Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-04-18, Aktenzeichen 13 B 52/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0418.13B52.12.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 21. Dezember 2011 mit Ausnahme der Streitwertentscheidung geändert.
Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Antragsteller vorläufig zum Masterstudiengang Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2010/2011 zuzulassen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000, Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der von dem Antragsteller dargelegten Gründe befindet, hat Erfolg. Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts hält nach dem vorgegebenen Prüfungsumfang einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Zulassung zum Masterstudiengang Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO abgelehnt, weil der Antragsteller nicht die Mindestvoraussetzung für die Studienzulassung nach § 1 Abs. 2 der Ordnung für das Eignungsfeststellungsverfahren in den Masterprogrammen "Internationale Beziehungen und Entwicklungspolitik" und "Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung" vom 7. September 2007 in der Fassung vom 15. Juni 2010 (Ordnung für das Eignungsfeststellungsverfahren) erfülle. Er habe die Bachelor-Prüfung im Studiengang "Politik und Wirtschaft" noch nicht bestanden, weil ihm die Abschlussarbeit fehle. Diese Annahme ist indessen unzutreffend, da der Antragsteller ausweislich des Zeugnisses der X. X1. -V. N. vom 20. September 2011 das Bachelor-Studium mit der Gesamtnote "gut" (2,3) abgeschlossen hat. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis zutreffend.
Die Beschwerde weist zutreffend darauf hin, dass der in Rede stehende Studiengang nicht zulassungsbeschränkt ist. Die Zahl der Bewerber übersteigt nicht die Zahl der für den Studiengang zur Verfügung stehenden Plätze. Die Durchführung eines Auswahlverfahrens, anhand dessen die Bewerber in eine Rangfolge gebracht werden, ist daher nicht geboten. Der Senat unterscheidet in Verfahren der vorliegenden Art nach dem eigentlichen Zugangsverfahren der zugangsberechtigten Bewerber und einem etwaigen Auswahlverfahren, wenn die Anzahl der für diesen Studiengang qualifizierten (also zugangsberechtigten) Bewerber die Anzahl der zur Verfügung stehenden Studienplätze übersteigt.
Etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Januar 2011 13 B 1640/10 -, NWVBl. 2011, 232, 13 B 1649/11 -, juris, und vom 21. Dezember 2011 - 13 B 1419/11 , juris.
Bezogen auf den Hochschulzugang beurteilen sich die Voraussetzungen nach § 49 Abs. 7 des Hochschulgesetzes NRW (HG NRW) und den auf dieser Grundlage ergangenen Zugangsordnungen der Hochschulen.
I. Nach § 49 Abs. 7 Satz 1 HG NRW hat Zugang zu einem Studiengang, der mit einem Mastergrad abgeschlossen wird, wer einen ersten berufsqualifizierenden Abschluss nachweist, auf dem der Masterstudiengang aufbaut. Abschlüsse von akkreditierten Bachelor-Ausbildungsgängen an Berufsakademien (über einen solchen verfügt der Kläger) sind Bachelorabschlüssen von Hochschulen gleichgestellt (Satz 2). Die Prüfungsordnungen können bestimmen, dass für einen Studiengang nach Satz 1 ein vorangegangener qualifizierter Abschluss nachzuweisen ist (Satz 3).
Die Zugangsvoraussetzungen dürfen nicht dem Recht auf freie Wahl des Berufs und der Ausbildungsstätte (Art. 12 Abs. 1 GG) i. V. m. dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip widersprechen; insbesondere darf der Zugang zum Masterstudium nicht unverhältnismäßig beschränkt werden. Hieraus folgt ein nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes einschränkbares Recht des die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden ("hochschulreifen") Staatsbürgers auf Zulassung zum Hochschulstudium. § 49 Abs. 7 Satz 1 und 3 HG NRW und eine hierauf basierende Zugangsordnung sind subjektive Berufszulassungsvoraussetzungen, die den Zugang zum Masterstudium durch Eignungsregeln beschränken, indem auf erworbene Abschlüsse und/oder erbrachte Leistungen abgestellt wird. Diese Beschränkung ist im Hinblick auf ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut, das gegenüber der Freiheit des Einzelnen vorrangig ist, gerechtfertigt. Dieses liegt in der Feststellung, ob der Studienbewerber den Anforderungen des Masterstudiums genügen wird und dient damit letztlich der internationalen Akzeptanz und Reputation der Masterabschlüsse.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2010 13 B 1632/09 -, NWVBl. 2010, 434, vom 17. Februar 2010 - 13 C 411/09 -, und vom 2. Februar 2012 13 B 17/12 -, juris; vgl. auch OVG Saarl., Beschluss vom 16. Januar 2012 2 B 409/11 , juris.
Das Abstellen auf einen solchen Abschluss ist dabei ein sachgerechtes und nachvollziehbares Kriterium, um den besonderen, in den ländergemeinsamen Strukturvorgaben zum Ausdruck kommenden Anforderungen an das Masterstudium Rechnung zu tragen und damit Ausdruck einer verhältnismäßigen Zugangsbeschränkung. Es darf bei dem Zugang zum Masterstudium berücksichtigt werden, dass der Bewerber die Aufnahme eines Zweitstudiums anstrebt. Obgleich der aus Art. 12 GG folgende Teilhabeanspruch der hochschulreifen Bewerber für den Zugang zum Zweitstudium fortwirkt und nicht verbraucht ist,
vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 1977 - 1 BvF 1/76 , BVerfGE 43, 291, 363; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. April 2009 - 13 B 269/09 -, und vom 11. Januar 2011 - 13 B 1614/10 -, jeweils juris,
unterliegen Beschränkungen des Zugangs zum Zweitstudium allgemein geringeren Rechtmäßigkeitsanforderungen als Beschränkungen des Zugangs zum Erststudium.
Zusätzliche Zugangsbedingungen können ihre Rechtfertigung darin finden, dass sich der Bewerber bereits durch eine Ausbildung im Hochschulbereich auch tatsächlich - die Grundlage für eine berufliche Tätigkeit geschaffen hat. Vor diesem Hintergrund stellt sich die in § 49 Abs. 7 Satz 1 und 3 HG NRW enthaltene Zugangsbeschränkung, die die Hochschulen ausschließlich zur Anknüpfung an den ersten berufsqualifizierenden und qualifizierten Abschluss ermächtigt, als verhältnismäßig dar.
Die Hochschule darf aber nur einen "qualifizierten Abschluss" für den Zugang zum Masterstudium fordern; ein Rückgriff auf andere Kriterien ist grundsätzlich unzulässig. Die Hochschule hat dabei selbst die konkreten und maßgeblichen Vorgaben für das Vorliegen eines qualifizierten Abschlusses und die Durchführung des Auswahlverfahrens festzulegen (vgl. § 2 Abs. 4 HG NRW).
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Januar 2011 13 B 1640/10 -, und 13 B 1649/11 -, jeweils a. a. O.
Dagegen verstößt die Ordnung für das Eignungsfeststellungsverfahren aus zwei Gründen. Die in § 1 Abs. 2 und in § 5 dieser Ordnung bestimmten Voraussetzungen für die Zulassung zum gewünschten Masterstudium in Gestalt einer erfolgreichen Teilnahme am Eignungsfeststellungverfahren gemäß § 1 Abs. 3 der Prüfungsordnung für das Master-Programm Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung vom 27. August 2009 (Prüfungsordnung) sind nicht hinreichend normativ vorgeprägt (1.) und zudem unverhältnismäßig, soweit nach § 5 Abs. 1 Satz 1 der Ordnung für das Eignungsfeststellungverfahren die besondere Eignung als nachgewiesen gilt, wenn der Bewerber die Bachelor-Prüfung mit der Abschlussnote "sehr gut" (1,5 oder besser) absolviert hat (2.).
1. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Satz 2 der Ordnung für das Eignungsfeststellungverfahren müssen sich Bewerber, die das Bachelorstudium nicht mindestens mit der genannten Abschlussnote abgeschlossen haben, einer Eignungsprüfung unterziehen, die nach den Modalitäten des § 5 Abs. 2 dieser Ordnung erfolgt. Es findet eine mündliche Prüfung statt, die 15 bis 30 Minuten dauert und in der Regel vor zwei Prüfern abgelegt wird (Satz 1 bis 3). Die näheren Voraussetzungen für ein Bestehen der Eignungsprüfung sind nicht bestimmt. § 5 Abs. 3 der Ordnung für das Eignungsfeststellungverfahren bestimmt lediglich, dass die besondere Eignung gegeben ist, wenn beide Prüfer die Prüfung mit "bestanden" bewerten und eine besondere studiengangbezogene Eignung feststellen. Hierzu hat die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren erläutert, dass letztendlich sich nur in einem persönlichen Gespräch herausfinden lasse, wer über die Eignung verfüge, das Ziel des Masterstudiums zu erreichen. Ein solches Verfahren ist mit § 49 Abs. 7 Satz 3 HG NRW jedoch nicht vereinbar. Die Hochschule selbst hat die konkreten und deshalb maßgeblichen Vorgaben für das Vorliegen eines qualifizierten Abschlusses und die Durchführung des Auswahlverfahrens festzulegen (vgl. § 2 Abs. 4 HG NRW) und nicht etwa eine Prüfungskommission. Zwar ist der Begriff der "besonderen Eignung" in der Ordnung für das Eignungsfeststellungverfahren in § 1 Abs. 2 Satz 2 näher bestimmt. Dort heißt es, dass im Eignungsfeststellungverfahren festgestellt werden soll, ob die Fähigkeiten und Kenntnisse des Bewerbers erwarten lassen, dass er das Ziel des Studiengangs auf wissenschaftlicher Grundlage selbstständig und verantwortungsbewusst erreichen kann und die dazu erforderlichen Eignungsvoraussetzungen mitbringt. Weitere konkrete Vorgaben für die Bestimmung der Maßstäbe und für die Durchführung des Überprüfungsverfahrens existieren nicht. Die verbindliche Ausfüllung des Begriffs der "besonderen Eignung" mit konkreten wesentlichen Kriterien und deren Gewichtung erfolgt durch die jeweiligen Prüfer. Der von § 49 Abs. 7 HG NRW vorgegebene Zugangsmaßstab wird unzulässig relativiert, wenn die Prüfungskommission im Rahmen einer Eignungsprüfung die Qualifikation des Bewerbers kontrolliert und die Beachtlichkeit des von ihm erreichten Bachelorabschlusses letztlich zur Disposition stellt. Dieses Verfahren läuft auf eine Überprüfung der - möglicherweise an einer anderen Hochschule - erreichten Bachelor-Abschlussnote hinaus. Raum für eine solche Überprüfung besteht in Ansehung der formalgesetzlichen Vorgaben des § 49 Abs. 7 HG NRW grundsätzlich nicht. Das fragliche Zugangsverfahren gewährleistet nicht, dass für die Prüfung der Zugangsberechtigung zum Masterstudium im Grundsatz an den ersten berufsqualifizierenden Abschluss angeknüpft wird. Soweit nach § 49 Abs. 7 Satz 3 HG NRW ein vorangegangener qualifizierter Abschluss von der Hochschule gefordert werden darf, hat sich diese Anforderung unmittelbar auf diesen Abschluss zu beziehen. Dabei darf die Hochschule auch die Einschlägigkeit eines wissenschaftlichen Studiums für das gewünschte nachfolgende Masterstudium fordern. Ein entsprechendes Anforderungsprofil in Gestalt von einer Mindestzahl von Leistungspunkten aus bestimmten Gebieten darf die Hochschule grundsätzlich verlangen. Ein Rückgriff auf andere Kriterien ist jedoch grundsätzlich nicht zulässig.
Soweit die Antragsgegnerin darauf abhebt, dass dem ersten berufsqualifizierenden Abschluss in den Prüfungsteilen 1 und 2 der Eignungsprüfung maßgeblicher Einfluss zukomme, lässt sich eine Grundlage für diese möglicherweise bestehende Überprüfungspraxis den Ordnungen der Antragsgegnerin nicht entnehmen. Im Ergebnis hat nicht der dazu berufene Ordnungsgeber den für einen Masterstudiengang besonderen Zugangsweg ausgestaltet, sondern ein unzuständiges und nicht legitimiertes Organ der Antragsgegnerin. Es handelt sich dabei auch nicht um die bloße Justierung der von der Zugangs- und Zulassungsordnung vorgegebenen Kriterien, sondern um die eigentliche, endgültige und verbindliche Ausgestaltung der Zulassungsregelung.
2. Soweit die Antragsgegnerin in § 5 Abs. 1 Satz 1 der Ordnung für das Eignungsfeststellungverfahren eine Qualität der Abschlussnote des Bachelorstudiums mit "sehr gut" (1,5 oder besser) als Nachweis für die besondere Eignung für die Absolvierung des Masterstudiums fordert, liegt zudem eine unangemessen hohe Zugangshürde zu diesem Studiengang vor. Dass diese Qualifikation für die Feststellung, ob die Fähigkeiten und Kenntnisse des Bewerbers erwarten lassen, dass er das Ziel des Studiengangs auf wissenschaftlicher Grundlage selbstständig und verantwortungsbewusst erreichen kann und die dazu erforderlichen Eignungsvoraussetzungen mitbringt, notwendig ist, erschließt sich dem Senat nicht. Die Antragsgegnerin hat auch nicht ansatzweise dargelegt, warum ein derartig qualifiziertes Bachelorzeugnis für ein sinnvolles Absolvieren des in Rede stehenden Masterstudiengangs geboten ist. Die Antragsgegnerin hat im Übrigen im Beschwerdeverfahren auf Nachfrage des Senats angegeben, dass es für das Wintersemester 2011/2012 in diesem Studiengang 123 Bewerber gegeben habe, von denen fünf Bewerber die genannten Voraussetzungen hinsichtlich der sehr guten Abschlussnote erfüllt hätten. Dieses nach allem Anschein gewollte oder zumindest zu erwartende Ergebnis widerspricht den Anforderungen des § 49 Abs. 7 HG NRW. Damit löst sich die Antragsgegnerin von dem gesetzlich vorgegebenen Programm für den Zugang zum Masterstudium, da lediglich ein geringer Teil der Bewerber (hier: 4 % der Studiengangbewerber) einen vorangegangenen qualifizierten Abschluss unmittelbar nachweist, hingegen die überwiegende Mehrheit der Bewerber sich dem Eignungsfeststellungsverfahren stellen muss, was aus den oben angeführten Gründen rechtswidrig ist.
II. Erweist sich das hier angewandte Zugangsverfahren nach der Ordnung für das Eignungsfeststellungverfahren als mit hoher Wahrscheinlichkeit fehlerhaft und unwirksam, ist es unter Berücksichtigung der Dringlichkeit des Rechtsschutzgesuchs des Antragstellers im Rahmen der Befugnis zur Anordnung rechtswahrender und rechtssichernder einstweiliger Anordnungen nach § 123 Abs. 1 VwGO geboten, die Antragsgegnerin zu einer vorläufigen Zulassung des Antragstellers nach Maßgabe des Tenors dieses Beschlusses zu verpflichten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 49 Abs. 7 Satz 1 HG NRW
§ 49 Abs. 7 Satz 1 und 3 HG NRW
§ 2 Abs. 4 HG NRW
§ 49 Abs. 7 Satz 3 HG NRW
§ 49 Abs. 7 HG NRW
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 49 Abs. 7 des Hochschulgesetzes
§ 1 Abs. 3 der Prüfungsordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 43, 291, 363
13 B 1640/10
13 B 1649/11
13 B 1419/11
13 B 1632/09
13 C 411/09
13 B 17/12
2 B 409/11
1 BvF 1/76
13 B 269/09
13 B 1614/10