Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-05-22, Aktenzeichen 15 A 170/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0522.15A170.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldnerinnen.
Der Streitwert wird auf für das Zulassungsverfahren auf 10.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerinnen auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch führen sie auf besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.) oder deren grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2016- 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, m.w.N.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
festzustellen, dass die Wahl der beiden stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrats der Sparkasse in der Ratssitzung vom 25. August 2014 die Klägerinnen in ihren organschaftlichen Rechten verletzt,
im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, diese Wahl sei nicht zu beanstanden. Insbesondere seien die Stellvertreter zutreffend in zwei separaten Wahlgängen nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt worden. Das Mitwirkungsrecht der Klägerinnen aus § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW sei nicht verletzt, weil ihnen bei dem Verfahren der Mehrheitswahl kein Mitwirkungsrecht zukomme. Die Grundsätze der Verhältniswahl nach § 50 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 GO NRW fänden auf die Wahl der Stellvertreter des vorsitzenden Mitglieds des Verwaltungsrats einer Sparkasse keine Anwendung. Dies ergebe sich nach Systematik und Entstehungsgeschichte insbesondere aus den speziellen Bestimmungen der § 11 Abs. 2, § 12 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1, Abs. 4 SpkG. Sinn und Zweck der in § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW durch Verweis auf § 50 Abs. 3 GO NRW angeordneten Verhältniswahl geböten kein abweichendes Ergebnis.
Die dagegen von den Klägerinnen vorgetragenen Rügen haben keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat sein Ergebnis fehlerfrei nach Anwendung der allgemein anerkannten Auslegungsmethoden Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck gewonnen. Diese Erwägungen begegnen auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens keinen Bedenken. Sie sprechen im Gegenteil klar für die Anwendbarkeit der Mehrheitswahl auf die Wahl der Stellvertreter des vorsitzenden Mitglieds des Verwaltungsrats der Sparkasse.
Es kann dahinstehen, ob das Sparkassengesetz ein abschließendes Normprogramm für alle Modalitäten der Wahl des Verwaltungsrats enthält. Jedenfalls ist die hier streitgegenständliche Frage, ob für die Wahl des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds die Mehrheitswahl gilt, zu bejahen.
Das Sparkassengesetz unterscheidet über die Grundbestimmung des § 8 Abs. 1 SpkG hinaus in § 11 SpkG und § 12 SpkG die Wahl zum Vorsitz des Verwaltungsrats einerseits und die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats andererseits, wobei § 12 SpkG bis in die Details des Wahlverfahrens geht. Dabei findet sich, nachdem § 11 SpkG seinem Wortlaut nach insoweit unergiebig ist, allein in § 12 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 SpkG eine explizite Aussage zum anzuwendenden Wahlverfahren, indem er lediglich für die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats direkt für die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl gemäß § 50 Abs. 3 Sätze 1 bis 4 GO NRW optiert. Im Gegensatz dazu enthält § 11 SpkG einen derartigen Verweis nicht, obwohl dieser Verweis sich schon aus Gründen der gesetzlichen Stimmigkeit aufgedrängt hätte, wenn der Gesetzgeber die Grundsätze der Verhältniswahl auch bezüglich der Wahl der Stellvertreter des vorsitzenden Mitglieds gemäß § 11 Abs. 2 SpkG hätte statuieren wollen. Dass der Gesetzgeber dies jedoch nicht getan hat, rechtfertigt ohne Weiteres die Annahme, dass insoweit keine Verhältniswahl stattzufinden hat, sondern eine Mehrheitswahl.
Ebenso Heinevetter/Engau/Menking, SpkG, Loseblatt, Stand: 3. Lieferung, Juli 2011, § 11 Erl. 2.2 und 3.1.
Entscheidungsrelevante offene, nicht widerspruchsfrei anhand des Sparkassengesetzes klärbare Wahlverfahrensfragen resultieren aus dieser Sichtweise nicht.
Der Einwand, eine Verweisung in § 11 SpkG auf § 50 Abs. 3 GO NRW sei wegen§ 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW entbehrlich, verfängt nicht. Mit dieser Überlegung wäre auch die vorerwähnte Bezugnahme in § 12 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 SpkG überflüssig. Die unterschiedliche Regelungstechnik in § 11 SpkG auf der einen Seite und in § 12 SpkG auf der anderen Seite zeigt gerade, dass sich der Gesetzgeber darüber im Klaren war, dass aus § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW keineswegs eine umfassende, gleichsam automatische Anwendung der Verhältniswahl hervorgeht, sondern dass dafür jeweils eine spezielle gesetzliche Anordnung im Sparkassengesetz erforderlich ist.
Auch bleibt danach nicht unklar, was das Sparkassengesetz unter einer Mehrheitswahl versteht. Das Prinzip der Mehrheitswahl besagt grundsätzlich, ohne dass das Sparkassengesetz dies selbst wiederholen muss, dass derjenige gewählt ist, der mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen auf sich vereinigt. Eine davon abweichende Regelung trifft das Sparkassengesetz hinsichtlich der Wahl des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds des Verwaltungsrats nicht.
Wie das Sparkassengesetz an anderer Stelle zu interpretieren wäre, etwa wenn es um die Frage ginge, wie die Abberufung der vorsitzenden Mitglieder im Lichte von § 8 Abs. 2 h) SpkG verfahrensmäßig vonstatten zu gehen hätte, und wie sich dies darüber hinaus womöglich auf die jeweilige Sparkassensatzung auswirkte, wäre dann zu klären, wenn sich dieses Problem stellte. Jedenfalls lässt dies die Feststellung der umfassenden sparkassenrechtlichen Geregeltheit des Wahlverfahrens zum stellvertretenden vorsitzenden Mitglied des Verwaltungsrats unberührt. Allein aus der Beobachtung, dass das Sparkassengesetz - wie im Prinzip jedes Gesetz - nicht jede denkbare rechtliche Problematik ausdrücklich aufgreift und vorab einer Lösung zuführt, folgt in Anbetracht des vorhandenen Normenmaterials nicht, dass bei der Wahl des (stellvertretenden) Vorsitzes des Verwaltungsrats die Grundsätze der Verhältniswahl Platz greifen müssen.
Des Weiteren hat das Verwaltungsgericht seinen Standpunkt überzeugend mit historischen Erwägungen begründet.
In der Tat legte bereits § 10 Abs. 1 Satz 1 SpkG in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1975 (GV. NRW. S. 498) - wie überdies der Sache nach auch der vom Zulassungsantrag vorgelegte Entwurf eines Sparkassengesetzes der Landesregierung vom 3. Oktober 1956 in § 11 Abs. 1 Satz 1 - durch eine Inbezugnahme von§ 35 GO NRW a. F fest, dass die Mitglieder des Verwaltungsrats nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden. Hingegen hatte § 9 SpkG 1975 - ebenso wie § 10 des Gesetzentwurfs von 1956 - hinsichtlich der Wahl des Vorsitzes diese Bezugnahme auf die Verhältniswahl wie die heute gültige Rechtslage nicht übernommen.
Darüber hinaus weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass das Sparkassengesetz die Grundsätze der Verhältniswahl auch in der Folgezeit nicht auf die Wahl des stellvertretenden vorsitzenden Mitglieds ausgedehnt hat, obwohl dazu namentlich § 35 Abs. 4 GO NRW in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV. NRW. S. 408) Anlass gegeben hätte. Dieser sah durch eine Verweisung auf den damaligen § 35 Abs. 3 GO NRW vor, dass die Grundsätze der Verhältniswahl auch bei der Besetzung von Organen anderer juristischer Personen zum Tragen kommen sollten. Dessen ungeachtet beließ es auch die Neufassung des Sparkassengesetzes vom 25. Januar 1995 (GV. NRW. S. 92) bei dem bisherigen Regelungsmodell. Sie passte allein die Zitierung im seinerzeit für die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats geltenden § 11 Abs. 1 Satz 1 SpkG an den nunmehrigen § 50 Abs. 3 Sätze 1 bis 4 GO NRW an.
Gerade weil die vom Zulassungsantrag ins Feld geführte Begründung der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung aufsichtsrechtlicher, insbesondere sparkassenrechtlicher Vorschriften vom 26. Mai 2008, LT-Drs. 14/6831, S. 34, auf das die aktuelle Fassung des Sparkassengesetzes zurückgeht, zum jetzigen § 11 SpkG vermerkt, dass inhaltliche Änderungen insofern nicht erfolgt sind, bietet daher auch die Gesetzgebungshistorie keinen Anhaltspunkt für die Übertragbarkeit der Grundsätze der Verhältniswahl auf die Wahl zum stellvertretenden vorsitzenden Mitglied des Verwaltungsrats.
Der Zulassungsantrag zeigt ferner nicht auf, dass der Sinn und Zweck des § 11 Abs. 2 SpkG bzw. des § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ein anderes Ergebnis gebietet.
Sinn und Zweck des § 50 Abs. 4 GO NRW ist es, den Minderheitenschutz auch auf solche Gremien anderer juristischer Personen oder Vereinigungen auszudehnen, in denen die Gemeinde ihren Einfluss durch mehrere nicht hauptberuflich in diesen Funktionen tätige Personen ausüben kann.
Vgl. Plückhahn/Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, Loseblatt, Stand: Juli 2015, § 50 GO Anm. 7.1; siehe außerdem die Begründung der Landesregierung des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 6. April 1978, LT-Drs. 8/3152, S. 63.
Diesem Minderheitenschutz wird allerdings bereits durch § 12 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 SpkG im Hinblick auf die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats hinreichend Rechnung getragen.
Vgl. auch dazu Heinevetter/Engau/Menking, SpkG, Loseblatt, Stand: 3. Lieferung, Juli 2011, § 11 Erl. 3.1.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, wird durch die Wahl der sachkundigen Mitglieder des Verwaltungsrats im Wege der Verhältniswahl sichergestellt, dass die Kräfteverhältnisse im Rat jedenfalls in groben Zügen in der Zusammensetzung der Mitglieder des Verwaltungsrats abgebildet werden.
Vgl. im Übrigen zur allenfalls eingeschränkten Geltung des Demokratieprinzipis in Organen nach § 50 Abs. 4 GO NRW: OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2011 - 15 A 693/11 -, juris Rn. 8 ff.
Der Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes ist demgegenüber im Hinblick auf die Funktion eines Stellvertreters des Vorsitzenden des Verwaltungsrats irrelevant. Zwar gehört es auch zu den Aufgaben des Vorsitzenden, worauf der Zulassungsantrag aufmerksam macht, die Sitzung des Verwaltungsrats gemeinsam mit dem Vorstand vorzubereiten und dabei unter Umständen nach Maßgabe von § 16 Abs. 2 Satz 3 SpkG über die Versendbarkeit bestimmter schutzbedürftiger Beratungsunterlagen zu entscheiden. Auch hängt die Beschlussfähigkeit nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SpkG von der Anwesenheit des vorsitzenden Mitglieds ab. Es erschließt sich dem Senat aber nicht, warum bei Eintritt des Vertretungsfalls ein Minderheitenschutz geboten sein soll, der auch ohne Vertretungsfall im Gesetz nicht vorgesehen ist. All dies führt nicht zu der Annahme, dass das vorsitzende Mitglied aus Gründen des Minderheitenschutzes nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zu wählen ist. Unbeschadet der Rechtsstellung des vorsitzenden Mitglieds können die Ratsfraktionen aufgrund der gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 SpkG erfolgten Wahl auf die Beschlussfassungen des Verwaltungsrats je nach ihrem Stärkeverhältnis und ihrer politischen Ausrichtung Einfluss nehmen.
Dass das Betreiben einer Sparkasse als Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst ist,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. September 1994 - 2 BvR 1547/85 -, juris Rn. 4, und vom 14. April 1987 - 1 BvR 775/84 -, juris Rn. 18 ff.,
gibt für die konkret zu entscheidende Frage aus sich heraus nichts her.
Entsprechendes gilt für die Argumentation der Klägerinnen, der Grundsatz der Verhältniswahl würde eine effektivere Kontrolle der Tätigkeit der Organe der Sparkasse gestatten. Auch wenn dies (abstrakt) zuträfe, rechtfertigte dies nicht, die (eingegrenzte) Entscheidung des Gesetzgebers für die Grundsätze der Verhältniswahl auch auf die Wahlvorgänge auszuweiten, in denen er sich - wie hier nach den vorstehenden Ausführungen in § 11 Abs. 2 SpkG - für die Grundsätze der Mehrheitswahl ausgesprochen hat. Verhältniswahlelemente finden sich, wie gesagt, schon in gesamtsystematisch austarierter Weise in § 12 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 SpkG.
Aufgrund der dargestellten Gesetzeslage ist es stimmig, dass die vom Beklagten in seiner Zulassungserwiderung angesprochene Empfehlung des Rheinischen Sparkassen- und Giroverbandes in den Vorstandsinformationen Nr. 71 vom 28. August 2009 ebenfalls davon ausgeht, dass bei der Wahl zum stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrats die Mehrheitswahl zugrunde zu legen sei, und ist unerheblich, dass der Beklagte in den vergangenen Jahren insoweit die Verhältniswahl praktiziert hat. Ohne Belang ist gleichfalls jenseits der Spezifika eines Sparkassenzweckverbands gemäß § 27 SpkG, wie die klägerinnenseits angeführte Satzung des Sparkassenzweckverbands der Stadt N. , des Kreises X. sowie der Städte und Gemeinden B. , C. , E. , F. , F1. , P. , P1. , T. , T1. , U. und X. vom 7. Juni 2002 die Stimmverhältnisse in der Zweckverbandsversammlung definiert. Die diesbezüglichen Regelungen wären im Bedarfsfall an höherrangigem Recht zu messen. Für das Verständnis der normenhierarchisch übergeordneten Regelungen des Sparkassengesetzes zu dem mit Blick auf den Verwaltungsrat anzuwendenden Wahlverfahren sind sie unergiebig.
Schließlich können die Klägerinnen aus dem Senatsurteil vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -, MüLü 41, 124, 129 f., nichts Günstiges für sich ableiten. Das Urteil befasst sich nicht mit dem Gehalt von § 11, § 12 SpkG bzw. deren Vorgängerregelungen. Dieser ist aber - wie ausgeführt - entscheidungserheblich. Er führt gerade zur Nichtanwendung von § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW - und mithin der Grundsätze der Verhältniswahl - in der vorliegenden Fallkonstellation der Wahl der Stellvertreter des vorsitzenden Mitglieds des Verwaltungsrats.
2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerinnen gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch ansonsten nicht auf.
3. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht.
Die von ihm aufgeworfene Frage,
„ob das Sparkassengesetz abweichend von § 50 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 GO für die Bestellung der stellvertretenden Mitglieder des Vorsitzenden des Verwaltungsrats die Mehrheitswahl vorsieht“,
führt nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf in einem Berufungsverfahren. Wie unter 1. dargelegt, lässt sie sich nach Anwendung der allgemein anerkannten Auslegungsmethoden ohne Weiteres mit Hilfe der maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften des Sparkassengesetzes im Zulassungsverfahren bejahen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 11 SpkG
§ 12 SpkG
§ 35 GO NRW
§ 9 SpkG
§ 50 GO
§ 27 SpkG
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
§ 50 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 GO NRW
§ 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 3 GO NRW
§ 8 Abs. 1 SpkG
§ 11 Abs. 2 SpkG
§ 50 Abs. 3 GO NRW
§ 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 10 Abs. 1 Satz 1 SpkG
§ 35 Abs. 4 GO NRW
§ 35 Abs. 3 GO NRW
§ 11 Abs. 1 Satz 1 SpkG
§ 11 Abs. 2 SpkG
§ 50 Abs. 4 GO NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 3 SpkG
§ 16 Abs. 3 Satz 1 SpkG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 50 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 GO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2453/12
15 A 693/11
2 BvR 1547/85
1 BvR 775/84
15 A 650/87