Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-24, Aktenzeichen 3 K 2345/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0824.3K2345.12.00

Tenor:
Das beklagte Land wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 09.02.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12.03.2012 verurteilt, dem Kläger eine Zulage für die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben für den Zeitraum vom 01.01.2009 bis 15.01.2012 in Höhe von 9.207,95 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 45% und das beklagte Land zu 55%.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine Zulage für die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben.
Der Kläger steht als Polizeibeamter im Dienst des beklagten Landes. Mit Schreiben vom 09.01.2007 bewarb er sich auf die Stellenausschreibung für die Funktion der/des Dezernentin/Dezernenten VL 3 bei der Kreispolizeibehörde T. , die mit dem Stellenwert A 13 gehobener Dienst bewertet war. Der vorherige Amtsinhaber war mit Ablauf des 30.11.2006 in den Ruhestand getreten. Zum Zeitpunkt der Bewerbung hatte der Kläger seit dem 01.10.2003 das Amt eines Kriminalhauptkommissars, Besoldungsgruppe A 12 BBesO, inne. Mit Schreiben vom 26.02.2007 wurde ihm aus dienstlichen Gründen die Leitung des Dezernates VL 3 mit Wirkung vom 01.03.2007 übertragen. Ab diesem Zeitpunkt trug er die Amtsbezeichnung „Polizeihauptkommissar“. Nach seiner Bewährung wurde dem Kläger mit Wirkung vom 01.09.2007 die Funktion des Leiters VL 3 endgültig übertragen. Nach landesweiter Ausschreibung wurde der Kläger am 16.01.2012 befördert und in die Planstelle nach A 13 des Leiters des Dezernates VL 3 eingewiesen.
Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 15.12.2011 wandte sich der Kläger an den Beklagten und wies darauf hin, dass das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 28.04.2011 – 2 C 30.09 – festgestellt habe, dass eine Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG für den Fall gezahlt werden müsse, dass ein Beamter einen höherwertigen Dienstposten im Wege der Vakanzvertretung übernehme. Dies sei bei ihm der Fall, da die Stelle, die er nach erfolgter Stellenausschreibung innehabe, mit A 13 BBesO bewertet sei. Gemäß § 46 BBesG bestehe die Zahlungspflicht für die Zulage nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung der Aufgabe. Da ihm die Aufgabe am 01.03.2007 übertragen worden sei, stehe ihm die Zulage ab dem 01.09.2008 zu. Abschließend beantragte der Prozessbevollmächtigte des Klägers, „diesem rückwirkend ab dem 01.09.2008 die Zulage für seine Tätigkeit in der Besoldungsgruppe A 13 BBesO zu zahlen.“
Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 09.02.2012 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, der von Amts wegen zu beachtende Anspruch auf die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes setze nicht nur die vertretungsweise Übertragung des höheren Dienstpostens über einen bestimmten Zeitpunkt voraus. Die Zulage sei nur dann zu gewähren, wenn darüber hinaus nach dem Haushaltsrecht und Laufbahnrecht die Möglichkeit bestehe, den Beamten in das höherwertige Amt zu befördern. Insbesondere müsse eine freie und besetzbare Planstelle vorhanden sein, die dem wahrgenommenen Amt konkret zugeordnet sein müsse. Daran fehle es aber gerade in der Kreispolizeibehörde. Wenn ein Beamter versetzt werde oder altersbedingt in den Ruhestand gehe, werde die der Behörde zuvor zugewiesene Planstelle an das Innenministerium zurückgegeben. Daraufhin würden der Kreispolizeibehörde vom Innenministerium neue Planstellen zugewiesen, die nicht unbedingt der alten Planstelle entsprächen, so dass es an den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen von vorneherein fehlen könne. Insbesondere könne die Behörde selbst nach Erwägungen der Effektivität und Notwendigkeit entscheiden, ob sie die neu zugewiesene Planstelle an den jeweiligen Posten zuweisen möchte. Ein Anspruch des Beamten könne insofern nur bestehen, wenn er nachweisen könne, dass die Behörde die Planstelle aus sachfremden Gründen dem Dienstposten nicht zugewiesen habe. Hier sei der Kläger am 16.01.2012 befördert worden, weil zu diesem Zeitpunkt die Planstelle vorgelegen habe und dem konkreten Amt habe zugeordnet werden können.
Mit seinem hiergegen eingelegten Widerspruch vom 17.02.2012 machte der Kläger geltend, die vom Beklagten vertretene Rechtsauffassung sei nicht haltbar. Entscheidend sei, dass er – der Kläger – die Tätigkeit auf einer Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 BBesO ausführe. Maßgeblich sei, dass sein Dienstposten nach A 13 BBesO bewertet sei, da damit klargestellt sei, dass er eine höherwertige Tätigkeit ausübe. Andernfalls könne jeder Beamte jederzeit ohne entsprechenden Ausgleich auf einem höherwertigen Dienstposten beschäftigt werden, was den Intentionen des Bundesverwaltungsgerichts zuwider laufe. Im Übrigen könne sich der Dienstherr der Zulagenpflicht nicht dadurch entziehen, dass er zwar Funktionsdienstposten bewerte, angeblich oder tatsächlich aber haushaltsrechtliche Mittel nicht zur Verfügung stelle. Mit der Bewertung seien auch haushaltsrechtlich entsprechende Planstellen dem Grunde nach vorhanden.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 12.03.2012 zurück. Zur Begründung führte er aus, im Falle des Klägers hätten während seines Vertretungszeitraums die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG nicht vorgelegen, da es nach Rückgabe der von dem früheren Planstelleninhaber besetzten Stelle nach dessen Ausscheiden an einer vakanten Stelle gefehlt habe, auch wenn die vorübergehend ausgeübte Tätigkeit des Klägers einer nach A 13 bewerteten Stelle zugeordnet gewesen sei. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne nicht entnommen werden, dass der Dienstherr vor zeitweiliger Übertragung eines höheren Funktionsamtes eine neue Planstelle schaffen müsse. Eine solche Interpretation wäre auch nicht mit dem Vorbehalt des Haushaltsrechts in § 46 Abs. 1 BBesG vereinbar.
Am 03.04.2012 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er zunächst sein Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren wiederholt und weiter vertieft hat.
Mit Beschluss vom 31.07.2013 ist das Verfahren im Einverständnis der Beteiligten im Hinblick auf das einen vergleichbaren Sachverhalt (Verwendungszulage im Rahmen der sog. „Topfwirtschaft“) betreffende Verfahren BVerwG 2 C 16.13 zum Ruhen gebracht worden. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 25.09.2014 – 2 C 16.13 – entschieden hatte, dass und nach welchen Maßstäben grundsätzlich die Zahlung einer Zulage nach Maßgabe von § 46 BBesG auch in Fällen der haushaltsrechtlichen „Topfwirtschaft“ zu erfolgen hat, haben die Beteiligten das Verfahren wieder aufgenommen.
Der Kläger trägt zur Begründung der Klage unter Bezugnahme auf das vorgenannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vor, die dort genannten Voraussetzungen für die Zahlung einer Zulage seien in seinem Fall erfüllt. Er habe eine Planstelle besetzt, die die Wertigkeit der Besoldungsgruppe A 13 nach der vom Land verabschiedeten Funktionszuordnung habe. Die Tätigkeit sei ihm im Wege der Vakanzvertretung übertragen worden. Der Beklagte könne sich auch nicht darauf berufen, dass ggf. andere Planstelleninhaber auf diesen Dienstposten hätten gesetzt werden können. Denn das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, dass der Verwaltungsträger davon abgehalten werden solle, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen. Da es im beklagten Land eine Vielzahl von sog. „Fehlsitzern“ gebe, die auf Dienstposten geführt würden, die nicht ihrer Besoldungsgruppe entsprächen, würden im Ergebnis Haushaltsmittel eingespart. Dabei handele es sich um „andere hausgemachte Gründe“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die nicht in die Bewertung mit einbezogen werden dürften. In seinem Fall komme hinzu, dass er innerhalb der 18-monatigen Frist zwei weitere Funktionen inne gehabt habe, die in anderen Behörden durch zusätzliches Personal oder eine eigene Funktion besetzt seien, so dass auch insofern Haushaltsmittel gespart worden seien. Zu den Einwänden des Beklagten sei festzustellen, dass gerade die zentrale Stellenbewirtschaftung dem beklagten Land zu einer transparenten und kalkulierbaren Planungsgrundlage verhelfe und für eine ausreichende Haushaltsvorsorge spreche. Dem stehe nicht entgegen, dass Stellen für Elternzeit und Teilzeitbeschäftigung vorgehalten werden müssten. Vielmehr würden an dieser Stelle gerade Haushaltsmittel eingespart, da von diesen Möglichkeiten inzwischen häufiger Gebrauch gemacht werde. Das vom Beklagten angeführte Argument der Ausgabenprognose sei schon nicht nachvollziehbar. Da das Land Funktionszuordnungsplanstellen eingerichtet habe, sei klar, dass diese auch besetzt werden müssten. Nicht gefolgt werden könne der Argumentation des Beklagten, der Zahlung der Zulage stehe die Jährlichkeit des Haushalts entgegen, da erst nach Ende des jeweiligen Haushaltsjahres feststehe, ob Zulagen ohne Überschreitung der zur Verfügung stehenden Haushaltmittel gezahlt werden können, mit der Folge, dass eine Auszahlung aus den Haushaltsmitteln des Folgejahres erfolgen müsse. Diese Argumentation würde nämlich letztlich dazu führen, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ins Leere liefe. Soweit sich der Beklagte darauf berufen habe, dass der geltend gemachte Anspruch verjährt sei, lägen seine Ausführungen neben der Sache. Denn es seien erstmals mit Schreiben vom 15.12.2011 zulässigerweise rückwirkend bis 2008 Ansprüche geltend gemacht worden und das Klageverfahren 2012 eingeleitet worden. Da die Geltendmachung des Anspruchs Voraussetzung für die Klage sei, sei Verjährung nicht eingetreten.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 09.02.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12.03.2012 zu verurteilen, ihm eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem jeweils fälligen Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 12 und dem jeweils fälligen Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 13 ab dem 01.09.2008 zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus dem jeweiligen Differenzbetrag ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.09.2014 sei ein Anspruch des Klägers auf die begehrte Zulage nicht gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht gehe bei seiner Entscheidung von der Annahme aus, dass in jedem Fall auch immer sämtliche dem Kapitel zugeordneten Planstellen mit den nötigen Haushaltsmitteln unterlegt seien. Dies treffe aber auf die hier maßgeblichen Planstellen im Titel 422 01 des Kapitels 03110 nicht zu, da nicht alle Planstellen durch Zuweisung der entsprechenden Haushaltsmittel gedeckt seien, so dass die Zahlung von Zulagen nach § 46 Abs. 1 BBesG und damit die vollständige Ausschöpfung der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Planstellen zu einer Überschreitung der zugewiesenen Haushaltsmittel führen könne. Dieser Anspruch müsse sich – unabhängig davon ob die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts insgesamt zuträfen – anspruchsmindernd auswirken. Nach der Intention des Gesetzgebers dürfe die Zahlung der Zulage nach § 46 BBesG nicht zu einer Mehrbelastung des Haushalts führen. Im Rahmen der im Land praktizierten zentralen Stellenbewirtschaftung sei durchgehend ein gewisser Prozentsatz an Planstellen pro Besoldungsgruppe vorzuhalten, um Anträgen auf Teilzeiterhöhung sowie kurzfristiger Rückkehr aus der Elternzeit entsprechen zu können. Darüber hinaus könne ein Teil der Planstellen wegen laufender Stellenbesetzungsverfahren nicht besetzt sein. Dabei handele es sich nicht um freie Planstellen, die aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen auf Dauer nicht besetzt würden. Darüber hinaus seien die Ausgaben im Titel 422-01 des Kapitels 03110 unterjährig nicht genau prognostizierbar, weil neben den Bezügen auch stark variable Nebenleistungen zu zahlen seien, deren Gesamthöhe frühestens mit dem Ende des Haushaltsjahres feststehe. Dies habe zur Folge, dass eine endgültige Bewertung, ob Zulagen ohne Überschreitung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel gezahlt werden könnten, erst nach dem Ende des Haushaltsjahres getroffen werden könne. Dieses Vorgehen würde aber dazu führen, dass Zulagenansprüche nicht aus den Haushaltsmitteln des Haushaltsjahres beglichen werden könnten, in denen die tatsächlichen Ansprüche entstanden sind, was der Jährlichkeit des Haushalts widerspreche. Die Berechnungsmodalitäten des Bundesverwaltungsgerichts seien überdies bei einem derart großen Personalkörper wie der nordrhein-westfälischen Landespolizei nicht praktikabel, wie die Schwierigkeiten bei der hier aufgegebenen Erfassung der freien Planstellen gezeigt hätten. Da die Systematik der zentralen Stellenplanbewirtschaftung aus verwaltungsökonomischen Gründen eine quartalsweise Berichterstattung der freigewordenen Planstellen vorsehe, sei eine monatliche Erfassung zwar möglich gewesen, aber nur nach retrograder zeitaufwendiger Auswertung. Außerdem sei auch eine präzise monatliche Auswertung wegen der starken täglichen Schwankungen bei einem so großen Personalkörper unmöglich. Schließlich sei der Anspruch des Klägers auf die begehrte Zulage aber auch verjährt. Da der Kläger spätestens mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.04.2011 Kenntnis von den anspruchsbegründenden Voraussetzungen hätte haben müssen, hätten bis zum 31.12.2015 Ansprüche geltend gemacht werden können, bei denen die genannten Voraussetzungen ab Januar 2012 vorgelegen hätten. Der Kläger mache die Zulage für den Zeitraum 09/2008 bis 01/2012 geltend. Klage sei erst am 03.04.2012 erhoben worden. Verjährungshemmende Maßnahmen seien nicht eingeleitet worden. Auch sei nicht auf die Einrede der Verjährung verzichtet worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Kläger hat für den Zeitraum vom 01.01.2009 bis 15.01.2012 Anspruch auf Gewährung einer (der Höhe nach begrenzten) Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31.08.2006 geltenden Fassung (im Folgenden: BBesG a.F.), welche gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG in Nordrhein-Westfalen bis zur mit Wirkung vom 01.06.2013 erfolgten Überleitung des BBesG in Landesrecht als Bundesrecht fortgalt. Der entgegenstehende Bescheid des beklagten Landes vom 09.02.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12.03.2012 ist insofern rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Gemäß § 46 Abs. 1 BBesG ist einem Beamten, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage zu zahlen, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.
a) Der Bedeutungsgehalt des Tatbestandsmerkmals „vorübergehend vertretungsweise“ ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt: Dieses Merkmal ist gegeben, wenn der Beamte die ihm übertragenen, einem höheren Statusamt zugeordneten Aufgaben erfüllen soll, bis sie einem Beamten mit funktionsgerechtem höheren Statusamt übertragen werden,
BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 - 2 C 30.09 -, juris, Rn. 11.
Die Aufgaben eines höherwertigen Amtes werden in den Fällen einer Vakanzvertretung auch dann vorübergehend vertretungsweise wahrgenommen, wenn sie dem Beamten für einen Zeitraum übertragen wurden, dessen Ende weder feststeht noch absehbar ist. Die Vakanzvertretung endet, mag sie auch als zeitlich unbeschränkt oder sogar ausdrücklich als „dauerhaft“ oder „endgültig“ bezeichnet worden sein, erst mit der funktionsgerechten Besetzung der Stelle. Dies ist der Fall, wenn ein Beamter mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle eingewiesen und ihm das Funktionsamt übertragen wird,
BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 - 2 C 30.09 -, juris, Rn. 13 m.w.N..
Hierbei kann es sich auch um den bisherigen Stelleninhaber handeln. Das Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ erfasst nur die Fälle der Vakanzvertretung. Dort fehlt es an einem Stelleninhaber mit funktionsgerechtem Statusamt. Dagegen wird in den Fällen der Verhinderungsvertretung eine Zulage nicht gewährt, weil die Haushaltsmittel bereits für die Besoldung des an der Dienstausübung gehinderten Stelleninhabers benötigt werden.
BVerwG, Urteile vom 28.04.2005 - BVerwG 2 C 29.04 -, juris, Rn. 18.
Gemessen daran lag vorliegend eine vorübergehend vertretungsweise Aufgabenübertragung eines höheren Amtes auf den Kläger vor: Der Kläger hatte im fraglichen Zeitraum das Statusamt A 12 inne. Am 01.03.2007 wurde ihm die Funktion des Dezernenten VL 3 bei der Kreispolizeibehörde T. übertragen, der nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten mit A 13 gehobener Dienst bewertet war. Dabei handelte es sich auch um eine Vakanz- und nicht um eine Verhinderungsvertretung, da der vorherige Amtsinhaber bereits mit Ablauf des 30.11.2006 in den Ruhestand getreten war und es dementsprechend an einem Stelleninhaber mit funktionsgerechtem Statusamt fehlte.
b) Der Anspruch auf die Verwendungszulage entsteht nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen. Diese stehen dem geltend gemachten Anspruch vorliegend zwar nicht dem Grunde, aber der Höhe nach teilweise entgegen.
aa) In zeitlicher Hinsicht setzt § 46 Abs. 1 BBesG a.F. voraus, dass die Vakanzvertretung bereits seit achtzehn Monaten ununterbrochen wahrgenommen wird. Dies ist beim Kläger ab dem 01.09.2008 der Fall, da ihm der fragliche Dienstposten bereits zum 01.03.2007 übertragen worden war. Eine Umsetzung oder Versetzung erfolgte im gesamten streitgegenständlichen Zeitraum nicht.
bb) In laufbahnrechtlicher Hinsicht erfordert der Zulagenanspruch nach § 46 Abs. 1 BBesG a.F., dass der Kläger die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in das höherwertige Statusamt erfüllt. Dies setzte nach § 20 Abs. 4 LBG NRW i. d. F. vom 21.04.2009 i. V. m. § 8 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Nr. 4 Laufbahnverordnung der Polizei voraus, dass es sich bei der vorzunehmenden Beförderung nicht um eine Sprungbeförderung handelte und dass die letzte Beförderung mindestens ein Jahr zurücklag. Da der Kläger mit Wirkung vom 01.10.2003 zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 12) befördert worden war, erfüllte er die genannten Voraussetzungen im fraglichen Zeitraum.
cc) Schließlich lagen zum 01.09.2008 auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes dem Grunde nach vor.
Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BbesG sind erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind dabei die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen, hier die Bereitstellung von Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 für die Gesamtheit der Polizeibehörden des beklagten Landes. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen im vorstehenden Sinne sind z.B. auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landesrechts und darauf beruhende Verfügungen der Aufsichtsbehörden mit der Folge der Einschränkung der gemeindlichen Haushaltsbefugnisse (sog. Nothaushaltsrecht).
BverwG, Urteile vom 25.09.2014 – 2 C 16/.3 –, juris, Rn. 13 und vom 10.12.2015 – 2 C 28/.3 –, juris, Rn. 19.
Die Maßgeblichkeit des Landeshaushalts ergibt sich vorliegend daraus, dass die Polizei Angelegenheit des Landes ist (§ 1 POG NRW) und das Land Dienstherr der Polizeibeamten ist.
Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BbesG bestimmt § 49 Abs. 1 LHO NRW, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen,
BverwG, Urteil vom 28.04.2005 – 2 C 29.04 -, juris, Rn. 16.
Auf der Ebene des Haushaltsplans setzt § 46 BbesG a.F. damit keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle voraus. Vielmehr gilt die Vorschrift unabhängig vom System der Zuordnung der Planstellen zu einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltsplan erfassten Behörden und damit auch für den Fall, dass der Dienstherr erheblich mehr Beförderungsdienstposten ausweist, als Planstellen und damit Statusämter dieser Wertigkeit im Haushaltsplan zur Verfügung stehen. Der Dienstherr hat es in der Hand, die Bewertung der Dienstposten an die Vorgaben des Haushaltsgesetzgebers anzupassen, um einen solchen strukturellen Überhang von Dienstposten zu vermeiden. Sein Organisationsermessen ist dabei nicht durch subjektive Rechte der Beamten eingeschränkt. Verzichtet aber der Dienstherr auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die Anzahl der Planstellen der entsprechenden Wertigkeit, soll er von dieser Entscheidung nicht noch in der Weise profitieren, dass auch die Zulage nach § 46 Abs. 1 BbesG nicht zu bewilligen ist.
BverwG, Urteil vom 25.09.2014 – 2 C 16.13 –, juris, Rn. 16, 18.
Allerdings stellt der Anspruch auf Zahlung der Differenz zwischen dem Grundgehalt des innegehabten Statusamtes und dem Grundgehalt der Besoldungsstufe, die der Wertigkeit des wahrgenommenen Funktionsamtes entspricht, in diesen Fällen die Obergrenze dar. Weil nur die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel haushaltsrechtlich für die Zulage nach § 46 BbesG a.F. zur Verfügung stehen, ist der Anspruch des einzelnen Beamten der Höhe nach begrenzt, wenn sich die Stellenbewirtschaftung des Dienstherrn dadurch kennzeichnet, dass eine strukturell höhere Zahl von Dienstposten und damit von Anspruchsberechtigten als von Planstellen vorhanden ist. In diesen Fällen ist monatlich die Anzahl der Anspruchsberechtigten der Verwendungszulage und die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit zu berechnen und ins Verhältnis zu setzen. Die für die besetzbaren Planstellen vorhandenen Haushaltsmittel sind mithin gleichmäßig unter den Anspruchsberechtigten zu verteilen. Es ist deshalb für den Anspruchszeitraum und den etatisierten Behördenbereich monatlich die Anzahl der Anspruchsberechtigten und die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit zu berechnen und ins Verhältnis zu setzen. Dabei ist hinsichtlich der Zahl der Anspruchsberechtigten zu prüfen, ob im letzten Monat einzelne Beamte in die Anspruchsvoraussetzungen hineingewachsen sind (Erlangen der Beförderungsreife, Erreichen der 18-monatigen Wartezeit) oder aus ihr herausgefallen sind (Wechsel auf einen dem Statusamt entsprechenden Dienstposten, Beförderung, Ruhestand, Tod). Hinsichtlich der Zahl der besetzbaren Planstellen ist zu prüfen, ob bislang besetzte Planstellen inzwischen wieder besetzbar geworden sind (Ruhestand, Tod, (Weg-)Versetzung) oder bislang besetzbare Planstellen nunmehr besetzt worden sind (Beförderung, (Her-)Versetzung). Teilzeitbeschäftigte sind bei dieser Berechnung entsprechend ihrer Beschäftigungsquote zu berücksichtigen.
BverwG, Urteil vom 25.09.2014 – 2 C 16.13 –, juris, Rn. 20 f.
Gemessen daran lagen im streitgegenständlichen Zeitraum die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BbesG a.F. vor. Der Beförderung des Klägers in ein nach A 13 bewertetes Statusamt stand kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegen, weil im Haushaltsplan des beklagten Landes (Haushaltsplan für den Geschäftsbereich des MIK NRW bzw. vormals IM NRW, Kapitel 03 110, Titel 422 01) für die Haushaltsjahre 2008 bis 2012 Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 vorgesehen waren und diese in keinem der streitgegenständlichen Monate voll besetzt waren. In welcher Zahl in den einzelnen Monaten besetzbare Planstellen der Wertigkeit A 13 vorhanden waren, ergibt sich aus der vom beklagten Land in dem Parallelverfahren 3 K 3510/12 vorgelegten, nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts erstellten Gegenüberstellung der Zahl der freien Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BbesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015, die den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens von der Kammer übermittelt worden ist. Die Ermittlung der Zahl der Anspruchsberechtigten der Zulage geht dabei von der Prämisse aus, dass nur diejenigen Beamt_innen berücksichtigt werden, die bereits seit 18 Monaten einen höherwertigen Dienstposten bekleiden und zudem die Beförderungsreife für das entsprechende Statusamt besaßen.
Vgl. dazu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 21.07.2016 – 26 K 3717/12 –, NRWE, Rn. 68.
Danach standen in jedem einzelnen Monat des streitgegenständlichen Zeitraums eine Vielzahl von unbesetzten Planstellen der Besoldungsgruppe A13 des Kapitels 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres zur Verfügung. Auch bestanden keine sonstigen diesbezüglichen haushaltsrechtlichen Hindernisse.
Nach den vorgelegten Berechnungen stehen dem Kläger danach in den einzelnen Monaten des streitgegenständlichen Zeitraums folgende Zahlungsansprüche zu:
Monat
Anzahl der freien Planstellen A 13
Anzahl der Anspruchsberechtigten
Voller Differenzbetrag nach § 46 Abs. 2 BbesG a.F. in Euro
Zahlungsanspruch in Euro
September 2008
133,72
150
395,49
352,57
Oktober 2008
126,82
157
319,47
November 2008
130,99
165
313,97
Dezember 2008
131,61
173
300,87
Januar 2009
93,49
209
176,91
Februar 2009
103,49
202
202,62
März 2009
103,52
218
407,35
193,44
April 2009
98,99
184,97
Mai 2009
108,99
222
199,99
Juni 2009
143,49
225
259,78
Juli 2009
152,99
233
267,47
August 2009
134,99
235
233,99
September 2009
141,99
232
249,31
Oktober 2009
163,99
236
283,06
November 2009
172,49
237
296,47
Dezember 2009
184,99
243
310,11
Januar 2010
156,08
245
259,51
Februar 2010
158,12
224
287,55
März 2010
155,77
228
412,24
281,64
April 2010
151,27
278,39
Mai 2010
157,54
223
291,23
Juni 2010
135,79
227
246,60
Juli 2010
118,12
205,46
August 2010
125,03
230
224,10
September 2010
148,53
268,55
Oktober 2010
132,14
231
235,82
November 2010
140,14
250,09
Dezember 2010
145,50
234
256,33
Januar 2011
143,19
249,07
Februar 2011
142,69
249,25
März 2011
154,79
238
419,74
272,99
April 2011
121,29
426,04
220,83
Mai 2011
131,68
238,73
Juni 2011
142,68
Juli 2011
137,68
229
256,14
August 2011
144,18
267,07
September 2011
147,70
266,64
Oktober 2011
144,92
267,28
November 2011
146,92
274,53
Dezember 2011
151,92
288,95
Januar 2012 (die Angaben in Klammern beziehen sich auf den hälftigen Monat)
Januar 2012
(die Angaben in Klammern beziehen sich auf den hälftigen Monat)
149,01
211
434,13 (217,07)
306,59 (153,30)
SUMME
10.494,83
Die vom beklagten Land vorgebrachten Einwände gegen die Übertragung der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts auf die spezifischen haushaltsrechtlichen Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen überzeugen nicht. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat sich in einem Parallelverfahren,
Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 21.07.2016 – 26 K 3717/12 –, NRWE, Rn. 50 ff.
bereits mit diesen – dort identisch vorgetragenen Aspekten – ausführlich und überzeugend auseinandergesetzt:
„Das beklagte Land nimmt Bezug auf die Gesetzesintention des § 46 BbesG a.F., nach der u.a. der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen,
vgl. BverwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 15,
und meint (offenbar), in Bezug auf die nordrhein-westfälischen Polizeibehörden lägen gerade nicht fiskalische oder andere „hausgemachte“ Gründe für eine Nichtbesetzung der freien Stellen vor, sondern vielmehr – im Gegensatz zu derartigen Gründen stehende – sachlich gerechtfertigte Gründe, nämlich das Freihalten eines gewissen Potentials an Planstellen für Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer sowie das vorübergehende Nichtbesetzen von Planstellen während laufender Stellenbesetzungsverfahren; deshalb gebiete § 46 BbesG a.F. in Bezug auf nordrhein-westfälische Polizeibeamte eine Zulagengewährung nicht. Diese Argumentation übersieht, dass ausweislich der vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegten Gegenüberstellung der Zahl freier Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BbesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015 seit Januar 2007 fast durchgängig monatlich mehr als 100 A-13-Planstellen unbesetzt waren. Diese hohe Zahl an freien Planstellen lässt sich nicht durch das Freihalten von Planstellen für potentielle Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer erklären, erst recht nicht durch mögliche Verzögerungen in Stellenbesetzungsverfahren, denn all diese Phänomene vermögen allenfalls – wenn überhaupt – die Nichtbesetzung einer relativ geringen Zahl an Planstellen zu begründen. Vor allem aber stellt ein solches Freihalten kein (rechtliches) Hindernis dar, die für eine betreffende Planstelle bereitstehenden Haushaltsmittel für die Zahlung der Zulage nach § 46 BbesG a.F. zu nutzen, solange diese Haushaltsmittel noch nicht für Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer benötigt werden. Gleiches gilt für mögliche Verzögerungen in Stellenbesetzungsverfahren: Solange eine Stelle noch nicht besetzt ist, stehen die diesbezüglichen Haushaltmittel gerade noch für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BbesG a.F. zur Verfügung,
vgl. nochmals BverwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 15.
Und gerade eine etwaige Verzögerung in einem Stellenbesetzungsverfahren kann ein Grund dafür sein, die diese Stelle betreffenden Aufgaben währenddessen durch den in einem niedrigeren Statusamt befindlichen Beamten wahrnehmen zu lassen. Vor allem aber zeigen der vorliegende Fall der Klägerin wie auch drei weitere dem Gericht im Rahmen von parallelen Klageverfahren bekanntgewordene Fälle, dass im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei das vom Bundesverwaltungsgericht als solches benannte strukturelle Problem eines dauerhaften Überhangs von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern, welches ein Verwaltungsträger durch die sukzessive Angleichung der Anzahl von Dienstposten und Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit zu lösen hat,
vgl. nochmals BverwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 18,
in offenbar nicht zu unterschätzenden Maße besteht: Sowohl die Klägerin des vorliegenden Verfahrens als auch die drei Kläger der Parallelverfahren haben nicht etwa nur kurzzeitig vorrübergehend, sondern über viele Jahre gemessen an ihrem Statusamt höherwertige Aufgaben wahrgenommen – bzw. tun dies teilweise immer noch. Ist diese Langjährigkeit der Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben durch eine Vielzahl von Beamten für sich genommen bereits ein Indiz für das Bestehen eines strukturellen Problems, beweist die vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegte Gegenüberstellung der Zahl freier Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BbesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015, dass ein derartiges strukturelles Problem in Form des langfristigen Auseinanderfallens von Planstellen und wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei tatsächlich auch besteht. Die Zahl der in einem Statusamt der Besoldungsgruppe A 12 befindlichen Anspruchsberechtigten für eine Zulage nach § 46 BbesG a.F. beträgt demnach seit Juli 2008 kontinuierlich deutlich mehr als 100. Erfasst von der Zahl dieser Anspruchsberechtigten sind dabei nur diejenigen A-12-Statusbeamten, welche bereits seit mindestens 18 Monaten höherwertige Aufgaben wahrnehmen, so dass von einer insgesamt noch viel höheren Zahl von A-12-Statusbeamten, welche höherwertige Aufgaben wahrnehmen, auszugehen sein dürfte. Angesichts dessen ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, nicht auch im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben zumindest nach der in § 46 Abs. 1 S. 1 BbesG a.F. ohnehin großzügig bemessenen Karenzzeit von 18 Monaten durch eine Zulagengewährung zu honorieren.
Auch das weitere Argument des beklagten Landes, in Bezug auf den hier maßgeblichen Haushaltstitel (Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres) treffe die Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, dass sämtliche ausgewiesenen Planstellen durch Haushaltsmittel gedeckt seien, nicht zu, weil die Auszahlung von Zulagen nach § 46 Abs. 1 BbesG und damit die vollständige Ausschöpfung der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Planstellen bei entsprechender Höhe der streitigen Summe zu einer Überschreitung der zugewiesenen Haushaltsmittel führen könne, was umso mehr deshalb gelte, weil der maßgebliche Haushaltstitel neben den Grundbezügen auch Nebenleistungen enthalte, die in Nordrhein-Westfalen stark abhängig von der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Beamten seien, überzeugt nicht.
Da Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 S. 1 BbesG a.F. die Übertragung des Amtes im statusrechtlichen Sinne ist, dem das vom betreffenden Beamten vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist,
vgl. nochmals BverwG, Urteil vom 10. Dezember 2015, a.a.O., juris, Rn. 11,
kommt es im Rahmen des maßgeblichen Haushaltstitels allein darauf an, ob eine dementsprechende Stellenbesetzung, im Falle von Beförderungsstellen also eine Beförderung, haushaltsrechtlich zulässig ist. Dies ist grundsätzlich bereits dann der Fall, wenn im entsprechenden Haushaltstitel eine Planstelle ausgewiesen ist, solange diese nicht besetzt ist. Ist – wie im hier maßgeblichen Haushaltstitel – eine Vielzahl von Planstellen einer bestimmten Wertigkeit ausgewiesen, bezieht sich die haushaltsrechtliche Zulässigkeit der Stellenbesetzung dementsprechend auf den Anteil an Planstellen hiervon, der nicht besetzt ist. Der Einwand des beklagten Landes, die für den betreffenden Haushaltstitel veranschlagten Mittel würden rechnerisch und kalkulatorisch nicht für sämtliche darin ausgebrachten Planstellen ausreichen, genügt für sich genommen nicht, das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BbesG zu widerlegen; er ist unsubstanziiert und damit prozessual unbeachtlich. Prima facie besteht nämlich eine Vermutung dafür, dass die im jeweiligen Haushaltstitel veranschlagten Mittel auch für sämtliche darin ausgebrachten Planstellen ausreichen; anderenfalls hätte der Haushaltsgesetzgeber bei Aufstellung des Haushalts grob rechtswidrig gegen allgemeine Haushaltsgrundsätze verstoßen. Dies schließt es allerdings nicht aus, dass sich im Laufe eines Haushaltsjahres aufgrund von bei Aufstellung des Haushalts noch nicht absehbaren Entwicklungen – etwa der vom beklagten Land benannten besonders großen Zahl von Einsatzlagen bei der Polizei mit der Konsequenz, dass den Polizeibeamten z.B. in einem bestimmten Haushaltsjahr mehr Erschwerniszulagen zustehen als zunächst veranschlagt – herausstellt, dass die im entsprechenden Haushaltstitel veranschlagten Mittel nicht ausreichen. Sollte dieser Fall eintreten und auch keine anderweitige Deckungsfähigkeit der höheren Ausgaben bestehen – gegenseitige Deckungsfähigkeiten bestehen gemäß § 7 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes NRW des jeweiligen Jahres betreffend die Ausgaben der Gruppen 422, 427 und 429 innerhalb der einzelnen Kapitel einschließlich der Titelgruppen und – mit Einwilligung des Finanzministeriums – auch kapitelübergreifend innerhalb des Einzelplans – ist davon auszugehen, dass spezifische haushaltsrechtliche Maßnahmen ergriffen werden, um auf diese Situation zu reagieren, z.B. das Verhängen einer Haushaltssperre und/oder die Verabschiedung eines Nachtragshaushalts. Sollten also tatsächlich aufgrund der Unvorhersehbarkeit der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Polizeibeamten in Nordrhein-Westfalen in einem bestimmten Haushaltsjahr im streitgegenständlichen Zeitraum die Mittel des entsprechenden Haushaltstitels oder anderer Haushaltstitel im Rahmen gegenseitiger Deckungsfähigkeiten nicht (mehr) zur Zahlung sämtlicher Besoldungsleistungen an die Polizeibeamten ausgereicht haben, ist davon auszugehen, dass dies für das jeweilige Haushaltjahr dokumentiert worden wäre und spezifische haushaltsrechtliche Reaktionen nach sich gezogen hätte, die wiederum entsprechende tatsächliche Konsequenzen etwa in Form des Ausbleibens von Beförderungen und sonstigen Stellenbesetzungen in bestimmten Monaten zur Folge gehabt hätten. Derartiges hätte das beklagte Land dann für das jeweilige Haushaltsjahr substanziiert darzulegen, was es aber nicht getan hat.
Das weitere Argument des beklagten Landes in diesem Zusammenhang, erst am Ende des Haushaltsjahres stehe fest, ob möglicherweise die im hier maßgeblichen Haushaltstitel (Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres) veranschlagten Haushaltsmittel ausreichen oder nicht, weshalb eine Zulage nach § 46 BbesG a.F. immer erst im jeweils nächsten Haushaltsjahr gezahlt werden könnte, was wiederum mit dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts kollidiere, würde konsequent zuende gedacht dazu führen, dass nicht nur die Zulage nach § 46 BbesG a.F., sondern sämtliche Besoldungsleistungen weder in einem laufenden Haushaltsjahr noch – wegen des Grundsatzes der Jährlichkeit des Haushalts – im folgenden Jahr ausgezahlt werden könnten, weil sich das mögliche Nichtausreichen der im entsprechenden Haushaltstitel veranschlagten Haushaltsmittel ja nicht auf mögliche Zulagen nach § 46 BbesG a.F. beschränken lässt, sondern sämtliche von dem Haushaltstitel umfasste Ausgaben – im vorliegenden Fall also sämtliche Personalausgaben für alle nordrhein-westfälischen Polizeibeamten – betrifft. Auch könnten nach dieser Argumentation niemals Besetzungen von Planstellen erfolgen, weil ja nicht ausgeschlossen werden kann, dass die veranschlagten Haushaltsmittel auch hierfür nicht ausreichen, was aber erst am Ende des Haushaltsjahres feststeht. Dieser Argumentation zufolge würde somit der gesamte Haushaltstitel leerlaufen, was zeigt, dass es sich um einen Zirkelschluss handelt. Stattdessen ist im Ergebnis davon auszugehen, dass die in einem bestimmten Haushaltsjahr in einem bestimmten Haushaltstitel veranschlagten Mittel solange für die Finanzierung der darin enthaltenen Ausgabenpositionen ausreichen, bis Gegenteiliges ausdrücklich festgestellt ist. Das bedeutet für den hier in Rede stehenden Haushaltstitel: Wenn bis zum Ende eines bestimmten Jahres, d.h. bis in den Monat Dezember dieses Jahres hinein, Polizeibeamte in Nordrhein-Westfalen befördert werden können bzw. in der Vergangenheit konnten, können bzw. konnten vorbehaltlich ausdrücklicher zwischenzeitlicher haushaltsrechtlicher Hindernisse auch Zulagen für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes an nordrhein-westfälische Polizeibeamte für alle Monate dieses Jahres gezahlt werden.
Auch kollidiert die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebende Vorgabe, dass die Zulage nach § 46 BbesG a.F. für einen bestimmten Monat wegen anzustellender Berechnungen erst im Nachhinein ermittelt werden kann, gerade nicht mit haushaltsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere nicht mit dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts. Bei dem Phänomen, die Höhe der Zulage nach § 46 BbesG a.F. erst im Nachhinein ermitteln zu können, handelt es sich nämlich nicht um eine allein diese Zulage betreffende Besonderheit, sondern um eine Problematik, die sämtliche Besoldungsbestandteile betrifft, welche auf der Grundlage von monatlich schwankenden tatsächlichen Gegebenheiten ermittelt werden müssen, wie z.B. bestimmte Erschwerniszulagen und Mehraufwendungsvergütungen. Vor allem hat das Bundesverwaltungsgericht diesen Aspekt in seiner Entscheidungsfindung bereits ausdrücklich gewürdigt,
vgl. BverwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 22 ff.
Dem Aspekt, dass nicht sämtliche Personalausgaben bereits im laufenden Haushaltsjahr auszahlbar sind, hat auch der nordrhein-westfälische Haushaltsgesetzgeber Rechnung getragen, indem er gemäß § 7 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes NRW des jeweiligen Jahres bestimmt hat, dass die Ausgaben der Gruppen 422, 427 und 429 übertragbar sind. Gemäß § 45 Abs. 2 Landeshaushaltsordnung (LHO NRW) folgt aus einer derartigen Übertragbarkeit, dass Ausgabereste gebildet werden können, die für die jeweilige Zweckbestimmung über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres verfügbar bleiben.
Schließlich handelt es sich bei der Tatsache, dass die nachträgliche Auszahlung von Zulagenansprüchen für mehrere zurückliegende Jahre an eine Vielzahl von Anspruchstellern zu einer besonderen Belastung für den jeweils aktuellen Haushalt führen kann, ebenfalls nicht um eine die Zulage nach § 46 BbesG a.F. betreffende Besonderheit, sondern um nichts anderes als einen Reflex des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes: Wenn – wie hier – ein bestimmter potentiell durch einen Hoheitsträger zu erfüllender finanzieller Anspruch streitig ist und sich im Rahmen von gerichtlichen Verfahren nach möglicherweise jahrelanger Verfahrensdauer ergibt, dass dieser Anspruch besteht, dann ist er zu erfüllen unabhängig davon, ob die in dem den Anspruch ursprünglich betreffenden Haushaltsjahr veranschlagten Mittel noch zur Verfügung stehen oder nicht; notfalls muss dann – wie etwa im Jahr 2014 nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichtshofs NRW vom 1. Juli 2014
- 21/13 -, DVBl 2014, 1059 ff.,
betreffend die Verfassungswidrigkeit bestimmter besoldungsrechtlicher Regelungen erfolgt – durch den Haushaltsgesetzgeber ein Nachtragshaushalt für das jeweils aktuelle Jahr beschlossen werden.“
Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer in vollem Umfang an.
Vgl. zu ähnlichen haushaltsrechtlichen Einwendungen auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 06.06.2016 – 1 A 135/15 –, juris, Rn. 16 ff.
2. Die Ansprüche des Klägers sind jedoch, soweit sie sich auf die Monate September 2008 bis Dezember 2008 beziehen, bereits verjährt.
Grundsätzlich kann die Zulage nach § 46 BbesG a.F. auch rückwirkend gewährt werden.
Siehe VG Minden, Urteil vom 20.08.2015 – 4 K 3719/12 –, juris, Rn. 33 ff. m.w.N.
Dem Kläger kann auch nicht entgegengehalten werden, dass er seinen Anspruch nicht zeitnah geltend gemacht habe. Zwar gilt nach dem vom Bundesverfassungsgericht,
vgl. Beschluss vom 24.11.1998 – 2 BvL 26/91 u.a. -,
im Zusammenhang mit der nicht amtsangemessenen Besoldung kinderreicher Beamter entwickelten und vom Bundesverwaltungsgericht,
vgl. Urteil vom 28. Juni 2011 – 2 C 40.10 –,
aufgegriffenen Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung, dass Ansprüche, die über die gesetzlich vorgesehene Besoldung hinausgehen, vom Beamten stets zeitnah, mithin spätestens bis zum Ende des laufenden Haushaltsjahres geltend zu machen sind, damit der Dienstherr sich darauf einstellen kann. Das genannte Erfordernis folgt aus dem gegenseitigen Treueverhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn, auf dessen berechtigte Belange Rücksicht zu nehmen ist. Normativ geregelte Ansprüche werden von diesem Grundsatz indessen nicht erfasst und sind daher nicht von einer Antragstellung abhängig.
Vgl. BverwG, Urteil vom 30.10.2014 – 2 C 36.13 -, juris, Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014 – 3 A 1217/14 -, juris, Rn. 199, m.w.N..
Vorliegend geht es jedoch gerade um einen Anspruch mit normativer Grundlage und nicht etwa um einen Anspruch, der über die gesetzlich vorgesehene Besoldung hinausgeht. Eine zeitnahe Geltendmachung durch Stellung eines Antrages noch im Haushaltsjahr 2008 war daher vorliegend nicht erforderlich.
VG Minden, Urteil vom 20.08.2015 – 4 K 3719/12 –, juris, Rn. 38.
Allerdings sind bei einer rückwirkenden Gewährung der Zulage nach § 46 BbesG a.F. die Grenzen der Verjährung zu berücksichtigen. Da es keine eigenständige Verjährungsregelung für § 46 BbesG a.F. gibt, sind die allgemeinen Grundsätze anzuwenden, sodass nach § 195 BGB die Verjährungsfrist drei Jahre beträgt, die nach § 199 Abs. 1 BGB mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Kläger Kenntnis von den den Anspruch begründenden Umständen erlangte, begann. Vorliegend ist der Anspruch zum 01.09.2008 entstanden, da erst ab diesem Zeitpunkt alle Tatbestandsvoraussetzungen des § 46 BbesG a.F. erfüllt waren. Die in den Jahren 2009, 2010, 2011 und 2012 entstandenen Zulagenansprüche waren demnach im Zeitpunkt der Klageerhebung im Jahr 2012 noch nicht verjährt. Hinsichtlich der Ansprüche für die Monate September 2008 bis Dezember 2008 war die dreijährige Verjährungsfrist hingegen in diesem Zeitpunkt bereits abgelaufen.
Es ist auch keine Hemmung der Verjährung durch die noch im Jahr 2011 – und damit vor Ablauf der Verjährungsfrist – erfolgte Antragstellung des Klägers eingetreten. Eine Hemmung der Verjährung tritt gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB durch die Einreichung des Antrags bei einer Behörde ein, wenn die Zulässigkeit der Klage von der Vorentscheidung dieser Behörde abhängt und innerhalb von drei Monaten nach Erledigung des Gesuchs die Klage erhoben wird.
Die Voraussetzungen eines „Gesuchs“ im Sinne der Vorschrift erfüllt lediglich ein Widerspruch, nicht hingegen ein – dem Widerspruchverfahren vorgelagerter – Antrag. Der Wortlaut wie auch Sinn und Zweck des § 210 BGB a.F. (= § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB) lassen allein die Auslegung zu, dass nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete Entscheidung gerichtete Gesuch verjährungsunterbrechende Wirkung hat. Dieses muss den eindeutigen Willen zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner erkennen lassen. Es muss auf eine (nochmalige) Überprüfung der Rechtslage gerichtet sein, um – auch im Interesse der Entlastung der Gerichte – zu vermeiden, dass die Behörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Besoldungsanspruchs eines Beamten (noch) nicht. Der Antrag des Beamten ist zunächst nur auf die Konkretisierung des sich aus dem Gesetz nur abstrakt ergebenden Anspruchs und damit auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet, der sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren nochmals zu überprüfen ist.
St. Rspr., siehe etwa BverwG, Beschluss vom 14.04.2011 – 2 B 27.10 –, juris, Rn. 18 m.w.N..
Dem Beamten steht es frei, ob er Besoldungsansprüche sogleich durch Erhebung eines Widerspruchs einfordert oder ob er zunächst ein Antragsverfahren vorschalten möchte. Wendet sich ein Beamter in Besoldungsangelegenheiten an die zuständige Behörde, so muss diese die Erklärung entsprechend § 133 BGB nach dem objektiven Empfängerhorizont auslegen. Danach kommt es darauf an, wie der Dienstherr die Erklärung des Beamten unter Berücksichtigung aller Umstände verstehen konnte. Ausgangspunkt ist dabei der Wortlaut, wobei es unschädlich ist, wenn das Begehren erkennbar falsch bezeichnet wird.
Vgl. BverwG, Beschluss vom 14.04.2011 – 2 B 27.10 –, juris, Rn. 19; dass., Urteil vom 03.03.2005 – 2 C 13.04 –, juris, Rn. 20.
Gemessen daran ist das Schreiben des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 15.12.2011 nicht als Widerspruch, sondern als ein einem Widerspruchsverfahren vorgeschalteter Antrag zu werten. Dafür spricht der Umstand, dass es in dem von einem Rechtsanwalt verfassten Schriftsatz ausdrücklich heißt, die Zulage werde „beantragt“. Die Worte „Widerspruch“ oder „widersprechen“ enthält das Schreiben hingegen an keiner Stelle. Auch sind keinerlei Begleitumstände erkennbar, die auf eine Falschbezeichnung durch den Rechtsanwalt schließen ließen. Auch der in den Verwaltungsvorgängen enthaltene Vermerk über ein Gespräch mit dem Kläger, in dem dieser zum Ausdruck gebracht habe, eine Musterklage anzustreben, führt nicht dazu, dass die Behörde das Schreiben vom 15.12.2011 als Widerspruch verstehen musste. Wie bereits dargelegt, besteht in Besoldungsangelegenheiten gerade das Wahlrecht zwischen Antrag und sofortigem Widerspruch. Die Absicht, hinsichtlich einer bestimmten Rechtsfrage einen Musterprozess zu führen, schließt es keinesfalls aus, sich gleichwohl für die Durchführung eines dem Widerspruchsverfahren vorgelagerten Antragsverfahrens zu entscheiden.
Unabhängig vom objektiven Empfängerhorizont dürfte das Schreiben vom 15.12.2011 auch tatsächlich als Antrag und nicht als Widerspruch gemeint gewesen sein. Dafür spricht der Umstand, dass der Prozessbevollmächtigte des Klägers gegen den ablehnenden Bescheid der Behörde vom 09.02.2012 nicht unmittelbar Klage erhoben hat. Zwar enthielt dieser Bescheid eine Rechtsbehelfsbelehrung und verwies insofern auf den einzulegenden Widerspruch. Hätte der Prozessbevollmächtigte des Klägers indes das Schreiben vom 15.12.2011 unabhängig von der Wortwahl von Beginn an der Sache nach als Widerspruch „gemeint“, so hätte es nahe gelegen, gleichwohl unmittelbar Klage zu erheben und sich darauf zu berufen, dass das Widerspruchsverfahren bereits durchlaufen worden sei und eine eventuell falsche Auslegung und daraus resultierende Sachbehandlung der Behörde dem Kläger nicht entgegengehalten werden kann. Dies hätte insbesondere deshalb nahe gelegen, weil die Einleitung des Widerspruchsverfahrens entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung die Gefahr barg, dass eine Verjährungshemmung unabhängig von der Auslegung des Schreibens vom Dezember 2011 jedenfalls daran scheitern könnte, dass im Laufe dieses Verfahrens die Dreimonatsfrist des § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB ablief.
Aufgrund der teilweisen Verjährung der Zulagenansprüche, auf die sich das beklagte Land auch berufen hat, reduziert sich der dem Kläger zuzusprechende Betrag auf 9.207,95 Euro (10.494,83 – 352,57 – 319,47 – 313,97 – 300,87).
Der Anspruch des Klägers auf Prozesszinsen ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 BGB.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, da der mit der Klage geltend gemachte Anspruch dem Kläger nur teilweise zusteht. Die Quotelung orientiert sich dabei an dem Anteil der zugesprochenen Zahlung an dem insgesamt mit der Klage verfolgten Anspruch (Zulage in voller Höhe der Differenz des Grundgehalts von A12 zu A13 für den Zeitraum vom 01.09.2008 bis 15.01.2012 = 16.896,25 Euro).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291, 288 BGB
§ 46 BBesG
§ 1 POG
§ 46 BbesG
§ 46 BbesG
§ 195 BGB
§ 210 BGB
§ 133 BGB
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 20 Abs. 4 LBG NRW
§ 46 Abs. 1 BbesG
§ 49 Abs. 1 LHO
§ 46 Abs. 2 BbesG
§ 46 Abs. 1 S. 1 BbesG
§ 199 Abs. 1 BGB
§ 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB
§ 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes
§ 7 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2014, 1059
2 C 30.09
2 C 16.13
2 C 29.04
3 K 3510/12
26 K 3717/12
1 A 135/15
4 K 3719/12
2 BvL 26/91
2 C 40.10
2 C 36.13
3 A 1217/14
2 B 27.10
2 C 13.04