Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-28, Aktenzeichen 5 A 864/24
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:1128.5A864.24.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. Januar 2021 - 6 K 1069/18.KS - aufgehoben.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, mit dem die Klägerin anlässlich einer Baumaßnahme an der Straße „…“ zu Vorausleistungen auf Straßenbeiträge herangezogen wurde.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks A-Straße, A-Stadt, Gemarkung …, Flur …, Flurstück X…/…. Das Grundstück ist ca. 749 m² groß und mit einem Wohnhaus bebaut. Die Klägerin ist zudem Eigentümerin des Flurstücks Y…. Dieses Grundstück ist ca. 402 m² groß und nicht bebaut. Es liegt an der ausgebauten Straße „…“. Zwischen den beiden Flurstücken, die im Eigentum der Klägerin stehen, befindet sich das Flurstück …/…, eine schmale und mit einer Grasnarbe bewachsene Grabenparzelle, welche im Eigentum der Beklagten steht. Unter diesem Grundstück wird ein verrohrter Bach entlanggeführt.
Mit Bescheid vom 23. November 2017 zog die Beklagte die Klägerin als Eigentümerin für das Flurstück Y…/… zur Zahlung von Vorausleistungen auf Straßenbeiträge in Höhe von 20.998,88 Euro heran. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dieses Grundstück werde mit dem ebenfalls im Eigentum der Klägerin stehenden Flurstück X… einheitlich genutzt. Daher gelte es ebenfalls über die abzurechnende Anlage „…“ als erschlossen und beitragspflichtig.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 Widerspruch ein. Ein Widerspruchsbescheid ist bis heute nicht ergangen.
Die Klägerin stellte am 8. Januar 2018 einen Eilantrag beim Verwaltungsgericht Kassel und erhob am 26. April 2018 Klage gegen den Vorausleistungsbescheid beim Verwaltungsgericht Kassel.
Das Verwaltungsgericht Kassel lehnte ihren Antrag auf einstweiligen Rechtschutz mit Beschluss vom 19. Juni 2018 - 6 L 71/18.KS - überwiegend ab. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, dass das Hinterliegergrundstück durch die Erneuerung der Straße „…“ einen Vorteil erlangt habe, da es mit dem direkt an der Straße anliegenden Grundstück, das ebenfalls im Eigentum der Klägerin stehen würde, einheitlich genutzt werde. Auf die Beschwerde der Klägerin änderte der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 2. April 2019 - 5 B 1235/18 - den Beschluss des Verwaltungsgerichts ab und ordnete die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs an. Zur Begründung führte der Hessische Verwaltungsgerichtshof aus, es bestünden ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheides. Das Flurstücks Y…/… grenze nicht an ein Anliegergrundstück der Klägerin an. Vielmehr seien die Grundstücke in voller Breite durch das Flurstück …/… getrennt. Es sei auch keine rechtlich gesicherte lnanspruchnahmemöglichkeit des Flurstücks Y…/… durch die Klägerin zu erkennen. Die tatsächliche einheitliche Nutzung der Grundstücke reiche nicht aus.
Mit endgültigem Bescheid vom 11. Dezember 2019 zog die Beklagte die Klägerin zur Zahlung von Straßenbeiträgen in Höhe von 6.721,46 Euro heran. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 15. Januar 2020 Widerspruch ein, über den bislang nicht entschieden wurde.
Die Klägerin beantragte erstinstanzlich zunächst, den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 23. November 2017 aufzuheben. Diesen Antrag änderte sie nach Erlass des endgültigen Bescheids dahingehend ab, festzustellen, dass der Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 23. November 2017 betreffend das Flurstück Y…/…, Flur …, Gemarkung …, rechtswidrig gewesen war.
Mit Urteil vom 25. Januar 2021 stellte das Verwaltungsgericht Kassel fest, dass der Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 23. November 2017 betreffend Flurstück Y…/… rechtswidrig gewesen war.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin statthaft sei, weil der Vorausleistungsbescheid durch den endgültigen Heranziehungsbescheid ersetzt worden sei und sich damit erledigt habe. Die Klägerin habe auch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, was sich bereits aus dem Umstand ergeben würde, dass die geltend gemachten Gründe für die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides auch die Rechtswidrigkeit des endgültigen Beitragsbescheides zur Folge hätten. Sowohl der Vorausleistungsbescheid als auch der endgültige Heranziehungsbescheid seien rechtswidrig, da das Flurstück Y…/… nicht als Hinterliegergrundstück für die Kosten des Ausbaus der Straße „…“ hätte herangezogen werden dürfen.
Zudem sei die für ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anerkannte Fallgruppe der Wiederholungsgefahr einschlägig. Zwar führe eine bereits realisierte Wiederholungsgefahr grundsätzlich dazu, dass das Fortsetzungsfeststellungsinteresse entfalle, weil eine Rechtsbeeinträchtigung nicht mehr verhindert werden könne. Von diesem Grundsatz sei hier aber abzuweichen, weil der endgültige Heranziehungsbescheid infolge der fristgemäßen Erhebung des Widerspruchs noch nicht bestandskräftig sei und die Beklagte die Entscheidung des Gerichts noch bei ihrer Entscheidung über den Erlass eines Widerspruchsbescheides beziehungsweise einer Abhilfeentscheidung berücksichtigen könne. Die Klägerin könne die Früchte ihrer Prozessführung noch in das schwebende Widerspruchsverfahren betreffend den endgültigen Heranziehungsbescheid einbringen. Dadurch könne das Gericht gegebenenfalls von einem erneuten Rechtsstreit verschont bleiben.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist der Beklagten am 28. Januar 2021 zugestellt worden.
Am 1. März 2021 hat die Beklagte beim Verwaltungsgericht die Zulassung der Berufung beantragt und dies mit beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 22. März 2021 eingegangenem Schriftsatz begründet. Dabei hat sie sich unter anderem auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gestützt. Das Berufungszulassungsverfahren ist unter dem Aktenzeichen 5 A 483/21.Z geführt worden.
Mit Beschluss vom 26. Juni 2024 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der vom Verwaltungsgericht angenommenen Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage zugelassen. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Beschluss Bezug genommen.
Die Beklagte begründet die Berufung wie folgt: Die Klage sei unzulässig, da die Klägerin über kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse verfüge. Durch den Erlass des endgültigen Heranziehungsbescheides habe sich die Wiederholungsgefahr bereits realisiert. Vielmehr sei die Klägerin auf die Anfechtungsklage betreffend den endgültigen Heranziehungsbescheid zu verweisen. Der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit komme auch keine präjudizielle Wirkung dergestalt zu, dass die Beklagte nunmehr zwingend im laufenden Widerspruchsverfahren den endgültigen Heranziehungsbescheid aufzuheben habe. Zudem stünde es der Klägerin frei, im Wege der Klageänderung den endgültigen Heranziehungsbescheid unmittelbar zum Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung zu machen.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin sei auch unbegründet, weil der Vorausleistungsbescheid rechtmäßig gewesen sei. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts bestehe eine tatsächliche Inanspruchnahmemöglichkeit der Klägerin bezüglich des im Eigentum der Beklagten stehenden Flurstücks Y…/…. Die beiden im Eigentum der Klägerin stehenden Grundstücke lägen auf beiden Seiten der Bachparzelle der Beklagten und seien einheitlich mit einer Rasenfläche überwachsen, sodass sich die Örtlichkeit wie ein einziges Grundbuchgrundstück darstelle. Die einheitliche Nutzung unter Einbeziehung der Parzelle der Beklagten finde seit Jahren mit deren Duldung statt.
Soweit der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 2. April 2019 von der Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides ausgegangen sei, sei er damit von seiner Entscheidung vom 2. Juni 2013 - 5 B 1210/13 - abgewichen. Darin habe er sogar eine Verbindung des Hinterliegergrundstücks zur umgebauten Straße über ein fremdes Anliegergrundstück, dessen Benutzung nur gewohnheitsrechtlich gewährt worden sei, als hinreichende rechtliche Sicherung anerkannt. Überdies habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof in der Vergangenheit bereits angenommen, dass eine in der Örtlichkeit nicht mehr erkennbare, überbaubare und von beiden Grundstücken einheitlich genutzte Grabenparzelle die Inanspruchnahmemöglichkeit des Hinterliegergrundstücks nicht hindere (Beschluss vom 6. April 2010 - 5 B 2139/09 -).
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. Januar 2021 - 6 K 1069/18.KS - abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und vertieft dessen Erwägungen. Ergänzend trägt sie insbesondere vor, dass für das Bauprogramm der Straße „…“ weitere Bescheide über Nachveranlagungen drohten, weil sowohl der gegenüber der Klägerin erlassene endgültige Heranziehungsbescheid als auch die gegenüber den anderen Anliegern erlassenen endgültigen Bescheide, die bereits 2019 angefochten worden seien, noch nicht bestandskräftig geworden seien. Auch seien weitere Ausbau-, Nachbesserungs- und Gestaltungsmaßnahmen bezüglich der Straße „…“ nicht auszuschließen. Der Klägerin könnten auch für Maßnahmen im Bereich der … für das an der Straße „…“ gelegene Flurstück … Belastungen drohen, wenn die Rechtssituation zur Grundstückslage nicht verbindlich festgestellt würde.
Zudem bestehe die Möglichkeit, dass der gegenüber der Klägerin erlassene endgültige Heranziehungsbescheid - gegebenenfalls auch erst nach Eintritt von dessen Bestandskraft - aufgehoben würde. Damit sei nicht ausgeschlossen, dass der Regelungsgehalt des endgültigen Heranziehungsbescheides rückwirkend entfalle. Dann würde der Vorausleistungsbescheid „wieder aufleben“.
Die „Früchte“ der Prozessführung durch ein feststellendes Urteil könnten im schwebenden Widerspruchsverfahren gegen den noch nicht bestandskräftigen, endgültigen Heranziehungsbescheid berücksichtigt werden. Damit würden die Gerichte von einer Klage gegen den endgültigen Bescheid verschont. Ebenso wenig bedürfe es einer Klageänderung bezüglich einer Anfechtungsklage gegen den endgültigen Bescheid, die gerade nicht der Prozessökonomie dienen würde. Zudem beruhten die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides und des endgültigen Heranziehungsbescheides auf denselben Gründen. Die Frage der grundsätzlichen Veranlagbarkeit des Flurstücks Y…/… sei auch einfach zu klären.
Im Hinblick auf die Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen sowie die Ausführungen im Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 2. April 2019.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der erst- und zweitinstanzlichen Gerichtsakten, der Gerichtsakten des Eil- und Beschwerdeverfahrens mit den Aktenzeichen 6 L 71/18.KS und 5 B 1235/18 sowie auf die beigezogenen Behördenakten der Beklagten Bezug genommen, die allesamt zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet und die Klage abzuweisen, da diese unzulässig ist.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfügt die Klägerin nicht über das notwendige Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
Hat sich die Belastung durch einen Verwaltungsakt erledigt, bedarf es einer besonderen Begründung, weshalb die Gerichte mit der Streitfrage belastet werden sollen (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auf. 2018, § 113 Rdnr. 265). Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerseite in den genannten Bereichen zu verbessern (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. nur Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14/12 -, juris Rdnr. 20 m.w.N.). Dafür hat die Rechtsprechung diverse - nicht abschließende - Fallgruppen entwickelt, von denen hier jedoch keine einschlägig ist.
Die Klägerin kann sich zunächst nicht auf eine Wiederholungsgefahr berufen.
In den Fällen der Wiederholungsgefahr folgt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus der hinreichend begründeten Gefahr, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52/18 -, juris Rdnr. 9). Eine solche Klagemöglichkeit soll den Betroffenen davor schützen, in Zukunft nochmals der geltend gemachten Rechtsverletzung ausgesetzt zu werden. Unter dem Aspekt der Prozessökonomie sollen zudem die Gerichte von zukünftigen Verfahren zu denselben Rechtsfragen entlastet werden und dem Betroffenen die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung erhalten bleiben. Die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses ist im Fall der Wiederholungsgefahr von der Erwartung getragen, dass eine Behörde von dem Erlass des erwarteten Verwaltungsaktes Abstand nehmen wird, wenn das Gericht feststellt, dass der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 2020 - 2 S 478/18 -, juris Rdnr. 76).
Es müssen jedoch konkrete Anhaltspunkte für den Eintritt einer vergleichbaren Belastung bei einem vergleichbaren und abzusehenden Sachverhalt vorgetragen werden (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auf. 2018, § 113 Rdnr. 271). Nicht ausreichend ist die vage oder abstrakte Möglichkeit einer Wiederholung oder die abstrakte Möglichkeit einer künftigen Handlung. Ist ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsaktes, kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (Bay. VGH, Beschluss vom 7. Juli 2009 - 7 BV 08.254 -, juris Rdnr. 25 m.w.N.).
Hat sich die Wiederholungsgefahr bereits in einem nachfolgenden Verwaltungsakt realisiert, kann eine erneute Rechtsbeeinträchtigung insoweit nicht mehr verhindert werden (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52/18 -, juris Rdnr. 15). In diesem Fall ist die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes für den jeweiligen Kläger nutzlos, weil der Erlass des Verwaltungsaktes nicht (mehr) abgewendet werden kann. Daher entfällt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr und der Betroffene ist auf die Rechtsschutzmöglichkeit der Anfechtung des neuen Verwaltungsakts zu verweisen. Diese Grundsätze gelten auch für die Beurteilung einer Fortsetzungsfeststellungsklage hinsichtlich eines erledigten Vorauszahlungsbescheides (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52/18 -, juris Rdnr. 15).
Ausgehend davon hat sich hier die Wiederholungsgefahr durch den Erlass des endgültigen Heranziehungsbescheides gegenüber der Klägerin bereits realisiert. Zwar läuft das Widerspruchsverfahren gegen den endgültigen Heranziehungsbescheid noch. Dies vermag indes keine Wiederholungsgefahr zu begründen. Denn auch wenn es sich beim Erlass eines Widerspruchsbescheides um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auf. 2018, § 73 Rdnr. 1 m.w.N.), stellt dieser keinen gleichartigen Verwaltungsakt dar, der in Zukunft ergehen und die durch den Vorausleistungsbescheid erfolgte Rechtsverletzung wiederholen könnte. Stattdessen handelt es sich beim Erlass eines Widerspruchsbescheides um die Nichtabhilfeentscheidung der Behörde bezüglich eines bereits erlassenen Verwaltungsaktes, vgl. den Wortlaut des § 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO: „Hilft die Behörde dem Widerspruch nicht ab, so ergeht ein Widerspruchsbescheid.“
Soweit die Klägerin darauf abstellt, dass die bereits ergangenen und infolge von Widersprüchen noch nicht bestandskräftigen Bescheide gegenüber den anderen Anliegern der Straße „…“ von der Beklagten aufgehoben werden könnten, begründet dies - soweit es überhaupt hierauf ankommen kann - ebenfalls keine Wiederholungsgefahr. Eine Aufhebung der gegenüber den anderen Anliegern ergangenen Bescheide könnte gegebenenfalls zu einer nachträglichen Anpassung der Höhe der im endgültigen Heranziehungsbescheid gegenüber der Klägerin festgesetzten Beitragspflicht führen. Das ändert aber nichts daran, dass sich die Wiederholungsgefahr bereits durch den endgültigen Heranziehungsbescheid realisiert hat. Abgesehen davon lässt sich bislang nicht absehen, ob die Beklagte die gegenüber anderen Personen erlassenen Beitragsbescheide aufheben wird.
Auch aus der möglichen Aufhebung des gegenüber der Klägerin erlassenen endgültigen Heranziehungsbescheides erwächst kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
Die Klägerin vertritt die Auffassung, dass der endgültige Heranziehungsbescheid von Seiten der Beklagten - möglicherweise aus anderen Gründen - aufgehoben werden könnte, was zu einem „Wiederaufleben“ des Vorausleistungsbescheides führen würde. Weil diese Möglichkeit bestehen würde, habe sie zum aktuellen Zeitpunkt ein besonderes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Vorausleistungsbescheides.
Diese Auffassung trifft nicht zu. Vielmehr hat sich der Vorausleistungsbescheid durch den endgültigen Heranziehungsbescheid erledigt und ist damit unwirksam (vgl. § 43 Abs. 2 HVwVfG). Daran würde sich auch nichts ändern, wenn der endgültige Beitragsbescheid seinerseits seine Wirksamkeit durch eine Aufhebung verlieren würde. Weil die aus der Sicht der Beklagten bestehende Beitragspflicht mit der Fertigstellung der Einrichtung bereits entstanden wäre (vgl. § 11 Abs. 8 Satz 1 des hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben), dürfte die Beklagte in der von der Klägerin beschriebenen Konstellationen auch keinen neuen Vorausleistungsbescheid erlassen, sondern lediglich einen neuen endgültigen Heranziehungsbescheid. Dafür gibt es bislang aber keine Anhaltspunkte. Die bloße Möglichkeit des Erlasses eines neuen endgültigen Heranziehungsbescheides reicht nicht für ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus.
Auch bezüglich zukünftiger Zeiträume, die Gegenstand weiterer vorläufiger und endgültiger Bescheide sein können, erwächst für die Klägerin keine Wiederholungsgefahr (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52/18 -, juris Rdnr. 16).
Aus dem Vorbringen der Beteiligten ergeben sich keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin als Eigentümerin des Flurstücks Y…/… für zukünftige Zeiträume unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen für Straßenbeiträge herangezogen werden könnte. Der Vortrag der Klägerin, wonach weitere Ausbau-, Nachbesserungs- und Gestaltungsmaßnahmen nicht auszuschließen seien, ist zu pauschal. Vielmehr hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die Erneuerung der Straße „…“ mit den im endgültigen Heranziehungsbescheid abgerechneten Baumaßnahmen für die nächsten Jahrzehnte abgeschlossen sei. Damit werden gegenüber der Klägerin in absehbarer Zeit keine neuen Straßenbeiträge für die Straße „…“ erhoben werden.
Auch bezüglich einer etwaigen Heranziehung des Flurstücks X… der Klägerin für eine Baumaßnahme an der … ergibt sich keine hinreichende Wiederholungsgefahr. Die … ist eine Landstraße, für die nicht die Beklagte, sondern das Land Träger der Straßenbaulast ist (§ 41 Abs. 1 HStrG). Auch § 43 Abs. 3 Satz 1 HStrG ist nicht einschlägig, da die Beklagte nicht mehr als 30.000 Einwohner aufweist. Die Wiederholungsgefahr muss aber grundsätzlich gerade im Verhältnis der Beteiligten des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens bestehen (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auf. 2018, § 113 Rdnr. 270 m.w.N.). Lediglich für die Gehwege ist die Beklagte Trägerin der Straßenbaulast (§ 41 Abs. 4 Satz 3 HStrG). Es gibt bislang aber keine Anhaltspunkte dafür, dass für die Gehwege der … in absehbarer Zeit Baumaßnahmen geplant wären, die eine Beitragspflicht der Klägerin begründen könnten.
Auch auf die Fallgruppe der „Präjudizwirkung“ kann sich die Klägerin nicht berufen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch dann bestehen kann, wenn die Feststellung für ein anderes Rechtsverhältnis, insbesondere ein anderes Verfahren vorgreiflich sein kann (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2018 - 6 B 56/18 -, juris Rdnr. 13). Ebenso wie bei der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannten Fallgruppe eines anhängigen Schadensersatz- und Entschädigungsprozesses, muss es sich jedoch um eine Vorfrage handeln, deren rechtskräftige Klärung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Rechtsposition der Klägerin in dem anderen Verfahren verbessern könnte (vgl. BVerwG, a.a.O.). Ob Vorgreiflichkeit besteht, richtet sich nach dem Umfang der Rechtskraft der Entscheidung im Vorprozess, was sich wiederum nach dem Streitgegenstand des damaligen Prozesses bestimmt (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 7/01 -, juris Rdnr. 15).
An einer solchen Vorgreiflichkeit fehlt es hier.
Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Rechtskräftig wird in sachlicher Hinsicht nur die Feststellung der Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz. Die Rechtskraft ist damit auf den unmittelbaren Gegenstand des Urteils beschränkt, nämlich die im Entscheidungssatz des Urteils verkörperte Schlussfolgerung aus Rechtsnorm und Lebenssachverhalt. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale, die der Entscheidung zugrunde liegenden vorgreiflichen Rechtsverhältnisse, sonstige Vorfragen sowie die Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2018 - 6 B 56/18 -, juris Rdnr. 14).
Bei der Fortsetzungsfeststellungsklage ist Streitgegenstand die Feststellung der durch den rechtswidrigen Verwaltungsakt erfolgten Verletzung subjektiver Rechte des jeweiligen Klägers (Lindner, in: Posser/Wolff/Decker, VwGO, Stand: 1. Oktober 2023, § 121 Rdnr. 34; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 90 Rdnr. 8; Kilian/Hissnauer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 121 Rdnr. 54). Demnach würde die von der Klägerin begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides die Beklagte mangels Bindungswirkung dieses Urteils rechtlich nicht daran hindern, mit Blick auf den endgültigen Heranziehungsbescheid gleichwohl einen (ablehnenden) Widerspruchsbescheid gegenüber der Klägerin zu erlassen. Aus welchen Gründen der Vorausleistungsbescheid rechtswidrig gewesen wäre, würde demgegenüber nicht von der Bindungswirkung des Urteils erfasst, sondern würde sich nur aus den Gründen der Entscheidung ergeben. Mit anderen Worten wäre mit der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides nicht die (rechtkräftige) Feststellung der Rechtswidrigkeit des endgültigen Bescheides verbunden, auch wenn im Fall einer fehlenden Heranziehbarkeit des hier relevanten Grundstücks auch der endgültige Bescheid rechtswidrig wäre.
Es besteht auch keine hinreichende Sicherheit dahingehend, dass die nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundene Beklagte den endgültigen Heranziehungsbescheid aufheben würde, wenn das Gericht die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides feststellen würde. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass die Beklagte den endgültigen Heranziehungsbescheid vom 11. Dezember 2019 gegenüber der Klägerin erlassen hat, obwohl der Hessische Verwaltungsgerichtshof zuvor mit Beschluss vom 2. April 2019 entschieden hatte, dass das hier relevante Grundstück der Klägerin nach summarischer Prüfung nicht hätte herangezogen werden dürfen.
In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist das berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Vorauszahlungsbescheides zwar zum Teil bejaht worden, wenn die für die Rechtswidrigkeit des Vorauszahlungsbescheides geltend gemachten Gründe auch die vollständige oder teilweise Rechtswidrigkeit des endgültigen Bescheides zur Folge hätten (OVG Niedersachsen, Urteil vom 8. November 2018 - 9 LC 4/17 -, juris Rdnr. 37; Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2010 - 6 BV 09.1363 - juris Rdnr. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. November 2001 - 3 A 1725/00 -, juris Rdnr. 12; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 6 A 10853/14 -, juris). Diese Annahme, die in den zitierten Entscheidungen nicht näher begründet wird, begegnet jedoch zumindest in ihrer Pauschalität Bedenken (kritisch auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 2020 - 2 S 478/18 -, juris Rdnr. 87 ff.; VG Koblenz, Urteil vom 19. Dezember 2022 - 4 K 1101/21.KO -, juris Rdnr. 41 f.).
Wollte man für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse die bloße Möglichkeit genügen lassen, dass Gründe vorliegen, die sowohl zur Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides als auch des endgültigen Bescheides führen würden, ist nicht ausgeschlossen, dass diese Gründe in der Sache nicht vorliegen, der Vorausleistungsbescheid aber gegebenenfalls aus anderen Gründen (teilweise) rechtswidrig gewesen ist. Damit würde das jeweilige Gericht unter Umständen in eine unnötige Prüfung des bereits erledigten Vorausleistungsbescheides gezwungen, die nicht mehr von der Prozessökonomie und der Filterfunktion der Fortsetzungsfeststellungsklage abgedeckt wäre.
Zwar könnte grundsätzlich etwas Anderes gelten, wenn feststehen würde, dass der Vorausleistungsbescheid aus Gründen rechtswidrig wäre, die auch zur Rechtswidrigkeit des endgültigen Bescheides führen würden. Dies kann aber im Einzelfall eine umfangreiche, weit in die Begründetheit reichende Prüfung bedeuten. Eine solche Prüfung ist mit dem Verhältnis von Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung nicht zu vereinbaren (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 2020 - 2 S 478/18 -, juris Rdnr. 90).
Dies zeigt sich im hier zu beurteilenden Fall deutlich: Der Senat hätte im Rahmen der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage zunächst über die Frage entscheiden müssen, ob das Flurstück Y…/… als Hinterliegergrundstück für Straßenbeiträge herangezogen werden darf. Auch wenn der Senat im Eilverfahren mit Beschluss vom 2. April 2019 auf der Grundlage einer summarischen Prüfung ernstliche Zweifel bezüglich der Heranziehbarkeit dieses Grundstücks angenommen hat, so ersetzt dies keine Prüfung des für dieses Grundstück erwachsenden Vorteils durch die Erneuerung der Straße „…“. Da zumindest das Verwaltungsgericht im Eilverfahren mit Beschluss vom 19. Juni 2018 eine Heranziehbarkeit des Grundstücks bejaht hat, liegt auch kein offensichtlicher Fall einer rechtswidrigen Heranziehung vor.
Darüber hinaus spricht auch gegen ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus Gründen der Prozessökonomie, dass die Klägerin den nicht bestandskräftigen endgültigen Beitragsbescheid durch eine Klageänderung zum Gegenstand des anhängigen Rechtsstreits hätte machen können.
Nach § 91 VwGO ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Damit soll im Interesse der Prozessökonomie die Möglichkeit eröffnet werden, einen bereits rechtshängig gewordenen Streit möglichst umfassend zu entscheiden. Gegenüber der Erhebung einer völlig neuen Klage bietet die Klageänderung den Vorteil, dass die bisherigen Prozessergebnisse weiterverwendet werden können. Grundsätzlich ist es auch in der Konstellation, dass der Vorauszahlungsbescheid durch einen endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid abgelöst wird, sachgerecht, die Überprüfung auf den endgültigen Bescheid zu beschränken, weil damit im Regelfall dem Interesse der Beteiligten an einer endgültigen Streitbelegung besser gedient wird als im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den Vorauszahlungsbescheid (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 2020 - 2 S 478/18 -, juris Rdnr. 97).
Ausgehend davon kann ein endgültiger Heranziehungsbescheid im Wege der Klageänderung nach § 91 VwGO regelmäßig zum Gegenstand gerichtlicher Überprüfung im anhängigen Klageverfahren gemacht werden, wenn die Prüfung des Heranziehungsbescheides - wie hier - im Wesentlichen die gleichen Fragen aufwirft wie die Prüfung des Vorausleistungsbescheides und der Heranziehungsbescheid noch nicht bestandskräftig ist (Hess. VGH, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - V OE 51/80 -, juris (Leitsätze); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. November 2008 - OVG 9 B 17.08 -, juris Rdnr. 31).
Zwar würde für die geänderte Klage gegen den Heranziehungsbescheid grundsätzlich die Notwendigkeit der Durchführung des Widerspruchsverfahrens bestehen. Es entspricht aber der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass - über die in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ausdrücklich geregelten Fälle hinaus - aus dem Regelungszweck des § 68 VwGO Ausnahmen vom Erfordernis des Vorverfahrens abzuleiten sind, wenn im Wege der Klageänderung anstelle des ursprünglich angefochtenen Verwaltungsaktes ein neuer Verwaltungsakt Gegenstand des Rechtsstreits wird und das geänderte Klagebegehren im Wesentlichen denselben Streitstoff betrifft wie das ursprünglich durchgeführte Vorverfahren (BVerwG, Urteil vom 23. März 1982 - 1 C 157/79 -, juris Rdnr. 22). In solchen Fällen würde die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens einen unnötigen Formalismus darstellen. Abgesehen davon dürften hier auch die Voraussetzungen des § 75 Satz 1 VwGO vorgelegen haben, wonach eine Klage abweichend von § 68 VwGO zulässig ist, wenn über einen Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden wurde. Die Klägerin hat bereits mit Schreiben vom 15. Januar 2020 Widerspruch gegen den endgültigen Heranziehungsbescheid eingelegt.
Trotz des Hinweises auf die grundsätzliche Möglichkeit der Klageänderung im Beschluss über die Zulassung der Berufung vom 26. Juni 2024 hat die anwaltlich vertretene Klägerin ihre Klage nicht umgestellt. Dabei wäre es für sie vorteilhafter gewesen, wenn das Gericht den endgültigen Heranziehungsbescheid aufgehoben hätte, weil damit die Notwendigkeit einer Abhilfeentscheidung durch die Beklagte im Rahmen des Widerspruchsverfahrens entfallen wäre.
Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO entsprechend.
Da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), war die Revision nach § 132 Abs. 1 VwGO zuzulassen. Inwieweit in der Fallkonstellation eines durch einen endgültigen Beitragsbescheid erledigten Vorausleistungsbescheid noch Raum für eine Fortsetzungsfeststellungsklage unter dem Aspekt der Prozessökonomie und des Interesses an der Erhaltung des bisher erreichten Prozessstandes in Betracht kommt (Präjudizwirkung), sofern der endgültige Bescheid noch nicht bestandskräftig ist, hat das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit ausdrücklich offen gelassen (Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52/18 -, juris Rdnr. 15). Jedenfalls in der Rechtsprechung anderer Obergerichte wird angenommen, dass es für ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ausreicht, wenn die Gründe für die Rechtswidrigkeit eines Vorausleistungsbescheides auch zur Rechtswidrigkeit des endgültigen Beitragsbescheides führen würden. Der erkennende Senat sieht das aus den genannten Gründen anders.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 91 VwGO
§ 68 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 HVwVfG
§ 41 Abs. 1 HStrG
§ 43 Abs. 3 Satz 1 HStrG
§ 41 Abs. 4 Satz 3 HStrG
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 132 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 1069/18
6 L 71/18
5 B 1235/18
5 A 483/21
5 B 1210/13
5 B 2139/09
8 C 14/12
9 B 52/18
2 S 478/18
7 BV 08.25
6 B 56/18
2 C 7/01
9 LC 4/17
6 BV 09.13
3 A 1725/00
6 A 10853/14
4 K 1101/21
V OE 51/80
9 B 17.08
1 C 157/79