Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-06-17, Aktenzeichen 25 A 1096/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0617.25A1096.97.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers und die Anschlußberufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 27. November 1996 werden zurückgewiesen.
Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Berufungsverfahrens zu je 1/2.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Veranstalter der seit 1925 durchgeführten ADAC-Rallye Ostwestfalen-Lippe. Sie fand bis einschließlich 1995 jährlich mit jeweils von der Beklagten erteilten Ausnahmegenehmigungen statt. An dem Wochenende des 8. und 9. März 1996 sollte die 58. ADAC-Westfalen-Lippe-Fahrt mit Start und Ziel in B. auf dem Gebiet der Kreise Lippe, Gütersloh und Paderborn stattfinden. Es war vorgesehen, während der Rallye Wertungsprüfungen zur Erzielung einer Bestzeit auf abgesperrten Strecken zum Teil im öffentlichen Straßenraum durchzuführen. Am 28. September 1995 fand bei der Beklagten zur Vorbereitung dieser Rennveranstaltung ein Gespräch statt, bei dem der Kläger auf eine mögliche Änderung der Entscheidungspraxis bei der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Rennveranstaltung durch die neue Behördenleitung hingewiesen wurde.
Entsprechend seiner bisherigen Übung beantragte der Kläger rund drei Monate vor Beginn der Veranstaltung unter dem Datum des 8. Dezember 1995 über den Oberkreisdirektor des Kreises Lippe u.a. die Erteilung einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung der Beklagten für die Rallye.
Mit Bescheid vom 19. Februar 1996 lehnte die Beklagte den Antrag auf die Erteilung einer Ausnahme von § 29 Abs. 1 StVO für die Rallyeveranstaltung ab. Zur Begründung führte sie aus, nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in dem Urteil vom 15. November 1993 sei das Rennverbot des § 29 Abs. 1 StVO ein repressives Verbot mit Ausnahmemöglichkeit, d.h. der Normgeber habe derartige Veranstaltungen generell verboten, weil er sie als sozialschädlich und unerwünscht ansehe. Die Beklagte führte weiter aus, Raum für eine Ausnahme sei nur dann, wenn der Antragsteller besondere Umstände vortrage, wonach das generelle Verbot dem Charakter der Veranstaltung nicht gerecht werde. Der Antragsteller müsse die verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen begründen. Einen solchen Ausnahmetatbestand habe der Kläger nicht vorgetragen. Auch wenn Jugendliche an der Veranstaltung teilnehmen sollten, sei ein Ausnahmetatbestand nicht gegeben. Bei jugendlichen Fahrzeugführern seien Rennen eher geeignet, Nachahmungseffekte in bezug auf überhöhte Geschwindigkeiten zu verursachen, als das Beherrschen von Gefahrensituationen im normalen Straßenverkehr einzuüben. Die Tatsache, daß die Veranstaltung in den vergangenen Jahren von ihr genehmigt worden sei, begründe keinen Anspruch für die bevorstehende Veranstaltung. Für die Genehmigung im Jahr 1995 habe sie keinen Ausnahmebestand im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts verlangt. Sie sei aber nicht gehindert, in diesem Jahr die Ausnahmegenehmigung nur noch zu erteilen, wenn besondere Umstände im Sinne der genannten Rechtsprechung vorlägen. Über die Genehmigung sei in jedem Jahr neu zu entscheiden. Auf eine mögliche Änderung der Entscheidungspraxis sei bei dem Gespräch vom 28. September 1995 hingewiesen worden.
Der Kläger erhob am 29. Februar 1996 Widerspruch. Er trug vor, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung, ihre langjährige Genehmigungspraxis zu ändern, Vertrauensschutzgesichtspunkte berücksichtigen müssen. Sie habe den Wechsel der Beurteilungskriterien zuvor deutlich machen müssen. Bis zur Antragstellung sei auf einen solchen möglichen Wechsel nicht konkret hingewiesen worden. Davon habe er erst am 25. Januar 1996 fernmündlich erfahren. Die Veranstaltung sei bereits ausgeschrieben gewesen, Verträge abgeschlossen und Absprachen mit verschiedenen an der Veranstaltung beteiligten Personen getroffen worden.
Nachdem ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz keinen Erfolg gehabt hatte (ablehnender Beschluß des VG Minden vom 5. März 1996 in dem Verfahren 3 L 211/96), fand die geplante Veranstaltung nicht statt. In der in diesem Verfahren eingereichten Antragserwiderung vom 1. März 1996 führte die Beklagte aus, erst bei Vorliegen einer besonderen Ausnahmesituation habe die Behörde im Rahmen einer Ermessensentscheidung abzuwägen, ob die für oder gegen die Ausnahme sprechenden Belange überwögen. Tatbestandsvoraussetzung sei eine Ausnahmesituation, die vom Antragsteller vorzutragen und gegebenenfalls zu beweisen sei. Erst wenn dieser Ausnahmetatbestand vorliege, sei Raum für eine Ermessensbetätigung. In dem Antrag vom 8. Dezember 1995 sei mit keiner Zeile ein Ausnahmetatbestand vorgetragen worden. Ein Ausnahmetatbestand liege nicht vor. Für eine Ermessensbetätigung sei kein Raum mehr; folglich könne es auch keine Ermessensreduzierung geben. Wegen der Erledigung der Angelegenheit durch Zeitablauf wurde über den Widerspruch nicht mehr entschieden.
Der Kläger hat am 9. April 1996 Fortsetzungsfeststellungsklage erhoben. Zur Begründung macht er geltend: Er habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides der Beklagten. Es bestehe Wiederholungsgefahr, da die Beklagte zu erkennen gegeben habe, daß mit weiteren Ausnahmegenehmigungen nicht mehr gerechnet werden könne. Außerdem beabsichtige er, die ihm im Zusammenhang mit der Ausschreibung und Vorbereitung der Veranstaltung entstandenen Kosten im Wege des Schadenersatzes geltend zu machen.
Die Weigerung, die beantragte Ausnahmegenehmigung zu erteilen, sei auch rechtswidrig gewesen. Die Veranstaltung sei wegen der langjährigen vorangegangenen Genehmigungspraxis zu genehmigen gewesen. Zwar habe im Vorfeld der Veranstaltung am 28. September 1995 bei der Beklagten ein Gespräch stattgefunden, bei dem dem Kläger keine völlig eindeutige Zusage gegeben worden sei, daß Veranstaltungen, die bisher genehmigt worden seien, auch in Zukunft genehmigt werden würden. Es sei jedoch ausdrücklich erwähnt worden, man gehe davon aus, daß auch eine neue Behördenleitung die Ausnahmegenehmigung für eine historisch gewachsene Veranstaltung nicht von heute auf morgen verweigern werde. Die Beklagte habe auch nach Ergehen des von ihr bei ihrer Entscheidung herangezogenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen Rallyeveranstaltungen genehmigt. Von ihm sei zuvor nie verlangt worden, die verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung der Veranstaltung zu begründen. Bei einem Gespräch zwischen dem Kläger und der Beklagten vom 15. Februar 1996 habe die Regierungspräsidentin ausgeführt, die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung sei mit ihrem persönlichen politischen Willen nicht zu vereinbaren. Dies zeige, daß eine rechtmäßige Ermessensausübung nicht stattgefunden habe.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
festzustellen, daß der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 19. Februar 1996 rechtswidrig und die Beklagte verpflichtet war, die beantragte Ausnahmegenehmigung gemäß §§ 46 Abs. 2, 29 Abs. 1 StVO zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ergänzend geltend gemacht, bei dem Gespräch vom 28. September 1995 hätten die Vertreter der Beklagten eindeutig herausgestellt, daß nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. November 1993 es in aller Regel keinen Anspruch mehr auf eine Ausnahmegenehmigung von § 29 Abs. 1 StVO gebe. Im Gegensatz zu allen anderen Bezirksregierungen in Nordrhein- Westfalen habe die Beklagte bisher aufgrund einer Entscheidung des früheren Behördenleiters noch solche Ausnahmegenehmigungen erteilt, ohne die Erfüllung eines Ausnahmetatbestandes zu verlangen. Es sei darauf hingewiesen worden, daß die neue Behördenleiterin frei in der Entscheidung sei, ob diese Praxis aufrechterhalten oder geändert werde. Es sei auch die Möglichkeit erörtert worden, bei einer Änderung der Entscheidungspraxis eine Übergangsfrist zu gewähren. Eine verbindliche Zusage sei aber nicht gegeben worden. Bei diesem Gespräch sei erklärt worden, daß mit einer Änderung der Entscheidungspraxis gerechnet werden müsse. Der Hinweis des Kreises Lippe in seinen dem Kläger in den voraufgegangenen Jahren erteilten Erlaubnisbescheiden nach § 29 Abs. 2 StVO habe auch für die Entscheidung der Beklagten nach § 29 Abs. 1 StVO gegolten, weil sie dem Kläger einen gesonderten Bescheid hinsichtlich § 29 Abs. 1 StVO nicht erteilt habe. Bei dem Gespräch vom 15. Februar 1996 habe die Regierungspräsidentin ihre Entscheidung, die Ausnahmegenehmigung nicht zu erteilen, mit Belangen des Umweltschutzes und der Verkehrssicherheit begründet.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Verpflichtung des Beklagten festgestellt, über den Antrag des Klägers vom 8. Dezember 1995 erneut zu entscheiden; im übrigen hat es die Klage abgewiesen.
Gegen das ihm am 28. Januar 1997 zugestellte Urteil hat der Kläger am 24. Februar 1997 Berufung eingelegt und ergänzend folgendes ausgeführt: Bei der Frage, ob eine Ermessensreduzierung eingetreten sei, sei nicht allein auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes abzustellen. Die Beklagte habe zahlreiche, für die Entscheidung des Falles wesentliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen. Aber schon die Genehmigungspraxis der Beklagten habe einen Vertrauensschutz seitens des Klägers nicht ausschließen können. Auch unter Berücksichtigung der damals herangezogenen gerichtlichen Entscheidungen seien zahlreiche Veranstaltungen genehmigt worden. Die Beklagte habe es nicht vermocht, konkrete, nachvollziehbare und gewichtige Belange vorzubringen, die gegen die Genehmigung der Veranstaltung gesprochen hätten. Dem habe gegenübergestanden, daß es sich bei der 58. ADAC Westfalen-Lippe-Fahrt um eine Veranstaltung mit jahrzehntelanger Tradition gehandelt habe, nämlich um die älteste noch durchgeführte Rallye in der Bundesrepublik Deutschland und die zweitälteste Rallye der Welt nach der Rallye Monte Carlo. Die Möglichkeit, daß auch eine Veranstaltung mit jahrzehntelanger Tradition bei tragfähigen Gründen keine Ausnahmegenehmigung mehr erhalte, ziehe er nicht in Zweifel. Die Veranstaltungstradition habe aber als gewichtiger Gesichtspunkt in die Ermessensausübung eingestellt und die langjährige Behördenpraxis nicht abrupt geändert werden dürfen, ohne sachliche Argumente dafür zu benennen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und in vollem Umfang gemäß dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen sowie die Anschlußberufung der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte, die am 22. September 1997 Anschlußberufung eingelegt hat, beantragt,
die Berufung des Klägers zurückzuweisen und die Klage unter teilweiser Änderung des angefochtenen Urteils insgesamt abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie ergänzend vor, der angefochtene Bescheid beruhe auf der damals maßgeblichen Rechtsprechung, nämlich dem Urteil des 13. Senats des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. November 1993. Nach dieser Rechtsprechung sei der Ermessensbetätigung ein Ausnahmetatbestand vorgeschaltet gewesen. Einen solchen Ausnahmetatbestand habe der Kläger nicht vorgetragen. Nach dem heutigen Stand der Rechtsprechung seien alle Argumente für und gegen die Ausnahmegenehmigung im Rahmen des Ermessens abzuhandeln. Die in dem angefochtenen Bescheid angeführten Gründe seien als Ermessenserwägungen umzudeuten. In dem Bescheid sei zum Beispiel auf den Belang der Verkehrssicherheit hingewiesen worden. Die vorgesehene Veranstaltung habe in Widerspruch zu dem Grundgedanken des Straßenverkehrsrechts, insbesondere zur Verkehrssicherheit, gestanden. Jeder Gedanke an Wettkampf oder Fahren auf Zeit beeinträchtige die Verkehrssicherheit. Für das Rennverbot des § 29 Abs. 1 StVO seien folgende Gründe maßgeblich: Die Straßenbenutzung durch die Allgemeinheit werde bei einem Rennen ausgeschlossen, die Zuschauer und die Fahrer gefährdet und die Straße mehr als verkehrsüblich abgenutzt. Diese Gründe stünden auch dem hier ehemals zur Genehmigung gestellten Rennen entgegen. Es lägen keine Umstände vor, die es rechtfertigten, dieses Rennen anders zu behandeln als das typische Rennen, das der Verordnungsgeber mit dem Verbot habe treffen wollen.
Gemäß § 114 Satz 2 VwGO könne die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Vor diesem Hintergrund führe sie folgende Ermessenserwägungen zusätzlich an: Die Wertungsprüfungen 1 und 14 hätten in einem Gewerbegebiet stattfinden sollen, das unmittelbar an ein Naturschutzgebiet angrenze. Durch die zusätzliche Verlärmung während der Veranstaltung sei eine Beeinträchtigung der Tierwelt zu befürchten. Darüber hinaus sei es nach den Festsetzungen des Landschaftsplanes verboten, Flächen außerhalb der befestigten Straßen, Wege, Park- und Stellplätze zu betreten. Es bestünden aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege erhebliche Bedenken gegen diese Wertungsprüfungen. Die Strecke der Wertungsprüfungen 2 und 7 verlaufe durch ein ausgewiesenes Landschaftsschutzgebiet. Hier müsse davon ausgegangen werden, daß außerhalb der befestigten Wege und Plätze Fahrzeuge unzulässigerweise abgestellt würden. Dies hätte zu einer nicht unerheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsschutzgebietes geführt. Gleiches gelte für die Wertungsprüfungen 3 und 6. Die Wertungsprüfungen 9 und 12 hätten am Rande eines ausgewiesenen Landschaftsschutzgebietes verlaufen sollen. Auch hier sei infolge der zusätzlichen Verlärmung eine Beeinträchtigung der Tierwelt nicht auszuschließen. Die Wertungsprüfungen 10 und 13 hätten in der freien Landschaft stattfinden sollen. Auch hier sei eine Beeinträchtigung von Naturschutz und Landschaftspflege nicht auszuschließen. Die genannten öffentlichen Belange überwögen die Belange des Klägers an der Durchführung der Veranstaltung.
Der Kläger hat dem entgegengehalten, daß die von ihm beantragte Sperrung fast ausnahmslos nur als Wirtschaftswege benutzte feste Straßen betroffen hätte. Deshalb wäre die Beeinträchtigung der Allgemeinheit außerordentlich gering geblieben. Eine Gefährdung der Zuschauer oder der Teilnehmer bestehe nach menschlichem Ermessen aufgrund der Sicherheitsvorkehrungen nicht. Eine mehr als verkehrsübliche Abnutzung der Straßen habe es in der Vergangenheit nicht gegeben, da seitens der Baulastträger bislang keine Mängel festgestellt worden seien. Die Beklagte argumentiere pauschal ohne Einzelfallprüfung. Die Beklagte könne Ermessenserwägungen nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO nachträglich einführen, da sie bei dem angefochtenen Verwaltungsakt keine Ermessensentscheidung getroffen habe. Eine Gefährdung des von der Beklagten angesprochenen Naturschutzgebietes sei in den vergangenen Jahren nie geltend gemacht worden. Das Naturschutzgebiet sei zuvor neun Jahre lang als Motocross- Strecke benutzt worden. Zu den Wertungsprüfungen 2 und 7 sei anzumerken, daß für das allein vorgesehene Abstellen von Rettungs-, Service- und Funktionärsfahrzeugen außerhalb der befestigten Fahrwege ab dem Jahre 1990 vom Oberkreisdirektor des Kreises Gütersloh die Befreiung von den Verboten der Landschaftschutzverordnung erteilt worden sei; dies gelte auch für 1996. Die Strecken der Wertungsprüfungen 3 und 6 sowie 9 und 12 seien in den vergangenen Jahren mehrfach gefahren worden. Die Strecke der Wertungsprüfungen 10 und 13 sei im Jahre 1995 erstmals befahren worden, ohne daß es Probleme gegeben habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Akte des Verwaltungsgerichts Minden 3 L 211/96 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und des Oberkreisdirektors des Kreises Lippe (4 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers (I.) und die (unselbständige) Anschlußberufung der Beklagten (II.), die denselben Streitgegenstand wie die Berufung des Klägers betrifft und daher zulässig ist (§ 127 VwGO), sind unbegründet.
I. Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat seine Klage insoweit zu Recht abgewiesen, als er die Feststellung begehrt, daß die Beklagte verpflichtet war, die beantragte Ausnahmegenehmigung für die geplante Rennveranstaltung zu erteilen.
Die Klage ist analog § 113 Abs. 1 Satz 4, Abs. 5 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, denn das Antragsbegehren hat sich mit dem 9. März 1996, dem letzten geplanten Veranstaltungstag, durch Zeitablauf erledigt. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch im übrigen zulässig. Das erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Die Beklagte hat mit dem Bescheid vom 19. Februar 1996 dem Kläger gegenüber zu erkennen gegeben, daß sie die ADAC Westfalen-Lippe-Fahrten im Gegensatz zu der bis 1995 von ihr vertretenen Rechtsauffassung nicht mehr als genehmigungsfähig ansieht, wenn der Kläger die verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen - entgegen bisheriger Praxis - nicht begründet (vgl. S. 2 des Ablehnungsbescheides vom 19. Februar 1996); mit entsprechender Bescheidung künftiger Anträge ist zu rechnen.
Die Klage ist in dem hier zu beurteilenden Umfang nicht begründet. Die Begründetheit einer Fortsetzungsfeststellungsklage setzt voraus, daß dem Kläger in dem für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses, hier also am 9. März 1996, der geltend gemachte Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung zustand.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1985 - 3 C 25.84 -, BVerwGE 72, 38 (43).
Das war nicht der Fall. Der Kläger hatte keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO i.V.m. § 29 Abs. 1 StVO im maßgeblichen Zeitpunkt.
Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der StVO Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Ob der Tatbestand des § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO erfüllt war, kann in diesem Zusammenhang dahinstehen. Die mit der Berufung des Klägers weiterverfolgte Feststellung des Bestehens eines strikten Anspruchs auf Erteilung eines Ausnahmegenehmigung scheidet jedenfalls deshalb aus, weil das der Beklagten durch die vorbezeichnete Vorschrift eingeräumte Ermessen nicht in diesem Sinne "auf Null" reduziert war. Der Sache nach zutreffend ist das Verwaltungsgericht insoweit davon ausgegangen, daß eine solche Ermessensreduzierung nur vorliegt, wenn so gewichtige Gründe für die Durchführung der beantragten Rennveranstaltung sprechen, daß jede andere Entscheidung als die Erteilung der Ausnahmegenehmigung ermessens- und damit rechtswidrig wäre (§ 40 VwVfG). Gewichtige öffentliche Interessen an der Durchführung eines Autorennens werden kaum je vorliegen. BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 5.97 -, S. 14 f. des Urteilsabdrucks.
Solche Interessen sind auch im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Daß darüber hinaus auch die privaten Interessen des Klägers, insbesondere ein ihm zuzubilligender Vertrauensschutz die Annahme einer Reduzierung des Ermessens hin zu einem Genehmigungsanspruch nicht rechtfertigen, hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Dabei kann dahinstehen, ob Vertrauensschutz sowie der Umstand, daß die hier streitige Rallye eine Traditionsveranstaltung darstellt, schon generell ungeeignet sind, zu einer entsprechenden Ermessensreduzierung zu führen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10, S. 1 (8 f.) zur Versagung der Genehmigung bei einem seit Jahrzehnten abgehaltenen Autorennen.
Denn hier mußte der Kläger bereits vor seiner Antragstellung im Dezember 1995 aufgrund des Gespräches bei der Beklagten im September 1995 mit einer eventuellen Änderung der bisherigen Genehmigungspraxis rechnen. Wie er selbst vorgetragen hat, sind ihm bei dem Gespräch keine eindeutigen Zusagen gegeben worden. Soweit er das Gespräch dahingehend wiedergibt, es sei ihm von seinen Gesprächspartnern gesagt worden, man gehe davon aus, daß bei einer neuen Behördenleitung die Ausnahmegenehmigung jedenfalls für eine historisch gewachsene Veranstaltung nicht von heute auf morgen verweigert würde, zeigt dies, daß über die weitere Entscheidungspraxis eben keine Klarheit bestand. Der Kläger konnte sich daher nicht mehr auf eine problemlose Fortführung der bisherigen ihm positiven Entscheidungspraxis einstellen. Eine gesteigerte Vertrauensposition kommt ihm ohnehin nicht zu, da die ihm bislang erteilten Genehmigungen immer nur für jede einzelne Veranstaltung galten. Der Kläger mußte sich bewußt sein, daß er für jede neue Rennveranstaltung neuerlich das Genehmigungsverfahren zu durchlaufen hatte. Aufgrund der Vorgeschichte der für das Jahr 1996 geplanten Rennveranstaltung investierte der Kläger in eine Veranstaltung, um deren Genehmigungsrisiken er wußte. Eine völlig überraschende Änderung der Genehmigungspraxis lag nicht vor; wegen der rund ein halbes Jahr vor der Veranstaltung gegebenen "Vorwarnung" seitens der Beklagten kann mit der langjährigen vorherigen anderen Genehmigungspraxis jedenfalls eine Ermessensreduzierung auf Null nicht begründet werden. Soweit der Kläger auf fünf andere Veranstaltungen und die beiden ADAC Westfalen-Lippe-Fahrten Nrn. 56 und 57 aus den Jahren 1994 und 1995 verweist, die nach Ergehen der in dem Ablehnungsbescheid zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. November 1993 - 13 A 3032/92 - (NWVBl.1994, 273 ff.) genehmigt worden waren, ohne daß der Vortrag besonderer Umstände verlangt worden wäre, vermag auch dies den geltend gemachten Anspruch nicht zu stützen. Diese Genehmigungen lagen vor dem Gespräch des Klägers mit der Beklagten im September 1995, das ein eventuelles Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Entscheidungspraxis erschüttern mußte.
Abgesehen davon darf die Ablehnung einer Ausnahmegenehmigung für eine Rennveranstaltung unter anderem darauf gestützt werden, daß Gefahren bestehen für die Sicherheit von Zuschauern und Teilnehmern, ggfs. auch für andere Verkehrsteilnehmer auf Verkehrswegen, die an die Rennstrecke angrenzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 2.97 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 11, S. 9 (14).
Unter diesem Gesichtspunkt ist eine Ermessensreduzierung "auf Null" zugunsten des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs daher in vorliegendem Fall schon deshalb ausgeschlossen, weil von der konkreten Veranstaltung derartige Sicherheitsaspekte berührt werden. Einen Anhaltspunkt für Sicherheitsbedenken liefert das Schreiben des Gemeindedirektors B. vom 28. Dezember 1995 an den Oberkreisdirektor des Kreises Lippe. Darin stimmte dieser der Durchführung der Rennveranstaltung bezogen auf die im öffentlichen Verkehrsraum geplanten Wertungsprüfungen 1 und 14 nur unter dem Vorbehalt zu, daß ein Sicherheitsposten des ADAC vor dem Eingangstor des Asylbewerberwohnheimes O. -X. - Ring 39 mit Funkkontakt zur Rennleitung sicherstelle, daß das Rennen unterbrochen werde, sobald ein Bewohner dieses Grundstück verlasse oder betrete. Daraus ergibt sich, daß mit der Durchführung zumindest dieser Wertungsprüfungen eine Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer, die Bewohner oder Besucher des Asylbewerberheims, verbunden sein konnte. Es hätte im Ermessen der Beklagten gelegen zu entscheiden, ob die von dem Gemeindedirektor vorgeschlagene Lösung des Sicherheitsproblems ausreichend war. Da auch Dritte, die vom Straßenverkehr drohenden Gefahren ausgesetzt sind, durch die Straßenverkehrsordnung geschützt werden sollen (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG),
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10, S. 1 (6 f.),
kam eine aus sachgerechten Gründen den Antrag ablehnende Ermessenentscheidung unter Sicherheitsaspekten hier konkret in Betracht.
Ein weiterer sachgerechter Ablehnungsgesichtspunkt ergibt sich aus dem Umstand, daß nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 d StVG die Straßenverkehrsordnung auch Erholungssuchenden Schutz gegen Lärm und Abgas durch den Kraftfahrzeugverkehr gewähren kann. Es kann mithin offenbleiben, ob auch der objektive Landschafts- und Naturschutz, auf den sich die Beklagte im Berufungsverfahren berufen hat, zum Bereich der Sicherheit und Ordnung im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG gehört, zu dessen Erhaltung die Regelungen der StVO getroffen und Erwägungen bei der Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung angestellt werden dürfen. Schon aus § 6 Abs. 1 Nr. 3 lit d) StVG folgt, daß eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot des § 29 Abs. 1 StVO nach § 46 Abs. 2 StVO auch zur Vermeidung von Belästigungen Erholungssuchender in der freien, zur Erholung bestimmten Natur durch Lärm und Abgas versagt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, a.a.O., S. 7.
Dieser, eine Versagungsentscheidung ermöglichende, jedenfalls eine Ermessensreduzierung auf Null ausschließende Aspekt ist hier einschlägig. Die Veranstaltung des Klägers läßt Belästigungen Erholungssuchender in der freien Landschaft befürchten. Die Wertungsprüfungen 1 und 14 sollten in einem unmittelbar an ein Naturschutzgebiet angrenzenden Gewerbegebiet stattfinden. Die zu nutzende S. straße ist ausweislich des bei den beigezogenen Verwaltungsvorgängen befindlichen Lageplans gegenüber dem Außenbereich nicht durch eine Bebauung abgeschirmt. Jedenfalls das betroffene Gebiet in B. ist nach diesem Kartenmaterial aufgrund der bestehenden natürlichen Gegebenheiten (baumbestandene Landschaft mit Wegen) geeignet, der Erholung der Menschen in der freien Natur zu dienen. Unerheblich ist, ob diese Belange von der Beklagten bei ihrer Ermessensentscheidung berücksichtigt worden sind. Der Kläger hätte zum maßgeblichen Zeitpunkt der Erledigung seines Antragsbegehrens unabhängig von den durch die Behörde angestellten oder unterlassenen Ermessenserwägungen - wie dargelegt - nur dann einen strikten Anspruch auf Erteilung der Genehmigung gehabt, wenn keine sonstigen Ermessensgesichtspunkte eine ablehnende Entscheidung hätten rechtfertigen können.
II. Die (unselbständige) Anschlußberufung des Beklagten ist zulässig (§ 127 Satz 2 VwGO). Die Anschlußberufung betrifft denselben Streitgegenstand wie die Berufung des Klägers, nämlich die Entscheidung über die Ablehnung des Antrages auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die vom Kläger für den 8. und 9. März 1996 geplante Rennveranstaltung.
Vgl. zu einer vergleichbaren Konstellation, in der die die Anschlußberufung führende Behörde in der ersten Instanz zu einer Neubescheidung verurteilt worden war: BVerwG, Beschluß vom 5. September 1994 - 11 B 78.94 -, NVwZ-RR 1995, 58 f.
Die Anschlußberufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, daß die Beklagte (im Zeitpunkt der Erledigung) verpflichtet war, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Durchführung der fraglichen Rennveranstaltung neu zu bescheiden. Insoweit ist die Fortsetzungsfeststellungsklage des Klägers begründet. Die Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage setzt hier voraus, daß dem Kläger in dem für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses am 9. März 1996 der (hilfsweise) geltend gemachte Anspruch gegen die Beklagte auf Neubescheidung zustand. Das war der Fall. Die Ablehnung der beantragten Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO durch die Beklagte auf der Grundlage der im Ablehnungsbescheid vom 19. Februar 1996 dargelegten Rechtsauffassung war rechtswidrig.
Der Beklagten stand bei ihrer Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO i.V.m. § 29 Abs. 1 StVO Ermessen zu.
Der Tatbestand dieser beiden Vorschriften war erfüllt. Zu den ausnahmefähigen Vorschriften im Sinne des § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO gehört auch § 29 Abs. 1 StVO, der Rennen mit Kraftfahrzeugen verbietet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997 - 3 C 4.97 -, S. 7 des Urteilsabdrucks, DVBl. 1998, 94.
Die vom Kläger vorgesehenen Wertungsprüfungen, die innerhalb der von ihm veranstalteten Rallye erfolgen sollten, sind als Rennen im Sinne des § 29 Abs. 1 StVO zu qualifizieren, soweit sie im öffentlichen Verkehrsraum stattfinden sollten. Rennen sind nach der nicht zu beanstandenden Definition der Verwaltungsvorschriften zu § 29 StVO Wettbewerbe oder Teile eines Wettbewerbs zur Erzielung von Höchstgeschwindigkeiten von Kraftfahrzeugen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997, a.a.O.
Nach den Ausschreibungsunterlagen wollte der Kläger im Rahmen der Rallye Wertungsprüfungen zur Erzielung der Bestzeit auf abgesperrten Strecken durchführen, d.h. es sollten in diesen als Rennen im Sinne des § 29 Abs. 1 StVO zu verstehenden Wertungsprüfungen Höchstgeschwindigkeiten mit den teilnehmenden Kraftfahrzeugen erzielt werden.
Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO steht die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen im Ermessen der zuständigen Behörde, ohne daß die Eröffnung des Ermessensspielraums das Vorliegen eines "besonderen Ausnahmefalls" als zwingendes objektives Tatbestandsmerkmal voraussetzte. Die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt den gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall voraus, der dem generellen Verbot zugrundeliegt. Das Merkmal der Ausnahmesituation ist aber nicht als eigenständiges Tatbestandsmerkmal verselbständigt worden, sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 2.97 -, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 11, S. 9 (12).
Dieses Ermessen kann das Gericht nach § 114 VwGO nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen erkannt (Ermessensnichtgebrauch), ob sie die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten (Ermessensüberschreitung) oder ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (Ermessensfehlgebrauch).
Die Beklagte war verpflichtet, den Antrag des Klägers zur Zeit der Erledigung erneut zu bescheiden, weil der Ermessensfehler des Ermessensnichtgebrauchs vorlag. Die Beklagte ist in ihrem Bescheid unzutreffend davon ausgegangen, mangels hinreichender Darlegung der tatbestandlichen Voraussetzungen eines Ausnahmefalls durch den Kläger zu einer einzelfallbezogenen Abwägung der widerstreitenden Belange im Ermessenswege nicht verpflichtet gewesen zu sein. Ausweislich der Begründung zu ihrem Bescheid hat sie das Rennverbot des § 29 Abs. 1 StVO als repressives Verbot mit Ausnahmemöglichkeit angesehen und einen Raum für eine Ausnahme nur dann angenommen, wenn der Antragsteller besondere Umstände vorträgt, wonach das generelle Verbot dem Charakter der Veranstaltung nicht gerecht wird. Sie hat die Forderung aufgestellt, der Antragsteller müsse die verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen begründen. Sie hat festgestellt, einen solchen Ausnahmetatbestand habe der Kläger nicht vorgetragen. Da schon der von der Beklagten für erforderlich gehaltene Ausnahmetatbestand nicht gegeben war, hat sie konsequenterweise keine Ermessensentscheidung getroffen. Diese wäre aber erforderlich gewesen, da das Merkmal der Ausnahmesituation in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO - wie bereits dargelegt - nicht als eigenständiges Tatbestandsmerkmal verselbständigt worden, sondern Bestandteil der der Behörde eingeräumten Ermessensentscheidung ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997 - 3 C 4.97 -, S. 8 des Urteilsabdrucks.
Die Erwägungen hinsichtlich der Teilnahme von Jugendlichen an der Veranstaltung und der Abweichung von der bisherigen Genehmigungspraxis stellten vor dem Hintergrund der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung keine Ermessensausübung dar, sondern dienten der Verneinung eines Ausnahmetatbestandes. Daß die Beklagte bei ihrer Entscheidung von der Auffassung ausging, ihr stehe kein Ermessen zu, ergibt sich insbesondere auch aus ihrer Antragserwiderung vom 1. März 1996 in dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren vor dem Verwaltungsgericht Minden. Die Antragserwiderung kann als wirksame Konkretisierung der im Ablehnungsbescheid geäußerten Begründung angesehen werden, weil sie den Prozeßbevollmächtigten des Klägers am 6. März 1996, also noch vor Eintritt der Erledigung, zugestellt worden ist. Diese Stellungnahme des Bediensteten der Beklagten, der auch als Verfasser des Bescheides vom 19. Februar 1996 verantwortlich gezeichnet hat, belegt, daß die Beklagte sich ihrer Pflicht, eine Ermessensentscheidung zu treffen, nicht bewußt war.
Die von der Beklagten im Berufungsverfahren unter Hinweis auf § 114 Satz 2 VwGO nachgeschobenen Ermessenserwägungen können eine bei Erledigung des Verwaltungsaktes gegebene Fehlerhaftigkeit nicht mehr berühren. Der maßgebliche Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung ist allein der des Eintritts des erledigenden Ereignisses. Ein Anspruch auf neuerliche Bescheidung bestand im Erledigungszeitpunkt, wenn dem Kläger bereits im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten über die Ausnahmegenehmigung ein Anspruch auf Neubescheidung zugestanden hat und er diesen Anspruch nicht vor Eintritt des erledigenden Ereignisses durch eine zwischenzeitliche Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse verloren hat, oder er zwar im Zeitpunkt der Entscheidung (noch) keinen Anspruch auf die Neubescheidung hatte, er jedoch einen solchen Anspruch danach und vor Eintritt der Erledigung infolge einer zwischenzeitlichen Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse erlangt hatte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1985 - 3 C 25.84 -, a.a.O., S. 43.
Bei Erledigung nicht angestellte Ermessenserwägungen sind für die rechtliche Beurteilung mithin nicht mehr maßgebend.
Auch § 114 Satz 2 VwGO rechtfertigt keine andere Beurteilung der Zeitpunktfrage. Als prozessuale Vorschrift kommt sie von vornherein nur dann zum Zuge, wenn das materielle Recht, das für die Beantwortung dieser Frage grundsätzlich maßgebend ist, anders als hier ein Nachschieben von Ermessenserwägungen während des Prozesses überhaupt ermöglicht.
Im übrigen hat § 114 Satz 2 VwGO nicht die Funktion, eine erstmalige Begründung einer Ermessensentscheidung, etwa bei einem ursprünglichen Ermessensausfall, zu ermöglichen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Norm, nach dem die Verwaltungsbehörde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur eine Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen vornehmen kann. Ein anderes Gesetzesverständnis entspräche auch nicht dem Willen des Gesetzgebers. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Sechsten Gesetz zur Änderung der VwGO soll ein (völliges) Auswechseln der bisherigen Begründung oder eine erstmalige Begründung der Ermessensentscheidung nicht der neuen Regelung des § 114 Satz 2 VwGO unterfallen. Durch die auf Vorschlag des Bundesrates Gesetz gewordene Fassung des § 114 Satz 2 VwGO sollte keine Gestattung der Änderung eines Verwaltungsaktes in seinem Wesensgehalt ermöglicht werden.
Vgl. Bundestagsdrucksache 13/3993 Begründung der Bundesregierung zu Art. 1, Nr. 14, S. 13 und Stellungnahme des Bundesrates, zu Art. 1, Nr. 14, S. 21 sowie BT-Drucksache 13/5098, Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses zu Nr. 14, S. 24.
Eine Umdeutung der in dem Bescheid für das Fehlen eines Ausnahmetatbestandes gegebenen Begründung in Ermessenserwägungen kommt nicht in Betracht, weil damit der als gebundene Entscheidung ergangene Bescheid in seinem Wesensgehalt geändert würde (vgl. den Rechtsgedanken in § 47 Abs. 3 VwVfG).
Abgesehen davon litte der Bescheid aber auch an dem Fehler des Ermessensfehlgebrauchs, wenn die darin angestellten Überlegungen als Ermessenserwägungen angesehen werden könnten. In dem Bescheid ist betont, daß der Kläger die verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen hätte begründen müssen, deren Fehlen zur Versagung der Genehmigung führe. Diese Beschränkung der zugunsten des Vorhabens zu berücksichtigenden Interessen findet in den maßgeblichen Vorschriften des § 29 Abs. 1 StVO keine Grundlage und entspricht daher nicht einer zweckgerechten Ermessensausübung im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO. Die Beklagte hat nicht berücksichtigt, daß die Ausnahmevorschrift auch die Berücksichtigung anderer privater Interessen ermöglicht. Die Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 2 StVO kommt in Betracht, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, a.a.O., S. 1 (7) und vom 13. März 1997 - 3 C 5.97 - Buchholz 442.151 § 46 Nr. 12, S. 16 f..
Dazu können auch andere als die von der Beklagten genannten Belange gehören. Die Beklagte hatte für die Durchführung der Veranstaltung auch im Jahre 1996 sprechende Gesichtspunkte, soweit sie nicht die verkehrstechnische Notwendigkeit und die soziale Erwünschtheit der Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen betrifft, bei ihrer Interessenabwägung nicht ernstlich in den Blick genommen. Solche Umstände hätten etwa sein können, daß es sich bei der fraglichen Rennveranstaltung um eine Traditionsveranstaltung handelte, die zudem als Wertungslauf für andere Rennsportveranstaltungen diente (vgl. III Art. 2 der Ausschreibungsunterlagen des Klägers), so daß die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung auch überörtliche Bedeutung gewann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 127 VwGO
§
40 VwVfG
§ 46 StVO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 29 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 2, 29
Abs. 1 StVO
§ 29 Abs. 2 StVO
§ 29 Abs. 1
StVO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4, Abs. 5 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 2
Satz 1 StVO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 d StVG
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 46 Abs. 2 StVO
§ 127 Satz 2 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz
1 StVO
§
114 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 72, 38
NVwZ-RR 1995, 58
3 L 211/96
3 C
25.84
3 C 5.97
11 C
48.92
13 A 3032/92
3 C
2.97
11 B 78.94
3 C 4.97
3 C
5.97