Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-12, Aktenzeichen 6 K 1856/23
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2025:0912.6K1856.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Abstimmungsverfahren über die Voraussetzungen zur Gewährung eines Zuschlags im Rahmen der Investitionskostenförderung für die Errichtung von dezentralisierten Küchen in Wohnbereichen innerhalb der Einrichtung, die der täglichen Vollversorgung der gesamten Bewohnerschaft dienen.
Die Klägerin ist ein großer diakonischer Träger in Nordrhein-Westfalen. Sie errichtete im Zeitraum 2021 bis 2023 als Teilersatzbau für das N. den Neubau T. in der K.X.Straße 21 O.. Der Bau verfügt unter anderem über 6 Wohngruppen mit je zwölf Einzelzimmern. Jede Wohngruppe verfügt über eine eigene Küche, in welcher die Mahlzeiten für Frühstück und Abendbrot zubereitet werden. Das Essen für die Mittagsmahlzeit wird über eine Zentralküche angeliefert, in der hauseigenen, im Dachgeschoss befindlichen Kühlzelle gelagert und in den Küchen, die in die Gemeinschaftsbereiche integriert sind, in Konvektomaten aufbereitet (sog. „Cook & Chill“-Verfahren).
Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 12. Mai 2021 die Erteilung eines Abstimmungsbescheids gemäß § 10 Abs. 3 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 APG DVO NRW.
Unter dem 14. Juli 2021 gab der S.) eine baufachliche Stellungnahme zu dem Teilersatzneubau ab. Hierbei führte er mehrfach aus, dass jede Wohngruppe über eine „eigene Küche“ verfüge. Hinsichtlich der Kosten legte er der Berechnung der Angemessenheitsgrenze zum Zeitpunkt der Abstimmung - ohne Berücksichtigung eines Zuschlags für die Errichtung von Vollversorgerküchen in Höhe von 100,- €/ m2 - einen Wert in Höhe von 2.441,86 €/ m2 zugrunde.
Mit E-Mail vom 25. August 2021 erklärte der LWL gegenüber der Beklagten, in einem Telefonat mit der Klägerin sei unter anderem erläutert worden, dass der erhöhte Wert für Versorgerküchen gemäß § 2 Abs. 2 APG DVO NRW nicht berücksichtigt worden sei. Laut der allgemeinen Baubeschreibung zum Abstimmungsantrag würden die Komponenten für das Mittagessen zentral angeliefert und über Konvektomaten in den Küchen generiert. Soweit dies dem Verfahren der „Cook & Chill“-Verpflegung entspreche, handele es sich um eine ganz überwiegend externe Verpflegung. Laut Aussage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) des Landes NRW solle eine derartige Verpflegung nicht gesondert gefördert werden. Zur Klärung solle eine ausführliche Erläuterung zur Versorgung der Bewohner vorgelegt werden.
Mit nachfolgender E-Mail vom 25. August 2021 meldete sich die Klägerin bei der Beklagten, und bat unter anderem um Korrektur der Angemessenheitsgrenze auf einen Wert von 2.541,86 €/m2. Als Kriterium zur Erhöhung der Angemessenheitsgrenze komme auch die Errichtung dezentralisierter Küchen in Wohnbereichen innerhalb der Einrichtung, die ebenfalls der täglichen Vollversorgung dienten, in Betracht. Die Küchen in den Wohnbereichen würden dafür ausgestattet, die Einrichtung eigenständig zu versorgen; geplant sei eine Vollausstattung. Aus dieser Hausgemeinschaftsküche heraus würden die Bewohner voll mit Frühstück, Mittagessen, Zwischenmahlzeiten und Abendessen versorgt. Die warmen Mittagsmahlzeiten würden geliefert und in den Konvektomaten weiter gegart. Neben den Vorratsschränken in den Küchenzeilen gebe es weitere Vorratsräume für Lebensmittel und Getränke auf den Etagen beziehungsweise im Dachgeschoss sowie eine Kühlzelle. Bei Bedarf und Wunsch der Bewohner könne jede Mahlzeit in der Hausgemeinschaftsküche hergerichtet werden.
Mit bestandskräftigem Abstimmungsbescheid gemäß § 10 Abs. 3 APG DVO NRW vom 31. August 2021 bestätigte die Beklagte gegenüber der Klägerin, dass das Bauvorhaben in der Planungsphase mit ihr abgestimmt sei. Unter „Auflagen, Hinweise, Anregungen und Feststellungen“ erklärte die Beklagte unter anderem, abweichend beziehungsweise verdeutlichend zu der als Anlage beigefügten baufachlichen Stellungnahme des LWL vom 14. Juli 2021, die Bestandteil ihres Bescheids sei, werde festgestellt, dass bei Zugrundelegung der Angemessenheitsgrenze für die betriebsnotwendigen Aufwendungen gemäß § 4 Abs. 2 APG DVO NRW in Höhe von derzeit 2.441,86 €/ m2 ein Eigenanteil des Trägers verbleibe. Bezüglich der insofern unberücksichtigt gebliebenen Anerkennung eines Zuschlags für die Schaffung einer Zentralküche nach § 2 Abs. 2 Satz 2 APG DVO NRW ergehe noch eine gesonderte Entscheidung.
Nach Abschluss der Bauarbeiten, vor Inbetriebnahme der Einrichtung fand am 31. Mai 2023 ein Ortstermin statt.
Mit Bescheid vom 22. Juni 2023 stellte die Beklagte fest, dass die Ausführung des Bauvorhabens der Abstimmungsbescheinigung vom 31. August 2021 und den eingereichten Bauplänen weitestgehend entspreche sowie die Anforderungen an die Wohnqualität nach dem Wohn- und Teilhabegesetz Nordrhein-Westfalen und der Durchführungsverordnung grundsätzlich erfülle. Es sei eine aktualisierte Flächenberechnung vorgelegt worden, aus der eine geringe Abweichung hervorgehe. Außerdem habe die Klägerin bei der Bauabnahme erklärt, dass die Küchen im „Cook & Chill“-Verfahren betrieben würden. Eine Anerkennung des Zuschlags für die Schaffung einer Zentralküche nach § 2 Abs. 2 Satz 2 APG DVO NRW könne somit nicht berücksichtigt werden. Zudem hätten sich bei der Begehung am 31. Mai 2023 weitere geringfügige Beanstandungen ergeben, die zu beseitigen seien.
Die Klägerin hat am 20. Juli 2023 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die Voraussetzung für die Gewährung eines Zuschlags nach § 2 Abs. 2 APG DVO NRW lägen vor. Die Beklagte übersehe § 2 Abs. 2 Satz 3 APG DVO NRW, der die Voraussetzungen für die Festsetzung des Zuschlags auf dezentralisierte Küchen in den Wohnbereichen erweitere. Ein solcher Fall liege hier vor.
Für die Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW könne es auf die durch die Beklagte herangezogenen Auslegungshinweise des MAGS vom 6. Juli 2021 nicht ankommen. Diese hätten keinerlei Normcharakter, sondern beschrieben lediglich eine mögliche Auslegung eines offen formulierten, unbestimmten Begriffs. Es handele sich zudem lediglich um eine durch eine Mitarbeiterin des MAGS „formulierte Rückmeldung zum Thema Küche“. Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung sei der zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergebe. Nicht entscheidend sei hingegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder.
Nach der offiziellen Begründung zu § 2 Abs. 2 APG DVO NRW beschreibe eine Zentralküche zunächst eine (einzige) Küche, die „anstatt einer externen Versorgung, für die Vollverpflegung mit kalten und warmen Speisen der Bewohnerschaft eingesetzt werden kann“. Demgegenüber befänden sich dezentralisierte Küchen in der Regel auf den einzelnen Wohnbereichen in der Einrichtung. Beide Küchenmodelle seien nach dem Wortlaut der Verordnung grundsätzlich dazu geeignet, die förderfähige Vollversorgung der Bewohnerinnen und Bewohner zu leisten. Zu definieren sei deshalb insbesondere der Begriff der Vollversorgung. Soweit die Beklagte auf Vorteile von vor Ort frisch zubereiteten Speisen abstelle, sei davon auszugehen, dass es sich hierbei einerseits um die weitestgehend sichergestellte Kontrolle über die Inhaltsstoffe des Essens sowie seiner Zubereitung und (dadurch) andererseits um die geschmackvollere und gleichbleibende, verlässliche Qualität der Speisen handele.
Soweit in der Studie der Partnerschaft Deutschland der Begriff der „Frischküche“ genutzt werde, habe dieser Begriff gerade keinen Einzug in den Verordnungstext gefunden. Da bereits Gesetzesmaterialien wie Gesetzesbegründungen nur eine Indizwirkung im Rahmen der Auslegung zukomme, könne eine - eher praktisch und eben nicht juristisch-methodische - Studie, deren Begrifflichkeiten nicht durch den Verordnungsgeber aufgegriffen würden, für die Auslegung nicht maßgebend sein. Darüber hinaus sei selbst der Begriff der „Frischküche“ auslegungsbedürftig und nicht klar abgrenzbar. Insofern sei es lebensfremd, dass eine Einrichtung in keiner Weise auf vorproduzierte Produkte zurückgreife.
Vorliegend handele es sich um Vollversorgerküchen. Eine externe Versorgung liege nicht vor. Die dezentralisierten, im jeweiligen Wohnbereich liegenden Küchen seien mit allen notwendigen Geräten und Küchenutensilien ausgestattet und stünden allen Möglichkeiten zur Aufbewahrung und Verarbeitung von Lebensmitteln zur Verfügung. Die Mahlzeiten würden in der Wohnküche aufbereitet und dargeboten, wobei die Bewohnerinnen und Bewohner je nach Fähigkeiten und Wunsch aktiv teilhaben könnten. Es sei zwar richtig, dass ein externer Dienstleister den Großteil der Komponenten des Mittagessens zuliefere, die dann in der Einrichtung gegart würden. Dass hinsichtlich des Mittagessens damit allein die letzten Schritte der Essenszubereitung in der Einrichtung stattfänden, stehe der Vollversorgung aber nicht entgegen. Auch dienten die Wohnküchen der Zubereitung sämtlicher anderer Mahlzeiten, wie unter anderem Frühstück und Abendessen. Zudem würden in den Wohnküchen den ganzen Tag eine Vielzahl von Getränken angeboten. Demnach würden zwei von drei Hauptmahlzeiten, sämtliche Zwischenmahlzeiten und Mahlzeiten zu besonderen Anlässen in den Küchen der Einrichtung der Klägerin vollständig durch die Einrichtung zubereitet. Der in den Küchen hergestellte Anteil an der Verpflegung dürfte weit überwiegend mit mindestens 80% anzugeben sein.
Das „Cook & Chill“-Verfahren unterliege der DIN 10536, die Anforderungen zur Planung und Ausstattung der jeweiligen Betriebsstätte für eine hygienische Produktion sowie zum Betriebsablauf der Herstellung der Speisen bis zur Abgabe an den Verbraucher festlege. Durch das „Cook & Chill“-Verfahren sei zudem die Errichtung dezentralisierter Küchen- und Wohnbereiche mit ihren Vorteilen für die Bewohnerschaft überhaupt erst möglich, weil so nicht in jeder Wohngruppe ein Koch oder eine Köchin vorhanden sein müsse. Aufgrund des abgestimmten Verfahrens gleiche das Mittagessen im „Cook & Chill“-Verfahren einer ebenso frisch zubereiteten Mahlzeit, denn die Speisen würden nur zu ca. 90 % vorgegart und anschließend sofort heruntergekühlt, bevor sie zu den Einsatzorten transportiert und dort endzubereitet würden. Die oben dargestellten Vorteile von vor Ort frisch zubereiteten Speisen bestünden demnach auch im „Cook & Chill“-Verfahren. Auch sei das Verfahren weder für selbstzahlende Bewohner noch für den Träger der Sozialhilfe teurer, was ein Vergleich der täglichen Verpflegungssätze anderer Einrichtungen zeige.
Überdies werde der Zuschlag nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW bereits für die „Errichtung“ der Zentralküche gewährt, die der täglichen Vollversorgung der Bewohnerschaft „diene“. Es werde damit deutlich, dass es auf die konkrete Nutzung der Küche nicht ankomme. Entscheidend sei allein, dass die errichtete Küche der Vollversorgung dienen könne.
Daneben böten die Küchen die Flexibilität, jenseits der Kernzeiten oder bei besonderen Mahlzeitenwünschen oder -bedürfnissen auf die Bewohnerinnen und Bewohner einzugehen. Sie seien ein Ort der Begegnung, böten Entscheidungsfreiheit und Selbstbestimmung und förderten so das Selbstbewusstsein und die Lebensqualität. Sie dienten der Kommunikation, sozialen Integration und gesellschaftlichen Teilhabe, insbesondere für Menschen mit wenig oder ohne soziale Kontakte innerhalb und außerhalb der Einrichtung. Darüber hinaus ermöglichten die dezentralen Küchen in den Wohnbereichen die Berücksichtigung verschiedener kultureller und religiöser Essgewohnheiten. Die Bewohnerinnen und Bewohner unterschiedlicher Herkunft könnten ihre traditionellen Gerichte vorstellen und somit ein Stück ihrer Kultur mit der Gemeinschaft teilen.
Zudem gehe von dem Abstimmungsbescheid vom 31. August 2021 nach § 10 Abs. 3 APG DVO NRW eine Bindungswirkung für das spätere Feststellungs- beziehungsweise Festsetzungsverfahren aus. In dem Abstimmungsbescheid sei auf Seite 7 zu § 8 Abs. 6 WTG DVO NRW wörtlich ausgeführt, dass die Wohngruppen als Hausgemeinschaften konzipiert seien, so dass „jede Gruppe über eine eigene Küche“ verfüge.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 22. Juni 2023 zu verpflichten, bei der Berechnung der Angemessenheitsgrenzen den aufgrund der Schaffung von Vollversorgerküchen erhöhten Betrag (§ 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW) zu berücksichtigen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Gewährung des Zuschlags für die Errichtung einer der täglichen Vollversorgung der gesamten Bewohnerschaft dienenden Zentralküche beziehungsweise dezentralisierten Küchen in Wohnbereichen könne nicht gewährt werden, da eine Vollversorgung in der Einrichtung nicht stattfinde. Auch wenn die Küchen grundsätzlich die Möglichkeit hierzu böten, finde dies tatsächlich nicht statt.
Nach den Auslegungshinweisen des MAGS sei der Zuschlag nach § 2 Abs. 2 Satz 2 APG DVO NRW darin begründet, dass geförderte Vollversorgerküchen dazu beitragen sollten, den Bewohnerinnen und Bewohnern den Vorteil von frisch zubereiteten Speisen zu bieten. Dieser Aspekt finde sich auch in der Verordnungsbegründung und der dort in Bezug genommenen Studie der Partnerschaft Deutschland. Bei der „Cook & Chill“-Verpflegung würden die an einer zentralen Stelle zubereiteten warmen Speisekomponenten nach dem Garen möglichst schnell gekühlt. Die gekühlten Speisen könnten bei ununterbrochener Kühlung mehrere Tage gelagert, ausgeliefert und erst unmittelbar vor der Ausgabe wieder erwärmt werden. Somit würden bereits vorgekochte Mahlzeiten fertig angeliefert und anschließend in einem Konvektomaten erhitzt. Demnach erfolge die Speisenzubereitung und Speisenverteilung in der Regel räumlich und zeitlich unabhängig voneinander. Das Aufwärmen von Speisen sei mit einer frischen Zubereitung nicht zu vergleichen. Bei „Cook & Chill“ handele es sich laut dem MAGS um eine überwiegend externe Verpflegung, die nach dem Willen des Verordnungsgebers nicht gesondert gefördert werden solle, da sich diese Form der Zubereitung von anderen Einrichtungen, die vor Ort die Speisen für die Bewohner frisch zubereiteten, wesentlich unterscheiden würde.
Für die Förderfähigkeit komme es auf die Essenszubereitung beziehungsweise Verpflegung und nicht auf soziale oder gesellschaftliche Gesichtspunkte im Sinne der Selbstbestimmung oder Teilhabe an. Maßgeblich sei, dass das alleinige „Aufwärmen“ von bereits vorbereiteten Zutatenkomponenten in Konvektomaten nicht dem frisch zubereiteten Essen im Sinne des „Vollversorgungsprinzips“ des Gesetzes entspreche.
Mit Beschluss vom 23. Juni 2025 hat die Kammer das Verfahren der Berichterstatterin als Einzelrichterin übertragen. Auf eine mündliche Verhandlung am 31. Juli 2025 hat die Einzelrichterin die Sache vertagt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten (ein Ordner) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung. Das dazu erforderliche Einverständnis der Beteiligten liegt vor. Die Beteiligten haben ein solches Einverständnis jeweils in der mündlichen Verhandlung vom 31. Juli 2025 zu Protokoll erklärt.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Fall VwGO statthaft, weil sich die Klägerin gegen die erstmalige verbindliche Feststellung der Beklagten und die dahingehende Ergänzung des Abstimmungsbescheids vom 31. August 2021, wonach der Zuschlag für die Errichtung von Vollversorgerküchen nicht gewährt werde, im Bescheid vom 22. Juni 2023 richtet und die Bewilligung dieses Zuschlags begehrt.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen die Beklagte, im Rahmen des Abstimmungsverfahrens festzustellen, dass die Angemessenheitsgrenze gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW aufgrund der Errichtung dezentralisierter Küchen in Wohnbereichen innerhalb einer Einrichtung, die der täglichen Vollversorgung der gesamten Bewohnerschaft dienen, zu erhöhen ist. Der dies versagende Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG DVO NRW entscheidet die zuständige Behörde auf Antrag der Trägerin oder des Trägers einer Einrichtung im Vorfeld von baulichen Maßnahmen im Sinne der § 2, § 3 und § 8 Absatz 6 der APG DVO NRW über die Einhaltung der Vorgaben des § 11 Abs. 3 APG NRW und die Einordnung von Maßnahmen nach § 10 Abs. 6 APG NRW (Abstimmungsverfahren). Nach § 10 Abs. 3 Satz 1 APG DVO NRW erteilt der örtliche Träger der Sozialhilfe auf Antrag nach § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG DVO NRW einen Bescheid über die Förderfähigkeit der beabsichtigten Maßnahme nach den § 13 und § 14 APG NRW mit Bindungswirkung für das spätere Feststellungs- bzw. Festsetzungsverfahren.
Damit hat der Verordnungsgeber in Umsetzung von § 10 Abs. 4 APG NRW ein Verfahren zum frühzeitigen Austausch zwischen den Einrichtungsträgern und dem örtlichen Träger der Sozialhilfe über die Anerkennungsfähigkeit beabsichtigter Aufwendungen im Rahmen von Neubauvorhaben sowie von Erweiterungen und wesentlichen Verbesserungen von langfristigen Anlagegütern etablieren wollen, um insbesondere die Wirtschaftlichkeit geplanter Maßnahmen gewährleisten und die für alle Seiten notwendige Planungssicherheit inklusive der Einflussnahmemöglichkeit auf die Planung herstellen zu können.
Die durch die Klägerin in der Einrichtung in den jeweiligen Wohnbereichen errichteten Wohnküchen unterfallen nicht dem § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW, weil sie nicht der täglichen Vollversorgung der Bewohnerschaft dienen.
Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 bis 3 APG DVO NRW werden nur Aufwendungen als betriebsnotwendig anerkannt, die zusammen mit den Aufwendungen für die erstmalige Herstellung oder Anschaffung sonstiger Anlagegüter nach § 4 einen Gesamtbetrag von 2.378,16 €/ m2 Nettoraumfläche (Wert 2020) nicht übersteigen. Bei Errichtung einer der täglichen Vollversorgung der gesamten Bewohnerschaft dienenden Zentralküche innerhalb der Einrichtung ist die Angemessenheitsgrenze nach Satz 1, unter Maßgabe der Einhaltung der Flächenkennwerte nach Absatz 3, um 100 € brutto/ m2 Nettoraumfläche zu erhöhen. Gleiches gilt für dezentralisierte Küchen in Wohnbereichen innerhalb einer Einrichtung, die ebenfalls der täglichen Vollversorgung dienen.
Von einer der täglichen Vollversorgung der gesamten Bewohnerschaft dienenden Zentralküche oder dezentralisierten Küchen (Vollversorgerküche) ist auszugehen, wenn diese die vollständige Essensversorgung innerhalb der Einrichtung tragen und vollständig als Frischküche betrieben werden. Die teilweise Versorgung im sog. „Cook & Chill“-Verfahren steht der Anerkennung als Vollversorgerküche entgegen.
Dies ergibt sich aus der Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW.
Maßgebend für die Auslegung von Normen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetz- oder Verordnungsgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetz- oder Verordnungsgebers dienen die anerkannten Methoden der Auslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzes- und Verordnungsmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die einander nicht ausschließen, sondern sich gegenseitig ergänzen.
St. Rspr.; vgl. m. w. N. BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10 -, juris Rn. 66.
Nach dem Wortlaut ist Grundlage für die Erhöhung der Angemessenheitsgrenze die „Errichtung“ einer der „täglichen Vollversorgung“ der gesamten Bewohnerschaft dienenden Zentralküche beziehungsweise vergleichbarer dezentralisierter Küchen innerhalb der Einrichtung.
Zwar legt das Wort „Errichtung“ zunächst nah, dass lediglich der Einbau, nicht aber die dahingehende Nutzung der Küche ausschlaggebend für die Förderung ist, die Formulierung ist jedoch der Konzeption der Investitionskostenförderung geschuldet, deren Anknüpfungspunkt eine Investition und demnach entsprechend der Überschrift des § 2 APG DVO NRW die erstmalige Herstellung oder Anschaffung von Anlagegütern ist. Daraus folgt nicht, dass der Verordnungsgeber ausschließlich auf die Errichtung, nicht aber auch die Nutzung von Anlagegütern abstellen wollte. Denn Sinn und Zweck der Investitionskostenförderung ist es, betriebsnotwendige Aufwendungen zu fördern, wobei sich die Betriebsnotwendigkeit insbesondere auch am Nutzen für die Bewohnerschaft orientiert, vgl. § 10 Abs. 3 Nr. 1 APG NRW. Der geförderte Nutzen folgt indes maßgeblich und einzig aus der Nutzung.
Soweit die Klägerin für die Annahme einer Vollversorgung anführt, dass die Mittagsmahlzeiten im „Cook & Chill“-Verfahren nur zu ca. 90 % vorgegart würden und dass in der Einrichtung nicht von einem bloßen Aufwärmen, sondern von einem besonders schonenden Garen auszugehen sei, so steht dem bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW entgegen. Unter „Versorgung“ im Zusammenspiel mit dem Begriff „Küche“ ist das Bereitstellen von Mahlzeiten und Speisen zu verstehen, wobei nicht allein die Darbietung in einem örtlichen Zusammenhang zur Küche, sondern die Zubereitung der Mahlzeiten in dieser Küche erforderlich ist. Findet aber der wesentliche Anteil der Zubereitung, insbesondere der weit überwiegende Teil des Garvorgangs örtlich unabhängig von der Einrichtung statt, ist insoweit nicht von einer Zubereitung durch die Küchen in der Einrichtung auszugehen. Soweit die Klägerin weiter anführt, dass die Versorgung der Bewohnerschaft weit überwiegend, nämlich zu etwa 80%, in den dezentralisierten Küchen stattfinde, da dort zwei von drei Hauptmahlzeiten, sämtliche Zwischenmahlzeiten sowie Mahlzeiten zu besonderen Anlässen zubereitet würden, überzeugt dies ebenfalls nicht. Das Präfix „Voll“ zeigt, dass es sich um eine ganzheitliche und nicht nur teilweise Versorgung handelt. Entsprechend bedarf es der vollen und nicht nur der ganz überwiegenden Versorgung durch die Küchen in der Einrichtung.
Insbesondere das Verständnis des Begriffs „Versorgung“ als Betrieb einer Frischküche wird auch durch die Verordnungsbegründung und die Materialien im Zusammenhang mit der Entstehung der APG DVO NRW getragen.
Ausweislich der Begründung zur Siebten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Ausführung des Alten- und Pflegegesetzes Nordrhein-Westfalen und nach § 8a SGB XI, mit der der hier streitgegenständliche § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW eingeführt wurde, sind Zentralküchen im Sinne der Norm Küchen oder je nach Konzept mehrere Küchenkomplexe innerhalb einer Einrichtung, die, anstatt einer externen Versorgung, für die Vollverpflegung mit kalten und warmen Speisen der Bewohnerschaft eingesetzt werden.
Soweit die Klägerin bei Wiedergabe der Verordnungsbegründung ein „kann“ einfügt („anstatt einer externen Versorgung, für die Vollverpflegung mit kalten und warmen Speisen der Bewohnerschaft eingesetzt werden kann“, Schriftsatz vom 28. August 2025) und auf Grundlage dessen die Förderfähigkeit auch an die abstrakte Eignung der Küche als Vollversorgerküche zu knüpfen scheint, findet sich diese Formulierung gerade nicht im Begründungstext.
In der Verordnungsbegründung wird anschließend weiter ausgeführt, da eine Zentralküche kein notwendiger Bestandteil einer Pflegeeinrichtung sei, sei von Partnerschaft Deutschland von der Planung einer Zentralküche im Rahmen des Modellprojekts abgesehen worden und eine Zentralküche sei entsprechend nicht im ermittelten Kostenkennwert von 2.378,16 € berücksichtigt. Nach Berechnung von Partnerschaft Deutschland sei deshalb bei Errichtung einer Zentralküche die ermittelte Angemessenheitsgrenze um 100,- €/ m2 zu erhöhen.
Vgl. Landtag-Drs. 17/3623, S. 15
Eine Zentralküche im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW ermöglicht danach in Abgrenzung zur externen Versorgung die Vollverpflegung mit kalten und warmen Speisen.
Dabei nimmt die Begründung Bezug auf die Studie zur Bemessung von Angemessenheitsgrenzen und deren Verteilzeiträume für voll- und teilstationäre Pflegeeinrichtungen in Nordrhein-Westfalen der Partnerschaft Deutschland vom 16. August 2019. Im Rahmen der Studie wurden anhand eines „Modellobjekts“ die Angemessenheitsgrenzen überprüft. Unter 5.3.1.1 Qualitative Anforderung zu Pflegezimmern und Wohnbereichen wird ausgeführt, dass grundsätzlich je Wohngruppe, die aus maximal 15 Bewohnern bestehe, eine Gemeinschaftszone mit Küche verortet sein solle. Zu Allgemeinen Diensten heißt es weiter: „Vom Angebot einer eigenen Zentralküche als Frischküche für das warme Mittagessen wird grundsätzlich abgesehen. Warmes Essen soll in dem gewählten Konzept von externen Cateringfirmen bezogen werden“.
Vgl. Landtag-Drs. 17/2703, S. 122
Das im Rahmen der Studie entwickelte Modellprojekt ist mit einer Wohnküche, nicht aber mit einer Zentralküche ausgestattet. Demnach unterscheidet die der Verordnungsänderung zugrundeliegende Studie ausdrücklich zwischen einer dezentralisiert, in den jeweiligen Wohngruppen angesiedelten „Wohnküche“ und einer darüberhinausgehenden „Zentralküche“, die durch den Verordnungsgeber mit einer dezentralisierten Vollversorgerküche gleichgesetzt wird. Dabei geht auch die Studie davon aus, dass durch eine Zentralküche nicht zwingend die gesamte Versorgung stattfinden würde, sondern dass diese - neben dem Angebot in den Wohnküchen - insbesondere das „warme Mittagessen“ anbieten würde. Der Fokus der Versorgung liegt damit insbesondere auf der Zubereitung des Mittagessens. Statt der Errichtung einer Zentralküche entscheidet sich die Studie im Rahmen des Modellprojekts stattdessen dazu, das warme Mittagessen von einer externen Cateringfirma zu beziehen.
Die Zentralküche im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW zeichnet sich damit als Frischküche aus und unterscheidet sich ausdrücklich von dem in der Studie gewählten Konzept, bei dem das warme Mittagessen von externen Cateringfirmen bezogen wird.
Dies zugrunde gelegt, unterfällt das durch die Klägerin gewählte Konzept, bei dem zwar vollausgestattete Wohnküchen in den Wohnbereichen der Einrichtung vorgesehen und zwischenzeitlich errichtet worden sind, die auch einen Großteil der Versorgung der Bewohnerschaft übernehmen, bei dem aber das warme Mittagessen durch einen externen Versorger geliefert und in der Einrichtung erhitzt beziehungsweise gegart wird (sog. „Cook & Chill“-Verfahren), nicht dem § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW. Denn bei der „Cook & Chill“-Verpflegung erfolgen Speisenzubereitung und Speisenausgabe anders als in einer Frischküche räumlich und zeitlich voneinander losgelöst, vergleichbar mit der Versorgung durch eine externe Cateringfirma. Damit unterscheidet sich das Konzept der Klägerin im Wesentlichen nicht von dem in der Studie der Partnerschaft Deutschland erarbeiteten „Modellprojekt“, das Grundlage für die in § 2 Abs. 2 Satz 1 APG DVO NRW geregelte Angemessenheitsgrenze war. Nur für die Errichtung von Vollversorgerküchen, die über das zugrunde gelegte Modellprojekt hinausgehen, soll der Zuschlag nach § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW gewährt werden.
Bei der Auslegung ist die Studie der Partnerschaft Deutschland auch als Dokument der Entstehungsgeschichte der streitgegenständlichen Norm heranziehbar. Denn der Normgeber hat ausweislich der Verordnungsbegründung und dem Bericht des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales zum Thema "Überprüfung der Wirkungen des Alten- und Pflegegesetzes (APG NRW) und der Verordnung zur Ausführung des Alten- und Pflegegesetzes und nach § 8a SGB XI (APG DVO) (Landtag-Drs. 17/2703) die Berechnung der Angemessenheitsgrenze und damit die Formulierung des § 2 Abs. 2 APG DVO NRW maßgeblich auf die Ergebnisse der Studie gestützt.
Darauf, dass die Mittagsverpflegung im „Cook & Chill“-Verfahren nach Ansicht der Klägerin vergleichbare Vorteile wie die Versorgung durch eine Frischküche bieten mag, da das Verfahren mit Blick auf hygienische Vorgaben der DIN 10536 unterfällt, die Speisen nach Angabe des DIN-Verbraucherrats frischer und gesünder schmecken als lange warmgehaltene Speisen,
vgl. DIN Verbraucherrat, Cook & Chill in der Gemeinschaftsverpflegung vom 4. April 2013 (https://www. din.de/de/ueber-normen-und-standards/nutzen-fuer-den-verbraucher/verbraucherrat/ueber-uns/cook-chill -in-der-gemeinschaftsverpflegung-109046, zuletzt abgerufen am: 11. September 2025),
und keine höheren Kosten auslösen als in anderen Einrichtungen der Klägerin, kommt es nicht an.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Abstimmungsbescheid vom 31. August 2021. Denn dieser geht - ungeachtet des Bestehens einer etwaigen Bindungswirkung, § 10 Abs. 3 Satz 1 APG DVO NRW - ausdrücklich nicht von der Gewährung des Zuschlags nach § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW aus, sondern weist vielmehr darauf hin, dass dieser zunächst unberücksichtigt geblieben sei und dahingehend eine gesonderte Entscheidung ergehe. Allein aus der Feststellung, dass „jede Gruppe über eine eigene Küche“ verfüge, folgt nicht, dass diese Küche als Vollversorgerküche betrieben wird und entsprechend die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG DVO NRW erfüllt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 APG
§ 8a SGB XI
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 APG
§ 2 Abs. 2 APG
§ 10 Abs. 3 APG
§ 4 Abs. 2 APG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 APG
§ 2 Abs. 2 Satz 3 APG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 APG
§ 8 Abs. 6 WTG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 APG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG
§ 8 Absatz 6 der APG
§ 11 Abs. 3 APG
§ 10 Abs. 6 APG
§ 10 Abs. 3 Satz 1 APG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG
§ 10 Abs. 4 APG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 bis 3 APG
§ 10 Abs. 3 Nr. 1 APG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 APG
§ 10 Abs. 3 Satz 1 APG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 2628/10