Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-12-19, Aktenzeichen 8 A 1850/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:1219.8A1850.99.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 2. März 1999 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine landschaftsrechtliche Ordnungsverfügung des Beklagten, mit dem ihm weitere Auffüllungen und Anschüttungen sowie eine Veränderung der Oberflächengestalt auf einem Teilbereich des Grundstücks Gemarkung E. , Flur .., Flurstück ... untersagt wird.
Der Vater des Klägers zeigte im April 1969 gegenüber der Bauaufsichtsbehörde die beabsichtigte Abgrabung von Mutterboden zur Gewinnung von Mergel auf einer Teilfläche des bezeichneten Grundstücks an. Nachdem von ihm im Zuge dieses Verfahrens weitere Bauvorlagen angefordert und die schon begonnenen Arbeiten mittels Bauordnungsverfügung im September 1970 stillgelegt worden waren, zeigte die Firma T. Speditions GmbH Ende August 1972 erneut eine beabsichtigte Abgrabung von Boden für die Dammschüttung der neuen Straße V. -W. auf einer Teilfläche des bez. Grundstücks an.
Mit Verfügung vom 27. November 1972 erteilte der Beklagte seine Zustimmung zur Bauausführung mit der Nebenbestimmung, dass von ihr nur Gebrauch gemacht werden dürfe, wenn vor Beginn der Arbeiten eine selbstschuldnerische Bürgschaft eines Kreditinstitutes über einen Betrag von 10.000,-- DM bei der Stadtkasse V. für den Fall einer nicht ordnungsgemäßen Durchführung der Rekultivierungsarbeiten hinterlegt werde.
Unter dem 28. April 1980 beantragte die Firma F. G. eine Abgrabungsgenehmigung für die Gewinnung von Mergelabraummaterial für verschiedene Straßenbaumaßnahmen auf einer Fläche von rund 12 Hektar im Gelände des ehemaligen Steinbruchs.
Mit Bescheid vom 10. Mai 1982 erteilte die Bezirksregierung D. die beantragte Abgrabungsgenehmigung, von der nach den beigefügten Nebenbestimmungen erst Gebrauch gemacht werden dürfe, wenn zur Sicherung der Rekultivierung zuvor eine selbstschuldnerische Bürgschaft in Höhe von 135.000,-- DM erbracht und ein Wegenutzungsvertrag mit der Stadt V. für den An- und Abtransport geschlossen worden sei. Seit Januar 1982 wurde das Gelände teilweise für den Motorcross- Sport genutzt (bis etwa 1992). Nach dem Konkurs der Firma F. G. beantragte der Kläger im März 1988, die der Firma G. erteilte Abgrabungsgenehmigung auf ihn zu übertragen, da er den landwirtschaftlichen Betrieb seines Vaters nach dessen Tode als Alleinerbe übernommen hatte. Nachdem er auf die Notwendigkeit eines neuen Antrags hingewiesen worden war, betrieb er das Verfahren nicht mehr weiter.
Nachdem der Beklagte im Juni 1994 in der Örtlichkeit festgestellt hatte, dass auf dem Grundstück des ehemaligen Steinbruchs teilweise die Vegetationsdecke beseitigt und das Gelände eingeebnet worden war, untersagte er dem Kläger nach Anhörung mit Ordnungsverfügung vom 4. Juli 1994, in diesem Bereich weitere Auffüllungen und Anschüttungen sowie Veränderungen der Oberflächengestalt vorzunehmen bzw. vornehmen zu lassen und drohte ihm für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,-- DM an. Die Maßnahmen des Klägers verstießen gegen die Verbote der Landschaftsschutzverordnung des Kreises H. vom 18. Dezember 1972. Etwaige zuvor erteilte Abgrabungsgenehmigungen seien mangels Ausnutzung erloschen. Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung seiner Ordnungsverfügung an.
Hiergegen erhob der Kläger am 20. Juli 1994 Widerspruch, den er im Wesentlichen darauf stützte, dass die Abgrabungsgenehmigung von Mai 1982 rechtzeitig ausgenutzt worden und deshalb nicht erloschen sei. Dies ergebe sich aus einem Lageplan vom 19. April 1980, der den Zustand vor Genehmigungserteilung wiedergebe und den heutigen Verhältnissen, bei denen die Abgrabungskante weiter nach Norden ins Gelände rage. Nachdem das Pachtverhältnis erloschen sei, sei die Abgrabungsgenehmigung im Wege der Einzelrechtsnachfolge auf ihn als Eigentümer des Geländes übergegangen.
Eine weitere Ordnungsverfügung vom 7. März 1995, mit der eine Ersatzanpflanzung angeordnet worden war, hob die Bezirksregierung D. mit Widerspruchsbescheid vom 17. November 1997 auf und wies im Übrigen den Widerspruch des Klägers gegen die Ordnungsverfügung vom 4. Juli 1994 zurück. Der Kläger könne keinerlei Rechte aus früheren Bau- oder Abgrabungsgenehmigungen herleiten. Die begonnene Einplanierung der Fläche sei vielmehr mit der Landschaftsschutzverordnung nicht zu vereinbaren. Durch die vorgenommenen Erdbewegungen sei der überwiegende Teil der ökologisch bedeutsamen Feldgehölze vernichtet worden. Auf der Fläche habe sich allerdings in der Zwischenzeit wieder eine Pionierflora entwickelt, so dass auf Ersatzanpflanzungen in Anbetracht der bisher verstrichenen Zeit verzichtet werden könne.
Bereits zuvor, am 8. Oktober 1997, hatte der Kläger wegen der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 4. Juli 1994 Untätigkeitsklage erhoben, die er nach Erlass des Widerspruchsbescheides fortsetzt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, er erleide durch das Verbot der Verfüllung erheblichen wirtschaftlichen Schaden, da er im Zuge des Ausbaus der A 2 die dort anfallenden Bodenmengen ablagern könne. Auch strebe er die Rekultivierung der Fläche an, um diese als landwirtschaftliche Fläche zurückzugewinnen. Die Auflage zur Rekultivierung in den Abgrabungsbescheiden begründe dahingehende Rechte des Eigentümers. Der Schutz eines Sekundärbiotops, wie es hier entstanden sei, greife in schützenswerte Eigentümerpositionen ein, weil die nur vorübergehende Unterbrechnung der landwirtschaftlichen Nutzung zum Dauerzustand werde. Abgrabungen seien aber regelmäßig nur vorübergehend, so dass hinsichtlich des gebotenen Eigentumschutzes auf die landwirtschaftliche Nutzung abzustellen sei. Im Übrigen gehe er nach wie vor von der Wirksamkeit der Abgrabungsgenehmigungen aus. Die dortige Forderung nach einer Sicherheitsleistung erschöpfe sich allein in der Sicherstellung der Rekultivierung, die er gerade jetzt beabsichtige. Die Berufung des Beklagten auf die Erfüllung dieser Bedingung stelle sich als treuwidrig dar, weil der Beklagte gerade den Zustand erhalten wolle, der durch mangelnde Rekultivierung entstanden sei. Die Abgrabung sei im Übrigen auch schon durch seinen Vater 1969 legal, nämlich nach einer Bauanzeige, begonnen worden. Eine Abwägung mit seinen wirtschaftlichen Interessen fehle gänzlich. Schon deshalb sei die Ordnungsverfügung ermessensfehlerhaft. Jedenfalls habe der Beklagte es versäumt, eine Entschädigungsregelung in den Bescheid aufzunehmen.
Der Kläger hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 4. Juli 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 17. November 1997 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ausgeführt, sämtliche Abgrabungsarbeiten auf dem Grundstück seien nicht auf der Grundlage der erteilten Abgrabungsgenehmigung durchgeführt worden und somit rechtswidrig. Der Schutz des rechtswidrig angelegten Biotops könne keine Enteignung darstellen. Aus dem rechtswidrigen Handeln könne der Kläger auch keine Ansprüche auf Rekultivierung ableiten. Auf die Bauanzeige im Jahre 1969 sei der Stadtdirektor der Stadt V. auch keineswegs untätig gewesen, sondern er habe mit einer Bauordnungsverfügung Unterlagen angefordert. Ferner habe er die schon begonnenen Arbeiten untersagt. Die Rekultivierung diene der Beseitigung eines Eingriffs durch Wiedereinbindung der Abgrabung in die Landschaft, die durch den derzeitigen Zustand jedoch schon erfolgt sei. Eine Verfüllung würde zu einem erneuten Eingriff in Natur und Landschaft führen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 2. März 1999 - dem Kläger zugestellt am 30. März 1999 - abgewiesen. Auf Antrag des Klägers vom 19. April 1999 ist die Berufung durch Beschluss vom 29. Oktober 1999 - dem Kläger zugestellt am 8. November 1999 - zugelassen worden.
Mit der am 17. November 1999 eingereichten Berufungsbegründung trägt der Kläger ergänzend vor: Er strebe die sich nach der objektiven Gegebenheit aufdrängende landwirtschaftliche Nutzungsmöglichkeit an. Der Pachtzins bei der Abgrabung sei danach bemessen worden, dass er das Grundstück später wieder landwirtschaftlich nutzen könne. Die Landschaftsschutzverordnung untersage zudem nur Aufschüttungen, er wolle jedoch die Verfüllung einer zuvor künstlich geschaffenen Geländevertiefung vornehmen. Das sei von der Landschaftsschutzverordnung nicht erfasst. Im Übrigen sei inzwischen auch der Landschaftsplan V. in Kraft getreten, der für sein Gelände die spezielle Festsetzung R für Rekultivierung treffe. Bei der Abgrenzung zwischen Eigentumsbindung und Enteignung müsse auf die von Natur aus gegebene Situationsgebundenheit abgestellt werden, nicht auch auf eine künstlich geschaffene.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 2. März 1999 zu ändern und die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 4. Juli 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 17. November 1997 aufzuheben und festzustellen, dass die Herrichtung des Grundstücks Gemarkung E. , Flur .., Flurstück ... (teilweise) zu landwirtschaftlichen Nutzzwecken von den Verboten des Landschaftsplans V. des Kreises H. unberührt bleibt,
hilfsweise,
ihm eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans V. für die Herrichtung des Grundstücks Gemarkung E. , Flur .., Flurstück ... (teilweise) zu landwirtschaftlichen Nutzzwecken zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er vertritt die Auffassung, der Kläger könne sich auf Rechte aus einer alten Abgrabungsgenehmigung nicht berufen. Im Übrigen bedürfe der Kläger für die von ihm angestrebte Wiederauffüllung einer Befreiung von den Festsetzungen des Landschaftsplanes V. , die nicht erteilt werden könne. Die bloße Aufhebung der Ordnungsverfügung reiche für dieses Ziel nicht aus. Der Landschaftsplan setze für die betreffende Fläche auch keine Rekultivierung in der vom Kläger angestrebten Weise fest, sondern ganz konkret eine Herrichtung der ehemaligen Abgrabung für Naturschutzzwecke durch im Einzelnen benannte Maßnahmen. Der Landschaftsplan erfasse jedenfalls sowohl die Aufschüttung als auch die Verfüllung. Im Übrigen überwögen die Interessen des Landschaftsschutzes die wirtschaftlichen Interessen des Klägers bei weitem.
Am 14. September 2000 hat eine Ortsbesichtigung durch die Berichterstatterin stattgefunden; auf die Niederschrift vom gleichen Tag wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig (A), aber unbegründet (B).
A Die im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist neben dem Feststellungsantrag zulässig, weil das in der Ordnungsverfügung vom 4. Juli 1994 ausgesprochene Verbot jedenfalls der Anwendung der Unberührtheitsklausel des Landschaftsplanes (Ziffer 3 des textlichen Teil des Landschaftsplanes, S. 21) auf das Vorhaben des Klägers entgegensteht, wonach u.a. die vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtlich zugelassenen Nutzungen von dessen Verboten unberührt bleiben. Die weiter erhobene Feststellungsklage (§ 43 VwGO) ist ebenfalls zulässig. Einer darin liegenden Klageänderung durch Erweiterung des Begehrens stehen Bedenken nicht entgegen, weil sie zur Vermeidung künftiger Auseinandersetzungen sachdienlich ist und der Beklagte durch rügelose Einlassung eingewilligt hat (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO). Dem Begehren des Klägers ist mit Rücksicht auf die nunmehr geltenden Verbote des Landschaftsplanes V. mit einer bloßen Aufhebung der Ordnungsverfügung nicht genügt. Entsprechendes gilt für den hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag. Insoweit ist auch dem Erfordernis der Durchführung des Vorverfahrens (§ 68 VwGO) genügt. Denn der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass ein Antrag auf Befreiung von den landschaftsrechtlichen Verboten konkludent schon in seinem Widerspruch vom 20. Juli 1994 enthalten ist und die Bezirksregierung D. hat mit Widerspruchsbescheid vom 17. November 1997 hilfsweise auch die Erteilung einer Befreiung in der Sache abgelehnt, wenngleich sie nicht von einem entsprechenden Antrag des Klägers ausgegangen ist (Widerspruchsbescheid S. 12 f, BA 1/125). Ungeachtet dessen hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat diesen Standpunkt der Widerspruchsbehörde nochmals wiedergegeben, was die förmliche Durchführung des Vorverfahrens entbehrlich macht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 1993 - 11 C 15.92 -, Buchholz 436.36, § 46 BaföG Nr. 16, S. 15 f; Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 2/93 -, NVwZ-RR 1995, 90.
B Die Klage ist insgesamt unbegründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 4. Juli 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 17. November 1997 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (I.). Die begehrte Feststellung kann nicht getroffen werden, weil die geplante Herrichtung der Fläche zu landwirtschaftlichen Nutzzwecken den Verboten des Landschaftsplanes V. unterliegt (II.). Die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage (§ 42 VwGO) ist schließlich unbegründet, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte landschaftsrechtliche Befreiung (III.).
I. Rechtsgrundlage der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 4. Juli 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 17. November 1997 ist § 14 Abs. 1 OBG NRW. Die 1994 begonnene und weiter beabsichtigte Veränderung der Bodengestalt des betroffenen Grundstücks stellt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 14 OBG NRW dar, weil sie sowohl vor als auch nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes gegen landschaftsrechtliche Bestimmungen verstößt. Ein derartiger Verstoß gegen landschaftsschutzrechtliche Verbote begründet regelmäßig eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, der mit einer Untersagungsverfügung begegnet werden kann, wenn nicht ausnahmsweise eine Befreiung erteilt worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985 - 4 C 36.82 -, NVwZ 1986, 470; Beschluss vom 29. Juli 1986 - 4 B 73.86 -, NVwZ 1987, 493 = NuR 1986, 16 (17); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. Juni 1986 - 1 S 3262/85 -, NuR 1987, 129 (130); Hess. VGH, Beschluss vom 28. Januar 1992 - 4 TH 2283/91 -, NVwZ-RR 1993, S. 13 (14).
Auf die namentlich im Bereich von Ermessensentscheidungen umstrittene Frage nach dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung maßgeblichen Zeitpunkt,
vgl. zum Streitstand: Kopp, VwGO, 12. Aufl., Rdn. 29 ff.; Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Aufl., Rdn. 16 ff. zu § 108, m.w.N.; für Ermessensentscheidungen offen gelassen: BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, 79, 81 und 90,
kommt es nicht an. Die geplante Maßnahme war zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung nach der seinerzeit geltenden Landschaftsschutzverordnung des Kreises H. vom 18. Dezember 1972 verboten (1.). Sie verstößt nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes V. gegen das dort für das Landschaftsschutzgebiet "Ravensberger Hügelland" festgesetzte Verbot jedweder Veränderung der Bodengestalt (Ziffer 3.2.3.1. e) LPlan) (2.). Die Untersagungsverfügung weist auch im Übrigen keine Ermessensfehler auf (3.).
1. Die vom Kläger veranlasste und vom Beklagten 1994 festgestellte Beseitigung der Vegetationsdecke und Einebnung eines Teilbereichs der Fläche des ehemaligen Steinbruchs Gemarkung E. , Flur .., Flurstück ..., war zum Zeitpunkt ihrer Vornahme rechtswidrig. Beides verstieß gegen die Verbote der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis H. vom 18. Dezember 1972 - LSchVO - (Amtsblatt der Bezirksregierung D. 1973, S. 55).
a) Das Grundstück des Klägers wird vom Geltungsbereich der LSchVO erfasst (vgl. § 1 LSchVO i.V.m. der Landschaftsschutzkarte). Die Landschaftsschutzverordnung galt trotz ihrer in § 7 LSchVO ausgesprochenen Befristung (1. Dezember 1992) bis zum Inkrafttreten des Landschaftsplanes V. fort. Dies folgt aus § 73 Abs. 1 Satz 1 LG NRW in der seit Inkrafttreten des Landschaftsgesetzes NRW sachlich unveränderten Fassung (vgl. § 57 Abs. 1 LG NRW vom 18. Februar 1975, GV NRW S. 190), wonach Verordnungen über die Ausweisung von Naturschutzgebieten, Naturdenkmalen und Landschaftsschutzgebieten aufgrund der §§ 12, 13 und 18 des Reichsnaturschutzgesetzes bis zum Inkrafttreten des Landschaftsplanes in Kraft bleiben. Diese Vorschrift, die mit Einführung der Bestimmungen zur Aufstellung von Landschaftsplänen durch das Landschaftsgesetz NRW vom 18. Februar 1975 eingeführt wurde, hat die Aufrechterhaltung sämtlicher auf der Grundlage des Reichsnaturschutzgesetzes erlassener Landschaftsschutzverordnungen - ungeachtet ihrer zeitlichen Befristungen - zum Ziel, um bis zur Anpassung an die durch das Landschaftsgesetz 1975 neu geschaffene Rechtslage deren Schutzwirkungen zu Gunsten von Natur und Landschaft fortwirken zu lassen. Neben dem insoweit uneingeschränkten Wortlaut der Bestimmung wird dies durch die Gesetzesmaterialien belegt, die dieses Ziel angeben.
Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 7/3263, S. 59 zu § 56.
b) Die Maßnahmen des Klägers waren nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 LSchVO verboten.
aa) Der Tatbestand der Verbotsnorm des § 2 Abs. 1 Nr. 7 LSchVO ist erfüllt. Die begonnene Einebnung des Grundstücks wird mit den Begriffen der Aufschüttungen und Abgrabungen erfasst, die ersichtlich auf Veränderungen der Oberflächengestalt der geschützten Fläche insgesamt zielen. Der Begriff der Aufschüttung erfasst Erhöhungen des vorgefundenen Bodenniveaus, unabhängig davon, ob dieses durch vorherige Geländevertiefung künstlich verändert wurde oder ob es sich um die natürliche Geländeoberfläche handelt.
Vgl. zu diesem Begriff im Bauplanungs- und Bauordnungsrecht: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 6. Aufl., Rdn. 60 f. zu § 9; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: April 2000, Rdn. 45, 46 zu § 29; Hahn, in: Boeddinghaus/Hahn/ Schulte, BauO NRW, Stand: Juni 2000, Rdn. 14 zu § 2; Gädtke/Böckenförde/ Temme/Heintz, BauO NRW, 9. Aufl., Rdn. 57 zu § 2.
Entsprechendes gilt für den Begriff der Abgrabung, der sich auf Absenkungen der Geländeoberfläche bezieht.
Die Abtragung des Gehölzbewuchses ist nach § 2 Abs. 1 Ziffer 6 LSchVO verboten. Eines Rückgriffs auf die Generalklausel des § 2 Abs. 2 LSchVO, wonach auch andere Änderungen im Landschaftsschutzgebiet, die die Landschaft verunstalten, die Natur schädigen, den Naturgenuss beeinträchtigen oder solche Wirkungen erwarten lassen, verboten werden können, und auf die der Beklagte seine Ordnungsverfügung auch stützt, bedarf es nicht.
bb) Es handelt sich auch nicht um eine bei Inkrafttreten der Landschaftsschutzverordnung rechtmäßig ausgeübte Nutzung, die nach Maßgabe des § 4 von den Verboten des § 2 LSchVO unberührt bleibt. Die Landwirtschaftsklausel in § 4 Nr. 1 LSchVO greift nicht ein, weil sie nur die bestehende landwirtschaftliche Nutzung privilegiert, nicht aber die Rückgewinnung von Flächen für diesen Zweck.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 1983 - 4 C 76.80 -, BVerwGE 67, 93 (94); OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 1994 - 10 B 350/94 -, NVwZ 1995, S. 308 (309); Hess. VGH, Beschluss vom 28. Januar 1992, a.a.O., S. 15.
Die Wiederherstellung der Fläche zu landwirtschaftlichen Nutzzwecken ist darüber hinaus namentlich keine rechtmäßig ausgeübte Nutzung (§ 4 Nr. 3 LSchVO), die als Abschluss einer zulässigen oder genehmigten Abgrabung bei Inkrafttreten der LSchVO anzusehen ist. Die in der Vergangenheit vom Vater des Klägers und dessen Vortrag zufolge auch von verschiedenen Firmen durchgeführten Abgrabungen bzw. Aufschüttungen sind vielmehr durchgehend (formell) illegal erfolgt.
aaa) Die vom Vater des Klägers 1969 getätigte Bauanzeige konnte - ungeachtet der Frage, ob sie eine Rekultivierung im jetzt angestrebten Sinne abdeckt - schon deshalb keine Legalisierungswirkung entfalten, weil die Baugenehmigungsbehörde ihr widersprochen hat. Ausweislich eines Aktenvermerks sind auf Veranlassung des Beklagten bereits am 17. April 1969, also unmittelbar nach Eingang der Bauanzeige, fernmündlich vom Vater des Klägers Bauvorlagen angefordert worden, womit hinreichend zum Ausdruck kam, dass eine Bearbeitung mangels Vollständigkeit der Anzeige noch nicht erfolgen könne. Ungeachtet dessen war die lediglich mit einem Lageplan verbundene Bauanzeige, die den Anforderungen an vollständige Bauvorlagen nach seinerzeit geltendem Recht nicht entsprach (vgl. §§ 80 Abs. 2 Nr. 2, i.V.m. §§ 89 Abs. 1, 83 Abs. 2 BauO NRW in der Fassung vom 25. Juni 1972, GV NRW 373, i.V.m. §§ 1 Abs. 4, 2 der Ersten Verordnung zur Durchführung der BauO vom 30. August 1963, GV NRW 294) nicht geeignet, die Widerspruchsfrist des § 85 Abs. 1 BauO NRW a.F. auszulösen, weil der Fristbeginn die Vollständigkeit der Anzeige, ohne die eine sachliche Prüfung der Baugenehmigungsbehörde nicht möglich ist, voraussetzt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 1968 - X A 415/67 -, BRS 20, Nr. 131; Beschluss vom 12. Januar 1968 - VII B 632/67 -, BRS 20, Nr. 151.
bbb) Auch die gegenüber der Firma T. -All-A Speditions GmbH & Co. KG unter dem 27. November 1972 ausgesprochene Baufreigabe sowie die der Firma F. G. GmbH unter dem 10. Mai 1982 seitens der Bezirksregierung D. erteilte Abgrabungsgenehmigung haben nicht zur Legalisierung etwaiger durchgeführter Abgrabungen und Auffüllungen der Mergelgrube geführt. Dies hat die Bezirksregierung D. im Widerspruchsbescheid vom 17. November 1997 im Einzelnen zutreffend ausgeführt (Widerspruchsbescheid Seite 6 - 8). Auf die dortigen Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO). Für die auch in der mündlichen Verhandlung wiederholte Vermutung des Klägers, die Sicherheitsleistung sei damals möglicherweise vom Grundstückspächter erbracht worden, fehlen nach wie vor jegliche tatsächlichen Anhaltspunkte, die Anlass für weitere Aufklärung geben könnten. Ungeachtet der für die Wirksamkeit der Abgrabungsgenehmigung notwendigen, jedoch nicht eingetretenen aufschiebenden Bedingungen (vgl. §§ 7 Abs. 1, 10 AbgrG, § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW) vermag diese zu Gunsten des Klägers keine Legalisierung der Abgrabung und begonnenen Rekultivierung zu begründen, weil die Abgrabungsgenehmigung nur für und gegen den Rechtsnachfolger des Antragstellers wirkt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 AbgrG in der Fassung vom 23. November 1979, GVBl. NRW S. 75) und die Rechtsnachfolge nicht eingetreten ist. Sie setzt neben der Nachfolgefähigkeit der Rechtsposition das Vorliegen eines Nachfolgetatbestandes voraus,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. November 1995 - 11 A 5922/94 -, NVwZ-RR 1997, S. 70 f. = OVGE 45, 120 f.,
an dem es hier fehlt. Ein willentlicher Akt der Übertragung der Rechte aus der Abgrabungsgenehmigung ist nicht erfolgt. Die unter dem 13. Februar 1995 von den Herren F. G. sen. und jun. ausgestellte Bescheinigung stellt einen solchen Übertragungsakt in mehrfacher Hinsicht nicht dar: Die Firma G. , der die Abgrabungsgenehmigung vom 10. Mai 1982 erteilt worden war, war zu diesem Zeitpunkt bereits durch Konkurs erloschen. Die Übertragung konnte mit Wirkung für die Vergangenheit auch nicht mehr erfolgen. Unabhängig davon kommt ein rechtsgeschäftlicher Übertragungsakt, der gegenseitige Willenserklärungen voraussetzt (vgl. §§ 145, 147, 305 BGB), in der einseitigen (Absichts-)Erklärung nicht zum Ausdruck. Ein Rechtsnachfolgetatbestand ist auch kraft Gesetzes nicht durch Beendigung des zivilrechtlichen Pachtverhältnisses mit der Firma G. einerseits sowie den Übergang des Grundstückseigentums auf den Kläger im Wege der Universalsukzession nach dem Tode seines Vaters anderseits eingetreten. Weder das nordrhein-westfälische Abgrabungsgesetz noch sonstige Regeln des öffentlichen oder zivilen Rechts enthalten eine ausdrückliche Bestimmung, nach der eine Rechtsnachfolge in die Abgrabungsgenehmigung auch dann vorliegt, wenn ein Wechsel in der zivilrechtlichen Verfügungsmacht über die Abgrabungsfläche erfolgt ist. Eine derartige Anbindung des durch staatliche Verleihung entstehenden öffentlich-rechtlichen Abgrabungsrechts an das private Nutzungsrecht ist positiv rechtlich nirgendwo geregelt. Auch eine Anbindung der dem Unternehmer erteilten Abgrabungsgenehmigung an das Eigentum an der Abgrabungsfläche sieht das Abgrabungsgesetz - neben ausdrücklich geregelten Verpflichtungen, die auch den Grundstückseigentümer betreffen (vgl. § 2 Abs. 2, 3 AbgrG NRW), nicht vor.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. November 1995, a.a.O., S. 71.
ccc) Die Nutzbarmachung der Fläche für landwirtschaftliche Zwecke ist auch nicht gemäß § 2 Abs. 1 und 3 Satz 1 AbgrG NRW zulässig. Diese Vorschrift, die die Herrichtung der Fläche nach Abbau von Bodenschätzen dem Unternehmer, bei Nichterfüllung daneben dem Grundstückseigentümer auferlegt, ist auf genehmigte Abgrabungen zugeschnitten und betrifft nicht die allgemeine Wiederherstellungspflicht aus vorangegangenem rechtswidrigen Tun. Diese ist gesondert in § 12 Abs. 2 AbgrG NRW geregelt und setzt eine entsprechende Ordnungsverfügung voraus. § 2 AbgrG NRW erstreckt die Herrichtungspflicht demgegenüber ausschließlich auf formell legale Abgrabungen im Sinne des Gesetzes, was, wie die nachfolgenden Bestimmungen ergeben, deren vorherige Genehmigung voraussetzt. Namentlich die subsidiäre Herrichtungspflicht des Grundstückseigentümers rechtfertigt sich auch daraus, dass diese für ihn vorhersehbar und entsprechende Risiken absehbar sind, weil er dem Abgrabungsplan des Unternehmers im Genehmigungsverfahren schriftlich zugestimmt hat (§ 4 Abs. 4 Satz 1 AbgrG NRW).
Vgl. amtliche Begründung zum Regierungsentwurf des AbgrG NRW, LT-Drs. 7/1780, S. 9, 11 (zu § 2 Abs. 3) und 13 (zu § 4) sowie Linke, AbgrG NRW, Anm. III 1.1. zu § 2.
Ungeachtet dessen werden die Rekultivierungspflichten aus dem Abgrabungsgesetz, aus denen der Kläger entsprechende Rechte des Grundstückseigentümers auf Wiedergewinnung der Fläche für die ursprüngliche Nutzung ableiten möchte, bei der hier gegebenen Sachlage durch die Veränderungsverbote der Landschaftsschutzverordnung bzw. jetzt des Landschaftsplanes V. verdrängt, weil abgrabungsbedingte Landschaftsschäden nicht (mehr) zu besorgen sind.
Vgl. dazu: OLG Hamm, Urteil vom 2. März 1989 - 22 U 106/88 -, NuR 1991, S. 43 (LS 2 und S. 44); einschränkend: OVG Hamburg, Urteil vom 19. Mai 1992 - Bf VI 22/88 -, NVwZ-RR 1993, S. 8 (10).
Das Abgrabungsgesetz verfolgt nämlich keine andere Intention als die speziellen landschaftsrechtlichen Bestimmungen; es regelt vielmehr eine Teilmaterie des Natur- und Landschaftsschutzes.
Vgl. amtliche Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 7/1780, S. 9.
Die im Abgrabungsgesetz normierten Pflichten sind am dargelegten Gesetzeszweck auszurichten. Namentlich die durch das Abgrabungsgesetz vom 21. November 1972 (GV NW S. 372) eingeführte Herrichtungspflicht durch Oberflächengestaltung und Wiedernutzbarmachung des Geländes dient öffentlichen Interessen an der Behebung von Landschaftsschäden, die durch die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen eingetreten sind.
Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, a.a.O., LT-Drs. 7/1780, S. 8 f.
Damit widerspricht das Abgrabungsgesetz den Veränderungsverboten der Landschaftsschutzverordnung 1972 und des Landschaftsplanes V. nicht. Die Behebung von Landschaftsschäden (§ 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 AbgrG NRW) scheidet nämlich aus, wenn solche nicht (mehr) zu besorgen sind. Das ist hier der Fall. Ein in der Vergangenheit eingetretener Landschaftsschaden ist dadurch behoben, dass weder die verschiedenen Unternehmer noch der Grundstückseigentümer ihrer Pflicht zur unverzüglichen Herrichtung der Fläche nach Beendigung des Eingriffs (vgl. § 2 Abs. 1 und 3 AbgrG NRW) nachgekommen sind, eine solche Pflicht vom Beklagten auch nicht durchgesetzt wurde und sich in der Abgrabungsfläche durch ungestörten Spontanbesatz ein ökologisch wertvoller Lebensraum für Tiere und Pflanzen gebildet hat, der die Struktur und ökologische Wertigkeit der Landschaft neu bestimmt.
2. Nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes, der das Grundstück des Klägers erfasst, ist die Veränderung der Bodengestalt in jedweder Form ausdrücklich im Landschaftsschutzgebiet verboten. Die Unberührtheitsklausel des Landschaftsplanes (Ziffer 3 des textlichen Teils, Seite 21 LPlan) greift nach Vorstehendem nicht ein, weil die Rückgewinnung der landwirtschaftlichen Nutzfläche weder eine rechtlich zugelassene noch eine rechtmäßig ausgeübte Nutzung darstellt. Auch das Rekultivierungsgebot des Landschaftsplanes, auf das der Kläger sich beruft, erlaubt den vorgesehenen Eingriff nicht. Die im Landschaftsplan für die betroffene Fläche des ehemaligen Steinbruchs festgesetzte Rekultivierung zielt auf die Erhaltung des Abgrabungsbereichs mit jetzt vorhandener Bodenstruktur und Bewuchs und schließt die Wiedergewinnung für landwirtschaftliche Nutzzwecke durch Einebnung des Geländes gerade aus (vgl. Ziffer 6.4.2. der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes, Seite 103).
Die Festsetzungen des Landschaftsplanes für die hier betroffene Fläche sind wirksam. Insbesondere liegen die vom Kläger sinngemäß geltend gemachten Abwägungsmängel nicht vor. Sonstige Mängel, die auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 30 Abs. 2 Satz 2 LG NRW), sind nicht ersichtlich. Der Senat ist nicht gehalten, darüber hinaus ungefragt in eine umfassende Prüfung der formellen und materiellen Voraussetzungen des Landschaftsplanes einzutreten.
Vgl. Senatsurteil vom 17. November 2000 - 8 A 1968/99 -; OVG NRW, Beschluss vom 17. September 1998 - 10 A 5572/97 -.
a) Dass der Landschaftsplan im Außenbereich der Gemeinde V. nahezu flächendeckend Natur- und Landschaftsschutzgebiete (§§ 20, 21 LG NRW) festsetzt, führt nicht zu seiner Unwirksamkeit. Die flächendeckende Überspannung des Außenbereichs einer Gemeinde mit Natur- und Landschaftsschutzgebieten (§§ 20, 21 LG NRW) ist als Folge der Naturraum- und nicht Gemeindegebietsbezogenheit des Landschaftsplanes,
vgl. dazu Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, Rdn. 468,
nach den Bestimmungen des LG NRW grundsätzlich zulässig. Sie entspricht im Grundsatz - soweit die Voraussetzungen für die Unterschutzstellung nach den Vorschriften der §§ 19 - 23 LG NRW im Übrigen vorliegen - dem erkennbaren Gesetzeszweck, ist mit den grundrechtlich geschützten Eigentümerinteressen (Art. 14 Abs. 1 GG) vereinbar und verletzt auch nicht die Planungshoheit der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LV NRW).
Die Absicht, den bauplanungsrechtlichen Außenbereich flächendeckend zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu erfassen, kommt im Landschaftsgesetz NRW deutlich zum Ausdruck: Die nachhaltige Sicherung von Natur und Landschaft als Lebensgrundlage des Menschen und als Voraussetzung für seine Erholung in Natur und Landschaft ist nach den Grundsätzen des Landschaftsgesetzes NRW 1994 im Wesentlichen durch Erhaltung und Verbesserung von Natur und Landschaft und durch Vermeidung weiterer Beeinträchtigungen zu verwirklichen (vgl. § 2 LG NRW). Ausgehend davon sind die Landschaftspläne, in denen die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Landschaftspflege und des Naturschutzes festzusetzen sind (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LG NRW) auf den gesamten baulichen Außenbereich zu erstrecken (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LG NRW). Den örtlichen Landschaftsplänen der Kreise und kreisfreien Städte liegt wiederum ein gebietsübergreifendes Programm zugrunde, das den gesamten Natur- und Landschaftsraum des Landes NRW in regionalen Gebietsentwicklungsplänen erfasst, was die Naturraumbezogenheit nachhaltig belegt (vgl. §§ 15, 15 a LG NRW 1994). Dieses bereits dem LG NRW 1994 zugrundeliegende Anliegen wird inzwischen dadurch bekräftigt, dass seit 1. Juli 2000 - also nach dem Erlass des hier maßgeblichen Landschaftsplans - zusätzlich zu den regionalen Gebietsentwicklungsplänen ein landeseinheitliches Landschaftsschutzprogramm zu erstellen ist (vgl. § 15 Abs. 1 und 2 LG NRW in der Fassung vom 21. Juli 2000, GVBl. NRW S. 568), das dem Aufbau eines kohärenten europäischen ökologischen Netzes ("Natura 2000", vgl. § 48 a und b LG NRW n.F. i.V.m. §§ 19 a ff. BNatG) dient.
Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 12/4465, S. 35.
Die Notwendigkeit länderübergreifender Kooperation ist durch § 7 BNatG vorgegeben.
Die Tatbestände zur Ausweisung besonders geschützter Teile von Natur und Landschaft als Natur- und Landschaftsschutzgebiete im Landschaftsgesetz NRW (§§ 20, 21 LG NRW) sind entsprechend der Gesetzesintention so weit gefasst, dass großflächige Schutzausweisungen ungeachtet der politischen Grenzen des (Gemeinde-)Gebiets möglich sind. Die Gegenüberstellung von besonders zu schützenden Gebieten einerseits (§§ 20, 21 LG NRW) sowie Einzelschöpfungen der Natur und Landschaftsbestandteilen andererseits (§§ 22, 23 LG NRW) hebt die Flächenbezogenheit der Ausweisungen von Natur- und Landschaftsschutzgebieten nochmals hervor. Die Gesetzesmaterialien belegen diese Intention: Das Erfordernis der Aufstellung von Landschaftsplänen ist durch das Landschaftsgesetz vom 18. Februar 1975 mit dem Ziel eingeführt worden, den vorwiegend konservierenden Naturschutz und dessen Erstreckung auf einige wenige Vorzugsgebiete auf eine planmäßige Landschaftsentwicklung auszudehnen. Dies schließt die Absicht des Gesetzgebers ein, den gesamten baulichen Außenbereich als Schutz-, Pflege- und Entwicklungsbereich des Landschaftsschutzes zu erfassen.
Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, BT-Drs. 7/3263, Begründung zum Regierungsentwurf; vgl. auch Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht NRW, Rdn. 465 f.
Den grundrechtlich geschützten Eigentümerinteressen wird durch ein System von Durchlässigkeiten im Einzelfall ausreichend Rechnung getragen: So steht den Landschaftsbehörden bei der örtlichen Landschaftsplanung (§ 16 LG NRW) im Rahmen der Festsetzung von Schutzgebieten (§§ 19 - 23 LG NRW) ein Handlungsspielraum zu, der durch eine dem Verhältnismäßigkeitsprinzip verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege einerseits und der Nutzungsinteressen der Eigentümer andererseits auszufüllen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 1988 - 4 B 102.88 -, NVwZ 1988, 1020 f. = NuR 1989, 37 f.; OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1994 - 7 A 3455/91 -, UA S. 12 f.; Senatsurteile vom 17. November 2000 - 8 A 1968/99 -, UA S. 18, und - 8 A 2720/98 -, UA S. 14.
Von den Verboten des Landschaftsplanes für geschützte Gebiete können Ausnahmen im Landschaftsplan selbst vorgesehen werden (§ 34 Abs. 4 a LG NRW), im Übrigen kommen Befreiungen auf der Grundlage des § 69 LG NRW in Betracht. Unberührtheitsklauseln im Landschaftsplan tragen dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes Rechnung. Weitere Nutzungen sind nach § 4 Abs. 3 LG NRW privilegiert.
Darüber hinaus bietet das System flächenbezogener Schutzausweisungen im Landschaftsgesetz NRW hinreichend Raum für die Berücksichtigung der Eigentümerinteressen: Die Schutzwirkungen von Naturschutzgebieten einerseits und Landschaftsschutzgebieten andererseits sind von grundlegend unterschiedlicher Reichweite. Naturschutzausweisungen greifen regelmäßig in die bestehende Grundstücksnutzung ein; sie sind durch ein absolutes Veränderungsgebot gekennzeichnet, während der Landschaftsschutz relative Veränderungsverbote unter weitgehender oder vollständiger Belassung der bisherigen Nutzung herbeiführt (vgl. § 34 Abs. 1 und 2 LG NRW).
Vgl. dazu Soell, Grenzen zwischen Landwirtschaft, Naturschutz und Landschaftsschutz, NuR 1984, S. 8 f.; Lortz, BNatSchG, Anm. 4 a zu § 15; Schink, a.a.O., Rdn. 603 m.w.N.
Dem ist im Rahmen der Prüfung, ob die jeweilige Schutzfestsetzung erforderlich ist, Rechnung zu tragen.
Vgl. Schink, a.a.O., Rdn. 660.
Die Möglichkeit flächendeckender Schutzausweisungen im Landschaftsgesetz NRW im Gemeindegebiet tastet auch den Kernbereich der gemeindlichen Planungshoheit nicht an. Die in der bundes- und landesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung offene Frage, ob dieser zum unantastbaren Kernbereich des verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts gehört (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LV NRW),
vgl. zuletzt: VerfGH NRW, Urteil vom 17. Januar 1995 - VerfGH 11/93 -, NWVBl. 1995, S. 126 (128) m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56, 298 (312); Beschluss vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 (119),
bedarf keiner Erörterung. Das Landschaftsgesetz NRW räumt der Gemeinde als Träger öffentlicher Belange Beteiligungsrechte ein (§ 27 a LG NRW). Die in Grundzügen durch Flächennutzungsplan ausgewiesene oder für Gebiete im Sinne des § 34 BauGB beabsichtigte Planung geht den Darstellungen und Festsetzungen des Landschaftsplanes grundsätzlich vor (§ 29 Abs. 3, 4 LG NRW). Ungeachtet dessen ist die Gemeinde den Zielen des Natur- und Landschaftsschutzes von Verfassung wegen (Art. 29 a Abs. 1 LVerf NRW) insbesondere im Rahmen der Bauleitplanung (vgl. §§ 1 Abs. 5 Nr. 7, 1 a BauGB) verpflichtet.
Vgl. zu flächendeckenden Schutzausweisungen auch: OVG NRW, Beschluss vom 15. August 1994 - 7 A 2883/92 -, Beschlussabdruck S. 14; Urteil vom 18. Februar 1994 - 7 A 3455/91 -.
Den gesetzlichen Vorgaben wird der Landschaftsplan V. insgesamt und bezogen auf die hier betroffene Schutzausweisung gerecht. Die Überziehung des Gemeindegebietes V. mit Entwicklungszielen für die Landschaft entspricht dem Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk D. (Teilabschnitt H. /M. -L. , BA 5, III). Der Landschaftsplan enthält Unberührtheitsklauseln (Ziffer 3, Seite 21), Ausnahmevorschriften und schließt Befreiungen auf der Grundlage des § 69 LG NRW nicht aus. Er setzt überwiegend Landschaftsschutz- und nur punktuell wenige Naturschutzgebiete fest und lässt damit den Status quo der bei seinem Inkrafttreten vorgefundenen Grundstücksnutzung weitgehend unangetastet.
b) Darüber hinaus ist auch die nach § 21 LG NRW für die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes erforderliche Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit der Fläche eindeutig zu bejahen. Die im Landschaftsplan ausgewiesenen Schutzzwecke (Ziffer 3.2.2.1. der textlichen Festsetzung), die denjenigen in § 21 a - c LG NRW entsprechen, tragen die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes. Insbesondere lassen Bundesnaturschutzgesetz und Landschaftsgesetz NRW die Unterschutzstellung von Sekundärbiotopen zu. Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege, wie sie in diesen Gesetzen zum Ausdruck kommen, gehen von einer durch den Menschen weitgehend überformten Kulturlandschaft aus, in der neben Restbeständen ursprünglicher Biotope entwickelte natürliche oder naturnahe Landschaften vorhanden sind. Neben den nach Erlass des Landschaftsplans V. neu eingeführten Vorschriften zum Biotopschutz (vgl. § 20 c BNatG, § 62 LG NRW 2000) geht dies insbesondere aus der Erstreckung des Natur- und Landschaftsschutzes auf den gesamten besiedelten und unbesiedelten Bereich (vgl. § 1 Abs. 1 BNatG und LG NRW) hervor.
Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 19. Mai 1992 - Bf VI 22/88 -, NVwZ-RR 1993, 8 (9 f.); sich anschließend: OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 1994 - 10 B 350/94 -, NVwZ 1995, 308 (309); OLG Hamm, Urteil vom 2. März 1989 - 22 U 106/88 -, NuR 1991, 43; und Anm. dazu von Lortzen, NuR 1991, S. 44 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. April 1989 - 3 C 9/85 -, NuR 1990, 178 (179).
Die ökologische Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit der Fläche wird vom Kläger grundsätzlich nicht in Abrede gestellt. Sie wird durch den ökologischen Fachbeitrag zum Landschaftsplan, der die Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit von Sekundärbiotopen in V. insgesamt herausstellt (ökologischer Fachbeitrag zum Landschaftsplan, Seite 63, BA 5) belegt. Die fragliche Fläche ist im ökologischen Fachbeitrag auch kartographisch als zoologisch und botanisch wertvoller Lebensraum für das Biotopkataster NRW erfasst (vgl. Anhang zum ökologischen Fachbeitrag). Dem ökologischen Fachbeitrag zum Landschaftsplan kommt nach den gesetzlichen Bestimmungen des Landschaftsgesetzes NRW die Aufgabe zu, eine Bestandsaufnahme und Analyse von Natur und Landschaft zu erarbeiten und daraus Leitbilder und Empfehlungen zur Sicherung, Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft abzuleiten (vgl. § 15 a LG NRW, § 8 Abs. 1 DVO zum LG NRW in der Fassung vom 22. Oktober 1986, GVBl. NRW S. 683). Der ökologische Fachbeitrag trifft Feststellungen und Aussagen, die die Landschaftsbehörde als Abwägungsmaterial bei der Planung und Entscheidung über landschaftsrechtliche Schutzausweisungen einzustellen hat.
Vgl. Senatsurteil vom 17. November 2000 - 8 1968/99 -, UA S. 14 f.; vgl. auch Schink, a.a.O., Rdn. 478; Schmidt-Aßmann, Der Umweltschutz im Spannungsfeld zwischen Staat und Selbstverwaltung, NVwZ 1987, S. 265 (279).
Ausweislich einer Beschreibung der vorgefundenen Flora und Fauna durch das Amt für Landwirtschaftsökologie des Beklagten vom 31. Januar 1995 ist die im ökologischen Fachbeitrag allgemein ausgewiesene Bedeutung der Sekundärbiotope hier im besonderen Maße gegeben. Es fanden sich nämlich vor Beseitigung der Vegetationsdecke im Jahre 1994 Trocken- sowie Halbtrockenrasengesellschaften und Gebüschflure trockenwarmer Standorte im Gebiet, die eine große Anzahl von Hautflüglern und Vogelarten wertvollen Lebensraum boten. Maßnahmen, die zur Beeinträchtigung oder Zerstörung namentlich dieser Trockenbiotope führen können, sind nach Maßgabe des § 20 c Abs. 1 Nr. 2 BNatG grundsätzlich durch entsprechende Regelungen der Länder zu verbieten,
vgl. zur Notwendigkeit der Umsetzung auf Landesebene: Schink, a.a.O., Rdn. 744; Apfelbacher, Das Naturschutzrecht nach der ersten Novelle zum Bundesnaturschutzgesetz (Teil I), NuR 1987, 241 (248); Schmidt, Die Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes, NVwZ 1987, 1037 (1038),
was auf die besondere Schutzwürdigkeit dieser Biotope zurückzuführen ist (vgl. auch jetzt: § 62 Abs. 1 Nr. 3 LG NRW 2000).
Vgl. Schink, a.a.O., Rdn. 744.
Die Ortsbesichtigung hat ergeben, dass die seit Erlass der Ordnungsverfügung im Jahre 1994 nicht mehr veränderte Fläche wieder ausreichend Vegetation unterschiedlicher Reifestadien aufweist, die geeignet ist, den Biotopcharakter wieder herzustellen.
Die geowissenschaftliche und erdgeschichtliche Bedeutung des ehemaligen Steinbruchs, dessen Ausweisung als Naturdenkmal (§ 22 LG NRW) empfohlen wird, stellt das geologische Landesamt NRW heraus (Schreiben vom 18. März 1997, S. 2 GA Bl. 115 f.).
Auch die landschaftsästhetische Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit ist zu bejahen. Das Landschaftsbild als Schutzgut des Bundesnaturschutzgesetzes und des Landschaftsgesetzes NRW wird maßgeblich durch die optisch wahrnehmbaren Gegebenheiten der vorhandenen landschaftsprägenden Elemente bestimmt, wobei eine Betrachtungsweise von gewisser Großzügigkeit zugrundezulegen ist. Insbesondere kommt es nicht auf das einzelne Flurstück, sondern auf seine Bedeutung für die Landschaft an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1993 - 7 A 3157/91 -, OVGE 43, 128 (134); Urteil vom 5. Juli 1993 - 11 A 2122/90 -, OVGE 43, 141 (142 f.); Urteil vom 4. Juni 1996 - 7 A 4193/93 -, UA S. 17; Urteil vom 3. März 1999 - 7 A 2883/92 -, NWVBl. 2000, 92 (93) m.w.N.; Urteil vom 17. November 2000 - 8 A 1968/99 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1956, BVerwGE 4, 57 (58).
Das Landschaftsbild wird nach dem dem Senat vermittelten Ergebnis der Ortsbesichtigung maßgeblich durch die stark veränderte Geländeoberfläche mit erkennbaren Abbruchkanten des ehemaligen Steinbruchs und des Mergelabbaus in unmittelbarer Nähe des Kulturdenkmals der alten Windmühle E. geprägt. Der in unterschiedlichen Reifestadien vorhandene Bewuchs verschiedener Rasengesellschaften und Gebüschfluren, die als Bruthabitat dienen, lässt das Gelände des ehemaligen Steinbruchs optisch besonders reizvoll und naturnah erscheinen. Eine Beseitigung der vorhandenen Vegetationsdecke und die Kultivierung der Fläche zu landwirtschaftlichen Zwecken würde dieses besondere Gepräge der Situation um den alten Steinbruch nachhaltig zerstören.
3. Die Ordnungsverfügung ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Untersagungsverfügung greift insbesondere nicht unverhältnismäßig in Nutzungsrechte des Klägers ein und stellt sich nicht als Entzug eigentumsrechtlicher Positionen dar (Art. 14 Abs. 1 GG). Der Beklagte hat zutreffend darauf abgestellt, dass der Kläger sich die gegebene Grundstückssituation, die dessen wirtschaftliche Nutzbarkeit prägt, zurechnen lassen muss. Seine Rechtsvorgänger haben - nach eigenem Vorbringen schon seit Generationen - die landwirtschaftliche Nutzung zu Gunsten des Abbaus von Bodenschätzen aufgegeben. Dabei haben sie die Möglichkeit landwirtschaftlicher Nutzung auf dieser Teilfläche des Grundstücks dauerhaft, nämlich auf Generationen, und nicht nur vorübergehend beseitigt. Weder der Vater des Klägers noch die nachfolgenden Pächter des Grundstücks sind ihrer Pflicht zur Wiedernutzbarmachung des Geländes nachgekommen, so dass das Grundstück im Bereich des ehemaligen Steinbruchs bis zum Jahre 1994 schon seit Jahrzehnten nicht mehr durch Ackerbau- und Wiesenwirtschaft geprägt und zu diesen Zwecken auch nicht mehr geeignet war. Die mit dem Abbau bzw. den Auffüllungen einher gehenden stark veränderten Geländeverhältnisse hat der Kläger sich sogar über Jahre zu nutze gemacht, indem er bzw. sein Rechtsvorgänger die betreffende Fläche für Motorcrossfahrten zur Verfügung gestellt hat. Bei dieser Sachlage stellt sich das Verbot der Veränderung des Geländes zu landwirtschaftlichen Zwecken als Festschreibung der gegebenen Grundstücksverhältnisse dar, die der Kläger hinzunehmen hat, weil sie die Situationsgebundenheit des Grundstücks bestimmen, selbst wenn ein Wechsel der Nutzungsart wirtschaftlicher sein sollte.
Vgl. zur eigentumsrechtlichen Zumutbarkeit des landschaftsrechtlichen Verbots, eine - nicht rentable - Nutzung zu wechseln: BVerwG, Urteil vom 13. April 1983 - 4 C 76.80 -, BVerwGE 67, 93 (98).
Die Frage, ob dem Kläger mit Blick auf verbleibende Nutzungsmöglichkeiten eine Abgrabungsgenehmigung - gegebenenfalls im Wege der Ausnahme oder Befreiung - zu erteilen wäre, wie dies die Landschaftsschutzverordnung des Kreises H. für die Gewinnung von Bodenschätzen ausdrücklich vorsah (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 LSchVO) und welche der Firma G. auch erteilt wurde, ist nicht zu erörtern. Denn der Kläger hat eine solche nicht beantragt, sondern ausdrücklich sein Desinteresse daran bekundet.
Der Beklagte hat auch die durch Inkrafttreten des Landschaftsplans V. eingetretene Rechtslage gewürdigt und seinen Entschluss, die Untersagungsverfügung mit Rücksicht auf die Änderung aufrechtzuerhalten, mit zutreffenden Erwägungen begründet. Die diesbezüglichen Ergänzungen des Ermessens im Klageverfahren sind zu berücksichtigen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Der Beklagte hat darauf abgestellt, dass das Vorhaben des Klägers nach wie vor verboten ist und die Voraussetzungen für eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsplanes nicht vorliegen. Das ist in der Sache zutreffend, wie sich aus Nachfolgendem (III.) ergibt. Die wirtschaftlichen Interessen des Klägers sind hinreichend berücksichtigt. Es begegnet keinen Bedenken, dass der Beklagte insoweit nicht eine vor Jahrzehnten ausgeübte landwirtschaftliche Nutzung eingestellt, sondern maßgeblich darauf abgehoben hat, dass die betroffene Teilfläche des Grundstücks seit Jahren wirtschaftlich kaum gewinnbringend genutzt worden ist. Davon ausgehend hat der Landschaftsplan - entgegen der Auffassung des Klägers - nicht zur Vernichtung der Ackerlandqualität des Bodens geführt. Nach dem Konkurs der Firma G. im Jahre 1984 hat das Grundstück sogar bis zur Vornahme der Bodenbewegungen durch den Kläger brach gelegen. Die Aktenlage spricht dafür, dass auch zuvor eine Ausbeutung in nennenswertem Umfang nicht stattgefunden hat. Sollte neben der Landwirtschaft, die nicht (mehr) zulässig ist, eine wirtschaftliche Nutzung des Grundstücks ausscheiden, die in den Grundstücksverhältnissen noch angelegt ist,
vgl. dazu: BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2000 - 6 BN 2.99 - m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -, BayVBl. 2000, 588 (589 f.),
oder wird die Zumutbarkeitsstrenge im Übrigen überschritten, so tritt die gesetzliche Folge der Entschädigungspflicht ein (§ 7 Abs. 1 LG NRW) oder es wird die Möglichkeit des Übernahmeverlangens (§ 7 Abs. 2 LG NRW) für den Kläger eröffnet. Die dargelegte besonders hohe Schutzwürdigkeit des Grundstücks in ökologischer und landschaftsästhetischer Hinsicht überwiegt nämlich die nicht existentiellen wirtschaftlichen Interessen des Klägers, der seinen Erwerb aus der Landwirtschaft auf anderen Flächen sicherstellt, bei weitem. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der betroffene Bereich des ehemaligen Steinbruchs nur eine ganz untergeordnete Fläche des Flurstücks 259 einnimmt, während der überwiegende Teil für landwirtschaftliche Zwecke weiterhin zur Verfügung steht. Davon sind der Beklagte und die Bezirksregierung D. zutreffend ausgegangen.
II. Die vom Kläger daneben begehrte Feststellung kann nicht getroffen werden, weil die Herrichtung der Fläche zu Zwecken landwirtschaftlicher Nutzung den Verboten des Landschaftsplanes V. unterliegt. Denn die diesbezüglichen Festsetzungen sind wirksam und das Vorhaben bleibt auch nicht als rechtmäßig ausgeübte oder zugelassene Nutzung von den Verboten des Landschaftsplanes unberührt. Dies ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen zur Begründetheit der Anfechtungsklage, auf die verwiesen wird.
III. Letztlich ist auch der auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer landschaftsrechtlichen Befreiung gerichtete Hilfsantrag unbegründet, weil der Kläger keinen dahingehenden Anspruch hat. Die Voraussetzungen für eine Befreiung von dem im Landschaftsplan festgesetzten Bauverbot nach der hier allein in Betracht zu ziehenden Bestimmung des § 69 Abs. 1 a) aa) LG NRW in der nunmehr geltenden Fassung vom 21. Juli 2000 (GVBl. NRW S. 568), die hinsichtlich des Begehrens des Klägers keine sachliche Änderung gegenüber der den angefochtenen Bescheiden zugrundeliegenden Fassung vom 15. August 1994 erfahren hat, liegen nicht vor. Für eine zu Gunsten des Klägers ausgehende Ermessensbetätigung des Beklagten ist damit von vornherein kein Raum. Die Durchführung des Bauverbots führt im Falle des Klägers nicht zu einer nicht beabsichtigten Härte (§ 69 Abs. 1 a) aa) LG NRW). Nach gefestigter Rechtsprechung wird das Tatbestandsmerkmal der "im Einzelfall nicht beabsichtigten Härte", das dem des § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a BNatG entspricht und sich rechtsähnlich in zahlreichen anderen Regelungsbereichen findet (vgl. etwa § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB), nach allgemeinem Verständnis gekennzeichnet durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhalts. Das Instrument der Befreiung aus Gründen einer nicht beabsichtigten Härte kann vorbehaltlich weiterer Voraussetzungen nur für solche Fälle herangezogen werden, in denen die Anwendung der Ge- oder Verbotsnorm zwar ihrem Tatbestand nach, nicht jedoch nach ihrem normativen Gehalt "passt", wenn mithin die Anwendung der Rechtsvorschrift im Einzelfall zu einem Ergebnis führen würde, das dem Normzweck nicht mehr entspricht und deshalb normativ so nicht beabsichtigt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juli 1999 - 10 A 1609/99 -, NVwZ-RR 2000, S. 210 f.; Urteil vom 17. November 2000 - 8 A 2720/98 -, UA S. 22 m.w.N.; vgl. zu § 31 Abs. 1 Nr. 1 a BNatG auch: BVerwG, Beschluss vom 14. September 1992 - 7 B 130.92 -, NVwZ 1993, S. 583 f.
In Anwendung dieser Kriterien liegt in dem Verbot des Landschaftsplanes, Veränderungen der Oberflächengestalt im Landschaftsschutzgebiet vorzunehmen, in Bezug auf das Grundstück des Klägers keine bodenbezogene Härte. Der besondere Schutz des ehemaligen Abgrabungsgeländes durch das Veränderungsgebot ist, wie die spezifisch auf dieses Grundstück bezogene Festsetzung von Maßnahmen nach § 26 LG NRW belegen, beabsichtigt. Persönliche Gründe, die der Kläger für seinen Wunsch, die Fläche zu landwirtschaftlichen Nutzzwecken zurückzugewinnen, anführt, sind im Rahmen der bodenbezogenen Härteregelung nicht berücksichtigungsfähig.
Vgl. Senatsurteil vom 17. November 2000 - 8 A 1968/99 -, m.w.N.
Einen etwaigen Verlust der Privatnützigkeit der Fläche oder dessen funktionsgerechter Nutzbarkeit hat der Kläger - wie dargelegt - nicht entschädigungslos hinzunehmen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 Abs. 1, 10 AbgrG, § 36 Abs. 2 Nr. 2
VwVfG NRW
§§ 145, 147, 305 BGB
§§ 20, 21 LG
§§ 19 - 23
LG
§§ 15, 15 a LG
§§ 19 a ff. BNatG
§§ 20, 21
LG
§§ 22, 23 LG
§§ 19 - 23 LG
§§ 1 Abs. 5 Nr. 7, 1 a
BauGB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 43 VwGO
§ 68 VwGO
§ 46 BaföG
§ 42 VwGO
§ 14 OBG
§ 1 LSchVO
§ 7 LSchVO
§ 2 LSchVO
§ 2 AbgrG
§ 2 LG
§ 7 BNatG
§ 69 LG
§ 27 a LG
§ 34 BauGB
§ 21 LG
§ 20 c BNatG
§ 62 LG
§ 22 LG
§ 26 LG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 1 LG
§ 57 Abs. 1 LG
§ 2 Abs. 1 Nr. 7
LSchVO
§ 2 Abs. 2 LSchVO
§ 4 Nr. 1
LSchVO
§ 4 Nr. 3 LSchVO
§ 89 Abs. 1, 83
Abs. 2 BauO NRW
§ 85 Abs. 1 BauO NRW
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 7 Abs. 2
Satz 2 AbgrG
§ 2 Abs. 2, 3 AbgrG
§ 2 Abs. 1 und 3 Satz 1 AbgrG
§ 12 Abs. 2 AbgrG
§ 4 Abs. 4 Satz 1 AbgrG
§ 2 Abs. 1 und 3 AbgrG
§ 30 Abs. 2 Satz 2 LG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 LG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 LG
§ 15 Abs. 1
und 2 LG
§ 48 a und b LG
§ 34 Abs. 4 a LG
§ 4 Abs. 3 LG
§ 34 Abs. 1 und 2 LG
§ 29 Abs. 3, 4 LG
§ 1 Abs. 1 BNatG
§ 15 a
LG
§ 8 Abs. 1 DVO
§ 20 c
Abs. 1 Nr. 2 BNatG
§ 62 Abs. 1 Nr. 3 LG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 LSchVO
§ 114 Satz 2
VwGO
§ 7 Abs. 1 LG
§ 7 Abs. 2 LG
§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB
§ 31 Abs. 1 Nr. 1 a BNatG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12, 13 und 18 des
Reichsnaturschutzgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 78 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR
1995, 90
NVwZ 1986, 470
NVwZ 1987, 493
BVerwGE 97, 79, 81
BVerwGE 67, 93
NVwZ 1988, 1020
BVerfGE 56, 298
BVerfGE 76, 107
NVwZ-RR 1993, 8
NVwZ 1995, 308
NVwZ 1987, 1037
BVerwGE 4, 57
11 C
15.92
11 C 2/93
4 C
36.82
4 B 73.86
1 S 3262/85
4 TH
2283/91
3 C 17.92
4 C
76.80
10 B 350/94
X A 415/67
VII B 632/67
11 A 5922/94
22 U 106/88
8 A
1968/99
10 A 5572/97
4 B
102.88
7 A
3455/91
8 A 1968/99
8 A 2720/98
2 BvR
826/83
7 A 2883/92
7 A 3455/91
22 U
106/88
3 C 9/85
7 A
3157/91
11 A 2122/90
7 A 4193/93
4 C 76.80
6 BN 2.99
1 BvL 7/91
10 A
1609/99
7 B
130.92