Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-17, Aktenzeichen 1 K 4731/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2006:0517.1K4731.03.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Dezember 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 29. August 2003 verurteilt, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober 2005 die allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B zu gewähren. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am . G. geborene Kläger ist seit dem 1. April 2000 als Bergrat und seit dem 1. November 2005 als Oberbergrat beim Beklagten - derzeit beim C. S. - tätig.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2002 teilte das Landesamt für Besoldung und Versorgung für das Land Nordrhein - Westfalen (LBV) dem Kläger mit, dass ihm die allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B in der Vergangenheit zu Unrecht gezahlt worden sei, da Beamte im höheren technischen Dienst keinen Anspruch auf Zahlung dieser Stellenzulage hätten. Ab dem 1. Januar 2003 werde die Zahlung daher eingestellt. Für den zurückliegenden Zeitraum werde auf eine Rückforderung verzichtet.
Am 6. Januar 2003 legte der Kläger mit Schreiben vom 2. Januar 2003 gegen die Nichtfortgewährung der Zahlung Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass es Beamte eines höheren technischen Dienstes nicht gebe. Es gebe nur Beamte im nichttechnischen und technischen Verwaltungsdienst sowie Beamte besonderer Fachrichtungen. Der bergtechnische Dienst sei im Rahmen des gehobenen Dienstes als besondere Fachrichtung ausgewiesen. Im höheren Dienst fehle zwar eine ausdrückliche Zuordnung, dennoch handele es sich hierbei um einen technischen Verwaltungsdienst, da grundsätzlich Verwaltungsaufgaben technischer Art ausgeübt würden. Ferner verwies der Kläger auf die Regelung des § 4 Abs. 3 LVO.
Das LBV wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 29. August 2003 im Tenor mit den Worten :"Meinen Grundbescheid halte ich aufrecht. ..." zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Wortlaut der Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B eindeutig sei und der Kläger einem rein technischen Dienst angehöre, nachdem er die Befähigung für den höheren bergtechnischen Dienst erworben habe. Letztlich wurden Vertrauensschutzgesichtspunkte hinsichtlich der Aufrechterhaltung einer rechtswidrigen Zahlung mit dem öffentlichen Interesse abgewogen.
Der Kläger hat am 24. September 2003 Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Begründung seines Widerspruchs durch eine Auflistung seiner dienstlichen Tätigkeiten als Beleg für die ausschließliche Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 13. Dezember 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 29. August 2003 zu verurteilen, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober 2005 die allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte nimmt Bezug auf die angefochtenen Bescheide. Ergänzend trägt er vor, dass die Bergverwaltung dem technischen Dienst zuzuordnen sei, da die Tätigkeiten technisch ausgelegt seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach - und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Personalakte des Klägers (Unterordner A) und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung für das Land Nordrhein - Westfalen vom 13. Dezember 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. August 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober 2005 einen Anspruch auf Zahlung der allgemeinen Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (BBesO A und B).
Dass § 4 Abs. 3 Satz 2 LVO NRW vorsieht, dass Eingangsamt der Laufbahnen des höheren Dienstes vorbehaltlich höherer besoldungsrechtlicher Einstufung ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 mit Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe d der Vorbemerkungen zu den BBesO A und B ist, ist nicht entscheidungserheblich. Denn ungeachtet der fehlerhaften Zitierung der Rechtsgrundlage der Zulage, welche durch eine fehlende Änderung der Norm nach Änderung der Vorbemerkungen der BBesO A und B entstanden ist, würde nach dem Wortlaut der LVO NRW allen nach A 13 BBesO besoldeten Beamten jeder Laufbahn des höheren Dienstes die Stellenzulage zustehen, wenn sie - wie der Kläger im streitigen Zeitraum - nach A 13 BBesO besoldet werden. Dem steht jedoch entgegen, dass die Zulagengewährung nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c zu den BBesO A und B an bestimmte Voraussetzungen geknüpft ist und als bundesrechtliche Regelung grundsätzlich Geltungsvorrang vor dem jeweiligen Landesrecht hat, Art. 31 GG. § 4 Abs. 3 Satz 2 LVO NRW ist daher nicht geeignet, die engeren Anforderungen des Bundesbesoldungsrechts an die Gewährung einer allgemeinen Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der BBesO A und B für Landesbeamte zu umgehen.
Nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c 1. Halbsatz zu den BBesO A und B erhalten die allgemeine Stellenzulage nur Beamte des höheren Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer Fachrichtungen, Studienräte, Militärpfarrer und Polizeivollzugsbeamte in der Besoldungsgruppe A 13 BBesO.
Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach kein Beamter besonderer Fachrichtung (§ 21 LBG). Zwar weist die LVO NRW in Anlage 2 zu § 32 Abs. 1 Satz 1 den Bergtechnischen Dienst im gehobenen Dienst als Laufbahn besonderer Fachrichtung im Landesdienst aus. An einer Entsprechung für den höheren Dienst fehlt es dagegen. Die für den höheren Dienst maßgebliche Anlage 3 zu § 42 Abs. 1 Satz 1 LVO NRW führt den Bergtechnischen Dienst für den höheren Dienst gerade nicht als Laufbahn besonderer Fachrichtung auf (§ 21 LBG).
Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach aber ein Beamter des höheren Verwaltungsdienstes. Denn die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach ist dem höheren technischen Verwaltungsdienst und nicht dem höheren technischen Dienst zuzuordnen.
Anhaltspunkte, die diese Einordnung der Laufbahn tragen, lassen sich allerdings nicht den laufbahnrechtlichen Vorschriften der LVO NRW nebst entsprechender Anlagen entnehmen. §§ 36 bis 44 LVO NRW unterscheiden - mit Ausnahme der o.g. Regelung für die Beamten besonderer Fachrichtungen - keine verschiedenen Laufbahnarten im höheren Dienst des Landes. Im Landesrecht findet sich keine der Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ähnliche Auflistung der verschiedenartigen Laufbahnen in den jeweiligen Geschäftsbereichen der Ministerien. Mithin fehlt es im Landeslaufbahnrecht an der dem Bundeslaufbahnrecht eigenen ausdrücklichen Benennung von Laufbahnen des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes, des höheren technischen Verwaltungsdienstes oder des höheren technischen Dienstes. Dem Landeslaufbahnrecht lässt sich daher zur Frage der Einordnung einer Laufbahn als höherer nichttechnischer Verwaltungsdienst, als höherer technischer Verwaltungsdienst oder als höherer technischer Dienst im Ergebnis weder positiv noch negativ etwas entnehmen. Bei einer derartigen Sachlage kommt es für die Frage, ob die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach dem höheren Verwaltungsdienst zuzuordnen ist, in Ermangelung entsprechender Zuordnungsmerkmale des einschlägigen Laufbahnrechts maßgeblich auf den Inhalt des als Zugangsvoraussetzung der Laufbahn geforderten Ausbildungsganges sowie die faktische Aufgabenstruktur der Laufbahn an.
Vgl. §§ 18 ff BBesG (Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung); GKÖD, Band III, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder Kommentar, § 24 Rn. 2; Clemens / Millack / Engelking / Lantermann / Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder Kommentar, Band I, Anmerkung 2 zu § 24 BBesG; vgl. auch Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 12. Mai 2000 - 12 A 4593 / 98 -
Unter Heranziehung dieser Kriterien ist der höhere Staatsdienst im Bergfach aber nicht als höherer technischer Dienst, sondern als höherer technischer Verwaltungsdienst zu qualifizieren.
Vgl. a.A. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 - 26 K 6408 / 03 -.
Die Einstellungsvoraussetzungen für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach weisen zunächst auf eine technische Prägung dieser Laufbahn hin. Die Bewerber für den Vorbereitungsdienst im Bergfach müssen gemäß § 1 Nr. 2 und Nr. 3 der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach vom 14. Oktober 1985 (VO Bergfach) (SGV NRW 203015) vor der Einstellung die Ausbildung zum Bergbaubeflissenen sowie ein Hochschulstudium der Fachrichtung Bergbau mit Diplom abgeschlossen haben. Im Rahmen der Ausbildung zum Bergbaubeflissenen lernen die Bewerber nach den Bestimmungen für die Ausbildung als Bergbaubeflissener - Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie vom 31. Oktober 1992 - 511 - 06 - 20 - 13 / 92 - (SMBl. NRW 750) - die bergmännische Arbeit unter Tage in einem Steinkohlebergwerk sowie in einem Tagebau kennen und erwerben dabei bergmännische Befähigungen, Fertigkeiten und Kenntnisse, die sie für eine spätere Ingenieurstätigkeit im Bereich Bergbau benötigen. Zugleich vermittelt ihnen diese praktische Ausbildung Kenntnisse über den Bergbaubetrieb, seine geologischen Verhältnisse und die Bergtechnik. Im Hochschulstudium erwerben die Bewerber das erforderliche technische Fachwissen im Bereich Bergbau. Die in den Vorbereitungsdienst einzustellenden Bewerber sind auf Grund der genannten Einstellungsvoraussetzungen bergbautechnisch vorgebildet.
Der Vorbereitungsdienst selbst ist nach der VO Bergfach lediglich teilweise technisch besetzt. Dies ergibt sich aus den ausbildungsrelevanten Fachgebieten, die § 22 VO Bergfach als Prüfungsfächer aufführt und die die Ausbildungsgegenstände des Vorbereitungsdienstes selbst charakterisieren. Hier werden die Gebiete Bergtechnik und Gesundheitsschutz sowie Verfahrenstechnik und Umweltschutz im Bergbau als zwei Themenkomplexe aufgeführt. Daneben umfasst die Ausbildung aber auch die Rechtsgrundlagen, die mit dem Bergbau und seiner Durchführung und Verwaltung in Zusammenhang stehen. Insoweit erlernen die Bergreferendare die verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundlagen, mit denen sie später im Rahmen der Bergaufsicht den Bergbaubetrieb begleiten. Hierbei handelt es sich um das verwaltungsrechtliche Rüstzeug zur späteren Aufgabenerledigung in der Bergaufsicht. Schließlich umfasst die Ausbildung den Komplex der Bergwirtschaft, Kosten-, Finanzierungs- und Bilanzfragen, Unternehmensorganisation und die Grundzüge des staatlichen Haushaltsrechts, mithin im weitesten Sinne die finanzielle Seite der Bergbauunternehmen sowie die haushaltsmäßige Einbindung der Bergverwaltung selbst. Insoweit kann von einem deutlichen Verwaltungsbezug gesprochen werden, da hier ausweislich der aufgezählten rechtlichen und wirtschaftlichen Themen eine die Ausbildung prägende technische Sicht nicht erkennbar ist. Die Anforderungen des späteren Aufgabengebietes können zwar ohne das zuvor erworbene Fachwissen der Bergreferendare über die technischen und betrieblichen Abläufe in den Unternehmen des Bergbaus nicht nachvollzogen werden. Die rechtlichen und wirtschaftlichen Aufgabenstellungen ändern aber das im Übrigen gegebene technischen Gepräge der Ausbildung und der Laufbahn, da sie infolge der notwendigen und umfassenden Begleitung des Bergbaus durch die Bergverwaltung ergänzend und vervollständigend hinzutreten. Die Ausbildungsstationen selbst entsprechen sowohl einer technischen als auch einer verwaltungsmäßigen Ausrichtung der Ausbildung. Die Referendare werden gemäß § 9 der VO Bergfach insgesamt 15 Monate in einem C. und beim Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen (heute : Abteilung 8 der Bezirksregierung Arnsberg - Bergbau und Energie in NRW -), also in einer Verwaltung, ausgebildet. Hier erlernen sie in den verschiedenen Verwaltungsabteilungen das berufliche Handwerkszeug zur umfassenden Bearbeitung aller mit dem Bergbau zusammenhängenden Aufgaben und Probleme. Der 15monatigen Ausbildungszeit in der Verwaltung stehen lediglich 8 Monate Ausbildung in einem technischen Betrieb, in einem technisch-planerischen Bereich eines Bergwerksunternehmens und ein weiterer Monat zum Besuch der unterschiedlichen Bergbaugebiete gegenüber. Im Rahmen der Laufbahnprüfung selbst stehen die Gebiete Technik (§ 22 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 VO Bergfach), Wirtschaft und Finanzen (§ 22 Abs. 1 Nr. 4 VO Bergfach) sowie Recht (§ 22 Abs. 1 Nr. 3 VO Bergfach) sowohl in der schriftlichen (§§ 21, 20 VO Bergfach) als auch in der mündlichen Prüfung (§ 22 VO Bergfach) nebeneinander, ohne dass dem rechtlichen und damit besonders verwaltungstypischen Bereich oder dem eher technischen Bereich ausdrücklich ein Bedeutungsvorrang eingeräumt wird. Im Rahmen der mündlichen Prüfung macht der technische Bereich ca. die Hälfte des Prüfungsstoffs aus.
Die späteren Aufgaben im höheren Dienst sind indes dem Verwaltungsbereich zuzuordnen, wobei das erlernte technische Grundverständnis unabdingbare Voraussetzung der Aufgabenerfüllung ist. Die Beamte des höheren Staatsdienstes im Bergfach sind u.a. für die Genehmigung und Überwachung der Betriebsanlagen des Bergbaus zuständig (§§ 6 ff, 142 Bundesberggesetz vom 13. August 1980 (BGBl. I 1980, 1310), geändert durch Art. 37 des Gesetzes vom 21. Juni 2005 (BGBl. I 2005, 1818) - BBergG). Dies geschieht durch Prüfung und Zulassung der vom Bergwerksunternehmer für beabsichtigte Maßnahmen aufzustellenden Betriebspläne. Zentraler Gegenstand der bergbehördlichen Prüfung der Betriebspläne ist die Vorsorge gegen Gefahren für Leben und Gesundheit im Betrieb. Der Prüfungsumfang beinhaltet u.a. aber auch die Berechtigung des Unternehmens zur Mineralgewinnung, die Verlässlichkeit des Unternehmers, seiner Vertretungsberechtigten sowie der leitenden Personen, den Schutz der Oberfläche im Interesse der persönlichen Sicherheit und des öffentlichen Verkehrs, die ordnungsgemäße Abfallbeseitigung und den Schutz vor gemeinschädlichen Einwirkungen des beantragten Vorhabens. Es ist eine weitere Aufgabe des Bergamtes, die Betriebe auf die Einhaltung der Bergverordnungen und der zugelassenen Betriebspläne zu überwachen und hierzu vor Ort entsprechende Kontrollen durchzuführen. Stellen die Vertreter des Bergamtes bei ihren Kontrollen gravierende Mängel fest, haben sie das Recht, die zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes erforderlichen Maßnahmen anzuordnen (§§ 69 ff, 142 BBergG). Die Fachkompetenz der Beamten bei den Bergämtern spiegelt sich auch darin wider, dass diese im Land Nordrhein - Westfalen bei Verdacht auf Straftaten im Zusammenhang mit dem Bergwerksbetrieb als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft tätig werden. Die Beamte des höheren Staatsdienstes im Bergfach sind des Weiteren zuständig für die Sicherheit und Ordnung der Oberflächenbenutzung und Gestaltung der Landschaft während des Bergbaubetriebs und nach dem Abbau (§§ 110 ff, 125, 142 BBergG). Sie treffen Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der Mitarbeiter in Bergbaubetrieben und untersuchen Betriebsunfälle im Bergbau (§§ 58 ff, 142 BBergG). Außerdem befassen sie sich mit den Belangen des Umweltschutzes (§§ 1, 142 BBergG). Die Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach nehmen Verwaltungstätigkeiten und herausgehobene Leitungsfunktionen in der Bergverwaltung auf der Grundlage ihres fachwissenschaftlichen - technischen - Studiums wahr. Die Beamten des höheren Bergdienstes sind - wie der ehrenamtliche Richter aus eigener Anschauung weiß - nur selten vor Ort in den Bergwerken tätig, sondern - in der Regel als Sachgebietsleiter oder Abteilungsleiter - im Innendienst. Bei ihrer Tätigkeit stehen sowohl bergrechtliche als auch bergtechnische Fragen im Vordergrund. Die Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach sind insofern auf ihren technischen Sachverstand und ihre technischen Fachkenntnisse angewiesen. Daneben sind die Anforderungen an die rechtlichen Kenntnisse der technisch vorgebildeten Bediensteten entsprechend der neben dem Bergrecht zu berücksichtigen Bestimmungen, wie den gesetzlichen Regelungen im Bereich Immissionsschutz, Wasserhaushalt, Kreislauf - und Abfallwirtschaft, Sprengstoffwirtschaft, Umgang mit Chemikalien, usw., hoch.
Schließlich umfasst der Begriff des „höheren Verwaltungsdienstes" in der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der BBesO A und B auch den höheren technischen Verwaltungsdienst. Der Gesetzgeber hat unter dem Oberbegriff „Beamten des höheren Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer Fachrichtungen" sämtliche Beamte des höheren Verwaltungsdienstes der Besoldungsgruppe A 13 BBesO erfassen wollen. Hierfür spricht, dass der Bundesgesetzgeber die Unterscheidung zwischen Beamten des höheren nichttechnischen Verwaltungsdienstes, des höheren technischen Verwaltungsdienstes und des höheren technischen Dienstes durch entsprechende Differenzierungen im Bundesbesoldungsrecht (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 1 BBesG) sowie im Bundeslaufbahnrecht (vgl. Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 BLV) deutlich gemacht hat. Der Bundesgesetzgeber hätte also, wenn er die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c der BBesO A und B nicht auch an Beamte des höheren technischen Verwaltungsdienstes hätte gewähren wollen, dies durch ausdrückliche Aufnahme des Begriffs „nichttechnisch" in den Wortlaut der Vorschrift deutlich gemacht. Umgekehrt ist der Gesetzgeber in Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe a BBesO A und B vorgegangen, indem er dort ausdrücklich die Beamten des mittleren technischen Dienstes als Zulagenberechtigte neben Angehörigen anderer Laufbahnen des mittleren Dienstes aufgeführt hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 36 bis 44 LVO
§§ 18 ff BBesG
§§ 21, 20 VO
§§ 69 ff, 142
BBergG
§§ 58 ff, 142
BBergG
§ 21 LBG
§ 24 BBesG
§ 22 VO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 4 Abs. 3
LVO
§ 4 Abs. 3 Satz 2 LVO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 LVO
§ 2 Abs. 4 der Bundeslaufbahnverordnung
§ 9 der VO
§ 22 Abs. 1 Nr. 1,
Nr. 2 VO
§ 22 Abs. 1 Nr. 4 VO
§ 22 Abs. 1 Nr. 3 VO
§ 110 ff, 125,
142 BBergG
§ 24 Abs. 1 Nr. 1 BBesG
§ 2 Abs. 4 BLV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Nr. 2 und Nr. 3 der Verordnung
Art. 31 GG