Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-26, Aktenzeichen 2 S 3348/20

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 10. März 2020 - 3 K 3148/19 - geändert und die Klage insgesamt abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist, ob die Klägerin für mit zwei Leistungsanträgen geltend gemachte Aufwendungen einen Anspruch auf die Gewährung von Beihilfe nach einem Beihilfebemessungssatz von 70 statt von 50 Prozent hat.
2
Die 1972 geborene Klägerin war bis 31.07.2012 als beamtete Lehramtsreferendarin auf Widerruf im Landesdienst tätig und erhielt während des Referendariats aufgrund der Berücksichtigungsfähigkeit von drei Kindern Beihilfe nach einem Bemessungssatz von 70 Prozent. Ab 07.09.2012 war die Klägerin in Baden-Württemberg als angestellte Lehrerin an einer Privatschule im Rahmen eines am 03.07.2012 geschlossenen Dienstvertrages tätig. Mit Schreiben vom 16.08.2013 ernannte das Regierungspräsidium Tübingen die Klägerin mit Wirkung vom 06.09.2013 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur Lehrerin (Besoldungsgruppe A 12) und beurlaubte sie ihrem Antrag entsprechend gleichzeitig zur Wahrnehmung eines Unterrichtsauftrags an der Privatschule. Die Beurlaubung erfolgte bis „zum Tag vor Beginn des Unterrichts nach den Sommerferien 2018“. Für diesen Zeitraum erhielt die Klägerin von dem Beklagten keine Dienstbezüge und war ihm gegenüber nicht beihilfeberechtigt. Seit dem Schuljahr 2018/2019 übt die Klägerin eine Tätigkeit als beamtete Lehrerin aus.
3
Nach eigenem Vortrag wandte sich die Klägerin nach Erhalt des Schreibens des Regierungspräsidiums vom 16.08.2013 telefonisch an das Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: Landesamt), da sie nach ihrer Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe mit Wirkung vom 06.09.2013 eine private Krankenversicherung abschließen musste und daher eine schriftliche Bescheinigung zur Vorlage bei dem Versicherungsunternehmen benötigte, in welcher Höhe ihr Beihilfeanspruch bestand. Das Landesamt teilte der Klägerin mit Schreiben vom 15.11.2013 an die Anschrift der Privatschule unter einer mit der Nummer 8 beginnenden Personalnummer zu dem Betreff „Gewährung von Beihilfe nach der Beihilfeverordnung - Beihilfebemessungssatz für Ihre eigenen beihilfefähigen Aufwendungen“ mit, dass nach der Beihilfeverordnung des Landes Baden-Württemberg Beihilfeberechtigte, die zwei oder mehr im Familienzuschlag berücksichtigungsfähige Kinder hätten, einen Beihilfebemessungssatz in Höhe von 70 Prozent erhielten. Des Weiteren war ausgeführt: „Wir bestätigen Ihnen hiermit, dass Sie für Aufwendungen, die Ihnen ab dem 06.09.2013 entstehen, einen persönlichen Bemessungssatz von 70 Prozent haben. Falls noch nicht geschehen, sollten Sie uns spätestens mit Ihrem nächsten Beihilfeantrag einen geänderten Versicherungsnachweis übersenden.“
4
Das Landesamt unterstützt die Privatschule aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung bei der Abrechnung der Krankenbeihilfe im Privatschuldienst, die sich nach der Beihilfeverordnung richtet. § 2 Abs. 1 der Vereinbarung sieht eine Bearbeitung der von den Bediensteten gegenüber der Privatschule beantragten Krankenbeihilfe im Auftrag der Privatschule vor. Diese Bearbeitung erfolgt bei dem Beklagten unter einer Personalnummer, die mit der Nummer 8 beginnt. Für Anträge, die die Klägerin während ihres Angestelltenverhältnisses bei der Privatschule stellte, legte das Landesamt einen Bemessungssatz von 70 Prozent für die Berechnung des Anspruchs der Klägerin gegenüber der Privatschule zugrunde.
5
Nach der Aufnahme einer Tätigkeit im Rahmen ihres Beamtenverhältnisses zum Schuljahr 2018/2019 beantragte die Klägerin am 19.01.2019 die Gewährung von Beihilfe für ärztliche Behandlungen und Arzneimittel im Zeitraum vom 10.10.2018 bis 11.01.2019. Mit Bescheiden vom 06.03.2019 und vom 30.03.2019 erstattete das Landesamt die geltend gemachten Aufwendungen auf der Grundlage eines Beihilfebemessungssatzes von 50 Prozent. Die Klägerin erhob jeweils Widerspruch und nahm zur Begründung auf das Schreiben des Landesamts vom 15.11.2013 Bezug, mit der ihr ein Beihilfebemessungssatz in Höhe von 70 Prozent bestätigt worden war.
6
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.06.2019 wies das Landesamt die Widersprüche zurück und führte zur Begründung aus, der Beihilfebemessungssatz ergebe sich aus der Beihilfeverordnung des Finanzministeriums Baden-Württemberg (BVO) vom 28.07.1995 in der jeweils gültigen Fassung. Die Bestätigung vom 15.11.2013 sei fälschlicherweise erfolgt und habe sich nur auf die Tätigkeit im Privatschuldienst bezogen. Die fehlerhafte Angabe hinsichtlich der Beschäftigung bei der Privatschule habe keine Gültigkeit für den seit 11.09.2018 gegenüber dem Beklagten bestehenden Beihilfeanspruch.
7
Die Klägerin hat am 01.07.2019 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben und die Auffassung vertreten, es handele sich bei dem Schreiben vom 15.11.2013 um eine Zusicherung mit dem Inhalt, ihr werde in Zukunft Beihilfe unter Berücksichtigung eines Bemessungssatzes von 70 Prozent gewährt.
8
Sie hat sinngemäß beantragt, ihr unter Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Bescheide weitere Beihilfe in Höhe von insgesamt 266,81 EUR zu gewähren. Zudem hat sie beantragt festzustellen, dass sie mit einem Bemessungssatz von 70 Prozent beihilfeberechtigt ist.
9
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat im Wesentlichen vorgetragen, der Beihilfebemessungssatz für die Klägerin betrage trotz des Schreibens vom 15.11.2013 nur 50 Prozent. Eine Zusicherung liege nicht vor. Es handele sich um eine reine Auskunft im Rahmen der vertraglichen Aufgabenwahrnehmung bezüglich des im Auftrag der Privatschule von dem Beklagten tatsächlich zugrunde gelegten Bemessungssatzes.
10
Mit Urteil vom 10.03.2020 hat das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der begehrten Feststellung, dass die Klägerin mit einem Bemessungssatz von 70 Prozent beihilfeberechtigt sei, als unzulässig abgewiesen, da es an dem erforderlichen Vorverfahren fehle.
11
Die Verpflichtungsklage sei jedoch begründet, da der Klägerin ein Bemessungssatz von 70 Prozent zugesagt worden sei. Nach § 14 Abs. 1 BVO betrage der Beihilfebemessungssatz grundsätzlich 50 Prozent. Die Klägerin falle nicht unter die Übergangsvorschrift des § 19 Abs. 6 BVO, da sie zum Stichtag nicht gegenüber dem Beklagten beihilfeberechtigt gewesen sei. Allerdings stehe ihr aus dem Schreiben vom 15.11.2013 die Erstattung von Aufwendungen nach einem Beihilfebemessungssatz von 70 Prozent zu, da dieses Schreiben eine Zusage darstelle. Es handele sich nicht nur um einen bloßen Hinweis, da aufgrund der Vorgeschichte - die Klägerin habe um eine Bestätigung gebeten, um darauf aufbauend ihre private Krankenversicherung zu planen - ein verständiger Dritter von einem Rechtsbindungswillen habe ausgehen dürfen. Die Zusage sei nicht nur auf den Privatschuldienst bezogen gewesen, da eine solche Beschränkung aus dem Schreiben für einen Dritten nicht erkennbar gewesen sei.
12
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 30.10.2020 zugelassenen Berufung führt der Beklagte aus, das Verwaltungsgericht habe das Schreiben des Landesamts vom 15.11.2013 zu Unrecht als Zusicherung angesehen. Eine solche erfordere, dass diese sich auf einen hinreichend bestimmten künftigen Verwaltungsakt beziehe. Das Schreiben vom 15.11.2013 könne nur als Anspruchsgrundlage geeignet sein, wenn der Klägerin zugesagt worden wäre, künftig Beihilfebescheide unter Berücksichtigung eines Bemessungssatzes von 70 Prozent zu erlassen. Dies sei jedoch nicht geschehen, da es insoweit an einem Rechtsbindungswillen fehle. Unabhängig davon wäre eine so weit gefasste Zusage nicht auf einen „bestimmten“ Verwaltungsakt gerichtet, sondern auf eine Vielzahl hypothetischer Verwaltungsakte, so dass es sich um eine rein abstrakte Erklärung handeln würde.
13
Das Schreiben vom 15.11.2013 stelle demgegenüber nur eine - inhaltlich falsche - Wissenserklärung dar. Es könne nicht als verbindliche Willenserklärung verstanden werden, künftig und auf unbefristete Zeit Beihilfebescheide mit einem Bemessungssatz von 70 Prozent zu erlassen. Ein solches Verständnis widerspreche Inhalt und Aufbau des Schreibens. Das Landesamt sei nur der Bitte der Klägerin nachgekommen, eine Auskunft über die Höhe des Beihilfebemessungssatzes zu erteilen, um eine private Krankenversicherung abschließen zu können. Zudem würden beihilferechtliche Zusicherungen allenfalls in Form eines Anerkennungsbescheids erteilt, wenn der Beihilfeberechtigte Zweifel habe, ob die Kosten einer vorgesehenen Maßnahme oder eine bestimmte Aufwandsart dem Grunde nach beihilfefähig seien. Nach dem objektiven Empfängerhorizont sei erkennbar gewesen, dass durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 der Beihilfebemessungssatz mit Wirkung vom 01.01.2013 für alle am Stichtag 31.12.2012 nicht vorhandenen Beihilfeberechtigten auf einheitlich 50 Prozent festgelegt worden sei. Das Schreiben vom 15.11.2013 könne daher nicht so verstanden werden, dass das Landesamt ohne nähere Begründung contra legem der Klägerin weiterhin und zeitlich unbefristet einen Bemessungssatz von 70 Prozent habe zusagen wollen. Ein vermeintliches Vertrauen darauf, dass ein rechtswidriges Verwaltungshandeln für die Zukunft fortgesetzt werde, sei nicht schützenswert. Nach § 199 Versicherungsvertragsgesetz - VVG - sei es der Klägerin möglich, ihre private Krankenversicherung an den Bemessungssatz von 50 Prozent anzupassen. Schließlich sei das Landesamt zum Zeitpunkt des Schreibens vom 15.11.2013 nicht zuständig gewesen, gegenüber der Klägerin Beihilfebescheide zu erlassen; das Landesamt sei aufgrund der Vereinbarung mit der Privatschule nur damit beauftragt gewesen, für diese die Abrechnungen in Beihilfefällen zu übernehmen.
14
Soweit die Klägerin Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von § 14 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 und damit an der Absenkung des Beihilfebemessungssatzes auf generell 50 Prozent mit dem Urteil des VG Karlsruhe vom 23.06.2020 - 2 K 8782/18 - begründe, sei darauf hinzuweisen, dass dieses mit Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 04.05.2021 - 2 S 2103/20 - geändert worden sei. Auch mit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 - 2 BvL 2/17 - lasse sich nicht begründen, die Aufhebung von § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung sei verfassungswidrig, da nur § 23 Landesbesoldungsgesetz - LBesG - in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 Gegenstand der konkreten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht gewesen sei. Verstöße gegen den Vorbehalt des Gesetzes, die prozedurale Begründungspflicht sowie die Alimentations- und Fürsorgepflicht lägen ebenfalls nicht vor.
15
Der Beklagte beantragt,
16
das Urteil des Verwaltungsgerichtes Sigmaringen vom 10.03.2020 - 3 K 3148/19 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
17
Die Klägerin beantragt,
18
die Berufung zurückzuweisen.
19
Sie erwidert, das Verwaltungsgericht habe das Schreiben des Landesamts vom 15.11.2013 zu Recht als Zusage eingestuft. Anders als der Beklagte meine, sei diesem bei einer Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont ein Rechtsbindungswillen zu entnehmen. Dass das Landesamt nur für die Privatschulstiftung gehandelt habe, sei nicht erkennbar gewesen. Zudem sei die Erklärung bestimmt genug. Es liege nicht nur eine abstrakte Erklärung vor, vielmehr sei konkret zugesagt worden, dass, wenn Beihilfe bewilligt werde, dies stets in Höhe von 70 Prozent erfolgen werde. Dass eine mit der Nummer 8 beginnende Personalnummer nur in „Amtshilfefällen“ verwendet werde, sei der Klägerin nicht bekannt gewesen. Zudem seien bereits einige Regelungen des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/2014 für verfassungswidrig erklärt worden, so dass nicht von der Verfassungsmäßigkeit der Absenkung des Beihilfebemessungssatzes für Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr Kindern auszugehen sei.
20
Die Verwaltungsakten sowie die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen waren Gegenstand des Verfahrens. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze und die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
21
Die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Die Verpflichtungsklage der Klägerin war zulässig, jedoch unbegründet (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
22
Die Klägerin hat weder einen gesetzlichen Beihilfeanspruch nach einem Bemessungssatz von 70 statt 50 Prozent (dazu A.) noch wurde ihr ein solcher Anspruch mit Schreiben des Landesamts vom 15.11.2013 zugesichert (dazu B.), so dass die Beihilfebescheide des Beklagten vom 06.03.2019 und vom 30.03.2019 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 04.06.2019 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen.
23
A. Die Klägerin hat hinsichtlich der streitgegenständlichen Beihilfeanträge vom 19.01.2019 keinen Anspruch auf die Gewährung weiterer Beihilfe in Höhe von 260,81 Euro auf Grundlage eines Beihilfebemessungssatzes von 70 statt von 50 Prozent.
24
I. Die Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten erfolgt anhand der zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen geltenden Sach- und Rechtslage (stRspr, vgl etwa BVerwG, Urteile vom 26.03.2015 - 5 C 9.14 - juris Rn. 8 und vom 02.04.2014 - 5 C 40.12 - juris Rn. 9 mwN), wie auch § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO bestimmt. Da die Aufwendungen vorliegend im Zeitraum von Oktober 2018 bis Januar 2019 entstanden sind, sind § 78 Abs. 2 Satz 4 des Landesbeamtengesetzes (LBG) vom 09.11.2010 (GBl. S. 793, 794) in den Fassungen vom 18.07.2017 und vom 28.11.2018 (unverändert gegenüber der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14, die ab dem 01.01.2013 galt) sowie die Beihilfeverordnung vom 28.07.1995 (GBl. S. 261) in der Fassung vom 22.11.2016 (GBl. S. 611) anwendbar. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BVO dieser Fassung beträgt der Beihilfebemessungssatz für Beihilfeberechtigte nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BVO (Beamte) 50 Prozent. Diese verordnungsrechtliche Regelung entspricht § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG in den Fassungen vom 18.07.2017 und vom 28.11.2018, wonach die zumutbare Eigenvorsorge bei beihilfeberechtigten Personen, bei Ehegatten, Lebenspartnern sowie Versorgungsempfängern in der Regel 50 Prozent beträgt.
25
Die Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung, wonach der Bemessungssatz für Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr im Familienzuschlag berücksichtigungsfähigen Kindern bei 70 Prozent lag, wurde durch Art. 9 Nr. 2b des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) mit Wirkung vom 01.01.2013 aufgehoben.
26
Auch unter Berücksichtigung der Übergangsvorschrift des § 19 Abs. 6 BVO ergibt sich kein Anspruch der Klägerin auf Zugrundelegung eines Beihilfebemessungssatzes von 70 statt 50 Prozent hinsichtlich der streitgegenständlichen Beihilfeanträge. § 19 Abs. 6 BVO regelt, dass § 14 Abs. 1 BVO in der bis zum 31.12.2012 gültigen Fassung für Beihilfeberechtigte gemäß § 2 Abs. 1, 3 und 4 BVO, die zum 31.12.2012 bereits vorhanden waren, weiterhin anwendbar ist. Danach beträgt der Beihilfebemessungssatz für vorhandene Beamte mit zwei oder mehr im Familienzuschlag berücksichtigungsfähigen Kindern weiterhin 70 Prozent. Die Klägerin fällt nicht unter diese Übergangsvorschrift, da sie am Stichtag 31.12.2012 nicht beihilfeberechtigt war. Sie war zum 31.07.2012 nach Abschluss ihres Lehramtsreferendariats aus dem Landesdienst ausgeschieden und befand sich zum Stichtag in einem Angestelltenverhältnis mit einer privaten Schulstiftung.
27
II. Die Streichung von § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung durch Art. 9 Nr. 2b des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/2014 und damit die Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes für ab 01.01.2013 beihilfeberechtigte Personen mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern von 70 auf 50 Prozent ist formell (dazu 1.) und materiell (dazu 2.) verfassungsgemäß.
28
1. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Verordnungsregelung in § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO durch den parlamentarischen Gesetzgeber gestrichen wurde (dazu a). Die Regelung der Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes von 70 auf 50 Prozent für Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr Kindern durch die Streichung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung verstößt auch nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (dazu b). Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 genügt zudem den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentation entwickelten formellen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Gesetzesbegründung (dazu c).
29
a) Die Streichung der Verordnungsregelung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO durch den parlamentarischen Gesetzgeber war zulässig. Dass diese durch den parlamentarischen Gesetzgeber vorgenommen worden ist, verleiht der Regelung nicht den Rang eines Gesetzes, sondern sie ist weiterhin als Verordnungsrecht anzusehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27.09.2005 - 2 BvL 11/02 - juris Rn. 38 ff. und vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 - juris Rn. 197 ff.; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016 - 2 C 31.15 - juris Rn. 12 ff.; VGH Baden-Württemberg vom 04.05.2021 - 2 S 2103/20 - juris Rn. 80).
30
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber zulässig, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt, dieser die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhält und sich die geänderte Verordnungsregelung in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage hält (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27.09.2005 und vom 13.09.2005, aaO; zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 04.05.2021, aaO Rn. 81 und vom 14.12.2017 - 2 S 1289/16 - juris Rn. 36).
31
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Änderung des § 14 Abs. 1 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte im Rahmen einer Änderung des Sachbereichs, mit der der Gesetzgeber u.a. neben weiteren Vorschriften der Beihilfeverordnung (§ 5 Abs. 4 Nr. 4, 15 Abs. 1 Satz 5, § 19 Abs. 5 bis 7 BVO und Nummer 1.2.1 Buchstabe b der Anlage zur Beihilfeverordnung) zugleich die Ermächtigungsgrundlage für diese Vorschriften in § 78 Abs. 2 LBG teilweise modifiziert hat (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.05.2021, aaO Rn. 82 zur Regelung der Kostendämpfungspauschale in § 15 BVO).
32
Unbedenklich ist es, dass die Verordnungsermächtigung und die darauf beruhende Verordnung in einem einzigen Rechtsakt („uno actu“) vom parlamentarischen Gesetzgeber geändert wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO juris Rn. 18). Zwar muss dem Grundsatz nach die ermächtigende Norm in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - juris Rn. 46). Entbehrlich ist die Einhaltung dieser Reihenfolge jedoch dann, wenn der personenidentische Normgeber die auf die Ermächtigungsnorm gestützte Vorschrift - wie im vorliegenden Fall - auch ohne die Ermächtigungsnorm durch ein formelles Gesetz erlassen kann. In diesem Fall wäre es eine überzogene, nicht zu rechtfertigende formelle Anforderung, zunächst das Inkrafttreten der aus dem einheitlichen Willensentschluss des parlamentarischen Gesetzgebers folgenden Ermächtigungsnorm zu verlangen, bevor dieser - ebenfalls dem einheitlichen Willen entsprechend - das zugehörige Verordnungsrecht erlassen darf. Die Zielsetzung, aufeinander abgestimmtes und ineinandergreifendes Recht „aus einem Guss“ zu erlassen, würde ansonsten beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 04.05.2021, aaO juris Rn. 83 und vom 14.12.2017, juris aaO Rn. 37).
33
b) Die Absenkung des Beihilfebemessungssatzes in § 14 Abs. 1 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 verstößt auch nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes.
34
Dieser Verfassungsgrundsatz, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt und jedenfalls aufgrund des Homogenitätsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist, verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die wesentlichen Fragen selbst zu entscheiden und sie nicht anderen Normgebern oder der Verwaltung zu überlassen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris Rn. 182; Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - juris Rn. 132; BVerwG, Urteil vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 - juris Rn. 12).
35
Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für das Beihilferecht (BVerwG, Urteile vom 14.12.2017 - 5 C 17.16 - juris Rn. 15 und vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 - juris Rn. 11). Wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfe für die Betroffenen und für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst die tragenden Strukturprinzipien und wesentlichen Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen. Andernfalls könnte der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken. Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts gehören insbesondere die Bestimmung des Leistungssystems, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Fall von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, die Festlegung der Risiken, die abgedeckt werden, des Personenkreises, der Leistungen beanspruchen kann, der Grundsätze, nach denen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden und die Anordnung, welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2019 - 5 C 4.18 - juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 04.05.2021, aaO juris Rn. 86 und vom 14.12.2017, aaO juris Rn. 40).
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aa) Dies zugrunde legend ist ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes durch die Streichung von § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung aufgrund von Art. 9 Nr. 2b des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht gegeben. Denn der Landesgesetzgeber hat die Entscheidung über die hier streitige Absenkung des Bemessungssatzes hinsichtlich beihilfeberechtigter Personen mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern nicht erst mit der Aufhebung von § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung getroffen. Vielmehr entspricht die Streichung dieser Regelung und damit die Geltung eines Beihilfebemessungssatzes von 50 statt von bisher 70 Prozent für beihilfeberechtigte Personen mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern dem bereits vor Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 bestehenden in § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG geregelten allgemeinen Grundsatz, dass der Beihilfebemessungssatz für beihilfeberechtigte Beamte im Regelfall bei 50 Prozent liegt.
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Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 LBG in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung ist durch Rechtsverordnung zu bestimmen, wie die Beihilfe nach Maßgabe des § 78 Abs. 2 Sätze 3 bis 6 LBG in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung zu bemessen ist. Nach § 78 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 LBG dieser Fassung soll die Beihilfe die notwendigen und angemessenen Aufwendungen unter Berücksichtigung der Eigenvorsorge und zumutbarer Selbstbehalte decken. Nach § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung umfasst die zumutbare Eigenvorsorge bei beihilfeberechtigten Personen in der Regel 50 Prozent und bei Kindern 20 Prozent.
38
bb) Insoweit veränderte das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 die Vorgaben in § 78 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 LBG nicht. Art. 12 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes modifizierte § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG inhaltlich nur insoweit, als die zumutbare Eigenvorsorge aufgrund der Neuregelung nunmehr auch bei nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich nicht unabhängigen Ehegatten/Lebenspartnern sowie bei Versorgungsempfängern 50 statt bisher 30 Prozent dieser Aufwendungen beträgt. Bei Kindern bleibt die zumutbare Eigenvorsorge unverändert weiterhin bei 20 Prozent. Für alle übrigen beihilfeberechtigten Personen sah § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG bereits in der vor Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 gültigen Fassung als Regelfall vor, dass die Eigenvorsorge 50 Prozent der Aufwendungen beträgt. Dieses Programm einer zumutbaren Eigenvorsorge in Höhe von 50 Prozent hat der Gesetzgeber bezüglich des Personenkreises der wirtschaftlich nicht unabhängigen Ehegatten/Lebenspartner und der Versorgungsempfänger erweitert und bezüglich aller übrigen beihilfeberechtigten Personen bestätigt. Insoweit wollte der Gesetzgeber die Ermächtigungsgrundlage zur Absenkung der Bemessungssätze für neu eingestellte Beamte schaffen (LT-Drs. 15/2561, S. 55 zu Art. 12).
39
Aufgrund von Art. 9 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 wurde § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO gestrichen und der Bemessungssatz entsprechend dem in § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG bereits vor Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes vorgesehenen gesetzlichen Regelfall einer zumutbaren Eigenvorsorge für Beihilfeberechtigte nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BVO einheitlich auf 50 Prozent festgelegt. Die damit für ab 01.01.2013 beihilfeberechtigte Personen mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern verbundene Modifikation des Beihilfebemessungssatzes gegenüber dem am 31.12.2012 bereits vorhandenen Kreis Beihilfeberechtigter mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern bewegt sich danach innerhalb des von § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG in den Fassungen vor und nach dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 vorgegebenen Rahmens, wonach die zumutbare Eigenvorsorge bei Beihilfeberechtigten in der Regel 50 Prozent umfasst.
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c) Schließlich kann die formelle Verfassungswidrigkeit der Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes durch die Regelung des § 14 Abs. 1 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den prozeduralen Begründungspflichten im Besoldungsrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.10.2018 - 2 BvL 2/17 - juris Rn. 20) hergeleitet werden. Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen und dabei in erster Linie an Begründungspflichten geknüpft. Diese treten als „zweite Säule“ des Alimentationsprinzips neben seine auf eine Evidenzkontrolle beschränkte materielle Dimension und dienen seiner Flankierung, Absicherung und Verstärkung.
41
Diese Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts ist allerdings zur Beamtenbesoldung ergangen und damit grundsätzlich auf das Beihilferecht nicht übertragbar (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.05.2021, aaO juris Rn. 101). Denn das gegenwärtige System der Beihilfe ist nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 - BVerfGE 140, 240, juris Rn. 105; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 - juris Rn. 19 ff.). Das System der Beihilfe gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Deshalb kommt lediglich in besonders gelagerten Ausnahmefällen, insbesondere, wenn dies als rechtsstaatlicher Ausgleich für die Ausübung eines Einschätzungsspielraums oder zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Hinblick auf Grundrechte oder andere Verfassungsprinzipien unbedingt geboten ist, die Annahme einer prozeduralen Begründungspflicht durch den Gesetzgeber in Betracht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.05.2021, aaO juris Rn. 109). Auch bei Annahme eines solchen Ausnahmefalls hat die Verletzung einer solchen Begründungspflicht des Gesetzgebers allerdings nicht die (formelle) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge. Um die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in der Entscheidungsfindung nicht mehr als notwendig einzuschränken, muss die Begründung des Gesetzgebers jedenfalls im Beihilferecht nicht bereits im Gesetzgebungsverfahren erfolgen, sie kann auch noch im Klageverfahren nachgeholt werden. Damit kommt es auf eine „Begründbarkeit“ im Ergebnis an und die Begründungspflicht ist danach als Obliegenheit des Gesetzgebers im Sinne einer Darlegungslast zu verstehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.05.2021, aaO juris Rn. 111).
42
Der Frage, ob der als Verordnungsgeber handelnde parlamentarische Gesetzgeber im Fall der hier streitgegenständlichen Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes von Verfassungs wegen ausnahmsweise einer noch im Klageverfahren nachholbaren Begründungspflicht unterliegt, muss aber hier nicht weiter nachgegangen werden. Denn der Landesgesetzgeber hat eine etwaige Begründungspflicht schon mit der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 vom 06.11.2012 (LT-Drs. 15/2561) erfüllt. Nach der Gesetzesbegründung fasst das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 gesetzliche Änderungen in einem Artikelgesetz zusammen, die zur Umsetzung verschiedener im Entwurf des Staatshaushaltsplans 2013/14 enthaltener Maßnahmen insbesondere zur Haushaltskonsolidierung notwendig waren (LT-Drs. 15/2561, S. 1). Für neu eingestellte Beamte und deren Ehegatten sollte ein einheitlicher Bemessungssatz gelten (LT-Drs. 15/2561, S. 2). Die aufgrund der teilweisen Absenkung des Beihilfebemessungssatzes entstehenden Mehrkosten für die betroffenen Beamten wurden in der Gesetzesbegründung nachvollziehbar benannt. Der Gesetzgeber ging für einen neu hinzukommenden Beamten mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern, der nach altem Recht einen erhöhten Beihilfebemessungssatz von 70 Prozent erhalten hätte, unter Zugrundelegung einer Auskunft des Verbandes der Privaten Krankenversicherer von monatlichen Mehrkosten für die Versicherungsprämie von 85,-- Euro aus (LT-Drs. 15/2561, S. 6). Die entsprechenden Ausführungen genügen aufgrund einer typisierenden Benennung der für den einzelnen Beamten entstehenden zusätzlichen Kosten einer etwaig bestehenden prozeduralen Begründungspflicht.
43
d) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist aus den Feststellungen im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 (2 BvL 2/17 - juris -) zur Absenkung der Eingangsbesoldung durch § 23 LBesG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht zu folgern, dass die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 getroffenen (im weiteren Sinne) besoldungsrechtlich relevanten Regelungen insgesamt von der mit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 (aaO) ausgesprochenen formellen Verfassungswidrigkeit erfasst würden. Denn das Bundesverfassungsgericht hat mit diesem Beschluss ausschließlich festgestellt, dass § 23 LBesG, der allein Gegenstand des Normenkontrollverfahrens war, mit Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig ist. Aussagen zur Verfassungsmäßigkeit weiterer mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 getroffener Regelungen - insbesondere der streitgegenständlichen Streichung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung - hat das Bundesverfassungsgericht nicht getroffen. Zwar nimmt es an verschiedenen Stellen zur Begründung der Verfassungswidrigkeit des § 23 LBesG im Hinblick auf die fehlende Darlegung eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung und die Wechselwirkungen der verschiedenen mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 geregelten Sparmaßnahmen auch auf die beihilferechtlichen Neuregelungen Bezug. Insbesondere die Ausführungen zur prozeduralen Begründungspflicht des Gesetzgebers beziehen sich jedoch - wie in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 - juris Rn. 105; Urteile vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 und vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263) - ausschließlich auf die amtsangemessene Alimentation und damit auf die Regelung der Besoldungshöhe (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.05.2021, aaO Rn. 105).
44
2. Die Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes für neu eingestellte Beihilfeberechtigte mit mindestens zwei Kindern von 70 auf 50 Prozent ist auch materiell verfassungsgemäß. Ein Verstoß gegen die Alimentationspflicht aus Art. 33 Abs. 5 GG liegt bereits deshalb nicht vor, weil das System der Beihilfe nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation der Beamten ist (a). Die Streichung von § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 verletzt auch nicht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (b).
45
a) Das gegenwärtige System der Beihilfe ist kein Bestandteil der verfassungsrechtlich aus Art. 33 Abs. 5 GG geschuldeten Alimentation des Beamten, sondern findet seine Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (stRspr, vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 02.10.2007 - 2 BvR 1715/03 - juris Rn. 24 und vom 13.11.1990 - 2 BvF 3/88 - juris Rn. 32; BVerwG, Urteile vom 23.11.2017- 5 C 6/16 - juris Rn. 11 und vom 28.04.2016 - 5 C 32.15 - juris Rn. 19). Diese verlangt, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten bzw. Versorgungsempfänger und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2021 - 2 S 872/20 - juris Rn. 77). Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 02.04.2014 - 5 C 40.12 - juris Rn. 19 und vom 10.10.2013 - 5 C 32.12 - juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 29.10.2019 - 2 S 2194/18 - juris Rn. 45 und vom 03.12.2013 - 2 S 544/13 - juris Rn. 24).
46
b) Für Regelungen der beihilferechtlichen Fürsorgepflicht besteht ein weiter Gestaltungsspielraum (aa), den der Gesetzgeber durch die Absenkung des Beihilfebemessungssatzes für Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern von 70 auf 50 Prozent nicht überschritten hat (bb).
47
aa) Bei der Regelung des Beihilferechts steht dem Dienstherrn ein weiter Gestaltungsspielraum zu(BVerfG, Beschlüsse vom 16.08.2011 - 2 BvR 287/10 - juris Rn. 27 und vom 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - juris Rn. 28), der dem Gestaltungsspielraum nach Art. 33 Abs. 5 GG inhaltlich entspricht (BVerfG, Beschluss vom 16.08.2011, aaO). Eine spezielle verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in Form von Beihilfe oder gar von Beihilfe in bestimmter Höhe zu gewähren, besteht nicht (BVerfG, Beschlüsse vom 02.10.2007 - 2 BvR 1715/03 - juris Rn. 23 und vom 13.11.1990 - 2 BvF 3/88 - juris Rn. 31). Die Fürsorgepflicht gebietet keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2021 - 2 S 872/20 - juris Rn. 77). Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Dienstherrn nur, dem Beamten amtsangemessenen Unterhalt zu leisten und dabei die dem Beamten gegenüber seiner Familie entstehenden Unterhaltspflichten realitätsgerecht zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 31.01.2019 - 2 C 35/17 - juris Rn. 26). Aus dem wechselseitigen Aufeinanderbezogensein von Alimentation einerseits und ergänzender, von Bund und Ländern je selbst zu regelnder Beihilfe andererseits ergibt sich kein tradiertes Anspruchsniveau der öffentlich Bediensteten, das verfassungsrechtlich geschützt sein könnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - juris Rn. 35). In den durch das Grundgesetz gesetzten Grenzen ist es den Ländern möglich, den bisherigen Beihilfestandard auch zu Lasten der Beamten zu ändern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002, aaO juris). Eine Gleichbehandlung mit Beamten des Bundes oder anderer Länder ist nicht geboten (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2021 - 2 S 872/20 - juris Rn. 80). Es gibt zudem keinen Anspruch auf unveränderliche Gewährung von Beihilfe (BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002, aaO juris Rn. 36).
48
bb) Nach dem dargelegten Maßstab verstößt die Streichung von § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO in der bis 31.12.2012 geltenden Fassung und damit die Absenkung des Beihilfebemessungssatzes für erst ab 01.01.2013 vorhandene Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern von 70 auf 50 Prozent durch Art. 9 Nr. 2b des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
49
Die Grenze der dargestellten weiten Gestaltungsfreiheit wäre erst überschritten, wenn im Einzelfall die Alimentation im Lichte des Niveaus der Beihilfeleistungen nicht mehr amtsangemessen wäre. Dies wäre der Fall, wenn die zur Abwendung von krankheitsbedingten Belastungen erforderlichen Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt der Beamten und Versorgungsempfänger nicht mehr gewährleistet wäre. Eine Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen ist zu verhindern. Bei einer solchen Sachlage wäre verfassungsrechtlich aber nicht eine Anpassung der Beihilfesätze, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip konkretisieren, geboten (BVerfG, Beschlüsse vom 04.05.2020 - 2 BvL 4/18 - juris Rn. 90 mwN und vom 07.11.2002, aaO juris Rn. 30 mwN).
50
Ausgehend von den dargelegten Rechtsgrundsätzen muss im streitgegenständlichen Beihilfeverfahren die Frage, ob die Absenkung des Beihilfebemessungssatzes auf 50 Prozent für Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern zu einer Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen führt, nicht beantwortet werden. Auch bei Annahme einer solchen Sachlage wäre - die dargelegte - nicht die Anpassung der Beihilfesätze, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze verfassungsrechtlich geboten.
51
Die Absenkung des Beihilfebemessungssatzes für Beihilfeberechtigte mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern führt aber auch nicht zu einer Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der Landesgesetzgeber hat erkannt, dass die von ihm für notwendig erachtete Haushaltskonsolidierung - durch die teilweise Absenkung der Bemessungssätze sollte strukturell auf Dauer ein Betrag von 167 Millionen Euro eingespart werden (LT-Drs. 15/2617, S. 4) - für Beihilfeberechtigte wie die Klägerin zu einer deutlich höheren monatlichen Krankenversicherungsprämie führt, da zu einer vollständigen Absicherung im Krankheitsfall eine Selbstvorsorge von 50 statt bisher 30 Prozent erforderlich ist. Auf Grundlage einer Auskunft des Verbands der Privaten Krankenversicherungen (PKV) hat der Landesgesetzgeber zudem bei seiner Entscheidung berücksichtigt, dass sich die Höhe der zusätzlichen Kosten für Versicherungsprämien für einen neueingestellten Beamten auf rund 85,-- Euro monatlich zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses für das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 im Dezember 2012 belaufen hat (LT-Drs. 15/2561, S. 6). Dass der Landesgesetzgeber vor dem Hintergrund der dargestellten typisierenden Annahme über die Höhe der zusätzlichen Kosten für Versicherungsprämien den ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraum überschritten hat, ist für den Senat nicht ersichtlich. Der Dienstherr hat - wie aus der Landtagsdrucksache ersichtlich ist - die Neuregelung der Beihilfe nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestaltet (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002, aaO juris Rn. 29). Bei einer Höhe von 85,-- Euro an monatlichen Zusatzkosten für Versicherungsprämien durfte er bei der vorzunehmenden typisierenden Betrachtungsweise auch davon ausgehen, dass ein neueingestellter Beamter die Absenkung des Beihilfebemessungssatzes im Rahmen zumutbarer Eigenvorsorge absichern kann.
52
Auch der Einwand, ein Beamter mit Familie bzw. die hierzu beurteilende Gruppe der Beihilfeberechtigten mit zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern habe höhere Krankenversicherungsprämien als ein Alleinstehender aufzuwenden, rechtfertigt keine abweichende Einschätzung. Denn bereits die dem Beamten zu gewährenden Alimentation und damit das Besoldungsrecht hat den Unterhalt seiner Familie und die Zahl seiner Kinder zu berücksichtigen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002, aaO juris Rn. 40 und 46). Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 nicht geändert wurde. Deshalb beträgt der Beihilfebemessungssatz für die drei berücksichtigungsfähigen Kinder der Klägerin weiterhin unverändert 80 Prozent. Schließlich ermöglicht die Härtefallregelung in § 14 Abs. 6 BVO, den Bemessungssatz bei Anlegung eines strengen Maßstabs in besonderen Härtefällen zu erhöhen.
53
Auf Vertrauensschutz können sich Beamte wie die Klägerin, die erst nach dem Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes zum 01.01.2013 beihilfeberechtigt geworden sind, nicht berufen. Vielmehr stellte der Gesetzgeber mit der Absenkung der Beihilfebemessungssätze nur für Personen, die ab 01.01.2013 beihilfeberechtigt wurden, sicher, dass diese sich - insbesondere im Hinblick auf die Prämienentwicklung einer privaten Krankenversicherung - auf die neue Rechtslage einstellen und entsprechend planen konnten (LT-Drs. 15/2561, S. 51 zu Nr. 2). Im Einzelfall greift - wie dargelegt - die Härtefallregelung des § 14 Abs. 6 BVO. Für bereits vorhandene Beihilfeberechtigte hat der Gesetzgeber die Übergangsregelung des § 19 Abs. 6 BVO geschaffen.
54
B. Die Klägerin hat auch aus dem Schreiben des Landesamts vom 15.11.2013 keinen Anspruch auf Zahlung von weiterer Beihilfe in Höhe von 260,81 Euro entsprechend einem Beihilfebemessungssatz von 70 statt von 50 Prozent, da dieses Schreiben keine Zusicherung darstellt, trotz Änderung der Rechtslage durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 in Zukunft Beihilfe nach einem Bemessungssatz von 70 Prozent zu gewähren.
55
Eine Zusicherung ist nach der Legaldefinition des § 38 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen; diese bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Die Zusicherung stellt einen Unterfall der Zusage dar, nämlich die auf einen Verwaltungsakt bezogene Zusage (Schröder in Schoch/Schneider, VwVfG, § 38 Rn. 12; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl., § 38 Rn. 6). Maßgebliches Abgrenzungskriterium im Verhältnis einer Zusicherung einerseits und Auskünften über gegenwärtige tatsächliche Gegebenheiten andererseits ist, dass die Zusicherung im Gegensatz zu einer Auskunft auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge, nämlich den Erlass eines hinreichend bestimmten künftigen Verwaltungsakts gerichtet ist (Bayerischer VGH, Beschluss vom 28.09.2018 - 6 ZB 18/1642 - juris Rn. 9; Ramsauer, aaO, Rn. 7a) und nicht lediglich ohne Rechtsbindungswillen das vorhandene behördliche Wissen bezüglich bestimmter tatsächlicher Verhältnisse mitteilt (vgl. etwa BGH, Urteile vom 16.01.1992 - III ZR 18/90 - juris Rn. 17 und vom 08.01.1976 - III ZR 5/74 - juris Rn. 39; Schröder, aaO Rn. 24). Auskünfte oder Hinweise stellen mithin behördliche Wissenserklärungen dar, die fehlerhaft oder unvollständig sein können, bei denen sich aber - anders als bei der Zusicherung - nicht die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit stellen kann (Uechtritz in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 38 Rn. 28).
56
Die Abgrenzung zwischen Zusicherung und bloßer Wissenserklärung im Sinne der Weitergabe eines Kenntnisstandes ist durch Auslegung der Erklärung vorzunehmen (Schröder, aaO). Während die Zusicherung eine verbindliche Erklärung darstellt (BSG, Urteil vom 08.12.1993 - 10 RKg 19/92 - juris Rn. 20), die auf den Erlass oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts gerichtet ist, handelt es sich bei der Auskunft um eine reine Wissenserklärung (Ramsauer, aaO, Rn. 9), die sich in der Mitteilung des Wissens bestimmte tatsächliche Verhältnisse betreffend erschöpft und sich von einem Verwaltungsakt durch das Fehlen einer Regelung unterscheidet. Die Zusicherung hat die Aufgabe, dem Adressaten als verbindliche Zusage über das zukünftige Verhalten der Verwaltungsbehörde bei Erlass des Verwaltungsaktes Gewissheit zu verschaffen (BSG, aaO).
57
Die Auslegung, ob ein Verwaltungsakt erlassen werden sollte und mit welchem Inhalt, richtet sich nach den für Willenserklärungen maßgebenden Auslegungsgrundsätzen. Dabei ist § 133 BGB heranzuziehen (BVerwG, Urteil vom 19.02.1998 - 2 C 14.97 - juris Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.1999 - 5 S 2149/97 - juris Rn. 54) und das gesamte Verhalten des Erklärenden zu berücksichtigen; neben dem Erklärungswortlaut kommt es maßgeblich auf die Begleitumstände, insbesondere auf den Zweck der Erklärung, an. Das danach relevante Gesamtverhalten des Erklärenden ist vom Standpunkt dessen zu bewerten, für den die Erklärung bestimmt ist. Maßgebend ist somit der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Beschluss vom 29.12.2010 - 9 B 85/10 - juris Rn. 7; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.04.2010 - 2 S 2312/09 -juris Rn 26 mwN).
58
Ausgehend von diesen Grundsätzen handelt es sich bei dem Schreiben des Landesamts vom 15.11.2013 um eine (inhaltlich falsche) Auskunft bezüglich der Höhe des zum Zeitpunkt der Erklärung bestehenden Beihilfebemessungssatzes der Klägerin, nicht jedoch um eine Zusicherung, künftig und auf Dauer Beihilfe unter Berücksichtigung eines Beihilfebemessungssatzes von 70 Prozent zu leisten.
59
Der erste Teil des Schreibens ist ausschließlich die Wiedergabe des Inhalts des (alten) Gesetzestextes. Aus dem letzten Teil des Schreibens „Falls noch nicht geschehen, sollten Sie uns spätestens mit Ihrem nächsten Beihilfeantrag einen geänderten Versicherungsnachweis übersenden“ wird der Zweck des Schreibens deutlich, den auch die Klägerin beschrieben hat: Das Schreiben diente, wie beide Parteien wussten, zum Abschluss einer privaten Krankenversicherung. Zur Vorlage bei dem Versicherungsunternehmen sollte der Klägerin eine Wissensmitteilung über die aktuelle Höhe ihrer Beihilfeberechtigung gegeben werden.
60
Ausgehend von diesem Zweck der Erklärung vom 15.11.2013 und unter Berücksichtigung der den Beteiligten bekannten Begleitumstände bestand für die Mitarbeiterin des Landesamts keine Veranlassung, eine auf Dauer geltende, weitreichende Zusicherung, künftig alle Beihilfebescheide unter Berücksichtigung eines Beihilfebemessungssatzes von 70 Prozent zu erlassen, abzugeben. Konkreter Anlass des Schreibens vom 15.11.2013 war allein der Umstand, dass die Klägerin - wie sie selbst mehrfach vorgetragen hat - aufgrund der Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe mit Wirkung vom 06.09.2013 eine ergänzende private Krankenversicherung abschließen musste und das private Versicherungsunternehmen einen schriftlichen Nachweis über die Höhe der Beihilfeberechtigung angefordert hatte.
61
Dieser Intention folgend enthält das Schreiben die - der Höhe nach unzutreffende - Bestätigung des persönlichen Beihilfebemessungssatzes der Klägerin. Aufgrund des geschilderten konkreten Anlasses für das Schreiben vom 15.11.2013 wird Klägerin zudem aufgefordert, spätestens mit ihrem nächsten Beihilfeantrag einen geänderten Versicherungsnachweis zu übersenden, was unterstreicht, dass das Landesamt um den spezifischen Hintergrund für die erbetene Auskunft hinsichtlich der krankenversicherungsrechtlichen Dispositionen der Klägerin wusste.
62
Aufgrund dieser nach objektivem Empfängerhorizont erkennbaren eindeutigen Zweckbindung des Schreibens vom 15.11.2013 kann ein Rechtsbindungswille des Landesamts, ab 06.09.2013 auf Dauer Verwaltungsakte hinsichtlich der Gewährung von Beihilfe unter Berücksichtigung eines Bemessungssatzes von 70 Prozent entgegen der nach dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 bestehenden Rechtslage zu erlassen, nicht angenommen werden. Von einem Rechtsbindungswillen ist immer nur dann auszugehen, wenn die auszulegende Erklärung eindeutig auf den Erlass eines bestimmten Verwaltungsaktes gerichtet ist und ein entsprechender Selbstbindungswille der Behörde unzweideutig erkennbar ist (BVerwG, Beschluss vom 01.03.2018 - 1 WB 40.17 - juris Rn. 40).
63
Die für damit nicht betraute Personen nicht eindeutigen Formalien, wie die in Amtshilfefällen für das Tätigwerden einer Privatschule verwendete, mit der Nummer 8 beginnende Personalnummer sowie die Adressierung des Schreibens an die Klägerin unter der Anschrift der Privatschule, sind hingegen für die Auslegung der Erklärung vom 15.11.2013 als behördliche Auskunft über die Höhe des Beihilfebemessungssatzes unter Berücksichtigung des objektiven Empfängerhorizonts nicht entscheidend. Deshalb musste die Klägerin auch nicht realisieren, dass das Landesamt - im Gegensatz zu der Funktion als Familienkasse - das Schreiben nicht in eigener Zuständigkeit iSv § 38 Abs. 1 LVwVfG, sondern im Rahmen einer Amtshilfetätigkeit für die Privatschule verfasst hatte.
64
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
65
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
66
Beschlussvom 26.10.2021
67
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 260,81 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1, § 39 Abs. 1 GKG).
68
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BVO
§ 15 BVO
§ 23 LBesG
§ 133 BGB
§ 14 Abs. 1 BVO
§ 19 Abs. 6 BVO
§ 14 Abs. 1 Satz 3 BVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 2 Satz 4 des Landesbeamtengesetzes
§ 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BVO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 BVO
§ 78 Abs. 2 Satz 4 LBG
§ 2 Abs. 1, 3 und 4 BVO
§ 19 Abs. 5 bis 7 BVO
§ 78 Abs. 2 LBG
§ 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 LBG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BVO
§ 14 Abs. 6 BVO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 38 Abs. 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 23 Landesbesoldungsgesetz - LBesG - in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes
§ 78 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 LBG nicht. Art. 12 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes
Art. 20 Abs. 1 und 3 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 140, 240
BVerfGE 139, 64
BVerfGE 130, 263
3 K 3148/19
2 K 8782/18
2 S 2103/20
2 BvL 2/17
5 C 9.14
5 C 40.12
2 BvL 11/02
2 BvF 2/03
2 C 31.15
2 S 1289/16
2 BvF 1/71
1 BvR 1314/12
1 BvR 1640/97
5 C 1.12
5 C 17.16
2 C 49.07
5 C 4.18
2 BvL 19/09
2 BvL 17/09
2 BvL 4/10
2 BvR 1715/03
2 BvF 3/88
5 C 6/16
5 C 32.15
2 S 872/20
5 C 32.12
2 S 2194/18
2 S 544/13
2 BvR 287/10
2 BvR 1067/80
2 C 35/17
2 BvR 1053/98
2 BvL 4/18
6 ZB 18/16
III ZR 18/90
III ZR 5/74
10 RKg 19/92
2 C 14.97
5 S 2149/97
9 B 85/10
2 S 2312/09
1 WB 40.17