Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-24, Aktenzeichen 71 K 7.12 PVB
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0724.71K7.12PVB.0A

Tenor:
Die Wahlen der Beteiligten zu 1 bis 3 werden für ungültig erklärt.

Tatbestand:
In der D... wurden in der Zeit vom 8. bis 14. März 2012 Wahlen zu den Beteiligten zu 1 bis 3 durchgeführt. Dem war für die drei Personalvertretungen eine Bekanntmachung aller Wahlvorschläge in den Gruppen der Arbeitnehmer und Beamten vorausgegangen. Nach der Entscheidung der Wahlvorstände wurde die Bekanntmachung in der Weise vorgenommen, dass jeweils nur die ersten beiden Listenbewerber unter Angabe des Kennworts der Liste, der beiden Vor- und Nachnamen mit Rangnummer, des Berufs oder der Beschäftigungsstelle sowie der Eigenschaft als Beamter oder Arbeitnehmer durch Aushang bekannt gemacht wurden.
Die Antragsteller zu 1 bis 3 waren zur Zeit der Wahlen und sind noch gegenwärtig Wahlberechtigte für die Beteiligten zu 1 bis 3, der Antragsteller zu 4 war und ist insoweit nur für den Beteiligten zu 2 wahlberechtigt. Sie sind zudem Wahlbewerber, die unter dem Kennwort „S...“ mit jeweils einer Liste für die drei Wahlen kandidierten, der Antragsteller zu 4 nur für die Beteiligte zu 2. Nach den Feststellungen der Wahlvorstände blieben die Antragsteller wie überhaupt deren Listen mit ihrer Bewerbung ohne Erfolg.
Die Antragsteller haben am 26. März 2012 die drei Wahlen bei Gericht angefochten und rügen bereits in der Antragsschrift zum einen, dass nicht alle Bewerber ihrer eigenen Listen durch Aushang bekannt gemacht wurden, zum anderen eine Reihe weiterer angeblicher Verstöße.
Die Antragsteller zu 1 bis 3 beantragen,
die Wahlen der Beteiligten zu 1 bis 3 für ungültig zu erklären,
hilfsweise die Wahlen der Gruppe der Arbeitnehmer der Beteiligten zu 1 bis 3 für ungültig zu erklären.
Der Antragsteller zu 4 beantragt im Hinblick auf seine im Übrigen fehlende Wahlberechtigung nur,
die Wahl des Beteiligten zu 2 für ungültig zu erklären,
hilfsweise die Wahl der Gruppe der Arbeitnehmer des Beteiligten zu 2 für ungültig zu erklären.
Die Beteiligten zu 1 bis 4 beantragen vorsorglich Schriftsatznachlass in Bezug auf den Schriftsatz der Antragsteller vom 17. Juli 2012 und in der Sache,
die Anträge zurückzuweisen.
Die Beteiligten zu 1 bis 3 meinen, dass nur die innerhalb der Frist für die Wahlanfechtung angebrachten Rügen beachtlich seien. Sie behaupten, insoweit sei von den Antragstellern nur die Bekanntmachung der eigenen Wahlvorschläge beanstandet worden. Alle Beteiligten sprechen den Anträgen die Zulässigkeit ab, soweit es um die Wahlen der Gruppen der Beamten gehe. Die Beteiligten zu 1 bis 3 halten im Hinblick auf § 12 Absatz 2 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz – BPersVWO – die Art der Bekanntmachung für rechtmäßig. Der Beteiligte zu 4 verweist insoweit auf die in einem Vermerk niedergelegte Rechtsauffassung der Wahlvorstände. Alle Beteiligten meinen, wenn ein Fehler unterstellt werde, sei er nicht wesentlich und zudem ohne Einfluss auf das Wahlergebnis. Die Wahlberechtigten hätten sich im Büro der Wahlvorstände über die Bewerber informieren können. Die Beteiligten zu 1 bis 3 meinen, am konkreten Wahlergebnis belegen zu können, dass sich bei einer Bekanntmachung aller Bewerber nichts geändert hätte.

Entscheidungsgründe:
Die Wahlanfechtungen haben mit den Hauptanträgen Erfolg. Nach § 25 des Bundespersonalvertretungsgesetzes – BPersVG, der weder in Bezug auf die Stufenvertretungen (vergleiche § 53 BPersVG) noch in der besonderen Regelung für die Sozialversicherung (§ 88 BPersVG) eine Änderung erfährt, können mindestens drei Wahlberechtigte (neben anderen) binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
A.
Die Hauptanträge sind zulässig. Die Möglichkeit, Haupt- und Hilfsanträge zu stellen, ist für die Wahlanfechtung anerkannt (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. Juli 2011 – BVerwG 6 P 21.10 – Juris Rn. 27). Die Hauptanträge sind nicht unter dem Gesichtspunkt fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig. Das Interesse lässt sich den Antragstellern nicht im Hinblick darauf absprechen, dass sie sich mit ihren Listen nur für die Gruppen der Arbeitnehmer bewarben. Denn nach dem Gesetz sind alle Wahlberechtigten, nicht nur die Wahlbewerber unter ihnen, zur Anfechtung befugt. Mit der Wahlanfechtung müssen deshalb keine unmittelbar eigenen Interessen verfolgt werden. Es reicht das Interesse der Wahlberechtigten an einer ordnungsgemäßen Wahl zum Personalrat (vergleiche Lemcke, in: Altvater/Baden/Kröll u.a., BPersVG, 7. Auflage 2011, § 25 Rn. 8).
B.
Die drei bzw. vier Antragsteller haben die Wahlen innerhalb der gesetzlichen Frist angefochten.
Die Antragsschrift genügt mit der noch innerhalb der Anfechtungsfrist beigebrachten Begründung dem Erfordernis einer tragfähigen Rüge, wie es in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellt wird (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. Mai 1998 – BVerwG 6 PB 9.97 – BVerwGE 106, 378 [Leitsatz 1 und Seiten 380 f.]; siehe auch Lemcke, in: Altvater/Baden/Kröll u.a., BPersVG, 7. Auflage 2011, § 25 Rn. 15a). Danach muss ein jeder Antragsteller innerhalb der Anfechtungsfrist darlegen, aus welchen Gründen gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden sein soll; ist diesen Anforderungen Genüge getan, so kann die Wahl auch aus Gründen für ungültig erklärt werden, die erst nach Ablauf der Anfechtungsfrist geltend gemacht oder festgestellt werden. Die Antragsteller haben jedenfalls bezogen auf ihre eigenen Listen mit der Rüge der Bekanntmachung der Wahlvorschläge einen nicht von vornherein von der Hand zu weisenden Anfechtungsgrund fristwahrend benannt. Auf den Streit in der mündlichen Anhörung, ob sie auch rechtzeitig die Art und Weise der Bekanntmachung anderer Listen gerügt haben, kommt es nach den genannten und hier angewendeten Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr an.
C.
Die Handhabung der Bekanntmachung der Wahlvorschläge durch die Wahlvorstände verstieß gegen eine Vorschrift über das Wahlverfahren. Darunter ist grundsätzlich jede Bestimmung zu verstehen, welche die Vorbereitung oder Durchführung der Personalratswahl betrifft (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. November 1997 – BVerwG 6 P 12.95 – Juris Rn. 9). Nach § 13 Absatz 1 BPersVWO sind die als gültig anerkannten Wahlvorschläge innerhalb eines näher definierten Zeitraums durch Aushang bis zum Abschluss der Stimmabgabe an den gleichen Stellen wie das Wahlausschreiben bekanntzugeben. Die Reduzierung der Bekanntmachungen auf das Kennwort der Liste und die ersten beiden Bewerber lässt das Gesetz nicht zu.
Der Wortlaut von § 13 BPersVWO erlaubt nicht das Weglassen der weiteren, in den Wahlvorschlägen benannter Bewerber.
Der Regelungszusammenhang stützt die Wortlautauslegung. Wahlvorschläge werden gemäß § 7 BPersVWO von den Vorschlagsberechtigten beim Wahlvorstand eingereicht. In ihnen müssen nach § 8 Absatz 2 Sätze 1 und 2 BPersVWO die Namen der einzelnen Bewerber untereinander aufgeführt sein unter Hinzufügung einer fortlaufenden Nummer; zu nennen sind der Familienname, der Vorname, das Geburtsdatum, die Amts- oder Funktionsbezeichnung, die Gruppenzugehörigkeit und, soweit Sicherheitsbedürfnisse nicht entgegenstehen, die Beschäftigungsstelle. Die Behandlung der eingereichten Wahlvorschläge durch den Wahlvorstand regelt insbesondere § 10 BPersVWO. Weder dort noch an anderer Stelle in der Wahlordnung findet sich eine ausdrückliche Regelung des Inhalts, dass die Bekanntmachung der Wahlvorschläge unter Aussparung der dritten und weiterer Bewerber einer Liste erfolgen darf. Der Zusammenhang der Bestimmungen von der „Einreichung“ bis zur Bekanntmachung der als gültig anerkannten Wahlvorschläge „durch Aushang“, der Vermerk von Tag und Uhrzeit des Eingangs „auf den Wahlvorschlägen“ (§ 10 Absatz 1 BPersVWO), die unverzügliche Zurückgabe ungültiger Wahlvorschläge (§ 10 Absatz 2 BPersVWO) lässt vielmehr erkennen, dass die Verfasser der ursprünglich aus dem Jahr 1974 (BGBl. I S. 1073) herrührenden Wahlordnung die Verwendung der originalen Wahlvorschläge im Blick hatten.
Auch der Blick auf andere Bestimmungen, die das Weglassen bestimmter Personen ausdrücklich erlauben, stützt das Auslegungsergebnis. Daraus ergibt sich im Umkehrausschluss die Notwendigkeit, sämtliche Wahlbewerber mit dem Aushang der Wahlvorschläge bekannt zu geben. Nach § 13 Absatz 2 BPersVWO werden bei der Bekanntmachung der Wahlvorschläge die Namen der Unterzeichner nicht bekannt gemacht, also der Unterstützer des Wahlvorschlags (§ 8 Absatz 3 Satz 1 BPersVWO). Auf den Stimmzetteln sind gemäß § 25 Absatz 2 BPersVWO nicht sämtliche, sondern nur die an erster und zweiter Stelle benannten Bewerber, bei gemeinsamer Wahl der für die Gruppen an erster Stelle benannten Bewerber untereinander aufzuführen. Schließlich darf der Wahlvorstand nach § 12 Absatz 2 BPersVWO die Wahlvorschläge mit den Familien- und Vornamen der in dem Wahlvorschlag an erster und zweiter Stelle benannten Bewerber, bei gemeinsamer Wahl mit den Familien- und Vornamen der für die Gruppen an erster Stelle genannten Bewerber „bezeichnen“.
Die Vorschrift über die Bezeichnung der Wahlvorschläge (§ 12 BPersVWO) wird von der Beteiligten zu 1 bis 3 zu Unrecht als Beleg dafür herangezogen, dass die Bekanntmachung der Wahlvorschläge sich auf die ersten beiden Bewerber aus jeder Liste beschränken durfte. In § 13 BPersVWO wird nicht die Bekanntmachung der Bezeichnung der Wahlvorschläge, sondern die Bekanntmachung der Wahlvorschläge selbst vorgeschrieben. Die Bezeichnung der Wahlvorschläge dient im Wesentlichen der internen Arbeit des Wahlvorstands, der mit ihrer Überprüfung und der Feststellung der Wahlergebnisse befasst ist und die Listen insoweit verlässlich identifizieren muss. Insoweit hilft das Kennwort nicht stets weiter, denn es ist kein notwendiger Bestandteil eines Wahlvorschlags. Die Möglichkeit der Vorschlagsberechtigten, auf ein Kennwort zu verzichten, lässt sich aus § 12 Absatz 2 Satz 2 BPersVWO schließen.
Das Auslegungsergebnis ist nach Wortlaut und systematischem Zusammenhang eindeutig. Es führt nicht dazu, dass die Regelung sinnwidrig erscheint, in der teleologischen Auslegung einen anderen Inhalt erhalten müsste. Die vom Verordnungsgeber gewollte Veröffentlichung sämtlicher Wahlbewerber dient der Information der Wahlberechtigten (vergleiche Lemcke, in: Altvater/Baden/Kröll u.a., BPersVG, 7. Auflage 2011, § 13 WO Rn. 2). Dagegen lassen sich keine Praktikabilitätsgründe anführen. Die Dienststellen bieten genug Raum zum Aushang der vollständigen Wahlvorschläge.
D.
Der Verstoß betrifft eine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren. Darunter soll jede zwingende Vorschrift über das Wahlverfahren fallen (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. November 1997 – BVerwG 6 P 12.95 – Juris Rn. 13), was auf 13 Abs. 1 BPersVWO zutrifft. Aber auch bei einer differenzierten Betrachtung der Umstände ist die Vorschrift wesentlich: Die Personalvertretung wird aus Personen gebildet (vergleiche § 16 BPersVG), nicht aus Fraktionen; sie werden auch in der Vorschrift über die Sitzungen des Personalrats (§ 34 BPersVG) oder an anderer Stelle nicht mit eigenen Rechten ausgestattet. Gruppen werden vom Gesetz nur in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Arbeitnehmern und Beamten anerkannt (§§ 5, 17 BPersVG). Demgemäß gibt der Wahlvorstand das Wahlergebnis und die Namen der als Personalratsmitglieder gewählten Bewerber bekannt (§ 23 BPersVWO). Angesichts dessen ist es für die Wahlberechtigten von besonderer Bedeutung, welche Kandidaten zur Wahl stehen. Mit der Bekanntmachung der vollständigen Wahlvorschläge durch Aushang ist es allen Wahlberechtigten möglich, sich über sämtliche Bewerber ohne Aufwand zu informieren. Eine Nachfrage im Büro des Wahlvorstands, die nach Ansicht der Beteiligten zu 1 für 3 ausreichen soll, ersetzt nicht das Informationsdefizit aufgrund eines unvollständigen Aushangs. Die Wahlberechtigten müssten sich für eine solche Vorsprache überwinden. Es entspricht der Lebenserfahrung, dass Wahlvorschläge, die in frei zugänglichen Verkehrsräumen einer Dienststelle ausgehängt sind, mehr Beachtung finden als Unterlagen, die nur auf Nachfrage im Büro des Wahlvorstands eingesehen werden können.
E.
Es ist nicht erwiesen, dass durch den Verstoß, der nicht berichtigt wurde, das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Nach § 25 BPersVG genügt die Möglichkeit der Beeinflussung aufgrund eines konkreten Sachverhalts; auszuschließen ist eine nur denkbare Möglichkeit, die nach der Lebenserfahrung vernünftigerweise nicht in Betracht zu ziehen ist (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. November 2008 – BVerwG 6 P 7.08 – Juris Rn. 20; Lemcke, in: Altvater/Baden/Kröll u.a., BPersVG, 7. Auflage 2011, § 25 Rn. 7). Hier bestand die vernünftigerweise in Betracht zu ziehende Möglichkeit, dass die Kenntnisnahme von beliebten und fachlich oder charakterlich besonders anerkannten Bewerbern an dritter oder weiterer Stelle zur Wahl einer Liste hätte veranlassen können, die ansonsten von den Wahlberechtigten entweder nicht wahrgenommen oder gering geschätzt wurde. Umgekehrt bestand die nicht von der Hand zu weisende Möglichkeit, dass die Kenntnisnahme von fachlich oder charakterlich gering geachteten Bewerbern von der Wahl einer Liste hätte abschrecken können, die bei den Wahlberechtigten an sich Anklang fand. Schließlich entspricht es der Lebenserfahrung, dass die einigen Wahlberechtigten durch Aushang bekannt gewordene Bewerbung einer in besonderem Maße positiv oder negativ aufgefallenen Dienstkraft in der Dienststelle verbreitet wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 17 BPersVG
§ 53 BPersVG
§ 88 BPersVG
§ 13 BPersVWO
§ 7 BPersVWO
§ 10 BPersVWO
§ 12 BPersVWO
§ 13 WO
§ 16 BPersVG
§ 34 BPersVG
§ 23 BPersVWO
§ 25 BPersVG
§ 13 Absatz 1 BPersVWO
§ 10 Absatz 1 BPersVWO
§ 10 Absatz 2 BPersVWO
§ 13 Absatz 2 BPersVWO
§ 8 Absatz 3 Satz 1 BPersVWO
§ 25 Absatz 2 BPersVWO
§ 12 Absatz 2 BPersVWO
§ 12 Absatz 2 Satz 2 BPersVWO
§ 12 Absatz 2 der Wahlordnung
§ 25 des Bundespersonalvertretungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 106, 378
6 P 21.10
6 PB 9.97
6 P 12.95
6 P 7.08