Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-12-16, Aktenzeichen 2 K 2208/20
ECLI: ECLI:DE:VGK:2020:1216.2K2208.20.00

Tenor:
Der Zurückstellungsbescheid der Beklagten vom 06. April 2020 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger sind Miteigentümer des Grundstücks Gemarkung T. , Flur 0, Flurstücke 0000 und 0000 mit der postalischen Anschrift J.----straße 00 in 00000 T. . Das Grundstück wird nicht vom Geltungsbereich eines Bebauungsplans erfasst, es liegt im Ortszentrum der Beklagten.
Am 17. Februar 2014 beschloss der Rat der Beklagten die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 000 (....). In der Ratsvorlage zu diesem Beschluss heißt es, der Aufstellungsbeschluss solle die rechtlichen Voraussetzungen dafür schaffen, den Planbereich detaillierter zu untersuchen und in Gespräche mit den Fachbehörden einzutreten. Nach den bisherigen planerischen Vorstellungen eines Investors sollten im Planbereich Fachmärkte und ein Lebensmittelvollsortimenter entstehen. Das Grundstück der Kläger wird vom Geltungsbereich des Aufstellungsbeschlusses erfasst.
Am 19. Dezember 2019 beantragten die Kläger bei der Beklagten die Erteilung eines planungsrechtlichen Bauvorbescheides für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit 13 Wohneinheiten und einer Tiefgarage mit 27 Einstellplätzen. Eine weitere Bauvoranfrage wurde von einem anderen Antragsteller für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses mit 35 Wohneinheiten, einer Tiefgarage mit 79 Einstellplätzen auf dem Nachbargrundstück J.----straße 00-00 gestellt. Beide Bauvoranfragen waren Gegenstand der Beratung im Stadtentwicklungs-, Planungs- und Verkehrsausschuss der Beklagten am 04. Februar 2020. Der Ausschuss stimmte beiden Bauvorhaben nicht zu und beschloss, das bereits eingeleitete Bebauungsplanverfahren fortzuführen. Der Bürgermeister der Beklagten ordnete daraufhin unter dem 24. März 2020 die öffentliche Bekanntmachung des Bebauungsplans Nr. 000 (....) an. Ziel des Bebauungsplans sei die städtebauliche Ordnung im Geltungsbereich. Die öffentliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erfolgte am 28. März 2020.
Durch Zurückstellungsbescheid vom 06. April 2020 setzte die Beklagte die Entscheidung über die Bauvoranfrage der Kläger bis zum 31. März 2021 aus und ordnete die sofortige Vollziehung des Bescheides an. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, um während des Bauleitplanverfahrens keine unerwünschten Entwicklungen im Plangebiet einzuleiten und städtebauliche Ziele zu sichern, sei die Entscheidung über die Bauvoranfrage auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 BauGB zurückzustellen. Das beantragte Vorhaben lasse befürchten, dass eine angestrebte städtebauliche Entwicklung, insbesondere im Hinblick auf die Staffelung der Firsthöhen erschwert oder gar unmöglich gemacht würde. Von einer Anhörung der Kläger sei nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW abgesehen worden, da eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig erscheine. Der Bescheid wurde den Klägern am 08. April 2020 zugestellt.
Die Kläger haben am 06. Mai 2020 Klage erhoben.
Sie machen geltend, der Bescheid sei schon formell rechtswidrig, weil sie vor dessen Erlass nicht angehört worden seien. Warum eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig sei, sei nicht ersichtlich. Der Zurückstellungsbescheid sei aber auch inhaltlich rechtswidrig. Es sei für sie schon nicht ersichtlich, dass die Beklagte eine ernsthafte Bauleitplanung beabsichtige. Das folge bereits daraus, dass die ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erst nach mehr als sechs Jahren nach diesem Beschluss erfolgt sei. Weiterhin sei auch nicht das erforderliche Mindestmaß eines Planungskonzepts gegeben. Der künftige Planinhalt lasse sich überhaupt nicht ermitteln, vielmehr liege eine reine Verhinderungsplanung vor, die nicht zulässig sei. Die Beklagte habe in ihrem Bescheid lediglich Gründe vorgeschoben, anstatt mit den Klägern die Frage des Einfügens des Bauvorhabens im Sinne von § 34 BauGB zu klären.
Die Kläger beantragen,
den Zurückstellungsbescheid der Beklagten vom 06. April 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Über die Ausführungen im angefochtenen Bescheid hinaus trägt die Beklagte vor, eine hinreichend konkrete Planung liege im vorliegenden Fall vor. Eine Entscheidung über die Bauvoranfrage der Kläger würde die in Aussicht genommenen Festsetzungen des Bebauungsplans in Bezug auf Höhenfestsetzungen und überbaubare Grundstücksflächen konterkarieren oder sogar unmöglich machen. Daher sei der Erlass des Zurückstellungsbescheides unter Anordnung der sofortigen Vollziehung im öffentlichen Interesse geboten gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Zurückstellungsbescheid der Beklagten vom 06. April 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Gericht kann offenlassen, ob der Bescheid schon formell rechtswidrig ist und deshalb der Aufhebung unterliegt, wie die Kläger geltend machen, oder ob die fehlende Anhörung durch die Beklagte vor Erlass des Bescheides hier nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich ist. Denn der Bescheid ist in jedem Fall materiell rechtswidrig.
Der Zurückstellungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage entgegen der Auffassung der Beklagten nicht in § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Danach hat die Baugenehmigungsbehörde, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht beschlossen wird, obwohl die Voraussetzungen gegeben sind, auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Hier lagen im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre nicht vor. Eine Veränderungssperre darf nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB von der zuständigen Gemeinde erst dann erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat.
Ständige Rechtsprechung, vgl. zuletzt Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 09. August 2016 – 4 C 5.15 –, ZfBR 2017, 62, 64 Rn. 19; Urteil vom 30. August 2012– 4 C 1.11, BVerwGE 144, 82 Rn. 12 jeweils mit weiteren Nachweisen.
Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach dessen Abs. 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde noch nicht völlig offen sind.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Oktober 2010 – 4 BN 26.10-, ZfBR 2011, 160 mit weiteren Nachweisen.
Gemessen daran kann das Gericht nicht feststellen, dass hier durch eine Veränderungssperre sicherbare, hinreichend konkretisierte Planungsabsichten der Beklagten für den Bereich des aufgestellten Bebauungsplans Nr. 000 gegeben sind. Nach Durchsicht des Planaufstellungsvorgangs liegen auf Seiten der Plangeberin keine konkreten Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen vor. Die Beklagte hat bislang keinen bestimmten Baugebietstyp nach § 1 Abs. 2 BauNVO für den Planbereich ins Auge gefasst; im Beschluss des Stadtentwicklungs-, Planungs- und Verkehrsausschusses vom 15. September 2014 heißt es lediglich diffus, Ziel der Planung sei die Schaffung von Baurechten zugunsten eines großflächigen Einzelhandelbetriebs (Vollsortimenter) und der Etablierung von Fachmärkten. Sie hat auch keine sonst nach § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen mit hinreichender Konkretheit vor Augen. Die Beklagte führt insoweit an, sie wolle Firsthöhen staffeln und überbaubare Grundstücksflächen ausweisen. Es ist aber in keiner Weise verlässlich absehbar, inwieweit betroffene Grundstücksflächen im Plangebiet im Wege von Festsetzungen nach § 23 BauNVO konkret überbaubar sein sollen. Ebenso wenig lässt sich auch nur annäherungsweise absehen, wie die Höhe der baulichen Anlagen im Plangebiet nach § 18 BauNVO festgelegt werden soll. Die entgegenstehende Auffassung der Beklagten ist nicht tragfähig und geht offensichtlich von einem fehlerhaften Verständnis der Sicherungsfähigkeit einer Bauleitplanung aus.
Insgesamt erwecken die Planungsabsichten der Beklagten den Eindruck, dass die Planung in ihren Grundzügen vollkommen offen ist. Dies dokumentiert auch die Erläuterung der Beschlussvorlage der Verwaltung für den Stadtrat am 06. Januar 2014, wenn es dort heißt, der Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan solle die rechtlichen Voraussetzungen dafür schaffen, diese Fläche detaillierter zu untersuchen und in Gespräche mit den Fachbehörden einzutreten. Eine Untersuchung der angesprochenen offenen Punkte („Bach, Parkplätze, Immissionsrecht, Bauordnungsrecht“) ist allerdings in den folgenden über sechs Jahren nicht vorgenommen worden, ebenso wenig ist eine Beteiligung von Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange nach § 4 BauGB bzw. eine Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 BauGB erfolgt. Eine derartige „Planung“ kann nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Denn Zweck einer derartigen Satzung ist es, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern. Sie dient nicht dazu, die Planungshoheit der Gemeinde allgemein zu sichern. Gerade dies ist aber der Fall, wenn eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlässt, bzw. - wie hier - eine Bauvoranfrage zurückstellt, um auf diese Weise Zeit zu gewinnen für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts.
So ausdrücklich Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03. -, ZfBR 2004, 460, 463.
Damit fehlt es auch an der weiteren Voraussetzung für die Zurückstellung des Vorhabens der Klägerin auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Da die städtebauliche Planung der Beklagten - wie soeben dargelegt - nicht hinreichend konkretisiert ist, lässt sich nicht feststellen, dass das streitige Bauvorhaben der Kläger die Durchführung der Planung unmöglich macht oder jedenfalls wesentlich erschweren würde.
Der nach allem rechtswidrige Bescheid der Beklagten vom 06. April 2020 verletzt die Kläger auch in ihren Rechten. Er ist mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO aufzuheben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
24.375,00 €
festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und entspricht der anzunehmenden Bedeutung der Sache aus Sicht der Kläger. Die Kammer setzt insoweit 25 v.Ht. des Streitwerts für die Erteilung eines Bauvorbescheids an (vgl. Ziffer 6 des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG NRW vom 22. Januar 2019).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 46 VwVfG NRW
§ 14 BauGB
§ 23 BauNVO
§ 18 BauNVO
§ 4 BauGB
§ 3 BauGB
§ 167 VwGO
§ 55a VwGO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 1 Abs. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 144, 82
4 C 5.15
4 C 1.11
4 BN 26.10
4 CN 16.03