Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-22, Aktenzeichen 4 Bf 160/14

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.(…).“
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
aa) Tenor zu V Satz 2,bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2dd) Nebenbestimmung Nr. 12ee) Nebenbestimmung Nr. 14ff) Nebenbestimmung Nr. 15gg) Nebenbestimmung Nr. 16
c) folgende landesspezifische Regelungen
aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
Die Klägerin beantragt,
das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
a) Nr. 1 Sätze 3 und 4b) Nr. 2 Satz 5c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3e) Nr. 9f) Nr. 12g) Nr. 14h) Nr. 15i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen istj) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
Die Klage ist zulässig.
1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV
§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV
§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG
§§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV
§§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§§ 4a ff. GlüStV
§§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV
§§ 1 ff. GWB
§§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB
§§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO
§ 19 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 36 BauGB
§ 75 VwGO
§ 32 GlüStV
§ 325 HGB
§ 9 BDSG
§ 33 GlüStV
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG
§ 29 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz
§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG
§ 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV
§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV
§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV
§ 9a Abs. 1 und 3 GlüStV
§ 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV
§ 35 Abs. 2 GlüStV
§ 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 32 Satz 2 GlüStV
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 36 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG
§ 3 Abs. 6 BbgGlüAG
§ 3 Abs. 3 BbgGlüAG
§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG
§ 15 Abs. 3 AGGlüStV
§ 18 Abs. 3 LGlüG
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Satz 1 BDSG
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG
§ 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV
§ 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes
§ 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes
Art. 56, 57 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 102 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 54 AEUV
Art. 4 Abs. 2 EUV
Art. 101 ff. AEUV
Art. 101 Abs. 1 AEUV
Art. 101 AEUV
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 106 AEUV
Art. 31 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
NVwZ-RR 2000, 671
NVwZ-RR 2013, 597
BVerfGE 118, 1
NVwZ 2010, 1409
NVwZ 2011, 1119
NVwZ 2010, 1422
NVwZ 2016, 369
NVwZ 2014, 1001
NVwZ 2011, 1249
NJW 1994, 2344
NJW-RR 2007, 269
BVerfGE 119, 331
BVerfGE 87, 181
DÖV 2012, 257, 261
BVerfGE 130, 76
NVwZ 2016, 124, 127
NVwZ 2014, 163
BVerwGE 38, 191
BVerwGE 150, 169
NVwZ 2014, 367
NVwZ 2012, 573
BVerwGE 104, 301
4 K 2865/12
11 C 2/00
1 EO 356/14
21 A 3481/96
12 LC 153/11
1 A 389/12
4 K 303/13
3 K 5661/14
23 K 261.13
19 K 3334/14
1 K 1146/11
1 BvR 1314/12
1 BvR 910/05
1 BvR 928/08
4 Bs 241/16
6 K 521/10
8 B 36.14
23 K 390.14
5 K 12.11
3 K 3851/09
35 A 15.08
5 K 757/10
8 C 39.12
4 Bs 328/13
8 C 13/09
4 A 3244/06
8 C 5.15
2 L 3002/14
3 L 20/12
6 L 1544/14
3 A 158/09
11 ME 157/16
1 B 199/15
6 S 1110/07
10 BV 07.55
10 A 538/09
6 B 11140/15
2 BvR 2433/04
1 BvR 1586/89
8 B 1028/15
2 BvR 133/10
5 A 54/16
10 CE 13/31
6 A 10562/14
II C 17.70
13 B 1053/16
3 K 2472/14
23 K 261/13
23 K 390/14
2 A 10894/13
27 K 339/10
6 C 31/13
9 A 23.12
9 A 30.10
7 BV 13.19
8 C 43/95
1 S 104.15
6 B 33/17
6 K 177/10
5 K 10.31
3 C 64/89