Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-08, Aktenzeichen 15 A 2441/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1108.15A2441.20.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit des durch die Kläger vertretenen Bürgerbegehrens „Pro Schwimmbad B“.
Auf dem Gebiet der Beklagten wurden in der Vergangenheit drei Schwimmbäder betrieben: Ein Lehrschwimmbecken an der Straße F, das sog. Schwimmbad A sowie das Schwimmbad B. Der Rat der Beklagten beschloss zur künftigen Entwicklung der Xer Bäderlandschaft in seiner Sitzung am 28. März 2017 u. a., das Lehrschwimmbecken an der Straße F aufzugeben (Ziffer 1), auf dem Gelände des Schwimmbades A zwei Kursbecken einschließlich eines Hubbodens mit einer Größe von jeweils 10 m x 10 m und neue Vereinsräume zu errichten (Ziffer 2) sowie das Schwimmbad B zu sanieren (Ziffer 3). Unter Ziffer 3 des Beschlusses führte der Rat der Beklagten u. a. aus, das alte Becken solle zurückgebaut und ein neues Sportbecken in der bisherigen Größe von 33 m x 20 m (660 qm Wasserfläche) sowie ein Eltern-Kind-Becken neu errichtet werden. Die Investitionssumme betrage ca. 3.100.000,00 Euro zuzüglich Mehrwertsteuer. Mit der Errichtung des Bades sowie dem anschließenden Betrieb werde die X Bäder GmbH als Tochterunternehmen der Stadtwerke X GmbH beauftragt. Die Verwaltung sollte die notwendigen Vertragsverhandlungen führen.
Mit Schreiben vom 3. April 2017 teilte der Vorsitzende des Schwimm-Clubs X e. V. der Beklagten mit, dass er beabsichtige, ein Bürgerbegehren mit dem Ziel zu initiieren, zu Lasten der Sanierung des Schwimmbades B das Schwimmbad A zum Zentrum des Schwimmsports auszubauen („Schwimmbad A+“).
Daraufhin setzten unter dem 19. April 2017 auch die Kläger die Beklagte über ihre Absicht in Kenntnis, ein Bürgerbegehren durchzuführen („Pro Schwimmbad B“). Gegenstand sollte die Frage sein, ob das Schwimmbad B erhalten und zu einem ganzjährigen Freibadstandort mit 50 x 25 m Becken, überdacht mit einer Traglufthalle in den kalten Jahreszeiten und einem separaten Gebäude für ein Lehrschwimmbecken, 16 x 11 m, ausgebaut werden soll.
Mit Schreiben vom 5. Mai 2017 gab die Beklagte den Klägern Hinweise zur Formulierung der den Unterschriftenlisten beigefügten Begründung und teilte die Kostenschätzung für einen ganzjährigen Freibadstandort B mit. Die Investitionskosten schätzte die Beklagte auf 11.553.000 Euro und die Personalkosten auf 515.400 Euro pro Jahr. Ferner wies sie die Kläger auf die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW hin, welche am 14. Juli 2017 ende.
Die Kläger übernahmen die Kostenschätzung in das Bürgerbegehren, das hinsichtlich Fragestellung und Begründung wie folgt gefasst wurde:
„Sind Sie dafür, das Schwimmbad B zu erhalten und zu einem ganzjährigen Freibadstandort mit 50 x 25 m Becken, überdacht mit einer Traglufthalle in den kalten Jahreszeiten und einem separaten Gebäude für ein Lehrschwimmbecken, 16 x 11 m auszubauen?
Begründung: Nach der Ratsentscheidung vom 28.3.17 haben wir am 20.4.17 der Stadtverwaltung mitgeteilt, ein Bürgerbegehren durchführen zu wollen. Ein ganzjähriger Betrieb des Schwimmbades B durch die Traglufthalle bringt ein Mehr an Wasserfläche für Alle. Durch den Ganzjahresbetrieb können alle Schüler-/innen ortsnah versorgt werden. Ein barrierefreier Standort für jedermann von Schwimm-, Reha-, Seniorensport! Alle Investitionen am Schwimmbad A können entfallen.“
Die Kläger überreichten der Beklagten laufend bis zum 12. Juli 2017 Unterschriftenlisten mit insgesamt 8.103 Unterschriften. Die Beklagte stellte fest, dass hiervon 6.958 Unterschriften gültig seien.
Bereits am 1. Juni 2017 fand ein Treffen der Vertreter beider Bürgerbegehren und des Bürgermeisters der Beklagten statt, um einen Kompromissvorschlag zur Bäderfrage zu erörtern. Zu den Einzelheiten des Vorschlags heißt es in der Beschlussvorlage Nr. 1253:
„Schwimmbad B
Der Beschluss zur Sanierung des Schwimmbades B geht davon aus, das vorhandene Sportbecken durch den Neubau eines Beckens in bisheriger Größe zu ersetzen. Die A-Bad GmbH hat bei der Planung der Sanierung des Freibades die im Bäderkonzept des Ingenieurbüros T zugrunde gelegte Größe von 33 m x 20 m (= 660 qm Wasserfläche) als zutreffend übernommen. Inzwischen wurde jedoch festgestellt, dass die tatsächliche Wasserfläche des vorhandenen Beckens bei einer Größe von 33 m x 22,5 m insgesamt ca. 743 qm beträgt. Der Intention des Ratsbeschlusses folgend, wird sich die weitere Planung an der aktuell festgestellten Größe orientieren. Die insoweit zu erwartenden Mehrkosten können im Rahmen des mit ausreichender Sicherheit kalkulierten Budgets aufgefangen werden.
Schwimmbad A
Anstelle der zwei zunächst geplanten 10 m x 10 m Becken mit Hubboden soll es im Schwimmbad A künftig ein zusätzliches Sportbecken mit einer Größe von 10 m x 25 m (4 Bahnen) geben sowie ein 10 m x 10 m Kursbecken mit Hubboden. Entsprechend der Ausgangsplanung sollen zudem weitere Sanitär- und Umkleidebereiche sowie neue Vereinsräume als Ersatz für die bisher genutzten Flächen im Bestand geschaffen werden. […]
Die Vertreter beider Bürgerbegehren haben zugesagt, bei einer Zustimmung des Rates der Stadt X zu dem vorgestellten Kompromiss auf die Durchführung der Bürgerbegehren zu verzichten. Die Frist zur Beantragung des Bürgerbegehrens läuft in beiden Fällen erst nach der Sitzung des Rates am 13.07.17 ab (Bürgerbegehren zum Schwimmbad B am 14.07.17 / Bürgerbegehren zum Schwimmbad A am 17.07.17).“
Unter dem 29. Juni 2017 teilten die Kläger dem Bürgermeister der Beklagten unter der Betreffangabe „Ihr Kompromißvorschlag zur Bäderfrage Unser Schreiben vom 8. Juni 2017“ schriftlich mit:
„(…) Die Mehrheit der Vereinsmitglieder hat sich Ihrem Kompromissvorschlag angeschlossen. Wir gratulieren Ihnen zu diesem Erfolg und unsere Entscheidung lautet, daß wir einen Bürgerentscheid im Sinne der Fragestellung des Bürgerbegehrens „Pro Schwimmbad B“ nicht weiter verfolgen werden.
(…)
Wir stellen daher unsere Entscheidung zur Einstellung der Aktivitäten in Richtung Bürgerentscheid „Pro Schwimmbad B“ unter folgende 2 Vorbehalte: Einen Beschluß des Rates der Stadt in Übereinstimmung mit Ihrem Kompromißvorschlag, in welchem auch die bisherige Breite des Freibadbeckens (22.5m) als verbindlich für das neue Becken abschließend bestätigt wird. Die Einstellung der Aktivitäten des konkurrierenden Bürgerbegehrens „Schwimmbad A+“ in Richtung Bürgerentscheid.“
In seiner Sitzung am 13. Juli 2017 fasste der Rat der Beklagten nach Maßgabe der Vorlage Nr. 1253 folgenden Beschluss:
„1. Der Beschluss des Rates vom 28. März 2017 zu Ziff. 2 der Vorlage 1146 hinsichtlich der Erweiterung des Schwimmbades A um zwei 10 m x 10 m Kursbecken sowie neuer Vereinsräume wird aufgehoben.
2. Das Schwimmbad A wird nach Maßgabe der sachlichen Darstellung zur Vorlage 1253 baulich wie folgt erweitert:
- Errichtung eines neuen 10 m x 10 m Kursbeckens mit Hubboden.
- Errichtung eines neuen 10 m x 25 m Sportbeckens.
- Errichtung zusätzlicher Umkleide- und Sanitärbereiche.
- Errichtung von Vereinsräumen als Ersatz für die wegfallenden Räume im Bestand.
Das Investitionsvolumen für die Maßnahme beträgt 7.760.000 Euro (netto). Die Gesellschaftervertreter der Stadtwerke X GmbH werden angewiesen, einen entsprechenden Beschluss in der Gesellschafterversammlung herbeizuführen.“
Im Zuge der weiteren Ausbauplanung und Einholung geologischer und hydrogeologischer Gutachten zum Baugrund stellte die Beklagte fest, dass aufgrund der Bodenverhältnisse eine Tragfähigkeit für den Neubau eines Freibades am Standort des Schwimmbades B dauerhaft nicht gewährleistet sei. Haftungsübernahmen seien von den Gutachtern und Architekten abgelehnt worden. Die Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 würde mit nicht mehr vertretbaren, erheblichen finanziellen Belastungen der Stadtwerke X und der Beklagten einhergehen. Hierauf beschloss der Aufsichtsrat der X Bäder GmbH am 22. Februar 2019, den Ratsbeschluss zur Sanierung des Schwimmbades B nicht weiter umzusetzen.
Mit E-Mail vom 28. Februar 2019 teilten die Kläger der Beklagten mit, dass nach ihrer Ansicht der Beschluss des Aufsichtsrates, das Freibad nicht zu errichten, eine Kündigung des im Jahr 2017 gefundenen Kompromisses darstelle. Sie forderten die Beklagte auf, alle Planungen und Ausschreibungen zum Ausbau des Schwimmbades A zu stoppen, bis ein Bäderkonzept vorliege, das auch den Weiterbetrieb des Schwimmbades B erfasse. Die Beklagte erwiderte hierauf mit Schreiben vom 7. März 2019, dass das Bürgerbegehren inzwischen verfristet sei und sich der Sachverhalt aufgrund der negativen Gutachten zur Eignung des Baugrunds wesentlich geändert habe.
Unter dem 11. März 2019 forderten die Kläger die Beklagte auf, eine rechtsmittelfähige Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu treffen. Das Bürgerbegehren sei zulässig, insbesondere sei es fristgemäß beantragt und die erforderlichen Unterschriften seien eingereicht worden. Es liege auch keine wesentliche Änderung des Sachverhalts vor. Aufgrund bereits in der Vergangenheit vorliegender Gutachten seien die Probleme bekannt gewesen, die nunmehr Anlass für das Absehen von dem Neubau des Schwimmbades B seien. Die Kostensteigerungen seien vergleichbar mit den Bauerweiterungen am Schwimmbad A.
In seiner Sitzung vom 26. März 2019 stellte der Rat der Beklagten fest, dass das am 19. April 2017 angezeigte Bürgerbegehren und die im März 2019 begehrte Durchführung im Sinne einer Fortsetzung des Bürgerbegehrens „Pro Schwimmbad B“ unzulässig seien. In derselben Sitzung beschloss der Rat, dass die Sanierung des Schwimmbades B ruhend gestellt werde. Sie werde fortgeführt, wenn ein Architektur-/Planungsbüro den Stadtwerken bis zur nächsten Sitzungsfolge ein Angebot vorlege, das nachfolgend näher aufgeführte Bedingungen erfülle.
Mit Bescheiden vom 27. März 2019 teilte die Beklagte den Klägern die Feststellung des Rates vom 26. März 2019 zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens mit und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Kläger auf die Durchführung eines Bürgerentscheids mit Schreiben vom 29. Juni 2017 verzichtet hätten. Der Verzicht sei unter zwei Vorbehalte gestellt worden, die beide erfüllt worden seien. Die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW sei daher am 14. Juli 2017 abgelaufen. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand komme ebenfalls nicht in Betracht, weil es sich bei der Frist um eine sog. Ausschlussfrist handele. Das Bürgerbegehren sei zudem deshalb unzulässig, weil die verfolgten Ziele nicht mehr erreicht werden könnten. Der Rat habe am 13. Juli 2017 Ziffer 2 des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 aufgehoben und eine gänzlich neue Entscheidung zum Ausbau des Schwimmbades A getroffen. Gegen diesen Ratsbeschluss sei das Bürgerbegehren nicht gerichtet. Zudem seien die Unterzeichner des Bürgerbegehrens davon ausgegangen, dass sich am Standort B zu den prognostizierten Kosten ein Freibad in dem von den Initiatoren vorgeschlagenen Sinne errichten lasse. Aufgrund der Ungeeignetheit des Baugrunds sei dies aber nicht der Fall. Technisch sei zwar eine Umsetzung möglich, auf die Arbeiten würde aber keine Gewährleistung gegeben. Vor diesem Hintergrund komme es zu einer erheblichen Abweichung von den ursprünglich prognostizierten Kosten.
Hiergegen haben die Kläger am 25. April 2019 Klage erhoben. Zur Begründung haben sie ausgeführt, dass das Bürgerbegehren alle formellen Voraussetzungen erfülle. Es bestehe ein Anspruch auf die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens u. a., weil der getroffene Kompromiss nach Wegfall der Geschäftsgrundlage keine Wirkung mehr entfalte und kein Verzicht mehr auf einen Bürgerentscheid vorliege. Insoweit könne offen bleiben, ob der allein zwischen dem Bürgermeister der Beklagten und ihnen verhandelte „Bäderkompromiss“ überhaupt geeignet sei, auch Rechtswirkungen im Verhältnis zum Rat zu entfalten, und ob ihm ein Erklärungsgehalt zugekommen sei, obwohl er sich mit nachlaufenden Einreichungen von weiteren Unterschriftenlisten des Bürgerbegehrens überschnitten habe. Das Bürgerbegehren sei auch nicht durch den Ratsbeschluss vom 13. Juli 2017 unzulässig geworden. Es sei unstreitig, dass der Bau der geforderten Becken technisch möglich sei. Die von der Beklagten geltend gemachten Probleme würden deren Kostenrisiko und -belastung verändern, könnten aber im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung keine Berücksichtigung finden. Es liege in der Sphäre der Beklagten, eine vollständige und inhaltlich zutreffende Kostenschätzung vorzulegen.
Die Kläger haben beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 27. März 2019 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Pro Schwimmbad B“ festzustellen.
Die Beklagte hat unter Bezugnahme auf die Begründung der angefochtenen Bescheide beantragt,
die Klage abzuweisen.
In der Sitzung vom 2. Juli 2019 beschloss der Rat der Beklagten u. a., die Sanierung des Schwimmbades B nicht fortzuführen und Ziffer 3 des Beschlusses vom 28. März 2017 aufzuheben. Zwar sei eine Präsentation eines Architekten vorgelegt worden. Dieser habe aber erklärt, dass es sich nicht um ein Angebot im Sinne des Beschlusses vom 26. März 2019 handele.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 14. August 2020 unter Zulassung der Berufung abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zwar als Verpflichtungsklage zulässig, insbesondere ändere auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 - an dieser Qualifizierung nichts. Diese sei für die hessische Gemeindeordnung davon ausgegangen, dass die Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens eine organschaftliche Funktion wahrnähmen. Die Entscheidung sei jedoch weder nach § 31 Abs. 1 BVerfGG bindend noch jedenfalls mit Blick auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen überzeugend. Die Klage sei unbegründet, da kein Anspruch der Kläger auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW bestehe. Zwar sei das Bürgerbegehren formell ordnungsgemäß und fristgerecht eingereicht worden. Es habe einen kassatorischen Charakter aufgewiesen und die insofern nach § 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW zu beachtende dreimonatige Frist eingehalten. Gegen die Zulässigkeit spreche auch nicht, dass die von der Beklagten zur Verfügung gestellte Kostenschätzung nunmehr anders beurteilt werde. Die materiell-rechtlichen Besonderheiten des Bürgerbegehrens geböten es vielmehr, diesbezüglich auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens abzustellen. Das Bürgerbegehren sei auch nicht auf etwas rechtlich Unmögliches gerichtet. Nach den eigenen Angaben der Beklagten sei eine Errichtung des Schwimmbades B technisch weiterhin möglich, wenn auch unter veränderten Risiken und Kosten. Auch der Umstand, dass der Beschluss des Rates vom 28. März 2017 durch den Ratsbeschluss vom 2. Juli 2019 aufgehoben worden sei, führe nicht zur Erledigung des Bürgerbegehrens. Dieses habe nämlich neben seinem kassatorischen auch einen initiierenden Charakter, da es auf eine weitergehende als die im Ratsbeschluss vom 28. März 2017 vorgesehene Sanierung des Schwimmbades B gerichtet sei. Der Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bestehe aber deswegen nicht mehr, weil die Kläger als Vertreter das Bürgerbegehren dieses mit Schreiben vom 29. Juni 2017 wirksam zurückgenommen hätten. Hierin liege zugleich ein Verzicht auf die Zulässigkeitserklärung des Rates. Der am 12. Juli 2017 erfolgten Einreichung einer weiteren Unterschriftenliste könne kein abweichender Erklärungsinhalt entnommen werden, insbesondere da dies vor der für den Kompromissvorschlag maßgeblichen Ratssitzung erfolgt sei. Die von den Klägern für die Rücknahme formulierten Vorbehalte seien jedenfalls zunächst erfüllt worden. Das Bürgerbegehren lebe nach der Erklärung der Beklagten und dem entsprechenden Ratsbeschluss, dass das Schwimmbad B nicht saniert werde, auch nicht wieder auf. Aus dem Schreiben der Kläger vom 29. Juni 2017 gehe bereits nicht hervor, dass das Bürgerbegehren bei Erfüllung der Vorbehalte lediglich ruhend oder dessen Rücknahme unter eine auflösende Bedingung gestellt werden sollte. Darüber hinaus hätte beides auch nicht wirksam vereinbart werden können. Dies stehe im Widerspruch zu § 26 GO NRW, der durch die Festlegung verschiedener Fristen auf eine möglichst zügige Abwicklung des Verfahrens angelegt sei. Zur Wahrung ihrer Interessen hätte es den Klägern dagegen frei gestanden, gegen den die Sanierung des Schwimmbades B aufhebenden Beschluss des Rates der Beklagten vom 2. Juli 2019 ein neues Bürgerbegehren einzureichen. Eine Korrektur nach den Grundsätzen von Treu und Glauben sei mit Blick darauf, dass keine Anhaltspunkte für eine Täuschung seitens der Beklagten beständen, ebenso wenig angezeigt wie eine Korrektur nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage. Einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, dessen Grundlage weggefallen sein könnte, hätten die Beteiligten mit dem Kompromiss ersichtlich nicht geschlossen. Ein solcher wäre nach dem Vorstehenden auch nicht wirksam zustande gekommen. Darüber hinaus liege aber auch kein Wegfall der Geschäftsgrundlage vor. Denn letztlich machten die Kläger nicht einen Wegfall oder eine wesentliche Änderung von Umständen geltend, sondern bemängelten, dass die Beklagte ihren Teil der Vereinbarung nicht eingehalten habe. Auch dann, wenn man den Wegfall der Geschäftsgrundlage auf die erklärte Rücknahme beziehe, begründe dies keine andere Beurteilung. Insoweit könne die Frage, ob die Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage auf ein einseitiges Rechtsgeschäft überhaupt analog anwendbar seien, offen bleiben. Denn das Festhalten an der Rücknahmeerklärung sei den Klägern mit Blick auf die Möglichkeit der erneuten Einreichung eines Bürgerbegehrens jedenfalls nicht unzumutbar. Gründe für eine Anfechtbarkeit der Rücknahmeerklärung lägen ebenfalls nicht vor.
Die Kläger haben gegen das Urteil - dessen Tenor ihnen vorab übersandt worden war - am 28. August 2020 Berufung eingelegt, die sie nach Zustellung des vollständigen Urteils am 8. September 2020 mit einem beim Gericht am 9. November 2020, einem Montag, eingegangenen Schriftsatz im Wesentlichen wie folgt begründen: Ihre schriftliche Erklärung vom 29. Juni 2017 sei nicht als Verzicht auf die Zulässigkeitsfeststellung des Bürgerbegehrens zu verstehen; das ergebe sich daraus, dass sie danach noch weitere Unterschriftslisten nachgereicht hätten. Dem § 26 GO NRW liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch kein zwingendes Konzept zugrunde. Der Gesetzgeber habe trotz mehrfacher Änderungen der Vorschrift darauf verzichtet, einen für alle Bürgerbegehren und Themengebiete geltenden zeitlichen Rahmen vorzugeben. Weder für die Kostenschätzung noch die Feststellung der Zulässigkeit, noch nicht einmal die Prüfung von Unterschriftenlisten würden zeitliche Vorgaben gemacht. Es verbleibe danach allein bei kassatorischen Bürgerbegehren bei der Einreichungsfrist von drei Monaten. Zudem habe der Gesetzgeber durch seinen Entschließungsantrag zur Corona-Pandemie - LT-Drs. 17/9123 - zu erkennen gegeben, dass er selbst diese Fristen nicht für gesetzlich zwingend halte, da er im Hinblick auf die Möglichkeit einer epidemischen Lage oder andere Ausnahmefälle die Landesregierung aufgefordert habe, in der Durchführungsverordnung für Bürgerentscheide die gesetzlichen Fristen zu verlängern. Diesem Wunsch habe das fachlich zuständige Ministerium in der Dritten Verordnung zur Änderung der BürgerentscheidDVO durch den neuen § 9 entsprochen. Vorliegend sei zwischen den Beteiligten auch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen worden, dem das Aushandeln des „Bäder-Kompromisses“ zugrunde gelegen habe. Sie, die Kläger, hätten als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens die Vereinbarung schriftlich niedergelegt und der Rat habe hierauf bezogen in der Sitzung vom 13. Juli 2017 einen entsprechenden Beschluss gefasst. Einer einheitlichen Vertragsurkunde bedürfe es nach herrschender Meinung nicht. Der geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag sei ein sogenannter „hinkender“ Austauschvertrag mit Elementen des Vergleichsvertrags. In dem Moment, in dem die Beklagte von dem Kompromiss abgerückt sei, hätten ihr keine sachlichen Gründe zur Verfügung gestanden. Die vom Verwaltungsgericht erwähnte „Bodenproblematik“ stelle keinen Wegfall der Geschäftsgrundlage dar. Der Untergrund des Freibades könne weiterhin bebaut werden, die von der Beklagten geltend gemachte unbegrenzte Gewährleistung diene lediglich dazu, sich politisch von dem Kompromiss loszusagen. In der Aufforderung, das Bürgerbegehren nunmehr für zulässig zu erklären, liege eine unjuristisch formulierte Forderung zur Anpassung des geschlossenen Vertrages. Diese Anpassung sei der Beklagten auch zumutbar, da ihr im Verfahren des Bürgerentscheids ausreichende Möglichkeiten zur Verfügung ständen, die Bürgerschaft über die von ihr vertretene Position sachlich zu informieren. Soweit das Verwaltungsgericht auf die Möglichkeit eines erneuten Bürgerbegehrens verweise, verkenne es, dass sie sich damit ihrer Rechtsposition des bereits zulässigen Bürgerbegehrens begeben würden, aus der ihnen ein Anspruch auf einen Bürgerentscheid zustehe.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 14. August 2020, berichtigt durch den Beschluss vom 3. September 2020, abzuändern,
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor, dem Verwaltungsgericht sei in der Sache beizutreten, weil jedenfalls für das auch hier vorliegende kassatorische Bürgerbegehren ein verbindlicher zeitlicher Rahmen bestehe. Die Bedingungen für eine Rücknahme des Bürgerbegehrens seien erfüllt worden. Der Verzicht sei unwiderruflich. Eine Ruhendstellung des Bürgerbegehrens sei von ihrer Seite weder eingeräumt worden noch von § 26 GO NRW vorgesehen, der nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts - Urteil vom 25. September 2001, 15 A 2445/97 - zwingendes Recht darstelle. Der Hinweis auf die Änderung der BürgerentscheidDVO gehe fehl, da dort nur für den Fall einer pandemischen Lage eine Verlängerung der Fristen geregelt worden sei. Es liege auch kein öffentlich-rechtlicher Vertrag vor. So fehle bereits ein entsprechender Wille auf ihrer, der Beklagten, Seite. Durch seine Entscheidung habe sich der Rat selbst verpflichten, aber nicht in einen wechselseitigen Austausch von Leistungsbeziehungen mit den Klägern treten wollen. Auch die Ausführungen zur Wahrung der Schriftform seien nicht tragfähig. Es komme insofern nicht darauf an, dass irgendwo eine Vertragspartei ihr Anliegen verschriftlicht habe. Die Entscheidung des Rates vom 13. Juli 2017 sei protokolliert worden und lasse keine Rückschlüsse darauf zu, ob und mit wem ein Vertrag geschlossen worden sei. Auch die Behauptung der Kläger, dass keine sachlichen Gründe für die Änderung der Ratsentscheidung vorlägen, sei unzutreffend. Ihr liege kein Gutachten vor, das eine Realisierung der von den Klägern erstrebten Sanierung ermögliche. Mangels Vorliegens eines öffentlich-rechtlichen Vertrags scheide auch die Anpassung eines solchen aus.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger zu 1. mitgeteilt, dass die Beckenanlage des Schwimmbades B unmittelbar im Anschluss an den Ratsbeschluss vom 2. Juli 2019 beseitigt worden ist. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg.
I. Die Kläger verfolgen ihr prozessuales Begehren auch im Rahmen des Berufungsverfahrens zulässigerweise im Wege einer Verpflichtungsklage. Der Senat hat bereits in anderem Zusammenhang unter Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur hessischen Gemeindeordnung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, juris,
entschieden, dass es sich jedenfalls in Nordrhein-Westfalen bei der Feststellung über die (Un-)Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW (weiterhin) um einen Verwaltungsakt handelt.
OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2927/18 -, juris Rn. 64; jedenfalls auf ein noch nicht als zulässig festgestelltes Bürgerbegehren bezogen auch OVG NRW, Beschluss vom 20. August 2020 - 15 B 760/20 -, juris Rn. 12 ff.
Dies entspricht auch der vom Landesgesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebrachten Auffassung. Dieser hat die Einordnung als Verwaltungsakt u. a. in der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Aufhebung des Gesetzes zur Stärkung des Kreistags und zur Änderung kommunalrechtlicher, haushaltsrechtlicher und steuerrechtlicher Vorschriften artikuliert. Dort heißt es, eine negative Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens im sog. Vorprüfungsverfahren (nach § 26 Abs. 2 Satz 9 GO NRW) stelle einen belastenden Verwaltungsakt dar.
Siehe LT-Drs. 17/2994, S. 83; auch dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2927/18 -, juris Rn. 74 f.
Der Umstand, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zeitlich danach ergangen ist, führt zu keiner anderen Bewertung. Diese ist im vorliegenden Fall nicht bindend. Bereits das Verwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Urteil darauf hingewiesen, dass eine Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG nur Sachentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zukommt, nicht aber dem vorliegend in Rede stehenden Beschluss, in dem eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen wurde.
Vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93 -, juris Rn. 63; von Ungern-Sternberg, in: BeckOK BVerfGG, Stand: 1. Juni 2022, § 31 Rn. 35 m. w. N.
II. Die Klage ist in der Sache unbegründet. Die abschlägigen Bescheide der Beklagten vom 27. März 2019 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Ihnen steht der geltend gemachte Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Pro Schwimmbad B“ nicht zu.
Ein Anspruch der Kläger nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW besteht nicht. Danach hat der Rat unverzüglich festzustellen, ob ein schriftlich eingereichtes Bürgerbegehren zulässig ist. Damit korrespondiert ein Anspruch der Vertreter des Bürgerbegehrens auf Erlass einer positiven Zulässigkeitsentscheidung, wenn die Voraussetzungen für die Zulassung des Bürgerbegehrens vorliegen.
Dies ist hier nicht der Fall. Das Bürgerbegehren hat bei der Einreichung nicht alle Anforderungen erfüllt, die § 26 GO NRW an ein zulässiges Bürgerbegehren stellt (dazu 1.). Unabhängig davon steht dem geltend gemachten Anspruch entgegen, dass die Kläger durch ihr Schreiben vom 29. Juni 2017 auf die Zulässigkeitsfeststellung wirksam verzichtet haben (siehe 2.). Schließlich besteht ein Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch deswegen nicht, weil dessen Ziel nach den 2019 erfolgten Abrissmaßnahmen und der Einstellung des Betriebs nicht mehr verwirklicht werden kann (hierzu 3.).
1. Das Bürgerbegehren erfüllte bereits ursprünglich, d. h. bei seiner Einreichung im Jahr 2017, nicht alle formellen Anforderungen, die an ein Bürgerbegehren zu stellen sind, weil seine Begründung unzureichend ist.
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichnenden über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren und Initiatorinnen aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Dies gilt ungeachtet zulässiger Überzeichnungen und Unrichtigkeiten im Detail. Die Grenzen sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren und Initiatorinnen des Bürgerbegehrens zu Grunde lag. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen.
OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2927/18 -, juris Rn. 107 m. w. N.
Im Falle eines kassatorischen Bürgerbegehrens ist dabei insbesondere auch der wesentliche Inhalt des angegriffenen Ratsbeschlusses darzustellen.
Vgl. auch OVG RP, Beschluss vom 5. Januar 2022 - 10 B 11526/21 -, juris Rn. 5 (zu § 17a Abs. 3 Satz 2 GO RP).
Hieran fehlt es vorliegend. Das Bürgerbegehren der Kläger stellt sich als - jedenfalls auch - kassatorisches Bürgerbegehren dar. Sein Ziel, das Schwimmbad B zu erhalten und zu einem ganzjährigen Freibadstandort mit 50 x 25 m Becken, überdacht mit einer Traglufthalle auszubauen, widerspricht dem im Ratsbeschluss vom 28. März 2017 in Ziffer 3 vorgesehenen Konzept einer Sanierung in begrenzterem Umfang. Dass Ziffer 3 des vorgenannten Ratsbeschlusses mittlerweile durch den Ratsbeschluss vom 2. Juli 2019 aufgehoben wurde, ändert an dem kassatorischen Charakter des Bürgerbegehrens nichts. Denn ausgehend von der vorgehend dargestellten Funktion des Bürgerbegehrens, die Unterzeichnenden über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren und Initiatorinnen aufzuklären, kommt es auf den Zeitpunkt der Unterschriftensammlung an, zu dem der Ratsbeschluss noch existent war. Der wesentliche Inhalt des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 wird in der Begründung des Bürgerbegehrens der Kläger jedoch nicht dargestellt. Vielmehr wird dort nur kurz auf „die Ratsentscheidung vom 28.3.17“ verwiesen, ohne darzulegen, welchen Inhalt diese konkret hatte. Insoweit ist von Bedeutung, dass der Ratsbeschluss vom 28. März 2017 neben dem Schwimmbad B auch das Lehrschwimmbecken an der Straße F und das Schwimmbad A umfasste, ohne dass deutlich wird, ob und inwieweit der Ratsbeschluss auch insoweit durch den Bürgerbescheid aufgehoben und ersetzt werden sollte. Dass - wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung erklärt haben - die mit dem Ratsbeschluss bezeichnete Thematik in der Stadt allgemein bekannt gewesen sei und keiner näheren Erläuterung bedurft habe, reicht nicht aus. Denn es ist fernliegend, dass allen oder auch nur der Mehrzahl der Unterzeichner des Bürgerbegehrens konkret vor Augen stand, welchen Inhalt der Ratsbeschluss vom 28. März 2017 hatte.
2. Unabhängig davon steht dem geltend gemachten Anspruch auf eine Zulässigkeitsfeststellung des Bürgerbegehrens ferner die Verzichtserklärung der Kläger aus dem Schreiben vom 29. Juni 2017 entgegen. Diese Verzichtserklärung ist wirksam und auch auf die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu beziehen (dazu a]). Zudem kommt ein nachträgliches Entfallen des Verzichts wegen eines Anspruchs auf Vertragsanpassung nach Maßgabe des Rechtsinstituts des Wegfalls der Geschäftsgrundlage, § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW, nicht in Betracht (siehe b]).
a) Das Schreiben vom 29. Juni 2017 enthält einen Verzicht auf die Zulässigkeitsfeststellung des Rates. Es ist eindeutig formuliert. Danach teilten die Kläger ihre Entscheidung mit, einen Bürgerentscheid im Sinne der Fragestellung des Bürgerbegehrens „Pro Schwimmbad B“ nicht weiter zu verfolgen. Die „Einstellung der Aktivitäten in Richtung Bürgerentscheid“ sollte lediglich unter zwei Vorbehalten, nämlich der Bestätigung der Breite des Freibadbeckens (22,5 m) sowie der Einstellung der Aktivitäten des konkurrierenden Bürgerbegehrens „Schwimmbad A+“ stehen. Diese wurden - auch nach Auffassung der Kläger - in der Folgezeit erfüllt. Dass die Erklärung unter anderweitige Bedingungen, namentlich der weiteren Umsetzung des Ratsbeschlusses gestellt worden wäre, kann demgegenüber nicht angenommen werden, weil hierfür ihr Wortlaut keine Anhaltspunkte bietet.
Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung erneut darauf hingewiesen haben, dass noch nach der schriftlichen Erklärung weitere Unterschriften zur Zulässigkeitsfeststellung eingereicht worden seien, so dass das Schreiben nicht auf einen Verzicht hinsichtlich der Zulässigkeitsfeststellung, sondern allein bezüglich der anschließenden Durchführung eines Bürgerentscheids gerichtet gewesen sei, trägt dies nicht. Insofern hat schon das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil zutreffend darauf hingewiesen, dass der noch am 12. Juli 2017 erfolgten Einreichung einer weiteren Unterschriftenliste kein die „Rücknahmeerklärung“ modifizierender Erklärungsinhalt entnommen werden kann, da diese vor der für den Kompromissvorschlag maßgeblichen Ratssitzung erfolgt ist. Im Übrigen ist auch der Erklärung der Kläger eine solche Einschränkung nicht zu entnehmen. Unter die „Aktivitäten in Richtung Bürgerentscheid“ fällt ohne Weiteres auch die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, zumal es keinen Sinn ergäbe, auf diesem Schritt zu bestehen, wenn im Anschluss nicht auch das Verfahren zum Bürgerentscheid weiter beschritten werden sollte.
Die Kläger waren auch befugt, die Entscheidung hinsichtlich des Verzichts auf eine weitere Durchführung des Bürgerbegehrens zu treffen. Zwar fehlen ausdrückliche Vorschriften, die eine solche Verzichtsmöglichkeit regeln. Aus der Vorschrift des § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW ergibt sich aber, dass gegen die ablehnende Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nur die Vertreter desselben einen Rechtsbehelf einlegen können. Damit bringt das Gesetz zum Ausdruck, dass das Schicksal des Bürgerbegehrens in der Hand der Vertreter liegt. Wenn diesen die Entscheidung überlassen bleibt, ob sie gegen eine ablehnende Entscheidung des Rates vorgehen und damit am Bürgerbegehren festhalten wollen, muss dies gleichfalls in einem vorgelagerten Stadium gelten, in dem eine Zulässigkeitsentscheidung des Rates noch nicht getroffen wurde.
Vgl. zur Möglichkeit einer Verzichtserklärung der Vertreter des Bürgerbegehrens nach positiver Zulässigkeitsentscheidung des Rates bereits OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, juris Rn. 10 f. m. w. N.
b) Der Verzicht auf die Zulässigkeitserklärung des Rates ist ferner nicht, wie die Kläger meinen, wegen eines anzunehmenden Anspruchs auf „Vertragsanpassung“ nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW seinerseits wieder gegenstandslos geworden. Danach kann eine Vertragspartei dann, wenn die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen waren, sich seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen. Die Grundsätze über den Wegfall der Geschäftsgrundlage sind im vorliegenden Fall bereits tatbestandlich nicht anwendbar (hierzu aa]). Im Übrigen läge auch dann, wenn man deren Anwendbarkeit unterstellen würde, ein Anspruch auf Vertragsanpassung nicht vor (dazu bb]).
aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Wegfall der Geschäftsgrundlage sind nicht gegeben.
(1) Eine Vertragsanpassung scheidet schon deshalb aus, weil kein Vertrag zwischen den Beteiligten geschlossen wurde. Dieser wäre mit Blick auf den Gegenstand der Vereinbarung - Verzicht auf die weitere Durchführung der beiden Bürgerbegehren gegen den Erlass eines Ratsbeschlusses - als öffentlich-rechtlicher Vertrag i. S. d. §§ 54 ff. VwVfG NRW einzuordnen, weil sich die vertragliche Vereinbarung auf Rechte und Pflichten beziehen würde, die dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind.
(a) Es fehlt bereits an den für einen Vertrag erforderlichen Angebots- und Annahmeerklärungen der Beteiligten, die gemäß §§ 57, 62 Satz 2 VwVfG NRW i. V. m. § 125 BGB in schriftlicher Form zu fassen wären.
Ein schriftliches Angebot lag zunächst nicht in dem Kompromissvorschlag, den der Bürgermeister der Beklagten den beiden Bürgerbegehren bei dem Treffen am 1. Juni 2017 unterbreitet hat. Dass dieser Kompromissvorschlag seitens der Stadt als Angebot zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags ausgestaltet gewesen wäre, haben die Kläger selbst nicht behauptet. Aus den Akten der Beklagten ergibt sich diesbezüglich auch nur, dass bei dem Treffen am vorgenannten Datum „Gespräche“ stattgefunden hätten. Eine textliche Zusammenfassung hierzu findet sich lediglich in der Beschlussvorlage Nr. 1253, die allerdings nicht an die Kläger, sondern den Rat gerichtet gewesen ist. Entsprechend konnte auch das Schreiben der Kläger vom 29. Juni 2017, in dem diese schriftlich mitteilten, dass sie sich dem Kompromissvorschlag anschließen und das Bürgerbegehren nicht weiter verfolgen, wenn die von ihnen in diesem Schreiben formulierten beiden Bedingungen erfüllt werden, nicht als Annahme eines Angebots der Beklagten angesehen werden.
Ferner ist auch der Ratsbeschluss vom 13. Juli 2017 entgegen der Auffassung der Kläger nicht als Annahme eines in dem Schreiben vom 29. Juni 2017 seinerseits enthaltenen Angebots auf Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu deuten. Denn dieser Ratsbeschluss stellte bereits die Umsetzung einer der beiden Voraussetzungen dar, unter denen die Kläger das Bürgerbegehren nicht mehr weiter verfolgen wollten. Es handelt sich danach um die Erfüllung einer der beiden durch diese formulierten Bedingungen, nicht die Annahme ihrer Erklärung vom 29. Juni 2017 auf Verpflichtungsebene. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass die Abgabe einer die Gemeinde verpflichtenden Erklärung nach § 64 Abs. 1 GO NRW nicht dem Rat, sondern dem Bürgermeister oder dem allgemeinen Vertreter obliegt, so dass dem erstgenannten Organ auch nicht die Befugnis zugekommen wäre, ein Vertragsangebot der Kläger anzunehmen.
(b) Gegen einen öffentlich-rechtlichen Vertrag spricht zudem in inhaltlicher Hinsicht, dass sich die Beklagte auf die behauptete „Gegenleistung“, nämlich den Erlass eines Ratsbeschlusses, nicht hätte einlassen dürfen. Die verbindliche Verpflichtung zur Herbeiführung eines bestimmten Ratsbeschlusses ist - ähnlich wie eine Verpflichtung zur (gemeindlichen) Normsetzung - grundsätzlich rechtswidrig, weil sich die Gemeinde nach außen zu etwas verpflichten würde, was intern der Mehrheitsentscheidung im Rat vorbehalten bleibt. In diesen Fällen kommt nur die Qualifikation als Bedingung oder als (vertragliche) Geschäftsgrundlage in Betracht.
Vgl. nur Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 56 Rn. 21.
(2) Im Übrigen liegen die Tatbestandsvoraussetzungen eines Wegfalls der Geschäftsgrundlage auch dann nicht vor, wenn man - wie vom Verwaltungsgericht ebenfalls geprüft - eine analoge Anwendung der Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage allein auf die Verzichtserklärung als danach nur von den Klägern getätigtes, einseitiges Rechtsgeschäft in Erwägung zieht. Dabei ist zwar zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Verzichtserklärungen, die mit Blick auf eine Vergünstigung abgegeben werden und damit in einem Austauschverhältnis zu dieser stehen, eine Heranziehung des Instituts des Wegfalls der Geschäftsgrundlage in entsprechender Anwendung in Betracht kommen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 15.12 -, juris Rn. 40 (auf den Fall einer Verzichtserklärung nach § 20 Abs. 3 der 13. BImSchV a. F. bezogen).
Selbst wenn man dem auch für den vorliegenden Sachverhalt näher treten wollte, weil die Verzichtserklärung der Kläger ersichtlich allein mit Blick auf die formulierten Bedingungen als „Gegenleistungen“ abgegeben wurde, ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass ihnen ein Festhalten an ihrer Erklärung nicht zuzumuten ist. Hierfür genügt es nicht, dass sich für eine Vertragspartei das typische Vertragsrisiko realisiert oder einer der Beteiligten nach der gegenwärtigen Interessenlage seine Erklärung vernünftigerweise nicht mehr abgeben würde; vielmehr muss die Änderung der für die Einigung maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Abgabe der bindenden Erklärung nicht absehbaren Nachteilen für einen der Beteiligten geführt haben, denen billigerweise Rechnung getragen worden wäre, wenn die Entwicklung vorauszusehen gewesen wäre.
Vgl. Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 26 m. N. aus der Rspr. des BVerwG.
Vorliegend hat sich für die Kläger jedoch ein absehbares Risiko realisiert. Sie haben sich durch ihren Verzicht auf die Zulässigkeitserklärung des Bürgerbegehrens bewusst der Möglichkeit begeben, durch nachfolgenden erfolgreichen Bürgerentscheid eine einen Ratsbeschluss ersetzende Entscheidung zu erwirken, die gemäß § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW vor Ablauf von zwei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid hätte abgeändert werden können. Mit Blick auf diesen aus den gesetzlichen Vorschriften ohne weiteres ersichtlichen Nachteil einer Verzichtserklärung müssen sie es aber auch hinnehmen, dass der Rat von dem als Kompromiss mit den beiden Bürgerbegehren gefassten Beschluss unter erleichterten, nämlich nicht den Voraussetzungen des § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW unterliegenden Bedingungen - wie vorliegend geschehen - wieder abrücken kann. Die Verwirklichung dieses Risikos ist nicht durch die Möglichkeit einer Anpassung der Verzichtserklärung und ein hiermit einhergehendes Wiederaufleben des Anspruchs auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens der Beklagten aufzubürden.
Besondere Umstände, die eine hiervon abweichende Bewertung begründen könnten, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Insbesondere ist mit Blick darauf, dass der im Kompromissvorschlag zugunsten der Kläger vorgesehene Vorteil einer Sanierung des Schwimmbades B im Wesentlichen bereits dem von der Beklagten ursprünglich selbst initiierten Ratsbeschluss vom 28. März 2017 entspricht, der Feststellung des Verwaltungsgerichts beizutreten, dass keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, die Beklagte habe die Kläger bei Abschluss des Kompromisses über ihre wahren Absichten getäuscht und eine Sanierung des Schwimmbades B von Vornherein nicht beabsichtigt.
bb) Abgesehen davon, dass schon die Tatbestandsvoraussetzungen des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW (analog) nicht vorliegen, führt zudem auch dessen Rechtsfolgenseite nicht zu der von den Klägern erstrebten Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.
(1) Eine mit der Norm eröffnete Vertragsanpassung steht ausdrücklich unter dem Vorbehalt, dass diese „möglich“ ist. Einer Möglichkeit der Anpassung in dem von den Klägern begehrten Sinne standen indes bereits bei Geltendmachung der Vertragsstörung im Februar 2019 die zwingenden zeitlichen Vorschriften über die Durchführung von Bürgerbegehren und -entscheid gemäß § 26 Abs. 6 GO NRW entgegen.
Der Senat hat bereits entschieden, dass § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW, wonach innerhalb von drei Monaten nach der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ein Bürgerentscheid durchzuführen ist, wenn der Rat dem Bürgerbegehren nicht entspricht, Abreden entgegensteht, die zu einer späteren Durchführung eines Bürgerentscheids verpflichten sollen, wenn die Abreden keinen Bestand haben oder sonst irgendwelche Bedingungen eintreten sollten, etwa die Nichtdurchführung eines Kompromisses. Denn die Vorgaben des § 26 GO NRW stellen zwingendes Recht dar und stehen danach nicht zur Disposition der Beteiligten.
OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, juris Rn. 8 und 14.
Nichts anderes kann in dem Fall gelten, dass das Bürgerbegehren bereits im Vorfeld einer solchen Feststellung im Rahmen der Einreichung desselben einvernehmlich gestoppt, geraume Zeit später aber ein Anspruch auf Wiederaufnahme im Gewand eines Sekundäranspruchs gestellt wird. Zwar besteht in diesem Zeitabschnitt im Gegensatz zur Regelung des § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW keine absolut formulierte zeitliche Grenze für den weiteren Fortgang des Verfahrens, die zu beachten wäre. Immerhin wird jedoch von § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW gefordert, dass der Rat nach Einreichung des Bürgerbegehrens „unverzüglich“ feststellt, ob dieses zulässig ist. Dies ist so zu verstehen, dass eine Feststellung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ohne schuldhaftes Zögern (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) erfolgen soll. Dabei kann offen bleiben, ob dieses Erfordernis dazu zwingt, über die Zulässigkeit zu entscheiden, sobald das (Nicht-)Vorliegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen festgestellt werden kann, oder ob ein Hinausschieben der Feststellung etwa dann möglich ist, wenn zwischen den Vertretern des Bürgerbegehrens und der Gemeinde noch Gespräche über eine Erledigung des Bürgerbegehrens auf andere Weise geführt werden. Jedenfalls spricht (auch) das Tatbestandsmerkmal „unverzüglich“ für die Annahme, dass eine Feststellung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens von den Vertretern desselben nicht mehr eingefordert werden kann, wenn nach Einreichung der Unterschriften und dem Abschluss etwaiger Kompromissverhandlungen mit der Gemeinde eineinhalb Jahre vergangen sind, ohne dass die Vertreter des Bürgerbegehrens die Feststellung in dieser Zeit weiter verfolgt hätten.
Sinn und Zweck des § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ist ebenso wie derjenige der Drei-Monats-Bestimmung gemäß § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW, möglichst schnell Klarheit über die Auswirkungen der von den Vertretern eines Bürgerbegehrens zur Abstimmung gestellten Frage auf die Entscheidungen der Gemeinde zu erreichen. Dies gilt gerade hinsichtlich des § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW, wonach dann, wenn die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens abschließend festgestellt ist, bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden darf, sofern keine rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden haben (sog. Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens). Zwar ist anzunehmen, dass mit Blick auf die letztgenannte Bestimmung das Erfordernis der unverzüglichen Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW vornehmlich dem Schutz desselben dient, damit die Verwaltung nicht vor Feststellung der Zulässigkeit bereits vollendete Tatsachen schafft. Eine längerdauernde Frist zwischen Einreichung und Feststellung wäre aber auch für die Gemeinde nachteilig, weil sie jedenfalls bis zur (Un-)Zulässigkeitsfeststellung im Ungewissen bliebe, inwiefern bestimmte Entscheidungen und Vorhaben sinnvollerweise noch durchgeführt bzw. weiterverfolgt werden sollen. Die mit dieser Verzögerung verbundenen Nachteile sind für die Gemeinde umso gravierender, wenn am Ende die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wird. Mit Blick auf diese Konsequenzen ist § 26 GO NRW so konzipiert, dass der Zeitraum von einem Ratsbeschluss (bei einem kassatorischen Begehren) bzw. von der Einreichung des Bürgerbegehrens bis zu einem etwaig erfolgreichen Bürgerentscheid so kurz wie möglich ist.
Dem steht ebenfalls nicht entgegen, dass bei einer Feststellung der Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens seitens des Rats einer Gemeinde bei einer nachfolgenden Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes gleichfalls eine längere Zeit vergehen kann, bevor die Beteiligten Rechtssicherheit mit Blick auf die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens haben. Denn in diesem Fall ist jedenfalls zeitnah die streitgegenständliche Feststellung seitens der Gemeinde erfolgt, wobei bei Unterstellung einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung ebenso zeitnah, nämlich innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO, feststeht, ob die Vertreter des Bürgerbegehrens hiergegen gerichtlich vorgehen werden. Die Gemeinde hat danach jedenfalls in einem überschaubaren Zeitraum Gewissheit, ob in dem thematischen Umfang des Bürgerbegehrens Entscheidungen des Rates noch zur Disposition gestellt werden könnten oder nicht. Dies ist in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem das Bürgerbegehren nach Auffassung aller Beteiligten zunächst gegenstandslos geworden war und erst nachträglich unter Inanspruchnahme von Leistungsstörungsregelungen wieder aufleben soll, demgegenüber nicht der Fall.
Der Vortrag der Kläger, dass dem § 26 GO NRW gerade kein bindendes Konzept zugrunde liege, welches dem Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages entgegenstehe, ist danach nicht überzeugend. Der Hinweis auf die Neuregelungen des § 9 der BürgerentscheidDVO, wonach die Frist für kassatorische Bürgerbegehren in den Fällen des § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW um vier bzw. in den Fällen des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW um sechs Wochen verlängert werden kann, führt unabhängig davon, dass diese Verlängerung an bestimmte objektive Voraussetzungen geknüpft ist, insofern nicht weiter, weil sich diese Regelung nur auf die Einreichungsfristen, nicht auch die Fristen nach § 26 Abs. 6 GO NRW bezieht. Im Übrigen wird hierdurch nicht, wie die Kläger meinen, belegt, dass die Fristen nicht zwingend wären. Vielmehr ging der Verordnungsgeber, das ehemalige Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung, mit Blick auf die in der Verordnung zitierte Rechtsgrundlage ersichtlich davon aus, dass die Verlängerung der Fristen von der gesetzlichen Ermächtigung des § 26 Abs. 10 GO NRW, wonach das für Kommunales zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung „das Nähere“ über die Durchführung des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheids regeln kann, gedeckt seien. Unbeschadet der Frage, ob diese Voraussetzung durch die Verlängerung der gesetzlich bereits vorgegebenen Fristen noch eingehalten wurde, ist aus der Ergänzung der Verordnung jedenfalls nicht abzuleiten, dass die vorgegebenen Fristen für die Kommunen und die Vertreter eines Bürgerbegehrens einer weitergehenden Disposition unterliegen sollen und damit für diese nicht zwingend sind.
(2) Auch das in § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW bei Unmöglichkeit der Anpassung ersatzweise vorgesehene Recht auf „Kündigung“ des Vertrags führt für die Kläger nicht zu dem mit ihrem Klageantrag verfolgten Ergebnis. Eine Kündigung wirkt nur für die Zukunft und lässt die bereits ausgetauschten Leistungen unberührt. Im Übrigen setzt sie nach § 60 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW die Schriftform voraus, die jedenfalls durch die bloße E-Mail der Kläger Ende Februar 2019 nicht eingehalten wurde. Ähnliches gilt auch für die in der Literatur - über den Wortlaut des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hinausgehend - als zusätzliche Option bei bereits vollständig abgewickelten Verträgen diskutierte Möglichkeit eines Rücktritts.
Vgl. Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 39; Fehling, in: HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, § 60 VwVfG Rn. 22,
Denn dieser würde zwar eine rückwirkende Aufhebung von Erklärungen ermöglichen. Auch hiermit wäre aber bereits mit Blick auf den Zeitablauf keine Zulässigkeitsfeststellung des Bürgerbegehrens mehr möglich.
3. Schließlich steht dem geltend gemachten Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch entgegen, dass dessen Ziel nach den 2019 erfolgten Abrissmaßnahmen und der Einstellung des Betriebs nicht mehr verwirklicht werden kann.
Die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens setzt grundsätzlich voraus, dass die Angelegenheit noch in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden darf,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.7.2008 - 15 A 1749/08 -, juris,
d. h., dass das Ziel des Bürgerbegehrens noch erreichbar ist.
Das ist hier aber nicht mehr der Fall. Nach den Angaben des Klägers zu 1. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, deren Richtigkeit die Vertreterin der Beklagten bestätigt hat, ist die Beckenanlage des Schwimmbades B unmittelbar nach dem Ratsbeschluss vom 2. Juli 2019 abgerissen worden. Angesichts dessen geht die durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage, die ausweislich ihrer Formulierung auf einen Ausbau der vorhandenen Anlage, nicht den vollständigen Neubau des Freizeitbades zielte, ins Leere. Denn dieses Anliegen könnte aufgrund des Abrisses auch nach einer Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und nachfolgendem erfolgreichen Bürgerentscheid nicht mehr verwirklicht werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 GO NRW
§ 125 BGB
§ 60 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 9 GO NRW
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 17a Abs. 3 Satz 2 GO
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW
§ 64 Abs. 1 GO NRW
§ 20 Abs. 3 der 13. BImSchV
§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW
§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 9 der BürgerentscheidDVO
§ 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 10 GO NRW
§ 60 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 2203/18
15 A 2445/97
15 A 2927/18
15 B 760/20
1 BvL 18/93
10 B 11526/21
7 C 15.12
15 A 1749/08