Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-27, Aktenzeichen 4 K 3242/11
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2012:1127.4K3242.11.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides ihres
Bürgermeisters vom 31. Oktober 2011 verpflichtet, der Klägerin die am
14. September 2011 beantragte Baugenehmigung für die Anbringung einer
Plakatwerbetafel im Euroformat an dem Gebäude I2.----straße 31 bis 33 in
00000 T. zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Unternehmen der Außenwerbung, beantragte am 14. September 2011 eine Baugenehmigung zur Anbringung einer Plakatwerbetafel im sog. Euroformat (2,80 m * 3,80 m) an der südlichen Giebelwand des auf dem Grundstück G1 errichteten Wohn- und Geschäftshauses I.----straße 31-33. Das Gebäude I.----straße 31-33 ist östlich der I.----straße (L 70) errichtet und hat eine Frontbreite von ca. 17 m.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Ortsgestaltungssatzung (OGS) der Beklagten für den Ortsteil O. in der Fassung der 1. Änderung vom September 2003. Nach § 19 Abs.2 Satz 1 OGS sind Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig und zwar in Form von Einzelbuchstaben, Schriftzügen oder Symbolen, soweit die Absätze (3) bis (8) keine weitergehenden Einschränkungen vorsehen. Durch § 19 Abs.6 OGS wird die zulässige Größe der Werbeanlagen auf die nachstehenden Flächenmaße des die Werbeanlage umschließenden Rechteckes u.a. bei einer Gebäudefrontbreite von mehr als 16 m bis insgesamt 3,5 m² festgesetzt und bei Eckgebäuden hat die Aufteilung der Werbeanlagen größenmäßig im Verhältnis der Frontbreiten zu erfolgen.
Am 26. Oktober 2011 wurde der Bebauungsplan Nr. 63 „I.----straße “ der Beklagten bekannt gemacht. Dieser setzt für die Häuser entlang der I.----straße und auch für das Antragsgrundstück ein Mischgebiet fest und enthält eine gestalterische Festsetzung, wonach die Festsetzungen der Ortsgestaltungssatzung in der jeweils gültigen Fassung vorrangig gelten.
Die Klägerin stellte am 30. September 2011 einen Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen der Ortsgestaltungssatzung und führte zur Begründung aus, dass sich die Werbeanlage in die Umgebung einfüge und weder den Straßenverkehr noch das Ortsbild beeinträchtige.
Die Beklagte lehnte den Bauantrag mit Bescheid vom 31. Oktober 2011 ‑ zugestellt am 14. November 2011 ‑ ab und führte aus: Die Werbeanlage verstoße gegen § 19 Abs.2 OGS, denn danach seien Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig. Sie überschreite mit ihrer Größe von 10,5 m² das nach § 19 Abs.6 OGS zulässige Höchstmaß von 3,5 m² deutlich. Eine Befreiung nach § 20 Abs.2 OGS könne hierfür nicht erteilt werden. Eine Abweichung sei weder städtebaulich noch gestalterisch vertretbar.
Die Klägerin führt zur Begründung ihrer am 14. Dezember 2011 erhobenen Klage aus: Ihr Vorhaben sei in dem durch Bebauungsplan festgesetzten Mischgebiet nach der Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig. Die Ortsgestaltungs-satzung sei unwirksam und könne ihrem Vorhaben nicht entgegengehalten werden. Sie verstoße schon gegen das Zitiergebot, denn ihr sei nicht eindeutig zu entnehmen, ob es sich um eine Gestaltungssatzung im Sinne des § 86 Abs.1 Nr.1 BauO NRW oder um eine Erhaltungssatzung im Sinne des § 86 Abs.1 Nr. 2 BauO NRW handele. Unabhängig davon sei die Bausubstanz uneinheitlich und unter gestalterischen Aspekten nicht schützenswert.
Der Ausschluss von Fremdwerbung und von Großflächenwerbung verstoße gegen Art. 14 Abs.1 GG. Ein vollständiger Ausschluss der Fremdwerbung sei in einem Mischgebiet nicht zulässig. Die Größenbegrenzung in § 19 Abs.6 OGS sei unwirksam, auch wenn sie sich auch auf Anlagen an der Stätte der Leistung erstrecke. Denn es bleibe bei einem generellen und in einem Mischgebiet unzulässigen Verbot der Großflächenwerbung.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides ihres
Bürgermeisters vom 31. Oktober 2011 zu verpflichten, ihr die am
14. September 2011 beantragte Baugenehmigung für die Anbringung einer Plakatwerbetafel im Euroformat an dem Gebäude I.----straße 31-33 in 00000 T. zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Ausführungen im Bescheid vom 31. Oktober 2011 und führt noch ergänzend aus: Die Ortsgestaltungssatzung sei wirksam. Sie umfasse den historischen Ortskern von O. , der aufgrund der vorhandenen Gebäude und Strukturen und des historischen Grundrisses ein einheitliches Erscheinungsbild habe. Aus dieser Bestandssituation rechtfertigten sich die Regelungen des § 19 OGS zur Zulässigkeit von Werbeanlagen. Der Ausschluss von Fremdwerbung sei im Bereich der „unteren I.----straße “ sachgerecht, weil es sich dort um ein nicht überwiegend durch gewerbliche Nutzung geprägtes Mischgebiet handele. Der Größenbegrenzung in § 19 Abs.6 OGS liege auch eine gestalterische Konzeption zu Grunde. Sie verfolge damit das Ziel, Werbeanlagen den Gebäudeproportionen anzupassen. Die beantragte Plakattafel werde im Falle ihrer Anbringung aufgrund der deutlichen Überschreitung der zulässigen Größe eine erhebliche Vorbildwirkung haben, so dass auch eine Abweichung nicht in Betracht komme. Sie habe in der Vergangenheit auf der Einhaltung der gestalterischen Regelungen bestanden und werde im Hinblick auf die im Ortstermin festgestellten Verstöße aufgrund von Überschreitungen der zulässigen Höchstmaße ordnungsbehördliche Verfahren einleiten, soweit die Anlagen nicht bestandsgeschützt seien.
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit am 26. Juni 2012 in Augenschein genommen. Auf die hierüber gefertigte Niederschrift und die in diesem Zusammenhang aufgenommenen Lichtbilder wird verwiesen.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sachverhalts und des übrigen Vorbringens der Beteiligte wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Der ablehnende Bescheid des Bürgermeisters der Beklagten vom 31. Oktober 2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs.5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO ‑). Nach § 75 Abs.1 Satz 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.
Das ist hier der Fall. Das Vorhaben ist planungsrechtlich zulässig. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens beurteilt sich nach § 30 Abs.1 des Baugesetzbuches (BauGB) i.V.m. den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 63 „I.----straße “ der Beklagten. Die Anbringung der Werbetafel widerspricht nach der Art der baulichen Nutzung nicht der hier getroffenen Festsetzung eines Mischgebiets.
Vgl. zur Qualifizierung einer Fremdwerbeanlage als nicht störender Gewerbebetrieb: : Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 3. Dezember 1992 – 4 C 27.91 -, Baurechtssammlung (BRS) 54 Nr. 126.
Es ist auch nicht ersichtlich und wird von der Beklagten auch nicht behauptet, dass das Vorhaben den sonstigen Festsetzungen des Bebauungsplans widerspricht.
Das Vorhaben ist auch bauordnungsrechtlich genehmigungsfähig. Ihm können insbesondere nicht die von der Beklagten herangezogenen Regelungen der Ortsgestaltungssatzung entgegen gehalten werden, weil diese Regelungen unwirksam sind. Das ergibt sich aus Folgendem:
Rechtsgrundlage für den Erlass örtlicher Bauvorschriften ist § 86 BauO NRW. Danach können die Gemeinden örtliche Bauvorschriften als Satzung erlassen über (1.) die äußere Gestaltung baulicher Anlagen sowie von Werbeanlagen und Warenautomaten zur Durchführung baugestalterischer Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebietes; dabei können sich die Vorschriften über Werbeanlagen auch auf deren Art, Größe und Anbringungsort erstrecken - sog. Gestaltungssatzungen -; (2) besondere Anforderungen an bauliche Anlagen, Werbeanlagen und Warenautomaten zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von städtebaulicher, künstlerischer oder geschichtlicher Bedeutung sowie von Denkmälern und Naturdenkmälern; dabei können nach den örtlichen Gegebenheiten insbesondere bestimmte Arten von Werbeanlagen und Warenautomaten ausgeschlossen oder auf Teile baulicher Anlagen und auf bestimmte Farben beschränkt werden ‑ sog. Schutzsatzungen ‑. Der Erlass einer solchen Satzung steht im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Die ortsgesetzgeberische Ermächtigung besteht aber nicht unbeschränkt. Sie findet vielmehr ihre Grenze, die Artikel 14 Abs. 1 S. 2 GG für die Bestimmung und Beschränkung des Eigentums setzt, und in dem mit Verfassungsrang ausgestatteten Übermaßverbot.
Ausgehend hiervon verstößt das Fremdwerbeverbot in § 19 Abs.2 OGS gegen Art. 14 Abs.1 GG. Die Beklagte hat in dieser Regelung das generalisierende Verbot von Fremdwerbung nicht von einer bestimmten (Nutzungs-) Art eines Baugebiets abhängig gemacht, sondern Anlagen der Fremdwerbung für den gesamten Ortskern von O. ohne Rücksicht auf die planungsrechtlich bestimmte oder tatsächlich vorhandene bauliche Nutzung ausgeschlossen. Dabei sind zumindest die Flächen beiderseits der I.----straße inzwischen als Mischgebiet festgesetzt und entsprachen auch früher faktisch einem Mischgebiet.
Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 7. Mai 2010 – 12 K 2841/09 -, nicht veröffentlicht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gehören baugestalterische Regelungen über die Nutzung von Grundstücken zum Zwecke der Werbung zu den Vorschriften, durch die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden. Inhaltsbestimmungen und Schranken des Eigentums sind nach dieser Vorschrift jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit sie von dem geregelten Sachbereich her geboten und ihrer konkreten Ausgestaltung nach sachgerecht sind. Dabei müssen insbesondere die grundlegenden Wertentscheidungen des Grundgesetzes zu Gunsten eines sozialgebundenen Privateigentums und das daraus ableitbare Gebot an die rechtssetzende Gewalt berücksichtigt werden, bei der Bestimmung des Eigentumsinhalts die Belange der Gemeinschaft und die privaten Interessen des Einzelnen in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Im Rahmen einer solchen Abwägung ist es zwar grundsätzlich möglich, eine Beschränkung von Werbeanlagen in solchen Baugebieten oder sonstigen Bereichen vorzunehmen, die – wie dies etwa für Dorf-, Kleinsiedlungs- und Wohngebiete anerkannt worden ist – eines besonderen Schutzes vor funktionswidrigen Anlagen bedürfen. Andererseits muss die planende Gemeinde in diesem Zusammenhang aber berücksichtigen, was in bestimmten Baugebieten aufgrund ihrer allgemeinen Funktion als angemessen und was als funktionswidrig empfunden wird, und darf deshalb beim Erlass einer baugestalterischen Regelung über die Zulässigkeit von Werbeanlagen nicht an der planungsrechtlich bestimmten bzw. vorgegebenen Nutzungsweise vorbeigehen. Angesichts dessen können Anlagen der Fremdwerbung aus solchen Gebieten, die auch durch gewerbliche Nutzung geprägt werden, grundsätzlich nicht in generalisierender Weise verdrängt werden, weil derartige Gebiete ‑ ohne dass insoweit von Gesetzes wegen ein bestimmtes Verhältnis zwischen Wohn- und Gewerbenutzung bzw. ein flächenmäßiger Anteil vorgegeben ist ‑ in gleichwertiger Weise dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben dienen. Unter diesen Umständen ist eine einheitliche, ein generelles Verbot bestimmter Werbeanlagen umfassende baugestalterische Regelung, die ohne Rücksicht auf eine durch gewerbliche Nutzung geprägte tatsächliche Bebauung erfolgt, grundsätzlich nicht mit Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Eine solche Regelung stellt keine zulässige baugestalterische Absicht im Sinne des § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW dar. Daher ist in Misch- und Kerngebieten ein generelles Verbot von großflächigen Werbetafeln regelmäßig unzulässig.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 28. April 1972– IV C 11.69 –, BRS 25 Nr. 127 und vom 16. März 1995 – 4 C 3.94 –, BRS 57 Nr. 175; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 6. Februar 1992 – 11 A 2232/89 –, BRS 54 Nr. 112.
Allerdings sind auch in solchen Gebieten Regelungen hinsichtlich der Ausgestaltung und des Verbots bestimmter Werbeanlagen zulässig. Das setzt allerdings voraus, dass ein Anlass für eine generalisierende Werberegelung auf Grund der Eigenart des zu schützenden Gebiets besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1980 – IV C 44.76 –, BRS 36 Nr. 149; OVG des Saarlandes, Urteil vom 29. August 2012 – 5 K 703/11 –, Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. April 2011 – 8 S 1213/09 –, Baden-Württembergische Verwaltungsblätter (VBlBW) 2011, 352.
Das ist für den hier betroffenen Bereich der I.----straße ersichtlich nicht der Fall. Die I.----straße ist eine durch O. führende Hauptverkehrsstraße. Die Erdgeschosse der Gebäude werden ganz überwiegend gewerblich genutzt und es gibt dort zahlreiche Werbeanlagen der dort ansässigen Einzelhandels-, Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe. Das Fremdwerbeverbot kann in diesem Teil des Satzungsgebiets seinem Zweck, die Anbringung von Werbeanlagen in Einklang mit der historischen Bebauung zu bringen, nicht erfüllen. Denn unter gestalterischen Aspekten besteht kein Anlass zwischen Werbeanlagen an der Stätte der Leistung und Fremdwerbeanlagen zu differenzieren. Auch der Hinweis der Beklagten, die „untere I.----straße “ sei kein überwiegend durch gewerbliche Nutzungen geprägter Teil des Mischgebiets, greift nicht durch. Eine Differenzierung zwischen Mischgebieten, die überwiegend durch Wohnnutzung bzw. durch Gewerbe geprägt sind, ist bauplanungsrechtlich nur in Bezug auf die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten nach § 6 Abs.2 Nr. 8 BauNVO geboten. Diese Unterscheidung soll die Wohnnutzung vor unzumutbaren Immissionen schützen und hat keine gestalterische Zielsetzung.
Der Ausschluss der Fremdwerbung ist auch aus kompetenzrechtlichen Gründen unwirksam. In der Sache trifft die Beklagte eine bodenrechtliche Regelung im Sinne des § 1 Abs.9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO), wonach eine bestimmte Art der im festgesetzten Mischgebiet zulässigen baulichen Nutzungen nicht zulässig ist. Eine Gemeinde ist aber nicht befugt, im Gewande bauordnungsrechtlicher Gestaltungsvorschriften bodenrechtliche Regelungen zu treffen. Wenn sie derartige Regelungen treffen will, so hat sie sich des hierfür zur Verfügung stehenden Instrumentariums zu bedienen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Juli 1997 – 4 NB 15/97 –, BRS 59 Nr. 19 und vom 31. Mai 2005 – 4 B 14.05 –, BRS 69 Nr. 148.
Überschreitet die Beklagte mit der Regelung des § 19 Abs.2 OGS die Grenzen des ihr durch § 86 Abs.1 Nr. 1 und Nr. 2 BauO NRW eingeräumten Regelungsspielraums, so ist die Vorschrift unwirksam.
Die Genehmigung kann auch nicht nach § 19 Abs.6 OGS abgelehnt werden, weil diese Regelung auf Anlagen der Fremdwerbung nicht anwendbar ist und selbst bei zu Gunsten der Beklagten unterstellter Anwendbarkeit unwirksam wäre. Denn die in § 19 Abs.6 OGS geregelten Beschränkungen der Größe der zulässigen Werbeanlagen gelten nur für Anlagen der Eigenwerbung, weil nach der Vorstellung des Satzungsgebers Anlagen der Fremdwerbung unabhängig von ihrer Größe schon auf der Grundlage des § 19 Abs.2 OGS im Geltungsbereich der Satzung nicht zulässig sind. Insofern ist in Bezug auf die Werbeanlagen an der Stätte der Leistung auch ausdrücklich ausgeführt, dass sie nur zulässig sind, soweit die Absätze 3 bis 8 keine weitergehenden Einschränkungen vorsehen. Das lässt nur den Schluss zu, dass die weitergehenden Einschränkungen der Absätze 3 bis 8 sich allein auf Werbeanlagen an der Stätte der Leistung beziehen. Eine (Teil-) Unwirksamkeit nur des § 19 Abs.2 OGS würde damit zu einer nicht gerechtfertigten Besserbehandlung von Fremd- gegenüber Eigenwerbung führen.
Vgl. zu diesem Aspekt: OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1992, a.a.O.
Selbst wenn zu Gunsten der Beklagten unterstellt würde, § 19 Abs.6 OGS erfasse auch Anlagen der Fremdwerbung, so wäre dies jedenfalls auch aus den vorgenannten Gründen unwirksam. Denn die Beschränkung der Werbeanlagen auf eine Größe von nur maximal 3,5 m² stellt ein im Mischgebiet unzulässiges Verbot großflächiger Werbetafeln dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 a.a.O.; Wenzel in Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Aufl. 2011, § 86 Rdnr. 354.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (vgl. § 124a Abs.1 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 86 BauO NRW
§ 86 Abs.1 Nr.1 BauO NRW
§ 86 Abs.1 Nr. 2 BauO NRW
§ 113 Abs.5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW
§ 6 Abs.2 Nr. 8 BauNVO
§ 1 Abs.9 der Baunutzungsverordnung
§ 86 Abs.1 Nr. 1 und Nr. 2 BauO NRW
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124a Abs.1 VwGO
§ 75 Abs.1 Satz 1 der Bauordnung
§ 30 Abs.1 des Baugesetzbuches
Art. 14 Abs.1 GG
Artikel 14 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 27.91
12 K 2841/09
IV C 11.69
4 C 3.94
11 A 2232/89
IV C 44.76
5 K 703/11
8 S 1213/09
4 NB 15/97
4 B 14.05