Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-22, Aktenzeichen OVG 6 A 3.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0622.OVG6A3.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Umstand, dass eine öffentlich-rechtliche Norm, die (auch) die behördliche Kontrolle von Entgelt betrifft, die Interessen derjenigen erwähnt, die die Entgelte zu entrichten haben, ergibt nicht, dass diesem Personenkreis subjektive Rechte eingeräumt werden, BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -.(Rn.30)
2. Der Bundesgerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass auf privatrechtlicher Grundlage geleistete Entgelte, die öffentlich-rechtlichen Vorgaben genügen müssen, im Grundsatz einer Billigkeitskontrolle nach § 315 Abs. 3 BGB unterworfen sind (BGH, Urteil vom 10. Oktober 1991 - III ZR 100/90 -, BGHZ 115, 311 ff., Rn. 22 bei juris m.zahlr.w.N.).(Rn.38)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine deutsche Luftverkehrsgesellschaft, wendet sich gegen die Genehmigung der Entgeltordnung für den von der Beigeladenen betriebenen Flughafen durch den Beklagten.
Die Beigeladene beantragte beim Beklagten mit Schreiben vom 25. Juni 2014 die Genehmigung der Änderung der Entgeltordnung zum 1. Januar 2015. Mit dem neuen Entgelt würden die Entgelte für jedes Flugereignis insgesamt erhöht.
Die im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu der beabsichtigten Neuregelung der Entgeltordnung von dem Beklagten angehörte Klägerin nahm mit Schreiben vom 20. August 2014 Stellung und beantragte, sie gemäß § 13 VwVfG zu dem Genehmigungsverfahren hinzuzuziehen. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 ab.
Mit an die Beigeladene adressiertem Bescheid vom 13. Oktober 2014 genehmigte der Beklagte die beantragte Änderung der Entgeltordnung. In dem Bescheid heißt es, die Änderungen entsprächen formell und materiell den Anforderungen des § 19b Abs. 1 und Abs. 3 LuftVG und seien daher zu genehmigen.
Die Entgeltordnung wurde von dem Beklagten in den Nachrichten für Luftfahrer I-236/13 am 22. Oktober 2014 unter Hinweis auf die Genehmigung veröffentlicht.
Die Klägerin hat am 17. November 2014 Klage zum Verwaltungsgericht Berlin erhoben. Mit der Klage wandte sie sich gegen die ihr mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 versagte Hinzuziehung zum Genehmigungsverfahren sowie gegen die Genehmigung vom 13. Oktober 2014. Das Verwaltungsgericht hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 6. Januar 2015 - VG 13 K 391.14 - an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg verwiesen.
Die Klägerin meint, die Klage sei zulässig, insbesondere sei sie klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, denn sie könne geltend machen, durch die Genehmigung des Beklagten in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein. Die gegenteilige Auffassung des Beklagten sei angesichts der gesetzlichen Neuregelung in § 19b LuftVG verfehlt. Die Vorschrift entfalte Drittschutz. Sie enthalte in den Absätzen 1 und 3 individualisierte berechtigende Formulierungen, aus denen sich schließen lasse, dass den Flughafennutzern subjektiv-öffentliche Rechte verliehen werden sollten. Die Vorschriften nähmen die Interessen der Flughafennutzer konfliktschlichtend und abwägend in ihr Entscheidungsprogramm auf und führten sie einem gesetzgeberischen Interessenausgleich zu. Der drittschützende Charakter ergebe sich aber auch aus europarechtlichen Erwägungen, denn § 19b LuftVG setze die Flughafenentgelte-Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates 2009/12/EG vom 11. März 2009 um. Die gemäß Artikel 6 Abs. 5 Buchstabe a) der Richtlinie zu treffende Neuregelung erfordere im Vergleich zur bisherigen Regelung des § 43a LuftVZO ein „tripolares“ Verfahren, das die Nutzer hinreichend am Genehmigungsverfahren beteilige und ihnen Angriffsmöglichkeiten gegen die Genehmigungsentscheidung einräume. Vor diesem Hintergrund, könne auf die veraltete Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 -) nicht mehr abgestellt werden. Diese Entscheidung habe zudem ein Kleinflugzeug im Gelegenheitsverkehr betroffen. Hier gehe es in erster Linie um Entgelte für Flugzeuge im Linienverkehr. Im Linienverkehr träten die Fluggesellschaften, anders als im Gelegenheitsverkehr, bereits deutlich vor der konkreten Nutzung des Flughafens in Rechtsbeziehungen zu diesem und würden bereits deutlich vor der tatsächlichen Nutzung durch die Entgeltordnung belastet. Im Linienflugverkehr würden daher nicht erst mit der konkreten Inanspruchnahme des Flugplatzes Rechtsbeziehungen begründet. Der von der Norm vermittelte Drittschutz ergebe sich schon aus deren Wortlaut, der - im Gegensatz zur Vorgängerregelung in § 43a LuftVZO - an mehreren Stellen auf Rechte der Flughafennutzer abstelle. Es ergebe sich auch aus den im Gesetz formulierten Maßstäbe für die Gestaltung der Entgelte (Geeignetheit, Objektivität, Transparenz und Nichtdiskriminierung) sowie aus der Angemessenheitsprüfung und dem Erfordernis, dass erkennbar sein müsse, dass die Entgelte an einer effizienten Leistungserstellung orientiert seien. Die Vorschrift regele daher einen Interessenausgleich gleichberechtigter Rechtssubjekte. Dies ergebe auch ein Vergleich mit anderen regulierten Rechtsmaterien des Privatrechts wie etwa nach § 32 TKG. Diese Auslegung des § 19b LuftVG sei auch durch die Flughafenentgelte-RL vorgegeben. Diese verfolge den Zweck, die wesentlichen Merkmale der Festsetzung von Flughafenentgelten zu regeln, da anderenfalls grundlegende Anforderungen in den Beziehungen zwischen den Flughafenleitungsorganen und den Flughafennutzern möglicherweise nicht eingehalten würden (2. Erwägungsgrund der RL). Artikel 6 Abs. 2 der Richtlinie gewähre den Flughafennutzern subjektive Partizipationsrechte. Die Vorschrift schreibe rechtlich verbindlich vor, dass das Einvernehmen der Flughafennutzer bei jeder Änderung der Entgeltordnung Priorität habe. Die Klägerin habe für die Klage auch ein Rechtsschutzbedürfnis und könne nicht auf die Inanspruchnahme eines zivilrechtlichen Verfahrens gegen die Beigeladene verwiesen werden, um eine gerichtliche Überprüfung der erhobenen Entgelte zu erreichen. Es erscheine vor dem Hintergrund der geänderten Rechtslage möglich, dass die Zivilgerichte die Angemessenheit der Entgelte künftig nicht mehr überprüften. Die Klage sei auch begründet. Die Genehmigung sei formell schon deswegen rechtswidrig, weil die Flughafennutzer gemäß § 13 VwVfG im Verfahren hätten hinzugezogen werden müssen. Sie sei materiell rechtswidrig, weil sie die Anforderungen des § 19b LuftVG missachte.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014 über die Genehmigung der Änderung der Entgeltordnung zum 1. Januar 2015 für den Verkehrsflughafen der Beigeladenen, Berlin-Tegel, aufzuheben.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
die Klage abzuweisen.
Sie meinen, die Klägerin habe die Klage hinsichtlich des Bescheides vom 6. Oktober 2014 zurückgenommen, da sie insoweit an ihrem ursprünglichen Begehren nicht mehr festhalte; im Übrigen halten sie die Klage für unzulässig und unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Streitgegenstand der Klage ist der Genehmigungsbescheid vom 13. Oktober 2014. Dass die Klägerin sich nicht mehr mit gesondertem Antrag gegen den Bescheid vom 6. Oktober 2014, mit dem ihr die Hinzuziehung zum Verwaltungsverfahren versagt worden war, wendet, stellt keine (konkludente) teilweise Klagerücknahme, sondern lediglich eine Klarstellung ihres Begehrens unter Berücksichtigung von § 44c Satz 1 VwGO dar. Sie macht in der Sache weiterhin geltend, einen Anspruch auf Hinzuziehung zum Genehmigungsverfahren zu haben.
II. Die gegen den Bescheid des Beklagten vom 13. Oktober 2014 erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig. Die Klägerin ist nicht klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Sie kann nicht die Verletzung eigener Rechte im Sinne der Vorschrift geltend machen.
Die streitige Genehmigung hat weder gestaltende Wirkung für das zwischen der Klägerin und der Beigeladenen bestehende privatrechtliche Verhältnis (dazu unter 1.) noch vermittelt ihr § 19b LuftVG sog. Drittschutz. Die Vorschrift enthält keine Rechtssätze, die auch den Schutz des individuellen Interesses der einzelnen Luftfahrtunternehmen im Verhältnis zur Genehmigungsbehörde zum Gegenstand haben (dazu unter 2.).
1. Die Genehmigungsentscheidung vom 13. Oktober 2014 wirkt nicht unmittelbar auf die bestehenden privatrechtlichen Beziehungen zwischen der Beigeladenen und der Klägerin ein. Der rechtliche Entstehungsgrund des Entgelts, das die Klägerin an die Beigeladene zu zahlen hat, ist nicht die Genehmigung des Beklagten, sondern die von der Klägerin bewirkte Nutzung des Flughafens der Beigeladenen. Die Genehmigung der Entgeltordnung gibt dem entsprechenden Antrag der Beigeladenen statt und schafft die rechtliche Voraussetzung für den Bestand des geänderten Entgelts, indem sie die Beigeladene nunmehr berechtigt, diese neue Regelung den Flughafennutzern gegenüber geltend zu machen. Eine weitere rechtlich selbstständige Wirkung hat die Genehmigung nicht. Sie ist im Verhältnis zur Klägerin, ebenso wie das Aufstellen der Regelung selbst, ein rein tatsächlicher Vorgang. Das Entgelt wird durch die Genehmigung der Entgeltordnung daher nicht rechtlich bindend mitgestaltet (BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 -, DÖV 1978, S. 619 ff., Rn. 18 f. bei juris zur Vorgängerregelung des § 19b LuftVG in § 43a LuftVZO). Die öffentlich-rechtliche Wirkung der nach § 19b LuftVG erforderlichen Genehmigung beschränkt sich auf das Verhältnis der Behörde zum Genehmigungsempfänger, lässt im Übrigen der privatautonomen erwerbswirtschaftlichen Entscheidungsbefugnis der Vertragspartner aber freien Raum (BGH, Urteil vom 2. Juli 1998- III ZR 287/97 -, NJW 1998, S. 1812 ff., Rn. 59 bei juris). Damit korrespondiert die Auffassung der Zivilgerichte, wonach das Fehlen der behördlichen Genehmigung auf die privatrechtliche Wirksamkeit des zwischen Flughafennutzer und Flughafenbetreiber vereinbarten Entgelts ohne Einfluss ist (BGH, Urteil vom 24. November 1977 - III ZR 27/76 -, ZLW 1979, S. 140 ff., Rn. 61 bei juris).
Diese in Bezug auf die Vorgängerregelung des § 43a Abs. 1 LuftVZO in der Rechtsprechung nicht bezweifelte Einschätzung ist durch die Neuregelung der Genehmigung in § 19b LuftVG durch Artikel 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 8. Mai 2012 mit Wirkung vom 12. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) nicht in Frage gestellt. Die einseitig im Verhältnis zum Genehmigungsempfänger bestehende Gestaltungswirkung ist durch die Neuregelung unangetastet geblieben.
Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber mit der Ersetzung des § 43a LuftVZO durch § 19b LuftVG an dieser Situation etwas ändern wollte. Der Gesetzgeber hat eine Anpassung und Erweiterung der bisherigen nationalen Regelungen infolge der Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 (ABl. L 70/11 vom 14. März 2009) - Flughafenentgelte-RL - für erforderlich gehalten. Dabei ging es namentlich um die Umsetzung der materiell-rechtlichen Vorgaben zur Entgeltfestsetzung (BT-Drucks. 17/8098, S. 11, linke Spalte, 1. und 2. Absatz). Hätte der Gesetzgeber insoweit eine weitergehende privatrechtsgestaltende Wirkung als nach der bisherigen Regelung beabsichtigt, hätte es nahe gelegen, dies in der Norm selbst, zumindest aber in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck zu bringen. Weder der Wortlaut des § 19b LuftVG noch die Gesetzesbegründung enthalten Formulierungen, denen sich ein derartiger Wille des Gesetzgebers entnehmen ließe.
In rechtssystematischer Hinsicht kommt hinzu, dass in anderen regulierten Bereichen eine Absicht des Gesetzgebers, einer Entgeltgenehmigung unmittelbare privatrechtsgestaltende Wirkung beizumessen, klar geregelt ist. § 37 Abs. 2 TKG sieht für den Bereich des Telekommunikationsrechts vor, dass Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, mit der Maßgabe wirksam werden, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Aus derartigen Regelungen hat der Bundesgerichtshof abgeleitet, dass Verträge mit von den genehmigten Tarifen abweichender Preisvereinbarung grundsätzlich nach § 134 BGB nichtig sind (BGH, Urteil vom 2. Juli 1998 - III ZR 287/97 -, a.a.O., Rn. 63 bei juris zu vergleichbaren Regelungen betreffend die Tarifreform 1996 der Deutschen Telekom AG). Hierzu passt es, dass das Bundesverwaltungsgericht die einem nach den Bestimmungen des TKG regulierten Unternehmen erteilte Entgeltgenehmigung auf die von einem Dritten erhobene Anfechtungsklage hin auf ihre Übereinstimmung mit den materiellen Vorschriften zur Regelung der Entgelthöhe überprüft, sofern der Dritte die Leistung des regulierten Unternehmens aufgrund eines privatrechtlichen Vertrags in Anspruch nimmt, der durch die Entgeltgenehmigung gestaltet wird (vgl. die Nachweise in BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 C 8/14 -, BVerwGE 152, 355 ff., Rn. 22 bei juris). Ebenso verhält es sich im regulierten Bereich der Postentgelte. Nach § 23 Abs. 2 PostG sind Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Fehlt es an einem genehmigten Entgelt, obwohl das Entgelt nach § 19 genehmigungsbedürftig ist, sind die Verträge unwirksam. Die Entgeltgenehmigung hat privatrechtsgestaltende Wirkung, weil sie anstelle eines frei vereinbarten Entgeltes ein hoheitlich festgesetztes Entgelt setzt. Ist die Entgeltgenehmigung objektiv rechtswidrig, ist auch der damit verbundene Eingriff in die Privatautonomie, der durch die allgemeine Handlungsfreiheit des Artikels 2 Abs. 1 GG abgewendet werden kann, rechtswidrig (BVerwG, a.a.O., Rn. 20 bei juris).
Aus dem Vorstehenden lässt sich zum einen folgern, dass der Gesetzgeber öffentlich-rechtliche Regelungen, die das Verhältnis zwischen einem Dienstleister und einem Nutzer unmittelbar gestalten, durch entsprechend eindeutige Formulierungen kenntlich macht. Zum anderen lässt sich vor dem Hintergrund der dem Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung bekannten Einschätzung der Rechtslage zu der Genehmigungsentscheidung nach § 43a LuftVZO durch die Rechtsprechung folgern, dass er eine vergleichbare privatrechtsgestaltende Wirkung wie im Telekommunikations- oder im Postrecht durch vergleichbare Formulierungen kenntlich gemacht hätte. Dass er dies unterlassen hat, lässt im Umkehrschluss nur die Folgerung zu, dass er eine derartige Rechtsfolge durch die Neuregelung in § 19b LuftVG nicht herbeiführen wollte.
Nicht gefolgt werden kann der Klägerin, soweit sie vorträgt, im Linienverkehr träten die Luftverkehrsgesellschaften bereits deutlich vor der konkreten Nutzung des Flughafens in Rechtsbeziehungen zu diesem und würden deshalb bereits vor der tatsächlichen Nutzung durch die Entgeltordnung belastet. Zum einen trägt dieses Argument zur Frage einer privatrechtsgestaltenden Wirkung der streitigen Genehmigungsentscheidung nichts bei, zum anderen weist die Beigeladene in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass die Flughafenbetreiber an dem von der Klägerin damit in Bezug genommenen Verfahren der Flughafenkoordinierung nach §§ 27a ff. LuftVG, das der durch Verwaltungsakt bewirkten Zuteilung von Zeitnischen für Start und Landung (sog. Slotzuteilung) dient (vgl. Giemulla, in Giemula/Schmid, LuftVG, AL 59 August 2010, § 27a, Rn. 14), nicht beteiligt ist, so dass hiermit keine Rechtsbeziehungen zwischen Flughafenbetreiber und -nutzer begründet werden.
2. Eine Klagebefugnis der Klägerin ist auch nicht deshalb anzunehmen, weil sie geltend machen könnte, § 19b LuftVG, der die Rechtsgrundlage der streitigen Genehmigung vom 13. Oktober 2014 bildet, sei auch ihrem Schutz zu dienen bestimmt.
Ob eine Norm auch den Interessen derjenigen zu dienen bestimmt ist, die sich gegen einen auf der Grundlage dieser Bestimmung gegenüber einem Dritten erlassenen Verwaltungsakt wenden, hängt davon ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen jener Norm ein einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet (BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 - 4 C 28.91 -, BVerwGE 94, 151 ff., Rn. 16 bei juris). Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2022 - 6 C 8/01 -, BVerwGE 117, 93 ff., Rn. 24 bei juris). Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe vermittelt § 19b LuftVG keine Schutzwirkung zu Gunsten der Klägerin.
a) Nach § 19 Abs. 1 Satz 3 LuftVG wird die Genehmigung erteilt, wenn die Entgelte in der Entgeltordnung nach geeigneten, objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Kriterien geregelt sind. Nach Satz 4 der Norm ist insbesondere zu gewährleisten, dass 1. die zu entgeltenden Dienstleistungen und Infrastrukturen klar bestimmt sind, 2. die Berechnung der Entgelte kostenbezogen erfolgt und im Voraus festgelegt ist, 3. allen Flugplatznutzern in gleicher Weise Zugang zu den Dienstleistungen und Infrastrukturen des Verkehrsflughafens oder Verkehrslandeplatzes gewährt wird und 4. den Flugplatznutzern nicht ohne sachlichen Grund Entgelte in unterschiedlicher Höhe auferlegt werden. Eine Differenzierung der Entgelte zur Verfolgung von öffentlichen oder allgemeinen Kriterien ist für Verkehrsflughäfen und -landeplätze zulässig; die hierfür herangezogenen Kriterien müssen geeignet, objektiv und transparent sein (Satz 5). In der Entgeltordnung von Verkehrsflughäfen ist eine Differenzierung der Entgelte nach Lärmschutzgesichtspunkten vorzunehmen; daneben soll eine Differenzierung nach Schadstoff-emissionen erfolgen (Satz 6).
Schon der Wortlaut der Vorschrift vermittelt für sich betrachtet keine drittschützende Wirkung zu Gunsten der Flugplatznutzer. § 19b Abs. 1 Satz 3 LuftVG enthält keinen weiteren Hinweis auf einen Personenkreis, auf den sich die Genehmigungsentscheidung auswirken könnte. Soweit in Satz 4 Nr. 3 „allen Flugplatznutzern in gleicher Weise Zugang“ und nach Nr. 4 „den Flugplatznutzern nicht ohne sachlichen Grund Entgelte in unterschiedlicher Höhe auferlegt“ werden dürfen, ist dem nicht zu entnehmen, dass diesen Nutzern hiermit subjektive Rechte verliehen werden. Allein der Umstand, dass die Flugplatznutzer durch eine solche Regelung in ihrer Gesamtheit vor eigenen Benachteiligungen bzw. vor Bevorzugungen von Konkurrenten geschützt werden, rechtfertigt nicht die Annahme, ihnen seien hiermit subjektive Rechte vermittelt worden. Nicht nur der Wortlaut, auch die Systematik der Norm legt vielmehr die Annahme nahe, dass diese Kriterien darauf abzielen, mit hoheitlichen Mitteln einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb zu schützen. Dass die Entgelte diskriminierungsfrei erhoben werden müssen, soll einer Verfälschung des Wettbewerbs zwischen Luftfahrtunternehmen vorbeugen. Das Kriterium der Transparenz soll sicherstellen, dass für Luftfahrtunternehmen erkennbar ist, unter welchen Voraussetzungen welche Entgelte erhoben werden. Dafür spricht auch die Formulierung in § 19b Abs. 1 Satz 4 LuftVG, der die in Satz 3 genannten Kriterien konkretisiert und erläutert („Insbesondere ist zu gewährleisten …“).
Bestätigt wird dies durch den sich aus der Entstehungsgeschichte ergebenden Sinn und Zweck der Vorschrift. Nach der Gesetzesbegründung soll durch die Regelung in § 19b Abs. 1 LuftVG insbesondere dem in Artikel 3 Flughafenentgelte-RL enthaltenen Diskriminierungsverbot Rechnung getragen werden (BT-Drucks. 17/8098, S. 15, Zu Nummer 4, 3. Absatz). Nach dessen Satz 1 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass Flughafenentgelte im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht keine Diskriminierung zwischen Flughafennutzern enthalten. Diese Regelung verdeutlicht, dass es nicht darum geht, einzelnen Luftfahrtunternehmen Rechte (gegenüber der Genehmigungsbehörde) einzuräumen, sondern um die Wahrung des allgemeinen Diskriminierungsverbots zum Schutz des Wettbewerbs.
b) Ebenso verhält es sich mit § 19b Abs. 3 Nr. 3 LuftVG, der unbeschadet des Absatzes 1 besondere Vorschriften für die Genehmigung der Entgeltordnung von Verkehrsflughäfen enthält, die - wie der von der beigeladenen betriebene Flughafen - jährlich mehr als fünf Millionen Fluggastbewegungen aufweisen. Nach dessen Satz 1 ist die Genehmigung zu erteilen, wenn zwischen der Höhe der vom Unternehmen des Verkehrsflughafens festgelegten Entgelte und der Höhe der voraussichtlich tatsächlichen Kosten ein angemessenes Verhältnis besteht und die Orientierung an einer effizienten Leistungserstellung erkennbar ist. Auch diese Regelungen haben wie bei Absatz 1 nicht individuelle Interessen einzelner Flughafennutzer im Blick, sondern dienen dem kollektiven Interesse aller Nutzer an einem diskriminierungsfreien und transparenten Zugang zu den Flughafendienstleistungen und dem Schutz des Wettbewerbs. Diese schon aus dem Wortlaut der Vorschrift ableitbare Interpretation wird ebenfalls durch die Gesetzesbegründung gestützt.
Danach soll das Kriterium der Angemessenheit anhand des Maßstabs gemessen werden, den die Zivilgerichte in ständiger Rechtsprechung der Überprüfung der Entgelthöhe gemäß § 315 BGB zu Grunde legen. Damit sei gewährleistet, dass die objektiven wirtschaftlichen Interessen beider Parteien Berücksichtigung finden (BT-Drucks. 17/8098, S. 15, Zu Nummer 4, 7. Absatz). Auch wenn hier das Interesse „beider Parteien“ erwähnt wird, deutet die Begründung nicht darauf hin, dass insoweit eine gegenüber der bisherigen Rechtslage abweichende Regelung beabsichtigt gewesen und den Flughafennutzern eigene Rechte eingeräumt werden sollten. Es wird vielmehr ausdrücklich auf die „objektiven wirtschaftlichen Interessen“ der Flughafennutzer insgesamt und nicht auf deren subjektive Interessen abgestellt. Zudem will der Gesetzgeber den bisherigen Prüfungsmaßstab (§ 315 BGB) erkennbar beibehalten.
Die Vorschrift hat daher den Wettbewerb als Institution im Blick und nicht die Interessen einzelner Wettbewerber als Träger von Individualinteressen. Sie erfasst die Interessen der Flugplatznutzer als Teil des (objektiven) Allgemeininteresses an dem Bestehen angemessener und erkennbar an einer effizienten Leistungserstellung orientierten, der Schaffung von Transparenz dienenden (BT-Drucks., a.a.O., 8. Absatz) Entgeltgestaltung im Bereich des Luftverkehrs. Aus dem Umstand, dass ein wesentliches Ziel der Vorschrift auch in der Wahrung der Nutzerinteressen bestehen mag, kann deshalb nicht auf das Bestehen subjektiver Rechte zu Gunsten dieser Nutzer geschlossen werden. Es geht nicht um einzelne Nutzer und deren subjektive Rechte, sondern um die Förderung der gemeinsamen Nutzerinteressen durch die Regelung der wesentlichen Merkmale von Flughafenentgelten und deren Festsetzung (vgl. Erwägungsgrund 2 der Flughafenentgelte-RL). Das Interesse jedes Flugplatznutzers, nur das den in § 19b LuftVG vorgegebenen Kriterien entsprechende Entgelt zahlen zu müssen, kann daher nicht mit dem kollektiven Interesse aller Nutzer an dem Bestehen eines diskriminierungsfreien und transparenten Zugangs zu den in Rede stehenden Flughafendienstleistungen gleichgesetzt werden, zumal die Interessen der Nutzer nicht stets gleichgerichtet sein müssen. Der Umstand, dass eine öffentlich-rechtliche Norm, die (auch) die behördliche Kontrolle von Entgelt betrifft, die Interessen derjenigen erwähnt, die die Entgelte zu entrichten haben, ergibt nicht, dass diesem Personenkreis subjektive Rechte eingeräumt werden (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -, a.a.O., Rn. 30 bei juris m.w.N.).
Hinsichtlich des Erfordernisses, dass die Entgelte die Orientierung an einer effizienten Leistungserstellung erkennen lassen müssen, gilt nichts anderes. Auch insoweit hat die Vorschrift nicht die Interessen einzelner Flughafennutzer, sondern wiederum das kollektive Interesse aller Nutzer und den Schutz des Wettbewerbs im Blick. Nach der Gesetzesbegründung dient diese Genehmigungsvoraussetzung „insbesondere der Schaffung von Transparenz“ (BT-Drucks. 17/8098, S. 15, Zu Nummer 4, 8. Absatz).
c) Ebenso wenig vermittelt § 19 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 LuftVG der Klägerin Drittschutz. Nach dieser Vorschrift ist bei Flughäfen ab einer bestimmten Größe bzw. einem bestimmten Fluggastaufkommen die Genehmigungsentscheidung grundsätzlich spätestens zwei Monate vor ihrem Inkrafttreten in den Nachrichten für Luftfahrer zu veröffentlichen.
Aus dem Veröffentlichungsgebot lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht der Schluss ziehen, den Flughafennutzern solle die Möglichkeit zu einer eigenständigen Überprüfung der Genehmigungsentscheidung zur Wahrung ihrer subjektiven Rechte eingeräumt werden.
Zum einen fehlt es aus den soeben dargelegten Gründen an der nach der Argumentation der Klägerin vorauszusetzenden subjektiven Rechtsstellung der Flughafennutzer. Unabhängig davon ist zu fragen, ob die Norm tatsächlich die Veröffentlichung der Genehmigungsentscheidung durch den Beklagten im Blick hat oder ob sie nicht vielmehr (zumindest auch) auf die Veröffentlichung der Entgeltordnung abzielt. Die Genehmigungsentscheidung ist ein Verwaltungsakt. Sie tritt daher - anders als es § 19b Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 LuftVG formuliert - nicht „in Kraft“, sondern wird durch Bekanntgabe wirksam (§ 41 Abs. 1 VwVfG). Es ergäbe keinen erkennbaren Sinn, diesen Verwaltungsakt zwei Monate vor seinem Inkrafttreten/Wirksamwerden zu veröffentlichen. Im Schrifttum wird vor diesem Hintergrund die Auffassung vertreten, dass der Wortlaut der Vorschrift insofern missglückt und nicht die Genehmigungsentscheidung, sondern die Entgeltordnung gemeint sei und hinsichtlich der Bekanntgabe der Genehmigung die Wiedergabe ihres Tenors ausreiche (Schiller, in Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, EL 18 Juli 2015, § 19b Rn. 125). Das erscheint einleuchtend, zumal allein die Veröffentlichung der Entgeltordnung dem mit der Regelung verfolgten Transparenzbedürfnis Rechnung trägt, indem sie gewährleistet, dass alle potenziellen Flughafennutzer in der Lage sind, ihre Kosten für die in Anspruch zu nehmenden Dienstleistungen der Flughäfen zu kalkulieren.
d) Den Vorschriften über das Konsultationsverfahren in § 19b Abs. 3 Nr. 5 bis Nr. 7 LuftVG lässt sich keine Aussage über die Befugnis der Klägerin oder anderer Luftverkehrsgesellschaften entnehmen, die Genehmigungsentscheidung aus eigenem Recht anzugreifen. Diese gegenseitigen Rechte und Pflichten bestehen allein im Verhältnis zwischen dem Flughafenbetreiber und den Flughafennutzern. Das Genehmigungsverfahren wird dadurch nicht tangiert. Das Gesetz regelt die Fehlerfolgen eines unterlassenen oder unzureichenden Konsultationsverfahrens nicht. Dementsprechend gehört es auch nicht zum Prüfprogramm der Genehmigungsbehörde, die ordnungsgemäße Durchführung des Konsultationsverfahrens zu kontrollieren. Fehler eines Konsultationsverfahrens sind daher für die Erteilung der Genehmigung unbeachtlich (so auch Schiller, a.a.O, Rn. 133; Rathgeb, in Giemulla/Schmid, LuftVG, EL 65 Oktober 2014, § 19b Rn. 29).
3. Verfassungsrecht gebietet keine abweichende Auslegung des § 19b LuftVG. Insbesondere die Rechtsschutzgarantie des Artikels 19 Abs. 4 Satz 1 GG und der verfassungsrechtlich verbürgte allgemeine Justizgewährungsanspruch rechtfertigen nicht die Annahme, die Klägerin könne die Genehmigungsentscheidung aus eigenem Recht anfechten.
a) Das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Artikel 19 Abs. 4 Satz 1 GG verlangt, dass dem einzelnen im Hinblick auf die Wahrung der Durchsetzung seiner subjektiv-öffentlichen Rechte eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle zuteil wird, indem eine Überprüfung seines Rechtsschutzbegehrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ermöglicht wird. Entsprechendes folgt für bürgerlich-rechtliche Streitigkeiten aus dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips des Artikels 20 GG. Angesichts dieses grundsätzlich gebotenen umfassenden Rechtsschutzes durch staatliche Gerichte ist es von Verfassung wegen im Grundsatz nicht zulässig, bei staatlich genehmigten Entgelten sowohl eine verwaltungsgerichtliche als auch eine zivilgerichtliche Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit der Entgelte zu Gunsten derjenigen zu versagen, die diese zu entrichten haben (BVerfG, Beschluss vom 28. Dezember 1999 - 1 BvR 2203/98 -, DVBl. 2000, S. 556 f., Rn. 13 bei juris). Daran gemessen wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, die von Flughafennutzern angestrebte Kontrolle der Rechtmäßigkeit der von ihnen erhobenen Entgelte mit der Begründung zu versagen, es fehle an einem subjektiv-öffentlichen Recht, wenn auch die Zivilgerichte keine materielle Rechtmäßigkeitsprüfung der Entgelte vornähmen (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -, a.a.O., Rn. 39 bei juris zur Entgeltregulierung im TKG). Hier muss angenommen werden, dass die fraglichen Entgelte einer ausreichenden zivilgerichtlichen Kontrolle unterliegen.
b) Der Bundesgerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass auf privatrechtlicher Grundlage geleistete Entgelte, die öffentlich-rechtlichen Vorgaben genügen müssen, im Grundsatz einer Billigkeitskontrolle nach § 315 Abs. 3 BGB unterworfen sind (BGH, Urteil vom 10. Oktober 1991 - III ZR 100/90 -, BGHZ 115, 311 ff., Rn. 22 bei juris m.zahlr.w.N.). Dem entspricht es, dass er Entgeltordnungen von Flughafenunternehmen einer solchen Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB trotz des Erfordernisses einer staatlichen Genehmigung nach § 43 LuftVZO bzw. später § 43a LuftVZO unterworfen hat (Urteil vom 24. November 1977 - III ZR 27/76 -, ZLW 1979, S. 140 ff., Rn. 30 ff. bei juris). Eine zivilgerichtliche Überprüfung behördlich genehmigter Entgelte hat er nur dann ausgeschlossen, wenn mangels eines privatautonomen Spielraums eine davon abweichende Preisvereinbarung nichtig ist, wie etwa im Bereich der Regulierung von Posttarifen und Telekommunikationsdienstleistungen (Urteil vom 2. Juli 1998 - III ZR 287/97 - NJW 1998, S. 3188 ff., Rn. 57 ff. bei juris m.w.N.). Daran hat sich - wie dargelegt - durch das Inkrafttreten des § 19b LuftVG, der an die Stelle der früheren Regelungen der LuftVZO getreten ist, nichts geändert.
c) Die von den Zivilgerichten durchgeführte Billigkeitskontrolle stellt auch eine den Anforderungen des Justizgewährungsanspruches genügende wirksame Rechtskontrolle dar. Gemäß der Rechtsprechung des Kammergerichts sind bei der richterlichen Billigkeitskontrolle die objektiven wirtschaftlichen Interessen beider Vertragspartner gegeneinander abzuwägen und der Vertragszweck umfassend zu würdigen. Der Flughafenbetreiber hat sich - ähnlich wie ein Unternehmen der Daseinsvorsorge - am Kostenbezug zu orientieren, wobei ihm auch ein Gewinn zusteht, aus dem er Rücklagen bilden und Investitionen tätigen kann. Weiter ist maßgebend, ob die betriebswirtschaftliche Prognose des Bestimmungsberechtigten unter Berücksichtigung des unternehmerischen Entscheidungsspielraums nach den im Zeitpunkt der Festsetzung bestehenden Umständen vertretbar war. Die Darlegungs- und Beweislast für die tatsächlichen Umstände, die die Billigkeit rechtfertigen sollen, trägt derjenige, der zur Bestimmung der Leistung berechtigt ist. Das ist der Flughafenbetreiber (vgl. Kammergericht, Urteil vom 3. Dezember 2012 - 2 U 14/10.Kart, S. 7 f. des Urteilsabdrucks m.w.N., Bl. 189, 195 f. der Streitakte). Weiter verpflichtet seine Monopolstellung den Flughafenbetreiber in Bezug auf die von ihm angebotenen Leistungen über den daraus resultierenden Abschlusszwang hinaus, die Nutzer schon im Rahmen der Aufstellung der Bedingungen zu beteiligen. Dies bedeutet nicht, dass die Nutzer in dem Sinne beteiligt werden müssen, dass es deren Zustimmung zur Nutzungs- und Entgeltordnung bedarf. Wenn der Flughafenbetreiber im Konsultationsverfahren vorgebrachte Einwendungen der Nutzer nicht für berechtigt hält, kann er seine Vorstellungen auch einseitig in Kraft setzen. Er muss dann aber gegenwärtigen, dass die Vertragsbedingungen der richterlichen Inhaltskontrolle unterzogen werden (LG Berlin, Urteil vom 25. August 2000 - 96 O 197/99 -, ZLW 2001, S. 475 ff., Leitsatz 2, juris). Der Senat hat keine Zweifel, dass anhand dieser Maßstäbe eine die Interessen der Flughafennutzer als Entgeltschuldner ausreichend berücksichtigende und damit wirksame Rechtskontrolle stattfindet.
Dass die Zivilgerichte angesichts der Neuregelung des Genehmigungsverfahrens für die Entgeltordnungen der Flughäfen in § 19b LuftVG ihre inhaltliche Kontrolle nach § 315 BGB nicht mehr oder zumindest nicht mehr im bisherigen Umfang wahrnehmen, wie die Klägerin vermutet, ist aus den bereits dargelegten Gründen nicht anzunehmen. Dafür spricht zudem das die Beigeladene betreffende Urteil des Kammergerichts vom 20. Dezember 2012 - 2 U 66/09 - (Bl. 211 ff. der Streitakte), bei der dieses ausdrücklich auf Bestimmungen der Flughafenentgelte-RL im Zusammenhang mit der Frage der Notwendigkeit einer Vorlageentscheidung an den EuGH gemäß Artikel 267 AEUV Bezug nimmt und das nach Inkrafttreten des § 19b LuftVG erging, so dass das Gericht die Neuregelung im Blick hatte (Seite 7 des Urteilsabdrucks, Bl. 217 der Streitakte).
Sofern sich etwa aus dem in § 19b Abs. 3 Nr. 5 bis Nr. 7 LuftVG geregelten Konsultationsverfahren, das auf Artikel 6 der Flughafenentgelte-RL beruht, zwischen Flughafenbetreiber und Flughafennutzer zu beachtende gegenseitige Rechte und Pflichten ergeben, wäre diesen gegebenenfalls im Rahmen der Billigkeitsprüfung von den Zivilgerichten Rechnung zu tragen.
4. Auch die Flughafenentgelte-RL gebietet keine andere Einschätzung. Es ist nicht ersichtlich, dass deren Vorgaben für das nationale Recht nicht beachtet wurden bzw., soweit sie möglicherweise nicht beachtet wurden, diese unzureichende Umsetzung die Klägerin in eigenen Rechten berührt.
Hinsichtlich der Vorgaben der Richtlinie zur diskriminierungsfreien und transparenten Festsetzung der Entgelte folgt das aus den zu § 19b LuftVG ausgeführten Gründen. Auch der weitere Text der Richtlinie enthält keinen Hinweis darauf, dass diese Kriterien die Flughafennutzer im Verhältnis zur Genehmigungsbehörde (in der Begrifflichkeit der Richtlinie die „Aufsichtsbehörde“) mit eigenen subjektiven Rechten ausstatten wollte. Das gilt insbesondere auch im Hinblick auf die Regelungen zum Konsultationsverfahren in deren Artikel 6.
a) Nach Artikel 6 Abs. 1 der Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten ein verbindliches und regelmäßig durchzuführendes Konsultationsverfahren zwischen dem Flughafenleitungsorgan und den Flughafennutzern sicher. Nach Möglichkeit sollen Änderungen der Flughafenentgeltregelung im Einvernehmen zwischen diesen vorgenommen werden (Artikel 6 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie). Gemäß Artikel 6 Abs. 3 der Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten außerdem sicher, dass bei Uneinigkeit über eine Entscheidung des Flughafenleitungsorgans zu Flughafenentgelten jede Partei die unabhängige Aufsichtsbehörde gemäß Artikel 11 anrufen kann, die die Begründung für die Änderung der Flughafenentgeltregelung oder der Flughafenentgelthöhe prüft. Nach Artikel 11 Abs. 7 Satz 4 der Richtlinie sind die Entscheidungen der unabhängigen Aufsichtsbehörde verbindlich, unbeschadet einer parlamentarischen oder gerichtlichen Überprüfung entsprechend den einschlägigen Regelungen in den Mitgliedstaaten.
Bei einer Umsetzung dieser Bestimmungen in deutsches innerstaatliches Recht hätten die Flughafennutzer die Möglichkeit, die Aufsichtsbehörde anzurufen und die Entgeltordnung hinsichtlich der Begründung und der Entgelthöhe überprüfen zu lassen. Es handelt sich um ein Rechtsbehelfsverfahren zwischen Flughafennutzer und Flughafenbetreiber (vgl. auch die Vorgaben des Artikels 11 Abs. 6 der RL). Auch in diesem Fall wäre die Entscheidung der Aufsichtsbehörde gleichwohl nicht als Akt öffentlicher Gewalt gemäß Artikel 19 Abs. 4 Satz 1 GG justiziabel und dementsprechend vor den Verwaltungsgerichten anfechtbar. Denn die den Flughafennutzern eingeräumte Möglichkeit, die Aufsichtsbehörde anzurufen, lässt für sich genommen nicht auf die Verleihung einer individuellen Rechtsposition schließen. Das in Artikel 6 Abs. 3 der Richtlinie vorgesehene Rechtsbehelfsverfahren dient der Ermöglichung staatlicher Aufsichtsmaßnahmen bei den von dem Flughafenbetreiber anderenfalls letztlich im Alleingang festzusetzenden Entgeltregelungen. Es bezweckt daher, die mit der Richtlinie beabsichtigte Sicherung der Grundsätze nichtdiskriminierender und transparenter Entgelte staatlicher Kontrolle zu unterwerfen, will aber einzelnen Luftverkehrsgesellschaften nicht individuelle Rechte gewähren. Diese können lediglich als Stellvertreter der Luftfahrtunternehmen in ihrer Gesamtheit tätig werden. Das zeigt sich rechtssystematisch auch an der Regelung in Artikel 6 Abs. 5 Buchstabe a) Flughafenentgelte-RL.
Danach kann ein Mitgliedstaat entscheiden, dass die Absätze 3 und 4 des Artikels 6 in Bezug auf Änderungen der Höhe und der Struktur der Flughafenentgelte an denjenigen Flughäfen nicht anzuwenden sind, für welche die nationalen Rechtsvorschriften ein obligatorisches Verfahren vorsehen, nach dem Flughafenentgelte oder deren Maximalhöhe von der unabhängigen Aufsichtsbehörde festgelegt oder gebilligt werden. Nach Artikel 6 Abs. 5 Satz 2 müssen die von einem Mitgliedstaat für die Zwecke dieses Absatzes angewandten Verfahren, Voraussetzungen und Kriterien geeignet, objektiv, nichtdiskriminierend und transparent sein. Sofern ein Mitgliedstaat - wie hier die Bundesrepublik Deutschland mit § 19b LuftVG - ein staatliches Genehmigungsverfahren für die Entgeltregelungen vorsieht, ist das Rechtsbehelfsverfahren nach Absatz 3 demnach entbehrlich. Die Richtlinie selbst sieht insoweit keine Rechtsschutzmöglichkeiten vor. Sie überlässt es vielmehr dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten, (weiteren) Rechtsschutz zu ermöglichen, wie sich aus ihrem Artikel 11 Abs. 7 Satz 4 ergibt, wonach die Entscheidungen der unabhängigen Aufsichtsbehörde unbeschadet einer parlamentarischen oder gerichtlichen Überprüfung entsprechend den einschlägigen Regelungen in den Mitgliedstaaten ergehen.
Der vorliegende Befund wird weiter durch den Umstand gestützt, dass die Einhaltung der Konsultationsrechte und -pflichten, mit denen Artikel 6 Abs. 1 und Abs. 2 der Richtlinie Flughafenbetreiber und Flughafennutzer ausstattet, ebenfalls nicht zum Prüfprogramm der Entscheidung der Aufsichtsbehörde gehört. Diese überprüft gemäß Artikel 6 Abs. 3 lediglich die Begründung für die Änderung der Flughafenentgeltregelung oder der Flughafenentgelthöhe, nicht aber die Einhaltung der Bestimmungen des Konsultationsverfahrens. Dessen Verletzung bleibt auch nach den europarechtlichen Vorgaben im Rahmen einer behördlichen Überprüfung sanktionslos (so auch Schiller, a.a.O., Rn. 133 und Rn. 152, S. 62; Rathgeb, a.a.O., Rn. 29). Auch hieraus ist zu folgern, dass die Richtlinie die Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs als Institution bezweckt und vor diesem Hintergrund die Flughafennutzer nicht als Träger von Individualinteressen anspricht, sondern als Teil des (objektiven) Allgemeininteresses. Dem entspricht es, dass eine Überprüfung der vom Flughafenbetreiber festgelegten Entgelte durch die Aufsichtsbehörde nach Artikel 6 Abs. 3 oder Abs. 5 der Richtlinie nicht die individuellen Verhältnisse der einzelnen Flughafennutzer berücksichtigen würde. Auf deren spezifische wirtschaftliche, rechtliche oder sonstige Verhältnisse käme es nicht an. Die Überprüfungsentscheidung würde für jeden Nutzer des Flughafens vielmehr zu jeweils identischen Ergebnissen führen.
b) Dass die Entscheidungen der Flughafenbehörde (nach Artikel 6 Abs. 3 oder Abs. 5 der RL) gemäß Artikel 11 Abs. 7 Satz 4 der RL verbindlich sind, rechtfertigt keinen anderen Schluss. Auch hieraus lässt sich keine subjektive Rechtsposition der Flughafennutzer im Verhältnis zur Aufsichtsbehörde herleiten. Die Verbindlichkeit der Entscheidung dient der Umsetzung des Transparenzgebots und der Sicherung nichtdiskriminierender, den Wettbewerb unbeeinträchtigt lassender Entgeltregelungen, die im Sinne der Flughafennutzer in ihrer Gesamtheit sind und auch insoweit keine individuellen Rechte im Blick hat.
Dem lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, vor dem Hintergrund einer verbindlichen Entscheidung durch die Aufsichtsbehörde erscheine nicht gesichert, ob die Zivilgerichte noch in gleicher Weise eine Überprüfung der Entgeltordnungen vornähmen. Die in Artikel 11 Abs. 7 Satz 4 Flughafenentgelte-RL angesprochene Verbindlichkeit hat nicht die oben dargelegte, von der Zivilrechtsprechung für einen Ausschluss der rechtlichen Überprüfung nach § 315 BGB erforderliche Qualität. Diese Entscheidung „reguliert“ das Entgelt nicht und gestaltet auch nicht das Privatrechtsverhältnis zwischen Flughafennutzer und Flughafenbetreiber, sondern entscheidet eine Meinungsverschiedenheit über die Begründung für die Änderung der Flughafenentgeltregelung oder der Flughafenentgelthöhe. Das zeigt sich schon daran, dass eine Entscheidung der unabhängigen Aufsichtsbehörde gemäß Artikel 6 Abs. 3 der Richtlinie nur dann erfolgt, wenn Flughafenbetreiber und Flughafennutzer über die Entgeltregelung uneinig sind und eine der beiden Parteien die Aufsichtsbehörde anruft.
c) Aus dem in der Flughafenentgelte-RL vorgesehenen Anhörungsrecht der Flughafennutzer vor der Entscheidung über die Flughafenentgelte, das der nationale Gesetzgeber nicht hinreichend umgesetzt haben dürfte, kann die Klägerin keinen Drittschutz im hier erforderlichen Sinne für sich herleiten.
Gemäß Artikel 11 Abs. 7 Satz 1, 2. Halbsatz Flughafenentgelte-RL ist die unabhängige Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Untersuchung nach Artikel 6, ob eine Änderung der Flughafenentgeltregelung oder der Flughafenentgelthöhe begründet ist, gehalten, die betroffenen Parteien vor einer Entscheidung zu hören.
Da Artikel 11 Abs. 7 Satz 1 der Richtlinie hinsichtlich der verschiedenen Verfahren nach Artikel 6 (Abs. 3 oder Abs. 5) nicht differenziert, ließe sich argumentieren, dass er auch in den Fällen gilt, in denen der Mitgliedstaat von der Möglichkeit nach Artikel 6 Abs. 5 Buchstabe a) der Richtlinie Gebrauch gemacht hat. In diesem Falle hätten die Flughafennutzer vor der Entscheidung der Aufsichtsbehörde ein Anhörungsrecht, das in § 19b LuftVG nicht ausdrücklich umgesetzt wäre.
Einmal unterstellt, die Flughafennutzer könnten sich auf ein solches aus der Richtlinie abzuleitendes Anhörungsrecht unmittelbar gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat berufen, wäre auch insoweit kein Drittschutz anzunehmen. Denn der bloße Umstand, dass eine Person am Verwaltungsverfahren beteiligt war oder hätte beteiligt werden müssen, kann den Nachweis eines im Klagewege durchsetzbaren materiellen Rechts dieser Person auf Beseitigung eines Verwaltungsaktes nicht ersetzen (zum Verpflichtungsfall: BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -, a.a.O., Rn. 36 bei juris). Der Einzelne kann die Einhaltung eines solchen formellen Rechts nicht um seiner selbst willen ohne Rücksicht darauf erzwingen, ob er in einem materiellen Recht betroffen ist (BVerwG, a.a.O., Rn. 66 bei juris m.w.N.). So liegt es hier.
Der Verfahrensbeteiligung nach Artikel 11 Abs. 7 Satz 1, 2. Halbsatz der Richtlinie ist nicht zu entnehmen, dass sie den Flugplatznutzern in spezifischer Weise und unabhängig von einem materiellen Recht eine eigene selbstständig durchsetzbare geschützte Rechtsposition gewähren will, die diese berechtigen könnte, die Aufhebung der Genehmigungsentscheidung zu verlangen.
d) Die von der Klägerin angeregte Vorlageentscheidung an den EuGH im Hinblick auf die hier vorgenommene Auslegung der Flughafenentgelte-RL nach Artikel 267 Abs. 2 AEUV erscheint schon deshalb nicht angezeigt, weil die Frage, ob die Auslegung der Richtlinienbestimmungen entscheidungserheblich ist, auch von der Auslegung des § 19b LuftVG abhängt, zu der bislang keine gesicherte instanzgerichtliche oder höchstrichterliche Rechtsprechung existiert.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladene sich mit ihrer Antragstellung einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.
Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27a ff. LuftVG
§ 13 VwVfG
§ 19b LuftVG
§ 43a LuftVZO
§ 32 TKG
§ 134 BGB
§ 315 BGB
§ 43 LuftVZO
§ 709 ZPO
§ 315 Abs. 3 BGB
§ 19b Abs. 1 und Abs. 3 LuftVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 44c Satz 1 VwGO
§ 43a Abs. 1 LuftVZO
§ 37 Abs. 2 TKG
§ 23 Abs. 2 PostG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 19b Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 19b Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 19b Abs. 1 LuftVG
§ 19b Abs. 3 Nr. 3 LuftVG
§ 19 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 LuftVG
§ 19b Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 LuftVG
§ 41 Abs. 1 VwVfG
§ 19b Abs. 3 Nr. 5 bis Nr. 7 LuftVG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 19b Rn. 125). Das erscheint einleuchtend, zumal allein die Veröffentlichung der Entgeltordnung
Artikel 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Artikel 267 AEUV
Artikel 267 Abs. 2 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 115, 311
BVerwGE 152, 355
BVerwGE 94, 151
BVerwGE 117, 93
6 C 8/01
III ZR 100/90
3 C 20/16
3 C 21/19
13 K 391.14
VII C 72.74
III ZR 287/97
III ZR 27/76
6 C 8/14
4 C 28.91
1 BvR 2203/98
2 U 14/10
96 O 197/99
2 U 66/09