Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-23, Aktenzeichen 2 K 1931/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:1123.2K1931.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 14. Mai 1958 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar im Dienst des beklagten Landes und ist beim Landeskriminalamt O (nachfolgend: LKA O) tätig.
Der Kläger wurde mit dienstlicher Beurteilung vom 14. August 1996 nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, später geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW. 203034; nachfolgend: BRL Pol) für den Beurteilungszeitraum vom 11. September 1992 bis zum 1. Juni 1996 mit dem Gesamturteil „Die Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) beurteilt.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 13. August 1999 für den Beurteilungszeitraum vom 2. Juni 1996 bis zum 31. Mai 1999 lautete ebenfalls auf das Gesamturteil „Die Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte).
Der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Beurteilungszeitraum umfasst den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002. In dieser Zeit war der Kläger wie folgt eingesetzt: Vom 1. Juni 1999 bis zum 2. Januar 2000 gehörte er dem Dezernat 14 an. In dieser Zeit arbeitete er vom 1. Juni 1999 bis zum 14. November 1999 in der Ermittlungskommission (EK) C1 sowie vom 15. November 1999 bis zum 2. Januar 2000 in der EK C2 mit. Mit Verfügung vom 28. Dezember 1999 wurde er für den Zeitraum eines Jahres vom 3. Januar 2000 bis zum 2. Januar 2001 vom Dezernat 14 zum Dezernat 41 (Dauerdienst) umgesetzt. Vom 3. Januar 2001 bis zum 4. Oktober 2001 gehörte er wieder dem Dezernat 14 an und arbeitete in den Ermittlungskommissionen B, O1 und R mit. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2001 wurde er für einen Zeitraum von drei Monaten vom 5. Oktober 2001 bis zum 5. Januar 2002 zum Dezernat 13 umgesetzt und war dort in einer Sonder-GFG (Gemeinsame Finanzermittlungsgruppe) „USA" tätig. Vom 6. Januar 2002 bis zum 31. Mai 2002 gehörte er wieder dem Dezernat 14 an und war in der EK R tätig.
Zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung holte der Beklagte für den Zeitraum der Umsetzung des Klägers vom 3. Januar 2000 bis zum 2. Januar 2001 einen Beurteilungsbeitrag der EKHK´in N vom 24. Januar 2001 ein, der dem Kläger am 16. Februar 2001 durch den nunmehr zuständigen Dezernatsleiter, KR I, bekannt gegeben wurde. Die Leistungs- und Befähigungsmerkmale lauteten wie folgt: Unter Nr. 1 „Leistungsverhalten" erhielt der Kläger 5 Mal die Note 3 Punkte und 2 Mal die Note 2 Punkte. Unter Nr. 2 „Leistungsergebnis" wurde das Merkmal „Leistungsgüte" mit 3 Punkten, das Merkmal „Leistungsumfang" mit 2 Punkten beurteilt. Unter Nr. 3 „Sozialverhalten" wurde die „Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" sowie das „Verhalten gegenüber Vorgesetzten" mit 2 Punkten, der „Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern" mit 3 Punkten beurteilt.
Am 3. Juli 2002 fand ein Beurteilungsgespräch zwischen dem Kläger und dem Erstbeurteiler, KR I, statt. Dieser erstellte unter dem 4. August 2002 den Entwurf einer dienstlichen Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002. Er schlug als Gesamturteil das Prädikat „Die Leistung und Befähigung entsprechen im allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte) vor. Im Einzelnen bewertete er das „Leistungsverhalten" mit 2 Punkten (Submerkmale: 3 Mal 3 Punkte, 4 Mal 2 Punkte). Das „Leistungsergebnis" bewertete er mit 2 Punkten. Die zugehörigen sogenannten Submerkmale „Leistungsgüte" und „Leistungsumfang" bewertete er ebenfalls mit je 2 Punkten. Das „Sozialverhalten" bewertete er mit 2 Punkten. Im Einzelnen bewertete er die „Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" mit 1 Punkt, das „Verhalten gegenüber Vorgesetzten" mit 2 Punkten und den „Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern" mit 3 Punkten.
Der Direktor des LKA O, S, erstellte als Endbeurteiler unter dem 8. August 2002 die dienstliche Beurteilung des Klägers. Er bewertete das „Leistungsverhalten", das „Leistungsergebnis" sowie das „Sozialverhalten" jeweils mit der Note „Entspricht im allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte). Er setzte das Gesamturteil mit „Die Leistung und Befähigung entsprechen im allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte) fest. Er fügte folgende Begründung hinzu:
„Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe beurteilt. Diese Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangenen Beurteilungen. Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien zu begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass im Quervergleich innerhalb ihrer Vergleichsgruppe trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis nicht festgestellt werden kann."
Der Kläger legte unter dem 16. Oktober 2002 vorab Widerspruch gegen seine dienstliche Beurteilung ein, da sie nach seiner Ansicht weder seinen Leistungen noch seinem sonstigen Verhalten entspreche. Zur Begründung führte er aus: Er wisse nicht, ob Beurteilungsbeiträge über seine Dienstzeiten in den Dezernaten 12 und 13 existierten. Sie seien jedoch zur leistungsgerechten Beurteilung unverzichtbar. Darüber hinaus habe der Erstbeurteiler keine ausreichende eigene Wahrnehmung seiner Tätigkeit in der EK Quelle. Eine Rücksprache mit dem Leiter dieser Ermittlungskommission, KHK L, verbiete sich jedoch, da dieser zu ihm - dem Kläger - in unmittelbarer Beförderungskonkurrenz stehe. Er sei davon ausgegangen, dass seine Leistungen gegenüber der vorangegangenen dienstlichen Beurteilung gleich geblieben oder besser geworden seien. Kein Leiter einer Ermittlungskommission habe ihn auf einen Leistungsabfall aufmerksam gemacht. Hingegen sei der Leistungsabfall in einem Beurteilungsgespräch zwischen ihm und EKHK´in N in einem Gespräch am 18. Januar 2001 thematisiert worden. Die einjährige Tätigkeit beim Dauerdienst habe weder seinen Vorstellungen noch Neigungen entsprochen. Seine besondere Leistung ergebe sich jedoch aus der Unterstützung der Sonder- GFG „USA" im Dezernat 13, die von übergeordneter Bedeutung gewesen sei. Für diese Zeit liege kein Beurteilungsbeitrag vor. Darüber hinaus sei ihm die dienstliche Beurteilung bis dato nicht bekannt gegeben worden.
Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 23. Oktober 2002 von KR I bekannt gegeben.
Der Erstbeurteiler nahm unter dem 8. Dezember 2002 zu dem Widerspruch des Klägers im einzelnen Stellung.
Das Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003, zugestellt am 26. Februar 2003, zurück und begründete diesen wie folgt: Auf die Einholung eines Beurteilungsbeitrags für den Beurteilungszeitraum während der Tätigkeit des Klägers in der EK C1 vom 1. Juni 1999 bis zum 14. November 1999 sei verzichtet worden, da dieser Zeitraum nur fünfeinhalb Monate betragen habe. Nach Nr. 3.6 BRL Pol könne auf Beurteilungsbeiträge verzichtet werden, wenn der relevante Zeitraum weniger als sechs Monate umfasse. Dennoch habe der Erstbeurteiler den KOR T, der die Fachaufsicht über diese Ermittlungskommission geführt habe, bei der Erstellung der Beurteilung gemäß Nr. IV der Beurteilung beteiligt.
Ein Beurteilungszeitraum für die Dauer der Tätigkeit in der Sonder-GFG „USA" für die Dauer von drei Monaten habe aus demselben Grund nicht erstellt werden müssen.
Der Erstbeurteiler habe seine Einschätzung auf regelmäßige unmittelbare persönliche Arbeitskontakte stützen können. Darüber hinaus hätten sowohl EKHK´in N wie auch der Erstbeurteiler den Kläger auf sein sich von der Vergleichsgruppe abgrenzendes negatives Leistungsverhalten hingewiesen. Hinsichtlich des von dem Kläger aufgeführten Leistungsverhaltens sei darauf hinzuweisen, dass er im Zeitraum der Tätigkeit in der Sonder-GFG „USA" sowie in der EK R sein Mehrdienstkonto deutlich abgebaut habe, während die übrigen Mitarbeiter der EK R im gleichen Zeitraum deutlich Mehrdienst aufgebaut hätten.
Die dienstliche Beurteilung sei dem Kläger tatsächlich erst nach mehr als drei Monaten bekannt gegeben worden. Dies sei bedauerlich, führe jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.
Der Kläger hat am 19. März 2003 die vorliegende Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt und ergänzend wie folgt vorträgt: Er sei nun das dritte Mal in Folge als Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) beurteilt worden. Nach Nr. 6.5 BRL Pol sei davon auszugehen, dass sich Lebens- und Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirken. Hätten sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, sei dies nach Nr. 8.1 BRL Pol im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen. Die in der dienstlichen Beurteilung enthaltene Begründung sei hierfür nicht ausreichend. Sie beschränke sich insofern auf eine Wiedergabe des Richtlinientextes und einen durchgeführten Quervergleich. Eine reine Sachverhaltsschilderung genüge für diese Begründungspflicht jedoch nicht. Die Begründungspflicht erhöhte sich noch dadurch, dass ihm nicht nur eine Konstanz, sondern sogar eine Verschlechterung bescheinigt werde. Darüber hinaus seien seine Leistungen in der Tätigkeit der besonders bedeutsamen Sonder-GFG „USA" im Dezernat 13 nicht hinreichend beachtet worden. Zudem habe er sich bereiterklärt, daneben in der EK R unterstützend tätig zu sein. Nicht zuletzt habe er für die EK R etwa 120 Vermerke für die Ermittlungsakte gefertigt. Im übrigen verweise er auf die detaillierten Schilderungen seiner Aufgaben während des Beurteilungszeitraums.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Landeskriminalamtes Nordrhein- Westfalen vom 12. Februar 2003 zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung durch das Landeskriminalamt O vom 8. August 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003 ergänzend wie folgt aus: Lebens- und Diensterfahrung hätten sich im Falle des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt. Er habe sich mit seinem Leistungs- und Sozialverhalten deutlich negativ von seiner Vergleichsgruppe abgegrenzt. Der Kläger sei mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben deutlich unter seinen eigenen Möglichkeiten geblieben. Ausreichende und zufriedenstellende Arbeitsergebnisse seien von dem Kläger während des gesamten Beurteilungszeitraumes stets dann nicht zu erwarten gewesen, wenn die zu erledigenden Aufgaben seinen persönlichen Vorstellungen nicht entsprochen hätten. Er habe sich dann auf die Erfüllung vorgegebener Aufgaben mit im wesentlichen durchschnittlichen Anforderungen beschränkt; seine nur begrenzt eingebrachten eigenen Vorstellungen seien teilweise nicht oder nur stark eingeschränkt verwertbar gewesen. Er habe Anforderungen, die über einen von ihm selbst definierten Rahmen hinausgehen sollten, weitestgehend abgelehnt und sei damit deutlich hinter den ansonsten innerhalb seiner Vergleichsgruppe üblichen Leistungen zurückgeblieben. Die von ihm vorgelegten und dokumentierten Arbeiten hätten teilweise korrigiert oder überarbeitet werden müssen, weil falsche oder unvollständige Schlussfolgerungen die Ermittlungserfolge gefährdet hätten. Er habe im Beurteilungszeitraum die in den Ermittlungskommissionen erforderliche Teamarbeit nicht gefördert, ein dieser Teamarbeit abträgliches distanziertes Verhältnis zu einer Vielzahl seiner Kollegen gepflegt und zur Durchsetzung eigener Interessen deutlich Konflikte ausgetragen.
Die Tätigkeit in der Sonder-GFG „USA" stelle keinen Hinweis auf eine besondere Leistung dar, da bei der Personalauswahl insoweit keine besonderen Anforderungen an die Leistungsbereitschaft gestellt worden seien. Die fehlende Leistungsbereitschaft des Klägers ergebe sich etwa daraus, dass er während seiner Tätigkeit im Dezernat 14 die Auffassung vertreten habe, das Führen einer Ermittlungsakte sei eine Aufgabe, die weitere darüber hinausgehende Arbeits- oder Ermittlungsaufträge nicht zulasse. Der Kläger habe deshalb gegenüber seinem Dezernatsleiter weitere Arbeitsaufträge verweigert. Es sei jedoch üblich gewesen, dass die anderen Aktenführer noch Ermittlungsaufträge wahrgenommen hätten, wobei der Kläger nicht in den umfangreichsten und komplexesten Verfahren eingesetzt gewesen sei. Der Kläger habe zwar teilweise neben der Aktenführung weitere Aufträge ausgeführt. Mängel in seiner Aktenführung habe er dann jedoch mit dem Hinweis begründet, dass man neben der Aktenführung nicht gleichzeitig weitere Aufgabe in einer Ermittlungskommission übernehmen könne.
Zur Unterstützung der Akten- und Ermittlungsführung sei eine Datenbankapplikation eingesetzt worden, die jedoch nicht den Vorstellungen des Klägers entsprochen habe. Der Kläger habe daraufhin vorgeschlagen, eine auf die besonderen Bedürfnisse des Ermittlungsverfahrens zugeschnittene Datenbank selbst zu entwickeln und zu programmieren. Obwohl die Umsetzung dieses Vorschlags aus technischen Gründen und mangels Programmierlizenz des Klägers nicht möglich gewesen sei, habe er in der Folge wiederkehrend seine Unzufriedenheit mit der eingesetzten, erprobten und in anderen Ermittlungskommissionen ebenfalls benutzten Datenbankapplikation artikuliert. Bei der Pflege der Verfahrensdaten habe er jedoch allenfalls minimale Anforderungen erfüllt, so dass keine ermittlungsfördernden Datenbankrecherchen hätten durchgeführt werden können. Einzelne Arbeitsaufträge habe er wiederholt dann nicht erledigt, wenn er hinsichtlich der von Vorgesetzten gesehenen Notwendigkeit anderer Auffassung gewesen sei. Arbeitsaufträge seien dann vielfach nicht zeitgerecht und erst nach mehrfacher Aufforderung durch die jeweiligen Kommissionsleiter erledigt worden. Diese Sachverhalte seien auch wiederholt mit ihm erörtert worden. Darüber hinaus sei er bei der Erstellung eines Auswertungsberichts für die EK O1 zu teilweise falschen Schlussfolgerungen gekommen, da er wesentliche - aus den Beweisstücken unmittelbar ersichtliche - Erkenntnisse nicht berücksichtigt und zwingende ergänzende Beweiserhebungen nicht durchgeführt habe. Er sei deshalb zu unvollständigen und falschen Ergebnissen gekommen. Auch weitere schriftliche Arbeiten hätten korrigiert und überarbeitet werden müssen. Die Sachverhalte seien dann mit ihm erörtert worden, weil ansonsten der Ermittlungserfolg gefährdet gewesen wäre. In dem Gespräch habe sich dann gezeigt, dass der Kläger eine seit Jahren geänderte und für diesen Arbeitsbereich einschlägige Rechtslage nicht gekannt habe.
Zwar habe der Kläger für die EK R etwa 120 Ermittlungsvermerke vorgelegt, was hinsichtlich der Zahl der von den anderen Mitgliedern erstellten Vermerke entsprochen habe. Die Anzahl der Vermerke sei allerdings wenig aussagekräftig, weil sie keine Rückschlüsse über Umfang und Schwierigkeitsgrad zulasse und zudem unberücksichtigt bleibe, dass die anderen Mitglieder der Ermittlungskommission neben ihren Aufgaben aus der Kommissionsarbeit mit weiteren Aufgaben betraut waren. Im übrigen habe es sich bei den vom Kläger vorgelegten Vermerken vielfach um Auswertevermerke zu sichergestellten Datenbeständen von häufig begrenztem Umfang gehandelt. Zudem habe der Kläger standardisiert vorbereitete Vermerke verwendet, die nur geringfügig hätten ergänzt werden müssen.
Nicht zuletzt habe der Kläger für die Übertragung von Mehrdienststunden auf das allgemeine Gleitzeitkonto erforderliche Genehmigungen im Beurteilungszeitraum wiederholt nicht eingeholt, weil ihm bekannt gewesen sei, dass diese in bestimmten Phasen nicht hätten erteilt werden können. Durch die unzulässige Überschreitung der zulässigen Fehlzeiten und die erst nachträglich vorgelegten Genehmigungsanträge habe er offensichtlich die ihm bekannten Regelungen unterlaufen wollen. Die Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit habe zu jener Zeit vorgesehen, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von 38,5 Stunden gewährleistet sein müsse. Fehlzeiten hätten nur in einem engen Rahmen von maximal zehn Stunden entstehen dürfen. Der Kläger habe diesen Rahmen wiederholt überschritten.
Der Kläger hat hierzu ergänzend ausgeführt: Streitige Auseinandersetzungen mit dem Dienstherrn über Arbeitszeiten dürften keinen Einfluss auf die Bewertung seiner Leistung und Befähigung haben. Er habe seine tägliche Arbeitszeit im Rahmen der Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit gestaltet. Dies könne ihm nicht vorgeworfen werden. Nach der Dienstvereinbarung hätten Fehlzeiten von maximal zehn Stunden entstehen dürfen. Bei einer Zeitschuld würden die gesamten Fehlzeiten in den Folgemonat übertragen. Über eine Fehlzeitenobergrenze oder einen Fehlzeitenrahmen während des laufenden Kalendermonats sei in der Dienstvereinbarung nichts festgehalten. Es liege in der Natur der Sache, dass zum Ausgleich von Zeitschulden nachträglich Mehrdienststunden in Anspruch genommen würden. Diese Möglichkeit sehe die Dienstvereinbarung ausdrücklich vor. Er habe jedoch seine Arbeit nicht beendet, wenn etwa Personen in Haft waren. Im Einzelnen sei ihm ein Fall erinnerlich, in dem er wegen der Inanspruchnahme von Mehrdienststunden zum Zeitausgleich eine Meinungsverschiedenheit mit dem Erstbeurteiler gehabt habe. Damals sollten von seinem Mehrdienststundenkonto fünf Stunden auf sein Gleitzeitkonto gebucht werden. Der von ihm vorgelegte Antrag sei jedoch mindestens sechs Wochen innerhalb des Hauses unterwegs gewesen sei, bevor er der Gleitzeit führenden Stelle vorgelegt worden sei.
Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung die Begründung zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol unter Abschnitt IV der dienstlichen Beurteilung vom 8. August 2002 unter Bezugnahme auf den Inhalt der Klageerwiderung wie folgt ergänzt:
Der Kläger ist mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben deutlich unter seinen Möglichkeiten geblieben. Er hat dann keine zufriedenstellenden Leistungen erbracht, wenn die zu erledigenden Aufgaben seinen persönlichen Vorstellungen nicht entsprochen haben. Der Kläger hat sich im Wesentlichen auf die Erfüllung weniger anspruchsvoller Tätigkeiten beschränkt. Er hat Anforderungen, die über einen von ihm selbst definierten Rahmen hinaus gehen sollten, weitestgehend abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die dienstliche Beurteilung des LKA O vom 8. August 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des LKA O vom 12. Februar 2003 und der in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat daher keinen Anspruch entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auf Aufhebung der streitigen Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Nach ständiger Rechtsprechung,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Mai 1965 - II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, und Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, NVwZ-RR 2000, 621; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 4. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 -, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266, und vom 26. Oktober 2000 - 6 B 1281/00 -, DÖD 2001, 261,
unterliegen dienstliche Beurteilungen allerdings nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen wird zum einen durch § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG), zum anderen durch allgemeine Bestimmungen, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), abgesteckt. Dieser gebietet es, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet. Dabei obliegt es zunächst der Verwaltung selbst, ihre Richtlinien auszulegen und für den einzelnen Fall zu konkretisieren. Die gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf die Prüfung beschränkt, ob das tatsächlich durchgeführte Beurteilungsverfahren die in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen wesentlichen Verfahrensstadien und Abläufe eingehalten hat und ob die beurteilten Beamten nach den gleichen Maßstäben beurteilt worden sind.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8/79 -, NVwZ 1982, 101; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rdnr. 149 ff.
Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 8. August 2002 nicht an durchgreifenden Rechtsfehlern.
Zunächst ist ein rechtserheblicher Verstoß gegen Form- und Verfahrensvorschriften der BRL Pol nicht festzustellen. Nach diesen Richtlinien besteht die Beurteilung aus einer Aufgabenbeschreibung (Nr. 5 BRL Pol), einer Leistungs- und Befähigungsbeurteilung (Nr. 6 BRL Pol), einer Rubrik "Zusätzliche Angaben und Verwendung" (Nr. 7 BRL Pol) und dem Gesamturteil. Bei der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung sind die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten", „Leistungsergebnis", „Sozialverhalten" und - gegebenenfalls - „Mitarbeiterführung" zu beurteilen (Nr. 6.1 BRL Pol), wobei den Hauptmerkmalen Unterpunkte (sog. Submerkmale) zugeordnet sind. Für die Bewertung der Submerkmale und die Bildung der Hauptmerkmale sowie der Gesamtnote sind die Noten "entspricht nicht den Anforderungen" (1 Punkt), "entspricht im Allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte), "entspricht voll den Anforderungen" (3 Punkte), „übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte) und "übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) zu verwenden (Nr. 6.3 BRL Pol). Das Beurteilungsverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog. Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten, der sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden bilden kann, ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird (Nr. 9.1 BRL Pol). Ändert sich der Dienstposten des Beamten während des Beurteilungszeitraums oder wechselt der Erstbeurteiler, so ist regelmäßig ein Beurteilungsbeitrag zu erstellen, der bei der (nächsten) Beurteilung zu berücksichtigen ist (Nr. 3.6 BRL Pol). Nach Nr. 3.6 Abs. 2 BRL Pol kann auf Beurteilungsbeiträge jedoch verzichtet werden, wenn der relevante Zeitraum weniger als sechs Monate umfasst, es sei denn, die wahrgenommenen Aufgaben sind wesentlich für die Beurteilung. Der Erstbeurteiler beurteilt unabhängig und ist an Weisungen nicht gebunden (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung" Abs. 3 BRL Pol). Er hat zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit dem zu Beurteilenden ein Gespräch zu führen, in dem dieser die Möglichkeit haben soll, die aus seiner Sicht für die Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung" Abs. 1 und 2 BRL Pol). Nach Abfassung der Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem Dienstweg erstellt der Schlusszeichnende die eigentliche Beurteilung (Nr. 9.2 BRL Pol). Dieser ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil und zieht hierbei zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist im wesentlichen im Einklang mit diesen Verfahrensregeln erstellt worden. Soweit hiervon abgewichen worden ist, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.
Die verspätete Bekanntgabe der Beurteilung an den Kläger ist unerheblich. Die Nichteinhaltung der Frist von drei Monaten, gerechnet ab dem Beurteilungsstichtag nach Nr. 3.1 BRL Pol, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung. Denn bei dieser Fristbestimmung handelt es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift, deren Verletzung sich auf den Inhalt der Beurteilung grundsätzlich nicht auswirken kann. Etwas anderes kann allenfalls dann in Betracht kommen, wenn die verzögerte Eröffnung mit einer entsprechend verspäteten Unterzeichnung (Erstellung) der Endbeurteilung einhergeht und aufgrund des (erheblichen) Zeitablaufs angenommen werden kann, dass die Beurteilung nicht mehr allein auf Erkenntnissen aus dem Beurteilungszeitraum beruht.
Vgl. Urteile der Kammer vom 8. Juni 2004 - 2 K 4294/03 -, vom 29. Oktober 2002 - 2 K 6716/00 - und vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 -.
Dies ist hier jedoch ersichtlich nicht der Fall. Denn nach dem Beurteilungsstichtag des 31. Mai 2002 führte der Erstbeurteiler am 3. Juli 2002 das vorgesehene Beurteilungsgespräch mit dem Kläger und erstellte am 4. August 2002 die Erstbeurteilung. Der Direktor des LKA O erstellte bereits am 8. August 2002 die Endbeurteilung. Lediglich die Bekanntgabe der Beurteilung erfolgte aus nicht mehr nachvollziehbaren Gründen erst am 23. Oktober 2002 und damit erst ungefähr viereinhalb Monate nach dem hier relevanten Beurteilungsstichtag des 31. Mai 2002. Im übrigen könnte eine spätere Aufhebung und Neubeurteilung die verspätete Bekanntgabe nicht „heilen", sondern führte nur zu einer entsprechend späteren Bekanntgabe einer neuerstellten (aber inhaltsgleichen) Beurteilung.
Entgegen der Ansicht des Klägers begegnet die Bestimmung des Dezernatsleiters zum Erstbeurteiler keinen rechtlichen Bedenken. Nach Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 2 BRLPol muss der Erstbeurteiler in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die zu Beurteilenden zu bilden, was nach den Erläuterungen zu dieser Bestimmung in der Regel bei unmittelbaren Vorgesetzten der Fall ist; einzelne Arbeitskontakte reichen hierfür jedenfalls nicht aus. Der Erstbeurteiler muss dabei nicht zwingend der unmittelbare Vorgesetzte des zu Beurteilenden sein. Auch müssen sich die Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung nicht ausschließlich aus unmittelbaren persönlichen Arbeitskontakten zu dem Beurteilten ergeben. Vielmehr kann sich der Erstbeurteiler derartige Kenntnisse daneben in sonst geeigneter Weise, etwa durch Berichte von dritter Seite, verschaffen. Nach der Intention des Richtliniengebers der BRL Pol muss der Erstbeurteiler aber sein Urteil auf eine in zeitlicher und quantitativer Hinsicht jedenfalls ausreichende Anzahl eigener Arbeitskontakte stützen können und dürfen die durch Dritte vermittelten Kenntnisse nicht die prägende Grundlage für die Erstbeurteilung bilden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. März 1999 - 6 A 1153 und 1154/98 - sowie Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 3374/00 -, IÖD 2001, 254; Urteile der Kammer vom 6. April 2004 - 2 K 1445/03 - und vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 -; Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl. 2001, 126.
Diesen Anforderungen wurde KR Hermanns als Dezernatsleiter des LKA O in Bezug auf den Kläger gerecht. Er hat nach eigener Darstellung in seiner Stellungnahme vom 8. Dezember 2002 zum einen unmittelbare persönliche Arbeitskontakte mit dem Kläger. Darüber hinaus hatte er ausreichenden Einblick in die Arbeit des Klägers in den verschiedenen Ermittlungskommissionen durch schriftliche und sonstige in den Akten dokumentierte Arbeiten des Klägers sowie aus Berichten und Rückmeldungen der jeweiligen Leiter der Ermittlungskommissionen. Diese Ausführungen werden nachvollziehbar dadurch belegt, dass sich der Kläger - unwidersprochen - in der Vergangenheit bei weiteren Vorgesetzten über die intensive Aufsicht durch seinen Dezernatsleiter beschwert hat.
Der Vortrag des Klägers ändert hieran nichts. Soweit er eine „Beurteilung" durch den Leiter der EK R, KHK L, fürchtet, weil er als Kriminalhauptkommissar mit diesem in Beförderungskonkurrenz stehe, ist dem nicht zu folgen. Denn die Leiter der Ermittlungskommissionen sind gerade nicht zu Erstbeurteilern bestellt. Es ist jedoch zulässig, dass der Erstbeurteiler sich bei anderen sachkundigen Bediensteten über die Leistungen des entsprechenden Beamten informiert. Denn es entspricht einer sorgfältigen Wahrnehmung der Beurteilungsaufgabe, dass der Dezernatsleiter anlässlich der Erstellung der Erstbeurteilung ergänzend auch die jeweiligen Leiter der Ermittlungskommissionen beteiligt, in denen der Kläger während des Beurteilungszeitraums mitgearbeitet hat.
Vgl. hierzu Urteil der Kammer vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 -.
Der Beklagte hat zudem die vom Kläger im gesamten Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen in den Blick genommen und insbesondere die erforderlichen Beurteilungsbeiträge eingeholt. Nach Nr. 3.6 Abs. 1 BRL Pol ist regelmäßig ein Beurteilungsbeitrag zu erstellen, der bei der (nächsten) Beurteilung zu berücksichtigen ist, wenn sich der Dienstposten des Beamten während des Beurteilungszeitraums ändert.
Der Beklagte hat entsprechend diesen rechtlichen Vorgaben für den Zeitraum der Umsetzung des Klägers für die Dauer eines Jahres vom 3. Januar 2000 bis 2. Januar 2001 einen Beurteilungsbeitrag eingeholt. Die während der Dauer der Umsetzung des Klägers zum Dauerdienst in Dezernat 41 zuständige Erstbeurteilerin, EKHK´in N, hat unter dem 24. Januar 2001 einen Beurteilungsbeitrag erstellt, der dem Kläger von dem nach Rückumsetzung zuständigen Erstbeurteiler, KR I, am 16. Februar 2001 ordnungsgemäß bekannt gegeben wurde.
Hingegen musste ein Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum der Umsetzung nach Dezernat 13 für die Dauer von drei Monaten vom 5. Oktober 2001 bis 5. Januar 2002 nicht erstellt werden. Nach Nr. 3.6 Abs. 2 BRL Pol kann auf Beurteilungsbeiträge verzichtet werden, wenn der relevante Zeitraum - wie hier - weniger als sechs Monate umfasst, es sei denn, die wahrgenommenen Aufgaben sind wesentlich für die dienstliche Beurteilung. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn der Beklagte hat dargelegt, dass für die Tätigkeit ein Beamter gesucht wurde, der vorher bereits mit diesem Themenkomplex beschäftigt war. Andere Qualifizierungsmerkmale oder besondere Anforderungen an die Leistungsbereitschaft hätten bei der Auswahl keine Rolle gespielt. Der Kläger sei in diesem Zeitraum lediglich als Sachbearbeiter tätig gewesen. Soweit der Kläger ausführt, dass die Sonder-GFG „USA" von erheblicher Bedeutung gewesen sei, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn eine Mitarbeit als Sachbearbeiter in einer bedeutenden Arbeitsgruppe führt nicht zwangsläufig dazu, dass die einzelne Aufgabe zu einer für die dienstliche Beurteilung wesentlichen Aufgabe erwächst. Im übrigen hat der Erstbeurteiler bei der Erstellung der Erstbeurteilung auch schriftliche Arbeiten des Klägers und Rückmeldungen der Leiter der jeweiligen Ermittlungskommissionen einbezogen.
Die Einholung eines Beurteilungsbeitrages für die Dauer der Mitarbeit in der dezernatsübergreifenden EK C1 vom 1. Juni 1999 bis zum 14. November 1999 war ebenfalls nicht erforderlich. Denn in dieser Zeit blieb der Kläger weiterhin Sachbearbeiter des Dezernates 14. Eine Umsetzung erfolgte nicht. Dementsprechend finden die Vorschriften über die Einholung von Beurteilungsbeiträgen keine Anwendung. Im übrigen hat der Beklagte auch insoweit darauf hingewiesen, dass er entsprechend den Beurteilungsrichtlinien den entsprechenden Leiter der EK C1, KOR T, an der Entscheidung beteiligt hat.
Soweit der Kläger rügt, er sei von keinem Leiter einer Ermittlungskommission auf einen drohenden Leistungsabfall aufmerksam gemacht worden, ist dies unerheblich. Die Beurteilungsrichtlinien sehen eine solche Hinweispflicht nicht vor. Im übrigen hat der Kläger selbst vorgetragen, dass EKHK´in N als Dezernatsleiterin ihn während seiner Tätigkeit im Dauerdienst in einem Gespräch am 18. Januar 2001 auf seinen Leistungsabfall hingewiesen habe. Zudem hat KR I ihn bei zwei Gesprächen - unwidersprochen - ebenfalls auf sein negatives Leistungsverhalten und auf die sich abzeichnenden Konsequenzen für seine dienstliche Beurteilung hingewiesen.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist auch hinsichtlich der Vergabe der Sub- und Hauptmerkmale sowie des Gesamturteils der Erst- und Endbeurteilung hinreichend plausibel gemacht und wird vom Kläger auch nicht substantiiert in Frage gestellt.
Soweit der Kläger umfänglich vorträgt, welche Leistungen er im Einzelnen in welcher Ermittlungskommission erbracht, wie viele Vermerke er gefertigt und dass er in der bedeutenden Sonder-GFG „USA" mitgearbeitet habe, zwingen diese Ausführungen nicht zu bestimmten Rückschlüssen auf seine fachliche Leistung, Eignung und Befähigung. Denn es ist grundsätzlich Aufgabe des zuständigen Beurteilers, fachliche Leistung, Eignung und Befähigung des einzelnen Beamten mit denjenigen der übrigen zu beurteilenden Beamten desselben statusrechtlichen Amtes zu vergleichen und abschließend zu bewerten. Der Beurteiler allein ist hierzu - gegebenenfalls unter Zuhilfenahme weiterer Vorgesetzter des zu Beurteilenden - berufen und in der Lage, nicht jedoch der einzelne Beamte. Wenn der zu beurteilende Beamte demgegenüber seine Leistungen besser einschätzt und bewertet, so handelt es sich lediglich um eine unmaßgebliche Selbsteinschätzung.
Entgegen der Ansicht des Klägers ist insbesondere auch die Bewertung seines „Sozialverhaltens" mit 2 Punkten - und dabei des Submerkmals „Verhalten gegenüber Kolleginnen und Kollegen" mit 1 Punkt - hinreichend plausibel. Werden - wie hier - die drei Submerkmale jeweils einmal mit 1 Punkt, 2 Punkten und 3 Punkten bewertet, so erschließt sich die auf 2 Punkte lautende Gesamtnote des Hauptmerkmals ohne weiteres. Auch die Vergabe des niedrigsten Punktwerts (1 Punkt) bei dem Submerkmal „Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" erscheint schlüssig und nachvollziehbar. So finden sich hier zunächst folgende erläuternde textliche Zusätze:
„ist bisweilen zu sehr darauf bedacht, eigene Interessen zu wahren; denkt überwiegend an den eigenen Vorteil; ist nicht immer kollegial und neigt zu Konflikten",
welche dem Beschreibungskatalog der BRL Pol für die Notenstufe 1 entnommen sind und ohne Zweifel erhebliche Defizite im Verhalten gegenüber Kolleginnen und Kollegen beschreiben. Der Beklagte hat diese in der Beurteilung selbst enthaltenen wertenden Beschreibungen zudem in schriftlichen Stellungnahmen und in der mündlichen Verhandlung weitergehend konkretisiert. Er hat insoweit nachvollziehbar auf die sehr individuelle Arbeitszeitgestaltung des Klägers während einer arbeitsreichen Phase verwiesen, die zu einer deutlichen Mehrbelastung der Kollegen des Klägers geführt hat. Zudem habe der Kläger die erforderlichen Genehmigungen für eine Übertragung von Mehrdienststunden auf das allgemeine Gleitzeitkonto zum Ausgleich von zu wenig geleisteten Stunden im Beurteilungszeitraum wiederholt nicht eingeholt, weil ihm bekannt war, dass diese in bestimmten Phasen nicht hätten erteilt werden können. Durch die unzulässige Überschreitung der zulässigen Fehlzeiten und die nachträglich vorgelegten Genehmigungsanträge hat er die ihm bekannten Regelungen unterlaufen. Eine entsprechende Bewertung dieses Verhaltens dürfte nicht zu beanstanden sein. Denn dadurch nimmt der Beklagte entsprechend den Beurteilungsrichtlinien unter dem Leistungsmerkmal „Sozialverhalten" die Zusammenarbeit unter Kollegen und das Verhalten des Klägers im Team in den Blick.
Der Kläger ist dem nicht substantiiert entgegen getreten. Soweit er geltend macht, dass in einem Fall ein entsprechender Antrag auf Genehmigung mindestens sechs Wochen innerhalb des Hauses unterwegs gewesen sei, bevor er der Gleitzeit führenden Stelle vorgelegt worden sei, kann ihn dies nicht entlasten. Denn der Beklagte hat insoweit unwidersprochen darauf hingewiesen, dass der Transfer von Stunden vom Mehrdienstkonto auf das allgemeine Gleitzeitkonto einer vorherigen Genehmigung bedurfte. Hieran hat sich der Kläger nicht gehalten. Im übrigen ist er dem Vortrag des Beklagten nicht substantiiert entgegengetreten. Selbst wenn das Verhalten des Klägers dem Wortlaut der Vorschriften über die gleitende Arbeitszeit entsprochen hätte, wäre der Dienstherr nicht gehindert, die aus einer eigenwilligen Arbeitszeitgestaltung des Klägers entstehenden Konflikte mit Kollegen im Hinblick auf das an den Tag gelegte „Sozialverhalten" zu bewerten.
Die Beurteilung erweist sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil es dem Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung des Klägers an einer ausreichenden Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol fehlte. Hiernach ist „im Einzelnen zu begründen", wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Diese besondere Begründungspflicht stellt in der Sache eine Ausprägung der Plausibilisierungspflicht dar, der dienstliche Beurteilungen allgemein unterliegen. Umfang und Intensität der Abweichungsbegründung haben sich daran auszurichten, was insoweit angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist.
OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2004 - 6 B 1158/04 -, IÖD 2004, 254.
Hiernach gilt Folgendes: Beurteilungsrichtlinien sind als Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der anordnenden Stelle auszulegen. Hierbei kommt es für die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung zudem nicht zwingend auf den Wortlaut der Richtlinie an. Da Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Verwaltungsübung sicherstellen sollen, ist vielmehr letztlich die tatsächliche - möglicherweise vom Wortlaut der Richtlinie abweichende - Verwaltungspraxis maßgebend, wenn der Richtliniengeber diese billigt oder zumindest duldet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, NVwZ-RR 2000, 621, Urteil vom 2. März 1995 - 2 C 17/94 -, ZBR 1995, 238, und Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8/79 -, NVwZ 1982, 101.
Gelangen indes Beurteilungsrichtlinien - wie hier die Bestimmung der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol hinsichtlich der Begründungspflicht bei der Beurteilungsrunde zum Stichtag 1. Juni 2002 - zum ersten Mal zur Anwendung, so stellen sie gleichsam "eine - der Verwaltung und den Bewerbern im Voraus bekannt gegebene - antizipierte Verwaltungspraxis" dar,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1971 - II C 20.69 -, DÖV 1971, 748, und Urteil vom 24. März 1977 - II C 14.75 -, BVerwGE 52, 193,
bzw. sind die Beurteilungsrichtlinien selbst Anknüpfungsgrundlage für die Selbstbindung der Verwaltung, solange nicht konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Verwaltungspraxis von den Beurteilungsrichtlinien entfernt haben könnte.
So Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rdnr. 151.
Für Letzteres ist nichts ersichtlich. Demnach sind die Beurteilungsrichtlinien als Willenserklärung des Innenministeriums zu würdigen und mithin die allgemeinen Grundsätze, die für die Auslegung von Willenserklärungen gelten (vgl. § 133 BGB), zu beachten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1977 - II C 14.75 -, BVerwGE 52, 193.
Insoweit sind zunächst die ergänzenden Erläuterungen zu den BRL Pol (a.a.O.) in den Blick zu nehmen. Hiernach ist die Begründung von dem Endbeurteiler u.a. dann vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt. Die Begründung soll in diesen Fällen „den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde". Dies bekräftigt das bereits vom Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol nahe gelegte Verständnis, dass eine auf die Person des beurteilten Beamten eingehende Begründung für das Nichteingreifen der Regelvermutung verlangt wird.
Dies (das Erfordernis einer individuellen Begründung) entspricht auch offenkundig dem Willen des Vorschriftengebers, weil dieser - einer gerichtsbekannten Tradition bei Auswahlentscheidungen folgend - dem Dienst- und Lebensalter auch im Rahmen der dienstlichen Beurteilung eine besondere Bedeutung beimisst. In Nr. 6 BRL Pol hat der Richtliniengeber betont, dass eine tatsächliche Vermutung dafür spreche, dass sich eine zunehmende Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirke. Bei der hierin zum Ausdruck kommenden Würdigung einer längeren „Standzeit" bewegt er sich auch durchaus noch im Rahmen anerkannter Beurteilungsgrundsätze. Der Berücksichtigung der Lebens- und Diensterfahrung liegt die Erwägung zu Grunde, dass sich die größere Diensterfahrung eines dienstälteren Beamten im Leistungsbild niederschlägt und darüber hinaus auch der guten Leistung des deutlich dienstälteren Beamten im Vergleich mit dem dienstjüngeren Beamten unter Leistungsgesichtspunkten die größere Aussagekraft zukommt. Allein die Tatsache, dass ein dienstälterer Beamter einen hohen Leistungsstand über Jahre aufrechterhalten hat, kann seine fachliche Leistung gegenüber der Leistung eines dienstjüngeren Beamten hervortreten lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13/80 -, ZBR 1981, 315, und Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51/86 -, BVerwGE 80, 123; OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 - 6 A 6370/96 -, ZBR 1999, 425, und Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351; a.A. Schnellenbach, a.a.O. Rdnr. 399.
Indem er in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol ein besonderes Begründungserfordernis für den Fall aufstellt, dass die Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol ausnahmsweise widerlegt ist, betont der Richtliniengeber die aus seiner Sicht gegebene besondere Bedeutung des Dienstalters zusätzlich. Er geht hiermit über das hinaus, was nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen geboten ist.
Indem der Richtliniengeber in Nr. 8.1 BRL Pol ungeachtet dessen ein besonderes Begründungserfordernis festschreibt, wird diesem mithin nur eine Auslegung dahingehend gerecht, dass die Begründung es nicht mit der Feststellung der Widerlegung der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol bewenden lässt, sondern vielmehr gerade die Gesichtspunkte aufzeigt, die hierfür maßgebend sind. Hierbei genügt es in der Regel auch nicht, eine einheitliche, für alle Beamten gleichermaßen verwendbare Formulierung zu wählen, wie sie als Begründung nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol ausreicht, wenn einzelfallübergreifende Erwägungen (abweichende Grundhaltung des Erstbeurteilers / allgemeiner Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze) ausschlaggebend dafür waren, dass der Endbeurteiler dem Vorschlag des Erstbeurteilers nicht gefolgt ist. Die Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat, erschließen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen wird. Diese sind dann in der Beurteilung selbst niederzulegen. Mit der insoweit gegebenen Alternative, die Begründung hierfür in mündlicher Form, insbesondere im Rahmen der Eröffnung und Besprechung der Beurteilung zu ermöglichen,
vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der unmittelbaren Landesbeamten nach nordrhein-westfälischem Recht, NWVBl. 1987, 7 (9),
hat sich der Richtliniengeber nicht begnügt.
Dafür, den Richtliniengeber hinsichtlich des Begründungserfordernisses gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol „beim Wort zu nehmen", spricht auch der Umstand, dass das durch die BRL Pol entwickelte Beurteilungssystem ansonsten kaum einen Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung der Beurteilung der Polizeibeamten eröffnet und deshalb der Einhaltung der Verfahrens- und Formvorschriften eine besondere Bedeutung im Sinne einer Richtigkeitsgewähr zukommt. So führt es etwa zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung, wenn der Erstbeurteiler entgegen Nr. 9.1 Abs. 1 BRL Pol mit dem zu beurteilenden Beamten zu Beginn des Beurteilungsverfahrens kein Beurteilungsgespräch geführt oder die Gleichstellungsbeauftragte entgegen Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol nicht an der (abschließenden) Beurteilerbesprechung teilgenommen hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Juni 2000 - 6 A 2462/99 - und Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 3438/00 -, NVwZ-RR 2001, 592.
Dem Erfordernis einer individuellen Begründung des Nichteingreifens der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol steht auch nicht der Umstand entgegen, dass die Beurteilungsrichtlinien hiernach dem Dienstvorgesetzten die sicherlich nicht immer einfach zu erfüllende Verpflichtung auferlegen, nach den Ursachen des Leistungsstillstandes zu forschen und diese in der Beurteilung verbal darzustellen. Gerade dies hat aber der Richtliniengeber bewusst in Kauf genommen. Soweit Beurteilungsrichtlinien die Begriffe Eignung, Befähigung und fachliche Leistung konkretisieren und insoweit Verfahrensregelungen aufstellen, besteht eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn. Ob dieser dabei jeweils das zweckmäßigste System entwickelt und die zweckmäßigsten Regelungen getroffen hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist weder Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8/79 -, NVwZ 1982, 101,
noch kann dies ein Grund dafür sein, einer Bestimmung eine Bedeutung beizulegen, die zwar praktikabler erscheinen mag, die ihr nach dem erkennbaren Willen des Richtliniengebers aber nicht zukommen soll. Unerfüllbare Anforderungen stellt das aufgezeigte Verständnis vom Inhalt der Begründung jedenfalls nicht. Insbesondere der Erstbeurteiler, der den Beamten in beinahe täglichen Arbeitskontakten über einen langen (Beurteilungs-) Zeitraum erlebt, dürfte regelmäßig - ggf. unter Mithilfe weiterer Vorgesetzter - in der Lage sein zu erkennen oder zumindest in Erfahrung zu bringen, warum die Leistung des Beamten stagniert oder gar nachgelassen hat. So kann sich ihm durchaus erschließen, wenn ein Beamter aus gesundheitlichen Gründen, wegen privater Probleme oder etwa deshalb die ihm nach seiner Befähigung möglichen (besseren) Arbeitsergebnisse nicht mehr erbringt, weil er wegen enttäuschter Aufstiegserwartungen oder Konflikten mit Vorgesetzten oder Mitarbeitern resigniert oder gar „innerlich gekündigt" hat. Schließlich kann zu Tage treten, dass ein (älterer) Beamter in dem derzeitigen Statusamt an die Grenzen seines Leistungsvermögens gestoßen ist.
Vgl. insgesamt Urteil der Kammer vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533/02 -, Beschluss der Kammer vom 11. Oktober 2004 - 2 L 2451/04 -; VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003 - 19 K 8113/02 - und VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 -.
Sollten für den Beklagten bei der im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung ohnehin gebotenen sorgfältigen Auseinandersetzung mit der Person des Klägers und den von diesem gezeigten Leistungen (vgl. Nr. 1 Abs. 2 BRL Pol) für eine Leistungssteigerung ausnahmsweise keine Gründe ersichtlich sein, so mag der Dienstvorgesetzte eben dieses auf der ersten Stufe der Bewertung ermittelte Ergebnis in der Begründung der neuen dienstlichen Beurteilung zum Ausdruck bringen. Sollte stattdessen bei einer individuellen Betrachtung auf dieser ersten Stufe eine Leistungssteigerung erkennbar sein, der Kläger jedoch im Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze kein besseres Ergebnis als in den vorausgegangenen beiden Beurteilungen erzielen, weil die übrigen Mitglieder der Vergleichsgruppe ebenfalls der Regelvermutung entsprochen haben, so wäre - da dann die Herabstufungsentscheidung auf ein relativ schlechteres Leistungsbild im Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsatzvorgaben nach Nr. 8.2.2 BRL Pol gestützt würde - eine weitergehende Begründung auf der zweiten Stufe erforderlich. Die Schlussfolgerung des Innenministeriums NRW in Anlage 3 des Erlasses vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 -, wonach eine Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol insbesondere erforderlich sein soll, wenn die Leistungen in einem statusrechtlichen Amt trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung konstant mit demselben Gesamturteil bewertet werden, weil sich dann Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv ausgewirkt hätten, übersieht insofern, dass auch die anderen Beamten der Vergleichsgruppe an Lebens- und Diensterfahrung hinzugewinnen und das Leistungsniveau bei idealtypischer Konstanz der Vergleichsgruppe kontinuierlich steigt. Nach dem Beschluss des OVG NRW vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - wird der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst hat. Liegt dieser danach in einer anders lautenden Bewertung allein des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des beurteilten Beamten, so muss dies der Wahrheit gemäß in der Abweichungsbegründung - auf der ersten Stufe - deutlich werden. Es liegt allerdings - wie das OVG NRW in der genannten Entscheidung weiter ausführt - auf der Hand, dass die Abweichungsbegründung sich in diesem Fall auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen, also insoweit konkret und singulär sein muss.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 11. Oktober 2004 - 2 L 2451/04 - unter Bezugnahme auf VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 - .
In Anwendung dieser Maßstäbe genügt zwar die in der dienstlichen Beurteilung gegebene Bezugnahme auf einen allgemeinen Quervergleich nicht den Anforderungen, da sie lediglich die Feststellung enthält, dass der Kläger im Vergleich zu seiner Bezugsgruppe nicht besser beurteilt werden konnte. Sie lässt hingegen nicht die Gründe erkennen, warum die Leistung des Beamten stagniert oder - wie hier - sogar nachgelassen hat. Der Beklagte hat die erforderliche Begründung jedoch im Verlauf des Widerspruchs- und Klageverfahrens durch ergänzende Stellungnahmen und letztlich in der mündlichen Verhandlung durch eine zusammenfassende Darstellung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise und in ausreichendem Maße ergänzt.
Zwar ist die Kammer bislang davon ausgegangen, dass die erforderliche Begründung grundsätzlich in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen habe.
Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533/02 -; vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 -; offen VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003 - 19 K 8113/02 -.
Die Kammer hat in einem jüngst ergangenen Beschluss jedoch offen gelassen, ob die Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol zwingend in der Beurteilung selbst zu erfolgen hat oder ob sie noch nachträglich ergänzt werden kann.
Vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2004 - 2 L 2451/04 -.
Das erkennende Gericht geht nunmehr davon aus, dass der Wortlaut „im Gesamturteil" in den Beurteilungsrichtlinien nach der Praxis der Behörden nicht zwingend als zeitliche Vorgabe im Sinne von „bei Erstellung der dienstlichen Beurteilung" zu verstehen ist. Vielmehr liegt darin auch ein Verweis auf die entsprechende Rubrik auf dem Beurteilungsformular. Die erforderliche Begründung ist mithin grundsätzlich bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung in der vorgesehenen Rubrik im Beurteilungsformular einzutragen. Jedoch kann auch diese Begründung nach allgemeinen Grundsätzen nachträglich - im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren - ergänzt werden und können in einer Beurteilung enthaltene Werturteile nachträglich erläutert werden. Diese Darlegungen sind ihrem Inhalt nach nicht beschränkt. Sie müssen einzelfallbezogen sein, auch wenn die dienstliche Beurteilung ihre abschließende Fassung im wesentlichen zur Wahrung einheitlicher Maßstäbe erhalten hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 2004 - 2 B 44/04 -, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8/78 -, BVerwGE 60, 245 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2004 - 6 B 1158/04 -, Beschluss vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -, Schütz, BeamtenR, ES/D I 2 Nr. 68; Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351; Urteil der Kammer vom 10. Februar 2004 - 2 K 8986/02 -.
Der Ansicht des Klägers, die Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol müsse bereits bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung erfolgen, da einem Beamten die Durchführung eines Widerspruchs- und Klageverfahrens nicht zuzumuten sei, ist hingegen nicht zu folgen. Denn eine Beamtin oder ein Beamter hat bereits bei der Eröffnung der dienstlichen Beurteilung die Möglichkeit, weiter gehende Gründe für eine Leistungsstagnation oder - wie im vorliegenden Fall - eine Leistungsverschlechterung zu erfahren. Zudem hat sie oder er die Möglichkeit, im Falle einer hinreichenden Ergänzung der Begründung etwa im Verlauf des Klageverfahrens das Verfahren durch entsprechende Erklärung insoweit kostengünstig zu beenden.
In Anwendung der oben dargestellten Maßstäbe genügt jedenfalls die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung in Konkretisierung seiner Klageerwiderung den an die Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol zu stellenden Anforderungen. Der Beklagte hat nunmehr folgende Begründung abgegeben:
Hierdurch hat er die Hintergründe für den festgestellten Leistungsabfall deutlich zum Ausdruck gebracht. Er hat klargestellt, dass der Kläger - wie auch die dienstlichen Beurteilungen der Jahre 1996 und 1999 deutlich machen - mehr leisten könnte als er im Beurteilungszeitraum tatsächlich geleistet hat und damit unter seinen eigenen Möglichkeiten geblieben ist. Er hat sich auf die Erledigung von Aufgaben durchschnittlichen Schwierigkeitsgrades zurückgezogen. Nicht zuletzt hat er - anstelle seines Dienstvorgesetzten - festgelegt, welche Aufgaben im Hinblick auf Umfang und Schwierigkeitsgrad er erledigen möchte und welche nicht. Dies deckt sich mit den vom Kläger in seiner Widerspruchsbegründung vom 16. Oktober 2002 überwiegend selbst vorgetragenen Gründen für die festgestellte Leistungsverschlechterung. Danach hat die (einjährige) Tätigkeit im Dauerdienst weder seinen Vorstellungen noch seinen Neigungen entsprochen. Der Beklagte hat auch unwidersprochen dargelegt, dass der Kläger - im Gegensatz zu den Beamten der Vergleichsgruppe - nicht willens oder in der Lage gewesen ist, neben dem Führen einer Ermittlungsakte weitere Arbeits- oder Ermittlungsaufträge zu übernehmen. Aus diesen Ausführungen lassen sich eine gewisse Lustlosigkeit und Frustration des Klägers erkennen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht für gegeben erachtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 133 BGB
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
Art. 3
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 21, 127
BVerwGE 60, 245
NVwZ-RR 2000, 621
NVwZ 1982, 101
DÖV 1971, 748
BVerwGE 52, 193,

67
BVerwGE 52, 193
BVerwGE 80, 123
NVwZ-RR 2001, 592
NVwZ 1982, 101,

82
II C 146.62
2 C 8.78
2 C 7/99
6 A 1905/87
6 A 3599/98
6 A 3593/98
6 B 1281/00
2 C 8/79
2 K 4294/03
2 K 6716/00
2 K 4720/97
6 A 3374/00
2 K 1445/03
6 B 1158/04
2 C 17/94
II C 20.69
II C 14.75
2 C 13/80
2 C 51/86
6 A 6370/96
6 A 2966/00
6 A 2462/99
6 A 3438/00
2 K 8533/02
2 L 2451/04
19 K 8113/02
1 K 657/03
2 B 44/04
2 C 8/78
1 A 2138/01
2 K 8986/02