Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-13, Aktenzeichen 5 KN 15/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:0513.5KN15.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) und die damit einhergehende Streichung der Windvorrangfläche PR3_DIT_065.
Der Planungsraum III ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst die kreisfreie Stadt … sowie die Kreise…, …., …., …., …., …und …(§ 3 LaplaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen den früheren Planungsräumen I, II und IV in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 7/13, 17/13, 18/13, 25/13, 36/13, 70/13, 72/13 und 73/13 – erklärte der 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts die Teilfortschreibung der Regionalpläne 2012 für die damaligen Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen inzident zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum IV (Urteile vom 19. Januar 2017 − 1 LB 18/15 – und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, jeweils juris).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaplaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Im Rahmen der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans fasste der Amtsausschuss des Amtes ….. in seiner Sitzung am 28. Mai 2015 den Beschluss zur Aufstellung eines „informellen Amtswindkonzeptes“.
Anlass dieses Amtswindkonzeptes war der Wunsch, an der bevorstehenden Neuaufstellung der Regionalpläne in fachlich und sachlich angemessener Form teilzuhaben. Grundlage des Amtswindkonzeptes bildeten die durch den Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 definierten Tabukriterien.
Am Ende des Planprozesses wurde für jede Gemeinde individuell eine Plankarte erstellt, die im Ergebnis für das Gemeindegebiet die sog. „Meldeflächen“ für die künftige Darstellung von Windenergievorrangflächen im aufzustellenden Regionalplan kennzeichneten.
Das im April 2016 erstellte Amtswindkonzept wurde der Landesplanungsbehörde mit der Bitte „um weitestgehende Berücksichtigung“ vorgelegt. Diese enthielt zugleich „Meldeflächen“ der amtsangehörigen Gemeinden für die künftige Darstellung von Windenergievorrangflächen (inkl. kartografischer Darstellungen), deren Gemeindevertretungen zuvor über mögliche Potenzialflächen für die Windenergienutzung abstimmten.
Vor Inkrafttreten der Landesverordnungen wurden von dem Antragsgegner unter anderem vier Planentwürfe des Regionalplans für den Planungsraum III im Planaufstellungsverfahren erarbeitet und je einem Einwendungsverfahren zugänglich gemacht.
Im zweiten Planentwurfsverfahren wurde der Kriterienkatalog des ersten Planentwurfes zunächst dahingehend geändert, dass Flächen in Platzrunden um Flughäfen, Landeplätze und Segelfluggelände als Vorranggebiet aufgenommen wurden, wenn die Flächen innerhalb dieser Bereiche eine Vorbelastung durch Windkraftanlagen aufwiesen (vgl. S. 112 des gesamträumlichen Plankonzepts). Enthalten waren auch die in der Nähe des Flugplatzes Heide-Büsum befindlichen Vorranggebiete PR3_DIT_065, PR3_DIT_061 und PR3_DIT_049.
Im dritten Planentwurf des Regionalplans für den Planungsraum III erfolgte die Herausnahme der Vorranggebiete PR3_DIT_065 und PR3_DIT_061 bzw. die Verkleinerung der Windvorrangfläche PR3_DIT_049. Anlass dafür war die Aufnahme des weichen Tabukriteriums „Platzrunden um Flugplätze sowie erforderliche Mindestabstände“ (Ziff. 2.4.2.8 des gesamträumlichen Plankonzepts) und die Nähe der vorgenannten Vorrangflächen zur Platzrunde des Flugplatzes …...
Die „An- und Abflugbereiche um Flugplätze“ wurden und werden weiterhin (nur) als Abwägungskriterium (Ziff. 2.5.2.12 des gesamträumlichen Plankonzepts) berücksichtigt.
Die Landesluftfahrtbehörde (Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein) führte in ihrer Stellungnahme vom 20. Dezember 2018 zum zweiten Planentwurf im Hinblick auf das Vorranggebiet PR_DIT_065 aus:
„Das Vorranggebiet befindet sich teilweise unterhalb des Queranflugs der Platzrunde des Flugplatzes ….. Gemäß der Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb (GG Flugplätze) ist bei Errichtung von relevanten Bauwerken und sonstigen Anlagen dichter als 850 m zum Queranflug einer Platzrunde grundsätzlich von einer Gefährdung auszugehen. Hiervon ist das Vorranggebiet im westlichen Bereich des südlichen Teilgebiets zu ca. 2 Dritteln betroffen.
In entsprechenden Genehmigungsverfahren wird daher durch die Luftfahrtbehörde die nach § 14 Luftverkehrsgesetz erforderliche Zustimmung nicht erteilt.“
Vergleichbare Stellungnahmen wurden für die Platzrunden der Flugplätze …., …. und … abgegeben.
Dagegen hatte sich etwa das Amt …. unter dem 11. März 2020 in seiner Stellungnahme zum dritten Planentwurf gegen eine Beibehaltung des weichen Tabukriteriums ausgesprochen. Darin führte das Amt unter Bezugnahme auf das „informelle Amtswindkonzept“ aus, dass aufgrund der (neuen) Kriterienbewertung zukünftig mit Windkraftanlagen bebaute Vorranggebiete (zum Beispiel …., …, ……) entfielen. Es sei vor allem nicht ersichtlich, weshalb die bereits bebauten Flächen innerhalb der Platzrunde bei gleichwertigem Ersatz keine Berücksichtigung mehr als Vorranggebiete fänden. Es sei nicht ersichtlich, warum die genehmigten Bestandsanlagen mit dem Flugplatzbetrieb vereinbar seien, gleichwertige Ersatzanlagen aber nicht. Eine Änderung der Gefährdungssituation könne nicht nachvollzogen werden. Das Amt fordere eine nachvollziehbare Erklärung der veränderten Gefahrenlage sowie die Ergebnisse der Einzelfallprüfung für den Flugplatz …..
In seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2020 zum vierten Planentwurf des Regionalplans für den Planungsraum III wiederholte das Amt …. seine Kritik.
Die amtsangehörigen Gemeinden schlossen sich den Hinweisen des Amtes … in seiner Stellungnahme zum dritten Planentwurf an.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Die Planunterlagen sind unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und II – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Die Planunterlagen sind ebenfalls unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
In der Begründung der Abwägungsentscheidung zur Windvorrangfläche PR3_DIT_049 heißt es, dass diese Fläche im ersten Planentwurf − nach der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange − zunächst vergrößert und den Wünschen nach Einbeziehung des mit Windkraftanlagen bebauten Flächenteiles innerhalb der Platzrunde des Flugplatzes …. zunächst entsprochen worden sei. Der Flächenteil sei dann – im dritten Planentwurf – aber wieder gestrichen worden, weil die Landesluftfahrtbehörde in ihrer Stellungnahme zum zweiten Planentwurf innerhalb der Platzrunde keine neuen Genehmigungen für Windkraftanlagen in Aussicht gestellt habe. Da Stellungnahmen mit gleichem Tenor auch zu anderen Platzrunden eingegangen seien, habe dies dazu geführt, diese Bereiche um Flugplätze noch einmal genau abzugrenzen und jetzt (wieder) als weiches Tabu zu definieren. Die Fläche sei also entsprechend verkleinert worden. Stellungnahmen aus der dritten Anhörung, die sich für eine Wiederaufnahme der gestrichenen Teile einsetzten, seien von der Luftfahrtbehörde geprüft worden. Es sei im Ergebnis jedoch bei der Behandlung der Platzrunden als weiches Tabu und bei der Zweckbestimmung Repowering für die noch nicht bebauten Teilbereiche geblieben. Es bleibe abzuwarten, ob die Fläche, wie in einigen Stellungnahmen angemerkt, aufgrund fehlender Zugriffsmöglichkeit von Altanlagenbetreibern tatsächlich nicht genutzt werden könne. Die Landesplanung werde die Entwicklungen im Rahmen des Planmonitorings nach Inkrafttreten beobachten. Für die umliegenden Ortslagen werde kein erweiterter Schutzbereich im Anschluss an den als weiches Tabukriterium festgelegten Abstandsbereich von 800 m um Siedlungen ergänzt, da aufgrund der bestehenden Anlagen dem öffentlichen Interesse an fortbestehender Nutzung bereits vorhandener Infrastruktur und dem berechtigten Interesse der Altanlagenbetreiber an einem Weiterbetrieb der Anlagen ein höheres Gewicht eingeräumt werde.
Landesweit sind durch die drei Regionalpläne 2,03 % der Landesfläche als Vorranggebiete ausgewiesen, nach Abzug der Vorranggebiete Repowering sind es 1,93 % (vgl. S. 124, 129 des gesamträumlichen Plankonzepts).
Im Planungsraum III betragen die nach Abzug der harten Tabukriterien für eine Planung verbleibenden Flächen ca. 37,1 % der Gesamtfläche des Planungsraums. Als Ergebnis der Abwägung werden 162 Vorranggebiete ausgewiesen. Die Fläche beträgt zusammen etwa 15.159 ha, was 1,86 % der Gesamtfläche des Planungsraumes entspricht. Nach Abzug der Vorranggebiete Repowering mit 936 ha verbleiben laut gesamträumlichem Plankonzept (S. 129) 153 Vorranggebiete mit 14.223 ha; dies entspricht 1,75 % des Planungsraums. Der Anteil der Vorranggebiete – nach Abzug der Vorranggebiete Repowering – an den der Planung zugänglichen Flächen beträgt 4,72 % (gesamträumliches Plankonzept, S. 130). Rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) liegen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 [Windenergie an Land], S. 9).
Die Antragstellerin hat am 21. Mai 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Sie betreibt nach ihrem Vortrag südlich der Bundesstraße 203 zwischen …und …/… und südwestlich des sogenannten … den Windpark „…“, und zwar auf der im dritten Planentwurf des Regionalplans für den Planungsraum III wieder gestrichenen Vorrangfläche PR_DIT_065 (vgl. dazu auch die Anlage zur LTDrucks 19/1933 und S. 115 des gesamträumlichen Plankonzepts). Sie plane die Errichtung weiterer Windenergieanlagen.
Die Antragstellerin hat Nutzungsverträge vorgelegt, die die Geschäftsführer der Antragstellerin bzw. die „Windpark …. GmbH“ mit Grundeigentümern von Flächen innerhalb der Flur …, Gemarkung…., geschlossen habe, um noch weitere Windenergieanlagen dort errichten zu können. Die Nutzungsverträge, die die Geschäftsführer der Antragstellerin zunächst selbst abgeschlossen hätten, seien mit Nachtragsvertrag auf die Antragstellerin als Infrastrukturgesellschaft übertragen worden.
Ferner trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor:
Der Normenkontrollantrag sei zulässig, weil sie in ihren Rechten im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verletzt werde. Bei der Abwägung seien nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG auch private Belange zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien.
Der Antragsgegner hätte „Platzrunden um Flugplätze sowie erforderliche Mindestabstände“ (Ziff. 2.4.2.8 des gesamträumlichen Plankonzepts) nicht als weiches Tabukriterium aufnehmen dürfen.
Die Luftfahrtbehörde reklamiere für sich offensichtlich so etwas wie einen eigenen Beurteilungsspielraum, der von der Landesplanungsbehörde ungeprüft übernommen worden sei. Dies widerspreche der aktuellen Rechtsprechung. Die Behörde − damit gemeint sei der Träger öffentlicher Belange, hier die Luftfahrtbehörde − habe keine „fachliche Letztentscheidungsbefugnis". Etwaige Störungen der Platzrunde dürften daher nicht nur behauptet werden. Sie seien letztlich „gerichtlich uneingeschränkt überprüfbar“. Ein eigener Beurteilungsspielraum folge nicht aus den Aufgabenzuweisungen und lasse sich auch nicht im Wege der Auslegung den Gesetzen entnehmen. Es sei also Aufgabe der Landesplanungsbehörde, die eingehenden Stellungnahmen kritisch zu hinterfragen. Dort, wo es, wie beispielsweise im Naturschutzrecht, eine Einschätzungsprärogative geben könnte, müsse zumindest eine Vertretbarkeitskontrolle durchgeführt worden sein, also eine den wissenschaftlichen Maßstäben und den vorhandenen Erkenntnissen entsprechende Ermittlung und Bewertung des Sachverhalts.
Es bestehe eine sehr hohe Akzeptanz der Einwohner der betroffenen Gemeinden für Windenergieanlagen. Die Altanlagenbetreiber hätten in erheblichem Umfang in die Infrastruktur wie Kabel, Wege und Übergabestationen investiert. Nie habe es Schwierigkeiten insbesondere mit dem Flugplatzbetrieb gegeben.
Die Windparkfläche liege weit außerhalb des Bereichs, den die Piloten für ihren An- und Abflug als Sicherheitsbereich benötigten. Auch das gesamträumliche Plankonzept des Antragsgegners verweise richtigerweise darauf, dass bei flugsicherheitsrelevanten Abwägungen eine Beurteilung „im Einzelfall zu erfolgen“ habe.
Einen generell festgelegten sogenannten Anlagenschutzbereich gebe es nicht. § 18a LuftVG sehe einen solchen Anlagenschutzbereich nicht vor. Innerhalb bestimmter Abstände zu Flugsicherungseinrichtungen sei lediglich die Luftfahrtbehörde zu unterrichten, damit solche Störungen dann eben einzelfallbezogen untersucht werden könnten. Im „Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen" heiße es (ICAO EUR DOC 015, S. 1):
„Die vorliegende Anleitung enthält Vorschläge für harmonisierte Schutzzonen und definiert Anlagenschutzbereiche für die gängigsten Anlagen. Bauwerke innerhalb der Anlagenschutzbereiche können unannehmbare Störungen verursachen. Daher sollten alle Bauvorhaben in diesen Bereichen geprüft werden.“
Diese Anleitung verstehe sich somit lediglich als Vorschlag und liefere Empfehlungen, bilde aber keine taugliche Grundlage für die Annahme einer solchen generellen Störung, wie in der Praxis manchmal behauptet.
Die im Vorranggebiet geplanten Windenergieanlagen schafften ähnlich wie die bereits vorhandenen Windenergieanlagen keine neue Gefährdungssituation. Die Platzrunde sei von der Luftfahrtbehörde ohne rechtfertigenden Grund vergrößert worden. Sie stelle offensichtlich eine Windenergieverhinderungsplanung dar, zumal sich in dem derzeitigen Bereich der Platzrunde bereits vier Windenergieanlagen befänden.
Seit 2017 sei die für die Piloten scheinbar nicht relevante Platzrunde auch nicht mehr auf der Homepage des Flugplatzes enthalten, unter dem englischsprachigen Stichwort „rules" heiße es für die Luftfahrzeugführer lediglich:
„Überflüge der bebauten Gebiete in Platzrundennähe sind möglichst zu vermeiden."
Bis etwa 2011 sei für die Landesplanung eine Karte der Luftfahrtbehörde relevant gewesen, die richtigerweise einen Zwei-Kilometer-Radius um die Start- und Landebahn beinhaltet habe sowie einen fächerförmigen Bereich an je einem Ende der Start- und Landebahn für den An- bzw. Abflug der hier relativ kleinen Flugzeuge. In dieser Karte seien auch Abstände zu Wohnbereichen eingezeichnet worden sowie ein Küstenstreifen als Freiraum. Die Fläche PR3_DIT_ 065 habe sich in diese Planung eingefügt. Erst ab etwa 2000 habe sich die Platzrunde vergrößert.
Für die natürlich auf Sicherheit bedachten Flugzeugführer sei diese geänderte Verwaltungspraxis irrelevant. Sie benötigten als Freihaltebereich lediglich den bereits erwähnten Zwei-Kilometer-Radius. Die umliegenden Windparks würden weder von den Piloten der Fluglinie …… überflogen noch von den Piloten der fünf vereinseigenen Maschinen.
Linienflugzeuge würden sich bereits nach wenigen 100 m in einer Flughöhe befinden, die deutlich höher sei als jede moderne Windenergieanlage. Wohl aus diesem Grunde würden die Sonderflugzone und die Platzrunde auf der Homepage des Flugplatzes nicht mehr angezeigt.
Der Regionalplan werde dem Klimaschutzziel nicht gerecht, indem er eine zu geringe Fläche für die Windenergie ausweise. Das Plankonzept unterscheide nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge. Eine installierte elektrische Leistung der Windenergie von 10 Gigawatt bis 2025 reiche nicht aus, um eine Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien bis 2025 von mindestens 37 TWh zu erhalten. Dieselbe installierte Leistung einer Windenergieanlage erlaube im Binnenland eine um ein Viertel geringere Menge tatsächlich erzeugten Stroms.
Die alten Regionalpläne seien nicht ordnungsgemäß aufgehoben worden.
Im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, da der Kriterienkatalog geändert worden sei.
Die Landesregierung habe im Planaufstellungsverfahren Gemeindevertretungen und Gemeindevertretern nahegelegt, sich nicht an den Stellungnahmeverfahren zu beteiligen, wenn die Besorgnis der Befangenheit begründet sein könnte. Die bloße Mitwirkung an einer Stellungnahme zu einem Regionalplanentwurf begründe jedoch keinen unmittelbaren Vorteil; der Ausschluss der Teilnahme von Gemeindevertretern oder deren Gemeindevertretungen sei daher nicht gerechtfertigt. Der entsprechende Erlass und eine zuvor erfolgte Bekanntgabe der Ansicht der Landesregierung hätten einen erheblichen Einfluss auf die Praxis der Gemeinden, die nunmehr abgeschreckt gewesen seien, Stellungnahmen abzugeben.
Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten.
Es sei nicht mit dem Gesetz vereinbar, dass nach dem Plankonzept bloße Entwürfe von Landschaftsschutzgebietsverordnungen ausreichten, um diese Flächen als „weich tabu“ einzustufen. Zudem habe es diese Entwürfe im Bereich mehrerer Potenzialflächen auf der Hohen Geest nicht gegeben.
Ein Abwägungsfehler liege darin, dass sich zahlreiche bestehende Windenergieanlagen nunmehr außerhalb von Vorranggebieten befänden, die Möglichkeit des Umzugs in Repowering-Flächen jedoch begrenzt sei, sodass dort über 700 Anlagen nicht aufgenommen werden könnten. Auch werde übersehen, dass die Gemeinden in ihren Flächennutzungsplänen im Rahmen der ihnen erlaubten Feinsteuerung Höhenbeschränkungen in den Repoweringflächen festsetzen könnten, die ein Hindernis für das Repowering von Windkraftanlagen werden könnten.
Die Verweisung von Alt-Anlagenbetreiber in Vorranggebiete mit Repowering-Vorbehalt sei nicht vollzugsfähig. Bei Repowering-Maßnahmen stelle insbesondere der Umgang mit den unterschiedlichen Akteuren ein großes Hemmnis dar. Ein Hindernis für Repowering bestehe in vielen Fällen in der Betreiberstruktur von Windparks oder auch in einer ungünstigen Netzanbindung. Die Einschränkung von Flächen auf Repowering-Vorhaben sei eigentumsrelevant; hierfür gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Dass der Abbau der Altanlage zur Bedingung für die neue Anlage gemacht werde, sei rechtlich bedenklich. Durch den Repowering-Vorbehalt greife der Plangeber in den Wettbewerb ein. Daher sei ein Repowering-Vorbehalt nicht für die städtebauliche Entwicklung erforderlich. Es gehe auch nicht, die Erreichbarkeit von Repowering-Flächen für Altanlagenbetreiber „abzuwarten“, wenn die Bebauung unmöglich sei.
Die Festlegung einer Mindestgröße für die Konzentrationsflächen sei abwägungsfehlerhaft, da hierdurch geeignete Einzelstandorte wegfielen und von einer künftigen Nutzung ausgeschlossen seien.
Die Grenze zwischen den Begriffen „charakteristischer Landschaftsraum“ (Ziff. 2.5.2.23 des gesamträumlichen Plankonzepts), „historische Kulturlandschaft“ im Sinne des Denkmalschutzrechts und „Landschaftsschutzgebiet“ könne nicht fehlerfrei gezogen werden. Es fehle eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dafür, mit dem Begriff des charakteristischen Landschaftsraumes eine wirksame Steuerung im Sinne des Planvorbehaltes des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorzunehmen und gesetzlich privilegierte Windkraftanlagen in ihrer Baufreiheit einzuschränken.
Harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt. Weiche Tabuzonen müssten einer Abwägung zugänglich sein.
Die Einhaltung eines Abstandes von 100 Metern zu 110 KV-Leitungen sei zu Unrecht als Abwägungshindernis eingestuft worden. Ein solcher Abstand sei nicht erforderlich.
Wenn Naturschutzgebiete harte Tabuzonen seien, so werde übersehen, dass es die Möglichkeit gebe, von den Geboten und Verboten des Bundesnaturschutzgesetzes Befreiungen zu beantragen. Dies müsse der Planungsträger eigenständig prüfen. Entsprechendes gelte für den Artenschutz.
Die Siedlungsabstände seien problematisch. Der Einfluss von Wahlversprechen (Abstandspuffer im Bereich von 800 bis 1000 Meter um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion) sei sachfremd. Für Abstandspuffer zu planerisch verfestigten Siedlungsflächen fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage; diese hätten gemäß § 249 Abs. 3 BauGB nur durch Landesgesetz festgelegt werden dürfen. Es müsse einzelfallbezogen geprüft werden, ob auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügten. Ein groß gefasster Siedlungsabstand gerate fast zwangsläufig mit Gütern des Arten-, Landschafts- und Waldschutzes in Konflikt. Die Abstandsflächenregelungen berücksichtigten nicht die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der Gebietstypen. Gemeindliche Festlegungen seien lediglich „zu berücksichtigen“. Die 5-H-Regelung für Siedlungen sei nicht nachvollziehbar.
Der Antragsgegner habe es zudem – so der ergänzende Vortrag in der mündlichen Verhandlung – versäumt, die bestehenden und planerisch verfestigten Gasleitungstrassen und deren Mindestabstände nach § 49 Abs. 2 Satz 1 EnWG genau zu ermitteln und als hartes Tabukriterium festzulegen. Der Begründung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 19. November 2024 – 6 A 164/15 – werde sich angeschlossen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kap. 5.7 (Windenergie an Land, Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Er meint, der Antrag sei unbegründet. Es bestünden weder Zweifel an der formellen noch an der materiellen Rechtmäßigkeit der angegriffenen Landesverordnung. Insofern werde zunächst auf die Ausführungen des Senats im Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 – verwiesen.
Darüber hinaus erweise sich die Entscheidung des Plangebers für das weiche Tabu in und um Platzrunden als abwägungsfehlerfrei. Der Plangeber habe der Sicherheit des Luftverkehrs und der Allgemeinheit in diesem Bereich Vorrang gegenüber dem Interesse einer Windenergienutzung einräumen dürfen. Die Gründe seien im Plankonzept ausführlich dargelegt.
Hintergrund sei, dass nach §§ 12 und 17 LuftVG im Umgebungsbereich eines Flugplatzes für die Errichtung von Bauwerken und Anlagen – wie etwa Windenergieanlagen – die Zustimmung der Luftfahrtbehörde erforderlich sei. Die Genehmigung könne wiederum nur erteilt werden, wenn eine Gefährdung des Luftverkehrs nicht zu besorgen sei. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin habe der Plangeber nach umfassender Abstimmung mit der zuständigen Landesluftfahrbehörde davon ausgehen können, dass typischerweise von einer Gefährdung des Flugplatzverkehrs auszugehen sei, wenn relevante Bauwerke oder sonstige Anlagen innerhalb der geplanten oder festgelegten Platzrunde errichtet werden sollten oder wenn in anderen Bereichen relevante Bauwerke oder sonstige Anlagen einen Mindestabstand von 400 m zum Gegenanflug von Platzrunden und/oder 850 m zu den anderen Teilen von Platzrunden (inkl. Kurventeilen) unterschritten. Diese Einschätzung entspreche auch den Stellungnahmen der Deutschen Flugsicherung GmbH sowie den „Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb“, die auf den Vorschriften der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) beruhten.
Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Luftfahrtbehörde grundsätzlich für jeden Einzelfall zu überprüfen habe, ob das sichere Starten und Landen von Flugzeugen durch mögliche Bauten nicht gefährdet sei. Folglich sei in diesen Bereichen die Errichtung baulicher Anlagen nicht abschließend verboten, sondern nur einem Zustimmungsvorbehalt unterworfen. Eine Festlegung als hartes Tabukriterium habe nicht erfolgen können.
Von einer bloßen Berücksichtigung auf Ebene der Einzelabwägung habe der Plangeber aufgrund der Stellungnahmen der zuständigen Fachbehörden – anders als noch in den ersten beiden Planentwürfen – abgesehen.
Der Umstand, dass sich im Bereich der Platzrunde des Flugplatzes Heide-Büsum bereits Windenergieanlagen befänden und die dort von der Antragstellerin geplanten Windenergieanlagen somit nach Auffassung der Antragstellerin keine neue Gefährdungssituation begründen würden, schließe die Einstufung von Platzrunden als weiches Tabukriterium nicht aus.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin habe der Plangeber zudem die fachliche Einschätzung der zuständigen Fachbehörde keinesfalls ungeprüft übernommen, sondern die Ausführungen der Fachbehörde inhaltlich geprüft und für zutreffend befunden.
Die Stellungnahmen von Fachbehörden stellten im Rahmen der (Abwägungs-)Entscheidung des Plangebers ein gewichtiges Indiz dar.
Die Einstufung der Platzrunde einschließlich der erforderlichen Mindestabstände als weiches Tabukriterium sei mithin sachgerecht.
Auch die Anwendung der Tabukriterien auf die ehemalige Potenzialfläche PR3_DIT_065 sei fehlerfrei erfolgt. Diese Flächen sei ab dem dritten Planentwurf wegen des Konflikts mit dem weichen Tabukriterium „Platzrunden um Flugplätze sowie erforderliche Mindestabstände“ nicht mehr als Potenzialfläche oder gar als Vorranggebiet in Betracht gekommen.
Dass die Fläche PR3_DIT_065 zu weiten Teilen in der Platzrunde bzw. dem Mindestabstandsbereich zu der Platzrunde um den Flugplatz ….. liege, werde auch von der Antragstellerin nicht bestritten. Das Kartenmaterial für Platzrunden habe bei der Landesluftfahrtbehörde für alle relevanten Flugplätze vorgelegen. Die Landesplanung habe dabei die Abgrenzungen als Geodaten in die Regionalplanung übernommen. Wie im Plankonzept erläutert, sei durch die Landesluftfahrtbehörde für alle im Land festgesetzten Platzrunden einschließlich der erforderlichen Mindestabstände eine Einzelfallprüfung mit der Fragestellung erfolgt, ob innerhalb dieser Bereiche Zustimmungen für die Errichtung von Windenergieanlagen zukünftig noch in Aussicht gestellt werden könnten. Das habe hier verneint werden können. Die pauschale Freihaltung als weiches Tabu sei also nicht unter einer abstrakten Vorsorgeerwägung erfolgt, sondern im engen Abgleich mit der Fachbehörde, die für jede Platzrunde fiktiv angenommen habe, dort über die Zulassung von Windenergieanlagen-Genehmigungen entscheiden zu müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag u.a. jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dies erfordert einen hinreichend substantiierten Vortrag, der es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass der Antragsteller durch bestimmte Regelungen des Regionalplans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird (VGH Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 40; Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 61).
Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen Raumordnungsplan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (VGH Kassel, Beschluss vom 14. Juli 2020 – 4 C 2108/15.N –, juris Rn. 42). Das Bundesverwaltungsgericht betont, dass der Antragsteller geltend machen können muss, dass sein Interesse an der Abwehr planbedingter Folgemaßnahmen zum notwendigen Abwägungsmaterial gehört. Dann wird es von dem durch § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG vermittelten Recht auf gerechte Abwägung erfasst, dessen mögliche Verletzung die Antragsbefugnis begründet (BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 – 4 CN 2.22 –, juris Rn. 18).
Regelmäßig antragsbefugt ist danach der Eigentümer eines Grundstücks, auf dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten sollen, weil dadurch Inhalt und Schranken seines Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden. Ein potentieller Bauherr kann die aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB resultierenden Beschränkungen eines außerhalb der Konzentrationsfläche liegenden Vorhabengrundstücks aber auch dann einer gerichtlichen Kontrolle zuführen, wenn er nicht dessen Eigentümer ist. Allerdings muss er in diesem Fall die ernsthafte Absicht verfolgen, auf dem Grundstück ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB errichten zu wollen, was einen substantiierten Sachvortrag voraussetzt (VGH Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 41; siehe dazu auch zum Kiesabbau BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 – 6 CN 4.00 −, juris Rn. 15 f.).
Der Regionalplan bzw. die damit verbundene Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht auch der Ausübung einer obligatorischen Berechtigung zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen im Plangebiet entgegen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 8. Februar 2022 – 12 KN 51/20 –, juris Rn. 69; BVerwG, Beschluss vom 7. April 1995 – 4 NB 10.95 –, juris Rn. 4).
Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 41).
2. Unter Berücksichtigung dessen ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie trägt vor, auf der mit dem dritten Planentwurf des Regionalplans für den Planungsraum III gestrichenen Windvorrangfläche PR3_DIT_065 weitere Windkraftanlagen errichten zu wollen. Dass sie diese Absicht ernsthaft verfolgt, wird durch den vorgelegten Nutzungsvertrag und den Nachtrags- bzw. Übertragungsvertrag belegt.
Die Antragstellerin kann sich damit darauf berufen, möglicherweise in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG verletzt zu werden, da der Antragsgegner ihre Interessen nicht hinreichend berücksichtigt habe, indem die Fläche PR3_DIT_065 „weggeplant“ wurde.
III. Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 21. Mai 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
B. Der Antrag ist unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG a.F. (jetzt: § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG) erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) ist wirksam. Sie ist formell und materiell rechtmäßig.
I. Die Landesverordnung ist formell rechtmäßig.
1. Einer förmlichen Aufhebung der vorhergehenden Teilfortschreibungen der Regionalpläne für die damaligen Planungsräume I, II und IV zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung aus dem Jahr 2012 bedurfte es nicht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 66 ff.).
Die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Aufhebung (§ 7 Abs. 7 ROG). Eine Aufhebung Teilfortschreibungen aus dem Jahr 2012 wäre aber gegenstandslos gewesen. Diese Pläne waren ohnehin unwirksam. Das hat das Oberverwaltungsgericht für den damaligen Planungsraum I (Urteile vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 18/13, 70/13, 72/13 und 73/13 –, juris) sowie – inzident – für den damaligen Planungsraum IV entschieden (Urteile vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 –, juris Rn. 47, und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, juris Rn. 47). Auch der Regionalplan für den damaligen Planungsraum II war unwirksam. Die in den Normenkontrollurteilen festgestellten formellen und materiellen Unwirksamkeitsgründe, insbesondere die nicht ordnungsgemäß erfolge Differenzierung zwischen harten und weichen Tabukriterien, die fehlerhafte Abwägung zu Mindestabstandsregelungen und die Ausklammerung potenzieller Eignungsflächen nur wegen eines entgegenstehenden Gemeindewillens, betrafen gleichermaßen sämtliche Planungsräume (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017, a.a.O., juris Rn. 60).
Abgesehen davon bedarf es eines gesonderten Aufhebungsverfahrens gemäß § 7 Abs. 7 ROG nur bei einer ersatzlosen Aufhebung des Plans. Wird ein bestehender Raumordnungsplan durch einen neuen ersetzt, so löst der neue Plan ohne weiteres den alten ab (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 103).
2. Die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit sind nicht verletzt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 69 ff.).
Rechtsgrundlage für die einzelnen Beteiligungsverfahren waren § 10 bzw. § 9 ROG sowie § 5 LaplaG in der jeweils aktuellen Fassung. § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) schrieb vor, dass die Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 ROG, die – wie hier – vor dem 29. November 2017 förmlich eingeleitet worden waren, nach den bis zum 28. November 2017 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abzuschließen waren. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG konnten gesetzlich vorgeschriebene einzelne Schritte des Verfahrens auch nach den aktuellen Vorschriften des Raumordnungsgesetzes durchgeführt werden, wenn mit ihnen noch nicht begonnen worden war. Von dieser Möglichkeit hat die Landesplanungsbehörde bei den einzelnen Beteiligungsverfahren Gebrauch gemacht. Damit entfiel die in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG a.F. vorgesehene Rechtsfolge auch für das Landesrecht.
a) Die Landesverordnung leidet nicht deshalb an einem formellen Fehler, weil bei der Entscheidung bestimmter Gemeinden über die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit bzw. der berührten öffentlichen Stellen die Vorschriften über die Ausschließung von Mitgliedern der Gemeindevertretung (§ 32 Abs. 3 Satz 1 und 2 i.V.m. § 22 GO) möglicherweise unrichtig gehandhabt worden sind. Die Vorschriften über das von den Gemeindevertretungen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben – etwa wie hier: bei der Abgabe von Stellungnahmen – zu beachtende Verfahren sind nicht zugleich Vorschriften über das von der Landesplanungsbehörde bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zu beachtende Verfahren. Dies gilt unbeschadet dessen, dass das damalige Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein als Kommunalaufsichtsbehörde in einem Schreiben vom 13. März 2017 eine bestimmte Auffassung zur Auslegung von § 22 Abs. 1 GO vertreten hat. Ebenso kann dahinstehen, ob das Ministerium durch einen Erlass vom 12. April 2017 auf den Prozess der Willensbildung in den Gemeinden Einfluss genommen haben sollte. Anders wäre dies zu sehen, wenn das Ministerium, dessen Handeln als Landesbehörde dem Antragsgegner zuzurechnen ist, bewusst sachwidrig auf das landesplanerische Beteiligungsverfahren hätte einwirken wollen. Dafür ist jedoch nichts ersichtlich, die Antragstellerin macht dies auch nicht geltend (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 70).
b) Die Beschränkung der Beteiligung im Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf war rechtmäßig (aa). Der Antragsgegner hat die Beschränkung auch fehlerfrei umgesetzt (bb]; vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 95 ff.)
aa) Die Beschränkung der Beteiligung war rechtmäßig. Die Beteiligung wurde durch die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 (Amtsbl. S. 1338) eingeleitet und fand in der Zeit vom 24. September bis zum 23. Oktober 2020 statt. In der Bekanntmachung heißt es: „Das vierte Beteiligungsverfahren beschränkt sich gemäß § 9 Absatz 3 Raumordnungsgesetz (ROG) auf die gegenüber dem dritten Entwurf geänderten Teile der Planunterlagen.“
Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Beteiligung war – wie in der Bekanntmachung zutreffend benannt – § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung. Danach „ist“ der geänderte Teil erneut auszulegen, wenn der Planentwurf nach Durchführung der Verfahrensschritte nach § 9 Abs. 2 ROG a.F. dergestalt geändert wird, dass dies zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen führt; in Bezug auf die Änderung ist erneut Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In Bezug auf das vierte Beteiligungsverfahren hat diese Regelung Vorrang vor § 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung (§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG a.F.). Danach „soll“ sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 6 bis 8 LaplaG a.F. gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird.
Der Vorrang von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ergibt sich aus Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG. Danach geht auf dem Gebiet der Raumordnung im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor. Das spätere Gesetz ist § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F.
Das Raumordnungsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sah für die Raumordnung im Bund vor, dass bei einer Änderung des Planentwurfs nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens der geänderte Teil erneut auszulegen und insoweit Stellungnahmen erneut einzuholen waren (§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008). Für die Raumordnung in den Ländern fehlte eine entsprechende Vorschrift (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008). Detaillierte Verfahrensregelungen sollten den Landesgesetzgebern vorbehalten bleiben (vgl. BT-Drs. 16/10292, S. 25). Ergänzende landesrechtliche Vorschriften blieben insoweit unberührt (vgl. § 28 Abs. 3 ROG 2008).
Zum damaligen Zeitpunkt gab es im Landesplanungsgesetz keine Regelung zur Beschränkung der Beteiligung auf die geänderten Teile des Planentwurfs (vgl. § 7 LaplaG in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1996, GVOBl. S. 232). Dies änderte sich durch das Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27. Januar 2014 (GVOBl. S. 8). § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 sah vor, dass sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken soll, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 5 bis 7 LaplaG 2014 gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird. Dadurch sollte § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG konkretisiert werden (vgl. LT-Drs. 18/885, S. 37).
Das (Bundes-)Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) vereinheitlichte die für die Raumordnung im Bund und in den Ländern geltenden Bestimmungen zur erneuten Beteiligung und enthielt nunmehr die bis zur vierten Beteiligungsrunde im Jahr 2020 unverändert gebliebene Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. Die Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 18/10883, S. 48) verdeutlicht das Ziel der Vorschrift: „Der neue Absatz 3 soll aus systematischen Gründen den bisherigen § 10 Absatz 1 Satz 4 und den bisherigen § 18 Nummer 3 ersetzen, deren Inhalt (Änderung von Planentwürfen) einen Sonderfall zu § 9 Absatz 1 und 2 (Aufstellung von Plänen) darstellt.“ Ergänzendes Landesrecht sowie weiter gehendes Landesrecht zur Beschleunigung des Verfahrens bei Änderung eines ausgelegten Raumordnungsplanentwurfs blieben gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. unberührt.
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. erlangte mit dem Inkrafttreten am 29. November 2017 im Verhältnis zu § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 den Anwendungsvorrang. Der Ländervorbehalt gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. war insofern nicht einschlägig. Das Landesrecht enthielt keine ergänzende, sondern eine widersprechende Norm (Soll-Regelung/Ist-Regelung). Auch hatte die Soll-Regelung des Landesrechts keine weiter gehende Beschleunigungswirkung.
Zu einer Abweichungsgesetzgebung des Landes ist es danach nicht mehr gekommen, auch wenn § 5 LaplaG durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 (GVOBl. S. 292) noch einmal geändert wurde. Auf eine Inanspruchnahme der Abweichungsbefugnis kann nur geschlossen werden, wenn der Landesgesetzgeber eine inhaltliche Neuregelung getroffen und sich nicht auf redaktionelle Anpassungen des betreffenden Gesetzes beschränkt hat (vgl. Uhle, in: Dürig u.a., GG, Stand August 2024, Art. 72 Rn. 279; Oeter/Krönke, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 127; Broemel, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 72 Rn. 54; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 30; Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand September 2024, Art. 72 Rn. 24.2; zu Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 235). Die Änderungen von § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 waren lediglich redaktioneller Natur. Aus Absatz 8 wurde Absatz 9; dies hatte seine Ursache in einer Änderung der vorhergehenden Absätze. Dementsprechend wurde auch die Bezugnahme auf diese vorhergehenden Absätze angepasst (Verweisung auf die Vorschriften für das erstmalige Beteiligungsverfahren). Diese Änderungen lassen keinen Willen des Landesgesetzgebers erkennen, die Regelung zur Beschränkung des Beteiligungsverfahrens erneut inhaltlich in Kraft zu setzen und damit einen Anwendungsvorrang gegenüber dem Bundesrecht zu begründen.
Ausgehend von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ist die Beschränkung der Beteiligung im vierten Beteiligungsverfahren nicht zu beanstanden, da es insofern nicht darauf ankommt, in welchem Umfang der Entwurf geändert wurde.
Die Beschränkung der Beteiligung war aber auch dann rechtmäßig, wenn ein Anwendungsvorrang von § 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG a.F. unterstellt wird. Ein atypischer Fall, der eine unbeschränkte Beteiligung ermöglicht hätte, lag nicht vor. Wird die Ermessensausübung durch eine Soll-Vorschrift gesteuert, hat die zuständige Behörde grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll“ ein „Muss“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 29). Soll-Vorschriften gestatten eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 – 2 C 68.11 –, juris Rn. 36). Die Behörde darf dann anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – 5 C 39.90 –, juris Rn. 15).
Die Änderungen vom dritten zum vierten Planentwurf werden in der Kabinettsvorlage Nr. 286/2020 vom 9. September 2020 wie folgt dargestellt (vgl. Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 2326, 2332 f.):
„Wesentliche Sonderregelungen:
– Vorranggebiet STE_089: Absicherung eines konkreten Repoweringkonzeptes.
– Vorranggebiete DIT_013, DIT_059, DIT_066, LAU_066, STE_084, STE_093, OHS_015 und OHS_021, OHS_022, OHS_028, OHS_069 und STO_004: Inaussichtstellung einer Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG vom Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG.
– Sonderregelung Bundeswehr Marienleuchte, Vorranggebiete OHS_001 und OHS_420: bisher war in diesen Gebieten im Schutzbereich nur ausnahmsweise eine Windkraftnutzung möglich; zukünftig soll die Einschränkung nur auf die Vorgaben der Schutzbereichsbehörde beschränkt werden.
– Vorranggebiete DIT_068 und DIT_071: Beschränkung der Nutzung auf Forschungsvorhaben zu "Power-to-x"- und Speicher-Technologien.
Wesentliche Änderungen:
– Die Flächen LAU_014, OHS_063, OHS_064 wurden gestrichen, weil sie nach der neuesten Brutvogelkartierung innerhalb von potenziellen Beeinträchtigungsbereichen von Rotmilanbrutplätzen liegen.
– Die Fläche STE_005 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Schwarzstorchbrutplatzes entfallen ist.
– Die Fläche STO_004 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Seeadlerbrutplatzes entfallen ist.
– Die Fläche STE_501 wurde wieder gestrichen, weil beabsichtigte Wohnnutzungsaufgaben nicht umgesetzt werden konnten.
– Die Fläche SEG_052 konnte teilweise wieder aufgenommen werden, weil durch eine Korrektur der Siedlungsabstände die Mindestgröße wieder erreicht werden kann.
In allen drei Regionalplänen wurden neben den oben im Einzelnen dargestellten wesentlichen Änderungen vom dritten zum vierten Entwurf folgende weitere Änderungen vorgenommen:
– Festlegung der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete Repowering bis zum 31.12.2030
– Klarstellung, dass Windenergieanlagen immer vollständig einschließlich des Rotors innerhalb des Vorranggebiets liegen müssen
– Anpassung der Begründung zur Ausnahme vom Tötungsverbot gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG.“
Diese Änderungen rechtfertigen nicht die Annahme eines atypischen Falles. Sie unterscheiden sich in ihrem Umfang und ihrer Tragweite nicht erheblich von den bei einem komplexen Planentwurf üblicherweise zu erwartenden Folgeänderungen.
bb) Der Antragsgegner hat die gesetzlich vorgesehene Beschränkung der Beteiligung fehlerfrei umgesetzt. Für den Umfang der gebotenen Beteiligung ist auf den Planinhalt abzustellen, nicht auf die Planbegründung. Bloße Änderungen der Begründung führen nicht zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen; dadurch wird keine erneute Beteiligung erforderlich (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 48).
Demgemäß musste das Beteiligungsverfahren nicht auf die Potenzialflächen PR3_SEG_601 und PR3_STO_601 erstreckt werden. Diese Flächen spielten zwar für die Begründung des vierten Entwurfs eine Rolle, weil sie dort – anders als in den Begründungen der vorhergehenden Entwürfe – als Potenzialflächen identifiziert wurden. Nach dem Ergebnis der Einzelabwägung sah der vierte Entwurf dort jedoch keine Vorranggebiete vor, sodass sich der Inhalt des Entwurfs in Bezug auf diese Flächen nicht von den vorhergehenden Entwürfen unterschied.
Änderungen des gesamträumlichen Plankonzepts, etwa die Änderung von Abwägungskriterien, betrafen – für sich genommen – ebenfalls nur die Begründung des Planentwurfs. Dies gilt auch für die neu berechnete Zubau-Prognose in Ziffer 1.3.1. des Plankonzepts. Mit der Anpassung auf 10,6 GW (statt zuvor 10,0 GW) wurde der Inhalt des Planentwurfs nicht geändert.
Auch in Bezug auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ war eine erneute Beteiligung nicht erforderlich. Hätte es bis zum dritten Entwurf eine „Rotor-außerhalb“-Planung gegeben, wäre allerdings eine Beteiligung in Bezug auf sämtliche Vorranggebiete erforderlich gewesen, auch soweit der räumliche Zuschnitt nicht geändert wurde. Denn mit dem Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hätte sich die Regelung zur zulässigen Bebauung und damit zum Inhalt des Plans generell geändert. So hat sich indes die Planung nicht entwickelt.
Der Textteil des Regionalplans enthält keinen Hinweis darauf, ob es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-außerhalb“- oder „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt. Für die Auslegung muss auf die Begründung zurückgegriffen werden. In der Begründung B zu 5.7.1 (1) bis (3) heißt es: „Bei der Bemessung der Abstände zu schutzwürdigen Nutzungen und betroffenen Schutzgütern sind die Auswirkungen des Rotors der Windenergieanlagen immer mitberücksichtigt worden. Daher gilt für die Planung von Windenergieanlagen innerhalb der Vorranggebiete, dass die Anlagen immer vollständig einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen müssen.“ Diese Passage war im dritten Entwurf (Akte 06, Vorgang 05, Untervorgänge 01-02, S. 854) noch nicht enthalten.
Um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt, bedarf es jedoch keines Rückgriffs auf die besagte Textstelle. Zur Begründung des Plans gehört nicht nur die Begründung des Textteils, sondern auch das gesamträumliche Plankonzept. Dieses weist an verschiedenen Stellen mit der gebotenen Eindeutigkeit auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hin. So heißt es dort zur Begründung des harten Tabukriteriums 2.3.2.1: „Der Abstand zur Vorranggebietsgrenze ist dann mit 250 m anzusetzen, weil die Außenkante des Rotors maßgeblich ist“, und zur Begründung des weichen Tabukriteriums 2.4.2.1: „Für die erdrückende Wirkung gilt der Abstand von Hausecke zum Mast gemessen, für das Vorranggebiet gilt: Die WKA muss einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen.“ Auch die Begründungen zu den weichen Tabukriterien 2.4.2.11 und 2.4.2.31 setzen den Grundsatz voraus. Die entsprechenden Begründungstexte befinden sich bereits im dritten Entwurf des Plankonzepts (Akte 06, Vorgang 05, Untervorgänge 01-02, S. 15). Der Grundsatz „Rotor-innerhalb“ lag dem Planungsprozess von Anfang an zu Grunde (vgl. Begründung des Kriterienkatalogs zum Planungserlass vom 23. Juni 2015, Akte 01, S. 1475, 1481).
c) Die Verwendung fehlerhafter Pop-up-Fenster in der für das vierte Beteiligungsverfahren im Internet bereitgestellten interaktiven Karte stellt keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 132 ff.).
Das vierte Beteiligungsverfahren fand im Wege der digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 5a LaplaG a.F. statt. Die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 wies darauf hin, dass die Veröffentlichung der Unterlagen im Internet auf der Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung erfolgt. Bei Aufruf dieser Seite wurde der Nutzer automatisch auf die Seite www.bolapla-sh.de weitergeleitet. Welche Informationsmöglichkeiten dort bestanden, zeigen die Videos und Screenshots, die auf der Seite www.windenergie-planung.de/4-entwurf-regionalplan/ abgerufen werden können. Der Hinweis auf diese Seite findet sich in einer außergerichtlichen Rüge (Rügen allgemein, S. 74 f.). Danach konnte auf der Seite www.bolapla-sh.de zunächst zwischen verschiedenen Beteiligungsverfahren ausgewählt werden. Nach dem Klick auf „Windenergie Regionalplan III (4. Entwurf)“ öffnete sich eine Seite mit den beiden Reitern „Interaktive Karte“ und „Planungsdokumente“. Der Reiter „Interaktive Karte“ war voreingestellt und zeigte eine Karte, auf der die zusätzlich ausgewiesenen Vorranggebiete gelb eingefärbt waren. Bei Auswahl einer der drei Potenzialflächen PR3_STE_005, PR3_SEG_052 und PR3_STO_004 erschien ein Pop-up-Fenster, das nicht mit der Überschrift „Vorranggebiet“ versehen war, sondern mit der – unzutreffenden – Überschrift „Abgelehnte Potenzialfläche“. Über das Pop-up-Fenster konnte durch weiteres Klicken das Datenblatt heruntergeladen und eine Stellungnahme abgegeben werden. Am linken Rand der Seite befanden sich verschiedene – bei Aufruf der Seite nicht aktivierte – Navigationselemente. Bei Aktivierung des Navigationselements „Kartenebene ein/ausblenden“ wurde erkennbar, dass auf der Karte zunächst lediglich die Kartenebene „Vorranggebiet (geändert, 4. Entwurf)“ aktiviert war. Der Nutzer konnte an dieser Stelle auch die Kartenebene „Abgelehnte Potenzialfläche“ aktivieren; die abgelehnten Potenzialflächen wurden dann in blau-grauer Einfärbung sichtbar (vgl. Screenshots SEG_601.JPG und STO_601.JPG). Ferner konnte das Navigationselement „Legende“ aktiviert werden, welches die farbliche Zuordnung erklärte. Schließlich war es möglich, vom Reiter „Interaktive Karte“ auf den Reiter „Planungsdokumente“ zu wechseln. Dadurch verschwand die interaktive Karte und es standen die Planungsdokumente zum Download zur Verfügung.
Durch die Anzeige der fehlerhaften Bezeichnungen „Abgelehnte Potenzialfläche“ wurden die Vorschriften des Raumordnungs- oder des Landesplanungsgesetzes über die Beteiligung nicht verletzt (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG, § 7 Abs. 1 LaplaG). Die für die Beteiligung maßgeblichen Vorschriften (§ 9 ROG bzw. § 5, § 5a LaplaG – jeweils in der für das vierte Beteiligungsverfahren maßgeblichen Fassung –) enthielten keine Vorgaben für ein interaktives Online-Tool unter Verwendung von Pop-up-Fenstern. Sie sahen vielmehr vor, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung durch Bekanntmachung im Amtsblatt gemäß § 5 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 5a Abs. 2 Satz 3 LaplaG eingeleitet und die Auslegung durch die Kreise und kreisfreien Städte gemäß § 5a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG und § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG durch die Veröffentlichung des Planentwurfs und der sonstigen Unterlagen im Internet ersetzt wird. Beides ist hier nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere für die Veröffentlichung im Internet über die Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung, für die es lediglich notwendig war, die Inhalte der auszulegenden Unterlagen zugänglich zu machen (§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaplaG i.V.m. § 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG). Das darüber hinausgehende Angebot einer interaktiven Karte zur leichteren Orientierung im Rahmen des Online-Beteiligungsportals war demgegenüber eine rechtlich nicht gebotene Zusatzleistung.
Diese Zusatzleistung hat auch nicht dadurch – mittelbar – eine Verletzung der Beteiligungsvorschriften bewirkt, dass sie aufgrund ihrer Fehlerhaftigkeit andere, rechtliche gebotene Verfahrensschritte entwertete. Eine solche Entwertung ist hier unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu verneinen. Dies betrifft insbesondere die gebotene Anstoßwirkung.
Die Bekanntmachung des Planentwurfs soll Anstoßwirkung haben. Daher kommt der Kennzeichnung des Plangebiets in der Bekanntmachung eine besondere Bedeutung zu. Die Öffentlichkeit muss an Hand dieser Bezeichnung erkennen können, ob sie sich über das Verfahren unterrichten und dazu eventuell Anregungen geben möchte (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 9 Rn. 38). Die öffentliche Bekanntmachung darf grundsätzlich keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. September 2021 – 10 A 20.19 –, juris Rn. 55; zur Bauleitplanung: BVerwG, Beschluss vom 14. September 2020 – 4 BN 10.20 –, juris Rn. 5).
Im vorliegenden Fall gab es bei der Bekanntmachung im Amtsblatt keinen Fehler. Die von den Änderungen betroffenen Flächen sind dort aufgeführt.
Die damit bewirkte Anstoßwirkung ist auch nicht durch die fehlerhaften Überschriften in den Pop-up-Fenstern entwertet worden. Die unzutreffende Angabe „Abgelehnte Potenzialfläche“ war nicht geeignet, etwa diejenigen, denen es ausschließlich darum ging, sich kritisch zu neu hinzutretenden Vorranggebieten zu äußern, von Stellungnahmen abzuhalten. Von einem verständigen Nutzer des Online-Tools konnte eine über das bloße Ablesen der Überschrift hinausgehende Absicherung seines Informationsstandes erwartet werden. Einerseits handelte es sich bei dem Ausdruck „Abgelehnte Potenzialfläche“ erkennbar lediglich um einen schlagwortartigen, nicht auf abschließende Unterrichtung angelegten Hinweis. Anderseits bot die interaktive Karte – wie dargestellt – mehrere weitere, jeweils für sich hinreichend aufschlussreiche Informationsmöglichkeiten; zudem waren unter dem Reiter „Planungsdokumente“ die nach dem Gesetz für die Beteiligung zur Verfügung zu stellenden Dokumente ordnungsgemäß abgelegt.
d) Der Vortrag der Antragstellerin, im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, verfängt nicht. Die Berücksichtigung von Stellungnahmen in Beteiligungsverfahren ist keine im Verfahrensrecht wurzelnde Verpflichtung, sondern Teil der Abwägung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG), für die die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Es gibt daher keine Verpflichtung zur „mehrfachen“ Berücksichtigung von Stellungnahmen. Insbesondere kommt es nicht isoliert auf eine frühzeitige Auswertung der Stellungnahmen durch die Landesplanungsbehörde an (vgl. Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 49, und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 139).
II. Die Landesverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 46, und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 142).
Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).
Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.
1. Die Landesplanungsbehörde hat die Stellungnahmen der Gemeinden in den Beteiligungsverfahren berücksichtigt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG). Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin, Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten. Dieser Vortrag ist nicht substanziiert. Die Landesplanungsbehörde hat nach eigener Aussage sämtliche Stellungnahmen zur Kenntnis genommen und berücksichtigt. Mit etwaigen Befangenheitsgründen habe sie sich nicht auseinandergesetzt. Es gibt keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht der Wahrheit entspricht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 145).
2. Gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen bestehen keine Bedenken.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen (vgl. Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 53, und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 150).
Harte Tabuzonen sind Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, die mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6). Dem Plangeber kommt bei der Markierung harter Tabuzonen eine „Typisierungsbefugnis“ zu, so dass dieser berechtigt ist, den maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris Rn. 8) und auf Erfahrungswerte zurückzugreifen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 –, juris Rn. 19).
Ein rechtliches Hindernis ist gegeben, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen an den Anforderungen anderer Gesetze scheitern muss (vgl. Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl. 2024, Rn. 142). An einem solchen Hindernis fehlt es, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein. Sind die Voraussetzungen, an die er den Ausnahmevorbehalt knüpft, objektiv erfüllt, so kann von einem unüberwindbaren rechtlichen Hindernis keine Rede sein. Zeichnet sich die Erteilung einer Ausnahme ab, weil eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose berücksichtigen. Hierbei bildet die Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde ein gewichtiges Indiz (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20).
a) Das harte Tabukriterium „Naturschutzgebiete (NSG), Gebiete, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als NSG einstweilig sichergestellt sind und Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG das NSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Ziff. 2.3.2.7 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 226 ff.).
In Naturschutzgebieten ist die Errichtung von Windenergieanlagen verboten. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Diese Vorschrift begründet diese Verbote nicht aus sich heraus, verpflichtet aber dazu, im Rahmen der Unterschutzstellung ein Verbotsregime zu etablieren, das absolut und nicht lediglich bezogen auf den jeweiligen Schutzzweck jede Veränderung des Gebiets oder seiner Teile unterbindet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93). Daran schließen sich die Verbote in den Sicherstellungsverordnungen gemäß § 12a Abs. 3 LNatSchG und die gesetzliche Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 LNatSchG an.
Eine objektive Befreiungslage liegt nicht vor. Zwar kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG auf Antrag eine Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Nr. 1) oder die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (Nr. 2). Es ist aber ausgeschlossen, dass diese Voraussetzungen bei der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in Naturschutzgebieten vorliegen. Windenergieanlagen müssen nicht notwendigerweise dort errichtet werden, denn sie sind nicht standortgebunden. Angesichts ihrer Größe führen raumbedeutsame Windenergieanlagen auch stets zu einer Beschädigung und Veränderung des Naturschutzgebietes, die im Hinblick auf den umfassenden Schutz von Naturschutzgebieten nicht mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93; OVG Weimar, Urt. v. 9. November 2022 –1 N 548/19 –, juris Rn. 142; OVG Lüneburg, Urteil vom 7. Februar 2020 – 12 KN 75/18 –, juris Rn. 95; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 97; das OVG Münster, Urteil vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE –, juris Rn. 163 und Urteil vom 10. November 2023 – 7 A 1553/22 –⁠, juris Rn. 88 verlangt die konkrete Überprüfung einer potentiellen Befreiungslage).
b) Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin (unter Bezugnahme auf OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 209/14 –, juris Rn. 16 ff.), artenschutzrechtliche Verbote begründeten ein hartes Tabukriterium nur in Bereichen, in denen das Verbot voraussichtlich nicht durch eine Ausnahme oder Befreiung überwunden werden könne. Das Argument ist gegenstandslos. Der Plangeber hat der Abwägung keine harten Tabukriterien unterlegt, die mit artenschutzrechtlichen Verboten begründet werden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 234).
c) Der Umstand, dass der Antragsgegner die in Schleswig-Holstein vorhandenen Gashochdruckleitungen im Sinne des § 1 Gashochdruckleitungsverordnung (GasHDrLtgV) nicht als hartes Tabukriterium festgelegt hat, begründet keinen Abwägungsfehler.
Gashochdruckleitungen im Sinne des § 1 GasHDrLtgV dienen als Energieanlagen im Sinne des Energiewirtschaftsgesetzes der Versorgung mit Gas und sind für einen maximal zulässigen Betriebsdruck von mehr als 16 bar ausgelegt (§ 1 Abs. 1 GasHDrLtgV). Zu den Gashochdruckleitungen gehören alle dem Leitungsbetrieb dienenden Einrichtungen, insbesondere Verdichter-, Entspannungs-, Regel- und Messanlagen, sowie Leitungen oder Leitungssysteme zur Optimierung des Gasbezuges und der Gasdarbietung (§ 1 Abs. 2 GasHDrLtgV).
Die Nichtberücksichtigung solcher Leitungen auf Ebene des Regionalplans (als hartes Tabukriterium) verstößt nicht gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG. Danach sind in die Abwägung alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind.
Aus den Aufgaben der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung, ihrer weiträumigen Sichtweise und ihrem Rahmencharakter ist für den Planungsträger die Befugnis zur Typisierung abzuleiten. Das Abwägungsmaterial braucht nicht so kleinteilig zusammengestellt zu werden wie auf den nachgeordneten Planungsebenen, es sei denn, kleinteilige private Belange wären dann auch auf der nachfolgenden Planungs- und Zulassungsebene nicht mehr zu prüfen. Dies gilt auch dann, wenn – wie hier – Konzentrationsflächenplanung und Ausschlusswirkung miteinander verknüpft werden (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 – 4 B 56.13 –, juris Rn. 8; Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9).
Die Regionalplanung ist keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist. Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 19. Juni 2013 – 4 K 27/10 –, juris Rn. 112; OVG Magdeburg, Urteil vom 5. Dezember 2018 – 2 L 47/16 –, juris Rn. 117).
Unter Berücksichtigung dessen begründet es keinen Abwägungsfehler, dass sich der Antragsgegner durch den Bestand an Gashochdruckleitungen im Planungsraum nicht an der Ausweisung von Vorranggebieten gehindert gesehen und sich mit der Feststellung begnügt hat, die Beachtung der baulichen Regulationen werde im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sichergestellt (vgl. das Votum des Antragsgegners zur Stellungnahme des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie vom 19. Oktober 2020, Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 17039).
Bauliche Regulationen finden sich in der Gashochdruckleitungsverordnung. Gemäß § 2 Abs. 1 GasHDrLtgV müssen Gashochdruckleitungen den Anforderungen der §§ 3 und 4 entsprechen und nach dem Stand der Technik so errichtet und betrieben werden, dass die Sicherheit der Umgebung nicht beeinträchtigt wird und schädliche Einwirkungen auf den Menschen und die Umwelt vermieden werden. § 3 Abs. 2 Satz 1 GasHDrLtgV verlangt, dass Gashochdruckleitungen zur Sicherung ihres Bestandes und ihres Betriebes in einem Schutzstreifen zu verlegen sind. Gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 GasHDrLtgV sind Gashochdruckleitungen gegen äußere Einwirkungen zu schützen.
Das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie hat in seiner Stellungnahme vom 19. Oktober 2020 darauf hingewiesen, dass nach den geltenden Vorschriften bei Leitungen ein Schutzstreifen zu beachten und dieser von jeglicher Bebauung und von tiefwurzelndem Pflanzenwuchs freizuhalten sei. Um einen sicheren Betrieb der erdverlegten Leitungen zu gewährleisten, müssten die Windenergieanlagen außerhalb eines Sicherheitsabstandes zu diesen errichtet werden. Dieser werde in Abhängigkeit der Nabenhöhe und Leistung der Windenergieanlage festgelegt. Eine Pauschalierung des Sicherheitsabstandes forderte das Landesamt nicht.
Die Landesplanungsbehörde hat nachträglich eine Stellungnahme des Landesamtes für Umwelt – als der für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren zuständigen Landesoberbehörde – eingeholt. In der E-Mail vom 12. Februar 2025 (Anlage zum Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 7. Mai 2025) heißt es, dass man zwar unter dem Aspekt einer Worst-Case-Betrachtung einen Vorsorgeabstand wählen könnte, der die ungünstigsten Verhältnisse (u.a. geringe Bodentiefe/große Rohrdurchmesser/höchster Druck) berücksichtige. Dann ergäben sich jedoch für den Einzelfall unvernünftig große Vorsorgeabstände mit der Folge, dass die Vorrangfläche unverhältnismäßig eingeschränkt werden würde. Selbst ein Vorsorgeabstand nach dem Veenker-Generalgutachten (Veenker Ingenieure, Gutachten – Windenergieanlagen in Nähe von Schutzobjekten, Bestimmung von Mindestabständen, 15. Dezember 2020) lasse noch individuelle Betrachtungen offen, die bei einer Einzelfallbetrachtung zu einer weiteren Reduzierung des Vorsorgeabstandes führen würden (u.a. tatsächliche Nabenhöhe/Rotordurchmesser/Rotormasse/Anlagentyp/Windverhältnisse/Anzahl der WKA/ihre geplanten tatsächlichen Abstände zur Leitung). Durchschnittswerte seien ungeeignet, da diese in 50% der Fälle gegebenenfalls zu geringe Abstände ergäben und dann die Genehmigungsbehörde im Einzelfall ein standortabhängiges Einzelgutachten benötigen werde. Bei den Sicherheitsabständen sollten der Durchmesser der Leitungen, die Art der Gase, die Druckhöhe und die Verlegetiefe beachtet werden, wenn man sinnvolle Vorsorgeabstände nennen möchte. Dazu kämen noch andere Standortfaktoren, die sich jedoch erst bei der konkreten Projektplanung ergäben. Im Veenker-Generalgutachten werde bei den Abstandsangaben regelmäßig erwähnt, dass sich bei einer individuellen Betrachtung noch geringere Abstände ergeben könnten. Es wäre im Hinblick auf eine vernünftige Nutzung der Windenenergiefläche besser, wenn die Vorsorgeabstände erst in einem Genehmigungsverfahren ermittelt würden, da Pauschalabstände zu tendenziell größeren Abständen und damit zu einer Verkleinerung des Windvorranggebietes führten.
Diese fachbehördlichen Stellungnahmen bestätigen, dass es angesichts der einzelfallabhängigen Sicherheitsvorgaben für Gashochdruckleitungen und der auf der Ebene der Regionalplanung nur begrenzt leistbaren Detailprüfung nicht mit vertretbarem Aufwand möglich gewesen wäre, feste Zonen zu identifizieren, in denen die Windkraftnutzung schlechthin ausgeschlossen ist (a.A. zur Konzentrationsflächenplanung in einem Flächennutzungsplan: OVG Lüneburg, Urteil vom 12. April 2021 – 12 KN 11/19 –, juris Rn. 67). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Eignung der im Planungsraum III ausgewiesenen Vorranggebiete durch die Verlagerung des Konflikts zwischen Windenergienutzung und Sicherheitsabständen zu Gashochdruckleitungen in das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren in Frage gestellt wird.
3. Die Festlegung der weichen Tabuzonen hält einer Überprüfung stand. Sie sind vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.
a) Der Vortrag der Antragstellerin, harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt, ist nicht nachvollziehbar. Wie dem gesamträumlichen Plankonzept zu entnehmen ist, war sich der Plangeber des Unterschieds zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst. Dementsprechend hat er die weichen Tabukriterien – anders als die harten – auf eine Abwägung gestützt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 236).
b) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.1 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 57 bis 59, und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 237 ff.).
Der in dem Tabukriterium bezeichnete Bereich zwischen 250 und 400 Metern entspricht dem zwei- bis dreifachen der Gesamthöhe der von dem Antragsgegner zu Grunde gelegten Referenzanlage (150 Meter) nach Abzug des Rotorradius (50 Meter) im Hinblick darauf, dass es sich bei den festgelegten Vorranggebieten um Rotor-innerhalb-Flächen handelt. Bei einem solchen Abstand bedurfte die Frage, ob das Gebot der Rücksichtnahme durch eine optisch bedrängende Wirkung verletzt wird, nach dem Stand der Rechtsprechung im maßgeblichen Zeitpunkt regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls (vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 5. Oktober 2020 – 8 A 894/17 –, juris Rn. 252; anders nunmehr § 249 Abs. 10 BauGB n. F.). Dies greift der Plangeber auf, wobei sich die Wendung „beim Dreifachen“ statt „bis zum Dreifachen“ im Begründungstext allenfalls als sprachliche Ungenauigkeit darstellt, die die Schlüssigkeit der Abwägung nicht in Frage stellt. Das Gebot der Rücksichtnahme ist ein beachtlicher Gesichtspunkt, der den Antragsgegner aus Vorsorgegründen dazu veranlassen durfte, innerhalb des betroffenen Abstandes generell keine Vorrangflächen auszuweisen (vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Vorsorgeabstandes auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2023 – 8 B 642/22.AK –, juris Rn. 61 ff.).
Zusätzlich wird das Tabukriterium in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass ein Abstand von etwa 400 Metern bei Anlagen der 3 MW-Leistungsklasse erfahrungsgemäß auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich ist (vgl. Plankonzept, S. 27 ff.). Die mit diesem Argument angestrebte Freihaltung von Windenergieanlagen dient der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; insofern ist die Einstufung als weiches Tabu nicht zu beanstanden (zur Behandlung eines solchen Mindestabstands als weiches Tabu vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O., juris Rn. 42; VGH Mannheim, Urteil vom 4. Februar 2021 – 5 S 305/19 –, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 234/14 –, juris Rn. 23; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 56; Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl. 2024, Rn. 170).
Der Antragsgegner hat nicht außer Acht gelassen, dass die technisch maximal mögliche Größe von Windkraftanlagen die Höhe der Referenzanlage übersteigt, hält es aber gleichwohl mit der Orientierung an einer 150 Meter hohen Anlage für sichergestellt, dass eine wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen grundsätzlich möglich ist und sich damit die Privilegierung der Windkraft in dieser Hinsicht durchsetzt. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange.
c) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.2 des gesamträumlichen Plankonzepts) weist ebenfalls keine Abwägungsmängel auf (vgl. Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 61 ff., und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 243 ff.).
Das Tabukriterium wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 55 f.) damit begründet, dass dem unmittelbar an Siedlungsbereiche angrenzenden Außenbereich planerisch eine Schutz- und Pufferfunktion zukomme. Diese Gebiete sollen als Freiräume ohne dominierende visuelle Beeinträchtigungen erhalten bleiben. Durch ihre Größe und die Drehbewegung sollen potenziell störende Windkraftanlagen erst in einem angemessenen Abstand errichtet werden dürfen.
Diese Akzentuierung der zwar nicht (notwendig) bedrängenden, aber jedenfalls störenden optischen Wirkung von Windkraftanlagen zur Begründung eines verhältnismäßig weiten Abstandspuffers um Innenbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot. Grundsätzlich ist nicht zu beanstanden, wenn der Planungsträger relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 15). Eine nähere Differenzierung, etwa im Hinblick auf bereits genehmigte Windkraftanlagen in diesen Pufferzonen, ist lediglich dann geboten, wenn der Planungsträger als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass mit der gewählten Methode der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 16: „vor diesem Hintergrund“; OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. April 2017 – 2 A 225/16 –, juris Rn. 28). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (siehe unten). Insofern trifft es nicht zu, dass der Siedlungsabstand die verbleibenden Suchräume zwangsläufig auf konfliktbelastete Flächen einschränkt.
Mit der Formulierung des Tabukriteriums hat sich der Plangeber keine Kompetenz angemaßt, die ihm nicht zusteht. Ein solcher Vorwurf kann insbesondere nicht mit Erfolg auf § 249 Abs. 3 BauGB a.F. gestützt werden. Die Vorschrift regelte nicht die Bestimmung weicher Tabuzonen im Rahmen eines Plankonzepts für eine Konzentrationsflächenplanung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
d) Das weiche Tabukriterium „Platzrunden um Flugplätze sowie erforderliche Mindestabstände“ (Ziff. 2.4.2.8 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan übernommen. Der dort formulierte Grundsatz der Raumordnung leidet nicht unter Abwägungsfehlern.
Als Mangel des Abwägungsvorgangs gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG ist insoweit – lediglich – gerügt worden, bei der Platzrunde handele es sich in Wahrheit um eine „harte“ Tabuzone (LEP-Rügen, S. 22 f.). Dem ist nicht zu folgen. Das Luftverkehrsgesetz sieht in der Umgebung von Flugplätzen und darüber hinaus unter bestimmten Voraussetzungen Baubeschränkungen vor; in diesen Fällen bedarf die Errichtung von Bauwerken und anderen Luftfahrthindernissen einer Zustimmung bzw. Genehmigung der zuständigen Luftfahrbehörde (vgl. §§ 12 ff. LuftVG). Daraus folgt kein generelles gesetzliches Verbot, im Bereich von Platzrunden Windkraftanlagen zu errichten und zu betreiben (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020, a.a.O., juris Rn. 66 f.). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 3. August 2012 (NfL I 92/13), die auf Empfehlungen der International Civil Aviation Organization (ICAO) beruhen. Diese Gemeinsamen Grundsätze sind als Richtlinien ohne rechtssatzmäßige Verbindlichkeit einzuordnen (OVG Schleswig, Beschluss vom 4. Mai 2017 – 4 MB 19/17 –, juris Rn. 22; OVG Münster, Beschluss vom 27. September 2017 – 8 B 595/17 –, juris Rn. 11). Darüber hinaus lassen sie – trotz der in ihnen formulierten allgemeinen Abstandsvorgaben – Raum für eine Einzelfallbetrachtung. Nach Nr. 6 der Gemeinsamen Grundsätze sollen unbeschadet der Anforderungen der Hindernisbegrenzung im Bereich der Platzrunde keine Hindernisse vorhanden sein, die die sichere Durchführung des Flugplatzverkehrs gefährden können. Von einer Gefährdung des Flugplatzverkehrs in der Platzrunde ist grundsätzlich dann auszugehen, wenn relevante Bauwerke oder sonstige Anlagen innerhalb der geplanten oder festgelegten Platzrunde errichtet werden sollen oder wenn in anderen Bereichen relevante Bauwerke oder sonstige Anlagen einen Mindestabstand von 400 m zum Gegenanflug von Platzrunden und/oder 850 m zu den anderen Teilen von Platzrunden (inkl. Kurventeilen) unterschreiten. Die Beurteilung im Einzelfall, ob und inwieweit Bauwerke oder sonstige Anlagen die Durchführung des Flugplatzverkehrs beeinträchtigen, soll auf der Grundlage einer Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation erfolgen.
Die Formulierung als weiches Tabukriterium ist auch sonst nicht zu beanstanden. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans war sich seines Wertungsspielraums bewusst, als er sich dafür entschied, die Platzrunden um Flugplätze einschließlich der erforderlichen Mindestabstände – als Grundsatz der Raumordnung für die nachfolgende Regionalplanung – im Interesse der sicheren Durchführung des Flugplatzverkehrs von einer Windenergienutzung ohne Einzelabwägung auszunehmen. Der Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein (Landesluftfahrtbehörde) hatte unter dem 20. Dezember 2018 Stellungnahmen zu Platzrunden abgegeben und mitgeteilt, dass er in entsprechenden Genehmigungsverfahren die nach § 14 LuftVG erforderliche Zustimmung nicht erteilen werde. Mit diesen Stellungnahmen hat sich die Landesplanungsbehörde auseinandergesetzt (Akte 06, Vorgang 01, S. 3976 ff., insbesondere Vermerk vom 12. März 2019 auf S. 4025 f.). Von einer „ungeprüften Übernahme“ kann keine Rede sein.
Erst aufgrund der Auseinandersetzung mit den Stellungnahmen der Landesluftfahrbehörde ist der Plangeber des Landesentwicklungsplans zu der Auffassung gelangt, dass – anders als ursprünglich vorgesehen – innerhalb der Platzrunden und den erforderlichen Sicherheitsabständen keine Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Der Plangeber hat damit seinen Wertungsspielraum nicht überschritten. Der luftverkehrsrechtliche Zustimmungsvorbehalt dient der Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und des Schutzes der Allgemeinheit. Mit der Entscheidung über die Zustimmung nimmt die Luftfahrtbehörde die ihr in § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG zugewiesene Aufgabe wahr, betriebsbedingte Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt abzuwehren (OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Februar 2023 − 12 LB 128/19 −, juris Rn. 66 ff.; VGH Mannheim, Urteil vom 4. April 2023 – 10 S 1560/22 –, juris Rn. 38; BVerwG, Beschluss vom 25. November 2014 − 4 B 37.14 −, juris Rn. 5; BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 – 4 B 39.14 –, juris Rn. 6; Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <203 f.>). Dass die Landesplanungsbehörde gewichtige, fachlich fundierte und über mögliche Einzelfälle hinausgehende inhaltliche Bedenken gegen den Standpunkt der Landesluftfahrtbehörde außer Acht gelassen hätte, ist nicht ersichtlich. Die Planungsbehörde ist keineswegs gehalten, der Fachbehörde grundsätzlich zu misstrauen und deren Stellungnahme im Detail nachzuprüfen. Sie ist auch nicht verpflichtet, sich „überlegenes Fachwissen“ anzueignen und damit die Fachbehörde zu „überbieten“. Der pauschale Hinweis auf bereits bestehende Windkraftanlagen in den Platzrunden geht ebenfalls fehl. Auch bei schon vorhandenen Gefahren ist grundsätzlich jeder weitere Genehmigungsantrag auf sein konkretes Gefahrenpotenzial hin zu überprüfen (OVG Schleswig, Urteil vom 19. Januar 2017, a.a.O., juris Rn. 85; BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1965 – IV C 30.65 −, juris Rn. 11; Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <204 f.>).
Bei dieser Sachlage war es angesichts der negativen Stellungnahmen der Landesluftfahrtbehörde abwägungsgerecht, die Platzrunden um Flugplätze einschließlich der erforderlichen Mindestabstände von einer Windenergienutzung pauschal auszuschließen, zumal schon im Hinblick auf den zusätzlichen Aufwand im Genehmigungsverfahren nicht damit zu rechnen war, dass sich die Windkraft dort in dem erwünschten Umfang durchsetzen würde. Ohne die luftfahrtbehördliche Zustimmung darf keine Vorhabenzulassung erfolgen (Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <201, 203, 208>). Die Genehmigungsbehörde kann die Versagung der Zustimmung selbst dann nicht „überwinden“, wenn sie sie für rechtswidrig hält, da § 12 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 14 Abs. 1, 2. Hs., § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVG − im Unterschied zu § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB − keine „Ersetzungsbefugnis“ vorsieht. Erst im Genehmigungsrechtsstreit wird die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft (OVG Schleswig, Urteil vom 19. Januar 2017, a.a.O., juris Rn. 54 f.; Kümper, Windenergieanlagen und Luftverkehr – Konfliktbewältigung im Zulassungsrecht, Teil 1, ZfBR 2024, S. 200 <201, 203, 208>).
Der Plangeber des Regionalplans hat den im Landesentwicklungsplan formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Das Kriterium der „erforderlichen Mindestabstände“ bedurfte auf der Ebene der Regionalplanung eine Konkretisierung, um die weichen Tabuzonen abzugrenzen. Das Plankonzept verweist insofern auf die in Nr. 6 der Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb beschriebenen Abstände. Das war sachgerecht, denn die Stellungnahmen der Landesluftfahrtbehörde, die Anlass für die Formulierung des Grundsatzes der Raumordnung im Landesentwicklungsplan gewesen waren, bezogen sich auf diese Abstände.
e) Das weiche Tabukriterium „80 m Abstand zu Hoch- und Höchstspannungsleitungen über 110 kV“ (Ziff. 2.4.2.11 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 263 f.).
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans ist der Empfehlung der Bundesnetzagentur (vgl. Plankonzept, S. 61 f.) gefolgt und hat die maßgebliche Standardisierungsnorm herangezogen. Im Ergebnis ist der Plangeber unter Vorsorgegesichtspunkten zur pauschalierenden Annahme eines Abstands von 80 m gekommen. Für eine weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung bestand keine Veranlassung.
f) Das weiche Tabukriterium „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Teil 2 der Ziff. 2.4.2.16 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 267 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) als Grundsatz der Raumordnung normierte weiche Tabukriterium ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Das weiche Tabukriterium knüpft an die mit der gesetzlichen Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG ausgelöste Vorwirkung des mit der geplanten Verordnung beabsichtigten besonderen Schutzes von Natur und Landschaft an. Gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG dürfen unbeschadet § 22 Abs. 3 BNatSchG Flächen oder Objekte, deren Unterschutzstellung nach den §§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG eingeleitet worden ist, von der Bekanntmachung der Auslegung nach § 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung, längstens für drei Jahre, nur verändert werden, soweit dies den Schutzzweck der beabsichtigten Schutzerklärung nicht gefährdet.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Voraussetzung für die Anwendung des weichen Tabukriteriums ist ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 66 f.), dass die Landesplanung bereits vor dem Beginn des Aufstellungsverfahrens im Rahmen der Abstimmung nach § 12 LaplaG keine Bedenken zur Ausweisung von Gebieten als Landschaftsschutzgebiet geäußert hat. Die Abstimmung mit der Landesplanung solle dazu dienen, dass durch geplante LSG-Verordnungen der Landesplanung keine weiträumigen Bereiche entzogen werden, mit der Folge, dass diese zum Beispiel für eine Auswahl als Vorrang- und Potenzialgebiet für die Windenergienutzung nicht mehr oder allenfalls eingeschränkt zur Verfügung stünden, und der weiteren Folge, dass insoweit die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG erforderliche landesplanerische Abwägung vorab gebunden, zumindest aber vorgeprägt werde (das Plankonzept verweist insoweit auf OVG Schleswig, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 84). Diese – im Wege einer weitergehenden regionalplanerischen Abwägung erfolgte – Konkretisierung des Grundsatzes der Raumordnung ist nicht zu beanstanden. Der im gesamträumlichen Plankonzept beschriebene gegenläufige Belang ist von hinreichendem Gewicht und rechtfertigt die Einschränkung des weichen Tabukriteriums.
g) Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ (Ziff. 2.4.2.31 des gesamträumlichen Plankonzepts) und dessen Konkretisierung bei der Flächenbestimmung lassen keinen Abwägungsmangel erkennen (vgl. Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 78 bis 82, und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 311 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan vorgegebene Kriterium (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) ist nicht zu beanstanden. Der mit der Festlegung einer Mindestfläche verfolgte Zweck, großräumige Streuungen einzelner oder weniger Windenergieanlagen im Landschaftsraum (sog. „Verspargelung“ der Landschaft) zu vermeiden, ist sachorientiert und nachvollziehbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2020 – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 245). Das Tabukriterium ist im Landesentwicklungsplan auch hinreichend bestimmt formuliert, selbst wenn dort kein Flächenmaß genannt wird. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen kann an der hinreichenden Bestimmtheit des im Landesentwicklungsplan festgelegten Grundsatzes kein Zweifel bestehen.
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium fehlerfrei umgesetzt.
Für die Ermittlung der konkreten Kleinstflächen sind unterschiedliche Methoden denkbar. Die Methodenwahl lag im planerischen Ermessen der Landesplanungsbehörde. Diese hat sich an bestimmten pauschalen Annahmen und Regeln orientiert (Plankonzept, S. 77). Bei Flächen mit einer Größe unter 15 Hektar sei regelmäßig davon auszugehen, dass – unter Berücksichtigung der Mindestabstände der Windkraftanlagen untereinander – drei Referenzanlagen nicht mehr errichtet werden könnten. Flächen, die kleiner als 15 Hektar seien, fänden nur im Einzelfall Berücksichtigung, wenn diese in einer Entfernung von bis zu 400 Metern zu einer Fläche mit einer Größe über 15 Hektar lägen. In diesen Fällen sei davon auszugehen, dass sie hinsichtlich ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild und ihres räumlichen Zusammenhangs untereinander eine einem Windpark entsprechende Wirkung hätten. Flächen unter 5 Hektar würden nicht berücksichtigt, da hier die Errichtung von einer Windkraftanlage in der Regel nicht mehr möglich sei. Sollten mehrere Flächen zwischen 5 und 15 Hektar in einem räumlichen Zusammenhang stehen und eine Größe von insgesamt 15 Hektar erreichen, erfolge eine weitere Betrachtung. Der räumliche Zusammenhang werde hier jedoch nur bei einer Distanz von deutlich unter 400 Metern anzunehmen sein. Grundsätzlich sei beim Zuschnitt der Flächen von der Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 Metern auszugehen. Daher müssten die Flächen an jeder Stelle Ausmaße von 100 mal 100 Metern aufweisen.
Diese Maßstäbe sind nicht sachwidrig und von der Befugnis des Plangebers zur Pauschalierung und Typisierung gedeckt.
4. Die Abwägungskriterien nach Ziff. 2.5.2.1 und 2.5.2.23 des gesamträumlichen Plankonzepts sind nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 316 ff.).
a) Das Kriterium „Abstand von 800 bis 1.000 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind sowie um planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen, im Anschluss an die als weiches Tabu eingestufte Abstandszone von insgesamt 800 m (s. Ziff. 2.4.2.2 sowie s. Ziff. 2.4.2.3)“ (Ziff. 2.5.2.1 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 317 ff.).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G).
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel nicht erkennbar. Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium darauf gestützt, dass die Freihaltung unbebauter Landschaft in Siedlungsnähe für Schleswig-Holstein als Land, das durch flache Landschaft mit weiten Sichtbeziehungen geprägt sei, von besonderer Bedeutung sei. Gerade auch im Umfeld von Siedlungsbereichen komme unbebauten Flächen eine wichtige Funktion zum Schutz der Landschaft zu, beispielsweise als Ausgleich zu der Siedlungsbebauung (Plankonzept, S. 78 f.). Die Begründung ist sachlich nachvollziehbar.
Das Kriterium beruht nicht in sachfremder Weise auf dem Ziel, die Akzeptanz der Windenergie in der Bevölkerung zu fördern (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 104). Die Verbesserung der Akzeptanz für neue Windkraftanlagen dient – wie jede Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien – den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG), des Schutzes der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 103). Die raumordnerische Abwägung ist allerdings dann fehlerbehaftet, wenn die Ausweisung eines Vorranggebietes ausschließlich wegen einer entgegenstehenden lokalen Willensbekundung unterbleibt, selbst wenn das die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung fördert (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. September 2021 – LVerfG 1/18 –, juris Rn. 90 ff.); denn abwägungserhebliche Belange können nur nachvollziehbare private oder öffentliche Interessen sein (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13 –, juris Rn. 68 ff.). Der Antragsgegner ist indes auch nicht so verfahren. Er hat der Differenzierung nach einer scheinbar unterschiedlichen Akzeptanz vielmehr eine Absage erteilt (vgl. zu sog. Bürgerwindparks: Plankonzept, S. 136). Stattdessen verfolgt das gesamträumliche Plankonzept insgesamt das Ziel, die weitgehende Akzeptanz in der Bevölkerung zu erhalten (Plankonzept, S. 14), und hebt in diesem Zusammenhang die für die Wohnbevölkerung besonders bedeutsamen Abstände zu Siedlungen und Einzelhäusern hervor (vgl. Plankonzept, S. 16, 134, 135). Das ist nicht zu beanstanden.
Die abstrakten Maßstäbe, mit denen der Antragsgegner den Grundsatz der Raumordnung im Regionalplan berücksichtigt hat, sind nicht zu beanstanden. Der Anhang zum gesamträumlichen Plankonzept listet für die Abwägungskriterien Bewertungsschlüssel auf. Dabei werden jeweils mehrere Abwägungskriterien thematisch zusammengefasst, indem sie bestimmten Ziel- bzw. Schutzgutsbereichen zugeordnet werden. Die Gruppe aus den Abwägungskriterien „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“, „Stadt- und Umlandbereiche in ländlichen Räumen sowie verdichtete Bereiche der Ordnungsräume um Hamburg, Lübeck und Kiel“, „Abstandsbereich 800m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ und „Umfassung von Siedlungsflächen“ trägt die Überschrift „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge/Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“. Die Einordnung des Kriteriums „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ in diese Gruppe ist nachvollziehbar. Die negative Wirkung von Windkraftanlagen im Anwendungsbereich des Abwägungskriteriums beschreibt die Tabelle schlagwortartig mit „Beeinträchtigung von Siedlungen“. Damit lässt sich das Kriterium – zur Kennzeichnung des mit dem Grundsatz der Raumordnung zum Ausdruck gebrachten Belangs (s.o.) – jedenfalls dem „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge“ zuordnen. Da mit der freien Sichtbeziehung zugleich ein „menschliches“ Interesse angesprochen wird, ist auch der „Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“ betroffen. Insofern kann keine Rede davon sein, der Antragsgegner habe das Kriterium fachlich widersprüchlich und nicht nachvollziehbar mit mehreren abweichenden und in sich unschlüssigen Schutzaspekten begründet.
Nicht überzeugen kann auch der Einwand, bei dem Abwägungskriterium handele es sich faktisch um ein weiches Tabukriterium; der Plangeber habe das Kriterium daher nicht der richtigen Stufe des Abwägungsprozesses zugeordnet. Der Bewertungsschlüssel enthält abstrakte Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos auf der Grundlage einer generalisierten Bewertungsmatrix (vgl. Plankonzept, S. 119). Ein „hohes Konfliktrisiko“ soll für das Kriterium „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ dann angenommen werden, wenn in diesem Abstandspuffer nicht bereits Windkraftanlagen vorhanden sind (vgl. Plankonzept, S. 144). Ohne ins Einzelne gehende Nachprüfung lässt sich nicht feststellen, dass die von dem Abwägungskriterium erfassten Flächen bei Bestehen eines solchen „hohen“ Konfliktrisikos dennoch im Einzelfall nach Abwägung mit anderen Belangen im Regionalplan als Vorranggebiet ausgewiesen worden sind; jedenfalls konnte der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung einen solchen Fall nicht benennen. Insofern mag dies den Eindruck erwecken, dass sich das Abwägungskriterium in den „Zonen“ mit „hohem“ Konfliktrisiko in derselben Weise ausgewirkt hat wie ein Tabukriterium. Allerdings dürften sich – anders als bei einem Tabukriterium – Zonen mit „vorhandenen“ und Zonen mit „nicht vorhandenen“ Windkraftanlagen innerhalb des hier betroffenen Abstandsbereichs nicht in jedem Fall ohne weitere Abwägung voneinander abgrenzen lassen. Abgesehen davon ist die Einstufung als Abwägungskriterium schon aus grundsätzlichen Erwägungen heraus nicht zu beanstanden. Maßgeblich für die Unterscheidung zwischen Tabu- und Abwägungskriterien ist nicht das Abwägungsergebnis, sondern die Art und Weise, wie das Kriterium in den Abwägungsvorgang einfließt. Demnach ist hier entscheidend, dass der Plangeber das Kriterium als einen von mehreren Gesichtspunkten in die Einzelfallabwägung eingestellt hat. Eine solche „ortsbezogene“ Anwendung schließt die Einordnung als weiches Tabukriterium aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 10).
b) Das Kriterium „Charakteristische Landschaftsräume“ (Ziff. 2.5.2.23 des gesamträumlichen Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 323 ff.).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Ungeachtet dessen liegen Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht vor. Insbesondere fehlt es dem Abwägungskriterium nicht an einer „tragfähigen juristischen Grundlage“. Mit „Charakteristischen Landschaftsräumen“ sind ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 97 f.) Gebiete gemeint, die in ihrer Gesamtheit eine erhaltenswerte Charakteristik aufweisen, ohne dass sie bisher flächendeckend einem gesetzlich definierten Schutzstatus unterliegen. Es gibt keinen sachlichen Grund für die Annahme, dass der Schutz dieser Gebiete von vornherein nicht hätte berücksichtigt werden dürfen. In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind sämtliche öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplan) erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet und für den Planer erkennbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – 4 CN 2.98 –, juris Rn. 12; BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9). Nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG gehört zu den – als „Belangekatalog“ beachtsamen (vgl. Runkel, in: Spannkowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung, dass Kulturlandschaften erhalten und entwickelt werden. Hierauf nimmt der Antragsgegner im gesamträumlichen Plankonzept Bezug.
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen besteht an der hinreichenden Bestimmtheit des Abwägungskriteriums kein Zweifel, auch wenn es – als Grundsatz der Raumordnung - der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum belässt.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Die Ermittlung der von dem abstrakt formulierten Abwägungskriterium betroffenen Flächen erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Der Abgrenzung dient das Gutachten „Erarbeitung einer fachlichen Grundlage zur Abgrenzung von charakteristischen Landschaftsräumen als Ausschlussflächen für die Windenergienutzung“ der UmweltPlan vom 25. Februar 2016, auf welches das gesamträumliche Plankonzept (S. 97) Bezug nimmt. Das Gutachten (S. 37 f.) definiert näher, was mit einer „erhaltenswerten Charakteristik“ gemeint ist. „Charakteristisch“ werde in diesem Sinne durch eine Kombination von naturbedingter, unverwechselbarer landschaftlicher Eigenart (naturlandschaftliche Prägung, Naturnähe, Möglichkeiten des Naturerlebnisses) und der kulturbedingten, unverwechselbaren landschaftlichen Eigenart (Erkennbarkeit historischer Nutzungen, besondere zeitgeschichtliche Bedeutung) bestimmt. Danach (Gutachten, S. 38) werden „mit den charakteristischen Landschaftsräumen Teile der Kulturlandschaft ausgewiesen, die sich durch ihre unverwechselbare Eigenart in besonderer Weise von der umgebenden Landschaft abheben, weil in ihnen bestimmte naturraumtypische naturbedingte und/oder kulturbedingte Merkmale der Landschaft in einer besonderen Ausprägung, Vielfalt oder Dominanz vorkommen.“ Diese Methode lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
Die abstrakten Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos weisen ebenfalls keine erkennbaren Mängel auf. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 159) stellt insofern den Begriff des „Kernbereichs“ in den Mittelpunkt. Dies folgt der Darstellung im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III. Dort (S. 84) findet sich eine Differenzierung zwischen Kernbereichen („sehr hoch bewertete CL mit einer Mindestausdehnung von 1.000 m. Von Kernbereichen vollständig umschlossene Flächen werden in diese einbezogen.“) und Schutzbereichen („umgeben die Kernbereiche und schützen vor visuellen Beeinträchtigungen. Die Reichweite ist in Abhängigkeit vom Relief.“).
Der Antragsgegner war auf Ebene der Regionalplanung nicht dazu verpflichtet, zur Identifizierung charakteristischer Landschaftsräume eine Inaugenscheinnahme vor Ort vorzunehmen. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Größe des betrachteten Raumes einen modellhaften Ansatz über die Auswertung digitaler Datenebenen wählen und hierbei nur auf landesweit einheitlich vorliegende Daten zurückgreifen (siehe das zitierte Gutachten, S. 61). Die Datenquellen werden im Gutachten (S. 39 f.) benannt.
5. Nicht überzeugen kann die Rüge der Antragstellerin, der Antragsgegner bediene sich veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen bei den Moorkulissen und den Biotoptypenkartierungen (Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 330 ff.).
Der Plangeber hat weder im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzeptes noch bei der Einzelabwägung Moore als eigenständiges Kriterium berücksichtigt.
Ferner ist nicht ersichtlich, dass die Datensätze zu den Biotopen veraltet gewesen wären. Die erste landesweite Biotopkartierung fand von 1979 bis 1991 statt. Von 2014 bis 2020 erfolgte die zweite landesweite Biotopkartierung. Der Antragsgegner stützt sich darauf, bei der Ermittlung der Potenzialflächenkulisse seien jeweils die aktuellsten von den Fachbehörden zur Verfügung gestellten Datensätze zu Grunde gelegt worden. Das ist nicht zu beanstanden.
6. Die Landesverordnung leidet nicht deshalb unter einem Abwägungsfehler, weil der Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung die sog. 3H-5H-Regelung enthält (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 333 ff.). Gemäß Kapitel 3.5.2 Abs. 6 Z LEP müssen Windkraftanlagen mindestens die fünffache Gesamthöhe (5H) als Abstand zu Gebäuden mit Wohnnutzung, die in Siedlungsbereichen mit Wohn- oder Erholungsfunktion zulässigerweise errichtet sind oder errichtet werden können, einhalten. Im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB ist ein Abstand von mindestens der dreifachen Gesamthöhe (3H) der Windkraftanlage zu Wohnnutzungen einzuhalten.
Wäre die 3H-5H-Regelung fehlerbehaftet, so würde dies nicht auf die dem Regionalplan zu Grunde liegende Abwägung durchschlagen. Insbesondere stützt sich das weiche Tabukriterium unter Ziff. 2.4.2.2 des gesamträumlichen Plankonzepts nicht auf dieses Ziel der Raumordnung, sondern auf eine davon unabhängige Abwägung. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Plangeber möglicherweise größere Abstandspuffer vorgesehen hätte, wenn er von einer Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ausgegangen wäre. Die 3H-5H-Regelung ist auch nicht in diejenige Abwägung eingeflossen, die der Bemessung der Referenzanlage zu Grunde liegt. Trotz ihrer textlichen Erwähnung (gesamträumliches Plankonzept, S. 40) baut der dortige Begründungszusammenhang nicht auf dieser Regelung auf.
Eine etwaige Fehlerhaftigkeit der 3H-5H-Regelung hätte auch keinen Verstoß gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG bzw. § 9 Satz 1 LaplaG zur Folge. Danach sind die Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet, d.h. aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickeln. Wäre die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (Windenergie an Land) vom 6. Oktober 2020 in vollem Umfang unwirksam, so hätte dieses Entwicklungsgebot nicht umgesetzt werden können. Eine derartige Konstellation ist indes auszuschließen. Eine – unterstellte – Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ließe die Wirksamkeit der Teilfortschreibung im Übrigen unberührt. Die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans hat die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge, wenn die verbleibenden Festsetzungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (Senat, Urteil vom 22. März 2023, a.a.O., juris Rn. 45). Das wäre hier der Fall. Die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans ist insofern teilbar; die 3H-5H-Regelung hat eigenständigen Charakter und steht nicht in einem notwendigen Zusammenhang mit den übrigen Bestimmungen, die auch ohne diese Regelung bestehen bleiben können. Der Plangeber, der gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LaplaG in der für die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans maßgeblichen Fassung von einem umfassenden Änderungsbedarf betreffend das Kapitel „Windenergie an Land“ im Landesentwicklungsplan ausgegangen ist, nachdem sich die aus dem Landesentwicklungsplan entwickelten Teilfortschreibungen der Regionalpläne als unwirksam herausgestellt hatten, hätte die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans auch ohne die 3H-5H-Regelung beschlossen.
7. Der Antragsgegner hat die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt (vgl. zum Folgenden: Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O., juris Rn. 98 ff., und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 336 ff.).
Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potenzial vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 –, juris Rn. 9). Das ist hier geschehen.
Gemäß dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 30 f., 79, 120, 121, 132) war bei der Abwägung im Einzelfall zu berücksichtigen, dass bereits der Windenergienutzung zugeführte Flächen möglichst wieder als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Im Ergebnis lagen danach im Planungsraum III noch rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans, S. 9). Für ein Repowering von Altanlagen, d. h. von raumbedeutsamen Windkraftanlagen, die außerhalb der Vorranggebiete errichtet sind, sieht der Regionalplan in Ziff. 5.7.2 Vorranggebiete Repowering vor. Die Fläche dieser Vorranggebiete Repowering beträgt 936 Hektar (Plankonzept, S. 140). Die Gebiete dürfen ausschließlich für ein Repowering der Altanlagen genutzt werden.
Ferner dürfen die Vorranggebiete Repowering nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut werden (Eins für Zwei). Das ist in formeller Hinsicht von § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gedeckt. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums u. a. nur ab Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die 2017 in das Gesetz eingefügte Vorschrift bestätigt (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 41: „deklaratorisch“) die Zulässigkeit von bedingten Planfestsetzungen. Das umfasst auch die Klausel, neue und leistungsfähigere Windenkraftanlagen erst dann zuzulassen, wenn der Betrieb alter Anlagen eingestellt wird (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 21).
Der Plangeber hat die Wahl eines anderen Plankonzeptes erwogen, welches keine Ausschlusswirkung außerhalb der Vorranggebiete vorsieht (Plankonzept S. 35 f., 136 f.). Ein so ausgestalteter Raumordnungsplan hätte nicht dazu geführt, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, und es hätten keine Vorranggebiete für Repowering ausgewiesen werden müssen. Der Plangeber hat ein solches Konzept jedoch verworfen, weil damit der sogenannte „Wildwuchs“ (volle Ausnutzung der Privilegierung ohne räumliche Konzentration) nicht hätte verhindert werden können. Eine Fehlgewichtung der entgegenstehenden Belange liegt darin nicht. Das vom Antragsgegner verfolgte Repoweringkonzept gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit zum Repowering an geeigneter Stelle eröffnet wird, auch wenn ihre Altanlagen nicht in einem Vorranggebiet Windenergie liegen. Gleichzeitig führt das Konzept zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes. Damit ist ein angemessener Interessenausgleich sichergestellt.
Ebenso hat der Plangeber das Interesse von Bürgerwindparks an der Beibehaltung des bisherigen Standorts fehlerfrei abgewogen. Das Interesse an einem gleichmäßigen Schutz der Bevölkerung vor Umwelteinwirkungen und das Ziel, eine Ungleichbehandlung der Altanlagenbetreiber zu vermeiden, sind hinreichende gewichtige Belange, die sich bei der Abwägung gegenüber dem Interesse von Bürgerwindparks an einer Bevorzugung durchsetzen durften.
Ein Abwägungsmangel resultiert auch nicht daraus, dass Betreiber von Anlagen in bisherigen Konzentrationszonen Entschädigungsansprüche geltend machen könnten, wenn die Standorte jetzt nicht mehr in Vorranggebieten liegen. Solche Ansprüche sind dem Einwand ausgesetzt, dass die bisherigen Konzentrationszonen nicht wirksam ausgewiesen waren. Der Antragsgegner hat im Übrigen nachvollziehbar darauf abgestellt, dass eine Ausrichtung des Plankonzepts an der Vermeidung von Entschädigungsleistungen der angestrebten Kanalisierung der Windenergienutzung sowie der Korrektur der Folgen des ungesteuerten Ausbaus in der Vergangenheit im Wege gestanden hätte.
Der Plangeber hat ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass das Repowering nicht mit dem Instrument der Höhenbeschränkung verhindert wird. Gemäß dem in Kap. 5.7.2 Z (6) des Regionalplans formulierten Ziel der Raumordnung unterliegt eine kleinräumige Steuerung der Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering durch die gemeindliche Bauleitplanung einer Beachtens- bzw. Anpassungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB in dem Sinne, dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung zu Zwecken des Repowering und damit der Steigerung der Effektivität erhalten bleibt. Die Gemeinden müssen bei einer solchen Planung sicherstellen, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering gegenüber entgegenstehenden Nutzungen durchsetzt und eine Steigerung der Leistungsfähigkeit erreicht wird.
Mit dem Repowering-Konzept greift der Plangeber nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Konzept ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Es ist geeignet und erforderlich, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Ein Konzept ohne die Wirkung, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, wäre durch die Ausweisung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung möglich gewesen, hätte aber die beabsichtigte Konzentrationswirkung nicht erreicht. Das gewählte Konzept ist auch angemessen. Der erforderlichen Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird im Raumordnungsrecht durch § 7 Abs. 2 ROG Rechnung getragen. Das Abwägungsgebot erlaubt einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. zum Abwägungsgebot in der Bauleitplanung: BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –⁠, juris Rn. 74). Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann insofern zu keinem anderen Ergebnis führen als die Prüfung von Abwägungsmängeln. Solche liegen hier jedoch – wie gezeigt – nicht vor.
8. Die angegriffene Rechtsverordnung genügt den rechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes (vgl. zum Folgenden: Senat, Urteile vom 7. Juni 2023, a.a.O.⁠, juris Rn. 105 ff., und vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 345 ff.).
Bei der Flächenausweisung für Windenergie an Land ist der Klimaschutz ein bedeutsamer Abwägungsbelang. Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch das Landesplanungsgesetz regeln als Grundsätze der Raumordnung, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG a.F., § 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG). Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG a.F.). Der Windenergie an Land kommt u. a. unter klimapolitischen Gesichtspunkten eine besondere Bedeutung zu (Kapitel 3.5.2 Abs. 1 G LEP a.F.).
Die Landesplanungsbehörde hat sich bei der Abwägung dieser Grundsätze fehlerfrei an § 3 Abs. 3 EWKG a. F. (jetzt: § 3 Abs. 5 EWKG) orientiert. Danach soll die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden.
a) § 3 Abs. 3 EWKG a. F. ist mit der Verpflichtung des Staates zum Klimaschutz gemäß Art. 20a GG vereinbar.
Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 198). Die Temperaturschwelle ist durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Diese Festlegung war unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzgebots gemäß Art. 20a GG zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 211 f.).
Aus der Verpflichtung zur Begrenzung des Temperaturanstiegs folgt die Notwendigkeit, den Ausstoß von CO2 durch den Verbrauch fossiler Energieträger immer stärker bis zu dem Punkt zu reduzieren, zu dem die Nutzung von Energie keinen Beitrag mehr zur globalen Erderwärmung leistet. Das erfordert die Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger, die zur Sicherung einer ausreichenden Stromversorgung durch eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien aufgefangen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 107).
Vor diesem Hintergrund hatte der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative zum maßgeblichen Zeitpunkt durch § 3 Abs. 3 EWKG a. F. festgelegt, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden sollte. Mit einem Verhältnis der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zum Bruttostromverbrauch in Schleswig-Holstein von bis zu 250 % (vgl. Energiewende- und Klimaschutzbericht 2020, LT-Drs. 19/2291, S. 14) ging dieses Ziel zum maßgeblichen Zeitpunkt über die damalige bundesweite Vorgabe in § 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG deutlich hinaus (Steigerung auf 65 % bis zum Jahr 2030). Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG war damit nicht überschritten.
b) Die Landesplanungsbehörde hat den in § 3 Abs. 3 EWKG a. F. formulierten öffentlichen Belang entsprechend seinem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Entwurf des Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein wurde u. a. damit begründet, dass die Landesregierung bis 2025 eine installierte Leistung von Windenergie an Land von 10 Gigawatt anstrebt (LT-Drs. 18/4388, S. 27; vgl. auch Begründung B zu 1 zu Kapitel 3.5.2 LEP a.F.). Allerdings würden dabei verschiedene Faktoren die Erreichung dieses Zielszenarios bestimmen, die derzeit nur schwer zu prognostizieren und teilweise von der Landesregierung nicht beeinflussbar seien. Dazu gehörten u. a. die Weiterentwicklung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, die spätere tatsächliche Ausnutzung der neu ausgewiesenen Vorranggebiete durch Windkraftbetreiber, das Repowering bzw. der Umzug von Bestandsanlagen mit Leistungssteigerung, die technische Optimierung der Anlagen sowie die dann bestehenden Vergütungsbedingungen. Durchschnittlich werde bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt.
Hiervon ausgehend wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 25 ff.) anhand einer Zubau-Prognose und einer Prognose aufgrund der Vorrangflächen dargelegt, dass das Ziel von 10 Gigawatt Leistung bis 2025 mit den insgesamt in den drei Planungsräumen ausgewiesenen Vorrangflächen erreichbar ist. Diese Prognosen weisen keine erkennbaren Mängel auf.
Der Vorwurf der Antragstellerin, eine Leistung von 10 Gigawatt werde nicht ausreichen, denn dabei werde nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge unterschieden, ist nicht belegt. Der Hinweis auf den – auch dem Plangeber bekannten – Umstand, dass die Windhöffigkeit für Küste und Binnenland unterschiedlich zu beurteilen ist, hilft nicht weiter, zumal – wie auch die Antragstellerin einräumt – die Regionalpläne die windhöffigen Bereiche des Landes überproportional berücksichtigen (S. 43 des Plankonzepts).
Durch die einheitliche Anwendung der Tabu- und Abwägungskriterien auf sämtliche Planungsräume hat der Antragsgegner sichergestellt, dass der Planungsraum III auch für sich betrachtet in einem angemessenen Maß zur Zielerreichung beiträgt.
c) Die Planung leidet nicht deshalb unter einem Mangel, weil sie unter dem Aspekt des Klimaschutzes keine konkreten Berechnungen des räumlichen Bedarfs für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen ab dem Jahr 2025 anstellt. Die Raumordnungspläne legen die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig 15 Jahren fest (§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG). Sie sind bei Bedarf der Entwicklung anzupassen und zu ändern (§ 5 Abs. 1 Satz 5, § 6 LaplaG). Die Frage, in welchem Umfang zukünftig weitere Ausbaumöglichkeiten für die Windenergie an Land aus Gründen des Klimaschutzes geschaffen werden müssen, lässt sich über einen Zeitraum von 15 Jahren nur eingeschränkt beurteilen (s. o.). Hierfür kommt es u. a. darauf an, inwieweit die neu ausgewiesenen Vorranggebiete tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen in Anspruch genommen werden und wie sich die technologische Entwicklung auf die die aus Windkraft erzeugte Leistung auswirkt. Maßgeblich ist auch die Energieerzeugung aus anderen regenerative Quellen. Schließlich ist die Entwicklung des Energieverbrauchs bzw. der Energieeinsparung zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass sich die Landesplanungsbehörde für die Prüfung weiterer Ausbauschritte ab 2025 eine Revision der Teilaufstellung der Regionalpläne vorbehalten hat (vgl. Plankonzept, S. 26). Auch der Landesgesetzgeber hat keine belastbare Grundlage dafür gesehen, längerfristige Ziele auf Landesebene zu formulieren (LT-Drs. 18/4388, S. 28).
9. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum III substantiell Raum geschaffen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 357 ff.).
Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008, a.a.O., juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023, a.a.O., juris Rn. 24).
Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums III genügt dem Substanzgebot. 14.223 Hektar oder 1,75 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen, die Vorranggebiete Repowering nicht mitgerechnet. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von zwei Prozent orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der Onshore-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023, a.a.O., juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,9 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129).
Der Planungsraum III ist dadurch gekennzeichnet, dass er den Verdichtungsraum um Hamburg umfasst. Ferner sind die Hansestadt Lübeck und ihre Randbereiche Ordnungs- und Verdichtungsraum mit vielfältiger Siedlungs-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Landschaftsstruktur. Dieser Bereich ist gekennzeichnet durch eine höhere Einwohner- und Arbeitsplatzdichte, einen höheren Siedlungsflächenanteil und ein dichteres Verkehrsnetz im Vergleich zu den ländlichen Räumen Ostholsteins. Demgegenüber werden weite Bereiche im nördlichen Teil des Planungsraums einschließlich des westlichen Teils von Fehmarn als strukturschwache ländliche Räume eingestuft (Umweltbericht S. 27 f.). Der herausragende Vogelreichtum, besonders der östlichen Bereiche des Planungsraumes, begründet sich aus den besonderen naturräumlichen Gegebenheiten und der exponierten Lage innerhalb der westlichen Ostsee als Teil einer ehemaligen Landbrücke zwischen Skandinavien und Mitteleuropa. Insgesamt haben alle Küstenlinien eine große Bedeutung als Leitlinien und sind wichtige Zugkorridore zwischen Ostsee und Wattenmeer. Aufgrund des Zusammentreffens dieser Vielzahl von Zugwegen und Leitlinien wird der Planungsraum III wie kein anderer in Schleswig-Holstein durchflogen (Umweltbericht S. 47 f.). Der östliche Teil des Planungsraums ist ferner geprägt durch einen Anteil am Dichtezentrum für Seeadlervorkommen sowie durch eine stärkere Konzentration der Horststandorte von Seeadler, Schwarzstorch, Weißstorch und Rotmilan (Umweltbericht S. 51 ff.). Der Kreis Dithmarschen liegt vollständig in der (höchsten) Windzone IV (Plankonzept, S. 43); allerdings gibt es im Osten des Kreises große Flächen, die im maßgeblichen Zeitpunkt zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete vorgesehen waren (Anlage AG 1 sowie Umweltbericht, S. 81).
Durch die weite Ausdehnung des Planungsraums von Dithmarschen bis Fehmarn ergeben sich insgesamt sehr unterschiedliche Abwägungsbedingungen in den Teilräumen. Ein Schwerpunkt der Flächenausweisung liegt in den Marschbereichen der Westküste westlich der A 23 sowie westlich der A 7 zwischen Neumünster und Bad Bramstedt. Im östlichen Teil des Planungsraumes III (östlich der A 7) sind weniger Flächenausweisungen zu verzeichnen. Das liegt neben der dichten Besiedlung des Hamburger Umlandes auch an der gegenüber dem Westteil größeren Zahl an schützenswerten Landschaftsbestandteilen (FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, Naturparke) und Brutplätzen geschützter, windkraftsensibler Großvögel. Hinzu kommt, dass es vor allem in den Kreisen Segeberg und Herzogtum Lauenburg zahlreiche Flächen gibt, die Bestandteil des Lebensraumverbund- und Grünbrückenkonzeptes für das Rotwild sind und daher nach Auffassung des Antragsgegners von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen (Plankonzept, S. 128).
Das ausdifferenzierte Konzept des Antragsgegners lässt erwarten, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
10. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024, a.a.O., juris Rn. 364).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 und 17 LuftVG
§§ 30 und 34 BauGB
§§ 12 ff. LuftVG
§§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG
§ 3 LaplaG
§ 14 Luftverkehrsgesetz
§ 18a LuftVG
§ 67 LJG
§ 9 ROG
§ 5 LaplaG
§ 13 ROG
§ 22 GO
§ 7 LaplaG
§ 5a LaplaG
§ 22 BNatSchG
§ 1 GasHDrLtgV
§ 14 LuftVG
§ 26 BNatSchG
§ 12 LaplaG
§ 35 BauGB
§ 6 LaplaG
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaplaG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 249 Abs. 3 BauGB
§ 49 Abs. 2 Satz 1 EnWG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 22 Abs. 1 GO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 6 bis 8 LaplaG
§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008
§ 28 Abs. 3 ROG 2008
§ 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 5 bis 7 LaplaG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG
§ 27 Abs. 3 ROG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 1 LaplaG
§ 5a Abs. 2 Satz 3 LaplaG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaplaG
§ 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG
§ 8 Abs. 1 LaplaG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG
§ 12a Abs. 3 LNatSchG
§ 12a Abs. 2 LNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 GasHDrLtgV
§ 1 Abs. 2 GasHDrLtgV
§ 2 Abs. 1 GasHDrLtgV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 GasHDrLtgV
§ 3 Abs. 3 Satz 1 GasHDrLtgV
§ 249 Abs. 10 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 22 Abs. 3 BNatSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 9 Satz 1 LaplaG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LaplaG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 3 Abs. 3 EWKG
§ 3 Abs. 5 EWKG
§ 1 Satz 3 KSG
§ 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung
§ 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 20a GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 6/13
1 LB 18/15
1 LB 2/15
6 A 164/15
5 KN 46/21
14 S 1686/23
4 C 2108/15
4 CN 2.22
6 CN 4.00
5 KN 53/21
12 KN 51/20
4 NB 10.95
4 CN 6.21
5 KN 42/21
1 BvL 3/14
8 C 18.16
2 C 68.11
5 C 39.90
10 A 20.19
4 BN 10.20
8 C 11412/06
5 S 1107/18
4 BN 4.18
4 BN 30.19
12 KN 216/13
4 C 15.01
2 A 4.19
1 N 548/19
12 KN 75/18
8 C 11527/17
3 S 526/20
2 D 100/17
7 A 1553/22
4 A 209/14
4 B 56.13
4 BN 37.15
4 K 27/10
2 L 47/16
12 KN 11/19
8 A 894/17
8 B 642/22
5 S 305/19
4 A 234/14
2 D 46/12
4 CN 2.07
2 A 225/16
8 B 595/17
12 LB 128/19
10 S 1560/22
4 B 37.14
4 B 39.14
IV C 30.65
1 MR 4/17
10 A 17.17
1 BvR 1187/17
4 BN 25.09
4 CN 2.98
4 BN 65.09
1 BvR 1301/84
1 BvR 2656/18