Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-29, Aktenzeichen OVG 1 S 52.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2018:0829.1S52.18.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 23. Mai 2018 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, mit der sich die Antragstellerin im Wege vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Anordnung des Bundespolizeipräsidiums wendet, soweit ihr darin gemäß § 31a Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 6 des Bundespolizeigesetzes (BPolG) aufgegeben wird, vom 1. April 2018 bis 31. März 2019 die Nummer und den ausstellenden Staat des erforderlichen Aufenthaltstitels oder Flughafentransitvisums der von ihr auf bestimmten Flugstrecken nach Deutschland beförderten Fluggäste zu übermitteln, hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag abgelehnt. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Bescheids überwiege das private Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben. Die Anordnung sei offensichtlich rechtmäßig. Insbesondere sei § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG nicht europarechtswidrig. Die Vorschrift setze die Richtlinie 2004/82/EG (ABl. L 261 vom 6. August 2004, S. 24-27) in innerstaatliches Recht um und diene der Verbesserung der Einreisekontrolle. Zwar seien die in § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG geforderten Daten im Beispielkatalog des Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG nicht aufgeführt. Die danach zu übermittelnden Angaben seien jedoch nicht abschließend, so dass der nationale Gesetzgeber weitergehende Angaben von den Luftfahrtunternehmen verlangen könne. Dies ergebe sich u. a. aus dem Erwägungsgrund Nr. 8 der Richtlinie 2004/82/EG, wonach „den Mitgliedstaaten unbenommen bleiben (sollte), für Luftfahrtunternehmen … zusätzliche Verpflichtungen beizubehalten oder einzuführen, …, unabhängig davon, ob diese in der Richtlinie genannt sind oder nicht.“ Von dieser Möglichkeit habe der bundesdeutsche Gesetzgeber in § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG Gebrauch gemacht. Die Regelung entspreche auch dem Zweck der Richtlinie 2004/82/EG, illegale Einwanderung zu bekämpfen, polizeiliche Einreisekontrollen beim grenzüberschreitenden Verkehr und die Strafverfolgung zu verbessern. Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG sei aus Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt.
Das für die Prüfung des Senats maßgebliche Beschwerdevorbringen zeigt keine Gründe auf, aus denen die angegriffene Entscheidung zu ändern wäre (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO). Entgegen der Ansicht der Beschwerde kann keine Rede davon sein, dass § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG „offensichtlich“ rechtswidrig sei. Vielmehr spricht nach der im vorliegenden Verfahren anzustellenden summarischen Prüfung Überwiegendes für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass diese Norm mit Unionsrecht in Einklang steht. Hierzu im Einzelnen:
1. Die Beschwerde rügt ohne Erfolg, dass die Richtlinie 2004/82/EG eine nationale Regelung wie in § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG, die von den Fluggesellschaften die Übermittlung von Angaben aus der Visadokumentation verlange, nicht erlaube. Die Übermittlung von Visadaten sei nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck der Richtlinie nicht zulässig, denn solche Daten seien keine „Angaben über die beförderten Personen" im Sinne von Art. 1 der Richtlinie 2004/82/EG, wie sich aus dem Katalog in Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinie sowie aus der Aufzählung in Ziff. 18 des Anhangs I zur Richtlinie (EU) 2016/681 ergebe.
a. Entgegen der Ansicht der Beschwerde kann dem deutschen Wortlaut der Aufzählung in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG („Zu diesen Angaben zählen“ und nicht etwa: „Diese Angaben sind nur“) nicht verlässlich entnommen werden, dass der Katalog abschließend ist. Soweit die Beschwerde meint, dies aus der englischen Textfassung von Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG („The information referred to above shall comprise“) und dem Wort „shall“ (i.S.v. „muss“) ableiten zu können, so ist auch dies nicht zwingend. Einerseits könnte die Passage sprachlich korrekt mit „Die oben genannten Informationen umfassen“ übersetzt werden; anderseits könnte die von der Antragstellerin präferierte Übersetzung („Die oben genannten Informationen müssen umfassen“) in Verbindung mit dem vom Verwaltungsgericht zur Inhaltsbestimmung der Richtlinie herangezogenen Erwägungsgrund Nr. 8 auch nur auf einen nicht abschließenden Mindestinhalt der zu übermittelnden Angaben hindeuten. Ebenso wenig überzeugend kann aus dem Vergleich der von der Beschwerde in Bezug genommenen „API-Daten“ („Advance Passenger Information") in Ziff. 18 des Anhangs I zur Richtlinie (EU) 2016/681 („18. Etwaige erhobene erweiterte Fluggastdaten (API-Daten) (einschließlich Art, Nummer, Ausstellungsland und Ablaufdatum von Identitätsdokumenten, Staatsangehörigkeit, Familienname, Vorname, Geschlecht, Geburtsdatum, Fluggesellschaft, Flugnummer, Tag des Abflugs, Tag der Ankunft, Flughafen des Abflugs, Flughafen der Ankunft, Uhrzeit des Abflugs und Uhrzeit der Ankunft)“ darauf geschlossen werden, dass der Katalog in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG abschließend ist.
Wie den Erwägungsgründen Nr. 4 bis 6 der Richtlinie (EU) 2016/681 zu entnehmen ist, dienen die genannten Richtlinien unterschiedlichen Zwecken. Während die Richtlinie 2004/82/EG die Vorabübermittlung von Angaben über die beförderten Personen durch die Fluggesellschaften an die zuständigen nationalen Behörden als Mittel zur Verbesserung der Grenzkontrollen und zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung regelt, bestehen die Ziele der Richtlinie (EU) 2016/681 darin, für Sicherheit vor terroristischen Straftaten zu sorgen sowie schwere Kriminalität zu verhüten, aufzudecken, zu ermitteln und zu verfolgen und hierzu einen Rechtsrahmen für den Schutz von „PNR-Daten“ in Bezug auf deren Verarbeitung durch die zuständigen Behörden zu schaffen. Von daher überzeugt die auf die Aufzählung „Etwaige(r) erhobene(r) erweiterte(r) Fluggastdaten“ im Anhang I Ziff. 18 der Richtlinie (EU) 2016/681 gestützte Überlegung der Beschwerde nicht, dass wenn „der EU-Richtliniengeber die Übermittlung dieser Angaben („advance passenger data" oder „advance passenger information") für erforderlich gehalten (hätte), um Straftaten und schwere Kriminalität zu verhüten, aufzudecken und zu verfolgen (vgl. Erwägungsgrund Nr. 6 der Richtlinie (EU) 2016/681), … er eine entsprechende Pflicht zur Übermittlung ausdrücklich geregelt“ hätte.
b. Danach kommt dem Inhalt und der Zweckbestimmung der Richtlinie 2004/82/EG für deren Auslegung die entscheidende Bedeutung zu.
aa. Die Beschwerde meint, aus dem Erwägungsgrund Nr. 1 zu dieser Richtlinie, wonach „sich alle Mitgliedstaaten einen Regelungsrahmen geben, der die Verpflichtungen derjenigen Luftfahrtunternehmen festlegt, die beförderte Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten verbringen", folge, dass nationale Anforderungen, die wesentlich über den Inhalt der Richtlinie 2004/82/EG hinausgingen, dem Ziel einer möglichst weitgehenden Harmonisierung entgegenstünden, weil „ein EU-weit einheitlicher Rahmen für den Datenaustausch, der es den Fluggesellschaften ermöglicht, ihre Dienstleistungen in der gesamten EU mit einheitlichen Anforderungen anzubieten, nicht zu realisieren (wäre), wenn jeder Mitgliedstaat den Anforderungskatalog des Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG nach Belieben erweitern könnte. Von den Luftfahrtunternehmen würde dann nämlich gefordert, eine Vielzahl unterschiedlicher Programme zu installieren, um den nationalen Anforderungen jedes Mitgliedstaates gerecht zu werden. Aufgrund der erforderlichen immensen Kosten, wäre ein uneinheitlicher Wettbewerb die zwingende Folge. Dies sei mit der Richtlinie 2004/82/EG nicht zu vereinbaren.
Auch diese Argumentation greift nicht durch. Abgesehen davon, dass die Beschwerde nur insoweit (vgl. dazu unten cc.) anerkennt, dass „Erwägungsgründe eines Gemeinschaftsrechtsaktes … als Auslegungshilfe berücksichtigt werden“ können, greift die Interpretation des Erwägungsgrundes Nr. 1 zu kurz. Dieser lautet vollständig:
„Um die illegale Einwanderung wirksam zu bekämpfen und die Grenzkontrollen zu verbessern, ist es von grundlegender Bedeutung, dass sich alle Mitgliedstaaten einen Regelungsrahmen geben, der die Verpflichtungen derjenigen Luftfahrtunternehmen festlegt, die beförderte Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten verbringen. Damit dieses Ziel wirksamer erreicht werden kann, ist ferner unter Berücksichtigung der Unterschiede in den Rechtsordnungen und der Rechtspraxis der Mitgliedstaaten eine möglichst weit gehende Harmonisierung der in den Mitgliedstaaten vorgesehenen finanziellen Sanktionen bei einer Verletzung der den Beförderungsunternehmen obliegenden Verpflichtungen angezeigt.“
Aus diesen Erwägungen folgt zunächst das vom Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegte Ziel, die illegale Einwanderung wirksam zu bekämpfen und die Grenzkontrollen zu verbessern. Des Weiteren bezieht sich der zu harmonisierende Regelungsrahmen ausdrücklich (nur) auf die Verpflichtung der Luftfahrtunternehmen, die beförderte Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu verbringen, und in diesem Zusammenhang insbesondere auf die vorgesehenen finanziellen Sanktionen bei einer Verletzung dieser Verpflichtung. Darum geht es bei der angefochtenen Anordnung jedoch nicht, so dass die angestrebte - ohnehin nur möglichst weit gehende - rechtliche Harmonisierung durch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Mitgliedstaaten nach dem Erwägungsgrund Nr. 8 zur Richtlinie 2004/82/EG ausdrücklich ermächtigt seien, neben den in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG geforderten Angaben weitere Daten von den Beförderungsunternehmen zu verlangen, nicht grundsätzlich in Frage gestellt bzw. dieser Zweck nicht - wie die Beschwerde meint - in das Gegenteil verkehrt wird.
bb. Die Beschwerde führt weiter aus, dass über den in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG genannten Katalog hinaus allenfalls nur dann weitere Angaben von den Beförderungsunternehmen verlangt werden könnten, wenn diese Daten keine grundsätzlich andere Qualität oder unwesentliche Erweiterungen aufwiesen. Dies sei bei Visadaten und Angaben über den Aufenthaltstitel des Fluggastes indes anzunehmen, da die Erhebung dieser Daten wesentlich anders erfolgen müsse bzw. andere Kontrollmechanismen erforderte. Das habe das VG Potsdam übersehen.
Diese Argumentation findet in der Richtlinie aufgrund der klaren Aussage im Erwägungsgrund Nr. 8, dass es den Mitgliedstaaten unbenommen bleibe, für Luftfahrtunternehmen zusätzliche Verpflichtungen einzuführen, sowie angesichts der Zweckbestimmung, für eine Verbesserung der Einreisekontrolle zu sorgen, keine Stütze. Daher musste das Verwaltungsgericht hierauf nicht eingehen.
cc. Die Beschwerde wendet sich zu Unrecht gegen die Einbeziehung des Erwägungsgrundes Nr. 8 der Richtlinie 2004/82/EG bei der Ermittlung des Richtlinieninhalts mit dem Einwand, dass Erwägungsgründe eines Gemeinschaftsrechtsaktes keine rechtsverbindlichen Normen seien und daher allenfalls als Auslegungshilfe berücksichtigt werden könnten. Zum einen erscheint dieser Einwand der Antragstellerin angesichts des eigenen Interpretationsversuchs anhand des Erwägungsgrundes Nr. 1 (siehe dazu unter b. aa.) widersprüchlich; zum anderen ist der Erwägungsgrund Nr. 8 hinsichtlich der weiteren zu verlangenden Daten offen formuliert und nicht durch das genannte Beispiel „Rückreisetickets" auf Informationen beschränkt, die sich unmittelbar aus den Reiseunterlagen ergeben.
dd. Nicht zuletzt sprechen auch die Ausführungen zur Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drucks. 16/6292 vom 4. September 2007 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, S. 7 li. Sp.) gegen eine abschließende Aufzählung in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG. Darin heißt es:
„Die nach Nummer 6 zu übermittelnden Angaben korrespondieren mit der Vorschrift des Artikels 26 Abs. 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens, auf das Artikel 3 Abs. 3 der Richtlinie 2004/82/EG explizit verweist. Danach ist nicht nur der Luftfahrtunternehmer zum Rücktransport abgewiesener Drittstaatsangehöriger verpflichtet, sondern auch der jeweilige Mitgliedstaat ist verpflichtet, Sanktionen gegen Beförderungsunternehmer einzuführen, die Drittausländer, welche nicht über die erforderlichen Reisedokumente verfügen, in ihr Hoheitsgebiet verbringen. Wenn ein solches Vorgehen schon zu Sanktionen führen muss, so ist es dem Mitgliedstaat umso mehr erlaubt, eine möglicherweise illegale Einreise durch frühzeitige Information über den Aufenthaltstitel von vornherein zu verhindern. Da die Unterrichtungspflicht diesem Zweck dient, ist die Übermittlung von Angaben über den Aufenthaltstitel verhältnismäßig.“
Nach alledem dringt die Beschwerde nicht damit durch, dass § 31a Abs. 3 Ziff. 6 BPolG mit der Richtlinie 2004/82/EG nicht vereinbar sei.
2. Die Beschwerde überzeugt auch nicht damit, dass § 31a Abs. 3 Ziff. 6 BPolG gegen die europarechtlich garantierte Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV und auch deshalb gegen europäisches Primärrecht verstoße, weil die Norm zusätzliche Datenerhebungs- und Kontrollmechanismen erfordere, die von der Richtlinie 2004/82/EG ausdrücklich nicht vorausgesetzt würden und mit erheblichen, derzeit nicht zu beziffernden Mehraufwendungen verbunden seien. Vor dem Hintergrund der Dienstleistungsfreiheit könnten die zusätzlich verlangten Visadaten allenfalls dann zulässig sein, wenn sie zur Erreichung eines übergeordneten Interesses geeignet und erforderlich seien. Dies sei jedoch nicht der Fall.
a. Die mangelnde Erforderlichkeit zeige sich schon daran, dass Deutschland bisher unter allen Mitgliedern der Europäischen Union das einzige Land sei, das diese erhöhten Anforderungen an die Antragstellerin stelle. Diese Behauptung ist jedoch überholt, weil nach den unwidersprochenen Angaben der Antragsgegnerin neben der Bundesrepublik Deutschland auch die EU-Mitgliedsstaaten Tschechien, Estland, Niederlande und Spanien Daten zusätzlich zu den Katalogdaten des Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82/EG erheben.
Die Antragsgegnerin ist auch der weiteren Behauptung der Beschwerde überzeugend entgegen getreten, wonach die Antragsgegnerin über keine Systeme verfüge, mit der sie Aufenthaltstitel anderer Mitgliedstaaten einsehen und abgleichen könne, denn gerade weil es keine europaweit einheitliche Datenbank über ausgestellte Aufenthaltstitel gebe, könne die Bundespolizei nur mit den angeforderten Personaldaten ermitteln, ob die Person im Besitz eines legal erworbenen Aufenthaltstitels eines anderen Mitgliedsstaats sei. Allerdings sei es aufgrund der erforderten Visa- und Aufenthaltstiteldaten möglich, in den einschlägigen Fahndungsdatenbanken, wie INPOL und SIS, nach gestohlenen oder in Verlust geratenen Dokumenten zu fahnden. Hierauf hat die Beschwerde nichts mehr erwidert. Dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin seit dem 1. April 2018 (dem Geltungsbeginn der Anordnung vom 21. Februar 2018) bis heute lediglich in vier Fällen mitgeteilt habe, dass auf Flügen nach Deutschland - auch aus anderen Orten - Personen nicht die erforderlichen Aufenthaltstitel mitgeführt hätten, steht der bestrittenen Erforderlichkeit der Anordnung ebenfalls nicht zwingend entgegen, da dieser Umstand auch auf den gestiegenen Fahndungsdruck zurückzuführen sein könnte.
b. Abgesehen davon legt die Beschwerde schon nicht im Grundsatz dar, weshalb die mit der Richtlinie 2004/82/EG übereinstimmende Regelung in § 31a Abs. 3Nr. 6 BPolG (siehe 1.) mit der in Art. 56 AEUV primärrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit unvereinbar sein sollte. Art. 58 Abs. 1 AEUV schließt Verkehrsdienstleistungen, wie sie die Antragstellerin erbringt, vom Anwendungsbereich des Kapitels über Dienstleistungen aus und verweist diesbezüglich auf den Titel über den Verkehr (Art. 90 ff. AEUV), wonach die Ziele der Verträge im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik verfolgt werden sollen (Art. 90 Abs. 1 AEUV). Danach ist schon der Geltungsbereich der unter Titel IV in Kapitel 3 geregelten Dienstleistungsfreiheit nicht berührt. Auch deshalb hat das vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 18. Januar 2018 (Rechtssache C-249/15, Celex-Nr. 62015CJ0249), in dem es um Fragen des freien Dienstleistungsverkehrs bei der Anwendung von nationalen Steuervorschriften auf bei einer in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Leasinggesellschaft geleaste Kraftfahrzeuge geht, im vorliegenden Fall keine Bedeutung. Die Frage, ob § 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG zudem als eine der öffentlichen Ordnung und Sicherheit dienende Maßnahme nach Art. 62 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 AEUV zulässig wäre, wie die Beklagte meint, stellt sich danach nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 31a Abs. 3 Nr. 6 BPolG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 31a Abs. 3Nr. 6 BPolG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 31a Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 6 des Bundespolizeigesetzes
Art. 56, 57 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 58 Abs. 1 AEUV
Art. 90 ff. AEUV
Art. 90 Abs. 1 AEUV
Art. 52 Abs. 1 AEUV