Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-02, Aktenzeichen 7 A 2983/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0302.7A2983.98.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das angefochtene Urteil geändert.
Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.
Die Anschlussberufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer Baugenehmigung bzw. eines Vorbescheids für den Neubau eines Lebensmittelmarkts mit Backshop auf dem am W. weg in A. -O. gelegenen Grundstück der Klägerin Gemarkung O. Flur 7 Flurstück 113.
Das dreieckförmige Grundstück grenzt mit seiner südlichen Spitze an die O. Straße (B 7), die in West-Ost- Richtung den Stadtteil O. der Stadt A. durchquert. Westlich des Grundstücks verläuft die R. , die von Osten kommend in einem bogenförmigen Verlauf um O. herum und mit einer über 600 m langen geraden Strecke in Richtung Süden auf die B 7 zufließt, die sie im Bereich einer Brücke neben der Südspitze des Grundstücks der Klägerin unterquert. Das Gelände westlich der geraden Strecke der R. steigt steil an und ist bewaldet. Einige wenige Gebäude befinden sich unmittelbar westlich der R. an der Nord- bzw. Südseite der B 7. Östlich neben der R. verläuft ein Streifen Grünland. Das Grundstück der Klägerin, das gleichfalls als Grünland genutzt wird, wird zur R. hin mit einer über 2 m hohen, dicht mit Gehölzen bestandenen steilen Böschung abgegrenzt.
Östlich des Grundstücks der Klägerin verläuft der neben der Südspitze des Grundstücks von der B 7 abzweigende W. weg zunächst nach Norden und geht sodann in einen weiten Bogen in nordöstliche Richtung über. Ca. 650 m nordöstlich der Südspitze des Grundstücks der Klägerin endet der W. weg an der K. straße (L 735), die O. in Nord-Süd-Richtung durchquert. Etwa parallel zum W. weg verläuft die zweigleisige Bahnstrecke der oberen Ruhrtalbahn, die rd. 50 m östlich der Südspitze des Grundstücks der Klägerin die B 7 kreuzt. Östlich der Bahngleise, etwas nördlich der B 7, befindet sich der Bahnhof O. . Das sichelförmige Gelände zwischen W. weg und Bahnstrecke, das in Höhe der B 7 gut 30 m breit ist und bis zur Einmündung W. weg/K. straße spitz ausläuft, ist unbebaut. Es wird im Bereich westlich des Bahnhofs als Parkplatz genutzt. Östlich der Bahnstrecke befindet sich die teils gewerblich, teils für Wohnungen genutzte Bebauung von O. , die teilweise bis dicht an die Bahn heranrückt. An der K. straße als der historisch gewachsenen Einkaufsstraße von O. liegen zahlreiche Einzelhandelsgeschäfte sowie Restaurations- und Dienstleistungsbetriebe. Zwischen der K. straße und dem Bahnhof befindet sich nördlich der B 7 ein L. -Markt, der nach den Vorstellungen der Klägerin in das hier strittige Objekt umziehen soll(te).
Entlang der West-, Nordwest- bzw. Nordseite des W. weg befindet sich im nördlichen Anschluss an das unbebaute Grundstück der Klägerin im Wesentlichen großvolumige Bebauung, hinter der sich zur R. hin unbebaute Freiflächen anschließen. Im Einzelnen handelt sich um folgende Nutzungen: Unmittelbar nördlich des Grundstücks der Klägerin befindet sich der ca. 120 x 90 m große Komplex der Fa. S. Söhne, die Hartverchromungen und Präzisions-Schleifarbeiten durchführt. Hieran schließt sich der etwas kleinere Komplex der früheren Polstermöbelfabrik G. an, der teilweise unter Denkmalschutz steht. In Teilen dieses Komplexes befindet sich ein Reste-Markt für Bodenbeläge, in einem anderen Teil ein Betrieb zur Herstellung von Tonmöbeln. Hinter diesem Komplex stehen ein Wohnhaus und eine Reithalle. Weiter nach Nordosten befindet sich der umgebaute Komplex einer weiteren ehemaligen Möbelfabrik, in dem verschiedene Einzelhandelsbetriebe unter der Bezeichnung "W. -Markt" angesiedelt sind und dem zur W. straße ein ausgedehnter Stellplatzbereich mit Tankstelle vorgelagert ist. Bei den Einzelhandelsnutzungen handelt es sich nach den vom Beklagten vorgelegten Überprüfungen um: - Fa. S. : Genehmigte Verkaufsfläche für Drogerie ohne Sortimentsbeschränkung 252,32 qm, tatsächlich vorhanden 270 qm;
- Fa. T. Mode: Genehmigte Verkaufsfläche 616,71 qm ohne Sortimentsbeschränkung (davon 92,50 qm für Randsortimente), tatsächlich vorhanden 593 qm;
- Fa. C. -Markt (einschließlich Getränkemarkt): Genehmigte Verkaufsfläche 1.742,19 qm für umfangreiche Sortimentsliste, tatsächlich vorhanden 1.940 qm;
- Fa. A. : Genehmigte Verkaufsfläche 646 qm ohne Sortimentsbeschränkung, tatsächlich vorhanden 485 qm.
Ferner wurde für den Bereich des W. -Markts eine Genehmigung für Möbel-Einzelhandel mit einer Verkaufsfläche von 9.764,55 qm, davon 1.800 qm für verschiedene Randsortimente, erteilt, die derzeit nicht ausgenutzt wird; nach Auffassung des Beklagten ist die Genehmigung wegen Unterbrechung der Bauarbeiten erloschen.
Hinter dem Komplex des W. -Markts befinden sich verschiedene Sportanlagen (Sportplatz, Sporthalle, Hallenbad, Tennisplätze) sowie nahe der K. straße (L 735) die Schützenhalle. Ferner steht an der Nordseite des W. weg nahe der K. straße ein weiteres Wohnhaus.
Der Stadtteil O. einschließlich der westlich bzw. nordwestlich des W. weg gelegenen Bebauung liegt im Geltungsbereich der im November 1982 bekannt gemachten Satzung der Stadt A. über die Grenzen der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, die auf Grund von § 34 Abs. 2 BBauG erlassen worden war. Die Satzung erfasst auch die Sportanlagen hinter dem W. markt mit Ausnahme des weiter zur R. hin gelegenen Hallenbads, den Komplex der ehemaligen Polstermöbelfabrik G. , das seinerzeit noch unbebaute Gelände der Fa. S. Söhne sowie den weit überwiegenden Teil des Grundstücks der Klägerin zwischen dem W. weg und der Böschung zur R. mit Ausnahme der äußersten Südspitze. Im geltenden Flächennutzungsplan der Stadt A. sind das Gelände der Fa. S. Söhne und das Grundstück der Klägerin weit überwiegend als Gewerbegebiet dargestellt; als Grünfläche dargestellt ist ein Streifen zur R. hin sowie der südliche Bereich des Grundstücks der Klägerin (bis etwa 70 m nördlich der an die B 7 heranreichenden Südspitze).
Der W. weg wird vom Bebauungsplan Nr. O 20 "W. weg" der Stadt A. erfasst, der im April 1994 bekannt gemacht wurde. Dieser weist das in Straßenverkehrsflächen, öffentliche Parkflächen und Verkehrsgrünflächen aufgeteilte Verkehrsband des W. weg von der B 7 bis zur K. straße sowie private Grünflächen aus und gibt die Flächen für Bahnanlagen der oberen Ruhrtalbahn nachrichtlich wieder. Ferner legt er im Einzelnen Ein- und Ausfahrten zu den westlich, nordwestlich und nördlich des W. weg gelegenen Grundstücken fest und trifft Regelungen zum passiven Schallschutz für den Bereich des W. -Markts und die östlich bis zur K. straße anschließende Bebauung. Für das Grundstück der Klägerin, das seinerzeit noch Bestandteil des sich nördlich anschließenden Grundstücks der Fa. S. Söhne war, ist keine Ein- und Ausfahrt festgesetzt, sondern nur für das nördlich anschließende Areal der Fa. S. Söhne im - auch nach der Abtrennung des Grundstücks der Klägerin weiterhin zum Grundstück der Fa. S. Söhne gehörenden - Bereich nahe der Südostecke des vorhandenen Gebäudes.
Am 13. März 1997 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau eines Lebensmittelmarkts mit Backshop. Nach den zur Genehmigung gestellten Bauvorlagen soll das Verkaufsgebäude mit einer Verkaufsfläche von 791,10 qm für den Lebensmittelmarkt (Fa. L. ) und von 30,49 qm für den Backshop - Gesamtnutzfläche 991,01 qm - im nördlichen Bereich des Grundstücks errichtet werden. 6 Mitarbeiter-Stellplätze sind nördlich des Gebäudes vorgesehen; insgesamt 102 Kunden-Stellplätze sollen dem Markt zum W. weg und zur B 7 hin vorgelagert werden. Eine unmittelbare Zufahrt zum W. weg ist nicht vorgesehen, vielmehr soll diese über den südöstlichen Bereich des Geländes der Fa. S. Söhne genommen werden.
Bei der internen Prüfung des Beklagten wurde ein Verstoß gegen das Einfügungsgebot des § 34 BauGB verneint. Die beteiligten Behörden für Arbeits-, Umwelt- und Immissionsschutz erhoben keine Bedenken gegen das Vorhaben. Die Klägerin wurde allerdings u.a. auf die erforderlichen Unterlagen zur Baulasteintragung hingewiesen. Daraufhin legten die öffentlich bestellten Vermessungsingenieure W. /S. Anfang April 1997 einen Lageplan mit den auf dem Gelände der Fa. S. Söhne vorgesehenen Baulastflächen vor. Unter dem 14. Mai 1997 forderte der 1. Beigeordnete der Stadt A. das Bauaufsichtsamt im Hinblick auf eine in Aussicht genommene Überplanung des Bereichs westlich bzw. nordwestlich des W. weg auf, sicherzustellen, dass hinsichtlich des Bauantrags eine Zurückstellung bzw. eine Ablehnung herbeigeführt werde. Mit Schreiben vom 18. Juni 1997 hörte der Beklagte die Klägerin daraufhin zu einer beabsichtigten Ablehnung des Bauantrags wegen fehlender Erschließung an. Die Klägerin legte keine weiteren Unterlagen vor, sondern erhob am 9. Juli 1997 die vorliegende Klage.
Bereits unter dem 3. Juni 1997 war vom Bauverwaltungsamt des Beklagten eine Teilungsgenehmigung gem. § 19 BauGB und § 8 BauO NRW für die Abtrennung des jetzigen Grundstücks der Klägerin vom Gelände der Fa. S. Söhne (Flurstück 1) erteilt worden. In dem der Teilungsgenehmigung zu Grunde liegenden Antrag ist ausgeführt, die Teilung erfolge zum Zwecke der Bebauung; die beabsichtigte Nutzung ist mit "Neubau eines Lebensmittelmarkts" umschrieben.
Parallel zum vorliegenden Klageverfahren wurde das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans O 26 "Gewerbegebiet in den O. " eingeleitet und weiterbetrieben sowie eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung erlassen. Im Einzelnen nahmen diese Verfahren folgenden Verlauf:
Am 1. Oktober 1997 beschloss der Rat der Stadt A. , den Bebauungsplan O 26 mit der Zielsetzung aufzustellen, eine weitere ungelenkte Einzelhandelsentwicklung, insbesondere im Bereich innenstadtrelevanter Sortimente, und die damit einhergehende Fehlentwicklung zu verhindern. Das Plangebiet erfasst das Gelände westlich, nordwestlich und nördlich des W. weg von der B 7 bis zur K. straße, wobei der Aufstellungsbeschluss die hinter dem W. -Markt bzw. der früheren Polstermöbelfabrik G. gelegenen Bereiche der Sportanlagen noch nicht erfasste. Der Anfang 1999 erstellte und zum Gegenstand einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung sowie Beteiligung der Träger öffentlicher Belange gemachte Planentwurf sieht für den neben dem W. weg gelegenen Bereich vom Grundstück der Klägerin bis einschließlich der früheren Polstermöbelfabrik G. Gewerbegebiete mit Ausschluss von Einzelhandel vor sowie für den Bereich des W. -Markts ein Sondergebiet für ein Einkaufszentrum; für die nördlich anschließenden Bereiche von der Reithalle bis zur Schützenhalle ist ein Sondergebiet für Sport- und Freizeiteinrichtungen vorgesehen. Während des Aufstellungsverfahrens wurden Ermittlungen - insbesondere zu den vorhandenen Nutzungen - angestellt und verschiedene Gutachten eingeholt. Hierbei handelt es sich um ein Gutachten zu Bodenuntersuchungen im Bereich W. weg 6 vom 15. September 1998, ein Einzelhandelsgutachten und Einzelhandelskonzept, dessen vorläufige Endversion mit Stand Oktober 2000 zwischenzeitlich vorliegt, sowie eine schalltechnische Untersuchung für den Bebauungsplan O 26, die im November 1999 vorgelegt wurde. Letztere erfasst den Verkehrslärm von Straßen und Schienenwegen, den Sportlärm, den Gewerbelärm (einschließlich der zugehörigen Parkplätze) und Überlegungen zur Kontingentierung der Lärmemissionen. Die Offenlegung des Planentwurfs findet derzeit (Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat) statt.
Zur Sicherung der Planung beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 1. Oktober 1997 eine auf 2 Jahre befristete Veränderungssperre für den seinerzeit noch kleiner - ohne die Sportanlagen - vorgesehenen Planbereich, die mit dem Aufstellungsbeschluss am 10. Oktober 1997 bekannt gemacht wurde. Am 8. September 1999 beschloss der Rat der Stadt A. , die Veränderungssperre erstmals bis zum 10. Oktober 2000 zu verlängern. Die Satzung über die erste Verlängerung wurde am 24. September 1999 bekannt gemacht. Eine zweite Verlängerung der Veränderungssperre spätestens bis zum 10. Oktober 2001 beschloss der Rat der Stadt A. am 19. September 2000. Die Satzung über die zweite Verlängerung, der die Bezirksregierung unter dem 25. August 2000 gemäß § 17 Abs. 2 BauGB zugestimmt hatte, wurde am 29. September 2000 bekannt gemacht.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin insbesondere vorgetragen, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig. Sie - die Klägerin - habe auch einen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung. Ihr Vorhaben sei nach § 34 BauGB zu beurteilen, weil es im Geltungsbereich der Satzung über die Grenzen der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und im Übrigen auch unabhängig hiervon im unbeplanten Innenbereich liege. Es füge sich hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein, weil das maßgebliche Gebiet, zu dem es gehöre, Elemente von großflächigem Handel bis zu Gewerbe aufweise. Auch die Erschließung, die über das Nachbargrundstück erfolge, sei gesichert. Sie - die Klägerin - habe mit Zustimmung des Nachbareigentümers einen Antrag auf Eintragung einer Baulast gestellt, der genehmigungsfähig sei. Die Genehmigung sei ferner auch deshalb zu erteilen, weil die in Kenntnis der Bauabsichten erteilte Teilungsgenehmigung vom 3. Juni 1997 entsprechende Bindungswirkungen entfalte.
Nach Bekanntmachung der Veränderungssperre hat die Klägerin weiter vorgetragen, die Veränderungssperre könne ihrem Vorhaben nicht entgegengehalten werden. Es handele sich um eine reine Verhinderungsplanung. Das Planziel einer Bewahrung der Zentren von A. vor weiterem Kaufkraftabzug könne ohnehin nicht erreicht werden. Angesichts der umfangreichen bereits vorhandenen Verkaufsflächen im Bereich des W. -Markts (ca. 15.000 qm) und des benachbarten Geländes werde das Hinzutreten einer Verkaufsfläche von 700 bis 800 qm keinen weiteren spürbaren Kaufkraftabfluss zur Folge haben, zumal es sich bei ihrem - der Klägerin - Vorhaben nur um die Verlagerung eines bereits vorhandenen Lebensmittelmarkts um etwa 150 m handele. Auf der K. straße seien Lebensmittelmärkte heutigen Zuschnitts nicht vorhanden und auch nicht lebensfähig, wie der Umzug des C. -Markts in den W. -Markt zeige. Schließlich sei kaum anzunehmen, dass die Stadt A. angesichts der insbesondere schon durch die Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung gegebenen erheblichen Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche in Millionenhöhe an den Planungsvorstellungen festhalten werde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, den Bauantrag der Klägerin vom 12. März 1997 betreffend die Errichtung eines Lebensmittelmarkts mit Bäckereiverkauf auf dem Grundstück Gemarkung O. Flur 7 Flurstück 113 unter Ausklammerung der die wegemäßige Erschließung betreffenden Fragen zu genehmigen,
hilfsweise festzustellen, dass die in der Untätigkeit liegende Versagung der Baugenehmigung bis zum 10. Oktober 1997 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat insbesondere vorgetragen, das Vorhaben sei planungsrechtlich unzulässig, wie aus einer Stellungnahme der Bezirksregierung vom 5. August 1997 folge. Hiernach handele es sich bei dem Vorhaben um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb iSv § 11 Abs. 3 BauNVO, der sich nicht nach § 34 BauGB einfüge. Der W. -Markt gehöre nicht (mehr) zur maßgeblichen Umgebung. Aus der Teilungsgenehmigung folge nichts Gegenteiliges, da die beabsichtigte Nutzung im Antrag auf Erteilung der Teilungsgenehmigung nicht eindeutig genug offenbart worden sei. Ferner sei die Erschließung nicht gesichert, da der zu erwartende Zu- und Abgangsverkehr nicht über das Nachbargrundstück abgewickelt werden könne. Einer Baugenehmigung stehe schließlich die zwischenzeitlich erlassene Veränderungssperre entgegen. Diese verfolge legitime Ziele. Die Ansiedlung eines weiteren Einzelhandelsvorhabens hätte zur Konsequenz, dass weiterer Einzelhandel auf den noch angrenzenden Grundstücken nicht zu verhindern wäre. Dann würde der periphere Standort zu einer Verlagerung von Kundenströmen an den Stadtrand und einer weiteren Schwächung des Einkaufsbereichs an der K. straße führen. Die Stadt dürfe eine Gefährdung der lokalen funktionsfähigen Versorgungsstrukturen in den Stadtteilen O. und A. zum Anlass nehmen, im Rahmen ihrer Planungshoheit die Aufstellung eines Bebauungsplans und den Erlass einer Veränderungssperre zu beschließen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des Hauptantrags abgewiesen, weil der Genehmigung des strittigen Vorhabens die wirksame Veränderungssperre entgegenstehe. Aus der Teilungsgenehmigung könne die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Genehmigung herleiten, weil § 21 BauGB ab 1. Januar 1998 weggefallen sei und die Überleitungsvorschriften der §§ 233 ff BauGB nicht einschlägig seien. Im Übrigen sei das Vorhaben planungsrechtlich nach § 35 BauGB zu beurteilen, weil die Abrundungssatzung unwirksam und das Antragsgrundstück nicht mehr dem Bebauungszusammenhang zuzuordnen sei. Hiernach sei es unzulässig, weil es der natürlichen Eigenart der Landschaft widerspreche. Dem Hilfsantrag hat das Verwaltungsgericht hingegen stattgegeben. Vor Erlass der Veränderungssperre sei das Vorhaben zwar gleichfalls planungsrechtlich unzulässig gewesen, einer hierauf gestützten Versagung hätte jedoch die Teilungsgenehmigung entgegenstanden. Sie habe nach dem seinerzeit noch geltenden § 21 BauGB a.F. Bindungswirkung entfaltet, da die Bauabsicht "Neubau eines Lebensmittelmarkts" eindeutig verlautbart worden sei.
Gegen das ihm am 8. Juni 1998 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 27. Juni 1998 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 20. Oktober 1998, dem Beklagten zugestellt am 23. Oktober 1998, hat der Senat die Berufung zugelassen. Der Beklagte hat am 20. November 1998 die Berufung begründet und einen Berufungsantrag gestellt. Gleichfalls am 20. November 1998 hat die Klägerin Anschlussberufung mit dem Ziel eingelegt, dass ihrem erstinstanzlichen Hauptantrag stattgegeben werden soll.
Im Berufungsverfahren trägt der Beklagte insbesondere vor, die Anschlussberufung der Klägerin sei unzulässig, da das angefochtene Urteil hinsichtlich des Hauptantrags rechtskräftig geworden sei. Dem Begehren auf Erteilung der Genehmigung stehe zudem weiterhin die Veränderungssperre entgegen. Deren zweite Verlängerung sei gerechtfertigt, da sie infolge besonderer Umstände zur Sicherung der Planung erforderlich sei. Die zu bewältigende Planungsaufgabe sei insbesondere mit Blick auf die Einzelhandelsproblematik in zentralen Versorgungsbereichen der Stadt A. außergewöhnlich umfangreich und schwierig. So habe es wegen Diskrepanzen zwischen den genehmigten und den tatsächlich vorhandenen Nutzungen im W. -Markt zeitaufwändiger Ermittlungen bedurft. Das vorliegende Einzelhandelsgutachten für die Stadt A. aus dem Jahr 1990 sei nicht mehr aktuell gewesen, sodass es der Erarbeitung eines neuen Einzelhandelsgutachtens und -konzepts bedurft habe, dessen Erarbeitung 1997 angeregt worden sei. Nach Bestandsaufnahmen und umfangreichen Befragungen lägen erst seit Oktober 2000 Empfehlungen vor. Auf den Ablauf der Veränderungssperre sei auch keine faktische Zurückstellung anzurechnen. Der Bauantrag sei zügig bearbeitet worden und bei Inkrafttreten der Veränderungssperre nicht bescheidungsreif gewesen. So seien die Bauvorlagen nicht vollständig und die Erschließung nicht gesichert gewesen. Zwar habe ihm - dem Beklagten - ein Plan für die Baulast vorgelegen, nicht aber eine Verpflichtungserklärung des Eigentümers des zu belastenden Grundstücks. Vertragliche Vereinbarungen, die anlässlich des Erwerbs des Grundstücksteils durch die Klägerin getroffen worden seien, seien ihm - dem Beklagten - nicht bekannt gewesen. Schließlich habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht dem Hilfsantrag stattgegeben. Der Teilungsgenehmigung komme keine Bindungswirkung zu. Sie sei nicht von der Klägerin beantragt worden. Auch habe keine eindeutige Verlautbarung der Nutzungsabsichten vorgelegen. Die im Teilungsantrag angegebene Nutzungsabsicht sei mit dem Inhalt des Bauantrags nicht identisch gewesen. Es sei nicht Aufgabe der Baugenehmigungsbehörde, Nachforschungen hinsichtlich konkreter Bauabsichten anzustellen; Unklarheiten gingen zu Lasten des die Teilungsgenehmigung Beantragenden.
Der Beklagte beantragt,
unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage in vollem Umfang abzuweisen sowie die Anschlussberufung der Klägerin zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen sowie unter Änderung des angefochtenen Urteils ihr die am 12. März 1997 beantragte Baugenehmigung für einen Lebensmittelmarkt mit 791,1 qm Verkaufsfläche sowie einen Backshop mit 30,49 qm Verkaufsfläche unter Ausklammerung der Frage der Erschließung zu erteilen.
Sie trägt insbesondere vor, ihre Anschlussberufung sei zulässig, weil sie sich auf denselben Streitgegenstand beziehe wie die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten. Sie sei auch begründet. Die Veränderungssperre stehe dem Verpflichtungsbegehren - jedenfalls nunmehr - nicht entgegen, weil die Voraussetzungen für eine zweite Verlängerung der Veränderungssperre nicht vorlägen. Die vorliegende Planung sei nicht durch eine besondere Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet. Ihr - der Klägerin - stehe auch ein Anspruch auf die begehrte Genehmigung zu. Ihr Vorhaben sei ungeachtet der Frage der Wirksamkeit der Innenbereichssatzung von 1982 nach § 34 BauGB zu beurteilen und hiernach zulässig, weil der W. -Markt die durch große Grundstücke gekennzeichnete Umgebung mitpräge. Selbst bei Annahme einer Außenbereichslage sei das Vorhaben zulässig, weil die Eigenart der Landschaft nicht beeinträchtigt werde. Das Verwaltungsgericht habe im Übrigen jedenfalls dem Feststellungsbegehren zu Recht stattgegeben. Einen Schaden habe sie - die Klägerin - auch deshalb zu erwarten, weil die vorgesehene Mieterin des Objekts wegen des langen Zeitablaufs nicht mehr zur Verfügung stehe. Der Beklagte habe den Bauantrag bis zum Erlass der Veränderungssperre schon wegen der durch die Teilungsgenehmigung begründeten Bindungswirkung positiv bescheiden müssen. Der Teilungsantrag sei von einem öffentlich bestellten Vermessungsingenieur gestellt worden. In einem Bearbeitungsvermerk von Bediensteten des Beklagten sei ausdrücklich angeführt worden, dass ein Bauantrag vorliege. Der positiven Bescheidung habe auch nicht entgegengehalten werden können, dass die Erschließung nicht gesichert sei. Pläne für die Baulast seien erstellt worden und dem Beklagten Anfang April 1997 zugegangen. Der Veräußerer des Grundstücks sei ihr - der Klägerin - gegenüber nach einem Vertrag vom 24. Februar 1997 auch verpflichtet, ihr ein Wegerecht einzuräumen und dieses im Grundbuch und durch Baulast zu sichern. Im Übrigen gelte die Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung unabhängig davon, ob die Erschließung gesichert sei.
Gemäß Beschluss vom 3. November 2000 hat der Berichterstatter des Senats am 12. Dezember 2000 eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Auf die hierüber gefertigte Niederschrift wird verwiesen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Pläne, Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin zu Unrecht entsprochen.
Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist allerdings entgegen der Auffassung des Beklagten nicht bereits deshalb unzulässig, weil der Klägerin ein Feststellungsinteresse nicht zustünde. Die Klägerin hat insoweit vorgetragen, sie wolle gegenüber dem Beklagten Ersatzansprüche geltend machen, die sich daraus ergäben, dass die beantragte Genehmigung ihrer Meinung nach zu Unrecht nicht bereits vor Eintritt des erledigenden Ereignisses - erstmaliges Inkrafttreten der Veränderungssperre - erteilt worden sei. In diesem Zusammenhang hat sie insbesondere auch betont, dass die vorgesehene Mieterin für das strittige Vorhaben zwischenzeitlich nicht mehr zur Verfügung stehe. Dass sich aus diesen Gesichtspunkten ein Ersatzanspruch der Klägerin ergeben könnte, erscheint jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen.
Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf die im Verfahren erster Instanz begehrte und vom Verwaltungsgericht auch ausgesprochene Feststellung, dass "die in der Untätigkeit liegende Versagung der Genehmigung des Bauantrags der Klägerin vom 12. März 1997 bis zum 10. Oktober 1997 rechtswidrig gewesen ist".
Diese Feststellung bezieht sich nicht etwa darauf, dass der Beklagte der Klägerin bis zum 10. Oktober 1997 keinen Vorbescheid unter Ausklammerung der die wegemäßige Erschließung betreffenden Fragen erteilt hatte, sondern darauf, dass die Klägerin bis zum genannten Stichtag einen Anspruch auf eine uneingeschränkte Baugenehmigung hatte, wie sie von ihr mit dem am 13. März 1997 beim Beklagten eingegangenen Bauantrag vom 12. März 1997 beantragt worden und im gerichtlichen Verfahren jedenfalls bis zum Erlass der Veränderungssperre weiterverfolgt worden war. Dies folgt schon aus dem vorstehend wiedergegebenen Wortlaut des im Verfahren erster Instanz zu Protokoll genommenen Hilfsantrags sowie dem entsprechenden Tenor des erstinstanzlichen Urteils. Mit der Versagung "der Genehmigung des Bauantrags" ist eindeutig das bis zum Erlass der Veränderungssperre zur Entscheidung gestellte Begehren in seiner Gesamtheit erfasst. In diesem Stadium hat die Klägerin ausschließlich ihren vermeintlichen Anspruch auf eine Baugenehmigung iSv § 75 BauO NRW verfolgt, die neben der umfassenden Feststellung, dass das Vorhaben einschließlich der beabsichtigten Nutzung den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht, auch die Erlaubnis zur Ausführung des genehmigten Vorhabens ("Baufreigabe") enthält.
Zum entsprechenden Unterschied zwischen einer Baugenehmigung und einem (eingeschränkten) planungsrechtlichen Vorbescheid (sog. Bebauungsgenehmigung) vgl.: BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1975 - IV C 28.72 - BRS 29 Nr. 116; Urteil vom 3. Februar 1984 - 4 C 39.82 - BRS 42 Nr. 170, jeweils m.w.N..
Die Erteilung eines Vorbescheids unter Ausklammerung der Frage der Erschließung, der gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW einen entsprechenden Antrag voraussetzt, hat die Klägerin in dem hier maßgeblichen Zeitraum nicht beantragt. Dem zur Entscheidung gestellten uneingeschränkten Begehren entsprechen auch die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils, die sich im Einzelnen zu der vom Verwaltungsgericht getroffenen Aussage verhalten, der Beklagte hätte jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre "den Bauantrag der Klägerin genehmigen müssen".
Eine solche Feststellung lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts jedoch nicht treffen. Die Klägerin hatte zu keinem Zeitpunkt bis zum 10. Oktober 1997 einen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung, weil die Erschließung nicht gesichert war.
Die Erschließung war nicht etwa deshalb gesichert, weil vom Grundstück der Klägerin aus unmittelbar eine Zufahrt zum W. weg genommen werden kann. Dem steht entgegen, dass der insoweit maßgebliche Bebauungsplan Nr. O 20 "W. weg", der ausdrücklich die Ein- und Ausfahrten zum W. weg festsetzt, eine solche für den Bereich des nachträglich durch Teilung entstandenen Grundstücks der Klägerin nicht vorsieht, und steht im Übrigen auch außer Streit. Fehlt es an einer unmittelbaren Zufahrt zum öffentlichen Wegenetz, bedarf es zur Sicherung der Erschließung im bauplanungsrechtlichen Sinne einer besonderen rechtlichen Sicherung, nach der die Erschließung - hier die Anbindung an das öffentliche Wegenetz - auf Dauer zur Verfügung steht. Rein schuldrechtliche Vereinbarungen des Bauherren mit einem privaten Nachbarn reichen hierfür nicht aus.
Vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss vom 22. November 1995 - 4 B 224.95 - BRS 57 Nr. 104.
Entsprechend diesen Anforderungen hat die Klägerin vorgesehen, dass die Anbindung des strittigen Vorhabens über eine Teilfläche des nördlichen Nachbargrundstücks und die dort vorhandene, im Bebauungsplan Nr. O 20 "W. weg" festgesetzte Zufahrt erfolgen soll. Hierzu soll nach den Vorstellungen der Klägerin eine Baulast (§ 83 BauO NRW; früher: § 78 BauO NRW) auf dem betreffenden nördlichen Nachbargrundstück eingetragen werden. Eine solche Baulast war im hier maßgeblichen Zeitpunkt jedoch weder eingetragen noch waren die Voraussetzungen für ihre Eintragung gegeben. Die Eintragung der Baulast setzt nach § 83 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (früher: § 78 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW) eine Verpflichtungserklärung des Eigentümers des zu belastenden Grundstücks voraus. Eine solche Verpflichtungserklärung lag bis zum 10. Oktober 1997 dem Beklagten jedoch nicht vor. Mit dem von der Klägerin erwähnten "Antrag" der öffentlichen bestellten Vermessungsingenieure W. /S. vom 4. April 1997, der am 7. April beim Beklagten einging, ist lediglich ein Flurkartenauszug mit Darstellung der räumlichen Lage der Baulastflächen vorgelegt worden, nicht jedoch die der Baulasteintragung zu Grunde zu legende Verpflichtungserklärung des betroffenen Grundstückseigentümers. Auch der Architekt der Klägerin hat dem Bauaufsichtsamt des Beklagten mit seinem späteren Schreiben vom 11. April 1997 lediglich mitgeteilt, die Baulasten einschließlich Entwässerung seien "in Vorbereitung".
Der seitens der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochene Umstand, es entspreche der Verwaltungspraxis, dass in einer derartigen Fallkonstellation die Einverständniserklärung des Eigentümers des zu belastenden Grundstücks von der Verwaltung (Bauaufsicht) eingeholt werde, ist unerheblich. Eine solche - bürgerfreundliche - Verwaltungspraxis ändert nichts daran, dass es nach § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW Sache des Bauantragstellers ist, die für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens erforderlichen Antragsunterlagen vollständig vorzulegen.
Vgl.: OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2001 - 7 A 410/01 - (zur Veröffentlichung vorgesehen).
Dementsprechend ist die Klägerin mit dem Anhörungsschreiben des Beklagten vom 18. Juni 1997 ausdrücklich darauf hingewiesen worden, es sei beabsichtigt, den Bauantrag wegen fehlender Erschließung abzulehnen. Da die Klägerin hierauf nur mit der (zunächst) auf die Verpflichtung des Beklagten zur positiven Bescheidung ihres Bauantrags abzielenden Untätigkeitsklage, nicht aber mit der Vorlage der noch fehlenden Einverständniserklärung reagiert hat, hat sie den erforderlichen Nachweis der Sicherung der Erschließung nicht erbracht.
Aus dem im Gerichtsverfahren vorgelegten Auszug aus dem Vertrag vom 24. Februar 1997, nach dem zu gunsten der zu erwerbenden Teilfläche (Grundstück der Klägerin) ein Geh- und Überfahrrecht auf die verbleibende Restfläche eingetragen werden soll, lässt sich - allenfalls - eine nach dem Dargelegten nicht ausreichende schuldrechtliche Verpflichtung herleiten, sodass es nicht darauf ankommt, ob dem Beklagten bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt diese Vereinbarung überhaupt bekannt war. Auch hat die Klägerin nichts dafür dargetan, dass die vorgesehene Zuwegung über das Nachbargrundstück im hier maßgeblichen Zeitpunkt jedenfalls dinglich, z.B. durch eine Grunddienstbarkeit, gesichert war.
Dazu, dass auch eine solche Dienstbarkeit zur Sicherung der Erschließung im planungsrechtlichen Sinne ausreichen kann, vgl.: BVerwG, Beschluss vom 22. November 1995 - 4 B 224.95 - BRS 57 Nr. 104.
Schließlich folgt auch nicht aus der Teilungsgenehmigung vom 3. Juni 1997, dass die Klägerin im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre einen Anspruch auf eine uneingeschränkte Baugenehmigung hatte. Insoweit kann die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob die Teilungsgenehmigung überhaupt die von der Klägerin reklamierte Bindungswirkung entfaltet, dahinstehen. Im Bodenverkehrsverfahren bleibt die Frage der Sicherung der Erschließung ungeprüft. Dementsprechend nimmt diese Frage auch nicht an einer Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung teil.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 1981 - 4 C 9.78 - BRS 38 Nr. 114 m.w.N..
Danach hat das Verwaltungsgericht dem hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin zu Unrecht stattgegeben.
Die Anschlussberufung der Klägerin ist dagegen bereits unzulässig.
Da die Klägerin innerhalb der Rechtsmittelfrist keinen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt hat, ist ihre Berufung als unselbstständige Anschlussberufung im Sinne von § 127 Satz 2 VwGO zu werten. Als solche ist sie nur zulässig, wenn sie sich im Rahmen der zugelassenen Berufung hält. Eine Anschließung kann nur hinsichtlich des Streitgegenstandes erfolgen, der Gegenstand der zugelassenen Berufung ist.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. März 1996 - 9 C 64.95 - NVwZ-RR 197, 253; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Juli 1998 - 7 S 1125/98 - NVwZ 1998, 1320; OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 1999, 11 A 4952/97 - BauR 2000, 92.
Streitgegenstand der zugelassenen Berufung ist - in Form der Fortsetzungsfeststellungsklage - der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer uneingeschränkten Baugenehmigung bis zum 10. Oktober 1997. Streitgegenstand der Anschlussberufung ist hingegen der Anspruch auf Erteilung eines Vorbescheids unter Ausklammerung der Frage der Erschließung, der nach Auffassung der Klägerin im Zeitpunkt der Entscheidung der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (weiter bzw. wieder) bestehen soll. Die uneingeschränkte Baugenehmigung und der eingeschränkte Vorbescheid betreffen wegen ihrer bereits angesprochenen unterschiedlichen rechtlichen Wirkungen verschiedene Streitgegenstände. Dementsprechend wird in der Spruchpraxis des erkennenden Gerichts der Übergang von einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung zu einer Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Vorbescheids stets als Klageänderung angesehen.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 1992 - 7 A 81/89 - NWVBl 1993, 25; Urteil vom 26. Februar 1992 - 7 A 699/89 -; Urteil vom 9. Januar 1997 - 7 A 2233/96 -.
Darüber hinaus geht die Anschlussberufung auch zeitlich über den Streitgegenstand der zugelassenen Berufung hinaus. Während diese lediglich den Zeitraum bis zum 10. Oktober 1997 erfasst, will die Klägerin mit ihrer Anschlussberufung eine Entscheidung nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblichen Rechtslage. Eine derartige Erweiterung des Streitgegenstandes hält sich nicht mehr im Rahmen der zugelassenen Berufung.
Im Übrigen wäre die Anschlussberufung der Klägerin auch unbegründet, weil das im Wege der Untätigkeitsklage verfolgte Begehren auf Erteilung eines Vorbescheides unzulässig ist.
Hinsichtlich der Klage auf Erteilung eines Vorbescheids fehlt es am erforderlichen Vorverfahren (§ 68 Abs. 2 VwGO). Geht - wie hier - der Kläger von der ursprünglichen Klage auf Erteilung einer uneingeschränkten Baugenehmigung im Wege der nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässigen Klageänderung auf eine solche auf Erteilung eines Vorbescheids mit eingeschränktem Umfang über, steht das Fehlen eines Vorverfahrens für den nunmehr beantragten Vorbescheid der Zulässigkeit der Klage dann nicht entgegen, wenn eine Durchführung des Vorverfahrens als reine Formalität entbehrlich erscheint. Das ist dann der Fall, wenn die Rechtsfragen, die nach der Klageänderung zur Prüfung anstehen, von der Baubehörde und der Widerspruchsbehörde bereits in dem den Bauantrag betreffenden Vorverfahren geprüft worden sind.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 1992 - 7 A 81/89 - NWVBl 1993, 25.
An diesen Voraussetzungen fehlt es hier schon deshalb, weil die Klägerin vor einer Bescheidung ihres Bauantrags unmittelbar Untätigkeitsklage erhoben hat und sich die Widerspruchsbehörde auch im weiteren Verlauf des Verfahrens nicht mit dem Antrag der Klägerin zu befassen hatte.
Eine Entbehrlichkeit des Vorverfahrens kann hier auch nicht aus den Regelungen über die Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) hergeleitet werden. Zwar war die Untätigkeitsklage mit dem ursprünglichen Begehren auf Erteilung einer uneingeschränkten Baugenehmigung zulässig. Bezüglich des Genehmigungsgegenstands, der erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zum Gegenstand des Verfahrens gemacht worden ist (Vorbescheid unter Ausklammerung der wegemäßigen Erschließung), hat die Klägerin jedoch keinen Genehmigungsantrag an den Beklagten gerichtet, der insoweit deshalb auch nicht untätig war.
Vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil vom 19. März 1993 - 7 A 1638/90 -.
Die Erteilung eines Vorbescheids setzt - wie bereits angesprochen - gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW einen entsprechenden Antrag voraus. Ohne einen solchen Antrag ist die Baugenehmigungsbehörde, bei der eine uneingeschränkte Baugenehmigung beantragt worden ist, nicht - gleichsam ungefragt - verpflichtet, etwa über einzelne nicht strittige Fragen des zur Genehmigung gestellten Vorhabens im Wege des Vorbescheids mit Bindungswirkung positiv zu entscheiden. Liegt ihr ein Antrag auf Erteilung einer umfassenden Baugenehmigung vor, so kann sie ihn bei Unvollständigkeit der Bauvorlagen gemäß § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW zurückweisen
- vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2001 - 7 A 410/01 - zur Veröffentlichung vorgesehen -
bzw. bei nach ihrer Meinung gegebenem Fehlen einzelner Genehmigungsvoraussetzungen ablehnen. Es ist hingegen Sache des Antragstellers, der Baugenehmigungsbehörde durch - ggf. auch sinngemäß gestellten - entsprechenden Antrag nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW vorzugeben, jedenfalls über einzelne Fragen des Vorhabens mit bindender Wirkung durch Vorbescheid zu entscheiden. Wird ein solcher Antrag nicht ausdrücklich gestellt, scheidet auch eine diesbezügliche Untätigkeit der Behörde im Sinne von § 75 VwGO jedenfalls dann aus, wenn sie keinen Anlass hat, den Bauantrag zugleich dahin zu werten, dass er jedenfalls der Sache nach auch ein Begehren auf Erteilung eines eingeschränkten Vorbescheids unter Ausklammerung der strittigen Frage mit umfasst. Dass der Beklagte hier keinen Anlass hatte, von einem solchen sinngemäß gestellten Antrag auszugehen, folgt aus der Reaktion der Klägerin auf die Anhörung zur beabsichtigten Ablehnung des Bauantrags wegen fehlender Sicherung der Erschließung. Es wäre Sache der Klägerin gewesen, in dieser Konstellation dem Beklagten gegenüber ausdrücklich klarzustellen, dass sie - ungeachtet der weiteren Geltendmachung ihres vermeintlichen Anspruchs auf eine uneingeschränkte Baugenehmigung - jedenfalls auch einen Vorbescheid unter Ausklammerung der Frage der Erschließung begehrt.
Ohne dass es darauf noch ankommt, weist der Senat weiter darauf hin, dass die Klägerin auf den begehrten Vorbescheid keinen Anspruch hat, weil dem die zwischenzeitlich zum zweiten Mal - nunmehr bis zum 10. Oktober 2001 - verlängerte Veränderungssperre entgegensteht.
Die Veränderungssperre ist wirksam erlassen worden. Ihr liegt ein Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans zu Grunde (§ 14 Abs. 1 BauGB), der vom Rat der Stadt A. gefasst und mit seiner ortsüblichen Bekanntmachung vom 10. Oktober 1997 wirksam geworden ist (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Der Umstand, dass der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan und der Satzungsbeschluss für die Veränderungssperre in derselben Ratssitzung gefasst und gleichzeitig im Amtsblatt der Stadt A. vom 10. Oktober 1997 bekannt gemacht wurden, steht der Wirksamkeit der Veränderungssperre nicht entgegen. Entscheidend ist allein, dass die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Veränderungssperre vorliegt.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B 236.88 - BRS 49 Nr. 21.
Dies ist auch bei gleichzeitiger Bekanntmachung, wie sie hier erfolgt ist, der Fall, denn in dem Augenblick, in dem die Veränderungssperre bekannt gemacht ist und damit in Kraft tritt, ist auch der Aufstellungsbeschluss bekannt gemacht und damit wirksam.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE; Lemmel in Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 14 Rdnr. 5.
Auch im Übrigen lagen die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre vor.
Materiell-rechtliche Voraussetzung der Veränderungssperre ist insbesondere, dass die Planung der Gemeinde einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung und Fixierung der Planungsabsichten vorliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BRS 30 Nr. 76; Beschluss vom 15. April 1988 - 4 N 4.87 -, BRS 48 Nr. 21; Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B 236.88 -, BRS 49 Nr. 21; Beschluss vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 17; OVG NRW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE -; Urteil vom 8. Februar 2001 - 7a D 81/00.NE -.
Diesen Anforderungen ist im vorliegenden Fall Genüge getan, wie aus den Erwägungen folgt, die dem zugleich mit der Veränderungssperre gefassten Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan O 26 zu Grunde lagen. Davon, dass das in erster Linie angestrebte - legitime - Planziel der Verhinderung einer weiteren ungelenkten Einzelhandelsentwicklung im hier betroffenen Bereich nicht (mehr) erreicht werden könnte, kann keine Rede sein. Zutreffend weist der Beklagte vielmehr darauf hin, dass in der Nachbarschaft des W. -Markts weiterer Einzelhandel - etwa im Bereich der früheren Polstermöbelfabrik G. - angesiedelt werden könnte, der zu einer weiteren Schwächung des Einkaufsbereichs an der K. straße führen könnte.
Es bestehen entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Bedenken gegen die erst im Laufe des Berufungsverfahrens in Kraft getretene zweite Verlängerung der Veränderungssperre bis zum 10. Oktober 2001.
§ 17 Abs. 2 BauGB setzt für eine über den Zeitraum von drei Jahren hinausgehende weitere Verlängerung einer Veränderungssperre neben der im vorliegenden Fall erfolgten Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde - hier der Bezirksregierung (§ 2 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Baugesetzbuchs vom 7. Juli 1987; GV NW S. 220) - voraus, dass "besondere Umstände es erfordern". Solche besonderen Umstände liegen vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt, wobei es sich um Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs handeln kann. Notwendig ist weiter ein ursächlicher Zusammenhang; d.h. gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles muss ursächlich dafür gewesen sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Schließlich muss die jeweilige Gemeinde die - verzögerungsverursachende - Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten haben. Insoweit muss die Gemeinde jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten vertreten, wobei im Allgemeinen - im Sinne einer widerlegbaren Regel - davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, auf ein Fehlverhalten der Gemeinde zurückzuführen sind.
Vgl. zu alledem: BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 - BRS 30 Nr. 76; ferner: OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2000 - 7 A 1117/97 -.
Diesen Anforderungen wird die zweite Verlängerung der Veränderungssperre gerecht.
Umfangreiche und kostenintensive Untersuchungen können ein Grund dafür sein, dass ein Bebauungsplanverfahren nicht in dem vom Gesetzgeber grundsätzlich als ausreichend angesehenen Zeitraum von drei Jahren
- vgl.: BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 a.a.O. -
abgeschlossen werden kann.
Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2000 - 7 A 1117/97 -.
Solche Untersuchungen waren hier in mehrfacher Hinsicht anzustellen.
Von besonderer Bedeutung ist das vom Beklagten zutreffend hervorgehobene Erfordernis, für die beabsichtigte Steuerung der Zulässigkeit zentrenschädlichen Einzelhandels im hier betroffenen Bereich verlässliche Entscheidungsgrundlagen zu schaffen. Dazu gehörten zum einen Ermittlungen zum vorhandenen Nutzungsbestand, der bei Verfolgung der planerischen Zielsetzungen überplant und ggf. auf den passiven Bestandschutz gesetzt werden oder jedenfalls nur in zentrenverträglicher Weise auch künftigen Änderungen offen stehen soll. Zum anderen kann die vorgesehene Steuerung des Einzelhandels nicht isoliert für das hier betroffene Plangebiet betrachtet werden. Es war vielmehr sachgerecht, dass die Stadt A. Überlegungen dazu anstellte, wie sich die hier zu treffenden planungsrechtlichen Vorgaben in ein Gesamtkonzept für die Steuerung des Einzelhandels in den Zentren der Stadt - nicht nur in dem bestehenden Einkaufsbereich an der K. straße in O. - einbinden lassen. Dass die hierfür erforderlichen Erhebungen und Prüfungen nicht kurzfristig abgewickelt werden können und auch für die Beratung der zu ziehenden planerischen Konsequenzen ein den üblichen Rahmen für eine "normale" Bauleitplanung deutlich übersteigender Zeitbedarf besteht, liegt auf der Hand. Schließlich ist nach den dem Senat vorgelegten umfangreichen Planunterlagen über das noch laufende Aufstellungsverfahren auch nichts dafür erkennbar, dass die Stadt A. in vorwerfbarer Weise eine den gegebenen Umständen noch angemessene zügige Abwicklung dieser Prüfungen unterlassen hat.
Hinzu kommt, dass die in Angriff genommene Bebauungsplanung sachgerechterweise auch die vorhandenen Sportanlagen - mit Ausnahme des Hallenbades - namentlich wegen ihrer von den Emissionen der gewerblichen Nutzungen nicht zu trennenden immissionsmäßigen Auswirkungen in die Planung mit einbezogen hat. Auf Grund dessen war es sachgerecht, die von den verschiedenen Emissionsquellen ausgehenden Lärmimmissionen zusammenfassend in den Blick zu nehmen, zumal im Plangebiet selbst zumindest vereinzelte Wohnnutzung vorhanden und auch das weitere Umfeld maßgeblich von Wohnnutzung mitgeprägt ist. Die insoweit erstellte schalltechnische Untersuchung belegt anschaulich die Komplexität der hier in Angriff genommenen Planung, bei der eine Vielzahl verschiedener schalltechnischer Untersuchungen - Verkehrslärm von Straßen und Schienenwegen, Sportlärm von Sportanlagen verschiedenster Art und Gewerbelärm einschließlich der beachtlichen Emissionen der verschiedenen umfangreichen Stellplatzanlagen von Gewerbe- und Handelsbetrieben - anzustellen war, wobei die in Rede stehenden Emissionen jeweils nach unterschiedlichen Regelwerken zu ermitteln und zu bewerten waren.
Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass im Rahmen einer sachgerechten Abwicklung der eingeleiteten Planung vorhandene Altlastverdachtsflächen einer näheren gutachterlichen Überprüfung bedurften. Diese Überprüfung ist - wie die Prüfung der Lärmimmissionen - ersichtlich ohne vorwerfbare Verzögerung eingeleitet und abgewickelt worden.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die hier in Angriff genommene Planung in der Tat durch besondere Umstände gekennzeichnet ist, die es rechtfertigen, der planenden Gemeinde einen über die "Regel" von drei Jahren hinausgehenden Zeitraum für die Abwicklung des Aufstellungsverfahrens zuzugestehen.
Dass die nach alledem wirksame zweite Verlängerung der Veränderungssperre weiterhin einer Erteilung der von der Klägerin begehrten Genehmigung entgegensteht, weil das zur Genehmigung gestellte Einzelhandelsvorhaben die Verwirklichung der Planziele beeinträchtigen kann, bedarf keiner weiteren Vertiefung. Ebenso wenig ist ein Anhalt dafür ersichtlich, dass im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats die Veränderungssperre wegen Berücksichtigung faktischer Zurückstellungen des Bauantrags der Klägerin in entsprechender Anwendung von § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
- vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 - IV C 79.68 - BRS 23 Nr. 88; Beschluss vom 28. Februar 1990 - 4 B 174.89 - BRS 50 Nr. 99; Beschluss vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 - BRS 50 Nr. 101; Beschluss vom 27. April 1992 - 4 NB 11.92 - BRS 54 Nr. 76 -
der Klägerin gegenüber jedenfalls bereits abgelaufen ist. Dies folgt schon daraus, dass der Bauantrag vom 13. März 1997, weniger als vier Jahre vor der Entscheidung des Senats, gestellt wurde und die hier gerechtfertigte Dauer der Veränderungssperre von vier Jahren der Klägerin gegenüber daher unter keinem denkbaren Gesichtspunkt abgelaufen sein kann.
Einen Anspruch auf den begehrten Vorbescheid kann die Klägerin schließlich auch nicht aus der Teilungsgenehmigung vom 3. Juni 1997 herleiten.
Dies folgt - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - allerdings nicht bereits daraus, dass die die Bindungswirkung einer solchen Teilungsgenehmigung regelnde Vorschrift des § 21 BauGB a.F. mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) am 1. Januar 1998 weggefallen ist. Es gibt keinen Grund für die Annahme, dass der Gesetzgeber mit dem Wegfall des § 21 BauGB ab 1. Januar 1998 eine nach früherem Recht entstandene Vertrauensposition habe beseitigen wollen. Eine solche Absicht lässt sich weder dem durch Auslegung ermittelten Inhalt der gesetzlichen Vorschriften noch den Gesetzesmaterialien entnehmen. Dem Wegfall des § 21 BauGB a.F. kommt vielmehr nur Wirkung für die Zukunft zu; auf früherer Grundlage erteilte Teilungsgenehmigungen behalten damit ihre Wirkung.
Vgl. hierzu im Einzelnen: OVG NRW, Urteil vom 24. Juli 2000 - 10 A 5693/98 - m.w.N..
Eine Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats ist jedoch jedenfalls deshalb zu verneinen, weil dies unmittelbar aus § 21 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F. folgt. Hiernach gilt die in Absatz 1 der genannten Vorschrift geregelte Bindungswirkung nicht, wenn sich die für die Erteilung der Genehmigung maßgeblichen rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen geändert haben. Hierzu zählt auch das Inkrafttreten einer Veränderungssperre, wie sie im vorliegenden Fall nach Erteilung der Teilungsgenehmigung in Kraft getreten ist.
Vgl.: Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 5. Aufl. 1996, § 21 RdNr. 12; Taegen in Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 21 RdNr. 13.
Unerheblich ist auch, dass die Änderung der für die Erteilung der Teilungsgenehmigung maßgebenden rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen - wie hier - erst nach Stellung des Baugenehmigungsantrags eingetreten ist.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. November 1989 - 4 C 54.87 - BRS 49 Nr. 118.
Auf die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob die Teilungsgenehmigung überhaupt die von der Klägerin reklamierte Bindungswirkung entfaltet, kommt es daher auch in diesem Zusammenhang nicht an.
Die Klage war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO in vollem Umfang abzuweisen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 233 ff BauGB
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 34 BauGB
§ 19 BauGB
§ 8 BauO
§ 21 BauGB
§ 35 BauGB
§ 75 BauO NRW
§ 83 BauO NRW
§ 78 BauO NRW
§ 75 VwGO
§ 14 BauGB
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 2 BBauG
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 83 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 78 Abs. 1 Satz 1 BauO
§ 69 Abs. 1
Satz 1 BauO NRW
§ 127 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 71 Abs. 1
Satz 1 BauO NRW
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2
BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1
VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 197, 253
NVwZ
1998, 1320
IV C 28.72
4 C 39.82
4 B 224.95
7 A 410/01
4 B
224.95
4 C 9.78
9 C 64.95
7 S 1125/98
11 A 4952/97
7 A 81/89
7 A
699/89
7
A 2233/96
7 A 1638/90
4 B 236.88
7a D 138/97
IV C 39.74
4 N 4.87
4 B
236.88
4 B 135.91
7a D
138/97
7a D 81/00
7 A 1117/97
IV C 79.68
4 B 174.89
4 B 156.89
4 NB 11.92
10 A 5693/98
4 C 54.87