Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2025-06-11, Aktenzeichen 8 K 289/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0611.8K289.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Gewährung von Aufwendungszuschüssen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen.
Sie ist Erbbauberechtigte des im Eigentum der Q... stehenden Grundstücks P... in Berlin-Kreuzberg, auf dem sie ein Wohn- und Geschäftshaus mit 37 öffentlich geförderten Wohnungen mit einer Gesamtwohnfläche von 3.033,71 m² errichtet hat.
Die Klägerin erhielt eine Grundförderung nach den Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 sowie eine Anschlussförderung nach den Anschlussförderungsrichtlinien 1996, die jeweils zu einem Drittel als Aufwendungsdarlehen und zu zwei Dritteln als Aufwendungszuschuss gewährt wurden. Im Rahmen der Anschlussförderung verpflichtete sie sich mit Erklärung vom 12. Juli 1999 unter anderem dazu, ggf. weitere Zuschüsse entgegenzunehmen und nach Ablauf der Anschlussförderung die Verpflichtungsmiete jährlich um 0,25 DM – entspricht 0,1278 Euro – je m2 Wohnfläche/monatlich zu erhöhen.
Im März 2014 informierte die Investitionsbank Berlin (im Folgenden: IBB) die Klägerin, dass die Anschlussförderung zum Zeitpunkt der voraussichtlichen Tilgung der Fremdmittel Ende März 2014 ende und die Aufwendungsdarlehen ab April 2014 zur Bedienung fällig würden. Die Aufwendungsdarlehen könnten jederzeit zum Nominalbetrag abgelöst werden. Im Oktober 2014 wies die IBB zudem auf die Verpflichtung der Klägerin zu jährlichen förderbedingten Mieterhöhungen hin.
Im Januar 2017 teilte die IBB Fördernehmern mit, dass die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen (im Folgenden: Senatsverwaltung) sie beauftragt habe, Maßnahmen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im Jahr 2017 umzusetzen. Zu diesem Zweck biete sie Aufwendungszuschüsse oder einen Verzicht auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen an. Die Maßnahmen seien bis zum 31. März 2018 befristet und beträfen Fördersegmente der Objekte der Wohnungsbauprogramme 1972 bis 1986,
- die sich noch in der planmäßigen Auszahlungsphase der Anschlussförderung befinden,
- die sich nach Ablauf des Anschlussförderungszeitraumes aufgrund noch vorhandener Fremdmittel in einer Unterdeckung befinden (auf Grundlage der preisrechtlich zulässigen Verpflichtungsmiete),
- die sich in der planmäßigen Rückzahlungsphase der Aufwendungsdarlehen befinden,
- bei denen Aufwendungsdarlehen vor dem Jahr 2011 zum Barwert abgelöst wurden.
Ihren Schreiben fügte die IBB ein Antragsformular bei. Unter Verwendung dieses Formulars beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 27. Januar 2017 die Gewährung weiterer Zuschüsse für den Zeitraum vom 1. April 2017 bis 31. März 2018. Dabei ließ sie die Überschrift „Antrag auf Gewährung weiterer Zuschüsse bzw. auf Verzicht der planmäßigen Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im Jahre 2017“ unverändert, während sie im Fließtext den Satzteil „bzw. auf Verzicht der planmäßigen Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen“ durchstrich.
Mit Schreiben vom 15. Februar 2017 setzte die IBB unter Bezugnahme auf den Antrag der Klägerin die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes für den Zeitraum vom 1. April 2017 bis 31. März 2018 aus. Mit weiteren Schreiben vom 12. März 2018, 7. März 2019 und 26. März 2020 setzte die IBB jeweils unter Bezugnahme auf entsprechende Maßnahmen im Vorjahr die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes auch für den Zeitraum vom 1. April 2018 bis 31. März 2022 aus.
Zum Ende des Jahres 2021 zahlte die Klägerin die Aufwendungsdarlehen vollständig vorzeitig zurück. Daraufhin stellte das Bezirksamt Kreuzberg von Berlin das Ende der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ mit Ablauf des 31. Dezember 2033 fest.
Im Juni 2023 bat die Klägerin um rechtsmittelfähige Bescheidung ihres Antrags vom 27. Januar 2017, woraufhin die IBB sie zur beabsichtigten Ablehnung anhörte. Da im Mietenkonzept 2017 keine Zuschüsse für Objekte in der Bedienphase vorgesehen gewesen seien und hierfür auch keine Mittel zur Verfügung gestanden hätten, sei ihr Antrag dahingehend beschieden worden, die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes auszusetzen. Der Antrag sei somit nachweislich nicht ignoriert, sondern lediglich nicht im Sinne der Klägerin beschieden worden.
Mit Schreiben vom 10. August 2023 beantragte die Klägerin die Gewährung weiterer Zuschüsse zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen für den Zeitraum vom 1. April 2018 bis zur freiwilligen Ablösung der Aufwendungsdarlehen zum 31. Dezember 2021.
Mit Bescheiden vom 6. September 2023, der Klägerin zugegangen am 8. September 2023, und 5. Oktober 2023, der Klägerin zugegangen am 9. Oktober 2023, lehnte die IBB die Anträge der Klägerin ab. Die Rechtsbehelfsbelehrungen enthalten den Hinweis, dass die Klage gegen das Land Berlin, vertreten durch den Bewilligungsausschuss, dieser vertreten durch die IBB, zu richten ist.
Gegen den Bescheid vom 6. September 2023 hat die Klägerin am 9. Oktober 2023 (Verwaltungsstreitsache VG 8 K 289/23) und gegen den Bescheid vom 5. Oktober 2023 am 9. November 2023 Klage erhoben (Verwaltungsstreitsache VG 8 K 330/23). Sie macht geltend, ihr Anspruch auf Gewährung von Aufwendungszuschüssen folge als Minus bereits aus ihrer Verpflichtung im Förderverhältnis, Zuschüsse anzunehmen. Der Beklagte habe zudem die Verwaltungspraxis, nach der zur Bedienung der Grund- und Anschlussförderung die Verpflichtungsmiete jedes Jahr erhöht werden sollte, einseitig geändert. Während er dies bis ins Jahr 2017 in allen Fördersegmenten durch die Gewährung von Aufwendungszuschüssen oder alternativ den Verzicht auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes kompensiert habe, sei ab 2018 nach Fördersegmenten unterschieden und bei Objekten in der Bedienphase einseitig die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes ausgesetzt worden. Insoweit sei schon die Begründung des ersten Bescheids falsch, weil es kein Mietenkonzept 2017 gebe, welches nach einzelnen Fördersegmenten unterscheide. Soweit es in den Mietenkonzepten ab 2018 zu Objekten in der Bedienphase heiße, dass den Betroffenen durch den Verzicht auf die weitere Erhöhung der planmäßigen Bedienung kein erhöhter Aufwand in den Objekten entstehe, der unmittelbar zur Mieterhöhung führen würde, sei dies falsch. Denn damit sei zwingend die Verlängerung der ursprünglich vereinbarten Darlehenslaufzeit und folglich ein längerer Verbleib in der Preis- und Belegungsbindung verbunden. Zudem führe die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen zu einer geringeren Ausgangsmiete nach Ende der Belegungsbindung und damit einem geringeren Verkehrswert der Immobilie, der auf Grundlage der tatsächlichen Mieten ermittelt werde. Dies erfolge ohne gesetzliche Grundlage und unter Verstoß gegen die Anschlussförderungsrichtlinien, die eine jährliche Mieterhöhung zwecks Rückführung der Aufwendungsdarlehen vorsähen. Die Kammer habe bereits mit Urteil vom 21. Juni 2022 (– VG 8 K 138/20 –) entschieden, dass die Aussetzung der Erhöhung des Kapitaldienstes für Fördernehmer regelmäßig mit Nachteilen verbunden sei und keine Aufwendungszuschüssen vergleichbare Kompensation darstelle. Jedenfalls die einseitige entsprechende Anordnung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Trotz etwaiger Bestandskraft müsse der Beklagte nicht im Unrecht verharren, sondern sei nach dem Rechtsstaatsprinzip und dem Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet, diesen Zustand zu korrigieren. Dies gelte insbesondere, wenn dem keine schutzwürdigen Interessen Dritter entgegenstünden. Der Beklagte müsse sich auch die Verfahrensweise der IBB entgegenhalten lassen. So sei mangels Bezeichnung und Rechtsbehelfsbelehrung nicht erkennbar gewesen, dass es sich bei dem Schreiben zur Aussetzung der planmäßigen Kapitaldiensterhöhung vom 15. Februar 2017 möglicherweise bereits um einen Bescheid gehandelt habe, zumal darin die beantragten Aufwendungszuschüsse weder gewährt noch abgelehnt worden seien. Auch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens sei möglich.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des durch die Investitionsbank Berlin vertretenen Bewilligungsausschusses vom 6. September 2023 und 5. Oktober 2023 zu verpflichten, ihr für die mit Mitteln des sozialen Wohnungsbaus geförderten Wohnungen auf dem Grundstück P... in Berlin Aufwendungszuschüsse in Höhe von 0,1252 Euro/m² Wohnfläche/monatlich zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im Zeitraum vom 1. April 2017 bis 31. Dezember 2021 zu gewähren Zug um Zug gegen Rückgewähr dessen, was sie durch die Aussetzung der planmäßigen Kapitaldiensterhöhung der Aufwendungsdarlehen vom 1. April 2017 bis 31. Dezember 2021 erspart hat.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er an, die ablehnende Entscheidung über eine begehrte Subvention stelle eine neutrale Entscheidung dar, die angefochtenen Bescheide seien daher zwar keine begünstigenden, aber auch keine belastenden Verwaltungsakte. Für die begehrten Aufwendungszuschüsse fehle es an einer Rechtsgrundlage. Im Rahmen der Mietenkonzepte seien Zuschüsse nur für Objekte gewährt worden, die sich noch nicht in der Bedienphase befinden. Er sehe keinen Sachgrund, von dieser Verwaltungspraxis abzuweichen. Im konkreten Fall werde die Klägerin zudem nicht später aus der Preis- und Belegungsbindung entlassen, sondern diese ende aufgrund der vollständigen Ablösung der Aufwendungsdarlehen vielmehr vorzeitig zum 31. Dezember 2033. In der mündlichen Verhandlung trug der Beklagtenvertreter ergänzend vor, der Differenzierung nach verschiedenen Fördersegmenten habe die Annahme zugrunde gelegen, dass auch die Aussetzung der planmäßigen Kapitaldiensterhöhung eine gleichwertige Kompensation für die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen darstelle. Aus fiskalpolitischen Gründen habe man zudem nicht allen Fördersegmenten Aufwendungszuschüsse anbieten können. Das politische Ziel, in möglichst vielen Objekten die Mieten sozialverträglich zu halten, sei im Haushaltsausschuss eher durch Einnahmereduzierungen als durch erhöhte Ausgaben mehrheitsfähig gewesen. Der Verzicht auf die planmäßige Kapitaldiensterhöhung sei auch mit einem geringeren Verwaltungsaufwand verbunden als die Bewilligung und Auszahlung weiterer Zuschüsse sowie die Überwachung der entsprechenden Zahlungsströme. Im Fall der Gewährung setze er die Aufwendungszuschüsse mit 0,1252 Euro/m² Wohnfläche/monatlich an, da anders als bei den förderungsbedingten Mieterhöhungen das Mietausfallwagnis nicht berücksichtigt werde.
Die Kammer hat die Verwaltungsstreitsachen nach Anhörung der Beteiligten zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen VG 8 K 289/23 verbunden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen; diese haben vorgelegen und sind Gegenstand und Grundlage der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen haben keinen Erfolg. Die Klage vom 9. Oktober 2023 ist bereits unzulässig, die Klage vom 9. November 2023 ist zwar zulässig, aber unbegründet.
I. Die Klage vom 9. Oktober 2023 ist bereits unzulässig. Ihr steht die Bestandskraft der Entscheidung der IBB vom 15. Februar 2017 entgegen.
Über den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf die Gewährung von Aufwendungszuschüssen für den Zeitraum vom 1. April 2017 bis 31. März 2018 hat die IBB bereits mit Schreiben vom 15. Februar 2017 entschieden (dazu unter 1.). Die Entscheidung der IBB vom 6. September 2023 stellt sich demgegenüber als wiederholende Verfügung ohne eigenen Regelungsgehalt dar (dazu unter 2.).
1. Das der Klägerin bekanntgegebene Schreiben der IBB vom 15. Februar 2017 ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung - VwVfG Bln - i.V.m. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - (dazu unter a.). Bereits mit diesem Schreiben wurde der Antrag der Klägerin vom 27. Januar 2017 auf die Gewährung von Aufwendungszuschüssen für den Zeitraum vom 1. April 2017 bis 31. März 2018 abgelehnt (dazu unter b.). Der Verwaltungsakt ist bestandkräftig (dazu unter c.).
a. Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Entsprechend den zu empfangsbedürftigen Willenserklärungen im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen ist bei Verwaltungsakten nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen. Danach ist maßgeblich, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – BVerwG 9 C 7.11 –, juris Rn. 18; OVG Münster, Beschluss vom 14. Februar 2020 – 4 A 1464/17 –, juris Rn. 7).
Gegen die Verwaltungsaktqualität des Schreibens spricht zwar seine äußere Gestaltung, da es nicht als „Bescheid“ bezeichnet ist und keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält. Der Auslegung eines Schriftstücks als einen Verwaltungsakt enthaltenden Bescheid steht indes nicht entgegen, dass dieses nicht als solcher bezeichnet oder nicht in Entscheidungssatz und Begründung gegliedert ist. Vom Gegenteil wäre nur auszugehen, wenn entsprechende gesetzliche Vorgaben bestünden. Zudem löst das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - lediglich die Rechtsfolge des § 58 Abs. 2 VwGO aus (BVerwG, Beschluss vom 11. April 2011 – BVerwG 2 B 17.10 –, juris Rn. 13).
Entscheidend für die Auslegung des Schreibens als Verwaltungsakt ist indes, dass es für den Empfänger erkennbar die Merkmale eines Verwaltungsaktes erfüllt. Mit dem Schreiben hat eine Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gehandelt. Die IBB ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 des Gesetzes zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der Investitionsbank Berlin vom 7. Juni 2021). Sollte sie bei der Umsetzung der Maßnahmen aus dem Mietenkonzept 2017 (vgl. Senatsverwaltung, Sozialer Wohnungsbau – Aussetzung der förderrechtlich zulässigen Mieterhöhungen zum 1. April 2017, 16. Januar 2017) in Vertretung des Bewilligungsausschusses gehandelt haben – was an dieser Stelle offenbleiben kann –, stellt sich die Handlung als die einer obersten Landesbehörde dar (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1978 – BVerwG VIII C 55.75 –, juris Rn. 17). Die Umsetzung des Mietenkonzepts 2017 ist eine Maßnahme der Wohnungsbauförderung und Wohnungs- bzw. Mietpreisbindung und somit eine solche auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Die Entscheidung, die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes für die Klägerin im Zeitraum vom 1. April 2017 bis 31. März 2018 im Gegenzug für unterbleibende förderungsbedingte Mieterhöhungen auszusetzen, stellt zudem eine Einzelfallregelung mit Außenwirkung dar. Dies ist nach dem objektiven Empfängerhorizont bereits an der fettgedruckten Überschrift „Grundstück: 6... u.a. Aufwendungsdarlehen Vertragsnummern 6... und 6... Verzicht auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau für den Zeitraum vom 01.04.2017 - 31.03.2018“ erkennbar. Der Einzelfallcharakter wird durch die konkrete Bezugnahme auf Grundstücks- und Vertragsdaten der Klägerin sowie die Benennung des betroffenen Zeitraums deutlich. Auch der Regelungscharakter ergibt sich bereits aus dem zweiten Teil der insoweit ähnlich einem Tenor gefassten Überschrift und dessen Wiederholung im Fließtext des Schreibens („haben wir die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes der Aufwendungsdarlehen für das im Betreff genannte Objekt für den Zeitraum vom 01.04.2017 bis 31.03.2018 ausgesetzt“). Das Schreiben kann nur dahingehend verstanden werden, dass es die Aussetzung der planmäßigen Kapitaldiensterhöhung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen regelt. Auch die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen lässt sich dem Schreiben durch die Verknüpfung der Maßnahme mit diesem Ziel in der Überschrift („zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen“) ausreichend deutlich entnehmen. Insoweit ergibt sich die Regelungswirkung zudem daraus, dass die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen das zentrale Element des Mietenkonzeptes 2017 darstellt, über das die IBB Fördernehmer bereits im Januar 2017 informiert hatte und das sich auch aus dem von der Klägerin verwandten Antragsformular ergibt („Während des Zeitraums entfällt eine förderungsbedingte Erhöhung der mietpreisrechtlich zulässigen Miete“). Die Klägerin hat den Regelungscharakter und die entsprechende Bindungswirkung des behördlichen Schreibens auch nie infrage gestellt, sondern in der Folge die förderungsbedingte Mieterhöhung zum 1. April 2017 unterlassen und die Aussetzung eines erhöhten Kapitaldienstes für sich in Anspruch genommen.
b. Das Schreiben vom 15. Februar 2017 regelt neben der Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen und der Aussetzung planmäßiger Kapitaldiensterhöhungen zudem die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Gewährung von Aufwendungszuschüssen vom 27. Januar 2017. Auch wenn das Schreiben keine ausdrückliche (Teil-) Ablehnung ihres Antrags enthält, sprechen für eine solche die nach dem objektiven Empfängerhorizont eindeutig erkennbare Bezugnahme auf den Antrag der Klägerin sowie der enge zeitliche Zusammenhang zwischen Antrag und behördlicher Reaktion. Auch das Verhalten der Klägerin nach Erhalt des Schreibens vom 15. Februar 2017 spricht dafür, dass sie von einer Ablehnung ihres Antrags auf Gewährung von Aufwendungszuschüssen bereits durch dieses ausgegangen ist. Anderenfalls hätte es mehr als nahe gelegen, dass sie die IBB zeitnah an ihren noch nicht beschiedenen Antrag erinnert, nicht zuletzt um noch im potentiellen Bewilligungszeitraum in den Genuss der beantragten Aufwendungszuschüsse zu gelangen. Damit im Einklang steht, dass auch die IBB sowohl im Zeitpunkt ihrer Entscheidung als auch noch Jahre später davon ausging, den Antrag der Klägerin beschieden zu haben. Dies ergibt sich aus der bereits erwähnten ausdrücklichen Bezugnahme auf den klägerischen Antrag im Schreiben vom 15. Februar 2017 sowie ihrer späteren internen Kommunikation. So lässt sich einer E-Mail ihres Mitarbeiters vom 22. Juni 2023 entnehmen, dass „die IBB den Antrag vom 27.01.2017 nicht ignoriert, sondern lediglich nicht im Sinne der Antragstellerin beschieden hat. Insofern hat sie zu dem Antrag eine Entscheidung getroffen und diese der Antragstellerin auch übermittelt, so dass für eine Untätigkeitsklage kein Raum besteht“ (Bl. 17 Teilakte 3 des Verwaltungsvorgangs des Beklagten).
Die Berufung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf, das Schreiben deshalb nicht für einen Bescheid gehalten zu haben, weil ihr die beantragten Aufwendungszuschüsse weder gewährt noch abgelehnt worden seien, überzeugt angesichts des Vorstehenden nicht. Auch mit dem Einwand, der Beklagte müsse sich die Verfahrensweise der IBB entgegenhalten lassen, dringt die Klägerin nicht durch. Soweit sie damit möglicherweise meint, dass die IBB sich im Anhörungsschreiben vom 27. Juni 2023 nicht ausdrücklich auf die bestandskräftige Ablehnung der Gewährung von Aufwendungszuschüssen mit Schreiben vom 15. Februar 2017 berufen und vermeintlich erstmals einen Ablehnungsbescheid erlassen hat, kommt es darauf nicht an. Denn bei der Auslegung des Schreibens vom 15. Februar 2017 ist maßgeblich, wie die Klägerin die behördliche Entscheidung verstehen musste, als sie sie empfing.
c. Der Verwaltungsakt vom 15. Februar 2017 ist bestandskräftig, da er nicht in zulässiger Weise durch Rechtsbehelf innerhalb der Frist des § 58 Abs. 2 VwGO angegriffen wurde.
2. Die Entscheidung der IBB vom 6. September 2023, die möglicherweise in Vertretung des Bewilligungsausschusses ergangen ist, stellt sich demgegenüber als wiederholende Verfügung ohne eigenen Regelungsgehalt dar.
Hat eine Behörde anlässlich eines konkreten Sachverhalts bereits in der Vergangenheit eine Sachentscheidung durch Verwaltungsakt getroffen, der bestandskräftig geworden ist, so stellt ein erneuter Bescheid nur dann eine neue und damit eigenständig anfechtbare Regelung nach § 35 Satz 1 VwVfG in Gestalt eines Zweitbescheids dar, wenn ihm entnommen werden kann, dass die Behörde in eine neue Sachprüfung eingetreten ist. Der Bescheid muss also eine Regelung im Sinne einer rechtsverbindlichen Anordnung enthalten, die gerade auf die Bewirkung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Andernfalls liegt nur eine schlichte Wiederholung des unanfechtbaren Verwaltungsakts oder ein Hinweis auf einen solchen vor (wiederholende Verfügung). Einer solchen Verfügung fehlt eine Regelung und damit die Eigenschaft als Verwaltungsakt. Sie kann daher nicht angefochten werden und eröffnet auch keine Möglichkeit eines (erneuten) Rechtsbehelfs gegen den bereits bestandskräftigen Verwaltungsakt. Entscheidend für die Abgrenzung zwischen Zweitbescheid und wiederholender Verfügung ist der durch Auslegung ermittelte Erklärungsinhalt des fraglichen Bescheids im konkreten Fall. Es muss der Wille der Behörde erkennbar werden, erneut in eine Sachprüfung eingetreten, eine Sachentscheidung getroffen und dadurch die Bestandskraft ihrer vorherigen Entscheidung beseitigt zu haben. Maßgeblich ist dabei nicht der innere Wille der Behörde, sondern die nach außen verlautbarte Erklärung. Bei der Auslegung des Erklärungsgehalts eines Verwaltungsakts sind die rechtlich vorgegebenen Auslegungsregeln (insbesondere §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs analog) zu beachten. So ist darauf abzustellen, wie ein Empfänger des Bescheids bei verständiger Würdigung mit Blick auf die erkennbaren Umstände und die Interessenlage der Behörde vor und bei dem Ergehen der behördlichen Maßnahme diesen verstehen konnte und musste. Eine erneute Sachentscheidung ist umso eher anzunehmen, je mehr sich die tragenden Erwägungen der behördlichen Aussage gegenüber dem Erstbescheid geändert haben. Dies ist insbesondere der Fall, wenn eine erhebliche Akzentverschiebung in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht in der neuen Begründung enthalten ist. Folglich ist maßgeblich, ob nach Auslegung des Erklärungsgehalts der behördlichen Entscheidung unter Berücksichtigung der dem verständigen Empfänger bekannten Gesamtumstände erkennbar hervorgeht, dass die Behörde mit ihrer zweiten „Anordnung“ nichts anderes bzw. mehr verlangen will, als schon mit der vorangegangenen bestandskräftigen Verfügung angeordnet war (VGH München, Beschluss vom 15. April 2024 – 24 CS 23.1582 –, juris Rn. 22 f. m.w.N.).
Unter Anlegung dieser Maßstäbe fehlt es dem Bescheid vom 6. September 2023 an einer eigenständigen Regelung. Zwar ist – anders als für die Entscheidung vom 15. Februar 2017 – die Form eines Verwaltungsakts gewählt und ein Anhörungsverfahren durchgeführt worden (dazu unter a.), aber es fehlt eine Regelung. Dies ergibt sich aus dem Tenor des Bescheids vom 6. September 2023 (dazu unter b.), seiner Begründung (dazu unter c.) sowie seiner Entstehungs- und Vorgeschichte (dazu unter d.).Die Bestandskraft des Verwaltungsaktes vom 15. Februar 2017 wurde auch nicht gemäß § 51 VwVfG durchbrochen (dazu unter e.).
a. Für den Erlass eines Zweitbescheids könnte zwar sprechen, dass der Bescheid vom 6. September 2023 nach seiner äußeren Form den Eindruck erweckt, es handele sich um eine Regelung in der Form eines Verwaltungsakts. So trägt er die Überschrift „Ablehnungsbescheid über die Gewährung von Aufwendungszuschüssen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im Zeitraum 01.04.2017 – 31.03.2018“, enthält eine Begründung und eine Rechtsbehelfsbelehrung. Auch die Durchführung des Anhörungsverfahrens gemäß § 28 VwVfG spricht auf den ersten Blick für die Annahme eines Zweitbescheids. Bei genauerer Betrachtung offenbart das Anhörungsverfahren jedoch, dass die IBB davon ausgegangen ist, bereits über den Antrag der Klägerin entschieden zu haben. So nimmt das Anhörungsschreiben vom 27. Juni 2023 ausdrücklich darauf Bezug, dass der Antrag der Klägerin mangels im Mietenkonzept 2017 vorgesehener Aufwendungszuschüsse für Objekte in der Bedienphase sowie entsprechend fehlender Haushaltsmittel dahingehend beschieden worden sei, die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes der Aufwendungsdarlehen auszusetzen. Dies sei der Klägerin unter Bezugnahme auf ihren Antrag auch bereits mit Schreiben vom 15. Februar 2017 mitgeteilt worden. Somit habe die IBB nachweislich den Antrag der Klägerin nicht ignoriert, sondern lediglich nicht in ihrem Sinne beschieden.
b. Der fehlende Regelungscharakter ergibt sich aus dem in die Form eines Schreibens gekleideten Tenor des Bescheids vom 6. September 2023 („Sehr geehrte Damen und Herren, Ihren Antrag […] lehnen wir […] ab“). Zwar wird im Tenor erstmals ausdrücklich die Ablehnung der Gewährung von Aufwendungszuschüssen erwähnt. Er enthält jedoch keinerlei Abgrenzung von dieser bereits mit Entscheidung vom 15. Februar 2017 getroffenen Regelung. Auch Anhaltspunkte für eine Entscheidung über einen Wiederaufgreifensantrag oder den erneuten Eintritt in eine Sachprüfung zur Überprüfung einer bereits getroffenen Entscheidung fehlen. Vielmehr erschöpft sich die Entscheidungsformel in der schlichten Wiederholung des bestandskräftigen Verwaltungsakts (vgl. VG München, Urteil vom 1. Oktober 2003 – M 7 K 02.5282 –, juris Rn. 22).
c. Auch aus der Begründung des Bescheids vom 6. September 2023 ergibt sich, dass es sich bei diesem nicht um eine eigenständige Regelung handelt. Der Begründung ist weder eine Abgrenzung von der bereits am 15. Februar 2017 getroffenen Regelung, noch eine erneute Sachprüfung zu entnehmen. Sie bezieht sich ausschließlich darauf, dass im Mietenkonzept 2017 Zuschüsse für Objekte, die sich bereits in der Rückzahlungsphase befanden, nicht vorgesehen seien und entsprechend hierfür auch keine Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Sie nimmt damit allein auf den bereits im Zeitpunkt des Verwaltungsakterlasses am 15. Februar 2017 vorliegenden Sachverhalt Bezug und entbehrt jeglichen Hinweises darauf, dass ein Wiederaufgreifen des Verfahrens geprüft oder eine erneute Sachprüfung erfolgt sein könnte.
d. Schließlich ergibt sich aus der Entstehungs- und Vorgeschichte des Bescheids vom 6. September 2023, dass die Klägerin nicht vom Erlass einer erneuten Sachentscheidung ausgehen konnte.Die Maßnahmen zur Durchsetzung der Mietenkonzepte wurden (abschließend) in den jeweiligen Jahren getroffen und es deutet nichts darauf hin, dass die IBB bzw. der Bewilligungsausschuss sich die Entscheidung über die Gewährung von Aufwendungszuschüssen für einen derart langen Zeitraum (vorliegend über sechs Jahre) vorbehalten wollte. Zwar hat die IBB ein förmliches Ablehnungsverfahren durchgeführt, indem sie die Klägerin angehört und in der Form eines Bescheides entschieden hat. Mangels neuen Tatsachenvorbringens der Klägerin erging diese Entscheidung jedoch auf der exakt gleichen Grundlage wie die vom 15. Februar 2017.
e. Die Bestandskraft des Verwaltungsakts vom 15. Februar 2017 bleibt unangetastet. Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Vorbringen der Klägerin, der Beklagte müsse trotz etwaiger Bestandskraft nicht im Unrecht verharren, sondern sei nach dem Rechtsstaatsprinzip und dem Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet, diesen Zustand zu korrigieren bzw. es sei ein Wiederaufgreifen des Verfahrens möglich. Die Klägerin hätte zwar möglicherweise einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne gemäß § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG. Einen solchen Antrag hat sie bislang aber nicht gestellt, so dass auch eine darauf gerichtete Klage unzulässig wäre (BVerwG, Urteil vom 2. März 2022 – BVerwG 6 C 7.20 –, juris Rn. 57 f.).
Die Klägerin hat mit ihrem „Zweitantrag“ vom 19. Juni 2023 weder ausdrücklich einen Wiederaufgreifensantrag gestellt, noch hat sie neue Tatsachen vorgebracht, die die IBB zur Prüfung nach § 51 VwVfG hätten veranlassen können oder müssen. Ungeachtet der Rechtsfrage, ob neue Rechtsprechung überhaupt einen Wiederaufgreifensgrund darstellen kann, berief sich die Klägerin in ihrem Zweitantrag nicht auf die Kammerurteile vom 21. Juni 2022 (VG 8 K 228.19 und VG 8 K 138/20), die bei lebensnaher Betrachtung Anlass ihrer Bitte um rechtsmittelfähige Bescheidung gewesen sein dürften. Schließlichbestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Behörde ein Wiederaufgreifen des Verfahrens geprüft hat, insofern wäre zumindest eine Nennung des § 51 VwVfG oder eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dessen Voraussetzungen zu erwarten gewesen.
II. Die Klage vom 9. November 2023 ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Der Klage auf Gewährung von Aufwendungszuschüssen kann für den Zeitraum vom 1. April 2018 bis 31. Dezember 2021 keine bestandskräftige ablehnende behördliche Entscheidung entgegengehalten werden. Die Klägerin hat für diesen Zeitraum – anders als für den Zeitraum 1. April 2017 bis 31. März 2018 – keine Anträge auf Gewährung von Aufwendungszuschüssen gestellt. Ihr Antrag vom 27. Januar 2017 bezog sich ausdrücklich auf den Zeitraum 1. April 2017 bis 31. März 2018. Die behördlichen Entscheidungen vom 12. März 2018, 7. März 2019 und 26. März 2020, mit denen ebenfalls die planmäßigen Kapitaldiensterhöhungen im Gegenzug zur Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen ausgesetzt wurden, ergingen nicht auf Antrag der Klägerin, sondern stützten sich allein darauf, dass bereits im Vorjahr entsprechend verfahren worden war.
Der Umstand, dass kein Vorverfahren durchgeführt worden ist, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Sofern – worauf der Verweis auf den Bewilligungsausschuss in der Rechtsbehelfsbelehrung des Bescheids vom 5. Oktober 2023 hindeutet – die IBB in Vertretung des Bewilligungsausschusses über die Gewährung von Aufwendungszuschüssen nach den Mietenkonzepten des Landes Berlin entschieden hat, findet gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO kein Vorverfahren statt, weil der Bewilligungsausschuss eine oberste Landesbehörde ist (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1978 – BVerwG VIII C 55.75 –, juris Rn. 17).
Sollte hingegen die IBB den Bescheid vom 5. Oktober 2023 im eigenen Namen erlassen haben – wofür vorliegend insbesondere spricht, dass allein die IBB von der Senatsverwaltung mit der Umsetzung der Maßnahmen aus den Mietenkonzepten beauftragt wurde und sich weder aus dem Rubrum, noch dem Regelungsgehalt des Bescheids oder entsprechenden Protokollen ergibt, dass der Bewilligungsausschuss getagt und die Ablehnung des Antrags der Klägerin beschlossen hat – wäre die Durchführung des Vorverfahrens ausnahmsweise entbehrlich, weil sich der Beklagte rügelos auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat. Nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung gingen beide Beteiligte davon aus, dass es eines Vorverfahrens nicht bedurfte, und es liegt ein Fall der rügelosen Einlassung des Beklagten zur Sache vor, die in ihrer Bestimmtheit und Endgültigkeit keine abweichende Auffassung in einem Widerspruchsverfahren erwarten lässt (OVG Münster, Urteil vom 6. November 1996 – 11 A 29/94 –, juris Rn. 11 ff.).
III. Die Klage vom 9. November 2023 ist jedoch unbegründet.
Die Ablehnung der Gewährung von Aufwendungszuschüssen für den Zeitraum vom 1. April 2018 bis 31. Dezember 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf die Aufwendungszuschüsse (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Eine gesetzliche Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Aufwendungszuschüssen existiert nicht.
2. Die Klägerin kann auch keinen vertraglichen Anspruch auf die Gewährung von Aufwendungszuschüssen aus dem Förderverhältnis herleiten. Zwischen den Beteiligten ist nicht vereinbart worden, dass ihr die streitgegenständlichen Aufwendungszuschüsse zu gewähren wären.
Soweit die Klägerin vorträgt, aus ihrer Verpflichtung zur Annahme von Aufwendungszuschüssen folge als Minus ein Anspruch auf die Gewährung dieser, folgt die Kammer dem nicht. Die Klägerin ist als Fördernehmerin im Verhältnis zum Beklagten als Fördergeber zwar verpflichtet, weitere Aufwendungszuschüsse anzunehmen. In Buchstabe a) der von ihr im Zusammenhang mit der Beantragung und Annahme der Anschlussförderung abgegebenen Verpflichtungserklärung vom 12. Juli 1999 hat sich die Klägerin verpflichtet, die zu bewilligende Aufwendungshilfe sowie ggf. weitere Zuschüsse entgegenzunehmen. Der Bescheid über die Bewilligung der Anschlussförderung vom 26. Oktober 1999 nimmt auf diese Verpflichtungserklärung Bezug. Sie ist damit zur Grundlage der Bewilligung der Anschlussförderung geworden. Ferner ergibt sich eine Verpflichtung der Klägerin zur Annahme von Aufwendungszuschüssen aus Nr. 9 Abs. 2 Satz 2 der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 - WFB 1977 - vom 28. Juli 1977 (Amtsblatt für Berlin S. 1188). Danach ist der Vermieter bzw. der Bauherr verpflichtet, Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen (Aufwendungshilfen) während der ursprünglich vorgesehenen Förderungsdauer und ggf. nach deren Ablauf anzunehmen. Diese Regelung ist in den Bewilligungsbescheid der Erstförderung vom 23. Juni 1983 übernommen worden, der zudem auf die WFB 1977 verweist. Gemäß Nr. 5 Abs. 4 der Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 (Anschlußförderung RL 1996 - AFördRL 1996 -) vom 3. Dezember 1997 (Amtsblatt für Berlin 1998 S. 926) gelten die bei Bewilligung der Bauvorhaben durch Bescheid über die Förderung mit Aufwendungshilfen vereinbarten Bedingungen, Bestimmungen und Auflagen, soweit sie den AFördRL nicht widersprechen, bis zum Ablauf der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ weiter.
Aus der Verpflichtung zur Annahme von Zuschüssen folgt aber kein Anspruch auf die Gewährung solcher Zuschüsse; erst recht nicht auf Zuschüsse in bestimmter Höhe und für einen bestimmten Zeitraum. Soweit die Klägerin zur Begründung ihres Anspruchs auf die WFB 1977 und damit eine Verwaltungsvorschrift abstellt, kann diese schon als solche keine Rechtsgrundlage für den von ihr reklamierten Anspruch auf Aufwendungszuschüsse sein. Soweit die Klägerin möglicherweise darauf abstellt, dass die Kammer mit Urteil vom 21. Juni 2022 im Zusammenhang mit der aus den AFördRL folgenden Verpflichtung zu förderbedingten Mieterhöhungen ausgeführt hat, dass in der Verpflichtung gegenüber einem anderem, eine bestimmte Handlung vorzunehmen, üblicherweise die Berechtigung zu dieser Handlung dem anderen gegenüber als Minus mitenthalten sei (VG Berlin, Urteile vom 21. Juni 2022 – VG 8 K 228.19 –, EA S. 12 und – VG 8 K 138/20 –, EA S. 14), ist die Verpflichtung zur Vornahme von Mieterhöhungen und somit einer eigenen Handlung schon nicht vergleichbar mit der (passiven) Verpflichtung zur Annahme von Zuschüssen.
Auch aus der Verpflichtungserklärung ergibt sich kein Anspruch auf die Gewährung von Aufwendungszuschüssen. Der Wortlaut von Buchstabe a) der Verpflichtungserklärung vom 12. Juli 1999 bestimmt lediglich die einseitige Verpflichtung der Klägerin, die vereinbarten sowie ggf. weitere Zuschüsse anzunehmen. Auch die weiteren Regelungen in der Verpflichtungserklärung umfassen ausschließlich Verpflichtungen der Klägerin im Gegenzug für den Erhalt der Anschlussförderung. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beteiligten im Rahmen der Anschlussförderung mit der Verpflichtungserklärung einen Anspruch auf Aufwendungszuschüsse regeln wollten.
3. Daraus, dass die Aussetzung der Erhöhung des Kapitaldienstes für die Fördernehmer regelmäßig mit Nachteilen verbunden ist und keine der Gewährung von Aufwendungszuschüssen gleichwertige Kompensation für die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen darstellt (VG Berlin, Urteile vom 21. Juni 2022 – VG 8 K 228.19 –, EA S. 11 und – VG 8 K 138/20 –, EA S. 12, 14), ergibt sich entgegen der klägerischen Auffassung kein Anspruch auf die Gewährung von Aufwendungszuschüssen. Aus der Kammerrechtsprechung folgt zwar, dass die einseitige Aussetzung der planmäßigen Kapitaldiensterhöhung rechtswidrig ist (VG Berlin, Urteil vom 21. Juni 2022 – VG 8 K 138/20 –) und die Berechtigung zu förderungsbedingten Mieterhöhungen daher nicht entfallen lässt (VG Berlin, Urteil vom 21. Juni 2022 – VG 8 K 228.19 –). Allein die Darlegung eines Nachteils durch die Aussetzung der planmäßigen Erhöhung des Kapitaldienstes – den die Klägerin vorliegend insbesondere mit der verzögerten Tilgung der Aufwendungsdarlehen und den unterlassenen Mieterhöhungen beschreibt, die zu einem geringeren Verkehrswert des Objektes führen würden – begründet hingegen keinen Anspruch auf eine Zuwendung. Es bedarf vielmehr stets einer Rechtsgrundlage, deren Rechtsfolge die mit der Klage begehrten Aufwendungszuschüsse sind. Eine solche gesetzliche oder vertragliche Rechtsgrundlage ist – wie bereits dargelegt – nicht ersichtlich.
4. Der Beklagte gewährt die von der Klägerin begehrten Aufwendungszuschüsse auf Grundlage der Mietenkonzepte für den Sozialen Wohnungsbau 2018 bis 2020/2021 (vgl. Senatsverwaltung, Mietenkonzept für den Sozialen Wohnungsbau 2018 – Aussetzung der förderrechtlich zulässigen Mieterhöhungen zum 1.April 2018, 11. Dezember 2017 [Mietenkonzept 2018]; Senatsverwaltung, Mietenkonzept für den Sozialen Wohnungsbau – Aussetzung der förderrechtlich zulässigen Mieterhöhungen zum 1. April 2019, 13. Februar 2019 [Mietenkonzept 2019]; Senatsverwaltung, Mietenkonzept für den Sozialen Wohnungsbau 2020/2021 zum Aussetzen der förderungsbedingten Mieterhöhungen, 15. Januar 2020 [Mietenkonzept 2020/21]) nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Vorschriften (§§ 23, 44 der Landeshaushaltsordnung - LHO -). Ein Rechtsanspruch auf die Aufwendungszuschüsse kann sich daher nur aus einer durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 GG) begründeten Selbstbindung der Verwaltung ergeben.
Werden die Fördervoraussetzungen in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese den Gleichheitssatz wahren und von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den Förderrichtlinien zum Ausdruck kommt (vgl. BayVGH München, Beschluss vom 14. September 2020 – 6 ZB 20.1652 –, juris Rn. 9). Maßgeblich für die Entstehung einer Selbstbindung ist – insbesondere bei unklarem und daher auslegungsbedürftigem Wortlaut – die tatsächliche Handhabung der Förderrichtlinien in der Verwaltungspraxis. Als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen sie keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2008 – BVerwG 7 B 38.08 –, juris Rn. 9). Ein Anspruch aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung besteht, wenn diese eine bestimmte Ermessenspraxis des Inhalts etabliert hat, bestimmte im Ermessen stehende Leistungen zu gewähren (BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 2015 – BVerwG 6 B 12.15 –, juris Rn. 25).
Die Mietenkonzepte 2018 bis 2020/2021 wahren den Gleichheitssatz (dazu unter a.) und der Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung bei ihrer Anwendung im Einzelfall setzt (dazu unter b.).
a. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Förderrichtliniengeber wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dies gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Unzulässig ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird. Der Richtliniengeber ist bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht „willkürlich" verteilen: Zuwendungen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Dabei stehen dem Richtliniengeber aber sachbezogene Gesichtspunkte in sehr weitem Umfang zur Verfügung. Solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerwG, Urteile vom 14. März 2018 – BVerwG 10 C 1.17 –, juris Rn. 15 ff. und vom 29. November 2018 – BVerwG 5 C 10.17 –, juris Rn. 16 f.; vgl. auch die st. Rspr. des BVerfG zur Vereinbarkeit von Zuwendungen mit dem Gleichheitssatz). Bei einer Differenzierung in Förderrichtlinien nach Sachverhalten ist die Sachgerechtigkeit der Abgrenzung lediglich am Willkürverbot zu messen, wohingegen eine Differenzierung nach Personengruppen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung standzuhalten hat (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 5. Januar 2024 – 6 A 394/20 –, juris Rn. 16).
Diesen Vorgaben entsprechen die Mietenkonzepte 2018 bis 2020/2021. Sie weisen einen Gemeinwohlbezug auf, denn mit ihnen soll die förderungsbedingte Erhöhung der Mieten für mit Mitteln des sozialen Wohnungsbaus geförderte Wohnungen im Förderungszeitraum vermieden werden. Begünstigte Förderobjekte sind Wohnungen mit Verträgen über die barwertige Zahlung von Aufwendungsdarlehen, Wohnungen mit Anschlussförderung in der Ruhephase, Wohnungen mit Anschlussförderung in der Bedienphase und Wohnungen in mit IBB-Baudarlehen geförderten Objekten. Dabei werden zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen in den Fördersegmenten Wohnungen mit Verträgen über die barwertige Zahlung von Aufwendungsdarlehen, Wohnungen mit Anschlussförderung in der Ruhephase und Wohnungen in mit IBB-Baudarlehen geförderten Objekten Aufwendungshilfen gewährt, während im Fördersegment Wohnungen mit Anschlussförderung in der Bedienphase auf die weitere Erhöhung der planmäßigen Bedienung der Aufwendungsdarlehen verzichtet wird.Unter Berücksichtigung des weiten Gestaltungsspielraums, der dem Beklagten für die Abgrenzung der begünstigten Kreise grundsätzlich zukommt, und der gebotenen größten Zurückhaltung bei der Auferlegung zusätzlicher Leistungsverpflichtungen über den Gleichheitssatz (BVerwG, Urteil vom 29. November 2018 – BVerwG 5 C 10.17 –, juris Rn. 17), erscheint diese Differenzierung ausreichend sachbezogen und nicht willkürlich. Der Beklagte hat die Unterscheidung in den Mietenkonzepten damit begründet, dass den Eigentümern von Objekten in der Bedienphase bei einer Aussetzung der planmäßigen Erhöhung des Kapitaldienstes kein erhöhter Aufwand entstünde, der unmittelbar zu Mieterhöhungen führen würde. Der Beklagtenvertreter erläuterte hierzu in der mündlichen Verhandlung, es sei seinerzeit davon ausgegangen worden, Fördernehmern mit dem Verzicht auf die Kapitaldiensterhöhung eine gleichwertige Kompensation für die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen zu bieten. Einer einheitlichen Behandlung sämtlicher Fördersegmente stand entgegen, dass der Verzicht auf die planmäßige Kapitaldiensterhöhung nur bei Objekten in der Bedienphase möglich war. Da in den anderen drei Fördersegmenten noch kein Kapitaldienst geleistet wurde, konnte auf dessen planmäßige Erhöhung nicht verzichtet werden. Der Gewährung von Aufwendungszuschüssen in allen Fördersegmenten standen nach Angabe des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung wiederum fiskalpolitische Erwägungen entgegen. Dabei erscheint die Überlegung, dass im Haushaltsausschuss eher Einnahmereduzierungen als weitere erhöhte Ausgaben mehrheitsfähig gewesen seien und man andernfalls möglicherweise die politische Durchsetzbarkeit der Mietenkonzepte insgesamt gefährdet hätte, nachvollziehbar und jedenfalls nicht sachfremd. Auch das Argument eines geringeren Verwaltungsaufwands durch den Verzicht auf die planmäßige Kapitaldiensterhöhung gegenüber der Bewilligung und Auszahlung weiterer Zuschüsse sowie der Überwachung der entsprechenden Zahlungsströme ist nachvollziehbar.
Die Kammer verkennt nicht, dass das fiskalische Bemühen, Ausgaben zu sparen, für sich genommen in aller Regel nicht ausreicht, um eine differenzierende Behandlung verschiedener Personengruppen zu rechtfertigen (BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 – 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 –, NJW 1987, 2359, 2363, beck-online m.w.N.). Aber abgesehen davon, dass die Differenzierung hier nicht nach Personengruppen, sondern Fördersegmenten erfolgte und es durchaus mit dem Gleichheitssatz vereinbar sein kann, begrenzte öffentliche Mittel nicht nach dem „Gießkannenprinzip” zu verteilen, sondern gezielt – unter Bevorzugung einzelner und Benachteiligung anderer Personengruppen – einzusetzen (ebda.), war der fiskalische Aspekt nicht der alleinige Differenzierungsgrund. Dass es nach der Kammerrechtsprechung für das Fördersegment 'Objekte in der Bedienphase' tatsächlich an einer der Gewährung von Aufwendungszuschüssen gleichwertigen Kompensation für die Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen fehlte, steht der Annahme eines sachlichen Grundes für die Unterscheidung nicht entgegen. Denn der einseitigen Aussetzung der planmäßigen Kapitaldiensterhöhung stand die Rechtswidrigkeit jedenfalls nicht auf die Stirn geschrieben. Unabhängig davon stellt sich auch die Gewährung von Aufwendungszuschüssen bei gleichzeitiger Untersagung förderungsbedingter Mieterhöhungen möglicherweise im individuellen Fall als nachteilig dar (vgl. VG Berlin, Urteile vom 21. Juni 2022 – VG 8 K 228.19 –, EA S. 15 f. und – VG 8 K 138/20 –, EA S. 17). Die Differenzierung knüpft schließlich nicht an Merkmale an, die sich denen nach Art. 3 Abs. 2 oder Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 83).
b. Der Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung bei Anwendung der Mietenkonzepte 2018 bis 2020/2021 im Einzelfall setzt. Er ist zutreffend davon ausgegangen, dass für das Objekt der Klägerin nach den Mietenkonzepten keine Aufwendungszuschüsse vorgesehen sind.
Das Objekt der Klägerin zählte im streitgegenständlichen Zeitraum zum Fördersegment 'Wohnungen mit Anschlussförderung in der Bedienphase'. Nachdem sie die für die Finanzierung ihres Projekts in Anspruch genommenen Fremdmittel zum 31. März 2014 vollständig zurückgezahlt hatte, endete zu diesem Datum ihre Anschlussförderung und sie konnte ab dem 1. April 2014 planmäßig die Aufwendungsdarlehen bedienen. Das Objekt der Klägerin befand sich mithin vom 1. April 2014 bis zum 31. Dezember 2021 in der Bedienphase. In dieser Zeit war sie nach Buchstabe m) der Verpflichtungserklärung vom 12. Juli 1999 sowie Nr. 3.1 Abs. 4 Buchstabe g) Satz 1 AFördRL grundsätzlich berechtigt und verpflichtet, förderungsbedingte Mieterhöhungen um 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche/monatlich vorzunehmen. Seit der vorzeitigen vollständigen Rückzahlung der Aufwendungsdarlehen zum 31. Dezember 2021 ist dies nicht mehr der Fall (vgl. VG Berlin, Urteile vom 29. September 2021 – VG 8 K 159.19 und VG 8 K 160.19 –, jeweils EA S. 9 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Mai 2024 – OVG 5 N 79/21 –, juris Rn. 22).
Schließlich ist keine etablierte Verwaltungspraxis im Förderungszeitraum ersichtlich oder vorgetragen, der zufolge abweichend von den Mietenkonzepten 2018 bis 2020/2021 für Objekte in der Bedienphase Aufwendungszuschüsse zugewendet wurden. Soweit die Klägerin vorträgt, in den Mietenkonzepten bis einschließlich 2017 hätten alle Fördersegmente Aufwendungszuschüsse bekommen können und erst danach sei diese Möglichkeit für bestimmte Fördersegmente gestrichen worden, spiegelt sich eine solche Änderung der Verwaltungspraxis in den streitgegenständlichen Mietenkonzepten nicht wider. In den Erläuterungen des Mietenkonzepts 2017 heißt es: „Für die Objekte in der Bedienung der Aufwendungs- oder IBB-Baudarlehen sollen den Eigentümern/Fördernehmern eine entsprechende Begrenzung von Zins oder Tilgung zum Ausgleich für die zum 1. April 2017 nicht erfolgende planmäßige Mieterhöhung um 0,1278 €/ m² Wohnfläche/monatlich angeboten werden. Für die Objekte in den anderen Fördersegmenten werden entsprechende ergänzende Aufwendungszuschüsse bereitgestellt.“ In den Mietenkonzepten 2018 bis 2020/2021 heißt es jeweils, dass das Land Berlin bei Objekten, in denen die Eigentümer die Aufwendungsdarlehen planmäßig bedienen, auf die weitere Erhöhung der planmäßigen Bedienung der Aufwendungsdarlehen verzichte. Mithin ist die Gewährung von Aufwendungszuschüssen für das Fördersegment der Klägerin auch im Mietenkonzept 2017 nicht vorgesehen gewesen. Unabhängig davon würde der Klägerin ein solcher Einwand nicht zum Erfolg verhelfen. Denn ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm kann ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus sachlichen Gründen jederzeit geändert werden. Ein Zuwendungsempfänger muss grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt grundlegender Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen die Zuwendungen gekürzt oder eingestellt werden. Als sachliche Gründe kommen etwa der vorzeitige Wegfall des Förderzwecks oder eine geänderte Haushaltslage in Betracht. Somit kann sich selbst ein über einen längeren Zeitraum geförderter Zuwendungsempfänger nicht auf eine Selbstbindung der Verwaltung berufen, sofern nicht besondere Umstände hinzutreten (Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht, 1. Aufl. 2017, A. Grundlagen Rn. 90 f.). Dies gilt in besonderem Maße auch für Eigentümer oder Erwerber fremdgenutzter Sozialwohnungen. Gerade im Bereich der staatlichen Wohnungsbauförderung ist es in der Vergangenheit immer wieder zu Änderungen auf Grund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse gekommen. Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage vertrauen (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 – BVerwG 5 C 10.05 –, NVwZ 2006, 1184, 1188).
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung. Gründe die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes auf
21.649,74 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 23, 44 der Landeshaushaltsordnung - LHO
§ 51 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 73 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 GG
Art. 3 Abs. 2 oder Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1987, 2359, 2363
NVwZ 2006, 1184, 1188
8 K 289/23
8 K 330/23
8 K 138/20
9 C 7.11
4 A 1464/17
2 B 17.10
VIII C 55.75
24 CS 23.15
7 K 02.52
6 C 7.20
8 K 228.19
11 A 29/94
6 ZB 20.16
7 B 38.08
6 B 12.15
10 C 1.17
5 C 10.17
6 A 394/20
1 BvL 8/84
1 BvL 16/84
2 BvR 883/14
8 K 159.19
8 K 160.19
5 N 79/21
5 C 10.05