Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-05, Aktenzeichen 1 S 1592/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0205.1S1592.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der in der Corona-Verordnung des Landes Baden-Württemberg im November 2020 geregelten Untersagung von „sonstigen Veranstaltungen“ zu Unterhaltungszwecken.
Der Antragsteller ist Berufsmusiker, Initiator und Organisator der „xxx xxx“, einer Gruppe von 200 Berufsmusikern, aus deren Kreis unterschiedliche Orchester für Veranstaltungen mit Musik des 19. und 20. Jahrhunderts zusammengestellt werden, sowie Eigentümer der „xxx“ in xxx, deren Räumlichkeiten er für seine kulturellen Unternehmungen nutzt.
Ende 2019 wurde in China der Ausbruch der durch das Coronavirus SARS-CoV-2 verursachten Infektionskrankheit COVID-19 bekannt. Das Infektionsgeschehen breitete sich rasch weltweit aus. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) stufte die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 als Pandemie ein.
Aufgrund der hohen Zahl von Neuerkrankungen, die bei älteren Personen häufig zu schweren und tödlichen Krankheitsverläufen führten, einer erheblich gestiegenen Auslastung der Intensivstationen und zunehmender Schwierigkeiten, den Ursprung der Infektionen zu ermitteln, entschloss sich die Landesregierung Ende Oktober 2020, in Umsetzung der Ergebnisse der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020 zunächst befristet weitergehende Maßnahmen zur Beschränkung des öffentlichen Lebens in Deutschland für die Zeit ab dem 02.11.2020 umzusetzen, um eine Abbremsung des exponentiellen Wachstums und eine nachhaltige Senkung der Infektionszahlen zu erreichen und so eine Überlastung der Kapazitäten des Gesundheitssystems für eine intensivmedizinische Behandlung zu verhindern (sogenannter „Teil-Lockdown“ oder „Lockdown light“).
Die in der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 (GBl. S. 959) geregelten Maßnahmen sollten am Tag nach der Verkündung in Kraft (Art. 2) und mit Ablauf des 30.11.2020 außer Kraft (Art. 1 Nr. 4) treten. Der hierbei eingefügte § 1a CoronaVO regelte in seinen Absätzen 2 bis 9 gegenüber den übrigen Regelungen der Corona-Verordnung vorgehende befristete Maßnahmen zur Abwendung einer akuten Gesundheitsnotlage bis einschließlich 30.11.2020.
§ 1a Abs. 3 CoronaVO untersagte „sonstige Veranstaltungen“:
„§ 1a
[…]
(3) Sonstige Veranstaltungen nach § 10 Absatz 3 Satz 1 Nummer 2, die der Unterhaltung dienen, insbesondere Veranstaltungen der Breitenkultur und Tanzveranstaltungen, einschließlich Tanzaufführungen sowie Tanzunterricht und -proben, sind unabhängig von der Teilnehmerzahl untersagt. Spitzen- und Profisportveranstaltungen dürfen nur ohne Zuschauer stattfinden. § 10 Absatz 4 bleibt unberührt.
[…].“
Sonstige Veranstaltungen nach § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO waren alle nicht privaten Veranstaltungen. Als Veranstaltung definierte der Verordnungsgeber in § 10 Abs. 6 CoronaVO ein zeitlich und örtlich begrenztes und geplantes Ereignis mit einer definierten Zielsetzung oder Absicht in der Verantwortung einer Veranstalterin oder eines Veranstalters, einer Person, Organisation oder Institution, an dem eine Gruppe von Menschen gezielt teilnimmt.
Zur Begründung der Vorschrift führte die Landesregierung an, dass es zur wirksamen Eindämmung der Pandemie bei der akuten Gefährdungslage erforderlich sei, sämtliche verzichtbaren Unterhaltungsveranstaltungen zu unterlassen (S. 8 f. der Begründung zu den wesentlichen Eckpunkten der Sechsten Änderungsverordnung – im Folgenden: VO-Begr.). Die Regelung diene als Auffangtatbestand für die umfassende Einschränkung von nicht notwendigen, unterhaltenden Veranstaltungen wie etwa Gemeindefeste oder Karnevalsveranstaltungen. Untersagt seien auch Veranstaltungen der Breitenkultur, insbesondere Amateurmusik, Amateurtheater und Volkstanz, sowie entsprechende Proben.
Mit dem am 03.11.2020 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag - 1 S 3447/20 - hat der Antragsteller sich gegen § 1a Abs. 3 CoronaVO in der Fassung vom 01.11.2020 gewandt, soweit sonstige Veranstaltungen nach § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO, die der Unterhaltung dienen, unabhängig von der Teilnehmerzahl untersagt werden.
Zur Begründung hat er vorgetragen:
Am 08.11.2020 hätten in der „xxx“ zwei Konzerte der „xxx xxx“ stattfinden sollen, namentlich von 11.00 Uhr bis 13.00 Uhr ein Jazzfrühshoppen mit Weißwurstfrühstück und von 14.15 Uhr bis 17.30 Uhr ein Kaffeekonzert mit Haus- und Gartenführung sowie Kaffee- und Kuchenbuffet. Die Konzerte habe er über ein Jahr beworben und für diese bereits Eintrittskarten verkauft gehabt. Das Orchester sei mit Klavier, Streichern und Bläsern (Klarinette und Saxophon) besetzt gewesen. Es sei beabsichtigt gewesen, dass die Blasinstrumente eine Hülle tragen, um nach Art einer Maske das Austreten von Aerosolen zu verhindern. Eingeladen seien 60 Besucher gewesen, deren Kontaktdaten erfasst gewesen seien. Bei schönem Wetter seien die Konzerte im „Rosengarten“, einer etwa 500 qm großen Terrasse neben dem Gebäude geplant gewesen. Bei schlechtem Wetter hätten die Konzerte im 200 qm großen Festsaal stattgefunden, der über eine alte Klimatisierung verfüge, die auf dem Konvektionsprinzip beruhe. Alle Hygienevorschriften wären eingehalten worden. Die Bestuhlung hätte einen Abstand von 1,50 m eingehalten. Es hätte Desinfektionsmöglichkeiten am Eingang und bei den Toiletten gegeben und eine Maskenpflicht beim Gang zum und vom Sitzplatz gegolten.
Nach der letzten Fassung der Corona-Verordnung vom 18.10.2020 seien die Veranstaltungen erlaubt gewesen, weil sie weniger als 100 Teilnehmer umfasst hätten. Mit der Neuregelung seien sie verboten worden. Dieses Verbot sei rechtswidrig gewesen und habe ihn in seinen Rechten, insbesondere in seinen Grundrechten aus Art. 5 Abs. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
Der Neuregelung sei weder geeignet noch verhältnismäßig gewesen. Die Entwicklung des Infektionsgeschehens in Baden-Württemberg sei zum damaligen Zeitpunkt, wie die Zahl der Infizierten und die Entwicklung der Infektionsraten im Bundesgebiet belege, nicht besorgniserregend gewesen. Überdies stellten Konzerte keinen Hotspot dar. Das Infektionsrisiko bei einem Kontakt mit 60 Personen sei praktisch nicht messbar. Zudem treffe die grundsätzliche Annahme des Antragsgegners, dass es für das Infektionsgeschehen auf die Anzahl der Kontakte ankomme, tatsächlich nicht zu. Denn nicht jeder Kontakt führe zu einer Infektion. Die Immunabwehr, die bei dem Kontakt die Infektion verhindere, bleibe unberücksichtigt. Danach sei das Corona-Virus bei einem gesunden Immunsystem und unter normalen Alltagsbedingungen ungefährlich. Seit der Jahresmitte 2020 sei bekannt gewesen, dass eine Infektion mit dem Corona-Virus zu nicht mehr als Husten, Halsschmerzen und vielleicht etwas Fieber führe. Für tödliche Verläufe seien Vorerkrankungen verantwortlich. Eine Übersterblichkeit lasse sich für das erste Halbjahr 2020 nicht feststellen. Vielmehr spreche Einiges dafür, dass der sogenannte Lockdown in der ersten Welle mit seinen negativen psychischen Auswirkungen auf das Immunsystem die Ansteckungsrate nicht gesenkt, sondern erhöht und gefährdeten Menschen das Leben gekostet habe. Die Schäden der Kontaktverbote hätten den hierdurch zu erreichenden nur minimalen Infektionsschutz deutlich überwogen.
Das Verbot der Konzerte habe für ihn existentielle wirtschaftliche Folgen gehabt. Er sei auf die Einkünfte angewiesen gewesen. Bei nicht rechtzeitiger Zahlung seiner monatlichen Ratenverpflichtungen drohte die Zwangsversteigerung der „xxx“. Eine Entschädigung für die ausgefallenen Einkünfte habe er nach der damaligen Mitteilung des Berufsverbandes der Tonkünstler nicht erwarten dürfen.
Einen Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO hat der Senat mit Beschluss vom 06.11.2020 - 1 S 3448/20 - abgelehnt.
Mit Beschluss vom 05.08.2021 hat der Senat das Verfahren bis zum Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht auf den Vorlagebeschluss des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 19.05.2021 - VerfGH 110/20 - ausgesetzt und mit Verfügung vom 04.10.2023 unter dem neuen gerichtlichen Aktenzeichen 1 S 1592/23 wieder angerufen.
Der Antragsteller hat seinen Normenkontrollantrag mit Schriftsatz vom 05.09.2024 auf ein Feststellungsbegehren umgestellt und geltend gemacht, dass er über ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Unwirksamkeit der angefochtenen Verordnungsregelung habe, weil ihm im Erfolgsfalle erhebliche Schadensersatzansprüche gegenüber dem Land zustünden.
Der Antragsteller beantragt - sachdienlich gefasst -,
festzustellen, dass § 1a Abs. 3 Satz 1 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung verweist er auf seine Ausführungen in der Antragserwiderung vom 05.11.2020 im einstweiligen Anordnungsverfahren 1 S 3447/20: Danach sei die angefochtene Regelung Teil eines zeitlich befristeten Maßnahmenpakets gewesen, mit dem die Landesregierung auf die – in der Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts (RKI) dokumentierte – damalige Entwicklung des Infektionsgeschehens, die sich durch einen sehr starken Anstieg der Zahl der Neuinfektionen und eine starke Auslastung der intensivmedizinischen Kapazitäten ausgezeichnet habe, mit dem Ziel reagiert habe, gestützt auf die Empfehlungen der Wissenschaft, durch eine signifikante Reduzierung physischer Kontakte in der Bevölkerung um 75 Prozent das Infektionsgeschehen flächendeckend zu reduzieren und eine akute nationale Gesundheitsnotlage abzuwenden. Am 04.11.2020 seien dem Landesgesundheitsamt 2.840 Neuinfektionen und 16 Todesfälle gemeldet worden. Die 7-Tages-Inzidenz habe sich landesweit auf 121,4 belaufen. In sämtlichen Stadt- und Landkreisen sei der kritische Schwellenwert von 50 Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner in den vorangegangenen sieben Tagen deutlich überschritten worden. Schließlich hätten sich bei steigender Tendenz 276 Personen mit COVID-19 in intensivmedizinischer Behandlung befunden, von denen 146 Personen invasiv beatmet worden seien. 76 Prozent der betreibbaren Intensivbetten seien belegt gewesen. Angesichts des diffusen und nicht mehr nachzuverfolgenden Infektionsgeschehens sei eine Beschränkung von Maßnahmen der Kontaktreduzierung auf wenige ausgewählte Einrichtungen und Bereiche mit einem besonders hohen Infektionsrisiko nicht mehr möglich und ausreichend gewesen. Bewusst ausgenommen worden seien Einrichtungen von aktueller und zukünftiger essentieller gesellschaftlicher Bedeutung wie etwa Bildungseinrichtungen und Kernbereiche der (nicht publikumsintensiven) Wirtschaft. Wesentlicher Bestandteil der Abstimmung der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer vom 28.10.2020 sei die Ankündigung gewesen, die finanziellen Einbußen der von den Schließungsanordnungen betroffenen Einrichtungen zu einem großen Teil zu kompensieren. Finanzielle Unterstützung sollten dabei auch Solo-Selbständige und Kunstschaffende erhalten.
Die angefochtene Regelung stelle sich danach auf der Grundlage der Risikoeinschätzungen des RKI und wissenschaftlicher Untersuchungen und unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers als eine notwendige, insbesondere geeignete, erforderliche und angemessene Schutzmaßnahme dar. Die von dem Antragsteller angeführten Vorkehrungen wie die Einhaltung eines Sitzabstandes von 1,50 m, die Bereitstellung von Desinfektionsmöglichkeiten und die Maskenpflicht beim Gang von und zu dem Sitzplatz seien ungeachtet der Frage, wie sich dieses Konzept bei der von dem Antragsteller geplanten Veranstaltung tatsächlich verlässlich umsetzen hätte lassen, jedenfalls keine mit einer Untersagung der Konzerte vergleichbar wirksame Mittel. Der mit der Untersagung verbundene Eingriff in den durch die Kunstfreiheit geschützten Wirkbereich sei durch den Schutz der hochrangigen Rechtsgüter des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit gerechtfertigt, zu dem die Landesregierung von Verfassungs wegen verpflichtet sei. Die Verordnungsregelung lasse den Werkbereich der Kunstfreiheit unberührt; es sei dem Antragsteller unbenommen geblieben, seine Werke Dritten auf anderem Wege – wie etwa einem Livestream – zugänglich zu machen. Eine andere Bewertung verlangten auch die von dem Antragsteller geltend gemachten wirtschaftlichen Einbußen nicht. Zumal nach der Ankündigung der Bundesregierung davon ausgegangen habe werden können, dass auch Kunst- und Kulturschaffende finanzielle Unterstützungen erhielten. Schließlich hat der Antragsgegner Zweifel geäußert, ob der Antragsteller die von ihm beabsichtigten Konzerte auch bei Außervollzugsetzung der Vorschrift des § 1a Abs. 3 CoronaVO durchführen hätte können. Denn die von dem Normenkontrollantrag nicht erfasste Regelung des § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO habe darüber hinaus auch den Betrieb von Kunst- und Kultureinrichtungen untersagt. Bei dem Veranstaltungsort der Konzerte, der „xxx“, könnte es sich um eine solche Einrichtung handeln.
Weiter trägt der Antragsgegner vor: Die angefochtene Rechtsvorschrift sei mit ihrer Notverkündung am 01.11.2020 wirksam geworden. Der Antragsgegner halte an seiner Auffassung fest, wonach für die notverkündeten Corona-Verordnungen der Landesregierung eine Unterzeichnung der Urschrift der jeweiligen Verordnung durch den Ministerpräsidenten vor ihrer Notverkündung nicht zwingend erforderlich gewesen sei, um dem Ausfertigungsgebot nach Art. 63 Abs. 2 LV zu genügen, jedenfalls aber eine Heilung eines hierin liegenden Verfahrensfehlers mit der Verkündung im Gesetzblatt am 06.11.2020 und mit Wirkung ex tunc eingetreten sei. Allerdings komme es hierauf vorliegend nicht entscheidungserheblich an. Denn für den hiervon allenfalls betroffenen Zeitraum vom 02.11.2020 bis 06.11.2020 fehle es dem Antragsteller an dem erforderlichen spezifischen Interesse an der Feststellung einer möglichen Unwirksamkeit. Nach eigenem Vortrag habe er in diesem Zeitraum weder Veranstaltungen der „xxx“ noch in der „xxx“ beabsichtigt. Vielmehr beziehe er sich in seiner Antragsbegründung allein auf die beiden am 08.11.2020 geplanten Konzerte. Zu deren Zeitpunkt habe eine wirksame Rechtsgrundlage aber in jedem Falle vorgelegen. Die angefochtene Bestimmung stelle sich als materiell rechtmäßig dar. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwischenzeitlich für den hier maßgeblichen Zeitraum im November 2020 (sogenannter „Lockdown light“) festgestellt, dass § 28 IfSG in der damals geltenden Fassung eine dem Parlamentsvorbehalt und der Wesentlichkeitstheorie sowie den daraus folgenden Bestimmtheitsanforderungen noch genügende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für Betriebsschließungen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie bildete, und die Schließung von Einrichtungen und die Untersagung von Angeboten im Bereich der Freizeitgestaltung als verhältnismäßig angesehen (Urteil v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -).Der Verordnungsgeber habe angesichts des damaligen Infektionsgeschehens davon ausgehen können, dass ohne die angeordneten Schutzmaßnahmen, durch die eine erhebliche Reduzierung der Anzahl der physischen Kontakte in der Bevölkerung bewirkt werden sollte, der Schutz von Leib und Leben der Bevölkerung und die Verhinderung einer Überlastung des Gesundheitssystems nicht mehr gewährleistet habe werden können. Das Bundesverwaltungsgericht habe auch keine Bedenken gegenüber der Vereinbarkeit der vorübergehenden Beschränkung und Schließung von Einrichtungen und Angeboten der Freizeitgestaltung im November 2020 mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG geäußert. Spätestens mit Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (3. COVIfSGAnpG) zum 19.11.2020 und der damit verbundenen Aufnahme der Regelung in § 28a Abs. 6 Sätze 2 und 3 IfSG habe der parlamentarische Gesetzgeber klargestellt, dass der Verordnungsgeber bei der Entscheidung über Schutzmaßnamen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen habe und dass einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung seien, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte und die beigezogene Verfahrensakte des einstweiligen Anordnungsverfahrens 1 S 3448/20 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der als Feststellungsbegehren aufrechterhaltene Normenkontrollantrag, über den der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO), ist, soweit er zulässig ist (A.), nicht begründet (B.).
A. I. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft, wonach der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften – wie hier einer Verordnung der Landesregierung – entscheidet.
II. Der Antragsteller hat den Normenkontrollantrag am 03.11.2020 und damit während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelung vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 und innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anhängig gemacht (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschl. v. 28.07.2022 - 3 BN 8.21 - juris Rn. 10, 12, 16 f.).
III. Der Antragsteller ist antragsbefugt.
Antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die die geltend gemachte Rechtsverletzung zumindest möglich erscheinen lassen (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - juris Rn. 34; BVerwG, Beschl. v. 17.07.2019 - 3 BN 2.18 - juris Rn. 11; jeweils m. w. N.).
Dies ist hier der Fall. Denn es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Antragsteller, der als Berufsmusiker und Organisator der „xxx“ regelmäßig Konzerte in Baden-Württemberg veranstaltet, durch das angefochtene Veranstaltungsverbot in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO in seinem Grundrecht der Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) und der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt wurde.
IV. Der Antragsteller hat ein Rechtsschutzinteresse an einer nachträglichen gerichtlichen Feststellung der Unwirksamkeit des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO nur für den Geltungstag des 08.11.2020.
1. Der Antragsteller verfügt trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschrift grundsätzlich über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (st. Rspr., vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m. w. N.).
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 14, und Urt. v. 24.04.2024 - 6 C 2.22 - juris Rn. 20 ff., jeweils m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 - juris Rn. 28).
So verhält es sich hier. Der Antragsteller hat ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung. Bei § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 01.11.2020 (im Folgenden: § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO), dessen Geltungsanspruch sich auf den Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 beschränkte, handelt es sich um eine Rechtsvorschrift, die sich – wie auch die weiteren zur Verhinderung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus erlassenen Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigte, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8, und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25). Das Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken führte dabei zu einem gewichtigen Eingriff in die Grundrechte des Antragstellers auf Kunst- (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) und Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
2. Der Bejahung eines umfassenden Rechtschutzinteresses für eine Feststellung der Unwirksamkeit der Vorschrift des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO in ihrem gesamten Geltungszeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 steht allerdings entgegen, dass der Antragsteller allein geltend gemacht hat, an der Durchführung von zwei Konzertveranstaltungen in der „xxx“ am 08.11.2020 gehindert worden zu sein.
§ 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO untersagte – anders als die Regelungen in § 1a Abs. 6 CoronaVO – nicht den Betrieb einer Einrichtung, sondern eine (einzelne) Veranstaltung. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine nachträgliche gerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit der Vorschrift reicht daher nur soweit, wie nach dem Vorbringen des Antragstellers eine Verhinderung konkreter Veranstaltungen tatsächlich möglich erscheint. An die Darlegungen sind dabei allerdings keine hohen Anforderungen zu stellen.
Hier hat der Antragsteller nur für den 08.11.2020 dargelegt, dass das Verbot in § 1a Abs. 3 CoronaVO zu einer Absage von zwei Konzertveranstaltungen führte. Dass er darüber hinaus an der Durchführung oder Planung weiterer konkreter Veranstaltungen im November 2020 gehindert worden wäre, hat er auch nach dem gerichtlichen Hinweis vom 08.01.2025 nicht vorgetragen.
3. Weitergehende Zweifel an einem Rechtsschutzinteresse für eine auf den 08.11.2020 beschränkte Feststellung der Unwirksamkeit der beanstandeten Verordnungsbestimmung ergeben sich nicht daraus, dass der Antragsteller nicht zugleich die in § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO geregelte Schließung von Kunst- und Kultureinrichtungen angefochten hat.
§ 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO untersagte im streitbefangenen Zeitraum den Betrieb für den Publikumsverkehr von Kunst- und Kultureinrichtungen, insbesondere Theater-, Opern- und Konzerthäuser, Museen sowie Kinos, mit Ausnahme von Musikschulen, Kunstschulen, Jugendkunstschulen, Autokinos sowie Archiven und Bibliotheken. Sollte es sich bei der „xxx“, die von dem Antragsteller regelmäßig für Durchführung von kulturellen Veranstaltungen genutzt wird (siehe hierzu den Internetauftritt: http://www.xxx.de/), um eine solche „Kultur- und Kunsteinrichtung“ gehandelt haben, deren öffentlicher Betrieb ohnehin untersagt war, erschiene fraglich, welchen tatsächlichen oder rechtlichen Vorteil der Antragsteller mit der von ihm beantragten isolierten gerichtlichen Feststellung der Unwirksamkeit des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO erlangen könnte, wenn die beiden von ihm konkret angeführten Konzertveranstaltungen am 08.11.2020 ohnehin nach § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO verboten waren.
Dies ist indes nicht der Fall. Die „xxx“ war keine Kultur- und Kunsteinrichtung im Sinne von § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO (offengelassen noch im einstweiligen Anordnungsverfahren von Senatsbeschl. v. 06.11.2020 - 1 S 3448/20 - juris Rn. 13). Der Antragsteller nutzt die „xxx“ offenbar in erster Linie auch als Wohnhaus. Als solchem fehlt es der „xxx“ jedoch an einer den in § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO beispielhaft genannten Theater-, Opern- und Konzerthäusern vergleichbaren institutionelle Verfestigung im Sinne einer „Einrichtung“, deren „Betrieb […] auf den Besuch durch ein breites Publikum aus einem größeren Einzugsgebiet ausgelegt“ ist (vgl. S. 13 VO-Begr.). Eine überzeugende Begründung für eine Qualifizierung der „xxx xxx“ als Kunst- und Kultureinrichtung im Sinne von § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO hat auch der Antragsgegner nicht zu geben vermocht.
B. Der Antrag ist, soweit er danach für den Geltungstag des 08.11.2020 zulässig ist, nicht begründet. Die angefochtene Verordnungsbestimmung weist in diesem Zeitraum keine dem Antrag zum Erfolg verhelfenden formell-rechtlichen Fehler auf (I.) und stellt sich als materiell rechtmäßig dar (II.).
I. § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO litt im streitbefangenen Zeitraum vom 02.11.2020 bis zum 30.11.2020 unter keinen formellen-rechtlichen Fehlern, die zur gerichtlichen Feststellung der Unwirksamkeit führen.
Zwar hat der Antragsgegner bei Erlass der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 den Ausfertigungs- und Verkündungsanforderungen aus Art. 63 Abs. 2 LV nicht von Anfang an in jeder Hinsicht entsprochen (vgl. hierzu bereits ausführlich Senatsurt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 93 ff.). Denn im Zeitpunkt der Notverkündung am 01.11.2020 lag nach eigenem Vortrag noch keine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor. Der hierin liegende formell-rechtliche Fehler wurde erst mit Wirkung zum 07.11.2020, dem Folgetag der regulären Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt (vgl. Art. 2 6. ÄV zur CoronaVO), geheilt (vgl. hierzu bereits ausführlich Senatsurt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 117 ff.).
Zum Erfolg des Normenkontrollantrags führt dieses Ausfertigungs- und Notverkündungsdefizit indes nicht. Für die danach allein in Betracht kommende gerichtliche Feststellung, dass die angegriffene Vorschrift für einige Tage vom 02.11.2020 bis 06.11.2020 unwirksam war, fehlt es dem Antragsteller – wie ausgeführt (vgl. oben unter A. IV. 2.) – an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, weil er für diesen Zeitraum nicht dargelegt hat, an der Durchführung einer Veranstaltung im Sinne von § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO gehindert worden zu sein. Eine solche Feststellung brächte dem Antragsteller damit keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil.
II. Die angefochtene Rechtsvorschrift des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 01.11.2020 war im Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 materiell rechtmäßig.
Sie fand in § 32 in Verbindung mit 28 Abs. 1 IfSG eine Rechtsgrundlage (1.), die ihrerseits im maßgeblichen Zeitpunkt noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 war (2.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschriften waren im Geltungszeitraum der beanstandeten Bestimmung erfüllt (3.). Das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Veranstaltungsverbot war eine notwendige Schutzmaßnahme, die mit höherrangigem Recht vereinbar war, namentlich nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte der Betroffenen eingriff (4.). Die Untersagung von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken verletzte im streitgegenständlichen Zeitraum auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) (5.).
1. Die angefochtene Verordnungsbestimmung konnte der Antragsgegner für den streitgegenständlichen Zeitraum auf § 32 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der Fassung vom 27.03.2020 stützen (a). Die Vorschrift des § 28a IfSG in der Fassung vom 18.11.2020 scheidet als (weitere) gesetzliche Grundlage aus (b).
a) § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Gemäß § 28 Abs. 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (Satz 1). Unter diesen Voraussetzungen kann die zuständige Behörde auch Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen (Satz 2).
Der Anwendungsbereich dieser infektionsschutzrechtlichen Generalklausel war für das streitgegenständliche landesweite Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken dem Grunde nach eröffnet. Sind – wie hier (siehe unten unter B. II. 3.) – Kranke festgestellt, können auch Regelungen zur Untersagung von Ansammlungen von Menschen, die als präventive Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung einer bereits aufgetretenen übertragbaren Krankheit ergriffen werden, notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 IfSG sein (so bereits ausführlich BVerwG, Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - BVerwGE 179, 168 - juris Rn. 19 ff. zur Untersagung von Versammlungen; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 17 ff. und 54 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 126 ff.; jeweils zu Betriebsschließungen). Der Verordnungsgeber ist, wie sich dem Wortlaut und der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte, namentlich der bereits nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie aus „Gründen der Normenklarheit“ erfolgten Bestätigung des § 28 Abs. 1 IfSG durch den Gesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 (BGBl. I S. 587), sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift, die zuständigen Behörden zum Schutze von Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu ermächtigen, die zur Bekämpfung sämtlicher bekannter und aller in Zukunft neu auftretender übertragbarer Krankheiten auch bei einem dynamischen und bedrohlichen Infektionsgeschehen erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen zu können, entnehmen lässt, nicht auf Maßnahmen gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider beschränkt, sondern kann Maßnahmen auch gegenüber „Nichtstörern“ und damit der Allgemeinheit treffen (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 21 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 184 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 95; jeweils m. w. N.).
Regelungen zum Verbot von Veranstaltungen, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit angeordnet werden, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet sind, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und verhältnismäßig, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 20, und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - BVerwGE 179, 168 - juris Rn. 23; jeweils m. w. N.).
b) Die mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020 (BGBl I, S. 2397) eingefügte Vorschrift des § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere auch die Untersagung oder Beschränkung von Freizeitveranstaltungen und ähnlichen Veranstaltungen (Nr. 5), die Untersagung oder Beschränkung von Kulturveranstaltungen (Nr. 7) und die Untersagung von Veranstaltungen (Nr. 10) sein können, kommt dagegen nicht als (weitere) gesetzliche Grundlage in Betracht, weil sie erst am 19.11.2020 und damit nach Erlass der angefochtenen Bestimmung der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 in Kraft getreten ist. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt jedoch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (spätestens) im Zeitpunkt der Ausfertigung der Rechtsverordnung (vgl. Dürig/Herzog/Scholz/Remmert, GG, 105. EL, Art. 80 Rn. 50 und 52; Huber/Voßkuhle/Brenner, 8. Aufl. 2024, GG Art. 80 Rn. 28; Kment, in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Mann, in Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 80 Rn. 7; Uhle, in BeckOK GG, Art. 80 Rn. 8; Wallrabenstein, in v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 80 Rn. 12).
2. Bei dem dargelegten Verständnis war § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den befristeten Erlass einer Rechtsverordnung zur Bekämpfung von COVID-19 für den streitgegenständlichen Zeitraum.
a) § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG erfüllte im maßgeblichen Zeitpunkt der Ausfertigung der angefochtenen Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 für eine von dem Verordnungsgeber vornherein auf den Monat November 2020 befristete Regelung noch die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und entsprach den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 34 ff.; für den Zeitraum bis Mitte November: BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 4.22 - BVerwGE 178, 298 - juris Rn. 26 ff, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 21 ff. m. w. N.; so bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 145 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 97). Die gesetzliche Ermächtigung der zuständigen Behörde, „Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen (zu) beschränken oder (zu) verbieten“ (§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG), genügte für das angefochtene Verbot von Veranstaltungen zur Unterhaltungszwecken (§ 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO) bei Berücksichtigung der tatsächlichen Besonderheit des Regelungsgegenstandes des Infektionsschutzrechts, dass der Gesetzgeber die vielfältigen und komplexen Möglichkeiten des Auftretens einer neuartigen übertragbaren Krankheit nicht vorhersehen kann, und der aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Beschränkung der zuständigen Behörde auf notwendige Schutzmaßnahmen den grundgesetzlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts, wonach der Gesetzgeber die Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind, selbst zu regeln hat.
b) Die mit dem Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite am 19.11.2020 eingetretene Änderung der Gesetzeslage, namentlich die Einfügung der Vorschrift des § 28a IfSG, ließ die Wirksamkeit der angefochtenen Verordnungsbestimmung unberührt.
Die Änderung oder der Wegfall der gesetzlichen Grundlage nach Erlass einer Rechtsverordnung lassen deren Fortgeltung grundsätzlich unberührt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.07.1962 - 2 BvL 4/62 - BVerfGE 14, 245 - juris Rn. 16, v. 23.03.1977 - 2 BvR 812/74 - BVerfGE 44, 216 - juris Rn. 26, und v. 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 u. a. - BVerfGE 78, 179 - juris Rn. 55; BVerwG, Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 11.86 - juris Rn. 10, und v. 23.04.1997 - 11 C 4.96 - BVerwGE 104, 331 - juris Rn. 12; Dürig/Herzog/Scholz/Remmert, GG, 105. EL, Art. 80 Rn. 51 ff.; Kment, in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Uhle, in BeckOK GG, Art. 80 Rn. 8; Wallrabenstein, in v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 80 Rn. 12; a. A. Kotulla, NVwZ 2000, 1263). Ein Außerkrafttreten der Rechtsverordnung setzt grundsätzlich ihre förmliche Aufhebung durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber voraus. Anders verhält es sich nur dann, wenn die Verordnung ihrem Inhalt nach mit der neuen Gesetzeslage nicht mehr zu vereinbaren ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 11.86 - juris Rn. 10; Kment, in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Uhle, in BeckOK GG, Art. 80 Rn. 8).
Dies ist hier nicht der Fall. Weder der Bundesgesetzgeber noch der Landesverordnungsgeber hat das Inkrafttreten der Vorschrift des § 28a IfSG am 19.11.2020 zum Anlass genommen, die streitgegenständliche Verordnungsregelung förmlich aufzuheben. Die angefochtene Bestimmung widerspricht offenkundig auch nicht der ab dem 19.11.2020 geltenden Gesetzeslage. Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber in § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG ausdrücklich geregelt, dass die Untersagung oder Beschränkung von Freizeitveranstaltungen und ähnlichen Veranstaltungen (Nr. 5), die Untersagung oder Beschränkung von Kulturveranstaltungen (Nr. 7) und die Untersagung von Veranstaltungen (Nr. 10) notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 sein können.
3. Die Tatbestandsvoraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG waren für den maßgeblichen Zeitraum erfüllt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer notwendigen Schutzmaßnahme gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts die objektive Sachlage im Zeitpunkt des Handelns der zuständigen Infektionsschutzbehörde – hier der Geltungszeitraum der angefochtenen Bestimmung der Corona-Verordnung im Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 (vgl. hierzu Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 88 f. m. w. N.).
a) Bei der durch das SARS-CoV-2-Virus – zum hier zu beurteilenden Zeitraum in der sogenannten „Basisvariante“ – verursachten Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Eine solche liegt nach der gesetzlichen Definition des § 2 Nr. 3 IfSG vor, wenn sie durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursacht wird. SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ist ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19 („coronavirus disease 2019“) Erkrankung identifiziert wurde; es verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI, SARS CoV-2 Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten im Zeitraum von 2020-2022, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Virologische_Basisdaten.html, Stand: 21.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen (vgl. RKI, Was sind die Ansteckungswege bei SARS-CoV-2, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html, Stand 18.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025).
b) Im streitgegenständlichen Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 gab es zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG) in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Baden-Württemberg. Ein Krankheitsverdacht besteht, sofern Symptome gegeben sind, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (vgl. § 2 Nr. 5 IfSG), ein Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein (vgl. § 2 Nr. 7 IfSG). Nach den jeweiligen Tagesberichten des Robert Koch-Instituts (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Archiv_2020_tab.html) waren exemplarisch am 18.10.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Fünften Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung) im Bundesgebiet 361.974 Personen, davon 59.353 Personen in Baden-Württemberg mit SARS-CoV-2 infiziert. Am 01.11.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung) wurden im Bundesgebiet 532.930 und in Baden-Württemberg 82.334 SARS-CoV-2-Infektionen festgestellt. Über den bezeichneten Zeitraum ereignete sich somit eine deutliche Zunahme der Infektionen. Aufgrund der leichten Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 konnte ohne Zweifel davon ausgegangen werden, dass zahlreiche Kontaktpersonen der Infizierten ansteckungsverdächtig waren.
4. Das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken war eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, die mit höherrangigem Recht vereinbar war. Die Regelung verfolgte ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel (a), beruhte auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers (b), erwies sich als geeignet (c), erforderlich (d) sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (e).
a)Das von dem Verordnungsgeber mit den in § 1a CoronaVO geregelten befristeten zusätzlichen Maßnahmen verfolgte Ziel, die öffentlichen und privaten physischen Kontakte in der Bevölkerung weitgehend (um 75 Prozent) zu reduzieren, um eine flächendeckende Eindämmung der Ausbreitung des Corona-Virus zu erreichen, welche die drohende Überlastung des nationalen Gesundheitssystems und die damit einhergehenden Gefahren für Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen abzuwenden vermag (S. 1 f. VO-Begr.), entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 49, und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - BVerwGE 179, 168 - juris Rn. 31; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 175 f.; Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 137 ff.). Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203, und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 184 ff.).
b) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Ge- und Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 177; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 52 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 204 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187 ff.).
Maßgeblich ist die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber aus der ex ante-Perspektive (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187). Die damalige Situation war durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren deshalb begrenzt. Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben deshalb außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indizielle Anhaltspunkte für die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Verordnungsgebers liefern.
Der Verordnungsgeber durfte die – öffentlich zugänglichen – fachlichen Erkenntnisse und Bewertungen des RKI zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 55 ff.; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 486 ff.). Das RKI ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Abs. 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Absatz 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Abs. 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
Danach beruhte die angegriffene Maßnahme des Antragsgegners in rechtmäßiger Weise auf der nachvollziehbar begründeten fachlichen Einschätzung des RKI im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt, welches die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland unter Berücksichtigung des Krankheitsbildes von COVID-19, der Übertragungswege des SARS-CoV-2-Virus, der Entwicklung des Infektionsgeschehens und der fehlenden Möglichkeit einer Impfung oder spezifischen Medikation insgesamt als hoch und für Risikogruppen als sehr hoch einstufte.
Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Das SARS-CoV-2-Virus verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Klinisch präsentiert sich die SARS-CoV-2 Infektion initial oft pulmonal als Pneumonie. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Neben der Lunge sind häufig andere Organsysteme betroffen, was sich in einem breiten Spektrum zum Teil schwerwiegender extrapulmonaler Manifestationen äußert. Beschriebene Komplikationen sind unter anderem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS CoV-2 Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten im Zeitraum von 2020-2022, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Virologische_Basisdaten.html, Stand: 21.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025; Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.03.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Eine dysregulierte, überschießende Immunantwort kann zu einem lebensgefährlichen Zytokinsturm führen, welcher organspezifische Entzündungsreaktionen und eine Endothelschädigung mit thrombo-embolischen Komplikationen hervorrufen (vgl. RKI, a. a. O.). Obwohl in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 01.11.2020 schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftraten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, hatten ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z. B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z. B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe.
Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Kleinere Aerosole können dabei auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Beim Aufenthalt in Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere wenn der Raum klein und schlecht belüftet ist. Besonders groß ist die Infektiosität von Personen, wenn sie bereits Krankheitszeichen (Symptome) entwickelt haben. Da aber auch im Zeitraum vor dem Auftreten von Symptomen eine hohe Infektiosität besteht, steckt sich ein relevanter Anteil von Personen innerhalb von ein bis zwei Tagen bei bereits infektiösen, aber noch nicht symptomatischen Personen an. Die Dauer von der Ansteckung (Infektion) bis zum Beginn der eigenen Ansteckungsfähigkeit (Infektiosität) ist genauso variabel wie die Inkubationszeit (vgl. RKI, Was sind die Ansteckungswege bei SARS-CoV-2, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html, Stand 18.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025).
Die Verbreitungsdynamik in der Gesamtbevölkerung wird mittels des sog. „R-Wertes“ angegeben. Die Basisreproduktionszahl R0 gibt an, wie viele Personen von einer infizierten Person durchschnittlich angesteckt werden, vorausgesetzt, dass in der Bevölkerung keine Immunität besteht und keine infektionspräventiven Maßnahmen ergriffen wurden. Eine Infektion breitet sich langfristig nur dann aus, wenn ihr R0 über 1 liegt. Für die Basisreproduktionszahl des im streitgegenständlichen Zeitraum relevanten ursprünglichen SARS-CoV-2-„Wildtyps“ wurde in mehreren systematischen Studien ein mittlerer Wert (Median) von 2,8 bis 3,8 ermittelt (vgl. RKI, Reproduktionszahl, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 21.01.2025). Ohne Schutzmaßnahmen war daher davon auszugehen, dass eine Person durchschnittlich 2,8 bis 3,8 andere Personen mit SARS-CoV-2 infizieren würde.
Zum aktuellen Infektionsgeschehen im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung berichtete das RKI im Lagebericht vom 01.11.2020 (S. 1 f.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-01-de.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025):
„Zusammenfassung der aktuellen Lage
• Aktuell ist eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Daher wird dringend appelliert, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert.
• Die Inzidenz der letzten 7 Tage ist deutschlandweit weiter auf 114,6 Fälle pro 100.000 Einwohner (EW) angestiegen.
• Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den COVID-19-Fällen wieder zu. Die 7-Tage-Inzidenz bei Personen ≥ 60 Jahre ist weiter auf aktuell 75,1 Fälle/100.000 EW angestiegen.
• Die 7-Tage-Inzidenz liegt in den Bundesländern Bayern, Berlin, Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland über der bundesweiten Gesamtinzidenz.
• Die Anzahl der Kreise mit einer hohen 7-Tage-Inzidenz steigt weiter an. Nur noch 6 Stadt- und Landkreise weisen eine 7-Tage-Inzidenz ≤ 25 Fällen/100.000 EW auf. In 154 Kreisen liegt die 7-Tage Inzidenz bei > 50-100 Fällen/100.000 EW, in 197 Kreisen bei > 100 Fällen/100.000 EW und davon in 23 Kreisen bei > 200 Fällen/100.000 EW.
• Der bundesweite Anstieg wird verursacht durch zumeist diffuse Geschehen, mit zahlreichen Häufungen in Zusammenhang mit privaten Feiern im Familien- und Freundeskreis oder Gruppenveranstaltungen, aber zunehmend auch in Gemeinschaftseinrichtungen und Alten- und Pflegeheimen, sowie in beruflichen Settings und ausgehend von religiösen Veranstaltungen.
• Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle hat sich in den vergangenen 2 Wochen von 769 Patienten am18.10.2020 auf 2.061 Patienten am 01.11.2020 fast verdreifacht.
• Insgesamt wurden in Deutschland 532.930 laborbestätigte COVID-19-Fälle an das RKI übermittelt, darunter 10.481 Todesfälle in Zusammenhang mit COVID-19-Erkrankungen.
Allgemeine aktuelle Einordnung
Nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen auf einem erhöhten Niveau Ende August und Anfang September ist aktuell in allen Bundesländern ein weiterer Anstieg der Übertragungen in der Bevölkerung zu beobachten (s. Abbildung 3). Der Anteil der COVID-19-Fälle in der älteren Bevölkerung nimmt aktuell zu. Die berichteten R-Werte lagen seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1. Seit Anfang dieser Woche ist ein leichter Abwärtstrend zu verzeichnen.
Landkreisen [sic!] Ausbrüche, die mit unterschiedlichen Situationen in Zusammenhang stehen, u.a. größeren Feiern im Familien- und Freundeskreis und in Betrieben. Es werden auch wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet. Zusätzlich kommt es in zahlreichen Landkreisen zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar sind.
Aktuell nehmen jedoch die Erkrankungen unter älteren Menschen wieder zu. Da diese häufiger einen schweren Verlauf durch COVID-19 aufweisen, steigt ebenso die Anzahl an schweren Fällen und Todesfällen. Diese können vermieden werden, wenn wir mit Hilfe der Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamen.“
Weiter stellte das RKI fest, dass der R-Wert seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1 lag und am 01.11.2020 sowohl der 4-Tage-R-Wert als auch der 7-Tage-R-Wert jeweils 1,13 betrug (S. 6 f.). Das DIVI-Intensivregister, welches bundesweit die Bettenkapazitäten der Intensivstationen der Krankenhäuser und die auf diesen behandelten COVID-19-Patienten erfasste, wies am 01.11.2020 bei registrierten 28.920 Intensivbetten, von denen 20.950 (72 %) belegt waren, 2.061 COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung aus, von denen 1.086 Patienten invasiv beatmet wurden. Von 21.051 Patienten, deren Behandlung zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen war, waren 4.752 Personen verstorben (S. 8).
Im Kern übereinstimmend meldete das Landesgesundheitsamt (LGA) im Tagesbericht COVID-19 vom 01.11.2020 für das Land Baden-Württemberg (S. 1) (abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/; zuletzt abgerufen am 05.02.2025):
„Beschreibung der Lage in Baden-Württemberg:
Seit der 41. KW steigt die Anzahl übermittelter Fälle an. Insgesamt wurden 83.597 laborbestätigte COVID-19-Fälle aus allen 44 Stadt- bzw. Landkreisen berichtet, darunter 2.030 Todesfälle. Die 7-Tage-Inzidenz ist landesweit auf 116,3 pro 100.000 Einwohner angestiegen. Alle 44 Stadt- und Landkreisen liegen über dem Grenzwert von 50 gemeldeten Fällen pro 100.000 Einwohner in den letzten 7 Tagen (Abbildung 1). Nach Daten des DIVI-Intensivregisters (www.intensivregister.de) von Krankenhaus-Standorten mit Intensivbetten zur Akutbehandlung sind mit Datenstand 01.11.2020, 16 Uhr 243 COVID-19-Fälle in Baden-Württemberg in intensivmedizinischer Behandlung, davon werden 130 (54 %) invasiv beatmet. Insgesamt sind derzeit 2.244 Intensivbetten von betreibbaren 2.983 Betten (75 %) belegt.“
Auf der Grundlage seiner Erkenntnisse gelangte das RKI für den streitgegenständlichen Zeitraum zu der folgenden – unter dem 26.10.2020 angepassten – „Risikobewertung zu COVID-19“ (https://www.rki.de/DE/Content/In-fAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, zuletzt abgerufen am 20.01.2025):
„Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit und in angrenzenden Ländern Europas nimmt die Anzahl der Fälle rasant zu. Seit Ende August (KW 35) werden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet.
Der Anstieg wird durch Ausbrüche, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie bei Gruppenveranstaltungen, verursacht. Bei einem zunehmenden Anteil der Fälle ist die Infektionsquelle unbekannt. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich in den letzten zwei Wochen mehr als verdoppelt. Nach wie vor gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch.“
Danach durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung auf der Grundlage der regelmäßig von ihm ausgewerteten Daten des RKI und des LGA zum aktuellen Infektionsgeschehen ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass eine ungebremste Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus wegen der zum damaligen Zeitpunkt noch fehlenden Immunität und Verfügbarkeit von Impfungen und spezifischen Therapien zu einer weiteren erheblichen Steigerung der Krankheitslast in Deutschland und in Baden-Württemberg geführt hätte. Nachvollziehbar durfte er annehmen, dass bei vielen schweren Verläufen eine Überlastung der Versorgungskapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung gedroht hätte, die die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung gefährdet hätte (vgl. S. 1 f. VO-Begr.).
Die sinngemäß gegen die Gefahrenprognose der Landesregierung gerichteten Einwände des Antragstellers bleiben ohne Erfolg. Seine Behauptung, der Antragsgegner habe die in der angefochtenen Änderungsverordnung vom 01.11.2020 geregelten Maßnahmen nicht mit den aktuellen Infektionszahlen, sondern allein mit der – nicht berechtigten – Erwartung eines exponentiellen Anstiegs der Infektionszahlen begründet, trifft offenkundig nicht zu. Der Verordnungsgeber hat bei seiner Entscheidung das aktuelle Infektionsgeschehen und dabei vor allem den erheblichen Anstieg der auf den Intensivstationen behandelten COVID-19-Patienten im Land berücksichtigt (S. 1 f. VO-Begr.). Der Anstieg der Zahl der Neuinfektionen wird auch von dem Antragsteller als solches nicht in Abrede gestellt. Soweit der Antragsteller anführt, dass am 01.11.2020 die absolute Zahl der Personen, die mit dem SARS-CoV-2-Virus infiziert gewesen seien, bezogen auf die Gesamtbevölkerung im Bundesgebiet nur gering gewesen sei, vermag er hiermit die zum damaligen Zeitpunkt – bei einer nach dem bisherigen Pandemieverlauf hohen Zahl an Neuerkrankungen, einem anhaltenden R-Wert von über 1 sowie nicht mehr nachvollziehbaren Infektionsketten – drohende weitere ungebremste Ausbreitung des Infektionsgeschehens nicht infrage zu stellen. Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass ab einer bestimmten Schwelle die Kontrolle über das Infektionsgeschehen verloren gehen würde. Bei Überschreitung eines – nach damaligen wissenschaftlichen Einschätzungen bei weniger als 20.000 Neuinfektionen angenommenen – Schwellenwerts waren die Nachverfolgung einzelner Ausbrüche und strikte Isolationsmaßnahmen nicht mehr realisierbar und eine unkontrollierte Ausbreitung in alle Bevölkerungsteile einschließlich vulnerabler Gruppen zu befürchten (vgl. die Stellungnahme der Gesellschaft für Virologie zu einem wissenschaftlich begründeten Vorgehen gegen die COVID-19 Pandemie, 19.10.2020, https://g-f-v.org/19-10-2020-aktualisiert-6-11-2020-stellungnahme-der-gesellschaft-fuer-virologie-zu-einem-wissenschaftlich-begruendeten-vorgehen-gegen-die-covid-19-pandemie/, zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Das Vorbringen des Antragstellers, dass nicht jeder Kontakt gleichbedeutend mit einer Infektion sei, das er ausführlich mit allgemeinen Erwägungen begründet, wie das Immunsystem eines gesunden Menschen unter normalen Bedingungen ein Virus abwehren könne, und dass eine Infektion mit dem Corona-Virus zu nicht mehr als Husten, Halsschmerzen und möglicherweise Fieber führe, nimmt nicht in den Blick, dass die durch das SARS-CoV-2 ausgelösten Erkrankungen bei älteren Personen und vulnerablen Personengruppen nachweislich zu schweren und teilweise tödlichen Verläufen führen können, für die zum damaligen Zeitpunkt noch keine ausreichenden Behandlungsmöglichkeiten zur Verfügung standen. Die weiteren Behauptungen, dass die Todesfälle allein auf schwere Vorerkrankungen zurückzuführen seien und sich für das erste Halbjahr 2020 keine statistische Übersterblichkeit feststellen lasse, setzen sich nicht mit der vom RKI im maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses konkret nachgewiesenen – steigenden – Zahl tödlicher Verläufe einer COVID-19-Erkrankung auseinander.
c) Der Verordnungsgeber durfte das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO angeordnete Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken als geeignet ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung reicht aus. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 185; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 59; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 212; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angefochtene Regelung des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO sei ein geeignetes Mittel, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nicht zu beanstanden. Die Untersagung von Unterhaltungsveranstaltungen, die typischerweise auf eine Begegnung und Kommunikation von Menschen angelegt sind, war ohne Weiteres geeignet, physische Kontakte im öffentlichen Raum zu reduzieren, hierdurch Infektionsketten zu unterbrechen und damit die weitere Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen.
Die Eignung des Veranstaltungsverbots wird durch die pauschale Behauptung des Antragstellers, dass es sich bei Konzertveranstaltungen (mit 60 Personen) nicht um sogenannte Hotspots handele, nicht in Zweifel gezogen. Denn die mit dem Verbot zu erreichende Reduzierung von Kontakten in der Bevölkerung konnte der Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus zumindest entgegenwirken. Gleiches gilt, soweit der Antragsteller anführt, dass die Maßnahmen des sogenannten ersten Lockdown im Frühjahr 2020 gesundheitsgefährdende psychische Auswirkungen gehabt hätten.
d) Ebenso durfte der Verordnungsgeber das angefochtene Veranstaltungsverbot als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Es unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 205; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 63 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 215; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die Regelung des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO sei erforderlich gewesen, um durch die weitgehende Reduzierung von physischen Kontakten in der Bevölkerung eine zeitnahe und flächendeckende Eindämmung des Infektionsgeschehens zu erreichen, welche die weitere Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherstellt, nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber durfte aufgrund der Erkenntnislage im November 2020, namentlich der in Baden-Württemberg in drei von fünf Fällen nicht mehr gewährleisteten Nachverfolgung von Infektionsketten (S. 2, 3 VO-Begr.) und der erheblich steigenden Zahl von Neuinfektionen und stark zunehmenden Auslastung der intensivmedizinischen Kapazitäten (S. 5 VO-Begr.), annehmen (S. 4 f. VO-Begr.), dass es kein gleich geeignetes milderes Mittel zur umgehenden Verhinderung von weiteren Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus (mehr) gab als das angefochtene Verbot von Unterhaltungsveranstaltungen (im Zusammenwirken mit einer Vielzahl weiterer Maßnahmen), weil (nur) hierdurch zeitnah und sicher physische Kontakte vermieden werden konnten, die grundsätzlich die Gefahr einer Übertragung und damit einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus begründeten. Impfschutz, eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund abgelaufener Infektionen oder ausreichende Therapiemöglichkeiten waren zu diesem Zeitpunkt (noch) nicht gegeben.
Ohne Erfolg wendet der Antragsteller gegen die Erforderlichkeit des angefochtenen Veranstaltungsverbots ein, dass die von Konzertveranstaltungen ausgehende Ansteckungsgefahr gegenüber anderen Infektionsumfeldern nur eine untergeordnete Rolle spiele („Konzerte sind keine Hotspots“). Denn nach den Feststellungen des RKI war im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung eine konkrete Zuordnung von Infektionen zu einem bestimmten Infektionsumfeld nicht (mehr) möglich, weil sich ein zumeist diffuses Infektionsgeschehen entwickelt hatte, in dem sich Infektionsketten nicht mehr eindeutig nachvollziehen ließen (vgl. Lagebericht RKI vom 01.11.2020, S. 1 f.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Nov_2020/202 0-11-01-de.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025).
Schließlich durfte der Antragsgegner annehmen, dass der – von dem Antragsteller mit der Beschreibung des geplanten Ablaufs der für den 08.11.2020 beabsichtigten Konzertveranstaltungen sinngemäß als milderes Mittel geltend gemachte – Einsatz von Hygienekonzepten keine gleich geeignete Maßnahme darstellte (S. 5 VO-Begr.). Die Entwicklung in den Wochen vor Erlass der angefochtenen Verordnungsregelung hatte gezeigt, dass trotz der in weiten Bereichen entwickelten Hygienekonzepte viele Infektionen nicht verhindert werden konnten und sich das Coronavirus auch außerhalb von sogenannten „Hotspots“ in beinahe allen Teilen des Bundesgebiets ausbreiten konnte und die Zahl der Neuinfektionen und der schweren und tödlichen Krankheitsfälle kurzfristig erheblich gestiegen war. Gleiches gilt für die in der Corona-Verordnung bis zum Inkrafttreten der streitgegenständlichen Sechsten Änderungsverordnung geregelte Beschränkung der zulässigen Teilnehmerzahl von Unterhaltungsveranstaltungen. Mit dem angefochtenen Verbot verhinderte der Verordnungsgeber solche Infektionen im Rahmen von Unterhaltungsveranstaltungen, indem er derartige Kontakte vollständig unterband.
e) Die Regelung des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO war schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne.
aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 216; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; jeweils m. w. N.).
bb) Gemessen an diesen Anforderungen stellte sich das von dem Verordnungsgeber zur Erreichung der von ihm verfolgten Ziele gewählte Mittel, Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken zu verbieten, im maßgeblichen Zeitpunkt der Geltung des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO als angemessen dar.
(1) Die angefochtene Regelung griff für einen begrenzten Zeitraum schwerwiegend in die Berufs- (Art. 12 Abs. 1 GG) und Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG) professioneller Anbieter und in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG) nichtkommerzieller Anbieter sowie die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Besucher von Unterhaltungsveranstaltungen, nicht dagegen in das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) gewerblicher oder freiberuflicher Veranstalter ein (vgl. hierzu bereits ausführlich Senatsurt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 228 ff.; offengelassen – mit der Erwägung, dass ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz reiche – von BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 43 m. w. N.).
Für die Beurteilung des Gewichts der Grundrechtseingriffe sind zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen, nicht aber nachfolgende Verordnungsregelungen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 79; Senatsurt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 135).
Danach ist für die Prüfung der Angemessenheit des angefochtenen Verbots von Unterhaltungsveranstaltungen in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO, das als solches erstmalig mit Art. 1 der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 mit Geltungsanspruch ab dem 02.11.2020 befristet bis einschließlich 30.11.2020 eingeführt und tatsächlich umgesetzt wurde, zunächst ein Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 zugrunde zu legen.
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken bereits zuvor über einen mehrmonatigen Zeitraum weitreichenden Beschränkungen durch Vorschriften der Corona-Verordnung unterworfen waren. Die Corona-Verordnung vom 17.03.2020 (GBl. S. 120) untersagte ab dem 18.03.2020 Veranstaltungen (§ 3 Abs. 3 CoronaVO) und regelte in den Fassungen ab der Änderungsverordnung vom 20.03.2020 (GBl. S. 133) ab dem 21.03.2020 ein weitreichendes Kontaktverbot für den öffentlichen Raum (§ 3 Abs. 1 CoronaVO), das mit der Corona-Verordnung vom 09.05.2020 (GBl. S. 266) fortgalt. Die Corona-Verordnung vom 23.06.2020 (GBl. S. 483) legte für Veranstaltungen Hygieneanforderungen fest (§ 10 Abs. 1 CoronaVO) und untersagte zunächst bis einschließlich 31.07.2020 Veranstaltungen mit über 100 Teilnehmenden – bei Zuweisung fester Sitzplätze und festgelegten Programms unter Erhöhung auf bis zu 250 Teilnehmende – und bis einschließlich 18.10.2020 Veranstaltungen mit über 500 Teilnehmenden (§ 10 Abs. 3 CoronaVO) und sodann in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 18.10.2020 (GBl. S. 951) ab dem 19.10.2020 private Veranstaltungen mit über 10 Teilnehmenden und sonstige Veranstaltungen mit über 100 Teilnehmenden (§ 10 Abs. 3 Satz 1 CoronaVO).
Der Eingriff in die Berufs- und Kunstfreiheit der gewerblichen und freiberuflichen Anbieter von Veranstaltungen zur Unterhaltungszwecken wog danach schwer. Das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Verbot nahm den betroffenen Personen und Einrichtungen im Monat November 2020 vollständig die Möglichkeit der Einnahmenerzielung. Hierdurch drohten (weitere) wirtschaftliche Einbußen, die unter Berücksichtigung des zu diesem Zeitpunkt bereits seit mehreren Monaten geltenden Verbots von Veranstaltungen jedenfalls mit größeren Teilnehmerzahlen – ohne Ausgleichsmaßnahmen – grundsätzlich geeignet waren, die wirtschaftliche Existenz einzelner Betriebe und Selbständiger zu gefährden. Auch die mit der Vorschrift verbundenen Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit und Kunstfreiheit gemeinnütziger Veranstalter und in die allgemeine Handlungsfreiheit der Besucher von Unterhaltungsveranstaltungen waren angesichts der vorangegangenen mehrmonatigen und daneben geltenden weiteren Einschränkungen von erheblichem Gewicht.
(2) Diesen durch das Veranstaltungsverbot bewirkten Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 80, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 71). Ziel der Corona-Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen. Mit der angefochtenen befristeten Regelung von weitergehenden Maßnahmen in § 1a CoronaVO wollte der Verordnungsgeber eine zeitnahe flächendeckende Reduzierung des Infektionsgeschehens erreichen, um die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen und eine drohende Überlastung der Kapazitäten des Gesundheitssystems abzuwenden. Das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl potentiell an COVID-19 Erkrankter, zu deren Schutz der Staat verpflichtet ist (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), haben als Rechtsgüter von Verfassungsrang eine – auch Eingriffe in die vorbehalt-, nicht aber schrankenlos gewährleistete Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) rechtfertigende (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.01.2019 - 1 BvR 1738/16 - juris Rn. 19) – überragende Bedeutung (st. Rspr, vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 231 m. w. N.). Das mit dem Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken – neben zahlreichen weiteren Maßnahmen – verfolgte Ziel, physische Kontakte in der Bevölkerung im öffentlichen Raum weitgehend zu unterbinden, war nach dem plausiblen Konzept des Verordnungsgebers das zentrale Mittel, um die Gesundheit einer Vielzahl vom Menschen zu schützen. Denn ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen nicht zur Verfügung. Nach den fachlich begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verordnungsgebers war bei Erlass der Verordnung von einer hohen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es bei unterbleibenden Kontaktbeschränkungen zu einem weiteren Anstieg der Infektionen und der schweren und tödlichen Verläufe einer COVID-19-Erkrankung und in der Folge zu einer Überlastung der Kapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung kommen würde.
(3) Für den hier zu beurteilenden Zeitraum hat der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung des angefochtenen Veranstaltungsverbots einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit der Maßnahme verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den hiermit verbundenen schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden (vgl. bereits BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 67 ff. für Regelungen im November 2020 zur Schließung von Fitnessstudios und Sporteinrichtungen sowie Gastronomieeinrichtungen sowie zum Verbot von Übernachtungsangeboten für touristische Zwecke).
Von ausschlaggebendem Gewicht bei der gebotenen Abwägung ist die Dynamik des Infektionsgeschehens, die im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung ein Tätigwerden der Landesregierung zum Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen dringend verlangte. Nach sachverständiger Einschätzung konnte im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nicht ausgeschlossen werden, dass die Kapazitäten zur Behandlung der mit dem Coronavirus infizierten Personen in naher Zukunft nicht mehr ausreichen würden.
Die Verhältnismäßigkeit des Veranstaltungsverbots hat der Verordnungsgeber dabei maßgeblich mit der originären Befristung der Regelungen in § 1a Abs. 1 CoronaVO sichergestellt (vgl. S. 5 ff. VO-Begr.).
Darüber hinaus durfte der Verordnungsgeber annehmen (S. 4 f. VO-Begr.), dass das Gewicht des Grundrechtseingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) erheblich durch die für die von den Verboten und Schließungen in § 1a CoronaVO betroffenen Betriebe und Selbständige vorgesehenen staatlichen Hilfsprogramme gemindert wurde (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 69; zur Relevanz dieses Gesichtspunkts s. a. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris, Rn. 28; ausführlich für den hier betroffenen Zeitraum OVG NRW, Urt. v. 29.05.2024 - 13 D 261/20.NE - juris Rn. 192 ff.).
Hierzu gehörten die als nichtrückzahlungspflichtiger Zuschuss ausgestaltete sogenannte „Novemberhilfe“ und Überbrückungshilfe II (vgl. hierzu im Einzelnen BMWK/BMF, Überbrückungshilfe II, abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Ubh-II/ueberbrueckungshilfe-ii.html; zuletzt abgerufen am 05.02.2025; BMF, Monatsbericht November 2020, Kapitel: Schlaglicht Novemberhilfe und Überbrückungshilfe III, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/11/Kapitel/kapitel-2b-schlaglicht.html; zuletzt abgerufen am 05.02.2025), der erleichterte Zugang zum Kurzarbeitergeld (vgl. Bundesregierung, Leichterer Zugang zum Kurzarbeitergeld, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/kurzarbeitergeld-1729626; zuletzt abgerufen am 05.02.2025; BMF, Monatsbericht April 2020, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-Mit-aller-Kraft-gegen-Corona-Krise_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=3; zuletzt abgerufen am 05.02.2025) sowie das im November 2020 verlängerte und ausgeweitete KfW-Sonderprogramm einschließlich des KfW-Schnellkredits (KfW, Pressemitteilung v. 06.11.2020, abrufbar unter: https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_616256.html#:~:text=November%202020%2C%20steht%20der%20KfW,im%20Jahre%202019%20erzielten%20Umsatz; zuletzt abgerufen am 05.02.2025) und die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht (vgl. § 1 SanInsKG).
Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen und konkretisiert im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Eine finanzielle Kompensation kann daher für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden. Gleichwohl verminderten Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützten die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 28 m. w. N.). Auch wenn die staatlichen Hilfsmaßnahmen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch nicht in Kraft gesetzt waren, durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass diese Hilfen, die Teil des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020 waren (Ziffer 11 und 12; abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1805024/5353edede6c 0125ebe5b5166504dfd79/2020-10-28-mpk-beschluss-corona-data.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025), den betroffenen Betrieben alsbald zur Verfügung gestellt würden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 69; OVG NRW, Urt. v. 29.05.2024 - 13 D 261/20.NE - juris Rn. 209 ff.).
In der gebotenen Zusammenschau erweist sich der Eingriff in die Berufsfreiheit der Anbieter von Unterhaltungsveranstaltungen daher jedenfalls bis zum 30.11.2020 als angemessen.
Die Abwägung des Verordnungsgebers ist schließlich auch nicht zu beanstanden, wenn man nicht nur die Eingriffe in die Berufs- und Kunstfreiheit der Veranstalter, sondern darüber hinaus auch die Auswirkungen des Verbots für die Besucher von Unterhaltungsveranstaltungen in die Abwägung einstellt. Mit seiner Einschätzung, das Ziel, die weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen, habe angesichts des aktuellen Infektionsgeschehens im maßgeblichen Zeitpunkt ein so hohes Gewicht, dass es auch die negativen Folgen der vorübergehenden Untersagung einer bestimmten Form der Freizeitgestaltung überwiege, hat der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs- und Bewertungsspielraum nicht überschritten.
5. Das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken verstieß auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 - juris Rn. 63 f., 68 f. und v. 21.07.2022 - 1 BvR 469/20 u. a. - BVerfGE 162, 378 - juris Rn. 155 f.; jeweils m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 75, und v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 14). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179 - juris Rn. 30 m. w. N.).
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Jedoch setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten unter Berücksichtigung der praktischen Erfordernisse der Verwaltung nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (st. Rspr.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 u. a. - BVerfGE 100, 138 - juris Rn. 130, und Beschl. v. 27.06.2018 - 1 BvR 100/15 u. a. - juris Rn. 15; jeweils m. w. N.).
Dieser aus Art. 3 Abs. 1 GG für den parlamentarischen Gesetzgeber folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Der dem Verordnungsgeber hierbei zukommende Gestaltungsspielraum ist allerdings insoweit enger, als dieser auf den durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG) beschränkt ist (so bereits Senatsbeschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 19; zwischenzeitlich bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 15). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160 = juris Rn. 39, und v. 16.07.2002 - 2 BvR 1912/98 - juris Rn. 7 m. w. N.). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter reichen seine Befugnisse nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind; gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (so bereits Senatsbeschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 19; SächsOVG, Urt. v. 10.08.2022 - 3 C 62/20 - juris Rn. 46).
b) Gemessen an diesem Maßstab führte die Regelung des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO im streitbefangenen Zeitraum bereits nicht zu einer rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung der beruflichen Anbieter von Unterhaltungsveranstaltungen gegenüber den Betrieben des Einzelhandels (aa), war aber jedenfalls sachlich gerechtfertigt (bb).
aa) Eine nach Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung der von dem angefochtenen Verbot betroffenen professionellen Veranstalter von Unterhaltungsveranstaltungen kommt unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Verordnungsgebers, mit den in § 1a CoronaVO geregelten Maßnahmen die physischen Kontakte in der Bevölkerung weitreichend zu reduzieren (S. 2 f. VO-Begr.) und (unter anderem) nur „Kernbereiche der (nicht publikumsintensiven) Wirtschaft“ aufgrund deren essentieller Bedeutung für den Erhalt von Arbeitsplätzen und die wirtschaftliche Zukunft des Landes auszunehmen (S. 3 und 6 VO-Begr.), allein gegenüber solchen wirtschaftlichen Betätigungen in Betracht, die in vergleichbarer Weise auf ein publikumsintensives kommerzielles Angebot ausgerichtet sind.
Dies ist für den nach den Vorschriften der angefochtenen Corona-Verordnung unter Einschränkungen weiter zugelassenen Betrieb des Einzelhandels nicht der Fall (offengelassen noch im einstweiligen Anordnungsverfahren, vgl. Senatsbeschl. v. 06.11.2020 - 1 S 3448/20 - juris 31). Die Durchführung von Unterhaltungsveranstaltungen und der Betrieb des Einzelhandels sind schon nicht miteinander vergleichbar. Sie weisen unter dem von dem Verordnungsgeber als maßgeblich angesehenen Gesichtspunkt der Publikumsintensität einen wesentlichen Unterschied auf. Während eine Unterhaltungsveranstaltung im Sinne eines Gemeinschaftserlebnisses ihrer Natur nach regelhaft auf die zeitgleiche Anwesenheit einer Vielzahl von Besuchern angelegt ist, lässt sich der typischerweise durch zufällige Anwesenheiten bestimmte Publikumsverkehr in Ladengeschäften des Einzelhandels steuern. Der Verordnungsgeber hat diesen Unterschied erkannt. In § 1a Abs. 7 CoronaVO regelte er für Einzelhandelsbetriebe, soweit diese in geschlossenen Räumen stattfinden, dass die Anzahl der zeitgleich anwesenden Kundinnen und Kunden auf höchstens eine oder einen je 10 Quadratmeter Verkaufsfläche zu beschränken (Satz 1) und bei Verkaufsflächen, die kleiner als 10 Quadratmeter sind, höchstens eine Kundin oder ein Kunde zulässig ist (Satz 2). Eine vergleichbare Regelung für Unterhaltungsveranstaltungen kam für den Verordnungsgeber – nachvollziehbar – nicht in Betracht.
bb) Bei abweichender Annahme einer rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG erwiese sich diese aber in dem durch den Gesetzgeber dem Verordnungsgeber gesetzten Rahmen (1) jedenfalls als sachlich gerechtfertigt (2).
(1) Die Vorschriften der Corona-Verordnung der Landesregierung hatten sich an den zum maßgeblich Zeitpunkt ihres Erlasses am 01.11.2020 in § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG geregelten Zweck der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung auszurichten, Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes zu regeln, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
Nicht maßgeblich ist die erst nachträglich am 19.11.2020 in Kraft getretene Bestimmung des § 28a Abs. 6 IfSG, wonach bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar ist (Satz 2), und einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nicht zwingend erforderlich ist (Satz 3).
Ungleichbehandlungen durch die Corona-Verordnung durften danach in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt grundsätzlich nur aus „infektiologisch bedeutsamen“ Gründen erfolgen (so bereits Senatsbeschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 51, v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 133, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 20; zur Begrifflichkeit vgl. BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 16). Bei der Konkretisierung des infektiologisch bedeutsamen Grundes für eine Ungleichbehandlung verfügte der Verordnungsgeber über einen Gestaltungsspielraum (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 46). Hierbei durfte er auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit berücksichtigen (a. a. O. Rn. 46). Ein sachlicher Differenzierungsgrund konnte unter anderem darin liegen, ob ein bestimmtes Waren-, Dienstleistungs- oder sonstiges Angebot von (besonderer) Bedeutung für die (Grund-)Versorgung der Bevölkerung ist (a. a. O. Rn. 67) oder nur der Freizeitgestaltung dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 84). Bei der Beantwortung der Frage, ob der Betrieb einer einzelnen Einrichtung im allgemeinen Interesse der Bevölkerung notwendig erscheint, besaß der Verordnungsgeber einen Einschätzungsspielraum (BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 68) und eine Typisierungsbefugnis (BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 84).
(2) Gemessen an diesen Anforderungen war das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Verbot von Veranstaltungen zu Unterhaltungszwecken gegenüber dem fortgesetzten (eingeschränkten) Betrieb des Einzelhandels durch die berechtigte Annahme des Verordnungsgebers sachlich gerechtfertigt (S. 8 VO-Begr. und Ziffer 5 des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020), dass es sich bei deren Besuch (nur) um eine (vorübergehend) verzichtbare Form der Freizeitgestaltung handelt (so bereits für Fitnessstudios, Sporteinrichtungen, Gastronomiebetriebe und Übernachtungsangebote für touristische Zwecke: BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 83 f.). Der Verordnungsgeber trug hiermit dem unterschiedlichen Gewicht der mit der Beschränkung von physischen Kontakten verbundenen Auswirkungen für die Bevölkerung Rechnung. Zu einer weiteren Beurteilung der Notwendigkeit einzelner Warenangebote im Einzelhandel war der Verordnungsgeber dabei nicht verpflichtet. Der Verzicht auf eine Differenzierung innerhalb des Handels zwischen verschiedenen Sortimenten im Hinblick auf die Dringlichkeit des Bedarfs war in der damaligen Pandemie-Situation von der Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers gedeckt (so BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 84).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 1a CoronaVO
§ 28 IfSG
§ 4 AGVwGO
§ 32 IfSG
§ 28a IfSG
§ 33 IfSG
§ 4 IfSG
§ 1 SanInsKG
§ 1a Abs. 3 CoronaVO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO
§ 10 Abs. 6 CoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 1a Abs. 6 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 3 Abs. 3 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 CoronaVO
§ 10 Abs. 1 CoronaVO
§ 10 Abs. 3 CoronaVO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 CoronaVO
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 1a Abs. 1 CoronaVO
§ 1a Abs. 7 CoronaVO
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1a Abs. 3 Satz 1 der Verordnung
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 6. ÄV
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 177, 60
BVerwGE 178, 322
BVerfGE 110, 77
BVerwGE 179, 168
BVerwGE 178, 298
BVerfGE 14, 245
BVerfGE 44, 216
BVerfGE 78, 179
BVerwGE 104, 331
NVwZ 2000, 1263
BVerfGE 159, 223
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 162, 378
BVerfGE 132, 179
BVerfGE 100, 138
BVerfGE 69, 150, 160
1 S 3447/20
00 Uhr bis 13.00
15 Uhr bis 17.30
1 S 3448/20
1 S 1592/23
3 CN 6.22
1 S 3448/20 B
3 BN 8.21
1 S 1458/12
3 BN 2.18
1 S 1079/20
1 S 932/23
3 CN 1.21
1 S 4108/20
6 C 2.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
1 S 926/20
1 S 930/23
3 CN 1.22
3 CN 4.22
2 BvL 4/62
2 BvR 812/74
1 BvR 482/84
4 C 11.86
11 C 4.96
28a IfSG am 19.11
1 BvR 781/21
1 BvR 1295/21
3 CN 3.22
1 BvR 1738/16
13 D 261/20
1 BvR 2035/07
1 BvR 469/20
3 CN 7.22
1 BvL 16/11
1 BvL 11/94
1 BvR 100/15
1 S 1101/20
1 S 3430/20
2 BvL 17/83
2 BvR 1912/98
3 C 62/20
1 S 1357/20