Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-07, Aktenzeichen 2 K 399/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2023:0307.2K399.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte.
Die Beigeladene ist Eigentümerin des ursprünglich ungeteilten Grundstücks mit den Flst.-Nrn. X und Y auf dem Gebiet der Beklagten. Die Klägerin ist u.a. Eigentümerin des auf dem Flurstück V errichteten Gebäudes des Bahnhofs L., B.-Straße 12, und des auf dem Flurstück Flst.-Nr. W errichteten Parkhauses. Die Klägerin vermietet im Bahnhofsgebäude Einzelhandels-, Gewerbe- und Büroflächen.
Die Beklagte machte am 14.11.2015 die Erweiterung des Abgrenzungsbereichs für vorbereitende Untersuchungen im angestrebten Sanierungsgebiet (Zentrale Innenstadtentwicklung L. - „Z.“) bekannt. Am 16.12.2015 beschloss die Beklagte eine Vorkaufssatzung für den Bereich Bahnhofsareal.
In der Begründung zur Beschlussvorlage führt sie u.a. an, neben der städtebaulichen Neuordnung könnten insbesondere auch die Verkehrsfunktionen am Bahnhof vereinfacht und entflochten sowie die Situation für Fußgänger und Fahrradfahrer wesentlich verbessert werden. Der Bahnhof (DB-Halt und ZOB) solle als Herzstück des Bahnhofsareals alle Anforderungen einer intermodalen Mobilitätsdrehscheibe erfüllen.
Am 22.02.2017 beschloss die Beklagte die Satzung „Sanierungsgebiet Z.“, mit der die in der Anlage zu dieser Verordnung bezeichneten Grundstücke Teil eines förmlichen Sanierungsgebiets wurden.
In der Beschlussvorlage zur Sanierungssatzung werden als Ziele u.a. die Aufwertung der Bahnunterführung S., die Schaffung einer Mobilitätsdrehscheibe am Bahnhof und die Integration der Überlegungen zur Stadtbahn genannt. Weiter wird ausgeführt, es gehe um die künftige Neuordnung des „Bahnhofsareals“ mit u.a. den voraussichtlichen Schwerpunkten der Einbindung der Stadtbahntrasse oder eines BRT-Systems und die Entwicklung des Bahnhofsareals hin zu einem Mobility Hub unter Berücksichtigung verschiedenster Verkehrsarten und Verzahnung intermodaler Komponenten.
Mit notariellem Vertrag vom 27.11.2017 kaufte die Klägerin von der Beigeladenen eine Fläche von 1000 qm des Grundstücks Flst.-Nr. X, nun abgegrenzt als Flst.-Nr. Y. Diese Fläche grenzt nach Osten hin unmittelbar an die B.-Straße, im Norden an die Unterführung der H.-Straße (sogenannter S.), im Westen an Bahnbetriebsanlagen und im Süden an das der Klägerin gehörende Parkhaus an. Das neu abgegrenzte Grundstück umfasst unbebautes Böschungsgelände, dass von den Bahngleisen ca. 5 m zur Straße hin abfällt. Es befindet sich im sowohl im Geltungsbereich der Vorkaufssatzung als auch jenem der Sanierungssatzung. Es handelt sich um eine gewidmete Bahnbetriebsfläche. Die Klägerin erwarb das Grundstück mit dem Ziel, dort überdachte Stellplätze zu errichten.
Unter § 3 des Kaufvertrages wird u.a. ausgeführt:
„Der (Netto-) Kaufpreis beträgt EUR xy (in Worten: EURO xy). Der Verkäufer verzichtet nach § 9 Abs. 1 UStG auf die Steuerbefreiung gem. § 4 Nr. 9a UStG und optiert hinsichtlich dieses Grundstücksverkaufs zur Umsatzsteuer. Die Option bezieht sich auch auf etwaige Nachzahlungsansprüche des Verkäufers aus diesem Vertrag. Gem. § 13b Abs. 2 Nr. 3, Abs. 5 UStG schuldet der Käufer als Leistungsempfänger die Umsatzsteuer und hat diese direkt an das zuständige Finanzamt abzuführen.“
Unter § 5 des Kaufvertrags befinden sich konkrete Vorgaben hinsichtlich möglicher Baumaßnahmen auf dem Grundstück, insbesondere zu einem Stützbauwerk zur Sicherung der Standhaftigkeit der Bahnböschung.
Die Beklagte erteilte mit Bescheid vom 20.02.2018 die sanierungsrechtliche Genehmigung des notariellen Kaufvertrags und wies zugleich darauf hin, dass sie beabsichtige, das Vorkaufsrecht hinsichtlich des Grundstücks auszuüben. In der Folge hörte sie die Klägerin und die Beigeladene zur Ausübung des Vorkaufsrechts an. Die Klägerin führte im Rahmen ihrer Anhörung aus, es reiche für die rechtmäßige Ausübung des Vorkaufsrechts nicht aus, dass das verkaufte Grundstück im Sanierungsgebiet liege. Das mit dem Vorkaufsrecht verknüpfte Vorhaben müsse zudem auch alsbald realisiert werden oder zumindest hinreichende Realisierungschancen aufweisen, was vorliegend nicht der Fall sei. Die Stadt wolle die Fläche im Falle der Errichtung einer Niederflurbahn in Anspruch nehmen. Es sei aber noch kein diesbezügliches Planfeststellungsverfahren eingeleitet worden. Erst ab diesem Zeitpunkt könne das Vorkaufsrecht aber rechtmäßig ausgeübt werden. Auch handle es sich bei dem Grundstück um eine Böschungsfläche in Insellage, die sich nicht für einen Bahnanschluss eigne. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei ermessensfehlerhaft, denn es solle letztlich eine Reduzierung und Verlagerung der im Bahnhofsgebäude ansässigen Handelsunternehmen erreicht werden.
Mit Bescheid vom 25.04.2018 - adressiert an die Beigeladene und der Klägerin mit rechtsmittelfähigem Bescheid zur Kenntnis übersandt - übte die Beklagte das Vorkaufsrecht aus. Sie führt aus, das verkaufte Grundstück solle für die Erweiterung der Verkehrsflächen verwendet werden. Das Vorkaufsrecht werde im Rahmen der im Kaufvertrag genannten Vereinbarungen zum Preis von xy EUR - und damit ohne Umsatzsteuer - ausgeübt. Die Beklagte erwerbe nicht als Unternehmen gem. § 2 UStG bzw. nicht für ihr Unternehmen. Es bestünde zunächst ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB. Insbesondere die in der Sanierungssatzung genannte Integration der Stadtbahn sei auch im Bereich des Kaufgegenstandes von Bedeutung. Im Rahmen der Entwicklungsstrategie „Öffentlicher Personennahverkehr“ (ÖPNV) für die Stadt L. und den Landkreis L. sei am 03.05.2017 vom Gemeinderat die sogenannte Doppelstrategie beschlossen worden. In diesem Zusammenhang sei auch eine Niederflur-Stadtbahn u.a. von M. nach S. geplant. Die bisherigen Planungsüberlegungen (vgl. „Standardisierte Bewertung Stadtbahn im Landkreis L.“ des Büros I. GmbH) gingen davon aus, dass die Stadtbahnlinie über den Bahnhof durch den S. weitergeführt wird. In diesem Bereich würden die Planungen aber an technische und räumliche Grenzen stoßen. Es sei davon auszugehen, dass die bisher zur Verfügung stehenden Flächen dafür nicht ausreichen würden und in ihrer Funktion neu geordnet werden müssten. Dies gelte insbesondere auch deshalb, weil neben der Stadtbahn auch dem Rad- und Fußgängerverkehr im Bereich des Bahnhofs eine sehr große Bedeutung zukomme. Die vom Vorkaufsrecht betroffene Grundstücksfläche liege genau in diesem sensiblen Bereich und müsse voraussichtlich für eine Straßenraum- bzw. Verkehrsflächenverbreiterung in Anspruch genommen werden. Die Stadtbahngleise müssten dabei nicht zwingend auf dem vom Vorkaufsrecht betroffenen Grundstück gebaut werden. Vielmehr sei davon auszugehen, dass es in diesem Bereich insgesamt zu einer Verschiebung und Neuordnung der Verkehrsflächen bzw. deren Funktion komme, sodass auf der Fläche auch Geh- oder Radwegflächen untergebracht werden könnten. Das Grundstück sei auch tatsächlich für die Funktion „Verkehrsfläche“ geeignet, auch wenn das Abgraben und Abstützen der Böschung kostenaufwendig sein werde. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ziele nicht auf Veränderungen im der Klägerin gehörenden Bahnhofsgebäude ab, auch wenn dessen Gesamteindruck überwiegend negativ geprägt sei und das Gebäude starke Defizite aufweise.
Es bestehe darüber hinaus auch ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, da die Fläche im Geltungsbereich der Vorkaufssatzung „Bahnhofsareal“ liege. Auch bei Beschluss der Vorkaufssatzung habe die Weiterentwicklung des Areals zu einer intermodalen Mobilitätsdrehscheibe im Vordergrund gestanden.
Die Klägerin erhob am 16.05.2018 Widerspruch. Zur Begründung führt sie aus, das besondere Vorkaufsrecht des § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB sei schon nicht entstanden. Die Vorkaufssatzung der Beklagten sei hier aus rechtlichen Gründen nicht anwendbar. Die Ausübung des Vorkaufsrechts beziehe sich auf ein Grundstück, das Teil des Bahnbetriebsgeländes sei. § 38 BauGB stehe der Ausübung des Vorkaufsrechts deswegen im konkreten Fall entgegen.
Weiter sei die Ausübung nicht korrekt erfolgt: Die Beklagte könne nicht durch Bescheid die bereits erfolgte Optierung zur Umsatzsteuer umgehen. Das verstoße gegen den Grundsatz der Vertragsidentität im Vorkaufsfall. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei ermessensfehlerhaft, weil der Gesamtzusammenhang der Arrondierung des Bahnhofsbereichs nicht betrachtet werde.
Das Widerspruchsverfahren wurde im Hinblick auf laufende Gespräche zwischen den Beteiligten zunächst zurückgestellt. Der Widerspruch wurde schließlich mit Widerspruchsbescheid vom 19.01.2022, der Klägerin zugestellt am 24.01.2022, zurückgewiesen.
Am 26.01.2022 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung bezieht sie sich auf ihre Ausführungen im Widerspruchsverfahren und führt ergänzend an, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen, da das Grundstück nicht entgegen den Vorgaben der Sanierungssatzung Z. der Beklagten genutzt werde und eine solche Nutzung auch nicht zu erwarten sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten über die Ausübung des Vorkaufsrechts vom 25.04.2018 und deren Widerspruchsbescheid vom 19.01.2022 aufzuheben; und
die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin ein Negativzeugnis zum Kaufvertrag vom 27.11.2017 auszustellen
sowie
die Hinzuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist im Wesentlichen auf ihre Ausführungen im behördlichen Verfahren.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht geäußert.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte der Beklagten erklärt, die Planer seien bestrebt, neben den Gleisen der neuen Bahn so viel Raum wie möglich für die Straße, Radweg und Fußgängerweg zu schaffen. Da die Strecke eingleisig und damit sehr anfällig für Verspätungen sein werde, sei es für die Planung wichtig, möglichst wenig Überschneidungen mit der Straßenverkehrsfläche zu haben, auf der es zu Behinderungen der Bahn kommen könne. Man brauche so viel Fläche wie möglich. Eine Inbetriebnahme der neuen Stadtbahnlinie von M. nach S. sei bis 2028 möglich. Stadt und Landkreis hätten 2021 einen gemeinsamen Zweckverband für dieses Vorhaben gegründet, die Erstellung der Genehmigungsplanung für die Strecke sei ausgeschrieben und an ein Ingenieurbüro vergeben worden. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat ausgeführt, dem Entstehen des Vorkaufsrechts stünde § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB entgegen, da es keine städtebauliche Aufgabe gebe, die das Grundstück seiner Lage und Funktion nach erfüllen könne, solange es Bahnbetriebsfläche sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akte der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, da die Beklagte das Vorkaufsrecht ausgeübt hat, ohne den Verkaufspreis herabzusetzen (vgl. die Zuweisung von Streitigkeiten an die ordentliche Gerichtsbarkeit in § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB, welcher die Ausübung eines nicht preislimitierenden Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 BauGB nicht aufzählt). Die Beklagte hat bei Ausübung des Vorkaufsrechts zwar den zwischen der Klägerin und der Beigeladenen vereinbarten Kaufpreis ohne Umsatzsteuer übernommen. Die Umsatzsteuer ist im vorliegenden Fall aber nicht Bestandteil des Kaufpreises. Nach der Rechtsprechung des BGH ist davon auszugehen, dass ein vereinbarter Kaufpreis grundsätzlich auch die hierauf zu entrichtende Umsatzsteuer einschließt (BGH, Urt. v. 22.03.1972 - VIII ZR 119/70 - juris; BGH, Urt. v. 14.01.2000 - V ZR 416/97 - juris). Anderes gilt allerdings, wenn die Parteien einen „Nettopreis” vereinbart haben, wofür auch ein Handelsbrauch oder eine Verkehrssitte maßgeblich sein kann (BGH, Urt. v. 11.05.2001 - V ZR 492/99 (KG) - juris). So liegt der Fall hier. Die Klägerin und die Beigeladene haben ausweislich des notariellen Kaufvertrages explizit einen Netto-Kaufpreis von xy EUR vereinbart. Die Höhe der Umsatzsteuer wird im Kaufvertrag nicht ausgewiesen. Soweit die Beigeladene im Vertrag zur Umsatzsteuer optiert, so hat die Klägerin diese Umsatzsteuer nach § 13b Abs. 2 Nr. 3, Abs. 5 UStG direkt an das Finanzamt zu zahlen. Die Klägerin zahlt die Umsatzsteuer weder direkt an die Beigeladene noch in Erfüllung einer Pflicht der Beigeladenen an das Finanzamt. Die Aufnahme der Umsatzsteuer-Optierung in den notariellen Grundstückskaufvertrag erfolgt regelmäßig gem. § 9 Abs. 3 Satz 2 UStG zur Wahrung der Form des § 311b BGB, führt aber nicht dazu, dass die Umsatzsteuer Bestandteil des Kaufpreises würde.
B. Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 25.04.2018 und deren Widerspruchsbescheid vom 19.01.2022 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin damit nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Aus diesem Grund scheidet auch die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines Negativzeugnisses aus (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Für die Ausübung des Vorkaufsrechts existiert eine Rechtsgrundlage (hierzu I.). Deren Voraussetzungen liegen vor und gerichtlich überprüfbare Fehler auf Rechtsfolgenseite sind nicht ersichtlich (hierzu II.).
I. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Ausübungsverfügung für ein Vorkaufsrecht ist § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Danach kann ein bestehendes Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden.
II. Die Beklagte hat ihr an dem von der Verfügung umfassten Grundstück zum maßgeblichen Zeitpunkt bestehendes Vorkaufsrecht (hierzu 1.) rechtmäßig ausgeübt (hierzu 2.).
1. Es kann dahinstehen, ob der Beklagten an dem von der Klägerin gekauften Grundstück ein Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zusteht. Denn zum maßgeblichen Zeitpunkt bestand jedenfalls ein Vorkaufsrecht der Beklagten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB.
a) Es kann ebenfalls dahinstehen, ob für die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Ausübungsbescheids (so VGH Bad.-Württ, Urteil vom 23.6.2015 - 8 S 1386/14 - juris) oder im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids (so BVerwG, Beschluss vom 30.9.2020 - 4 B 45.19 – juris) maßgeblich ist.
b) Denn selbst zum früheren Zeitpunkt bestand ein Vorkaufsrecht der Beklagten nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB.
Danach steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet zu. Das verkaufte Grundstück liegt im Bereich des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets „Z.“ der Beklagten. Die beiden von der Klägerin geltend gemachten Gründe für eine Unwirksamkeit dieser Satzung greifen nicht durch.
aa) Zu Unrecht macht die Klägerin geltend, die Sanierungssatzung habe das verkaufte Grundstück nicht in ihren Geltungsbereich einbeziehen dürfen, da es dem Fachplanungsrecht unterliege (§ 38 BauGB).
Doch eine Sanierungssatzung enthält regelmäßig noch keine verbindlichen Festsetzungen, die als solche dem Fachplanungsrecht zuwiderlaufen könnten (BayVGH, Beschl. v. 05.02.2015 - 2 ZB 13.2084 - juris). Im Übrigen könnte selbst eine inhaltlich mit der Zweckbestimmung einer bestehenden Bahnanlage unvereinbare Bauleitplanung eingeleitet und etwa durch eine Veränderungssperre gesichert werden, wenn mit hinreichender Sicherheit die Aufhebung der bahnrechtlichen Widmung bevorsteht; lediglich die abschließende Beschlussfassung setzt die vorherige Entlassung der Fläche aus der bahnrechtlichen Zweckbindung voraus (BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.08.1996 - 8 S 269/96 - juris).
bb) Weiter steht § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB dem Entstehen des Sanierungssatzungsvorkaufsrechts nicht entgegen.
Danach liegen städtebauliche Missstände - die die Grundlage für den Erlass einer Sanierungssatzung bilden - vor, wenn das Gebiet in der Erfüllung der Aufgaben erheblich beeinträchtigt ist, die ihm nach seiner Lage und Funktion obliegen. Maßgeblich ist dabei, welche Funktion das Gebiet nach den Sanierungszielen künftig erfüllen soll (BVerwG, Urt. v. 06.07.1984 - 4 C 14.84 - NVwZ 1985, 184; VGH Kassel, Beschl. v. 29.10.1991 - 4 N 1815/85 - juris; OVG Schleswig, Urt. v. 01.04.2004 - 1 KN 17/03 - juris). Eine aktuell bestehende Widmung als Bahnbetriebsfläche steht einer zukünftigen anderweitigen Nutzung allerdings nicht entgegen. Die Kammer kann nicht erkennen, dass eine Entlassung des vom Vorkaufsrecht betroffenen Grundstück aus der bahnrechtlichen Zweckbindung auch künftig unmöglich wäre.
cc) Sonstige zur Unwirksamkeit der Sanierungssatzung führende Mängel sind von der Klägerin oder der Beigeladenen nicht geltend gemacht und drängen sich für die Kammer auch nicht auf.
2) Das Vorkaufsrecht ist auch rechtmäßig ausgeübt worden.
Formelle Mängel bei der Ausübung des Vorkaufsrechts sind von den Beteiligten nicht vorgetragen und drängen sich für die Kammer auch nicht auf. Auch materielle Ausübungsmängel sind nicht erkennbar. Es besteht kein Ausübungsausschluss (dazu a), die Ausübung war durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (dazu b), ein Verstoß gegen den Grundsatz der Vertragsidentität liegt nicht vor (dazu c) und gerichtlich überprüfbare Fehler bei der Ermessensausübung durch die Beklagte sind nicht erkennbar (dazu d).
a) Ein Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB kommt, anders als von der Klägerin geltend gemacht, nicht in Betracht.
Nach dieser Norm ist die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen bebaut ist und genutzt wird und eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB aufweist. Dabei kann dahinstehen, ob es sich bei der auf dem Grundstück befindlichen beböschten Aufschüttung zu den Bahngleisen hin um eine bauliche Anlage handelt (§ 26 Nr. 4 BauGB findet ausweislich seines Wortlauts lediglich Anwendung auf bebaute Grundstücke, vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.06.1993 - 4 B 100.93 - juris; Grziwotz in: BeckOK BauGB, Stand 2022, § 26 Rn. 11, 15). Denn die bestehende Böschung entspricht ersichtlich nicht den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen, die in diesem Bereich Verkehrsflächen für die neu zu errichtende Stadtbahn bzw. für Fuß- und Radwege vorsehen. Hinsichtlich der Beurteilung der Maßnahmenkonformität kommt es auf den gegenwärtigen Zustand des Grundstücks an, nicht auf die vom Kläger verfolgten Pläne zu dessen zukünftiger Nutzung (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.11.2021 - 4 C 1.20 - juris).
b) Die Ausübung des Vorkaufsrechts war durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.
aa) Dieser in § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB verwendete Begriff ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 GG) und der speziellen Enteignungsvorschriften (wie etwa § 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (so VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.09.2021 - 3 S 2595/20 - juris). Das Vorliegen dieser Voraussetzung richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls unter Berücksichtigung des jeweiligen Vorkaufsrechtstatbestands (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.01.2010 - 4 B 53.09 - juris; Beschl. v. 15.02.1990 - 4 B 245.89 - juris), hier also jenes nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB.
bb) In förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten muss sich die Ausübung des Vorkaufsrechts grundsätzlich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren. Die Sanierungsziele müssen dabei nicht in der Sanierungssatzung selbst festgelegt sein. Sie können sich ebenso aus ihrer Begründung, aber auch aus den Ergebnissen der vorbereitenden Untersuchungen ergeben. An die Konkretisierung dieser Ziele dürfen dabei bei Erlass der Sanierungssatzung nur relativ geringe Anforderungen gestellt werden. Doch werden die Anforderungen mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher. Die erforderliche Konkretisierung kann insbesondere in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder sogar durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.09.2021 - 3 S 2595/20 - juris).
Die Ausübung des Vorkaufsrechts orientiert sich vorliegend an den Zielen der Sanierungssatzung Z. der Beklagten. In der Beschlussvorlage zur Sanierungssatzung werden als Ziele u.a. die Aufwertung der Bahnunterführung S., die Schaffung einer Mobilitätsdrehscheibe am Bahnhof und die Integration der Überlegungen zur Stadtbahn genannt. Weiter wird ausgeführt, es gehe um die künftige Neuordnung des „Bahnhofsareals“ mit u.a. den voraussichtlichen Schwerpunkten der Einbindung der Stadtbahntrasse oder eines BRT-Systems und die Entwicklung des Bahnhofsareals hin zu einem Mobility Hub unter Berücksichtigung verschiedenster Verkehrsarten und Verzahnung intermodaler Komponenten. Mit der „Standardisierten Bewertung Stadtbahn im Landkreis L.“ des Büros I. GmbH hat auch schon eine weitere Konkretisierung der Pläne hinsichtlich einer Stadtbahn stattgefunden. Das Grundstück liegt direkt am S., der aufgewertet werden soll. Auch erscheint der Kammer nachvollziehbar, dass das Grundstück im Rahmen der Planung einer Stadtbahn für eine Straßenraum- bzw. Verkehrsflächenerweiterung in Anspruch genommen werden muss.
cc) Es handelt sich vorliegend nicht um eine nicht vom Wohl der Allgemeinheit gedeckte bloße Bodenbevorratung. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt die Ausübung des Vorkaufsrechts auch, wenn es beim Kauf von Grundstücken ausgeübt wird, die als Flächen für den Gemeinbedarf, als Verkehrs-, Versorgungs- oder öffentliche Grünflächen nicht sofort, sondern zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.03.2009 - 8 S 31/08 - juris Rn. 61). Für die Erreichung des städtebaulichen Zwecks muss allerdings eine hinreichende Realisierungschance bestehen. Diese kann bereits bejaht werden, wenn die Realisierung des öffentlichen Nutzungszwecks nicht gänzlich ausgeschlossen ist (OVG Rh.-Pf., Urt. v. 12.04.2011 - 8 A 11405/10 - juris; VG München, Urt. v. 10.12.2019 - M 1 K 17.3131 - juris). Für den Fall eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass ein unüberwindbares Planungshindernis vorliegt, wenn sich absehen lässt, dass die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von 10 Jahren nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen sein wird (BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 - juris). Aus Sicht der Kammer lassen sich diese Überlegungen zumindest insoweit auf eine Sanierungssatzung übertragen, als ein langfristiger Zeitraum in den Blick genommen werden muss. Die Durchführungsfrist für die Sanierungssatzung endet am 31.12.2032 und schöpft damit die in § 142 Abs. 3 Satz 3 2. HS BauGB vom Gesetzgeber vorgesehene Höchstfrist von 15 Jahre aus. Angesichts der Tatsache, dass die Beklagte offensichtlich selbst von einer Realisierungsdauer von mehr als 10 Jahren bis zur Erreichung der Sanierungsziele ausging, sprechen aus Sicht der Kammer gute Gründe dafür, dass auch der Zeithorizont für die mit dem Vorkaufsrecht abzusichernden Maßnahmen bis zum Ende der Durchführungsfrist der Sanierungssatzung bemessen sein muss. Denn andernfalls könnte die Sanierungssatzungsgeberin das ihr aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB gesetzlich zustehende Vorkaufsrecht nur unter der Voraussetzung geltend machen, dass sie die in der Sanierungssatzung genannte - und vom Gesetzgeber gebilligte - Frist zur Erreichung der Sanierungsziele nicht vollständig ausschöpft.
Nach diesem Maßstab hat das Vorhaben der Beklagten, im Bereich des vom Vorkaufsrecht betroffenen Grundstücks eine Stadtbahn bzw. damit zusammenhängende Verkehrsflächen für Straßenverkehr, Fußgänger und Radfahrer zu schaffen, hinreichende Realisierungschancen. Die Errichtung der Stadtbahn und die verkehrliche Neuordnung des Bahnhofsareals werden bereits in der Sanierungssatzung genannt und sind durch einen etwa ein Jahr vor der Ausübung des Vorkaufsrechts ergangenen Gemeinderatsbeschluss zur sogenannten „Doppelstrategie“ bekräftigt und konkretisiert worden. Mit der „Standardisierten Bewertung Stadtbahn im Landkreis L.“ des Büros I. GmbH existieren auch schon erste Planüberlegungen, die auf ihre Realisierbarkeit hin geprüft wurden. Das bisher noch kein Planfeststellungsbeschluss existiert, ändert das Ergebnis nicht, denn es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein solcher Beschluss nicht innerhalb des Durchführungszeitraums der Sanierungssatzung bis zum 31.12.2032 ergehen kann. Tatsächlich bestehen aufgrund der Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die geplante Stadtbahn schon bis 2028 in Betrieb genommen werden kann. Ein gemeinsamer Zweckverband besteht bereits und die Erstellung der Unterlagen für das Planfeststellungsverfahren ist ausgeschrieben und vergeben worden.
dd) Auch dass es sich bei dem vom Vorkaufsrecht betroffenen Grundstück um eine gewidmete Bahnbetriebsfläche handelt, steht einer Ausübung des Vorkaufsrechts zum Wohl der Allgemeinheit nicht entgegen. Es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass eine Freistellung des Geländes nach § 23 Abs. 1 AEG nicht möglich wäre, zumal es sich um ein Böschungsgelände handelt, dass zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht für Bahnzwecke genutzt wurde und - darauf deutet zumindest der Verkauf des Grundstücks durch die Beigeladene als Tochtergesellschaft der D. und größter Betreiberin von Eisenbahninfrastruktur in Deutschland hin - wohl auch in Zukunft nicht für den Eisenbahnbetrieb genutzt werden soll. Im Ergebnis scheint die Klägerin auch selbst davon auszugehen, dass eine solche Freistellung möglich ist, denn sonst könnte sie das Grundstück nicht für Stellplätze oder eine sonstige Bebauung nutzen.
Dafür, dass schon vor der Durchführung des Fachplanungsverfahrens ein Vorkaufsrecht ausgeübt werden kann, spricht auch § 26 Nr. 3 BauGB. Danach ist die Ausübung eines Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn auf dem Grundstück Vorhaben errichtet werden sollen, für die ein in § 38 BauGB genanntes Verfahren eingeleitet oder durchgeführt worden ist. Dies spricht im Gegenzug dafür, dass ein Vorkaufsrecht vor Einleitung eines Fachplanungsverfahrens ausgeübt werden kann. Denn andernfalls hätte der Gesetzgeber formulieren müssen, dass ein Vorkaufsrecht ausgeschlossen ist, wenn ein Fachplanungsverfahren durchzuführen ist.
Auf der anderen Seite ist mit der Ausübung des Vorkaufsrechts zum Zweck der Einführung einer Niederflur-Stadtbahn keine dem Fachplanungsvorbehalt unterfallende Planung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn gemäß § 18 AEG verbunden. Das Fachplanungsprivileg des § 38 BauGB hindert die Gemeinde nicht daran, gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB eine gemeindliche „Verkehrspolitik“ zu betreiben, die z.B. auf eine Verknüpfung der Transporte auf der Straße und der Schiene zielt. Denn die Gemeinde setzt mit einer Freihaltung bzw. dem Erwerb bestimmter Gebiete nicht mit konstitutiver Wirkung eine Fläche als Bahnanlage fest (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.01.2010 - 4 B 43.09 - juris).
ee) Der Ausübung des Vorkaufsrechts zum Wohl der Allgemeinheit steht auch nicht entgegen, dass das vom Vorkaufsrecht betroffene Grundstück tatsächlich dauerhaft ungeeignet für das von der Beklagten geplante Vorhaben wäre. Die Beklagte hat in ihrem Ausübungsbescheid ausgeführt, dass sie sich der Kosten eines Abgrabens und Abstützens der auf dem Grundstück bestehenden Böschung bewusst ist. Dass eine Umgestaltung des Grundstücks in eine Verkehrsfläche unmöglich wäre, ist allerdings von der Klägerin nicht dargelegt und für die Kammer auch sonst nicht ersichtlich.
Insbesondere enthält der notarielle Kaufvertrag in § 5 konkrete Vorgaben zu den technischen und rechtlichen Vorgaben an Bauvorhaben auf dem Grundstück. Es wird auf die einzuhaltende Regelböschungsneigung und ein bei Wegfall der Böschung notwendiges Stützbauwerk verwiesen. Dies spricht dafür, dass auch technisch eine Umgestaltung des Grundstücks in eine Verkehrsfläche möglich ist.
c) Das Vorkaufsrechts ist auch nicht deswegen fehlerhaft ausgeübt worden, weil die Vertragsidentität nicht gewahrt wäre.
Mit Ausübung des Gestaltungsrechts durch die Gemeinde kommt ein rechtlich selbstständiger Kaufvertrag zwischen Verkäufer und Gemeinde mit dem im Erstvertrag genannten Inhalt zustande (§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 BGB; BGH Urt. v. 14.07.1995 - V ZR 31/94 - juris; OVG Saarlouis Beschl. v. 03.06.2009 - 2 B 254/09 - juris). Soweit eine Übernahme des ursprünglichen Kaufvertrages aufgrund der Spezifika der zwischen Verkäufer und Käufer getroffenen vertraglichen Abreden nicht in vollem Umfang möglich ist, wird der Vertrag sinnentsprechend angepasst (Durchbrechung des Grundsatzes der Vertragsidentität, s. insbes. §§ 466–468 BGB; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Stand 2022, § 28 Rn. 5).
Wie bereits ausgeführt, ist die Umsatzsteuer im vorliegenden Fall nicht Bestandteil des Kaufpreises. Es handelt sich vielmehr um eine Nebenleistung i.S.d. § 466 BGB. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin eine Geldsumme ans Finanzamt abzuführen hat. Grundsätzlich geht es im Rahmen von § 466 BGB zwar um die Behandlung von nicht in Geld bestehenden Nebenleistungen (Westermann in: MüKo BGB, Stand 2019, § 466 Rn. 1). Die Optierung zur Umsatzsteuer führt allerdings wie ausgeführt nicht dazu, dass die Klägerin Geld an die Beigeladene leistet. Der Wert der Umsatzsteueroptierung für die Beigeladene ist auch nicht identisch mit der Höhe der von der Klägerin ans Finanzamt abgeführten Umsatzsteuer. Vielmehr führt die Optierung zur Umsatzsteuer dazu, dass die Beigeladene bei Eingangsrechnungen, die mit der in § 4 UStG genannten Tätigkeit in direktem Zusammenhang stehen, die Vorsteuer abziehen kann. Der Wert dieses Vorteils wäre in Geld schätzbar - wie § 466 BGB dies erfordert -, müsste allerdings aufgrund von durch die Beigeladene beizubringende Unterlagen ermittelt werden. Dafür, dass bei einer Umsatzsteueroptierung durch die Verkäuferin eine sinnentsprechende Vertragsanpassung zu erfolgen hat, spricht auch, dass die Kaufvertragsparteien sonst jedes gemeindliche Vorkaufsrecht umgehen könnten, indem sie eine Umsatzsteueroptierung vereinbaren. Dies kann aber ersichtlich nicht gewollt sein. Die Beklagte ist als Nicht-Unternehmerin nicht in der Lage, die Umsatzsteueroptierung zu übernehmen, vgl. § 9 Abs. 1 UStG.
d) Schließlich sind auch gerichtlich überprüfbare Fehler bei der Ausübung des der Beklagten eröffneten Ausübungsermessens nicht erkennbar (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte hat Ermessen ausgeübt und dabei die Ziele und Interessen der Kaufvertragsparteien den Vorteilen für das Allgemeinwohl gegenübergestellt. Dass ihr dabei gerichtlich überprüfbare Fehler unterlaufen wären, kann die Kammer nicht feststellen. Entgegen der Ansicht der Klägerin hat die Beklagte sich explizit mit dem Umfeld des vom Vorkaufsrecht betroffenen Grundstücks und seiner Einbettung in den verkehrlichen Kontext auseinandergesetzt. Die Kammer kann nicht erkennen, dass die Beklagte die Arrondierung nicht beachtet hätte. Dass sie dabei zu einem anderen Abwägungsergebnis gekommen ist, als die Klägerin, führt nicht zu einem Ermessensfehler. Auch bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte das Vorkaufsrecht nur ausgeübt hätte, um die Klägerin zur Aufgabe von Handelsflächen zu bewegen. Sie setzt sich im Bescheid zwar mit dem der Klägerin gehörenden Bahnhofsgebäude und seiner - in einer Voruntersuchung festgestellten - negativen Prägung auseinander. Dies geschah allerdings in Reaktion auf das Vorbringen der Klägerin im Rahmen der Anhörung, die Ausübung des Vorkaufsrechts solle zu einer Reduzierung und Verlagerung der im Bahnhofsgebäude ansässigen Handelsunternehmen führen. Die Kammer kann in der Auseinandersetzung mit dem klägerischen Vorbringen im Bescheid der Beklagten keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen, zumal die Beklagte ausdrücklich erwähnt, die Ausübung des Vorkaufsrechts ziele nicht auf Veränderungen im Bahnhofsgebäude ab.
Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch mit Blick auf Enteignungsmöglichkeiten nach § 22 AEG oder § 30 PBefG bzw. Vorkaufsrechte nach § 19 AEG oder § 28a PBefG nicht ermessensfehlerhaft. Es wäre wesentlich eingriffsintensiver, wenn die Beklagte sehenden Auges den Erwerb und die kostenintensive Bebauung des Grundstücks durch die Klägerin hinnehmen würde, um dann erst zu einem späteren Zeitpunkt Enteignungshandlungen vorzunehmen und die Pläne der Klägerin hinsichtlich der Errichtung von Stellplätzen zu vereiteln. Ob die Beklagte überhaupt eins der vorgenannten Vorkaufsrechte geltend machen kann, hängt davon ab, ob die Klägerin das Grundstück weiterverkaufen möchte. Dafür spricht vorliegend nichts.
Auch die Ausübung eines Vorkaufsrechts hinsichtlich einer Teilfläche des vom Vorkaufsrecht umfassten Grundstücks kommt vorliegend nicht in Betracht. Unabhängig von der Frage, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts nur für einen Teil des Grundstücks rechtlich überhaupt zulässig wäre, hat die Beklagte nachvollziehbar vorgetragen, dass sie so viel Fläche wie möglich brauche. Eine Teilfläche wäre für ihr Vorhaben nicht ausreichend.
C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht der Klägerin aufzuerlegen, da diese keinen Antrag gestellt und sich so keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 162 Abs. 3, § 154 Abs. 3 VwGO).
Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.
Beschluss vom 07.03.2023
Der Streitwert ist nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf
xx €
festzusetzen.
Nach § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziff. 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungs-gerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen ist in den Fällen der Anfechtung eines Vorkaufsrechts durch den Käufer ein Streitwert in Höhe von 25% des Kaufpreises anzusetzen. Der Antrag auf Erteilung des Negativzeugnisses wirkt nicht streitwerterhöhend, denn im Falle des Erfolgs der Anfechtung des Vorkaufsrechts wäre dem Anfechtenden stets ein solches Zeugnis auszustellen, vgl. § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 UStG
§ 38 BauGB
§ 311b BGB
§ 18 AEG
§ 464 BGB
§ 466 BGB
§ 4 UStG
§ 22 AEG
§ 30 PBefG
§ 19 AEG
§ 28a PBefG
§ 9 Abs. 1 UStG
§ 4 Nr. 9a UStG
§ 13b Abs. 2 Nr. 3, Abs. 5 UStG
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 26 Nr. 4 BauGB
§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB
§ 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 3 Satz 2 UStG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 87 Abs. 1 BauGB
§ 23 Abs. 1 AEG
§ 26 Nr. 3 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 184
VIII ZR 119/70
V ZR 416/97
V ZR 492/99
8 S 1386/14
4 B 45.19
2 ZB 13.20
4 C 48.86
8 S 269/96
4 C 14.84
4 N 1815/85
1 KN 17/03
4 B 100.93
4 C 1.20
3 S 2595/20
4 B 53.09
4 B 245.89
8 S 31/08
8 A 11405/10
1 K 17.31
4 CN 4.03
4 B 43.09
V ZR 31/94
2 B 254/09