Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-04, Aktenzeichen 12 A 10337/04
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2004:1104.12A10337.04.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. Dezember 2003 - 2 K 1198/03.KO - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Zahlung eines Ausgleichsbetrages, den die Beklagte von ihr für die Erfüllung bahnpolizeilicher Aufgaben durch den Bundesgrenzschutz erhebt.
Die klagende Deutsche Bahn AG ist eine Holding-Gesellschaft, die im Eigentum der Beklagten steht. Sie ist durch Umwandlung aus dem durch Fusion der früheren Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn entstandenen Bundeseisenbahnvermögen hervorgegangen. Aus der Klägerin sind die fünf so genannten Führungsgesellschaften DB Regio AG, DB Reise & Touristik AG, DB Cargo AG, DB Station & Service AG sowie DB Netz AG ausgegliedert worden. Die Aktien der Führungsgesellschaften werden jeweils zu 100 % von der Klägerin gehalten; sie hat mit ihnen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge geschlossen. Die Klägerin ist darüber hinaus unmittelbar oder mittelbar an zahlreichen weiteren Gesellschaften beteiligt.
Seit dem 1. April 1992 wird der Bundesgrenzschutz zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes tätig. Die Kosten hierfür wurden in vollem Umfang aus Steuermitteln getragen, bis der Bundesgesetzgeber im Jahre 1999 die hier streitige Ausgleichspflicht in § 3 Abs. 2 Bundesgrenzschutzgesetz - BGSG – einführte, die 50 % des Gesamtaufwandes des Bundesgrenzschutzes für die Erfüllung bahnpolizeilicher Aufgaben nicht überschreiten darf. Der aufgrund dieser Vorschrift erlassene § 1 der Verordnung vom 6. Dezember 2002 zur Festsetzung des Ausgleichs für die Erfüllung bahnpolizeilicher Aufgaben des Bundesgrenzschutzes regelt, dass die Deutsche Bahn AG verpflichtet ist, für die durch die Aufgabenerfüllung des Bundesgrenzschutzes entstandenen Vorteile ab dem 1. Januar 2000 jährlich 20,83 % des aufgebrachten Gesamtaufwandes als Ausgleich zu leisten.
Auf dieser Grundlage forderte die Grenzschutzdirektion die Klägerin mit Leistungsbescheid vom 20. November 2002 für das Jahr 2002 zur Zahlung eines Ausgleichsbetrages in Höhe von 125 Mio. DM (63.911.485,-- EUR) auf. Der Berechnung legte sie einen von 608 Mio. DM auf 600 Mio. DM abgerundeten Betrag zugrunde, der dem Gesamtaufwand des Jahres 2001 für die Wahrnehmung regelmäßiger bahnpolizeilicher Aufgaben durch den Bundesgrenzschutz entsprach. Diesen Gesamtaufwand ermittelte sie ausgehend von gerundeten Zahlen der für bahnpolizeiliche Aufgaben durchschnittlich eingesetzten Polizeivollzugsbeamten und Zivilbediensteten im Bundesgrenzschutz sowie zusätzlichen Personalausgaben für die zeitweise Unterstützung des bahnpolizeilichen Einzeldienstes durch Bundesgrenzschutz-Verbände. Hiervon wurden Beträge für Tätigkeiten abgezogen, die ihre Rechtsgrundlage entweder nicht in § 3 Abs. 1 BGSG fanden oder gegenüber der Klägerin keinen bahnspezifischen Vorteil darstellten. Hinzu rechnete die Beklagte Sachausgaben von rund 16 % als Durchschnittsanteil für den bahnpolizeilichen Aufgabenbereich.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Grenzschutzdirektion mit Widerspruchsbescheid vom 31. März 2003 zurück.
Mit ihrer am 2. Mai 2003 bei dem Verwaltungsgericht Koblenz erhobenen Klage machte die Klägerin insbesondere geltend, der angefochtene Bescheid entspreche nicht den Vorgaben der Verordnung. Die Beklagte habe Pauschalierungen und Durchschnittswerte zugrunde gelegt. Dies mache ihr eine Überprüfung unmöglich. Sie sei nicht begünstigtes Verkehrsunternehmen i.S.d. § 3 Abs. 2 BGSG. Nicht ihr entstehe ein Vorteil, sondern den zahlreichen Unternehmen, welche die Bahninfrastruktur nutzten. Zudem handele es sich nur um einen allgemeinen Vorteil, der sich von dem sonst durch die allgemeine Gefahrenabwehr der Polizei vermittelten nicht unterscheide. Es sei daher nicht gerechtfertigt, einen Ausgleichsbetrag zu erheben; es müsse bei der Finanzierung aus allgemeinen Steuermitteln bleiben.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 10. Dezember 2003 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin sei Schuldnerin des im Streit stehenden Ausgleichsbetrages. Sie werde als solche ausdrücklich in § 1 der Verordnung bezeichnet, der mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Die Klägerin sei Verkehrsunternehmen. Es bestehe kein Grund, zwischen Infrastruktur- und Eisenbahnverkehrsunternehmen zu differenzieren. Die Klägerin werde begünstigt, weil der Bundesgrenzschutz Leistungen zu ihrem Vorteil erbringe. Aus seiner öffentlichen Aufgabe folge nicht, dass für die Klägerin kein besonderer Vorteil entstehen könne. Die Höhe des geforderten Ausgleichsbetrages sei nicht zu beanstanden. Ferner sehe das Gesetz die Ausgleichspflicht nur für die unmittelbar durch die Aufgabenwahrnehmung des Bundesgrenzschutzes begünstigten Eisenbahnen des Bundes vor. Das sei allein die Klägerin. Auch der in § 1 der Verordnung festgelegte Prozentsatz von 20,83 % sei weder willkürlich noch unter Berücksichtigung der Vorteile und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Klägerin unangemessen. Es sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte zur Begründung der Höhe des tatsächlichen Gesamtaufwandes auf dieselbe Berechnungsmethode zurückgegriffen habe, wie der Verordnungsgeber zur Festsetzung der Ausgleichsquote. Schließlich lasse der in § 3 Abs. 2 BGSG eingeführte Ausgleichsbetrag keinen Verstoß gegen höherrangiges Recht erkennen. Es handele sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Abgabe nicht-steuerlicher Art.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vortrags weiter. Sie betont insbesondere, dass die Erhebung des Ausgleichsbetrages auf allen drei rechtlichen Ebenen (Bescheid, einfaches Gesetz und Verfassung) rechtswidrig sei. Insbesondere habe die Beklagte ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht berücksichtigt. So habe der Jahresfehlbetrag des Konzerns bei der Begründung der Verordnung noch 297 Mio. DM betragen. Bereits im Jahre 2001 sei der Jahresfehlbetrag auf 204 Mio. EUR und im Jahre 2002 sogar auf 454 Mio. EUR angestiegen. Abgesehen davon habe die Beklagte nicht berücksichtigt, dass sie (die Klägerin) an Unternehmen beteiligt sei, für die der Bundesgrenzschutz keine Aufgaben erbringe. Die Ergebnisse dieser Unternehmen müssten herausgerechnet werden. § 3 Abs. 2 BGSG verstoße gegen höherrangiges Recht. Er schreibe eine Abgabe nicht-steuerlicher Art vor, die mit der Finanzverfassung nicht vereinbar sei. Schließlich lasse der Bescheid als solcher eine konkrete Festsetzung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2002 vermissen. Der tatsächliche Aufwand für dieses Jahr sei niemals ermittelt worden. Vielmehr habe die Beklagte die Berechnung aus der Verordnung übernommen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. Dezember 2003 - 2 K 1198/03.KO - den Leistungsbescheid der Grenzschutzdirektion in Koblenz vom 20. November 2002 und den Widerspruchsbescheid der Grenzschutzdirektion in Koblenz vom 31. März 2003 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tritt dem Berufungsvorbringen ausführlich und unter Hinweis auf das verwaltungsgerichtliche Urteil entgegen. Sie legt Wert auf die Feststellung, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin ordnungsgemäß berücksichtigt worden sei. Der Jahresfehlbetrag allein lasse eine Aussage zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht zu. Was die Ermittlung des Gesamtaufwandes betreffe, liege dieser in Wahrheit viel höher, weil er etliche Kostenpositionen - zugunsten der Klägerin - nicht berücksichtige.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten sowie den Verwaltungsvorgängen der Beklagten. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Leistungsbescheid der Grenzschutzdirektion in Koblenz vom 20. November 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. März 2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der von der Beklagten erhobene Ausgleichsbetrag findet seine Rechtsgrundlage in § 1 der Verordnung zur Festsetzung des Ausgleichs für die Erfüllung bahnpolizeilicher Aufgaben des Bundesgrenzschutzes vom 6. Dezember 2002 (BGBl. I S. 1683), der wiederum auf § 3 Abs. 2 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz vom 19. Oktober 1994 (BGBl. I S. 2978), zuletzt geändert durch Art. 10 Abs. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung schadensersatzrechtlicher Vorschriften vom 19. Juli 2002 (BGBl. I S. 2674) – BGSG - beruht. Der Leistungsbescheid vom 20. November 2002 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 31. März 2003 entsprechen diesen Vorschriften (I.). Auch sind die genannten Rechtsgrundlagen für die Erhebung des Ausgleichsbetrages wirksam; § 1 der Verordnung (II.) verstößt ebenso wenig wie § 3 Abs. 2 BGSG gegen höherrangiges Recht (III.).
I. Der Leistungsbescheid vom 20. November 2002 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 31. März 2003 sind mit § 1 der Verordnung vereinbar. Danach ist das durch die Erfüllung bahnpolizeilicher Aufgaben des Bundesgrenzschutzes begünstigte Verkehrsunternehmen Deutsche Bahn AG verpflichtet, für die hierdurch erlangten Vorteile ab dem 1. Januar 2000 jährlich 20,83 % des aufgebrachten Gesamtaufwandes als Ausgleich zu leisten. Den entsprechenden Ausgleichsbetrag hat die Beklagte der Höhe nach bestimmt. Die Berechnung des Ausgleichsbetrages in Höhe von 125 Mio. DM ist nachvollziehbar und transparent. Die Kostenermittlung genügt den an sie zu stellenden rechtlichen Anforderungen.
Die der Festsetzung des Ausgleichsbetrages zugrunde gelegte Kostenermittlung, die letztlich auf einer Schätzung des Gesamtaufwandes beruht, ist nicht zu beanstanden. Zwar ist mit der Klägerin davon auszugehen, dass die Festsetzung der Höhe des Ausgleichsbetrages eine möglichst genaue Kostenermittlung voraussetzt. Das bedeutet aber nicht, dass dieser Kostenermittlung keine Pauschalierungen zugrunde gelegt werden dürften. Vielmehr ist die Behörde zu Schätzungen berechtigt, wenn die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Die gerichtliche Kontrolldichte hat sich insoweit auf eine Vertretbarkeitskontrolle zu beschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991 <993>).
Bei dieser Schätzung hat sich die Beklagte an dem in Stellenplänen niedergelegten Personalbestand des Jahres 1998 orientiert und ist davon ausgegangen, dass von den insgesamt 33.000 Polizeivollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes im Jahresschnitt etwa 5.700 Beamte sowie rund 480 Zivilbeschäftigte für die bahnpolizeiliche Aufgabenwahrnehmung eingesetzt werden. Das entspricht einem Anteil von rund 16 %. Eine Kontrollzählung am 19. September 1999 ergab, dass 6.775 Polizeivollzugsbeamte - zuzüglich der Zivilbeschäftigten - mit der Erfüllung bahnpolizeilicher Aufgaben befasst waren. Der Ansatz von 5.700 Beamten im angefochtenen Bescheid ist daher eher zu niedrig. Anhaltspunkte für Stellenkürzungen im Bundesgrenzschutz bis zum Jahre 2002 bestehen keine. Angesichts der Ereignisse vom 11. September 2001 ist vielmehr das Gegenteil der Fall.
Die Grenzschutzdirektion war zu Schätzungen bei der Ermittlung des Gesamtaufwandes berechtigt. Das folgt bereits daraus, dass seit dem Jahre 1998 eine strikte personelle Trennung zwischen Bahnpolizei und anderer polizeilicher Aufgabenwahrnehmung im Bundesgrenzschutz nicht mehr besteht. Die Aufgaben werden insgesamt integrativ wahrgenommen. Das lässt eine genaue Ermittlung des für die bahnpolizeiliche Aufgabenerfüllung eingesetzten Personals nicht zu. Ebenso wenig ist vor diesem Hintergrund eine exakte Berechnung der Sachaufwendungen möglich. Die auf dieser Grundlage vorgenommene Kostenermittlung stellt sich als vertretbar dar. Ihr liegen äußerst zurückhaltende Ansätze zugrunde, die auch die Klägerin nicht substantiiert in Frage stellt. Die Beklagte hat bei der Ermittlung der Personalkosten eine Berechnungsmethode gewählt, die sich an dem unteren Besoldungsniveau der jeweiligen Laufbahngruppen ausrichtet. So hat sie bei der Laufbahngruppe des höheren Dienstes das Eingangsamt nach Besoldungsgruppe A 13 Bundesbesoldungsordnungen A/B, in den Laufbahngruppen des gehobenen und des mittleren Dienstes das erste Beförderungsamt (Besoldungsgruppe A 10 bzw. A 8 Bundesbesoldungsordnungen A/B) jeweils als Durchschnitt für ihre Berechnungen herangezogen. Die beträchtlichen Aufwendungen für die (Ruhestands-) Versorgung sowie die Kosten für die Heilfürsorge sind demgegenüber nicht eingeflossen. Gleiches gilt für die mit dem Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2000 ab dem 1. Januar 2002 um 2,2 % erhöhte Besoldung. Hinzu kommt, dass die Beklagte den ermittelten Gesamtaufwand von 608 Mio. DM auf 600 Mio. DM zugunsten der Klägerin "abgerundet" hat.
II. § 1 der Verordnung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Klägerin ist Verkehrsunternehmen i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG (1.). Als solches ist sie auch durch die Erfüllung der Aufgaben des Bundesgrenzschutzes auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes begünstigt (2.). Der Verordnungsgeber war berechtigt, allein für die Klägerin eine Ausgleichsquote festzusetzen (3.). Der festgesetzte Prozentsatz von 20,83% wird seiner Höhe nach den gesetzlichen Vorgaben des § 3 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BGSG gerecht (4.).
Der Verordnungsgeber hat die Klägerin zu Recht als Verkehrsunternehmen i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG angesehen. Zwar enthält § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG keine Definition des Begriffs Verkehrsunternehmen. Jedoch erschließt sich aus dem Normzusammenhang sowie der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, dass das Tatbestandsmerkmal des Verkehrsunternehmens nicht technisch, sondern lediglich beschreibend und konkretisierend dahin gehend zu verstehen ist, dass von der Ausgleichspflicht letztlich die Nachfolgeunternehmen der ehemaligen Bundeseisenbahnen erfasst werden sollen. Insofern knüpft § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG an den ersten Absatz der Vorschrift an und nimmt damit sowohl funktional (auf die Abwehr eisenbahntypischer Gefahren) als auch räumlich (auf das Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes) auf die eingegrenzte sonderpolizeiliche Zuständigkeit des Bundesgrenzschutzes für die bahnpolizeilichen Aufgaben Bezug. Daraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber von einer Begünstigung der zur Ausgleichsleistung verpflichteten Unternehmen unabhängig davon ausgegangen ist, ob diese Verkehrsleistungen oder Infrastrukturleistungen erbringen. Das bestätigt die Begründung zu Art. 1 des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Sanierung des Bundeshaushaltes (BT-Drs. 14/1636), mit dem § 3 Abs. 2 BGSG in das Bundesgrenzschutzgesetz eingefügt wurde. Eine Unterscheidung zwischen den Bereichen Verkehrsleistungen und Infrastrukturleistungen lässt sich ihr nicht entnehmen; vielmehr werden beide Bereiche gleichberechtigt nebeneinander gestellt (vgl. BT-Drs. 14/1636, S. 173). Vor diesem Hintergrund verbietet sich zur näheren Bestimmung des Begriffs "Verkehrsunternehmen" ein Rückgriff auf die Legaldefinition in § 2 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes - AEG -. Hinzu kommt, dass § 3 Abs. 2 BGSG gerade nicht von Eisenbahnverkehrsunternehmen, sondern von Verkehrsunternehmen spricht und damit die Wortwahl des Allgemeinen Eisenbahngesetzes gerade nicht übernimmt. Untermauert wird das hier gefundene Ergebnis schließlich dadurch, dass § 3 Abs. 1 BGSG, auf den § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG Bezug nimmt, von geringen redaktionellen Anpassungen abgesehen, wortgleich mit der ehemaligen Vorschrift des § 55 der Eisenbahnbetriebsordnung - EBO - ist. § 55 EBO regelte die Aufgaben der Bundesbahn eigenen Bahnpolizei. Diese war aber ebenfalls für die gesamten Einrichtungen und den Betrieb der Deutschen Bundesbahn zuständig, ohne dass zwischen Verkehrsleistungen einerseits und Infrastrukturleistungen andererseits unterschieden worden wäre.
Die Klägerin ist durch die Aufgabenwahrnehmung des Bundesgrenzschutzes begünstigt. Sie durfte als Schuldnerin des Ausgleichsbetrages (unmittelbar) in Anspruch genommen werden.
Durch die Erfüllung der bahnpolizeilichen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes entsteht der Klägerin ein Vorteil. Dieser liegt, wie die Beklagte insbesondere im Widerspruchsbescheid vom 31. März 2003 mit zahlreichen Beispielen ausgeführt hat, letztlich im Schutz der privatwirtschaftlich handelnden Klägerin vor wirtschaftlichen Einbußen sowie eigenen Sach- und Vermögensschäden; ihr kommt ein faktischer "Sicherheitsgewinn" zu. Im Gegensatz zu anderen privatwirtschaftlichen Unternehmen, denen eine staatliche Sonderpolizei nicht zur Seite gestellt ist, erhält die Klägerin durch die ständige Präsenz, hohe Verfügbarkeit und bahnfachliche Qualifikation des Bundesgrenzschutzes Vorteile. Diese Begünstigung wird nicht etwa dadurch ausgeschlossen, dass sie in erster Linie Ergebnis der dem öffentlichen Interesse dienenden Gefahrenabwehr ist. Da die Gefahrenabwehr regelmäßig zugleich dem Schutz privater Rechte und Interessen dient, reicht es aus, wenn hieraus auch privaten Dritten Vorteile erwachsen. Vor diesem Hintergrund ist anerkannt, dass Aufgaben der Gefahrenabwehr vom Staat abgabenpflichtig gemacht werden können (vgl. zur Flugsicherheitsgebühr BVerfG - 1. Kammer des 1. Senats -, Beschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 -, NVwZ 1999, 176 <177>). Abgabenrechtlich betrachtet besteht deshalb auch kein Widerspruch zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198. Darin hat das Bundesverfassungsgericht zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des bahnpolizeilichen Aufgabenübergangs auf den Bundesgrenzschutz dessen staatliche Aufgabe betont, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes abzuwehren.
Der Verordnungsgeber durfte die Klägerin als Schuldnerin des Ausgleichsbetrages in § 1 der Verordnung als begünstigtes Verkehrsunternehmen in Anspruch nehmen. Dabei übersieht der Senat nicht, dass es sich bei der Klägerin um eine Holding-Gesellschaft handelt, aus der die nach § 25 Deutsche Bahn Gründungsgesetz - DBGrG - gebildeten Bereiche auf fünf neue Aktiengesellschaften, die so genannten Führungsgesellschaften, mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgegliedert wurden. Die Führungsgesellschaften gehören zum Konzern der Klägerin und werden beteiligungsmäßig von ihr gehalten. Die jeweils eigene Rechtspersönlichkeit der Führungsgesellschaften steht einer abgaberechtlichen Inanspruchnahme ausschließlich der Klägerin jedoch nicht entgegen. Vielmehr konnte der Verordnungsgeber das ihm zustehende Ermessen bei der Normgebung fehlerfrei dahingehend ausüben, dass er die Klägerin als "nächste Schuldnerin" unmittelbar in Anspruch nimmt. Im Gegensatz zu ihren Führungsgesellschaften, die der gesamten Bandbreite gesellschaftsrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten unterliegen und deshalb ohne weiteres verändert werden können, stellt sich die Klägerin als Konstante dar. Sie ist vor allem durch die gesetzliche Vorschrift des § 2 Abs. 2 DBGrG besonders gegen Veränderungen geschützt. Zudem bestehen angesichts der zwischen der Klägerin und ihren Führungsgesellschaften abgeschlossenen Gewinnabführungs- und Beherrschungsverträge konzerninterne Bindungen, die - gerade weil auch sie der Möglichkeit der Veränderung unterliegen - eine Auswahl der Klägerin als Abgabenschuldner rechtfertigen. Schließlich ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass es der Gesetzgeber der Exekutive, und zwar dem Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, im Wege der Verordnung überlassen hat, die Abgabepflichtigen zu bestimmen. Diese Verfahrensweise ist jedoch nicht dazu angetan, auf Veränderungen in der Konzernstruktur, die dem Verordnungsgeber ohnehin nicht in allen Einzelheiten zeitnah bekannt werden, unmittelbar zu reagieren.
§ 9 Abs. 1 AEG bindet das hier ausgeübte Normgebungsermessen des Verordnungsgebers nicht. Die in Übernahme der Richtlinie 91/440/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft (ABl. EG Nr. L 237, S. 25) ergangene Vorschrift schreibt lediglich die rechnerische Trennung der Bereiche Eisenbahnverkehrsleistung und Eisenbahninfrastruktur vor. Daraus lässt sich allerdings nicht herleiten, dass der Beklagte in abgabenrechtlicher Hinsicht der unmittelbare Zugriff auf die Klägerin verwehrt wäre. Der Klägerin steht die Weitergabe der mit der Erhebung des Ausgleichsbetrages verbundenen finanziellen Belastung an ihre Führungsgesellschaften frei, die diese im Rahmen ihrer gesetzlich gebotenen getrennten Rechnungsführung berücksichtigen können.
In diesem Zusammenhang führt auch der Einwand der Klägerin, ihre Tochtergesellschaften müssten eine Doppelbelastung tragen, weil auch innerhalb des Konzerns "Trassen- und Stationspreise" gezahlt werden müssten, zu keiner anderen Beurteilung. Es ist Sache der Klägerin, die Aufteilung des Ausgleichsbetrages innerhalb des Konzerns zu veranlassen und ihre Belastung an diejenigen Tochtergesellschaften weiterzugeben, die aufgrund der Aufgabenerfüllung des Bundesgrenzschutzes Vorteile erlangen. Die Inanspruchnahme von Leistungen der Tochtergesellschaften der Klägerin untereinander unterscheidet sich insofern nicht davon, dass Leistungen an Eisenbahnverkehrsunternehmen außerhalb des DB-Konzerns erbracht werden.
3. § 1 der Verordnung ist im Hinblick auf die Benennung der Klägerin als das einzig begünstigte Verkehrsunternehmen mit § 3 Abs. 2 Satz 4 BGSG vereinbar. Zwar bestimmt § 3 Abs. 2 Satz 4 BGSG, dass bei einer Begünstigung mehrerer Verkehrsunternehmen durch die Erfüllung der bahnpolizeilichen Aufgaben durch den Bundesgrenzschutz für jedes Verkehrsunternehmen ein eigener Prozentsatz festzusetzen ist. Das verpflichtet den Normgeber aber nicht dazu, alle Verkehrsunternehmen, die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen, verordnungsrechtlich getrennt zu behandeln. Vielmehr kann der Ausgleichsbetrag ausschließlich von denjenigen Unternehmen erhoben werden, die in § 3 Abs. 1 BGSG genannt sind. Das sind allein die Eisenbahnen des Bundes, die derzeit der Klägerin zuzurechnen sind. Andere Eisenbahnverkehrsunternehmen, die nicht zum DB-Konzern gehören, mussten bei der Erhebung des Ausgleichsbetrages nicht berücksichtigt werden. Diese Verkehrsunternehmen nutzen jedenfalls die Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes auf der Grundlage des § 14 AEG, der ihnen den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur gewährleistet. Hierzu bedarf es gemäß § 14 Abs. 4 AEG der vertraglichen Vereinbarung mit der Klägerin bzw. deren jeweils zuständigen Führungsgesellschaften. In den Verträgen sind Einzelheiten des Zugangs, insbesondere hinsichtlich des Zeitpunktes und der Dauer der Nutzung, sowie das zu entrichtende Entgelt und die sonstigen Nutzungsbedingungen, einschließlich der der Betriebssicherheit dienenden Bestimmungen zu regeln. Das macht deutlich, dass eine gesonderte abgabenrechtliche Inanspruchnahme aller Unternehmen, die auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen, Kenntnisse des Verordnungsgebers über alle Einzelheiten der vertraglichen Vereinbarung voraussetzen würden. Nur so ließe sich der jeweilige Prozentsatz, der neben der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit insbesondere auch die erlangten Vorteile zu berücksichtigen hat, ordnungsgemäß festsetzen. Die hierzu erforderlichen Informationen liegen jedoch der betroffenen Führungsgesellschaft der Klägerin als vertragsschließender Partei vor. Dieser ist es daher ohne weiteres möglich, den für das nicht zum DB-Konzern gehörige Verkehrsunternehmen entstehenden Vorteil zu bewerten und auf dieser Grundlage den von der Klägerin erhobenen Ausgleichsbetrag "vorteilsbezogen" weiterzugeben. Vor diesem Hintergrund spricht auch das Argument der Verwaltungspraktikabilität für die vom Verordnungsgeber gewählte Vorgehensweise. Eine Inanspruchnahme jedes einzelnen Verkehrsunternehmens, das Leistungen auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes erbringt, wäre mit einem für die Beklagte unvertretbarem und daher letztlich nicht zu leistenden Verwaltungsaufwand verbunden. Diesen Schwierigkeiten musste der Verordnungsgeber entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht etwa mit der Einführung von Bagatellgrenzen bei der Erhebung des Ausgleichsbetrages begegnen. Dies liefe der beabsichtigten Einnahmeerzielung zuwider.
Auch andere (Nicht-Eisenbahn-)Unternehmen wie Taxis, Straßenbahnen und Ladeninhaber in Bahnhöfen mussten nicht zu dem streitigen Ausgleichsbetrag herangezogen werden. Der Gesetzgeber verfolgt erkennbar das Ziel, die mit der Aufgabenerfüllung durch den Bundesgrenzschutz verbundenen Vorteile abzuschöpfen. Wie der Verweis in § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG auf den ersten Absatz dieser Vorschrift zeigt, hat er dabei die Sicherheit des Bahnbetriebes in den Vordergrund gestellt. Damit werden weder Taxiunternehmen noch Straßenbahnen von der bahnspezifischen Aufgabenerfüllung des Bundesgrenzschutzes erfasst. Ein etwaiger, aus der Präsenz des Bundesgrenzschutzes folgender Vorteil stellt sich insofern lediglich als Reflex dar, dessen Abschöpfung weder erfolgen sollte noch rechtlich geboten war. Nichts anderes gilt für die Inhaber von Läden im Bahnhofsbereich. Auch hier steht nicht die Sicherheit des Bahnbetriebs im Vordergrund, so dass die Zuständigkeit der jeweiligen Landespolizei für die allgemeine Gefahrenabwehr gegeben ist. Es bleibt der Polizei des Landes überlassen, inwieweit sie sich - wie bis zum Aufgabenübergang der Bahnpolizei auf den Bundesgrenzschutz - im Bereich der Bahnanlagen auf die ohnehin vorhandene Präsenz des Bundesgrenzschutzes einrichtet und diesem den "ersten Zugriff" nach Maßgabe der polizeirechtlichen Vorschriften der Länder überlässt (vgl. hierzu auch Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz, BR-Drs. 300/91, S. 19).
Der festgelegte Prozentsatz von jährlich 20,83 % des aufgebrachten Gesamtaufwandes als Ausgleich ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Ermittlung des Gesamtaufwandes für die bahnpolizeiliche Aufgabenerfüllung des Bundesgrenzschutzes ist nachvollziehbar und keinesfalls willkürlich ist. Darauf hat der Senat bereits oben (I.) hingewiesen. Auch dem in § 1 der Verordnung festgesetzten Prozentsatz von 20,83% liegt eine Schätzung zugrunde, die wegen des für eine präzise Ermittlung der Kosten des Bundesgrenzschutzes unvertretbaren Aufwandes rechtlich zulässig ist. Sie stellt sich zugunsten der Klägerin als zurückhaltend dar. Dass der Verordnungsgeber bei der Ermittlung des Gesamtaufwandes Kosten für temporäre Einsätze von Bundesgrenzschutz-Verbandskräften zur Unterstützung des bahnpolizeilichen Einzeldienstes (z.B. bei Fußballfan-Begleitungen) berücksichtigt hat, unterliegt keinen Bedenken. Gerade im Zusammenhang mit Fußballspielen führt das erhöhte Fahrgastaufkommen zu Begleiterscheinungen, die eine höhere Präsenz des Bundesgrenzschutzes erfordern und damit den "Sicherheitsgewinn" steigern, der auch der Klägerin zugute kommt.
Der in § 1 der Verordnung festgesetzte Prozentsatz berücksichtigt neben den Vorteilen für die Klägerin auch deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und wird damit den aus § 3 Abs. 2 Satz 3 BGSG folgenden Bemessungsvoraussetzungen gerecht.
Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die ihre äußerste Grenze dort findet, wo ein Unternehmen seine wirtschaftliche Grundlage verliert, beurteilt sich nach dem wirtschaftlichen Kern und nicht nach der äußeren formalen Gestalt. So sind beispielsweise die gesamten Aktiva und Passiva einschließlich der Vermögensstücke, die Höhe und Entwicklung des bisherigen Umsatzes, die Abhängigkeit von anderen Unternehmen sowie die Ausbaufähigkeit des Unternehmens mit den damit einhergehenden Möglichkeiten der Absatzsteigerung in den Blick zu nehmen. Mithin ist eine Gesamtschau geboten. Danach ist das sowohl vom Verordnungsgeber (vgl. S. 7 der Begründung zur Verordnung, Bl. 121 der Gerichtsakte) als auch von der Klägerin herangezogene Jahresergebnis, bei dem es sich um eine betriebswirtschaftlich ermittelte Ergebnisgröße handelt, die zur internen Steuerung des operativen Geschäfts verwendet wird, nicht als alleiniges Kriterium zur Bewertung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit geeignet. Wenn sich auch der Jahresfehlbetrag der Klägerin vom Zeitpunkt der Begründung der Verordnung vom 6. Dezember 2000 bis zum Erlass des angefochtenen Bescheides vom 20. November 2002 vergrößert hat, zeigen doch die in der Bilanz der Klägerin für das Jahr 2002, die im Übrigen erst im Jahre 2003 veröffentlicht wurde, ausgewiesenen Segmentdaten mit der Gesamtrechnung für den DB-Konzern (vgl. Bl. 250 f. der Gerichtsakte), dass Außen-, Innen- und Bereichsumsatz eine positive Entwicklung genommen haben. Gleiches gilt für den Brutto-Cash-Flow, also für die Größe, die Einblick in die Liquiditätssituation des Unternehmens und seine finanzielle Entwicklung gibt. Insgesamt bestätigen die Daten die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin, die beispielsweise im Jahre 2004 mit einem Gewinn von voraussichtlich 206 Mio. EUR abschließen wird (vgl. hierzu Die Welt vom 27. Oktober 2004, S. 12). Hieran ändert auch der Einwand der Klägerin nichts, dass zum DB-Konzern Unternehmen gehörten, die keine Eisenbahnunternehmen seien und deshalb bei der Bewertung außer Betracht bleiben müssten. Ihr eigener Vortrag hierzu lässt nähere Angaben vermissen, die hinreichenden Anlass zu einer abweichenden Beurteilung geben könnten. Hinzu kommt, dass die finanzielle Belastung durch den angeforderten Ausgleichsbetrag von der Klägerin - wenn auch unter Berücksichtigung marktwirtschaftlicher Vorgaben und Einflüsse - außerhalb des Konzerns weitergegeben werden kann. Damit wird nicht nur sie selbst unmittelbar entlastet, sondern es lässt sich auch etwaigen Marktverlusten durch Konkurrenzunternehmen Rechnung tragen.
III. § 3 Abs. 2 BGSG ist verfassungsmäßig. Die Bestimmung wird den Anforderungen der Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG sowie Art. 80 Abs. 1 GG gerecht; eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes liegt ebenso wenig vor wie ein Verstoß gegen den aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip folgenden Gedanken des Vertrauensschutzes (1.). Darüber hinaus ist der Ausgleichsbetrag auch finanzverfassungsrechtlich gerechtfertigt (2.).
Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 BGSG stellt schon angesichts ihrer offenen Formulierung kein unzulässiges Einzelfallgesetz i.S.d. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG dar. Sie erfüllt als gesetzliche Verordnungsermächtigung die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG. § 3 Abs. 2 BGSG ist ferner mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Dabei kann offen bleiben, ob sich die Klägerin als juristische Person des Privatrechts, deren Anteile in vollem Umfang von der Bundesrepublik Deutschland gehalten werden, mit Blick auf Art. 19 Abs. 3 GG überhaupt auf die Geltung der Grundrechte berufen kann. § 3 Abs. 2 BGSG ist nämlich mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar. Eine Ungleichbehandlung der Klägerin mit den Benutzern von Straßen, Wegen und Plätzen, die zu keinem Ausgleichsbetrag für staatliche Gefahrenabwehrleistungen herangezogen werden, besteht nicht. Der Gesetzgeber trägt mit der Einführung des Ausgleichsbetrages für die Eisenbahn des Bundes einer Sondersituation Rechnung. Diese folgt aus der exklusiven Stellung der Eisenbahnen des Bundes, denen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198) mit dem Bundesgrenzschutz eine Sonderpolizei mit speziellem bahntechnischen Fachwissen zur Seite gestellt wird. Diese besondere Vorgehensweise des Bundesgesetzgebers für die Gefahrenabwehr auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes steht einem unmittelbaren Vergleich mit der Gefahrenabwehr auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entgegen. Letztere fällt zudem in den Hoheitsbereich der Länder. Der Gleichheitssatz bindet die Träger öffentlicher Gewalt aber allein in deren konkreten Zuständigkeitsbereichen.
Die Klägerin kann sich ferner nicht darauf berufen, sie habe auf die ursprüngliche Übernahme der Kosten für die bahnpolizeiliche Aufgabenerfüllung des Bundesgrenzschutzes aus Steuermitteln vertrauen dürfen. Ein solches Vertrauen, das sich im Ergebnis ungeachtet der jeweiligen Haushaltslage des Bundes auf die fortlaufende Gewährung einer staatlichen Subventionsleistung für ein privatwirtschaftlich tätiges Unternehmen bezieht, ist nicht schutzwürdig.
Die in § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG vorgesehene Verpflichtung der begünstigten Verkehrsunternehmen, dem Bundesgrenzschutz für die erlangten Vorteile einen angemessenen Ausgleich zu leisten, ist mit der Finanzverfassung (Art. 104 a GG bis Art. 108 GG) vereinbar.
Der Finanzverfassung liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (Prinzip des Steuerstaates). Nicht-steuerliche Abgaben verschiedener Art sind allerdings nicht ausgeschlossen; die Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88, 2 BvL 13/88, 2 BvR 1436/87 -, BVerfGE 82, 159 <181>). Für die kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer nicht-steuerlichen Abgabe ist nicht auf deren begriffliche Zuordnung, sondern allein darauf abzustellen, ob sie den Anforderungen standhält, die sich aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben. So ist die Zulässigkeit einer Abgabe nicht davon abhängig, ob sie sich den gebräuchlichen Begriffen etwa der Gebühr oder des Beitrags einfügt. Deshalb bedarf es keiner Entscheidung darüber, welcher Art von Abgabe der hier in Rede stehende Ausgleichsbetrag, den allerdings eine gewisse Nähe zur Gebühr auszeichnet, zugeordnet werden kann. Denn der Ausgleichsbetrag nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG genügt selbst den strengen Anforderungen an nicht-steuerliche Abgaben, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben.
Die Erhebung des Ausgleichsbetrages, die ihre kompetenzrechtliche Rechtfertigung aus Art. 73 Nr. 6 a GG erfährt, ist gegenüber dem Prinzip des Steuerstaates sachlich legitimiert. Dies folgt aus dem besonderen Vorteil, den die Eisenbahnen des Bundes dadurch haben, dass ihnen als privatrechtlich organisierte Unternehmen der Bundesgrenzschutz als Sonderpolizei zur Seite gestellt wird. Auf dessen bahntechnisches Fachwissen, hohe Verfügbarkeit und Präsenz können sie sich im Rahmen der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung des Bundesgrenzschutzes verlassen. Mit der Abschöpfung der daraus erwachsenden Vorteile geht der Ausgleichsbetrag des § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG über die bloße - die Steuer kennzeichnende - Mittelbeschaffung hinaus und grenzt sie deutlich von ihr ab. Einer zusätzlichen Lenkungsfunktion bedarf es nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 1995 - 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 -, BVerfGE 93, 319 <345>). Die sachliche Legitimation ergibt sich bereits aus dem Charakter des Ausgleichsbetrages als Abschöpfungsabgabe. Der darin zum Ausdruck kommende Ausgleichsgedanke liegt auch der herkömmlichen Rechtfertigung der Gebühr zugrunde.
Die Regelung der Ausgleichspflicht trägt dem Grundsatz der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung. Der besondere sachliche Grund für die Heranziehung der Eisenbahnen des Bundes über ihre allgemeine Steuerpflicht hinaus liegt in dem besonderen unmittelbar nur ihnen zugute kommenden Vorteil, den etwa andere Eisenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, nicht für sich in Anspruch nehmen können. Eine doppelte Belastung der Klägerin scheidet dabei aus, da der über den Ausgleichsbetrag gedeckte Aufwand des Bundesgrenzschutzes nicht mehr aus allgemeinen Steuermitteln finanziert wird. Auch der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushalts ist nicht berührt. Der Ausgleichsbetrag fließt in vollem Umfang dem Bundeshaushalt zu.
Schließlich ist nicht zu erkennen, dass der Bundesgesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zur Prüfung der Aufrechterhaltung einer nicht-steuerlichen Sonderabgabe nicht nachgekommen wäre. Insofern ist hier bereits zweifelhaft, ob eine solche Prüfungspflicht überhaupt besteht, da es sich bei dem Ausgleichsbetrag um eine gebührenähnliche Abgabe und damit nicht um eine der bloßen (außersteuerlichen) Einnahmeerzielung dienende Sonderabgabe im eigentlichen Sinne handelt. Hinzu kommt, dass eine Änderung der finanziellen Situation des Bundeshaushaltes, die den Gesetzgeber im Jahre 1999 zur Erhebung des Ausgleichsbetrages veranlasst hat, im Jahre 2002 weder zu erwarten war noch tatsächlich eingetreten ist.
IV. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; diejenige zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat. Mit Blick auf die jährliche Erhebung des Ausgleichsbetrages bedürfen insbesondere die Auslegung des Tatbestandsmerkmals "begünstigte Verkehrsunternehmen" gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG sowie die Vereinbarkeit von § 1 der Verordnung mit den Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 2 BGSG der Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 55 EBO
§ 14 AEG
§ 3 Abs. 1 BGSG
§ 3 Abs. 2 BGSG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BGSG
§ 2 Abs. 2 DBGrG
§ 9 Abs. 1 AEG
§ 3 Abs. 2 Satz 4 BGSG
§ 14 Abs. 4 AEG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 BGSG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 1 der Verordnung
§ 55 der Eisenbahnbetriebsordnung
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 104 a GG
Art. 108 GG
Art. 105 ff. GG
Art. 73 Nr. 6 a GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 991
NVwZ 1999, 176
BVerfGE 97, 198
BVerfGE 82, 159
BVerfGE 93, 319
2 K 1198/03
3 C 23.03
1 BvR 1270/94
2 BvF 3/92
2 BvL 12/88
2 BvL 13/88
2 BvR 1436/87
2 BvR 413/88
2 BvR 1300/93