Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-07-14, Aktenzeichen 5 K 410/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2005:0714.5K410.03.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist. Es wird festgestellt, dass der Beklagte vom 12. November 2002 bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 verpflichtet war, der Klägerin den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für die Errichtung eines SB-Marktes auf dem Grundstück T.--------straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke und ) zu erteilen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 3/5 und der Beklagte zu 2/5. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Schuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger zuvor Sicherheit in der derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Mit der vorliegenden Klage begehrte die Klägerin ursprünglich die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Errichtung eines SB-Marktes. Nunmehr richtet sich ihr Begehren auf die Feststellung, dass bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ein Anspruch auf Erteilung eines entsprechenden Bauvorbescheides bestanden habe. Der Beklagte hält dem Vorhaben das Vorliegen einer Veränderungssperre entgegen.
Am 12. August 2002 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung eines Vorbescheides zum Neubau eines SB-Marktes zum Verkauf von Lebensmitteln und Waren aller Art mit 699 m² Verkaufs-, 350 m² Nebenfläche sowie 72 Stellplätzen auf dem Grundstück T.--------straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke und ). Das Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Derzeit ist es mit einer Garage bebaut. In der näheren Umgebung befinden sich ausweislich der zum Verfahren beigezogenen Umgebungskarte Einzelhandelsbetriebe (G. , B. ), ein Baustoffhändler, zwei Kfz-Betriebe, ein Abschleppunternehmen, ein Gastronomiebetrieb, eine Druckerei, mehrere Büros, ein Lager, ein Postverteilzentrum, eine Privatschule, diverse Handwerks- und Industriebetriebe sowie - in geringem Umfang - Wohnnutzung.
Bereits vor Antragstellung - am 18. Januar 2001 - hatte der Beklagte durch den Ausschuss für Stadtentwicklung und Stadtplanung die Aufstellung eines Bebauungsplanes für den Bereich „M. / S. Straße" (Vorlage Nr. ) beschlossen, der am 09. Februar 2001 im Amtsblatt der Stadt F. (57. Jahrgang, Nr. 6) bekannt gemacht wurde. Damit sollte der Einzelhandel gesteuert werden. In der Begründung der Beschlussvorlage heißt es:
Einzelhandelsnutzungen drängen zunehmend in Gewerbegebiete und entziehen dem produzierenden Gewerbe und den Büro- und Dienstleistungsnutzungen dringend benötigte Flächen. Durch Verlagerungsprozesse im Einzelhandel werden die Stadtteilzentren und die City geschwächt und damit die zentralörtliche Gliederung gefährdet. Im Gewerbegebiet „M. / S. Straße" kann diesen Tendenzen mit dem bestehenden Planungsrecht nicht begegnet werden. Die Aufstellung des Bebauungsplanes soll dazu dienen, eine bedarfsorientierte und stadträumlich sinnvolle Steuerung der Einzelhandelsentwicklung zu gewährleisten, sowie die Ausbreitung von Vergnügungsstätten und Prostitutionsbetrieben zu verhindern. Einher geht das Bestreben, Gewerbeflächen für das produzierende Gewerbe und Dienstleistungsnutzungen vorzuhalten in Bereichen, in denen solche Flächen knapp sind.
Die Vorlage nahm Bezug auf die in dem Ausschuss für Stadtentwicklung und Stadtplanung am 19. Oktober 2000 behandelte Vorlage , die die Grundlage dafür bildete, dass der Ausschuss die Verwaltung zur Einleitung von 40 Bebauungsplanverfahren beauftragte, um die bestehenden Stadtteilzentren und Nahversorgungsbereiche im Stadtgebiet von F. zu stärken und die gewerblichen Bauflächen für das produzierende Gewerbe zu sichern.
Auf der Grundlage dieses Aufstellungsbeschlusses vom 18. Januar 2001 setzte der Beklagte die Entscheidung über die Zulässigkeit des beantragten Vorhabens mit Zurückstellungsbescheid vom 10. Oktober 2002 für die Dauer von 12 Monaten aus. Die Durchführung des beantragten Vorhaben stünde im Widerspruch zu den mit dem eingeleiteten Bauleitverfahren verfolgten Zielen. Seine Zulässigkeit würde die Durchführung der Planung erheblich erschweren bzw. unmöglich machen.
Dagegen legte die Klägerin am 06. November 2002 Widerspruch ein. Sie begründete ihren Widerspruch damit, dass noch keine hinreichend konkretisierte Planung vorläge. Es fehle an einer sicherungsfähigen und sicherungsbedürftigen Planung. So bleibe unklar, welche Festsetzungen in dem künftigen Bebauungsplan getroffen werden sollten.
Am 31. Januar 2003 hat die Klägerin die vorliegende (Untätigkeits-)Klage erhoben. Damit hat sie zunächst die Erteilung des beantragten Vorbescheides unter Aufhebung des Zurückstellungsbescheides vom 10. Oktober 2002 begehrt. Das Vorhaben solle in einem faktischen Gewerbegebiet verwirklicht werden und sei dort bauplanungsrechtlich zulässig. Die Zurückstellung des Baugesuchs sei rechtswidrig. Die Planungsabsichten des Beklagten stellten keine sicherungsfähige positive Planung dar. Sie ziele einzig auf Verhinderung von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbegebieten ab.
Am 23. Juli 2003 hat der Rat der Stadt F. eine Satzung über eine Veränderungssperre für den Bereich T.--------straße beschlossen. Diese ist am 02. Oktober 2003 im Amtsblatt der Stadt F. (59. Jahrgang, Nr. 40) öffentlich bekannt gemacht worden und einen Tag später für maximal zwei Jahre in Kraft getreten. Gemäß § 2 dieser Satzung dürfen im räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre, dem auch das streitige Grundstück unterfällt, u.a. Vorhaben im Sinne des § 29 Baugesetzbuch (BauGB) nicht durchgeführt werden. Ausnahmen von der Veränderungssperre können nur zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegen stehen (§ 3 der Satzung). Der räumliche Geltungsbereich der Veränderungssperre deckt sich exakt mit den beiden Flurstücken, auf denen das beantragte Vorhaben der Klägerin verwirklicht werden sollte. Auf den Inhalt der der dem Satzungsbeschluss zugrunde liegenden Ratsvorlage mit ausführlicher Begründung (Beiakte Heft 4, Bl. 89ff.) wird Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 23. Oktober 2003 hat der Beklagte die von der Klägerin beantragte Bauvoranfrage unter Hinweis auf die Veränderungssperre abgelehnt. Eine Ausnahme könne nicht zugelassen werden, da überwiegende öffentliche Belange entgegen stünden: Die Ausführung des Bauvorhabens würde die Verwirklichung der Bauleitplanung erschweren, wenn nicht sogar unmöglich machen.
Dagegen hat die Klägerin am 17. November 2003 Widerspruch eingelegt.
Mit Schriftsatz vom 17. Februar 2004 hat die Klägerin das bereits anhängige Klageverfahren insoweit für erledigt erklärt, soweit es auf die Aufhebung des Zurückstellungsbescheides vom 10. Oktober 2002 gerichtet war. Der Beklagte hat sich der teilweisen Erledigungserklärung mit Schriftsatz vom 17. Mai 2004 angeschlossen.
Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, die Veränderungssperre stehe ihrem Vorhaben nicht entgegen, da ihre Voraussetzungen nicht vorlägen. Es fehle an einer hinreichend konkreten Planung für den künftigen Planbereich. Die Vorlage 2568/2000/6 des Ausschusses für Stadtentwicklung und Stadtplanung für die Sitzung am 19. Oktober 2000 nehme Bezug auf 85 gewerbliche Bauflächen in F. , von denen 45 durch aktuelles Planungsrecht oder privatrechtlich steuerbar seien; für die 40 übrigen sollten zur Sicherung 40 Aufstellungsbeschlüsse gefasst werden. Damit habe der Beklagte zwar erkannt, dass Einzelhandel auf gewerblichen Bauflächen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Stadtteilzentren gefährden könne. Er habe jedoch keinerlei Vorstellungen über das erforderliche Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung für diese 40 Gebiete gehabt, d.h. über die Frage nach dem „Wie" der Bewältigung des Problems. Die planerische Vorstellung habe darin bestanden, dass zu entscheiden sein werde, in welcher Form und in welchem Umfang Einzelhandel verträglich und zulässig sei bzw. um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Das gehe aus der Anlage 1 der erwähnten Vorlage hervor, wonach die Konkretisierung der Bauleitplanung in den betroffenen Gewerbegebieten Stück für Stück in den nächsten Jahren erfolgen solle, und zwar in enger Abstimmung mit dem in Aufstellung befindlichen Regionalen Einzelhandelskonzept für das Westliche Ruhrgebiet, sowie durch die Auftragvergabe zur Erstellung eines Kommunalen Einzelhandelskonzepts für die Stadt F. durch die Arbeitsgemeinschaft K. und L. sowie B1. . Auf der Grundlage dieses Gutachtens sollten dann nach der Vorstellung des Beklagten für jedes Gebiet individuelle Entscheidungen gefällt werden. Die Planungsvorstellungen sollten somit erst durch die Gutachter erarbeitet werden. Es sei also gar nicht beabsichtigt gewesen, in allen 40 erfassten Gewerbegebieten von vornherein den Einzelhandel auszuschließen. Damit sei ungewiss, welche Regelung für das streitige Gebiet getroffen werden sollte. Eine Planung, bei der „von Null bis Hundert" alles möglich, also alles noch offen sei, könne nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Es sei unzulässig, bestimmte Bereiche des Stadtgebiets - nämlich die erfassten 40 Gewerbegebiete - zu Gunsten bestimmter Schutzgüter - nämlich der integrierten Einzelhandelsstandorte - von Einzelhandelsbetrieben freizuhalten und gegebenenfalls positiv geeignete Standorte für die Errichtung von Einzelhandelsbetrieben festzusetzen.
Die Klägerin hat sodann beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23. Oktober 2003 zu verpflichten, ihr den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für den Neubau eines SB-Marktes auf dem Grundstück T.--------straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke und ) zu erteilen, hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte bis zum Inkrafttreten des § 34 Abs. 3 BauGB am 20. Juli 2004 verpflichtet war, den vorstehend bezeichneten Vorbescheid zu erteilen.
Nachdem die Klägerin auf Grund zwischenzeitlich eingetretener Umstände kein Interesse mehr an der Erteilung des Bauvorbescheides hat, hat sie das Verfahren insoweit mit Schriftsätzen vom 25. April und 27. Juni 2005 für erledigt erklärt. Dem hat sich der Beklagte mit Schriftsatz vom 30. Juni 2005 angeschlossen.
Nunmehr beantragt die Klägerin zwecks Vorbereitung eines Schadensersatzanspruches gegen den Beklagten
festzustellen, dass der Beklagte bis zum Inkrafttreten des § 34 Abs. 3 BauGB am 20. Juli 2004 verpflichtet war, den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für den Neubau eines SB-Marktes auf dem Grundstück T.-------- straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke und ) zu erteilen, hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 verpflichtet war, den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für den Neubau eines SB-Marktes auf dem vorbezeichneten Grundstück zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Dem Vorhaben stehe eine wirksame Veränderungssperre entgegen. Eine hinreichend konkretisierte Planung für den künftigen Planbereich sei gegeben, zumal die Planung naturgemäß nicht bereits in allen Einzelheiten vorliegen müsse. Dem verfolgten Ziel der „Sicherung gewerblicher Bauflächen vorrangig für Betriebe des produzierenden Gewerbes und Dienstleistungen" sei ein möglichst weitgehender Ausschluss anderer Nutzungsarten (einschließlich des Einzelhandels) inhärent. Der beabsichtigten Steuerung des Einzelhandels läge u.a. die Untersuchung der EWG von 1999 „Einzelhandel in Gewerbegebieten" zu Grunde. Darin seien eine Analyse des Einzelhandelsbestandes aller Gewerbegebiete im F1. Stadtgebiet sowie Empfehlungen für die Steuerung von Fehlentwicklungen enthalten. Diese Empfehlungen würden in der Ausschussvorlage konkretisiert. Daraus ergebe sich, dass eine positive planerische Vorstellung bereits entwickelt worden sei. Von einer reinen Negativplanung könne keine Rede sein, da die Ansiedlung von Einzelhandelsunternehmen gesteuert und nicht verhindert werden solle. Beim Erlass einer Veänderungssperre müssten nur die Ziele und Zwecke der Planung und die die Nutzung im Wesentlichen bestimmenden Elemente vorliegen. Die Veränderungssperre diene der Gemeinde dazu, planerisch tätig zu werden und überhaupt auch noch sinnvoll tätig werden zu können. Einer detaillierten Regelung, in welchem Umfang Einzelhandel zugelassen werden solle, habe es nicht bedurft, da diese Entscheidung dem späteren Planaufstellungsverfahren vorbehalten bleibe. Andernfalls wäre das für die Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß an konkreter Planung nahezu identisch mit dem Maß des später zu beschließenden Bebauungsplanes.
Der Berichterstatter hat am 09. September 2004 mit den Beteiligten einen Erörterungstermin durchgeführt. Wegen des Ergebnisses wird auf die darüber gefertigte Niederschrift vom selben Tage (Bl. 70 f der Gerichtsakte) Bezug genommen. Hinsichtlich des Ergebnisses der am 03. März 2005 durchgeführten mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift (102 ff) verwiesen.
Am 02. Dezember 2004 hat der Ausschuss für Stadtentwicklung und Stadtplanung des Beklagten für das vorliegende streitige Gebiet einen erneuten allgemeinen Aufstellungsbeschluss gefasst, der im Amtsblatt der Stadt F. vom 30. Dezember 2004 bekannt gemacht worden ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorliegende Gerichtsakte, die Gerichtsakte des Verfahrens 5 K 5088/02 sowie die jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten auf deren (erneute) Durchführung verzichtet haben.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig, da sie der Vorbereitung eines möglichen Amtshaftungsprozesses dient. Sie ist jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
I. Die Klägerin hatte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 einen Anspruch auf Erteilung des beantragten planungsrechtlichen Vorbescheides. Der Zurückstellungsbescheid des Beklagten vom 10. Oktober 2002 rechtfertigte keine Aussetzung der Entscheidung über die Bauvoranfrage, da der am 06. November 2002 dagegen eingelegte Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltete. Der Beklagte hatte die sofortige Vollziehung nicht angeordnet. Er war daher verpflichtet, die Bauvoranfrage nach der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Sach- und Rechtslage zu bescheiden.
Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) lagen bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 vor. Das geplante Vorhaben, welches wegen seiner geringen Verkaufs- und Geschossfläche nicht als großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Baunutzungsverordnung (BauNVO) anzusehen ist, fügte sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche in die Eigenart der näheren Umgebung ein; Gründe, die der gesicherten Erschließung entgegenstünden, sind nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Art der Nutzung kann dahingestellt bleiben, ob die nähere Umgebung angesichts der dort vorhandenen zahlreichen Gewerbebetriebe gemäß § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 8 BauNVO einem Gewerbegebiet entspricht oder ob es sich wegen der ebenfalls vorhandenen Wohnbebauung um eine Gemengelage handelt; in jedem Fall fügte sich das Vorhaben einschließlich seiner geplanten 72 Stellplätze allein schon angesichts des schräg gegenüber ebenfalls an der T.--------straße gelegenen B. - Marktes ein.
Die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des beantragten Bauvorbescheides bestand seit dem 12. November 2002, das ist drei Monate nach Eingang der Bauvoranfrage beim Beklagten. Zwar enthält der Klageantrag der Klägerin keine Angaben über den Zeitpunkt, ab dem die Feststellung über die Verpflichtung zur Erteilung des Bescheides begehrt wird. Das führt jedoch nicht zur Unbestimmtheit des Klageantrags. Das Gericht legt den Klageantrag so aus, dass ein Anspruch nicht schon zum Zeitpunkt der Antragstellung bei der Behörde gemeint sein kann, sondern bei verständiger Würdigung erst nach Ablauf einer angemessenen Frist. In Anlehnung an § 75 Satz 2 VwGO hält das Gericht eine Frist von drei Monaten für angemessen, zumal hier seitens des Beklagten in diesem Zusammenhang keine besonderen Umstände geltend gemacht wurden.
II. Die Klägerin hatte jedoch mit dem Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 keinen Anspruch mehr auf Erteilung des beantragten Vorbescheides über den genannten Zeitraum hinaus. Insofern stand dem Vorhaben § 2 der Satzung über die Veränderungssperre entgegen, wonach im räumlichen Geltungsbereich der Satzung, dem das Grundstück, auf dem der SB-Markt errichtet werden sollte, unterfällt, u.a. die Errichtung von baulichen Anlagen nicht durchgeführt werden darf.
Die Veränderungssperre ist wirksam. Zunächst sind die formellen Voraussetzungen gegeben. Der dafür erforderliche Beschluss des Ausschusses für Stadtentwicklung und Stadtplanung vom 18. Januar 2001 zur Aufstellung eines Bebauungsplanes wurde ortsüblich, nämlich im Amtsblatt der Stadt F. vom 09. Februar 2001 bekannt gemacht. Der Planbereich war dabei eindeutig bezeichnet, indem er sowohl textlich beschrieben wurde als auch aus der beiliegenden Zeichnung hervorging. Sodann beschloss der Rat der Stadt F. in seiner Sitzung am 23. Juli 2003 die Satzung über die Veränderungssperre, die anschließend im Amtsblatt der Stadt F. vom 02. Oktober 2003 bekannt gemacht wurde und einen Tag später in Kraft trat. Dabei ist unschädlich, dass die Veränderungssperre sich nur auf die beiden Flurstücke bezog, auf denen der geplante SB-Markt entstehen sollte, wohingegen der Aufstellungsbeschluss ein größeres, darüber hinausgehendes Gebiet erfasste.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = BRS 30 Nr. 76 = DÖV 1977, 290.
In materiell-rechtlicher Hinsicht war die Veränderungssperre zur Sicherung der künftigen Planung erforderlich und hinreichend bestimmt (§ 14 Abs. 1 BauGB). Soll eine Veränderungssperre der Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich dienen, muss zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung auch hinreichend bestimmt sein. Die Planung, die durch eine Veränderungssperre gesichert werden soll, muss ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sein soll. Allein das Ziel, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, reicht hingegen nicht aus. Es ist auch nicht zulässig, dass erst nach Erlass der Veränderungssperre die notwendige Konkretisierung der Planung erreicht wird. Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern. Sie darf nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungszuständigkeit der Gemeinde zu sichern.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, a.a.O. und vom 19. Februar 2004 - 4 CN16.03 und 4 CN 13.03 -, ZfBR 2004, 460 und 464; und, Beschluss vom 05. Februar 1990 - 4 B 191.80 -, DÖV 1990, 476; OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -; OVG des Saarlandes, Urteil vom 14. April 2004 - 1 N 1/04 -, BauR 2005, 1122; Nds. OVG, Beschluss vom 21. Januar 2004 - 1 MN 295/03 -.
Umgekehrt ist nicht erforderlich, dass die Planung bereits einen Stand erreicht hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Das Konkretisierungserfordernis darf nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. Eine Gemeinde wird sich im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können. Es ist gerade Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird. Man darf daher für eine Veränderungssperre nicht so viel fordern wie für einen fertig ausgearbeiteten Bebauungsplan; ansonsten bräuchte man das Instrument der Veränderungssperre kaum noch und könnte sogleich den Bebauungsplan aufstellen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, a.a.O., vom 15. August 2000 - 4 BN 35.00 -, BRS 64 Nr. 109, und vom 19. Februar 2004 - 4 CN16.03 und 4 CN 13.03 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 10. März 2004 - 1 KN 276/03 -, BauR 2004, 1121.
Welchen Grad die Konkretisierung der Planung erreicht haben muss, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Im vorliegenden Fall ging es der Gemeinde darum, „eine bedarfsorientierte und stadträumlich sinnvolle Steuerung der Einzelhandelsentwicklung zu gewährleisten, den Tendenzen zur Gefährdung der zentralörtlichen Gliederung durch Einzelhandelsansiedlungen auf den Gewerbeflächen zu begegnen, die Ausbreitung von Vergnügungsstätten und Prostitution zu verhindern [sowie] die Gewerbeflächen für das produzierende Gewerbe und für Dienstleistungen vorzuhalten."
So die Begründung in der Ratsvorlage Nr. für die Ratssitzung am 23. Juli 2003.
Zur Erreichung dieser Ziele hat die Gemeinde die Art der Nutzung für das in Frage stehende Gebiet bereits festgesetzt. Bereits beim Aufstellungsbeschluss vom 18. Januar 2001 war deutlich erkennbar, dass für dieses Gebiet eine Festsetzung als Gewerbegebiet geplant ist.
Vgl. Vorlage Nr. für die Sitzung des Ausschusses für Stadtentwicklung und Stadtplanung (ASP) am 18. Januar 2001.
Steht bereits bei Erlass der Veränderungssperre die Nutzungsart fest, so ist damit eine wesentliche Mindestvoraussetzung für ihren Erlass erfüllt. Es liegt auf der Hand, dass den Mindestanforderungen genügt ist, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst hat. Denn die Art der baulichen Nutzung gehört zu den für die Bauleitplanung wesentlichen Festsetzungselementen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 15. August 2000 - 4 BN 35.00 -, a.a.O.; VGH Rhl.-Pf., Urteil vom 18. Mai 2000 - 1 C 10758/99 -, BRS 63 Nr. 124.
Dem steht nicht entgegen, dass im vorliegenden Fall die nähere Umgebung bereits faktisch überwiegend durch gewerbliche Nutzung geprägt ist; denn unabhängig von der gegenwärtigen Nutzungsart trifft die Gemeinde bei jedem Bebauungsplanverfahren immer die Entscheidung, ob die vorhandene Nutzung beibehalten werden soll oder ob das Gebiet mit einer anderen Nutzung überplant werden soll. Es wäre im vorliegenden Fall auch durchaus denkbar gewesen, einen Bebauungsplan aufzustellen, in dem jedwede gewerbliche Nutzung künftig ausgeschlossen ist und damit die vorhandene gewerbliche Nutzung zu überplanen so wie es umgekehrt möglich ist, ein Gebiet, dass faktisch durch unbebaute Grünflächen geprägt ist, zu überplanen und es als Gewerbegebiet festzusetzen. Im Übrigen hat die Gemeinde für das Gebiet „M. / S. Straße" noch nicht einmal die faktisch vorhandene Nutzung für den künftigen Bebauungsplan schlicht „übernommen", da es angesichts der dort vorhandenen Wohnbebauung höchst fraglich ist, ob bislang überhaupt ein faktisches Gewerbegebiet vorhanden ist oder ob es sich nicht eher um eine Gemengelage handelt; wie bereits ausgeführt wurde.
Geht man von einer Gemengelage aus, so wird noch deutlicher, dass hier der Planungswille der Gemeinde, künftig das Gebiet „M. / S. Straße" als Gewerbegebiet festzusetzen, eine planerische Entscheidung voraussetzt, die bereits getroffen worden ist, so dass das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung vorhanden ist. Schließlich mag sogar manches dafür sprechen, dass die beiden Flurstücke, auf die sich die Veränderungssperre bezieht, bislang nicht gewerblich genutzt wurden. Insofern gilt hier auch konkret auf diese Flurstücke bezogen das zur Entscheidung der Gemeinde über die künftige Nutzung der vorhandenen Gemengelage in der Umgebung Dargestellte.
Die Gemeinde hatte insofern schon positive Vorstellungen über die künftige Nutzung des Gebiets „M. / S. Straße", in dem sich auch die Flurstücke befinden, auf dem der SB-Markt geplant war. Offen war zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre lediglich noch die Frage, ob auch Einzelhandelsnutzung zugelassen werden solle oder nicht. Da bereits die Nutzungsart im Allgemeinen feststand und nur noch die eine Frage nach der Einzelhandelsnutzung offen war, geht die Annahme fehl, bei der Planung sei von „Null bis Hundert" noch alles offen gewesen. Dies ist eine unzulässige Verengung der Sichtweise, wenn man die einzige in einem Bauleitverfahren noch offene Frage derart in den Vordergrund rückt, die Betrachtung nur noch darauf fokussiert und alle anderen bereits geklärten Fragen über die künftige Nutzungsart - wie hier gewerbliche Nutzung - ausblendet. Bei einer solchen Vorgehensweise wäre konsequenterweise wohl kaum noch eine Veränderungssperre zulässig. Denn es ist jeder Veränderungssperre eigen, dass sie deshalb erlassen wird, weil die Planung noch nicht im Detail abgeschlossen und fertig ist. Es ist eben geradezu charakteristisch, dass noch einzelne Fragen im laufenden Aufstellungsverfahren geklärt werden müssen. Selbstverständlich ist bei jeder noch zu klärenden Frage denklogisch eine Antwort von „Null bis Hundert" möglich, andernfalls wäre die Frage ja auch schon geklärt und das Aufstellungsverfahren bedürfte nicht mehr der Sicherung durch eine Veränderungssperre. Mit der von der Klägerseite vertretenen Argumentation könnte man somit - würde man ihr folgen - nahezu jedwede Veränderungssperre als zu unbestimmt zu Fall bringen. Dann wäre das Instrument der Veränderungssperre jedoch obsolet. Das dem nicht so sein kann, hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, indem er mit der Einfügung der §§ 14 ff BauGB diesem Plansicherungsinstrument seine Berechtigung verliehen hat.
Darüber hinaus sind die von der Klägerseite herangezogenen Fälle aus der Rechtsprechung mit dem vorliegenden Verfahren nicht vergleichbar. In jenen Fällen
vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004 - 4 CN16.03 und 4 CN 13.03 -, a.a.O.,
ging es um eine unzulässige Verhinderungsplanung, mit der die Errichtung von Windenergieanlagen verhindert werden sollte, ohne dass die Gemeinden irgendwelchen positive Vorstellungen darüber hatten, in welcher Weise die Gebiete überhaupt künftig genutzt werden sollten. Es gab lediglich die Absicht etwas zu planen. Verglichen damit war die Planung der Gemeinde im vorliegenden Verfahren wesentlich weiter und konkreter gediehen: wie bereits ausgeführt, war zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre weitaus mehr vorhanden als die bloße Absicht irgendetwas zu planen. Es war bereits geklärt, dass das Plangebiet einer gewerblichen Nutzung zugeführt werden solle. Dem produzierenden Gewerbe und Dienstleistungen sollten Flächen vorbehalten werden. Das ist eine wesentliche planerische Grundentscheidung.
Geht es nur noch um die Frage des möglichen Ausschlusses des Einzelhandels aus dem Gewerbegebiet, was übrigens für sich genommen gemäß § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO grundsätzlich zulässigerweise in einem Bebauungsplan festgesetzt werden darf,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004 - 7a D 142/02.NE -; OVG Rhl.-Pf., Urteil vom 18. Mai 2000 - 1 C 10758/99 -, a.a.O.; Hess. VGH, Urteil vom 08. Juli 1993 - 4 UE 1225/88 -, BRS 55 Nr. 6,
so ist dies zumindest im vorliegenden Fall keine unzulässige Verhinderungsplanung, sondern eine zulässige Negativplanung, denn durch den Ausschluss von Einzelhandel sollen die Stadt(teil)zentren gestärkt werden und es werden auch positive Planungsziele erreicht, nämlich die Freihaltung gewerblicher Bauflächen für das produzierende Gewerbe und Dienstleistungen. Ob dies angesichts zahlreicher brach liegender Flächen im Stadtgebiet, die gewerblich genutzt werden könnten, sinnvoll und erforderlich ist, bedarf angesichts der verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit der Gemeinde keiner Beurteilung. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, die Veränderungssperre auf ihre Zweckmäßigkeit zu überprüfen.
Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass - wie schon erwähnt - die Planung zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht detailgetreu feststehen muss. Es ist ein eher großzügiger Maßstab anzulegen. Das wird deutlich vor allem mit Blick auf die Offenheit der Planung für Änderungen insbesondere auf Grund von Bürgerbeteiligung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange.
Vgl. Reidt, in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl. 2001, Rdnr. 2701.
Diese von Gesetzes wegen in den §§ 3 und 4 BauGB vorgeschriebenen Beteiligungen würden ihren Sinn verlieren, wenn eine Planung detailgetreu feststünde und keinen Veränderungen mehr zugänglich wäre. Gerade aus dem Erfordernis der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange ergibt sich ja zwingend eine gewisse Offenheit der Planung während dieses Stadiums des Aufstellungsverfahrens.
Nach den Planunterlagen sollen städtebauliche Gründe für die Steuerung des Einzelhandels ausschlaggebend sein. Ob nun der Einzelhandel tatsächlich im Gebiet „M. / S. Straße" ausgeschlossen werden soll, konnte zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht beurteilt werden. Der Sinn einer Veränderungssperre besteht ja gerade darin, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Im Hinblick auf die Steuerung des Einzelhandels bedarf es (zeit)aufwändiger Gutachten entsprechender Fachleute. Das Ergebnis eines derartigen Gutachtens kann nicht kurzfristig vorgelegt werden. Daher muss man einer Gemeinde zwangsläufig die Möglichkeit einräumen, zumindest für die Stellen, an denen die (weitere) Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben nach ihrer Einschätzung für die Stadt(teil)zentren problematisch sein kann, zunächst eine Veränderungssperre zur Sicherung zu erlassen und im Rahmen der Planung entsprechende Gutachten zur weiteren Klärung der Frage einzuholen.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 08. Juli 1993 - 4 UE 1225/88 -, a.a.O..
Damit wird hier nicht erst das Konzept der Planung im Planungsverfahren entwickelt, was unzulässig wäre.
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die Gemeinde im vorliegenden Fall zur Erreichung des legitimen planerischen Ziels, den Einzelhandel im Sinne der Zentrenunschädlichkeit zu steuern, keine überzeugende und ebenso effektive andere Möglichkeit hatte als so zu verfahren wie es geschehen ist. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre lagen gutachterliche Untersuchungen, insbesondere das Einzelhandelskonzept für die Stadt F. noch nicht vor. Eine Aufstellung des Bebauungsplanes kam zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Betracht, weil noch keine verlässlichen Aussagen darüber getroffen werden konnten, ob Einzelhandelsnutzung zu einer Gefährdung der Stadtteilzentren führt oder nicht. Somit konnte auch noch keine Aussage darüber getroffen werden, ob im Gebiet „M. / S. Straße" der Einzelhandel ausgeschlossen werden soll oder nicht. Die Einholung von Gutachten war daher notwendig. Um jedoch in der Zwischenzeit keine vollendeten Tatsachen zu schaffen und von der Entwicklung überrollt zu werden, weil Bauvorbescheide und Baugenehmigungen zur Errichtung von Einzelhandelsbetrieben ohne Erlass der Veränderungssperre hätten erteilt werden müssen, so dass eine anschließende Steuerung des Einzelhandels nicht mehr möglich gewesen wäre, gab es zum Erlass der Veränderungssperre als Instrument zur Sicherung der Bauleitplanung keine Alternative.
Auch die Tatsache, dass die Gemeinde 40 Gewerbegebiete mit Aufstellungsbeschlüssen überzogen hatte, führt nicht zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre. Gerade das belegt anschaulich, wie wichtig der Gemeinde die Frage nach den künftigen Standorten von Einzelhandelsnutzung war. Hätte die Gemeinde sich nur auf ein oder nur auf einige wenige gewerblich genutzte Flächen beschränkt, so hätte sie zwar bezogen auf diese wenigen Flächen den Einzelhandel steuern können, sie hätte aber keine Handhabe gehabt, der Ausbreitung des Einzelhandels auf den anderen gewerblichen Flächen entgegenzuwirken. Das hätte zur Folge haben können, dass auf Grund der Ausbreitung von Einzelhandel auf den nicht gesteuerten Flächen eine Gefährdung der Stadt(teil)zentren eintreten könnte, so dass die Steuerung und Regulierung bei den wenigen Gebieten im Hinblick auf die Erreichung der Planungsziele dann auch keinen Effekt mehr hätte und sinnlos wäre. Um die oben genannten Planungsziele der Gemeinde jedoch nicht zu gefährden, musste die Gemeinde das gesamte Stadtgebiet und damit sämtliche Gewerbeflächen gleichzeitig in den Blick nehmen. Ob es wiederum personell überhaupt machbar war, gleichzeitig so viele Bebauungspläne aufzustellen, kann dahingestellt bleiben, da diese Frage hier nicht entscheidungsrelevant ist. Im Übrigen hat der Gesetzgeber den Gemeinden mit der in § 17 BauGB geregelten Geltungsdauer einer Veränderungssperre zeitliche Grenzen für das Aufstellen eines Bebauungsplanes gesetzt.
Von der wirksamen Veränderungssperre, die dem ursprünglich geplante Vorhaben der Klägerin entgegen gehalten werden kann, sind Ausnahmen nach § 3 der Satzung über die Veränderungssperre, der der Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB entspricht, nicht möglich. Das klägerische Vorhaben würde nämlich gerade die Durchführung der Planung unmöglich machen oder zumindest wesentlich erschweren, indem mit der Zulassung eines SB-Marktes in dem Gebiet „M. / S. Straße" das Ziel der Veränderungssperre unterlaufen würde.
Einer Entscheidung über den Hilfsantrag bedarf es nicht. Dieser dient hier lediglich der Klarstellung. In der Sache ist das im Hilfsantrag formulierte Begehren für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre bereits im Hauptantrag enthalten.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Soweit die Parteien das Verfahren im Hinblick auf das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren der Klägerin übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war es einzustellen. Das Gericht hat hinsichtlich dieses Teils gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nur noch nach billigem Ermessen und unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Es entspricht billigem Ermessen, der Klägerin die Kosten dieses Verfahrensteils aufzuerlegen, weil sie mit ihrem Begehren auf Erteilung des beantragten Vorbescheides zum Zeitpunkt der Erledigungserklärung voraussichtlich unterlegen wäre.
Selbst wenn zugunsten der Klägerin davon ausgegangen wird, dass mit dem „erneuten Aufstellungsbeschluss" vom 02. Dezember 2004 der bisherige Aufstellungsbeschluss vom 18. Januar 2001 für das streitgegenständliche Gebiet - und damit auch die daraufhin ergangene Veränderungssperre - hinfällig geworden ist und somit dem geplanten Vorhaben die Veränderungssperre nicht mehr entgegen gehalten werden konnte, ist die Klägerin der gerichtlichen Aufforderung vom 12. April 2005 nicht nachgekommen, wonach sie gebeten wurde darzulegen, dass von dem geplanten Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB auf die C-Zentren „Südviertel" und „Südostviertel" zu erwarten sind. Diesen Nachweis hat die Klägerin, der insoweit die Darlegungslast obliegt,
vgl. EAG Bau-Einführungserlass des Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen (IIA1-901.12) vom 30. Januar 2005; Reidt, UPR 2005, 241, 246; Heilshorn/Seith, VBlBW 2004, 409, 410,
nicht erbracht.
Die vorgenommene Quotelung der Kosten ergibt sich daraus, dass das Gericht die Zeiträume für das jeweilige Obsiegen bzw. Unterliegen zueinander ins Verhältnis gesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 ff BauGB
§§ 3 und 4 BauGB
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 29 Baugesetzbuch
§ 17 BauGB
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 34 Abs. 1 Baugesetzbuch
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
Baunutzungsverordnung
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9
BauNVO
§ 14 Abs. 2 Satz 1
BauGB
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 3
BauGB

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 121
DÖV 1977,
290
DÖV 1990, 476
5 K 5088/02
IV C
39.74
4 CN 13.03
4 B 191.80
7 D 35/03
1 N 1/04
1 MN 295/03
4 BN 35.00
1 KN 276/03
4 CN
13.03
1 C 10758/99
7a D
142/02
1 C
10758/99
4 UE 1225/88
4 UE
1225/88