Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-21, Aktenzeichen 4 L 636/07
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2007:1221.4L636.07.00

Tenor:
Es wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festgestellt, dass der Antragsteller nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf einen anderen Dienstherrn übergeht.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu einem Drittel und der Antragsgegner zu zwei Dritteln.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtete Antrag des Antragstellers vom 06.12.2007 hat teilweise Erfolg.
Nach § 123 Absätze 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und dieser Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund).
Im vorliegenden Fall ist ein Anordnungsanspruch insoweit glaubhaft gemacht worden, als der Antragsteller sinngemäß begehrt, vorläufig festzustellen, dass er nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf einen anderen Dienstherrn übergeht. Für einen solchen Übergang gibt es keine rechtliche Grundlage.
Das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11.12.2007 (GV NRW S. 662 - KURG) verfolgt den Zweck, Zuständigkeiten der kommunalen und staatlichen Verwaltung neu zu ordnen und die Bezirksregierungen auf den Kernbestand staatlicher Funktionen zu beschränken. Dazu wird die Zuständigkeit im Umweltrecht grundsätzlich den Kreisen und kreisfreien Städten zugewiesen. Im Gesetz zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Art. 61 KURG; im Folgenden: Personalfolgengesetz) werden Regelungen zu den personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen verbunden sind.
Gemäß § 1 Satz 1 Personalfolgengesetz stellt das Land den Kreisen und kreisfreien Städten das zur Erfüllung der ihnen neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung. Die Zahl der Stellen, die für die Erfüllung der neuen Aufgaben erforderlich sind, und ihre Verteilung auf die Kreise und kreisfreien Städte ergeben sich gemäß § 1 Satz 2 Personalfolgengesetz aus der Anlage 1. Gemäß § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz gehen die Beamten, die mit den Aufgaben nach § 1 betraut sind, kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 mit Wirkung vom 01.01.2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte über. Die jeweilige Bezirksregierung bereitet gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vor.
Auf der Grundlage dieser Regelung ist der Antragsteller nicht kraft Gesetzes einem neuen Dienstherrn zugeordnet worden. Die Kammer geht davon aus, dassDa die Zuordnungspläne der Bezirksregierungen nicht in das KURG Personalfolgengesetz inkorporiert worden sind, ergeben sich für den Antragsteller aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen..
Die Formulierung des Art. 61Durch § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG Personalfolgengesetz bringt nicht hinreichend erkennbar zum Ausdruck, dasssind die in den genannten Zuordnungsplänen enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des KURG Gesetzes gemacht worden sind. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt, dass er diese Festlegungen im Wege einer Verweisung in das Gesetz integriert wissen will. Art. 61Er beschränkt sich in § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG Personalfolgengesetz beschränkt sichvielmehr darauf, den Bezirksregierungen die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu anderen Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl allein an die Bezirksregierungen; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen, dass er unmittelbare Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten Personalübergang betroffenen Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand des Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung in aller Regel der Exekutive vorbehalten sind.
Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es rechtlich verwehrt, die Zuordnungspläne in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich Das Ergebnis, das die in den Zuordnungsplänen im Sinne des Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG enthaltenen Festlegungen nicht in das KURG inkorporiert worden sind, wird durch eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 61 § 2 KURG bestätigt. Würde der Gesetzgeber nämlich die genannten Festlegungen in die gesetzliche Regelung integriert haben wollen, würde dies gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre damit verfassungswidrig.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283 (291).
Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.
Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322 (350).
Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein. Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle der Bezugsregelung angibt.
Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109 m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307 (308).
Diesen Anforderungen würde eine durch Art. 61Diesen Anforderungen würde eine durch § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG Personalfolgengesetz etwa intendierte Verweisung auf die Festlegungen in den Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift lässt demgemäß nur die Interpretation zu, dass Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG Personalfolgengesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und damit auch nicht deren Inkorporation in das Personalfolgengesetz in das KURG beinhaltet.
Ein gesetzlicher Übergang des Antragstellers zu einem anderen Dienstherrn scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in den Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen ist nicht bestimmt oder bestimmbar, welcher Bedienstete des Antragsgegners mit Wirkung vom 01.01.2008 auf welchen neuen Dienstherrn übergeht; die Regelungen in Art. 61 §§ 1 und 2 KURG Personalfolgengesetz für sich allein reichen für eine zweifelsfreie Zuordnung des Antragstellers zu einem der dort aufgeführten Dienstherrn eindeutig nicht aus.
Hiernach kann offen bleiben, ob die mit dem KURG Personalfolgengesetz im Zusammenhang stehenden Zuordnungspläne der Bezirksregierungen unter Verstoß gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW zustande gekommen sind und welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende Verfahren hätte.
Ein Übergang des Antragstellers zu einem neuen Dienstherrn ist auch nicht aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.
Insoweit kommt ausschließlich die den Antragsteller betreffende Festlegung im Zuordnungsplan der Bezirksregierung E. in Betracht. Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Eine derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie ohne Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil die vom Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie sich aus Art. 61 § 2 Abs. 1 KURG Personalfolgengesetz ergibt. Den Festlegungen in den Zuordnungsplänen kam - für den Antragsteller erkennbar - folglich nur interne Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später beabsichtigten gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1 KURGPersonalfolgengesetz) zu.
Hinsichtlich des oben dargestellten Anordnungsanspruchs steht dem Antragsteller auch ein Anordnungsgrund zu. Denn angesichts der für den Antragsteller vielfältigen und tiefgreifenden Folgen eines vom Antragsgegner angenommenen Dienstherrenwechsels sowie im Hinblick auf das nach Ansicht der Kammer eindeutige Fehlen einer wirksamen Zuordnung des Antragstellers zu einem neuen Dienstherrn erscheint es nicht zumutbar, den Antragsteller vorläufig rechtlich so zu stellen, als gehe er zum 01.01.2008 auf einen neuen Dienstherrn über. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner es in der Hand hat, ggf. durch eine noch zu erlassende behördliche Einzelfallentscheidung (Abordnung, Versetzung), evtl. im Einvernehmen mit dem aufnehmenden Dienstherrn, dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben bei bei dem gemäß dem Zuordnungsplan der Bezirksregierung E. vorliegend ins Auge gefassten (neuen) Dienstherrn zur Verfügung steht.
Soweit der Antragsteller des Weiteren sinngemäß die Aufhebung des von der Bezirksregierung E. erstellten Zuordnungsplanes bezüglich bestimmter Dienstherren oder das Absehen von Übernahmen anderer Bediensteter durch bestimmte Dienstherren begehrt, ist ein Anordnungsanspruch demgegenüber nicht glaubhaft gemacht worden: Es ist nämlich nicht feststellbar, dass der Antragsteller einen Anspruch darauf hat, dass nicht ihn, sondern andere Bedienstete betreffende Dienstherrenwechsel unterbleiben; eine Verletzung des Antragstellers in eigenen Rechten ist diesbezüglich - anders als etwa bei Beförderungsentscheidungen des Dienstherrn aufgrund des Bewerbungsverfahrensanspruchs - nicht ersichtlich. Dasselbe gilt hinsichtlich der begehrten teilweisen Aufhebung eines Zuordnungsplanes im Sinne des Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1 KURGPersonalfolgengesetz, sofern der Antragsteller hiervon nicht selbst betroffen ist.
Im Übrigen kann der Antrag des Antragstellers bezüglich der letztgenannten Begehren auch deshalb keinen Erfolg haben, weil der hier maßgebliche Zuordnungsplan - wie oben dargelegt - die Rechtswirkung eines Übergangs von Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn weder im Zusammenhang mit den Vorschriften des KURG Personalfolgengesetzes noch für sich allein auslöst. Insoweit würde es an einem Anordnungsgrund fehlen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und berücksichtigt die Vorläufigkeit des Verfahrens.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 1 und 2 KURG
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 2 KURG
§ 35 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 1 KURG
§ 2 Abs. 2 Satz 1
KURG
§ 2 Abs. 1 KURG
§ 155 Abs. 1 VwGO
Art. 61 KURG
Artikel 71 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 2 BvL 25/81
2 BvL 11/74