Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-22, Aktenzeichen 1 KN 7/19
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2024:0522.1KN7.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Auch eine Vorkaufssatzung nach § 25 BauGB bedarf der Ausfertigung.(Rn.28)
2. Zur Wirksamkeit einer Vorkaufssatzung, mit der eine Baumaßnahme gesichert werden soll, die nicht in die Trägerschaft der Kommune fällt (hier: innerörtliche Straßenbaumaßnahme des Landesbetriebs Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein).(Rn.34)
3. Städtebauliche Maßnahme gemäß § 25 Abs 1 S 1 Nr 2 BauGB kann grundsätzlich auch der Bau von Straßen und sonstigen Infrastruktureinrichtungen ebenso wie kommunale Verkehrspolitik sein.(Rn.34)
Die Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ vom 22. März 2018, nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens erneut beschlossen am 30. Juni 2022, ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin belegenen Grundstücks mit der postalischen Anschrift Hauptstraße …, welches gebildet wird aus den Flurstücken … und … der Flur …, Gemarkung Rellingen. Das Grundstück liegt westlich der Hauptstraße, der Landesstraße 99, im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 35 der Antragsgegnerin in der Fassung der am 14. Dezember 1989 in Kraft getretenen 2. Änderung. Dieser setzt für den Bereich des Grundstücks der Antragstellerin straßenseitig eine Baugrenze fest, die parallel zur Hauptstraße und dem vor dem Grundstück festgesetzten Gehweg verläuft. Sie verspringt auf den beiden nördlich anschließenden Grundstücken Hauptstraße … und … nach Westen und setzt sich auf dem letztgenannten Grundstück parallel zu der nach Westen abknickenden Friedenstraße fort. Das Grundstück der Antragstellerin ist auf einem Teilbereich des Flurstücks … weitgehend bis zu der festgesetzten Baugrenze mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaut. Auf der gegenüberliegenden – östlichen – Seite der Hauptstraße sind im Bebauungsplan öffentliche Parkflächen mit östlich anschließendem Gehweg ausgewiesen. Für die hieran im Osten angrenzenden überbaubaren Grundstücksflächen sind ebenfalls straßenseitige Baugrenzen in deutlich variierender Tiefe festgesetzt. An den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 35, 2. Änderung schließt auf der Ostseite der Hauptstraße bis zu der nach Osten abzweigenden Tangstedter Chaussee, der Kreisstraße 6, der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 50 der Antragsgegnerin an, der außer einer Mischgebietsfestsetzung mit textlichem Ausschluss bestimmter gewerblicher Nutzungen keine weiteren Festsetzungen trifft. Nördlich an die Friedenstraße grenzend beginnt der Geltungsbereich des am 15. Dezember 2000 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 57 der Antragsgegnerin, der im Wesentlichen Bereiche westlich, hinter dem Einmündungsbereich der Tangstedter Chaussee in die Hauptstraße aber auch östlich der Hauptstraße überplant. Insoweit setzt der Bebauungsplan Nr. 57 u.a. im Bereich des „Knotens“ Hauptstraße/Tangstedter Chaussee das dortige westlich der Hauptstraße befindliche Quartier mit dem Gebäudeensemble Hauptstraße 61 bis 67 als „Erhaltungsbereich“ gemäß § 172 Abs. 1 BauGB fest. In der Planbegründung wird die Bebauung dieses Bereichs als ortsbildprägend für den Ortskern der Gemeinde herausgestellt. Sie habe ortstypische und erhaltenswerte Strukturen, die ein Erhaltungsgebot rechtfertigten.
Vor dem Hintergrund, dass der Kreuzungsbereich von Hauptstraße und Tangstedter Chaussee nach Maßgabe zweier Gutachten des Wasser- und Verkehrs-Kontor aus den Jahren 2014 und 2016 zur Erschließung des Gewerbegebietes „Tangstedter Chaussee“ (B-Plan Nr. 70) bzw. ergänzend zum Neubau eines Linksabbiegestreifens an jenem Knotenpunkt als nicht leistungsfähig eingestuft wurde, war erstmalig in der Sitzung des Ausschusses für Bauwesen und Umwelt der Antragsgegnerin vom 21. November 2017 Gegenstand der dortigen Beratung die verwaltungsseitige Vorbereitung einer Vorkaufssatzung, um Straßen und Wege verbreitern zu können und durch zusätzliche Abbiegespuren den Verkehrsfluss zu verbessern. Insoweit war neben den für ein potenzielles Satzungsgebiet zunächst in den Blick genommenen Grundstücken Hauptstraße 61 bis 69 im Westen und Hauptstraße 80 auf der gegenüberliegenden Straßenseite nordwestlich der Tangstedter Chaussee auch eine Erweiterung des möglichen Geltungsbereichs einer solchen Satzung um die Grundstücke Hauptstraße 55 bis 59 in südlicher Richtung sowie dem Straßenverlauf in nordwestlicher Richtung folgend der beiden Grundstücke Hauptstraße 71 und 73 und in östlicher Richtung der Grundstücke Tangstedter Chaussee 1 und 3 Beratungsgegenstand. Orientierend sollte insoweit vorab indes zunächst der Flächenbedarf für einen Kreisverkehrsplatz ermittelt werden. Hierzu legte der Fachbereich Planen und Bauen der Antragsgegnerin eine bereits im Jahr 2011 erstellte Entwurfszeichnung für einen Kreisverkehrsplatz am Knotenpunkt Hauptstraße/Tangstedter Chaussee vor, der veranschaulichte, dass die vorhandenen Flächen der Landes- und Kreisstraße für diese Bauart des Knotenpunkts nicht ausreichen würden und seine örtlichkeitsbedingte Anordnung „außermittig“ zudem auf Sicherheitsbedenken stoßen werde.
Der Ausschuss für Bauwesen und Umwelt der Antragsgegnerin empfahl deren Gemeindevertretung unter dem 13. Februar 2018, eine Vorkaufssatzung für den – erweiterten – Bereich der Grundstücke Hauptstraße 55 bis 73 einschließlich Friedenstraße 1 und 2 sowie den Bereich Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1 bis 3 zu erlassen. Als planungsrechtliches Ziel gab die Empfehlung erneut aus, durch den Ankauf von Grundstücken die Straßen und Wege am nicht leistungsfähigen Knotenpunkt Hauptstraße/Tangstedter Chaussee zu verbreitern und durch die Schaffung zusätzlicher Abbiegespuren den dortigen Verkehrsfluss zu verbessern. Zudem verwies der Ausschuss auf die Notwendigkeit, bei entsprechendem Satzungserlass den Bebauungsplan Nr. 57, der das Gebäudeensemble Hauptstraße 61 bis 67 als zu erhalten bezeichne und einer Vorkaufssatzung sodann entgegenstünde, zu ändern. In ihrer öffentlichen Sitzung am 22. März 2018 folgte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin dieser Empfehlung und beschloss die Satzung über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB „Hauptstraße/Tangstedter Chaussee“, die in ihrem § 1 das vorgenannte Planungsziel darstellt und den Geltungsbereich in ihrem § 2 durch die Angabe der einzelnen umfassten Grundstücke – „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ einschließlich der jeweiligen Flurstücksnummern – beschreibt sowie durch eine Planzeichnung veranschaulicht. Südliche Grenze des Geltungsbereichs der Satzung bildet insofern der bebaute Teil des Grundstücks der Antragstellerin, Flurstück …; das südlich angrenzende Flurstück … ist demgegenüber vom Geltungsbereich der Satzung nicht (mehr) erfasst.
Unter dem 9. April 2018 unterzeichnete der Bürgermeister der Antragsgegnerin den unter der Überschrift „Bekanntmachung“ befindlichen vollständigen Satzungsinhalt; die Bekanntmachung selbst erfolgte dabei dergestalt, dass unter dem Titel „Hinweis auf eine Bekanntmachung“ am 13. April 2018 im Pinneberger Tageblatt mitgeteilt wurde, dass die Bekanntmachung dieser Satzung im Internet unter „www.rellingen.de“ oder in der Verwaltung eingesehen werden könne.
In einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die Satzung über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für denselben Geltungsbereich in ihrer Sitzung vom 30. Juni 2022 erneut mit der Maßgabe, dass die Inkraftsetzung – wie auch im Satzungstext (§ 4) nunmehr angeführt – rückwirkend zum 14. April 2018 erfolge. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin fertigte diese Satzung am 11. Juli 2022 aus. Ihre Bekanntmachung erfolgte unter Hinweis auf die Gründe der rückwirkenden Inkraftsetzung durch Abdruck des gesamten Satzungstextes einschließlich einer Planskizze am 14. Juli 2022 im Pinneberger Tageblatt. Die Bekanntmachung enthielt zudem den Hinweis darauf, wann und wo die Satzung eingesehen und über ihren Inhalt Auskunft erhalten werden könne. Ferner war ihr ein Hinweis auf §§ 214, 215 BauGB sowie auf § 4 Abs. 3 GO beigefügt.
Die Antragstellerin hatte bereits zuvor, am 4. April 2019, nachdem sie mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 17. April 2018 über den Erlass der Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht und die Betroffenheit ihres Grundstücks in Kenntnis gesetzt worden war, den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und diesen mit Schriftsatz vom 14. Januar 2021 begründet.
Sie macht geltend, ihr Antrag sei zulässig, insbesondere sei sie im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Durch die Satzung erfolge ein Eingriff in ihr durch Art. 14 GG geschütztes Grundeigentum. Die Satzung beschränke die freie Veräußerbarkeit ihres Grundstücks zu einem mit einem etwaigen Erwerber frei ausgehandelten Preis insoweit, als die Abwicklung zu diesem Preis nicht sicher erfolgen könne.
Ihr Antrag sei auch begründet, da die angefochtene Vorkaufssatzung aus formellen und materiellen Gründen unwirksam sei. In formeller Hinsicht fehle es bereits an einer ordnungsgemäßen öffentlichen Bekanntmachung derselben. Als Satzung nach dem Baugesetzbuch hätte ihre Bekanntmachung gemäß § 14 Abs. 4 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin im Pinneberger Tageblatt erfolgen müssen. Der im Abdruck des Pinneberger Tageblattes vom 13. April 2018 erfolgte bloße Hinweis auf die Veröffentlichung an anderer Stelle sei insoweit ersichtlich nicht ausreichend. Zudem müsse bis zum Nachweis des Gegenteils davon ausgegangen werden, dass keine ordnungsgemäße Ladung der Gemeindevertreter zur Sitzung der Gemeindevertretung am 22. März 2018 erfolgt sei, sodass der Satzungsbeschluss nicht ordnungsgemäß ergangen sei.
In materieller Hinsicht sei von einer Unwirksamkeit der angegriffenen Satzung auszugehen, da sie vom Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht gedeckt sei. Sie habe noch nicht einmal eine städtebauliche Maßnahme im Sinne des Gesetzes zum Ziel. Ihr sei kein wie auch immer geartetes städtebauliches Entwicklungskonzept zu entnehmen. Es gehe der Antragsgegnerin erkennbar nur um die als Einzelmaßnahme zu qualifizierende Straßenanpassung der Hauptstraße im Bereich des Knotenpunkts Hauptstraße/Tangstedter Chaussee. Für eine solche einzelne, lediglich objektbezogene Maßnahme fehle jedoch die städtebauliche Ausrichtung. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sei gerade kein bloßes Bodenerwerbsinstrument für jedwedes im gemeindlichen Interesse liegendes Einzelvorhaben. Die Satzung widerspreche zudem dem städtebaulichen Ziel des Bebauungsplans Nr. 57 der Antragsgegnerin, in dem die Gebäude Hauptstraße 61 bis 67 als Erhaltungsbereich festgesetzt seien. Eine Planänderung sei bis heute weder beabsichtigt noch erfolgt. Erkennbar wolle die Antragsgegnerin insoweit nur durch Blockieren der freien Veräußerbarkeit der Grundstücke eine Verhandlungsposition für die Grundstücksbeschaffung aufbauen. Dies belege auch eine Meinungsäußerung in der Sitzung der Gemeindevertretung vom 22. März 2018 des Inhalts, „dass es fahrlässig wäre, die Ausgangsposition (für einen Grundstückserwerb) nicht zumindest mit einer Vorkaufssatzung zu verbessern; die Satzung eröffne als Instrumentarium zusätzliche Optionen, ohne andere zu verbauen.“ Ein reines Bodenerwerbsinstrument in diesem Sinne sei vom Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aber gerade nicht gedeckt. Die Satzung besitze des Weiteren nicht die notwendige Erforderlichkeit; insoweit fehle ein diesem Aspekt zuzurechnendes Mindestmaß an Konkretisierung für eine etwaig in Betracht gezogene Maßnahme. Ein auch nur ansatzweise konkretisierbarer zeitlicher Rahmen für die Umsetzung des beabsichtigten Umbaus der Hauptstraße sei nicht erkennbar. Im Gegenteil seien sich ausweislich der Verwaltungsakte alle Beteiligten in Bauverwaltung und Politik darüber einig gewesen, dass die Zielerreichung mehrerer Generationen bedürfe. Ferner sei der örtliche Geltungsbereich der Vorkaufssatzung völlig willkürlich gewählt; es seien überhaupt keine Erwägungen darüber angestellt worden, ob es sich angesichts der örtlichen Situation überhaupt als notwendig erweisen könnte, die von der Satzung erfassten Grundstücke für etwaig herzustellende Verkehrsflächen in Anspruch zu nehmen. Der Bereich der Grundstücke, der von der Satzung erfasst werde, habe erkennbar keine innere Rechtfertigung. Der Geltungsbereich sei ins Blaue hinein festgesetzt worden, ohne dass irgendeine Planungsüberlegung zum Zeitpunkt des Erlasses der Satzung ersichtlich wäre. Ursprüngliche Überlegungen hätten sich auf den Bereich der Grundstücke Hauptstraße 61 bis 69 und Hauptstraße 80 beschränkt. Die rudimentäre Kreiselplanung aus 2011 lasse ebenfalls nicht erkennen, dass ein umfangreicher Bereich von privaten Flächen notwendig in Anspruch genommen werden müsste. Weshalb sodann der mit dem Wohn- und Geschäftshaus bebaute Teil ihres Grundstücks bei der Festlegung des Geltungsrahmens der Satzung Eingang in die gemeindlichen Überlegungen gefunden habe, erschließe sich ebenfalls nicht. Hier sei die Willkür der Gebietsfestsetzung deshalb besonders augenfällig, da das südlich gelegene Flurstück …, auf dem zur Vermeidung baurechtswidriger Zustände notwendige Abstandsflächen ihres Hautgebäudes sowie (Bau-)Teile desselben lägen, aus dem Geltungsbereich der Satzung ausgespart worden sei. Dieser verlaufe mithin derart, dass bei Ausübung des Vorkaufsrechts zwingend baurechtswidrige Zustände entstehen würden. Das zeige, dass die Antragsgegnerin bei Satzungserlass noch nicht einmal eine ungefähre Vorstellung darüber entwickelt gehabt habe, in welchem Umfang sie hier Flächen in einer sinnvoll abgegrenzten Form benötige. Ein weiterer Beleg für die Willkürlichkeit der Festlegung des Satzungsbereichs sei schließlich auch insofern anzunehmen, als die Antragsgegnerin nach Erlass der Satzung im Eckbereich der Kreuzung auf dem Grundstück Hauptstraße 78 einen nicht satzungskonformen Neubau im unmittelbaren Kreuzungsbereich genehmigt habe, anstatt auf dieses Grundstück für Straßenerweiterungszwecke zurückzugreifen. Schließlich sei die Satzung auch deshalb nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, weil die beabsichtigte Umverlegung der im fraglichen Bereich als Landesstraße ausgewiesenen Hauptstraße unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts am Planungshindernis der mangelnden Umsetzbarkeit innerhalb der nächsten 10 Jahre scheitere.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ vom 22. März 2018, nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens erneut beschlossen am 30. Juni 2022, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält die Vorkaufssatzung für rechtmäßig. Beachtliche formelle Fehler lägen nicht vor. Die ursprünglich fehlerhafte Bekanntmachung der Satzung sei durch die Durchführung des ergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB geheilt. Insbesondere habe die Satzung auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können und sei insofern so zu behandeln, als wäre sie bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens wirksam bekanntgemacht worden. Dass die Ladung der Gemeindevertreter zur Sitzung der Gemeindevertretung am 22. März 2018 entgegen der Mutmaßung der Antragstellerin ordnungsgemäß erfolgt sei, belege im Übrigen der zur Akte gereichte beglaubigte Beschlussauszug zu dieser Sitzung.
Auch materiell stehe die Rechtmäßigkeit der Satzung außer Frage. Rechtsgrundlage für ihren Erlass bilde § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die ohnedies nur geringen tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift seien erfüllt. Bei dem Satzungsgebiet handele es sich um ein solches, in dem sie als Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht ziehe und in welchem die bezeichneten Flächen der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienten. Insbesondere handele es sich bei der beabsichtigten Erweiterung des Kontenpunkts Hauptstraße/Tangstedter Chaussee um eine städtebauliche Maßnahme im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Der Begriff der Maßnahme, die sich konkret auf Gebiete beziehen müsse, die zur städtebaulichen Entwicklung anstünden, sei weit zu fassen. Zu ihnen zählten u.a. auch Maßnahmen in Bezug auf den Bau bzw. den Erwerb von Flächen für den Bau künftiger Straßen oder sonstiger Verkehrswege auf der Grundlage einer kommunalen Verkehrspolitik. Das in § 1 der Satzung formulierte planungsrechtliche Ziel unterstreiche insofern den Charakter ihres Vorhabens als städtebauliche Maßnahme. Von einer nicht von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erfassten singulären Maßnahme zur Bodenbevorratung könne entgegen der Auffassung der Antragstellerin keine Rede sein. Deren auf die Ausführungen von Kronisch im Kommentar von Brügelmann (Baugesetzbuch, Band 2, § 25 BauGB, Rn. 57) gestützten Annahme, dass einer Gemeinde die Option einer Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht im Hinblick auf ein lediglich objektbezogenes Vorhaben ohne Gebietsbezug – wie etwa dem isolierten Bau einer Straße – zustehen könne, sei nicht zu folgen. Hier stehe bereits angesichts der Anzahl der in § 2 der Vorkaufssatzung aufgezählten und direkt betroffenen insgesamt 22 Flurstücke keine Maßnahme ohne Gebietsbezug in Rede. Auch ließe sich aufgrund der Vielzahl der betroffenen Grundstücke die Maßnahme nicht durch einen einzelnen Verwaltungsakt umsetzen, wie dies die Kommentierung von Kronisch etwa für ein Baugebot nach § 176 BauGB annehme. Der erforderliche Gebietsbezug folge zudem aus dem in § 1 der Satzung angegeben Zweck, der in der Verbesserung des Verkehrsflusses im Knotenpunkt Hauptstraße/Tangstedter Chaussee bestehe. Die Steuerung von Verkehrsflüssen durch Erweiterung von Straßen innerhalb einer Gemeinde sei im Übrigen nicht als „isolierter Straßenbau“ einzustufen, sondern sei Teil der gemeindlichen Verkehrspolitik und betreffe das gesamte Gemeindegebiet. Für das Vorliegen einer städtebaulichen Maßnahme spreche schließlich auch, dass sie im Rahmen der geplanten Straßenerweiterung die Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 für den betroffenen Bereich beabsichtige. Ihre Gemeindevertretung habe in Kenntnis dieses vom Ausschuss für Bauwesen und Umwelt ausdrücklich erwähnten Erfordernisses den maßgeblichen Satzungsbeschluss gefasst. Die Maßnahme sei beim Beschluss der Satzung zudem ernsthaft in Betracht gezogen worden. Dafür spreche bereits der Umstand, dass sie sich nicht nur vor dem Beschluss über die Satzung aktiv um den Erwerb von Grundstücken bemüht, sondern dieses Bemühen auch danach fortgesetzt habe. So sei es ihr nach langjährigen Verhandlungen gelungen, eine Teilfläche des Flurstücks 26/18 zu erwerben und diese Fläche in der ersten Hälfte des Jahres 2021 für den Bau einer Linksabbiegespur von der Hauptstraße in die Tangstedter Chaussee zu nutzen. Zudem habe sie sich im Einmündungsbereich Hauptstraße/Friedenstraße auf dem Grundstück Hauptstraße 59 (Flurstücke 175/17 und 175/16 der Flur 5, Gemarkung Rellingen) durch Eintragung einer Dienstbarkeit eine mögliche spätere Verbreiterung des bestehenden Geh- und Radweges gesichert und habe des Weiteren das mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaute Grundstück Hauptstraße 80 (heute Flurstück 546 der Flur 2, Gemarkung Rellingen) mit Kaufvertrag vom 3. November 2023 erworben. Insbesondere sei die beabsichtigte Maßnahme im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hinreichend konkretisiert gewesen. Das gelte sowohl in sachlicher als auch in räumlicher Hinsicht. Hinsichtlich der sachlichen Komponente sei der insofern erforderliche städtebauliche Handlungsbedarf wegen der nicht mehr ausreichenden Leistungsfähigkeit des Knotenpunkts Hauptstraße/Tangstedter Chaussee offensichtlich gewesen. Auch sei erkennbar gewesen, welche Nutzung für das Satzungsgebiet erwogen worden sei und zu welchem Sicherungszweck das Vorkaufsrecht eingesetzt werden solle, nämlich durch den Ankauf von Grundstücken die Straßen und Wege an besagtem nicht leistungsfähigen Knotenpunkt zu verbreitern und durch die Schaffung zusätzlicher Abbiegespuren den dortigen Verkehrsfluss zu verbessern. Dass hier noch nicht im Einzelnen festgestanden habe bzw. feststehe, in welcher Form die Straße im Detail verbreitert werde, sei unschädlich. Auch die räumliche Begrenzung des Satzungsgebiets, an die aus Praktikabilitätsgründen keine allzu strengen Anforderungen zu stellen seien, sei mit Blick auf die zu sichernde Maßnahme vernünftig und sachgerecht gewählt worden. Alle im Satzungsgebiet liegenden Flurstücke befänden sich im Bereich des zu erweiternden Knotenpunkts und wären von einer Erweiterung betroffen. Eine bloß konturlose Flächenbevorratung liege daher nicht vor. Insbesondere seien auch keine Anhaltspunkte für eine willkürliche Festlegung des Geltungsbereichs der Satzung ersichtlich. Die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin sei bereits früh Teil der Planung gewesen, um eventuell auch in diesem Bereich langfristig die Option einer Erweiterung des Gehwegs bzw. Straßenbereichs zu ermöglichen. Dass dabei das nach Maßgabe der vorliegenden Katasterunterlagen unbebaute Flurstück … der Antragstellerin nicht in das Satzungsgebiet mit einbezogen worden sei, sei, auch wenn dort Abstandsflächen für das Hauptgebäude der Antragstellerin liegen sollten, unschädlich, da durch einen Grundstückskauf möglicherweise wegen fehlender Abstandsflächen entstehende baurechtswidrige Zustände beispielsweise durch eine Baulasteneintragung oder einen Gebäudeabriss beseitigt werden könnten. Auch habe sie sich bei der Bestimmung des Geltungsbereichs der Satzung keineswegs auf den Bereich des 2011 entworfenen Kreisels beschränken müssen. Ihr sei es jederzeit möglich, Planungsvorstellungen zu erweitern oder zu verändern, sofern dies zur städtebaulichen Entwicklung erforderlich sei. Insofern sei die beabsichtigte Maßnahme, welche durch die Vorkaufssatzung gesichert werden solle, eben nicht die Errichtung eines Kreisverkehrs, auf den sie sich im Übrigen auch in der Vergangenheit nicht festgelegt gehabt habe, sondern das in § 1 der Satzung beschriebene Vorhaben einer Verbreiterung von Straßen und Wegen am Knotenpunkt sowie die Schaffung zusätzlicher Abbiegespuren. Weitergehende Anforderungen an die Konkretisierung seien nicht zu stellen. Insbesondere sei, anders als von der Antragstellerin angenommen, eine Umsetzung der Maßnahme, welche der Vorkaufsrechtssatzung zugrunde liege, nicht innerhalb von zehn Jahren erforderlich. Es sei vielmehr in der Rechtsprechung u.a. des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2010 – 4 B 43.09 –, juris), dass eine Vorkaufssatzung als Mittel der Bodenbevorratungspolitik keiner zeitlichen Grenze unterliege. Insofern sei es auch nicht erforderlich, dass zu einem bestimmten Zeitpunkt eine zur Umsetzung der Maßnahme notwendige Bebauungsplanänderung erfolge. Die Vorkaufssatzung solle gerade keine Planungspflicht begründen. Die noch ausstehende Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 stehe der Ernsthaftigkeit ihrer Absichten demnach nicht entgegen. Der Widerspruch von Festsetzungen dieses Planes zur Vorkaufssatzung führe zudem nicht zu deren Rechtswidrigkeit. Es sei ihr nicht nur rechtlich erlaubt, ihre städtebauliche Planung zu ändern, sie sei sogar nach § 1 Abs. 3 BauGB zu einer Änderung verpflichtet, wenn es die städtebaulichen Umstände erforderten. Der Ernsthaftigkeit der von ihr beabsichtigten Maßnahme stehe außerdem nicht die von der Antragstellerin geltend gemachte genehmigte Errichtung des Neubaus auf dem Grundstück Hauptstraße … entgegen. Das Grundstück liege bereits nicht im Gebiet der Vorkaufssatzung, da es für die beabsichtigte Maßnahme nicht benötigt werde. Zudem sei die Genehmigung am 15. November 2016 und damit vor dem Beschluss über die Satzung erteilt worden. Zuletzt diene ihre Vorkaufssatzung auch der Sicherung der beabsichtigten Maßnahme. Der Erwerb der Grundstücke sei erforderlich zur Realisierung der Erweiterung der Straßen und Wege. Ihrer diesbezüglichen Eignung stehe auch § 1 Abs. 3 BauGB nicht entgegen, denn es gebe keine auf unabsehbare Zeit nicht überwindbaren Hindernisse. Weder die privaten Eigentumsverhältnisse in Bezug auf die betroffenen Grundstücke seien ein solches Hindernis, noch sei die vorzunehmende Bebauungsplanänderung ein solches.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die ursprüngliche Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ vom 22. März 2018 zusammen mit der im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB am 30. Juni 2022 rückwirkend zum 14. April 2018 erlassenen Satzung. Die ursprüngliche Satzung erlangt zusammen mit der letztgenannten Satzung insgesamt als eine Satzung Wirksamkeit (Urteil des Senats vom 5. Mai 2022 – 1 KN 3/18 –, juris Rn. 26; BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 – 4 CN 3.09 –, juris Rn. 15).
Hiervon ausgehend ist der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zulässig (dazu unter I.) und begründet (dazu unter II.).
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Normenkontrollantrag ist am 4. April 2019 und damit innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, d.h. innerhalb eines Jahres nach der ersten, wenn auch fehlerhaften Bekanntmachung der Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ im Pinneberger Tageblatt am 13. April 2018 gestellt worden. Soweit mit der Durchführung des ergänzenden Verfahrens, das auch auf Vorkaufssatzungen im Sinne von § 25 Abs. 1 BauGB Anwendung findet (vgl. BayVGH, Urteil vom 6. Februar 2014 – 2 B 13.2570 –, juris Rn. 14; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 152. EL Oktober 2023, § 25 Rn. 24a m.w.N.), die am 30. Juni 2022 erneut beschlossene und am 11. Juli 2022 ausgefertigte Satzung durch Abdruck ihres gesamten Inhalts im Pinneberger Tageblatt am 14. Juli 2022 (neu) bekannt bekanntgemacht wurde, hat dies, soweit es die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anbelangt, auf die Zulässigkeit des bereits anhängigen Normenkontrollantrags der Antragstellerin keinen Einfluss; insbesondere bedurfte es keiner Erklärung der Antragstellerin innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO nach der erneuten Bekanntmachung, dass sie ihren Normenkontrollantrag gegen die neue Satzung richten will (vgl. Urteil des Senats vom 9. Juni 2022 – 1 KN 22/17 –, juris Rn. 40; s.a. OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2012 – 2 D 50/10.NE –, juris Rn. 22 und Urteil vom 30. September 2014 – 2 D 87/13.NE –, juris Rn. 29; VHG Bad.-Württ., Urteil vom 4. Mai 2017 – 5 S 2378/14 –, juris Rn. 22; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 152. EL Oktober 2023, § 214 Rn. 264c).
2. Die Antragstellerin ist auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie Eigentümerin des bebauten Teils des im Geltungsbereich der von ihr angegriffenen Vorkaufssatzung gelegenen Grundstücks Hauptstraße … (Flurstück …, Flur …, Gemarkung Rellingen) ist und durch die Begründung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts für diesen Grundstücksteil einen Nachteil erleidet. Durch die auf der Grundlage von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erlassene Satzung wird die Gemeinde ermächtigt, in ein Privatrechtsverhältnis einzugreifen, das durch einen Grundstückskaufvertrag zwischen dem Grundstückseigentümer und einem Dritten geschaffen wird. Die Gemeinde erhält durch die Satzung die Möglichkeit, der Antragstellerin, sofern sie ihr Grundstück verkauft, einen neuen selbstständigen Kaufvertrag aufzuzwingen. Dadurch wird ihre Rechtssphäre tangiert (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Beschluss vom 14. April 1994 – 4 B 70.94 –, juris Rn. 3). Das gibt ihr die Befugnis, diese Satzung gerichtlich – im Sinne eines objektiven Prüfungsverfahrens – daraufhin überprüfen zu lassen, ob sie an einem für ihre Gültigkeit bedeutsamen Mangel leidet (vgl. OVG Saarl., Beschluss vom 21. August 1996 – 2 N 1/96 –, juris Rn. 14; BayVGH, Urteil vom 26. Januar 2009 – 2 N 08.124 –, juris Rn. 6).
3. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Besteht – wie hier – eine Antragsbefugnis, so ist regelmäßig auch das für einen Normenkontrollantrag notwendige Rechtsschutzinteresse gegeben. Anhaltspunkte dafür, dass dies vorliegend anders sein könnte, liegen nicht vor.
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die angegriffene Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ vom 22. März 2018 / 30. Juni 2022 weist zwar keine formellen Mängel auf (dazu unter 1.), leidet aber an durchgreifenden materiellen Mängeln (dazu unter 2.), die zu ihrer (Gesamt-)Unwirksamkeit führen (dazu unter 3.).
1. Durchgreifende formelle Fehler liegen weder hinsichtlich der gerügten (vermeintlich) nicht ordnungsgemäßen Ladung der Gemeindevertreter zu der Sitzung am 22. März 2018, in welcher erstmals der Satzungsbeschluss gefasst wurde, vor (dazu unter a)) noch hinsichtlich der Ausfertigung der Satzung (dazu unter b)) und ihrer Bekanntmachung (dazu unter c)).
a) Die von der Antragstellerin eher ins Blaue hinein geäußerte Vermutung, die Gemeindevertreter seien zur Sitzung am 22. März 2018 nicht ordnungsgemäß geladen gewesen, erweist sich bereits ausweislich des von der Antragsgegnerin vorgelegten beglaubigten Beschlussauszugs über diese Sitzung (Anlage AG 4 zum Schriftsatz vom 2. August 2022) als nicht zutreffend. Danach ist im Rahmen der Sitzungseröffnung ausdrücklich festgestellt worden, dass die Einladung form- und fristgerecht erfolgt und der Ausschuss beschlussfähig ist. Es ist auch sonst nichts dafür ersichtlich, dass die Bestimmungen der Geschäftsordnung der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin in der Fassung ihrer am 1. Juli 2015 in Kraft getretenen 2. Änderung nicht beachtet worden wären. Insbesondere konnte danach die Ladung zur Sitzung auf elektronischem Weg erfolgen (§ 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung), wie im Hinweis unter dem beglaubigten Beschlussauszug vermerkt, und auch die Landungsfrist von einer Woche (§ 4 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung) wurde gewahrt.
Dessen ungeachtet wären etwaige Fehler bei der Durchführung der Sitzung am 22. März 2018 ohnedies unbeachtlich, da der maßgebliche Satzungsbeschluss erst im Zuge des ergänzenden Verfahrens am 30. Juni 2022 mit rückwirkender Inkraftsetzung der Vorkaufssatzung zum 14. April 2018 gefasst worden ist. Anhaltspunkte dafür, dass die Ladung der Gemeindevertreter zu dieser Sitzung nicht ordnungsgemäß war, sind weder geltend gemacht worden noch sonst erkennbar; eine entsprechende Rüge wäre im Übrigen auch gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 GO unbeachtlich, da sie nicht innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Satzung im Pinneberger Tageblatt am 14. Juli 2022 erhoben wurde, obgleich in der Bekanntmachung auf die Rechtsfolgen einer unterbliebenen oder nicht fristgerecht angebrachten Rüge hingewiesen worden war.
b) Im Ergebnis unterliegt es auch keinem Zweifel, dass die Satzung ordnungsgemäß ausgefertigt, d.h. vom Bürgermeister mit Namen und Amtsbezeichnung unterschrieben wurde. Auch eine Vorkaufssatzung nach § 25 BauGB bedarf der Ausfertigung (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 152. EL Oktober 2023, § 25 Rn. 23a). Die Notwendigkeit einer Ausfertigung ist zwar nicht gesetzlich vorgeschrieben, ergibt sich aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (zum Bebauungsplan vgl. nur: BVerwG, Beschluss vom 15. April 1988 – 4 N 4.87 –, juris Rn. 21). Durch die Ausfertigung wird die Authentizität der Satzung beurkundet; damit steht verbindlich fest, was Inhalt der Satzung ist. Ferner wird durch die Ausfertigung bestätigt, dass das Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist. Das Rechtsstaatsprinzip verlangt aber lediglich, dass überhaupt eine Ausfertigung erfolgt; die Art und Weise der Ausfertigung richtet sich nach Landesrecht. Hierzu hat der Senat entschieden (Beschluss vom 29. Dezember 1997 – 1 L 117/97 –, juris Rn. 4), dass die Unterschrift des Bürgermeisters unter dem von der Gemeindevertretung beschlossenen Satzungstext unter Angabe des Datums, an dem die Unterschrift geleistet worden ist, genügt; ein förmlicher „Ausfertigungsvermerk“ bzw. die Verwendung des Ausdrucks „Ausfertigung“ ist nicht erforderlich (§ 4 Abs. 2 GO, § 66 Abs. 1 Nr. 4 LVwG).
Gemessen daran, erfüllt die unter der Datumsangabe „9. April 2018“ geleistete Unterschrift des Bürgermeisters der Antragsgegnerin unter dem Satzungstext formal die genannten Anforderungen. Allerdings erfolgte die Unterzeichnung nicht auf einer „eigenen“ Satzungsurkunde, sondern unter dem Titel „Bekanntmachung“. Das wiederum spricht dagegen, die Verknüpfung von bekanntzumachendem und zugleich ausgefertigtem Satzungstext auf derselben Urkunde als formgültige Ausfertigung ausreichen lassen. Das bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung, da ein insoweit anzunehmender – etwaiger – Ausfertigungsmangel jedenfalls nicht zur Unwirksamkeit der Satzung führte. Die Antragsgegnerin hätte jenen Ausfertigungsmangel dann nämlich jedenfalls im Rahmen des von ihr durchgeführten ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB geheilt. Die als Anlage AG 2 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2. August 2022 übersandte Satzungsurkunde mit Beschlussdatum der Gemeindevertretung vom 30. Juni 2022 und rückwirkender Inkraftsetzung zum 14. April 2018 trägt die Unterschrift des Bürgermeisters der Antragsgegnerin unter Angabe des Datums der Unterzeichnung am 11. Juli 2022; zudem enthält sie den ausdrücklichen und ebenfalls am 11. Juli 2022 von dem Bürgermeister unterschriebenen Vermerk, dass die Satzung über das besondere Vorkaufsrecht „hiermit ausgefertigt“ wird und „bekannt zu machen“ ist.
c) Auch die Verkündung der Vorkaufssatzung als grundlegende rechtsstaatliche Wirksamkeitsvoraussetzung ist gegeben. Hinsichtlich der ortsüblichen Bekanntmachung der Satzung stehen der Gemeinde nach § 25 Abs. 1 Satz 4 BauGB i.V.m. §16 Abs. 2 BauGB grundsätzlich zwei Möglichkeiten zur Verfügung, namentlich die vollständige Bekanntmachung der Satzung (§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB) oder alternativ der Weg der Ersatzverkündung, bei dem die Gemeinde bekanntmacht, dass sie eine Vorkaufssatzung beschlossen hat (§ 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Ortsüblich in diesem Sinne ist diejenige Form der Verkündung der örtlichen Rechtsetzung, die nach Landes- oder Ortsrecht für die Bekanntmachung bestimmt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September 1974 – 4 B 113. 74 –, juris Rn. 3; Urteil vom 26. Mai 1978 – 4 C 9.77 –, juris Rn. 21; Urteil vom 18. November 2010 – 4 CN 3.10 –, juris Rn. 15). Die maßgebliche Vorschrift im Ortsrecht ist hier im Jahr 2018 § 14 Abs. 4 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin in der Fassung ihres 7. Nachtrags vom 15. September 2014 i.V.m. § 2 BekanntVO vom 14. September 2015 in der bis zum 29. Oktober 2020 geltenden Fassung. § 14 Abs. 4 der Hauptsatzung regelte insoweit, dass nach dem Baugesetzbuch erforderliche örtliche Bekanntmachungen der Gemeinde im Pinneberger Tageblatt bekanntgegeben werden, wobei dies gemäß § 2 BekanntVO durch einmaliges Einrücken in jener Zeitung zu erfolgen hatte. Mit dem „Hinweis auf eine Bekanntmachung“ am 13. April 2018 im Pinneberger Tageblatt, dass die Bekanntmachung der Satzung der Gemeinde über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ im Internet unter der Internetadresse der Gemeinde oder in deren Verwaltung eingesehen werden könne, wurde den vorgenannten Anforderungen an eine wirksame Bekanntmachung zwar ersichtlich nicht genügt. Es wurde keine der beiden in Betracht zu ziehenden Bekanntmachungsformen gewählt und auch der bloße Hinweis auf eine Einsichtnahmemöglichkeit „der Bekanntmachung“ der Satzung im Internet oder in der Verwaltung stellt keine der Ersatzverkündung vergleichbare, adäquate Bekanntmachungsform dar. Dieser Bekanntmachungsmangel wurde jedoch durch das ergänzende Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB, das mit der Bekanntmachung des gesamten Satzungstextes einschließlich der Planskizze am 14. Juli 2022 im Pinneberger Tageblatt unter Hinweis auf die Gründe der rückwirkenden Inkraftsetzung erfolgte, geheilt. Insoweit hat die Antragsgegnerin nicht nur die nach § 25 Abs. 1 Satz 4 BauGB i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB zulässige Form einer vollständigen Bekanntgabe des Satzungstextes nebst Planskizze gewählt, sondern auch den Anforderungen an die ortsübliche Bekanntmachung nach Maßgabe ihres im Juli 2022 geltenden Ortsrechts (§ 14 Abs. 4 der Hauptsatzung in der Fassung des 9. Nachtrags vom 1. Oktober 2020) i.V.m. § 2 BekanntVO in der vom 29. Oktober 2020 bis zum 28. Oktober 2025 gültigen Fassung genügt, indem sie die Bekanntmachung durch Abdruck in der insoweit bestimmten Tageszeitung – Pinneberger Tageblatt – vorgenommen und den Inhalt zusätzlich in das Internet auf ihrer Webseite eingestellt hat.
2. Die Vorkaufssatzung leidet aber an Mängeln, die ihre Unwirksamkeit begründenden. Zwar erweist sie sich hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs als hinreichend bestimmt (dazu unter a)). Sie verfehlt jedoch die inhaltlichen Anforderungen der maßgeblichen Ermächtigungsnorm des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, da die Antragsgegnerin für das Satzungsgebiet keine in ihre Zuständigkeit fallende städtebauliche Maßnahme im Sinne dieser Norm ernsthaft in Betracht gezogen hat (dazu unter b)) bzw. es im Rahmen ihrer Zuständigkeit an der notwendigen Konkretisierung der beabsichtigten Maßnahme fehlt (dazu unter c)).
a) Nach dem Grundsatz der Planbestimmtheit müssen die mit einem Vorkaufsrecht belasteten Flächen so genau durch Text und/oder Zeichnung dargestellt werden, dass keine Zweifel über den Geltungsbereich der Satzung und der erfassten Grundstücke bestehen (OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2001 – 2 D 112/19.Ne –, juris Rn. 29). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zwar gibt es Diskrepanzen zwischen der textlichen Beschreibung des Satzungsgebiets und der zeichnerischen Darstellung der vom Geltungsbereich der Satzung umfassten Grundstücke in der § 2 der Satzung beigefügten Planskizze. Denn während sowohl der Satzungstitel als auch der der Planskizze in § 2 vorangestellte Text den Geltungsbereich der Satzung für die Grundstücke „Hauptstraße 55 bis 73“ und „Hauptstraße 80/Tangstedter Chaussee 1-3“ anführt, erstreckt sich die zeichnerische Darstellung im Westen des Plangebiets über die dort erwähnten Grundstücke Hauptstraße 53 bis 73 hinaus auch auf die beiden rückwärtig zur Hauptstraße belegenen Grundstücke bzw. Grundstücksteile mit der postalischen Anschrift Friedenstraße 1 (Teil des Flurstücks 175/17 der Flur 5, Gemarkung Rellingen) und Friedenstraße 2 (Flurstück 178/5 der Flur 5, Gemarkung Rellingen). Gleichwohl führt dies nicht zu einer mangelnden Bestimmtheit des räumlichen Umgriffs der Satzung. Die zeichnerische Darstellung ist klar und eindeutig und umschließt mit einer roten Linie alle ferner in § 2 der Satzung mitgeteilten Flurstücke mit ihren jeweiligen Nummern, mithin auch diejenigen im gesamten westlichen Geltungsbereich. Die Nennung der Grundstücke entlang der Westseite der Hauptstraße mit den dort vergebenen Hausnummern beschreibt plakativ den hier von der Satzung erfassten Bereich am Knoten Hauptstraße/Tangstedter Chaussee, schließt aber rückwärtige Bebauungen mit abweichender Erschließung und dementsprechend abweichender postalischer Benennung bei verständiger Lesart von Text – Grundstücksbezeichnung mit Hausnummer und Flurstücksangabe – und Zeichnung ersichtlich nicht aus.
b) Die Vorkaufssatzung genügt nicht den Anforderungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Maßgeblich hierfür ist der Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (BayVGH, Urteil vom 5. Juli 2011 – 1 N08.1692 –, juris Rn. 21 m.w.N.). Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme ist dabei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weit zu verstehen. Es sind davon alle Maßnahmen erfasst, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (BVerwG, Beschlüsse vom 14. April 1994 – 4 B 70.94 –, juris Rn. 5, und vom 30. September 2020 – 4 B 45.19 –, juris Rn. 4), ohne dass es insoweit jedoch förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedürfte. Die Gemeinde erhält dadurch die Möglichkeit, sich bereits in einer Frühphase der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen des Sicherungsinstruments des Vorkaufsrechts zu bedienen. Ausgeschlossen ist indes eine reine Bodenbevorratung ohne eine tatsächliche Planungsvorstellung. Die Gemeinde darf sich des Sicherungsmittels des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur dann bedienen, wenn hierfür ein wirkliches Bedürfnis besteht. Ein Erwerb der von der Vorkaufssatzung betroffenen Grundstücke muss nicht nur für die Verwirklichung eines übergeordneten städtebaulichen Ziels, sondern konkret zur Verwirklichung der von der Gemeinde beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme etwas beitragen (OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2021 – 2 D 112/19.NE –, juris Rn. 37; BayVGH, Urteil vom 17. September 2018 – 15 N 17.698 –, juris Rn. 21; Nds. OVG, Urteil vom 9. Juni 2015 – 1 KN 69/14 –, juris Rn. 22). Die beabsichtigte Maßnahme kann sich dabei aus der Satzung selbst oder auch aus sonstigen Umständen ergeben, die durch eine entsprechende Beschlusslage der Gemeindevertretung dokumentiert ist (OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2021 – 2 D 112/19.NE –, juris Rn. 41). Träger der Maßnahme muss allerdings in jedem Fall die Gemeinde sein (vgl. Grziwotz, in: Spannowsky/Uechtritzt, BauGB, Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 25 Rn. 7).
Gemessen an diesen Vorgaben ist es auf der Grundlage des weit zu verstehenden Tatbestands der Vorschrift entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht zweifelhaft, dass städtebauliche Maßnahme im o.g. Sinne grundsätzlich auch der Bau von Straßen und sonstigen Infrastruktureinrichtungen ebenso wie kommunale Verkehrspolitik sein kann (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 152. EL Oktober 2023, § 25 Rn. 17; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 15. Aufl. 2022, § 25 Rn. 5 und 7; Paetow, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Bd. II, 3. Überarbeitete Aufl. 2022, § 25 Rn. 4). Insofern beschreibt § 1 Satz 2 der Vorkaufssatzung die planerische Zielsetzung der Antragsgegnerin dahingehend, dass die Straßen und Wege am nicht leistungsfähigen Knotenpunkt Hauptstraße/Tangstedter Chaussee verbreitert und zusätzliche Abbiegespuren geschaffen werden sollen, um insbesondere mit letztgenannter Maßnahme den dortigen Verkehrsfluss zu verbessern. Die entsprechende Notwendigkeit leitet die Antragsgegnerin dabei aus zwei Gutachten des Wasser- und Verkehrs-Kontor (WVK) aus den Jahren 2014 und 2016 zur Erschließung des Gewerbegebietes „Tangstedter Chaussee“ (B-Plan Nr. 70) bzw. ergänzend zum Neubau eines Linksabbiegestreifens an jenem Knotenpunkt ab. Sowohl das Ausgangsgutachten aus 2014 als auch die ergänzende verkehrliche Stellungnahme aus 2016 kamen – zusammengefasst – zu der Einschätzung, dass der bereits signalisierte Knotenpunkt deutliche Defizite in der Leistungsfähigkeit aufweist (Qualitätsstufe „F“), welche in den Spitzenstunden auftreten und sich bei steigenden Verkehrsstärken mit primärer Orientierung von und nach Westen weiter verschärfen werden (Gutachten des WVK vom 17. Juli 2014, S. 21 f., 26). Insofern wurde aus verkehrlicher Sicht eine reine Anpassung des Signalprogramms am Knotenpunkt Hauptstraße (L 99)/Tangstedter Chaussee (K 6) bereits für den damaligen Analysefall als nicht ausreichend erachtet, um die Leistungsfähigkeit sicherzustellen, weil die bestehenden kurzen Aufstellbereiche in den Zufahrten und innerhalb des Knotenpunkts ihre Wirksamkeit nicht erreichen könnten und die verkehrlichen Defizite nicht beseitigten (verkehrliche Stellungnahme des WVK vom 11. März 2016, S. 8). Vielmehr wurde als „Maßnahme“ die Anlage eines vollständigen Linksabbiegestreifens im westlichen Knotenpunktarm der Hauptstraße (L 99) vorgeschlagen, der im günstigsten Fall eine Länge von 36 m erreichen und im Einmündungsbereich der Straße Lohe enden sollte. Es wurde ausgeführt, dass unter Einsatz von Minimalmaßnahmen bei Einbeziehung eines Längsparkstreifens ein Linksabbiegestreifen angelegt werden könne, wobei für die Führung des Gehwegs Grunderwerb auf dem Bereich vor dem Gebäude Hauptstraße 80 erforderlich sei. Zudem wurde eine kompaktere Gestaltung des Knotenpunkts durch die Verlegung der Fußgängerfurten und Haltelinien empfohlen, um Einfahrt- und Räumwege zu verkürzen und damit die erforderlichen Zeiten zwischen den Signalphasen zu reduzieren (Gutachten des WVK vom 17. Juli 2014, S. 26; verkehrliche Stellungnahme des WVK vom 11. März 2016, S. 8).
Diese im Zeitpunkt des ursprünglichen Satzungsbeschlusses am 22. März 2018 intendierte und zwischenzeitlich im Jahr 2021 durch die Schaffung einer Linksabbiegespur von der Hauptstraße in die Tangstedter Chaussee zumindest teilweise bereits umgesetzte – verbesserte – Verkehrsführung fällt indessen nicht in der Trägerschaft der Antragsgegnerin. Sie ist insoweit nicht Trägerin der Straßenbaulast, die gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 StrWG alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben umfasst, namentlich – je nach Leistungsfähigkeit des Straßenbaulastträgers – die Anlage der Straßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand ebenso erfordert wie deren Unterhaltung, Erweiterung oder sonstige Verbesserung (§ 10 Abs. 1 Satz 2 StrWG). Bei der Hauptstraße handelt es sich zumindest im fraglichen Bereich des Satzungsgebiets um eine Landesstraße, die L 99, und die Tangstedter Chaussee ist hier als Kreisstraße – K 6 – ausgewiesen. Träger der Straßenbaulast sind gemäß § 11 Abs. 1 StrWG für die Landesstraßen das Land (a) und für die Kreisstraßen die Kreise und die kreisfreien Städte (b). Zwar gilt gemäß § 11 Abs. 2 StrWG eine Ausnahme für Ortsdurchfahrten in Gemeinden mit einer Einwohnerstärke von mehr als 20.000 Personen (§ 12 Abs. 1 StrWG); hier obliegt die Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrten originär der betreffenden Gemeinde. Die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin beträgt ausweislich der Angaben auf ihrer eigenen Internetseite (www.rellingen.de – Zahlen Daten Fakten) mit Stand April 2024 indessen (nur) 15.265 und liegt damit aktuell, aber auch in der Vergangenheit (laut Wikipedia: 14.725 Einwohnerinnen und Einwohner ; 13.694 Einwohnerinnen und Einwohner ) deutlich unter der Marge, die ihre Zuständigkeit als Straßenbaulastträgerin begründen würde. Einen entsprechenden Beleg für die Nichtzuständigkeit der Antragsgegnerin liefern insoweit im Übrigen auch die auf der Internetseite des Landes Schleswig-Holstein (www.schleswig-holstein.de) abrufbaren Informationen über die vom Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein im Jahr 2021 im Gebiet des Kreises Pinneberg umgesetzten Straßenbaumaßnahmen, die u.a. besagten „Umbau des Knotenpunkts Rellingen L 99/K 6“ benennen und insoweit unter den Nummern LBV.SH Nr. 002.618 (Kreisstraße) und LBV.SH Nr. 002.618 (Landesstraße) jeweils das Land als Kostenträger ausweisen. Dass mit dem mittels der Vorkaufssatzung beabsichtigten Erwerb von Grundstücken durch die Antragsgegnerin im Bereich des Knotenpunkts Maßnahmen zur Verbesserung des Verkehrsflusses begünstigt werden können, insbesondere Abbiegespuren auf gemeindlichen Flächen sich leichter realisieren lassen werden als auf Flächen privater Dritter, steht außer Frage und hat sich nach Darstellung der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung letztlich auch bereits bei der im Jahr 2021 geschaffenen Linksabbiegespur von der Hauptstraße in die Tangstedter Chaussee gezeigt; gleichwohl ändert dies an der maßgeblichen Trägerschaft der Maßnahme nichts.
Im Übrigen streitet auch die spezialgesetzliche Regelung für das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren für die hier vertretene Sichtweise, namentlich der in § 40 Abs. 1 StrWG enthaltene Planfeststellungsvorbehalt für Landesstraßen. Soweit § 40b Abs. 2 Satz 1 StrWG regelt, dass Bebauungspläne nach § 9 BauGB die Planfeststellung nach § 40 StrWG ersetzen, unterliegt dies kompetenzrechtlich indessen dem Vorbehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach Gemeinden (nur) die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln dürfen. Auch wenn gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB Verkehrsflächen Inhalt der Festsetzung in einem Bebauungsplan sein können, bedeutet das nicht, dass das Mittel des Bebauungsplans für die Planung jedweder Art von Straße unbeschränkt zur Verfügung steht. Eine gemeindliche Straßenplanung kann an rechtlichen oder tatsächlichen Hindernissen scheitern, nämlich etwa dann, wenn die Gemeinde zwar Planungsträgerin ist, nicht aber Trägerin der Straßenbaulast sein wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 – 4 CN 5.98 –, juris Rn. 16; s.a. Urteil des Senats vom 5. Mai 2022 – 1 KN 3/18 –, juris Rn. 38).
c) Anders verhält es sich hingegen hinsichtlich der Ertüchtigung des Geh- und Radwegenetzes entlang der beiden Straßen des genannten Knotens. Hierfür ist die Antragsgegnerin gemäß § 12 Abs. 4 i.V.m. § 12 Abs. 2 StrWG Trägerin der Straßenbaulast, da sich die entsprechende Straßenbaulast von Land und Kreis für Ortsdurchfahrten nicht auf Gehwege, Parkplätze, Standspuren und Straßenentwässerungseinrichtungen erstreckt. Abweichendes gilt nur für Radwege und gemeinsame (kombinierte) Geh- und Radwege, soweit sie auch auf den anschließenden freien Strecken vorhanden oder vorgesehen sind. Dieser Ausnahmetatbestand ist vorliegend indessen nicht gegeben. Allerdings fehlt es der insoweit intendierten Maßnahme an der notwendigen Konkretisierung. Zwar ist der Begriff der städtebaulichen Maßnahme – wie dargelegt – ebenso weit zu verstehen wie das weitere Tatbestandsmerkmal des „In-Betracht-Ziehens“ (Hess. VGH, Urteil vom 26. Januar 2017 – 4 A 2586/16 –, juris Rn. 68). Auch müssen förmlich konkretisierte Planungsabsichten noch nicht vorliegen. Voraussetzung ist allerdings, dass wenigstens ein Minimum an Konkretisierung der Maßnahme für ein bestimmtes Gebiet gegeben ist (BayVGH, Urteil vom 26. Januar 2009 – 2 N 08.124 –, juris Rn. 10 m.w.N.) und ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde vorliegen, dass sie konkret in Betracht gezogene städtebauliche Maßnahmen ergreifen wird (Hess. VGH, Urteil vom 26. Januar 2017 – 4 A 2586/16 –, juris Rn. 68). Letztgenanntes Tatbestandsmerkmal ist nicht erfüllt, solange die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen unverbindlich erwägt. Die Absicht der Gemeinde zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss sich also im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses soweit verdichtet haben, dass bei vernünftiger Betrachtung der Grunderwerb zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvollerweise eingeleitet werden darf (Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 25 Rd. 6). Hierzu ist es erforderlich, dass die Gemeinde zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. Denn die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts lässt sich nur in den Fällen rechtfertigen, in denen schon in einem frühen Stadium die Sicherung eines Flächenerwerbs notwendig erscheint. Auch wenn die Vorkaufssatzung als Mittel der Bodenvorratspolitik keiner zeitlichen Grenze unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2010 – 4 B 43.09 –, juris Rn. 12), kann für die rechtliche Bewertung der Frage, ob die in Betracht gezogene städtebauliche Maßnahme sich bereits hinreichend verdichtet hat, auch der voraussichtliche zeitliche Ablauf berücksichtigt werden, wobei die im Fachplanungsrecht geltenden Fristen von etwa zehn Jahren einen Anhalt bieten mögen, indes – je nach Einzelfall – keineswegs starr zu verstehen sind.
Dies zugrunde gelegt, hat die Antragsgegnerin zwar für den Umbau des Knotenpunkts Hauptstraße/Tangstedter Chaussee auf der Grundlage der WVK-Gutachten vom 17. Juli 2014 und vom 11. März 2016 konkrete Vorstellungen über entsprechende Straßenbaumaßnahmen entwickelt gehabt. In Bezug auf die Verbreiterung der Gehwege und die etwaige Anlage von Radwegen gilt dies hingegen nicht. So ist ausweislich der beigezogenen Verwaltungsunterlagen erstmals in der Beschlussvorlage für die Sitzung des Ausschusses für Bauwesen und Umwelt am 21. November 2017 eine „Erweiterung des Gehwegs bzw. Straßenbereichs“ im Bereich der Grundstücke Hauptstraße 55 bis 59 verwaltungsseitig angesprochen bzw. angeregt und in besagter Ausschusssitzung am 21. November 2017 diese Option auf die Grundstücke Hauptstraße 71 und 73 sowie Tangstedter Chaussee 1 und 3 ausgedehnt worden. In der Sitzung der Gemeindevertretung vom 22. März 2018, in welcher der Satzungsbeschluss (erstmals) gefasst wurde, hat sich die Diskussion der Gemeindevertreter im Kern auf den Kreuzungsausbau als solchen bezogen; die Notwendigkeit einer Überplanung des gesamten Verkehrsraumes einschließlich Fuß- und Radwege ist thematisch zwar ebenfalls „gestreift“ worden. Insoweit wurde angemerkt, dass man sich „noch ganz am Anfang [befinde]“. Insofern ist offensichtlich, dass die Antragsgegnerin in Bezug auf die Maßnahme einer „Wegeverbreiterung“ noch keinerlei eigene konkrete Vorstellungen entwickelt hatte und es insofern auch an einer ungefähren überschlägigen Abschätzung fehlt, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen dafür benötigen wird. Das wird auch insofern deutlich, als sich die Antragsgegnerin hinsichtlich des angestrebten Kreuzungsumbaus bewusst war, dass die entsprechende Inanspruchnahme von Grundstücksflächen westlich der Hauptstraße, die im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 57 gemäß § 172 Abs. 1 BauGB als Erhaltungsbereich festgesetzt sind – Gebäudeensemble Hauptstraße 61 bis 67 – eine (teilweise) Änderung jenes Bebauungsplans hinsichtlich besagter Festsetzung erfordern wird. Dass aber bei einer etwaigen Erweiterung von Gehwegen beispielsweise im südlichen Bereich des Satzungsgebiets – Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 35, 2. Änderung – ebenso Planänderungen erforderlich werden können, weil dort Gehwege planerisch in einer konkreten Breite festgesetzt sind, ist während des gesamten Verfahrens der Satzungsaufstellung weder konkret angesprochen noch sonst erkennbar in Erwägung gezogen worden. Zwar können Planänderungen zu gegebener Zeit im Zuge der konkreten Umsetzung einer Maßnahme noch erfolgen, ohne dass aus einem noch nicht angestoßenen Bebauungsplan-Änderungsverfahren Schlüsse auf mangelndes „Inangriffnehmen“ einer intendierten städtebaulichen Maßnahme gerechtfertigt wären. Hier indes fehlt es an jeglicher Konkretisierung, sodass bereits das Stadium des bloßen eher unverbindlichen Erwägens nicht überschritten wurde.
Hinzu kommt im Übrigen, dass es insoweit auch in zeitlicher Hinsicht an der notwendigen Umsetzungsperspektive fehlt. Während es für die Schaffung einer Linksabbiegespur von der Hauptstraße in die Tangstedter Chaussee ausweislich des Protokolls über die nichtöffentliche Sitzung des Ausschusses für Bauwesen und Umwelt vom 21. November 2017 bereits im Vorwege nicht gänzlich aussichtslose Verhandlungen mit dem betreffenden Eigentümer des Grundstücks Hauptstraße 80 gegeben hatte, ist die Umsetzung vager Vorstellungen zur Verbreiterung von Gehwegen und zur Schaffung von Radwegen völlig offen geblieben und von der Antragsgegnerin selbst als „Projekt für Generationen“ beurteilt worden. Der Satzungserlass erweist sich insofern als bloße Bodenbevorratung ohne eine realistisch absehbare bzw. umsetzbare tatsächliche Planvorstellung; die Inanspruchnahme des Sicherungsinstruments des Vorkaufsrechts ist auch insofern daher nicht gerechtfertigt.
3. Da die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht vorliegen, ist die Satzung unwirksam. Eine Unbeachtlichkeit gemäß §§ 214, 215 BauGB kommt nicht in Betracht, weil ein Mangel in der Anwendung der Rechtsgrundlage einer Satzung in § 214 BauGB nicht als möglicher Unbeachtlichkeitsfall aufgeführt ist (BayVGH, Urteil vom 17. September 2018 – 15 N 17.698 –, juris Rn. 31; Hess. VGH, Urteil vom 26. Januar 2017 – 4 A 2586/16 –, juris Rn. 87).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§ 25 BauGB
§ 176 BauGB
§ 2 BekanntVO
§ 9 BauGB
§ 40 StrWG
§ 214 BauGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 3 GO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 GO
§ 4 Abs. 2 GO
§ 66 Abs. 1 Nr. 4 LVwG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 10 Abs. 1 Satz 1 StrWG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 StrWG
§ 11 Abs. 1 StrWG
§ 11 Abs. 2 StrWG
§ 12 Abs. 1 StrWG
§ 40 Abs. 1 StrWG
§ 40b Abs. 2 Satz 1 StrWG
§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB
§ 12 Abs. 2 StrWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung
§ 4 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung
Art. 14 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 43.09
1 KN 3/18
4 CN 3.09
2 B 13.25
1 KN 22/17
2 D 50/10
2 D 87/13
5 S 2378/14
4 B 70.94
2 N 1/96
2 N 08.12
4 N 4.87
1 L 117/97
4 C 9.77
4 CN 3.10
2 D 112/19
4 B 45.19
15 N 17.69
1 KN 69/14
4 CN 5.98
4 A 2586/16