Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-02, Aktenzeichen 9 K 4796/14
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2015:0602.9K4796.14.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 30. September 2014 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Bei der Klägerin handelt es sich um ein Unternehmen, das gewerblich Altkleider, Alttextilien und Altschuhe (im Folgenden: Alttextilien) in Sammelcontainern im Bringsystem sammelt.
Öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist im Stadtgebiet die Beklagte, die diese Aufgabe durch H. wahrnimmt (im Folgenden: H. ). Bereits seit dem Jahr 1995 übernimmt eine örtlicher (B. ) die Sammlung von Alttextilien. Im Stadtgebiet stehen aktuell 188 Container der B. . Die Erlöse der B. werden nicht ausgekehrt, sondern verbleiben ohne Zweckbindung bei ihren jeweiligen Mitgliedern. In den Jahren 1998 bis 2004 hat die B. ungefähr jeweils 1.000 Mg Alttextilien pro Jahr gesammelt, in den Jahren 2005 bis 2010 ungefähr jeweils 1.200 Mg, im Jahr 2011 1.260 Mg, im Jahr 2012 1.143 Mg, im Jahr 2013 1.064 Mg und im Jahr 2014 1.015 Mg.
Am 5. Juni 2014 zeigte die Klägerin der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und Altkleidern in Sammelcontainern an und führte aus: Die geplante Sammelmenge betrage 12 Mg pro Jahr. Sie werde baldmöglich im gesamten Stadtgebiet stattfinden und unbefristet sein. Die Container würden wöchentlich geleert. Auf allen Containern befinde sich der Hinweis auf den Aufsteller mit der dazugehörigen Telefonnummer, unter welcher sie 24 Stunden erreichbar sei. Alle Sammelfahrzeuge seien mit GPS ausgestattet. Durch Angabe der Menge bei der Leerung des Containers im GPS-System sei spätestens nach 4 Wochen die genaue Menge jedes einzelnen Containers erkennbar. Dadurch könne schon im Vorfeld eine Überfüllung der Container ausgeschlossen werden. In ihrem Betrieb in würden die Altkleider sortiert (behandelt) und verwertet. Der Teil der Altkleider, der nicht wiederverwertbar sei, werde von einem – namentlich benannten – ortsansässigen Entsorgungsfachbetrieb fachgerecht entsorgt. Die gebrauchten Waren würden nach verschiedenen Qualitätskriterien sortiert und ein Teil der sortierten Ware als Produkt vertrieben. Die sortierte Ware werde wie folgt vermarktet: Rohstoffe zur Faserherstellung und Textilien zur Putzlappenherstellung würden an eine – namentlich benannte – Firma in geliefert und dort weiter verarbeitet. Tragfähige Bekleidung werde nach Art und Empfängerregionen vermarktet (an afrikanische Abnehmer oder via Zwischenhändler nach Belgien oder Polen). Gut erhaltene Ware werde an Zwischenhändler in Deutschland vermarktet.
H. nahm unter dem 16. Juni 2014 zu der beabsichtigten gewerblichen Sammlung der Klägerin wie folgt Stellung: Die Sammlung der Alttextilien durch die B. stelle eine höherwertige Sammlung dar als die der Klägerin. Darüber hinaus schaffe die B. mit der Durchführung der Sammelaufgaben örtlich Arbeitsplätze und erzeuge damit positive Auswirkungen für die Beklagte. Die Sammlung der Klägerin sei nicht flächendeckend, da sie beabsichtige, lediglich 12 Mg pro Jahr zu sammeln. Da mit einem Container nach den Werten der B. ca. 6 Mg pro Jahr gesammelt würden, beabsichtige die Klägerin die Aufstellung von nur zwei Containern.
Mit Schreiben vom 4. August 2014 teilte die Beklagte der Klägerin mit: Aufgrund der Stellungnahme von H. sei beabsichtigt, die angezeigte Sammlung zu untersagen. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, da sie die Funktionsfähigkeit der mit der Entsorgung von Alttextilien beauftragten B. gefährde. Die Beklagte gab der Klägerin Gelegenheit, sich dazu noch einmal zu äußern und bat zur Vervollständigung der Anzeige um Übersendung von Kopien der Abnahmeverträge.
Die Beklagte untersagte der Klägerin mit Bescheid vom 30. September 2014, im Stadtgebiet gewerblich Bekleidung und Textilien aus privaten Haushaltungen zu sammeln (Ziffer 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 20,00 € je Sammelcontainer und Sammeltag an (Ziffer 2). Die Gebühr für diese Entscheidung setzte sie auf 402,00 € fest (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie aus: Rechtsgrundlage für diese Untersagungsverfügung sei § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen angezeigten Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten gefährde. Vorliegend sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einschlägig, wonach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten anzunehmen sei, wenn Abfälle erfasst würden, für die der vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Die Vorschrift stelle nach aktueller Rechtsprechung allein auf die Durchführung von Sammlungen gleicher Abfälle ab. Durch die Bestimmung habe der Gesetzgeber entschieden, dass bei einem solchen Nebeneinander von Sammlungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. eines von diesem beauftragten Dritten und gewerblichen Sammlern keine Ausnahme von der grundsätzlichen Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG zugelassen werde und der gewerblichen Sammlung öffentliche Interessen entgegenstünden. Die von der Klägerin angezeigte Sammlung und die Sammlung der B. beträfen die gleichen Abfallarten und stünden damit zueinander in Konkurrenz. Schließlich verliere die B. nicht allein durch die von der Klägerin angezeigte Sammlung zusätzliche Sammelmengen. Vielmehr sei ihre Funktionsfähigkeit auch unter Berücksichtigung des Zusammenwirkens anderer Sammlungen gefährdet. Bei ihr seien mittlerweile 28 gewerbliche Sammlungen angezeigt worden. Die Summe der seitens gewerblicher Sammler in Aussicht gestellten Aufstellung von Sammelcontainern betrage 805. Die B. würde zwangsläufig weniger Abfälle sammeln. Gehe man von einer gleichmäßigen Verteilung aus, so würde der Anteil der B. um ca. 80 Prozent abnehmen. Die Erlöse aus der Sammlung der B. deckten zurzeit noch die Kosten für die Einsammlung und Sortierung. Im geringen Umfang werde ein Gewinn erzielt, der sozialen Projekten der einzelnen Mitglieder der B. zugutekomme. Bei einer Verringerung der gesammelten Mengen würden die Erlöse sinken. Die Kosten der Sammlung blieben dagegen in etwa gleich. Je nach Umfang des Mengenrückgangs sei damit zu rechnen, dass die Erlöse die Kosten nicht mehr deckten. Eine Sammlung würde von der B. unter solchen Bedingungen nicht mehr durchgeführt werden können. Bei einem Wegfall der Gewinne wären die dadurch finanzierten sozialen Projekte nicht mehr durchführbar. Wenn die B. aufgrund fehlender Rentabilität Bekleidung und Textilien nicht mehr sammele und entsorge, müsse H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger seinerseits ein System der Sammlung und Verwertung organisieren, um eine flächendeckende Entsorgung für die Bevölkerung sicherzustellen. Grundsätzlich wäre H. ohne die B. zwar eine Sammlung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen möglich, allerdings nur, soweit die Erlöse für die Bekleidung und Textilien die Kosten der Erfassung deckten. Dies müsse angezweifelt werden, wenn gewerbliche Sammlungen im Stadtgebiet durchgeführt würden. Bei nicht ausreichenden Erlösen würden die den Erlös übersteigenden Kosten in die Abfallgebührenbedarfsberechnung eingehen und die Abfallgebühren entsprechend belasten. Bei Wegfall der Abgabe der Bekleidung und Textilien an sozial bedürftige Menschen könnten zusätzliche Kosten auf die Beklagte zukommen, da gegebenenfalls Bekleidungszuschüsse an die betreffenden Personen gezahlt werden müssten. Laut Angaben der B. werde die Sammlung und Sortierung von Bekleidung und Textilien zudem teilweise über Beschäftigungsmaßnahmen vorgenommen. Mit Wegfall der Aufgabe entfiele die Grundlage für derartige Maßnahmen. Wenn anderweitig keine Alternativprojekte zur Verfügung stünden, könnten auch hier höhere Kosten für die Alimentierung von arbeitsuchenden Bürgern entstehen. Aufgrund der Bevölkerungsstruktur sei nicht damit zu rechnen, dass mehr Bekleidung und Textilien entsorgt werden müssten.
Die von der Klägerin angezeigte Sammlung sei nicht wesentlich leistungsfähiger als die von dem Drittbeauftragten angebotene Leistung.
Eine Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG sei nicht möglich. Abnahmeverträge oder sonstige Unterlagen von den in der Verwertungsbeschreibung genannten Firmen seien nicht vorgelegt worden. Die Prüfung, ob die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden, könne somit nicht vorgenommen werden.
Ein Ermessen sei ihr hinsichtlich der Frage des „Ob“ des Einschreitens und der Rechtsfolge der Untersagung nicht eingeräumt. Die Untersagung sei nicht unverhältnismäßig. Sie sei geeignet, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Drittbeauftragten zu verhindern. Zudem sei sie erforderlich, da kein milderes, gleich geeignetes Mittel erkennbar sei, das zum selben Erfolg führen würde. Die Untersagung sei angemessen. Das öffentliche Interesse an einer funktionierenden, hochwertigen Abfallentsorgung überwiege gegenüber den Interessen der Klägerin, die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des –beauftragten Dritten zu entziehen.
Die Klägerin hat am 29. Oktober 2014 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor: Angesichts der von ihr angezeigten geringen Sammelmenge von 12 Mg pro Jahr sei eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers fernliegend. Im Übrigen habe die Beklagte bislang nicht substantiiert vorgetragen, inwiefern eine Gefährdungslage konkret vorliege. Die Existenz einer eigenen Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers allein rechtfertige nicht die Untersagung einer gewerblichen Sammlung. Bei der Betrachtung der Auswirkungen der Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen dürften nur nach dem 1. Juni 2012 etablierte „neue“ Sammlungen berücksichtigt werden. Des Weiteren dürften nur gewerbliche, nicht auch gemeinnützige Sammlungen berücksichtigt werden.
Es sei nicht Aufgabe der Beklagten, in Ansehung einer völlig abstrakten Gefahr sämtliche gewerbliche Sammlungen zu untersagen, um das eigene Sammelsystem zu schützen. Dies würde zu dem Ergebnis führen, dass gewerbliche Sammlungen auf dem Gebiet der Beklagten überhaupt nicht zugelassen würden. Das gesetzliche Leitbild des KrWG sehe aber gerade vor, dass bis zum Erreichen einer Gefährdungsschwelle gewerbliche Sammlungen zuzulassen seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 30. September 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Maßgeblich sei hier die Funktionsfähigkeit der B. , die beauftragte Dritte i.S.d. § 17 Abs. 3 KrWG sei. Die haushaltsnahe Erfassung der Abfälle durch die B. ergebe sich aus einer gleichmäßigen und flächendeckenden Verteilung über das Stadtgebiet. Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfordere nicht einmal eine konkrete Beeinträchtigung. Eine solche sei bei der B. aber sogar gegeben. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG komme es für die Bejahung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit auf das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen an. Der Gesetzgeber berücksichtige also bereits, dass einzelne gewerbliche Sammlungen – für sich genommen – möglicherweise unwesentlich seien, in ihrer Gesamtheit aber eine wesentliche Beeinträchtigung bewirken könnten. Es sei davon auszugehen, dass die gewerblichen Sammlungen ein entsprechendes Minus für die B. bedeuteten. Etwas anderes sei nicht plausibel gemacht. Viele gewerbliche Sammler würden zurzeit nur deshalb nicht sammeln, weil sie entweder eine für ihre Seite günstige Entscheidung abwarteten oder ihre erhobene Klage keine aufschiebende Wirkung habe. Die Realisierung einer Gefährdung müsse nicht abgewartet werden. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der B. würde wesentlich beeinträchtigt. Sie müsste nicht nur ihre Entsorgungsstruktur wesentlich ändern, was bereits genüge, sondern sie würde die Sammlung überhaupt nicht mehr durchführen können.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 30. September 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die Beklagte hat die Untersagung der angezeigten Sammlung von Bekleidung (Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides) auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Die Voraussetzungen für eine Untersagung liegen nicht vor.
Diese Rechtsvorschriften verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Bei europarechtskonformer Auslegung der §§ 17, 18 KrWG sind diese Bestimmungen mit dem Europarecht vereinbar. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar, diese sind aber europarechtlich durch Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV gerechtfertigt. Danach gelten die Vorschriften der Verträge für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Bei der Abfallentsorgung aus privaten Haushalten handelt es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV, die grundsätzlich durch gesetzliche Regelung einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zugewiesen werden kann.
Vgl. zu § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG: BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 unter Bezugnahme auf das „Arnheim-Urteil“ des Europäischen Gerichtshofs, EuGH, Urteil vom 10. November 1998, – Rs. C-360/96 –.
Eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit und der Wettbewerbsfreiheit ist nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt, soweit die Abfallentsorgung ohne monopolartige öffentlich-rechtliche Entsorgungsstrukturen rechtlich oder tatsächlich verhindert würde.
Dem Umstand, dass die Rechtfertigung der Überlassungspflicht für Abfälle an gewisse Voraussetzungen anknüpft, wird durch die in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG geregelte Ausnahme von der Überlassungspflicht Rechnung getragen. Danach ist eine Ausnahme der Überlassungspflicht für Abfälle vorgesehen, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Das Merkmal „überwiegende öffentliche Interessen“ ist unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV auszulegen.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 rechte Spalte, zweiter Absatz.
Gegen § 17 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Bei einem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen handelt es sich um eine Berufsausübungsregelung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG), die durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein kann.
Vgl. zu der im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängerreglung § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 36.
Ob die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist, ist in jedem Einzelfall zu prüfen. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG über das Merkmal „überwiegende öffentliche Interessen“ bei verfassungskonformer Auslegung genügend Raum.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 ff.
Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Es hat die zuständige Behörde gehandelt. Die Beklagte ist als untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG NRW) i.V.m. § 1 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zuständig. Auch wenn in der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz nur von dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, gilt sie nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 39.
Der Zuständigkeit der Beklagten steht nicht entgegen, dass sie zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist. Gemäß § 5 Abs. 1 LAbfG NRW sind die Kreise und kreisfreien Städte öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger. Ihnen obliegt nach § 5 Abs. 2 LAbfG insbesondere das Einsammeln und Befördern der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle. Dies ist im Hinblick darauf, dass die Beklagte zugleich untere Umweltschutzbehörde ist und es deshalb zu einem Interessenkonflikt kommen kann, nicht unproblematisch. Aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, folgt die Notwendigkeit einer fairen Verfahrensgestaltung und damit auch das Neutralitätsgebot des Staates. Diese Bedenken sind bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden. Sie haben dazu geführt, dass nach dem ursprünglichen Regierungsentwurf die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein durfte.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
Dass dies nicht Gesetz wurde, beruhte nicht auf einer gewandelten Sichtweise in Bezug auf die aufgezeigte Problematik, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und “für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungs- wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge“ zu tragen.
Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47.
Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist grundsätzlich dann gegeben, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24, OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 – 20 B 205/13 –, juris Rn. 11.
Durch Erlass ist in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Au. IV-2-408.10.02.
Dies ist bei der Beklagten der Fall. Die untere Abfallwirtschaftsbehörde gehörte im Jahr 2014 zum Vorstandsbereich 6, Referat (Umwelt). Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übernahm im Jahr 2014 H. . Dieser Teil der Verwaltung ist dem Vorstandsbereich 1 zugeordnet.
Die Untersagung der Sammlung der Klägerin seitens der Beklagten ist materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i.V.m.§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG liegen nicht vor.
Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG entgegen. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen (I.), die Funktionsfähigkeit des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers (II.), des von diesem beauftragten Dritten (III.) oder des aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Letzteres besteht im Stadtgebiet der Beklagten nicht.
I. Durch die Formulierung in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG „auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ wird klarstellt, dass bei der Prüfung der Auswirkungen einer gewerblichen Sammlung auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des Drittbeauftragten oder eines Rücknahmesystems nicht nur isoliert die in Rede stehende Sammlung berücksichtigt werden soll, sondern auch die Auswirkungen anderer Sammlungen mit einzubeziehen sind. Es stellt sich die Frage, ob dabei nur die bereits bestehenden gewerblichen Sammlungen mit zu berücksichtigten sein sollen,
so Karpenstein/Dingemann, KrwG, § 17 Rn. 157,
oder auch konkret geplante – angezeigte – Sammlungen,
so wohl Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, § 17 Rn. 56.
Ihre Beantwortung kann aber dahingestellt bleiben, da selbst bei Zusammenwirken mit anderen angezeigten, jedoch noch nicht aufgenommenen Sammlungen der Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Jedenfalls sind nur die Auswirkungen anderer gewerblicher Sammlungen mit in den Blick zu nehmen, nicht auch die der gemeinnützigen Sammlungen. Dies ergibt sich aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG, der sich allein auf gewerbliche Sammlungen bezieht.
Vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, § 17 Rn. 157; Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, § 17 Rn. 56.
Darüber hinaus ergibt sich dies aus § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG. Bei gemeinnützigen Sammlungen sind keine entgegenstehenden öffentlichen Interessen zu prüfen. Diese können daher selbst dann nicht nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG untersagt werden, wenn sie die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des Drittbeauftragten gefährden würden. Da eine gemeinnützige Sammlung unabhängig von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder Drittbeauftragten durchgeführt werden kann, erscheint es sachgerecht, ihre Auswirkungen insgesamt unberücksichtigt zu lassen und nicht mittelbar bei der Prüfung der einer gewerblichen Sammlung entgegenstehenden öffentlichen Interessen in den Blick zu nehmen.
Nach den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen wurden insgesamt 29 gewerbliche Sammlungen angezeigt. Nach Abzug der zurückgenommenen und bestandskräftig untersagten Sammlungen handelt es sich im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch um 12 weitere gewerbliche Sammlungen. Die Sammlungen der anderen stehen nicht konkret bevor und können deshalb nicht bei der Betrachtung der Auswirkungen der Sammlung der Klägerin „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ berücksichtigt werden.
II. Es liegt keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (1.) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (2.) wesentlich beeinträchtigt wird.
1. Bei der Frage, ob die Sammlung der Klägerin zu einer Verhinderung der Aufgabenerfüllung zu angemessenen wirtschaftlichen Bedingungen führt, müssen die Auswirkungen auf die Entsorgungspflichten nach § 20 KrWG in ihrer Gesamtheit berücksichtigt werden, nicht allein die Auswirkungen auf die konkret in Frage stehende Abfallfraktion. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ausdrücklich auf alle „nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten“ abstellt.
Vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 78.
Würden allein die durch die gewerbliche Sammlung (im Zusammenhang mit anderen Sammlungen) bedingten wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Entsorgungspflichten bezüglich einer Abfallfraktion in den Blick genommen, könnte dies möglicherweise zu einem anderen Ergebnis führen als wenn die Gesamtheit der Entsorgungspflichten in den Blick genommen wird, weil beispielsweise mit einem rentablen Bereich der Entsorgungsleistungen ein weniger rentabler ausgeglichen werden könnte.
Wann nicht mehr von „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ gesprochen werden kann, ist aufgrund der Vielzahl der denkbaren Fälle nicht ohne weiteres bestimmbar. Es lässt sich aber feststellen: Die Wahrnehmung von Aufgaben der Abfallentsorgung als öffentlich-rechtliche Daseinsvorsorge stellt keine gewinnorientierte wirtschaftliche Betätigung dar. Im Gegensatz zu einem am Wirtschaftsverkehr teilnehmenden Unternehmen ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht auf einen Ausgleich zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen angewiesen, sondern sein Tätigwerden ist über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert.
Vgl. dazu ausführlich: OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 152 ff.
Nach den Gesetzesmaterialen zu § 17 Abs. 3 KrWG soll für die Auslegung dieser Norm primär auf die Rechtsprechung zu Art. 106 Abs. 2 AEUV zurückgegriffen werden,
vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte).
Die dort zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs konkretisieren jedoch nicht hinreichend, was unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist.
Vgl. OVG NRW a.a.O. Rn. 153 ff
Gebührenrechtliche Aspekte können insoweit grundsätzlich keine Rolle spielen, da dieser Aspekt ausdrücklich in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG aufgegriffen und damit dem Merkmal „wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung“ zugeordnet wird.
Vgl. OVG NRW a.a.O. Rn. 164,
Würde dies unberücksichtigt gelassen, da ansonsten der Anwendungsbereich dieses Merkmals leerliefe, und deshalb gebührenrechtliche Aspekte unter das Merkmal „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“ gefasst, müsste beachtet werden, dass die Höhe der Abfallgebühren durch das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip begrenzt wird. Dieses besagt, dass die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 83, Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, Kommentar § 17 Rn. 166.
Bei dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger H. kommt eine Verhinderung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die Sammlung der Klägerin schon deshalb nicht in Betracht, weil H. in Bezug auf die Abfallfraktion Alttextilien weder Einnahmen erzielt noch Ausgaben hat. Die Sammlung übernimmt die B. , die weder dafür etwas an H. zahlt noch dafür Zahlungen seitens H. erhält. Sollte sich die Sammlung der Klägerin auf die B. wirtschaftlich auswirken, kommt eine Auswirkung auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur unter dem Aspekt in Betracht, dass die B. die Sammlung einstellt und dann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Sammlung übernehmen müsste.
Dafür liegen schon keine konkreten Anhaltspunkte vor. Die Beklagte nimmt lediglich an, dass die B. die Sammlung bei einem wesentlichen Rückgang der Menge an Alttextilien nicht mehr durchführen wird. Mangels Unterlagen zur wirtschaftlichen Situation der B. kann nicht allein aufgrund eines prognostizierten, gutachterlich nicht verifizierten Mengenrückgangs damit gerechnet werden, dass sie sich aus der Alttextiliensammlung zurückziehen wird. Der von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgetragene bisherige Mengenrückgang in den letzten Jahren ist nicht so gravierend, dass bei einem weiteren Mengenrückgang durch weitere gewerbliche Sammlungen zwingend mit einer Kündigung der drittbeauftragten B. gerechnet werden muss.
Selbst bei Aufkündigung der Vereinbarung zur Alttextiliensammlung seitens der B. ist nichts dafür ersichtlich, dass die Entsorgung dieser Abfallfraktion so kostenintensiv für H. sein wird, dass dadurch die Abfallgebühren im Stadtgebiet der Beklagten unangemessen steigen werden.
2. Die Sammlung der Klägerin führt nicht im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 Alt. 2 KrWG zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
Nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 - 3 KrWG ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (a), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (b) oder die diskriminierungsfreie und transparenter Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (c).
a) Die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG liegen hier nicht vor. Zwar verfügt die B. derzeit über 188 im gesamten Stadtgebiet verteilte Sammelcontainer, mit denen sie eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien betreibt. Entgegen dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG reicht aber allein das bloße Bestehen einer Konkurrenzsituation zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder eines von ihm beauftragten Dritten und einem gewerblichen Sammler nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 123/13 –, juris Rn. 5 ff.
Vielmehr ist bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen i.S.v. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG ein strenger Prüfungsmaßstab geboten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 99 ff.
Dass allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems nicht ausreicht, ergibt sich aus der Gesetzessystematik: § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient allein der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Zudem würde ein rein formales Verständnis der Vorschrift zu einem vom Europarecht und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz führen.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 24. Oktober 2014 – 7 K 3111/13 – juris Rn. 31; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 114 ff.
Damit bedarf es – wie oben bereits dargelegt – einer verfassungs- und europarechtskonformen Auslegung des § 17 KrWG. Eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder Drittbeauftragten selbst würde im Falle fehlender Notwendigkeit weder den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV noch denen des Art. 12 GG gerecht.
Den Gesetzesmaterialien lässt sich zudem entnehmen, dass der Gesetzgeber ausdrücklich zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Interesses nur wesentliche Beeinträchtigungen in den Blick nehmen wollte. Beeinträchtigungen seien hinzunehmen, es müsse nur die Funktionsfähigkeit gewahrt bleiben.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
Demnach ist § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahingehend einschränkend auszulegen, dass gewerbliche Sammlungen trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig sind. Das Erfordernis der wesentlichen Beeinträchtigung darf nicht umgangen werden.
Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann hier aufgrund dessen, dass er selbst gar nicht die Sammlung und Verwertung der Alttextilien durchführt, sondern die B. , nur dann betroffen sein, wenn die B. die Sammlung der Alttextilien einstellt. Zu dieser Annahme besteht – wie dargelegt – kein konkreter Anlass.
b) Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nicht gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Sätze 1, 2 und 3 Nr. 2 KrWG unter dem Gesichtspunkt einer Gefährdung der Gebührenstabilität gegeben. Dies wird selbst von der Beklagten nicht angenommen.
Wann von einer Gefährdung der Gebührenstabilität durch eine gewerbliche Sammlung ausgegangen werden kann, ist nicht ohne weiteres ersichtlich, weil Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden.
Vgl. dazu ausführlich: OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178 ff.
Aus den Gesetzesmaterialien zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG lässt sich eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nicht entnehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 180 unter Hinweis auf BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44, wonach sich lediglich der Hinweis finde, dass mit der zuvor genannten Vorschrift „Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden“ können.
Selbst wenn das Regelbeispiel in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG (Gefährdung der Gebührenstabilität) das Allgemeininteresse an niedrigen Abfallgebühren umfasste,
vgl. in diesem Sinn wohl: Karpenstein/Dingemann, KrWG, § 17 Rn. 180,
ist der Ausschluss gewerblicher Sammler nicht zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Dies würde dazu führen, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert sind, praktisch nicht mehr zur Anwendung kämen, weil gewerblichen Sammlungen von werthaltigen Abfällen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 30123/13 –, juris Rn. 153.
Ein faktisches Leerlaufen der Ausnahmen von der Überlassungspflicht dürfte auch weder mit verfassungsrechtlichen (Art. 12 GG) noch mit europarechtlichen Vorgaben (Art. 106 Abs. 2 AEUV) in Einklang stehen.
Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität und damit zu einem der gewerblichen Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen führen kann.
Selbst in dem zugunsten der Beklagten trotz fehlender konkreter Angaben hier einmal unterstellten Fall, dass die B. aufgrund der Sammlungen der Klägerin und der anderen angezeigten Sammlungen die eigene Alttextilsammlung einstellt, H. die Sammlung übernimmt und diese aufgrund des Mengenentzugs durch gewerbliche Sammlungen nicht mehr kostendeckend betrieben werden kann, ist nicht ansatzweise erkennbar, in welcher Höhe die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen angezeigten gewerblichen Sammlungen Einfluss auf die Abfallgebühren haben wird.
Da bereits die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 KrWG nicht vorliegen, kommt es auf die Frage, ob die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger ist, nicht an.
c) Der Sammlung der Klägerin steht nicht eine erhebliche Erschwernis oder ein Unterlaufen einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb entgegen, vgl. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG, da ein Vergabeverfahren bezüglich der Sammlung von Alttextilien in Gelsenkirchen bisher weder durchgeführt noch geplant ist.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter einem anderen als in den in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Gesichtspunkten wesentlich beeinträchtigt ist. Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist der Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
Dass die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen diesbezüglich zu einer relevanten Beeinträchtigung führt, ist nicht ansatzweise erkennbar.
Das von der Beklagten angeführte Argument, im Falle des Wegfalls der Abgabe von Bekleidung und Textilien an sozialbedürftige Menschen durch die B. kämen möglicherweise höhere Sozialausgaben auf die Beklagte zu, stellt keinen Grund für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung dar. Die Ersparnis von Sozialausgaben ist kein mit den Mitteln des Kreislaufwirtschaftsrechts zu verfolgendes öffentliches Interesse i.S.v. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG.
III. Es liegt keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Drittbeauftragten vor. Drittbeauftragter ist hier die B. , die von der Beklagten bereits im Jahr 1995 mit dem Sammeln von Alttextilien i.S.v. § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG beauftragt wurde. Eine solche Beauftragung ist möglich. Dies ergibt sich sowohl unmittelbar aus § 17 Abs. 3 Satz 1 KrwG als auch aus § 22 Satz 1 KrWG. Danach können die zur Verwertung und Beseitigung Verpflichteten Dritte mit der Erfüllung ihrer Pflichten beauftragen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen verpflichtet. Obgleich der Wortlaut der §§ 20, 22 Satz 1 KrWG nur auf die Verwertung und Beseitigung abstellt, ist von § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des Sammelns von Abfällen umfasst, da es sich insoweit um eine Vorbereitungshandlung zur Verwertung und Beseitigung handelt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3043/11 –, juris Rn. 68.
Eine Beauftragung i.S.v. § 22 Satz 1 KrWG setzt nicht zwingend einen (unentgeltlichen) Auftrag nach §§ 662 ff des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) voraus. Gemeint ist vielmehr ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den Drittbeauftragten zum Gegenstand haben muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3043/11 –, juris Rn. 70, 72.
Hier liegt zwar kein typischer Fall einer solchen Beauftragung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor. Die B. ist kein gewerbliches, auf dem Gebiet der Abfallentsorgung tätiges Unternehmen. Es handelt sich um vier karitative Verbände, die jeweils eigenverantwortlich Alttextilien sammeln und entweder mit dem Sammelgut selbst oder mit den aus dessen Weitergabe erzielten Erlösen jeweils ihren eigenen karitativen Zweck verfolgen. Bei der B. handelt es sich gleichwohl um eine Drittbeauftragte, da sie im Auftrag des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Sammlung von Alttextilien übernimmt.
Es liegt weder eine Verhinderung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen für die B. durch die Sammlung der Klägerin vor noch ist ihre Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. In § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG wird lediglich konkretisiert, wann eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, wobei eine solche Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (und nicht des Drittbeauftragten) nach Nr. 1 bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen auch im Falle einer Drittbeauftragung gegeben sein soll. Es stellt sich nach dem Gesetzeswortlaut die Frage, wann dann von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten auszugehen ist.
Festzuhalten ist zunächst, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit wegen einer Verhinderung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nahezu stets dann ausgeschlossen werden kann, wenn lediglich geringfügige Mengen dem Drittbeauftragten durch die in Rede stehende gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen entzogen werden.
Dass die Sammlung der Klägerin zusammen mit den anderen 12 angezeigten Sammlungen zu einem mehr als nur geringfügigen Mengenentzug führt, ist nicht allein aufgrund des Umstands, dass zusätzlich weitere Container im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellt werden, mit Sicherheit anzunehmen. Es ist wahrscheinlich, dass mit der bisherigen Sammlung durch die B. noch nicht die gesamte verfügbare Alttextilienmenge abgeschöpft wird. So gelangten nach einer Studie des Fachverbandes Textilrecycling,
http://www.bvse.de/356/6043/Zahlen_zur_Sammlung_und_Verwendung_von_Altkleidern_in_Deutschland#Studie
im Jahr 2008 960.000 Mg Bekleidungsstücke und 166.000 Mg Haustextilien (= 1.126.000 Mg) in deutsche Haushalte. Im selben Jahr wurden ca. 750.000 Mg aus dem Bereich Bekleidungs- und Haustextilien gesammelt. Damit entfielen im Jahr 2008 auf jeden Einwohner der Bundesrepublik Deutschland ca. 9 kg gesammelte Bekleidungsstücke und Haustextilien. Bei verhältnismäßigem Herausrechnen der von der B. nicht gesammelten Haustextilien verbliebe eine Sammelmenge von 7.5 kg und damit eine Jahressammelmenge im Stadtgebiet der Beklagten von ca. 2000 Mg. Gesammelt wird von der B. aber nur rund die Hälfte.
Von der Sammlung der B. werden auch nicht alle recyclingfähigen Textilfraktionen erfasst. Die E. als Mitglied der B. sammelt nach dem Aufkleber auf ihren Containern lediglich „Kleidung und Schuhe“, also keine Haustextilien, wie Bettwäsche und Handtücher, und auch keine Heimtextilien, wie z.B. Gardinen.
Eine gleichmäßige Verteilung des gesamten Aufkommens der Alttextilien auf alle Container und ein damit einhergehender erheblicher Rückgang der von der B. gesammelten Menge ist unter einem weiteren Gesichtspunkt nicht zwingend. Da die Beklagte ihrem Vortrag nach für andere Sammelcontainer außer denen der B. keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt, dürfen lediglich die Altkleidercontainer der B. im Stadtgebiet der Beklagten auf öffentlichen Flächen stehen. Diese Praxis ist für rechtmäßig erachtet worden.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. März 2013 – 14 K 889/12 –, juris Rn. 41 ff.
Damit können allein die Container der B. an den Standorten neben den übrigen Sammelcontainern (für Altglas etc.) im Stadtgebiet aufgestellt werden, da diese stets auf öffentlichen Flächen stehen. Dies stellt einen strategischen Vorteil für die Sammelcontainer der B. dar. Diejenigen, die im Stadtgebiet ihr Altglas entsorgen, können dort bei Bedarf auch ihre Altkleider und Schuhe entsorgen. Sie haben so bei Gelegenheit der Altglasentsorgung nur einen Weg und müssen nicht für die Entsorgung der Alttextilien noch einen weiteren Standort anlaufen bzw. -fahren.
Außerdem ist es vielen Bürgern wichtig, dass ihre ausgesonderten Textilien noch einem sozialen Zweck zugutekommen, weswegen viel dafür spricht, dass zumindest ein Teil der Bevölkerung weiterhin bewusst nur die Container der B. befüllen wird. Auch könnte die B. auffälliger damit werben, dass die ihnen überlassenen Alttextilien im Gegensatz zu den den gewerblichen Sammlern überlassenen Alttextilien karitativen Zwecken zugeführt und mit ihnen soziale Projekte ortsnah unterstützt werden. Letztendlich kann allerdings offen bleiben, ob hier eine mehr als nur geringfügige Menge durch die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen der B. entzogen würde, und damit auch dahinstehen, bis zur welcher Menge ein Entzug als geringfügig anzusehen ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 116: Mengenentzug bis zu 10 Prozent; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 – juris Rn. 66: 10 bis 15 Prozent; ebenso: VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013– W 4 S 12.1130 – juris Rn. 42.
Denn selbst bei der Annahme einer die Geringfügigkeit überschreitenden Menge ist keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der B. erkennbar.
Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils muss nicht zwingend eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Drittbeauftragten bewirken. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellt gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen ab, sondern es werden die Begriffe „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“, „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“ verwendet.
Vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 143.
Selbst wenn die B. zukünftig geringere Einnahmen aufgrund eines mehr als nur geringfügigen Mengenentzugs haben sollte, führt dies nicht zwingend zu einer Verhinderung von wirtschaftlich ausgewogenen Verhältnissen. Die Sammlung von Alttextilien ist grundsätzlich gewinnbringend, weswegen auch die Klägerin und andere gewerbliche Unternehmen in diesem Bereich tätig werden wollen. Eine Reduzierung dieses Gewinns bei der B. durch eine Mengenreduzierung stellt noch keine Verhinderung von wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen dar. Diese wäre erst dann anzunehmen, wenn die Einnahmen die Ausgaben nicht mehr überträfen. Sowohl die Container als auch die Fahrzeuge für die Leerung der Container dürften bereits vorhanden sein, so dass lediglich Fahrt- und Personalkosten für die Leerung der Container sowie für die Sortierung der gesammelten Alttextilien anfallen dürften. Dass diese Kosten so hoch sind, dass sie nicht mehr von den Einnahmen übertroffen würden, ist nicht ersichtlich. Hierbei sind nur die Kosten für die Sammlung zu berücksichtigen. Die Sammlung erfasst nach § 3 Abs. 15 KrWG das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage. Personal- und ggfs. Mietkosten für die sozialen Kaufhäuser der Mitglieder der B. , also nicht der B. selbst, sind daher nicht mehr Bestandteil der Sammlung der B. . Im Übrigen sind diese Kaufhäuser von der Sammlung der Alttextilien weitestgehend unabhängig, da nach dem Vortrag der B. in der mündlichen Verhandlung die Alttextilien nur einen kleinen Teil der in den sozialen Kaufhäusern angebotenen Waren darstellen.
Es ist derzeit auch nicht ersichtlich, dass der Entzug gewisser Alttextilmengen, sollten sie die Geringfügigkeit überschreiten, Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht bei der B. nach sich ziehen wird, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Alttextilentsorgung führt. Insbesondere hinsichtlich der geplanten Standorte drängt sich keine notwendige Änderung durch hinzutretende Sammlungen auf. Allein die B. verfügt über Stellplätze im öffentlichen Straßenraum. Dass diese Struktur in irgendeiner Art gefährdet wäre, ist nicht ersichtlich. Hypothetisch denkbar sind Auswirkungen in organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht bei der B. im Falle eines mehr als geringfügigen Mengenentzugs (z.B. ein Ausscheiden eines Verbandes aus der B. mangels ausreichender Einnahmen). Es ist aber weder ersichtlich, dass diese tatsächlich eintreten noch dass diese Beeinträchtigungen zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit der B. selbst führen werden.
Unabhängig von den Ausführungen zur Verhinderung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen und wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ist zu beachten, dass gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit lediglich anzunehmen ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Im Regelfall wird eine Verhinderung bzw. wesentliche Beeinträchtigung zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit führen, zwingend ist dies aber nicht. Der Ausschluss gewerblicher Sammlungen ist europa- und verfassungsrechtlich nur dann gerechtfertigt, wenn die Funktionsfähigkeit tatsächlich gefährdet ist, wobei der Schutz der Funktionsfähigkeit des Drittbeauftragten lediglich Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Abfallentsorgung aus privaten Haushaltungen und damit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist. Hinsichtlich des Vorliegens einer Gefährdung müssen strenge Anforderungen gestellt werden, um den europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden. Die Gefahr muss sich zwar noch nicht realisiert haben, eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Eintritts ist aber Voraussetzung. Im allgemeinen Ordnungsrecht liegt eine Gefahr dann vor, wenn eine Sachlage gegeben ist, bei der bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für eines der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eintritt. Diese Erwägungen können hier entsprechend angewendet werden. Ein Ausschluss gewerblicher Sammler allein aufgrund der theoretisch denkbaren Möglichkeit einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Drittbeauftragten, ohne dass dies hinreichend wahrscheinlich ist, ist mit den Vorgaben des Verfassungs- und Europarechts an die Rechtfertigung des Ausschlusses gewerblicher Sammler nicht vereinbar.
Dafür, dass hier die Funktionsfähigkeit der B. bezüglich der Abfallentsorgung tatsächlich gefährdet ist, liegen keine ausreichenden Anhaltspunkte vor. Allein aufgrund der Vermutungen der Beklagten kann eine hinreichende Wahrscheinlichkeit der Gefährdung nicht angenommen werden. Selbst bei – hier einmal unterstellten – Auswirkungen der Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen auf die B. , z.B. weil ein Verband aufgrund der privaten Konkurrenz aussteigt, ist nicht zwangsläufig die Funktionsfähigkeit der B. gefährdet. Vielmehr besteht für die anderen Verbände die Möglichkeit, die Sammlung dieses Verbandes fortzuführen, eine andere gemeinnützige Einrichtung zur Beteiligung und Fortführung dieser Sammlung zu bewegen, das Sammelgebiet unter sich neu aufzuteilen oder durch Umorganisation der eigenen Sammlung vakante Stellplätze für sich zu generieren, um so die eigene Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Auch Umstrukturierungsmaßnahmen, wie ein Personalabbau oder eine Reduzierung der Leerungsintervalle führen nicht zwingend zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit der B. . Es sind somit ganz verschiedene Konsequenzen und Reaktionsmöglichkeiten der B. im Falle eines gravierenden Mengenentzugs denkbar. Ein Mengenentzug allein ist daher nicht ausreichend, um eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der B. aufgrund einer wesentlichen Beeinträchtigung ihrer Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen.
Die Untersagung ist nicht gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG unter dem Gesichtspunkt einer fehlenden ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung rechtmäßig. Zwar legte die Klägerin nicht die von der Beklagten angeforderten Abnahmeverträge vor. Es kann aber dahinstehen, ob zur Darlegung des Verwertungsweges nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG oder zur Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nr. 4 gewährleistet wird (§ 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG), die Vorlage der Abnahmeverträge erforderlich ist.. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Anzeige insoweit unvollständig ist, kann dies eine Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht rechtfertigen. Die Nichtprüfbarkeit des Vorliegens der Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ist nicht mit dem Nichtvorliegen der Voraussetzungen gleichzusetzen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 123/13 –, juris Rn. 20.
Es liegen keine Anhaltspunkte für eine nicht ordnungsgemäße und schadlose Verwertung vor.
Die Untersagung kann hier auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützt werden. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben. Die fehlende Vorlage der von der Beklagten geforderten Abnahmeverträge führt hier nicht zu Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Unabhängig davon, ob die Vorlage von Abnahmeverträgen zur Darlegung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung überhaupt erforderlich ist,
vgl. bejahend: VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris Rn. 34; verneinend: VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 59,
führt hier die fehlende Vorlage der Abnahmeverträge schon deshalb nicht zu Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin, da es aufgrund des Anhörungsschreibens vom 4. August 2014 erkennbar war, dass die Beklagte aufgrund der von ihr angenommenen entgegenstehenden überwiegenden Interessen die Sammlung auch dann untersagen wird, wenn die geforderten Abnahmeverträge vorgelegt würden.
Die in Ziffer 2 des Bescheides vom 30. September 2014 verfügte Zwangsgeldandrohung ist rechtswidrig. Da die Untersagung der Sammlung rechtswidrig ist und deshalb mit diesem Urteil aufgehoben wird, fehlt es an einer vollziehbaren Grundverfügung.
Die festgesetzte Verwaltungsgebühr in Höhe von 402,00 € (Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides) ist ebenfalls rechtswidrig. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 192 unter Hinweis auf Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 1 Rn. 13, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006) mwN.
Dies gilt selbst dann, wenn die Gebühren auch im Falle einer rechtmäßigen Amtshandlung angefallen wären.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. Januar 2015 – 9 K 196/12 –, juris Rn. 101.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1, Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines nach § 52 Abs. 1 GKG gegebenen Ermessens an § 52 Abs. 1 GKG an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit orientiert. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Anzeigeverfahren angegebenen Jahressammelmenge (12 Mg) zu bestimmen. Bei einem erzielbaren Erlös von 400,00 € pro Megagramm Alttextilien und einer geschätzten Gewinnmarge von 50 Prozent ergibt sich ein Jahresgewinn in Höhe von 2.400,00 €.
Vgl. zu dieser Streitwertpraxis: OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 41.
Da mit dem angefochtenen Bescheid eine Verwaltungsgebühr i.H.v. 402,00 € festgesetzt war, ist dieser Betrag auch beim Streitwert zu berücksichtigen, vgl. § 52 Abs. 3 GKG. Der Zwangsgeldandrohung kommt hingegen wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 18 KrWG
§§ 20, 22 Satz 1 KrWG nur auf die Verwertung und Beseitigung abstellt, ist von § 22 Satz 1 KrWG
§§ 662 ff des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 17 KrWG
§ 20 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KWG
§ 17 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrwG
§ 22 Satz 1 KrWG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 15 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes
§ 52 Abs. 1, Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes
Art. 101 ff. AEUV
Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV
Art. 106 Abs. 2 AEUV
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 16/08
7 C 16.08
20 A 2798/11
9 A 39.07
20 B 205/13
11 K 12.01
17 K 2816/13
20 B 123/13
7 K 3111/13
17 K 4917/13
17 K 30123/13
20 A 3043/11
14 K 889/12
17 K 5343/13
17 K 13.21
4 S 12.11
17 K 3013/13
11 K 12.00
9 K 196/12
20 B 122/13