Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-15, Aktenzeichen 9 K 1671/02
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2003:0515.9K1671.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
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Die Klägerin betreibt ein EG-zugelassenes Fleischwerk, in dem unter anderem Schweinehälften, die teils aus dem unmittelbar angrenzenden Schlachtbetrieb der Firma S. GmbH stammen, teils zugeliefert werden, zu handelsüblichen Fleischstücken zerlegt werden.
Mit Gebührenbescheid vom 04. Oktober 2001 zog der Beklagte die Klägerin für im Monat Juli 2001 erbrachte Kontrollen und Untersuchungen in deren Betrieb zu auf der Basis der zerlegten Fleischmenge (Tonnagebasis) berechneten Gebühren für Amtshandlungen in Zerlegebetrieben in Höhe von insgesamt 41.541,81 EUR (= 81.248,72 DM) heran. Die Gebührenerhebung erfolgte auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung des Kreises Gütersloh über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 23. Juni 2001. Nach dieser Satzungsbestimmung werden für Kontrollen und Untersuchungen in Zerlegebetrieben Gebühren i.H.v. 3,00 EUR (= 5,87 DM)/t Fleisch, das in dem Zerlegebetrieb angeliefert wird, und i.H.v. 1,35 EUR (= 2,64 DM)/t Fleisch, das in dem Betrieb zerlegt wird, in dem es auch gewonnen wurde, erhoben.
Gegen den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Oktober 2001 legte die Klägerin mit Schreiben vom 10. Oktober 2001 Widerspruch ein. Sie hatte sich gegen die Gebührenbemessung auf Tonnagebasis bereits in der Vergangenheit mit der Erhebung von Widersprüchen, die vom Beklagten am 14. Dezember 1998 erlassene Gebührenbescheide betrafen, gewandt und vor dem Verwaltungsgericht Minden um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Das gerichtliche Eilverfahren (Az. 9 L 584/99) wurde mit Beschluss vom 27. Dezember 2001 eingestellt, nachdem die Beteiligten übereingekommen waren, die strittigen Rechtsfragen in einem Hauptsacheverfahren zu klären.
Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin vom 10. Oktober 2001 mit Widerspruchsbescheid vom 29. April 2002 zurück: Nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 der Richtlinie 85/73/EWG würden die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung entweder pauschal durch einen pauschalen Aufschlag von 3 ECU/t für Fleisch, das in einem Zerlegebetrieb angeliefert werde, oder durch Erhebung der tatsächlichen Kosten der Untersuchung auf Stundenbasis finanziert. Gebühren könnten auf Stundenbasis nur erhoben werden, wenn der Nachweis erbracht würde, dass sich mit der Erhebung der Gebührenpauschale die tatsächlichen Kosten nicht decken lassen würden. Weil dieser Nachweis nicht erbracht werden könne, sei zwingend eine Gebühr nach Tonnen zu erheben. § 24 Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes schreibe vor, dass die Gebühren nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch zu bemessen seien. Auch § 5 Abs. 4 des Fleisch- und Geflügelhygienekostengesetzes NRW sehe ausschließlich die Gebührenerhebung je Tonne zerlegten Fleisches vor. Die in § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung des Kreises Gütersloh vom 23. Juni 2001 festgelegten Gebühren für Amtshandlungen in Zerlegebetrieben entsprächen exakt der Richtlinie 85/73/EWG. Diese Gebühren seien mit Bescheid vom 04. Oktober 2001 in Rechnung gestellt worden. Das Europarecht eröffne nicht die Möglichkeit, eine weitere Verringerung bis zur Kostendeckung vorzunehmen oder eine Gebühr nach Stunden zu erheben. Auf Grund der Größe des Betriebs sei die Dauer der amtlichen Überwachung durch das Fleischhygienepersonal angemessen.
Nach Angaben des Beklagten wären bei Abrechnung auf Basis der von den amtlichen Tierärzten und Fleischkontrolleuren geleisteten Stunden nach § 7 Abs. 3, 12 Abs. 2 der Satzung des Kreises Gütersloh über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 23. Juni 2001 bei der Klägerin für Juli 2001 Gebühren i.H.v. 13.707,22 EUR (= 26.809,00 DM) zu erheben. Über das gesamte Jahr 2001 betrachtet ergebe sich bei einer Berechnung auf Stundenbasis eine Gebührensumme i.H.v. 215.212,92 EUR (= 420.919,89 DM). Tatsächlich seien für das Jahr 2001 auf Tonnagebasis Gebühren i.H.v. 546.867,42 EUR (= 1.069.579,71 DM) erhoben worden.
Mit ihrer am 23. Mai 2002 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter: Die Kosten, die dem Beklagten durch die Überwachung im Betrieb der Klägerin entstünden, seien erheblich niedriger als die Gebühren, die auf Tonnagebasis gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. a) der Richtlinie 85/73/EWG anfielen. Der Umstieg auf eine Gebührenbemessung nach tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden des tierärztlichen Personals gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. b) der Richtlinie 85/73/EWG werde indessen durch die Bestimmung in der Richtlinie verhindert, wonach eine Bemessung auf Stundenbasis nur in Betracht komme, wenn sich mit der Gebührenerhebung auf Tonnagebasis die anfallenden Kosten nicht decken ließen. Dies verstoße gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und gegen deutsches Recht.
Die Gebührenbemessung nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 der Richtlinie 85/73/EWG sei mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Zweck der Richtlinie sei die Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Finanzierung der vorgeschriebenen Untersuchungen und Hygienekontrollen für frisches Fleisch. Das vom Richtliniengeber gewählte Mittel einer praktisch ausschließlich mengenbezogenen Gebühr sei ungeeignet, weil es der Richtlinie 64/433/EWG zuwiderlaufe und damit einen legislativen Dissens bewirke. Einerseits sei in Art. 9 der Richtlinie 64/433/EWG die Anwesenheitspflicht des Tierarztes reduziert worden, andererseits sei die Gebührenerhebung auf Stundenbasis durch die Richtlinie 96/43/EG zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG praktisch abgeschafft worden.
Zudem habe die Europäische Gemeinschaft mit der Aufforderung, durch Eigenkontrollen die Arbeit der staatlichen Veterinärkontrolldienste auf die Kontrolle der Kontrolle zurückzuführen, selbst eine Situation geschaffen, die bei ihr - der Klägerin - ein berechtigtes Vertrauen begründet habe. Mit der Richtlinie 93/118/EG sei durch Einführung einer Stundenabrechnung den Unternehmen eine kalkulatorische Basis bei Vornahme von Eigenkontrollen gegeben worden. Mit hohem Investitionsaufwand habe sie die Prozessabläufe so gesichert, dass der Tierarzt nur noch die Kontrolle der Kontrolle vorzunehmen brauche.
Auch sei der Gleichheitssatz verletzt. Kleine und mittlere Betriebe zahlten auf der Grundlage von Anhang A Kapitel I Nr. 2 der Richtlinie 85/73/EWG in der Regel weniger als es dem Maß ihrer Kostenverursachung entspreche. Umgekehrt zahle ein großer Betrieb wie der ihrige in der Regel mehr als der Behörde an Kosten entstehe. Bliebe es bei diesen Gebührenerhebungsgrundlagen, so würde sie mit ihren Überzahlungen im Ergebnis zur Finanzierung der Unterdeckung, die durch die kleineren Betriebe verursacht werde, herangezogen.
Die mengenbezogene Gebührenberechnung verletze zudem das im deutschen Recht geltende Äquivalenzprinzip. Es bestehe eine deutliche Diskrepanz zwischen dem Nutzen der von dem Beklagten erbrachten Amtshandlungen in Form von Kontrolle und Überwachung und den aus diesem Grund erhobenen Gebühren. Wegen ihres Eigenkontrollsystems würde es genügen, wenn der tierärztliche Dienst sich auf die Kontrolle der Kontrolle beschränke und nur einmal am Tag einen Check durchführen würde. Wegen der Disproportionalität von Leistung und Gegenleistung handele es sich bei der Gebühr um eine rechtsgrundlose, rechtswidrige Steuer.
Weiter sei die Gebührenhöhe nach § 24 des Fleischhygienegesetzes für die in Rede stehenden Amtshandlungen ausdrücklich auf kostendeckende Gebühren begrenzt.
Auch liege eine Verletzung von Art. 3 GG vor. Die Gebührenbemessung trage dem unterschiedlichen Ausmaß der erbrachten staatlichen Leistungen nicht genügend Rechnung. Zudem gewähre die gebührenrechtliche Regelung keine Gleichheit im Belastungserfolg.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Oktober 2001 zu dem Aktenzeichen 2.3.35-30 über 41.541,81 EUR (= 81.248,72 DM) für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht für den Monat Juli 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 29. April 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er zunächst auf seinen Widerspruchsbescheid vom 29. April 2002 und führt ergänzend aus: Nicht alle vorgeschriebenen amtlichen Kontrollen seien durch betriebseigene zu ersetzen. Der Zerlegebetrieb der Klägerin, der in einem Zweischicht-Betrieb praktisch rund um die Uhr arbeite, erfordere unter anderem für die Überwachung des Ein- und Ausgangs von frischem Fleisch sowie für die Untersuchung des vorhandenen Fleisches vor der Zerlegung und beim Ausgang aus dem Zerlegebetrieb die ständige Anwesenheit des tierärztlichen Dienstes. Auch sei die wiederholte Einsichtnahme in die Retourenlisten erforderlich, um einen Eindruck vom Hygienestatus des Zerlegebetriebes und der Wirksamkeit der betriebseigenen Kontrollen zu gewinnen. Darüber hinaus habe das amtliche Personal über eine Überwachungstätigkeit Aufzeichnungen anzufertigen. Die erforderliche Intensität der amtlichen Überwachung hänge vom Umfang und der Zuverlässigkeit der betriebseigenen Kontrollen ab. Der Zeitaufwand für die Überwachung und Bewertung der betriebseigenen Kontrollen und Nachweise sei in großen Zerlegebetrieben wie dem der Klägerin allein schon auf Grund der Menge des zerlegten Fleisches gegenüber kleineren Zerlegebetrieben und laufender Änderungen im Betriebsablauf sehr hoch. Die betriebseigenen Kontrollen und Nachweise der Klägerin hätten auf Grund der Menge der notwendigen Kontrollen und Überwachungen durch das amtliche Personal auf die Anwesenheit dieses Personals bei der Größe des Betriebs der Klägerin im Großen und Ganzen keinen erheblichen Einfluss.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (9 K 1671/02 und 9 L 584/99) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Oktober 2001 ist in der Gestalt, die er durch den Widerspruchbescheid vom 29. April 2002 gefunden hat, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung des Kreises H. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 23. Juni 2001 - GebS -. Danach wird für Kontrollen und Untersuchungen in Zerlegebetrieben pro Tonne Fleisch, das dort angeliefert wird, eine Gebühr von 3,00 EUR (= 5,87 DM) erhoben, die sich auf 1,35 EUR (= 2,64 DM) ermäßigt, wenn die Zerlegung in einem Betrieb stattfindet, in dem das Fleisch gewonnen wird.
Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit darüber, dass die Gebühren entsprechend § 7 Abs. 1 und 2 GebS festgesetzt worden sind. Fehler sind auch für das Gericht nicht ersichtlich.
Die Gebührensatzung ist auch, soweit sie den hier streitigen Gebührentatbestand und Zeitraum betrifft, rechtswirksam und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Die grundsätzliche Befugnis des Beklagten, die Fleischhygienegebühren, insbesondere auch deren Höhe, durch eine Gebührensatzung zu regeln, beruht auf § 1 Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz NRW vom 16. Dezember 1998 (GV. NRW. 1998 T.. 775; GV. NRW. 1999 T.. 62) - FlGflHKostG NRW -, § 24 Abs. 2 Satz 1 Fleischhygienegesetz in der Fassung und Bekanntmachung vom 08. Juli 1993 (BGBl. I T.. 649), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Fleischhygienegesetzes, des Geflügelfleischhygienegesetzes und des Tierseuchengesetzes vom 07. März 2002 (BGBl. I T.. 1046) - FlHG - und begegnet weder europa- noch bundesrechtlichen Bedenken
- vgl. EuGH, Urteil vom 09. September 1999 - Rs. C-374/97 (G. ./. Landkreis S. -J. ) - Tz. 34; BVerwG, Urteil vom 27. April 2000 - BVerwG 1 C 7.99, GewArch 2000, 382 (383) -.
Der Beklagte hat die Gebühren für Amtshandlungen in Zerlegebetrieben in Übereinstimmung mit § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG, den §§ 3 Abs. 2 Buchst. c), 4 Abs. 1, 5 Abs. 4 FlGflHKostG NRW auf der Grundlage der durch die Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996 (ABl. Nr. L 162 vom 01. Juli 1996, T.. 1) - RL 96/43/EG - geänderten und kodifizierten Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 (ABl. Nr. L 32 vom 05. Februar 1985, T.. 14) - geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG - bemessen.
Die Erhebung von 3,00 EUR/t Fleisch, das in einem Zerlegebetrieb angeliefert wird, und von 1,35 EUR/t Fleisch, das in dem Betrieb zerlegt wird, indem es auch gewonnen wurde, verstößt nicht gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts.
Die der Gebührenerhebung des Beklagten zu Grunde liegende, geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG ist mit dem auch im Europarecht geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des mit der Richtlinie zulässigerweise angestrebten Ziels geeignet sind und das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen, wobei von mehreren geeigneten Maßnahmen grundsätzlich die am wenigsten belastende zu wählen ist
- vgl. EuGH, Urteil vom 13. Mai 1997 - Rs. C-233/94 (E. ./. Europäisches Parlament u. Europäische Union) - Tz. 54; EuG, Urteil vom 05. Juni 1996 - Rs. T-162/94 (NMB France SARL u.a. ./. Kommission der Europäischen Gemeinschaften) - Tz. 69 -.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Nach der 5. und 7. Begründungserwägung der RL 96/43/EG sind Ziele, die Finanzierung von Fleischuntersuchungen und Kontrollen sicherzustellen und durch eine einheitliche Regelung Wettbewerbsverzerrungen durch in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich hohe Gebühren zu verhindern.
Zur Erreichung dieser Ziele ist die Festlegung einer Pauschale ein geeignetes und auch erforderliches Mittel.
Der Erforderlichkeit einer auf Tonnagebasis bemessenen pauschalierten Gebühr für Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. a) der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG kann nicht die Regelung auf Stundenbasis nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. b) der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG als milderes, gleich effizientes Mittel entgegengehalten werden. Die Finanzierungsregelung auf Stundenbasis kann die Erreichung des Ziels, Wettbewerbsverzerrungen durch in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich hohe Gebühren zu verhindern, gefährden. Wie sich aus dem gesamten Richtlinieninhalt ergibt, hat der Richtliniengeber diesem Ziel besondere Bedeutung beigemessen. Insbesondere wollte er eine versteckte Subventionierung durch Erhebung von zu niedrigen Gebühren seitens der Mitgliedstaaten unterbinden. So ist nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG die direkte oder indirekte Erstattung der Gebühren untersagt. Zudem hat der Richtliniengeber in der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG Abweichungen von den Pauschalbeträgen nach unten nur unter engen, in Anhang A Kapitel I Nr. 5 der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG genannten Voraussetzungen gestattet und zugleich die maximal zulässige Grenze einer Abweichung nach unten - unabhängig von den im Einzelfall tatsächlich entstandenen Kosten - dahingehend festgelegt, dass die Pauschalbeträge um nicht mehr als 55 % gesenkt werden dürfen.
Mit der Wahl eines für die Mitgliedstaaten verbindlichen, gewichtsabhängigen einheitlichen Gebührenmaßstabes ist eine Wettbewerbsverzerrung durch versteckte Subventionierung seitens der Mitgliedstaaten auch unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität leicht überprüfbar sowie effektiv und leicht zu unterbinden. Die Bemessung der Gebührenhöhe anhand der tatsächlichen Kosten der Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung auf Stundenbasis belässt demgegenüber den einzelnen Mitgliedstaaten eine Vielzahl von nur schwer kontrollierbaren Einflussmöglichkeiten. So können die Mitgliedstaaten die tatsächlichen Kosten im Sinne einer Senkung beeinflussen, in dem sie zum Zwecke der Subventionierung den zeitlichen Umfang der Untersuchungen und Kontrollen niedrig halten. Zudem ist es der Kommission der Europäischen Gemeinschaften nur schwer möglich zu überprüfen, ob die der Verwaltung entstandenen Kosten, namentlich die Löhne und Sozialabgaben für die Mitarbeiter der Untersuchungsstelle sowie die übrigen Verwaltungskosten, über die Gebühr an die Zerlegebetriebe ohne Abstriche weiter gegeben wurden. Auf die Komplexität der Kostenfrage hat bereits der für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei zuständige Kommissar Fischler in seiner Antwort vom 27. Mai 1998 auf die schriftliche Anfrage von Phillip Whitehead, ob die Kommission eine vergleichende Liste über Gebühren für tierärztliche Untersuchungen und Kontrollen innerhalb der EU vorlegen könne, hingewiesen und darauf aufmerksam gemacht, dass zwangsläufig sämtliche Ausgaben berücksichtigt werden müssten, wobei bestimmte Posten möglicherweise unterschiedlich verbucht würden und die Kostenberechnung in vielen Mitgliedstaaten in die Zuständigkeit von Lokalbehörden falle, weshalb eine genaue Kostenberechnung bestenfalls ein Jahr, nachdem tierärztliche Untersuchungen und Kontrollen effektiv stattgefunden hätten, erfolgen könne
- vgl. Schriftliche Anfrage Nr. 1121/98 von Phillip Whitehead an die Kommission, ABl. Nr. C 402 vom 22. Dezember 1998, T.. 76 - .
Die pauschale Bemessung der Gebühr für Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung auf Tonnagebasis nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. a) der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass durch diese Art der Gebührenbemessung Kostenüberdeckungen auftreten können.
Das Kostenüberdeckungsverbot kann im Europarecht nur Geltung beanspruchen, wenn es dort ausdrücklich normiert oder sonst aus europarechtlichen Regelungen abzuleiten ist. An beidem fehlt es.
Ein Verbot der Kostenüberdeckung ist im Zusammenhang mit der Finanzierung von Untersuchungen und Kontrollen in Zerlegebetrieben im Europarecht bei pauschalierten Zerlegegebühren nicht ausdrücklich normiert. Ein solches Verbot enthält die geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG in Art. 5 Abs. 3 lediglich für den Fall, dass ein Mitgliedstaat einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr erhebt. Liegt ein solcher Fall nicht vor, nimmt der Richtliniengeber ein Abweichen der Gebühren von den tatsächlichen Kosten hin
- vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14. September 2001 - 4 K 1810/01, T.. 8 -.
Ein Verbot der Kostenüberdeckung lässt sich bei pauschalierten Zerlegegebühren auch nicht aus sonstigen europarechtlichen Regelungen ableiten. Soweit der Europäische Gerichtshof zu in den Mitgliedstaaten erhobenen Gebühren ausgeführt hat, dass diese als Gegenleistung für im Allgemeininteresse gesetzlich vorgeschriebene Vorgänge zu entrichten sind und in ihrer Höhe nach den Kosten des Vorgangs, die pauschal ermittelt werden können, berechnet sein müssen bzw. nicht höher sein dürfen als die tatsächlichen Kosten der Amtshandlung
- vgl. EuGH, Urteil vom 10. September 2002 - Rs. C-216/99 u. C- 222/99 (Riccardo Prisco Srl. ./. Amministrazione delle Finanze dello Stato u. Ministero delle Finanze ./. CASER SpA) - Tz. 51 ff.; EuGH, Urteil vom 02. Dezember 1997 - Rs. C-188/95 (Fantask A/T. u.a. ./. Industriministeriet) - Tz. 33; EuGH, Beschluss vom 21. März 2002 - Rs. C-264/00 (Gründerzentrum-Betriebs-GmbH ./. Land Baden- Württemberg) - Tz. 31 ff.; EuGH, Urteil vom 20. April 1993 - Rs. C- 71/91 (Ponente Carni u.a. ./. Amministrazione delle Finanze dello Stato) - Tz. 45; EuGH, Urteil vom 21. März 1991 - Rs. C-209/89 (Kommission der Europäischen Gemeinschaften ./. Italienische Republik) - Tz. 10; EuGH, Urteil vom 02. Mai 1990 - Rs. C-111/89 (Niederlande ./. Q. Bakker Hillegom BV.) - Tz. 11 ff. -,
ist dem weder ein allgemeines Verbot der Kostenüberdeckung bei der Gebührenerhebung zu entnehmen, noch ist das vom Europäischen Gerichtshof ausgesprochene Kostenüberdeckungsverbot auf die hier durch den Richtliniengeber pauschalierten Zerlegegebühren übertragbar. Das in den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs angesprochene Kostenüberdeckungsverbot hatte nämlich das Ziel, Handelshemmnissen im Rahmen des Europäischen Binnenmarktes entgegenzuwirken. Darum geht es hier jedoch nicht.
Es kann weiter dahinstehen, ob das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip im Europarecht eine ausreichende Stütze findet. Selbst wenn dies mit Rücksicht auf den Charakter des Äquivalenzprinzips als besondere Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu bejahen sein sollte, kann die Klägerin daraus für sich nichts herleiten. Denn die in der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG gewählte Anknüpfung der Höhe der Zerlegegebühr an die zerlegte Fleischmenge verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Die Leistung in Gestalt der Gebühr und die Leistung der öffentlichen Hand stehen nicht in einem groben Missverhältnis zueinander
- vgl. zum Äquivalenzprinzip: BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64, BVerfGE 20, 257 (270); BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 - BVerwG 7 C 109.60, BVerwGE 12, 162 (166); BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 179.65, BVerwGE 26, 305 (308 f.); OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 - 9 A 310/99, NVwZ 2001, 1432 (1433) -.
Der Mengenmaßstab ist nicht völlig losgelöst von den Verwaltungskosten. Er spiegelt den Aufwand für die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung wider, ohne dass er diesem proportional sein müsste
- vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14. September 2001 - 4 K 1810/01, T.. 9 -.
Zudem gehört zum Wesen einer pauschal festgesetzten Gebühr, dass sie in bestimmten Fällen, die tatsächlichen Kosten für die Maßnahmen, die mit ihr finanziert werden sollen, übersteigt, und in anderen Fällen niedriger ist
- vgl. EuGH, Urteil vom 30. Mai 2002 - Rs. C-284 und C-288/00 (Stratmann GmbH &Co. KG ./. Landrätin des Kreises Wesel und Fleischversorgung Neuss GmbH ./. Landrat des Kreises Neuss) - Tz. 52 -.
Disproportionalitäten, die sich aus der Pauschalierung der Gebührenhöhe ergeben, sind vom Gebührenschuldner hinzunehmen. Es ist nicht ersichtlich, dass der vom Richtliniengeber gewählte Mengenmaßstab von 3,00 EUR/t Fleisch auf die Gesamtheit der Mitgliedstaaten bezogen auf unzutreffenden Berechnungen beruht und damit in ungerechtfertigter Höhe pauschaliert wurde
- vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 03. Februar 1999 - OVG Bf V 49/96, T.. 27 -.
Es liegt danach auch kein Fall einer "verdeckten Steuererhebung" vor
- vgl. hierzu: BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9-12/98, Abs. 44 -.
Auch war der Richtliniengeber nicht mit Rücksicht auf in den Mitgliedstaaten vereinzelt auftretende Fälle der Kostenüberdeckung gehalten, Ausnahmeregeln vorzusehen. Die mit der Gebühr verbundene Belastung beträgt lediglich 0,30 bzw. 0,135 Cent/kg Fleisch und hat keinen "erdrosselnden" Charakter
- vgl. zu dieser durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenze: BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 179.65, BVerwGE 26, 305 (311) -.
In der Wahl des Mengenmaßstabes liegt weiter keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes, weil Zerlegebetriebe, die - zum Beispiel wegen der Effektivität ihrer Arbeitsabläufe oder wirksamer Eigenkontrollen - einen auf die Tonne Fleisch bezogenen geringen zeitlichen Aufwand für Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung erfordern, gebührenrechtlich mit jenen gleich gestellt werden, die einen hohen Untersuchungs- und Kontrollaufwand verursachen. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts verlangt der allgemeine Gleichheitsgrundsatz, der zu den wesentlichen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört und verfassungsrechtlich in Art. 3 Abs. 1 GG verankert ist, lediglich, dass gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, es liegt hierfür ein sachlicher Grund vor
- vgl. EuGH, Urteil vom 12. März 2002 - Rs. C-27/00 und C- 122/00 (The Queen ./. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions und Omega Air Ltd. u.a. ./. Irish Aviation Authority) - Tz. 79; BVerfG, Beschluss vom 08. April 1987 - 2 BvR 909, 934-938, 941, 942, 947/82, 64/83 und 142/84, BVerfGE 75, 108 (157 f.); BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1995 - BVerwG 8 C 21.92, KStZ 1995, 54 (55) -.
Eine willkürliche, sachlich nicht gerechtfertigte Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Tatbestände ist nicht gegeben. Zwar hätte der Richtliniengeber - wie in Kapitel I Nr. 2 Buchst. b) des Anhangs der RL 93/118/EG - die Erhebung von Gebühren für Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung auch auf Grund der Berechnung der tatsächlichen Kosten der Kontrollen und Untersuchungen auf Stundenbasis voraussetzungslos beibehalten können. Der Gleichheitssatz verlangt dies jedoch nicht. Die mit der RL 96/43/EG eingeführte Einschränkung, eine Gebührenerhebung auf Stundenbasis nur zuzulassen, wenn der Mitgliedstaat gegenüber der Kommission den Nachweis erbringen kann, dass sich mit der Erhebung der auf Tonnagebasis pauschal erhobenen Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht decken lassen, wird durch die Erwägung des Richtliniengebers gerechtfertigt, Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Finanzierung der Kontrollen und Untersuchungen in den Mitgliedstaaten, namentlich versteckte Subventionierung seitens einzelner Mitgliedstaaten, effektiv zu verhindern.
Mit Rücksicht auf das danach sachgerecht ausgeübte Ermessen des Richtliniengebers bei der Wahl des Gebührenmaßstabes hat sich das Gericht einer Wertung, ob der Richtliniengeber einen besseren als den hier gewählten Maßstab hätte finden können, zu enthalten
- vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 179.65, BVerwGE 26, 305 (313) -.
Die Klägerin kann sich auch nicht deshalb auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes berufen, weil die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Erhebung von Zerlegegebühren auf Tonnagebasis in den Mitgliedstaaten nicht überall europarechtskonform umgesetzt worden ist. Soweit der bayerische Gesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 24. Juli 1998 (GV. Bay. 1998 T.. 437) in Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes eine zeitbezogene Gebühr für Untersuchungen und Kontrollen im Zusammenhang mit der Zerlegung festgeschrieben hat
- vgl. zu den Gründen: Bayerischer Landtag, Gesetzentwurf der Staatsregierung vom 12. Mai 1998, Drs. 13/11106, T.. 7 -
und der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg in § 7 Abs. 3 der Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20. Juli 1998 (GV. Bad.-Württ. 1998 T.. 459) erlaubt, zur Vermeidung von Härtefällen im Einzelfall an Stelle einer Gebühr je Tonne eine Gebühr auf Stundenbasis zu erheben, ist die geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG gemeinschaftsrechtswidrig nicht in deutsches Recht übernommen worden
- vgl. zur Regelung in Baden-Württemberg: VG Stuttgart, Urteil vom 14. September 2001 - 4 K 1810/01, T.. 7 ff. -.
Eine Gleichheit im Unrecht kann aber aus dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht abgeleitet werden
- vgl. EuG, Urteil vom 11. September 2002 - Rs. T-13/99 (Pfizer Animal Health SA u.a. ./. Rat der Europäischen Union) - Tz. 479; Osterloh, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 2. Auflage, München 1999, Art. 3 GG Rn. 46 -.
Demgegenüber kann sich die Klägerin unabhängig von der Frage, ob dem im Zusammenhang mit der europarechtlich bestimmten Gebührenerhebung überhaupt Bedeutung beizumessen ist, nicht darauf berufen, dass der die Abgabenpflicht begründenden Norm eine Gewährleistungsfunktion im Belastungserfolg zukommt. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, auf die sich die Klägerin insoweit stützt, bezog sich nicht auf Normen des Gebührenrechts, sondern auf solche des Steuerrechts
- vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239 (284) -.
Die für steuerrechtliche Normen anerkannte Gewährleistungsfunktion kann nicht auf Normen des Gebührenrechts übertragen werden. Denn die Gleichheit im Belastungserfolg ist gerade mit Rücksicht auf die Eigenart der Steuer geschuldet. Weil weder der Zweck der Besteuerung, den staatlichen Haushalt mit Finanzmitteln auszustatten, noch die Verwendung des Steueraufkommens der Steuerbelastung Anknüpfungspunkte geben oder ihr Grenzen ziehen und die Steuer eine Gemeinlast darstellt, bei der der Staat - ohne individuelle Gegenleistung - auf das Vermögen des Einzelnen zugreift, gewinnt der durch die Steuererhebung erfolgte Eingriff in die Vermögens- und Rechtsphäre des Steuerpflichtigen seine Rechtfertigung auch und gerade aus der Gleichheit der Lastenzuteilung
- vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239 (269) -.
Die Gebühr hingegen stellt die Gegenleistung für eine von der öffentlichen Hand gegenüber dem Einzelnen erbrachte Leistung dar und ist bereits gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke - wie hier - legitimiert ist.
Die Klägerin kann sich ferner nicht darauf berufen, dass der Richtliniengeber den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt habe. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur insoweit möglich, als die Gemeinschaft zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen begründen kann
- vgl. EuGH, Urteil vom 18. April 2002 - Rs. C-332/00 (Königreich Belgien ./. Kommission der Europäischen Gemeinschaften) - Tz. 58 -.
Hieran fehlt es. Der Richtliniengeber hat keine Situation geschaffen, die ein berechtigtes Vertrauen auf den Fortbestand der erstmals gemäß Kapitel I Nr. 2 Buchst. b) des Anhangs der RL 93/118/EG eingeführten Gebührenbemessung auf Stundenbasis begründet. Die Richtlinie 85/73/EWG wurde ausweislich der Begründungserwägungen zur RL 93/118/EG zwar mit Rücksicht auf neue Kontrollvorschriften nach der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 (ABl. Nr. L 395 vom 30. Dezember 1989, T.. 13) sowie der Richtlinie 90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990 (ABl. Nr. L 373 vom 31. Dezember 1990, T.. 1) geändert. Die Einführung der Gebührenbemessung auf Stundenbasis verfolgte jedoch nicht das Ziel, Anreize für Zerlegebetriebe zum freiwilligen Aufbau von Eigenkontrollsystemen zu schaffen. Auch wenn der Richtliniengeber in Art. 9 der Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 (ABl. Nr. L 268 vom 24. September 1991, T.. 69) - RL 91/497/EWG - die Anwesenheit eines amtlichen Tierarztes in einem zugelassenen Zerlegebetrieb nicht ständig, sondern lediglich wenigstens einmal täglich für erforderlich erachtet hat, um die allgemeinen hygienischen Verhältnisse im Betrieb und das Verzeichnis der Ein- und Ausgänge von frischem Fleisch zu kontrollieren, und damit - trotz der weit reichenden in Kapitel X Nr. 48 des Anhangs I der durch RL 91/497/EWG geänderten und kodifizierten Richtlinie 64/433/EWG enthaltenen Überwachungspflichten des amtlichen Tierarztes - dem Aufbau von Eigenkontrollsystemen den Weg geebnet hat, ist zu berücksichtigen, dass Eigenkontrollen bereits in Art. 10 der geänderten und kodifizierten Richtlinie 64/433/EWG vorgesehen waren. Soweit Zerlegebetriebe im Vertrauen auf die Gebührenbemessung auf Stundenbasis über europarechtliche Verpflichtungen zur Durchführung von Eigenkontrollen hinaus Eigenkontrollsysteme aufgebaut haben, liegt dies in ihrem Risikobereich und dient im Übrigen auch der in ihrem eigenen Interesse liegenden Qualitätssicherung. Zudem ist mit der Abschaffung der Gebührenbemessung auf Stundenbasis auf Grund der RL 96/43/EG nicht in den konkreten Bestand vorhandener vermögenswerter Rechte eingegriffen, sondern sind lediglich die sich aus der Bemessung der Gebührenhöhe auf Stundenbasis für einige Betreiber ergebenden Vorteile für die Zukunft genommen worden.
Auch liegt in der Bemessung der Gebührenhöhe auf Tonnagebasis einerseits und der Forderung nach Eigenkontrolle in den Zerlegebetrieben andererseits kein dem Rechtsstaatsprinzip widersprechender legislativer Dissens. Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle rechtsetzenden Organe nur dazu ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Vorschriften erreichen, die Rechtsordnung also nicht auf Grund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird
- vgl. BVerfG, Urteil vom 07. Mai 1998 - 2 BvR 1876/91, 1083, 2188, 2200/92, 2624/94, BVerfGE 98, 83 (97) -.
In der Gebührenbemessung auf Tonnagebasis liegt keine der Verpflichtung zur Eigenkontrolle entgegenstehende Regelung. Vielmehr erlaubt auch die Bemessung auf Tonnagebasis, durch Eigenkontrollen bedingte Senkungen von Kosten für staatliche Untersuchungen und Kontrollen im Zusammenhang mit der Zerlegung durch Senkung des Gebührensatzes Rechnung zu tragen. Dass eine Senkung des Gebührensatzes von 3,00 EUR/t Fleisch bisher unterblieben ist, mag dabei damit zusammenhängen, dass dem - einmal unterstellt - kostensenkenden Faktor der Eigenkontrollen eine entsprechende Steigerung der Personalkosten gegenübersteht.
Schließlich ist eine Abweichung von der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG - zumindest hier - nicht unter Bezugnahme auf entgegenstehende Normen oder Grundsätze des deutschen Rechts zu rechtfertigen. Ließe man das zu, würde die einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt und dessen Geltungsvorrang in Frage gestellt
- vgl. Generalanwalt Léger, Schlussanträge vom 17. September 2002 - Rs. C-87/01 Q. (Kommission der Europäischen Gemeinschaften ./. Conseil des communes et régions d'Europe) - Tz. 28; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 2. Auflage, Heidelberg 2002, Rn. 118 ff.; zum Verhältnis deutschen Verfassungsrechts zum Europarecht: BVerfG, Beschluss vom 07. Juni 2000 - 2 BvL 1/97, BVerfGE 102, 147 ff. -.
So kommen nationale Gebührengrundsätze nur insoweit zur Anwendung, als die europarechtlichen Vorschriften dafür noch Raum lassen
- vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2000 - BVerwG 1 C 7.99, GewArch 2000, 382 (384) -.
§ 24 Abs. 1 FlHG, der die Erhebung kostendeckender Gebühren vorschreibt, ist deshalb nur unter dem Vorbehalt des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG zu sehen. Dementsprechend hat auch der Landesgesetzgeber in den §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 4 FlGFlHKostG NRW die Möglichkeit zum Abweichen von europarechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen nur für den Fall eröffnet, dass die in § 3 FlGFlHKostG NRW genannten europarechtlichen Bestimmungen dies zulassen.
Die fehlende Geltung eines Kostenüberdeckungsverbots im Einzelfall steht auch mit Verfassungsrecht in Einklang. Aus der Zweckbestimmung der Gebühr, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, folgt nicht von Verfassungs wegen, dass die Gebührenhöhe durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sein muss, dass Gebühren diese Kosten nicht übersteigen
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 06. Februar 1979 - 2 BvL 5/76, BVerfGE 50, 217 (226) -.
Sind nach alldem die dem angefochtenen Bescheid des Beklagten zu Grunde liegenden Gebührenregelungen nicht zu beanstanden, kann die Klägerin auch nicht aus den konkreten Umständen ihres Falles mit der erhobenen Klage Erfolg haben.
Die Kammer sieht von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 234 Abs. 2 EGV ab, weil sie die geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG - soweit für die Entscheidung erheblich - mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, für vereinbar hält.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 4
FlGFlHKostG
§§
708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
§ 24 Abs. 1 FlHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24
Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes
§ 24 des Fleischhygienegesetzes
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 234 Abs. 2 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 20, 257
BVerwGE 12, 162
BVerwGE 26, 305
NVwZ 2001, 1432
BVerwGE
26, 305
BVerfGE 75,
108
BVerfGE 84, 239
BVerfGE 98, 83
BVerfGE 102, 147
BVerfGE 50, 217
9 L 584/99
9 K 1671/02
1 C 7.99
4 K 1810/01
7 C 109.60
4 C 179.65
9 A 310/99
8 C
21.92
2 BvR 1493/89
2 BvR 1876/91
2 BvL 1/97
2 BvL 5/76