Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-07, Aktenzeichen 20 A 875/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0207.20A875.17.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Bescheid des Beklagten vom 19. März 2014 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen in der Rechtsform der GmbH, dessen Gegenstand unter anderem der Altkleider- und Rohstoffhandel ist. Sie führt gewerbliche Sammlungen von Alttextilien durch.
Unter dem 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten die gewerbliche Sammlung von Textilien in seinem Kreisgebiet an. Sie gab an: Die Sammlung solle mittels Sammelcontainern durchgeführt werden. Die Menge der im Sammelgebiet zu erwartenden Abfälle belaufe sich auf maximal ca. 100 t/Jahr. Für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sei Herr X. verantwortlich. Die gesammelten Abfälle würden über das Unternehmen W. U. RECYCLING in Polen verwertet. Mit der Anzeige legte die Klägerin ein Zertifikat über ihre Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb und einen Vertrag mit der W. U. RECYCLING über die Lieferung und Verwertung gebrauchter Textilien vor.
Auf Nachfrage des Beklagten überreichte sie weitere Unterlagen und gab an: Bei den zu sammelnden Abfällen handele es sich um Bekleidung und Textilien mit den Abfallschlüsselnummern 20 01 10 und 20 01 11. Sie schätze ihre Menge auf derzeit ca. 75 t/Jahr. Die Sammlung werde seit ca. 2008 und unbefristet durchgeführt. Die gesammelten Abfälle würden an ihrem Sitz in C. zwischengelagert. Nach Entfernung der Störstoffe, die über den Umweltservice C. entsorgt würden, würden sie zur Anlage der W. U. RECYCLING transportiert. Dort würden sie sortiert und anschließend verwertet.
Der Beklagte gab den kreisangehörigen Städten und Gemeinden Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stadt C1. lehnte die Sammlung ab, weil ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Sie gab an: Sie betreibe durch eine eigenbetriebsähnliche Einrichtung die kommunale Sammlung von Alttextilien. Dazu gehörten zweimal jährlich flächendeckend durchgeführte Straßensammlungen und an 26 über das Stadtgebiet verteilten Standorten aufgestellte Sammelcontainer. Ferner nehme sie Alttextilien auf dem Wertstoffhof entgegen. Die Verwertung der gesammelten Alttextilien vergebe sie im Wettbewerb an ein Unternehmen. Durch die Sammlung der Klägerin würden die Planungssicherheit und Organisation wesentlich beeinträchtigt. Mehrere gemeinnützige Organisationen hätten Sammlungen angezeigt. Gewerbliche Sammlungen würden illegal durchgeführt. Die Verminderung der Sammelmengen durch weitere gewerbliche Sammlungen führe zur Unwirtschaftlichkeit des kommunalen Sammelsystems. Werde die bei der Ausschreibung zur Vergabe von Entsorgungsleistungen angegebene Sammelmenge spürbar unterschritten, könne der Auftragnehmer kündigen.
Der Beklagte untersagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung mit Bescheid vom 19. März 2014 die Durchführung der Sammlung auf dem Gebiet der Stadt C1. . Zur Begründung führte er aus: Die Sammlung sei nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu untersagen. Ihr stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werde gefährdet. Die Stadt C1. gewährleiste die Entsorgungssicherheit. Bereits jetzt würden ihr durch gemeinnützige und illegale gewerbliche Sammlungen erhebliche Mengen an Alttextilien entzogen. Durch weitere Sammlungen Dritter gingen zusätzlich große Mengen verloren. Es bestehe die Gefahr, dass das kommunale Sammelsystem wirtschaftlich nicht mehr tragfähig sei. Die fixen Kosten müssten auf eine geringere Sammelmenge verteilt werden. Die Vergabe von Entsorgungsleistungen durch die Stadt C1. werde erheblich erschwert. Bestehende Verträge würden gefährdet. Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger.
Die Klägerin hat am 21. März 2014 Klage erhoben. Zur Begründung der Klage hat sie vorgetragen: Sie sammele bundesweit jährlich etwa 12.000 t Alttextilien. Im Kreisgebiet strebe sie eine Sammelmenge von 100 t/Jahr mit ca. 55 Sammelcontainern an. Die im Verwaltungsverfahren angegebene Menge von 75 t/Jahr beziehe sich auf die derzeit aufgestellten Container. Mit einem Container könne sie durchschnittlich ca. 1,8 t/Jahr sammeln. Die Untersagung der Sammlung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die gesetzliche Regelung zur Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen gegen europäisches Recht verstoße. Der Beklagte sei auch nicht zuständig gewesen. Er werde sonst unter Verstoß gegen Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in eigener Sache als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und als untere Umweltschutzbehörde tätig. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger seien fehlerhaft über ihren Zuständigkeitsbereich hinaus beteiligt worden. Das Entgegenstehen öffentlicher Interessen im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sei nicht belegt. Insbesondere werde die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Stadt C1. nicht wesentlich beeinträchtigt. Das bloße Bestehen der kommunalen Sammlung reiche hierfür nicht aus. Ein relevanter Mengenentzug und eine dadurch hervorgerufene konkrete Beeinträchtigung seien nicht erkennbar. In C1. habe sie, die Klägerin, aktuell zwei Sammelcontainer aufgestellt. Hinsichtlich der vom Beklagten angeführten weiteren gewerblichen Sammlungen bestünden erhebliche Unklarheiten. Zudem sei die kommunale Sammelmenge in C1. kontinuierlich angestiegen. Ihre, der Klägerin, Sammlung sei wesentlich leistungsfähiger als diejenige der Stadt C1. . Die Verwertung durch W. U. RECYCLING sei qualitativ hochwertig. Dagegen sei die Art und Weise der Verwertung durch die Stadt C1. nicht näher offengelegt worden. Die Sammlung sei im Kreisgebiet vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durchgeführt worden und habe in der Vergangenheit nicht zu Beeinträchtigungen der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers geführt. Sie sei mit Schreiben vom 25. Juli 2012 vollständig angezeigt worden und gemäß § 18 Abs. 7 KrWG geschützt. Die Untersagung der Sammlung sei auch unverhältnismäßig. Sie lasse den grundrechtlichen Schutz der Sammlung unberücksichtigt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19. März 2014 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Durch die Sammlung der Klägerin würden dem von der Stadt C1. eingeführten hochwertigen Sammelsystem nicht unerhebliche Mengen an Alttextilien entzogen. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers könne nicht davon abhängig gemacht werden, wie viele gewerbliche Sammler mit welchen Sammelmengen zusätzlich tätig würden. Die Sammlungen seien lediglich anzuzeigen. Ihre Durchführung lasse sich kaum überwachen. In C1. seien zum Stichtag 22. März 2017 sieben gewerbliche Sammlungen angezeigt worden. Hiervon würden drei Sammlungen mit einer aktuellen Sammelmenge von 35,15 t/Jahr tatsächlich durchgeführt. Für vier noch nicht durchgeführte und nicht bestandskräftig untersagte gewerbliche Sammlungen seien aktuell 42,1 t/Jahr angezeigt. Die Stadt C1. habe im Jahr 2013 ca. 420 t, im Jahr 2014 ca. 464 t, im Jahr 2015 ca. 464 t und im Jahr 2016 ca. 465 t, jeweils ohne Berücksichtigung der Straßensammlungen, gesammelt. Die gemeinnützigen Sammler seien in das kommunale System integriert und führten keine eigenen Sammlungen durch. Das gleichgerichtete Ansinnen zahlreicher gewerblicher Sammler zeige, dass der Mengenentzug das kommunale Entsorgungssystem gefährden könne. Ferner habe die Stadt C1. ihre Sammelmenge nicht wesentlich steigern können. Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige der Stadt C1. . Die Anzeige der Sammlung sei erst mit Schreiben vom 17. Oktober 2013 vollständig geworden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zu berücksichtigende Irrelevanzschwelle werde durch die tatsächlichen Sammelmengen der schon durchgeführten Sammlungen im Umfang von 35,15 t/Jahr und die auf 42,1 t/Jahr prognostizierten Sammelmengen der weiter angezeigten Sammlungen überschritten. Die Gesamtmenge von 77,25 t/Jahr mache 15,45 % der auf 500 t/Jahr prognostizierten Sammelmenge der Stadt C1. aus.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin.
Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin ergänzend und vertiefend vor: Das Verwaltungsgericht habe die Grundsätze des Bundesverwaltungsgerichts zur wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers fehlerhaft angewandt. Bei richtiger Berechnung werde die Irrelevanzschwelle deutlich unterschritten. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht tatsächliche Sammelmengen des Sammlers H. einbezogen, die die von diesem Unternehmen angezeigte Sammelmenge deutlich überstiegen und rechtswidrig seien. Die Anzeige der Sammlung werde dahingehend klargestellt und modifiziert, dass in C1. 3,6 t/Jahr mit zwei Containern gesammelt werden sollen. Die vom Beklagten zu den Sammlungen vorgelegten Zahlen seien unvollständig. Es sei nicht davon auszugehen, dass neu hinzutretende Sammlungen vollständig zulasten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gingen. Das Verwaltungsgericht habe fehlerhaft unberücksichtigt gelassen, dass § 18 Abs. 7 KrWG Anwendung finde und Vertrauensschutz greife. Ferner komme eine Untersagung lediglich als ultima ratio in Betracht. Ein milderes Mittel bestehe jedenfalls darin, ihre, der Klägerin, Sammlung auf den ursprünglichen Umfang von einem Container zu begrenzen. In diesem Umfang sei ihre Sammlung über Jahre hinweg durchgeführt worden, ohne die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beeinträchtigen. Ein Sammler könne nicht wissen, welche weiteren Sammlungen zu berücksichtigen seien. Die Frage ihrer, der Klägerin, Unzuverlässigkeit sei nicht entscheidungserheblich. Der Beklagte schiebe insoweit unzulässig Gründe ohne eigene Erkenntnisse zur Zuverlässigkeit nach. Außerdem sei sie zuverlässig. Sie habe die Sammlung im Kreisgebiet des Beklagten jederzeit ordnungsgemäß durchgeführt. Soweit ihr in früheren Entscheidungen Unzuverlässigkeit vorgeworfen worden sei, gehe es um mehrere Jahre zurückliegende Sachverhalte. Es sei verfehlt, diese Entscheidungen schlicht fortzuschreiben und die inzwischen erheblich geänderten Verhältnisse unberücksichtigt zu lassen. Bei den Änderungen handele es sich nicht um verfahrenstaktisches Wohlverhalten, sondern um die Umsetzung auch gerichtlicher Vorgaben. Der seit dem 6. Januar 2016 bestellte Geschäftsführer N. verhalte sich persönlich völlig korrekt, treffe alle wesentlichen Entscheidungen selbst und habe sich zum Betriebsbeauftragten für Abfall fortgebildet sowie das Unternehmen im Kern neu strukturiert. Er habe dafür gesorgt, dass alles getan werde, möglichen Verstößen gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse entgegenzuwirken. Er habe Arbeitsanweisungen an Mitarbeiter herausgegeben, die die Aufstellplätze für Sammelcontainer bestimmten und die Sammelcontainer aufstellten. Die Arbeitsanweisungen würden eingehalten. Das werde von dem mit der Containeraufstellung in Nordrhein-Westfalen betrauten Mitarbeiter K. überwacht. Es gebe ein funktionierendes Beschwerdemanagement, das bei Problemen kurzfristig zur Abhilfe führe. Neu akquirierte Stellplätze würden anhand der Katasterangaben überprüft. Bei bestehenden Stellplätzen sei entsprechend verfahren worden. Mängeln werde konsequent nachgegangen. Den vorgeworfenen Einzelfällen stehe die ganz überwiegende Mehrzahl der problemlos unterhaltenen Standorte gegenüber. Der frühere Abfallberater X. sei mit Aufhebungsvertrag vom Juni 2016 aus dem Unternehmen ausgeschieden. Bei der Ausweitung der Sammeltätigkeit von ca. 1.200 Sammelcontainern im Jahr 2012 auf inzwischen ca. 6.500 Sammelbehälter habe sie, die Klägerin, zur Einhaltung der Vorschriften ohne wesentliche Schwierigkeiten eng mit den Behörden zusammengearbeitet. Städte wie I. , H1. und F. hätten frühere Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit aufgegeben. Zu Problemen mit Sammelcontainern komme es kaum noch. Durch das massive Vorgehen einiger Behörden bekomme die Angelegenheit eine grundrechtsrelevante Dimension. Die vorgeworfenen früheren Verstöße seien zudem nicht unumstritten. Einem aktuellen Verfahren mit der Stadt T. lägen keine konkreten Vorwürfe aus jüngerer Vergangenheit zugrunde. Ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Potsdam betreffe Beanstandungen in einzelnen Ausnahmefällen. Es sei gerichtlich fehlerhaft entschieden worden. Gegen das Urteil und die nachgehende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts sei Verfassungsbeschwerde eingelegt. Die in dem Urteil angeführte Nutzung einer Halle in A. sei rechtmäßig.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 19. März 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend und vertiefend trägt er vor: Die Berechnungsweise des Verwaltungsgerichts stehe im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Irrelevanzschwelle. Bei der Berechnung sei eine schrittweise Aushöhlung der Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch mehrere aufeinander folgende Einbußen im Umfang von jeweils weniger als 10 % zu vermeiden. Geboten sei die Addition der Sammelmengen der bereits rechtmäßig durchgeführten und der neu angezeigten Sammlungen. Die Stadt C1. habe im Jahr 2018 ca. 525 t gesammelt und für 2019 eine gleich hohe Menge erwartet. Von mehreren Unternehmen seien für C1. ursprünglich gewerbliche Sammlungen im Umfang von 39,9 t/Jahr angezeigt worden; im Jahr 2018 seien weitere Sammlungen im Umfang von 21 t/Jahr angezeigt worden. Die gewerblichen Sammler hätten ihre tatsächlichen Sammelmengen im Jahr 2018 überwiegend nicht angegeben. Der richtig berechnete Rückgang der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übersteige die Irrelevanzschwelle. Die Schwelle sei niedrig anzusetzen, weil die Stadt C1. ihre Sammlung in einem gemischten Hol- und Bringsystem durchführe, das wegen der engmaschigen Aufstellung von Sammelcontainern bezogen auf die verursachten Kosten als Holsystem zu bewerten sei. Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG komme der Klägerin nicht zugute. Sie habe ihre Sammlung nicht innerhalb der Frist nach § 72 Abs. 2 KrWG und ohne konkrete Angaben zur bisherigen Sammlung angezeigt. In C1. gebe es keine Bestandssammlungen. Die angefochtene Untersagungsanordnung werde zusätzlich darauf gestützt, dass die Klägerin unzuverlässig im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sei. Er, der Beklagte, habe erst durch einen gerichtlichen Hinweis auf den Senatsbeschluss vom 27. April 2018 - 20 A 2283/17 - davon erfahren, dass in zahlreichen behördlichen und gerichtlichen Verfahren massive Verstöße der Klägerin gegen öffentliches Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse festgestellt und bewertet worden seien. Die Unzuverlässigkeit sei als zwingender Untersagungsgrund zu berücksichtigen. Ein etwaiger Begründungsmangel sei insoweit unbeachtlich. Das Vorbringen der Klägerin zu ihrer Zuverlässigkeit enthalte keine gegenüber den vorliegenden gerichtlichen Entscheidungen wesentlich neuen Gesichtspunkte. Aufgrund der Vielzahl der behördlichen Untersagungsverfahren und gerichtlichen Streitigkeiten sowie der vorliegenden Entscheidungen auch von Oberverwaltungsgerichten stehe fest, dass die Klägerin zumindest bis November 2019 unzuverlässig gewesen sei. Eine positive Zuverlässigkeitsprognose setze daher eine Zäsur im Sinne eines Neuanfangs voraus. Daran fehle es aber in personeller und organisatorischer Hinsicht. Veränderungen seien nur schrittweise aus Anlass aktueller Entscheidungen vorgenommen worden und weder nachhaltig noch ernsthaft. Die Klägerin lasse nicht die erforderliche Einsicht in ihr Fehlverhalten erkennen. Sie relativiere ihr Fehlverhalten. In einem Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, das die Untersagung der Sammlung der Klägerin in allen Entsorgungsgebieten von Brandenburg betroffen habe, sei es um Verstöße gegangen, die bis in die Jahre 2016/2017 hineinreichten. Nach der das Verfahren abschließenden Entscheidung sei Herr X. weiterhin für die Klägerin tätig und habe die Klägerin eine Halle in A. rechtswidrig genutzt. Auch nach den Arbeitsanweisungen der Klägerin fehle es weiterhin an einer sorgfältigen Überprüfung der Verfügungsbefugnisse der Vertragspartner.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 19. März 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Als Rechtsgrundlage für die mit dem angefochtenen Bescheid verfügte Untersagung der Sammlung der Klägerin kommt allein § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG in Betracht. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (Alt. 1) oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (Alt. 2).
Beide Alternativen von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sind entscheidungserheblich. Dem steht nicht entgegen, dass der Beklagte die Untersagung der Sammlung ursprünglich allein auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG und erst während des Berufungsverfahrens zusätzlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützt hat. Die nachträgliche Begründung der Untersagung auch mit dem Gesichtspunkt der Unzuverlässigkeit der Klägerin und/oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung Verantwortlichen hält sich im Rahmen der ohnehin gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann ein Verwaltungsakt nur aufgehoben werden, wenn er rechtswidrig ist. Dementsprechend ist für die Aufhebung eines gebundenen Verwaltungsakts entscheidend, ob er im Einklang mit dem für seine Rechtmäßigkeit maßgebenden Recht steht. Ein solcher Verwaltungsakt ist grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn dies aus Rechtsgründen folgt, die die Behörde nicht zur Begründung herangezogen hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2019 ‑ 2 B 18.18 -, juris, und Urteil vom 19. August 1988 ‑ 8 C 29.87 -, BVerwGE 80, 96.
Der angefochtene Bescheid ist ein gebundener Verwaltungsakt. Sind die Voraussetzungen einer der beiden Alternativen von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erfüllt, ist die Durchführung der Sammlung zu untersagen. Durch die Berücksichtigung auch des Tatbestandsmerkmals der Unzuverlässigkeit bleibt dementsprechend der Regelungsgehalt der Untersagungsanordnung unberührt und wird ihr Wesen auch nicht in sonstiger Hinsicht verändert.
Das Erfordernis, in der Begründung eines Verwaltungsakts die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW), ergibt nichts anderes. Der Beklagte konnte die erforderliche Begründung des angefochtenen Bescheides zwar lediglich bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens mit heilender Wirkung nachholen (§ 45 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwVfG NRW). Die Entscheidungserheblichkeit der Frage der Unzuverlässigkeit nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG ist aber nicht durch die Heilung eines Begründungsmangels bedingt. Der angefochtene Bescheid ist seit seinem Erlass mit einer Begründung versehen. Die Begründung gibt, was bezogen auf § 39 VwVfG NRW entscheidend ist, Aufschluss über die Gründe, die aus der seinerzeitigen Sicht des Beklagten den Bescheid gerechtfertigt haben. Das Begründungserfordernis ist formaler Art. Es gebietet nicht, dass die behördlich angeführten Gründe sich inhaltlich als richtig und tragfähig erweisen.
Vgl. hierzu Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 39 Rn. 30.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der Entscheidung des Senats. Die Untersagungsanordnung ist in ihrer Wirkung auf Dauer angelegt und beansprucht Geltung bis zum Erlass einer anderen Regelung. Bei der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten mit einem derartigen Regelungsgehalt ("Dauerverwaltungsakten") kommt es im Allgemeinen auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Entscheidung an. Hinsichtlich einer Untersagungsanordnung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG - wie hier - bestehen keine Besonderheiten, die Anlass geben könnten, von diesem Grundsatz abzuweichen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Juni 2016 - 7 C 5.15 -, NVwZ 2017, 75, und vom 1. Oktober 2015 - 7 C 8.14 -, NVwZ 2016, 316; OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2018 - 20 A 818/15 -, NWVBl. 2018, 329.
Die Durchführung der Sammlung ist nicht aufgrund § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG zur Einhaltung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu untersagen. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
Die den Gegenstand der Sammlung der Klägerin bildenden Alttextilien sind Abfälle, die einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden. Nach den Angaben der Klägerin im Anzeigeverfahren wird der Inhalt der Sammelcontainer mit Ausnahme der Sachen, die als Fehlwürfe und Störstoffe ausgesondert und am Sitz der Klägerin in C. der Entsorgung zugeführt werden, an die Firma W. U. RECYCLING in Polen, ein für die Trennung und den Verkauf von Gebrauchtkleidung zertifiziertes Unternehmen, geliefert. In der Anlage der W. U. RECYCLING werden die Alttextilien nach Kriterien der Gebrauchsfähigkeit mit dem Ziel der stofflichen (Wieder-)Verwendung als Kleidung oder als Industrie-Putzzeug sortiert und nach dem Sortieren zur Vermarktung an Abnehmer bereitgestellt. Der nicht (wieder-)verwendbare Anteil des Sammelguts wird von einem Entsorger zur energetischen Verwertung übernommen. Die Klägerin hat hierzu einen Liefervertrag mit der W. U. RECYCLING und eine Beschreibung der betrieblichen Sortierabläufe in dem Unternehmen vorgelegt. Damit sind die Verwertungswege hinreichend genau bezeichnet. Sie stimmen überein mit Methoden, die bei getrennt gesammelten Alttextilien typischerweise angewandt werden und seit Jahren gefestigt zur Verfügung stehen. Anhaltspunkte für Bedenken, dass der angezeigte Umgang mit den Alttextilien gleichwohl nicht den Anforderungen an die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung derartiger Abfälle genügt, bestehen nicht.
Der Sammlung der Klägerin stehen keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
Der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG.
Nachteilige Auswirkungen der Sammlung auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder beauftragte Dritte stehen lediglich in Rede, soweit als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger die Stadt C1. betroffen ist (§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG). Die Stadt C1. ist als kreisangehörige Stadt öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger unter anderem für das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihr zu überlassenen Abfälle (§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG). Eine Beeinträchtigung des Beklagten in der Wahrnehmung der ihm als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger obliegenden Aufgaben (§ 5 Abs. 1 LAbfG) ist nicht dargetan oder sonst ersichtlich.
Die Stadt C1. betreibt eine eigene Sammlung von Alttextilien. Sie erfasst Alttextilien getrennt von anderen Abfällen und führt sie mittels eines von ihr beauftragten Dritten der Verwertung zu. Die Erfassung der Alttextilien durch über das Stadtgebiet verteilte Sammelcontainer an 26 Standplätzen, zweimal jährlich durchgeführte Straßensammlungen und eine Sammelstelle auf dem Wertstoffhof ist haushaltsnah und/oder sonst hochwertig. Das hat der Senat im Urteil vom 20. November 2018,
OVG NRW, Urteil vom 20. November 2018 - 20 A 953/17 -, NWVBl. 2019, 194,
das eine auf das Gebiet der Stadt C1. bezogene Untersagungsanordnung des Beklagten zu einer anderen gewerblichen Sammlung von Alttextilien betrifft, näher ausgeführt. Hierauf wird Bezug genommen; es gibt keinen Anlass, von dieser Bewertung abzurücken. Die Vergabe der Verwertung der durch die Stadt gesammelten Alttextilien an beauftragte Dritte lässt ferner den Schluss zu, dass die Verwertung auf den für solche Abfälle üblichen, wirtschaftlich ausgerichteten Vermarktungswegen durchgeführt wird und damit insoweit den Anforderungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genügt.
Allein das Bestehen einer haushaltsnahen und/oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung der Alttextilien durch die Stadt C1. führt aber nicht zu einem Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen. Die Rechtsfolge der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, ist vor dem Hintergrund europarechtlicher Vorgaben als widerlegliche Vermutung zu verstehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2017 - 7 C 35.15 -, NVwZ 2018, 1073, und vom 30. Juni 2016 - 7 C 4.15 -, NVwZ 2016, 1559; OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2018 - 20 A 818/15 ‑, a. a. O.
Widerlegt ist die Vermutung, wenn die vorausgesetzten negativen Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aufgrund besonderer Umstände nicht zu besorgen sind. Entscheidend dafür ist, ob durch den Marktzutritt des gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidung ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten. Das bemisst sich nach den Auswirkungen der hinzukommenden privaten Sammlungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielenden Sammelmengen. Die Auswirkungen sind zu bestimmen und zu bewerten. Zur Bestimmung der Auswirkungen sind die zusätzlichen Sammelmengen der privaten Sammler zu ermitteln und den Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber zu stellen. Den Ausschlag bei der Bewertung der ermittelten Rückgänge bzw. verminderten Steigerungspotentiale auf Seiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers geben die Veränderungen seines Sammelsystems durch die hinzukommenden privaten Sammlungen. Dagegen kommt es nicht darauf an, welche Sammelmengen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hätte erfassen und verwerten können, wenn die schon rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen nicht stattgefunden hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2018
- 7 C 9.16 -, UPR 2018, 351.
Bei der Bewertung ist eine Irrelevanzschwelle von 10 bis 15 % zu berücksichtigen. Die Irrelevanzschwelle bezeichnet generalisierend das Ausmaß der durch die zusätzlichen Sammelmengen der privaten Sammler ausgelösten Einbußen in den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, bis zu dem dessen Entsorgungsstrukturen im Wesentlichen unverändert bleiben können. Wird die Irrelevanzschwelle unterschritten, sind wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers typischerweise nicht zu erwarten und ist die Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorbehaltlich außergewöhnlicher Umstände widerlegt. Wird die Irrelevanzschwelle dagegen überschritten, bleibt es bei der Vermutung, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2017 - 7 C 35.15 -, a. a. O., und vom 30. Juni 2016 - 7 C 4.15 -, a. a. O.; OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2018 - 20 A 818/15 -, a. a. O.
Bei der Anwendung der Irrelevanzschwelle ist zu unterscheiden zwischen einerseits den Veränderungen, die als Folge der angezeigten Sammlung und weiteren angezeigten, aber insbesondere wegen einer sofort vollziehbaren Untersagungsanordnung noch nicht durchgeführten privaten Sammlungen anstehen, sowie andererseits den Auswirkungen der bereits rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen. Letztere prägen den status quo. Sie tragen als "Vorbelastung" zu dem Rahmen bei, innerhalb dessen sich die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bislang durchgesetzt hat, und beeinflussen den Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Gesamtaufkommen der Sammlungen. Dieser Anteil kann allein von Bedeutung sein für die einzelfallbezogene Konkretisierung des Schwellenwerts innerhalb der vorgenannten Bandbreite der Irrelevanzschwelle.
Die Irrelevanzschwelle ist hiernach ein Mittel zur Bewertung zusätzlicher Belastungen für bedarfsgerecht auf die zu erwartenden Sammelmengen ausgerichtete Entsorgungsstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Auf die Auswirkungen bereits rechtmäßig durchgeführter privater Sammlungen ist das Entsorgungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers typischerweise bereits eingestellt. Das schließt es aus, das Überschreiten der Irrelevanzschwelle danach zu beurteilen, ob bezogen auf den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt die gesamte Sammelmenge der schon rechtmäßig durchgeführten und noch anstehenden privaten Sammlungen den Schwellenwert von mindestens 10 % der Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erreicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2018
- 20 A 818/15 -, a. a. O.
Das geht bei einer Mehrzahl nach und nach angezeigter privater Sammlungen zwar mit dem Risiko für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einher, dass sich die Sammelmengen privater Sammlungen, die jeweils für sich genommen die Irrelevanzschwelle unterschreiten, im Lauf der Zeit zu einer Gesamtmenge addieren, die die Irrelevanzschwelle übersteigt. Auf die Verhinderung einer sich sukzessive verwirklichenden Verlagerung von Sammelmengen vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu privaten Sammlungen ist die Irrelevanzschwelle aber auch nicht zugeschnitten. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG besagt nicht, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Ausgangspunkt das Aufkommen an getrennt zu sammelnden Abfällen umfassend zur Sammlung "zusteht", und vermittelt ihm keine Rechtsposition, aufgrund deren er den Fortbestand eines von ihm an einem bestimmten Stichtag erzielten Anteils an den gesamten Sammelmengen beanspruchen könnte. Ebenso wenig bietet die Vorschrift eine Grundlage für die Berücksichtigung ungewisser weiterer privater Sammlungen, die möglicherweise in Zukunft angezeigt werden und zu weiteren Einbußen bei den Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führen können. Maßgeblich ist, wie ausgeführt, welche Auswirkungen als Folge der in Frage stehenden Sammlung im Zusammenwirken mit anderen privaten Sammlungen bevorstehen, die die Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bislang noch nicht beeinflussen.
Ausgehend hiervon hat der Senat im vorgenannten Urteil vom 20. November 2018 - 20 A 953/17 - bezogen auf die seinerzeitige Situation der Sammlungen der Stadt C1. und der privaten Sammler auf der Grundlage des auch vorliegend im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Aktenvermerks des Beklagten vom 21. März 2017, nach dem sich die von der Stadt C1. gesammelte Menge an Alttextilien im Jahr 2013 auf ca. 440 t und in den Folgejahren bis 2016 auf jeweils ca. 500 t belief, sowie aktualisierender Angaben des Beklagten, nach denen die Sammelmenge der Stadt im Jahr 2017 ca. 514 t betrug, angenommen, die Bandbreite der Irrelevanzschwelle setze bei ca. 50 t ein und werde durch die Sammelmengen der angezeigten und bislang noch nicht durchgeführten privaten Sammlungen unterschritten.
Letzteres trifft auch aktuell zu.
Die Sammlung der Stadt C1. hat nach den Angaben des Beklagten im Jahr 2018 mit einer Menge von ca. 525 t einen gegenüber den Vorjahren gestiegenen Umfang von mehr als ca. 500 t erreicht, ohne dass in/seit diesem Jahr wesentliche Verschiebungen der für das Eingreifen der Irrelevanzschwelle bedeutsamen Faktoren eingetreten sind. Für das Jahr 2019 hat die Stadt mit einem gleichbleibend hohen Sammelergebnis gerechnet. Damit ist die Irrelevanzschwelle jedenfalls nicht niedriger anzusetzen als im Urteil vom 20. November 2018 - 20 A 953/17 -.
Nach dem Schriftsatz des Beklagten vom 6. Januar 2020 sind für C1. insgesamt neun gewerbliche Sammlungen angezeigt. Hiervon sind die Sammlungen der Unternehmen J. , S. /U1. und H. vor mehreren Jahren angezeigt worden. Sie werden nach den Angaben des Beklagten im Schriftsatz vom 21. Dezember 2016 seit Jahren rechtmäßig durchgeführt und sind damit Teil der Ausgangssituation, deren Veränderung zu beurteilen ist. Die Sammelmenge der Stadt ist jedenfalls seit 2019 auch unter dem ‑ potentiellen - Einfluss der Sammlungen der Unternehmen F1. -West und F2. zustande gekommen. Hinsichtlich dieser beiden Sammlungen hat der Beklagte zwar Untersagungsanordnungen erlassen, allerdings ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung. Die Untersagungsanordnungen sind vom Senat aber auf die entsprechenden Klagen hin mit Urteilen vom 20. November 2018 - 20 A 876/17 - und - 20 A 953/17 - aufgehoben worden, so dass die Sammlungen spätestens Anfang 2019 aufgenommen bzw., geht man angesichts der aufschiebenden Wirkung der Klagen von einem früheren Beginn aus, unangreifbar fortgesetzt werden durften. Entsprechendes gilt für die im Jahr 2018 neu angezeigten Sammlungen der Unternehmen I1. und L. +L. Textilrecycling. Die zugehörigen Anzeigeverfahren wurden durch im Jahr 2018 ergangene Auflagenbescheide des Beklagten beendet mit der Folge, dass die Sammlungen spätestens seitdem rechtmäßig durchgeführt werden können. Das Anzeigeverfahren für die ebenfalls im Jahr 2018 angezeigte Sammlung des Unternehmens A1. ist noch anhängig.
Das Potential der entscheidungserheblichen Veränderungen gegenüber dem status quo wird danach zunächst bestimmt durch die Sammlung des Unternehmens A1. . Es kann zweifelhaft sein, ob die Sammlung der Klägerin als zusätzliche Veränderung ins Gewicht fallen kann, obwohl sie wegen der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die vorliegend angefochtene Untersagungsanordnung schon in der Vergangenheit durchgeführt werden durfte und durchgeführt worden ist. Das bedarf angesichts dessen keiner Entscheidung, dass die Irrelevanzschwelle auch dann nicht erreicht wird, wenn man die Sammlung, was im Ausgangspunkt naheliegt, als hinzutretende Belastung der Sammlung der Stadt C1. einordnet. Das trifft auch für die Sammlungen der Unternehmen F1. -West, F2. , I1. und L. +L. Textilrecycling zu, sodass Bedenken, die wegen des Fehlens belastbarer Daten über die tatsächliche Durchführung der Sammlungen hinsichtlich ihrer Zuordnung zur "Vorbelastung" oder zur "Zusatzbelastung" bestehen können, nicht nachzugehen ist.
Die hiernach allenfalls für das Erreichen der Irrelevanzschwelle wesentlichen Sammlungen sind mit den jeweils aktuell angezeigten Sammelmengen in die Berechnung einzustellen. Das schließt hinsichtlich der Sammlungen der Unternehmen F1. -West und F2. die Berücksichtigung der in den Verfahren 20 A 876/17 (F1. -West) und 20 A 953/17 (F2. ) erklärten mengenmäßigen Modifizierungen der jeweiligen Anzeige ein. Bezogen auf die Sammlung der Klägerin gilt Entsprechendes. Die Klägerin hat im Anzeigeverfahren die von ihr für das Kreisgebiet des Beklagten angezeigte Sammelmenge von 100 t/Jahr zwar nicht durch Bezifferung der auf die einzelnen kreisangehörigen Städte und Gemeinden entfallenden Anteile konkretisiert. Sie hat sich auch erstinstanzlich einer abschließenden Äußerung zum größtmöglichen Umfang der Sammlung in den Städten und Gemeinden des Beklagten enthalten und sich darauf beschränkt, die Anzahl der jeweils aktuell aufgestellten Sammelcontainer und die durchschnittlich mit einem Sammelcontainer zu erzielende Sammelmenge zu beziffern. Danach entfallen auf die Stadt C1. zwei Sammelcontainer mit einer Sammelmenge von insgesamt 3,6 t/Jahr. Gleichzeitig hat sich die Klägerin aber auf die Sammelmenge von - lediglich - 3,6 t/Jahr auch mit ihrem Vorbringen berufen, die Irrelevanzschwelle werde unterschritten. Spätestens durch ausdrückliche Erklärung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat sie klargestellt, dass sie in C1. lediglich bis zu 3,6 t/Jahr sammeln will, und ihre Anzeige dadurch rechtsverbindlich geändert. Eine solche Änderung kann während des gerichtlichen Verfahrens gegen eine auf die Anzeige in der Fassung des Verwaltungsverfahrens hin ergangene Untersagungsanordnung mit Auswirkungen auf deren Rechtmäßigkeit vorgenommen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2018 ‑ 20 A 876/17 -, juris.
Die angezeigten Sammelmengen der danach hinsichtlich der Irrelevanzschwelle allenfalls zu Veränderungen führenden gewerblichen Sammlungen belaufen sich auf 8/t Jahr (A1. ), 10 t/Jahr (I1. ), 3 t/Jahr (L. +L. Textilrecycling), 18 t/Jahr (F1. -West), 9 t/Jahr (F2. ) und 3,6 t/Jahr (Klägerin), also auf insgesamt höchstens 51,6 t/Jahr.
Diese Sammelmenge erreicht zwar, geht man wie in den genannten Verfahren 20 A 876/17 und 20 A 953/17 von einem Einsetzen der Irrelevanzschwelle bei 50 t/Jahr aus, die Bandbreite von 10 % der Sammelmenge der Stadt C1. . Sie liegt aber auch mit Blick auf die Schwankungen der jährlichen Sammelmenge der Stadt jedenfalls im unteren Randbereich der Irrelevanzschwelle und übersteigt den Mindestwert von 10 % allenfalls geringfügig. Setzt man die Sammelmenge der Stadt mit dem mehrjährigen Ergebnis von ca. 500 t/Jahr an, beträgt der in Rede stehende Anteil der gewerblichen Sammlungen 10,32 %; legt man aufgrund der Sammelmengen in den Jahren 2018 und 2019 einen Umfang von 525 t/Jahr zugrunde, vermindert sich dieser Anteil auf 9,83 %. In beiden Fällen ergibt sich ein mathematisch gerundeter Wert von 10 %. In dieser Situation ist von ausschlaggebender Bedeutung, dass der Anteil der Sammlung der Stadt am Gesamtaufkommen aller Sammlungen selbst bei zusätzlicher Einbeziehung der "Vorbelastung" durch die Sammlungen der Unternehmen J. , S. /U1. und H. im Umfang von - nach den Angaben im Schriftsatz des Beklagten vom 6. Januar 2020 - 19,3 t/Jahr weit überwiegt und die Stadt ihre Sammelmenge in den letzten beiden Jahren auf ca. 514 t (2017) bzw. ca. 525 t (2018) steigern konnte sowie für das Jahr 2019 eine gleichbleibend hohe Sammelmenge erwartet hat. Bei einer eigenen Sammelmenge von 500 t/Jahr beläuft sich der städtische Anteil am Gesamtaufkommen gesammelter Alttextilien auf ca. 87,6 %; bei einer städtischen Sammelmenge von 525 t/Jahr steigt der Anteil auf ca. 88,1 %. Gegenüber den Sammlungen der Unternehmen J. , S. /U1. und H. hat sich die Sammlung der Stadt ausweislich der stabil erreichten Sammelmenge von ca. 500 t/Jahr bei steigender Tendenz mengenmäßig am Markt behauptet. Letzteres ist, weil die Klägerin durch Aufstellen von zwei Sammelcontainern in der Vergangenheit bereits bis zu ca. 3,6 t/Jahr gesammelt hat, auch unter dem Einfluss ihrer Sammlung weiterhin zu erwarten. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Sammlung der Klägerin, obwohl sie im angezeigten Umfang schon durchgeführt worden ist, die Sammelmenge der Stadt weitergehend beeinflussen wird, als es in den letzten Jahren schon geschehen ist. Sie kann allenfalls die Realisierung ungewisser Steigerungspotentiale der Sammlung der Stadt nachteilig beeinflussen. Nichts anderes gilt für die Sammlungen der Unternehmen I1. , L. +L. Textilrecycling, F1. -West und F2. , sofern auch diese Sammlungen bereits durchgeführt worden sind. Darüber hinaus werden die Sammelstrukturen der Stadt C1. durch das Netz der Sammelcontainer geprägt. Daher kommt eine höhere kostenmäßige Empfindlichkeit von Straßensammlungen gegenüber Veränderungen der Sammelmengen nicht zum Tragen. Die städtischen Straßensammlungen finden zweimal jährlich statt. Die durch sie anfallenden Sammelmengen belaufen sich nach dem Aktenvermerk des Beklagten vom 21. März 2017 auf erheblich weniger als 40 t/Jahr und tragen so mit weniger als 10 % zur Gesamtsammlung der Stadt bei. Damit haben die Straßensammlungen eine lediglich ergänzende Funktion neben den kontinuierlich bereitstehenden Sammelcontainern.
Eine Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) und eine Gefährdung der Stabilität der Gebühren (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) scheiden aus. Die Sammelmenge der Stadt C1. beläuft sich nach dem Vorstehenden seit dem Jahr 2014 durchgängig auf ca. 500 t/Jahr bis zu ca. 525 t/Jahr. Die mit einer solchen Menge an Alttextilien verbundenen finanziellen Erlöse liegen, geht man mangels näherer Angaben des Beklagten oder der Stadt von den vom Senat bei der Bemessung des Streitwerts in Verfahren der vorliegenden Art zugrunde gelegten Gewinnansätzen in Höhe von 200,00 Euro/t aus, in einer Größenordnung von ca. 100.000,00 Euro/Jahr. Ein Betrag in dieser Höhe deutet nicht entfernt darauf hin, dass die durch die Sammlung der Stadt ohne die Sammlung der Klägerin und der anderen einzubeziehenden Sammler potentiell zu erzielenden wirtschaftlichen Überschüsse im gegebenen Zusammenhang von entscheidungserheblicher Bedeutung sein könnten. Bei parallel zum durch die gewerblichen Sammlungen verursachten Rückgang der Sammelmenge verlaufenden finanziellen Ausfällen der Stadt halten sich die nachteiligen Auswirkungen auf die städtische Abfallentsorgung insgesamt und die Gebührenhöhe absehbar in engen Grenzen. Die Erlösminderung mag, was die Stadt C1. im Anzeigeverfahren geltend gemacht hat, für die Rentabilität ihrer Sammlung bedeutsam sein. Das ist aber nicht gleichzusetzen mit dem Vorliegen der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG oder § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
Auf eine Beeinträchtigung der Vergabe von Entsorgungsleistungen durch die Stadt C1. (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) deutet nichts Konkretes hin. Die Stellungnahme der Stadt, die Ausschreibung zur Verwertung der Alttextilien gehe bei zusätzlichen privaten Sammlungen mit nicht vertretbaren Risiken einher, beschreibt ein mit der gesetzlich grundsätzlich eröffneten Wettbewerbssituation allgemein verbundenes Problem der kommunalen Vermarktung von Alttextilien im Wege der Beauftragung Dritter. Sie ist abstrakt und, was konkrete Auswirkungen angeht, konturenlos. Den Schwierigkeiten, die von Veränderungen der Sammelmengen nach der Ausschreibung und Vergabe ausgehen können, kann man mit üblichen Mitteln der Vereinbarung von Bandbreiten hinsichtlich der Sammelmengen und/oder durch Anpassungsklauseln hinreichend begegnen. Das Vorbringen des Beklagten, der Wegfall von bei der Vergabe zugrunde gelegten Abfallmengen gefährde bestehende Verträge der Stadt C1. über Entsorgungsleistungen, gibt über konkrete Vertragsverhältnisse und deren Realisierung keinen Aufschluss. Versteht man es dahin, dass die Stadt vertraglich vereinbarte Erlöse bei sinkenden Sammelmengen nicht durchsetzen kann, ist das nicht gleichbedeutend mit der Beeinflussung der Möglichkeit der Vergabe der Leistungen an Anbieter, die bereit sind, die Entsorgungsleistungen zu marktgängigen Bedingungen für die Stadt zu erbringen, und ergibt sich auch nichts, was für ein "Unterlaufen" von Vergabeentscheidungen sprechen würde. Angesichts dessen, dass gewerbliche Sammler im angezeigten geringen Umfang als Sammler tätig werden wollen, ist nichts zu erkennen, was die Annahme stützen könnte, die Tätigkeit als beauftragter Dritter bei der Durchführung der wesentlich umfangreicheren kommunalen Sammlung werde bei ihnen kein Interesse finden. Erforderlichenfalls muss nachverhandelt werden. Das fällt nicht wesentlich ins Gewicht.
So auch schon OVG NRW, Urteil vom 20. November 2018 - 20 A 953/17 -, a.a.O.
Die Durchführung der Sammlung ist auch nicht aufgrund von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu untersagen. Es sind keine Tatsachen bekannt, aus denen sich gegenwärtig durchgreifende Bedenken im Sinne dieser Vorschrift gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin oder der für die Leitung und Beaufsichtigung ihrer Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
Unzuverlässig im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist in Anlehnung an den Begriff der Unzuverlässigkeit im Sinne von § 35 GewO, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens prognostisch nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Sammlung zukünftig ordnungsgemäß durchführen wird. Ordnungsgemäß ist eine Ausübung der Sammlung, die den gesetzlichen Anforderungen genügt und ihre einwandfreie Durchführung gewährleistet. Bedenken hiergegen müssen von Tatsachen getragen werden. Vage Anhaltspunkte oder bloße Vermutungen reichen zur Begründung von Bedenken nicht aus. Bei der Prognose kommt in der Vergangenheit begangenen oder gegenwärtigen Verstößen gegen Anforderungen an die Sammlung regelmäßig besondere Bedeutung zu. Bei der Sammlung von Abfällen gehört zu den Anforderungen nicht allein die Beachtung der unmittelbar dem Schutz von Menschen oder der Umwelt bei der Bewirtschaftung von Abfällen dienenden Vorschriften. Vielmehr sind auch sonstige abfallrechtliche Vorschriften von Belang, etwa diejenigen über das Anzeigeverfahren, sowie Vorschriften anderer Rechtsgebiete, die bei der Sammlung von Abfällen zu beachten sind. Hierzu zählen unter anderem Anforderungen aufgrund straßen- oder privatrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Nutzung von Flächen zum Aufstellen von Sammelcontainern. Ferner sind nicht nur Verstöße zu berücksichtigen, die wie Straftaten durch die Rechtsordnung als besonders schwerwiegend bewertet werden. Einzubeziehen ist auch die Missachtung sonstiger Vorschriften. Dabei können auch wiederholte, jeweils für sich genommen nicht wesentlich ins Gewicht fallende Verstöße bedeutsam sein. Allerdings müssen die Verstöße vor dem Hintergrund der einschneidenden rechtlichen Wirkungen der Unzuverlässigkeit auf die im Ansatz zu den grundrechtlich geschützten Freiheiten (Art. 12, 14 GG) zählende Durchführung gewerblicher Sammlungen jedenfalls in der Summe und Gesamtbetrachtung so gewichtig sein, dass sie den Schluss rechtfertigen, der Betreffende sei nicht willens oder nicht in der Lage, die Sammlung im Einklang mit den einschlägigen Vorschriften durchzuführen.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 23. April 2018 - 7 LA 54/17-, NVwZ-RR 2019, 97; Hess. VGH, Beschluss vom 6. Dezember 2016 ‑ 2 B 1935/16 -, juris.
Danach ist die Zuverlässigkeit auch wegen der gebotenen Verhältnismäßigkeit der an ihr Fehlen anknüpfenden Untersagung nicht davon abhängig, dass zukünftige Zuwiderhandlungen des Betreffenden gänzlich ausgeschlossen sind und die Sammlung voraussichtlich stets in jeder Hinsicht einwandfrei durchgeführt wird. Der Zweck des Tatbestandsmerkmals der Zuverlässigkeit, potentiellen Beeinträchtigungen öffentlicher Belange bei der Durchführung einer privaten Sammlung zu begegnen, kann je nach den Umständen des Einzelfalls, vor allem nach Art, Anzahl und Schwere begangener Verstöße, unter Umständen auch mit für den Betreffenden milderen Mitteln erreicht werden. Insbesondere bei in großer Zahl zu verrichtenden gleichartigen Maßnahmen kann es generell eine Überspannung der Anforderungen an die Zuverlässigkeit sein, aus einzelnen Fehlern auf mangelnde Zuverlässigkeit zu schließen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2019 ‑ 3 C 19.17 -, juris.
War jemand in der Vergangenheit unzuverlässig, kommt es darauf an, ob die Ursachen hierfür fortbestehen oder sich die Einstellung des Betreffenden zur Rechtsordnung oder sein Verhalten dahingehend geändert haben, dass er zukünftig die Vorschriften beachten wird. Der Betreffende ist zuverlässig (geworden), wenn die zu seiner Unzuverlässigkeit führenden Gründe entfallen sind. Das ist nach dem Vorstehenden nicht erst dann der Fall, wenn er prognostisch die Gewähr für eine lückenlose und vollständige Beachtung aller für die Durchführung der Sammlung maßgebenden Anforderungen bietet. Entscheidend ist vielmehr, ob das Verhalten, das früher zur Unzuverlässigkeit geführt hat, diese Schlussfolgerung vor dem Hintergrund des Übermaßverbots noch rechtfertigt oder ob sonstige Umstände hinzugetreten sind, die auf einen Mangel an Zuverlässigkeit schließen lassen.
Die hiernach gebotene Prognose, ob die Klägerin und die für die Leitung und Beaufsichtigung ihrer Sammlung verantwortlichen Personen nach den gesamten Gegebenheiten willens und in der Lage sind, in Zukunft die hinsichtlich der ordnungsgemäßen Durchführung der Sammlung bestehenden Vorschriften und Verpflichtungen verlässlich einzuhalten, fällt zugunsten der Klägerin aus.
Die Klägerin hat allerdings in der Vergangenheit vor allem in Nordrhein-Westfalen bei ihrer Sammlung von Alttextilien mittels Sammelcontainern massiv und systematisch an mehreren Orten gegen die Rechtsordnung verstoßen. Im Vordergrund stand dabei eine Vielzahl von Fällen, in denen die Klägerin die straßen- und wegerechtlichen Vorgaben für das Ausüben von Sondernutzungen durch das Aufstellen von Sammelcontainern und die privatrechtlichen Vorschriften für die Nutzung fremder Flächen durch Sammelcontainer missachtet hat. Derartige Verstöße sind in einer ganzen Reihe verwaltungsgerichtlicher Verfahren festgestellt worden, die die Klägerin gegen behördliche Untersagungsanordnungen geführt hat.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteile vom 24. Februar 2015 - 9 K 2302/13 - und - 9 K 2303/13 - sowie vom 10. Februar 2015 ‑ 9 K 5640/12 -; VG Düsseldorf, Urteile vom 29. September 2017 ‑ 17 K 12388/17 -, vom 7. Oktober 2014 - 17 K 2897/13 ‑, vom 22. September 2014 - 17 K 2730/13 -, sowie vom 2. September 2014 - 17 K 3552/13 - und - 17 K 4202/13 -; VG Köln, Urteil vom 11. September 2014 - 13 K 7220/12 -.
Das Kreisgebiet des Beklagten war hiervon nicht ausgenommen. Die zum Kreisgebiet gehörende Stadt H2. hat in dem die Sammlung der Klägerin betreffenden Anzeigeverfahren von gleichgelagerten Verstößen der Klägerin berichtet.
Die Klägerin und ihr nach der Anzeige der Sammlung im Gebiet des Beklagten für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlicher Mitarbeiter X. sowie frühere Geschäftsführer der Klägerin sind aufgrund dieser Verstöße in den vorgenannten verwaltungsgerichtlichen Urteilen als unzuverlässig eingestuft worden. Der Senat hat die gegen die Urteile gerichteten Anträge der Klägerin auf Zulassung der Berufung zurückgewiesen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 ‑ 20 A 2883/17 -, vom 6. Juni 2016 - 20 A 714/15 ‑, - 20 A 785/15 - und - 20 A 835/15 -, vom 29. Dezember 2015 - 20 A 2012/14 - sowie vom 22. Dezember 2015 - 20 A 2042/14 -, 20 A 2043/14 -, - 20 A 2077/14 - und - 20 A 2079/14 -.
Die dieser Bewertung der Zuverlässigkeit der Klägerin und ihrer leitenden Mitarbeiter zugrunde gelegten Tatsachen tragen für den vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt jedoch nicht mehr die prognostische Annahme der Unzuverlässigkeit der Klägerin oder der für ihre Sammlung Verantwortlichen. Das frühere Fehlverhalten beim Aufstellen der Sammelcontainer ist zumindest im Wesentlichen seit mehreren Jahren abgestellt und für die Zukunft nicht mehr aussagekräftig. Anderes Fehlverhalten, das für sich oder im Zusammenwirken mit den in den vorgenannten Entscheidungen berücksichtigten Mängeln die Prognose der Unzuverlässigkeit stützen würde, ist nicht hinzugekommen.
Das Geschäftsgebaren der Klägerin beim Aufstellen von Sammelbehältern, das den Anknüpfungspunkt für die Prognose in den durch die genannten Senatsbeschlüsse vom 27. April 2018, 29. und 22. Dezember 2015 sowie 6. Juni 2016 abgeschlossenen Verfahren bildete, reicht jedenfalls in der Häufigkeit und Planmäßigkeit der begangenen Verstöße, derer es wegen der strikten und einschneidenden Rechtsfolgen der Unzuverlässigkeit für im Ansatz geschützte Rechte des Sammlers bedarf, um die Zuverlässigkeit wegen solchen Fehlverhaltens zu verneinen, höchstens bis in das Jahr 2015 hinein. Es hatte seinen Schwerpunkt deutlich früher, nämlich im zeitlichen Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012. Dementsprechend betrafen die Senatsbeschlüsse zumindest in erster Linie die Frage der prognostischen Bedeutung der zurückliegenden Ereignisse und Vorkommnisse trotz des zwischenzeitlich eingetretenen Zeitabstands und der geltend gemachten innerbetrieblichen Verbesserungen der Klägerin. Das trifft auch für den Senatsbeschluss vom 27. April 2018 und das ihm zugrunde liegende Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 29. September 2017 zu. Es liegen indes keine Erkenntnisse dafür vor, dass sich die früher verbreitet praktizierte Außerachtlassung des Erfordernisses, Sammelcontainer ausschließlich an hierfür im Einklang mit dem Straßen- und Wegerecht sowie dem Privatrecht zur Verfügung stehenden Standorten aufzustellen, kontinuierlich bis in die jüngste Vergangenheit hingezogen hat oder gar bis in die Gegenwart hinein erstreckt. Auf Vorgänge in diesem Zeitraum bezogene Eintragungen im Gewerbezentralregister zu gegen die Klägerin oder ihre für die Sammlungen verantwortlichen Mitarbeiter wegen rechtswidriger Sondernutzungen festgesetzten Geldbußen sind ebenso wenig bekannt geworden wie Hinweise auf andere aus diesem Grund gegen die Klägerin oder diese Mitarbeiter verhängte Sanktionen oder auf sonstige zur Unterbindung des rechtswidrigen Aufstellens von Sammelcontainern notwendig gewordene behördliche Maßnahmen. Es fehlt zudem an belastbaren Anhaltspunkten dafür, dass es sich bei den Fällen, in denen es möglicherweise nach dem Jahr 2015 noch zu vergleichbaren Zuwiderhandlungen der Klägerin gekommen ist, nicht um zahlenmäßig seltene und auf außergewöhnlichen Umständen beruhende Ausnahmen vom standardmäßigen, üblichen Vorgehen der Klägerin handelt.
Vorstehendes belegt, dass die Klägerin ihre Sammeltätigkeit inzwischen im Wesentlichen im Einklang mit den straßen- und wegerechtlichen sowie privatrechtlichen Vorschriften ausübt. Denn die Klägerin hat ihre Sammeltätigkeit nach dem für sie negativen Ausgang der genannten Verfahren auch in Nordrhein-Westfalen nicht eingestellt. Sie hat im Gegenteil zumindest in Gelsenkirchen und I. , nachdem dort zuvor angezeigte Sammlungen jeweils bestandskräftig untersagt worden waren,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteile vom 24. Februar 2015 - 9 K 2302/13 - und vom 10. Februar 2015 ‑ 9 K 5640/12 -,
erneut Sammlungen angezeigt. Spätestens seit Beginn des erstinstanzlichen Verfahrens, in dem sie mit der Klagebegründung vom 26. Mai 2014 eine Liste der derzeit im Gebiet des Beklagten betriebenen Containerstandplätze eingereicht hat, sammelt sie mit Wissen des Beklagten nicht nur in der Stadt C1. , sondern auch in anderen kreisangehörigen Kommunen des Beklagten. Sie ist im Weiteren bundesweit tätig und hat ihren Angaben zufolge den Umfang ihrer Sammeltätigkeit mit Sammelcontainern seit Inkrafttreten der §§ 17, 18 KrWG nach und nach beträchtlich ausgeweitet. Die von ihr vorgetragene Sammelmenge von ca. 12.000 t Alttextilien/Jahr setzt das Aufstellen von mehreren Tausend Sammelcontainern voraus. Die Klägerin geht von einer durchschnittlichen Sammelmenge von ca. 1,8 t/Jahr/Container aus und beziffert die Anzahl der von ihr inzwischen aufgestellten Sammelcontainer auf mehr als 6.000 Stück. Das lässt insgesamt die Annahme zu, dass von der Klägerin beim Aufstellen von Sammelcontainern in größerer Anzahl begangene Zuwiderhandlungen gegen das Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse wie schon in der Vergangenheit bekannt geworden und zum Anlass behördlicher Maßnahmen oder privatrechtlicher Auseinandersetzungen genommen worden wären, wenn sie sich denn weiterhin in einem für den Schluss auf die Unzuverlässigkeit nennenswerten größeren Ausmaß ereignet hätten. Im Rückschluss bedeutet dies, dass das Fehlen bekannt gewordener Auffälligkeiten der Klägerin bei der Platzierung ihrer Sammelcontainer mit Gewicht dafür spricht, dass die Klägerin sich zumindest ganz überwiegend von ihrer früheren Praxis gelöst hat, Sammelcontainer weitgehend nach Belieben aufzustellen, und sie sich insofern rechtskonform verhält. Dem steht nicht entgegen, dass örtliche Behörden von Zuwiderhandlungen in dieser Richtung auch wegen der fehlenden zentralen Erfassung und Abrufbarkeit einschlägiger Informationen möglicherweise keine Kenntnis erlangen. Die in der Vergangenheit in Reaktion auf rechtswidrig aufgestellte Sammelcontainer verfügten Maßnahmen zeigen aber, dass das entsprechende Geschehen durchaus der behördlichen Überwachung unterliegt. Vermutungen hinsichtlich des Bestehens einer "Dunkelziffer" sind mangels einer durch konkrete Anhaltspunkte belegten Datengrundlage unergiebig.
Aus den bekannt gewordenen gerichtlichen Entscheidungen zur Sammeltätigkeit der Klägerin in anderen Bundesländern ergibt sich nichts anderes. Allerdings ist die Klägerin auch außerhalb von Nordrhein-Westfalen als unzuverlässig eingestuft worden.
Vgl. VG Potsdam, Urteil vom 29. März 2019 - 1 K 3090/16 -, nachfolgend OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 8. November 2019 - 11 N 34/19 -, juris; VG Göttingen, Urteil vom 2. März 2017 ‑ 4 A 345/15 -, juris, nachfolgend Nds. OVG, Urteil 15. Februar 2018 - 7 LB 71/17 -, GewArch 2018, 310; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - 17 K 13.2189 -, juris -.
Die unerlaubten Sondernutzungen der Klägerin, auf die sich Verfahren vor dem Sächsischen OVG bezogen,
vgl. Sächs. OVG, Urteile vom 18. Januar 2018 ‑ 3 A 646/16 - und - 3 A 647/16 -, und Beschluss vom 4. Juni 2015 - 3 A 749/13 -, jeweils juris,
fielen in den Zeitraum bis zum Jahr 2014 und dabei zahlenmäßig hauptsächlich in das Jahr 2012. Im Verfahren vor dem VG Göttingen
- vgl. Urteil vom 2. März 2017 - 4 A 345/15 -, a. a. O., nachfolgend Nds. OVG, Urteil vom 15. Februar 2018 - 7 LB 71/17 -, a. a. O. -
ging es um die Folgen von im Wesentlichen in den Zeitraum bis 2014 fallenden und gerichtlich anderweitig festgestellten Fällen des rechtswidrigen Aufstellens von Sammelcontainern für die Zuverlässigkeit der Klägerin, vorrangig um die Auswirkungen der Verstöße in Nordrhein-Westfalen. Im Verfahren vor dem VG Potsdam
- vgl. Urteil vom 29. März 2019 - 1 K 3090/16 -, nachfolgend OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 8. November 2019 - 11 N 34/19 -, a. a. O. -
sind die erörterten Zuwiderhandlungen der Klägerin bei der Inanspruchnahme von Standplätzen für Sammelcontainer nicht entscheidungstragend geworden. Zur Begründung der gerichtlich angenommenen Unzuverlässigkeit der Klägerin ist neben Unzulänglichkeiten bei der Anzeige von Sammlungen, die auf die Jahre 2012/2013 entfallen, und den in Bezug genommenen Zuwiderhandlungen in Nordrhein-Westfalen als weiteres rechtswidriges Verhalten der Klägerin die baurechtswidrige Nutzung einer Halle in A. zum Lagern der gesammelten Alttextilien angeführt worden.
Letzteres betrifft, da die nachträgliche Baugenehmigung vom 28. Oktober 2019 datiert, noch das Jahr 2019. Das deutet, obwohl sich die Klägerin für die Nutzung der Halle vor Erteilung der Baugenehmigung auf ein Einverständnis mit der zuständigen Behörde beruft und es keinen Anhaltspunkt für behördlich wegen des Baurechtsverstoßes gegen die Klägerin ergriffene ordnungsrechtliche Maßnahmen gibt, darauf hin, dass die Klägerin ihre Sammeltätigkeit auch gegenwärtig nicht in völliger Übereinstimmung mit den Anforderungen der Rechtsordnung ausübt. Das mag auch für das aktuell anhängige Streitverfahren vor dem VG Braunschweig zutreffen, das die Sammlung von Alttextilien durch die Klägerin in T. betrifft und zu dem die Klägerin lediglich ohne nähere Angaben auf das Fehlen konkreter Vorwürfe aus jüngerer Vergangenheit verweist. Ferner beinhaltet das Vorbringen der Klägerin, es gebe keine wesentlichen Schwierigkeiten und Probleme mehr in Bezug auf das Aufstellen von Sammelcontainern, das Eingeständnis, dass es nach wie vor zu gewissen Zuwiderhandlungen kommt. Die bekannt gewordenen oder der Klägerin zumindest vorgeworfenen Zuwiderhandlungen in der Gegenwart bzw. den Jahren nach 2015 wiegen aber jeweils für sich genommen und auch in der Summe nicht so schwer, dass sie als solche die Bereitschaft und Fähigkeit der Klägerin zur zukünftigen Beachtung der rechtlichen Vorschriften und Verpflichtungen als zweifelhaft erscheinen lassen könnten. Die generelle Geschäftspraxis der Klägerin vor allem beim Aufstellen der Sammelcontainer bietet seit geraumer Zeit keinen Grund für Beanstandungen mehr. Das nach Art und Umfang sehr gelegentliche und punktuelle Übertreten rechtlicher Grenzen durch die Klägerin weist nicht auf strukturelle oder tiefgreifende Mängel hinsichtlich der ordnungsgemäßen Ausübung der mit der Sammeltätigkeit einhergehenden Verpflichtungen hin.
Die der Klägerin seit der jüngeren Vergangenheit vorzuwerfenden bzw. zumindest vorgeworfenen Zuwiderhandlungen betreffen zudem, wie auch die früheren Verstöße, sämtlich nicht den Kernbereich ihrer Verpflichtungen, vor allem nicht die schadlose Verwertung der Alttextilien. Sie haben, soweit ersichtlich, aus Sicht der zuständigen Behörden auch keinen genügenden Anlass geboten, gegen die Klägerin mit Sanktionen einzuschreiten, und erreichen dementsprechend nicht das mit derartigen Maßnahmen verbundene Gewicht. Insbesondere gehört die Beachtung der rechtlichen Voraussetzungen für die Nutzung fremder Flächen zum Aufstellen von Sammelcontainern zu den bei jeder Tätigkeit auch außerhalb des Abfallbereiches geltenden Rahmenbedingungen. Zuwiderhandlungen in dieser Richtung führen nicht zu sicherheitsrelevanten oder sonst potentiell besonders gewichtigen Schäden oder Gefahren für überragend wichtige Rechtsgüter. Bedeutsam für die Zuverlässigkeit der Klägerin sind sie aufgrund ihrer früheren massiven Häufigkeit und überörtlichen Gleichförmigkeit, weil darin eine gleichgültige und/oder rücksichtslose Haltung gegenüber den öffentlichen und privaten Belangen zum Ausdruck gelangt ist, die dem eigenen wirtschaftlichen Interesse an der ertragreichen Durchführung der Sammlung entgegenstehen. Eben eine solche kritische Häufung und Intensität ist indessen nicht mehr gegeben. Auch die Nutzung der Halle in A. vor Erteilung der Baugenehmigung weist keinen Bezug zu spezifisch abfallrechtlichen Schutzgütern auf. Daran ändern die mit den gelagerten Alttextilien potentiell verbundenen Brandgefahren nichts.
Spricht bereits das Vorstehende für die Zuverlässigkeit der Klägerin und der für ihre Sammlung verantwortlichen Personen, wird dieses Ergebnis dadurch bestätigt, dass der nach dem Vorstehenden gegebene mehrjährige Zeitabstand zwischen den für die Zuverlässigkeit erheblichen Zuwiderhandlungen und dem Entscheidungszeitpunkt in der vorliegenden Sache von personellen und organisatorischen Maßnahmen der Klägerin zur Schaffung der Voraussetzungen für die einwandfreie Durchführung der Sammlungstätigkeit, vor allem zur Vermeidung erneuter Zuwiderhandlungen gegen die Anforderungen für die Inanspruchnahme von Standplätzen, begleitet worden ist.
Der derzeitige Geschäftsführer N. der Klägerin hat seine Funktion ausweislich der Eintragungen im Handelsregister seit Anfang 2016 inne. Seitdem ist es, wie ausgeführt, nicht mehr zu gehäuften und/oder ihrer Art nach schwerwiegenden Zuwiderhandlungen der Klägerin gegen ihre Verpflichtungen gekommen. Herr N. war zwar bereits bis Anfang 2006 Geschäftsführer der Klägerin und von Dezember 2014 bis zum Wechsel in die Position als Geschäftsführer ihr Einzelprokurist. Über die geschäftlichen Praktiken der Klägerin bis Anfang 2006 ist aber nichts Nachteiliges bekannt, was Zweifel an der Zuverlässigkeit von Herrn N. stützen könnte. Die erneute Bestellung von Herrn N. zum Geschäftsführer stellt sich daher hinsichtlich der personellen Leitung der Klägerin als Rückkehr zu beanstandungsfreien Verhältnissen dar.
Das ist zwar wegen der seit Dezember 2014 vorangegangenen Tätigkeit des Herrn N. als Einzelprokurist, zu der allerdings nach Angaben der Klägerin nicht die Durchführung der Sammlungen gehörte, kein vollständiger personeller Neubeginn für die Leitungsebene der Klägerin gegenüber dem Zeitraum, in dem die Zuwiderhandlungen beim Aufstellen der Sammelcontainer einem nicht zu übersehenden geschäftlichen Muster folgend und gehäuft begangen worden sind sowie mit den Herren E. , L1. und X. Personen maßgebende Verantwortung für die Sammeltätigkeit der Klägerin getragen haben, die nach den genannten Entscheidungen der Verwaltungsgerichte in Nordrhein-Westfalen die Anforderungen an eine rechtskonforme Durchführung der Sammlungen nicht hinreichend erfüllt haben. Insbesondere war Herr X. , der zunächst der für die Leitung und den Betrieb der Klägerin Verantwortliche sowie anschließend ab Herbst 2014 ihr "Abfallberater" war, zu dessen Aufgabenbereich nach einem von der Klägerin vorgelegten Arbeitsvertrag unter anderem die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und die Erarbeitung von Vorschlägen zur Beseitigung von Mängeln zählte, in der Funktion als "EfbV-Leiter" am Standort C. einem vorgelegten Organigramm zufolge hierarchisch dem Prokuristen übergeordnet und ist das Arbeitsverhältnis zwischen Herrn X. und der Klägerin erst zum 30. Juni 2016 beendet worden.
Ferner waren die personellen Umbesetzungen und Veränderungen, was ernsthafte Anstrengungen der Klägerin um eine effektive Verhinderung weiterer Zuwiderhandlungen und die Ausräumung der Ursachen für die gegen die Klägerin gerichteten behördlichen Maßnahmen und die in den hierzu ergangenen gerichtlichen Entscheidungen genannten erheblichen Kritikpunkte angeht, eher zögerlich. Noch der Geschäftsführer N. hat zunächst an dem Arbeitsverhältnis mit Herrn X. festgehalten, obwohl das beträchtliche Ausmaß der Probleme um die Aufstellung der Sammelcontainer offensichtlich war und er sich auch seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung persönlich intensiv darum bemüht hat, diese Probleme durch Überprüfung der vorhandenen Standplätze, Aufgabe als rechtlich zweifelhaft erkannter Standplätze und Kriterien für die Nutzung neuer Standplätze sowie übersichtlich geordnete Kontrollmöglichkeiten zu beheben. Die Reaktionen der Klägerin auf die aufgetretenen Zuwiderhandlungen schließen außerdem ein auf äußerliche Wirkung bedachtes Vorgehen unter Beibehaltung realer Einflussmöglichkeiten der in der/für die Klägerin tätigen Personen und die Fortdauer der inneren Einstellung zur Fehlerhaftigkeit bzw. Bedeutung der behördlich und gerichtlich kritisierten Praktiken nicht aus. Bei einem Wohlverhalten, das zeitlich mit behördlichen Maßnahmen gegen Zuwiderhandlungen zusammenfällt, die - wie hier - letztlich den wirtschaftlichen Erfolg einer gewerblichen Tätigkeit nachteilig beeinflusst oder sonst von spürbarer Tragweite für den Betreffenden ist, besteht zudem generell das Risiko, dass es entscheidend auf dem von diesen Maßnahmen faktisch ausgehenden Zwang beruht und in seinem Bestand hiervon abhängt. In einem solchen Verhalten kann aber auch die Erkenntnis zum Ausdruck kommen, dass es schon im eigenen Interesse zwingend erforderlich ist, die einschlägigen Vorschriften zu beachten und hierzu die geeignete Grundlage unter Beseitigung der Gründe für zuvor begangene Zuwiderhandlungen zu schaffen. Dementsprechend ist vorliegend von maßgebender Bedeutung, dass die Klägerin, auch wenn sie nicht aus freien Stücken zu einem Umdenken gelangt ist, spätestens ab Ende 2015/Anfang 2016 wirkungsvolle Vorkehrungen gegen eine Wiederholung der Zustände getroffen hat, die unter anderem den Verfahren zugrunde liegen, die durch die Senatsbeschlüsse vom 29. und 22. Dezember 2015, 6. Juni 2016 sowie 27. August 2018 beendet worden sind. Die Klägerin hat durch ihre personellen Reaktionen auf behördliche und gerichtliche Entscheidungen immerhin nach und nach sachgerecht und zielgerichtet darauf hingewirkt, dass etwa innerbetrieblich noch vorhandene potentielle Ursachen für erneute Zuwiderhandlungen sich zukünftig nicht mehr durchsetzen, sondern in ihren Auswirkungen durch das Bestreben um rechtskonforme Ergebnisse überlagert werden. Sie hat dieses Ziel ausweislich dessen erreicht, dass sie, wie ausgeführt, die aufgetretenen Mängel abgestellt hat, indem sie sich seit mehreren Jahren keine ins Gewicht fallenden Zuwiderhandlungen mehr hat zu Schulden kommen lassen.
Dem steht nicht entgegen, dass Herr X. nach den Feststellungen im Urteil des VG Potsdam vom 29. März 2019 - 1 K 3090/16 - erneut oder nach wie vor für die Klägerin tätig ist. Dieser Umstand kann vor dem Hintergrund gerade der geltend gemachten vertraglichen Aufhebung des Arbeitsverhältnisses zwischen Herrn X. und der Klägerin zum 30. Juni 2016 zwar den Eindruck hervorrufen bzw. verstärken, dass der Klägerin daran gelegen ist, von ihren internen Strukturen und Arbeitsabläufen nach Möglichkeit nicht mehr offenzulegen, als sie für mit ihren Interessen vereinbar und mit Blick auf starken behördlichen Druck für unausweichlich hält, und dass ihre Angaben selbst dann, wenn sie für sich genommen nicht unrichtig sind, kein vollständiges Bild von der Gesamtsituation vermitteln, sondern für die Beurteilung der Verhältnisse wichtige Informationen verschweigen und so die Gegebenheiten tendenziell verschleiern. Daraus ergibt sich aber nichts, was dafür sprechen würde, dass Herr X. erneut oder weiterhin an Entscheidungsprozessen der Klägerin hinsichtlich der Sammlungen und ihrer Durchführung mittels Sammelcontainern teilhat oder in sonstiger Weise auf die Faktoren Einfluss nimmt, die für das Entfallen der Ursachen für die früheren Zuwiderhandlungen ausschlaggebend sind. Nach dem genannten Urteil des VG Potsdam hat er zwar am Baugenehmigungsverfahren für die Nutzung der Halle in A. mitgewirkt. Das wirft als solches aber keine Fragen hinsichtlich der Beachtung hierfür geltender Vorgaben auf und weist insbesondere keinen Bezug zum Aufstellen der Sammelcontainer auf.
In organisatorischer Hinsicht sind die personellen Veränderungen innerhalb der Klägerin begleitet worden von Arbeitsanweisungen zur Auswahl von Standplätzen für Sammelcontainer und zu deren Aufstellung. An die Mitarbeiter der Klägerin gerichtete Anleitungen zu diesen Gesichtspunkten gibt es nach dem Vorbringen der Klägerin in früheren Verfahren (17 K 4202/13 VG Düsseldorf, nachfolgend 20 A 2043/14 OVG NRW) zwar bereits seit einem Zeitpunkt vor der Bestellung des Geschäftsführers N. . Ihr Vorhandensein in diesem Zeitraum hat die begangenen Zuwiderhandlungen nicht verhindern können. Ferner bieten sie in ihrer aktuellen Fassung ihrem Wortlaut nach keine sichere Gewähr dafür, dass für das Aufstellen der Sammelcontainer ausschließlich Flächen genutzt werden, deren Inanspruchnahme für diesen Zweck im Einklang mit allen rechtlichen Anforderungen steht. Das erklärt sich aber zumindest teilweise daraus, dass der Geschäftsführer sich seinen Angaben zufolge persönlich darum kümmert, Sammelcontainer lediglich auf hierfür rechtlich gesichert zur Verfügung stehenden Flächen aufzustellen; nicht zuletzt hat er nach diesen Angaben selbst die bei Beginn seiner Tätigkeit vorhandenen Standplätze auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüft. Dem Wortlaut nach verbleibende Lücken in den Arbeitsanweisungen und/oder in ihrer Anwendung und Handhabung schlagen sich, wie ausgeführt, jedenfalls seit Jahren nicht mehr in einer Missachtung rechtlicher Verpflichtungen beim Aufstellen der Sammelcontainer nieder, die behördlich in einer nennenswerten Anzahl von Fällen zu Beanstandungen geführt hat. Entscheidend ist auch insoweit, dass es bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin darauf ankommt, ob und inwieweit bei prognostischer Betrachtung zukünftige Verstößen gegen die Rechtsordnung drohen. Insofern zählt weniger der Wortlaut der Arbeitsanweisungen als der Umstand, dass diese eines der Mittel sind, mit denen die Kläger sich um das rechtmäßige Aufstellen der Sammelcontainer bemüht. Das von ihr erstrebte Ergebnis ist aktuell in einem Maße erreicht, welches keine tragfähige Grundlage für durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit (mehr) bietet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich einzureichen.
Statt in Schriftform können die Einlegung und die Begründung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz ‑ RDGEG -).

Zitierte Normen: §§ 17, 18 KrWG
§§ 17, 18 KrWG
§ 39 VwVfG NRW
§ 20 KrWG
§ 35 GewO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 55a Verwaltungsgerichtsordnung
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 72 Abs. 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 17 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
Art. 12, 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 80, 96
NVwZ 2017, 75
NVwZ 2016, 316
NVwZ 2018, 1073
NVwZ 2016, 1559
NVwZ-RR 2019, 97
20 A 2283/17
2 B 18.18
8 C 29.87
7 C 5.15
7 C 8.14
20 A 818/15
20 A 953/17
7 C 35.15
7 C 4.15
20 A 818/15
7 C 9.16
20 A 876/17
20 A 876/17
20 A 2670/13
7 LA 54/17
2 B 1935/16
3 C 19.17
9 K 2302/13
9 K 2303/13
9 K 5640/12
17 K 12388/17
17 K 2897/13
17 K 2730/13
17 K 3552/13
17 K 4202/13
13 K 7220/12
20 A 2883/17
20 A 714/15
20 A 785/15
20 A 835/15
20 A 2012/14
20 A 2042/14
20 A 2043/14
20 A 2077/14
20 A 2079/14
9 K 2302/13
1 K 3090/16
11 N 34/19
4 A 345/15
7 LB 71/17
17 K 13.21
3 A 646/16
3 A 647/16
3 A 749/13
4 A 345/15
7 LB 71/17
1 K 3090/16
17 K 4202/13
20 A 2043/14