Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 4 K 1354/06
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:0830.4K1354.06.00

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
2. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit eines von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens.
Der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung im Rat der Stadt M. befasste sich in seiner Sitzung vom 30. Juni 2005 unter dem Tagesordnungspunkt 7 mit: "Straßen- und Kanalbaugebiet J. F. , Festlegung der Straßenausbauvariante". Gemäß dem Protokoll über diese Ausschusssitzung kam es zu einer Diskussion über den Antrag des Ausschussmitgliedes H. , an diesem Tage nur die reine Kanalsanierung zu beschließen und sowohl die "Nulllösung" als auch den "Ausbau nach Planaktualisierung durch den Planer" parallel weiterverfolgen zu lassen. Nach weiteren Diskussionen kam es zu einer Abstimmung über den Antrag des Ausschussmitgliedes H. . Gemäß Protokoll über die Ausschusssitzung fasste danach der Ausschuss den Beschluss, den Kanalausbau in der vorgesehenen Form durchführen zu lassen und parallel die weitere Planung über den weiteren Ausbau in den Varianten "Nulllösung" und "Ausbau laut aktualisierter Darstellung durch das Ingenieurbüro H1. " parallel fortführen zu lassen.
Der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung im Rat der Stadt M. fasste in seiner Sitzung am 13. Dezember 2005 den folgenden - hier streitgegenständlichen - Beschluss:
"Der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung beschließt, den Ausbau der Straßen F1.---- , K. -, T.----------straße , U.--------straße , Q.------straße und Hubertusstraße im Trennprinzip nach Ausführung der erforderlichen Kanalbauarbeiten, jedoch ohne Schaffung von Begrünung/ Baumscheiben und gekennzeichneter zusätzlicher Parkflächen, vorzunehmen. Die Gehwege sind in einfacher Pflasterbauweise (Beton) und die Fahrbahn als Schwarzdecke zu gestalten. Das künftige Aussehen orientiert sich an dem vorhandenen alten Straßenzustand. Zum Vorschlag, den Bereich H2.------straße als Mischfläche höhengleich auszubauen und die Rinnenanlage sowie Verkehrsfläche in Betonpflaster zu erstellen, soll eine zusätzliche, alternative Ausbauart (Fahrbahn in Schwarzdecke) mit den Anliegern zügig geklärt werden."
Die Kläger legten nachfolgend dem Bürgermeister der Stadt M. Unterschriftenlisten über die Durchführung eines Bürgerbegehrens vor. Die Fragestellung auf den vorgelegten Unterschriftenlisten lautet wie folgt:
"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift die Initiative, die einen Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung herbeiführen will: Stimmen Sie zu, dass der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung der Stadt M. vom 13.12.2005 über den Straßenausbau Gebiet 'J. F. ', Festlegung der Straßenausbauvariante, aufgehoben wird und stimmen Sie weiterhin zu, dass die Gehwege und die Straßenbeleuchtungsanlagen im Wohngebiet 'F. ' mit den Straßen F1.----- weg , K. --Straße, T.----------straße , U1.-------straße , Q.------straße , I.-------- straße , H3.-----straße und T1. nicht erneuert werden, selbst wenn die Kanäle erneuert werden?"
Die Unterschriftenlisten wiesen hierzu folgende Begründung auf:
"Verwaltung und Rat haben eine Planung für die Straßen im Gebiet 'F. ' erstellen lassen, die darauf beruht, dass der Kanalbau erforderlich sei. Die Verwaltung und der Rat wollen alle Verkehrsflächen im 'F. ' komplett erneuern. Dort sind die Gehwege und die Beleuchtungsanlagen in einem ordentlichen Zustand. Dieser soll im Gebiet 'F. ' erhalten bleiben. Das fordern wir mit dem Bürgerbegehren! Unsere Lösung ist viel preiswerter als das, was die Stadt am 13.12.2005 beschlossen hat. Wer nahezu bankrott ist wie die Stadt M. und dringend sparen muss, hat kein Geld für solchen Luxus! Die Stadt M. und damit alle M1. Bürger als Steuerzahler werden Geld sparen, wenn nur das Notwendige fachgerecht repariert wird. Die Stadt ist bereits jetzt mit 12 Millionen Euro verschuldet. Tendenz weiter steigend! Wir wollen, dass die Verschuldung auf ein erträgliches Maß zurückgeführt wird. Dazu appellieren wir an alle Bürgerinnen und Bürger, die Ausgabenwut von Verwaltung und Rat zu stoppen."
Die Unterschriftenlisten wiesen über 1.400 Unterschriften aus. Nach Ermittlungen des Beklagten konnten 1.340 Unterschriften zweifelsfrei anerkannt werden.
Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung am 7. Juni 2006, das Bürgerbegehren wegen Unzulässigkeit zurückzuweisen. Dieser Beschluss wurde mit 17 gegen 14 Stimmen beschlossen. Das Bürgerbegehren verfolge ein gesetzwidriges Ziel (Nichtausbau der Kanäle) und sei überdies in seiner Fragestellung nicht eindeutig. Dieser Ratsbeschluss wurde den Klägern durch Bescheid vom 12. Juni 2006 bekannt gegeben. In der Begründung dieses Bescheides heißt es unter anderem, eine Beantwortung der gestellten Frage mit "Ja" würde die vollständige Aufhebung des Beschlusses vom 13. Dezember 2005 im oben genannten Wortlaut bedeuten. Die Folge wäre, dass auch eine Sanierung der Kanäle zu unterbleiben hätte. Die Stadt M. sei aber verpflichtet, die Sanierung der Kanäle im Gebiet "F. " durchzuführen. Es müsse bei den Kanälen im Mittel von Schäden der Schadensklasse 4 ausgegangen werden. Demnach bestehe Handlungsbedarf. Würde die Stadt M. nicht die Sanierung der Kanäle durchführen, wäre eine Strafbarkeit gegeben. J. Übrigen sei das Bürgerbegehren unzulässig, weil nach seinem Wortlaut über zwei selbstständige Fragestellungen zu entscheiden sei. J. Übrigen sei die Fragestellung missverständlich und teilweise widersprüchlich.
Mit Schreiben vom 16. Juni 2006 legten die Kläger Widerspruch gegen die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ein.
Mit Bescheid vom 7. August 2006 wies der Bürgermeister der Stadt M. , ohne vorherige Behandlung der Entscheidung im Rat, den Widerspruch der Kläger zurück. Der Bürgermeister informierte den Beklagten hierüber in Form einer Mitteilungsvorlage zu dessen Sitzung am 30. August 2006.
Die Kläger haben am 4. September 2006 Klage erhoben. Der maßgebliche Beschluss des Ausschusses über den Kanalausbau sei in der Sitzung am 30. Juni 2005 erfolgt. Dieser Beschluss sei aber nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens. Der Beschluss vom 13. Dezember 2005, dessen Aufhebung unter anderem im Rahmen des Bürgerbegehrens gefordert werde, befasse sich nicht mit dem Kanalbau. Bereits aus diesen Gründen könne das Bürgerbegehren nicht das gesetzwidrige Ziel des Nichtausbaus der Kanäle verfolgen. Das Bürgerbegehren sei auch nicht missverständlich sondern eindeutig. Es verwerfe den Beschluss des Städtischen Ausschusses zur Straßenplanung und entscheide selbst an dessen Stelle, dass kein Bürgersteig und keine Beleuchtungsanlage erneuert werden solle. Das Bürgerbegehren sei auch nicht unvollständig. Es wolle sicherstellen, dass die Stadt auch aus Anlass der Kanalsanierungsentscheidung keinen generellen Erneuerungsbeschluss für die von der Kanalsanierung betroffenen Straßen treffe.
J. Übrigen sei die Entscheidung des Bürgermeisters im Widerspruchsbescheid vom 7. August 2006 rechtswidrig, weil die Zurückweisung des Widerspruchs nicht von dem allein zuständigen Beklagten getroffen worden sei.
Die Kläger beantragen, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters vom 12. Juni 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom 7. August 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Ausbau der Straßen 'J. '" festzustellen, hilfsweise, den Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom 7. August 2006 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte habe das Bürgerbegehren zu Recht als unzulässig eingestuft, da die Fragen, die den Gegenstand des Bürgerbegehrens bildeten, irreführend seien. Die Fragestellungen suggerierten, dass in dem Beschluss des Ausschusses vom 13. Dezember 2005 eine Entscheidung über die Art des Straßenausbaus getroffen worden sei. Dies sei aber nicht zutreffend. Die zweite Fragestellung verstoße gegen die Bestimmung des § 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung, wonach die Bürger im Wege des Bürgerbegehrens anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden könnten. Danach seien aber Bürgerbegehren unzulässig, die nicht auf einer Entscheidung anstelle des Rates gerichtet seien, sondern eine noch zu treffende Ratsentscheidung lediglich vorprägten. Weiterhin entspreche das Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 7 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen. Aus dieser Vorschrift folge, dass ein Bürgerbegehren sich nur auf eine einzige Angelegenheit beziehen dürfe. Dies schließe zwar nicht aus, dass zu einer Angelegenheit mehrere Fragen zur Entscheidung gebracht würden. Hier sei aber das streitgegenständliche Bürgerbegehren nicht ordnungsgemäß, da die beiden in ihm aufgeführten Fragestellungen nicht zueinander passten. Ziel des Bürgerbegehrens sei ja zunächst die Aufhebung des Ausschussbeschlusses vom 13. Dezember 2005. Dessen Aufhebung würde jedoch dazu führen, dass es keinen Beschluss mehr gäbe, welcher vorsähe, dass nach Ausführung der notwendigen Kanalarbeiten die Fahrbahn als Schwarzdecke gestaltet werde. Es gäbe dann nicht mehr den Beschluss, dass der endgültige Ausbau für die H3.-----straße und die Straße "T1. Weg" mit den betroffenen Anliegern abgeklärt werde. Es bliebe dann ein Torso übrig. Die zweite Fragestellung enthalte keine positive Aussage sondern gebe lediglich negativ vor, dass die Erneuerung der Gehwege und der Straßenbeleuchtungsanlage im Fall einer Erneuerung der Kanäle unterbleiben solle. Was mit der Fahrbahn geschehen solle, sei völlig offen. Das eigentliche Ziel des Bürgerbegehrens, die Ablehnung der Erneuerung der betroffenen Straßen in all ihren Teileinrichtungen werde jedoch in den maßgeblichen Fragestellungen des Bürgerbegehrens nicht so formuliert. Es würden vielmehr zwei Teileinrichtungen herausgenommen, bei denen eine Erneuerung unterbleiben solle, nämlich die Teileinrichtungen "Gehwege" und "Straßenbeleuchtungsanlagen". Zur Teileinrichtung "Fahrbahn" verhalte sich das Bürgerbegehren nicht. J. Übrigen sei es so, dass das Bauprogramm, wie es am 13. Dezember 2005 beschlossen worden sei, mit seinen Ausbauentscheidungen über den Tatbestand der Erneuerung des § 8 KAG NW hinausgehe. Die vorgesehenen Baumaßnahmen seien vielmehr als Verbesserung im Sinne des § 8 KAG NW zu verstehen. Auch unter diesem Aspekt passe in dem beantragten Bürgerbegehren nichts zusammen. Es solle ein Bauprogrammbeschluss aufgehoben werden, der Ausbaumaßnahmen in Form der Verbesserung vorsehe. An dessen Stelle wollten die Kläger eine Unterlassung von Ausbaumaßnahmen, die als Erneuerung zu qualifizieren seien, wodurch dann aber Ausbaumaßnahmen, die die Tatbestandsvariante der Verbesserung erfüllten, überhaupt nicht erfasst würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Den Klägern steht gegenüber dem Beklagten kein Anspruch auf dessen Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens zu. Der die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellende Beschluss des Beklagten vom 7. Juni 2006, den Klägern bekannt gegeben durch Bescheid des Bürgermeisters vom 12. Juni 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Zwar dürften die formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren mit Blick auf die Schriftform, die Unterschriftenlisten, das Unterschriftenquorum und die Benennung von Vertretungsberechtigten gewahrt sein.
Das Bürgerbegehren ist jedoch wegen Verstoßes gegen § 26 Abs. 1 GO NRW unzulässig, weil es nicht auf eine Entscheidung "an Stelle des Rates" ausgerichtet ist, wie es das Gesetz ausdrücklich fordert, sondern auf eine Entscheidung an Stelle eines nach geltendem Ortsrecht in M. allein zuständigen Ausschusses.
Jedes Bürgerbegehren muss sich auf einen Gegenstand beziehen, für den der Kommune die Verbandskompetenz und dem Rat die Organkompetenz zusteht, da das Bürgerbegehren an Stelle des Rates entscheidet, vgl. § 26 Abs. 1 GO NRW. Der Landesgesetzgeber hat damit in Nordrhein-Westfalen den Kreis der bürgerbegehrensfähigen Angelegenheiten auf die Angelegenheiten der Gemeinde beschränkt, für deren Entscheidung der Rat zuständig ist. Damit sind jedenfalls Bürgerbegehren generell unzulässig, die sich auf Angelegenheiten beziehen, für die die Zuständigkeit eines anderen Organs der Gemeinde gesetzlich begründet ist. Dies ergibt sich unmittelbar aus § 26 Abs. 5 Nr. 8 GO NRW,
vgl. auch Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 4. Februar 1993, Landtagsdrucksache 11/5983, S. 7ff.
Hat der Rat Entscheidungszuständigkeiten auf ein anderes Organ der Gemeinde übertragen,ist bedeutsam, ob die Übertragung in einer Weise vorgenommen worden ist, die es ihm verwehrt, unmittelbar durch Ratsbeschluss selbst über die Sache zu entscheiden.
§ 26 Abs. 1 GO NRW regelt zwar nicht explizit, dass für die Entscheidungszuständigkeit des Rates nicht allein auf die Regelungen der Gemeindeordnung, sondern auch auf die Übertragung von Entscheidungszuständigkeiten in der jeweiligen Kommune abzustellen ist. Der Kreis der zulässigen Gegenstände eines Bürgerbegehrens ist jedoch nach der Systematik des Gesetzes auf die Entscheidungen beschränkt, die der Rat selbst rechtmäßig treffen könnte. Nach § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW kommt einem Bürgerentscheid (nur) die Wirkung eines Ratsbeschlusses zu. Hieraus folgt in Verbindung mit § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, wenn ein Ratsbeschluss gleichen Inhalts (wegen Unzuständigkeit) rechtswidrig wäre,
vgl. Rehn / Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar (Loseblattausgabe Stand: Januar 2004), § 26 Anm. II 2; Articus / Schneider, Gemeindeordnung NRW, Kommentar, 2. Auflage, Stuttgart 2004; Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1. Auflage, Baden- Baden 1997, Seite 181ff; - a. A.: Held / Becker u.a. Kommunalverfassungsrecht, Bd. I, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen-Kommentar (Loseblattausgabe- Stand: Januar 2007), § 26 Anm. 2.4.
Vorliegend ist - zwischen den Beteiligten unstreitig - die Zuständigkeit für die Entscheidungen, die den Gegenstand des Bürgerbegehrens bilden, vom Beklagten durch die von ihm beschlossene Hauptsatzung der Stadt M. auf Ausschüsse übertragen worden. Der Beklagte hat sich in der Hauptssatzung kein Rückholrecht für den Einzelfall vorbehalten. Damit ist es ihm verwehrt, eine eigene Entscheidung unmittelbar durch Ratsbeschluss zu treffen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 1963 - III A 1323/62 - OVGE MüLü 19, 42.
Vielmehr bedarf es zunächst einer Änderung der Haupt-Satzung, um die Zuständigkeit des Beklagten wieder zu begründen. Das vorliegende Bürgerbegehren, das unmittelbar auf eine Sachentscheidung gerichtet ist, für die der Beklagte wegen echter Delegation nicht zuständig ist, ist daher auf eine Entscheidung gerichtet, die der Beklagte so nicht rechtmäßig treffen könnte. Es ist damit unzulässig.
Soweit mit dem Bürgerbegehren die Aufhebung des Beschlusses des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung vom 13. Dezember 2005 erreicht werden soll, ergibt sich die Unzulässigkeit aus § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW, da dem Beklagten kein Recht zusteht, den Beschluss eines Ausschusses unmittelbar aufzuheben, dem eine Angelegenheit zur Entscheidung übertragen worden ist. § 54 Abs. 3 GO NRW sieht selbst in Fällen, in denen ein Beschluss geltendes Recht verletzt, kein unmittelbares Recht des Beklagten zur Aufhebung des Ausschussbeschlusses, sondern zunächst nur eine Beanstandungszuständigkeit des Bürgermeisters vor. Auch § 57 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GO NRW räumt dem Rat kein unmittelbares Kassationsrecht ein.
Die Kammer ist sich in diesem Zusammenhang darüber J. Klaren, dass auf Grund der gegebenen Rechtslage der Rat einer Kommune durch die satzungsmäßige Übertragung von Entscheidungszuständigkeiten auf andere Organe der Kommune, ohne sich eine Rückholmöglichkeit vorzubehalten, die Zulässigkeit von Bürgerbegehren in der Kommune beeinflussen kann. Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, in welcher Weise bei einer solchen Zuständigkeitsverlagerung ein Bürgerbegehren die Rückverlagerung der Zuständigkeit durch Satzungsänderung und eine nachfolgende Entscheidung in der Sache erreichen kann, da das vorliegende Bürgerbegehren nicht auf eine entsprechende Rückverlagerung ausgerichtet ist. Allerdings spricht aus Sicht der Kammer einiges dafür, dass ein solches Bürgerbegehren mit einem gestaffelten Entscheidungsinhalt (erst Rückverlagerung der Zuständigkeit, dann Entscheidung in der Sache) zulässig sein dürfte, um sicherzustellen, dass Bürgerbegehren - mit Ausnahme der in § 26 Abs. 5 GO NRW aufgeführten Gegenstände - grundsätzlich für alle Angelegenheiten zulässig sein können, für die dem Rat eine Zuständigkeit kraft Gesetzes zusteht.
Die Klage hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg; insoweit ist sie unzulässig. Den Klägern fehlt es insofern am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Für eine "isolierte Anfechtungsklage" gegen einen Widerspruchsbescheid fehlt es generell in all den Fällen am Rechtsschutzbedürfnis, in denen der Widerspruchsbehörde kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 1999 - 8 B 266/98 - NVwZ 1999, 641; OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2003 - 12 A 5371/00 - NVwZ-RR 2003, 615.
J. vorliegenden Fall ist das Rechtschutzbedürfnis zudem ausgeschlossen, weil auf den Hauptantrag hin durch das Gericht festgestellt ist, dass den Klägern kein Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zusteht.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht hat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Rechtssache wirft die grundsätzlich bedeutsame und vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen bislang nicht entschiedene Frage auf, ob ein Bürgerbegehren in Nordrhein-Westfalen nicht zulässig sein kann, wenn dem Rat der jeweiligen Kommune die Zuständigkeit für eine dem Bürgerbegehren entsprechende eigene Entscheidung infolge satzungsmäßiger Übertragung seiner Kompetenz fehlt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 8 KAG NW
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 7 Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 8 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW
§ 26 Abs. 5
GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 641
NVwZ-RR 2003, 615
III A 1323/62
8 B 266/98
12
A 5371/00