Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-27, Aktenzeichen 1 A 2200/14

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung, Gärreste auf dem von ihm gepachteten Grundstück auszubringen.
Der Kläger ist Pächter einer Grünlandfläche auf dem Flurstück G. der Flur 1 Gemarkung H.. Das Grundstück befindet sich im Naturschutzgebiet „Aueniederung und Nebentäler“ (NSG LÜ 216) und im Flora-Fauna-Habitat (FFH) Auetal und Nebentäler (DE 2522-301). Daneben ist er Geschäftsführer der I. GmbH & Co. KG, die eine Biogasanlage betreibt.
Im Rahmen einer Ortsbesichtigung am 28. August 2014 stellten Mitarbeiter des Beklagten fest, dass der Kläger auf dem besagten Grundstück Gärreste einbringen ließ. Die weitere Ausbringung wurde ihm mündlich untersagt.
Die mündliche Untersagungsanordnung bestätigte der Beklagte mit Bescheid vom 5. September 2014 und erweiterte sie auf alle Flächen im Naturschutzgebiet. Er ordnete ferner die sofortige Vollziehung des Bescheides an und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 € an. Durch die Einbringung von Dünger komme es zumindest zu einer nach der Verordnung der Bezirksregierung Lüneburg über das Naturschutzgebiet „Aueniederung und Nebentäler“ im Landkreis Stade vom 30. Mai 1997 (ABl. Bezirksregierung Lüneburg Nr. 12 vom 15.06.1997, 91, 94, 95 (VO AuN)) verbotenen Veränderung des Naturschutzgebietes. Zwar sei in dem Gebiet nach der Verordnung die Ausbringung von Dünger grundsätzlich bis zu 80 kg N/ha pro Jahr zulässig. Hiervon ausgenommen werde jedoch die Anwendung von Gülle. Im Zeitpunkt des Erlasses der VO AuN habe es noch keine Gärreste gegeben. Entgegen der Auffassung des Klägers würden Gärreste unter den Begriff der Gülle im Sinne der Verordnung fallen. Dies folge daraus, dass in Biogasanlagen hauptsächlich landwirtschaftliche Nutzpflanzen wie Mais, Gras, Getreide sowie Ausscheidungen von Nutztieren (Gülle, Mist) vergoren würden. Der Prozess in einer Biogasanlage sei vergleichbar mit dem mikrobiellen Abbau von Futterpflanzen im Pansen eines Wiederkäuers. Insofern seien Gärreste aus Biogasanlagen hinsichtlich ihrer stofflichen Zusammensetzung den Güllen von Rindern oder Schweinen sehr ähnlich. Auch die maßgeblichen Nährstoffgehalte an N, P2O5 und K2O seien vergleichbar, wobei kennzeichnend für Gärreste im Vergleich zu Gülle höhere NH4-N-Gehalte seien. Auch das Verhalten der Stoffe im Boden sei ähnlich (Düngewirkung, N-Anrechenbarkeit, N-Verlagerungsgefahr bei nicht ordnungsgemäßem Einsatz). Gärreste würden deshalb in der Praxis wie Gülle eingesetzt. Düngerrechtlich seien Gärreste genauso Wirtschaftsdünger wie Gülle oder Mist. Die Regelungen der Düngeverordnung bezüglich der Düngung auf landwirtschaftlichen Flächen seien identisch mit denen für Gülle (etwa im Hinblick auf die Sperrfrist, Einarbeitungspflicht, Herbst-Grenzen etc.). Wegen ihrer Vergleichbarkeit würden Gärreste landläufig deshalb auch als „Biogasgülle“ bezeichnet. Die vom Kläger geführte Biogasanlage werde laut den Antragsunterlagen mit Rindergülle sowie Mais- und Grassilage betrieben. Ein großer Anteil der Input-Rohstoffe bestehe demnach aus Gülle, woraus sich bereits ein unmittelbares Verbot zum Ausbringen der Gärreste ergebe. Um negative Entwicklungen für das Schutzgebiet zu vermeiden, sei eine Untersagung der vorgesehenen Maßnahme zwingend erforderlich. Im Rahmen seines Ermessens sehe er, der Beklagte, keine andere Handlungsmöglichkeit. Nur durch die Unterbindung der geplanten Maßnahme ließen sich die negativen Auswirkungen für das Schutzgebiet verhindern. Zu den negativen Auswirkungen komme es, weil nitrathaltige organische Flüssigdünger zu einem unverträglichen Nährstoffeintrag in das Niederungs- und Gewässersystem führen würden, insbesondere weil die Standorte sehr grund- und oberflächennah seien. Gerade im Auetal würden sich Regenereignisse unmittelbar auf das Hochwassergeschehen auswirken, wobei dies in Kombination mit den mobilen Flüssigdüngern kurzfristig zu massiven Nährstoffeinträgen in das Gewässersystem führe. Im Übrigen würden die Pflanzengesellschaften und wassergebundenen Lebensräume empfindlich auf übermäßige unnatürliche Nährstoffeinträge reagieren. Hierbei sei auch berücksichtigt worden, dass Gründe für eine Befreiung nach dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) nicht erkennbar seien. Weder sei ein öffentliches Interesse an den Maßnahmen erkennbar, noch führe die Durchführung der Untersagung zu einer unzumutbaren Belastung. Es seien keine Gründe zu erkennen, warum die Ausbringung zwingend im Naturschutzgebiet erfolgen müsse. Selbst bei Bejahung einer unzumutbaren Belastung würde es an der Vereinbarkeit mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege mangeln. Auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit sei es erforderlich gewesen, von einer vorherigen Anhörung abzusehen. Um sicher zu gehen, dass die Anordnung befolgt werde, sei die Androhung von Zwangsmitteln erforderlich gewesen. Dabei sei das Zwangsgeld das einzig geeignete Zwangsmittel gewesen, um einer Nichtbeachtung entgegen zu wirken. Bei der Bemessung seien sowohl das öffentliche Interesse an einer Befolgung der Anordnung als auch die berechtigten wirtschaftlichen Interessen des Klägers berücksichtigt worden.
Hiergegen legte der Kläger, vertreten durch den J., am 19. September 2014 Wiederspruch ein: Die geltende VO AuN regle kein grundsätzliches Düngungsverbot. Es müsse deshalb davon ausgegangen werden, dass die begrenzte Düngung mit den Zielen der Verordnung einhergehe, nämlich Grünlandflächen mindestens nicht nachhaltig zu verändern bzw. zu schädigen. Die vom ihm, dem Kläger, ausgebrachten Gärreste seien keine Gülle, da der Gärprozess die Ausgangsstoffe erheblich in ihren physikalischen und chemischen Eigenschaften verändere. Darüber hinaus seien die Gärreste bodennah im sogenannten Schleppschuhverfahren ausgebracht worden. Damit werde eine Benetzung der Gräser und Pflanzen vermieden sowie der Gärrest auch unter Berücksichtigung der nur geringen ausgebrachten Menge je Hektar unmittelbar auf dem Boden streifenförmig abgelegt. Die Zusammensetzung pflanzlicher Nährstoffe unterscheide sich nicht von der grundsätzlich begrenzt zulässigen Düngung mit mineralischen Düngemitteln, hier auch gegebenenfalls von sogenannten Volldüngern. Die Ausbringung erfolge zudem während der Vegetationszeit auf einem sandigen Standort, der von einer Überschwemmung der Aue nicht unmittelbar bedroht sei.
Mit weiterem Schreiben vom 6. November 2014 ergänzte der Kläger seinen Vortrag. Danach sei das aus der Biogasanlage stammende Gärsubstrat in seiner landwirtschaftlichen Beurteilung mit verschiedenen Wirtschaftsdüngern vergleichbar. Auf Grund seiner Nährstoffzusammensetzung handle es sich um einen „Mehrnährstoff- bzw. Volldünger“. Die geltende VO AuN ziele bei der Bewirtschaftung von Grünflächen auf die Erhaltung und Entwicklung nährstoffärmerer Feuchtgrünländerein ab sowie auf die Extensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung. Vor diesem Hintergrund sei die Begrenzung der Düngung vorgegeben und eine landwirtschaftliche Nutzung bleibe möglich. Der Ausschluss von Gülle, Jauche und Geflügelmist lasse spezielle Gründe erkennen, die dies seinerzeit notwendig gemacht hätten. Denn die Ausbringung mit Mineraldünger mit einer sehr schnellen Wirkung bzw. die Ausbringung von Festmist bleibe uneingeschränkt zulässig. Sollten bei den ausgeschlossenen Wirtschaftsdüngern sonstige Vergrämungseffekte durch Geruch, Benetzung des Aufwuchses o.ä. unterstellt worden sein, so würden gerade diese Aspekte bei den ausgebrachten Gärresten nicht zutreffen. Sowohl die bodennahe Ausbringung im Schleppschuhverfahren als auch die durch den Gärverlauf erfolgte Bindung von Ammoniak in den N-Fraktionen schlössen die sogenannten Repellent-Effekte weitestgehend aus. Im Übrigen werde bei der Ausbringung des Gärrestes selbstverständlich die vorgenannte N-Obergrenze dahingehend eingehalten, dass der gesamte Nährstoffgehalt berücksichtigt werde.
Mit Schreiben vom 14. November 2014 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und verwies zur Begründung weitgehend auf den Bescheid vom 5. September 2014. Ergänzend trug er vor, es sei der Wille des Verordnungsgebers gewesen, mit dem Begriff Gülle auch heute vorkommende Gärreste zu erfassen.
Dagegen hat der Kläger am 18. Dezember 2014 Klage erhoben. Seiner Biogasanlage würden Ausgangsstoffe in folgendem Verhältnis zugeführt:
Maisilage: 64,9 %
Grassilage: 1,3 %
Färsengülle: 11 %
Milchkuhgülle: 22,8 %.
Soweit die VO AuN die Ausbringung von Gülle verbiete, handle es sich um eine Ausnahmeregelung, die als solche eng auszulegen sei. Sie könne deshalb nicht auf Gärreste angewendet werden. Es gebe auch keine naturschutzrechtlichen Gründe für ein Verbot der Ausbringung von Gärresten. Der Hinweis auf die Gleichsetzung in der Düngeverordnung sei verfehlt. Diese regle grundsätzlich den Einsatz von Dünger auf landwirtschaftlichen Nutzflächen. Dabei spiele es keine Rolle, welche Art von Dünger eingesetzt werde. Die VO AuN wolle hier aber gerade eine Differenzierung anbringen, die in der Düngeverordnung nicht gemacht werde. Unabhängig davon sei das Verbot der Ausbringung von Gülle in der Verordnung auch unwirksam, da es hierfür an einer Ermächtigungsgrundlage fehle. § 5 Nr. 1 lit. f VO AuN stelle auf das Verbot nach § 24 Abs. 2 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes ab, das sich auf Handlungen beziehe, die das Naturschutzgebiet oder einzelne seiner Bestandteile zerstören, beschädigen oder verändern. Durch den Einsatz von Gülle für die Düngung von landwirtschaftlichen Nutzflächen würden die Flächen aber weder zerstört, beschädigt noch verändert. Das Verbot der Ausbringung von Gülle könne auch nicht mit einem Hinweis auf die beabsichtigte Verminderung von Nährstoffeinträgen gerechtfertigt werden. Diese sei schließlich bereits auf max. 80 kg N/ha pro Jahr beschränkt. Warum dieser N-Eintrag nicht auch durch die Aufbringung von Gülle möglich sein soll, werde nicht deutlich. Tatsächlich erkläre sich die Regelung aus dem Umstand, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehende Verordnung Gülle mit einem Güllefass ausgebracht worden sei. Die Gülle sei dabei über einen Teller am Ende des Fahrzeugs auf die landwirtschaftliche Nutzfläche gespritzt worden, was eine erhebliche Geruchsbelästigung zur Folge gehabt habe. Eine derartige Ausbringung sei heute nicht mehr zulässig. Auch Gärreste würden heute in einer Art und Weise aufgebracht, dass Geruchsbelästigungen zum größten Teil vermieden würden. Entgegen der Argumentation des Beklagten könne das Verbot auch nicht deshalb gerechtfertigt werden, weil der Eintrag von Ammonium-Stickstoff verhindert werden solle. Diese Art von Stickstoff sei auch in Kunstdünger enthalten, dessen Auftrag auf den Flächen gerade nicht verboten sei.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid vom 5. September 2014 sowie den Widerspruchsbescheid vom 14. November 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen. Die Verminderung von Nährstoffeinträgen in das Naturschutzgebiet sei notwendig, um Beeinträchtigungen von Tier- und Pflanzenarten bzw. deren Lebensgemeinschaften auf ein dem Schutzzweck entsprechendes Maß zu reduzieren. Ziel sei es, die Gewässerlandschaft der Aueniederung als Teil des Gewässersystems zu erhalten und zu entwickeln. Als übergeordneter Schutzzweck solle der ganzheitliche Schutz und die Pflege und Entwicklung der vorkommenden Ökosystemtypen erreicht werden, die in aller Regel keiner zusätzlichen Nährstoffgaben bedürften. Die Intensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung mit den einhergehenden Veränderungen der Standorteigenschaften durch Nähstoffeintrag sei mit den Regelungen zur Gülleausbringung bei der Schutzgebietsausweisung besonders berücksichtigt worden. Insbesondere sollten dadurch die Beeinträchtigungen der Lebensgemeinschaften soweit wie möglich reduziert werden. Zum Beispiel solle extensiv genutztes Feuchtgrünland erhalten werden zur Sicherung der Vorkommen hierauf angewiesener, zum Teil gefährdeter Tier- und Pflanzenarten und der Nährstoffeintrag in Grund- und Oberflächenwasser reduziert werden. Die Einbringung von Nährstoffen könne zu einer unverträglichen Veränderung der Pflanzenbestände führen. Dies sei mit einer Veränderung schutzbedürftiger Arten und Lebensgemeinschaften im Naturschutzgebiet verbunden. Der Beklagte bezieht sich zudem auf eine Auskunft der Landwirtschaftskammer Niedersachsen. Danach seien die Gärreste aus der Biogasanlage des Klägers auch unter Berücksichtigung der Angaben zu den eingebrachten Ausgangsstoffen mit Gülle vergleichbar. Ein Unterschied liege darin, dass der Anteil von Ammonium-Stickstoff (NH4-N) in Gärresten regelmäßig höher sei als in Gülle. Dadurch werde das Pflanzenwachstum stark angeregt, da unmittelbar nach der Düngung der Pflanze hohe Stickstoff-Mengen zur Verfügung stünden. Es lasse sich nicht pauschal sagen, ob das Düngen mit Gärresten oder mit Gülle belastender für die Natur sei. Dies hänge von der Menge und dem Düngungszeitpunkt ab. Werde ein Dünger mit hohem Ammonium-N-Gehalt - wie bei Gärresten der Fall, die insoweit mit Schweinegülle vergleichbar seien - zu Zeiten gedüngt, in denen kaum Pflanzenwachstum stattfinde (etwa im Spätherbst), oder werde mehr gedüngt, als die Pflanzen zur Ertragsbildung bräuchten, werde der gedüngte Stickstoff nicht ausgenutzt und unterliege der Auswaschung in tiefere Bodenschichten und das Grundwasser. Auf Nachfrage habe die Landwirtschaftskammer Niedersachsen zudem mitgeteilt, dass das in Gülle und Gärresten enthaltene NH4-N an der Luft zur Umwandlung in gasförmiges NH3 (Ammoniak) neige, insbesondere bei höheren Temperaturen. Um Stickstoffverluste in die Atmosphäre zu vermeiden, habe die Landtechnik das Schleppschuh- und Schleppschlauchverfahren entwickelt. Dadurch seien die NH3-Verluste deutlich geringer und die Stickstoffausnutzung für den Landwirt besser. Es komme letztlich mehr Stickstoff im Boden und in den Pflanzen an. Das Verfahren verringere damit die Belastung der Luft mit Ammoniak, NH3. Es habe jedoch auf den Naturhaushalt des Bodens keinen Einfluss.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.
Die Anordnung des Beklagten, mit welcher dem Kläger die Ausbringung von Gärresten im Naturschutzgebiet Aueniederungen und Nebentäler untersagt wird, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)).
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 3 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) i.V.m. § 2 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG). Gemäß § 3 Abs. 2 BNatSchG überwachen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften und treffen nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen, um deren Einhaltung sicherzustellen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG darf das Naturschutzgebiet außerhalb der Wege nicht betreten werden. Vorliegend wird dieses Verbot durch § 4 VO AuN konkretisiert und näher ausgestaltet. Nach § 4 Abs. 2 VO AuN darf das Naturschutzgebiet außerhalb der vor Ort gekennzeichneten Wege weder betreten noch befahren oder auf sonstige Weise aufgesucht werden. Nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 VO AuN wird zur Vermeidung von Gefährdungen und Störungen im Naturschutzgebiet unter anderem untersagt, die Ruhe der Natur durch Lärm oder auf andere Weise zu stören. § 5 VO AuN regelt wiederum Freistellungen von den genannten Verboten. So wird in § 5 Nr. 1 lit. f VO AuN die ordnungsgemäße Bewirtschaftung des in den Karten zur Verordnung mit Punktraster dargestellten Dauergrünlandes durch Düngerausbringung von maximal 80 kg N/ha pro Jahr, jedoch ohne Anwendung von Gülle, Jauche und Geflügelmist, zugelassen.
Danach ist die Untersagungsverfügung rechtmäßig. §§ 4 und 5 VO AuN sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Zudem stellt die Ausbringung von Gärresten eine verbotene Störung des Naturschutzgebietes im Sinne dieser Vorschriften dar, gegen welche der Beklagte im Wege der Untersagungsverfügung vorgehen konnte.
Entgegen der Auffassung des Klägers verstoßen §§ 4 Abs. 2 und 5 VO AuN nicht gegen höherrangiges Recht. Die Einführung der weitgehenden Verbote des § 4 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 2 VO AuN, welche dem Grunde nach auch der Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen entgegenstehen, gehen auf § 24 Abs. 1 Niedersächsisches Naturschutzgesetz (NNatG) in der im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung geltenden Fassung vom 11. April 1994 (Nds. GVBl. 1994, 155) zurück. Nach dieser Vorschrift konnten die Naturschutzbehörden Gebiete, in denen Natur und Landschaft ganz oder teilweise besonderen Schutzes bedürfen, durch Verordnung zu Naturschutzgebieten erklären. Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 NNatG konnte die Verordnung bestimmte Handlungen innerhalb des Naturschutzgebietes untersagen, die das Naturschutzgebiet oder einzelne seiner Bestandteile gefährden oder stören. Eine Verordnungsermächtigung zur Festsetzungen von Naturschutzgebieten enthält der nunmehr geltende § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG ebenfalls. Es steht außer Streit, dass die Aueniederung mit ihren Nebentälern zu den Gebieten zählt, die besonderen Schutzes bedürfen. Schutzzweck der VO AuN ist nach ihrem § 3 Abs. 1 Satz 1 die Erhaltung, Pflege und Entwicklung der Niederungslandschaft des Auemittellaufes und seiner Nebengewässer mit den Talräumen sowie teilweise angrenzender Geestbereiche mit den hierauf angewiesenen charakteristischen Lebensgemeinschaften. Die Erklärung zum Naturschutzgebiet bezweckt nach § 3 Abs. 2 VO AuN insbesondere die Erhaltung der natürlichen und naturnahen Fließgewässer mit ihren Talräumen und deren naturnahe Entwicklung, die Erhaltung und Entwicklung der charakteristischen Biotoptypen der Ufer und der Niederung mit ihren typischen Lebensgemeinschaften, in Teilbereichen die Erhaltung und Entwicklung nährstoffärmeren Feuchtgrünlandes, die Erhaltung und Entwicklung naturnaher Waldbestände in der Niederung und am Geestrand und die Erhaltung bzw. Wiederherstellung der Ruhe und Ungestörtheit. Diesem Schutzzweck dient das Verbot, das Naturschutzgebiet außerhalb der vor Ort gekennzeichneten Wege zu betreten, zu befahren oder auf sonstige Weise aufzusuchen sowie die Ruhe der Natur durch Lärm oder auf andere Weise zu stören. Davon ist dem Grunde nach auch die Bewirtschaftung von Feldern betroffen.
Soweit der Schutzweck es erfordert oder erlaubt, kann die Verordnung Abweichungen zulassen (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG und zuvor § 24 Abs. 2 Satz 3 NNatG). Von dieser Möglichkeit hat der Verordnungsgeber in § 5 VO AuN weitreichenden Gebrauch gemacht. Unter anderem wird die ordnungsgemäße Bewirtschaftung des in den Karten zur Verordnung mit Punktraster dargestellten Dauergrünlandes nach Maßgabe näherer Bestimmungen zugelassen und fällt nicht unter die Verbote des § 4 Abs. 2 und 3 VO AuN. Nach § 5 Nr. 1 lit. f VO AuN ist davon auch die Düngerausbringung von maximal 80 kg N/ha pro Jahr erfasst, jedoch ohne Anwendung von Gülle, Jauche und Geflügelmist. Der Umstand, dass die Ausbringung von Gülle nicht von den Verboten des § 4 Abs. 2 und 3 VO AuN ausgenommen wurde, unterliegt - entgegen der Ansicht des Kläger - keinen rechtlichen Bedenken. Der Naturschutzbehörde als Verordnungsgeberin kommt ein Normsetzungsermessen darüber zu, ob überhaupt, in welchem Umfang (Schutzkategorie und Gebietsabgrenzung), zu welchem Schutzzweck und mit welcher Intensität (Schutzregime nach Maßgabe des nunmehr geltenden § 23 Abs. 2 BNatSchG) ein Naturschutzgebiet festgesetzt werden soll. Insofern besteht ein „nicht unerheblicher Handlungsspielraum in Form eines Gestaltungsermessens“, der der Abwägung aller in Betracht kommenden Interessen bei einer Planungsentscheidung ähnlich ist (BVerwG, Beschluss vom 16.6.1988 - 4 B 68.06 - und Urteil vom 5.2.2009 - 7 CN 1.08 -; Nds. OVG, Urteil vom 1.4.2008 - 4 KN 57/07 - m.w.N., juris). Die Unterschutzstellungsentscheidung sowie die zur Erreichung des Schutzzwecks angeordneten Schutzmaßnahmen müssen dabei nicht „denkgesetzlich“ unabweisbar, sondern nur „vernünftigerweise“ geboten sein (BVerwG, Beschluss vom 18.7.1997 - 4 BN 5.97 -; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13.11.2008 - 11 A 5.07 -, juris). Ein Anspruch auf Erlass einer abweichenden Regelung besteht grundsätzlich nicht. Dies gilt auch dann, wenn es sich um die landwirtschaftliche Nutzung von Flächen im Naturschutzgebiet handelt (Nds. OVG, Urteil vom 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, juris). Etwas anderes gilt nur dann, wenn es der Schutzzweck erfordert oder erlaubt und das Ermessen der Naturschutzbehörde insoweit auf Null reduziert ist (Nds. OVG, Urteile vom 6.11.2002 - 8 KN 231/01 - und vom 8. Juli 2004 - 8 KN 43/02 -, juris). Eine Ermessensreduzierung auf Null ist hier in Bezug auf die Ausbringung von Gülle auf Dauergrünland nicht gegeben. Mit den weitreichende Ausnahmen in § 5 VO Nr. 1 AuN hat der Verordnungsgeber einen Ausgleich zwischen den Belangen des Naturschutzes und solchen der Landwirtschaft geschaffen. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann im Einzelfall zudem dadurch Rechnung getragen werden, dass § 6 VO AuN die Möglichkeit zur Gewährung von Befreiungen vorsieht. Auch wenn bei der Ausbringen von Gülle durch die Verwendung neuerer Methoden wie dem Schleppschuhverfahren das Entweichen umweltschädlichen Ammoniaks verringert werden kann, stellt sich die Differenzierung zu sonstigen Düngemitteln - insbesondere zu Mineraldünger - noch immer als sachgerecht und verhältnismäßig dar. Wie der Beklagte herausstellt, berücksichtigt das Schutzregime, dass mit der Ausbringung von Gülle - neben der Geruchsbelästigung - die erhöhte Gefahr der Beschädigung oder Veränderung des Bodens im Naturschutzgebiet verbunden ist. Durch die Erhöhung des Nährstoffeintrags in Folge der Ausbringung von Düngemittel werde unter anderem die Nitratkonzentration des Bodens und der Pflanzen erhöht, welche mitunter zu einer Verringerung der Artenvielfalt führen könne. Diese lässt sich im Falle der Ausbringung von Wirtschaftsdüngern nicht effektiv durch eine Begrenzung auf 80 kg N/ha pro Jahr unterbinden. Denn die Umsetzung organischer Dünger im Boden ist kaum zuverlässig zu berechnen. Darüber hinaus schwankt der Nährstoffgehalt von Wirtschaftsdünger im Gegensatz zu synthetisch hergestelltem Mineraldünger erheblich. Aufgrund der Schwierigkeiten eines pflanzenbedarfsgerechten Düngemanagements mit Wirtschaftsdünger wird vor diesem Hintergrund eine hohe Gefahr der Auswaschung und in der Folge eine Belastung des Grundwassers und Oberflächenwassers verbunden (von Buttlar/Willms, Berichte über Landwirtschaft 94/2, August 2016). Zudem sind insbesondere bei Düngemitteln aus tierischen oder pflanzlichen Reststoffen wie Gülle oder Gärresten auch unerwünschte Stoffe wie Schwermetalle (z.B. Chrom, Uran), Tierarzneimittel (z.B. Antibiotika) oder organisch-persistente Verbindungen (z.B. Dioxine, Biphenyle, Halogene) vorzufinden (Möckel, in: ZUR 10/2015, S. 513). Im oberflächennahen Grundwasser wurden bereits Antibiotika-Wirkstoffe nachgewiesen, die insbesondere auf den landwirtschaftlich bedingten Eintrag organischer Wirtschafsdünger zurückgeführt werden (Umweltbundesamt, Aufklärung der Ursachen von Tierarzneimittelfunden im Grundwasser - Untersuchung eintragsgefährdeter Standorte in Norddeutschland, Texte 54/2016).
Die Ausbringung von Gärresten stellt entgegen der Ansicht des Klägers auch eine nach § 4 Abs. 2 und 3 i.V.m. § 5 Nr. 1 lit. f VO AuN verbotene Störung des Naturschutzgebietes dar. Gärreste aus einer Biogasanlage sind als Gülle im Sinne der Verordnung zu bewerten. Dies ergibt eine Auslegung des Begriffs nach Sinn und Zweck der Verordnung unter Berücksichtigung europarechtlicher Vorgaben.
Zwar wird Gülle für das Düngegesetz in dessen § 2 Satz 1 Nr. 4 legal definiert als Wirtschaftsdünger aus tierischen Ausscheidungen, auch mit geringen Mengen Einstreu oder Futterresten oder Zugabe von Wasser, dessen Trockensubstanzgehalt 15 vom Hundert nicht übersteigt. Darunter fallen Gärreste nicht, auch wenn ihr zur Verarbeitung genutzter Substratmix als Ausgangsstoff - wie hier - zu mehr als 30 % aus Gülle besteht. Gärreste stellen nach Abschluss des Gärvorgangs ein in seinen Einzelteilen chemisch verändertes, untrennbares Gemisch tierischer Ausscheidungen und pflanzlicher Stoffe dar. Die Definition von „Gülle“ nach dem Düngegesetz entfaltet jedoch keine Geltung für die VO AuN. Dies ergibt sich formal bereits aus dem Umstand, dass die Definition nach § 2 Satz 1 Nr. 4 Düngegesetz ausdrücklich nur den Begriff der „Gülle“ „im Sinne des Düngegesetzes“ regelt. Der Verordnungsgeber konnte sich auch nicht an dieser Definition orientieren, da das Düngegesetz erst nach der VO AuN am 9. Januar 2009 erlassen wurde (BGBl. I 54). Die zuvor gültige Düngemittelverordnung sah eine Legaldefinition des Begriffs „Gülle“ nicht vor (vgl. § 1 Düngemittelverordnung in der Fassung vom 27.9.1994 (BGBl. I 2705)).
Der Schutzzweck der VO AuN spricht für eine weite Auslegung des Güllebegriffs. Wie der nach allgemeinem Sprachgebrauch synonym für „Gärreste“ verwendete Begriff der „Biogasgülle“ zeigt, ist der Güllebegriff einer weiten Auslegung zugänglich. Anders als der Kläger meint, steht dem nicht der Grundsatz entgegen, wonach Ausnahmetatbestände grundsätzlich eng auszulegen seien. Denn das Verbot von Düngemaßnahmen jeder Art im Naturschutzgebiet ergibt sich bereits unmittelbar aus dem weitgehenden (Regel-)Verbot des § 4 VO AuN. Demgegenüber stellt die Freistellung der begrenzten Düngung nach § 5 Nr. 1 lit. f VO AuN eine - grundsätzlich eng auszulegende - Ausnahmeregelung dar. Die Regelung zur Gülle, Jauche und Geflügelmist ist ihrerseits eine Gegenausnahme, die der Geltung des Grundprinzips, wonach dem Naturschutz der Vorrang eingeräumt wird, dient und danach extensiv ausgelegt werden kann. Nach § 3 Abs. 2 wird unter anderem die naturnahe Entwicklung des Gebiets und die Erhaltung und Entwicklung nährstoffärmeren Feuchtgrünlandes bezweckt. Nach § 3 Abs. 3 VO AuN sind für die langfristige Entwicklung des Gebietes die eigendynamische Entwicklung der Aue, ihrer Zuflüsse und der Talbereiche, die Verminderung der Stoffeinträge in die Fließgewässer, die Wiederherstellung der niederungstypischen Standortbedingungen, die Extensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung und die weitergehende räumliche Entwicklung naturnaher Gehölzgesellschaften von besonderer Bedeutung. Mit diesem Schutzzweck ist die Ausbringung von Gärresten nicht zu vereinbaren. Der Einsatz von Wirtschaftsdünger stellt eine Form der intensiven Landwirtschaft dar. Aus diesem Grund ist auch das Verbot zur Ausbringung von Gülle, Jauche und Geflügelmist im Naturschutzgebiet gerechtfertigt. Wie der Beklagte hervorhebt, hat der Gärvorgang in einer Biogasanlage eine ähnliche Wirkung auf die eingebrachten Stoffe wie der Verdauungsvorgang im Magen eines Tieres und Gärreste sind in ihrer chemischen Zusammensetzung und ihrer Düngewirkung der Gülle sehr ähnlich. Vor diesem Hintergrund wäre eine unterschiedliche Behandlung nicht zu rechtfertigen. Damit ist auch zu erklären, dass sowohl Gülle als auch Gärreste unter den Begriff der Wirtschaftsdünger im Sinne des § 2 Satz 1 Nr. 2 des Düngegesetzes fallen und damit düngerechtlich weitgehend gleich behandelt werden (vgl. auch Landwirtschaftskammer Niedersachsen unter: https://www.lwk-niedersachsen.de/index.cfm/portal/ 2/nav/2113/article/24690.html). Mit einer Anpassung des Düngegesetzes soll eine weitere Angleichung vorgenommen werden (vgl. Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Düngegesetzes und anderer Vorschriften, BT Drs. 18/7557).
Auch der aktuelle Zustand der Gewässer in Teilen des Naturschutzgebiets Aueniederung und Nebentäler weist auf die Notwendigkeit hin, den Einsatz von Wirtschaftsdünger restriktiv zu handhaben, um dem Schutzzweck nicht zuwiderzulaufen (vgl. etwa zur Belastung mit Nitratstickstoff: Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz, Oberirdische Gewässer Band 35). In Niedersachsen konnte zudem ein Zusammenhang zwischen Nitrateinträgen ins Grundwasser und dem Energiepflanzenanbau bzw. dem Betrieb von Biogasanlagen festgestellt werden. Es sei nur eine Frage der Zeit, bis auch im oberflächennahen Grundwasser erhöhte Messwerte auftreten würden. Dementsprechend würden durch die Biogasexpansion negative Auswirkungen auf den Gewässerschutz beobachtet (von Buttlar/Willms, Berichte über Landwirtschaft 94/2, August 2016). Diese Gefahr ist im Naturschutzgebiet Aueniederungen und Nebentäler - nach dem insoweit unwidersprochenen Vortrag des Beklagten - dadurch besonders hoch, da sich diese durch sehr grund- und oberflächenwassernahe Standorte auszeichnen, wodurch sich Regenereignisse unmittelbar auf das Hochwassergeschehen auswirken und dies in Kombination mit den mobilen Flüssigdüngern kurzfristig zu massiven Nährstoffeinträgen in das Gewässersystem führen kann.
Auch eine an der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-RL)) orientierte Auslegung gebietet eine entsprechend weite Auslegung des Güllebegriffs. Bei der Anwendung innerstaatlichen Rechts hat das nationale Gericht so weit wie möglich den Wortlaut und den Zweck einer europarechtlichen Richtlinie zu berücksichtigen, um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen. Das Gebot einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts ist dem EU-Vertrag immanent, da dem nationalen Gericht dadurch ermöglicht wird, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, wenn es über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheidet (EuGH, Urteil vom 5.10.2004 - C 397/01 - (Pfeiffer), juris).
Die FFH-RL hat nach ihrem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der Vertrag Geltung hat, beizutragen. Nach Art. 2 Abs. 2 zielen die auf Grund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen. Im FFH-Gebiet Auetal und Nebentäler sind spezielle Erhaltungsziele für die dort vorhandenen Lebensraumtypen des Anhangs I und Arten des Anhangs II zur FFH-Richtlinie ausgewiesen. Zu diesen gehören unter anderem Moorwälder (91D0) als „prioritäre Lebensraumtypen“, die einem besonderen Schutz unterstehen (vgl. Art. 6 Abs. 4 FFH-RL und § 32 Abs. 3 BNatSchG). Ziel ist insoweit die Erhaltung und Entwicklung naturnaher torfmoorreicher Birken- und Birken-Kiefernwälder auf nährstoffarmen, nassen Moorböden in Quellenbereichen, entlang der Aue und ihrer Nebenbäche mit einem naturnahen Wasserhaushalt, standortgerechten, autochthonen Baumarten, einem hohen Alt- und Totholzanteil, Höhlenbäumen, natürlich entstandenen Lichtungen und strukturreichen Waldrändern einschließlich ihrer charakteristischen Tier- und Pflanzenarten. Zu den übrigen Lebensraumtypen im FFH-Gebiet Auetal und Nebentäler gehören zudem magere Flachlandmähwiesen (mit Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis; 6510). Ziel ist insoweit die Wiederherstellung bzw. Wiederansiedlung artenreicher, wenig gedüngter, vorwiegend gemähter Wiesen auf mäßig feuchten bis mäßig trockenen Standorten, teilweise im Komplex mit Feuchtgrünland und Magerrasen einschließlich ihren charakteristischen Tier- und Pflanzenarten. Daneben ist auch der Erhalt bzw. die Entwicklung sonstiger im betreffenden Gebiet vorzufindender Lebensraumtypen auf einen geringen Nährstoffeintrag angewiesen (vgl. etwa „Alte bodensaure Eichenwälder auf Sandebenen mit Quercus robur“; 9190). Diese spezifischen Erhaltungsziele gebieten eine weite Auslegung derjenigen nationalen Vorschriften, die einen erhöhten Nährstoffeintrag verhindern sollen. Die Ausbringung von Gärresten wäre damit nicht zu vereinbaren.
Das auf Rechtsfolgenseite eröffnete Ermessen hat der Beklagte fehlerfrei ausgeübt (vgl. dazu Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris). Der Beklagte hat sein Ermessen erkannt und im Rahmen seiner Entscheidung die Folgen einer Ausbringung von Gärresten im Naturschutzgebiet Aueniederung und Nebentäler berücksichtigt. In diesem Rahmen ist er zu dem Schluss gekommen, dass eine negative Entwicklung auf das Gebiet nur mit einer Untersagung zu erreichen sei. Dieses Ergebnis ist auch in der VO AuN angelegt, indem es die Ausbringung von Gülle und - nach Auslegung - damit auch von Gärresten kategorisch verbietet. Mangels anderweitiger Maßnahmen, durch welche ein erhöhter Nährstoffeintrag verhindert werden könnte, ist die Untersagung der Ausbringung von Gärresten als einzig ermessensgerechte Handlungsalternative anzusehen. Weitergehende Ermessenserwägungen waren nicht erforderlich.
Die Androhung des Zwangsgeldes beruht auf § 2 Abs. 3 NAGBNatSchG i.V.m. §§ 64, 67 und 70 Niedersächsisches Gesetz über die Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 VO AuN sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Zudem stellt die Ausbringung von Gärresten eine verbotene Störung des Naturschutzgebietes im Sinne dieser Vorschriften
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 4 VO
§ 5 VO
§ 6 VO
§ 167 VwGO
§ 5 Nr. 1 lit. f VO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 4 Abs. 2 VO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 VO
§ 5 Nr. 1 lit. f VO
§ 4 Abs. 2 und 5 VO
§ 4 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 2 VO
§ 24 Abs. 3 Satz 1 NNatG
§ 16 Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 3 Abs. 2 VO
§ 16 Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 24 Abs. 2 Satz 3 NNatG
§ 4 Abs. 2 und 3 VO
§ 5 Nr. 1 lit. f VO
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Nr. 1 lit. f VO
§ 5 Nr. 1 lit. f VO
§ 3 Abs. 3 VO
§ 32 Abs. 3 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 NAGBNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Satz 1 Nr. 2 des Düngegesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 B 68.06
7 CN 1.08
4 KN 57/07
4 BN 5.97
11 A 5.07
8 KN 231/01
8 KN 43/02
4 LC 285/13