Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2006-03-02, Aktenzeichen 4 A 5/04

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Verpflichtung des Klägers, die Kosten für ein durch den Beklagten als Genehmigungsbehörde eingeholtes Sachverständigengutachten zu tragen.
Mit Schreiben vom 6.7.2002 stellte der Kläger bei dem Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zur geschäftsmäßigen Durchführung des qualifizierten Krankentransportes mit Krankenwagen ab dem 1.10.2002. Mit Schreiben vom 24.10.2002 teilte der Beklagte dem Kläger mit, es sei beabsichtigt, die Genehmigung zu versagen. Eine Beschneidung der Einnahmen aus dem qualifizierten Krankentransport infolge der Genehmigung eines weiteren Anbieters würde zu einer Erhöhung der Kosten der Notfallrettung führen, in die die Einnahmen aus dem qualifizierten Krankentransport teilweise eingebracht würden. Damit würde die Kalkulationsgrundlage für die Notfallrettung entfallen.
Nachdem der Kläger diese Äußerung als zu pauschal gerügt hatte, teilte der Beklagte ihm mit Schreiben vom 7.1.2003 mit, er beabsichtige, zu der Frage, ob im Fall der Erteilung der Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt würde, ein Sachverständigengutachten einzuholen, dessen Kosten der Kläger zu tragen hätte. Der Kläger lehnte eine Kostenübernahme mit Schreiben vom 10.1.2003 ab.
Nach Einholung eines Gutachtens der „AA..“ (im Folgenden: AB. GmbH) lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers durch Bescheid vom 24.3.2003 ab. Durch Kostenfestsetzungsbescheid desselben Datums forderte er ihn auf, seine Auslagen für die Erstellung des Gutachtens in Höhe von 9.280,00 Euro zu begleichen.
Hiergegen legte der Kläger am 27.3.2003 Widerspruch ein und führte u. a. aus, der Beklagte hätte die Problematik aufgrund der ihm obliegenden Sachkompetenz selbst und ohne Einholung eines kostspieligen Gutachtens lösen können. Er sei verpflichtet, einen Rettungsdienstbedarfsplan zu erstellen, und müsse daher im Besitz aussagefähiger Unterlagen sein. Das Gutachten sei ungeeignet, da es wesentliche Elemente der Verordnung über die Bemessung des Bedarfs an Einrichtungen des Rettungsdienstes nicht berücksichtige. Unter dem 2.10.2003 legte die AB. GmbH ein nachgebessertes Gutachten vor, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird. Mit Schreiben vom 9.1.2004 machte die Klägerin Angaben zu dem einzusetzenden Fahrzeug, zum zeitlichen Umfang seiner Vorhaltung und zum Betriebsbereich.
Durch Widerspruchsbescheid vom 14.1.2004 wies die Bezirksregierung Z. den Widerspruch des Klägers zurück. Sie führte aus, die Einholung des Gutachtens sei notwendig gewesen, da der Beklagte nicht über die speziellen Kenntnisse verfüge, die für die Beeinträchtigungsprüfung nach dem Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz erforderlich seien. Die Beeinträchtigungsprüfung setze Wissen und Fähigkeiten voraus, die nur bei wenigen Gutachtern in der Bundesrepublik Deutschland vorhanden seien. Die Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verbiete es, dass eine Genehmigungsbehörde nach dem Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz Fachleute beschäftigte, die über derartiges Spezialwissen verfügten, denn diese Kenntnisse müssten für die Genehmigungsbehörde nicht ständig verfügbar sein.
Am 19.1.2004 hat der Kläger Klage erhoben. Er wiederholt seine Auffassung, die Behörde hätte die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung in eigener Verantwortlichkeit prüfen müssen. Es sei unverhältnismäßig, für die überschaubaren Fragen im Rahmen dieser Prüfung ein teures Gutachten in Auftrag zu geben.
Der Kläger beantragt,
den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 24.3.2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Z. vom 14.1.2004 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft die Ausführungen im Widerspruchsbescheid.
Der Ablehnungsbescheid vom 24.3.2003 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid sind Gegenstand des Verfahrens mit dem Aktenzeichen 4 A 17/04.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 24.3.2003 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Z. vom 14.1.2004 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Der Beklagte beansprucht die Zahlung der Kosten eines Sachverständigengutachtens, das er im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen für eine Genehmigung gemäß § 19 des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes (NRettDG) in Auftrag gegeben hat. Danach bedarf der Genehmigung, wer sog. „qualifizierten Krankentransport“ i. S. v. § 2 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 NRettDG geschäftsmäßig durchführen will, ohne Träger des Rettungsdienstes oder Beauftragter zu sein. Zuständig für die Genehmigung des Krankentransportes mit Krankentransportwagen ist der kommunale Träger, in dessen Rettungsdienstbereich die Antragstellerin oder der Antragsteller tätig werden will (§ 20 Abs. 1 S. 1 NRettDG), hier somit der Beklagte. Dieser hat die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gemäß § 22 NRettDG zu überprüfen und kann diese gemäß § 22 Abs. 1 S. 2 NRettDG versagen, wenn zu erwarten ist, dass im Fall ihrer Erteilung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt wird; hierbei sind insbesondere die Auslastung der Rettungsmittel, die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten und die Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Gesamtkosten im Rettungsdienstbereich zu berücksichtigen. Die Prüfung einer Beeinträchtigung des Rettungsdienstes hat der Beklagte vorliegend nicht selbst durchgeführt. Er hat sie der AB. GmbH übertragen, die ihm für die Erstellung des Gutachtens einen Betrag in Höhe von 9.280,00 Euro in Rechnung gestellt hat. Diese Kosten macht der Beklagte gegenüber dem Kläger als Auslagen i. S. v. § 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) geltend.
Gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, auch dann zu ersetzen, wenn die Amtshandlung (wie hier, vgl. Nr. 74.2 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen; Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) gebührenfrei ist; dies gilt nicht, wenn die Auslagen durch die Gebühr abgegolten sind. Als Auslagen werden gemäß § 13 Abs. 2d NVwKostG insbesondere Zeugen- und Sachverständigengebühren erhoben. Nach einer Anmerkung zu Nr. 74 AllGO sind die Aufwendungen für die Erstellung von Gutachten durch Dritte mit dem Gegenstand „Rettungsdienst“ in den Gebühren nicht enthalten und deshalb gesondert als Auslagen zu erheben. Kostenschuldner ist derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat (§ 5 Abs. 1 S. 1 NVwKostG), hier also der Kläger, der den Antrag auf Genehmigung des qualifizierten Krankentransportes gestellt hat.
Es kann dahin stehen, ob sich die Anmerkung zu Nr. 74 AllGO zur Erhebung von Auslagen mit § 20 Abs. 2 NRettDG vereinbaren lässt, wonach die Kosten für Genehmigungen gemäß § 19 NRettDG im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs gedeckt werden. Denn die Durchführung der Beeinträchtigungsprüfung i. S. v. § 22 Abs. 1 S. 2 NRettDG durch die AB. GmbH war nicht notwendig, weil der Beklagte sie selbst hätte durchführen können. Aus diesem Grund stellen sich die im Rahmen der Abfassung des Gutachtens entstandenen Kosten nicht als notwendige Auslagen i. S. v. § 13 Abs. 1 S. 1 NVwKostG dar, die der Kläger zu erstatten hat.
Gemäß § 4 Abs. 4 S. 3 NRettDG stellen die Träger des Rettungsdienstes Pläne auf, die den voraussichtlichen Bedarf an Rettungsmitteln und an Einrichtungen des Rettungsdienstes darstellen. Diese Rettungsdienstbedarfspläne sind regelmäßig fortzuschreiben (§ 4 Abs. 4 S. 4 NRettDG). Der Beklagte hat sich im Rahmen der erstmaligen Aufstellung eines Rettungsdienstbedarfsplanes im Jahr 1998 des Sachverstandes der AB. GmbH bedient, die hierzu ein ausführliches Gutachten erstellt hat. Im Rahmen der Aufstellung dieses Bedarfsplanes wurden die Auslastung der Rettungsmittel, die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten und die Kosten des Rettungsdienstes ermittelt. Dies führte zur Feststellung eines Bedarfs an den vier Rettungswachen R. (mit einem zusätzlichen Fahrzeugstützpunkt in AC.), AD., AE. und AF., an denen insgesamt 4 Rettungswagen, 2 Krankentransportwagen, ein Mehrzweckfahrzeug, 2 Notarzteinsatzfahrzeuge und 2 Reserve-Rettungswagen stationiert waren. Diese Ausstattung war im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide weiterhin und ist bis heute vorhanden. Ergänzend hat der Beklagte einen einzigen Unternehmer zum qualifizierten Krankentransport zugelassen. Es handelt sich somit (gemessen an der Zahl der Rettungswachen und der Fahrzeuge) um einen eher kleinen Rettungsdienst, der mit dem in AD. gelegenen Kreiskrankenhaus im Wesentlichen nur ein größeres Krankenhaus anfährt.
Der Beklagte hat seinen Rettungsdienstbedarfsplan nach dessen Erstellung mehrfach fortgeschrieben und dabei zwischenzeitlich eingetretene Veränderungen berücksichtigt. Hierzu war er imstande, ohne sich wiederum der Hilfe externer Gutachter bedienen zu müssen. Da ihm sämtliche relevanten Daten zur Verfügung standen, hätte er auch in der Lage sein müssen, die Frage, ob durch die weitere Zulassung eines einzigen Unternehmers zum qualifizierten Krankentransport das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt würde, zu beantworten, ohne hierzu einen Gutachter beauftragen zu müssen. Bereits im Gesetzgebungsverfahren wurde vorausgesetzt, dass die Genehmigungsbehörde aufgrund des ihr bekannten Datenmaterials jederzeit selbst in der Lage sein sollte, die Auswirkungen einer Genehmigung zur Durchführung qualifizierten Krankentransportes auf den organisierten Rettungsdienst einzuschätzen (LT-Drucks. 12/3016, S. 14). Die Erstellung externer Gutachten, die - wie vorliegend - erhebliche Kosten verursacht, mag denkbar sein, wenn wegen der besonderen Umstände des betreffenden Rettungsdienstbereichs (z. B. besondere Größe des Bereichs, große Anzahl von Einsatzfahrzeugen, schlechte Erreichbarkeit von Einsatzorten, Anfahrt mehrerer Krankenhäuser usw.) Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Frage der Beeinträchtigung bestehen, die über den Normalfall deutlich hinaus gehen. Derartige Schwierigkeiten sind im vorliegenden Fall jedoch nicht ersichtlich. Dementsprechend sah sich der Beklagte offensichtlich zunächst auch in der Lage, den Antrag des Klägers ohne Einschaltung eines Gutachters negativ zu bescheiden. Erst nachdem sich der Kläger im Rahmen seiner Anhörung gegen die beabsichtigte Ablehnung des Antrages ausgesprochen hatte, beschloss der Beklagte, „um größtmögliche Rechtssicherheit zu erlangen“ (vgl. Beiakte A Bl. 19 und Bl. 22), einen Gutachter zu beauftragen. Der Wunsch, Rechtssicherheit zu erlangen, führt nicht dazu, dass die Erstellung des Gutachtens im Sinne von § 13 Abs. 1 S. 1 NVwKostG notwendig war. Würde man dies anders sehen, so läge es in der Hand der Genehmigungsbehörde, trotz der bestehenden Möglichkeit, die streitige Frage eigenverantwortlich umfassend zu klären, im Rahmen des - gebührenfreien - Verfahrens auf Genehmigung des qualifizierten Krankentransportes in jedem Einzelfall ein teures Gutachten einzuholen und damit die Verfahrenskosten in unverhältnismäßiger Weise zu erhöhen. Eine solche Handhabung lässt sich mit dem Begriff der „Notwendigkeit“ nicht vereinbaren. Holt die Genehmigungsbehörde daher aus dem Wunsch heraus, ihr Verfahrensrisiko zu minimieren, trotz vorhandenen eigenen Sachverstands ein Gutachten ein, so kann sie dessen Kosten nicht im Wege des § 13 Abs. 1 S. 1 NVwKostG auf den Antragsteller abwälzen.
Hinzu kommt, dass der Beklagte das Gutachten in Auftrag gegeben hat, ohne hinreichende Kenntnis vom Gegenstand und vom Umfang der begehrten Genehmigung zu haben. Im Zeitpunkt der Auftrags-Vergabe lagen keine sicheren Erkenntnisse über Anzahl (vgl. § 21 Abs. 1 NRettDG i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4b des Personenbeförderungsgesetzes) und Standort der Fahrzeuge (vgl. § 21 Abs. 2 Nr. 2 NRettDG), den Betriebsbereich (vgl. § 21 Abs. 2 Nr. 3 NRettDG) und den Umfang der geplanten Vorhaltung von Rettungsmitteln vor, für die die Genehmigung beantragt wurde. Während in dem Antragsschriftsatz vom 6.7.2002 insofern nur die Formulierung „die Fahrzeuge“ enthalten ist, teilte der Kläger mit Schreiben vom 15.8.2002 mit, der vorgesehene Standort „des Krankenwagen“ sei AG., ohne den Widerspruch aufzulösen und den Betriebsbereich und den zeitlichen Umfang des geplanten Einsatzes zu benennen. Erst mit Schreiben vom 9.1.2004 und damit zu einem Zeitpunkt, als die Endfassung des AB. -Gutachtens bereits längst vorlag, wurden die erforderlichen Angaben nachgeholt. Der Beklagte hat das Gutachten somit in Auftrag gegeben, ohne den Kläger zuvor zur Ergänzung seines Antrags aufzufordern und die für die Beurteilung der Genehmigungsvoraussetzungen unerlässlichen Angaben einzuholen. Die Auftragserteilung erfolgte „ins Blaue hinein“ und war wegen des Fehlens entscheidungserheblicher Daten nicht notwendig. Bereits aus diesem Grund unterliegen die Ergebnisse der Begutachtung nicht unerheblichen Zweifeln. Diese Zweifel werden dadurch verstärkt, dass sich das Gutachten mit den nach niedersächsischem Rettungsdienstrecht im Rahmen der Bedarfsprüfung maßgeblichen Parametern der Eintreffzeit in der Notfallrettung (§ 22 Abs. 1 S. 2 NRettDG; § 2 Abs. 3 der Verordnung über die Bemessung des Bedarfs an Einrichtungen des Rettungsdienstes - BedarfVO-RettD -) und der Wartezeit im Bereich des qualifizierten Krankentransports (§ 5 Abs. 2 S. 1 BedarfVO-RettD) nur unzureichend bzw. gar nicht auseinandersetzt.
Schließlich ist der Kläger auch deshalb nicht zur Begleichung der durch die AB. GmbH angesetzten Gutachten-Kosten verpflichtet, weil deren Höhe sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Regelungen hält. Soweit sich eine Behörde zur Ermittlung des Sachverhalts gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG; i. V. m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG) der Hilfe von Sachverständigen bedient, werden diese gemäß § 26 Abs. 3 S. 2 VwVfG (in der Fassung vom 23.1.2003, BGBl. I S. 102 ) auf Antrag in entsprechender Anwendung des Gesetzes über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen (ZSEG) entschädigt. Die Entschädigung beträgt gemäß § 3 Abs. 2 S. 1 ZSEG für jede Stunde der erforderlichen Zeit 25 bis 52 Euro und kann unter den in Abs. 3 der Vorschrift im Einzelnen festgelegten Voraussetzungen bis zu 50 vom Hundert überschritten werden. Die AB. GmbH hat demgegenüber einen Aufwand von 8 „Mann-Tagen“ zu je 1.000,00 Euro zuzüglich Mehrwertsteuer angesetzt (vgl. das Angebot vom 24.1.2003 und die Abrechnung vom 21.2.2003). Geht man von einer täglich achtstündigen Arbeitszeit und von dem höchstzulässigen Stundensatz von 78 Euro aus, so überschreitet der geltend gemachte Betrag die gesetzlich zulässige Vergütung bei Weitem. Die Voraussetzungen für eine pauschale Abgeltung besonderer Leistungen gemäß § 5 ZSEG in Verbindung mit der Anlage zu dieser Vorschrift liegen nicht vor. Zu einer Einigung der Beteiligten über eine bestimmte Entschädigung gemäß § 7 ZSEG ist es nicht gekommen; vielmehr hat die Klägerin die Übernahme von Kosten von Anfang an abgelehnt. Für eine Vereinbarung einer Entschädigung gemäß 13 ZSEG zwischen der AB. GmbH und der obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmte Stelle, die sich ohnehin im Rahmen der nach diesem Gesetz zulässigen Entschädigung zu halten hätte, ist nichts ersichtlich. Eine außerhalb der genannten Vorschriften getroffene Vereinbarung über die Höhe einer Entschädigung ist ohne jede Bedeutung (Meyer/Höver/Bach, Gesetz über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen, 19. Aufl. 1995, § 3 Rn. 3).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 22 NRettDG
§ 19 NRettDG
§ 5 ZSEG
§ 7 ZSEG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 NRettDG
§ 20 Abs. 1 S. 1 NRettDG
§ 22 Abs. 1 S. 2 NRettDG
§ 13 Abs. 1 S. 1 NVwKostG
§ 13 Abs. 2d NVwKostG
§ 5 Abs. 1 S. 1 NVwKostG
§ 20 Abs. 2 NRettDG
§ 4 Abs. 4 S. 3 NRettDG
§ 4 Abs. 4 S. 4 NRettDG
§ 21 Abs. 1 NRettDG
§ 21 Abs. 2 Nr. 2 NRettDG
§ 21 Abs. 2 Nr. 3 NRettDG
§ 26 Abs. 3 S. 2 VwVfG
§ 3 Abs. 2 S. 1 ZSEG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 Nr. 4b des Personenbeförderungsgesetzes
§ 2 Abs. 3 der Verordnung
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 A 17/04