Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-20, Aktenzeichen 1 S 2139/17

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 19. September 2017- 9 K 14955/17 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
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1. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Direktkandidaten der Freien Wähler im Wahlkreis 274 zu der am 20.09.2017 in Heidelberg stattfindenden Podiumsdiskussion zur Bundestagswahl ebenso einzuladen wie die bereits eingeladenen Direktkandidaten der Parteien CDU, SPD, Bündnis90/Die Grünen, Linke, AfD und FDP sowie auf die weiteren Veranstalter dahingehend einzuwirken, dass diese dem zustimmen, abgelehnt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Antragstellerin habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die für die Veranstaltung getroffene Auswahlentscheidung begegne keinen Bedenken. Ausgehend von ihrer Bedeutung sei der Ausschluss der Antragstellerin von der Podiumsdiskussion sowohl nach § 5 Abs. 1 PartG als auch nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Auf diese zutreffende Begründung nimmt der Senat wegen der weiteren Einzelheiten Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung der angefochtenen Entscheidung.
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a) Die Antragstellerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe mit seiner Argumentation, sie habe nicht die gleiche Bedeutung wie die sechs zur Podiumsdiskussion eingeladenen Parteien, die Argumentation aus der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs umgekehrt. Dieser habe in einem ähnlich gelagerten, eine Landtagswahl betreffenden Fall (Beschl. v. 28.02.2011 - 9 S 499/11 - VBlBW 2011, 227) nicht - wie das Verwaltungsgericht - geprüft, welche Bedeutung die zur damaligen Podiumsdiskussion nicht eingeladene Partei (dort: die Partei Die Linke) zu den eingeladenen und bereits im Landtag vertretenen Parteien gehabt habe. Der Verwaltungsgerichtshof habe vielmehr entschieden, die damals nicht eingeladene Partei sei einzuladen gewesen, weil sie weit vor allen anderen bisher nicht im Landtag vertretenen kleineren Parteien rangiere. Das nach dieser Rechtsprechung im vorliegenden Fall maßgebliche Verhältnis zwischen den Freien Wählern und anderen kleinen Parteien habe das Verwaltungsgericht nicht geprüft.
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Dieser Einwand ist nicht begründet. Die Antragstellerin misst der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshof einen Inhalt bei, den diese nicht aufweist. Der Verwaltungsgerichtshof hat in dem von der Antragstellerin in Bezug genommenen Beschluss, nicht - wie sie vorträgt - entschieden, die dort nicht eingeladene Partei habe ein Teilnahmerecht, „weil“ sie vor anderen kleinen Parteien rangierte. Der Verwaltungsgerichtshof hat vielmehr entschieden, dass aus dem im Gebot der Chancengleichheit der Parteien wurzelnden Verbot der Verfälschung einer vorgefundenen Wettbewerbslage zugleich das Gebot einer abgestuften Leistungsgewährung folgt, um deren Nivellierung zu vermeiden, sowie dass § 5 PartG als Kriterium einer solchen Abstufung die „Bedeutung“ der jeweiligen Partei vorsieht, die sich - nicht allein, aber auch und „insbesondere“ (§ 5 Satz 2 PartG) - nach den Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen bemisst (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.02.2011, a.a.O., m.w.N.). Bei der Prüfung dieses Kriteriums hat der Verwaltungsgerichtshof unter anderem darauf verwiesen, dass die damals nicht eingeladene Partei „Die Linke“ mit Fraktionsstärke im Bundestag sowie in 13 Landtagen vertreten war. Er hat ferner herausgestellt, dass die Partei „darüber hinaus“ in zwei Landesregierungen vertreten war und „schon damit“ weit vor allen anderen bisher nicht im Landtag von Baden-Württemberg vertretenen Parteien rangierte (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.02.2011, a.a.O., m.w.N.). Daran zeigt sich, dass der Verwaltungsgerichtshof den Vergleich der nicht eingeladenen Partei mit anderen kleineren Parteien nicht, wie die Antragstellerin sinngemäß geltend macht, als allein ausschlaggebendes Kriterium für die Prüfung eines Teilnahmeanspruchs erhoben, sondern diesen Vergleich nur als ein Kriterium unter mehreren für die Prüfung herangezogen hat, welche „Bedeutung“ eine Partei im Sinne des § 5 Satz 2 PartG aufweist.
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Dass das Verwaltungsgericht bei seiner ausführlichen und differenzierten Prüfung der „Bedeutung“ der Antragstellerin ein größeres Augenmerk auf deren Verhältnis zu anderen kleineren Parteien hätte legen müssen, erbringt die Beschwerde ebenfalls nicht. Das Beschwerdevorbringen genügt insoweit bereits den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht, da die Antragstellerin schon nicht - wie geboten - substantiiert darlegt, dass sie für die anstehende Bundestagswahl „weit“ vor anderen kleinen Parten „rangiert“. Dahingehende substantiierte Darlegungen wären umso mehr erforderlich gewesen, als das Verwaltungsgericht mit Nachweisen ausgeführt hat, die Freien Wähler hätten bei der letzten Bundestagswahl nur 1 % und bei der letzten Landtagswahl nur 0,1 % der (Zweit-)Stimmen erreicht. Die Antragstellerin nimmt zudem nicht hinreichend in den Blick, dass der Verwaltungsgerichtshof in dem 2011 entschiedenen Verfahren den Abstand zwischen den verglichenen kleineren Parteien vornehmlich darin sah, dass die damals nicht eingeladene Partei bereits in zwei Landesregierungen vertreten war. Dazu verhält sich das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, auf die Vergleichbares nicht zutrifft, nicht.
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b) Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe nicht ausreichend gewürdigt, dass sie vom Bundeswahlausschuss ebenso wie die Parteien CDU, SPD, Bündnis90/Die Grünen, Linke, AfD und FDP als „etablierte Partei“ im Sinne von § 18 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 4, § 20 Abs. 2, § 27 Abs. 1 BWahlG eingestuft worden sei, weshalb eine formale Gleichheit zu den anderen sechs Parteien gegeben und ein Anspruch auf Teilhabe an der Podiumsdiskussion gerechtfertigt sei.
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Die genannten Vorschriften aus dem Bundeswahlgesetz treffen für das Verfahren zur Vorbereitung der Bundestagswahl eine Differenzierung zwischen Parteien, die im Deutschen Bundestag oder einem Landtag seit deren letzter Wahl auf Grund eigener Wahlvorschläge ununterbrochen mit mindestens fünf Abgeordneten vertreten waren (sog. etablierte Parteien), und solchen, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen. „Etablierte“ Parteien sind in diesem Rahmen von bestimmten Anforderungen bei der Vorbereitung der Bundestagswahl befreit. Das gilt etwa für die Vorlage von Unterschriften bei der Einreichung von Landeslisten (vgl. § 27 Abs. 1 BWahlG).
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Die Antragstellerin kann aus dem Umstand allein, dass sie für die Zwecke des Verfahrens zur Wahlvorbereitung als „etablierte“ Partei gilt, keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den übrigen „etablierten“ Parteien bei Auswahlentscheidungen zu Podiumsdiskussionen herleiten. Für die Unterscheidung zwischen „etablierten“ und „nicht etablierten“ Parteien stellt § 18 Abs. 2 Satz 1 BWahlG ausschließlich auf die Vertretung von Parteien im Bundestag oder in Landtagen ab. Dieses Kriterium kann jedoch zur Beurteilung der für Auswahlentscheidungen maßgeblichen Frage, welche „Bedeutung“ eine Partei im Sinne des § 5 Satz 2 PartG aufweist, gerade nicht allein entscheidend sein. Denn nach dieser Vorschrift bemisst sich die Bedeutung einer Partei „insbesondere“ - also auch, aber nicht nur - nach den Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, für die Bemessung der „Bedeutung“ einer Partei weitere Kriterien zu berücksichtigen sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 03.12.1968 - 2 BvE 1/67 - BVerfGE 24, 300), darunter unter anderem fundierte Wahlprognosen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.02.2011, a.a.O.; OVG NRW, Beschl. v. 21.04.2017 - 5 B 467/17 - juris; OVG Saarland, Beschl. v. 13.03.2017 - 2 B 340/17 - juris).
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Auch die Gesetzessystematik und der Sinn und Zweck der genannten Vorschriften des Bundeswahlgesetzes sprechen gegen den Einwand der Antragstellerin. Das Bundeswahlgesetz regelt bezogen auf die Bundestagswahl das Wahlsystem (Erster Abschnitt), die Wahlorgane (Zweiter Abschnitt), das Wahlrecht und die Wählbarkeit (Dritter Abschnitt), die Vorbereitung der Wahl (Vierter Abschnitt), die Wahlhandlung (Fünfter Abschnitt), die Feststellung des Wahlergebnisses (Sechster Abschnitt), Nach- und Wiederholungswahlen (Siebter Abschnitt), den Erwerb und den Verlust der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag (Achter Abschnitt) und die Wahlanfechtung (Neunter Abschnitt). Daran zeigt sich, dass das Gesetz in erster Linie verfahrensrechtliche Vorgaben trifft, um eine verfassungsgemäße Wahl und Zusammensetzung des Bundestages zu gewährleisten. Weder dieser Zweck noch der Aufbau des Gesetzes bieten jedoch einen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber damit materielle Kriterien vorgeben wollte, anhand derer Auswahlentscheidungen über die Einladung von Parteien zu Wahlkampfveranstaltungen oder dergleichen getroffen werden sollen.
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Eine Folgenbetrachtung bestätigt, dass allein die Einordnung als „etablierte“ Partei im Sinne des § 18 Abs. 2 Satz 1 BWahlG keine Aussagekraft für die Beurteilung der „Bedeutung“ einer Partei im Sinne des § 5 PartG hat. Da jene Vorschrift allein darauf abstellt, ob eine Partei in einem Bundes- oder Landesparlament seit deren letzter Wahl ununterbrochen mit mindestens fünf Abgeordneten vertreten war, wurden Parteien vor den letzten Bundestagswahlen teils allein aufgrund von Landtagsmandanten als „etabliert“ im Sinne des Wahlvorbereitungsrechts eingeordnet, obwohl sie keine Aussichten darauf hatten, in den Bundestag einzuziehen (vgl. zur NPD etwa VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 09.09.2013 - 14 L 1127/13 - NVwZ-RR 2014, 161). Gleiches gilt für Parteien, die von vornherein nur in einem Bundesland zur Bundestagswahl angetreten waren (vgl. zur CSU ebenfalls VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 09.09.2013, a.a.O.). Von der Rechtsauffassung der Antragstellerin ausgehend wäre eine Partei im ersten Fall allein aufgrund ihrer Einstufung als „etabliert“ zur Teilnahme an einer Podiumsdiskussion zur Bundestagswahl selbst dann berechtigt, wenn sie nach menschlichem Ermessen keinerlei Aussichten hätte, in diesen einzuziehen. Im zweiten Fall müsste eine Partei selbst dann zur Veranstaltung in einem Bundesland zugelassen werden, wenn sie dort nicht zur Wahl antritt. Es besteht kein rechtsmethodischer Anhaltspunkt dafür, dass der Bundesgesetzgeber mit § 18 Abs. 2 Satz 1 BWahlG solche Ergebnisse erzielen wollte. Diese Vorschrift trifft Vorgaben zur Gestaltung des Wahlverfahrens und knüpft dazu an ein einziges materielles Kriterium (Mindestzahl von Mandaten) an. Die Vorschrift gibt jedoch nicht das alleinige Kriterium für die Prüfung der „Bedeutung“ einer Partei im Sinne des § 5 Satz 2 PartG, für die stattdessen eine Gesamtbetrachtung anzustellen ist.
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c) Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, der vom Antragsgegner „angeführte Grund fehlender Praktikabilität bei einer Podiumsdiskussion mit sieben statt sechs Teilnehmern“ sei nicht stichhaltig. Der Einwand genügt bereits den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht, da er an den Gründen des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts vorbeigeht. Das Verwaltungsgericht hat weder selbst ausgeführt noch hat der Antragsgegner behauptet, er habe die Antragstellerin deshalb nicht eingeladen, weil mit ihr die Zahl von sieben Teilnehmern erreicht worden sei. Maßgebliches Auswahlkriterien für die vom Antragsgegner getroffene und von dem Verwaltungsgericht gebilligte Entscheidung war nicht eine solche mathematische Betrachtung. Der Antragsgegner hat sich vielmehr dazu entschieden, bei Wahlen Vertreter derjenigen Parteien einzuladen, die aktuell in dem zu wählenden Parlament vertreten sind oder gute Chancen haben, in das Parlament einzuziehen. Nach diesen Kriterien kamen die Parteien CDU, SPD, Bündnis90/Die Grünen, Linke, AfD und FDP zum Zuge. Nur deshalb setzt sich das Podium aus (gerade) sechs Vertretern zusammen (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 15.09.2017, S. 3: „Eingeladen wurden daraufhin [nach den genannten Kriterien]…“).
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d) Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg vorbringen, der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Grundsatz der abgestuften Leistungsgewährung, wonach staatliche Stellen im Umgang mit Parteien nach deren Bedeutung unterscheiden könnten, gelte für Podiumsdiskussionen nicht. Die Antragstellerin trägt sinngemäß vor, dieser Grundsatz könne zwar bei der Verteilung von Wahlplakatflächen oder für die Bestimmung von Sendezeit für die Wahlwerbung zum Tragen kommen, bei einer Podiumsdiskussion hingegen nicht. Denn hier sei eine abgestufte Leistungsgewährung anders als dort nicht umsetzbar. Man könne an einer solchen Veranstaltung nur „zu 100 % oder zu 0 %, ganz oder gar nicht“ teilnehmen.
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Dieser Einwand ist nicht begründet. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (Art. 3 i.V.m. Art. 21, Art. 38 GG) hängt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Aus diesem Grunde ist in diesem Bereich die Gleichheit strikt und formal. Greift die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise ein, die geeignet ist, die Chancen der politischen Parteien zu verändern, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen. Alle Parteien müssen grundsätzlich formal gleich behandelt werden. Verboten ist deshalb jede unterschiedliche Behandlung, die nicht durch einen besonderen zwingenden Grund gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.06.2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54). Für die Normsetzung bedeutet dies, dass der Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verändern oder verfälschen darf. Einerseits dürfen vorgegebene Unterschiede nicht mit dem Ziel der Herstellung von Wettbewerbsgleichheit ausgeglichen werden, andererseits dürfen faktische Ungleichheiten aber auch nicht verschärft werden. Insgesamt darf der Willensbildungsprozess des Volkes nicht durch staatliche Intervention verzerrt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.06.2004 a.a.O.), denn der im Mehrparteiensystem angelegte politische Wettbewerb soll Unterschiede hervorbringen - je nach Zuspruch der Bürger. Diesen darf die öffentliche Gewalt nicht ignorieren oder gar konterkarieren (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.10.2004 - 2 BvE 1, 2/02 - BVerfGE 111, 382). Diese Grundsätze gelten in gleicher Weise auch für die Bewertung tatsächlichen Handelns der öffentlichen Gewalt. Aus dem Verbot der Verfälschung einer vorgefundenen Wettbewerbslage folgt allerdings zugleich das vom Verwaltungsgericht zu Recht hervorgehobene Gebot einer abgestuften Leistungsgewährung, um die Nivellierung dieser Wettbewerbslage zu vermeiden. Dieses Verbot greift nicht nur, wie die Antragstellerin meint, bei der Verteilung von Sendezeiten für Wahlwerbesendungen oder Standorten für Wahlplakate, sondern auch bei der Berücksichtigung in konzeptionell vorgeprägten Veranstaltungen wie redaktionell gestalteten Sendungen oder - wie in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs geklärt ist - bei moderierten Podiumsdiskussionen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.02.2011, a.a.O., m.w.N.; s. auch OVG NRW, Beschl. v. 21.04.2017, a.a.O.).
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Soweit die Antragstellerin meint, eine Abstufung der Leistungsgewährung sei bei solchen Veranstaltungen nicht umsetzbar, weil eine Partei an einer Veranstaltung nur ganz oder gar nicht teilnehmen kann, verkennt sie bereits den Bezugspunkt der geforderten Abstufung. Maßgeblich ist nicht eine einzelne Veranstaltung, sondern ob ein grundgesetzgebundener Träger öffentlicher Gewalt die Parteien bei den von ihm insgesamt gewährten Leistungen ihrer Bedeutung angemessen, d.h. auch abgestuft behandelt. Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass der Antragsgegner diesen Anforderungen nicht gerecht wird. Die Freien Wähler sind im Online-Angebot des Antragsgegners mit Verweis auf deren eigene Website, ihr Programm sowie das Social-Media-Angebot vertreten. Die Antragstellerin nimmt zudem nicht hinreichend in den Blick, dass der Verzicht allein auf die Einladung zur verfahrensgegenständlichen Podiumsdiskussion nicht die zahlreichen anderen Möglichkeiten ausschließt, sich und ihre Kandidaten im Bundestagswahlkampf zu präsentieren.
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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG und berücksichtigt in Anlehnung an Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, dass im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 PartG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 5 Abs. 1 PartG
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 5 Satz 2 PartG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 27 Abs. 1 BWahlG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 BWahlG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 38 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 24, 300
NVwZ-RR 2014, 161
BVerfGE 111, 54
BVerfGE 111, 382
9 K 14955/17
9 S 499/11
2 BvE 1/67
5 B 467/17
2 B 340/17
14 L 1127/13
2 BvR 383/03