Oberverwaltungsgericht Bremen (Bremen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-09, Aktenzeichen 1 B 342/20

Tenor:
Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen OVG: 1 B 342/20 Beschluss In der Verwaltungsrechtssache der – Antragstellerin – Prozessbevollmächtigte: g e g e n die Freie Hansestadt Bremen, vertreten durch die Senatorin für Gesundheit, Frauen und Verbraucherschutz, Contrescarpe 72, 28195 Bremen – Antragsgegnerin – Prozessbevollmächtigte: hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch Richter Prof. Sperlich, Richterin Dr. Koch und Richter Dr. Kiesow am 9. November 2020 beschlos- sen: Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abge- lehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2 Der Streitwert wird zum Zwecke der Kostenberechnung auf 10.000,00 Euro festgesetzt. Gründe I. Die Antragstellerin betreibt in Bremen ein Fitnessstudio und begehrt die Außervollzugset- zung einer Regelung der Neunzehnten Coronaverordnung, mit der die Betriebsschließung aller Fitnessstudios für den Publikumsbetrieb angeordnet worden ist. Am 31.10.2020 wurde im Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen die Neunzehnte Ver- ordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Neunzehnte Coronaverordnung) verkündet (Brem.Gebl. S. 1237). Die in dieser Verordnung getroffenen Neuregelungen gehen zurück auf den Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungs- chefinnen und Regierungschefs der Länder, ab dem 02.11.2020 deutschlandweit zusätzli- che Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens zu treffen. Zur Begründung des Beschlusses wurde ausgeführt, dass das Infektionsgeschehen in nahezu allen Regio- nen Deutschlands mit einer exponentiellen Dynamik verlaufe. Dies habe dazu geführt, dass in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr ge- währleistet werden könne. Aktuell verdoppelten sich alle sieben Tage die Infiziertenzahlen und alle zehn Tage die Zahl der Intensivpatienten. Nach den Statistiken des Robert-Koch- Institutes seien die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sei es deshalb erforderlich, durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insge- samt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere exponentielle Wachstum der Infiziertenzahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforde- rung des Gesundheitssystems führen und die Zahl der schweren Verläufe und der Todes- fälle würde erheblich ansteigen. Zu den vor diesem Hintergrund vereinbarten zusätzlichen Maßnahmen gehören Kontaktbeschränkungen, Übernachtungsverbote für Inlandsreisen zu touristischen Zwecken sowie die Schließung zahlreicher Institutionen und Einrichtungen der Freizeitgestaltung von Theatern und Kinos über den Freizeitsport bis zu den Spielhal- len. Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienten, sollen danach nicht mehr stattfinden. Auch Gastronomiebetriebe jeglicher Art sowie Dienstleistungsbetriebe im Bereich der Kör- perpflege würden geschlossen. Demgegenüber wurde vereinbart, die Geschäfte des Groß- und Einzelhandels geöffnet zu lassen. Auch Schulen und Kindergärten sollen danach offen bleiben. Für die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betriebe,
3 Selbständige, Vereine und Einrichtungen werde vom Bund eine außerordentliche Wirt- schaftshilfe gewährt, die 75% des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats be- trage. Mit der Neunzehnten Coronaverordnung hat der Senat die in dem Beschluss vereinbarten Beschränkungen umgesetzt. Speziell in Hinblick auf den Betrieb von Fitnessstudios heißt es in § 4 Abs. 2 Nr. 5: „(2) Bis zum 30. November 2020 werden folgende Einrichtungen wie folgt ge- schlossen: (…) 5. Saunen, Solarien und Fitnessstudios für den Publikumsbetrieb, (…).“ Gemäß § 25 ist die Verordnung am 02.11.2020 in Kraft getreten. Die Antragstellerin hält diese Regelung für rechtswidrig. Die Rechtsgrundlage für die Ver- ordnung verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach die- ser Vorschrift müssten Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Auswahl der erteilten Ermächtigung bestimmen. § 28 IfSG genüge die- sen Bestimmtheitsanforderungen auch nach der erfolgten Gesetzesänderung nicht. Die in der Geschichte der Bundesrepublik ebenso einmaligen wie massiven Grundrechtseingriffe würden auf zwei Sätze einer Generalklausel gestützt. Die Vorschrift ermächtige im Ergeb- nis zu allen denkbaren Grundrechtseingriffen. In der Literatur und der Rechtsprechung seien die verfassungsrechtlichen Bedenken bereits geltend gemacht worden. Der Gesetz- geber habe hierauf aber bisher nicht reagiert. Auch der Präsident des Verfassungsgerichts- hofs Rheinland-Pfalz habe den Bundestag aufgefordert, die Corona-Auflagen auf eine be- lastbare rechtliche Grundlage zu stellen. Seit Monaten formulierten Verwaltungsgerichte bundesweit Bedenken gegenüber dem bislang weitgehend exekutiven Regelungsregime der Coronaverordnung. Diese deutlichen Warnhinweise würden noch nicht hinreichend wahrgenommen. Die Ermächtigungsgrundlage sei daher nichtig, da es an der zwingend notwendigen Beteiligung des Parlaments fehle. Auch der bisherige Gesetzentwurf zur Ein- fügung eines § 28a IfSG stelle keine Besserung dar. Auch danach seien Betriebsschlie- ßungen ohne nähere Eingrenzung möglich. Auf eine wie in § 28 IfSG geforderte Erforder- lichkeit sei in der neuen Vorschrift nicht mehr vorgesehen. § 28 IfSG sei auch nicht anwendbar. Zwar mögen sich Maßnahmen nach § 28 IfSG auch gegen sogenannte Nichtstörer richten dürfen. Die nach dieser Vorschrift zu treffenden Maßnahmen dürften sich hingegen nicht gegen Einrichtungen wenden, in denen weder Kranke noch Krankheitsverdächtige festgestellt worden seien. Die Maßnahme habe allein
4 präventiven Charakter. Damit sei der Anwendungsbereich des § 16 IfSG eröffnet mit der Folge, dass für die Maßnahmen Entschädigungen zu gewähren seien. Die getroffenen Schutzmaßnahmen seien auch nicht notwendig. Es bestünden erhebliche Zweifel an der Wirkung des Verbots auf das Infektionsgeschehen. Die Antragsgegnerin gehe offenbar irrig davon aus, dass durch den Betrieb des Fitnessstudios trotz der umfang- reichen und effektiven Hygienekonzepte ein erhebliches Infektionsrisiko begründet werde. Allein die steigenden Infektionszahlen reichten zur Rechtfertigung der tiefgreifenden Grundrechtseingriffe nicht aus. Die Antragsgegnerin müsse anhand konkreter Nachweise belegen, dass die erhöhten Infektionszahlen auch auf Fitnessstudios zurückzuführen seien. Auch das OVG Niedersachsen habe in seiner Entscheidung zu den Beherbergungs- verboten darauf hingewiesen, dass die schlichte Anknüpfung an die Infiziertenzahlen un- zureichend sei. Nicht einmal die bislang statistisch und tatsächlich wiederlegte Überforde- rung des Gesundheitssystems könne für sich genommen eine taugliche Rechtfertigung für die Grundrechtseingriffe darstellen. Seit der Wiedereröffnung von Fitnessstudios sei es im gesamten Bundesgebiet zu keinem einzigen bekannt gewordenen Fall gekommen, in dem eine Infektion mit dem Coronavirus in einem Fitnessstudio erfolgt sei. Von ihnen gehe keine nachweisbare Infektionsgefahr aus. Anders als in anderen Bereichen sei eine hundertpro- zentige Nachverfolgung der Kontakte möglich. Der Grund für den erheblichen Anstieg der lokalen Inzidenzwerte liege jeweils in privaten Feiern und ausufernden Freizeitgestaltun- gen unter Missachtung der Abstandsregelungen. Der Betrieb eines Fitnessstudios habe hiermit nichts zu tun. Die schlichte Kontaktreduzierung sei auch ungeeignet das erstrebte Ziel zu erreichen. Es komme nicht auf die Anzahl, sondern vielmehr auf die Art der Kontakte an. Durch den erneuten Lockdown werde mit dem Fitnesssektor eine Branche bestraft, die nachweislich keine Gefahrenquelle darstelle. Die angekündigten staatlichen Hilfen seien nicht geeignet den entstehenden Schaden zu kompensieren. Die Anordnung der Betriebs- schließung verstoße auch gegen Art. 3 GG, da es keinerlei Rechtfertigung gebe, den Ge- werbebetrieb der Antragstellerin anders zu behandeln als die unter Auflagen erlaubten Ge- werbe des Einzelhandels und der Friseurbetriebe. Die Antragsgegnerin weist die rechtlichen Bedenken zurück. Das angerufene Oberverwal- tungsgericht habe bereits in einer vorhergehenden Entscheidung bestätigt, dass es sich bei § 32 i.V.m. § 28 IfSG um eine hinreichend bestimmte, verfassungskonforme gesetzliche Grundlage handele. Dass die Antragsgegnerin Schutzmaßnahmen auch gegen soge- nannte Nichtstörer richten könne, sei mittlerweile als unstreitig anzusehen. Die Schließung von Fitnessstudios nach § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Coronaverordnung sei auch verhältnismäßig. Die Schließung von Einrichtungen, in den Menschen auf engstem Raum
5 zusammen kämen, sei im höchsten Maße geeignet, das Infektionsgeschehen einzudäm- men. Das hätten bereits die Maßnahmen während der ersten Welle gezeigt. Die derzeitige Entwicklung der Infektionszahlen sei besorgniserregend. Das Infektionsgeschehen sei in der gesamten Bundesrepublik außer Kontrolle geraten. Die Krankenhäuser vermeldeten bereits, dass die Bettenzahlen knapp würden, da zunehmend Covid-19-Patienten in die Kliniken eingeliefert würden. In der Stadtgemeinde Bremen liege der Inzidenzwert derzeit bei 243 Neufällen. Stationär seien derzeit 111 Covid-19-Patienten in Bremer Kliniken auf- genommen, davon 19 auf Intensivstationen. Das Infektionsgeschehen habe im Oktober eine derart rasante Entwicklung genommen, dass eine konkrete Zuordnung nicht mehr möglich sei. Daher sei es erforderlich, die sozialen Kontakte der Menschen soweit wie möglich einzuschränken. In Fitnessstudios komme es auch bei Einhaltung bestimmter Hy- gienevorschriften zu einer Vielzahl menschlicher Kontakte. In der Regel finde der Besuch eines Fitnessstudios in geschlossen Räumen statt und führe aufgrund der sportlichen Ak- tivitäten zu einem verstärkten Ausstoß von möglicherweise infektiösen Aerosolen. Die Schließung von Fitnessstudios sei daher ein geeignetes Mittel zur Eindämmung der Coronapandemie. Die Schließung der Fitnessstudios sei auch erforderlich. Auch Hygiene- konzepte könnten zum jetzigen Zeitpunkt die Infektionsgefahren nicht wirksam eindäm- men. Auch unter Einhaltung der Hygienekonzepte bestehe die Gefahr der Infektionswei- tergabe. Um ein noch weiterreichendes Herunterfahren des öffentlichen Lebens, insbeson- dere die Schließung von Schulen und Kitas zu vermeiden, seien diese Einschränkungen der privaten Freizeitgestaltung ergriffen worden. Die Belastung der Antragstellerin sei auch angemessen. Denn mit den Grundrechtseingriffen verbundenen Umsatzeinbußen stehe die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems gegenüber. Die Situation in anderen Re- gionen weltweit habe gezeigt, in welche Lage das staatliche Gesundheitssystem geraten könne, wenn Maßnahmen zu spät ergriffen würden. Wegen der erheblichen Grundrechts- relevanz sei eine Evaluierung der Maßnahmen bereits nach 14 Tagen vorgesehen. Über die Fortgeltung der Maßnahmen solle dann erneut diskutiert werden. Im Übrigen erhielten die betroffenen Einrichtungen eine finanzielle Unterstützung des Bundes, um die Intensität der Maßnahmen abzumildern. II. Der zulässige Antrag ist unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstwei- ligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. 1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung er- lassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
6 Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind in erster Linie die Erfolgsaus- sichten im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechts- schutzes bereits absehen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14, juris Rn. 12). Das gilt umso mehr, je kürzer die Geltungsdauer der angegriffenen Normen be- fristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über einen Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn – wie hier – die angegriffenen Normen in quantita- tiver und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrolleilverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effekti- ven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 18; BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 NE 20.632, juris Rn. 31). Ergibt demnach die Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag voraus- sichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anord- nung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. 2. Nach diesen Maßstäben kommt eine vorläufige Außervollzugsetzung des § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Coronaverordnung nicht in Betracht. Bei summarischer Prüfung bestehen gegen das bis zum 30.11.2020 befristete Verbot der Öffnung von Fitnessstudios keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Dabei verkennt der Senat nicht, dass die angegriffene Norm einen zeitlich befristeten Eingriff in das Grund- recht der Berufsausübungsfreiheit des Betriebs der Antragstellerin und zahlreicher anderer Betriebe begründet. Dieser Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist aber – soweit im Eil- verfahren feststellbar – von einer jedenfalls derzeit noch verfassungskonformen gesetzli- chen Grundlage getragen (aa)). Zudem wird sich § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Corona- verordnung in einem Hauptsacheverfahren voraussichtlich als formell (bb)) und materiell (cc)) rechtmäßig erweisen. aa) Die in der Hauptsache angegriffene Verordnung findet in § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 12.05.2020 in Bezug auf die Zweite Coronaver- ordnung und das darin enthaltene Verbot des Betriebs von Fitnessstudios festgestellt, dass die §§ 32 Satz 1 und 2, 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (zuletzt geändert durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 27.03.2020 [BGBl. 2020 I S. 587 ff.]) eine hinreichende gesetzliche Grundlage darstellen,
7 die insbesondere auch mit den Vorgaben von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und dem Parla- mentsvorbehalt vereinbar ist (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 12.05.2020 - 1 B 144/20, juris). Daran ist auch zum jetzigen Zeitpunkt mit Blick auf die Regelungen der Neunzehnten Coronaverordnung jedenfalls im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens fest- zuhalten. Durch § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Vorausset- zungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG lautet folgendermaßen: „Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider fest- gestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausschei- der war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbeson- dere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Ver- breitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen ver- pflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter be- stimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zu- ständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen be- schränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrich- tungen oder Teile davon schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 des Grundgesetzes), der Ver- sammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 des Grund- gesetzes) werden insoweit eingeschränkt.“ Von einem Verstoß der Verordnungsermächtigung nach § 32 Sätze 1, 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den Parlamentsvorbehalt bzw. das Wesentlichkeits- prinzip oder gegen das Zitierverbot ist jedenfalls derzeit noch nicht auszugehen. (1) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnun- gen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Da- nach soll sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Er- mächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (vgl. dazu nur BVerfG, Beschl. v. 21.09.2016 - 2 VL 1/15, juris Rn. 54 ff. m.w.N.).
8 Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen las- sen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsge- schichte der Norm (st. Rspr; vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.09.2016 - 2 VL 1/15, juris Rn. 55). Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stel- len sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grund- rechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch rechtfertigen, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungs- geber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.09.2016 - 2 vL 1/15, juris Rn. 57; vgl. auch OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 28 m.w.N.). Nach diesen Maßstäben kann ein Verstoß von § 32 Sätze 1, 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht festgestellt werden. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG enthält danach keine unzulässige Globalermächtigung für den Verordnungsgeber. Zwar ist die Regelung als offene Generalklausel ausgestaltet, um den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verord- nungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11, juris Rn. 24). Denn der Gesetzgeber ist bei Erlass der Regelung davon ausgegangen, dass sich die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei einem Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vorn- herein übersehen lässt. Allerdings hat er unter anderem bereits mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Gene- ralklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen. Denn § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Satz 2 IfSG stehen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht in einem Spezialitätenverhältnis;
9 vielmehr können alle notwendigen Schutzmaßnahmen auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG gestützt werden. Die in Satz 2 beispielhaft genannten Schutzmaßnahmen werden lediglich gesondert erwähnt, um einerseits ihre erhebliche Be- deutung hervorzuheben und andererseits Verstöße gegen vollziehbare Anordnungen inso- weit strafrechtlich (vgl. § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG) ahnden zu können (vgl. zum Ganzen BT- Drs. 8/2468, S. 11, 27 f. zur Vorgängerregelung des § 34 BSeuchG, und BT-Drs. 14.2530, S. 16, 74 f.; dazu eingehend, BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 CS 20-611, juris Rn. 11 ff., 16). Dass nach Inhalt und Zweck der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG grund- sätzlich auch Betriebsschließungen als eine mögliche Schutzmaßnahme verordnet werden können, ist vor diesem Hintergrund unzweifelhaft. Dafür spricht, dass Betriebe mit Publi- kumsverkehr – wie auch Fitnessstudios – den in Satz 2 der Vorschrift ausdrücklich genann- ten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit ähneln, als dass sie ebenso wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einem begrenzten Ort sind und da- mit ein besonderes Risiko für die Weiterverbreitung einer von Mensch zu Mensch über- tragbaren Krankheit darstellen (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 298/20.NE, juris Rn. 48 m.w.N.). Schließlich hat der Parlamentsgesetzgeber auch das Ausmaß der dem Verordnungsgeber erteilten Rechtsmacht bestimmt. Diese beschränkt sich auf „notwendige Schutzmaßnah- men“. Innerhalb des dem Verordnungsgeber hierdurch zuwachsenden Regelungsermes- sens ist damit eine Normierung zulässig, soweit und solange diese zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung einer übertragbaren Krankheit geboten ist und gegenüber den davon Betroffenen nicht unverhältnismäßig wirkt (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11, juris Rn. 24 zu behördlichen Maßnahmen). Inhalt, Zweck und Ausmaß der vom Gesetzgeber erteilten Verordnungsermächtigung sind daher als hinreichend bestimmt anzusehen. (2) Jedenfalls derzeit dürfte § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG auch für vorübergehende landesweite Betriebsschließungen dem Parlamentsvorbehalt („Wesentlichkeitstheorie“) noch genügen. Der Senat teilt die insoweit in der Rechtsprechung anderer Obergerichte geäußerten Zwei- fel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsgrundlage nicht (vgl. hierzu etwa BayVGH, Beschl. v. 05.11 .2020 – 20 NE 20.2468).
10 Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt ge- bietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grund- rechtsausübung, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber selbst getroffen wer- den. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungs- gegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tra- genden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten zu entnehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.04.2014 - 2 BvF 1/12, juris Rn. 101 ff. m.w.N.; BVerfG, Urt. v. 24.09.2003 - 2 BvR 1436/02, juris Rn. 67 f. m.w.N.). Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Ge- setzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich da- bei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beur- teilen. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die ge- setzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbeson- dere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12, juris Rn. 182). Nach diesen Maßstäben begegnet es auch unter Berücksichtigung der erheblichen Ein- griffsintensität keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als offene Generalklausel ausgestaltet ist. Regelungsziel ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungs- geber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 30 m.w.N.). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht abschließend bestimmen. Der Sinn gefahrenabwehr- rechtlicher Generalklauseln besteht gerade darin, auf kaum bzw. schwer vorhersehbare – in diesem Sinne atypische, weil nicht abschließend in typisierenden Standardbefugnissen abbildbare – Gefahrenlagen reagieren zu können (vgl. Rixen, Gesundheitsschutz in der Coronavirus-Krise – Die (Neu-)Regelungen des Infektionsschutzgesetzes, NJW 2020, 1097,1099 m.w.N.). Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige“ Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinde- rung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch
11 den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Bre- men, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 30 unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Es spricht zwar einiges dafür, dass wegen der erheblichen Auswirkungen auf die Berufs- freiheit für eine Vielzahl von Normadressaten prinzipiell eine über die Grenzen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung zur Normierung flächendeckender Be- triebsuntersagungen durch den parlamentarischen Gesetzgeber besteht. Der Gesetzvor- behalt in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ist nach Möglichkeit entsprechend den Belangen der jeweils berührten Lebensgebiete durch fachlich orientierte Gesetze auszufüllen (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage v. 24.10.2001 - 6 C 3.01, juris Rn. 53 m.w.N.). In der Rechtspre- chung ist allerdings anerkannt, dass es im Rahmen unvorhergesehener Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, nicht hinnehmbare gravie- rende Regelungslücken jedenfalls für einen Übergangszeitraum insbesondere auf der Grundlage von Generalklauseln zu schließen und auf diese Weise selbst sehr eingriffsin- tensive Maßnahmen, die an sich einer besonderen Regelung bedürfen, vorübergehend zu ermöglichen. Der Rückgriff auf die Generalklausel, der um der effizienten Gefahrenabwehr willen in atypischen Situationen gerade auch intensive Grundrechtseingriffe und Grund- rechtseingriffe gegenüber einer Vielzahl von Personen rechtfertigt, wird erst unzulässig, wenn die Situation von einer atypischen zu einer typischen geworden ist und sich für die Maßnahme Standards entwickelt haben (BVerfG, Beschl. v. 08.11.2012 - 1 BvR 22/12, juris Rn. 25; BVerwG, Beschl. v. 31.01.2019 - 1 WB 28.17, juris Rn. 35; BVerwG, EuGH- Vorlage v. 24.10.2001 - 6 C 3.01, juris Rn. 54 m.w.N.; vgl. auch bereits: OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20 juris Rn. 34 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen auch für die Anwendung der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel zur Vermeidung nicht vertretbarer Schutzlücken jedenfalls derzeit noch vor. Bei dem vorliegenden Pandemiefall handelt es sich um ein derart außergewöhnliches und in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispielloses Ereignis, dass der zu- ständige Bundesgesetzgeber eine spezielle Ermächtigung für Maßnahmen, wie sie jetzt für dessen Bewältigung etwa mit § 4 Abs. 2 der Neunzehnten Coronaschutzverordnung ergriffen werden, bislang nicht vorsehen musste. Vom Gesetzgeber konnte auch nicht er- wartet werden, eine solche Rechtsgrundlage bereits jetzt geschaffen zu haben. Die Pan- demie hat Deutschland erst ab März dieses Jahres mit voller Wucht getroffen. Die Entwick- lung gestaltete sich bislang dynamisch und unvorhersehbar. Nachdem nach der sogenann- ten ersten Welle die Infektionszahlen deutlich zurückgegangen waren und die Ausbrei- tungsgeschwindigkeit erheblich gesunken war, war nicht vorhersehbar, dass tatsächlich
12 wieder flächendeckende Maßnahmen dieses Ausmaßes erforderlich werden würden. Wis- senslücken in Bezug auf die Erkrankung selbst und ihre Ausbreitung werden erst allmählich geschlossen. Ob eine Impfung oder eine effektive und flächendeckende Behandlung zeit- nah möglich sein wird und wie die Gesellschaft somit zukünftig mit der Pandemie umgehen muss, werden erst die nächsten Monate zeigen. Daher erscheint der übergangsweise Rückgriff auf die Generalklausel jedenfalls derzeit noch gerechtfertigt. Im Übrigen bereitet der Bundestag derzeit eine Änderung des Infektionsschutzgesetzes vor. Danach soll der § 28 um einen § 28a ergänzt werden, der genau beschreibt, wie weit der Bundestag Bun- desregierung und Länder ermächtigt ist, besonders einschneidende Maßnahmen konkret benennt und weitere tatbestandliche Voraussetzungen – insbesondere die Feststellung ei- ner pandemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag – normiert (vgl. BT-Drs. 19/23944 vom 03.11.2020). Den insoweit von der Antragstellerin gegen den bisher nur im Entwurf vorliegenden Normtext des § 28a IfSG geäußerten Bedenken, die sich vor allem auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beziehen, muss im vorliegen- den Kontext nicht weiter nachgegangen werden, weil sie für die Rechtmäßigkeit der hier maßgeblichen Verordnungsermächtigung nicht von Belang sind. Schließlich besteht derzeit auch ein dringender Handlungsbedarf, der zur Schließung gra- vierender, bei einer Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen nicht mehr vertretbarer Schutzlücken den vorübergehenden Rückgriff auf die infektionsschutz- rechtliche Generalklausel gebietet (dazu sogleich auch unter cc); vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 398/20.NE, juris Rn. 61). (3) Auch ein Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG besteht nicht. Zwar benennt § 32 Satz 3 IfSG Art. 12 Abs. 1 GG nicht als ein solches Grundrecht, das durch die Rechtsverordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingeschränkt werden kann. Dies ist jedoch auch nicht erforderlich. Gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das ein- geschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen. Die Regelung dient der Sicherung derje- nigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Ge- setzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden könnten. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzes- wortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffe- nen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen wer- den in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen
13 Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier er- scheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen insbesondere auch berufsregelnde Gesetze i. S. v. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. bereits BVerfG, Urt. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 u.a., juris Rn. 99; Beschl. v. 04.05.1983 - 1 BvL 46/80 u.a., juris Rn. 26 ff. sowie Beschl. v. 18.02.1970 - 2 BvR 531/68, juris Rn. 45; OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 398/20.NE, juris Rn. 62 ff. m.w.N.). bb) Die Neunzehnte Coronaverordnung ist formell rechtmäßig. Sie ist von der Senatorin für Gesundheit, Frauen und Verbraucherschutz erlassen worden. Auf diese hat der Senat (Landesregierung) die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG gemäß § 6 Satz 1 der bremischen Verordnung über die zuständigen Behörden nach dem Infektionsschutzgesetz i.V.m. § 32 Satz 2 IfSG wirksam übertragen (dazu ausführlich: OVG Bremen, Beschl. v. 22.04.2020 - 1 B 111/20, juris Rn. 33). Die Neunzehnte Corona- verordnung ist am 31.10.2020 gemäß § 1 Abs. 2 BremVerkündungsG ordnungsgemäß im Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen bekanntgemacht worden. cc) Auch in materieller Hinsicht bestehen nach summarischer Prüfung gegen die hier an- gegriffene Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Coronaverordnung, mit der bis zum 30.11.2020 unter anderem Fitnessstudios für den Publikumsbetrieb geschlossen wer- den, keine durchgreifenden Bedenken. (1) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind erfüllt, weil derzeit im ganzen Bundesgebiet und damit auch in der Freien Hansestadt Bremen nach der Ein- schätzung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts (RKI) fortwährend Kranke, Krankheitsverdäch- tige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider festgestellt werden (vgl. RKI, Täglicher La- gebericht zur Coronavirus.Krankheit-2019 vom 07.11.2020, https://www.rki.de/DE/Con- tent/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-05-de.pdf?__ blob=publicationFile). Aktuell ist nach den Feststellungen des RKI eine weitere Zunahme der Übertragung des Coronavirus in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Die Inzidenz der letzten 7 Tage ist deutschlandweit weiter auf 133 Fälle pro 100.000 Einwohner angestiegen. Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den Covid- 19-Fällen wieder zu. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten Covid-19-Fälle ist in den vergangenen zwei Wochen von 1200 Patienten am 24.10.2020 auf 2839 Patienten am
14 07.11.2020 angestiegen. Insgesamt wurden in Deutschland 642.488 laborbestätigte Co- vid-19-Fälle an das RKI übermittelt, darunter 11.226 Todesfälle in Zusammenhang mit Co- vid-19-Erkrankungen. In einem solche Fall hat die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Schutzmaßnahmen können auch gegen sogenannte Nichtstörer ge- richtet werden (vgl. BT-Drs. 19/18111, S. 25; OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 43). Es bedarf entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch keiner konkreten Feststellung, dass es in dem von einer angeordneten Schließung betroffenen Betrieb tatsächlich zu einer Ansteckung mit dem Virus gekommen ist. Ausreichend ist viel- mehr die Möglichkeit, dass es im Zusammenhang mit der Ausbreitung des Virus zu einer Ansteckung in den jeweiligen Bereichen kommen kann. § 28 IfSG setzt das Vorliegen einer übertragbaren Krankheit voraus. Die von den Schutzmaßnahmen Betroffenen müssen aber weder selbst bereits erkrankt sein, noch zur Verbreitung der Krankheit beigetragen haben. Die Antragstellerin geht auch fehl in der Annahme, dass die vorliegenden Maßnah- men auf § 16 IfSG gestützt werden müssten und deshalb in der Folge entschädigungs- pflichtig wären. Diese Vorschrift greift ein, wenn nur der Verdacht des Vorliegens einer übertragbaren Krankheit gegeben ist. Bei den vorliegend durch § 4 Abs. 2 der Neunzehn- ten Coronaverordnung angeordneten Betriebsschließungen geht es indes nicht mehr um die Verhütung übertragbarer Krankheiten, sondern um die Bekämpfung einer bereits vor- liegenden übertragbaren Krankheit mit einem exponentiellen Ausbreitungsgeschehen. (2) Die hier durch § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Coronaverordnung angeordnete Schließung von Fitnessstudios stellt auch eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar. Der Begriff der Schutzmaßnahmen ist umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde und auch der Verordnungsgeberin ein breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen. Dem Ermessen der Verordnungsgeberin werden aber ins- besondere durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11, juris Rn. 24). Die in § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Corona- verordnung geregelte vorübergehende Schließung von Fitnessstudios wird jedoch den An- forderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes mit Blick auf die derzeit bestehende ex- ponentielle Ausbreitung des Infektionsgeschehens und dem damit drohenden Notstand des Gesundheitssystems gerecht. (a) § 4 Abs. 2 Nr. 5 der Neunzehnten Coronaverordnung verfolgt einen legitimen Zweck. Das darin verordnete Verbot soll ersichtlich entsprechend dem Beschluss der Bundeskanz- lerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder im Zusammenwirken
15 mit anderen in der Neunzehnten Coronaverordnung normierten Maßnahmen und Vorga- ben angesichts der durch das Coronavirus ausgelösten Pandemie dazu beitragen, in Wahrnehmung der staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77, juris Rn. 13 f.; Maunz/Dürig/Di Fabio, GG, Stand: 91. EL April 2020, Art. 2 Abs. 2 Rn. 41 und 81 m.w.N.) Neuinfektionen soweit als möglich vorzubeugen, die Ausbreitungsgeschwindigkeit der übertragbaren Krankheit Covid-19 innerhalb der Bevölkerung zu verringern und damit Leben und Ge- sundheit jedes/jeder Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt sowie die Funktions- fähigkeit des öffentlichen Gesundheitssystems zu schützen. Die Verordnungsgeberin rea- giert mit der Neunzehnten Coronaverordnung vom 31.10.2020 – wie die Antragsgegnerin auch ausgeführt hat – auf eine in der letzten Zeit zu verzeichnende besorgniserregende Entwicklung des Infektionsgeschehens gerade auch in der Freien Hansestadt Bremen. Nach den Angaben des fachkundigen RKI, das nach § 4 IfSG zentrale Aufgaben im Zu- sammenhang mit der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten und der Verhinderung ihrer Weiterverbreitung zu erfüllen hat, ist derzeit ein exponentieller Anstieg der Übertragungen in nahezu allen Regionen Deutschlands und auch im Land Bremen festzustellen. Der Inzi- denzwert lag danach am 07.11.2020 deutschlandweit bei 133,3 Neuinfektionen/100.000 Einwohner/7 Tage und in Bremen mit 225,6 (Stadtgemeinde Bremen: 258,3) sogar noch erheblich über diesem Durchschnittswert (vgl. den Lagebericht des RKI vom 07.11.2020). Die Belastung der Krankenhäuser mit sowohl stationären als auch teilweise der intensivmedizinischen Behandlung bedürfenden COVID-19-Erkrankten ist ebenfalls in einer Weise gestiegen, dass eine Aus- und Überlastung der Behandlungskapazitäten – insbesondere bei Berücksichtigung nicht nur des vorhandenen Bestands an freien Inten- sivbetten, sondern auch der begrenzten Verfügbarkeit des dafür erforderlichen ärztlichen und pflegerischen Personals – als nicht mehr fernliegend erscheint. Die durch das Corona- virus bewirkte Gefährdung der Bevölkerung in Deutschland wird daher vom RKI weiterhin allgemein als hoch und für Risikogruppen sogar als sehr hoch bewertet. Das Risiko einer schweren Erkrankung steigt ab 50 bis 60 Jahren stetig mit dem Alter an. Insbesondere ältere Menschen können, bedingt durch das weniger gut reagierende Immunsystem, nach einer Infektion schwerer erkranken. Zu den Risikogruppen gehören dabei nach den derzei- tigen wissenschaftlichen Erkenntnissen aber nicht allein Ältere, sondern auch Menschen mit bestimmten chronischen Erkrankungen – wie etwa Diabetes, Herz-Kreislauferkrankun- gen, COPD, Adipositas – sowie Immunsupressierte – und damit ein nicht unerheblicher Teil der (auch jüngeren) deutschen Bevölkerung (vgl. zum Vorstehenden auch: VG Berlin, Beschl. v. 03.11.2020 - VG 14 L 508/20, juris). (b) Die angegriffene Schließung der Fitnessstudios ist zur Erreichung der dargelegten in- fektionsschutzrechtlichen Zielsetzung auch geeignet. Dafür genügt es, wenn der verfolgte
16 Zweck durch die Maßnahme gefördert werden kann, ohne dass die vollständige Zwecker- reichung gesichert sein muss (vgl. BVerfG, Beschl. v. 909.02.2001 - 1 BvR 781/98, juris Rn. 22; Beschl. v. 26.04.1995 - 1 BvL 19/94 und 1 BvR 1454/94, juris Rn. 52). Da nach den derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnissen das Coronavirus in erster Linie durch beim Atmen, Sprechen, Singen, Husten und Niesen abgegebene Tröpfchen sowie Aero- sole von Mensch zu Mensch leicht übertragbar ist und dabei innerhalb von Menschenan- sammlungen sowie in geschlossenen Räumen und bei körperlicher Anstrengung generell eine erhöhte Infektionsgefahr besteht, ist das angegriffene Verbot zur Zweckerreichung ersichtlich geeignet, denn es verhindert die gerade bei einer Ansammlung körperlich trai- nierender Personen in geschlossenen Räumen bestehende Ansteckungsgefahr, die auf- grund eines deutlich gesteigerten Atemverhaltens unter körperlicher Belastung entstehen kann. Gerade das stoßartige Ausatmen unter körperlicher Belastung kann bei noch symp- tomfreien aber infizierten Personen zu einem massiven Ausstoß infektiöser Viren über eine große Distanz führen und damit die im Vordergrund stehende Tröpfcheninfektion auch in Gestalt kleinster und über einen längeren Zeitraum in der Luft schwebender Aerosole be- fördern (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 12.05.2020 – 1 B 144/20, juris Rn. 18; OVG Nds., Beschl. v. 14.05.2020 – 13 MN 156/20, juris Rn. 31). Vorliegende Hygienekonzepte mögen das Risiko durch Abstandsgebote und regelmäßigen Lüften reduzieren, beseitigen können sie es hingegen nicht. (c) Die angegriffene Regelung ist auch erforderlich. Gegenüber der Schließung von Fit- nessstudios in ihrer Eingriffsintensität mildere, zur Zielerreichung aber gleich geeignete Maßnahmen drängen sich dem Senat jedenfalls in der gegenwärtigen Pandemie-Situation nicht auf. Gegen die Erforderlichkeit der Maßnahme spricht zunächst nicht, dass nach den Darle- gungen der Antragstellerin von Fitnessstudios bisher keine nachweisbare Infektionsgefahr ausgegangen sei und der Grund für den erheblichen Anstieg der lokalen Inzidenzwerte vielmehr in privaten Feiern und ausufernden Freizeitgestaltungen unter Missachtung der Abstandsregelungen liege. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin bedarf es zur Feststellung der Erforderlichkeit der Maßnahme keines Nachweises der Antragsgegnerin, dass die steigenden Infektionszahlen konkret auf den Bereich der Fitnessstudios zurück- zuführen sind. Denn den Erkenntnissen des RKI kann jedenfalls zum jetzigen Zeitpunkt auch nicht entnommen werden, dass von Fitnessstudios kein nennenswertes Infektionsri- siko ausgeht. Nach den Statistiken des RKI ist eine Rückverfolgung von Infektionsketten den dafür zuständigen Gesundheitsämtern mittlerweile in 75% bis 95% der Fälle gar nicht mehr möglich. Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass es gerade in Anbetracht der jetzt wieder vermehrt feststellbaren Verbreitung in der Bevölkerung auch in Fitnessstudios zu
17 Virusübertragungen kommt. In einer Situation, in der das Infektionsgeschehen bereits so weit außer Kontrolle geraten ist, dass eine Kontaktnachverfolgung von den Gesundheits- ämtern nicht mehr geleistet werden kann, sind auch Schutz- und Hygienemaßnahmen in Fitnessstudios kein hinreichender Beitrag mehr, die bei der sportlichen Betätigung in ge- schlossenen Räumen bestehenden Infektionsgefahren in einem ausreichenden Maße zu reduzieren. Dafür müsste die Zahl der Neuinfektionen erst wieder in eine nachverfolgbare Größenordnung sinken. Die Verordnungsgeberin ist im Übrigen auch nicht verpflichtet, sich mit ihrem Einschreiten auf Risikogruppen zu beschränken und allein diesen in besonderem Maße Schutz zu teil werden zu lassen. Es unterfällt vielmehr ihrer Einschätzungsprärogative, dass sie die als insgesamt hoch eingeschätzte Gefährdung für die Gesundheit der gesamten Bevölkerung in den Blick nimmt. Diese Einschätzungsprärogative folgt schon daraus, dass wissenschaftlich derzeit nicht geklärt ist, ob und ggf. wie ein Schutz der vielfältigen und durchaus zahlreichen Risikogruppen im Einzelnen bewerkstelligt werden kann und ob auch mit einem solchen Vorgehen tatsächlich die derzeit konkret drohende Überlastung des Gesundheitssystems noch verhindert werden kann. Jedenfalls ein erheblicher Teil der fachkundigen Wissenschaftler hält ein solches Vorgehen nicht für zielführend. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Verordnungsgeberin dieser Einschätzung folgt. (d) Bei summarischer Prüfung ist schließlich auch nicht feststellbar, dass das angegriffene Verbot mit hoher Wahrscheinlichkeit einen rechtswidrigen, insbesondere unverhältnismä- ßigen oder gleichheitswidrigen Eingriff in das Grundrecht auf Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG beinhaltet. Der mit der Schließung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit manifestiert sich natürlich in Umsatzeinbußen, die möglicherweise durch die in Aussicht gestellten staatlichen Ausgleichzahlungen nicht vollständig kompensiert werden. Dem so gewichte- ten Eingriff stehen jedoch überwiegende öffentliche Interessen gegenüber. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass das angegriffene Verbot – wie bereits erörtert – dem Schutz der Gesundheit und des Lebens jedes/jeder Einzelnen wie auch dem Erhalt eines funkti- onsfähigen Gesundheitswesens sowie insgesamt der Bevölkerungsgesundheit und damit Individual- und Gemeinschaftsgütern von höchstem verfassungsrechtlichem Rang dient. Zum anderen ist in Rechnung zu stellen, dass das in Rede stehende Verbot derzeit bis zum 30.11.2020 befristet ist und der Verordnungsgeber bislang seiner Verpflichtung zur fortlaufenden Evaluation und Überprüfung der verfügten Infektionsschutzmaßnahmen, so- weit ersichtlich, nachgekommen ist, d.h. die Aufrechterhaltung einschränkender Maßnah-
18 men den jeweiligen aktuellen Gegebenheiten des Pandemieverlaufs und den zwischen- zeitlich gewonnenen Erkenntnissen hinsichtlich der Ausbreitungswege des Virus und der Effektivität verhängter Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung angepasst hat. Eine Bewer- tung und ggf. Anpassung der aktuell ergriffenen Maßnahmen soll daher, wie den Medien zu entnehmen ist und wie auch die Antragsgegnerin vorgetragen hat, bereits Mitte Novem- ber erfolgen. Überdies wird der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Fitnessstudios dadurch gemildert, dass von Seiten der Bundesregierung für Unternehmen, die von der zielgerichteten, zeitlich befristeten Maßnahme, dem „Teil-Lockdown“ betroffen sind, umfangreiche Ausgleichszahlungen in Aussicht gestellt worden sind, die über die be- stehenden bisherigen Unterstützungsprogramme noch einmal deutlich hinausgehen. Es ist schließlich auch nicht von einer gleichheitswidrigen und daher rechtswidrigen Ein- schränkung der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG durch die in Rede stehende Maßnahme auszugehen. Die Ungleichbehandlung von Fitnessstudios einerseits und den weiterhin geöffneten Betrieben und Einrichtungen andererseits erscheint angesichts mög- licher Unterschiede hinsichtlich der jeweiligen epidemiologischen Rahmenbedingungen, der zu berücksichtigenden Bedürfnisse größerer Teile der Bevölkerung sowie der wirt- schaftlichen, sozialen und psychologischen Auswirkungen von Verboten in unterschiedli- chen Bereichen – hinsichtlich derer dem Verordnungsgeber ein gerichtlich nur einge- schränkt überprüfbarer Einschätzungs- und Prognosespielraum zusteht – als sachlich ge- rechtfertigt (vgl. auch VG Berlin, Beschl. v. 03.11.2020 - VG 14 L 508/20, juris). Es ist unter Berücksichtigung der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle nicht zu beanstanden, dass das der Verordnung zugrundeliegende Auswahl- und Regelungskonzept die Bereiche Bil- dung und Erwerbsleben, soweit es nicht den Freizeitbereich betrifft, offenhält und hinsicht- lich der Einschränkungen an das Freizeitverhalten der Gesellschaft anknüpft. Ein solches Konzept erscheint nachvollziehbar und schlüssig und ist nicht offensichtlich unzulänglich. 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Da die von den Antragstellern teilweise angegriffene Verordnung bereits mit Ablauf des 30.11.2020 außer Kraft tritt (§ 25 Abs. 2 der Neunzehnten Coronaverordnung), zielt der Eilantrag inhaltlich auf eine Vorweg- nahme der Hauptsache, weshalb eine Reduzierung des Streitwerts auf der Grundlage von Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit hier nicht angebracht er- scheint. Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. gez. Prof. Sperlich gez. Dr. Koch gez. Dr. Kiesow

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32 Satz 1 und 2, 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 28 IfSG
§ 28a IfSG
§ 16 IfSG
§ 34 BSeuchG
§ 4 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1
Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1
IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Satz 2
IfSG
§ 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 32 Satz
1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 1 Abs. 2 BremVerkündungsG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3
Satz 3 GKG
§ 6 Satz 1 der bremischen Verordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1
Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2020,
1097,1099
1 B 342/20
B
4 VR 5.14
1 B 97/20
20 NE
20.63
1 B 144/20
2 VL 1/15
3 C 16.11
13 B 298/20
20 NE 20.24
2 BvF 1/12
2 BvR 1436/02
1 BvR 1314/12
6 C 3.01
1 BvR 22/12
1 WB 28.17
13 B 398/20
1 BvR 638/64
1 BvL 46/80
2 BvR 531/68
13 B
398/20
1 B 111/20
1 B
97/20
1 BvQ 5/77
14 L 508/20
1 BvR 781/98
1 BvL 19/94
1 BvR 1454/94
13 MN 156/20