Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-04-20, Aktenzeichen 9 A 879/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0420.9A879.16.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 350,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Satz 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.
1. Die Berufung ist nicht wegen der in erster Linie geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Aus der Antragsbegründung ergeben sich keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage gegen den Verwaltungsgebührenbescheid vom 19. Januar 2015 zu Recht abgewiesen hat.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Verwaltungsgebühr finde ihre Rechtsgrundlage in § 7 h Abs. 1 Satz 1 AEG i.V.m. § 2 Abs. 1 und Teil I Abschnitt 1 Nr. 1.3 der Anlage 1 der Verordnung über Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEGebV) – „Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften, soweit nichts Besonderes geregelt ist“. Danach würden für individuell zurechenbare Leistungen des Eisenbahn-Bundesamts i.S.v. § 3 Abs. 1 Nr. 1 BGebG Gebühren nach Zeitaufwand erhoben. Die hier getroffene Maßnahme – Beanstandung eines fehlerhaften, weil zu teuren Fahrkartenangebots, Anhörung zum Erlass einer Ordnungsverfügung und Einstellung dieses Verwaltungsverfahrens – stelle eine gebührenpflichtige individuell zurechenbare öffentliche Leistung dar. Die Eisenbahnaufsicht, für die das Eisenbahn-Bundesamt nach § 5 Abs. 1a Nr. 1a AEG zuständig sei, umfasse nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG insbesondere auch die Beachtung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, soweit es Gegenstände der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 betreffe. Nach Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Anhang II Teil I dieser Verordnung seien die Eisenbahnunternehmen und die Fahrkartenverkäufer verpflichtet, auf Anfrage den Fahrgästen vor Fahrtantritt u.a. den günstigsten Fahrpreis mitzuteilen. Die Zuständigkeit des Bundes für die Überwachung der Eisenbahnunternehmen des Bundesamtes umfasse auch die Fahrkartenverkäufer, die für diese Eisenbahnunternehmen Fahrkarten veräußern, und zwar unabhängig davon, ob diese selbst dem Eisenbahnunternehmen des Bundes angehören. Wer Fahrkarten des Eisenbahnunternehmens des Bundes verkaufe, sei verpflichtet, sämtlichen Anforderungen gerecht zu werden, die auch für Fahrkartenverkäufer des Eisenbahnunternehmens selbst gestellt würden. Es stehe dem Eisenbahnunternehmen nicht frei, etwa durch Auslagerung des Fahrkartenverkaufs die Zuständigkeit der überwachenden Behörde selbst zu bestimmen. Die gegen die Klägerin eingeleitete Maßnahme beruhe auf der Ermächtigung in § 5a Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 AEG und sei auch in der Sache nicht zu beanstanden. Dass der angebotene Fahrpreis nicht der günstigste gewesen sei, habe die Klägerin nicht in Frage gestellt und die geforderte Nachschulung ihres Kundendienst-Personal veranlasst. Die Höhe der festgesetzten Gebühr sei nicht zu beanstanden; die bei der Ermittlung des Verwaltungsaufwands berücksichtigten Einzeltätigkeiten seien in dem Bescheid nachvollziehbar aufgeführt.
Die hiergegen im Zulassungsverfahren erhobenen Rügen, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, vermögen die Richtigkeit des Urteils nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
a) Die Klägerin ist der Auffassung, dass sich die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für die Aufsicht über die bundeseigenen Eisenbahnen nicht auf die für diese tätigen Fahrkartenverkäufer erstrecke, die selbst nicht Eisenbahnen seien, so dass Maßnahmen diesen gegenüber – wenn überhaupt – nur von der zuständigen Landesbehörde getroffen werden könnten. Das Eisenbahn-Bundesamt hätte im Rahmen der Eisenbahnaufsicht lediglich Maßnahmen gegenüber der DB AG treffen können, um diese zu veranlassen, ihre Vertragspartnerin, die Klägerin, anzuhalten, etwaige Verstöße gegen die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 zu vermeiden.
Die Klägerin begründet diese Auffassung damit, dass sie keine Eisenbahn i.S.d. § 5 Abs. 1a Nr. 1 AEG sei; eine Regelung, durch die der Bund als für die Durchsetzung der VO (EG) Nr. 1371/2007 (Fahrgastrechte-Verordnung) zuständige Stelle (vgl. Art. 30 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1371/2007) bestimmt sei, fehle. Eine Erweiterung über den Zuständigkeitsbereich des § 5 Abs. 1a Nr. 1 AEG hinaus sei dem Gesetz lediglich insoweit zu entnehmen, als die Beklagte nach § 5a Abs. 8 AEG Beschwerdestelle sei. Daraus folgten jedoch keine Sanktionsmöglichkeiten gegenüber Fahrkartenverkäufern, die keine Eisenbahnen seien.
Diese Argumentation begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Normauslegung des Verwaltungsgerichts. Die Antragsbegründung legt keine tragfähigen Anhaltspunkte für die Annahme dar, dass die von der Klägerin für richtig gehaltene Auffassung dem durch Auslegung zu ermittelnden Normgehalt eher entsprechen könnte als das vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Normverständnis.
Der Hinweis der Klägerin, dass sie keine Eisenbahn i.S.d. § 5 Abs. 1a Nr. 1a) AEG sei, trägt nicht, weil diese Vorschrift nicht den möglichen Adressatenkreis eisenbahnrechtlicher Aufsichtsmaßnahmen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich der Eisenbahnaufsicht regelt.
Die Erwägungen der Klägerin können auch deshalb nicht überzeugen, weil sie bereits im Ausgangspunkt ihrer Kritik übersieht, dass das Allgemeine Eisenbahngesetz in § 5a Abs. 2 – worauf das Verwaltungsgericht zu Recht abgestellt hat – sehr wohl eine Befugnis zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen unmittelbar gegenüber Fahrkartenverkäufern normiert. Denn diese werden durch die in § 5 Abs. 1 AEG in Bezug genommenen unionsrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Fahrgastrechte, auf die sich die Eisenbahnaufsicht nach § 5 AEG erstreckt, verpflichtet.
Anhaltspunkte dafür, dass der weit gefasste Wortlaut der hier maßgeblichen Vorschriften, der ein Einschreiten gegen einen Fahrkartenverkäufer ohne weiteres zulässt, einengend auszulegen sein könnte, sind nicht dargelegt und auch nicht erkennbar. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall.
Mit Blick auf die Vorgaben der Fahrgastrechte-Verordnung ist § 5a Abs. 2 AEG im Jahr 2009,
Gesetz vom 26. Mai 2009, BGBl. I, S. 1146,
um eine Regelung ergänzt worden, die gewährleisten sollte, dass die Eisenbahnaufsichtsbehörden – auch – gegenüber Fahrkartenverkäufern tätig werden können, die Fahrkarten für Beförderungen im Schienenpersonenverkehr verkaufen und deshalb nach Art. 8 VO (EG) Nr. 1371/2007 eigene Pflichten haben.
Vgl. BT-Drucks. 16/11607 (neu), S. 5, 10 und 14.
„Reiseveranstalter und Fahrkartenverkäufer“ i.S.d. Art. 3 Nr. 6 oder Nr. 7 VO (EG) Nr. 1371/2007 wurden in der damaligen Nr. 3 des § 5a Abs. 2 AEG neben den in § 5a Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 genannten Eisenbahnverkehrsunternehmen, Eisenbahninfrastrukturunternehmen u.a. sowie Herstellern und Inverkehrbringern von Infrastruktur, Eisenbahnfahrzeugen etc. ausdrücklich als mögliche Adressaten einer Maßnahme nach § 5a Abs. 2 AEG benannt.
Hierzu bestand Anlass, weil die Fahrkartenverkäufer nicht notwendig selbst Eisenbahnen sind bzw. einem Eisenbahnunternehmen angehören; anderenfalls hätte es dieser ausdrücklichen Erwähnung nicht bedurft.
Dass die ausdrückliche Erwähnung der Fahrkartenverkäufer als Adressaten eisenbahnrechtlicher Maßnahmen in der späteren Gesetzesfassung vom 27. Juni 2012 (BGBl. I, S. 1421) wieder gestrichen wurde, bedeutet keine inhaltliche Einschränkung der Befugnisnorm. Nach § 5a Abs. 2 AEG (in der zzt. der hier streitbefangenen Maßnahme und auch derzeit geltenden Fassung) können die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber allen denjenigen, die durch die in § 5 Absatz 1 genannten Vorschriften verpflichtet werden, die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Absatz 1 genannten Vorschriften erforderlich sind. Die abschließende Auflistung der möglichen Adressaten wurde mit dem generalklauselartigen Verweis auf die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften als überflüssig angesehen und sollte zugleich künftige Gesetzesanpassungen für den Fall einer weiteren Ausdehnung des Kreises möglicher Adressaten aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben entbehrlich machen.
Vgl. BT-Drs.16/12587, S. 11; BT-Drs. 17/8364, S. 9.
Die Entstehungsgeschichte der hier maßgeblichen Vorschriften bestätigt, dass die Befugnis zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen nach § 5a Abs. 2 AEG einerseits und die Zuständigkeit nach § 5 Abs. 1 und Abs. 1a AEG andererseits nicht isoliert voneinander, sondern in ihrem durch den Gesetzgeber vorgegebenen Zusammenhang zu verstehen sind, wobei Aufgaben und Befugnisse der Eisenbahnaufsicht inhaltlich übereinstimmen. Gegenstände und sachliche Reichweite der Eisenbahnaufsicht bestimmen sich nach dem Inhalt und den Adressaten der in § 5 Abs. 1 aufgelisteten Normen.
Vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 14.
Nach § 5a Abs. 2 AEG kann die jeweils zuständige Eisenbahnaufsichtsbehörde – hier: das Eisenbahn-Bundesamt in seiner Zuständigkeit für die Aufsicht über die DB AG (vgl. § 5 Abs. 1a Nr. 1 a) AEG) – „in Wahrnehmung ihrer Aufgaben“ gegenüber jedem tätig werden, der durch die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften verpflichtet wird. Dazu zählen, wie die Klägerin zugesteht, eben auch Fahrkartenverkäufer, soweit sie Fahrkarten der DB AG verkaufen, weil sie dabei Fahrgastrechte nach Art. 8 VO (EG) Nr. 1371/2007 zu beachten haben. Die auch insoweit bestehende Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes als Durchsetzungsstelle i.S.d. Art. 30 VO (EG) Nr. 1371/2007 folgt aus ihrer Zuständigkeit als Eisenbahnaufsicht,
vgl. dazu auch BT-Drs. 16/11607 (neu), S. 10,
und bedurfte deshalb, anders als die Wahrnehmung der ebenfalls in Art. 30 VO (EG) Nr. 1371/2007 vorgesehene Aufgabe einer Beschwerdestelle (vgl. § 5a Abs. 8 AEG), keiner gesonderten gesetzlichen Regelung.
Aus alldem wird deutlich, dass eine den Wortlaut einengende Auslegung mit dem erkennbaren Zweck und objektiven Sinn der Regelungen ersichtlich nicht zu vereinbaren wäre. Für die vom Unionsrecht geforderte und vom nationalen Gesetzgeber angestrebte effektive Gewährleistung der Fahrgastrechte ist es ohne Belang, wer die Fahrkarten verkauft und dabei – wie hier – nicht über das günstige Angebot berät.
Die Auffassung der Klägerin liefe hingegen darauf hinaus, dass die im Jahr 2009 zur Anpassung an die Fahrgastrechteverordnung erweiterte Ermächtigungsgrundlage in § 5a Abs. 2 AEG entgegen ihrem Wortlaut und dem in den Gesetzesmaterialien unmissverständlich dokumentierten Regelungswillen in Fällen der hier vorliegenden Art praktisch gegenstandslos wäre, wenn Maßnahmen nur gegenüber Eisenbahnen möglich wären. Entgegen der Annahme der Klägerin könnten zudem auch Landesbehörden, die nach § 5 Abs. 1a Nr. 2 und § 5 Abs. 1b AEG nur für die Aufsicht über die nichtbundeseigenen Eisenbahnen - also jedenfalls auch nur über Eisenbahnen - zuständig sind, in Ermangelung ihrer Verbandskompetenz von der eisenbahnrechtlichen Ermächtigung nach § 5a Abs. 2 AEG gegenüber dem Fahrkartenverkäufer, der selbst nicht im Rechtssinne Eisenbahn ist, keinen Gebrauch machen. Ein aufsichtsrechtliches Vorgehen allein gegen die DB AG mit dem Ziel, dass diese vertragsrechtlich auf die Fahrkartenverkäufer einwirken soll, liefe dem Sinn und Zweck des Gesetzes so offensichtlich zuwider, dass weitere Erwägungen dazu, ob eine solche nationale Regelung mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz vereinbar wäre, entbehrlich sind.
b) Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids ergeben sich auch nicht aus der Rüge, die streitbefangene Maßnahme sei entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts keine gebührenpflichtige individuell zurechenbare Leistung i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 3 BGebG, weil die Klägerin sie nicht beantragt habe.
Diese Rüge verkennt, dass sich die individuelle Zurechenbarkeit einer behördlichen Leistung, die beantragt oder sonst willentlich in Anspruch genommen wird, aus § 3 Abs. 2 Nr. 1 BGebG ergibt, wohingegen es hier um die individuelle Zurechenbarkeit von belastenden Verwaltungsmaßnahmen geht. Die vorliegend in Rede stehenden Tätigkeiten des Eisenbahn-Bundesamtes sind als hoheitliche Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften nach § 7h Abs. 1 AEG i.V.m. Nr. 1.3 des Gebührenverzeichnisses zur BEGebV gebührenpflichtig. Eine solche auf § 5a Abs. 2 AEG gestützte Maßnahme ist dem jeweiligen Adressaten i.S.d. § 3 Abs. 2 Nr. 3 BGebG individuell zurechenbar, weil er durch die Feststellung eines Verstoßes Anlass zum Einschreiten gegeben hat. So liegt der Fall auch hier; das auf § 5a Abs. 2 AEG gestützte Tätigkeitwerden des Eisenbahn-Bundesamtes war durch den am 25. September 2013 festgestellten Verstoß veranlasst.
Auf die Erwägungen der Klägerin zu § 3 Abs. 2 Nr. 4 BGebG kommt es deshalb nicht an. Es geht hier nicht um eine Verwaltungsgebühr für eine Kontrolle bzw. um die Frage, ob es eine Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Verwaltungsgebühren im Falle einer (anlasslosen) Stichprobenkontrolle gibt. Die von der Beklagten angewandte Tarifstelle setzt die vorangegangene Feststellung eines Verstoßes voraus und knüpft die Gebührenerhebung an die Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter und die Verhütung künftiger Verstöße. Folgerichtig ist die Durchführung der Kontrolle am 25. September 2013, bei der ein Verstoß festgestellt worden ist, bei der Ermittlung des Verwaltungsaufwands ausweislich der Begründung des angefochtenen Bescheids außer Betracht geblieben.
2. Nach alldem ist die Berufung auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Der Begriff der besonderen Schwierigkeiten im Sinne dieser Norm ist funktionsbezogen dahin auszulegen, dass besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten dann vorliegen, wenn die - hinreichend dargelegten - Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Solche begründeten Zweifel zeigt die Zulassungsbegründung, wie aus den vorstehenden Ausführungen folgt, nicht auf.
3. Ferner ist die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes setzt die Formulierung einer bestimmten, noch nicht geklärten und für die Rechtsmittelentscheidung erheblichen Frage und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 ‑ 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328 (zu § 132 VwGO).
Ungeachtet dessen, dass eine solche Frage in den auf den Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bezogenen Ausführungen nicht ausdrücklich formuliert ist, ergibt sich jedenfalls aus den vorstehenden Ausführungen, dass es zur Klärung der Frage, ob das Eisenbahn-Bundesamt in Ausübung der Eisenbahnaufsicht über die bundeseigenen Eisenbahnen zu Maßnahmen gegen Verkäufer von Fahrkarten für die bundeseigene DB AG befugt ist, nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf. Denn diese Frage, die soweit ersichtlich auch im Schrifttum nicht umstritten ist,
vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 12 sowie § 5a Rn. 34,
lässt sich bereits aufgrund des Wortlauts und systematischen Zusammenhangs der maßgeblichen Vorschriften sowie unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck und Entstehungsgeschichte eindeutig beantworten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs.1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 5 AEG
§ 132 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Satz 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 7 h Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BGebG
§ 5 Abs. 1a Nr. 1a AEG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 5 Abs. 1a Nr. 1 AEG
§ 5 Abs. 1a Nr. 1 AEG
§ 5a Abs. 8 AEG
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 5 Absatz 1 genannten Vorschriften
§ 5 Absatz 1 genannten Vorschriften
§ 5 Abs. 1 und Abs. 1a AEG
§ 5 Abs. 1b AEG
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 BGebG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BGebG
§ 7h Abs. 1 AEG
§ 3 Abs. 2 Nr. 4 BGebG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 und Teil I Abschnitt 1 Nr. 1.3 der Anlage 1 der Verordnung
Art. 30 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 8 VO
Art. 3 Nr. 6 oder Nr. 7 VO
Art. 30 VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1997, 3328
7 B 261.97