Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-08-30, Aktenzeichen 16 K 1643/12.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2012:0830.16K1643.12PVL.00

Tenor:
Die Wahl des Personalrats der Stadt K. vom 24. Mai 2012 wird für ungültig erklärt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Gültigkeit der Wahl zum örtlichen Personalrat, die am 24. Mai 2012 stattgefunden hat.
Die Antragstellerin ist eine Mittlere kreisangehörige Gemeinde. Gemäß §§ 1, 4 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) nimmt sie diese Aufgaben als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahr. Entsprechend ihrem Brandschutzbedarfsplan unterhält sie eine Feuerwache, die mit sieben hauptamtlichen Kräften besetzt ist; diese stellen in 24 Stunden-Schichten die Einsatzbereitschaft und die Leitung der Feuerwehr sicher. Zusätzlich sind weitere sechs Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr K. in der Feuerwache im Bereitschaftsdienst tätig und werden entsprechend vergütet. Im Übrigen werden die Aufgaben des abwehrenden Brandschutzes von den ehrenamtlichen Angehörigen der Freiwilligen Feuerwehr wahrgenommen. Jeweils drei bzw. vier Löschgruppen bilden einen Löschzug, der entsprechend der Örtlichkeit des Schadensereignisses als erster eingesetzt wird. Nach dem Brandschutzbedarfsplan beträgt die Ist-Stärke der Freiwilligen Feuerwehr 295 Personen. Leiter der Freiwilligen Feuerwehr ist der stellvertretende Leiter der Feuerwache, Herr E. .
Aufgrund der Änderung des § 5 Abs. 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes (LPVG) forderte der Wahlvorstand die Antragstellerin auf, ihm die Namen, das Geburtsjahr und die Adresse der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr zu übermitteln, da diese infolge ihrer weisungsgebundenen Aufgabenerfüllung Beschäftigte der Stadt und deshalb in das Wählerverzeichnis aufzunehmen seien.
Als die Antragstellerin dem Begehren nicht nachkam, beantragte der Wahlvorstand bei der erkennenden Kammer den Erlass einer einstweiligen Verfügung. Mit Beschluss vom 30. März 2012 - 16 L 92/12.PVL - gab die Kammer dem Antrag mit der Begründung statt, die Antragstellerin vermöge ihre von der Ansicht des Wahlvorstandes abweichende Rechtsauffassung nicht dadurch durchzusetzen, dass sie die Herausgabe der Daten verweigere. Nach den Regeln des Landespersonalvertretungsgesetzes sei die Antragstellerin darauf beschränkt, ggf. das Wahlergebnis mit der Begründung anzufechten, dass Personen an der Wahl teilgenommen hätten, die nicht wahlberechtigt gewesen seien.
Darauf hin wurden sämtliche Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr in das Wählerverzeichnis aufgenommen und erhielten Gelegenheit, an der Wahl des Personalrats teilzunehmen. Zusammen mit den 298 Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr waren insgesamt 683 Beamte und Angestellte wahlberechtigt; dies führte nach § 13 Abs. 3 Satz 1 LPVG dazu, dass insgesamt elf Mitglieder des Personalrats zu wählen waren. Außerdem sind gemäß § 42 Abs. 4 Satz 2 LPVG zwei Mitglieder des Personalrats ganz von ihrer Tätigkeit freizustellen.
Nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses am 25. Mai 2012 hat die Antragstellerin am 8. Juni 2012 das Wahlanfechtungsverfahren anhängig gemacht.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Wahl sei für ungültig zu erklären, weil gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht verstoßen und damit das Wahlergebnis beeinflusst worden sei. Die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr seien nicht Beschäftigte im Sinne des § 5 Abs. 1 LPVG und deshalb nicht wahlberechtigt gewesen. Sie seien ehrenamtlich tätig und gegenüber der Antragstellerin nicht weisungsgebunden. Ihre Weisungen erhielten sie von dem Leiter der Wehr. Auch wenn dieser bei der Antragstellerin hauptamtlich beschäftigt sei, sei dessen Weisungsbefugnis nicht von der Antragstellerin abgeleitet, sondern gründe sich unmittelbar auf das FSHG. Demgegenüber meine die Weisungsunterworfenheit nach dem LPVG die typische Befugnis der Dienststellenleitung, die dem Beschäftigten obliegenden Dienstleistungen nach Art, Umfang, Zeit und Ort zu bestimmen. Ein solches Recht bestehe im Verhältnis der Stadt zu den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr gerade nicht. Insbesondere würden die Mitglieder einen entsprechenden Einsatz und die Unterstellung unter die diesbezüglichen Anweisungen des Wehrleiters selbst bestimmen, da sie die Möglichkeit hätten, trotz Alarmierung nicht zum Einsatz zu kommen. Letzteres hätte disziplinarrechtlich keinerlei Folgen und sei ein Spezifikum der ehrenamtlichen Tätigkeit, welches den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr ein gewisses Selbstbestimmungsrecht vorbehalte. Außerdem fehlten für die Eingliederung in den Dienstellenbetrieb der Antragstellerin konkrete äußere Umstände wie die räumliche Einbeziehung oder die Unterstellung unter die äußere Ordnung.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 24. Mai 2012 durchgeführte Wahl des Personalrats der Stadt K. für ungültig zu erklären.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er meint, dass allein die Verzahnung der Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung mit der Aufgabenwahrnehmung durch die Freiwillige Feuerwehr dazu führen müsse eine Weisungsunterworfenheit der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr anzunehmen. Die Übertragung des Feuerschutzes als Pflichtaufgabe bedeute, dass die Antragstellerin den Feuerschutz nicht vollständig auf die Freiwillige Feuerwehr delegieren dürfe, sondern in der Lage sein müsse, notfalls selbst steuernd in die Erledigung der Aufgabe einzugreifen. Daher müsse sie gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr weisungsbefugt sein, so dass diese den Beschäftigtenbegriff nach § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG erfüllten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. Sie waren sämtlich Gegenstand der Anhörung.

Entscheidungsgründe:
Der Wahlanfechtungsantrag ist zulässig und begründet. Die am 24. Mai 2012 bei der Antragstellerin durchgeführte Wahl des Personalrats ist ungültig.
Der Antrag ist zulässig.
Gemäß § 22 Abs. 1 LPVG kann u.a. die Dienststelle innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses die Wahl anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Diese formalen Voraussetzungen erfüllt die Anfechtungserklärung der Antragstellerin vom 8. Juni 2012, die fristgerecht innerhalb von zwei Wochen nach der Bekanntgabe des Wahlergebnisses bei Gericht eingegangen ist.
Der Antrag ist auch begründet.
Zu den wesentlichen Vorschriften des Wahlrechts gehört § 10 Abs. 1 LPVG, wonach "wahlberechtigt alle Beschäftigten sind, die am Wahltag das 18. Lebensjahr vollendet haben".
Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG sind Beschäftigte im Sinne dieses Gesetzes die Beamtinnen und Beamten der Dienststelle sowie die in einem Arbeitsverhältnis beschäftigten Verwaltungsangehörigen; beides trifft erklärtermaßen auf die hier zu betrachtenden Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr nicht zu. Daneben sind gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG "Beschäftigte im Sinne dieses Gesetzes auch diejenigen, die in der Dienststelle weisungsgebunden tätig sind oder der Dienstaufsicht unterliegen, unabhängig davon, ob ein Arbeits- oder Dienstverhältnis zur Dienststelle besteht". Diese Voraussetzungen sind bei den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr der Stadt K. ebenfalls nicht erfüllt; sie sind in der Dienststelle, d.h. der Stadt K. nicht weisungsgebunden tätig.
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG ist neu. Die Regelung ist durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes und des WDR-Gesetzes vom 5. Juli 2011 (GV NRW S. 348) eingeführt worden und geht auf einen Änderungsantrag der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung zurück,
vgl. Ausschlussprotokoll 15/242.
Die Antragsbegründung ist allerdings äußerst knapp gehalten. Sie beschränkt sich auf die Aussage, dass "der Beschäftigtenbegriff deutlich ausgeweitet wird". Eine weitergehende inhaltliche Erläuterung des Inhalts und der Grenzen des Beschäftigtenbegriffs erfolgt nicht. Mithin obliegt es den Gerichten, die auf Grund der Formulierung offenen Fragen durch Auslegung nach Wortlaut, gesetzessystematischem Zusammenhang, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte zu ermitteln.
Der Wortlaut der Norm stellt zunächst auf die weisungsgebundene Tätigkeit in der Dienststelle ab. Mit der Hervorhebung der "weisungsgebundenen Tätigkeit" hat der Gesetzgeber offensichtlich die Vorgaben aufgenommen, die von der Rechtsprechung zu dem Begriff des Beschäftigten im Sinne des Personalvertretungsrechts entwickelt worden sind. In der Vergangenheit haben sich Rechtssprechung und Literatur mit zahlreichen Facetten der behaupteten Eingliederung von Fremdbeschäftigten in die Dienststelle befasst. Eine bedeutsame Frage war u.a., ob Leiharbeiter oder arbeitnehmerähnliche Personen dem Schutz der personalvertretungsrechtlichen Regelungen unterfallen oder hiervon ausgenommen sind.
Vgl. dazu Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Loseblattkommentar, Stand: 2010, § 5 Rdnr. 8 ff.
Die breite Diskussion hat einen klaren Konsens hervorgebracht: Das Personalvertretungsrecht erfasst jedenfalls auch diejenigen Personen, die als Fremdbeschäftigte derart in die betriebliche Arbeitsorganisation eingegliedert sind, dass der Dienstherr das für ein Arbeitsverhältnis typische Weisungsrecht innehat; dieses Weisungsrecht ist die für Beschäftigungsverhältnisse typische Befugnis der Dienststelle, die den Beschäftigten obliegenden Dienstleistungen, d.h. ihren Arbeitseinsatz nach Art, Umfang, Zeit und Ort zu bestimmen,
so Bundesverwaltungsgericht, (BVerwG), Beschluss vom 13. April 2004 - 6 PB 2.04 - PersR 2004, 269; vgl. auch Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O. , § 72 Rdnr. 55.
Diesen Konsens hat der Gesetzgeber nunmehr auch gesetzestechnisch zu Ende geführt: Mit der Einfügung des Satzes 2 in § 5 Abs. 1 LPVG hat er klarstellend die weisungsgebundene Tätigkeit in der Dienststelle zum Maßstab der Prüfung gemacht, ob im Einzelfall ein Beschäftigungsverhältnis im Sinne des LPVG vorliegt oder nicht.
Hieran fehlt es bei den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr. Sie üben mit ihrer Tätigkeit ein Ehrenamt aus, welches von mehreren Besonderheiten gekennzeichnet ist. Sie haben sich zwar grundsätzlich verpflichtet, die Dienstvorschriften einzuhalten und ihren Dienst gemäß den allgemeinen und besonderen Anordnungen zu versehen; entsprechend wird ihre Dienstleistung nach Art, Umfang, Zeit und Ort von ihren Vorgesetzten bestimmt. Andererseits ist nicht der Bürgermeister der Stadt weisungsbefugter Vorgesetzter der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr; dies ist gemäß § 12 Abs. 1 FSHG vielmehr der Leiter der Wehr. Er ist es auch, der die Mitglieder aufnimmt, befördert und entlässt. Diese Befugnis leitet der Leiter der Wehr nicht aus der den Städten und Gemeinden obliegenden Brandschutzaufgabe ab, sondern ist ihm vom Gesetz selbst übertragen. Mithin kann seine Weisungsbefugnis nicht der Stadt zugerechnet werden.
Dies gilt auch mit Blick darauf, dass der Brandschutz den Gemeinden gemäß § 4 FSHG als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen ist. Letzteres ist nur für die staatsorganisatorische Zuordnung der Aufgabe von Bedeutung, bestimmt aber nicht, in welchem rechtlichen Verhältnis die zur Aufgabenerfüllung herangezogenen Personen zu der Gemeinde stehen. Die Rechte und Pflichten der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr sind abschließend in den §§ 9 ff. FSHG und der Verordnung über die Laufbahn der ehrenamtlichen Angehörigen der Freiwilligen Feuerwehr (LVO FF) geregelt. Nur hiernach bestimmen sich deren Rechtsstellung und ihr Status.
Darüberhinaus obliegt es immer noch der eigenen Entscheidung der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr, inwieweit sie sich der Ausbildung unterziehen und sich bei einem konkreten Einsatz zur Verfügung stellen, d.h. einer Alarmierung nachkommen. Bei Verstößen gegen die grundsätzliche Dienstverpflichtung ist der Leiter der Wehr - und nicht der Bürgermeister der Stadt - aufgefordert, die ihm gemäß § 19 LVO FF zustehende Disziplinarbefugnis auszuüben. Wenn es aber den Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr überlassen ist, selbst und freiwillig (!) zu bestimmen, ob sie sich in den Dienst versetzen, kann umso weniger von einem Beschäftigungsverhältnis im Sinne des LPVG - erst recht nicht zu der Antragstellerin - die Rede sein. Die Geltung des LPVG kann nämlich nicht davon abhängen, dass eine Person für sich im Einzelfall entscheidet, ob sie der generellen Dienstleistungspflicht nachkommt und sich damit einer Weisungsbefugnis unterwirft.
Damit erweist sich, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr nicht Beschäftigte im Sinne des LPVG sind. An der Personalratswahl haben somit Personen teilgenommen, die nicht wahlberechtigt waren. Dies macht die Personalratswahl insgesamt ungültig.
Eine Kostenentscheidung entfällt in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 ff. FSHG
§ 4 FSHG
§ 19 LVO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 LPVG
§ 42 Abs. 4 Satz 2 LPVG
§ 5 Abs. 1 LPVG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG
§ 22 Abs. 1 LPVG
§ 10 Abs. 1 LPVG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG
§ 12 Abs. 1 FSHG
§ 5 Abs. 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 16 L 92/12
6 PB 2.04