Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-09-09, Aktenzeichen OVG 1 S 153.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:0909.OVG1S153.11.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 30. August 2011 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist ein eingetragener und als gemeinnützig anerkannter Verein, dessen Vereinszweck in der Förderung der römisch-katholischen Kirche besteht. Er begehrt für die Zeit vom 18. bis 22. September 2011 von dem Antragsgegner die Genehmigung für die Nutzung von 58 jeweils 9,4 qm großen Wahlkampfwerbetafeln der Christlich Demokratischen Union im Berliner Bezirk Mitte für Plakate, auf denen Papst Benedikt XVI anlässlich seines anstehenden Besuches in Berlin am 22. September 2011 durch prominente Berliner Bürger begrüßt werden soll.
Mit Bescheid vom 9. August 2011 hat das Bezirksamt Mitte von Berlin die Gestattung der begehrten Nachnutzung abgelehnt. Über den Widerspruch des Antragstellers dagegen ist noch nicht entschieden.
Der Antragsteller machte bisher geltend, dass die Christlich Demokratische Union mit der Überplakatierung am Wahltage einverstanden sei. Hinter ihrem Begehren stehe der Gedanke, dass die für den Wahlkampf anlässlich der Wahlen in Berlin am 18. September 2011 aufgestellten Werbetafeln ohnehin bis zum 25. September genehmigt seien. Jedenfalls sei auch davon unabhängig eine Sondernutzungserlaubnis für die Plakatierung zu erteilen. Er beabsichtige, die Werbetafeln fristgerecht abzubauen. Der Überplakatierung stünden überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegen. Insbesondere sei mit einem frühzeitigen Abbau der Werbetafeln ohnehin nicht zu rechnen, weil die Parteien die Plakate regelmäßig nach der Wahl für weitere Werbung, insbesondere Danksagungen an ihre Wähler, nutzten. Die mit dem Auf- und Abbau der meisten Werbetafeln beauftragte Firma sei zudem nicht in der Lage, die Tafeln bis zum Abend des 22. September 2011 vollständig wieder abzubauen. Es würden nach diesem Termin noch weit mehr Werbetafeln in Berlin stehen, als von dem Antragsteller benötigt. Der Antragsteller verwies darauf, dass das Berliner Landesrecht nicht nur Wahlen und Parteien, sondern in § 11 Abs. 2 a des Berliner Straßengesetzes – BerlStrG – auch Volks- und Bürgerbescheide privilegiere. Er selbst verfolge gemeinnützige Zwecke und werbe für die Beschäftigung mit Religion. Er sehe eine einmalige Gelegenheit, ein Zeichen zu setzen, dass der Papst in Berlin willkommen sei. Deshalb seien seine Grundrechte aus Art. 4 und 5 des Grundgesetzes betroffen. Dahinter müssten untergeordnete öffentliche Belange zurücktreten.
Der Antragsgegner bestand darauf, dass die Wahlkampftafeln nur für Zwecke des Wahlkampfs genutzt werden dürften. Eine Überplakatierung stehe dem Interesse an einem frühzeitigen Rückbau der Werbetafeln und einer schnellstmöglichen Rückkehr zu einem geordneten Stadtbild entgegen. Er beschränke großflächige Werbetafeln aus städtebaulichen und denkmalrechtlichen Gründen so weit wie möglich. Die umfangreiche Zulassung von großflächigen Werbetafeln sei allein der Bedeutung der Wahlen und der Bedeutung der Parteien für die Wahlen entsprechend dem Grundgesetz und dem Parteiengesetz geschuldet. Nur insoweit würden teilweise städtebauliche und denkmalrechtliche Belange im Wahlkampf in den Hintergrund gestellt. An zahlreichen Standorten der Tafeln befänden sich eingetragene Baudenkmale, deren unmittelbare Umgebung durch die Werbeanlagen erheblich beeinträchtigt werde. Da der Antragsteller zudem beabsichtige, über die begehrten Werbestandorte hinaus auch im Bezirk Charlottenburg-Wilmersdorf in großem Umfang zu werben, verstärke sich durch die beantragte Überplakatierung die Beeinträchtigung für das gesamte Stadtbild Berlins. Die Tafeln erweckten einen provisorischen Charakter, stünden zudem oft im Begleitgrün der Straße, in dem außerhalb der Wahlkampfzeit grundsätzlich keine Werbung zugelassen werde. Eine Weiterverwendung der Werbetafeln durch die Parteien nach der Wahl sei dem Antragsgegner nicht bekannt und erfolge wenn überhaupt nur vereinzelt. Das Konzept, die betroffenen Flächen von großflächigen Werbetafeln freizuhalten, werde durch eine immense Beispielwirkung für vergleichbare Anlässe gefährdet; insbesondere im Zusammenhang mit Wahlen müsse mit einer Vielzahl von Anträgen für großflächige Werbetafeln derer gerechnet werden, die sich gegenüber der Wahlwerbung ohnehin benachteiligt fühlten. Das durchaus anzuerkennende religiöse Anliegen des Antragstellers müsse dahinter zurücktreten, zudem dem Antragsteller insoweit auch andere Kommunikationsmittel offen stünden.
Das Verwaltungsgericht hat es mit Beschluss vom 30. August 2011 abgelehnt, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Überplakatierung zu gestatten. Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf die für sein Vorhaben erforderliche Sondernutzungserlaubnis. Auf die u.a. für den Wahlkampf geltende Privilegierung des § 11 Abs. 2 a BerlStrG könne er sich nicht berufen. Nach § 11 Abs. 2 BerlStrG solle eine Sondernutzungserlaubnis nur dann erteilt werden, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstünden, wobei es Sache der zuständigen Behörde sei, die betroffenen öffentlichen Interessen zu definieren, zu konkretisieren und zu gewichten. Nach der gebotenen summarischen Prüfung stünden der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis mit Belangen des Städtebaus und Denkmalschutzes überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Zudem bestünde für den Kraftfahrzeugverkehr insbesondere bei einem Wechsel von der gewohnten Wahlwerbung zu den beabsichtigten ungewohnten Begrüßungsplakaten mit Berliner Prominenten eine die Sicherheit des Verkehrs beeinträchtigende hohe Ablenkungsgefahr. Da der Antragsteller sich nicht auf § 11 Abs. 2 a BerlStrG berufen könne, sei für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis auch die dem Wahlkampf geschuldete Abbaufrist für die Werbetafeln unerheblich. Eine evtl. Nachnutzung durch die Parteien für Dankesadressen an die Wähler stünde im unmittelbaren Zusammenhang mit den Wahlen.
Dagegen wendet der Antragsteller sich mit der Beschwerde. Er stellt klar, dass er sich nicht auf § 11 Abs. 2 a BerlStrG berufe und die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis allein nach § 11 Abs. 2 BerlStrG begehre. Das Verwaltungsgericht habe falsch entschieden, weil es für die Beurteilung, ob öffentliche Belange durch die Nachnutzung betroffen seien, nicht berücksichtigt habe, dass im streitigen Zeitraum bereits eine Nutzung durch Werbetafeln erfolge. Gäbe es eine Beeinträchtigung durch die Werbetafeln, sei diese jedenfalls bereits eingetreten und die Nachnutzung dafür nicht ursächlich. Die übliche Genehmigungspraxis spiele deshalb keine Rolle. Es werde nicht aufgezeigt, an welchen Stellen tatsächlich städtebauliche und denkmalschutzrechtliche Belange beeinträchtigt würden, zumal auch im Wahlkampf Werbetafeln vor Denkmalen üblicherweise nach § 11 Abs. 2 a Satz 3 BerlStrG ausgeschlossen seien. Gäbe es Probleme mit der Verkehrssicherheit, hätte bereits die Sondernutzung zu Wahlkampfzwecken versagt werden müssen. Der Motivwechsel sei unerheblich, weil auch im Wahlkampf regelmäßig die Plakate ausgetauscht würden. Selbst wenn öffentliche Interessen berührt wären, hätten diese im Wege der Abwägung hinter den Grundrechten des Antragstellers aus Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 des Grundgesetzes zurückzutreten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde des Antragsstellers hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat einen Anordnungsanspruch für den Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO) zu Recht verneint. Aufgrund der hier mit dem vorläufigen Rechtsschutzbegehren verbundenen unweigerlichen Vorwegnahme der Hauptsache bedürfte es für eine Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses der überwiegenden Erfolgsaussicht in der Hauptsache. Eine solche überwiegende Erfolgsaussicht besteht hingegen nicht.
Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass eine Sondernutzungserlaubnis gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG nur dann erteilt werden soll, wenn überwiegende öffentliche Interessen der Sondernutzung nicht entgegenstehen. Auch die Beschwerde wendet sich nicht dagegen, dass es Sache der Behörde ist, die betroffenen öffentlichen Interessen zu definieren, zu konkretisieren und zu gewichten. Der Antragsgegner hat nachvollziehbar dargelegt, dass er die im Wahlkampf verwendeten Werbetafeln (sog. Wesselmanntafeln) nur für diese Zwecke zulässt und die genutzten Flächen – insbesondere das Straßenbegleitgrün – sonst von provisorischen Werbeständern regelmäßig zum Schutz des Stadtbildes und von Denkmalen freihält. Demgegenüber macht die Beschwerde nicht geltend, dass dies für den Bezirk Mitte kein sachgerechtes und ernst gemeintes Konzept ist. Sie nennt keine Gründe, die für eine grundsätzliche und umfassende Nutzung der streitigen Bereiche durch provisorische Werbetafeln sprechen. Die Beschwerde stellte auch nicht schlüssig in Frage, dass städtebauliche und denkmalschutzrechtliche Belange hier zu den berücksichtigungsfähigen öffentlichen Interessen gehören. Der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zur Glaubhaftmachung (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO) verpflichtete Antragsteller hat auch keinen Standort benannt, für den das vom Bezirksamt entwickelte Konzept zur Freihaltung der hier streitigen Flächen von Werbung nicht zuträfe. Seine Erwägung, dieses Konzept werde in der Praxis schon auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 a Satz 3 BerlStrG durchgesetzt, geht am Inhalt dieser Norm vorbei. Größe, Zahl und Standorte von Werbeanlagen können nur für die hier nicht in Rede stehenden Volks- und Bürgerentscheide begrenzt werden. Das korrespondiert mit dem Konzept des Antragsgegners, außerhalb von Wahlen politische Werbung mittels provisorischer Werbeträger auf Laternenpfahlschilder zu beschränken. Im Zusammenhang mit Wahlen können Werbeanlagen nur zum Schutz von Orten von städtebaulich, denkmalpflegerisch, kulturell oder historisch herausragender überregionaler Bedeutung beschränkt werden. Das geht weit über die in § 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG benannten überwiegenden öffentlichen Interessen hinaus. Es sollte wohl beispielsweise Wahlwerbung am Brandenburger Tor ausgeschlossen werden.
Soweit die Beschwerde rügt, dass das Verwaltungsgericht die tatsächlichen durch die Wahlwerbung geschaffenen Verhältnisse nicht berücksichtigt habe, begründet auch dies einen Erfolg der Beschwerde nicht. Der Antragsteller sieht bei seinem Vorbringen, es fehle die Ursächlichkeit der Überplakatierung für eine Beeinträchtigung der geschützten Interessen, weder die besondere Stellung der politischen Parteien in der „heißen“ Wahlkampfphase noch den Umstand, dass der Antragsgegner sein Konzept zum Schutz städtebaulicher und denkmalschutzrechtlicher Belange nur dann durchsetzen kann, wenn er Berufungsfälle vermeidet, indem er Ausnahmen stringent ablehnt. Für die Zeit des Wahlkampfes treten öffentliche Interessen im Bereich der Wahlwerbung ganz erheblich zurück (vgl. nur BVerwG Urteil vom 7. Juni 1978 – 7 C 6.78 – BVerwGE 56, 56-63). Die sich aus Meinungsäußerungsfreiheit und Stellung der Parteien ergebenden Rechte haben im Wahlkampf ein besonderes, großes Gewicht. Das ist der besonderen eigenständigen Bedeutung der Wahlen für die demokratische Willensbildung des Volkes geschuldet. Das führt nicht nur dazu, dass die öffentlichen Interessen im Sinne des Sondernutzungsrechts geringer zu gewichten sind, sondern auch dazu, dass aus verkehrsrechtlicher Sicht in der heißen Wahlkampfphase sogar Verkehrsbeeinträchtigungen hinzunehmen wären (vgl. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 2011, § 33 StVO Rz.13 m.w.N.). Dem hat der Berliner Gesetzgeber mit § 11 Abs. 2 a BerlStrG Rechnung getragen, indem er den Schutz des Stadtbildes und denkmalpflegerischer Interessen in Wahlkampfzeiten sehr viel weiter als sonst zurückgenommen hat. Ließe der Antragsgegner nicht in diesem Sinne privilegierte Sondernutzungen in Einzelfällen zu, wäre im Hinblick auf Berufungsfälle sein Konzept gefährdet, im Interesse des Stadtbildes und des Denkmalschutzes innerstädtische Werbung und Propaganda zu beschränken. Es kann dahinstehen, ob er kommerzielle Werbung abwehren könnte, jedenfalls müsste er unter vielen grundrechtsrelevanten Aspekten Propaganda z.B. im Bereich aktiver und negativer Religionsfreiheit, politischer Meinungsbildung oder weltanschaulicher Fragen auch aus Gründen der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) zulassen. Es ist ohne weiteres denkbar, dass kurzfristig z.B. auch andere Parteien eine Nachnutzung ihrer Werbetafeln anlässlich des Papstbesuches interessierten Kreisen gestatten.
Es kann bei dieser Sachlage offen bleiben, ob auch der vom Verwaltungsgericht benannte typisch straßenrechtliche Belang der Sicherheit des innerstädtischen Verkehrs hier betroffen ist.
Auch mit Blick auf die Bedeutung der von dem Antragsteller mit der Beschwerde geltend gemachten, hier allerdings allenfalls in Randbereichen betroffenen kollektiven Glaubensfreiheit und der freien Meinungsäußerung können dem Beschwerdevorbringen keine Argumente entnommen werden, die eine überwiegende Erfolgsaussicht des Begehrens des Antragstellers in der Hauptsache begründen könnten. Unter Berücksichtigung dieser Grundrechte bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen überwiegen jedenfalls die von dem Antragsgegner bestimmten Interessen, aus städtebaulichen und denkmalpflegerischen Gründen die hier streitgegenständlichen Flächen mit Ausnahme der Wahlwerbung von Werbung und Propaganda jeder Art auf provisorischen großflächigen Werbetafeln im Interesse des Stadtbildes und der Denkmalpflege frei zu halten. Der Antragsteller weist selbst darauf hin, dass hier wesentlich für ihn die Veröffentlichung seiner Willkommensbotschaft zum Papstbesuch ist. Dafür stehen ihm aber – wie der Antragsgegner unwidersprochen ausgeführt hat – vielfältige Möglichkeiten offen. Auch wenn der Papstbesuch für viele Bürger Berlins ein herausragendes Ereignis ist, erreicht dieses aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht das Gewicht, das einer alle Bürger betreffenden demokratischen Wahl zuzumessen ist. Zudem wäre die Plakataktion im Verhältnis zu dem, was für den Papstbesuch an organisatorischen Leistungen erbracht wird, um das Ereignis feierlich zu gestalten, nur von untergeordneter Bedeutung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Im Hinblick auf die hier angestrebte endgültige Vorwegnahme der Hauptsache kommt eine Reduzierung des hier zugrundzulegenden Regelbetrages von 5.000,- Euro nicht in Betracht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 33 StVO
§ 11 Abs. 2 a BerlStrG
§ 11 Abs. 2 BerlStrG
§ 11 Abs. 2 a Satz 3 BerlStrG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 56, 56
7 C 6.78