Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-22, Aktenzeichen 6 S 2207/16

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 08. November 2016 - 3 K 5859/16 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen auf 6.750 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die nach § 146 Abs. 4 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die den Prüfungsumfang des Senats begrenzen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Die Ablehnung des Antrags des Antragstellers, die Antragsgegnerin im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, über seinen Antrag auf Zulassung zum Christkindlesmarkt in Karlsruhe vom 24.11. bis zum 23.12.2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, wird durch das Beschwerdevorbingen nicht in Frage gestellt.
2
Mit Bescheid vom 01.09.2016 lehnte die Antragsgegnerin den Antrag des Antragstellers auf Zulassung seines Geschäfts „...“ zum Karlsruher Christkindlesmarkt 2016 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 28.09.2016 zurück. Das Verwaltungsgericht hat den am 31.10.2016 gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und die Ansicht vertreten, dass die Antragsgegnerin im Hinblick auf die hohe Zahl von Bewerbungen und den nur beschränkt zur Verfügung stehenden Raum gemäß § 70 Abs. 3 GewO ermächtigt gewesen sei, nach ihrem Ermessen unter den Bewerbern nach ihren Zulassungsrichtlinien für den Karlsruher Christkindlesmarkt auszuwählen. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die Auswahlkriterien für die Zulassungsentscheidung am 21.06.2016 und damit während des laufenden Bewerbungsverfahrens geändert habe. Dies sei hinsichtlich der Auswahlkriterien auch in transparenter Weise geschehen. Allerdings führe die fehlende Bekanntgabe der Gewichtung der Auswahlkriterien zu einem Verfahrensfehler. Jedoch resultiere hieraus kein Anspruch des Antragstellers auf erneute Durchführung der Auswahlentscheidung. Zum einen sei der Verfahrensmangel durch Mitteilung in der Widerspruchsentscheidung ausgeräumt, zum anderen sei der Verfahrensfehler offenkundig nicht kausal für die Nichtzulassung des Antragstellers gewesen. Bei der Anwendung der Auswahlkriterien auf die Bewerbung des Antragstellers seien keine Rechtsfehler ersichtlich.
3
Hiergegen wendet sich die Beschwerdebegründung im Wesentlichen mit dem Vorbringen, dass die Änderung der Zulassungskriterien im laufenden Bewerbungsverfahren insbesondere mit dem von der Antragsgegnerin genannten Grund (Platzmangel auf dem Friedrichsplatz) nicht zulässig gewesen sei. Eine Beschlussfassung am 21.06.2016 hätte zwingend zur Folge haben müssen, dass die Änderung erst für den Christkindlesmarkt 2017 gelte. Das streitgegenständliche Zulassungsverfahren werde den von dem Verwaltungsgericht genannten Transparenzanforderungen nicht gerecht. Bis zum Abschluss der Bewerbungsfrist habe es keinen Hinweis auf eine mögliche Änderung im Auswahlverfahren gegeben. Die Satzungsänderung entfalte echte Rückwirkung, die nicht zulässig sei. Den Bewerbern sei es nicht mehr möglich gewesen, sich auf die geänderten Auswahlkriterien einzustellen. Es komme hinzu, dass ihm ein entsprechendes Informationsschreiben der Antragsgegnerin vom 01.07.2016 erst am 01.08.2016 und damit nach Ablauf der verlängerten Bewerbungsfrist (31.07.2016) zugestellt worden sei. Da die Antragsgegnerin eine darüber hinausgehende Fristverlängerung nicht habe gewähren wollen, habe sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Eine Mitteilung der angewandten Gewichtungsfaktoren im Widerspruchsbescheid könne den von dem Verwaltungsgericht festgestellten Verfahrensmangel nicht heilen. Die Kenntnis der Gewichtungsfaktoren bei den Bewerbern hätte dazu geführt, dass eine Bewerbung entsprechend dieser Faktoren eingereicht worden wäre.
4
Das Verwaltungsgericht ist bei seiner Entscheidung zu Recht davon ausgegangen, dass der Antragsteller mit seinem Antrag eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, deshalb bei der Prüfung des Anordnungsanspruchs ein strenger Maßstab anzulegen und dem auf Neubescheidung seiner Bewerbung gerichteten Begehren nur dann stattzugeben ist, wenn ein Anordnungsanspruch offensichtlich gegeben ist. Hiervon kann auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers nicht ausgegangen werden.
5
Der aus § 70 Abs. 1 GewO hergeleitete Anspruch auf Teilnahme an einer - wie hier - als Jahrmarkt im Sinne der §§ 68, 69 GewO festgesetzten Veranstaltung ist durch § 70 Abs. 3 GewO dahin begrenzt, dass der Veranstalter aus sachlich gerechtfertigten Gründen einzelne Aussteller oder Anbieter von der Teilnahme ausschließen kann, wobei beispielhaft ein Platzmangel als Grund für einen zulässigen Ausschluss genannt wird. Bei der Zulassung der Aussteller zur Teilnahme an der Veranstaltung steht dem Veranstalter ein weites Ermessen zu (Urteile des Senats vom 01.10.2009 - 6 S 99/09 -, BWGZ 2011, 613 und vom 27.02.2006 - 6 S 1508/14 -, ESVGH 56, 169). Bei der insoweit zu treffenden Entscheidung ist die gerichtliche Nachprüfung darauf beschränkt, ob der Veranstalter von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen und ob der Ausschluss aus sachlichen Gründen erfolgt ist, zu denen gerade auch die Orientierung am jeweiligen Gestaltungswillen des Veranstalters zählt (vgl. Urteile des Senats vom 01.10.2009 und vom 27.02.2006, a.a.O.).
6
Ausgehend hiervon stellt das Beschwerdevorbringen des Antragstellers die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Frage, dass auf Grundlage der von der Antragsgegnerin ihrer Ermessensentscheidung zu Grunde gelegten Ziffer 4.1 der einen Bestandteil der Satzung der Antragsgegnerin für die Jahrmärkte, Volksfeste und Spezialmärkte der Stadt Karlsruhe (Jahrmarktsatzung) vom 21.06.2016 bildenden (vgl. § 4 Abs. 2 der Jahrmarktsatzung) Zulassungsrichtlinien für den Karlsruher Christkindlesmarkt vom 21.06.2016 in Verbindung mit der Bewertungsmatrix nach Anlage 2a der Jahrmarktsatzung kein Anspruch des Antragstellers auf erneute Entscheidung über seine Zulassung zu dieser Veranstaltung besteht. Die gegen die ausführlich begründete Entscheidung des Verwaltungsgerichts von dem Antragsteller geltend gemachten Einwände vermag der Senat nicht zu teilen:
7
Mit zutreffender Begründung ist das Verwaltungsgericht zunächst davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin die Auswahlkriterien für die Zulassungsentscheidung am 21.06.2016 und damit noch während des laufenden Bewerbungsverfahrens ändern konnte. Auf Grund des dem Veranstalter eines Jahrmarktes zustehenden weiten Spielraums bei Bestimmung und Ausübung seines Gestaltungswillens kann dieser die Kriterien für die Zulassung zum Markt auch während des Bewerbungsverfahrens unter Beachtung rechtsstaatlicher Grundsätze, namentlich der Willkürfreiheit, einer transparenten und einheitlichen, an Art. 3 Abs. 1 GG orientierten Verfahrensgestaltung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2005 - 6 B 63/05 -, GewArch 2006, 81) und des Vertrauensschutzes ändern. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin diese Grenzen hier überschritten hätte.
8
Soweit der Antragsteller im Beschwerdeverfahren darauf abhebt, der Antragsgegnerin stehe mit dem genannten Anlass (Platzmangel auf dem Friedrichsplatz) kein tragfähiger Grund für die Änderung der Zulassungskriterien zur Seite, weil der Christkindlesmarkt bereits in den Jahren 2013 bis 2015 auf dem Friedrichsplatz stattgefunden habe, kann dem bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht gefolgt werden. Die Antragsgegnerin hat im gesamten Verfahren vorgetragen, dass sie die Änderung der Zulassungskriterien nicht wegen des verkleinerten Platzangebots auf dem Friedrichsplatz vorgenommen habe. Grund für die Änderung der Zulassungsrichtlinie und der Zulassungskriterien sei vielmehr die Tatsache gewesen, dass es in der Vergangenheit zu mehreren Widersprüchen von Bewerbern gekommen sei und sie es für erforderlich gehalten habe, ihr bisheriges Auswahlverfahren - insbesondere im Hinblick auf die aktuelle Rechtsprechung - transparenter zu gestalten. Ist damit ein sachlich nachvollziehbarer Änderungsgrund gegeben und zudem nichts dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die Änderung der Zulassungskriterien zur Bevorzugung oder zur Benachteiligung einzelner Bewerber erfolgt ist, ist die Antragsgegnerin insoweit willkürfrei vorgegangen.
9
Hinsichtlich des weiteren Zulassungsverfahrens ist in Bezug auf die Änderung der Zulassungskriterien ebenfalls kein Gleichheitsverstoß feststellbar. Bereits in der Schaustellerversammlung vom 24.11.2015, an der ausweislich der von der Antragsgegnerin vorgelegten Anwesenheitsliste der Antragsteller teilgenommen hat, sind nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin die Beschicker des Marktes über eine geplante Änderung der Zulassungsrichtlinien informiert worden. Mit Schreiben vom 16.12.2015 sind die Beschicker des Christkindlesmarktes 2015 - so auch der Antragsteller - nochmals ausdrücklich auf die Beschickerversammlung am 24.11.2015 hingewiesen worden. Am 21.06.2016 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Jahrmarktsatzung mit den Zulassungsrichtlinien für den Karlsruher Christkindlesmarkt beschlossen. Die Satzung wurde am 24.06.2016 ortsüblich bekanntgegeben. Mit Schreiben vom 01.07.2016 wurden alle Bewerber zum Christkindlesmarkt angeschrieben, auf die Änderung der Zulassungsrichtlinien hingewiesen und ihnen Gelegenheit gegeben, die fristgerecht (bis zum 30.06.2016) eingegangene Bewerbung mittels eines beigefügten Ergänzungsformulars entsprechend des neuen Vergabeverfahrens bis zum 31.07.2016 zu ergänzen bzw. zu vervollständigen; sollte das Ergänzungsformular zu der Bewerbung nicht fristgerecht eingegangen sein, gelte die ursprüngliche Bewerbung als Bewertungsgrundlage. Dieses transparente Vorgehen der Antragsgegnerin ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
10
Der Antragsteller dringt mit seinem Vorbringen nicht durch, dass er das Informationsschreiben der Antragsgegnerin erst am 01.08.2016 erhalten habe, seinem Antrag auf Fristverlängerung zur Vorlage des Ergänzungsbogens nicht entsprochen worden sei und die Antragsgegnerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen habe, weil sie für die Entscheidung unterschiedliche Bewerbungsgrundlagen (solche mit Ergänzung und seine Bewerbung ohne Ergänzung) zu Grunde gelegt habe. Der Antragsteller hat bereits sein tatsächliches Vorbringen, dass das an die in der Bewerbung als seine Postanschrift angegebene Adresse „...“ gerichtete Schreiben der Antragsgegnerin vom 01.07.2016 erst am 01.08.2016 eingegangen sei, nicht in hinreichender Weise, insbesondere nicht mit der Vorlage entsprechender eidesstattlicher Versicherungen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO) glaubhaft gemacht. Wegen der Eilbedürftigkeit der Sache war auch eine weitere Sachverhaltsaufklärung durch das Gericht (vgl. dazu Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, 6. Aufl., § 123 RdNr. 30) nicht tunlich. Die bloße Behauptung, das Schreiben der Antragsgegnerin vom 01.07.2016 sei um einen Monat verspätet eingegangen, ist damit auch im Hinblick auf die erhöhte Prüfungsdichte für den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der - wie hier - die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt wird (vgl. dazu ebenfalls Funke-Kaiser, a.a.O., RdNr. 59), nicht hinreichend, um mit der gebotenen hohen Wahrscheinlichkeit einen Verstoß der Antragsgegnerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG anzunehmen. Zudem hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass der Antragsteller weder im behördlichen noch in den gerichtlichen Verfahren neue Tatsachen zur Ergänzung seiner Bewerbung im Hinblick auf die geänderten Zulassungsrichtlinien vorgetragen hat.
11
Ein Verstoß der Antragsgegnerin gegen Grundsätze des Vertrauensschutzes ist ebenfalls nicht ersichtlich. Aus der oben beschriebenen Vorgehensweise der Antragsgegnerin, die bereits erstmals bei der Beschickerversammlung vom 24.11.2015 auf eine geplante Änderung der Zulassungskriterien hingewiesen hat, ergibt sich, dass der Antragsteller genauso wie die anderen Bewerber um eine Zulassung zum Christkindlesmarkt nicht schützenswert darauf vertrauen konnten, dass die hergebrachten Zulassungskriterien der Antragsgegnerin auch bei der Bewerbung für das Jahr 2016 Geltung beanspruchen und angewandt werden würden. Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist mit dem Neuerlass der Jahrmarktsatzung und der damit verbundenen Änderung der Zulassungskriterien auch keine (unzulässige) echte Rückwirkung in Form einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen (vgl. dazu etwa: BVerfG, Urteil vom 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258, 300; Sodan, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 20 RdNr. 60 ff.) verbunden. Denn durch die Änderung der Zulassungskriterien während des (noch) laufenden Bewerbungsverfahrens wird nicht in eine abgeschlossene Rechtsbeziehung verändernd eingegriffen; es werden keine Rechtsfolgen für einen Sachverhalt mit vor ihrer Verkündung liegender Wirkung bestimmt, obwohl die Rechtsbeziehung bereits „abgewickelt“ und eine Änderung des zu ordnenden Sachverhalts nicht mehr möglich ist. Zum Zeitpunkt der Änderung der Zulassungskriterien war eine Entscheidung über die Zulassung der Bewerber zum Christkindlesmarkt noch nicht getroffen. Zudem war den Bewerbern um eine Zulassung durch die bis zum 31.07.2016 eingeräumte Frist eine Reaktion auf die geänderten Zulassungskriterien im weiter offenen Bewerbungsverfahren möglich.
12
Letztlich führt der Umstand, dass die Antragsgegnerin die bereits am 14.03.2016 verbindlich festgelegte Gewichtung der einzelnen Auswahlkriterien nicht vor ihrer Zulassungsentscheidung bekannt gegeben hat, zu keinem Anspruch des Antragstellers auf erneute Entscheidung über seinen Antrag auf Zulassung zum Christkindlesmarkt in Karlsruhe, wobei der Senat im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend der Frage nachgeht, ob hierin ein Verfahrensfehler liegt, weil gegen das Gebot der fairen und transparenten Verfahrensgestaltung verstoßen wurde (vgl. dazu etwa: Niedersächs. OVG, Beschluss vom 27.07.2016 - 7 ME 81/16 -, NordÖR 2016, 431; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.07.2015 - 4 B 709/15 -, NWVBl 2016, 121; Bay. VGH, Urteil vom 22.07.2015 - 22 B 15.620 -, GewArch 2015, 460). Denn das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass es bei der Veröffentlichung der Gewichtungsfaktoren und bei einer anderen Gestaltung einzelner Bewerbungen ausgeschlossen gewesen wäre, dass die Entscheidung über den Zulassungsantrag des Antragstellers anders ausgefallen wäre. Es hat hierzu insbesondere im Hinblick auf die festgelegte Gewichtung der Zulassungskriterien zueinander und die mangelnde Beeinflussbarkeit der Kategorie „prägendes Traditionsgeschäft“ auf den deutlichen Vorsprung der zugelassenen Bewerber gegenüber der Bewerbung des Antragstellers abgestellt. Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichts stellt das Beschwerdevorbringen des Antragstellers nicht substantiiert in Frage. Der Antragsteller hat weder im behördlichen noch im gerichtlichen Verfahren Angaben dazu gemacht, ob und wie er bei Kenntnis der - ihm im Übrigen mit dem Widerspruchsbescheid mitgeteilten - Gewichtungsfaktoren seine Bewerbung ergänzt oder geändert hätte. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend auch darauf hingewiesen, dass eine Neubescheidung durch die Antragsgegnerin kurzfristig - hier im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung zwei Tage vor Beginn des Christkindlesmarktes - bereits aus diesem Grund nicht zu einer Zulassung des Antragstellers führen könnte.
13
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen beruht auf §§ 63 Abs. 3 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 54.5 des Streitwertkataloges 2004 und berücksichtigt insoweit die zeitliche Dauer der Veranstaltung (30 Tage x 300 EUR). Da kein Zulassungs-, sondern nur ein Neubescheidungsanspruch geltend gemacht wird, nimmt der Senat einen Abschlag von einem Viertel vor (vgl. Beschluss des Senats vom 21.09.2010 - 6 S 2126/10 -). Eine weitere Reduzierung des Streitwerts kommt für das Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs).
14
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68, 69 GewO festgesetzten Veranstaltung ist durch § 70 Abs. 3 GewO
§§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§§ 63 Abs. 3 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 70 Abs. 3 GewO
§ 70 Abs. 1 GewO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 114, 258, 300
NordÖR 2016, 431
3 K 5859/16
6 S 99/09
6 S 1508/14
6 B 63/05
2 BvR 1387/02
7 ME 81/16
4 B 709/15
22 B 15.62
6 S 2126/10