Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-09-07, Aktenzeichen 20 B 1193/04.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0907.20B1193.04AK.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe Der Antrag, den Antragsgegner zu verpflichten, der Beigeladenen Starts und Landungen auf dem Flughafen Münster/Osnabrück in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr ab Beginn des Winterflugplans 2004/2005, hilfsweise, ab Beginn des Sommerflugplans 2005 zu untersagen, äußerst hilfsweise, den Antragsgegner zu verpflichten, den Antrag des Antragstellers auf Gewährung weitergehenden Schutzes vor Nachtfluglärm innerhalb eines Monats zu bescheiden, hat keinen Erfolg. Der Antragsteller begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf seine beim Antragsgegner angebrachten, bislang unbeschiedenen und mit der Untätigkeitsklage (OVG NRW 20 D 99/03.AK) verfolgten Ansprüche auf Gewährung von Schutz gegen nächtlichen Flugbetrieb am Flughafen der Beigeladenen. Ein Anordnungsanspruch ist nicht hinreichend dargetan. Mit dem Haupt- und dem ersten Hilfsantrag erstrebt der Antragsteller eine - zeitlich nicht ausdrücklich eingegrenzte - Vorwegnahme der mit der Klage erstrebten Anordnung eines "absoluten" Nachtflugverbots, mit dem abschließenden Hilfsantrag eine - offenbar als endgültig gewollte - Vorwegnahme seines Begehrens auf - gemeint: ermessensfehlerfreie - Bescheidung. Eine Vorwegnahme der Hauptsache kann, wie der Antragsteller selbst erkennt, nur unter engen Voraussetzungen in Betracht kommen, wenn nämlich unter anderem die Klage einen Erfolg mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarten lässt. Davon kann hier keine Rede sein; im Gegenteil sind nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen das Bestehen materiell-rechtlicher Ansprüche auf Schutzgewährung Bedenken zu erheben, sodass gegenwärtig nicht einmal von der Wahrscheinlichkeit eines Klageerfolgs ausgegangen werden kann. Was "aktive" Maßnahmen durch Flugbetriebsbeschränkungen angeht, so spricht schon bei summarischer Prüfung alles dafür, dass den Antragsteller gegenüber nächtlichem Flugbetrieb eine Duldungspflicht trifft. Dem streitigen Nachtflugbetrieb nach Instrumentenflugregeln liegt die - nachfolgend etwas eingeschränkte - Genehmigung vom 13. Oktober 1988 zugrunde. Die Nacht war jedoch auch schon zuvor nicht generell für Flugverkehr gesperrt, wie sich aus den Genehmigungen vom 26. Januar 1973 und 15. Juli 1976 ergibt; insbesondere kann auch den Planfeststellungsbeschlüssen nicht entnommen werden, für die Anlagen solle eine Benutzung zur Nachtzeit ausgeschlossen sein - was im Übrigen als betriebsbezogene Regelung nicht zwingend einer Änderung außerhalb einer Planfeststellung entgegenstünde, vgl. § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Die angesprochene Genehmigung dürfte für den Antragsteller unanfechtbar sein - sei es bei erfolgter Bekanntgabe infolge einer durch fruchtlosen Fristablauf eingetretenen Bestandskraft, sei es wegen Verwirkung durch jahrlange Hinnahme der Entwicklung des Nachtflugs. Dass die Voraussetzungen für eine Überwindung der Wirkungen eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes gegeben sind, ist nicht ohne weiteres ersichtlich. Denn das gesamte Vorbringen des Antragstellers zielt schon nicht so sehr auf den gegenwärtigen Belastungsstand, sondern darauf, künftigen Belastungen zu begegnen. Daneben bleibt noch zu erwägen, ob nicht sogar die Grenze des § 9 Abs. 1 LuftVG, § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG eingreift. Denn bei planfestgestellten Flugplätzen sind die luftrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG und die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG daneben erforderliche Planfeststellung, ungeachtet ihrer jeweils eigenständigen Regelungsbereiche, sachlich und verfahrensmäßig miteinander verzahnt. Potenzieller Gegenstand der inhaltlichen Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte ist die durch die beiden miteinander verzahnten Verwaltungsentscheidungen getroffene Gesamtregelung, wobei allerdings allein der Planfeststellungsbeschluss wegen seiner umfassenden Gestaltungswirkung (§ 9 Abs. 1 LuftVG, § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) der für den Rechtsschutz Drittbetroffener maßgebliche Verwaltungsakt ist, und zwar auch hinsichtlich betrieblicher Regelungen. In der Konsequenz dieser Konzentration auf den Planfeststellungsbeschluss werden auch Betriebsregelungen von der gesteigerten Duldungswirkung der Planfeststellung umfasst. Vgl. dazu OVG NRW, Teilurteil vom 10. Juli 2003 - 20 D 78/00.AK -, Urteilsabdruck S. 16 m.w.N. Es überzeugt nicht ohne weiteres, wenn der Antragsteller meint, dass Abweichendes zu gelten habe, wenn Betriebsregelungen nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durch Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG geändert oder, weil bei der Planfeststellung noch nicht im Blickfeld oder gar bewusst ausgeklammert, nachträglich getroffen werden. Änderungsgenehmigungen greifen unmittelbar in die ursprüngliche Genehmigung ein und bilden bei Eintritt der Bestandskraft bzw. der Verwirkung von Abwehrrechten mit ihr eine neue Einheit. Das könnte dafür sprechen, künftig die so geänderte Genehmigung in der Verzahnung mit der Planfeststellung zu sehen und daraus abzuleiten, welche Nutzung der planfestgestellten Anlagen dem Flughafenunternehmer fortan erlaubt ist und von der Umgebung hingenommen werden muss. Vom letztgenannten Ausgangspunkt her ist der Antragsteller infolge der Duldungswirkung der Planfeststellung für den Fall gegebener nachteiliger (unzumutbarer) Wirkungen des nächtlichen Flugbetriebs auf seine Rechte auf baulichen Schallschutz nach Maßgabe des § 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4, Abs. 3 VwVfG verwiesen. Ansprüche auf einschränkende Betriebsregelungen sind, weil auf die (teilweise) Unterlassung der Anlagenbenutzung hinauslaufend, durch § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG grundsätzlich ausgeschlossen und können durch die künftige Entwicklung des Flugbetriebs von vornherein nicht berührt werden. Aber auch bezogen auf ein Vorgehen gegen die Genehmigung des Nachtflugs, insbesondere mit dem Ziel einer Widerrufsentscheidung nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, kann die vom Antragsteller in den Vordergrund gerückte Besorgnis einer künftigen Ausweitung des Nachtflugverkehrs Ansprüche des Antragstellers - sei es bei der Prüfung einer Gefährdung seiner Rechtsgüter durch Fluglärm (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG), sei es bei der ermessensfehlerfreien Wahl zwischen aktiven und passiven Maßnahmen - nicht durchgreifend beeinflussen. Abgesehen davon, dass die Zumutbarkeit der nächtlichen Lärmbelastung für den Antragsteller in jedem Falle zu gewährleisten wäre, ist ein sich durch die Tatsache seiner Existenz selbst rechtfertigender Flugbetrieb, wie ihn der Antragsteller anzunehmen scheint, nicht einzustellen. Die Prägung des Nachbarschaftsverhältnisses durch faktisch abgewickelten Flugverkehr, der sich innerhalb des Genehmigten hält, ist nur ein denkbares Element der Gewichtung, das hinsichtlich der anzuerkennenden Bedeutung für Belange des Flughafenunternehmers zudem einer Bewertung nach den Verhältnissen im Einzelfall unterliegt. Dabei würde hier eine das Gewicht der Belange der Beigeladenen bestimmende Verfestigung ihrer Rechtsposition infolge zusätzlichen Nachtflugverkehrs schon deshalb nicht eintreten können, weil jede Ausweitung in Kenntnis der Forderungen des Antragstellers und des laufenden Klageverfahrens auf Risiko der Beigeladenen erfolgte. Ebenso wenig ist dargetan oder ansatzweise wahrscheinlich, dass der Antragsteller die hier äußerst hilfsweise erstrebte Bescheidung seiner "Ansprüche auf weitergehenden Schutz vor Nachtfluglärm" verlangen kann. Zwar ist es grundsätzlich sachgerecht und zulässig, das Klageziel in jenen Fällen auf (Neu-)Bescheidung unter Beachtung gerichtlich zu erstreitender Vorgaben gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu richten, in denen die anzuwendenden Rechtsnormen - wie hier - für den etwa zu gewährenden Lärmschutz keine bestimmten Maßgaben enthalten, die Präzisierung der gebotenen Maßnahmen - bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen - mithin im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde liegt. Vgl. dazu Schlussurteil des Senats vom 29. Juli 2004 - 20 D 78/00.AK -, Urteilsabdruck S. 12 m.w.N. Jedoch setzt der Bescheidungsanspruch das Vorliegen eines anspruchsbegründenden Schutzbedürfnisses voraus. Bescheidung an sich kann nicht verlangt werden. Materielle Schutzansprüche sind aber - selbst wenn man den Vortrag im Klageverfahren einbezieht - ebenfalls nicht glaubhaft gemacht worden. Was aktiven Lärmschutz angeht (Haupt- und erster Hilfsantrag zur Klage) ist das Nötige oben schon gesagt worden. Was passive (bauliche) Schallschutzmaßnahmen anbelangt (zweiter Hilfsantrag zur Klage) ist in Anwendung der Grundsätze im vorgenannten Senatsurteil (Urteilsabdruck S. 16 ff.) davon auszugehen, dass diese Ansprüche - ungeachtet weiterer Fragen, insbesondere auch zu einer im Verfahren problematisierten genügenden Berechtigung des Antragstellers als Nießbraucher - mit hoher Wahrscheinlichkeit jedenfalls daran scheitern werden, dass sich der Antragsteller nach den vorliegenden Werten zur Lärmbelastung durch das Geschlossenhalten seiner Fenster selbst ausreichend vor nächtlichem Fluglärm schützen kann und schützen muss. Gegenteiliges ist nicht verdeutlicht worden und angesichts der Schilderung der Wohnverhältnisse auch tatsächlich nicht anzunehmen. Selbst wenn man die Möglichkeit des Antragstellers zum Schlafen bei (teilweise) geöffneten Fenstern, die der Antragsteller ausweislich der Begründung seines Antrags im Verwaltungsverfahren zum Maßstab machen will, als eine ursprünglich gegebene vorteilhafte und abwägungserhebliche Möglichkeit der Grundstücksnutzung anerkennen würde, wäre diese lagebedingte Annehmlichkeit jedenfalls mit der bestandskräftigen Zulassung unbeschränkten Nachtfluges (wohl) durch Änderungsgenehmigung vom 13. Oktober 1988 beseitigt worden und im Rahmen einer Widerrufsentscheidung nicht mehr einzustellen. Auch ein Anordnungsgrund ist nicht glaubhaft gemacht. Das Antragsvorbringen verdeutlicht nicht, dass die verlangte Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise zur Vermeidung eines erheblichen Rechtsverlustes geboten ist. Weder ist erkennbar, dass eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme noch drohen dem Antragsteller, bei Unterstellen eines gegebenen Schutzanspruchs, irreparable Nachteile. Die Dringlichkeit der einstweiligen Regelung sieht der Antragsteller insgesamt nicht darin begründet, dass ihm der in der Hauptsache verlangte Schutz nicht länger ohne wesentliche Nachteile für seine Rechtsgüter vorenthalten werden könnte. Vielmehr zielt sein Rechtsschutzanliegen zum einen auf die Vorbeugung gegen das Entstehen einer Rechtsposition der Beigeladenen, die ihm im Klageverfahren mit Erfolg entgegengehalten werden könnte. Hierzu ist oben ausgeführt worden, dass schon der rechtliche Ausgangspunkt dieser Befürchtung nicht zutrifft. Unabhängig davon sind die zugrunde liegenden Annahmen des Antragstellers über die Entwicklung des Nachtflugverkehrs am Flughafen der Beigeladenen zurzeit noch zu vage. Was die schließlich begehrte Verpflichtung des Antragsgegners zu ermessensfehlerfreier Bescheidung binnen Monatsfrist angeht, so lässt der Antragsteller den Hintergrund der vermeintlichen Dringlichkeit dieses Begehrens im Dunkeln. Er scheint insofern der Vorstellung verhaftet zu sein, der Antragsgegner könne ein verfügtes vorläufiges Nachtflugverbot durch ermessensfehlerfreie Bescheidung seiner Lärmschutzanträge "ablösen". Dazu taugt indessen ein als (weiterer) Hilfsantrag formuliertes Begehren, das nur bei Erfolglosigkeit der vorangestellten Anträge zum Zuge kommen kann, von vornherein nicht. Vom Interessenhorizont des Antragstellers liegt daher nahe, dass das Bescheidungsbegehren in Wahrheit als auflösende Bedingung eines vorläufigen Nachtflugverbots gemeint ist, was dessen Anordnung als Druckmittel für die zwangsweise Durchsetzung einer Bescheidung erscheinen ließe. Die verfahrensrechtlichen Konsequenzen eines solchen Verständnisses, das ausschließlich auf eine subjektive Verstimmung des Antragstellers wegen vermeintlichen Ignorierens berechtigter Forderungen deutet, können dahingestellt bleiben; jedenfalls ist weder glaubhaft gemacht, dass eine weitere Verzögerung der luftfahrtbehördlichen Bescheidung aus Gründen effektiven Rechtsschutzes nicht hinnehmbar sein könnte noch ist überhaupt ein Vorteil einer behördlichen Bescheidung - die ohne bestimmten Inhalt verlangt wird - ersichtlich. Für die Durchsetzung gesehener Ansprüche bei unterlassener oder verzögerter behördlicher Bescheidung stellt § 75 VwGO mit der Möglichkeit der Klageerhebung binnen angemessener Frist das grundsätzlich ausreichende prozessuale Instrumentarium zur Verfügung. Der Antragsteller hat davon Gebrauch gemacht. Damit hat es auch vor den Geboten effektiven Rechtsschutzes grundsätzlich sein Bewenden, wobei nichts anderes gilt, wenn die beklagte Behörde - wie hier - auch im Klageverfahren zu einem Begehren nur verzögert oder gar nicht Stellung nimmt. Auch für diesen Fall hält das Prozessrecht für das Hauptsacheverfahren die nötigen Reaktionsmöglichkeiten bereit. Letztlich kommt es aber auch in solchen Fällen, wie oben schon gesagt, auf das Bestehen des materiellen Anspruchs an. Die Tatsache der behördlichen Untätigkeit ist vor diesem Hintergrund für den effektiven Rechtsschutz ohne Bedeutung; denn das Nichtbestehen materieller Ansprüche wird durch die bloße Untätigkeit der Behörde nicht überspielt. Wie und aus welchen Erwägungen der Antragsgegner im Übrigen ohne gerichtliche Vorgaben zugunsten des Antragstellers entscheiden würde, lässt sich der Antragserwiderung mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 75 VwGO
§ 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 9 Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 75 Abs. 2
Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 20 D 99/03
20 D 78/00