Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-08, Aktenzeichen 7 K 5217/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0708.7K5217.12.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des BfArM vom 04.05.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28.08.2012 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Anbau von Cannabis zum Zweck der Eigentherapie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Mit Schreiben vom 27.01.2011 und vom 03.05. 2011 beantragte der Kläger die Erteilung einer Erlaubnis für den Erwerb bzw. den Anbau von Cannabis zum Zweck der Eigentherapie beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte – Bundesopiumstelle –. Zur Begründung gab er an, er sei seit März 2007 in Schmerztherapie wegen Migräne mit und ohne Aura, eines LWS-Syndroms, eines Karpaltunnelsyndroms an beiden Händen und diabetischer Polyneuropathie. Im Rahmen der Therapie seien ihm verschiedene Schmerzmittel, Antiepileptika und Antidepressiva verordnet worden. Bei den Antiepileptika sei es zu erheblichen Nebenwirkungen wie Gleichgewichtsstörungen, Konzentrations- und Reaktionsverminderung gekommen, weswegen sie wieder abgesetzt worden seien. Bei einigen Schmerzmitteln seien allergische Reaktionen oder Magenschmerzen aufgetreten. Andere Schmerzpatienten hätten über positive Wirkungen von Cannabis berichtet.
Den Schreiben war eine Mitteilung der DAK Hamburg vom 25.01.2011 beigefügt, in dem diese die Kostenübernahme für eine Behandlung mit „Cannabis“ ablehnt. Ferner legte der Kläger Arztberichte des Universitätsklinikums Hamburg-Eppendorf vom 14.08.2007 (Privatdozent Dr. med. B. N. ) und des Schmerz- und Palliativzentrums Hamburg vom 18.12.2009 (Dr. med. D. M. ) vor.
Auf Anforderung der Beklagten reichte der Kläger mit Schreiben vom 23.12.2011 weitere Unterlagen ein, insbesondere ein ärztliches Attest von Dr. med. C. L. (Schmerztherapie, Zentrum am Rothenbaum, Hamburg) vom 22.12.2011 sowie Fotos von bereits vorgenommenen Sicherheitsmaßnahmen (Bl. 40 ff. VV). Im Arztbericht wird bestätigt, dass der Kläger seit seiner Jugend an einer chronischen Schmerzstörung mit somatischen und psychischen Faktoren und zahlreichen Begleiterkrankungen leide. Im Vordergrund der Beschwerden stünden derzeit die neuropathischen Schmerzen in beiden Beinen, verbunden mit Krämpfen und Schlaflosigkeit, ferner rechtsseitige Rückenschmerzen mit radikulärer Ausstrahlung und Läsion des Spinalnerven im Bereich L5/S1 R. Ferner bestehe bei dem Patienten eine unberechenbare Sturzneigung und eingeschränkte Gehstrecke. Diese Beschwerden beeinträchtigten den Patienten so stark, dass er als Folge unter einer ausgeprägten depressiven Störung mit suizidalen Anwandlungen leide.
Durch die angewandte multimodale Behandlung einschließlich einer medikamentösen Opiat-Therapie mit Targin und Oxycodon hätten die Schmerzen reduziert werden können, nicht aber die Krämpfe und die Fallneigung. Durch eine probeweise Medikation mit Bedica sei es innerhalb von wenigen Tagen zu einer deutlichen Reduktion der nächtlichen Krämpfe, einer radikalen Schlafverbesserung, einer Verminderung der Schmerzen und Reduzierung des Depressionswertes gekommen. Gleichzeitig habe die Opiatmedikation erheblich reduziert werden können. Es werde eine tägliche Dosis von 2 g Bedica empfohlen, mithin ein 4-Wochen-Bedarf von 56 g.
Ferner legte der Kläger ein Schreiben der DAK vom 11.01.2012 vor, mit dem ein Antrag auf Kostenübernahme für „Dronabinol“ oder „Bedica THC“ abgelehnt wurde.
Am 20.01.2012 wurde dem Kläger die Erlaubnis zum Erwerb von Medizinal-Cannabisblüten in der vom Arzt empfohlenen Menge über eine Apotheke erteilt.
Mit Schreiben vom 08.01.2012 beantragte der Kläger erneut die Erlaubnis zum Eigenanbau in seiner Wohnung und erläuterte die Einzelheiten des Anbaus und der vorgesehenen Sicherungsmaßnahmen.
Auf Anforderung des BfArM machte der Kläger mit Schreiben vom 29.02.2012 weitere Angaben zur Sicherung des Anbaus in seiner Wohnung und legte zusätzliche Fotos vor. Der vorgesehene Raum habe einen separaten Eingang, der abgeschlossen sei. Die gesamte Wohnung sei videoüberwacht. Die Türschlösser entsprächen der Sicherheitsstufe 3. Der Raum für den Anbau sei zusätzlich gesichert. Fenster und Balkontür seien abschließbar und mit einem Stahlbügel zusätzlich verschlossen. Die Ernte werde in einem Stahlschrank aufbewahrt, in dem sich ein Tresor befinde.
Ferner wurde eine Berechnung über die Kosten des Anbaus im Vergleich zu den Kosten des Erwerbs der Cannabisblüten aus der Apotheke vorgelegt. Demnach fielen beim Kauf der Cannabisblüten in der Apotheke bei einem Bedarf von 672 g jährlich Kosten in Höhe von 9.504,00 Euro an; demgegenüber seien beim Anbau einmalig Anschaffungskosten in Höhe von 570,55 Euro und jährliche Verbrauchskosten in Höhe von 503,50 aufzubringen.
Mit Bescheid vom 04.05.2012 lehnte das BfArM die Erteilung der Erlaubnis für den Anbau von Cannabisblüten für die Eigentherapie ab. In der Begründung wurde angegeben, der Erlaubnis stehe der zwingende Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 4 BtMG entgegen, weil die nach den Richtlinien des BfArM zur Sicherung von Betäubungsmittelvorräten (hier Ziff. 1 und 2) geforderten Sicherungsmaßnahmen nicht getroffen seien.
Der Anbau von Cannabispflanzen für die Eigentherapie sei auch zur Sicherstellung der medizinischen Versorgung weder geeignet noch notwendig. Wegen des schwankenden Wirkstoffgehalts beim Eigenanbau sei die Einhaltung einer vom Arzt verantworteten Dosierungsempfehlung nicht möglich und unerwünschte Nebenwirkungen könnten nicht vorhergesehen und zielgerichtet bekämpft werden.
Ferner stehe der Erlaubniserteilung das Internationale Suchtstoffübereinkommen von 1961 entgegen, das die Errichtung einer staatlichen Cannabisagentur bei einer Genehmigung des Anbaus von Cannabis erfordere. Eine nationale Cannabisagentur bestehe in Deutschland nicht.
Bei einem Verstoß gegen die Konvention sei das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland und die effiziente Kontrolle im Betäubungsmittelbereich gefährdet. Diese Gesichtspunkte überwögen gegenüber dem Interesse an der Erteilung einer Erlaubnis zum Eigenanbau. Die Erlaubniserteilung sei nicht geboten, da dem Kläger die Cannabis-Therapie grundsätzlich aufgrund der Genehmigung zum Erwerb des Medizinalhanfs aus der Apotheke zur Verfügung stehe.
Am 18.05.2012 legte der Kläger gegen den Ablehnungsbescheid Widerspruch ein. In seiner ausführlichen Widerspruchsbegründung vom 13.05.2012 und 20.05.2012 bezieht sich der Kläger zunächst auf das Urteil des VG Köln vom 11.01.2011 – 7 K 3889/09 - und auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.05.2005. Danach sei eine Einzelfallprüfung erforderlich, die die Behörde nicht getroffen habe. Der Erlaubniserteilung stünden weder Sicherheitsaspekte noch internationale Abkommen entgegen. Die Therapiealternative mit Cannabisblüten aus der Apotheke sei nicht erschwinglich.
Durch Widerspruchsbescheid vom 28.08.2012 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. In der Begründung werden die Ausführungen des Ablehnungsbescheides vom 04.05.2012 wiederholt.
Am 06.09.2012 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er seinen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für den Cannabisanbau zum Zweck der Eigentherapie weiterverfolgt.
Er macht geltend, dass er einen Anspruch auf die Erlaubnis zum Anbau habe, da er Cannabis vor allem zur Schmerzlinderung benötige. Entgegen der Behauptung der Beklagten gebe es durchaus wissenschaftliche Forschung zum Einsatz von Cannabis für Schmerzpatienten in Schweden, Holland und der Schweiz sowie einigen außereuropäischen Ländern. Hierzu hat der Kläger verschiedene Unterlagen vorgelegt (Beiakte 4). Cannabis sei in neurologischen Fachkliniken bei Migräne, unter der er ebenfalls leide, erfolgreich getestet worden. Die deutsche Schmerzliga und die Bundesärztekammer hätten eine Freigabe von Cannabis in ihrer Stellungnahme zur Anhörung des Gesundheitsausschusses des Deutschen Bundestages am 09.05.2012 empfohlen.
Eine erschwingliche Therapiealternative mit einem zugelassenen Arzneimittel bestehe nicht. Seine Krankenkasse lehne die Kostenübernahme ausweislich des vorgelegten Schreibens der Bergischen Krankenkasse vom 08.03.2013 weiterhin ab, weil die Behandlung mit Dronabinol vom Gemeinsamen Bundesausschuss nicht genehmigt worden sei. Bei einer chronischen Schmerzerkrankung liege auch kein notstandsähnlicher Ausnahmefall vor.
Zwingende Versagungsgründe seien nicht gegeben. Insbesondere seien die Sicherungsmaßnahmen in seiner Wohnung ausreichend. Hierzu legt der Kläger erneut Fotos vor (Bl. 23 ff., 55, 56 d. A. und Beiakte 4). Die Beklagte könne die Sicherheitsvorkehrungen in seiner Wohnung jederzeit selbst überprüfen. Die Beklagte erhebe Anforderungen an die Sicherheit in einer Privatwohnung, die nicht zu erfüllen seien. Die Richtlinien des BfArM für die Sicherung von Betäubungsmittelvorräten könnten nur bei Unternehmen, nicht aber bei Privatpersonen Anwendung finden. Es sei Aufgabe des BfArM, die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen durch Nebenbestimmungen anzuordnen.
Wirkstoffschwankungen beim Eigenanbau stünden der Erlaubnis nicht entgegen. Diese bestünden auch bei den Blüten aus der Apotheke. Die Zucht der Pflanze und Wiederverwendung der Samen biete eine ausreichende Stabilität bei gleichbleibender Qualität.
Die Entscheidung des BfArM, die Erlaubnis zu verweigern, sei ermessensfehlerhaft. Insbesondere könne er nicht auf den Erwerb von niederländischem Medizinalhanf verwiesen werden, da dessen Bezug für ihn unerschwinglich sei. Bei einem monatlichen Bedarf von 60 g Cannabisblüten entstünden Kosten in Höhe von 864,48 €. Dieser Betrag könne von ihm, als Frührentner, nicht aufgebracht werden.
Nach den Angaben im Prozesskostenhilfeantrag bezieht der Kläger derzeit eine Erwerbsminderungsrente in Höhe von 292,80 € zuzüglich Leistungen der Grundsicherung nach SGB XII in Höhe von 902,10 € monatlich. Die Folge der unzureichenden Versorgung mit Cannabis seien erneute starke Schmerzen, Ataxien, fehlender Schlaf und die fehlende Möglichkeit, außerhalb der Wohnung etwas zu unternehmen.
Die Beklagte habe im Rahmen der Ermessensausübung auch keine Feststellungen zur Schwere der Erkrankung des Klägers getroffen, die sich fortlaufend verschlechtere und zu immer größeren Einschränkungen aufgrund der Ataxie führe, einhergehend mit starken Depressionen. Unter Beachtung der Wertentscheidung des Grundgesetzes sei selbst ein Verstoß gegen das Internationale Suchtstoffübereinkommen hinzunehmen. Im Übrigen liege ein Verstoß gegen das ÜK 1961 nicht vor. Eine Cannabisagentur sei bei dem Anbau für die Eigentherapie nicht unbedingt notwendig. Insoweit wird Bezug genommen auf ein Gutachten von Prof. Dr. Lorenz Böllinger vom 15.02.2009.
Auf Anforderung des Gerichts hat der Kläger außerdem eine ärztliche Stellungnahme seines behandelnden Schmerztherapeuten Dr. med. B. L. vom 11.12.2013 (Bl. 104 d.A.) vorgelegt, in der dieser bestätigt, dass der Zustand gegenüber dem Befund vom 22.12.2011 unverändert sei. Eine Kombination aus Targin, Antikonvulsiva und Antidepressiva sei keine Therapiealternative, da der Kläger die Antikonvulsiva wegen zentraler Nebenwirkungen nicht vertrage und die Antidepressiva zwar zu einer Schmerzverminderung führten, aber keine Wirkungen auf die Krämpfe hätten. Eine Kombinationstherapie aus Bedica (Cannabisblüten), Targin und Antidepressiva lasse dagegen eine Besserung der Schmerz- und Lebensqualität erwarten.
Ferner hat der Kläger ein neurologisches Gutachten von Dr. med. M1. I. vom 18.06.2012, Lieferscheine und Rechnungen der S. -Apotheke Hamburg über die Lieferung von Cannabis flos Bedica aus dem Jahr 2012, weitere Fotos aus seiner Wohnung, ein Schreiben der Staatsanwaltschaft Hamburg zu einem Ermittlungsverfahren wegen unerlaubten Anbaus von Betäubungsmitteln vom 07.09.2012 (6001 Js 295/12) und weitere Unterlagen vorgelegt (Beiakten 3 und 4).
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 04.05.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28.08.2012 zu verpflichten, ihm eine Erlaubnis für den Anbau von Cannabispflanzen zum Zweck der Eigentherapie zu erteilen,
hilfsweise,
über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für den Anbau von Cannabis zum Zweck der Eigentherapie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt im Wesentlichen die Begründung der angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor, das OVG NRW habe im Urteil vom 07.12.2012 – 13 A 414/11 – in einem Parallelverfahren bestätigt, dass ein Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis für den Anbau von Cannabis jedenfalls dann nicht bestehe, wenn dem Antragsteller eine gleichwirksames, verschreibungsfähiges Mittel zur Verfügung stehe. Bis heute habe der Kläger keinen Therapieversuch mit dem Rezepturarzneimittel „Dronabinol“ unternommen. Zwar habe ihm diese Therapiealternative bisher nicht zur Verfügung gestanden, da seine Krankenkasse die Kostenübernahme abgelehnt habe. Vor dem Hintergrund, dass in dem Verfahren OVG NRW - 13 A 414/11 - eine Kostenzusage der Krankenkasse erfolgt sei, sei anzuregen, dass der Kläger erneut einen Antrag auf Kostenerstattung bei seiner Krankenkasse stelle und einen ärztlich überwachten, mindestens dreimonatigen Therapieversuch mit Dronabinol unternehme.
Auf Anfrage des Gerichts hat die Beklagte mitgeteilt, dass der Gemeinsame Bundesausschuss bisher keine Empfehlung für den Einsatz cannabishaltiger Arzneimittel bei den Indikationen „chronische neuropathische Schmerzen“ oder „diabetischer Neuropathie“ gegeben habe. Dies sei aktuell auch nicht vorgesehen. Die Anwendung von Cannabis in diesen Anwendungsgebieten sei nicht wissenschaftlich anerkannt. Kontrollierte Studien, die die Sicherheit und Wirksamkeit von Cannabis insoweit belegten, lägen nicht vor.
Weiterhin hat die Beklagte die „Richtlinien über Maßnahmen zur Sicherung von Betäubungsmittelvorräten bei Erlaubnisinhabern nach § 3 BtMG“ mit Stand vom 01.01.2007 vorgelegt. Nach Auffassung des BfArM sind diese Richtlinien, die der Einheitlichkeit und Transparenz der Sicherungsmaßnahmen dienten, auch beim Eigenanbau zu therapeutischen Zwecken zu beachten. Die Anforderungen richteten sich nach dem Gefährdungsgrad und der Bestands- oder Jahreshöchstmenge des betreffenden Betäubungsmittels. Da sich Cannabis in der Sicherungsklasse S 3 befinde, erfordere bereits der Anbau einer einzigen Cannabispflanze mit einem Gewicht über 100 g eine Sicherung nach Ziff. 1 und 2 der Richtlinie. Es sei daher eine Raumsicherung nach Ziff. 2 sowie für die Lagerung ein Wertschutzschrank nach Ziff. 1 der Richtlinie erforderlich.
Wenn diese Richtlinien keine Anwendung finden sollten, wäre jedenfalls eine weitere Prüfung der Sicherheitslage, ggfs. unter Inaugenscheinnahme der konkreten örtlichen Gegebenheiten durch das BfArM, erforderlich. Wegen der Mannigfaltigkeit der hierbei zu beachtenden Kriterien könnten die Anforderungen an die Sicherung des Cannabisanbaus in einer Privatwohnung nicht pauschal definiert werden.
Die vorgetragenen Sicherheitsvorkehrungen in der Wohnung des Klägers seien nach wie vor nicht ausreichend. Die nunmehr eingereichten Fotos ließen eine Beurteilung der konkreten Beschaffenheit des Schlosses nicht zu. Zudem sei nicht erkennbar, ob es sich überhaupt um Fotos aus der Wohnung des Klägers handele.
Ferner stehe der Erlaubniserteilung das Internationale Suchtstoffübereinkommen von 1961 entgegen, das die Errichtung einer staatlichen Cannabisagentur bei einer Genehmigung des Anbaus von Cannabis erfordere. Dies gelte auch für den Anbau im geringen Umfang zum Zweck der Eigentherapie, wie der Internationale Suchtstoffkontrollrat (INCB) auf eine Anfrage des BfArM im Schreiben vom 30.07.2010 bestätigt habe. Denn die Errichtung der Agentur diene dem Zweck, ausnahmslos alle Ernten zu erfassen und zu kontrollieren mit dem Ziel, der Gefahr einer illegalen Entnahme oder Weitergabe von Teilmengen zu begegnen.
Im Rahmen der nach § 5 Abs. 2 BtMG zu treffenden Ermessensentscheidung überwiege das Interesse der Bundesrepublik Deutschland an der Wahrung ihres internationalen Ansehens die Belange des Klägers. Dem Ansehen werde erheblicher und unvertretbarer Schaden zugefügt, wenn die Bundesrepublik trotz der klaren Feststellung des INCB gegen seine Verpflichtungen aus dem ÜK 1961 verstoßen würde. Außerdem seien die Einhaltung der Konvention und die Zusammenarbeit mit den Internationalen Behörden unverzichtbar für eine effiziente Überwachung und Kontrolle im Betäubungsmittelbereich. Hier gehe es nicht um die grundsätzliche Frage des Einsatzes von Cannabis zu therapeutischen Zwecken, sondern speziell um den Anbau, bei dem eine effektive Kontrolle über den Umfang und die Lagerbestände nicht gegeben sei. Bei der Abwägung sei auch die international große drogenpolitische Bedeutung des Themas „Cannabis“ zu berücksichtigen. Demgegenüber würden die Belange des Klägers ausreichend durch die Erlaubnis zum Erwerb von Medizinal-Hanf gewahrt. Außerdem spreche auch der erwähnte Aspekt der Therapiesicherheit gegen die Erteilung der Erlaubnis.
Auf Anforderung des Gerichts hat die Beklagte im Verfahren 7 K 4450/11 mit Schriftsatz vom 03.07.2014 eine Auskunft zur internationalen Handhabung des Cannabisanbaus zu medizinischen Zwecken einschließlich entsprechender Unterlagen vorgelegt, auf die Bezug genommen wird. Eine Kopie des Schriftsatzes mit den Unterlagen wurde dem Kläger in der mündlichen Verhandlung ausgehändigt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren sowie in den Verfahren 7 K 4447/11 und 7 K 4450/11, auf die von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgänge und die vom Kläger vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und in überwiegendem Umfang begründet.
Soweit der Kläger hilfsweise die Neubescheidung seines Antrages auf Erteilung einer Erlaubnis für den Anbau von Cannabis zur Eigentherapie und Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide des BfArM beantragt hat, hat die Klage Erfolg. Der Bescheid des BfArM vom 16.08.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.11.2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis, vorbehaltlich einer noch vom BfArM zu treffenden Ermessensentscheidung über die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen in Form einer Nebenbestimmung zur Erlaubnis. Da diese Ermessensentscheidung noch nicht vorliegt, ist der Hauptantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Erlaubnis noch nicht spruchreif, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, und war daher als unbegründet abzuweisen.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide ist nach allgemeinen Grundsätzen im Fall der Verpflichtungsklage die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgebend. Aus dem anwendbaren materiellen Recht, also den Vorschriften des Betäubungsmittelgesetzes, ergeben sich keine Gründe für die Berücksichtigung eines anderen Zeitpunktes.
Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist die Klage hinsichtlich des Hilfsantrages begründet. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für den Anbau von Cannabis, die sich aus § 3 Abs. 2 BtMG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG unter Berücksichtigung einer verfassungskonformen Auslegung ergeben, sind erfüllt. Versagungsgründe nach § 5 Abs. 1 oder Abs. 2 BtMG stehen der Erlaubniserteilung nicht entgegen bzw. können durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis beseitigt werden. Die Kammer ist auch zu der Auffassung gelangt, dass das in § 3 Abs. 2 BtMG eingeräumte Ermessen der Beklagten im vorliegenden Verfahren auf Null reduziert ist, weil nur die Erteilung der Erlaubnis den grundrechtlich geschützten Interessen des Klägers gerecht werden kann und damit allein rechtmäßig ist. Lediglich hinsichtlich der Auswahl der noch anzuordnenden Sicherungsmaßnahmen steht dem BfArM noch Ermessen zu.
Nach § 3 Abs. 2 BtMG kann das BfArM eine Erlaubnis für die in Anlage I bezeichneten Betäubungsmittel ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken erteilen. Der Anbau von Hanfpflanzen zur medizinischen Selbstversorgung fällt unter die Anlage I des BtMG und bedarf daher einer Erlaubnis des BfArM.
Nach der Anlage I zu § 1 Nr. 1 BtMG zählt Cannabis grundsätzlich zu den nicht verkehrsfähigen Betäubungsmitteln, für die eine Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG nur im Ausnahmefall erteilt werden kann. Die in der Anlage I unter a) bis d) zu Cannabis aufgeführten Ausnahmetatbestände liegen offensichtlich nicht vor. Auch die mit der 25. Verordnung zur Änderung betäubungsmittelrechtlicher Vorschriften vom 11.05.2011 (BGBl. I, S. 821) eingeführte Ausnahme e) „zu den in den Anlagen II und III bezeichneten Zwecken“ greift nicht ein. Cannabis in Zubereitungen, die als Fertigarzneimittel zugelassen sind (Anlage III), ist hier nicht betroffen. Auch sind die Hanfpflanzen, die der Kläger anbaut, nicht „zur Herstellung von Zubereitungen zu medizinischen Zwecken“ bestimmt (Anlage II). Denn diese Ausnahme bezieht sich nach der Gesetzesbegründung ausschließlich auf die Herstellung von Zubereitungen mit dem Ziel der Herstellung eines Fertigarzneimittels,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.06.2014 - 13 A 414/11 - und Beschluss vom 16.11.2011 - 13 B 1199/11 - juris.
Die für den Anbau von Cannabispflanzen geltende Erlaubnispflicht in Verbindung mit der hieran anknüpfenden Strafbarkeit bei Fehlen der Erlaubnis begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, sofern für die Erteilung der Erlaubnis die in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.05.2005 - 3 C 17.04 - geltenden Kriterien berücksichtigt werden. Denn die Gefährlichkeit des Cannabisgenusses ist auch nach neueren wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere für bestimmte Risikogruppen wie Jugendliche, nicht widerlegt, und rechtfertigt daher nach wie vor das grundsätzliche Verkehrsverbot,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.11.2011 - 13 B 1199/11 - und VG Köln, Beschluss vom 13.09.2011 - 7 L 1172/11 - .
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Grundsatzentscheidung vom 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - u. a., BVerfGE 90, 145, 187 die Verfassungsmäßigkeit des strafbewehrten Cannabisverbots bejaht und ausgeführt, dass nach dem seinerzeitigen aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand mit dem Cannabisgenuss beträchtliche Gefahren und Risiken für die Gesundheit des einzelnen und der Bevölkerung, vor allem der jugendlichen Bevölkerung, verbunden seien. Insbesondere könne ein Dauergenuss in hoher Dosierung – eventuell im Zusammenwirken mit anderen Ursachen – zu Toleranzbildung, psychischer Abhängigkeit und weiteren psychischen Störungen führen und damit die Persönlichkeitsentwicklung von Jugendlichen beeinträchtigen. Ein „Umsteigeeffekt“ auf härtere Drogen sei in Einzelfällen nicht auszuschließen. Ein akuter Cannabisrausch beeinträchtige in erheblichem Maß die Fahrtüchtigkeit und damit die Sicherheit des Straßenverkehrs. Die generelle Ungefährlichkeit von Cannabis sei wissenschaftlich nicht gesichert.
An dieser Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht in den Beschlüssen vom 29.06.2004 - 2 BvL 8/02 - , DVBl. 2004, 1108, vom 30.06.2005 - 2 BvR 1772/02 - , PharmR 2005, 374 und vom 15.08.2006 - 2 BvR 1441/06 - , juris, festgehalten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seinem Urteil vom 21.12.2000 - 3 C 20/00 - , NJW 2001, 1365, dieser Rechtsprechung angeschlossen und ausgeführt, dass auch die nach dem Ergehen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1994 erzielten Forschungsergebnisse bisher nicht den Beweis einer generellen Unbedenklichkeit von Cannabis erbracht hätten. Diese Auffassung wurde im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.10.2006 - 3 B 109.06 - bestätigt.
Im vorliegenden Verfahren wurden keine aktuellen Forschungsergebnisse benannt, die eine günstigere Einschätzung des Risikopotentials von Cannabis rechtfertigen würden. Sogar von den Befürwortern einer allgemeinen Freigabe des Cannabiskonsums oder zumindest einer Freigabe für medizinische Zwecke wird eingeräumt, dass insbesondere der hochdosierte Dauergenuss nicht unerhebliche Risiken für bestimmte Bevölkerungsgruppen, insbesondere für Jugendliche oder Personen mit einer instabilen Psyche birgt,
vgl. Krumdiek, „Cannabis sativa L. und das Aufleben alter Vorurteile“, NStZ 2008, 437, 444; Grotenhermen/Müller-Vahl, „Das therapeutische Potenzial von Cannabis und Cannabinoiden“, Deutsches Ärzteblatt 2012, 495, 498 f..
Ein Gelegenheitskonsum wird zwar, insbesondere bei erwachsenen Konsumenten, in der Regel als gesundheitlich unproblematisch angesehen. Jedoch können die erwünschten psychischen Wirkungen des akuten Cannabisrausches, z. B. Entspannung, Gelassenheit, Leichtigkeit, Euphorie, Intensivierung von Wahrnehmung und Gemeinschaftserleben, auch in seltenen Fällen in das Gegenteil umschlagen und zu vorübergehenden Angstzuständen, Verwirrung, Halluzinationen, Erinnerungslücken, Übelkeit und Schwindel führen.
Bedeutsamer sind aber die dauerhaften Folgen eines Cannabiskonsums. Trotz teilweise widersprüchlicher Forschungsergebnisse ist heute anerkannt, dass ein dauerhafter und hochdosierter Cannabiskonsum mit psychischen, sozialen und körperlichen Risiken, insbesondere bei dafür anfälligen Personen, verbunden sein kann.
Es kann sich bei ca. 4 – 7 % der Konsumenten eine psychische und eine milde körperliche Abhängigkeit entwickeln. Bei einem Entzug können daher leichte Symptome wie innere Unruhe, Reizbarkeit, Angst, Schlafstörungen, Schweißausbrüche entstehen, die den Symptomen eines Nikotinentzuges ähnlich sind und eine Beendigung des Konsums erschweren. Die Sicherstellung des Konsums kann daher im Alltagsleben eine erhebliche Bedeutung gewinnen und andere Aufgaben in den Hintergrund drängen.
Cannabisabhängigkeit kann insbesondere bei Jugendlichen und bei Vorliegen persönlicher und sozialer Risikofaktoren in Zusammenhang mit Leistungsproblemen in Schule und Beruf sowie familiären und finanziellen Schwierigkeiten stehen, wobei die Kausalität von Cannabis nicht eindeutig geklärt ist. Es spricht einiges dafür, dass dauerhafter Cannabiskonsum, insbesondere bei Jugendlichen oder bei Personen mit entsprechender Disposition den Ausbruch einer Schizophrenie auslösen oder beschleunigen kann.
Derartige Fälle sind allerdings selten.
Hochdosierter regelmäßiger Cannabiskonsum schädigt die Lungenfunktion und erhöht das Krebsrisiko, jedenfalls in der verbreiteten Verbindung mit Tabakrauch. Zu den akuten Wirkungen von Cannabis gehört auch eine Erhöhung der Herzfrequenz und des Blutdrucks. Der Cannabisgenuss kann daher für Herz/Kreislauf-Patienten gefährlich sein. Ferner hat Cannabiskonsum eine Beeinträchtigung der kognitiven Leistungsfähigkeit zur Folge (Aufmerksamkeit, Konzentration, Lernfähigkeit, Gedächtnis), wobei noch ungeklärt ist, ob diese Folgen bei Beendigung des Genusses reversibel sind. Einige Studien weisen darauf hin, dass das nicht ausgereifte Gehirn von Jugendlichen durch die Wirkungen von Cannabis dauerhaft geschädigt werden kann. Nicht auszuschließen ist ein Einfluss auf das Hormon- und Immunsystem, was in der Pubertät zu Entwicklungsverzögerungen führen kann,
vgl. Grotenhermen/Müller-Vahl, „Das therapeutische Potential von Cannabis und Cannabinoiden“, Deutsches Ärzteblatt 2012, 495, 498; „Cannabis-Wirkung, Nebenwirkungen und Risiken“; http:// hanfverband.de, Abruf vom 25.06.2014; Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V., „Illegale Drogen“, Cannabis, http:// www.dhs.de, Abruf vom 24.06.2014; Sonnenmoser, „Cannabiskonsum: Für Jugendliche besonders riskant“, 2008, http:// www.aerzteblatt.de, Abruf vom 23.06.2014; Leitlinien der Dt. Ges. für Suchtforschung und Suchttherapie und der Dt. Ges. f. Psychiatrie, Psychotherapie und Nervenheilkunde, „Cannabisbezogene Störungen“, AWMF online, http://www.uni-duesseldorf.de, eingestellt am 18.12.2006; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Drugcom: Drogenlexikon: Cannabis, http://www.drugcom.de, Abruf vom 18.06.2014.
Das Risikopotential von Cannabis wird bestätigt durch die Inanspruchnahme von Drogenberatungsstellen und Therapieangeboten. Cannabis war im Jahr 2012 europaweit unter den Drogenkonsumenten, die sich erstmalig einer Behandlung unterzogen, die am häufigsten gemeldete Droge. In Deutschland gaben 54,5 % der Drogenkonsumenten (11.431 Personen), die erstmalig eine Therapie antraten, Cannabis als Primärdroge an,
vgl. Europäischer Drogenbericht der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht, 2014, S. 13, 36 und 77.
Vor diesem Hintergrund kann von einer Ungefährlichkeit des Cannabiskonsums nach wie vor nicht ausgegangen werden. Demnach ist das allgemeine, strafrechtlich bewehrte Verkehrsverbot mit Erlaubnisvorbehalt keine unverhältnismäßige Einschränkung des Grundrechts auf allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG. Die von Cannabis ausgehenden Gefahren sind aber anders zu beurteilen, wenn es um den Einsatz des Betäubungsmittels zur Bekämpfung einer Krankheit geht und damit um ein sehr viel höheres Rechtsgut als die allgemeine Handlungsfreiheit. Die Beschränkung des Zugangs zu Cannabis hält einer verfassungsrechtlichen Überprüfung im Hinblick auf den Eingriff in die Grundrechte von Menschen mit schweren Erkrankungen aus Art. 2 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 1 GG nur dann stand, wenn im Einzelfall schon die Möglichkeit einer Linderung der schweren Erkrankung oder die Verbesserung der subjektiven Befindlichkeit die Erlaubnisfähigkeit eröffnet,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19.05.2005 - 3 C 17.04 - juris.
Die vom Bundesverwaltungsgericht in der o. g. Entscheidung angegebenen Kriterien für die Erteilung der demnach erforderlichen Erlaubnis für den Erwerb und sogar für den Anbau von Cannabispflanzen liegen unter den hier gegebenen besonderen Umständen des Einzelfalls vor. Die Erteilung der Erlaubnis liegt im öffentlichen Interesse.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann auch die Behandlung eines einzelnen schwer kranken Patienten mit Cannabis im öffentlichen Interesse liegen, wenn hierdurch die Heilung oder Linderung der Beschwerden möglich ist und dem Betroffenen kein gleich wirksames zugelassenes und für ihn erschwingliches Arzneimittel zur Verfügung steht.
Dies ergibt sich aus der Schutzpflicht des Staates für das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und für die Wahrung der Menschenwürde im Sinne des Art. 1 GG. Diesen Bestimmungen kommt im Rahmen des Wertehorizontes des Grundgesetzes eine große Bedeutung zu. Schwere Krankheit und das Leiden an starken, lange dauernden Schmerzen können den Betroffenen hindern, ein selbstbestimmtes und seinen Vorstellungen von einem menschenwürdigen Leben entsprechendes Leben zu führen. Daraus folgt, dass die Therapierung schwer kranker Menschen nicht nur deren individuelle Interessen verfolgt, sondern ein Anliegen der Allgemeinheit ist,
Der Einsatz von Cannabis ist im vorliegenden Einzelfall zur Linderung der Leiden und Beschwerden des Klägers geeignet und erforderlich. Dies hat die Beklagte bereits dadurch anerkannt, dass sie dem Kläger eine Erlaubnis zum Erwerb von Medizinalhanf aus Holland am 20.01.2012 erteilt hat.
Die Notwendigkeit der Versorgung des Klägers mit Cannabis liegt auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch vor. Nach den vorliegenden ärztlichen Berichten leidet der Kläger an einer chronischen Schmerzstörung mit somatischen und psychischen Faktoren und zahlreichen Begleiterkrankungen. Hierzu gehören neuropathische Schmerzen in beiden Beinen, verbunden mit Krämpfen (diabetische Neuropathie), Migräne, chronische Spannungskopfschmerzen, Herzinsuffizienz und Schlaflosigkeit, rechtsseitige Rückenschmerzen mit radikulärer Ausstrahlung und Läsion des Spinalnerven im Bereich L5/S1 aufgrund degenerativer Wirbelsäulenveränderungen, Coxarthrose, Adipositas, Schlafapnoe, Schulter-Nacken-Beschwerden, Paraparese der unteren Beine mit Sturzneigung und einer ausgeprägten depressiven Störung mit Suizidgedanken. Dies ergibt sich aus den ärztlichen Attesten des Universitätsklinikums Hamburg-Eppendorf, Dr. A. N. , vom 14.08.2007, Bl. 10, 11 Beiakte 2, des Schmerz- und Palliativzentrums Hamburg, Dr. D. M. , vom 18.12.2009, Bl. 12, 13 Beiakte 2, des Schmerztherapie-Zentrums Hamburg, Dr. C. L. vom 22.12.2011, Bl. 31 – 33 Beiakte 2 und vom 11.12.2013, Bl. 104 d. A. sowie aus dem neurologisch-psychiatrischen Gutachten von Dr. M1. I. vom 18.06.2012. Seit 2010 benutzt der Kläger einen Rollstuhl.
Dr. L. betont in seiner aktuellen Stellungnahme vom 11.12.2013, dass die Beschwerden chronisch seien und von einer Heilung nicht ausgegangen werden könne. Ziel der Therapie könne nur eine Schmerzlinderung sein. Demnach bedarf der Kläger einer Dauermedikation seiner multiplen Beschwerden mit Cannabis, nachdem andere Behandlungskonzepte fehlgeschlagen sind.
Es kommt nicht darauf an, ob die therapeutische Wirksamkeit von Cannabis bei chronischen Schmerzen und den übrigen Beschwerden des Klägers durch kontrollierte Studien wissenschaftlich erwiesen ist. Maßgeblich ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine subjektiv-individuelle Betrachtung. Aus verfassungsrechtlichen Gründen muss die Erlaubniserteilung schon bei Bestehen der Möglichkeit einer subjektiv empfundenen Linderung einer schweren Erkrankung möglich sein,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19.05.2005 - 3 C 17.04 - , juris.
Diese Möglichkeit besteht hier; eine therapeutische Wirkung ist bei den Krankheitsbildern des Klägers nicht ausgeschlossen. Die Wirksamkeit von Cannabis bei einzelnen Patienten, die an chronischen Schmerzen und weiteren Begleitsymptomen leiden, wird in den Fachkreisen überwiegend bejaht (vgl. Grotenhermen, Deutsches Ärzteblatt 2012, 495, 498; Stellungnahme des Berufsverbandes der Ärzte und Psychologischen Psychotherapeuten in der Schmerz- und Palliativmedizin in Deutschland e.V. vom 07.05.2012 zur Anhörung im Gesundheitsausschuss vom 09.05.2012, Ausschuss-Drs. 17(14)0265(8)); Stellungnahme der Bundesärztekammer vom 03.05.2012 zur Anhörung im Gesundheitsausschuss vom 09.05.2012, Ausschuss-Drs. 17(14)0265(6)). Die Wirksamkeit von Cannabisblüten bei Muskelkrämpfen ist im Rahmen der Zulassung von Sativex für das Anwendungsgebiet der spastischen Schmerzen bei Multiple-Sklerose-Patienten nachgewiesen worden. Demnach besteht Grund zu der Annahme, dass Cannabis auch bei den durch die diabetische Polyneuropathie ausgelösten Krämpfen wirksam sein kann.
Zur Behandlung seiner dauerhaften Schmerzen und Krämpfe steht dem Kläger keine gleich wirksame Behandlungsalternative mit einem zugelassenen und finanzierbaren Arzneimittel zur Verfügung. Die schulmedizinisch angezeigten Schmerzmittel (nicht-steroidale Antirheumatika – NSAR - und Opioide), Antidepressiva und Antikonvulsiva haben nach den glaubhaften Attesten der Ärzte keine befriedigende Besserung der Schmerzen erbracht und waren mit erheblichen Nebenwirkungen verbunden. Insbesondere hat der Kläger die Antikonvulsiva wegen der Nebenwirkungen nicht toleriert. Antidepressive Medikamente konnten die durch die Polyneuropathie bedingten Krämpfe und Schlafstörungen nicht bessern. Demgegenüber kann durch den Einsatz von Cannabisblüten die Dosierung des Schmerzmittels Targin reduziert und in der Kombination mit einem Antidepressivum eine deutliche Symptomverbesserung erzielt werden, vgl. das Attest von Dr. B. L. vom 11.12.2013.
Das sehr teure, cannabishaltige Medikament Sativex ist nur für spastische Schmerzen bei multipler Sklerose zugelassen. Es ist für den Kläger nicht erschwinglich, weil es von den gesetzlichen Krankenkassen nicht erstattet werden kann. Die Voraussetzungen einer Kostenübernahme für einen off-label-use liegen nach der Rechtsprechung der Sozialgerichte nicht vor, da der Kläger nicht an einer lebensbedrohlichen, regelmäßig tödlich verlaufenden oder einer wertungsmäßig vergleichbaren Krankheit leidet.
Das THC-haltige Importarzneimittel bzw. Rezepturarzneimittel Dronabinol ist ebenfalls keine verfügbare Behandlungsalternative, da die Krankenkassen des Klägers die Kostenerstattung mit Schreiben vom 25.01.2011 und vom 08.03.2013 abgelehnt haben.
Es kann dem Kläger auch nicht immer wieder nahegelegt werden, einen erneuten Kostenerstattungsantrag für Dronabinol bei seiner Krankenkasse zu stellen. Denn die gesetzlichen Voraussetzungen für die Kostenerstattung liegen nicht vor, da es sich bei Dronabinol nicht um ein in Deutschland zugelassenes Arzneimittel handelt und der Gemeinsame Bundesausschuss für einen „neue Behandlungsmethode“ bisher keine Empfehlung nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V ausgesprochen hat. Eine Übernahme der Kosten kommt nach der sozialgerichtlichen Rechtsprechung daher nur ausnahmsweise bei Vorliegen bestimmter, eng beschriebener Voraussetzungen in Betracht. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Nach der ständigen Rechtsprechung der Sozialgerichte zur Kostenerstattung von Dronabinol liegt weder ein sogenanntes „Systemversagen“ hinsichtlich des Verfahrens beim Gemeinsamen Bundesausschuss, noch ein sogenannter „Seltenheitsfall“, also der Fall einer seltenen, nicht erforschten Krankheit vor. Schließlich ist die Kostenerstattung – jedenfalls nach Auffassung der Sozialgerichte - auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Das ist nur bei lebensbedrohlichen, regelmäßig tödlich verlaufenden oder wertungsmäßig vergleichbaren Erkrankungen – wie bei Verlust eines wichtigen Sinnesorgans oder einer herausgehobenen Körperfunktion – anzunehmen und liegt im Fall eines chronischen Schmerzsyndroms nicht vor,
vgl. BSG, Urteile vom 13.10.2010 - B 6 KA 48/09 R -, juris, und vom 27.03.2007 - B 1 KR 30/06 R -, juris; Landessozialgericht Baden-Württemberg, Urteil vom 15.04.2011 - L 4 KR 4903/10 -, juris; Landessozialgericht NRW, Urteile vom 14.02.2008 - L 5 KR 25/06 - und vom 04.01.2012 - L 11 KA 110/10 -, juris; a.A. Bayerisches Landessozialgericht, Beschluss vom 19.06.2013 - L 5 KR 91/13 B ER -, juris: bei drohendem Verlust der Fortbewegungsfähigkeit einer MS-Patientin.
Vor diesem Hintergrund ist es dem Kläger daher nicht zuzumuten, erneut eine Erstattung der Kosten bei seiner Krankenkasse zu beantragen oder einen langwierigen und wenig aussichtsreichen Prozess um die Kostenerstattung vor den Sozialgerichten zu führen.
Der Kläger kann die Behandlungskosten für einen 4-Wochen Bedarf in Höhe von 672,00 Euro auch nicht von seinem Einkommen aufbringen. Diese Kosten ergeben sich bei einem angenommenen Maximal-Bedarf von 30 mg THC pro Tag x 28 Tage = 840 mg THC, (vgl. Grotenhermen, Deutsches Ärzteblatt 2012, 495, 499), und einem Preis von 0,80 Euro/mg Dronabinol, also 840 mg x 0,80 € = 672,00 €, (vgl. Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft Cannabis als Medizin zur Anhörung des Gesundheitsausschusses 2012, a.a.O., S. 6). Der Kläger bezieht nach seinen Angaben im Prozesskostenhilfeverfahren derzeit eine Erwerbsminderungsrente in Höhe von 292,80 € und zuzüglich Leistungen der Grundsicherung nach SGB XII in Höhe von 902,10 € monatlich, also insgesamt 1194,90 €. Davon können Medikamentenkosten in Höhe von 672,00 Euro nicht finanziert werden, sodass diese Behandlungsalternative für den Kläger nicht verfügbar ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19.05.2005 - 3 C 17.04 - ; NJW 2005, 2200 ff., juris.
Da dem Kläger somit zur Behandlung seiner starken Schmerzen und der Begleitsymptome keine Therapiealternative zur Verfügung steht, liegt die Erteilung einer Erlaubnis für den Zugang zu Cannabisblüten im öffentlichen Interesse.
Versagungsgründe nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 BtMG stehen der Erlaubniserteilung nicht entgegen. Im Fall der Erlaubnis für eine Eigentherapie sind die Versagungsgründe modifiziert auszulegen. Denn diese sind nach der Konzeption des Gesetzes nicht auf die Eigentherapie mit einem nicht verkehrsfähigen Betäubungsmittel der Anlage I zugeschnitten. Vielmehr dient die Erlaubniserteilung regelmäßig gewerblichen oder wissenschaftlichen Zwecken, wie beispielsweise die Vorschrift des § 6 BtMG über die erforderliche Sachkenntnis zeigt. Bei der Erteilung der Erlaubnis für die medizinische Selbstversorgung handelt es sich dagegen um einen aus dem Grundrechtsschutz der betroffenen Patienten entwickelten Ausnahmefall, in dem einerseits dem geringeren Gefährdungspotential eines Kleinanbaus in einer Privatwohnung und andererseits den Bedürfnissen und Möglichkeiten einer Privatperson Rechnung getragen werden muss, damit die Möglichkeit der Gewährung des Zugangs nicht völlig leerläuft oder unzumutbar erschwert wird,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.06.2014 - 13 A 414/11 - .
Nach diesem Maßstab kann dem Kläger nicht vorgehalten werden, dass er nicht die erforderliche Sachkenntnis hat, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BtMG. § 6 Abs. 2 Nr. 1 BtMG, der im Fall der Herstellung von Betäubungsmitteln, die Arzneimittel sind, den Nachweis der Sachkunde nach § 15 Abs. 1 des Arzneimittelgesetzes verlangt, ist vorliegend nicht anwendbar. Die Vorschrift geht ersichtlich davon aus, dass es sich um Arzneimittel handelt, die dazu bestimmt sind, später angewendet zu werden und von denen somit eine Gefährdung anderer Menschen ausgehen kann. Die Sachkenntnis als approbierter Apotheker dient dazu, Gefahren abzuwehren, die von einer unsachgemäßen Herstellung oder Prüfung von Betäubungsmitteln für andere Menschen ausgehen.
Im vorliegenden Fall der Eigentherapie durch selbstangebautes Cannabis treffen die Gefahren einer unsachgemäßen Herstellung allein den Kläger selbst, der diese Gefahren jedoch wegen der erwünschten, schmerzlindernden Wirkung der Cannabisblüten in Kauf nimmt. Es obliegt daher dem Kläger selbst, sich die erforderliche Sachkenntnis zu verschaffen, um Gesundheitsgefahren aus einer fehlerhaften Qualität des selbst erzeugten Produkts abzuwehren. Die Kammer hat im Hinblick auf die Persönlichkeit des Klägers keine Zweifel daran, dass dieser in der Lage ist, sich die erforderlichen Informationen für einen Kleinanbau zu beschaffen. Diese sind in den einschlägigen Veröffentlichungen der Interessenverbände im Internet ohne Mühe erhältlich.
Ein Versagungsgrund ergibt sich auch nicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 3 BtMG. Es liegen keine Tatsachen vor, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers als verantwortliche Person für den Betäubungsmittelverkehr ergeben. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger unerlaubt Teilmengen aus dem Anbau abzweigt und hierdurch einen Betäubungsmittelmissbrauch durch Dritte ermöglichen könnte. Zum einen benötigt der Kläger die angebauten Pflanzen selbst für seine regelmäßige Behandlung. Zum anderen kann die Bundesopiumstelle den Anbau des Klägers hinsichtlich der Zahl der zugelassenen Pflanzen begrenzen, § 9 Abs. 1 Nr. 2 BtMG, und nach § 22 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BtMG kontrollieren. Eine unerlaubte Weitergabe nicht benötigter Cannabismengen dürfte schon deshalb nicht zu befürchten sein, weil der Kläger sich in diesem Fall strafbar macht und damit rechnen muss, dass die erteilte Erlaubnis wegen Fehlens der Zuverlässigkeit widerrufen wird.
Die Beklagte kann sich auch nicht auf den Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 4 BtMG berufen. Dem Kläger kann nicht entgegengehalten werden, dass geeignete Räume, Einrichtungen und Sicherungen für die Teilnahme am Betäubungsmittelverkehr nicht vorhanden sind.
In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sind die Voraussetzungen für den Cannabisanbau in einer Privatwohnung bisher nicht geklärt. Zwar hat das OVG NRW im Urteil vom 11.06.2014 - 13 A 414/11 - entschieden, dass die Richtlinien des BfArM zur Sicherung von Betäubungsmittelvorräten für den gewerblichen Anbau im großen Stil konzipiert sind und für den Eigenanbau im geringen Umfang in einer Privatwohnung wegen der unterschiedlichen Gefährdungslage keine Anwendung finden. Dem schließt sich die erkennende Kammer in vollem Umfang an.
Aus Sinn und Zweck des Betäubungsmittelgesetzes, einen Missbrauch zu verhindern und die medizinische Versorgung sicherzustellen, ergibt sich, dass einerseits dem Gefährdungsgrad des jeweiligen Umgangs mit Betäubungsmitteln angepasste Sicherungen gegen Diebstahl und unbefugte Entnahme vorzunehmen sind, § 15 Satz 1 BtMG, und andererseits den persönlichen und grundrechtlich geschützten Bedürfnissen von Patienten, die auf den Einsatz von Cannabis angewiesen sind, Rechnung getragen werden muss. Welche konkreten Sicherheitsanforderungen sich daraus ergeben, hat das Oberverwaltungsgericht aber nicht generell definiert. Ebensowenig hat sich das BfArM bisher in der Lage gesehen, derartige Richtlinien zu formulieren oder im vorliegenden Fall eine substantiierte Prüfung der Sicherheitsvorkehrungen vorzunehmen. Aus der mit Urteil des OVG NRW vom 11.06.2014 getroffenen Einzelfallentscheidung ergeben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte für die hier gebotenen Sicherheitsvorkehrungen.
Die Kammer ist der Auffassung, dass für einen Anbau von Cannabispflanzen in einer Privatwohnung in jedem Fall eine Raumsicherung vorhanden sein muss. Anders als bei der Aufbewahrung von Medizinal-Cannabisblüten genügt ein Wertschutzschrank für die Ernte nicht. Die Anpflanzung muss auch in der Wuchs- und Blühphase vor Diebstahl oder unberechtigter Entnahme durch Mitbewohner oder Besucher geschützt werden, da sowohl die ganzen Pflanzen als auch nicht getrocknete Blätter und Blüten für einen künftigen Betäubungsmittelmissbrauch benutzt werden können.
Daraus ist abzuleiten, dass in einer Privatwohnung zunächst ein geeigneter Raum für die Anpflanzung zur Verfügung stehen muss. Der Raum muss sodann durch geeignete und zumutbare Vorkehrungen (stabile Türen, Fenster, Wände und Schlösser) zuverlässig vor dem Zutritt ungebetener oder erwünschter Besucher geschützt werden. Sicherungsvorkehrungen, die schnell und leicht überwunden werden können, reichen nicht aus.
Diese Anforderungen schließen es aus, dass der Anbau in einem Zimmer durchgeführt wird, das zugleich zu Wohn- oder Schlafzwecken genutzt wird und daher ständig betreten wird. Vielmehr kann der Anbau nur in einem separaten Raum stattfinden, der – bis auf den Zutritt des Erlaubnisinhabers zu Pflegezwecken – ständig abgeschlossen sein muss, zum Beispiel ein Abstellraum oder eine zweite Toilette.
Der Kläger hat für den Anbau einen separaten, fensterlosen Abstellraum in einer 2-Zimmer-Mietwohnung im Erdgeschoss vorgesehen. Zwar sind die vom Kläger eingereichten Privatfotos nicht wirklich aussagekräftig, weil sie nur Bildausschnitte zeigen. Jedoch ergibt sich aus den von der Polizei angefertigten Fotos in der beigezogenen Ermittlungsakte der Staatsanwaltschaft Hamburg - 6001 Js 295/12 - (Bl. 162, Bl. 175 ff. Beiakte 6), dass der Anbau in einem separaten, nicht für Wohnzwecke vorgesehenen Nebenraum seiner Mietwohnung möglich ist. Dieses Foto stimmt mit dem vom Kläger vorgelegten Bild von der Tür des Anbauraums auf Bl. 40 des Verwaltungsvorgangs überein. Die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung angegebene Raumgröße von 8 – 10 qm bietet ausreichend Platz für die vom Kläger geplante Cannabiskultur.
Ob die Beschaffenheit der Zimmertür und der Wohnungstür sowie der Fenster und der Balkontür der im Erdgeschloss liegenden Wohnung und die vom Kläger angegebenen Schließeinrichtungen als Diebstahlssicherung ausreichend sind, kann seitens des Gerichts anhand der vorgelegten Fotos nicht abschließend beurteilt werden. Sofern die Angaben des Klägers zur Lagerung der Blüten in einem Waffenschrank mit Tresor, zur Ausrüstung aller Türen mit Schlössern der Sicherheitsstufe 3, zur Sicherung der Fenster und der Balkontür mit Schlössern und Stahlbügeln sowie einer kompletten Videoüberwachung zutreffend sind, dürften diese Vorkehrungen zur Sicherung des Cannabisanbaus nach vorläufiger Einschätzung des Gerichts ausreichend sein.
Jedoch obliegt es der Behörde, diese Angaben zu prüfen und gegebenenfalls ergänzende weitere Sicherheitsvorkehrungen, eventuell mit Unterstützung der Polizei, festzulegen und hierdurch den Versagungsgrund der ungenügenden räumlichen Sicherung beseitigen. Da eine entsprechende Nebenbestimmung zur Erlaubnis gegenüber der Versagung das mildere Mittel ist, ist die Behörde auf der Grundlage des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu diesem Vorgehen verpflichtet,
Schließlich kann dem BfArM auch nicht in seiner Annahme zugestimmt werden, dass der Anbau in einer Privatwohnung zur Eigentherapie mit den Schutzzwecken des Gesetzes nicht vereinbar ist, § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG.
Der Cannabisanbau in einer Privatwohnung ist zur medizinischen Selbstversorgung des Klägers erforderlich und auch geeignet. Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass der Selbstanbau nicht günstiger ist als der Bezug der Blüten aus Holland. Sie hat gegen die vorgelegte Vergleichsrechnung des Klägers keine substantiierten Einwendungen erhoben. Soweit sie darauf hinweist, dass noch aufwändige Sicherungsmaßnahmen für den Anbau erforderlich seien, die den Anbau gegenüber dem Erwerb aus der Apotheke erheblich verteuerten, ist der Einwand unberechtigt. Die Behörde darf nur zumutbare Sicherungsmaßnahmen anordnen, also solche, die auch von einer Privatperson mit geringem Einkommen, ggfs. unter Inanspruchnahme eines Ratenkredites, finanziert werden können. Im Übrigen sind diese Aufwendungen auch nur einmalig erforderlich. Im Hinblick auf die bereits vom Kläger vorgenommenen Sicherungsmaßnahmen dürften gerade im vorliegenden Fall keine umfangreichen weiteren Vorkehrungen erforderlich sein.
Schließlich hat die Beklagte auch nicht überzeugend vorgetragen, dass die Therapiesicherheit wegen schwankender Wirkstoffgehalte ernsthaft gefährdet sein könnte. Hierbei verkennt die Beklagte, dass es im vorliegenden Fall nicht um die Zulassung eines Fertigarzneimittels geht, bei dem die Bundesoberbehörde – neben dem pharmazeutischen Unternehmer – die Verantwortung für die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Arzneimittels übernimmt. Auch geht es nicht um die ärztliche Verschreibung eines Betäubungsmittels gemäß § 13 BtMG, bei der der Arzt die Verantwortung für die verordnete Dosierung übernimmt. Vorliegend ist allein zu prüfen, ob eine medizinische Versorgung des Klägers im Wege einer Selbsttherapie mit Cannabis zur Linderung der Beschwerden des Klägers geeignet und im Hinblick auf die Nebenwirkungen vertretbar ist. Hierbei ist sich der Patient bewusst, dass weder die Beklagte noch der begleitende Arzt eine Garantie für die therapeutische Wirksamkeit oder Unbedenklichkeit des selbst erzeugten Arzneimittels übernehmen. Vielmehr nimmt der Patient das Risiko schwankender Wirkstoffgehalte, die für Cannabis typisch sind, und der damit eventuell verbundenen Nebenwirkungen bewusst in Kauf.
Die hierbei möglicherweise eintretende Selbstgefährdung des Klägers hält sich in einem vertretbaren Rahmen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Kläger seit mindestens zwei Jahren Erfahrung mit dem Konsum von Cannabis hat. Auch die bisher konsumierten Cannabisblüten aus der Apotheke weisen innerhalb der Spezifikation gewisse Schwankungen im Wirkstoffgehalt auf. Aus dem Vortrag im Klageverfahren ist zu entnehmen, dass der Kläger sich mit der Problematik befasst hat und durch genetisch identische Pflanzen den Wirkstoffgehalt stabil halten will. Im Verwaltungsverfahren hat er konkrete Angaben zu den Anbaubedingungen gemacht und erklärt, dass durch einheitliche Bedingungen die Reproduzierbarkeit des Wirkstoffgehaltes gesichert werden soll (Bl. 56 und 59 des Verwaltungsvorgangs). Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass die vom Kläger geplanten Anbaubedingungen generell ungeeignet sind und damit zu völlig unberechenbaren Gesundheitsgefahren führen können.
Es ist weder von der Beklagten substantiiert vorgetragen noch aufgrund der Drogeneigenschaften ersichtlich, dass beim Kläger erhebliche und unvertretbare Nebenwirkungen als Folge einer schwankenden Menge der Inhaltsstoffe auftreten könnten. Dies ist im Verlauf des bisherigen Konsums nicht der Fall gewesen. Darüber hinaus steht der Kläger unter ärztlicher Kontrolle und kann daher beim Auftreten von Nebenwirkungen Rat und Hilfe einholen. Überdies sind die schädlichen Nebenwirkungen beim Cannabiskonsum von der Verfassung des jeweiligen Konsumenten abhängig und in der Regel bei erwachsenen Konsumenten nicht schwerwiegend.
Tödliche Intoxikationen durch eine Überdosis Cannabis sind nicht bekannt. Notfallbehandlungen wegen des Auftretens von Panikzuständen oder Psychosen im akuten Cannabisrausch treten nur gelegentlich bei einem Missbrauch von Cannabis und insbesondere in Verbindung mit Alkohol oder anderen Drogen auf,
vgl. Wikipedia, „Cannabis als Rauschmittel“, Wirkung , http://de.wikipedia.org, Abruf vom 24.06.2014; Europäischer Drogenbericht 2014, 36; . Grotenhermen/Müller-Vahl, Deutsches Ärzteblatt 2012, 495, 498; Leitlinien der Dt. Ges. f. Suchtforschung und Suchttherapie, a.a.O. Ziff. 3.4.5 und 3.4.11.
Körperliche Dauerschäden durch den Konsum sind bei Erwachsenen – abgesehen von den Gefahren des Rauches für die Atmungsorgane, die durch Nutzung anderer Konsumformen vermieden werden können (Verdampfung, Kekse) – bisher nicht bekannt,
vgl. Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen, „Illegale Drogen“, Cannabis, www.dhs.de, Abruf vom 24.06.2014; Leitlinien der Dt. Ges. f. Suchtforschung, a.a.O., Ziff. 3.4.11.
Die Auslösung einer Schizophrenie oder einer anderen psychischen Erkrankung ist selten und wird vor allem im Zusammenhang mit einer Prädisposition des Patienten und bei Jugendlichen diskutiert. Beim Kläger bestehen hierfür keine Anhaltspunkte,
vgl. Drugcom, Drogenlexikon, „Macht Kiffen verrückt ?“, www.drugcom.de/häufig -gestellte-fragen, Abruf vom 18.06.2014; Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen, „Illegale Drogen, Cannabis, www.dhs.de, Abruf vom 24.06.2014; Leitlinien der Dt. Ges. f. Suchtforschung und Suchttherapie, a.a.O. Ziff. 3.4.6.
.
Eine irreversible Verminderung der kognitiven Leistungsfähigkeit bei einem Dauerkonsum ist umstritten, aber nach dem derzeitigen Erkenntnisstand im Rahmen von therapeutischen Dosierungen nicht zu befürchten,
vgl. Grotenhermen/Müller-Vahl, Deutsches Ärzteblatt 2012, 495, 498.
Demnach ist eine Selbsttherapie des Klägers mit Cannabis aus dem Eigenanbau zu seiner medizinischen Versorgung geeignet und erforderlich.
Auch die anderen Zwecke des Betäubungsmittelgesetzes sind durch die Erteilung der Anbauerlaubnis nicht gefährdet, § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG. Ein Missbrauch durch den Kläger liegt nicht vor, da der Kläger das Betäubungsmittel nicht zu Rauschzwecken, sondern zur Linderung seiner Schmerzen einsetzt. Ein Missbrauch durch Dritte kann durch entsprechende Sicherungsmaßnahmen und Kontrollen weitgehend verhindert werden. Auch die mögliche Entstehung einer Abhängigkeit steht dem medizinischen Einsatz von Cannabis nicht entgegen.
Das Entstehen einer Betäubungsmittelabhängigkeit wäre jedenfalls ausnahmsweise mit dem Gesetzeszweck zu vereinbaren, weil sie im Hinblick auf die Schmerzlinderung das geringere Übel und damit hinzunehmen ist,
vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 11.06.2014 - 13 A 414/11 - .
Schließlich kann sich die Beklagte auch nicht auf den Versagungsgrund des § 5 Abs. 2 BtMG berufen. Die Erteilung der Anbau-Erlaubnis kann nicht mit der Begründung versagt werden, dass nach dem Einheits-Übereinkommen von 1961 über Suchtstoffe in der Fassung der Bekanntmachung vom 04.02.1977 (BGBl. II, S. 111) – ÜK 1961 – die Einrichtung einer Cannabis-Agentur zum Aufkauf und zur Verteilung der Ernte erforderlich sei, die aber in Deutschland nicht existiere und auch nicht geplant sei. Vielmehr steht das ÜK 1961 der Erteilung einer Anbauerlaubnis für einzelne Privatpersonen zur therapeutischen Selbstversorgung nicht entgegen. Zum einen bringt das Übereinkommen in Art. 2 Abs. 5 b), Art. 19 Abs. 1 a), Art. 21 Abs. 1 a), Art. 30 Abs. 1 c) und Art 32 zum Ausdruck, dass der therapeutische Einsatz von Suchtstoffen nicht verhindert werden soll,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.06.2014 - 13 A 414/11 - , mit weiteren Nachweisen.
Zum anderen finden die Vorschriften, die für den Anbau von Cannabis die Einrichtung einer staatlichen Stelle vorschreiben, Art. 28 Abs. 1, Art. 23 ÜK 1961, - entgegen der im Schreiben vom 30.07.2010 geäußerten Rechtsauffassung des INCB - auf die vorliegende Fallgestaltung keine Anwendung. Denn diese Vorschriften gehen von einem großflächigen Anbau im Außenbereich aus und schreiben einen Aufkauf der gesamten Erntemenge durch die Agentur vor, um eine illegale Entnahme von Teilmengen zum Zweck des Rauschgiftmissbrauchs zu verhindern.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.06.2014 - 13 A 414/11 - .
Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass diese Vorgehensweise im Fall eines geringfügigen Anbaus zum sofortigen Verbrauch keinerlei Sinn ergibt, da der Kläger seine Ernte zunächst an die staatliche Stelle aushändigen und dann wiedererwerben müsste. Eine gleichmäßige Versorgung wäre bei diesem Verfahren nicht gesichert.
Ferner wurde bereits im Zusammenhang mit § 5 Abs. 1 Nr. 4 BtMG darauf hingewiesen, dass die Gefahren, die von einem Anbau zum Zweck der Eigentherapie in einer Privatwohnung in medizinisch begründeten Ausnahmefällen ausgehen, mit den Gefahren, die bei einem großflächigen gewerblichen Anbau im Außenbereich entstehen, schon im Hinblick auf den Umfang der im Einzelfall anfallenden Betäubungsmittelmenge nicht vergleichbar sind. Darüberhinaus sind Anbauflächen in Privatwohnungen nicht ohne weiteres sichtbar und nur wenigen Personen zugänglich. Eine unerlaubte Abzweigung oder Entnahme von Teilmengen, die durch die staatliche Kontrollstelle verhindert werden soll, ist daher im Fall des geringfügigen Eigenanbaus zu Therapiezwecken nicht im nennenswerten Umfang zu befürchten. Demnach spricht alles dafür, dass das ÜK 1961 der medizinischen Versorgung von Patienten im Wege des Anbaus nicht entgegensteht.
Da somit die besonderen Voraussetzungen für die Versorgung von schwer kranken Patienten im vorliegenden Verfahren gegeben sind und Versagungsgründe nicht entgegenstehen, steht die Entscheidung über die Erlaubniserteilung grundsätzlich nach § 3 Abs. 2 BtMG im Ermessen der Bundesopiumstelle. Gleichwohl erweist sich die Ablehnung der Erlaubnis als rechtswidrig, weil die Behörde ermessensfehlerhaft gehandelt hat, § 114 VwGO. Sie hat nicht nur wesentliche Elemente außer Acht gelassen, die bei der Interessenabwägung hätten berücksichtigt werden müssen. Sie hat darüberhinaus nicht erkannt, dass in der vorliegenden Fallkonstellation eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, weil sich hier allein die positive Entscheidung über die Erlaubniserteilung als rechtmäßig erweist.
Die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung weist einen offensichtlichen und schwerwiegenden Mangel auf. Die Beklagte hat nämlich im Endeffekt die persönlichen Interessen des Klägers am Zugang zu einem Betäubungsmittel, das ihm allein zu einer Linderung seiner Schmerzen verhilft, gar nicht in die Betrachtung eingestellt. Sie ist unzutreffend davon ausgegangen, dass die Interessen des Klägers dadurch gewahrt werden, dass ihm eine Erwerbserlaubnis für Medizinalhanf aus Holland erteilt worden ist. Sie hat hierbei jedoch nicht zur Kenntnis genommen, dass diese Therapiealternative dem Kläger tatsächlich nicht zur Verfügung steht, weil er sich die hohen Kosten von seinem geringen Einkommen nicht leisten kann und seine Krankenkasse die Erstattung ablehnt,
Nach dem ärztlichen Attest vom 19.12.2011 (Bl. 45 des Verwaltungsvorgangs) hat der Kläger einen 4-Wochen-Bedarf von 56 g Cannabisblüten. Eine Veränderung des Bedarfs wurde nicht geltend gemacht. Dafür entstehen ausweislich der vorgelegten Rechnungen der Apotheke Kosten in Höhe von 806,40 Euro (56 g x 14,4 Euro/g = 806,40 Euro, vgl. Bl. 15 – 22 Beiakte 3). Wie bereits ausgeführt, verfügt der Kläger nach den Angaben im Prozesskostenhilfeverfahren über ein monatliches Einkommen in Höhe von 1194,90 €. Es liegt auf der Hand, dass dieser Betrag für eine Finanzierung der erforderlichen Cannabisblüten aus der Apotheke nicht ausreichend ist.
Diese Behandlungsmöglichkeit steht dem Kläger somit tatsächlich nicht zur Verfügung, wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 19.05.2005 – 3 C 17.04 – ausdrücklich festgestellt hat. Daraus folgt, dass den privaten Interessen des Klägers durch die Erteilung der Erlaubnis für den Erwerb gerade nicht Rechnung getragen worden und das Ermessen daher unvollständig und fehlerhaft ausgeübt worden ist.
Bei sachgerechter Berücksichtigung der Interessen des Klägers an einer Linderung seines Schmerzzustandes hat sich darüber hinaus das Ermessen im vorliegenden Verfahren zugunsten einer Erteilung der Erlaubnis verdichtet, sodass eine Versagung nicht mehr in Betracht kommt. Denn nach Auffassung der Kammer haben die Interessen des Klägers an einer Behandlung seiner Dauerschmerzen ein ganz überragendes Gewicht, während die öffentlichen Interessen an einer Versagung der Erlaubnis eine so geringe Bedeutung haben, dass sie zwingend zurücktreten müssen.
Die Beklagte hat durch die Erteilung der Erlaubnis für den Erwerb von Cannabis zum Zweck der Eigentherapie selbst eingeräumt, dass das Interesse des Klägers am Zugang zu diesem Betäubungsmittel - in Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.05.2005 - Verfassungsrang hat, weil es Ausfluss seines Grundrechtes auf körperliche Unversehrtheit im Sinne des Art. 2 Abs. 2 GG ist. Bringt die Erkrankung derart schwere Beeinträchtigungen mit sich, dass die Entfaltung der Persönlichkeit und die Führung eines selbstbestimmten Lebens bedroht ist, wie dies im Fall starker, lang andauernder Schmerzen der Fall ist, ist auch das oberste Schutzgut der Verfassung, die Menschenwürde, betroffen. Daraus folgt, dass der Zugang zu Cannabis, der hier aus finanziellen Gründen allein in Form eines Eigenanbaus in Betracht kommt, nicht nur im privaten, sondern auch im öffentlichen Interesse liegt. Im vorliegenden Fall fordert auch das Sozialstaatsprinzip, dass dem Kläger nicht wegen seiner geringen finanziellen Leistungsfähigkeit, die auch Folge seines Gesundheitszustandes ist, der Zugang zu Cannabis verwehrt wird.
Demgegenüber sind keine öffentlichen Interessen ersichtlich, die von gleichem oder überwiegendem Gewicht wären. Insbesondere kann sich die Beklagte nicht darauf berufen, die Erlaubniserteilung werde vom Internationalen Suchtstoffkontrollrat als Verstoß gegen das Suchtstoffübereinkommen von 1961 angesehen und daher sei die effektive Zusammenarbeit mit dem INCB bei der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelhandels und das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland gefährdet.
Zwar handelt es sich bei der Bekämpfung des internationalen Drogenhandels und bei der Wahrung des internationalen Ansehens der Bundesrepublik ebenfalls um wichtige Rechtsgüter. Jedoch hat die Erfüllung der völkervertraglichen Verpflichtungen zum einen keinen Verfassungsrang; zum anderen ist nicht erkennbar, dass diese Rechtgüter durch die Erteilung einer Anbauerlaubnis in eng umgrenzten Ausnahmefällen zur medizinischen Versorgung schwer kranker Patienten ernsthaft bedroht wären.
Völkerrechtliche Verträge wie das Suchtstoffübereinkommen 1961 werden durch das Zustimmungsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 GG in nationales Recht konvertiert und genießen hierdurch den Rang eines einfachen Bundesgesetzes. Sie entfalten trotz der vom Grundgesetz intendierten Völkerrechtsfreundlichkeit eine Wirkung nur im Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes. Es ist daher ausnahmsweise zulässig, Völkervertragsrecht nicht zu beachten, sofern nur auf diesem Wege ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abgewendet werden kann,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 - 2 BvR 1481/04 - BVerfGE 111, 307 ff. -, juris, Rn. 35, 36, 47, 48 zur Europäischen Menschenrechtskonvention.
Dieser Rechtslage wird durch die Regelung in § 5 Abs. 2 BtMG Rechnung getragen, wonach bei einem Verstoß gegen ein internationales Suchtstoffübereinkommen die Erlaubnis versagt werden kann, aber nicht muss. Liegt ein Verstoß gegen ein derartiges Abkommen, wie bereits ausgeführt, nach seinem Schutzzweck gar nicht vor und stehen Grundrechte mit einem hohen Rang einem engen Wortlautverständnis des Abkommens, wie es vom INCB vertreten wird, entgegen, überschreitet eine „schematische Vollstreckung“ dieses Abkommens die Grenzen des Ermessens.
Hierbei wird vor allem außer Acht gelassen, dass sich die Bewertung von Cannabis als Betäubungsmittel und als Arzneimittel seit dem Abschluss des Suchtstoffübereinkommens von 1961 bedeutend gewandelt hat. Wie sich schon aus dem Grundsatz-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 09.03.1994 – 2 BvL 43/92 – NJW 1994, 1577, 1579, 1581 ergibt, stellen sich die Gesundheitsrisiken, die der Gesetzgeber noch 1971 bei Erlass des Betäubungsmittelgesetzes mit der Droge Cannabis verbunden hat, inzwischen als geringer dar als ursprünglich angenommen. Insbesondere hat sich das psychische Abhängigkeitspotential als gering erwiesen und die Annahmen, dass Cannabiskonsum allein ursächlich für Psychosen („Cannabispsychose“), Flashbacks (Nachhallpsychosen ohne Konsum), ein „amotivationales Syndrom“ oder den Einstieg in härtere Drogen sein kann, konnten nicht wissenschaftlich belegt werden,
vgl. Krumdiek, a.a.O. NStZ 2008, 437, 440 ff.; Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen, Illegale Drogen, Cannabis, a.a.O.; Leitlinien der Dt. Ges. f. Suchtforschung und Suchttherapie, a.a.O., Ziff. 3.4.3, 3.4.4, 3.4.6, 3.4.7, 3.4.8; Drugcom, Drogenlexikon, a.a.O..
Demgegenüber wurde seinerzeit davon ausgegangen, dass Cannabis für die medizinische Anwendung keine Bedeutung habe, sondern lediglich als Massengenussmittel Verwendung finde. Auch diese Einschätzung ist mittlerweile überholt. Vielmehr kommt ein therapeutischer Einsatz von Cannabis wegen seiner antispastischen, analgetischen, antiemetischen, neuroprotektiven, antiinflammatorischen und antidepressiven Wirkungen bei einer Reihe von Erkrankungen in Betracht, auch wenn ein eindeutiger wissenschaftlicher Beleg für den Nutzen bisher nur teilweise erbracht werden konnte,
vgl. Grotenhermen/Müller-Vahl, Deutsches Ärzteblatt, 2012, 495, 497; Stellungnahme des Berufsverbandes der Ärzte und Psychologischen Psychotherapeuten in der Schmerz- und Palliativmedizin in Deutschland e.V. vom 07.05.2012 zur Anhörung im Gesundheitsausschuss vom 09.05.2012, Ausschuss-Drs. 17(14)0265(8)); Stellungnahme der Bundesärztekammer vom 03.05.2012 zur Anhörung im Gesundheitsausschuss vom 09.05.2012, Ausschuss-Drs. 17(14)0265(6)).
Zugelassen sind bereits Arzneimittel für die Indikationen Spastik (Sativex), Übelkeit und Erbrechen durch Zytostatika (Dronabinol) sowie Appetitlosigkeit und Gewichtsverlust (Dronabinol).
Die gewandelte Beurteilung von Cannabis als Heilmittel zeigt sich auch in dem erheblichen Umfang der klinischen Forschung, wie er beispielsweise in der Stellungnahme der „Arbeitsgemeinschaft Cannabis als Medizin“ vom 27.04.2012/02.05.2012 zur Anhörung des Gesundheitsausschusses am 09.05.2012 (Ausschussdrucksache 17(14)0265(4) zum Ausdruck kommt. Im dortigen Anhang werden mit Stand 31. Dezember 2011 insgesamt 110 kontrollierte Studien mit Cannabis oder Cannabinoiden genannt.
Demnach kann bezweifelt werden, ob die strengen Regelungen des Suchtstoffübereinkommens von 1961, das für Cannabis die gleichen Kriterien anwendet wie für Opiummohn oder den Kokastrauch, noch dem aktuellen Stand der Wissenschaft entsprechen.
In der Konsequenz unterliegt das strikte Verkehrsverbot für Cannabis inzwischen auch international gewissen Auflösungserscheinungen. Dies wird darin deutlich, dass nach der Auskunft der Beklagten vom 03.07.2014 eine Reihe von Staaten den Anbau von Cannabis zu medizinischen Zwecken mittlerweile erlaubt. Dies gilt für Israel, Kanada, Niederlande, Österreich, Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich und 21 von 50 Bundesstaaten der USA. Hierbei konnte von der Bundesopiumstelle nicht zweifelsfrei ermittelt werden, ob in diesen Staaten – mit Ausnahme von den Niederlanden – eine Cannabis-Agentur existiert, ob diese Aufgabe von anderen Behörden wahrgenommen wird und wie die vorgeschriebene Kontrolle des Anbaus, insbesondere der Aufkauf der Ernte organisiert ist.
Diese Situation macht deutlich, dass auch in anderen Staaten der veränderten Beurteilung von Cannabis als Sucht- und Heilmittel Rechnung getragen und die Regelungen der über 50 Jahre alten Suchtstoffkonvention von 1961 nicht mehr in vollem Umfang eingehalten werden. Dies wird im Jahresbericht 2013 des International Narcotics Control Board - INCB - , den die Beklagte mit Schriftsatz vom 03.07.2014 im Verfahren 7 K 4450/11 vorgelegt hat, auch bestätigt (vgl. Report 2013, S. 93, Ziff. 701). Die Annahme, dass die Erteilung von Erlaubnissen zum Eigenanbau für einzelne schwer kranke, austherapierte Patienten – ohne Cannabisagentur - zu einer Beeinträchtigung des internationalen Ansehens der Bundesrepublik führen könnte, kann vor diesem Hintergrund nicht nachvollzogen werden. Noch weniger ist ersichtlich, warum durch eine solche Praxis die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Bekämpfung des Drogenhandels und Drogenmissbrauchs gefährdet werden könnte. Denn die begrenzte und überwachte Gewährung des Zugangs zu Cannabis als Heilmittel ist eine Ausnahme vom Verkehrsverbot, die die generelle Bekämpfung des Cannabiskonsums zu Rausch- und Genusszwecken und den hiermit verbundenen kriminellen Drogenhandel nicht in Frage stellt.
Aus der Auskunft der Beklagten vom 03.07.2014 lässt sich auch nicht entnehmen, dass im Fall der Genehmigung des Anbaus ohne Einrichtung einer Cannabis-Agentur mit einer „Rüge“ des Internationalen Suchtstoffkontrollamtes - INCB - zu rechnen wäre, die das Ansehen der Bundesrepublik ernsthaft schädigen könnte. Vielmehr hat der INCB ausweislich des letzten Jahresberichtes vor allem die Staaten gerügt, die den Konsum zu Genusszwecken freigegeben haben (Uruguay, Colorado, Washington) und auf den wahrscheinlichen Anstieg eines Drogenmissbrauchs hingewiesen, vgl. Report 2013, S. 93, Ziff. 700. Im Übrigen hat der Kontrollrat festgestellt, dass die staatlichen Programme zur medizinischen Anwendung von Cannabis vielfach nicht voll mit den Anforderungen der Konvention übereinstimmten und dazu aufgerufen, diese Übereinstimmung herzustellen (vgl. Report 2013, S. 49 Ziff. 374 und S. 93 Ziff. 701). Er hat allerdings auch die Weltgesundheitsorganisation – WHO- dazu aufgefordert, den medizinischen Nutzen von Cannabis sowie die Gesundheitsgefahren neu zu bewerten (vgl. Report 2013, S. 94, Ziff. 701). Damit hat auch der INCB in Betracht gezogen, dass die Regelungen des ÜK 1961 für Cannabis nicht mehr zeitgemäß sind.
Auch die von der Beklagten angesprochene international hohe drogenpolitische Bedeutung des „Themas Cannabis“ kann nicht gegen die Erlaubniserteilung ins Feld geführt werden. Es ist zwar zutreffend, dass Cannabis in Deutschland, aber auch weltweit die am häufigsten konsumierte illegale Droge ist, die im Fall einer Abhängigkeitsentwicklung mit nicht unerheblichen psycho-sozialen Folgen verknüpft ist und daher eine breite Aufmerksamkeit in den nationalen und internationalen Drogenberichten findet,
vgl. Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung: Drogen- und Suchtbericht 2013, S. 33, 187, 193; Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht: Europäischer Drogenbericht 2014, S. 13, 18, 34 ff.
Wie bereits ausgeführt, steht die Erteilung einer Anbauerlaubnis für schwer kranke Patienten aber der weiteren Bekämpfung des Cannabismissbrauchs für Rauschzwecke nicht entgegen. Im Übrigen kann bei der drogenpolitischen Bedeutung des Stoffes „Cannabis“ auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Gefahren der Droge gegenüber den früheren Befürchtungen weit geringer sind als angenommen und deutlich geringer als diejenigen anderer Rauschdrogen wie Alkohol, Nikotin, Heroin, Kokain oder der neuerdings verbreiteten synthetischen Drogen (z.B. Amphetamine, Metamphetamine, Ecstasy, Cathinone, etc.). Insbesondere ist, wie bereits ausgeführt, selbst der Dauerkonsum nicht mit Todesfällen oder einem zunehmenden körperlichen, geistigen und psychischen Verfall verbunden.
Wie bereits das Bundesverwaltungsgericht in der Entscheidung vom 19.05.2005 betont hat, rechtfertigen die verbleibenden Gefahren des Cannabiskonsums für die Gesamtbevölkerung bzw. für die Gruppe der Jugendlichen es nicht, schwer kranken Menschen den legalen Zugang zu Cannabis zu verweigern.
Selbst wenn Teilmengen aus dem Eigenanbau für die illegale Weitergabe an Dritte abgezweigt oder entwendet werden könnten, wäre das Gesundheitsrisiko der Gesamtbevölkerung bzw. der jugendlichen Gesamtbevölkerung nur in geringem Umfang erhöht. Denn die Drogenmengen, die auf diesem Wege möglicherweise in den Verkehr gelangen, hätten im Verhältnis zu den Drogenmengen, die in Deutschland und in Europa illegal angebaut und gehandelt werden, nur eine geringfügige Bedeutung. Der Jahreskonsum von Cannabis in Europa wurde im Jahr 2012 auf 2000 Tonnen geschätzt. Im Rahmen einer Drogenaffinitätsstudie in Deutschland wurde im Jahr 2011 festgestellt, dass jeder vierte Erwachsenen schon einmal Erfahrung mit Cannabis gemacht hat. Insbesondere in der Gruppe der jungen Erwachsenen zwischen 18 und 25 Jahren ist der gelegentliche Cannabiskonsum sehr verbreitet, nämlich bei 13,5 %. Die große Menge an beschlagnahmten Drogen bzw. Pflanzen bestätigt eine hohe Konsumprävalenz,
vgl. Drogen- und Suchtbericht 2013, S. 33 und 42; Europäischer Drogenbericht 2014, S. 18: 80 % aller Sicherstellungen in Europa betreffen Cannabis; in Deutschland wurden 2012 ca. 7.327 kg Haschisch und Marihuana sowie ca. 98.000 Cannabispflanzen sichergestellt.
Angesichts dieser Mengen ist mit einer nennenswerten Ausweitung des illegalen Drogenkonsums durch privaten Eigenanbau durch einzelne Patienten nicht zu rechnen. Im Gegenteil dürfte die Erteilung von Anbauerlaubnissen den illegalen Drogenhandel schwächen, weil diese Personen nicht mehr auf die Inanspruchnahme des illegalen Marktes angewiesen sind.
Schließlich können den berechtigten Interessen des Klägers an der Erteilung der Anbauerlaubnis im Rahmen der Ermessensabwägung weder die Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs noch die Therapiesicherheit für den Erlaubnisinhaber entgegengehalten werden. Hierbei handelt es sich um Versagungsgründe, die aus den genannten Gründen nicht vorliegen bzw. durch Sicherungs-Maßnahmen der Behörde beseitigt werden können.
Es ist zwar einzuräumen, dass im Hinblick auf die Zumutbarkeit von Sicherungsmaßnahmen in einer Privatwohnung möglicherweise Abstriche an der Sicherung der Anpflanzung hingenommen werden müssen. Auch bleibt die medizinische Versorgung mit selbstangebauten Pflanzen hinter einer qualitativ hochwertigen Versorgung mit geprüften Arzneimitteln offenkundig zurück. Jedoch haben diese verbleibenden Risiken des Eigenanbaus von Cannabis im Verhältnis zu dem vitalen Interesse des Klägers an einer Schmerzlinderung und erträglichen Lebenssituation nur ein geringes Gewicht.
Diese Restrisiken des Eigenanbaus müssen nach Auffassung der Kammer jedenfalls für einen Übergangszeitraum hingenommen werden, da es derzeit für die betroffenen Patienten mit geringem Einkommen keine andere Möglichkeit des Zugangs zu dem für sie erforderlichen Heilmittel gibt. Der medizinische Hanf aus Holland ist nicht finanzierbar und ein Zuwarten auf die künftige Zulassung eines Fertigarzneimittels für die Schmerztherapie nicht zumutbar. Nach Auskunft des BfArM ist derzeit kein Zulassungsantrag anhängig.
Es sind zwar deutlich bessere Lösungsansätze für die Versorgung von einzelnen Patienten mit Cannabis erkennbar, die eine Überwachung der im Verkehr befindlichen Drogenmengen und die Überwachung der Gesundheit des Patienten effektiver gewährleisten könnten, wie beispielsweise eine Erstattung der Kosten von Medizinal-Cannabisblüten durch die Krankenkassen oder die Zulassung eines gewerblichen Anbaus zu medizinischen Zwecken unter der Kontrolle einer staatlichen Stelle. Solange jedoch hierfür die gesetzlichen Grundlagen nicht geschaffen sind, muss den betroffenen Personen der Anbau von Cannabis nach § 3 Abs. 2 BtMG gestattet werden, damit ihre Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 GG gewahrt werden. Demnach hat die beklagte Behörde die Ausnahmeerlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG zu erteilen.
Da jedoch der Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 4 BtMG bisher nicht durch eine entsprechende Anordnung von Sicherheitsvorkehrungen durch die Bundesopiumstelle ausgeräumt ist, liegen derzeit noch nicht alle Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung vor. Die Sache ist somit nicht spruchreif. Daher war der Hauptantrag des Klägers, das BfArM zu einer Erteilung der Anbauerlaubnis zu verpflichten, unbegründet.
Die Behörde konnte somit nur zu einer neuen Entscheidung über den Erlaubnisantrag verpflichtet werden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Hierbei steht der Bundesopiumstelle nur noch ein Ermessensspielraum hinsichtlich der erforderlichen Sicherheitsanordnungen und der inhaltlichen Ausgestaltung der Erlaubnis nach § 9 BtMG (z.B. hinsichtlich der Zahl der erforderlichen Pflanzen) zu.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Da die Klage nur in einem geringen Umfang abgewiesen wurde, nämlich nur hinsichtlich der noch zu treffenden Nebenbestimmungen bezüglich der Sicherungsmaßnahmen und anderer Einzelheiten, ist es gerechtfertigt, der Beklagten die Kosten des Verfahrens in vollem Umfang aufzuerlegen. Hierbei war auch von Bedeutung, dass die Beklagte es unterlassen hat, Vorgaben für die Sicherung eines Cannabisanbaus in einer Privatwohnung zu erarbeiten und die Einhaltung substantiiert zu prüfen. Hierdurch hat sie dazu beigetragen, dass die Spruchreife nicht hergestellt und damit die Klage zu einem Teil abgewiesen werden musste, § 155 Abs. 4 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Berufung wurde wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache, insbesondere wegen der angenommenen Ermessensreduzierung auf null im Rahmen des § 3 Abs. 2 BtMG, zugelassen, § 124 a Abs. 1 Nr. 1 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 BtMG
§ 13 BtMG
§ 114 VwGO
§ 9 BtMG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 5 Abs. 1 Nr. 4 BtMG
§ 5 Abs. 2 BtMG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 BtMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG
§ 5 Abs. 1 oder Abs. 2 BtMG
§ 3 Abs. 2  BtMG
§ 1 Nr. 1 BtMG
§ 135 Abs. 1 Satz 1  SGB V
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 BtMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BtMG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 BtMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BtMG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BtMG
§ 22 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BtMG
§ 15 Satz 1 BtMG
§ 155 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 15 Abs. 1 des Arzneimittelgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 59 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 90, 145, 187
NJW 2001, 1365
NStZ 2008, 437, 444
NJW 2005, 2200
BVerfGE 111, 307
NJW 1994, 1577, 1579
NStZ 2008, 437, 440
7 K 3889/09
01 Js 295/12
13 A 414/11
7 K 4450/11
7 K 4447/11
13 B 1199/11
3 C 17.04
7 L 1172/11
2 BvL 43/92
2 BvL 8/02
2 BvR 1772/02
2 BvR 1441/06
3 C 20/00
3 B 109.06
B 6 KA 48/09 R
B 1 KR 30/06 R
L 4 KR 4903/10
L 5 KR 25/06
L 11 KA 110/10
L 5 KR 91/13 B
2 BvR 1481/04