Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-19, Aktenzeichen 6 K 4205/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0519.6K4205.10.00

Tenor:
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides der Be-zirksregierung Düsseldorf vom 1. Juni 2010 verpflichtet, unter Beach-tung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut gemäß dem Antrag vom 13. Juli 2009 über die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Klägers zu entscheiden.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterle-gung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Kläger begehrt die Feststellung seiner Zuverlässigkeit im luftsicherheitsrechtlichen Sinne.
Der Kläger kandidierte während seines Studiums bei Wahlen zum Studierendenparlament der Universität I in den Jahren 2000 bis 2003 auf unterschiedlichen Listen von der Deutschen Kommunistischen Partei (DKP) nahestehenden Organisationen.
Bei Wahlen zu der Iischen Bürgerschaft und den Bezirksversammlungen am 28. Februar 2008 kandidierte der Kläger als Kandidat der DKP auf einer Liste der Partei "Die Linke" für die Bezirksversammlung im Verwaltungsbezirk I-C. In diesem Zusammenhang wurde der Kläger am 24. Februar 2008 in der Ier DKP-Zeitung "Ier Utsichten" mit Bild als Kandidat der DKP vorgestellt.
Im Jahr 2009 beabsichtige der Kläger eine Tätigkeit als Reiniger von Flugzeugteilen am Flughafen I (G) für die M AG aufzunehmen, die im Sinne von § 18 Aktiengesetz unter der einheitlichen Leitung der M AG steht. In diesem Zusammenhang beantragte die M AG am 13. Juli 2009 die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz. Im Rahmen der Antragsprüfung erhielt das beklagte Land (nachfolgend: die Bezirksregierung Düsseldorf) Kenntnis davon, dass bei seinem Verfassungsschutz Erkenntnisse über den Kläger vorlägen. Das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen teilte am 17. August 2009 mit, dass unter Berücksichtigung des vorstehend beschriebenen politischen Engagements des Klägers Erkenntnisse über dessen langjährige Zugehörigkeit zu orthodox-kommunistischen Organisationen vorlägen.
Mit Schreiben vom 30. November 2009 führte die Bezirksregierung Düsseldorf gegenüber dem Kläger aus, sein politisches Engagement sei geeignet, Zweifel an seiner verfassungskonformen Gesinnung aufkommen zu lassen. Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer Organisation im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 Bundesverfassungsschutzgesetz sei oder zu solchen Organisationen Kontakte unterhalte, könne dazu führen, dass die Zuverlässigkeit im Sinne von § 7 Luftsicherheitsgesetz nicht bejaht werden könne. Die Bezirksregierung Düsseldorf räumte dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme ein.
Daraufhin legte der Kläger mit Schreiben vom 5. Januar 2010 ausführlich seine politische Überzeugung dar. Namentlich führte er aus, er habe im Sozialismus die Utopie einer Gesellschaft gefunden, in der die politischen und ökonomischen Verhältnisse für die Einzelnen als von ihnen geschaffen erkannt und durch sie selbst beherrscht werden könnten. Das Grundgesetz der Bundesrepublik lege sich nicht auf eine Wirtschaftsordnung fest. Eine Vergesellschaftung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln im Interesse der Allgemeinheit lasse es ausdrücklich zu. Daher könne er sich als Mensch, der den Sozialismus wolle, nicht als Gegner der Verfassung betrachten. In den politischen Organisationen, in denen er arbeite, bekämpfe niemand die Verfassung oder stelle sie auch nur in Frage. Viele seiner Mitstreiter verstünden sich ausdrücklich als Verteidiger von Freiheitsrechten. Die kapitalistische Entwicklung werde nicht von allein zum Stillstand, geschweige denn zur Umkehr kommen; sie könne nur durch das bewusste Handeln der werktätig Beschäftigten überwunden werden. Er sehe das Ziel seines politischen Handelns darin, dass sich die werktätig Beschäftigten als die wirklichen Schöpfer des gesellschaftlichen Reichtums ihrer Macht und ihrer Verantwortung bewusst würden. Das Grundgesetz eröffne durch seine politischen Freiheitsrechte große Handlungsspielräume, in denen sich die arbeitenden Menschen ihrer Stellung in der Gesellschaft bewusst werden könnten. Wahlen eröffneten ihnen den Zugang zur Macht, wenn sie sich entsprechend organisierten. Auch für eine sozialistische Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung finde er das Grundgesetz keineswegs überholt, im Gegenteil, besonders in der Bindung an die Gesetze bzw. das Volk und Zur-Verantwortung-Ziehung der exekutiven Gewalt durch Wahlen sehe er unverzichtbare Rahmenbedingungen für den Sozialismus bei der Strafe seines Scheiterns. Folglich könne er sich auch hinsichtlich seiner politischen Zielvorstellung nicht als Gegner oder gar Feind der Verfassung verstehen. Da ihm kein Anschlag auf die Luftfahrt oder andere Verkehrsmittel bekannt sei, in den Kommunisten verwickelt gewesen seien, falle es ihm schwer nachzuvollziehen, dass er wegen seiner politischen Gesinnung ein Risiko für die Sicherheit des Luftverkehrs darstelle.
Auf Ersuchen der Bezirksregierung Düsseldorf bewertete das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen die Stellungnahme des Klägers unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten. Dort gelangte man zu der Ansicht, die aus der Stellungnahme ersichtliche politische Gesinnung des Klägers stehe im Einklang mit der marxistisch-leninistischen Doktrin. Die DKP sei eine Kernorganisation des "orthodox-kommunistischen" Linksextremismus und als verfassungsfeindlich eingestuft. Nach der marxistisch-leninistischen Doktrin solle die Arbeiterklasse als maßgebende gesellschaftsverändernde Kraft durch einen klassenkämpferisch-revolutionären Akt die Eigentums- und Machtverhältnisse, den Parlamentarismus und den politisch-gesellschaftlichen Pluralismus überwinden. Zur Durchsetzung der Ziele einer klassenlosen Gesellschaft unter Wegfall der Individualgrundrechte werde die Anwendung von Gewalt als Mittel zur Systemüberweindung nicht ausgeschlossen, sondern auch, dem Ziel dem Sozialismus/Kommunismus untergeordnet, gebilligt. So führe die DKP in ihrem Parteiprogramm aus, der Sozialismus könne nicht auf dem Weg von Reformen, sondern durch tiefgreifende Umgestaltungen und die revolutionäre Überwindung der kapitalistischen Eigentums- und Machtverhältnisse erreicht werden. Der Kläger bekenne, dass er eine revolutionäre Umgestaltung der Gesellschaft anstrebe. Er unterstütze damit Bestrebungen, die gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung gerichtet seien.
Mit Bescheid vom 1. Juni 2010, zugestellt am 7. Juni 2010, sprach die Bezirksregierung Düsseldorf gestützt auf die Stellungnahme des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. März 2010 dem Kläger die Zuverlässigkeit nach § 7 Luftsicherheitsgesetz ab. Zur Begründung führte die Bezirksregierung Düsseldorf aus, die Kontakte des Klägers zur DKP und seine Aktivitäten für diese Partei ließen nicht nur geringe, sondern erhebliche Zweifel daran aufkommen, dass er Gewähr dafür biete, jederzeit das ihm Mögliche zum Schutze der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Zur Versagung der Zuverlässigkeit genügten verbliebene Zweifel an der Zuverlässigkeit; eine potentielle Gefahr müsse nicht lückenlos dargelegt werden, vielmehr genüge eine typisierende Betrachtung.
Am 1. Juli 2010 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er macht geltend, keine der Gruppierungen, für die er kandidiert habe, verfolge verfassungswidrige oder umstürzlerische Ziele. Die DKP erfülle die Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz und wirke in zulässiger Weise an der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ein Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 Grundgesetz sei weder anhängig, noch werde es angestrebt. Seine politischen Standpunkte und Bestrebungen seien verfassungskonform.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Juni 2010 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut gemäß dem Antrag vom 13. Juli 2009 über seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit zu entscheiden.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Vertiefung der Ausführungen im angegriffenen Bescheid führt die Bezirksregierung Düsseldorf zur Begründung aus, zwar ließen sich der politischen Aktivität und der Stellungnahme des Klägers keine Tatsachen entnehmen, die eine – für die Versagung der Zuverlässigkeit nicht erforderliche – konkrete Gefahr für die Luftsicherheit begründeten, allerdings komme eine mit der marxistisch-leninistischen Doktrin in Einklang stehenden grundlegenden Überzeugung des Klägers zum Ausdruck. Als solcher wohne ihr zumindest die latente Gefahr inne, einer nicht im Sinne der Doktrin stehenden weiteren Veränderung der gesellschaftlichen Verhältnisse gegebenenfalls auch mit nicht legalen Mitteln entgegenzuwirken. Eine solche Gefahrenlage lasse sich zumindest nicht ausschließen, was anhand der bei der Luftsicherheit in Rede stehenden Rechtsgüter ausreichend sein müsse.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die vor dem örtlich zuständigen Gericht erhobene Klage ist zulässig und begründet.
Das angerufene Gericht ist nach §§ 52 Nr. 3 Satz 5 in Verbindung mit Satz 3, Nr. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) örtlich zuständig.
Der verfassungsrechtlich garantierte gesetzliche Richter (vgl. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) wird hinsichtlich des örtlich zuständigen Verwaltungsgerichts durch § 52 VwGO bestimmt. § 52 Nr. 3 VwGO regelt in den Sätzen 1 bis 3 – Satz 4 bezieht sich auf den hier nicht einschlägigen Fall einer Klage im Bereich der Hochschulzulassung – das für Anfechtungsklagen örtlich zuständige Gericht, soweit – wie hier – nicht § 52 Nr. 1 oder 4 VwGO einschlägig ist. Nach Satz 5 gilt die Zuständigkeitsregelung in den Fällen der Sätze 1, 2 und 4 auch bei Verpflichtungsklagen.
Da die einzelnen Sätze des § 52 Nr. 3 VwGO in einem Spezialitätsverhältnis zu einander stehen, scheint zunächst Vieles dafür zu sprechen, die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts nach § 53 Nr. 3 Satz 2 in Verbindung mit Satz 5 VwGO zu verneinen. Nach dieser Regelung ist für eine Verpflichtungsklage, die gegen eine Behörde gerichtet ist, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte wohnt. Das wäre hier das Verwaltungsgericht I.
Die Zuständigkeit der Bezirksregierung Düsseldorf als Luftsicherheitsbehörde richtet sich nach § 2 Luftsicherheitszuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV). Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 LuftSiZÜV ist für Personen, die nach § 2 Abs. 1 LuftSiZÜV Beschäftigte von Luftfahrtunternehmen mit Sitz im Geltungsbereich der Verordnung sind, die Luftsicherheitsbehörde zuständig, in deren Zuständigkeitsbereich sich der Sitz des Unternehmens befindet. Bei Konzernunternehmen ist der Sitz der Konzernmutter auch für die Beschäftigten der Tochtergesellschaften maßgeblich, § 2 Abs. 2 Satz 2 LuftSiZÜV. Der Kläger will für die M AG mit Sitz in I arbeiten. Da die M AG im Sinne von § 18 Aktiengesetz unter der einheitlichen Leitung der Konzernmutter E AG mit Sitz in L steht, ist die Bezirksregierung Düsseldorf örtlich zuständige Luftsicherheitsbehörde. Das folgt aus §§ 2 Abs. 2 Satz 2 LuftSiZÜV in Verbindung mit § 2 Nr. 6 der nach § 16 Abs. 2 LuftSiG ergangenen Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt vom 7. August 2007 (GV. NRW 2007, 316). Die Zuständigkeit der Bezirksregierung Düsseldorf erstreckt sich damit im Luftsicherheitsrecht auf die Bezirke der Verwaltungsgerichte Köln, Gelsenkirchen, Aachen und des angerufenen Verwaltungsgerichts Düsseldorf. Nach dem Wortlaut von § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO wäre nicht das zuletzt genannte, sondern das Verwaltungsgericht I zuständig, da der Kläger in I wohnt.
Eine solche Auslegung von § 52 Nr. 3 VwGO griffe aber zu kurz. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Für Anfechtungsklagen gilt die speziellere Zuständigkeitsregelung des § 52 Nr. 3 Satz 3 VwGO. In Verbindung mit § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO ist in Fällen, in denen der Wohnsitz des Klägers außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde liegt, das Gericht zuständig, in dessen Sprengel der Behördensitz liegt. Die Vorschrift wird zwar nach dem Wortlaut von § 52 Nr. 3 Satz 5 VwGO für die Verpflichtungsklage augenfällig von der Verweisung ausgenommen. Jedoch ergibt sich aus der Gesetzgebungsgeschichte der Norm ungeachtet des zumindest unklaren Wortlauts, dass die Regelung der örtlichen Zuständigkeit in § 52 Nr. 3 Satz 3 auch für die Verpflichtungsklage gelten soll.
Nur im Ergebnis ebenso: VG Würzburg, Urteil vom 18. März – W 1 K 09.1244 -, juris.
Bei Berücksichtigung der Gesetzgebungsgeschichte erweist sich der Wortlaut als missglückter Ausdruck des damals verfolgten gesetzgeberischen Ziels, die örtliche Zuständigkeit für Klagen gegen die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) abweichend von den allgemein geltenden Regeln festzulegen. Der dritte Entwurf der Verwaltungsgerichtsordnung von 1957 (vgl.: BT-Drs. 3/55) regelte, wie auch schon die wortgleichen Entwürfe von 1953 (vgl.: BT-Drs. 1/4278) und 1954 (vgl.: BT-Drs. 2/462) die aufgrund der Diskontinuität des Bundestages nicht weiterverfolgt werden konnten, in § 53 Nrn. 2 und 3 E-VwGO (entspricht weitgehend dem heutigen § 52 VwGO) die örtliche Zuständigkeit für Anfechtungsklagen und legte dann fest: "Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage". Nach dieser Konzeption sollten für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen die gleichen Vorschriften gelten; lediglich aus Gründen sprachlicher Vereinfachung wurde von einer gemeinsamen Regelung beider Klagearten abgesehen und eine Verweisung gewählt. Im Rechtsausschuss wurde die Formulierung "Fehlt ein solcher, so bestimmt sich die Zuständigkeit nach Nr. 4. Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage." wie folgt geändert: "Fehlt ein solcher innerhalb des Landes, so bestimmt sich die Zuständigkeit nach der Nummer 4. Dies gilt auch bei Verpflichtungsklagen in den Fällen der Sätze 1 und 2."
Vgl.: BT-Drs. 3/1094 Anlage 1 S. 34.
In dieser Gesetz gewordenen Fassung (vgl. § 52 Nr. 3 Satz 3 und 4 VwGO 1960) war eindeutig festgelegt, dass sich die örtliche Zuständigkeit des Gerichts auch für Verpflichtungsklage nach § 53 Nr. 4 E-VwGO bestimmte, wenn dem Kläger ein Wohnsitz innerhalb des Landes fehlte. Der Bezug des den Satz 4 einleitenden Wortes "dies" ist auf der Basis des damaligen § 53 Nr. 3 E-VwGO eindeutig: fehlt ein Wohnsitz im Bundesland der Erlassbehörde, ist auch bei Verpflichtungsklagen nach § 53 Nr. 4 E-VwGO das Gericht am Behördensitz zuständig. In den anderen Fällen sollte sich die Zuständigkeit bei der Verpflichtungsklage nach den Sätzen 1 und 2 richten, also parallel zur Anfechtungsklage.
Mit der Einführung von § 52 Nr. 3 Satz 4 durch das VwGO-Änderungsgesetz von 1975 verlor § 52 Nr. 3 Satz 5 VwGO, der in dieser Fassung auch gegenwärtig noch Gültigkeit hat, unbeabsichtigt seine Eindeutigkeit. Durch den Vermittlungsausschuss wurde der heutige Satz 4 in § 52 Nr. 3 VwGO eingefügt und die Verweisung in Satz 5 angepasst.
Vgl. BT-Drs. 7/3191 und BR-Drs. 39/75.
Es sollte damals nur eine Spezialzuständigkeit für Hochschulzulassungsklagen eingeführt werden. Das zeigt die Ergänzung der bestehenden Aufzählung der Sätze, auf die Satz 5 für die Verpflichtungsklage bereits verwies, um den neu geschaffenen Satz 4. Es sollte aber nicht die örtliche Zuständigkeit für Verpflichtungsklagen allgemein geändert werden. Dieses (begrenzte) Regelungsbestreben fand im Wortlaut der geänderten Norm nur eine unvollkommene Umsetzung, da sich das den Satz 5 einleitende Wort "dies" nach der Einfügung von Satz 4 auf § 52 Nr. 3 VwGO nur noch soweit bezieht, wie die Aufzählung in Satz 5 reicht (also ohne Erfassung der Fälle nach Satz 3). Um dem Willen des damaligen Gesetzgebers Geltung zu verschaffen, ist die Verweisungsvorschrift des Satzes 5 um Satz 3 zu ergänzen.
Ist mithin von einem fortbestehenden Gleichklang der örtlichen Zuständigkeit bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen auszugehen, gilt § 52 Nr. 3 Satz 3 unverändert auch für Verpflichtungsklagen.
Davon ausgehend ist vorliegend das angerufene Gericht, in dessen Bezirk der Behördensitz liegt, nach § 52 Nr. 3 Satz 5 in Verbindung mit Satz 3, Nr. 5 VwGO zuständig, denn der Kläger wohnt in I und damit außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Bezirksregierung Düsseldorf.
Soweit sich der Kläger gegen die Versagung der Feststellung seiner Zuverlässigkeit gemäß § 7 LuftSiG mit der Verpflichtungsklage wendet, kommt eine Verpflichtung der Luftsicherheitsbehörde zur (positiven) Feststellung der Zuverlässigkeit nicht in Betracht. Das Gericht ist gehindert, die Sache durch eigene tatsächliche Ermittlungen spruchreif zu machen, da nicht nur der Ausschlussgrund, der Gegenstand des konkreten Rechtsstreites ist, sondern auch alle weiteren in Betracht kommenden Gründe für eine Unzuverlässigkeit für eine zusprechende Entscheidung ausgeschlossen werden müssten. Vor diesem Hintergrund beschränkt sich das Gericht auf eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der (negativen) behördlichen Feststellung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung und erlässt für den Fall, dass sich die behördlichen Feststellungen als rechtswidrig erweisen, in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ein bloßes Bescheidungsurteil.
So zu der aufgehobenen Vorgängerregelung des § 29 d LuftVG: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 –, juris.
Der angegriffene Bescheid vom 1. Juni 2010 erweist sich vorliegend als rechtswidrig. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass über seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit erneut nach Maßgabe der folgenden Grundsätze entschieden wird:
Zuverlässig im Sinne von § 7 LuftSiG,
vgl. zur formellen und materiellen Verfassungsmäßigkeit: Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Mai 2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07 –, NVwZ 2010 S. 1146 ff.,
ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (vgl. § 1 LuftSiG) in vollem Umfang zu erfüllen. Bezugspunkt der Überprüfung der Zuverlässigkeit muss dabei sein, ob Grund zu der Annahme besteht, bei dem Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten. Dabei ist eine Gesamtwürdigung des Einzelfalles vorzunehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2005 – 20 B 111/05 –, juris; vgl. zur Vorgängerregelung des § 29 d Luftverkehrsgesetz: BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 –, a.a.O.
Wegen des hohen Gefährdungspotentials des Luftverkehrs dürfen bei der Überprüfung der persönlichen Zuverlässigkeit von zu überprüfenden Personen an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines von ihnen zu verantwortenden Schadenseintritts nur geringe Anforderungen gestellt werden. Die Zuverlässigkeit ist zu verneinen, wenn daran Zweifel verbleiben, wobei die Rechtsprechung schon geringe Zweifel ausreichen lässt.
So unter anderem OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 – 20 B 44/07 – unter Hinweis auf Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 – und vom 11. November 2004 – 3 C 8.04 –.
Auf Grund des gerade im Bereich des Luftverkehrs hohen Gefahrenpotentials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter bestehen im Hinblick auf Art. 12 des Grundgesetzes (GG) keine Bedenken, insoweit strenge Anforderungen an die Zuverlässigkeit zu stellen, die auch in anderen Rechtsgebieten für die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit als subjektive Zulassungsvoraussetzung gefordert wird und deren Normierung vor dem Hintergrund des dem Gesetzgeber bei der Einschätzung von der Allgemeinheit drohenden Gefahren und der Beurteilung der ihrer Verhütung und Bewältigung dienenden Maßnahmen zustehenden weiten Einschätzungs und Prognosespielraums
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2006 – 20 B 1985/05 – und Urteil vom 28. April 2005 – 20 A 4721/03 –, juris,
als verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzusehen ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 –, juris; OVG NRW, Urteil vom 28. April 2005 – 20 A 4721/03 –, juris.
Dabei entspricht es den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts, umso strengere Anforderungen an die Zuverlässigkeit von Bewerbern für eine entsprechende berufliche Tätigkeit zu stellen, je schutzwürdiger die Rechtsgüter sind, die gefährdet werden können, und je höher der mögliche Schaden ist. Wenn wie bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs hochrangige Rechtsgüter wie das Leben und die Gesundheit zahlreicher Menschen gefährdet werden können, kann der Normgeber auch bereits die geringe Eintrittswahrscheinlichkeit eines solchen Schadens ausreichen lassen.
BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 –, juris Rdnr. 21.
Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild seiner Persönlichkeit das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen, um selbst bei Inaussichtstellen von Vorteilen oder der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2005 – 20 B 2825/04 –.
Dabei ist einzustellen, dass eine Feststellung der Zuverlässigkeit nach der eindeutigen gesetzlichen Bewertung nicht erst dann ausgeschlossen ist, wenn sich konkrete gewichtige Sicherheitsrisiken durch den Betreffenden positiv feststellen lassen.
Neben Straftaten des Betroffenen kann auch eine Verstrickung in verfassungsfeindliche Bestrebungen Anlass geben, die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit in Frage zu stellen und im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung des Einzelfasses festzustellen, ob sich aus solchen Vorgängen Bedenken ergeben, der Betroffene könne aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 – 3 C 8/04 -, juris.
Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe hat die Bezirksregierung Düsseldorf vorliegend die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Klägers im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung mit den von ihr angeführten Gründen zu Unrecht verneint.
In dem angegriffenen Bescheid wird die Versagung der Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit auf den Umstand gestützt, dass sich der Kläger für die Deutsche Kommunistische Partei (DKP) und ihr nahestehende Organisationen engagiert hat und noch engagiert. Wie weiter ausgeführt wird, wohne der marxistisch-leninistischen geprägten Überzeugung des Klägers zumindest die latente Gefahr inne, einer nicht im Sinne der Doktrin stehenden weiteren Veränderung der gesellschaftlichen Verhältnisse gegebenenfalls auch mit nicht legalen Mitteln entgegenzuwirken, was zur Annahme einer Gefahr für die Luftsicherheit ausreiche.
Diese Beurteilung erweist sich jedoch angesichts der in Art. 21 Grundgesetzes (GG) getroffenen Wertungen als nicht haltbar.
Neben dem über Art. 9 Abs. 1 GG als Grundrecht vermittelten subjektiven Recht jedes Staatsbürgers, eine Partei zu gründen (Gründungsfreiheit), umfasst die in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Parteienfreiheit das Recht zur Mitgliedschaft sowie zum Ein- und Austritt in eine Partei.
Vgl.: Streinz in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 21 Rdnr. 100 m.w.N.
Berechtigte der Parteienfreiheit sind zum einen die Parteien selbst, zum anderen die Individuen, die einer Partei angehören.
Vgl.: Streinz in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 21 Rdnr. 101 m.w.N.
Mit der Gründungsfreiheit der Parteien ist für diese und für ihre Mitglieder das Recht zur Betätigung verbunden, denn die Gründungsfreiheit würde ohne die Möglichkeit spezifisch parteimäßiger Betätigung leerlaufen. Diese Betätigungsfreiheit bezieht sich auf spezifisch parteipolitische Betätigungen, ohne Beschränkung auf das Herkömmliche.
Vgl.: Streinz in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 21 Rdnr. 107 m.w.N.
Von weiterer zentraler Bedeutung ist die Freiheit der Zielwahl. Die gemeinschaftliche Verfolgung politischer Ziele ist der eigentliche Zweck der Parteibildung. Der Staat hat sich - mit der einzigen Ausnahme des Art. 21 Abs. 2 GG – jeder Einflussnahme auf den Inhalt der Parteiprogramme zu enthalten. Abgesehen wiederum von dem Verbot verfassungsfeindlicher Bestrebungen (Art. 21 Abs. 2 GG) dürfen keinerlei inhaltliche Anforderungen an die von einer Partei verfolgten Ziele gestellt werden.
Vgl.: Klein in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 21 Rdnr. 278.
In Konsequenz dessen ergibt sich aus Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur eine formell-rechtliche, nämlich die ausschließliche Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts begründende, sondern auch eine materiell-rechtliche Sperrwirkung. Ohne eine Feststellung der Verfassungswidrigkeit durch das Bundesverfassungsgericht darf niemand die Verfassungswidrigkeit einer Partei rechtlich geltend machen, so dass sie mit einer erhöhten Schutz und Bestandsgarantie, dem sog. Parteienprivileg, ausgestattet ist und in ihrer politischen Tätigkeit nicht behindert werden darf.
Vgl.: Streinz in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 21 Rdnr. 216 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Die Partei handelt, auch wenn sie verfassungsfeindliche Ziele propagiert und deshalb politisch bekämpft und durch den Verfassungsschutz beobachtet werden darf, im Rahmen einer verfassungsmäßig verbürgten Toleranz. Da die Partei mit Blick auf ihre Aufgabe aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken, darauf angewiesen ist, politische Zielvorstellungen sowie Weg zur Zielerreichung zu formulieren und die Bürger von beiden zu überzeugen, muss sie bis zur etwaigen Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit das Recht und die Möglichkeit haben, ungehindert auf die politische Willensbildung der Bürger einzuwirken.
Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf-Sannwald, GG, 12. Aufl., Art. 21 Rdnr. 114a
Da die politischen Parteien durch ihre Mitglieder leben, dürfen auch an die Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei keine rechtlichen Nachteile geknüpft werden. Jedoch kann, da die Parteimitgliedschaft als solche nicht privilegiert werden darf, sondern lediglich nicht mit einem daran anknüpfenden Nachteil verbunden werden darf , das konkrete Verhalten des Betreffenden uneingeschränkt, d.h. auch innerhalb der Partei, für die nach den einschlägigen Bestimmungen vorzunehmende Beurteilung zugrunde gelegt werden.
In diesem Sinne: Streinz in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 21 Rdnr. 219 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur ähnlich gelagerten Problematik im Spannungsfeld von Parteimitgliedschaft und Einstellung in den öffentlichen Dienst.
In Anwendung der vorgenannten Grundsätze ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass Anhaltspunkte für eine mangelnde Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 7 LuftSiG nicht aus dessen Mitgliedschaft in der DKP abgeleitet werden können. Die DKP wird zwar durch den Verfassungsschutz beobachtet, ist aber nicht nach Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG erboten. Mithin dürfen an die Mitgliedschaft in dieser Partei keine nachteiligen Folgen geknüpft werden.
Ungeachtet des Parteienprivilegs ergeben sich zudem weder aus der Stellungnahme des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen noch aus anderen Quellen Hinweise darauf, dass die DKP ihre Ziele durch Gewaltaktionen verfolgen würde. Angesichts der Eingriffsintensität reicht die Wiedergabe programmatischer Verlautbarungen (vgl. vorliegend Zitat aus dem Parteiprogramm der DKP) nicht aus. Eine generelle Gewaltbereitschaft muss aber feststehen, wenn allein die Organisationszugehörigkeit die Unzuverlässigkeit begründen soll.
In diesem Sinne: BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 – 3 C 8/04 -, juris.
Kann also allein auf das konkretes Verhalten des Klägers, auch im Rahmen der parteipolitischen Betätigung, abgestellt werden, bleibt festzustellen, dass sich aus diesem keine Hinweise darauf ergeben, dass dem Kläger die erforderliche luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit fehlt. Der Kläger ist nach Aktenlage und seinen Bekundungen in der mündlichen Verhandlung weder strafrechtlich in Erscheinung getreten, noch sind Ermittlungsverfahren gegen ihn anhängig; auch wird ihm ein konkretes Fehlverhalten in dem angegriffenen Bescheid nicht vorgeworfen. Wie aus der Stellungnahme vom 5. Januar 2010 ersichtlich und vom Kläger in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, findet seine parteipolitische Betätigung unter Beachtung der allgemeinen Gesetze in erlaubter Form und mit erlaubten Mitteln statt.
Vgl. zur Pflicht zur Beachtung der allgemeinen Gesetze im Rahmen parteipolitischer Betätigung: Klein in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 21 Rdnr. 254; Streinz in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 21 Rdnr. 117 u. 118.
Insbesondere zeigt die zurückliegende Kandidatur des Klägers zu Wahlen jedenfalls mittelbar die Anerkennung der Verfassung.
Bestehen nach alledem bezogen auf den hier maßgebenden Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Klägers keine Zweifel, dass der Kläger das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringt, um selbst bei Inaussichtstellen von Vorteilen oder der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren, war der Klage stattzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Nr. 3 Satz 5 in Verbindung mit Satz 3, Nr. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 2 Abs. 2 Satz 2 LuftSiZÜV in Verbindung mit § 2 Nr. 6 der nach § 16 Abs. 2 LuftSiG
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 18 Aktiengesetz
§ 52 VwGO
§ 7 LuftSiG
§ 29 d LuftVG
§ 7 LuftSiG
§ 1 LuftSiG
§ 29 d Luftverkehrsgesetz
§ 167 VwGO
§ 52 Nr. 3 VwGO
§ 52 Nr. 1 oder 4 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LuftSiZÜV
§ 2 Abs. 1 LuftSiZÜV
§ 2 Abs. 2 Satz 2 LuftSiZÜV
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 3 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 5 VwGO
§ 53 Nrn. 2 und 3 E-VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 3 und 4 VwGO
§ 53 Nr. 4 E-VwGO
§ 53 Nr. 3 E-VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 21 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 21 Abs. 2 GG
Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 09.12
3 C 33.03
2 BvL 8/07
2 BvL 9/07
20 B 111/05
3 C 33.03
20 B 44/07
3 C 8.04
20 B 1985/05
20 A 4721/03
20 B 2825/04
3 C 8/04