Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-02-24, Aktenzeichen 14 K 4857/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2026:0224.14K4857.23.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung der Beklagten durch Leistung von Sicherheit in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, soweit nicht die Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die teilweise Rückerstattung von Mautgebühren, die die Klägerin für die Benutzung von mautpflichtigen Straßen gegenüber der Toll Collect GmbH entrichtet hatte, sowie von der Klägerin geltend gemachte Zinsansprüche.
Mit Anwaltsschreiben vom 11. Dezember 2020 beantragte die Klägerin bei dem Bundesamt für Logistik und Mobilität (im Folgenden: Bundesamt), ihr Gebühren in Höhe von 105.648,19 EUR zu erstatten nebst Zinsen hieraus in Höhe von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz aus einem Betrag in Höhe von (1.) 21.939,85 EUR seit dem 31. Dezember 2017, (2.) 23.838,32 EUR seit dem 31. Dezember 2018, (3.) 34.082,65 EUR seit dem 31. Dezember 2019, (4.) 25.787,38 EUR seit dem 31. Oktober 2020 betreffend den Abrechnungszeitraum vom 1. Januar 2017 bis einschließlich 31. Oktober 2020. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, sie habe für die Benutzung von Bundesfernstraßen im vorgenannten Zeitraum Maut in Höhe von 1.760.803,24 EUR entrichtet. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. Oktober 2020 (Rechtssache C-321/19), das entsprechend Anwendung finde, sei davon auszugehen, dass das Bundesamt die Mautgebühren auch gegenüber der Klägerin im Umfang von bis zu 6 % überhöht und damit zu Unrecht i.S.v. § 21 Abs. 1 Alt. 2 BGebG in Ansatz gebracht habe. Damit komme der Klägerin ein Anspruch auf Feststellung der Überzahlung und infolge dessen ein Anspruch auf Rückerstattung der Mautgebühren zu.
Nach weiterer Korrespondenz zwischen den Beteiligten lehnte das Bundesamt den Antrag der Klägerin für den Zeitraum bis einschließlich 27. Oktober 2020 mit Bescheid vom 14. März 2023 ab. Ausweislich der dem Bescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung konnte gegen diesen Bescheid innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch beim Bundesamt für Logistik und Mobilität, Werderstraße 34, 50672 Köln erhoben werden.
Mit Schreiben vom 13. April 2023 legte die Klägerin gegen den Bescheid vom 14. März 2023 Widerspruch ein. Das Widerspruchsschreiben übermittelten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin als PDF-Datei, die den Namen des schriftsatzführenden Rechtsanwalts in Maschinenschrift sowie dessen eingescannte Unterschrift abbildete, über dessen besonderes elektronisches Anwaltspostfach an das besondere elektronische Behördenpostfach des Bundesamtes. Ausweislich des Sendeberichts vom 13. April 2023 war das Schreiben nicht qualifiziert signiert nach der ERVB.
Mit Bescheid vom 31. Juli 2023 wies das Bundesamt den Widerspruch gegen den Bescheid vom 14. März 2023 (Ziffer 1) sowie den Antrag auf Verzinsung (Ziffer 2) gebührenfrei (Ziffer 3) aus jeweils materiellen Gründen zurück. Die Kosten des Vorverfahrens erklärte es nicht für erstattungsfähig (Ziffer 4).
Die Klägerin hat am 31. August 2023 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie insbesondere vor, die Klage sei zulässig. Dem stehe entgegen des dahingehend erstmals im Klageverfahren erfolgten Vortrags der Beklagten nicht entgegen, dass das Widerspruchsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Zwar genüge der auch für die Erhebung des Widerspruchs möglichen elektronischen Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG a. F. grundsätzlich nur ein Dokument, das mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sei, und eine solche qualifizierte elektronische Signatur sei an dem Widerspruchsschreiben vom 13. April 2023 nicht angebracht gewesen. Allerdings habe die von der Beklagten über den Widerspruch getroffene Sachentscheidung den Rechtsweg eröffnet. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass auch ein unzulässiger, etwa weil verspäteter Widerspruch eine gerichtliche Sachprüfung eröffne, wenn - wie hier - die Behörde im Zweipersonenverhältnis den Widerspruch sachlich beschieden habe. Gleiches gelte für einen formunwirksamen Widerspruch. Der Widerspruchsbehörde komme in einem Verfahren, das nur das Verhältnis zwischen dem Widerspruchsführer und der Widerspruchsbehörde betreffe, Sachherrschaft zu. In einem solchen dienten Form- und Fristvorschriften vornehmlich dem Schutz der Behörde. Ihr stehe es daher frei, über den Widerspruch in der Sache zu entscheiden, wenn der Urheber der Erklärung und sein Wille, sie in den Rechtsverkehr zu bringen, ohne weiteres zu ermitteln sei. Hier bestünden keine Bedenken gegen die gewählte Übermittlung mit Blick auf das Gebot der Klarheit prozessualer Erklärungen. Der unterzeichnende Rechtsanwalt sei erkennbar und habe zweifelsohne den Willen gehabt, den Widerspruch in den Rechtsverkehr zu bringen. Hinzu trete, dass der Gesetzgeber § 70 Abs. 1 VwGO und § 3a VwVfG in den bei Einlegung des Widerspruchs gültigen Fassungen durch das Gesetz vom 4. Dezember 2023 geändert und dadurch fortan die Erhebung eines Widerspruchs mit einfacher elektronischer Signatur über das besondere elektronische Anwaltspostfach als formgerecht anerkannt habe. Das Bundesamt habe in seinem Widerspruchsbescheid keinen Zweifel am Urheber der Erklärung und seinem Willen, den Widerspruch in den Rechtsverkehr zu bringen, geäußert.
Überdies sei das Widerspruchsverfahren unter Rückgriff auf die dahingehende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wegen objektiver Zweckerreichung entbehrlich. Dies sei aus Gründen der Prozessökonomie der Fall, wenn sich die auch für die Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage einlasse und deren Abweisung beantragt habe oder wenn die Zwecke des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden könnten. Beides sei hier gegeben. Der Fall des gänzlich fehlenden Widerspruchsverfahrens könne nicht anders beurteilt werden als der Fall eines formunwirksam erhobenen Widerspruchs. Die Zwecke des Widerspruchsverfahrens seien erreicht. Die Beklagte, die im konkreten Fall sowohl Ausgangsbehörde als auch Widerspruchsbehörde sei, habe im Widerspruchsverfahren nicht gerügt, dass der Widerspruch formunwirksam und deshalb unzulässig sein könne. Damit habe eine vollumfängliche Selbstkontrolle der Verwaltung stattgefunden, die der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach einem formgerecht erhobenen Widerspruch in nichts nachstehe. Die weitere Funktion des Widerspruchsverfahrens, effektiven individuellen Rechtsschutz zu gewährleisten, könne im konkreten Fall zum einen deshalb nicht mehr erfüllt werden, weil die Beklagte sich bereits vorgerichtlich festgelegt und das mit dem Widerspruch verfolgte Anliegen mit dem Widerspruchsbescheid zurückgewiesen und im Klageerwiderungsschriftsatz an ihrer Rechtsauffassung festgehalten habe. Der weitere Zweck der Entlastung der Gerichte habe nicht erreicht werden können. Durch die Bescheidung des Widerspruchs habe die Beklagte durch ihre vorgerichtlichen Äußerungen auch hinreichend Anlass für eine Klage der hiesigen Klägerin gegeben.
Überdies sei die Klage auch begründet, da die stattgebenden Urteilsgründe der Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen und der erkennenden Kammer des Verwaltungsgerichts auf den streitgegenständlichen Sachverhalt übertragbar seien.
Mit der Klageschrift hatte die Klägerin ursprünglich die Anträge angekündigt, die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheids des Bundesamts für Logistik
und Mobilität vom 14. März 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Juli 2023 der Klägerin einen Betrag in Höhe von 110.439,84 EUR zu erstatten, und die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin aus vorgenanntem Betrag Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem jeweiligen Tag nach der Mautzahlung bis zum Tag der Erstattung zu zahlen.
Mit Schriftsatz vom 17. November 2025 hat die Klägerin die zu erstattende Gebührenforderung entsprechend den Angaben in der tabellarischen Zusammenstellung auf Seite 14 des Schriftsatzes reduziert sowie den Antrag über den geltend gemachten Zinsanspruch modifiziert.
Sie beantragt nunmehr noch wörtlich:
I. Die Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung des Bescheids des Bundesamts für Logistik und Mobilität vom 14.03.2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31.07.2023 der Klägerin einen Betrag in Höhe von EUR 89.013,83 zu erstatten.
II. Die Beklagte wird verurteilt, der Klägerin aus dem aufgrund des in Ziffer I. zu erstattenden Betrages Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 21. Tag nach dem Datum der Mautaufstellung von Toll Collect zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Klage sei bereits unzulässig, da das Widerspruchsverfahren nicht ordnungsgemäß i.S.d. §§ 69, 70 Abs. 1 VwGO durchgeführt worden sei. Es fehle an der formwirksamen Einlegung des Widerspruchs. In Folge dessen sei ihr Ausgangsbescheid bestandskräftig geworden. Im Zeitpunkt der Einlegung des Widerspruchs habe der Gesetzgeber die Möglichkeit des elektronischen Schriftformersatzes für Erklärungen gegenüber Behörden ohne qualifizierte elektronische Signatur über das besondere elektronische Anwaltspostfach noch nicht eingeführt gehabt. Die Klägerin habe weder dem Schriftformerfordernis des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO noch den damaligen Anforderungen an die elektronische Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG genügt. Eine zusätzliche Einreichung des Widerspruchs per Post oder Fax sei nicht erfolgt. Die Formunwirksamkeit sei auch im Klageverfahren zu beachten, da das Formerfordernis nicht zur Disposition der Beteiligten stehe. Daher habe die Beklagte ungeachtet der Ausführungen im Widerspruchsbescheid keine Entscheidung zur Sache treffen können.
Soweit die Klage nicht schon unzulässig sei, sei sie unbegründet. Der Klägerin stehe weder der Erstattungsanspruch, der auch der Höhe nach nicht substantiiert geltend gemacht worden sei, noch der geltend gemachte Zinsanspruch zu.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit die Klägerin die Klage mit Schriftsatz vom 17. November 2025 dadurch zurückgenommen hat, dass sie die bei Klageerhebung ursprünglich begehrte Erstattung des Betrags von 110.439,84 EUR sowie Zinsen hierauf in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem jeweiligen Tag nach der Mautzahlung bis zum Tag der Erstattung auf den Betrag von 89.013,83 EUR und - unter näherer Maßgabe - Zinsen hierauf in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 21. Tag nach dem Datum der Mautaufstellung durch die Toll Collect GmbH reduziert hat, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Eine Klageänderung, die an den Anforderungen des § 91 VwGO zu messen wäre, liegt in der Änderung des Antrags zu II. dahingehend, dass der Zinsanspruch nicht mehr an den Tag der Mautzahlung, sondern an 21. Tag nach dem Datum der Mautaufstellung knüpft und nicht mehr bis zum Tag der Erstattung gelten soll, nicht. Vielmehr war der nun gestellte Antrag bereits im ursprünglich angekündigten Antrag zu. II. als minus enthalten.
B. Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist hinsichtlich des Antrags zu I. unzulässig (dazu I.) und hinsichtlich des Antrags zu II. jedenfalls unbegründet (dazu II.).
I. Der Antrag zu I. ist unzulässig.
Für Anträge auf Erstattung von für die Benutzung mautpflichtiger Strecken in der Bundesrepublik Deutschland entrichteten Mautanteilen ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft.
Vgl. OVG Münster, Urteil vom 30. November 2021 - 9 A 118/16 -, juris Rn. 67 ff.; VG Köln, Urteil vom 20. März 2024 - 14 K 6556/20 -, juris Rn. 15.
Deren Zulässigkeit setzt jedoch grundsätzlich und auch hier die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren voraus (§ 68 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Hieran fehlt es, da das von dem Rechtsanwalt der Klägerin am 13. April 2023 im elektronischen Behördenpostfach der Beklagten eingegangene Widerspruchsschreiben gegen den Bescheid des Bundesamts vom 14. März 2023 als elektronisches Dokument ohne Anbringung einer qualifizierten elektronischen Signatur über das besondere elektronische Anwaltspostfach eingelegt und der Widerspruch damit formunwirksam erhoben worden ist (dazu 1.). Der Umstand, dass die Beklagte den Widerspruch in der Sache beschieden hat, vermag den Formmangel nicht zu heilen und die gerichtliche Sachprüfungsbefugnis zu eröffnen (dazu 2.). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der ein Widerspruchsverfahren nach § 68 VwGO über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus ausnahmsweise auch dann entbehrlich ist, wenn dessen Zweck bereits Rechnung getragen ist oder dieser ohnehin nicht mehr erreicht werden kann, ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar (dazu 3.).
1. Die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren i.S.v. § 68 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO hat nicht stattgefunden. Denn die Klägerin hat mit ihrem Schreiben vom 13. April 2023, das nicht der von § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO in der hier maßgeblichen, bis zum 31. Dezember 2023 gültigen Fassung,
eingef. durch Art. 20 des „Gesetzes zur Einfügung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs“ vom 5. Juli 2017 (im Folgenden: VwGO a.F.),
verlangten Form genügte, innerhalb der Widerspruchsfrist keinen formwirksamen Widerspruch erhoben. Gemäß § 70 Abs. 1 VwGO a.F. war der Widerspruch innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist, schriftlich, in elektronischer Form nach § 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben, die den Verwaltungsakt erlassen hat.
a. Die Klägerin hat ihren Widerspruch nicht zur Niederschrift bei der Behörde erhoben.
b. Sie hat ihn auch nicht in elektronischer Form nach § 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes in der maßgeblichen bis zum 31. Dezember 2023 geltenden Fassung,
eingef. durch Art. 3 des „Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften vom 25. Juli 2013“; die hier maßgebliche Fassung des § 3a Abs. 2 wurde vor dem 1. Januar 2024 zuletzt geändert durch Art. 5 des „Gesetzes zur Einführung einer Karte für Unionsbürger und Angehörige des Europäischen Wirtschaftsraums mit Funktion zum elektronischen Identitätsnachweis sowie zur Änderung des Personalausweisgesetzes und weiterer Vorschriften“ vom 21. Juni 2019 (im Folgenden: VwVfG a.F.),
erhoben. Gemäß § 3a Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG a.F. kann eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform, soweit nicht durch Rechtsvorschrift etwas anderes bestimmt ist, durch die elektronische Form ersetzt werden. Der elektronischen Form genügt ein elektronisches Dokument, das mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist.
aa. Das Schreiben der Klägerin vom 13. April 2023 war kein solches der nach § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG a.F. der elektronischen Form genügendes elektronischen Dokument. Es war, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, nicht mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen. Vielmehr hatte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin das Widerspruchsschreiben über sein besonderes elektronisches Anwaltspostfach an das besondere elektronische Behördenpostfach der Beklagten übermittelt. Er hat ein verkörpertes Schriftstück erstellt und dieses am Ende des Schreibens unter maschinenschriftlicher Wiedergabe seines Namens mit seiner eingescannten handschriftlichen Unterschrift versehen. Im Ergebnis handelt es sich um eine „einfache elektronische Signatur“.
Zum Begriff vgl. etwa Schmitz/Prell, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 3a Rn. 22.
bb. Auch hat die Klägerin die Schriftform nicht im Sinne von § 3a Abs. 2 Sätze 1 und 4 VwVfG a.F. ersetzt.
Gemäß § 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG a.F. konnte die Schriftform auch ersetzt werden
1. durch unmittelbare Abgabe der Erklärung in einem elektronischen Formular, das von der Behörde in einem Eingabegerät oder über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung gestellt wird;
2. bei Anträgen und Anzeigen durch Versendung eines elektronischen Dokuments an die Behörde mit der Versandart nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes;
3. bei elektronischen Verwaltungsakten oder sonstigen elektronischen Dokumenten der Behörden durch Versendung einer De-Mail-Nachricht nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes, bei der die Bestätigung des akkreditierten Diensteanbieters die erlassende Behörde als Nutzer des De-Mail-Kontos erkennen lässt;
4. durch sonstige sichere Verfahren, die durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegt werden, welche den Datenübermittler (Absender der Daten) authentifizieren und die Integrität des elektronisch übermittelten Datensatzes sowie die Barrierefreiheit gewährleisten; der IT-Planungsrat gibt Empfehlungen zu geeigneten Verfahren ab.
Vorliegend war weder der gewählte Übermittlungsweg in dem vorstehend genannten, abschließenden Katalog,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 14. Dezember 2022 - 24 L 1470/22 -, juris Rn. 12,
aufgelistet noch die gewählte Art der Übermittlung.
Vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, Urteil vom 29. November 2023 - 2 K 1932/23 -, juris Rn. 26 ff., bestätigt durch VGH Mannheim, Urteil vom 10. Dezember 2024 - 5 S 673/24 -, juris.
Die im Verwaltungsverfahren formwahrende Möglichkeit der Übermittlung eines bloß einfach elektronisch signierten Dokuments über das besondere elektronische Anwaltspostfach fand erst durch Art. 1 des „Fünften Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften sowie zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuchs,
Gesetz vom 4. Dezember 2023, BGBl. I Nr. 344 vom 8. Dezember 2023,
mit Wirkung zum 1. Januar 2024 Eingang in das Verwaltungsverfahrensgesetz (vgl. § 3a Abs. 3 Nr. 2a VwVfG).
Bezüglich § 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG a.F. ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates im Zeitpunkt der Übermittlung des Widerspruchsschreibens eine Rechtsverordnung über sonstige sichere Verfahren erlassen hatte und eine Übermittlung über beA als sonstiges sicheres Verfahren galt (§ 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 4 VwVfG a.F.).
Vgl. dazu Hornung, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 4. EL November 2023, § 3a Rn. 96 ff.; Schmitz/Prell, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 3a Rn. 38i, j. So schon OVG Münster, Beschluss vom 13. März 2023 - 14 B 1351/22 -, juris Rn. 8 (für den dort maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt 13. März 2023).
Dies ist auch nicht vorgetragen.
cc. Auch die mit Art. 1 des Gesetzes vom 4. Dezember 2023 im Verwaltungsverfahrensgesetz eingefügte Übergangsregelung für die Durchführung von Verwaltungsverfahren (§ 102a VwVfG) bewirkt nicht zugunsten der Klägerin, dass ihr im Zeitpunkt der Widerspruchseinlegung formunwirksam erhobener Widerspruch - rückwirkend - als formgemäß erhoben anzusehen wäre.
Gemäß § 102a Sätze 1 und 2 VwVfG sind auf alle vor dem 1. Januar 2024 begonnenen, aber nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren dieses Gesetz in der bis zum 31. Dezember 2023 geltenden Fassung und das Planungssicherstellungsgesetz weiter anzuwenden. Dies gilt nicht für § 3a.
(i.) Bei Auslegung dieser Norm ergibt sich, dass für den Widerspruch der Klägerin weiterhin die alte Rechtslage maßgeblich ist, mit der Folge, dass ihr Widerspruch nicht nachträglich durch die mit Wirkung zum 1. Januar 2024 ins Gesetz aufgenommene Möglichkeit, Widersprüche mittels elektronisch signierter Erklärung an die Behörde über das besondere elektronische Anwaltspostfach zu erheben, als formgerecht zu beurteilen ist. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe,
Urteil vom 6. Mai 2024 - 2 K 3493/23 -, juris Rn. 64 ff.,
führt diesbezüglich zu einem vergleichbaren Sachverhalt aus:
„[...] Die gesetzgeberische Intention, wie sie aus den Materialien zum Erlass des „Fünften Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (5. VwVfÄndG)“ zu gewinnen ist, weist indessen - maßgeblich - in eine andere, differenzierende Richtung. In der Entwurfsbegründung zum Gesetzentwurf (BR-Drs. 369/23 sowie BT-Drs. 20/8299) findet sich zu der - seinerzeit noch als § 103 VwVfG gefassten - Übergangsvorschrift die folgende Begründungserwägung:
„Zu Nummer 8 (§ 103)
Verfahren, die nach dem vor Inkrafttreten dieses Gesetzes begonnen und noch nicht abgeschlossen wurden, sind nach diesem ‚alten‘ Recht zu Ende zu führen. Die neuen Möglichkeiten des elektronischen Schriftformersatzes nach § 3a sollen jedoch bereits mit Inkrafttreten dieses Gesetzes genutzt werden können.“
Diese Begründung gilt gleichermaßen für den nunmehr in Kraft getretenen § 102a VwVfG (zu den Umständen der späteren Fassung als § 102a VwVfG vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses des 20. Deutschen Bundestags, BT-Drs. 20/8878, S. 10).
Aus der historischen Gesetzesbegründung sowie bei teleologisch-systematischer Betrachtung ist in der Übergangsregelung die differenzierende Einschränkung zu erkennen, dass die Anpassung des § 3a VwVfG und die ausgedehnteren Möglichkeiten der schriftformersetzenden Einreichungsformen zwar grundsätzlich auf noch andauernde Verfahren Anwendung finden sollen. Hierzu benennt die Entwurfsbegründung jedoch lediglich ein aktives Gebrauchmachen von den neuen Möglichkeiten, wörtlich ein „nutzen können“. Dies beschreibt die gesetzgeberische Intention, bereits ab Inkrafttreten des Gesetzes die Nutzung der neuen in § 3a VwVfG eröffneten Kommunikationsformen zu ermöglichen, dies allerdings nur, soweit diese (aus Gründen des Verfahrensablaufs) noch zu „nutzen“ sein können. Hierdurch kommt in der Gesetzesbegründung ebenso deutlich zum Ausdruck, dass die Einschränkung des ansonsten umfassenden Rückwirkungsverbots in § 102a Satz 1 VwVfG durch § 102a Satz 2 VwVfG nur auf eine aktive Handlung, das Nutzen nach Inkrafttreten des Gesetzes, beschränkt bleiben soll, nicht aber die vormals geltenden Formanforderungen nachträglich obsolet werden lässt. Anderenfalls hätte der Gesetzgeber deutlicher gemacht, dass § 3a VwVfG insgesamt in seiner neuen Fassung anzuwenden ist, was möglich gewesen wäre. Eine solche sachliche und zeitliche Reichweite der Regelung, die - gerade angesichts der Bedeutung insbesondere bei der Einreichung von Widersprüchen - ohne Weiteres mehrere Jahre in die Vergangenheit zurückwirken würde, lässt sich der gewählten Formulierung jedoch nicht entnehmen.
Diese sich nach den Auslegungsmethoden ergebende Wirkung des § 102a Satz 1 und 2 VwVfG führt konkret dazu, dass noch nach dem 31.12.2023 vorzunehmende Verfahrenshandlungen, Einreichungen oder sonstige Dezembererklärungen - auch für bereits angestoßene Verwaltungsverfahren - in der Form des neuen § 3a VwVfG und § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfolgen können. Eine umfassende Rückwirkung dahingehend, dass daneben auch die Formwirksamkeit von bereits vor dem 01.01.2024 eingereichten Dokumenten nachträglich gemäß den Vorgaben des neuen § 3a VwVfG zu bewerten, also letztlich „umzudeuten“ seien, ist der Gesetzesbegründung indessen ersichtlich nicht zu entnehmen. Hierfür sprechen auch Gesichtspunkte der Rechtssicherheit, zumal keine externen, übergeordneten Umstände ersichtlich sind, die eine umfängliche Rückwirkung des § 3a Abs. 2 und 3 VwVfG geboten erscheinen lassen (vgl. zu einem solchen Fall BVerwG, Urt. v. 25.06.2020 - 4 CN 3.19 -, NVwZ 2020, 1442 = juris Rn. 14).“
Dem ist der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zweitinstanzlich gefolgt und hat ausgeführt, für eine die formelle Bestandskraft von Verwaltungsakten durchbrechende rückwirkende Heilung von Widersprüchen, die vor dem 1. Januar 2024 nicht in der gesetzlich vorgeschriebenen Form eingereicht wurden, gebe die Übergangsregelung in § 102a VwVfG nichts her.
Beschluss vom 6. November 2024 - 13 S 1336/24 -, juris Rn. 9.
Auch in der Literatur wird vertreten, dass § 3a VwVfG in aktueller Fassung erst ab dem 1. Januar 2024 anwendbar ist.
Müller in: Ory/Weth, jurisPK-ERV Band 3, 2. Aufl., § 3a VwVfG (Stand: 11.06.2025), Rn. 2.1; Tegethoff/Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Auflage 2024, § 102a Rn. 2 und 9.
Losgelöst davon war das Verwaltungsverfahren vor dem 1. Januar 2024 bereits abgeschlossen, so dass die Norm auch tatbestandlich nicht zur Anwendung gelangen kann.
(ii.) Auch die Grundsätze des sog. „intertemporalen Prozessrechts“, wonach eine Änderung des Verfahrensrechts anhängige Rechtsstreitigkeiten grundsätzlich erfasst,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 -, juris Rn. 43, m.w.N.; BVerwG, Urteile vom 21. November 2006 - 1 C 10.06 -, juris Rn. 32, und vom 25. Juni 2020 - 4 CN 3.19 -, juris Rn. 12, m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 9. Juni 2023 - 8 B 230/23.AK -, juris Rn. 18; Ramsauer/Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Auflage 2024, Einführung I Rn. 42 ff.,
und die auch in § 96 Abs. 1 VwVfG zum Ausdruck kommen, finden aufgrund der vom Gesetzgeber gewählten Übergangsbestimmung des § 102a VwVfG gerade keine Anwendung.
So schon VG Karlsruhe, Urteil vom 6. Mai 2024 - 2 K 3493/23 -, juris Rn. 60 ff., und VGH Mannheim, Beschluss vom 6. November 2024 - 13 S 1336/24 -, juris Rn. 9.
dd. Vom Erfordernis einer qualifizierten elektronischen Signatur für die Annahme eines formwirksam erhobenen Widerspruchs kann im vorliegenden Fall auch nicht ausnahmsweise abgesehen werden. Dies gölte selbst dann, wenn sich aus dem Widerspruchsschreiben, dem Übermittlungsweg oder begleitenden Umständen die Urheberschaft und der Wille, das elektronische Dokument in den Verkehr zu bringen, hinreichend sicher ergeben sollte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 -, juris Rn. 17.
Die auch zu Unterschriftsmängeln von Widersprüchen ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1982 - 6 C 119.81 -, juris Rn. 13,
findet auf elektronische Übertragungen keine Anwendung.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. Oktober 2021 - 8 C 4.21 -, juris Rn. 9 (zu § 55a VwGO), m.w.N., und vom 2. Juli 2020 - 2 WRB 1.20 -, juris Rn. 16; OVG Münster, Urteil vom 28. Mai 2015 - 2 A 96/15 -, juris Rn. 40.
Dies ergibt sich nicht nur aus dem Umstand, dass es sich bei § 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG a.F. um die Schriftform ersetzende Möglichkeiten handelt und nur unter Beachtung der in § 3a VwVfG bestimmten Voraussetzungen eine gesetzlich angeordnete Schriftform durch die elektronische Form ersetzt wird,
BVerwG, Beschlüsse vom 14. September 2010 - 7 B 15.10 -, juris Rn. 25, und vom 17. Juni 2011 - 7 B 79.10 -, juris Rn. 24.
sondern im konkreten Fall zudem noch aus dem gesetzgeberischen Willen, wonach gemäß § 102a Satz 2 VwVfG nur im noch laufenden Verwaltungsverfahren und ab dem am 1. Januar 2024 auf die nun über § 3a Abs. 3 VwVfG erweitert genannten Übermittlungswege und Möglichkeiten, elektronisch signierte Erklärungen zu übermitteln, zurückgegriffen werden kann.
Dass im Zeitpunkt der Einreichung des Widerspruchs demgegenüber im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgrund von § 55a Abs. 3 und Abs. 4 Nr. 2 VwGO a.F. als privilegierte Form der Einreichung für bestimmte Vertreter von Beteiligten u.a. für schriftlich einzureichende Anträge eine elektronische Einreichung durch Rechtsanwälte über das besondere elektronische Anwaltspostfach ohne qualifizierte Signatur bereits ausreichte, ist als bewusst getroffene Entscheidung des Gesetzgebers hinzunehmen und führt nicht ohne Grund zu einer Beschränkung des Zugangs zu den (Verwaltungs-)Gerichten. Dies findet seinen Grund neben unterschiedlichen gesetzlichen Regelungsbereichen auch in der Berücksichtigung des Umstands, dass die zusätzliche Anforderung einer qualifizierten elektronischen Signatur durchaus eine besonders hohe Form des Sicherheitsniveaus erfüllt.
VGH München, Beschluss vom 3. Juni 2022 - 3 ZB 21.2849 -, juris Rn. 4.
Denn die Anbringung einer qualifizierten elektronischen Signatur an einem elektronischen Dokument bewirkt neben der Sicherung der Urheberschaft zusätzlich einen gesteigerten Integritätsschutz des Dokuments gegenüber nachträglichen Veränderungen.
VG Karlsruhe, Urteil vom 6. Mai 2024 - 2 K 3493/23 -, juris Rn. 48 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 -, juris, Rn. 17, und VG Köln, Beschluss vom 14. Dezember 2022 - 24 L 1470/22 -, juris Rn. 9.
Es geht nicht an, diese je nach Verfahrensordnung vom Gesetzgeber bewusst gewollten (Sicherheits-)Anforderungen dadurch zu unterlaufen, dass Ausnahmen von den sich aus § 3a VwVfG ergebenden Formerfordernissen zugelassen werden, die im Ergebnis niedrigeren Sicherheitsstufen entsprechen.
Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 2011 - 7 B 79.10 -, juris Rn. 24.
Auch aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht im Einzelfall die Ersetzung des Schriftformerfordernisses durch eine einfache E-Mail an eine Beklagte, die keinen elektronischen Zugang eröffnet hatte, zugelassen hat, hilft der Klägerin nicht. Denn in dem dortigen Fall war das Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 12.15 -, juris Rn. 21.
c. Der übermittelte Widerspruch wurde ferner nicht schriftlich i.S.v. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO a.F. erhoben. Denn die Klägerin hat sich, wie dargestellt, bei der Übermittlung ihres Widerspruchsschreibens des elektronischen Behördenpostfachs der Beklagten und damit eines von dieser eröffneten elektronischen Zugangs bedient (§ 3a Abs. 1 VwVfG a.F.) Ein im Sinne von § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO a.F. i.V.m. § 3a VwVfG a.F. übermitteltes elektronisches Dokument, das nicht der dafür vorgesehenen elektronischen Form genügt, ist dort nur (formunwirksam) elektronisch und nicht zugleich „schriftlich“ eingegangen.
VGH Mannheim, Urteil vom 10. Dezember 2024 - 5 S 673/24 -, juris Rn. 30 ff.; Vgl. auch VG Karlsruhe, Urteile vom 29. November 2023 - 2 K 1932/23 -, juris Rn. 26 ff., und vom 6. Mai 2024 - 2 K 3493/23 -, juris Rn. 36 ff.; OVG Greifswald, Beschluss vom 14. Juni 2022 - 1 M 43/22 OVG -, juris Rn. 26.
Der Verwaltungsgerichtshof Badem-Württemberg hat in vorstehender Entscheidung hierzu wie folgt ausgeführt (Rn. 30 ff.):
(1) „Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 70 Abs. 1 VwGO 2017. Denn dort differenziert der Gesetzgeber zwischen den Einreichungsarten „schriftlich“, „in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes“ und „zur Niederschrift bei der Behörde“. Anders als bei der Klageerhebung, wo er es bei den in § 81 VwGO genannten, herkömmlichen Klageeinreichungsalternativen „Schriftform“ und „Einreichung zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle“ belassen, in § 55a VwGO lediglich die Übermittlung elektronischer Dokumente an das Gericht geregelt und damit die Schriftformanforderungen modifiziert hat (dazu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 25.1.2021 - 9 C 8.19 - juris Rn. 31 ff), hat er mit der Einfügung der Wörter „in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG“ durch das VwGO-Änderungsgesetz vom 5. Juli 2017 (BGBl. I 2208) in § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine Unterform schriftlicher Einreichung, sondern eine zusätzliche, eigenständige elektronische Einreichungsform geschaffen, welche an die Stelle der Schriftform tritt (so auch BVerwG a.a.O Rn. 41; Eyermann, VwGO, 16. Auflage, § 55a Rn. 3 und Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage, § 55a Rn. 1). Dies folgt auch aus der Formulierung in § 3a Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 VwVfG 2019, dass die Schriftform durch bestimmte Formen elektronischer Übermittlung „ersetzt“ werden kann.
(2) Dieses schon bei einem Wortlautvergleich naheliegende Ergebnis wird bei einem Blick in die Gesetzgebungsmaterialien bestätigt. Denn in der Gesetzesbegründung zu dem Dritten Gesetz zur Änderung verfahrensrechtlicher Vorschriften vom 21. August 2002 (BGBl I, S. 3320), mit welchem die Regelung des § 3a in das Verwaltungsverfahrensgesetz eingefügt wurde, wird betont, dass elektronische Kommunikationsformen künftig „gleichberechtigt neben der Schriftform und der mündlichen Form“ rechtswirksam sollen verwendet werden können und die „durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform der mit einer qualifizierten elektronischen Signatur verbundenen Form“ gleichwertig sein soll (BT-Drs 14/9000 S. 26). Zudem ist (S. 27) davon die Rede, dass eine Möglichkeit geschaffen werden soll, die Schriftform durch eine funktionsäquivalente elektronische Alternative zu ersetzen. Beiden Einreichungsformen gemeinsam ist nach der Vorstellung des Gesetzgebers lediglich, dass es sich jeweils um eine Gedankenerklärung handelt (S. 28). Im Anwendungsbereich des § 70 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 3a VwVfG 2019 ist die mit einer qualifizierten elektronischen Signatur verbundene Einreichungsform daher kein Unterfall der Schriftform.
Dafür spricht auch die ausdrückliche Klarstellung in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 14/9000 S. 27 unter 3. und 4.), dass es Erscheinungsformen elektronischer Dokumente nicht nur als Alternative zur gesetzlich angeordneten Schriftlichkeit gebe, sondern auch im Rahmen der gesetzlich angeordneten Schriftform. Als Beispiel werden dort E-Mails ohne qualifizierte elektronische Signatur genannt. Solche Erscheinungsformen sind jedoch nicht Regelungsgegenstand des § 3a VwVfG und sollen einer ausdrücklichen (gesetzlichen) Regelung vorbehalten bleiben.
(3) Telelogische Argumente sprechen ebenfalls für die Auslegung, dass die elektronische Form i.S.d. § 3a VwVfG jedenfalls im Rahmen des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO kein Unterfall der Schriftform ist. Denn der Gesetzgeber wollte mit der Einführung elektronischer Kommunikationsformen im VwVfG zwar einerseits neuen technischen Entwicklungen Rechnung tragen und damit die Zugangsmöglichkeiten zur Verwaltung erweitern. Andererseits war es ihm aber ein zentrales Anliegen, die Authentizität und Integrität der elektronisch übermittelten Dokumente sicherzustellen. Als Mittel der Wahl erschienen ihm die Regelungen des Signaturgesetzes, denn ohne eine qualifizierte elektronische Signatur hatte ein elektronisches Dokument seiner Ansicht nach nicht die der Schriftform entsprechende Funktionalität und nur eine geringe Beweisqualität (BT-Drs 14/9000, S. 26 und S. 28). Diese Zielsetzung würde konterkariert, wenn elektronische Kommunikationsformen, die in den Anwendungsbereich des § 3a VwVfG fallen - wie die von der Klägerin hier gewählte elektronische Übermittlung über ein besonderes Behördenpostfach - plötzlich die Einreichungsform wechseln und den Charakter einer schriftlichen Erklärung annehmen könnten, sofern sie nicht den für eine elektronische Übermittlung erforderlichen Anforderungen entsprechen und beispielsweise - wie im vorliegenden Fall - nicht die notwendige qualifizierte elektronische Signatur aufweisen. Zudem würde der Anwendungsbereich des § 3a VwVfG unter Verkennung des gesetzgeberischen Anliegens in ganz erheblichem Umfang reduziert und Unsicherheit über die Wirksamkeit rechtserheblicher Erklärungen ausgelöst, wenn fehlgeschlagene elektronische Einreichungsformen, die unter § 3a VwVfG fallen, als schriftliche Einreichungsformen aufrechterhalten werden könnten und dies von der Behörde sodann aufwändig geprüft werden müsste.
(4) Aus dem unter (1) bis (3) Ausgeführten ergibt sich zugleich, dass den hier maßgeblichen Vorschriften (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO 2017 i.V.m. § 3a VwVfG 2019) ein unterschiedliches systematisches Verständnis von schriftlicher Einreichungsform einerseits und elektronischer Einreichungsform andererseits zugrunde liegt, das es nicht zulässt, die spezifischen Geltungsvoraussetzungen eines in elektronischer Form übermittelten Dokuments mittels eines Rückgriffs auf die Anforderungen der Schriftform zu umgehen.
(5) Dies hat zur Folge, dass die von der Klägerin gewählte elektronische Einreichung ihres Widerspruchs ohne erforderliche qualifizierte elektronische Signatur auch nicht nach den Kriterien aufrechterhalten werden kann, welche die Rechtsprechung zum Schriftformerfordernis entwickelt hat, um dem jeweiligen technischen Fortschritt auf dem Gebiet der Telekommunikation Rechnung zu tragen. Danach genügt auch eine Übermittlung von bestimmenden Schriftsätzen durch Telegramm, Fernschreiben (Telex), Telebrief, Telefax und Computerfax dem Schriftformerfordernis, obwohl in diesen Fällen kein eigenhändig unterschriebenes Original bei dem Gericht oder bei der Behörde eingeht (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 5.4.2000 - GmS-OGB 1.98 - juris; BVerwG, Urteil vom 25.1.2021 - 9 C 8.19 - juris Rn. 34 m.w.N.). Auf die Frage, ob der Widerspruch der Klägerin den Anforderungen der Schriftform genügt, kommt es schon mit Blick auf die von ihr gewählte alternative Einreichungsform nicht an.“
Dem folgt die Kammer.
Auch im Nachgang zum Schreiben vom 13. April 2023 legte die Klägerin bei dem Bundesamt während der Widerspruchsfrist nicht noch einmal gesondert (formwirksam) Widerspruch ein.
2. Eine Heilung des Formmangels liegt nicht in der sachlichen Bescheidung des Widerspruchs durch die Beklagte. Da es sich um einen Mangel der Form handelt, wurde hierdurch entgegen der Auffassung der Klägerin die gerichtliche Sachprüfungsbefugnis nicht erneut eröffnet.
a. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass im Zweipersonenverhältnis die sachliche Bescheidung eines verfristet erhobenen Widerspruchs durch die Widerspruchsbehörde die gerichtliche Sachprüfung erneut eröffnet. Im gerichtlichen Verfahren wird die Verspätung dadurch unbeachtlich.
Vgl. etwa bereits BVerwG, Urteile vom 16. Januar 1964 - VIII C 72.62 -, juris Rn. 18, vom 7. Januar 1972 - IV C 61.69 -, juris Rn. 9 m.w.N., vom 21. März 1979 - 6 C 10.78 -, juris, vom 4. August 1982 - 4 C 42.79 -, juris Rn. 11, und vom 28. Oktober 1982 - 2 C 4.80 -, juris Rn. 10. Vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 29. November 2023 - 6 C 3.22 -, juris Rn. 16.
Dieser Rechtsprechung ist trotz mit beachtlicher Argumentation fortdauernd vorgetragener Kritik aus der Literatur,
s. hierzu etwa die Darstellung von Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 70 Rn. 11,
auch die obergerichtliche Rechtsprechung gefolgt.
Vgl. etwa OVG Münster, Urteile vom 25. Juni 2001 - 14 A 782/00 -, juris Rn. 17, und vom 4. Dezember 2006 - 7 A 568/06 -, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteile vom 17. Dezember 2021 - 1 S 2416/20 -, juris Rn. 27, und vom 31. August 1979 - V 3404/78 -, juris Rn. 16; s. auch OVG Hamburg, Urteil vom 17. Mai 2000 - 5 Bf 31/96 -, juris Rn. 139.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beruht auf der Erwägung, dass die Widerspruchsfrist vornehmlich dem Schutz der Behörde selbst dient und es dieser deswegen freistehe, sich entweder mit dem Ergebnis der Unzulässigkeit des Widerspruchs auf die Fristversäumnis zu berufen oder aber unter Außerachtlassung der Fristversäumnis zur Sache selbst zu entscheiden.
BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 2023 - 1 WB 51/21 -, juris Rn. 21.
In Folge dessen kann die Versäumung der Widerspruchsfrist neben dem dafür gesetzlich bestimmten Fall der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 70 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 60 Abs. 1 bis 4 VwGO) von der Behörde nachträglich auch durch die sachliche Bescheidung geheilt werden.
Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 18. Dezember 1963 - OS II 106/62 -, DVBl. 1964, 599 (600).
b. Die Rechtsprechung beschränkt sich jedoch auf die Fälle der versäumten Widerspruchsfrist und ist auf den hiesigen Fall, dass ein Schreiben zwar innerhalb der Widerspruchsfrist, jedoch unter Verletzung der vorgegebenen Form bei der Widerspruchsbehörde eingegangen ist, nicht übertragbar. Eine Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde heilt einen vorhandenen Formmangel nicht.
VG Koblenz, Urteil vom 8. Oktober 2025 - 2 K 1144/24.KO -, juris Rn. 20; VG Hamburg, Urteil vom 11. September 2025 - 16 K 5288/21 -, juris Rn. 37; VG Greifswald, Urteil vom 21. April 2016 - 3 A 413/14 -, Rn. 16, juris; VGH Kassel, Urteil vom 18. Dezember 1963 - OS II 106/62 -, DVBl. 1964, 599 (600). Vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 17. Dezember 2021 - 1 S 2416/20 -, juris Rn. 27, juris: Zweifelhaft, dass Sachprüfung auch bei „Form- und Vertretungsmangel“ wieder eröffnet wird, sowie VG Schwerin, Urteil vom 23. April 2014 - 4 A 218/12 -, juris Rn. 36. Vgl. zum Sozialrecht auch BSG, Urteil vom 14. Mai 2025 - B 4 KG 1/24 R -, juris Rn. 15 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1988 - 6 C 24.87 -, juris Rn. 10. Aus der Literatur: Geis, in: NK-VwGO, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 70 Rn. 20 i.V.m. § 68 Rn. 42 ff.; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage 2024, § 70 Rn. 2; Funke-Kaiser, in: Bader/​Funke-Kaiser/​Stuhlfauth/​von Albedyll, VwGO, 9. Auflage 2025, § 70 Rn. 22.
Erst die formgerechte Einlegung des Widerspruchs eröffnet das Vorverfahren,
BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1981 - 7 C 55.79 -, juris Rn. 17, VG Augsburg, Urteil vom 17. September 1980 - AU 1 K 80 A.51 -, BayVBl. 1981, 315,
was das Verwaltungsgericht zu prüfen hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1988 - 6 C 24.87 -, juris Rn. 10 m.w.N.
Sie ist Voraussetzung dafür, dass die Entscheidungsbefugnis auf die Widerspruchsbehörde und später auf das Gericht übergeht.
Entschieden hat dies das Bundesverwaltungsgericht auch zur Wehrbeschwerdeordnung.
Vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2020 - 2 WRB 1.20 -, juris Rn. 13, 18 ff., 21, m.w.N.
Auch steht die Einhaltung der Formvorschriften, die eine weitergehende Schutzrichtung als die Vorschriften zur Widerspruchsfrist haben,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2020 - 2 WRB 1.20 -, juris Rn. 22 (zur WBO),
weder zur Disposition der Widerspruchsbehörde,
BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2020 - 2 WRB 1.20 -, juris Rn. 16; OVG Greifswald, Beschluss vom 14. Juni 2022 - 1 M 43/22 OVG -, juris Rn. 24; VGH Kassel, Urteil vom 18. Dezember 1963 - OS II 106/62 -, DVBl. 1964, 599 (600); VG Augsburg, Urteil vom 17. September 1980 - AU 1 K 80 A.51 -, BayVBl. 1981, 315 (316),
noch des Verwaltungsgerichts.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2020 - 2 WRB 1.20 -, juris Rn. 13, 22 (Truppendienstgericht).
Andernfalls hätte die Widerspruchsbehörde es - bewusst oder unbewusst - in der Hand, das vom Gesetzgeber gerade im Vergleich zur Widerspruchsfrist äußerst diffizil ausgestaltete System zulässiger Formeinreichungen zu unterlaufen. Die Frage der Zulässigkeit der Klage darf insoweit nicht vom Verhalten der Widerspruchsbehörde, das gerade in der Massenverwaltung auch von zufälligen Umständen geprägt sein kann, abhängen.
Soweit sich vereinzelt gegenteilige Judikate finden,
vgl. bereits OVG Münster, Urteil vom 28. Juni 1972 - IV A 816/70 - DÖV 1972, 798,
enthalten diese entweder keine nähere Begründung bzw. hinreichende Auseinandersetzung mit der vorstehend aufgezeigten Problematik,
OVG Münster, Urteil vom 25. Juni 2001 - 14 A 782/00 -, juris Rn. 17,
oder die in solchen Entscheidungen erfolgte Bezugnahme auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umfasst tatsächlich ausschließlich Entscheidungen, die zu verfristet erhobenen Widersprüchen ergangen sind.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 20. Oktober 2023 - 16 K 3063/21 -, juris Rn. 50; VG Cottbus, Urteil vom 8. Oktober 2018 - 3 K 1546/16 -, juris Rn. 44; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 9. Juli 2009 - 4 K 409/09.NW -, juris Rn. 29.
Ihnen ist, selbst wenn man den formunwirksamen Widerspruch zugleich als verspäteten Widerspruch behandelt wissen möchte,
Vgl. hierzu die Darstellung von Porsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 48. EL Juli 2025, § 70 Rn. 11,
jedenfalls nicht zu folgen. Sie übergehen die fehlende Sachherrschaft der Widerspruchsbehörde, über einen bestandskräftig gewordenen Ausgangsbescheid zu entscheiden, und das Regelungsregime der §§ 48, 49, 51 VwVfG, für deren Rückgriff die Widerspruchsbehörde grundsätzlich unzuständig ist.
c. Vorstehendes zu Grunde gelegt war der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bescheid der Beklagten vom 14. März 2023 im Zeitpunkt der Klageerhebung mangels ordnungsgemäßer Einleitung eines Vorverfahrens in Bestandskraft erwachsen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1979 - 6 C 10.78 -, juris 19 (der wirksame Widerspruch berühre die Bestandskraft des Bescheids); zum verspätet erhobenen Widerspruch s. BVerwG, Beschluss vom 12. Oktober 2006 - 8 B 21.06 -, juris Rn. 4,
die die Widerspruchsbehörde (auch) mit ihrer (Sach-)Entscheidung nicht mehr durchbrechen konnte.
3. Schon aufgrund dessen ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein Widerspruchsverfahren nach § 68 VwGO über die - hier nicht einschlägigen - gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus ausnahmsweise auch dann entbehrlich ist, wenn dessen Zweck bereits Rechnung getragen ist oder dieser ohnehin nicht mehr erreicht werden kann,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. September 2010 - 8 C 21.09 -, juris Rn. 26,
und die das Bundesverwaltungsgericht - in sich wandelnder Form -,
zahlreiche Rechtsprechungsnachweise bei Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 68 Rn. 28 ff.; und Porsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 48. EL Juni 2025, § 68 Rn. 28 ff.,
vertritt, nicht anwendbar. Der Rechtsprechung liegen - soweit ersichtlich - ausnahmslos Sachverhalte zu Grunde, in denen während der noch laufenden Widerspruchsfrist ein formwirksam eingelegter, aber nicht statthafter Rechtsbehelf (i.d.R. eine Klage statt eines Widerspruchs) erhoben worden, mithin das Institut des Widerspruchsverfahrens als solches übergangen worden ist. Dies ist hier anders. Für eine Ausweitung bzw. Übertragung dieser Ausnahmerechtsprechung auf den hiesigen Fall besteht mit Blick auf die vorstehend genannten Unterschiede auch kein Anlass. Für ein eingeschränktes Verständnis spricht ferner, dass sich das Bundesverwaltungsgericht selbst seiner Rechtsprechung in solchen Verfahren, in denen die Klage gegen Bescheide gerichtet war, mittels derer verspätet eingelegte Widersprüche sachlich beschieden worden waren, nicht bedient.
Unabhängig davon fehlte - wie zuvor unter 2. dargestellt worden ist - der Beklagten die Befugnis, über den formunwirksam erhobenen Widerspruch noch in der Sache zu entscheiden. Dies gilt entsprechend für das Verwaltungsgericht.
Vgl. nochmals BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2020 - 2 WRB 1.20 -, juris Rn. 13, 22; VG Augsburg, Urteil vom 17. September 1980 - AU 1 K 80 A.51 -, BayVBl. 1981, 315 (316).
Der Vortrag der Klägerin, die Zwecke des Widerspruchsverfahrens seien sämtlich erreicht, trifft nach Auffassung der Kammer in der vorliegenden Fallkonstellation ebenfalls nicht zu. So würde etwa die Entlastungsfunktion der Gerichtsbarkeit,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. September 2010 - 8 C 21.09 -, juris Rn. 30; Geis, in: NK-VwGO, 6. Aufl. 2025, § 68 Rn. 19.
unterlaufen, wenn in Verfahren mit einem bereits bestandskräftig gewordenen Ausgangsbescheid seitens des Gerichts inhaltlich zu entscheiden wäre. Hierin liegt ein Unterschied zu den Fällen, in denen rechtzeitig ein formwirksamer, wenn auch nicht statthafter Rechtsbehelf eingelegt worden ist.
II. Die Klage ist mit ihrem Antrag zu II. als allgemeine Leistungsklage (§ 113 Abs. 4 VwGO in entsprechender Rechtsanwendung),
vgl. OVG Münster, Urteil vom 30. November 2021 - 9 A 118/16 -, juris Rn. 78 ff.; VG Köln, Urteil vom 20. März 2024 - 14 K 6556/20 -, juris Rn. 24,
jedenfalls unbegründet.
Da die Beklagte bestandskräftig entschieden hat, dass der Klägerin kein Erstattungsanspruch zusteht, kommt ihr schon nicht der geltend gemachte und auf die sinngemäße Anwendung von §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB gestützte,
vgl. OVG Münster, Urteil vom 30. November 2021 - 9 A 118/16 -, juris Rn. 266 ff., 274,
Zinsanspruch zu.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da den entscheidungserheblichen Rechtsfragen grundsätzliche Bedeutung zukommt. Auch wenn der Auslegung ausgelaufenen Rechts regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung (mehr) zukommt, weil das mit der Grundsatzberufung verfolgte Ziel, eine Rechtsfrage im Interesse der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts für die Zukunft richtungsweisend zu klären, grundsätzlich nicht mehr erreicht werden kann,
vgl. Seibert, in: NK-VwGO, 6. Aufl. 2025, § 124 Rn. 146 m.w.N.,
haben die hier entscheidungserheblichen Rechtsfragen zu den Anforderungen an die formwirksame Einlegung des Widerspruchs trotz des Umstands, dass während des Klageverfahrens durch Neufassung von § 3a Abs. 3 VwVfG eine Rechtsänderung eingetreten ist, allein für mehrere Dutzend in der Kammer anhängigen Verfahren und damit für zahlreiche Altfälle Bedeutung. Losgelöst stellen sich Rechtsfragen zur etwaigen Heilung eines formunwirksam erhobenen, behördlich aber in der Sache beschiedenen Widerspruchs bzw. der Entbehrlichkeit des Vorverfahrens aufgrund von Zweckerreichung in einer solchen Situation auch unabhängig von der Rechtsänderung, so dass die Rechtsfragen im Interesse der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts für die Zukunft richtungsweisend zu klären sind.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustel­lung bei dem Ver­wal­tungsgericht Köln schriftlich Berufung ein­gelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil be­zeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begrün­den. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün­- s­ter schriftlich einzu­reichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf ge­stellten Antrag von dem Vorsitzenden des Se­nats verlängert werden. Die Begrün­dung muss einen be­stimm­ten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzufüh­renden Gründe der An­fechtung (Berufungsgründe).
Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
110.439,84 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG und berücksichtigt die ursprünglich eingeklagte Hauptforderung. Die geltend gemachten Zinsansprüche bleiben als Nebenforderung außer Betracht, § 43 Abs. 1 GKG.
vgl. OVG Münster, Urteil vom 30. November 2021 - 9 A 118/16 -, juris Rn. 286.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 48, 49, 51 VwVfG
§ 3a VwVfG
§ 91 VwGO
§ 68 VwGO
§ 102a VwVfG
§ 103 VwVfG
§ 55a VwGO
§ 81 VwGO
§ 167 VwGO
§ 21 Abs. 1 Alt. 2 BGebG
§ 3a Abs. 2 VwVfG
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 68 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 4 VwVfG
§ 3a Abs. 3 Nr. 2a VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 4 VwVfG
§ 102a Satz 1 VwVfG
§ 102a Satz 2 VwVfG
§ 102a Satz 1 und 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 96 Abs. 1 VwVfG
§ 3a Abs. 3 VwVfG
§ 55a Abs. 3 und Abs. 4 Nr. 2 VwGO
§ 3a Abs. 1 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 VwVfG
§ 3a in das Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 70 Abs. 2 VwGO
§ 60 Abs. 1 bis 4 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3a Abs. 3 VwVfG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 43 Abs. 1 GKG
§ 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 1442
DÖV 1972, 798,

132
9 A 118/16
14 K 6556/20
24 L 1470/22
2 K 1932/23
5 S 673/24
14 B 1351/22
2 K 3493/23
4 CN 3.19
13 S 1336/24
2 BvR 1631/90
1 C 10.06
8 B 230/23
8 C 18.11
6 C 119.81
8 C 4.21
2 WRB 1.20
2 A 96/15
7 B 15.10
7 B 79.10
3 ZB 21.28
6 C 12.15
1 M 43/22
9 C 8.19
VIII C 72.62
IV C 61.69
6 C 10.78
4 C 42.79
2 C 4.80
6 C 3.22
14 A 782/00
7 A 568/06
1 S 2416/20
5 Bf 31/96
1 WB 51/21
2 K 1144/24
16 K 5288/21
3 A 413/14
4 A 218/12
B 4 KG 1/24 R
6 C 24.87
7 C 55.79
2 WRB 1.20
1 M 43/22
IV A 816/70
16 K 3063/21
3 K 1546/16
4 K 409/09
8 B 21.06
8 C 21.09
9 A 118/16