Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-14, Aktenzeichen 2 M 98/09

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald - 6. Kammer - vom 20. Mai 2009 wird geändert.
Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, der Antragstellerin vorläufig - bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens - Zugang, auch in der Form der persönlichen Teilnahme, zu den Führungsklausuren der Dienststelle, die im September, Oktober und November 2009 stattfinden sollen, zu gewähren.
Im übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens zu 3/4, die Antragstellerin zu 1/4.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, ihr die Teilnahme an Führungsklausuren ihrer Dienststelle zu ermöglichen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt, weil es für das zukunftsgerichtete Begehren am Anordnungsanspruch fehle. Nach § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG könne das Gericht nur im Hinblick auf in der Vergangenheit liegende Rechtsverletzungen angerufen werden.
Die fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin hat insoweit Erfolg, als sie glaubhaft gemacht hat, dass auf den von der konkret benannten noch für September, Oktober und November 2009 geplanten Führungsklausuren ihrer Dienststelle ein Entscheidungsprozess zu personellen, organisatorischen und sozialen Themen i.S. des § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG stattfindet. Im Übrigen, also betreffend künftige Führungsklausuren, fehlt es an einer entsprechenden Darlegung (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) der Gleichstellungsrelevanz der Besprechungen durch die Antragstellerin.
Der Senat legt das Begehren der Antragstellerin dem schriftsätzlichen Vorbringen so aus, dass es ihr nur um die vorläufige Sicherung der von ihr behaupteten Ansprüche geht.
Die Antragstellerin dringt mit ihrem Beschwerdevorbringen, § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG stelle nur eine Beschränkung der Klagebefugnis dar, schränke aber die prozessrechtliche Sicherungsfunktion nach § 123 VwGO nicht ein, durch (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Form der Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 VwGO ist zulässig und in dem tenorierten Umfang auch begründet.
1. Das Rechtsschutzgesuch ist statthaft.
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beteiligten im Hinblick auf den konkreten Streitgegenstand einen nochmaligen Versuch i.S.d. § 22 Abs. 1 BGleiG unternommen haben, zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen. Das vorausgegangene Verfahren, das am 24. Februar 2009 abgeschlossen wurde, bezog sich zwar zunächst ausweislich der Einspruchsformulierungen durch die Antragstellerin auf vorausgegangene Führungsklausuren. Jedenfalls aus dem Vermerk über die Sitzung der Einigungsstelle vom 24. Februar 2009 infolge dessen als Ergebnis festgehalten wurde, dass übereinstimmend festgestellt worden sei, der außergerichtliche Einigungsversuch sei gescheitert, wird zum einen deutlich, dass die Beteiligten im Einigungsverfahren den Streitgegenstand bereits erweitert hatten und zukünftige Führungsklausuren, insbesondere des Jahres 2009, mit in den Blick genommen haben. Darüber hinaus wird aber aus dem Vermerk auch deutlich, dass die Dienststelle wegen der sie bindenden Erlasslage des Bundesministeriums der Finanzen grundsätzlich keine Möglichkeit eröffnet sieht, der Gleichstellungsbeauftragten die Teilnahme an Führungsklausuren allgemein zu ermöglichen. Damit wird hinreichend deutlich, dass ein weiteres Einspruchs- und Einigungsverfahren mit großer Wahrscheinlichkeit erwarten ließe, dass es keinen Erfolg hätte. Das ausdrücklich in § 22 Abs. 1 BGleiG vorgesehene Einspruchs- und Einigungsverfahren ist damit im zugrunde liegenden Einzelfall jedenfalls nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen entbehrlich (vgl. zur Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens aus prozessökonomischen Gründen: BVerwG, Urt. v. 19.02.2009 - 3 C 56/07 -, zit nach juris).
Darüber hinaus steht auch § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG, wonach die Anrufung des Gerichts nur darauf gestützt werden kann, dass die Dienststelle Rechte der Gleichstellungsbeauftragten "verletzt hat", der Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht entgegen. Soweit sich das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 2007 (- 1 BS 79/07 -, zit. nach juris) auf eine grammatikalische Auslegung und die Verwendung des Perfekts in der Norm gestützt hat, ist diese Rechtsprechung wenige Tage nach der hier angegriffenen erstinstanzlichen Entscheidung ausdrücklich und mit anders lautenden Hinweisen auf die Entstehungsgeschichte der Norm aufgegeben worden (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 25.05.2009 - 1 BS 85/09 -, zit. nach juris Rn. 5). Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat mit überzeugenden Argumenten ausgeführt, dass das auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichtete Organstreitverfahren auch dann statthaft ist, wenn es auf ein zukünftiges Handeln oder Unterlassen der Dienststelle gerichtet ist. Der Senat folgt im Ergebnis der Auslegung, dass weder den Vorschriften des Bundesgleichstellungsgesetzes, noch der Entstehungsgeschichte entnommen werden kann, dass die Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch § 22 BGleiG ausgeschlossen werden sollten. Soweit in der Rechtsprechung zuvor die herausragende Bedeutung des Einspruchs- und Einigungsverfahrens nach dem Bundesgleichstellungsgesetz betont wurde, um zu begründen, dass zukunftsgerichteter einstweiliger Rechtsschutz grundsätzlich ausgeschlossen sei, ist diese Schlussfolgerung nicht zwingend. Die Regelungen über das besonders ausgestaltete Vorverfahren sollen lediglich sicherstellen, dass zunächst dienststellenintern eine Klärung der widerstreitenden Interessen versucht wird. Dieses Ziel, das der Stellung der Gleichstellungsbeauftragten als Teil der Personalverwaltung § 18 Abs. 1 Satz 1 BGleiG gerecht wird, zwingt jedoch nicht zu der Annahme, dass die Gleichstellungsbeauftragte eine Verletzung ihrer Rechte zunächst hinzunehmen hat, um nachher gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu können. Jedenfalls in den Fällen - wie hier -, in denen das besonders ausgestaltete Vorverfahren bereits durchlaufen wurde bzw. entbehrlich ist, würde der generelle Ausschluss der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes eine drohende Rechtsverletzung sehenden Auges in Kauf nehmen (vgl. mit selbigem Ergebnis OVG Hamburg, Beschl. vom 25.05.2009 - 1 BS 85/09 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 10.04.2008 - 4 S 3/08 -, zit. nach juris Rn. 7; OVG Münster, Beschl. v. 14.12.2007 - 1 B 1839/07 -, zit. nach juris Rn. 42 ff.; a.A. Sächsisches OVG, Beschl v. 17.08.2007 - 2 BS 208/07 - zit. nach juris Rn. 7 ff.; von Roetteken, BGleiG, Stand Mai 2008, § 22 Rn. 31, 34a).
2. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Sicherungsanordnung liegen vor.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch Veränderungen des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Sicherungsanordnung). Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind der Grund für die vorläufige Eilmaßnahme (Anordnungsgrund) und das Recht dessen Vereitelung oder wesentlich erschwerte Verwirklichung bei Ausbleiben der Anordnung droht (Anordnungsanspruch), von der Antragstellerin glaubhaft zu machen. Dies ist hier in dem tenorierten Umfang geschehen.
a) Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass ihr mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Anspruch auf Teilnahme an den konkret bevorstehenden Führungsklausuren ihrer Dienststelle zusteht. Dies gilt zum einen im Hinblick auf die spezifische Gleichstellungsrelevanz der noch für dieses Jahr geplanten Führungsklausuren der Dienststelle (aa), zum anderen aber auch hinsichtlich der Frage, ob unter aktiver Teilnahme der Gleichstellungsbeauftragten i.S.v. § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG auch die persönliche Anwesenheit bei Veranstaltungen mit gleichstellungsrelevantem Inhalt zu verstehen ist (dazu unter bb).
aa) Das Aufgabengebiet der Gleichstellungsbeauftragten ist nach § 19 Abs. 1 Satz 1 BGleiG weit gefasst. Die Gleichstellungsbeauftragte hat die Aufgabe, den Vollzug der Gleichstellungsgesetze im Hinblick auf den Schutz vor Benachteiligungen wegen des Geschlechts zu fördern und zu überwachen. Damit sind nach dem Willen des Gesetzgebers weitreichende Maßnahmen auch auf dem Gebiet der Prävention erfasst (vgl. BT-Drs. 14/5679, S. 30). Vor dem Hintergrund der Überwachungsfunktion ergeben sich die Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten auf der Grundlage des § 19 Abs. 1 Satz 2 BGleiG. Schon in der Begründung zum Gesetzentwurf hat der Gesetzgeber deutlich betont, dass "die Gleichstellungsbeauftragte frühzeitig in Überlegungen zu Verwaltungsreform- und Strukturmaßnahmen einzubeziehen" ist (vgl. BT-Drs. 14/5679, S. 30; vgl. auch den Erlass des BMFSFJ vom 18. Januar 2005 Az.: 402-8011-13/3 Ziff. 11). Der Aufgabenbereich der Gleichstellungsbeauftragten ist mithin nicht erst im Rahmen der konkreten Umsetzung von personalwirksamen Maßnahmen berührt, sondern bereits in dem einer solchen vorgelagerten Planungs- und Entscheidungsstadium.
Nach diesen Maßstäben spricht - nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren notwendigen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung - eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass auf den bevorstehenden Führungsklausuren gleichstellungsrelevante Angelegenheiten behandelt werden. Soweit es bei den Führungsklausuren im September 2009 um eine Ergebnisbetrachtung u.a. der Personalausstattung auch in der Dienststelle geht, im Oktober 2009 der auf höherer Ebene entworfene Zielekatalog anhand der Kosten- und Leistungsplanung auf seine Realisierbarkeit überprüft, ggf. um eigene Ziele ergänzt und Ziele der örtlichen Zollverwaltung für das Folgejahr abschließend erörtert und vereinbart werden sollen, und im November 2009 eine konkretere Befassung mit der Personalausstattung unter Abstimmung der Haushaltsvoranschläge 2011 angekündigt ist, handelt es sich dabei um personelle und organisatorische Angelegenheiten, die Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frauen und Männern und die Vereinbarkeit von Familie und Beruf haben können. Es sollen Zielvereinbarungen unter Festlegung der benötigten Personalmittel getroffen werden und die Abstimmung und Beplanung von Fortbildungsbedarfen und Ergebnisbetrachtungen ("Plan-Ist-Abgleich") erfolgen. Derartige Themen sind in dem oben ausgeführten Sinn gleichstellungsrelevant, denn sie können geschlechterspezifische Folgewirkungen mit sich bringen aber auch - unabhängig von der Genderrelevanz - im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit und die damit verbundenen besonderen Arbeitszeitmodelle Folgen für die Beschäftigten der Dienststelle haben. Gerade die den Führungskräften auch auf örtlicher Ebene zugewiesene Ergebnisbetrachtung ("Plan-Ist-Abgleich") hat mit Rücksicht auf die Personalausstattung und die Flexibilität der Mitarbeiter gleichstellungsrechtliche Relevanz.
Eben diese Wirkungen zu erkennen und offenzulegen - etwa im Hinblick auf die unterschiedlichen Anforderungen an und die Auswirkungen von Personal- und organisatorischen Maßnahmen auf Vollzeit- und aus familiären Gründen Teilzeitbeschäftigte - und ggf. ausgleichende Alternativen zu entwickeln, ist Aufgabe der Gleichstellungsbeauftragten.
Die im September, Oktober und November 2009 konkret anstehenden Führungsklausuren auf der Ebene der Dienststelle stellen auch einen Entscheidungsprozess i.S. des § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG dar. Der Willensbildungsprozess, auch wenn letztverbindliche Entscheidungen erst auf höherer Ebene getroffen werden, setzt nach den Ausführungen der Antragsgegnerin unter Bezugnahme auf die Materialien zur Strukturentwicklung der Zollverwaltung (Feinkonzept 2007) bereits auf der Ebene der Hauptzollämter an (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 09.12.2008 - 3 LB 26/06 -, S. 7). Soweit die Antragsgegnerin sich darauf stützt, dass die anstehenden Führungsklausuren auf örtlicher Ebene keine personellen, organisatorischen und sozialen Angelegenheiten zum Thema hätten und die Antragstellerin in den nachfolgenden konkreten Entscheidungsprozess, zuletzt beispielsweise der Umsetzung von 3 Arbeitskräften, regelmäßig einbezogen werde, wird übersehen, dass die Notwendigkeit der Verlagerung der Arbeitskraft von Mitarbeitern bereits abstrakt Gegenstand des dann grundlegend abgeschlossenen Entscheidungsprozesses, der auf den Führungsklausuren stattgefunden hat, gewesen ist. Ob aber, um bei diesem Beispiel zu bleiben, sich die Umsetzung von Mitarbeitern in bestimmten Aufgabenbereichen auf Frauen und Männer unterschiedlich auswirken kann oder etwa Teilzeittätigkeit oder besondere Arbeitszeitmodelle (und damit die Vereinbarkeit von Familie und Beruf) auf diesen neuen bzw. anderweitigen Dienstposten schwieriger möglich sind, sollte auch - losgelöst von dem individuellen Mitarbeiter - jedenfalls im Augenmerk der Gleichstellungsbeauftragten sein. Nur so kann diese frühzeitig auf damit gleichstellungsrelevante Aufgaben- und Personalveränderungen im Sinne ihrer Aufgabenstellung Einfluss nehmen.
bb) Die Antragstellerin hat auch Anspruch auf Teilnahme, insbesondere in der Form der persönlichen Anwesenheit, an den Führungsklausuren.
Der Begriff der aktiven Teilnahme i.S.d. § 20 Abs. 1 Satz 2 BGleiG ist zielorientiert und damit nach einem Effektivitätsmaßstab auszulegen. Die Regelung konkreter Ausgestaltungen der Rechte der Gleichstellungsbeauftragten in § 20 Abs. 2 BGleiG ist nicht i.S. eines abschließenden Katalogs zu verstehen. Das unmittelbare Vortragsrecht gegenüber der Dienststellenleitung, das Initiativrecht und die regelmäßigen Mitwirkung in der Form eines schriftlichen Votums stellen besondere Ausgestaltungsformen der Mitwirkungsrechte dar. Ihre darüber hinausgehenden Informationsrechte, die hier zuförderst betroffen sind, sind an bestimmte Formen nicht gebunden. Bereits aus den Gesetzgebungsmaterialien wird, wenn in Zusammenhang mit der Beteiligung von Gleichstellungsbeauftragten ausdrücklich von der "Teilnahme an Besprechungen" die Rede ist (vgl. BT-Drs. 14/5679, S. 30 zu § 19 Abs. 1 Nr. 3), selbstverständlich die persönliche Anwesenheit als eine Form ihrer Mitwirkung vorausgesetzt (vgl. mit näheren Ausführungen zur Entstehungsgeschichte: OVG Schleswig, Urt. v. 09.12.2009 - 3 LB 26/06 -, S. 8 f.).
b) Der Antragstellerin steht auch ein Anordnungsgrund zur Seite, weil ohne Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung ihre Beteiligungsrechte als Gleichstellungsbeauftragte vereitelt würden. Eine Verletzung ihrer Rechte auf Zugang zu Führungsklausuren mit personellen, organisatorischen und sozialen Themen, die die Gleichstellung von Frauen und Männern sowie die Vereinbarkeit von Familie und Beruf betreffen, wäre mit der Durchführung der Klausuren in der 2. Jahreshälfte ohne Teilnahme der Antragstellerin gegeben. Diese Rechtsverletzung kann auch nach einem etwaigen Erfolg der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren nicht mehr - weil in der Vergangenheit abgeschlossen - rückgängig gemacht werden.
c) Die wegen der mit dem Rechtsschutzziel einhergehenden (teilweisen) Vorwegnahme der Hauptsache erforderliche Interessenabwägung geht zugunsten der Antragstellerin aus. Während nämlich die Rechte der Antragstellerin als Gleichstellungsbeauftragte bei einer Verweigerung des nach den obigen Ausführungen mit hoher Wahrscheinlichkeit ihr zustehenden Teilnahmerechts bei einer Verweigerung des begehrten vorläufigen Rechtsschutzes vollständig und unwiderruflich ausgeschlossen würden, sind auf Seiten der Antragsgegnerin keine vergleichbaren Interessen im Falle der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beeinträchtigt (vgl. VG Schleswig, Beschl. v. 22. Mai 2008 - 6 B 16/09 -, vgl. zur Interessenabwägung: OVG Hamburg, Beschl. v. 25.05. 2009 - 1 Bs 85/09 -, zit. nach juris Rn. 12 ff.). Das von der Antragsgegnerin betonte Bestreben, Zielvereinbarungsprozesse als Aufgabe ausschließlicher Führungsverantwortung wahrnehmen zu wollen, ist angesichts der Durchsetzungsmöglichkeiten der Gleichstellungsbeauftragten kaum betroffen, denn der Gleichstellungsbeauftragten steht auf den Führungsklausuren weder ein Stimm- noch ein Vetorecht zu. Das ihr eingeräumte Initiativrecht nach § 20 Abs. 2 Satz 2 BGleiG vermag zwar eine Überprüfung von personalpolitischen bzw. -wirtschaftlichen Erwägungen einzuleiten, diese aber nicht unmittelbar umzulenken.
Wegen der dargestellten unzumutbaren und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigenden Nachteile und angesichts des hohen Grades an Wahrscheinlichkeit für ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren, ist die Vorwegnahme der Hauptsache hier ausnahmsweise und in dem tenorierten Umfang zulässig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den § 53 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1, 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 123 VwGO
§ 22 BGleiG
§ 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 BGleiG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 BGleiG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 19 Abs. 1 Satz 1 BGleiG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 BGleiG
§ 20 Abs. 1 Satz 2 BGleiG
§ 20 Abs. 2 BGleiG
§ 20 Abs. 2 Satz 2 BGleiG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 C 56/07
1 BS 79/07
1 BS 85/09
4 S 3/08
1 B 1839/07
2 BS 208/07
3 LB 26/06
6 B 16/09
1 Bs 85/09