Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-16, Aktenzeichen 1 A 162/05

Tenor:
Der Beklagte wird verurteilt, an das Land Niedersachsen 422.954,70 EUR nebst der gesetzlichen Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des festzusetzenden Vollstreckungsbetrages zuzüglich 10 % dieses Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Abführung von Vergütungen, die der Beklagte aufgrund arbeitsvertraglicher Vereinbarungen von der Volkswagen AG erhalten hat.
Der Beklagte ist seit 1994 Abgeordneter des Niedersächsischen Landtages. In dem hier relevanten Zeitraum von Juni 1995 bis Dezember 2004 war er zudem Fraktionsführer der SPD im Kreistag des Landkreises Helmstedt und bis 1996 zugleich Mitglied des Rates der Stadt Helmstedt. Bis zu seiner Wahl in den Niedersächsischen Landtag am 01.06.1994 war er bei der Volkswagen AG im Bereich Forschung und Entwicklung tätig und dort mit Finanzkontrollentwicklung und -beschaffung befasst. Gleichzeitig war er Sprecher einer Gruppe von gewerkschaftlichen Vertrauensleuten und strebte eine Leitungsfunktion im Vertrauensleutekörper an. Das Vertragsverhältnis mit der Volkswagen AG dauert an. Für die Zeit ab 01.04.2004 hat der Beklagte mit seinem Arbeitgeber eine Altersteilzeitvereinbarung getroffen, wonach sich seine Arbeitszeit um die Hälfte und seine Vergütung um ca. 25 % verringert.
Nachdem er bei der Landtagswahl 1994 ein Abgeordnetenmandat errungen hatte, wurde der Beklagte auf der Grundlage einer unternehmensinternen Richtlinie unter Fortzahlung der Bezüge von der Arbeitsleistung freigestellt. In der Präambel der „Grundsätze für die Freistellung von Mitarbeitern zur Ausübung politischer Mandate in Bundestag, Landtag und Europa-Parlament bzw. bei Übernahme eines Regierungsamtes“ (im Folgenden „Freistellungsgrundsätze“ genannt) heißt es dazu:
„Das Unternehmen ist der Überzeugung, dass ein gesellschaftspolitisches Engagement seiner Mitarbeiter im Interesse einer freien und sozialen Gesellschaftsordnung liegt und gefördert werden soll. Diesem Ziel dienen die folgenden Grundsätze. ...
Das Unternehmen gewährt diese Leistungen in der Erwartung, dass die Mandatsträger auch während ihrer Mandatsdauer ihre Tätigkeit bei VW so weiterführen, dass bei Mandatsende eine reibungslose Reintegration in das Unternehmen gewährleistet ist.“
Unter Ziffer IV. der Freistellungsgrundsätze war sodann bestimmt, dass Mandatsträgern die laufenden Bezüge, einschließlich tariflicher und freiwilliger Einmalzahlungen, weitergewährt werden und Zeiten der Mandatsausübung bei der betrieblichen Altersversorgung volle Berücksichtigung finden. Zudem wurde auch Mandatsträgern, die keine Führungskräfte waren, ein Dienstwagen zur Verfügung gestellt. Mit Wirkung vom 01.01.2005 wurden die auf dieser Grundlage an dem Beklagten geleisteten Zahlungen eingestellt.
Der Beklagte hat dem Kläger nach seiner Wahl zum Abgeordneten des Niedersächsischen Landtags angezeigt, dass er weiterhin für die Volkswagen AG tätig sei. Dabei hat er Angaben zum Umfang seiner Tätigkeit oder zur Höhe der Vergütung nicht gemacht. Nach der Wahl in den Jahren 1994, 1998 und 2003 hat er jeweils eine Erklärung unterzeichnet, den Wortlaut des § 27 des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes zur Kenntnis genommen zu haben, in dem es u. a. heißt:
„§ 27 (3) NAbgG: Abgeordneten dürfen mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden. Insbesondere darf einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis nur gewährt werden, soweit sie dem Wert einer vom Abgeordneten tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht...
(4) Wer eine ... nach Absatz 3 verbotene Zuwendung empfängt, hat sie oder, falls dies nicht möglich ist, ihren Wert an das Land abzuführen.“
Dieser Erklärung war folgender erläuternder Zusatz beigefügt:
„Nach der vorstehenden Regelung ist bei Fortsetzung eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses nach Mandatsannahme die Fortzahlung der Vergütung in unveränderter Höhe grundsätzlich nur bei gleichbleibender Arbeitszeit gerechtfertigt. Wird die Arbeitszeit ... reduziert, ... ist auch die Vergütung entsprechend zu reduzieren ...“
Auf die Frage, welche Tätigkeit von den Mandatsträgern während der Dauer ihres Mandats erwartet wurde, hat der Vorstandsvorsitzende der Volkswagen AG vorprozessual angegeben:
„Die Formulierung aus den „Grundsätzen“ ... ist so abgefasst, dass es dem Mitarbeiter freigestellt bleibt, welcher Art seine Tätigkeit zu sein hat ...
Um vorrangig die ungehinderte Ausübung des Mandats, andererseits die Vereinbarkeit mit den Erfordernissen des geschäftlichen Ablaufs bei Volkswagen zu gewährleisten, wurde auf eine Einbindung in die betriebliche Organisationsstruktur verzichtet. Beide Mitarbeiter sind bei voller Zeitsouveränität und Verzicht auf den Nachweis ihrer Tätigkeit freigestellt worden.“
Nachdem der Kläger durch Pressemitteilungen im Dezember 2004 Kenntnis davon erhalten hatte, dass der Beklagte seit der Mandatsübernahme im Jahr 1994 von seinem Arbeitgeber unter Fortzahlung der Vergütung von der Arbeitsleistung freigestellt worden war, forderte er ihn nach Anhörung zum Umfang seiner Tätigkeit für die Volkswagen AG mit Schreiben vom 27.04.2005 unter Fristsetzung auf, anzuerkennen, dass ein Abführungsanspruch in Höhe von 422.954,70 EUR bestehe. Dem kam der Beklagte nicht nach.
Daraufhin hat der Kläger am 31.05.2005 den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Mit seiner Leistungsklage begehrt er die Abführung von Arbeitsentgelten, die der Beklagte in der Zeit von Juni 1995 bis Dezember 2004 von der Volkswagen AG erhalten hat. Von dem für diesen Zeitraum gezahlten Bruttoentgelt hat der Kläger neben einem 3,25 %igen Arbeitnehmeranteil zur Arbeitslosenversicherung weitere 19 % abgezogen. In diesem Umfang erkennt er Fortbildungsaktivitäten des Beklagten, die einer späteren Wiedereingliederung dienlich sein können, als Gegenleistung für die gezahlte Vergütung an. Die Abführung von Zuwendungen in Gestalt der Überlassung von Dienstfahrzeugen oder des Erwerbs von Anwartschaften auf eine betriebliche Altersrente macht er nicht geltend. Der Kläger hat zudem angekündigt, einen unbezifferten weiteren Betrag nachlassen zu wollen, wenn nach Abstimmung mit dem Finanzamt feststehe, in welcher Höhe die abgeführten Einkommenssteuerbeträge tatsächlich zu einer Steuerbelastung des Beklagten geführt hätten. Hierzu bedürfe es allerdings dessen Mitwirkung.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, 422.954,70 EUR nebst Prozesszinsen in gesetzlicher Höhe ab Rechtshängigkeit an das Land Niedersachsen zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert: Die Klage sei unzulässig. Der Kläger wäre verpflichtet gewesen, den verfolgten Anspruch statt durch Erhebung einer Zahlungsklage durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen. Ein Wahlrecht stehe ihm insoweit nicht zu. Durch die gewählte Klageart werde er im Falle des Unterliegens mit Prozesszinsen in sechsstelliger Höhe belastet. Da der Kläger einen statusrechtlichen Anspruch geltend mache, sei das angerufene Gericht örtlich unzuständig. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Bereits die Anspruchsgrundlage, auf die sich der Kläger stütze, sei nicht verfassungsgemäß. Sie sei einerseits nicht hinreichend bestimmt gefasst und andererseits unverhältnismäßig, weil sie weder einen Ermessenspielraum eröffne, noch eine Härtefallregelung enthalte und Milderungen allenfalls im Rahmen der Vollstreckung zulasse. Zudem verstoße die Norm gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil (neben ihrem Mandat) abhängig beschäftigte Abgeordnete und solche, die Einkünfte anderer Art beziehen, nicht in gleicher Weise von ihr betroffen wären. Selbst wenn man die Vorschrift für verfassungsgemäß halte, lägen jedenfalls ihre Voraussetzungen nicht vor. Denn er habe das Arbeitsentgelt nicht mit Rücksicht auf sein Mandat bezogen. Eine Einflussnahme auf sein Verhalten im Parlament sei von der Volkswagen AG weder beabsichtigt gewesen, noch erfolgt. Bei der Ermittlung des Umfangs der von ihm für seinen Arbeitgeber geleisteten Tätigkeit habe der Kläger zu Unrecht außer Acht gelassen, dass er zur Ausübung seiner politischen Mandate auf kommunaler Ebene seinem Arbeitgeber gegenüber Freistellungsansprüche gehabt habe und während dieser Zeiten auch ohne sein Landtagsmandat eine Vergütung erhalten hätte ohne dafür eine Arbeitsleistung erbringen zu müssen. Hinzu kämen weitere Freistellungsansprüche zur Vorbereitung von Landtags- und Kommunalwahlen. Auch bestehende Urlaubsansprüche und Fehlzeiten wegen Krankheit habe der Kläger rechtsfehlerhaft unberücksichtigt gelassen. Darüber hinaus sei ein Teil der geltend gemachten Ansprüche bereits verjährt, weil hier die Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung entsprechend anzuwenden seien. Schließlich sei ein Abführungsanspruch auch verwirkt. Er bestreite, dass der Kläger oder sein Amtsvorgänger erst im Dezember 2004 von der bei der Volkswagen AG geübten Praxis der Freistellung bei gleichzeitiger Entgeltfortzahlung Kenntnis erlangt hätten. Diese habe bereits seit Jahrzehnten bestanden. Wie andere begünstigte Abgeordnete auch, habe er auf die Rechtmäßigkeit der Regelung vertraut. Dieses Vertrauen sei schutzwürdig, weil er die Landtagsverwaltung bei Mandatsantritt von der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses informiert habe. Zudem habe er der Landtagsverwaltung Kosten erspart, indem er wegen seiner Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung keinen Zuschuss zur Kranken- und Pflegeversicherung nach den Vorschriften des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes beansprucht habe. Soweit er bei Mandatsantritt auf die Regelung des § 27 NAbgG hingewiesen worden sei, könne ihm dies im Hinblick auf die anerkannten Auslegungsschwierigkeiten nicht entgegengehalten werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Klage ist zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die nicht durch ein Bundes- oder Landesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO). Obwohl der Entschädigungsanspruch des Abgeordneten seine Grundlage im Abgeordnetenstatus findet, der seinerseits im Verfassungsrecht verankert ist, handelt es sich nicht um ein Organrecht, sondern um ein Individualrecht, das als solches vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen ist (vgl. BVerwG Beschl. vom 21.03.1991 - 7 B 170.90, NVwZ 1992, 173). Gleiches gilt für den mit der Abgeordnetenentschädigung in engem Sachzusammenhang stehenden Abführungsanspruch nach § 27 Abs. 4 NAbgG.
Über einen solchen auf landesrechtlichen Vorschriften beruhenden Anspruch entscheiden in erster Instanz die Verwaltungsgerichte. Anders als das Bundesrecht, das in § 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO i. d. F. des Art. 3 des 26. Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 22.08.2005 (BGBl. I S. 2482) für vergleichbare Abführungsansprüche gegen Abgeordnete des Deutschen Bundestages nach § 44a Abs. 3 AbgG eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts begründet, enthält das Landesrecht keine besondere Zuständigkeitsregelung, so dass hier die allgemeinen Regelungen Anwendung finden.
Örtlich zuständig ist nach § 52 Nr. 5 VwGO das Gericht, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Wohnsitz hat. Die für Beamten-, Richter-, Soldaten- und Zivildienstverhältnisse in
§ 52 Nr. 4 VwGO getroffene Sonderregelung findet auf die Rechtsverhältnisse der Abgeordneten keine Anwendung (vgl. BayVGH, Urt. vom 16.10.1985 - 5 B 84 A.2223, VGHE BY 38, 125), da der Abgeordnetenstatus mit den genannten öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnissen nicht vergleichbar ist (vgl. BVerfG, Urt. vom 05.11.1975 – 2 BvR 193/74, BVerfGE 40, 296).
Der Präsident des Niedersächsischen Landtags, der hier als Leiter der Landtagsverwaltung gemäß § 27 Abs. 4 Satz 2 NAbgG für das klagende Land handelt, war befugt, den aus § 27 Abs. 4 NAbgG folgenden Anspruch durch eine allgemeine Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) geltend zu machen. Soweit in § 44a Abs. 3 S. 2 AbgG i. d. F. des Art. 1 Nr. des 26. Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 22.08.2005 (a. a. O.) bestimmt ist, dass der Bundestagspräsident Abführungsansprüche gegen Abgeordnete des Deutschen Bundestages durch Verwaltungsakt geltend macht, handelt es sich nicht um die deklaratorische Wiedergabe eines allgemein geltenden Rechtssatzes, sondern um eine konstitutive gesetzgeberische Entscheidung. Da der Landesgesetzgeber es im Gegensatz zur bundesrechtlichen Regelung offengelassen hat, auf welche Weise der Abführungsanspruch geltend zu machen ist, steht dem Kläger die Wahl der Klageart frei. Die Möglichkeit zum Erlass eines Verwaltungsaktes allein zwingt eine Behörde nicht dazu, auch auf diese Weise vorzugehen (vgl. BVerwG, Urt. vom 24.09.1987 - 2 C 3.84, NJW 1988, 1682; Urt. vom 28.09.1979 - 7 C 22.78, BVerwGE 58, 316; Urt. vom 25.10.1967 - 4 C 19.67, BVerwGE 28, 153). Das gilt auch in Rechtsstreitigkeiten, die Fragen der Abgeordnetenentschädigung zum Gegenstand haben (vgl. VGH Mannheim, Urt. vom 30.08.1988 - 4 S 1934/86, NVwZ-RR 1989, 450). Die bei allgemeinen Leistungsklagen entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis (vgl. BVerwG, Beschl. vom 05.02.1992 - 7 B 15.92, NVwZ-RR 1992, 371) ist im Hinblick auf das verfolgte Interesse, die Unabhängigkeit des Abgeordnetenmandats zu gewährleisten, zu bejahen.
B. Die Klage ist auch begründet.
Gemäß § 27 Abs. 3 des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes - NAbgG - i. d. F. vom 20.06.2000 (Nds. GVBl. S. 130), der nach § 30 Satz 2 NAbgG erstmals auf Abgeordnete der neunten Wahlperiode (1978 bis 1982) anzuwenden ist, dürfen Abgeordneten mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden. Insbesondere darf einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis nur gewährt werden, soweit sie den Wert einer von ihm tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht in Zusammenhang stehenden Tätigkeit entspricht (§ 27 Abs. 3 S. 2 NAbgG). Wer eine danach verbotene Zuwendung empfängt, hat sie oder, falls das nicht möglich ist, ihren Wert gemäß § 27 Abs. 4 S. 1 NAbgG an das Land abzuführen.
1. Die Vorschrift steht mit Landes- und Bundesverfassungsrecht in Einklang.
a) Das gilt zunächst hinsichtlich ihrer formellen Verfassungsmäßigkeit.
Der Landesgesetzgeber war befugt, das in § 27 NAbgG enthaltene Zuwendungsverbot und das damit verbundene Abführungsgebot zu erlassen. Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Das ist für das Landesabgeordnetenrecht nicht geschehen, so dass die Regelungskompetenz hierfür beim Landesgesetzgeber liegt (vgl. BVerfG, Beschl. vom 05.06.1998 - 2 BvL 2/97, BVerfGE 98, 145). Dementsprechend enthält Art. 13 Abs. 4 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung vom 19.03.1993 - Nds. Verfassung - (Nds. GVBl. S. 107) eine Ermächtigung, die Abgeordnetenentschädigung, welche Teil des Landesabgeordnetenrechts ist, durch ein Gesetz näher zu bestimmen.
Von dieser Gesetzgebungskompetenz ist als Annex auch die Zuständigkeit für eine Regelung erfasst, die darauf angelegt ist, die Unabhängigkeit der Mandatsausübung durch ein Zuwendungsverbot mit Abführungspflicht zu gewährleisten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt dem Landesgesetzgeber eine Annexkompetenz kraft Sachzusammenhangs dann zu, wenn das Regelungsziel des Gesetzgebers ausschließlich auf die Ordnung einer seiner Kompetenz unterfallenden Materie gerichtet ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 29.03.1996 - 2 BvL 4/96, NJW 1996, 2497). Ein solcher Sachzusammenhang liegt hier vor. Denn die Abgeordnetenentschädigung soll dem formalisierten Gleichheitssatz Geltung verschaffen und sicherstellen, dass jeder Abgeordnete staatlicherseits eine gleich hoch bemessene Entschädigung erhält (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.11.1975 a. a. O.). Dies dient der Gewährleistung einer unabhängigen Mandatsausübung (vgl. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 12 S. 2 Nds. Verfassung). Den gleichen Zweck verfolgt auch das in § 27 NAbgG enthaltene Zuwendungsverbot mit Abführungspflicht, das dem verfassungsrechtlich verankerten Verbot, Abgeordneten im Angestelltenverhältnis ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten, Bezüge nur deshalb zu gewähren, weil von ihnen erwartet wird, sie würden im Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitgebers vertreten (vgl. BVerfG, Beschl. vom 21.09.1976 - 2 BvR 350/75, BVerfGE 42, 312), Geltung verschaffen soll.
Wegen dieser Kraft Sachzusammenhangs gegebenen Gesetzgebungskompetenz ist es zudem unerheblich, wenn hierdurch materiell Gebiete berührt werden, die der Gesetzgebung der Länder an sich entzogen sind (vgl. BVerfG, Entsch. vom 30.10.1961 - 1 BvR 833/59, BVerfGE 13, 181). Unabhängig davon besteht eine Bundeskompetenz für die getroffene Regelung ohnehin nicht. Es handelt sich, da das der Entgeltzahlung zugrundeliegende Beschäftigungsverhältnis durch die Abführungspflicht rechtlich nicht berührt wird, weder um eine arbeitsrechtliche Regelung, die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung gehören würde, noch um eine zivilrechtliche Norm, die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ebenfalls der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegt. Gleiches gilt im Hinblick auf den Gesetzgebungsvorrang des Bundes für das Strafrecht (Art. 72 i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) auch für das Abführungsgebot. Denn § 27 Abs. 4 NAbgG verfolgt keine pönalen Ziele, sondern bezweckt lediglich den Ausgleich einer unzulässigen Vermögensverschiebung. Damit nähert sich der Rechtscharakter der Vorschrift dem einer Verfallsregelung nach den §§ 73 ff. StGB, die - wenn mit ihr keine Strafzwecke verfolgt werden - ebenfalls keine Strafe darstellt (vgl. BVerfG, Beschl. vom 14.01.2004 - 2 BvR 564/95, BVerfGE 110, 1), oder einer beamtenrechtlichen Ablieferungspflicht (vgl. § 70 BBG). Da das Abführungsgebot somit weder strafenden noch strafähnlichen Charakter hat, unterliegt es auch nicht dem Schuldgrundsatz (vgl. BVerfG, Entsch. vom 04.07.1967 - 2 BvL 10/62, BVerfGE 22, 125), so dass die Verankerung eines Verschuldens im Tatbestand der Norm verfassungsrechtlich nicht erforderlich war.
b) Auch materiell-rechtlich verstößt § 27 NAbgG weder gegen Bundes- noch gegen Landesverfassungsrecht.
aa) Die gesetzliche Anordnung der Geltendmachung des Anspruchs durch den Präsidenten des Landtages stellt keinen unzulässigen Eingriff eines Verfassungsorgans in die verfassungsmäßigen Rechte eines anderen dar, da der Landtagspräsident hier nicht als Mitglied des Landtages tätig wird, sondern als Leiter der Landtagsverwaltung (vgl. BVerfG, Urt. vom 17.06.2004 - 2 BvR 383/03, NJW 2005, 126) und der Streitgegenstand zudem keine organschaftlichen Rechte betrifft, sondern Individualrechte des Beklagten (BVerwG, Urt. vom 21.03.1991 a. a. O.).
bb) Ein Verstoß gegen das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 1 Abs. 2 Nds. Verfassung) verankerte Bestimmtheitsgebot (vgl. BVerfG, Entsch. vom 04.04.1967 - 1 BvR 126/65, BVerfGE 21, 245) liegt ebenfalls nicht vor. Dieses Gebot zwingt den Gesetzgeber nicht, den Tatbestand mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben (vgl. BVerfG, Beschl. vom 18.05.1988 - 2 BvR 579/84, BVerfGE 78, 205). Da es sich bei der Vorschrift des § 27 Abs. 4 NAbgG - wie bereits dargelegt - nicht um eine Strafrechtsnorm handelt, ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet gewesen, den insoweit strengeren Maßstäben des Art. 103 Abs. 2 GG zu genügen (vgl. BVerfG, Beschl. vom 22.06.1988 - 2 BvR 234/87, BVerfGE 78, 374). Er ist lediglich gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Beschl. vom 26.09.1978 - 1 BvR 525/77, BVerfGE 49, 168). Dabei nimmt die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert. Vielmehr genügt es, wenn die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerfG, Beschl. vom 06.05.1987 - 2 BvL 11/85, BVerfGE 75, 329). Diesen Anforderungen wird § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG sowohl hinsichtlich der Bestimmung dessen, was als verbotene Zuwendung zu betrachten ist, als auch bezüglich des Umfangs der sich daraus ergebenden Abführungspflicht gerecht.
Der in § 27 Abs. 4 Satz 1 NAbgG verwendete Begriff der „verbotenen Zuwendung“ ist auslegungsfähig (siehe unten B. 2.) und findet seine nähere Umschreibung in § 27 Abs. 3 NAbgG. Auch die Bestimmung dessen, was als verbotene Zuwendung nach § 27 Abs. 4 NAbgG ggf. abzuführen ist, ist einer Auslegung zugänglich (siehe unten B. 3.). Der Umstand, dass die Feststellung der erbrachten Tätigkeit i. S. des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG sowie deren wirtschaftliche Bewertung und damit die Ermittlung der Höhe des abzuführenden Betrages im Einzelfall schwierig sein kann, mag die Feststellung des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen erschweren, führt aber nicht dazu, dass die Norm deshalb mangels hinreichender Bestimmtheit verfassungswidrig wäre (vgl. BVerfG, Beschl. vom 14.01.2004 a. a. O.). Auch andere Vorschriften, die eine Pflicht zur Ablieferung verbotswidrig erlangter Vorteile zum Gegenstand haben, ohne den Umfang der abzuliefernden Zuwendung näher zu umschreiben, sind im Hinblick auf ihre Bestimmtheit in der Vergangenheit höchstrichterlich nicht in Zweifel gezogen worden (vgl. zu § 70 BBG: BVerwG, Urt. vom 31.01.2002 - 2 C 6.01, BVerwGE 115, 389).
cc) Auch in den Schutzbereich der in Art. 12 Nds. Verfassung und Art. 38 Abs. 1 GG verankerten Unabhängigkeit der Mandatsausübung greift § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG nicht unzulässig ein. Vielmehr dient das Gesetz in besonderem Maße dazu, dem hiervon geschützten Rechtsgut Geltung zu verschaffen, indem es darauf angelegt ist, eine Einflussnahme Dritter auf die Mandatsausübung durch gegenleistungslose Zuwendungen mit Hilfe einer Abschöpfungsregelung zu verhindern.
dd) Da § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG sowohl die Höhe der nach anderen Bestimmungen dieses Gesetzes gewährten Entschädigung, als auch das Recht des Abgeordneten, neben der Wahrnehmung seines Mandats einer entgeltlichen Tätigkeit nachzugehen, unberührt lässt, ist mit dieser Regelung weder ein Eingriff in den verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf Entschädigung (Art. 13 Abs. 3 Satz 1 Nds. Verfassung, Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG), noch eine Behinderung der Mandatsausübung (Art. 13 Abs. 2 Satz 1 Nds. Verfassung, Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG) verbunden. Denkbare faktische Auswirkungen des Verbots, mandatsbezogene Zuwendungen ohne Gegenleistung anzunehmen, bzw. des Gebots, solche Zuwendungen abzuführen, sind rechtlich unerheblich, weil das Gesetz damit nicht auf eine Behinderung der Mandatsausübung abzielt (vgl. BVerfG, Beschl. vom 21.09.1976 a. a. O.).
ee) Ein unzulässiger Eingriff in das Eigentum (Art. 14 GG) ist mit der streitgegenständlichen Regelung ebenfalls nicht verbunden. Der Gesetzgeber ist bei der Schaffung der Norm davon ausgegangen, dass die nach § 27 Abs. 3 NAbgG (§ 25 des damaligen Entwurfs) verbotenen Rechtsgeschäfte gemäß § 134 BGB nichtig sind (vgl. LT Drs. 8/2260). Mit der Formulierung „Zuwendungen dürfen nicht gemacht werden“ wollte er ein beiderseitiges Verbotsgesetz schaffen, das sowohl dem Zuwendenden als auch dem Empfänger untersagt, ein solches Rechtsgeschäft zu tätigen. Denn es sind im Hinblick auf den Normzweck keine Umstände ersichtlich, die ein nur einseitiges Verbotsgesetz begründen könnten (vgl. BGH, Urt. vom 14.12.1999 - X ZR 34/98, NJW 2000, 1186). Die damit angeordnete Nichtigkeit betrifft wegen der abstrakten Natur des wertneutralen Erfüllungsgeschäftes (vgl. Palandt, Kommentar zum BGB, 64. Aufl. § 817 Rn 1, 8) allerdings nur das Verpflichtungsgeschäft. Wären Kausal- und Erfüllungsgeschäft nichtig, so wäre die Zuwendung nicht in das Vermögen des Empfängers übergegangen und der Leistende hätte ohne Rücksicht auf die Verbotswidrigkeit einen Herausgabeanspruch (vgl. Palandt a. a. O., § 817 Rn 9). Durch die Wirksamkeit des Erfüllungsgeschäftes ist die Zuwendung dagegen in das Vermögen des Empfängers übergegangen und kann vom Leistenden weder nach
§ 812 BGB zurückgefordert werden, weil dem nach § 814 die Kenntnis der Nichtschuld entgegensteht, noch nach § 817 BGB, da auch er mit der Leistung gegen ein Verbotsgesetz verstoßen hat (vgl. § 817 S. 2 BGB). Bleibt die Zuwendung damit im Vermögen des Empfängers, stellt die Abführungspflicht des § 27 Abs. 4 NAbgG eine nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, die durch den Zweck des Gesetzes gerechtfertigt ist.
ff) Auch in die verfassungsrechtlich garantierte allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) greift § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG nicht unzulässig ein. Das darin enthaltene Verbot gegenleistungsloser Vergütungsvereinbarungen und die damit verbundene Abführungspflicht beschränken zwar die allgemeine Handlungsfreiheit des Abgeordneten; diese wird jedoch durch Art. 2 Abs. 1 GG nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung gewährt, die das Niedersächsische Abgeordnetengesetz einschließt. Das Gesetz würde die allgemeine Handlungsfreiheit durch die in § 27 NAbgG enthaltene Regelung deshalb nur dann unzulässig einschränken, wenn der damit verbundene Eingriff gemessen an dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen würde. Das ist jedoch nicht der Fall. Das gesetzliche Verbot und die damit verbundene Abführungsregelung sind nicht nur geeignet, eine unzulässige Einflussnahme auf die unabhängige Mandatsausübung zu verhindern, sondern auch erforderlich und angemessen, um dieses Ziel zu erreichen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass zwar auch eine Regelung, die eine Veröffentlichung von Zuwiderhandlungen gegen ein Verbot gegenleistungsloser und mandatsbezogener Zuwendungen (wie sie in anderen Landesgesetzen enthalten ist und bis vor kurzem auch im Bundesrecht galt) vorsieht, Rechtsverstöße der in Rede stehenden Art im Einzelfall verhindern mag, aber nicht in gleicher Weise geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, wie eine Abführungsregelung. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 05.11.1975 (a. a. O.) den Gesetzgeber ausdrücklich aufgefordert, (wirksame) Vorkehrungen dagegen zu treffen, dass Abgeordnete Bezüge aus einem Angestelltenverhältnis ohne die geschuldeten Dienst zu leisten nur deshalb erhalten, weil von ihnen im Hinblick auf ihr Mandat erwartet wird, sie würden im Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitgebers durchzusetzen versuchen.
gg) Die in § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG getroffene Regelung verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Soweit der Beklagte meint, durch § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG würden abhängig Beschäftigte gegenüber Selbstständigen und Freiberuflern benachteiligt, trifft das nicht zu. Vielmehr erfasst das Gesetz mit der Einbeziehung gegenleistungsloser Dienst- und Werkverträge Freiberufler und Selbstständige, die in aller Regel auf der Grundlage solcher Verträge tätig werden, ebenso, wie abhängig Beschäftigte. Soweit ein Abgeordneter aus seiner Mitarbeit in einem Gewerbebetrieb oder in einem forst- oder landwirtschaftlichen Betrieb Einkünfte erzielt, ist seine Stellung mit der eines Arbeitnehmers vergleichbar, d. h. eine für seine Tätigkeit (z. B. als Geschäftsführer) gewährte Vergütung wäre - wenn ein Mandatsbezug vorläge - als Zuwendung abzuführen, soweit ihr Wert dem der erbrachten Gegenleistung nicht entspricht. Beruhen die Einkünfte dagegen nicht auf der Mitarbeit des Abgeordneten in einem Betrieb, sondern auf seiner Beteiligung an einem Betrieb (z. B. in Form von Gewinnausschüttungen an ihn als Mitgesellschafter), so stellen diese Einkünfte grundsätzlich ebenso wenig eine Zuwendung dar, wie Zinsgewinne aus Kapitalanlagen, weil ihnen als adäquate „Gegenleistung“ ein entsprechender Kapitaleinsatz gegenübersteht. Abgesehen davon würden die aus Gesellschaftsanteilen herrührenden Gewinne in aller Regel auch keinen Mandatsbezug aufweisen. Anders kann es sich allerdings dann verhalten, wenn einer Gesellschaft, an der ein Abgeordneter beteiligt ist, Zahlungen ohne adäquate Gegenleistung mit Rücksicht auf sein Mandat zufließen, die dann als Gewinn auch an ihn ausgeschüttet werden. Gleiches gilt, wenn einem Abgeordneten mit Rücksicht auf sein Mandat Gesellschaftsanteile ohne wertentsprechende Gegenleistung überlassen werden. In diesem Fall wäre die Anteilsübertragung als verbotene Zuwendung i. S. des § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG zu betrachten und würde der wertentsprechenden Abführungspflicht nach § 27 Abs. 4 Satz 1 Alt. 2 NAbgG unterliegen, die auch die aus solchen Anteilen resultierenden Gewinne umfassen kann.
Ebenfalls unzutreffend ist die Auffassung des Beklagten, Arbeitnehmer würden gegenüber Freiberuflern und Selbstständigen dadurch benachteiligt, dass ihnen erhöhte Nachweispflichten im Hinblick auf den Umfang der neben ihrem Mandat ausgeübten beruflichen Tätigkeit abverlangt würden. Eine solche Annahme findet im Gesetz keine Stütze. Die im Zusammenhang mit einer selbstständigen oder unselbstständigen Tätigkeit bestehenden Pflichten des Abgeordneten ergeben sich zum einen aus dem auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 3 Satz 2 Nds. Verfassung erlassenen Niedersächsischen Abgeordnetengesetz und zum anderen aus den Verhaltensregeln für die Mitglieder des Niedersächsischen Landtages, die als Anlage der auf Art. 21 Abs. 1 Nds. Verfassung beruhenden Geschäftsordnung des Landtages - GO LT - vom 04.03.2003 (Nds. GVBl. S. 136) aufgestellt wurden. Danach ist es den Abgeordneten verboten, aufgrund einer mit ihrem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit Zuwendungen entgegenzunehmen, die mit Rücksicht auf das Mandat gewährt werden und denen keine entsprechende Gegenleistung gegenübersteht (§ 27 Abs. 3 NAbgG). Außerdem sind unselbstständig Beschäftigte ebenso wie selbstständige Gewerbetreibende und Freiberufler verpflichtet, ihre Berufsausübung anzugeben (Ziff. I. 1. der Verhaltensregeln) und entgeltliche Tätigkeiten außerhalb des Berufes sowie Zuwendungen, die sie für ihre politische Tätigkeit erhalten haben, anzuzeigen (Ziff. II. 1. und 2. der Verhaltensregeln). Eine anlasslose Überprüfung dieser Angaben ist nicht vorgesehen. Vielmehr gehen das Gesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Regelungen der Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages davon aus, dass die Abgeordneten ihren Pflichten nachkommen und bestehende Ge- und Verbote beachten. Erst wenn sich - wie hier - Anhaltspunkte dafür ergeben, dass ein Verstoß vorliegen kann, ist der Präsident des Landtages verpflichtet, dem nachzugehen. Dabei kann einem betroffenen Abgeordneten, der die Ausübung beruflicher Tätigkeiten nach Art und Umfang glaubhaft macht, sich aber aufgrund von Zeitabläufen oder anderen Umständen objektiv und unverschuldet in Beweisnot befindet, der fehlende Nachweis seiner Angaben nicht entgegengehalten werden. Das ist auch hier nicht geschehen, denn der Kläger hat die unbelegte Behauptung des Beklagten, er habe als Abgeordneter Zeit dafür aufgewandt, sich beruflich fortzubilden, ohne weitere Nachweise zu verlangen als wahr unterstellt und seine Forderung deshalb um 19 % vermindert. Dass der Fortbildungsaufwand gemessen an seiner regelmäßigen Arbeitszeit einen noch größeren Anteil gehabt hätte, wird selbst vom Beklagten nicht behauptet.
hh) Schließlich ist die Forderung, verbotswidrig erhaltene Zuwendungen abzuführen, auch nicht unverhältnismäßig. Soweit sich daraus im Falle des Beklagten ein sehr hoher Abführungsanspruch ergibt, folgt dies nicht aus der Unverhältnismäßigkeit der im Gesetz vorgesehenen Rechtsfolge, sondern ist allein darauf zurückzuführen, dass der Beklagte trotz wiederholter Belehrung über viele Jahre hinweg verbotene Zuwendungen angenommen hat. Das Gesetz musste, um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen, auch nicht selbst eine Billigkeitsregelung enthalten. Soweit im Beamtenrecht eine Billigkeitsentscheidung stets zusammen mit einem bestehenden Erstattungsanspruch zu treffen ist, um eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Bereicherten tragbare Lösung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urt. vom 21.10.1999 - 2 C 27.98, BVerwGE 109, 357), findet dies seinen Grund in der besonderen Natur des öffentlich-rechtlichen Dienst - und Treueverhältnisses (vgl. BVerwG, Urt. vom 09.12.1976 - 2 C 36.72, Buchholz 232 § 158 BBG Nr. 31). Ein solches Sonderrechtsverhältnis besteht jedoch zwischen einem Abgeordneten und dem entschädigenden Land oder Bund nicht (vgl. BVerfG, Urt. vom 05.11.1975 a. a. O.). Sollten sich bei der Anwendung des § 27 Abs. 4 NAbgG Umstände ergeben, welche die Durchsetzung der darin vorgesehenen Rechtsfolge unverhältnismäßig erscheinen lassen, so sind - wie etwa bei der Abführung zu Unrecht einbehaltener Nebentätigkeitsvergütungen von Beamten - die allgemeinen Vorschriften heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urt. vom 03.07.2003 - 2 C 47.02, ZBR 2004, 53), hier also § 59 Abs. 1 der Nds. Landeshaushaltsordnung i. d. F. vom 30.04.2001 (Nds. GVBl. S. 276).
2. Dem Kläger steht ein Abführungsanspruch nach § 27 Abs. 4 NAbgG zu.
Danach hat ein Abgeordneter, der eine nach Absatz 3 verbotene Zuwendung erhält, diese oder, falls das nicht möglich ist, ihren Wert an das Land abzuführen. Verboten sind Zuwendungen nach § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG dann, wenn sie nicht im Niedersächsischen Abgeordnetengesetz vorgesehen sind und dem Abgeordneten mit Rücksicht auf sein Mandat gewährt werden. Insbesondere darf einem Abgeordneten gemäß § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG eine Vergütung aus einem Dienstverhältnis nur gewährt werden, soweit sie dem Wert einer von ihm tatsächlich erbrachten und mit dem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht. Der Beklagte hat durch die Fortzahlung seines mit der Volkswagen AG vertraglich vereinbarten Entgelts, für das er keine wertentsprechende Gegenleistung erbracht hat, eine verbotene Zuwendung erhalten.
a) Der Begriff der „Zuwendung“ ist auslegungsbedürftig und juristisch nicht eindeutig determiniert. Im allgemeinen Sprachgebrauch besitzt er die Bedeutung eines Vermögensvorteils, den man einem anderen zukommen lässt (Schenkung; vgl. Der große Brockhaus, 18. Auflage). Auch im Sinne des § 27 Abs. 3 S. 1 und 2 NAbgG sind als Zuwendungen vermögenswerte Leistungen des Zuwendenden zu betrachten, denen keine wertentsprechende Gegenleistung gegenüber steht und die - anders als die Leistungen nach den §§ 6 ff. NAbgG - nicht in diesem Gesetz vorgesehen sind. Diese Auslegung wird durch § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG gestützt, wonach „einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienstvertrag nur gewährt werden (darf), soweit sie dem Wert einer von ihm tatsächlich erbrachten Tätigkeit entspricht“. Damit bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass eine Vergütung eine Zuwendung darstellt, soweit ihr keine adäquate Gegenleistung gegenübersteht. Eine solche Zuwendung ist - sofern sie mit Rücksicht auf das Mandat erfolgt - nach § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG verboten.
b) Auch das Tatbestandsmerkmal „mit Rücksicht auf das Mandat“ bedarf der Auslegung. Die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung lässt sowohl eine objektive, als auch eine subjektive Definition zu. Bei streng objektiver Betrachtung würden von § 27 Abs. 3 NAbgG auch Zuwendungen erfasst, die ohne weitere Motive des Zuwendenden allein an das Innehaben des Mandats anknüpfen. Damit wären Schenkungen persönlicher Natur aus Anlass der Wahl zum Abgeordneten ebenso vom Tatbestand erfasst, wie andere allein an das Mandatsverhältnis anknüpfende Vergünstigungen (z. B. Rabatte für Abgeordnete beim Neuwagenkauf).
Bei einer streng subjektiven Auslegung wäre erforderlich, dass der Zuwendende seine Leistung - final betrachtet - mit der Erwartung verbindet, der Abgeordnete werde sein Mandat wegen dieser Zuwendung so ausüben, wie es dem ausgesprochenen oder mutmaßlichen Interesse des Gebers entspricht. Nach dieser Auslegung wären die vorgenannten Zuwendungen nicht „mit Rücksicht auf das Mandat“ gewährt worden. Allerdings hätte eine solche Interpretation zur Folge, dass ein Abführungsanspruch nach § 27 Abs. 4 NAbgG nur dann durchsetzbar wäre, wenn nachgewiesen würde, dass die Zuwendung in der Absicht erfolgt ist, auf die Mandatsausübung Einfluss zu nehmen.
Da ein solcher Nachweis innerer Vorgänge kaum gelingen kann, der Gesetzgeber aber zur Durchsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfG, Urt. vom 05.11.1975 a. a. O.) eine Regelung schaffen wollte, die dem Problem der sog. Lobbygelder wirksam begegnet (vgl. LT Drs. 8/2260 S. 14), ist die Vorschrift dahin auszulegen, dass ihre Durchsetzung nicht von dem Nachweis subjektiver Absichten des Zuwendenden abhängig gemacht werden sollte. Die Kammer hält deshalb eine vermittelnde Auslegung für zutreffend, wonach das Gesetz es genügen lässt, wenn die Zuwendung objektiv an das Innehaben des Mandats anknüpft und dabei zugleich von der widerleglichen Vermutung ausgeht, dass einer Zuwendung an einen Mandatsträger, der keine adäquate Gegenleistung gegenübersteht, zumindest als Begleitmotiv auch die Erwartung zugrunde liegt, der Zuwendungsempfänger werde sein Verhalten im Parlament an den Interessen des Zuwendenden orientieren. Eine solche Vermutung lässt sich damit rechtfertigen, dass die Gewährung gegenleistungsloser Vermögensvorteile außerhalb persönlicher Beziehungen nach allgemeiner Lebenserfahrung in aller Regel mit weitergehenden Absichten oder Erwartungen des Zuwendenden verknüpft sind. Wird eine solche Zuwendung im Hinblick auf das Innehaben eines Mandats gewährt, so ist die auf Annahme gerechtfertigt, dass der Leistung die Erwartung zugrunde liegt, der Abgeordnete werde sein Mandat im Interesse des Zuwendenden ausüben. Da jedoch auch atypische Sachverhalte denkbar sind (s. o.) und das Gesetz, das ein Verschulden nicht voraussetzt, weder eine Billigkeitsregelung enthält, noch eine Ermessensausübung zulässt, die solchen Fallkonstellationen Rechnung tragen könnte, muss es dem Abgeordneten aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit möglich sein, die der Norm innewohnende Vermutung im Einzelfall zu widerlegen.
Diese Auslegung findet sowohl im Wortlaut der Vorschrift, als auch in ihrer Entstehungsgeschichte eine Stütze und lässt sich zugleich teleologisch herleiten. Hätte der Gesetzgeber bestimmen wollen, dass Zuwendungen nur dann abzuführen sind, wenn feststeht, dass der Zuwendende damit beabsichtigt, auf die Mandatsausübung Einfluss zu nehmen, hätte er eine entsprechend eindeutige Formulierung gewählt. Das statt dessen verwendete Tatbestandsmerkmal „mit Rücksicht auf das Mandat“ lässt erkennen, dass er sich möglicher Beweisschwierigkeiten bewusst war, die bei einer allein auf innere Beweggründe abstellenden Norm regelmäßig eintreten, und einen Vollzug der Regelung in den allermeisten Fällen unmöglich machen würden.
Auch die Historie des Gesetzes spricht für die von der Kammer vorgenommene Auslegung. Die Regelung wurde im Februar 1978 als Folge des sog. „Diätenurteils“ des Bundesverfassungsgerichts vom 05.11.1975 (a. a. O.) in das Gesetz aufgenommen. Darin hat das Gericht ausgeführt: „Der formalisierte Gleichheitssatz berührt die Begründung und Fortführung eines Berufes neben der Abgeordnetentätigkeit und das daraus erzielte Einkommen grundsätzlich nicht. Die Art. 48 Abs. 3 und Art. 38 Abs. 1 GG, die eine freie unabhängige Mandatsausübung gewährleisten wollen, verlangen allerdings gesetzliche Vorkehrungen dagegen, dass Abgeordnete Bezüge aus einem Angestelltenverhältnis, Beratervertrag oder ähnlichem, ohne die dafür geschuldeten Dienste zu leisten nur deshalb erhalten, weil von ihnen im Hinblick auf ihr Mandat erwartet wird, sie würden im Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitgebers oder Unternehmers vertreten und nach Möglichkeit durchzusetzen versuchen. Einkünfte dieser Art sind mit dem unabhängigen Status der Abgeordneten und ihrem Anspruch auf gleichmäßige finanzielle Ausstattung in ihrem Mandat unvereinbar.“
Diese Entscheidung war Anlass für die Verabschiedung des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes vom 03.02.1978 (Nds. GVBl. S. 101) mit der darin enthaltenen Abführungsregelung, die auch in die Neufassung des Gesetzes vom 20.06.2000 (Nds. GVBl. S. 130) übernommen wurde. Wie bereits dargelegt ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien, dass das Land mit der Regelung den Versuch unternehmen wollte, der Forderung des Bundesverfassungsgerichts zu entsprechen, das Problem der sog. Lobbygelder gesetzlich zu regeln (vgl. Niederschrift über die 143. Sitzung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen vom 06.10.1977 Seite 21). Anders als der Bund und die meisten übrigen Länder, hielt der niedersächsische Gesetzgeber eine bloße Anzeigepflicht für Einkünfte, verbunden mit entsprechenden Verhaltensregeln und der Möglichkeit einer Veröffentlichung unzulässig entgegengenommener Zuwendungen nicht für ausreichend, dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen. Dazu heißt es in der Gesetzesvorlage vom 09.02.1977 (vgl. Drs. 8/2260 S. 11): „Der vorliegende Gesetzesentwurf lehnt sich weitgehend an die Neuregelung an, die inzwischen der Bundestag für seinen Bereich getroffen hat. ... Der vorliegende Entwurf weicht davon jedoch ab, soweit zumindest fraglich erschien, ob die genannten Texte den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügend entsprechen.“ Und weiter (S. 14 a. a. O.): „Hervorzuheben ist, dass in § 25 (§ 27 der Endfassung) entsprechend der Forderung des Bundesverfassungsgerichts wenigstens versucht wird, das Problem der sog. Lobbygelder zu regeln.“ Das Gesetz greift also die auch der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegende Vermutung auf, dass Vergütungen die gezahlt werden, ohne dass ihnen entsprechende Gegenleistungen gegenüberstehen, in aller Regel zum Zwecke der Einflussnahme auf die Mandatsausübung gewährt werden.
Da der Landesgesetzgeber somit eine Regelung zu schaffen beabsichtigte, die geeignet war, den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts nach einer gesetzlichen Regelung zum Schutze der unabhängigen Mandatsausübung wirksam Rechnung zu tragen, und sich zugleich möglicher Beweisschwierigkeiten im Falle des Abstellens auf innere Vorgänge im Sinne eines Motivs bewusst war, entspricht ein objektives Verständnis des Tatbestandsmerkmals „mit Rücksicht auf das Mandat“ verbunden mit der gesetzlichen Vermutung einer beabsichtigten Einflussnahme dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck am besten.
c) Der Beklagte hat die gesetzliche Vermutung einer mit der Zuwendung verfolgten Einflussnahme nicht zu widerlegen vermocht. Allerdings hält die Kammer seinen Vortrag, von seinem Arbeitgeber zu keinem Zeitpunkt aufgefordert worden zu sein, bestimmte Interessen zu vertreten, für glaubhaft. Darauf kommt es jedoch nicht an. Eine Zuwendung kann die Mandatsausübung nämlich auch dann beeinflussen, wenn der Zuwendende eine entsprechende Erwartungshaltung nicht explizit zum Ausdruck bringt. Denn es ist nicht auszuschließen, dass ein Zuwendungsempfänger dem Zuwendenden wegen ihm gewährter Vorteile besonders wohlwollend gegenübersteht und sein Verhalten im Einzelfall deshalb auch ohne Kundgabe bestimmter Erwartungen an dessen Interessen orientiert. Um dieser Gefahr von vorn herein zu begegnen, verbietet das Gesetz - wenn sich nicht aus anderen Umständen das Fehlen eines Mandatsbezugs eindeutig ergibt - die Zahlung eines Entgelts ohne wertentsprechende Tätigkeit. Wegen der gesetzgeberischen Absicht, mögliche Einflussnahmen von vorn herein auszuschließen ohne die Durchsetzung der Vorschrift von dem Nachweis innerer Vorgänge abhängig zu machen, ist es zudem auch ohne Bedeutung, ob der Beklagte sich bei seiner Mandatswahrnehmung von den Zuwendungen tatsächlich hat beeinflussen lassen oder nicht.
Die Kammer sieht einen Nachweis dafür, dass der Entgeltfortzahlung ausschließlich nicht mandatsbezogene Motive zugrunde lagen, nicht als erbracht an. Den Aussagen des Zeugen Dr. F. ist zu entnehmen, dass sich die Regelung, Abgeordnete nach dem Mandatsantritt weiter zu vergüten, ohne eine Arbeitsleistung dafür zu verlangen, quasi verselbstständigt hatte und - ohne dass es eines weiteren Anstoßes bedurfte - von den dafür zuständigen Organisationseinheiten umgesetzt wurde, indem den bei der Volkswagen AG beschäftigten Abgeordneten eine entsprechende Vertragsänderung zugeleitet und die Verwaltung ihres Gehaltskontos einer anderen Stelle zugewiesen wurde. Infolge dieses „Automatismus“ können dem konkreten Vorgang, der im Falle des Beklagten zur Entgeltfortzahlung geführt hat, keine Motive oder Erwartungen seines Arbeitgebers entnommen werden. Zur Beurteilung der Frage, ob für die Weitergewährung der Vergütung ausschließlich nicht mandatsbezogene Gründe ausschlaggebend waren, sind deshalb die Umstände zu ergründen, die zu der begünstigenden Regelung selbst geführt haben. Hierzu hat der Zeuge angegeben und durch entsprechende Presseartikel belegt, es habe in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre eine öffentliche Diskussion über die Frage gegeben, wie es erreicht werden könne, mehr wirtschaftlichen Sachverstand in die Parlamente zu bringen. Da Umfragen zufolge die Bereitschaft zur Mandatsübernahme bei den Beschäftigten in der Privatwirtschaft u. a. deshalb gering gewesen sei, weil die Betroffenen Einkommenseinbußen befürchtet hätten, hätten verschiedene Großunternehmen dem durch einen Verlustausgleich entgegenwirken wollen. Die Volkswagen AG sei dann großzügig darüber hinausgegangen und habe unabhängig von möglichen Einkommensverlusten eine ungeschmälerte Gehaltfortzahlung gewährt. Bereits diese Angaben lassen es nicht zu, den Nachweis als erbracht anzusehen, dass mit der Entgeltfortzahlung ausschließlich nicht mandatsbezogene Motive verfolgt wurden. Denn die bekundete Absicht, „an Abgeordnete Geld zu zahlen, um wirtschaftlichen Sachverstand in die Parlamente zu bringen“ schließt das Motiv einer Einflussnahme nicht aus. Hinzu kommt, dass der Zeuge auch keine Gründe dafür zu benennen vermochte, warum die Volkswagen AG - abweichend von den Regelungen anderer Großunternehmen - eine Gehaltsfortzahlung auch dann gewährte, wenn mit der Mandatsübernahme keine Gehaltseinbußen verbunden waren. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die im Jahr 1990 erstmals schriftlich niedergelegte Regelung bereits seit den fünfziger Jahren Anwendung gefunden hat. Durch ihre Kodifizierung wurde somit nur eine seit langem bestehende Praxis fortgeschrieben, deren Motive auch durch die Zeugenvernehmung nicht zu erhellen waren. Die Absicht einer Einflussnahme im Interesse des Unternehmens zumindest als Begleitmotiv für die gewährten Zahlungen lässt sich daher nicht zweifelsfrei ausschließen.
3. Der geltend gemachte Anspruch ist hinsichtlich der Haupt- und Nebenforderung auch der Höhe nach begründet.
Gemäß § 27 Abs. 4 NAbgG ist eine verbotene Zuwendung oder, falls dies nicht möglich ist, ihr Wert, an das Land abzuführen. Nach § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG darf einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienstverhältnis nur gewährt werden, soweit sie dem Wert einer von ihm erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht. Mit anderen Worten: Die Zahlung einer Vergütung stellt eine verbotene Zuwendung dar, soweit sie über den Wert der erbrachten Tätigkeit hinausgeht. Im Fall des Beklagten braucht sich die Kammer mit der Frage, wie der Wert einer Tätigkeit zu bestimmen ist, nicht zu befassen, da der Beklagte nach der Überzeugung des Gerichts keine Tätigkeit erbracht hat, für die ihm aufgrund des bestehenden Arbeitsvertrages eine Vergütung zugestanden hätte.
a) Soweit der Beklagte geltend macht, er habe Zeit aufgewandt, um sich fortzubilden, kann die Frage, ob er arbeitsvertraglich verpflichtet war, während der Mandatszeit an Fortbildungsveranstaltungen teilzunehmen, ebenso dahingestellt bleiben, wie die Frage ob und an welchen Fortbildungsmaßnahmen er tatsächlich teilgenommen hat und ob diese Veranstaltungen - soweit sie gewerkschaftlicher Natur waren - Gegenstand seiner arbeitsvertraglichen Pflichten sein konnten. Denn der Kläger hat die geltend gemachten Fortbildungsaktivitäten anerkannt und seiner Forderung deswegen lediglich eine um 19 % gekürzte Bruttovergütung zugrunde gelegt, von der er zudem den Arbeitnehmeranteil zur Arbeitslosenversicherung abgezogen hat. Die Höhe des im Hinblick auf mögliche Fortbildungsaktivitäten in Abzug gebrachten Betrages beruht auf einem Gutachten der G. GmbH vom 18.04.2005, welches zu dem Ergebnis gelangt, dass ein mit dem Beklagten vergleichbarer Arbeitnehmer sich formal-organisiert und informell (auch außerhalb der Arbeitszeit) durchschnittlich im Umfang von 19 % seiner Arbeitszeit fortbildet. Der Beklagte hat weder diese Feststellung bestritten, noch behauptet, sich in einem größeren zeitlichen Umfang fortgebildet zu haben.
b) Der Beklagte kann auch nicht verlangen, bestimmte Zeiten, zu denen er bei Fortsetzung des aktiven Beschäftigungsverhältnisses aufgrund gesetzlicher Regelungen oder freiwilliger Leistungen des Arbeitgebers unter Fortzahlung der Vergütung von der Tätigkeit freigestellt worden wäre, monetär zu bewerten und in Abzug zu bringen.
aa) Allerdings ist die Berücksichtigung von Zeiten, in denen ein Abgeordneter im Rahmen eines neben dem Mandat ausgeübten Beschäftigungsverhältnisses unter Fortzahlung der Bezüge von der Arbeitsleistung freigestellt wird, nicht in jedem Fall ausgeschlossen. Da § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG eine Vergütung gestattet, soweit sie dem Wert einer tatsächlich erbrachten Tätigkeit entspricht, lässt die Vorschrift eine teilweise Fortsetzung bestehender Beschäftigungsverhältnisse zu. Vereinbart der Abgeordnete mit seinem Arbeitgeber eine solche Teilzeitbeschäftigung, so steht ihm in entsprechendem Umfang auch ein Urlaubsanspruch zu, mit der Folge, dass die für die Zeit des zustehenden Erholungsurlaubs gezahlte Vergütung eine tatsächlich erbrachte Tätigkeit im Sinne des Gesetzes betrifft und damit nicht der Abführungspflicht unterliegt. Im Falle des Beklagten kommt ein solcher Anspruch jedoch nicht zum Tragen, weil er nach der Überzeugung der Kammer während des streitbefangenen Zeitraums einer Teilzeitbeschäftigung bei der Volkswagen AG nicht nachgegangen ist und somit aus § 6 Ziff. 6.1.2 und 6.1.3.1 des Manteltarifvertrages zwischen der Volkswagen AG Wolfsburg und Industriegewerkschaft Metall vom 14.07.1997 sowie aus § 5 Ziff. 5.1 des zwischen denselben Tarifvertragsparteien geschlossenen Tarifvertrags über Teilzeitarbeit vom 21.11.1991 auch keine Urlaubsansprüche herleiten kann. Zudem würde ein seinem Wesen nach auf eine Befreiung von der Pflicht zur Arbeitsleistung gerichteter Urlaubsanspruch (vgl. BAG, Urt. vom 28.01.82 - 6 AZR 571/79, BAGE 37, 382) auch ins Leere laufen, weil der Beklagte aufgrund der Freistellungsgrundsätze und der darauf beruhenden Vertragsanpassung zu einer Arbeitsleistung ohnehin nicht verpflichtet war. Soweit der Kläger seine Forderung, der im Ausgangspunkt die im streitbefangenen Zeitraum an den Beklagten gezahlte Bruttovergütung zugrunde liegt, wegen der geltend gemachten Fortbildung um 19 % reduziert hat, hat er damit nicht zugleich mit selbstbindender Wirkung anerkannt, dass der Beklagte in diesem Umfang einer Teilzeitbeschäftigung mit entsprechenden Urlaubs- und Freistellungsansprüchen nachgegangen ist. Vielmehr beruht die reduzierte Forderung nach Auffassung der Kammer allein aus dem Bestreben, rechtlich evtl. zweifelhafte Beträge nicht zum Gegenstand des Klageverfahrens zu machen.
bb) Soweit es Zeiten der Wahlvorbereitung betrifft, kommen Freistellungsansprüche ebenfalls nicht zum Tragen, weil dem Beklagten wegen der bereits bestehenden mandatsbezogenen Freistellung eine weitere bezahlte Freistellung nicht gewährt wurde.
Er kann auch nicht beanspruchen, einem mandatslosen Wahlbewerber gleichgestellt zu werden, der nicht verpflichtet ist, eine für die Dauer der Freistellung zur Wahlvorbereitung gezahlte Vergütung abzuführen. Dabei ist Folgendes zu berücksichtigen: Ein Freistellungsanspruch zur Kandidatur für kommunale Mandate besteht nicht (vgl. OVG Münster, Urt. vom 11.01.1996 - 6 A 1742/95; Wefelmeier in Blum u. a., Kommentar zur NGO § 39 Rn 53) und damit erst Recht keine Pflicht zur Gehaltsfortzahlung während einer fakultativen Freistellung zur Vorbereitung auf eine Kommunalwahl. Auf Landesebene ist zwar für die Vorbereitung einer Wahl zum Abgeordneten des Landtages nach § 3 S. 1 NAbgG Urlaub zu gewähren. Ein Anspruch auf Lohn oder Gehalt besteht aber für die Dauer dieser Beurlaubung nach § 3 Satz 3 NAbgG ebenfalls nicht.
Soweit das Gesetz danach einen Freistellungsanspruch auf kommunaler Ebene und einen Gehaltsfortzahlungsanspruch auf kommunaler und Landesebene verneint, ist damit eine als freiwillige Leistung des Arbeitgebers gewährte Freistellung und Gehaltsfortzahlung nicht verboten. Das in § 27 Abs. 3 NAbgG enthaltene Verbot der Vergütung ohne adäquate Gegenleistung betrifft seinem Zweck entsprechend, eine unabhängige Mandatsausübung zu gewährleisten, nur gewählte Abgeordnete und nicht auch Wahlbewerber. Deshalb darf ein Wahlbewerber, der noch kein Landtagsmandat inne hat, eine freiwillige Gehaltsfortzahlung, die ihm für die Dauer des Wahlvorbereitungsurlaubs nach § 3 S. 1 NAbgG gewährt wird, behalten. Gleiches gilt bei fakultativen Freistellungen und Gehaltsfortzahlungen auf kommunaler Ebene.
Auch wenn der Beklagte, der bei seiner Kandidatur in den Jahren 1998 und 2003 bereits ein Mandat inne hatte, die in der Zeit der Wahlvorbereitung erhaltene Vergütung abzuführen verpflichtet ist, wogegen ein Wahlbewerber ohne Mandat - wie z. B. der im Jahr 2003 erstmals gewählte Abgeordnete G. L. - das von der Volkswagen AG für die Dauer der Freistellung zur Wahlvorbereitung fortgezahlte Entgelt behalten darf, liegt darin kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Denn das Niedersächsische Abgeordnetengesetz trifft für mandatslose Wahlbewerber keine Regelung und behandelt sie deshalb auch nicht ungleich. Soweit sich aus der Abführungspflicht für Mandatsinhaber eine faktische Schlechterstellung ihnen gegenüber ergibt, zielt das Gesetz hierauf nicht ab. Selbst wenn man eine im Gesetz angelegte rechtliche Ungleichbehandlung annehmen wollte, wäre diese nicht zu beanstanden, weil sie auf einem sachlichen Grund beruhen würde (vgl. BVerfG, Beschl. vom 03.11.1992 - 1 BvR 1243/88, BVerfGE 87, 273 m. w. N.). Denn im Hinblick auf den Zweck, eine unabhängige Mandatsausübung zu gewährleisten, ist es sachlich gerechtfertigt, eine Abführungspflicht nur für Mandatsinhaber vorzusehen.
Im Falle des Beklagten kann eine Freistellung zum Zwecke der Wahlvorbereitung zudem deshalb nicht als „erbrachte Tätigkeit, für die ein Vergütungsanspruch besteht“ i. S. des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG anerkannt werden, weil die Freistellungsgrundsätze bei einer Kandidatur auf kommunaler oder Landesebene in Ziffer II. und III. zwar eine bezahlte Freistellung für die Dauer von zwei Monaten vor dem Wahltag vorsehen, der Beklagte aber nicht deshalb freigestellt wurde und seine Vergütung auch nicht aus diesem Rechtsgrund erhalten hat. Vielmehr war er bereits als Abgeordneter von der Arbeitsleistung freigestellt und bedurfte somit keiner weiteren bezahlten Freistellung zum Zwecke der Wahlvorbereitung.
cc) Schließlich kann auch die Wahrnehmung eines kommunalen Mandats nicht zu einer Reduzierung des gegen den Beklagten bestehenden Abführungsanspruchs führen. Gemäß § 39 Abs. 2 Satz 3 NGO ist einem Ratsherrn die für seine Tätigkeit notwendige freie Zeit zu gewähren. Gleiches gilt nach § 35 Abs. 2 Satz 3 NLO für Kreistagsabgeordnete. Dabei folgt aus der Formulierung „notwendige freie Zeit“, dass der Ratsherr bzw. Kreistagsabgeordnete gehalten ist, auf die Interessen seines Arbeitgebers Rücksicht zu nehmen und vorrangig die Möglichkeiten von Gleitzeitregelungen und der Verlegung dienstlicher Aufgaben in andere Zeiten in Anspruch zu nehmen. Erst wenn die Wahrnehmung des Ehrenamtes in zeitlicher Hinsicht unweigerlich mit Tätigkeiten aus dem Beschäftigungsverhältnis kollidiert, räumt das Gesetz der Mandatsausübung den Vorrang ein (vgl. BVerwG, Urt. vom 11.12.1985 - 2 C 8.84, BVerwGE 72, 289). Aber auch dann ist der Arbeitgeber nicht zur Entgeltfortzahlung verpflichtet (vgl. BAG, Urt. vom 20.06.1995 - 3 AZR 857/94, NdsVBl. 1996, 115). Stattdessen sieht das Gesetz in § 39 Abs. 5 S. 1 NGO bzw. § 35 Abs. 5 S. 1 NLO eine Entschädigung des Verdienstausfalls vor.
Zwar hindert - wie bei der Wahlvorbereitung - eine fehlende Pflicht zur Freistellung oder Entgeltfortzahlung den Arbeitgeber nicht, entsprechende Leistungen freiwillig zu erbringen; im Falle des Beklagten ist das aber nicht geschehen. Abgesehen davon, dass die Freistellungsgrundsätze Regelungen für die Wahrnehmung kommunaler Mandate nicht enthalten, hat die Volkswagen AG hat den Beklagten auch auf anderer rechtlicher Grundlage nicht unter Fortzahlung des Entgelts zur Ausübung eines kommunalen Mandats freigestellt. Denn auch insoweit bedurfte er wegen der bereits bestehenden Freistellung als Landtagsabgeordneter keiner weiteren Freistellung. Aus dem gleichen Grund ging auch der in § 39 Abs. 3 S. 4 und 7 NGO bzw. § 35 Abs. 3 Satz 4 und 7 NLO vorgesehene Anspruch auf Zusatzurlaub von bis zu fünf Tagen in der Wahlperiode ins Leere, weil der Beklagte zu keiner Arbeitsleistung verpflichtet war, von der er durch den Zusatzurlaub hätte befreit werden können.
c) Der Kläger hat dem geltend gemachten Abführungsanspruch zu Recht die dem Beklagten in dem streitbefangenen Zeitraum gezahlte Bruttovergütung zugrundegelegt und hiervon neben einem Anteil von 19 % für Fortbildungsaktivitäten lediglich den Arbeitnehmeranteil zur Arbeitslosenversicherung in Abzug gebracht.
aa) Soweit es die auf die Vergütung gezahlte Einkommenssteuer und den Solidaritätsbeitrag betrifft, sind diese als Teil der gewährten Zuwendung zu betrachten, weil der Beklagte von seinem Arbeitgeber ein monatliches Bruttoentgelt erhalten hat. Auch wenn die Steuern unmittelbar an das Finanzamt abgeführt wurden, wurde er hierdurch von einer ihn treffenden Steuerschuld befreit und damit sein Vermögen in Gestalt ersparter Aufwendungen vermehrt. Die Frage, ob und in welchem Umfang bei einer Abführung des Bruttobetrages nachträglich ein steuerlicher Ausgleich möglich ist, ist für die Bestimmung der Höhe der verbotenen Zuwendung unerheblich. Denn deren Umfang verringert sich nicht dadurch, dass der Abgeordnete keine volle Steuererstattung geltend machen kann. Dieses Bruttoprinzip, das selbst in dem von einer besonderen Fürsorgepflicht des Dienstherrn getragenen Beamtenverhältnis Geltung beansprucht (vgl. BVerwG, Urt. vom 08.10.1998, NVwZ-RR 1999, 387; Beschl. vom 22.03.1985 - 2 B 67.84, Buchholz 232 § 69 BBG Nr. 8), ist auch hier zugrunde zu legen.
Da eine entsprechende Anwendung der in den §§ 12 Abs. 2 S. 3 BBesG, 87 Abs. 2 S. 3 BBG und 52 Abs. 2 S. 3 BeamtVG enthaltenen Billigkeitsregelungen, die zu einer Verringerung des Anspruchs selbst führen können, außerhalb öffentlich-rechtlicher Dienst- und Treueverhältnisse nicht in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urt. vom 03.07.2003 - 2 C 47.02, ZBR 2004, 53), können besondere Härten, die sich daraus ergeben, dass ein nachträglicher steuerlicher Ausgleich im Falle des Beklagten nicht oder nur teilweise möglich ist, nur durch die Anwendung der allgemeinen Vorschriften aufgefangen werden. Dabei käme zunächst eine Billigkeitsregelung nach steuerrechtlichen Vorschriften (vgl. § 227 AO 77) in Betracht (vgl. BVerwG, Urt. vom 12.05.1966 - 2 C 197.62, BVerwGE 24, 92) und, wenn ein Ausgleich auf diesem Wege nicht oder nicht in vollem Umfang zu erreichen ist, nach den Vorschriften des Landeshaushaltsrechts (vgl. § 59 LHO). Eine solche Entscheidung zugunsten des Beklagten hat der Kläger für den Fall, dass nach Klärung der steuerrechtlichen Fragen eine Doppelbelastung verbleibt, wiederholt zugesagt.
bb) Auch die vom Arbeitgeber abgeführten Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung unterliegen als Teil der Bruttovergütung der Abführungspflicht. Soweit der Beklagte wegen der bestehenden Kranken- und Pflegeversicherung gegenüber der Landtagsverwaltung keine Leistungen nach § 13 NAbgG in Anspruch genommen hat, berührt das seine Begünstigung durch die Abführung der Arbeitnehmeranteile zum Krankenversicherungsbeitrag nicht. Denn § 13 Abs. 1 Satz 2 NAbgG sieht lediglich die Übernahme eines 50%igen Anteils an dem Krankenversicherungsbeitrag - oder, wenn der Abgeordnete stattdessen Beihilfeleistungen nach § 13 Abs. 2 NAbgG in Anspruch nimmt - eines 50%igen Anteils der aus Anlass einer Erkrankung entstanden Aufwendungen vor und entspricht damit dem Arbeitgeberanteil des Beitrags zu einer gesetzlichen oder freiwilligen Kranken- und Pflegeversicherung. Die übrigen 50% muss der Abgeordnete auch in diesem Fall selbst tragen, so dass sich die Abführung des Arbeitnehmeranteils durch die Volkswagen AG als Zuwendung darstellt, weil der Beklagte in diesem Umfang von seinen eigenen Aufwendungen zur Krankheitsvorsorge befreit wurde.
cc) Ebenso wie bei der Krankenversicherung ist auch der an die gesetzliche Rentenversicherung abgeführte Arbeitnehmerbeitrag als Teil der Zuwendung zu betrachten. Dabei ist Folgendes zu berücksichtigen: Ein Abgeordneter erhält nach den §§ 18 ff. NAbgG eine Altersentschädigung, deren Höhe in § 20 NAbgG geregelt ist. Nach § 20 Abs. 5 Satz 2 NAbgG ist, wenn der Abgeordnete aus einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis Versorgungsbezüge erhält, wozu nach § 20 Abs. 5 Satz 5 NAbgG auch Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung gehören, die Altersentschädigung um 75 % des Betrages zu kürzen, um den die Altersentschädigung und die Rente zusammen den Betrag der Grundentschädigung nach § 6 NAbgG übersteigen. Wenn dadurch die Altersentschädigung aber auf weniger als 25 % ihrer gesetzlich vorgesehenen Höhe absinken würde, verringert sich der Anrechnungsbetrag soweit, dass dem ehemaligen Abgeordneten mindestens 25 % der Altersentschädigung verbleiben (§ 20 Abs. 5 Satz 4 NAbgG). Diese komplizierte Regelung führt (nach einer vom Kläger nicht im Einzelnen dargelegten, von dem Beklagten aber auch nicht bestrittenen Berechnungen der Landtagsverwaltung) dazu, dass sich Zahlungen in die gesetzliche Rentenversicherung nur dann nicht mehr rentenerhöhend auswirken, wenn aufgrund der geleisteten Beiträge bereits eine Anwartschaft auf eine Rente i. H. v. 1.566,87 EUR erworben wurde. Da nur für diesen Fall weitere Rentenbeitragszahlungen wegen der Anrechnungsvorschriften nicht zu einer Erhöhung der gesetzlichen Rente führen würden, hat der Kläger dem Beklagten angeboten, Arbeitnehmerbeiträge die nach dem Erreichen einer Anwartschaft auf eine gesetzliche Rente i. H. v. 1.566,87 EUR gezahlt wurden, von der Forderung abzusetzen. Der Beklagte hat jedoch weder behauptet noch dargetan, bereits vor dem 31.12.2004 eine Rentenanwartschaft in entsprechender Höhe erworben zu haben. Daher ist davon auszugehen, dass er durch die Abführung des Arbeitnehmeranteils zur gesetzlichen Rentenversicherung einen vermögenswerten Vorteil erhalten hat.
dd) Die Arbeitnehmerbeiträge zur Arbeitslosenversicherung, deren Abführung nach den Feststellungen des Klägers nicht zum Erwerb von Vermögensvorteilen durch den Beklagten geführt hat, sind nicht Gegenstand des Klageverfahrens, da der Kläger sie bereits vorher aus seiner Forderung ausgeschieden hat.
d) Der Kläger kann analog § 291 BGB, der auch bei Leistungsklagen im Verwaltungsprozess entsprechende Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urt. vom 28.06.1995 - 11 C 22.94, NVwZ 1996, 170) ab Rechtshängigkeit Prozesszinsen beanspruchen. Der jährliche Zinssatz beträgt nach § 291 S. 2 i V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB fünf Prozentpunkte über dem Basiszinssatz. Dieser lag im Zeitpunkt der Klageerhebung bei 1,21 % und beträgt seit dem 01.07.2005 1,17 %.
4. Dem so ermittelten Zahlungsanspruch kann der Beklagte Einreden oder Einwendungen nicht mit Erfolg entgegenhalten.
a) Soweit er sich auf eine teilweise Verjährung der Forderung beruft und meint, es seien die Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung entsprechend anzuwenden, die eine Zahlungsverjährung von fünf Jahren vorsehen, ist dem nicht zu folgen. Denn die spezifisch steuerrechtlichen Regelungen sind nicht verallgemeinerungsfähig. Auch ein Rechtssatz - wie ihn der Beklagtenvertreter aufstellt - wonach öffentlich-rechtliche Verjährungsvorschriften vorrangig vor bürgerlich-rechtlichen Verjährungsvorschriften anzuwenden seien, existiert nicht. Vielmehr ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, dass, wenn besondere öffentlich-rechtliche Verjährungsvorschriften nicht bestehen, bei öffentlich-rechtlichen Leistungsklagen die regelmäßige Verjährungsvorschrift des Bürgerlichen Gesetzbuches Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urt. vom 31.01.2002 a. a. O.; Urt. vom 25.11.1982 - 2 C 14.81, BVerwGE 66, 251). Diese betrug nach § 195 BGB a. F. bis zum Ablauf des 31.12.2001 30 Jahre. Mit Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes vom 26.11.2001 (BGBl. I S. 3138) am 01.01.2002 wurde die Verjährungsfrist generell auf 3 Jahre herabgesetzt (§ 195 BGB n. F.) und findet gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 S. 1 EGBGB auch auf die zu diesem Zeitpunkt bereits bestehenden Schuldverhältnisse Anwendung. Nach § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n. F. beginnt die neue kurze Verjährung jedoch erst mit dem Schluss des Jahres zu laufen, in dem der Gläubiger von den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Ohne diese Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis verjähren Ansprüche, die keine Schadensersatzansprüche sind, nach § 199 Abs. 4 BGB n. F. spätestens in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.
Der Kläger hat glaubhaft vorgetragen, erst durch die Presseberichterstattung Ende des Jahres 2004 davon Kenntnis erlangt zu haben, dass der Beklagte möglicherweise verbotene Zuwendungen seines Arbeitgebers erhalten hat. Die regelmäßige Verjährungsfrist nach den §§ 195 und 199 Abs. 1 BGB n. F. hat wegen der notwendigen Sachaufklärung, die erst Anfang 2005 erfolgen konnte, damit noch nicht zu laufen begonnen. Soweit der Beklagte einwendet, der Kläger habe die anspruchsbegründenden Tatsachen seit seinem ersten Mandatsantritt gekannt, weil er die Fortsetzung seiner entgeltliche Tätigkeit angezeigt habe, ist dem nicht zu folgen. Da es dem Abgeordneten nach § 27 NAbgG gestattet ist, ein entgeltliches Beschäftigungsverhältnis auch während der Dauer seines Mandats fortzusetzen, kann aus der Kenntnis dieses Umstandes allein nicht auf die Kenntnis aller für einen Abführungsanspruch maßgeblichen Tatsachen geschlossen werden. Dazu wäre es vielmehr notwendig gewesen, dass der Landtagsverwaltung auch die Höhe der Vergütung sowie die Tatsache bekannt gewesen wäre, das der Beklagte dafür keine Gegenleistung erbracht hat. Der Kläger bestreitet jedoch unwiderlegt, hiervon Kenntnis gehabt zu haben. Der Beklagte hat dem substantiiert nichts entgegengesetzt. Auch eine Anfrage des Gerichts bei der Volkswagen AG, ob dort Hinweis dafür vorliegen, dass die Landtagsverwaltung von dem Inhalt der Freistellungsgrundsätze zu einem früheren Zeitpunkt Kenntnis gehabt hat, blieb ergebnislos.
Zugunsten des Beklagten wirkt allerdings die zehnjährige Verjährungsfrist nach § 199 Abs. 4 BGB n. F., deren Ablauf durch die Klageerhebung gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB n. F. gehemmt ist. Infolgedessen können im Rahmen der am 31.05.2005 erhobenen Klagen nur solche Ansprüche durchgesetzt werden, die nach dem 31.05.1995 entstanden sind. Dementsprechend hat der Kläger seinen Anspruch auf die in dem Zeitraum vom 01.06.1995 bis 31.12.2004 gezahlte Vergütung beschränkt.
b) Der Anspruch ist auch nicht verwirkt. Der Rechtsgedanke der Verwirkung ist Ausfluss des Grundsatzes von Treu und Glauben, der seinerseits zu einer Begrenzung eines an sich gegebenen Ablieferungsanspruchs führen kann (vgl. OVG Koblenz, Urt. vom 13.12.2002 - 2 A 11104/02, NVwZ 2003, 889). Das Gebot, sich so zu verhalten, wie Treu und Glauben es verlangen, gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts des Bundes und der Länder (vgl. BVerwG, Beschl. vom 01.02.2005 - 7 B 115.04, juris) und findet damit auch hier Anwendung. Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des venire contra factum proprium (Verbot widersprüchlichen Verhaltens) bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt würde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (BVerwG, Urt. vom 27.07.2005 - 8 C 15.04, juris). Der reine Zeitablauf als solcher kann dagegen die Annahme einer Verwirkung nicht rechtfertigen (BVerwG, Beschl. vom 21.01.1999 - 8 B 116.98, Buchholz 428 § 37 VermG Nr. 19).
Nach diesen Grundsätzen ist eine Verwirkung schon deshalb nicht eingetreten, weil es bereits an einer Vertrauensgrundlage fehlt. Der Kläger hat - auch für seine Amtsvorgänger - glaubhaft bekundet, dass der Landtagsverwaltung bis Ende 2004 keine Erkenntnisse darüber vorlagen, dass der Beklagte ein volles Gehalt bezogen hat, ohne dafür eine adäquate Gegenleistung zu erbringen. Deshalb konnte der Beklagte aus dem langjährigen Ausbleiben der Geltendmachung eines Anspruchs nach § 27 Abs. 4 NAbgG auch nicht schließen, dass dies nach Erlangung der Kenntnis der anspruchsbegründenden Tatsachen ebenfalls nicht geschehen werde. Der Beklagte hatte auch keinen Grund anzunehmen, dass der Landtagsverwaltung die maßgeblichen Umstände bereits aus anderem Zusammenhang bekannt waren, zumal er selbst die maßgeblichen Tatsachen, die bei ihm vorlagen, trotz wiederholter Belehrung über die Voraussetzungen und Rechtsfolgen des
§ 27 NAbgG nicht angegeben hat. Aus diesem Grund kann er sich auch nicht darauf berufen, schutzwürdig darauf vertraut zu haben, die gegenleistungslose Vergütung nicht abführen zu müssen. Dabei kann er mit dem Einwand, es sei ihm als juristischen Laien nicht möglich gewesen, die Abführungspflicht zu erkennen, wenn selbst hochqualifizierte Juristen des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes des Niedersächsischen Landtags verschiedene Auslegungsmöglichkeiten der Vorschrift erwögen, nicht durchdringen. Denn die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Norm, der Auslegung ihrer Tatbestandsmerkmale und der Bestimmung des Umfangs der Abführungspflicht wurden erst zu einem Zeitpunkt rechtlich problematisiert, der nach dem Ablauf des streitbefangenen Zeitraums lag. Bis dahin bestand für den Beklagten, der nicht rechtskundig ist, wegen des für einen juristischen Laien leicht verständlichen Wortlauts der Norm, die zudem mit einem erläuternden Beispiel versehen war, kein Anlass zu Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift oder ihres Regelungsgehaltes. So wurde er unter Hinweis auf den Wortlaut des § 27 NAbgG wiederholt folgendermaßen belehrt:
„Nach der vorstehenden Regelung ist bei Fortsetzung eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses nach Mandatsannahme die Fortzahlung der Vergütung in unveränderter Höhe grundsätzlich nur bei gleichbleibender Arbeitszeit gerechtfertigt. Wird die Arbeitszeit im Hinblick auf die Ausübung des Mandats dagegen reduziert, ... ist auch die Vergütung entsprechend zu reduzieren.“
Dies lässt an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig und steht der Geltendmachung eines schutzwürdigen Vertrauens darauf, gegenleistungslose Entgeltzahlungen nicht abführen zu müssen, entgegen. Selbst wenn der Beklagte Zweifel am Inhalt oder der Rechtswirksamkeit der Vorschrift gehabt hätte, wäre ein schutzwürdiges Vertrauen zu verneinen, weil er in diesem Fall die maßgeblichen Umstände hätte offen legen und eine rechtliche Klärung herbeiführen müssen, was er jedoch nicht getan hat.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 173 VwGO i. V. m. § 709 ZPO, wobei die Sicherheitsleistung wegen des geltend gemachten Zinsanspruchs gegenüber der Hauptforderung um 10 % zu erhöhen war.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.
Sonstiger Langtext
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 422.954,70 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Die Nebenforderung bleibt nach § 43 Abs. 1 GKG unberücksichtigt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 73 ff. StGB
§§ 6 ff. NAbgG - nicht in diesem Gesetz vorgesehen sind. Diese Auslegung wird durch § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG
§§ 12 Abs. 2 S. 3 BBesG, 87 Abs. 2 S. 3 BBG und 52 Abs. 2 S. 3 BeamtVG
§§ 18 ff. NAbgG eine Altersentschädigung, deren Höhe in § 20 NAbgG geregelt ist. Nach § 20 Abs. 5 Satz 2 NAbgG
§§ 195 und 199 Abs. 1 BGB
§ 27 NAbgG
§ 70 BBG
§ 134 BGB
§ 812 BGB
§ 817 BGB
§ 158 BBG
§ 69 BBG
§ 227 AO
§ 59 LHO
§ 13 NAbgG
§ 6 NAbgG
§ 291 BGB
§ 195 BGB
§ 37 VermG
§ 173 VwGO
§ 709 ZPO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO
§ 27 Abs. 4 NAbgG
§ 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO
§ 44a Abs. 3 AbgG
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 52 Nr. 4 VwGO
§ 27 Abs. 4 Satz 2 NAbgG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 44a Abs. 3 S. 2 AbgG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 30 Satz 2 NAbgG
§ 27 Abs. 3 S. 2 NAbgG
§ 27 Abs. 4 S. 1 NAbgG
§ 27 Abs. 3 und 4 NAbgG
§ 27 Abs. 4 Satz 1 NAbgG
§ 27 Abs. 3 NAbgG
§ 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG
§ 817 S. 2 BGB
§ 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG
§ 27 Abs. 4 Satz 1 Alt. 2 NAbgG
§ 27 Abs. 3 S. 1 und 2 NAbgG
§ 3 S. 1 NAbgG
§ 3 Satz 3 NAbgG
§ 39 Abs. 2 Satz 3 NGO
§ 35 Abs. 2 Satz 3 NLO
§ 39 Abs. 5 S. 1 NGO
§ 35 Abs. 5 S. 1 NLO
§ 39 Abs. 3 S. 4 und 7 NGO
§ 35 Abs. 3 Satz 4 und 7 NLO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 NAbgG
§ 13 Abs. 2 NAbgG
§ 20 Abs. 5 Satz 5 NAbgG
§ 20 Abs. 5 Satz 4 NAbgG
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 6 Abs. 1 S. 1 EGBGB
§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 199 Abs. 4 BGB
§ 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 43 Abs. 1 GKG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 4 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 38 Abs. 1 GG
Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1992, 173
BVerfGE 40, 296
NJW 1988, 1682
BVerwGE 58, 316
BVerwGE 28, 153
NVwZ-RR 1989, 450
NVwZ-RR 1992, 371
BVerfGE 98, 145
NJW 1996, 2497
BVerfGE 42, 312
BVerfGE 13, 181
BVerfGE 110, 1
BVerfGE 22, 125
NJW 2005, 126
BVerfGE 21, 245
BVerfGE 78, 205
BVerfGE 78, 374
BVerfGE 49, 168
BVerfGE 75, 329
BVerwGE 115, 389
NJW 2000, 1186
BVerwGE 109, 357
BAGE 37, 382
BVerfGE 87, 273
BVerwGE 72, 289
NVwZ-RR 1999, 387
BVerwGE 24, 92
NVwZ 1996, 170
BVerwGE 66, 251
NVwZ 2003, 889
7 B 170.90
2 BvR 193/74
2 C 3.84
7 C 22.78
4 C 19.67
4 S 1934/86
7 B 15.92
2 BvL 2/97
2 BvL 4/96
2 BvR 350/75
1 BvR 833/59
2 BvR 564/95
2 BvL 10/62
2 BvR 383/03
1 BvR 126/65
2 BvR 579/84
2 BvR 234/87
1 BvR 525/77
2 BvL 11/85
2 C 6.01
X ZR 34/98
2 C 27.98
2 C 36.72
2 C 47.02
6 AZR 571/79
6 A 1742/95
1 BvR 1243/88
2 C 8.84
3 AZR 857/94
2 B 67.84
2 C 197.62
11 C 22.94
2 C 14.81
2 A 11104/02
7 B 115.04
8 C 15.04
8 B 116.98