Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-06-21, Aktenzeichen 9 A 3/10

Tenor:
Es wird festgestellt, dass dem Antragsteller ein im Wege des Initiativrechts wahrzunehmendes Mitbestimmungsrecht mit dem Ziel der Höhergruppierung einzelner, namentlich benannter Beschäftigter zusteht, es sei denn dass
- die betroffenen Beschäftigten zu dem in § 14 Abs. 3 BPersVG genannten Personenkreis gehören,
- bezüglich der Eingruppierung der jeweils betroffenen Beschäftigten bereits ein Mitbestimmungsverfahren durchgeführt worden ist und sich deren Tätigkeit seitdem nicht verändert hat,
- die Dienststelle zum selben Sachverhalt ihrerseits bereits ein Mitbestimmungsverfahren mit dem Gegenstand der Eingruppierung eingeleitet hat.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Antragsteller bei der Höhergruppierung einzelner Arbeitnehmer ein Initiativrecht zusteht.
Unter dem 10. August 2006 beantragte der Antragsteller zwei namentlich benannte, in Poststellen tätige Fachassistenten in die gegenüber der bisherigen Zuordnung höhere Tätigkeitsebene V einzugruppieren. Die Regionaldirektion Niedersachsen-Bremen teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom 18. Mai 2007 mit, es bestünden erhebliche Bedenken gegen die Zulässigkeit eines solchen Initiativantrages. Der Initiativantrag beziehe sich letztlich auf konkrete personelle Maßnahmen, nämlich die höhere Eingruppierung von einzelnen Arbeitnehmern. Sinn und Zweck des Initiativrechts sei jedoch nicht die Durchsetzung individueller Belange der Arbeitnehmer. Der Arbeitnehmer könne seine individuellen Ansprüche selbst verfolgen.
In der Folgezeit behandelte der Beteiligte mehrfach Initiativanträge des Antragstellers, die sich auf einzelne Personalmaßnahmen bezogen als unzulässig. Mit anwaltlichem Schreiben vom 12. Februar 2010 forderte der Antragsteller den Beteiligten auf, ein Initiativrecht bei einzelfallbezogenen Eingruppierungen anzuerkennen. Dieses Ansinnen wies der Beteiligte mit Schreiben vom 5. März 2010 zurück. Der Personalrat sei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Organ der Personalverfassung und nicht Bevollmächtigter des einzelnen Beschäftigten. Damit scheide ein Initiativrecht des Personalrates aus, das auf die unmittelbare Einflussnahme auf eine im personalpolitischen Ermessen der Dienststelle stehende Entscheidung gerichtet sei. Entsprechende Initiativen der Personalvertretung seien nur gerechtfertigt, wenn sie dazu dienten, die Dienststelle im Falle ihrer Untätigkeit zur Einleitung eines anschließenden Mitbestimmungsverfahrens zu zwingen und die Interessen der Gesamtheit der Beschäftigten und nicht das Interesse eines einzelnen konkreten Bewerbers vertreten werden solle. An dieser Rechtsauffassung werde auch in Kenntnis des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2001 (6 P 13/00) festgehalten. Dieses Urteil beziehe sich auf die Regelung des nordrhein-westfälischen Personalvertretungsgesetzes, die deutlich von der Regelung in § 70 Abs. 2 BPersVG abweiche. In dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts werde gerade auch die klarstellende Wirkung des gesetzgeberischen Willens zum Initiativrecht durch die in Nordrhein-Westfalen vorgenommene Textänderung abgestellt. Dass eine entsprechende Textänderung im Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes unterblieben sei, mache deutlich, dass der Bundesgesetzgeber eine solche Änderung der Rechtsprechung nicht gewollt und nachvollzogen habe. Im Bereich des BPersVG gelte daher die skizzierte Rechtsauffassung weiterhin fort. Ein Initiativrecht im Sinne des § 70 Abs. 2 BPersVG sei nur gegeben, wenn Maßnahmen zu Gunsten Beschäftigter initiiert würden, bei denen die Dienststelle bisher untätig geblieben sei.
Am 1. April 2010 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Der Antragsteller ist der Auffassung, die in dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2001 dargestellte Rechtslage beziehe sich nicht allein auf die besondere Gesetzesfassung in Nordrhein-Westfalen, sondern sei auch für das Bundespersonalvertretungsrecht anwendbar.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass dem Antragsteller ein im Wege des Initiativrechts wahrzunehmendes Mitbestimmungsrecht mit dem Ziel der Höhergruppierung einzelner, namentlich benannter Beschäftigter zusteht, es sei denn, dass
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags. Der gestellte Antrag könne nur erfolgreich sein, wenn für alle von ihm erfasste Fallgestaltungen das geltend gemachte Recht zuerkannt werden kann. Die unter dem Begriff „Eingruppierung“ zusammengefassten Fallgestaltungen seien jedoch überaus vielfältiger Natur. So fehle einem Antrag auf Durchsetzung eines Initiativrechts bereits das Rechtschutzinteresse, wenn der Dienststellenleiter eine gegenteilige Maßnahmen beabsichtigte oder entsprechend tätig werde. Das Initiativrecht könne nicht dafür in Anspruch genommen werden, einer bereits getroffenen Entscheidung der Dienststelle einen anderen Vorschlag entgegenzusetzen. Der Antragsteller nehme jedoch Bezug auf Einzelfälle der Vergangenheit in denen die Dienststelle bereits eine Entscheidung in der Sache getroffen gehabt habe, bevor der Antragsteller initiativ tätig geworden sei. Es bestehe somit nicht für sämtliche von dem Antrag umfasste Fallgestaltungen das notwendige Rechtsschutzbedürfnis. Die in der Antragsschrift genannten Beispielfälle seien allesamt abgeschlossen. Der Antragsteller habe stets auf das Betreiben eines etwaigen Beschlussverfahrens verzichtet. Darüber hinaus sei ihm zugesagt worden, auch zukünftig jeden Initiativantrag sorgfältig zu prüfen. Der Antrag sei auch nicht begründet. Ein Initiativrecht bestehe nicht, da der einzelne Arbeitnehmer seine Ansprüche auf Ein- oder Höhergruppierung selbst verfolgen könne. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2001. Der Personalvertretung stehe außerdem bei der Einstellung eines Mitarbeiters genauso wie bei der Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit ein volles Mitbestimmungsrecht zu. Die Eingruppierung erfolge sodann im Wege der Tarifautomatik unmittelbar aus der Übertragung der tariflich geregelten Tätigkeit. Diesbezüglich obliege der Personalvertretung sodann lediglich eine Richtigkeitskontrolle. Im Normalfall habe die Dienststelle ihre Entscheidung hinsichtlich der Tätigkeitsübertragung somit auch hinsichtlich der entsprechenden Eingruppierung bereits getroffen und die Personalvertretung habe an dieser Entscheidung mitgewirkt. In jedem Falle setze das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung erst dann ein, wenn der Willensbildungsprozess der Dienststelle abgeschlossen sei, nämlich die Auswahl des jeweiligen Mitarbeiters abgeschlossen sei. Der Antragsteller dürfe in diese Ermessensentscheidung des Dienststellenleiters jedoch nicht eingreifen oder bereits getroffene Entscheidungen gar versuchen zu ersetzen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist begründet. Es ist demnach festzustellen, dass dem Antragsteller unter den im Tenor des Beschlusses genannten Voraussetzungen ein Initiativrecht mit dem Ziel der Höhergruppierung einzelner, benannter Beschäftigter zusteht.
Der Antrag ist zulässig. Das hier zur gerichtlichen Entscheidung gestellte Begehren beschränkt sich nicht lediglich auf eine konkrete Fallgestaltung, die ursprünglich Anlass für die Einleitung eines Beschlussverfahrens war. Vielmehr macht der Antragsteller das Initiativrecht für alle Fälle geltend, in denen es um die Höhergruppierung einzelner Beschäftigter geht. Ein solcher Antrag wird als so genannter Globalantrag als zulässig angesehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.10.2001 - 6 P 13/00 -; PersV 2002, 260). Begründet ist der Antrag nur dann, wenn das Mitbestimmungsrecht in allen von ihm erfassten Fällen zu bejahen ist (vgl. BVerwG, a.a.O., m. w. N.). Das ist hier der Fall. Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Initiativrecht für die von dem Antragsbegehren erfassten Fälle zu.
Nach § 70 Abs. 2 BPersVG kann der Personalrat eine Maßnahme, die nach anderen Vorschriften als nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 bis 6 und 11 bis 7 BPersVG seiner Mitbestimmung unterliegt, beantragen, indem er sie schriftlich dem Leiter der Dienststelle vorschlägt. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die „Höhergruppierung“ von Arbeitnehmern gehört zu den nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG mitbestimmungspflichtigen Personalangelegenheiten. Auf der Grundlage seines Mitbestimmungsrechtes bei Höhergruppierungen ist der Antragsteller berechtigt, im Wege des Initiativrechts die Höhergruppierung von Arbeitnehmer bei den Beteiligten zu beantragen.
Das Initiativrecht bei Höhergruppering von Arbeitnehmern ist nicht auf kollektive Maßnahmen beschränkt; es kann vielmehr auch zu Gunsten einzelner, namentlich benannter Arbeitnehmer beantragt werden. Eine Einschränkung dahin, dass der Personalrat sein Initiativrecht nicht im Interesse einzelner Beschäftigter ausüben darf, ergibt sich aus dem Wortlaut § 70 BPersVG nicht. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner früheren Rechtsprechung für den Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes ein Antragsrecht in individuellen personellen Angelegenheiten abgelehnt. Es hat darauf hingewiesen, dass es nicht Aufgabe des Personalrats sei, zu Gunsten einzelner Beschäftigter initiativ zu werden. Der Personalrat sei nicht Vertreter oder Bevollmächtigter eines einzelnen Beschäftigten. Die Personalvertretung überschreite die ihr durch Sinn und Zweck des Initiativrechts gezogenen Grenzen, wenn sie versuche, mit Hilfe ihrer Antragsbefugnis lediglich individuelle Anliegen einzelner Beschäftigter durchzusetzen (Beschl. v. 13.02.1976 - VII P 4.75 - BVerwGE 50,186 <191ff.>; Beschl. v. 11.07.1995 - 6 P 22/93 - PersV 1995, 212). Damit schied ein Initiativrecht, das auf die Wahrnehmung von Interessen einzelner Beschäftigter oder auf unmittelbare Einflussnahme auf eine im personalpolitischen Ermessen stehende Entscheidung gerichtet war, aus. Im Übrigen wurde darauf hingewiesen, das Initiativrecht führe zu einer Verdoppelung des Rechtsweges, weil sich an einen Initiativantrag zum einen ein verwaltungsgerichtliches Verfahren anschließen und zum anderen der betroffene Arbeitnehmer klageweise einen evtl. Anspruch vor dem Arbeitsgericht geltend machen könne (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.10.1983 - 6 P 22/82 -, BVerwGE 68, 137). Diese Rechtsprechung ist auf berechtigte Kritik gestoßen. Ihr ist entgegen gehalten worden, dass es nach § 68 Abs. 1 BPersVG Aufgabe des Personalrates sei, darüber zu wachen, dass der einzelne Beschäftigte entsprechend der geltenden Gesetze behandelt wird. Ferner hat der Personalrat nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG z. B. bei einer Einstellung, einer Weiterbeschäftigung über die Altersgrenze hinaus, bei einer Höhergruppierung sowie bei einer Beförderung mitzubestimmen. § 79 Abs. 1 BPersVG verpflichtet den Dienststellenleiter, den Personalrat bei einer ordentlichen Kündigung mitwirken zu lassen; bei einer außerordentlichen Kündigung ist der Personalrat anzuhören (§ 79 Abs. 3 BPersVG). Diese Regelungen machen deutlich, dass der Personalrat auch zu Gunsten einzelner Beschäftigter tätig werden kann. Überdies kann die Personalvertretung nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG die Zustimmungsverweigerung auch auf individuelle Tatbestände stützen (vgl. zum Ganzen Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Aufl., § 70 Rdnrn. 17, 17 a).
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass bei der Wahrnehmung des Initiativrechts die Abgrenzung von kollektiven Interessen der Beschäftigten zu individuellen Interessen auf kaum zu überwindende Abgrenzungsprobleme stoßen dürfte. Denn jedes Problem eines einzelnen Beschäftigten in personeller oder sozialer Hinsicht lässt sich gleichzeitig auch als die kollektiven Interessen berührend interpretieren (vgl. Wahlers, PersV 1996, 573/579). Das zeigt sich auch und gerade, wenn man den Sinn und Zweck des Mitbestimmungsverfahrens bei Höhergruppierungen in den Blick nimmt: Die Mitbestimmung bei Höhergruppierungen ermöglicht es der Personalvertretung, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten. Im Interesse aller Bediensteten muss verhindert werden, dass durch eine unterschiedliche Beurteilung im Rahmen von Höhergruppierungen einzelne Arbeitnehmer bevorzugt, andere benachteiligt werden. Personalrat und Leiter der Dienststelle haben deshalb nicht nur das Interesse der von der Höhergruppierung unmittelbar betroffenen Arbeitnehmer, sondern auch die berechtigten Interessen und Erwartungen aller anderen Bediensteten, soweit sie von dieser Maßnahme berührt werden können, und die dienstlichen Belange zu berücksichtigen. Das Mitbestimmungsverfahren hat also eine kollektivrechtliche Dimension, die durch die Möglichkeit individueller Klagen der unmittelbar betroffenen Arbeitnehmer nicht ausgeschöpft wird. Soweit das dazu führt, dass auch tarifrechtliche Fragen im Mitbestimmungs- und evtl. im Beschlussverfahren von Bedeutung sein können, ist das eine auch sonst auftretende, ebenso unvermeidliche wie unschädliche Konsequenz des Mitbestimmungsrechts. Ein qualitativer Unterschied zwischen dem vom Leiter der Dienststelle eingeleiteten Zustimmungsverfahren und dem vom Personalrat initiierten Verfahren besteht insoweit nicht. Auch im Zustimmungsverfahren kann der Personalrat in Rechtfertigungszwänge gegenüber einzelnen Arbeitnehmern geraten, wenn er sich gegen deren Höhergruppierung ausspricht (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 13.10.2009 - P A 63/07.PVL - PersR 2010, 37)
Das erkennende Gericht sieht deshalb die in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorgenommene Einschränkung des Initiativrechts auf kollektive Interessen als nicht (mehr) sachgerecht an. Das gilt umso mehr, als das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, dass das Initiativrecht den Personalrat auch berechtigt, beim Dienststellenleiter personelle Maßnahmen zu Gunsten einzelner, namentlich benannter Beschäftigter zu beantragen (Beschl. v. 24.10.2010 - 6 P 13/00 -, PersV 2002, 260). Zwar ist diese Entscheidung zum nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetz - NWPersVG - ergangen, dessen Wortlaut vom Bundesgesetz abweicht. Nach § 66 Abs. 4 Satz 1 kann der Personalrat im Rahmen seiner Aufgaben nach § 72 (Mitbestimmung in Personalangelegenheiten) in allen personellen, sozialen organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten Maßnahmen bei der Dienststelle beantragen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Durch diese Fassung der Vorschrift ist im Anwendungsbereich des NWPersVG klargestellt, dass das Initiativrecht des Personalrates auch in Einzelpersonalien gegeben ist. Das erkennende Gericht geht aber gleichwohl davon aus, dass das Bundesverwaltungsgericht in der vorgenannten Entscheidung seine bisherige Auffassung zur Einschränkung des Initiativrechts auch für den Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes aufgegeben hat (so auch OVG Bremen, Beschl. v. 13.10.2009, a.a.O.; Widmaier, PersV 2004, 23; Ilbertz, ZfPR 2002, 105, Wahlers, PersV 2002, 347; Ilbertz/Widmaier, a. a. O. § 70, Rdnr. 21; zweifelnd: Gerhold, in: Lorenzen/Etzel, BPersVG, § 70 Rdnr. 11). In der genannten Entscheidung ist auch darauf hingewiesen, dass sich die älteren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts als nur noch „begrenzt aussagefähig“ erweisen. Denn diesen Entscheidungen habe noch eine Rechtslage zugrunde gelegen, wonach das Initiativrecht des Personalrats die Befugnis umfasste, die von ihm befürwortete Maßnahme ggf. im Verfahren vor der Einigungsstelle gegen den Willen der Dienststelle durchzusetzen. Diese Rechtslage sei für das Verständnis der Entscheidungen wesentlich. Demnach bestehen nach dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2001 keine Bedenken dagegen, ein Initiativrecht in personellen Angelegenheiten zu bejahen, wenn das letzte Entscheidungsrecht der obersten Dienstbehörde gesichert ist (vgl. Ilbertz, ZfPR 2002, 106). Da dies nach § 70 Abs. 2 Satz 2 BPersVG der Fall ist, kommt es für die hier zu treffende Entscheidung nicht darauf an, inwieweit das Bundesverwaltungsgericht die getroffene Differenzierung in seinem Beschluss vom 24.04.2002 (6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216 = NVwZ-RR 2003, 32) zum hamburgischen Personalvertretungsrecht aufgegeben hat: Das Initiativrecht des Personalrats bestehe unabhängig davon, ob die beantragte Maßnahme der vollen oder eingeschränkten Mitbestimmung unterliege. Diese Frage werde erst dann erheblich, wenn darüber zu entscheiden sein sollte, ob ein Beschluss der Einigungsstelle verbindlich oder nur empfehlend sei (BVerwGE 116, 216 <223, 226>).
Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Initiativrecht auch für alle von dem Antragsbegehren erfassten Fälle zu. Insbesondere kann dem Feststellungsbegehren nicht entgegen gehalten werden, das Initiativrecht dürfe nicht dafür in Anspruch genommen werden, einer bereits getroffenen Entscheidung der Dienststelle einen anderen Vorschlag entgegenzusetzen. Diesem Einwand ist durch die in dem Antrag enthaltenen Einschränkungen ausreichend Rechnung getragen. Danach wird die Feststellung eines Initiativrechtes nicht für Fälle begehrt, in denen ein Mitbestimmungsverfahren betreffend die Eingruppierung bereits durchgeführt oder eingeleitet wurde.
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 70 BPersVG
§ 14 Abs. 3 BPersVG
§ 70 Abs. 2 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 1 bis 6 und 11 bis 7 BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG
§ 68 Abs. 1 BPersVG
§ 76 Abs. 1 BPersVG
§ 79 Abs. 1 BPersVG
§ 79 Abs. 3 BPersVG
§ 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG
§ 70 Abs. 2 Satz 2 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 50,186
BVerwGE 68, 137
BVerwGE 116, 216
NVwZ-RR 2003, 32
6 P 13/00
VII P 4.75
6 P 22/93
6 P 22/82
6 P 3.01