Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-24, Aktenzeichen 1 K 90/16
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2017:0324.1K90.16.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Schulträger der N. -Gesamtschule im Münster, einer Schule in freier Trägerschaft.
Seit 2012 besuchen alle Schülerinnen und Schüler des 7. Jahrganges der Schule einmal wöchentlich einen außerschulischen Lernort, den ca. 14 km von Münster gelegenen Schulbauernhof F. in U. bzw. den ca. 60 km von Münster entfernten B. -Hof in C. . In der wöchentlichen „Hofstunde“, die in der Schule stattfindet, werden die Besuche theoretisch vor- und nachbereitet. Die Hoftage sind Teil des Curriculums der N. -Gesamtschule in Münster.
Am 4. Juni 2013 reichte der Kläger die Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2012 für die N. -Gesamtschule Münster bei der Bezirksregierung Münster ein. Für den Besuch der Bauernhöfe wurden Sachkosten in Höhe von 10.644,86 € eingestellt, ferner Schülerfahrkosten in Höhe von 4.077,39 €.
Im Rahmen des Refinanzierungsverfahrens holte der Beklagte eine schulfachliche Stellungnahme ein, die zum Ergebnis kam, dass die Nutzung außerschulischer Lernorte, wie zum Beispiel des Schulbauernhofs F. , spätestens seit dem Projekt „GÖS - Ganztag und Öffnung von Schule“ pädagogisch anerkannt sei und von zahlreichen Schulen umgesetzt werde. Die entstehenden Kosten würden dabei, wie anhand von Beispielen erläutert wurde, in der Regel von Förderprogrammen oder Sponsoren abgedeckt.
Durch Bescheid vom 11. Dezember 2015 setzte der Beklagte den Landeszuschuss für das Jahr 2012 für die N. -Gesamtschule in Münster vorbehaltlich einer Prüfung des Landesrechnungshofes auf 708.752,58 € fest. Unter Berücksichtigung bisher geleisteter Zahlungen ergab sich eine Überzahlung in Höhe von 16.589,39 €, welche der Beklagte zurückforderte. Die für den Besuch des Schulbauernhofs F. bzw. B. -Hof C. geltend gemachten Sach- bzw. Schülerfahrkosten wurden unter Hinweis auf das Ausgabenbegrenzungsgebot des § 105 Abs. 1 Schulgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (im Folgendem: SchulG NRW) als nicht refinanzierbar betrachtet. Auch ohne Berücksichtigung der Sachkosten für den Besuch der Bauernhöfe überstiegen die tatsächlichen Sachkosten die Sachkostenpauschale um 21.539,02 €, wohingegen von der Personalkostenpauschale ein Betrag von 19.232,69 € nicht in Anspruch genommen wurde. In Höhe des letztgenannten Betrages erfolgte eine gegenseitige Deckung gemäß § 106 Abs. 4 Satz 1 SchulG NRW.
Am 14. Januar 2016 hat der Kläger Klage erhoben und zunächst die Refinanzierung der gesamten zum Besuch der Bauernhöfe erforderlichen Aufwendungen in Höhe von 14.722,25 € beantragt.
Er meint, dass das Ausgabenbegrenzungsgebot des § 105 Abs. 1 SchulG NRW nicht eingreife, da auch öffentliche Schulen Schulbauernhöfe besuchten und hierfür teilweise eine Kostenbezuschussung erhalten würden. Es würden daher keine Mehrkosten anfallen, die bei einer öffentlichen Schule nicht anfallen würden. Die Kosten für den Besuch der Bauernhöfe seien daher grundsätzlich refinanzierbar. Da es sich um regulären lehrplanmäßigen Unterricht handle, sei die Frage der Refinanzierbarkeit der Sachausgaben für diesen Unterricht für die Refinanzierbarkeit der Schülerfahrkosten ohnehin ohne rechtliche Relevanz.
Nach gerichtlichem Hinweis auf die bereits erfolgte Ausschöpfung der Sachkostenpauschale auch ohne Berücksichtigung der Sachkosten für den Besuch der Bauernhöfe und der fehlenden Möglichkeit einer weiteren gegenseitige Deckung gemäß § 106 Abs. 4 Satz 1 SchulG NRW hat der Kläger am 6. Februar 2017 den Antrag auf Refinanzierung der Sachkosten in Höhe von 10.644,86 € für den Besuch der Bauernhöfe zurückgenommen. Er beantragt nunmehr noch,
den Bescheid des Beklagten vom 11. Dezember 2015 insoweit aufzuheben, als im Haushaltsjahr 2012 die Schülerfahrkosten ohne die Transportkosten zum F. bzw. B. -Hof in C. festgesetzt worden sind und den Bescheid dahingehend abzuändern, dass für das Haushaltsjahr 2012 zusätzlich der Betrag in Höhe von 4.077,39 € festgesetzt wird;
die Rückforderung in Höhe von 4.077,39 € aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist darauf, dass Schulträger keinen Anspruch auf Refinanzierung von Ausgaben haben, die aus der jeweiligen pädagogischen Konzeption resultieren, aber über die Aufwendung für vergleichbare öffentliche Schulen hinausgehen. Gerade dies sei jedoch bei den streitigen Kosten der Fall. Für öffentliche Schulen stünden keine Landesmittel für den Besuch eines Schulbauernhofes zur Verfügung. Der Besuch der Bauernhöfe sei keine notwendige Voraussetzung zur Umsetzung des Kernlehrplans.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Soweit der Kläger seinen Antrag zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
II.
Im Übrigen ist die zulässige Klage unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 11. Dezember 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass für das Haushaltsjahr 2012 zusätzlich ein Betrag in Höhe von 4.077,39 € für Schülerfahrkosten zum F. in H. bzw. B. -Hof in C. festgesetzt und der Rückforderungsbetrag entsprechend gemindert wird (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW, der an Artikel 8 Abs. 4 Satz 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (im Folgendem: LV NRW) anschließt, haben genehmigte Ersatzschulen einen Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse des Landes nach näherer Bestimmung „dieses Abschnitts“, also des zweiten Abschnitts des elften Teil des Schulgesetzes. Erforderlich sind nach § 105 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW insbesondere Zuschüsse zu den fortdauernden Personal- und Sachausgaben.
Nach § 106 Abs. 1 SchulG NRW werden die erforderlichen Landeszuschüsse nach Maßgabe der nachstehenden Vorschriften entweder auf der Grundlage der tatsächlichen Ausgaben oder diesen Rechnung tragenden Kostenpauschalen gewährt. Dabei sind von den Sachkosten nach den tatsächlichen Ausgaben die in § 106 Abs. 2 Nr. 2 SchulG NRW aufgeführten Aufwendungen zu bezuschussen, unter anderem die Schülerfahrkosten (vgl. § 106 Abs. 2 Nr. 2 c SchulG NRW). Gemäß § 2 Abs. 5 der Verordnung zur Ausführung des § 97 Abs. 4 Schulgesetz (Schülerfahrkostenverordnung - SchfkVO -) gilt bei Übernahme von Schülerfahrkosten durch Ersatzschulträger für die Bezuschussung nach § 106 Abs. 2 Nr. 2 c, Abs. 6 SchulG NRW diese Verordnung entsprechend, soweit § 17 nichts anderes bestimmt. Schulweg im Sinne der SchfkVO ist der kürzeste Weg (Fußweg) zwischen der Wohnung der Schülerin oder des Schülers und der nächstgelegenen Schule oder dem Unterrichtsort (§ 7 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO). Unterrichtsort im Sinne des § 7 ist der Ort außerhalb des Schulgrundstücks, an dem regelmäßig lehrplanmäßiger Unterricht durchgeführt wird (§ 8 Abs. 1 SchfkVO). Bei ausschließlicher Zugrundelegung der SchfkVO wären somit die Kosten für die Fahrten zum F. in H. bzw. B. -Hof in C. , da dort lehrplanmäßiger Unterricht stattfindet, dem Grunde nach refinanzierungsfähig.
Bei der Refinanzierung von Ersatzschulen sind jedoch stets die in § 105 SchulG NRW niedergelegten Grundsätze der Ersatzschulfinanzierung zu beachten. Eines der zentralen Strukturprinzipien der Ersatzschulfinanzierung ist das in § 105 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW normierte Ausgabenbegrenzungsgebot. Danach dürfen Ausgaben grundsätzlich nur in Höhe der Aufwendungen vergleichbarer öffentlicher Schulen anerkannt werden. Das Ausgabenbegrenzungsgebot normiert somit eine zwingende Obergrenze. Es ist sowohl mit Artikel 7 Abs. 4 GG als auch mit dem hieran anknüpfenden Artikel 8 Abs. 4 (vgl. Artikel 8 Abs. 4 Satz 1 LV NRW) vereinbar.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Artikel 7 Abs. 4 GG den Ländern die Pflicht auferlegt, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Das Grundgesetz schreibt dem Gesetzgeber allerdings nicht vor, in welcher Weise er seiner Förderpflicht nachzukommen hat, sondern räumt ihm dafür eine weitgehende Gestaltungsfreiheit ein. Die den Staat treffende Schutz- und Förderpflicht löst erst dann eine Handlungspflicht aus, wenn andernfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet wäre. Das gilt auch für die Gewährung finanzieller Leistungen. Insbesondere gebietet die Verfassung keine vollständige, sondern allenfalls eine anteilige Übernahme der den Ersatzschulen entstehenden Kosten. Die dem Ersatzschulwesen als Institution geschuldete objektive Förderpflicht steht von vornherein unter dem Vorbehalt dessen, was von der Gesellschaft vernünftigerweise erwartet werden kann. Darüber hat in erster Linie der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit in eigener Verantwortung zu entscheiden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 ‑ 1 BVL 8/84 -, BVerfGE 75, 40 = juris Rn. 67 ff. und Beschluss vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74 = juris Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 6 B 24/05 -, juris Rn. 6.
Ebenso führt Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW nicht auf einen weitergehenden Subventionsanspruch. Eine verfassungsrechtliche Absicherung privatschulischer Schülerbeförderungskosten besteht ohnehin nicht.
Vgl. Kühne in: Geller-Kleinrahm, "Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen", 3. Auflage, Art. 8 Erl. 5 lit. b).
Lässt sich ein verfassungsrechtlich geschützter Anspruch auf vollständige Refinanzierung nicht herleiten, besteht ein weiter Gestaltungsfreiraum des Gesetzgebers und des von ihm zur Ausgestaltung ermächtigten Verordnungsgebers.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2010 – 19 A 590/08 –, juris Rn. 8.
Es ist daher rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber bei der Höhe seiner Förderung an den Kosten des öffentlichen Schulwesens orientiert. Die Ersatzschulen können nicht beanspruchen, eine bessere Ausstattung als vergleichbare öffentliche Schulen zu erhalten. Andernfalls wäre der Staat verpflichtet, den mit den öffentlichen Schulen konkurrierenden Ersatzschulen eine über die Einrichtung seiner Schulen hinausgehende sächliche und personelle Ausstattung allein auf der Grundlage der vom Ersatzschulträger autonom gesetzten Standards zu finanzieren.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 ‑ 1 BVL 8/84 -, BVerfGE 75, 40 = juris Rn. 91; Verfassungsgerichtshof NRW, Urteil vom 3. Januar 1983 - VerfGH 6/82 -, OVGE 36, 306.
Das Ausgabenbegrenzungsgebot verbietet vorliegend die Übernahme der im Zusammenhang mit den außerschulischen Lernorten F. bzw. B. -Hof entstandenen Schülerfahrkosten.
Vergleichbare staatliche Schulen erhalten keine Regelfinanzierung zum Besuch außerschulischer Lernorte wie einen Schulbauernhof. Dies ergibt sich eindeutig aus der schulfachlichen Stellungnahme der Bezirksregierung Münster vom 1. Oktober 2015 sowie dem Schreiben des Ministeriums für Schule und Weiterbildung NRW vom 11. November 2015, deren Richtigkeit auch vom Kläger nicht in Frage gestellt wird. In der Stellungnahme der Bezirksregierung sind einige wenige Schulen beschrieben, die ebenfalls regelmäßig einen Schulbauernhof besuchen. Im Falle der Gesamtschule Recklinghausen wird der Schulbauernhof vom Förderverein der Schule geführt und finanziert sich selbst. Der Hof selbst gehört einem Kollegen der Schule, der diesen den Schülern kostenlos zur Verfügung stellt. Für die Schüler der Gesamtschule T. , die regelmäßig dort Unterricht haben, fallen keine Kosten an. Gleiches gilt für die Gesamtschule L. -L1. . Lediglich für wenige Schüler wird das Viererticket vom Schulträger, der Stadt Recklinghausen, bezahlt. Die Nutzung des Schulbauernhofs V. bei Bielefeld wird den Schulen durch einen Sponsor, der Firma P. , ermöglicht. In der Stellungnahme wird betont, dass ohne ein Spendenaufkommen von außen oder ein Sponsoring die Nutzung eines Schulbauernhofes wohl nicht umzusetzen sei, auch wenn es durchaus pädagogisch sinnvoll sei, Schülerinnen und Schüler an außerschulischen Lernorten dieser Art zu unterrichten. In der Stellungnahme wird ferner darauf hingewiesen, dass auch für andere Projekte im Themenfeld „Berufsorientierung“, zum Beispiel „Sozial Genial“ und „Potenzialanalyse“, Gesamtschulen und andere Regelschulen Sponsoren oder Programme finden müssen, die eine Finanzierung ermöglichen. Generell gebe es viele sinnvolle und regelmäßig von Schulen genutzte außerschulische Lernorte, wobei die entstehenden Kosten in der Regel von Förderprogrammen oder Sponsoren abgedeckt würden.
Die Übernahme der Kosten des Klägers für die außerschulischen Lernorte F. und B. -Hof in C. würde daher zu einer mit dem Ausgabenbegrenzungsgebot nicht vereinbaren Besserstellung der vom Kläger geführten Schule gegenüber vergleichbaren öffentlichen Schulen führen. Dies gilt in besonderem Maße für die Schülerfahrkosten, die, anders als die Sachkosten, nicht durch Pauschalen begrenzt werden.
Auch aus § 106 Abs. 10 Satz 1 SchulG NRW, der eine in § 105 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW angelegte („grundsätzlich“) Durchbrechung des Prinzips des Ausgabenbegrenzungsgebotes darstellt, ergibt sich kein Anspruch auf Übernahme der Schülerfahrkosten für den Besuch der Bauernhöfe. Nach dieser Vorschrift können zusätzliche Sachausgaben für Bedarfe, die nicht bereits durch Kostenpauschalen abgedeckt sind, bis zur Höhe der tatsächlichen Ausgaben durch die obere Schulaufsichtsbehörde anerkannt werden, wenn hierfür ein besonderes pädagogisches oder ein besonderes öffentliches Interesse vorliegt. Abgesehen davon, dass die Refinanzierung von Schülerfahrkosten nicht durch eine Kostenpauschale geregelt ist, sind die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen eines besonderen pädagogischen oder öffentlichen Interesses weder vorgetragen noch ersichtlich.
Schließlich steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch nicht aus Gründen des Bestands- oder Vertrauensschutzes zu. Die für die vergangenen Haushaltsjahre durch den Beklagten getroffenen Festsetzungen binden ihn nicht für das hier streiterhebliche Haushaltsjahr 2012. Nichts anderes ergibt sich aus den Abschlagszahlungen. Diese haben nur vorläufigen Charakter. Dies ergibt sich aus § 112 Abs. 6 Satz 1 SchulG NRW, wonach der Ausgleich der „vorläufigen“ Abschlagszahlungen nach endgültiger Festsetzung des Zuschusses erfolgt und aus dessen Satz 3, wonach Überschüsse unverzüglich zurückzuzahlen sind.
Die Kostenentscheidung beruht, soweit die Klage zurückgenommen wurde, auf §§ 161 Abs. 1, § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 161 Abs. 1, § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 105 SchulG NRW
§ 106 Abs. 4 Satz 1 SchulG NRW
§ 105 Abs. 1 SchulG NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW
§ 105 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW
§ 106 Abs. 1 SchulG NRW
§ 106 Abs. 2 Nr. 2 SchulG NRW
§ 106 Abs. 2 Nr. 2 c SchulG NRW
§ 106 Abs. 2 Nr. 2 c, Abs. 6 SchulG NRW
§ 7 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO
§ 8 Abs. 1 SchfkVO
§ 105 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW
§ 106 Abs. 10 Satz 1 SchulG NRW
§ 105 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW
§ 112 Abs. 6 Satz 1 SchulG NRW
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 5 der Verordnung
Artikel 8 Abs. 4 Satz 3 der Verfassung
Artikel 7 Abs. 4 GG
Artikel 8 Abs. 4 Satz 1 LV
Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 75, 40
BVerfGE 112, 74
1 BVL 8/84
1 BvL 6/99
6 B 24/05
19 A 590/08