Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2025-12-09, Aktenzeichen 4 ME 84/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:1209.4ME84.25.00

Tenor:
Die Herabstufung des Wolfes im europäischen Artenschutzrecht ändert mangels bisher erfolgter Umsetzung in das nationale Recht die in der Rechtsprechung des Senats aufgestellten Anforderungen an die sog. Alternativenprüfung nach § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG (vgl. z.B. Senatsbeschluss v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 -, juris Leitsatz 2) nicht.
Wesentliche Voraussetzung für die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG ist, dass zur letalen Entnahme des geschützten Tieres keine zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG gegeben ist. Das "Abschieben" dieser wesentlichen Voraussetzung in eine Nebenbestimmung begegnet bereits im Ausgangspunkt grundsätzlichen rechtlichen Bedenken. Jedenfalls muss auch eine solche Nebenbestimmung dem verfassungsrechtlich verankerten Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit genügen.
Auf die Beschwerde der Antragsteller zu 1. und 2. wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 2. Kammer - vom 7. Oktober 2025 geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller zu 1. und 2. gegen die "Allgemeinverfügung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 45 Abs. 7 i. V. m. § 45a Abs. 2 und 4 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) i. V. m. § 28b Abs. 2 des Niedersächsischen Jagdgesetzes (NJagdG) von den Verboten des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG", Amtsblatt für den E. vom 28. Mai 2025, Nr. 20/2025, Seiten 193 bis 225, wird jeweils wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Streitwertfestsetzung für beide Rechtszüge auf 30.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes über eine von dem Antragsgegner in der Form einer Allgemeinverfügung erlassene artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung zur letalen Entnahme des Wolfes H..
Bereits vereinzelt in den Jahren 2021 bis 2023 und verstärkt ab Juli 2024 kam es überwiegend auf dem Gebiet des Antragsgegners, aber auch in dem westlich angrenzenden Landkreis I. - Stadt sowie in der nördlich gelegenen kreisfreien Stadt A-Stadt zu Nutztierrissen, bei denen als Schadensverursacher ein Wolf amtlich festgestellt wurde. In dem für den Erlass der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung maßgeblichen Zeitraum Juli 2024 bis 16. März 2025 (dem letzten in der als Anlage 4 zur Allgemeinverfügung beigefügten Übersicht genannten Datum) gab es insgesamt 24 solcher Rissereignisse, von denen 18 das Gebiet des Antragsgegners betrafen. Konkret fanden diese Risse, wie sich aus der Tabelle Nutztierschäden Niedersachsen (https://www.wolfsmonitoring.com/fileadmin/dateien/wolfsmonitoring.com/Dateien/TAB_NRi.p df, zuletzt abgerufen am 26. November 2025; zur besseren Nachvollziehbarkeit werden nachfolgend die in der Tabelle gelisteten Schadensnummern in Klammern genannt) ergibt, in der Stadt J. -Stadt (2810) bzw. in deren Ortsteilen K. (2757, 2964), L. (2768, 2781), M. (2795, 2869, 2877) und N. (2816, 2856, 2865), in den Ortschaften O. (2794) und P. (2803) der Gemeinde Q. -Stadt, im Ortsteil R. (2812, 2936) der Gemeinde S. -Stadt, in der Gemeinde T. -Stadt (2842) sowie in der Gemeinde U. -Stadt (2942) und deren Ortsteil V. (2929) statt. Bis auf einen Fall, bei dem Gatterwild gerissen wurde (2865), handelte es sich bei der von den Wolfsübergriffen betroffenen Tierart um Schafe. Nach Angaben des Antragsgegners reichen in dem - im Folgenden noch näher beschriebenen - Geltungsbereich der hier streitgegenständlichen Allgemeinverfügung die Betriebsstrukturen der Schafhaltungen von der Hobbytierhaltung bis hin zu Voll- und Nebenerwerbsbetrieben der Berufstierhaltung; neben einer sich auch auf den Landkreis A-Stadt erstreckenden Wanderschäferei sei noch eine weitere Schäferei im eigenen Kreisgebiet des Antragsgegners bekannt (Allgemeinverfügung, S. 13).
Bei 13 der insgesamt 18 auf dem Gebiet des Antragsgegners im Zeitraum Juli 2024 bis 16. März 2025 festgestellten Rissereignisse wurde der Wolfsrüde H. sicher als Schadensverursacher genetisch identifiziert (2757, 2768, 2781, 2794, 2795, 2803, 2810, 2812, 2816, 2856, 2865, 2869, 2929). In einem weiteren Fall (2877) wirkte er mit der Wolfsfähe W. zusammen. Als Verursacherin eines Schadensereignisses (2936) wurde die Wolfsfähe X. festgestellt. In den übrigen drei Fällen konnten zu dem schadensverursachenden Wolf keine Angaben gemacht werden (2842) bzw. war eine Individualisierung nicht möglich (2942: Wolf HW01/HW02; 2964: Wolf HW01).
Ausweislich des Wolfsmonitorings der Landesjägerschaft Niedersachsen (LJN) bildeten der Wolfsrüde H. und die Wolfsfähe W. bereits im Monitoringjahr 2023/24 auf dem Territorium A-Stadt (vgl. - auch zum Folgenden - Wolfsmonitoring Territorium A-Stadt; abrufbar unter https://www.wolfsmonitoring.com/monitoring/wolfsterritorien/territorium-A-Stadt) ein bestätigtes Wolfspaar. Seit dem Monitoringjahr 2024/25 werden sie dort als Elterntiere eines bestätigten Wolfsrudels geführt. Der erste Wurf umfasste fünf Welpen, nämlich neben der als Verursacherin des Schadensereignisses 2936 festgestellten Wolfsfähe X. die Individuen Y., Z. AA. und AB.. Nach Angaben des Antragsgegners im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wurde der einzige Rüde des Wurfes im November 2024 tot aufgefunden; die vier weiblichen Tiere hätten jedoch bis in das Frühjahr 2025 weiter genetisch nachgewiesen werden können. Darüber hinaus habe ab August 2025 wiederholt ein adultes/subadultes Tier durch Sichtung bzw. Fotofallenaufnahme nachgewiesen werden können. Für das Monitoringjahr 2025/26 wird ebenfalls von fünf Welpen ausgegangen. In den Monitoringjahren 2023/24 und 2024/25 stand zudem das südlich des Territoriums A-Stadt gelegene Territorium Elm (vgl. - auch zum Folgenden - Wolfsmonitoring Territorium Elm; abrufbar unter https://www.wolfsmonitoring.com/monitoring/wolfsterritorien/territorium-elm) mit zwei adulten Wölfen unter Beobachtung, in dem nach Angaben des Antragsgegners der Wolfsrüde H. ebenfalls nachgewiesen wurde (Allgemeinverfügung, S. 3). Im Monitoringjahr 2025/26 wurde der Beobachtungsstatus allerdings nicht mehr fortgesetzt.
Die Gesamtzahl der bei den dem Wolf H. im Zeitraum Juli 2024 bis 16. März 2025 sicher (mit) zuzurechnenden 14 Rissereignissen geschädigten - d.h. toten, verletzten oder verschollenen - Tiere beträgt nach der Tabelle Nutztierschäden Niedersachsen 105, davon 103 Schafe (2757: 32, 2768: 4, 2781: 3, 2794: 1, 2795: 2, 2803: 14, 2810: 6, 2812: 2, 2816: 4, 2856: 4, 2869: 23, 2877: 3, 2929: 5) und zwei Stück Gatterwild (2865). Ein wolfsabweisender Grundschutz, der nach der vom Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz erlassenen Richtlinie über die Gewährung von Billigkeitsleistungen und Zuwendungen zur Förderung der Minderung oder Vermeidung von durch den Wolf verursachten wirtschaftlichen Belastungen in Niedersachsen (Richtlinie Wolf) - die Richtlinie galt bis zum 31. Dezember 2024 in der Fassung des Runderlasses vom 29. November 2022 (- N4-22220/5/002-000, Nds. MBl. S. 1750) und gilt seit dem 28. Januar 2025 in der Fassung des Erlasses vom 10. Januar 2025 (- 61-04011/12/100 -, VORIS 28100) - Voraussetzung für die Gewährung von Billigkeitsleistungen ist, war lediglich bei fünf der 14 Nutztierrissen gegeben (2795, 2803, 2856, 2877, 2929); bei fünf Rissereignissen war der Grundschutz beeinträchtigt (2768, 2781, 2812, 2816, 2869) und bei den restlichen vier nicht vorhanden (2757, 2794, 2810, 2865).
Die Anforderungen an einen wolfsabweisenden Grundschutz nach der Richtlinie Wolf bestehen aktuell - Nr. 3.4.1 der derzeit geltenden Richtlinie Wolf verweist insoweit bei der Haltung von Schafen, Ziegen sowie Gehegewild generell (Ausnahmen sind in Nr. 3.4.2 Satz 1 bestimmt) auf die Vorgaben des Wolfsmanagements des Landes Niedersachsens - bei der Zäunung von Schafen (und auch Ziegen) insbesondere in einem vollständig geschlossenen, elektrisch geladenen Netzgeflechtzaun mit einer bauartbedingten Mindesthöhe von 90 cm und einer Mindestzaunspannung von 4.000 Volt oder in einem nicht elektrifizierten Knotengeflechtzaun mit mindestens 120 cm Höhe, der über einen Untergrabeschutz verfügt; dabei können die Anforderungen an die Zäunung durch den Einsatz von Herdenschutzhunden ersetzt werden (siehe hierzu - auch wegen der Einzelheiten - die Handreichung "Voraussetzungen für das Vorhandensein eines wolfsabweisenden Grundschutzes bei der Haltung von Schafen, Ziegen und Gehegewild zur Gewährung von Billigkeitsleistungen bei Nutztierrissen gemäß der Richtlinie Wolf"; abrufbar unter https://www.agrarfoerderungniedersachsen.de/agrarfoerderung/news/35051_Billigkeitsleistungen_zum_Ausgleich_finanzi eller_Schaeden_bei_Wolfsrissen). Nach Angaben des Antragsgegners überwand der Wolf H. bei den Nutztierrissen, bei denen ein Grundschutz vorhanden war, einen 140-150 cm hohen Festzaun ohne Strom, Bodenabstand max. 0 cm, mit Untergrabeschutz und einem Bauzaun als Tor (2795) sowie auch noch höhere als 90 cm hohe elektrifizierte Flexinetze, nämlich ein 95-120 cm hohes elektrifiziertes Flexinetz, 6.500-7.500 V, Bodenabstand max. 5 cm (2803), sowie ein 105 cm elektrifiziertes Flexinetz, 6.500-7.500 V, Bodenabstand max. 0 cm (2856). Zudem wurden auch in Fällen, in denen der Grundschutz als beeinträchtigt eingestuft wurde, elektrifizierte Flexinetze mit entsprechenden Höhen überwunden (Allgemeinverfügung, S. 4 bis 5). Herdenschutzhunde waren offenbar bei keinem der Rissereignisse eingesetzt.
Maßgeblich gestützt auf die Annahme, dass unter Betrachtung der Entwicklung der Nutztierrisse nach Art und Zahl in der Vergangenheit die Wahrscheinlichkeit, dass der Wolfsrüde H. zukünftig einen ernsten wirtschaftlichen Schaden verursachen werde, hoch sei (Allgemeinverfügung, S. 12), erließ der Landrat des Antragsgegners am 27. Mai 2025 die "Allgemeinverfügung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 45 Abs. 7 i. V. m. § 45a Abs. 2 und 4 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) i. V. m. § 28b Abs. 2 des Niedersächsischen Jagdgesetzes (NJagdG) von den Verboten des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG" und ordnete zugleich (in Ziffer 12. der Allgemeinverfügung) die sofortige Vollziehung dieser Genehmigung an. Die Allgemeinverfügung wurde einschließlich ihrer Begründung im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 20 vom 28. Mai 2025, S. 193 bis 225, veröffentlicht und galt nach ihrer Ziffer 13. als am 29. Mai 2025 öffentlich bekanntgegeben. Im Einzelnen enthält sie folgende Regelungen:
Ziffer 1. lässt innerhalb des in der Anlage 1 zur Allgemeinverfügung gekennzeichneten Gebietes der Gemeinde Q. -Stadt, der Stadt J. -Stadt (tlw.), der Samtgemeinde AC. -Stadt (tlw.) und der Samtgemeinde AD. -Stadt (tlw.) unter Erteilung einer Ausnahme von dem Verbot der Tötung gemäß § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG die zielgerichtete Tötung eines Wolfes mit dem Ziel zu, den Wolf H. zu entnehmen. Die Ausnahme ist befristet bis zum 31. Dezember 2025. Die Anlage 1 ist Bestandteil des Bescheids. Nach Ziffer 2. hat, solange es keine hinreichenden phänotypischen Identifizierungsmerkmale gibt, die Individualisierung des Wolfs H. durch Feststellung von sozialen Interaktionen als Leittier innerhalb des Rudels durch Beobachtung zu erfolgen. Gemäß Ziffer 3. darf eine Tötung nach Ziffer 1. nur in einem Abstand von 5 km um ein Rissereignis vollzogen werden, das im Zusammenhang mit den unter Ziffer 9. beschriebenen Bedingungen erfolgte und zudem nur innerhalb eines Monats nach Vorliegen des genetischen Nachweises der Identität des Wolfes. Die in Bezug genommene Ziffer 9. bestimmt, dass der Wolf H. erst entnommen werden darf, wenn er nach Inkrafttreten der Allgemeinverfügung unter nachfolgenden Bedingungen Weidetiere gerissen hat. "a) Im Geltungsbereich und für die Geltungsdauer der Allgemeinverfügung haben Weidetierhalter elektrifizierte Flexinetze mit einer Höhe von mindestens 120 cm als zumutbarer Herdenschutz eingesetzt. b) Sofern die Handhabung von Flexinetzen jenseits der 90 cm bzw. 105 cm Höhe mit und ohne Elektrifizierung als schwierig anzusehen ist (z.B. bei Wanderschäfereien), ist eine nächtliche Einstallung als gleichwertig anzusehen." Ziffer 4. legt fest, dass, wenn in Anwendung von Ziffer 1. ein Wolf getötet wurde und sich herausstellt, dass es sich dabei nicht um den Wolf H. handelt, unter den Voraussetzungen nach Ziffer 1. ein weiterer Wolf zielgerichtet getötet werden darf. Nach Ziffer 5. ist eine Entnahme nach Ziffer 1. und 2. während der Brut- und Setzzeiten unzulässig oder wenn ein Wolf Jungtiere mit sich führt. Es ist sicherzustellen, dass keine erkennbar trächtige oder erkennbar laktierende Fähe entnommen wird. Im Zweifelsfall ist von der Entnahme abzusehen. Gemäß Ziffer 6. ist die Durchführung der zugelassenen Entnahme allein Jagdausübungsberechtigten gestattet. Von der Ausnahme nach Ziffer 1. und 2. dürfen nur diejenigen Jagdausübungsberechtigten Gebrauch machen, die sich zuvor bei der Unteren Naturschutzbehörde des Antragsgegners per E-Mail angezeigt und von dort eine individuelle Beauftragung erhalten haben. Die Beauftragung ist im Gelände mitzuführen. Nach Ziffer 7. ist die Verwendung von Nachtsicht- und Nachtzieltechnik gemäß § 24 Abs. [2] NJagdG als Ausnahme von dem Verbot des § 19 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a des Bundesjagdgesetzes zulässig. Ziffer 8. regelt das Verfahren nach Tötung eines Wolfes; u.a. wird die Entnahme eines Einzeltiers im Amtsblatt des Antragsgegners öffentlich bekannt gemacht. Ziffer 10. enthält mit der Entnahme des Wolfes zusammenhängende Auflagen; insbesondere ist festgelegt, dass ab Beginn der Ranzzeit zum 1. März 2025 bis zum Ablauf des 30. Juni 2025 die für die Aufzucht der Welpen erforderlichen Elterntiere nicht getötet werden dürfen. Nach Ziffer 11. verliert die Allgemeinverfügung ihre Wirksamkeit mit Ablauf des 31. Dezember 2025 oder zuvor, sobald der Abschuss des Wolfes H. genetisch nachgewiesen wurde.
Vor Erlass der Allgemeinverfügung hatte der Antragsgegner ein Anhörungsverfahren nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG durchgeführt, an dem er auch den Antragsteller zu 1. - bei ihm wie auch bei dem Antragsteller zu 2. handelt es sich um durch das Umweltbundesamt anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigungen - beteiligt hatte. Die zu dem in die Anhörung gegebenen Entwurf der Allgemeinverfügung eingegangenen Schreiben sowie eine darüber hinaus eingeholte Stellungnahme der Stabstelle Recht waren in einem Vermerk der Unteren Naturschutz- und Waldbehörde vom 27. März 2025 ausgewertet worden. Darin heißt es u.a., dass sich aufgrund fehlender Individualisierung des Wolfsrüden H. dessen gezielte Entnahme in der Praxis als schwierig bis unmöglich erweise. Zwar käme ggf. der Weg über § 45a Abs. 2 i. V. m. § 45 Abs. 7 BNatSchG in Betracht, aktuell fehle hierfür jedoch der erforderliche enge räumliche und zeitliche Zusammenhang zwischen dem Abschuss und den vorgegangenen Rissereignissen. Weiter sei davon auszugehen, dass eine zumutbare Alternative zur Letalentnahme zunächst der Einsatz von elektrifizierten Flexinetzen mit einer Höhe von mindestens 120 cm darstelle. Denn der Wolf H. habe nicht ein einziges Mal ein durchgängig 120 cm oder auch nur 115 cm hohes Flexinetz überwunden. Für Berufslandwirte wie Schäfereien könne auch der Einsatz von Herdenschutzhunden, die über die Richtlinie Wolf gefördert würden, eine zumutbare Alternative darstellen. Im Hinblick auf die auf dem Gebiet des Antragsgegners tätige Wanderschäferei sei zwar die Handhabung von Flexinetzen jenseits der 90 cm bzw. 105 cm schwierig, allerdings sei in dem konkreten Fall seitens des Landkreises A-Stadt, dessen Gebiet die Wanderschäferei ebenfalls nutze, die nächtliche Einstallung der Schafsherde als Lösung angeboten worden, so dass auch hier eine zumutbare Alternative gegeben sei. Daraufhin war die Allgemeinverfügung um die in ihrem Entwurf noch nicht enthaltenen Regelungen zu Ziffer 2., 3. und 9. ergänzt worden. Zusätzlich hatte der Antragsgegner in einer den Erlass der Allgemeinverfügung ankündigenden Pressemitteilung vom 6. Mai 2025 an die Weidetierhalter auf seinem Gebiet die eindringliche Empfehlung gerichtet, Präventionsmaßnahmen in Form einer vorsorglichen Beschaffung von wolfsabweisenden Schutzzäunen und Herdenschutzhunden umgehend durchzuführen.
Gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners legten die Antragsteller zu 1. und 2. (im Folgenden nur: Antragsteller) jeweils am 30. Mai 2025 Widerspruch ein. Ihre zugleich ebenfalls gesondert gestellten Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres jeweiligen Widerspruchs hat das Verwaltungsgericht - nach vorheriger Verbindung der Eilverfahren zur gemeinsamen Entscheidung - durch Beschluss vom 7. Oktober 2025 (- -, veröffentlicht in juris) abgelehnt. Zur Begründung heißt es in der Entscheidung, der Antrag sei zulässig, jedoch nicht begründet (Beschlussabdruck, S. 10). Der Antragsgegner habe das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ausnahmegenehmigung im Sinne von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ausreichend begründet (Beschlussabdruck, S. 10). Bei der im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO vorzunehmenden Abwägung überwiege das Vollzugsinteresse des Antragsgegners das Aussetzungsinteresse der Antragsteller (Beschlussabdruck, S. 10 und 11). Die erteilte Ausnahmegenehmigung zur Tötung des Wolfs sei voraussichtlich rechtmäßig (Beschlussabdruck, S. 24). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des als Grundlage herangezogenen § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG seien bei summarischer Prüfung erfüllt. Die Umstände des Falles rechtfertigten die von dem Antragsgegner angestellte Schadensprognose, dass der Wolf H. bei ungehindertem Geschehensfortgang in naher Zukunft weiterhin regelmäßig Nutztiere reißen und den betreffenden Weidetierhaltern erhebliche Eigentumsschäden zufügen werde (Beschlussabdruck, S. 14). Zumutbare Alternativen im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG, die in gleicher Weise wie die Ausnahme von dem Tötungsverbot geeignet seien, den drohenden erheblichen Schaden abzuwenden, seien nicht erkennbar (Beschlussabdruck, S. 17). Auch die Voraussetzung des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG, dass sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtern dürfe, sei erfüllt (Beschlussabdruck, S. 20). Die Ausnahmegenehmigung sei auch mit den unter Ziffer 3. und Ziffer 4. getroffenen Regelungen zu den zeitlichen und örtlichen Eingrenzungen und der Möglichkeit, einen weiteren Wolf des Rudels zu töten, nach summarischer Prüfung rechtmäßig (Beschlussabdruck, S. 20). Fehler bei der Ausübung des durch § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG eröffneten Ermessens seien nicht ersichtlich (Beschlussabdruck, S. 23). Rechtliche Bedenken bestünden mit einer Ausnahme auch nicht in Bezug auf die übrigen Nebenbestimmungen der Allgemeinverfügung (Beschlussabdruck, S. 23). Allein hinsichtlich deren Ziffer 7. seien die Erfolgsaussichten der Antragsteller im Hauptsacheverfahren als offen anzusehen. Die insoweit vorzunehmende Folgenabwägung gehe aber zu Ungunsten der Antragsteller aus (Beschlussabdruck, S. 24). Schließlich bestehe an der sofortigen Vollziehung der Ausnahmegenehmigung ein besonderes öffentliches Interesse. Die Ausnahmegenehmigung sei lediglich bis zum 31. Dezember 2025 befristet und die Nutztierrisse in dem von der Allgemeinverfügung umfassten Gebiet, die dem Wolf zuzurechnen seien, hielten nach wie vor an. Daher bestehe ein erhebliches, über den Erlass der Ausnahmegenehmigung selbst hinausgehendes besonderes öffentliches Interesse daran, zuvor und ohne zeitliche Verzögerung durch das Widerspruchsverfahren durch die letale Entnahme des Wolfs den Eintritt eines ernsten landwirtschaftlichen Schadens verhindern zu können (Beschlussabdruck, S. 26).
Hiergegen richtet sich die von den Antragstellern jeweils fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde, der der Antragsgegner entgegengetreten ist.
Nach den dabei erfolgten Angaben des Antragsgegners ist zwischenzeitlich die Verantwortlichkeit des Wolfs H. als Schadensverursacher von vier weiteren Nutztierrissen auf seinem Gebiet festgestellt worden. Konkret handelt es sich um das Rissereignis am 1. August 2025 im Ortsteil AE. der Stadt J. -Stadt (3050) mit neun geschädigten Schafen, bei dem ein Grundschutz vorhanden gewesen ist, den Wolfsübergriff am 6. August 2025 in der Gemeinde AF. -Stadt (3056) mit drei geschädigten Schafen, bei dem ein Grundschutz nicht vorhanden gewesen ist, sowie die Nuttierrisse am 19. August 2025 im Ortsteil K. der Stadt J. -Stadt (3073) mit drei geschädigten Schafen und am 6. September 2025 im Ortsteil AG. der Stadt J. -Stadt (3098) mit zwei geschädigten Ziegen, bei denen ein Grundschutz jeweils plausibel gewesen ist. Der Einstufung eines Grundschutzes als plausibel liegt zugrunde, dass nach Nr. 3.4.2 Satz 2 der aktuellen Richtlinie Wolf die Billigkeitsleistung ebenso erfolgt, wenn der Grundschutz nach Feststellung der Landwirtschaftskammer zum Zeitpunkt des Wolfsangriffs mit hinreichender Sicherheit vorhanden war und in dessen Zuge beeinträchtigt wurde.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet.
Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts ist die aufschiebende Wirkung der von den Antragstellern gegen die von dem Landrat des Antragsgegners am 27. Mai 2025 erlassene "Allgemeinverfügung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 45 Abs. 7 i. V. m. § 45a Abs. 2 und 4 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) i. V. m. § 28b Abs. 2 des Niedersächsischen Jagdgesetzes (NJagdG) von den Verboten des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG" eingelegten Widersprüche jeweils nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO wiederherzustellen.
Die Antragsteller haben gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO dargelegt, dass das von dem Verwaltungsgericht bei der im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO vorzunehmenden Abwägung der widerstreitenden Interessen, deren Grundsätze in dem erstinstanzlichen Beschluss zutreffend dargestellt sind (Beschlussabdruck, S. 10 bis 11), gefundene Ergebnis keinen Bestand haben kann. Vielmehr überwiegt vorliegend das Aussetzungsinteresse der Antragsteller das Vollzugsinteresse des Antragsgegners, weil die von ihm in Form einer Allgemeinverfügung erteilte artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach rechtswidrig ist.
Die Antragsteller wenden sich mit der Begründung ihrer Beschwerde zu Recht gegen die Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass zumutbare Alternativen im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG, die in gleicher Weise wie die Ausnahme von dem Tötungsverbot geeignet seien, den drohenden erheblichen Schaden abzuwenden, nicht erkennbar seien. Ob darüber hinaus auch die mit der Beschwerde vorgebrachten Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Ziffer 3. der Allgemeinverfügung durchgreifen, kann dahinstehen. Nach Auffassung der Antragsteller ist vor allem der in der Regelung bestimmte Abstand von 5 km um ein den unter Ziffer 9. beschriebenen Bedingungen genügendes Rissereignis viel zu groß, um einen engen räumlichen Zusammenhang im Sinne von § 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG zu begründen. Allerdings sind nach der im Beschwerdeverfahren erfolgten Klarstellung des Antragsgegners die Regelungen in Ziffer 2. und 3. kumulativ zu verstehen. Der daraus gezogene Schluss des Antragsgegners, es sei äußerst unwahrscheinlich, dass ein rudelfremder Wolf durch das vom 5 km-Radius umfasste Entnahmegebiet ziehe und sich dabei erkennbar durch soziale Interaktion innerhalb des Rudels als Leittier geriere, ist plausibel. Im Hinblick auf die Größenunterschiede von männlichen und weiblichen Wölfen (vgl. z.B. WWF, Wölfe im Artenlexikon, abrufbar unter https://www.wwf.de/themen-projekte/artenlexikon/wolf) dürfte ein Jagdausübungsberechtigter auch eine Verwechselung des Rüden H. mit der Fähe W. vermeiden können.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG stehe der Rechtmäßigkeit der von dem Antragsteller erteilten Ausnahmegenehmigung nicht entgegen, hält einer Überprüfung anhand des Beschwerdevorbringens der Antragsteller nicht stand. Dies ergibt sich im Einzelnen wie folgt:
§ 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG bestimmt, dass eine Ausnahme - hier: vom artenschutzrechtlichen Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG - nur zugelassen werden darf, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind. Wie der Senat bereits mehrfach entschieden hat, ist als Mindestanforderung an diese sog. Alternativenprüfung jedenfalls zu verlangen, dass sich die Behörde nachvollziehbar an den Vorgaben orientiert, die sich hierzu aus dem von der Umweltministerkonferenz im Oktober 2021 beschlossenen - zuletzt im August 2024 überarbeiteten - Praxisleitfaden zur Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen nach §§ 45 und 45a BNatSchG beim Wolf, insbesondere bei Nutztierrissen (abrufbar z.B. unter https://www.bundesumweltministerium.de/download/praxisleitfaden-wolf; im Folgenden: Praxisleitfaden Wolf) ergeben (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 5.9.2024 - 4 ME 122/24 -, juris Rn. 19 m.w.N.). Dass nach Erlass der hier streitgegenständlichen Allgemeinverfügung, nämlich mit Wirkung vom 14. Juli 2025, durch Art. 1 der Richtlinie (EU) 2025/1237 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2025 zur Änderung der Richtlinie 92/43/EWG des Rates in Bezug auf den Schutzstatus des Wolfs (Canis lupus) (OJ L, 2025/1237, 24.6.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2025/1237/oj), der Schutzstatus des Wolfs im europäischen Artenschutzrecht von "streng geschützt" in (einfach) "geschützt" herabgestuft wurde, vermag hieran bis zu der bislang nicht erfolgten - nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie spätestens bis zum 15. Januar 2027 gebotenen - Umsetzung in das nationale Recht nichts zu ändern. Als Maßnahmen, die sich seit der Rückkehr der Wölfe nach Deutschland als wirksam für einen effizienten Herdenschutz erwiesen haben, benennt Abschnitt C Ziffer 3.2.4.1 des Praxisleitfadens Wolfs in Bezug auf Schafe (und Ziegen) an erster Stelle mobile elektrifizierte Zaunanlagen. Konkret empfohlen werden Elektronetzzäune mit mindestens 120 cm Höhe, straff gespannt und bodenbündig abschließend bzw. mit unterstem Draht/unterster Litze bei max. 20 cm, oder elektrifizierte Draht-/Litzenzäune, die aus mindestens fünf Drähten/Litzen mit einem Abstand vom Boden von 20, 40, 60, 90 und 120 cm bestehen. Die Vorgaben des Praxisleitfadens Wolf hinsichtlich des für Weidetierhalter zumutbaren Herdenschutzes gehen insoweit in Bezug auf die erforderliche Höhe mobiler Elektrozäune über die vom Land Niedersachsen für die Gewährung von Billigkeitsleistungen nach der Richtlinie Wolf gestellten Anforderungen an einen wolfsabweisenden Grundschutz hinaus. Der Praxisleitfaden Wolf gibt zudem an, dass eine weitere Möglichkeit zur Abwendung von Wolfsübergriffen auf Weidetiere in der Kombination des Einsatzes von Elektrozäunen und Herdenschutzhunden bestehe (Praxisleitfaden Wolf, S. 25).
An diesen Maßgaben hat sich bereits der nach Durchführung des Anhörungsverfahrens nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG von der Unteren Naturschutz- und Waldbehörde des Antragsgegners erstellte Vermerk vom 27. März 2025 ausgerichtet, in dessen Nachgang (u.a.) Ziffer 9 in die Allgemeinverfügung aufgenommen worden ist. Im erstinstanzlichen gerichtlichen Verfahren hat der Antragsgegner den mit Ziffer 9. der Allgemeinverfügung verfolgten Zweck dahin erläutert, die Bestimmungen sollten sicherstellen, dass es keine zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG (zur Letalentnahme des Wolfes H.) gebe.
Auch das Verwaltungsgericht hat sich der Rechtsprechung des Senats angeschlossen und seiner Alternativenprüfung die Vorgaben des Praxisleitfadens Wolf zugrunde gelegt (Beschlussabdruck, S. 17 bis 19). Zur Begründung seiner Bewertung, dass zumutbare Alternativen, die in gleicher Weise wie die Ausnahme von dem Tötungsverbot geeignet seien, den drohenden wirtschaftlichen Schaden abzuwenden, nicht erkennbar seien, hat es sodann maßgeblich Folgendes ausgeführt:
"In der Verbesserung der Einzäunung der Schafe durch die Nutztierhalter kann keine gleich geeignete Alternative zu der Ausnahmegenehmigung für die Tötung des Wolfs gesehen werden. Zwar hat der Wolfsrüde bislang - jedenfalls nach dem derzeitigen Kenntnisstand der Kammer - noch keine Schafe unter Umgehung des für einen optimalen Herdenschutz nach dem Praxisleitfaden Wolf empfohlenen stromführenden Zauns von mindestens 120 cm Höhe überwunden [offensichtlich gemeint: gerissen]. Allerdings hat er bereits stromführende Zäune mit einer Höhe von 90 cm bis 120 cm und einen 140 bis 1,50 cm hohen Festzaun ohne Strom überwunden, so dass auch eine durchgängige Erhöhung der eingesetzten Elektrozäune auf 120 cm keine ausreichende Gewähr dafür bietet, dass der Wolf entsprechend optimierte Einzäunungen künftig nicht mehr für die Jagd auf Schafe überspringen wird. Im Übrigen ist hier ohnehin zu beachten, dass der Wolf erst dann entnommen werden darf, wenn er Weidetiere gerissen hat, die mit einem elektrifizierten Flexinetz mit einer Höhe von mindestens 120 cm geschützt waren (siehe Nr. 9 Buchst. a der Allgemeinverfügung) oder aber, wenn niedrigere Netzzäune aus Praktikabilitätsgründen (z.B. bei Wanderschäfereien) eingesetzt worden sind und eine nächtliche Einstallung der Weidetiere erfolgt ist. Aus diesem Umstand ergibt sich dann zweifelsfrei, dass es an einer zumutbaren Alternative fehlt.
Soweit die Antragsteller die Auffassung vertreten, dass die zusätzliche Anschaffung von Herdenschutzhunden hier eine zumutbare Alternative darstelle, teilt die Kammer dies nicht, da Herdenschutzhunde vor dem Einsatz zum Herdenschutz zunächst zeitaufwändig ausgebildet werden müssen (Praxisleitfaden Wolf, Ziffer 3.2.4.1, S. 26), um hier insbesondere auch die von dem Antragsgegner nachvollziehbar angeführte Problematik von Konflikten zwischen den Herdenschutzhunden und den Spaziergängern, Joggern, Radfahrern, mitgeführten Hunden usw. möglichst zu vermeiden, und hier ein zügiges Handeln zur Abwehr des drohenden Schadens geboten ist (Nds. OVG Lüneburg, Beschluss vom 26.06.2020 - 4 ME 116/20 -, juris Rn. 31; vgl. VG Schleswig, Beschluss vom 19.06.2025 - 8 B 16/25 -, juris Rn. 25). Der
Antragsgegner hat deshalb auch nachvollziehbar dargelegt, dass in Situationen, in denen Schutzzäune mit einer Höhe von mindestens 120 cm nicht möglich bzw. nicht praktikabel ist wie z.B. bei der Wanderschäferei, der zumutbare Herdenschutz alternativ über eine nächtliche Einstallung hergestellt werden kann."
(Beschlussabdruck, S. 19 bis 20).
Diesen Erwägungen folgt der Senat bei Würdigung des Beschwerdevorbringens nicht.
Zu Recht greifen die Antragsteller zunächst die Annahme des Verwaltungsgerichts an, dass die vom Praxisleitfaden Wolf empfohlenen Elektronetzzäune mit mindestens 120 cm Höhe schon deswegen keine taugliche Alternative zur Entnahme des Wolfes H. seien, weil dieser elektrifizierte Flexinetze mit Höhen von 95-120 cm und 105 cm sowie einen 140-150 cm hohen Festzaun ohne Strom überwunden habe. Denn daraus lässt sich nicht hinreichend sicher schließen, dass der Wolfsrüde auch in der Lage ist, einen durchgängig 120 cm hohen elektrifizierten Mobilzaun zu überspringen. Die Überwindung des höheren Festzaunes gibt hierfür keinen tragfähigen Anhalt, da Wölfe bekanntlich klettern können. Aus diesem Grund verlangt der Praxisleitfaden Wolf bei dem Einsatz von (ausreichend hohen) Festzäunen zur Abwendung von Wolfsübergriffen neben einem Untergrabungs- auch einen Überkletterschutz und nennt als Beispiel hierfür eine am oberen Zaunrand in einer Höhe von 160 cm (ab Bodenoberfläche) angebrachte zusätzliche Elektrolitze (Praxisleitfaden Wolf, S. 26).
Auch das dem Vorbringen des Antragsgegners folgende Argument des Verwaltungsgerichts, jedenfalls stellten die Bestimmungen in Ziffer 9. der Allgemeinverfügung sicher, dass es an einer zumutbaren Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG fehle, überzeugt nicht, wie sich aus folgenden Erwägungen ergibt:
Gegen das von dem Antragsgegner mit Ziffer 9. der Allgemeinverfügung zur Vermeidung eines nach dem Vermerk seiner Unteren Naturschutz- und Waldbehörde vom 27. März 2025 naheliegenden Abbruchs des durch die Anhörung nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG eingeleiteten Verwaltungsverfahrens geschaffene Konstrukt bestehen nach Auffassung des Senats bereits im Ausgangspunkt grundsätzliche rechtliche Bedenken.
Nach Ziffer. 9 der Allgemeinverfügung ist der nach ihrem Inkrafttreten erfolgende weitere Riss von Weidetieren unter den dort genannten Bedingungen Voraussetzung für die Entnahme des Wolfs H.. Auf welcher Rechtsgrundlage der Antragsgegner Ziffer 9. der Allgemeinverfügung als Bedingung erlassen hat, ist weder der Allgemeinverfügung selbst noch dem Verwaltungsvorgang zu entnehmen. Um einen Fall des § 1 NVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG handelt es sich ersichtlich nicht. Schon nach ihrem Wortlaut ist eine Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 7 BNatSchG kein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht. Auch der hinter der durch § 1 NVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG eröffneten Entscheidungsoption stehende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. dazu Barczak/Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 36 Rn. 69 i.V.m. 1) kommt bei einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung zur Entnahme eines Wolfs nicht zum Tragen. Aufgrund des mit der Ziffer 9. der Allgemeinverfügung verfolgten Zwecks, sicherzustellen, dass es keine zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG zur Letalentnahme des Wolfes H. gebe, dürfte sich der Antragsgegner hinsichtlich dieser Regelung auf § 1 NVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG gestützt haben wollen. Danach darf unbeschadet des § 36 Abs. 1 VwVfG ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßen Ermessen mit einer Bestimmung versehen werden, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von einem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung). Mit einer aufschiebenden Bedingung im Sinne von § 1 NVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG wird bewirkt, dass die innere Wirksamkeit eines (nach außen wirksamen) Verwaltungsaktes von dem Eintritt eines zukünftigen ungewissen Ereignisses abhängig gemacht wird (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 36 Rn. 57 f.), wie es der Antragsgegner mit Ziffer 9. der Allgemeinverfügung hier gerade bezweckt hat.
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Ziffer 9. als Bedingung im Sinne von § 1 NVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG bestehen aber, weil ein (belastender) Verwaltungsakt erst erlassen werden darf, wenn seine wesentlichen tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 17.12.2008 - 15 B 1755/08 -, juris Rn. 56; siehe auch Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 36 Rn. 112 f.). Die Behörde darf nicht wesentliche Voraussetzungen eines Verwaltungsakts in Nebenbestimmungen "abschieben" (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 13.3.2001 - 11 S 2374/99 -, juris Rn. 31; ferner Barczak/Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 36 Rn. 28). Ob zur letalen Entnahme eines Wolfs keine zumutbare Alternative im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG gegeben ist, ist jedoch eine wesentliche Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG. Diese wesentlichen Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung des verwaltungsverfahrensrechtlich (hier: nach § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 24 VwVfG) vorgegebenen Amtsermittlungsgrundsatzes grundsätzlich vor dem Erlass der Ausnahmegenehmigung zu ermitteln und können nicht zum Gegenstand einer Nebenbestimmung gemacht werden.
Hinzu kommt, dass als Ereignis im Sinne von § 1 NVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG lediglich ein rein tatsächlicher Vorgang in Betracht kommt, der sinnlich wahrnehmbar und dem Beweise zugänglich ist, ohne dass es für seine Bejahung noch einer rechtlichen Wertung bedürfte. Darauf, ob die rechtliche Wertung einfach oder schwierig ist, kommt es nicht an (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.1.2019 - 10 C 5.17 -, juris Rn. 21; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 19.12.2019 - 4 A 436/17 -, juris Rn. 6). Selbst bei Vorliegen eines Rissereignisses unter den in Ziffer 9. der Allgemeinverfügung genannten (alternativen) Bedingungen bedarf es allerdings noch einer Prüfung, ob es dann zu dem Zeitpunkt der (inneren) Wirksamkeit der Ausnahmegenehmigung eine zumutbare Alternative zur letalen Entnahme des Wolfs gibt. Dies ist eine auf Tatsachen gestützte rechtliche Wertung. Im Übrigen stellt Ziffer 9. b) der Allgemeinverfügung darauf ab, ob die Handhabung von Flexinetzen jenseits der 90 cm bzw. 105 cm Höhe mit und ohne Elektrifizierung als "schwierig" anzusehen ist. Dies ist ersichtlich kein wahrnehmbarer Vorgang, sondern bedürfte - ungeachtet der fehlenden hinreichenden Bestimmtheit des Begriffs "schwierig" - der rechtlichen Bewertung.
Im vorliegenden Fall tritt hinzu, dass Ziffer 9. der Allgemeinverfügung die von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG geforderte Alternativenprüfung nur zum Teil in die Zukunft verlagert. Hinsichtlich der Geeignetheit anderer als die Erhöhung der Zäunung oder die nächtliche Einstallung vom Praxisleitfaden Wolf vorgeschlagener Herdenschutzmaßnahmen wird auf den Zeitpunkt des Erlasses der Ausnahmegenehmigung abgestellt. Soweit das Verwaltungsgericht den (zusätzlichen) Einsatz von Herdenschutzhunden als zumutbare Alternative mit dem Argument auszuschließt, diese müssten erst zeitaufwendig ausgebildet werden, vermag dies nicht ohne Weiteres zu überzeugen, da nach dem Erlass der (ihre Wirksamkeit jedenfalls mit Ablauf des 31. Dezember 2025 verlierenden) Allgemeinverfügung etliche Monate bis zu dem - auch nur möglichen - Eintritt der in ihrer Ziffer 9. für die Entnahme des Wolfs H. festgelegten Bedingungen vergehen könnten und nicht sicher feststeht, dass zu diesem Zeitpunkt immer noch keine Herdenschutzhunde in ausreichendem Umfang eingesetzt werden können. Die in der Pressemitteilung vom 6. Mai 2025 ausgesprochene dringliche Empfehlung des Antragsgegners an die Weidetierhalter auf seinem Gebiet, Präventionsmaßnahmen in Form einer vorsorglichen Beschaffung von wolfsabweisenden Schutzzäunen und Herdenschutzhunden umgehend durchzuführen, erfolgte gerade vor dem Hintergrund, dass nach der Auswertung seiner Unteren Naturschutz- und Waldbehörde die Voraussetzungen für den Erlass einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung noch nicht vorlagen. Soweit der Antragsgegner selbst im Rahmen seiner Alternativenprüfung eine Kombination von Herdenschutzzäunen und Herdenschutzhunden zum Schutz von Schafen als unverhältnismäßig angesehen hat (Allgemeinverfügung, S. 17 bis 18), überzeugt dies gleichfalls nicht. Zwar ist wahrscheinlich, dass der mit Herdenschutzhunden verbundene Aufwand Hobbytierhaltern und kleinen Schafhaltungen schon aus finanziellen Gründen nicht zumutbar ist. Auch in dem Vermerk der Unteren Naturschutz- und Waldbehörde vom 27. März 2025 war die Haltung von Herdenschutzhunden nur für Berufslandwirte wie Schäfereien in Betracht gezogen worden. Die Annahme des Antragsgegners, ein Einsatz von Herdenschutzhunden müsse zwingend flächendeckend im gesamten "Schadenspotentialgebiet" erfolgen, trifft aber nicht zu. Denn für Hobbytierhalter und kleine Schafhaltungen können auch andere Schutzmaßnahmen wie z.B. eine nächtliche Einstallung der Tiere ergriffen werden. Der Praxisleitfaden Wolf gibt insoweit auch ausdrücklich vor, dass im Einzelfall zu prüfen ist, ob Herdenschutzhunde eine zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG darstellen (Praxisleitfaden, S. 26). Eine solche Prüfung setzt allerdings voraus, dass überhaupt belastbare Informationen zu den betreffenden Tierhaltungen zur Verfügung stehen, was hier nicht der Fall ist. Denn zwar lässt sich aus der Vielzahl der in der Tabelle Nutztierschäden Niedersachsen zu den hier maßgeblichen Rissereignissen genannten Örtlichkeiten ableiten, dass es auf dem Gebiet des Antragsgegners eine hohe Anzahl von Tierhaltern gibt. Um welche Betriebe oder Hobbytierhaltungen es sich genau handelt, ergibt sich aber weder aus der Allgemeinverfügung des Antragsgegners noch aus dem von ihm vorgelegten Verwaltungsvorgang, dem sich auch eine entsprechende Abfrage bei der Landwirtschaftskammer Niedersachsen nicht entnehmen lässt.
Selbst wenn man aber die dargelegten grundsätzlichen rechtlichen Bedenken gegen Ziffer 9. der Allgemeinverfügung zurückstellt, kann von ihrer Rechtmäßigkeit nicht ausgegangen werden. Denn die Nebenbestimmung verstößt dann jedenfalls in ihrer konkreten Ausgestaltung gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgende Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 24.5.2022 - 4 BN 3.22 -, juris Rn. 26), dass seinen einfachgesetzlichen Niederschlag in § 37 Abs. 1 VwVfG (hier i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG) gefunden hat (zur Erstreckung auch auf Nebenbestimmungen vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 26.1.1990 - 8 C 69.87 -, juris Rn. 15 f. m.w.N.; siehe auch Barczak/Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 36 Rn. 89).
Dass Ziffer 9. der Allgemeinverfügung hinsichtlich der in ihr enthaltenen Bedingung "b) Sofern die Handhabung von Flexinetzen jenseits der 90 cm bzw. 105 cm Höhe mit und ohne Elektrifizierung als schwierig anzusehen ist (z.B. bei Wanderschäfereien), ist eine nächtliche Einstallung als gleichwertig anzusehen." nicht hinreichend bestimmt genug ist, liegt auf der Hand. Zwar knüpft die Regelung offensichtlich an den Vermerk der Unteren Naturschutz- und Waldbehörde des Antragsgegners vom 27. März 2025 an, nach dem für die auf seinem Gebiet tätige Wanderschäferei die Handhabung von Flexinetzen jenseits der 90 cm bzw. 105 cm schwierig sei. Zur Aufnahme in eine den Anforderungen von § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG unterliegende Nebenbestimmung eines Verwaltungsakts taugt der Begriff "schwierig" angesichts der ihm innewohnenden Uneindeutigkeit aber nicht. Darüber hinaus ist im Rahmen der Alternativenprüfung nach § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG nicht maßgeblich, ob eine - die Erteilung einer Ausnahme vom artenschutzrechtlichen Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG abwendende - Herdenschutzmaßnahme für einen Weidetierhalter "schwierig", sondern ob sie ihm zumutbar ist. Das Beispiel der auf dem Gebiet des Antragsgegners tätigen Wanderschäferei trägt insoweit auch nicht. Denn, wie sich der Allgemeinverfügung des Antragsgegners entnehmen lässt, war es der Wanderschäferei bei dem sie betreffenden Rissereignis 2856 am 23. Oktober 2024 jedenfalls möglich, ein 105 cm hohes und auch elektrifiziertes Flexinetz einzusetzen (Allgemeinverfügung, S. 5). Auch nach der an die unteren Naturschutzbehörden in Niedersachsen gerichteten Handreichung des Ministeriums für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz zur Aufnahme des Wolfs in Jagdrecht (Stand: November 2022), die der Antragsgegner auch zu seinem Verwaltungsvorgang genommen hat, gilt bei Wanderschafhaltung als wolfsabweisender Schutz ein vollständig geschlossener, elektrisch geladener Netzgeflecht- oder Litzenzaun mit einer bauartbedingten Höhe von mindestens 105 cm als erforderlich und zumutbar und zwar auch bei der Hütehaltung, bei der die Schäferin oder der Schäfer abwesend ist. Wie der Antragsgegner nämlich bereits im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht erklärt hat, findet bei der sein Gebiet nutzenden Wanderschäferei eine Behirtung tagsüber nicht ständig statt.
Ziffer 9. der Allgemeinverfügung genügt aber auch dann nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen, wenn man die Regelung um den die Bedingung "b. Sofern..." betreffenden Satzteil reduziert. Zwar sind die bei Bedingung "a. Im Geltungsbereich und für die Geltungsdauer dieser Allgemeinverfügung haben Weidetierhalter elektrifizierte Flexinetze mit einer Höhe von mindestens 120 cm als zumutbarer Herdenschutz eingesetzt" verwandten Begrifflichkeiten hinreichend eindeutig. Auch lässt sich aus der von dem Antragsgegner mit Ziffer 9. der Allgemeinverfügung verfolgten Absicht sicherzustellen, dass es (zur Letalentnahme des Wolfes H.) keine zumutbare Alternative im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG gibt, noch schließen, dass auch die nach dem Praxisleitfaden Wolf zusätzlich zur Höhe bestehenden Vorgaben an die elektrifizierten Flexinetze wie deren straffe Spannung und - als Untergrabungsschutz - bodenbündiger Abschluss erfüllt sein müssen. Ziffer 9. der Allgemeinverfügung enthält aber keinerlei Aussage dazu, wie bzw. von wem festgestellt wird, dass die die Erlaubnis zur Entnahme des Wolfes H. auslösende Bedingung eingetreten ist, weil es diesem gelungen ist, auch den nach dem Praxisleitfaden Wolf zumutbaren Herdenschutz zu überwinden. Zwar ergibt sich insoweit aus Nr. 3.1.2 der Richtlinie Wolf, dass die Amtliche Rissprotokollierung durch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen (oder andere vom MU bestimmte Personen) erfolgt. Die Tätigkeit der Rissgutachter erfolgt aber nur vor dem Hintergrund, das Bestehen eines Anspruchs auf Billigkeitsleistungen nach der Richtlinie Wolf feststellen zu können. Es ist dagegen nicht Sache der Landwirtschaftskammer Niedersachsen, über das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG sowie Nr. 1.2.2, 1.1.3 und 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 (NordÖR 2025, 471). Zwar trifft zu, dass, worauf das Verwaltungsgericht für seine Streitwertfestsetzung von 15.000 EUR im verbundenen Verfahren abgestellt hat (Beschlussabdruck, S. 26), die Rechtsschutzersuchen der beiden Antragsteller dieselbe Ausnahmegenehmigung betreffen, die auch auf die letale Entnahme nur eines Wolfes abzielt (vgl. zur Streitwertfestsetzung bei einer sich auf die Tötung zweier Wölfe beziehenden Erlaubnis Senatsbeschl. v. 26.6.2020 - 4 ME 116/20 -, juris Rn. 43). Bei den von den Antragstellern jeweils geltend gemachten Ansprüchen auf Außervollzugsetzung der Ausnahmegenehmigung handelt es sich aber um verschiedene Streitgegenstände (vgl. zum Begriff des Streitgegenstandes z.B. BVerwG, Urt. v. 10.5.1994 - 9 C 501.93 -, juris Rn. 9), deren Werte nach § 39 Abs. 1 GKG zu addieren sind. Aus Nr. 1.1.3 des Streitwertkatalogs ergibt sich nichts anderes. Die Antragsteller stehen nicht im Sinne des gemäß § 64 VwGO entsprechend anzuwendenden § 59 Var. 1 ZPO hinsichtlich des Streitgegenstands in Rechtsgemeinschaft; sie bilden lediglich eine (einfache) Streitgenossenschaft im Sinne von (§ 64 VwGO i.V.m.) § 60 ZPO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 und 45a BNatSchG
§ 1 NVwVfG
§ 24 VwVfG
§ 64 VwGO
§ 60 ZPO
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 45a Abs. 2 und 4 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. [2] NJagdG als Ausnahme von dem Verbot des § 19 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a des Bundesjagdgesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2025, 471
4 ME 125/24
4 ME 122/24
4 ME 116/20
8 B 16/25
15 B 1755/08
11 S 2374/99
10 C 5.17
4 A 436/17
4 BN 3.22
8 C 69.87
9 C 501.93