Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-01, Aktenzeichen 15 A 1811/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1001.15A1811.22.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Juli 2022 wird aufgehoben, soweit der Klage stattgegeben wurde.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer versammlungsbehördlichen Auflage, mit welcher der Beklagte die Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ bei einer Kundgebung am 1. Mai 2021 in Dortmund-Dorstfeld untersagt hat.
Der Kläger war Vorsitzender des nordrhein-westfälischen Landesverbandes der Partei „Die Rechte“, dessen Auflösung am 7. Januar 2023 auf einem Landesparteitag beschlossen wurde. Für diesen Verband meldete der Kläger am 23. April 2021 eine „Mahnwache“ mit dem Thema „Heraus zum Tag der Arbeit“ für den 1. Mai 2021 in der Zeit von 11.00 bis 12.00 Uhr auf dem Wilhelmplatz in Dortmund-Dorstfeld an. Leiter der Versammlung sei er, der Kläger.
Am 30. April 2021 bestätigte der Beklagte die angemeldete Versammlung. Das Anschriftenfeld des Bescheides enthält die Angabe: „Landesverband ‚Die Rechte‘ z.Hd. Herrn L. Q.“. Unter Nr. 4 erließ der Beklagte die Auflage mit folgendem Wortlaut:
„Das Mitführen von Transparenten, Plakaten, Fahnen oder anderen Gegenständen mit der Aufschrift ‚Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez‘ und ‚National befreite Zone‘ sowie das Skandieren und jede andere sprachliche Verwendung der Parolen ‚Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez‘ und ‚National befreite Zone‘ ist untersagt und daher zu unterlassen. Verboten sind ferner alle inhaltlich gleichbedeutenden Umgehungsformulierungen (z.B. ‚Dorstfeld ist unser Kiez‘, ‚Nazi Kiez‘ statt ‚Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez‘, ‚Nationalen… erkämpfen‘ statt ‚National befreit‘).“
Zur Begründung führte er aus, durch diese Auflage solle eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung verhindert werden. Mit den Parolen „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ und „National befreite Zone“ werde ein territorialer Gebietsanspruch proklamiert, der die Wohnbevölkerung einschüchtere und auf die Ausgrenzung von Menschen mit Migrationshintergrund sowie anderer Minderheiten abziele. Durch diese Parolen werde eine unmittelbare Verbindung zum Nationalsozialismus hergestellt. Sie dienten der Schaffung eines Angstraumes im Stadtteil Dorstfeld.
Hiergegen hat der Kläger am 24. September 2021 Klage erhoben.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, bei der Bewertung der untersagten Parolen komme es vornehmlich darauf an, wie der verständige Durchschnittshörer oder -leser sie verstehe. Der Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass der aus dem Norddeutschen stammende Begriff „Kiez“ in Dortmund nicht geläufig sei. Ferner habe er keine hinreichenden Gründe für seine Annahme dargelegt, dass ein „territorialer Dominanzanspruch“ geltend gemacht werden sollte. Das sei lediglich behauptet worden.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass die Auflage Nr. 4 aus dem Auflagenbescheid vom 30. April 2021 rechtswidrig war, soweit damit die Verwendung des Begriffes „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ auf Transparenten, Fahnen, Plakaten oder anderen Gegenständen sowie das Skandieren und jede andere sprachliche Verwendung dieses Begriffes untersagt wird.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei unzulässig. Dem Kläger fehle das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Die streitige Auflage habe den spezifischen Charakter der Versammlung nicht verändert. Es bestehe auch keine Wiederholungsgefahr, weil nach dem nunmehr geltenden nordrhein-westfälischen Versammlungsgesetz Auflagen zum Schutz der öffentlichen Ordnung nicht mehr zulässig seien. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Bei der angemeldeten Versammlung habe mit einer Wiederholung des durch die Auflage untersagten Verhaltens gerechnet werden müssen, obgleich bereits im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 20. September 2019 - 14 L 1456/19 - sowie im Beschluss des erkennenden Senats vom gleichen Tag - 15 B 1298/19 - festgestellt worden sei, dass eben dieses Verhalten einen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung zu begründen vermöge. Die Untersagung der Parolen sei auch verhältnismäßig gewesen. Insbesondere habe ein Verstoß gegen die öffentliche Ordnung nicht erst abgewartet werden müssen. Die Versammlungsteilnehmer seien allein hinsichtlich der in der Auflage benannten Parolen beschränkt worden, nicht aber in den darüber hinaus bestehenden versammlungstypischen Formen gemeinsamer Meinungskundgabe. Die untersagten Parolen hätten in keinem erkennbaren Bezug zum Versammlungsmotto gestanden.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 19. Juli 2022 festgestellt, dass die Auflage Nr. 4 der Versammlungsbestätigung vom 30. April 2021 rechtswidrig war, soweit jede sprachliche Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ untersagt wurde. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei zulässig. Der Kläger, der die Klage offenbar als „Privatperson“, d. h. ohne Bezug zu seiner Funktion als Vertreter der Partei „Die Rechte“ und nicht in deren Namen, erhoben habe, sei klagebefugt. Es erscheine nicht unmöglich, dass er als Leiter der von ihm angemeldeten Versammlung durch die streitgegenständliche Auflage in seinen Rechten aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt worden sein könnte. Zwar sei der Auflagenbescheid vom 30. April 2021 an den Landesverband der Partei „Die Rechte“, den Veranstalter der Versammlung, adressiert gewesen. Der Beklagte habe den Bescheid aber dem Kläger als Anmelder und in seiner Eigenschaft als Versammlungsleiter an dessen Privatanschrift übersandt. In seiner Funktion als verantwortlicher Versammlungsleiter sei er zumindest „Inhaltsadressat“ gewesen, weil er im Rahmen der §§ 8, 10 und 11 VersG zur Bekanntgabe der versammlungsbehördlichen Auflagen in Anspruch genommen und ihm die Kontrolle der Einhaltung der Auflagen abverlangt worden sei. Der Bescheid mit der streitbefangenen Auflage sei somit auch an den Kläger gerichtet gewesen, der sich grundsätzlich neben dem Veranstalter und den Teilnehmern auf das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG berufen könne.
Das erforderliche Feststellungsinteresse des Klägers sei bereits wegen der Möglichkeit einer kurzfristig erledigten, aber schwerwiegenden Beeinträchtigung der in Art. 8 Abs. 1 GG garantierten Versammlungsfreiheit gegeben. Das Verbot jeglicher sprachlichen Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ auf Transparenten, Fahnen, Plakaten oder anderen Gegenständen sowie das Skandieren und jede andere sprachliche Verwendung dieses Begriffes seien grundsätzlich dazu geeignet, die Verwirklichung des kommunikativen Anliegens der vom Kläger geleiteten Versammlung wesentlich zu erschweren. Der Beklagte sei in seiner Bescheidbegründung davon ausgegangen, dass die Parole Ausdruck eines wesentlichen Kommunikationsanliegens der Versammlung sei; sie habe der Raumergreifungsstrategie der rechten Szene Ausdruck verleihen sollen. Unabhängig von Zweifeln hinsichtlich der Bestimmtheit begegne die Verhältnismäßigkeit dieses „globalen“ Verwendungsverbots Bedenken. Bei wörtlichem Verständnis wäre nicht einmal ein kritisches Abrücken von der Parole in Redebeiträgen zulässig gewesen.
Die Klage sei aber nur begründet, soweit sie die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagung jeder anderen sprachlichen Verwendung des Begriffes „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ betreffe. Insoweit bestünden bereits Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der streitbefangenen Auflage. Es sei unklar, welche Äußerungen zu unterlassen gewesen seien. Jedenfalls sei das Verbot jedweder sprachlichen Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ unverhältnismäßig gewesen. Zwar sei hier die „Untersagung dieser Parole im Rahmen versammlungstypischer Verhaltensweisen, etwa durch Rufen oder auf Transparenten“, rechtmäßig gewesen. Die Untersagung „jeder sprachlichen Verwendung“ sei jedoch weit darüber hinaus gegangen. Sie habe nämlich auch paraphrasierende Wiedergaben erfasst, etwa im Rahmen einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit dem Verbot oder der Parole selbst, ohne dass der Zweck des Verbots hiervon berührt gewesen wäre. Damit habe sie sich auf die inhaltliche Meinungsäußerung bezogen, ohne die äußeren Umstände in die Betrachtung einzubeziehen. Dies sei keine taugliche Grundlage für eine auf die Gefahr für die öffentliche Ordnung gestützte versammlungsrechtliche Auflage. Die Rechte des Klägers als Versammlungsleiter, der für ihre Durchsetzung habe Sorge tragen müssen, seien daher verletzt worden.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung führt der Beklagte aus:
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage bereits als unzulässig abweisen müssen. Der Kläger sei nicht klagebefugt. Inhaltsadressat der Auflage Nr. 4 sei der Veranstalter der Versammlung, dem das Selbstbestimmungsrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG zukomme. Veranstalter sei indes der Landesverband Nordrhein-Westfalen der Partei „Die Rechte“ und nicht der Kläger gewesen. Diese Intention sei in der Adresszeile des Auflagenbescheides zum Ausdruck gebracht worden; der Kläger sei lediglich Bekanntgabeadressat gewesen. Auf eine Verletzung eigener Rechte könnte sich der Kläger in seiner Eigenschaft als Versammlungsleiter, der eine funktionale Ausprägung des Veranstalters sei, nur etwa dann berufen, wenn er zurückgewiesen worden wäre, ihm bestimmte Mitwirkungspflichten auferlegt worden wären oder die Zahl der Ordner begrenzt worden wäre. Im Übrigen sei die Klagebefugnis des Versammlungsleiters auf Auflagen oder Maßnahmen beschränkt, die während der Dauer der Versammlung ergingen und sich gegen die Versammlung insgesamt richteten. Beides sei vorliegend nicht der Fall.
Dem Kläger fehle auch das erforderliche Feststellungsinteresse. Eine Wiederholungsgefahr sei bereits wegen der veränderten Rechtslage nicht mehr gegeben. In § 13 Abs. 1 Satz 1 des am 7. Januar 2022 in Kraft getretenen Versammlungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VersG NRW) sei das Schutzgut der öffentlichen gestrichen worden. Die Auflage habe auch keinen schwerwiegenden Eingriff in die Versammlungsfreiheit bewirkt, sondern das kommunikative Kernanliegen der Versammlung unberührt gelassen. Die streitige Parole habe zum Versammlungsmotto, das an die zum 1. Mai traditionelle Mobilisierung der Arbeiterbewegung angelehnt gewesen sei, keinen unmittelbaren Bezug aufgewiesen. Selbst eine durch die Auflage bewirkte Verhinderung inhaltlicher Äußerungen zu einem territorialen Gebietsanspruch hätte im Lichte der thematischen Ausrichtung der Versammlung allenfalls zu einem geringfügigen Grundrechtseingriff geführt.
Darüber hinaus sei die Klage vollumfänglich unbegründet. Die Untersagung „jeder anderen sprachlichen Verwendung“ in Satz 1 der Auflage Nr. 4 sei hinreichend bestimmt. Aus Sicht eines objektiven Empfängers sei diese Wendung dahin zu verstehen, dass neben der schriftlichen Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ auf Transparenten, Plakaten oder Gegenständen auch die „ausgesprochene Verwendung“ untersagt gewesen sei. Dies umfasse unzweifelhaft verbale Äußerungsformen durch Rufe, Reden und Gesänge und stelle insoweit einen Auffangtatbestand dar. Die Bedenken des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Bestimmtheit ergäben sich daraus, dass es dem Klageantrag folgend auf die Verwendung „dieses Begriffes“ statt richtigerweise dem Wortlaut der Verfügung entsprechend auf die Verwendung „der Parolen“ abgestellt habe. Kernmerkmal einer „Parole“ sei, dass der sie Aussprechende sich erkennbar mit ihrem Inhalt identifiziere. Damit sei klar, dass reflektierte, abrückende oder hinterfragende Verwendungen der Wortfolge „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ nicht untersagt worden seien, sondern ausschließlich der Ausdruck eigener Überzeugung. Die zum Schutz der öffentlichen Ordnung erlassene Auflage sei auch verhältnismäßig gewesen. Der Wilhelmplatz sei zum Mahnmal rechtsextremistischer Bestrebungen geworden, in dessen räumlichen Kontext ein nationalsozialistischer Dominanzanspruch mit dem Ziel der Verdrängung geächteter Personen- und Bevölkerungsgruppen kommuniziert werde. Über das Skandieren der streitigen Parole hinaus seien auch andere Formen der verbalen Entäußerung zu unterbinden gewesen, zumal sich solche der Öffentlichkeit deutlich stärker aufdrängten als schriftliche Wiedergaben.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Juli 2022 insoweit aufzuheben, als der Klage stattgegeben wurde, und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger ist nicht anwaltlich vertreten. Er führt aus, er sei klagebefugt, weil die streitbefangene Auflage, mit der ihm strafbewehrte Pflichten auferlegt worden seien, ihn in seinen Rechten verletzt habe. Darüber hinaus sei er in seinem persönlichen Recht auf Meinungsfreiheit verletzt worden. Sein Feststellungsinteresse ergebe sich aus einer Wiederholungsgefahr; auf der Grundlage von § 18 VersG NRW habe der Beklagte gleichlautende Auflagen auch noch nach Januar 2022 erlassen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann über die Berufung in der Sache entscheiden, obwohl der Kläger nicht anwaltlich vertreten ist. Grundsätzlich besteht vor dem Oberverwaltungsgericht Vertretungszwang (§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO). Da der Kläger als Gegner im Berufungsverfahren jedoch keinen Antrag stellen muss und stellt, muss er sich nicht durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2007 - 2 A 3.05 -, juris Rn. 16 (zu § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO in der bis 30. Juni 2008 geltenden Fassung); Bay. VGH, Urteil vom 7. Mai 2018 - 11 B 18.12 -, juris Rn. 17.
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben. Das Begehren des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Auflage Nr. 4 der Versammlungsbestätigung vom 30. April 2021 festzustellen, soweit in deren Satz 1 „jede andere sprachliche Verwendung“ der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ untersagt wurde, hat ebenfalls keinen Erfolg.
Die Klage ist zwar auch insoweit in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, aber unzulässig.
Allerdings kann dem Kläger nicht entgegengehalten werden, er habe die Klage nicht fristgerecht erhoben. Die streitbefangene Auflage hatte sich bereits am 1. Mai 2021 und damit vor Klageerhebung erledigt, so dass die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht an die Einhaltung der Klagefrist aus § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebunden war.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 - 6 C 1.22 -, juris Rn. 21 m.w.N.
Dahinstehen kann, ob der Kläger, der die Klage im eigenen Namen und nicht für den (ehemaligen) Landesverband Nordrhein-Westfalen der Partei „Die Rechte“ erhoben hat, als Versammlungsleiter klagebefugt ist (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO).
Vgl. zur Frage der Klage-/Antragsbefugnis des Versammlungsleiters etwa VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 3. Juni 2017 - 1 S 1270/17 -, BeckRS 2017, 112212 Rn. 5; VG Karlsruhe, Urteil vom 14. Mai 2020 - 3 K 5923/18 -, juris Rn. 14 ff.; Peters, in: Peters/Janz, Handbuch Versammlungsrecht, 2015, H Rn. 41; Groscurth, in: Peters/Janz, Handbuch Versammlungsrecht, 2015, G Rn. 92.
Ihm fehlt jedenfalls das von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des noch streitbefangenen Teils der Auflage Nr. 4.
Die Umstände, aus denen sich ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergeben soll, hat der Kläger zumindest dann darzulegen, wenn ein berechtigtes Interesse – wie hier – nicht ohne weiteres erkennbar ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 1995 - 8 C 9.95, 8 PKH 10.95 -, juris Rn. 3 m.w.N.
Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Berufungsinstanz an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 20.
Bezogen auf diesen Zeitpunkt hat der Kläger Umstände, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründen, nicht dargelegt.
I. Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats besteht ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers nicht wegen einer Wiederholungsgefahr.
Dazu ist nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Es müssen darüber hinaus die für die Beurteilung der (erledigten) Maßnahme maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein. Die Wiederholungsgefahr muss grundsätzlich gerade im Verhältnis der Beteiligten des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens begründet sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021 - 5 A 2000/20 -, juris Rn. 28, und Beschluss vom 21. Februar 2014 - 12 A 2838/12 -, juris Rn. 5, jeweils m.w.N.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 270.
In versammlungsrechtlichen Streitigkeiten setzt eine Wiederholungsgefahr zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch den Betroffenen voraus. Dazu reicht es aus, wenn sein Wille erkennbar ist, in Zukunft Versammlungen abzuhalten, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen können. Zum anderen ist erforderlich, dass die Versammlungsbehörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird. Es sind Anhaltspunkte zu fordern, dass sie das Verbot solcher Versammlungen oder die Beschränkung ihrer Durchführung voraussichtlich wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird. Insofern darf vom Betroffenen, der regelmäßig keinen Zugang zum Willensbildungsprozess der Verwaltung hat, nicht mehr als die Darlegung verlangt werden, es gebe Anlass für die Annahme, dass beschränkende Verfügungen künftig auf die gleichen Gründe wie bei der im Streit befindlichen Versammlung gestützt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 ‑ 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 41 ff.
Nach diesen Maßgaben fehlt es an einer konkreten Wiederholungsgefahr. Darauf, ob es sich bei dem Kläger (nur) um den Versammlungsleiter und nicht auch um den Veranstalter der Versammlung vom 1. Mai 2021 gehandelt hat, kommt es insoweit nicht entscheidend an.
1. Die Rechtslage, die der streitbefangenen, zum Schutz der öffentlichen Ordnung erlassenen Auflage zu Grunde lag, hat sich wesentlich geändert.
a) Anders als der zum Zeitpunkt der hier in Rede stehenden Versammlung noch geltende § 15 Abs. 1 VersG ermächtigt der am 7. Januar 2022 in Kraft getretene § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW (GV. NRW. 2022, S. 2) die Versammlungsbehörde allein dazu, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel aufgrund einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu beschränken. Auflagen zum Schutz der öffentlichen Ordnung lässt diese Regelung nicht zu.
b) Keine andere rechtliche Bewertung rechtfertigt der vom Kläger angeführte Umstand, der Beklagte habe an andere Versammlungsveranstalter adressierte Verfügungen, die denselben Wortlaut haben wie die streitbefangene Auflage Nr. 4, auch noch nach dem 7. Januar 2022 auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen erlassen, nämlich mit den Bescheiden des Polizeipräsidiums Dortmund vom 25. April 2022 (dort Verfügung Nr. 2) und vom 1. Mai 2023 (dort wohl Verfügung Nr. 3). Die jeweilige Verfügung war, wie auch der Kläger einräumt, auf § 18 Abs. 2 VersG NRW gestützt. Die für die Beurteilung der Untersagung der sprachlichen Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich damit grundlegend geändert. Gemäß § 18 Abs. 2 VersG NRW trifft die zuständige Behörde zur Durchsetzung des Verbots nach Absatz 1 Anordnungen, in denen die vom Verbot erfassten Gegenstände oder Verhaltensweisen bezeichnet sind. Nach § 18 Abs. 1 VersG NRW ist es verboten, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder eine sonstige öffentliche Veranstaltung unter freiem Himmel zu veranstalten, zu leiten oder an ihr teilzunehmen, wenn diese infolge des äußeren Erscheinungsbildes durch das Tragen von Uniformen, Uniformteilen oder uniformähnlichen Kleidungsstücken (Nr. 1) oder durch ein paramilitärisches Auftreten (Nr. 2) Gewaltbereitschaft vermittelt und dadurch einschüchternd wirkt. Entscheidend ist somit nunmehr, ob die zur Durchsetzung des Gewalt- oder Einschüchterungsverbots verfügte Untersagung der in Rede stehenden Parole den Anforderungen des § 18 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VersG NRW genügt. Ein in sonstiger Weise sozialethisch unerträgliches Gepräge, auf dessen Annahme der Beklagte die Auflage Nr. 4 gestützt hat, scheidet fortan als Grundlage für gleichlautende Beschränkungen aus.
2. Dessen unbeschadet ist nicht ersichtlich, dass der Kläger vergleichbare Versammlungen künftig noch im Zuständigkeitsbereich der hier betroffenen Versammlungsbehörde abhalten will, zumal er zwischenzeitlich seinen Wohnsitz in ein anderes Bundesland verlegt hat und der Landesverband Nordrhein-Westfalen der Partei „Die Rechte“ aufgelöst worden ist. Dafür bietet auch sein Vorbringen keinen Anhalt.
II. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht wegen eines Rehabilitierungsinteresses des Klägers gegeben.
Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern. Für Letzteres ist maßgebend, ob noch abträgliche Nachwirkungen fortbestehen, denen durch eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes begegnet werden könnte. Die diskriminierenden Wirkungen müssen grundsätzlich vom erledigten Verwaltungsakt selbst ausgehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 25, und Beschluss vom 23. November 1995 - 8 C 9.95, 8 PKH 10.95 -, juris Rn. 5; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 273, jeweils m.w.N.
An alledem fehlt es hier.
III. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse lässt sich schließlich nicht auf den Gesichtspunkt der kurzfristigen Erledigung der streitgegenständlichen Maßnahme stützen.
Diese in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG grundsätzlich anerkannte Fallgruppe betrifft Verwaltungsakte, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, dass sich die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsaktes selbst ergibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2016 - 1 BvR 1705/15 -, juris Rn. 11; BVerwG, Urteile vom 24. April 2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 21, und vom 16. Februar 2023 ‑ 1 C 19.21 -, juris Rn. 17, jeweils m.w.N.
Das ist hier der Fall.
Bei der Feststellung, dass sich die angegriffene Maßnahme typischerweise so kurzfristig erledigt, dass sie regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden kann, handelt es sich jedoch nicht um eine hinreichende, sondern nur um eine notwendige Voraussetzung für die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses im Sinne dieser Fallgruppe. Neben dem Erfordernis einer typischerweise kurzfristigen Erledigung der Maßnahme muss darüber hinaus die weitere Voraussetzung eines qualifizierten, d. h. tiefgreifenden, gewichtigen oder schwerwiegenden Grundrechtseingriffs erfüllt sein.
Vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 ‑ 6 C 2.22 -, juris Rn. 22, sowie Beschlüsse vom 29. November 2023 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 8, und vom 29. Januar 2024 - 8 AV 1/24, 6 C 2/22 -, juris Rn. 11, jeweils m.w.N.
Diese weitere Voraussetzung für die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses liegt nicht vor.
Abzustellen ist dabei auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG), da es dem Kläger um die kollektive Meinungskundgabe geht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 13.
Ein schwerwiegender Eingriff in die Versammlungsfreiheit, der ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründen kann, ist grundsätzlich anzunehmen bei einem Versammlungsverbot oder einer Versammlungsauflösung. Daneben ist eine schwerwiegende Beeinträchtigung regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn eine geplante Versammlung – was hier der Fall ist – durchgeführt werden konnte, aber infolge von versammlungsbehördlichen Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG nur in einer Weise, die ihren spezifischen Charakter verändert, insbesondere die Verwirklichung ihres kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert hat. Demgegenüber ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht begründet, wenn die Abweichungen bloße Modalitäten der Versammlungsdurchführung betroffen haben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 ‑ 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 38; OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2018 - 15 A 943/17 -, juris Rn. 11; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30. Juni 2011 - 1 S 2901/10 -, juris Rn. 31; Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2018 ‑ 10 BV 17.2405 -, juris Rn. 31.
Hieran gemessen hat die Auflage Nr. 4, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, keine schwerwiegende Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit des Klägers bewirkt.
Anders als der Kläger ausweislich seines Klageantrags offenbar meint, hat der Beklagte nicht jede andere sprachliche Verwendung der bloßen Wortfolge „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ im Sinne eines „Begriffes“ untersagt, sondern jede andere sprachliche Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes ist entsprechend §§ 133 und 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsaktes. Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsaktes so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, so dass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2020 - 6 C 3.19 -, juris Rn. 20.
Nach diesen Maßstäben beschränkt sich der Regelungsgehalt des noch streitbefangenen Teils der Auflage auf die Untersagung jeder anderen sprachlichen Verwendung der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“. Sein Wortlaut geht hierüber nach seinem eindeutigen Erklärungsgehalt nicht hinaus.
Die Auflage Nr. 4 regelte aus Sicht eines objektiven Empfängers (vgl. §§ 133, 157 BGB) schon hierdurch in der gebotenen Klarheit, dass neben der Verwendung der Parolen „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ und „National befreite Zone“ als Aufschriften auf Fahnen, Transparenten usw. und dem „Skandieren“ der Parolen die sonstige verbale Äußerung „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ oder „National befreite Zone“ nur dann untersagt war, wenn damit eine inhaltliche Identifikation der Teilnehmer verbunden war. Denn unter einer Parole ist im Zusammenhang mit einer Versammlung nicht jedwede Äußerung einer bestimmten Wortfolge zu verstehen, sondern das Kundtun eines Leitspruchs, der Ausdruck einer kollektiven Überzeugungsbildung ist. Dieses Verständnis bestätigt die Bescheidbegründung. Der Beklagte hat die Auflage Nr. 4 unter Verweis auf § 15 Abs. 1 VersG zum Schutz der öffentlichen Ordnung damit begründet, dass Mitglieder der rechtsextremistischen Szene den öffentlichen Raum im Ortsteil Dorstfeld gleichsam für sich beanspruchten und dies durch einschüchterndes Verhalten gegenüber Andersdenkenden zum Ausdruck brächten. Hiernach zielte die Auflage darauf ab, die (fortgesetzte) Propagierung der territorialen Raumergreifungsstrategie durch Anhänger der rechten Szene im besonderen Kontext des Versammlungsortes zu unterbinden. Fehl geht somit die Annahme des Klägers, selbst ein kritisches Abrücken hiervon etwa im Rahmen von Redebeiträgen in der Versammlung sei ebenfalls verboten worden.
Ausgehend hiervon ist nichts dafür ersichtlich, dass mit der Auflage Nr. 4 ein schwerwiegender Eingriff in das von Art. 8 GG umfasste Recht des Klägers auf Leitung der Versammlung einhergegangen sein könnte (vgl. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 8 Sätze 1 und 2 VersG). Dafür bietet auch das Vorbringen des Klägers keinen tragfähigen Anhalt. Er irrt, wenn er meint, aufgrund der Unbestimmtheit der Auflage seien seine diesbezüglichen Pflichten als Versammlungsleiter unklar und er gehindert gewesen, diesen nachzukommen.
Ein schwerwiegender Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers liegt aber auch dann nicht vor, wenn unterstellt wird, dass er Inhaber des durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten versammlungsrechtlichen Selbstbestimmungsrechts war.
Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 5. September 2003 ‑ 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 22, und vom 14. Mai 1985 ‑ 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 83.
Die Untersagung jeder anderen sprachlichen Verwendung (auch) der Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ hat nicht dazu geführt, dass die Versammlung nur in einer Weise stattfinden konnte, die ihren spezifischen Charakter verändert hat. Es ist schon kein konkreter Bezug der Parole zu dem angemeldeten Versammlungsthema feststellbar und auch vom Kläger nicht aufgezeigt. Weder das Motto „Heraus zum Tag der Arbeit“ noch die Schilderungen des Klägers zum konkreten Versammlungsablauf in den Kooperationsgesprächen mit dem Polizeipräsidium Dortmund ließen erkennen, dass es bei der so bezeichneten Mahnwache am 1. Mai 2021 im Besonderen um die Proklamation eines "Nazi-Kiez" im Sinne einer territorialen Raumergreifung gehen sollte.
Darüber hinaus standen in der Versammlung sonstige kommunikative Mittel zur Verfügung, um für ein politisches Anliegen in der Öffentlichkeit zu werben. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass die angemeldete Versammlung auf die Parole „Dortmund-Dorstfeld Nazi-Kiez“ angewiesen war, um ihr Anliegen zu verwirklichen, und die Untersagung jeder sprachlichen Verwendung der Parole die Verwirklichung dieses Anliegens wesentlich erschwert oder gar vereitelt haben könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8, 10 und 11 VersG
§§ 133 und 157 BGB
§§ 133, 157 BGB
§§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 18 VersG
§ 167 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 VersG
§ 18 Abs. 2 VersG
§ 18 Abs. 1 VersG
§ 18 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VersG
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 8 GG
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 14 L 1456/19
15 B 1298/19
2 A 3.05
11 B 18.12
6 C 1.22
1 S 1270/17
3 K 5923/18
8 C 9.95
8 PKH 10.95
8 C 14.12
5 A 2000/20
12 A 2838/12
1 BvR 461/03
1 BvR 1705/15
6 C 2.22
1 C 19.21
6 C 2.22
8 AV 1/24
6 C 2/22
1 BvR 2793/04
15 A 943/17
1 S 2901/10
10 BV 17.24
6 C 3.19
1 BvQ 32/03
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81