Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-04-28, Aktenzeichen 3 L 642/16.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2016:0428.3L642.16.DA.0A

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 28.04.2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21. April 2016 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 28.04.2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin "Fußballbundesligaspiel zwischen dem SV Darmstadt 98 und Eintracht Frankfurt am 30.04.2016 in Darmstadt" vom 21.04.2016 wiederherzustellen,
ist zulässig und begründet.
Ein Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO begründet, wenn diese formell fehlerhaft ist oder eine seitens des Gerichts vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das private Interesse des Adressaten an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs oder seiner Anfechtungsklage das von der Behörde geltend gemachte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Ob dies der Fall ist, richtet sich primär danach, welche Erfolgsaussichten der Widerspruch beziehungsweise die Anfechtungsklage aufweisen. Erweist sich der Verwaltungsakt als rechtmäßig und eilbedürftig, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes. Ist der Verwaltungsakt hingegen offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs beziehungsweise der Klage, da kein öffentliches Interesse am Vollzug eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes bestehen kann.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin ist formell nicht zu beanstanden, insbesondere hat die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 3 VwGO das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung noch ausreichend und einzelfallbezogen begründet.
Bei der im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO durch das Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt im vorliegenden Fall jedoch das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung das öffentliche Vollzugsinteresse an dem erlassenen Aufenthaltsverbot. Denn nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage erweist sich die Allgemeinverfügung vom 21.04.2016 als offensichtlich rechtswidrig.
Gegenstand des Verfahrens ist die als Allgemeinverfügung überschriebene Regelung der Antragsgegnerin vom 21.04.2016, mit der für Anhänger/Fans von Eintracht Frankfurt (erkennbar durch Fanbekleidung, Skandierung von Parolen und sonstigem Auftreten) in der Zeit vom 29.04.2016, 19:00 Uhr, bis 01.05.2015, 7:00 Uhr, der Aufenthalt in einem bestimmten Bereich des Stadtgebiets untersagt wird. Hierbei handelt es sich um eine personenbezogene Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 1. Alt. HVwVfG, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Adressatenkreis richtet. Es handelt sich offensichtlich nicht um eine Gefahrenabwehrverordnung auf der Grundlage von § 74 in Verbindung mit § 71 HSOG, denn das Aufenthaltsverbot soll nur für das Fußballbundesligaspiel zwischen dem SV Darmstadt 98 und Eintracht Frankfurt am 30.04.2016 in Darmstadt und nicht für eine unbestimmte Anzahl von Fällen und auch nur für den genannten Personenkreis gelten.
Es bestehen keine formellen Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung, insbesondere ist sie ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Nach § 41 Abs. 3 Satz 2 HVwVfG darf eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gemacht werden, wenn die Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Das ist vorliegend der Fall, da zahlreiche Eintracht-Fans betroffen und die wenigsten mit Namen und Anschrift bekannt sein dürften. Nach § 7 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin erfolgen öffentliche Bekanntmachungen, soweit nichts anderes bestimmt ist, durch einmaliges "Einrücken" im "Darmstädter Echo". Dies ist vorliegend am 27.04.2016 erfolgt, so dass die Allgemeinverfügung gemäß § 41 Abs. 4 Satz 4 HVwVfG am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung, mithin am 28.04.2016 als bekannt gemacht gilt. Ausreichend ist dabei, dass lediglich der Tenor der Allgemeinverfügung abgedruckt und im Übrigen mitgeteilt wurde, wo der vollständige Wortlaut eingesehen werden kann (§ 41 Abs. 4 Satz 1 und 2 HVwVfG). Der Magistrat ist auch gemäß § 1 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 HSOG die für den Erlass der Allgemeinverfügung zuständige Gefahrenabwehrbehörde, da eine Eilbedürftigkeit nicht bestand.
Das Aufenthaltsverbot in Form der Allgemeinverfügung hat die Antragsgegnerin zu Unrecht auf die Generalklausel des § 11 HSOG gestützt. Danach können die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, soweit nicht die folgenden Vorschriften die Befugnisse der Gefahrenabwehrund der Polizeibehörden besonders regeln. Das ist hier aber der Fall. In § 31 Abs. 3 HSOG ist das Aufenthaltsverbot als Maßnahme der Gefahrenabwehr abschließend geregelt. Danach können die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden einer bestimmten Person für eine bestimmte Zeit verbieten, einen bestimmten örtlichen Bereich innerhalb der Gemeinde zu betreten, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person in diesem Bereich Straftaten begehen wird. Da hier ein Aufenthaltsverbot erlassen wurde, tritt die Generalklausel des § 11 HSOG im Wege der Subsidiarität hinter die in der Spezialregelung geregelten Befugnisse zurück. Die spezielle Regelung darf nicht über die Generalklausel des § 11 HSOG ausgeweitet werden (vgl. HessVGH, Beschluss vom 28.01.2003 - 11 TG 2548/02 -; Urteil vom 10.04.2014 - 8 A 2421 /11 -, beide juris; Hornmann, HSOG, Kommentar, 2. Aufl., § 11 Rdnr. 3). Der Erlass eines Aufenthaltsverbotes kommt deshalb nur in Betracht, wenn die Voraussetzungen von § 31 HSOG erfüllt sind.
Vorliegend fehlt es an der Erfüllung dieser Voraussetzungen. Es kann dahinstehen, ob die Ermächtigung in § 31 Abs. 3 HSOG grundsätzlich einer Allgemeinverfügung zugänglich ist. Zweifel bestehen deshalb, weil die Regelung Aufenthaltsverbote nur für den Einzelfall vorsieht und sie als Maßnahme gegenüber einer größeren Personengruppe kaum geeignet sein dürfte (vgl. HessVGH, Urteil vom 10.04.2014 - 8 A 2421 /11 -, juris; Hornmann, a.a.O., § 31 Rn. 66). So liegt der Fall auch hier. Bei dem gegenüber den Eintracht-Fans ausgesprochenen Aufenthaltsverbot bereitet es bereits Schwierigkeiten, den betroffenen Adressatenkreis abzugrenzen. Für die Mitglieder der Gruppe "Anhänger/Fans von Eintracht Frankfurt" lässt sich das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 3 HSOG im Einzelfall nicht eindeutig feststellen. Das Aufenthaltsverbot ist darüber hinaus weder geeignet noch erforderlich und verhältnismäßig, die Begehung von Straftaten durch einige gewaltbereite Fans zu verhindern.
Es bestehen bereits Bedenken bezüglich der notwendigen Bestimmtheit der Verfügung hinsichtlich des betroffenen Adressatenkreises. Voraussetzung einer personenbezogenen Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 1. Alt. HVwVfG ist, dass sie sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Adressatenkreis richtet. In der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung ist der betroffene Adressatenkreis mit Anhänger/Fans von Eintracht Frankfurt (erkennbar durch Fanbekleidung, Skandierung von Parolen und sonstigem Auftreten) beschrieben. Diese Eingrenzung dürfte bereits nicht hinreichend bestimmt sein.
Nicht eindeutig erkennbar ist, ob mit der Verfügung alle Eintracht-Fans angesprochen werden und der Zusatz in der Klammer nur ein Hinweis zur Identifizierung solcher Fans darstellt oder ob von vornherein nur solche Anhänger betroffen sein sollen, die in der beschriebenen Form nach außen hin erkennbar sind. Aus der Antragserwiderung ergibt sich, dass die Verfügung im letzteren Sinne zu verstehen sein soll. Nach der Formulierung der Verfügung ist es aber nicht ausgeschlossen, dass sich alle Fans von Eintracht Frankfurt angesprochen fühlen, auch wenn sie ihre Faneigenschaft nicht nach außen zur Schau stellen. Das Tragen von Fanbekleidung und das Skandieren von Parolen mögen noch geeignete Kriterien sein, den betroffenen Adressatenkreis der Verfügung hinreichend deutlich abzugrenzen. Was jedoch mit "sonstigem Auftreten" gemeint ist, bleibt offen.
Abgesehen von den Bedenken gegen die ausreichende Bestimmtheit der Allgemeinverfügung lässt sich jedenfalls nicht feststellen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 3 HSOG für jedes einzelne Mitglied dieser Fangruppe erfüllt sind. Die Vorschrift gestattet den Erlass eines Aufenthaltsverbots, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Betroffene in dem bestimmten örtlichen Bereich eine Straftat begehen wird. Erforderlich ist das Vorliegen konkreter nachprüfbarer Tatsachen, aufgrund derer mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die Prognose getroffen werden kann, dass der Adressat der Verfügung eine Straftat begehen wird. Diese Voraussetzungen gelten auch für eine Allgemeinverfügung. Solche Tatsachen sind vorliegend nicht ersichtlich und werden von der Antragsgegnerin in Bezug auf alle Adressaten der Allgemeinverfügung auch nicht behauptet. Denn nicht jeder, der Fankleidung trägt, kann dem Kreis potentieller Straftäter zugerechnet werden. Sicherlich gibt es einige gewaltbereite sogenannte "Problemfans", bei denen von der Begehung von Straftaten oder sonstiger Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgegangen werden kann. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass sämtliche Eintracht-Anhänger per se gewaltbereit sind, und auch speziell für den Antragsteller ist dies nicht belegt.
Das Aufenthaltsverbot in Form der Allgemeinverfügung entspricht darüber hinaus nicht dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die hier in Frage stehende Maßnahme greift für den erfassten Personenkreis nicht unerheblich in das Recht auf die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ein und muss sich daher als geeignet und erforderlich erweisen; außerdem darf der Eingriff in Anbetracht der grundrechtlichen Bedeutung nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen. Dabei verkennt die beschließende Kammer nicht, dass die Antragsgegnerin mit der Allgemeinverfügung einen legitimen Zweck verfolgt. Sie möchte dadurch die Begehung von Straftaten bzw. Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verhindern, die anlässlich des Fußballbundesligaspiels zwischen dem SV Darmstadt 98 und Eintracht Frankfurt am 30.04.2016 in Darmstadt nicht auszuschließen sind. Es mag auch zutreffen, dass eine größere Anzahl von Eintracht-Fans trotz des Stadionausschlusses nach Darmstadt anreisen wird. Wegen der bereits zahlreich registrierten Ausschreitungen in der Vergangenheit spricht zudem vieles dafür, dass es auch an diesem Spieltag erneut zu Gewalttätigkeiten und Rechtsgutverletzungen durch sogenannte "Problemfans" kommen wird. Das ausgesprochene Aufenthaltsverbot ist jedoch bereits nicht geeignet, den legitimen Zweck der präventiven Gefahrenabwehr zu erreichen.
Nicht alle Eintracht-Fans werden durch Fanbekleidung, Skandierung von Parolen oder durch sonstiges Auftreten auffallen. Gerade gewaltbereite Fans können das Aufenthaltsverbot umgehen, indem sie ihre Anhängerschaft verbergen und die Fanbekleidung abnehmen. Es erscheint daher sehr zweifelhaft, dass sich gewaltbereite Anhänger durch das Aufenthaltsverbot davon abhalten lassen, anlässlich des Fußballspiels in Darmstadt Straftaten zu begehen oder die öffentliche Sicherheit und Ordnung in sonstiger Weise zu stören. Außerdem ist eine Verdrängung der befürchteten Ausschreitungen in Stadtgebiete außerhalb des Verbotsbereichs zu befürchten.
Im Übrigen ist die Allgemeinverfügung ohne die Androhung eines Mittels zur zwangsweisen Durchsetzung erlassen worden. Im Falle eines Verstoßes gegen das Aufenthaltsverbot müssten daher polizeiliche Maßnahmen ergriffen werden, zu denen die Polizeibehörden bei einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ohnehin berechtigt wären. Die streitgegenständliche Verfügung greift daher ohne erkennbare Funktion in die Grundrechte des betroffenen Personenkreises ein und erscheint daher auch nicht erforderlich.
Bedenken bestehen auch hinsichtlich der Größe des räumlichen Geltungsbereichs des Aufenthaltsverbots. Es handelt sich dabei nicht nur um den Bereich um das Stadion am Böllenfalltor oder den engeren Innenstadtbereich, sondern das Verbot betrifft einen nicht unbeträchtlichen Teil des gesamten Stadtgebiets. Dieser Umfang kann nicht allein damit begründet werden, dass die Orte, an denen sich die Gefahren durch randalierende Fans verwirklichen könnten, noch nicht feststehen.
Das Aufenthaltsverbot für die Eintracht-Fans stellt sich aber vor allem als unverhältnismäßig im engeren Sinne dar. Der dadurch bewirkte Grundrechtseingriff betrifft in der Mehrheit Personen, die zwar Fans von Eintracht Frankfurt sind und als solche in Erscheinung treten, aber sich bisher nicht in gewalttätiger Weise betätigt haben und dies auch nicht beabsichtigen, so dass sie keine Verhaltensstörer im Sinne des § 6 Abs. 1 HSOG sind. Die Allgemeinverfügung führt mithin zu Beeinträchtigungen des Grundrechts, ohne dass dies im Einzelfall mit dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Verhinderung von Straftaten und sonstigen Gefahren gerechtfertigt wäre. Auch das Ausmaß der Ausschreitungen in der Vergangenheit ist kein ausreichender Grund, die mit dem Verzicht auf eine Einzelfallprüfung verbundenen Nachteile für den Betroffenen zu rechtfertigen. Die Antragsgegnerin ist mithin darauf zu verweisen, durch entsprechende Einzelmaßnahmen gegen auffällig gewordene gewaltbereite Fans vorzugehen (vgl. VGH BW, Beschluss vom 04.10.2002 - 1 S 1963/02 -, juris), was sie offensichtlich über die Allgemeinverfügung hinausgehend auch durch Einzelverfügungen an bekannte gewaltbereite Fans getan hat. Es ist jedenfalls nicht angemessen, aufgrund der Gewaltbereitschaft einiger Fans allen Eintracht-Anhängern den Aufenthalt in weiten Bereichen des Stadtgebiets von Darmstadt zu untersagen.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird auch nicht dadurch gewahrt, dass das Aufenthaltsverbot nicht für Personen gelten soll, die ein berechtigtes Interesse am Betreten des Verbotsbereichs nachweisen können. Hier bleibt bereits unklar, wie und von wem dieses berechtigte Interesse im Einzelfall festgestellt werden soll. Auch erschließt sich nicht, was genau ein derartiges Interesse sein soll und wie es von der jeweiligen Person belegt werden muss. Vielmehr bleibt es der eher zufälligen Handhabung des jeweiligen Beamten überlassen, wie er die Ausnahme vom Verbot auslegt und ob er eine bestimmte Person den gesperrten Bereich betreten lässt. Zudem wird es genügend Eintracht-Fans geben, die - in Anbetracht des Zuschauerausschlusses durch das Sportgerichtsurteil des DFB vom 21.01.2016 - das Spiel schlicht gemeinsam mit anderen Fans in einer Sportsbar in der Darmstädter Innenstadt verfolgen und durch Tragen von entsprechenden Symbolen ihre Solidarität mit dem Verein zum Ausdruck bringen wollen, ohne ein darüber hinausgehendes berechtigtes Interesse am dortigen Aufenthalt zu haben. Ein generelles Aufenthaltsverbot für Eintracht-Fans stellt sich damit insgesamt als unverhältnismäßig dar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Die Kammer hat den vollen Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG in Ansatz gebracht, weil durch die Entscheidung im Eilverfahren die Hauptsache vorweggenommen werden dürfte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 35 Satz 2 1. Alt. HVwVfG
§ 41 Abs. 3 Satz 2 HVwVfG
§ 41 Abs. 4 Satz 4 HVwVfG
§ 41 Abs. 4 Satz 1 und 2 HVwVfG
§ 31 Abs. 3 HSOG
§ 6 Abs. 1 HSOG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 TG 2548/02
1 S 1963/02