Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-17, Aktenzeichen 11 L 431/12
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2012:0717.11L431.12.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Klage 11 K 1755/12 aufschiebende Wirkung hat, soweit in dem Bescheid zur Erhebung des Ausgleichsbetrages für das Erhebungsjahr 2012 vom 15.05.2012 ein Ausgleichsbetrag von 00,00 EUR festgesetzt worden ist. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 7.937,26 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Klage 11 K 1755/12 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 15.05.2012 herzustellen,
ist betreffend die Festsetzung eines Ausgleichsbetrages zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege von 00,00 EUR bei verständiger Würdigung des Begehrens gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - dahingehend auszulegen, dass die Feststellung der aufschiebenden Wirkung der am 13.06.2012 erhobenen Klage 11 K 1755/12 begehrt wird.
Sofern eine Behörde irrtümlich davon ausgeht, dass einem Rechtsmittel gegen einen vor ihr erlassenen belastenden Verwaltungsakt keine aufschiebende Wirkung zukommt, kann wirksamer vorläufiger Rechtsschutz nur in der Weise gewährleistet werden, dass der auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung gestellte Antrag analog § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in einen Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung umgedeutet wird. Für einen solchen Antrag besteht auch ein rechtlich schützenswertes Interesse, weil ohne die begehrte Feststellung ein rechtswidriger faktischer Vollzug droht.
Vgl. hierzu: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand: September 2011, § 80, Rdnr. 352 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 17. Auflage, § 80, Rdnr. 181, jeweils mit zahlreichen Nachweisen.
Da der Antragsgegner der Klage 11 K 1755/12 keine aufschiebende Wirkung beimisst (vgl. Seite 5 des Bescheides vom 15.05.2012 - "Hinweis") und seinen Bescheid dementsprechend für sofort vollziehbar ansieht, bestehen gegen die Statthaftigkeit eines Feststellungsantrags analog § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorliegend keine Bedenken.
Der Zulässigkeit des Feststellungsantrages steht auch nicht entgegen, dass der An-tragsgegner der Antragstellerin mit Schreiben vom 28.06.2012 Ratenzahlungen eingeräumt hat. Damit entfällt nicht ihr Rechtsschutzinteresse, denn mit dem Feststellungsantrag möchte die Antragstellerin bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht nur teilweise, sondern in vollem Umfang von der Zahlungspflicht befreit werden.
Der Feststellungantrag ist auch begründet, weil der Klage 11 K 1755/12 diesbezüglich aufschiebende Wirkung zukommt. Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Der mit Bescheid vom 15.05.2012 festgesetzte Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege ist nicht zu diesen öffentlichen Abgaben zu zählen.
Der Verwaltungsgerichthof (VGH) Baden-Württemberg hat sich in seinem Beschluss vom 31.05.2006 - 2 S 946/06 -, NVwZ-RR 2006, 816 und JURIS, mit der Frage, ob ein Ausgleichsbetrag der Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO unterfällt, auseinandergesetzt und diese Frage verneint. Der VGH Baden-Württemberg hat insoweit folgendes ausgeführt:
"Unter den Begriff der öffentlichen Abgaben im Sinne dieser Vorschrift werden öffentlich-rechtliche Geldforderungen eingeordnet, die von allen erhoben werden, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen und zur Deckung des Finanzbedarfs des Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 - 4 C 30.90 -, NVwZ 1993, 1112). Zwar wird als ausreichend anzusehen sein, dass die Abgabe diese Funktion neben einer anderen hat, wie etwa einer Lenkungs-, Antriebs-, Zwangs- oder Straffunktion. Jedoch gehören solche öffentliche Geldleistungen nicht zu den öffentlichen Abgaben im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die nicht - zumindest in nennenswertem Umfang auch - der Deckung des Finanzierungsbedarfs eines Gemeinwesens, sondern in erster Linie anderen Zielen (z.B. der Wirtschaftslenkung) dienen (dazu Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 80 Rdnr. 57 und 61, m.w.N.). Die Frage, ob vom Abgabenbegriff lediglich die Abgabenarten "Steuern, Gebühren und Beiträge" erfasst sind (so etwa Schoch in Schoch/Schmitt-Aß-mann/Pietzner, VwGO, § 80 Rdnr. 111 ff. m.w.N.) oder ob auch "Sonderabgaben" darunter fallen (s. Kopp/Schenke, a.a.O., m.w.N. in FN 99), kann hier offen bleiben. Auch wenn man Sonderabgaben einschließt und ferner davon ausgeht, dass der Ausgleichsbetrag eine solche Abgabe ist, fällt er nicht unter die Bestimmung des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Denn ihm fehlt die geforderte Funktion, den Finanzierungsbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu decken. Wie das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 17.7.2003, BVerfGE 108, 186 = NVwZ 2003, 1241, m.w.N.) zu den vergleichbaren Regelungen u.a. in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz dargelegt hat, ist die Altenpflegeumlage nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt keine Steuer; anders als Abgaben, die unter den herkömmlichen Steuerbegriff fallen, dienen die Altenpflegeumlagen nicht der Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines Gemeinwesens. Nichts anderes gilt für den hier in Rede stehenden Ausgleichsbetrag. Er wird auf der Grundlage der Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege (Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - AltPflAusglVO -) vom 4.10.2005 (GBl. S. 675) erhoben, die ihrerseits auf § 25 des Altenpflegegesetzes (AltPflG) in der Fassung vom 25.8.2003 (BGBl. I S. 1691), zuletzt geändert durch Art. 3a des Gesetzes vom 8.6.2005 (BGBl. I S. 1530) beruht. Nach § 5 Abs. 2 der genannten Verordnung setzt der Kommunalverband für Jugend und Soziales (im Folgenden KVJS) gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Ausgleichsbetrag bis spätestens 10. November des Vorjahres durch Bescheid fest. Die Verordnungsregelung verdeutlicht, dass es auf den Haushalt des für die Verwaltung der Ausgleichsbeträge zuständigen Antragsgegners (§ 2 Abs. 2 Satz 1 AltPflAusglVO) nicht ankommt. Jener bestimmt die erforderliche Ausgleichsmasse, erhebt entsprechende Ausgleichsbeträge und verwaltet und verteilt sie, wobei der Zahlungsverkehr über ein Treuhandkonto erfolgt (dazu § 2 Abs. 2 Satz 2 bis 4 der VO). Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO wird die gesamte Summe der bis zum Ende des Erhebungsjahres ohne Vorbehalt eingegangenen Ausgleichsbeträge auf die Einrichtungen verteilt, die im Erhebungsjahr praktische Ausbildung vermittelt haben. Wie diese Bestimmung zeigt, ist zwar die Einnahmeerzielung angestrebt, dies indes nicht zum Zweck der Finanzierung eines öffentlichen Haushalts und ersichtlich auch nicht zur Sicherung der Stetigkeit des Mittelzuflusses und einer geordneten Haushaltsführung. Auch wenn der KVJS nach § 10 AltPflAusglVO einen pauschalen Ausgleich für anfallende Verwaltungs- und Vollstreckungskosten in Höhe von 0,6 Prozent des Gesamtbetrags der Ausgleichsmasse pro Erhebungsjahr erhält, ist damit eine Zuordnung zu den öffentlichen Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht verbunden. Denn dieser pauschale Ausgleich ist weder als nennenswertes Finanzierungsmittel für den Haushalt des Antragsgegners anzusehen noch prägt er die geforderte Geldleistung im Übrigen, die - wie ihr Name verdeutlicht - auf Ausgleich der Ausbildungskosten (dazu § 6 Abs. 1 der Verordnung) und nicht auf Finanzierung und Sicherung eines Haushalts ausgerichtet ist. Dieses Verständnis entspricht auch der bundesrechtlichen Vorgabe in § 25 AltPflG. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung (§ 17 Abs. 1 AltPflG) von den in § 4 Abs. 3 Satz 1 genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge erhoben werden, und zwar unabhängig davon, ob dort Abschnitte der praktischen Ausbildung durchgeführt werden. § 17 Abs. 1 Satz 1 AltPflG verdeutlicht den Zweck der Abgabenerhebung, die Kosten der Ausbildungsvergütung, die der Träger der praktischen Ausbildung dem Auszubildenden für die gesamte Dauer der Ausbildung zu zahlen hat, durch die Ausgleichsbeträge zu finanzieren. Ziel ist nicht die Bildung eines Haushalts, sondern ein den Einnahmen entsprechender Ausgleich."
Die Kammer schließt sich dieser Rechtssauffassung an, wobei nicht verkannt wird, dass die zitierte Entscheidung auf der Grundlage des baden-württembergischen Landesrechts ergangen ist. Das nordrhein-westfälische Ausgleichsverfahren weicht aber nicht derart von dem baden-württembergischen Ausgleichsverfahren ab, dass eine andere Beurteilung der Sach- und Rechtslage gerechtfertigt wäre.
Wie in Baden-Württemberg dienen die Ausgleichsbeträge zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege auch in Nordrhein-Westfalen nicht der Finanzierung und Sicherung des allgemeinen Haushalts. Dies folgt schon unmittelbar aus der Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 1 der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - AltPflAusglVO - vom 10.01.2012 (GV. NRW. S. 1 ff.) in der geänderten Fassung vom 24.04.2012 (GV. NRW. S. 191). Danach bestimmen die Landschaftsverbände die erforderliche Ausgleichsmasse, erheben in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die entsprechenden Ausgleichsbeiträge, verwalten sie und verteilen die Summe der eingegangenen Ausgleichsbeträge durch Ausgleichszuweisungen an die Berechtigten. Diese Regelung belegt mit hinreichender Deutlichkeit, dass das Ausgleichsverfahren einschließlich der so genannten Ausgleichsmasse ein in sich geschlossenes und von dem allgemeinen Haushalt getrenntes Finanzierungsystem darstellt. Insbesondere fließen dem allgemeinen Haushalt nicht die zuvor von den teilnehmenden Einrichtungen entrichteten Ausgleichsbeträge zu, weil "die gesamte Summe der bis zum Ende des Erhebungsjahres eingegangenen Ausgleichsbeträge ... auf die Einrichtungen verteilt" wird (§ 11 Abs. 2 Satz 1 AltPflAusglVO). Allein schon wegen dieses Umstandes verbietet sich die Annahme, die Ausgleichbeträge seien (vorrangig) dazu bestimmt, den allgemeinen Haushalt zu finanzieren und die Stetigkeit des Mittelzuflusses und eine geordnete Haushaltsführung zu sichern.
Soweit der Antragsgegner auf die Besonderheiten des nordrhein-westfälischen Umlageverfahrens verweist und die Finanzierungswirkung der Ausgleichsbeträge damit begründet, dass die Beträge nach der Reglung des § 4 Abs. 3 des Altenpflegegesetzes - AltPflG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.08.2003 (BGBl. I S. 1690), zuletzt geändert durch Artikel 12b des Gesetzes vom 17.07.2009 (BGBl. I S. 1990), der Erfüllung einer hoheitlichen Aufgabe dienen, vermag die Kammer einen entscheidungserheblichen Unterschied zum baden-württembergischen Umlageverfahren nicht zu erkennen. Denn wie in Nordrhein-Westfalen verfolgt das Umlageverfahren in Baden-Württemberg das Ziel, einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern (vgl. § 1 AltPflAusglVO Baden-Württemberg; JURIS), und es wird in jenem Bundesland ebenfalls von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, nämlich dem Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg (KVJS; vgl. www.kvjs.de), durchgeführt (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 AltPflAusglVO Baden-Württemberg; JURIS). Vor diesem Hintergrund sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und von dem Antragsgegner auch nicht substantiiert dargetan, dass das in Baden-Württemberg von der KVJS durchgeführte Ausgleichsverfahren nicht der Erfüllung einer hoheitlichen Aufgabe dient.
Die Landesregierung geht offensichtlich selbst davon aus, dass die Ausgleichsbeträge nicht der Finanzierung und Sicherung des allgemeinen Haushalts dienen. In dem Gesetzentwurf (vgl. Drucksache 15/2436 vom 26.07.2011) findet sich unter Punkt "B. 4) - Finanzwirtschaftliche Auswirkungen" nämlich der Hinweis, dass das Umlageverfahren kostenneutral ist, da es nur zu einer gleichmäßigeren Verteilung der ohnehin entstehenden Kosten für die Ausbildungsvergütungen auf alle (teil-)sta-tionären und ambulanten Altenpflegeeinrichtungen führt. Da ein kostenneutrales Umlageverfahren einen öffentlichen Haushalt im Ergebnis aber weder belastet noch entlastet, können die in einem Umlageverfahren erzielten Einnahmen auch nicht zu dessen Finanzierung und Sicherung beitragen.
Aus der Tatsache, dass erst- und zweitinstanzliche Verwaltungsgerichte in vorläufigen Rechtsschutzverfahren, in denen Ausgleichsbeträge streitgegenständlich waren, Entscheidungen in der Sache getroffen haben, kann auch nicht gefolgert werden, dass dieser Betrag der Regelung in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO unterfällt. Da sich die Gerichte in den von dem Antragsgegner zitierten Entscheidungen mit dieser Problematik nicht auseinandergesetzt haben, geht die Kammer davon aus, dass die Gerichte diesbezüglich offenbar nicht problembewusst waren und erstmals der VGH Baden-Württemberg - vermutlich aufgrund des Vorbringens eines Beteiligten - sich dieser Problematik angenommen hat.

Entscheidungsgründe:
ist betreffend die Festsetzung von Verwaltungskosten von insgesamt 00,00 EUR nach Maßgabe der eingangs erwähnten Vorschriften dahingehend auszulegen, dass die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage begehrt wird, weil es sich bei den festgesetzten Verwaltungskosten um die Anforderung von öffentliche Kosten i.S.d. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO handelt. Der insoweit statthafte Antrag ist jedoch unzulässig, weil es die Antragstellerin versäumt hat, vor Erhebung des Antrages bei Gericht bei dem Antragsgegner gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung zu stellen. Anhaltspunkte dafür, dass vorliegend eine der in § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO genannten Ausnahmen von dem Erfordernis eines zuvor bei der Behörde zu stellenden Aussetzungsantrages gegeben ist, sind weder ersichtlich noch von der Antragstellerin dargetan.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. In Verfahren der vorliegenden Art ist es sachgerecht, das Interesse am vorläufigen Rechtsschutz mit einem Viertel der geforderten Ausgleichsabgabe und der festgesetzten Verwaltungskosten zu bewerten (vgl. auch Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327; Gliederungsnummer II Ziff. 1.5).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG
§ 10 AltPflAusglVO
§ 25 AltPflG
§ 1 AltPflAusglVO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 AltPflAusglVO
§ 2 Abs. 2 Satz 2 bis 4 der VO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO
§ 17 Abs. 1 AltPflG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 AltPflG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 AltPflAusglVO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 25 des Altenpflegegesetzes
§ 5 Abs. 2 der genannten Verordnung
§ 6 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 2 Satz 1 der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung
§ 4 Abs. 3 des Altenpflegegesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 816
NVwZ 1993, 1112
BVerfGE 108, 186
NVwZ 2003, 1241
NVwZ 2004, 1327
11 K 1755/12
2 S 946/06
4 C 30.90