Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-26, Aktenzeichen 5 L 2135/14.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2014:0826.5L2135.14.F.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.000.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein international tätiges Unternehmen im Bereich der Wehrtechnik. Gegenstand des Unternehmens sind unter anderem technische Systeme zur Ausrüstung von Landstreitkräften, der Marine und der Luftwaffe. In der Zeit zwischen dem 04.07.2012 und dem 29.11.2013 wurden der Antragstellerin vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle fünf Ausfuhrgenehmigungen erteilt zur Lieferung eines Gefechtsübungszentrums nebst Technologie mit Teilen, Komponenten, Unterlagen und Software sowie eines mobilen Operationszentrums nach Russland an das russische Verteidigungsministerium. Nach Angaben der Antragstellerin lägen dem Vorhaben Verträge aus dem Jahr 2011 zugrunde und die Lieferung umfasse unter anderem Computer, Hardware, Software, Netzwerkkomponenten, Videosysteme, Ortungssysteme, Geräte zum Zünden von Pyrotechnik, Ferngläser mit Lasersendern und Kameras zur Gefechtsüberwachung. Der Auftragswert belaufe sich auf insgesamt 135 Mio. €. Nach Medienberichten solle die Anlage nahe der russischen Stadt G errichtet werden und dazu dienen, pro Jahr bis zu 30.000 Soldaten an technisch hochentwickelten Simulationsinstrumenten auszubilden.
Im März 2014 wandte sich das Bundeswirtschaftsministerium an die Antragstellerin und teilte mit, dass die Bundesregierung derzeit prüfe, wie mit gültigen Ausfuhrgenehmigungen nach Russland verfahren werden solle.
Mit Bescheid des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 10.06.2014 wurde schließlich die Gültigkeit der genannten Ausfuhrgenehmigungen „bis auf Weiteres ausgesetzt“. In dem Bescheid heißt es weiter, die Ausfuhrgenehmigungen dürften „zur Zeit nicht mehr genutzt werden“. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet.
Zur Begründung wurde angegeben, angesichts der aktuellen Situation in der Ukraine könne derzeit nicht ausgeschlossen werden, dass durch die Ausfuhr des Gefechtsübungszentrums der Erhalt von Frieden, Sicherheit und Stabilität in der Region gefährdet werde. Die Ausfuhr der genannten Güter stünde daher nicht im Einklang mit der verantwortungsbewussten und auf Frieden und Stabilität ausgerichteten Exportkontrollpolitik der Bundesrepublik Deutschland.
Gegen diesen Bescheid legte die Antragstellerin am 07.07.2014 Widerspruch ein und stellte am 15.07.2014 den vorliegenden gerichtlichen Eilantrag. Der Bescheid sei offensichtlich rechtswidrig und es bestehe hierfür kein Vollzugsinteresse. Für den Erlass des Bescheides fehle es schon an einer Ermächtigungsgrundlage. Zum einen könne der Bescheid nicht auf § 6 Abs. 1 AWG gestützt werden und zum anderen komme auch § 49 VwVfG nicht als Rechtsgrundlage in Betracht. Nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG könnten zwar auch rechtmäßige begünstigende Verwaltungsakte mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, doch habe die Antragsgegnerin nicht einen „Widerruf“ sondern eine „Aussetzung“ verfügt. Eine Aussetzung der Gültigkeit der Ausfuhr- und Verbringungsgenehmigungen sei aber auch nicht etwa unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu rechtfertigen, zumal mit der konkreten Anordnung von der Antragsgegnerin offenbar beabsichtigt sei, die Entschädigungsfolgen des § 49 Abs. 6 VwVfG zu umgehen.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 10.06.2014 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Nach Auffassung der Antragsgegnerin sei der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht begründet. Der Bescheid vom 10.06.2014 begegne keinen rechtlichen Bedenken. Er sei als Widerruf im Sinne des § 49 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 VwVfG anzusehen und dahingehend zu verstehen, dass die Gültigkeit der erteilten Ausfuhrgenehmigungen aufgehoben worden sei. Diese Rechtsfolge entspreche der Rechtsfolge eines Widerrufsbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht begründet.
Mit Bescheid vom 10.06.2014 hat das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle die Gültigkeit von fünf in der Zeit zwischen dem 04.07.2012 und dem 29.11.2013 erteilten Genehmigungen für die Ausfuhr eines Gefechtsübungszentrums nebst weiteren Bestandteilen an das russische Verteidigungsministerium bis auf Weiteres ausgesetzt. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung beruht auf § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO. Hierfür hat die Behörde gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in dem Bescheid eine gesonderte Begründung gegeben.
Bei der Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO hat das Gericht unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache eine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes und dem schutzwürdigen Individualinteresse des Betroffenen an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung vorzunehmen. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in aller Regel das private Aussetzungsinteresse, weil an dem Vollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der Verwaltungsakt hingegen als offensichtlich rechtmäßig und liegen die Voraussetzungen für die Anordnung des Sofortvollzuges vor, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.
Im vorliegenden Fall vermag das Gericht weder eine offensichtliche Rechtswidrigkeit noch eine offensichtliche Rechtmäßigkeit der behördlichen Verfügung klar zu erkennen. Im Rahmen der Interessenabwägung gelangt das Gericht aber zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse an der angeordneten sofortigen Vollziehung überwiegt.
Dabei ist zunächst davon auszugehen, dass hier lediglich eine „Aussetzung“ der erteilten Ausfuhrgenehmigungen verfügt wurde. Einen ausdrücklichen „Widerruf“ der Ausfuhrgenehmigungen gemäß § 49 VwVfG vermag das Gericht nicht zu erkennen.
Die Antragstellerin macht insoweit geltend, dass für die hier verfügte Aussetzung eine Ermächtigungsgrundlage gar nicht gegeben sei.
In diesem Zusammenhang ist jedoch zu berücksichtigen, dass mit der verfügten Aussetzung die Ausfuhr des Gefechtsübungszentrums und der Bestandteile trotz der erteilten Ausfuhrgenehmigungen in klarer Weise (jedenfalls vorläufig) gestoppt werden soll. Die Aussetzung richtet sich insoweit gegen die Wirksamkeit der Ausfuhrgenehmigungen und stellt in zeitlicher Hinsicht – so heißt es in dem Bescheid „bis auf Weiteres“– in gewisser Weise die Vorstufe eines Widerrufs im Sinne des § 49 VwVfG dar. Sie beinhaltet damit qualitativ einen geringeren Eingriff als die definitive Verfügung eines Widerrufs, die Zielrichtung führt aber letztlich in dieselbe Richtung. Deshalb geht das Gericht im Rahmen des hier durchzuführenden einstweiligen Rechtsschutzverfahrens davon aus, dass auch für die von der Beklagten verfügte Aussetzung die Regelung des § 49 VwVfG insgesamt als Rechtsgrundlage in Betracht kommen kann.
Gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann eine widerrufende Maßnahme ergriffen werden, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne die Maßnahme das öffentliche Interesse gefährdet würde.
Die Genehmigungen für die Ausfuhr eines Gefechtsübungszentrums nach Russland sind im Zeitraum vom 04.07.2012 bis zum 29.11.2013 erteilt worden. Nach der Entwicklung politischer Unruhen in der Ukraine kam es ab Februar 2014 zu ernsthaften Spannungen zwischen der Europäischen Union und den USA auf der einen und Russland auf der anderen Seite bezüglich der Geschehnisse auf der Halbinsel Krim und in der östlichen Ukraine. Die westlichen Staaten werfen der Russischen Föderation eine Verletzung der Souveränität und der territorialen Unversehrtheit der Ukraine vor.
Das Gericht geht davon aus, dass vor diesem Hintergrund in der Tat eine Änderung von maßgeblichen Tatsachen im Sinne des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nach der Erteilung der Ausfuhrgenehmigungen eingetreten ist.
Die Frage, ob die Beklagte berechtigt wäre, die Ausfuhrgenehmigungen nun nicht mehr zu erteilen, richtet sich nach den Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) und der Außenwirtschaftsverordnung (AWV). Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit darüber, dass die Ausfuhrgüter des Gefechtsübungszentrums der Position 0014 der Ausfuhrliste Teil I, Abschnitt A (Liste für Waffen, Munition und Rüstungsmaterial) in der Anlage 1 zur Außenwirtschaftsverordnung unterfallen. Diese Position hat den Wortlaut:
Spezialisierte Ausrüstung für die militärische Ausbildung oder für die Simulation militärischer Szenare, Simulatoren, besonders konstruiert für die Ausbildung an den unter Nummer 0001 oder 0002 erfassten Waffen, sowie besonders konstruierte Bestandteile und besonders konstruiertes Zubehör hierfür. (…)
Gemäß § 1 Abs. 1 AWG i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 1 AWV bedarf die Ausfuhr der in Teil I, Abschnitt A der Ausfuhrliste genannten Güter der Genehmigung. Gemäß § 8 Abs. 1 AWG i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 3 AWG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Ausfuhr den Schutzzweck der gesetzlichen Regelungen nicht oder nur unwesentlich gefährdet und insbesondere eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland nicht zu gewärtigen ist. Dabei ist ferner § 4 Abs. 4 AWG zu beachten, wonach Beschränkungen und Handlungspflichten nach Art und Umfang auf das Maß zu begrenzen sind, das notwendig ist, um den in der Ermächtigung angegebenen Zweck zu erreichen. Nach § 5 Abs. 1 AWG wiederum können Beschränkungen oder Handlungspflichten insbesondere angeordnet werden für Rechtsgeschäfte in Bezug auf Waffen, Munition und sonstige Rüstungsgüter sowie für Güter, die zur Durchführung militärischer Aktionen bestimmt sind.
Bei der Beurteilung, ob eine Ausfuhrlieferung zu einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland führt, kommt der Behörde bzw. der Bundesregierung eine sogenannte Einschätzungsprärogative zu, deren gerichtliche Überprüfung nur in engen Grenzen möglich ist. Von Verfassungs wegen ist das nicht zu beanstanden, da die auswärtigen Beziehungen zu einem Bereich gehören, in dem der Bundesregierung allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens eingeräumt ist. Beurteilungsspielräume dieser Art sind von den Gerichten nur beschränkt daraufhin überprüfbar, ob die zuständige Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Bewertung einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere keine in sich widersprüchliche Einschätzung vorgenommen hat (VGH Kassel, Beschluss vom 10.04.2014, Az 6 A 2077/13.Z).
Das Gesetz macht in diesem Zusammenhang den Anspruch auf die Ausfuhrgenehmigung von der positiven Feststellung abhängig, dass eine Gefährdung des gesetzlichen Zwecks des Genehmigungsvorbehalts nicht zu erwarten ist. Die gesetzliche Formulierung fordert also das Vertrauen der Behörde in den Nichteintritt der Zweckgefährdung. Es muss vernünftige Gründe geben, darauf zu vertrauen, dass der Export den Gesetzeszweck nicht oder nur unwesentlich gefährden wird (VGH Kassel, a.a.O.; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 29.11.2012, Az 1 K 675/12.F, juris).
Die Antragsgegnerin macht geltend, die Ausfuhr des Gefechtsübungszentrums nach Russland wäre in deutlichem Maße geeignet, eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland auszulösen, weil die Ausfuhr mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 08.12.2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern (ABl. EU Nr. 335 v. 13.12.2008, S.99) nicht vereinbar sei. Gemäß Art. 2 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunktes verweigern die Mitgliedstaaten eine Ausfuhrgenehmigung, wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die zur Ausfuhr bestimmten Militärgüter oder die Militärtechnologie zum Zwecke der Aggression gegen ein anderes Land oder zur gewaltsamen Durchsetzung eines Gebietsanspruchs benutzt wird. Ein solches Risiko könne hier nach den Darlegungen der Antragsgegnerin nicht ausgeschlossen werden. Nach dem Gemeinsamen Standpunkt haben die Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, inwiefern die Wahrscheinlichkeit eines bewaffneten Konflikts zwischen dem Empfängerland und einem anderen Land besteht, inwiefern Ansprüche auf das Hoheitsgebiet eines Nachbarlandes von dem Empfängerland in der Vergangenheit versucht bzw. angedroht wurden, inwiefern die Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Militärtechnologie oder die Militärgüter zu anderen Zwecken als für die legitime nationale Sicherheit und Verteidigung des Empfängerlandes verwendet wird und ob das Erfordernis der regionalen Stabilität nicht wesentlich beeinträchtigt wird.
Im Rahmen der der Bundesregierung einzuräumenden Einschätzungsprärogative und vor dem Hintergrund der bisherigen Entwicklungen sowie der sich derzeit weiterentwickelnden Geschehnisse in der russisch-ukrainischen Krisenregion erscheint es dem Gericht in der Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren durchaus vertretbar, die Unvereinbarkeit des geplanten Exports mit den dargelegten Kriterien in der bestehenden Situation anzunehmen.
Zwar hat die Europäische Union mit dem Beschluss 2014/512/GASP vom 31.07.2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, und mit der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31.07.2014 konkrete Regelungen für Wirtschaftssanktionen und Ausfuhrverbote gegenüber Russland getroffen und dabei festgelegt, dass diese Verbote unbeschadet der Erfüllung von Verpflichtungen aus einem Vertrag oder aus einer Vereinbarung gelten, der oder die vor dem 01.08.2014 geschlossen wurde.
Gleichwohl ist es aus rechtlichen Gründen nicht zu beanstanden, wenn die Bundesregierung die ihr eingeräumte Einschätzungsprärogative dahingehend in Anspruch nimmt, ihre nationale Außenwirtschaftspolitik in eigenständiger Weise auszurichten und etwa an den weiterhin geltenden Grundsätzen des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP vom 08.12.2008 zu orientieren. Insofern geht das Gericht davon aus, dass die Antragsgegnerin in der aktuellen Situation im Sinne des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG berechtigt wäre, die Ausfuhrgenehmigungen nicht zu erteilen.
Damit ist die weitere Voraussetzung zu prüfen, ob ohne die ergriffene Maßnahme das öffentliche Interesse gefährdet würde. Hierbei genügt es für eine Maßnahme nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht, dass sie im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass sie zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, das heißt zur Beseitigung oder Verhinderung eines sonst drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter, geboten ist. Zugleich muss der Schaden nicht so gewichtig sein, dass schwere Nachteile für das Gemeinwohl (§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG) zu befürchten sind (BVerwG, Beschluss vom 01.02.2005, Az 6 B 66/04, juris; Stelkens, Bonk, Sachs, VwVfG, 8.Aufl. 2014, § 49, Rn 69).
Als gefährdetes wichtiges Gemeinschaftsgut kommt hier das Vertrauen in eine ausgewogene und vor allem am Frieden zwischen den Völkern ausgerichtete Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland in Betracht. Das internationale Auftreten der Bundesrepublik Deutschland ist dabei von einer effektiven Exportkontrollpraxis zu begleiten, die an den internationalen Regeln und zwischenstaatlichen Vereinbarungen, aber auch an den eigenen und selbst gesetzten Grundsätzen für die Handhabung der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern zu messen ist. Nach der Einschätzung im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren und vor dem Hintergrund der aktuellen politischen Entwicklung der bestehenden Konfliktlage würden diese Vorgaben möglicherweise in ernsthafter Weise beeinträchtigt und gefährdet, wenn die der Antragstellerin erteilten Ausfuhrgenehmigungen uneingeschränkt aufrechterhalten blieben und derzeit die umstrittenen Lieferungen an das russische Verteidigungsministerium erfolgen würden.
Aber letztlich muss das Gericht hinsichtlich dieser Frage im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht eine abschließende und endgültige Klärung herbeiführen, da auch die weitere Abwägung der gegenläufigen Interessen der Beteiligten letztlich zu einer Entscheidung zugunsten der Antragsgegnerin führt. So ist zu berücksichtigen, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Aussetzungsbescheid die umgehende Durchführung der Ausfuhr ermöglichen würde und auf diese Weise de facto „vollendete Tatsachen“ geschaffen werden könnten. Es ist in keiner Weise damit zu rechnen, dass eine einmal durchgeführte Lieferung des Gefechtsübungszentrums und seiner Bestandteile an das russische Verteidigungsministerium nach weiterer und abschließender rechtlicher Prüfung jemals rückgängig gemacht werden könnte.
Andererseits bestehen aber keine durchgreifenden Gründe, die gerade schon jetzt nach nur vorläufiger Prüfung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren die Vollendung des Ausfuhrgeschäfts gebieten würden. Das gesamte Projekt hat seit dem Beginn der Vereinbarungen und mit der Dauer für die Umsetzung bereits eine geraume Zeit in Anspruch genommen. Es ist sowohl der Antragstellerin als auch dem Empfänger der Ausfuhrgüter zuzumuten, unter Berücksichtigung aller vorstehend geschilderten Umstände zunächst an der Durchführung des Projekts gehindert zu sein. Insbesondere im Hinblick auf die von der Antragstellerin angesprochene Befristung der ursprünglich erteilten Ausfuhrgenehmigungen bis zum 29.11.2014 ist davon auszugehen, dass zum einen dieser Termin noch nicht unmittelbar bevorsteht und zum anderen eine (erneute) Fristverlängerung durch die Antragsgegnerin in Erwägung zu ziehen sein würde, falls sich das derzeitige Krisenszenario zu einer Beruhigung und allgemeinen Befriedung weiterentwickeln würde.
Aus all diesen Gründen kann die Antragstellerin mit dem vorliegenden Eilantrag keinen Erfolg haben, und sie hat folglich gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Festsetzung des Streitwertes erfolgt nach den §§ 53 Abs. 2, 52 GKG. Dabei geht das Gericht nicht davon aus, das für das vorliegende Eilverfahren die gesamten vorgetragenen Herstellungs- und Entwicklungskosten für das Ausfuhrvorhaben in Höhe von rund 120 Mio. € der Bedeutung der Sache für die Antragstellerin entsprechen. So steht es derzeit noch nicht fest, ob es noch zu der geplanten Ausfuhr kommen kann oder ob die für das Vorhaben hergestellten Güter in anderer Weise einer wirtschaftlichen Verwendung zugeführt werden können. Da die Antragstellerin im Übrigen vorgetragen hat, mit dem aktuellen Geschäft keinen oder nur einen geringen Gewinn zu erwirtschaften, schätzt dass Gericht hierfür einen Wert in Höhe von 5 % des Auftragsgegenstandes (also 6 Mio. €) und setzt hiervon wiederum nur ein Drittel an (also 2 Mio. €), weil der angefochtene Bescheid lediglich eine „Aussetzung“ der Ausfuhrgenehmigungen zum Gegenstand hat. Eine weitere Reduzierung des Streitwertes, unter dem Gesichtspunkt, dass es sich hier um ein einstweiliges Rechtsschutzverfahren handelt, nimmt das Gericht nicht vor, da mit der angestrebten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – wie bereits dargelegt –„vollendete Tatsachen“ geschaffen werden könnten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 6 Abs. 1 AWG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 6 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 AWG
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 AWV
§ 8 Abs. 1 AWG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 AWG
§ 4 Abs. 4 AWG
§ 5 Abs. 1 AWG
§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2, 52 GKG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 2077/13
1 K 675/12
6 B 66/04