Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-10, Aktenzeichen 7 K 201/20.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2022:0310.7K201.20.F.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen haben die Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Bezahlbarer Wohnraum in A-Stadt“.
Der Kläger zu 1. und die Klägerin zu 2. sind zwei der drei Vertrauenspersonen sowie Unterzeichner des Bürgerbegehrens „Bezahlbarer Wohnraum in A-Stadt“. Ziel des Begehrens ist eine Verpflichtung der Beklagten, die Beigeladene zu bestimmten Maßnahmen im Bereich des sozialen Wohnungsbaus zu verpflichten. Die Beklagte ist mehrheitlich an der Beigeladenen beteiligt.
Aus dem Gesellschaftsvertrag der Beigeladenen ergibt sich Folgendes:
„Zweck der Gesellschaft ist vorrangig eine sichere und sozial verantwortbare Wohnungsversorgung der breiten Schichten der Bevölkerung.“ (§ 2 Nr. 2 des Gesellschaftsvertrags der Beigeladenen).
Der Unternehmensgegenstand der Beigeladenen nach § 2 des Gesellschaftsvertrags betrifft:
„a) [D]ie Errichtung, Betreuung. Bewirtschaftung und Verwaltung von Gebäuden und Wohnungen;
b) die Vorbereitung und Durchführung von Bauvorhaben als Bauherr im eigenen Namen für eigene oder fremde Rechnung unter Verwendung von Vermögenswerten von Erwerbern, Mietern, Pächtern oder sonstigen Nutzungsberechtigten oder von Bewerbern um Erwerbs- oder Nutzungsrechte;
c) die wirtschaftliche Vorbereitung und Durchführung von Bauvorhaben im fremden Namen für fremde Rechnung;
d) die Verwaltung von Beteiligungen aller Art an anderen Unternehmen, insbesondere durch Fortführung der Geschäfte der auf die Gesellschaft verschmolzenen K..“
Dem Bürgerbegehren liegen folgende Fragestellungen zu Grunde:
„Sind Sie dafür, dass die A-Stadt...
1. beschließt, dass die K. im Wohnungsneubau ab dem 01.09.2019 zu 100% geförderten Wohnraum für geringe und mittlere Einkommensschichten schafft;
2. beschließt, dass die Mieten bei der K. ab dem 01.09.2019 für alle Bestandsmieterinnen und -mieter, die vom Einkommen her Anspruch auf eine Sozialwohnung haben, jedoch eine höhere Miete zahlen, auf maximal 6,50 Euro pro qm abgesenkt werden;
3. beschließt, dass K. ab 01.09.2019 ihre durch Mieterfluktuation frei werdenden frei finanzierten Wohnungen künftig zu den entsprechenden Preisniveaus und Belegungsbindungen des geförderten Wohnungsbaus vermietet, davon zwei Drittel analog zum derzeitigen Preisniveau des sozialen Wohnungsbaus von maximal 6,50 Euro pro qm und ein Drittel auf dem derzeitigen Preisniveau des „A-Stadt Programms für den Neubau von bezahlbaren Mietwohnungen: Förderweg 2“ (8,50 bis 10,50 Euro pro qm)?“
Das Bürgerbegehren gibt zur Kostenschätzung und Finanzierung Folgendes an:
„Kostenschätzung:
112,7 Mio. Euro pro Jahr. Davon entfallen 91 Mio. Euro auf Ziel 1 (Erhöhung der kommunalen Wohnungsbaufördermittel für 1.000 zusätzliche Wohnungen pro Jahr), 15,6 Mio. Euro auf Ziel 2 und 6,1 Mio. Euro auf Ziel 3. Weitere Folgekosten fallen nicht an.
Finanzierungsvorschlag:
Die Finanzierung von Ziel 1 soll erfolgen durch eine Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes von derzeit 460 v. H. auf 490 v. H., wodurch Einnahmen in Höhe von 91 Mio. Euro pro Jahr generiert werden. Die Finanzierung von Ziel 2 und 3 soll erfolgen aus den Konzernjahresüberschüssen der K. (Jahresüberschuss 2017: 94,3 Mio. Euro).“
Am 15.01.2019 reichten die Kläger bei der Beklagten 25.000 Unterschriften zur Prüfung deren Gültigkeit sowie Beantragung des Bürgerentscheids ein. Das zuständige Wahlamt der Beklagten teilte deren Rechtsamt am 13.02.2019 mit, dass das erforderliche Unterschriftenquorum für ein Bürgerbegehren erreicht sei, und bat um rechtliche Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Der Magistrat der Beklagten empfahl der Stadtverordnetenversammlung mit Vorlage vom ..., das Bürgerbegehren als unzulässig abzulehnen. Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten lehnte am ... das Bürgerbegehren als unzulässig ab. Wegen der Begründung wird auf den Vortrag des Magistrats der Beklagten vom ... Bezug genommen (Bl. 131 d.A.).
Die Kläger haben bereits am 23.01.2020 Klage erhoben. Sie haben angekündigt zu beantragen, die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Bezahlbarer Wohnraum in A-Stadt“ für zulässig zu erklären.
Zur Begründung tragen sie vor, sie machten die Verletzung eigener Rechte als Unterzeichner des Bürgerbegehrens geltend. Die Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO sei die statthafte Klageart. Die Kläger seien durch die Entscheidung der Beklagten auch nach dem 01.09.2019 weiterhin beschwert und könnten ihr Rechtsschutzziel für die Zukunft noch erlangen.
Die Klage sei auch begründet, da das Bürgerbegehren zulässig sei. Für alle Unterzeichnenden des Bürgerbegehrens sei die Fragestellung unmissverständlich. Denn sie ziele u.a. darauf ab, dass die Beigeladene zukünftig nur noch geförderten Wohnraum schaffe.
Für Ziel 1 gingen die Kläger von einer hundertprozentigen Förderung im Förderweg 2 mit ausschließlich kommunalen Haushaltsmitteln und einer durchschnittlichen Wohnungsgröße von 70 qm aus. Mögliche Fördermittel des Landes Hessen hätten die Kläger nicht eingeplant.
Bezüglich Ziel 2 gingen die Kläger unter Bezugnahme auf eine Studie des Instituts für Wohnen und Umwelt aus Darmstadt von 2015 davon aus, dass etwa die Hälfte der derzeitigen Mieter und Mieterinnen der Beigeladenen einen Anspruch auf eine Sozialwohnung hätten, also 25.728 Haushalte. Davon wohnten bereits ca. 16.000 Haushalte in Sozialwohnungen, demnach geschätzt weitere 10.000 Haushalte in frei finanzierten Wohnungen der Beigeladenen. Hinsichtlich von Ziel 3 gehen die Kläger von einer Fluktuationsrate der Mieter der Beigeladenen von fünf bis sechs Prozent pro Jahr aus.
Der Kostendeckungsvorschlag genüge den Anforderungen des § 8b HGO. Bei Ziel 2 gebe es nun eine Kostensteigerung, die aber in der mittlerweile erfolgten Mieterhöhung im Wohnungsbestand der Beigeladenen von im Durchschnitt EUR 8,39/qm im Gegensatz zu seinerzeitigen EUR 7,93/qm begründet sei. Für die Belastbarkeit der Kostenschätzung sei jedoch auf den Zeitpunkt der Sammlung der Unterschriften abzustellen. Es könne von einer Initiative nicht verlangt werden, nicht absehbare Mieterhöhungen zu berücksichtigen.
Die Erhöhung der Gewerbesteuer sei ein zulässiger Finanzierungsvorschlag, da auch die Erhöhung von Gemeindeabgaben als Mittel zur Finanzierung anerkannt werde. Die Behauptung der Beklagten, dass mit Abwanderungsbewegungen von Unternehmen aufgrund einer geringfügigen Erhöhung des Hebesatzes zu rechnen sei, sei spekulativ und überzeuge nicht. Für die Jahre 2020 und 2021 gebe die Beigeladene die erwarteten Überschüsse vor Ertragssteuern mit EUR 85,9 Mio. bzw. EUR 98,3 Mio. an. Hieraus könnten Ziel 2 und 3 finanziert werden.
Die Beklagte könne dem Geschäftsführer der Beigeladenen durch Herbeiführung eines Gesellschafterbeschlusses jederzeit Weisungen erteilen. Das Bürgerbegehren stehe im Einklang mit dem Gesellschaftszweck und dem satzungsmäßigen Unternehmensgegenstand der Beigeladenen. Gemäß § 2 Abs. 2 S. 1 des Gesellschaftsvertrags der Beigeladenen sei „Zweck der Gesellschaft vorrangig eine sichere und sozial verantwortbare Wohnungsversorgung der breiten Schichten der Bevölkerung“. Nach dem Gutachten des Instituts Wohnen und Umwelt seien 68% aller Miethaushalte in A-Stadt Berechtigte im Sinne der A-Stadt Wohnungsbauförderprogramme. Diese seien die „breiten Schichten der Bevölkerung“.
Die Beigeladene errichte derzeit bereits mindestens 40% der Neubauwohnungen im geförderten Wohnungsbau. Diese Kosten seien im Haushalt der Beklagten schon berücksichtigt und könnten mithin als kostendämpfender Faktor herangezogen werden. Das Bürgerbegehren wiederum habe diesen Umstand bei seiner Kalkulation sogar unberücksichtigt gelassen. Die Kostenschätzung sei somit sehr „defensiv.“
Die Kläger beantragen nunmehr,
die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der A-Stadt vom ... zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Bezahlbarer Wohnraum in A-Stadt“ für zulässig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die erhobene Verpflichtungsklage sei nicht statthaft und könne auch nicht in eine statthafte Klage umgedeutet werden. Den Klägern fehle die Klagebefugnis. Denn den Unterzeichnern stehe zur Durchsetzung der Zulassung des Bürgerbegehrens kein eigenes Klagerecht zu. Derartige Rechte könnten ausschließlich von den drei vertretungsberechtigten Vertrauenspersonen gemeinsam als Amtswalter des Bürgerbegehrens in einem Kommunalverfassungsstreit geltend gemacht werden.
Die Klage sei durch Zeitablauf erledigt und damit fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Klage wolle einen Bürgerentscheid für ein in der Vergangenheit liegendes Ereignis erwirken. Die Klage sei zudem im Hinblick auf die Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten nicht fristgerecht.
Ein Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens bestehe nicht. Das Bürgerbegehren sei aus formellen und materiellen Gründen unzulässig.
Die Anträge des Bürgerbegehrens seien nicht hinreichend bestimmt.
Ziel 1 lasse offen, welcher geförderte Wohnraum für welche Zielgruppe in welchem Umfang hergestellt werden solle. Sollten die Bürger daher über das verfahrensgegenständliche Bürgerbegehren abstimmen, wüssten sie nicht, wofür sie stimmten. Eine Quote zur Aufteilung der Förderung auf Förderweg 1 und 2 werde nicht angegeben, obwohl diese für die Bestimmung der Folgen und die Berechnung der Haushaltsauswirkungen maßgeblich sei. Die Kläger gingen von der Umsetzbarkeit einer reinen Förderung im Förderweg 2 und damit von einer reinen Schaffung von Wohnraum für mittlere Einkommensschichten aus. Das sei für die Bürgerinnen und Bürger nicht erkennbar, da der Wortlaut Wohnraum für geringe und mittlere Einkommen nenne.
Es sei unklar, welchen Inhalt letztlich ein positiv entschiedener Bürgerentscheid haben würde. Solle der Magistrat verpflichtet werden, die Beigeladene durch Ausübung des Weisungsrechts nach § 125 Abs. 1 HGO zur Umsetzung der Ziele zu verpflichten, wäre dies aufgrund der Überschreitung der ihm eingeräumten Weisungsbefugnis unzulässig. Die Weisung würde über den Gesellschaftszweck hinausgehen und dürfte daher nicht von der Geschäftsführung der Beigeladenen umgesetzt werden.
Es fehle ein nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbarer Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahmen gem. § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO.
Wenn unklar sei, welcher Wohnraum errichtet werden solle, seien die dafür entstehenden Kosten auch nicht abschätzbar. Wenn die Kläger die Kostenschätzung nur für einen begrenzten Zeitraum von wenigen Jahren vornehmen können, dann hätten sie die Ziele des Bürgerbegehrens aber auch auf diesen Zeitraum beschränken müssen. Decke die Kostenschätzung nur einen kleinen Teil des vom Ziel verfolgten Zeitraums ab, sei sie von vornherein ungenügend.
Die entstehenden Kosten fielen deutlich höher aus als im Bürgerbegehren angegeben. Bei der Kostenschätzung habe eine durchschnittliche Wohnfläche von 75 qm angesetzt werden müssen. Die Beigeladene plane bei Wohnbauprojekten bereits seit mehreren Jahren einen standardisierten Wohnbaumix für geförderten Wohnraum mit durchschnittlich 75 qm Wohnfläche und setze diesen auch um. Die Kläger berücksichtigten den Bedarf an größeren Wohnungen für Familien nicht.
Dem Land Hessen würde im Förderweg 1 ein zusätzlicher Finanzierungsaufwand entstehen. Falle diese Förderung durch das Land weg, auf die nach § 1 Abs. 2 Hessisches Wohnraumfördergesetz (HWoFG) kein Rechtsanspruch der Beklagten bestehe, müssten diese Mehrkosten ebenfalls in der Prognose einkalkuliert werden. Bei einem Zubau von 1.000 Wohneinheiten pro Jahr und einer hälftigen Aufteilung zwischen Förderweg 1 und 2 betrage das Gesamtvolumen der Förderung durch die Beklagte jährlich EUR 94.115.149,00 und der auf die Beklagte unter Umständen entfallende Förderanteil des Landes Hessen jährlich EUR 107.625.000,00. Die Behauptung, es entstünden keine weiteren Folgekosten für den Haushalt der Beklagten, treffe nicht zu.
Bei Umstellung auf einen ausschließlich geförderten Wohnungsbau sei mit einem sinkenden Jahresüberschuss der Beigeladenen und demensprechend auch mit sinkenden Zuführungen finanzieller Mittel an den Haushalt der Beklagten zu rechnen. Dies würde künftige Haushalte der Beklagten spürbar einschränken. Im Jahr 2019 seien Erträge von EUR 8,33 Mio. dem Haushalt der Beklagten zugeführt worden.
Die Kläger könnten zudem bei einer Erhöhung des Hebesatzes nicht Abwanderungsbewegungen von Unternehmen außer Acht lassen. Sie könnten zudem nicht die Einnahmen der Gewerbeunternehmen in der Hochkonjunktur für die folgenden Jahre unterstellen.
Der Rückgang der Erträge und Liquidität der Beigeladenen werde auf lange Sicht dazu führen, dass die Beigeladene den Wohnungsbestand nicht erhalten können werde. Wenn die Beklagte dann keine weiteren Haushaltsmittel zur Verfügung stelle, könnte die Beigeladene nicht mehr in den Erhalt bzw. den Neubau von Wohnungen investieren und müsste zur Abwendung der drohenden Zahlungsunfähigkeit versuchen, nach und nach den Wohnungsbestand zu veräußern. Andernfalls müsste die Beklagte zulasten des allgemeinen Haushalts stets die Einlagen erhöhen, ohne dass ein Ende des Zuschussgeschäfts absehbar sei.
Die Kostenschätzung für die Ziele 2 und 3 sei ebenfalls fehlerhaft.
Die Unterstellung des Bürgerbegehrens, es entstünden keine Folgekosten, treffe nicht zu. Insbesondere legten die Kläger der Kostenschätzung bei Ziel 3 nur die Mieteinnahmeverluste für das erste Jahr zugrunde. Wandelten sich jedes Jahr etwa 6% der jeweils verbleibenden frei finanzierten Wohnungen im Sinne des Ziels 3 um, erhöhe sich der Mieteinnahmeverlust sukzessive, da der Gesamtanteil an umgewandelten Wohnungen ansteige.
Das Bürgerbegehren sei auch wegen Gesetzeswidrigkeit nach § 8b Abs. 2 Nr. 7 HGO unzulässig. Bei Umsetzung der begehrten Maßnahmen drohten wesentliche Grundsätze des Haushalts- und Gemeindewirtschaftsrechts nach §§ 92 ff. HGO verletzt zu werden, weil der Haushalt der Beklagten erheblich zusätzlich belastet werde. Die Beklagte würde gegen § 92 Abs. 4 HGO verstoßen, wonach der Haushalt in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein soll. Nach § 92 Abs. 7 HGO dürfe sich eine Gemeinde nicht überschulden. Bei Umsetzung des Bürgerbegehrens werde es der Beklagten über einen längeren Zeitraum nicht gelingen, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen. Vielmehr drohe eine Überschuldung. Der Haushalt der Beklagten sei im ordentlichen Ergebnis bereits seit dem Jahr 2017 in den Jahresabschlüssen und in der Haushaltsplanung defizitär. Seit 2017 seien in jedem Jahr Fehlbeträge im laufenden Haushalt entstanden, wodurch Rücklagen aus Überschüssen aufgebraucht würden.
Die Gewerbesteuer stelle etwa die Hälfte der laufenden Einnahmen. Im Jahr 2020 seien von den Unternehmen lediglich EUR 1.511 Mio. Gewerbesteuer gezahlt und somit rund EUR 503 Mio. weniger als im Vorjahreszeitraum. Würden höhere Einnahmen aus der Gewerbesteuer erzielt, müssten zunächst die gesetzlichen Vorgaben an einen ausgeglichenen Haushalt erfüllt und Defizite ausgeglichen werden. Würden die Mehreinnahmen aber für die Förderung des Wohnungsbaus für die Beigeladene genutzt werden, müssten Haushaltsmittel aus anderen Bereichen zur Schließung des Defizits eingespart und die Erfüllung anderer Aufgaben eingestellt werden. Dies werde in dem Finanzierungsvorschlag nicht ansatzweise berücksichtigt.
Die Beklagte würde bei Umsetzung der begehrten Ziele zudem gegen § 92 Abs. 1 Satz 1 HGO verstoßen. Hiernach hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Aufgrund des zu erwartenden unausgeglichenen Haushalts werde die stetige Erfüllung der Aufgaben der Beklagten nicht mehr gesichert sein.
Die Beklagte würde bei Umsetzung der begehrten Ziele gegen § 93 Abs. 2 HGO verstoßen, weil sie auf Einnahmen aus den Überschüssen der Beigeladenen dauerhaft verzichten würde. Nach § 93 Abs. 3 HGO dürfe die Gemeinde Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig sei.
Bei Umsetzung des Bürgerbegehrens würde die Beklagte auch gegen die Wirtschaftsgrundsätze des § 121 Abs. 8 HGO i. V. m. § 122 Abs. 4 Nr. 2 HGO verstoßen. Seien Gemeinden mehrheitlich an einem wirtschaftlichen Unternehmen beteiligt, hätten sie darauf hinzuwirken, dass nach den Wirtschaftsgrundsätzen des § 121 Abs. 8 HGO verfahren werde, soweit dies mit der Erfüllung des öffentlichen Zwecks in Übereinstimmung zu bringen sei. Es solle eine zumindest kostendeckende Betriebsführung gewährleistet sein. Ziel 1 würde gerade die Form des Wohnungsbaus künftig ausschließen, die bislang Gewinne generiert habe, nämlich der Bau frei finanzierter Mietwohnungen, Eigentumswohnungen und Eigenheimen. Die Umsetzung der Ziele des Bürgerbegehrens hätte letztlich die Zahlungsunfähigkeit der Beigeladenen zur Folge. Der öffentliche Zweck der Beigeladenen rechtfertige dies nicht.
Die Umsetzung der Ziele des Bürgerbegehrens sei zudem aus gesellschaftsrechtlichen Gründen rechtswidrig, da der Unternehmensgegenstand und -zweck der Beigeladenen weit gefasst und nicht ausschließlich auf den sozialen Wohnungsbau gerichtet seien.
Die Umsetzung des Bürgerbegehrens wäre aufgrund der Abweichung vom Gesellschaftsvertrag eine unzulässige Beschränkung der künftigen Geschäftstätigkeit.
Zudem würde die Umsetzung des Bürgerbegehrens zu einer erheblichen Verschlechterung der finanziellen Lage der Beigeladenen führen und könne sogar deren Zahlungsunfähigkeit zur Folge haben. Dies widerspreche dem Interesse der Gesellschaft. Entsprechende Weisungen seien unwirksam.
Die Beklagte dürfe nicht, unter Vernachlässigung ihrer zahlreichen anderen wichtigen gesetzlichen Aufgaben der örtlichen Daseinsvorsorge, den Wohnungsmarkt derart beeinflussen, dass künftig ein (leider) immer noch verschwindend kleiner Teil der Bevölkerung in den Genuss marktunüblich billiger Wohnungen komme. Es würden nicht breite Schichten der Einwohner profitieren, so dass das Begehren auch aus Gründen des Gleichheitsgebots und der Verhältnismäßigkeit abzulehnen sei.
Die Beigeladene beantragt,
Die Beigeladene schließt sich der Auffassung der Beklagten an. Sie trägt vor, die Kläger ließen unberücksichtigt, dass der Beigeladenen durch Ziel 2 neben der Mietreduzierung ein Anspruch auf jährliche Mieterhöhungen von 1% verwehrt werde (Mietausfall in Höhe von rund EUR 150.000,00 p. a.).
Die durchschnittlich vorhandene Liquidität aus der laufenden Geschäftstätigkeit der Beigeladenen werde nahezu vollständig zur Finanzierung des Eigenkapitalanteils für die aktuellen Neubautätigkeiten der Beigeladenen sowie die Kapitaldienste (Tilgung und Zinsen) verwendet. Es existierten darüber hinaus keine nennenswerten Reserven für die von den Klägern begehrten massiven Liquiditätsbelastungen.
Es habe sich bereits 2020 abgezeichnet, dass die Corona-Krise erhebliche Auswirkungen auf die Finanz- und Ertragslage der Beigeladenen habe. So seien insbesondere Mietausfälle in größerem Umfang und Umsatzeinbußen bei der Vermietung der Saalbauten und dem Betrieb der Parkhäuser zu erwarten. Dies führe zu geringeren Umsatzerlösen und Erträgen aus den Gewinnabführungsverträgen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft.
Das Begehren der Kläger, die Zulassung des von ihnen unterstützten Bürgerbegehrens zu erreichen, ist im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen, weil die hierzu gemäß § 8b Abs. 4 Satz 2 HGO erforderliche Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten einen Verwaltungsakt darstellt. Bei der begehrten Maßnahme handelt es sich um eine rechtliche Regelung mit Außenwirkung (vgl. § 35 HVwVfG). Nach § 8b Abs. 1 Satz 1 HGO können „die Bürger einer Gemeinde“ über eine wichtige Angelegenheit der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Hiermit wird zum einen deutlich gemacht, dass die Bürger der Gemeinde als rechtlich Außenstehende gegenübertreten, wenn sie ein Bürgerbegehren einleiten. Durch die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung wird zum anderen gegenüber den Unterstützern des Bürgerbegehrens verbindlich und mit Außenwirkung festgestellt, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids erfüllt sind. Der Beschluss trifft mithin eine Regelung zu einem subjektiv-öffentlichen Recht der Gemeindebürger und betrifft nicht eine Position im Rahmen des Innenrechts der Gemeinde (vgl. VG Frankfurt, Beschluss vom 06.09.2016 - 7 L 2204/16.F -; VG Gießen, Urteil vom 26.09.2008 - 8 K 1365/08.GI -, Rn. 20; VGH Kassel, Urteil vom 28.10.1999 - 8 UE 3683/07 -, Rn. 26; andere Auffassung: BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des zweiten Senats vom 22.02.2019 - 2 BvR 2203/18 -; und vom 23.09.2021).
Es handelt sich folglich nicht um einen kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit. Auch § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO, wonach das Bürgerbegehren u.a. bis zu drei Vertrauenspersonen bezeichnen muss, lässt sich nichts Anderes entnehmen. Die Regelung dient erkennbar dem Zweck, die Kommunikation zwischen der Gemeindeverwaltung und den Unterstützern des Bürgerbegehrens zu erleichtern, denn es soll sich um Vertrauenspersonen handeln, die zur Entgegennahme von Mitteilungen und Entscheidungen der Gemeinde sowie zur Abgabe von Erklärungen gegenüber dem Gemeindevorstand ermächtigt sind. Die Arbeit der Gemeinde soll nicht dadurch unzumutbar erschwert werden, dass eine unüberschaubare und nicht begrenzbare Anzahl von Unterstützern eines Bürgerbegehrens mit der Gemeindeverwaltung in Kontakt treten muss. Schließlich ist insoweit auch zu berücksichtigen, dass die Regelungen betreffend Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Elemente plebiszitärer Demokratie, also Ausdruck dessen sind, dass Bürger der Gemeindeverwaltung als Inhaber von auf die Durchführung eines Bürgerbegehrens und gegebenenfalls Bürgerentscheids gerichteten Verfahrensrechten gegenübertreten (VGH Kassel, Urteil vom 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, Rn. 26f.). Sinn und Zweck der Einführung eines Bürgerbegehrens auf kommunaler Ebene war es, Politikverdrossenheit entgegenzuwirken und der Bürgerschaft einer Gemeinde Mitspracherechte zu gewähren. Dieses Teilhaberecht ist aber nicht als Integration der Bürgerschaft in die Organ- und Organisationsstruktur der Gemeinde aufzufassen. Vielmehr eröffnet das Bürgerbegehren die Teilhabe am Entscheidungsprozess von außen her. Auch § 9 HGO liefert einen Hinweis darauf, dass die Bürgerschaft und mit ihr ebenso die Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens nicht als Organ der Gemeinde eingestuft werden können. § 9 HGO führt ausdrücklich die Organe einer Gemeinde auf und erwähnt an keiner Stelle, dass Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens „Organe“ der Gemeinde seien (Dünchheim, jurisPR-ÖffBauR 5/2019 Anm. 1; Bennemann in: Bennemann/Daneke/Steiß u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, 68. Nachlieferung September 2021, § 8b HGO, Rn. 154).
Die Kläger sind als Unterzeichner des Bürgerbegehrens klagebefugt.
Die Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens können die ihnen als Mitunterzeichner zustehenden Rechte geltend machen (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 21.01.2020 - 8 B 2370/19 -, Rn. 53; BeckOK-Kommunalrecht Hessen, Dünchheim, § 8b HGO, Rn. 20; Bennemann in: Bennemann/Daneke/Steiß u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, 68. Nachlieferung September 2021, § 8b HGO, Rn. 151). Wird ein Bürgerbegehren für unzulässig erklärt, so kann dies die durch § 8b HGO jedem einzelnen Mitunterzeichner verliehene verfahrensrechtliche Rechtsposition auf Mitwirkung verletzen. Es wäre daher nicht plausibel, wenn diese Rechtsverletzungen im Gerichtsverfahren nicht geltend gemacht werden könnten (VGH Kassel, Urteil vom 28.10.1999, - 8 UE 3683/97 -, Rn. 46).
Die Klage ist fristgerecht. Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht.
Nach § 75 Satz 2 VwGO kann die Klage im Regelfall nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Antragstellung erhoben werden. Eine nach Ablauf dieser Sperrfrist erhobene Klage ist jedenfalls zulässig (Eyermann/Rennert, 15. Aufl. 2019, VwGO § 75 Rn. 8). Lehnt die Behörde – wie hier geschehen – nach Erhebung der Untätigkeitsklage den Erlass des vom Kläger beantragten Verwaltungsakts ab, so kann die Klage unter Einbeziehung des Ablehnungsbescheids als Verpflichtungsklage fortgeführt werden, sofern sie bereits nach § 75 VwGO zulässig war. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedarf es nicht mehr (VGH Mannheim, Urteil vom 30.04.1984 - 5 S 2079/83).
Die dargelegten Voraussetzungen sind erfüllt. Zwischen Beantragung und Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung liegen mehr als drei Monate. Die Kläger haben auch den Beschluss in das Verfahren einbezogen, indem sie im Schriftsatz vom ... – noch innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO – erklärten, dass sich ihre Klage gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung wende.
Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage besteht fort. Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse, die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch nach Ablauf des im Bürgerbegehren genannten Datums 01.09.2019 durch eine Entscheidung in der Sache überprüfen zu lassen.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Die Kläger haben keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Durch den ablehnenden Beschluss werden die Kläger nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 und 5 VwGO).
Maßgeblich für die gerichtliche Entscheidung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Die von den Klägern begehrte Entscheidung, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, ist zukunftsgerichtet, da mit ihr der Weg zur Durchführung eines Bürgerentscheids eröffnet werden soll. Weil ein Bürgerentscheid die Wirkung eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung hat, unterliegt er auch denselben rechtlichen Anforderungen, d. h. er muss insbesondere den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entsprechen. Daher genügt es nicht, wenn die Voraussetzungen für die Zulassung des Bürgerbegehrens im Zeitpunkt der Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Zulassung vorlagen, sondern der Anspruch auf Zulassung muss im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bestehen (vgl. VG Kassel, Urteil vom 28.09.2012 - 3 K 659/12.KS -, Rn. 40).
Die zu entscheidende Frage und die Begründung des Bürgerbegehrens sind nicht hinreichend bestimmt.
Gemäß § 8b Abs. 3 S. 2 HGO muss ein Bürgerbegehren die zu entscheidende Frage enthalten. Diese muss aus dem Antrag mit hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit zu entnehmen sein, weil die Bürger wissen müssen, welchen Inhalt das von ihnen unterstützte Begehren hat, und weil auch nur in diesem Fall festgestellt werden kann, dass die notwendige Stimmenzahl für dieses Begehren erreicht wurde. Außerdem muss der Bürgerentscheid wegen seiner Wirkung als endgültiger Beschluss der Gemeindevertretung einen vollziehbaren Inhalt haben. Deshalb ist für die Auslegung nicht die subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren von Sinn, Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern allein der objektive Erklärungsinhalt maßgeblich, wie er in der Formulierung und Begründung des Antrags zum Ausdruck gebracht wird und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste. Diese Anforderungen sind im Interesse einer unverfälschten direktdemokratischen Willensbildung vergleichsweise strikt zu handhaben. Es muss deshalb anhand der vom objektiven Empfängerhorizont ausgehenden Auslegung zweifelsfrei geklärt werden können, über welchen konkreten Gegenstand und welche Fragestellung die Unterzeichner und Unterzeichnerinnen die Durchführung eines Bürgerentscheids verlangen (VGH Kassel, Beschluss vom 05.10.2007 - 8 TG 1562/07 -, Rn. 51; VGH H-Stadt, Urteil vom 21.03.2012 - 4 B 11.221 -, Rn. 21; VGH Mannheim, Beschluss vom 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, Rn. 17).
Gemäß § 8b Abs. 3 S. 2 HGO muss ein Bürgerbegehren zudem eine Begründung enthalten. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren des Bürgerbegehrens aufzuklären und darüber zu informieren, worüber abgestimmt werden soll. Die Begründung darf Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten, sie muss jedoch insbesondere die entscheidungserheblichen Tatsachen zutreffend darstellen. Die abstimmungsberechtigten Bürger müssen sich anhand der Darstellungen ein Urteil darüber bilden können, ob sie dem Bürgerbegehren zustimmen wollen oder nicht. Dabei muss gewährleistet sein, dass die angegebene Begründung nicht zur Verfälschung des Bürgerwillens führt. Sie darf deshalb nicht in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend sein (VGH Kassel, Beschluss vom 20.08.2015 - 8 B 2125/14 -, Rn. 6; VGH H-Stadt, Urteil vom 04.07.2016 - 4 BV 16.105 -, Rn. 27; VG Darmstadt, Beschluss vom 25.04.2013 - 3 L 497/13.DA -, Rn. 33; VG Karlsruhe, Beschluss vom 29.08.2016 - 9 K 3743/16 -, Rn. 35; BeckOK KommunalR Hessen/Dünchheim, 14. Ed. 1.2.2021, HGO § 8b Rn. 13f.).
Der Inhalt eines Bürgerbegehrens ist durch Auslegung zu ermitteln. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut Bürgerbegehren/Bürgerentscheid ist so angelegt, dass die Fragestellung von Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll. Es kann deshalb notwendig sein und ist zulässig – wie bei Willenserklärungen und Gesetzen auch –, den Inhalt einer Frage durch Auslegung zu ermitteln. Bei der Auslegung hält die Rechtsprechung eine „wohlwollende Tendenz“ für gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut für die Bürger handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist (VGH H-Stadt, Urteil vom 21.03.2012 - 4 B 11.221 -, Rn. 21; VGH Mannheim, Beschluss vom 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, Rn. 14).
Die gem. § 8b HGO mögliche Mitwirkung der Bürger beschränkt sich allerdings nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen, sondern betrifft eine konkrete Sachentscheidung. Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Insofern kommt auch eine wohlwollende Auslegung im Hinblick auf die große Bedeutung der Bestimmtheit der Fragestellung nicht in Betracht. Vielmehr muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein; mit anderen Worten: bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -, Rn. 22; OVG Münster, Beschluss vom 15.05.2014 - 15 B 499/14 -, Rn. 10). Vor allem die Bereinigungsoption der Gemeindevertretung nach § 8b Abs. 4 S. 4 HGO stößt an praktische Grenzen. Danach darf diese zwar mit Zustimmung der Vertrauenspersonen „Unstimmigkeiten im Wortlaut der Fragestellung des Bürgerbegehrens bereinigen“. Dies beschränkt sich indessen auf redaktionelle Änderungen im engeren Sinne und umfasst nicht die Überarbeitung eines unbestimmten Antrags in einen neuen, bestimmten Antrag, der inhaltlich enger oder anders ist (BeckOK KommunalR Hessen/Dünchheim, 14. Ed. 1.2.2021, HGO § 8b, Rn. 44). Da den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens der auf den Unterschriftenlisten abgedruckte Begründungstext in seiner Gesamtheit vorliegt, muss auch dessen rechtliche Beurteilung einheitlich erfolgen; eine nachträgliche Teilung oder geltungserhaltende Reduktion kommt daher nicht in Betracht (VGH H-Stadt, Urteil vom 04.07.2016 - 4 BV 16.105 -, Rn. 34; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -, Rn. 23).
Diesen Anforderungen genügt das Bürgerbegehren „Bezahlbarer Wohnraum in A-Stadt“ nicht. Der vorliegenden Fragestellung und der Begründung fehlen die erforderliche Klarheit und Eindeutigkeit, sodass die Bürgerinnen und Bürger nicht wissen können, welche konkreten Ziele erreicht werden sollen. Unklar bleibt insbesondere in Ziel 1 des Begehrens, was die Initiatoren unter die Begriffe „geringe und mittlere Einkommensschichten“ fassen. Es bewegt sich bereits im Bereich der Spekulation anzunehmen, dass hiermit Wohnungen gemeint sein könnten, die nach den Richtlinien der Beklagten nach Förderweg 1 und 2 gefördert werden. Es bleibt zudem unklar, wie die verhältnismäßige Verteilung der 1000 zu schaffenden Wohnungen auf Mieter mit geringem bzw. mittlerem Einkommen ausfallen soll. Die während des gerichtlichen Verfahrens von den Klägern dargelegte Beschränkung auf die Schaffung von Wohnungen im Förderweg 2 ist mit dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungsinhalt des Bürgerbegehrens unvereinbar und scheidet daher als mögliche Auslegung aus. Da dem Bürgerbegehren auch keine durchschnittlichen Quadratmeterzahlen der zu schaffenden Wohnungen zu entnehmen ist, mangelt es dem Bürgerbegehren auch deshalb an der erforderlichen Eindeutigkeit und letztlich an einem vollziehbaren Inhalt. Die Angabe der genannten entscheidungserheblichen Tatsachen wäre aber erforderlich, um eine unverfälschte direktdemokratische Willensbildung zu erreichen. Die Unvollständigkeit der Angaben bewirkt die inhaltliche Vieldeutigkeit des Bürgerbegehrens. Diese droht, Missverständnisse hervorzurufen und den Bürgerwillen zu verfälschen.
Das Bürgerbegehren ist auch deswegen irreführend, weil es suggeriert, die Beklagte müsse nur die Ziele beschließen, die dann von der Beigeladenen umzusetzen seien. Es ist zwar zulässig, dass ein Bürgerentscheid – in gleicher Weise wie ein Beschluss der Gemeindevertretung – den Inhalt einer Weisung des Magistrats an ein Unternehmen, an dem die Gemeinde beteiligt ist, bestimmt. Zu dem Instrumentarium der Umsetzung gemeindlicher Vorstellungen in Gesellschaften, an denen die Gemeinde beteiligt ist, gehört das vom Magistrat auszuübende Weisungsrecht gemäß § 125 Abs. 1 Satz 4 HGO. Das bedeutet aber nicht, dass auch der Inhalt der zu erteilenden Weisungen durch diese besondere Kompetenzzuweisung in der alleinigen Zuständigkeit des Magistrats stünde. Denn von dem in § 125 HGO geregelten Außenvertretungsverhältnis zwischen Gemeinde und Gesellschaften ist das Innenverhältnis zwischen Gemeindevorstand und Gemeindevertretung zu unterscheiden, in dem die Entscheidungsbefugnisse über die in den Gesellschaften zu verfolgende Geschäftspolitik nach den allgemeinen Zuständigkeitsregelungen zu verteilen sind. Für den laufenden Geschäftsbetrieb ist danach der Gemeindevorstand gemäß § 9 Abs. 2 HGO auch inhaltlich zuständig, während bei wichtigen Angelegenheiten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 HGO eine vorrangige Entscheidung der Gemeindevertretung einzuholen und vom Gemeindevorstand durch Weisung gemäß § 125 Abs. 1 Satz 4 HGO im Außenverhältnis zu den Gesellschaften umzusetzen ist (VGH Kassel, Beschluss vom 24.09.2008 - 8 B 2037/08 -, Rn. 18).
Das Bürgerbegehren übergeht aber das Umsetzungsproblem des einer derartigen Weisung entgegenstehenden Gesellschaftsvertrags der Beigeladenen, obwohl der Unternehmensgegenstand der Beigeladenen – wie er sich aus dem Gesellschaftsvertrag ergibt – insbesondere ausdrücklich die Durchführung von Bauvorhaben für Erwerber umfasst.
Dem Erfordernis eines durchführbaren Kostendeckungsvorschlags wird das Bürgerbegehren ebenfalls nicht gerecht. Denn die Kostenschätzungen und der Finanzierungsvorschlag machen insgesamt den Bürgerinnen und Bürgern nicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich, damit sie die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Vermögen der Beklagten übernehmen können.
§ 8b Abs. 3 Satz 2 HGO regelt, dass das Bürgerbegehren „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten“ muss. Der vorgeschriebene Kostendeckungsvorschlag eines Bürgerbegehrens dient dem Zweck, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen, damit sie in ihrer Entscheidung auch die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen übernehmen können. Es sind deshalb nicht nur die unmittelbaren Kosten der vorgeschlagenen Maßnahme, sondern auch zwangsläufige Folgekosten, der Verzicht auf Einnahmen und die Kosten einer erzwungenen Alternativmaßnahme zu berücksichtigen. Es soll vermieden werden, dass ein Bürgerbegehren mit der gemäß § 8b Abs. 7 HGO dreijährigen Verbindlichkeit eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung Maßnahmen beschließt, deren finanzielle Folgen für die Gemeinde nicht überschaubar und nicht finanzierbar sind (VGH Kassel, Beschluss vom 18.03.2009 - 8 B 528/09 -, Rn. 54; vom 10.11.2016 – 8 B 2536/16 -, Rn. 8f.; und vom 23.11.1995 - 6 TG 3539/95 -, Rn. 11ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -; VGH Mannheim, Beschluss vom 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, Rn. 10f.; VG Frankfurt, Beschluss vom 06.09.2016 - 7 L 2204/16.F -; VG Kassel, Urteil vom 28.09.2012 - 3 K 659/12.KS -, Rn. 41).
Damit die Bürger und Bürgerinnen sich ihrer Verantwortung bei der Abstimmung bewusst werden, ist eine möglichst umfassende Information über die finanziellen Folgen eines Projekts unerlässlich. Dies schließt die Beschreibung der Mittel und der Wege ein, auf denen sie aufgebracht werden sollen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -, Rn. 27; VG Aachen, Urteil vom 30.08.2007 - 4 K 1018/06 -, Rn. 39ff.). Entgehen der Gemeinde durch die verlangte Maßnahme zukünftig Einnahmen, sind diese nur dann im Kostendeckungsvorschlag zu berücksichtigen, wenn die Gemeinde diese Beträge bisher schon tatsächlich eingenommen hat und diese aufgrund der verlangten Maßnahme nun wegfallen. Denn in diesem Fall ist der Wegfall der bisherigen Einnahmen unmittelbare Folge der verlangten Maßnahme (VGH Mannheim, Beschluss vom 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, Rn. 12).
Dabei dürfen allerdings die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag nicht überspannt werden, so dass überschlägige und geschätzte, aber schlüssige Angaben genügen, weil die Initiatoren eines Bürgerbegehrens regelmäßig nicht über das Fachwissen der Behörde verfügen und weil dieses plebiszitär-demokratische Element andernfalls weitgehend leerliefe (VGH Kassel, Beschluss vom 18.03.2009 - 8 B 528/09 -, Rn. 54; vom 10.11.2016 – 8 B 2536/16 -, Rn. 8 f.; und vom 23.11.1995 - 6 TG 3539/95 -, Rn. 11 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -; VG Darmstadt, Beschluss vom 24.01.2018 - 3 L 5117/17.DA -; BeckOK KommunalR Hessen/Dünchheim, 14. Ed. 1.2.2021, HGO § 8b Rn. 15 ff.). Deshalb genügen überschlägige, aber schlüssige und nachvollziehbare Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt. Dabei sind die Initiatoren aber gehalten, sich über die Höhe der Kosten bei sachkundigen Stellen zu informieren und sich mit der Haushaltslage vertraut zu machen. So kann erwartet werden, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens notwendige Informationen bei der Verwaltung erfragen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -, Rn. 28; OVG Münster, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -, Rn. 41; VG Düsseldorf, Beschluss vom 20.01.2012 - 1 L 2/12 -, Rn. 26).
Es kann vorgeschlagen werden, die mit dem Bürgerbegehren verbundenen Kosten durch Einsparungen an bestimmten anderen Haushaltsstellen oder durch die Erhöhung genau bestimmter Gemeindeabgaben zu decken. Da Umschichtungen innerhalb des Gemeindehaushalts fast immer dazu führen, dass anderen Bereichen Gelder entzogen werden und dort daher Angebote beziehungsweise Leistungen gekürzt werden müssen, ist die Art und der Umfang der Umschichtung genau mitzuteilen (Bennemann in: Bennemann/Daneke/Steiß u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, 47. Nachlieferung Mai 2017, § 8b HGO, Rn. 94). Die stärkere Beteiligung der Bürgerschaft an der Verwaltung der eigenen Gemeinde kann und darf sich nicht darin erschöpfen, einzelne konkrete Maßnahmen zu entscheiden; sie muss zwangsläufig auch eine stärkere Selbstverantwortung der Bürgerschaft im Hinblick auf die mit den Maßnahmen verbundene Kostenlast bewirken. Dies ist auch deswegen wichtig, weil die tatsächliche Belastung mit den entstehenden Kosten im Ergebnis immer bei den Bürgern verbleiben wird (Bennemann in: Bennemann/Daneke/Steiß u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, 47. Nachlieferung Mai 2017, § 8b HGO, Rn. 95).
Der Kostendeckungsvorschlag muss so gestaltet sein, dass er einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag darstellt. Hierbei muss der Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung öffentlicher Mittel des § 92 Abs. 2 HGO beachtet werden. Der Haushaltsgrundsatz, die Aufgabenerfüllung der Gemeinde auf Dauer zu sichern, verbietet es einer Gemeinde in einer schwierigen finanziellen Situation, noch weitere öffentliche Einrichtungen zu schaffen, die zusätzliche Defizite bringen. Das muss dann konsequenterweise auch für die entsprechenden Bürgerbegehren gelten. Wenn die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Einrichtungen nachweisbar „schön gerechnet werden“, fehlt es an einem nach den gesetzlichen Vorgaben umsetzbaren Kostendeckungsvorschlag (Bennemann in: Bennemann/Daneke/Steiß u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, 60. Nachlieferung Mai 2020, § 8b HGO, Rn. 97).
Diesen Maßstäben wird der vorliegende Kostendeckungsvorschlag schon deshalb nicht gerecht, weil die Kostenschätzungen nicht schlüssig sind. Da unklar bleibt, welcher Wohnraum errichtet werden soll, sind die dafür entstehenden Kosten auch nicht abschätzbar und die im Bürgerbegehren genannten Zahlen nicht nachvollziehbar. Denn selbst eine durchschnittliche Quadratmeterzahl ist unbekannt. Das Bürgerbegehren ist auf einen unbegrenzten Zeitraum gerichtet, obwohl die Kläger selbst im Verfahren einräumen, die Kosten – schon wegen der unbekannten Entwicklung der Mietzinshöhen – nicht für zukünftige Jahre einschätzen zu können.
Der Kostendeckungsvorschlag berücksichtigt auch nicht, dass mögliche Folgekosten für die Beklagte entstehen, wenn die Fördermittel des Landes Hessen im Förderweg 1 wegfallen oder eingeschränkt ausgezahlt werden sollten.
Da der Haushalt der Beklagten bislang von Zuführungen von Überschüssen der Beigeladenen profitiert, müsste sich das Bürgerbegehren auch dazu äußern, an welcher Stelle auf Ausgaben der Beklagten verzichtet werden soll, wenn diese Einnahmen anstatt dessen zukünftig in die Umsetzung der Ziele des Bürgerbegehrens fließen sollen.
Ziel 2 und 3 haben zudem zwangsläufige Folgekosten, die das Bürgerbegehren nicht nennt.
Ziel 2 berücksichtigt nicht die ansteigenden Folgekosten, die dadurch entstehen, dass die Beigeladene im üblichen Geschäftsgang ihre Mieten regelmäßig erhöht. Die Kläger legen der Kostenschätzung bei Ziel 3 nur die Mieteinnahmenverluste für das erste Jahr zugrunde. Wandeln sich jedes Jahr etwa 5% bis 6% der jeweils verbleibenden frei finanzierten Wohnungen im Sinne des Ziels 3 um, erhöht sich der Mieteinnahmenverlust sukzessive, da der Gesamtanteil an umgewandelten Wohnungen ansteigt. Die Kosten können nicht – wie im Bürgerbegehren angegeben – jährlich auf gleichem Niveau bleiben.
Die Vorschläge zur Finanzierung der Ziele sind gleichfalls unzureichend. Eine Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes ist – wie gerade die letzten Jahre der Pandemie gezeigt haben – keinesfalls ein verlässliches Mittel, die Einnahmen der Beklagten zu erhöhen. Selbst wenn es möglich wäre, Mehreinnahmen zu erzielen, müssten zunächst die gesetzlichen Vorgaben an einen ausgeglichenen Haushalt erfüllt und Defizite ausgeglichen werden. Würden die Mehreinnahmen aber für die Erreichung von Ziel 1 genutzt werden, müssten Haushaltsmittel der Beklagten aus anderen Bereichen zur Schließung des Defizits eingespart und die Erfüllung anderer Aufgaben eingestellt werden. Es ist nicht ersichtlich, wie die Ziele des Bürgerbegehrens mit den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung öffentlicher Mittel in Einklang gebracht werden könnten. Wenn die Kläger zur Finanzierung des Bürgerbegehrens nun auch Mittel heranziehen möchten, die im Haushalt der Beklagten bereits für den Bau von geförderten Wohnungen eingeplant sind, müssten sie dies auch in ihrem Kostendeckungsvorschlag offenlegen.
Nach alledem kommt es nicht mehr auf die Erörterung der gesellschaftsrechtlichen Auswirkungen an, die das Bürgerbegehren zur Folge hätte, würde es für zulässig erklärt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen beruht die Kostenentscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, den Klägern auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da sich diese mit ihrem Sachantrag einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 92 ff. HGO
§ 8b HGO
§ 35 HVwVfG
§ 9 HGO
§ 75 VwGO
§ 125 HGO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 125 Abs. 1 HGO
§ 8b Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 8b Abs. 2 Nr. 7 HGO
§ 92 Abs. 4 HGO
§ 92 Abs. 7 HGO
§ 92 Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 93 Abs. 2 HGO
§ 93 Abs. 3 HGO
§ 121 Abs. 8 HGO
§ 122 Abs. 4 Nr. 2 HGO
§ 8b Abs. 4 Satz 2 HGO
§ 8b Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 und 5 VwGO
§ 8b Abs. 3 S. 2 HGO
§ 8b Abs. 4 S. 4 HGO
§ 125 Abs. 1 Satz 4 HGO
§ 9 Abs. 2 HGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 8b Abs. 7 HGO
§ 92 Abs. 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 L 2204/16
8 K 1365/08
8 UE 3683/07
2 BvR 2203/18
8 UE 3683/97
8 B 2370/19
5 S 2079/83
3 K 659/12
8 TG 1562/07
4 B 11.22
1 S 1132/18
8 B 2125/14
4 BV 16.10
3 L 497/13
9 K 3743/16
10 ME 204/08
15 B 499/14
8 B 2037/08
8 B 528/09
8 B 2536/16
6 TG 3539/95
4 K 1018/06
3 L 5117/17
15 A 203/02
1 L 2/12