Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-22, Aktenzeichen 4 A 99/12

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von dem Beklagten für die Sanierung von zwei Turnhallen Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse.
Die Klägerin ist eine Samtgemeinde im Kreisgebiet des Beklagten. Der Beklagte verwaltet die Kreisschulbaukasse, aus der sowohl der Landkreis als auch die kreisangehörigen Gemeinden Zuwendungen für ihre Schulbaumaßnahmen erhalten. Gemäß dem "Grundsatzbeschluss des Kreistages des Beklagten über die Beteiligung des Landkreises an den Schulbaukosten und den sonstigen Kosten für Schulen im Primarbereich und im Sekundarbereich I" vom 04. März 1997 betrugen die Zuwendungen für Schulbaumaßnahmen im Primarbereich bei Sporthallenmaßnahmen 40 % der zuwendungsfähigen Kosten, und zwar 20 % als Darlehen und 20 % als Zuweisung. Der Grundsatzbeschuss enthielt zudem die Regelung, dass Leistungen Dritter bei der Ermittlung der Kreisschulbaukassenzuwendung nicht in Abzug gebracht werden.
Am 03. Juli 2008 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Förderung von gemeindlichen Schulbaumaßnahmen aus Mitteln der Kreisschulbaukasse. Sie beantragte die Zahlung von Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse für zusätzliche Wärmedämmung von zwei Turnhallen und bat um Berücksichtigung der voraussichtlichen Aufwendungen. Für die zusätzliche Wärmedämmung der Turnhalle der Grundschule F. (KSBK-Nr. 33a) veranschlagte die Klägerin zunächst Kosten in Höhe von 30.000,00 €, die sie am 06. November 2008 für die nunmehr geplante - umfassendere - energetische Sanierung der Turnhalle auf 184.000,00 € und am 07. August 2009 aufgrund der Ausschreibungsergebnisse auf 205.000,00 € veränderte. Für die zusätzliche Wärmedämmung bzw. energetische Sanierung der Turnhalle der Grundschule G. (KSBK-Nr. 33b) veranschlagte die Klägerin zunächst Kosten in Höhe von 100.000,00 €, die sie am 06. November 2008 auf 244.000,00 € und am 07. August 2009 aufgrund der Ausschreibungsergebnisse auf 320.000,00 € veränderte.
Die Anträge wurden mangels zur Verfügung stehender Haushaltsmittel zunächst zurückgestellt.
Unter dem 28. Juli 2008 meldete die Klägerin die beiden Turnhallensanierungsmaßnahmen zudem zur Förderung nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der energetischen Erneuerung und Modernisierung von Gebäuden der sozialen Infrastruktur in den Gemeinden (Förderrichtlinie Investitionspakt) bei der Investitions- und Förderbank Niedersachsen (N-Bank) an und stellte am 17. Oktober 2008 einen Antrag auf Gewährung von Zuwendungen. Die N-Bank erteilte der Klägerin am 19. Dezember 2008 zwei Zuwendungsbescheide. Mit dem ersten Zuwendungsbescheid bewilligte die N-Bank der Klägerin für das Vorhaben "Turnhalle der Grundschule F. " eine Zuwendung in Höhe von 97.973,00 €. Mit dem zweiten Zuwendungsbescheid bewilligte die N-Bank der Klägerin für das Vorhaben "Turnhalle der Grundschule G. " eine Zuwendung in Höhe von 141.866,00 €. Ausweislich der Bescheide beträgt die jeweilige Förderung maximal 2/3 der nicht durch Einnahmen gedeckten zuwendungsfähigen Ausgaben. Die N-Bank setzte daher bei der Berechnung der jeweiligen Zuwendung vorab den jeweils zu erwartenden Zuschuss aus der Kreisschulbaukasse in Höhe von 20 % der Gesamtkosten gemäß dem Grundsatzbeschluss des Kreistages des Beklagten vom 04. März 1997 ab. Die Zuwendungsbescheide sind bestandskräftig geworden.
Am 28. Mai 2009 fasste der Kreistag des Beklagten einen neuen Grundsatzbeschluss. Mit "Grundsatzbeschluss des Kreistages des Beklagten über die Beteiligung des Landkreises an den Schulbaukosten und den sonstigen Kosten der Schulen im Landkreis" vom 28. Mai 2009 wurde der bisherige Grundsatzbeschluss u. a. dahingehend geändert, dass Leistungen Dritter die zuwendungsfähigen Kosten vermindern. Der Beschluss enthält die Regelung, dass er erstmals auf das Haushaltsjahr 2010 bezogen angewandt wird, d.h. auf Maßnahmen, die in 2009 bewilligt und über die Kreisschulbaukasse 2010 gefördert werden. Er enthält zudem die Regelung, dass frühere Zuwendungsbescheide und Darlehensverträge unberührt bleiben.
Mit den Sanierungsarbeiten an den Turnhallen der Grundschulen F. und G. wurde jeweils im Sommer 2009 begonnen.
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2009 kündigte der Beklagte der Klägerin an, dass über ihre Anträge voraussichtlich in der Kreisausschusssitzung am 10. Dezember 2009 abschließend entschieden werde. Nach dem Grundsatzbeschluss des Kreistages könne eine Bewilligung von Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse für ihre Anträge folgende Mittelgewährungen bedeuten: Zuwendungen in Höhe von 82.000,00 € (40 % von 205.000,00 €) für die Turnhalle der Grundschule F. und in Höhe von 128.000,00 € (40 % von 320.000,00 €) für die Turnhalle der Grundschule G.. Am 25. November 2009 informierte der Beklagte die Klägerin telefonisch über die Auswirkungen des geänderten Grundsatzbeschlusses (Abzug der Förderung durch die N-Bank) und korrigierte die in Aussicht gestellten Beträge auf 42.810,00 € für die Turnhalle der Grundschule F. und 71.254,00 € für die Turnhalle der Grundschule G..
Mit Bescheid vom 11. Februar 2010 (F. 33a) gewährte der Beklagte der Klägerin - nach entsprechendem Beschluss des Kreisausschusses vom 10. Dezember 2009 - für die zusätzliche Wärmedämmung der Turnhalle der Grundschule F. vorbehaltlich der Bereitstellung von Haushaltsmitteln im Haushaltsplan 2010 auf die in ihrem Antrag angegebenen Kosten in Höhe von 107.027,00 € (Gesamtkosten: 205.000,00 € abzüglich 97.973,00 € Förderung durch die N-Bank) gemäß § 117 NSchG in Verbindung mit dem Grundsatzbeschluss des Kreistages auf die förderungsfähigen Kosten eine vorläufige Zuwendung von 40 %, davon 20 % als Zuweisung bis zum Betrag von 21.405,00 € und 20 % als Darlehen bis zum Betrag von 21.405,00 €, mithin insgesamt bis zum Betrag von 42.810,00 €. Der Bescheid enthielt den Hinweis, dass die endgültige Höhe der Zuweisung aus der Kreisschulbaukasse nach Prüfung der Abrechnung nach Beendigung der Maßnahme festgesetzt werde.
Mit weiterem Bescheid vom 11. Februar 2010 (F. 33b) gewährte der Beklagte der Klägerin - nach entsprechendem Beschluss des Kreisausschusses vom 10. Dezember 2009 - für die zusätzliche Wärmedämmung der Turnhalle der Grundschule G. vorbehaltlich der Bereitstellung von Haushaltsmitteln im Haushaltsplan 2010 auf die in ihrem Antrag angegebenen Kosten in Höhe von 178.134,00 € (Gesamtkosten: 320.000,00 € abzüglich 141.866,00 € Förderung durch die N-Bank) gemäß § 117 NSchG in Verbindung mit dem Grundsatzbeschluss des Kreistages auf die förderungsfähigen Kosten eine vorläufige Zuwendung von 40 %, davon 20 % als Zuweisung bis zum Betrag von 35.627,00 € und 20 % als Darlehen bis zum Betrag von 35.627,00 €, mithin insgesamt bis zum Betrag von 71.254,00 €. Der Bescheid enthielt ebenfalls den Hinweis, dass die endgültige Höhe der Zuweisung aus der Kreisschulbaukasse nach Prüfung der Abrechnung nach Beendigung der Maßnahme festgesetzt werde.
Die Zuwendungsbescheide gingen bei der Klägerin am 22. Februar 2010 ein.
Mit Schreiben vom 12. Februar 2010 und 24. März 2010 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass die Sanierungsmaßnahmen abgeschlossen seien. Hinsichtlich der Sanierung der Turnhalle der Grundschule F. hätten sich die mit Schreiben vom 07. August 2009 mitgeteilten Kosten in Höhe von 205.000,00 € aufgrund erheblich gestiegener Baukosten erhöht; die Gesamtkosten der Maßnahme beliefen sich auf 234.220,34 €. Hinsichtlich der Sanierung der Turnhalle der Grundschule G. beliefen sich die Gesamtkosten auf insgesamt 265.885,53 €. Die Klägerin wies zugleich darauf hin, dass die in den Bescheiden vom 11. Februar 2010 errechneten Zuwendungen zu niedrig seien. Bei Anwendung der vorher geltenden Förderrichtlinien würde sie jeweils eine Zuwendung in Höhe von 40 % der entstandenen Kosten erhalten. Dies entspreche für die Grundschule F. einer Summe von 93.688,00 € und für die Grundschule G. einer Summe von 106.354,00 €. Die Klägerin wies zudem darauf hin, dass bei rechtzeitiger Kenntnis des rückwirkend geänderten Grundsatzbeschlusses des Kreistages von der N-Bank höhere Zuwendungen gezahlt worden wären.
Die Klägerin hat am 22. März 2010 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage trägt sie Folgendes vor:
Rechtsgrundlage der beiden Zuwendungsbescheide sei § 117 NSchG. Nach dessen Absatz 1 gewährten die Landkreise den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und deren Zusammenschlüssen im Primarbereich Zuwendungen in Höhe von mindestens 1/3 der notwendigen Schulbaukosten. Nach dem Grundsatzbeschluss des Beklagten vom 04. März 1997 erhöhten sich die Zuwendungen bei Sporthallenmaßnahmen auf 40 %. Im Gesetz sei von "Kosten" die Rede. Das könnten nur die Kosten ungeachtet etwaiger Zuschüsse sein. Die tatsächlich entstehenden Kosten für eine Maßnahme richteten sich nach der Forderung des Unternehmers. Diese Kosten seien immer die Gleichen, einerlei ob zu ihrer Bezahlung ein Zuschuss gewährt werde oder nicht. Ein Zuschuss mindere niemals die Kosten, sondern lediglich den Anteil der von der Gemeinde selbst aufzubringenden Beträge. Wenn der Gesetzgeber gewollt hätte, dass Zuschüsse nur auf den "Nettobetrag" (Kosten abzüglich Zuschüsse) zu gewähren seien, hätte er dies im Gesetz zum Ausdruck bringen müssen. So habe der Verordnungsgeber in § 3 der aufgrund des § 99 Satz 2 NSchG 1974 ergangenen Verordnung vom 18. Juni 1975 ausdrücklich angeordnet, dass von den laufenden Kosten Beiträge Dritter und andere Einnahmen abzusetzen seien. Vorliegend habe sich der Landesgesetzgeber jedoch für die Förderung der notwendigen Kosten und nicht der zuwendungsfähigen Kosten entschieden.
Der Beklagte sei an § 117 NSchG gebunden und könne diese Vorschrift nicht durch Kreistagsbeschluss zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden abändern. Für ihn bestehe keine Möglichkeit, durch Beschluss die Höhe der Zuwendungen im Primarbereich unter die gesetzlich festgesetzte Höhe in Verbindung mit dem Grundsatzbeschluss vom 04. März 1997 (40 %) abzusenken. Dies habe der Beklagte in den angefochtenen Zuwendungsbescheiden jedoch getan, indem er zunächst die Förderung durch die N-Bank von den Gesamtkosten abgesetzt und erst dann die Förderquote angesetzt habe. Im Fall der Turnhalle F. betrage die Förderung damit nur 20,88 % (42.810,00 € : 205.000,00 €) und im Fall der Turnhalle G. nur 22,27 % (71.254,00 € : 320.000,00 €), und nicht 40 %. Wenn man im Fall der Turnhalle F. 40 % von den unverminderten Gesamtkosten in Höhe von 205.000,00 € ansetzte, ergäben sich 82.000,00 € und damit nach Abzug des in Aussicht gestellten Betrages von 42.810,00 € noch nachzubewilligende 39.190,00 €. 40 % der Gesamtkosten von 320.000,00 € seien im Fall der Turnhalle G. 128.000,00 €, so dass nach Abzug des in Aussicht gestellten Betrages von 71.254,00 € noch 56.746.00 € nachzubewilligen seien.
Des Weiteren müsse der Beklagte auch aus Gleichbehandlungsgründen mit anderen in 2008 bewilligten Maßnahmen verpflichtet werden, auch den Zuschuss für sie, die Klägerin, nachträglich zu erhöhen. Der Beklagte habe in einem vergleichbaren Fall einen Zuschuss gewährt, ohne entsprechende Drittmittel anzurechnen. Die Stadt H. habe am 22. Oktober 2007 den Neubau der Turnhalle an der Grundschule in I. beantragt; am 04. Dezember 2008 habe der Kreisausschuss beschlossen, diese Maßnahme mit 40 % zu fördern, wobei eine Anrechnung von Drittmitteln Ende 2008 nicht erfolgt sei. Die Sanierungsprojekte der Klägerin hätten ebenfalls am 04. Dezember 2008 beschlossen werden können. Eine Frist zur Antragstellung sei nicht vorgesehen gewesen.
Hinzu komme, dass der Beklagte bei der Vorbereitung des neuen Kreistagsbeschlusses offenbar selbst davon ausgegangen sei, dass eine Förderung für die Turnhallensanierungen der Klägerin nach dem alten Kreistagsbeschluss zu behandeln sei. Aus der Anlage 1 zur Beschlussvorlage des Beklagten vom 28. Mai 2009 in Verbindung mit den Planungsunterlagen der Kreisschulbaukasse ergebe sich, dass ein Zuwendungsbetrag für die Sanierungsprojekte Nr. 33 (Turnhallensanierung F. und G.) in Höhe von 171.200,00 € vorgesehen worden sei.
Der Beklagte habe den Hauptverwaltungsbeamten im Kreisgebiet zur Vorbereitung des Gesprächs über den neuen Grundsatzbeschluss zudem am 19. Mai 2009 per E-Mail mitgeteilt, dass "die Altfälle, sofern tatsächlich in den Haushalten veranschlagt, zeitnah abgearbeitet werden sollen, wobei eine Günstigerprüfung altes/neues Recht zu Gunsten der Gemeinden vorgesehen ist." Die Turnhallensanierungsmaßnahmen seien bereits 2008 beantragt und im Haushaltsplan veranschlagt worden, so dass davon ausgegangen werden konnte, dass eine Günstigerprüfung erfolgen werde.
Schließlich sei die Bewilligungspraxis des Beklagten über mehrere Jahre rechtswidrig gewesen. Der Beklagte habe mindestens in den Jahren 2005 bis 2008 die von ihm in die Kreisschulbaukasse einzuzahlenden Mittel (2/3 Landkreis und 1/3 Gemeinden) rechtswidrig für eigene Schulbaumaßnahmen verwendet und den Gemeinden lediglich die selbst eingezahlten Mittel zur Verfügung gestellt. Er haben den Kommunen insgesamt 5.139.000,00 € vorenthalten. Dadurch sei eine entsprechende Warteliste entstanden und Anträge seien zurückgestellt worden. Hätte sich der Beklagte korrekt verhalten, wäre der vorliegende Fall längst unter Geltung des alten Kreistagsbeschlusses erledigt gewesen. Die Aufstellung über die rechtswidrig vorenthaltenen Zuwendungen sei vom Beklagten in die Beschlussvorlage vom 28. Mai 2009 aufgenommen worden. Es sei daher davon auszugehen gewesen, dass die in der Beschlussvorlage ebenfalls aufgeführten "Altfälle" nach dem alten Grundsatzbeschluss und mit den bisher rechtswidrig vorenthaltenen Mitteln des Beklagten ausgeglichen würden. Die Anrechnung von Drittmitteln sei von den Hauptverwaltungsbeamten nur unter der Bedingung einvernehmlich getroffen worden, dass die "Altfälle" ausgeglichen würden.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten unter Änderung seines Bescheides vom 11. Februar 2010 (F. 33a) zu verpflichten, ihr über den vorläufig zugewandten Betrag von 42.810,00 € hinaus einen weiteren Betrag in Höhe von 39.190,00 € zuzuwenden, und zwar je zur Hälfte als Zuweisung und als Darlehen;
2. den Beklagten unter Änderung seines Bescheides vom 11. Februar 2010 (F. 33b) zu verpflichten, ihr über den vorläufig zugewandten Betrag von 71.254,00 € hinaus einen weiteren Betrag in Höhe von 56.746,00 € zuzuwenden, und zwar je zur Hälfte als Zuweisung und als Darlehen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert: Der neue Grundsatzbeschluss des Kreistages vom 28. Mai 2009 sei im Einvernehmen mit den Hauptverwaltungsbeamten der Samt- und Einheitsgemeinden im Landkreis erzielt und vom Kreistag beschlossen worden. Es habe nunmehr eine einheitliche Anrechung der Förderungen von dritter Seite erfolgen sollen, wobei im Gegenzug zukünftig zwingend alle förderfähigen Maßnahmen über die Kreisschulbaukasse des Folgejahres abgerechnet würden.
Der geänderte Grundsatzbeschluss verstoße durch die Anrechnung von Leistungen Dritter bei den Zuwendungen nicht gegen § 117 NSchG. Nach dieser Regelung seien bei den Zuwendungen die notwendigen Schulbaukosten zugrunde zu legen. Die Regelung besage jedoch nicht, dass bei der Berechnung die Leistungen Dritter nicht abgezogen werden dürften, da sich insoweit die entstehenden Kosten tatsächlich verringerten.
Entsprechend der Neuregelung seien mit den Bescheiden vom 11. Februar 2010 die Förderungen der N-Bank bei der Zuwendungsberechnung berücksichtigt worden, da nach dem Grundsatzbeschluss die Änderungen erstmals für Maßnahmen Anwendung finden sollten, die in 2009 bewilligt und über die Kreisschulbaukasse 2010 gefördert werden. Sogenannte Altfälle, die vor 2009 beantragt, aber in der Entscheidung zurückgestellt worden seien, fielen dementsprechend ebenfalls unter die Neuregelung. Die Bewilligung von Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse an die Stadt H. für den Bau einer Turnhalle in I. sei bereits am 04. Dezember 2008 nach den Bestimmungen des Grundsatzbeschlusses vom 04. März 1997 erfolgt; dieser Vorgang sei damit unter dem Gesichtspunkt von Gleichbehandlungsgründen nicht vergleichbar.
Zutreffend sei, dass der Beschlussvorlage für die Kreistagssitzung am 28. Mai 2009 eine Übersicht über die beantragten, aber noch nicht bewilligten Zuwendungen als Anlage 1 beigelegen habe. Die Höhe der Zuwendungen für die Projekte Nr. 33a, 33b und 34a sei in der Anlage mit insgesamt 189.880,00 € angegeben worden und habe damit dem zu diesem Zeitpunkt noch gültigen Grundsatzbeschluss von 1997 entsprochen.
Weiter sei zutreffend, dass die Altfälle zeitnah abgearbeitet werden sollten und zwischenzeitlich auch eine Günstigerprüfung altes/neues Recht beraten worden sei. Diese Regelung habe jedoch letztendlich keinen Eingang in den Grundsatzbeschluss gefunden.
Die frühere Bewilligungspraxis sei nicht rechtswidrig gewesen. Das "Problem" des alten Grundsatzbeschlusses habe vielmehr darin bestanden, dass Maßnahmen des Landkreises mit der Haushaltssatzung als genehmigt galten, während die gemeindlichen Maßnahmen durch separate Kreisausschussbeschlüsse genehmigt werden mussten. Diese Genehmigungsverfahren hätten unabhängig von den Beschlüssen des Kreistages über die Haushaltssatzung stattgefunden, zumeist zeitnah in den den Anträgen folgenden Sitzungsrunden. Die ursprüngliche Bewilligungspraxis habe darin bestanden, dass jeder genehmigungsfähige Gemeindeantrag genehmigt worden sei, unabhängig von den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln. Dies sei bis etwa zur Jahrtausendwende auch kein wirkliches Problem gewesen, solange die über die Beitragserhebung zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel für die tatsächliche Mittelbedienung ausgereicht hätten (Bewilligung mit dem Zusatz "Auszahlung nach Kassenlage"). Im Ergebnis lasse sich feststellen, dass das Verfahren auch deshalb funktioniert habe, weil etliche Anträge (und damit nachfolgend die Bewilligungen) nicht oder zumindest nicht vollständig im eigentlich angekündigten Jahr abgerufen worden seien. Dies sei jedoch mit den Haushaltskonsolidierungskonzepten und den damit einhergehenden Kreisschulbaukasse-Deckelungen nicht mehr möglich gewesen. Es habe in der Folgezeit eine Weiterentwicklung gegeben, bei der die jeweiligen Planungen der Gemeindeseite vorgestellt worden seien, bevor die jeweiligen Kreisschulbaukasse-Beiträge in die Haushaltsplanung aufgenommen worden seien.
Im Laufe des Klageverfahrens hat der Kreistag des Beklagten am 16. Juni 2010 folgende Ergänzung des Grundsatzbeschlusses vom 28. Mai 2009 beschlossen: "Sollte eine Bestimmung dieses Grundsatzbeschlusses für unwirksam erachtet werden, so sind mögliche Mehrleistungsbeträge - soweit rechtlich zulässig - lediglich als Darlehen zu gewähren."
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
Die Bescheide des Beklagten vom 11. Februar 2010 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf weitergehende Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse für die inzwischen abgeschlossenen Sanierungen der Turnhallen der Grundschulen F. und G., vgl. § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Nach § 117 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Niedersächsisches Schulgesetz (NSchG) gewähren die Landkreise den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und deren Zusammenschlüssen im Primarbereich Zuwendungen in Höhe von mindestens einem Drittel der notwendigen Schulbaukosten für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten, zum Erwerb von Gebäuden für schulische Zwecke und für Erstausstattungen. Nach § 117 Abs. 3 NSchG können Zuwendungen auch für größere Instandsetzungen, für die Ausstattung von Schulen mit besonderen Einrichtungen und für die Anschaffung von Fahrzeugen für die Schülerbeförderung gewährt werden. Die Zuwendungen können gemäß § 117 Abs. 4 Satz 1 NSchG Zuweisungen oder zinslose Darlehen oder beides sein. Nach § 117 Abs. 4 Satz 2 NSchG ist bei der Vergabe der Mittel neben der Leistungsfähigkeit des Schulträgers die Dringlichkeit des Vorhabens zu berücksichtigen. Die Landkreise errichten nach § 117 Abs. 5 NSchG zur Finanzierung des Schulbaus eine Kreisschulbaukasse; sie ist ein zweckgebundenes Sondervermögen des Landkreises. Aus ihr erhalten der Landkreis und die kreisangehörigen Schulträger Mittel zu den in den Absätzen 1 bis 3 genannten Vorhaben. Die Landkreise erfüllen mit den Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse ihre Verpflichtungen nach Absatz 1. Nach § 117 Abs. 6 NSchG werden die Mittel der Kreisschulbaukasse, soweit die Rückflüsse aus gewährten Darlehen nicht ausreichen, zu zwei Dritteln vom Landkreis und zu einem Drittel von den kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden aufgebracht.
Die kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und deren Zusammenschlüsse haben nach § 117 Abs. 1 NSchG einen Rechtsanspruch auf Zuwendungen des Landkreises zu den notwendigen Schulbaukosten für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten. Der Anspruch ist im Primarbereich auf mindestens ein Drittel der notwendigen Kosten für Baumaßnahmen für Grundschulen und ggf. Förderschulen der Klassen 1 bis 4 gerichtet (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 117 Ziffer 3.1). Notwendige Kosten im Sinne des § 117 Abs. 1 NSchG sind die zuschussfähigen Kosten im Sinne des § 115 NSchG (vgl. Brockmann in: Brockmann/Litt-mann/Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 117 Ziffer 3.1). Zuwendungen werden danach nicht schlechthin zu den vom Schulträger für die Einzelmaßnahme jeweils entstehenden Gesamtkosten gewährt, sondern nur zu den sog. zuwendungsfähigen Kosten. Zu diesen Kosten sind kraft ausdrücklicher Festlegung im Gesetz selbst nicht die Kosten für das Baugrundstück und seine Erschließung zu rechnen. Zu den zuwendungsfähigen Kosten gehören auch nicht die durch eigenes Personal erbrachten Architektenleistungen. Im Übrigen bestimmt sich die Frage, was zu den zuwendungsfähigen Kosten gehört, wesentlich nach den Empfehlungen, die das Kultusministerium gemäß § 108 Abs. 3 NSchG über Umfang und Ausgestaltung der Schulgrundstücke und -anlagen zusammen mit der Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Spitzenverbände erlassen kann (vgl. Brockmann in: Brockmann/Litt-mann/Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 115 Ziffer 5.3). Ausgegangen wird bei der Berechnung im Wesentlichen von der DIN 276 "Kosten von Hochbauten", die die notwendigen Begriffe, Unterscheidungsmerkmale und Voraussetzungen und die Aufgliederung von Kostenermittlungen systematisch festlegt (vgl. Woltering/Bräth, Niedersächsisches Schulgesetz, Handkommentar, 4. Auflage, § 115 Ziffer 3).
Der Gesetzgeber hat in § 117 Abs. 1 NSchG den Umfang der Beteiligung der Landkreise an den Schulbaukosten der kreisangehörigen Körperschaften jedoch nicht abschließend festgelegt, sondern lediglich einen Mindestanteil bestimmt, der in dem hier betroffenen Primarbereich ein Drittel der notwendigen Schulbaukosten beträgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.09.2000 - 13 L 1149/00 - ). Daneben kann der Landkreis sowohl Zuwendungen über den in § 117 Abs. 1 NSchG gesetzlich festgelegten Mindestanteil hinaus für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten gewähren als auch Zuwendungen gemäß § 117 Abs. 3 NSchG für größere Instandsetzungen geben.
1. Vorliegend handelt es sich bei den durch die Klägerin vorgenommenen Maßnahmen - energetische Sanierung der Turnhallen der Grundschulen F. und G. - nicht um Neu-, Um- oder Erweiterungsbauten im Sinne des § 117 Abs. 1 NSchG, sondern um größere Instandsetzungen im Sinne des § 117 Abs. 3 NSchG. Dies hat zur Folge, dass der Klägerin kein gesetzlicher Rechtsanspruch auf (weitergehende) Zuwendungen durch den Beklagten nach § 117 Abs. 1 NSchG zusteht; es kann daher auch offen bleiben, ob bei der Berechnung der notwendigen Schulbaukosten die Zuwendungen Dritter abgezogen werden dürfen.
Die Frage, zu welchen Maßnahmen und zu welchen Kostenarten Zuwendungen im Rahmen des § 117 Abs. 1 NSchG gegeben werden können, richtet sich im Wesentlichen nach denselben Regeln, wie sie auch für Zuwendungen des Landes nach § 115 gelten. Auch hier kommen Zuwendungen zu Neu-, Um- und Erweiterungsbauten, für den Erwerb von Gebäuden für schulische Zwecke und für Erstausstattungen in Frage, wobei Kosten für das Baugrundstück und seine Erschließung nicht zuwendungsfähig sind. Zuwendungen für die Modernisierung von Schulanlagen (§ 115 Abs. 2 NSchG) sind allerdings nicht in § 117 Abs. 1 NSchG mit aufgenommen worden; die Verpflichtung der Landkreise erstreckt sich hierauf also nicht. Modernisierungen können aber im Rahmen von § 117 Abs. 3 NSchG bezuschusst werden (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/Schipp-mann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 117 Ziffer 3.2).
Der Regelfall für eine Zuwendung nach § 115 Abs. 1 bzw. § 117 Abs. 1 NSchG ist der Schul-Neubau oder der Erweiterungsbau einer bestehenden Schulanlage. Um einen solchen handelt es sich vorliegend eindeutig nicht. Ein Umbau im Sinne des § 115 Abs. 1 bzw. § 117 Abs. 1 NSchG liegt nur dann vor, wenn mit der Baumaßnahme neue Hauptnutzflächen für den Schulbedarf geschaffen oder vorhandene zur notwendigen Verbesserung der pädagogischen Funktionsfähigkeit umgebaut werden (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/ Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 115 Ziffer 2.1; VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010 - 1 A 183/08 -). Baumaßnahmen wie etwa der Einbau neuer Fenster sowie der Austausch einer Heizungsanlage sind daher keine "Umbauten". Sie sind nur auf eine nachhaltige Verbesserung des Gebrauchswerts der vorhandenen Schulgebäude gerichtet. Solche Maßnahmen hat der Gesetzgeber aber in der Zuwendungsvorschrift des § 115 Abs. 2 NSchG ("Modernisierung von Schulanlagen") bzw. § 117 Abs. 3 NSchG ("größere Instandsetzungen") zu Gunsten der öffentlichen Schulen berücksichtigt (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010 - 1 A 183/08 -; VG Hannover, Beschluss vom 10.01.2007 - 6 A 7565/06 -; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16.04.2007 - 2 PA 376/07 -). Praktische Beispiele für größere Instandsetzungen nach § 117 Abs. 3 NSchG sind: Modernisierung der sanitären Einrichtungen, neue Bedachung, Auswechseln von Fenstern und Türen, Beseitigung von Feuchtigkeitsschäden (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 117 Ziffer 5). Dafür, dass reine Modernisierungs- und Sanierungsmaßnahmen keine Umbauten sind, spricht vergleichend auch die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen im Rahmen des Konjunkturpakets II - Förderschwerpunkt Schulinfrastruktur; Bau und Ausstattung von Schulen - gemäß Runderlass des Kultusministeriums vom 12. März 2009 (Nds.MBl. Nr. 27/2009 S. 598). Nach Ziffer 2.1 dieser Richtlinie werden Zuwendungen zu Neu-, Um- und Erweiterungsbauten einerseits sowie zur Modernisierung und Sanierung von Schulanlagen andererseits gewährt.
Danach sind die Sanierungen der Turnhallen der Grundschulen F. und G. nicht als Umbauten im Sinne von § 117 Abs. 1 NSchG zuschussfähig. Es werden mit den Sanierungen weder neue Hauptnutzflächen für den Schulbedarf geschaffen noch vorhandene zur notwendigen Verbesserung der pädagogischen Funktionsfähigkeit umgebaut. Vielmehr sind die Sanierungen auf eine nachhaltige Verbesserung des Gebrauchswerts der vorhandenen Schulgebäude (Turnhallen) gerichtet. Die Klägerin hat dem Beklagten mit Schreiben vom 03. Juli 2008 zunächst mitgeteilt, dass für die Verbesserung der Wärmedämmung der Turnhalle der Grundschule F. die Decke neu isoliert werden solle. In der Turnhalle der Grundschule G. solle ebenfalls die Decke neu isoliert werden; zusätzlich solle eine Glasbauwand durch eine besser isolierte Wand ersetzt werden. Mit Schreiben vom 06. November 2008 teilte die Klägerin sodann mit, dass zwischenzeitlich beide Vorhaben zur Förderung nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der energetischen Erneuerung und Modernisierung von Gebäuden der sozialen Infrastruktur in den Gemeinden (Förderrichtlinie Investitionspakt) bei der N-Bank angemeldet worden seien; es sei eine energetische Sanierung der Turnhallen beabsichtigt. Nach den Zuwendungsbescheiden der N-Bank dient die Zuwendung der energetischen Erneuerung und Modernisierung des Gebäudes zur Minderung des Primärenergiebedarfs. Ausweislich der Belege wurden folgende Arbeiten ausgeführt: Dachdeckerarbeiten, Dämmung u. a. der Turnhallendecke, Dämmung von Gebäudewänden (WDVS-Arbeiten), Dichtungen, Fensterbauarbeiten, Reparatur Sockel und Betonstein, Heizungs- und Lüftungsarbeiten, Elektroarbeiten, Spülung der Entsorgungsleitung, Trockenbau- und Maurerarbeiten, Metallbauarbeiten, Malerarbeiten, Notausgang, Hinweisschild und Schulnamenbeschriftung, Blitzschutz. Diese Sanierungsmaßnahmen sind Modernisierungs- und Instandsetzungsarbeiten.
Bei den durchgeführten Sanierungsmaßnahmen handelt es sich um größere Instandsetzungen im Sinne des § 117 Abs. 3 NSchG. In entsprechender Anwendung der in § 2 Abs. 2 der zu § 118 Abs. 1 Satz 2 ergangenen Verordnung des Kultusministeriums vom 18. Juni 1975 über die Kosten der Schulen der Sekundarbereiche, zu denen die Landkreise den kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden Zuweisungen zu gewähren haben (Nds. GVBl. S. 218), enthaltenen Begriffsbestimmung richtet sich die Entscheidung, ob eine Maßnahme zu den größeren Instandsetzungen zu rechnen ist, allgemein nach dem Verhältnis der Kosten der Maßnahme zu den Kosten, die bei einer Neueinrichtung der ganzen Schulanlage entstehen würden, d.h. nach dem Neubauwert (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/ Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 117 Ziffer 5; VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010 - 1 A 183/08 -). Größere Instandsetzungen sind Maßnahmen, die bei Schulanlagen mit einem Neubauwert von weniger als 5 Millionen DM Kosten in Höhe von mindestens 2,5 vom Hundert des Neubauwerts, von 5 bis 15 Millionen DM Kosten in Höhe von mindestens 2 vom Hundert des Neubauwerts, von mehr als 15 Millionen DM Kosten in Höhe von mindestens 1,5 vom Hundert des Neubauwerts verursachen. Vorliegend belaufen sich die Gesamtkosten der Maßnahme zur Sanierung der Turnhalle der Grundschule F. im Ergebnis auf 234.220,34 €; hinsichtlich der Sanierung der Turnhalle der Grundschule G. belaufen sich die Gesamtkosten auf insgesamt 265.885,53 €. Nach diesen Werten handelt es sich um Maßnahmen, die zu den größeren Instandsetzungen zählen.
2. Das NSchG gewährt keinen Rechtsanspruch auf Zuwendungen für größere Instandsetzungen, sondern stellt die Gewährung solcher Zuwendungen nach § 117 Abs. 3 NSchG in das Ermessen des Landkreises. Die Schulträger haben daher lediglich einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der zuständigen Behörde (vgl. Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 4. Auflage, Rn. 1059).
Die Zuschüsse werden auf der Grundlage verwaltungsinterner Richtlinien vergeben (vgl. Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 4. Auflage, Rn. 1059). Das Ermessen des Beklagten ist insoweit durch die durch seinen Kreistag beschlossenen grundsätzlichen Regelungen über die Beteiligung des Landkreises an den Schulbaukosten und den sonstigen Kosten der Schulen im Landkreis (vgl. die Grundsatzbeschlüsse vom 04. März 1997 und 28. Mai 2009) gebunden. Diese Grundsatzbeschlüssen begründen in Verbindung mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) als auch in Verbindung mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger (vgl. zu Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6/95 - zitiert nach juris). Die Klägerin hat aus der Selbstbindung des Beklagten jedoch keinen Anspruch auf eine weitergehende Förderung.
Bis zu der Änderung im Mai 2009 hat sich der Beklagte nach dem Grundsatzbeschluss vom 04. März 1997 über den in § 117 Abs. 1 NSchG festgelegten Pflichtbeitrag hinaus beteiligt, indem die Zuwendungen für Schulbaumaßnahmen im Primarbereich bei Sporthallenmaßnahmen 40 % der zuwendungsfähigen Kosten betrugen, und zwar 20 % als Darlehen und 20 % als Zuweisung. Zuwendungsfähig waren dabei neben den Schulbaukosten für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten im Sinne des § 117 Abs. 1 NSchG auch größere Instandsetzungen im Sinne des § 117 Abs. 3 NSchG. Der Grundsatzbeschuss enthielt zudem die Regelung, dass Leistungen Dritter bei der Ermittlung der Kreisschulbaukassenzuwendung nicht in Abzug gebracht werden. Nach dem neuen Grundsatzbeschluss des Kreistages vom 28. Mai 2009 wurde der bisherige Grundsatzbeschluss u. a. dahingehend geändert, dass Leistungen Dritter die zuwendungsfähigen Kosten vermindern. Der Beschluss enthält die Regelung, dass er erstmals auf das Haushaltsjahr 2010 bezogen angewandt wird, d.h. auf Maßnahmen, die in 2009 bewilligt und über die Kreisschulbaukasse 2010 gefördert werden.
In Anwendung seiner neuen Regelung vom 28. Mai 2009 musste der Beklagte den weitergehenden Förderantrag der Klägerin ablehnen. Danach vermindern Leistungen Dritter die zuwendungsfähigen Kosten, so dass die Zuwendungen der N-Bank - wie geschehen - von den Gesamtkosten der Maßnahmen abzuziehen waren. Diese Reglung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Weil § 117 Abs. 1 NSchG die Landkreise im Primarbereich lediglich zu Zuwendungen in Höhe von mindestens einem Drittel der notwendigen Schulbaukosten für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten verpflichtet, war der Beklagte nicht gehindert, seine freiwillig übernommene Beteiligung an größeren Instandsetzungen zu beschränken.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Anwendung der (alten) Regelungen aus dem Grundsatzbeschluss vom 04. März 1997.
Ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm kann ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen jederzeit geändert werden. Im Rahmen seiner Freiheit, Subventionen zu gewähren, aber auch wieder einzustellen, ist dem Staat ein weites Gestaltungsermessen eingeräumt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.05.2006 - 5 C 10/05 - zitiert nach juris; BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6/95 - zitiert nach juris).
Die Änderung der Zuwendungshöhe ist vorliegend aus sachlichen Gründen, d.h. nicht willkürlich erfolgt. Die Finanzlage macht einen sparsamen Umgang mit den Mitteln aus der Kreisschulbaukasse erforderlich. Der Abzug von Leistungen Dritter bei der Bemessung der zuwendungsfähigen Kosten ist ein wesentlicher Bestandteil der Reform von 2009, um das Gesamtvolumen der Kreisschulbaukasse und damit die Beiträge künftig zu begrenzen. Während der früher praktizierte Verzicht auf den Abzug den Eigenanteil des Schulträges bis auf null reduzieren konnte, ist die neue Praxis wesentliche Voraussetzung für eine "automatische" Bedienung aller förderfähigen Maßnahmen im jeweils folgenden Haushaltsjahr, ohne die bislang üblichen Zurückstellungen von Förderentscheidungen. Ziel ist es, die weitere Handlungsfähigkeit der Kreisschulbaukasse sicherzustellen und die früher üblichen Zurückstellungen von Förderungen in der Zukunft zu vermeiden.
Ungleichheiten, die durch Stichtagsregelungen entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung eines Stichtages notwendig und die Wahl des Zeitpunktes sachlich vertretbar ist. Hierbei steht der Verwaltung ein Einschätzungsspielraum im Rahmen der unter Berücksichtigung aller Umstände geltenden Grenze der Zumutbarkeit zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.05.2006 - 5 C 10/05 - zitiert nach juris). Vorliegend handelt es sich zwar nicht um Subventionen, die dauerhaft in dem Sinne ausgezahlt werden, dass der Empfänger seine gesamte Disposition darauf einstellt. Es ist aber auch bei einmaligen Zuwendungen für Baumaßnahmen schon im Hinblick auf die Langfristigkeit derartiger Planungen trotz der grundsätzlichen Entscheidungsfreiheit des Beklagten im Rahmen des § 117 NSchG bei wesentlicher Kürzung eingeplanter Zuwendungen zu beachten, dass derartige Planungen auch im Vertrauen auf die erwarteten Zuwendungen in die Wege geleitet werden. Dies erfordert bei wesentlicher Beschränkung von Subventionen oder Zuwendungen Übergangsregelungen, um unerträgliche Härten zu vermeiden, die Beendigung bereits begonnener Vorhaben nicht zu vereiteln und um Fehlinvestitionen zu vermeiden (vgl. VG Stade, Urteil vom 15.09.1997 - 1 A 1025/95 -).
Diesem Zweck werden die im Grundsatzbeschuss vom 28. Mai 2009 getroffene Regelung zum In-Kraft-Treten sowie die Übergangsbestimmungen gerecht, wonach der Grundsatzbeschluss erstmals auf das Haushaltsjahr 2010 bezogen angewandt wird, d.h. die Änderungen erstmals für Maßnahmen Anwendung finden sollen, die in 2009 bewilligt und über die Kreisschulbaukasse 2010 gefördert werden. Der Grundsatzbeschluss enthält die Regelung, dass frühere Zuwendungsbescheide und Darlehensverträge unberührt bleiben. Der Grundsatzbeschluss räumt damit die Möglichkeit ein, bereits bewilligte Vorhaben unter den zuvor geltenden Bedingungen zu Ende zu führen. Sogenannte Altfälle, die vor 2009 beantragt, aber in der Entscheidung zurückgestellt worden sind, fallen jedoch unter die Neuregelung.
Die Regelung ist aus der Sicht des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots nicht zu beanstanden. Eine - verfassungsrechtlich unzulässige - echte Rückwirkung messen sich die Regelungen in dem Grundsatzbeschluss vom 28. Mai 2009 schon deshalb nicht bei, weil nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird. Vielmehr enthält der Grundsatzbeschluss die Regelung, dass frühere Zuwendungsbescheide und Darlehensverträge unberührt bleiben; die Änderungen finden erstmals für Maßnahmen Anwendung, die in 2009 bewilligt und über die Kreisschulbaukasse 2010 gefördert werden. Aber auch die gegenüber der Klägerin bewirkte unechte Rückwirkung, bei der eine Norm - was verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig ist - auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Einer unechten Rückwirkung sind Grenzen (nur) aus der Sicht des Vertrauensschutzes und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gezogen. Sie sind überschritten, wenn die angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Normzwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Normgebers überwiegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.05.2006 - 5 C 10/05 - zitiert nach juris).
Vorliegend besteht keine Veranlassung, die Übergangsregelung dahingehend auszulegen, es komme nicht auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Bewilligung der Zuwendung, sondern allein darauf an, dass der Antrag auf Gewährung einer Zuwendung schon im Jahr 2008 entscheidungsreif gewesen sei. Insbesondere kann dem Beklagten nicht vorgehalten werden, er hätte über den Antrag der Klägerin schon im Jahr 2008 entscheiden können bzw. müssen. Zwar trifft es zu, dass mit einem Abstellen auf die tatsächliche Bewilligung der Zuwendung es nur in der Hand des Beklagten lag, die Voraussetzungen für eine erweiterte Förderung herbeizuführen. Dies hat jedoch durchaus Sinn; denn die Mittel der Kreisschulbaukasse sind begrenzt. Deshalb hat der Gesetzgeber auch bestimmt, dass bei Vergabe der Mittel neben der Leistungsfähigkeit des Schulträgers die Dringlichkeit des Vorhabens unter Beachtung der Ziele der Schulentwicklungsplanung zu berücksichtigen ist. Der Beklagte hat daher nach pflichtgemäßem Ermessen eine Bewilligungsentscheidung treffen müssen, im Rahmen der vorhandenen Mittel unter Berücksichtigung der Ziele des Schulentwicklungsplanes und der Dringlichkeit des Vorhabens. Jedenfalls in zeitlicher Hinsicht steht damit sogar der Rechtsanspruch der Gemeinden nach § 117 Abs. 1 NSchG unter dem Vorbehalt der positiven Beurteilung der Dringlichkeit durch den Landkreis (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.09.2000 - 13 L 1149/00 - ). Es ist in objektiver Hinsicht zu prüfen, ob die Realisierung des zu bezuschussenden Schulbauprojekts im Vergleich zu anderen anstehenden entsprechenden Vorhaben dringlich ist. Aufgabe ist es, den möglichst gleichmäßigen Abbau eines vorhandenen Schulraumdefizits sicherzustellen (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/ Schippmann, Nds. Schulgesetz Kommentar, Stand: 08.2010, § 115 Ziffer 5.1). Die Übergangsregelung des Beklagten verfolgt das Ziel, lediglich solche Baumaßnahmen noch mit dem erhöhten Satz zu fördern, bei denen die Dringlichkeit für das Haushaltsjahr 2009 bejaht werden sollte. Diese hat der Beklagte für die Turnhallensanierungsmaßnahmen der Klägerin - offenbar - verneint.
Die Klägerin hat auf eine Zuwendung im Umfang des Grundsatzbeschlusses vom 04. März 1997 nicht vertrauen können. Vertrauensschutz gegenüber staatlichem Handeln kommt in Betracht, wenn der Staat einen Vertrauenstatbestand geschaffen oder jedenfalls gebilligt hat, der Betroffene ein daran anknüpfendes schutzwürdiges Vertrauen gefasst und betätigt hat und der Staat dann von dem Vertrauenstatbestand ohne sachliche Gründe abweicht und damit das Vertrauen des Betroffenen enttäuscht. Dabei stellt es nicht bereits einen Verstoß gegen das Gebot des Vertrauensschutzes dar, wenn der Betroffene lediglich in seinen Erwartungen enttäuscht wird. Hinzu kommen muss, dass er im Hinblick auf den Fortbestand der Rechtslage Dispositionen getroffen hat und billigerweise darauf vertrauen durfte, die zugrundeliegende Ermessensbindung werde auf Dauer Bestand haben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.04.2001 - 1 S 245/00 - zitiert nach juris). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes führt auf dem Gebiet des Subventionsrechts gegenüber der Gesetzgebung allenfalls dann zu einem Anspruch, wenn dem Zuwendungsempfänger eine Zusage gegeben worden ist oder ein sonstiges, einer solchen Zusage gleichkommendes staatliches Handeln in Betracht zu ziehen wäre (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.05.2009 - 12 A 605/08 - zitiert nach juris).
Vorliegend ist eine ausdrückliche Zusicherung durch den Beklagten nicht erfolgt. Es fehlt auch an sonstigen Anknüpfungspunkten für ein staatliches Handeln, das einer derartigen Zusage gleichzusetzen ist. So ist es etwa nicht der Beklagte, der die Tätigkeit der Klägerin ins Leben gerufen hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.05.2009 - 12 A 605/08 - zitiert nach juris). Aus dem Umstand, dass der Beschlussvorlage des Beklagten für die Kreistagssitzung am 28. Mai 2009 eine Aufstellung über die beantragten, aber noch nicht bewilligten Zuwendungen mit der geplanten Höhe der Zuwendung beigelegen hat, vermag die Klägerin keinen Vertrauensschutz ableiten. Die dort angegebene Zuwendung entsprach dem zu diesem Zeitpunkt noch dem gültigen Grundsatzbeschluss vom 04. März 1997. Die Beschlussvorlage enthielt jedoch keinen Hinweis darauf, dass es bei der Höhe der angegebenen Zuwendung auch nach Änderung des Grundsatzbeschlusses bleiben solle. Soweit ein Beklagtenvertreter den Hauptverwaltungsbeamten im Kreisgebiet am 19. Mai 2009 per E-Mail mitgeteilt hat, dass "die Altfälle, sofern tatsächlich in den Haushalten veranschlagt, zeitnah abgearbeitet werden sollen, wobei eine Günstigerprüfung altes/neues Recht zu Gunsten der Gemeinden vorgesehen ist", hat diese Regelung letztendlich keinen Eingang in den Grundsatzbeschluss vom 28. Mai 2009 im Sinne einer Übergangsvorschrift gefunden. Der Grundsatzbeschluss ist insoweit eindeutig. Da zwischen der E-Mail vom 19. Mai 2009 und dem Grundsatzbeschluss vom 28. Mai 2009 nur wenige Tage lagen, war die E-Mail auch nicht geeignet, Vertrauensschutz zu begründen.
Im Übrigen setzt Vertrauensschutz bereits getroffene Maßnahmen voraus. Bei Antragstellung am 03. Juli 2008 waren die Planungen der Klägerin noch nicht konkretisiert. Insbesondere war zu diesem Zeitpunkt lediglich die Wärmedämmung der Turnhallen durch Neuisolierung der Decke sowie Ersetzung einer Glasbauwand durch eine besser isolierte Wand beabsichtigt. Erst durch die Möglichkeit, für beide Vorhaben Zuwendungen nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der energetischen Erneuerung und Modernisierung von Gebäuden der sozialen Infrastruktur in den Gemeinden vom 25. September 2008 (Förderrichtlinie Investitionspakt) zu erhalten, hat die Klägerin eine umfassende energetische Sanierung der Turnhallen in Betracht gezogen, diese jedoch von der Bewilligung entsprechender Fördermittel des Landes abhängig gemacht; aus dem Haushaltsplan der Klägerin ergibt sich, dass lediglich die Wärmedämmung der Decke verbessert werden sollte, falls keine Landsmittel flössen. Erst mit den positiven Zuwendungsbescheiden der N-Bank vom 19. Dezember 2008 war damit für die Klägerin entschieden, eine energetische Sanierung der Turnhallen durchzuführen. Die Sanierungsarbeiten an den Turnhallen F. und G. haben sodann erst im Sommer 2009, d.h. nach Änderung des Grundsatzbeschlusses im Mai 2009, begonnen; mit Schreiben vom 07. August 2009 hat die Klägerin den Beklagten erneut informiert, dass sich die Gesamtkosten aufgrund der Ausschreibungsergebnisse ändern würden. Vor diesem zeitlichen Hintergrund kann sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz berufen.
Unabhängig davon gibt aber selbst eine konkretisierte Planung keinen Anspruch auf Förderung des Vorhabens in bestimmter Höhe aus Gründen des Vertrauensschutzes; denn die Mittel der Kreisschulbaukasse sind begrenzt, so dass der Beklagte bei einer (drohenden) Erschöpfung der Fördermittel eine Auswahlentscheidung unter den konkurrierenden Schulbaumaßnahmen hätte treffen müssen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.09.2000 - 13 L 1149/00 - ). Sind die im Haushalt zur Verfügung gestellten Mittel verbraucht, kommt eine Förderung weiterer Maßnahmen unabhängig von ihrer Dringlichkeit nicht in Betracht (vgl. Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 4. Auflage, Rn. 1059). Gleiches gilt im Subventionsrecht: Wenn eine Subventionierung Ermessensache ist, entsprechende Haushaltsmittel aber nicht (mehr) zur Verfügung stehen, darf sie selbst dann zu einem im Übrigen sachgerecht gewählten Stichtag eingestellt werden, wenn davon bereits anhängige, nach bisheriger Subventionspraxis begründete Subventionsanträge betroffen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.05.2006 - 5 C 10/05 - zitiert nach juris). Vor diesem Hintergrund sind auch die Zuwendungsentscheidungen des Beklagten vom 11. Februar 2010 "vorbehaltlich der Bereitstellung von Haushaltsmitteln im Haushaltsplan 2010" ergangen.
Aus diesem Grund kann sich die Klägerin gegenüber dem Beklagten auch nicht darauf berufen, dass bei rechtzeitiger Kenntnis des geänderten Grundsatzbeschlusses des Kreistages von der N-Bank höhere Zuwendungen gezahlt worden wären. Die Klägerin konnte sich im Zeitpunkt der Antragstellung bei der N-Bank aus den oben aufgeführten Gründen (Möglichkeit der Änderung der Bewilligungspraxis aus sachlichen Gründen; Vorbehalt der positiven Beurteilung der Dringlichkeit; Auswahlentscheidung bei drohender Erschöpfung der Haushaltsmittel; keine Zusage) nicht darauf verlassen, tatsächlich die von ihr begehrte Zuwendung von dem Beklagten zu erhalten. Ihre Angaben zu Dritteinnahmen gegenüber der N-Bank konnten daher von vornherein nur auf einer Prognose der zu erwartenden Förderung durch den Beklagten beruhen. Dies berücksichtigen letztlich auch die Bescheide der N-Bank vom 19. Dezember 2008, indem sie zum einen die Möglichkeit vorsehen, Abweichungen vom Investitions- und Förderplan mit einer entsprechenden ausführlichen Begründung zu beantragen, und zum anderen verlangen, vor Auszahlung eine Kopie des Zuwendungsbescheides der Kreisschulbaukasse als Nachweis der Einnahmen vorzulegen.
Die Klägerin hat schließlich auch durch ihre eigenen Einzahlungen in die Kreisschulbaukasse kein Anwartschaftsrecht auf Förderung aus der Kreisschulbaukasse erlangt. Bei den Zuwendungen nach § 117 NSchG handelt es sich um die Vergabe von Kreismitteln; denn die Kreisschulbaukasse ist ein zweckgebundenes Sondervermögen des Landkreises. Deshalb erfüllen die Landkreise mit den Zuwendungen aus der Kreisschulbaukasse auch ihre Verpflichtungen nach § 117 Abs. 1 NSchG. Dabei ist unbeachtlich, in welchem Umfang eine Gemeinde in der Vergangenheit an der Aufbringung der Mittel für die Kreisschulbaukasse mitgewirkt hat. Die Einzahlungen in die Kreisschulbaukasse stellen keine Ansparungen für spätere eigene Schulbaumaßnahmen dar (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.09.2000 - 13 L 1149/00 - ).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.
Wenn Sie den Link markieren (linke Maustaste gedrückt halten) können Sie den Link mit der rechten Maustaste kopieren und in den Browser oder in Ihre Favoriten als Lesezeichen einfügen.', WIDTH, -300, CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );" onmouseout="UnTip()"> Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE120001186&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 117 NSchG
§ 115 NSchG
§ 167 VwGO
§ 99 Satz 2 NSchG
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 117 Abs. 3 NSchG
§ 117 Abs. 4 Satz 1 NSchG
§ 117 Abs. 4 Satz 2 NSchG
§ 117 Abs. 5 NSchG
§ 117 Abs. 6 NSchG
§ 117 Abs. 1 NSchG
§ 108 Abs. 3 NSchG
§ 115 Abs. 2 NSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 L 1149/00
1 A 183/08
6 A 7565/06
2 PA 376/07
3 C 6/95
5 C 10/05
1 A 1025/95
1 S 245/00
12 A 605/08