Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-01, Aktenzeichen 7 A 1736/10
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2011:0901.7A1736.10.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. Juni 2009 - 7 K 1798/07.KS - wird zurückgewiesen.
Die Klägerinnen haben die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen, und zwar die Klägerinnen zu 1. bis 3. jeweils zu 4/13, die Klägerin zu 4. zu 1/13.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über den Inhalt einer wasserrechtlichen Erlaubnis zur Einleitung von Salzabwässern in oberirdische Gewässer.
Im Grenzgebiet von Hessen und Thüringen werden seit Beginn des 20. Jahrhunderts Kalisalze abgebaut und vorwiegend zu Düngemitteln verarbeitet. Seit 1901 leitet die Kaliindustrie Salzabwässer in die Werra ein. Um die hierdurch eintretende Belastung oberirdischer Gewässer zu verringern, werden seit etwa 1925 Salzabwässer auch in tiefere Gesteinsschichten (poröser Plattendolomit als Speicherstein) versenkt. Die Versenkung gründet(e) auf der Erwartung, dass der Plattendolomit grundsätzlich durch abschließende Gesteinsschichten überlagert wird und von Süßwasser führenden Grundwasserleitern getrennt ist. In geologischen Störungszonen kommt es allerdings zu Salzwasseraustritten in Süßwasser führende Grundwasserstockwerke und oberirdische Gewässer.
Die Klägerinnen sind eine thüringische und zwei hessische Gemeinden sowie eine thüringische Fischereigenossenschaft.
Die Beigeladene betreibt u. a. das Werk Neuhof-Ellers bei Fulda sowie das Werk Werra. Das Werk Werra besteht aus den beiden hessischen Standorten Hattorf (Gemeinde Philippstal) und Wintershall (Gemeinde Heringen) sowie dem thüringischen Standort Unterbreizbach. Im Werk Werra fielen bis zum Jahr 2007 jährlich rund 14 Mio. m³ Salzabwässer an, deren Entsorgung durch Versenkung in den Plattendolomit und durch Einleitung in die Werra erfolgte. Etwa 90 % dieser Salzabwässer entstammten der Kaliproduktion (Produktionsabwässer), ca. 10 % rührten von den Rückstandshalden des Werkes Werra her (Haldenabwässer). Der Beigeladenen ist es in der Folgezeit durch technische Maßnahmen gelungen, den Salzabwasseranfall um rund 2 Mio. m³ zu reduzieren. Eine Verringerung von Salzabwässern wird namentlich durch das Flotationsverfahren und das ESTA (Elektro-Statische Aufbereitung)-Verfahren erreicht.
Infolge der Verringerung der im Werk Werra anfallenden Salzabwässer ab 2007 hat die streitgegenständliche, ab Ende Mai 2007 am Standort Hattorf des Werkes Werra erfolgende Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers nicht zu einer Erhöhung der jährlichen Gesamtmenge eingeleiteter Salzabwässer geführt. Je nach Wasserführung der Werra werden (weiterhin) im jährlichen Durchschnitt ca. 7 Mio. m³ Salzabwässer in die Werra eingeleitet. Der Anteil der ab Mai 2007 eingeleiteten Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers beläuft sich mit jährlich rund 0,7 Mio. m³ auf ca. 10 % der Gesamtmenge.
Die überwiegend aus Produktionsabwässern bestehenden Salzabwässer des Werkes Werra und die Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers enthalten mit Kalium-, Magnesium-und Natriumchloriden sowie Magnesiumsulfat die gleichen gelösten Salze. Die Konzentration der gelösten Salze im Haldenabwasser des Werkes Neuhof-Ellers halten sich dabei im Rahmen der Schwankungsbreite der gelösten Salze im Salzabwasser des Werkes Werra. Neben den nach einer Untersuchung des Niedersächsischen Landesbetriebs für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz ökotoxikologisch allein relevanten Salzkonzentrationen enthalten sowohl die genannten Salzabwässer als auch die Haldenabwässer andere Stoffe und Verbindungen (Nährstoffe, Metalle, Aufbereitungshilfsstoffe und deren Reaktionsprodukte) in sehr geringen Konzentrationen. Wegen der Einzelheiten der stofflichen Zusammensetzung der vornehmlich aus Produktionsabwässern bestehenden Salzabwässer des Werkes Werra und der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers wird Bezug genommen auf den Erläuterungsbericht des Dipl.-Ing. xxx vom Mai 2003 (Anhang 1 des Antrags der Beigeladenen vom 20. Mai 2003), die Abschätzung der Auswirkungen in der Werra bei Übernahme und Einleitung der Salzwässer des Werkes Neuhof-Ellers zum Werk Werra - Auswirkungsprognose - (Anlage 1 des Antrags der Beigeladenen vom 10. November 2008) sowie den Vergleich der chemischen Zusammensetzungen der Haldenwässer des Werkes Neuhof-Ellers mit den Salzabwässern des Werkes Werra Juni 2011 (Anlage zum Schriftsatz der Beigeladenen vom 30. Juni 2011). Im Hinblick auf die bei der Kalisalzaufbereitung von der Beigeladenen verwendeten Hilfsstoffe wird auf die Tabellen im Schriftsatz der Klägerinnen vom 1. Juli 2011 und im Schriftsatz der Beigeladenen vom 17. August 2011 verwiesen. Die Beteiligten streiten über die Umweltschädlichkeit der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers sowie darüber, ob die Haldenabwässer weitere - geheim gehaltene - Salze, Aufbereitungshilfsstoffe sowie deren Verbindungen enthalten.
Am Standort des Werkes Neuhof-Ellers befindet sich auf einer Grundfläche von etwa 65 ha eine ca. 120 m hohe Kalirückstandshalde, auf der rund 100 Mio. Tonnen Abraum aufgeschüttet sind. Die im Werk Neuhof-Ellers anfallenden Salzabwässer, bei denen es sich zu mehr als 90 % um Haldenabwässer handelt, wurden in der Vergangenheit nahezu vollständig in den Untergrund versenkt. Im Hinblick auf hydrogeologisch nicht geklärte Fragen wurde eine Fortsetzung dieser Versenkung für nicht mehr vertretbar angesehen. Ab dem Jahr 2005 wurde die Versenkung eingeschränkt und im Lauf des Jahres 2008 schließlich vollständig eingestellt. Vor diesem Hintergrund erfolgt seit dem 29. Mai 2007 die zwischen den Beteiligten hinsichtlich ihrer rechtlichen Zulässigkeit umstrittene Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra, die zuvor per Lastkraftwagen oder Bahn von Neuhof-Ellers zum Standort Hattorf des Werkes Werra verbracht worden sind.
Das Regierungspräsidium Kassel hatte gegenüber der Beigeladenen bereits im Planfeststellungsbeschluss für die Westerweiterung der Kalirückstandshalde Neuhof vom 24. April 2003 - im Folgenden: Planfeststellungsbeschluss Kalirückstandshalde Neuhof - u. a. die nachstehenden Nebenbestimmungen getroffen:
„I. …
4.2.3 Entsorgung der Haldenwässer
4.2.3.1 Die anfallenden Haldenwässer sind auf Dauer ordnungsgemäß zu entsorgen.
4.2.3.2 Für die langfristige Entsorgung der Haldenwässer ist eine Rohrleitung an einen geeigneten Vorfluter zu bauen.
4.2.3.3 Unverzüglich nach Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses ist in einem raumordnerischen Verfahren klären zu lassen, über welche Rohrleitungstrasse, in welchen Vorfluter und an welcher Einleitstelle die Haldenwässer eingeleitet werden können. Die hierfür erforderlichen Unterlagen sind der Planfeststellungsbehörde bis Mitte 2004 vorzulegen. Die in den Antragsunterlagen dargestellten Varianten an den Main und an die Werra sind auf jeden Fall zu untersuchen und zum Gegenstand der einzureichenden Unterlagen zu machen.
4.2.3.4 Die für die Rohrleitung zu einem geeigneten Vorfluter erforderliche fachgesetzliche Genehmigung ist zu beantragen, wenn die nachgewiesene sichere Versenkzeit den Wert kleiner gleich 10 Jahre erreicht. Nach Erteilung der Genehmigung ist mit dem Bau der Rohrleitung spätestens dann zu beginnen, wenn die nachgewiesene sichere Versenkzeit den Wert kleiner gleich 5 Jahre erreicht. Die Antragstellerin hat sicherzustellen, dass die Rohrleitung spätestens 3 Jahre vor dem Ende der nachgewiesenen sicheren Versenkzeit betriebsbereit ist, wobei für diese Berechnung die zum Zeitpunkt des Baubeginns nachgewiesene sichere Versenkzeit maßgebend ist.
4.2.3.5 Alle 2,5 Jahre ist die noch sichere Versenkzeit anhand des sicheren Versenkvolumens und der Entwicklung des jährlichen gesamten Salzwasseranfalls zu prognostizieren. Der in die Berechnung eingehende gesamte Salzwasseranfall darf nur um den Anteil verringert werden, der in die Fliede abgestoßen werden kann. Die Prognose ist der Planfeststellungsbehörde erstmalig spätestens im März 2006 und dann alle 2,5 Jahre vorzulegen. Die der Prognose zugrunde liegenden Parameter (z.B. Mächtigkeit, Verbreitung und Porosität des Plattendolomits, erreichbarer Füllungsgrad, Aufnahmefähigkeit und flächige Erreichbarkeit durch Nachweis der Druckkommunikation von mindestens 2 Bohrungen sind anzugeben.
4.2.3.6 Kommt die Planfeststellungsbehörde bei der Überprüfung der Prognose zu abweichenden Ergebnissen, wird die Planfeststellungsbehörde die sichere Versenkzeit (eventuell unter Einholung von externen Gutachten) festlegen und der Antragstellerin schriftlich mitteilen.
4.2.3.7 Der Planfeststellungsbehörde sind umgehend alle Sachverhalte zu melden, die negative Auswirkungen auf die sichere Versenkzeit haben können. Die Planfeststellungsbehörde behält sich vor, bei Sachverhalten mit gravierenden negativen Auswirkungen auf die sichere Versenkzeit eine umgehende Überarbeitung und Vorlage der Prognose zu fordern.
4.2.3.8 Bei kurzfristig auftretenden Entsorgungsengpässen ist das überschüssige Salzwasser zum Werk Werra zu transportieren und im Rahmen der dort geltenden Einleiteerlaubnis ordnungsgemäß zu entsorgen.
4.2.3.9 Für den Transport zum Werk Werra ist ein Sonderbetriebsplan aufzustellen, der die wesentlichen Aussagen zu Transportmitteln, Be- und Entladung, Transportwege, Transportmengen pro Zeiteinheit sowie die hierfür anfallenden Entsorgungskosten enthalten soll Der Sonderbetriebsplan ist bis zum 31.12.2003 vorzulegen.
4.2.3.10 Die Anpassung der wasserrechtlichen Einleiteerlaubnis des Werkes Werra zur Einleitung von Salzwasser in die Werra ist bezüglich des Salzwassers des Werkes Neuhof-Ellers bis zum 01.06.2003 zu beantragen.
4.2.3.11 Im Werk Werra ist dafür Sorge zu tragen, dass die Salzwässer der Halde Neuhof bei Bedarf vorrangig vor den Salzwässern des Werkes Werra in die Werra eingeleitet werden.“
Die Beigeladene hatte in diesem Planfeststellungsverfahren angegeben, dass nach ihren Untersuchungen im Plattendolomit noch ein sicheres Versenkvolumen von 11 Mio. m³ und ein wahrscheinliches Versenkvolumen von weiteren 19 Mio. m³ zur Verfügung stehe. Nach Einschätzung der Beigeladenen sollte durch das nachgewiesene sichere Versenkvolumen eine Versenkung für die nächsten 14 Jahre, unter Berücksichtigung des wahrscheinlichen Versenkvolumens noch 37 bis 42 Jahre erfolgen können.
Der Beklagte ging im Planfeststellungsverfahren demgegenüber davon aus, dass nur bei Teilflächen von einem sicheren Versenkvolumen ausgegangen werden könnte. In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof wird im Rahmen der Darstellung der Umweltauswirkungen ohne Vermeidungs-, Verminderungs-, Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen unter Nr. II. 3.1.2.1.1.4. auf den Seiten 41,42 ausgeführt:
„Aus diesen Gründen kann nur ein sicheres Versenkvolumen und damit zusammenhängend auch nur ein als sicher geltender Versenkzeitraum angenommen werden, der deutlich kürzer als der von der Antragstellerin angegebene Zeitraum von 14 Jahren ist. Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass die Versenkung während dieser prognostizierten Zeiträume zusätzlich davon abhängig ist, dass Verunreinigungen des Grundwassers nicht zu besorgen sind und damit die Versenkerlaubnisse nach § 7 WHG i. V m. § 34 Abs. 1 WHG erteilt werden können. Demzufolge ist für die Verfügbarkeit dieses Entsorgungsweges das Versenkvolumen ein zu berücksichtigendes Kriterium. Letztendlich entscheidendes Kriterium für die Verfügbarkeit ist aber immer die befristete Versenkerlaubnis.
Im Hinblick auf die Eigenart der Versenkung kann es im Laufe der Zeit zu Erkenntnissen kommen, die zu einer Reduzierung des Versenkzeitraums führen, weil den Anforderungen des § 34 Abs. 1 WHG nicht mehr Rechnung getragen werden kann. Dadurch, dass in diesen Fällen ein ganz oder teilweiser Widerruf der jeweils bestehenden Versenkerlaubnis möglich bzw. neue Versenkerlaubnisse möglicherweise gar nicht oder nur eingeschränkt erteilt werden könnten, ist nicht auszuschließen, dass es auch kurz- oder mittelfristig zu Entsorgungsengpassen kommen könnte. Ein kurz- oder mittelfristig auftretender Entsorgungsengpass könnte nicht sicher damit gelöst werden, dass die Aufhaldung gestoppt oder der Anfall der in den Aufbereitungsanlagen des Werks anfallenden salzhaltigen Wässer durch Drosselung oder Abschalten dieser Anlagen reduziert wird. Denn das Haldenwasser würde auch unabhängig von einer weiteren Aufhaldung anfallen und könnte über den vorhandenen Vorfluter Fliede nicht vollständig entsorgt werden, weil die gegenwärtige Einleitmenge nicht erhöht werden kann. Ein kurzfristiger Entsorgungsengpass ist allerdings bis jetzt noch nicht eingetreten. Auch konnten die erforderlichen Versenkerlaubnisse bis zum jetzigen Zeitpunkt jeweils befristet - zuletzt für fünf Jahre - erteilt werden. Ein ganz oder teilweiser Widerruf der Erlaubnis war bis jetzt nicht erforderlich.“
Bei der Darstellung der Umweltauswirkungen unter Berücksichtigung der Vermeidungs-, Minderungs-, Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen wird bezogen auf die Nebenbestimmungen in Nr. I. 4.2.3.4 (Genehmigung Rohrleitung), I. 4.2.3.8 (kurzfristig auftretende Entsorgungsengpässe) und I. 4.2.3.10 (Einleiteerlaubnis für Salzwässer des Werkes Neuhof-Ellers) in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof unter Nr. II. 3.1.2.2.1.4. auf den Seiten 56, 57 ausgeführt:
„Die Antragstellerin hat im Erörterungstermin beantragt, mit Planung und Bau der Rohrleitung erst dann beginnen zu müssen, wenn das sichere Versenkvolumen für einen Zeitraum von weniger als 10 Jahren ausreicht. Diesem Antrag folgt die Planfeststellungsbehörde nur teilweise. Sie hält es für erforderlich, dass bereits unmittelbar im Anschluss an diesen Planfeststellungsbeschluss in einem raumordnerischen Verfahren die raumordnerische Zulässigkeit der Rohrleitungsanlage, insbesondere die Trassenführung, geklärt und abgesichert wird, während das erforderliche fachgesetzliche Genehmigungsverfahren für die Rohrleitung und der Bau der Rohrleitung erst dann durchgefühlt werden muss, wenn die sichere Versenkzeit (sicheres Versenkvolumen) für einen Zeitraum von weniger als 10 Jahren ausreicht. Damit soll sichergestellt werden, dass auch bei dann mittelfristig möglichen Entsorgungsengpässen die Trasse für die Rohrleitung geklärt ist und das fachgesetzliche Genehmigungsverfahren für die Rohrleitung ohne Verzögerung durchgeführt werden kann.
Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass es aus rechtlichen (vgl. Ausführungen unter Punkt 3.1.2.1.1.4) sowie aus technischen Gründen (vgl. die Ausführungen unter Punkt 3.1.2.2.5) auch zu kurzfristigen Entsorgungsengpässen in dem Zeitraum kommen kann, in dem die Rohrleitung noch nicht betriebsbereit zur Verfügung steht. Nach Ausführung der Antragstellerin im Erörterungstermin (S. 33 der Niederschrift zum Erörterungstermin) gäbe es die Möglichkeit, bei kurzfristig entstehenden Entsorgungsengpässen die Salzwässer über die Straße zum Werk Werra zu transportieren. Durch Nebenbestimmung ist der Antragstellerin aufgegeben, die hierfür erforderlichen technischen Sachverhalte in einem Sonderbetriebsplan darzustellen und die rechtlichen Voraussetzungen für die Einleitung in die Werra zu erwirken.“
Zu den genannten Nebenbestimmungen Nr. I. 4.2.3.4, 4.2.3.8 und 4.2.3.10 heißt es in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof unter Nr. II. 3.1.3.5 auf den Seiten 88 bis 90 weiterhin:
„Wie oben unter Punkt 3.1.2.1.1.4 ausgeführt, ist nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde während der Bergbauphase nicht auszuschließen, dass es im Hinblick auf die Eigenart der Versenkung im Laufe der Zeit auch zu Erkenntnissen kommen kann, die zu einer Reduzierung des Versenkzeitraums fuhren. Die dadurch kurz- oder mittelfristig nicht auszuschließenden Entsorgungsengpässe könnten nicht sicher damit gelöst werden, dass die Aufhaldung gestoppt oder der Anfall der in den Aufbereitungsanlagen anfallenden salzhaltigen Wässer durch Drosselung oder Abschalten dieser Anlagen reduziert wird. Denn das anfallende Haldenwasser würde auch unabhängig von einer weiteren Aufhaldung anfallen und könnte über den vorhandenen Vorfluter Fliede nicht vollständig entsorgt werden, weil die gegenwärtige Einleitmenge nach Aussage der Oberen Wasserbehörde nicht erhöht werden könnte. In diesen Fällen ist den o. g. rechtlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abfallbeseitigung nur dann Genüge getan, wenn kurz- und mittelfristig andere zulässige Entsorgungsmöglichkeiten für das anfallende Haldenwasser zur Verfügung stehen.
In den Antragsunterlagen und im Rahmen der Erörterung konnte die Antragstellerin darlegen, dass im Werk Werra und der dort geltenden Einleiterechte eine Einleitung in die Werra kapazitätsmäßig möglich ist. Da für die Halde Neuhof nach derzeitigem Erkenntnisstand der Entsorgungsweg über die Einleitung in die Werra der maßgebende Entsorgungsweg sein könnte, muss im Werk Werra sichergestellt sein, dass die Haldenwassermengen von der Halde Neuhof auf jeden Fall im Rahmen der Salzlaststeuerung in die Werra eingeleitet werden können. Zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Beseitigung der Haldenwässer bei kurzfristig möglichen Entsorgungsengpässen ist die Antragstellerin daher verpflichtet worden, die erforderliche Anpassung der Einleiteerlaubnis in die Werra zu veranlassen und sicherzustellen, dass die Haldenwässer aus Neuhof über die Einleitung in die Werra ordnungsgemäß beseitigt werden können. Anhaltspunkte dafür, dass diese Randbedingungen seitens der Antragstellerin nicht erfüllt werden können, haben sich in diesem Verfahren nicht ergeben. …
Im Hinblick auf mittelfristig mögliche Entsorgungsengpässe während der Bergbauphase hat die Antragstellerin im Erörterungstermin den Antrag gestellt, erst dann mit Planung und Bau der Rohrleitung beginnen zu müssen, wenn das sichere Versenkvolumen für einen Zeitraum von weniger als 10 Jahren ausreicht. Nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde ist es zur Sicherstellung der Zulassungsvoraussetzung des § 55 Abs. 1 Nr. 6 BBergG aber erforderlich, dass bereits unmittelbar im Anschluss an diesen Planfeststellungsbeschluss in einem raumordnerischen Verfahren die raumordnerische Zulässigkeit der Rohrleitungsanlage, insbesondere die Trassenführung, geklärt und abgesichert wird. Damit soll sichergestellt werden, dass das fachgesetzliche Genehmigungsverfahren für die Rohrleitung ohne Verzögerung durchgeführt werden kann. Die Verpflichtung der Antragstellerin, im Rahmen einer Variantenprüfung neben der Trasse an die Werra auch die Trasse an den Main einer Prüfung unterziehen zu lassen, ergibt sich daraus, dass die Antragstellerin diese Möglichkeit in den Antragsunterlagen selbst als mögliche Variante dargestellt und sogar als vorzugswürdig angesehen hat (vgl. Niederschrift über den Erörterungstermin, S. 35).
Nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde ist es unter Berücksichtigung des Antrages der Antragstellerin und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich aber auch ausreichend, dass das erforderliche fachgesetzliche Genehmigungsverfahren für die Rohrleitung erst dann durchgeführt werden muss, wenn die sichere Versenkzeit für einen Zeitraum von weniger als 10 Jahren ausreicht. Die Festlegung der Zeitpunkte für Baubeginn (kleiner gleich 5 Jahre nachgewiesene sichere Versenkzeit) und die Sicherstellung der Betriebsbereitschaft (spätestens 3 Jahre vor Ende der nachgewiesenen sicheren Versenkzeit) der Rohrleitungsanlage wurden so gewählt, dass ausgehend von einer als Mindestdauer angesehenen Bauzeit von 2 Jahren letztendlich noch eine sichere Versenkzeit von 3 Jahren verbleibt. Diese verbleibende sichere Versenkzeit soll nicht ausgeschöpft werden, sondern als Reservespeicherraum für die Zeiten verbleiben, in welchen die Rohrleitung aus Wartungs- oder sonstigen Gründen nicht zur Verfügung steht.
Die Zeiträume sind so bemessen, dass das fachgesetzliche Genehmigungsverfahren und der Bau der Rohrleitung so erfolgen, dass die Rohrleitung bei Wegfall der Versenkmöglichkeit rechtzeitig zur Verfügung steht.“
Die Beigeladene beantragte mit Schreiben vom 20. Mai 2003 wasserrechtliche Erlaubnisse für die Einleitung von Salzabwasser aus den Standorten Hattorf (Gemeinde Philippstal) und Wintershall (Stadt Heringen) in die Werra und Ulster in einer Mengenkonzentration, durch die der Chloridgehalt und die Härte - überwacht an der Gütemessstelle Gerstungen - Werte von 2.500 mg/l und 90 ° d. H. (deutsche Härte) im Tagesmittel (24 h-Mischprobe) nicht übersteigen (Nr. 1). Ferner beantragte die Beigeladene unter Bezugnahme auf die Nebenbestimmungen Nr. I. 4.2.3.8 bis 4.2.3.11 des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof die wasserrechtliche Erlaubnis, im Rahmen der genannten Grenzwerte Haldenwasser aus dem Werk Neuhof einzuleiten, das bei auftretenden Entsorgungsengpässen zum Werk Werra transportiert werden solle (Nr. 2).
Mit Schreiben vom 6. Juni 2003 ergänzte die Beigeladene ihre Angaben zur Einleitung von Haldenabwasser aus dem Standort Neuhof-Ellers und führte u. a. aus, der Transport von Haldenabwasser aus Neuhof zum Werk Werra erfolge bei Entsorgungsengpässen (anhaltende Regenfälle, Störungen im Versenkbetrieb etc.).
Der Beklagte erteilte der Beigeladenen mit Bescheid vom 26. November 2003 die Erlaubnis für folgende Gewässerbenutzungen:
1. Salzabwasser in die Ulster und Werra einzuleiten. Dabei ist nach Menge und Konzentration so zu steuern, dass unter Berücksichtigung der Vorbelastungen und diffusen Einträge sowie der Einleitungen des Standortes Unterbreizbach, im Wasser der Werra am Pegel Gerstungen die Grenzwerte von
90 ° d. H. Gesamthärte 2.500 mg/l Chlorid
nicht überschritten werden (24 h-Mischprobe).
2. Die Erlaubnis für die Einleitung von Haldenwasser aus dem Werk Neuhof-Ellers der F., welches bei Entsorgungsengpässen zum Werk Werra transportiert werden soll, wird miterteilt.
3. Die Erlaubnis für die Einleitung ist befristet bis zum 30. November 2012 .
4. Die Erlaubnis bezüglich des Härtegrenzwertes ist bis zum 30. November 2009 befristet. Bis zu diesem Zeitpunkt ist der Härtegrenzwert zu überprüfen und eventuell anzupassen. Die Festsetzung des Härtegrenzwertes ist rechtzeitig mit den in Nebenbestimmungen III Nr. 5.1 und 5.3 geforderten Unterlagen von der Unternehmerin spätestens bis zum 30. November 2008 zu beantragen.
5. …
III. …
1.3 Die Einleitung von Haldenwasser aus dem Werk Neuhof-Ellers ist bis zur Inbetriebnahme der Salzabwassereinleitung vom Standort Hattorf in die Werra ausschließlich am Standort Wintershall vorzunehmen.“
Durch Änderungsbescheid des Beklagten vom 22. Februar 2006 erhielt Nr. III. 1.3 des Bescheides vom 26. November 2003 folgende Fassung:
„Die Einleitung von Haldenwasser aus dem Werk Neuhof-Ellers kann an den Standorten Wintershall und Hattorf erfolgen. …“
Im Übrigen verhält sich der Änderungsbescheid des Beklagten vom 22. Februar 2006 im Wesentlichen zu der im Berufungsverfahren nicht mehr streitgegenständlichen Einleitung von Haldenabwässern in die Ulster.
Mit an die Beigeladene adressiertem Bescheid vom 27. November 2009 hat der Beklagte folgende Regelung(en) getroffen:
„Die mit Erlaubnisbescheid vom 26.11.2003, zuletzt geändert durch Bescheid vom 25.01.2007, zugelassene Einleitung von Salzabwasser der Werksstandorte Hattorf, Wintershall und Neudorf-Ellers in Ulster und Werra ist so vorzunehmen, dass unter Berücksichtigung der diffusen Einträge, der natürlichen Vorbelastung und der Einleitungen des Standortes Unterbreizbach (Thüringen), die Gesamthärte der Werra am Pegel Gerstungen ab dem 01.12.2009 den Wert von
90 ° d. H. (gemessen in der 24 h-Mischprobe)
nicht überschreitet (Grenzwert).
Die Erlaubnis vom 26.11.2003 gilt im Übrigen in allen anderen Bestandteilen fort.“
Gegen den Bescheid vom 27. November 2009 ist beim Verwaltungsgericht Kassel unter der Geschäftsnummer 7 K 597/10.KS eine Anfechtungsklage der Klägerin zu 1. und der Klägerin zu 4. rechtshängig.
Bereits am 24. Dezember 2007 haben achtzehn juristische Personen, darunter die vier Klägerinnen, Klage erhoben.
Die Klägerinnen haben u. a. beantragt,
die dauerhafte, seit 29.05.2007 stattfindende Einleitung salzhaltiger Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers der K + S KALI GmbH in die Ulster oder die Werra am Standort Hattorf (Philippstal) oder am Standort Wintershall der K + S KALI GmbH in stationärer Weise (mittels einer Rohrleitung) oder in mobiler Weise (mittels LKW, Eisenbahn oder anderer Transportmittel) ist nicht durch den Erlaubnisbescheid des Regierungspräsidiums Kassel vom 26.11.2003, Az.: 41.1/Hef 79 f 12-320/001, einschließlich des Änderungsbescheides vom 22.02.2006, gestattet.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem im Tenor bezeichneten Urteil vom 25. Juni 2009 die Klage u. a. mit diesem Feststellungsantrag als unzulässig abgewiesen. Es fehle mangels Rechtsbetroffenheit der Klägerinnen an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Zudem stehe der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage der Zulässigkeit der Klage der Klägerinnen entgegen. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bezug genommen.
Am 12. August 2009 haben die Klägerinnen gegen das ihnen am 15. Juli 2009 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Das Berufungsgericht hat mit Beschluss vom 13. August 2010 - 7 A 2399/09.Z -, der den Klägerinnen am 20. August 2010 zugestellt worden ist, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. Juni 2009 - 7 K 1798/07.KS - zugelassen, soweit darin das Begehren der Klägerinnen abgewiesen worden ist, festzustellen,
„die dauerhafte, seit 29.05.2007 stattfindende Einleitung salzhaltiger Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers der K + S KALI GmbH in die Werra am Standort Hattorf (Philippstal) oder am Standort Wintershall der K + S KALI GmbH in mobiler Weise (mittels LKW, Eisenbahn oder anderer Transportmittel) ist nicht durch den Erlaubnisbescheid des Regierungspräsidiums Kassel vom 26.11.2003, Az.: 41.1/Hef 79 f 12-320/001, einschließlich des Änderungsbescheides vom 22.02.2006, gestattet.“
Die Klägerinnen halten die Feststellungsklage mit diesem Begehren für statthaft, da die Frage, ob die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis vom 26. November 2003 in deren durch den Bescheid vom 22. Februar 2006 geänderter Fassung die im Klageantrag bezeichnete Einleitung decke, als Frage nach dem Bestehen oder Nichtbestehen eines entsprechenden Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten nach § 43 Abs. 1 VwGO anzusehen sei.
Zur Begründung ihrer Klagebefugnis berufen sich die Klägerinnen auf nationales und europäisches Recht.
Eine nach nationalem deutschen Recht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO grundsätzlich erforderliche mögliche Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte ergebe sich für die Klägerinnen zu 1. bis 3. zunächst daraus, dass sie Eigentümerinnen von Grundstücken seien, die teilweise im Überschwemmungsgebiet der Werra gelegen seien. Die Klägerin zu 2. sei überdies Eigentümerin eines in ihrem Gebiet liegenden Teils des Gewässerbetts der Werra, der Lauchröder Werrabrücke sowie der zu dieser Werrabrücke führenden Lindenallee. Als Eigentümerinnen müssten die Klägerinnen zu 1. bis 3. eine ihr Eigentum beeinträchtigende unerlaubte und damit rechtswidrige Einleitung von Haldenabwässern nicht dulden. Die Klägerinnen zu 1. und 3. seien ferner als Trägerinnen der (Trink-)Wasserversorgung klagebefugt, die durch die streitgegenständliche Einleitung gefährdet sei. Die Klagebefugnis der Klägerin zu 2., die die Aufgabe der öffentlichen Wasserversorgung auf den Wasser- und Abwasserverband Landkreis Hersfeld-Rotenburg übertragen habe, ergebe sich auch daraus, dass die ordnungsgemäße Wahrnehmung der ihr verbliebenen Berechtigung und Verpflichtung, die ortsnahe Wasserversorgung zu sichern, durch die Einleitung gefährdet sei. Eine Klagebefugnis der Klägerin zu 2. folge überdies daraus, dass sie zur Verwirklichung der Schutzziele der in ihrem Gebiet gelegenen F(auna)-F(lora)-H(abitat)-Schutzgebiete und eines Vogelschutzgebietes rechtlich verpflichtet sei und die Erfolgsaussichten ihres entsprechenden Einsatzes durch die streitgegenständliche Einleitung beeinträchtigt würden. Eine Klagebefugnis der Klägerinnen zu 2. und 4. resultiere aus deren Fischereirechten, da die zu der bisherigen Werraversalzung hinzutretende Einleitung der Haldenabwässer in quantitativer und qualitativer Hinsicht die Salzbelastung der Werra steigere und so zur Schädigung der Fischbestände beitrage. In qualitativer Hinsicht werde sich die Fischschädlichkeit der Salzfracht erhöhen, weil die Haldenabwässer neben den bekannten Salzen „auch bislang geheim gehaltene, wesentlich aggressivere Salze“ enthielten, die aus den jüngeren Produktionsverfahren der Beigeladenen, insbesondere aus dem ESTA-Verfahren, hervorgegangen seien.
Die wasserbehördliche Hinnahme der streitgegenständlichen Einleitung verstoße ferner gegen die emissionsseitigen Anforderungen des § 57 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG -) vom 31. Juli 2009 (BGBl. I, 2585). Diese Vorschrift verlange, dass beim Einleiten von Abwasser in Gewässer die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten werde, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich sei. Der Beklagte und die Beigeladene orientierten sich ausschließlich an immissions- und gewässerseitigen Einleitungsanforderungen und blendeten rechtsfehlerhaft die zwingenden emissionsseitigen Anforderungen des § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG aus.
Ihre Klagebefugnis leiten die Klägerinnen ferner aus Regelungen der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. Nr. L 327 vom 22. Dezember 2000, S. 1) - Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) - und den zu ihrer Umsetzung ergangenen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes ab.
In formeller (organisatorischer und verfahrensrechtlicher) Hinsicht verlangten Art. 3 WRRL sowie § 7 Abs. 2 und 3 WHG eine koordinierte und effektive Verwaltung der jeweiligen Flussgebietseinheit, um die (materiellen) Umweltziele des Art. 4 WRRL i. V. m. Anhang V WRRL sowie die Bewirtschaftungsziele der §§ 27 ff. WHG zu erreichen. Gegen dieses zwingende Gebot verstoße der Beklagte, indem er ohne Abstimmung aller beteiligten Bundesländer die streitgegenständliche Einleitung als von der Erlaubnis vom 26. November 2003 gedeckt ansehe und hinnehme.
In materieller Hinsicht verstoße die vom Beklagten geduldete Einleitung der Haldenabwässer gegen die Umweltziele des Art. 4 WRRL i. V. m. Anhang V WRRL sowie deren Umsetzung als Bewirtschaftungsziele nach §§ 27 bis 31 WHG. Auch soweit es - wie derzeit für die Flussgebietseinheit Weser im Hinblick auf Salzbelastung und Salzeinleitungen - an einem hinreichenden Maßnahmenprogramm und einem Bewirtschaftungsplan (Art. 11, 13 WRRL / §§ 82, 83 WHG) fehle, hätten die zuständigen Wasserbehörden den Umweltzielen der Wasserrahmenrichtlinie und den entsprechenden Bewirtschaftungszielen des Wasserhaushaltsgesetzes Rechnung zu tragen. Neben dem Verschlechterungsverbot (Art. 4 Abs. 1 lit. a) i) WRRL / § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 WHG) sei insoweit das Schutz- und Verbesserungsgebot (Art. 4 Abs. 1 lit. a) ii), iii) WRRL / § 27 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2 WHG) zu beachten. Diesem zwingenden Gebot werde der Beklagte nicht gerecht, da er die streitgegenständliche Einleitung der Beigeladenen dulde, die lediglich die aus Kriegs- und Notzeiten überkommenen Belastungsgrenzwerte von 2.500 mg/l Chlorid und 90 º d. H. im Wasser der Werra am Pegel Gerstungen wahre. In diesem Zusammenhang sei zu beachten, dass oberirdische Gewässer normalerweise einen Chloridgehalt unter 20 mg/l aufwiesen, im naturwissenschaftlichen Schrifttum ein äußerster Referenzwert von 38 mg/l Chlorid diskutiert werde, selbst das Regierungspräsidium Kassel als zuständige Wasserbehörde des Beklagten eine natürliche Belastung der Werra von 100 mg/l Chlorid zugrunde lege und die Deutsche Länderarbeitsgemeinschaft Wasser ab 200 mg/l Chlorid die gebotene Zielerreichung für unwahrscheinlich und Sanierungsmaßnahmen für erforderlich halte. Das Umwelt- bzw. Bewirtschaftungsziel der Erhaltung oder Erreichung eines guten chemischen Zustands (Art. 4 Abs. 1 lit. a) ii), iii) WRRL / § 27 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2 WHG) gelte dabei auch für oberirdische Gewässer, die - wie die Werra - als erheblich veränderte Gewässer eingestuft worden seien. Bei sinn- und sachgerechter, am europarechtlichen Grundsatz des effet utile ausgerichteter Auslegung seien die Umweltziele nach Art. 4 WRRL i. V. m. Anhang V WRRL dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten jedenfalls nach dem 22. Dezember 2009 (Zeitpunkt, in dem die Fristen der Wasserrahmenrichtlinie zur Aufstellung von Maßnahmenprogrammen und zur Veröffentlichung von Bewirtschaftungsplänen abgelaufen sind), im Interesse der praktischen Wirksamkeit überdies spätestens ab dem 22. Dezember 2006 (Zeitpunkt, in dem nach der Wasserrahmenrichtlinie Programme zur Überwachung des Zustands der Gewässer grundsätzlich anwendungsbereit gewesen sein müssen), keine gewässerbezogenen Maßnahmen und Einzelfallentscheidungen treffen dürften, welche die Erreichung der bezeichneten Umweltziele unmöglich machten oder gefährdeten. Hiergegen verstoße die von der Wasserbehörde des Beklagten zu verantwortende Hinnahme der streitgegenständlichen Einleitung von Haldenabwässern durch die Beigeladene.
Die streitgegenständliche Einleitung von Haldenabwässern unter Verstoß gegen die genannten Regelungen der Wasserrahmenrichtlinie und des Wasserhaushaltsgesetzes verletze das auch im Interesse der Klägerinnen bestehende wasserrechtliche Gebot der Rücksichtnahme. Im zwischen den Beteiligten bestehenden Umwelt-Nachbarrechtsverhältnis begründe das Gebot der Rücksichtnahme einen Anspruch der Klägerinnen auf Beachtung deren Nutzungsinteressen, den die von der Beigeladenen vorgenommene Einleitung und deren Duldung durch den Beklagten beeinträchtige.
Unabhängig hiervon beträfen die Verstöße gegen die Wasserrahmenrichtlinie aufgrund Unionsrechts einklagbare Rechte der Klägerinnen. Denn als Gewässerbenutzerinnen, Gewässeranliegerinnen und Wasserbetroffene am Gemeingut Wasser im Flussgebiet der Werra hätten diese ein „unmittelbares Interesse“ an der Einhaltung der Schutzanforderungen und Umweltziele der Wasserrahmenrichtlinie. Materiell reiche dies zur Begründung einklagbarer individueller Rechtspositionen nach Unionsrecht aus. Das nationale Prozessrecht habe dieser unionsrechtlichen Rechtslage Rechnung zu tragen, so dass eine Klagebefugnis der Klägerinnen nach § 42 Abs. 2 VwGO auch im Hinblick auf eine mögliche Verletzung unionsrechtlicher Rechtspositionen zu bejahen sei.
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage stehe auch nicht deren Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Die begehrte Feststellung des Inhalts und der Reichweite der Erlaubnis vom 26. November 2003 stelle einen Streitgegenstand dar, den die Klägerinnen nicht durch Anfechtungs- oder Leistungsklage verfolgen könnten oder hätten können. Die Erhebung einer auf eine wasseraufsichtsbehördliche Untersagungsverfügung gerichteten Verpflichtungsklage könne den Klägerinnen nicht angesonnen werden, da eine an die Beigeladene gerichtete Untersagungsverfügung des Beklagten im Hinblick auf dessen Bewirtschaftungs- und Eingriffsermessen kaum in Betracht komme. Die Entsorgung der streitgegenständlichen Haldenabwässer könne nur im größeren Raum des Werra-Weser-Flussgebiets sowie der sanierungsbedürften Kali-Industrieregion einer Lösung zugeführt werden. Hierzu seien eine adäquate Bewirtschaftungs- und Sanierungsplanung sowie entsprechende Ausführungsmaßnahmen der zuständigen Wasserbehörden nach europäischem und deutschem Recht erforderlich. Im Hinblick auf die unterschiedlichen Streitgegenstände der erhobenen Feststellungsklage und einer auf ein wasseraufsichtsbehördliches Einschreiten gerichteten Verpflichtungsklage würden durch die Wahl der Feststellungsklage auch nicht in unzulässiger Weise die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen der Verpflichtungsklage umgangen. Im Übrigen sei grundsätzlich davon auszugehen, dass ein beklagter Hoheitsträger ein gerichtliches Erkenntnis auch ohne den Vollstreckungsdruck eines Leistungsurteils beachten werde.
Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse der Klägerinnen an der begehrten Feststellung folge daraus, dass sowohl für die Vergangenheit als auch für die Gegenwart die Unerlaubtheit der streitgegenständlichen Einleitung der Haldenabwässer die maßgebliche Rechtsfrage sei, von der im Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten sämtliche verwaltungs-, zivil- und strafrechtlichen Folgefragen abhingen.
Die sonach zulässige Feststellungsklage sei auch begründet.
Nr. I.2 des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 erlaube die dauerhafte, seit dem 29. Mai 2007 stattfindende Einleitung von Haldenabwässern aus dem Werk Neuhof-Ellers der Beigeladenen in die Werra am Standort Hattorf bzw. am Standort Wintershall nicht. Der Wortlaut der in Nr. I.2. des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 erteilten Erlaubnis, deren Begründung, der Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluss Kalirückstandshalde Neuhof sowie die Begleitumstände ergäben, dass die in Nr. I.2. miterteilte wasserrechtliche Erlaubnis hinsichtlich der Haldenabwässer aus Neuhof-Ellers nur eine temporäre und situative Zwischenentscheidung darstelle. Als solche gestatte diese Erlaubnis lediglich übergangsweise in Fällen situativer Entsorgungsengpässe den vorübergehenden und mobilen Transport der Haldenabwässer zur Werra und die zeitweilige Einleitung dieser Abwässer in die Werra. Schon ihrem Wortlaut nach handele es sich bei der Erlaubnis nach Nr. I.2. um eine Regelung für Entsorgungsengpässe. Unter einem Engpass sei sowohl nach allgemeinem Sprachgebrauch als auch im Hinblick auf die Erfordernisse der Abwasserentsorgung eine vorübergehende und behebbare Not- oder Problemlage zu verstehen. Der im Frühjahr 2007 eingetretene Wegfall der Möglichkeit, die Haldenabwässer aus Neuhof-Ellers im Wege der Versenkung in den Untergrund zu entsorgen, werde vom Begriff des Entsorgungsengpasses im Erlaubnisbescheid vom 26. November 2003 nicht erfasst. Der endgültige Kollaps der vorgesehenen Entsorgung der Haldenabwässer durch Versenkung könne begrifflich nicht als Engpass dieser Entsorgung angesehen werden. Die Beschränkung der unter Nr. I.2. am 26. November 2003 miterteilten Erlaubnis auf vorübergehende Entsorgungsengpässe werde auch aus der Begründung dieses Erlaubnisbescheides sowie der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof deutlich. In tatsächlicher Hinsicht sei das Regierungspräsidium Kassel danach bei Erteilung des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 davon ausgegangen, dass - so die Klägerinnen - „durch das nachgewiesene sichere Versenkvolumen eine Versenkung für die nächsten 14 Jahre, unter Berücksichtigung des wahrscheinlichen Versenkvolumens noch 37 bis 42 Jahre erfolgen“ könne. Gegen ein Verständnis der unter Nr. I.2. erteilten Erlaubnis als rechtliche Grundlage einer dauerhaften, d. h. nicht auf zeitweilige und situative Entsorgungsengpässe beschränkten Einleitung der Haldenabwässer spreche weiterhin, dass die dauerhafte Einleitung einen neuen und zusätzlichen Benutzungstatbestand darstelle. Die streitgegenständlichen Haldenabwässer fielen außerhalb des Werkes Werra sowie der dortigen Produktions- und Entsorgungsvorgänge an. Sie unterschieden sich nach Herkunft, Entstehung und Zusammensetzung von den im Werk Werra anfallenden Salzabwässern. Vor diesem Hintergrund stoff-, anlagen- und vorgangsbedingter Unterschiede widerspreche die Annahme einer durch Nr. I.2. erfolgten Erlaubnis einer dauerhaften Einleitung von Haldenabwässern dem wasserrechtlichen Prinzip der spezifizierten Präventivkontrolle, die auch bei Erteilung des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 Geltung beansprucht habe.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird im Übrigen auf die Schriftsätze der Klägerinnen vom 13. September 2010, vom 17. März 2011, vom 3. Juni 2011, vom 1. Juli 2011 und vom 31. August 2011 Bezug genommen.
Die Klägerinnen beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. Juni 2009 - 7 K 1798/07.KS - abzuändern und festzustellen, dass zwischen dem Beklagten und der Beigeladenen aufgrund des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 sowie des Änderungsbescheides vom 22. Februar 2006 für den Zeitraum bis zum 30. November 2009, aufgrund der bezeichneten Bescheide in Verbindung mit dem Bescheid vom 27. November 2009 für den Zeitraum vom 1. Dezember 2009 bis zum 30. November 2012 kein Rechtsverhältnis bestanden hat und besteht, das die Beigeladene dazu berechtigt, an den Standorten Hattorf (Philippstal) oder Wintershall Haldenabwässer aus ihrem Werk Neuhof-Ellers in die Werra einzuleiten, die seit dem 29. Mai 2007 dauerhaft in mobiler Weise (mittels LKW, Eisenbahn oder anderen Transportmitteln) zu den genannten Standorten transportiert worden sind oder werden.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Feststellungsklage der Klägerinnen sei bereits unzulässig. Es fehle an einem konkreten, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Zudem stehe der Zulässigkeit der Feststellungsklage deren Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Die Klägerinnen hätten es zum einen versäumt, Anfechtungsklage gegen die die Einleitung von Haldenabwässern betreffende Erlaubnis im Bescheid vom 26. November 2003 zu erheben. Zum anderen begehrten sie in der Sache ein wasserbehördliches Einschreiten des Beklagten gegen die Beigeladene, das mit einer der erhobenen Feststellungsklage vorgehenden Verpflichtungsklage zu verfolgen sei. Schließlich seien die Klägerinnen nicht klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Für eine Rücksichtslosigkeit der Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers im Hinblick auf die von den Klägerinnen angeführten Belange - (Trink-)Wasserversorgung, Eigentum an im Überschwemmungsgebiet der Werra gelegenen Grundstücken, Fischereirechte - fehlten greifbare Anhaltspunkte. Aufgrund der fortschreitenden Reduzierung des Salzwasseranfalls durch technische Maßnahmen in den Werken der Beigeladenen habe die Einleitung der Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers nicht zu einer Erhöhung der Gesamtmenge in die Werra eingeleiteter Salzabwässer geführt. Wegen der nur geringfügigen Unterschiede in der Zusammensetzung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers und von Salzabwässern des Werkes Werra habe die streitgegenständliche Einleitung zudem qualitativ keine nachteiligen Veränderungen für die von den Klägerinnen bezeichneten Belange bewirkt. Auch aus der Wasserrahmenrichtlinie, namentlich deren Umweltzielen, resultierten keine einklagbaren Rechtspositionen, die zu Gunsten der Klägerinnen im Wege richtlinienkonformer Auslegung der zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie ergangenen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes zu berücksichtigen seien.
Die Feststellungsklage der Klägerinnen sei darüber hinaus unbegründet. Die streitgegenständliche Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers sei durch die unter Nr. I.2 des Bescheides vom 26. November 2003 verfügte Erlaubnis gedeckt. Diese Erlaubnis lasse die Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra an den Standorten Hattorf und Wintershall des Werkes Werra auch für den Fall zu, dass die Versenkung der Haldenabwässer in den Untergrund als Entsorgungsweg vollständig entfällt.
Wegen der Einzelheiten ihres jeweiligen Vorbringens wird auf die Schriftsätze des Beklagten vom 17. März 2011 und vom 20. Juni 2011 sowie die Schriftsätze der Beigeladenen vom 22. März 2011, vom 27. Mai 2011, vom 30. Juni 2011 und vom 17. August 2011 Bezug genommen.
Im Übrigen wird wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Gerichtsakte (fünf Bände) sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten (ein Ordner) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß §§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 5 VwGO infolge der Zulassung durch das Berufungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Klägerinnen ist unbegründet.
I.
Das Prozessurteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. Juni 2009, das die Einleitung von Haldenabwässern im Hinblick auf die Erlaubnis vom 26. November 2003 und den Änderungsbescheid vom 22. Februar 2006 betrifft, weist im Ergebnis keinen Fehler auf. Das über diesen erstinstanzlich verfolgten Streitgegenstand hinausgehende, die Erlaubnis vom 27. November 2009 einbeziehende Feststellungsbegehren der Klägerinnen, das im Wege der Klageänderung in der Berufungsinstanz gemäß § 91 i. V. m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden ist, ist gleichfalls unzulässig. Denn den Klägerinnen fehlt die Klagebefugnis für die auf Feststellung der Illegalität der seit dem 29. Mai 2007 dauerhaft stattfindenden Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra gerichteten Klage.
Durch die analog § 42 Abs. 2 VwGO für die Feststellungsklage erforderliche Klagebefugnis wird zur Vermeidung von Popularklagen die subjektiv-rechtliche Anbindung auch dieser Klageart sichergestellt (st. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Urteile vom 29. Juni 1995 - BVerwG 2 C 32.94 - BVerwGE 99, 64 [66], und vom 28. November 2007 - BVerwG 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52).
Die Klagebefugnis eines Klägers analog § 42 Abs. 1 VwGO ist bei der Feststellungsklage zu bejahen, wenn das Rechtsverhältnis, dessen Bestehen oder Nichtbestehen gerichtlich festgestellt werden soll, subjektiv-öffentliche Rechte des Klägers betrifft, sie ist zu verneinen, wenn der Kläger ohne eigene Betroffenheit in subjektiv-öffentlichen Rechten die objektive Vereinbarkeit eines Verhaltens mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften zur gerichtlichen Überprüfung stellt.
Das Berufungsgericht kann nicht erkennen, dass eine - von den Klägerinnen geltend gemachte - Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra, die nicht von einer der Beigeladenen erteilten Erlaubnis gedeckt ist, in subjektiv-öffentliche Rechte der Klägerinnen eingreift und diese Rechtspositionen möglicherweise verletzt.
1. Die von den Klägerinnen in diesem Zusammenhang angeführten einfachgesetzlichen Eigentumspositionen des Privatrechts begründen unmittelbar keine Klagebefugnis der Klägerinnen. Denn diese Rechtspositionen sind keine subjektiv-öffentlichen Rechte im hier streitgegenständlichen Verhältnis zwischen dem Beklagten als Träger der Wasserbehörde, der Beigeladenen als Gewässerbenutzerin und den Klägerinnen als sonstigen wasserwirtschaftlichen Interessentinnen, in die eine von einer wasserrechtlichen Erlaubnis nicht gedeckte Einleitung eingreifen könnte, sondern private Rechte im zivilrechtlichen Verhältnis zwischen den Klägerinnen und der Beigeladenen. Die der Beigeladenen erteilte einfache wasserrechtliche Erlaubnis nach § 7 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung vom 19. August 2002 (BGBl. I S. 3246) - WHG a. F. -, die gemäß § 104 Abs. 1 Satz 1 WHG als Erlaubnis nach § 10 Abs. 1 WHG fortgilt, verhält sich zu diesen privaten Rechten nicht und hat - wie § 11 WHG a. F. und § 16 WHG im Umkehrschluss belegen - keine privatrechtsgestaltende Wirkung (vgl. zur Bedeutung wasserrechtlicher Genehmigungen für das private Wasserrecht: Guckelberger, VerwArch 101 [2010], 139).
2. Eine Klagebefugnis der Klägerinnen ergibt sich auch nicht schon daraus, dass nach ihrem Vorbringen die streitgegenständliche Einleitung nicht von der der Beigeladenen erteilten Erlaubnis gedeckt ist und damit gegen den wasserrechtlichen Grundsatz verstößt, nach dem die Benutzung eines Gewässers der behördlichen Zulassung bedarf. Das Zulassungserfordernis nach § 2 Abs. 1 WHG a. F. und § 8 Abs. 1 WHG als Ausdruck des für Gewässerbenutzungen geltenden repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt besteht allein im öffentlichen Interesse (sog. Bewirtschaftungsauftrag des Staates). Einzelnen Gewässerbenutzern und wasserwirtschaftlichen Interessenten kann dieses Zulassungserfordernis lediglich als objektiv-rechtlicher Rechtsreflex zu Gute kommen. Ein subjektiv-öffentliches Recht auf seine Beachtung besteht hingegen nicht (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 8 Rdnr. 20; Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 2 WHG Rdnr. 6c, 6d [Bearbeitungsstand: Dezember 2004]). Grund hierfür ist, dass keine Anhaltspunkte bestehen, wonach dieses wasserhaushaltsrechtliche Zulassungserfordernis dem Schutz der Interessen eines von der Allgemeinheit abgrenzbaren bestimmten Kreises Dritter zu dienen bestimmt ist. Dies gilt auch, soweit im Rahmen der systematischen Auslegung die unionsrechtlichen Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie zu berücksichtigen sind. Denn im Hinblick auf ein wasserrechtliches Zulassungserfordernis enthält die Wasserrahmenrichtlinie keine eine entsprechende Verhaltenspflicht inhaltlich unbedingt und hinreichend genau regelnde Bestimmung, die Voraussetzung einer durch Unionsrecht gewährten Klageberechtigung zur Interessendurchsetzung ist (vgl. zu den Voraussetzungen klagefähiger Rechtspositionen des Unionsrechts: Frenz, VerwArch 102 [2011], 134 ff.; Rengeling/Middecke/Gellermann, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 2. Aufl. 2003, § 36 Rdnr. 13 ff.; Ziekow, NVwZ 2010, 793).
3. Zur Begründung einer Klagebefugnis können sich die Klägerinnen auch nicht mit Erfolg auf die Bewirtschaftungsziele des § 27 WHG berufen. Die Bewirtschaftungsziele des § 27 WHG transformieren die Umweltziele des Art. 4 WRRL in nationales deutsches Recht. Der Wortlaut des § 27 WHG und seine systematische Stellung im Normgefüge des Wasserhaushaltsgesetzes bieten ebenso wenig wie die Entstehungsgeschichte und der Normzweck Anhaltspunkte dafür, dass die in der Vorschrift enthaltenen Vorgaben für die Gewässerbewirtschaftung über ihren objektiv-rechtlichen Gehalt hinaus drittschützenden Charakter haben. Eine subjektiv-rechtliche Komponente ergibt sich in systematischer Hinsicht auch nicht im Wege richtlinienkonformer Auslegung. Art. 4 WRRL gibt der Bundesrepublik Deutschland als zur Umsetzung verpflichtetem Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht ausdrücklich auf, einem bestimmten Personenkreis ein auf die rechtliche Durchsetzung der Umweltziele angelegtes subjektiv-öffentliches Recht einzuräumen. Der Regelung über die Umweltziele mangelt es ferner an der Unbedingtheit und Bestimmtheit, die Voraussetzung der Annahme einer individualrechtsverleihenden Unionsnorm auch ohne ausdrückliche Anordnung deren Klagbarkeit ist.
In der Wasserrahmenrichtlinie kommt die für unionsrechtliche Umweltrichtlinien charakteristische finale Rechtsetzung beispielhaft zum Ausdruck. Finale Rechtsetzung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie - anders als die das deutsche Recht prägende konditionale Rechtsetzung, die auf rechtsbegriffliche und subsumtionsfähige Tatbestände setzt - abwägungsoffene Zielvorgaben statuiert und die Zielerreichung programmatischer und planerischer Steuerung überantwortet. Demgemäß hat die Wasserrahmenrichtlinie den Mitgliedstaaten eine Bestandsaufnahme aufgegeben (Art. 5 ff. WRRL) und sie zur anschließenden Aufstellung von Maßnahmeprogrammen für jede Flussgebietseinheit (Art. 11 WRRL) und Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete (Art. 13 WRRL) verpflichtet. Die Umweltziele des Art. 4 WRRL einschließlich der Vermeidungs- und Erhaltungsgebote sowie Verschlechterungsverbote stellen dagegen (lediglich) Zielvorgaben dar, auf die die in Pflicht genommenen Mitgliedstaaten prozedural hinzuarbeiten haben (vgl. zu Vorstehendem: Breuer, NuR 2007, 503 [505 ff.]; Durner, NuR 2010, 452; Köck, ZUR 2009, 227 [229]). Dieser programmatische Charakter der Umweltziele des Art. 4 WRRL, der für die Mitgliedstaaten eine bestimmte Flexibilität auf dem Weg zu den angestrebten Umweltzielen begründet, bewirkt indes zugleich prinzipiell deren mangelnde Eignung zur unionsrechtlichen Begründung einklagbarer Rechtspositionen (vgl. zur fehlenden Klagbarkeit der Umweltziele des Art. 4 WRRL: Czychowski/Reinhardt, a. a. O., § 27 Rdnr. 6; Faßbender, NVwZ 2001, 241 [246 f.]; Knopp, ZUR 2001, 368 [373]; Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, a. a. O., § 25b WHG Rdnr. 25 [Bearbeitungsstand: September 2009]).
4. Eine Klagebefugnis der Klägerinnen resultiert ferner nicht aus der Regelung des § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG. Diese Vorschrift, nach der eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Direkteinleitung) nur erteilt werden darf, wenn die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist, ist eine Ausprägung des allgemeinen umweltrechtlichen Vorsorgegrundsatzes und konkretisiert in Bezug auf Abwassereinleitungen das Gebot des § 5 Abs. 1 Nr. 1 WHG, eine nachteilige Veränderung der Gewässereigenschaften zu vermeiden. Als Vorsorgeregelung dient § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG grundsätzlich nur dem Allgemeininteresse und entfaltet auch unter Berücksichtigung der Umweltziele des Art. 4 WRRL keinen Drittschutz (vgl. Czychowski/Reinhardt, a. a. O., § 55 Rdnr. 13).
5. Eine - von der Klägerin zu 2. - geltend gemachte Beeinträchtigung der Schutzziele der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. Nr. L 206 vom 22. Juli 1992, S. 7) - F(auna)-F(lora)-H(abitat)-Richtlinie - und der ab dem 15. Februar 2010 gültigen Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. Nr. L 20 vom 26. Januar 2010, S. 7) - Vogelschutzrichtlinie - sowie deren Vorgängerrichtlinie infolge der Einleitung der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra ist zur Begründung einer Klagebefugnis gleichfalls ungeeignet. Die genannten Richtlinien dienen dem Schutz der natürlichen Lebensräume sowie der Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse einschließlich der europäischen Vogelarten. Hingegen lassen sie keinen Bezug zu den Interessen des einzelnen Bürgers erkennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358, 367 [Rdnr. 35, 36]). Ebenso wenig sind Angelegenheiten bzw. Interessen der Gemeinden - wie der Klägerin zu 2. - Gegenstand der Regelungen dieser Richtlinien, was Voraussetzung deren unionsrechtlich begründeter Klagbarkeit wäre.
6. Die Möglichkeit der Verletzung einer Rechtsposition der Klägerinnen aus dem wasserrechtlichen Gebot der Rücksichtnahme durch die streitgegenständliche Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra ist gleichfalls zu verneinen.
a) Das wasserrechtliche Gebot der Rücksichtnahme ist zunächst Anknüpfungspunkt für Drittschutz gegen wasserrechtliche Gestattungen, namentlich gegenüber der einfachen Erlaubnis. Bei ihrer Ermessensentscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Gestattung für eine bestimmte Gewässerbenutzung ist die Wasserbehörde einem Entscheidungsprogramm unterworfen, dass ihr - wie insbesondere § 6 Abs. 1 Nr. 3, § 13 Abs. 1 WHG belegen - auch aufgibt, die Interessen Dritter, die von der angestrebten Gewässerbenutzung berührt werden, zu berücksichtigen. Dies entspricht der Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Gewässerbewirtschaftung, verschiedene, gegebenenfalls miteinander in Widerstreit stehende Interessen an einer Nutzung des Gewässers zum Wohl der Allgemeinheit und auch im Interesse Einzelner zu koordinieren und einen haushalterischen Umgang mit Wasser und Gewässern zu gewährleisten. Das der Wasserbehörde zustehende Bewirtschaftungsermessen ist dabei seit jeher durch einen planerischen Gestaltungsfreiraum gekennzeichnet, der insbesondere durch die von der Wasserrahmenrichtlinie vorgesehenen Maßnahmeprogramme (Art. 11 WRRL, § 82 WHG) konkretisiert (werden) wird. Der objektiven Pflicht, im Rahmen der die Zuteilung betreffenden Ermessensentscheidung auf die Belange Dritter Rücksicht zu nehmen, korrespondiert ein subjektiv-öffentliches Recht auf Rücksichtnahme allerdings erst bei individualisierter und qualifizierter Betroffenheit des Dritten. Eine solche individualisierte und qualifizierte Betroffenheit des Dritten ist gegeben, wenn er zu einem von der Allgemeinheit abgrenzbaren Personenkreis zählt, und seine Belange durch die Gewässerbenutzung, für die die Gestattung begehrt wird, in gravierender Weise betroffen sein werden. Gegenüber wasserrechtlichen Gestattungen ergibt sich sonach ein Abwehrrecht aus dem Gebot der Rücksichtnahme, wenn sich die erteilte Gestattung als Ermessensentscheidung im Hinblick auf Belange des Dritten nicht nur als objektiv defizitär, sondern darüber hinaus als rücksichtslos darstellt (vgl. zu Vorstehendem: BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - BVerwG 4 C 56.83 - BVerwGE 78, 40; Beschluss vom 28. Juli 2004 - BVerwG 7 B 61.04 - DVBl. 2004, 1561; Bay. VGH, Urteil vom 30. Oktober 2007 - 22 B 06.3236 - ZfW 2009, 228; Reinhardt, DÖV 2011, 135; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 42 Abs. 2 Rdnr. 198 ff.).
b) Das subjektivierte wasserrechtliche Gebot der Rücksichtnahme kann darüber hinaus ein Abwehrrecht des Dritten gegen eine Gewässerbenutzung begründen, für die - wie hier - zwischen dem Dritten auf der einen, der Wasserbehörde und dem Erlaubnisinhaber auf der anderen Seite in Streit steht, ob sie durch eine bestehende Erlaubnis legalisiert ist. Ein öffentlich-rechtliches Abwehrrecht des Dritten ergibt sich allerdings auch in einer solchen Fallgestaltung nicht schon dann, wenn eine Gewässerbenutzung des Erlaubnisinhabers von einer diesem erteilten Erlaubnis nicht gedeckt ist. Da das wasserhaushaltsrechtliche Zulassungserfordernis als solches nicht drittschützend ist, ist für ein öffentlich-rechtliches Abwehrrecht des Dritten vielmehr maßgeblich, dass der Dritte zu einem von der Allgemeinheit abgrenzbaren Personenkreis zählt und die mangels Erlaubnis illegale Gewässerbenutzung gerade im Hinblick auf Belange des Dritten rücksichtslos ist.
Für das Bestehen einer Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO genügt dabei die Möglichkeit einer in diesem Sinne sowohl unerlaubten als auch rücksichtslosen Gewässerbenutzung.
Nach diesem Maßstab ergibt sich aus dem wasserrechtlichen Gebot der Rücksichtnahme keine Klagebefugnis der Klägerinnen. Zwar zählen die Klägerinnen zu 1. bis 3. als Eigentümerinnen von im Überschwemmungsgebiet der Werra gelegenen Grundstücken, die Klägerinnen zu 2. und zu 4. im Hinblick auf ihre Fischereirechte und die Klägerin zu 1. darüber hinaus als Trägerin der öffentlichen Wasserversorgung in ihrem Gebiet zu von der Allgemeinheit abgrenzbaren Personenkreisen. Auch lässt sich die von den Klägerinnen geltend gemachte Illegalität der streitgegenständlichen Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra aufgrund der gegebenen Sach- und Rechtslage nicht von vornherein ausschließen. Es fehlen indes hinreichende (tatsächliche) Anhaltspunkte für die Möglichkeit einer Rücksichtslosigkeit der streitgegenständlichen Gewässerbenutzung der Beigeladenen im Hinblick auf Belange der Klägerinnen.
aa) Eine von den Klägerinnen zu 1. bis 3. mit im Einzelnen unterschiedlicher Argumentation geltend gemachte Gefährdung der (Trink)Wasserversorgung gerade durch die Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra ist auszuschließen. Weder im Hinblick auf die stoffliche Zusammensetzung der Haldenabwässer - qualitativer Aspekt - noch auf deren Menge - quantitativer Aspekt - ist ersichtlich, dass die streitgegenständliche Einleitung eine Gefahrenlage für die (Trink)Wasserversorgung begründet, die von der Gefahrenlage abweicht, die aufgrund der der Beigeladenen unstreitig gestatteten Einleitung von Salzabwässern des Werkes Werra besteht und die so gegenüber den Klägerinnen zu 1. bis 3. in Drittschutz auslösender Weise rücksichtslos sein könnte.
(1) In qualitativer Hinsicht steht zur Überzeugung des Berufungsgerichts fest, dass zwischen der stofflichen Zusammensetzung der Salzabwässer des Werkes Werra und der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers nur äußerst geringe Unterschiede bestehen und die ökotoxikologischen Wirkungen der Einleitung von Salz- und Haldenabwässern einander entsprechen. Die Überzeugung des Berufungsgerichts gründet auf dem Erläuterungsbericht des Dipl.-Ing. M. Strube vom Mai 2003, der Auswirkungsprognose vom 10. November 2008 sowie dem Vergleich der chemischen Zusammensetzungen der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers mit den Salzabwässern des Werkes Werra im Schriftsatz der Beigeladenen vom 30. Juni 2011 sowie den Tabellen im Schriftsatz der Klägerinnen vom 1. Juli 2011 und im Schriftsatz der Beigeladenen vom 17. August 2011, die die von der Beigeladenen verwendeten Hilfsstoffe bei der Kalisalzaufbereitung betreffen.
Vor dem Hintergrund der bezeichneten Informationsquellen und den darin enthaltenen Messdaten fehlt für die Behauptung der Klägerinnen, die Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers enthielten neben den bekannten Salzen (wie Chloriden) auch bislang geheim gehaltene, wesentlich aggressivere Salze, die aus den jüngeren Produktionsverfahren der Beigeladenen (insbesondere aus dem ESTA-Verfahren) hervorgegangen seien, ein greifbarer Anhaltspunkt. Im Hinblick auf das weitere Vorbringen der Klägerinnen, die Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers enthielten - neben den Salzen - andere Stoffe (wie chlororganische Stoffe und Säuren), die aus den jüngeren Produktionsverfahren der Beigeladenen (insbesondere aus dem ESTA-Verfahren) hervorgegangen seien, steht fest, dass in den Haldenabwässern neben den gelösten Salzen Nährstoffe, Metalle, Aufbereitungshilfsstoffe und deren Reaktionsprodukte nachweisbar sind. Die Konzentration dieser Stoffe in den Haldenabwässern ist indes nach den dem Berufungsgericht vorliegenden Messdaten so gering, dass ihnen keine ökotoxikologische Wirkung zukommt, vielmehr die gleichartige ökotoxikologische Wirkung der Salzabwässer des Werkes Werra und der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers ausschließlich auf den vergleichbar hohen Salzkonzentrationen beider Abwässer beruht.
Bei dieser Sachlage hat für den Senat im Rahmen der gerichtlichen Amtsermittlungspflicht kein Anlass bestanden, den von den Klägerinnen aufgestellten Behauptungen zur Zusammensetzung der Haldenabwässer nachzugehen. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag der Klägerinnen, zum Beweis darüber, dass die streitgegenständlichen Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers der Beigeladenen neben den bekannten Salzen (wie Chloriden) auch bislang geheim gehaltene, wesentlich aggressivere Salze und andere Stoffe (wie chlororganische Stoffe und Säuren) enthalten, die aus den jüngeren Produktionsverfahren der Beigeladenen (insbesondere aus den ESTA-Verfahren) hervorgegangen und im Werk Neuhof-Ellers aufgehaldet worden sind, ein Sachverständigengutachten einzuholen, war gleichfalls abzulehnen. Dieser Beweisantrag ist nicht hinreichend substantiiert. Es handelt sich um einen Ausforschungsbeweisantrag, der keine Beweiserhebungspflicht des Gerichts auslöst. Für den Ausforschungsbeweisantrag ist kennzeichnend, dass unter formellem Beweisantritt Behauptungen aufgestellt werden, deren Wahrheitsgehalt nicht eine gewisse (Anfangs-)Wahrscheinlichkeit für sich hat. Ob hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine (Anfangs-)Wahrscheinlichkeit einer unter Beweis gestellten Behauptung vorliegen, hängt dabei auch vom zu beweisenden Sachverhalt ab. Je ungewöhnlicher dieser vor dem Hintergrund einer bestehenden Sachlage ist, desto mehr bedarf es vom Antragsteller darzulegender Indiztatsachen für eine gewisse Wahrscheinlichkeit der dem Gericht mit dem Beweisgesuch unterbreiteten Tatsachenbehauptung (vgl. Senatsbeschluss vom 26. März 2007 - 7 UZ 3020/06.A - NVwZ-RR 2008, 135 m. w. N.).
Für die von den Klägerinnen mit dem Beweisantrag unter Beweis gestellten Behauptungen finden sich keinerlei tatsächliche Anhaltspunkte. Umstände, die eine Geheimhaltung von Inhaltsstoffen der Haldenabwässer aus dem Werk Neuhof-Ellers durch den Beklagten oder die Beigeladene möglich erscheinen lassen, haben die Klägerinnen nicht aufgezeigt. Ihrer Behauptung, die streitgegenständlichen Haldenabwässer enthielten wesentlich aggressivere Salze und andere Stoffe, die aus den jüngeren Produktionsverfahren der Beigeladenen hervorgegangen und im Werk Neuhof-Ellers aufgehaldet worden seien, fehlt gleichfalls eine Grundlage, die sich auf Fakten oder argumentativ erschlossene tatsächliche Zusammenhänge stützt, die nicht jeder Plausibilität entbehren. Angesichts der vorliegenden umfassenden Untersuchungen der stofflichen Zusammensetzung der Haldenabwässer und deren Umweltschädlichkeit ist die Behauptung der Klägerinnen, es existierten weitere geheim gehaltene wesentlich aggressivere Salze und andere Inhaltsstoffe, aufs Geratewohl aufgestellt. Es mangelt der Behauptung zudem an der Plausibilität: Sind den Klägerinnen weitere Salze und Stoffe infolge deren Geheimhaltung unbekannt, ist - jedenfalls ohne nähere Begründung, die die Klägerinnen nicht gegeben haben - nicht nachvollziehbar, wie die Klägerinnen um die gesteigerte Aggressivität dieser Salze und Stoffe wissen können bzw. aus welchen Umständen die Klägerinnen auf deren gesteigerte Aggressivität schließen.
(2) Eine Gefährdung der (Trink)Wasserversorgung, auf die sich die Klägerinnen zu 1. bis 3. zur Begründung einer ihnen gegenüber bestehenden Rücksichtslosigkeit der streitgegenständlichen Einleitung von Haldenabwässern berufen, resultiert auch nicht aus der Menge der eingeleiteten Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers. Die Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers ab dem Jahr 2007 hat infolge der von der Beigeladenen erreichten Reduzierung des Salzabwasseranfalls in seiner Gesamtheit nicht zu einer Erhöhung der Gesamtmenge in die Werra eingeleiteter Salzabwässer und damit zu einer nachteiligen Veränderung einer für die (Trink)Wasserversorgung bestehenden Gefahrenlage geführt.
Die Rechtsauffassung der Klägerinnen zu 1. bis 3., trotz ausgebliebener Erhöhung der Gesamtmenge in die Werra eingeleiteter Salzabwässer stelle sich - bezogen auf die (Trink)Wasserversorgung - die Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra als rücksichtslos dar, weil diese illegal erfolge und die an anderer Stelle erzielte Reduzierung der Salzabwässereinleitung aufzehre, wird vom Berufungsgericht nicht geteilt. Die - eine Klagebefugnis für Dritte eröffnende - mögliche Rücksichtslosigkeit einer Gewässerbenutzung ist unabhängig von deren etwaiger objektiver Rechtswidrigkeit zu beurteilen. Auch der Umstand, dass eine durch die Reduzierung der Einleitung anderer Salzabwässer potenziell eintretende Verbesserung der Gewässerqualität der Werra durch die Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers verzögert wird, kann keine Rücksichtslosigkeit dieser streitgegenständlichen Gewässerbenutzung der Beigeladenen begründen. Denn eine qualifizierte Betroffenheit eines Dritten durch eine Gewässerbenutzung als Voraussetzung deren Rücksichtslosigkeit diesem gegenüber verlangt jedenfalls eine Veränderung der Sachlage, die sich nachteilig auf die Belange des Dritten auswirkt. An einer solchen nachteiligen Auswirkung fehlt es, wenn lediglich eine Verbesserung der Gewässerqualität durch eine Gewässerbenutzung verzögert wird.
(3) Soweit die Klägerin zu 1. eine mittelbare Gefährdung ihrer Wasserversorgung durch die Gewässerbenutzung der Beigeladenen damit begründet, dass die Einleitung von Haldenabwässern aus Neuhof-Ellers eine Einleitung von die Wassergewinnungsanlagen der Klägerin zu 1. unmittelbar gefährdenden Salzabwässern in die Werra hindert, die zuvor aus dem Plattendolomit der Gerstunger Mulde zurückgefördert worden sind, berücksichtigt die Klägerin zu 1. überdies nicht hinreichend, dass für eine Rückförderung von Salzabwässern aus der Gerstunger Mulde nach Ablauf des bis zum 31. Mai 2009 befristeten Betriebsplans keine Zulassung mehr besteht.
(4) Die Klägerin zu 2. kann sich zudem zur Begründung ihrer Klagebefugnis von vornherein nicht mit Erfolg auf Belange der öffentlichen Wasserversorgung berufen. Denn zu einem von der Allgemeinheit verschiedenen Personenkreis, dessen Belangen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 WHG bei der Gewässerbewirtschaftung eine hervorgehobene Bedeutung zukommt, zählen nur die Gemeinden, die in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes in ihrem Gebiet Trägerinnen der öffentlichen Wasserversorgung sind. Die Klägerin zu 2. hat die Aufgabe der Wasserversorgung wirksam auf den Wasser- und Abwasserzweckverband Landkreis Hersfeld-Rotenburg übertragen, der sich zur Aufgabenerfüllung eines Privatrechtssubjekts - der E.ON Mitte AG - bedient, die Eigentümerin der Wassergewinnungsanlagen im Gebiet der Klägerin zu 2. ist (vgl. zu einer fehlenden gemeindlichen Klagebefugnis infolge der Übertragung der Aufgabe der Wasserversorgung auf eine von der Gemeinde nicht beherrschte juristische Person: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 3. Juni 1986 - 7 A II 285 - NVwZ 1987, 71 ; Hess. VGH, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 7 TH 3215/89 - NVwZ-RR 1991, 537).
bb) Eine mögliche Rücksichtslosigkeit der Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra ist auch im Hinblick auf Belange der Klägerinnen zu 1. bis 3. als Eigentümerinnen von im Überschwemmungsgebiet der Werra gelegenen Grundstücken nicht feststellbar. Eine Erhöhung der Belastung der bezeichneten Grundstücke der Klägerinnen zu 1. bis 3. in qualitativer oder quantitativer Hinsicht durch die streitgegenständliche Gewässerbenutzung der Beigeladenen ist nicht ersichtlich. Einer qualifizierten Betroffenheit der Klägerinnen zu 1. bis 3. als Grundstückseigentümerinnen steht überdies entgegen, dass es in den letzten zehn Jahren nur für kurze Zeiträume zu Überschwemmungen gekommen ist. So wurden am Pegel Gerstungen in den letzten zehn Jahren insgesamt an lediglich 30 Tagen Abflüsse von mehr als 140 m 3 /s registriert, wobei die Ausuferung in die Werratalaue in etwa bei einem Abfluss von 149 m 3 /s erfolgt.
cc) Für eine Rücksichtslosigkeit der Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra bestehen schließlich auch im Hinblick auf Fischereiberechtigungen der Klägerinnen zu 2. und 4. keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte. Einer nachhaltigen Beeinträchtigung von Belangen der Klägerinnen zu 2. und 4. als Fischereiberechtigte durch die streitgegenständliche Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra steht bereits entgegen, dass diese Einleitung weder in qualitativer noch in quantitativer Hinsicht zu einer Mehrbelastung der Werra geführt hat. Die im Rahmen des Gewässermonitoring vorgenommenen Untersuchungen der Werra ergeben demgemäß auch in jüngerer Zeit Verbesserungen, nicht Verschlechterungen der dortigen aquatischen Flora und Fauna. Wegen der die aquatische Flora und Fauna betreffenden Einzelheiten wird auf die Ausführungen des Beklagten auf den Seiten 8 und 9 dessen Schriftsatzes vom 20. Juni 2011 und die dort bezeichneten Untersuchungsberichte Bezug genommen.
II.
Die sonach auf der fehlenden Klagebefugnis der Klägerinnen beruhende Unzulässigkeit der Klage ergibt sich entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen nicht auch noch aus dem Fehlen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses und/oder dem Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage.
1. Das Feststellungsbegehren der Klägerinnen ist auf das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO gerichtet. Unter einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann, darf oder nicht zu tun braucht (st. Rspr. des BVerwG, vgl. etwa Urteil vom 28. Januar 2010 - BVerwG 8 C 38.09 - BVerwGE 136, 75). Die Berechtigung der Beigeladenen zur streitgegenständlichen Einleitung von Haldenabwässern in der Vergangenheit und der Gegenwart aufgrund der bezeichneten Erlaubnisbescheide ist jedenfalls Gegenstand einer nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Wasserrechts zu beurteilenden Beziehung zwischen ihr und dem Beklagten. Ob im Hinblick auf ein bei jeder Entscheidung über eine Gewässerbenutzung zu beachtendes wasserrechtliches Gebot der Rücksichtnahme darüber hinaus ein dreiseitiges „Umwelt-Nachbarrechtsverhältnis“ besteht, kann dahinstehen, da das festzustellende Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht zwischen Kläger und Beklagtem bestehen muss, sondern auch zwischen dem Beklagten und einem Dritten bestehen kann (vgl. zum Drittrechtsverhältnis als zulässigem Streitgegenstand der Feststellungsklage: BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 - BVerwG I C 33.68 - BVerwGE 39, 247; Urteil vom 18. Dezember 1975 - BVerwG V C 79.74 - BVerwGE 50, 60; Beschluss vom 9. Oktober 1984 - BVerwG 7 B 187.84 - NVwZ 1985, 112; Bay. VGH, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 7 ZB 09.2640 - juris). Unter dem Blickwinkel eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses ist ferner ohne Bedeutung, dass im Hinblick auf den Zeitraum bis zum 30. November 2009 ein vergangenes Rechtsverhältnis in Rede stehen kann. Denn Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO kann auch ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis sein. Schließlich bezieht sich das Feststellungsbegehren der Klägerinnen auf einen hinreichend bestimmten und damit konkreten Lebenssachverhalt, für den zwischen den Beteiligten eine Meinungsverschiedenheit über die Reichweite wasserrechtlicher Erlaubnisse besteht.
2. Auch die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist kein weiteres, neben die fehlende Klagebefugnis der Klägerinnen tretendes Zulässigkeitshindernis für die von diesen erhobene Feststellungsklage. Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
a) Eine Subsidiarität der Feststellungsklage der Klägerinnen besteht zunächst nicht im Hinblick auf versäumte Anfechtungsklagen der Klägerinnen gegen die der Beigeladenen erteilten Erlaubnisse. Denn die Klägerinnen haben die erteilten Erlaubnisse für die Einleitung von Haldenabwässern aus dem Werk Neuhof-Ellers stets als bloße Regelungen einer vorübergehenden und behebbaren Notlage verstanden, die nicht in Rechte der Klägerinnen eingreifen würden. Für einen Kläger, der einem Verwaltungsakt vertretbar einen Regelungsgehalt beimisst, der nicht in den Rechtskreis des Klägers eingreift, besteht kein Anlass, sich mit der Anfechtungsklage gegen diesen Verwaltungsakt zur Wehr zu setzen. Kommt es im Nachhinein zum Streit über die Reichweite der im Verwaltungsakt getroffenen Regelung, scheitert die Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht daran, dass der Kläger eine seinem Verständnis vom Inhalt der getroffenen Regelung entgegengesetzte Position hätte einnehmen und gegen den so verstandenen Verwaltungsakt hätte Anfechtungsklage erheben können.
b) Die von den Klägerinnen zu 1. und 4. gegen den Bescheid vom 27. November 2009 erhobene Anfechtungsklage begründet unter dem Blickwinkel der Subsidiarität gleichfalls keine Unzulässigkeit der Feststellungsklage, soweit diese die Reichweite der im Bescheid vom 27. November 2009 getroffenen Regelung(en) betrifft. Denn mit der Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt und der auf Feststellung des Inhalts der in ihm getroffenen Regelung(en) gerichteten Feststellungsklage werden unterschiedliche Streitgegenstände zur gerichtlichen Überprüfung gestellt.
c) Eine Subsidiarität der Feststellungsklage besteht auch nicht im Hinblick auf die Möglichkeit einer auf wasserbehördliches Einschreiten zur Gefahrenabwehr gerichteten Verpflichtungsklage der Klägerinnen.
§ 43 Abs. 2 VwGO, wonach die Feststellung eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, ist seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen oder anzuwenden. Dieser Zweck besteht darin, Feststellungsklagen nicht zuzulassen, wenn für die Rechtsverfolgung eine andere unmittelbare und gleich effektive Rechtsschutzmöglichkeit bestanden hat oder besteht. § 43 Abs. 2 VwGO steht demgemäß der Feststellungsklage nicht entgegen, wenn diese den effektiven Rechtsschutz bietet. Kann eine zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und dem Rechtsschutzinteresse des Klägers Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden und droht keine Umgehung der besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen von Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage (Fristen, Vorverfahren), verbietet es sich, den Kläger auf eine Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, dessen selbstständige Feststellung er klageweise begeht, zum einen nur Vorfrage wäre, zum anderen die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten (vgl. insbesondere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - NJW 1997, 2534).
Diese Voraussetzungen für ein Nichteingreifen des Grundsatzes der Subsidiarität der Feststellungsklage liegen vor. Eine Umgehung der besonderen Sachurteilsvoraussetzungen einer auf wasserbehördliches Einschreiten zur Gefahrenabwehr gerichteten Verpflichtungsklage steht nicht in Rede. Die Berechtigung der Beigeladenen zur Einleitung von Haldenabwässern aus Neuhof-Ellers, die Gegenstand dieser Feststellungsklage ist, wäre zentrale Vorfrage eines Anspruchs der Klägerinnen auf wasserbehördliches Einschreiten zur Gefahrenabwehr. Ein dem Feststellungsbegehren der Klägerinnen entsprechendes Urteil würde dem Rechtsschutzinteresse der Klägerinnen in vollem Umfang Rechnung tragen: Wegen der Bindung des Beklagten als Hoheitsträger an Recht und Gesetz kann davon ausgegangen werden, dass er auch ohne Verpflichtungsausspruch die rechtlichen Konsequenzen aus einem Feststellungstenor ziehen wird.
d) Eine Subsidiarität der Feststellungsklage der Klägerinnen folgt schließlich auch nicht daraus, dass diesen bei Illegalität der streitgegenständlichen Einleitung von Haldenabwässern ein zivilrechtlicher Abwehranspruch im Verhältnis zur Beigeladenen zustehen kann. Zwar gilt der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage rechtswegübergreifend (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2000 - BVerwG 7 C 3.00 - BVerwGE 111, 306, 308 f.), sein Eingreifen setzt jedoch voraus, dass in beiden Rechtswegen identische Rechtspositionen in Streit stehen. Dies ist hier nicht der Fall: Im Verwaltungsstreitverfahren zwischen den Klägerinnen und dem Beklagten als Hauptbeteiligten geht es um die Frage, ob die streitgegenständliche Gewässerbenutzung der Beigeladenen gegen Vorschriften des öffentlichen Wasserrechts verstößt, deren Einhaltung die Klägerinnen verlangen können. In einem zwischen den Klägerinnen und der Beigeladenen als Parteien geführten Zivilrechtsstreit stünden privatrechtliche Abwehransprüche der Klägerinnen gegen diese Gewässerbenutzung der Beigeladenen in Rede.
III.
Zur Herstellung von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden zwischen den Beteiligten weist der Senat darauf hin, dass die Feststellungsklage der Klägerinnen bei Zulässigkeit unbegründet wäre. Die Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers in die Werra ist der Beigeladenen für den Zeitraum bis zum 30. November 2009 durch die Regelung in Nr. I.2 des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 und des Änderungsbescheides vom 22. Februar 2006, für den Zeitraum vom 1. Dezember 2009 bis zum 30. November 2012 durch die Regelung in den bezeichneten Bescheiden in Verbindung mit dem Bescheid vom 27. November 2009 erlaubt gewesen bzw. erlaubt.
Nr. I.2 des Erlaubnisbescheides vom 26. November 2003 lautet:
„Die Erlaubnis für die Einleitung von Haldenwasser aus dem Werk Neuhof-Ellers der F., welches bei Entsorgungsengpässen zum Werk Werra transportiert werden soll, wird miterteilt.“
Die Feststellung des Inhalts der durch Nr. I.2 getroffenen Regelung ist durch Auslegung analog §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Entscheidend ist danach, wie die Beigeladene als Adressatin diesen Verwaltungsakt im maßgeblichen Zeitpunkt seines Erlasses bei objektiver Würdigung verstehen durfte. Um dies festzustellen, ist vom Wortlaut der Regelung auszugehen, dessen objektiver Erklärungsgehalt unter Heranziehung der Begründung des Verwaltungsaktes und sonstiger Begleitumstände - bei Erlaubnissen namentlich des Antrags und der diesem beigefügten Unterlagen - zu bestimmen ist (vgl. zu Vorstehendem: BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283, 286; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rdnr. 71 ff., m. w. N.).
Nach ihrem Wortlaut erlaubt die Regelung in Nr. I.2 des Bescheides vom 26. November 2003 die Einleitung von Haldenabwässern aus dem Werk Neuhof-Ellers, die bei Entsorgungsengpässen zum Werk Werra transportiert werden sollen. Die Begründung des Verwaltungsaktes enthält lediglich die Feststellung, bei auftretenden Entsorgungsengpässen könne dem Transport von Haldenabwässern aus dem Werk Neuhof-Ellers zum Werk Werra zugestimmt werden. Im der Erlaubniserteilung zu Grunde liegenden Antrag der Beigeladenen vom 20. Mai 2003 und dem diesem beigefügten Erläuterungsbericht wird entsprechend von Haldenabwässern aus dem Werk Neuhof-Ellers gesprochen, die bei kurzfristig auftretenden Entsorgungsengpässen zum Werk Werra transportiert werden sollen. Zugleich wird im Antrag vom 20. Mai 2003 auf die Nebenbestimmungen Nr. I. 4.2.3.8 bis 4.2.3.11 des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof Bezug genommen. Die Nebenbestimmungen unter 4.2.3. des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof betreffen die Entsorgung der Haldenwässer. Nr. I. 4.2.3.8 sieht vor, bei kurzfristig auftretenden Entsorgungsengpässen das überschüssige Salzwasser zum Werk Werra zu transportieren und im Rahmen der dort geltenden Einleiteerlaubnis ordnungsgemäß zu entsorgen. Nach Nr. I. 4.2.3.10 des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof ist die Anpassung der wasserrechtlichen Einleiteerlaubnis des Werkes Werra zur Einleitung von Salzwasser in die Werra bezüglich des Salzwassers des Werkes Neuhof-Ellers bis zum 1. Juni 2003 zu beantragen.
Zur Bestimmung des Erklärungsinhalts der sonach eine Einleitung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers bei kurzfristig auftretenden Entsorgungsengpässen zulassenden Regelung in Nr. I.2 des Erlaubnisbescheides sind als maßgebliche Begleitumstände die unter Nr. I. 4.2.3 des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof hinsichtlich der Entsorgung des Haldenabwassers getroffenen Nebenbestimmungen in ihrer Gesamtheit sowie die sie betreffenden Ausführungen in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof zu berücksichtigen. Die dort geprägten Begrifflichkeiten haben der Regelung in Nr. I.2 des Erlaubnisbescheides erkennbar zu Grunde gelegen und steuern deren objektiven Erklärungsgehalt.
Ein Entsorgungsengpass ist danach (jedenfalls) gegeben, wenn der Entsorgungsweg über die Versenkung der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers in den Untergrund aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mehr und der Entsorgungsweg über eine Rohrleitung zu einem geeigneten Vorfluter noch nicht zur Verfügung steht. Regulär sollte nach dem Planfeststellungsbeschluss Kalirückstandshalde Neuhof die ordnungsgemäße Entsorgung der Haldenabwässer des Werkes Neuhof-Ellers nämlich für einen sicheren Versenkzeitraum, welcher nach der Prognose der Planfeststellungsbehörde allerdings deutlich unter 14 Jahren lag, durch Versenkung in den Untergrund erfolgen. Sobald der sichere Versenkzeitraum auf weniger als zehn Jahre gesunken war, sollte die Beigeladene die Genehmigung für eine Rohrleitung zu einem geeigneten Vorfluter beantragen. Die langfristige Entsorgung der Haldenabwässer sollte sodann über eine solche Rohrleitung erfolgen. Durch die Entsorgungsengpassregelung in der Nebenbestimmung Nr. I. 4.2.3.8 des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof sollte Vorsorge für etwaige Störungen dieses beabsichtigten regulären Entsorgungsverlaufs getroffen werden. Namentlich für den Fall, dass in einem Zeitpunkt, zu dem die Entsorgung über die Rohrleitung noch nicht zur Verfügung steht, auch der Entsorgungsweg über die Versenkung in den Untergrund aufgrund im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses nicht absehbarer tatsächlicher oder rechtlicher Gründe nicht oder nicht mehr in hinreichendem Umfang möglich ist, sollte eine Entsorgung der Haldenabwässer über einen weiteren Entsorgungsweg gewährleistet sein.
Der im Planfeststellungsbeschluss Kalirückstandshalde Neuhof und in der Folge im Antrag der Beigeladenen vom 20. Mai 2003 verwendete Begriff der kurzfristig auftretenden Entsorgungsengpässe verdeutlicht lediglich die zeitliche Dimension des Eintritts derartiger Störungsfälle. Nach der für die Beigeladene erkennbaren Prognose des Beklagten stand der Entsorgungsweg der Versenkung zwar nicht unbegrenzt, jedoch noch für einen längeren Zeitraum zur Verfügung („… kann … ein als sicher geltender Versenkzeitraum angenommen werden, der deutlich kürzer als der … Zeitraum von 14 Jahren ist.“). Eine vor Ablauf dieses prognostizierten „sicheren Versenkzeitraums“ eintretende Beschränkung bzw. ein Wegfall des Entsorgungswegs der Versorgung wurde danach zwar für möglich, aber - auch in zeitlicher Hinsicht - für nicht vorhersehbar erachtet. Das Adverb „kurzfristig“ bedeutet im Kontext der kurzfristig auftretenden Entsorgungsengpässe sonach, dass die jeweilige Störung vor dem Hintergrund des behördlich prognostizierten sicheren Versenkzeitraums unvorhergesehen und plötzlich erfolgt.
Diesem Begriffsverständnis des Beklagten und der Beigeladenen im Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis können die Klägerinnen nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass unter einem Entsorgungsengpass nur eine vorübergehende Störung, nicht aber der endgültige Ausfall („Kollaps“) des Entsorgungsweges der Versenkung in den Untergrund zu verstehen ist. Der Planfeststellungsbeschluss Kalirückstandshalde Neuhof, der die Beigeladene zur Antragstellung veranlasste, verhielt sich vielmehr gerade auch zu einem Szenario des vollständigen Wegfalls des Entsorgungsweges der Versenkung. So wird in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses Kalirückstandshalde Neuhof das Erfordernis einer Entsorgung von Haldenabwässern des Werkes Neuhof-Ellers über die Einleitung in die Werra gerade auch damit begründet, dass der Entsorgungsweg der Versenkung durch einen Widerruf der bestehenden Versenkerlaubnis kurz- oder mittelfristig entfällt. Soweit die Klägerinnen die unter Nr. I.2 erteilte Erlaubnis nur bei einem Verständnis als Regelung eines vorübergehenden und situativen Entsorgungsengpasses für rechtlich zulässig erachten, betrifft dies die Frage der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis, nicht die hier in Rede stehende Frage deren Inhalts.
IV.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 2 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO. Die geringere Kostenbelastung der Klägerin zu 4. beruht darauf, dass ihre Beteiligung am Streitgegenstand infolge der für sie niedriger bewerteten Bedeutung der Sache erheblich von der Beteiligung der Klägerinnen zu 1. bis 3. am Streitgegenstand verschieden ist. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen den Klägerinnen als unterlegenen Hauptbeteiligten aufzuerlegen, entspricht der Billigkeit, da die Beigeladene einen Antrag gestellt und somit auch ein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO getragen hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache besteht im Hinblick auf die Frage einer unionsrechtlich begründeten Klagbarkeit der Bewirtschaftungsziele des § 27 WHG.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 195.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat orientiert sich bei der Bemessung des Interesses der Klägerinnen an der Streitwertfestsetzung erster Instanz, wonach die Bedeutung der Sache für die Klägerinnen zu 1. bis 3. als Kommunen mit jeweils 60.000,00 €, die Bedeutung der Sache für die Klägerin zu 4. als Fischereigenossenschaft mit 15.000,00 € zu bewerten ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27 ff. WHG
§§ 27 bis 31 WHG
§§ 82, 83 WHG
§§ 133, 157 BGB
§ 7 WHG
§ 11 WHG
§ 16 WHG
§ 2 WHG
§ 27 WHG
§ 25b WHG
§ 82 WHG
§ 34 Abs. 1 WHG
§ 55 Abs. 1 Nr. 6 BBergG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 7 Abs. 2 und 3 WHG
§ 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 WHG
§ 27 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 5 VwGO
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 7 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 104 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 10 Abs. 1 WHG
§ 2 Abs. 1 WHG
§ 8 Abs. 1 WHG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 13 Abs. 1 WHG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 WHG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 2 ZPO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 99, 64
BVerwGE 130, 52
NVwZ 2010, 793
NVwZ 2001, 241
BVerwGE 128, 358, 367
BVerwGE 78, 40
DÖV 2011, 135
NVwZ-RR 2008, 135
NVwZ 1987, 71
NVwZ-RR 1991, 537
BVerwGE 136, 75
BVerwGE 39, 247
BVerwGE 50, 60
NVwZ 1985, 112
NJW 1997, 2534
BVerwGE 111, 306, 308
BVerwGE 109, 283, 286
7 K 1798/07
7 K 597/10
7 A 2399/09
2 C 32.94
9 C 10.07
4 C 12.05
4 C 56.83
7 B 61.04
22 B 06.32
7 UZ 3020/06
7 TH 3215/89
8 C 38.09
I C 33.68
V C 79.74
7 B 187.84
7 ZB 09.26
1 C 2.95
7 C 3.00
2 C 22.98