Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-08, Aktenzeichen 4 S 192/15

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. November 2014 - 4 K 1235/14 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin nach Ablauf ihrer Amtszeit als Bürgermeisterin der Beklagten am 14.08.2013 in den Ruhestand getreten ist.
2
Die 1965 geborene Klägerin studierte vom 01.01.1987 bis 31.07.1991 mit dem Abschluss als Diplom-Ingenieurin (FH) Architektur. Vom 01.10.1992 bis 30.03.1995 absolvierte sie bei der Stadt ... eine Ausbildung für den gehobenen technischen Verwaltungsdienst. Während dieser Zeit stand sie in einem Angestelltenverhältnis zur Stadt. Nach erfolgreichem Ausbildungsabschluss wurde sie am 31.03.1995 zur Beamtin auf Probe ernannt. In diesem Beamtenverhältnis war sie bis zum 30.04.1996 im Rahmen einer Vollzeitbeschäftigung tätig. Den Beschäftigungsumfang reduzierte sie vom 01.05.1996 bis 31.05.1999 auf 50 v.H., um parallel Rechtswissenschaften zu studieren. Nach am 30.09.1997 erfolgter Ernennung zur Beamtin auf Lebenszeit wurde sie vom 01.06.1999 bis 30.09.1999 für Prüfungsvorbereitungen beurlaubt. Vom 01.10.1999 bis 06.04.2000 setzte sie ihren Dienst bei der Stadt ...-... als Teilzeitbeschäftigung im Umfang von 50 v.H. fort. Nach Bestehen der Ersten juristischen Staatsprüfung stand sie vom 07.04.2000 bis 10.07.2002 in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis (Rechtsreferendariat) zum Land ... In ihrem Beamtenverhältnis zur Stadt ... war sie während dieser Zeit und nach bestandener Zweiter juristischer Staatsprüfung vom 01.08.2002 bis 31.08.2002 beurlaubt. Vom 01.09.2002 bis 30.04.2003 war sie wieder als Beamtin im Dienst der Stadt ... in Vollzeit tätig. Zum 01.05.2003 wurde sie zur Stadt ... versetzt, wo sie im Amt einer (zuletzt) Rechtsrätin das ... Amt leitete. Das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Stadt ... endete mit Ablauf des 14.08.2005 durch Entlassung kraft Gesetzes, da die Klägerin zum 15.08.2005 als hauptamtliche Beigeordnete in ein Beamtenverhältnis auf Zeit zur Beklagten berufen wurde. Bis zum Ablauf der Amtszeit am 14.08.2013 stand sie als für das ... Dezernat zuständige Bürgermeisterin in deren Dienst. Eine weitere Amtszeit kam nicht in Betracht, da der Gemeinderat der Beklagten die Zahl der Beigeordneten zum Ablauf der Amtszeit verringerte und die Stelle der ... Bürgermeisterin damit wegfiel.
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Während ihrer Amtszeit als Bürgermeisterin stellte der Beigeladene auf Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 15.02.2008 fest, dass die Zeit ihres Architekturstudiums (01.10.1987 bis 31.07.1991) im Umfang von 3 Jahren und die Zeit ihres Rechtsreferendariats (07.04.2000 bis 10.07.2002) im Umfang von 1 Jahr nach § 66 Abs. 9 BeamtVG als ruhegehaltfähige Dienstzeit zu berücksichtigen sei. Mit weiterem Bescheid ebenfalls vom 15.02.2008 erkannte der Beigeladene die Zeit im Arbeitsverhältnis bei der Stadt ... (01.10.1992 bis 30.03.1995) gemäß § 10 BeamtVG als ruhegehaltfähig an.
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Am 01.01.2011 trat das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz - DRG) vom 09.11.2010 (GBl. S. 793) und mit diesem das neu gefasste Landesbeamtengesetz (LBG) und das Landesbeamtenversorgungsgesetz (LBeamtVG) in Kraft (Art. 1, 3, 63 Abs. 1 Satz 1 DRG). Gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG treten Beamte auf Zeit bereits vor Erreichen der Altersgrenze nach Ablauf ihrer Amtszeit in den Ruhestand, wenn sie eine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 21 LBeamtVG („Dienstzeit im Beamtenverhältnis und vergleichbare Zeiten“) von 18 Jahren erreicht und das 47. Lebensjahr vollendet haben. Nach der Übergangsbestimmung aus Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG erfolgt die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit für den Ruhestandseintritt nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG für die am 31.12.2010 vorhandenen Beamten nach Maßgabe des § 106 Abs. 5 LBeamtVG („Besondere Bestimmungen zur ruhegehaltfähigen Dienstzeit“). Diese Vorschrift bestimmt, dass „hinsichtlich der Bestimmung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit“ u.a. § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbsatz 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3, § 11 und § 66 Abs. 9 des Beamtenversorgungsgesetzes in der bis zum 31.08.2006 geltenden Fassung (BeamtVG a.F.) weiterhin (mit näheren Maßgaben zur Berücksichtigung von Hochschulausbildungszeiten) Anwendung finden. Vor dem Hintergrund dieser Regelungen zum Ruhestandseintritt der Beamten auf Zeit wegen Ablaufs der Amtszeit beantragte die Klägerin ein halbes Jahr vor dem Ablauf ihrer Amtszeit bei dem Beigeladenen, sämtliche ruhegehaltfähigen Dienstzeiten festzustellen.
5
Der Beigeladene stellte mit Bescheid 28.03.2013 unter Aufhebung seines ersten Bescheids vom 15.02.2008 fest, dass die von der Klägerin zurückgelegten Zeiten „nach § 106 Abs. 5 LBeamtVG i.V.m. §§ 6 ff., § 66 Abs. 9 BeamtVG a.F.“ wie folgt ruhegehaltfähig seien (Klammerzusätze nicht im Original):
6
„BeamtVG §§ Zeitraum Umfang derBerücksichtigung 66 Abs. 9 01.10.1987 bis 31.07.1991(Studium d. Architektur) insgesamt begrenzt auf 4 Jahre 66 Abs. 9 07.04.2000 bis 10.07.2002(Rechtsreferendariat) 6 31.03.1995 bis 30.04.1996(Beamtin - Stadt ...) voll berücksichtigungsfähig 6 01.05.1996 bis 31.05.1999(Beamtin - Stadt ...) im Umfang von 50 v.H. 6 01.10.1999 bis 06.04.2000(Beamtin - Stadt ...) im Umfang von 50 v.H. 6 01.09.2002 bis auf weiteres(Beamtin - Stadt ..., Stadt ..., Beklagte) voll berücksichtigungsfähig“
„BeamtVG §§
Zeitraum
Umfang derBerücksichtigung
66 Abs. 9
01.10.1987 bis 31.07.1991(Studium d. Architektur)
insgesamt begrenzt auf 4 Jahre
07.04.2000 bis 10.07.2002(Rechtsreferendariat)
31.03.1995 bis 30.04.1996(Beamtin - Stadt ...)
voll berücksichtigungsfähig
01.05.1996 bis 31.05.1999(Beamtin - Stadt ...)
im Umfang von 50 v.H.
01.10.1999 bis 06.04.2000(Beamtin - Stadt ...)
01.09.2002 bis auf weiteres(Beamtin - Stadt ..., Stadt ..., Beklagte)
voll berücksichtigungsfähig“
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Wegen der Berücksichtigung der Zeit vom 01.10.1992 bis 30.03.1995 (Angestelltenverhältnis zur Stadt ...) verwies der Beigeladene auf seinen diesbezüglichen Bescheid vom 15.02.2008. Alle sonstigen Zeiten könnten nicht als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden.
8
Gegen den Bescheid vom 28.03.2013 erhob die Klägerin Widerspruch. In dem Bescheid sei keine konkrete Berechnung angestellt worden, sodass nicht ersichtlich sei, wie viele Jahre und Tage als ruhegehaltfähig berücksichtigt würden. Sie könne daher nicht ersehen, ob sie die für sie relevante ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren erreicht habe. Die Zeit vom 01.10.1992 bis 30.03.1995 (Angestelltenverhältnis zur Stadt ...) solle außerdem nicht, wie im Bescheid vom 15.02.2008 geschehen, nach § 11 BeamtVG („Sonstige Zeiten“), sondern nach § 6 BeamtVG („Regelmäßige ruhegehaltfähige Dienstzeit“, d.h. Dienstzeiten im Beamtenverhältnis und gleichgestellte Zeiten) anerkannt werden. Sie habe die Zeit zwar nicht in einem Beamten-, sondern in einem Angestelltenverhältnis absolviert. Das sei aber aus betrieblichen Gründen geschehen und könne ihr nicht zum Nachteil gereichen. Auch die Zeit ihres Referendariats (07.04.2000 bis 10.07.2002) solle als „beamtenähnliches Angestelltenverhältnis“ nach § 6 BeamtVG und nicht, wie geschehen, nach § 66 Abs. 9 BeamtVG, zudem im vollen Umfang, anerkannt werden.
9
Mit Widerspruchsbescheid vom 25.04.2013 wies der Beigeladene den Widerspruch zurück. Der angefochtene Bescheid habe dem Antrag der Klägerin entsprechend die ruhegehaltfähigen Dienstzeiten enthalten. Die Feststellung, ob die Voraussetzung für den Eintritt in den Ruhestand mit Ablauf der Amtszeit am 14.08.2013 erfüllt seien, sei hingegen nicht Gegenstand dieses Bescheids. Diese Feststellung sei von der Beklagten und nicht von ihm, dem Beigeladenen, zu treffen. Deshalb sei dem Bescheid auch keine Berechnung und Addition nach Jahren und Tagen beigefügt gewesen. Der Eintritt in den Ruhestand wegen Ablaufs der Amtszeit als Beamtin auf Zeit setze im Fall der Klägerin aufgrund der Übergangsvorschriften (Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG i.V.m. § 106 Abs. 5 LBeamtVG) u.a. voraus, dass sie eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren mit Zeiten nach § 6 BeamtVG a.F. erreicht habe; ruhegehaltfähige Dienstzeiten außerhalb von § 6 BeamtVG a.F. seien für die Frage des Ruhestandseintritts dagegen unerheblich. Die Klägerin werde am 14.08.2013 keine 18 Jahre ruhegehaltfähige Dienstzeiten nach § 6 BeamtVG a.F. erreichen. Die Summe dieser Zeiten belaufe sich in ihrem Fall auf 13,84 Jahre (Klammerzusätze nicht im Original):
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Beginn Ende BeiTeilzeit: % ZeitraumJahre / Tage = Dezimaljahre 31.03.1995 30.04.1996 100 1 / 31 1,08 (Beamtin - Stadt ...) 01.05.1996 29.09.1997 50 0 / 258,5 0,71 (Beamtin - Stadt ...) 30.09.1997 31.05.1999 50 0 / 304,5 0,83 (Beamtin - Stadt ...) 01.10.1999 06.04.2000 50 0 / 94,5 0,26 (Beamtin - Stadt ...) 01.09.2002 30.04.2003 100 0 / 242 0,66 (Beamtin - Stadt ...) 01.05.2003 14.08.2005 100 2 / 106 2,29 (Beamtin - Stadt ...) 15.08.2005 14.08.2013 100 8 / 0 8,00 (Beamtin auf Zeit - Beklagte) Summe: 13 / 306,5 13,84
Beginn
Ende
BeiTeilzeit: %
ZeitraumJahre / Tage = Dezimaljahre
31.03.1995
30.04.1996
100
1 / 31
1,08
(Beamtin - Stadt ...)
01.05.1996
29.09.1997
50
0 / 258,5
0,71
30.09.1997
31.05.1999
0 / 304,5
0,83
01.10.1999
06.04.2000
0 / 94,5
0,26
01.09.2002
30.04.2003
0 / 242
0,66
01.05.2003
14.08.2005
2 / 106
2,29
15.08.2005
14.08.2013
8 / 0
8,00
(Beamtin auf Zeit - Beklagte)
Summe:
13 / 306,5
13,84
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Die Zeit vom 01.10.1992 bis 30.03.1995 (Angestelltenverhältnis zur Stadt ...-...) könne nicht nach § 6 BeamtVG a.F. anerkannt werden, weil die Klägerin diese Zeit nicht im Beamtenverhältnis zurückgelegt habe. In der Zeit vom 07.04.2000 bis 10.07.2002 (Referendariat) habe zwar ein Beamtenverhältnis (zur Stadt) bestanden, die Klägerin sei daraus aber ohne Bezüge beurlaubt gewesen, weshalb die Zeit gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG a.F. nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. berücksichtigungsfähig sei.
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Die Klägerin erhob am 31.07.2013 Klage zum Verwaltungsgericht Sigmaringen (4 K 2174/13) gegen die Beklagte, vertreten durch den Beigeladenen, mit dem Antrag, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Beigeladenen vom 28.02.2013 und seines Widerspruchsbescheids vom 24.06.2013 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Feststellung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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Während des Klageverfahrens 4 K 2174/13 teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 02.08.2013 mit, am 14.08.2013 werde ihre Amtszeit enden. Zu diesem Zeitpunkt werde sie nach den Bescheiden des Beigeladenen noch keine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren erreicht haben, die notwendig sei, um nach Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand zu treten. Somit sei sie (stattdessen) nach § 37 Abs. 3 LBG mit Ablauf des 14.08.2013 entlassen.
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Der Beigeladene trat der Klage 4 K 2174/13 anschließend entgegen und machte u.a. geltend, seine Bescheide über die Feststellung ruhegehaltfähiger Dienstzeiten seien gegenstandslos, falls die Klägerin mit Ablauf ihrer Amtszeit nicht in den Ruhestand getreten, sondern kraft Gesetzes entlassen worden sei, weil dann kein Versorgungsanspruch bestehe; daher sei zunächst die statusrechtliche Frage zu klären. In der mündlichen Verhandlung vom 18.02.2014 wies das Verwaltungsgericht die Beteiligten darauf hin, dass für die (auch) seines Erachtens vorgelagerte Frage des Ruhestandseintritts der Klägerin allein die Beklagte als Dienstherrin zuständig sei. Das Gericht regte deshalb an, dass die Klägerin dort einen entsprechenden Feststellungsantrag stelle, und ordnete auf Antrag der Beteiligten das Ruhen des Verfahrens 4 K 2174/13 an. Dieses Verfahren ruht weiterhin.
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Am 20.02.2014 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf „statusrechtliche Entscheidung“. Die Beklagte erwiderte, sie habe bereits in ihrem Schreiben vom 02.08.2013 mitgeteilt, dass die Klägerin mit dem Ablauf ihrer Amtszeit kraft Gesetzes „aus dem Beamtenverhältnis ausscheide“. Da sie keine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren zurückgelegt habe, habe man sie auch nicht „in den Ruhestand entlassen“ können. Das Schreiben vom 02.08.2013 stelle die beantragte statusrechtliche Entscheidung dar.
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Die Klägerin legte daraufhin gegen den „Bescheid vom 02.08.2013“ Widerspruch ein und machte geltend, sie habe durch ihre bisherigen Dienstzeiten als Beamtin einschließlich der Anwärterzeit bei der Stadt ... (d.h. der Zeit vom 01.10.1992 bis 30.03.1995 im Angestelltenverhältnis) sowie der Zeit ihres Referendariats 18 Jahre überschritten und sei daher am 14.08.2013 in den Ruhestand getreten.
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Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26.03.2014 zurück. Sie verwies auf den Widerspruchsbescheid des Beigeladenen vom 24.06.2013.
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Am 16.04.2014 hat die Klägerin Klage erhoben (4 K 1235/14) und beantragt, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 02.08.2013 und ihres Widerspruchsbescheids vom 26.03.2014 zu verpflichten festzustellen, dass sie mit Ablauf des 14.08.2013 in den Ruhestand getreten ist. Zur Begründung hat sie ausgeführt, nach Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG erfolge die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit für den Eintritt von Beamten auf Zeit nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG für die am 31.12.2010 vorhandenen Beamten nach Maßgabe des § 106 Abs. 5 LBeamtVG. Diese Vorschrift verweise nicht nur, wie es in den Widerspruchsbescheiden heiße, auf § 6 BeamtVG a.F., sondern auf weitere Regelungen aus dem Beamtenversorgungsgesetz a.F. Für die Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit seien bei ihr daher zunächst gemäß § 6 BeamtVG a.F. die vom Beigeladenen bereits anerkannten 13,83 Jahre zu berücksichtigen. Hinzu komme aber als Ausbildungszeit nach § 66 Abs. 9 BeamtVG a.F. die Zeit des Architekturstudiums. Gemäß § 10 BeamtVG a.F. seien ferner die Zeit im Angestelltenverhältnis bei der Stadt ... sowie die Zeit als Referendarin hinzuzurechnen. Damit ergebe sich eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 22,43 Jahren. Selbst wenn nur § 6 BeamtVG a.F. angewandt werde, habe sie eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren erreicht. Nach dieser Vorschrift könne auch die Ausbildungszeit bei der Stadt ... berücksichtigt werden. Diese Zeit hätte sie als Beamtin auf Widerruf absolvieren können, wenn nicht ein Angestelltenverhältnis begründet worden wäre, was nur im dienstlichen Interesse der Stadt erfolgt sei. Neben § 106 Abs. 5 LBeamtVG sei zudem § 21 Abs. 3 LBeamtVG anwendbar. Jedenfalls danach sei auch die Referendarzeit zu berücksichtigen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25.11.2014 abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf eine feststellende Entscheidung der Beklagten, dass sie mit Ablauf ihrer Amtszeit kraft Gesetzes in den Ruhestand getreten sei. Sie erfülle die Voraussetzungen des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG für einen Ruhestandseintritt nicht. Denn sie habe beim Ablauf ihrer Amtszeit die allein maßgebliche ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F. von 18 Jahren nicht erreicht.
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Die Kammer lege die Übergangsbestimmung in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG, wonach die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit „nach Maßgabe“ des § 106 Abs. 5 LBeamtVG zu erfolgen habe, so aus, dass damit ausschließlich ein Verweis auf § 6 BeamtVG a.F. gemeint sei. Nicht zu berücksichtigen seien dagegen die in § 106 Abs. 5 LBeamtVG ebenfalls aufgeführten und von der Klägerin beanspruchten Regelungen wie § 66 Abs. 9 BeamtVG a.F. oder § 10 BeamtVG a.F. Denn diese Vorschriften seien lediglich im Zusammenhang mit der Frage der Höhe des Ruhegehalts von Bedeutung, nicht jedoch bei der Frage, ob ein Beamter auf Zeit nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG in den Ruhestand getreten sei.
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Der Wortlaut des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG („nach Maßgabe“ des § 106 Abs. 5 LBeamtVG) sei nicht ganz eindeutig und lasse sowohl die Auslegung im Sinne eines Vollverweises auf alle in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Vorschriften als auch im Sinne eines Teilverweises nur auf eine der dort genannten Vorschriften, hier § 6 BeamtVG a.F., zu. Der Gesetzgeber habe Letzteres im Blick gehabt. Das werde bereits dadurch angedeutet, dass Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG eine Übergangsregelung zu § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG sei, der (nur) auf § 21 LBeamtVG verweise, dem (nur) § 6 BeamtVG a.F. entspreche.
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Hierfür spreche auch die historische Einordnung der Norm. § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG löse den zuvor geltenden § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG in der Fassung vom 19.03.1996 ab. Dieser habe zur Bestimmung der Frage, welche Vorschrift zur Bestimmung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit heranzuziehen sei, § 6 BeamtVG in der damals geltenden Fassung in Bezug genommen. Die weiteren in § 106 Abs. 5 LBeamtVG aufgeführten Regelungen seien daher auch im Rahmen der Vorgängerregelung des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG nicht berücksichtigt worden. Das reihe sich in die historisch gewachsene Rechtslage ein. So sei u.a. bereits im Jahr 1948 in der damals geltenden Vorschrift des Art. 1 des württemberg-badischen Gesetzes Nr. 338 vom 28.04.1948 (Reg.Bl. S. 63) geregelt gewesen, dass für den Eintritt in den Ruhestand von Beamten auf Zeit vergleichbar mit § 6 BeamtVG a.F. (nur) auf die Dienstzeit im Beamtenverhältnis abzustellen sei.
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Dieses Verständnis der Verweisung in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG auf § 106 Abs. 5 LBeamtVG werde durch Sinn und Zweck der in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG getroffenen Übergangsregelung gestützt. Eine Übergangsregelung diene aus Vertrauensschutzgründen als vorläufige Regelung für den Übergang von einem alten Rechtszustand in einen neuen. Vorliegend werde von der Übergangsregelung nur eine begrenzte Gruppe von Beamten auf Zeit - jene, die beim Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes am 01.01.2011 noch nicht in den Ruhestand getreten, jedoch bereits als Beamte auf Zeit im Dienst gewesen seien - erfasst. Die von der Klägerin präferierte Auslegung des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG als Vollverweis hätte eine durch nichts begründete Privilegierung dieser Gruppe von Beamten auf Zeit zur Folge und wäre mit dem von Übergangsregelungen maßgeblich bezweckten Vertrauensschutz nicht zu vereinbaren. Denn die Annahme eines Verweises auf alle in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Vorschriften hätte zur Folge, dass nur eine bestimmte Gruppe von Beamten auf Zeit frühzeitig in den Ruhestand treten könne. Eine solche Besserstellung sei nicht erklärlich und würde zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der nicht unter den Anwendungsbereich des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG fallenden Beamten auf Zeit führen. Nicht zuletzt spreche auch die versorgungsrechtlich privilegierte Stellung von Beamten auf Zeit, welche anders als die sonstigen Beamten frühzeitig in den Ruhestand treten könnten, für eine enge Auslegung des Verweises in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG.
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Gestützt würden die Überlegungen zum Sinn und Zweck der Vorschrift schließlich durch die Gesetzesmaterialien. So diene die von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG in Bezug genommene und ebenfalls als Übergangsregelung ausgestalteten Vorschrift in § 106 Abs. 5 LBeamtVG ausweislich der Gesetzesbegründung der Rechtsstandswahrung und habe der Gesetzgeber damit gerade keine Rechtsstandserweiterung bezweckt. Die Gesetzesbegründungen zu Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG und zu § 37 Abs. 1 LBG brächten zwar keine neuen Aspekte hervor. Hieraus könne jedoch nicht der Schluss gezogen werden, der Gesetzgeber habe einen Vollverweis bezweckt. Solches hätte in der Gesetzesbegründung deutlich gemacht werden müssen, wofür jeder Anhaltspunkt fehle.
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Im Fall der Klägerin liege danach eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 13,84 Jahren vor. Nicht anrechenbar sei dagegen die Beschäftigungszeit der Klägerin im Arbeitsverhältnis bei der Stadt ... (01.10.1992 bis 30.03.1995). Der Wortlaut der auf Zeiten im Beamtenverhältnis abstellenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. sei eindeutig und lasse keinen Spielraum für die von der Klägerin erstrebte Einbeziehung der Zeit im Angestelltenverhältnis. Ob die ebenfalls nicht unter § 6 BeamtVG a.F. fallende Zeit des Referendariats (07.04.2000 bis 10.07.2002) auf die von § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG geforderte ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahre anrechenbar sei, könne offen bleiben. Denn die nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG erforderliche ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren sei auch bei Berücksichtigung der Zeit des Referendariats (dann 16,1 Jahre) nicht erreicht.
26
Am 14.01.2015 hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Sie macht geltend, für die Prüfung, ob sie die von § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG geforderten 18 Jahre ruhegehaltfähiger Dienstzeit erreicht habe, seien entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nur die Zeiten nach § 6 BeamtVG a.F. (13,84 Jahre), sondern alle in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Zeiten zu berücksichtigen. Bei dem Verweis in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG auf jene Vorschrift handele es sich um einen Vollverweis. Das folge aus dem Wortlaut des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG, der eindeutig sei. Der Gesetzgeber habe auf die Übergangsregelung in § 106 Abs. 5 LBeamtVG verwiesen, ohne irgendwelche Einschränkungen oder Differenzierungen vorzunehmen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Gesetzeshistorie. Richtig sei, dass sowohl nach dem bis zum 31.12.2010 geltenden Recht als auch nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. § 21 LBeamtVG die Zeiten, die bei der Berechnung der für einen Ruhestandseintritt bei Ablauf der Amtszeit erforderlichen ruhegehaltfähigen Dienstzeiten zugrunde zu legen seien, von denjenigen abwichen, die für die Höhe des Ruhegehalts herangezogen würden. Das biete jedoch keinen Anhaltspunkt für die Annahme, der Gesetzgeber habe in der Übergangsregelung keine weitergehende Anerkennung von Dienstzeiten regeln wollen. In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts müssten sich in der Gesetzesbegründung Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung finden, was nicht der Fall sei. Zu einem anderen Ergebnis führe auch nicht die Auslegung nach Sinn und Zweck der Vorschrift. Sollte dem Gesetzgeber, wie das Verwaltungsgericht annehme, tatsächlich ein Fehler unterlaufen sein, weil er die Reichweite des Verweises in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG verkannt habe, sei es nicht Sache der Rechtsprechung, sondern nur des Gesetzgebers, diesen Fehler zu korrigieren. Insgesamt zeige sich, dass sie mit ihrem atypischen Lebenslauf nur bedingt in das vom Gesetzgeber geschaffene System zur Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten hineinpasse. Sie sei jedoch seit dem Jahr 1992 weit überwiegend im öffentlichen Dienst und in Beamtenverhältnissen tätig gewesen und habe ihre im Jahr 1987 begonnene ruhegehaltfähige Ausbildung fortgesetzt. Eine Härtefall- oder Ausnahmeregelung für einen derartigen Lebenslauf enthielten die gesetzlichen Bestimmungen jedoch nicht. Auch dies sei bei der Auslegung von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG zu berücksichtigen.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. November 2014 - 4 K 1235/14 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 02.08.2013 und ihres Widerspruchsbescheids vom 26.03.2014 zu verpflichten festzustellen, dass sie mit Ablauf des 14.08.2013 in den Ruhestand getreten ist.
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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
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die Berufung zurückzuweisen.
31
Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung und verweist auf ihr erstinstanzliches Vorbringen.
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Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er nimmt auf sein Vorbringen im Verfahren 4 K 2174/13 und im erstinstanzlichen Verfahren Bezug und führt ergänzend aus, der Klägerin sei zuzugestehen, dass der Gesetzgeber in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG eine unglückliche Formulierung gewählt habe. Diese sei aber keineswegs so eindeutig, dass kein Interpretationsspielraum verbleibe. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung dränge sich unter systematischen, historischen und teleologischen Gesichtspunkten auf. Die Klägerin könne keine überzeugenden Argumente für eine Privilegierung der vom Übergangsrecht betroffenen Wahlbeamten gegenüber den Beamten darlegen, deren Ruhestandseintritt nach alter oder neuer Rechtslage zu beurteilen sei.
33
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts, der Beklagten und des Beigeladenen vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
34
Der Senat konnte verhandeln und entscheiden, obwohl die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war. Denn sie wurde in der rechtzeitigen Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 102 Abs. 2 VwGO).
35
Die Berufung der Klägerin ist nach der Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Feststellung, dass sie mit Ablauf des 14.08.2013 in den Ruhestand getreten ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
36
Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch kommt einzig § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG und § 106 Abs. 5 LBeamtVG sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F. in Betracht (1.). Die sich daraus für einen Eintritt in den Ruhestand wegen Ablaufs der Amtszeit ergebenden Voraussetzungen waren bei dem Ablauf der Amtszeit der Klägerin am 14.08.2013 nicht erfüllt (2.).
37
1. Rechtsgrundlage für einen Ruhestandseintritt wegen Ablaufs der Amtszeit ist bei einem Beamten auf Zeit, der, wie die Klägerin, am 31.12.2010 bereits in einem Beamtenverhältnis stand, § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG, § 106 Abs. 5 LBeamtVG und § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F.
38
Nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG treten Beamte auf Zeit bereits vor Erreichen der Altersgrenze nach Ablauf ihrer Amtszeit dann in den Ruhestand, wenn sie eine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 21 LBeamtVG von 18 Jahren erreicht und das 47. Lebensjahr vollendet haben (vgl. zu den nur für die Geburtsjahrgänge bis 1963 geltenden niedrigeren Altersgrenzen Art. 62 § 3 Abs. 7 i.V.m. Abs. 2 DRG). Nach der Übergangsbestimmung aus Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG erfolgt allerdings die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit für den Eintritt von Beamten auf Zeit nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG für die am Tag vor dem Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes, d.h. am 31.12.2010 (Art. 63 Abs. 1 Satz 1 DRG), vorhandenen Beamten „nach Maßgabe des § 106 Abs. 5 LBeamtVG“. Maßgeblich ist im vorliegenden Fall § 106 Abs. 5 LBeamtVG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12.11.2013 (GBl. S. 304). Dem steht nicht entgegen, dass die Amtszeit der Klägerin bereits mit Ablauf des 14.08.2013 und damit noch vor der Verkündung dieses Änderungsgesetzes endete. Denn die durch das Gesetz vom 12.11.2013 vorgenommenen Änderungen (u.a.) des § 106 Abs. 5 LBeamtVG traten rückwirkend zum 01.01.2011 in Kraft (vgl. Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes vom 12.11.2013 und LT-Drs. 15/4054, S. 27 f.).
39
§ 106 Abs. 5 Satz 1 LBeamtVG bestimmt für seinen unmittelbaren Anwendungsbereich, dass, wenn das Beamtenverhältnis oder ein unmittelbar vorangegangenes anderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis, aus dem der Beamte in den Ruhestand tritt, bereits am 31.12.2010 bestand, die § 4, § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3, die §§ 7 bis 12 Abs. 4, § 12 b, § 13 Abs. 2, § 66 Abs. 9, § 69 c Abs. 3 und § 84 BeamtVG in der bis zum 31.08.2006 geltenden Fassung (a.F.) hinsichtlich der Bestimmung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit neben den § 24 Abs. 1 und 2 und § 26 LBeamtVG weiterhin mit der Maßgabe Anwendung finden, dass sich die Berücksichtigung von Hochschulausbildungszeiten nach den § 23 Absatz 6, § 101 LBeamtVG richtet. Der Verweis in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG auf § 106 Abs. 5 LBeamtVG erfasst allerdings, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, nicht alle der in dieser Vorschrift genannten Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes a.F., sondern lediglich die Bestimmungen aus § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F. Das ergibt sich aus der Auslegung des Art. 62 § 5 Abs.1 DRG.
40
Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum Ausdruck gekommene objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in dem sie steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.03.2013 - 2 BvR 2628/13 u.a. -, BVerfGE 133, 168; Beschluss vom 15.09.2011 - 1 BvR 519/10 -, NVwZ 2012, 504; Urteil vom 09.07.2007 - 2 BvF 1/04 -, BVerfGE 119, 96; jeweils m.w.N.). Darüber hinaus kommt der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift für deren Auslegung insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (BVerfG, Beschluss vom 19.09.2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247, m.w.N.). Ausgehend hiervon ist für die von der Klägerin befürwortete Auslegung des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG kein Raum.
41
a) Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift. Er gibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers. Unter Umständen wird erst im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des Gesetzes oder anderen Auslegungsgesichtspunkten die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich (BVerfG, Urteil vom 19.03.2013, a.a.O.). So liegt der Fall hier.
42
In Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG hat der Gesetzgeber bestimmt, dass für den Ruhestandseintritt von am 31.12.2010 bereits vorhandenen Beamten auf Zeit nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG „die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit“ für die am Tag vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes vorhandenen Beamten „nach Maßgabe des § 106 Abs. 5 LBeamtVG“ erfolgt. Der Wortlaut dieser Übergangsbestimmung ist nicht, wie die Klägerin meint, „eindeutig“. Denn der Wortlaut allein enthält keine hinreichenden Hinweise dazu, für welchen Rechtsanwendungsvorgang genau § 106 Abs. 5 LBeamtVG „Maß“ geben soll. Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG setzt die statusrechtliche Vorschrift des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG (aa) und die versorgungsrechtliche Bestimmung des § 106 Abs. 5 LBeamtVG (bb) zueinander in Bezug, ohne das Verhältnis dieser beiden Normen klar auszusprechen (cc):
43
aa) § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG ist eine statusrechtliche, weil den Ruhestandseintritt regelnde Vorschrift. Sie setzt für den Eintritt von Beamten auf Zeit grundsätzlich - jenseits des Anwendungsbereichs von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG - voraus, dass der Beamte, eine ruhegehaltfähige Dienstzeit „im Sinne des § 21 LBeamtVGBW“ von 18 Jahren erreicht. Anrechnungsfähig sind damit die Dienstzeiten im Beamtenverhältnis (§ 21 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG) und die in der amtlichen Überschrift so genannten „vergleichbaren Zeiten“, zu denen etwa Zeiten im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung gehören (vgl. § 21 Abs. 3 LBeamtVG). Nicht anrechnungsfähig sind im Rahmen der statusrechtlichen Vorschrift des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG hingegen sonstige Zeiten, die außerhalb des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG in rein versorgungsrechtlichen Zusammenhängen, insbesondere für die Frage der Berechnung eines Ruhegehalts (vgl. § 18 LBeamtVG), als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen sind, darunter Wehr- und Zivildienstzeiten (vgl. § 22 LBeamtVG) sowie Vordienst- und Ausbildungszeiten im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn (vgl. § 23 LBeamtVG).
44
bb) Die versorgungsrechtliche Vorschrift des § 106 Abs. 5 LBeamtVG erklärt für die dort geregelten Übergangsfälle „hinsichtlich der Bestimmung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit“ mehrere Vorschriften aus dem Beamtenversorgungsgesetz a.F. für weiterhin anwendbar, darunter Vorschriften des § 6 BeamtVG a.F., der - dem Grunde nach § 21 LBeamtVG entsprechend - Dienstzeiten im Beamtenverhältnis und „vergleichbare“ Zeiten als ruhegehaltfähig bestimmte (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 BeamtVG a.F.), ferner § 8 BeamtVG a.F., der - entsprechend § 22 BeamtVG - Wehrdienst und vergleichbare Zeiten als ruhegehaltfähig einordnete, sowie die §§ 10 bis 12 BeamtVG a.F., die - ähnlich § 23 LBeamtVG - Vordienst- und Ausbildungszeiten im Rahmen von Soll- bzw. Ist-Vorschriften Ruhegehaltfähigkeit zusprachen.
45
cc) Bei einer isolierten Betrachtung des Wortlauts des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG, wonach die nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG vorzunehmende „Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit“ in den Übergangsfällen „nach Maßgabe des § 106 Abs. 5 LBeamtVG“ zu erfolgen hat, bleibt offen, wofür der versorgungsrechtliche § 106 Abs. 5 LBeamtVG bei der statusrechtlichen Prüfung des Ruhestandseintritts „Maß“ geben soll. Der Wortlaut lässt die Deutung zu, dass anstelle der in § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG genannten „ruhegehaltfähigen Dienstzeit im Sinne des § 21 LBeamtVG“ alle in § 106 Abs. 5 LBeamtVG angesprochenen Dienstzeiten treten sollen. Bei dieser Betrachtungsweise wäre § 106 Abs. 5 LBeamtVG „Maßstab“ für die Art der für den Ruhestandseintritt anrechnungsfähigen Dienstzeiten. Der Wortlaut des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG lässt aber auch die Deutung zu, dass der Gesetzgeber die Art der anrechnungsfähigen Dienstzeiten auch in den von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG erfassten Übergangsfällen dem Tatbestand des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG entnehmen wollte („Dienstzeiten im Beamtenverhältnis und vergleichbaren Zeiten“) und lediglich für das diese Zeiten regelnde Gesetz auf den „Maßstab“ des § 106 Abs. 5 LBeamtVG zurückgreifen wollte (Beamtenversorgungsgesetz a.F. anstelle des Landesbeamtenversorgungsgesetzes).
46
Ohne Erfolg bleibt vor diesem Hintergrund der Einwand der Klägerin, der Wortlaut des Verweises aus Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG enthalte keine Einschränkungen oder Begrenzungen auf einzelne der in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes a.F. Dieser Einwand hilft bei der Auslegung der Worte „nach Maßgabe“ nicht weiter. Wenn der Gesetzgeber schon mit der Wendung „nach Maßgabe“ zum Ausdruck bringen wollte, dass er (nur) wegen des anzuwendenden Gesetzes und nicht wegen der Art der anrechnungsfähigen Dienstzeit auf § 106 Abs. 5 LBeamtVG Bezug nehmen wollte, bedurfte es keiner (nochmaligen) Einschränkung auf einzelne Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes a.F.
47
Soweit dem Wortlaut der Übergangsbestimmungen zu § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG überhaupt Hinweise auf den genauen Inhalt des vom Gesetzgeber in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG angeordneten „Maßstabs“ zu entnehmen sind, deuten diese darauf hin, dass er nur auf das anzuwendende Gesetz und nicht auf die Art der anrechnungsfähigen Dienstzeit Bezug nehmen wollte. Der von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG zum „Maß“ erklärte § 106 Abs. 5 LBeamtVG gibt vor, dass, wenn ein Beamtenverhältnis oder ein unmittelbar vorangegangenes anderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis, aus dem der Beamte in den Ruhestand tritt, bereits am 31.12.2010 bestanden hat, die einzelnen dort genannten Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes a.F. „weiterhin“ - also über den 31.12.2010 hinaus - Anwendung finden. Die Verwendung des Wortes „weiterhin“ legt die Annahme nahe, dass der Gesetzgeber Normen, die bei einem unterstellten Ruhestandseintritt vor dem 31.12.2010 zur Anwendung gekommen wären, für die von der Übergangsregelung erfassten Beamten auch jenseits dieses Stichtags („weiterhin“) zur Anwendung bringen wollte. Das spricht dafür, dass der Verweis in Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG auf die „Maßgaben“ des § 106 Abs. 5 LBeamtVG nur solche Bestimmungen zu ruhegehaltfähigen Dienstzeiten erfassen kann, die bei einem Beamten auf Zeit vor dem 31.12.2010 für einen Ruhestandseintritt wegen Ablaufs der Amtszeit anrechnungsfähig gewesen wären und deshalb „weiterhin“ anrechnungsfähig bleiben sollen. Bis zum 31.12.2010 waren aber nur die Zeiten im Sinne des § 6 BeamtVG a.F. anrechnungsfähig, nicht hingegen Zeiten im Sinne der übrigen der in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Tatbestände aus dem Beamtenversorgungsgesetz a.F. (s. § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG in der am 31.12.2010 geltenden Fassung vom 13.08.1962 <GBl. S. 89>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2009 <GBl. S. 801; LBG a.F.>; zur Entstehungsgeschichte der Norm auch sogleich unter b).
48
b) Sinn und Zweck des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG und seine Entstehungsgeschichte belegen, dass der im Wortlaut ansatzweise zum Ausdruck gebrachte objektive Wille des Gesetzgebers dahin ging, durch den Verweis in dieser Vorschrift auf § 106 Abs. 5 LBeamtVG (lediglich) § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F. zum Maßstab für die Berechnung der von § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG vorausgesetzten ruhege-haltfähigen Dienstzeit von 18 Jahren zu machen.
49
Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG trifft für Übergangsfälle - für am 31.12.2010 bereits vorhandene Beamte - eine § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG modifizierende Sonderregelung für den Ruhestandseintritt wegen Ablaufs der Amtszeit. Die in § 37 Abs. 1 LBG getroffene Grundentscheidung des Gesetzgebers, den Ruhestandseintritt von Beamten auf Zeit unter bestimmten Voraussetzungen bereits vor dem Erreichen der Altersgrenze (vgl. heute § 36 LBG i.V.m. Art. 62 § 3 DRG) allein wegen des Ablaufs ihrer Amtszeit anzuordnen, hat der Gesetzgeber vor der Dienstrechtsreform vom 01.01.2011 bereits in dem zuvor maßgeblichen § 131 Abs. 1 LBG a.F. getroffen, der lediglich eine andere (niedrigere) Altersgrenze vorsah (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für ein Dienstrechtsreformgesetz, LT-Drs. 14/6694, S. 418). § 131 Abs. 1 LBG a.F entsprach seinerseits § 187 Abs. 1 LBG in der Fassung vom 13.08.1962 (GBl. S. 89), der im Wesentlichen nach dem Vorbild des württemberg-badischen Gesetzes über die Versorgung der in den Jahren 1954 und 1955 aus dem Amt scheidenden kommunalen Landräte, Bürgermeister und hauptamtlichen Beigeordneten vom 01.03.1954 (GBl. S. 28) in der Fassung des Gesetzes über die Versorgung der nach dem 31.12.1955 aus dem Amt scheidenden kommunalen Landräte, Bürgermeister und hauptamtlichen Beigeordneten vom 14.10.1957 (GBl. S. 123) normiert war (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Landesbeamtengesetz vom 23.01.1961, Landtag von Baden-Württemberg, 3. Wahlperiode, Sitzungsprotokolle, Beilage 600, S. 1020; Senatsbeschluss vom 14.09.2013 - 4 S 1438/03 -, ZBR 2005, 136). Diese Vorschriften gingen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat, ihrerseits zurück auf Art. 1 des württemberg-badischen Gesetzes Nr. 338 über den Eintritt von Beamten auf Zeit in den Ruhestand und die Gewährung von Übergangsgeld vom 28.04.1948 (Reg.Bl. S. 63; vgl. den Entwurf des Gesetzes vom 01.03.1954, Landtag von Baden-Württemberg, 3. Wahlperiode, Beilagen-Band I, Beilage 24, S. 19 <20>, und Beilage 134, S. 209).
Das Gesetz Nr. 338 bestimmte in Art. 1 Abs. 1, dass Beamte auf Zeit, wenn sie nach Ablauf ihrer Amtszeit nicht wieder in dasselbe Amt berufen wurden, grundsätzlich in den Ruhestand traten, wenn sie entweder a) eine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne von § 81 des Deutschen Beamtengesetzes (DBG) vom 26.01.1937 (RGBl. I S. 39) von 18 Jahren oder b) als Beamte auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von zwölf Jahren erreicht hatten oder c) das 60. Lebensjahr überschritten und als Beamte auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von sechs Jahren erreicht hatten. Der von dem ersten dieser drei Ruhestandstatbestände in Bezug genommene § 81 DBG erklärte (nur) solche Zeiten für ruhegehaltfähig, die der Beamte „vom Tage seiner Ernennung an“, also in einem Beamtenverhältnis verbracht hatte (vgl. § 81 Abs. 1 Satz 1 DBG gegenüber den §§ 82 f., § 85 DBG, die u.a. Wehrdienstzeiten und Zeiten im „privatrechtlichen Vertragsverhältnis im Dienste des Reichs oder anderer Körperschaften (...) des öffentlichen Rechts“ für ruhegehaltfähig erklärten).
51
Der württemberg-badische Gesetzgeber hatte sich zur Schaffung einer Regelung über den Ruhestand von Beamten auf Zeit veranlasst gesehen, weil nach dem bis dahin maßgeblichen § 69 DBG Beamte auf Zeit mit Ablauf der Zeit, für die sie ernannt wurden, grundsätzlich ohne weiteres in den Ruhestand traten und nicht entlassen wurden und damit auch Ruhegehaltsbezüge erwarben. Der Gesetzgeber war der Auffassung, dass eine „so weitgehende Versorgung der Beamten auf Zeit (…) vor allem bei den Wahlbeamten, mit deren häufigem Wechsel zu rechnen ist, eine schwere finanzielle Belastung bedeuten (würde). Im Hinblick auf die kurze Wahldauer der Bürgermeister und der Landräte erschien es jedoch andererseits erforderlich, diesen Beamten eine weitergehende Versorgung einzuräumen, als es vor 1933 in Württemberg und in Baden der Fall war, da sich sonst sehr viele geeignete Personen um diese Stellen nicht mehr bewerben würden. Das württembergische Gemeinderecht vor 1933 gewährte dem nicht wiedergewählten Ortsvorsteher nach mindestens zehnjähriger Dienstzeit als Ortsvorsteher eine Versorgung auf drei Jahre, nach mindestens 25jähriger Dienstzeit als Ortsvorsteher oder mindestens 30jähriger ruhegehaltfähiger Gesamtdienstzeit eine lebenslängliche Versorgung. Ähnliche, allerdings nicht so weitgehende Bestimmungen galten auch in Baden (…)“ (Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 13.02.1948, Württ.-Bad. Landtag, Wahlperiode 1946-1950, Beilagen-Band II, Beilage 488, S. 573). Vor diesem Hintergrund sollten die Regelungen in Art. 1 Abs. 1 Buchst. a (Ruhestandseintritt nach Ablauf der Amtszeit bei 18 Jahren ruhegehaltfähiger Dienstzeit i.S.d. § 81 DBG) und Buchst. c (Ruhestandseintritt bei Überschreitung des 60. Lebensjahres und sechsjähriger Amtszeit als Beamter auf Zeit) des Gesetzes Nr. 338 dem Gedanken Rechnung tragen, dass „ältere Beamte nur schwer eine neue Anstellung finden (im Falle des Buchstabens a) ist der Beamte im allgemeinen 47 Jahre alt). Ohne diese Regelung würden Beamte, die bereits auf Lebenszeit angestellt sind und in ihrer praktischen Tätigkeit wertvolle Erfahrungen sammeln konnten, nur selten bereit sein, sich um das Amt eines Zeitbeamten zu bewerben. Aber auch Bewerbern, die nicht im Beamtenverhältnis standen, werden eher die mit der Übernahme eines solchen Amts verbundene Änderung ihrer äußeren Verhältnisse in Kauf nehmen, wenn ihnen eine hinreichende Sicherung geboten ist“ (Begründung des Gesetzentwurfs vom 13.02.1948, a.a.O.).
52
Diese Hinweise aus den Gesetzesmaterialien zeigen, dass der württemberg-badische Gesetzgeber mit dem Tatbestand für den vorzeitigen Eintritt eines Beamten auf Zeit in den Ruhestand wegen Ablaufs der Amtszeit aus Art. 1 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes Nr. 338 (Ruhestandseintritt bei 18 Jahren ruhegehaltfähiger Dienstzeit i.S.d. § 81 DBG) eine spezielle Regelung für eine abgegrenzte Personengruppe schaffen wollte, nämlich für „Beamte, die bereits auf Lebenszeit angestellt sind“, und in diesem Beamtenverhältnis bereits längere Zeit (18 Jahre) Erfahrungen sammeln konnten (vgl. zur Entstehungsgeschichte des zeitlichen Erfordernisses von „18 Jahren“ die Niederschrift zur Zweiten Beratung des Entwurfs des Gesetzes Nr. 338, Württ.-Bad. Landtag, Wahlperiode 1946-1950, Protokoll-Band III, S. 1667 <1668>). Diese Personengruppe kam für die Übernahme von kommunalen Wahlämtern einerseits in vielen Fällen aufgrund ihrer langjährigen Verwaltungserfahrung fachlich gut in Betracht, sie konnten sich andererseits aber gehemmt sehen, aus dem „sicheren“ Beamtenverhältnis auf Lebenszeit in ein solches auf Zeit zu wechseln. Speziell dieser Personengruppe sollte durch Buchst. a des Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 338 ein versorgungsrechtlicher Anreiz geboten werden, die Übernahme eines kommunalen Wahlamtes dennoch in Betracht zu ziehen, wohingegen Personen mit Berufserfahrungen außerhalb von Beamtenverhältnissen mit Buchst. c des Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 338 (Überschreitung des 60. Lebensjahres und sechsjährige Amtszeit als Beamter auf Zeit) Rechnung getragen werden sollte. Dieser Zwecksetzung des Art. 1 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes Nr. 338 entspricht es, dass der Gesetzgeber diesen Tatbestand des Ruhestandseintritts wegen Ablaufs der Amtszeit nur von der Erfüllung von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten im Sinne des § 81 DBG, d.h. von Dienstzeiten gerade im Beamtenverhältnis abhängig gemacht hat.
53
An dieser Zwecksetzung hat sich bei der Normierung der Gesetzesbestimmungen, die Art. 1 Abs. 1 Buchst. a des württembergisch-badischen Gesetzes Nr. 338 nachfolgten, nichts geändert (vgl. insoweit den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 23.01.1961 für ein Landesbeamtengesetz, a.a.O., und den Gesetzentwurf vom 20.07.2010 für ein Dienstrechtsreformgesetz, LT-Drs. 14/6694, S. 418). Wie der vor der Dienstrechtsreform zuletzt maßgebliche § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG a.F. dient auch der seit dem 01.01.2011 zugrunde zu legende § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG weiterhin dem Ziel, gerade solchen Personen einen Anreiz zum Wechsel in ein Beamtenverhältnis auf Zeit, d.h. vor allem in ein kommunales Wahlamt (vgl. § 38 LBG), zu geben, die mehrjährige Erfahrungen gerade in einem Beamtenverhältnis vorweisen können. Berufliche Erfahrungen aus anderen Bereichen außerhalb eines Beamtenverhältnisses wie beispielsweise Vordienst- und Ausbildungszeiten können demnach zwar mittelbar für die Erfüllung des weiteren Ruhestandstatbestands aus Nr. 3 des § 37 Abs. 1 Satz 1 LBG relevant sein (Vollendung des 63. Lebensjahres und Gesamtdienstzeit als Beamter auf Zeit von sechs Jahren) und sich auf die Höhe eines einmal entstandenen Ruhegehalts auswirken (vgl. erneut § 22 LBeamtVG). Für den speziell auf „langjährige Beamte“ zugeschnittenen Ruhestandstatbestand aus Nr. 1 des § 37 Abs. 1 Satz 1 LBG sind sie jedoch ohne Belang.
54
Dieser Zweck des Gesetzes, speziell langjährigen Beamten einen Anreiz für einen Wechsel in ein Beamtenverhältnis auf Zeit zu bieten, schließt es aus, Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG in dem von der Klägerin vertretenen Sinn eines „Vollverweises“ auf sämtliche der in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Tatbestände aus dem Beamtenversorgungsgesetz a.F. auszulegen. Diese Auslegung hätte zur Folge, dass im Rahmen des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG in dem Übergangszeitraum nicht nur Zeiten in einem Beamtenverhältnis, sondern zahlreiche andere Zeiten, darunter etwa Ausbildungs- und Zivildienstzeiten, anrechnungsfähig wären. Dadurch würde der Zweck des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG nicht lediglich modifiziert, sondern für einen Übergangszeitraum vollständig aufgegeben. Es besteht aber kein Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber seine über gut 60 Jahre beibehaltene Regelungskonzeption für eine Übergangszeit so grundlegend wandeln wollte, um dann nach der Übergangszeit wieder zu eben dieser Konzeption zurückzukehren.
55
Hinzu kommt, dass Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG auf die am 31.12.2010 „vorhandenen Beamten“ Bezug nimmt. Es spricht viel dafür, dass der Gesetzgeber damit nur die Beamten erfassen wollte, die sich am 31.12.2010 - wie auch die Klägerin - bereits in einem Beamtenverhältnis gerade auf Zeit befanden. Diesen Beamten kann aber kein Anreiz mehr für einen Wechsel in ein Beamtenverhältnis auf Zeit geboten werden, da sie sich bereits in einem solchen befinden. Für die von der Klägerin der Sache nach befürwortete Ausdehnung der Anreizfunktion bestand für diese von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG erfassten Beamten daher umso weniger Anlass.
56
Unabhängig davon erscheint die Annahme, dass der Gesetzgeber seine mit § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG und den Vorgängervorschriften verfolgte Regelungskonzeption für einige Übergangsfälle vollständig aufgeben wollte, auch vor dem Hintergrund fernliegend, dass Regelungen zum Ruhestandseintritt der Beamten auf Zeit zwangsläufig ein mehrpoliges Rechtsverhältnis betreffen: Gesetzesänderungen, die bereits laufende Amtszeiten von Beamten auf Zeit erfassen und die Bedingungen für die Beendigung der Beamtenverhältnisse - d.h. die Bedingungen für die Wahl zwischen den Rechtsfolgen „Ruhestand“ und „Entlassung“ - ändern, betreffen nicht nur den Beamten, sondern zugleich auch dessen Dienstherrn, im Falle der kommunalen Wahlbeamten also Gebietskörperschaften. Landesgesetzliche Übergangsregelungen, die Beamte auf Zeit begünstigen, indem sie den Kreis der statusrechtlich anrechnungsfähigen Dienstzeiten während des Laufs einer Amtszeit erheblich erweitern, würden zwangsläufig die betroffenen Dienstherren belasten, weil mit dieser Entscheidung die Bedingungen, unter denen sie die Beamtenverhältnisse auf Zeit begründet haben, geändert und mit einem Anstieg der Versorgungslasten verbunden würden. Dass der Landesgesetzgeber im Zuge der Dienstrechtsreform vom 01.01.2011 eine die Kommunen solcherart belastende, gleichsam die Geschäftsgrundlage der bereits laufenden Amtszeiten einseitig ändernde Regelung schaffen wollte, ist jedoch nicht ersichtlich. Hiergegen spricht im Gegenteil, dass (zumindest) die kommunalen Landesverbände zu einer solch weitreichenden Änderung im Gesetzgebungsverfahren anzuhören gewesen wären (vgl. Nr. 5.3.1 Verwaltungsvorschrift der Landesregierung und der Ministerien zur Erarbeitung von Regelungen <VwV Regelungen> vom 27.07.2010 - Az.: 5-05/22 -, GABl. S. 277). Dass dies nicht geschehen ist, spricht zusätzlich dafür, dass dem Landesgesetzgeber nicht unterstellt werden kann, die von der Klägerin befürwortete Ausdehnung der anrechnungsfähigen Ruhegehaltstatbestände bezweckt zu haben.
57
c) Die systematische Stellung des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG im Gesetz rechtfertigt es ebenfalls nicht, diese Vorschrift im Sinne eines Vollverweises auf alle in § 106 Abs. 5 LBeamtVG genannten Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes a.F. auszulegen. Es kann insbesondere nicht eingewandt werden, Abs. 1 des Art. 62 § 5 DRG müsse im Sinne eines „Vollverweises“ ausgelegt werden, weil er sonst neben Abs. 2 keinen Anwendungsbereich habe. Ein solcher Einwand träfe nicht zu. Beide Vorschriften regeln unterschiedliche Sachverhalte.
58
Abs. 2 des Art. 62 § 5 DRG trifft eine Regelung für am 31.12.2010 vorhandene Beamte, welche die neue, durch das Dienstrechtsreformgesetz erhöhte Altersvoraussetzung für einen Eintritt in den Ruhestand wegen Ablaufs der Amtszeit (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. Art. 62 § 3 Abs. 7 DRG) am Ende ihrer Amtszeit nicht erfüllen, weil sie gemessen an der neuen Altersgrenze für einen Ruhestandseintritt zu jung sind. Abs. 2 des Art. 62 § 5 DRG befreit diese „Übergangsbeamten“ von der Einhaltung der neuen Vorschriften und verweist auf § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG a.F., der für den Ruhestandseintritt eine niedrigere Altersgrenze enthält und, wie gezeigt, eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 18 Jahren im Sinne des § 6 BeamtVG a.F. voraussetzt.
59
Beamte auf Zeit hingegen, die am 31.12.2010 vorhanden sind und die neue, höhere Altersvoraussetzung beim Ablauf ihrer Amtszeit - wie die Klägerin - erfüllen, fallen in den Anwendungsbereich des Abs. 1 des Art. 62 § 5 DRG. Diese Vorschrift befreit nicht von der Einhaltung der neuen Altersvoraussetzung. Sie nimmt jedoch für die Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit nicht - wie Abs. 2 - auf den gesamten § 6 BeamtVG a.F. Bezug, sondern lediglich auf „§ 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3“ BeamtVG a.F. Die von diesem Verweis ausgenommenen Vorschriften des § 6 BeamtVG a.F. (§ 6 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 sowie Satz 4 und 5 BeamtVG a.F.) schränkten die Anrechnung bestimmter Zeiten im Beamtenverhältnis ein (vgl. hierzu LT-Drs. 14/6694, S. 510). Da diese einschränkenden Vorschriften im Anwendungsbereich des Abs. 1 des Art. 62 § 5 DRG nicht maßgeblich sind, hat dies zur Folge, dass Abs. 1 Beamten auf Zeit, welche die neue Altersvoraussetzung beim Ablauf ihrer Amtszeit erfüllen, eine im Vergleich zu Abs. 2 etwas „großzügigere“ Anrechnung von Dienstzeiten im Beamtenverhältnis ermöglicht.
60
Angesichts dieser unterschiedlichen Regelungsgegenstände von Abs. 1 und Abs. 2 des Art. 62 § 5 DRG zwingt der Umstand, dass Abs. 2 (nur) auf § 6 BeamtVG a.F. Bezug nimmt, nicht zu der Annahme, dass der Gesetzgeber in Abs. 1 auf Vorschriften außerhalb des § 6 BeamtVG a.F. verweisen und dort „Nicht-Beamtenzeiten“ zur Anrechnung bringen wollte.
61
d) Die Gesetzesmaterialien zum Dienstrechtsreformgesetz enthalten ebenfalls keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber durch Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG den mit § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG verfolgten Zweck, speziell langjährigen Beamten einen Anreiz für einen Wechsel in ein Beamtenverhältnis auf Zeit zu bieten (s. oben unter b), für die Übergangsfälle aufgeben wollte. Soweit den Materialien Hinweise zu entnehmen sind, bestätigen sie im Gegenteil die sich aus dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Vorschriften ergebende Auslegung.
62
aa) Die Gesetzesmaterialien zu Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG führen, da sie am Gesetzestext vorbeigehen, nicht weiter.
63
In dem Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Dienstrechtsreformgesetz vom 20.07.2010 wurde zur Begründung des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG ausgeführt: „Für den Eintritt von Beamtinnen und Beamten auf Zeit enthält § 106 Abs. 5 des Landesbeamtenversorgungsgesetzes Baden-Württemberg eine fünfjährige Übergangsregelung, die die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit betrifft. Daher soll die Regelung im Landesbeamtengesetz für diese Übergangszeit darauf abstellen“ (LT-Drs. 14/6694, S. 607). Diese Begründung bezog sich auf eine Entwurfsfassung des § 106 Abs. 5 LBeamtVG (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 283), die nicht Gesetz wurde. Für die Auslegung von Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG kommt der Begründung dieses Entwurfs schon deshalb kein Gewicht zu, weil sie wohl auf einem redaktionellen Versehen beruht. Denn die in der Begründung des Regierungsentwurfs angesprochene „fünfjährige Übergangsregelung“ findet sich auch in der Entwurfsfassung des § 106 Abs. 5 LBeamtVG nicht. Wofür genau § 106 Abs. 5 LBeamtVG in den Übergangsfällen „Maß“ geben soll, erhellt diese Begründung daher nicht.
64
bb) Die Gesetzesmaterialien zu § 37 Abs. 1 LBG sprechen gegen die Annahme, Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG sei als „Vollverweis“ auf § 106 Abs. 5 LBeamtVG konzipiert.
65
Im Gesetzentwurf der Landesregierung wurde ausgeführt, § 37 Abs. 1 LBG „übernimmt im Wesentlichen § 131 Abs. 1 LBG-alt. Lediglich die Lebensaltersvoraussetzung für den Ruhestandseintritt im Zusammenspiel mit der unverändert bleibenden ruhegehaltfähigen Dienstzeit von 18 Jahren soll gegenüber der bisherigen Altersgrenze um zwei Jahre angehoben werden. (…) Zur Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit wird auch auf die Übergangsregelung in Artikel 62 § 5 Abs. 1 und § 106 Abs. 5 des Landesbeamtenversorgungsgesetzes Baden-Württemberg verwiesen“ (LT-Drs. 14/6694, S. 418 f.).
66
Diese Begründung bestätigt, dass der Gesetzgeber jedenfalls nach Ablauf der Übergangszeit die ruhegehaltfähige Dienstzeit gegenüber der zuvor geltenden Rechtslage nicht „verändern“, d.h. im Rahmen von § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG wie zuvor nur Dienstzeiten im Beamtenverhältnis und gleichgestellte Zeiten anrechnen wollte. Die Bedeutung der Übergangsvorschriften wird zwar auch insoweit nicht erläutert. Allerdings wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber, wenn er, wie die Klägerin meint, für einen Übergangszeitraum großzügigere Voraussetzungen für einen Ruhestandseintritt wegen Ablaufs der Amtszeit und damit für den Erwerb eines Ruhegehaltsanspruchs hätte schaffen wollen, dies in der Gesetzesbegründung auch ausdrücklich thematisiert hätte. Denn dazu hätte ein konkreter Anlass bestanden, da der Verband Baden-Württembergischer Bürgermeister e.V. in seiner Stellungnahme zu dem Regierungsentwurf für ein Dienstrechtsreformgesetz vorangegangenen Anhörungsentwurf (Referentenentwurf) bemängelt hatte, dass die Voraussetzungen, „bis ein kommunaler Zeitbeamter in Baden-Württemberg einen gesetzlichen Versorgungsanspruch erwirbt, (…) die längsten und schlechtesten im Vergleich mit den anderen Bundesländern in ganz Deutschland (sind). Wir fordern deshalb eine Regelung, wonach unabhängig von anderen Voraussetzungen wie Vordienstzeiten, Lebensalter u.a., ein kommunaler Wahlbeamter nach Ablauf von zwei Wahlperioden einen gesetzlichen Versorgungsanspruch erwirbt. Damit würde gerade im Hinblick auf die Problematik(,) geeignete Bürgermeisterkandidaten in den Städten und Gemeinden zu finden, das Amt für jüngere Bewerber wieder attraktiver“ (Stellungnahme vom 26.05.2010, LT-Drs. 14/6694, S. 988 ff.). Wenn der Gesetzgeber den Zweck verfolgt hätte, dieser Forderung nach Verbesserungen in den versorgungsrechtlichen Be-stimmungen für Beamte auf Zeit, wie die Klägerin der Sache nach meint, durch die im Streit stehenden Übergangsvorschriften (teilweise) Rechnung zu tragen, wäre zu erwarten gewesen, dass er dies in der Gesetzesbegründung auch ausspricht, wie es in Bezug auf die übrigen im Rahmen der Anhörung gestellten Forderungen auch geschehen ist, soweit diese berücksichtigt wurden (vgl. die ausführlichen Erläuterungen im Abschnitt „Anhörungsergebnis und Bewertung im Einzelnen“ des Regierungsentwurfs, LT-Drs. 14/6694, S. 611 bis 1110), und wie es auch bei anderen Gesetzgebungsverfahren der Staatspraxis entspricht (vgl. auch Nr. 1.17.2 der Anlage 1 zur VwV Regelungen). Die Begründung zu dem Entwurf des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG und seinen Übergangsvorschriften enthält jedoch keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber damit Forderungen aus der Anhörung nach Verbesserungen im Versorgungsrecht der Beamten auf Zeit Rechnung tragen wollte. Auch dieser Befund spricht dagegen, dass der Gesetzgeber Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG dennoch - gleichsam stillschweigend - als Vorschrift für einen erleichterten Ruhestandseintritt und damit für einen verbesserten (erleichterten) Erwerb von Ruhegehaltsansprüchen normiert hat.
67
cc) Die Gesetzesmaterialien zu den finanziellen Auswirkungen des Dienstrechtsreformgesetzes sprechen schließlich ebenfalls gegen die von der Klägerin befürwortete Auslegung des Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG.
68
Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 LHO fügt die Landesregierung ihren Gesetzesvorlagen einen Überblick über die Auswirkungen auf die Haushalts- und Finanzwirtschaft des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände bei (s. näher hierzu Nr. 1.17.1 mit Anlage zur Anlage 1 der VwV Regelungen). Die Landesregierung hat diesen Überblick in ihrem Entwurf des Dienstrechtsreformgesetzes gegliedert nach den im Gesetz geregelten Rechtsgebieten, darunter das Versorgungs-, Besoldungs- und Beamtenrecht, dargestellt (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 387 ff.). Wenn Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG, wie die Klägerin meint, für einen Übergangszeitraum erleichterte Ruhestandseintrittsregelungen für kommunale Wahlbeamte eingeführt hätte, hätte dies zu spürbaren Erhöhungen der Versorgungslasten von Kommunen geführt (s. bereits oben unter b). Solche Auswirkungen wären in der Begründung des Gesetzentwurfs darzustellen gewesen. Der Entwurf bietet jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Regelungen zum Ruhestandseintritt von Beamten auf Zeit wegen Ablaufs der Amtszeit im Vergleich zur vorherigen Rechtslage zu gesteigerten finanziellen Belastungen führen (vgl. die Darstellung zu den Auswirkungen der Änderungen im Beamtenrecht, LT-Drs. 14/6694, S. 389).
69
2. Die sich aus § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. Art. 62 § 5 Abs. 1 DRG und § 106 Abs. 5 LBeamtVG sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F. für einen Eintritt in den Ruhestand wegen Ablaufs der Amtszeit ergebenden Voraussetzungen waren beim Ablauf der Amtszeit der Klägerin am 14.08.2013 nicht erfüllt. Sie hat, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht entschieden hat, bis zu diesem Zeitpunkt keine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 bis 3 Halbs. 1 und Satz 6 sowie Abs. 2 und 3 BeamtVG a.F. von 18 Jahren erreicht.
70
a) Nach dieser Bestimmung berücksichtigungsfähig sind die von der Klägerin bei verschiedenen Dienstherren in Beamtenverhältnissen auf Probe, auf Lebenszeit und auf Zeit zurückgelegten Dienstzeiten (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F.), soweit die Klägerin dabei nicht ohne Dienstbezüge beurlaubt war (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG a.F.). Diese Zeiten im Beamtenverhältnis umfassen hier, wie der Beigeladene in seinem Widerspruchsbescheid vom 25.04.2013 zutreffend dargelegt hat, 13,84 Jahre.
71
b) Nicht anrechnungsfähig im Rahmen des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG ist hingegen die Zeit des Architekturstudiums der Klägerin (01.10.1987 bis 31.07.1991) von 3 Jahren und 304 Tagen. Denn hierbei handelt es sich weder um eine Zeit im Beamtenverhältnis (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F.) noch um eine dem gleichgestellte Zeit (vgl. § 6 Abs. 3 BeamtVG a.F.).
72
c) Ebenfalls keine Berücksichtigung kann die von der Klägerin im Angestelltenverhältnis vom 01.10.1992 bis 30.03.1995 geleistete Ausbildungszeit bei der Stadt ... (2 Jahre und 182 Tage) finden. Denn sie hat diese Zeit auf der Grundlage eines Arbeitsvertrages absolviert, nicht aber in einem Beamten- oder einem dem gleichgestellten Beschäftigungsverhältnis (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 BeamtVG a.F.).
73
Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Klägerin, sie hätte diese Zeit auch als Beamtin auf Widerruf absolvieren können, was nur auf Wunsch ihres damaligen Dienstherrn und in dessen Interesse unterblieben sei. § 6 BeamtVG a.F. bietet bereits in seinem unmittelbaren - versorgungsrechtlichen - Anwendungsbereich keine Rechtsgrundlage für die Berücksichtigung von „hypothetischen“ Dienstzeiten. Wegen der im Besoldungs- und Versorgungsrecht geltenden strikten Gesetzesbindung (vgl. § 2 BBesG, § 3 LBesGBW, § 3 BeamtVG, § 2 LBeamtVG, § 46 Abs. 3 LBG) kommt dem Wortlaut der gesetzlichen Regelungen in diesen Rechtsgebieten besondere Bedeutung zu. Der Anwendungsbereich besoldungs- und versorgungsrechtlicher Regelungen kann nicht durch allgemeine Rechtsgrundsätze erweitert oder ergänzt werden. Daher ist insbesondere die analoge Anwendung derartiger Regelungen ausgeschlossen. Der Wille des Gesetzgebers kann nur berücksichtigt werden, wenn er im Gesetzeswortlaut deutlich Ausdruck gefunden hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.05.2009 - 2 B 94.08 -, Juris; Urteile vom 26.01.2006 - 2 C 43.04 -, BVerwGE 125, 79 und vom 09.11.2006 - 2 C 4.06 -, Buchholz 239.1 § 11 BeamtVG Nr. 11; Senatsurteil vom 09.12.2009 - 4 S 2158/07 -, ZBR 2010, 420). Der insoweit eindeutige Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. lässt demnach nur die Berücksichtigung von tatsächlichen, nicht aber von fiktiven Dienstzeiten im Beamtenverhältnis zu (vgl. auch zur fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit von anderen als „Beamtendienstzeiten“ im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. Sächsisches OVG, Urteil vom 10.04.2008 - 2 B 488/06 -, SächsVBl 2008, 215, zu § 139 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SächsBG; Plog/Wiedow, BBG, Bd. 5 <Landesrecht>, § 37 LBG RdNr. 5).
74
Hinzu kommt, dass § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. im vorliegenden Fall als Maßstab für die Beantwortung der statusrechtlichen Frage dient, ob ein Beamter auf Zeit nach Ablauf seiner Amtszeit entlassen ist oder in den Ruhestand tritt. Diese Frage wollte der Gesetzgeber, wie gezeigt (oben 1.), im Anwendungsbereich des § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG bewusst nur anhand von Zeiten in einem Beamtenverhältnis entscheiden. Angesichts dieser Entscheidung des Gesetzgebers fehlt es für die von der Klägerin der Sache nach befürwortete Analogie auch an einer planwidrigen Regelungslücke.
75
d) Keiner Entscheidung bedarf es, ob die Zeit des Referendariats der Klägerin (07.04.2000 bis 10.07.2002) anzurechnen ist. Denn auch wenn diese 2 Jahre und 94 Tage zu den anrechnungsfähigen 13,84 Jahren addiert würden, hätte die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat, keine Gesamtzeit von 18 Jahren erreicht.
76
e) Ohne Erfolg bleibt schließlich der Einwand der Klägerin, sie habe einen atypischen Lebenslauf, der nur bedingt in das vom Gesetzgeber geschaffene System zur Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten hineinpasse und einen Härtefall darstelle.
77
Dem Einwand steht das das gesamte Beamtenrecht beherrschende Prinzip der Formenstrenge, ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, entgegen. Nach diesem Grundsatz vollziehen sich u.a. die Begründung, Änderung und Beendigung von Beamtenverhältnissen ausschließlich nach den Formvorschriften der Beamtengesetze (vgl. Senatsbeschluss vom 14.09.2004, a.a.O.). Dies schließt es aus, § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG im Wege einer Analogie - oder gar aus allgemeinen Billigkeitserwägungen - entsprechend anzuwenden und anstelle des gesetzlich angeordneten Statuswechsels (Entlassung, vgl. § 37 Abs. 3 Satz 1 LBG) einen anderen (Eintritt in den Ruhestand) treten zu lassen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29.05.2009, a.a.O., und OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.10.2008 - 1 A 1262/07 -, Juris, jeweils zum abschließenden Charakter der Parallelvorschrift des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG-NW a.F.). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass eine Analogie zu § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG auch, wie gezeigt (oben c), mangels planwidriger Regelungslücke nicht in Betracht kommt.
78
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen. Dieser hat keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko übernommen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
79
4. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
80
Beschluss vom 08.03.2016
81
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 40, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GKG auf 44.509,02 EUR festgesetzt (6 x 7.418,17 EUR <Bes.-Gr. B 3, Stand 14.01.2015>).
82
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 ff., § 66 Abs. 9 BeamtVG
§§ 7 bis 12 Abs. 4, § 12 b, § 13 Abs. 2, § 66 Abs. 9, § 69 c Abs. 3 und § 84 BeamtVG
§§ 10 bis 12 BeamtVG a.F., die - ähnlich § 23 LBeamtVG
§§ 82 f., § 85 DBG
§ 10 BeamtVG
§ 21 LBeamtVG
§ 11 BeamtVG
§ 6 BeamtVG
§ 26 LBeamtVG
§ 101 LBeamtVG
§ 18 LBeamtVG
§ 22 LBeamtVG
§ 23 LBeamtVG
§ 8 BeamtVG
§ 22 BeamtVG
§ 36 LBG
§ 3 DRG
§ 81 DBG
§ 69 DBG
§ 38 LBG
§ 5 DRG
§ 2 BBesG
§ 3 BeamtVG
§ 2 LBeamtVG
§ 37 LBG
§ 66 Abs. 9 BeamtVG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG
§ 5 Abs. 1 DRG
§ 106 Abs. 5 LBeamtVG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 37 Abs. 3 LBG
§ 21 Abs. 3 LBeamtVG
§ 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG
§ 37 Abs. 1 LBG
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 7 i.V.m. Abs. 2 DRG
§ 106 Abs. 5 Satz 1 LBeamtVG
§ 5 Abs.1 DRG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 BeamtVG
§ 131 Abs. 1 LBG
§ 187 Abs. 1 LBG
§ 81 Abs. 1 Satz 1 DBG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 3 Abs. 7 DRG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 LHO
§ 6 Abs. 3 BeamtVG
§ 46 Abs. 3 LBG
§ 139 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SächsBG
§ 37 Abs. 3 Satz 1 LBG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GKG
§ 11 und § 66 Abs. 9 des Beamtenversorgungsgesetzes
§ 106 Abs. 5 des Landesbeamtenversorgungsgesetzes
§ 5 Abs. 1 und § 106 Abs. 5 des Landesbeamtenversorgungsgesetzes
Art. 63 Abs. 1 Satz 1 DRG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 133, 168
NVwZ 2012, 504
BVerfGE 119, 96
BVerfGE 119, 247
BVerwGE 125, 79
4 K 1235/14
4 K 2174/13
2 BvR 2628/13
1 BvR 519/10
2 BvF 1/04
2 BvF 3/02
4 S 1438/03
2 B 94.08
2 C 43.04
2 C 4.06
4 S 2158/07
2 B 488/06
1 A 1262/07
2 GKG auf 44.50