Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-07, Aktenzeichen 4 Bf 217/17

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten des Berufungsverfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323) - HmbSpielhG - wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten.
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb zunächst mit Erlaubnissen der Beklagten nach § 33i GewO eine Spielhalle in der X-straße in 20253 Hamburg mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis vom 26. August 2008) sowie zwei in einem Gebäude in der Y-Straße in 22159 Hamburg gelegene Spielhallen mit 142,37 m² Grundfläche und mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse vom 21. Dezember 2010). In zwei Spielhallen waren jeweils zwölf, in der Spielhalle I der Klägerin in der waren elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (neugefasst durch Bek. v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280; zuletzt geänd. durch Art. 4 Abs. 61 des G. v. 18.7.2016, BGBl. I, S. 1666) - SpielV - aufgestellt. Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit oder die Zahl der Geldspielgeräte. Die Spielhalle in der X-straße betreibt die Klägerin seit Juni 2017 mit einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. Die beiden Spielhallen am Standort Y-Straße, für die die Klägerin neue Erlaubnisse nach § 2 HmbSpielhG beantragt hat, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist, werden ebenfalls vorläufig weiterbetrieben.
Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz (HmbSpielhG) in Kraft. Es lautet - soweit hier relevant - auszugsweise wie folgt:
„§ 4Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. 2Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. 3Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. 4[…]
(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2[…] 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4[…]
(4) […]“
„§ 5Sperrzeit und Spielverbotstage
(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.
(2) […]
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. 2[…]“
„§ 9Übergangs- und Schlussbestimmungen
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. 2[…] 3Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. 4[…]
(2) 1Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. 2Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.
(3) […]“
Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.
Gleichzeitig beantragte die Klägerin, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig u.a. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, und dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. September 2013 ab (17 E 2430/13, rechtskräftig, n.v.). Weitere Eilverfahren hatten keinen Erfolg.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke. Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG und seien daher verfassungswidrig. Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,-- Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.
Wenn mit den Regelungen die Spielsucht bekämpft werden solle, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot. Es liege eine Ungleichbehandlung vor, da in der Spielbank Hamburg, die auch Automatenglücksspiel anbiete, die Beschränkungen des HmbSpielhG nicht gälten. In den Spielbanken dürfe, anders als in Spielhallen, Alkohol ausgeschenkt werden, sie unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 SpielV u.a. geregelten Einsatz-, Gewinn- und Verlustgrenzen, Spielpausen und Umbuchungszeiten und machten in Hamburg großflächig Werbung.
Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Hamburger Stadtteilen Hoheluft und Farmsen anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.
In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen, dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als “Casino Vegas“ zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.
Die Klägerin hat beantragt,
1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat die Beklagte im Wesentlichen geltend gemacht, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.
Die mit den angegriffenen Regelungen im HmbSpielhG verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.
Mit Urteil vom 10. Dezember 2014, das der Klägerin am 14. Januar 2015 zugestellt wurde, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt hatten. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und die Berufung sowie die (Sprung-) Revision zugelassen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die Klägerin sei entgegen der mit ihrem Hauptantrag zu 1 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte bewirke keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit. Die Begrenzung der höchstzulässigen Zahl berühre den Schutzbereich der Berufsfreiheit, und die Regelung greife in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie sei kompetenzmäßig zustande kommen, da die Beklagte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen verfüge. Die Regelungen unterfielen der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG.
§ 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Spielsuchtprävention stelle nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Begrenzung der Zahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle sei zur Spielsuchtprävention geeignet und erforderlich. Eine Beschränkung, die gleich wirksam sei, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belaste, sei nicht ersichtlich. Die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gewicht der mit § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiege das Gewicht der wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber.
Die Klägerin sei durch die Regelung auch nicht im allgemeinen Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1GG verletzt. Es liege im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken sei trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, die die ungleiche Behandlung rechtfertigten.
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar. Diese Regelung verletze die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007. Es sei kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Hier sei weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV eröffnet. Die Klägerin sei eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts. Sie habe ihren Sitz in Hamburg und betreibe hier ihre Spielhallen. Es liege daher kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch nicht gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften ergebende Notifizierungspflicht. Es handele sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34/EU notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“.
Die Klägerin sei verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinragenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen. Die Beklagte verfüge über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Vorschrift und § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention. Die Regelung genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Die Klägerin sei entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufschlussbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfalle. Die Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar.
Für die Spielhalle der Klägerin gelte nicht, wie mit dem Hauptantrag zu 4 begehrt, die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig. Die Sperrzeitenregelung diene wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt werde. Die Festlegung der Sperrzeiten genüge überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes; dies ergebe sich bereits aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 10. März 2014 (4 Bs 435/13). § 5 HmbSpielhG verletze die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburgischen Spielhallen und der Spielbank Hamburg noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Auch der erste Hilfsantrag zum Hauptantrag zu 4 sei unbegründet. Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Ungleichbehandlung von Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei.
Auch mit den Hilfsanträgen zu den Hauptanträgen zu 2 und 3 und dem zweiten Hilfsantrag zu 4 sei die zulässige Klage unbegründet.
Die Klägerin hat am 28. Januar 2015 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt und diese am 16. April 2015 fristgerecht begründet. Sie macht u.a. geltend:
Die Regelung zur Reduzierung der Geldspielgeräte in § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG verletze sie in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung finde im GlüStV und im Bundesrecht keine Grundlage. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte nicht über die Gesetzgebungskompetenz. Diese stehe dem Bund zu, da die Regelung der Anzahl von Geldspielgeräten in Spielhallen dem Geräte- und Aufstellungsrecht unterfalle.
Im Übrigen sei § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG materiell verfassungswidrig. Die Regelung sei nicht geeignet, das vom Gesetzgeber benannte Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Dass die Gerätereduzierung zu einer Eindämmung pathologischen Spielverhaltens führe, sei nicht nachgewiesen. Folge der Pflicht zur Reduzierung sei es, dass gerade pathologische Spieler in die Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer oder das Glücksspiel im Internet auswichen, um ihre Spielsucht zu befriedigen. Die Aufsichtsmöglichkeiten in einer Spielbank seien viel geringer als in vergleichbar kleinen Spielhallen. Dies gelte erst recht für das Glücksspiel im Internet, das gänzlich anonym und unkontrolliert stattfinde, oder für illegale Glücksspielangebote. Das Online-Glücksspiel berge eine vielfach höhere Suchtgefahr als das Automatenspiel in Spielhallen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Spieler den Überblick über die eingesetzten Geldmengen verlören, da die Beträge per PayPal abgebucht bzw. mit Pre-Paid-Karten und nicht wie in einer Spielhalle bar gezahlt würden. Fehlerhaft sei auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Anreize für den Spieler seien umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt würden. Dagegen spreche die große Zahl der Spielgeräte in der von der Beklagten subventionierten Spielbank. Diese unterliege keinen gesetzlichen Reglementierungen. Dort sei Alkoholausschank erlaubt; es bestehe u.a. die Möglichkeit, in Raucherräumen zu rauchen und an einem EC-Automaten Bargeld zu erhalten. Auch unterliege die Spielbank keinen Werbebeschränkungen und bewerbe ihren Betrieb großflächig.
Die Reduzierung der Geräte sei auch nicht zumutbar und erforderlich. Der Bundesgesetzgeber habe durch die SpielV den Betreibern bereits erhebliche Einschränkungen für den Betrieb auferlegt. Deren Auswirkungen hätte der Gesetzgeber zunächst bewerten müssen, bevor er massivere Maßnahmen wie die Gerätereduzierung ergreife. Den Betreibern von Spielhallen sei es u.a. durch die im Jahr 2018 in Kraft tretenden und bereits wirksamen Vorgaben der SpielV insbesondere nicht möglich, ihre Preise zu erhöhen und das Spiel durch Erhöhung der Gewinngrenzen für die Spieler attraktiver zu gestalten. Sie, die Klägerin, habe im Vertrauen auf die nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässige Anzahl von 12 bzw. 24 Geräten mit langfristig laufenden Mietverträgen entsprechend große Flächen angemietet. Die Reduzierung habe erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Betrieben wie denen der Klägerin, da die Umsatzeinbußen bei gleichbleibenden Kosten für Personal und Miete nicht ausgeglichen werden könnten. Bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte auf acht Geräte verfüge sie über überzählige Flächen, die sie nicht wirtschaftlich nutzen könne, für die aber Kosten entstünden. Die in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Übergangsfristen seien nicht ausreichend, um dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen.
Die Reduzierung sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber einerseits den Betrieb von Spielhallen mit der Begründung der Spielsuchtprävention stark reglementiere, aber gleichzeitig seine Gesetzgebung nicht konsequent an diesem Ziel ausrichte, sondern das spielsuchtgefährdende Automatenspiel in der Spielbank weitgehend unregle-mentiert zulasse. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 beschäftige sich nicht mit der möglichen Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Regelungen. Sie führe lediglich aus, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit nur dann gerechtfertigt sei, wenn die betreffenden Maßnahmen dazu beitrügen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Gefahren des Glücksspiels in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Warum die angegriffenen Regelungen dem Erfordernis der Kohärenz genügten, begründe das Gericht nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien ein Monopol und der damit verbundene Ausschluss anderer Anbieter nur verfassungsgemäß, wenn diese Beschränkungen konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet seien. Die Ermahnung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 (juris), die Bekämpfung der Spielsucht nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels zu konterkarieren, hindere die Beklagte nicht, aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen zu eröffnen. Zudem habe die Beklagte einem Wettbewerber in Bergedorf für einen aus sieben Hallen bestehenden Spielhallenkomplex und eine Einzelspielhalle Erlaubnisse erteilt. Dies spreche gegen eine kohärente und konsequente Bekämpfung der Spielsucht.
Die Gerätereduzierung sei auch als sogenannter „additiver Grundrechtseingriff“ unverhältnismäßig. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts u.a. zum Abstandsgebot sei insoweit auf die Gerätereduzierung nicht anwendbar. Sie, die Klägerin, erleide nicht nur durch die Verminderung der Zahl der Geldspielgeräte, sondern auch durch die Sperrzeit von sieben Stunden erhebliche Umsatzeinbußen. Die verbleibenden Geräte würden während der verkürzten Öffnungszeiten häufiger bespielt und Spieler, für die kein freies Gerät verfügbar sei, würden eine andere Spielhalle aufsuchen oder andere Glücksspielformate, zum Beispiel im Internet, wählen. Sei zu der verfügbaren Zeit kein Spielgerät frei, ändere der Spieler nicht seine Gewohnheiten oder Spielzeiten. Daher habe die Gerätereduzierung keine Verlagerung des Spielverhaltens auf andere Zeiten bewirkt und damit nicht zu einer gleichbleibenden Auslastung der verbleibenden Spielgeräte geführt. Das betriebswirtschaftliche Ergebnis für die Monate Januar bis November 2016 habe ………. Euro betragen, das vorläufige Ergebnis für die Monate Januar bis November 2017 nur ……… Euro. Es sei in der Einzelspielhalle in der X-Straße um ca. 1/3 gesunken. Die Kosten für Raummiete, Personal und Strom seien gleich geblieben. Dies sei für sie existenzgefährdend.
Es existierten weniger einschneidende Beschränkungen wie zum Beispiel die Einführung einer Spielerkarte, wie Zugangskontrollen für Spielhallen, eine Sperrdatei oder die Erhöhung des Zutrittsalters auf 21 Jahre, das in den klägerischen Spielhallen bereits gelte.
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg vor. Diese sei auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass Spielhallen und die Spielbank unterschiedlichen Ordnungs- und Regelungsbereichen unterfielen. Hier handele es sich um Landesrecht und damit um den gleichen Gesetzgeber. Zudem würden die Anforderungen an die Geldspielgeräte (z.B. Spielpausen, Speicherung von Geldbeträgen in Einsatz- und Gewinnspeichern, Verbot des Punktespiels) durch die Änderung der SpielV vom 11. November 2014 weiterhin verschärft. All diese Restriktionen gälten für eine Spielbank nicht. Auch könne die Beklagte aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen eröffnen, was gesetzlich möglich sei. Dort könnten ein oder mehrere Gerät(e) mit unbegrenzten Geldbeträgen ohne Spielpausen bespielt werden. Es seien dort 136 Geräte aufgestellt. Auch Einlasskontrollen in der Spielbank könnten nicht gewährleisten, dass an den zahlreichen in der Spielbank aufgestellten Geräten ohne Spielpausen und ohne Gewinn- und Verlustbegrenzung gespielt werde. Die für Spielbanken bestehende Sperrdatei können nicht verhindern, dass Gelegenheitsspieler, die erst an der Spielsucht zu erkranken drohten und an die sich das Hamburgische Spielhallengesetz in erster Linie richte, an den in der Spielbank aufgestellten Spielautomaten spielten. Auch die Selbst- und Fremdsperren hätten keinen präventiven Charakter. Dem Gesetzgeber gehe es mit der Gerätereduzierung zudem darum, die Spielanreize an einem Ort zu reduzieren. Daher sei die Erwägung unerheblich, dass es mehr Spielhallen als Spielbankenstandorte gebe.
Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 seien auf ihren Fall nicht übertragbar, weil die dort entschiedenen Fälle Inhaber von sehr großen Verbundspielhallen betroffen hätten. Die Gefahr eines „Las-Vegas-Effekts“, den das Bundesverfassungsgericht u.a. hinsichtlich des Abstandsgebots benenne, trete bei ihrer Einzelspielhalle bzw. ihrer Doppelspielhalle nicht auf. Die Ausführungen zu den Gemeinwohlzwecken bezüglich der Gerätereduzierung seien nicht näher begründet worden; dies gelte auch für die Unterschiede zu Spielbanken. Es spreche nichts dagegen, in verbleibenden Einzelspielhallen entsprechend der SpielV weiterhin zwölf Geräte aufzustellen, wie dies in den meisten Bundesländern weiter erlaubt sei.
Auch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, da er sie, die Klägerin, ebenfalls in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Es fehle der Beklagten an der Gesetzgebungskompetenz. Zudem seien die in der SpielV vorgesehenen Sichtblenden zum Spielerschutz gleich wirksam und weniger eingriffsintensiv, da sie das Bespielen mehrerer Geräte ebenfalls einschränkten. Die nun verlangten Sichtblenden führten dazu, dass der einzelne Spieler in seinem Spiel weniger beobachtet werden könne und die Aufsichtsmöglichkeiten eingeschränkter seien. Der mit dem Besuch der Spielhalle verbundene soziale Kontakt trete in den Hintergrund. Der Spielerschutz werde durch die neuen Sichtblenden eher verringert als erhöht. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und der Spielbank sei auch hinsichtlich dieser Verpflichtung nicht gerechtfertigt.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gelte für ihre Spielhallen die bisher nach § 1 der Sperrzeitverordnung bestimmte Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr. Die Sperrzeitregelung sei nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. In Gaststätten und Imbissen sei es weiterhin möglich, die in den Schankräumen aufgestellten Automaten auch während der Sperrzeit zu betreiben. Gleiches gelte für Wettbüros, die teilweise auch Spielautomaten aufgestellt hätten. Zudem hielten sich dann potentielle Spieler vermehrt im offenen Spielbetrieb des Internets auf oder in unkontrollierten Spiele-Cafés sowie in Hinterzimmern. Die Sperrzeitverordnung sei auch nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. Es liege nahe, dass durch die Reduzierung der Öffnungszeiten der Spielhallen mehr Besucher in die Hamburger Spielbank getrieben würden. Der Gesetzeszweck sei lediglich vorgeschoben und die Geeignetheit der Sperrzeit zur Spielsuchtbekämpfung sei aus diesem Grund fraglich. Aus der immensen Bewerbung der Hamburger Spielbank könne der Schluss gezogen werden, dass das HmbSpielhG lediglich fiskalischen Zwecken diene. Außerdem sei die Sperrzeitregelung unverhältnismäßig. Die Mitarbeiter der Klägerin, die gezwungen seien, um 5:00 Uhr morgens die Hallen abzuschließen, würden einem erhöhten Unfallrisiko ausgesetzt. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass gerade der Zeitpunkt der Schließung einer Halle in den frühen Morgenstunden eine erhöhte Gefahr von Raubüberfällen in sich berge. In der bisherigen Sperrzeit habe die Halle zwar abgeschlossen werden müssen, das Schließen erfolge aber von innen und die Mitarbeiter blieben während der Sperrzeit in der Halle und reinigten diese. Der Gesetzeszweck, den Spieler zu veranlassen, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, könne auch durch mildere Mittel wie eine kürzere Sperrzeit zur Nachtzeit erreicht werden. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag sei es ausreichend, wenn die Sperrzeit lediglich drei Stunden betrage. Außerdem gehe der Gesetzgeber, wie sich u.a. aus § 26 Abs. 2 GlüStV und § 5 Abs. 3 HmbSpielhG ergebe, selbst davon aus, dass eine kürzere Sperrzeit ausreichend sei.
§ 5 HmbSpielhG sei im Hinblick auf die kürzeren Sperrzeiten in den Dependancen der Hamburger Spielbank wegen Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Auch bestehe eine Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Schank- und Speisewirtschaften. Wenn der Spieler durch die verlängerten Sperrzeiten gezwungen werden solle, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, sei nicht ersichtlich, warum dies dann in Schank- und Speisewirtschaften, in denen der Spieler durch den Alkohol enthemmter sei, nicht gelte. Mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Sperrzeiten beschäftige sich der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht.
Auch der Hilfsantrag sei begründet, soweit die Sperrzeit in den Spielhallen um 6:00 Uhr beginne und um 9:00 Uhr ende. Die in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG festgelegte längere Sperrzeit für Spielhallen und die kürzere Sperrzeit für Spielhallen auf der Reeperbahn und am Steindamm stellten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die unterschiedlichen Standorte rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht. Personen, die der Spielsucht verfallen seien, seien gerade in dem Gebiet Reeperbahn in einem größeren Ausmaß gefährdet als in anderen Gebieten.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 2014 teilweise zu ändern und
1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Sichtblenden in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den raumhineinragenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
3. festzustellen, dass für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 6:00 Uhr nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
hilfsweise festzustellen, dass bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen jeweils die Sperrzeit um 6:00 Uhr beginnt und um 9:00 Uhr endet.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht u.a. geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Recht von der Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg aus. Das Recht der Spielhallen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beziehe sich auf das gesamte Spielhallenwesen. Die Höchstzahl der zulässigen Spielgeräte sei nicht bereits durch § 3 Abs. 2 SpielV bundesrechtlich abschließend geregelt. Die Regelungen verletzten die Klägerin nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG. Soweit die Klägerin meine, gerade pathologische Spieler würden auf Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer und das Glücksspiel im Internet ausweichen, seien dazu keine Untersuchungen bekannt. Es werde auch von den Anbietern nicht mehr bestritten, dass Geldgewinnspiel und Glücksspiel um Geld zu pathologischen Verhaltensweisen führen könne. Dieses Verhalten sei nicht auf eine einzige Ursache zurückzuführen. Es sei als unwiderlegbar anzunehmen, dass Angebote eine Nachfrage nach sich zögen. Wo große Nachfrage herrsche, sei auch die Gefahr, pathologische Verhaltensweisen zu entwickeln, entsprechend größer. Die Regelung verletze Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der gewerblichen Spielhallen und der Spielbank Hamburg liege nicht vor. Der Spielbank Hamburg mit drei Dependancen mit insgesamt 381 Geldspielautomaten hätten im Jahr 2014 ca. 378 Spielhallen mit insgesamt ca. 4040 Geldspielgeräten gegenübergestanden. Heute seien es 321 Spielhallen. Wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, sei die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt werde.
Die Pflicht zur Einzelaufstellung der Geldspielgeräte, verbunden mit den erforderlichen Sichtblenden, diene dem Spielerschutz. Früher sei das Spiel an mehreren Geldspielgeräten unproblematisch möglich gewesen. Dies werde nun sehr erschwert. Die Automatiktaste sei erst ab November 2014 nach § 13 Nr. 7 Satz 3 SpielV bei neuen Geldspielgeräten verboten. Für alte Geräte gälten Übergangsfristen. Die Regelung sei verhältnismäßig. Die Erwerbsinteressen der Klägerin träten dahinter deutlich zurück.
Soweit die Klägerin u.a. gegen die Sperrzeitregelung und die Gerätereduzierung einwende, sie könne Umsatzrückgänge, die sie dadurch erfahren habe, aufgrund der Beschränkung der Geldspielgeräte nicht ausgleichen, und die Sperrzeitregelung werde für sie ruinöse Folgen haben, sei dies nicht durch Zahlen belegt und insgesamt wenig aussagekräftig. Es sei damit zu rechnen, dass die Kunden die Spielhallen auch zu Zeiten außerhalb der Spitzenzeiten aufsuchten und dass so die acht Geldspielgeräte stärker ausgelastet seien. Zudem sei der Klägerin spätestens seit Inkrafttreten des HmbSpielhG bekannt gewesen, dass sie die Zahl der Geldspielgeräte innerhalb der in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Fristen zu reduzieren habe. Sie habe bis zum 30. Juni 2017 und damit hinreichend Zeit gehabt, sich auf die aktuelle Rechtslage einzustellen, indem sie zum Beispiel kurze Laufzeiten der Miet- bzw. Leasingverträge für die Spielgeräte vereinbart hätte. Auch habe sie die Anzahl der Geräte gegebenenfalls auch sukzessive reduzieren können.
Im Übrigen sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen das Unionsrecht hier Anwendung finde. Es fehle an einer Darlegung, weshalb hier die Dienstleistungsfreiheit verletzt sein könne. Die Klägerin habe ihren Sitz nicht im europäischen Ausland und damit fehle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das grenzüberschreitende Moment. Unabhängig davon liege ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor. Selbst wenn man einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit durch die Regelungen des HmbSpielhG annehme, sei dieser hier aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Regelung sei nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot unanwendbar. Das Kohärenzverbot verlange weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Eine alle Glücksspielsektoren überspannende und zwischen Bund und Ländern koordinierte Gesamtkohärenz sei nicht erforderlich.
Soweit die Klägerin die Werbepraxis beanstandete, sei zu berücksichtigen, dass alle Landeslottogesellschaften gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV über eine Werbeerlaubnis verfügten. Für den Bereich der Sportwetten sehe der Glückspielstaatsvertrag in den §§ 4a ff. GlüStV ein striktes Regulierungssystem vor. Dieses werde in Hamburg durch das Ausführungsgesetz zum GlüStV ergänzt. Eine Inkohärenz ergebe sich auch nicht im Vergleich zum Online-Glücksspiel oder den Spielbanken. Die Spielbanken unterlägen einem strikten ordnungsrechtlichen Maßstab. Die unterschiedliche Regelung im Vergleich zu Spielhallen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Online-Glücksspiel sei strikt reguliert. Es bestehe gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ein Totalverbot, von dem nur für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten in § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen zulässig seien. Die Aufsichtsbehörden gingen auch gegen unerlaubte Glücksspiele im Internet vor. Dass wegen der Vielzahl der Angebote der Schwarzmarkt nicht vollständig beseitigt werden könne, stelle im Übrigen nach der Rechtsprechung des EuGH keinen Verstoß gegen unionsrechtliche Verpflichtungen dar.
Die von der Klägerin angeführten Verbundspielhallen im Bezirk Bergedorf seien im Rahmen eines Härtefallantrages nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG genehmigt worden. Im Übrigen gebe es im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg durchaus noch Standorte, an denen neue Spielhallen eröffnet werden könnten.
Mit Beschluss vom 16. Februar 2016 hat das Berufungsgericht das Verfahren entsprechend § 94 VwGO im Hinblick auf anhängige Verfassungsbeschwerden bei dem Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1314/12 u.a.) ausgesetzt. Mit Beschluss vom 26. September 2017 ist der Aussetzungsbeschluss aufgehoben worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsbeschwerden mit Beschluss vom 7. März 2017 (juris) entschieden hatte.
Die Sachakten der Beklagten und die Prozessakten der Verfahren 4 Bf 217/17 und 4 Bs 121/17 haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Das auf Grund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zu ändern. Die Klage der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
I. Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist zulässig.
Die Feststellungsklage der Klägerin ist hinsichtlich der Hauptanträge zu 1-3 und des Hilfsantrags nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
Soweit sie sich dagegen wendet, dass ihre Spielhallen den in Kraft getretenen und nun mit der für den Standort X-Straße erteilten Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG verbundenen betriebsbezogenen Einschränkungen unterliegen, ist die Klägerin an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 15 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 11). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse bezüglich des Standortes Y-Straße und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar ist über ihre Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen für diesen Standort noch nicht rechtskräftig entschieden worden. Gegenwärtig duldet die Beklagte den Weiterbetrieb. Welchen rechtlichen Anforderungen die Klägerin im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.11.1989, 2 C 23.88, NJW 1990, 1866, juris Rn. 17). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an den von ihr mit den Hauptanträgen und dem Hilfsantrag von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Betriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 15; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 128 f.).
II. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin ist verpflichtet, die von ihr beanstandeten Vorschriften einzuhalten. Die Bestimmungen des § 4 Abs. 3 Satz 1, des § 4 Abs. 3 Satz 3 und des § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG sind formell und materiell verfassungsgemäß und stehen mit Unionsrecht im Einklang (1. bis 3.). Sie sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar (4.).
1. Die Klägerin kann nicht verlangen, die Pflicht zur Reduzierung der Geldspielgeräte nicht einhalten zu müssen, weil sie durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG anderenfalls in ihren geschützten Rechtspositionen verletzt wird.
a) Der mit den Anforderungen an die Gerätereduzierung verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechte der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Der Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist formell und materiell verfassungsgemäß.
Bei der Bestimmung, dass die Gesamtzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in einem Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG acht Geräte nicht übersteigen darf (§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG), handelt es sich um einen Eingriff in eine Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO oder nach § 2 HmbSpielhG verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb einer bestimmten Frist, spätestens ab 1. Juli 2017, auf das nach § 4 Absatz 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 HmbSpielhG) bzw. darf nur maximal acht Geräte betreiben. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort innerhalb Hamburgs eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 36 ff.).
Dieser Berufsregelung unterfällt die Klägerin. Die Beklagte erteilte ihr zuletzt in den Jahren 2008 und 2010 für die von ihr betriebenen Spielhallen eine Erlaubnis nach § 33 i GewO bzw. im Juni 2017 eine neue Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG.
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die in kompetenzmäßiger Hinsicht den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (stRspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.1.2016, 1 BvL 6/13, NJW 2016, 700, juris Rn. 47 m.w.N.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 28 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 35 m.w.N.)
Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122; Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.). Es gelten insofern allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist. So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 126), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können. In einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt ist eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber - wie hier - (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies u.a. bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 f.).
Nach den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht ist im nicht monopolisierten Bereich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, C-67/98, Rn. 36 f.; Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Rn. 67; Urt. v. 6.3.2007, C-338/04 u.a., Rn. 52 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Rn. 55, 64 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u.a., Rn. 88; Urt. v. 30.4.2014, C-390/12, Rn. 43; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 122-124).
Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG.
(1) § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, der in die Berufsfreiheit eingreift, ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständliche Regelung ist nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.
Die Bestimmung zur Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Sie ist eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen nach Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Der Kompetenztitel für das Recht der Spielhallen ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte, dem Zweck der Regelungen und der Systematik. Die Regelung der höchstzulässigen Gerätezahl ist eine gewerberechtliche Anforderung und stellt auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 97 ff., zur gleichlautenden Berliner Regelung: Rn. 112; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 19 ff., 33; ausführl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, juris Rn. 72 ff.).
Von der der Beklagten zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz hat diese u.a. mit § 28 Satz 1 und 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (v. 15.12.2011, HmbGVBl. 240, in Kraft getreten zum 1.7.2012) - GlüStV - und § 4 HmbSpielhG Gebrauch gemacht.
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
Für die Beschränkung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Die auf die Senkung der Zahl der Geldspielgeräte zielende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 m.w.N.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99 f.). Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de; vgl. Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd. der SpielV, Stand 8.2.2012, S. 6; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 100, BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 35; StGH BW, Urt. v. 17.6.2016, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 329 f.). Die angestrebten Ziele der Suchtbekämpfung sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 133; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 38 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Ein derart wichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1954/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50).
Der Landesgesetzgeber war auch nicht gehindert, das Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht zum Gegenstand seiner gesetzgeberischen Vorhaben im Rahmen des GlüStV und des HmbspielhG zu machen, obwohl - worauf die Klägerin hinweist – auch bundesrechtliche Regelungen wie die SpielV existieren, die ebenfalls an diesem Zweck und Ziel ausgerichtet sind. Diese „verbrauchen“ nicht verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke im Rahmen der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 38).
Die Regelung ist auch konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht verlangt, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken und Gaststätten mit gleichen Mitteln bekämpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 ff. m.w.N.). U.a. für das Verbundverbot und das Abstandsgebot (vgl. auch § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG) hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die dort relevanten Vorschriften u.a. des Berliner und des Saarländischen Spielhallengesetzes sowie die in diesen Ländern für Spielbanken und Gaststätten geltenden Vorschriften konsequent und kohärent an dem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sind.
Das Bundesverfassungsgericht hat dazu im Beschluss vom 7. März 2017 ausgeführt:
„… Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. […..] Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt. …. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (…) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68). …
… Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird“ (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 141 – 147).
Diesem Verständnis der Reichweite des Kohärenzgebots schließt sich das Berufungsgericht vollumfänglich an. Die rechtlichen und tatsächlichen Wertungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf die Frage der Vereinbarkeit der hier beanstandeten Regelung der Gerätehöchstzahlen für Spielhallen in Hamburg mit dem unions- und verfassungsrechtlich geprägten Kohärenzgebot bei einer Konkurrenzsituation zwischen Spielhallen und Spielbanken übertragen. Weder ist ersichtlich, dass die Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb einer Spielhalle mittelbar fiskalischen Zwecken, nämlich einer Begünstigung des Angebots der Spielbank, dienen soll, noch dass die teilweise – so gegenüber § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG - großzügigeren Regelungen des Automatenspiels in Spielbanken in ihrer Gesamtheit im Bereich der Beklagten nicht konsequent am Ziel der Glücksspielsuchtprävention ausgerichtet sind:
Eine Inkonsequenz in Bezug auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ist nicht zu erkennen. Es besteht bereits in der Spielbank und ihren Dependancen ein deutlich geringeres Angebot an Geldspielgeräten und eine geringere Verfügbarkeit der Geräte als in Spielhallen. In Hamburg standen vor dem Inkrafttreten des HmbSpielhG einer Spielbank mit drei Dependancen und insgesamt ca. 382 Geldspielgeräten (vgl. BÜ-Drs. 20/10218 v. 10.12.2013; davon 4 Mehrplatzgeräte) 389 Spielhallen mit jeweils bis zu 12 Geldspielgeräten (entspricht ca. 4.000-4.500 Geldspielgeräten; vgl. Bü-Drs. 20/3423 v. 9.3.2012, sog.“ Haufler-Liste“; am 1.6.2017 347 Spielhallen [vgl. Bü-Drs. 21/9517]) und heute 321 Spielhallen gegenüber. Es ergibt sich auch bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbspielhG um bis zu 1/3 innerhalb der einzelnen Spielhalle weiterhin eine größere Verfügbarkeit von konkreten Spielgelegenheiten an Automaten auf Grund der deutlich höheren Zahl an Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken. Konkrete Anhaltspunkte für die von der Klägerin behauptete Vergrößerung des Angebots an Spielbank-Dependancen (und damit der Zahl der dort befindlichen Geldspielgeräte) trägt diese nicht vor und solche sind auch nicht ersichtlich. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (v. 24.5.1976, HmbGVBl. S. 139, zuletzt geänd. durch G. v. 18.10.2017, HmbGVBl. S. 336) - HmbSpielbG - mögliche Zahl von bis zu sechs Spielbank-Dependancen wurde bisher nicht ausgeschöpft; zudem wurden zwei Dependancen nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten vor einiger Zeit geschlossen. Dass die Beklagte trotz der sich aus dem GlüStV ergebenden, auch für Spielbanken ergebenden Verpflichtungen zur Spielsuchtprävention beabsichtigen könnte, weitere Spielbank-Dependancen zu genehmigen, ist nicht ersichtlich.
Anhaltspunkte für eine durch fiskalische Absichten des Gesetzgebers motivierte Gesetzgebungstätigkeit zum Nachteil der Spielhallen mit dem Ziel, Spielbanken zu begünstigen, ergeben sich auch im Übrigen nicht. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) weisen solche Motive nicht aus (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 43).
Des weiteres existiert auch in Hamburg trotz unterschiedlicher Regelungen für Spielbanken, die ebenfalls an § 1 GlüStV gebunden sind, ein vergleichbar hohes Schutzniveau wie in Spielhallen bezogen auf die Gefahren von Spielsucht (s.u., S. 36 ff.).
Gegen die konsequente Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Regulierung des Automatenspiels zur Glücksspielprävention spricht auch nicht die Behauptung der Klägerin, die Beklagte habe kürzlich mehrere Mehrfachspielhallen und eine Einzelspielhalle in Hamburg-Bergedorf nach den Bestimmungen des neuen HmbSpielhG entgegen § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmSpielhG zugelassen. Nach der von der Klägerin nicht bestrittenen Auskunft der Beklagten handelt es sich dabei um Genehmigungen u.a. für Mehrfachspielhallen nach der Härteregelung des § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, die ausnahmsweise bei Vorliegen der Voraussetzungen ein zeitweises Weiterführen nach früherer Rechtslage genehmigter Betriebe auf Grund einer im Ermessen stehenden Einzelfallentscheidung der Beklagten ermöglicht. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, die Beklagte erlaube entgegen der gesetzlichen Bestimmungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG weiterhin Mehrfachspielhallen in Hamburg.
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
Nach diesem Maßstab ist die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Nach den Motiven des Gesetzgebers zu § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28) soll die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte innerhalb einer Spielhalle von maximal zwölf auf acht die Anreize zu übermäßigem Spielen innerhalb der Spielhalle reduzieren und der Suchtprävention und damit dem Gesundheitsschutz potenzieller und aktiver Spieler und dem Schutz vor wirtschaftlichen Auswirkungen der Spielsucht dienen, indem der Anreiz zu übermäßigem Spielen reduziert wird (vgl. in diesem Sinne auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 163 ff.; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67; Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Dass die Maßnahme nicht in jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
Gegen die Eignung spricht auch nicht der Einwand der Klägerin, potenzielle Spieler wanderten bei einer Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés ab. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Beklagte weist im Übrigen zu Recht darauf hin, dass das Online-Glücksspiel nach dem GlüStV stark reguliert ist. Es besteht ein Totalverbot, von dem nur nach § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten zulässig sind. Bei den illegalen Spiele-Cafés handelt es sich auch nach dem – bisher nicht durch tatsächliche Nachweise belegten - Vorbringen der Klägerin nicht um genehmigte Spielhallen, sondern um unzulässige Formen des Glücksspiels. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt aber nicht bereits deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 114). Dass hier ein normatives Vollzugsdefizit vorliegen könnte, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 151; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.16, a.a.O., juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5/13, juris Rn. 154).
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die Senkung der höchstzulässigen Zahl der Geldspielgeräte von maximal zwölf auf acht Geräte könne die Anreize zu übermäßigem Spielen reduzieren (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28), weil sich dann weniger Geräte in den Spielhallen befinden, die den Spieler dazu verleiten könnten, sein Spiel fortzusetzen, seinen Einschätzungsspielraum überschritten hat. Er war nicht gehindert, außer der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot (§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG) bezweckten Reduzierung der Zahl und Dichte der Spielhallen auch eine Reduzierung der Angebots innerhalb der einzelnen Spielhalle zur Erreichung der Glücksspielsuchtprävention für notwendig zu halten. Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass die von der Klägerin vorgeschlagenen bzw. die nach der SpielV ab November 2018 vorgesehenen oder schon wirksamen verschärften gerätebezogenen Anforderungen zur Bekämpfung der Glücksspielsucht nicht gleichermaßen präventiv wirken (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 165; vgl. zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte als gewerberechtliche Anforderung: BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112).
Soweit die Klägerin beanstandet, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Gerätereduzierung sei auf ihren Fall nicht anwendbar, weil dieses bei seinen im Wesentlichen zur Erforderlichkeit des Abstandsgebots und des Verbundverbots ergangenen Erwägungen die (bis zu sieben) Mehrfachspielhallen (an bis zu elf Standorten) der dortigen Beschwerdeführerinnen und den durch diese eintretenden „Las-Vegas“-Effekt im Blick gehabt habe und seine Erwägungen für Einzelspielhallen oder „kleine“ Doppelspielhallen“ wie ihre und für die Pflicht zur Gerätereduzierung nicht gälten, spricht dies nicht gegen die Erforderlichkeit der hier streitigen Regelung. Die Wertung des Gesetzgebers ist nicht zu beanstanden, auch eine geringere Zahl von Geldspielgeräten reduziere innerhalb der einzelnen Spielhalle den Anreiz weiterzuspielen, weil auch von mehr Geldspielgeräten wegen ihrer gemeinsamen Verfügbarkeit innerhalb eines Raumes bzw. einer Spielhalle ein zusätzlicher oder höherer Anreiz ausgeht als von einer niedrigeren Anzahl (vgl. zur Erforderlichkeit der Gerätereduzierung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 165; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 334; vgl. zur Gerätereduzierungspflicht bezogen auf eine Einzelspielhalle: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 13.13, juris Rn. 59).
Im Übrigen ergibt sich weder aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch aus der des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Verhältnismäßigkeit der für jeden Betreiber einer Spielhalle (vgl. § 1 Abs. 2 HmbSpiehG) geltenden Pflicht zur Gerätereduzierung für Betreiber von Einzelspielhallen anders zu bewerten sein könnte als für Betreiber von (größeren) Verbundspielhallen.
Der Vortrag der Klägerin, der Gesetzgeber habe als mildere Maßnahme zunächst die Effektivität von bereits in Kraft befindlichen restriktiven Maßnahmen des HmbSpielG und der SpielV evaluieren müssen und habe die Spielhallenbetreiber (wie bei Spielbanken) zur Einlasskontrolle, zur Führung einer Sperrdatei, zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle oder zu einer Heraufsetzung des Mindestalters als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme ebenfalls nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht und zur Suchtprävention weitere (technische und Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Zahl der Geldspielgeräte. Dass in den Vorschlägen der Klägerin ein gleich wirksames Mittel wie der Verknappung des Angebots an Geräten liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 11; vgl. zur Spielerkarte: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 153).
Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Berufsfreiheit eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
Nach diesem Maßstab sind die Anforderungen an die Reduzierung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Reduzierung der Geldspielgeräte verschont zu bleiben. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar führt die Regelung dazu, dass sich die für den wirtschaftliche Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um bis zu einem Drittel verringern kann, und sie gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Daher liegt es nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. zur Verhältnismäßigkeit der Gesamtheit der Neuregelungen des Berliner Spielhallengesetzes: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 f., 166; BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 67; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 186). Der Betreiber kann außerdem Geld- oder Warenspielgeräte durch andere Geräte - etwa Unterhaltungsspielgeräte - ersetzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5.17, juris Rn. 186) und insoweit weitere Umsätze generieren. Dies gilt auch für den Fall eines Betriebs mit Einzelkonzession.
Dass ein Betrieb mit bis zu acht Geldspielgeräten pro Spielhalle generell nicht rentabel möglich ist, hat die Klägerin im Übrigen nicht konkret dargelegt. Dies gilt auch, soweit sie exemplarisch auf die sich für ihr aus drei Spielhallen bestehendes Unternehmen ergebenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Neuregelung verweist. Dahinstehen kann, ob die Vermutung der Klägerin zutreffend ist, dass Spieler ihr Spielverhalten und ihre Spielzeiten nicht umstellen und daher die verbleibenden acht Geräte im Rahmen der durch die SpielV vorgegebenen technischen Möglichkeiten (Spielpausen u.a.) nicht über die gesamte Öffnungszeit der Spielhallen voll auslasten werden. Denn gegenwärtig ist nach den für ihren Betrieb dargelegten wirtschaftlichen Daten für eine „erdrosselnde Wirkung“ u.a. der Reduzierungspflicht nichts ersichtlich. Aus dem am 10. Januar 2018 vorgelegten „Vorjahresvergleich November 2017“ der O. Treuhand GmbH vom 9. Januar 2018, der u.a. die Zeiträume Januar - November 2017 mit denen des Vorjahreszeitraums vergleicht, ergibt sich zwar, dass sich die Umsatzerlöse bezogen auf beide Spielhallenstandorte im Jahr 2017 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 17,76 % vermindert haben. Dass dies allein auf die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zurückzuführen ist, lässt sich daraus nicht schließen. Denn die Klägerin hat die Regelung in ihren Betrieben erst seit 1. Juli 2017 einzuhalten. Zudem stellen sich die Umsatzrückgänge an beiden Standorten sehr unterschiedlich dar (-10,27 % [ ] bzw. -27,44 % [ ]); dies dürfte eher gegen einen allein durch die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte verursachten Umsatzrückgang sprechen. Die Kosten haben sich dagegen nur um 6,91 % ermäßigt. Das „vorläufige Ergebnis“ ergibt aber trotz einer Reduzierung zum Vergleichszeitraum um 76,83 % für den Zeitraum Januar - November 2017 einen Betrag von ……… Euro. Daher ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig der Betrieb der Klägerin und auch die Mehrheit der Betriebe nicht rentabel betrieben werden können.
Auch die Übergangsfristen für Bestandsspielhallen, nach denen Inhaber von Einzelkonzessionen die Zahl der Geldspielgeräte nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß von maximal acht Geldspielgeräten zu reduzieren hatten und die die Beklagte auch den Inhabern von Mehrfachkonzessionen eingeräumt hat (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris), sind mit Art. 12 GG vereinbar.
Dahinstehen kann, ob die Übergangsvorschriften einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen. Denn die Zahl der in einer Spielhalle zulässigen Geldspielgeräte war nicht in den der Klägerin nach § 33i GewO erteilten Erlaubnissen festgelegt. Diese enthielten lediglich einen Hinweis auf die SpielV. Allerdings mussten die Betreiber unabhängig von der Frage der Erteilung einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG (ggf. im Wege einer Härtefallentscheidung nach § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG) die Zahl der Geldspielgeräte zum 30. Juni 2017 reduzieren.
Jedenfalls sind die - unterstellten - Eingriffe in die Berufsfreiheit aber gerechtfertigt. Sie sind mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine möglichweise bestehende unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, 1 BvR 1627/09, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
Diese Grenze ist hier nicht überschritten, soweit die Beklagte eine Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb von 4 ½ Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes verlangte. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des (möglicherweise verlängerten) Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedarf es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah bzw. mittelfristig der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen (vgl. zu den Übergangsfristen des § 29 GlüStV: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 187 m.w.N., 191 [zur Reduzierung der Geldspielgeräte], 196; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris 72 ff.). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandene Betriebserlaubnis nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Betreiber können nicht darauf vertrauen, dass eine günstige (hier zuvor in § 3 SpielV geregelte) Rechtslage unverändert bleibt. Das Vertrauen war im Übrigen auch durch die gesetzliche Möglichkeit beschränkt, nachträgliche Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste zu erlassen (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 189, 191 m.w.N.). Für den Fall über den Übergangszeitraum hinaus bestehender Härten hat der Gesetzgeber zudem die Möglichkeit von Einzelfallregelungen vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG).
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
Daran gemessen ist die unterschiedliche Regelung der Zahl der Geldspielgeräte für Spielhallen und Spielbanken (1) sowie bezogen auf Gaststätten (2) nicht verfassungswidrig.
(1) Dahinstehen kann, ob es für die Prüfung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG an gleichen Sachverhalten bereits deshalb fehlt, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten (Hauptsitz Esplanade, Dependancen Reeperbahn, Mundsburg, Steindamm) und einem Angebot von insgesamt 381 Geldspielgeräten (vgl. www.spielbank-hamburg.de) ein deutlich schmaleres und nur mit in der Regel weiteren Anfahrten oder Wegen verfügbares Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet jedenfalls keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.
Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte (Esplanade: 136, Reeperbahn: 90, Mundsburg: 79, Steindamm: 76, jeweils zzgl. „Jackpots“, abgerufen am 6.2.2018, vgl. www.spielbank-hamburg.de) und auch im Übrigen in Bezug auf die äußere und technische Ausgestaltung der Geldspielgeräte ungleich behandelt werden. Die Zahl der Geräte ist nicht beschränkt; zudem gelten hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen, da dieses nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden ist und außerdem in Spielbanken u.a. die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten und Getränke zu konsumieren. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als diejenige für Spielhallen nach § 4 Abs. 1 HmbSpielhG.
Diese Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ist aber gerechtfertigt. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung u.a. von Geldspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken liegt zum einen in dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial beider Typen von Spielstätten wegen ihrer bloßen Zahl und Lage (vgl. in diesem Sinne: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 174, 144 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77 f.). Zwar geht es hier, worauf die Klägerin hinweist, um den Vergleich der rechtlichen Bestimmungen für Geldspielgeräte in Spielhallen bzw. Spielbanken und nicht um die Dichte der Spielhallen bzw. Spielbanken. Auch Geldspielgeräte in Spielhallen sind aber wegen der hohen Verbreitung von Spielhallen im Stadtgebiet deutlich schneller und einfacher verfügbar. Die Zahl der Spielhallen ist gesetzlich nicht limitiert; bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf die Erlaubnis. Demgegenüber bedarf die Errichtung und der Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hamburg einer befristet erteilten Konzessionierung durch die zuständige Behörde und die Zahl der Spielbank (eine) bzw. ihrer Dependancen (bis zu sechs) ist gesetzlich beschränkt (§ 2 Abs. 1 Satz 3, 4 HmbSpielbG, § 1 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg – SpielO – v. 19.12.2006, HmbGVBl. S. 605, 637, zuletzt geändert durch VO v. 26.8.2016, HmbGVBl. S. 139). Die Zulassung einer Spielbank in Hamburg darf sich zudem nicht an fiskalischen Interessen, sondern sie hat sich allein an den Zielen und Schutzbestimmungen des § 1 HmbSpielbG zu orientieren, die § 1 GlüStV entsprechen. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen ist gegenwärtig um ein Vielfaches höher als die Zahl in Spielbanken (s.o.). Auch nach einer Reduzierung des Bestandes an Spielhallenstandorten wird die Zahl der verfügbaren Geldspielgeräte in Spielhallen diejenige in Spielbanken weit übertreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 144).
Die für Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen zum anderen generelle Zugangsbeschränkungen und andere Restriktionen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die bewirken, dass für das Glücksspiel in Spielbanken bei einer Gesamtbetrachtung kein geringeres Schutzniveau als in Spielhallen gilt. Es sind zahlreiche Sicherungssysteme vorgesehen, die dem Spielerschutz dienen. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Zudem hat die Spielbank zur Überwachung des ordnungsgemäßen Spiels den Spielverlauf elektronisch zu erfassen und aufzuzeichnen (§ 6 Abs. 2b Satz 1 HmbSpielO). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.).
Den oben beschriebenen örtlich und persönlich weitreichenden Zugangsbeschränkungen und Spielverboten vergleichbare Sperren existieren für Spielhallen nicht. Daher besteht u.a. mit dem Sperrsystem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, bei Spielbanken ein ebenfalls dem Spielerschutz Rechnung tragendes (mindestens gleichwertiges) Äquivalent wie bei Spielhallen, das konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ausgerichtet ist (vgl. zur Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 170 ff., 143; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 77 f.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
Im Übrigen dürfen Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 78; Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47.01, GewArch 2001, 476, juris Rn. 8).
(2) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben.
Die Beklagte hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen SpielV dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV, Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt grundsätzlich lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
Damit ist der gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 61 f.). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig höchstens zwei zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede sind auch deshalb gerechtfertigt, weil Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 175; BVerfG, Beschl. v. 1.3.1997, 2 BvR 1599/89 u.a., NVwZ 1997, 573, juris Rn. 53; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 80; Beschl. v. 14. 1.1991, 1 B 174.90, Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5, juris Rn. 5; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 (LS), juris Rn. 63; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 231 zur Sperrzeitregelung).
cc) Die Klägerin wird durch die angegriffene Einschränkung für den Betrieb von Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Es ist bereits fraglich, ob der Schutzbereich des Eigentumsrechts eröffnet ist und ob die hier streitige Regelung in diesen eingreift. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die gerätebezogenen Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG schützt den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Im Falle einer verfassungsgemäßen Enteignung tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet.
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Dieser ist nicht gänzlich frei: Er muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen, das nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums ist. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11, 2 BvR 321/12, 1456/12, NJW 2017, 217, juris Rn. 216 ff. m.w.N.).
Nach diesem Maßstab kommt der Reduzierungsverpflichtung keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, a.a.O., juris Rn. 246), die hier nicht anzunehmen ist. Die den Betreibern - wie der Klägerin - nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 9 Abs. 1 HmbSpielhG mit Ablauf des 30. Juni 2017 ihre Wirksamkeit verloren haben, ohne dass sie nach § 49 HmbVwVfG widerrufen oder aufgehoben wurden, und die vorübergehend noch als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte. Dies gilt hier bereits deshalb, weil in den der Klägerin erteilten Erlaubnissen die höchstzulässige Zahl der Geldspielgeräte nicht geregelt war, sondern diese nur einen Hinweis auf die SpielV enthielten.
Im Übrigen schützt Art. 14 Abs. 1 GG nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die in der Spielhalle aufgestellten (im Eigentum des Betreibers stehenden) Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Hamburger Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 73).
Die Spielhallenbetreibern nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bzw. von der Beklagten tatsächlich eingeräumte Umsetzungsfrist von 4 1/2 Jahren für die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (s.o., vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.). Außerdem sind die Betriebsmittel - ggf. an anderen Standorten - anderweitig nutzbar. Auch können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Spielgeräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten. Geräteleasing- oder Gerätemietverträge können sie anpassen.
Auch mit Blick auf den möglicherweise bestehenden eigentumsrechtlichen Schutz von vorgenommenen Investitionen und Dispositionen, die Betreiber im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen haben, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG. Selbst wenn der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet und ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes anzunehmen sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 240), wäre die Regelung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verhältnismäßig. Sie dient der Erreichung wichtiger Gemeinwohlziele und ist daher eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Regelung ist auch angemessen. Wie bereits ausgeführt, bestand für die Bestandsspielhallen der Klägerin eine 4 ½-jährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Dezember 2012 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 30. Juni 2017 mit der Möglichkeit eines Weiterbetriebs im Fall von Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5, Abs. 4 HmbSpielhG. Der Betrieb bestehender (Alt-) Spielhallen wurde zudem durch die Beklagte bis zum 31. Dezember 2017 geduldet. Auf die zukünftige Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte konnten sich die Betreiber daher seit längerem einstellen (vgl. zur 5- bzw. 2-jährigen Berliner Umsetzungsregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, a.a.O., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67). Im Hinblick auf die zukünftige Rechtslage konnten sie so langfristig unternehmerische Entscheidungen zum Weiterbetrieb der einzelnen Spielhallen oder zu einem Standortwechsel, zur Reduzierung der laufenden Kosten für Raummiete, Kauf, Leasing oder Miete der Geldspielgeräte, zu dem Abbau und Transport der Spielgeräte und zum Abbau oder der Umsetzung von Personal treffen. Der Entscheidung, das Verfahren zum Weiterbetrieb der Spielhallen trotz der Gewissheit zu betreiben, die jeweilige Spielhalle z.B. wegen des Abstandsgebots schließen bzw. in der verbleibenden Spielhalle Geldspielgeräte reduzieren zu müssen, standen bzw. stehen alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase und der Neuregelungen gegenüber, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Für eine generelle „erdrosselnde“ Wirkung der Regelung für alle Spielhallenbetriebe ist im Übrigen auch nach den von der Klägerin vorgelegten aktuellen Umsätzen und Ergebnissen nichts ersichtlich (s.o.).
b) Die § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG normierte Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte genügt – insbesondere im Hinblick auf das Fehlen entsprechend strenger Regelungen für Spielbanken – den Anforderungen der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit an die Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV geäußert. Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. i.E. offenlassend: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 83 m.w.N.). Bei der Klägerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland; ihre Spielhallen werden in Deutschland betrieben. Für einen den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat die Klägerin nichts vorgetragen.
Ob der Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV eröffnet ist, kann aber offenbleiben. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit ist nicht ersichtlich.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in der vorstehend genannten Entscheidung in Bezug auf das hinsichtlich der hier relevanten Regelungen inhaltlich identische Spielhallengesetz Berlin ausgeführt, dass dieses, selbst wenn unterstellt würde, dass die dortige Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar wäre. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich ‚scheinheilig‘ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten. Zu ihnen gebe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht habe festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen ließen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterschieden, sei eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 84 ff.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1415/12 u.a., juris Rn. 141 ff., s.o.). Diesen rechtlichen und tatsächlichen Wertungen folgt das Berufungsgericht. Sie lassen sich, wie oben ausgeführt, auf die Situation in Hamburg übertragen. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich der Beklagten andere Verhältnisse bestimmend sind, hat die Klägerin nicht vorgetragen und dies ist auch nicht ersichtlich.
2. Der Antrag festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in ihren Spielhallen nicht einzuhalten, hat keinen Erfolg.
Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte in der in § 3 Abs. 2 SpielV geregelten Weise beizubehalten. Die Neuregelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, wonach die Geräte in einem Abstand von 1,5 m einzeln und getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen sind, findet auf die Betriebe die Klägerin Anwendung.
a) Der mit den Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung von Geldspielgeräten verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Die Klägerin wird durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, wie oben ausgeführt, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.).
(1) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der die Aufstellung und äußeren Ausgestaltung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden betreffenden Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig (vgl. zur gleichlautenden Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 5, 6; Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112; vgl. ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, NordÖR 2015, 489, 4 Bs 14/15, juris Rn. 71 ff.).
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
Für die Beschränkung des gleichzeitigen Spielens an mehreren Geldspielgeräten durch die in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG angeordneten Maßnahmen sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient, wie oben bereits ausgeführt, u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Auch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen.
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung die Einzelaufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.
Nach diesem Maßstab ist, wie das Berufungsgericht bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat (Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 94), die Regelung über die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Mit der Bestimmung, dass die Spielgeräte einzeln unter Wahrung der jeweiligen Abstände von 1,5 m und durch Sichtblenden getrennt aufzustellen sind, soll der Spieler an der Bedienung zweier (oder mehrerer) Geldspielgeräte gehindert werden (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28). Anderenfalls kann sich die Gefahr erhöhen, dass Spieler ihre Einsätze an parallel bespielten Geldspielgeräten vervielfachen und in noch stärkerem Maße zu einem Weiterspielen veranlasst werden. Dem Spieler ist es durch die dem Betreiber aufgegebene Aufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte schwerer möglich, an mehreren Geldspielgeräten gleichzeitig zu spielen (vgl. zu dieser Gefährlichkeit: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 6 a.E.; vgl. auch Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd d. SpielV, Stand 8.2.2012, S. S. 14 ff.). Dass die Maßnahme - wenn z.B. ein Spieler, wie die Klägerin einwendet, sich durch die Sichtblende abzuschirmen sucht und durch die Spielhallenaufsicht nicht sichtbar ist - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die nach § 3 Abs. 2 SpielV bisher vorgeschriebenen Abstände (mindestens 1 m), die Möglichkeit der Aufstellung in Zweiergruppen und die Sichtblenden seien zum Spielerschutz und zur Glückspielprävention nicht gleich wirksam und die Umgehung des Zwecks der Sichtblende solle durch die Anpassung von deren Tiefe verhindert werden (Bü-Drs. 20/5877, S. 28; vgl. auch Bü-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat.
Die Regelung des § 4 Abs. 4 Satz 3 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
Nach dem oben dargelegten Maßstab sind die Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einzelaufstellung und Anbringung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Zwar ist davon auszugehen, dass die Spielhallenbetreiber in der überwiegenden Zahl der Fälle ihre Geldspielgeräte mit neuen Sichtblenden versehen müssen, da deren Tiefe sich nach der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV anders bemaß. Zudem werden einzelne Geräte erstmalig mit diesen Sichtblenden ausgestattet werden müssen, da sie früher in Zweiergruppen aufgestellt werden konnten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die mit der gesetzlichen Verpflichtung einhergehende finanzielle Belastung, die die Klägerin für ihre Betriebe mit 17.000,-- Euro beziffert, die Spielhallenbetreiber unverhältnismäßig belastet, zumal es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 498, juris Rn. 94; in diesem Sinne auch VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 59). Zur Unverhältnismäßigkeit der einmaligen Belastung hat die Klägerin auch nichts Näheres vorgetragen.
Die Regelung zur Einzelaufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte ist auch angesichts der Verpflichtung, diese mit Inkrafttreten des Gesetzes am 19. Dezember 2012 zu befolgen, verhältnismäßig im engeren Sinne.
Durch die Wirksamkeit der Regelung mit dem Inkrafttreten des HmbSpielhG (§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG) wird zeitnah ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht, während andere Regelungen erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten oder wirksam werden. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 36 f.).
Allerdings stellte die unmittelbare Wirksamkeit der Pflicht zur Einzelaufstellung und der Ausgestaltung der Spielgeräte auch für bereits bestehende Spielhallen möglicherweise eine sog. unechte Rückwirkung oder Rückanknüpfung dar, die den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes genügen muss (vgl. zu § 29 GlüStV bzw. vergleichbarer Landesregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 188 f., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12. 2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 63 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, NVwZ 2014, 1162 [LS], juris 441; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 36). Den Betreibern bestehender Spielhallen blieb ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt bis zum 30. Juni 2017 erhalten. Sie konnten den bisherigen Betrieb fortzuführen, mussten aber zeitlich gestaffelt die z.T. neue Investitionen erfordernden Anforderungen des neuen Spielhallenrechts wie die Aufstellungs- und Gestaltungsanforderungen sowie die Sperrzeitregelungen erfüllen.
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
Diese Grenze ist hier nicht überschritten. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedurfte es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen. Dass die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ohne Übergangsfrist verlangt wird, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit. Die Einzelaufstellung in einem Abstand von 1,5 m ist in der Regel ohne weitere Investitionen möglich; solche fallen nur für die neuen Sichtblenden und ggf. ihre Installation an. Dass diese aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar sein könnten, ist nicht ersichtlich.
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihren Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. 3 Abs. 1 GG verletzt.
Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Dieser Unterschied ist aufgrund der für Spielhallen bzw. für Spielbanken geltenden, grundlegend verschiedenen, aber gleichermaßen an der Vermeidung von Glücksspielsucht orientierten Regelungskonzepte zur Sicherung des Spielerschutzes gerechtfertigt. Dahinstehen kann, wie oben ausgeführt, ob ungleiche Sachverhalte bereits deshalb vorliegen, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten ein deutlich schmaleres Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen und damit die einzelnen Geldspielgeräte örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Jedenfalls besteht u.a. mit dem Sperrsystem ein dem Spielerschutz und der Gefahr der Glücksspielsucht effektiv Rechnung tragendes Instrument in Spielbanken (s.o.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht, soweit die Pflicht aus § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG für in Gaststätten aufgestellte Glücksspielgeräte nicht gilt. Wie oben ausgeführt, rechtfertigen sachliche Gründe die unterschiedliche Regelung.
b) Zur Vereinbarkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG mit Art. 56 AEUV wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
3. Die Klägerin ist entgegen ihrem (Haupt-) Antrag nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG findet auf die Betriebe der Klägerin Anwendung (a). Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg (b).
Vor dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielG hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Die Regelung wurde aufgehoben. Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Klägerin nicht. Sie hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten.
a) Die Klägerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in geschützten Rechtspositionen verletzt.
aa) Eine Verletzung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter liegt nicht vor.
(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 GG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit ein. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Klägerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit.
Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
(a) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Sperrzeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Das Recht der Spielhallen erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 34; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 19, 33).
(b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist materiell verfassungsgemäß.
Er ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Nach § 28 Satz 1 und 2 GlüStV können die Länder weitergehende Bestimmungen erlassen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (s. oben m.w.N.).
Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können.
Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab nicht auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist, wie das Berufungsgericht bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 39 ff.) ausgeführt hat, ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 69 m.w.N.; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 223 ff.). Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26).
Die Einwände der Klägerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsuchtprävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht auch insoweit geltend, dass potenzielle Spieler u.a. bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen und der Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte (s.o.). Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen. Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 41).
Im Übrigen würden illegale Spiele-Cafés denselben rechtlichen Vorschriften wie Spielhallen unterliegen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 81). Dass solche illegalen Glücksspielangebote von der Beklagten geduldet werden, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen.
Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Für eine Überschreitung dieses Spielraums ist nichts ersichtlich. Hier hat der Gesetzgeber angenommen, dass über die nach § 26 Abs. 2 GlüStV mindestens einzuhaltende Sperrzeit von drei Stunden für fast das gesamte Stadtgebiet nach § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV weitere vier Stunden notwendig sind, um Spieler zu einer nachhaltigen Spielunterbrechung anzuhalten. Dass hier nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116), ist nicht ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der SpielV haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Der Hinweis der Klägerin auf die in § 26 Abs. 2 GlüStV bestimmte Sperrzeit von mindestens drei Stunden lässt nicht den Schluss zu, der Gesetzgeber habe als milderes Mittel nur eine Sperrzeit von dieser Länge für erforderlich halten dürfen, weil sie gleich wirksam ist wie eine mehr als doppelt so lange Sperrzeit.
Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117).
Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die Klägerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat sie aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99) ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.
Der nicht näher konkretisierte Einwand der Klägerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei generell vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Klägerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
Die von der Klägerin hier angegriffenen Regelungen des HmbSpielhG greifen bei einer Gesamtbetrachtung (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 27.3.2012, 2 BvR 2258/09, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 59) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in ihre Berufsfreiheit ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs, den die Klägerin hier geltend macht, nicht aus (vgl. zur Gesamtheit der Berliner Regelungen: BVerfG, Beschl. v. 3.4.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 ff.; zum additiven Grundrechtseingriff: Beschl. v. 13.9.2005, 2 BvF 2/03, BVerfGE 114, 196, juris Rn. 236 f.; zum Berliner SpielhG: BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50, 71). Dass die hier streitigen Regelungen selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen zu einer wirtschaftlichen „Erdrosselung“ der Spielhallenunternehmen (oder von solchen mit Einzelkonzession oder von kleinen Betrieben) führen und dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen der Stadt zudem nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen und solches ist auch vor dem Hintergrund des von ihr vorgelegten „Vorjahresvergleichs“ nicht ersichtlich (s.o.). Im Übrigen wiegt der Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung der Glücksspielsucht besonders schwer, da es sich um die Bekämpfung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsziels handelt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass auch die mit der Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte und der Öffnungszeiten von Spielhallen einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele, u.a. der Vorbeugung von Spielsucht in einem möglichst frühen Stadium, leisten wird. Daher ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 159).
Die Regelung ist auch, soweit sie die Umsetzung sechs Monate nach Inkrafttreten des HmbSpielhG verlangt (§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG), mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Insoweit ist auf die obigen Erwägungen zum Vertrauensschutz zu verweisen.
(2) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten.
Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken (a) sowie bezogen auf Gaststätten (b) nicht verfassungswidrig.
(a) Die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führen nicht zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit nicht zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.
Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 HmbSpielO die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
Hauptsitz Esplanade:
12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm:
8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn:
8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center:
10.00 bis 1.00 Uhr
Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geld-spielautomaten (136 Geräte; vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Depen-dancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zum einen sind, wie oben bereits ausgeführt, der Angebotsumfang und die Erreichbarkeit von Spielbanken und Spielhallen unterschiedlich. Zum anderen bilden die verschiedenen Regelungen zum Spielerschutz in Spielbanken ein gleichwertiges Schutzniveau zur Spielsuchtbekämpfung (s.o.; vgl. zu den Regelungen; BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 174, 142; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77; vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9).
(b) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten gegenwärtig noch bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil, wie oben bereits ausgeführt, beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen.
bb) Soweit die Klägerin auch insoweit einwendet, das HmbSpielhG verletze das europarechtliche Gebot der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei, sondern ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken reglementiere, und die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen (vgl. S. 27, 36, 42).
Eine Inkonsequenz und fehlende Kohärenz ist auch nicht festzustellen, soweit die Klägerin einwendet, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds. Sollte die Klägerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, überzeugt dies nicht. Auch die Hamburger Spielbank unterliegt, wie oben ausgeführt, gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV der Regelung des § 5 GlüStV, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63; vgl. zu den Grenzen: BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.). Dass diese rechtlichen Grenzen tatsächlich nicht eingehalten werden, legt die Klägerin nicht konkret dar.
b) Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
§ 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.
Das Berufungsgericht hat bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris) ausgeführt, dass es für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers ankommt. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
Zur weiteren Begründung verweist das Berufungsgericht auf seine Erwägungen im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 67 ff.), an denen es auch in diesem Berufungsverfahren festhält:
„Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwägungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) getroffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwägungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungs-viertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeperbahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetzgeber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unterschied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
Der Gesetzgeber hat zudem, ohne dass dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitregelung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.“
4. Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar.
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 3 und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sind nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 (ABl. L 204 S. 37, in der Fassung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG gegebenen Änderungen durch die Richtlinie 98/48/EG vom 20.07.1998, ABl. L 217 S. 18 und die Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar.
Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369). Der Entwurf des HmbSpielhG ist der Kommission nicht übermittelt worden.
Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 87 ff.), der das Berufungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Sie wären unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff „technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, ZfWG 2016, 430, juris Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“ nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u.a., NVwZ-RR 2012, 717, juris Rn. 27 ff., 35; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, juris Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, juris Rn. 99; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, a.a.O., juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, Rn. 99).
Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Aufstellung der Geräte sowie an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 86 ff.; vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 104; vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 159 ff., 169 ff.).
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG
§§ 33c ff. GewO
§§ 4a ff. GlüStV ein striktes Regulierungssystem vor. Dieses werde in Hamburg durch das Ausführungsgesetz zum GlüStV
§§ 8, 23 GlüStV
§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO
§§ 5 bis 7 GlüStV
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO
§ 33i GewO
§ 2 HmbSpielhG
§ 13 SpielV
§ 5 HmbSpielhG
§ 94 VwGO
§ 33 i GewO
§ 4 HmbSpielhG
§ 1 GlüStV
§ 29 GlüStV
§ 3 SpielV
§ 5 GlüStV
§ 1 HmbSpielbG
§ 4 HmbSpielO
§ 23 GlüStV
§ 18 GastG
§ 49 HmbVwVfG
§ 167 VwGO
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 9 Abs. 2 HmbSpielhG
§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG
§ 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG
§ 5 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 26 Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 3 HmbSpielhG
§ 13 Nr. 7 Satz 3 SpielV
§ 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG
§ 1 Abs. 2 HmbSpielhG
§ 1 Absatz 2 HmbSpielhG
§ 4 Absatz 3 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG
§ 4 Abs. 2 bis 5 SpBG
§ 33h Nr. 1 GewO
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 20 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbspielhG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmSpielhG
§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG
§ 1 Abs. 2 HmbSpiehG
§ 4 Abs. 3 HmbSpielhG
§ 33i Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 4 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 1 Satz 3, 4 HmbSpielbG
§ 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG
§ 5 Nr. 1a HmbSpielO
§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO
§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO
§ 8 Abs. 2 GlüStV
§ 6 Abs. 2b Satz 1 HmbSpielO
§ 5 Nr. 1c HmbSpielO
§ 5 Nr. 1 b HmbSpielO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV
§ 6 Abs. 2 JuSchG
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV
§ 4 Abs. 1 JuSchG
§ 9 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 4 Abs. 4 Satz 3 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG
§ 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielG
§ 1 Nr. 1 der WechsellichtVO
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 28 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG
§ 10 Abs. 2 und 3 HmbSpielO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO
§ 2 Abs. 2 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 der Verordnung
§ 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung
§ 1 der Sperrzeitverordnung
§ 1 der Verordnung
§ 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1GG
Art. 49 AEUV
Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG
Art. 12 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 157, 127
NVwZ 2017, 791
NordÖR 2014, 368
NJW 1990, 1866
BVerfGE 86, 28
NJW 2016, 700
BVerfGE 104, 357
BVerfGE 121, 317
WM 2015, 1827
NVwZ 2017, 1111
BVerfGE 115, 276
NJW 2012, 2918, 2921
NVwZ-RR 2014, 317
BVerfGE 117, 163
NVwZ 2008, 1338
NVwZ 1987, 1067
NordÖR 2015, 489
BVerfGE 127, 31
BVerfGE 126, 112
NordÖR 2014, 317
BVerfGE 126, 400
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 130, 131
NVwZ-RR 2014, 825
NVwZ 1997, 573
NJW 2017, 217
NVwZ 2017, 1128
NordÖR 2015, 489, 4
NVwZ-RR 2013, 985
NordÖR 2015, 498
NVwZ 2014, 141
NVwZ 2014, 1162
BVerfGE 115, 320
BVerfGE 130, 372
BVerfGE 114, 196
NVwZ 2016, 369
NVwZ-RR 2012, 717
17 E 2430/13
4 Bs 435/13
1 BvR 1314/12
4 Bf 217/17
4 Bs 121/17
8 C 6.15
2 C 23.88
1 A 51/15
4 Bs 328/13
1 BvR 298/86
1 BvL 6/13
1 BvR 1236/99
1 BvR 3262/07
2 BvR 2190/14
1 BvR 1054/01
4 Bs 14/15
8 C 16.16
1 VB 15/13
4 Bs 279/13
1 BvR 1954/01
1 BvR 2402/12
1 BvR 2684/12
1 BvR 2576/04
1 BvR 928/08
1 BvR 850/86
8 C 7.15
8 C 6.16
1 B 5/13
1 B 13.13
1 B 5.13
1 B 5.17
1 BvR 1627/09
1 BvR 2011/07
1 BvR 2959/07
1 B 102/14
1 BvR 611/07
1 BvR 2464/07
1 BvR 2035/07
1 BvR 924/12
1 BvL 21/11
4 Bs 328/14
6 B 47.01
2 BvR 1599/89
1 B 174.90
1 BvR 2821/11
2 BvR 321/12
1 BvR 1415/12
1 BvR 8/13
1 B 476/13
22 CS 14.22
7 ME 90/13
00 Uhr bis 6.00
00 Uhr bis 9.00
00 Uhr bis 12.00
00 Uhr bis 5.00
10 NE 13.22
00 Uhr und 6.00
2 BvR 2258/09
2 BvF 2/03
00 Uhr bis 05.00
3 Ws 622/12
8 C 17.12
4 K 336.12
1 BvR 2228/02