Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-16, Aktenzeichen 13 B 531/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0416.13B531.21NE.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragsteller reisten am 25. März 2021 zwecks Übergabe eines von ihnen zuvor erworbenen Hauses nach Kapstadt in Südafrika. Am 9. April 2021 reisten sie auf dem Luftweg wieder in das Bundesgebiet ein. Die Antragstellerin zu 1) betreibt eine Sprachenschule, der Antragsteller zu 2) ist Lehrer an einer Realschule. Ihre sinngemäßen Anträge,
im Wege der einstweiligen Anordnung § 1 Abs. 1 bis 5 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 in Bezug auf Ein- und Rückreisende aus Risikogebieten vom 15. Januar 2021 (GV. NRW. 2021 S. 22), zuletzt geändert durch Art. 3 der Änderungsverordnung vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316) – Coronaeinreiseverordnung (CoronaEinrVO) – vorläufig außer Vollzug zu setzen,
hilfsweise,
eine einstweilige Anordnung zu erlassen, wonach vorläufig für Ein- und Rückreisende aus dem Virusvarianten-Gebiet Südafrika bei der Absonderungspflicht eine Verkürzung der Absonderungsdauer auf fünf Tage nach der Einreise durch eine erneute Freitestung möglich ist entsprechend den Regelungen in § 2 der Coronaeinreiseverordnung vom 15. Januar 2021 in der bis zum 7. März 2021 gültigen Fassung,
haben keinen Erfolg. Der Hauptantrag ist unbegründet (I.), der Hilfsantrag unzulässig (II.).
I. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Vgl. zum Prüfungsmaßstab BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 ‑ 4 VR 5.14 ‑, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 ‑ 4 B 1019/19.NE ‑, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 ‑ 2 MN 379/19 ‑, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.
Das ist nicht der Fall, weil der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht offensichtlich begründet wäre (1.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten der Antragsteller ausfällt (2.).
1. Die angegriffenen Regelungen sind auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller nicht offensichtlich rechtswidrig.
a. Es ist nicht vornherein ausgeschlossen, dass der Verordnungsgeber die Bestimmungen zur Absonderungspflicht für Einreisende aus Virusvarianten-Gebieten unter den gegebenen Umständen auf die Verordnungsermächtigung in § 32 Sätze 1 und 2 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG hat stützen dürfen.
Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Gemäß § 32 Satz 2 IfSG können die Landesregierungen die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift ihrerseits durch Rechtsverordnung – oder wie hier nach § 10 IfSBG-NRW a. F. bzw. nunmehr § 13 IfSBG-NRW durch verordnungsvertretendes Gesetz (Art. 80 Abs. 4 GG) – auf andere Stellen übertragen. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bestimmt, dass bei Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern, die nicht an Lungenpest und hämorrhagischem Fieber leiden, durch die zuständige Behörde angeordnet werden kann, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden.
aa. Es bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die Annahme, dass es sich bei § 32 Satz 1 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG um eine den verfassungsmäßigen Anforderungen genügende Verordnungsermächtigung für die Anordnung einer häuslichen Absonderung handelt.
Vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 13. Juli 2020 ‑ 13 B 968/20.NE -, juris, Rn. 37 ff.
bb. Auch vermag der Senat nicht festzustellen, dass eine Person, die aus einem Risikogebiet in Form eines Virusvarianten-Gebiets in das Land Nordrhein-Westfalen einreist, offensichtlich nicht als (jedenfalls) ansteckungsverdächtig i. S. v. § 2 Nr. 7 IfSG angesehen werden und damit Adressat der Absonderungspflicht sein kann. Ansteckungsverdächtiger ist eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Der Gesetzgeber hat nunmehr mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. S. 2397) in dem neu eingefügten § 2 Nr. 17 IfSG den Begriff des Risikogebiets legaldefiniert als ein Gebiet außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für das vom Bundesministerium für Gesundheit im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit einer bestimmten bedrohlichen übertragbaren Krankheit festgestellt wurde; die Einstufung als Risikogebiet erfolgt erst mit Ablauf des ersten Tages nach Veröffentlichung der Feststellung durch das Robert Koch-Institut im Internet unter der Adresse https://www.rki.de/risikogebiete. Die hiernach auszuweisenden Risikogebiete werden in drei Kategorien unterteilt. Differenziert wird zwischen Virusvarianten-Gebieten, Hochinzidenzgebieten und (sonstigen) Risikogebieten.
Vgl. Information zur Ausweisung internationaler Risikogebiete durch das Auswärtige Amt, BMG und BMI, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html.
In § 30 IfSG hat der Gesetzgeber es in Bezug auf die Absonderung allerdings bei der Voraussetzung eines Ansteckungsverdachts belassen, ohne dort (ergänzend) normativ an den Aufenthalt in einem Risikogebiet anzuknüpfen. Er hat damit eine Klarstellung unterlassen, ob allein die Einreise aus einem Risikogebiet die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Absonderung erfüllen kann. Hierzu hat der Senat unter Würdigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 31 ff.,
festgestellt, dass für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab gilt, sondern vielmehr der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Ob ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit. Die Feststellung eines Ansteckungsverdachts setzt dabei zwar grundsätzlich voraus, dass die Behörde zuvor Ermittlungen zu infektionsrelevanten Kontakten des Betroffenen angestellt hat; denn ohne aussagekräftige Tatsachengrundlage lässt sich nicht zuverlässig bewerten, ob eine Aufnahme von Krankheitserregern anzunehmen ist. Da der Gesetzgeber aber selber in § 32 Satz 1 IfSG auch für den Anwendungsbereich von § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG den Erlass von Rechtsverordnungen, d. h. von abstrakt-generellen Regelungen vorsieht, kann in diesen Fällen eine auf den konkret-individuellen Einzelfall bezogene Ermittlungstätigkeit vom Verordnungsgeber nicht erwartet werden. Es wird vielmehr genügen, dass der Verordnungsgeber eine solche Regelung auf konkret nachvollziehbare und belastbare tatsächliche Grundlagen stützt. Welche Anforderungen an diese Grundlagen während der SARS-CoV-2-Pandemie insoweit allerdings konkret zu stellen sind, ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt. Gleiches gilt für die hieran anknüpfende Frage, ob allein die Einreise aus einem Risikogebiet einen Ansteckungsverdacht begründet. Eine Klärung ist aufgrund der Komplexität der Fragestellung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 2021 ‑13 B 2046/20.NE -, juris, Rn. 39 ff., m. w. N.
Im vorliegenden Verfahren ist maßgeblich, ob ein Ansteckungsverdacht bei einer Einreise aus einem Gebiet anzunehmen ist, das als Risikogebiet gilt, weil dort eine Virusvariante verbreitet ist, die nicht zugleich im Inland verbreitet auftritt und von der anzunehmen ist, dass von ihr ein besonderes Risiko ausgeht (z. B. hinsichtlich einer vermuteten oder nachgewiesenen leichteren Übertragbarkeit oder anderen Eigenschaften, die die Infektionsausbreitung beschleunigen, die Krankheitsschwere verstärken, oder weil die Wirkung einer durch Impfung oder durchgemachten Infektion erreichten Immunität abgeschwächt ist).
Vgl. zu diesem Maßstab für eine Qualifizierung als Virusvarianten-Gebiet: Information zur Ausweisung internationaler Risikogebiete durch das Auswärtige Amt, BMG und BMI, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html.
Daraus, dass in einem Virusvarianten-Gebiet nicht zwingend auch besonders hohe 7-Tage-Inzidenzen vorliegen müssen, ist jedenfalls nicht offensichtlich zu schließen, dass der Verordnungsgeber in der in § 1 Abs. 2 CoronaEinrVO zum Ausdruck kommenden Annahme irrt, in einem Virusvarianten-Gebiet sei ein besonders hohes Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 festgestellt worden, weil in diesem Risikogebiet bestimmte Varianten dieses Virus verbreitet aufgetreten seien. § 2 Nr. 17 IfSG setzt für eine Ausweisung als Risikogebiet die Feststellung voraus, dass in diesem Gebiet ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit einer bestimmten bedrohlichen übertragbaren Krankheit besteht. Dass dies im Fall Südafrikas nicht anzunehmen und eine Ausweisung Südafrikas als Risikogebiet deswegen, wie die Antragsteller meinen, willkürlich erfolgt wäre, liegt nach den im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur begrenzt zur Verfügung stehenden Erkenntnissen jedenfalls nicht auf der Hand. Eine abschließende Klärung kann daher auch insofern nur im Hauptsacheverfahren erfolgen.
b. Das Bestehen der tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen unterstellt, verstößt die angegriffene Absonderungspflicht aller Voraussicht nach nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (aa.) oder den allgemeinen Gleichheitssatz (bb.).
aa. Zur Erreichung des durch den Verordnungsgeber gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG verfolgten Ziels, Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu schützen, ist die angefochtene Maßnahme bei summarischer Bewertung geeignet (aaa.), erforderlich (bbb.) und angemessen (ccc.). Ebenso wie bei der Beurteilung der Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 ‑ 1 BvR 1789/10 ‑, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 ‑ 8 C 6.15 ‑, juris, Rn. 49.
aaa. Der Verordnungsgeber bezweckt mit der Absonderungsanordnung, den Eintrag von Infektionen mit Virusvarianten durch Auslandsreisende zu verhindern. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass Indizien dafür bestehen, dass verschiedene Virusmutationen, deren vermehrtes Auftreten der Einordnung von Drittstaaten als Virusvarianten-Gebieten zugrunde liegt, über eine erheblich stärkere und zeitlich ausgedehntere Ansteckungsgefahr verfügen. Es müsse alles getan werden, um den Eintrag und erst recht eine mögliche Verbreitung dieser Virusvarianten nach einer Einreise einzudämmen. Auch berge eine Reisetätigkeit bereits an sich ein erhöhtes Infektionsrisiko.
Vgl. (Konsolidierte) Begründung zur Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem SARS-CoV-2-Virus in Bezug auf Ein- und Rückreisende aus Risikogebieten, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210415_konsolidierte_begruendung_coronabetrvo_ab_11.04.21.pdf.
Diese Erwägungen sind aus Rechtsgründen auch hinsichtlich der Virusvariante aus Südafrika (B.1.351) nicht zu beanstanden. Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass eine Reisetätigkeit in der Regel mit mehr Kontakten und einer damit einhergehenden höheren Infektionsgefahr verbunden ist, erscheint jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt, zu dem die Kontaktmöglichkeiten im Bundesgebiet durch geltende Infektionsschutzmaßnahmen weiterhin stark eingeschränkt sind, plausibel.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 2021 ‑ 13 B 2046/20.NE -, juris, Rn. 81.
Auch die Einschätzung, dass Virusvarianten das Infektionsgeschehen negativ beeinflussen können, ist schlüssig. Nach Auskunft des Robert Koch-Instituts wird für die südafrikanische Virusvariante eine höhere Übertragbarkeit diskutiert. Anhaltspunkte hierfür sieht auch das European Center for Disease Prevention and Control (ECDC). Ferner weisen mehrere Studien darauf hin, dass Menschen, die mit der ursprünglichen Variante infiziert waren oder einen auf dieser beruhenden Impfstoff erhalten haben, weniger gut vor einer Infektion mit der südafrikanischen Virusvariante geschützt sind, da die neutralisierenden Antikörper, die das Immunsystem gebildet hat, gegen das veränderte Virus weniger wirksam sind.
Vgl. Robert Koch-Institut, Übersicht und Empfehlungen zu besorgniserregenden SARS-CoV-2 Virusvarianten (VOC), abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virusvariante.html; ECDC, Risk related to the spread of new SARS-CoV-2 variants of concern in the EU/EEA – first update, S. 10 (Stand 21. Januar 2021), abrufbar unter
https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/COVID-19-risk-related-to-spread-of-new-SARS-CoV-2-variants-EU-EEA-first-update.pdf.
Auch wenn eine höhere Übertragbarkeit der südafrikanischen Virusvariante bislang lediglich „diskutiert“ wird, darf der Verordnungsgeber dies zum Anlass nehmen, präventiv Maßnahmen zur Verhinderung eines Eintrags dieser Variante zu ergreifen. Insoweit ist er nicht gehalten, einen solchen Eintrag solange hinzunehmen bis eine höhere Übertragbarkeit nach wissenschaftlichen Erkenntnissen feststeht. Denn zu diesem Zeitpunkt könnte es bereits zu einem unumkehrbaren Eintrag und einer sich daran anschließenden Verbreitung dieser Virusvariante in der Bevölkerung gekommen sein mit der Folge, dass eine etwaige daraus resultierende zunehmende Infektionsdynamik nicht mehr oder nur mit weiteren eingriffsintensiven Infektionsschutzmaßnahmen eingefangen werden kann. Ferner dürfte auch die weitere Eigenschaft der südafrikanischen Virusvariante, die nach bisherigen Erkenntnissen der Immunantwort von Menschen, die eine Infektion durchgemacht haben oder (teil)geimpft sind, besser ausweichen kann als der Wildtyp oder die hier inzwischen vorherrschende britische Virusvariante B.1.1.7, es rechtfertigen, Maßnahmen zur Verhinderung ihres Eintrags zu ergreifen. Denn diese Eigenschaft kann zu einer Eröffnung neuer Übertragungsmöglichkeiten bei Personen führen, die sich mit dem Wildtyp oder der britischen Virusvariante nicht mehr anstecken würden und damit den Erfolg der nationalen Impfkampagne gefährden und eine Eindämmung der Pandemie deutlich erschweren.
Es erscheint derzeit auch noch möglich, die Verbreitung dieser Variante durch Absonderungspflichten zu unterbinden oder jedenfalls einzuschränken, weil sie bislang nur einen geringen Anteil an den Gesamtinfektionen ausmacht. Seit der sechsten Kalenderwoche bewegt sich dieser mit geringen Schwankungen um etwa 1%, ein weiterer Anstieg ist bislang nicht zu verzeichnen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Aktualisierter Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7, S. 8, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/DESH/Bericht_VOC_2021-04-14.pdf?__blob=publicationFile.
Bei der gegenwärtig geringen Verbreitung dieser Variante spricht ferner viel dafür, dass weitere Eintragungen von außen durch Einreisende aus Südafrika Einfluss auf deren Verbreitung in Nordrhein-Westfalen hätten. So wurde z. B. eine Eintragung dieser Variante in erheblichem Umfang bereits Anfang des Jahres in Tirol beobachtet. Zwischenzeitlich (in den Kalenderwochen drei bis sechs) betrug der Anteil dort zwischen 20 und 24 %.
Vgl. Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (Ages), SARS-CoV-2-Varianten in Österreich, abrufbar unter
https://www.ages.at/themen/krankheitserreger/coronavirus/sars-cov-2-varianten-in-oesterreich/.
Die Behauptung der Antragsteller, die südafrikanische Variante könne sich gegenüber der britischen Variante ohnehin nicht durchsetzen und ihr Anteil bleibe unabhängig von weiteren Eintragungen und fortschreitenden Impfungen auch dauerhaft auf niedrigem Niveau, ist wissenschaftlich nicht belegt. Der Verordnungsgeber durfte vor diesem Hintergrund Absonderungspflichten im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative als zur Verhinderung eines Eintrags von Virusvarianten geeignet ansehen.
Vgl. noch hinsichtlich der britischen Variante und einer Kombination von Quarantäne und verpflichtenden Tests: Sächs. OVG, Beschluss vom 3. März 2021 - 3 B 15/21 -, juris, Rn. 34 f.
bbb. Die Absonderungspflicht ist auch erforderlich. Mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Verkürzung des Absonderungszeitraums auf zehn Tage oder die Einräumung einer Freitestungsmöglichkeit unmittelbar mit Einreise oder nach fünf Tagen mittels PCR-Tests zur Verhinderung einer Verbreitung nicht gleich geeignet.
Die Dauer einer Quarantäne richtet sich grundsätzlich nach der Inkubationszeit, d. h. der Zeitspanne zwischen der Aufnahme des Erregers und dem Zeitpunkt des Auftretens von ersten Krankheitssymptomen. Im Falle einer Infektion mit SARS-CoV-2 liegt nach den zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Erkenntnissen der Zeitpunkt, zu dem 95 % der Infizierten Symptome entwickelt haben, allgemein bei zehn bis 14 Tagen. Bei einem kleinen Teil der Infizierten setzen die Symptome sogar noch später ein.
Vgl. Leist et. al, Abwägung der Dauer von Quarantäne und Isolierung, Epidemiologisches Bulletin 39/2020, S. 3, 5, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/39_20.pdf?__blob=publicationFile.
Eine 14-tägige Quarantäne schützt damit effizienter als eine lediglich zehntägige Quarantäne vor einer präsymptomatischen Übertragung einer SARS-CoV-2-Infektion unabhängig davon, ob es sich um eine solche mit dem Wildtyp oder einer der Virusvarianten handelt. Auch bei einer Freitestungsmöglichkeit mittels PCR-Diagnose (erst) nach fünf Tagen wird das Risiko einer Übertragung als im Mittel mindestens dreimal höher eingeschätzt als bei einer 14-tägigen Quarantäne ohne abschließende PCR-Untersuchung. Denn die Testsensitivität steigt erst mit zunehmender Quarantänedauer.
Vgl. Leist et. al, Abwägung der Dauer von Quarantäne und Isolierung, Epidemiologisches Bulletin 39/2020, S. 3, 7, abrufbar unter
ccc. Das Verbot dürfte voraussichtlich auch angemessen sein. Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 -, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend ist die fragliche Regelung bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht. Die Absonderungspflicht stellt einen erheblichen Eingriff jedenfalls in die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützte körperliche Bewegungsfreiheit dar. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Absonderungspflicht die Betroffenen in ihrem Alltag stark beeinträchtigt. Diese dürfen ihr Haus nicht mehr verlassen, soziale Kontakte werden unterbunden und die Betroffenen sind für alltägliche Besorgungen von externer Hilfe abhängig. Offen bleiben kann, ob die Absonderungspflicht von Einreisenden aus Südafrika, die faktisch auch die Berufsausübung beeinträchtigt, zugleich einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit darstellt. Dies ist zweifelhaft, weil die Absonderungspflicht für sich genommen keine objektiv berufsregelnde Tendenz aufweist.
Vgl. näher dazu VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 18. März 2021- 1 S 872/21 -, juris, Rn. 58; hält einen solchen bei Berufspendlern aus Tschechien für möglich: Sächs. OVG, Beschluss vom 3. März 2021 ‑ 3 B 15/21 ‑, juris, Rn. 17.
Unabhängig hiervon wäre ein Eingriff aber in jedem Fall gerechtfertigt. Die Rechte der Antragsteller müssen hinter dem Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung zurücktreten. Die südafrikanische Virusvariante weist Eigenschaften auf, die potentiell eine insgesamt stärkere Virusverbreitung zur Folge haben können, insbesondere weil sie die Wirkung von Faktoren, die die Pandemie langfristig eindämmen bzw. abschwächen, wie (Teil)immunisierungen durch durchgemachte Infektionen oder (Teil)impfungen, verringern können. Deswegen besteht grundsätzlich ein hohes öffentliches Interesse daran, die weitere Eintragung und Verbreitung im Landesgebiet zu verhindern. Im Besonderen gilt dies aber vor dem Hintergrund der bereits jetzt stark ausgeprägten Viruszirkulation mit einer 7-Tages-Inzidenz in Nordrhein-Westfalen von 159,
vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 15. April 2021, S. 2 und 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-15-de.pdf?__blob=publicationFile,
und der deutlich steigenden Fallzahlen auf den Intensivstationen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 15. April 2021, S. 2 und 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-15-de.pdf?__blob=publicationFile, sowie zu der Anzahl gemeldeter intensivmedizinisch behandelter COVID-19 Fälle in Nordrhein-Westfalen: DIVI-Intensivregister, abrufbar unter
https://www.intensivregister.de/#/aktuelle-lage/zeitreihen.
Am 9. April 2021 haben Intensivmediziner bereits davor gewarnt, dass binnen zwei Wochen mehr Patienten intensivmedizinisch behandelt werden müssten als auf der Spitze der zweiten Welle Ende Dezember/Anfang Januar. Insbesondere rund um Großstädte und Ballungsräume seien kaum noch Betten verfügbar, in Köln und Düsseldorf seien z. B. nur noch unter zehn Prozent der Intensivbetten frei.
Vgl. „Mehr Patienten und weniger Betten. Die Zeit drängt. “, abrufbar unter
https://www.divi.de/aktuelle-meldungen-intensivmedizin.
Insbesondere in dieser ohnehin bereits angespannten Situation, die die Gesundheitsämter vor Probleme bei der Kontaktnachverfolgung stellt und in der die Kapazitäten zur Versorgung schwerstkranker Patienten sich der Auslastungsgrenze nähern, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber Maßnahmen ergreift, durch die er die Eintragung von Virusvarianten mit Eigenschaften, die mutmaßlich für eine noch höhere Infektionsdynamik sorgen könnten, möglichst konsequent unterbindet. Deswegen kommt es insoweit voraussichtlich auch nicht darauf an, dass die Inzidenz in Südafrika derzeit (Stand 16. April) bei nur 13,4 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen liegt.
Vgl.
https://www.corona-in-zahlen.de/weltweit/s%C3%BCdafrika/.
Selbst wenn anzunehmen wäre, dass die Ansteckungsgefahr bei dieser Inzidenz auch unter Berücksichtigung einer Reisetätigkeit nicht höher ausfiele als bei einem Verbleib im Bundesgebiet, ist eine solche dennoch existent. Im Falle einer Ansteckung in Südafrika besteht – anders als bei einer Infektion in Deutschland – gerade eine weit überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass diese mit der dort vorherrschenden südafrikanischen Variante erfolgt und diese dadurch in das Landesgebiet eingetragen wird. Es erweist sich voraussichtlich auch nicht als unverhältnismäßig, dass der Verordnungsgeber weder eine Freitestungsmöglichkeit (unmittelbar oder nach fünf Tagen) vorsieht, noch eine Absonderungsdauer von nur zehn Tagen wie bei den sonstigen Risikogebieten. Denn diese sind – wie oben ausgeführt – zur Verhinderung einer Verbreitung der Virusvarianten nicht gleichermaßen effektiv. Die Anordnung einer längeren Absonderungsdauer dürfte deswegen voraussichtlich auch unabhängig davon gerechtfertigt sein, ob bei den Virusvarianten die Inkubationszeit nochmals länger ist als beim Wildtyp.
Vgl. a. A. hinsichtlich der längeren Absonderungsdauer: VGH Bad. Württ., Beschluss vom 18. März 2021 - 1 S 872/21 -, juris, Rn. 108 ff.
Ferner ist in Rechnung zu stellen, dass der Verordnungsgeber zur Abfederung von durch die Absonderungspflicht begründeten besonderen Härten in § 3 Abs. 3 CoronaEinrVO die zuständige örtliche Gesundheitsbehörde ermächtigt, Ausnahmen von der Absonderungspflicht aus dringenden Gründen zuzulassen.
bb. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dürfte ebenfalls nicht vorliegen. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 -, juris, Rn. 40.
Er verwehrt dem Normgeber nicht jegliche Differenzierungen. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 ‑ 2 BvL 22/14 -, juris, Rn. 96 ff., m. w. N.
Soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann, spricht dies in der Regel dafür, gesetzliche Differenzierungen an einem engen Verhältnismäßigkeitsmaßstab zu messen.
Eine schwerwiegende Betroffenheit grundrechtlich geschützter Freiheiten liegt bei vielen Infektionsschutzmaßnahmen – auch bei der hier streitgegenständlichen – vor. Dennoch sprechen die besonderen Umstände bei der Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie dafür, den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht zu sehr zu begrenzen. Der Verordnungsgeber befindet in einer komplexen Entscheidungssituation, in der eine Vielzahl von Belangen infektionsschutzrechtlicher, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art zu berücksichtigen und abzuwägen ist und in der er zwangsläufig nur mit Prognosen dazu arbeiten kann, welchen Einfluss Infektionsschutzmaßnahmen oder die Lockerung solcher Maßnahmen auf die genannten Bereiche haben werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2021 ‑ 13 B 252/21.NE ‑, juris, Rn. 96 f., m. w. N.
Soweit die Antragsteller darauf verweisen, es liege eine Ungleichbehandlung von Einreisenden aus Virusvarianten-Gebieten mit Personen vor, die aus Gebieten einreisten, die nicht als solche eingestuft seien, in denen sich aber wie in Großbritannien, Nordirland und Irland auch Virusvarianten ausgebreitet hätten, zeigt er einen Gleichheitsverstoß unter Anwendung des oben aufgezeigten Maßstabs nicht auf. Zwar gilt derzeit für Einreisende aus dem Vereinigten Königreich keine Absonderungspflicht, weil es nicht als Risikogebiet eingestuft ist. Für Irland als einfaches Risikogebiet gilt mit Ausnahme der Region South-West, die nicht als Risikogebiet eingestuft ist, gemäß § 4 Abs. 1 CoronaEinrVO eine nur zehntägige Absonderungspflicht mit unmittelbarer Freitestungsmöglichkeit. Auch verweisen die Antragsteller zu Recht darauf, dass im Vereinigten Königreich und Irland die besorgniserregende Virusvariante B.1.1.7 vorherrscht. Der maßgebliche Unterschied liegt aber darin, dass sich diese Variante – anders als die südafrikanische Variante – bereits im Bundesgebiet durchgesetzt hat. Ihr Anteil liegt hier derzeit bei knapp 90 %.
Vgl. Robert Koch-Institut, Aktualisierter Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7., S. 13, abrufbar unter
Ein zusätzlicher Eintrag von außen hat daher keinen messbaren Einfluss mehr auf das Infektionsgeschehen im Inland.
Im Übrigen liegt eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG voraussichtlich nicht darin, dass für Einreisende aus Virusvarianten-Gebieten eine längere Quarantänedauer als für Einreisende aus sonstigen Risikogebieten gilt und anders als für diese auch keine Freitestungsmöglichkeit besteht. Die vom Verordnungsgeber hierfür angegebene Begründung, dass Indizien dafür bestehen, dass Virusmutationen über eine erheblich stärkere und zeitlich ausgedehntere Ansteckungsgefahr verfügen, stellt einen hinreichenden sachlichen Grund dafür dar, im Fall einer Reiserückkehr aus einem Virusvarianten-Gebiet besonders strenge Schutzmaßnahmen zu ergreifen und verbleibende Restrisiken durch den Verzicht auf eine Freitestungsmöglichkeit und eine nur zehntägige Quarantäne noch stärker zu reduzieren, als dies bei sonstigen Reiserückkehrern der Fall ist.
Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht aus der von den Antragstellern geltend gemachten unterschiedlichen Kontrolldichte für Reiserückkehrer mit dem Flugzeug im Vergleich zu solchen mit dem Auto oder Zug. Denn die Vorgaben der Einreiseverordnung gelten für alle Reiserückkehrer gleichermaßen. Differenziert wird – in rechtlich zulässiger Weise – lediglich danach, aus welcher Art von Risikogebiet eine Einreise erfolgt. Soweit eine etwaige geringere Kontrolldichte bei Reiserückkehrern auf dem Landweg anzunehmen wäre, wäre diese in gerechtfertigter Weise allein der praktischen Machbarkeit geschuldet. Ein Vollzugsdefizit liegt insoweit allerdings nicht vor.
2. Die ergänzend anzustellende Folgenabwägung ergibt, dass die von den Antragstellern dargelegten Einschränkungen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten müssen. Zwar sind die Einschränkungen durch die Absonderungsverpflichtung schwerwiegend und dürften voraussichtlich den Antragsteller zu 2) daran hindern, seiner Tätigkeit als Lehrer (vollumfänglich) nachzukommen. Die Folgen einer Eintragung von Virusvarianten sind aber unumkehrbar und bergen die große Gefahr, die Infektionsentwicklung kurz- und langfristig insgesamt negativ zu beeinflussen. Dies hat sich bereits an den Folgen des Eintrags der britischen Variante gezeigt. Es erscheint auch nicht fernliegend, dass eine Verbreitung der südafrikanische Variante, insbesondere wegen ihrer Eigenschaft, weniger anfällig gegen neutralisierende Antikörper (teil)immunisierter Personen zu sein, die Pandemiebekämpfung erheblich erschweren kann. Deswegen wären auch die Folgen einer Außervollzugsetzung der Vorschrift schwerwiegend. Soweit der Antragsteller zu 2) darauf verweist, mit dienstrechtlichen Maßnahmen rechnen zu müssen, wenn er wegen der Absonderungspflicht keinen Unterricht erteilen kann, hat er dieses Risiko jedenfalls in Kauf genommen. Denn bereits beim Abflug nach Südafrika am 25. März 2021 galt die Absonderungspflicht in der derzeitigen Form.
II. Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig. Der Senat versteht diesen so, dass die Antragsteller für den Fall, dass die mit ihrem Normenkontrollantrag angegriffene Vorschrift nicht vorläufig außer Vollzug gesetzt wird, hilfsweise die Ergänzung der Regelungen in § 1 Abs. 1 bis 5 CoronaEinrVO um eine Freitestungsmöglichkeit begehren. Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und damit auch des akzessorischen Eilverfahrens nach § 47 Abs. 6 VwGO ist allerdings die Gültigkeit einer bereits erlassenen Rechtsvorschrift. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO für unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sachverhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Regelung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg der Normenkontrolle nicht eröffnet.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 2.14 -, juris, Rn. 5, m. w. N.; Nds. OVG, Beschlüsse vom 27. April 2020 - 13 MN 107/20 -, juris, Rn. 4, und vom 15. Januar 2021 - 13 B 1899/20 -, juris, Rn. 29 f.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Antrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 30 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 17 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 1 Abs. 2 CoronaEinrVO
§ 2 Nr. 17 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 3 Abs. 3 CoronaEinrVO
§ 4 Abs. 1 CoronaEinrVO
§ 1 Abs. 1 bis 5 CoronaEinrVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Abs. 1 bis 5 der Verordnung
§ 2 der Coronaeinreiseverordnung
Art. 80 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
4 B 1019/19
2 MN 379/19
13 B 968/20
3 C 16.11
13 B 2046/20
1 BvR 1789/10
8 C 6.15
3 B 15/21
2 BvR 2347/15
1 S 872/21
1 BvL 14/07
2 BvL 22/14
13 B 252/21
4 CN 2.14
13 MN 107/20
13 B 1899/20