Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-26, Aktenzeichen 4 K 3113/22
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2023:0726.4K3113.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zur Abgrenzung von CBD-haltigen Lebensmitteln von Aromen(Rn.37) , Kosmetika(Rn.40) und Arzneimitteln(Rn.45) .
2. Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, gelten nach den Ausführungen im Novel Food-Katalog als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein entsprechender Verbrauch nachgewiesen wurde.(Rn.58)
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine lebensmittelrechtliche Verfügung, mit welcher ihr untersagt wird, Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol (CBD) enthalten, in den Verkehr zu bringen.
Die Klägerin stellt unterschiedliche Erzeugnisse mit dem Inhaltsstoff Cannabidiol her und vertreibt diese gegenüber gewerblichen Kunden.
Bereits mit einer bestandskräftig gewordenen Verfügung vom 12.04.2021 untersagte das Landratsamt Karlsruhe der Klägerin, bestimmte CBD-haltige Produkte in Verkehr zu bringen.
Infolge einer Betriebskontrolle am 14.07.2021 ließ die Klägerin am 23.07.2021 dem Landratsamt Karlsruhe Lieferscheine aus der Zeit von Januar bis Juli 2021 über von ihr hergestellte CBD-Produkte zukommen. Diese bezogen sich auf folgende Produkte:
Softgums „Happy“,
SPARROW RELAX Mundspray 5%,
Canobo PURE - Kosmetisches Mundöl 10% in 10 ml Flaschen CBD Gehalt: 10%,
Full Spectrum Öl mit 12% CBD Aroma, nicht zu Einnahme, in 10ml Flasche,
CBD Effect Sleep Spray kosmetisches Produkt mit CBD, Baldrian und Melatonin in 10 ml Glasflasche mit Sprühaufsatz,
CBD Extract INCI: Cannabis Sativa Leaf Extract,
CBD Öl 5%, Full Spectrum, grün Aroma, nicht zur Einnahme CBD Gehalt 5%,
CBD Öl 10%, Full Spectrum, grün Aroma nicht zur Einnahme CBD Gehalt 10%,
CBD Effect by Dr. König Good Night Mundspray kosmetisches Produkt in 10 ml Flaschen,
CBD Effect by Dr. König, Mundspray kosmetisches Produkt in 10 ml Flaschen,
Softgums „Immun“,
Softgums „Sleep“,
Natura Vitalis Night Spray Wildkirsche Kosmetisches Mundspray in 10 ml Flaschen … INCIs: … CANNABIDIOL derived from extract,
Aroma Öl mit 12% CBD Aroma, nicht zur Einnahme, in 30 ml Flasche,
Aroma Öl mit 18% CBD Aroma, nicht zur Einnahme, in 10 ml Flasche,
Aroma Öl mit 18% CBD Aroma, nicht zur Einnahme, in 30 ml Flasche und
CBD Chewing Gum, Kosmetikum CBD Kaugummis mit 5 mg CBD/ Gum.
Mit Schreiben vom 29.11.2021 hörte das Landratsamt die Klägerin zu einer beabsichtigten Untersagung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln, die CBD enthalten, an.
Mit Verfügung vom 08.02.2022 untersagte das Landratsamt der Klägerin das Inverkehrbringen von Lebensmitteln „im Sinne der Novel-Food-Verordnung, die Cannabidiol (z.B. „CBD-Isolate“ oder mit „CBD angereicherte Hanfextrakte“)“ enthalten. Die Untersagung umfasse sowohl die Abgabe an Lebensmittelhändler als auch an den Endverbraucher (Ziffer 1). Für den Fall, dass die Klägerin dem Anordnungspunkt 1 nicht innerhalb von vier Wochen nach Bestandskraft dieser Verfügung nachkomme, werde die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 5.000 € angedroht (Ziffer 2). Zur Begründung führte das Landratsamt im Wesentlichen aus: Die aus den übermittelten Lieferscheinen ersichtlichen Produkte ließen auf eine überwiegende Zweckbestimmung als Lebensmittel gemäß Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts u.a. (sog. Lebensmittelbasisverordnung; im Folgenden: VO 178/2002) schließen und seien aufgrund ihres Cannabidiol-Gehalts als nicht zugelassene neuartige Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) 2015/2283 über neuartige Lebensmittel u.a. (sog. Novel Food-Verordnung; im Folgenden: VO 2015/2283) anzusehen und aufgrund fehlender Zulassung nach Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 nicht verkehrsfähig. Bei den Produkten handele es sich weder um Kosmetika noch um Aromaprodukte, die von der Novel Food-Verordnung ausgenommen seien, da sie nach ihrer Aufmachung und Zweckbestimmung der oralen Aufnahme dienten, um einen ernährungsspezifischen Effekt zu erzielen. Selbst wenn es sich um Aromaextrakte handelte, wären diese nach der Verordnung (EG) Nr. 1334/2008 über Aromen und bestimmte Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften zur Verwendung in und auf Lebensmitteln u.a. (sog. EG-Aromenverordnung; im Folgenden: VO 1334/2008) nicht verkehrsfähig. Nach dem Novel Food-Katalog der Europäischen Kommission gölten Cannabis sativa L.-Extrakte sowie daraus gewonnene Cannabinoid-haltige Produkte als neuartige Lebensmittel, da deren Verzehr vor 1997 nicht nachgewiesen worden sei. Die Klägerin habe keine Zulassung gemäß der Novel Food-Verordnung nachgewiesen. Somit seien Lebensmittel mit CBD-Gehalt nicht verkehrsfähig. Die Verfügung sei verhältnismäßig, da nur durch eine Untersagung des Vertriebs der Zweck des Gesundheitsschutzes und eine Durchsetzung von Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283, der das Verbot des Inverkehrbringens von neuartigen Lebensmitteln ohne vorherige Zulassung statuiere, erreicht werden könnten. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Das Interesse des Verbrauchers, nur sichere Lebensmittel zu erhalten, wiege schwerer als das Interesse der Klägerin, ihre Produkte weiterhin in den Verkehr zu bringen. In der Vergangenheit habe sich gezeigt, dass Hinweise der Lebensmittelüberwachung nicht beachtet worden seien.
Gegen die Verfügung vom 08.02.2022 erhob die Klägerin am 08.03.2022 Widerspruch. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend: Sie sei nur im „B2B“ („Business to Business“)-Bereich gegenüber gewerblichen Kunden tätig und vertreibe ihre Produkte nicht an Endverbraucher. Sie sei reine Rohstofflieferantin. Mit einer späteren Bewerbung der Produkte habe sie nichts zu tun. Jedes Mal, wenn sie davon Kenntnis erhalten habe, dass Kunden gelieferte Produkte zweckwidrig verwendet hätten, habe sie unverzüglich ihre Belieferung eingestellt, weshalb die Verfügung unverhältnismäßig sei. Sie habe sich in der Vergangenheit gegenüber dem Landratsamt immer kooperativ gezeigt. Ihre Produkte seien verkehrsfähig, da diese Hanfaromaextrakte zur Aromatisierung von Lebensmitteln bzw. Ingredienzien für kosmetische Mittel darstellten, auf die die Novel Food-Verordnung nicht anwendbar sei. Die Mundsprays seien ausdrücklich als kosmetische Mittel deklariert worden. Beim Bio-Hanfsamenöl und den Softgums „Happy“ handele es sich um Lebensmittelaromen. Die Hanfblattextrakte seien auch als Aromaextrakte zur geschmacklichen Verfeinerung von Lebensmitteln geliefert worden. Darüber hinaus sei die Ziffer 1 der Verfügung vom 08.02.2022 zu unbestimmt. Es sei unklar, was unter „Lebensmittel im Sinne der Novel-Food-VO“ zu verstehen sei. Dem Begründungsteil könne entnommen werden, dass das Landratsamt generell auch „Hanfaromaprodukte“ als Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung ansehe, obwohl es sich bei Lebensmittelaromen gerade nicht um Lebensmittel handele. Darüber hinaus sei darauf hinzuweisen, dass Hanfsamenextrakte, wie Hanfsamenöle, die nicht als neuartige Lebensmittel angesehen würden, ebenfalls CBD enthielten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15.08.2022 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wiederholte es im Wesentlichen die Begründung der Verfügung vom 08.02.2022. Ergänzend führte es aus: Die in Rede stehenden Produkte der Klägerin seien als neuartige Lebensmittel einzustufen, weil sie sich für den Verbraucher wie typische CBD-Lebensmittel darstellten. Von der Klägerin dürfte bezweckt sein, die Produkte an Firmen zu verkaufen, damit diese die Produkte zur oralen Anwendung durch Verbraucher weiterverkauften. Ansonsten mache die Angabe eines Mindesthaltbarkeitsdatums keinen Sinn. Auf der Internetseite der Klägerin sei unter dem Produktionsspektrum unter „Unsere Kernkompetenzen“ zu lesen: „Herstellung unterschiedlichster CBD-haltiger sowie allgemein hanfbasierender Produkte für den Lebensmittel-, Nahrungsergänzungsmittel- oder Kosmetikbereich“. Die Klägerin gehe also selber davon aus, dass sie CBD-haltige Lebensmittel herstelle und vertreibe. Auch wenn die Produkte auf den Lieferscheinen als kosmetische Mittel oder als Aromaöl mit dem Hinweis bezeichnet würden, dass sie nicht zur Einnahme gedacht seien, so dürfte ein menschlicher Verzehr der gegenständlichen Produkte nach vernünftigem Ermessen zu erwarten sein. Bei den genannten Produkten sei die überwiegende Zweckbestimmung die Aufnahme von CBD, um einen ernährungsspezifischen Effekt zu erzielen. Für derartige Produkte gebe es eine gefestigte Verkehrsauffassung. Zwar wiesen nach Angaben des Novel Food-Katalogs die Produkte Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl und die entfetteten Hanfsamen eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union auf und seien daher nicht als neuartig einzustufen. Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthielten, gölten jedoch als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein nennenswerter Verzehr als Lebensmittel nachgewiesen worden sei. Dabei gelte die Einstufung als neuartig sowohl für die Extrakte als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt würden. Dies gelte ferner für Extrakte anderer Pflanzen, die Cannabinoide enthielten. Der Novel Food-Katalog sei zwar nicht verbindlich, seine Eintragungen entfalteten jedoch eine gewisse Indizwirkung. Die Klägerin treffe die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass es sich bei den beanstandeten Produkten nicht um neuartige Lebensmittel handele. Die Prüfung einer Zulassung von CBD sei derzeit aufgrund mangelnder Datenlage ausgesetzt. Die Klägerin sei auch die richtige Adressatin einer Untersagungsverfügung. Sie stelle die Produkte, die nicht verkehrsfähig seien, als Lohnherstellerin für Firmen her, die sie an den Endverbraucher weitervertrieben. Ob es sich hierbei um eine Lieferung an Kunden handele, die das Produkt selber konsumierten oder die Ware weitervertrieben, sei unbeachtlich. Ferner sei die Verfügung vom 08.02.2022 hinreichend bestimmt. Für die Klägerin als Adressatin der Maßnahme ergebe sich schon aus dem Tenor der Verfügung, was sie zu unterlassen habe, nämlich das Inverkehrbringen von Lebensmitteln im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol enthielten. Eine weitere Spezifizierung sei auch deswegen entbehrlich, da nach Auffassung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit keine Fallgestaltung bekannt sei, wonach CBD in Lebensmitteln verkehrsfähig sei. Dem Argument der Klägerin, dass die Verfügung auch Hanfsamenextrakte umfasse und diese keine neuartigen Lebensmittel seien, sei entgegenzuhalten, dass das Landratsamt untersagt habe, Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung, die CBD enthielten, in Verkehr zu bringen. Die Verfügung vom 08.02.2022 sei auch verhältnismäßig. Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werde verhindert, dass durch Produktwechsel bzw. Änderung des Produktnamens bzw. geringfügige Änderungen bei der Zusammensetzung ein Verbot des Inverkehrbringens umgangen werde.
Die Klägerin hat am 15.09.2022 Klage erhoben. Sie wiederholt im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor, die Untersagungsverfügung führe zu einer Art Berufsverbot für sie. Selbst internationale Kunden, bei denen derartige Produkte ohne Einschränkung in den Verkehr gebracht werden dürften, könne sie nicht mehr beliefern. Sie werde in ihrer Berufsausübungsfreiheit und mit Blick auf den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in der Eigentumsgarantie verletzt. Das Verbot nach Ziffer 1 der Verfügung vom 08.02.2022 sei deshalb zu unbestimmt, weil nicht klar sei, dass mit „Lebensmitteln im Sinne der Novel-Food-Verordnung“ neuartige Lebensmittel im Sinne von Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 gemeint seien. Die Diskussionen um die Abgrenzung zwischen Lebensmitteln, Aromen, Kosmetika und Arzneimitteln verdeutliche, dass die Verbotsverfügung zu unklar sei. Ferner gebe es Lebensmittel, die CBD enthielten, und nicht als neuartige Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung angesehen würden, wie Extrakte aus dem Hanfsamen, wozu Hanfsamenöl gehöre. Zwischenzeitlich habe die EU-Kommission den Novel Food-Katalog angepasst. Sämtliche EU-Mitgliedstaaten hätten nun eingeräumt, dass auch aus Hanfblättern der Nutzhanfpflanze Cannabis sativa hergestellte Wasseraufgüsse, die CBD enthielten, nicht mehr als neuartige Lebensmittel anzusehen seien. Es dürfe außerdem nach der Richtlinie 2009/32/EG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Extraktionsmittel, die bei der Herstellung von Lebensmitteln und Lebensmittelzutaten verwendet würden (im Folgenden: RL 2009/32), keine Rolle spielen, ob Blattextrakte durch einen Wasseraufguss oder unter Verwendung anderer Extraktionslösungsmittel gewonnen würden. Die aktuelle Eintragung im Novel Food-Katalog zu „Cannabinoids“ beruhe nicht auf wissenschaftlichen Erkenntnissen, sondern gehe auf eine politische Entscheidung von EU-Mitgliedstaaten zurück, so dass diese nicht ernst zu nehmen sei. Dies werde durch die Eintragungen aus dem Jahr 2015 bestätigt, die im Widerspruch zu den heutigen Eintragungen stünden. Ferner sei das Landratsamt für den Erlass der Verfügung nicht zuständig gewesen, da von der Arzneimittelüberwachungsbehörde zunächst hätte geklärt werden müssen, ob ein CBD-Produkt sich als Funktionsarzneimittel erweise. Weiter seien gemäß der „Cosmetic ingredient database“ (sog. „CosIng“-Datenliste) der Europäischen Kommission über Bezeichnungen für kosmetische Inhaltsstoffe die Extrakte aus dem Samen bzw. den Blättern der Nutzhanfpflanze Cannabis sativa ausdrücklich als kosmetische Ingredienzien anerkannt. Vor diesem Hintergrund seien die als kosmetisch deklarierten Mundsprays keine Lebensmittel. Darüber hinaus sei es unzutreffend, dass Verbraucher CBD-haltige Produkten in erster Linie zum Zwecke des Verzehrs konsumieren wollten. Der unterschiedliche CBD-Gehalt der Aroma-Öle von 5, 10, 12 und 18 % sei mit der Schärfe von Barbecue-Soßen vergleichbar. Der Geschmack von CBD sei beliebt. Bereits in der Vergangenheit seien Cannabis sativa und Hanf-Öl als Aroma benutzt worden. Im Übrigen sei es unzutreffend, dass Hanfaromaextrakte nach der EG-Aromenverordnung eine Zulassung benötigten.
Sie beantragt,
die Verfügung des Landratsamts Karlsruhe vom 08.02.2022 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15.08.2022 aufzuheben
sowie die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Er nimmt zur Klageerwiderung Bezug auf die Begründung der Verfügung vom 08.02.2022 und des Widerspruchsbescheids vom 15.08.2022. Ergänzend trägt er vor, die Verfügung vom 08.02.2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15.08.2022 sei hinreichend bestimmt. Durch die Formulierung „im Sinne der Novel-Food-Verordnung“ im Tenor der Verfügung werde klargestellt, dass nur Lebensmittel betroffen seien, die neuartig im Sinne von Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 seien. Dies ergebe sich auch aus der Begründung der Verfügung. Erzeugnisse der Hanfpflanze, die bereits vor dem 15.05.1997 in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet worden und damit keine neuartigen Lebensmittel seien, würden von der Verfügung nicht erfasst. Die von der Klägerin thematisierten Hanfsamenextrakte unterfielen erkennbar nicht dem Verbot, da sie gerade kein neuartiges Lebensmittel seien. Eine noch konkretere Bezeichnung der Produkte wäre nicht zweckmäßig, da die Klägerin sonst durch eine Umbenennung des Produkts oder eine geringfügige Änderung der Zusammensetzung das Verbot umgehen könnte. Dass die Klägerin ihre Produkte nur an gewerbliche Kunden verkaufe, sei im Hinblick auf den Verstoß gegen Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 unerheblich. Die Mundsprays seien nach ihrer Aufmachung und ihrem allgemeinkundigen Verwendungszweck zum menschlichen Verzehr bestimmt; jedenfalls sei ein Verzehr nach vernünftigem Ermessen zu erwarten. Es möge sein, dass die Bestandteile der Mundsprays auch zu kosmetischen Zwecken verwendet werden könnten und auf der „CosIng“-Datenliste stünden. Sie würden allerdings vorliegend nicht zu kosmetischen Zwecken verwendet. Die Aufnahme ihrer Bestandteile in den menschlichen Körper stehe nach der allgemeinen Verkehrsauffassung im Vordergrund. Ansonsten sei auch nicht nachvollziehbar, warum die Produkte der Klägerin nicht vergällt seien. Bei den Softgums ließen die Zusätze zum Produktnamen „Happy“, „Immun“, „Sleep“ auf eine ernährungsspezifische Wirkung schließen. Bei den Produkten der Klägerin handele es sich ebenfalls nicht um Arzneimittel. Erst bei einer Dosis von 200 mg CBD pro Tag, die bei den Produkten der Klägerin nicht erreicht werde, komme eine Einstufung als Arzneimittel in Betracht. Bei einer Gesamtbetrachtung der Argumente der Klägerin dafür, dass ihre Produkte keine Lebensmittel seien, werde deutlich, dass es sich bei diesen Argumenten um Schutzbehauptungen handele.
Dem Gericht liegen die Verwaltungsakte des Landratsamts Karlsruhe (1 Heft) und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe (1 Heft) vor. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf deren Inhalt, den der gewechselten Schriftsätze sowie das Sitzungsprotokoll verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 08.02.2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Die Untersagung, Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung, die Cannabidiol enthalten, in den Verkehr zu bringen (Ziff. 1 der Verfügung vom 08.02.2022), beruht auf Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe b Verordnung (EU) 2017/625 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel u.a. (im Folgenden: VO 2017/625). Hiernach ergreifen die zuständigen Behörden, wenn ein Verstoß festgestellt wird, die geeigneten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert.
Da es sich bei dem verfügten Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, beurteilt sich die Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (vgl. VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 28.09.2020 - 20 L 1029/20 - juris Rn. 12; VG Hannover, Urt. v. 15.01.2020 - 15 A 819/18 - juris Rn. 18).
1.
Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig.
a)
Das Landratsamt Karlsruhe war nach § 39 Abs. 1 LFGB, § 18 Abs. 4, § 19 Abs. 1 AGLMBG, § 1 Abs. 3 und 4 LKrO sachlich wie örtlich zuständig. Einen dahingehenden Vorbehalt, wie von der Klägerin vorgetragen, dass die Zuständigkeit des Landratsamts erst angenommen werden könne, nachdem die Arzneimittelüberwachungsbehörde geklärt habe, dass ein CBD-Produkt kein Funktionsarzneimittel sei, sieht das Gesetz nicht vor.
b)
Vor Erlass der Verfügung vom 08.02.2022 hat das Landratsamt die Klägerin im Einklang mit § 28 Abs. 1 LVwVfG mit Schreiben vom 29.11.2021 angehört.
c)
Die Untersagung des Inverkehrbringens unter Ziffer 1 der Verfügung vom 08.02.2022 erweist sich als hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 LVwVfG.
Gemäß § 37 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei Ermittlung dieses objektiven Erklärungswerts sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen. Es reicht aus, wenn sich der Regelungsgehalt aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Ein Verwaltungsakt kann danach - je nach Adressat der Verfügung - auch dann hinreichend bestimmt sein, wenn er nicht ohne besondere Kenntnisse verständlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.03.2022 - 3 S 1907/21 - juris Rn. 42 m.w.N.).
In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Untersagungsverfugung als hinreichend bestimmt. Die Klägerin wird als professionelle Produkt-Herstellerin durch die Formulierung der Verfügung in die Lage versetzt zu erkennen, was von ihr gefordert wird. Die Verfügung vom 08.02.2022 ist auch geeignete Grundlage für Maßnahmen zu ihrer zwangsweisen Durchsetzung. Aus der Begründung bereits des Ausgangsbescheids vom 08.02.2022 ergibt sich, dass mit „Lebensmitteln im Sinne der Novel-Food-Verordnung“ gemäß Ziffer 1 der Verfügung nur „neuartige“ Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a und Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 gemeint sind, die nicht zugelassen und in der Unionsliste aufgeführt sind. Das Landratsamt stellt in der Begründung darauf ab, dass CBD deshalb nicht verkehrsfähig sei und der Klägerin das Inverkehrbringen gewisser Produkte untersagt werde, weil eine Zulassung von CBD als neuartiges Lebensmittel im Sinne von Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 nicht nachgewiesen und auch bisher nicht erfolgt sei. Dem Argument der Klägerin, die Verfügung umfasse auch Hanfsamenextrakte, wie Hanfsamenöle, obwohl diese keine neuartigen Lebensmittel seien, ist - wie im Widerspruchsbescheid vom 15.08.2022 sogar ausdrücklich klargestellt - entgegenzuhalten, dass sich die Verfügung nur auf „neuartige“ Lebensmittel erstreckt und damit - unter Heranziehung des Novel Food-Katalogs der Europäischen Kommission - erkennbar nicht das Inverkehrbringen von Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl und entfetteter Hanfsamen, bei denen es sich nicht um neuartige Lebensmittel handelt, untersagt wird.
Die Untersagungsverfügung in Ziffer 1 der Verfügung vom 08.02.2022 ist auch nicht deshalb zu unbestimmt, da die Abgrenzung zwischen Lebensmitteln, Aromen, Kosmetika und Arzneimitteln komplex ist. Gewiss ist die Einstufung eines Produkts in die verschiedenen Kategorien, wie noch zu zeigen sein wird, einzelfallabhängig unter Berücksichtigung verschiedenster Umstände zu treffen, die - wie das Merkmal der Verkehrsauffassung - mit einer gewissen Wertung verbunden sein können. Daher kann es für den Betroffenen im Einzelfall durchaus schwer zu bestimmen sein, in welche Kategorie ein Produkt fällt. Gleichwohl hält die Kammer die vom Landratsamt im Tenor der Verfügung vom 08.02.2022 unternommene Bezugnahme auf „Lebensmittel“ und damit auf die gesetzliche Definition von Lebensmitteln im Sinne von Art. 2 VO 178/2002 für hinreichend bestimmt. Zum einen enthält das Bestimmtheitsgebot des § 37 LVwVfG, das Ausdruck nicht nur des nationalen Rechtsstaatsprinzips in Art. 20 Abs. 3 GG ist, sondern - da vorliegend die Durchsetzung von Unionsrecht in Frage steht - im Lichte des unionalen Prinzips der Herrschaft des Rechts (vgl. Art. 2 Satz 1 EUV) auszulegen ist, schon keinen Grundsatz, wonach der Adressat eines Verwaltungsakts stets „auf den ersten Blick“ erkennen können muss, was von ihm verlangt wird. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen sind, hängt vielmehr von der Eigenart des geregelten Sachbereichs sowie davon ab, in welchem Ausmaß Grundrechte betroffen sind (für den nationalen Bereich etwa BVerfG, Senatsbeschl. v. 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 - juris Rn. 173; Kammerbeschl. v. 30.05.2018 - 1 BvR 45/15 - juris Rn. 16). Zudem darf nach Unionsrecht die Anwendung des mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechts die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (stRspr; vgl. nur EuGH, Urt. v. 13.07.2023 - C-35/22 - juris Rn. 23 m.w.N.). Zwar wird durch die Untersagungsverfügung vor allem die unternehmerische Freiheit der Klägerin nach Art. 16 EU-GRCharta empfindlich beschnitten. Für die hinreichende Bestimmtheit streitet jedoch der hochrangige Schutz der Konsumenten vor potentiellen Gefahren durch nicht zugelassene Lebensmittel und die hiermit verbundene Forderung, dass die zuständigen Behörden „geeignete“ Maßnahmen ergreifen können müssen, um Verstöße gegen das europäische Lebensmittel- und Lebensmittelsicherheitsrecht abzustellen (vgl. Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe b VO 2017/625). Dürften die zuständigen Behörden das Inverkehrbringen von Produkten nur verbieten, indem sie zur Bestimmung von Produkten an inhaltsstoffliche Zusammensetzungen oder gar an Warenbezeichnungen anknüpfen, so könnten sich die Adressaten der Bescheide den Wirkungen solcher Verfügungen allein dadurch entziehen, dass sie die Produktzusammensetzungen respektive die Produktnamen ändern. Eine effektive Lebensmittelkontrolle würde - gerade mit Blick auf die vielfältigen Tätigkeiten der Lebensmittelindustrie bzw. der lebensmittelherstellenden Gewerbe einerseits und der nicht unbeschränkten öffentlichen Ressourcen andererseits - verunmöglicht. Auch dürften sich Produktzusammensetzungen und Warenbezeichnungen schneller ändern, als Verwaltungsakte sich schreiben lassen. Gewiss bleibt es dem Landratsamt nicht erspart, die von der Klägerin weiterhin in Verkehr gebrachten Produkte auf ihre Vereinbarkeit mit Ziffer 1 der Verfügung vom 08.02.2022 zu kontrollieren, um gegebenenfalls weitere Schritte zu ergreifen. Gegebenenfalls kann es jedoch direkt ein Zwangsgeld gegen die Klägerin festsetzen und ist nicht darauf angewiesen, zunächst das Inverkehrbringen von Produkten erneut unter Androhung eines Zwangsgelds zu untersagen, bevor es Zwangsmittel ergreifen kann. Die Klägerin ist dabei nicht schutzlos. Abgesehen davon, dass es ihr unbenommen bleibt, vor Inverkehrbringen eines Produkts die Auffassung des Landratsamts zur Einstufung eines Produkts einzuholen, stehen ihr gegen Zwangsmittel die üblichen Rechtsbehelfe zur Seite, einschließlich der Möglichkeit, beim Verwaltungsgericht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch oder Anfechtungsklage zu beantragen. Mit Blick auf das hohe Gut des Gesundheitsschutzes ist die Klägerin damit ausreichend gegen eine unzutreffende oder gar willkürliche Handhabung durch das Landratsamt geschützt. Ihrem grundrechtlich aufgeladenen Interesse an einer Stabilisierung rechtlicher Erwartungen wird ausreichend entsprochen.
Die Ziffer 1 der Verfügung vom 08.02.2022 ist auch nicht deshalb zu unbestimmt, weil sie an einem unauflösbaren Widerspruch (Perplexität) der Art leidet, dass nach der Verfügung Hanfaromaprodukte „generell“ als Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung angesehen würden, obwohl es sich bei Lebensmittelaromen gerade nicht um Lebensmittel handele. In der Begründung der Verfügung vom 08.02.2022 heißt es, die Produkte, deren eindeutige Zweckbestimmung die orale Aufnahme von CBD sei, um einen ernährungsspezifischen Effekt zu erzielen, würden, auch wenn sie als CBD- bzw. Hanf-Aroma deklariert würden, aufgrund ihrer gesamten Aufmachung und überwiegenden Zweckbestimmung als Lebensmittel im Sinne von Art. 2 VO 178/2002 eingestuft. Hanfaromaprodukte werden damit gerade nicht generell als Lebensmittel eingestuft.
2.
Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Der Tatbestand des Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe b VO 2017/625 ist erfüllt. Die Klägerin hat einen Verstoß im Sinne der genannten Vorschrift begangen.
Gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchstabe a VO 2017/625 gilt diese Verordnung unter anderem für amtliche Kontrollen, mit denen die Einhaltung der Vorschriften überprüft werden soll, die auf Unionsebene im Bereich der Lebensmittel und der Lebensmittelsicherheit erlassen wurden. Zu diesen Vorschriften gehört die sog. Novel Food-Verordnung (VO 2015/2283).
Gemäß Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 dürfen nur zugelassene und in der Unionsliste aufgeführte neuartige Lebensmittel nach Maßgabe der in der Liste festgelegten Bedingungen und Kennzeichnungsvorschriften als solche in Verkehr gebracht oder in und auf Lebensmitteln verwendet werden. Hiergegen hat die Klägerin verstoßen (zur mangelnden Verkehrsfähigkeit von cannabidiolhaltigen Produkten wegen eines Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 etwa: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.03.2022 - 9 S 3426/21 - juris; BayVGH, Beschl. v. 07.03.2022 - 20 CS 22.307 - juris Rn. 6; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 04.05.2021 - 5 Bs 29/21 - juris Rn. 13; OVG NRW, Beschl. vom 02.03.2021 - 9 B 1574/20 - juris; v. 23.01.2020 - 13 B 1423/19 - juris; OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.02.2021 - 13 ME 545/20 - juris; v. 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -; HessVGH, Beschl. v. 11.05.2020 - 8 B 2915/19 - juris).
aa)
Bei den in den Lieferscheinen aufgeführten Produkten handelt es sich um Lebensmittel.
(1)
Gemäß Art. 3 Abs. 1 VO 2015/2283 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 VO 178/2002 sind „Lebensmittel“ alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden. Zu „Lebensmitteln“ zählen auch Getränke, Kaugummi sowie alle Stoffe, die dem Lebensmittel bei seiner Herstellung oder Ver- oder Bearbeitung absichtlich zugesetzt werden (Art. 3 Abs. 1 VO 2015/2283 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 VO 178/2002). Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO 178/2002 sind zunächst alle Stoffe erfasst, die nach ihrer Zweckbestimmung von Menschen aufgenommen werden, auch wenn daneben noch ein anderer Verwendungszweck möglich ist. Diese weite Auslegung des Begriffs des Lebensmittels entspricht dem Schutzzweck der Verordnung (vgl. Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 35; OVG Lüneburg, Beschl. v. 09.02.2021 - 13 ME 580/20 - juris Rn. 24). Sämtliche in den Lieferscheinen aufgeführten CBD-Produkte sind dazu bestimmt, dass sie von Menschen aufgenommen werden.
(2)
Die streitgegenständlichen Produkte unterfallen nicht dem besonderen Regime der Verordnung 1334/2008 über Aromen und bestimmte Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften zur Verwendung in und auf Lebensmitteln (vgl. Art. 1 VO 1334/2008). Es handelt es sich weder um Aromen, Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften, Lebensmittel, die Aromen bzw. Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften enthalten, noch um Ausgangsstoffe für Aromen bzw. Ausgangsstoffe für Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften (vgl. Art. 2 Abs. 1 VO 1334/2008).
Gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a i) VO 1334/2008 ist ein Aroma ein Erzeugnis, das als solches nicht zum Verzehr bestimmt ist und Lebensmitteln zugesetzt wird, um ihnen einen besonderen Geruch bzw. Geschmack zu verleihen oder diese zu verändern. Ein Erzeugnis ist hiernach nicht schon dann als „Aroma“ anzusehen, wenn es selbst einen besonderen Geruch bzw. Geschmack hat oder wenn es Lebensmitteln einen besonderen Geruch bzw. Geschmack verleihen oder diese verändern kann. Erforderlich ist vielmehr, dass diese aromatisierende Wirkung der mit der konkreten Verwendung des Erzeugnisses hauptsächlich verfolgte Zweck ist (vgl. BayVGH, Beschl. v. 07.03.2022 - 20 CS 22.307 - juris Rn. 8; OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.02.2021 - 13 ME 545/20 - juris Rn. 9 ff.). Werden mit dem zugesetzten Stoff hingegen hauptsächlich ernährungsphysiologische Zwecke verfolgt, handelt es sich bereits begrifflich nicht um ein „Aroma“ im Sinne des Art. 2 VO 1334/2008, so dass der Anwendungsbereich des Art. 2 Abs. 1 VO 2015/2283 grundsätzlich auch dann eröffnet ist, wenn das Produkt seitens des Lebensmittelunternehmers - unzutreffend und abweichend von der tatsächlichen Zweckbestimmung - als „Aroma“ oder „Aromaextrakt“ bezeichnet in den Verkehr gebracht wird (vgl. BayVGH, Beschl. v. 07.03.2022 - 20 CS 22.307 - juris Rn. 8).
Es ist nicht ersichtlich, dass mit den Produkten der Klägerin bzw. dem diesen beigesetzten CBD hauptsächlich eine aromatisierende Wirkung bezweckt wird. Im Gegenteil: Mit dem den Produkten beigefügten CBD werden nach der Verkehrsauffassung hauptsächlich ernährungsphysiologische Zwecke verfolgt. Dies wird schon dadurch belegt, dass bei einer Google-Recherche zu den Begriffen „CBD“ und „Cannabidiol“ die angezeigten häufigsten Fragen die ernährungsphysiologischen Wirkungen von CBD betreffen. Bestätigt wird diese Einschätzung durch das in den Lieferlisten der Klägerin zum Ausdruck kommende Produktportfolio. Zahlreiche Produkte der Klägerin bewerben bereits im Namen ernährungsphysiologische Wirkungen (Softgums „Happy“; SPARROW RELAX, CBD Effect Sleep Spray; CBD Effect by Dr. König Good Night Mundspray, CBD Effect by Dr. König, Mundspray, Softgums „Immun“, Softgums „Sleep“, Natura Vitalis Night Spray). Bestätigt wird die Auffassung des Gerichts ebenso durch den Internetauftritt der Klägerin. Hiernach gehört es zu den Kernkompetenzen der Klägerin, CBD-haltige Produkte für den Lebensmittel-, Nahrungsergänzungsmittel oder Kosmetikbereich herzustellen (vgl. https://www.XXX). Die Reihenfolge der Aufzählung macht deutlich, dass grundsätzlich die Aufnahme von CBD in den menschlichen Körper im Vordergrund steht. Vor dem Hintergrund des Ausgeführten erweist sich die Bezeichnung einiger Produkte der Klägerin als Aroma (Full Spectrum Öl mit 12% CBD Aroma, nicht zu Einnahme, CBD Öl 5%, Full Spectrum, grün Aroma, nicht zur Einnahme CBD Gehalt 5%, CBD Öl 10%, Full Spectrum, grün Aroma nicht zur Einnahme CBD Gehalt 10%, Aroma Öl mit 12% CBD Aroma, nicht zur Einnahme, Aroma Öl mit 18% CBD Aroma, nicht zur Einnahme) als von der tatsächlichen Zweckbestimmung abweichende Bezeichnung.
Lediglich ergänzend sei erwähnt: Gegen eine hauptsächlich bezweckte aromatisierende Wirkung spricht auch der hohe CBD-Gehalt von 5%, 10%, 12% bzw. sogar 18% in den als „Aroma“ deklarierten Ölen der Klägerin, der diesen als wertgebende Zutat mit eher ernährungsphysiologischer Zweckbestimmung erscheinen lässt (entsprechend OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.02.2021 - 13 ME 545/20 - juris Rn. 17). Darüber hinaus vermochte die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht plausibel zu erläutern, warum es für die Erzielung eines bestimmten Geschmacks gerade auf die Verwendung von CBD ankommt, zumal nach der Erklärung des Kläger-Vertreters in der mündlichen Verhandlung unter Vorlage eines entsprechenden Ausdrucks bereits in der Vergangenheit der Geschmack von Hanf durch Verwendung von Hanföl erreicht worden sei.
(3)
Bei den streitgegenständlichen Produkten der Klägerin handelt es sich nicht um kosmetische Mittel.
Nicht zu „Lebensmitteln“ gehören kosmetische Mittel im Sinne der Richtlinie 76/768 (vgl. Art. 3 Abs. 1 VO 2015/2283 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 Buchstabe e VO 178/2002). Die Richtlinie 76/768/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 über kosmetische Mittel (im Folgenden: VO 1223/2009) ersetzt (vgl. Art. 38 Abs. 1 VO 1223/2009). Nach Art. 38 Abs. 2 VO 1223/2009 gelten Bezugnahmen auf die aufgehobene Richtlinie als Bezugnahmen auf diese Verordnung. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchstabe a VO 1223/2009 sind „kosmetische[s] Mittel“ Stoffe oder Gemische, die dazu bestimmt sind, äußerlich mit den Teilen des menschlichen Körpers (Haut, Behaarungssystem, Nägel, Lippen und äußere intime Regionen) oder mit den Zähnen und den Schleimhäuten der Mundhöhle in Berührung zu kommen, und zwar zu dem ausschließlichen oder überwiegenden Zweck, diese zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen.
Ob das Produkt ein Lebensmittel ist oder ein kosmetisches Mittel darstellt, ist im Einzelfall zu prüfen. Maßgeblich für die Einordnung ist nicht die Zusammensetzung oder Eignung des Produktes, sondern seine ausschließliche oder überwiegende Zweckbestimmung (vgl. Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 39). Die Zweckbestimmung wird anhand objektiver Kriterien ermittelt. Maßstab ist die Zweckbestimmung, wie sie sich für einen durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsbetrachter darstellt. Mit seinem Erscheinungsbild (Produktbezeichnung, Kennzeichnung), der stofflichen Zusammensetzung des Produkts bzw. der betreffenden Dosierung, seiner Aufmachung und Bewerbung begründet das Produkt Erwartungen und Vorstellungen über seine Zweckbestimmung. Die Verkehrsauffassung wird zudem auch regelmäßig durch eine schon bestehende Auffassung über den Zweck vergleichbarer Mittel und deren Anwendung geprägt. Diese hängt ihrerseits davon ab, welche Verwendungsmöglichkeiten solche Mittel ihrer Art nach, nach ihrer allgemeinen Zweckbestimmung, „gattungsgemäß“ haben. Grundlage für die Verkehrsauffassung ist auch die tatsächliche (überwiegende) Verwendung des Erzeugnisses durch die Abnehmer, die ihrerseits wiederum durch Äußerungen Dritter, z.B. in Zeitschriften und sonstigen Medien, beeinflusst sein können. Insbesondere bei neuen kosmetischen Mitteln wird sich die Verkehrsauffassung meist zunächst durch die Präsentation auf dem Markt und durch die Verwendungsangaben entwickeln, die vom Hersteller oder Händler für das Erzeugnis gemacht werden. Je weniger ein Produkt kosmetologisch und durch eine allgemeine Verwendungspraxis hinsichtlich seiner rechtlichen Einordnung abstrakt-gattungsspezifisch objektiv fixiert ist, umso mehr dürfte die Konzeption und Vermarktung des Herstellers oder Händlers Bedeutung gewinnen. Dies gilt auch, wenn das Produkt ambivalente Stoffe enthält. Ist ein und derselbe Stoff in unterschiedlicher Darreichungsform einmal mit überwiegender kosmetischer, einmal mit überwiegender anderer Zweckbestimmung versehen, kann im Einzelfall allein die durch den Hersteller oder Händler erfolgte Zweckbestimmung entscheidend sein (vgl. BGH, Urt. v. 11.07.2002 - I ZR 34/01 - juris Rn. 56 m.w.N.; BayVGH, Beschl. v. 27.02.2023 - 20 CS 22.2652, 20 CS 22.2654 - juris Rn. 5; Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 39 f.). Die „Umwidmung“ eines Lebensmittels in ein kosmetisches Mittel durch konkrete Vorgabe einer Zweckbestimmung durch einen Hersteller bzw. einen Vertreiber wird allerdings nur ausnahmsweise in Frage kommen. Denn es geht nicht an, ein Produkt den strengeren Anforderungen an Lebensmittel dadurch zu entziehen, dass es als kosmetisches Mittel angeboten wird. Wer einem anderen ein Lebensmittel zu einem kosmetischen Zweck übergibt, ändert an der Lebensmitteleigenschaft nichts, insbesondere dann nicht, wenn die Möglichkeit eines Verzehrs durch Dritte nicht auszuschließen ist. Wird dagegen ein Lebensmittel, das auf Grund seiner Beschaffenheit bzw. seiner Wirkungen geeignet ist, die kosmetische Zweckbestimmung zu erfüllen, durch entsprechende Angaben und Hinweise zu diesem Zweck auf dem Markt bereitgestellt, so handelt es sich dabei um ein kosmetisches Mittel (vgl. Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 41).
Hieran gemessen handelt es sich bei keinem streitgegenständlichen CBD-Produkt um kosmetische Mittel, auch nicht bei den Produkten, die von der Klägerin ausdrücklich als kosmetisch deklariert sind (Canobo PURE - Kosmetisches Mundöl 10%; CBD Effect Sleep Spray kosmetisches Produkt; CBD Effect by Dr. König Good Night Mundspray kosmetisches Produkt, CBD Effect by Dr. König, Mundspray kosmetisches Produkt, Natura Vitalis Night Spray Wildkirsche Kosmetisches Mundspray, CBD Chewing Gum, Kosmetikum). Nach der Zweckbestimmung, wie sie sich für einen durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsbetrachter darstellt, ist nicht ersichtlich, dass die Produkte der Klägerin zumindest überwiegend dafür bestimmt sind, äußerliche Teile des menschlichen Körpers, Zähne oder die Schleimhäute der Mundhöhle zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen oder sie in gutem Zustand zu erhalten. Auch sind die Produkte nach der Zweckbestimmung, wie sie sich für einen Durchschnittsbetrachter darstellt, nicht zumindest überwiegend dafür bestimmt, den Körpergeruch zu beeinflussen. Wie bereits ausgeführt, werden mit dem den Produkten beigefügten CBD nach der Verkehrsauffassung im Allgemeinen hauptsächlich ernährungsphysiologische Zwecke verfolgt. Dass diese Zwecke nach der Verkehrsauffassung selbst bei den als kosmetisch deklarierten Produkten von kosmetischen Zwecken überlagert werden, ist nicht ersichtlich. Mit Blick darauf, wie sehr nach der Verkehrsauffassung im Allgemeinen die ernährungsphysiologische Wirkung von CBD bei dessen Aufnahme im Vordergrund steht, wären deutlichere Hinweise nötig gewesen, die Einstufung als kosmetisches Mittel zu rechtfertigen, als nur die Deklarierung, die gerade dazu genutzt werden kann, ein Produkt den strengeren Anforderungen an Lebensmittel zu entziehen. An dem Ergebnis vermag jedenfalls vorliegend auch der Hinweis der Klägerin nichts zu ändern, dass Cannabinoide wie auch Cannabidiol in der „CosIng“-Datenliste der Europäischen Kommission auftauchen. Hiermit wird lediglich bestätigt, dass sich CBD im Allgemeinen als kosmetischer Wirkstoff eignet.
Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen: Die Klägerin vermochte in der mündlichen Verhandlung nicht zu erklären, warum ihre Öle - wenn doch die kosmetische Anwendung im Vordergrund steht - nicht in einer Weise geschmacklich verändert, insbesondere vergällt sind, dass sie nicht getrunken werden. Das dagegen angeführte Argument, durch eine Vergällung würde die Anwendung der Öle im Mundraum erschwert, überzeugt nur bedingt, schließlich ist es - wie bei Mundwasser - durchaus denkbar, den Geschmack eines Produkts derart zu verändern, dass ein Verschlucken erschwert wird, aber eine Anwendung im Mundraum möglich bleibt.
(4)
Nicht zu „Lebensmitteln“ gehören auch Arzneimittel. Bei keinem Produkt der Klägerin handelt es sich indes um Arzneimittel.
Nach Art. 3 Abs. 1 VO 2015/2283 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 Buchstabe d VO 178/2002 gehören Arzneimittel im Sinne der Richtlinien 65/65 und 92/73 nicht zu Lebensmitteln (vgl. auch EuGH, Urt. v. 09.06.2005 - C-211/03, C-299/03 und C-316/03 bis C-318/03 - juris Rn. 45). Die Richtlinie 65/65/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Arzneispezialitäten wie auch die Richtlinie 92/73/EWG zur Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinien 65/65/EWG und 75/319/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Arzneimittel und zur Festlegung zusätzlicher Vorschriften für homöopathische Arzneimittel sind nicht mehr in Kraft (vgl. Art. 128 Abs. 1 Richtlinie 2001/83/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel; im Folgenden RL 2001/83). Nach Art. 128 Abs. 2 RL 2001/83 gilt eine Bezugnahme auf die Richtlinie 65/65 bzw. Richtlinie 92/73 aber als Bezugnahme auf die Richtlinie 2001/83.
Gemäß Art. 1 Nr. 2 RL 2001/83 sind Arzneimittel alle Stoffe oder Stoffzusammensetzungen, die als Mittel mit Eigenschaften zur Heilung oder zur Verhütung menschlicher Krankheiten bestimmt sind (Buchstabe a), oder alle Stoffe oder Stoffzusammensetzungen, die im oder am menschlichen Körper verwendet oder einem Menschen verabreicht werden können, um entweder die menschlichen physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen oder eine medizinische Diagnose zu erstellen (Buchstabe b).
Die von der Klägerin vertriebenen streitgegenständlichen Produkte sind nicht als Mittel mit Eigenschaften zur Heilung oder zur Verhütung menschlicher Krankheiten bestimmt (Art. 1 Nr. 2 Buchstabe a RL 2001/83). Sie haben auch nicht ersichtlich die Eigenschaften eines Funktionsarzneimittels im Sinne des Art. 1 Nr. 2 Buchstabe b RL 2001/83. Die Entscheidung, ob ein Erzeugnis unter die Definition des Funktionsarzneimittels im Sinne der Richtlinie 2001/83 fällt, haben die zuständigen nationalen Behörden, die unter der Kontrolle der Gerichte tätig werden, von Fall zu Fall zu treffen und dabei alle Merkmale des Erzeugnisses zu berücksichtigen, insbesondere seine Zusammensetzung, seine pharmakologischen, immunologischen oder metabolischen Eigenschaften - wie sie sich beim jeweiligen Stand der Wissenschaft feststellen lassen -, die Modalitäten seines Gebrauchs, den Umfang seiner Verbreitung, seine Bekanntheit bei den Verbrauchern und die Risiken, die seine Verwendung mit sich bringen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 10.07.2014 - C-358/13 und C-181/14 - juris Rn. 42 m.w.N.; vgl. auch BGH, Urt. v. 30.03.2006 - I ZR 24/03 - juris Rn. 32).
Dass sich eines ihrer Produkte als Funktionsarzneimittel darstellt, behauptet selbst die Klägerin nicht. Darüber hinaus hat das Landratsamt mit Schriftsatz vom 24.07.2023 mitgeteilt, dass erst bei einer täglichen Dosis von 200 mg CBD eine pharmakologische Wirkung einsetzt und damit eine Einstufung als Funktionsarzneimittel gerechtfertigt ist (unter Bezugnahme PharmR 2021, S. 325 <330>). Dass der Konsum derartiger Mengen CBD unter Zuhilfenahme der streitgegenständlichen Produkte der Klägerin zu erwarten ist, ist mehr als fernliegend. Die streitgegenständlichen Öle sind lediglich in Flaschen kleiner Volumen abgefüllt (10 bzw. 30 ml Flaschen). Der CBD-Gehalt des „CBD Chewing Gum, Kosmetikum“ liegt bei nur 5 mg CBD pro Kaugummi. Mithin müssten 40 Kaugummis pro Tag verzehrt werden, um auf eine tägliche Dosis von 200 mg CBD zu kommen.
bb)
Die streitgegenständlichen Lebensmittel der Klägerin sind „neuartige Lebensmittel“ im Sinne von Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283.
Nach Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a VO 2015/2283 sind „neuartige Lebensmittel“ alle Lebensmittel, die vor dem 15.05.1997 unabhängig von den Zeitpunkten der Beitritte von Mitgliedstaaten zur Union nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurden und in mindestens eine der in i) bis x) genannten Kategorien fallen. Die Kategorie in iv) bezeichnet Lebensmittel, die aus Pflanzen oder Pflanzenteilen bestehen oder daraus isoliert oder erzeugt wurden, ausgenommen Fälle, in denen das Lebensmittel eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union hat und das Lebensmittel aus einer Pflanze oder einer Sorte derselben Pflanzenart besteht oder daraus isoliert oder erzeugt wurde, die ihrerseits gewonnen wurde mithilfe herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15.05.1997 in der Union zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, oder nicht herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15.05.1997 in der Union nicht zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, sofern diese Verfahren nicht bedeutende Veränderungen der Zusammensetzung oder Struktur des Lebensmittels bewirken, die seinen Nährwert, seine Verstoffwechselung oder seinen Gehalt an unerwünschten Stoffen beeinflussen.
Die Entscheidung, ob ein Lebensmittel als neuartig im Sinne der Verordnung einzustufen ist, ist für jeden Einzelfall unter Berücksichtigung aller Merkmale des Lebensmittels und des Herstellungsverfahrens zu treffen (vgl. EuGH, Urt. v. 15.01.2009 - C-383/07 - juris Rn. 30). Da nicht ausgeschlossen ist, dass der Herstellungsvorgang in der Struktur eines Lebensmittels zu physikalischen, chemischen oder biologischen Änderungen der verwendeten Zutaten mit möglicherweise schwerwiegenden Folgen für die öffentliche Gesundheit führen kann, ist die Prüfung, welche Folgen dieser Vorgang hat, selbst dann geboten, wenn das Enderzeugnis aus Zutaten besteht, die jeweils für sich genommen sämtlich die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a VO 2015/2283 erfüllen. Die hierbei berücksichtigten Umstände müssen das Lebensmittel oder die Zutat selbst, auf das oder die sich die Prüfung erstreckt, betreffen und nicht ein ähnliches oder vergleichbares Lebensmittel oder eine ähnliche oder vergleichbare Zutat. Auf dem Gebiet der neuartigen Lebensmittel oder neuartigen Lebensmittelzutaten lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass selbst gering erscheinende Abweichungen ernst zu nehmende Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung nach sich ziehen können, zumindest solange nicht die Unschädlichkeit des fraglichen Lebensmittels oder der fraglichen Zutat durch angemessene Verfahren nachgewiesen wurde (vgl. EuGH, Urt. v. 15.01.2009 - C-383/07 - juris Rn. 27; v. 09.06.2005 - C-211/03 u.a. - juris Rn. 86; BGH, Urt. v. 16.04.2015 - I ZR 27/14 - juris Rn. 26; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.10.2019 - 9 S 535/19 - juris Rn. 16, 21 f.; v. 23.10.2017 - 9 S 1887/17 - juris Rn. 20 f.; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 04.05.2021 - 5 Bs 29/21 - juris Rn. 17 ; HessVGH, Beschl. v. 11.05.2020 - 8 B 2915/19 - juris Rn. 28; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2019 - 13 ME 320/19 - juris Rn. 20, 31).
Die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat nicht neuartig ist, trägt der Lebensmittelunternehmer, der das Lebensmittel oder die Lebensmittelzutat in Verkehr bringt oder bringen will (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.10.2019 - 9 S 535/19 - juris Rn. 13, 16; v. 23.10.2017 - 9 S 1887/17 - juris Rn. 23 ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2019 - 13 ME 320/19 - juris Rn. 20; BayVGH, Urt. v. 12.05.2009 - 9 B 09.199 - juris Rn. 19 ff.). Ein maßgebliches Indiz hierfür sind die Angaben im sogenannten Novel Food-Katalog (veröffentlicht unter: https://webgate.ec.europa.eu/fip/novel_food_catalogue/), der von einer Arbeitsgruppe der Europäischen Kommission erarbeitet und fortlaufend aktualisiert wird. Die Angaben im Novel Food-Katalog beruhen auf von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union bereitgestellten Informationen. Der Katalog erhebt aber keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Er dient lediglich als Orientierungshilfe für die Einstufung eines Lebensmittels als neuartig. Er ist daher für die Gerichte und Behörden der Mitgliedstaaten nicht rechtsverbindlich; ihm kommt aber eine Indizwirkung zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.03.2012 - 3 C 15.11 - juris Rn. 26; BGH, Urt. v. 16.04.2015 - I ZR 27/14 - juris Rn. 31 f.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.10.2019 - 9 S 535/19 - juris Rn. 15 f.; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 04.05.2021 - 5 Bs 29/21 - juris Rn. 22; OVG NRW, Beschl. v. 02.03.2021 - 9 B 1574/20 - juris Rn. 41; v. 23.01.2020 - 13 B 1423/19 - juris Rn. 14 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2019 - 13 ME 320/19 - juris Rn. 22).
Im Novel Food-Katalog heißt es unter „Cannabinoids“ unter anderem:
„Without prejudice to the information provided in the novel food catalogue for the entry relating to Cannabis sativa L., extracts of Cannabis sativa L. and derived products containing cannabinoids are considered novel foods as a history of consumption has not been demonstrated.
This applies to both the extracts themselves and any products to which they are added as an ingredient (such as hemp seed oil). This also applies to extracts of other plants containing cannabinoids.
Synthetically obtained cannabinoids are considered as novel.“
Mithin gelten Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, wie die streitgegenständlichen Produkte der Klägerin, nach den Ausführungen im Novel Food-Katalog als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein entsprechender Verbrauch nachgewiesen wurde. Dies gilt sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt werden (wie Hanfsamenöl). Dies gilt ferner für Extrakte anderer Pflanzen, die Cannabinoide enthalten, sowie für synthetisch gewonnene Cannabinoide. Aus der Eintragung im Novel Food-Katalog unter „Cannabis sativa L.“ folgt nichts anderes. Hierin heißt es:
„Hemp seeds, hemp seed oil, ground hemp seeds, (partially) defatted hemp seeds and other hemp seed-derived food for which a history of consumption has been demonstrated are not novel.
…
A history of consumption in the EU has also been demonstrated for the water infusion of hemp leaves (when not accompanied by the flowering and fruiting tops) consumed as such or as part of herbal infusions. Such use(s) is(are) therefore not novel. Only varieties of Cannabis sativa L. listed in the EU’s Common Catalogue of Varieties of Agricultural Plant Species (referred to as hemp) may be used for water infusion of hemp leaves.“
Der Indizwirkung des Novel Food-Katalogs hat die Klägerin nichts Substantiiertes entgegengesetzt. Ob Hanfsamen, Hanfsamenöle, Hanfsamenmehl und (teilweise) entfettete Hanfsamen bzw. bestimmte aus Hanfblättern von Cannabis sativa hergestellte Wasseraufgüsse nicht als neuartige Lebensmittel angesehen werden (vgl. die Eintragung im Novel Food-Katalog unter „Cannabis sativa L.“), obwohl diese ebenfalls CBD enthalten, ist irrelevant. Es kommt - wie erwähnt - darauf an, ob gerade eine Verwendungsgeschichte in Bezug auf das Lebensmittel selbst besteht. Ob eine Verwendungsgeschichte für ein ähnliches oder vergleichbares Lebensmittel oder eine ähnliche oder vergleichbare Zutat besteht, ist irrelevant. Eine Widersprüchlichkeit der Eintragungen im Novel Food-Katalog, die deren Glaubhaftigkeit erschüttern würden, wie von der Klägerin behauptet, ist nicht zu erkennen. Aus der Richtlinie 2009/32 folgt nichts anderes. Der genannten Richtlinie kann keine dahingehende Wertung entnommen werden, dass Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, keine neuartigen Lebensmittel sind. Überhaupt ist nichts dafür ersichtlich, dass mit der genannten Richtlinie die Einstufung von Lebensmitteln als neuartig im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchstabe a VO 2015/2283 tangiert wird.
Die Klägerin dringt ebenfalls nicht mit dem Argument durch, die aktuellen Eintragungen im Novel Food-Katalog zu „Cannabinoids“ und „Cannabis sativa L.“ entfalteten deshalb keine Indizwirkung, da sie im Widerspruch zu den Eintragungen im Novel Food-Katalog aus dem Jahr 2015 stünden. Hierfür ist nichts ersichtlich. In dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Ausdruck der Eintragung zu „Cannabidiol“ von 2015 heißt es unter anderem:
„Extracts of Canabis sativa L in which cannabidiol (CBD) levels are higher than the CBD levels in the source Canabis sativa L are novel in food.“
Soweit es demgegenüber in der aktuellen Fassung des Novel Food-Katalogs heißt, Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthielten, seien neuartige Lebensmittel, könnte hierin insofern eine Verschärfung gesehen werden, als nun auch Extrakte aus Cannabis sativa L., deren Cannabidiol-Gehalt nicht höher ist als in der Ursprungspflanze, grundsätzlich als neuartig angesehen werden. Aber selbst wenn der Novel Food-Katalog in seiner aktuellen Fassung einen anderen Bedeutungsgehalt hat als im Jahr 2015, kann nicht ohne Weiteres angenommen werden, die Änderungen seien nicht wissenschaftlich unterfüttert bzw. rein politisch motiviert. Hierzu hätte die Klägerin substantiierter vortragen müssen.
cc)
Die von der Klägerin vertriebenen Lebensmittel sind gemäß Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 nicht zugelassen und nicht in der Unionsliste bzw. der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2470 zur Erstellung der Unionsliste der neuartigen Lebensmittel gemäß der Verordnung (EU) 2015/2283 aufgeführt.
dd)
Die Klägerin hat die nicht zugelassenen und nicht in der Unionsliste aufgeführten neuartigen Lebensmittel in Verkehr gebracht, indem sie die entsprechenden Produkte weitergegeben hat. Nach Art. 3 Abs. 1 VO 2015/2283 in Verbindung mit Art. 3 Nr. 8 VO 178/2002 ist unter „Inverkehrbringen“ das Bereithalten von Lebensmitteln für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie der Verkauf, der Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst zu verstehen. Dieses weite Begriffsverständnis trägt auch der in Art. 17 Abs. 1 VO 178/2002 bestimmten primären Verantwortung der Lebensmittelunternehmer für die Lebensmittelsicherheit in „allen“ Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen Rechnung. Nach diesem weiten Begriffsverständnis stellt jede Form der Weitergabe ein Inverkehrbringen dar. Ob ein Auftraggeber Endkunde oder Verbraucher ist, ist, entgegen der Auffassung der Klägerin, unerheblich. Denn auch der bloße Lohnhersteller bringt ein Lebensmittel in den Verkehr, wenn er es an seinen Auftraggeber liefert (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2019 - 13 ME 320/19 - juris Rn. 34).
Aufgrund der Feststellung des lebensmittelrechtlichen Verstoßes war das Landratsamt unionsrechtlich zum Einschreiten verpflichtet. Die verfügte Untersagung des Inverkehrbringens des Produkts gehört gemäß Art. 138 Abs. 2 Buchstabe d VO 2017/625 zu den zulässigen Maßnahmen. Die Untersagung erweist sich dabei als verhältnismäßig.
Das Verbot des Inverkehrbringens verfolgt ein legitimes Ziel, nämlich die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit, die wiederum dem vorbeugenden Gesundheits- und Verbraucherschutz potenzieller Konsumenten und damit hochrangigen Rechtsgütern dient. Der freie Verkehr mit sicheren und bekömmlichen Lebensmitteln ist ein wichtiger Aspekt des Binnenmarktes und trägt wesentlich zur Gesundheit und zum Wohlergehen der Bürger und zu ihren sozialen und wirtschaftlichen Interessen bei. Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2019 - 3 ME 320/19 - juris Rn. 37).
Nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe b VO 2017/625 sind geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert. Das Verbot des Inverkehrbringens ist geeignet und erforderlich, um sicherzustellen, dass die von der Klägerin begangenen Verstöße gegen das Lebensmittelrecht beendet werden. Ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist nicht erkennbar. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, die Verfügung vom 08.02.2022 sei deshalb nicht erforderlich, da sie jedes Mal, wenn sie davon Kenntnis erhalten habe, dass Kunden gelieferte Produkte zweckwidrig verwendet hätten, unverzüglich ihre Belieferung eingestellt gehabt habe. Wie bereits ausgeführt, kommt es für einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 2 VO 2015/2283 nicht darauf an, wie Kunden gelieferte Ware verwenden. Die Klägerin dringt ebenfalls nicht mit dem Argument durch, sie habe sich in der Vergangenheit gegenüber dem Landratsamt immer kooperativ gezeigt. Gemäß Art. 138 Abs. 1 Satz 2 VO 2017/625 berücksichtigen die zuständigen Behörden bei der Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen die Art des Verstoßes und das bisherige Verhalten des betreffenden Unternehmers in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften. Bereits aufgrund der vorangegangenen Untersagungsverfügung vom 12.04.2021, mit welcher der Klägerin untersagt worden war, bestimmte CBD-haltige Produkte in Verkehr zu bringen, musste der Klägerin bekannt sein, dass das Inverkehrbringen der streitgegenständlichen CBD-haltigen Produkte nicht zulässig ist. Davon, dass sich die Klägerin gegenüber dem Landratsamt immer kooperativ gezeigt hat, kann mithin keine Rede sein.
Das Verbot des Inverkehrbringens erweist sich auch als angemessen. Die Einordnung als neuartiges Lebensmittel und das daran anknüpfende Zulassungserfordernis dienen dazu, die Verbraucher vor eventuellen Risiken neuer, in der Europäischen Union bisher nicht verzehrter Lebensmittel zu schützen und diese im Rahmen des Zulassungsverfahrens einer umfassenden gesundheitlichen Bewertung zu unterziehen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Beklagte - auch ohne das Vorliegen einer konkreten Gesundheitsgefahr - den mit seiner Verfügung verfolgten öffentlichen Interessen an einer Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit und am vorbeugenden Gesundheits- und Verbraucherschutz potenzieller Konsumenten und damit hochrangigen Rechtsgütern den Vorrang eingeräumt hat. Dahinter müssen die maßgeblich wirtschaftlichen Beeinträchtigungen der Klägerin zurücktreten. Dabei wird nicht verkannt, dass diese Beeinträchtigungen durchaus gravierend sein können. Allerdings kann im Interesse des Gesundheitsschutzes der Verbraucher nicht hingenommen werden, dass ein neuartiges Lebensmittel ohne Prüfung auf seine Unbedenklichkeit auf den Markt gelangt (vgl. Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 49; OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.02.2021 - 13 ME 545/20 - juris Rn. 23; v. 12.12.2019 - 13 ME 320/19 - juris Rn. 39; HessVGH, Beschl. v. 11.05.2020 - 8 B 2915/19 - juris Rn. 29; OVG NRW, Beschl. v. 23.01.2020 - 13 B 1423/19 - juris Rn. 24). Dürfte die Klägerin ihre Produkte weiterhin verkaufen, würden die hiermit verbundenen Verstöße gegen das Lebensmittelrecht und die Beeinträchtigungen der Lebensmittelsicherheit irreparabel eintreten. Der Gesundheits- und Verbraucherschutz potenzieller Konsumenten wäre gefährdet. Etwaige Gesundheitsgefahren würden sich realisieren (in diesem Sinne etwa Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 51; OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.02.2021 - 13 ME 545/20 - juris Rn. 25). Im Übrigen musste der Klägerin - wie bereits erwähnt - bereits aufgrund der vorangegangenen Untersagungsverfügung vom 12.04.2021 bekannt sein, dass sie mit dem Vertrieb der streitgegenständlichen Produkte rechtswidrig handelt, so dass sie sich bewusst den insoweit gegebenen Risiken ausgesetzt hat (in diesem Sinne etwa Thüringer OVG, Beschl. v. 31.01.2023 - 3 EO 569/22 - juris Rn. 51). Vor diesem Hintergrund verstößt die Maßnahme des Landratsamts weder gegen Art. 15 EU-GRCharta (Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten) noch gegen Art. 16 EU-GRCharta (Unternehmerische Freiheit) oder Art. 17 Abs. 1 EU-GRCharta (Eigentumsrecht), die nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EU-GRCharta vorliegend anwendbar sind.
II.
Die Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 2 der Verfügung vom 08.02.2022 beruht auf § 19 Abs. 1 Nr. 1, §§ 20, 23 LVwVG und ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist die Höhe des angedrohten Zwangsgelds verhältnismäßig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird in Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung vom 21.09.2022 gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 100.000,-- € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 20, 23 LVwVG
§ 37 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 LFGB
§ 19 Abs. 1 AGLMBG
§ 1 Abs. 3 und 4 LKrO
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 6 Abs. 2 VO
Art. 2 VO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Satz 1 EUV
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 2 Abs. 1 VO
Art. 2 Abs. 2 VO
Art. 1 VO
Art. 38 Abs. 1 VO
Art. 38 Abs. 2 VO
Art. 3 Nr. 8 VO
Art. 17 Abs. 1 VO
Art. 138 Abs. 1 Satz 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 2 VO 2015/22
20 L 1029/20
15 A 819/18
3 S 1907/21
2 VO 178/20
2 BvL 1/99
1 BvR 45/15
9 S 3426/21
20 CS 22.30
5 Bs 29/21
9 B 1574/20
13 B 1423/19
13 ME 545/20
13 ME 320/19
8 B 2915/19
1 VO 2015/22
1 VO 178/20
3 EO 569/22
13 ME 580/20
1 VO 1334/20
2 VO 1334/20
1 VO 1223/20
2 VO 1223/20
I ZR 34/01
20 CS 22.26
2 RL 2001/83
I ZR 24/03
I ZR 27/14
9 S 535/19
9 S 1887/17
9 B 09.19
3 C 15.11
8 VO 178/20
3 ME 320/19
2 VO 2017/62
1 GKG auf 100.00