Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-28, Aktenzeichen 9 K 566/10.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2011:0328.9K566.10.F.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wünscht aus Anlass eines am 7. Dezember 2009 erlittenen Verkehrsunfalls das Einschreiten der Beklagten gegen die X (X), an die er sich wegen des Unfalls zur Schadensregulierung gewandt hatte.
Die X und der Kläger konnten sich über die Schadensregulierung nicht einigen. Der Kläger ist der Auffassung, die X komme ihren Verpflichtungen insbesondere aus § 3a Pflichtversicherungsgesetz nicht nach und machte dies mit Schreiben an die Beklagte vom 12. und 22. Dezember 2009 geltend.
Mit Schreiben vom 12. Februar 2010 (Bl. 10 f. d. A.) teilte die Beklagte dem Kläger nach Einholung einer schriftlichen Stellungnahme der X mit, eine Prüfung habe ergeben, die Voraussetzungen für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der X seien nicht gegeben. Die vorliegenden Unterlagen ließen keinen Verstoß des Versicherers gegen Versicherungsbedingungen oder gesetzliche Vorschriften erkennen. Die Beklagte sei als Verwaltungsbehörde nicht befugt, Streitfragen aus einzelnen Schadenfällen zu entscheiden.
Am 18. Februar 2010 hat der Kläger Klage erhoben und geltend gemacht, es möge dahinstehen, ob die Beklagte gesetzlich verpflichtet sei, die Versicherungsaufsicht auszuüben und konkrete Maßnahmen zu ergreifen, oder ob, wie die Beklagte behaupte, die Eingaben von Verbrauchern Petitionen seien. Jedenfalls habe die Beklage Eingaben eigenständig sachlich zu bescheiden. Sie könne diese nicht mit dem pauschalen Hinweis auf eine inhaltlich falsche Stellungnahme des Versicherungsunternehmens abweisen. Es gehe vorliegend um den Verstoß gegen das Pflichtversicherungsgesetz.
Der Kläger beantragt,
1) den Bescheid der Beklagten vom 12. Februar 2010 aufzuheben. 2) die Beklagte zu verpflichten, die Beschwerden des Klägers vom 12. und 22. Dezember 2009 eigenständig sachlich zu prüfen und zu verbescheiden. 3) die Beklagte zu verpflichten, konkrete Maßnahmen im Rahmen der Versicherungsaufsicht gegen die X zu ergreifen, deren Ausgestaltung in das Ermessen der Beklagten gestellt werde.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie sei sowohl unzulässig als auch unbegründet. Dem Kläger könne kein subjektives Recht auf ein Tätigwerden der Beklagten zu seinen Gunsten zustehen. Die Beklagte nehme ihre Aufgaben und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse wahr. Das Interesse eines einzelnen Versicherungsnehmers an der Regulierung seines persönlichen Unfallschadens sei jedoch kein öffentliches Interesse.
Die Klage sei auch unbegründet, da das Anliegen des Klägers einmalig überprüft worden sei und die Beklagte dem Kläger ihre Auffassung mitgeteilt habe.
Ein Band Behördenakten hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage konnte im Termin am 28. März 2011 entschieden werden, obwohl der Kläger zum Termin nicht erschienen war. Er war mit der Ladung entsprechend § 102 Abs. 2 VwGO darauf hingewiesen worden, dass bei seinem Ausbleiben ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann.
Eine Terminsverlegung im Hinblick auf den Antrag des Klägers vom Sonntag, dem 27. März 2011, war nicht geboten. Das erste Prozesskostenhilfegesuch des Klägers ist bereits durch Beschluss vom 27. April 2010 (1 K 566/10.F) abgelehnt worden. Die dagegen gerichtete Beschwerde hat der HessVGH mit Beschluss vom 23. Juni 2010 (6 D 1034/10) zurückgewiesen und dies damit begründet, der Kläger habe nicht die nach § 117 ZPO erforderliche Erklärung zu seinen wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnissen vorgelegt.
Ungeachtet dieses Hinweises hat der Kläger nach der Ladung zu Termin erneut Prozesskostenhilfe beantragt, ohne eine solche Erklärung vorzulegen oder Ausführungen zu seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen zu machen. Dementsprechend hat die Kammer das erneute Prozesskostenhilfegesuch mit Beschluss vom 17. Februar 2011 im Hinblick auf die mangelnde Vorlage einer solchen Erklärung abgelehnt. Zugleich hat es auch die vom Kläger beantragte Aushändigung einer Bahnfahrkarte zur Terminswahrnehmung abgelehnt und dies ebenfalls damit begründet, dass die eine solche Maßnahme rechtfertigenden wirtschaftlichen Verhältnisse vom Kläger nicht dargelegt worden sind.
Nach alledem kann nicht davon ausgegangen werden, der Kläger sei ohne eigenes Verschulden und allein wegen seiner angespannten wirtschaftlichen Verhältnisse nicht in der Lage gewesen, den Termin wahrzunehmen. Auch sonst ist kein Grund erkennbar, der eine Verlegung des Termins rechtfertigt.
Die Klage ist unzulässig, soweit der Kläger die Aufhebung des „Bescheides“ vom 12. Februar 2010 und die Verpflichtung der Beklagten zum Einschreiten gegen die X begehrt. Im Übrigen bleibt sie in der Sache ohne Erfolg, da die Beklagte die sich aus dem Petitionsrecht des Klägers ergebenden Ansprüche erfüllt hat.
Hinsichtlich der mit dem Antrag zu 1) verlangten Aufhebung des Bescheides vom 12. Februar 2010 kann die Klage nur als Anfechtungsklage statthaft sein. Das unter diesem Datum von der Beklagten verfasste, an den Kläger gerichtete Schreiben enthält jedoch keinen Verwaltungsakt. Nur für den Fall seines Ergehens kommt nach § 42 Abs. 1 VwGO eine Anfechtungsklage mit der in § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO geregelten Rechtsfolge in Betracht, nach der das Gericht einen rechtswidrigen und den Kläger in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsakt aufheben kann. Das Schreiben vom 12. Februar 2010 enthält keine hoheitliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit dem Ziel einer unmittelbaren Rechtswirkung nach außen, wie in § 35 VwVfG vorausgesetzt. Die Ablehnung eines hoheitlichen Einschreitens gegenüber einer anderen Person stellt als solches noch keine Maßnahme mit Regelungswirkung dar, da auf eine regelnde Maßnahme gerade verzichtet wird (vgl. (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 35 VwVfG Rn. 56 m. w. N.).
Soweit mit dem Schreiben vom 12. Februar 2010 die Eingabe des Klägers im Sinne einer Bescheidung seiner Petition beantwortet wird, liegt darin ebenfalls keine Maßnahme mit Regelungswirkung vor, sondern nur eine schlicht hoheitliche Mitteilung. Sie kann nicht als anfechtbarer Verwaltungsakt eingestuft werden.
Soweit der Kläger mit seinem Antrag zu 3) ein Einschreiten der Beklagten als Versicherungsaufsicht gegen die X begehrt, ist das Begehren zwar als Verpflichtungsklage i. S. d. § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, jedoch mangels entsprechender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig.
Der Kläger kann im Hinblick auf die Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO nicht geltend machen, durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Einschreitens der Beklagten gegen die Versicherung in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach der Rechtsprechung und der herrschenden Literaturmeinung ist für die Beurteilung dieser Frage die sog. Möglichkeitstheorie zugrunde zu legen. Danach reicht es zwar aus, wenn die Möglichkeit der vom Kläger behaupteten Verletzung in einem eigenen Recht besteht. Die Klagebefugnis ist aber dann zu verneinen, wenn offensichtlich und eindeutig die vom Kläger geltend gemachten subjektiven öffentlichen Rechte nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können. So verhält es sich hier.
Der Kläger behauptet ein subjektives Recht auf ein aufsichtsrechtliches Tätigwerden der Beklagten gegenüber der X. Ein derartiges Recht besteht jedoch offensichtlich nicht. Gemäß § 4 Abs. 4 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (FinDAG) vom 22. April 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.11.2010 (BGBl. I S. 1592) nimmt die Bundesanstalt „ihre Aufgaben und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse wahr“. Diese Norm bringt für sich genommen bereits zum Ausdruck, dass insoweit subjektive Rechte Einzelner nicht existieren, soweit sie auf ein Einschreiten oder dessen Unterlassen gerichtet, sofern die betroffene Person nicht unmittelbar selbst Adressat einer in ihre Recht eingreifenden Maßnahme der Bundesanstalt ist. Letzteres ist hier in Bezug auf den Kläger nicht der Fall, sondern käme hier allenfalls dann in Betracht, wenn die Beklagte eine Maßnahme gegen die X ergriffen hätte.
Der BGH (U. v. 20.01.2005 - III ZR 48/01 - NJW 2005, 742) hat hinsichtlich der Regelung des § 4 Abs. 4 FinDAG keine verfassungsrechtlichen Bedenken geäußert. Danach ist der Gesetzgeber den grundgesetzlichen Wertentscheidungen mit der Beaufsichtigung der Unternehmen der Kredit- und Versicherungswirtschaft nachgekommen. Im Kern seien mit einer zureichenden Aufsicht auch die Belange der Kunden dieser Unternehmungen geschützt, „ohne dass man ihnen insoweit ein eigenes subjektives Recht verleihen oder ihnen nur sekundär wirkende Haftungsansprüche für ein Versagen der Aufsicht zu erkennen müsste (unter Bezugnahme auf EuGH U. v. 12.10.2004 – Rs. C–222/02 - NJW 2004, 3479 ).
Eine Verletzung von Rechten des Klägers kommt auch insoweit nicht in Betracht, wie § 81 Abs. 1 S. 2 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen (VAG) i. d. F. d. Bek. v. 17.12.1992, zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 22.12.2010 (BGB. I 2309) regelt, dass die Bundesanstalt in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde auf die ausreichende „Wahrung der Belange der Versicherten“ achtet. Die „Belange der Versicherten“ im Sinne dieser Norm sind nur die Belange der Gesamtheit der Versicherten, nicht die jedes oder jeder einzelnen Versicherten (vgl. zur insoweit wortgleichen Norm § 8 Abs. 1 Nr. 3 VAG: BVerwG U. v. 16.7.1968 – I A 5.67 - E 30, 135, 137). Da die Versicherungsaufsicht somit zumindest grundsätzlich den Versicherten in ihrer Gesamtheit dient, kann der einzelne Versicherungsnehmer, die einzelne Versicherungsnehmerin kein subjektives öffentliches Recht auf gesetzmäßige Ausübung der Aufsicht über das Versicherungsunternehmen haben. Da die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen grundsätzlich nicht den Interessen des oder der Einzelnen dient, dies allenfalls im Wege eines sog. Rechtsreflexes, d. h. mittelbar der Fall sein kann, dient die Aufsicht auch nicht dem individuellen Grundrechtsschutz des Klägers als einzelnem Versicherten, sodass sich der Kläger auch hierauf nicht berufen kann.
Hinsichtlich des Klageantrags zu 2) ist das Begehren des Klägers als Leistungsklage zulässig, da der Kläger insoweit geltend machen kann, sein Petitionsrecht (Art. 17 GG) gebe ihm das Recht auf eine weitergehende bzw. nochmalige Bescheidung seiner Eingaben vom Dezember 2009. In der Sache besteht hier jedoch kein dahingehender Leistungsanspruch, da die Beklagte die genannten Eingaben des Klägers nicht nur zur Kenntnis genommen hat, sondern insoweit auch in eine – beschränkte – inhaltliche Prüfung eintreten ist. Die Beklagte hat nämlich das mit den Eingaben geäußerte Vorbringen des Klägers der X zugeleitet und diese zu einer sachlichen Stellungnahme aufgefordert. Nach dem Eingang dieser Stellungnahme hat die Beklagte die Stellungnahme der X einer Prüfung dahin unterzogen, ob Anlass für ein Tätigwerden im Sinne des Klägers gesehen wird. Einen solchen Anlass hat die Beklagte verneint und dies dem Kläger mit Schreiben vom 12. Februar 2010 mitgeteilt, und zwar nicht nur das Prüfungsergebnis, sondern auch die dafür aus der Sicht der Beklagten maßgebenden Gründe. Damit sind die sich aus dem Petitionsrecht ergebenen Ansprüche des Klägers erfüllt. Es vermittelt insbesondere kein Recht auf eine dem geltenden Recht in jeder Weise entsprechende Antwort der mit der Eingabe angegangenen Behörde. Das Petitionsrecht erschöpft sich in dem Anspruch, dass diese Behörde das jeweilige Anliegen zur Kenntnis nimmt und der für die Eingabe verantwortlichen Person das Ergebnis der Prüfung der Angelegenheit mitteilt.
Der Kläger ist, wie die Beklagte zu Recht ausgeführt hat, darauf zu verweisen, seine von ihm behaupteten Rechte gegen die X ggf. durch das Beschreiten des Zivilrechtsweges geltend zu machen. Es gehört nicht zu den Aufgaben der Beklagten, insoweit an die Stelle der ordentlichen Gerichte zu treten. Daraus folgt zugleich, dass der Kläger seine Rechte auf angemessene Weise geltend machen kann. Ein Einschreiten der Beklagten ist dafür nicht erforderlich.
Da der Kläger unterliegt, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124a Abs. 1 S. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 117 ZPO
§ 35 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 4 FinDAG
§ 8 Abs. 1 Nr. 3 VAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO
Art. 17 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2005, 742
NJW 2004, 3479
1 K 566/10
6 D 1034/10
III ZR 48/01
I A 5.67