Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-19, Aktenzeichen 8 A 11061/22.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2023:0719.8A11061.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 15. Dezember 2021 abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Nachtragsbaugenehmigung für die veränderte Bauausführung des von ihr in T. errichteten Gebäudes mit 18 Wohnungen sowie einer Büroeinheit und 18 Stellplätzen in einer dazugehörigen Garage.
Ursprünglich stellte die Klägerin am 29. März 2018 einen Bauantrag für den Neubau eines Gebäudes mit kleiner Büroeinheit im Erdgeschoss und 20 Stellplätzen in einer dazugehörigen Garage auf dem Grundstück Gemarkung T., Flur …, Flurstücke …, …, …, … (P. …) in T.. Im Erdgeschoss des Vorhabens sollten u.a. zwei Ein-Zimmer-Apartments und eine Büroeinheit errichtet werden. Für die geplanten weiteren 16 Wohnungen in den oberen Geschossen ging die Klägerin von einem Bedarf von insgesamt 20 Pkw-Stellplätzen aus, die in der Garage innerhalb des Gebäudes, und zwar im Erdgeschoss, entstehen sollten.
Die Beklagte verlangte für das Vorhaben allerdings einen Nachweis von insgesamt 26 Pkw-Stellplätzen, da für die Apartments und die Büroeinheit im Erdgeschoss ebenfalls Stellplätze anzusetzen und auf dem Vorhabengrundstück auch bereits drei weitere Stellplätze durch eine Baulast zugunsten des Grundstücks B.straße … (in direkter Nähe) gesichert seien. Zusätzlich wies sie im Hinblick auf die Stellplatzverpflichtung und die Vorgaben zur Barrierefreiheit in der Landesbauordnung darauf hin, dass auf dem Grundstück selbst mindestens ein Pkw-Stellplatz barrierefrei nutzbar sein müsse, der auch nicht im Wege der Ablösung nachgewiesen werden könne. Im Folgenden schlossen die Beteiligten eine Vereinbarung über die Ablösung von sechs Stellplätzen für das Vorhaben gemäß § 47 Abs. 4 Landesbauordnung – LBauO –.
Nach weiterem Schriftwechsel zwischen den Beteiligten zur Stellplatzproblematik stellte die Klägerin im November 2018 schließlich einen Nachtragsantrag zu ihrem ursprünglichen Bauantrag und legte eine geänderte Vorhabenplanung vor. Nunmehr sollte eines der beiden im Erdgeschoss vorgesehenen Apartments durch einen barrierefreien Stellplatz in einer separaten Garage und einen Müllraum ersetzt werden.
Daraufhin erteilte die Beklagte der Klägerin am 2. Januar 2019 im vereinfachten Genehmigungsverfahren eine Genehmigung zum „Neubau einer innerstädtischen Wohnbebauung mit kleiner Büroeinheit im Erdgeschoss und 19 Stellplätzen in einer dazugehörigen Garage“.
Ziffer 7 des Bescheids lautet wie folgt:
„Für das Bauvorhaben sind nach § 47 Abs. 1 LBauO im Verbindung mit der bauaufsichtlichen Verwaltungsvorschrift des Ministeriums der Finanzen vom 24. Juli 2000 insgesamt 22 Stellplätze für Kraftfahrzeuge bis zur Fertigstellung der baulichen Anlage nachzuweisen. Auf dem Grundstück sind bereits drei Stellplätze per Baulast zugunsten eines fremden Grundstücks gesichert. Es ergibt sich ein Gesamtbedarf von 25 Stellplätzen. Es werden insgesamt sechs Stellplätze abgelöst. Da die Herstellung der notwendigen Stellplätze oder Garagen auf dem Baugrundstück und auf einem anderen, in zumutbarer Entfernung gelegenen Grundstück nicht möglich ist, wird ihrem Antrag auf Ablösung der Stellplatzverpflichtung stattgegeben. Die Stadtgemeinde T. hat der Ablösung zugestimmt und mit ihnen einen öffentlich-rechtlichen Ablösevertrag geschlossen. Daher wird von der Verpflichtung, die notwendigen Stellplätze herzustellen, abgesehen. Nach § 3 Abs. 2 des Ablösevertrages sind erst mit Zahlung des Ablösebetrages an die Stadt T. die Stellplatzvoraussetzungen für die Baugenehmigung erfüllt. Die Wirksamkeit dieser Baugenehmigung wird von der Zahlung des Ablösebetrages abhängig gemacht. Sie dürfen daher von der Baugenehmigung erst Gebrauch machen, wenn der vereinbarte Ablösebetrag an die Stadt T. gezahlt ist.“
Spätestens im März 2019 begann die Klägerin mit der Verwirklichung des Bauvorhabens. Abweichend von der Genehmigung errichtete sie anstelle des barrierefreien Stellplatzes und des Müllraums im Erdgeschoss ein zweites Apartment.
Weiter beantragte die Klägerin eine (weitere) Nachtragsbaugenehmigung zum Ausbau des 4. Obergeschosses zu einem weiteren Vollgeschoss mit zwei weiteren Wohnungen. Diesen Antrag lehnte die Beklagte ab; die daraufhin erhobene Verpflichtungsklage auf Erteilung der Genehmigung wies das Verwaltungsgericht Trier mit rechtskräftigem Urteil vom 29. Januar 2020 – Az. 5 K 3500/19.TR – ab. Zur Begründung heißt es in der Entscheidung im Wesentlichen, es fehle an der erforderlichen denkmalschutzrechtlichen Genehmigung – das Gebäude befindet sich in unmittelbarer Umgebung zweier Kulturdenkmäler – und diesbezüglich stehe der Klägerin auch kein Anspruch zu.
Antragsgemäß erhielt die Klägerin am 28. Mai 2019 ferner eine Nachtragsbaugenehmigung für Änderungen betreffend Brandschutzvorkehrungen in dem streitgegenständlichen Gebäude.
Sodann stellte die Klägerin am 29. April 2020 den streitgegenständlichen „Nachtragsantrag“ zur Baugenehmigung vom 2. Januar 2019. So wie bereits im ursprünglichen Bauantrag vom 29. März 2018 vorgesehen, sollen unter anderem im Erdgeschoss der barrierefreie Stellplatz sowie der zusätzliche Müllraum entfallen und stattdessen das zweite Apartment genehmigt werden.
Nach der aktualisierten Stellplatzberechnung der Klägerin sollten nun 26 Stellplätze für das Vorhaben notwendig sein, davon 22 Stellplätze für die 18 Wohnungen, ein Stellplatz für die Büroeinheit und drei Stellplätze für die Baulast zugunsten des anderen Grundstücks. Den Ist-Bestand gab die Klägerin mit 18 Stellplätzen an. Im Übrigen stellte die Klägerin den Antrag auf weitere Ablösung von Stellplatzverpflichtungen, woraufhin die Beklagte erneut darauf verwies, dass der barrierefreie Stellplatz nicht abgelöst werden könne.
Nunmehr berief sich die Klägerin darauf, dass die weitere Stellplatzforderung der Beklagten wegen des zu berücksichtigenden Abschlags für die Möglichkeiten zur Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 2. Hs. LBauO nicht berechtigt sei.
Mit Bescheid vom 18. September 2020 lehnte die Beklagte das streitgegenständliche Nachtragsbaugesuch zur bestandskräftigen Baugenehmigung vom 2. Januar 2019 ab, da der Stellplatznachweis nicht geführt sei. Im Rahmen des Nachtrags seien der zusätzlich erforderliche Stellplatz für die jetzt beantragte Wohneinheit und der durch die Änderung entfallene Stellplatz nachzuweisen.
Gegen den ablehnenden Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein und machte zur Begründung geltend, unter Berücksichtigung des ÖPNV-Abschlags bestehe für das Objekt selbst ein Gesamtbedarf von lediglich 19 Stellplätzen. Hinzu kämen die drei Stellplätze, die als Baulast eingetragen seien, somit ein Gesamtbedarf von nur 22 Stellplätzen.
Über den Widerspruch wurde bisher nicht entschieden.
Am 9. Februar 2021 hat die Klägerin Untätigkeitsklage auf Erteilung der begehrten Nachtragsbaugenehmigung erhoben. Aufgrund der rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Trier zur Versagung der Nachtragsgenehmigung für eine Erweiterung des vierten Obergeschosses sei es erforderlich geworden, das bereits in der Bauphase befindliche Objekt an die veränderten Umstände anzupassen und einen Nachtragsbauantrag einzureichen. Es werde jedoch mit einer Veränderung im Erdgeschoss im Wesentlichen die erteilte Baugenehmigung umgesetzt.
Ein barrierefreier Stellplatz sei im Gebäude technisch nicht realisierbar.
Ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen hat die Klägerin zur Begründung ihrer Klage weiter geltend gemacht, die materiell-rechtlichen Vorschriften des Bauordnungsrechts und damit auch die Stellplatzverpflichtung nach § 47 LBauO seien schon nicht Prüfgegenstand im vereinfachten Genehmigungsverfahren gemäß § 66 Abs. 4 Satz 1 LBauO. Dies gelte sogar im Regelverfahren nach den §§ 65, 70 LBauO, denn insoweit gebiete der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass ausräumbare Genehmigungshindernisse im Wege von Nebenbestimmungen zu regeln seien.
Die ursprüngliche und auch die aktuelle Stellplatzberechnung der Beklagten seien fehlerhaft. Der unter Berücksichtigung des ÖPNV-Abschlags verbleibende Bedarf von 22 Stellplätzen sei durch die Ablösung und Herstellung von Stellplätzen bereits gedeckt.
Im Übrigen könnten etwa erforderliche zusätzliche Stellplätze abgelöst werden. Es bestehe auch keine Notwendigkeit, einen barrierefreien Stellplatz vorzuhalten, der nicht abgelöst werden könne. Regelungen zur Barrierefreiheit enthalte lediglich § 51 LBauO, nicht hingegen § 47 LBauO. § 51 Abs. 3 LBauO liste eine Reihe von Einrichtungen auf, die barrierefrei sein müssten, wobei § 51 Abs. 3 Satz 3 LBauO vorsehe, dass diesbezüglich auch notwendige Stellplätze in der erforderlichen Anzahl barrierefrei sein müssten. Eine entsprechende Regelung habe der Gesetzgeber jedoch für § 51 Abs. 1 LBauO, der eine Regelung zu barrierefreien Wohnungen treffe, gerade nicht vorgesehen.
Im Übrigen ermögliche § 51 Abs. 4 LBauO eine Zulassung von Abweichungen von Anforderungen an die Barrierefreiheit. Es sei insoweit auch von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen, da es in dem Wohnhaus keinen Nutzer gebe, der einen barrierefreien Stellplatz benötige. Zudem könne direkt vor dem Vorhaben im öffentlichen Straßenraum ein barrierefreier Stellplatz hergestellt werden.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 18. September 2020 auf den Nachtrag vom 29. April 2020 die Baugenehmigung für die Veränderung des Bauobjekts Gemarkung T., Flur …, Flurstück …, …, …, …, P. …, K.straße … in T. zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, der erforderliche Stellplatznachweis sei bisher nicht geführt. Im Nachtragsverfahren habe die Klägerin die Nutzungsänderung einer Garage mit einem barrierefreien Stellplatz zu einer Wohneinheit beantragt. Der zusätzlich erforderliche Stellplatz für die beantragte Wohneinheit und der durch die Änderung entfallene Stellplatz seien noch nachzuweisen. Der von der Klägerin angeführte ÖPNV-Abschlag sei nicht zu gewähren, da nach dem Willen des Gesetzgebers die begünstigende Regelung bei der Schaffung von Wohnraum nicht generell Platz greifen könne.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Beklagte darauf hingewiesen, sie stimme, sofern nach Auffassung des Gerichts keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Errichtung eines barrierefreien Stellplatzes bestehen sollte, der Ablösung zweier weiterer „normaler“ Stellplätze zu.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die Beklagte mit Urteil vom 15. Dezember 2021 verpflichtet, der Klägerin die mit Nachtrag vom 29. April 2020 beantragte Genehmigung für die Veränderung des Vorhabens zu erteilen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage sei zulässig und begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 18. September 2020 sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten.
Diese habe gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung, da dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstünden. Gemäß § 66 Abs. 4 Satz 1 LBauO sei die Prüfung auf die Zulässigkeit des Vorhabens nach den Bestimmungen des Baugesetzbuchs, örtlicher Bauvorschriften, des § 52 LBauO und der sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften beschränkt; nur bei fehlendem Sachbescheidungsinteresse infolge einer erkennbaren Verletzung bauordnungsrechtlicher Vorschriften könne daher der Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung entfallen.
Die Beklagte sei zu Unrecht von einem offensichtlichen bauordnungsrechtlichen Verstoß des Vorhabens gegen die Stellplatzverpflichtung nach § 47 LBauO ausgegangen.
Zwar sei der durch die Änderung des Vorhabens ausgelöste Bedarf mit zwei notwendigen Stellplätzen zutreffend ermittelt worden.
Ein Abschlag von dieser Stellplatzanzahl im Hinblick auf eine günstige Anbindung an öffentliche Verkehrsmittel sei nicht zu gewähren. Die in § 47 Abs. 1 Satz 2 LBauO vorausgesetzte Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrsmittel erfordere eine tatsächlich zu erwartende Reduzierung des Stellplatzbedarfs infolge der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel; hierfür wiederum sei der Nutzungszweck der Anlage bedeutsam. Ausgehend davon sei die Regelung bei der Schaffung von Wohnungen nicht generell anzuwenden, da bei Wohnanlagen anders als bei Bürogebäuden oder Einkaufsstraßen eher nicht davon auszugehen sei, dass die Nutzer den öffentlichen Personennahverkehr in Anspruch nähmen.
Von den zwei erforderlichen Stellplätzen müsse mangels einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage auch keiner barrierefrei hergestellt werden.
Zunächst enthalte § 47 LBauO keine Regelung zur Barrierefreiheit. Danach seien die notwendigen Stellplätze lediglich in ausreichender Zahl und Größe sowie in geeigneter Beschaffenheit herzustellen. Die geeignete Beschaffenheit beziehe sich lediglich darauf, dass die Stellplätze funktionsgerecht nutzbar sein müssten.
Auch § 51 LBauO biete keine Rechtsgrundlage für die Forderung nach einem barrierefreien Stellplatz. In § 51 Abs. 1 Satz 1 LBauO fehle es an einer ausdrücklichen Regelung zu barrierefreien bzw. uneingeschränkt mit dem Rollstuhl nutzbaren Stellplätzen für Wohnungen. Demgegenüber regele § 51 Abs. 3 Satz 3 LBauO die Anforderungen an die Barrierefreiheit bestimmter öffentlicher Einrichtungen mit Publikumsverkehr und gebe vor, dass notwendige Stellplätze in der erforderlichen Anzahl barrierefrei sein müssten. Diese Vorschrift sei mangels einer planwidrigen Regelungslücke auch nicht analog auf barrierefreie und uneingeschränkt mit dem Rollstuhl nutzbare Wohnungen anzuwenden. Auch den von der Beklagten angeführten DIN-Vorschriften mit Bezug zum barrierefreien Bauen, nämlich der DIN 18040-1 (Barrierefreies Bauen – Planungsgrundlagen – Teil 1: Öffentlich zugängliche Gebäude) und der DIN 18040-2 (Barrierefreies Bauen – Planungsgrundlagen – Teil 2: Wohnungen) sei keine Verpflichtung zur Schaffung barrierefreier Stellplätze zu entnehmen; gleiches gelte für den Planungsleitfaden für die Planung „Barrierefreies Bauen“ der rheinland-pfälzischen Landesregierung, nach dem lediglich empfohlen werde, barrierefreien Wohnungen mit uneingeschränkter Rollstuhlnutzung einen barrierefreien PKW-Stellplatz zuzuordnen.
Die Klägerin könne den Nachweis für die demnach lediglich erforderlichen zwei „normalen“ Stellplätze auch erbringen. Denn die Beklagte habe der Ablösung zweier „normaler“ Stellplätze für den Fall, dass sich aus dem Gesetz keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Errichtung eines barrierefreien Stellplatzes ergeben sollte, zugestimmt.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung gegen dieses Urteil hält die Beklagte daran fest, dass die Klage auf Erteilung der Nachtragsbaugenehmigung abzuweisen sei, da die Klägerin den für das Bauvorhaben erforderlichen Nachweis der Herstellung eines barrierefreien Stellplatzes nicht erbringen könne. Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO seien Stellplätze in ausreichender Größe und geeigneter Beschaffenheit herzustellen. Für eine uneingeschränkt mit dem Rollstuhl nutzbare Wohnung bedürfe es deshalb eines Stellplatzes, der auch für die Nutzung durch Rollstuhlfahrende geeignet und in unmittelbarer Nähe zu der barrierefreien Wohnung gelegen sei.
Dieser Betrachtungsweise stehe § 51 LBauO nicht entgegen, denn § 51 Abs. 1 LBauO sei darauf beschränkt, die Anzahl der in einem Mehrfamilienhaus vorzusehenden barrierefrei oder uneingeschränkt mit einem Rollstuhl nutzbaren Wohnungen festzulegen. Für eine zusätzliche Regelung für Stellplätze bestehe im Hinblick auf § 47 LBauO im Rahmen des § 51 LBauO auch kein Bedarf. Die fehlende gesonderte Erwähnung der barrierefreien Stellplätze in § 51 Abs. 1 LBauO lasse daher nicht den Schluss zu, dass der Gesetzgeber solche Stellplätze bei der Errichtung von Mehrfamilienhäusern nicht vorgesehen habe. Denn dies hätte unter Verletzung des Benachteiligungsverbotes des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz – GG – eine offenkundige Benachteiligung behinderter Menschen zur Folge. Insoweit sei § 47 LBauO verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass bei Wohnhäusern mit gesetzlich geforderten barrierefreien Wohnungen diesen Wohnungen auch die entsprechend beschaffenen und dimensionierten barrierefreien Stellplätze zuzuordnen seien.
Die Auffassung, dass der barrierefreie Parkplatz mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung nicht zwingend erforderlich sei, führe zu einer Benachteiligung der Bewohner aufgrund deren Behinderung und könne vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, des Art. 64 der Landesverfassung für Rheinland-Pfalz sowie der §§ 1 ff. des Landesinklusionsgesetzes keinen Bestand haben; dies sei auch seitens des Gesetzgebers nicht intendiert.
Nach § 2 Abs. 1 Landesinklusionsgesetz seien auch die Gerichte im Land Rheinland-Pfalz gebunden; daher sei bei der Auslegung landesrechtlicher Normen im Zweifel derjenige Maßstab anzulegen, der dem Benachteiligungsverbot zur Geltung verhelfe.
Die Ablösung der Stellplatzverpflichtung sei nicht möglich. Bei einem Neubauvorhaben sollte es grundsätzlich möglich sein, alle erforderlichen Stellplätze auf dem Grundstück nachzuweisen. Die Klägerin habe eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit für das Gesamtvorhaben nicht nachgewiesen.
Baurechtmäßige Zustände könnten auch nicht dadurch hergestellt werden, dass sie, die Beklagte, die begehrte Genehmigung unter einer Nebenbestimmung erlasse. Denn die Ablösung eines barrierefreien Stellplatzes sei nicht möglich und es sei auch nicht ersichtlich, wie der barrierefreie Stellplatz bei den jetzigen Planungen verwirklicht werden könne.
Die Beklagte beantragt,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 15. Dezember 2021 die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, die Baugenehmigung sei selbst dann zu erteilen, wenn man § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO eine Pflicht zur Errichtung eines barrierefreien Stellplatzes für das Vorhaben entnähme. Denn jedenfalls könne der Stellplatz nach dem eindeutigen Wortlaut des § 47 Abs. 4 LBauO abgelöst werden.
Das Verwaltungsgericht habe jedoch ohnehin zutreffend entschieden, dass § 47 Abs. 1 LBauO keine Pflicht zur Errichtung eines barrierefreien Stellplatzes zu entnehmen sei. Die Merkmale der ausreichenden Größe und geeigneten Beschaffenheit eines Stellplatzes seien durch die gemäß § 3 Abs. 2 LBauO eingeführte Technische Baubestimmung der DIN 18040 – 1 und die Stellplatz-VV des Finanzministeriums vom 24. Juli 2000 konkretisiert; diese Regelwerke sähen indes nicht vor, dass für barrierefreie Wohnungen auch barrierefreie Stellplätze herzustellen seien.
Selbst ohne diese Konkretisierung würden Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck es ohnehin nicht ermöglichen, die Vorschrift des § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO im Sinne der Beklagten auszulegen, auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten und die Gerichtsakte zum Verfahren 5 K 3500/19.TR vor dem Verwaltungsgericht Trier Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Berufung ist auch begründet.
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage auf Erteilung der Baugenehmigung abweisen müssen.
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung für die Änderungen an ihrem Bauvorhaben.
Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 66 Abs. 4 Landesbauordnung – LBauO – ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine im vereinfachten Verfahren zu prüfenden Vorschriften entgegenstehen.
Dem geänderten Bauvorhaben steht jedoch entgegen, dass die Klägerin die nach § 47 Abs. 1 LBauO notwendigen Stellplätze nicht in ausreichender Anzahl hergestellt hat und ihr auch kein Anspruch darauf zusteht, ihre Stellplatzverpflichtung durch Zahlung eines Geldbetrags zu erfüllen (§ 47 Abs. 4 LBauO).
1. Zunächst ist bereits fraglich, ob die Änderungen des Vorhabens dem Grunde nach Gegenstand einer sogenannten Nachtragsgenehmigung sein können.
Die Klägerin beantragt, die Änderungen an dem Vorhaben im Wege einer die Ursprungsgenehmigung nur modifizierenden Nachtragsgenehmigung (vgl. hierzu näher OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 16. Juni 2020 – 1 LB 8/16 –, juris Rn. 23) zu legalisieren.
Zu diesem Begehren weist der Senat allerdings darauf hin, dass vieles dafür spricht, dass die Klägerin mit dem abweichend verwirklichten Gebäude ohne den barrierefreien Stellplatz und mit dem zweiten Apartment ein im Vergleich zum genehmigten Vorhaben wesensverschiedenes Vorhaben – ein „aliud“ – errichtet hat. Dies hätte weiter zur Folge, dass eine Nachtragsgenehmigung von vorneherein ausschiede, da diese nach allgemeiner Auffassung nur geringfügige Änderungen, jedoch kein „aliud“ regeln darf (vgl. hierzu z.B. OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2004 – 10 A 1476/04 –, juris Rn. 7). Weitergehend führte die Annahme eines „aliuds“ im Übrigen auch dazu, dass die ursprüngliche Baugenehmigung vom 2. Januar 2019 bereits wegen Zeitablaufs (§ 74 Abs. 1 Satz 1 LBauO) erloschen wäre.
Für das Überschreiten der Erheblichkeitsschwelle zum „aliud“ ließe sich anführen, dass sich durch die abweichende Ausführung das Erscheinungsbild der Gebäudefassade zur K.straße hin verändert hat, und zwar so stark, dass es bereits auf den ersten Blick ins Auge fällt (vgl. zur Bedeutung dieses Kriteriums bei der Abgrenzung BayVGH, Urteil vom 11. November 2014 – 15 B 12.2672 –, beck-online Rn. 27). Hinzu kommt, dass das errichtete Gebäude ohne Zerstörung gewisser Anteile nicht in Übereinstimmung mit der erteilten Baugenehmigung gebracht werden kann, weil zumindest die Erdgeschosswand zur K.straße hin auf einer Breite von 3,53 m aufgebrochen werden müsste, um den barrierefreien Stellplatz im Gebäude genehmigungskonform zu schaffen (vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 4. April 2019 – 1 ZB 17.1173 –, beck-online Rn. 5). Schließlich führen auch das zweite Apartment im Erdgeschoss und das Entfallen eines Pkw-Stellplatzes dazu, dass sich für das Gesamtvorhaben erneut die Frage stellt – wie im Folgenden zu erörtern sein wird –, ob die Verpflichtung zur Errichtung von Stellplätzen gemäß § 47 LBauO erfüllt ist. Wenn sich aber das neue Vorhaben in Bezug auf baurechtlich relevante Kriterien von dem ursprünglich genehmigten Vorhaben unterscheidet, liegt nach allgemeiner Auffassung ein „aliud“ vor (z.B. BayVGH, Beschluss vom 29. August 2016 – 15 ZB 15.2442 –, juris Rn. 10 m.w.N.).
Der Senat braucht jedoch nicht zu entscheiden, ob mit dem geänderten Vorhaben ein „aliud“ mit den oben beschriebenen Rechtsfolgen vorliegt. Denn das geänderte Vorhaben ist wegen des festzustellenden Verstoßes gegen § 47 Abs. 1 LBauO – hierzu unter Punkt I.3. – nicht genehmigungsfähig, so dass sowohl ein Anspruch auf Erteilung einer Nachtragsbaugenehmigung als auch auf Erteilung einer vollständig neuen Baugenehmigung ausscheidet.
2. Die beantragte Baugenehmigung ist nicht bereits zu versagen, weil es an einer positiven Stellungnahme der Gemeindeverwaltung zur Stellplatzverpflichtung fehlt. Nach § 66 Abs. 4 Satz 3 Alt. 2 LBauO muss im vereinfachten Genehmigungsverfahren aus der Stellungnahme der Gemeindeverwaltung nach § 63 Abs. 3 LBauO hervorgehen, dass die Erfüllung der Stellplatzverpflichtung (§ 47 LBauO) gesichert ist.
Demnach kann ausgehend vom Wortlaut der Vorschrift die Genehmigung im vereinfachten Verfahren grundsätzlich nur erteilt werden, wenn eine solche positive Stellungnahme der Gemeindeverwaltung zur Stellplatzfrage vorliegt (vgl. Günthner, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Landesbauordnung Rheinland-Pfalz, 10. Fassg. 2021, § 63 Rn. 12). Denn aus § 66 Abs. 4 Satz 3 LBauO i.V.m. § 66 Abs. 4 Satz 1 LBauO ergibt sich nicht, dass die Stellplatzverpflichtung nicht Prüfungsgegenstand im vereinfachten Genehmigungsverfahren sein soll; vielmehr hat der Gesetzgeber mit § 66 Abs. 4 Satz 3 LBauO die Beurteilung, ob dieses baurechtliche Erfordernis erfüllt ist, für das vereinfachte Genehmigungsverfahren der Gemeinde übertragen (vgl. hierzu Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 66 Rn. 33; ähnlich Jeromin, in: Jeromin/Kerkmann, Landesbauordnung Rheinland-Pfalz, 5. Aufl. 2022, § 66 Rn. 57).
Zwar fehlt es hier an einem solchen nach § 66 Abs. 4 Satz 3 LBauO erforderlichen Positivattest zu den Stellplätzen, da die Beklagte, die als Gemeindeverwaltung nach § 58 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 LBauO auch zugleich für die Entscheidung über die Genehmigung zuständig ist, den ablehnenden Bescheid maßgeblich auf die Nichterfüllung der Stellplatzverpflichtung gestützt hat.
Jedenfalls in der hier vorliegenden Konstellation kann der klagende Bauherr aber unter Beachtung des Grundsatzes der Prozesswirtschaftlichkeit die Frage, ob mit dem Vorhaben die bauordnungsrechtliche Anforderung der Stellplatzverpflichtung erfüllt ist, unmittelbar im Rahmen der Verpflichtungsklage auf Erteilung der Genehmigung klären lassen und ist nicht etwa darauf zu verweisen, zunächst in einem gesonderten Verfahren die Frage der Stellplatzverpflichtung bzw. der Richtigkeit der gemeindlichen Stellungnahme hierzu klären zu lassen. Jedenfalls in Fällen, in denen die Gemeinde zugleich als Bauaufsichtsbehörde für die Genehmigung zuständig ist und die Stellplatzverpflichtung nicht als erfüllt ansieht, ist demnach im Hinblick auf § 66 Abs. 4 Satz 3 LBauO auch die Übereinstimmung des Vorhabens mit § 47 LBauO ergänzend zu den in § 66 Abs. 4 Satz 1 LBauO genannten Vorschriften Prüfungsgegenstand im vereinfachten Genehmigungsverfahren.
3. Das Bauvorhaben verstößt jedoch gegen § 47 LBauO, da die nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO für das geänderte Vorhaben notwendige Stellplatzanzahl nicht hergestellt wurde und die Klägerin ihre Stellplatzverpflichtung auch nicht durch Zahlung eines Geldbetrags nach § 47 Abs. 4 LBauO erfüllen kann.
a) Anders als die Beklagte und auch das Verwaltungsgericht angenommen haben, ist die Stellplatzzahl für das abweichend errichtete Vorhaben nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO (Stellplätze bei Errichtung des Vorhabens) und nicht nach § 47 Abs. 2 Satz 1 (Stellplätze bei Änderung eines Vorhabens oder seiner Nutzung) zu ermitteln. Denn das geänderte Vorhaben ist ein erstmals errichtetes Vorhaben und es liegt nicht etwa die – in § 47 Abs. 2 LBauO geregelte – Konstellation vor, dass ein Altbestand existiert hätte, für den die Stellplatzvorgaben ursprünglich erfüllt gewesen wären.
b) Für das geänderte Vorhaben sind nach § 47 Abs. 1 LBauO insgesamt 26 notwendige Stellplätze herzustellen bzw. nachzuweisen. Da unstreitig 18 Stellplätze in der Garage im Erdgeschoss auf dem Grundstück errichtet und weitere sechs durch die Ablösung nachgewiesen wurden, fehlen zwei der notwendigen Stellplätze.
Gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO dürfen bauliche Anlagen, bei denen ein Zu- oder Abgangsverkehr zu erwarten ist, nur errichtet werden, wenn Stellplätze in ausreichender Zahl und Größe sowie in geeigneter Beschaffenheit hergestellt werden (notwendige Stellplätze). Was die Anforderungen an die erforderliche Zahl, Größe und Beschaffenheit notwendiger Stellplätze angeht, enthält die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums der Finanzen über die Zahl, Größe und Beschaffenheit der Stellplätze für Kraftfahrzeuge vom 24. Juli 2000 (MinBl. 2000, S. 231) – Stellplatz-VV – Richtzahlen für den notwendigen Stellplatzbedarf, die sich nach allgemeiner Auffassung an dem auf einer sachgerechten Auswertung von Erfahrungen beruhenden durchschnittlichen Bedarf orientieren und daher zutreffende Anhaltspunkte für die Ermittlung der Zahl der notwendigen Stellplätze darstellen, weshalb sie als vorweggenommenes Sachverständigengutachten angesehen werden (vgl. OVG RP; Urteil vom 26. August 2020 – 8 A 11789/19.OVG – sowie OVG RP, Beschluss vom 3. Mai 2012 – 8 A 10065/12.OVG – ).
Ausgehend davon sind für das Vorhaben in der geänderten Fassung nach § 47 Abs. 1 LBauO i.V.m. der Stellplatz-VV – hierüber besteht zwischen den Beteiligten Einigkeit – insgesamt 26 Pkw-Stellplätze erforderlich. Davon entfallen 20 Stellplätze auf die 16 Wohnungen in den oberen Geschossen (je 1,25 Stellplätze), 2 auf die Kleinapartments (2 x 1,0), 1 Stellplatz auf die Büroeinheit und 3 auf die durch Baulast gesicherten Stellplätze für das andere Grundstück in der B.straße. Diese Ermittlung der erforderlichen Stellplatzzahl (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. Nr. 3 Landesverordnung über Bauunterlagen und die bautechnische Prüfung – BauuntPrüfVO –) hat die Klägerin auch mit den Bauvorlagen zu ihrem Nachtragsgesuch eingereicht.
c) Diese Zahl der notwendigen Stellplätze reduziert sich auch nicht etwa nach § 47 Abs. 1 Satz 2 2. Hs. LBauO wegen der Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrsmittel (sogenannter „ÖPNV-Bonus“).
Hierzu verweist der Senat auf die zutreffenden Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts, insbesondere dazu, dass eine tatsächlich zu erwartende Reduzierung des Stellplatzbedarfs infolge der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel für das Vorhaben nicht ersichtlich ist. Da die Klägerin sich auf die Regelung zur Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel im Berufungsverfahren nicht mehr stützt, erübrigen sich weitere Ausführungen des Senats hierzu.
d) Entgegen der Auffassung der Beklagten scheidet allerdings ein (zusätzlicher) Verstoß gegen § 47 Abs. 1 LBauO durch das Entfallen des barrierefreien Stellplatzes im Zuge der veränderten Ausführung des Vorhabens aus.
Denn die Verpflichtung in § 47 Abs. 1 LBauO, Stellplätze in ausreichender Zahl und geeigneter Beschaffenheit herzustellen, erstreckt sich nicht darauf, für eine uneingeschränkt mit dem Rollstuhl nutzbare Wohnung im Sinne des § 51 Abs. 1 LBauO einen barrierefreien Stellplatz in unmittelbarer Nähe der Wohnung zu errichten (vgl. zu fehlenden Vorgaben zu barrierefreien Stellplätzen in Bezug auf Art. 48 BayBO auch Obermayr, in: BeckOK Bauordnungsrecht Bayern, Spannowsky/Manssen, Stand 01.03.2020, Art. 48 BayBO Rn. 32; ebenso Würfel, in: Busse/Kraus, Bayerische Bauordnung, 149. EL Januar 2023, Art. 48 Rn. 40).
aa) Der Senat folgt nicht der Auffassung der Beklagten, eine solche Verpflichtung ergebe sich im Hinblick auf die Vorgabe in § 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO, Stellplätze „in ausreichender Größe und geeigneter Beschaffenheit“ herzustellen.
Diese weitreichende Auslegung der Stellplätzevorschrift im Sinne einer ungeschriebenen weiteren Vorschrift zur Barrierefreiheit ist gesetzessystematisch nicht mit der spezielleren und differenzierten Regelung der Anforderungen an die Barrierefreiheit von Wohnungen in § 51 Abs. 1 LBauO einerseits und zu barrierefreien Stellplätzen für bestimmte allgemein zugängliche Anlagen in § 51 Abs. 3 LBauO andererseits in Übereinstimmung zu bringen; sie entspricht vor diesem Hintergrund nicht dem Willen des Gesetzgebers.
Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 – 2 BvH 2/52 –, beck-online).
Im Ausgangspunkt fehlen in § 51 Abs. 1 LBauO für uneingeschränkt mit dem Rollstuhl nutzbare und barrierefreie Wohnungen – anders als für bestimmte allgemein zugängliche bauliche Anlagen (§ 51 Abs. 3 Satz 3 LBauO) – jegliche Vorgaben zu den Stellplätzen. Das streitet in hohem Maße für die Annahme, dass der Gesetzgeber bewusst von einer solchen Regelung auch für Wohnungen absehen und es ihm unter Berücksichtigung auch der Belange der Bauherren bei den Vorgaben zur Barrierefreiheit auf Differenzierungen zwischen verschiedenen baulichen Anlagen ankam.
Diese Annahme wird bestätigt durch den in den Gesetzesmaterialien dokumentierten Sinn und Zweck der Vorschrift des § 51 LBauO. Es war ausweislich der Begründung zur Änderung der Landesbauordnung im Jahr 2015 erklärter Wille des Gesetzgebers, die Barrierefreiheit im Anwendungsbereich der Landesbauordnung möglichst umfassend zu regeln (LT-Drs. 16/4333, S. 44). Die Vorschrift soll durch Schaffung der bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen den Verfassungsauftrag aus Art. 64 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz – LV – verwirklichen, Menschen mit Behinderungen vor Benachteiligungen zu schützen und auf ihre Integration und die Gleichwertigkeit ihrer Lebensbedingungen hinzuwirken. Letztlich wird damit der gesetzgeberische Weg, der mit dem Landesgesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen und dem nachfolgenden Landesinklusionsgesetz bereits eingeschlagen wurde, auf dem Gebiet des Bauordnungsrechts – wie es in § 11 Landesinklusionsgesetz auch gleichstellungsrechtlich geregelt ist – fortgeführt (vgl. zum Vorstehenden insgesamt Jeromin, a.a.O., § 51 Rn. 1).
Gegen die abweichende von der Beklagten favorisierte Auslegung spricht auch, dass sich die barrierefreien Stellplätze mit ihrem Nutzungszweck und dem verfolgten Ziel der Inklusion nicht in die Regelungssystematik des § 47 LBauO einfügen. Denn die Stellplatzvorschrift sieht die Ablösung und die Errichtung auf einem anderen Grundstück grundsätzlich als Erfüllungsvarianten vor. Es besteht kein Anhalt dafür, dass für bestimmte Stellplätze „eigener Art“ keine Ablösung und keine öffentlich-rechtlich gesicherten Stellplätze an anderem Ort möglich sein sollen.
Dies wird weiter bestätigt durch den Befund, dass in § 47 Abs. 6 bis 8 LBauO zwar differenzierte Anforderungen an Stellplätze im Interesse der Verkehrssicherheit, des Brand-, Umwelt- und Nachbarschutzes sowie zum Schutz von Spielplätzen für Kleinkinder und zur Förderung ökologischer Zielsetzungen (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 47 Rn. 141) normiert wurden, womit eine Aufweitung der Regelungszwecke erfolgt ist. Gleichwohl hat der Gesetzgeber allerdings darauf verzichtet, im Rahmen des § 47 LBauO auch Anforderungen an die Barrierefreiheit von Stellplätzen zu formulieren.
Die Gesetzesbegründung zum Landesinklusionsgesetz (LT-Drs. 17/12959, S. 37 f.) belegt gleichfalls das hier gefundene Auslegungsergebnis. Der Gesetzgeber verfolgte nämlich danach das Konzept, die Anforderungen der UN-Behindertenrechtskonvention an die Inklusion letztlich durch untergesetzliche Konkretisierung einzelner Maßnahmen zu erfüllen. Dazu wird ausdrücklich ausgeführt, § 11 Landesinklusionsgesetz biete für den Bereich Bau und Verkehr die entsprechende landesgesetzliche Grundlage, um die Anforderungen der Konvention zu erfüllen. Die erforderlichen und geeigneten konkreten Maßnahmen zur Verwirklichung der Barrierefreiheit nach § 11 könnten dabei jeweils untergesetzlich konkretisiert und durch Handeln der öffentlichen Stellen verwirklicht werden. Weiter wird in dieser Begründung – bezogen auf das Nichtaufgreifen der im Gesetzgebungsverfahren erhobenen Forderung des Sozialverbands VDK e.V. nach einer starren Umsetzungsfrist in § 11 – hervorgehoben, dass die Vorschriften der UN-Behindertenrechtskonvention dem Landesgesetzgeber Einschätzungs-, Beurteilungs- und Handlungsspielräume eröffneten.
In Übereinstimmung mit dem oben gefundenen Ergebnis steht auch der Befund, dass Landesbauordnungen anderer Bundesländer, die ebenfalls eine allgemeine Stellplatzvorschrift enthalten, das Erfordernis barrierefreier Stellplätze für allgemeine Wohngebäude ausdrücklich in den jeweiligen Vorschriften zum barrierefreien Bauen – und nicht etwa im Zusammenhang mit der Stellplatzverpflichtung – normieren (§ 50 Abs. 1 Satz 4 der Landesbauordnung für das Land Schleswig-Holstein; § 49 Abs. 1 Satz 8 der Niedersächsischen Bauordnung [vgl. im Einzelnen: Wiechert/Leitsch, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 49 Rn. 31]).
Nach alledem war die Intention darauf gerichtet, mit den Regelungen in der speziellen und damit gegenüber der allgemeineren Regelung des § 47 LBauO vorrangigen Norm des § 51 LBauO die Anforderungen an die Barrierefreiheit von baulichen Anlagen, hier in Bezug auf Wohnungen, klar zu regeln.
Dies steht auch in Übereinstimmung damit, dass der Gesetzgeber mit der Stellplatzverpflichtung des § 47 LBauO primär darauf abzielt, zu verhindern, dass der private Kraftfahrzeugverkehr den öffentlichen Verkehrsraum belastet und in der Folge die Sicherheit und Leichtigkeit des fließenden Verkehrs beeinträchtigt werden. Es soll der Überlastung des öffentlichen Straßennetzes durch den ruhenden Verkehr vorgebeugt werden, der grundsätzlich außerhalb des öffentlichen Straßenraumes auf privaten Grundstücken unterzubringen ist. Denn die öffentlichen Straßen, Wege und Plätze dienen dem fließenden Verkehr und sind nicht dazu bestimmt, auch den ruhenden Verkehr aufzunehmen (vgl. OVG RP, Urteil vom 26. April 2001 – 1 A 11339/00 –, BauR 2002, 74-75; OVG Nds, Urteil vom 29. Juni 1979 – I A 37/78 –, BauR 1979, 494 sowie Jeromin, LBauO Rh-Pf, 5. Auflage 2022, § 47 LBauO, Rn. 1); demzufolge dient die Stellplatzverpflichtung im Kern der Gefahrenabwehr (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 47 Rn. 2).
bb) Ein anderes Auslegungsergebnis ist auch nicht etwa im Hinblick darauf geboten, dass die Intention des Gesetzgebers – wie aber die Beklagte meint – darauf ausgerichtet wäre, Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen ausnahmslos auszuschließen und diesem Anliegen unbedingten Vorrang gegenüber anderen zu berücksichtigenden Belangen einzuräumen.
Aus der Begründung zur Novelle der Landesbauordnung (LT-Drs. 16/4333, S. 44 f.) ergibt sich nämlich das Gegenteil eines differenzierten und nicht etwa schematischen Vorgehens. Dort heißt es etwa zur Regelung der Barrierefreiheit von Notariaten, Kanzleien und ähnlichen Nutzungseinheiten in § 51 Abs. 3 Satz 1 Nr. 10 LBauO, diese Regelung greife erst ab einer Nutzfläche von 100 qm, um Existenzgründer und kleinere Büros zu entlasten. Übereinstimmend damit werden die Erweiterungen der Vorgaben in § 51 LBauO in der Gesetzesbegründung als „weiterer Schritt hin zu dem Ziel einer behindertengerechten und barrierefreien Umwelt“ bezeichnet; dies aber schließt aus, dass dieser Belang nach dem Willen des Gesetzgebers absoluten Vorrang vor anderen Belangen haben soll.
Der Entscheidung für ein demnach grundsätzlich differenziertes Vorgehen bei der Sicherstellung der Inklusion von Menschen mit Behinderung entspricht schließlich auch der von der Landesregierung Rheinland-Pfalz herausgegebene Planungsleitfaden „Barrierefrei Bauen“. Dort heißt es im Grußwort der Ministerin für Finanzen, mit der Landesbauordnung 2015 und technischen Normen wie der zeitgleich als Technische Baubestimmung eingeführten DIN 18040 sei der „rechtliche Rahmen für barrierefreies Bauen maßvoll weiterentwickelt“ worden.
cc) Diese Auslegung ist auch im Hinblick auf die UN-Behindertenrechtskonvention und das im Grundgesetz verankerte Benachteiligungsverbot (Art. 3 Abs. 3 Satz 3) unbedenklich.
Die UN-Behindertenrechtskonvention, die durch Gesetz vom 21. Dezember 2008 ratifiziert wurde (BGBl. II S. 1419), gilt mit dem Rang einfachen Bundesrechts und ist als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte heranzuziehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2011 – 2 BvR 882/09 –, juris Rn. 52). Sie verfolgt das Ziel der vollen und wirksamen Teilhabe behinderter Menschen an der Gesellschaft und ihre Einbeziehung in diese (vgl. Art. 3 Buchst. c BRK <"inclusion">). In den Handlungsfeldern "Bauen und Wohnen" haben sich die Vertragsstaaten verpflichtet, wirksame und geeignete Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Ziels zu treffen. Welche Maßnahmen dies im Einzelnen sein müssen, legen die Art. 9 und Art. 19 UN-Behindertenrechtskonvention jedoch nicht fest, sondern überlassen die Umsetzung den Vertragsstaaten, denen insoweit ein Spielraum zukommt (vgl. Lohse, VerwArch 2016, 446, 455; zum Vorstehenden insgesamt OVG RP, Urteil vom 3. März 2021 – 8 C 11363/20 – juris Rn. 39 f. und nachgehend BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 2021 – 4 BN 19/21 –, juris Rn. 7 – zum Gewicht der Belange von Menschen mit Behinderungen im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung). Dabei ist zu beachten, dass Regelungen zur Barrierefreiheit als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des privaten Eigentums verhältnismäßig auszugestalten sind und das Idealbild einer vollständigen Zugänglichkeit von einer Wohnung für Menschen mit Behinderungen unterschiedlicher Art durch generalisierende öffentlich-rechtliche Regelungen für einen zum Zeitpunkt des Bauens unbestimmten Personenkreis kaum erreichbar sein dürfte (vgl. Lohse, a.a.O., S. 456).
Übereinstimmend damit steht dem Staat auch bei der Umsetzung des Förderauftrags aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG ein erheblicher Spielraum zu.
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG enthält ein subjektives Abwehrrecht für behinderte Menschen gegenüber staatlicher Benachteiligung und eine objektive Wertentscheidung, die vom Staat die Förderung behinderter Menschen sowie den Abbau von Benachteiligungen in der Gesellschaft verlangt.
Bei der Umsetzung dieses Förderungsauftrags kommt dem Staat – hier dem Landesgesetzgeber – allerdings ein erheblicher Spielraum nach Maßgabe des finanziell, personell, sachlich und organisatorisch Möglichen zu (vgl. BVerfG, BVerfG, Beschluss vom 30. Januar 2020 – 2 BvR 1005/18 –, beck-online Rn. 35 sowie Beschluss vom 29. Januar 2019 – 2 BvC 62714 –, juris Rn. 56 und Beschluss vom 8. Oktober 1997 – 1 BvR 9/97 –, juris Rn. 75; Kischel, in: Epping/Hillgruber, Beck’scher Online-Kommentar GG, 55. Ed. Stand 15.05.2023, Art. 3 Rn. 237). Die Norm hat Ausstrahlungswirkung bei der Auslegung der Normen des einfachen Rechts, doch kommt ihr keine unmittelbare Drittwirkung gegenüber anderen Rechtssubjekten des Privatrechts zu (vgl. zum Vorstehenden insgesamt BVerwG, Urteil vom 5. April 2006 – 9 C 1.05 –, juris Rn. 43).
dd) Entsprechendes gilt schließlich auch für die Bestimmung des Art. 64 LV. Danach schützen das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände behinderte Menschen vor Benachteiligung und wirken auf ihre Integration und die Gleichwertigkeit ihrer Lebensbedingungen hin.
Die Vorschrift enthält ein Staatsziel, das entsprechend dem Benachteiligungsverbot im Grundgesetz einen Schutzauftrag und einen Förderungsauftrag enthält (vgl. Broscheit, in: Brocker/Droege/Jutzi, Verfassung für das Land Rheinland-Pfalz, Handkommentar, 2. Aufl. 2022, Art. 64 Rn. 1). Bezogen auf den Förderungsauftrag gibt die Vorschrift das Ziel vor, bestimmt aber keine konkreten Maßnahmen. Diese hat der Gesetzgeber vorzugeben, der hierbei – ebenso wie bezogen auf Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG – einen weiten Gestaltungsspielraum hat und insbesondere von Maßnahmen absehen kann, die ihm aus räumlichen, personellen und organisatorischen Gründen nicht vertretbar erscheinen (vgl. Broscheit, a.a.O., Rn. 9).
Danach liegt hier kein Verstoß vor. Der Landesgesetzgeber hat mit der maßvollen Weiterentwicklung der bauordnungsrechtlichen Vorgaben zur Barrierefreiheit unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit die weiten Einschätzungs-, Beurteilungs- und Handlungsspielräume, die die Bestimmungen der UN-Behindertenrechtskonvention, des Grundgesetzes und der Landesverfassung ihm eröffnen, genutzt und bewusst davon abgesehen, konkrete Pflichten zur Herstellung von barrierefreien Stellplätzen für rollstuhlfahrergerechte Wohnungen zu begründen. Es ist auch nicht ansatzweise dargetan oder sonst ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber mit diesem rechtlichen Rahmen für barrierefreies Bauen den eingeräumten weiten Spielraum nicht eingehalten hätte.
ee) Schließlich folgt der Senat auch nicht der Argumentation der Beklagten zu § 2 Abs. 1 und 2 Landesinklusionsgesetz, der die Geltung des Landesinklusionsgesetzes auch für Gerichte anordnet. Die Beklagte macht hierzu geltend, bei der Auslegung von Landesrecht sei wegen dieser Bindung der Gerichte im Zweifel derjenige Maßstab anzulegen, der dem Benachteiligungsverbot zur Geltung verhelfe. Bereits die Bindung der rechtsprechenden Gewalt an Recht und Gesetz insgesamt nach Art. 20 Abs. 3 GG lässt eine solche Vorrangregelung zugunsten einer einzelnen Norm jedoch nicht zu. Zudem übergeht die Beklagte mit dieser Argumentation auch schon den Wortlaut der Vorschrift von § 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 1 Landesinklusionsgesetz, der die Bindung der Gerichte (selbstverständlich) nur anordnet, soweit sie in Verwaltungsangelegenheiten tätig werden.
e) Die Klägerin hat bezüglich der beiden gemäß den Ausführungen unter Punkt I.3.a) fehlenden „normalen“ Stellplätze auch keinen Anspruch auf Erfüllung der Stellplatzverpflichtung durch Zahlung eines Geldbetrags gemäß § 47 Abs. 4 LBauO. Danach kann der Bauherr, wenn die Herstellung notwendiger Stellplätze oder Garagen nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten möglich oder – hier offensichtlich ausscheidend – sie aufgrund einer Satzung nach § 88 Abs. 3 LBauO untersagt oder eingeschränkt ist, wenn die Gemeinde zustimmt, gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 LBauO die Verpflichtungen nach den Absätzen 1 bis 3 LBauO auch durch Zahlung eines Geldbetrages an die Gemeinde erfüllen.
Ein Anspruch der Klägerin auf die Ablösung der beiden fehlenden Stellplätze scheidet hier allerdings aus, da die Herstellung der Stellplätze für sie weder unmöglich noch nur unter großen Schwierigkeiten möglich ist.
aa) Zunächst ist es der Klägerin ersichtlich weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen unmöglich, den Stellplatz im Erdgeschoss – wie in den von ihr vorgelegten Bauantragsunterlagen vorgesehen und genehmigt – herzustellen (§ 47 Abs. 4 Satz 1 1. Hs. 1. Alt. LBauO).
bb) Es liegt auch kein Fall vor, in dem es der Klägerin nur unter großen Schwierigkeiten möglich wäre, den vorgesehenen Stellplatz im Gebäude herzustellen (§ 47 Abs. 4 Satz 1 1. Hs. 2. Alt. LBauO).
Nur unter großen Schwierigkeiten möglich ist die Herstellung, wenn sie dem Bauherrn unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls unzumutbar ist. Dies kommt insbesondere in Betracht, soweit die Kosten für die Erfüllung der Stellplatzverpflichtung im Vergleich zu denen des Gesamtvorhabens unverhältnismäßig hoch wären, oder der Bauherr durch die Stellplatzverpflichtung unzumutbar in seiner Grundstücksnutzung eingeschränkt wird. Eine derartige unzumutbare Einschränkung in der Grundstücksnutzung ist regelmäßig nicht bereits allein deshalb anzunehmen, weil eine bauplanungsrechtlich an sich bestehende Nutzungsmöglichkeit – z. B. gewerblicher Art – im konkreten Einzelfall an der bauordnungsrechtlichen Stellplatzverpflichtung scheitert. Ausreichend ist vielmehr, dass das Grundstück überhaupt wirtschaftlich genutzt werden kann; ob eine andere Nutzungsmöglichkeit möglicherweise mit der Erzielung höherer Gewinne verbunden wäre, ist hingegen nicht entscheidend, gegebenenfalls hat der Bauherr das Bauvorhaben und die Zahl der Wohneinheiten zu reduzieren (vgl. OVG Nds, Urteil vom 10. März 1989 – 1 A 32/88 –, beck-online). Bei Neubaumaßnahmen wie hier ist – anders als bei Änderungen – zu berücksichtigen, dass grundsätzlich bereits bei der Planung auch die Herstellbarkeit der notwendigen Stellplätze einzubeziehen ist. Der Bauherr kann also nicht zwecks optimaler Ausnutzung eines an sich ausreichend dimensionierten Grundstücks dieses vollständig für den eigentlichen Zweck der zu errichtenden Anlage – z. B. mit Wohnraum – überplanen und sich sodann auf eine hieraus resultierende Unmöglichkeit berufen, dort auch noch die notwendigen Stellplätze herzustellen (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 47 Rn. 97 und Jeromin, a.a.O., § 47 Rn. 55). Es ist ausreichend, wenn das Grundstück im Einklang mit dem Bauplanungs- und Bauordnungsrecht wirtschaftlich genutzt werden kann; nicht entscheidend ist, dass eine Nutzung mehr Gewinn als eine andere Nutzung zu bringen vermag (vgl. Jeromin a.a.O.).
Insgesamt ist bei der im Einzelfall zu treffenden Entscheidung über die Zumutbarkeit einer Herstellung von Stellplätzen immer das gesetzliche Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis im Blick zu behalten, wonach im Regelfall die Stellplatzverpflichtung bereits bei der Planung erfüllt werden muss und die Zahlung eines Ablösebetrages nach § 47 Abs. 4 LBauO nur ausnahmsweise in Betracht kommen soll (vgl. zum Vorstehenden insgesamt Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 47 Rn. 100).
Gemessen daran ist es der Klägerin hier – auch unter Berücksichtigung des grundsätzlichen Vorrangs der Naturalherstellung – zuzumuten, jedenfalls einen der Stellplätze auf ihrem Grundstück, nämlich genehmigungskonform im Erdgeschoss des Vorhabens, zu errichten. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Klägerin selbst im Genehmigungsverfahren eine Vorhabenplanung mit einem weiteren Stellplatz innerhalb des Gebäudes vorgelegt hat. Ausgehend davon ist – auch angesichts der fast vollständigen Ausnutzung der Grundstücksfläche für Wohnraum – nicht dargetan oder sonst ersichtlich, dass das Grundstück so dimensioniert wäre, dass es bei Herstellung bzw. von Anfang an ausreichender Berücksichtigung der notwendigen Stellplätze nicht mehr wirtschaftlich genutzt werden könnte. Im Gegenteil spricht in besonderem Maße gegen die Unwirtschaftlichkeit, dass, lässt man die drei Stellplätze, die nur wegen der Baulast für ein anderes Grundstück nachzuweisen sind, außer Acht, der Stellplatznachweis sogar ohne den separaten Stellplatz im Erdgeschoss des Gebäudes zu führen gewesen wäre; der Stellplatzbedarf für das Vorhaben im engeren Sinne wäre mit der Planung der Klägerin demnach auch in der von ihr verwirklichten Variante nachzuweisen gewesen.
cc) Liegt demnach bereits die Voraussetzung der Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit der Herstellung nicht vor, hatte die Beklagte auch keine Ermessensentscheidung nach § 47 Abs. 4 Satz 1 2. Hs. LBauO zu treffen.
Etwas anderes folgt auch nicht etwa aus dem erstinstanzlichen Hinweis der Beklagten, unter bestimmten Bedingungen der Ablösung für zwei „normale“ Stellplätze zuzustimmen.
Dieser Erklärung in der mündlichen Verhandlung, die überdies lediglich als Hinweis deklariert ist, ist nicht etwa zu entnehmen, dass die Beklagte unabhängig vom Vorliegen der nach § 47 Abs. 4 LBauO zwingend erforderlichen tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ablösung von Stellplätzen zugesichert hätte, eine positive Ermessensentscheidung über die Ablösung der Stellplätze zu treffen. Vielmehr ist dieser Hinweis so zu verstehen, dass die Klägerin, falls auch insofern die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ablösung vorliegen, für zwei weitere Stellplätze von der Verpflichtung zur Errichtung befreit werden würde. In Übereinstimmung damit hat die Beklagte in der Nebenbestimmung zur Genehmigung vom 2. Januar 2019, in der bezüglich der sechs abgelösten Stellplätze eine Freistellung von der Pflicht zur Herstellung ausgesprochen wurde, ausdrücklich darauf abgestellt, dass die Herstellung der notwendigen Stellplätze oder Garagen auf dem Baugrundstück und auf einem anderen, in zumutbarer Entfernung gelegenen Grundstück nicht möglich sei.
4. Die Beklagte war auch nicht etwa im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gehalten, die angestrebte Genehmigung unter einer Nebenbestimmung zur Stellplatzverpflichtung zu erteilen, anstatt sie zu versagen.
Grundsätzlich steht die Befugnis, einen Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen zu versehen, um die gesetzlichen Voraussetzungen sicherzustellen, im Ermessen der Behörde. Ausgehend davon besteht nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung darüber, ob ein Versagungsgrund mit einer Nebenbestimmung ausgeräumt wird, und nicht etwa ein Anspruch auf den Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen (vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, § 36 VwVfG Rn. 128; OVG Nds, Urteil vom 12. Januar 2023 – 1 LB 23/22 –, beck-online Rn. 38).
Die Rechtsprechung leitet unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten allerdings die Verpflichtung der Bauaufsichtsbehörden ab, bei nur geringen oder leicht ausräumbaren Verstößen gegen öffentliches Baurecht die Baugenehmigung unter entsprechenden Nebenbestimmungen zu erteilen, anstatt sie zu versagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 – 4 C 4.92 –, juris Ls. 3 und Rn. 16; sowie Urteil vom 16. Juli 1965 – IV C 30.65-, juris Rn. 12 ff.; Lechner, in: Busse/Kraus, a.a.O., Art. 68 Rz. 283; Johlen u.a., in: Gädtke, Kommentar zur BauO NRW, 14. Auflage 2023, § 74 Rn. 232; Jeromin, a.a.O., § 70 Rn. 91). Solche geringen oder leicht ausräumbaren Verstöße dürften aber nur dann anzunehmen sein, wenn es um in absehbarer Zeit sicher erfüllbare Anforderungen geht (vgl. hierzu Schröder, in Schoch/Schneider, a.a.O.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 36 Rn. 131: beim Fehlen geringfügiger gesetzlicher Voraussetzungen, etwa das Fehlen eines Platzes für Abfallbehälter).
Gemessen daran stellt sich die Versagung der Genehmigung durch die Beklagte hier nicht als unverhältnismäßig dar. Der fehlende Stellplatznachweis kann weder als geringfügiger Verstoß noch als leicht ausräumbares Genehmigungshindernis angesehen werden.
Die Möglichkeit der Ablösung der beiden Stellplätze entfällt nach dem oben gefundenen Ergebnis jedenfalls für einen der beiden weiteren notwendigen Stellplätze. Zur Möglichkeit der Herstellung der Stellplätze auf einem in zumutbarer Entfernung liegenden anderen Grundstück hat die Klägerin nicht näher vorgetragen, sondern in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erneut bekräftigt, dass in der näheren Umgebung keine weiteren Stellplätze zur Verfügung gestellt werden können. Im verdichteten innerstädtischen Bereich im Umkreis des Vorhabens ist auch im Übrigen nicht davon auszugehen, dass Stellplätze ohne Weiteres hergestellt oder im Wege einer Baulast sichergestellt werden können.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 47, 52 GKG auf 10.000,00 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65, 70 LBauO
§§ 708 ff. ZPO
§§ 47, 52 GKG
§ 47 LBauO
§ 51 LBauO
§ 52 LBauO
§ 36 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 4 Landesbauordnung
§ 47 Abs. 1 LBauO
§ 66 Abs. 4 Satz 1 LBauO
§ 51 Abs. 3 LBauO
§ 51 Abs. 3 Satz 3 LBauO
§ 51 Abs. 1 LBauO
§ 51 Abs. 4 LBauO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 47 Abs. 1 Satz 2 LBauO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 47 Abs. 4 LBauO
§ 3 Abs. 2 LBauO
§ 66 Abs. 4 Landesbauordnung
§ 74 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 66 Abs. 4 Satz 3 Alt. 2 LBauO
§ 63 Abs. 3 LBauO
§ 66 Abs. 4 Satz 3 LBauO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 LBauO
§ 47 Abs. 2 LBauO
§ 47 Abs. 6 bis 8 LBauO
§ 50 Abs. 1 Satz 4 der Landesbauordnung
§ 51 Abs. 3 Satz 1 Nr. 10 LBauO
§ 88 Abs. 3 LBauO
§ 47 Abs. 4 Satz 1 LBauO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 ff. des Landesinklusionsgesetzes
§ 2 Abs. 1 und 2 Landesinklusionsgesetz, der die Geltung des Landesinklusionsgesetzes
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 48 BayBO
Art. 64 LV
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 3500/19
1 LB 8/16
10 A 1476/04
15 B 12.26
1 ZB 17.11
15 ZB 15.24
8 A 11789/19
8 A 10065/12
2 BvH 2/52
1 A 11339/00
I A 37/78
2 BvR 882/09
8 C 11363/20
4 BN 19/21
2 BvR 1005/18
1 BvR 9/97
9 C 1.05
1 A 32/88
1 LB 23/22
4 C 4.92
IV C 30.65
52 GKG auf 10.00