Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-06-19, Aktenzeichen 173/11
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2013:0619.173.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei einem Einspruch (§ 41 VAbstG BE) begründen nur hinreichend substantiierte Hinweise auf Fehler des Verfahrens eine Ermittlungs- bzw. Überprüfungspflicht des VerfGH (VerfGH Berlin, 27.10.2008, 86/08 mwN).(Rn.30)
2. Zweck der amtlichen Bekanntmachung im Amtsblatt und der Kurzbezeichnung auf den Unterschriftslisten und -bögen ist allein die sachbezogene Unterrichtung der Bürger. Rechtlich erheblichen Einfluss auf das Gesamtergebnis könnte eine verfahrensfehlerhafte Wahl der Überschrift daher nur haben, wenn Stimmberechtigte hierdurch über den Gegenstand der Bekanntmachung tatsächlich unzutreffend oder irreführend informiert wurden und deshalb den vollständigen Inhalt der Bekanntmachung nicht zur Kenntnis genommen und in der Folge dem Volksbegehren nicht zugestimmt haben. (Rn.36)
3a. Der Einhaltung von Fristen und Terminen bei einem Volksbegehren kommt zwar nicht dieselbe hohe Bedeutung zu wie in Wahlverfahren. Jedoch sollen auch die in Art 62 Verf BE und das VAbstG BE festgelegten Fristen eines Volksbegehrens ein gewisses Maß an Planungssicherheit für die Organisation und Durchführung geben. Die Einhaltung dieser Fristen und Termine eines Volksbegehrens unterliegt uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Kontrolle; sie dürfen nur ausnahmsweise überschritten werden. (Rn.50)
3b. Die amtliche Kostenschätzung iSd § 15 Abs 1 Satz 1 VAbstG BE ist „umgehend“, mithin ohne schuldhaftes Zögern zu erstellen. Sie ist so schnell und vordringlich aufzustellen, wie es unter den jeweils gegebenen Umständen und unter Berücksichtigung des Interesses der Trägerin möglich und zumutbar ist. (Rn.53)
4. Von den eintragungswilligen Stimmberechtigten können bei ihrer Mitwirkung am Volksbegehren zumutbare Anstrengungen erwartet werden. Eine Beteiligung an der unmittelbaren demokratischen Willensbildung setzt voraus, dass der Stimmberechtigte sich mit dem betreffenden Sachbegehren und den Möglichkeiten, seine Unterstützung dafür zum Ausdruck zu bringen, vertraut macht und auseinandersetzt (VerfGH Berlin, 18.05.2000, 78/99, LVerfGE 11, 49 <61> mwN).(Rn.40)
5. Hier:
a. Ein Teil der Rügen legt bereits keinen Verfahrensfehler dar:
aa. Ein Verfahrensfehler oder eine unbillige Erschwerung der Eintragungsmöglichkeit ist nicht darin zu sehen, dass die Unterschriftsbögen keinen Hinweis auf die Rücksendeadresse enthielten. Die Angabe einer Rücksendeadresse ist nicht vorgeschrieben (vgl § 22 Abs 3 Nr 1 VAbstG BE).(Rn.40)
bb. Die Eintragungsmöglichkeit wird durch eine Höhe des Eintragungsfeld von 7 mm auf den Unterschriftslisten und -bögen offensichtlich nicht unbillig erschwert.(Rn.42)
cc. Die gerügte Verfahrenspraxis hinsichtlich der Auslegungszeiten, Anzahl und Ort der amtlichen Auslegungsstellen sowie die Gegebenheiten vor Ort (Warteschlagen, Hinweise auf das Volksbegehren, vorrätige Unterschriftslisten) ist nicht zu beanstanden.(Rn.45)
b. Die übrigen Mängel haben auf das Gesamtergebnis keinen Einfluss.(Rn.33)
aa. Dass die Stimmberechtigten über den Gegenstand der Bekanntmachung tatsächlich unzutreffend oder irreführend informiert wurden, kann ausgeschlossen werden.(Rn.36)
bb. Die falsche Angabe einer Telefonnummer auf der ersten Fassung des Informationsblattes kann keinen wesentlichen Einfluss auf das Gesamtergebnis gehabt haben.(Rn.38)
cc. Die rechtswidrigen Verzögerungen (Verstoß gegen § 15 Abs 1 S 1 VAbstG BE und § 17 Abs 1 S 2 VAbstG BE) sind offensichtlich nicht geeignet, das negative Gesamtergebnis in Frage zu stellen.(Rn.51)
1. Der Einspruch wird zurückgewiesen.
2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
3. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Die Einspruchsführer wenden sich gegen die Feststellung des Nichtzustandekommens des Volksbegehrens „Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin“.
1. Am 19. Februar 2010 übersandte der Einspruchsführer zu 1 der Senatsverwaltung für Inneres und Sport (Beteiligter zu 2) den Entwurf eines Volksbegehrens mit dem Titel „Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin“ und bat um Erstellung der amtlichen Kostenschätzung und Prüfung der formalen Gesetzmäßigkeit. Gegenstand des Volksbegehrens war ein Gesetzentwurf zur Änderung von § 19 des Berliner Schulgesetzes (Ganztagsschulen, ergänzende Förderung und Betreuung). Alle Grundschulkinder sollten danach ohne Bedarfsprüfung einen Hortplatz nebst Mittagessen erhalten; zur Verbesserung der Förderung und Betreuung der Grundschulkinder sollte mehr Personal eingesetzt und dieses besser fortgebildet werden. Die dem Entwurf beigefügte Unterschriftsliste über die Einleitung des Volksbegehrens enthielt unter dem genannten Titel noch den Zusatz „Bessere schulische Betreuung und Förderung der Kinder in der Ganztagsgrundschule“.
Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport forderte bei der Senatsverwaltung für Bildung, Forschung und Wissenschaft am 22. Februar 2010 die amtliche Kostenschätzung an, die diese nach mehrfacher Erinnerung unter Verweis auf erforderliche Abstimmungen unter anderem mit der Senatsverwaltung für Finanzen sowie auf Unklarheiten im Gesetzentwurf, der von der Trägerin daraufhin geändert wurde, am 21. Mai 2010 übersandte. Diese leitete sie am selben Tage an den Einspruchsführer zu 1 weiter.
Am 30. November 2010 stellten die vier Einspruchsführer sowie die weitere Vertrauensperson M. bei dem Beteiligten zu 2 den „Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1+ für Berlin“ als dessen Trägerin. Dem Antrag waren der Gesetzentwurf und Listen mit 28.668 Unterstützungsunterschriften beigefügt. Nach der am 22. Dezember 2010 vorliegenden Unterschriftenprüfung durch die Bezirke waren hiervon 24.400 Unterschriften gültig.
Am 27. Dezember 2010 teilte die Senatsverwaltung für Inneres und Sport der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung mit, dass die formalen und inhaltlichen Anforderungen der §§ 10 bis 16 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid - AbstG - erfüllt seien. Der Senat von Berlin beschloss am 11. Januar 2011 eine ablehnende Stellungnahme zu dem Volksbegehren.
Am 10. Juni 2011 beantragte die Trägerin die Durchführung des Volksbegehrens mit dem Titel „Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin“. Am selben Tag erörterten die Trägerin und ein Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Inneres und Sport im Rahmen eines Beratungsgesprächs unter anderem die Gestaltung der amtlichen Unterschriftslisten und -bögen sowie sonstige Einzelheiten des weiteren Ablaufs. Der Mitarbeiter unterbreitete den Einspruchsführern den Entwurf für einen Unterschriftsbogen mit der Überschrift „Unterschriftsbogen für die Zustimmung zum Volksbegehren über die Ganztagsbetreuung von Grundschulkindern‚ Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin“. Die Trägerin äußerte dazu den Wunsch, die Bezeichnung des Volksbegehrens gegebenenfalls noch ändern zu wollen.
Die Landesabstimmungsleiterin (Beteiligte zu 1) übersandte dem Einspruchsführer zu 1 am 17. Juni 2011 die vorgesehenen Texte der Veröffentlichung des Volksbegehrens im Amtsblatt sowie der Unterschriftslisten und -bögen mit dem im Beratungsgespräch mitgeteilten Titel. Am 20. Juni 2011 morgens bat der Einspruchsführer zu 1 per E-Mail darum, den Titel des Volksbegehrens in „Volksbegehren für eine bessere schulische Förderung und Betreuung von Grundschulkindern in Berlin - www.volksbegehren-grundschule.de“ zu ändern. Der Geschäftsleiter der Beteiligten zu 1 schlug daraufhin unter Hinweis auf das Neutralitätsgebot und den Umstand, dass die Internetadresse bereits unter Namen und Anschrift der Trägerin aufgeführt sei, vor: „Volksbegehren über die schulische Förderung und Betreuung von Grundschulkindern in Berlin“. Er teilte zugleich mit, dass die Amtsblattredaktion Änderungen, die an diesem Tag dort eingehen, noch berücksichtigen könne. Der Einspruchsführer zu 1 bestand auf dem Zusatz „für eine Verbesserung“ und schlug vor: „Volksbegehren für eine Verbesserung der schulischen Förderung und Betreuung von Grundschulkindern in Berlin“. Für den Fall, dass die Beteiligte zu 1 auf diesen Vorschlag nicht eingehen könne, schlug er am Nachmittag des 20. Juni 2011 vor, den Titel aus dem Antrag zum Volksbegehren zu übernehmen: „Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin - Für eine bessere schulische Betreuung und Förderung der Grundschulkinder in Berlin“. Hierzu antwortete der Geschäftsleiter der Beteiligten zu 1 am späten Nachmittag des 20. Juni 2011, der Titel in der Amtsblattveröffentlichung laute jetzt „Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin“, sei also identisch mit dem, was die Trägerin in ihrem Antrag vom 10. Juni 2011 angegeben habe. Im Amtsblatt für Berlin vom 24. Juni 2011 (Nr. 27, S. 1382 ff.) wurde das Volksbegehren mit dieser Überschrift ohne Zusatz veröffentlicht.
Dieselbe Überschrift trugen die von der Beteiligten zu 1 erstellten Unterschriftslisten und -bögen. Unterhalb der Kurzbezeichnung wurde in vier Stichpunkten der wesentliche Inhalt des Volksbegehrens wiedergegeben sowie die amtliche Kostenschätzung, die Kostenschätzung der Trägerin, Namen, Anschrift, Telefonnummer und Internetadresse der Trägerin und weitere Hinweise der Beteiligten zu 1. Einen gesonderten Hinweis auf die Rücksendeadresse enthielten die Unterschriftslisten und -bögen nicht. Die Listen sahen für jede Eintragung eine Zeile im DIN A4 - Querformat mit einer Höhe von 7 mm vor. In der ersten Fassung des von der Beteiligten zu 1 erstellten Informationsblattes zum Volksbegehren, das unter anderem den vollständigen Gesetzentwurf enthielt, war infolge eines Zahlendrehers eine falsche Telefonnummer der Trägerin angegeben. Dieser Fehler wurde auf entsprechenden Hinweis korrigiert; Ende Juli 2011 wurden neue Informationsblätter mit der zutreffenden Telefonnummer hergestellt und versandt.
Am 28. Juni 2011 widersprach der Einspruchsführer zu 1 der Veröffentlichung im Amtsblatt und den vorgelegten Ausfertigungen der Unterschriftslisten und -bögen sowie des Informationsblattes. Die Beteiligte zu 1 lehnte unter dem 30. Juni 2011 Änderungen ab.
Die Unterschriftensammlung begann am 11. Juli 2011 und endete am 10. November 2011. Die Trägerin überreichte der Beteiligten zu 1 ca. 38.000 Eintragungen. Im Amtsblatt für Berlin vom 2. Dezember 2011 (Nr. 53, S. 2890) machte die Beteiligte zu 1 ihre Entscheidung über das Ergebnis des Volksbegehrens vom 24. November 2011 bekannt. Am letzten Tag der Eintragungsfrist seien 2.467.878 Personen stimmberechtigt gewesen. Dem Volksbegehren hätten somit 172.752 Personen zustimmen müssen. 32.022 Eintragungen seien gültig. Die für das Volksbegehren geltenden Vorschriften seien beachtet worden, und das Volksbegehren sei nicht zustande gekommen.
2. Mit dem am 24. Dezember 2011 erhobenen Einspruch gegen die Feststellungen der Beteiligten zu 1 machen die Einspruchsführer geltend, die für das Volksbegehren geltenden Vorschriften seien nicht beachtet worden, was sich auf das festgestellte Abstimmungsergebnis habe auswirken können. Sie rügen die unzutreffende Bezeichnung des Volksbegehrens in der Amtlichen Bekanntmachung sowie auf den amtlichen Unterschriftslisten und -bögen, die Angabe einer falschen Telefonnummer, den fehlenden Hinweis auf die Rücksendeadresse auf den amtlichen Unterschriftslisten und -bögen, die zu kleine Gestaltung der Eintragungsfelder auf den amtlichen Unterschriftslisten, diverse Fristverstöße, die Verletzung der Beratungspflicht sowie Verfahrensverstöße in den einzelnen Auslegungsstellen.
Die Beteiligte zu 1 habe ohne sachliche Rechtfertigung und ohne nachvollziehbare Begründung nicht die von der Trägerin gewünschte Bezeichnung, sondern deren nichtssagenden und irreführenden Namen als Überschrift des Volksbegehrens verwendet und damit auch gegen § 22 Abs. 3 Nr. 2 AbstG verstoßen.
Die Durchführung des Volksbegehrens sei ferner durch den Aufdruck einer falschen Telefonnummer der Trägerin auf den amtlichen Unterschriftslisten und -bögen sowie dem Informationsblatt behindert worden. Auf den Unterschriftslisten und -bögen habe die Angabe „Rücksendeadresse“ gefehlt.
Ohne sachliche Notwendigkeit sei der Platz für die Eintragungen und die Unterschrift sehr eng gestaltet worden. Dadurch sei die Eintragung deutlich erschwert und eine Vielzahl ungültiger Eintragungen und Unterschriften hervorgerufen worden.
Verfahrensfristen seien wiederholt nicht eingehalten worden. Die amtliche Kostenschätzung sei erst nach mehr als drei Monaten vorgelegt worden. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport habe die 15-tägige Prüfungsfrist gemäß § 17 Abs. 1 AbstG nicht eingehalten. Die Bezirksämter hätten die am 17. Dezember 2010 ablaufende Frist zur Überprüfung der gültigen Unterschriften nicht eingehalten. Der Beteiligte zu 2 habe die bis zum 6. Januar 2011 laufende Entscheidungsfrist von 15 Tagen gemäß § 17 Abs. 6 AbstG bewusst überschritten. Die Fristverstöße hätten sich auch auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt. Wären sämtliche Fristen eingehalten worden, hätte vermieden werden können, dass die zweite Phase der Unterschriftensammlung in die Sommerferien fällt. Unter Berücksichtigung der Abgeordnetenhauswahl und der auch noch in den Abstimmungszeitraum fallenden Herbstferien seien der Trägerin effektiv nur vier Wochen verblieben, um das Volksbegehren in der Öffentlichkeit bekannt zu machen und das Quorum zu erreichen.
Der Beteiligte zu 2 habe durch eine unzureichende Beratung gegen § 40a AbstG verstoßen. Sie seien bei dem Beratungsgespräch am 10. Juni 2011 durch die Vorlage des amtlichen Unterschriftsbogens überrumpelt worden. Die Zusagen, dass sie die Kurzbezeichnung des Volksbegehrens selbst wählen und auch noch nachträglich ändern könnten, seien unzutreffend gewesen oder von der Beteiligten zu 1 nicht eingehalten worden. Bei korrekter Beratung hätten sie den Antrag zurückgenommen und einen neuen Antrag mit einer treffenden Kurzbezeichnung eingereicht.
Bei von ihnen durchgeführten Stichproben seien in den Auslegungsstellen Verstöße gegen § 21 Abs. 2 Satz 1 AbstG festgestellt worden. Die Unterschriftsbögen seien zum Teil erst nach Aufforderung und Wartezeiten von bis zu 30 Minuten ausgehändigt worden. Die Unterschriftslisten seien teilweise nicht vorrätig gewesen. Beim Bürgeramt 1 in der Yorckstraße seien Hinweise auf das Volksbegehren schwer zu erkennen gewesen. Unterschriftswillige hätten fast 30 Minuten warten müssen, um am Informationsschalter weitere Informationen zum Einschreibungsort zu erhalten. Dies sei erst Ende Juli 2011 geändert worden. Anfang November 2011 seien die Hinweise auf das Volksbegehren mit Veranstaltungsplakaten überklebt worden und nicht mehr sichtbar gewesen. Bei einer Überprüfung der amtlichen Auslegungsstelle im Rathaus Wedding am 4. November 2011 sei festgestellt worden, dass dort überhaupt keine Hinweise auf das Volksbegehren und die Möglichkeit der Unterschrift vorhanden gewesen seien. Im Rathaus Tiergarten seien am 4. November 2011 Hinweise auf das Volksbegehren nur sehr schlecht wahrnehmbar gewesen.
Die Einspruchsführer beantragen, die Entscheidung der Beteiligten zu 1 vom 24. November 2011 aufzuheben.
3. Der Verfassungsgerichtshof hat den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Die Beteiligte zu 1 beantragt, den Einspruch zurückzuweisen. Sie ist der Auffassung, die geltend gemachten Verfahrensverstöße liegen nicht vor.
Weder das Abstimmungsgesetz noch die Abstimmungsordnung sähen vor, dass Titel bzw. Kurzbezeichnung nach den Wünschen der Trägerin des Volksbegehrens festgelegt werden müssten. Für die Formulierungen auf den amtlichen Unterlagen sei allein sie verantwortlich. Dabei sei sie dem Neutralitätsgebot verpflichtet und müsse den Anschein einer Parteinahme vermeiden. Erfahrungen mit der Durchführung des Volksbegehrens zum Flughafen Tempelhof hätten gezeigt, dass die Wahl einer neutralen Formulierung besonders wichtig sei. Durch die gewählte Kurzbezeichnung, die die Trägerin auch in ihrem Antrag verwendet habe, sei das Anliegen der Trägerin prägnant und objektiv zutreffend umschrieben worden und durch die Schulnote “1 +“ ergäbe sich auch, dass das Volksbegehren auf eine Verbesserung der schulischen Situation und Förderung der Grundschulkinder gerichtet sei. Die Beteiligte zu 1 sei intensiv bemüht gewesen, im Einvernehmen mit der Trägerin einen neutralen Titel zu finden, wie dies auch bei anderen Volksbegehren in der Vergangenheit mehrfach erfolgreich praktiziert worden sei. Der am 20. Juni 2011 von dem Einspruchsführer zu 1 vorgeschlagene Titel sei wegen der Wahl des Wortes „Verbesserung“ ohne Anführungszeichen mit der gebotenen Neutralität nicht vereinbar gewesen. Da am 20. Juni 2011 eine Einigung nicht möglich gewesen sei und eine Druckfreigabe habe erfolgen müssen, sei entschieden worden, den von der Trägerin beantragten Titel zu verwenden und dies durch das Setzen von Anführungszeichen zu dokumentieren.
Auf allen Unterschriftslisten und -bögen sei die korrekte Telefonnummer aufgeführt worden. Deren fehlerhafte Angabe in der ersten Auflage des Informationsblattes sei Ende Juli 2011 korrigiert worden. Die Angabe einer Rücksendeadresse sei gesetzlich nicht vorgeschrieben. Die Gestaltung der Unterschriftslisten habe weder zu einer Erschwerung der Eintragungsmöglichkeiten noch zu einer Vielzahl ungültiger Unterschriften geführt. Wegen der Länge der gesetzlich vorgesehenen Angaben zum wesentlichen Inhalt des Volksbegehrens habe etwas weniger Platz für die Eintragungen zur Verfügung gestanden als etwa beim Volksbegehren zu den Berliner Wasserbetrieben. Angesichts des Umstandes, dass mehr als 140.000 Unterschriften für den Erfolg des Volksbegehrens fehlten, könne jedenfalls ausgeschlossen werden, dass eventuelle Erschwerungen der Eintragungsmöglichkeiten den Ausgang des Volksbegehrens beeinflusst haben.
Relevante Fristverstöße hätten nicht vorgelegen und seien jedenfalls nicht kausal für den Misserfolg des Volksbegehrens. Eine konkrete Frist für die Vorlage der amtlichen Kostenschätzung bestehe nicht. Die Verzögerung beruhe auf der erforderlichen Abstimmung mit der Senatsverwaltung für Finanzen und mehreren Nachfragen zur Plausibilisierung und Begründung der Ansätze. Die Aufstellung der Kostenschätzung belege die Komplexität der Berechnung. Dass die erforderlichen Prüfungen nicht innerhalb von 14 Tagen hätten erfolgen können, liege auf der Hand. Die Überschreitung der Frist nach § 17 Abs. 1 Satz 2 AbstG durch die Bezirkswahlämter um wenige Tage beruhe auf deren allgemein bekannter Überlastung in der Vorweihnachtszeit und auf der Belastung mit der Prüfung von Unterschriften einer Volksinitiative. Dass der Senat seinen Standpunkt nicht gemäß § 17 Abs. 2 Satz 4 AbstG am 6. Januar 2011, sondern erst am 11. Januar 2011 beschlossen habe, beruhe darauf, dass die erste Senatssitzung im neuen Jahr turnusgemäß am 11. Januar 2011 stattgefunden habe. Von der Möglichkeit einer Entscheidung im Umlaufverfahren sei im Hinblick auf die Weihnachtsfeiertage und die Komplexität des Gesetzentwurfs Abstand genommen worden. Eine mutwillige Verzögerung habe nach alledem nicht vorgelegen.
Der Vorwurf einer Falschberatung oder Überrumpelung im Beratungsgespräch liege neben der Sache. Die Unterbreitung von Mustern für die Unterschriftslisten und -bögen und eines Vorschlages für die Kurzbezeichnung gehöre zum Service. Dass den Einspruchsführern durch den Mitarbeiter des Beteiligten zu 2 mitgeteilt worden sei, sie könnten die Kurzbezeichnung frei wählen, sei unzutreffend und auch unerheblich, da der Beteiligte zu 2 keine verbindlichen Zusagen für die Beteiligte zu 1 abgeben könne.
Schließlich sei auch kein entscheidungserheblicher Verstoß gegen § 21 Abs. 2 Satz 1 AbstG zu verzeichnen. Selbst wenn es in Einzelfällen zu den geschilderten Unregelmäßigkeiten gekommen sein sollte, werde hierdurch angesichts des Fehlens von 140.000 Unterschriften das Ergebnis des Volksbegehrens nicht in Frage gestellt.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung, da der Verfassungsgerichtshof einstimmig auf sie verzichtet (§ 24 Abs. 1 VerfGHG).
A. Der Einspruch ist gemäß § 41 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 22), - AbstG - i. V. m. §§ 14 Nr. 7, 55 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - zulässig. Er richtet sich gegen die Feststellung der Beteiligten zu 1 nach § 25 Abs. 2 AbstG, dass das Volksbegehren nicht wirksam zustande gekommen ist. Die weitere Feststellung, dass die für das Volksbegehren geltenden Vorschriften beachtet worden sind, ist im Gesetz nicht vorgesehen. Sie unterliegt deshalb nur einer inzidenten Prüfung, jedoch keiner selbstständigen Anfechtung (vgl. Beschluss vom 27. Oktober 2008 - VerfGH 86/08 - Rn. 57, wie alle nachfolgend zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de).
Die Einspruchsführer sind nach § 16 Abs. 1 Satz 3 AbstG postulationsfähig. Erklärungen der Vertrauenspersonen sind danach verbindlich, wenn sie von mindestens drei Vertrauenspersonen abgegeben werden (vgl. dazu auch Beschluss vom 16. März 2010 - VerfGH 90/09 - Rn. 11 ff.). Vorliegend haben vier Vertrauenspersonen Einspruch erhoben. Die Monatsfrist gemäß § 41 Abs. 2 AbstG ist gewahrt.
B. Der Einspruch ist nicht begründet.
Bei dem Einspruch nach § 41 AbstG handelt es sich um ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle, das dem Wahlprüfungsverfahren nachgebildet ist. Die Prüfung erfolgt nur auf Einspruch, der nach §§ 55, 21 VerfGHG unter Angabe der erforderlichen Beweismittel zu begründen ist. Sie findet weder von Amts wegen statt noch ist stets das gesamte Verfahren zu überprüfen. Vielmehr richtet sich der Prüfungsumfang nach dem Einspruch, durch den der Einspruchsführer den Anfechtungsgegenstand bestimmt. Dabei begründen nur hinreichend substantiierte Hinweise auf Fehler des Verfahrens eine Ermittlungs- bzw. Überprüfungspflicht des Verfassungsgerichtshofes (Beschluss vom 27. Oktober 2008 - VerfGH 86/08 - Rn. 59, m. w. N.).
Gegenstand der rechtlichen Beurteilung im Einspruchsverfahren ist ebenso wie im Wahlprüfungsverfahren nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern die objektive Gültigkeit des festgestellten Gesamtergebnisses (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 1 AbstG; von den Einspruchsführern auch als Abstimmungsergebnis bezeichnet). Prüfungsmaßstab ist mithin, ob die für die Durchführung des Volksbegehrens geltenden Verfahrensvorschriften beachtet worden sind, wobei diese, soweit dazu Veranlassung besteht, inzident auch auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin zu überprüfen sind (Urteil vom 2. Juni 1999 - VerfGH 31/99 - DVBl. 1999, 979 <980>; Beschlüsse vom 18. Mai 2000 - VerfGH 78/99 - LVerfGE 11, 49 <55> und 27. Oktober 2008 - VerfGH 86/08 - Rn. 60). Die Auslegung und Anwendung der einschlägigen einfachgesetzlichen Vorschriften muss der Bedeutung der verfassungsrechtlich eingeräumten politischen Handlungsmöglichkeiten der stimmberechtigten Staatsbürger gerecht werden. Es muss sichergestellt sein, dass das Verfassungsinstitut des Volksbegehrens und der Volksgesetzgebung auch praktisch erfolgreich Anwendung finden kann; dies schließt unbillige Erschwerungen der Beteiligungsmöglichkeiten durch die zuständigen Behörden von Rechts wegen aus (Beschlüsse vom 18. Mai 2000, a. a. O., S. 56 und 27. Oktober 2008, a. a. O., Rn. 86; vgl. auch Hessischer StGH, Urteil vom 3. Juni 1968 - P.St.486 - ESVGH 19, 1 <4>; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26. April 1975 - VerfGH 8/74 - OVGE 30, 288 <292>).
Auch bei Vorliegen von Verfahrensfehlern kann der Einspruch nur Erfolg haben, wenn sich diese auf das festgestellte Gesamtergebnis des Volksbegehrens ausgewirkt haben können. Der für das Wahlprüfungsverfahren geltende Maßstab, dass dafür eine nur theoretische Möglichkeit nicht ausreicht, diese vielmehr nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkret und nicht ganz fern liegend sein muss (vgl. für das Bundesrecht: BVerfGE 89, 243 <254>), gilt auch hier (Urteil vom 2. Juni 1999 und Beschlüsse vom 18. Mai 2000 und 27. Oktober 2008, a. a. O.).
Gemessen daran kann der Einspruch keinen Erfolg haben. Es ist auszuschließen, dass das negative Gesamtergebnis auf den gerügten Verfahrensmängeln, soweit sie überhaupt vorliegen, beruhen kann.
1. Die Rüge, sowohl in der amtlichen Bekanntmachung im Amtsblatt als auch auf den Unterschriftslisten und -bögen sei für das Volksbegehren eine unzutreffende und unverständliche Kurzbezeichnung gewählt worden, ist unbegründet.
Das ergibt sich bereits daraus, dass die Beteiligte zu 1 letztlich den Titel gewählt hat, den die Trägerin selbst in ihren Anträgen vom 30. November 2010 und 10. Juni 2011 angegeben hatte. Zusätzlich dürfte eine wirksame nachträgliche Änderung des Volksbegehrens hinsichtlich dieses Titels durch den Einspruchsführer zu 1 mangels förmlicher Beteiligung von mindestens zwei weiteren Vertrauenspersonen im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 3 AbstG nicht bewirkt worden sein (vgl. Beschluss vom 16. März 2010 - VerfGH 90/09 - Rn. 12 ff.).
Auf eine etwaige Verletzung der Beratungspflicht des Beteiligten zu 2 gemäß § 40a AbstG hinsichtlich der Wahl des amtlichen Titels für das Volksbegehren kommt es danach nicht mehr an. Ebenso wenig bedarf es weiterer Ausführungen dazu, ob hinreichend dargelegt und tatsächlich erkennbar ist, dass das Gesamtergebnis hiervon entscheidend beeinflusst worden sein kann. Beides dürfte im Übrigen zusätzlich zu verneinen sein. So ist bereits nicht davon auszugehen und wurde seitens der Einspruchsführer auch nicht dargelegt, dass die Stimmberechtigten, die an einem Volksbegehren teilnehmen, über das Amtsblatt informiert werden. Es dürfte vielmehr davon auszugehen sein, dass - wie auch die Einspruchsführer selbst andeuten - der Großteil der Unterschriften über die freie Sammlung bzw. die sonstigen Werbemaßnahmen der Trägerin, etwa über das Internet, eingeworben werden und wurden. In diesem Rahmen war die Trägerin aber nicht zur Verwendung des amtlich bekanntgemachten Titels verpflichtet, sondern konnte sich auch anderer - von ihr als werbewirksamer angesehener - Bezeichnungen bedienen, was sie ausweislich des von ihr erstellten und wohl auch in den Auslegungsstellen ausliegenden Hinweisbogens und der auf ihren Internetseiten abrufbaren Poster und Postkarten (www.volksbegehren-grundschule.de/aktuelles/promo-phase2.htm) getan hat. Dies gilt entsprechend für die sonstige Öffentlichkeitsarbeit, etwa in Pressemitteilungen, bei denen die Trägerin selbst auch nur mit der Bezeichnung „Volksbegehren Grundschule“ geworben hat (vgl. www.volksbegehren-grundschule.de/fileadmin/user_upload/ downloads/Presse-Echo/2011_ Presse/20110610PRESSEMITTEILUNG.pdf). Überdies ist insofern zu berücksichtigen, dass Zweck der amtlichen Bekanntmachung im Amtsblatt und der Kurzbezeichnung auf den Unterschriftslisten und -bögen allein die sachbezogene Unterrichtung der Bürger ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 -, juris Rn. 50 m. w. N.). Rechtlich erheblichen Einfluss auf das Gesamtergebnis könnte eine verfahrensfehlerhafte Wahl der Überschrift daher nur haben, wenn Stimmberechtigte hierdurch über den Gegenstand der Bekanntmachung tatsächlich unzutreffend oder irreführend informiert wurden (vgl. auch ThürVerfGH, a. a. O.; BayVerfGHE 44, 9 <16>; Thum, KommunalPraxis BY 2002, 404 <408>) und deshalb den vollständigen Inhalt der Bekanntmachung nicht zur Kenntnis genommen und in der Folge dem Volksbegehren nicht zugestimmt haben. Dass dies bei der von der Trägerin selbst verwendeten Bezeichnung der Fall ist, kann ausgeschlossen werden.
Insofern kann auch dahingestellt bleiben, ob der Titel den Anforderungen des § 22 Abs. 3 Nr. 2 AbstG genügt, wonach die Unterschriftslisten und -bögen eine den Gegenstand des Volksbegehrens möglichst genau beschreibende Kurzbezeichnung enthalten müssen, und inwieweit die Beteiligte zu 2 in diesem Zusammenhang einerseits dem Neutralitätsgebot und andererseits dem Willen der Trägerin des Volksbegehrens verpflichtet ist. Der Verfassungsgerichtshof bemerkt hierzu, dass das vom Staat zu beachtende Neutralitätsgebot nicht überspannt werden darf und überdies - auch im Interesse einer möglichst unverfälschten Wiedergabe des Anliegens der Trägerin - auch dadurch gewahrt werden kann, dass eine von der Trägerin gewählte und akzentuierte Wertungen enthaltende Kurzbezeichnung auf den Unterschriftlisten und -bögen in Anführungszeichen gesetzt und dadurch der Eindruck einer Parteinahme der zuständigen staatlichen Stellen vermieden werden kann (vgl. das dem Urteil vom 13. Februar 2013 - VerfGH 32/12 - zugrunde liegende Volksbegehren zu einem „Gesetz zur Beendigung des Chaos bei der Berliner S-Bahn“). Ein rechtlich erheblicher Einfluss der von den Einspruchsführern beanstandeten Kurzbezeichnung des Volksbegehrens auf das Gesamtergebnis kann insoweit auch deshalb ausgeschlossen werden, weil die Beteiligte zu 2 dem Informationsbedürfnis der Bürger im Zusammenhang mit der Unterschriftsleistung, dem die Regelung in § 22 Abs. 3 Nr. 2 AbstG allein dient (vgl. Niedersächsischer StGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00 -, juris Rn. 42 m. w. N.), in besonderem Maße dadurch Rechnung getragen hat, dass sie auf den Unterschriftslisten und -bögen direkt unter der Überschrift den wesentlichen Inhalt des Volksbegehrens in vier kurzen und prägnanten Stichpunkten wiedergegeben hat.
2. Auch die falsche Angabe einer Telefonnummer auf der ersten Fassung des Informationsblattes infolge eines Zahlendrehers kann keinen wesentlichen Einfluss auf das Gesamtergebnis gehabt haben. Nach Beanstandung der Trägerin wurden unstreitig bereits Ende Juli neue Informationsblätter an die Bezirkswahlämter und die Trägerin versandt. Nach den ebenfalls unbestrittenen Angaben der Beteiligten zu 1 haben Rückfragen bei den Bezirkswahlämtern ergeben, dass in der Zwischenzeit allenfalls sehr wenige Informationsblätter mit falschen Telefonnummern herausgegeben worden waren. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Informationsblätter die Anschrift und auch die Internetadresse der Trägerin enthalten haben und auf den Hinweisbögen der Trägerin und den Unterschriftslisten und -bögen von Anfang an die richtige Telefonnummer angegeben war. Unter diesen Umständen erscheint nicht ansatzweise nachvollziehbar, wie sich der Fehler auf das Gesamtergebnis ausgewirkt haben sollte.
3. Soweit die Einspruchsführer rügen, dass auch 100.000 Unterschriftslisten und -bögen mit falscher Telefonnummer gedruckt und verteilt worden seien, trifft dies nicht zu. Im Rahmen ihrer Sachverhaltsdarstellung (S. 19 der Einspruchsschrift) führen die Einspruchsführer nur aus, dass „auf dem Informationsblatt“ die Telefonnummer falsch gewesen sei. Die Unterschriftslisten und -bögen werden dort nicht erwähnt. Die Beteiligte zu 1 ist der Rüge entgegengetreten und hat dargelegt, dass auf allen Unterschriftslisten und -bögen die korrekte Telefonnummer abgedruckt war. Dies wurde von den Einspruchsführern in der Folge nicht mehr bestritten und deckt sich zudem mit dem Inhalt der Verwaltungsakten. Die dort als Anhang zu der E-Mail des Geschäftsleiters an die Beteiligte zu 1 vom 27. Juni 2011 übermittelten Entwürfe der Unterschriftslisten und -bögen enthalten jeweils die korrekte Telefonnummer, wie sie auch in den E-Mails des Einspruchsführers zu 1 angegeben war.
4. Ein Verfahrensfehler oder eine unbillige Erschwerung der Eintragungsmöglichkeit ist auch nicht darin zu sehen, dass die Unterschriftsbögen keinen Hinweis auf die Rücksendeadresse enthielten. § 22 Abs. 3 Nr. 1 AbstG fordert ausdrücklich nur die Angabe des Namens und der Anschrift der Trägerin, nicht aber die Angabe der Rücksendeadresse. Auch das amtliche Muster gemäß Anlage 3b zur Abstimmungsordnung - AbstO - enthält einen solchen Hinweis nicht. Eine unbillige Erschwerung der Eintragungsmöglichkeiten ist damit nicht verbunden. Zum einen liegt es nahe, dass der Unterschriftsbogen jedenfalls auch an die darauf angegebene Anschrift der Trägerin gesandt werden kann. Zum anderen bestand jederzeit die Möglichkeit der Rückfrage über die angegebene Telefonnummer oder vor Ort in den Auslegungsstellen sowie bei den die freien Unterschriftssammlungen durchführenden Personen. Überdies wurde auf der auf dem Unterschriftsbogen ebenfalls angegebenen Internetseite sowie auf dem Hinweisbogen der Trägerin deutlich auf die Rücksendeadresse hingewiesen. Auch insoweit gilt im Übrigen, dass von den eintragungswilligen Stimmberechtigten bei ihrer Mitwirkung am Volksbegehren zumutbare Anstrengungen erwartet werden können; denn wenn das Volk im Rahmen einer unmittelbaren demokratischen Willensbildung in ernstzunehmender Weise gesetzesinitiativ tätig werden will, setzt dies notwendigerweise die Bereitschaft voraus, sich mit dem betreffenden Sachbegehren und den Möglichkeiten, seine Unterstützung dafür zum Ausdruck zu bringen, vertraut zu machen und auseinanderzusetzen (Beschluss vom 18. Mai 2000 - VerfGH 78/99 - LVerfGE 11, 49 <61> m. w. N.). Schließlich ist weder hinreichend dargelegt noch ersichtlich, dass sich das Fehlen des Hinweises auf die Rücksendeadresse auf das Gesamtergebnis ausgewirkt haben kann.
5. Auch soweit die Einspruchsführer rügen, die Eintragungsfelder auf den Unterschriftslisten seien zu klein gewesen, was zu einer Vielzahl ungültiger Stimmen geführt habe, liegt weder ein Verfahrensfehler noch eine unbillige Erschwerung der Eintragungsmöglichkeit vor. Eine beachtliche Auswirkung auf das Gesamtergebnis ist ebenfalls nicht denkbar.
Nach § 3 AbstO erfolgt die Zustimmung zum Volksbegehren auf Unterschriftslisten und -bögen nach dem Muster der Anlagen 3a und 3b. Druckt man die Anlage 3a zur AbstO auf einem DIN A4-Blatt aus, hat jedes Eintragungsfeld eine Höhe von 8 mm. Ob allein deswegen auch die Größe der Eintragungsfelder verbindlich vorgegeben ist, erscheint fraglich, weil sie in den Mustern nicht angegeben ist und die exakte Höhe auch von der jeweiligen Ausdrucktechnik abhängt. Die Differenz der Höhe der Eintragungsfelder von einem Millimeter (7 mm statt 8 mm) ist jedenfalls nur geringfügig und kaum wahrnehmbar. Auch 7 mm hohe Eintragungsfelder sind ausreichend groß für handschriftliche Eintragungen. Außerdem hat die Beteiligte zu 1 diese Gestaltung nachvollziehbar mit dem größeren Umfang der auf den Listen und Bögen befindlichen Informationen begründet. Die Grenze zu einer unbilligen Erschwerung der Eintragungsmöglichkeit ist auch mit Rücksicht hierauf offensichtlich nicht überschritten.
Die Einspruchsführer haben ferner keinen Fall benannt, in dem eine Eintragung infolge eines zu kleinen Eintragungsfeldes als ungültig angesehen worden sein soll. Unabhängig davon kann ausgeschlossen werden, dass sich die Größe der Eintragungsfelder auf das Gesamtergebnis ausgewirkt hat. Dies folgt schon daraus, dass insgesamt nur 5.499 Eintragungen ungültig waren, für ein positives Ergebnis aber mehr als 140.000 Eintragungen fehlten. Die Beteiligte zu 1 hat zudem ausgeführt, dass die Gesamtquote ungültiger Eintragungen im Vergleich zu anderen Volksbegehren mit 14,5 % nicht außergewöhnlich hoch war und nur 120 von 3.003 ausgewerteten ungültigen Eintragungen auf unleserlichen Angaben beruhte.
6. Die weiter gerügten Erschwerungen der Eintragung in den Auslegungsstellen sind zum Teil bereits nicht hinreichend substantiiert dargelegt und stellen im Übrigen keine unbilligen Erschwerungen dar. Darüber hinaus ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass sie maßgebliche Auswirkungen auf das Gesamtergebnis haben konnten.
Nach § 21 Abs. 2 Satz 1 AbstG sind die Auslegungszeiten sowie Anzahl und Ort der amtlichen Auslegungsstellen so zu bestimmen, dass jeder Stimmberechtigte ausreichend Gelegenheit hat, sich an dem Volksbegehren zu beteiligen. Wie dies im Einzelnen angemessen zu ermöglichen ist, ergibt sich hieraus nicht. Auch insoweit gebietet die Verfassung aber, wie eingangs bereits ausgeführt, dass Eintragungen nicht unbillig erschwert werden dürfen. Andererseits ist jedoch eine identische Ausgestaltung des Verfahrens wie bei Wahlen und Abstimmungen nicht gefordert (Beschlüsse vom 18. Mai 2000 - VerfGH 78/99 - LVerfGE 11, 49 <56>, und 27. Oktober 2008 - VerfGH 86/08 - Rn. 86; BayVerfGHE 47, 1 <13 f.>), und auch insoweit dürfen den Stimmberechtigten gewisse Anstrengungen abverlangt werden (Beschluss vom 18. Mai 2000, a. a. O., S. 61 m. w. N.). Gemessen hieran ist die gerügte Verfahrenspraxis nicht zu beanstanden.
a) Soweit die Einspruchsführer rügen, sie hätten bei Überprüfung von Auslegungsstellen festgestellt, dass die amtlichen Unterschriftslisten und -bögen nicht zur Mitnahme oder Unterschriftsleistung ausgelegen hätten oder nicht vorrätig gewesen seien, haben sie dies nach Ort und Zeit nicht substantiiert. Sie verkennen auch, dass die Auslegungsstellen nicht dazu verpflichtet sind, die Unterschriftslisten und -bögen zur freien Mitnahme auszulegen. Ihre Aufgabe ist es nach § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 23 Abs. 1 AbstG nur, die amtlichen Abstimmungsunterlagen bereitzuhalten und den Stimmberechtigten die Vornahme der Eintragung in der Auslegungsstelle zu ermöglichen. Stimmberechtigte Personen können daneben nach § 23 Abs. 2 Satz 1 AbstG den Unterschriftsbogen beim Bezirksamt anfordern oder elektronisch abrufen (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 2 AbstG).
b) Auch soweit die Einspruchsführer rügen, bei einigen Auslegungsstellen hätte nach einer Wartezeit an den Schaltern nach dem Unterschriftsbogen gefragt werden müssen, legen sie schon nicht dar, wann und bei welchen Stellen dies der Fall gewesen ist. Da die Eintragungsfrist insgesamt vier Monate beträgt und nach dem eigenen Vortrag der Einspruchsführer der Großteil der Unterschriften im Rahmen der freien Sammlung eingeholt wurde, ist darin letztlich auch keine wesentliche Erschwerung zu sehen. Allenfalls dauernde übermäßige Wartezeiten an Informationsschaltern könnten eine andere Beurteilung gebieten. Einen derartigen Sachverhalt haben die Einspruchsführer nicht vorgetragen.
c) Entsprechendes gilt für den Vortrag, dass ab Anfang November 2011 an den Eingängen zu den Rathäusern Yorckstraße, Wedding und Tiergarten keine oder nur schwer wahrnehmbare Hinweise auf das Volksbegehren vorhanden gewesen seien. Da die Eintragungsfrist am 10. November 2011 endete und nur drei (von insgesamt 38) Auslegungsstellen betroffen waren, scheidet eine wesentliche Erschwerung schon deshalb aus. Überdies bestand und besteht auch keine Verpflichtung, an den Rathauseingängen auf die Eintragungsmöglichkeit gesondert und für jeden sofort sichtbar hinzuweisen. Nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 AbstG sind nur die amtlichen Auslegungsstellen und Auslegungszeiten bekanntzumachen. Grundsätzlich genügt es, wenn den Stimmberechtigten Gelegenheit gegeben wird, sich rechtzeitig vor und während der Eintragungsfrist über Auslegestellen und Auslegezeiten zu unterrichten (Hessischer StGH, Urteil vom 3. Juni 1968 - P.St.486 -, juris Rn. 50; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26. April 1975 - VerfGH 8/74 -, OVGE 30, 288 <295>). Im Übrigen reicht es aus, dass Personen, die sich an dem Volksbegehren beteiligen wollen, die Auslegungsstellen ohne größere Schwierigkeit erreichen können (Beschluss vom 18. Mai 2000, a. a. O., LVerfGE 11, 60). Auf das Volksbegehren möglichst auffällig hinzuweisen und damit faktisch zugleich für eine Eintragung bei all denen zu werben, die das öffentliche Gebäude zu anderen Zwecken aufsuchen, würde dem staatlichen Neutralitätsgebot widersprechen und kann deshalb nicht Aufgabe der Auslegungsstellen sein (vgl. Beschluss vom 18. Mai 2000, a. a. O., S. 61; VerfGH Nordrhein-Westfalen, a. a. O.; zum staatlichen Neutralitätsgebot bei Unterschriftensammlungen vgl. auch BAG, NJW 2005, 1596 ff. und BVerfGK 10, 250 <257 f.>; Thum, KommunalPraxis BY 2007, 164 f.) Ein wahrnehmbarer Hinweis auf die zur Eintragung aufzusuchenden Räumlichkeiten darf gleichwohl erwartet werden.
7. Die für das Verfahren geltenden Fristen sind zwar zum Teil nicht eingehalten worden. Es kann aber ausgeschlossen werden, dass sich die dadurch rechtsfehlerhaft eingetretenen Verzögerungen um insgesamt höchstens 95 Tage entscheidend ausgewirkt haben.
a) Der Einhaltung von Fristen und Terminen bei einem Volksbegehren kommt nicht dieselbe hohe Bedeutung zu wie in den an Wahltermine und einen strengen Zeitplan gebundenen Wahlverfahren (vgl. zur Bedeutung der Fristen und Termine in Wahlverfahren: BayVerfGH, BayVerfGHE 58, 56 <65> und Entscheidung vom 10. Mai 2010 - Vf. 49-III-09 -, juris Rn. 31; StGH Bremen, Urteil vom 22. Mai 2008 - St 1/08 -, NVwZ-RR 2008, 666; Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009, § 54 Rn. 1). Art. 62 VvB und das Abstimmungsgesetz legen jedoch auch für nahezu alle Verfahrensabschnitte der plebiszitären Bürgerbeteiligung und der Volksgesetzgebung Fristen fest. Diese sollen auch ein gewisses Maß an Planungssicherheit für die Organisation und Durchführung geben. Damit verbunden sind Möglichkeiten der Einflussnahme auf das Verfahren und auf den zeitlichen Rahmen der Unterschriftensammlungen und den Termin eines angestrebten Volksentscheids. Der Verfassungsgesetzgeber hat mit der Neuregelung in Art. 62 Abs. 4 Satz 2 VvB durch das 8. Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin (vom 25. Mai 2006, GVBl. S. 446) ausdrücklich eine Verlängerung der Frist für die Durchführung eines Volksentscheids von vier auf acht Monate vorgesehen, wenn er dadurch gemeinsam mit Wahlen oder mit anderen Volksentscheiden abgehalten werden kann. Auch damit sollte das Verfahren volksbegehrensfreundlicher ausgestaltet und eine höhere Beteiligung ermöglicht werden (vgl. Beschlüsse vom 6. Oktober 2009 - VerfGH 63/08 - Rn. 78 und - VerfGH 143/08 - Rn. 91; Begründung in Abgh.-Drs. 15/5038, S. 6). Ausgehend hiervon liegt es nicht im Ermessen der beteiligten Stellen, über die Verfahrensfristen für Plebiszite aus Art. 62, 63 VvB, §§ 10 ff. AbstG nach ihren eigenen Zweckmäßigkeitsvorstellungen oder Priorisierungen zu verfügen. Vielmehr sind diese gesetzlich festgelegten Fristen grundsätzlich bindend. Ihre Einhaltung unterliegt uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Kontrolle und der Überprüfung durch die Beteiligte zu 1 nach § 25 Abs. 2 Satz 2 AbstG. Sie dürfen nur ausnahmsweise überschritten werden, wenn hierfür hinreichende sachliche Gründe bestehen.
b) Gemessen daran sind die mit dem Einspruch gerügten Fristüberschreitungen bei der amtlichen Kostenschätzung durch die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung um mindestens 43 Tage und höchstens drei Monate sowie bei der Prüfung der Unterschriften durch die Bezirksämter um fünf Tage verfahrensfehlerhaft und rechtswidrig erfolgt. Dagegen ist eine etwaige weitere Verzögerung um fünf Tage durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport dadurch, dass sie das Ergebnis der Unterschriftenprüfung erst am 27. Dezember 2012 an den Senat weitergeleitet haben könnte, damit dieser noch innerhalb der 15-Tage-Frist nach § 17 Abs. 4 Satz 2 AbstG über seinen Standpunkt zum Volksbegehren auf der nächsten Senatssitzung am 11. Januar 2011 fristgemäß beschließen konnte, hinnehmbar. Auch die rechtswidrigen Verzögerungen sind aber insgesamt offensichtlich nicht geeignet, das negative Gesamtergebnis in Frage zu stellen.
aa) Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 AbstG erstellt die fachlich zuständige Senatsverwaltung auf schriftlichen Antrag der Trägerin bei der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung vor Beginn der Unterschriftensammlung umgehend die geschätzten Kosten, die sich aus der Verwirklichung des Volksbegehrens ergeben würden (amtliche Kostenschätzung). Diese ist nach § 15 Abs. 1 Satz 4 AbstG notwendiger Bestandteil der Unterschriftslisten und -bögen für die erste Phase der Unterschriftensammlung. Sie dient dazu, die Stimmberechtigten wissen zu lassen, welche finanziellen Auswirkungen mit dem Antrag verbunden sind (vgl. Abghs-Drs. 16/0787, S. 23, und 15/5038, S. 6 a. E.).
Auch wenn der Gesetzgeber für die Erstellung der amtlichen Kostenschätzung auf die Regelung einer konkreten Frist verzichtet hat, hat er mit der Anordnung ihrer umgehenden Erstellung doch das Beschleunigungsgebot besonders hervorgehoben. Umgehend heißt wie der sinngleiche Begriff unverzüglich, dass die gebotene Handlung ohne schuldhaftes Zögern vorzunehmen ist (vgl. die auch im öffentlichen Recht anwendbare Legaldefinition in § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB). Danach ist die amtliche Kostenschätzung so schnell und vordringlich zu erstellen, wie es der zuständigen Senatsverwaltung unter den jeweils gegebenen Umständen und unter Berücksichtigung des Interesses der Trägerin an alsbaldiger Erstellung möglich und zumutbar ist. Dabei ist einerseits zu berücksichtigen, dass die Kostenschätzung nach dem Inhalt des Volksbegehrens einen unterschiedlich hohen Verwaltungsaufwand verursachen und Abstimmungen mit anderen Ressorts und Behörden erforderlich machen kann, es sich aber andererseits nur um eine - in Abwägung zwischen dem Beschleunigungsgebot und dem Informationsinteresse der Bürger ggf. auch nur grobe - Schätzung handelt, die lediglich eine überschlägige, aber keine genaue Berechnung erfordert. Dementsprechend sind auch Verzögerungen, die sich aus Dienstwegen und Mitzeichnungen ergeben können, auf ein Mindestmaß zu beschränken.
Diesen Anforderungen ist die hier zuständige Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung nicht gerecht geworden. Tragfähige Gründe für die drei Monate überschreitende Dauer für die Erstellung der Kostenschätzung sind nicht ersichtlich, zumal offenbar bereits am Tage der Übermittlung des Antrags am 22. Februar 2010 eine vorläufige Kostenschätzung erarbeitet worden war. Zudem hat die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung auf die wiederholten Erinnerungen und Nachfragen überwiegend keine oder keine hinreichenden Gründe für die eingetretenen Verzögerungen angegeben. Die Schätzung der Investitionskosten lag spätestens am 29. März 2010 vor, so dass jedenfalls für den nachfolgenden Zeitraum keine mit der Einbindung der Bezirke erklärbare und entschuldbare Verzögerung vorlag. Allenfalls die erst am 6. April 2010 erfolgte Übersendung eines wegen Unklarheiten überarbeiteten Entwurfs des Volksgesetzes könnte der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung nicht zurechenbar sein. Da es sich hierbei nur um unwesentliche Änderungen des Entwurfs handeln konnte (vgl. § 19 AbstG und Beschluss vom 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - Rn. 75), spricht allerdings wenig für ein weiter vertretbares Zuwarten, zumal sich den Verwaltungsvorgängen auch nicht entnehmen lässt, wann auf die Unklarheiten hingewiesen wurde und wie schnell die Nachbesserung erfolgte.
Im Übrigen hätten sowohl die Abstimmungen innerhalb der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung als auch die (gesetzlich nicht erforderliche) Mitzeichnung der Senatsverwaltung für Finanzen auf ein zeitliches Mindestmaß beschränkt werden müssen und Ende März 2010 abgeschlossen sein können. Ausgehend hiervon hätte die am 22. Februar 2010 angeforderte Kostenschätzung, ohne dass dies einer abschließenden Prüfung bedarf, spätestens Anfang April - bei Berücksichtigung des geänderten Gesetzentwurfs am 7. April 2010 - vorgelegt werden müssen. Zumindest die Verzögerung um weitere 44 Tage bis 22. Mai 2010 ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht mehr tolerierbar.
bb) Auch die gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 AbstG für die Prüfung der Unterschriften durch die Bezirksämter geltende Frist von 15 Tagen ab Eingang der Unterschriftslisten und -bögen wurde ohne hinreichende Gründe um fünf Tage überschritten.
Die Frist begann am 2. Dezember 2010 und lief daher am 17. Dezember 2010 ab. Tatsächlich lagen die Mitteilungen der Bezirksämter erst um fünf Tage verspätet am 22. Dezember 2010 vollständig vor. Da die Unterschriftslisten bei fast allen Bezirksämtern - außer Neukölln und Treptow-Köpenick - am 2. Dezember 2010 eingegangen waren und die Listen bereits an diesem Tag bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport zur Abholung bereit lagen, ist die Verzögerung insoweit den Bezirksämtern zuzurechnen. Entgegen der Ansicht der Beteiligten zu 1 kann auch eine unzureichende Personalausstattung oder eine hohe Arbeitsbelastung der Bezirksämter in der Vorweihnachtszeit und wegen eines weiteren Volksbegehrens diese Fristüberschreitung nicht entschuldigen. Seit dem Beginn der ersten Phase des Volksbegehrens Ende Mai 2010 war absehbar, dass die Unterschriften Ende November 2010 vorgelegt würden. Deshalb hätten ausreichende organisatorische Vorkehrungen getroffen werden können, um eine fristgerechte Erledigung sicherzustellen. Im Übrigen dürfte der Grund für die Fristüberschreitung durch einige Bezirksämter nach dem Inhalt der Verwaltungsakten weniger in deren Überlastung als vielmehr darin zu sehen sein, dass ihnen irrtümlich der 21. Dezember 2010 als Termin für die Übergabe der Unterschriften genannt worden war.
cc) Soweit die Einspruchsführer rügen, der Beteiligte zu 2 habe durch die Nichteinhaltung der Prüffrist von 15 Tagen nach Erhalt der Unterschriften gegen § 17 Abs. 1 AbstG verstoßen, gehen sie offenbar von der überholten, bis zum 22. Juli 2010 geltenden Gesetzesfassung aus. Die ab dem 23. Juli 2010 geltende und damit vorliegend anwendbare (vgl. Beschluss vom 6. Oktober 2009 - VerfGH 63/08 - Rn. 55) Neufassung durch das Gesetz vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 359) sieht in § 17 Abs. 2 AbstG für die Prüfung durch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung, ob die Voraussetzungen der §§ 10 bis 16 AbstG erfüllt sind, keine Frist mehr vor. Dasselbe gilt für die Mitteilung des Ergebnisses der Überprüfung gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 AbstG an die fachlich zuständige Senatsverwaltung, die nach § 17 Abs. 4 Satz 2 AbstG dem Senat einen Vorschlag für dessen spätestens 15 Tage nach der Mitteilung des Ergebnisses zu beschließenden Standpunkt unterbreitet. Dass die Neufassung 2010 für die Prüfung durch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung und für die Mitteilung des Prüfergebnisses an die fachlich zuständige Senatsverwaltung keine Frist mehr vorsieht, ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass der Gesetzgeber damit auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 6. Oktober 2009 - VerfGH 63/08 - reagiert und der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung wieder ausdrücklich auch die materielle Vorabprüfung eines Volksbegehrens auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht übertragen hat. Da diese Prüfung schwierig sein und unterschiedliche Zeit in Anspruch nehmen kann, sollte hierfür offenbar keine starre Frist vorgegeben werden. Auch für die nicht fristgebundenen Verfahrensschritte gilt, wie bereits für die Kostenschätzung ausgeführt, das Gebot einer unverzüglichen und möglichst beschleunigten Bearbeitung.
Insoweit kann offen bleiben, ob es tatsächlich zu einer weiteren Verzögerung von höchstens fünf Tagen gekommen ist, weil das Ergebnis auch der materiellen Zulässigkeitsprüfung nach § 17 Abs. 2 i. V. m. §§ 11, 12 AbstG möglicherweise bereits am 22. Dezember 2010 feststand, die Mitteilung an die fachlich zuständige Senatsverwaltung aber erst am 27. Dezember 2012 erfolgte. Darauf, dass dies so gewesen sein könnte, deutet ein Aktenvermerk vom 29. November 2010 hin, nach dem die 15-Tage-Frist für den Standpunkt des Senats einzuhalten sei, „wenn das Ergebnis der Überprüfung am 27.12.2010 an SenBWF mitgeteilt“ werde, da „die erste Sitzung des Senats am 11.01.2011 stattfindet“. Dafür spricht auch, dass die ersten Zeichnungen der auf den 22. Dezember 2010 vordatierten Übersendungsverfügung an die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung dasselbe Datum vom 29. November 2010 tragen. In diesem Vorgehen läge indes keine weitere unentschuldbare Verzögerung. Wenn angesichts der bevorstehenden Feiertage und des Jahreswechsels die nächste turnusgemäße Senatssitzung am 11. Januar 2011 angesetzt war, ist es nicht zu beanstanden, dass die Absendung mit Rücksicht hierauf vorbereitet wurde. Dabei kommt es im Hinblick auf die kurze Zeitspanne von fünf Tagen auch nicht darauf an, ob ein Senatsbeschluss im Umlaufverfahren möglich gewesen wäre. Auch wenn die Mitteilung dem Senat bereits am 22. Dezember 2010 zugeleitet worden wäre, wäre keine rechtswidrige Verfahrensverzögerung anzunehmen. Das Beschleunigungsgebot wird durch die Behandlung in der nächsten - üblicherweise ohnehin wöchentlichen - turnusmäßigen Senatssitzung in aller Regel eingehalten, sofern keine besonderen Umstände vorliegen; der Anberaumung einer Sondersitzung bedarf es von Verfassungs wegen nicht.
cc) Ein Einfluss aller vorgenannten Fristverstöße (mit einer Verzögerung von mindestens 48 und höchstens rund 95 Tagen) auf das Gesamtergebnis ist auszuschließen. Das ergibt sich ohne weiteres bereits daraus, dass die Trägerin von dem erforderlichen Quorum von 172.752 Eintragungen mit 32.022 gültigen Unterschriften weniger als ein Fünftel erreicht hat. Anhaltspunkte dafür, dass die für ein positives Gesamtergebnis fehlenden über 140.000 Stimmen ohne die eingetretenen Verzögerungen hätten erzielt werden können, sind nicht erkennbar.
Sie lassen sich namentlich auch nicht daraus herleiten, dass die Unterschriftensammlung deswegen in die Zeit der Sommer- und Herbstferien in Berlin gefallen sei und hierdurch vor allem die vorrangig angesprochenen Eltern mit schulpflichtigen Kindern von einer Teilnahme abgehalten worden sein können. Selbst wenn es zuträfe, dass interessierte Eltern insgesamt rund sieben Wochen - während der etwa fünf Wochen in den Sommerferien vom 11. Juli bis 12. August 2011 und der zweiwöchigen Herbstferien vom 4. bis 14. Oktober 2011 - an der Abgabe ihrer Unterschrift gehindert waren, könnte dies das eindeutig negative Ergebnis schon wegen der insgesamt vier Monate dauernden Eintragungszeit (§ 18 Abs. 3 AbstG) nicht erklären. Die Einspruchsführer verkennen auch, dass selbst bei Annahme einer Gesamtverzögerung des Verfahrens um rund 95 Tage der Eintragungszeitraum entsprechend ihrem Vortrag frühestens am 5. März 2011 hätte beginnen können und am 4. Juli 2011 geendet hätte. Dann wären in den Sammlungszeitraum gleichwohl noch ca. eineinhalb Wochen der Sommerferien (30. Juni bis 10. Juli) und zwei Wochen Osterferien (18. bis 30. April 2011) gefallen, mithin insgesamt etwa drei statt sieben Wochen Ferien. Abgesehen davon, dass die meisten Familien mit schulpflichtigen Kindern jedenfalls nicht den gesamten Ferienzeitraum verreisen, hätte ihnen effektiv höchstens ein Monat weniger zur Teilnahme an dem Volksbegehren zur Verfügung gestanden. Warum schließlich der Wahlkampf für die Abgeordnetenhauswahl die Werbung für das Volksbegehren und die Eintragung unmöglich gemacht oder erheblich erschwert haben soll und der Trägerin im Ergebnis effektiv nur vier Wochen geblieben sein sollen, um auf das Volksbegehren aufmerksam zu machen und das Quorum zu erreichen, ist weder näher dargelegt noch nachvollziehbar.
III.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 und 34 VerfGHG.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 bis 16 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid - AbstG
§§ 55, 21 VerfGHG
§§ 10 ff. AbstG
§§ 10 bis 16 AbstG
§§ 11, 12 AbstG
§§ 33 und 34 VerfGHG
§ 41 VAbstG
§ 40a AbstG
§ 41 AbstG
§ 3 AbstO
§ 19 AbstG
§ 15 Abs 1 Satz 1 VAbstG
§ 22 Abs 3 Nr 1 VAbstG
§ 24 Abs. 1 VerfGHG
§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB
Art. 62, 63 VvB
Art. 62 VvB
Art. 62 Abs. 4 Satz 2 VvB

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 89, 243
NJW 2005, 1596
NVwZ-RR 2008, 666