Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-11, Aktenzeichen 8 B 2915/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0511.8B2915.19.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 11. November 2019 - 4 L 3254/19.GI - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 150.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 11. November 2019 – 4 L 3254/19.GI – ist unbegründet. Die von der Antragstellerin angeführten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 VwGO stattzugeben.
1. Aufgrund einer Probennahme im Betrieb der Antragstellerin stellte der Antragsgegner in Bezug auf zwei Produkte Unregelmäßigkeiten fest. Er erließ daraufhin am 12. Juni 2019 einen Bescheid mit nachfolgenden Anordnungen:
1. Das Produkt “X... 20% Premium CBD Öl“, mindestens haltbar/Charge bis 20.03.2021 ist ab sofort vom Endkunden zurückzurufen. Die Endkunden sind schriftlich vom Warenrückruf zu informieren….
2. Ihnen wird ab sofort untersagt, Nahrungsergänzungsmittel um ein mit Hanf-Extrakt angereichertes Hanföl mit nicht zugelassenem Inhaltsstoff CBD, insbesondere X... 20% Premium CBD Öl, 3% Premium CBD Öl, 5% Premium CBD Öl, 10% Premium CBD Öl, 15% CBD Öl, 20% Premium CBD Öl, in den Verkehr zu bringen.
3. Ihnen wird ab sofort untersagt, Nahrungsergänzungsmittel um ein mit Hanf-Extrakt angereichertes Hanföl mit erhöhtem THC-Gehalt in den Verkehr zu bringen.
4. Die rückgerufene Ware ist ab sofort in den Betriebsräumen in einem verschlossenen Behältnis aufzubewahren……
5. Das AVV ist unverzüglich…. über den durchgeführten Rückruf zu informieren. …
6. Soweit Nahrungsergänzungsmittel, die unter Ziffer 2 und 3 fallen, an den Lieferanten zurückgegeben bzw. entsorgt werden, ist dies meiner Behörde unter Vorlage geeigneter Lieferscheine bzw. Entsorgungsnachweise zu belegen.
7. Die sofortige Vollziehung für Ziffer 1 und 6 dieser Verfügung wird angeordnet.
8. Für die Nichteinhaltung der getroffenen Anordnungen wird Ihnen ab dem 13. Juni 2019 …. Zwangsgeld angedroht.“
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Produkt „X... 20 % Premium CBD Öl“ überschreite in Anbetracht der empfohlenen Tagesdosis die akute Referenzmenge (AfR) um ein Vielfaches, was mit einem erhöhten Gefährdungspotential einhergehe. Zudem bedürfe das Produkt als sog. „Neuartiges Lebensmittel“ einer Zulassung, über die es nicht verfüge. Die unter Nr. 2 genannten, mit einem Hanfextrakt angereicherten sonstigen Hanföle mit dem Inhaltssoff CBD seien ebenfalls als „neuartige Lebensmittel“ anzusehen und verfügten nicht über die erforderliche Zulassung. Zudem werbe die Antragstellerin auf ihrer Website unter der Rubrik „Ratgeber“ mit krankheitsbezogenen Angaben. Dies sei irreführend und nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 LFGB verboten. Nicht zuletzt gälten für Nahrungsergänzungsmittel spezifische Kennzeichnungsvorschriften, die ebenfalls nicht eingehalten worden seien. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf den angegriffenen Bescheid (Bd. I Bl. 68ff. d. Gerichtsakte [GA]).
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 18. Juni 2019 gegen die Anordnungen des Antragsgegners im Bescheid vom 12. Juni 2019 wiederherzustellen bzw. anzuordnen mit Beschluss vom 11. November 2019 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen darauf verwiesen, die von der Antragstellerin vertriebenen Nahrungsergänzungsmittel seien auf Grund der enthaltenen lnhaltsstoffe CBD sowie des erhöhten A9-Tetrahydrocannabinol-Gehalts nicht verkehrsfähig. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den angegriffenen Beschluss (Bd. I, Bl. 68f. d. GA).
Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 28. November 2019 Beschwerde erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend, die von der Behörde unter Nr. 2 getroffene Anordnung sei nicht hinreichend bestimmt, bei den in Rede stehenden Nahrungsergänzungsmitteln handele es sich nicht um „Novel Food“ und die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei zudem unzureichend begründet. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Beschwerdeschrift (Bd. II, Bl.195f d. GA).
2. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und dem Antrag stattzugeben. Die getroffenen Anordnungen erweisen sich sowohl formell als auch materiell nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung als rechtmäßig.
a) Die angegriffene Entscheidung begegnet keinen formellen Bedenken; der Tenor des Bescheids ist hinreichend bestimmt (aa) und die Anordnung des Sofortvollzuges formell ausreichend begründet (bb). Die getroffenen Anordnungen sind darüber hinaus auch materiell nicht zu beanstanden (b).
aa) Der Einwand der Antragstellerin, die ihr mit dem angegriffenen Bescheid auferlegten Pflichten seien nicht hinreichend bestimmt, weil nicht ersichtlich sei, welche Produkte von dieser Anordnung betroffen seien, überzeugt nicht. In Nr. 1 und 2 der Verfügung sind verschiedene von der Antragstellerin vertriebene Produkte konkret benannt. Soweit darüber hinaus in Nr. 2 „Nahrungsergänzungsmittel um ein mit Hanf-Extrakt angereichertes Hanföl mit nicht zugelassenem Inhaltssoff CBD“ bzw. in Nr. 3 „Nahrungsergänzungsmittel um ein mit Hanf-Extrakt angereichertes Hanföl mit erhöhtem THC-Gehalt“ genannt sind, lassen sich diese Anordnungen gemäß §§ 133, 157 BGB unter Berücksichtigung ihres objektiven Erklärungswertes aus Sicht des Empfängerhorizonts ohne weiteres auslegen und in ihrem Anwendungsbereich eindeutig erfassen - und zwar in dem vom Verwaltungsgericht auf Seite 4, letzter Absatz bis Seite 5, erster Absatz, des amtlichen Beschlussumdrucks dargelegten Sinn.
Soweit die Antragstellerin ferner rügt, angesichts des weit gefassten Tenors sei ihr damit auch das Inverkehrbringen von Lebensmitteln mit Cannabidiol oder Cannabinoiden als Aromastoffe untersagt, ist diese Auffassung nicht zutreffend. Auch insoweit sind die Anordnungen auszulegen und die Begründung des Verwaltungsaktes heranzuziehen. Den Gründen lässt sich jedoch eindeutig entnehmen, dass mit dieser Formulierung nicht der Zusatz von Aromastoffen erfasst wird.
bb) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich Nr. 1 und 6 des Bescheides genügt – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn insoweit ist jede schriftliche Begründung ausreichend, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalles eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Es kommt dabei nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind. Ob die Abwägung inhaltlich tragfähig ist, ist keine Frage des Formerfordernisses gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Dezember 2017 – 13 B 1397/17 –, juris, Rdnr. 3f.)
b) Der Bescheid erweist sich auch bei der im Eilverfahren erforderlichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung als materiell rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei den streitgegenständlichen Produkten um neuartige Lebensmittel i. S. d. der Novel-Food-VO 2015/2283 handelt, die von der Antragstellerin ohne Zulassung vertrieben werden. Dem ist die Antragstellerin nicht mit durchgreifenden Argumenten entgegengetreten.
aa) Ihr Einwand, das Verwaltungsgericht habe seinen Beschluss nicht mit einer eigenen Begründung versehen, sondern lediglich Entscheidungen der Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Stade zitiert, ist in dieser Allgemeinheit nicht zutreffend. Denn auf den Seiten 16 bis 21 hat es sich den zuvor zitierten Auffassungen angeschlossen und eine eigene Stellungnahme bezogen auf den konkreten Fall angefügt.
bb) Soweit die Antragstellerin rügt, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass es sich bei dem Novel-Food-Katalog der Europäischen Kommission lediglich um eine nicht verbindliche Orientierungshilfe handelt, kann sie auch damit nicht durchdringen. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat in dem vom erstinstanzlichen Gericht eingerückten Teil seiner Entscheidung (S. 8 des Beschlussumdrucks) ausdrücklich ausgeführt, dass der Katalog für die Einordnung eines Lebensmittels als neuartig nicht bindend sei. Unter anderem auch diesen Ausführungen hat sich das Verwaltungsgericht ausdrücklich angeschlossen (S. 16 des Beschlussumdrucks). Den weiteren Ausführungen auf S. 17f. lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen, jedenfalls hat die Antragstellerin insoweit substantiiert nichts dargelegt.
cc) Soweit die Antragstellerin ferner beanstandet, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass sie die Behauptung der Antragsgegnerin und der Europäischen Kommission, CBD-haltige Produkte seien generell neuartig, widerlegt habe, kann sie auch damit nicht durchdringen. Das gilt sowohl hinsichtlich der in Bezug genommenen E-Mail aus Großbritannien als auch in Bezug auf die bulgarische Verkehrsfähigkeitsbescheinigung sowie auch für ihren Verweis auf die Positivlisten in Italien und Belgien.
Die von der Antragstellerin in Bezug genommene E-Mail aus Großbritannien von Geraldine Wan vom 13. Dezember 2017 enthält zum einen keinerlei Begründung, es heißt darin lediglich, dass ein nicht näher bezeichnetes mit C02 angereichertes CBD-Produkt kein Novel-Food sei und in der Europäischen Union vertrieben werden könne. Ungeachtet dessen kann der E-Mail auch nicht entnommen werden, dass CBD-Öle unterschiedlicher Konzentration bereits vor dem 15. Mai 1997 in der Union in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurden. Im Übrigen ist der Inhalt der zitierten Mitteilung der britischen Food Standards Agency zwischenzeitlich überholt, da sich diese (food.gov.uk/business-guidance/novel-foods [abgerufen am 7. Mai 2020]) der Auffassung der Europäischen Kommission angeschlossen hat, dass CBD-Extrakte neuartige Lebensmittel sind.
Auch aus der von der Antragstellerin in Bezug genommenen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung Bulgariens vom 9. April 2019 (Antragsschrift, Bd. I, Bl. 113 d. GA) lässt sich kein für die Antragstellerin günstigeres Ergebnis ableiten. Es ist nicht ersichtlich, ob die Produkte, auf die sich diese Bescheinigung bezieht, wie die Produkte der Antragstellerin CBD-haltige Erzeugnisse sind.
Die Bezugnahme der Antragstellerin auf die nicht rechtsverbindlichen Positivlisten der EU-Mitgliedstaaten Italien und Belgien reicht ebenfalls nicht aus, die Neuartigkeit der in Rede stehenden Produkte zu widerlegen. Soweit die Antragstellerin auf einen (angeblichen) Auszug aus einer italienischen Positivliste verweist, kann dem vorgelegten einseitigen tabellarischen Auszug weder Datum noch Quelle entnommen werden. Unabhängig davon verhält sich das Dokument ebenfalls nicht ansatzweise dazu, ob CBD-Öle schon vor dem 15. Mai 1997 in der Union in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurden. In der rechten Spalte werden für „Cannabis sativa L.“ lediglich die medizinischen Einsatzgebiete benannt (Bd. II, Bl. 237 d. GA).
Die vorgelegte umfangreichere Liste des Königreichs Belgien (Bd. II, Bl. 238f. d. GA [243]) erbringt gleichfalls nicht den erforderlichen Nachweis der fehlenden Novel-Food-Eigenschaft der CBD-Öle. Im Zusammenhang mit „Cannabis sativa L.“ wird lediglich ausgeführt, dass eine Ausnahme nur genehmigt werden darf, wenn bestimmte THC-Grenzwerte nicht überschritten werden. Dass „Cannabis sativa L.“ schon vor dem maßgeblichen Stichtag des 15. Mai 1997 in der Union in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde, kann auch der belgischen Liste nicht entnommen werden (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 2019 – 9 S 535/19 –, juris Rdnr. 20).
Auch mit ihrem Verweis auf ein Gutachten der Y… GmbH kann die Antragstellerin nicht durchdringen. Das Gutachten selbst ist der Beschwerde nicht beigefügt und das auf S. 6 der Beschwerdeschrift wiedergegebene Zitat ist nicht geeignet, die Behauptung der Antragstellerin zu belegen. Daraus ergibt sich ohne nähere Begründung lediglich, dass Hanfblüten, -blätter sowie deren Extrakte bereits vor Mai 1997 in der EU im Lebensmittelbereich verwendet wurden und dass die Firma sich von Beginn an (1996) der Produktion von Hanfölen und Hanfextrakt zur Verwendung in Lebensmitteln widmete. Ein Bezug zu den hier in Rede stehenden Produkten lässt sich dem Zitat nicht entnehmen. Hinzukommt, dass selbst dann, wenn alle Zutaten eines Lebensmittels für sich genommen die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der VO (EU) 2015/2283 erfüllen oder unbedenklich sind, dies nicht ausreicht, die Anwendung der Verordnung auf das erzeugte Lebensmittel auszuschließen. Denn die Entscheidung, ob ein Lebensmittel als neuartig im Sinne der Verordnung einzustufen ist, ist für jeden Einzelfall unter Berücksichtigung aller Merkmale des Lebensmittels und des Herstellungsverfahrens zu treffen (EuGH, Urteil vom 15. Januar 2009 – C-383/07 –, Slg. I-115 Rdnr. 30; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23. Oktober 2017 – 9 S 1887/17 –, juris Rdnr. 23 m.w.N.). Da nicht ausgeschlossen ist, dass der Herstellungsvorgang in der Struktur eines Lebensmittels zu physikalischen, chemischen oder biologischen Änderungen der verwendeten Zutaten mit möglicherweise schwerwiegenden Folgen für die öffentliche Gesundheit führen kann, ist die Prüfung, welche Folgen dieser Vorgang hat, selbst dann geboten, wenn das Enderzeugnis aus Zutaten besteht, die jeweils für sich genommen sämtlich die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der VO (EU) 2015/2283 erfüllen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 2019, a. a. O., Rdnr. 16 m. w. N.).
c) Darüber hinaus besteht auch das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche, über die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung hinausgehende besondere Vollzugsinteresse. Bei der Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des auf den Gesundheitsschutz zielenden Verbots der Inverkehrgabe von Lebensmitteln mit Cannabidiol oder Cannabinoiden als Zutat. Die Einordnung als neuartiges Lebensmittel und das daran anknüpfende Zulassungserfordernis dienen dazu, die Verbraucher vor eventuellen Risiken neuer, in der Europäischen Union bisher nicht verzehrter Lebensmittel zu schützen und diese im Rahmen des Zulassungsverfahrens einer umfassenden gesundheitlichen Bewertung zu unterziehen. Dieser Regelungssystematik ist immanent, dass es zur Begründung eines besonderen Vollzugsinteresses – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – weder konkreter Gesundheitsrisiken noch eines konkreten Verdachts bedarf, dass von dem betreffenden Produkt tatsächlich Gefahren ausgehen. Denn im Interesse des Gesundheitsschutzes der Verbraucher kann nicht hingenommen werden, dass ein neuartiges Lebensmittel ohne Prüfung auf seine Unbedenklichkeit auf den Markt gelangt (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23. Januar 2020 – 13 B 1423/19 –, juris Rdnr. 24). Demgegenüber hat die Antragstellerin lediglich behauptet, ohne dies näher darzulegen, Schließung und Sofortvollzug gefährdeten sie in ihrer Existenz, da der Umsatz mit CBD-Öl 90% ihres Tagesgeschäfts ausmache (Bd. I, Bl. 119 d. GA).
Die Ausführungen der Antragstellerin zu der für CBD seit dem 1. Oktober 2016 geltenden Verschreibungspflicht (S. 7 bis 18 d. Beschwerdeschrift) können ihrer Beschwerde insoweit ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass CBD-haltige Erzeugnisse – unabhängig davon, ob sie als Arzneimittel oder als sog. neuartiges Lebensmittel anzusehen sind – jedenfalls vor der Vermarktung geprüft und zugelassen werden müssen, die hier in Rede stehenden Produkte jedoch nicht über eine solche Zulassung verfügen (S. 19/20 d. Beschlussumdrucks). In beiden Fällen obliegt es der Antragstellerin, durch eine entsprechende Antragstellung bzw. den Nachweis der Geeignetheit/Sicherheit der von ihr vertriebenen Produkte die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass diese auch in den Verkehr gebracht werden dürfen.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 2 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei bewertet der Senat – ausgehend von dem Umstand, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin über ein Stammkapital von 300.000,00 € verfügt und eidesstattlich versichert hat, bei Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Vorgaben sei das Unternehmen von Insolvenz bedroht – das Interesse der Antragstellerin am weiteren Betrieb ihres Geschäftsmodells mit 300.000 €. Dieser Wert wird im Hinblick darauf, dass es sich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, halbiert (vgl. dazu Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/ 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen [abgedruckt in: Kopp/ Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, Anhang zu § 164 Rdnr. 14]).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 LFGB
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 47 Abs. 1 und 2 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 L 3254/19
13 B 1397/17
9 S 535/19
9 S 1887/17
13 B 1423/19