Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-22, Aktenzeichen 4 L 98/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:1122.4L98.21.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 18. Februar 2021 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg – 9. Kammer – wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Kommune des beklagten Landkreises, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2019.
Zur Festsetzung der Kreisumlage ermittelte der Beklagte zunächst hausintern seinen eigenen Bedarf an finanziellen Mitteln für das Jahr 2019. Nachdem das Statistische Landesamt am 12. Juli 2018 die vorläufigen Steuerkraftmesszahlen 2017 für die Gemeinden mitgeteilt hatte, berechnete er auf dieser Grundlage den nach dem damaligen Planungsstand entsprechenden Kreisumlagesatz von 41,3 v. H..
Der Fachdienst Finanzen des Beklagten beriet sich mit der Kommunalaufsicht zu den Auswirkungen der beabsichtigten Kreisumlageerhebung. Dazu wurden die dort vorhandenen Unterlagen und Erkenntnisse zu Hilfe genommen, insbesondere die Haushaltspläne der kreisangehörigen Gemeinden und die Ergebnisse des Haushaltskennzahlensystems. Es wurden die aktuellen Haushalte und die Entwicklung im Finanzplan des Folgejahres jeder einzelnen Gemeinde berücksichtigt. Auch wurde betrachtet, wie sich der voraussichtliche Hebesatz auf die Haushalte der Gemeinden auswirken wird. Im Ergebnis dieser Beratungen stellte der Beklagte für keine der Kommunen eine über das zulässige Maß hinausgehende finanzielle Belastung fest.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2018 teilte der Beklagte den kreisangehörigen Gemeinden mit, dass sich das über die Kreisumlage auszugleichende Defizit im Haushaltsjahr 2019 nach den derzeitigen Planungsunterlagen auf 68 Millionen € belaufen werde. Zur Deckung sei ein Hebesatz von 41,3 v. H. erforderlich. Da bei der Festsetzung die gleichrangigen Interessen der Gemeinden berücksichtigt werden müssten, wurde um Mitteilung folgender Daten des Haushaltsjahres 2019 gebeten: Erträge und Aufwendungen des Ergebnisplans 2019, der Anteil der freiwilligen Aufgaben, die Steuereinnahmen, die Schlüsselzuweisungen, der voraussichtliche Finanzmittelbestand am 31. Dezember 2018, die Gewerbesteuerumlage und die Hebesätze für die Grundsteuer A, die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer.
Der Beklagte gab den Hauptverwaltungsbeamten der kreisangehörigen Gemeinden in persönlichen Anhörungen in der Zeit vom 24. bis 26. September 2018 die Möglichkeit, ihre Haushaltssituation darzulegen und über die Haushaltsansätze zu beraten. Hiervon machten 12 Gemeinden – darunter die Klägerin – Gebrauch. Am 26. September 2018 beriet sich der Beklagte in einer Gesprächsrunde mit den Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinden über die Kreisumlageerhebung 2019.
Parallel zur Beteiligung der Kommunen fanden mit den Fachdiensten des Beklagten Haushaltskonsultationen statt mit dem Ziel, den Fehlbetrag für 2019 zu reduzieren.
Der Entwurf des Haushalts 2019 wurde im Anschluss an die Haushaltskonsultationen mit den Fachdiensten und die Anhörung der Kommunen durch den Beklagten überarbeitet. Der Beklagte plante nunmehr mit einem Hebesatz i. H. v. 41,0 v. H.
Der Kreisausschuss beauftragte in seiner Sitzung vom 21. November 2018 die Landkreisverwaltung, eine Absenkung des beabsichtigten Kreisumlagehebesatzes von 41,0 v. H. auf 40,1 v. H. zu prüfen.
Der Kreistag debattierte in seiner Sitzung vom 28. November 2018 über den Entwurf der Haushaltssatzung auf der Grundlage eines Kreisumlagesatzes von 40,3 v. H. Er beschloss, den Tagesordnungspunkt zur Haushaltssatzung 2019 auf den 12. Dezember 2018 zu vertagen, um die Landkreisverwaltung bis dahin prüfen zu lassen, ob der Kreisumlagesatz auf 40,1 v. H. gesenkt werden könne.
Bestandteil der (fortgeschriebenen) Beschlussvorlage vom 17. Oktober 2018 zum Haushalt des Beklagten 2019, in welcher nunmehr ein Kreisumlagesatz von 40,1 v. H. vorgeschlagen wurde, war die „Informationsvorlage über die Eckpunkte des Haushalts 2019“ des Beklagten vom 2. Oktober 2018. In der Begründung der Informationsvorlage wird ausgeführt, im Ergebnis des Abwägungsprozesses werde ein Kreisumlagesatz von 41,0 v. H. vorgeschlagen. Der Informationsvorlage waren u. a. Unterlagen zur Haushaltssituation der Kommunen beigefügt. Dieser lassen sich u. a. die prognostischen Erträge und Aufwendungen der Gemeinden im Jahr 2019 unter Berücksichtigung eines Kreisumlagesatz von 41,3 v. H. entnehmen, sowie eine Stellungnahme der Kommunalaufsicht zur Finanzlage in jeder einzelnen Gemeinde. Darüber hinaus enthielt die Informationsvorlage eine Zusammenfassung der mit den Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinden im September 2018 geführten Gespräche. In einer mit „Ergebnis des Abwägungsprozesses“ überschriebenen Erläuterung sind die Gründe dargelegt, die die Festsetzung des Kreisumlagesatzes auf 41,0 v. H. rechtfertigen sollen.
Am 12. Dezember 2018 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung für das Jahr 2019 mit einem Kreisumlagesatz von 40,1 v. H. (§ 5 der Haushaltssatzung 2019). Die Haushaltssatzung 2019 wurde im Amtsblatt für den Landkreis B. am 23. Januar 2019 bekannt gemacht.
Mit Bescheid vom 12. Februar 2019 setzte der Beklagte die von der Klägerin für das Haushaltsjahr 2019 zu zahlende Kreisumlage anhand eines Hebesatzes von 40,1 v. H. auf 6.554.902,00 € fest.
Am 15. März 2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht, § 5 der Haushaltssatzung 2019 sei nicht mit Art. 28 GG vereinbar. Der Beklagte habe den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verletzt, indem er nur seine eigenen Aufgaben und Ausgabenansätze in Betracht gezogen habe, nicht aber die der kreisangehörigen Gemeinden. Die Bedarfe der Gemeinden seien dem Bedarf des Kreises nie gleichberechtigt gegenübergestellt worden. Das Verfahren der Festlegung des Kreisumlagesatzes sei nicht unter Berücksichtigung der verfassungsmäßigen Vorgaben durchgeführt worden. Der Beklagte habe insbesondere seine Ermittlungspflicht missachtet. Da die Verwaltung die zur sachgerechten Abwägung durch den Kreistag notwendigen Daten bereits nicht erfasst habe, hätten sich die Kreistagsmitglieder gar nicht ordnungsgemäß auf den Beschluss über die Kreisumlagesätze vorbereiten können. Die Kreistagsmitglieder hätten dementsprechend nicht frei von Abwägungsfehlern hierüber beschließen können. Bei ihrem Beschluss über die Kreisumlage hätten diese zudem aufgrund der Zuarbeit der Verwaltung davon ausgehen müssen, dass als Grenze der verfassungsmäßig zulässigen Kreisumlageerhebung nur die finanzielle Mindestausstattung der einzelnen Gemeinden zu beachten sei, so dass sie keine sachgerechte Ermessensausübung hätten vornehmen können. Der Beklagte verletze zudem seine Offenlegungspflicht. Er habe bei der Bescheidung der Kreisumlage gegenüber den einzelnen Gemeinden – so auch gegenüber der Klägerin – zudem noch nicht einmal geprüft, ob deren Steuerhoheit oder die finanzielle Mindestausstattung beeinträchtigt werde. Die Prüfung der finanziellen Mindestausstattung wäre angesichts ihrer jahrelangen Unterfinanzierung auch geboten gewesen und hätte eine Verletzung ergeben. Angesichts der Tatsache, dass die Klägerin auch eine FAG-Umlage und eine Zweckverbandsumlage zahlen müsse, hätte auch Anlass zur Prüfung bestanden, ob ihre Steuerhoheit entwertet werde. Darüber hinaus werde auch § 99 Abs. 3 KVG LSA verletzt, wonach die Kreisumlageerhebung nur soweit erfolgen dürfe, als dies „erforderlich“ sei. Erforderlich sei der Finanzbedarf des Kreises nur, wenn dieser zunächst versuche, seine Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen, was der Beklagte versäumt habe. Er müsse sich an das Land wenden, wenn erkennbar werde, dass seine finanziellen Mittel und die der Gemeinden nicht ausreichten.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2019 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, das Verfahren werde den Anforderungen aus Art. 28 GG gerecht. Ihm sei immer an einem fairen Ausgleich der gegenseitigen Interessen gelegen gewesen. Er habe die Kreisumlage auch nicht willkürlich festgesetzt. Dies werde z. B. durch den Vergleich des Zustands der Infrastruktur der Klägerin und des Beklagten deutlich. Während die Infrastruktur der Klägerin in gutem Zustand sei, habe der Beklagte einen wesentlichen Unterhaltungs- und Investitionsstau, insbesondere bei Schulen und Kreisstraßen. Dieser resultiere daraus, dass er immer nur die dringendsten Maßnahmen durchführe, um die Kreisumlage so gering wie möglich zu halten. Entgegen ihrer Behauptungen sei die Klägerin nicht strukturell unterfinanziert. Die Umlagezahlungen (Finanzkraftumlage, Kreisumlage, TPO-Umlage, Gewerbesteuerumlage) würden der Klägerin im Jahr 2019 knapp 60 % der Umlagegrundlagen entziehen, so dass keine Entwertung der Steuerhoheit vorliege. Selbst wenn man annähme, die finanzielle Mindestausstattung sei unterschritten – was sie hier tatsächlich nicht sei – so müsste die Klägerin die Kausalität der Kreisumlageerhebung hierfür beweisen.
Mit Urteil vom 18. Februar 2021 hat das Verwaltungsgericht den Festsetzungsbescheid vom 12. Februar 2019 aufgehoben. § 5 der Haushaltssatzung 2019 sei keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der hier streitgegenständlichen Kreisumlage. Sie sei nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 87 Verf. LSA vereinbar, da der Beklagte gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verstoßen habe.
Der Beklagte habe die verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Festsetzung der Kreisumlage missachtet. Er sei den Ermittlungspflichten bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes 2019 nicht vollumfänglich nachgekommen. Dies sei auch dann der Fall, wenn die Kreistagsmitglieder anhand der vorliegenden Finanzdaten nicht hinreichend in der Lage seien, die gemeindlichen Belange bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes angemessen zu berücksichtigen, sodass auch schlussendlich das Gericht nicht die Einhaltung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs rechtssicher beurteilen könne. Ungeachtet der Frage, in welcher Weise die Kreisverwaltung die Finanzdaten der Gemeinden für den Kreistag aufzuarbeiten habe, könne ein Kreistag dann nicht der aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergebenden Pflicht zur angemessenen Beachtung der finanziellen Belange der Gemeinden hinreichend nachkommen, wenn nur solche Daten vorlägen, die lediglich die Auswirkungen eines von der Verwaltung vorgeschlagenen Kreisumlagesatzes dokumentierten und der Einfluss des schlussendlich beschlossenen Kreisumlagesatzes sich insoweit weder bestimmen lasse, noch sich aus anderen Umständen nachvollziehbar ergebe. Dies sei hier der Fall. Denn die durch den Beklagten ermittelten Daten zu den Aufwendungen und Erträgen der Ergebnispläne der Gemeinden für 2019 bezögen sich auf den noch Anfang Oktober 2018 geplanten Kreisumlagesatz von 41,3 v. H. Weder hätten die Kreistagsmitglieder über Informationen verfügt noch sei das Verwaltungsgericht darüber informiert, wie sich der beschlossene Kreisumlagesatz auf die finanzielle Situation der Gemeinden auswirke und insbesondere, welchen Einfluss der beschlossene Kreisumlagesatz von 41,0 v. H. auf die Aufwendungen und damit die Ergebnishaushalte der Gemeinden habe. Auch das Verwaltungsgericht könne aufgrund dessen nicht mit der notwendigen Sicherheit beurteilen, ob die gemeindlichen Belange im Lichte des ausgeglichenen Kreishaushaltes hinreichend hätten berücksichtigt werden können bzw. berücksichtigt worden seien.
Im Lichte der aus Art. 28 Abs. 2 GG abgeleiteten Gewährleistungsgarantien müssten den Mitgliedern der Vertretung zumindest solche Unterlagen zur Verfügung gestellt werden, aus denen sich ohne große Schwierigkeiten die Auswirkungen des zu beschließenden Kreisumlagesatzes auf die finanziellen Belange der Gemeinden ableiten ließen. Auch wenn sich vorliegend der den Finanzdaten der Gemeinden zugrunde gelegte (41,3 v. H.) und der schlussendlich beschlossene Kreisumlagesatz in seiner absoluten Höhe vordergründig nur geringfügig unterscheide, ließen sich in Anbetracht von § 19 Abs. 2, § 14 FAG LSA die daraus resultierenden Folgen nicht gleichsam ableiten. Dagegen vermöge der Beklagte auch nicht mit Erfolg einzuwenden, dem Mitglied der Vertretung stehe das Recht zu, Auskunft vom Hauptverwaltungsbeamten zu verlangen (§ 43 Abs. 3 KVG LSA). Denn würden die Kreistagsmitglieder – wie hier – davon keinen Gebrauch machen, beruhe die Beschlussfassung weiterhin auf einer dafür nicht hinreichenden Datengrundlage, ohne dass es von Belang wäre, wen insoweit welche Pflichten träfen.
Aus den vom Beklagten ermittelten Daten zu den Ergebnisplänen der Gemeinden für 2019 lasse sich zwar in einem Umkehrschluss ableiten, dass bei einem Kreisumlagesatz von weniger als 41,3 v. H. voraussichtlich nicht mehr als 18 der 34 Gemeinden einen Jahresfehlbetrag erwirtschaften werden. Ein solches Ermittlungsergebnis könnte jedoch nur dann für die Wahrung des finanziellen Gleichrangs bei dem beschlossenen Kreisumlagesatz von 40,1 v. H. ausreichend sein, wenn bereits bei einem Kreisumlagesatz von 41,3 v. H. ein Verstoß gegen den finanziellen Gleichrang ausgeschlossen wäre oder die Beeinträchtigung der gemeindlichen Belange von vornherein ausgeschlossen werden könne. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Denn bei einem Kreisumlagesatz von 41,3 v. H. würden nach den Ermittlungen des Beklagten voraussichtlich 18 der 34 Gemeinden einen – wenn auch teilweise geringen – Fehlbetrag erwirtschaften, was jedenfalls nach sachgerechten Gründen für einen gleichwohl ausgeglichenen Kreishaushalt verlange. Aus den in der Informationsvorlage enthaltenen Daten ergebe sich jedoch auch unter Zugrundelegung eines Kreisumlagesatzes von 41,0 v. H. bei 12 Gemeinden in der mittelfristigen Finanzplanung ein negatives Bild (Fehlbeträge) und bei 18 der Gemeinden eine Gefährdung oder Einschränkung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit.
Dass der Beklagte die gemeindlichen Belange bei der Beschlussfassung über die Kreisumlage 2019 angemessen habe beachten können, ergebe sich auch nicht aus anderen Unterlagen, die dem Kreistag zur Verfügung gestanden hätten und im Wesentlichen Bestandteil der Informationsvorlage vom 2. Oktober 2020 gewesen seien.
Mit Beschluss vom 26. Oktober 2021 hat der erkennende Senat auf Antrag des Beklagten die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung der Berufung macht der Beklagte geltend, er habe die bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes zu beachtenden Verfahrensanforderungen nicht verletzt. Die abwägungsrelevanten Informationen, insbesondere die finanziellen Auswirkungen des beabsichtigten Kreisumlagesatzes vom 41,0 v. H., seien den Fachausschüssen und dem Kreistag bei der Beratung und Beschlussfassung über den Haushalt 2019 bekannt gewesen. In Umsetzung von Sparvorschlägen der Kreistagsfraktionen sei letztlich in der Beschlussvorlage des Kreistags am 12. Dezember 2018 der Entwurf des Haushalts mit einem Kreisumlagesatz von 40,1 v. H. dargestellt worden. Dabei seien in Anlage 5 der Vorlage die finanziellen Auswirkungen des beabsichtigten und letztlich beschlossenen Kreisumlagesatzes von 40,1 v. H. für die einzelnen Gemeinden summenmäßig ausgewiesen worden. Damit seien den Kreistagsmitgliedern die finanziellen Auswirkungen ihrer Entscheidung bekannt und bewusst gewesen. Sie hätten ohne weiteres erkennen können, dass eine Absenkung des Kreisumlagesatzes von 41,0 v. H. auf 40,1 v. H. zu einer Verringerung der zu zahlenden Kreisumlage und damit der Aufwendungen im Ergebnisplan führe.
Eine darüberhinausgehende Darstellung der finanziellen Auswirkungen verschiedener Kreisumlagesätze auf die Gemeinden würde die Beschlussfassung überfrachten. Es liege in der Natur der Sache, dass die Verwaltung den Haushaltsentwurf mit einem von ihr ermittelten Kreisumlagesatz berechne. Die Verwaltung wisse nicht, welchen Hebesatz der Kreistag nach Durchführung des Abwägungsvorgangs beschließen werde und könne dies daher in der Beschlussvorlage nicht darstellen.
Soweit das Verwaltungsgericht weiterhin ausführe, auch aus den anderen dem Kreistag zur Verfügung gestellten Unterlagen ließen sich die finanziellen Belange der Gemeinden nicht ableiten, überzeuge auch dies nicht. Gerade durch die detaillierten Darstellungen der Kommunalaufsicht seien die Kreistagsmitglieder in die Lage versetzt worden, die Finanzlage der Gemeinden sowohl im Einzelnen als auch im Querschnitt zu betrachten. Danach ergebe sich, dass bei 13 Gemeinden die dauernde Leistungsfähigkeit gesichert und bei 15 Gemeinden eingeschränkt sei. Lediglich bei 4 Gemeinden sei die dauernde Leistungsfähigkeit gefährdet. Bei einer Querschnittsbetrachtung ergebe sich danach eindeutig, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden weder weggefallen noch gefährdet sei.
Schließlich habe das Verwaltungsgericht die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden für ihre finanzielle Situation unberücksichtigt gelassen. Bei der Bewertung der Finanzsituation der Gemeinden sei zumindest dann auch ein fiktives Steueraufkommen zu berücksichtigen, soweit die tatsächlichen Realsteuersätze unterhalb der gesetzlichen Nivellierungssätze lägen. Dies sei hier der Fall. Zum Jahresbeginn 2019 hätten die Hebesätze für die Grundsteuer A bei 15 Gemeinden unterhalb der gesetzlichen Nivellierungssätze gelegen. Für die Grundsteuer B und die – ertragswesentliche – Gewerbesteuer hätten die Hebesätze sogar bei 20 Gemeinden – darunter die Klägerin – unterhalb der gesetzlichen Nivellierungssätze gelegen. Unter Berücksichtigung dieser fiktiven Steuereinnahmen könne von einer strukturellen Unterfinanzierung der kreisangehörigen Gemeinden keine Rede sein, zumal die Steuersätze von 3 der 4 in ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit gefährdeten Gemeinden ganz bzw. teilweise unterhalb der gesetzlichen Nivellierungssätze lägen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 18. Februar 2021 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte habe im Rahmen der Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes 2019 schon die Finanzbedarfe der kreisangehörigen Gemeinden nicht ermittelt. Zwar seien Finanzdaten bei den kreisangehörigen Gemeinden abgefragt worden, aber nicht deren Finanzbedarf. Der Beklagte habe stattdessen Daten zur Zahlungsfähigkeit bzw. zur finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden abgefragt. Der Verfassungsgrundsatz der Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung habe ein ganz anderes Ziel – er solle vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrechts ein Mindestmaß an finanzieller Handlungsmöglichkeit der Gemeinde sichern. Im Übrigen habe der Beklagte die finanzielle Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden auf Basis von Haushaltszahlen des Jahres 2018 ermittelt. Er hätte allerdings aktuelle(re) Daten zur Ermittlung des Finanzbedarfs im Haushaltsjahr 2019 verwenden können und müssen.
Durch die vom Beklagten vorgenommene Begriffsvermischung von „Finanzlage“ und „Finanzbedarf“ könne der erforderliche Gleichrang der finanziellen Interessen des Landkreises und der Gemeinden nicht gewährleistet werden. Da die Finanzbedarfe bereits nicht ermittelt worden seien, hätten sie auch nicht gegeneinander abgewogen werden können. Noch nicht einmal die Tatsache, dass im betreffenden Haushaltsjahr 18 kreisangehörige Gemeinden einen Fehlbetrag aufwiesen, sei in die Abwägung einbezogen worden. Dies hätte umso gewichtiger beachtet werden müssen, als der Beklagte im Gegensatz dazu seinen Haushalt habe ausgleichen können.
Der Einwand des Beklagten, die Einnahmemöglichkeiten der Gemeinden seien nicht ausgeschöpft worden, habe im Rahmen der Beurteilung der Einhaltung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs keinerlei Bedeutung. Hier gehe es nur darum, wie die vorhandenen Gelder (konkret die Gelder, die aus den Umlagegrundlagen vereinnahmt werden) auf die Verwaltungsträger Landkreis und kreisangehörige Gemeinden zu verteilen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 12. Februar 2019 für die Kreisumlage 2019 im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der streitgegenständlichen Kreisumlage ist § 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes (KVG LSA) und § 19 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG LSA) des Landes Sachsen-Anhalt in Verbindung mit § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2019 vom 12. Dezember 2018. Nach § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen (§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA). Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen. Gemäß § 5 der Haushaltssatzung 2019 beträgt der Umlagesatz der Kreisumlage 40,1 v. H.
II. Der Kreistag des Beklagten hat den Umlagesatz gemäß § 5 der Haushaltssatzung 2019 zwar entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfahrensfehlerfrei festgesetzt (1.). Allerdings verstößt der festgesetzte Umlagesatz gegen den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA) abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in materiell-rechtlicher Hinsicht (2.). Ob die Festsetzung auch aus anderen Gründen zu beanstanden ist, insbesondere, ob eine strukturelle Unterschreitung der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden vorliegt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung (3.).
1. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes von 40,1 v. H. für das Haushaltsjahr 2019 ist verfahrensfehlerfrei erfolgt.
a) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA wird nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass ihre finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 18 ff.), sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfs der kommunalen Gebietskörperschaften verletzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 48). Die Wahrung dieses Grundsatzes verpflichtet den Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14, vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 –, juris, Rn. 41, und vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 49).
In welcher Art und Weise die Landkreise den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen haben, ist Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG allerdings nicht zu entnehmen, weil die Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13). Es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren der Erhebung von Kreisumlagen zu regeln. Soweit – wie in Sachsen-Anhalt – derartige Regelungen fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Sie tragen damit die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu beobachten, welches sicherstellt, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 50). Art. 28 Abs. 2 GG gestattet insbesondere keinen vollständigen Verzicht auf eine inhaltliche Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden, sondern verlangt eine Berücksichtigung der gemeindlichen Belange in der Sache nebst der Überprüfbarkeit der getroffenen Entscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13).
Der Finanzbedarf der Gemeinden kann von der Kreisverwaltung ermittelt werden, die dafür auf vorhandene Daten zurückgreifen darf. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören, besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 15 ff.). Auch andere Beteiligungsrechte der Gemeinden lassen sich aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Verf LSA nicht ableiten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 51). Die von der Kreisverwaltung ermittelten Informationen über den gemeindlichen Finanzbedarf müssen dem Kreistag als dem für den Erlass der Haushaltssatzung zuständigen Organ (§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG LSA) bei der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz vorliegen, damit er der Pflicht des Kreises nachkommen kann, diesen Finanzbedarf gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gleichrangig zum eigenen Bedarf zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 56). Dabei müssen dem Kreistag für das von seinem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr aktuelle Informationen und nicht lediglich Daten zum Finanzbedarf des Vorjahres vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19).
Dem Kreistag muss zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17). Diese Bedarfsansätze hat der Landkreis den zur Entscheidung über die Kreisumlage berufenen Mitgliedern des Kreistages vor der Beschlussfassung in geeigneter Weise (z. B. tabellarisch) aufbereitet zur Verfügung zu stellen. Eine rein verwaltungsinterne Ermittlung und Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden genügt nicht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 58). Wegen der ebenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Pflicht, die Entscheidung über die Umlagefestsetzung als Ergebnis der Gewichtung der finanziellen Belange offenzulegen, müssen die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze in der Beschlussvorlage oder, falls die Festsetzung davon abweicht, in anderer geeigneter Weise dokumentiert werden. Dies dient neben der gerichtlichen Kontrolle insbesondere auch der Überprüfung durch die betroffenen Gemeinden, ob der Kreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Kreistag die verfassungsrechtliche Vorgabe beachtet hat, seinen Finanzbedarf nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber demjenigen der Gemeinden zu bevorzugen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17).
Die Beachtung der aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA folgenden Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises stellt eine verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Festsetzung des Kreisumlagesatzes dar, deren Verletzung von Verfassungs wegen zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 18; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 58).
b) Die verfassungsrechtlich gebotene Ermittlungs- und Offenlegungspflicht bei der Erhebung der Kreisumlage hat der Beklagte erfüllt.
aa) Der Beklagte hat zunächst seinen eigenen Finanzbedarf für das Haushaltsjahr 2019 ermittelt. Sodann hat er von allen kreisangehörigen Gemeinden Daten zur Finanzsituation im Haushaltsjahr 2019 abgefragt. Dabei wurden jeweils der Ergebnisplan 2019 (Erträge und Aufwendungen), der Anteil der freiwilligen Aufgaben, die Steuereinnahmen, die Schlüsselzuweisungen, der voraussichtliche Finanzmittelbestand per 31. Dezember 2018, die Gewerbesteuerumlage und die Hebesätze für die Grundsteuer A, Grundsteuer B und Gewerbesteuer ermittelt. Darüber hinaus hatten die Gemeinden in persönlichen Anhörungen die Gelegenheit, ihre Haushaltssituation darzulegen, wovon 12 Gemeinden – darunter die Klägerin – Gebrauch gemacht haben; zudem fanden Beratungsgespräche mit den Hauptverwaltungsbeamten statt. Die Haushaltsdaten der Kommunen und des Landkreises, die Auswertung der Stellungnahmen und Anhörungsgespräche mit den Kommunen, das Protokoll der Beratung mit den Bürgermeistern, die Entwicklung der Kreisumlage sowie eine verwaltungsseitige Einschätzung des beabsichtigten Kreisumlagesatzes von 41,0 v. H. waren Bestandteil der Informationsvorlage Nr. 2018/20/0597 über die Eckpunkte des Haushalts 2019, die wiederum Bestandteil der Beschlussvorlage Nr. 2018/20/596 zum Haushalt 2019 des Beklagten war.
Damit lagen den Mitgliedern des Kreistags die erforderlichen Informationen zu den Finanzbedarfen des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden bei der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz vor. Insbesondere lagen den Mitgliedern des Kreistags aktuelle, das heißt das Haushaltsjahr 2019 betreffende Finanzdaten sowie Bedarfsansätze für jede einzelne Gemeinde vor. Des Weiteren hat der Beklagte durch die Protokollierung der Kreistagssitzung, in der der Umlagesatz beschlossen wurde, sowie durch die umfassend begründete Beschlussvorlage seine Offenlegungspflicht erfüllt. Eine Kontrolle, ob der Beklagte bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verletzt hat, ist auf der Grundlage der offengelegten Daten möglich.
bb) Dem lässt sich nicht entgegenhalten, die erhobenen und der Festsetzung des Umlagesatzes zugrunde gelegten Daten bildeten nicht den „Finanzbedarf“ des Kreistags und der Gemeinden ab, sondern die davon zu unterscheidende „Finanzlage“ bzw. die „finanzielle Leistungsfähigkeit“. Beim (kommunalen) „Finanzbedarf“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der allgemein die einer Körperschaft die zur Erfüllung ihrer Ausgaben notwendigen oder erforderlichen Finanzmittel umschreibt (vgl. Hidien, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 26 Rn. 31). Da anerkannte, verlässliche Kriterien zur objektiven Bestimmung des Finanzbedarfs der Gemeinden fehlen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992 - 2 BvF 1, 2/88, 1/89 und 1/90 -, BVerfGE 86, 148 <233>), sind Hilfsgrößen und Indikatoren heranzuziehen, die das Bemessungsverfahren erleichtern und objektivieren, wobei es auf die besonderen Verhältnisse einzelner Gemeinden nicht maßgeblich ankommt (vgl. Hidien, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 26 Rn. 32). Maßgeblicher Indikator für die Fähigkeit der Aufgabenerfüllung und damit für den – im Rahmen der Festsetzung des Kreisumlagesatzes relevanten – Finanzbedarf ist die finanzielle Leistungsfähigkeit bzw. die finanzielle Gesamtsituation der Gemeinden und des Landkreises, die sich in der jeweiligen Haushaltssituation abbildet (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 55; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 28. Oktober 2020 – 2 L 463/16 –, juris, Rn. 34 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 92, 98; OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 60 ff.; VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 4 BV 17.2488 –, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. April 2017 – OVG 12 N 58.16 –, juris, Rn. 9; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 64 ff.). Dies ergibt sich auch aus § 98 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA, wonach die Kommunen ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen haben, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Auskunft hierüber gibt insbesondere der Haushaltsplan, in dem alle für die Aufgabenerledigung erforderlichen Einkünfte und Auszahlungen zu veranschlagen sind (§ 9 Abs. 1 Kommunalhaushaltsverordnung – KomHVO LSA). Die entsprechenden Daten zur eigenen Haushaltslage sowie zur Haushaltslage der kreisangehörigen Gemeinden hat der Beklagte – wie ausgeführt – umfassend ermittelt und offengelegt.
cc) Dem Verwaltungsgericht ist nicht darin zu folgen, dass die Kreistagsmitglieder anhand der vorliegenden Finanzdaten nicht in der Lage gewesen seien, die gemeindlichen Belange bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes angemessen zu berücksichtigen, weil die von dem Beklagten ermittelten Daten zu den Aufwendungen und Erträgen der Gemeinden sich auf den noch Anfang Oktober 2018 geplanten Kreisumlagesatz von 41,3 v. H. und nicht auf den letztlich beschlossenen Umlagesatz von „41,0 v. H.“ (gemeint wohl: 40,1 v. H.) bezogen hätten.
Wie bereits ausgeführt ist der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage verpflichtet, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. In welcher Art und Weise die Landkreise den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen haben, ist Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG – und auch landesrechtlichen Regeln – allerdings nicht zu entnehmen. Damit haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Sie tragen die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren vorzusehen, welches sicherstellt, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 50).
Diese Anforderungen hat der Beklagte vorliegend erfüllt. Die für die Festsetzung der Kreisumlage erforderlichen Haushaltsdaten – darunter Bedarfsansätze für jede einzelne Gemeinde – waren Gegenstand der den Kreistagsmitgliedern vorliegenden Beschlussvorlage Nr. 2018/20/0569 vom 17. Oktober 2018, mit der ein Umlagesatz von 41,0 v. H. vorgeschlagen wurde (Bl. 76 des Verwaltungsvorgangs). Enthalten war auch eine Übersicht der finanziellen Auswirkungen der Kreisumlage bei einem Umlagesatz von 41,0 v. H. für jede einzelne Gemeinde (Bl. 69 des Verwaltungsvorgangs). Zusätzlich wurden in der Anlage 5 der Vorlage (Bl. 88 des Verwaltungsvorgangs) die finanziellen Auswirkungen des vom Kreisausschuss und den Fraktionen im Kreistag beabsichtigten und auf der Kreistagssitzung vom 12. Dezember 2018 letztlich beschlossenen Umlagesatzes von 40,1 v. H. gesondert für alle kreisangehörigen Gemeinden summenmäßig dargestellt. Die finanziellen Auswirkungen der – von den Kreistagsmitgliedern initiierten und durch eigene Sparvorschläge unterstützten – Absenkung des Umlagesatzes von 41,0 v. H. auf 40,1 v. H. waren den Kreistagsmitgliedern damit bekannt und sind auch für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbar dokumentiert worden. Durch eine einfache Rechenoperation lässt sich ermitteln, inwieweit im Ergebnisplan die Aufwendungen für jede einzelne Gemeinde – und im Gegenzug die Erträge des Beklagten – durch die vorgesehene Absenkung des Umlagesatzes sinken. Bezogen auf die Klägerin war insoweit lediglich die Kreisumlage bei einem Umlagesatz von 41,0 v. H., die sich im Jahr 2019 auf 6.698.330,– € belaufen hätte (Bl. 69 des Verwaltungsvorgangs), um die Kreisumlage bei einem Umlagesatz von 40,1 v. H., die sich auf 6.551.292,– € beläuft (Bl. 88 des Verwaltungsvorgangs), zu reduzieren. Auch weitere Folgerungen, etwa wie viele Gemeinden in 2019 voraussichtlich einen Fehlbetrag erwirtschaften werden, erschließen sich bei Berücksichtigung der übrigen in der Beschlussvorlage enthaltenen Übersichten ohne weiteres. Damit war einerseits gewährleistet, dass den Mitgliedern des Kreistags die erforderlichen Informationen vorlagen, um die gleichrangigen Finanzinteressen der Gemeinden zu berücksichtigen, andererseits lässt sich auf dieser Grundlage die Festsetzungsentscheidung des Kreistags auch gerichtlich nachvollziehen und kontrollieren.
Dagegen ist es rechtlich nicht geboten, dass sämtliche in der Beschlussvorlage enthaltenen Bedarfsansätze bereits den letztlich beschlossenen Umlagesatz einbeziehen und berücksichtigen. Denn die Beschlussvorlage durch die Kreisverwaltung enthält lediglich einen Vorschlag für den Umlagesatz, dessen endgültige Festsetzung auf der Grundlage der vorliegenden Haushaltsdaten dem Kreistag obliegt. Damit ist eine Abweichung vom vorgeschlagenen Umlagesatz durch den Kreistag möglich und unter Berücksichtigung der finanziellen Belange von Landkreis und kreisangehörigen Gemeinden ggf. sogar rechtlich geboten. Insoweit ist kein sachlicher Grund dafür ersichtlich und erschiene als bloßer – das Festsetzungsverfahren verzögernder – Formalismus, dem Kreistag bei einer beabsichtigten Abweichung vom vorgeschlagenen Umlagesatz aufzuerlegen, die Kreisverwaltung zunächst um Erstellung einer neuen Beschlussvorlage unter vollständiger Berücksichtigung des nunmehr vorgesehenen Umlagesatzes zu ersuchen. Vielmehr genügt es, wenn der Kreistag aufgrund der bereits vorliegenden Informationen die finanziellen Auswirkungen des von der Beschlussvorlage abweichenden, nunmehr beabsichtigten Umlagesatzes einschätzen und bewerten kann. Dies war hier – wie ausgeführt – der Fall.
dd) Entgegen der Auffassung der Klägerin waren die erhobenen und der Festsetzung des Umlagesatzes zugrundeliegenden Finanzdaten auch hinreichend aktuell. Dem Kreistag müssen für das von seinem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr aktuelle Informationen und nicht lediglich Daten zum Finanzbedarf des Vorjahres vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19). Dies war hier der Fall. Der Beklagte hat mit Schreiben vom 30. Juli 2018 von den Gemeinden die erforderlichen Daten zur finanziellen Situation im Jahr 2019 abgefragt und ergänzend auf Zuarbeiten der Kommunalaufsicht zurückgegriffen. Soweit die Klägerin lediglich pauschal behauptet, im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz im Dezember 2018 hätten aktuelle(re) Planzahlen der kreisangehörigen Gemeinden für 2019 vorgelegt werden können, ist schon nicht ersichtlich, dass diese Daten zu einem erheblich anderen Finanzbedarf der Gemeinden geführt hätten. Insbesondere soweit die Klägerin einwendet, die Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden habe im Sommer 2018 und damit zu einem so frühen Zeitraum stattgefunden, dass diese noch keine Haushaltsplanentwürfe für das Haushaltsjahr 2019 hätten mitteilen können, so ist dem entgegenzuhalten, dass – soweit ersichtlich – keine Gemeinde moniert hat, belastbare Angaben zum Finanzbedarf im Jahr 2019 seien zu diesem Zeitpunkt noch nicht möglich. Darüber hinaus konnten die Gemeinden ihre finanziellen Belange in den Anhörungsgesprächen in der Zeit vom 24. bis zum 26. September 2018 aktualisieren und vertiefen. Schließlich war es den Gemeinden möglich und zumutbar, eventuelle Änderungen ihrer Planzahlen bis zur Beschlussfassung mitzuteilen. Der Beklagte war hingegen nicht verpflichtet, von sich aus eventuelle Änderungen der Bedarfsansätze bei den Gemeinden (mehrfach) abzufragen. Dies folgt schon daraus, dass bereits grundsätzlich keine Anhörung der Gemeinden erforderlich ist, sofern der Finanzbedarf für das betroffene Haushaltsjahr aus vorhandenen Daten ermittelt werden kann. Überdies liegt zwischen der Erstellung der Beschlussvorlage durch die Kreisverwaltung und der Festsetzung des Umlagesatzes durch den Kreistag zwangsläufig ein gewisser Zeitraum, der dazu führt, dass der Umlagesatz nicht auf der Grundlage der „aktuellsten“ Zahlen beschlossen wird. Dies ist dem Beschlussverfahren im Kreistag geschuldet und hinzunehmen, solange die Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden durch noch hinreichend aktuelle Daten, die sich auf das von dem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr beziehen, gesichert ist. Davon ist hier auszugehen.
2. Bei der Festsetzung des Umlagesatzes in § 5 der Haushaltssatzung 2019 hat der Beklagte allerdings den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA) abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht gewahrt.
a) Nach dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs lässt sich innerhalb des kommunalen Raums weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13). Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 47).
Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist dann verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14, und vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15; Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 48). Der Wahrung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs dienen die – unter 1. dargestellten – verfahrensrechtlichen Verpflichtungen des Landkreises zur Ermittlung seines eigenen Finanzbedarfs sowie des Finanzbedarfs der umlagepflichtigen Gemeinden und der Offenlegung seiner Entscheidungen in geeigneter Form (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
Die Pflicht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA, den Finanzbedarf der Gemeinden gleichrangig mit dem des Kreises zu berücksichtigen, verlangt keine Abwägung, wie sie aus dem Planungsrecht geläufig ist und dort den Maßgaben der Abwägungsfehlerlehre unterliegt. Stattdessen ist nach Art. 28 Abs. 2 GG in materiell-rechtlicher Hinsicht zu überprüfen, ob die Umlagefestsetzung das Recht der betroffenen Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung wahrt und darüber hinaus die Finanzinteressen des Kreises nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der Gemeinden bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 21). Danach ist nicht zu verlangen, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abwägen muss. Geboten ist allerdings eine inhaltliche Würdigung und Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden, damit eine einseitige Bevorzugung der Belange des Kreises vermieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13).
Die danach gebotene Rücksicht auf die finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden hat sich an den gesetzlichen Vorgaben und Wertungen zu orientieren, insbesondere am Recht der eigenverantwortlichen Verwaltung der Angelegenheiten der Gemeinden (Art. 87 Abs. 1 Verf LSA) und zur grundsätzlich selbständigen Wahrnehmung aller öffentlichen Aufgaben „im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit“ (Art. 87 Abs. 2 Verf LSA), was die Finanz- und Haushaltshoheit der Gemeinden voraussetzt und gewährleistet (vgl. §§ 98 ff. KVG LSA), sowie an dem gegen das Land gerichteten Anspruch auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung (Art. 88 Abs. 1 Verf LSA). Diese Rechte und Garantien stehen indes gleichermaßen dem Landkreis zu, der über die Verteilung der finanziellen Mittel in seinem Gebiet durch die Kreisumlage zu entscheiden hat (§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) und dabei seinen eigenen Finanzbedarf – unter Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden – enger oder weiter stecken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14). Die Auswirkungen des geplanten Umlagesatzes auf die Finanzsituation des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden ist danach aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung zu klären, wobei die vielfältigen bedarfsrelevanten Umstände zu berücksichtigen sind. Dabei kann etwa die Existenz „freier Spitzen“, die Belastungen aus Kreditaufnahmen, die Rücklagenbestände, das verwertbare Vermögen und die Finanzplanung in der Bewertung berücksichtigt werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 72; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 92). Von Bedeutung ist insbesondere, in welchem Umfang den kreisangehörigen Gemeinden noch Möglichkeiten verbleiben, freiwillige, nicht zwingend gesetzlich geforderte Selbstverwaltungsaufgaben zu erfüllen (vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69).
Die Befugnis des Landkreises zur Festsetzung des Umlagesatzes aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung des eigenen Finanzbedarfs und desjenigen der kreisangehörigen Gemeinden impliziert einen Bewertungs- und Einschätzungsspielraum, der zugleich die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung des Landkreises begrenzt. Die Festsetzung des Umlagesatzes ist – auch auf Rechtsbehelfe der Gemeinden hin – in materiell-rechtlicher Hinsicht nur darauf überprüfbar, ob der Landkreis die von ihm ermittelten Daten zum Finanzbedarf berücksichtigt und gewürdigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist, das heißt der Finanzbedarf des Kreises nicht eindeutig und ohne erkennbare sachliche Begründung als vorrangig gegenüber dem Finanzbedarf der Gemeinden angesehen wurde. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Gerichte, festzustellen, ob es sich bei dem festgesetzten Umlagesatz um den „einzig richtigen“ oder „allein vertretbaren“ Umlagesatz handelt, weil dies bei einer von vielfältigen Bewertungen und Prognosen abhängigen Entscheidung schon nicht möglich ist und überdies in den gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Landkreises eingreifen würde (vgl. hierzu auch OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69).
Wird – wie im vorliegenden Verfahren – ein einheitlicher Umlagesatz für alle kreisangehörigen Gemeinden festgesetzt, hat der Landkreis nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern muss eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen (vgl. vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 95 f., OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69). Für die erforderliche Querschnittsbetrachtung bedarf es aggregierter und konsolidierter Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Gemeinden, anhand derer sich im Rahmen einer landkreisweiten Gesamtschau der gemeindliche Finanzbedarf generell einschätzen lässt (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7). Maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 72).
b) Die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folgenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des Umlagesatzes hat der Beklagte nicht erfüllt. Der Beklagte hat seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs der Gebietskörperschaften verletzt.
aa) Die maßgeblichen Erwägungen des Beklagten für die Festsetzung des beschlossenen Umlagesatzes von 40,1 v. H. ergeben sich aus der Anlage 2.1 zur Informationsvorlage Nr. 2018/20/0597 des Beklagten vom 2. Oktober 2018 (Bl. 63 ff. des Verwaltungsvorgangs). Diese Informationsvorlage war – einschließlich ihrer Anlagen – Bestandteil der Beschlussvorlage Nr. 2018/20/0596 des Beklagten vom 17. Oktober 2018 (Bl. 77 ff. des Verwaltungsvorgangs) und sollte ausdrücklich „bei den Haushaltsberatungen mit berücksichtigt werden“ (Bl. 77 des Verwaltungsvorgangs). In der Begründung der Beschlussvorlage Nr. 2018/20/0596 heißt es weiter, im Ergebnis der Konsultationen mit den Fachdiensten und der Anhörung der Kommunen sei der Abwägungsprozess durchgeführt worden. Im Ergebnis des Abwägungsprozesses sei ein Hebesatz der Kreisumlage von 41,0 v. H. vorgeschlagen und auf dieser Grundlage der 1. Haushaltsplanentwurf 2019 erarbeitet worden (Bl. 77 des Verwaltungsvorgangs). Dies bezieht sich auf die in der Anlage 2.1 zur Informationsvorlage Nr. 2018/20/0597 des Beklagten vom 2. Oktober 2018 enthaltenen Erwägungen zu einem Umlagesatz von 41,0 v. H. für das Haushaltsjahr 2019.
Zwar wurde im Rahmen der Beratung des Planentwurfs in den Fachausschüssen und im Kreistag von den Kreistagsmitgliedern gefordert, den Hebesatz der Kreisumlage möglichst in Höhe des Vorjahres mit 40,1 v. H. einzustellen und entsprechende Deckungsvorschläge aufzuzeigen (Bl. 78 des Verwaltungsvorgangs). Dementsprechend wurde in der Beschlussvorlage Nr. 2018/20/0596 des Beklagten vom 17. Oktober 2018 bereits nur noch ein Umlagesatz von 40,3 v. H. vorgeschlagen und auf der Kreistagssitzung vom 12. Dezember 2018 schließlich ein Umlagesatz von 40,1 v. H. beschlossen. Die Absenkung des ursprünglich vorgesehenen Umlagesatzes von 41,0 v. H. ist allerdings ausschließlich auf Einsparungen im Haushalt 2019 des Beklagten zurückzuführen (vgl. Bl. 78, 99, 109 f. des Verwaltungsvorgangs) und nicht auf eine andere Bewertung der Finanzbedarfe der kreisangehörigen Gemeinden. Weder dem Protokoll der Kreistagssitzung vom 12. Dezember 2018 noch anderen Unterlagen lässt sich entnehmen, dass die Mitglieder des Kreistags die Finanzbedarfe der Mitgliedsgemeinden anders bewertet haben als die Kreisverwaltung in der Anlage 2.1 zur Informationsvorlage Nr. 2018/20/0597 des Beklagten vom 2. Oktober 2018, womit davon auszugehen ist, dass sich die Kreistagsmitglieder die entsprechenden Bewertungen zu Eigen gemacht und ihrer Entscheidung über den Umlagesatz zugrunde gelegt haben.
bb) Die in der Anlage 2.1 zur Informationsvorlage Nr. 2018/20/0597 des Beklagten vom 2. Oktober 2018 enthaltenen Ausführungen führen zu dem Schluss, dass die finanziellen Belange der Gemeinden nicht gleichrangig berücksichtigt worden sind. Darin heißt es, für einen ausgeglichenen Haushalt des Beklagten im Jahr 2019 sei ein Umlagesatz von 41,0 v. H. erforderlich. Damit sei die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Pflichtaufgaben sowie von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben unter strikter Beachtung der Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gewährleistet. Für die Gemeinden sei ein Umlagesatz von 41,0 v. H, tragbar, wofür folgende Gründe sprächen:
– Der Umlagesatz von 41,0 v. H. bedeute eine geringe Steigerung des Umlagesatzes um 0,9 v. H. gegenüber dem Vorjahr. Im Jahr 2018 sei die Kreisumlage zur Entlastung der Gemeinden um 0,6 Mio. € gegenüber dem Jahr 2017 abgesenkt worden.
– Der Umlagesatz von 41,0 v. H. liege im unteren Mittelfeld der Landkreise im Land Sachsen-Anhalt. Nur zwei Landkreise hätten 2018 einen geringeren Hebesatz als der Beklagte gehabt.
– Es sei nicht in Abrede zu stellen, dass der kommunale Gestaltungsspielraum in finanzieller Hinsicht in einigen Gemeinden eingeschränkt sei. Dabei sei jedoch die vom Bundesverwaltungsgericht gezogene Grenze zur strukturellen Unterausstattung nicht unterschritten.
– Es sei weiterhin festzustellen, dass nicht für alle Gemeinden die vorhandenen Einnahmemöglichkeiten voll ausgeschöpft würden. Die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer wiesen in einigen Gemeinden Einnahmepotenziale aus.
Diese, vom Beklagten für die Zumutbarkeit des Umlagesatzes in Anspruch genommenen Gründe sind bereits teilweise sachwidrig und jedenfalls unzureichend im Hinblick auf die gebotene Berücksichtigung und Würdigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden.
aaa) Zwar lässt sich eine einseitige und rücksichtslose Bevorzugung der eigenen finanziellen Interessen nicht allein daraus ableiten, dass der Beklagte mit dem von ihm beschlossenen Umlagesatz einen Haushaltsausgleich angestrebt hat. Der Beklagte ist gemäß § 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG LSA zum Haushaltsausgleich verpflichtet. Lässt eine Haushaltsnotlage einen vollständigen Ausgleich trotz äußerster Sparsamkeit und Ausschöpfung aller Einnahmequellen nicht zu, so besteht danach jedenfalls eine Pflicht, das Haushaltsdefizit so gering wie möglich zu halten. Diese Verpflichtung ist mit der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar. Die landesrechtliche Verpflichtung, einen Haushaltsausgleich herbeizuführen, jedenfalls aber sich ihm so weit wie möglich anzunähern, sichert den Gestaltungsspielraum des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung in der Zukunft. Auf welchem Wege das Ziel des Haushaltsausgleiches erreicht wird, liegt dabei – soweit unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen in Betracht kommen – in der Gestaltungsfreiheit des kommunalen Trägers. Lässt die gegenwärtige Haushaltsnotlage einen vollständigen Haushaltsausgleich nicht zu, ist auch eine Pflicht zur Defizitminimierung bei Wahrung des vorhandenen Gestaltungsspielraums des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13/14 –, juris, Rn. 21).
Da vorliegend die sonstigen Erträge und Einzahlungen auch bei Ausschöpfung aller identifizierten Einsparmöglichkeiten nicht ausreichten, um den erforderlichen Bedarf zu decken, war der Beklagte danach bei der Festlegung des Umlagesatzes der Kreisumlage verpflichtet, die Grenze des bei Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden Möglichen auszuschöpfen. Die Grenze für den höchstmöglichen Kreisumlagesatz, den der finanziell notleidende Kreis gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA festzusetzen hat, liegt dort, wo die Leistungsfähigkeit der zahlungspflichtigen Gemeinden endet (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13/14 –, juris, Rn. 29).
bbb) Die finanzielle Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hat der Beklagte aber nicht hinreichend berücksichtigt. Die von ihm angeführten Gründe, weshalb der Umlagesatz von 41,0 v. H. für die Gemeinden tragbar sei, tragen dem finanziellen Gleichrang der Gemeinden nicht hinreichend Rechnung.
(1) Soweit der Beklagte darauf abgestellt hat, dass sich der Umlagesatz nur gering (um 0,9 v. H.) gegenüber dem Vorjahr erhöht habe, erschließt sich nicht, inwieweit dadurch auf die finanziellen Belange der Gemeinden Rücksicht genommen wurde. Maßgeblich für die Festsetzung des Umlagesatzes ist der aktuelle Finanzbedarf – hier für das Haushaltsjahr 2019 –, nicht der Finanzbedarf des Vorjahres (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 19). Der aktuelle Finanzbedarf richtet sich im Wesentlichen nach den prognostischen Aufwendungen und Einnahmen im betroffenen Haushaltsjahr, die jeweils erheblichen Schwankungen unterworfen sein können. Der Finanzbedarf und der darin anknüpfende Umlagesatz des Vorjahres besitzen deshalb für das aktuelle Haushaltsjahr keine Aussagekraft.
(2) Entsprechendes gilt für den durchgeführten Vergleich mit den Umlagesätzen anderer Landkreise. Diese bemessen sich nach den dortigen Finanzbedarfen. Da die Finanzkraft der Landkreise und Gemeinden im Land sehr unterschiedlich ist und maßgeblich von den konkreten Gegebenheiten vor Ort abhängt, ist ein Quervergleich der Umlagesätze für die Frage, ob der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in einem bestimmten Landkreis beachtet wurde, ungeeignet.
(3) Jedenfalls unzureichend ist die Erwägung, durch den vorgesehenen Umlagesatz werde die vom Bundesverwaltungsgericht gezogene Grenze zur finanziellen Unterfinanzierung nicht unterschritten. In seinen Erwägungen stellt der Beklagte maßgeblich darauf ab, dass das Bundesverwaltungsgericht die Grenze des verfassungsrechtlich äußerst Hinnehmbaren erst dann überschritten sehe, wenn die Gemeinde nicht nur vorübergehend in einem Haushaltsjahr, sondern strukturell unterfinanziert sei (Bl. 63 des Verwaltungsvorgangs). Eine Kreisumlage von 41,0 v. H. führe nicht dazu, dass den Gemeinden keine finanzielle Mindestausstattung zur Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben sowie von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben verbleibe. Finanzielle Notlagen einzelner Gemeinden bestünden nur für einen vorübergehenden Zeitraum (Bl. 67 des Verwaltungsvorgangs). Ausdrücklich wurde damit nur die Frage, ob die Mindestfinanzausstattung der Gemeinde verletzt ist, in die Bewertung des finanziellen Gleichrangs einbezogen (Bl. 67 des Verwaltungsvorgangs).
Diese Erwägungen greifen die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts herausgearbeiteten Gewährleistungsgehalte des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG allerdings unzureichend auf. Danach zieht Art. 28 Abs. 2 GG der Kreisumlageerhebung zwar eine absolute Grenze dahingehend, dass die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen dürfen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 18 ff.). Art. 28 Abs. 2 GG wird jedoch nicht nur dann verletzt, wenn die Erhebung der Kreisumlage dazu führt, dass die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 13 ff.; Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15). Im Hinblick darauf fehlt es hier an der gebotenen inhaltlichen Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13; Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
Insoweit genügt es nicht, darauf abzustellen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden gewährleistet sei. Zur Wahrung des finanziellen Gleichrangs hätte der Beklagte berücksichtigen müssen, dass auch nach dem letztlich beschlossenen Umlagesatz von 40,1 v. H. etwa die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden einen Fehlbetrag im Haushaltsjahr 2019 zu erwarten hatten und damit finanziell schlechter aufgestellt waren als der Beklagte. Zwar steht der Erhebung der Kreisumlage grundsätzlich nicht entgegen, dass einzelne Gemeinden in dem betroffenen Haushaltsjahr prognostisch einen Fehlbetrag aufweisen. Denn bei der Würdigung der finanziellen Belange ist nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern ein Querschnitt aller kreisangehörigen Gemeinden zu bilden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53). Wenn jedoch wie hier etwa der Hälfte und damit einem erheblichen Teil der Gemeinden durch den vorgesehenen Umlagesatz ein negativer Haushaltssaldo zugemutet wird, wohingegen der Beklagte prognostisch einen ausgeglichenen Haushalt erzielt, bedarf es zusätzlicher, offenzulegender und von den Verwaltungsgerichten überprüfbarer Erwägungen – z. B. im Hinblick auf einen Vergleich mit der „Durchschnittsgemeinde“ im Landkreis oder auf eine außergewöhnliche Haushaltssituation beim Beklagten oder bei einzelnen Gemeinden im betroffenen Haushaltsjahr –, die aufzeigen, weshalb der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gleichwohl gewahrt ist. Nur dies genügt der erforderlichen „inhaltlichen Würdigung“ der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13). Entsprechende Erwägungen lassen sich hier jedoch weder der Informationsvorlage noch den sonstigen Unterlagen des Beklagten entnehmen, sodass auch in einer „Zusammenschau“ aller vorliegenden Unterlagen, auf die der Beklagte in der mündlichen Verhandlung abgehoben hat, davon auszugehen ist, dass der Beklagte ausschließlich für den von ihm angestrebten Haushaltsausgleich einen defizitären Haushalt eines erheblichen Teils der kreisangehörigen Gemeinden hinzunehmen bereit gewesen ist. Dies entspricht nicht der gebotenen Rücksichtnahme und wird deshalb dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs nicht gerecht.
(4) Auch der pauschale Hinweis in der Informationsvorlage, dass die Hebesätze in einigen Gemeinden Einnahmepotentiale auswiesen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Ob und ggf. inwieweit dies den Gemeinden im Hinblick auf deren Finanzhoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG bei der Umlagesatzfestsetzung entgegengehalten werden kann (vgl. hierzu – allerdings im Rahmen der Prüfung eines Eingriffs in die finanzielle Mindestausstattung – OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 133 ff.), bedarf dabei keiner Entscheidung. Denn in den maßgeblichen Erwägungen zur Festsetzung des Umlagesatzes wird weder ausgeführt, welche Gemeinden inwieweit die gesetzlichen Nivellierungssätze der Realsteuern nicht ausgeschöpft hätten, noch wie sich deren Finanzbedarf bei Ausschöpfung des steuerlichen Einnahmepotenzials darstellen würde. Auch die Protokolle der Kreistagssitzungen oder sonstige Unterlagen geben hierauf keinen Hinweis. Danach ist nicht davon auszugehen, dass die fiktiven Steuer(mehr)einnahmen der Gemeinden maßgeblich in die Würdigung des Finanzbedarfs eingeflossen sind. Jedenfalls hat der Beklagte insoweit nicht seiner Offenlegungspflicht genügt, weil es den Gemeinden und den Gerichten nicht möglich ist, auf dieser Grundlage die Entscheidung des Beklagten zu überprüfen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
(5) Schließlich vermögen auch die Erwägungen des Beklagten zur Ausschöpfung eigener Einsparpotentiale, die zur Absenkung des ursprünglich vorgesehenen Umlagesatzes auf den letztlich festgesetzten Umlagesatz von 40,1 v. H. geführt haben, die erforderliche Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden nicht zu ersetzen. Zur wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung ist der Beklagte gesetzlich verpflichtet (§ 98 Abs. 1 und 2 KVG LSA). Insoweit liegt es zwar auch und gerade im Interesse der kreisangehörigen Gemeinden, wenn – wie hier – durch Ausnutzung entsprechender Einsparpotentiale beim Landkreis der Umlagesatz gesenkt werden kann. Dies befreit den Landkreis indes nicht von der inhaltlichen Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden im Hinblick auf den festgesetzten Umlagesatz. Dies folgt schon daraus, dass trotz Ausnutzung aller Einsparpotenziale des Landkreises (und der Gemeinden) die finanzielle Situation der Gemeinden dennoch schlechter sein kann als diejenige des Landkreises. Auch vorliegend konnte der Beklagte mit dem beschlossenen Umlagesatz prognostisch einen ausgeglichenen Haushalt erreichen, wohingegen dies bei ca. der Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden nicht der Fall gewesen ist.
3. Ob die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2019 – isoliert betrachtet oder im Zusammenwirken mit anderen Instrumenten der Finanzausstattung der Gemeinden – auch dazu geführt hat, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden strukturell und dauerhaft unterschritten wird und insofern die durch Art. 28 Abs. 2 GG gezogene absolute Grenze der Kreisumlageerhebung verletzt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 18, 41; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 30/21 –), bedarf danach keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 6.554.902,– € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 98 ff. KVG
§ 14 FAG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 43 Abs. 3 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG
§ 98 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG
§ 98 Abs. 1 und 2 KVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes
§ 19 des Finanzausgleichsgesetzes
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 86, 148
8 C 1.12
4 L 184/18
10 C 13.14
10 C 6.18
8 B 22.20
8 C 29.20
2 L 463/16
10 A 11208/18
2 A 159/18
4 BV 17.24
12 N 58.16
3 KO 94/12
8 C 29/20
8 B 22/20
10 C 13/14
8 C 1/12
4 L 30/21