Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-25, Aktenzeichen 10 A 2557/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0225.10A2557.16.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Auf die Berufung der Beklagten wird das angefochtene Urteil geändert, soweit der Klage stattgegeben worden ist. Die Klage wird auch insoweit abgewiesen.
Die Klägerin trägt unter Einbeziehung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für zwei Fachmärkte auf dem Grundstück Gemarkung B., Flur 15, Flurstücke 73, 145, 191 (X. 2 in I.).
Das Grundstück (im Folgenden: Vorhabengrundstück) liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. I. (T.) – C., X1./G., der den südwestlichen Ortsrand des Stadtteils C. umfasst. Der Bebauungsplan setzte in seiner ursprünglichen Fassung aus dem Jahr 1992 (im Folgenden: Ursprungsbebauungsplan) für diesen Bereich ein eingeschränktes Gewerbegebiet fest. In dem eingeschränkten Gewerbegebiet waren nach der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 nur Gewerbebetriebe beziehungsweise Handelsbetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören, ferner Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal, Betriebsinhaber und Betriebsleiter zulässig. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1.2.2, die Regelungen zur Höhe der baulichen Anlagen enthielt, durfte bei ebenem Gelände die Höhe der Traufe (Schnittpunkt der Außenwand mit der Dachhaut) ausgehend von dem vor Baubeginn vorhandenen Gelände bei Gebäuden mit einem Vollgeschoss höchstens 3,50 m und bei Gebäuden mit zwei Vollgeschossen höchstens 5,75 m betragen. Nr. 1.5 der textlichen Festsetzungen bestimmte, dass im Hinblick auf die Bundesstraße B passive Schallschutzmaßnahmen auf Kosten des Erstellers der baulichen Anlagen durchzuführen seien.
Auf dem Vorhabengrundstück betrieb die Klägerin über mehrere Jahrzehnte in mehreren Gebäuden ein Möbelfachgeschäft, das Anfang des Jahres 2014 geschlossen wurde. Auf dem im südwestlichen Bereich des eingeschränkten Gewerbegebiets liegenden Flurstück 74 wird ein Baustoffhandel betrieben.
Am 19. September 2013 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für den teilweisen Abbruch des westlichen Gebäudes und für die Nutzungsänderung des verbleibenden Gebäudeteils – Geschäftshaus 1 genannt –, in dem künftig Fachmärkte untergebracht werden sollen. Abgebrochen werden soll der nördliche Teil des ursprünglichen Gebäudes, der etwas weniger als die Hälfte der Gesamtfläche beansprucht. Die genaue Fragestellung zum Vorbescheid lautete: „Ist das Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig?“. Dem Antrag war ein Lageplan beigefügt, in dem der Grundriss des Geschäftshauses 1 durch eine Doppellinie in Längsrichtung in zwei Bereiche unterteilt ist. Der westliche Bereich ist als „Fachmarkt“ mit dem Zusatz „Betten etc.“ bezeichnet. Eingetragen sind eine Verkaufsfläche von 700 qm sowie Lager- und Nebenräume mit einer Fläche von 200 qm. Der östliche Bereich ist als „Fachmarkt“ mit einer Verkaufsfläche von 620 qm sowie Lager- und Nebenräumen mit einer Fläche von 80 qm gekennzeichnet. In der dem Antrag beigefügten Betriebsbeschreibung ist eine Betriebszeit von 7:00 bis 21:00 Uhr an Werktagen angegeben.
Eine weitere Bauvoranfrage betraf das so bezeichnete Geschäftshaus 2, für das die Klägerin eine Nutzungsänderung hin zu einem Fachmarkt für Sonderposten mit wechselndem Sortiment beziehungsweise zu Gastronomie bei gleichzeitiger Beseitigung von Teilen des ursprünglichen Gebäudes begehrte.
Am 29. November 2013 beschlossen der Bürgermeister und die Vorsitzende des Ausschusses für Umweltschutz, Dorfgestaltung und Denkmalschutz (im Folgenden: Ausschussvorsitzende) im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung die Aufstellung der 1. Änderung des Ursprungsbebauungsplans (im Folgenden: 1. Änderung). Zur Begründung hieß es unter anderem: Nach dem sachlichen Teilplan „Großflächiger Einzelhandel“ des Landesentwicklungsplans Nordrhein Westfalen vom 13. Juli 2013 habe eine Gemeinde dem Entstehen neuer sowie der Verfestigung und Erweiterung bestehender Einzelhandelsagglomerationen außerhalb allgemeiner Siedlungsbereiche entgegenzuwirken. Um eine solche Fehlentwicklung, die auch den Vorgaben des Einzelhandelskonzepts für die Stadt I. von Juni 2011 (im Folgenden: Einzelhandelskonzept) widerspreche, zu verhindern, bedürfe es einer Änderung des Ursprungsbebauungsplans. Die 1. Änderung ziele ab auf einen Einzelhandelsausschluss, die Etablierung von produzierenden Gewerbebetrieben, die Lösung der verkehrsbedingten Probleme im Bereich des Schallschutzes und die Schaffung einer gebietsverträglichen Nutzung. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 6. Dezember 2013 aufgrund der Bekanntmachungsanordnung vom 2. Dezember 2013 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht. Am 9. Dezember 2013 beschlossen der Bürgermeister und die Ausschussvorsitzende wiederum im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung den Erlass einer Veränderungssperre für den Bereich der 1. Änderung. Deren Bekanntmachung erfolgte aufgrund der Bekanntmachungsanordnung vom 10. Dezember 2013 am 13. Dezember 2013. Die 1. Änderung sollte zu diesem Zeitpunkt nur für den so bezeichneten Bereich „Möbel G1.“ zwischen den Straßen „C1.“, „I1. X1.“ und „C2.“ gelten. Auf diesen Bereich bezog sich auch die Veränderungssperre.
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2013 lehnte die Beklagte die Erteilung des beantragten Vorbescheids ab. Dem Vorhaben stehe die Veränderungssperre entgegen.
Mit einem Schreiben vom 13. Januar 2014 erklärte die Klägerin gegenüber der Beklagten, sie beschränke den Antrag auf Erteilung des Vorbescheids hilfsweise auf die Prüfung der zulässigen Nutzungsart. Die Prüfung etwaiger Lärmkonflikte solle zudem dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben.
Der Ausschuss für Umweltschutz, Dorfgestaltung und Denkmalschutz (im Folgenden: Ausschuss) beschloss in seiner Sitzung am 24. September 2014, den Geltungsbereich der 1. Änderung auf das gesamte Plangebiet des Ursprungsbebauungsplans zu erweitern. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit fand in der Zeit vom 20. Oktober 2014 bis zum 31. Oktober 2014 statt. Der Beschluss über die Erweiterung des Plangebiets und die Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit wurde im Amtsblatt der Beklagten vom 17. Oktober 2014 bekannt gemacht. Am 16. Januar 2015 beschloss der Ausschuss die Umstellung des Aufstellungsverfahrens auf das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte in der Zeit vom 13. April 2015 bis zum 13. Mai 2015.
Die Veränderungssperre und der Aufstellungsbeschluss wurden am 22. Mai 2015 erneut im Amtsblatt der Beklagten bekanntgemacht.
Der Rat beschloss am 22. Juni 2015 die 1. Änderung als Satzung. Die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses erfolgte am 11. Dezember 2015.
Nach der neuen Nr. 1.1.2 der textlichen Festsetzungen der 1. Änderung (Punkt 2) sind in dem eingeschränkten Gewerbegebiet nur das Wohnen nicht wesentlich störende Betriebe und Anlagen zulässig. Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher mit zentrenrelevanten und nahversorgungsrelevanten Sortimenten gemäß der abgedruckten I2. Liste sind nicht zulässig. Ausgenommen hiervon sind Verkaufsstätten, die in einem unmittelbaren räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit einem Handwerksbetrieb oder einem produzierenden oder verarbeitenden Gewerbebetrieb stehen und baulich untergeordnet sind. Diese Unterordnung ist gegeben, wenn die Summe der Verkaufs- und Ausstellungsflächen nicht mehr als 10 Prozent der Geschossfläche des Betriebs, maximal 200 qm beträgt (Ausnahme 1). Bei Einzelhandelsbetrieben und sonstigen Gewerbebetrieben mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten gemäß I2. Liste sind zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente als Randsortimente zulässig, wobei die Randsortimente 10 Prozent der Gesamtverkaufsfläche des jeweiligen Betriebs nicht überschreiten dürfen (Ausnahme 2).
Nach Punkt 3 der neuen textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 sind die gemäß § 8 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen Landschafts- und Gartenbaubetriebe, Tierzucht, Speditionen, Fuhrparks, Bauhöfe, Schrottplätze/Autoverwertung, Lagerhäuser und Lagerplätze, Tankstellen und Anlagen für sportliche Zwecke unzulässig. Nach Punkt 4 sind folgende gemäß § 8 Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässige Nutzungen ausgeschlossen: Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke, Vergnügungsstätten, Sexshops, Peepshows, Kinos, Bordelle, bordellähnliche Betriebe und Nachtbars.
Die zulässige Höhe baulicher Anlagen im Gewerbegebiet ist in der neuen textlichen Festsetzung Nr. 1.2.2 auf maximal 86,80 m festgesetzt. Die Höhe wird an der Oberkante der baulichen Anlage (bei Flachdächern = Oberkante Attika; bei geneigten Dächern = First) gemessen. Die ehemalige Nr. 1.5 der textlichen Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans wurde als Hinweis unter Nr. 13 gefasst.
In der Planbegründung heißt es unter anderem: Durch die Aufgabe des Möbelfachgeschäftes ergebe sich die Möglichkeit, die brachgefallene Fläche in dem Gewerbegebiet für Produktions- und Dienstleistungsbetriebe zu sichern. Im Rahmen der Neuaufstellung des Flächennutzungsplans sei im Jahr 2010 der Flächenvorrat für Gewerbebetriebe in I. untersucht worden. Damals habe es bei einem Bedarf von 23 ha noch 7,9 ha an verfügbaren Gewerbeflächen in den Gewerbegebieten I.-West und I3. gegeben. Nach dem Stand von Januar 2015 gebe es keine Reserven mehr. Es sei aber mit einer weiteren Nachfrage nach Gewerbeflächen in I. zu rechnen. Gerade für kleinteilige produzierende Gewerbe- und Handwerksbetriebe biete sich die Fläche an. Der Standort liege am Ortsrand von C. unmittelbar an der B. Es handele sich um eine bereits gewerblich vorgeprägte und belastete Fläche, die kurzfristig ohne weitere Erschließungsmaßnahmen zur Verfügung stehe. Die weiteren Potenziale an Gewerbeflächen, die der in Aufstellung befindliche Flächennutzungsplan darstelle, seien nicht kurzfristig entwickelbar beziehungsweise nicht für kleinteilige Handwerks- und Kleingewerbebetriebe prädestiniert.
Im Hinblick auf den ungebrochenen Trend zur Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in nicht städtebaulich integrierten Lagen bestehe dringender Bedarf zur Steuerung des Einzelhandels. Die 1. Änderung folge den in dem vom Rat am 26. März 2012 beschlossenen Einzelhandelskonzept formulierten Erfordernissen: Sicherung und Stärkung der hervorgehobenen Versorgungsfunktion der Ortsmitte von I. als Hauptzentrum der Stadt, Sicherung und Stärkung der Versorgungsfunktion der Ortsmitte von V. als bedeutendes Nebenzentrum, Förderung der Ortsmitten von T1., H. und X2., Konzentration zusätzlicher Nahversorgungsangebote ausschließlich auf die zentralen Versorgungsbereiche und Standorte mit nahem Wohngebietsbezug, Konzentration des großflächigen Einzelhandels mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten auf städtebaulich geeignete Standorte im Stadtgebiet. Zum Schutz der zentralen Versorgungsbereiche müsse Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet ausgeschlossen werden. Derzeit seien dort Einzelhandelsbetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich störten, mit einer Verkaufsfläche von unter 800 qm allgemein zulässig. Wegen der zuletzt vorhandenen 3.600 qm Verkaufsfläche für Möbel könne die Entwicklung einer Einzelhandelsagglomeration im Sinne des Landesentwicklungsplans durch Nachfolgenutzungen nicht ausgeschlossen werden, wenn sich mehrere selbstständige, für sich genommen nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe ansiedelten. Nach dem Einzelhandelskonzept habe I. ein eindeutiges und dominierendes innerstädtisches Versorgungszentrum, das funktional durch Agglomerationen jüngerer, flächengrößerer Betriebe an zwei autogerechten Standorten in zentrumsnaher Randlage ergänzt werde. Der Standort C3.-straße/M.-Straße übernehme auch Funktionen für die Nahversorgung der östlichen Stadtteile sowie für C. C. selbst habe nach dem Stand von 2012 nur 1.156 Einwohner (einschließlich solcher mit Nebenwohnsitz), was für die geplanten Fachmärkte mit insgesamt mehr als 800 qm Verkaufsfläche eindeutig zu wenig sei. Eine ausgewogene Versorgungsstruktur sei bereits an gut erreichbaren Standorten vorhanden. Der 2,8 km entfernte Ergänzungsstandort C3.-straße/M.-Straße sei über die B leicht zu erreichen. Da das Plangebiet im Einzelhandelskonzept weder als Nahversorgungszentrum noch als zentraler Versorgungsbereich definiert sei, seien dort – von den Ausnahmen abgesehen – nur Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten zulässig.
Die Klägerin hatte bereits am 9. Januar 2014 Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, die Bauvoranfrage sei bescheidungsfähig. Eine Sortimentsbeschreibung für die geplanten Fachmärkte sei nicht erforderlich. Das Vorhaben sei durch die Formulierung „Einzelhandelsbetrieb“ und die angegebene Größe der Verkaufsfläche ausreichend präzisiert.
Die 1. Änderung sei unwirksam. Sie habe nicht im Verfahren nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB erfolgen dürfen. Die Beklagte sei selbst davon ausgegangen, dass insgesamt eine zulässige Grundfläche von circa 23.000 qm festgesetzt werden sollte, habe jedoch § 13a BauGB gleichwohl fälschlich für anwendbar gehalten, weil sich die 1. Änderung inhaltlich nur auf das Gewerbegebiet mit einer Grundfläche von etwas mehr als 14.000 qm bezöge. Laut Planbegründung seien zudem die Auswirkungen der 1. Änderung auf angrenzende FFH-Lebensräume untersucht worden, ohne dass auf die entsprechenden vorliegenden umweltbezogenen Informationen in der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs hingewiesen worden sei. Ihr, der Klägerin, Interesse, die bestehenden Gebäude weiter für Einzelhandelsbetriebe nutzen zu können, sei im Rahmen der Abwägung nicht ausreichend berücksichtigt worden. Sei dem Plangeber wie hier der konkret geäußerte Wunsch eines Grundstückseigentümers, im Plangebiet Einzelhandel betreiben zu wollen, bekannt, müsse er, wenn Einzelhandelsbetriebe gleichwohl ausgeschlossen werden sollten, das Eigentümerinteresse in besonderer Weise gewichten.
Der Ursprungsbebauungsplan sei ebenfalls unwirksam, denn die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2, wonach in dem eingeschränkten Gewerbegebiet Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal, Betriebsinhaber und Betriebsleiter allgemein zulässig seien, verstoße gegen § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO in der seinerzeit geltenden Fassung, wonach betriebsgebundene Wohnungen im Gewerbegebiet nur ausnahmsweise hätten zugelassen werden können. Im Übrigen sei die Festsetzung auch unwirksam, soweit dort nur Handelsbetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich störten, für zulässig erklärt würden. Diese Beschreibung der zulässigen Handelbetriebe sei nicht hinreichend bestimmt. Der Ausschluss von Handelsbetrieben, die das Wohnen wesentlich störten, verstoße gegen den Typenzwang der Baunutzungsverordnung, die nur andere Unterformen von Einzelhandelsbetrieben kenne. Eine Feindifferenzierung nach § 1 Abs. 9 BauNVO sei nur hinsichtlich solcher Nutzungsarten möglich, die es in der sozialen und ökonomischen Realität gebe. Ebenso unbestimmt sei die textliche Festsetzung Nr. 1.2.2, soweit dort als unterer Bezugspunkt für die Höhe baulicher Anlagen das „vor Baubeginn vorhandene Gelände“ genannt werde. Nicht weniger unbestimmt sei die als verbindliche Regelung zu verstehende textliche Festsetzung Nr. 1.5, denn sie lasse offen, welche Schallschutzmaßnahmen mit welchem Ziel durchgeführt werden sollten.
Das Vorhaben, dessen Zulässigkeit somit nach § 34 BauGB zu beurteilen sei, füge sich in die Eigenart der näheren Umgebung ein, die durch das großflächige Möbelfachgeschäft nach wie vor geprägt werde. Es habe nicht einmal zwei Jahre leer gestanden. In der maßgeblichen Umgebung des Vorhabengrundstücks gebe es Wohngebäude, einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb, eine Reithalle sowie ein Baustofflager, sodass sie keinem der Baugebietstypen der Baunutzungsverordnung entspreche. Das ehemalige großflächige Möbelfachgeschäft hindere eine Einordnung der Umgebung als Misch- oder Gewerbegebiet.
Das Vorhaben könne auch nicht in Verbindung mit den anderen beantragten Vorhaben im Geschäftshaus 2 als großflächiger Einzelhandelsbetrieb qualifiziert werden.
Der Hilfsantrag sei zulässig, denn sie, die Klägerin, wolle gegebenenfalls einen Schadensersatzanspruch geltend machen. Es sei anerkannt, dass ein solcher Schadensersatzanspruch auch entstehe, wenn nach Ablauf der Bearbeitungsfrist für einen Bauantrag ein bestehendes Baurecht wegen des Inkrafttretens eines neuen Bebauungsplans dauerhaft versagt werde. Der ihr entgangene Gewinn sei bei einer voraussichtlichen Mietdauer von mindestens zehn Jahren auf 80.000 Euro pro Jahr zu beziffern.
Dieser Anspruch bestehe bis zum Inkrafttreten der 1. Änderung, denn die Veränderungssperre sei unwirksam gewesen.
Der Aufstellungsbeschluss beziehungsweise die Veränderungssperre seien nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. Die jeweilige Bekanntmachungsanordnung genüge nicht den Anforderungen der nordrhein-westfälischen Bekanntmachungsverordnung (BekanntmVO NRW). Zwar seien jeweils Ort und Datum im Briefkopf angegeben, nicht jedoch im Zusammenhang mit der Unterschrift. Das sei unzureichend, weil die Vorschrift gerade Ort und Datum der Unterzeichnung durch den Bürgermeister dokumentieren solle.
Die Veränderungssperre sei auch materiell unwirksam gewesen. Denn der Ursprungsbebauungsplan sei unwirksam, sodass auch die 1. Änderung nicht wirksam sein könne, was wiederum die Unwirksamkeit der Veränderungssperre bewirke. Die Bindung der Veränderungssperre an den Aufstellungsbeschluss zwinge die Gemeinde zum Erlass einer erneuten Veränderungssperre, wenn sie sich später zu einer völlig neuen Planung entschließe. Das sei beispielsweise der Fall, wenn sie erkenne, dass wegen der Unwirksamkeit des Bebauungsplans, der geändert werden solle, eine unselbstständige Änderung desselben nicht zulässig sei und sie deshalb einen vollständig neuen Bebauungsplan aufstelle.
In einem ersten Termin zur mündlichen Verhandlung am 27. August 2015 hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin erklärt, dass „die beantragten Fachmärkte selbstständig und unabhängig voneinander betrieben werden sollen. Wie sich aus den Bauvorlagen ergibt, sind die Fachmärkte im Geschäftshaus 1 durch eine Wand voneinander getrennt und verfügen über einen eigenen Eingang und eine eigene Anlieferung. Sie werden auch über eigenständige Lager- und Sozialräume verfügen“.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 17. Dezember 2013 zu verpflichten, auf den in der mündlichen Verhandlung am 27. August 2015 ergänzten Antrag vom 19. September 2013 einen Bauvorbescheid (hilfsweise beschränkt auf die Prüfung der zulässigen Nutzungsart unter Ausklammerung des Gebots der nachbarlichen Rücksichtnahme) zur Errichtung von Fachmärkten auf dem Grundstück X. 2 in I. zu erteilen,
weiter hilfsweise,
festzustellen, dass die Beklagte bis unmittelbar vor dem Inkrafttreten der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. am 11. Dezember 2015 verpflichtet war, den beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung von Fachmärkten auf dem Grundstück X. 2 in I. (hier: Haus 1) zu erteilen,
festzustellen, dass die Beklagte bis unmittelbar vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre am 23. Mai 2015 verpflichtet war, den beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung von Fachmärkten auf dem Grundstück X. 2 in I. (hier: Haus 1) zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, der Hauptantrag sei spätestens seit Inkrafttreten der 1. Änderung am 11. Dezember 2015 unbegründet. Die 1. Änderung habe im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB erfolgen können. Maßgeblich sei die zusätzlich ermöglichte Grundfläche, die hier unterhalb des Schwellenwerts liege. § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB sei im Verfahren nach § 13a BauGB nicht anwendbar. Die 1. Änderung sei nicht abwägungsfehlerhaft. Auf dem Vorhabengrundstück seien großflächige Einzelhandelsbetriebe auch bisher nicht zulässig gewesen. Das ehemalige Möbelfachgeschäft sei als atypischer Betrieb zugelassen worden. Insofern sei mit der 1. Änderung keine Veränderung verbunden. Die ausgeübten Nutzungen würden nicht beeinträchtigt. Sie genössen Bestandsschutz. Der Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten sei weiterhin zulässig. Allem anderen stehe das Einzelhandelskonzept entgegen. Das Vorhaben sei ein nach den Festsetzungen der 1. Änderung unzulässiger großflächiger Einzelhandelsbetrieb.
Auch der Ursprungsbebauungsplan sei wirksam. In einem wie hier eingeschränkten Gewerbegebiet könnten Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal, Betriebsinhaber und Betriebsleiter nach § 1 Abs. 5 und Abs. 6 Nr. 2 BauNVO für allgemein zulässig erklärt werden, ohne dass die allgemeine Zweckbestimmung des Gewerbegebiets in Frage stehe. Der Begriff des Gewerbebetriebs, der das Wohnen nicht wesentlich störe, werde in der Baunutzungsverordnung als gebietstypisch für Mischgebiete verwendet und sei ausreichend bestimmt. Die textliche Festsetzung Nr. 1.2.2 bestimme als unteren Bezugspunkt die vorhandene Geländehöhe. Das Gelände im Plangebiet sei eben und fast vollständig bebaut. Die textliche Festsetzung Nr. 1.5 sei nur ein Hinweis, der auf Anregung des Straßenbaulastträgers im Rahmen des Aufstellungsverfahrens als solcher in den Ursprungsbebauungsplan übernommen worden sei.
Selbst wenn sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB richtete, wäre es unzulässig. Die Eigenart der näheren Umgebung des Vorhabengrundstücks sei als faktisches Gewerbegebiet zu qualifizieren. Das frühere Möbelfachgeschäft sei rückblickend als ein atypischer großflächiger Einzelhandelsbetrieb zu beurteilen, der wegen seines Warenangebots auf große Verkaufsflächen angewiesen und deshalb bis zu einer bestimmten, hier nicht überschrittenen Größe in Gewerbegebieten zulässig sei.
Das Vorhaben sei als ein abgestimmtes großflächiges Einzelhandelsvorhaben nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO unzulässig. Die Bauvorlagen schlössen nicht aus, dass es sich bei den geplanten Fachmärkten nur um einen Betrieb handele.
Außerdem sei die Bauvoranfrage unbestimmt, weil Angaben zum Hauptsortiment fehlten. Nicht jeder Fachmarkt unterhalb der Großflächigkeit sei unabhängig von seinem Warensortiment bauplanungsrechtlich zulässig. Grenzen ergäben sich je nach Sortiment aus § 34 Abs. 3 BauGB, aus dem Rücksichtnahmegebot im Hinblick auf Immissionen durch den zu erwartenden Verkehr oder aus der Notwendigkeit einer gesicherten Erschließung.
Der Hilfsantrag könne keinen Erfolg haben, denn dem Vorhaben habe die auch formell wirksame Veränderungssperre entgegengestanden. Insbesondere sei der Aufstellungsbeschluss ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Bei der Übereinstimmungsbestätigung nach § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW genüge nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts eine Paraphe statt einer Unterschrift.
Selbst wenn ein Bebauungsplan unwirksam sei, könnten dessen Mängel durch eine Planänderung beseitigt werden. Ob der Rat zur Erreichung der mit der Planänderung verfolgten Ziele den X1. einer unselbstständigen Änderung des Bebauungsplans gehe oder diesen insgesamt neu aufstelle, sei unerheblich.
Im Übrigen seien der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre im Mai 2015 erneut ordnungsgemäß bekannt gemacht und damit alle vermeintlichen formellen Mängel beseitigt worden.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem ersten Hilfsantrag stattgegeben und sie im Übrigen abgewiesen.
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richte sich nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem Ursprungsbebauungsplan, denn die 1. Änderung sei unwirksam. Der partielle Einzelhandelsausschluss durch die 1. Änderung lasse sich nicht auf das Einzelhandelskonzept stützen. Diesem sei jedenfalls für kleinflächige Einzelhandelsbetriebe außerhalb zentraler Versorgungsbereiche keine geschlossene Empfehlung zu entnehmen. Daher hätte der Rat über das Einzelhandelskonzept hinaus einzelfallbezogene städtebauliche Gründe nennen müssen, die es trotz eines entsprechenden konkreten Ansiedlungswunsches rechtfertigten, zur Erhaltung und/oder Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs Innenstadt sowie des Ergänzungsstandorts C3.-straße/M.-Straße Einzelhandelsbetriebe mit jeglichen zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet auszuschließen. Das Ziel, das Plangebiet für produzierende Gewerbebetriebe vorzuhalten, vermöge allein den partiellen Einzelhandelsausschluss nicht zu tragen.
Der Ursprungsbebauungsplan sei wirksam. Die Festsetzung zur allgemeinen Zulässigkeit von betriebsgebundenen Wohnungen sei nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO 1990 zulässig. Die in der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 verwendete Formulierung „Gewerbebetriebe bzw. Handelsbetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören“, sei hinreichend bestimmt. „Gewerbebetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören“ seien ein in § 6 Abs. 1 BauNVO 1990 explizit vorgesehener Nutzungstyp. Der zusätzlich verwendete Begriff „Handelsbetrieb“ sei als „Einzelhandelsbetrieb“ im Sinne der BauNVO 1990 auszulegen. Der Zusatz „bzw. Handelsbetrieb“ solle lediglich klarstellen, dass auch diese erfasst seien. Es könne offenbleiben, ob die textliche Festsetzung zur Höhe baulicher Anlagen unter Nr. 1.2.2 und die Regelung zu Schallschutzmaßnahmen unter Nr. 1.5 wirksam seien, denn ihre Unwirksamkeit hätte nicht die Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans insgesamt zur Folge.
Die unbeschränkte Bauvoranfrage sei nicht bescheidungsfähig. Auf der Grundlage der eingereichten Unterlagen könne nicht positiv festgestellt werden, ob die Erschließung gesichert sei. Mangels Konkretisierung der Sortimente der geplanten Fachmärkte sei nicht hinreichend sicher auszuschließen, dass – je nach Kombination der Sortimente – der vorhabenbedingte Liefer- und Kundenverkehr über größere Zeiträume hinweg signifikante Rückstauungen auf der das Vorhabengrundstück erschließenden Bundesstraße verursachen würde, sodass die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht mehr gewährleistet wäre.
Die Klage habe jedoch mit dem ersten Hilfsantrag Erfolg. Die als kleinflächige Einzelhandelsbetriebe zu qualifizierenden Fachmärkte seien in dem durch den Ursprungsbebauungsplan festgesetzten eingeschränkten Gewerbegebiet der Art nach zulässig.
Der Senat hat die Berufungen der Klägerin und der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin vor, das Verwaltungsgericht hätte bereits dem Hauptantrag stattgeben müssen. Die Erschließung des Vorhabengrundstücks sei gesichert. Auch ohne eine verkehrstechnische Untersuchung könne ausgeschlossen werden, dass durch den vorhabenbedingten Verkehr die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der B beeinträchtigt werde.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen und unter teilweiser Änderung des angefochtenen Urteils der Klage insgesamt stattzugeben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen und unter teilweiser Änderung des angefochtenen Urteils die Klage insgesamt abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass die Bauvoranfrage schon nicht hinreichend bestimmt und daher nicht bescheidungsfähig sei. Es fehle an der erforderlichen Konkretisierung der Hauptsortimente.
Das Verwaltungsgericht sei zudem zutreffend davon ausgegangen, dass die Erschließung nicht gesichert sei. Dass auf dem Vorhabengrundstück ein großflächiges Möbelfachgeschäft betrieben worden sei, sei kein Indiz dafür, dass die Erschließung des Vorhabens gesichert sei.
Das Verwaltungsgericht hätte dem ersten Hilfsantrag nicht stattgeben dürfen. Dem stehe der in der 1. Änderung festgesetzte Einzelhandelsausschluss entgegen. Die 1. Änderung sei wirksam. Der partielle Einzelhandelsausschluss basiere auf zwei Säulen, die das damit verfolgte städtebauliche Ziel jeweils selbstständig trügen. Das Plangebiet solle für kleinteilige produzierende Gewerbe- und Handwerksbetriebe vorgehalten und der Einzelhandel nach den Vorgaben des Einzelhandelskonzepts gesteuert werden. Nach der Rechtsprechung könne ein Einzelhandelskonzept, das der Stärkung der definierten Versorgungszentren diene, der Bauleitplanung zugrunde gelegt werden, wenn der Bebauungsplan dieses Ziel fördere. Es bedürfe dann keiner weiteren Ermittlung schädigender Auswirkungen der Zulassung von Einzelhandel außerhalb der Versorgungszentren. Das Einzelhandelskonzept enthalte verbindliche Vorgaben. Die Konzentration von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten auf definierte Versorgungsstandorte sei eines seiner Ziele. Überdies solle die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbegebieten ausgeschlossen und der Einzelhandelsstandort „X1.“ im Stadtteil C. nicht weiter ausgebaut werden. Die konkreten Eigentümerinteressen der Klägerin seien fehlerfrei in die Abwägung eingestellt worden. Nicht jegliches Ansiedlungsinteresse eines Eigentümers setze sich gegenüber dem Interesse an der Zentrenstärkung durch.
Die Hilfsanträge zu 2. und 3. seien ebenfalls unbegründet. Der positiven Bescheidung der Bauvoranfrage habe die bereits am 13. Dezember 2013 ordnungsgemäß bekannt gemachte wirksame Veränderungssperre entgegengestanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Heft 1 bis 9) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin bleibt erfolglos. Die Berufung der Beklagten hat Erfolg.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des hiermit begehrten bauplanungsrechtlichen Vorbescheids. Dem Vorhaben stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen (§§ 77 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4, 74 Abs. 1 BauO NRW).
Nr. 1.1.2 der textlichen Festsetzungen der 1. Änderung, wonach Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher mit zentrenrelevanten und nahversorgungsrelevanten Sortimenten gemäß I2. Liste im eingeschränkten Gewerbegebiet nicht zulässig sind, steht dem Vorhaben, das nach dem insoweit nicht weiter eingeschränkten Inhalt der Bauvoranfrage auch Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten umfassen kann, entgegen. Die textliche Festsetzung ist wirksam.
Eine Unwirksamkeit der 1. Änderung insgesamt lässt sich nicht daraus herleiten, dass sie unzulässigerweise im beschleunigten Verfahren erfolgt wäre. Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Dieses qualitative Erfordernis ist erfüllt.
§ 13a BauGB bezweckt die Verringerung der Flächeninanspruchnahme durch Bauvorhaben im Wege einer Stärkung der Innenentwicklung in einem vereinfachten Bebauungsplanverfahren. Nach dem Willen des Gesetzgebers sind Bebauungspläne der Innenentwicklung solche, die der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung oder dem Umbau vorhandener Ortsteile dienen. In Betracht kommen sollen insbesondere im Zusammenhang bebaute Ortsteile im Sinne des § 34 BauGB, innerhalb des Siedlungsbereichs gelegene brachgefallene Flächen oder bereits überplante Gebiete, wo der Bebauungsplan wegen notwendiger Anpassungsmaßnahmen geändert oder durch einen neuen Bebauungsplan abgelöst werden soll.
Vgl. den Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 4. September 2006, BT-Drs. 16/2496, Seite 12. Siehe auch BVerwG, Urteil vom 4. November 2015 – 4 CN 9.14 –, juris, Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014 – 2 D 13/14.NE –, juris, Rn. 63.
Danach ist die Einordnung der 1. Änderung als ein Bebauungsplan der Innenentwicklung im Sinne des § 13a BauGB nicht zweifelhaft. Das Plangebiet liegt innerhalb eines gewachsenen Siedlungsbereichs und ist bereits überplant. Mit der 1. Änderung soll nach der Aufgabe des Möbelfachgeschäftes die Entwicklung des im Ursprungsbebauungsplan festgesetzten Gewerbegebiets insbesondere durch einen partiellen Einzelhandelsausschluss neu gesteuert werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll das beschleunigte Verfahren auch in einer solchen Fallkonstellation Anwendung finden.
Die quantitative Grenze des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB ist nicht überschritten. Danach darf ein Bebauungsplan im beschleunigten Verfahren nur aufgestellt werden, wenn in ihm eine zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO oder eine Größe der Grundfläche von insgesamt weniger als 20.000 qm festgesetzt wird, wobei die Grundflächen mehrerer Bebauungspläne, die in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang aufgestellt werden, mitzurechnen sind.
Der Senat lässt offen, ob die im Ursprungsbebauungsplan festgesetzte zulässige Grundfläche unterhalb des Schwellenwerts liegt. Die von der Klägerin angesprochene Fläche von etwas über 23.000 qm, die sie den missverständlichen Formulierungen in der Planbegründung entnommen hat, taugt nicht als Grundlage für eine belastbare Feststellung der Über- oder Unterschreitung des Schwellenwerts. Nach den von der Beklagten zuletzt vorgelegten Berechnungen – unterstellt, diese seien zutreffend – liegt die festgesetzte zulässige Grundfläche jedenfalls bei Berücksichtigung der möglichen Überschreitungen nach § 19 Abs. 4 BauNVO immer noch knapp darüber. Ob bei der Ermittlung des Schwellenwerts nach § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB über die Summe der nach § 19 Abs. 2 BauNVO zulässigen Grundflächen hinaus die möglichen Überschreitungen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO zu berücksichtigen sind, hat das Bundesverwaltungsgericht bisher nicht entschieden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016 – 4 CN 4.16 –, juris, Rn. 27. Gegen eine Berücksichtigung Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch. Kommentar, § 13a Rn. 41 (Stand: August 2013); siehe auch Gierke/Scharmer, in: Brügelmann, Baugesetzbuch. Kommentar, § 13a Rn. 70 f. (Stand Oktober 2018), jeweils mit weiteren Nachweisen auch zur gegenteiligen Auffassung.
Hier kommt es auf die Beantwortung dieser Frage nicht an, denn die 1. Änderung umfasst zwar den gesamten Geltungsbereich des Ursprungsbebauungsplans, doch ersetzt sie lediglich die Nr. 1.1.2 der textlichen Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans, die nur bestimmt, welche Vorhaben in dem eingeschränkten Gewerbegebiet, dessen Fläche insgesamt deutlich unter dem Schwellenwert liegt, nach der Art der baulichen Nutzung zulässig sind. Die textlichen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung werden nur insoweit verändert, als die textliche Festsetzung Nr. 1.2.2 zur Höhe baulicher Anlagen neu gefasst wird. Auch sonst trifft die 1. Änderung des bereits im Jahr 1992 in Kraft getretenen Ursprungsbebauungsplans keine Regelung, die zu einer Änderung der festgesetzten zulässigen Grundfläche führt. In einem solchen Fall ist für die Beurteilung, ob der Schwellenwert überschritten ist, nur die zugelassene Grundfläche maßgeblich, für die die Planänderung flächenrelevante Regelungen im weitesten Sinne trifft.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 6. April 2017 – 4 C 969/16.NE –, juris, Rn. 55, unter Bezugnahme auf Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch. Kommentar, § 13a Rn. 41 (Stand: August 2013). Siehe auch Gierke/Scharmer, in: Brügelmann, Baugesetzbuch. Kommentar, § 13a Rn. 65 (Stand Oktober 2018), mit der Einschränkung, dass der zu ändernde Bebauungsplan vor dem Verbindlichwerden der Plan-UP-RL aufgestellt worden sein muss. Siehe auch BVerwG, Beschluss vom 21. September 2010 – 4 BN 23.10 –, juris, Rn. 3.
Dazu gehören die hier in Rede stehenden Festsetzungen zur Höhe der baulichen Anlagen nicht.
Das beschleunigte Verfahren war auch nicht nach § 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB ausgeschlossen, weil durch die 1. Änderung die Zulässigkeit von Vorhaben begründet würde, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterlägen.
Auch nach der 1. Änderung kann im Plangebiet weiterhin ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb mit einer Geschossfläche über 1.200 qm zulässig sein, der nach § 3c Satz 1 UVPG in Verbindung mit Nr. 18.6.2 und Nr. 18.8 der Anlage 1 zum UVPG (in der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens der 1. Änderung geltenden Fassung, im Folgenden: a.F.) der allgemeinen Vorprüfungspflicht unterfällt. Nach § 3c Satz 1 UVPG a.F. ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG a.F. zu berücksichtigen wären.
Ob § 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB auf Angebotsbebauungspläne, die kein konkretes UVP-pflichtiges Vorhaben ermöglichen sollen, anwendbar ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. April 2014 – 7 D 57/12.NE –, juris, Rn. 51, unter Bezugnahme auf OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. Juni 2011 – 1 C 11239/10 –, juris, Rn. 27,
kann ebenso offenbleiben wie die Beantwortung der Frage, ob die Vorschrift hier schon deswegen nicht greift, weil die 1. Änderung nicht erstmalig die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung eines UVP-pflichtigen Vorhabens schafft.
Vgl. in diesem Zusammenhang VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25. Oktober 2018 – 5 S 2575/16 –, juris, Rn. 35 ff.
Gemäß § 214 Abs. 2a Nr. 4 BauGB gilt für Bebauungspläne, die im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt worden sind, die Beurteilung, dass der Ausschlussgrund nach § 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB nicht vorliegt, als zutreffend, wenn das Ergebnis nachvollziehbar ist und – wie hier – durch den Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach Spalte 1 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung begründet wird.
Das Ergebnis der Beurteilung ist nachvollziehbar, wenn die entsprechende Einschätzung des Plangebers, dem insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht, zum Zeitpunkt der Feststellung insgesamt als vertretbar bezeichnet werden kann. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten worden sind, ob der Plangeber von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, ob er den maßgeblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und ob er bei der eigentlichen Beurteilung allgemein gültige Wertungsmaßstäbe angelegt hat und sie willkürfrei war.
In der Planbegründung heißt es dazu, das Plangebiet sei bereits durch bauliche Anlagen in großen Teilen versiegelt. Eine wirkliche Neubebauung werde durch die 1. Änderung nicht ermöglicht. Durch den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten werde die Nutzungsintensität im Plangebiet herabgesetzt, wodurch sich auch die Auswirkungen auf die Umwelt verringerten.
Legt man zugrunde, dass in dem festgesetzten eingeschränkten Gewerbegebiet – ungeachtet der sich zusätzlich aus § 11 Abs. 3 BauNVO ergebenden Beschränkungen –nur Einzelhandelsbetriebe zulässig sind, die das Wohnen nicht wesentlich stören, dass mit der 1. Änderung gewerbliche Nutzungen dieser Art nicht erstmalig zugelassen, sondern vielmehr durch den partiellen Einzelhandelsausschluss begrenzt werden, und dass auch durch die Änderung der Festsetzungen zur Höhe der baulichen Anlagen eine über die bisherige Situation hinausgehende bauliche Ausnutzung des Plangebiets nicht zu erwarten ist, erweist sich die Einschätzung des Rates, dass die 1. Änderung keine abwägungsrelevanten Umweltauswirkungen hervorrufen wird, als vertretbar. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, dass im Fall der Ansiedlung mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe anstelle des Möbelfachgeschäftes mit höheren, auf die vorhandene Wohnbebauung einwirkenden Verkehrslärmimmissionen zu rechnen sei, mag dies zutreffen. Die so beschriebene Nutzung wäre jedoch schon nach den Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans zulässig gewesen.
Konnte die 1. Änderung danach im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB erfolgen, bedurfte es bei der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs keiner Angaben zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen, denn von solchen Angaben wird im beschleunigten Verfahren nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB abgesehen.
Die 1. Änderung ist nicht schon deshalb insgesamt unwirksam, weil sie als unselbstständige Änderung eines an einem beachtlichen Mangel leidenden Bebauungsplans nicht wirksam erlassen werden konnte.
Die bloße Änderung eines unwirksamen Bebauungsplans ohne einen neuen Satzungsbeschluss über das gesamte Regelungswerk geht allerdings ins Leere, wenn sie nicht auf einer wirksamen Grundlage beruht. Insoweit besteht ein Rechtmäßigkeitszusammenhang zwischen dem Bebauungsplan und dem zu seiner Änderung aufgestellten Bebauungsplan.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 – 4 CN 7.98 –, juris, Rn. 17 ff.
Der Bebauungsplan muss taugliche Grundlage des Änderungsplans sein können, was er nicht sein kann, wenn er Mängel hat, die auch in Ansehung des Grundsatzes der Planerhaltung zu seiner Unwirksamkeit insgesamt führen. In einem solchen Fall ist der Änderungsplan mangels Grundlage unwirksam, es sei denn, er vermag für sich genommen – also unabhängig vom bisherigen Bebauungsplan – für den überplanten Bereich eine vollständige städtebauliche Ordnung zu schaffen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2007 – 7 D 64/06.NE –, juris, Rn. 41 ff., und vom 19. Dezember 2005 – 10 D 40/03.NE –.
Die 1. Änderung ist eine unselbstständige Änderung, die ohne den ihr zugrunde liegenden Ursprungsbebauungsplan nicht funktionsfähig ist. Sie ersetzt dessen textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 zur Art der baulichen Nutzung in dem von ihm festgesetzten Gewerbegebiet sowie die textliche Festsetzung Nr. 1.2.2 zur Höhe der baulichen Anlagen, die für das Gewerbegebiet neu geregelt wird. Ohne den Ursprungsbebauungsplan mit dem darin festgesetzten Gewerbegebiet ginge die 1. Änderung ins Leere.
Der Ursprungsbebauungsplan ist wirksam.
Der Wirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans steht nicht entgegen, dass die Beklagte nicht in der Lage war, im Termin zur mündlichen Verhandlung die Originalurkunde mit der Planzeichnung vorzulegen. Denn selbst wenn von ihrem endgültigen Verlust auszugehen wäre, stünde allein deshalb die Existenz des Ursprungsbebauungsplans unter den konkreten Umständen nicht in Frage.
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass der Verlust oder der Teilverlust der Planurkunde als das „materielle“ Substrat der „ideellen“ Norm für sich gesehen nicht zur Unwirksamkeit oder zum Außerkrafttreten des Bebauungsplans führt. Der Verlust der Planurkunde lasse den Rechtssetzungsakt als solchen grundsätzlich unberührt. Allerdings könnten sich im Einzelfall Probleme beim Nachweis des tatsächlich geltenden Rechts ergeben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 – 4 B 206.96 –, juris, Rn. 14 f., mit weiteren Nachweisen.
Der Senat hat Zweifel daran geäußert, ob diese Auffassung mit den strengen Anforderungen, die an die Verkündung eines Bebauungsplans gestellt werden, noch zu vereinbaren ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 2017 – 10 D 84/15.NE –, juris, Rn. 14 ff.,
folgt aber hier der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere mit Blick darauf, dass eine anlässlich des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mittels eines Scanners angefertigte digitale Kopie der Planzeichnung vorliegt und Überwiegendes dafür spricht, dass es sich bei der gescannten Planzeichnung um deren Original gehandelt hat und sich aus ihr alle für eine ordnungsgemäße Verkündung des Bebauungsplans wesentlichen Informationen hinreichend eindeutig und gesichert ergeben.
Der Ursprungsbebauungsplan leidet danach nicht unter einem beachtlichen formellen Mangel. Er ist insbesondere wirksam ausgefertigt worden. Dies lässt sich anhand der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten gut lesbaren Ausfertigung der Planzeichnung auf Papier zusammen mit der oben erwähnten digitalen Kopie hinreichend sicher feststellen.
Durch die rechtsstaatlich gebotene Ausfertigung soll sichergestellt werden, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Bebauungsplans mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1996 – 4 B 60.96 –, juris, Rn. 3.
Für die Wirksamkeit der Ausfertigung eines Bebauungsplans reicht es mangels ausdrücklicher weitergehender normativer Vorgaben aus, wenn eine Originalurkunde geschaffen wird, auf welcher der Bürgermeister als Vorsitzender des Rats oder ein von ihm gemäß § 68 Abs. 3 Satz 1 GO NRW damit beauftragter Beamter oder Angestellter zeitlich nach dem Satzungsbeschluss des Rats und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag „diesen Bebauungsplan als Satzung beschlossen“ hat. Ein Bebauungsplan, dessen zeichnerische und textliche Festsetzungen in verschiedenen Dokumenten verkörpert sind, muss nicht zwingend in einem Plandokument zusammengeführt werden, das den Gegenstand der Ausfertigung bildet. Der dargestellten rechtsstaatlichen Funktion der Ausfertigung kann auch dann Genüge getan sein, wenn die Satzungsteile getrennt ausgefertigt werden und sich dabei keine Zweifel hinsichtlich der Authentizität der Satzung ergeben. Besteht die Satzung aus einem Planteil und einem Textteil, die nicht auf einem Blatt zusammengefasst sind, sondern auf mehreren Blättern, sind dazu grundsätzlich alle Teile mit einem Ausfertigungsvermerk zu versehen.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 25. März 2014 – 2 A 2679/12 –, juris, Rn. 66 ff., vom 8. März 2012 – 10 D 17/10.NE –, juris, Rn. 38, und vom 15. Februar 2012 – 10 D 46/10.NE –, juris, Rn. 40 ff., jeweils mit weiteren Nachweisen.
In Einzelfällen kann aber die Ausfertigung nur eines Teils des Bebauungsplans für eine wirksame Ausfertigung genügen, wenn etwa die einzelnen Blätter des Bebauungsplans körperlich miteinander verbunden sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 D 17/10.NE –, juris, Rn. 38 ff.
Dies zugrunde gelegt, hat der Bürgermeister den Ursprungsbebauungsplan wirksam ausgefertigt. Insbesondere der digitalen Kopie der Planzeichnung lässt sich hinreichend deutlich eine Bestätigung des Bürgermeisters vom 9. April 1992 entnehmen, dass dieser Plan vom Rat am 20. Dezember 1990 und am 30. März 1992 als Satzung (§ 10 BauGB, § 81 BauO NW) beschlossen worden ist. Der Ausfertigungsvermerk wurde offenbar mit anderen Verfahrensvermerken auf die Originalurkunde aufgeklebt und seine Verbindung mit ihr durch das Aufbringen mehrerer, die Ränder des Aufklebers überlappender Dienstsiegel gesichert. Die Bezugnahme auch auf den Beschluss des Rates vom 20. Dezember 1990 ist unschädlich. Sie stellt nur klar, dass die in jener Sitzung aufgrund der Bedenken und Anregungen im Beteiligungsverfahren beschlossenen Änderungen des Planentwurfs Inhalt des Satzungsbeschlusses sind. Diese Änderungen sind, soweit sie nicht allein die textlichen Festsetzungen betrafen (Änderungen 1 bis 4), als solche mit einem entsprechenden Hinweis in der Planzeichnung eingetragen.
Allerdings besteht der Ursprungsbebauungsplan aus einer Planzeichnung und einem Textteil, die nicht in einer Planurkunde zusammengeführt beziehungsweise körperlich miteinander verbunden worden sind. Auf der Planzeichnung findet sich lediglich der Hinweis, dass zu diesem Plan ein gesonderter Teil mit Festsetzungen durch Text gehört. Aus den Aufstellungsvorgängen, die die Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung im Original vorgelegt hat, ergibt sich aber, dass der Textteil seinerseits ausgefertigt worden ist. Dem Textteil angefügt ist die Auflistung der Verfahrensvermerke, einschließlich der Bestätigung des Bürgermeisters ebenfalls vom 9. April 1992, dass dieser Textteil gemäß § 10 BauGB vom Rat der Stadt I. (T.) am 30. März 1992 als Satzung beschlossen worden ist. Die einzelnen Blätter sind dergestalt miteinander verbunden, dass die oberen Ecken der Blätter auf der linken Seite umgeknickt und verklammert wurden; ein Dienstsiegel wurde auf die umgeknickten Ecken gestempelt. Einer solchen körperlichen Verbindung der textlichen Festsetzungen und des Ausfertigungsvermerks bedarf es, weil sonst nicht ausgeschlossen werden kann, dass nicht die vorliegenden textlichen Festsetzungen Gegenstand des Satzungsbeschlusses waren, sondern eine inhaltlich davon abweichende Version. Damit wäre die Funktion des Ausfertigungsvermerks, sicherzustellen, dass der textliche und der zeichnerische Gegenstand der Satzung mit dem Willen des Rates im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung übereinstimmen, verfehlt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. November 2015 – 10 D 84/13.NE –, juris, Rn. 53.
Der Ursprungsbebauungsplan ist auch materiell wirksam.
Die textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 ist unbedenklich. Das Verwaltungsgericht hat bereits zutreffend ausgeführt, dass die Festsetzung eines Gewerbegebiets mit den hier vorgesehenen Einschränkungen die der Gebietsart eigene allgemeine Zweckbestimmung nicht entfallen lässt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspricht ein eingeschränktes Gewerbegebiet, in dem Gewerbe- und Handwerksbetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal, Betriebsinhaber und Betriebsleiter zulässig sind, seiner allgemeinen Zweckbestimmung nach noch dem Typus eines Gewerbegebiets. Auch die hier festgesetzte allgemeine Zulässigkeit betriebsgebundener Wohnungen macht das Baugebiet nicht faktisch zu einem Mischgebiet im Sinne von § 6 Abs. 1 BauNVO. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit hervorgehoben, dass der Unterschied zwischen einem Mischgebiet und einem eingeschränkten Gewerbegebiet der beschriebenen Art darin liege, dass in letzterem keine allgemeine Wohnnutzung, sondern nur betriebsgebundene Wohnungen zulässig seien, die gerade dem Charakter eines Gewerbegebiets entsprächen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 1987 – 4 B 71.87 –, juris, Rn. 2.
Die von der Klägerin geltend gemachten Mängel der in der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 verwendeten Formulierung „Gewerbebetriebe bzw. Handelsbetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören“, bestehen nicht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend ausgeführt, dass bei einer Auslegung des Begriffs „Handelsbetriebe“ im Sinne von „Einzelhandelsbetriebe“ weder mit Blick auf die Bestimmtheit noch unter dem Aspekt einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage Bedenken bestehen. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die diesbezüglichen Ausführungen in dem angefochtenen Urteil, denen der Senat folgt, Bezug genommen. Es trifft zwar zu, worauf der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang insbesondere abgestellt hat, dass nach der Baunutzungsverordnung Einzelhandelsbetriebe typischerweise Gewerbebetriebe sind, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Dies bestätigt jedoch die Annahme, der Rat habe mit dem Zusatz „bzw. Handelsbetriebe“ nicht mehr als die vom Verwaltungsgericht bereits beschriebene – wenn auch überflüssige – Klarstellung bezweckt, zumal es für ein vom Rat zugrunde gelegtes abweichendes Verständnis an Anhaltspunkten fehlt.
Die textliche Festsetzung Nr. 1.2.2 zur Höhe der baulichen Anlagen ist ebenso wenig unbestimmt.
Um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, muss eine Höhenfestsetzung Bezugspunkte festlegen, die zumindest bestimmbar sind. So kann etwa die Festlegung der Höhe eines jeweils bestimmten Punkts einer vorhandenen Verkehrsfläche als unterer Bezugspunkt dem Bestimmtheitsgebot genügen, wenn im Zuge der Realisierung des Bebauungsplans eine erhebliche Veränderung dieser Punkte nicht zu erwarten ist. Für die Bestimmtheit einer Festsetzung ist entscheidend, dass sie bei der Plananwendung nach den Verhältnissen des Einzelfalls absehbar praktikabel ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Oktober 2016 – 2 D 62/14.NE –, juris, Rn. 58.
Daher ist die Festlegung der natürlichen Geländeoberfläche oder – wie hier – des „vor Baubeginn vorhandenen Geländes“ als unterer Bezugspunkt einer Höhenfestsetzung nicht in jedem Fall unbestimmt. Sie kann den Bestimmtheitsanforderungen beispielsweise genügen, wenn die natürlichen beziehungsweise vorhandenen Geländehöhen in einem weitgehend ebenen Gelände vor Baubeginn ohne weiteres und eindeutig zu ermitteln sind, keine Anhaltspunkte für erfolgte oder anstehende Geländeveränderungen bestehen und auch nichts dafür spricht, dass es dem Plangeber etwa aus städtebaulichen Gründen oder zum Schutz der Nachbargrundstücke gerade auf eine zentimetergenaue Begrenzung der Höhenentwicklung im Plangebiet ankommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 2017 – 2 D 22/15.NE –, juris, Rn. 138 ff.; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 1. Februar 2017 – 7 D 71/15.NE –, juris, Rn. 34 ff., jeweils mit weiteren Nachweisen.
So ist es hier. Nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten ist das Gelände im Plangebiet nahezu eben. Zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses war das Plangebiet zudem bereits in Teilen bebaut. Dass damals Geländeveränderungen zu erwarten gewesen sind, lässt sich nicht feststellen. Nach der Planbegründung sollte der Bebauungsplan städtebauliche Ordnung im Plangebiet schaffen. Dass in diesem Zusammenhang eine zentimetergenaue Begrenzung der Höhenentwicklung als wesentlich betrachtet worden wäre, lässt sich dem Aufstellungsvorgang an keiner Stelle entnehmen. Abgesehen davon ist auch nicht bekannt, dass sich die textliche Festsetzung Nr. 1.2.2 zu den Gebäudehöhen in der Praxis als untauglich erwiesen hätte.
Ungeachtet dessen hätte die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 1.2.2, läge sie denn vor, nicht die Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans insgesamt zur Folge.
Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit insgesamt, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn der Plangeber nach seinem im Aufstellungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 29. März 1993 – 4 NB 10.91 –, juris, Rn. 27.
Die vom Rat angestrebten Ziele, nämlich eine städtebauliche Ordnung zu schaffen und die Erschließungsmöglichkeiten im Plangebiet zu regeln, einen verkehrssicheren Anschluss an die B zu ermöglichen sowie diese Regelungen mit den im Flurbereinigungsverfahren I4. zu treffenden Maßnahmen und Verbesserungen des Immissionsschutzes durch Festsetzungen im Bereich zwischen dem Gewerbegebiet und dem Allgemeinen Wohngebiet zu koordinieren, stehen nicht in einem solch engen Zusammenhang mit der Festsetzung der zulässigen Gebäudehöhen, dass bei deren Unwirksamkeit eine sinnvolle städtebauliche Ordnung, wie sie der Rat gewollt hat, nicht mehr zu erreichen wäre. Es kann daher mit der erforderlichen Sicherheit angenommen werden, dass der Ursprungsbebauungsplan auch ohne die Festsetzung zur Höhe baulicher Anlagen beschlossen worden wäre, zumal die für die Baugebiete jeweils festgesetzte Zahl der maximal zulässigen Vollgeschosse jedenfalls eine völlig unkontrollierte Höhenentwicklung nicht erwarten lässt.
Nichts anderes gilt für den Fall, dass die textliche Festsetzung Nr. 1.5 zu „Schallschutzmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB“ fehlerhaft sein sollte. Dass der Rat diese lediglich als Hinweis verstanden hat, ergibt sich aus dem Aufstellungsvorgang. So heißt es in dem Beschluss vom 20. Dezember 1990 zu der entsprechenden Anregung des S. Straßenbauamts C4. vom 29. März 1990, das mit Blick darauf, dass das Plangebiet im Bereich der Verkehrsemissionen der B liege, unter Bezugnahme auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB empfohlen hatte, entsprechende Schutzmaßnahmen vorzusehen beziehungsweise von den jeweiligen Bauherren zu fordern, es werde ein entsprechender Hinweis in den textlichen Festsetzungen aufgenommen. Ob dies eine Auslegung dahingehend rechtfertigt, die als solche bezeichnete textliche Festsetzung Nr. 1.5 habe keinen Regelungscharakter, mag zweifelhaft sein, kann hier aber offen bleiben. Die übrigen Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans ergeben jedenfalls auch ohne diese textliche Festsetzung Nr. 1.5 eine sinnvolle städtebauliche Ordnung. Dass der Rat den Ursprungsbebauungsplan im Zweifel auch ohne diese Festsetzung beschlossen hätte, folgt schon daraus, dass er ihr ohnehin nur Hinweischarakter zugeschrieben hat.
Die 1. Änderung ist auch materiell wirksam.
Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten in Nr. 1.1.2 der textlichen Festsetzungen ist nicht zu beanstanden.
Der Senat legt die textliche Festsetzung dahingehend aus, dass der dort formulierte Einzelhandelsausschluss solche Einzelhandelsbetriebe erfasst, die zentren- und nahversorgungsrelevante Hauptsortimente führen, nicht aber solche, die lediglich entsprechende Randsortimente führen. Zwar wird mit dem Begriff „Sortiment“ im Allgemeinen die Gesamtheit der Waren bezeichnet, die ein Handelsunternehmen anbietet. Werden Einzelhandelsbetriebe – wie hier – über ihr Sortiment gekennzeichnet, wird jedoch regelmäßig auf den Sortimentsschwerpunkt abgestellt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Oktober 2018 – 10 A 964/16 –, juris, Rn. 45, mit weiteren Nachweisen.
Dass der Rat von einem solchen Verständnis ausgegangen ist, ergibt sich aus der Ausnahme 2 sowie aus dem mit der Planbegründung in Bezug genommenen Einzelhandelskonzept, wonach zur Erreichung des damit verfolgten Ziels der Sicherung der zentralen Versorgungsbereiche und der Nahversorgungszentren partielle Einzelhandelsausschlüsse erfolgen sollen, die an den Sortimentsschwerpunkt beziehungsweise das Hauptsortiment anknüpfen (siehe etwa Seite 206, 213, 217, 233 des Einzelhandelskonzepts).
Einzelhandelsbetriebe mit einem zentren- beziehungsweise nahversorgungsrelevanten Hauptsortiment stellen als in der sozialen und ökonomischen Realität vorkommende Nutzungen eine Unterart eines Gewerbebetriebs im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO dar und können folglich in einem durch Bebauungsplan festgesetzten Gewerbegebiet über § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 9 BauNVO ausgeschlossen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 2. Juni 2014 – 10 A 1343/12 –, juris, Rn. 67, und vom 26. April 2013 – 10 D 9/11.NE –, juris, Rn. 34; Kuschnerus/Bischopink/Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Aufl. 2018, Rn. 562, 564.
Die für eine solche Feindifferenzierung erforderlichen besonderen städtebaulichen Gründe im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO sind hier gegeben. Die Vorschrift stellt insoweit zusätzliche, über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehende Anforderungen an einen partiellen Einzelhandelsausschluss. Verlangt werden keine besonders gewichtigen Gründe, sondern Gründe, welche die jeweilige Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Im Fall eines Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten kann der Plangeber sich in diesem Zusammenhang die rechtfertigende Wirkung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zunutze machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung der hiermit verfolgten Ziele zu leisten.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. November 2017 – 7 A 2048/15 –, juris, Rn. 57, vom 12. April 2017 – 2 D 70/15.NE –, juris, Rn. 41, vom 30. Oktober 2015 – 7 A 2621/13 –, juris, Rn. 53, vom 14. Oktober 2013 – 2 D 103/12.NE –, juris, Rn. 67 ff.; Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 6 ff., jeweils zu § 9 Abs. 2a BauGB, unter Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 11 ff. Siehe auch BVerwG, Urteile vom selben Tag – 4 CN 6.11 und 4 C 13.11 –, jeweils juris, Rn. 10 ff.
Ein Nachweis, dass durch die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten im Plangebiet eine Beeinträchtigung der zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde tatsächlich eintreten wird, ist nicht Voraussetzung für einen entsprechenden Ausschluss auf der Grundlage von § 1 Abs. 9 BauNVO.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 11, und vom 14. Februar 2013 – 4 B 44.12 –, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 15. November 2017 – 7 A 2048/15 –, juris, Rn. 67, jeweils zu § 9 Abs. 2a BauGB.
Diesen Vorgaben des § 1 Abs. 9 BauNVO wird die 1. Änderung gerecht. Der Einzelhandelsausschluss im Plangebiet ist in der konkreten Planungssituation gerechtfertigt. Er dient der Umsetzung des Einzelhandelskonzepts, in dem ein Standortstrukturmodell entwickelt und für die weitere Entwicklung der Stadt I. als Einzelhandelsstandort die Verfolgung folgender Leitziele empfohlen wird: Sicherung und Stärkung der hervorgehobenen Versorgungsfunktion der Innenstadt von I. als Hauptzentrum der Stadt, Sicherung und Stärkung der Versorgungsfunktion der Ortsmitte von V. als bedeutendes Nebenzentrum, Förderung der Ortsmitten von T1., H. und X2., Konzentration zusätzlicher Nahversorgungsangebote ausschließlich auf die zentralen Versorgungsbereiche und Standorte mit nahem Wohngebietsbezug und Konzentration großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten auf städtebaulich geeignete Standorte im Stadtgebiet (siehe Seite 198 ff., insbesondere Seiten 206, 251 ff. des Einzelhandelskonzepts). In der im Einzelhandelskonzept aufgestellten I2. Sortimentsliste sind die zentrenrelevanten und die nahversorgungsrelevanten Sortimente bestimmt. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten im Plangebiet erweist sich damit als geeignet, einen Beitrag zur Förderung der Ziele des Einzelhandelskonzepts zu leisten.
Der in der textliche Festsetzung Nr. 1.1.2 geregelte partielle Einzelhandelsausschluss ist nicht wegen einer fehlerhaften Abwägung der durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Interessen der Klägerin unwirksam.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats kann eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen. Denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat dieser folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 17.
Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke werden danach durch einen partiellen Einzelhandelsausschluss nicht unangemessen beeinträchtigt, wenn ihnen trotz des Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grundsätzlich kein Abwägungsfehler.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. April 2017 – 10 D 70/15.NE –, juris, Rn. 65; Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 23.
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die auf den partiellen Einzelhandelsausschluss bezogene Abwägung des Rates nicht als fehlerhaft. Es ging ihm ausweislich der Planbegründung nicht etwa allein um die Verhinderung des Vorhabens der Klägerin, sondern mit Blick darauf, dass das Plangebiet nach der Aufgabe des Möbelfachgeschäftes mit einer Verkaufsfläche von circa 3.600 qm unter anderem wegen seiner verkehrsgünstigen Lage und der großen Anzahl vorhandener Stellplätze für eine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben gerade mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten besonders attraktiv ist, zumindest auch darum, die Ziele des Einzelhandelskonzepts, insbesondere die Sicherung und Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche und Nahversorgungsstandorte, umzusetzen (siehe Seite 14 ff. der Planbegründung). Die Umsetzung dieser städtebaulichen Ziele (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB) hat der Rat gegenüber dem konkreten Interesse der Klägerin, im Plangebiet Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten anzusiedeln, mit mehr Gewicht in die Abwägung eingestellt, weil der favorisierte partielle Einzelhandelsausschluss die Möglichkeiten sowohl einer Wiederaufnahme des bisher im Bestand genehmigten Möbeleinzelhandels als auch einer Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit sonstigen nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unangetastet lässt und der Klägerin somit nach wie vor eine hinreichend lukrative Nutzung ihres Grundeigentums gestattet (siehe Seite 16 der Planbegründung).
Eine fehlerhafte Abwägung der Eigentümerinteressen der Klägerin ergibt sich nicht daraus, dass, wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, das in die Abwägung einzustellende Gewicht des Einzelhandelskonzept herabgesetzt wäre, weil es die Ansiedlung jedenfalls von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten im Plangebiet nicht hinreichend eindeutig ausschließen, sondern dem Plangeber insoweit einen Spielraum belassen und ihm damit abverlangen würde, einzelfallbezogene Erwägungen für den Ausschluss von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten im Plangebiet anzustellen.
Auch wenn dem Verwaltungsgericht zuzugeben ist, dass das Einzelhandelskonzept insoweit Schwächen in den Formulierungen aufweist, ist ihm dennoch – gerade bezogen auf das Plangebiet – eine eindeutige Vorgabe für den Ausschluss auch von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten zu entnehmen.
Als Leitziele für die Einzelhandelsentwicklung in I. sind im Einzelhandelskonzept insbesondere die Sicherung und Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche und der Nahversorgungsstandorte genannt. Im Zusammenhang mit der Herleitung der I2. Sortimentsliste heißt es ausdrücklich, dass die künftige Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimentsschwerpunkten ausschließlich in den definierten zentralen Versorgungsbereichen erfolgen sollte, um diese Zentren künftig zu stärken und die dortigen Kundenfrequenzen zu steigern (siehe Seite 233 des Einzelhandelskonzepts). Die Verwendung des Konjunktivs II, der in Verbindung mit dem Modalverb „sollen“ einen Vorschlag oder eine Empfehlung ausdrückt, ist darauf zurückzuführen, dass das Einzelhandelskonzept extern erstellt, quasi als Handlungsanweisung an den Auftraggeber formuliert und insoweit ohne redaktionelle Anpassung vom Rat beschlossen worden ist. Eine Einschränkung in dem Sinne, dass bei einer Umsetzung des Einzelhandelskonzepts zur Erreichung des Ziels der Zentrenstärkung stets zusätzliche einzelfallbezogene Erwägungen zur Notwendigkeit eines Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten anzustellen wären, ergibt sich daraus nicht. Das Einzelhandelskonzept enthält für solche Einzelfallerwägungen keine Vorgaben und geht allgemein davon aus, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche dem Ziel, diese zu stärken, zuwider laufe. Konkret für den Standort „X1.“ gibt das Einzelhandelskonzept überdies vor, dass dieser Standort aus Gründen der Angebotskonzentration und zur Stärkung der I2. Innenstadt nicht weiter ausgebaut werden solle (siehe Seite 232 des Einzelhandelskonzepts). Auch insoweit finden sich im Einzelhandelskonzept keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der Rat bei der konzeptgetreuen Umsetzung der Vorgabe, Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimentsschwerpunkten künftig ausschließlich in den definierten zentralen Versorgungsbereichen anzusiedeln, für den Regelfall der Bauleitplanung noch aufwändige Einzelfalluntersuchungen vorbehalten wollte.
Im Kapitel 11 des Einzelhandelskonzepts, das sich mit dessen Umsetzung insbesondere mit den Mitteln der Bauleitplanung (siehe Seite 250 ff.) befasst, heißt es, dass die definierten zentralen Versorgungsbereiche, nämlich die Innenstadt, die Nahversorgungsbereiche H. und V., die Ergänzungsstandorte für nicht zentren- und nahversorgungsrelevante Einzelhandelsbetriebe C3.-straße/M.-Straße, Westlicher Stadteingang und Sondergebiet ehemalige Messe sowie die I2. Sortimentsliste die städtebauliche Rechtfertigung für die Festsetzung unter anderem von Einzelhandelsausschlüssen darstellten (siehe Seite 251). Als eine Variante der Umsetzung des Einzelhandelskonzepts in der Bauleitplanung ist ausdrücklich der Ausschluss von zentrenrelevanten Nutzungen außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche genannt, ohne diese Vorgabe auf großflächige Einzelhandelsbetriebe zu beschränken (siehe Seite 252). Zwar heißt es im Weiteren (siehe Seite 253), dass häufig auch der nicht großflächige Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche ausgeschlossen werden müsse, um die angestrebte Zentrenstruktur abzusichern, doch ist diese Formulierung nicht als eine Einschränkung des Grundsatzes der Notwendigkeit entsprechender Einzelhandelsausschlüsse zu verstehen, sondern greift vielmehr die vorhergehende Feststellung auf, wonach sich das „Wann“ der jeweiligen Planung nach ihrer städtebaulichen Erforderlichkeit richte, die spätestens dann gegeben sei, wenn Ansiedlungsabsichten deutlich würden, die dem Konzept entsprächen oder auch widersprächen (siehe Seite 251).
Dass das Einzelhandelskonzept für das Plangebiet den vom Verwaltungsgericht angenommenen Spielraum für eine konzeptgetreue Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten eröffnet, ergibt sich auch nicht aus seinen Vorgaben für die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und den in diesem Zusammenhang formulierten Ausnahmen. Nach dem Einzelhandelskonzept scheidet die Festsetzung von Kerngebieten und Sondergebieten für Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten außerhalb der vorhanden und geplanten zentralen Versorgungsbereiche aus, da ihre Ansiedlung aus städtebaulichen Erwägungen auf diese zentralen Versorgungsbereiche zu konzentrieren sei. Eine Ausnahme stellten insoweit Fachmarktzentren ohne zentrenrelevantes Hauptsortiment und in besonders gelagerten Fällen Altstandorte außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche dar (siehe Seite 253). Für den Standort „X1.“ gibt das Einzelhandelskonzept jedoch konkret vor, diesen nicht weiter auszubauen.
Dass das Einzelhandelskonzept keine auf das Plangebiet bezogene weitergehende Empfehlung für eine einschränkende Überplanung enthält, während es für andere Gebiete konkrete Empfehlungen ausspricht (siehe Kapitel 11.4, Seite 255 ff.), ändert an der vorstehenden Bewertung nichts. Die Formulierung von Empfehlungen im Einzelhandelskonzept ist sprachlich nicht konsistent, was aber nicht bedeutet, dass sie überwiegend als nicht verbindlich zu verstehen wären. Insbesondere soweit im Kapitel 11.4 zu den dort im Einzelnen aufgeführten Standorten wiederholt formuliert ist, dass sich ein Planungserfordernis zur Sicherung der zentralen Versorgungsbereiche ergeben könne, liegt darin keine Einschränkung des Grundsatzes, zur Zentrenstärkung Einzelhandelsausschlüsse festzusetzen. Die besagten Textpassagen sind vielmehr als Hinweis darauf zu verstehen, dass planungsrechtlich zu reagieren sei, wenn konkrete Ansiedlungsbegehren geäußert würden.
Ob sich der partielle Einzelhandelsausschluss auch damit rechtfertigen lässt, dass das Plangebiet für produzierende und verarbeitende Gewerbebetriebe vorgehalten werden soll, was die Klägerin in der mündlichen Verhandlung mit Blick auf die Festsetzung eines nur eingeschränkten Gewerbegebiets im Einzelnen in Zweifel gezogen hat, braucht der Senat nach dem Vorstehenden nicht zu entscheiden.
Die Ausnahme 2, mit der dem Inhalt nach die in dem eingeschränkten Gewerbegebiet weiterhin zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten durch eine Begrenzung der Gesamtverkaufsfläche für angebotene Randsortimente auf 10 Prozent näher bestimmt wird, begegnet nicht den von der Klägerin hiergegen vorgebrachten Bedenken. Sie rügt auch insoweit, ihre Interessen als Eigentümerin des Vorhabengrundstücks seien im Rahmen der Abwägung nicht ausreichend berücksichtigt worden. Bei einer Beschränkung der Randsortimente auf 10 Prozent der Gesamtverkaufsfläche sei die Ansiedlung von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten nur schwer möglich.
Der Rat hat die in einer solchen Beschränkung liegende Belastung der Grundeigentümer erkannt (siehe den Abwägungsvorschlag der Verwaltung, denen der Rat in seiner Sitzung am 22. Juni 2015 zugestimmt hat). Er hat die 10-Prozent-Regelung jedoch für notwendig gehalten, um das mit der Planung verfolgte Ziel der Zentrenstärkung auf der Grundlage des Einzelhandelskonzepts zu erreichen. Der Schwellenwert von 10 Prozent habe sich in I. grundsätzlich bewährt. Dass sich bei einer solchen Beschränkung die Ansiedlung eines Einzelhandelsbetriebs wirtschaftlich nicht lohne, sei daher nicht zu erwarten.
Allerdings beziehen sich die Erfahrungen mit einem Schwellenwert von 10 Prozent, auf die in dem Abwägungsvorschlag der Verwaltung Bezug genommen wird, auf großflächige Einzelhandelsbetriebe an den Ergänzungsstandorten (siehe auch Seiten 260, 265, 266, 283 des Einzelhandelskonzepts). Dass bei einem solchen Schwellenwert für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten die zentren- und nahversorgungsrelevanten Randsortimente auf mehr als das branchenübliche und zentrenverträgliche Maß reduziert würden (siehe Seite 254 des Einzelhandelskonzepts), ist jedoch nicht ersichtlich. Auch die Klägerin trägt hierzu letztlich nichts Substantiiertes vor. Im Übrigen gilt auch in diesem Zusammenhang, dass sich allein daraus, dass die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zugelassenen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, kein Abwägungsfehler ergibt. Dem Interesse des Eigentümers eines Grundstücks im Plangebiet an der einfachsten und lukrativsten Vermarktung seines Grundstücks kommt regelmäßig nicht so viel Gewicht zu, dass der Plangeber dieses Interesse bei der Abwägung nicht mit Blick auf ebenso gewichtige öffentliche Interessen – hier der Zentrenstärkung – zurückstellen könnte.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. Juli 2014 – 2 D 38/14.NE –, juris, Rn. 93 ff., 110 f., und vom 2. Juni 2014 – 10 A 1343/12 –, juris, Rn. 112.
Ungeachtet dessen würde die Unwirksamkeit der Ausnahme 2 nicht zur Unwirksamkeit des partiellen, an ein zentren- beziehungsweise nahversorgungsrelevantes Hauptsortiment anknüpfenden Einzelhandelsausschlusses führen. Auch ohne die ausdrückliche beschränkte Zulassung eines zentren- und nahversorgungsrelevanten Randsortiments durch die Ausnahme 2 kann der Einzelhandelsausschluss noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken. Die beschränkte Zulässigkeit von zentren- und nahversorgungsrelevanten Randsortimenten ergibt sich bereits aus der Anknüpfung des Einzelhandelsausschlusses an das entsprechende Hauptsortiment des Einzelhandelsbetriebs.
Der Ausschluss von bestimmten gemäß § 8 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen sowie von einzelnen nach § 8 Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen in der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.2 (Punkte 3 und 4) ist sowohl städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB als auch abwägungsgerecht.
Ausweislich der Planbegründung zielen die besagten Nutzungsausschlüsse insbesondere darauf ab, die Flächen in dem eingeschränkten Gewerbegebiet für (kleinere) produzierende Gewerbebetriebe vorzuhalten. Mit den ausgeschlossenen Nutzungen seien ähnliche Verdrängungseffekte verbunden wie sie Einzelhandelsbetriebe mit zentren- oder nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten auslösten. Der Ausschluss von Landschafts- und Gartenbaubetrieben erfolge zudem wegen des großen Flächenverbrauchs solcher Betriebe (siehe Seite 18 der Planbegründung). Insbesondere der Ausschluss von Vergnügungsstätten und ähnlicher Betriebe solle zudem Immissionskonflikte mit den Wohnnutzungen im Plangebiet vermeiden.
Der Rat verfolgt mit den in Rede stehenden Nutzungsausschlüssen demnach städtebaulich legitime Ziele (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 und Nr. 8 Buchstabe a) BauGB). Die städtebauliche Erforderlichkeit hängt im Übrigen nicht von dem – in der Planbegründung allerdings ohnehin nachvollziehbar geführten (siehe Seite 13 f.) – Nachweis eines Bedarfs an Flächen für produzierende Gewerbebetriebe ab. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass eine planerische Regelung nicht nur dann erforderlich ist, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gang sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen für die Deckung einer Bedarfslage schaffen will, die sich erst für die Zukunft abzeichnet.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – 4 BN 15.99 –, juris, Rn. 5.
Eine die städtebauliche Erforderlichkeit der besagten Nutzungsausschlüsse etwaig in Frage stellende Widersprüchlichkeit, die die Klägerin, wie von ihrem Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, zwischen dem Ziel, Flächen für produzierende Gewerbebetriebe vorzuhalten, und der Festsetzung eines wie hier eingeschränkten Gewerbegebiets sieht, kann der Senat nicht erkennen. Dass der Rat fehlerhaft davon ausgegangen wäre, mit der 1. Änderung die Voraussetzungen auch für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben zu schaffen, die, weil sie das Wohnen mehr als nur unwesentlich stören, nur in Gewerbegebieten zulässig sind, lässt sich der Planbegründung nicht entnehmen. Vielmehr geht aus dieser zweifelsfrei hervor, dass der Rat an der Festsetzung eines eingeschränkten Gewerbegebiets mit Blick auf die benachbarte Wohnbebauung festgehalten hat (siehe etwa Seite 17 der Planbegründung). Ein Widerspruch ergibt sich auch nicht daraus, dass die hier zugelassenen Gewerbebetriebe auch in einem Mischgebiet zulässig wären. Denn in einem Mischgebiet konkurriert die gewerbliche Nutzung – anders als in einem (eingeschränkten) Gewerbegebiet – jedenfalls mit der allgemein zulässigen Wohnnutzung, was im Widerspruch zur Zielsetzung der 1. Änderung stünde.
Die textlichen Festsetzungen sind auch unter Abwägungsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Der Rat hat eine erhebliche Beeinträchtigung der Interessen der Klägerin verneint, weil die ausgeschlossenen Nutzungen bereits nach dem Ursprungsbebauungsplan weitestgehend unzulässig gewesen seien, sodass eine Einschränkung der baulichen Nutzungsmöglichkeiten durch die 1. Änderung insoweit nicht erfolge. Auch im Übrigen konnte der Rat – wie bereits ausgeführt – den mit den Nutzungsausschlüssen verfolgten Zielen fehlerfrei den Vorrang vor den Interessen der Klägerin, der auch in Ansehung dieser weiteren Nutzungsausschlüsse eine Mehrzahl an Möglichkeiten zur gewerblichen Nutzung ihres Grundeigentums verbleibt, zurückstellen.
Dass Ziel, Flächen für produzierende Gewerbebetriebe vorzuhalten, wird schließlich auch nicht dadurch konterkariert, dass Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten auch nach der 1. Änderung im Plangebiet zulässig bleiben. Dass solche Einzelhandelsbetriebe in einem erheblichen Ausmaß mit produzierenden Gewerbebetrieben konkurrieren und diese verdrängen werden, so dass sich letztlich kein produzierender Gewerbebetrieb im Plangebiet wird ansiedeln können, ist nicht von vornherein anzunehmen.
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 19. Juli 2011 – 10 D 131/08.NE –, juris, Rn. 49.
Dies gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als sich die Vermarktung jedenfalls des Vorhabengrundstücks zu bebauungsplankonformen Einzelhandelszwecken offenbar als problematisch darstellt.
Die Klage hat auch mit dem zweiten Hilfsantrag keinen Erfolg.
Er dürfte allerdings zulässig sein.
Bei einer Fortsetzungsfeststellungklage, die der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung dienen soll, ist das Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist. Insoweit bedarf es hinreichender Darlegungen seitens des die Feststellung begehrenden Klägers. Hierzu gehört insbesondere, dass er die Behauptung eines eingetretenen Schadens durch Angaben zur Art des Schadens und zur annähernden Schadenshöhe substantiiert.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 25. März 2014 – 2 A 2679/12 –, juris, Rn 42, und vom Urteil vom 19. April 2013 – 10 A 2596/11 –, juris, Rn. 53, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Diese Anforderungen dürften hier erfüllt sein. Die Klägerin trägt insoweit vor, ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse bestehe in der Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs gegenüber der Beklagten. Ihr entgangener Gewinn für das beantragte Vorhaben belaufe sich auf 80.000 Euro im Jahr (abzüglich Steuern und Aufwendungen). Die voraussichtliche Mietdauer für die künftigen Nutzer läge bei mindestens zehn Jahren. Diese Angaben hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung weiter plausibilisiert. Da es sich bei dem Standort lediglich um eine „C-Lage“ handele, sei bewusst ein niedriger Mietzins und eine kurze Mietvertragsdauer zugrunde gelegt worden. Es habe zudem – wenn auch nicht für das Geschäftshaus 1 – eine konkrete Anfrage des Unternehmens Action gegeben.
Die Klage ist jedenfalls auch mit dem zweiten Hilfsantrag unbegründet. Die Beklagte ist bis zum Inkrafttreten der 1. Änderung nicht verpflichtet gewesen, der Klägerin den beantragten Vorbescheid zu erteilen.
Der Erteilung des Vorbescheids stand die am 9. Dezember 2013 beschlossene und im Amtsblatt der Beklagten vom 13. Dezember 2013 öffentlich bekannt gemachte Veränderungssperre entgegen. Nach deren § 3 durften in dem von der Veränderungssperre betroffenen Gebiet, zu dem das Vorhabengrundstück gehörte, unter anderem Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden.
Die Veränderungssperre, die im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung des zuständigen Ausschusses nach § 60 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und die Ausschussvorsitzende am 9. Dezember 2013 beschlossen und vom Ausschuss in dessen nächster Sitzung am 6. Februar 2014 genehmigt worden ist, war formell wirksam.
Sie ist ordnungsgemäß nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Verbindung mit § 7 Abs. 5 GO NRW öffentlich bekannt gemacht worden. Insbesondere enthält die Bekanntmachungsanordnung vom 10. Dezember 2013 die nach § 2 Abs. 4 BekanntmVO erforderlichen Angaben. Sie schließt insbesondere mit Datum und Unterschrift des Bürgermeisters ab.
Die Satzung war auch materiell wirksam. Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB lagen vor.
Es gab einen wirksamen Aufstellungsbeschluss. Der zuständige Ausschuss hat am 2. Dezember 2013 im Wege der Dringlichkeitsentscheidung nach § 60 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und die Ausschussvorsitzende den nach § 14 Abs. 1 BauGB notwendigen Beschluss zur Aufstellung der 1. Änderung gefasst. Diese Dringlichkeitsentscheidung ist vom Ausschuss in dessen nächster Sitzung am 6. Februar 2014 genehmigt worden (§ 60 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Der Beschluss war wirksam. Er ist insbesondere ordnungsgemäß bekannt gemacht worden.
Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ortsüblich bekannt zu machen. § 52 Abs. 3 GO NRW in der bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Fassung sah vor, dass die für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen geltenden Bestimmungen (§ 7 Abs. 4 und 5) auch bei den nach anderen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen sonstigen öffentlichen Bekanntmachungen sinngemäß Anwendung finden, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Nach der Rechtsprechung des Senats waren nach § 52 Abs. 3 GO NRW jedenfalls wesentliche Regelungen der Bekanntmachungsverordnung – insbesondere § 2 Abs. 3 – auf die Bekanntmachung eines Aufstellungsbeschlusses anzuwenden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Februar 2014 – 10 B 130/14 –, und vom 8. Februar 2013 – 10 B 1239/12 –, juris, Rn. 7 ff., 13; Urteil vom 29. Mai 2013 – 10 A 2611/11 –, juris, Rn. 39.
Hier sind bei der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses am 6. Dezember 2013 die wesentlichen Verfahrensvorschriften beachtet worden. Der Oberbürgermeister hat nach § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW schriftlich bestätigt – für die Schriftlichkeit des Bestätigungsvermerks genügt nach der Rechtsprechung des Senats das bloße Abzeichnen mit einer Paraphe –,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2014 – 10 B 130/14 –, juris, Rn. 15,
dass der Wortlaut des Aufstellungsbeschlusses mit der Dringlichkeitsentscheidung des Bürgermeisters und der Ausschussvorsitzenden vom 29. November 2013 übereinstimmt und dass nach § 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung verfahren worden ist. Ferner hat der Bürgermeister die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses angeordnet. Zudem hat er durch seine mit Datum versehene Unterschrift unter eine als solche überschriebene Bekanntmachung die Verantwortung für diese übernommen. Die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist insbesondere auch im Amtsblatt der Beklagten erfolgt. Damit ist den Anforderungen an die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses genüge getan worden.
Die Veränderungssperre diente auch im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB der Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht hingegen nicht aus. Wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt nämlich die künftige Planung, nicht aber nur die abstrakte Planungshoheit einer Kommune. Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist. Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie Nutzungen, die nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festgesetzt werden können, ins Auge gefasst hat.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 – 4 C 1.11 –, juris, Rn. 10 ff.
Gemessen hieran waren die Vorstellungen der Beklagten zur künftigen baulichen Nutzung des Plangebiets bei der Aufstellung der 1. Änderung hinreichend konkretisiert. Die Beklagte wollte nicht nur die Vorhaben der Klägerin verhindern, sondern ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage für die Dringlichkeitsentscheidung über den Erlass der Veränderungssperre unter anderem negativen Einflüssen auf die Entwicklung der im Einzelhandelskonzept definierten zentralen Versorgungsbereiche in I. entgegenwirken, die Voraussetzungen für die Ansiedlung von produzierenden Gewerbebetrieben schaffen sowie die verkehrstechnischen Probleme und die Probleme im Bereich des Schallschutzes lösen. Als ein Mittel zur Erreichung dieser Ziele hatte sie einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben angedacht.
Für die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre ist im Übrigen nur entscheidend, dass sich die Planungsziele mit den in § 9 BauGB und den Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Verfügung stehenden Festsetzungsmöglichkeiten überhaupt erreichen lassen. So liegt es hier. Es gab im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre vorausschauend keine Anhaltspunkte dafür, dass der beabsichtigte Einzelhandelsausschluss im Rahmen der textlichen Festsetzungen der 1. Änderung nicht auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO in rechtmäßiger Weise würde erfolgen können.
Die Wirksamkeit der Veränderungssperre wird auch nicht dadurch berührt, dass sich die Planungsvorstellungen der Beklagten nach dem Aufstellungsbeschluss und dem Beschluss über die Veränderungssperre geändert haben und sie den Geltungsbereich des Plangebiets mit Beschluss des Ausschusses vom 24. September 2014 auf das gesamte Plangebiet des Ursprungsbebauungsplans erweitert hat.
Inwieweit es bei Änderungen oder Ergänzungen im Zuge des Planungsprozesses eines erneuten Aufstellungsbeschlusses oder einer neuen Veränderungssperre bedarf, lässt sich nicht allgemein beantworten, sondern ist abhängig von den Umständen des Einzelfalls.
Siehe zum Ganzen Sennekamp, in: Brügelmann, Baugesetzbuch. Kommentar, § 14 Rn. 28 ff. (Stand der Bearbeitung: April 2019); Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, in: Baugesetzbuch. Kommentar, § 14 Rn. 50 ff. (Stand der Bearbeitung: Januar 2011).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind jedenfalls Änderungen einzelner Planungsvorstellungen nach dem Beschluss einer Veränderungssperre für deren Rechtmäßigkeit ohne Bedeutung, solange die Planung der Gemeinde im Zeitpunkt des Beschlusses hinreichend konkretisiert und erkennbar ist, die darin zum Ausdruck kommende Grundkonzeption nicht aufgegeben wird und die mit der Veränderungssperre verfolgte Sicherungsfunktion fortbesteht. Sind die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre während ihrer Geltungsdauer allerdings endgültig entfallen, soll die Veränderungssperre (zumindest ab diesem Zeitpunkt) unwirksam sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2007 – 4 BN 36.07 –, juris, Rn. 3. Siehe auch BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2005 – 4 BN 25.05 –, juris, Rn. 3, und Urteil vom 10. September 1976 – IV C 5.76 –, juris, Rn. 19 ff.
Auch nach der obergerichtlichen Rechtsprechung wirken sich Konkretisierungen und begrenzte Änderungen oder Ergänzungen der ursprünglichen Planung auf die Wirksamkeit der Veränderungssperre nicht aus. In diesem Fall besteht das Sicherungsbedürfnis unverändert fort.
Vgl. hierzu OVG Bln., Beschlüsse vom 31. Januar 1997 – 2 A 5.96 –, juris, Rn. 20, und vom 14. September 1995 – 2 A 3.95 –, NVwZ-RR 1996, 313, 314, sowie Urteil vom 28. Juli 1989 – 2 A 3.88 –, BRS 49 Nr. 110; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26. September 1988 – 5 S 2131/88 –, ZfBR 1989, S. 172; OLG München, Urteil vom 2. Juni 1999 – 1 U 6244/98 –, juris, Rn. 57 f. Nach VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. September 2007 – 8 S 1584/06 –, juris, Rn. 26 führt die Änderung von Planungsabsichten während des Planverfahrens mit Blick auf die Regelung in § 17 Abs. 4 BauGB grundsätzlich nicht dazu, dass die Veränderungssperre unwirksam wird.
Hier wurde die Grundkonzeption der Planung mit der Erweiterung des Geltungsbereichs auf das gesamte Plangebiet des Ursprungsbebauungsplans nicht aufgegeben. Die Festsetzung eines Einzelhandelsausschlusses im Gewerbegebiet hatte der Rat von Beginn an als das geeignete Mittel zur Umsetzung der Vorgaben des Einzelhandelskonzepts und zur Ansiedlung von produzierenden Gewerbebetrieben im Plangebiet ins Auge gefasst. Die künftigen Planinhalte hat er im laufenden Aufstellungsverfahren lediglich dahingehend konkretisiert, dass er sich für einen partiellen und nicht einen ebenfalls erwogenen vollständigen Einzelhandelsausschluss entschieden hat. Mit der Erweiterung des Plangebiets hat er insoweit lediglich ein ebenfalls im Gewerbegebiet liegendes Grundstück, auf dem Baustoffhandel betrieben wird, einbezogen, um für das Gewerbegebiet insgesamt eine einheitliche Regelung festsetzen zu können (siehe die Beschlussvorlage für die Sitzung des Ausschusses am 24. September 2014 vom 26. Juni 2014, Seite 1).
Die im öffentlich ausgelegten Planentwurf erstmals vorgesehene Änderung der textlichen Festsetzung Nr. 1.2.2 zur zulässigen Höhe baulicher Anlagen (Ersetzung der bisherigen textlichen Festsetzung und Neuregelung für das Gewerbegebiet) sowie die Streichung der textlichen Festsetzung Nr. 1.5 und die Aufnahme ihres Inhalts in die Liste der ergänzenden Hinweise dienten offenkundig nur dazu, mögliche Fehler dieser Bestimmungen, die sich auf das gesamte Gebiet des Ursprungsbebauungsplans bezogen, zu beheben, und berührten nicht die Grundkonzeption der Planung.
Damit bestand auch die Sicherungsfunktion der Veränderungssperre fort, deren Geltungsbereich ohnehin nur den konkret bezeichneten Bereich „Möbel G1.“, für den der Beklagten konkrete Ansiedlungsvorhaben bekannt waren, umfasste.
Die Voraussetzungen für die Veränderungssperre sind im Übrigen nicht dadurch entfallen, dass es nach der Erweiterung des Plangebiets an einem wirksamen Aufstellungsbeschluss fehlte. Denn auch der Beschluss über die Erweiterung des Plangebiets wurde im Amtsblatt der Beklagten vom 17. Oktober 2014 ordnungsgemäß bekannt gemacht. Einen komplett neuen Aufstellungsbeschluss zu fassen, war insbesondere vor dem Hintergrund, dass es sich von Beginn an um eine Änderung des Ursprungsbebauungsplans handeln sollte und mit der Erweiterung des künftigen Plangebiets der 1. Änderung die Grundkonzeption dieser beabsichtigten Änderung nicht berührt wurde, nicht notwendig. Auch eines Beschlusses über eine neue Veränderungssperre bedurfte es nach der Erweiterung des Plangebiets nicht. Der Geltungsbereich der Veränderungssperre ging über den der 1. Änderung nicht hinaus. Sie sicherte weiterhin die in ihrer Grundkonzeption unveränderte Planung für ihren Geltungsbereich.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Klage auch mit dem 3. Hilfsantrag keinen Erfolg hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13a BauGB
§ 34 BauGB
§ 12 UVPG
§ 10 BauGB
§ 81 BauO NW
§ 29 BauGB
§ 14 BauGB
§ 9 BauGB
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 3 BauNVO
§ 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 5 und Abs. 6 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO
§ 6 Abs. 1 BauNVO
§ 77 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4, 74 Abs. 1 BauO NRW
§ 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 19 Abs. 2 BauNVO
§ 19 Abs. 4 BauNVO
§ 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO
§ 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 3c Satz 1 UVPG
§ 214 Abs. 2a Nr. 4 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 68 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 60 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 7 Abs. 5 GO NRW
§ 2 Abs. 4 BekanntmVO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 60 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 52 Abs. 3 GO NRW
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 17 Abs. 4 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 313, 314
4 CN 9.14
2 D 13/14
4 CN 4.16
4 C 969/16
4 BN 23.10
7 D 57/12
1 C 11239/10
5 S 2575/16
4 CN 7.98
7 D 64/06
10 D 40/03
4 B 206.96
10 D 84/15
4 B 60.96
2 A 2679/12
10 D 17/10
10 D 46/10
10 D 84/13
4 B 71.87
2 D 62/14
2 D 22/15
7 D 71/15
4 NB 10.91
10 A 964/16
10 A 1343/12
10 D 9/11
7 A 2048/15
2 D 70/15
7 A 2621/13
2 D 103/12
10 A 567/14
4 CN 7.11
4 CN 6.11
4 C 13.11
4 BN 1.13
4 B 44.12
10 D 70/15
2 D 38/14
4 BN 15.99
10 D 131/08
10 A 2596/11
10 B 130/14
10 B 1239/12
10 A 2611/11
4 C 1.11
4 BN 36.07
4 BN 25.05
IV C 5.76
2 A 5.96
2 A 3.95
2 A 3.88
5 S 2131/88
1 U 6244/98
8 S 1584/06