Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-01, Aktenzeichen 5 K 246/06
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2008:0901.5K246.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger betrieb in I. , X Straße 00, eine Putenfarm. Von Juli bis September 2005 erkrankten zahlreiche Tiere des Klägers an Botulismus. Insgesamt 3.662 Puten verendeten oder wurden aus tierschutzrechtlichen Gründen im Abstimmung mit dem Veterinäruntersuchungsamt vor Ort getötet und entsorgt.
Der Kläger stellte am 13. Oktober 2005 beim Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd Nordrhein-Westfalen -Tierseuchenkasse - (im folgenden: Landesamt) als Funktionsvorgänger der Beklagten einen Antrag auf eine Härtefall-Entschädigung. Das Landesamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 25. Oktober 2005 ab. Zur Begründung wies es darauf hin, eine Entschädigung könne nicht gewährt werden, weil behördlicherseits keine Tötungsanordnung ausgesprochen worden sei. Eine Beihilfegewährung sei ebenfalls nicht möglich, weil die geltenden Beihilferichtlinien keine Beihilfegewährung für diesen Fall vorsähen.
Gegen den Bescheid erhob der Kläger Widerspruch, in dem er ausführte, es habe zwar keine Tötungsanordnung vorgelegen, die Tötung sei aber in Absprache mit der Behörde erfolgt. Dies müsse einer Tötungsanordnung gleichgesetzt werden. Nach Einschätzung des Bundesinstituts für Risikobewertung sei erkranktes Geflügel nach einer Genesung nicht mehr zum Verzehr geeignet.
Mit Bescheid vom 5. Januar 2006 wies das Landesamt den Widerspruch zurück.
Daraufhin hat der Kläger am 6. Februar 2006 Klage erhoben. Er trägt vor, ihm stehe ein Anspruch auf Gewährung einer Beihilfe zu. Nach der verordnungsrechtlichen Konkretisierung des § 11 Nr. 1 des Ausführungsgesetzes des Tierseuchengesetzes (AGTierSG-NRW) durch § 2a Abs. 1 Nr. 7 der Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz (DVO- AGTierSG-NRW) sei eine Beihilfe bei Tierverlusten wegen Botulismus in Höhe von bis zu 80% des gemeinen Wertes im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zu gewähren. Die in § 2a DVO-AGTierSG-NRW benannten Beihilfetatbestände seien bei der Verteilung der Haushaltsmittel zu berücksichtigen.
Die Entscheidung der Beklagten stehe auch nicht im Einklang mit § 3 Abs. 3 DVO-AGTierSG-NRW, weil die vorhandenen Mittel danach zur Bestreitung der Ausgaben nach § 9 Abs. 2 Satz 1 AGTierSG-NRW einzusetzen seien.
Es fehle ferner an einer eigenen Ermessensentscheidung der Beklagten, weil diese offensichtlich von einer Bindung an die Beihilferichtlinien ausgegangen sei. Der Beirat habe nicht das Recht, unmittelbar verbindliche Richtlinien zu erlassen. Die Beihilferichtlinien seien überdies rechtswidrig, weil verschiedene Nutztiergattungen willkürlich ungleich behandelt würden. So sähen die Richtlinien für Rinder und Pferde für Botulismusschäden Beihilfen vor, während für Botulismusschäden bei anderen Tiergattungen überhaupt kein Ersatz geleistet werde. Ein sachlicher Grund, wie er sich beispielsweise aus der weitgehenden Resistenz von Schweinen gegen Botulismustoxine ergeben könne, sei für Geflügel nicht ersichtlich. Für Tierverluste in Geflügelbeständen werde vielmehr ohne sachlichen Grund überhaupt keine Beihilfe gewährt. Knappen Haushaltsmitteln könne über die Höhe der Beihilfe Rechnung getragen werden.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Oktober 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Januar 2006 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 13. Oktober 2005 hin eine Beihilfe zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die angefochtenen Bescheide seien nicht zu beanstanden. Das Ermessen sei durch den Erlass von Beihilferichtlinien hinreichend konkretisiert worden. Da es einen Fall von Botulismus bei Geflügel und sonstigen Tierarten nicht gegeben habe, sei eine Beihilfe zunächst nur Rinderhaltern und später Pferdehaltern zugute gekommen. Mittlerweile werde eine Beihilfe bei Botulismus grundsätzlich nicht mehr gezahlt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der Bescheid vom 25. Oktober 2005 und der Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2006 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer Beihilfe (§§ 113 Abs. 5, 114 VwGO).
Bei der Beurteilung des Beihilfeanspruchs nach dem Tierseuchengesetz ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Tierverlustes abzustellen.
Vgl. entsprechend zu den Entschädigungsansprüchen nach dem Tierseuchengesetz: BVerwG, Urteile vom 20. Januar 2005 - 3 C 15.04 -, NVwZ-RR 2005, 446, und vom 29. Februar 1996 - BVerwG 3 C.15.95 -.
Maßgebend sind daher das AGTierSG-NRW in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. November 1984 (GV. NRW. S. 754, ber. 1985, S. 325), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2005 (GV. NRW. S. 498), und die DVO- AGTierSG-NRW vom 3. Juli 1986 (GV. NRW. S. 545) in der durch Gesetz vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 274) geänderten Fassung.
Gemäß 11 Nr. 1 AGTierSG-NRW a.F. kann die Tierseuchenkasse unter anderem für Tierverluste, die aus Anlass von Tierseuchen oder seuchenähnlich verlaufenden Tierkrankheiten erwachsen, Beihilfen gewähren.
Die auf Tatbestandsseite erforderlichen Voraussetzungen sind erfüllt. Zwar handelt es sich beim Botulismus nicht um eine Tierseuche, aber um eine seuchenähnlich verlaufende Tierkrankheit.
Aus der Formulierung „kann" folgt, dass der Tierseuchenkasse für die Gewährung von Beihilfen Ermessen eingeräumt ist. Dem steht nicht entgegen, dass nach § 2a Abs. 1 Nr. 7 DVO-AGTierSG-NRW a.F. Beihilfen im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel gewährt werden für Tierverluste wegen Botulismus in Höhe bis zu 80% des gemeinen Wertes. § 2a Abs. 1 Nr. 7 DVO- AGTierSG-NRW a.F. schränkt das der Beklagten eingeräumte Ermessen nicht dahingehend ein, dass dem Kläger in jedem Fall eine Beihilfe in noch näher zu bestimmender Höhe zu gewähren wäre. Gegen ein solches Verständnis spricht bereits der Wortlaut der Regelung, wonach Beihilfen nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel für die näher benannten Zwecke gewährt werden. Damit schafft die Vorschrift lediglich einen durch die Tierseuchenkasse weiter ausfüllungsbedürftigen Rahmen für die Gewährung freiwilliger Beihilfen (vgl. Auskunft des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. August 2008 unter Hinweis auf die Erforderlichkeit einer rechtlichen Rahmenvorgabe zwecks Erhalt von EG-Kofinanzierungsmitteln). § 2a DVO-AGTierSG-NRW stellt überdies auch nach Auffassung des Klägers jedenfalls die Höhe der Beihilfe in das Ermessen der Tierseuchenkasse. Hiermit steht eine Ermessensausübung, die dahin geht, bei Vorliegen entsprechender sachlicher Gründe eine Beihilfe nur in geringer Höhe oder gegebenenfalls gar nicht zu leisten, im Einklang.
Aus § 3 Abs. 3 DVO-AGTierSG-NRW, wonach die für jede Tiergattung erhobenen Beiträge einschließlich der hieraus angesammelten Rücklagen zur Bestreitung der Ausgaben für die entsprechende Tiergattung - hier für Geflügel - zu verwenden sind, folgt nichts anderes, denn ob und zu welchen Zwecken eine Beihilfe bei einer bestimmten Tiergattung zu leisten ist, ist der Regelung nicht zu entnehmen.
Letztlich sprechen auch der Sinn und Zweck der Regelung gegen die Annahme, der Verordnungsgeber habe eine grundsätzliche Verpflichtung zur Gewährung von Beihilfen für Botulismusfälle vorschreiben wollen. Einer solchen Annahme steht bereits entgegen, dass § 2a Abs. 1 Nr. 7 DVO-AGTierSG-NRW keine Beschränkung auf bestimmte Tierarten enthält, aber, wie auch der Kläger einräumt, nicht alle Nutztierarten gleichermaßen für Botulismuserkrankungen anfällig sind. Es wäre daher widersinnig, eine durch ministerielle Verordnung vorgesehene generelle Verpflichtung zur Bereitstellung von Mitteln für sämtliche Tiergattungen anzunehmen, zumal hiermit eine Mittelkürzung für andere, möglicherweise dringendere Zwecke einhergehen könnte.
Die Beklagte hat das ihr durch § 11 Nr. 1 AGTierSG-NRW eingeräumte Ermessen ausgeübt und die Gewährung der Beihilfe unter Beachtung der Vorgaben des § 40 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG-NRW) ermessensfehlerfrei abgelehnt.
Steht eine Leistung im Ermessen, hat der Leistungsempfänger grundsätzlich nur einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung der Behörde darüber, ob sie die Leistung überhaupt und gegebenenfalls in welchem Umfang erbringt. Nur dann, wenn sich das Ermessen auf eine einzige fehlerfreie Ermessensentscheidung, nämlich eine solche im Sinne des geltend gemachten Begehrens verdichtet, hat der Antragsteller einen Anspruch auf die begehrte Leistung. Eine solche Ermessensreduzierung kann eintreten, wenn die Behörde - etwa auf Grund von Richtlinien - eine ständige Verwaltungspraxis ihrer Ermessensbetätigung entwickelt hat und ihre Praxis für den gegebenen Fall vorsieht, dass dem geltend gemachten Leistungsbegehren stattzugeben ist. In einem solchen Falle ist die Behörde über den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, den Antragsteller im Sinne ihrer ständigen Praxis gleich zu behandeln.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Mai 1997 - 13 A 2449/96 - und vom 7. Juni 1993 - 13 A 3891/92 -.
Im vorliegenden Fall liegen diese Voraussetzungen nicht vor.
Eine ständige Verwaltungspraxis, Beihilfen im Falle der Verendung oder Tötung von Geflügel wegen Botulismus zu gewähren, existierte im maßgeblichen Zeitpunkt des Tierverlustes unstreitig nicht. Die Beklagte hatte zur Gewährleistung einer gleichmäßigen Ermessenshandhabung durch den Beirat als internes, dem Sondervermögen Tierseuchenkasse beigestellten Gremiums (§ 13 Abs. 1 AGTierSG- NRW a.F.) Beihilferichtlinien aufgestellt. In diesen war eine Leistungsgewährung für den vorliegenden Fall nicht vorgesehen.
Die Beihilferichtlinien begründen als lediglich verwaltungsinterne Regelungen keine unmittelbare Außenwirkung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 1993 - 13 A 4193/92 - .
Eine solche unmittelbare Außenwirkung hat die Beklagte den Beihilferichtlinien auch nicht zugemessen, sodass es entsprechender gesetzlicher Ermächtigungen des Beirates im Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz nicht bedurfte.
Anders nunmehr § 13 AGTierSG-NRW in der seit dem 1. Januar 2007 geltenden Fassung.
Die Versagung der begehrten Beihilfe steht auch im Übrigen im Einklang mit Art. 3 Abs. 1 GG. Das Gebot, die vorhandenen Haushaltsmittel effektiv zu verteilen, rechtfertigt es, angesichts unterschiedlicher Risiken unterschiedliche Beihilferegelungen für die verschiedenen Nutztierarten zu treffen. Eine solche Handhabung entspricht dem Interesse der Tierhalter an niedrigen Beiträgen und einer sinnvollen Verwendung der vorhandenen Mittel. Sie gewährleistet, dass finanzielle Mittel nur für Zwecke bereitgestellt werden, für die sie nach der Erkenntnislage der Tierseuchenkasse tatsächlich benötigt werden. Nicht zu beanstanden ist weiter, dass die Tierseuchenkasse, Beihilfen nicht in Einzelfällen gewährt, sondern die Gewährung von einem Beschluss des Beirats und einem Stichtag abhängig macht. Die Praxis, erst bei Auftreten mehrerer Fälle und dann auch nur ab Geltung des Beiratsbeschlusses Beihilfen zu gewähren, mag auf den ersten Blick zwar den Eindruck erwecken, durch diese Praxis würden ohne Grund einige von der Seuchenwelle Betroffene, die Auslöser eines Beiratsbeschlusses sein können, ausgegrenzt. Die Tierseuchenkasse ist aber schon angesichts nur beschränkt zur Verfügung stehender Mittel und im Hinblick auf das berechtigte Interesse der Tierhalter, die Beitragssätze niedrig zu halten, nicht verpflichtet, sämtliche Schäden, die in landwirtschaftlichen Betrieben auftreten können, auszugleichen. Andernfalls müsste sie für jedweden Einzelfall Beihilfetatbestände schaffen, deren Höhe nur schwer kalkulierbar wären.
Ausgehend hiervon ist die Nichtgewährung einer Beihilfe an den Kläger nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat dargelegt, dass die Richtlinien keine Beihilfegewährung vorsahen, weil Botulismuserkrankungen bei Geflügel zunächst nicht aufgetreten bzw. ihr, der Tierseuchenkasse, von Betroffenen Tierhaltern nicht angezeigt worden seien. Hierin ist ein sachlicher Grund zu sehen, der es rechtfertigte, in den Beihilferichtlinien von einer entsprechenden Regelung abzusehen.
Die Entscheidung der Beklagten, im Falle des Klägers keine Beihilfe zu gewähren, ist ferner nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte Besonderheiten des Einzelfalles nicht berücksichtigt hat. Anerkannt ist zwar, dass ermessenslenkende Richtlinien und Verwaltungsvorschriften nur für den Regelfall gelten und Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle lassen und nicht so weit gehen dürfen, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2008 - 5 B 36.08 -, juris, sowie Urteil vom 18. September 1984 - BVerwG 1 A 4.83 - , BVerwGE 70, 127 m.w.N..
Für die Annahme eines atypischen Sonderfalls ist hier aber nichts ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 113 Abs. 5, 114 VwGO
§ 40 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11,
711 ZPO
§ 11 Nr. 1 des Ausführungsgesetzes
§ 2a Abs. 1 Nr. 7 der
Durchführungsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art.
3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 446
BVerwGE 70, 127
3 C 15.04
13 A 2449/96
13 A 3891/92
13 A 4193/92
5 B 36.08
1 A 4.83