Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-04, Aktenzeichen 6 S 1354/18

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. April 2018 - 9 K 1687/16 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Aufhebung einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung des beklagten Landes.
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Die Klägerin meldete zum 12.06.2015 das Gewerbe „Vermittlung von Sportwetten“ in den von ihr gemieteten Räumlichkeiten im Bahnhofsgebäude ... in ... an. Die Sportwettvermittlung befindet sich im 2. Obergeschoss. Im Erdgeschoss neben dem Treppenaufgang zu den Räumen der Klägerin befindet sich die Spielhalle „...“ und im 1. Obergeschoss finden sich zwei weitere Spielhallen („...“ und „...“). Alle drei Spielhallen verfügen über Erlaubnisse bis zum 30.06.2021. Nach Anhörung der Klägerin untersagte das beklagte Land mit auf §§ 9 Abs. 1 Satz 2, 21 Abs. 2 GlüStV gestützter Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 18.04.2016, der Klägerin zugestellt am 25.04.2016, in dem Gebäude ..., ..., Sportwetten zu vermitteln oder derartige Tätigkeiten zu unterstützen, gab ihr auf, die zur Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte dauerhaft aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen (Ziff. 1), die untersagten Tätigkeiten unverzüglich und dauerhaft einzustellen und die Einstellung dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Ziff. 2) und drohte ihr für den Fall, dass sie Ziffern 1 und 2 der Verfügung binnen zwei Wochen nach deren Zustellung nicht nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR an. Die Mitteilung über die Einstellung der Tätigkeiten muss dem Regierungspräsidium Karlsruhe innerhalb dieser Frist zugehen (Ziff. 3). Begründet wurde die Verfügung damit, dass in einem Gebäude, in dem eine Spielhalle ansässig ist, keine Sportwetten vermittelt werden dürfen. Neben dem Vermitteln von Sportwetten wurde auch untersagt, Dritte bei der Vermittlung von Sportwetten in dem betreffenden Gebäude zu unterstützen. Die Verfügung gilt nur solange für die genannte Örtlichkeit, als sich in dieser eine Spielhalle bzw. eine Spielbank befindet.
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Die Klägerin hat zum 09.05.2016 die Vermittlung von Sportwetten aufgegeben, den Betrieb hat die ... übernommen. Auch ihr gegenüber wurde eine (wortgleiche) Untersagungsverfügung ausgesprochen, die Gegenstand des beim Senat anhängigen Berufungsverfahrens 6 S 1412/18 ist.
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Die Klägerin hat am 24.05.2016 Klage vor dem Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und die Aufhebung der streitgegenständlichen Verfügung beantragt. Sie rügt die fehlende Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Untersagungsverfügung, da § 21 Abs. 2 GlüStV im vorliegenden Fall unanwendbar sei. Das Trennungsgebot sei mit Blick auf Art. 12 GG nur dann einschlägig, wenn beide Glücksspielangebote im selben Geschäftslokal erfolgten oder ein vergleichbar enger örtlicher Zusammenhang vorliege. Es sei auch fraglich, ob die glücksspielrechtlichen Verbotsnormen angesichts der Entscheidung des EuGH vom 04.02.2016 („Ince“) überhaupt noch anwendbar seien. Jedenfalls liege ein Verstoß gegen Unions- und Verfassungsrecht vor. Auch sei das Suchtpotenzial von Geldspielgeräten erheblich höher als bei Sportwetten. Das Trennungsgebot verstoße gegen Art. 3 GG. Es liege eine Ungleichbehandlung gegenüber der Pferdewettenvermittlung sowie Spielhallen und Spielbanken, auch gegenüber Gaststätten vor. Gleiches gelte im Hinblick darauf, dass § 21 Abs. 2 GlüStV sich nur an Sportwettvermittler und nicht an Sportwettveranstalter richte. Die Verfügung sei darüber hinaus unbestimmt und ermessensfehlerhaft zustande gekommen.
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Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten. Da die ... den Betrieb der Sportwettvermittlung zum 27.06.2016 eingestellt habe und im Falle des Obsiegens in deren Klageverfahren diesen wiederaufnehmen wolle, fehle der Klägerin das Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage, da sie keinen Zugriff mehr auf die Betriebsstätte habe. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Die Nähe zwischen beiden Glücksspielangeboten sei gegeben, da, ohne ins Freie treten zu müssen, zwischen den Angeboten gewechselt werden könne. Das Trennungsgebot verstoße weder gegen Unions- noch gegen Verfassungsrecht. Der vom EuGH entschiedene Fall „Ince“ betreffe die strafrechtliche Ahndung der ohne Erlaubnis betriebenen Sportwettvermittlung, stehe aber einer Untersagungsverfügung nicht entgegen.
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Mit Urteil vom 26.04.2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Sie sei zulässig, obwohl die Klägerin das Gewerbe zwischenzeitlich abgemeldet habe. Denn sie sei weiterhin willens und in der Lage, den Betrieb wiederaufzunehmen. Die Klage sei jedoch unbegründet. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 21 Abs. 2 GlüStV 2012, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGLüG seien erfüllt. Die Ermächtigungsgrundlagen genügten den Anforderungen des Art. 12 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung. Auch liege kein Verstoß gegen Art. 14 GG und Art. 3 GG vor. Das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht hätten sich mit vergleichbaren suchtpräventiven Vorschriften zum einzuhaltenden Mindestabstand (Abstandsgebot) und dem Verbot ihres Verbundes an einem Standort befasst und diese Regelungen anderer Länder als verfassungsgemäß angesehen. Dass der Gesetzgeber eine Bevorzugung von Veranstaltern gegenüber Vermittlern gewollt habe, erscheine nach den Gesetzesmaterialien ausgeschlossen. Eine Begünstigung staatlicher Anbieter ergebe sich daraus nicht. Auch bei staatlichen Anbietern sei der Gesetzgeber nicht davon ausgegangen, dass diese selbst Wetten anbieten, sondern durch Annahmestellen an sich vermitteln lassen und im Übrigen auch das Trennungsgebot gegen sich gelten lassen müssen. Ein Verstoß gegen Unionsrecht liege ebenfalls nicht vor. Im Hinblick auf die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56, 57 AEUV) fehle es bereits an einem grenzüberschreitenden Sachverhalt. Die Eingriffe wären aber auch zumindest aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Verfügung sei auch hinreichend bestimmt. Der Begriff des „Unterstützens“ werde mit dem damit verbundenen Bedeutungsgehalt und der für den Adressaten ohne Weiteres erkennbaren Intention der Erlassbehörde unzweifelhaft deutlich. Darüber hinaus finde sich im Bescheid selbst noch eine klarstellende Beschreibung der Unterstützungshandlung. Die Verfügung sei auch materiell rechtmäßig. Beim Bahnhofsgebäude handle es sich um einen einheitlichen zweigeschossigen Baukörper, mithin um ein Gebäude im Sinne von § 2 Abs. 2 LBO. Die typische glücksspielrechtliche „Gefahrenlage“ liege vor. Die Eingänge zu den Betriebsräumen der Klägerin und der Spielhalle „Diamond II“ im ersten Obergeschoss (wegen der Erhöhung der Gleise lägen die Eingänge in diese Richtung jedoch ebenerdig) befänden sich nebeneinander. Es handle sich nicht um bloße Notausgänge. Dagegen sprächen die angebrachten Werbeschilder, die Schilder mit den Öffnungszeiten und der Hinweis, dass der Eintritt erst ab 18 Jahren erlaubt sei. Beim Verlassen des Sportwettbüros der Klägerin sei die Spielhalle - auch durch die entsprechende Werbung über der Eingangstür - ohne Weiteres sichtbar. Die Ermessenserwägungen seien nicht zu beanstanden. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass er gegen alle ihm bekannten Verstöße gegen das Trennungsgebot vorgehe. Ein Vollzugsdefizit im Onlinebereich liege nicht vor. Es liege auch keine fehlerhafte Störerauswahl vor, da die drei Spielhallen im Bahnhofsgebäude über bis zum 30.06.2021 gültige glücksspielrechtliche Erlaubnisse verfügten.
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Gegen das ihr am 25.05.2018 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 15.06.2018 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung führt sie aus, Sportwetten hätten ein erheblich geringeres Suchtpotenzial als Geldspielgeräte (auch in Gaststätten) oder Spielbanken. Das Verwaltungsgericht übertrage die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Gefahreneinschätzung von Geldspielgeräten ohne weitere Anpassung auf den Vergleich der Wettvermittlungsstellen mit Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien. Es sei eine quantitative Gegenüberstellung von Geldspielgeräten und Wettvermittlungsstellen erforderlich, aus der sich ergebe, dass sich die Zahl der Geldspielgeräte sowohl in Spielhallen als auch in Gaststätten erhöht habe. In Ansehung der gravierenden Unterschiede im Spielsuchtpotenzial bedürfe es einer Privilegierung der Wettvermittlungsstellen im Kollisionsfall und nicht lediglich einer gleichbehandelnden Auswahl unter dem Aspekt älterer Bestandsrechte. Durch eine vorrangige Aufsichtstätigkeit gegen stationäre Betriebe erfolge ein gesetzlich nicht intendierter Abwanderungsdruck zu den illegalen Angeboten des Schwarzmarktes. Die Verfügung sei auch deshalb rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend nach dem Mindesteinsatz differenziere und überdies gegen Unionsrecht verstoße. Auch der Wettveranstalter hätte als Untersagungsadressat in die Störerauswahl einbezogen werden müssen. Der grenzüberschreitende Sachverhalt ergebe sich daraus, dass die Klägerin an einen EU-Veranstalter vermittle und damit nur eine unselbständige Teilhandlung erbringe, so dass sie an der Dienstleistungsfreiheit des Anbieters mit teilnehme. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch Gründe des Allgemeinwohls müsse durch eine Rückkoppelung im wissenschaftlichen Erkenntnisstand dynamische Beachtung finden. Bei neuer Erkenntnislage sei es illegitim, an einmal als falsch erkannten Grundannahmen festzuhalten. Das Trennungsgebot, das sich nur an Vermittler richte, wirke diskriminierend. § 13 Abs. 3 Nr. 4 LGlüG privilegiere Annahmestellen; nicht erforderlich sei nach § 20 Abs. 1 Nr. 5a LGlüG, die gesamte Wettvermittlungsstelle aus einem Gebäudekomplex zu verbannen. Gleiches gelte auch mit Blick auf die Pferdebuchmacher, die den Restriktionen des Trennungsgebots nicht unterlägen und der Begünstigung der Spielhallen. Die Regelungen seien nicht kohärent, weil sie systemwidrig und nicht rechtskonsequent am Regelungsziel der Spielsuchtprävention ausgerichtet seien. Die Verfügung verstoße auch gegen Art. 12 GG. Eine verfassungskonforme Auslegung des Trennungsgebotes komme nicht in Betracht, da der Wortlaut des Trennungsgebotes nur die Vermittlung von Sportwetten erfasse. Eine Tatbestandsausweitung auf die Veranstaltung von Sportwetten scheide ebenfalls aus. Nichts Anderes ergebe sich auch aus einer systematischen und teleologischen Auslegung. Ebenso wenig komme eine analoge Anwendung des § 20 Abs. 1 Nr. 5a LGlüG in Betracht. Die Einschätzung des Gefahrenpotenzials von Sportwetten einerseits und Spielhallen andererseits sei nicht folgerichtig im Normtext angelegt. Insgesamt sei die Untersagungsverfügung unverhältnismäßig und verstoße gegen Art. 12 GG. Sie leide auch an Ermessensfehlern; aus Sicht der Allgemeinheit sei die Schließung der Spielhallen erstrebenswert gewesen.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. April 2018 - 9 K 1687/16 - zu ändern und den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 18.04.2016 mit Wirkung ex nunc aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen
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aus den Gründen des angegriffenen Urteils, die er für zutreffend hält. Soweit die Klägerin die Regelungen des Glücksspielrechts für nicht kohärent und systematisch halte, übersehe sie, dass das Bundesverwaltungsgericht zuletzt in seinen Urteilen vom 26.10.2017 (8 C 18.16 und 8 C 14.16) die Regelungsarchitektur des Glücksspielrechts als verfassungs- und europarechtskonform bestätigt habe. Als Betreiber der Sportwettvermittlung könne er sich nicht gegen die den Spielhallenbetreibern erteilten Erlaubnisse wenden. Soweit die Berufungsbegründungsschrift den Hessischen Evaluierungsbericht zum bestehenden Glücksspielstaatsvertrag heranziehe, handele es sich um die Meinung des Landes Hessen. Die zwischen allen Ländern abzustimmende Evaluierung nach § 32 GlüStV sei noch nicht abgeschlossen.
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Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Beklagten und die Akte des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht (9 K 1687/16) vor. Hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung der Klägerin ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Anfechtungsklage ist mit dem in der Berufungsverhandlung gestellten Antrag zulässig. Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin ist zu bejahen, obwohl sie zum 09.05.2016 das Wettbüro gewerberechtlich abgemeldet hat. Denn sie möchte das Wettbüro, das derzeit von Dritten betrieben wird, weiterführen. Da ihr die Untersagungsverfügung die Sportwettvermittlung dauerhaft verbietet, ist ihr eine Wiederaufnahme ihrer Glücksspielvermittlung auch in der Zukunft versagt; sie ist deshalb weiterhin durch die Verfügung beschwert (BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris, Rn. 11 m.w.N.).
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Die Klage ist jedoch unbegründet. Rechtsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 GlüStV (in der Fassung des Art. 1 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011, GBl. 2012, S. 385 ff.) i. V. m. § 21 Abs. 2 GlüStV. Danach hat der Beklagte die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die erforderlichen Anordnungen können im Einzelfall erlassen werden, wenn gegen eine Vorschrift des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird. So liegt der Fall hier: Die Wettannahmestelle der Klägerin verstößt gegen § 21 Abs. 2 GlüStV, weil nach dieser Vorschrift in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Entsprechend darf der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erlaubt werden, wenn sie sich nicht in einem solchen Gebäude oder Gebäudekomplex befindet (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG).
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Die Untersagungsverfügung ist formell ordnungsgemäß ergangen. Sie ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht unbestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG), soweit ihr in Ziffer 1 der Verfügung untersagt wird, Sportwetten zu vermitteln oder derartige Tätigkeiten zu unterstützen. Wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats dargelegt hat, wird bereits aus dem Wort „Unterstützen“ deutlich, welche Tätigkeiten damit umschrieben sind. Hinzu kommt, dass der Beklagte im streitgegenständlichen Bescheid (Seite 3) weiter erläutert hat, wie die untersagte Unterstützungshandlung aussehen könnte (vgl. zum Bestimmtheitserfordernis bei glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 14.16 -, juris, Rn. 14 ff.).
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Die streitgegenständliche Verfügung ist auch materiell rechtmäßig. Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass es sich bei dem Angebot der Klägerin um Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV handelt. Auch für den Senat ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass bei dem Geschäftsmodell der Klägerin Wetten unter dem Bagatelleinsatz von 50 Cent angeboten werden.
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Nach § 21 Abs. 2 GlüStV dürfen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden (Trennungsgebot). Im Bahnhofsgebäude in ..., in dem die Klägerin Sportwetten vermitteln will, befinden sich nach ihren eigenen Angaben in der Berufungsverhandlung drei Spielhallen, deren Weiterbetrieb bis zum 30.06.2021 erlaubt worden ist. Dabei handelt es sich um die Spielhallen „...“, „...“ sowie „...“. Das Bahnhofsgebäude ist nach den zwischen den Beteiligten unstreitigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts zweigeschossig erbaut. Im Erdgeschoss neben dem Treppenaufgang zu den Räumen der Klägerin befindet sich die Spielhalle „...“ und im 1. Obergeschoss die Spielhallen „...“ und „...“. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat auf die ausführliche Würdigung der Örtlichkeit durch das Verwaltungsgericht, die von den Beteiligten nicht angegriffen wird, Bezug (§ 130b Satz 2 VwGO).
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Nach der Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 28.06.2017 - 6 S 1563/16 -, juris) kann in einem solchen Fall eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung allein darauf gestützt werden, dass die Vermittlung von Sportwetten, für die eine Erlaubnis nicht vorliegt, nicht erlaubnisfähig ist, weil die Voraussetzungen des (insoweit mit § 21 Abs. 2 GlüStV wortgleichen) § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG in der Fassung vom 01.12.2015 (GBl. S. 1033; insoweit vergleichbar mit § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Var. 1 LGlüG in der früheren Fassung vom 20.11.2012, GBl. S. 604) nicht vorliegen. Danach darf der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erlaubt werden, wenn die Wettvermittlungsstelle nicht in einem Gebäude oder Gebäudekomplex betrieben werden soll, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. Die Auslegung des Begriffs des „Gebäudes“ ist am Normzweck der Spielsuchtprävention auszurichten (Amtliche Begründung zum insoweit wortgleichen § 20 Abs. 2 GlüStV, LT-Drs. 15/1570, S. 40). Einer weiteren einschränkenden Auslegung, dass die Spielstätten miteinander verbunden bzw. ohne Betreten des öffentlichen Straßenraums zugänglich sein müssten, bedarf es nicht (Senat, Beschluss vom 28.06.2017, a.a.O., m.w.N.). Diese unmittelbare Nähe ist im vorliegenden Fall zu bejahen, da sich das Wettbüro und die drei Spielhallen im selben Gebäude befinden und nur durch Stockwerke getrennt sind. Damit ist diejenige Gefahrenlage eröffnet, die § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG gerade verhindern will. Das Wettbüro der Klägerin ist bereits deshalb (monopolunabhängig) nicht erlaubnisfähig, ohne dass es auf die weiteren Erlaubnisvoraussetzungen ankäme.
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Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG verstößt, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gegen höherrangiges Recht. Es genügt den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung, weil hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die das Trennungsgebot tragen können. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG und gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor.
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Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss des Ersten Senats vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris) haben sich mit vergleichbaren suchtpräventiven Vorschriften anderer Länder zum einzuhaltenden Mindestabstand und dem Verbot ihres Verbundes an einem Standort befasst und im Einzelnen dargelegt, dass diese die Spielhallenbetreiber nicht in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verletzen sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind. So hat das Bundesverfassungsgericht insbesondere festgestellt, dass die im Saarland und in Berlin geltenden Abstandsgebote den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung genügten, da selbst zur Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorlägen, die die Abstandsgebote tragen könnten (BVerfG, a.a.O., Rn. 131 ff.). Sie dienten mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. Der Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiege besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handle. Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führe - soweit ihr Schutzbereich überhaupt eröffnet sei - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz als die Berufsfreiheit (BVerfG, a.a.O., Rn. 169). Auch eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung etwa gegenüber Spielbanken sei nicht anzunehmen, weil ein hinreichender Sachgrund in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten liege (BVerfG, a.a.O., Rn. 170 ff.).
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Diese Rechtsprechung lässt sich (weiterhin) auf den vorliegenden Fall übertragen. Das Trennungsgebot zwischen Wettvermittlungsstelle und Spielhalle ist im Gesamtzusammenhang der glücksspielrechtlichen Vorschriften zu beurteilen. Ausweislich der Gesetzesbegründung verfolgt der Gesetzgeber mit dem Trennungsgebot den Zweck, generell eine Vermischung der unterschiedlichen Glücksspielangebote aus Gründen der Suchtprävention zu vermeiden (Amtliche Begründung zu § 20 LGlüG, LT-Drs. 15/2431, S. 83). Das Trennungsgebot bewirkt, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, keine Sportwetten vermittelt werden dürfen und damit kein Anreiz geschaffen wird, vom Automatenspiel zum Abschluss von Sportwetten überzugehen. Damit verfolgt der Gesetzgeber das legitime Ziel, durch das Trennungsgebot zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Die Regelungen des § 21 Abs. 2 GlüStV, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG sind zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die den Entscheidungen des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegenden Regelungen der anderen Länder.
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Mit ihren hiergegen geltend gemachten Einwendungen dringt die Klägerin nicht durch. Soweit sie sinngemäß darauf abzielt, die Geeignetheit und Erforderlichkeit des Trennungsgebots in Frage zu stellen, übersieht sie, dass dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum auch für die Beurteilung der tatsächlichen Grundlagen einer Regelung zukommt; die Grenze liegt dort, wo sich deutlich erkennbar abzeichnet, dass eine Fehleinschätzung vorliegt (BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11.07.2017 - 1 BvR 1571/15 u.a.-, juris, Rn. 125 f.). Ihm ist dabei gestattet, auch über zu ergreifende Maßnahmen eine Gefährdungsprognose zugrunde zu legen. Dabei darf er sich allerdings nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der Lebenssachverhalte stützen (BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17.12.2014 - 1 BvL 21/12-, juris, Rn. 138 ff.). Ausgehend hiervon wird der Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers durch das Trennungsgebot nicht ansatzweise überschritten. Dem Gesetzgeber war bei Erlass des Trennungsgebots maßgeblich daran gelegen, eine Vermischung der unterschiedlichen Angebote zu vermeiden, um der Spielsucht auf diese Weise vorzubeugen und den Anreiz, sich dem anderen Glücksspiel zuzuwenden, entgegenzuwirken.
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Aus dem Vortrag der Klägerin ergibt sich keine sonstige Unverhältnismäßigkeit des Trennungsgebots. Weder die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG noch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisten eine unveränderliche Zulässigkeit einer einmal aufgenommenen gewerblichen Tätigkeit. Zur Abwehr drängender Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut - wie sie nach der nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers auch hier anzunehmen ist - können sogar an eine zunächst erlaubte Tätigkeit selbst dann weitere Anforderungen gestellt werden, wenn diese faktisch zu einer Aufgabe der gewerblichen Tätigkeit führen würde (BVerfG, a.a.O., Rn. 156 ff.). Dies bedeutet, dass der Klägerin, die zu keinem Zeitpunkt im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb des Sportwettbüros war, das Trennungsgebot aus monopolunabhängigen Gründen entgegengehalten werden kann.
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Soweit die Klägerin eine Ungleichbehandlung gegenüber Spielhallen und Spielbanken im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG rügt, übersieht sie, dass der Betrieb von Spielbanken in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen ausgerichtet ist und einer besonderen staatlichen Aufsicht unterliegt. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 26.10.2017 (6 S 1924/15) ausgeführt hat, gelten für Spielhallen und Spielbanken unterschiedliche Erlaubnisvoraussetzungen (vgl. hierzu § 24 GlüStV i. V. m. §§ 40 ff. LGlüG und §§ 27 ff. LGlüG). Da die Klägerin nie im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis war, stellt sich die Frage gar nicht, welche glücksspielrechtliche Erlaubnis den Vorrang hat. Soweit die Klägerin hiergegen einwendet, es bestehe nach wie vor keine Möglichkeit, eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zu erhalten, ist ihr entgegenzuhalten, dass - worauf das Verwaltungsgericht bereits hingewiesen hat - die streitgegenständliche Verfügung gar nicht auf die formelle Illegalität wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis gestützt ist. So heißt es darin ausdrücklich, dass unerheblich sei, ob es sich „um erlaubte oder unerlaubte Sportwetten“ handele (II. 2. Abs. der Verfügung), und dass die Verfügung für die genannte Örtlichkeit nur solange gelte, als sich dort eine Spielhalle oder Spielbank befindet.
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An der Vereinbarkeit des Trennungsgebots mit europäischem Unionsrecht bestehen ebenfalls keine Bedenken. Im Hinblick auf die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56, 57 AEUV) ist im Falle der Klägerin bereits das Vorliegen eines die unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhaltes nicht ersichtlich. Selbst wenn dies der Fall wäre, wären die Eingriffe nach dem oben Gesagten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses nach Unionsrecht ebenso gerechtfertigt. Auch im Hinblick auf das unionsrechtliche Kohärenzgebot bestehen insoweit keine Bedenken (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 7.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 124, BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 83 ff.). Dies hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend und überzeugend dargestellt. Hierauf wird Bezug genommen.
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Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch die Schutzwürdigkeit der Klägerin unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 GG wegen der von ihr behaupteten Ungleichbehandlung gegenüber Spielhallen abgelehnt. Bei ihrer Argumentation übersieht die Klägerin, dass sie - unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Gewerbeanmeldung am 12.06.2015 - nie im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gewesen ist, während die drei Spielhallen im Bahnhofsgebäude in Kehl bereits seit dem Jahre 2009 (erlaubt) betrieben werden und sie gegenwärtig - unabhängig vom Drittwiderspruch der Klägerin (vgl. hierzu Senat, Beschluss vom 14.06.2018 - 6 S 304/18 -, ZfWG 2018, 424) - über bis zum 30.06.2021 befristete Spielhallenerlaubnisse verfügen. Aus monopolunabhängigen Gründen hätte der Klägerin aber jederzeit die Wettvermittlung untersagt werden dürfen (vgl. ausführlich zum schutzwürdigen Vertrauen der Spielhallenbetreiber, die im Besitz von Erlaubnissen nach § 33i GewO waren, BVerfG, a.a.O, Rn. 189 ff.; zuletzt Senat, Beschluss vom 28.06.2017, a.a.O.). Dem steht auch nicht das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 04.02.2016 in der Rechtssache Ince (- C-336/14 -, NVwZ 2016, 369) entgegen. Die in dem Urteil getroffenen Aussagen stellen zwar die Unionsrechtmäßigkeit der Sportwettvermittlung in seiner bisherigen Durchführung in Frage, berühren jedoch das Trennungsgebot des § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG nicht.
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Soweit die Klägerin erneut eine Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten, in denen drei Geldspielgeräte nach der SpielV aufgestellt werden dürfen, sowie gegenüber der Pferdewettenvermittlung moniert, hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass es sich um unterschiedliche Sachverhalte handelt, die auf der Besonderheit der Unterschiede der Spielorte bzw. des Sektors der Pferdewetten zurückzuführen ist.
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Soweit die Klägerin eine durch Art. 3 GG nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dadurch beanstandet, dass der Beklagte in verschiedenen Fällen nicht eingeschritten sei, vermag dies der Berufung nicht zum Erfolg zu verhelfen. Ermächtigt ein Gesetz dazu, wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren (BVerwG, Urteil vom 09.07.2014 - 8 C 36.12 -, juris). Die Vertreterin des Beklagten hat in der Berufungsverhandlung nochmals dargelegt, dass konsequent gegen ihm bekanntwerdende Wettvermittlungsstellen vorgegangen werde, die die materiell-rechtlichen monopolunabhängigen Anforderungen an die Vermittlungstätigkeit aus § 20 Abs. 1 Satz 2 LGlüG nicht erfüllen. Dies deckt sich auch mit den Kenntnissen des Senats aus zahlreichen Untersagungsverfahren. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte systemlos oder willkürlich vorgegangen wäre, sind für den Senat nicht ersichtlich.
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Eine Ungleichbehandlung gegenüber Sportwettveranstaltern liegt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht vor, soweit sich § 21 Abs. 2 GlüStV ebenso wie auch § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG nur an Sportwettvermittler wendet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist von § 3 Abs. 4 GlüStV auszugehen: Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel dort, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Dies ist nach § 20 Abs. 6 LGlüG nur in Wettvermittlungsstellen zulässig. Der Veranstalter muss nach dieser Vorschrift, sofern er an sich selbst Sportwetten vermitteln will, dies in einer Wettvermittlungsstelle vornehmen. Damit unterfällt er auch dem Trennungsgebot des § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG. Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht auf die Amtliche Begründung zu § 20 LGlüG, wonach die Konzession nach § 10a Abs. 5 GlüStV den Konzessionsnehmer auch berechtigt, dem Verbraucher sein Angebot über Wettvermittlungsstellen zu unterbreiten. Die einzelne Wettvermittlungsstelle bedarf dann der Erlaubnis durch die zuständige Behörde (LT-Drs. 15/2431, S. 82 f.). Einer Auslegung der Vorschrift bedarf es nach deren eindeutigem Wortlaut nicht. Auch hinsichtlich der staatlichen Anbieter ist, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass durch Annahmestellen Wetten vermittelt werden, für die dann wiederum das Trennungsgebot Anwendung findet (§ 13 LGlüG). Eine „Veranstalterprivilegierung“ vermag der Senat - anders als die Klägerin - auch im Übrigen nicht zu erkennen. Denn der Veranstalter bedarf nach § 10a Abs. 2 GlüStV einer Konzession (§§ 4a bis 4e GlüStV), die ihrerseits wiederum nicht den Zielen des GlüStV zuwiderlaufen darf (§§ 4a Abs. 4 Satz 2, 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Ist dies der Fall, ist die Erlaubnis zwingend zu versagen, sofern nicht durch die Beifügung von Nebenbestimmungen Abhilfe geschaffen werden kann. Ob sich bei der Veranstaltung von Wetten im Gebäude einer Sportwettvermittlungsstelle allerdings die typische Gefahrenlage des Wechsels von einer Spielstätte zur anderen überhaupt ergeben kann, kann bei der oben dargestellten Rechtslage offen bleiben.
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Soweit die Klägerin ausführlich die Gefährlichkeit anderer Glücksspielarten wie insbesondere des Automatenspiels unter Heranziehung des Evaluierungsberichts des Landes Hessen hervorhebt, möchte sie den gesamten GlüStV und das LGlüG in Frage stellen. Wie bereits oben dargestellt, kommt dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Der Landesgesetzgeber wollte mit dem LGlüG die Ziele des GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 GlüStV), erreichen sowie den Bereich des Glücksspiels insgesamt konsistent und kohärent regeln. Dass die Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft sind (vgl. hierzu BVerfG, a.a.O., Rn. 137), ist für den Senat nicht ersichtlich. Das LGlüG stellt einen sektorenübergreifenden Regelungskomplex dar, der an den Zielen der Suchtbekämpfung ausgerichtet ist. Konsequenterweise sieht § 32 GlüStV vor, dass die Auswirkungen dieses Staatsvertrages auf die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten von den Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder unter Mitwirkung des Fachbeirats zu evaluieren sind. Diese zwischen allen Bundesländern vorzunehmende Evaluierung ist nach Auskunft des Beklagten noch nicht abgeschlossen. Erst dann stellt sich - anders als die Klägerin meint - für den Gesetzgeber die Frage, ob er an der bisherigen „Glücksspielarchitektur“ (vgl. hierzu im Zusammenhang mit dem Internetverbot BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18.16 -, juris, Rn. 40 ff.) festhalten will oder sich infolge neuerer Entwicklungen und Einschätzungen Änderungsbedarf ergibt. Erst dann kann die von der Klägerin gewünschte „wissenschaftliche Erkenntnislage“ vorliegen, die ggfs. eine Korrektur der glücksspielrechtlichen Vorschriften nach sich ziehen kann.
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Der Beklagte hat das ihm nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eingeräumte Ermessen auch im Übrigen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Er hat dem Interesse der Klägerin an der Fortführung ihres Betriebs in rechtlich nicht zu beanstandender Weise deshalb den Nachrang eingeräumt, weil im selben Gebäude bereits im Zeitpunkt der Aufnahme der Sportwettvermittlung durch die Klägerin eine Spielhalle (gemeint: drei Spielhallen) betrieben wurden und damit das Wettbüro wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot nicht erlaubnisfähig ist. Das Verwaltungsgericht hat dies im Einzelnen unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung zutreffend ausgeführt, so dass zur Vermeidung von Wiederholungen hierauf verwiesen wird. Soweit die Klägerin erstmals im Berufungsverfahren rügt, der Beklagte hätte auch eine Störerauswahl zwischen Veranstalter und Vermittler treffen müssen, lässt sich die streitgegenständliche Verfügung ebenfalls nicht beanstanden. Der Beklagte hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Klägerin unmittelbar als Betreiberin der Vermittlungsstelle in Anspruch genommen, weil sie nicht über die hierfür erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügt und der Betrieb - wie oben dargestellt - auch nicht erlaubnisfähig ist.
34
Die Zwangsmittelandrohung beruht rechtsfehlerfrei auf §§ 20, 23 LVwVG. Das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR ist angemessen. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird verwiesen.
35
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
36
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
37
Beschluss vom 4. Juli 2019
38
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 15.000,-- EUR festgesetzt.
39
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 Abs. 1 Satz 2, 21 Abs. 2 GlüStV
§§ 40 ff. LGlüG und §§ 27 ff. LGlüG
§§ 4a bis 4e GlüStV
§§ 4a Abs. 4 Satz 2, 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§§ 20, 23 LVwVG
§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 32 GlüStV
§ 20 LGlüG
§ 1 GlüStV
§ 24 GlüStV
§ 33i GewO
§ 13 LGlüG
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGLüG
§ 2 Abs. 2 LBO
§ 13 Abs. 3 Nr. 4 LGlüG
§ 20 Abs. 1 Nr. 5a LGlüG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 20 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 20 Abs. 1 Satz 2 LGlüG
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 20 Abs. 6 LGlüG
§ 10a Abs. 5 GlüStV
§ 10a Abs. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 56, 57 AEUV
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 369
9 K 1687/16
6 S 1412/18
8 C 18.16
8 C 14.16
6 S 1563/16
1 BvR 1314/12
8 C 6.15
1 BvR 1571/15
1 BvL 21/12
6 S 1924/15
6 S 304/18
8 C 36.12
1 GKG auf 15.00