Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-23, Aktenzeichen 22 A 343/19.PV
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2021:0923.22A343.19.PV.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 26. November 2018 - 23 K 3529/18.F.PV - wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Dienstvereinbarung zur Zahlung eines Treuegeldes.
Nach unwidersprochenen Darlegungen des Beteiligten gewährte der frühere Landkreis Hanau den angestellten Bediensteten auf Grundlage einer Dienstvereinbarung vom 19. Mai 1970 eine Treuezulage. Anspruchsberechtigt waren weibliche und männliche Bedienstete in den letzten drei vollen Kalenderjahren vor dem regulären Ausscheiden aus Altersgründen, die eine mindestens 10-jährige ununterbrochene Dienstzeit in der Kreisverwaltung bzw. mindestens 15-jährige ununterbrochene Dienstzeit im öffentlichen Dienst vorweisen konnten. Nach Zusammenschluss der früheren Landkreise Hanau, Gelnhausen und Schlüchtern zum Main-Kinzig-Kreis im Jahr 1974 wurde die Treuezulage in der Höhe und nach dem Beschäftigungsumfang modifiziert. Diese betrug zuletzt 311 € für Vollbeschäftigte und vermindert sich proportional bei Teilzeitbeschäftigung.
Mit Wirkung vom 1. Januar 1992 schlossen der Kreisausschuss des Main-Kinzig-Kreises und der Gesamtpersonalrat eine Dienstvereinbarung – im Folgenden: DV – zu freiwilligen Leistungen. Diese galt ausweislich ihres § 1 für alle Dienststellen und Eigenbetriebe des Main-Kinzig-Kreises, in denen die in § 4 der Dienstvereinbarung genannten freiwilligen Leistungen gewährt wurden; § 4 a) führt das Treuegeld auf. § 2 DV bestimmt, dass die Gewährung der in § 4 genannten Leistungen für diejenigen Beschäftigten ausgeschlossen ist, die ab 1. Januar 1992 eingestellt werden. Für diejenigen Beschäftigten, die am 31. Dezember 1991 eingestellt waren oder bis zu diesem Zeitpunkt eingestellt wurden, sollten die freiwillige Leistungen, unter anderem das Treuegeld weitergewährt werden (§ 3 DV). In § 5 DV ist bestimmt, dass alle Beschlüsse und Vereinbarungen, die Grundlage der bisherigen Gewährung der in § 4 genannten freiwilligen Leistungen sind, mit Abschluss dieser Dienstvereinbarung als aufgehoben gelten.
In der Kreisverwaltung wurde die Weitergewährung des Treuegeldes ab dem Jahr 2017 erneut thematisiert. Der Beteiligte holte ein Rechtsgutachten des Vorsitzenden Richters am VG a.D. X... und des Präsidenten des Hessischen Landesarbeitsgerichts a.D. Y... hierzu ein. Beide Gutachter kamen zu dem Ergebnis, dass die Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 im Hinblick auf eine Änderung des § 74 Abs. 1 HPVG unwirksam sei. Der Beteiligte zahlt infolgedessen das Treuegeld an die nach der Dienstvereinbarung noch berechtigten verbliebenen Beschäftigten nicht mehr aus. Mit Schriftsatz vom 29. Juni 2018 legte der Antragsteller dem Bevollmächtigten eine gutachterliche Stellungnahme seines Bevollmächtigten vor, die vom Bestehen einer wirksamen Dienstvereinbarung ausgeht.
Am 10. September 2018 hat der Antragsteller - nach vorheriger Beschlussfassung vom 19. Juni 2018 - das verwaltungsgerichtliche Beschlussverfahren beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - eingeleitet. Er hat geltend gemacht, gesetzliche Grundlage für den Abschluss der streitigen Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 sei das zu diesem Zeitpunkt geltende Hessische Personalvertretungsgesetz - HPVG -, welches in der damaligen Fassung eine Generalklausel hinsichtlich der Mitbestimmung des Personalrats in sozialen Angelegenheiten vorgesehen habe. Da die Dienstvereinbarung nach der alten Rechtslage wirksam abgeschlossen worden sei, habe sie weiterhin Bestand. Unabhängig davon könne die Dienstvereinbarung auch nach derzeit geltendem Recht, insbesondere im Hinblick auf die Mitbestimmungstatbestände des § 74 Abs. 1 Nr. 13, Nr. 12 HPVG rechtswirksam abgeschlossen werden.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass die Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 in Bezug auf die Verpflichtung zur Zahlung eines Treueentgelts wirksam und gegenüber den vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten verbindlich ist.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Mit Beschluss vom 26. November 2018 hat das Verwaltungsgericht - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - den Antrag abgelehnt.
Der Antrag sei zulässig, jedoch unbegründet. Die Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 sei heute unwirksam. Dem stehe nicht entgegen, dass sie ursprünglich rechtswirksam abgeschlossen worden sei. Nach § 113 HPVG seien Dienstvereinbarungen in Hessen nur zulässig, soweit das HPVG den Abschluss einer Dienstvereinbarung zulasse. Das sei im Hinblick auf § 74 Abs. 1 HPVG zwar grundsätzlich der Fall, da hierüber eine Zulässigkeit der Mitbestimmung auch durch Abschluss von Dienstvereinbarungen in sozialen Angelegenheiten begründet werde. Bis zu der Rechtslage, die durch das Zweite Verwaltungsstrukturreformgesetz vom 20. Dezember 2004 (GVBl. I Seite 506) mit Wirkung ab dem Jahr 2005 geschaffen worden sei, habe die Mitbestimmung bezüglich des streitigen Treuegeldes als Mitbestimmung in einer sozialen Angelegenheit nach § 74 Abs. 1 HPVG angesehen werden können. Diese Lage habe sich durch Inkrafttreten des Zweiten Verwaltungsstrukturreformgesetzes, durch das das Wort „insbesondere“ vor den nachfolgend aufgeführten Nummern gestrichen worden sei, geändert. Danach komme es nunmehr maßgeblich darauf an, ob die Zahlung des Treuegeldes einer der in § 74 Abs. 1 Nr. 1 - 17 HPVG genannten Angelegenheiten zugeordnet werden könne. Sei das nicht der Fall, betreffe die Regelungsmaterie der Dienstvereinbarung keine der Mitbestimmung unterliegende soziale Angelegenheit im Sinne des § 74 HPVG mit der Folge, dass die gesetzliche Grundlage für den Abschluss der Dienstvereinbarung weggefallen sei. Dieser Wegfall habe zur Folge, dass die Dienstvereinbarung nicht mehr durch die frühere gesetzliche Grundlage gedeckt und damit unwirksam geworden sei. Die streitige Dienstvereinbarung könne nach derzeitiger Rechtslage nicht mehr allein auf § 74 Abs. 1 HPVG zurückgeführt werden. Keiner der allein in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände des § 74 Abs. 1 Nr. 12 oder Nr. 13 HPVG komme in Betracht. Das wird teils unter Bezugnahme auf die Ausführungen in den vorbezeichneten Gutachten des X... und des Y... näher begründet ausgeführt.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts ist den Beteiligten am 18. Januar 2019 zugestellt worden.
Mit Schriftsatz vom 15. Februar 2019, eingegangen am gleichen Tage, hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er mit Schriftsatz vom 13. März 2019, bei Gericht eingegangen am gleichen Tage, wie folgt aus:
Die Dienstvereinbarung sei nach Auffassung des Beteiligten durch die Änderung der gesetzlichen Grundlage nicht, jedenfalls nicht ohne weitere gestaltende Erklärungen des Beklagten aufgehoben worden. Das Zweite Verwaltungsstrukturreformgesetz, mit dem die in § 74 HPVG a.F. enthaltene Generalklausel aufgehoben worden und durch eine enumerative Aufzählung der Mitbestimmungstatbestände ersetzt worden sei, enthalte keine Überleitungsklauseln und insbesondere keine Regelungen hinsichtlich der Wirksamkeit von Betriebsvereinbarungen, die bis zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen worden seien. Der Gesetzgeber habe ohne weiteres die Möglichkeit gehabt, eine solche zu treffen, was aber nicht erfolgt sei. Das Verwaltungsgericht setze sich mit der Frage der Rückwirkung des Zweiten Verwaltungsstrukturreformgesetzes inhaltlich nicht auseinander, ebenso wenig die beiden Gutachter, auf welche sich das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung beziehe. Soweit sich das Verwaltungsgericht auf den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. September 2009 - 22 A 2156/08.PV - beziehe, betreffe dieser einen nicht mit der vorliegenden Sachverhaltskonstellation vergleichbaren Fall. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe dort die Wirksamkeit einer Dienstvereinbarung aus dem Jahr 2002 nach den Maßstäben des § 74 HPVG in seiner aktuellen Fassung zu prüfen gehabt, die Regelungen zum „partnerschaftlichen Umgang am Arbeitsplatz“ enthalten habe. Es habe sich die Frage gestellt, inwieweit zum Regelungsgegenstand jener Dienstvereinbarung eine gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung vorgelegen habe, die dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats entgegengestanden habe. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe sich sodann mit der Frage auseinandergesetzt, inwieweit das am 14. August 2006 in Kraft getretene Allgemeine Gleichstellungsgesetz die Regelungskompetenz der Betriebsparteien im Hinblick auf die Dienstvereinbarung aus dem Jahr 2002 habe ausschließen können. Für einen Ausschluss der Regelungskompetenz durch eine gesetzliche Regelung habe es der Hessische VGH als erforderlich angesehen, „dass durch dieses Gesetz der gleiche Gegenstand für die Dienststelle zwingend, vollständig, abschließend und aus sich heraus vollziehbar so geregelt ist, dass nach einer Auslegung des Gesetzes bereits abgeschlossene Dienstvereinbarungen und dadurch erworbene Ansprüche von Beschäftigten verändert oder gar vernichtet werden sollten und deren Fortbestand (nicht ermöglicht werden solle)“. Damit werde entscheidend auf den Willen des Gesetzgebers abgestellt. Nur wenn die Auslegung des Gesetzes eindeutig und zwingend ergebe, dass die abgeschlossene Dienstvereinbarung und dadurch erworbene Ansprüche vernichtet werden sollten, könne eine Dienstvereinbarung nachträglich als unwirksam angesehen werden. Für die Erfüllung der genannten Voraussetzungen durch Inkrafttreten des Zweiten Verwaltungsstrukturen Reformgesetzes 2002 sei kein Ansatzpunkt ersichtlich. Ergänzend werde auf die Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts vom 5. Mai 1988 - 6 AZR 521/85 - verwiesen, welches sich dort mit der Frage der verdrängenden Wirkung einer tarifvertraglichen Regelung im Hinblick auf die Regelungskompetenz nach dem Landespersonalvertretungsgesetz zu beschäftigen gehabt habe. Das Gericht komme unter Verweis auf bestehende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem Ergebnis, dass bestehende Dienstvereinbarungen nur dann dem Tarifvorbehalt unterfielen, wenn der tarifvertraglichen Regelung eindeutig zu entnehmen sei, dass die Tarifvertragsparteien auch die bestehenden Dienstvereinbarungen aufheben wollten. Dies bedürfe einer eindeutigen Regelung der Tarifvertragsparteien und können nicht ohne weiteres unterstellt werden.
Dessen ungeachtet habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht die Einschlägigkeit der Mitbestimmungstatbestände des § 74 Abs. 1 Nr. 12 sowie des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG verneint.
Zu § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG: Das Verwaltungsgericht sei der Auffassung, der Mitbestimmungstatbestand sei nicht gegeben, weil sich die „Verwaltung“ des Treuegeldes letztlich in dessen Auszahlung erschöpfe und seine Abwicklung damit „integraler Bestandteil der Personalverwaltung“ des Beklagten sei. Damit verkenne es den Inhalt des Mitbestimmungsrechts. Entscheidend sei, dass die Möglichkeit einer Verwaltung in einer verselbstständigten Einrichtung bestehe. Das Verwaltungsgericht stütze seine Begründung in diesem Punkt darauf, die Möglichkeit bestünde nicht, da es sich um reine Zahlungsvorgänge handele. Diese Auffassung sei nicht zu teilen. Die Auszahlung des Treuegeldes setze eine individuelle Anspruchsprüfung, die Verwaltung der Anträge sowie eine Kontrolle der Auszahlungsvorgänge voraus. Der erhebliche Umfang der Arbeiten ergebe sich vor allem aus der großen Zahl der Berechtigten nach der Dienstvereinbarung. Der Umfang der Verwaltungsarbeiten hätte die Einrichtung einer eigenen Personalstelle gerechtfertigt. Verwiesen werde insoweit auf einen Beschluss des erkennenden Senats vom 29. September 2003 - 22 TL 2003/20 -. In dieser Entscheidung sei der Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG in der Verwaltung von betriebseigenen Parkplätzen zur Nutzung der Mitarbeiter als begründet angesehen geworden. Der Umfang der zur Verwaltung des Treuegeldes erforderlichen Arbeiten stehe dem mindestens gleich. Das Verwaltungsgericht stelle in seiner Begründung weiter darauf ab, es fehle an dem für eine Sozialeinrichtung erforderlichen Errichtungsakt. Für das Vorliegen einer Sozialeinrichtung könne es jedoch nicht darauf ankommen, in welcher Art und Weise diese eingerichtet worden sei. Der Wortlaut des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG stelle nicht auf das tatsächliche Bestehen einer gesonderten Verwaltungsstruktur ab, sondern auf die Möglichkeit bzw. Erforderlichkeit einer solchen Struktur. Diese Voraussetzung sei angesichts der Anzahl der Leistungsberechtigten gegeben. Die Verwaltung des Treuegeldes setze eine Prüfung der eingehenden Anträge anhand der Voraussetzungen der Dienstvereinbarung voraus. Der Beteiligte habe organisatorisch hierzu bestimmt, dass Anträge zunächst an das Personalamt zu richten gewesen seien, dort geprüft würden und von dort aus die Zahlungsanweisung an die Lohnsachbearbeitung erfolgt sei. In der Ausübung des Direktionsrechts zur Benennung der zuständigen Sachbearbeiter, der Einrichtung und Vorgabe der Arbeitsabläufe sei ein hinreichend konkreter Einrichtungsakt einer Sozialeinrichtung zu erkennen.
Zu § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG: Das Verwaltungsgericht habe sich insoweit zunächst mit der Frage auseinandergesetzt, inwieweit die streitige Dienstvereinbarung angesichts des Tatbestandsmerkmals „innerhalb der Dienststelle“ auch für den Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG in seiner aktuell geltenden Fassung gestützt werden könne. Nach Auffassung des Antragstellers sei auch in diesem Zusammenhang der Gesetzeswortlaut maßgeblich, der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Dienstvereinbarung Gültigkeit gehabt habe. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht zur Begründung der Nichteinschlägigkeit dieses Mitbestimmungstatbestands ausgeführt, die Dienstvereinbarung betreffe den Gesamtdotierungsrahmen, enthalte aber keine Regelungen zur Höhe des Treuegeldes oder zu den Kriterien seiner Berechnung. Dem sei nicht zu folgen. § 4 der Dienstvereinbarung enthalte eine Bezugnahme auf bestehende Regelungen. Diese würden damit „perpetuiert“ und ihnen werde der Rechtscharakter einer Dienstvereinbarung zugeordnet. Auch werde der Kreis der Bezugsberechtigten und die Dauer der Leistung in Form einer Kündigungsregelung, § 6 der Dienstvereinbarung, definiert. Zur weiteren Begründung verweist der Antragsteller auf seinen Schriftsatz vom 29. Juni 2018.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 26. November 2018 - 23 K 3529/18.F.PV - abzuändern und festzustellen, dass die Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 in Bezug auf die Verpflichtung zur Zahlung eines Treuegeldes wirksam und gegenüber den vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten verbindlich ist.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Beteiligten ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und rechtzeitig begründet worden (§ 111 Abs. 3 HPVG i. V. m. § 89 Abs. 1 und 2, § 87 Abs. 2 und § 66 Abs. 1 ArbGG).
Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Die Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) bei dem Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Recht zurückgewiesen.
Der Antrag ist zulässig. Die Verwaltungsgerichte sind zur Entscheidung über das Bestehen von Dienstvereinbarungen berufen (§ 111 Abs. 1 Nr. 4 HPVG). Sie entscheiden im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren insbesondere über den Fortbestand, die Beendigung und die Zulässigkeit der Dienstvereinbarungen (v. Roetteken, HBR, 396. Lfg., Std: Feb. 2021, § 111 HPVG Rn. 217). Der Antragsteller ist als Vertragspartner der hinsichtlich der (weiteren) Wirksamkeit und Verbindlichkeit gegenüber den von ihm vertretenen Beschäftigten streitbefangenen Dienstvereinbarung auch antragsbefugt.
Der Feststellungsantrag ist jedoch unbegründet. Die Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 ist mit Inkrafttreten des Zweiten Verwaltungsstrukturreformgesetzes vom 20. Dezember 2004 (GVBl. I S. 506) mit Wirkung ab 1. Januar 2005 unwirksam geworden.
Dienstvereinbarungen zwischen dem Dienststellenleiter und dem Personalrat stellen im System des Hessischen Personalvertretungsgesetzes eine besondere Form der Ausübung eines gesetzlichen Mitbestimmungsrechts dar (Hess. VGH, Beschluss vom 10. September 2009 - 22 A 2156/08.PV - Seite 10; vgl. allg.: BVerwG, Beschluss vom 30. März 2009 - 6 PB 29/08 - juris Rn. 14). Sie sind nach § 113 Abs. 2 Satz 1 HPVG nur zulässig, soweit dieses Gesetz Dienstvereinbarungen ausdrücklich zulässt. Das ist mit der Rechtsänderung durch das Zweite Verwaltungsstrukturreformgesetz vom 20. Dezember 2004 (GVBl. I Seite 506) mit Wirkung ab 1. Januar 2005 nicht mehr der Fall. Die Dienstvereinbarung mit der Pflicht zur Zahlung eines Treuegeldes kann ab diesem Zeitpunkt nicht auf einen Mitbestimmungstatbestand im Hessischen Personalvertretungsgesetz als Rechtsgrundlage für diese gestützt werden, so dass sie zu diesem Zeitpunkt ihre Gültigkeit verloren hat (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 10. September 2009 - 22 A 2156/08.PV – (n.V.) S. 12, 14; von Roetteken, HBR, 396. Lfg., Std: Feb. 2021, § 113 HPVG Rn. 100, 87 m.w.N.). Im Einzelnen:
1. a) Zum Zeitpunkt ihrer Vereinbarung der in Streit stehenden Dienstvereinbarung im Jahr 1992 kam als dementsprechende gesetzliche Grundlage § 74 Abs. 1 HPVG in der damals gültigen Fassung vom 24. März 1988 (GVBl. I 1988 S. 103) infrage, wonach der Personalrat, soweit nicht eine Regelung durch Gesetz oder Tarif erfolgt, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen (umfassend) in sozialen Angelegenheiten mitzubestimmen hat. Wie das in der damaligen Fassung enthaltene Wort „insbesondere“ belegt, waren in den nachfolgenden Ziffern Regelbeispiele sozialer Angelegenheiten im Sinne des § 74 Abs. 1 HPVG aufgeführt. Die Aufzählung war nicht abschließend. Die Dienstvereinbarung über die Gewährung eines Treuegeldes konnte dementsprechend als soziale Angelegenheit im Sinne des § 74 Abs. 1 HPVG dieser Fassung verstanden werden, unbeschadet der Frage, ob sie einer der nachfolgenden Nummern des § 74 Abs. 1 HPVG zugeordnet werden konnte.
b) Diese Rechtslage hat sich mit dem Zweiten Verwaltungsstrukturreformgesetz vom 20. Dezember 2004 (GVBl. I S. 506) mit Wirkung ab 1. Januar 2005 verändert. Nach § 74 Abs. 1 HPVG in der seit dem 1. Januar 2005 geltenden Fassung besteht die Möglichkeit der Mitbestimmung durch Abschluss von Dienstvereinbarungen in sozialen Angelegenheiten nur noch in den in den nachfolgenden Nummern aufgezählten, explizit genannten Fällen.
c) Mit dieser Rechtsänderung ist die Wirksamkeit der hier in Rede stehenden Dienstvereinbarung zur Zahlung eines Treuegelds an dort im einzelnen bestimmte Beschäftigte des Beteiligten entfallen. Denn die Wirksamkeit konkreter Regelungern in einer Dienstvereinbarung hängt davon ab, dass sie sich einem Mitbestimmungstatbestand zuordnen lässt, der die Regelung durch eine Dienstvereinbarung ermöglicht (Hess. VGH, Beschluss vom 10. September 2009 - 22 A 2156/08.PV - S. 10 und 12; von Roetteken, a.a.O., § 113 HPVG Rn. 93 m.w.N.).
Dabei genügt es nicht, dass zum Zeitpunkt des Abschlusses der Dienstvereinbarung ein Mitbestimmungstatbestand eröffnet gewesen ist. Vielmehr setzt die (fortwährende) Wirksamkeit der Dienstvereinbarung voraus, dass der dort geregelte Gegenstand eines Mitbestimmungsrechts im beanspruchten Zeitpunkt der Wirksamkeit der Dienstvereinbarung nach wie vor Gegenstand eines personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsrechts ist, das eine Regelung durch eine Dienstvereinbarung zwischen der Dienststellenleitung und dem Personalrat erst ermöglicht. Mit Entfallen der Rechtsgrundlage nach dem Hessischen Personalvertretungsgesetz verliert die Dienstvereinbarung ihre Gültigkeit (Hess. VGH, a.a.O., S. 12; von Roetteken, a.a.O., § 113 Rn. 100, 87 m.w.N.). Das ergibt sich aus dem Zweck und der Natur von Dienstvereinbarungen auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts. Der Abschluss einer Dienstvereinbarung dient dazu, die Beteiligung der Personalvertretung in einer Vielzahl von Einzelfällen mit gleichem sachlichen Gegenstand zu erübrigen und stellt sich dementsprechend als vorweggenommene Mitbestimmung dar (BVerwG, Beschluss vom 30. März 2009 - 6 PB 29/08 - juris Rn. 14; Kröll in Altvater u.a.; BPersVG, 8. Aufl. 2013, § 73 Rn. 3). Soweit das Mitbestimmungsrecht entfällt, ist der Abschluss einer Dienstvereinbarung unzulässig und verlieren zuvor abgeschlossene Dienstvereinbarungen mit der entsprechenden Gesetzesänderung ihre Wirksamkeit (Hess VGH, Beschluss vom 10. September 2009, a.a.O., S. 10 ff. des amtlichen Entscheidungsumdrucks; Burkholz, HPVG - Kommentar, 3. Aufl. 2014, § 113 Anm. 3; von Roetteken, a.a.O., § 74 HPVG Rn. 100 und § 113 HPVG Rn. 99; Fischer/Goeres/Gronimus in Fürst, GKÖD, Lfg. 2/21, Stand März 2021, § 73 BPersVG Rn. 7b).
Das Vorbringen in der Beschwerdebegründung setzt dem nichts Erhebliches entgegen. Unerheblich ist, dass - wie der Antragsteller vorträgt - sich das Verwaltungsgericht nicht mit der Frage der Rückwirkung des Zweiten Verwaltungsstrukturreformgesetzes auseinandergesetzt hat. Denn auf eine Rückwirkung dieses Gesetzes kommt es nicht entscheidungserheblich an, weil aus der Natur der Dienstvereinbarung als (vorweggenommene) personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsmaßnahme folgt, dass diese zu jedem Zeitpunkt ihrer Anwendbarkeit von einer gültigen gesetzlichen Grundlage gedeckt sein muss. Ebenso ist es unerheblich, dass der oben zitierten Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Beschluss vom 10. September 2009, a.a.O., ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegen hat. Es kommt nicht darauf an, aus welchem Grund das Mitbestimmungsrecht weggefallen ist, sei es aufgrund eines Gesetzes- oder Tarifvorrangs oder wegen Entfallen des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsrechts. Entscheidend ist, dass im Zeitpunkt der beanspruchten Wirksamkeit die Dienstvereinbarung nicht (mehr) auf einen Mitbestimmungstatbestand des Hessischen Personalvertretungsgesetzes als Rechtsgrundlage gestützt werden kann.
2. Kann nach alledem die Dienstvereinbarung über die Vereinbarung eines Treuegeldes vom 1. Januar 1992 nach der Gesetzesänderung zum 1. Januar 2005 nicht mehr auf den bis zu diesem Zeitpunkt umfassenden generalklauselartigen Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 HPVG in der bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung gestützt werden, hängt die weitere Wirksamkeit davon ab, ob sie einem der in § 74 Abs. 1 Nr. 1 - 17 HPVG in aktuell geltender Fassung abschließend aufgezählten Mitbestimmungstatbeständen in sozialen Angelegenheiten zuzuordnen ist. Das ist nicht der Fall.
a) Nicht einschlägig ist zunächst § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG. Gegenstand der Mitbestimmung des Personalrats sind danach „Fragen der Lohngestaltung innerhalb der einzelnen Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen, die Einführung und Anwendung von neuen Entlohnungsmethoden und deren Änderung sowie die Festsetzung der Akkord- und Prämiensätze und vergleichbarer leistungsbezogener Entgelte, einschließlich der Geldfaktoren“.
aa) Der Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG ist schon deswegen nicht eröffnet, weil die Dienstvereinbarung zur Zahlung des Treuegeldes sich nicht auf eine einzelne Dienststelle bezieht, sondern sich auf den Gesamtbereich des Main-Kinzig-Kreises erstreckt. Dem steht nicht entgegen, dass der erkennende Senat (Hess. VGH, Beschluss vom 7. September 2005 - 22 TL 403/05 - juris Rn. 41 ff.) und das Bundesverwaltungsgericht zu landesrechtlichen Mitbestimmungsvorschriften, die Fragen der Lohngestaltung „innerhalb der Dienststelle“ betroffen haben (BVerwG, Beschluss vom 20. November 2008 - 6 P 17/07 -, juris Rn. 12), entschieden haben, dass dieser Formulierung nicht zu entnehmen sei, dass die Mitbestimmung bei der dienststellenübergreifenden Lohngestaltung entfällt (BVerwG, Beschluss vom 20. November 2008 - 6 P 17/07 -, juris Rn. 12 m.w.N.; BAG, Urteil vom 28. Juli 1998 - 3 AZR 357/97 - BAGE 89, 279 <284>; OVG Berlin, Beschluss vom 21. Januar 2003 - 60 PV 10.02 - PersR 2003, 320; Hess. VGH, Beschluss vom 7. September 2005 - 22 TL 403/05 - juris Rn. 41 ff.). Hiervon unterscheidet sich der Wortlaut in § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG in entscheidender Weise. Es ist ausdrücklich von der „einzelnen“ Dienststelle die Rede. Dieses Merkmal hat die Vorgängerfassung des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG vom 20. Dezember 2004, die der Entscheidung des Hess VGH im vorzitierten Beschluss vom 7. September 2005 - 22 TL 403/05 - zu Grunde gelegen hat, gerade nicht aufgeführt. Dass § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG mit Wirkung vom 1. Januar 2005 (Gesetz vom 20. Dezember 2004, GVBl. I Seite 506) in der Formulierung der Fragen der Lohngestaltung von „innerhalb der Dienststelle“ hin zu „innerhalb der einzelnen Dienststelle“ geändert worden ist, lässt erkennen, dass dem Gesetzgeber daran gelegen war, den Mitbestimmungstatbestand zu Fragen der Lohngestaltung weiter einzuengen. Anderenfalls hätte es der Rechtsänderung nicht bedurft (ebenso: v. Roetteken, a.a.O., § 74 Rn. 1530). Maßgeblich ist entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerseite die derzeit geltende Fassung des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG, da - wie ausgeführt - die Dienstvereinbarung als vorweggenommene Mitbestimmung im Zeitpunkt der beanspruchten Wirksamkeit, hier also aktuell, auf einen gültigen Mitbestimmungstatbestand gestützt werden muss.
Der Geltungsbereich der Dienstvereinbarung vom 1. Januar 1992 betrifft ausweislich seines § 1 „alle Dienststellen und Eigenbetriebe des Main-Kinzig-Kreises“. Damit umfasst er drei Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne, nämlich die Kreisverwaltung und zwei Eigenbetriebe des Main-Kinzig-Kreises. Eigenbetriebe sind selbstständige Dienststellen im Sinne des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (§ 7 Abs. 1 Satz 2, zweiter Halbs. HPVG i.V.m. § 52 Abs. 1 der Hessischen Landkreisordnung - HKO -).
bb) Dessen ungeachtet stellt die Dienstvereinbarung hinsichtlich des Treuegeldes auch keine „Maßnahme der Lohngestaltung“ im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG dar.
(1) Verwendet wird insoweit der gleiche Begriff wie in § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG und § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG, so dass sich die Auslegung daran zu orientieren hat (BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1998 - 6 P 6/97 -, BVerwGE 108, 135 - 153, juris Rn. 33; vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 7. September 2005 - juris Rn. 47 f.). Der Begriff der betrieblichen Lohngestaltung, ebenso wie der innerhalb der Dienststelle, betrifft die Festlegung abstrakt-genereller Grundsätze zur Lohnfindung mit dem Ziel, die innerbetriebliche Lohngerechtigkeit zu gewährleisten (BVerwG, Beschluss vom 20. November 2008 - 6 P 17.07 - juris Rn. 11; vgl. BAG, Urteil vom 1. November 2005 - 1 AZR 355/04 - juris Rn. 33). Die Lohngestaltung umfasst die Aufstellung der allgemeinen Regeln, nach denen die Lohnfindung zu erfolgen hat. Dementsprechend kann der Betriebsrat, respektive der Personalrat nur über die Verteilung, die Relationen zwischen einzelnen Entgeltansprüchen mitbestimmen, nicht dagegen über das zu verteilende Volumen und damit die Höhe des Lohnes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1998, a.a.O. Rn. 33 ff.; Hess. VGH, Beschluss vom 7. September 2005 - 22 TL 111/05 - juris Rn. 3 ff.; Burkholz, a.a.O., § 74 Anm. 3.13.; Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 14. Aufl. 2018, § 75 Rn. 106; Schwarze in BeckOK, § 87 Rn. 219, Richardi BetrVG/Richardi, 16. Aufl. 2018, BetrVG., § 87 Rn. 750-753, 772 f., Beck-Online m.w.N.). Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass im Bereich der Betriebsverfassung ausgeschlossen werden soll, dass der Arbeitgeber über das Mitbestimmungsrecht zu Leistungen verpflichtet werden kann, die er nicht erbringen will und für die kein finanziell verfügbares Volumen zur Verfügung gestellt ist (BAG, Beschluss vom 13. Dezember 2011 - 1 AZR 508/10 - juris Rn. 14; Kohte in Düwell, Betriebsverfassungsgesetz, 5. Aufl. 2018, § 87 Rn. 122, zitiert nach Beck-Online). Im öffentlichen Dienstrecht korrespondiert dies mit der Bindung an die geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere des für die Entgeltverteilung in der Dienststelle jeweils geltenden Haushaltsgesetztes und damit Haushaltsplans, deren Verbindlichkeit für Beschlüsse der Einigungsstelle im Übrigen § 71 Abs. 3 Satz 6 HPVG ausdrücklich festschreibt. Betrifft die Maßnahme der Dienststelle daher die Höhe des Entgelts, bzw. den Dotierungsrahmen und den Kreis der Begünstigten, ohne zugleich Verteilungsgrundsätze zu regeln, steht der Personalvertretung kein Mitbestimmungsrecht zu, da die Mitbestimmung nur noch den diesbezüglich vorgegebenen Rahmen ausfüllen kann (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 7. September 2005, 22 TL 111/05 - juris Rn. 34, Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 16. Aufl. 2018, § 87 BetrVG Rn. 772, 789. zit. nach Beck-Online). Die der Mitbestimmung entzogene Lohnhöhe bzw. der Gesamtdotierungsrahmen, nicht aber Gestaltungsgrundsätze der Entlohnung, sind betroffen bei der Gewährung von Zuwendungen und Prämien (Hess VGH, Beschluss vom 7. September 2005 - 22 TL 111/05 - juris Rn. 37f.). Entsprechendes gilt, wenn vormals gewährte Leistungen insoweit eingestellt werden, als künftige Arbeitnehmer diese nicht mehr erhalten sollen (Ilbertz/ Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 75 Rn. 106).
(2) In Anwendung dieser Grundsätze fällt die Dienstvereinbarung 1992 nicht unter den Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG, da die dort enthaltenen Regelungen alle ausschließlich den Dotierungsrahmen betreffen. Die Dienstvereinbarung enthält hinsichtlich des Treuegelds eine „Auslaufregelung“ insoweit, als die in § 4 genannten freiwilligen Leistungen, darunter das in Buchst. a) aufgeführte Treuegeld für ab dem 1. Januar 1992 eingestellte Beschäftigte ausgeschlossen werden (§ 2 DV) bzw. nur den bis zum 31. Dezember 1991 eingestellten Beschäftigten weiter zugesagt werden (§ 3 DV). Ferner enthält sie eine Regelung zur Aufhebung früherer Beschlüsse und Vereinbarungen, die Grundlage der bisherigen Gewährung der in § 4 benannten freiwilligen Leistungen (gewesen) sind (§ 5 DV). Weitere Regelungen, insbesondere zur Höhe, zu den Voraussetzungen der Gewährung und Berechnung des Treuegeldes oder sonstiger Modalitäten seiner Auszahlung finden sich in der Dienstvereinbarung nicht. Mangels solcher Detailregelungen in der Dienstvereinbarung ist thematisch keine Frage der Lohngestaltung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG betroffen, sondern - durch eine ausschließlich vorgenommene Beschränkung des Berechtigtenkreises - der Gesamtdotierungsrahmen als solcher, den die personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung lediglich ausgestalten kann (vgl. BAG, Urteil vom 13. Dezember 2011 - 1 AZR 508/10 -, juris Rn. 14; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, a.a.O.).
Kein Anlass zu einer anderen Beurteilung gibt das Vorbringen in der Beschwerdebegründung, § 4 DV enthalte eine Bezugnahme auf bestehende Regelungen und „perpetuiere“ diese damit, womit ihnen selbst der „Rechtscharakter einer Dienstvereinbarung zugeordnet“ werde. Abgesehen davon, dass eine solche Bezugnahme in § 4 DV Dienstvereinbarung und auch sonst im Text der Dienstvereinbarung nicht zu finden ist, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Der Vortrag ändert nichts an dem Befund, dass in der Dienstvereinbarung gerade keine - ausdrücklichen oder konkludenten - Regelungen zur näheren Ausgestaltung des Treuegeldes zu finden sind.
b) Die Dienstvereinbarung zur Zahlung des Treuegeldes kann auch nicht auf § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG gestützt werden. Danach ist Gegenstand der Mitbestimmung die „Errichtung, Verwaltung und Auflösung von sozialen Einrichtungen ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform“.
Das Treuegeld wird von der Personalverwaltung des Beteiligten bewilligt und zur Auszahlung veranlasst. Die Personalverwaltung ist keine Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG, da sie integraler Bestandteil der Kreisverwaltung ist. Das hat das Verwaltungsgericht zurecht festgestellt. Anders, als der Antragsteller meint und mit der Berufungsbegründung zu begründen sucht, rechtfertigt der mit der Auszahlung des Treuegeldes verbundene Prüfungs- und Abwicklungsaufwand keine andere Bewertung. Der Senat vermag nicht der in der Beschwerdebegründung vorgetragenen Argumentation zu folgen, dass in der Ausübung des Direktionsrechts zur Benennung der zuständigen Sachbearbeiter und der Einrichtung und Vorgabe der Arbeitsabläufe im Zusammenhang mit der Auszahlung des Treuegeldes nach Prüfung an die nach der Dienstvereinbarung berechtigten Adressaten ein „konkreter Einrichtungsakt“ einer Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG zu sehen ist. Festzuhalten und allein entscheidend ist, dass die Prüfung und Auszahlung durch Mitarbeiter des Personalamts vorgenommen worden ist. Inwieweit durch den damit verbundenen Verwaltungsaufwand - sei dieser umfangreich oder nicht - Mitarbeiterkapazität gebunden ist, ist unerheblich. Dem Senat erschließt sich nicht, inwieweit allein der mit der Prüfung und Auszahlung verbundene Arbeits- und Verwaltungsaufwands geeignet sein soll, konstitutiv eine (Teil-)Verselbständigung des Personalamts des Beteiligten dahingehend zu bewirken, dass die damit befassten Mitarbeiter nicht mehr als solche des Personalamts sondern als solche einer davon verselbstständigten „sozialen Einrichtung“ im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG anzusehen sein sollen. Ohne dass es aus diesem Grund entscheidungserheblich ist, erscheint die in der Beschwerdebegründung dargestellte Erheblichkeit und Komplexität des Verwaltungsaufwands im Zusammenhang mit der Auszahlung des Treuegeldes im Übrigen nicht nachvollziehbar, geht es doch um die fortlaufende Überweisung wiederkehrender Zahlungen an einzelne Bedienstete, deren Anspruchsberechtigung einmalig anhand der Zeitdauer der Dienstzugehörigkeit unschwer zu prüfen und festzustellen ist.
3. Da die Dienstvereinbarung 1992 mithin nicht auf einen derzeit gültigen Mitbestimmungstatbestand nach § 74 Abs. 1 HPVG gestützt werden kann, ist sie unwirksam (geworden) und der Feststellungsantrag demzufolge unbegründet. Die Beschwerde ist daher zurückzuweisen.
Eine Kostenentscheidung hat nicht zu erfolgen. Das Beschlussverfahren ist gerichtskostenfrei (111 Abs. 3 HPVG, § 80 Abs. 1 i. V. m. § 2a ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG). Über die außergerichtlichen Kosten der Rechtsverfolgung bzw. Rechtsverteidigung wäre - bei entsprechender Geltendmachung eines materiell-rechtlichen Kostenerstattungsanspruchs - in einem gesonderten Beschlussverfahren nach materiell-rechtlichen Kriterien zu entscheiden (BVerwG, Beschl. vom 6. Februar 2009 - 6 P 2/09 -, juris Rn. 3).
Das Beschlussverfahren ist gerichtskostenfrei (§ 2 Abs. 2 GKG).
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 S. 1 u. 2 und § 72 Abs. 2 ArbGG geregelten Beschwerdegründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 DV
§ 3 DV
§ 5 DV
§ 113 HPVG
§ 74 HPVG
§ 111 HPVG
§ 73 BPersVG
§ 87 BetrVG
§ 4 DV
§ 2a ArbGG
§ 74 Abs. 1 HPVG
§ 74 Abs. 1 Nr. 13, Nr. 12 HPVG
§ 74 Abs. 1 Nr. 12 oder Nr. 13 HPVG
§ 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG
§ 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG
§ 111 Abs. 3 HPVG
§ 66 Abs. 1 ArbGG
§ 111 Abs. 1 Nr. 4 HPVG
§ 113 Abs. 2 Satz 1 HPVG
§ 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG
§ 71 Abs. 3 Satz 6 HPVG
§ 2 Abs. 2 GKG
§ 72 Abs. 2 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: BAGE 89, 279
BVerwGE 108, 135
23 K 3529/18
22 A 2156/08
6 AZR 521/85
22 TL 2003/20
6 PB 29/08
22 TL 403/05
6 P 17/07
3 AZR 357/97
60 PV 10.02
6 P 6/97
6 P 17.07
1 AZR 355/04
22 TL 111/05
1 AZR 508/10
6 P 2/09