Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-12, Aktenzeichen 1 S 2849/10

Tenor:
Auf die Beschwerden der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 6. Dezember 2010 - 1 K 3644/10 - geändert. Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 31.08.2010 wird unter folgenden Auflagen wiederhergestellt (bezüglich Ziffern 1 und 2 der Verfügung) bzw. angeordnet (bezüglich Ziffern 4 und 5 der Verfügung): Die Hunde der Antragsteller sind innerhalb des befriedeten Besitztums, d.h. im Wohnhaus oder innerhalb des eingezäunten Bereichs hinter dem Wohnhaus so zu halten, dass ein Entweichen nicht möglich ist. Abweichend davon darf der Herdenschutzhund im Hof an der Laufleine gehalten werden. Außerhalb des befriedeten Besitztums sind die Hunde sicher an der Leine zu führen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird - unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen - auf jeweils 7.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die nach § 146 Abs. 4 VwGO statthaften und auch im Übrigen zulässigen Beschwerden der Antragssteller sind nach Maßgabe der aus dem Tenor ersichtlichen Auflagen begründet. Das Verwaltungsgericht hat die nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaften und auch sonst zulässigen Eilanträge zu Unrecht abgelehnt. Es bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung der Antragsgegnerin vom 31.08.2010 und die vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass die privaten Belange der Antragsteller, von Vollzugsmaßnahmen einstweilen verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegen. In dem angefochtenen Bescheid wurde den Antragstellern unter Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagt, Hunde jeglicher Art zu halten und zu führen (Ziffer 1 Satz 1). Ihnen wurde aufgegeben, sämtliche von ihnen gehaltenen Hunde binnen vier Wochen nach Zustellung dieser Verfügung wegzugeben und sonstige in Verwahrung befindliche Hunde bis zu diesem Zeitpunkt den Hundehaltern zurückzugeben. Für den Fall, dass die Antragsteller der verfügten Abgabe der Hunde nicht nachkommen, wurde die Beschlagnahme angeordnet. In Ziffer 2 der Verfügung wurde - ebenfalls unter Anordnung der sofortigen Vollziehung - angeordnet, dass die Hunde bis zur endgültigen Vollziehung/Erledigung der Anordnung in Ziffer 1 im Freien auf dem Hofanwesen nur mit einem das Beißen verhindernden Maulkorb frei laufen gelassen werden dürfen und außerhalb der Hofgrundstücke nur mit einem das Beißen verhindernden Maulkorb und nur an der Leine geführt werden dürfen. In Ziffer 4 drohte die Antragsgegnerin für den Fall, dass der Anordnung Ziffer 2 nicht oder nicht vollständig nachgekommen wird, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- EUR an. In Ziffer 5 wurde für den Fall, dass die Hunde nicht innerhalb der unter Ziffer 1 festgesetzten Frist weggegeben werden, der unmittelbare Zwang in Form der Wegnahme der Hunde und der Verbringung in ein Tierheim angedroht.
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1. Bei der im Rahmen des Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage dürfte sich das allgemeine Hundehaltungsverbot voraussichtlich als rechtswidrig erweisen. Da es sich bei den derzeit von den Antragstellern gehaltenen Hunden nicht um gefährliche Hunde im Sinne der Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde vom 03.08.2000 - PolVOgH - handelt, kommt als Ermächtigungsgrundlage allein die polizeiliche Generalermächtigung (§§ 1, 3 PolG) in Betracht.
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a) Zwar dürfte die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgegangen sein, dass von der Hundehaltung der Antragsteller eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, so dass die Voraussetzungen für ein polizeiliches Einschreiten vorliegen. Bei einer Gesamtschau der in den Verwaltungsakten dokumentierten Vorfälle mit den Hunden der Antragsteller zeigt sich, dass von diesen Gefahren für die Gesundheit und körperliche Unversehrtheit von Menschen ausgehen. Der Senat lässt bei seiner Bewertung die Vorfälle mit dem als gefährlicher Hund eingestuften Dobermann „...“ außer Betracht, weil dieser im Mai 2010 verstorben ist und keine Feststellungen getroffen worden sind, dass die Antragsteller seither vergleichbare Hunde gehalten haben oder dies beabsichtigen. Des weiteren verkennt der Senat nicht, dass einige der vorliegenden Anzeigen Belastungstendenzen erkennen lassen. Dies betrifft insbesondere die vom Schwiegervater der Antragstellerin zu 1 erstatteten Anzeigen. Andere angezeigte Vorfälle bedürfen aufgrund widersprüchlicher (Zeugen-)Aussagen einer weiteren Sachverhaltsaufklärung im Widerspruchsverfahren und einem sich ggf. anschließenden gerichtlichen Hauptsacheverfahren. Dies betrifft die Anzeige des Herrn K... bezüglich des Vorfalls vom 19.07.2010 und die Anzeige des Herrn M... vom 08.09.2010, die deshalb Zweifeln begegnet, weil seine Ehefrau mit ihrer Unterschrift auf einer von den Antragstellern vorgelegten Unterschriftenliste bestätigt hat, dass noch keines der Kinder, die auf dem Hof der Antragsteller regelmäßig zu Besuch sind, von einem Hund gebissen worden sei. Trotz allem verbleiben bei der gebotenen zurückhaltenden Bewertung im Eilverfahren einige Vorfälle, bei denen unbeteiligte Passanten, die auf dem am Aussiedlerhof der Antragsteller vorbeiführenden öffentlichen Weg von Hunden der Antragsteller in einer Weise angegriffen wurden, dass ihnen Gefahren für ihre Gesundheit und körperliche Unversehrtheit konkret drohten. Beispielhaft sei auf die Anzeige der Frau H... vom 25.09.2005 verwiesen, die glaubhaft bekundet hat, sie sei am 24.09.2009 von einer Art Pinscher bellend angegriffen und beinahe vom Fahrrad gezogen worden.
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b) Zutreffend ist weiter die Annahme, dass nicht nur die Antragstellerin zu 1, sondern auch ihr Ehemann, der Antragsteller zu 2, als (Mit-)Halter für die von den Hunden ausgehenden Gefahren verantwortlich ist.
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Die Rechtsprechung der Zivilgerichte sieht - abstellend auf Sinn und Zweck des § 833 BGB und seine Funktion im Schadenersatzrecht - denjenigen als Tierhalter an, der andere erlaubtermaßen der nur unzulänglich beherrschbaren Tiergefahr aussetzt (BGH, Urt. v. 19.01.1988 - VI ZR 188/87 - NJW-RR 1988, 655; ThürOLG, Urt. v. 23.09.2009 - 4 U 420/09 - RuS 2010, 126). Wer „Unternehmer“ des mit der Tierhaltung verbundenen Gefahrenbereichs ist, soll für den daraus erwachsenden Schaden einzustehen haben. Maßgeblich ist darauf abzustellen, wem die Bestimmungsmacht für das Tier zusteht, wer aus eigenem Interesse für seine Kosten aufkommt, den allgemeinen Wert und Nutzen des Tieres für sich in Anspruch nimmt und das wirtschaftliche Verlustrisiko trägt (BGH, Urt. v. 19.01.1988 - VI ZR 188/87 - a.a.O.). Hierbei müssen nicht alle vorgenannten Kriterien kumulativ vorliegen, um die Tierhaltereigenschaft einer Person zu begründen. Bei den zur Bestimmung der Tierhaltereigenschaft bemühten Gesichtspunkten handelt es sich um Indizien, deren Einschlägigkeit anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls zu überprüfen ist und die erforderlichenfalls gegeneinander abzuwägen sind (ThürOLG, Urt. v. 23.09.2009 - 4 U 420/09 - a.a.O. m.w.N.).
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Diese Grundsätze können auf den polizeirechtlichen Begriff des Halters nicht uneingeschränkt übertragen werden. Besonderes Gewicht kommt hier dem auf die Schadensvermeidung abzielenden sicherheitsrechtlichen Aspekt zu, der die Betonung der tatsächlichen Sachherrschaft und der daraus folgenden gefahrenrelevanten Einwirkungsmöglichkeit gebietet. Mit der Zuweisung der Haltereigenschaft soll diejenige Person in Pflicht genommen werden, die als Inhaber der tatsächlichen Bestimmungsmacht über den Hund diese Gefahrenquelle beherrscht (vgl. zum tierschutzrechtlichen Halterbegriff Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2. Aufl., § 2 Rn. 4). Bei ehelichen und eheähnlichen Gemeinschaften, die zusammenleben und einen oder mehrere Hunde halten, sind dies regelmäßig beide Partner (vgl. hierzu auch Nr. 3.1.2 Satz 4 der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung und Verbraucherschutz zur Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung und Verbraucherschutz über das Halten gefährlicher Hunde - VwVgH - vom 16.02.2011, GABl. 2011, 162). Werden - wie hier - mehrere Hunde auf dem gemeinsam bewohnten Anwesen gehalten, so stehen die Hunde im Mitbesitz (§ 866 BGB) beider Ehepartner. Nach der Lebenserfahrung ist auch davon auszugehen, dass grundlegende Entscheidungen hinsichtlich der Haltung der Hunde wie etwa die Haltung des Hofhundes an der Laufleine und die Einzäunung eines Teilbereichs des Grundstücks zur Haltung der übrigen Hunde einvernehmlich getroffen werden. Gegenteiliges ist von den Antragstellern auch nicht vorgetragen worden. Ob - wie behauptet - allein die Antragstellerin zu 1 Eigentümerin der Hunde ist, ist für die Frage der Haltereigenschaft nicht relevant. Entscheidend ist, dass auch der Antragsteller zu 2 gefahrenrelevante Einwirkungsmöglichkeiten hinsichtlich der Haltungsbedingungen hat. Bei dieser Sachlage lässt der Umstand, dass faktisch allein die Antragstellerin zu 1 die Hunde versorgt und betreut, die Haltereigenschaft des Antragstellers zu 2 nicht entfallen. Dies gilt umso mehr, als jedenfalls der Hofhund auch der Lebens- und Wirtschaftssphäre des Antragstellers zu 2 zuzuordnen ist.
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c) Indes spricht vieles dafür, dass das allgemeine Hundehaltungs- und Hundeführungsverbot nicht erforderlich ist, weil andere, die Antragsteller weniger belastende Maßnahmen zur Verfügung stehen. Es ist nicht ersichtlich, dass von den Hunden der Antragsteller Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen, solange sie innerhalb des befriedeten Besitztums, d.h. im Haus oder innerhalb des umzäunten Grundstücksbereichs bzw. an der Laufleine im Hof gehalten werden. Den von den Hunden ausgehenden Gefahren dürfte daher voraussichtlich mit Anordnungen zur Haltung innerhalb des befriedeten Besitztums sowie mit der Anordnung des Leinenzwangs außerhalb des eingezäunten Bereichs angemessen begegnet werden können. Auch die Anzeigeerstatter haben sich im Übrigen, soweit sie sich zu möglichen zu ergreifenden Maßnahmen geäußert haben, für die Anordnung eines Leinenzwangs ausgesprochen.
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Es ist nicht ersichtlich, dass diese weniger einschneidenden Maßnahmen zur Abwehr der von der Hundehaltung ausgehenden Gefahren von vornherein ungeeignet wären, weil aufgrund des bisherigen Verhaltens der Antragsteller davon ausgegangen werden müsste, dass diese nicht gewillt wären, derartige Anordnungen zuverlässig zu befolgen. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit können sich primär aus Verstößen gegen sicherheitsrelevante Halterpflichten ergeben. Ein allgemeines Hundehaltungsverbot setzt nach der Rechtsprechung des Senats schwerwiegende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Halters voraus; es kommt insbesondere gegenüber einem völlig unzuverlässigen, uneinsichtigen und rücksichtslosen Hundehalter in Betracht, der beharrlich gegen Halterpflichten verstößt (vgl. zu einem solchen Fall Senatsbeschluss vom 09.08.2006 - 1 S 1404/06 -). Dafür gibt es hier keine hinreichenden Anhaltspunkte. Zwar bestehen hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Antragstellerin zu 1 gewisse Zweifel, insbesondere weil diese die Mängel der Hundehaltung, auf die sie unter Hinweis auf vorliegende Beschwerden bereits mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 29.09.2009 eindringlich hingewiesen wurde, nicht durch geeignete Maßnahmen behoben hat. Die Antragsgegnerin hat es indes versäumt, verbindliche Anordnungen zu treffen. Eine Prognose, dass die Antragsteller verbindliche Anordnungen zur Hundehaltung missachten würden, erscheint bei dieser Sachlage nicht gerechtfertigt.
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2. Infolgedessen ist auch die aufschiebende Wirkung der Widersprüche gegen die Beschlagnahme der Hunde und gegen die unselbstständigen Anordnungen in Ziffer 2 der Verfügung vom 31.08.2010 wiederherzustellen sowie gegen die Zwangsmittelandrohungen in den Ziffern 4 und 5 der Verfügung anzuordnen.
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3. In Anwendung der Vorschrift des § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO erscheint es dem Senat geboten, die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche gegen die Verfügung vom 31.08.2010 von Auflagen abhängig zu machen, um den Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit, die von der Hundehaltung der Antragsteller berührt werden, Rechnung zu tragen. Nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand dürfte auch die Antragsgegnerin berechtigt sein, inhaltsgleiche Anordnungen zur Abwehr der von der Hundehaltung der Antragsteller ausgehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit zu erlassen.
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Sollten sich vor einer Entscheidung in der Hauptsache neue wesentliche Umstände ergeben (insbesondere Nichtbeachtung der vom Senat verfügten Auflagen), könnte diesen Umständen im Rahmen eines Abänderungsverfahrens gemäß § 80 Abs. 7 VwGO Rechnung getragen werden.II.
Sollten sich vor einer Entscheidung in der Hauptsache neue wesentliche Umstände ergeben (insbesondere Nichtbeachtung der vom Senat verfügten Auflagen), könnte diesen Umständen im Rahmen eines Abänderungsverfahrens gemäß § 80 Abs. 7 VwGO Rechnung getragen werden.

Entscheidungsgründe:
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 39 Abs. 1 GKG. Hinsichtlich des für sofort vollziehbar erklärten Hundehaltungs- und Hundeführungsverbots ist der Auffangwert anzusetzen, wobei dieser Betrag im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren ist. In Bezug auf die ebenfalls unter Anordnung der sofortigen Vollziehung verfügte Beschlagnahme der Hunde kommt das vorläufige Rechtsschutzverfahren seiner Bedeutung nach dem Hauptsacheverfahren gleich, so dass der volle Auffangstreitwert anzusetzen ist. Eine Erhöhung dieses Streitwerts aufgrund der Anzahl der Hunde ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht angezeigt. Die für die Streitwertfestsetzung maßgebliche Bedeutung der Sache bemisst sich, soweit keine gewerbsmäßige Tierhaltung vorliegt, nicht nach der Anzahl der gehaltenen Tiere. Erst eine gewerbsmäßige Tierhaltung, für die hier keine greifbaren Anhaltspunkte vorliegen, würde eine Erhöhung des Streitwerts in Anlehnung an Nr. 54.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedr. bei Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., Anh § 164 Rn. 14) rechtfertigen. Damit ergibt sich ein Gesamtstreitwert von 7.500,-- EUR.
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Die unselbstständige Zwangsgeldandrohung ist bei der Bemessung des Streitwerts außer Ansatz zu lassen. Der Senat folgt in diesem Zusammenhang unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung (Beschl. v. 08.03.2005 - 1 S 254/05 - juris Rn. 14) der Regelung der Nr. 1.6.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004. Wird demnach in dem angefochtenen Bescheid neben einer Grundverfügung zugleich ein Zwangsgeld angedroht, so bleibt dies für die Streitwertfestsetzung grundsätzlich außer Betracht (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.08.2004 - 6 S 1478/04 - juris; Beschl. v. 21.06.2005 - 11 S 806/05 - NVwZ-RR 2006, 219; Beschl. v. 21.12.2010 - 9 S 2343/10 - juris Rn. 35; HessVGH, Beschl. v. 01.02.2007 - 6 TE 2258/06 - VBlBW 2007, 482). Dies erscheint deshalb gerechtfertigt, weil eine mit der Grundverfügung verbundene Zwangsgeldandrohung im Regelfall nur der Durchsetzung der Grundverfügung dient und keine weitergehende Belastung für den Betroffenen über diejenige hinaus erzeugt, die bereits durch die Grundverfügung verursacht wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.08.2004 - 6 S 1478/04 - a.a.O.). Etwas anderes mag bei Vorliegen besonderer Umstände gelten, insbesondere dann, wenn ein Betroffener im gerichtlichen Verfahren spezifische, nicht von der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung abhängige Einwendungen gerade gegen die Zwangsgeldandrohung erhebt. Derartige besondere Umstände sind jedoch hier nicht ersichtlich.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG
§ 833 BGB
§ 866 BGB
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW-RR 1988, 655
NVwZ-RR 2006, 219
1 K 3644/10
VI ZR 188/87
4 U 420/09
1 S 1404/06
1 S 254/05
6 S 1478/04
11 S 806/05
9 S 2343/10
6 TE 2258/06