Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-09, Aktenzeichen 5 K 1672/12.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2013:0409.5K1672.12.MZ.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die Mitbestimmung bei der Anwendung von Richtlinien der Tarifgemeinschaft der Länder über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte.
Die Tarifgemeinschaft der deutschen Länder, deren Mitglied das Land Rheinland-Pfalz ist, hat im Dezember 2011 das Inkrafttreten einer Neufassung der Richtlinien über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte – Lehrer-Richtlinien der TdL – zum 1. Januar 2012 beschlossen.
Im März 2012 forderte der Antragsteller – der Hauptpersonalrat für die staatlichen Lehrkräfte an ...schulen beim Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur – die beteiligte Bildungsministerin auf, mit Blick auf die Anwendung der Lehrer-Richtlinien das Mitbestimmungsverfahren nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 LPersVG durchzuführen.
Die Beteiligte lehnte unter dem 20. Juni 2012 die Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens ab. Das Land sei satzungsgemäß an den Beschluss der Tarifgemeinschaft deutscher Länder gebunden. In Erfüllung dieser Verpflichtung habe das für das Tarifrecht des Landes federführende Ministerium der Finanzen die Lehrer-Richtlinien der TdL den obersten Landesbehörden – so auch ihrem Ministerium – mit der Bitte um Beachtung bekannt gegeben. Eine Mitbestimmung des Antragstellers scheide bereits im Hinblick auf die Grundprinzipien des Landespersonalvertretungsgesetzes – dem Partnerschaftsprinzip und dem Repräsentationsprinzip – aus. Die Reichweite der Beteiligung ende an der Grenze des Geschäftsbereichs der obersten Dienstbehörde. Eine Mitbestimmung des Antragstellers an den vom Finanzministerium bekannt gegebenen Lehrer-Richtlinien komme daher nicht in Betracht.
Mit am 22. November 2012 gestelltem Antrag macht der Antragsteller den Mitbestimmungstatbestand der Gestaltung von Arbeitsentgelt gegenüber der Bildungsministerin geltend. Die Eingruppierungsrichtlinien würden durch das Bildungsministerium auf die im Angestelltenverhältnis beschäftigten Lehrer konkret, verbindlich und flächendeckend zur Anwendung gebracht. Von daher liege eine Maßnahme der Beteiligten vor, die der Mitbestimmung unterliege. Das Finanzministerium habe mit seiner Bekanntmachung der Richtlinien das in Art. 104 Abs. 2 der Verfassung Rheinland-Pfalz niedergelegte Ressortprinzip missachtet. Sämtliche Ministerien der Landesregierung stünden als oberste Landesbehörden vielmehr selbständig nebeneinander. Die Lehrerrichtlinien stellten auch keine tarifvertragliche Regelung dar, weshalb eine Überordnung des Finanzministeriums ausscheide, und zwar auch unter dem Gesichtspunkt, dass letztlich alle Entscheidungen finanzielle Auswirkungen auf den Landeshaushalt hätten. Es bestehe ansonsten die Gefahr eines Lehrlaufens des Mitbestimmungsrechts nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 LPersVG, das den sozialen und organisatorischen Bedingungen aller Beschäftigten – im Gegensatz zur Mitbestimmung im Einzelfall – diene. In diesem Sinne zu bewerten sei auch der Umstand, dass der Gesetzgeber im Jahr 2010 die Regelung in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LPersVG zum Ausschluss der Mitbestimmung bei Verwaltungsanordnungen eines federführenden Fachministeriums mit Wirkung über den Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde aufgehoben habe. Dem Repräsentationsprinzip entspreche es gerade, dass die Hauptpersonalräte für die jeweilige Schulart in dem jeweiligen Fachressort zu beteiligen seien; nach Meinung des Finanzministeriums sei demgegenüber kein einziger Hauptpersonalrat zu beteiligen. Habe das Finanzministerium die Maßnahme wirksam in Kraft gesetzt, bestehe jedenfalls ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 53 Abs. 3 LPersVG.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass ihm bei der Anwendung der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Richtlinien der Tarifgemeinschaft der Länder über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte ein Mitbestimmungsrecht zusteht.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er sei unbegründet, weil die Beteiligte zu keinem Zeitpunkt die Lehrerrichtlinie angewendet, eingeführt oder geändert habe. Es fehle also schon an einer eigenverantwortlichen Entscheidung über eine Maßnahme seitens der Beteiligten. Die Richtlinien hätten auch nicht der Umsetzung durch die Beteiligte bedurft, sondern durch das nach der Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung für das Tarifrecht des Landes und den Landeshaushalt ausschließlich zuständige Ministerium der Finanzen. Dieses habe hinsichtlich der Lehrerrichtlinien – auch wenn es sich insoweit nicht um einen Tarifvertrag handele – die alleinige Entscheidungs- und Regelungskompetenz und in deren Ausübung die Richtlinien allen obersten Landesbehörden und Mittelbehörden mit der Bitte um Beachtung per E-Mail bekannt gegeben. Hierdurch sei die innerdienstliche Verbindlichkeit der Richtlinien begründet worden. Die Entgegennahme der Bekanntmachung stelle weder eine Einführung noch eine Anwendung der Richtlinien durch die Beteiligte dar, auch weil sie selbst keine Lehrkräfte beschäftigte und eingruppiere, sondern allein die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion sowie – hinsichtlich der Vertretungskräfte – die einzelnen Schulen. Die Frage der Eingruppierung der Lehrkräfte sei im Übrigen nicht allein für die Beteiligte von Relevanz, sondern auch für das Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten sowie das Ministerium für Justiz und Verbraucherschutz, in deren Bereichen ebenfalls Lehrkräfte in Schulen beschäftigt seien. Die Hauptpersonalräte dieser Ministerien seien ebensowenig zu beteiligen gewesen. Diese Würdigung folge auch unmittelbar aus dem zwischen den Beteiligten geltenden Partnerschaftsprinzip und Repräsentationsprinzip. Es sei nur der Personalrat der für die Maßnahme zuständigen Dienststelle zu beteiligen, denn das Beteiligungsrecht der Personalvertretung reiche nicht weiter als die Entscheidungsbefugnis der Dienststelle. Die Reichweite der Beteiligung ende hier daher an der Grenze des Geschäftsbereichs der obersten Dienstbehörde. § 53 Abs. 3 LPersVG sei nicht einschlägig, weil die Ausnahmevorschrift sich nur auf den Fall beschränke, in dem sich die Maßnahme der erlassenden Dienststelle auf den Bereich einer anderen Dienststelle erstrecke. Erfasst werde nicht die Bekanntmachung einer Verwaltungsanordnung einer obersten Dienstbehörde für den gesamten Geschäftsbereich einer anderen obersten Dienstbehörde. Aus dem Wegfall der früheren rein deklaratorischen Regelung in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LPersVG könne die Mitbestimmungspflicht ebenfalls nicht hergeleitet werden, der vielmehr die Stärkung des Ressortprinzips zum Ziel gehabt habe. Es entstehe auch kein mitbestimmungsfreier Raum. Die notwendige Mitbestimmung finde auf der Ebene der personellen Einzelmaßnahme statt.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen und einem Heft Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet. Der antragstellende Hauptpersonalrat für die Schulart ...schulen hat kein Mitbestimmungsrecht gegenüber der beteiligten Ministerin für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur bei der Anwendung der zum 1. Januar 2012 neugefassten Richtlinien über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte – Lehrer-Richtlinien der TdL –.
Ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers besteht insbesondere nicht nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG –, wonach die Personalvertretung bei Fragen der Gestaltung des Arbeitsentgelts in der Dienststelle einschließlich der Entgeltsysteme, Aufstellung von Entgeltgrundsätzen, Einführung und Anwendung von Entgeltmethoden sowie deren Änderung mitzubestimmen hat. Mögen hiervon Eingruppierungsrichtlinien der Tarifgemeinschaft der deutschen Länder als einseitige Empfehlungen einer Tarifpartei an ihre Mitglieder ohne tarifliche oder allgemeine normative Wirkung (vgl. BAG, Urteil vom 15.11.1995 – 4 AZR 489/94 –, NZA-RR 1996, 430 und juris, Rn. 28; LAG RP, Urteil vom 30.6.2011 – 10 Sa 15/11 –, juris, Rn. 28) grundsätzlich erfasst sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.11.2008 – 6 P 17/07 –, PersV 2009, 145 und juris, Rn. 11 f.), besteht vorliegend gleichwohl kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers. Es fehlt an einer Maßnahme der beteiligten Bildungsministerin im Zusammenhang mit der Einführung der geänderten Lehrer-Richtlinien der TdL.
Der Finanzminister hat die Anwendung der Lehrer-Richtlinien der TdL im eigenen Namen mit dem Anspruch auf unmittelbare Geltung über seinen Geschäftsbereich hinaus für alle Landesbediensteten beschlossen und bekannt gemacht. Eine eigene Willensbildung der Beteiligten für die Mitarbeiter ihres Geschäftsbereichs als Voraussetzung für die Annahme einer eigenen Maßnahme der Beteiligten (vgl. zu dieser Anforderung BVerwG, Beschluss vom 7.5.1981 – 6 P 35/79 –, juris, Rn. 18 f.) ist damit nicht verbunden (vgl. OVG RP, Beschluss vom 8. Januar 1985 – 5 A 5/84 –, AS RP-SL 19, 229, 230). Die Beteiligte hat von den Richtlinien und deren Geltung lediglich Kenntnis erlangt, ohne selbst eine verwaltungsintern verbindliche Regelung getroffen zu haben. In der Kenntnisnahme der vom federführenden Fachressort mit Wirkung über den Geschäftsbereich seiner obersten Dienstbehörde hinaus verfügten Anordnung liegt auch nicht zugleich – wie jedoch der Antragsteller meint – ein (internes) Anerkenntnis der Beteiligten der Verbindlichkeit der Maßnahme für ihren eigenen Geschäftsbereich. Für eine solche Annahme fehlt nach dem vorgetragenen Sachverhalt schon in tatsächlicher Hinsicht jeglicher Anhaltspunkt, ebenso verhält es sich in rechtlicher Hinsicht. Denn das Finanzministerium war für die Entscheidung der Anwendung der Eingruppierungsrichtlinien für Lehrer über sein Ministerium hinaus für alle anderen Geschäftsbereiche der Landesregierung allein zuständig. Nach § 5 Nr. 1 und 11 der Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 2011 (GVBl. S. 172) umfasst der Geschäftsbereich des Ministeriums der Finanzen u.a. die Finanzangelegenheiten, insbesondere den Landeshaushalt und das finanzielle öffentliche Dienstrecht (Besoldungsrecht, Versorgungsrecht, Tarifrecht, Beihilferecht, Reise- und Umzugskostenrecht). Nach dem eindeutigem Wortlaut dieser Regelung und nach der Systematik der Ressortverteilung in der Anordnung insgesamt ergibt sich die Zuständigkeit des Finanzministers für die Lehrer-Eingruppierungsrichtlinien jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des finanziellen öffentlichen Dienstrechts, ohne dass insoweit erheblich wäre, dass die Richtlinien keine tarifvertragliche Regelung darstellen.
Die vorliegende Konstellation hebt sich von anderen mitbestimmungspflichtigen Fällen ab: Es liegt nämlich auch nicht eine von einem anderen Fachministerium ausgehende Maßnahme vor, der die Bildungsministerin zugestimmt und damit selbst eine für die Wirksamkeit dieser Maßnahme im eigenen Geschäftsbereich maßgebende Entscheidung getroffen hätte (vgl. die sich von der vorstehenden Entscheidung abgrenzende Konstellation des Beschlusses des OVG RP vom 21.7.1987 – 5 A 7/87 –, AS RP-SL 21, 385, 387 f.). Der Beteiligten ist ferner nicht eine von ihr in Auftrag gegebene, von einer anderen Behörde ins Werk gesetzte Regelung als Auftraggeberin zuzurechnen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 18.3.1964 – 5 A 2/63 –, PersV 1964, 255, 258). Die Bildungsministerin hat sich auch nicht den Erlass eines anderen Ministeriums zu eigen gemacht, damit in ihren Willen aufgenommen und den nachgeordneten Behörden des eigenen Geschäftsbereichs verbindlich auferlegt (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 19.8.2009 – 1 K 3760/07 –, juris, Rn. 60).
Die Beteiligte wendet des Weiteren nicht selbst die Lehrer-Richtlinien an, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Maßnahme der Beteiligten im Zusammenhang mit der Einführung der geänderten TdL-Richtlinien nicht festgestellt werden kann. Insoweit ist nicht nur eine andere Ebene der Geltung der Richtlinien angesprochen, die Anwendung der Richtlinien im konkreten Einzelfall erfolgt auch erst durch die (nachgeordnete) Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion bzw. die Schulen.
Hat die Beteiligte keine eigene Maßnahme getroffen, entfällt nicht nur die Möglichkeit der Beteiligung der bei ihr angesiedelten antragstellenden Stufenvertretung, sondern auch die Möglichkeit der Beteiligung einer Stufenvertretung in einer anderen obersten Dienstbehörde. Trifft ein federführendes Fachministerium mit Wirkung über den Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde hinaus eine Maßnahme, dann beschränken die im Personalvertretungsrecht geltenden Grundsätze des Partnerschaftsprinzips und des Repräsentationsprinzips die Mitwirkung einer Personalvertretung – auch auf der Ebene der Stufenvertretung – (vgl. OVG RP, Beschluss vom 8. Januar 1985 – 5 A 5/84 –, AS RP-SL 19, 229, 230; Beschluss vom 18.3.1964 – 5 A 2/63 –, PersV 1964, 255, 258; Beschluss vom 15.5.1961 – 4 A 2/61 –, PersV 1961 274, 275; BayVGH, Beschluss vom 1.3.1962 – 2 X 61 –, PersV 1963, 115, 118; ferner BVerwG, Beschluss vom 13.12.1974 – VII P 4.73 –, ZBR 1975, 125 und juris, Rn. 14). Das Gegenüber von Dienststelle und Personalrat endet nach den genannten Personalrechtsprinzipien auf der Ebene der obersten Dienstbehörden, auch wenn – wie in Rheinland-Pfalz – keine ressortübergreifende Personalvertretung besteht (vgl. auch Ruppert/Lautenbach, Personalvertretungsrecht Rheinland-Pfalz, § 73 Rn. 36). Davon abweichend stellt sich die Rechtslage dar, wie sie der von dem Antragsteller zitierten Entscheidung des OVG Berlins vom 21. Januar 2003 (– 60 PV 10.02 –, PersR 2003, 320 und juris, Rn. 1, 70) zugrunde liegt. Dort wurde für die Änderung der Lehrer-Richtlinien über die Eingruppierung die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats angenommen, der auf oberster Behördenebene für alle Behörden und Gerichte zuständig ist.
Es widerspräche ferner der Struktur der Zuständigkeitsbestimmungen des § 53 LPersVG, eine gleichzeitige Beteiligung mehrerer Personalvertretungen an einer Maßnahme – hier etwa der Hauptpersonalräte aller betroffenen Ministerien – durchzuführen. Das dort verankerte Prinzip des Ausschlusses gleichzeitiger Beteiligung mehrerer Personalvertretungen in einer Angelegenheit dient dem Ziel der Vermeidung divergierender Entscheidungen durch verschiedene Personalräte, was die Effektivität von Verwaltungshandeln beeinträchtigen kann (vgl. OVG MVP, Beschluss vom 19.12.1996 – 8 L 62/96 –, PersR 1997, 259 und juris, Rn. 33). Ein Abweichen von dem Prinzip lässt eine ausdrückliche gesetzgeberische Regelung geboten erscheinen.
Bei ressortübergreifenden Maßnahmen eines federführenden Fachministeriums entsteht auch keine planwidrige Beteiligungslücke (vgl. OVG RP, Beschluss vom 8. Januar 1985 – 5 A 5/84 –, AS RP-SL 19, 229, 230; Beschluss vom 18.3.1964 – 5 A 2/63 –, PersV 1964, 255, 258). Wie die Regelungen in § 2 Abs. 4 und § 73 Abs. 2 LPersVG zeigen, hat der Gesetzgeber die dargestellte Folge gesehen und bewusst in Kauf genommen. Im Bereich des Rechts der im Arbeitnehmerverhältnis stehenden Beschäftigten können deren Interessen zum Gegenstand der im Rahmen der Koalitionsfreiheit zu vereinbarenden Tarifverträge gemacht werden. Damit verlagert sich das Mitspracherecht bei Maßnahmen auf Landesebene von den Personalräten auf die Gewerkschaften. Es ist nicht ersichtlich, dass diese systematische Betrachtung übergeordneten Rechtssätzen widerspräche oder den Mitbestimmungstatbestand des § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 LPersVG gänzlich ins Leere laufen ließe. Die in der Vergangenheit wiederholt unternommenen (bislang aber gescheiterten) Versuche, die Entgelte im Arbeitnehmerverhältnisse stehender Lehrkräfte tarifvertraglich zu regeln, bestätigen das Mitsprachesystem. Das Scheitern tarifvertraglicher Einigungen erzwingt aus rechtlichen Gründen indes nicht die Gewährleistung einer Mitbestimmung durch die Personalvertretungen.
Aus dem Umstand der Aufgabe der Regelung in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LPersVG im Jahr 2010, nach der die Mitbestimmung bei dem Erlass von Verwaltungsanordnungen eines federführenden Fachressorts mit Wirkung über den Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde hinaus ausgeschlossen war, vermag der Antragsteller ebenfalls kein Mitbestimmungsrecht herzuleiten. Die Gesetzesbegründungen zur Einführung dieser Regelung und zu deren Wegfall (vgl. LT-Drs. 13/5500, S. 45 und 15/4466, S. 18) zeigen, dass in jedem Fall der Grundsatz Beachtung finden sollte, nach dem die Mitbestimmung an der Grenze des Geschäftsbereichs einer obersten Dienstbehörden endet (vgl. Lautenbach, PersR 2011, 59, 60). Von daher ist es unzulässig, aus dem Wegfall des mitbestimmungsfreien Tatbestands den Schluss auf eine nunmehrige Mitbestimmungspflicht auch bei ressortübergreifenden Maßnahmen zu ziehen.
Der Antragsteller kann sich schließlich nicht auf ein Mitbestimmungsrecht nach § 53 Abs. 3 LPersVG stützen. Diese Vorschrift erweitert – zur Vermeidung personalratsfreier Räume – als Ausnahme zu den Grundsätzen des Partnerschaftsprinzips und des Repräsentationsprinzips die Zuständigkeit für die Dienststellen, die zur Regelung von beteiligungspflichtigen Angelegenheiten befugt sind und die Beschäftigte betreffen, die weder der entscheidungsbefugten noch einer nachgeordneten Dienststelle angehören. Nach dem Wortlaut der Vorschrift werden damit nur Fälle erfasst, in denen sich die Maßnahme auf den Bereich einer Dienststelle erstreckt, nicht aber auf den gesamten Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde, für die die Stufenvertretung zuständig ist (vgl. auch Ruppert/Lautenbach, a.a.O., § 53 Rn. 21).
§ 53 Abs. 4 LPersVG regelt zwar den Fall, in dem mehrere Dienststellen betroffen sind. Wäre vom Gesetzgeber die Beteiligung der Personalvertretung auch bei der Maßnahme einer obersten Dienstbehörde mit Wirkung für den gesamten Geschäftsbereich einer anderen obersten Dienstbehörde beabsichtigt gewesen, hätte er das Verfahren auch mit Blickwinkel der obersten Dienstbehörde (und nicht nur nach § 53 Abs. 4 LPersVG aus der Sicht der Mittelbehörden) als weiteren Ausnahmefall ausdrücklich regeln müssen. Gegen eine Regelungsabsicht spricht nicht zuletzt aber auch die frühere Vorschrift in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LPersVG, nach der die Mitbestimmung bei dem Erlass von Verwaltungsanordnungen eines federführenden Fachressorts mit Wirkung über den Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde hinaus gerade ausgeschlossen sein sollte.
Eine Kostenentscheidung entfällt, weil nach § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. §§ 80 Abs. 1, 2a ArbGG und § 2 Abs. 2 GKG Kosten nicht erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren für den Ersatz der außergerichtlichen Kosten entsprechend dem Umkehrschluss aus § 12a ArbGG kein Raum ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 1, 2a ArbGG und § 2 Abs. 2 GKG
§ 53 LPersVG
§ 12a ArbGG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 LPersVG
§ 73 Abs. 2 Nr. 3 LPersVG
§ 53 Abs. 3 LPersVG
§ 73 Abs. 2 LPersVG
§ 53 Abs. 4 LPersVG
§ 121 Abs. 2 LPersVG
§ 5 Nr. 1 und 11 der Anordnung
Art. 104 Abs. 2 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NZA-RR 1996, 430
4 AZR 489/94
10 Sa 15/11
6 P 17/07
6 P 35/79
5 A 5/84
5 A 7/87
5 A 2/63
1 K 3760/07
4 A 2/61
VII P 4.73
60 PV 10.02
8 L 62/96