Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-24, Aktenzeichen 2 K 384/04

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten über die Frage, ob die Grundpreisangabe der Klägerin in ihren Werbeprospekten in rechtlich zulässiger Weise erfolgt.
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Die Klägerin betreibt Warenhäuser unter anderem im Ortenaukreis. Sie wirbt mit Prospekten, in denen die wöchentlichen Angebote unter Angabe von Endpreisen enthalten sind. Diese Prospekte werden in Briefkästen eingeworfen, als Zeitungsbeilagen verteilt und in den Warenhäusern selbst ausgelegt.
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Bei Produkten desselben Herstellers und derselben Produktfamilie, die zu einem einheitlichen Endpreis, aber mit unterschiedlichem Gesamt- oder Abtropfgewicht verkauft werden, gibt die Klägerin den Grundpreis nicht für jede einzelne Packungsgröße gesondert, sondern nur für die größte Packung mit der Formulierung „Grundpreis ab …“ („Ab-Preis“) an. Werden beispielsweise von einem Hersteller unter derselben Marke tiefgekühlte Brötchen oder Baguettes in Beuteln von 300 bis 540 Gramm zu einem einheitlichen Endpreis von 89 Cent verkauft, benennt die Klägerin den Grundpreis mit „1.000 Gramm ab 1,65 EUR“.
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Auf Veranlassung der Staatsanwaltschaft Offenburg leitete das Landratsamt Ortenaukreis wegen dieser Form der Grundpreisangabe, die gegen § 2 PAngV verstoße, gegen einen Mitarbeiter der Klägerin ein Ordnungswidrigkeitenverfahren ein und erließ gegen diesen einen Bußgeldbescheid. Nach Einspruch des Mitarbeiters der Klägerin sprach ihn das Amtsgericht Lahr mit Urteil vom 25.03.2004 frei, weil sich herausgestellt habe, dass er keinerlei Einfluss auf die Gestaltung der Werbeprospekte gehabt habe (3 OWi 3 Js 491/03 AK 24/03).
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Nach Abschluss dieses Verfahrens hat sich die Staatsanwaltschaft Offenburg bei der Klägerin nach den für die Werbeprospekte verantwortlichen Managern erkundigt. In einem Aktenvermerk des Staatsanwalts (Gruppenleiter) O. vom 03.03.2004 heißt es: „Die Akten bitte ich nach Rechtskraft der Bußgeldbehörde wieder zuzuleiten. Es ist ja gegen andere Verantwortliche ein Bußgeldverfahren einzuleiten und durchzuführen.“
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Die Klägerin hat am 24.02.2004 Klage erhoben. Sie macht geltend: Das beklagte Land bestreite der Klägerin das Recht, in ihrer Werbung mit einem Margen-Grundpreis wie „Grundpreis: 1.000 Gramm ab …“ zu werben. Sie müsse damit rechnen, dass es unabhängig vom Ausgang des vom Amtsgericht Lahr entschiedenen Bußgeldverfahrens die in Rede stehende Grundpreisangabe in der Werbung verbieten werde. Die Befugnis der ordentlichen Gerichte, innerhalb eines anhängigen Verfahrens auch verwaltungsrechtliche Vorfragen zu behandeln, schließe den Verwaltungsrechtsweg für diese Vorfragen nicht grundsätzlich aus. Die negative Feststellungsklage sei zulässig, wenn ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen Mitarbeiter eines Unternehmens eingeleitet werde. Die Klägerin beabsichtige, auch in Zukunft mit den streitgegenständlichen Grundpreisangaben zu werben. Das beklagte Land sehe hierin einen Verstoß gegen Vorschriften der Preisangabeverordnung. Der Klägerin sei es nicht zumutbar, zunächst Ordnungsverfügungen und Strafanzeigen gegen ihre Mitarbeiter ergehen zu lassen, um dann im Wege der Anfechtungsklage oder im Strafverfahren die strittigen Rechtsfragen klären zu lassen.
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In der Sache entspreche es der Rechtsauffassung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, dass der Endpreis in der Werbung als Margenpreis angegeben werden könne. Weiterhin habe das Ministerium in einem Schreiben vom 13.03.2000 an den Bund für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde e.V. mitgeteilt, dass der Verordnungsentwurf zur Änderung der Preisangaben- und Fertigpackungsverordnung derzeit keine Regelung enthalte, wonach dies für die Angabe von Grundpreisen in der Werbung nicht gelte. Die Preisangabenverordnung enthalte keine besonderen Vorschriften über die Art und Weise der Grundpreisangabe. Insbesondere enthalte sie keine Regelung über Margengrundpreise. Es sei anerkannt, dass die Angabe von Margenpreisen nicht grundsätzlich und von vorneherein unzulässig sei und gegen den Grundsatz der Preisklarheit verstoße. Der Referenzverbraucher, auf den abzustellen sei, sei durchschnittlich verständig. In der Grundpreisangabe „ab …“ erfahre er den Grundpreis jeweils für die gewichtsmäßig größere Packung. Der Grundpreis „ab …“ gebe also immer die Grundpreisuntergrenze an. Durch eine einfache Überlegung könne der Endverbraucher erkennen, dass der Grundpreis bei kleinerer Packung entsprechend höher sei. Der Verbraucher sei also in der Lage, die Preise zu vergleichen und eine informierte Wahl zu treffen. Damit sei die Grundpreisangabe, wie sie die Klägerin praktizierte, unmissverständlich im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 98/6 (EG). Diese Art der Grundpreisangabe sei schließlich auch bei anderen deutschen Unternehmen und in anderen Ländern der Gemeinschaft üblich.
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Die Klägerin beantragt,
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festzustellen, dass die Angabe der Klägerin „Grundpreis ab …“ in ihrer Werbung in Verkaufsprospekten zulässig ist.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Es meint, dass die Klage bereits unzulässig sei. Ein Feststellungsinteresse der Klägerin bestehe nicht mehr, da das Bußgeldverfahren gegen ihren Mitarbeiter durch eine rechtskräftige Entscheidung abgeschlossen sei. Auch sei kein weiteres Bußgeldverfahren eingeleitet worden. Hieran könne eine Bußgeldbehörde im Übrigen im Gegensatz zu einer allgemeinen Verwaltungsbehörde ohnehin nicht durch eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung gehindert werden.
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Das beklagte Land hat ein an das Landratsamt Ortenaukreis (Bußgeldbehörde) gerichtetes Schreiben des Staatsanwalts (Gruppenleiter) O. vom 24.3.2004 vorgelegt, in dem ausgeführt wird, dass ein Zuwarten auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht geboten sei. Es sei ja noch schöner, wenn ein Verwaltungsgericht im Ergebnis die Strafjustiz lahm legen könne. Gerade wenn die Klägerin das Verwaltungsgericht angehe, sei es geboten, umgehend über Bußgeldbescheid und Einspruch die Strafgerichtsbarkeit zu befassen.
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Dem Gericht liegen zwei Ordner Akten des Landratsamts Ortenaukreis vor. Hierauf wird wie auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze samt Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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I. Die Klage ist als Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
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Es liegt ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO vor. Unter Rechtsverhältnis sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (Kopp/Schenke, Komment.z. VwGO, 13. Aufl. 2003, § 43 Rd.-Nr. 11). Es muss ein bestimmter, überschaubarer Sachverhalt vorliegen, dessen Rechtsfolgen festgestellt werden sollen. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben, denn die Beteiligten streiten darüber, ob die Grundpreisangaben der Klägerin in ihren Werbeprospekten gegen die Rechtsvorschrift des § 2 Abs. 1 PAngV verstoßen. Indem das beklagte Land die Grundpreisangaben der Klägerin zum Gegenstand einer Beanstandung und sogar eines Bußgeldverfahrens gemacht hat, ist das Rechtsverhältnis sowohl in Bezug auf den fraglichen Sachverhalt als auch in Bezug auf die angewandten Normen hinreichend konkretisiert worden (vgl. BVerwG, Urt. v 30.05.1998, 3 C 53.84 - BVerwGE, 71, 318).
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Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung (§ 43 Abs. 1, 2. Halbs. VwGO). Für eine vorbeugende negative Feststellungsklage ist zwar kein Raum, wenn es dem Betroffenen zumutbar ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten, und er auf einen ausreichenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Grundsätzlich ist es dem Betroffenen zumutbar, den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts abzuwarten und dann gegen diesen mit Widerspruch und Anfechtungsklage vorzugehen sowie in Eilfällen um vorläufigen Rechtsschutz nachzusuchen. Im vorliegenden Fall muss die Klägerin indes nicht nur mit dem Erlass einer verwaltungsrechtlichen Beanstandungsverfügung, sondern mit weiteren Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen ihre Mitarbeiter rechnen. Diese Gefahr ist nicht dadurch gebannt, dass einer ihrer Mitarbeiter durch Urteil des Amtsgerichts Lahr vom 27.02.2004 freigesprochen worden ist, denn der Betroffene ist nur deshalb von dem Vorwurf des Verstoßes gegen die Vorschriften der Preisangabenverordnung freigesprochen worden, weil er nach den Feststellungen des Gerichts keinen Einfluss auf die Gestaltung der Werbeprospekte hatte. Der Freispruch durch das Amtsgericht erfolgte jedoch nicht, weil es einen Verstoß gegen § 2 Abs. 1 PAngV verneint hat. Damit besteht (weiterhin) ein qualifiziertes Feststellungsinteresse der Klägerin, denn es drohen weiterhin Sanktionen gegen ihre für die Gestaltung der Werbeprospekte verantwortlichen Mitarbeiter. Im Hinblick auf die unter Umständen gravierenden Folgen, die ein Verstoß gegen straf- oder bußgeldbewehrte Vorschriften nach sich ziehen kann, ist es nicht erforderlich, dass die Behörde eine konkrete Drohung mit einer Strafanzeige oder einem Ordnungswidrigkeitenverfahren ausgesprochen oder konkrete Vorwürfe rechtswidrigen Verhaltens erhoben hat (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rd.-Nr. 24). Dies gilt jedenfalls dann, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die zuständige Staatsanwaltschaft beabsichtigt, weitere Bußgeldverfahren einzuleiten. Hier liegen solche konkreten Anhaltspunkte vor. Der Aktenvermerk des Staatsanwalts (Gruppenleiter) O. vom 03.03.2004, wonach die Akten der Bußgeldbehörde wieder zuzuleiten seien, da gegen andere Verantwortliche ein Bußgeldverfahren einzuleiten und durchzuführen sei, belegt, dass die konkrete Gefahr weiterer Verfahren gegen Mitarbeiter der Klägerin besteht. Für die Annahme dieser konkreten Gefahr spricht auch das Schreiben dieses Staatsanwalts an die Bußgeldbehörde beim Landratsamt Ortenaukreis vom 25.03.2004. Darin heißt es unter anderem, es sei ja „noch schöner“, wenn ein Verwaltungsgericht im Ergebnis die Strafjustiz lahm legen könne; gerade wenn die Klägerin jetzt das Verwaltungsgericht angehe, sei es geboten, umgehend über Bußgeldbescheid und Einspruch die Strafgerichtsbarkeit zu befassen.
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Da die Klägerin weiterhin Werbeprospekte mit den beanstandeten Grundpreisangaben in den Verkehr bringen will, steht ihr ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zu, denn sie muss befürchten, dass ihre Mitarbeiter Bußgeldverfahren ausgesetzt werden, die von dem beklagten Land - auf Veranlassung der Staatsanwaltschaft - wegen eines Verhaltens in Gang gebracht werden, das sie für rechtmäßig erachtet. Sie ist auf gesicherte Rechtsverhältnisse angewiesen, um ihre Werbung und damit ihre wirtschaftlichen Dispositionen darauf einzustellen. Ihr ist es nicht zuzumuten, in einer Vielzahl von Bußgeldverfahren vor verschiedenen Amtsgerichten eine Klärung dieser streitigen Rechtsfrage herbeiführen zu müssen. Abgesehen davon, dass die Klägerin an den Ordnungswidrigkeitenverfahren nicht unmittelbar beteiligt ist, hat sie einen Anspruch darauf, die fachspezifischere Rechtsschutzmöglichkeit in Anspruch zu nehmen und eine Klärung der streitigen Rechtsfrage durch eine verwaltungsgerichtliche Feststellung herbeizuführen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt.v. 25.08.1995 - 3 L 75/94 - Gew.Arch. 1996, 386; Hess.VGH, Urt.v. 17.12.1985 - 9 UE 2162/85 - NVwZ 1988, 445). Bestätigt das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit eines Verhaltens, kann dem Betroffenen im Ordnungswidrigkeitenverfahren jedenfalls kein Verschuldensvorwurf gemacht werden, wenn er sich an dem Urteil orientiert hat (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rd.-Nr. 24).
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II. Die Klage ist unbegründet, denn die Grundpreisangabe „Grundpreis ab …“ verstößt gegen §§ 1, 2 PAngV. Nach § 1 Abs. 1 PAngV hat derjenige, der als Anbieter von Waren unter Leistungen gegenüber Letztverbrauchern unter Angabe von Preisen wirbt, die Preise anzugeben, die einschließlich der Umsatzsteuer und sonstiger Preisbestandteile unabhängig von einer Rabattgewährung zu zahlen sind (Endpreise). Daneben hat derjenige, der unter Angabe von Preisen wirbt, nach § 2 Abs. 1 PAngV den Grundpreis anzugeben. Hierbei handelt es sich um den Preis je Mengeneinheit einschließlich der Umsatzsteuer und sonstiger Preisbestandteile. Auf die Angabe des Grundpreises kann nur dann verzichtet werden, wenn dieser mit dem Endpreis identisch ist (§ 2 Abs. 1 Satz 3 PAngV).
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Bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 1 PAngV spricht dagegen, die Werbung mit „Ab-Preisen“ für zulässig zu halten. Denn darin ist von der Angabe des Grundpreises bzw. von dem Preis je Mengeneinheit die Rede. Wenn mehrere Waren desselben Herstellers und derselben Produktfamilie mit unterschiedlichen Packungsgrößen zu einem identischen Endpreis angeboten werden, ergibt sich für jede einzelne Ware ein anderer Grundpreis. Indem die Klägerin nur die untere Grenze, also den für die größte Packungsgröße geltenden Grundpreis, angibt, kann in Bezug auf die Verpackungen mit kleinerem Inhalt nicht mehr von einer Angabe des Grundpreises gesprochen werden. Auch mit den Grundsätzen der Preisklarheit und Preiswahrheit (vgl. § 1 Abs. 6 PAngV) ist es kaum zu vereinbaren, wenn für bestimmte Produktgruppen nur jeweils der niedrigste Grundpreis angegeben wird.
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Vor allem aber widerspricht die Angabe von „Ab-Preisen“ der mit der Preisangabeverordnung verfolgten Zielsetzung. Denn die entsprechende Bestimmung in § 2 Abs. 1 PAngV dient der Umsetzung der Richtlinie 98/6 (EG). Diese nennt als Ziele einen transparenten Markt und korrekte Informationen (Erwägung Nr. 1), die Gewährleistung eines Grundverbraucherschutzniveaus durch die Politik einer genauen und unmissverständlichen Information der Verbraucher über die Preise der ihnen angebotenen Erzeugnisse (Erwägung Nr. 2). In Erwägung Nr. 6 heißt es, die Verpflichtung zur Grundpreisangabe trage merklich zur Verbesserung der Verbraucherinformation bei, da sie den Verbrauchern auf einfachste Weise optimale Möglichkeiten biete, die Preise von Erzeugnissen zu beurteilen und miteinander zu vergleichen und anhand dieser Vergleiche fundierte Entscheidungen zu treffen. Damit steht die unproblematische Erkennbarkeit und Vergleichbarkeit des Preises je Mengeneinheit, mithin der Verbraucherschutz, im Vordergrund.
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Die Verwendung von „Ab-Preisen“ durch die Klägerin führt dazu, dass diese Zielsetzung der Grundpreisangabe nicht erreicht werden kann (anders als bei „Von-bis-Preisen“; vgl. hierzu das Urteil der Kammer vom selben Tag in der Rechtssache 2 K 1825/04). Die Angabe einer Grundpreisuntergrenze für mehrere Erzeugnisse führt dazu, dass nur noch der Grundpreis für das günstigste Angebot direkt abgelesen und mit anderen Produkten verglichen werden kann. Wie der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung selbst dargelegt hat, wäre in diesem Fall vielmehr nur eine Berechnung des Grundpreises durch den Verbraucher möglich. Damit wird ihm indes die beabsichtigte exakte und unproblematische Erkenntnis des Grundpreises unverhältnismäßig erschwert. Gerade bei ungewöhnlichen Packungsgrößen und Endpreisen, die gewöhnlich nicht in vollen Euro angegeben werden, dürfte eine exakte Berechnung des Grundpreises ohne Hilfsmittel wie einen Taschenrechner kaum möglich sein. Diese Rechenoperation dem Verbraucher zu ersparen, ist aber gerade Sinn und Zweck der in § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 PAngV statuierten Pflicht, auch in der Werbung den Grundpreis eines Produkts anzugeben. Allein die bloße Erkenntnis, dass das Produkt in der kleineren Packung zu einem höheren Grundpreis als das Produkt in der größten Packung verkauft wird, genügt insoweit nicht.
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Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, in der Rechtsprechung seien unter bestimmten Voraussetzungen auch in Bezug auf den Endpreis so genannte Margenpreise für rechtmäßig gehalten worden (vgl. BGH, Urt. v. 23.05.1991 - I ZR 265/98 - GRUR 1991, 847 „Kilopreise II“). Denn bei der Angabe von Margenpreisen wird dem Verbraucher sowohl die untere als auch die obere Grenze des Grundpreises mitgeteilt. Anders als bei den von der Klägerin verwendeten „Ab-Preisen“ kann sich der Verbraucher bei der Angabe von Margenpreisen also eine Vorstellung von der jeweils ungünstigsten Preisgestaltung machen. Diese Erkenntnismöglichkeit hat der Verbraucher im Falle der Angabe von „Ab-Preisen“ nicht, denn hier wird nur der niedrigste Grundpreis angegeben, so dass dem Verbraucher letztlich ein Grundpreis suggeriert wird, der nur für die größte Packungsgröße gilt.
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Auch der Hinweis der Klägerin, das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie halte Grundpreisangaben in Form von Margenpreisen für zulässig, kann der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Denn ungeachtet dessen, dass die Rechtsauffassung eines Ministeriums keine bindende Wirkung für die Gerichte hat, bezieht sich diese Rechtsauffassung nicht auf die von der Klägerin verwandten „Ab-Preise“, sondern auf Margenpreise, bei denen gerade auch für das teuerste Produkt der Grundpreis explizit angegeben wird.
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Schließlich kann offen bleiben, ob - wie von der Klägerin behauptet - die von ihr praktizierten Grundpreisangaben in Deutschland und in anderen Ländern der Europäischen Union weit verbreitet sind. Denn allein die Tatsache, dass in vielen Fällen gegen eine bestimmte Rechtsvorschrift verstoßen wird, führt nicht dazu, dass diese Rechtsvorschrift unanwendbar wäre.
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Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens (§ 154 Abs. 1 VwGO).
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Die Berufung ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Frage, ob die von der Klägerin praktizierte Form der Grundpreisangabe rechtlich zulässig ist, hat eine über den konkreten Einzelfall hinausreichende Bedeutung und ist bislang - soweit ersichtlich - in der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht geklärt worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 PAngV. Nach § 1 Abs. 1 PAngV
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 PAngV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 PAngV
§ 2 Abs. 1 Satz 3 PAngV
§ 1 Abs. 6 PAngV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 PAngV
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 445
GRUR 1991, 847
3 Js 491/03
3 C 53.84
3 L 75/94
9 UE 2162/85
2 K 1825/04
I ZR 265/98