Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-08-18, Aktenzeichen 12 A 1167/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0818.12A1167.99.01

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten der Kläger zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Beamte im Auswärtigen Dienst der Beklagten. Sie haben drei - 1992, 1993 und 1995 geborene - Kinder. Zum Februar 1997 wurden sie zur Deutschen Botschaft in K. /Indonesien versetzt. Dort bezogen sie ein Haus in dem Stadtteil N. , in dem auch die Deutsche Botschaft gelegen ist. Die Anmietung des Hauses erfolgte nach Befürwortung durch den Leiter der Botschaft mit Zustimmung des Auswärtigen Amtes und Zusage eines Mietzuschusses.
Am 13. August 1997 beantragte der Kläger zu 2. für seinen am 26. August 1992 geborenen Sohn I. die Gewährung einer "Schulbeihilfe" für den am 14. August 1997 beginnenden Besuch des Kindergartens (Vorschule) der im Stadtteil N. gelegenen K. International School. Zur Begründung führte er aus: Für den schulvorbereitenden Kindergarten seien für das Jahr 1997/1998 21.184,14 DM zuzüglich 177,-- DM Aufnahmegebühr (berechnet nach den in US-Dollar, ausgehend vom Tageskurs zu entrichtenden Beträgen) zu leisten. Der Besuch der Vorschule der deutschen Schule in K. sei seinem Sohn nicht zuzumuten. Deren Vorschule sei in dem Stadtteil L. in 12 km Entfernung vom Wohnort gelegen. Aufgrund des in K. üblichen Verkehrschaos sei mit einem Weg nach L. von 1 bis 2 1/2 Stunden zu rechnen, einen Schultransport von dem Stadtteil N. nach L. gebe es nicht. Zudem müsse die Vorschule auf den Schulbeginn vorbereiten. Die deutsche Schule ziehe im folgenden Jahr in den Stadtteil C. T. , ca. 20 km entfernt vom Wohnort. Der Besuch der deutschen Schule sei daher gleichfalls unzumutbar.
Mit Bescheid vom 2. September 1997 lehnte das Auswärtige Amt der Beklagten den Antrag ab, soweit die geltend gemachten Kosten die Kosten überstiegen, die bei einem Besuch der deutschen Vorschule entstünden. Kosten in Höhe der bei einem Besuch der deutschen Vorschule entstehenden Beträge wurden als beihilfefähig anerkannt. Zur Begründung wurde ausgeführt: Nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften seien nur Aufwendungen für den Besuch einer geeigneten und zumutbaren deutschen Schule am Dienstort oder in dessen Nähe beihilfefähig. Die deutsche Schule bzw. die angeschlossene Vorschule in K. sei als Einrichtung von der Kultusministerkonferenz anerkannt und deshalb als geeignet anzusehen. Der Besuch der deutschen Einrichtung sei auch zumutbar. Die weite Entfernung zum Wohnort könne keine Berücksichtigung finden, da die Wahl des Wohnorts eine eigene Entscheidung der Kläger gewesen sei. Es müsse eine Gleichbehandlung mit denjenigen Kollegen erfolgen, die in der Nähe der Schule ihren Wohnsitz genommen hätten und deshalb einen längeren Weg zur Arbeit in Kauf nehmen müssten. Von der anstehenden Verlegung der Schule seien alle Kollegen in gleichem Maße betroffen.
Gegen die Entscheidung vom 2. September 1997 erhoben die Kläger Widerspruch. Zur Begründung führten sie aus: Die Anmietung der Wohnung in der Nähe der Botschaft im Stadtteil N. sei im Dezember 1996 deshalb erfolgt, weil in dem 10 bis 15 km südlich gelegenen Stadtteil L. kein angemessenes Angebot vorhanden gewesen sei. Die Wohnungswahl in der Nähe der Botschaft sei im Übrigen von der Botschaftsleitung ausdrücklich begrüßt worden, weil dies bei Delegationsbesuchen und in Krisenzeiten vorteilhaft sei. Bei der Anmietung der Wohnung sei der Umzug der deutschen Schule in den Stadtteil C. T. noch nicht absehbar gewesen. Sie hätten damals mit einer Dauer von mehreren Jahren bis zum Umzug rechnen müssen. Die Finanzierung sei unklar gewesen, es sei noch kein Beschluss des Schulträgers zum Baubeginn getroffen worden. Der Beschluss zum Baubeginn sei erst im Frühjahr 1997 erfolgt.
Nach dem Umzug der Schule sei mit einer Fahrzeit von 1,5 bis 2 Stunden zu rechnen, dies sei für das Kind nicht zumutbar. Ein Wohnungswechsel komme nicht in Betracht, weil sie einen dreijährigen befristeten Mietvertrag abgeschlossen und wie ortsüblich die Miete im voraus entrichtet hätten.
Durch Bescheid vom 23. Oktober 1997 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und legte zur Begründung dar: Im Dezember 1996 sei schon absehbar gewesen, dass die Deutsche Internationale Schule umziehen werde. Dies ergebe sich aus dem Wohnungsmarktbericht der Deutschen Botschaft vom 22. September 1994 sowie aus dem Erfahrungsbericht der Deutschen Botschaft mit dem Stand von November 1996. Damals sei man davon ausgegangen, dass der Umzug im Schuljahr 1997 erfolge. Auf diese Umstände seien die Kläger auch mündlich im Dezember 1996 bei der Wohnungsbesichtigung durch die Verwaltung der Botschaft hingewiesen worden. Aus der Befürwortung der Anmietung der Wohnung in der Nähe der Botschaft und der Mietzuschusszusage ergebe sich keine Zusage für eine Schulbeihilfe, wie sie die Kläger begehrten. Die maßgeblichen Umstände beruhten auf einer eigenen Entscheidung der Kläger. Eine andere Entscheidung hinsichtlich der Schulbeihilfe sei im Übrigen auch gleichheitswidrig. In der K. International School gebe es eine Nachmittags‑ und Zusatzbetreuung. Demgegenüber könne für die Gewährung von Schulbeihilfen nur der an öffentlichen Schulen in Deutschland übliche Maßstab heranzuziehen sein. Eine andere Handhabung gefährde schließlich die Funktionsfähigkeit der aus Steuermitteln finanzierten deutschen Auslandsschulen.
Die Kläger haben am 18. November 1997 Klage erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen: Die Auswahl der Wohnung in der Nähe der Botschaft sei im Dezember 1996 seitens der Botschaft ausdrücklich befürwortet worden. Nach Aussagen des Schulvorstandes der Deutschen Internationalen Schule in K. , die sich aus dem Protokoll der Sitzung des Trägervereins vom 28. November 1996 ergäben, sei damals ein Umzugstermin noch nicht absehbar gewesen. Erst am 23. März 1997 sei in einer weiteren Sitzung des Schulträgervereins der Beschluss zum Baubeginn gefasst worden. Bei der Auswahl der Wohnung sei ihnen, den Klägern, ein Umzug der deutschen Schule erst zum Schuljahr 99/00 realistisch erschienen. Seitens der Botschaft sei damals eine Dauer von zwei bis vier Jahren bis zum Umzug der Schule prognostiziert worden. Bei einem Besuch der Deutschen Internationalen Schule müsse mit einer täglichen Fahrzeit von insgesamt drei bis vier Stunden gerechnet werden. Dies sei für ihren Sohn unzumutbar. Der Besuch der Vorschule der K. International School sei notwendig, damit das Kind im Anschluss daran die K. International School mit dem dortigen englischsprachigen Unterricht erfolgreich besuchen könne. Entgegen der Ansicht der Beklagten finde dort nur vormittags Unterricht statt, es gebe keine Nachmittagsbetreuung. Bei der Wohnungssuche im Stadtteil L. hätten die angebotenen 20 Häuser nicht über die notwendigen 5 Zimmer verfügt. Ein von ihnen in Erwägung gezogenes Haus im Süden L. hätten sie nicht angemietet, weil der Botschafter wegen der großen Entfernung zur Botschaft davon abgeraten habe. Eine Wohnsitznahme in dem Stadtteil L. sei von dem Kanzler der Botschaft ursprünglich wegen des Mietpreisniveaus befürwortet worden, wegen des günstigen Preises der später angemieteten Wohnung und der günstigen Lage zur Botschaft hätten dann aber sowohl der Kanzler als auch der Leiter der Botschaft ihrer Wahl zugestimmt. Einen Hinweis auf einen bereits zum Schuljahr 98/99 zu erwartenden Umzug der deutschen Schule habe die Verwaltung der Botschaft ihnen nicht gegeben. Sie hätten mithin im Dezember 1996 den nach dienstlichen und familiären Gesichtspunkten optimalen Wohnsitz gewählt. Dass sich mit dem Umzug der Deutschen Internationalen Schule bereits zum August 1998 insoweit ungünstigere Umstände einstellen würden, sei damals eher unwahrscheinlich gewesen. Bei einer Fahrzeit von drei bis vier Stunden täglich zur Deutschen Internationalen Schule könne nicht mehr davon ausgegangen werden, dass es sich um eine Schule in der Nähe des Dienstortes handele, wie es die einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Beklagten verlangten.
Die Kläger haben beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. September 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Oktober 1997 zu verurteilen, an die Kläger Schulbeihilfe für ihren Sohn I. , geboren 26. August 1992 zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die Kläger hätten nach einer dienstlichen Erklärung des damaligen Verwaltungsleiters der Botschaft auf jeden Fall in Botschaftsnähe wohnen wollen. Sie seien darauf hingewiesen worden, dass eine Wohnungsnahme in dem Stadtteil L. , wo die meisten anderen Bediensteten der Botschaft wohnten, günstiger sei. Danach sei der Besuch der Deutschen Internationalen Schule für den Sohn der Kläger zumutbar. Nach den amtlichen Erläuterungen zur einschlägigen Verwaltungsvorschrift betreffe die Zumutbarkeit nicht die Entfernung zwischen Wohnort und Standort der Schule, sondern lediglich Umstände der individuellen Schullaufbahn, etwa den Gesichtspunkt, dass ein Kind zuvor eine anderssprachige Schule besucht habe und ihm deshalb eine Umstellung nicht zugemutet werden könne. Der Vorschriftengeber gehe davon aus, dass für jede Schule am Dienstort oder in dessen Nähe der zurückzulegende Schulweg keine Unzumutbarkeit begründen könne. Die Entfernung zwischen Wohnort und Standort der Schule hänge nämlich von Entscheidungen bei der Wohnsitzauswahl ab. Die große Entfernung zum Standort des Kindergartens der Deutschen Schule hätten die Kläger selbst herbeigeführt, weil sie eine entsprechend gelegene Wohnung ausgewählt hätten. Dies gelte auch für die Entfernung nach dem Umzug der Schule. Der Umzug sei nämlich für die Kläger aufgrund der Hinweise der Botschaftsverwaltung und der vorliegenden Wohnungsmarktberichte absehbar gewesen. Auch aus dem von den Klägern vorgelegten Protokoll der Sitzung des Schulträgervereins vom November 1996 sei ersichtlich, dass ein Umzug zum Jahr 1998 angestanden habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Sache durch Beschluss auf den Einzelrichter übertragen und die Klage mit Urteil vom 28. Januar 1999 ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgewiesen. Die Entscheidungen wurden gleichzeitig an die Beteiligten übersandt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Nach den maßgeblichen Verwaltungsvorschriften zu § 21 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst, die in ständiger Verwaltungspraxis der Beklagten dahin gehandhabt würden, dass es für die Zumutbarkeit des Besuchs einer deutschen Auslandsschule auf die örtliche Nähe zum Wohnsitz nicht ankomme, hätten die Kläger keinen Anspruch auf die begehrten Leistungen. Die Verwaltungspraxis der Beklagten sei nach dem Ziel des § 21 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst nicht zu beanstanden. Auch ein Härtefall liege nicht vor. Ferner würden die Kläger nicht gleichheitswidrig benachteiligt.
Mit ihrer - vom Senat zugelassenen - Berufung machen die Kläger geltend: Nach der einschlägigen Verwaltungsvorschrift sei die Entfernung zwischen Schule und Wohnort für die Beurteilung der Zumutbarkeit des Besuches einer deutschen Auslandsschule nicht irrelevant. Hier bestehe die Besonderheit, dass die Wohnungswahl erfolgt sei, als der Umzug der Schule noch nicht vorhersehbar gewesen sei. Sie seien davon ausgegangen, dass ihre dreijährige Dienstzeit in K. beendet sein würde,bevor die Deutsche Internationale Schule umziehen würde. Sie hätten ihren Wohnsitz auch in dem Stadtteil L. genommen, wenn sie eine geeignete Wohnung gefunden hätten; die angebotenen Häuser seien aber mit vier Zimmern zu klein gewesen.
Nach dem Umzug der Deutschen Internationalen Schule in den Stadtteil C. T. sei mit einer Fahrzeit für die einfache Distanz von 1 bis 1,5 Stunden zu rechnen. Dies stelle eine unzumutbare Belastung für das Kind dar.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. September 1997 und des Widerspruchsbescheides vom 23. Oktober 1997 zu verpflichten, ihnen für ihren Sohn I. eine Schulbeihilfe zum Besuch der Vorschule der K. International School in K. abzüglich der Kosten, die bei einem Besuch der deutschen Vorschule entstehen, zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens vor: Die Berufung sei bereits unzulässig, da entgegen § 124a Abs. 3 VwGO ein bestimmter Berufungsantrag nicht gestellt worden sei. Sie habe zu Recht nur Kosten bis zur Höhe der fiktiven Kosten des Besuches der deutschen Vorschule (ca. 5.000,-- DM) anerkannt. In ihrer weltweit im Auswärtigen Dienst angewandten Verwaltungspraxis werde für die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Schule bzw. eines Kindergartens nicht auf deren Entfernung zur Wohnung des Bediensteten abgestellt. Nach den in ihrer Verwaltungspraxis angewandten Maßstäben sei es für die Kläger zumutbar gewesen, eine Wohnung im Stadtteil L. mit vier Zimmern zu nehmen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senates ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung im Einverständnis mit den Beteiligten nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Die Berufung ist zulässig.
Sie genügt entgegen der Auffassung der Beklagten den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Satz 1 VwGO. Danach bedarf es der Stellung eines - hinreichend bestimmten - Berufungsantrages. Hierfür genügt es, wenn sich das Ziel der Berufung aus den während der Begründungsfrist abgegebenen Erklärungen mit hinreichender Bestimmtheit erkennen lässt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 17. Juni 1993 - 5 C 43.90 -, NJW 1994, 66; Eyermann/ Happ, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 10. Aufl., Rz. 21 zu § 124a.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Aus der Berufungszulassungsschrift und der fristgerecht eingereichten Berufungsbegründung lässt sich entnehmen, dass die Kläger mit der Berufung den Sachantrag erster Instanz weiterverfolgen, der seinerseits an den im Verwaltungsverfahren gestellten Beihilfeantrag vom 13. August 1997 anknüpfte. Dies haben die Kläger durch die Fassung des Berufungsantrages im Schriftsatz vom 12. Juli 2000 klargestellt. Der Senat hat den dem Wortlaut nach als Zahlungsantrag formulierten Antrag in sachdienlicher Weise als Antrag auf entsprechende Verpflichtung der Beklagten gewertet und wie vorstehend wiedergegeben gefasst.
Der Senat entscheidet über die Berufung in der Sache. Ob die Voraussetzungen des § 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vorliegen, kann letztlich dahinstehen. Nach dieser Bestimmung kann das Oberverwaltungsgericht eine angefochtene Entscheidung aufheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverweisen, wenn das erstinstanzliche Verfahren an einem wesentlichen Mangel leidet. Hier könnte ein Verfahrensmangel darin erblickt werden, dass das Verwaltungsgericht in der Besetzung durch den Einzelrichter entschieden hat, obwohl der Übertragungsbeschluss noch nicht wirksam geworden war. Ein Übertragungsbeschluss wird frühestens mit der Aufgabe zur Post wirksam, erst ab diesem Zeitpunkt ist das Gericht in der zu entscheidenden Sache vorschriftsmäßig durch den Einzelrichter besetzt.
Vgl. dazu Funke-Kaiser, in Bader u.a. VwGO, Kommentar, Rz. 12 zu § 6 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1994 - 6 C 2.92 -, BVerwGE 95, 64; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 14. September 1993 - 14 S 1312/93 -, ESVGH 44, 81.
Ob es sich dabei um einen wesentlichen Verfahrensmangel im Sinne des Gesetzes handelt, bedarf keiner abschließenden Klärung. Dies gilt auch für die Frage, ob das Verwaltungsgericht aufgrund der vor dem Übertragungsbeschluss eingereichten Einverständniserklärungen der Beteiligten - die kein ausdrückliches Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung auch durch den Einzelrichter enthielten - gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte.
Vgl. zu der vergleichbaren Konstellation nach §§ 90 Abs. 2, 6 Abs. 1 FGO: Bundesfinanzhof, Urteil vom 9. August 1996 - VI R 37/96 -, NVwZ-RR 1997, 260.
Die Entscheidung über die Zurückverweisung nach § 130 VwGO steht im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts, das insbesondere Gesichtspunkte der Prozessökonomie berücksichtigen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. September 1993 - 7 B 149.93 -, DVB1. 1994, 210; Beschluss vom 1. Februar 1988 - 7 B 15.88 -, NVwZ-RR 1988, 125.
Der Senat macht aus prozessökonomischen Gründen von seinem Ermessen im Sinne einer Entscheidung zur Sache Gebrauch. Dies dient der gebotenen Verfahrensbeschleunigung. Eine Zurückverweisung würde zu einer unnötigen Verzögerung der abschließenden Sachentscheidung führen; denn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts kann aus den nachfolgenden Gründen bestätigt werden, ohne dass es hierzu weiterer Sachverhaltsaufklärung bedürfte.
Die Berufung ist in der Sache nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Kläger haben keinen Anspruch auf Bewilligung einer Beihilfe für den Besuch der Vorschule durch ihren Sohn I. im Schuljahr 1997/1998, soweit diese die Kosten des Besuches der Vorschule der Deutschen Internationalen Schule in K. überschreiten.
Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist § 21 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst vom 30. August 1990 (BGBl. I S. 1842) - GAD -. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung sind die vorschulische Erziehung, Ausbildung und Entwicklung der Kinder von Beamten des Auswärtigen Dienstes so zu fördern, dass Nachteile in ihrer persönlichen Entwicklung im Vergleich zu im Inland heranwachsenden Kindern nach Möglichkeit vermieden oder ausgeglichen werden. Die bisherige Ausbildung und Erziehung ist dabei zu berücksichtigen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GAD). Höhere als die im Inland gewöhnlich anfallenden Kosten werden erstattet (Satz 3). Nach § 21 Abs. 3 GAD regeln Näheres Verwaltungsvorschriften, die das Auswärtige Amt im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern und dem Bundesminister der Finanzen erlässt. Hierzu ist unter dem 15. Oktober 1991 die Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an Angehörige des Auswärtigen Dienstes im Ausland erlassen worden (GMB1. 1992, S. 48, geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 1. Juli 1993, GMB1. S. 491). Bei der Auslegung dieser Bestimmungen ist ferner § 15 GAD zu berücksichtigen, wonach die Fürsorge des Dienstherrn für den Beamten des Auswärtigen Dienstes und seine Familie den Belastungen und besonderen Gegebenheiten im Ausland Rechnung trägt. Danach sorgt der Dienstherr dafür, dass dem Beamten und seinen Familienangehörigen aus dem Auslandseinsatz möglichst keine Nachteile entstehen, für unvermeidbare Belastungen gewährt er den Beamten des Auswärtigen Dienstes einen angemessenen Ausgleich.
Die genannten Verwaltungsvorschriften konkretisieren § 21 Abs. 1 GAD dahin, dass Schulbeihilfe zu den nachgewiesenen notwendigen und angemessenen Aufwendungen gezahlt wird. Hierzu wird weiter bestimmt, dass bei einem Besuch einer ausländischen Schule am Dienstort höchstens die Aufwendungen für den Besuch einer geeigneten, für das Kind zumutbaren deutschen Schule an diesem Ort oder in dessen Nähe beihilfefähig sind. Dementsprechend werden auch bei dem Besuch eines ausländischen Kindergartens am Dienstort höchstens die Aufwendungen für den Besuch eines geeigneten und für das Kind zumutbaren deutschen Kindergartens an diesem Ort oder in dessen Nähe erstattet.
Die Beklagte wendet die vorgenannten Verwaltungsvorschriften in ständiger Praxis in der Weise an, dass die Entfernung zwischen Schul- bzw. Kindergarten- oder Vorschulstandort und Lage der Wohnung des Bediensteten am Dienstort für die Beurteilung der Zumutbarkeit grundsätzlich nicht berücksichtigt wird. Dies entnimmt der Senat ihrem konstanten Vortrag im gerichtlichen Verfahren, dem die Kläger nicht entgegengetreten sind.
Für die gerichtliche Überprüfung kommt den Verwaltungsvorschriften zwar keine Verbindlichkeit zu. Verwaltungsvorschriften haben im Bereich gesetzesgebundener Verwaltung nur verwaltungsinterne Bedeutung und schränken die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht ein.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 31. Mai 1988 - 1 BvR 520/83 -, DVB1. 1989, 94.
Die Verwaltungsvorschriften und ihre vorgenannte Handhabung in der Verwaltungspraxis der Beklagten sind als Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben der §§ 15, 21 GAD indes - soweit hier von Belang - nicht zu beanstanden. Mit Sinn und Zweck des Gesetzes ist es vereinbar, wenn unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit - von den im Nachfolgenden erörterten Härtefällen abgesehen - nur Umstände, die die individuelle Schullaufbahn betreffen, berücksichtigt werden.
Das Gesetz bietet keine Grundlage für die individuell gewünschte jeweils optimale vorschulische bzw. schulische Erziehung und Ausbildung der Kinder von Bediensteten des Bundes im Auswärtigen Dienst. Bezugspunkt ist vielmehr die Erziehung, die im Inland heranwachsenden Kindern zuteil wird.
Vgl. die Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf eines Gesetzes über den Auswärtigen Dienst, BT-Drs. 11/6547, S. 20.
Gegenüber diesem Bezugsstandard sollen Nachteile nach Möglichkeit vermieden oder ausgeglichen werden.
Danach erscheint es sachgerecht, wenn die Bediensteten für ihre Kinder grundsätzlich auf die deutschen Auslandsschulen verwiesen werden. Durch die individuelle Wahl des Standortes der Wohnung haben sie es insoweit in der Regel selbst in der Hand, unzuträgliche Belastungen infolge der Länge des Schulwegs für ihre Kinder zu vermeiden.
Allerdings wäre mit der Zielsetzung des § 21 GAD eine Handhabung nicht vereinbar, die auch dann auf den Besuch deutscher Auslandsschulen verweist, wenn damit ein unzumutbar langer Schulweg für die Kinder verbunden ist, der aufgrund besonderer Umstände bei der Auswahl des Wohnungsstandortes von den Bediensteten nicht vermieden werden konnte. Insoweit gebietet die gesetzliche Konkretisierung der Fürsorgepflicht eine weitergehende Bewilligung von Schulbeihilfe. Derartigen Einzelfällen trägt die Verwaltungsvorschrift unter Abschnitt C.6. Rechnung, wonach von der Verwaltungsvorschrift abgewichen werden kann, soweit ihre Anwendung in besonders gelagerten Einzelfällen zu einer unzumutbaren Härte führen würde.
In Anwendung dieser Grundsätze steht einem Anspruch der Kläger auf weitere Leistungen entgegen, dass der Besuch der geeigneten Vorschule der Deutschen Internationalen Schule in K. 1997/1998 für ihren Sohn I. zumutbar war.
Insoweit kann dahinstehen, ob der Besuch einer Vorschule, die Kinder, die das fünfte Lebensjahr vollendet haben, auf den Besuch der anschließenden Grundschule vorbereitet, nach der Systematik der Verwaltungsvorschrift unter die Regelungen für den Kindergartenbesuch in Abschnitt 3.2 Abs. 4 oder unter die Regelungen des Schulbesuches in dem Abschnitt 3.2 Abs. 2 fällt. Dass auch der Besuch einer Vorschule, die als Teil eines Kindergartens auf den Schulbesuch vorbereitet, nach § 21 GAD grundsätzlich beihilfefähig ist, zeigt schon der eindeutige Gesetzeswortlaut. Auch nach der konkretisierenden Verwaltungsvorschrift kommt es im Übrigen in beiden Konstellationen darauf an, ob eine geeignete und zumutbare deutsche Einrichtung vorhanden ist.
Die Geeignetheit der Vorschule der Deutschen Internationalen Schule im Sinne der dargestellten gesetzeskonformen Verwaltungspraxis ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Auch der Senat hat keinen Anlass, sie in Zweifel zu ziehen.
Für die Zumutbarkeit des Besuches der Vorschule kommt es nicht auf die von den Klägern angegebenen Fahrzeiten - nach der Begründung des Antrages vom 13. August 1997 für den einfachen Weg zu der im Ortsteil L. der indonesischen Hauptstadt K. gelegenen Vorschule der Deutschen Internationalen Schule im Zeitraum 1997/1998 im Regelfalle mindestens eine Stunde - an. Denn hierbei handelte es sich um den Klägern bei der Wohnungswahl bekannte Umstände. Für den im Schuljahr 1997/1998 zu erwartenden Weg zur deutschen Vorschule kommt es im Übrigen auf die Frage, inwieweit die Kläger bei der Wohnsitznahme erkennen konnten, wann die deutsche Schule in den Stadtteil C. T. umziehen würde, nicht an.
Es liegt auch kein Härtefall vor, in dem ausgehend von den dargelegten Grundsätzen eine Übernahme von Kosten geboten wäre, die die Kosten des Besuches einer deutschen Einrichtung überstiegen. Es war den Klägern nicht unmöglich, angemessenen Wohnraum in der Nähe der deutschen Vorschule zu finden. Der Senat geht mit Blick auf das Vorbringen der Kläger im Schriftsatz vom 7. April 1998 davon aus, dass ihnen ein auch nach ihren eigenen Vorstellungen angemessen großes Haus im Süden des Stadtteils L. zur Verfügung gestanden hätte, das sie lediglich aufgrund der Empfehlung des Botschafters nicht angemietet hatten. Zwar haben die Kläger im Berufungsverfahren behauptet, sie hätten in dem Stadtteil L. in der Nähe der deutschen Vorschule keine angemessene Wohnmöglichkeit mit mindestens fünf Zimmern gefunden. Selbst bei Zugrundelegung dieses Vortrags wäre indes eine andere Entscheidung nicht gerechtfertigt. Die Beklagte hat hierzu - ohne dass die Kläger dem entgegengetreten wären - dargelegt, dass Wohnungen mit vier Zimmern verfügbar gewesen wären. Derartige Wohnungen bzw. Häuser wären nach Familiengröße und Dienstrang der Kläger nach dem Maßstab des § 27 GAD nicht unangemessen gewesen. Für die Angemessenheit von Wohnraum für Bundesbedienstete bietet die Richtlinie über angemessenen Wohnraum (abgedruckt bei Meyer/Fricke, Umzugskosten, Stand: Juni 2000, Abschnitt Wohnungsfürsorge, 19.2 Nr. 1) rechtliche Anhaltspunkte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2000 - 12 A 1089/99 -.
Danach ist zwar grundsätzlich für jede zur Familie zählende Person ein Zimmer zu berücksichtigen. Nach Abschnitt II. 2. der Richtlinie kann bei Wohnungsmangel Wohnraum indes auch dann noch angemessen sein, wenn - wie hier - Kinder bis zum 6. Lebensjahr zu zweit in einem Zimmer untergebracht werden müssten. Aus der Bewilligung von Mietzuschüssen für das größere Haus in dem Stadtteil N. lässt sich Anderes nicht herleiten.
Die Annahme eines Härtefalles wäre selbst dann nicht geboten, wenn man mit Blick auf den Förderzweck und die Intention der §§ 15, 21 GAD, Nachteile für die Kinder von Bediensteten des Auswärtigen Dienstes zu vermeiden, insoweit aufgrund der Einzelfallumstände eine Betrachtung zugrundelegt, die die gesamte Schullaufbahn während des voraussichtlichen Aufenthaltes an einem Standort berücksichtigt. Bei einer derartigen Betrachtung könnte unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit eine Wohnungswahl möglicherweise dann nicht zum Nachteil der Förderungsempfänger gewertet werden, wenn sie einen Bruch in der Schullaufbahn (durch Wechsel der Unterrichtssprache) vermeidet und für die überwiegende Zeit des Aufenthaltes auf einen günstigen Schulweg ausgerichtet ist. Unter diesen Umständen könnte ein für einen kürzeren Teil der Schullaufbahn bestehender ungünstiger Schulweg - der nur durch einen weiteren Umzug vermieden werden könnte - bei der Zumutbarkeitsprüfung zu berücksichtigen sein.
Ein derartiger Sachverhalt liegt hier indes nicht vor. Abzustellen ist insoweit auf die Perspektive des Bediensteten im Zeitpunkt der Wahl der Wohnung am Dienstort. Zu diesem Zeitpunkt stellte sich die Lage aus Sicht der Kläger nicht so dar, dass bei Wahl eines Hauses in dem Stadtteil N. bei einer auf den gesamten Zeitraum bezogenen Betrachtung lange Schulwege zur deutschen Schule möglichst vermieden werden konnten.
Die Kläger konnten sich mit Blick auf den Erfahrungsbericht der Botschaft vom November 1996 nicht darauf verlassen, dass die deutsche Schule erst zum Ende ihres Aufenthaltes in K. umziehen würde. Auch angesichts der Erörterungen der Mitglieder des Trägervereins in der Sitzung vom 28. November 1996, die sich dem von den Klägern vorgelegten Sitzungsprotokoll entnehmen lassen, bestanden dafür keinerlei konkrete Anhaltspunkte. Es musste danach eher damit gerechnet werden, dass im Sommer 1998 ein Umzug der deutschen Schule von dem Stadtteil N. in den Stadtteil C. T. erfolgen würde. Deshalb war die Wahl eines Wohnortes in dem Stadtteil N. nicht nur mit Blick auf einen etwaigen Besuch der deutschen Vorschule im Jahreszeitraum 1997/1998 mit einem ungünstigen Schulweg verbunden, sondern voraussichtlich auch der Besuch der deutschen Schule ab der 1. Klasse im Schuljahr 1998/1999. Auf die Frage, inwieweit den Klägern seitens der Botschaft Hinweise auf einen zum Sommer 1998 bevorstehenden Umzug der Schule gegeben worden sind, kommt es danach nicht mehr an.
Ein Anspruch auf eine weitergehende Beihilfe ist nicht etwa deshalb gegeben, weil die Beklagte die Anmietung der Wohnung in N. im Dezember 1996 genehmigt und den Klägern einen Mietzuschuss für die gewählte Wohnung zugesagt und gewährt hatte. Daraus lässt sich eine Zusage in Bezug auf die Gewährung von Beihilfen für den Kindergarten- bzw. (Vor‑)Schulbesuch in Abweichung von der Verwaltungspraxis nicht entnehmen.
Ob den Klägern ein Schadenersatzanspruch unter dem Gesichtspunkt einer Fürsorgepflichtverletzung zusteht, kann hier dahinstehen. Ein solcher etwaiger Anspruch setzt als im Klageverfahren grundsätzlich nicht nachholbare Voraussetzung die Stellung eines gesonderten - hier nicht vorliegenden - Antrages im Verwaltungsverfahren voraus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 38.95 -, ZBR 1998, 46.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 159 Satz 1 VwGO sowie § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 90 Abs. 2, 6 Abs. 1 FGO
§§ 15, 21 GAD
§ 130 VwGO
§ 15 GAD
§ 21 GAD
§ 27 GAD
§ 127 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 124a Abs. 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Satz 1 VwGO
§ 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GAD
§ 21 Abs. 3 GAD
§ 21 Abs. 1 GAD
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1994, 66
BVerwGE 95, 64
NVwZ-RR 1997, 260
NVwZ-RR 1988, 125
5 C 43.90
6 C 2.92
14 S 1312/93
VI R 37/96
7 B 149.93
7 B 15.88
1 BvR 520/83
12 A 1089/99
2 C 38.95