Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-04, Aktenzeichen 15 B 1909/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1204.15B1909.20.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. Dezember 2020 wird mit Ausnahme des Streitwertbeschlusses geändert. Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 30. November 2020 wird mit der Maßgabe angeordnet, dass maximal 200 Personen gleichzeitig an der von der Antragstellerin angemeldeten Versammlung teilnehmen dürfen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem Antrag,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. Dezember 2020 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 30. November 2020 anzuordnen,
hat mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
1. Bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung, mit der die Antragsgegnerin für die auf dem Roncalliplatz am 5. Dezember 2020 angemeldete Versammlung unter dem Motto „Abrüstung statt Aufrüstung“ eine Beschränkung der Teilnehmerzahl auf 100 Personen verfügt hat. Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragstellerin aus, weil ihr privates Suspensivinteresse das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.
Die von der Antragsgegnerin auf Grundlage von § 16 Satz 2 CoronaSchVO i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28 a Abs. 1 Nr. 10 IfSG im Ermessenswege verfügte Anordnung muss unter Infektionsschutzgesichtspunkten notwendig sein. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden. In Betracht kommen namentlich Auflagen mit der Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Mindestabstände, aber auch Beschränkungen der Teilnehmerzahl, um eine Unterschreitung notwendiger Mindestabstände zu verhindern, zu der es aufgrund der Dynamiken in einer großen Menschenmenge oder des Zuschnitts und Charakters einer Versammlung im Einzelfall selbst dann kommen kann, wenn bezogen auf die erwartete Teilnehmerzahl eine rein rechnerisch hinreichend groß bemessene Versammlungsfläche zur Verfügung steht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 ‑ 1 BvQ 94/20 -, juris Rn. 16.
Ausgehend davon rechtfertigt das Beschwerdevorbringen die Annahme, dass die ausgesprochene Beschränkung auch unter Berücksichtigung der aktuellen Pandemieentwicklung voraussichtlich einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit der Antragstellerin darstellt. Aus Infektionsschutzgründen (insbesondere zur Einhaltung des Mindestabstands) ist eine Teilnehmerbegrenzung auf 100 Personen nicht erforderlich. Der Senat legt dabei nach Auswertung des in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Kartenmaterials und der Darstellungen auf googlemaps sowie mit der eigenen Ortskunde zugrunde, dass auf dem Roncalliplatz eine Freifläche von mindestens 1.500 qm für die Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmer verbleibt; dabei sind die vorhandene Baustelle, Feuerwehrstellflächen und-zufahrten, Wegbereiche für den allgemeinen Passantenverkehr sowie Flächen für Infostände und den LKW, der bei der Versammlung als Bühne genutzt werden soll, in Abzug gebracht worden. Dies dürfte im Wesentlichen auch der Annahme der Antragsgegnerin entsprechen, die ohne nähere Angaben zur Flächennutzung und-aufteilung eine verfügbare Gesamtfläche von „weniger als 2.000 qm für eine Versammlung“ zugrunde legt. Auch zum Vorbringen der Antragstellerin besteht im Hinblick auf die tatsächlichen Verhältnisse kein greifbarer Widerspruch. Die von ihr vorgetragene Größe des Platzes von mehr als 3.000 qm ist im Grundsatz zutreffend, berücksichtigt aber nicht die genannten, in Abzug zu bringenden Flächen.
Zur unbedenklichen Bewältigung des Passantenverkehrs erscheint ausreichend, einen mehrere Meter breiten Korridor über den Platz (etwa unmittelbar neben dem Bauzaun und an der Domseite) freizuhalten. Unmittelbar am Roncalliplatz, der an drei Seiten durch den Dom, die Baustelle eines Hotels und das (derzeit geschlossene) Römisch-Germanische Museum begrenzt wird, befinden sich keine Geschäfte. Das Fußgängeraufkommen, bei dem es sich also im Wesentlichen um Passanten ohne Verweilabsicht handelt, war etwa am vergangenen Samstag, dem 29. November 2020, in den Nachmittagsstunden ausweislich der Fotos, die von der Webcam am Roncalliplatz aufgenommen wurden, überschaubar.
Abrufbar unter (Stand: 4. Dezember 2020).
Auch am „Black Friday“, dem 27. November 2020, an dem in der Innenstadt eine besonders hohe Menschendichte zu verzeichnen war, war der Roncalliplatz vergleichsweise wenig frequentiert.
Dies spricht dafür, dass der Platz, der zwischen Dom und Altstadt liegt, von Personen, die Einkäufe in der Innenstadt erledigen, typischerweise nicht überquert wird. Er liegt zwar in unmittelbarer Nähe der Einkaufsstraße „Hohe Straße“, stellt aber keinen klassischen „Zubringer“ zu dieser dar. Überwiegend dürfte der Platz der fußläufigen Verbindung vom Hauptbahnhof in die Altstadt dienen. Da die dort ganz überwiegend vorhandenen Gaststätten und Kneipen aber derzeit geschlossen sind, ist auch von einem reduzierten Passantenstrom auszugehen.
Es ist nicht ersichtlich, dass die damit zur Verfügung stehende Fläche von etwa 1.500 qm nur für eine Versammlung von maximal 100 Menschen unter Einhaltung der Mindestabstände von 1,5 m ausreicht. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass eine Kundgebung niemals völlig statisch ablaufen wird. Pro Person werden damit 15 qm Fläche verlangt, was im Hinblick auf den infektionsschutzrechtlich gebotenen Abstand zueinander - bei zunächst rein rechnerischer Betrachtung - nicht erforderlich ist, zumal bei Veranstaltungen unter freiem Himmel.
Es liegen auch sonst keine besonderen Umstände vor, die angesichts des grundsätzlich ausreichenden Platzangebots auf dem Roncalliplatz eine Beschränkung der Teilnehmerzahl auf 100 Menschen rechtfertigen würden. Soweit die Antragsgegnerin darauf verweist, dass sich eine „Handhabung der Kundgebungen […] für die Einsatzkräfte vor Ort ab einer Personenzahl von etwa 100 als nicht mehr umsetzbar erwiesen [habe]“, nimmt sie damit offenbar die Handreichung der Versammlungsbehörde vom 23. November 2020 in Bezug. Die dort getroffene Aussage, ab etwa 100 Personen sei eine wirksame Durchsetzung der Infektionsschutzauflagen nicht mehr möglich, bezieht sich allerdings auf Versammlungen von „Corona-Leugnern“, die Auflagen nur äußerst zögerlich oder grundsätzlich nicht beachteten. Indes ist vorliegend unstreitig, dass entsprechende Anhaltspunkte im Hinblick auf die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der streitgegenständlichen Versammlung nicht vorliegen. Die Antragstellerin hat sich im Rahmen der versammlungsrechtlichen Kooperation ausweislich des Bestätigungsbescheides des Polizeipräsidiums L. vom 9. November 2020 u. a. vielmehr ausdrücklich zu Maßnahmen bereit erklärt, mit denen die Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m gewährleistet werden soll. Dazu gehören u. a. das Anbringen von Bodenmarkierungen auf der Versammlungsfläche, der verstärkte Einsatz von Ordnern und Ordnerinnen und die Vorabinformation an die Teilnehmerinnen und Teilnehmer, den Kundgebungsort nicht in Gruppen von mehr als zwei Personen zu betreten.
Auch im Übrigen bieten Charakter und Zuschnitt der Versammlung keinen Anhalt für die Annahme, dass die verfügte Reduktion der Teilnehmerzahl unter Infektionsschutzgesichtspunkten erforderlich ist. So handelt es sich angesichts des Mottos der Kundgebung „Abrüsten statt Aufrüsten“ nicht um eine Versammlungsthematik oder einen Teilnehmerkreis, bei dem mit einer Mobilisierung einer „Gegenseite“ oder verbalen oder sonstigen Auseinandersetzungen mit Passantinnen und Passanten zu rechnen ist.
Die vorgenommene Teilnehmerbeschränkung lässt sich mit Blick auf die besondere Bedeutung der grundrechtlich verbürgten Versammlungsfreiheit auch nicht damit rechtfertigen, dass die aus einer Benutzung des ÖPNV durch Veranstaltungsteilnehmerinnen und -teilnehmer resultierende Ansteckungsgefahr reduziert wird. Die Antragstellerin hat eine Teilnehmerzahl von 300 Personen angemeldet. Dass eine solche Personenzahl - selbst bei unterstellter Inanspruchnahme des ÖPNV durch den überwiegenden Teil der Teilnehmerinnen und Teilnehmer - eine infektionsschutzrechtlich relevante Mehrbelastung der Straßenbahnen, Busse und S-Bahnen in Köln mit sich bringt, ist angesichts der sonstigen Besucherströme, der Größe der Stadt und der vorhandenen Infrastruktur fernliegend. Dies gilt insbesondere unter Berücksichtigung des Umstands, dass der Versammlungsort fußläufig vom Hauptbahnhof und zahlreichen anderen zentralen und häufig angefahrenen Haltestellen liegt. Im Übrigen dürfte mit einer Anreise von weit entfernt lebenden Personen nicht in nennenswertem Umfang zu rechnen sein. Die Veranstaltung ist Teil eines bundesweiten Aktionstages am 5. Dezember 2020, der dezentral organisiert ist. Auch im unmittelbaren Umkreis von Köln finden Veranstaltungen statt, so etwa in Aachen, Bonn, Düsseldorf und Dortmund.
Abrufbar unter https://abruesten.jetzt/2020/11/ uebersicht-ueber-geplante-aktionen-fuer-den-5-12-2020/ (Stand: 4. Dezember 2020).
2. Um der Gefahr eines infektionsschutzrechtlich bedenklichen Teilnehmerzustroms zu der angemeldeten Versammlung zu begegnen, hat der Senat von seiner Befugnis nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO Gebrauch gemacht, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von einer Auflage abhängig zu machen.
Der Begrenzung des Teilnehmerkreises auf 200 Personen liegt die Erwägung zugrunde, dass damit rechnerisch mindestens 7,5 qm pro Person zur Verfügung stehen, wobei noch außer Betracht bleibt, dass jedenfalls zwei Angehörige des gleichen Haushalts untereinander nicht zwingend den Abstand einhalten müssen. Dies stellt für den vorliegenden Einzelfall ohne Verbindlichkeitsanspruch für zukünftige Veranstaltungen und ausgehend von den im summarischen Verfahren nur beschränkten Erkenntnismöglichkeiten unter den gegebenen Umständen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an einem effektiven Infektionsschutz und der Versammlungsfreiheit der Antragstellerin dar. Die Berechnungen der Antragstellerin, die pro Person eine Fläche von nur 4 qm als ausreichend zugrunde legt, vernachlässigen nicht nur die Bewegungsabläufe in einer Versammlung, sondern auch den Umstand, dass die Teilnehmenden nicht als Messpunkte betrachtet werden können, sondern einen gewissen Raum benötigen. Ausgehend davon ist die Einhaltung der Mindestabstände jedenfalls bei einer Fläche von 4 qm pro Person unrealistisch.
Es ist auch davon auszugehen, dass eine Begrenzung der Teilnehmerzahl auf 200 Personen unter Einhaltung der Mindestabstände praktisch umsetzbar ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im Umfeld des Roncalliplatzes für den Fall, dass teilnahmewillige Personen zurückgewiesen werden müssen, noch genügend „Pufferzonen“ zur Verfügung stehen (etwa rings um den Dom). Aufgrund der zahlreichen Zugangsmöglichkeiten zum Platz ist schließlich nicht mit einer „Flaschenhalssituation“ bei der Ankunft der Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmer zu rechnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Satz 2 CoronaSchVO
§ 28 a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvQ 94/20