Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-10, Aktenzeichen 15 K 6257/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2006:1110.15K6257.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckbarkeit durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Der beklagte Rat beauftragte mit Beschluss vom 16. Dezember 2002 die Verwaltung, eine US-Cross-Border-Lease-Transaktion für das Kanalnetz der Stadt S. abzuschließen und entsprechende Verträge zu unterzeichnen. Außerdem beschloss er, den dabei entstehenden Barwertvorteil zur Haushaltskonsolidierung einzusetzen. Zu dieser Ratssitzung wurde mit Sitzungsvorlage vom 2. Dezember 2002 (Drucksache 1080/2002) die Transaktion beschrieben. Vorgesehen war, dass die Stadt Recklinghausen einem US-Trust aus US-steuerlicher Sicht die Nutzungsrechte
an ihrem Kanalnetz auf 99 Jahre vermietet (Hauptmietvertrag). In einem Rückmietvertrag vermietet wiederum der US-Trust das Kanalsystem an die Kommune für eine Laufzeit von 25-29 Jahren. Bei dieser Transaktion entsteht dem US-amerikanischen Investor ein Steuervorteil, an dem er die Stadt S1. mit dem sog. Netto-Barwertvorteil partizipieren lässt. Dieser Barwertvorteil, der an die Stadt direkt nach Vertragsabschluss auszukehren ist, sollte 4,5 bis 5,25 Millionen Euro betragen. Am Ende der Rückmietzeit steht der Stadt gegen Zahlung eines Kaufoptionspreises eine Beendigungsoption zu, bei deren Ausübung die noch verbleibenden Nutzungsrechte des US-Trusts aus dem Hauptmietvertrag zurückerworben werden können und die Transaktion beendet würde.
Gegen den erwähnten Ratsbeschluss fand auf Initiative der drei Kläger ein Bürgerbegehren statt. Unter der Überschrift "Bürgerbegehren ´Kein Verkauf der Abwasserkanäle`" lautete die dabei gestellte Frage:
"Sind Sie für die Aufhebung des Ratsbeschlusses der Stadt S1. vom 16.12.2002, die Abwasserkanalisation an einen amerikanischen Investor/Trust zu übertragen (Cross-Border-Leasing-Geschäft)?"
In der Begründung dazu, die keinen Kostendeckungsvorschlag enthielt, hieß es u.a.:
"Der Anreiz zu diesem Geschäft liegt im sogenannten Barwertvorteil, einem Betrag um 5 Mio Euro, der der Stadt zufließt. Es wird behauptet, es handele sich um reine Verpachtung und im Hinblick auf Eigentum und Nutzungs- und Verfügungsrechte würde sich nichts ändern. Doch in Wahrheit wird der US-Trust Eigentümer und nicht nur Pächter des Kanalnetzes.
Im Hauptmietvertrag wird das Kanalnetz für 99 Jahre an den US-Investor übertragen, ein Zeitraum, bei dem auch im deutschen Recht der Pächter eine eigentümergleiche Position innehat.
Nach amerikanischem Recht ist der Trust Eigentümer. Da für die Verträge amerikanisches Recht vereinbart wurde, beinhalten die Verträge den Verkauf. New York ist Ort der Unterzeichnung und Gerichtsstand.
Damit die Stadt das Kanalnetz weiter betreiben kann, erhält sie im Mietvertrag vom US-Investor ein eingeschränktes Nutzungs- und Verfügungsrecht. [...]
Eine Aufhebung des Ratsbeschlusses verursacht keine zusätzlichen Kosten, sondern verhindert, dass der Stadt finanzielle Risiken entstehen, die über dem jetzt versprochenen Barwertvorteil liegen."
Am 27. Januar 2003 wurden dem Bürgermeister der Stadt S1. insgesamt 5.764 Unterschriften übergeben. Nach aufsichtsrechtlicher Prüfung durch den Landrat unterzeichnete man das Vertragswerk über die US-Cross-Border- Leasing-Transaktion am 13. März 2003.
Am 31. März 2003 unterbreiteten die Kläger über einen Bevollmächtigten in Abänderung ihrer ursprünglich im Bürgerbegehren zum Ausdruck kommenden Intention folgenden Kostendeckungsvorschlag, wobei sie jedoch gleichzeitig deutlich machten, dass das Bürgerbegehren ihrer Ansicht nach keine Kosten verursache und es daher eigentlich keines Kostendeckungsvorschlags bedürfe:
"Der durch Cross-Border-Leasing des Abwassersystems erzielte Barwertvorteil von einmalig nur 4,7 Mill. Euro lässt sich problemlos gegenfinanzieren, wenn bei einer Laufzeit von 29 Jahren "Sublease" jede Bürgerin und jeder Bürger Recklinghausens 1,286 Euro pro Jahr in die Stadtkasse einzahlen würde. Bei einer Laufzeit von nur 25 Jahren verteuerte sich dieser Betrag auf 1,492 Euro."
Mit Beschluss vom 31. März 2003 stellte der Beklagte fest, dass die für ein zulässiges Bürgerbegehren erforderliche Anzahl an gültigen Unterschriften zwar vorliege, das Begehren ansonsten jedoch unzulässig sei. Dies teilte der Bürgermeister der Stadt S1. den Klägern jeweils mit Bescheid vom 9. April 2004 - zugestellt per Postzustellungsurkunde - mit. Begründet wurde der Beschluss damit, dass das Begehren in zweierlei Hinsicht nicht den Voraussetzungen der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen entspräche. Zum einen würden die zur Entscheidung zu bringende Frage und die Begründung unzutreffende Angaben enthalten, die zur Täuschung der Bürger führten. Es werde suggeriert, dass das Eigentum an dem Kanalnetz übertragen werde, was weder nach deutschem noch nach amerikanischem Recht zutreffend sei. Ein Verkauf der Abwasserkanalisation sei eben nicht beschlossen worden. Zum anderen fehle dem Bürgerbegehren der erforderliche Kostendeckungsvorschlag. Zwar sei die begehrte Aufhebung des Ratsbeschlusses für sich genommen keine kostenauslösende Maßnahme. Daraus würden jedoch - nämlich bei Nichtabschluss des Vertrages - Mindereinnahmen für die Kommune resultieren. Da es keinen Unterschied mache, ob die mit dem Bürgerbegehren geforderte Maßnahme zu Ausgaben oder zu Mindereinnahmen führe, seien auch letztere als Kosten im Sinne des Gesetzes anzusehen. Nach Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens sollen die Bürger mit einem solchen Instrument die Möglichkeit einer verantwortbaren Ersetzung eines Ratsbeschlusses schaffen. Dabei sei gerade die Selbstverantwortung der Bürger im Hinblick auf die mit der begehrten Maßnahme verbundene Kostenbelastung wichtig.
Gegen den Ratsbeschluss und die Bescheide vom 9. April 2003 legten die Kläger am 2. Mai 2003 Widerspruch ein. Darin trugen sie vor, die im Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage und die Begründung enthielten keine Täuschung der Bürger. Auf Grund des Klammerzusatzes mit dem Hinweis auf das Cross-Border- Leasing-Geschäft sei offenkundig, dass es sich bei dem Rechtsgeschäft um ein Leasing-Geschäft handele. Soweit in dem Bürgerbegehren das Wort "übertragen" genutzt worden sei, so sei damit auch die Übertragung von Nutzungsrechten erfasst. Wenn in der Begründung des Begehrens darauf hingewiesen worden sei, dass "in Wahrheit der US-Trust Eigentümer und nicht nur Pächter des Kanalnetzes" werde, handele es sich um die Wiedergabe der Rechtsauffassung der Initiatoren, die als solche für den unbefangenen Betrachter erkennbar sei. Aus dem Text des Bürgerbegehrens gehe hervor, dass es hier um eine andere rechtliche Bewertung der im Übrigen von allen Parteien geheim gehaltenen Verträge gehe.
Ein Kostendeckungsvorschlag müsse schon deshalb nicht unterbreitet werden, da der Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 offensichtlich rechtswidrig bzw. nichtig sei und der Stadt S1. daher der Barwertvorteil nicht zustehe. Der Ratsbeschluss verstoße gegen § 90 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW), wonach die Gemeinde nur dann Vermögensgegenstände veräußern dürfe, wenn sie diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht benötige. Das gelte sinngemäß auch für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes. Die der Stadt S1. eingeräumte Kaufoption nach einer bestimmten Anzahl von Jahren verdeutliche, dass zumindest das wirtschaftliche Eigentum durch die Transaktion übertragen worden sei. Da es sich bei der Abwasserbeseitigung jedoch um eine kommunale Pflichtaufgabe zur Daseinsvorsorge handele, wozu die Abwasserbeseitigungsanlagen und insbesondere die Abwasserkanalisation zwingend notwendig seien, sei eine Überlassung bzw. Übertragung der Nutzung in jedem Fall unzulässig.
Ferner verstoße der Ratsbeschluss gegen das in § 86 GO NRW enthaltene Verbot, Sicherheiten zu Gunsten Dritter zu bestellen. Daher sei er gemäß § 127 Abs. 2 GO NRW nichtig. Es sei offenkundig, dass die Stadt S1. im Rahmen der geschlossenen Vereinbarungen zahlreiche dingliche Rechte, d.h. Sicherheiten zu Gunsten des Trusts bestellt habe. Eine Ausnahmegenehmigung der Aufsichtsbehörde dafür liege nicht vor.
Schließlich sei der Ratsbeschluss wegen Verstoßes gegen § 23 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nichtig. Nach dieser Vorschrift habe die Amtssprache deutsch zu sein. Dem Rat hätten bei Beschlussfassung jedoch weder die englischsprachige Fassung der maßgebenden Verträge noch eine deutsche Übersetzung vorgelegen, sondern lediglich eine Transaktionsbeschreibung in deutscher Sprache. Ein wirksamer Ratsbeschluss könne aber nur getroffen werden, wenn die Verträge in deutscher Spräche vorlägen.
Das Bürgerbegehren habe auch deshalb keinen Kostendeckungsvorschlag unterbreiten müssen, weil der Kommune auf Grund des Ratsbeschlusses vom 16. Dezember 2002 erhebliche Schadensersatzforderungen drohten, die den Barwertvorteil deutlich überstiegen. Das Begehren verhindere vielmehr finanzielle Risiken für die Stadt. Es handele sich hierbei um Vertragserfüllungsrisiken bei Untergang oder Totalverlust der Kanalisation, die zur Schadensersatzpflicht der Stadt führten. Bei einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen müsse die Stadt S1. den Kündigungswert an den Trust zahlen. Bei künftigen Gesetzesänderungen könne die Transaktion illegal und rechtsunwirksam werden; in diesem Falle sei eine teilweise Risikoverlagerung auf die Stadt vorgesehen. Ferner trage die Stadt das Risiko der Änderung des US-Steuerrechts insbesondere hinsichtlich der US-Quellensteuern. Außerdem bestünden Währungs- und Zinsrisiken.
Die Einnahmen aus der Cross-Border-Leasing-Transaktion hätten schließlich nicht in den allgemeinen Haushalt eingestellt werden dürfen; sie seien vielmehr in den Gebührenhaushalt einzustellen und an die Gebührenzahler weiterzugeben.
Den Widerspruch der Kläger wies der Beklagte mit Beschluss vom 13. Oktober 2003 in seiner Ratssitzung als unbegründet zurück. Der auf der Grundlage des Ratsbeschlusses unter dem 27. Oktober 2003 erlassene Widerspruchsbescheid wurde dem Bevollmächtigten der Kläger am 31. Oktober 2003 per Postzustellungsurkunde zugestellt. Ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen wies der Beklagte auf die Anforderungen hin, die an den Text des Bürgerbegehrens und seine Begründung zu stellen seien. Die Begründung eines Bürgerbegehrens diene dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfülle die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen zutreffend seien. Inhalt und Form der Fragestellung dürften daher nicht unrichtig sein und zur Täuschung der Bürger führen. Dies sei jedoch bei dem streitigen Bürgerbegehren der Fall. Dort werde zumindest fälschlicherweise der Eindruck erweckt, dass es sich bei dem Cross-Border-Leasing-Geschäft um eine Eigentumsübertragung handele. Dass es sich hierbei lediglich um eine Wertung und Rechtsansicht der Kläger handele, sei für den objektiven Betrachter nicht erkennbar.
Hinsichtlich des seiner Ansicht nach erforderlichen Kostendeckungsvorschlags trug der Beklagte unter anderem vor, dieser sei nicht deshalb verzichtbar, weil durch das Bürgerbegehren verhindert werden solle, dass der Stadt S1. Schadensersatzforderungen drohten, die den Barwertvorteil überstiegen. Entscheidend sei vielmehr, dass mögliche Einnahmen verhindert würden. Auch wenn diese Einnahmen bei der Berechnung der Gebühren zu berücksichtigen seien, so ändere dies nichts daran, dass es sich um Einnahmen handele. Forderungen Dritter, die zu Ausgaben führen könnten, seien im Vertrag nicht enthalten. Selbstverständlich berge jeder Vertrag auch Risiken; Risiken könnten jedoch nicht mit Ausgaben gleichgesetzt werden.
Der Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 sei auch nicht offensichtlich rechtswidrig. Verstöße gegen die von den Klägern genannten Vorschriften der Gemeindeordnung und des Verwaltungsverfahrensgesetzes lägen nicht vor. Es obliege nicht den Vertretern eines Bürgerbegehrens, über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses zu entscheiden. Diese Befugnis stehe ausschließlich dem Bürgermeister, der Aufsichtsbehörde und gegebenenfalls den Verwaltungsgerichten zu. Solange von diesen eine Beanstandung nicht vorliege, seien die Ratsbeschlüsse wirksam, somit zu beachten und auszuführen. Durch den Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 sei die Verwaltung nur beauftragt worden, den Vertrag auf der Grundlage der Transaktionsbeschreibung abzuschließen. Ein Vertragsschluss sei zum damaligen Zeitpunkt noch nicht erfolgt. Allein deshalb schon könnten die von den Klägern geltend gemachten Verstöße gegen Vorschriften der Gemeindeordnung durch den Vertragsschluss keinen Erfolg haben. Im übrigen werde das Cross-Border-Leasing-Geschäft von den Beschränkungen des § 90 GO NRW nicht erfasst, weil eine Nutzungsüberlassung an den Vertragspartner nicht erfolgt sei. Ferner habe die Grundlage für den Ratsbeschluss - die Transaktionsbeschreibung - in deutscher Sprache vorgelegen.
Am 1. Dezember 2003, einem Montag, haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung wiederholen und vertiefen sie auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung seines Beschlusses vom 31. März 2003, den Klägern gegenüber bekannt gemacht durch Bescheid des Bürgermeisters der Stadt S. vom 9. April 2003, und seines Beschlusses vom 13. Oktober 2003, den Klägern gegenüber bekannt gemacht durch Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters der Stadt S1. vom 27. Oktober 2003, zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Kein Verkauf der Abwasserkanäle" festzustellen,
hilfsweise festzustellen, dass die Beschlüsse des Beklagten vom 31. März 2003, den Klägern gegenüber bekannt gemacht durch Bescheid des Bürgermeisters der Stadt S1. vom 9. April 2003, und vom 13. Oktober 2003, den Klägern gegenüber bekannt gemacht durch Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters der Stadt S. vom 27. Oktober 2003, rechtswidrig und das Bürgerbegehren "Kein Verkauf der Abwasserkanäle" zulässig gewesen sind.
Der Beklagte beantragt ohne weitere Begründung,
die Klage abzuweisen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Rubrum ist von Amts wegen berichtigt worden. Richtiger Beklagter ist nicht die Stadt S1. als Rechtsträger, sondern der Rat der Stadt S1. gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AG VwGO NRW). Darin liegt kein Austausch der Beklagten, dem das Verbot der Klageänderung entgegenstünde. Mit der Rubrumsänderung wird vielmehr lediglich klargestellt, dass nicht die Körperschaft, sondern nur der vorliegend betroffene Teil, der Rat als Organ derselben, die Rechtsstellung eines Beteiligten hat.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Februar 1996 - 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241; VG Arnsberg, Urteil vom 16. Mai 2003 - 12 K 2590/02 -.
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
I.
Die mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsklage ist wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.
Der beklagte Rat hat es zu Recht abgelehnt, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) durch den Beklagten. Das Bürgerbegehren verfolgt kein nach § 26 Abs. 1 GO NRW zulässiges Begehren, weil ihm der notwendige Regelungscharakter eines Bürgerbegehrens fehlt.
Das Bürgerbegehren ist als kassatorisches Bürgerbegehren gegen den Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 gerichtet. Es hat ausdrücklich und dem Sinn nach dessen Aufhebung zum Gegenstand. Der Ratsbeschluss kann jedoch nicht mehr im Wege eines gegebenenfalls später durchzuführenden Bürgerentscheids aufgehoben werden, weil er mit der Unterzeichnung des Cross-Border-Leasing- Vertrags durch die Stadt S1. am 13. März 2003 vollzogen worden ist. Damit ist dem Bürgerbegehren - und einem evtl. Bürgerentscheid noch vor dessen Einleitung - die Grundlage entzogen. Ab dem Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung bringt die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens den Klägern keinen Vorteil mehr.
Aus der Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ergibt sich eine grundsätzliche Allzuständigkeit des Rates für sämtliche Angelegenheiten der kommunalen Verwaltung, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. Eine anderweitige Bestimmung in diesem Sinne findet sich in § 41 Abs. 3 GO NRW, wonach die Geschäfte der laufenden Verwaltung als im Namen des Rates auf den Bürgermeister übertragen gelten. Dabei zeichnen sich Geschäfte der laufenden Verwaltung im Gegensatz zu anderen durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des betreffenden Vorgangs aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 - 15 A 5184/99 -, NWVBl 2002, 275 (276).
An einer solchen Regelmäßigkeit und Häufigkeit fehlt es bei einer Geschäftsanbahnung und dem dieses Einzelverfahren abschließenden Vertragsabschluss wie dem vorliegenden, der das Ver- und Rückleasen des städtischen Kanalnetzes zum Gegenstand hat. Mithin oblag die Entscheidung, ob das streitgegenständliche Geschäft geschlossen werden sollte, wie durch den Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 geschehen, dem Beklagten. Während die Entschlussfassung darüber, ob die Verwaltung zu dem Abschluss der Cross-Border- Leasing-Transaktionen ermächtigt werden sollte, beim beklagten Rat lag, oblag es gemäß § 63 Abs. 1 GO NRW dem Bürgermeister, von der damit einhergehenden Ermächtigung zur Ausübung der Vertretungsmacht dem Willen des Beklagten entsprechend Gebrauch zu machen und den zur Rede stehenden Vertrag zu unterzeichnen.
Mit der Unterzeichung des Vertragswerkes in New York am 13. März 2003 wurde dem Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 als Ermächtigungsgrundlage entsprochen, womit die Erklärung der Vertreter der Stadt gegenüber dem Vertragspartner wirksam erfolgt ist. Von dieser Erklärung geht als Teil der beiderseitigen Willenserklärungen und damit als Bestandteil des Vertrages weiterhin eine Wirkung aus; diese ist dabei aber nicht auf das Fortbestehen der ihr zu Grunde liegenden Ermächtigung in der Gestalt des Ratsbeschlusses vom 16. Dezember 2002 in der Zukunft angewiesen, weswegen diesem seit dem Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung keine Wirkung mehr zukommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -NWVBl 2006, 426.
Der Ratsbeschluss bildete die Grundlage für die Abgabe der Willenserklärungen bei Vertragsunterzeichnung, er bildet jedoch nicht die Grundlage des Vertrages. Mit Abgabe der Erklärungen ist der Beschluss vom 16. Dezember 2002 sozusagen „verbraucht"; er ist nicht mehr existent. Was jedoch rechtlich nicht mehr existent ist, kann auch nicht mehr - z.B. im Wege plebiszitärer Elemente wie Bürgerbegehren und -entscheid - aufgehoben werden. Ein entsprechendes Begehren der Kläger geht ins Leere.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426, und vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466 (467).
Durch das durchgeführte Bürgerbegehren waren weder der Beklagte noch die Stadt S1. gehindert, den Vertrag zu unterzeichnen. Dies folgt aus der gesetzlichen Konzeption des Verhältnisses von repräsentativ-demokratischer Willensbildung durch den Rat einerseits und direkt-demokratischer Willenbildung durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid andererseits. Eine gegebenenfalls im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes geltend zu machende Entscheidungssperre sieht die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung - im Gegensatz zur diesbezüglichen Regelung in Bayern - nicht vor, so dass die Entscheidungen der Bürgerschaftsvertretung nicht unter dem Vorbehalt eines anderweitigen Bürgerbegehrens bzw. -entscheides stehen, um dessen Wirksamkeit zu gewährleisten. Das Fehlen eines solchen Entscheidungsverbots für den Rat bzw. den die Entscheidungen umsetzenden Hauptverwaltungsbeamten und das damit einhergehende Nebeneinander der beiden Willensbildungswege kann im Ergebnis dazu führen, dass der direkt-demokratische Entscheidungsprozess in der Form eines Bürgerentscheids durch die Weiterverfolgung und abschließende Umsetzung des repräsentativ-demokratisch legitimierten Beschlusses überholt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -; NWVBl 2006, 426; Beschluss vom 2. November 1998 - 15 B 2329/98 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 22. Juli 2005 - 1 L 1439/05 -; VG Minden, Beschluss vom 28. Juni 2004 - 3 L 523/04; anders für das hessische Recht Hess. VGH, Beschluss vom 26. Oktober 1993 - 6 TG 2221/93 -, DÖV 1994, 270 = NVwZ 1994, 396, und wohl auch Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein- Westfalen, Band 1, Stand: Dezember 2005, § 26 Rn. 9.
Dies ist der nordrhein-westfälischen Regelung jedoch immanent. Wegen der Gleichwertigkeit von Ratsentscheidungen einerseits und von plebiszitären Elementen andererseits ist die Treuepflicht - soweit sie auf das Verhältnis zwischen Gemeindeorganen wie dem Rat und Bürgern im Rahmen eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids überhaupt anwendbar ist - hier durch die Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 16. Dezember 2002 nicht verletzt.
Das Bürgerbegehren kann auch nicht dahingehend verstanden oder umgedeutet werden, dass es auf eine rückwirkende Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 16. Dezember 2002 gerichtet wäre (ex tunc). Dann würde es ein gesetzwidriges Ziel verfolgen und damit gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig sein. Der angegriffene Ratsbeschluss darf nicht durch einen späteren Bürgerentscheid rückwirkend aufgehoben werden. Durch Rückwirkung sollen die Verhältnisse entgegen ihrem tatsächlichen Geschehen im Nachhinein umgestaltet werden. Die Vergangenheit kann im Nachhinein nur umgestaltet werden, wenn das Recht dies so vorsieht, etwa im Zivilrecht bei der Anfechtung (§ 142 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB -) oder der Genehmigung (§ 184 Abs. 1 BGB). Nichts anderes gilt im öffentlichen Recht, wo z.B. ein Verwaltungsakt sich grundsätzlich nur dann Rückwirkung beimessen kann, wenn dies gesetzlich zugelassen ist, wie dies u.a. für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten vorgesehen ist (§§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG NRW). Ebenso misst die Verwaltungsgerichtsordnung der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von Verwaltungsakten nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO explizit Rückwirkung zu. Eine solche Rückwirkung ist für den hier vorgesehenen Bereich gesetzlich nicht vorgesehen. Die einschlägige Ermächtigungsgrundlage des § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gestattet es dem Beklagten lediglich, die kommunalen Angelegenheiten für die Zukunft im Beschlusswege zu gestalten; sie gibt ihm aber keine Ermächtigung, in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen durch rückwirkende Aufhebung gleichsam ungeschehen machen zu können. Einzig durch einen actus contrarius ist der Gemeinderat befugt, seine in der Vergangenheit getroffene Entscheidung für die Zukunft zu beseitigen. Da die Bürger mit Hilfe eines Bürgerentscheids lediglich an Stelle des Beklagten über eine Gemeindeangelegenheit selbst entscheiden können (vgl. § 26 Abs. 1 GO NRW), muss diese eingeschränkte Befugnis des Rates auch für die Instrumente der direkt-demokratischen Willensbildung gelten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2005, 426 (427).
Eine rückwirkende Entziehung der Ermächtigung der Verwaltung zum Abschluss des Cross-Border-Leasing-Geschäfts ist zudem aus Gründen des Vertrauensschutzes zugunsten der in Ausübung der ihnen erteilten Vertretungsmacht unterzeichnenden Personen abzulehnen. Diese Vertreter dürfen nicht dadurch schutzlos gestellt werden, dass die rückwirkende Beseitigung der ihnen erteilten Ermächtigung in das Belieben des Ermächtigenden gestellt würde.
Das Bürgerbegehren kann auch nicht in der Weise umgedeutet werden, dass nunmehr nach Vertragsunterzeichnung nicht mehr die Aufhebung des Ratsbeschlusses, sondern die Aufhebung des Cross-Border-Leasing-Geschäftes als solches begehrt würde. Eine derartige Umdeutung oder Umformulierung ist nicht zulässig. Die Kläger und mit ihnen die Unterzeichner des Bürgerbegehrens verfolgen allein die Bekämpfung des Ratsbeschlusses vom 16. Dezember 2002, der die Beauftragung und Ermächtigung der Verwaltung zur Vorbereitung, Durchführung der Cross-Border-Leasing-Transaktion und abschließenden Unterzeichnung der damit einhergehenden Verträge zum Inhalt hat. Das geht deutlich aus dem Wortlaut der im Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage hervor. Gegenstand des Bürgerbegehrens ist hingegen nicht die Rückgängigmachung des am 13. März 2003 geschlossenen Vertrages, wenngleich dies von den Klägern und den übrigen Unterzeichnern des Bürgerbegehrens der Sache nach letztlich gleichsam gewollt sein dürfte. Der maßgebliche ursprüngliche Text des vorliegenden Bürgerbegehrens ist nicht auf die Rückgängigmachung des abgeschlossenen Vertrages gerichtet, sondern greift lediglich die Entscheidung des beklagten Rates an, mit der das Zustandekommen eben dieses Geschäfts in Auftrag gegeben wurde. Bürgerbegehren und - nach Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens - anschließend durchzuführender Bürgerentscheid sind aufeinander aufgebaut. Daher muss der Bürgerentscheid den Text des Bürgerbegehrens zwingend uneingeschränkt übernehmen. Vom Text des Bürgerbegehrens darf im darauffolgenden Bürgerentscheid grundsätzlich nicht abgewichen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426 (427 f), vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl 2003, 466, und vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl 2002, 110 (111); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: Oktober 2004, § 26 Anm. VII 1.
Angesichts des fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses ist eine Entscheidung des Gerichts darüber, ob das Bürgerbegehren in der Sache zulässig ist oder nicht, entbehrlich. Somit erübrigen sich Ausführungen zur Frage nach dem Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlags und zur Frage nach der Zulässigkeit der im Bürgerbegehren gewählten Formulierungen. Ob der Ratsbeschluss vom 16. Dezember 2002 wegen Verstoßes gegen §§ 90, 86 GO NRW, 23 Abs. 1 VwVfG NRW unwirksam oder gar nichtig ist, bedarf keiner Überprüfung, da er - ohne vorherige Beanstandung durch den Bürgermeister oder die Aufsichtsbehörde - mit Vertragsunterzeichnung vollzogen wurde. Die Frage, ob der Barwertvorteil in den allgemeinen Haushalt oder vielmehr in den Gebührenhaushalt einzustellen ist, ist für das vorliegende Verfahren unerheblich und bedarf daher keiner Entscheidung.
II.
Die mit dem Hilfsantrag verfolgte Fortsetzungsfeststellungsklage ist ebenfalls unzulässig.
Statthafte Klageart ist insoweit die Fortsetzungsfeststellungsklage in doppelt analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, und zwar bezogen auf die Verpflichtungsklage sowie bezogen auf einen Verwaltungsakt, der sich bereits vor der Klageerhebung erledigt hat. Der erledigte Verwaltungsakt ist hier die Feststellung des Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Diese Feststellung hat sich faktisch erledigt, denn das Bürgerbegehren kann nach dem Abschluss des Cross-Border-Leasing-Geschäftes nicht mehr zum Erfolg im Sinne der Kläger führen (siehe oben unter I.).
Die Kläger haben jedoch kein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes. Dieses besondere Feststellungsinteresse ist anzunehmen, wenn die Kläger trotz Erledigung des angegriffenen Aktes noch ein nachvollziehbares Interesse an der Frage haben, ob der Verwaltungsakt ursprünglich rechtmäßig bzw. rechtswidrig gewesen war. Es kann auf eine Wiederholungsgefahr, ein Rehabilitierungsinteresse oder auf die Absicht gestützt werden, einen Schadensersatzanspruch geltend zu machen; zusätzlich kann sich ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse daraus ergeben, dass die erledigte Maßnahme eine fortdauernde faktische Grundrechtsbeeinträchtigung nach sich zieht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2003 - 1 WB 14/03 -, BVerwGE 119, 341 mit weiteren Nachweisen.
Sofern es auf eine Wiederholungsgefahr gestützt wird, muss diese hinreichend bestimmt sein. Hierfür genügt weder die theoretische Möglichkeit einer Wiederholung, noch muss andererseits feststehen, dass eine vergleichbare Situation wieder eintritt. Vielmehr reicht es aus, wenn gewisse Anhaltspunkte vorliegen, die eine Wiederholung in absehbarer Zeit als möglich erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 23 A 865/91 -, DVBl 1994, 541 (542); Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl. 2005, § 113 Rn. 141.
Vorliegend sind keinerlei Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass ein vergleichbarer Sachverhalt in absehbarer Zeit droht. Nach der Änderung der entsprechenden US- Steuergesetze kommt ein ähnliches Geschäft ohnehin nicht mehr in Frage. Eine theoretische Wiederholungsgefahr im Hinblick auf Bürgerbegehren zu anderen Fragestellungen, dessen Zulässigkeit vom Beklagten möglicherweise ebenfalls nicht festgestellt werden wird, ist nicht konkret genug. Außerdem wäre bei Bürgerbehren zu anderen Themen schon zweifelhaft, ob man überhaupt von einer Wiederholung sprechen kann.
Anhaltspunkte für ein Rehabilitationsinteresse oder einen nicht unerheblichen Eingriff in einen grundrechtlich geschützten Bereich der Kläger sind nicht ersichtlich.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 90, 86 GO NRW, 23 Abs. 1 VwVfG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 86 GO NRW
§ 90 GO
§ 167 VwGO
§ 90 der Gemeindeordnung
§ 23 Abs. 1
Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 63 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW
§ 184 Abs. 1 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 241
DÖV 1994, 270
NVwZ 1994, 396
BVerwGE 119, 341
DVBl 1994, 541
7 A 12861/95
12 K
2590/02
15 A 5184/99
15 A 5081/05
15 A 3916/02
15 B 2329/98
1 L 1439/05
3 L 523/04
6 TG 2221/93
15 A 2445/97
1 WB 14/03
23 A 865/91