Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-30, Aktenzeichen 4 L 222/23.Z
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:1030.4L222.23.Z.00

Tenor:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juli 2023 am 4. August 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle – 3. Kammer – wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000,– € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg, weil die Darlegungen, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), nicht geeignet sind, die Annahme der geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, und 3 VwGO zu rechtfertigen.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn der Antragsteller im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 –, BVerfGE 110, 77 <83>). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinn liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände darlegt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung (im Ergebnis) unrichtig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 –, juris, Rn. 19). Dies ist hier nicht der Fall.
a) Mit Beschluss vom 18. Dezember 2019 hat der Beklagte die Berufung von insgesamt 7 von der Klägerin benannter Personen als sachkundige Einwohner in beratende Ausschüsse des Beklagten abgelehnt. Mit dem hier angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Ablehnung der Berufung der von der Klägerin benannten Personen rechtswidrig gewesen sei. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig und auch begründet. Die Benennung der sachkundigen Einwohner durch die Klägerin sei für den Beklagten bindend. Dass es den benannten Personen an der erforderlichen Sachkunde fehle, sei nicht geltend gemacht worden. Die politische Haltung der benannten Personen liege außerhalb der Kriterien, die der Beklagte bei der Abstimmung berücksichtigen dürfe. Die Berufung der Ausschussmitglieder sei keine Wahl.
b) Mit seinen dagegen gerichteten Einwänden kann der Beklagte nicht durchdringen.
aa) Der Beklagte hat nicht dargelegt, weshalb die Auffassung des Verwaltungsgerichts ernstlich zweifelhaft sei, dass die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig sei und dem insbesondere auch nicht die allgemeine Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegenstehe (UA S. 7). Wie sich sowohl aus der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Rechtsprechung als auch aus dem vom Beklagten herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2016 (5 C 12.15) ergibt, liegt das maßgebliche Ziel der Regelung in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO darin, eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Frist und Vorverfahren zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2016 – 5 C 12.15 –, juris, Rn. 7 m.w.N.). Derartiges ist vorliegend nicht zu besorgen, weil es sich bei dem streitgegenständlichen Stadtratsbeschluss nicht um einen Verwaltungsakt handelt, gegen den eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage zulässigerweise erhoben werden könnte. Ob die Klägerin zulässigerweise eine allgemeine Leistungsklage hätte erheben können, kann dahinstehen. Auch in diesem Fall würden durch die hier erhobene Feststellungsklage die in Rede stehenden Bestimmungen für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen nicht umgangen. Gegenüber einer etwa zulässigen allgemeinen Leistungsklage erweist sich die Feststellungsklage auch als rechtsschutzintensiver. Dies folgt schon daraus, dass bei einer allgemeinen Leistungsklage das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung die Klägerin ein berechtigtes Interesse hat, nur „Vorfrage“ wäre. Es entspricht eher dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes, die erstrebten Feststellungen in der Urteilsformel zum Ausdruck zu bringen, als sie in den Gründen eines auf eine allgemeine Leistungsklage ergehenden Urteils „zu verstecken“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2016 – 5 C 12.15 –, juris, Rn. 7 m.w.N.).
Soweit der Beklagte geltend macht, die o. g. Grundsätze seien auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar, kann er damit nicht durchdringen. Dies betrifft zunächst den Einwand, das „eigentliche Klagebegehren“ sei nicht auf die Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Fehlverhaltens des Beklagten, sondern auf Schaffung eines künftigen Zustands gerichtet, nämlich den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin benannten Personen als sachkundige Einwohner in die beratenden Ausschüsse zu berufen. Daraus folgt nämlich nicht, dass die Klägerin ihr Rechtsschutzziel nicht (auch) im Wege der Feststellungsklage erreichen kann. Denn es ist zu erwarten, dass der Beklagte als Organ einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft aufgrund der verfassungsmäßigen Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) dem Rechtserkenntnis des Feststellungsurteils auch ohne Vollstreckbarkeit nachkommen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 – 6 C 8.69 –, NJW 1971, S. 1284).
Auch kann der Beklagte nicht erfolgreich geltend machen, es gehe vorliegend um das Abstimmungsverhalten des demokratisch legitimierten Stadtrates, das nicht durch die Auffassung des Verwaltungsgerichts gebunden werden könne. Ob und ggf. inwieweit bei der Abstimmung über die Mitgliedschaft sachkundiger Einwohner in den beratenden Ausschüssen nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA ein vom Verwaltungsgericht zu berücksichtigender Entscheidungsspielraum des Stadtrates besteht, ist durch Auslegung der Regelung zu ermitteln und betrifft damit die Begründetheit der Klage. Lediglich wenn durch das Abstimmungsverhalten des Stadtrates offensichtlich keine wehrfähigen Organrechte der Klägerin verletzt wurden, würde es an der erforderlichen Klagebefugnis fehlen (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Dies ist allerdings weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Soweit der Beklagte schließlich einwendet, aus der festgestellten Rechtwidrigkeit ergebe sich „keine Wirkung für die Zukunft“ und insbesondere kein „Automatismus“, dass die von der Klägerin benannten Personen zu berufen seien, rechtfertigt dies kein anderes Ergebnis. Hiermit bestreitet der Beklagte wohl der Sache nach das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse. Hierunter ist jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art zu verstehen (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 43 Rn. 23). Im kommunalen Organstreit ergibt sich das berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung schon daraus, dass nur durch eine gerichtliche Entscheidung geklärt werden kann, ob die wehrfähigen Innenrechtspositionen des klagenden Organs/Organteils gewahrt wurden (vgl. Ogorek, JuS 2009, S. 511 <515>). Danach liegt das Interesse der Klägerin, festzustellen, ob die Ablehnung der Feststellung der Mitgliedschaft der von ihr als sachkundige Einwohner benannten Personen durch den Beklagten rechtswidrig gewesen ist, unabhängig davon vor, ob bei einer erneuten Abstimmung „automatisch“ die von ihr benannten Personen berufen werden müssten. Abgesehen davon liegt ein Feststellungsinteresse auch im Hinblick auf eine erneute Abstimmung vor, sofern festgestellt werden kann, ob die Abstimmung etwa im Hinblick auf bestimmte Prüfungskriterien rechtlich gebunden ist. So liegt es hier. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass ein Prüfungsspielraum des Beklagten lediglich im Hinblick auf die erforderliche Sachkunde der benannten Personen bestehe, andere Kriterien wie etwa die politische Haltung dagegen nicht berücksichtigt werden dürften (UA S. 11). Dies wäre bei einer erneuten Abstimmung durch den Beklagten zu berücksichtigen.
bb) Der Beklagte zeigt auch keine ernstlichen Zweifel an der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts auf, das Benennungsrecht der Fraktionen nach § 49 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 47 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA sei für den Stadtrat bindend (UA S. 9). Das Verwaltungsgericht hat unter zustimmender Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 27. September 2019 (9 A 152/20 MD) ausgeführt, gemäß § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA stelle der Stadtrat die Mitgliedschaft der sachkundigen Einwohner durch Abstimmung fest. Da die Vertretung die Mitgliedschaft an die Sachkunde geknüpft habe, sei (allein) diese Gegenstand einer Prüfung durch die Vertretung. Eine von der Fraktion benannte Person mit Sachkunde sei von der Vertretung als Mitglied des Ausschusses gemäß § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA verpflichtend festzustellen; außerhalb der Sachkunde belegene Gründe dürfe die Vertretung grundsätzlich nicht berücksichtigen (UA S. 10).
Die dagegen gerichteten Einwendungen des Beklagten greifen nicht durch.
(1) Ergänzend zu den Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist hierbei die Gesetzesbegründung zu berücksichtigen. Bereits § 48 Abs. 2 Satz 4 GO LSA in der Fassung durch das Kommunalrechtsänderungsgesetz vom 31. Juli 1997 (GVBl. LSA 1997, S. 721) bestimmte, dass für den Fall, dass die Berufung in dem Verfahren nach § 46 Abs. 1 GO LSA erfolgt ist, der Gemeinderat die Mitgliedschaft der sachkundigen Einwohner durch Abstimmung feststellt. § 46 Abs. 1 GO LSA entsprach dabei § 47 Abs. 1 KVG LSA. In der Gesetzesbegründung zu § 46 Abs. 2 Satz 4 GO LSA heißt es (vgl. LTDrucks 2/2379, S. 45):
„Die Vorschrift [...] regelt das Verfahren der Bestellung der sachkundigen Einwohner. Die Berufung erfolgt in Gemeinderäten mit mehr als einer Fraktion entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen (den Gemeinderat bindende Vorschläge der Fraktionen), in Gemeinderäten mit weniger als zwei Fraktionen durch Wahl gemäß § 54 Abs. 3. Der Gemeinderat hat im Interesse der Rechts-sicherheit die sachkundigen Einwohner, die durch Fraktionsvorschläge benannt wurden (§ 46 Abs. 1), durch Beschluß festzustellen. Der Beschluß besitzt ledig- lich feststellende (“deklaratorische”) Wirkung. Dem Gemeinderat steht ein Prüfungsrecht und eine Entscheidungsfreiheit bei der Beschlußfassung nur zu, soweit Zweifel an einem ordnungsgemäßen Benennungsverfahren innerhalb der Fraktion bestehen. Der Landkreistag Sachsen-Anhalt begrüßt die Klarstellung zu “Status und Berufungsverfahren” der sachkundigen Einwohner ausdrücklich.“
Nach dem Willen des Gesetzgebers sind die Benennungen sachkundiger Einwohner durch die Fraktionen mithin verbindlich für den Gemeinderat. Der Beschluss durch den Gemeinderat dient der Rechtssicherheit und besitzt lediglich deklaratorische Wirkung. Ein Prüfungsrecht soll dem Gemeinderat nur im Hinblick auf ein ordnungsgemäßes Benennungsverfahren innerhalb der Fraktion zustehen. Dass der Gesetzgeber des KVG LSA hiervon abweichen wollte, ist nicht ersichtlich. Der Wortlaut der Regelungen in § 46 Abs. 2 Satz 4 GO LSA und § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA ist bis auf zwei redaktionelle Anpassungen („§ 47 Abs. 1“ statt „§ 46 Abs. 1“; „Vertretung“ statt „Gemeinderat“) identisch. In der Gesetzesbegründung zu § 49 Abs. 3 KVG LSA heißt es, die Neuformulierung der Vorschrift diene der besseren Lesbarkeit (vgl. LTDrucks. 6/2247, S. 191).
(2) Soweit der Beklagte wesentliche Grundsätze des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 2022 betreffend die Ablehnung von Wahlvorschlägen für Stellvertreter des Bundestagspräsidenten (2 BvE 9/20), hierbei insbesondere zur Freiheit der Wahl der Abgeordneten nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG, auf den vorliegenden Fall übertragen will, ist dem nicht zu folgen. Im Gegensatz zur Wahl des Präsidenten des Bundestages und dessen Stellvertreter, für den Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG ausdrücklich eine freie Wahl vorsieht und kein von einer Wahl losgelöstes Besetzungsrecht der Fraktionen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 – 2 BvE 9/20 –, juris, Rn. 30 f.), hat das Benennungsrecht der Fraktionen für die Mitgliedschaft sachkundiger Einwohner in den beratenen Ausschüssen gemäß § 49 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. § 47 Abs. 1 KVG LSA nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers – wie ausgeführt – bindenden Charakter für die Vertretung. Dieser Wille kommt auch durch die Gesetzessystematik und den Gesetzeswortlaut hinreichend deutlich zum Ausdruck. Denn § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA setzt voraus, dass die Berufung in dem Verfahren nach § 47 Abs. 1 KVG LSA bereits erfolgt ist – mithin durch die Fraktionen durchgeführt wurde – und knüpft daran die „Feststellung“ der Mitgliedschaft der sachkundigen Einwohner durch die Vertretung. Es handelt sich hierbei lediglich um einen „deklaratorischen“ (vgl. LTDrucks 2/2379, S. 45), also quasi notariellen Akt. Von einer „freien Wahl“ der Mitglieder des Stadtrats kann danach insoweit von vornherein nicht die Rede sein. Schon deshalb scheidet eine Übertragung wesentlicher Gesichtspunkte der o. g. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf den vorliegenden Fall aus.
(3) Auch der Einwand, es handele sich nicht um ein Benennungsrecht der Fraktionen, sondern lediglich um ein Vorschlagsrecht, greift nicht durch. § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA verweist auf § 47 Abs. 1 KVG LSA („Ist die Berufung in dem Verfahren nach § 47 Abs. 1 erfolgt, [...]“). In § 47 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA heißt es ausdrücklich, die Fraktionen „benennen“ die Mitglieder der Ausschüsse. Im Übrigen ist auch die Relevanz der Unterscheidung zwischen einem „Vorschlagsrecht“ und einem „Benennungsrecht“ im vorliegenden Zusammenhang nicht ersichtlich, wenn die Vorschläge bzw. Benennungen der Fraktionen – wie hier – für die Vertretung bindend sind.
(4) Auch soweit der Beklagte einwendet, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht zwischen „Wahlen“ und „Abstimmungen“ unterschieden, zeigt er keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf. Maßgeblich ist, dass die Entscheidung der Vertretung nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA keine freie, nur dem eigenen Gewissen der Mitglieder unterliegende Entscheidung ist. Die Behauptung des Beklagten, durch die Worte „durch Abstimmung“ sei geregelt, dass die Stadträte „weisungsfrei“ abstimmen könnten, widerspricht dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers (s.o. 1.b)bb)(2)). Es ist im Übrigen auch nicht so, dass Abstimmungen sich stets durch Wahlfreiheit im Sinne einer Ergebnisoffenheit auszeichneten und von einer Abstimmung keine Rede sein könne, wenn das Ergebnis durch ein Benennungsrecht der Fraktionen vorgegeben sei. Gemäß § 43 Abs. 1 KVG LSA üben die ehrenamtlichen Mitglieder der Vertretung ihr Ehrenamt im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung aus und sind dabei an Aufträge und Weisungen nicht gebunden (Hervorhebung nur hier). Auch Abstimmungen und Wahlen (§ 56 KVG LSA) als Instrumente der Amtsausübung der Mitglieder der Vertretung erfolgen danach stets „im Rahmen der Gesetze“ und können durch diese konkretisiert und auch gebunden werden. Dies ist hier im Hinblick auf die Abstimmung gemäß § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA insofern der Fall, als der Stadtrat (lediglich) die ordnungsgemäße Benennung sachkundiger Einwohner durch die Fraktionen bestätigt. Politische Erwägungen des Stadtrats haben dabei keinen Platz.
Damit verfängt auch der Einwand des Beklagten nicht, das Verwaltungsgericht habe die Reichweite des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes (UA S. 9) verkannt, indem es übersehe, dass die Mitglieder der Vertretung bei der Ausübung ihres Wahlrechts keinen Weisungen und Beschränkungen unterlägen. Vielmehr enthält § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA bindende Vorgaben für die Abstimmung, die die „freie Überzeugung“ der Mitglieder der Vertretung gemäß § 43 Abs. 1 KVG LSA insoweit einschränken.
(5) Soweit sich der Beklagte gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts wendet, die Vertretung habe ein Prüfungsrecht hinsichtlich der Sachkunde der von den Fraktionen benannten Personen, bedarf die Richtigkeit dieser Auffassung hier keiner Entscheidung. Denn die Ablehnung der von der Klägerin benannten Personen ist nach den insoweit unbestrittenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht aufgrund fehlender Sachkunde erfolgt, sondern ausschließlich aufgrund der Nähe einiger der benannten Personen zur rechtsextremen Szene, also aus politischen Gründen (UA S. 11). Die Ablehnung von den Fraktionen benannter Personen aus politischen Gründen ist von § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA allerdings nicht gedeckt und verletzt das Benennungsrecht der Fraktionen gemäß § 47 Abs. 1 KVG LSA.
(6) Soweit der Beklagte einwendet, ohne die „Abstimmung“ des Stadtrates, also allein durch die „Benennung“ der Fraktion, würde den sachkundigen Einwohnern die demokratische Legitimation fehlen, setzt er sich bereits nicht mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts auseinander, die Ausschüsse würden in ihrer Zusammensetzung allein durch die Fraktion legitimiert (UA S. 11). Weshalb dies nicht zur (mittelbaren) demokratischen Legitimierung der sachkundigen Einwohner genügen sollte, legt der Beklagte nicht substantiiert dar. Die bloße Einnahme einer Gegenposition zum Verwaltungsgericht genügt dem Darlegungserfordernis nicht (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 206).
(7) Der Beklagte kann auch nicht damit durchdringen, Zweck des Wahl- und Abstimmungsergebnisses sei das Vertrauen der Mehrheit in die Geeignetheit der Kandidaten im Sinne einer politischen Loyalität gegenüber Sinn und Aufgaben des jeweiligen Ausschusses, was sinnvoll nur im Rahmen einer Abstimmung ausgedrückt werden könne. Dazu gehöre das in § 43 Abs. 1 KVG LSA ausdrücklich benannte Recht, bei Wahlen und Abstimmungen seine Stimme frei abzugeben, wobei von einem Mitglied der Vertretung nicht verlangt werden könne, gegen seine Überzeugung zu stimmen. Wie bereits ausgeführt (siehe oben 1.b)bb)(4)), ist die Abstimmung vorliegend gesetzlich determiniert und lässt für politische Erwägungen keinen Raum. Insoweit verfängt es auch nicht, den politischen Charakter der Abstimmung nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA daraus ableiten zu wollen, dass eine Abstimmung über „Ja“ und „Nein“ hinaus typischerweise weitere Entscheidungsmöglichkeiten vorsehe, etwa die Stimmenthaltung oder die Entscheidung, an der Abstimmung gar nicht erst teilzunehmen. Nicht die Entscheidungsmöglichkeiten bestimmen vorliegend die Entscheidungskriterien, sondern der „Rahmen der Gesetze“ (§ 43 Abs. 1 KVG LSA), hier § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass es Mitgliedern der Vertretung verwehrt wäre, der Abstimmung fernzubleiben oder sich der Stimme zu enthalten. Denn gemäß § 56 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. § 56 Abs. 4 KVG LSA muss die Besetzung einer Stelle durch Abstimmung nicht einstimmig erfolgen.
(8) Auch die systematischen Einwände des Beklagten und hierbei insbesondere der Vergleich mit der Regelung zu den beschließenden Ausschüssen in § 48 KVG LSA verfangen nicht. Der Beklagte macht insoweit geltend, § 48 KVG LSA treffe für die beschließenden Ausschüsse keine Regelung zu einer erforderlichen Beschlussfassung durch den Stadtrat. Damit verbleibe es bei dem Benennungsrecht der Fraktionen nach § 47 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA. Wenn der Gesetzgeber es bei dem Benennungsrecht habe belassen wollen, hätte er auch für die beratenden Ausschüsse in § 49 KVG LSA keinerlei Regelung treffen müssen. Er habe aber in § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA gerade eine gesonderte Regelung getroffen und damit deutlich gemacht, dass hier eine eigene Entscheidung des Stadtrates gewollt sei. Auch diese Ausführungen wecken keine ernstlichen Richtigkeitszweifel. Allein der Umstand, dass die Vertretung im Hinblick auf die Besetzung der beratenden Ausschüsse eine eigene Entscheidung trifft (§ 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA), sagt nichts über den Inhalt der Entscheidung und den zugrundeliegenden Entscheidungsmaßstab. Dies ist im Wege der Auslegung zu ermitteln und führt im vorliegenden Zusammenhang zu einer (lediglich) feststellenden (“deklaratorischen”) Wirkung der Entscheidung (siehe oben s.o. 1.b)bb)(2).
(9) Soweit der Beklagte einwendet, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt, dass nach § 49 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA die Bestellung sachkundiger Einwohner als „Kann-Vorschrift“ vorgesehen sei und aus der Vorschrift nicht hervorgehe, ob sich dieses Ermessen nur auf die generelle Berufung sachkundiger Einwohner beziehe oder ob damit auch die Berufung einzelner sachkundiger Einwohner in das Ermessen des Stadtrates gestellt sei, legt er ebenfalls keine ernstlichen Richtigkeitszweifel dar. Er setzt sich nicht substantiiert mit der vom Verwaltungsgericht zustimmend in Bezug genommenen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Magdeburg in dessen Urteil vom 27. September 2021 (9 A 152/20 MD) auseinander, der Regelungsgehalt des § 49 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erschöpfe sich darin, dass der Vertretung das Recht zustehe, darüber zu entscheiden, ob überhaupt und in welcher Anzahl sachkundige Einwohner einem beratenden Ausschuss angehören sollen (UA S. 9). Im Hinblick auf diese generelle Aussage zum Inhalt des § 49 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA genügt es dem Darlegungserfordernis nicht, lediglich geltend zu machen, das Verwaltungsgericht Magdeburg habe über einen anderen Sachverhalt entschieden. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Magdeburg gerade auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen, womit sie auch im vorliegenden Zusammenhang entscheidungserheblich sind.
(10) Der Einwand des Beklagten, „das Gericht“ habe ausdrücklich ausgeführt, dass die veränderte Feststellung der Besetzung eines Ausschusses während der Wahlperiode der Vertretung zulässig sei, wobei die Rücknahme einer Berufung auch nach § 30 Abs. 2 Satz 1 KVG LSA bei Vorliegen eines wichtigen Grundes erfolgen könne, bezieht sich wohl auf Ausführungen in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 27. September 2021 (9 A 152/20 MD, juris, Rn. 30 ff.), die das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil allerdings gerade nicht zitiert und auch nicht anderweitig in Bezug genommen hat. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Magdeburg sind auch sonst hier nicht weiterführend, weil es vorliegend nicht um die Rücknahme der Berufung sachkundiger Einwohner in die beratenden Ausschüsse geht, sondern um deren Benennung. Soweit der Beklagte allerdings daran anknüpfend argumentiert, er könne nicht verpflichtet werden, bestimmte Personen erst zu bestellen, die er wegen des Vorliegens von wichtigen Gründen nach § 30 Abs. 2 Satz 1 KVG LSA sogleich wieder abwählen müsste, kann er damit nicht durchdringen. Ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Berufung sachkundiger Einwohner in beratende Ausschüsse zurückgenommen werden könnte und ob die entsprechenden Voraussetzungen für einige der von der Klägerin benannten Personen vorliegend erfüllt wären, bedürfte der Prüfung im jeweiligen Einzelfall und unterläge ggf. ebenfalls gerichtlicher Prüfung. Die dabei aufgeworfenen – unter Umständen rechtlich und tatsächlich schwierigen – Fragen spielen für die Entscheidung des Beklagten nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA, mit der – wie ausgeführt – lediglich die Mitgliedschaft von Fraktionen benannter sachkundiger Einwohner in beratende Ausschüssen festgestellt wird, keine Rolle. Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang ohne weitere Begründung auf das – noch nicht veröffentlichte – Urteil des Bundesgerichtshofs – Dienstgericht des Bundes – vom 5. Oktober 2023 (RiZ 1/23) betreffend die Versetzung eines Richters in den Ruhestand gemäß § 31 Nr. 3 DRiG verweist, erschließt sich dessen Relevanz im vorliegenden Zusammenhang nicht.
(11) Weiterhin kann der Beklagte nicht damit durchdringen, jedenfalls im Hinblick auf 4 von der Klägerin benannte Personen sei aufgrund von deren rechtsextremen Ansichten von fehlender Sachkunde auszugehen. Die Ablehnung der benannten Personen ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht mangels Sachkunde erfolgt, sondern allein aufgrund der Nähe der benannten Personen zur rechtsextremen Szene, also aus politischen Gründen (UA S. 11). Die Auffassung des Beklagten, wer rechtsextreme Ansichten verfolge, könne nicht über Sachkunde im Sinne des KVG LSA verfügen, wird nicht näher erläutert und erschließt sich in dieser Pauschalität auch nicht ohne weiteres.
(12) Erfolglos bleibt auch der Einwand, die Klägerin habe die Wahl der Ausschussmitglieder selbst vereitelt, indem sie ihre Personalvorschläge im Block und nicht im Wege der Einzelabstimmung eingebracht habe. Abgesehen davon, dass nach dem Vortrag des Beklagten gegen 4 der insgesamt 7 von der Klägerin benannten Personen politische Bedenken bestanden hätten – deren Mitgliedschaft mithin auch im Wege der Einzelabstimmung vom Beklagten nicht festgestellt worden wäre –, sieht § 56 Abs. 6 i. V. m. Abs. 5 KVG LSA auch für den hier vorliegenden Fall der Besetzung mehrerer Stellen mit mehreren Personen die Einzelabstimmung in alphabetischer Reihenfolge der Namen vor. Der Beklagte war danach zur Einzelabstimmung über die 7 vorgeschlagenen Personen berechtigt, selbst wenn diese von der Klägerin „im Block“ vorgeschlagen waren.
(13) Schließlich ist dem Beklagten auch nicht darin zu folgen, dass das Benennungsrecht der Klägerin verwirkt sei, weil sie nach der Abstimmung vom 18. Dezember 2019 keinen weiteren Versuch unternommen habe, eine Ausschussbesetzung mit von ihr benannten sachkundigen Einwohnern zu erreichen. Generelle Voraussetzung der Verwirkung ist, dass der Pflichtige aufgrund des vom Inhaber des Rechts gezeigten Verhaltens unter Berücksichtigung der Gesamtumstände nach Treu und Glauben die berechtigte Erwartung haben darf, von dem Recht bzw. der Befugnis werde kein Gebrauch mehr gemacht. Bloßes Untätigbleiben des Inhabers reicht regelmäßig nicht aus (vgl. Wysk, in: Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 53 Rn. 46). Danach liegt eine Verwirkung hier schon deshalb fern, weil die Klägerin mit der streitgegenständlichen Klage ein fortbestehendes Interesse an der Ausübung ihres Benennungsrechts nach § 47 Abs. 1 KVG LSA zum Ausdruck gebracht hat. Dagegen erschließt sich nicht, weshalb die Klägerin verpflichtet gewesen sein sollte, ohne erkennbare Aussicht auf Erfolg eine erneute Abstimmung über die von ihr benannten Personen herbeizuführen. Doch kommt es hierauf schon nicht an. Denn streitgegenständlich ist vorliegend nicht die – nach Ansicht des Beklagten verwirkte – künftige Ausübung des Benennungsrechts der Klägerin, sondern die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Beklagten vom 18. Dezember 2019.
2. Die Zulassung der Berufung rechtfertigt sich auch nicht wegen der gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geltend gemachten besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache.
„Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten“ der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 bestehen dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrunde liegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, mithin signifikant vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitsachen abweicht. Im Hinblick auf die Darlegungsanforderungen gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist es erforderlich, im Einzelnen darzulegen, hinsichtlich welcher Fragen und aus welchen Gründen aus der Sicht des Rechtsschutzsuchenden die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Außerdem bedarf es Darlegungen dazu, dass die aufgeworfenen Fragen für den zu entscheidenden Rechtsstreit entscheidungserheblich sind. Nur wenn sich schon aus dem Begründungsaufwand des erstinstanzlichen Urteiles ergibt, dass eine Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schwierig ist, genügt ein Antragsteller der ihm gemäß § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO obliegenden Darlegungslast bereits regelmäßig mit erläuternden Hinweisen auf die einschlägigen Passagen des Urteiles. Soweit ein Zulassungsantragsteller hingegen die Schwierigkeiten des Falles darin erblickt, dass das Gericht auf bestimmte tatsächliche Aspekte nicht eingegangen ist oder notwendige Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet hat, hat er diese Gesichtspunkte in nachvollziehbarer Weise darzustellen und ihren Schwierigkeitsgrad plausibel zu machen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. November 2016 – 3 L 162/16 –, juris, Rn. 75, m.w.N.).
Daran gemessen hat der Beklagte besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nicht dargelegt. Soweit er geltend macht, das Verwaltungsgericht habe „einige der dargestellten Aspekte, insbesondere die rechtlich erheblichen Fragen des Verhältnisses der Rechte nach § 43 Abs. 1 KVG LSA zu dem Vorschlagsrecht der Fraktionen oder, wie das Gericht meint, zum Benennungsrecht der Fraktionen, gar nicht erörtert“, fehlt es bereits an einer hinreichenden Konkretisierung der vom Verwaltungsgericht angeblich nicht erörterten Aspekte und Fragen. Im Hinblick auf den Umfang des insoweit in Bezug genommenen Vortrags (zumindest S. 15-41 der Zulassungsbegründung vom 4. Oktober 2023) genügt der pauschale Verweis des Beklagten („einige der dargestellten Aspekte“) nicht. Es ist nicht Aufgabe des Berufungsgerichts, aus dem gesamten Vorbringen des Beklagten die besonders schwierigen Aspekte selbst herauszusuchen. Darüber hinaus fehlt es an der Darlegung, weshalb die – schon nicht hinreichend konkretisierten Aspekte und Fragen – besondere Schwierigkeiten aufwerfen. Insoweit genügt der pauschale Verweis auf bestimmte verfassungsgerichtliche Entscheidungen, von denen der Beklagte selbst davon ausgeht, dass sie im Hinblick auf andere Entscheidungsgremien ergangen sind, nicht. Der Beklagte hat nicht dargelegt, welche Rechtsfragen sich in diesen Entscheidungen stellen, weshalb diese sich im vorliegenden Zusammenhang ebenfalls stellen und dabei besondere Schwierigkeiten aufwerfen. Der bloße Hinweis, diese Rechtsfragen seien jedoch so vielfältig und umfangreich, dass sie in einem Zulassungsverfahren allein nicht erörtert werden könnten, genügt dem Darlegungserfordernis nicht.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Februar 2008 – 2 BvR 2575/07 –, juris, Rn. 12; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28. November 2016 – 4 L 46/16 –, juris, Rn. 9). Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt.
a) Danach kommt der aufgeworfenen Rechtsfrage,
ob das Ziel der Benennung von sachkundigen Einwohnern für beratende Ausschüsse im Sinne des § 49 KVG LSA im Wege einer Leistungsklage geltend gemacht werden müsse und eine Feststellungsklage hierzu subsidiär sei, oder ob die Geltendmachung eines Feststellungsantrags ausreichend sei, wenn die Entscheidung hierüber durch eine Abstimmung getroffen werde,
keine grundsätzliche Bedeutung zu. Der Frage fehlt die Klärungsbedürftigkeit, weil sie sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lässt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nicht gegenüber der allgemeinen Leistungsklage subsidiär ist. Weshalb im vorliegenden Fall ausnahmsweise anderes gelten sollte, hat der Beklagte nicht substantiiert dargelegt (vgl. oben 1.a)).
b) Auch der aufgeworfenen Rechtsfrage,
ob das Abstimmungsverhalten der frei gewählten und keinen Weisungen unterworfenen Mitglieder der Vertretung nach § 43 Abs. 1 KVG LSA, die ihr Ehrenamt im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung ausüben, Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann,
kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu. Insoweit fehlt es bereits an der Klärungsbedürftigkeit, weil es vorliegend nicht um ein verfassungsgerichtliches Organstreitverfahren geht, sondern um ein verwaltungsgerichtliches Kommunalstreitverfahren im Kleid einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Selbst wenn man insoweit zugunsten des Beklagten von einem Schreibfehler ausgeht, fehlt es an der Klärungsfähigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage, denn dies kann nicht abstrakt beantwortet werden, sondern hängt von den Gegebenheiten des Einzelfalls ab, insbesondere davon, über welchen Sachverhalt oder welche Besetzung einer Stelle (vgl. § 56 KVG LSA) wie abgestimmt wurde. Grundsätzlich kann es allerdings keinem Zweifel unterliegen, dass auch das Abstimmungsverhalten der Mitglieder der Vertretung Gegenstand eines Kommunalstreitverfahrens sein kann, denn diese üben ihr Ehrenamt im Rahmen der Gesetze aus und sind insoweit auch in ihrem Abstimmungsverhalten gebunden (vgl. oben 1.b)bb)(4)). Dass aus den vom Beklagten benannten verfassungsgerichtlichen Entscheidungen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 6. September 2023 – VfGBbg 78/21–; BVerfG, Beschluss vom 22. März 2022 –2 BvE 9/20) anderes folgt, ist nicht dargelegt. Zum einen betreffen diese Entscheidungen eine Landtags- und eine Bundestagsfraktion, ohne dass der Beklagte aufgezeigt hat, dass die insoweit geltenden Maßstäbe auf die Klägerin übertragbar sind. Darüber hinaus wurde in beiden Verfahren gerade nicht festgestellt, dass das (verfassungsgerichtliche) Organstreitverfahren bereits unzulässig sei.
c) Im Hinblick auf die aufgeworfene Rechtsfrage,
warum rechtlich ein Unterschied zwischen einer Wahl und einer Abstimmung bestehe und warum ein solcher Unterschied in diesem Verfahren maßgeblich wäre,
fehlt es bereits an der Darlegung der Entscheidungserheblichkeit. Der Beklagte führt selbst aus, es handele sich hierbei (lediglich) um eine mündlich geäußerte Auffassung des Gerichts. Soweit der Beklagte geltend macht, diese Auffassung manifestiere sich in der Formulierung des Gerichts, die Berufung der Ausschussmitglieder sei keine Wahl, sondern setze einen Mehrheitsbeschluss im Sinne des § 56 Abs. 2 Satz 2 KVG LSA voraus (UA S. 11), legt er nicht dar, dass das Verwaltungsgericht auf unterschiedliche Anforderungen für Wahlen und Abstimmungen abgestellt habe und dass dies entscheidungserheblich gewesen sei.
d) Mit dem Einwand,
das Verwaltungsgericht gehe vom Spiegelbildlichkeitsgrundsatz aus, verkenne jedoch die Reichweite dieses Prinzips,
formuliert der Beklagte bereits keine konkrete Rechtsfrage, sondern macht Richtigkeitszweifel an der Entscheidung geltend (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die nicht durchgreifen (siehe oben 1.b)bb)(4)). Allein der Verweis auf „diese Rechtsfrage“ ersetzt deren konkrete Benennung nicht. Es ist insoweit nicht Aufgabe des Berufungsgerichts, aus den Ausführungen der Zulassungsbegründung sich die angeblich grundsätzlich bedeutsame Rechtsfrage selbst herauszusuchen.
e) Auch im Hinblick auf die Einwände gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Vertretung könne prüfen, ob es den benannten Personen an der erforderlichen Sachkunde fehle, arbeitet der Beklagte bereits keine konkrete, klärungsfähige Rechtsfrage heraus. Es genügt nicht, umfassende Ausführungen, die die Richtigkeit der Entscheidung in Zweifel ziehen sollen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) mit der Feststellung zu versehen, auch „diese Fragen“ seien diesseitiger Auffassung nach von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Im Übrigen fehlt es im Hinblick auf die angegriffene Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts an der Entscheidungserheblichkeit, weil der Beklagte seine Entscheidung nicht mit der fehlenden Sachkunde der benannten Personen begründet hat (siehe oben 1.b)bb)(5)).
Selbst wenn man im Übrigen den weiteren Einwand, bei der Abstimmung dürften auch persönliche und politische Motive berücksichtigt werden, ohne dass die Motivation zur Stimmabgabe im Rahmen einer Abstimmung justiziabel wäre, in eine entsprechende Frageform kleidet, ist die Klärungsbedürftigkeit dieser Frage nicht dargelegt. Es lässt sich mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres feststellen, dass persönliche und politische Motive bei der Abstimmung nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA keine entscheidungserhebliche Rolle spielen dürfen und das Handeln des Stadtrates insoweit auch justiziabel ist (siehe oben 1.b)bb)(2) und 2.b)). Der Verweis auf das Urteil des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 6. September 2023 (VfGBbg 78/21) rechtfertigt keine andere Beurteilung. Diese Entscheidung betrifft eine Landtagsfraktion. Ob und inwieweit die insoweit geltenden Maßstäbe auf die Abstimmung nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA übertragbar sind, legt der Beklagte nicht dar. Dies versteht sich auch nicht von selbst (siehe oben 1.b)aa)).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG und Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 56 KVG
§ 48 KVG
§ 49 KVG
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, und 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 3 KVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 5 KVG
§ 48 Abs. 2 Satz 4 GO LSA
§ 46 Abs. 1 GO LSA
§ 47 Abs. 1 KVG
§ 46 Abs. 2 Satz 4 GO LSA
§ 49 Abs. 3 KVG
§ 43 Abs. 1 KVG
§ 56 Abs. 4 KVG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 KVG
§ 31 Nr. 3 DRiG
§ 56 Abs. 6 i. V. m. Abs. 5 KVG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 56 Abs. 2 Satz 2 KVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
1 BvR 461/03
1 BvR 2011/10
5 C 12.15
6 C 8.69
9 A 152/20
2 BvE 9/20
3 L 162/16
2 BvR 2575/07
4 L 46/16