Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-12-21, Aktenzeichen 4 K 6745/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:2000:1221.4K6745.99.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 2.000,00 DM abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Aufnahme von in ihrem Gemeindegebiet liegenden Flächen in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der EG-Richtlinien 92/43/EWG (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie vom 21.5.1992) und 79/409/EWG (Vogelschutzrichtlinie vom 2.4.1972). Beide Richtlinien dienen neben dem unmittelbaren Artenschutz dem Aufbau des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000". Die Mitgliedstaaten der EG sind nach den Vorgaben beider Richtlinien verpflichtet, der EG-Kommission jeweils Gebiete zu benennen, die den in den Richtlinien näher bestimmten Anforderungen von Lebensräumen bestimmter Qualität entsprechen.
Zwischen den Beteiligten ist das Auswahlverfahren auf der ersten Stufe streitig. Hiernach werden Gebietsvorschläge durch das Land erarbeitet und in Vorschlagslisten zusammengestellt. Nach der für das Land NRW getroffenen Vorauswahl wurde u.a. auch das seit 1992 unter Naturschutz stehende Gebiet "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" in die Vorschlagsliste (Tranche 1b) aufgenommen. Das Gebiet erstreckt sich in einer Größe von 658 ha auf Flächen der Städte xxxxxxxx und xxxx und wird ungefähr mittig durch die Bundesautobahn x durchschnitten. Das Gebiet ist ferner Teil des flächenmäßig größten Vogelschutzgebietes ("xxxxxxxxxxxxxxxxxxx") in NRW und wurde in die europäische Vorschlagsliste "Important Birds Area" (IBA 89) aufgenommen. Mit Beschluss vom 13. Januar 2000 beschloss das Kabinett die Weitergabe der Gebietsliste an den Bund. Zuvor hatte sich die Klägerin vergeblich um eine Reduzierung der aus ihrem Gemeindegebiet vorausgewählten und für schutzwürdig eingestuften Flächen des "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" bemüht.
Die Klägerin hat am 21. Oktober 1999 Klage erhoben.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Aufnahme sämtlicher Flächen des Naturschutzgebietes "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der EG-Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen vom 21. Mai 1992 rechtswidrig ist, hilfsweise,
festzustellen, dass die Abgrenzung von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der o.g. Richtlinie ausschließlich nach naturschutzfachlichen Kriterien zu erfolgen hat.
2. festzustellen, dass die Aufnahme der südlich der Bundesautobahn x gelegenen Flächen des Naturschutzgebietes "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" in das Vogelschutzgebiet "xxxxxxxxxxxxxxxxxxx" nach Maßgabe der Richtlinie 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten vom 2. April 1979 rechtswidrig ist,
3.
hilfsweise,
festzustellen, dass die Abgrenzung des o.g. Vogelschutzgebietes ausschließlich nach naturschutzfachlichen Kriterien zu erfolgen hat.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage für unzulässig und beruft sich im Übrigen auf eine sachgerechte Auswahl des Gebietes.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist mit allen Anträgen unzulässig.
Der Hauptantrag zu 1. ist unzulässig.
Mit der Einkleidung ihres Klagebegehrens als vorbeugende Feststellungsklage versucht die Klägerin die Voraussetzungen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO zu umgehen. Mit ihrer Klage will die Klägerin verhindern, dass bestimmte Flächen ihres Gemeindegebietes, die Bestandteil des Naturschutzgebietes "xxxxxxxxxxxxxxxx xxxxx" sind, als besonderes Schutzgebiet im Rahmen des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen werden. Es geht ihr bei richtigem Verständnis ihres Begehrens mithin in einem sehr frühen Verfahrensstadium um die Verhinderung einer ihr Gemeindegebiet betreffenden Schutzgebietsausweisung auf der Grundlage der FFH- und Vogelschutzrichtlinien. Gegen die endgültige Ausweisung als Schutzgebiet im Sinne der vorgenannten EG-Richtlinien, die im Land Nordrhein-Westfalen gem. § 48 c LG NRW in Anlehnung an §§ 20-23 LG NRW als Natur- oder Landschaftsschutzgebiet im Wege der Rechtsverordnung erfolgt, hätte die Klägerin auf Landesebene keine unmittelbare Rechtsschutzmöglichkeit. Der Rechtsschutz nach § 47 VwGO ist im Land Nordrhein-Westfalen auf § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO begrenzt, weil der Landesgesetzgeber von der erweiterten Möglichkeit des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht hat. Einen vorbeugenden Normenkontrollantrag gibt es erst recht nicht. Die vorbeugende Festststellungsklage ist folglich unzulässig, wenn sie - wie hier - benutzt wird, um mit einer antizipierten Inzidentprüfung die Unzulässigkeit der Normenkontrolle zu umgehen (vgl. Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2000, § 43 Rn 6 und 9 m.w.N.).
Selbst wenn man in dem Begehren der Klägerin keine unzulässige Umgehung der Voraussetzungen des § 47 VwGO sieht, liegen jedenfalls die Voraussetzungen der Feststellungsklage gem. § 43, 1. Alt. VwGO nicht vor.
Es fehlt bereits an einem erforderlichen Rechtsverhältnis. Ein solches liegt nur dann vor, wenn zwischen den Beteiligten rechtliche Beziehungen derart bestehen, dass der eine von dem anderen auf Grund von Rechtsnormen ein bestimmtes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) oder die Anerkennung eines Rechtsstatus verlangen kann. Feststellungsfähig sind Rechtsverhältnisse in ihrer Gesamtheit, aber auch einzelne aus ihnen folgende Rechte oder Pflichten. Nicht feststellungsfähig sind dagegen einzelne rechtliche oder tatsächliche Elemente von Rechtsverhältnissen (z.B. rechtliche Vorfragen), sofern dies nicht in einer Rechtsnorm ausdrücklich vorgesehen ist (vgl. Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2000, § 43 Rn 3 ff).
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage im Hauptantrag zu 1. gegen die Auswahl des späteren Schutzgebietes durch das Land Nordrhein-Westfalen. Zu diesem Zeitpunkt befindet sich das Verfahren ganz am Anfang und stellt die Auswahlentscheidung des Landes lediglich eine erste verwaltungsinterne Maßnahme auf dem Weg zu einer Norm dar (vgl. § 48 c LG NRW). Der Auswahlentscheidung des Landes kommt keine Außenwirkung zu, sie ist auch nicht abschließend und kann nachfolgend, z.B. durch die EG-Kommission, noch verändert werden. Es handelt sich mithin noch um keines die subjektive Rechtssphäre der Klägerin betreffendes Rechtsverhältnis, sondern um eine ersten Schritt dahin. Das reicht für ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43, 1. Alt. VwGO nicht aus.
Dem steht nicht entgegen, worauf die Klägerin maßgeblich abstellt, dass in bestimmten Fällen auch schon vor Abschluss des nach den EG-Richtlinien (FFH- und Vogelschutzrichtlinie) vorgesehenen Verfahrens allein durch die beabsichtigte zukünftige Ausweisung als Schutzgebiet vorgezogene Verhaltenspflichten begründet werden. Diese Vorwirkung ergibt sich ausschließlich aus der materiellen Schutzwürdigkeit des Gebietes, d.h. unabhängig davon, ob das Land die betroffenen Flächen als schutzwürdig in die Vorschlagsliste aufgenommen hat. Die Vorwirkung erschließt sich allein aus den tatsächlichen Umständen und nicht aus dem zu Grunde liegenden Verfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2000 - 4 C 2.99 -, BauR 2000, S. 1147 und OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 20 B 1464/98.AK).
Schließlich fehlt es der Klägerin auch an dem erforderlichen Feststellungsinteresse. Das gilt zunächst für das Feststellungsinteresse als Ausdruck des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses. Dieses fehlt immer dann, wenn die Feststellung keine selbstständige Bedeutung hat oder nur eine von mehreren Voraussetzungen erfüllt. An der selbstständigen Bedeutung fehlt es für den Hauptantrag schon deswegen, weil das strittige Gebiet des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx kongruent mit dem seit 1992 ausgewiesenen Naturschutzgebiet ist und die Schutzziele mit denen der FFH- und Vogelschutzrichtlinie weitestgehend übereinstimmen. Das Begehren der Klägerin läuft schließlich auch deswegen ins Leere, weil das Auswahlverfahren auf der ersten Stufe im Land Nordrhein-Westfalen für das in die Vorschlagsliste (Tranche 1b) aufgenommene Gebiet des xxxxxx xxxxxxxxxxxxxxx zwischenzeitlich, d.h. mit Kabinettsbeschluss vom 13. Januar 2000, abgeschlossen worden ist und fortan nicht mehr das Land, sondern der Bund im weiteren Verfahrensstadium mit der Prüfung der Vorauswahl befasst ist. Mit der gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichteten Feststellungsklage der Klägerin lässt sich daher nichts mehr ausrichten.
Der Klägerin fehlt es schließlich auch am Feststellungsinteresse im engeren Sinne. Denn auch für die Feststellungsklage kommt es in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO darauf an, dass der Betroffene geltend machen muss, in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2000, § 43 Rn 19a m.w.N.). Eine derartige Rechtsverletzung der Klägerin ist nicht ersichtlich. Das gilt auch für die von ihr behauptete Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG). Zum einen ist die Planungshoheit nicht schon deswegen beeinträchtigt, weil eine überörtliche Fachplanung das Gemeindegebiet berührt und damit die Ausgangslage zukünftiger Planungen der Gemeinde beeinflusst (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1984 - 4 C 83/80 -, NVwZ 1984, 584). Erforderlich ist vielmehr eine hinreichend bestimmte gemeindliche Planung und muss die Störung durch die überörtliche Fachplanung gewichtig sein. Planungsabsichten der Klägerin lassen sich allenfalls bezogen auf den im Süden an den xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx gelegenen Bereich des Sportzentrums und diesbezüglichen Erweiterungsabsichten festmachen. Abgesehen davon, dass es sich hier nur um eine projektbezogene Planung handelt, bei der die Klägerin wie jeder andere Bauherr auch auf eine Prüfung aller maßgeblichen Belange im entsprechenden Genehmigungsverfahren zu verweisen ist, desweiteren etwaige Erweiterungspläne schon jetzt unter dem Vorbehalt einer Verträglichkeit mit der nationalen Naturschutzgebietsausweisung des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx stehen, geht es ausschließlich um Belange planungsrechtlicher Art über die das Land ohnehin nicht dispositionieren kann.
Der Hilfsantrag zu 1. ist schon deswegen unzulässig, weil damit die Klärung abstrakter Rechtsfragen beabsichtigt wird. Im Übrigen fehlt es auch am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis. Die von der Klägerin begehrte Feststellung, dass die Bewertung im Sinne der FFH-Richtlinie nach naturfachlichen Kriterien zu erfolgen hat, ist bereits Bestandteil der Vorgabe der Richtlinie.
Haupt- und Hilfsantrag zu 2. sind aus den Gründen der Anträge zu 1. ebenfalls unzulässig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20-23 LG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 47 VwGO
§ 48 c LG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 584
4 C 2.99
20 B 1464/98
4 C 83/80