Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2025-01-23, Aktenzeichen 19 PS 3/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0128.19PS3.24.00

Tenor:
Die Sperrerklärung des Beklagten vom 19. April 2024 ist rechtswidrig, soweit sie sich auf Blatt 477, 570, 577, 578, 582, 583, 589, 658, 659, 665, 666, 676, 677, 683, 684, 696, 697, 860, 861, 871, 872, 881, 886 und 896 der Sachakte bezieht. Im Übrigen ist die Sperrerklärung rechtmäßig.

Tatbestand:
In dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht Hannover - ... - begehrt der Kläger die Verpflichtung des Beklagten, vollständige Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten personenbezogenen Daten zu erteilen.
Der Kläger beantragte bei dem Beklagten mit Schreiben vom 1. März 2020, ihm Auskunft über die zu seiner Person in Systemen der elektronischen Datenerfassung und -verarbeitung gespeicherten Daten, den Zweck der Speicherung sowie, soweit möglich, die Herkunft der Daten und im Fall einer Übermittlung deren Empfänger zu erteilen. Hierauf legte der Beklagte mit Bescheid vom 5. Februar 2021 nur einen Teil der bei ihm zur Person des Klägers gespeicherten Daten offen und lehnte im Übrigen eine Auskunftserteilung gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 NVerfSchG ab.
Am 8. März 2021 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht Hannover Klage erhoben, mit der er u.a. die Verpflichtung des Beklagten begehrt, vollständige Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten personenbezogenen Daten zu erteilen.
Mit Verfügung vom 9. März 2021 hat die Vorsitzende der 10. Kammer des Verwaltungsgerichts den Beklagten unter anderem aufgefordert, die dort geführten Unterlagen vollständig vorzulegen.
Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2021 hat der Beklagte lediglich einen Teil der bei ihm zur Person des Klägers geführten Verwaltungsvorgänge (Beiakte 1 (Verwaltungsakte und Sachakte)) vorgelegt und erklärt, dass die Vorlage der vollständigen bei ihm geführten Vorgänge nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht erfolgen dürfe (Sperrerklärung vom 30.6.2021). Durch Schriftsatz vom 13. April 2023 sind einzelne weitere Aktenbestandteile freigegeben worden.
Das Verwaltungsgericht Hannover - 10. Kammer - hat das Verfahren durch Beschluss vom 2. Juni 2023 gemäß § 99 Abs. 2 VwGO zur Durchführung eines Zwischenverfahrens an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts abgegeben.
Durch Beschluss vom 23. November 2023 - 19 PS 1/23 - hat der Fachsenat entschieden, dass die Sperrerklärung des Beklagten vom 30. Juni 2021 in der Gestalt des Schriftsatzes vom 13. April 2023 rechtswidrig ist, soweit sie sich auf Blatt 192, 193, 198, 199, 213, 214, 222, 223, 230, 231, 238, 239, 246, 247, 254, 255, 256, 262, 264 bis 266, 271, 275, 292, 293, 297, 303, 304, 309, 317, 327, 340, 360, 361, 417, 418, 422, 424, 425, 439, 440, 446, 447, 452, 453, 477, 480, 481, 486 bis 493, 513, 514, 520, 521, 526, 527, 548, 549, 553, 554, 570, 577, 578, 582, 583, 589, 658, 659, 665, 666, 676, 677, 683, 684, 696, 697, 860, 861, 871, 872, 881, 886, 895 und 896 der Sachakte sowie Blatt 37 der Verwaltungsakte bezieht, und im Übrigen rechtmäßig ist. Bei einem Teil der Aktenbestandteile hätte der Beklagte die Offenlegung der Empfängerbehörde in Betracht ziehen müssen, weil aus deren Widerspruch allein kein Weigerungsgrund abzuleiten sei und weitere Weigerungsgründe nicht vorlägen. Bei weiteren Aktenbestandteilen habe der Beklagte sich auf den Widerspruch einer anderen niedersächsischen Behörde berufen; insoweit sei er als oberste Landesbehörde jedoch gehalten, das Geheimhaltungsinteresse selbst zu beurteilen. Die Weigerung in Bezug auf Blatt 37 der Verwaltungsakte sei wegen einer sinnentstellenden Schwärzung rechtswidrig (letzte Wörter des zweiten Absatzes; "Referatsteil 5").
Der Beklagte hat Blatt 37 der Verwaltungsakte in einer in geänderter Weise geschwärzten Fassung vorgelegt und mit Schriftsatz vom 19. April 2024 (fehlerhaft datiert auf den 19.4.2023) lediglich einen Teil der in dem Tenor des Beschlusses vom 23. November 2023 bezeichneten Aktenbestandteile vorgelegt und erklärt, dass eine vollständige Offenlegung bestimmter Blätter sowie eine Offenlegung der Empfängerbehörde auf weiteren Blättern unterbleiben müsse (Sperrerklärung vom 19.4.2024). Die Vorlage einer neuen Sperrerklärung sei zulässig. Eine vollständige Vorlage würde die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden erschweren.
Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 15. April 2024 die verbliebenen Schwärzungen auf Blatt 37 der Verwaltungsakte beanstandet und mit Schriftsatz vom 6. Juni 2024 mitgeteilt, dass weiterhin eine Offenlegung begehrt werde.
Das Verwaltungsgericht Hannover - 10. Kammer - hat das Verfahren durch Beschluss vom 14. November 2024 erneut gemäß § 99 Abs. 2 VwGO zur Durchführung eines Zwischenverfahrens an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts abgegeben. Das Gericht gehe nach wie vor davon aus, dass die Ausschlussgründe des § 30 Abs. 2 Satz 1 NVerfSchG und damit die Begründetheit der Klage anhand des unvollständigen und geschwärzten Vorgangs und der Sperrerklärung nicht vollständig prüfbar seien.
Im Zwischenverfahren hat der Beklagte die bei ihm geführten Verwaltungsvorgänge (Beiakten 3 und 4 (Verwaltungsakte und Sachakte)) dem Fachsenat vorgelegt.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung vom 19. April 2024 ist zulässig (2.) und in dem aus dem Entscheidungsausspruch ersichtlichen Umfang begründet (3.).
1. Gegenstand des Zwischenverfahrens ist die Sperrerklärung vom 19. April 2024. Diese erfasst die eingangs der Sperrerklärung bezeichneten Blattzahlen. Bezogen auf Blatt 192, 193, 198, 199, 213, 214, 222, 223, 230, 231, 238, 239, 246, 247, 254, 255, 256, 262, 264 bis 266, 271, 275, 292, 293, 297, 303, 304, 309, 317, 327, 340, 360, 361, 417, 418, 422, 424, 425, 439, 440, 446, 447, 452, 453, 480, 481, 513, 514, 520, 521, 526, 527, 548, 549, 553, 554, 570, 577, 578, 582, 583, 589, 658, 659, 665, 666, 676, 677, 683, 684, 696, 697, 860, 861, 871, 872, 881, 886, 895 und 896 der Sachakte ist zudem nur die Offenlegung der Empfängerbehörde gegenständlich, da sich die Sperrerklärung vom 19. April 2024 nur darauf bezieht und der Beschluss vom 23. November 2023 die Sperrerklärung vom 30. Juni 2021 nur insoweit als rechtswidrig angesehen hatte.
Für das am Ende der Sperrerklärung erwähnte Blatt 37 der Verwaltungsakte gilt die Sperrerklärung vom 30. Juni 2021 in der Gestalt des Schriftsatzes vom 13. April 2023, soweit nicht durch den Beschluss vom 23. November 2023 ihre Rechtswidrigkeit festgestellt worden ist. Der Sperrerklärung vom 19. April 2024 ist nicht die Absicht zu entnehmen, an diesem Rechtszustand etwas zu ändern. Der Beklagte wird allerdings darauf hingewiesen, dass der Beschluss vom 23. November 2023 die Schwärzung nicht nur an der Stelle "Referatsteil 5", sondern auch bezüglich der letzten Wörter des zweiten Absatzes als rechtswidrig angesehen hat, so dass das am 19. März 2024 vorgelegte überarbeitete Blatt 37 dem Beschluss noch nicht vollständig Rechnung trägt.
2. Der Antrag des Klägers auf Entscheidung des nach § 189 VwGO zuständigen Fachsenats im selbständigen Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig.
Der Antrag setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich eine förmliche Verlautbarung des Gerichts der Hauptsache voraus, dass es die von der obersten Aufsichtsbehörde zurückgehaltenen Akten, Unterlagen oder Dokumente für die Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts benötigt. Das Gericht der Hauptsache muss dabei durch Angabe des Beweisthemas deutlich machen, dass es die Unterlagen oder Dokumente als erheblich ansieht. Je nach Fallkonstellation darf sich das Hauptsachegericht nicht allein auf die Angabe des Beweisthemas und der als entscheidungserheblich erachteten Aktenteile (Beweismittel) beschränken, sondern muss in den Gründen des Beschlusses zur Entscheidungserheblichkeit im konkreten Fall - sei es mit Blick auf die Zulässigkeit des Rechtsschutzbegehrens, sei es unter Darlegung der materiellrechtlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs sowie der fachgesetzlichen Ablehnungsgründe - Stellung nehmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.11.2010 - 20 F 2.10 -, NVwZ 2011, 233; v. 21.1.2014 - 20 F 1.13 -, juris Rn. 13 f. jeweils m.w.N.).
Eine diesen Anforderungen genügende förmliche Verlautbarung zur rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits hat das Verwaltungsgericht hier getroffen. In dem Beschluss der 10. Kammer vom 14. November 2024 ist die Entscheidungserheblichkeit der weiterhin von dem Beklagten gesperrten Akten bezogen auf den streitgegenständlichen Auskunftsanspruch und die vom Beklagten geltend gemachten Verweigerungsgründe nachvollziehbar begründet worden.
An diese nachvollziehbare Begründung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits in der Hauptsache ist der Fachsenat gebunden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.7.2009 - 20 F 4.09 -, juris). Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit ordnungsgemäß - in der Regel im Wege eines Beweisbeschlusses oder einer vergleichbaren förmlichen Äußerung - bejaht, ist der Fachsenat hieran grundsätzlich gebunden. Nur in Ausnahmefällen entfällt diese Bindungswirkung und damit zugleich auch eine Zulässigkeitsvoraussetzung für den Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO. Dies kommt etwa in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Die Bindungswirkung entfällt auch dann, wenn das Gericht der Hauptsache seiner Verpflichtung nicht genügt, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der ungeschwärzten Aktenvorlage zu entscheiden (BVerwG, Beschl. v. 8.3.2019 - 20 F 8.17 -, juris Rn. 5). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor.
3. Der Antrag ist teilweise begründet. Die Sperrerklärung ist in dem im Entscheidungsausspruch bezeichneten Umfang rechtswidrig.
a) Die Sperrerklärung genügt den sich aus § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO ergebenden formellen Anforderungen (vgl. hierzu im Einzelnen: BVerwG, Beschl. v. 6.11.2008 - 20 F 7.08 -, juris; Senatsbeschl. v. 2.7.2015 - 14 PS 1/15 -, NdsVBl. 2016, 60; Thüringer OVG, Beschl. v. 27.3.2003 - 10 SO 337/01 -, juris Rn. 33; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 99 Rn. 20 m.w.N.).
Der Beklagte, der Verfassungsschutzbehörde und zugleich oberste Aufsichtsbehörde im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO ist, hat im Hauptsacheverfahren seine Weigerung, die vom Hauptsachegericht angeforderten Akten vollständig vorzulegen, deutlich zum Ausdruck gebracht, das Vorliegen von Geheimhaltungsgründen geltend gemacht und die Betätigung des eröffneten Ermessens dokumentiert.
b) Der Fachsenat kann aber nicht feststellen, dass die vom Beklagten in der Sperrerklärung vom 19. April 2024 geltend gemachten Geheimhaltungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 3 Var. 1 und 3 VwGO für alle der nicht oder nicht vollständig lesbar vorgelegten Aktenteile gegeben sind.
aa) Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde (Var. 1) oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz (Var. 2) oder ihrem Wesen nach (Var. 3) geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO).
Nachteile für das Wohl eines Landes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 3 Var. 1 VwGO entstehen durch Beeinträchtigungen wesentlicher Landesinteressen; es gilt ein strenger Maßstab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 6.4.2011 - 20 F 20.10 -, NVwZ 2011, 880 m.w.N.). Hiernach sind wesentliche Landesinteressen etwa bei Gefährdungen des Bestandes oder der Funktionsfähigkeit des Landes sowie Bedrohungen der äußeren oder inneren Sicherheit beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.8.2013 - 20 F 13.12 -, juris Rn. 10 m.w.N.). Eine solche Beeinträchtigung ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die zukünftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit und Freiheit von Personen gefährden würde (BVerwG, Beschl. v.21.8.2012 - 20 F 5.12 -, juris Rn. 4, v. 21.1.2014 - 20 F 1.13 -, juris Rn. 18 f.; v. 4.11.2021 - 20 F 6.21 -, juris Rn. 8). Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lässt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.1.2014 - 20 F 1.13 -, juris Rn. 18 f.; Senatsbeschl. v. 20.11.2014 - 14 PS 2.14 -, juris Rn. 21 jeweils m.w.N.). Dies gilt zunächst für Dokumente, die den Erkenntnisstand der Verfassungsschutzbehörde und deren Art und Weise der Informationserhebung wiedergeben, soweit diese geheimhaltungsbedürftig erscheint. Dasselbe gilt aber auch für Dokumente(-nteile) wie Vorgangsvorblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen. Denn diese lassen regelmäßig, vor allem im Rahmen einer möglichen umfangreicheren Zusammenschau, Rückschlüsse auf geheime Einschätzungen und Entscheidungsbildungen der Sicherheitsbehörde auch in Sachfragen zu (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.11.2002 - 2 AV 2.02 -, NVwZ 2003, 347; v. 1.8.2007 - 20 F 10.06 -, juris Rn. 8; v. 21.1.2014 - 20 F 1.13 -, juris Rn. 19; v. 10.5.2019 - 20 F 1.19 -, juris Rn. 6; v. 4.11.2021 - 20 F 6.21 -, juris Rn. 8). Normtexte oder -zitate, die in dem fraglichen Textzusammenhang Rückschlüsse auf die Arbeitsweise des Verfassungsschutzes im konkreten Fall erlauben würden, fallen ebenfalls unter § 99 Abs. 1 Satz 3 Var. 1 VwGO (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2021 - 20 F 10.20 -, juris Rn. 14).
Sicherheitsbehörden, die wie der Beklagte bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen sind, sind befugt, Informationen, die ihnen von anderen Stellen vertraulich übermittelt wurden, geheim zu halten. Dem Wohl des Landes würden Nachteile bereitet, wenn diese Daten unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit an Dritte bekanntgegeben würden. Die zwischenzeitlich verstrichene Zeit ändert nichts daran, dass eine Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden bedingt, dass Partnerdienste darauf vertrauen können, dass die Herkunft und der Inhalt vertraulich übermittelter Informationen auch Jahre später nicht ohne ihre Mitwirkung preisgegeben werden. Dies gilt insbesondere, wenn substantiiert dargetan wird, dass die informationsgebende Sicherheitsbehörde ihre Zustimmung zu einer Offenlegung der betreffenden Dokumente ausdrücklich verweigert hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2016 - 20 F 7.16 -, juris Rn. 19; Senatsbeschl. v. 24.1.2017 - 14 PS 10/16 -). Das Geheimhaltungsinteresse muss in sich stimmig sein (BVerwG, Beschl. v. 20.6.2017 - 20 F 1.17 -, juris Rn. 11). Soweit sich aus Aktenbestandteilen lediglich die Tatsache ergibt, dass ein Austausch mit einer anderen Stelle stattgefunden hat, gilt, dass es der Aufgabe der Sicherheitsbehörden entspricht, Erkenntnisse auszutauschen, und dies deshalb für sich genommen nicht geheimhaltungsbedürftig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.9.2017 - 20 F 8.16 -, juris Rn. 13; Senatsbeschl. v. 4.10.2017 - 14 PS 7/17 -; v. 13.3.2018 - 14 PS 9/17 -). Ein Nachteil für das Wohl des Landes kann aber vorliegen, wenn das Wissen um den stattgefundenen Austausch Rückschlüsse zulässt. So kann die Kenntnis, mit welchen Landesbehörden Erkenntnisse geteilt wurden, Folgerungen zum Ort eines Ereignisses oder zu beteiligten Personen erlauben (Senatsbeschl v. 29.11.2022 - 19 PS 3/22 -). Der Widerspruch einer Behörde auf Empfängerseite ist für sich genommen kein Weigerungsgrund im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 3 Var. 1 VwGO (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.2.2023 - 20 F 5.21 -, NWVBl. 2023, 319, juris Rn. 16).
Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 3 VwGO. Bei solchen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundgesetzlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Der Schutz persönlicher Daten gilt grundsätzlich auch für Behördenmitarbeiter. Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefonnummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmitarbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten. Der Schutz personenbezogener Daten begründet grundsätzlich auch bei Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben geben, einen Weigerungsgrund (BVerwG, Beschl. v.10.5.2019 - 20 F 1.19 -, juris Rn. 7; v. 4.11.2021 - 20 F 6.21 -, juris Rn. 9, beide m.w.N.).
bb) Die zulässigerweise erneut abgegebene Sperrerklärung beruft sich nur teilweise zu Recht auf einen Weigerungsgrund gemäß § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
(1) Der Berufung auf einen Nachteil für das Wohl des Landes und eine Geheimhaltungsbedürftigkeit dem Wesen des Akteninhalts nach in der Sperrerklärung vom 19. April 2024 steht der Beschluss des Fachsenats vom 23. November 2023 nicht entgegen.
Der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts hat das richterrechtlich entwickelte Verwaltungsakts-Wiederholungsverbot, das durch die Rechtskraft eines stattgebenden Anfechtungsurteils ausgelöst wird (vgl. Kilian/Hissnauer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 121 Rn. 77), auf die Sperrerklärung als Prozesserklärung, die die prozessuale Pflicht der Behörde zur Aktenvorlage zum Gegenstand hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.4.2016 - 20 F 13.15 -, juris Rn. 10; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 18.4.2012 - 20 F 5.11 -, juris Rn. 11; v. 19.4.2021 - 20 F 9.20 -, juris Rn. 26), übertragen.
Die im selbstständigen Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO getroffenen Entscheidungen wirkten im weiteren Hauptsacheverfahren grundsätzlich wie ein Zwischenurteil. Sie erwüchsen mithin in materielle Rechtskraft, mit der dem Interesse der Rechtssicherheit unabhängig davon Rechnung getragen werde, ob die Sach- und Rechtslage zutreffend gewürdigt worden sei. Die Bindungswirkung entfalte sich gegenüber der obersten Aufsichtsbehörde - als Ausfluss materieller Rechtskraft - in Form eines Verwaltungsaktwiederholungsverbots. Es verbiete ihr, bei unveränderter Sach- und Rechtslage gegen denselben Betroffenen einen neuen Verwaltungsakt aus den vom Gericht missbilligten Gründen zu erlassen. Dieses Verbot erlange bei Sperrerklärungen deshalb eine besondere Bedeutung, weil sie nicht nur die Gefahr einer rechtsschutzverkürzenden Wirkung in sich trügen, sondern auch die Gefahr erhöhten, dass das Hauptsacheverfahren durch immer neue Sperrerklärungen eine unangemessene Dauer erlange (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.6.2021 - 20 F 1.21 -, NVwZ 2022, 90, juris Rn. 8 f.).
Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ist nicht abschließend geklärt, inwieweit ältere obiter dicta die Rechtslage weiterhin zutreffend darstellen. In einem Fall, in dem die oberste Aufsichtsbehörde sich zu Unrecht allein auf den Widerspruch der Empfängerbehörde berufen hatte, wurde angenommen, sofern es für die Schwärzung sachliche Geheimhaltungsgründe geben sollte, sei sie nicht gehindert, die Mängel in einer neuen Sperrerklärung zu beheben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.2.2020 - 20 F 7.19 -, NVwZ 2020, 971, juris Rn. 12, m.H.a. BVerwG, Beschl. v. 8.3.2010 - 20 F 11.09 -, NJW 2010, 2295, juris Rn. 18; v. 19.4.2010 - 20 F 13.09 -, BVerwGE 136, 345, juris Rn. 33).
Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits ausgesprochen, dass eine neue Sperrerklärung möglich sei im Falle von Ermessensfehlern, wenn das Gericht die Geltendmachung eines anderen Geheimhaltungsgrundes ausdrücklich zugelassen habe, und bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.6.2021 - 20 F 1.21 -, NVwZ 2022, 90, juris Rn. 10). Das Fehlen einer ordnungsgemäßen Darlegung der Gründe für die Vorlageverweigerung hindere die Abgabe einer neuen Sperrerklärung nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1.3.2024 - 20 F 14.23 -, NVwZ 2024, 1424, juris Rn. 15). In einem Fall, in dem die oberste Aufsichtsbehörde sich zu Unrecht auf die Grenzen eines fachgesetzlichen Auskunftsanspruchs berufen hatte, anstatt eine differenzierende Zuordnung der Geheimhaltungsgründe des § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO zu den jeweiligen Aktenbestandteilen vorzunehmen, wurde angemerkt, sie sei nicht daran gehindert, eine neue Sperrerklärung abzugeben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1.3.2024 - 20 F 14.23 -, NVwZ 2024, 1424, juris Rn. 15).
Das Prozesshandlungs-Wiederholungsverbot dürfte demnach eingreifen, wenn der Fachsenat abschließend entschieden hat, dass keiner der Gründe des § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO vorliegt bzw. vorliegen kann. Es steht weiter einer Sperrerklärung entgegen, mit der die bereits in der früheren Sperrerklärung angegebenen Gründe unverändert geltend gemacht werden. Hat der Fachsenat dagegen auf eine mangelhafte Darlegung abgestellt, eine fehlende konkretisierende Zuordnung bemängelt oder nur Fehler der Ermessensentscheidung beanstandet, ist eine neue Sperrerklärung zulässig, die diese Fehler behebt. In den praktisch nicht selten vorkommenden Fällen, in denen der Fachsenat nicht von einer mangelnden Darlegung spricht, sondern festhält, dass er sich anhand der in der Sperrerklärung gegebenen Begründung nicht vom Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes überzeugen konnte, wird zwar kein formeller Mangel gerügt, sondern eine materielle Entscheidung getroffen. Gleichwohl dürfte das Wiederholungsverbot die oberste Aufsichtsbehörde nicht daran hindern, den bereits vorgetragenen Grund so zu vertiefen, dass der Fachsenat zu einer anderen Entscheidung kommen kann, oder einen anderen Grund vorzutragen.
Hinsichtlich BIatt 477, 486 bis 493 der Sachakte liegt kein Verstoß gegen das Prozesshandlungs-Wiederholungsverbot vor. Die Sperrerklärung vom 30. Juni 2021 in der Gestalt des Schriftsatzes vom 13. April 2023 war in dem Beschluss vom 23. November 2023 als rechtswidrig angesehen worden, weil der Beklagte sich nicht auf den Widerspruch der informationsgebenden Behörde als solchen berufen könne, wenn diese eine ihm nachgeordnete Behörde sei. Nunmehr beruft der Beklagte sich auf eine Gefährdung des gesetzlichen Auftrags der Polizeibehörden. Über einen derartigen Grund hat der Fachsenat noch nicht entschieden.
Hinsichtlich der die empfangende Behörde betreffenden erneuten Sperrerklärung für Blatt 92, 193, 198, 199, 213, 214, 222, 223, 230, 231, 238, 239, 246, 247, 254, 255, 256, 262, 264 bis 266, 271, 275, 292, 293, 297, 303, 304, 309, 317, 327, 340, 360, 361, 417, 418, 422, 424, 425, 439, 440, 446, 447, 452, 453, 480, 481, 513, 514, 520, 521, 526, 527, 548, 549, 553, 554, 570, 577, 578, 582, 583, 589, 658, 659, 665, 666, 676, 677, 683, 684, 696, 697, 860, 861, 871, 872, 881, 886, 895 und 896 der Sachakte liegt gleichfalls kein Verstoß gegen das Prozesshandlungs-Wiederholungsverbot vor. In dem Beschluss vom 23. November 2023 war darauf abgestellt worden, dass der Widerspruch einer Behörde auf Empfängerseite als solcher nicht geeignet sei, einen Geheimhaltungsgrund zu ergeben. Nunmehr beruft sich der Beklagte auf die Gefahr von Rückschlüssen auf die praktizierten Methoden der Zusammenarbeit und die Erkenntnisinteressen der Sicherheitsbehörden untereinander.
(2) Bei Anlegung der oben aa) dargestellten rechtlichen Maßstäbe fehlt es für Blatt 477, 570, 577, 578, 582, 583, 589, 658, 659, 665, 666, 676, 677, 683, 684, 696, 697, 860, 861, 871, 872, 881, 886 und 896 der Sachakte teilweise an einem Geheimhaltungsgrund.
Der Inhalt der zweiten Zeile der Überschrift auf Blatt 477 der Sachakte ist in dem Bescheid vom 5. Februar 2021 offengelegt worden, so dass das geltend gemachte Geheimhaltungsinteresse insoweit nicht vorliegt und der Beklagte eine weniger weitgehende Schwärzung hätte vornehmen müssen.
Hinsichtlich der Schwärzung der Empfängerbehörde auf Blatt 570, 577, 578, 582, 583, 589, 658, 659, 665, 666, 676, 677, 683, 684, 696, 697, 860, 861, 871, 872, 881, 886 und 896 der Sachakte ist nicht zu erkennen, dass die von dem Beklagten befürchteten Rückschlüsse auf Methoden und Erkenntnisinteressen möglich sein könnten. Den in teilweise geschwärzter Form offengelegten Aktenbestandteilen ist nur die - als solche nicht geheimhaltungsbedürftige - Tatsache zu entnehmen, dass ein Austausch mit der Empfängerbehörde stattgefunden hat. Ansatzpunkte für einen Schluss auf Inhalt oder Anlass der Kommunikation finden sich hingegen nicht. Solche ergeben sich auch nicht aus vorangehenden oder nachfolgenden Seiten der Akte, da diese - in durch den Beschluss vom 23. November 2023 gebilligter Weise - nicht offengelegt worden sind.
(3) Hinsichtlich der weiteren nicht oder nicht vollständig lesbar vorgelegten Aktenteile hat sich der Senat anhand der vom Beklagten vorgelegten, vollständig lesbaren Akten davon überzeugt, dass die mit der Sperrerklärung geltend gemachten Geheimhaltungsgründe tatsächlich vorliegen.
Von einer weiteren Begründung wird abgesehen, weil die Entscheidungsgründe nach § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO Art und Inhalt der geheim gehaltenen Akten nicht erkennen lassen dürfen.
c. Soweit die vom Beklagten geltend gemachten Geheimhaltungsgründe vorliegen, ist auch die nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO erforderliche Ermessensausübung nicht zu beanstanden.
Die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage bei bestehendem Geheimhaltungsbedarf erfordert grundsätzlich eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Durch die Ermessenseinräumung wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben. § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Die oberste Aufsichtsbehörde muss in ihrer Sperrerklärung in nachvollziehbarer Weise erkennen lassen, dass sie gemessen an diesem Maßstab die Folgen der Verweigerung mit Blick auf den Prozessausgang gewichtet hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.1.2011 - 20 F 18.10 -, juris Rn. 9 m.w.N.).
Diesen Anforderungen genügt die Sperrerklärung des Beklagten vom 19. April 2024. Der Beklagte hat - in klarer Abgrenzung zu der nach den fachgesetzlichen Bestimmungen des Niedersächsischen Verfassungsschutzgesetzes zu treffenden Ermessensentscheidung über die Ablehnung der Auskunftserteilung (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschl. v. 18.6.2008 - 20 F 44.07 -, juris) - das ihm nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO eingeräumte Ermessen erkannt und die Interessen des Landes an der Geheimhaltung mit den gegenläufigen privaten und öffentlichen Interessen an effektivem Rechtsschutz und umfassender Aufklärung des Sachverhalts abgewogen. Der Beklagte hat die vorgelegten Aktenstücke offensichtlich sorgsam gesichtet, anhand jedes einzelnen Aktenstücks die Frage einer Offenlegung geprüft und nicht nur Aktenseiten, die nicht geheim zu haltendes Material enthalten (ungeschwärzt) vorgelegt, sondern sich darüber hinaus unter Ausübung des eröffneten Ermessens entschieden, auch einige Aktenseiten offenzulegen und sich insoweit auf eine teilweise Schwärzung zu beschränken. Ermessensfehler sind nicht zu erkennen.
Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht. Denn es handelt sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbständigen Zwischenstreit, für den das Gerichtskostengesetz einen Ansatz von Gerichtsgebühren nicht vorsieht und besondere anwaltliche Vergütungsansprüche nicht entstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2010 - 20 F 15.10 -, NVwZ-RR 2011, 261). Auch ein Streitwert ist daher nicht festzusetzen.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 189 VwGO
§ 30 Abs. 2 Satz 1 NVerfSchG
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 3 VwGO
§ 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 233
NVwZ 2011, 880
NVwZ 2003, 347
NVwZ 2022, 90
NVwZ 2020, 971
NJW 2010, 2295
BVerwGE 136, 345
NVwZ 2024, 1424
NVwZ-RR 2011, 261
19 PS 1/23
20 F 2.10
20 F 1.13
20 F 4.09
20 F 8.17
20 F 7.08
14 PS 1/15
10 SO 337/01
20 F 20.10
20 F 13.12
20 F 5.12
20 F 6.21
14 PS 2.14
2 AV 2.02
20 F 10.06
20 F 1.19
20 F 10.20
20 F 7.16
14 PS 10/16
20 F 1.17
20 F 8.16
14 PS 7/17
14 PS 9/17
19 PS 3/22
20 F 5.21
20 F 13.15
20 F 5.11
20 F 9.20
20 F 1.21
20 F 7.19
20 F 11.09
20 F 13.09
20 F 14.23
20 F 18.10
20 F 44.07
20 F 15.10