Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-08, Aktenzeichen 15 B 841/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0508.15B841.21.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 7. Mai 2021 wird mit Ausnahme des Streitwertbeschlusses geändert. Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Mai 2021 wird mit folgenden Maßgaben angeordnet:
- An der vom Antragsteller angemeldeten Versammlung dürfen maximal 150 Personen gleichzeitig teilnehmen.
- Die Versammlungsfläche ist nach Osten so zu begrenzen, dass zur Eingangsfront des Bahnhofsgebäudes ein Korridor von mindestens 10 m freigehalten wird (gemessen von der Gebäudewand, ohne Vordach).
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers mit dem sinngemäßen Antrag,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 7. Mai 2021 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Anfechtungsklage gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Mai 2021 anzuordnen,
hat mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
1. Bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung, mit der die Antragsgegnerin für die auf dem Bahnhofsvorplatz für den heutigen Tag angemeldete Versammlung unter dem Motto „8. Mai – 75.+1 – Jahrestag der Befreiung von der faschistischen Hitlerdiktatur und Ende des Weltkrieges“ eine Beschränkung der Teilnehmerzahl auf 50 Personen verfügt hat. Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus, weil sein privates Suspensivinteresse das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.
Die von der Antragsgegnerin auf Grundlage von § 16 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG im Ermessenswege verfügte Anordnung muss unter Infektionsschutzgesichtspunkten notwendig sein. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden. In Betracht kommen namentlich Auflagen mit der Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Mindestabstände, aber auch Beschränkungen der Teilnehmerzahl, um eine Unterschreitung notwendiger Mindestabstände zu verhindern, zu der es aufgrund der Dynamiken in einer großen Menschenmenge oder des Zuschnitts und Charakters einer Versammlung im Einzelfall selbst dann kommen kann, wenn bezogen auf die erwartete Teilnehmerzahl eine rein rechnerisch hinreichend groß bemessene Versammlungsfläche zur Verfügung steht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020- 1 BvQ 94/20 -, juris Rn. 16; OVG NRW, Beschlüsse vom 9. März 2021 - 15 B 339/21 -, juris, Rn. 6, und vom 4. Dezember 2020 - 15 B 1909/20 -, juris Rn. 5.
Ausgehend davon rechtfertigt das Beschwerdevorbringen die Annahme, dass die ausgesprochene Beschränkung auch unter Berücksichtigung der aktuellen Pandemieentwicklung voraussichtlich einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Antragstellers darstellt. Aus Infektionsschutzgründen (insbesondere zur Einhaltung des Mindestabstands) ist eine Teilnehmerbegrenzung auf 50 Personen nicht erforderlich.
Auch die Antragsgegnerin legt nach den Berechnungen der Polizei zugrunde, dass die vom Antragsteller im Rahmen der Anmeldung näher konkretisierte Versammlungsfläche unter Berücksichtigung der Mindestabstände sowie einer Sicherheitsmarge deutlich mehr Personen fassen kann. Sie geht bei einer Fläche von 927 qm von ausreichend Raum für etwa 208 Menschen aus. Gleichwohl hält sie die vorgenommene deutliche Reduzierung dieser Zahl für erforderlich. Die dazu herangezogenen Umstände vermögen die getroffene Ermessensentscheidung nicht zu rechtfertigen.
In der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 4. Mai 2021 hat die Antragstellerin dargelegt, weshalb sie von der Gefahr einer höheren Teilnehmerzahl als den vom Antragsteller erwarteten 300 Personen ausgeht. Sie hat in diesem Zusammenhang die Anziehungskraft des geplanten Bühnenprogramms mit kulturellen Elementen (Musik, Tanz etc.) auf Passantinnen und Passanten angeführt und den Umstand, dass in einer Entfernung von etwa 300 m eine vergleichbare Veranstaltung stattfinde, weshalb ein Pendelverkehr zwischen den Versammlungen zu erwarten sei. Bei einem Anwachsen der Teilnehmerzahl komme es zu Verstößen gegen das Abstandsgebot. Zur Vermeidung einer solchen Gefahr mag die in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung ausgesprochene - und vom Antragsteller nicht angegriffene - Untersagung des ursprünglich geplanten kulturellen Begleitprogramms sowie eine Begrenzung der Teilnehmerzahl der Sache nach geeignet sei. Damit ist indes noch nichts über die Erforderlichkeit der konkret vorgenommene zahlenmäßigen Beschränkung gesagt.
Insoweit hat die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung ergänzt, die Erfahrungen der „derzeit ausnahmsweise zugelassenen Versammlungen“ hätten gezeigt, dass bei einer Teilnehmerzahl, die aufgrund der Begebenheiten vor Ort möglich erscheine, plötzlich eine Gruppendynamik entstehen könne, die sich einer faktischen Umsetzung von Kontrollmaßnahmen entziehe. Hinzu komme, dass sich die Versammlungsfläche unmittelbar vor dem Hauptbahnhof befinde, wo ein reger Verkehr von Reisenden sowie Wartenden bestehe und sich die Versammlungsfläche deshalb weiter verkleinere.
Ungeachtet der Frage, ob es sich bei diesen Erwägungen noch um eine zulässige Ergänzung von Ermessenserwägungen handelt, können diese die vorgenommene Teilnehmerbegrenzung auf 50 Personen ebenfalls nicht rechtfertigen. Die Gefahr einer plötzlichen Gruppendynamik, die die Kontrolle der Infektionsschutzmaßgaben erschwert, besteht grundsätzlich bei jeder Versammlung und ist nicht geeignet, losgelöst von den Umständen des Einzelfalles versammlungsbeschränkende Verfügungen zu rechtfertigen. Überdies erklärt sich daraus auch nicht die Zahl von 50 Personen. Was Passantenbewegungen vor dem Hauptbahnhof und das für diese notwendige Platzangebot betrifft, hat der Antragsteller bei der von ihm vorgenommenen und der Antragsgegnerin vorgelegten Eingrenzung der Versammlungsfläche bereits weiträumige Passagen für den Fußgängerverkehr freigehalten. Dass Personen auf dem Weg in den Bahnhof bzw. aus dem Bahnhof kommend gleichwohl die Versammlungsfläche durchqueren, ist nicht plausibel. Nötigenfalls kann dies durch eine Markierung der Fläche und den Einsatz von Ordnern und Ordnerinnen bzw. der vor Ort befindlichen Polizeikräfte zum Zwecke der Lenkung der Passanten und Passantinnen verhindert werden. Von einem hohen Personenaufkommen dürfte während der Durchführung der Versammlung überdies nicht auszugehen sein. Berufsverkehr findet an einem Samstag derzeit nur minimal statt. Auch ein Besuch der Innenstadt zu Einkaufs- und Freizeitzwecken dürfte angesichts der derzeitigen pandemiebedingten Schließungen der Gastronomie und der in der überwiegenden Zahl der Geschäfte lediglich im Rahmen des sog. „click & collect“ bestehenden Einkaufsmöglichkeiten nur in ganz geringem Umfang stattfinden.
Ausgehend davon wird allenfalls die für Fußgänger frei zu haltende Fläche im unmittelbaren Bereich vor dem Eingang zum Hauptbahnhof etwas größer zu bemessen sein, um Aufstauungseffekte von aus dem Bahnhofsgebäude tretenden Menschen auszuschließen. Auch wenn deshalb die Versammlungsfläche etwas verkleinert werden müsste, bietet sich immer noch ausreichend Platz für deutlich mehr als 50 Personen. Auch gruppendynamische Effekte bzw. Bewegungsabläufe innerhalb einer Versammlung erfordern keine so deutliche Teilnehmerbegrenzung.
2. Um infektionsschutzrechtlichen Bedenken - insbesondere in Bezug auf eine nicht nur kurzfristige Unterschreitung der Mindestabstände - zu begegnen, hat der Senat von seiner Befugnis nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO Gebrauch gemacht, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Auflagen abhängig zu machen.
Der Begrenzung des Teilnehmerkreises auf 150 Personen liegt die Erwägung zugrunde, dass die Versammlungsfläche nach den Berechnungen der Antragsgegnerin abzüglich Sicherheitsmarge ausreichend groß ist, um 208 Menschen unter Einhaltung der Mindestabstände aufzunehmen. Bei einer Vergrößerung der freizuhaltenden Verkehrsfläche unmittelbar vor dem Eingang des Bahnhofsgebäudes und abzüglich der für Bühne, Pavillons und Tische benötigten Bereiche ist eine verbleibende Platzkapazität für ca. 150 Personen vorhanden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvQ 94/20
15 B 339/21
15 B 1909/20