Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-05, Aktenzeichen 4 M 139/20

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 3. Kammer - vom 28. Oktober 2020, deren Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, hat keinen Erfolg. Die Einwendungen rechtfertigen die begehrte Änderung des Beschlusses nicht.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO zu Recht entsprochen.
I. Zunächst ist - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - der Antrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin zu verpflichten, den in der Antragsschrift vom 14. August 2020 näher bezeichneten streitgegenständlichen Beitrag im nichtamtlichen Teil des Amtsblattes der Antragsgegnerin zu veröffentlichen, zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin hier beteiligtenfähig. Gemäß § 61 Nr. 2 VwGO sind Vereinigungen fähig am Verfahren beteiligt zu sein, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Die Vorschrift ermöglicht es, nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen öffentlich-rechtliche Ansprüche eigenständig gerichtlich durchzusetzen, die ihnen als Personenmehrheit zuerkannt sind. Daher sind diese Vereinigungen beteiligtenfähig, wenn sie geltend machen können, Zuordnungssubjekt einer materiellen Rechtsposition zu sein, die einen Bezug zum Streitgegenstand des konkreten Rechtsstreits aufweist. Der zur gerichtlichen Prüfung stehende Lebenssachverhalt muss nach einem Normenkomplex zu beurteilen sein, aus dem sich möglicherweise ein Recht der Vereinigung ergibt (BVerwG, Urteil vom 28. November 2018 - 6 C 2/17 -, juris Rn. 13). Insoweit verfängt der Einwand der Antragsgegnerin nicht, bei der Antragstellerin handele es sich um kein selbständiges Rechtssubjekt. Denn gerade für solche Personenmehrheiten sieht die Regelung des § 61 Nr. 2 VwGO in dem dort bestimmten Fall eine Beteiligtenfähigkeit vor. Der Antragstellerin kann vorliegend auch ein Recht zustehen. Unstreitig sah die bis zum 30. September 2020 geltende Richtlinie der Bürgermeisterin zur Veröffentlichung von Beiträgen im Leunaer Stadtanzeiger vor, dass Fraktionen - wie die Antragstellerin - in einer eigenen Rubrik Beiträge veröffentlichen können. Ebenfalls unstreitig bestand auch eine solche Verwaltungspraxis hinsichtlich Veröffentlichungen von Fraktionen durch die Antragsgegnerin. Danach kann der Antragstellerin aus der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin unter Berufung auf ihr Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 GG ein eigenes Recht zustehen.
II. Ebenfalls zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Antrag der Antragstellerin begründet ist. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf das streitige Rechtsverhältnis erlassen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die Regelung aus anderen Gründen nötig erscheint. Der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) sowie die Notwendigkeit der vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit den §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft zu machen. Wird mit einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Hauptsache ganz oder teilweise vorweggenommen und dadurch in aller Regel ein faktisch endgültiger Zustand geschaffen, kann eine Regelung nur ergehen, wenn der Antragsteller in der Hauptsache zumindest überwiegende Erfolgsaussichten hat und schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens verwiesen werden müsste. Überwiegende Aussichten in der Hauptsache bestehen hingegen nur dann, wenn der geltend gemachte Anspruch mit größter Wahrscheinlichkeit begründet ist und aller Voraussicht nach auch im Hauptsacheverfahren bestätigt werden wird (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 5. Januar 2007 - 1 M 1/07 -, juris m. w. N.).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass sie mit größter Wahrscheinlichkeit einen Anordnungsanspruch auf Veröffentlichung des streitgegenständlichen Artikels hat.
Dabei kann dahinstehen, ob es sich bei dem Leunaer Stadtanzeiger als nichtamtlicher Teil des Amtsblattes um eine öffentliche Einrichtung im Sinne des § 24 KVG LSA oder eine Verwaltungseinrichtung handelt. In beiden Fällen steht der Antragsgegnerin hinsichtlich der Veröffentlichung von Beiträgen und Artikeln ein Ermessen zu, nämlich für die öffentliche Einrichtung im Rahmen ihrer Widmungsbefugnis und für die Verwaltungseinrichtung aus Art. 28 Abs. 2 GG. Dieses Ermessen füllt die Antragsgegnerin vorliegend durch die Richtlinie der Bürgermeisterin zur Veröffentlichung von Beiträgen im Leunaer Stadtanzeiger vom 28. Oktober 2013 (im Folgenden: RL 2013) bzw. vom 1. Oktober 2020 (im Folgenden: RL 2020) und ihre entwickelte Verwaltungspraxis aus. Beides führt zu einer Selbstbindung und einem Anspruch Dritter auf Gleichbehandlung als Ausfluss des Schutzgutes aus Art. 3 GG.
Sind die Voraussetzungen für eine Veröffentlichung von Beiträgen - wie hier - zulässigerweise in einer Richtlinie geregelt, so muss diese gleichmäßig angewendet werden. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung einer solchen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz gebunden ist. Dabei darf eine solche Richtlinie nicht - wie Gesetze oder Rechtsverordnungen - gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Das Gericht ist vielmehr auf die Überprüfung beschränkt, ob bei Anwendung der Richtlinien der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2008 - 7 B 38.08 -, juris Rn. 9; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 9. Februar 2011 - 1 L 82/10 -, juris Rn. 10 m. w. N.).
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist hier ihre aus der RL 2013 folgende Verwaltungspraxis maßgeblich. Zwar dürfte die in der RL 2020 zum Ausdruck kommende Änderung der Verwaltungspraxis zulässig sein (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 1979 - 7 B 144.79 -, juris Rn. 4). Ändert eine Gemeinde - oder hier: die zuständige Bürgermeisterin - aber ihre Verwaltungspraxis in Bezug auf die Benutzung einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung oder einer Verwaltungseinrichtung, nachdem ein Antrag auf „Benutzung“ bereits vorliegt, so setzt sie sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dem naheliegenden Verdacht aus, dass sie die Verwaltungspraxis nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert hat, sondern nur, um den Antrag ablehnen zu können. Ein solches Verfahren ist deshalb - unabhängig vom Vorliegen objektiver Gründe - mit der Pflicht der Gemeinden zur Gleichbehandlung nicht zu vereinbaren. Aus diesem Grund muss der bereits gestellte Antrag noch nach den bisher geltenden Grundsätzen beschieden werden (BVerwG, Urteil vom 28. März 1969 – VII C 49.67 –, juris Rn. 46). So liegt es hier, denn die Antragstellerin hat den streitgegenständlichen Beitrag bereits im Juli 2020 bei der Bürgermeisterin eingereicht, die Änderung der Richtlinie und der Verwaltungspraxis erfolgte aber erst zum 1. Oktober 2020.
Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Beschwerdebegründung nicht ausreichend dargetan, dass die Veröffentlichung des streitgegenständlichen Beitrages der RL 2013 oder ihrer sonstigen Verwaltungspraxis widerspricht. Nach Ziffer 1 der RL 2013 werden u.a. Beiträge veröffentlicht, die der Rubrik „Anregungen, Meinungen und Informationen von Mitgliedern des Stadtrates oder den Fraktionen“ angehören. Solche Beiträge aller Fraktionen wurden unstreitig in der Vergangenheit im Leunaer Stadtanzeiger veröffentlicht. Unstreitig ist ebenfalls, dass der Beitrag der Rubrik „Meinungen von Fraktionen“ zuzurechnen ist.
Der Einwand der Antragsgegnerin, der Beitrag widerspreche ihrer in Ziffer 2 der RL 2013 zum Ausdruck kommenden Verwaltungspraxis, wonach die Beiträge einen örtlichen Bezug haben sollten, greift nicht durch. Denn der Beitrag hat zwei Anträge der Antragstellerin zur Behandlung im Stadtrat der Antragsgegnerin zum Gegenstand. Lediglich der letzte Absatz greift eine überörtliche Thematik auf, die sodann aber in Bezug auf den Stadtrat der Antragsgegnerin gesetzt wird. Eine ähnliche Auseinandersetzung findet sich in dem von der Antragstellerin zitierten Beitrag der CDU-Fraktion im Leunaer Stadtanzeiger 7/2020 vom 29. Juli 2020, dort Seite 13. Hier wird zunächst sogar auf die Bundespolitik und dann auf die Landespolitik eingegangen, um beides - wie im hier streitgegenständlichen Beitrag - zur Kommunalpolitik in Bezug zu setzen. Dass der Beitrag - wie die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdebegründung vom 11. November 2020 ausführt - allein auf eine politische Auseinandersetzung mit der Landespolitik ziele, ist für den Senat vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich.
Mit dem Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe den Beitrag der CDU-Fraktion aus dem Leunaer Stadtanzeiger 7/2020 vom 29. Juli 2020 nicht an die Antragsgegnerin weitergeleitet und auch sonst keine Darlegung der Antragstellerin zum pauschalen Vorwurf der Ungleichbehandlung zugänglich gemacht, kann die Antragsgegnerin schon nicht durchdringen, da eine vermeintliche Verletzung rechtlichen Gehörs die Antragsgegnerin nicht von ihrer aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO folgenden Darlegungspflicht befreit. Allein ein Verfahrensfehler führt noch nicht zu einem anderen rechtlichen Ergebnis. Es lag danach bei der Antragsgegnerin selbst, nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichts und dem dort in Bezug genommenen Beitrag im Leunaer Stadtanzeiger 7/2020 vom 29. Juli 2020, eine Einsicht in die Akten zu beantragen, um darzulegen, warum die Annahme dieses Sachverhaltes fehlerhaft sei. Die Antragsgegnerin hat eine vermeintliche Fehlerhaftigkeit des angenommenen Sachverhaltes aber weder dargelegt noch sonst begründet.
Sofern die Antragsgegnerin weiter meint, der streitgegenständliche Beitrag falle nach ihrer Verwaltungspraxis unter Ziffer 5 der RL 2013, wonach Beiträge, deren Inhalte gegen gesetzliche Vorschriften gerichtet sind, die Interessen der Stadt Leuna und ihrer Ortschaften verletzen, gegen die guten Sitten verstoßen, die öffentliche Verwaltung herabwürdigen, die Ehre einzelner Personen angreifen, Beleidigungen und Diffamierungen enthalten, radikal, sexistisch oder rassistisch sind oder ohne erkennbare Angabe des Autors eingereicht werden, nicht veröffentlicht werden, hat sie dies nicht hinreichend dargelegt. Die Antragsgegnerin führt zwar aus, seit Gültigkeit der RL 2013 seien wiederholt Eingriffe in Inhalte von Beiträgen vorgenommen worden, wenn gegen Ziffer 5 der RL 2013 verstoßen worden sei. Dabei sei ohne Belang gewesen, ob der Beitrag von einer Fraktion, von einer Einzelperson oder von einem Verein eingereicht worden sei. Dies bestätigt auch die Antragstellerin, indem sie angibt, dass vorhergehende Artikel durch die Antragsgegnerin gekürzt und geändert worden seien. Allerdings legt die Antragsgegnerin nicht hinreichend dar, dass es sich bei den in der Vergangenheit gekürzten Formulierungen im Vergleich zu den hier streitgegenständlichen um gleichartige oder ähnliche Formulierungen gehandelt habe. Vor dem Hintergrund, dass Ziffer 1 der RL 2013 ausdrücklich „Meinungen“ als zu veröffentlichende mögliche Beiträge vorsah, ist es nicht ausreichend, wenn die Antragsgegnerin hier schlicht behauptet, dass die konkrete Meinung im streitgegenständlichen Beitrag gegen ihre Verwaltungspraxis verstoße, ohne dass dies für den Senat auch nur im Ansatz überprüfbar wäre. Denn eine „Meinung“ stellt schon nach ihrer Definition (in Abgrenzung zur Information) eine persönliche Ansicht, Überzeugung oder Einstellung dar, die eine Person in Bezug auf jemanden oder etwas hat. So ist der „Meinung“ auch grundsätzlich immanent, eine Ansicht gegen etwas oder jemanden zu haben.
Allein die Bezugnahme auf Ziffer 5 der RL 2013 ist nach Auffassung des Senates nicht geeignet, eine Verwaltungspraxis darzulegen, wonach Beiträge wie der hier vorliegende nicht zu veröffentlichen sind. Denn die hier maßgeblichen Einschränkungen der Ziffer 5 enthalten subjektive Wertungen, die sich nur anhand einer (objektiven) Konkretisierung durch die Bürgermeisterin und damit nur anhand der tatsächlichen Verwaltungspraxis im Hinblick auf das hier maßgebliche allgemeine Gleichbehandlungsgebot gemäß Art. 3 Abs. 1 GG beurteilen lassen. So erklärt die Antragsgegnerin selbst, dass die in Ziffer 5 enthaltenen Merkmale der „Herabwürdigung der öffentlichen Verwaltung“, „Ehrverletzung einzelner Personen“ und „Beleidigungen oder Diffamierungen“ nach ihrer Verwaltungspraxis eben nicht an (straf-)rechtlichen Begriffen zu messen seien, sondern einer eigenen Wertung der Bürgermeisterin unterlägen. Weiter sei trotz der generellen Zulassung von „Meinungen“ darauf geachtet worden, dass Beiträge möglichst auf Informationen der Stadtverwaltung und Informationen zu örtlichen Angelegenheiten reduziert und redaktionelle Beiträge nur möglichst begrenzt aufgenommen worden wären (Seite 2 der Beschwerdebegründung vom 11. November 2020). Dies unterstreicht, dass nach der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin auch redaktionelle Beiträge veröffentlicht und Inhalte nicht stets, sondern nur „möglichst“ auf Informationen beschränkt wurden. Hiernach ist für den Senat nicht (anhand objektiver Kriterien) nachvollziehbar, wann sich ein Beitrag nach der Wertung der Bürgermeisterin noch innerhalb des Zulässigen befindet (und zu veröffentlichen ist) und wann nicht.
Sofern die Antragsgegnerin meint, die Antragstellerin würde mit Veröffentlichung des streitgegenständlichen Beitrages den Leunaer Stadtanzeiger als „Parteizeitung“ umfunktionieren, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Wer sich durch seine Verwaltungspraxis dazu entschieden hat, auch Meinungen im nichtamtlichen Teil des Amtsblattes zu veröffentlichen, muss auch Meinungen zulassen, die überspitzt dargestellt werden, der eigenen Meinung oder gar der Meinung der Mehrheit widersprechen. Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Entscheidung, dass Anregungen, Meinungen und Informationen von Mitgliedern des Stadtrates und der Fraktionen im L Stadtanzeiger veröffentlicht werden können, ein Forum geschaffen, in dem Fraktionen ihre politische Position darstellen können und dargestellt haben. In diesem Rahmen bewegt sich der streitgegenständliche Beitrag der Antragstellerin.
Nicht zu folgen ist auch der Ansicht der Antragsgegnerin, dass durch die Veröffentlichung des streitgegenständlichen Beitrages eine unzulässige „Parteienfinanzierung“ vorliege. Der Beitrag hat - wie festgestellt - einen örtlichen und sachlichen Bezug zur Tätigkeit der Antragstellerin und unterscheidet sich in seinem Inhalt nicht von anderen Beiträgen. Die von der Antragsgegnerin hierzu zitierte Rechtsprechung ist auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar.
Die Antragsgegnerin hat auch nicht dargelegt, dass ihre eigene Verwaltungspraxis rechtswidrig und daher nicht anwendbar wäre. Insofern hilft das Argument der Antragsgegnerin nicht weiter, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes auch der nichtamtliche Teil des Amtsblattes frei von Meinungsbildung bleiben müsse (BGH, Urteil vom 20. Dezember 2018 - I ZR 112/17 -, juris Rn. 24 ff.). Denn die Antragsgegnerin kommt in ihrer Beschwerdebegründung vom 11. November 2020 (dort Seite 4) selbst zu dem Ergebnis, dass „auch wenn noch nicht von einer pressemäßigen Berichterstattung gesprochen werden kann, sich hier doch schon ein ‚Graubereich‘ ergebe“. Dieser Graubereich mag eine Änderung der Verwaltungspraxis rechtfertigen, begründet aber nicht die Rechtswidrigkeit der bisherigen Verwaltungspraxis.
Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin besteht vorliegend auch ein Anordnungsgrund. Unabhängig davon, dass die Antragsgegnerin sich insoweit schon nicht hinreichend mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts auseinandergesetzt hat, liegt ein Anordnungsgrund darin begründet, dass Meinungen im politischen Raum von aktuellen Ereignissen abhängig sind. Der hier streitgegenständliche Beitrag befasst sich u.a. mit dem Antrag der Antragstellerin, die KiTa-Beiträge für den Monat März 2020 zurückzuzahlen. Diese Information verliert umso mehr an Gehalt, je weiter sie zurückliegt. Gegebenenfalls könnte sie sogar zeitlich überholt werden und gänzlich an Informationswert verlieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Dabei macht das Gericht von der Möglichkeit der Reduzierung des Streitwertes nach Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57 ff.) keinen Gebrauch, da hier eine Vorwegnahme der Hauptsache gegeben ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 KVG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 C 2/17
1 M 1/07
7 B 38.08
1 L 82/10
7 B 144.79
VII C 49.67
I ZR 112/17