Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-05, Aktenzeichen 2 K 2834/15

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung zum Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für den Genehmigungszeitraum 01.06.2016 bis 31.05.2026 und wendet sich dabei gegen eine der Beigeladenen erteilte Genehmigung für die von ihr beanspruchte Linie.
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Die Klägerin und die Beigeladene sind Verkehrsunternehmen, die im Zuständigkeitsbereich des Beklagten Verkehrsleistungen erbringen und dabei um die Vergabe von Linienverkehrsgenehmigungen konkurrieren. Die vorliegende Streitigkeit bezieht sich auf einen Streckenabschnitt der Regionalbuslinie 217 (B. - B. S. - A.). Für diese Linie besaß die D. Z. R. A.-B. GmbH (im Folgenden: R.), zuletzt für den Zeitraum 01.06.2008 bis 31.05.2016, eine Linienverkehrsgenehmigung. Die Klägerin ist im Besitz einer Genehmigung (Zeitraum 01.06.2012 bis 31.05.2020) für den Linienverkehr auf der Linie 217a (B. S. - H.-U.), deren Streckenführung sich mit derjenigen der Linie 217 überschneidet.
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In der Nr. 4.2.1 des Nahverkehrsplans des Landkreises B. (Aufgabenträger nach § 8 Abs. 3 PBefG, § 6 Abs. 1 ÖPNVG) in der Fassung seiner 3. Fortschreibung vom 30.03.2012 wurde zur Linie 217 ausgeführt:
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„Dieser Verkehr ist konzessionsrechtlich geteilt für die Firma D. KG, B. S., und die R.. Das Fahrplanangebot sieht gute Verbindungen zwischen W., H., U. nach B. und auch Verbindungen zwischen U., W. und B. S. vor. Eine umsteigefreie Verbindung zwischen B. und B. S. besteht in diesem Streckenverlauf nur mit einem Fahrtenpaar an Schultagen. Alternativ steht Fahrgästen die Linie 270 von B. S. über B. S. nach B. zur Verfügung.
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Der schnelle Verkehr zwischen B. S. und B. ist die Zugverbindung, da hier die Fahrzeiten wesentlich kürzer sind. Die derzeitigen Verbindungen der Linie 217 sind ausgerichtet auf den Schülerverkehr B., U. und B. S.. Der Bedienungsstandard in den Teilstrecken ist im derzeitigen Fahrplan gegeben, in der durchgängigen Verbindung allerdings nicht. Im Zuge der Wiedererteilung der Konzessionen sollte zuerst die Genehmigungsdauer der Konzessionen R. und Firma D. KG synchronisiert und die Teilstrecken gebündelt werden, wobei der Verkehr auch noch auf I. ausgedehnt werden sollte. Der dortige Schülerverkehr ist bisher noch nicht vollständig im Fahrplan veröffentlicht. Darüber hinaus ist diese Linie für das Linienbündel der Linie 272 vorzusehen.“
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Am 05.03.2014 veröffentlichte der Landkreis B. gemäß § 8a Abs. 2 PBefG i.V.m. Art 7 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 auf der TED-Website der EU (Tenders Electronic Daily) eine VoR.bekanntmachung über die beabsichtigte Durchführung eines Vergabeverfahrens i.S.d. Art. 5 VO (EG) 1370/2007 für öffentliche Personenverkehrsdienste auf der Straße. In der Bekanntmachung wurde der Auftrag wie folgt beschrieben: Es handle sich um Personenbeförderung im Linienverkehr mit Bussen im Nahverkehrsraum B. S./B. B. mit den Linien 217 (B. - U. und zurück; auf verkehrlichen Zusammenhang mit der Linie 217a wurde hingewiesen) und 272 (A. - B. S. - B. B. - R.). Zu den Kostenparametern wurde angegeben, es werde zur Zeit hauptsächlich der Schülerverkehr mit Tagespauschalen bezuschusst. Es wurde darauf hingewiesen, dass für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge das Regierungspräsidium Tübingen zuständig sei. Es sei beabsichtigt, den Verkehr als Gesamtleistung zu vergeben, wobei auch Anträge für einzelne Linien möglich seien (Losvergabe, je Linie ein Los). Daher könnten eigenwirtschaftliche Anträge auch für einzelne Linien gestellt werden. Ferner wurde auf die Frist zur Stellung eines Antrags auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs von drei Monaten ab VoR.bekanntmachung und auf die Anforderungen im Vergabeverfahren (Gemeinschaftstarif für den D.-I.-Nahverkehrsverbund (DING) als Höchsttarif, 95 Prozent des aktuellen Fahrplanangebots als Mindeststandard der Bedienungshäufigkeit etc.) hingewiesen.
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Auf die VoR.bekanntmachung gingen bei der Genehmigungsbehörde, dem Regierungspräsidium Tübingen, für die Linie 217 folgende Anträge auf Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre ein:
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1. Am 23.05.2014 ein Antrag der R. für den Linienverkehr B. - B. S.. Die Jahresfahrleistung für den Abschnitt B. - U. wurde auf Nachfrage des Regierungspräsidiums auf ca. 139.000 km beziffert.
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2. Am 26.05.2014 ein Antrag der beigeladenen H. B. GmbH & Co. KG für den Linienverkehr B. S. - B.. Nach dem Anschreiben, der Übersichtskarte und den eingereichten Fahrplänen bezog sich der Antrag auf den Streckenabschnitt B. - W. über H.-U.. Die auf der Strecke jährlich zu fahrenden Kilometer wurden mit 162.816,7 angegeben. Im Antragsbogen ist angegeben, die Einhaltung bestimmter Standards nach Maßgabe der Anlagen werde gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zugesichert. Die Anlagen enthalten u.a. folgende Zusicherung:
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„Wir sichern zu, das Fahrplanangebot über die gesamte Genehmigungsdauer beizubehalten. Fahrten in Schwachlastzeiten werden wir aufrecht erhalten, solange eine regelmäßige Nachfrage von mindestens fünf Personen besteht. Wird diese Zahl unterschritten, behalten wir uns vor, in Absprache mit dem Aufgabenträger diese Kurse auf Rufbus umzustellen.“
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In den Erläuterungen zum Fahrplankonzept wurde ausgeführt:
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„Das diesem Antrag zugrunde liegende Fahrplankonzept (...) versucht neben zahlreichen umsteigefreien Verbindungen (BC - U. - BC) auch Umsteigebeziehungen mit möglichst kurzen Umsteigezeiten mit Linie 217a (...) anzubieten. Dort wo dies mangels Fahrplanangebot der Linie 217a nicht gelingt, sind die Orte W. und W. zudem in das Konzept eingebunden. (...).“
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Im Rahmen der Anhörung zu diesem Angebot (Anhörungsschreiben des Regierungspräsidiums vom 25.06.2014) brachte die Klägerin mit Schreiben vom 30.06.2014 im Wesentlichen folgende Einwände vor: Es handele sich um einen unzulässigen Antrag auf Genehmigung eines Parallelverkehrs, da der Streckenabschnitt B. S. bis U. Gemeindehaus von der Linie 217a umfasst sei, die bis 2020 für die Klägerin genehmigt sei. Es existiere keine Absprache mit der Fa. B., nach der dieser Verkehr gemeinsam betrieben würde. Die Taktzeiten des geplanten Verkehrs seien überdies nicht realistisch durchführbar. Das Einfädeln auf die B 30 im Abschnitt U.-H. sei erfahrungsgemäß sehr problematisch und koste viel Zeit. Soweit eine Bedienung durch Rufbusse vorgesehen sei, stelle sich dies auf der Linie 217 deshalb als problematisch dar, weil nur eine schlechte Mobilfunknetzabdeckung gegeben sei; viele Orte hätten gar kein Netz.
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Hierzu nahm die Beigeladene mit E-Mail vom 09.07.2014 gegenüber dem Regierungspräsidium Stellung. Dabei wurde ausgeführt, der Antrag beziehe sich nur auf den Streckenabschnitt B. bis I.-W., so dass keine Doppelbedienung der Linie 217a stattfinde. Beantragt sei der ergänzende Teil zur Linie 217a, was durch das Fahrplankonzept und die darin vorgesehenen Umsteigemöglichkeiten auf die Linie 217a zum Ausdruck komme.
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Mit E-Mail vom 14.10.2014 nahm die Beigeladene zu den Einwänden wie folgt weitergehend Stellung: Eine Absprache mit der Klägerin einen gemeinsamen Verkehr betreffend existiere tatsächlich nicht, dies sei auch nicht behauptet worden. Die Zeiten des Taktverkehrs seien realistisch angesetzt. Das Einfädeln auf die B 30 stelle kein Problem dar. Dass es entlang der Linienführung 217 keine hinreichende Mobilfunknetzabdeckung gebe, treffe nicht zu. Wiederholte Tests im D1- und D2-Netz hätten eine Erreichbarkeit in allen Orten bestätigt.
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Zur Fahrleistung auf der Linie gab die Beigeladene - auf eine entsprechende Anfrage des Regierungspräsidiums - mit E-Mail vom 15.10.2014 an, von den im Angebot angegebenen Gesamtjahreskilometern entfielen 125.998,3 auf den Abschnitt B. - U. und 36.818,4 auf den Abschnitt U. - W..
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3. Am 27.05.2014 ein Antrag der D. GmbH, B. B., für den Verkehr B. - U.. Im Anschreiben wurde angegeben, die Verkehrsleistungen sollten „in Zusammenarbeit mit unserem Kooperationspartner Fa. D. KG, B. S.“ erbracht werden. Auf Nachfrage des Regierungspräsidiums gab die Fa. D. GmbH an, der Antrag sei bewusst nur für die D. GmbH gestellt worden, der Verweis auf die D. KG als Kooperationspartner sei informativer Natur. Die Jahresfahrleistung wurde auf 87.643,6 km beziffert.
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4. Am 28.05.2014 ein Antrag der Klägerin, K. D. O. KG, für den Verkehr B. - U.. Angaben zur vorgesehenen Jahresfahrleistung enthält der Antrag nicht. Im Antragsformular ist unter der Rubrik „Verbindliche Zusicherungen bestimmter Standards“ das Feld „Ja, siehe Anlagen“ angekreuzt. Im Anschreiben zum Antrag wurde u.a. ausgeführt, bei Erteilung der beantragten Genehmigung würde eine durchgängige Verbindung auf der gesamten Strecke B. - B. S. ermöglicht. Ein Umsteigen sei nicht mehr erforderlich. Die eingesetzten Fahrzeuge seien Niederflurbusse bzw. Low-Entry-Busse. Der DING-Verbundtarif werde angewandt.
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Auf Nachfrage des Regierungspräsidiums gab die Klägerin mit E-Mail vom 06.11.2014 an, die Jahresfahrleistung betrage 87.613,2 km. Mit weiterer E-Mail vom 07.11.2014 teilte die Klägerin auf Nachfrage mit, sie habe sich im Vorfeld des Angebots mit der Fa. D. GmbH zusammengesetzt. Man sei sich darüber einig, dass der Verkehr bei Erhalt der Genehmigung gemeinsam betrieben werde. Man habe sich jedoch dafür entschieden, dass für das Linienbündel - 272 und „217b“ - nur eine Firma ein Angebot abgeben sollte. Gegenwärtig fahre die Klägerin auf der Linie 217 einen Kurs für die R.. Da sie die Linie 217a betreibe, sei es aus Sicht der Fahrgäste sinnvoll, wenn die ganze Linie aus einer Hand betrieben würde.
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Bezüglich weiterer Einzelheiten der Anträge und der jeweiligen Anhörungen wird auf den Inhalt der Behördenakten verwiesen.
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Bereits mit Zwischenbescheiden vom 27.08.2014 verlängerte das Regierungspräsidium die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG für alle Anträge um drei Monate.
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Unter dem 31.10.2014 nahm das Landratsamt B., Verkehrsamt, zu den Genehmigungsanträgen Stellung. In der Stellungnahme wurde zusammenfassend ausgeführt, es stelle sich die Frage, wie mit Genehmigungsanträgen umzugehen sei, die über den in der VoR.bekanntmachung enthaltenen Streckenabschnitt hinausgehende Relationen vorsähen. U. sei der Schnittpunkt der Linien 217 und 217a. Anträge, die Umstiege beinhalteten und durchgehende Linienangebote seien eigentlich nicht miteinander vergleichbar. Auch die angebotenen Bedienungskonzepte seien sehr unterschiedlich. Die Beigeladene arbeite mit einer hohen Anzahl von Fahrkursen, allerdings auch einem großen Anteil an Rufbussen, die Firmen D. beabsichtigten demgegenüber offensichtlich, das bestehende Fahrplanangebot mit festen Linienkursen auszugestalten.
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Mit Bescheid vom 20.11.2014 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der R. die Genehmigung gemäß § 15 Abs. 1 PBefG für den Linienverkehr B. - H.-U.. Mit weiteren Bescheiden gleichen Datums wurden die Anträge der Mitbewerber abgelehnt. Zur Begründung wurde in den insoweit jeweils gleichlautenden Bescheiden im Wesentlichen ausgeführt, Gegenstand der Entscheidung könne mit Blick auf die VoR.bekanntmachung nur der Streckenabschnitt B. - U. sein. Nur insoweit sei die Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG in Lauf gesetzt worden. Hinsichtlich der Reststrecke (über U. hinaus) könne das Anhörungsverfahren gemäß § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG erst 12 Monate vor Ablauf der bestehenden Genehmigung begonnen werden. Insoweit sei die Erteilung einer Genehmigung derzeit ausgeschlossen. Über die Anträge für die Linien 217 und 272 sei getrennt zu entscheiden, da der Nahverkehrsplan des Landkreises B. keine Linienbündelung vorsehe. Daher bestehe auch für keinen der Konkurrenzanträge ein Ablehnungsgrund nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. d PBefG (Herauslösen von Linien aus einem Verkehrsnetz oder Linienbündel). Ein Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG (beantragter Verkehr steht mit Nahverkehrsplan nicht in Einklang) liege nicht vor. Die Forderungen in Ziff. 4.2 des NVP seien nicht durchsetzbar gewesen. Die Linien 217 und 217a hätten hinsichtlich der Genehmigungslaufzeit nicht synchronisiert werden können, weil dies eine unverhältnismäßig kurze Laufzeit für die Linie 217a zur Folge gehabt hätte. Die sonstigen Anforderungen seien in der VoR.bekanntmachung nicht genannt worden, Linienbündel seien nicht festgelegt. Eine umsteigefreie Verbindung zwischen B. S. und B. bestehe im Übrigen über die Schiene. Wohl alle Konkurrenzanträge erfüllten die Bedingungen der VoR.bekanntmachung (§ 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG), insbesondere hinsichtlich des geforderten Bedienumfangs von 95 Prozent des aktuellen Fahrplans. Die erforderliche Auswahlentscheidung sei gemäß § 13 Abs. 2b PBefG nach der besten Verkehrsbedienung zu treffen. Wichtigste Kriterien seien hierbei die Bedienungshäufigkeit, d.h. die Zahl der Verbindungen, und die Jahresfahrleistung. In der Gesamtschau seien die Angebote R. und B. in etwa gleichwertig. Wegen des sogenannten Altunternehmerprivilegs nach § 13 Abs. 3 PBefG sei die Genehmigung (wieder) der R. zu erteilen.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Bescheide verwiesen.
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Am 19.12.2014 erhoben die Beigeladene und die Klägerin Widerspruch. Die Klägerin machte zur Begründung geltend, die angefochtenen Bescheide enthielten weder eine Bewertungsmatrix für die vorliegenden Konkurrenzangebote, noch seien ihnen klare, überprüfbare Bewertungspunkte zu entnehmen. Die Klägerin biete die beste Verkehrsbedienung. Hinsichtlich des Umfangs der Verkehrsbedienung sei ihr Angebot denen der R. und der Beigeladenen gleichwertig. Hinsichtlich der im Angebot der Beigeladenen enthaltenen Rufbuskurse sei dem im Rahmen des Anhörungsverfahrens erhobenen Einwand bezüglich der eingeschränkten Mobilfunknetzabdeckung nicht wie geboten nachgegangen worden. Die im Angebot der Beigeladenen veranschlagten Taktzeiten seien bei realistischer Betrachtung außerdem nicht einzuhalten. Bei der getroffenen Auswahlentscheidung sei außerdem völlig unberücksichtigt geblieben, dass (nur) die Klägerin einen umsteigefreien, durchgängigen Verkehr anbiete. Soweit schließlich zur Bewertungskategorie „Zusicherungen“ ausgeführt worden sei, die Klägerin habe keine Zusicherungen i.S.v. § 12 Abs. 1a PBefG zum Bedienumfang gemacht, sei dies unzutreffend. Vielmehr sei ihr Antrag dahin zu verstehen, dass sämtliche Anlagen, auch die enthaltenen Fahrpläne und Kilometerangaben, verbindlich zugesichert würden.
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Der Widerspruch der Beigeladenen wurde im Wesentlichen wie folgt begründet: Das Angebot B. weise gegenüber demjenigen der R. - insbesondere mit Blick auf die Jahresfahrleistung - einen deutlichen Vorsprung auf, der durch das Altunternehmerprivileg nicht aufzuwiegen sei.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 22.07.2015 hob das Regierungspräsidium Tübingen den der R. erteilten Genehmigungsbescheid vom 20.11.2014 auf (Ziff. 1) und lehnte den Antrag der R. vom 21.05.2014 ab (Ziff. 2). Der Widerspruch der Klägerin wurde zurückgewiesen (Ziff. 3). Auf den Antrag der Beigeladenen vom 25.05.2014 wurde dieser die Linienverkehrsgenehmigung für den Verkehr B. - I.-W., Linie 217, erteilt, wobei darauf hingewiesen wurde, die Einzelheiten ergäben sich aus der Anlage zum Widerspruchsbescheid (Ziff. 4). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Widerspruch der Beigeladenen habe Erfolg, weil die getroffene Auswahlentscheidung auf unzutreffenden Angaben der R. beruht habe und daher fehlerhaft sei. Die von der R. mit 139.000 km bezifferte Jahresfahrleistung liege tatsächlich zwischen 102.000 und 104.000 km und bleibe damit hinter derjenigen der Beigeladenen zurück. Die Jahresfahrleistung sei zwar nicht allein ausschlaggebend, sie gebe jedoch Auskunft über die Quantität des Verkehrsangebots. Relevant sei daneben insbesondere die Anzahl der angebotenen Kurse. Insoweit ergebe sich, dass die R. an Schultagen - ohne Berücksichtigung der Rufbusse - die beste Bedienung anbiete, die Beigeladene die zweitbeste und die Klägerin die schlechteste. An Ferientagen sei das Angebot der Beigeladenen das Beste, das der Klägerin das Schlechteste. Entsprechendes gelte für Sonn- und Feiertage. An Samstagen böten alle drei Konkurrenten dieselbe Anzahl an Kursen, wobei die Klägerin hier die am wenigsten eingeschränkte Bedienung anbiete. Bei Berücksichtigung der Rufbuskurse sei das Angebot der Beigeladenen in allen Kategorien das Beste. Das Rufbusangebot der Beigeladenen erstrecke sich auf Zeiten und Streckenabschnitte, zu denen bzw. auf denen eine größere Nachfrage nicht zu erwarten sei. Im ländlichen Raum, in dem ein Großteil der Fahrgäste Schüler seien, könne es von den Busunternehmen nicht erwartet werden, dass in Schwachlastzeiten ein fixes Angebot vorgehalten werde. Rufbus- und Festkurse seien daher als gleichwertig anzusehen. Hinsichtlich der weiteren - nachrangigen - Kriterien Vertaktung, Umsteigeverbindungen, Barrierefreiheit, Betriebszeiten, Umsteigefreiheit, Zuganschlüsse und Zusicherungen gelte das in den angefochtenen Bescheiden Ausgeführte. Danach sei bezüglich der Takte, der Betriebszeiten und der Zusicherungen das Angebot der Beigeladenen das Beste, bezüglich der Barrierefreiheit und der Umsteigefreiheit das der Klägerin. Die Genehmigung könne der Beigeladenen wie beantragt über U. hinaus bis W. erteilt werden, da die Frist des § 14 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 5 PBefG dies nunmehr zulasse. Zugunsten der vorhandenen Linie 217a sei jedoch für die betroffene Relation ein Bedienverbot festzusetzen.
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Zur Zurückweisung des Widerspruchs der Klägerin wurde weitergehend ausgeführt, die geforderte Bewertungsmatrix sei nicht vorgeschrieben. Das Angebot der Klägerin sei mit Blick auf den Bedienungsumfang - unabhängig von der Frage der Berücksichtigungsfähigkeit von Rufbuskursen - das Schlechteste. Fehl gehe auch der Einwand, die Fahrzeiten der Beigeladenen könnten wegen des schwierigen Einfädelns auf die B 30 bei realistischer Betrachtung nicht eingehalten werden. Sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene setzten für die Fahrtzeit von U. nach H. vier Minuten an. Ein eindeutiger Vorteil des Angebots der Klägerin sei es, dass sie als einzige einen umsteigefreien Verkehr zwischen B. und B. S. garantieren könne. Dies überwiege jedoch nicht die genannten Nachteile des Angebots. Das Angebot der Klägerin könne wegen des Rückstands hinsichtlich des Bedienungsumfangs selbst dann nicht als das Beste angesehen werden, wenn sie bezüglich sämtlicher „nachrangiger“ Kriterien die beste Bewertung bekäme. Bezüglich der Zusicherungen liege die Annahme fern, die Klägerin habe den Inhalt sämtlicher Anlagen verbindlich zusichern wollen. Denn bei dieser Lesart hätte sie sich verpflichtet, während der zehnjährigen Genehmigungslaufzeit nichts an den Fahrplänen, den Haltestellen, den Inhaberverhältnissen oder den eingesetzten Fahrzeugen zu ändern. Ein entsprechender Wille könne der Klägerin nicht unterstellt werden.
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Mit Bescheid vom 23.07.2015, dem Widerspruchsbescheid als Anlage beigefügt, erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Beigeladenen die beantragte Linienverkehrsgenehmigung (B. ZOB bis I.-W. Ortsmitte). Dabei wurde zugunsten der Klägerin (Linie 217a) für die Relation H.-U. bis I.-W. ein Bedienungsverbot festgelegt.
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Mit weiterem Bescheid vom 10.08.2015 wurde die in der Genehmigung vom 23.07.2015 enthaltene Linienführung um zwei zunächst nicht aufgeführte Haltestellen ergänzt.
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Bereits am 07.08.2015 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung wird ausgeführt, die streitgegenständliche Auswahlentscheidung sei bereits deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Angebote der R. und der Beigeladenen die Mindestanforderungen der VoR.bekanntmachung nicht erfüllten. Es gehe aus den Anträgen nicht hervor, dass der Bedienungsumfang von 95 Prozent des aktuellen Fahrplanangebots - bezogen auf Jahresfahrleistung und Zahl der Kurse - erreicht werde. Die Angaben zur Jahreskilometerleistung bezögen in unzulässiger Weise die Rufbusfahrten mit ein. Rufbusverkehre fielen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht unter den Begriff des Linienverkehrs i.S.v. § 42 PBefG und dürften bei der Ermittlung der Fahrleistung daher nicht berücksichtigt werden. Der Einsatz von Rufbussen im hier vorgesehenen Ausmaß führe letztlich zur Organisation eines Sammeltaxibetriebs, der die Fahrgastfreiheit im Sinne einer allgemeinen Zugänglichkeit aus dem Blick verliere. Es sei nicht ersichtlich und müsse bezweifelt werden, dass die Mitbewerber ohne Berücksichtigung der Rufbusfahrten die vorgegebene Mindestfahrleistung einhielten. R. und die Beigeladene hätten es sich darüber hinaus im Gegensatz zur Klägerin vorbehalten, Kurse bei schwacher Nachfrage auf Rufbusverkehr umzustellen. Es sei evident, dass die in den Angeboten unrealistisch hoch angegebene Bedienhäufigkeit zukünftig stark reduziert werde. Insbesondere könne davon ausgegangen werden, dass der Verkehr an Sonn- und Feiertagen, der erfahrungsgemäß von höchstens zwei Personen genutzt werde, eingestellt werde. Auch mit einer drastischen Reduzierung des Ferienverkehrs sei zu rechnen.
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Selbst wenn man die Einhaltung der Mindeststandards unterstelle, sei das Angebot der Klägerin nach den gesetzlichen Kriterien das Beste. Dies gelte insbesondere auch hinsichtlich des Bedienungsumfangs. Bringe man bei der Auswertung der Konkurrenzangebote die Rufbuskurse in Abzug und berücksichtige die absehbare Reduzierung des Fahrplanangebots, könne davon ausgegangen werden, dass die Klägerin die höchste Kilometerleistung und Kursanzahl biete. Entsprechendes gelte für die Betriebszeiten. Selbst wenn man dies anders beurteile, stellten sich die „bereinigten“ Angebote der Konkurrenten als dem der Klägerin allenfalls gleichwertig dar. In diesem Fall müssten die Vorteile des klägerischen Angebots in den Kategorien Umsteigefreiheit und Barrierefreiheit den Ausschlag zu ihren Gunsten geben. Diese beiden Kriterien seien im Übrigen - entgegen der Auffassung der Genehmigungsbehörde - keineswegs nachrangig. Der Verweis auf den Schienenverkehr als umsteigefreie Verbindung sei insoweit nicht nachvollziehbar. Vorteile biete das Angebot der Klägerin auch in der Kategorie „Kundenservice“; das Fahrplanangebot der Beigeladenen lasse nämlich zu den Stoßzeiten keinen Taktverkehr erkennen. Dies sei für Fahrgäste jedoch wichtig, da Fahrtzeiten ansonsten nur schwer in Erinnerung blieben. Auch hinsichtlich der abgegebenen Zusicherungen sei die Klägerin im Vorteil, da sie sämtliche dem Antrag beigefügten Anlagen zugesichert habe. Die Zusicherungen der Konkurrenten seien demgegenüber substanzlos, weil sie sich eine Angebotsreduzierung darin vorbehielten. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass die angefochtene Genehmigung der Beigeladenen jedenfalls „theoretisch“ eine Bedienung der Orte W. und W. ermögliche, die aber auf der der Klägerin genehmigten Linie 217a lägen.
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Die Klägerin beantragt:
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1. Die Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22. Juli 2015 und den der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheid vom 23.Juli 2015 einschließlich des Änderungsbescheids vom 10. August 2015 aufzuheben.
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2. Den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 20. November 2014 und der Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2015 zu verpflichten, der Klägerin die am 28. Mai 2014 beantragte Linienverkehrsgenehmigung für den Linienverkehr B. - H.-U. (Linie 217) zu erteilen,
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hilfsweise,
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den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 20. November 2014 und der Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2015 zu verpflichten, über den Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
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3. Die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
41
Zur Begründung wird ausgeführt, die Klage sei unbegründet, weil das Angebot der Beigeladenen nicht nur die Mindestvoraussetzungen der VoR.bekanntmachung erfülle, sondern auch deutlich umfangreicher und damit besser sei als dasjenige der Klägerin. Die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besage weder, dass Rufbuskurse im Genehmigungswettbewerb generell nicht berücksichtigungsfähig seien, noch enthalte sie eine Aussage darüber, wie Rufbuskurse im Vergleich zu anmeldefreien Kursen zu bewerten seien. Sofern die Prämisse der Gleichwertigkeit von Rufbuskursen und anmeldefreien Fahrten Bedenken ausgesetzt sei, könne für die Bewertung des Anmeldeverkehrs nach Haupt-, Neben- und Schwachverkehrszeiten differenziert werden. Diese Begriffe verwende auch der Nahverkehrsplan des Landkreises B., allerdings ohne sie zu definieren. Die Definition müsse sich danach richten, welche Funktion die jeweilige Linie erfülle. Im hier einschlägigen ländlichen Bereich, in dem das Mittelzentrum B. mit dem Unterzentrum B. S. durch eine Bahnlinie verbunden sei, habe die Linie 217 hauptsächlich die Funktion, die Schüler zur Schule und zurück zu bringen. Darüber hinaus werde sie von einigen Pendlern und im Übrigen von Gelegenheitsfahrern genutzt. Hauptverkehrszeiten seien daher die Schulbeginn- und Schulschlusszeiten. Die Zeiten von 9 bis 12 Uhr und von 14 bis 16 Uhr seien an Schultagen als Nebenverkehrszeit einzustufen. An Ferientagen und Samstagen gebe es keine Hauptverkehrszeiten. Hier seien die Zeiträume von 6 bis 18 Uhr bzw. an Samstagen von 8 bis 13 Uhr als Nebenverkehrszeiten anzusehen. Schwachverkehrszeiten seien generell der Zeitraum zwischen 18 und 6 Uhr, an Samstagen auch zwischen 6 und 8 Uhr sowie zwischen 13 und 18 Uhr, und Sonntage. In Schwachverkehrszeiten könnten Rufbuskurse mit 90 Prozent der Wertigkeit eines Festkurses angesetzt werden, in Nebenverkehrszeiten mit 75 Prozent und in Hauptverkehrszeiten mit 50 Prozent. Dies berücksichtigend komme die Klägerin auf 49 Gesamtkurse, die Beigeladene auf 75,75. Der bei Veröffentlichung der VoR.bekanntmachung geltende Fahrplan habe 47,45 Kurse umfasst. Selbst wenn die Rufbuskurse der Beigeladenen - wie mittlerweile in den VoR.bekanntmachungen anderer Landkreise vorgesehen - durchgängig nur mit 30 Prozent gewertet würden, wäre das Angebot der Beigeladenen an Schul-, Ferien- und Sonntagen immer noch umfangreicher als das der Klägerin.
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Entgegen der Darstellung der Klägerin sei es der Beigeladenen nicht möglich, Kurse an Ferientagen und Sonn- und Feiertagen einzustellen. Sie habe nämlich zugesichert, das Fahrplanangebot beizubehalten. Lediglich eine Umstellung von Festkursen auf Rufbuskurse in Schwachlastzeiten in Absprache mit dem Landkreis habe sie sich vorbehalten. Die Zusicherung sei in der Genehmigung durch eine Auflage festgeschrieben worden. Dass die Klägerin die Beibehaltung ihres Bedienungsumfangs nicht verbindlich zugesichert habe, führe zu einer weiteren Verschlechterung ihres Angebots im Vergleich zu demjenigen der Beigeladenen. Hinsichtlich des Kriteriums Barrierefreiheit sei darauf hinzuweisen, dass das Angebot der Klägerin nur 65 Prozent des Angebotsumfangs der Beigeladenen umfasse; Wenn die Beigeladene also - wie geschehen - zusichere, mindestens 70 Prozent der Leistungen mit barrierefreien Bussen zu erbringen, werde die barrierefreie Gesamtleistung der Klägerin übertroffen.
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Die Beigeladene beantragt,
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die Klage abzuweisen und die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
45
Zur Begründung wird auf die Ausführungen des Beklagten verwiesen und ergänzend im Wesentlichen vorgebracht, das Regierungspräsidium habe mit der differenzierten Betrachtung zur Wertigkeit der Rufbuskurse und den entsprechenden Abschlägen die Nachteile gegenüber einem Festkursangebot angemessen berücksichtigt. Eine Fehlgewichtung sei dabei nicht zu erkennen. Dasselbe gelte für die Kriterien der Umsteige- und Barrierefreiheit.
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Mit Bescheid vom 09.05.2016 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Firma S. S. L. GmbH & Co. KG, deren Gesellschafterin die Beigeladene ist, eine einstweilige Erlaubnis für den genehmigten Linienverkehr mit Wirkung ab 01.06.2016.
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In der mündlichen Verhandlung am 05.12.2017 führte die Beklagtenvertreterin aus, die mit der Klageerwiderung vorgenommene differenzierte Bewertung der im Angebot der Beigeladenen enthaltenen Rufbuskurse sei nicht als Abänderung der Auswahlentscheidung und der dazu ergangenen Bescheide zu verstehen, sondern diene lediglich der Plausibilisierung dieser Entscheidung. Der in der Verhandlung informatorisch angehörte Leiter des Verkehrsamts beim Landratsamt B. gab an, in den VoR.bekanntmachungen des Landkreises werde mittlerweile eine auf allgemeinen Erfahrungswerten hinsichtlich der Abrufquoten basierende Bewertung von Rufbuskursen mit 30 Prozent vorgegeben. Die Erfahrung zeige, dass Anmeldeverkehre im ländlichen Raum immer stärker nachgefragt würden. Der für die Beigeladene erschienene Mitarbeiter der Nahverkehrsgesellschaft B. M. gab an, das Rufbusangebot werde so gut angenommen, dass teilweise planmäßige Rufbuskurse in Festkurse umgewandelt würden. Die Geschäftsführerin der Klägerin gab zu bedenken, dass die telefonische Anmeldung von Fahrtwünschen insbesondere für behinderte Menschen eine erhebliche Hürde darstelle. Ihren Einwand die fehlende Netzabdeckung betreffend präzisierte sie dahingehend, dass in W. und W. stellenweise erfahrungsgemäß nur ein schlechter Mobilfunkempfang vorhanden sei.
48
Dem Gericht liegen die einschlägigen Behördenakten des Regierungspräsidiums Tübingen (sechs Bände, ein Ausdruck der VoR.bekanntmachung vom 05.03.2014) vor; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A.
49
Das Gericht versteht die Antragstellung in der mündlichen Verhandlung als teilweise Klagerücknahme, nachdem das ursprüngliche Anfechtungsbegehren, soweit es den schriftsätzlich angekündigten Anträgen entsprechend auch die Aufhebung des der R. erteilten Genehmigungsbescheids vom 20.11.2014 und der Ziffern 1 und 2 des Widerspruchsbescheids vom 22.07.2015 umfasst hatte (vgl. GAS 108 f.), nicht weiterverfolgt wird. Im Umfang dieser Teilrücknahme ist das Verfahren einzustellen und über die Kosten zu entscheiden (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).B.
Das Gericht versteht die Antragstellung in der mündlichen Verhandlung als teilweise Klagerücknahme, nachdem das ursprüngliche Anfechtungsbegehren, soweit es den schriftsätzlich angekündigten Anträgen entsprechend auch die Aufhebung des der R. erteilten Genehmigungsbescheids vom 20.11.2014 und der Ziffern 1 und 2 des Widerspruchsbescheids vom 22.07.2015 umfasst hatte (vgl. GAS 108 f.), nicht weiterverfolgt wird. Im Umfang dieser Teilrücknahme ist das Verfahren einzustellen und über die Kosten zu entscheiden (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
B.
50
Soweit anhängig geblieben, ist die Klage zulässig, aber unbegründet.I.
Soweit anhängig geblieben, ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
I.
51
Die Klage ist zulässig.
52
1. Die Klage ist, soweit sie auf die Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung gerichtet ist, als (Dritt-)Anfechtungsklage, im Übrigen als Verpflichtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO. Mit der begehrten Verpflichtung zur Erteilung der beantragten Genehmigung geht die (deklaratorische) Aufhebung der diesen Antrag ablehnenden Entscheidungen, d.h. des Ablehnungsbescheids vom 20.11.2014 und des Widerspruchsbescheids vom 22.07.2015 - soweit darin der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen wurde - einher.
53
Gegenstand des selbstständigen Anfechtungsbegehrens ist dagegen der Widerspruchsbescheid, soweit darin der Beigeladenen die Genehmigung erteilt wird (Ziff. 4), einschließlich des separaten Genehmigungsbescheids vom 23.07.2015 und dessen (redaktioneller) Ergänzung durch Bescheid vom 10.08.2015. Nachdem die ursprünglich der R. erteilte Genehmigung vom 20.11.2014 mit Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids bestandskräftig - weil von der hierdurch allein beschwerten R. nicht angegriffen - aufgehoben worden ist, enthält der Widerspruchsbescheid für die Klägerin insofern eine erstmalige Beschwer i.S.v. § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.
54
2. Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, BVerwGE 127, 42, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720).II.
2. Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, BVerwGE 127, 42, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720).
II.
55
Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
56
Der Klägerin steht weder ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Linienverkehrsgenehmigung, noch auf Neubescheidung ihres Antrags zu (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
57
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der dem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier also des Widerspruchsbescheids vom 22.07.2015 (vgl. BVerwG, Urteile vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175, und vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 4).
58
Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14.12.2012 (BGBl I S. 2598 ff.). Ein Genehmigungsanspruch für einen eigenwirtschaftlichen (§ 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 PBefG) Linienverkehr setzt nach § 13 PBefG allgemein voraus, dass der Bewerber die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllt und keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 und 2a PBefG vorliegen. Werden mehrere nach diesen Maßgaben genehmigungsfähige Anträge gestellt, kann jedoch nur einer der Bewerber zum Zug kommen, ist gemäß § 13 Abs. 2b PBefG eine Auswahlentscheidung zu treffen, bei der es primär auf die beste angebotene Verkehrsbedienung ankommt.
59
Vorliegend haben die Klägerin und die Beigeladene genehmigungsfähige Konkurrenzanträge gestellt (1.). Die getroffene Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin ist rechtlich nicht zu beanstanden (2.).
60
1. Hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit des Antrags der Klägerin vom 28.05.2014 bestehen keine Bedenken. Dass die Klägerin die in § 13 Abs. 1 PBefG normierten subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt, ist zwischen den Beteiligten unstreitig und bedarf daher keiner vertiefenden Erörterung. Gleiches gilt für das (Nicht-)Vorliegen von Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 und Abs. 2a PBefG.
61
Auch die Beigeladene erfüllt unstreitig die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG.
62
Versagungsgründe bestehen hinsichtlich ihres Genehmigungsantrags vom 26.05.2014 ebenfalls nicht.
63
a) Ihr Antrag war genehmigungsfähig, obwohl er mit dem Streckenabschnitt H.-U. - I.-W. einen Verkehr beinhaltete, über dessen Genehmigung zum Zeitpunkt des Ablaufs der durch die VoR.bekanntmachung vom 05.03.2014 ausgelösten Dreimonatsfrist nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG noch nicht entschieden werden konnte.
64
Für die Genehmigungsfähigkeit eines Antrags gemäß § 12 PBefG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - wie bereits ausgeführt - grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgebend. Dies beruht im Wesentlichen auf der Erwägung, dass eine Berücksichtigung nachträglicher Änderungen die Investitionssicherheit eines Genehmigungsinhabers in unvertretbarem Maße einschränken würde (BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, a.a.O. = juris, Rn. 32). Das novellierte Personenbeförderungsrecht, namentlich die neu eingeführten Antragsfristenregelungen in § 12 Abs. 5 und Abs. 6 PBefG dürften hinsichtlich der Frage der Antragsabhängigkeit einer Genehmigungsentscheidung eine - weitere - Vorverlegung des maßgeblichen Zeitpunkts gebieten (vgl. Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 12 Rn. 32). Denn die Konsequenz dieser Regelungen ist, dass Anträge im Genehmigungswettbewerb nur Berücksichtigung finden, wenn sie bei Fristablauf vorliegen. Nach Fristablauf ist auch eine Nachbesserung fristgerecht gestellter Anträge im Regelfall nicht mehr möglich (vgl. BT-Drucks. 17/8233, S. 15; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.01.2017 - 13 A 30/16 -, juris, Rn. 34; Fromm/Sellmann/Zuck, PBefG, 4. Aufl. 2013, § 12 Rn. 7 f. und § 14 Rn. 2a, Saxinger, GewArch 2014, 377 <381>).
65
Anknüpfend hieran wirft der vorliegende Fall die Frage auf, ob fristgerecht gestellte - und inhaltlich nicht nachträglich abgeänderte - Anträge bereits zum Zeitpunkt des Fristablaufs in vollem Umfang bescheidungsfähig sein müssen. Diese Frage ist zu verneinen. Für eine derart weitgehende Vorverlegung des maßgeblichen Zeitpunkts ließe sich zwar anführen, dass es andernfalls vom Zufall und der behördlichen Sachbehandlung abhinge, ob zum Zeitpunkt der - endgültigen und damit zeitlich nicht durch die Entscheidungsfristen nach § 15 Abs. 1 Satz 2 ff. PBefG gebundenen - Genehmigungsentscheidung auch zunächst nicht bescheidungsfähige Antragsgegenstände einbezogen werden können. Dies erscheint insbesondere deshalb problematisch, weil Antrag und Genehmigung grundsätzlich kongruent sein müssen (vgl. dazu Heinze, a.a.O., § 9 Rn. 16). Eine Genehmigung, die nur einen Ausschnitt aus dem beantragten Verkehr umfasst - wie vorliegend die der R. unter dem 20.11.2014 erteilte - begegnet unter diesem Gesichtspunkt Bedenken. Demgegenüber spricht jedoch Durchgreifendes dafür, dass für die Frage der Bescheidungsfähigkeit eines Antrags weiterhin der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich sein muss. Sinn und Zweck der Fristenregelungen ist zum einen, sicherzustellen, dass für die Bearbeitung der Anträge genügend Zeit bleibt; zum anderen dienen die Fristen der Gewährleistung eines fairen, transparenten Genehmigungswettbewerbs und der Verhinderung eines ruinösen Wettlaufs von Genehmigungsanträgen (BT-Drucks. 17/8233, S. 15; Saxinger a.a.O.). Diese Zweckrichtung erfordert eine Vorverlegung nicht, weil Fairness und Transparenz des Genehmigungswettbewerbs nicht durch die Berücksichtigung von Anträgen beeinträchtigt werden, die wegen divergierender Fristen erst im Laufe des Behördenverfahrens in die Genehmigungsfähigkeit „hineinwachsen“. Es steht nämlich allen Bewerbern um Liniengenehmigungen frei, Anträge bereits vor Fristablauf zu stellen (vgl. § 12 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 PBefG: „spätestens“). Sie riskieren bei der hier von der Beigeladenen gewählten Vorgehensweise freilich, dass ihr Antrag zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung - mit hier nicht zu klärenden rechtlichen Konsequenzen - nicht in vollem Umfang „entscheidungsreif“ ist. Eine Vorverlegung auf das Fristende in dem Sinne, dass solche Anträge im Genehmigungswettbewerb von vornherein keine Berücksichtigung finden dürften, wäre mit der Sicherstellung eines fairen Verfahrens und dem Schutz der Verfahrensrechte der Mitbewerber (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG, vgl. dazu BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113) daher nicht zu rechtfertigen. Hieraus folgt zugleich, dass eine mit der Vorverlegung des Zeitpunkts einhergehende Präklusion zu einer ungerechtfertigten Verkürzung des in Art. 12 Abs. 1 GG wurzelnden Rechts der Verkehrsunternehmen führte, sich bei noch offenen Fristen in eigener Initiative um Verkehrsgenehmigungen zu bewerben. Im Übrigen lassen Sinn und Zweck der Antragsfristenregelung - auch soweit verfahrensökonomische Zielsetzungen verfolgt werden - keinen einleuchtenden Grund für die Zurücksetzung des öffentlichen Interesses an einer bestmöglichen Nahverkehrsbedienung erkennen, die bei Nichtberücksichtigung besserer - und zum Entscheidungszeitpunkt genehmigungsfähiger - Verkehrsangebote einträte. Für das hier vertretene Auslegungsergebnis spricht schließlich auch die Überlegung, dass sonstige Änderungen der Sachlage zwischen Fristablauf und Behördenentscheidung - etwa der Wegfall subjektiver oder objektiver Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 13 Abs. 1 und 2 PBefG - zwangsläufig zu berücksichtigen wären (so auch Heinze/Fiedler a.a.O.). Es ist auch insoweit kein sachlicher Grund dafür erkennbar, dass solche Sachverhaltsänderungen anders zu bewerten wären als das nachträgliche Hineinwachsen eines Antrags in die verfahrensrechtliche Berücksichtigungsfähigkeit.
66
Dies hat vorliegend zur Konsequenz, dass der Antrag der Beigeladenen zu Recht in die Auswahlentscheidung einbezogen worden ist. Denn bei Erlass des Widerspruchsbescheids ließ die Antragsfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG eine Entscheidung auch hinsichtlich des Verkehrs U. - W. zu.
67
b) Auch der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG greift nicht ein.
68
Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 gestellter Antrag (auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs) die in der VoR.bekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen.
69
Ein Genehmigungsantrag, der - wie derjenige der Beigeladenen - über den von der VoR.bekanntmachung umfassten Verkehr hinausgreift, indem er weitergehende Linien bzw. Relationen mit einbezieht, widerspricht nicht schon deshalb deren Anforderungen im Sinne dieser Norm. Zu den „Anforderungen“ der VoR.bekanntmachung gehört die Kongruenz der vom Angebot erfassten Linien- bzw. Streckenabschnitte mit dem für die Vergabe vorgesehenen Verkehr nicht. Für dieses Verständnis spricht zunächst der Wortlaut der Norm. Denn § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG unterscheidet zwischen einer Nichterfüllung der beschriebenen Anforderungen und dem - ebenfalls unzureichenden - Angebot einer „Teilleistung“. Der Normaussage, dass auch eine Teilleistung, also ein Weniger gegenüber dem für die Vergabe vorgesehenen Verkehr, zum Eingreifen des Versagungsgrundes führt, bedürfte es nicht, wenn ein Antrag bei fehlender Kongruenz von beantragtem und voR. bekanntgemachtem Verkehr bereits die „Anforderungen der Bekanntmachung“ verfehlte. Auch die Binnensystematik des § 13 Abs. 2a PBefG stützt diese Lesart, da in den Sätzen 3, 4 und 5 als wesentlich zu qualifizierende Abweichungen von einem möglichen Anforderungskatalog definiert werden (Linienweg, Haltestellen, Bedienungshäufigkeit, Tarife etc.), denen der Fall eines über die Bekanntmachung hinausgehenden Verkehrsangebots nicht zugeordnet wird. Noch deutlicher wird dieses Auslegungsergebnis durch die Regelung des § 8a Abs. 2 Satz 3 PBefG bestätigt, nach der in der VoR.bekanntmachung die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen „für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards“ angegeben werden sollen.
70
Auch Sinn und Zweck der Regelungen in § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG und § 8a Abs. 2 PBefG streiten für dieses Verständnis. Das Erfordernis der VoR.bekanntmachung (§ 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG) im Vorfeld des wettbewerblichen Verfahrens zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags dient der Sicherstellung des (einfachrechtlich) in § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG angelegten Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit (vgl. BT-Drucks. 17/8233, S. 15). Der Vorrang der eigenwirtschaftlichen Erbringung von Verkehrsleistungen soll nach dem Normkonzept jedoch nur dort zum Tragen kommen, wo das vom Aufgabenträger für die Vergabe vorgesehene Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.08.2016 - 13 A 788/15 -, juris); der Vorrang steht also gleichsam unter einem Qualitätsvorbehalt (vgl. Knauff, GewArch 2013, 283 <287>; ähnlich Fromm/Sellmann/Zuck, a.a.O., § 13 PBefG Rn. 15a; Fehling, in: Heinze/Fehling/Fiedler, a.a.O., § 8a Rn. 12). Mit dem zwingenden Versagungstatbestand des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG wird verhindert, dass einer den vom Aufgabenträger formulierten Qualitätsanforderungen nicht entsprechenden Verkehrsbedienung allein wegen ihrer Eigenwirtschaftlichkeit der Vorzug gegeben werden muss. Dies erfordert jedoch nicht, das Recht der Verkehrsunternehmer, sich gemäß §§ 8 Abs. 4 Satz 1, 13 PBefG in eigener Initiative um auslaufende Liniengenehmigungen zu bemühen, auf voR.bekanntgemachte Linien und Linienabschnitte zu beschränken. Die Aufnahme von der Bekanntmachung nicht umfasster Verkehre in den Antrag nach § 13 PBefG hat demgemäß (lediglich) die bereits beschriebene verfahrensrechtliche Folge, dass insoweit nicht die Dreimonatsfrist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG, sondern die reguläre Frist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG zu beachten ist.
71
Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, der Antrag der Beigeladenen verfehle die in der VoR.bekanntmachung enthaltenen Anforderungen im Hinblick auf den Mindestumfang der Bedienungshäufigkeit. Das Angebot der Beigeladenen erfüllt eindeutig die insoweit gestellten Anforderungen, und zwar selbst dann, wenn diese sich - was nach der in der Bekanntmachung enthaltenen Formulierung unklar erscheint - auf die Jahreskilometerleistung (hier rund 126.000 km zu ca. 93.000 km im Jahr 2013) und auf die Kursanzahl (hier 84 Kurse zu 47,45 Kursen im Fahrplan 2014) bezögen. Auf die Frage der Bewertung der dabei berücksichtigten Rufbuskurse kommt es in diesem Zusammenhang schon deshalb nicht an, weil die VoR.bekanntmachung hierzu keine Aussage getroffen hat. Im Übrigen überträfe das Angebot der Beigeladenen selbst bei durchgängiger Bewertung der Rufbuskurse mit 30 Prozent - also entsprechend dem in den aktuellen VoR.bekanntmachungen des Landkreises B. vorgegebenen Ansatz, hier: 68,6 Kurse und ca. 103.000 km - noch den früheren Bedienungsumfang.
72
c) Das in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b PBefG verankerte Verbot der Mehrfachbedienung steht der Genehmigung schließlich ebenfalls nicht entgegen, da für die sich mit der Linie 217a überschneidenden Relationen auf dem Streckenabschnitt U. - W. ein beide Fahrtrichtungen umfassendes Bedienungsverbot verfügt und eine Parallelbedienung - jedenfalls - damit ausgeschlossen wurde (vgl. dazu Heinze, a.a.O., § 13 Rn. 57). Es kann deshalb offen bleiben, ob der von der Beigeladenen beantragte Verkehr in diesem Abschnitt mit Blick auf die Linie 217a überhaupt zu einer unzulässigen Doppelbedienung geführt hätte und es eines Bedienungsverbots zur Sicherstellung der Genehmigungsfähigkeit insoweit bedurfte.
73
Damit hat der Beklagte die Anträge der Klägerin und der Beigeladenen zu Recht in seine Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG einbezogen.
74
2. Die getroffene Auswahlentscheidung ist rechtmäßig.
75
Die Auswahlentscheidung bei mehreren genehmigungsfähigen Konkurrenzanträgen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung richtet sich nach § 13 Abs. 2b PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Auswahl des Unternehmers nach der besten angebotenen Verkehrsbedienung vorzunehmen, wenn im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt werden, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen (Satz 1). Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen (Satz 2). Die zu treffende Auswahlentscheidung ist eine Ermessensentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.06.1998 - 3 B 223.97 -, Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 35; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.01.2017 - 13 A 30/16 -, juris; Sächs. OVG, Urteil vom 19.09.2016 - 4 A 475/14 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009, a.a.O.; Bay. VGH, Urteil vom 06.03.2008 - 11 B 04.2449 -, juris). Dabei hat die Genehmigungsbehörde in erster Linie darauf abzustellen, wessen Verkehrsangebot den öffentlichen Verkehrsinteressen am meisten entspricht, aber auch die langjährige beanstandungsfreie Bedienung einer Linie durch einen Bewerber nach § 13 Abs. 3 PBefG „angemessen“ zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, BVerwGE 148, 321). Die Genehmigungsansprüche der konkurrierenden Bewerber nach §§ 2, 13 PBefG reduzieren sich jeweils auf das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung der Behörde, die vom Gericht nach § 114 VwGO nur daraufhin überprüft wird, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009, a.a.O. = juris, Rn. 62).
76
Auf Tatbestandsebene, d.h. bei der Beantwortung der Frage, welches Angebot die für das Auswahlermessen in den Vordergrund zu stellende „beste Verkehrsbedienung“ i.S.v. § 13 Abs. 2b PBefG bietet, kommt der Genehmigungsbehörde außerdem ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, a.a.O.; Saxinger a.a.O., S. 378). Dies gilt für die Bewertung von Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung einschließlich der Frage, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind. Dies hat seinen Grund darin, dass die Genehmigungsbehörde dazu die Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten hat, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen (BVerwG, Urteile vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175, vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199 und vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260). Die Auswahlentscheidung ist damit das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung der maßgeblichen Belange, wie sie etwa in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG zum Ausdruck kommen: Umfang und Qualität des Verkehrsangebots, dessen Umweltqualität, die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen und die Barrierefreiheit (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 27.09.2016 - Au 3 K 15.489 -, juris, unter Verweis auf Bay. VGH, Urteil vom 15.03.2012 - 11 B 09.1100 -, juris; Heinze, a.a.O., § 13 Rn. 172). Soweit der Beurteilungsspielraum der Behörde reicht, prüft das Gericht insbesondere, ob der zugrunde gelegte Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wurde und ob allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe eingehalten wurden (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 78). Soweit die Bewertung der Verkehrsinteressen prognostische Elemente beinhaltet, beschränkt sich die Prüfung darauf, ob die Behörde von einer vollständig ermittelten Prognosebasis ausgegangen ist, ob sie den gesetzlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde gelegt hat und ob die Prognose - innerhalb dieses Rahmens - sachangemessen und methodisch einwandfrei erarbeitet wurde (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 15.03.2012 - 11 B 09.1100 -, a.a.O., m.w.N.).
77
In Anwendung dieser Maßstäbe ergibt sich hier Folgendes:
78
Es ist im Ausgangspunkt nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium dem Bedienungsumfang für die Frage der besten Verkehrsbedienung ausschlaggebende Bedeutung beigemessen und das Angebot der Beigeladenen deshalb als das bessere angesehen hat (a). Bei der vorgenommenen Bewertung der öffentlichen Verkehrsinteressen ist das Rufbusangebot der Beigeladenen zwar falsch gewichtet worden (b). Dieser Bewertungsfehler wirkt sich auf das Ergebnis des Leistungsvergleichs jedoch nicht aus (c). Die von der Klägerin weiter erhobenen Einwände gegen die Auswahlentscheidung verfangen nicht (d). Die Entscheidung weist auch keine Ermessensfehler auf, auf die sich die Klägerin berufen könnte (e).
79
a) Bei der Bewertung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse hat das Regierungspräsidium das Kriterium des Bedienungsumfangs, wie er in der zu absolvierenden Jahreskilometerleistung und der Anzahl der gefahrenen Kurse Ausdruck findet, in den Fokus der Vergleichsbetrachtung gerückt und dabei zugrunde gelegt, dass nur bei einer quantitativen Vergleichbarkeit der Verkehrsangebote weitere Kriterien ausschlaggebend sein könnten. Diese Gewichtung der betroffenen verkehrlichen Belange weist vor dem Hintergrund des bestehenden Beurteilungsspielraums keine Rechtsfehler auf. Sie wäre erst dann fehlerhaft, wenn die objektive Gewichtigkeit der einzustellenden Belange in nicht mehr vertretbarer Weise verfehlt würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199 = juris, Rn. 21 m.w.N.). Dies ist nicht der Fall. Es erscheint im Gegenteil naheliegend, dem Umfang des Verkehrsangebots (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG) maßgebliche Bedeutung beizumessen und andere Kriterien (Vertaktung, Barrierefreiheit, Umsteigeverbindungen, Betriebszeiten) hintan zu stellen, solange ein in quantitativer Hinsicht vergleichbares Bedienungsniveau nicht vorliegt. Auch der Nahverkehrsplan - dessen Festlegungen nach der gesetzlichen Direktive in § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG besonders zu berücksichtigen sind - enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass aus Sicht der Nahverkehrsplanung anderen Aspekten überragende Bedeutung beizumessen wäre. Diesen Prämissen folgend hat das Regierungspräsidium festgestellt, dass das Verkehrsangebot der Beigeladenen signifikant umfangreicher und damit besser ist als dasjenige der Klägerin. Diese Annahme trifft - wie noch auszuführen ist - ungeachtet des bei der Gewichtung des Anmeldeverkehrs unterlaufenen Bewertungsfehlers zu.
80
b) Die Bewertung der im Angebot der Beigeladenen enthaltenen Rufbuskurse war fehlerhaft.
81
Entgegen der Auffassung der Klägerin war dem Regierungspräsidium eine Berücksichtigung der Rufbuskurse im Leistungsvergleich allerdings nicht von vornherein verwehrt.
82
Aus der von der Klägerin in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 31.12 -, juris) ergibt sich nicht, dass es sich bei der Verkehrsbedienung durch Anmeldeverkehre bzw. Rufbussysteme generell nicht um Linienverkehr i.S.v. § 42 PBefG handelt. Die dieser Entscheidung zugrunde liegende Fallgestaltung zeichnete sich dadurch aus, dass ein Rufbusverkehr zur Genehmigung gestellt wurde, der nicht (nur) entlang einer vom Verkehrsunternehmer für die jeweilige Linie voR. festgelegten Strecke abgewickelt werden sollte. Das dort zur Genehmigung gestellte Bedienkonzept sah vielmehr die individuelle Bestimmung des Fahrtverlaufs durch den Fahrgast vor. Zwar sollte der Ein- und Ausstieg nur an Linienhaltestellen erfolgen; die konkrete Fahrtstrecke konnte jedoch von jeder Haltestelle einer Linie zu jeder Haltestelle derselben oder auch einer anderen Linie verlaufen. Damit, so das Bundesverwaltungsgericht, werde letztlich nicht mehr nur eine einzelne Linie, sondern ein gesamtes Verkehrsnetz bedient. Die den Linienverkehr gemäß § 42 Satz 1 PBefG prägende Begrenzung der Fahrtstrecke durch bestimmte Ausgangs- und Endpunkte werde aufgehoben. So liegt der Fall hier nicht. Die im Angebot der Beigeladenen vorgesehenen Rufbuskurse beziehen sich auf den fahrplanmäßigen Streckenverlauf der Linie 217 und unterscheiden sich von den Festkursen allein dadurch, dass sie nur bei vorheriger telefonischer Anmeldung eines Fahrgastes stattfinden. Die für einen Linienverkehr nach § 42 Satz 1 PBefG konstitutive Linienbindung wird hier also gerade nicht aufgehoben.
83
Der Berücksichtigung der Rufbuskurse stehen auch die von der Klägerin behaupteten Probleme hinsichtlich der Mobilfunknutzung nicht entgegen. Zum einen ist die - eine Stunde im Voraus vorzunehmende - Anmeldung von Fahrtwünschen auch über Festnetztelefone zu bewerkstelligen. Zum anderen ist, wie im Widerspruchsbescheid (S. 15) ausgeführt, die Mobilfunknutzung ausweislich der im Internet einsehbaren Netzabdeckungskarten der Mobilfunkanbieter zwischen B. und I.-W. uneingeschränkt möglich. Substantiierte Einwände hiergegen hat die Klägerin nicht erhoben. Der Verweis auf Empfangsschwierigkeiten in bestimmten Teilen von W. und W. bietet keinen Anlass zu einer weiteren Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO).
84
Das Regierungspräsidium hat dem Anmeldeverkehr bei seinem Leistungsvergleich aber einen Stellenwert eingeräumt, der seiner tatsächlichen Bedeutung für den Nahverkehr nicht gerecht wird.
85
Dies folgt nicht schon daraus, dass das Regierungspräsidium den tatsächlichen Bedarf an einem Rufbusverkehr auf der streitgegenständliche Linie nicht hinreichend ermittelt und deshalb auf einer defizitären Grundlage entschieden hätte. Denn zum maßgeblichen Zeitpunkt, dem Erlass des Widerspruchsbescheids, bestand auf der seinerzeit noch von der R. bedienten Linie kein Anmeldeverkehr. Eine Ermittlung der Abrufquoten (vgl. dazu VG Augsburg, Urteile vom 27.09.2016 - Au 3 K 15.498 -, Au 3 K 15.490 -, und Au 3 K 15.491 -, jeweils juris) war daher nicht möglich. Die im Widerspruchsbescheid angenommene Gleichwertigkeit von Rufbus- und Festkursen in - dort nicht näher definierten - Schwachlastzeiten (S. 11, letzter Absatz) liegt jedoch außerhalb des im Rahmen der bestehenden Einschätzungsprärogative Vertretbaren, weil diese Annahme allgemein gültigen Bewertungsmaßstäben nicht entspricht. Angesichts der mit dem Erfordernis vorheriger telefonischer Anmeldung eines Fahrtwunsches verbundenen organisatorischen Hürden für die Nutzer des Nahverkehrs, sowie der eingeschränkten Verlässlichkeit, Zugänglichkeit und der fehlenden Nutzungsspontaneität, erfüllt ein Anmeldeverkehr die öffentlichen Verkehrsbedürfnisse nicht in gleichem Maße wie regulärer Linienbusverkehr. Dass in strukturschwachen Regionen des ländlichen Raums keine allgemeine Erwartungshaltung dahingehend bestehen mag, dass auch zu Schwachlastzeiten Festkurse angeboten werden (vgl. dazu kritisch VG Sigmaringen, Urteil vom 21.10.2015 - 3 K 5003/13 -, n.v.) ändert hieran nichts. Auch eine zunehmende Nachfrage nach flexiblen Bedienungsformen in ländlichen Bereichen trägt die Annahme einer Gleichwertigkeit wegen der dargestellten strukturellen Nachteile nicht.
86
Ob die vom Regierungspräsidium mit der Klageerwiderung vorgelegte differenzierte Bewertungsmatrix (Haupt-, Neben- und Schwachverkehrszeiten, abgestufter Ansatz der Rufbuskurse mit 50, 75 und 90 Prozent) eine tragfähige prognostische Bewertungsgrundlage für den Rufbusverkehr darstellen könnte, bedarf keiner Entscheidung. Denn eine Ergänzung der angestellten Erwägungen, die gemäß § 114 Satz 2 VwGO - entsprechend anwendbar auf Beurteilungsermächtigungen (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 15.03.2012 - 11 B 09.1100 -, juris, Rn. 58) - auch im gerichtlichen Verfahren möglich wäre, kann darin mangels einer entsprechenden Klarstellung und der zweifelsfreien Erkennbarkeit für die Adressaten des Widerspruchsbescheids (vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 11.05.2017 - 1 A 140/16 -, juris, Rn. 41 m.w.N.) nicht gesehen werden und war auch offensichtlich nicht beabsichtigt.
87
c) Der festgestellte Fehler hat auf das Bewertungsergebnis, die darauf beruhende Feststellung, dass die von der Beigeladenen angebotene Verkehrsbedienung die bessere ist und damit die Auswahlentscheidung keinen Einfluss.
88
Auch bei einer abgestuften Gewichtung der Rufbuskurse hätte sich im Hinblick auf das vom Regierungspräsidium zu Recht als ausschlaggebend angesehene Kriterium des Bedienungsumfangs ein deutlicher Vorsprung des Angebots der Beigeladenen ergeben. Würden die Rufbuskurse der mittlerweile offenbar vorherrschenden Praxis in der Nahverkehrsplanung (auch) im Landkreis B. entsprechend - ohne Rücksicht auf die Verkehrsbedeutung des jeweiligen Zeitraums - mit 30 Prozent angesetzt, dies entspräche hier 68,6 Kursen und ca. 103.000 Jahreskilometern, ergäbe sich gegenüber dem Angebot der Klägerin ein Vorsprung von rund 36 Prozent hinsichtlich der Kursanzahl und von 18 Prozent hinsichtlich der Fahrleistung. Anhaltspunkte dafür, dass die Bewertung mit 30 Prozent über die tatsächliche Abrufquote und damit die Verkehrsbedeutung der Rufbusfahrten hinausginge, bestehen nicht. Eine dementsprechende Bewertung durch das Regierungspräsidium wäre jedenfalls dann keinen Bedenken ausgesetzt, wenn empirisch belegbare Anhaltspunkte für eine höhere oder niedrigere Abrufquote fehlten. Vorliegend spricht angesichts der von der Beigeladenen und dem Aufgabenträger geschilderten starken Nachfrage nach Rufbussen auf der Linie 217 allerdings viel dafür, dass eine pauschale Bewertung mit nur 30 Prozent hinter der tatsächlichen Bedeutung dieses Verkehrs zurückbliebe.
89
Selbst wenn jedoch sämtliche Rufbuskurse im Angebot der Beigeladenen mit nur 25 Prozent bewertet würden, überträfe das Angebot der Beigeladenen dasjenige der Klägerin hinsichtlich der Jahreskilometerleistung immer noch um knapp 15 Prozent, hinsichtlich der Kursanzahl um 34 Prozent. Blieben bei einem Bewertungsansatz von 25 Prozent außerdem sämtliche Rufbuskurse an Sonn- und Feiertagen - wie von der Klägerin mit Blick auf die an diesen Tagen angeblich fehlende Nachfrage gefordert - unberücksichtigt, bestünde weiterhin ein signifikanter Vorsprung des Angebots der Beigeladenen, das dann immerhin noch über 20 Prozent mehr Kurse und eine rund 5 Prozent höhere Jahresfahrleistung als dasjenige der Klägerin aufwiese.
90
Die Ergebniskausalität eines der Behörde bei ihrer Gewichtung der maßgeblichen Belange unterlaufenen Bewertungsfehlers kann mit Blick auf die Kontrollfunktion des gerichtlichen Verfahrens zwar nicht dadurch verneint werden, dass das Gericht eine eigene hypothetische Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung durch die Genehmigungsbehörde setzt. Bei Entscheidungen mit planerischem Einschlag ist die Annahme fehlender Ergebniskausalität jedoch gerechtfertigt, wenn hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Genehmigungsbehörde bei Vermeidung des Fehlers keine andere Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 16.12.2015 - 1 BvR 685/12 -, NVwZ 2016, 524 = juris, Rn. 23; allgemein: Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 10/2016, § 114 Rn. 12 und 48 m.w.N.). Keine anderen Maßstäbe können für die hier in Rede stehende Ermittlung und Bewertung von Verkehrsinteressen im Rahmen des § 13 Abs. 2b PBefG gelten (vgl. zur Anwendbarkeit der sog. Abwägungsfehlerlehre Bay. VGH, Urteil vom 15.03.2012 - 11 B 09.1100 -, a.a.O., VG Augsburg a.a.O.).
91
Daran gemessen fehlt es hier an der Ergebniskausalität der Fehlgewichtung. Es spricht nämlich alles dafür, dass das Regierungspräsidium bei einer anderen Bewertung des im Angebot der Beigeladenen enthaltenen Anmeldeverkehrs keine andere Auswahlentscheidung getroffen hätte. Nachdem die von der Beigeladenen angebotene Verkehrsbedienung bei jeder rechtsfehlerfreien Bewertung des Rufbusangebots deutlich umfangreicher ist als diejenige der Klägerin, wäre das Regierungspräsidium keinesfalls zu einer quantitativen Gleichwertigkeit beider Angebote gelangt, bei der nach seiner Abwägungssystematik ggf. andere Kriterien zum Tragen gekommen wären. Dies wird schon dadurch belegt, dass das Regierungspräsidium den Vorsprung des Angebots der Beigeladenen gegenüber demjenigen der R. von 22 Prozent (Fahrleistung) und 30 Prozent (Kursanzahl) als so deutlich angesehen hat, dass das Altunternehmerprivileg nach § 13 Abs. 3 PBefG - freilich auf Ermessensebene - nicht relativierend in Ansatz gebracht wurde (vgl. S. 12 des Widerspruchsbescheids).
92
d) Die Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums hält auch in Ansehung der weiteren Einwände der Klägerin rechtlicher Nachprüfung stand.
93
Das Regierungspräsidium hat bei seiner Bewertung nicht unberücksichtigt gelassen, dass (nur) das Angebot der Klägerin einen umsteigefreien, durchgängigen Verkehr zwischen B. und B. S. ermöglicht. Der Widerspruchsbescheid konzediert, dass dies „eindeutig ein Vorteil“ des Angebots sei, dieser Vorteil die Nachteile hinsichtlich des Bedienungsumfangs jedoch nicht aufwiegen könne (S. 16). Diese Bewertung liegt innerhalb des der Genehmigungsbehörde zustehenden Spielraums. Es erscheint nach dem vorstehend Ausgeführten ohne weiteres plausibel, dass die (unbestreitbaren) Vorteile einer umsteigefreien Verbindung nicht über ein erheblich geringeres Verkehrsangebot hinweghelfen können.
94
Fehl geht schließlich der Einwand der Klägerin, es sei unberücksichtigt geblieben, dass eine nachträgliche Einschränkung der durch die Beigeladene angebotenen Verkehrsbedienung - wie sie sich diese ausdrücklich vorbehalten habe - angesichts des unrealistischen Fahrplanumfangs absehbar sei. Zu den mit einer Genehmigungserteilung entstehenden Verpflichtungen eines Verkehrsunternehmers gehört die Betriebspflicht gemäß § 21 Abs. 1 PBefG. Danach hat er den ihm genehmigten Betrieb aufzunehmen und während der Geltungsdauer der Genehmigung den öffentlichen Verkehrsinteressen und dem Stand der Technik entsprechend aufrechtzuerhalten. Gegenstand der Betriebspflicht sind alle Bestandteile der Genehmigung und die nach § 12 Abs. 1a zugesicherten Bestandteile des Genehmigungsantrages (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 PBefG). Vorliegend hat die Beigeladene die Beibehaltung des Fahrplanangebots mit ihrem Antrag zugesichert. Die Zusicherung enthält zwar die Einschränkung, dass Kurse mit schwacher Fahrgastnachfrage in Rücksprache mit dem Aufgabenträger auf einen Anmeldeverkehr umgestellt werden können. Eine von der Klägerin befürchtete eigenmächtige Einschränkung von Verkehren lässt dieser Vorbehalt aber nicht zu. Dies gälte im Übrigen selbst dann, wenn sich die Beigeladene nicht lediglich die Umstellung auf einen Anmeldeverkehr vorbehalten, sondern schwach nachgefragte Kurse gänzlich vom zugesicherten Fahrplanangebot ausgenommen hätte. Ein derartiger Vorbehalt hat nämlich lediglich zur Folge, dass sich der Unternehmer für den Fall eines Teilentpflichtungsantrags gemäß § 21 Abs. 4 PBefG (nur) hinsichtlich der Einschränkung nicht unterfallender Verkehre dem strengeren Regime des § 21 Abs. 4 Satz 3 PBefG unterwirft (vgl. VG Koblenz, Urteil vom 28.01.2015 - 5 K 510/14.KO -, juris; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: 06/2016, § 12 Rn. 9).
95
Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Beigeladene den beantragten und genehmigten Verkehrsumfang nicht nachhaltig gewährleisten könnte. Die Genehmigungsbehörde kann es - und muss es ggf. auch - schon vor der Genehmigungserteilung berücksichtigen, dass ein Verkehrsunternehmer zur Einhaltung der Betriebspflicht voraussichtlich nicht in der Lage sein wird, er also erkennbar mehr verspricht, als er im Hinblick auf die Ertragslage zu halten vermag (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175 = juris, Rn. 27 ff.). Dies setzt jedoch voraus, dass aufgrund konkreter Anhaltspunkte seitens der Genehmigungsbehörde ernstliche Zweifel daran bestehen, dass der Linienverkehr aufrechterhalten wird (BVerwG a.a.O.). Solche konkreten Anhaltspunkte hat die Klägerin nicht aufgezeigt; sie sind auch nicht ersichtlich. Der in den abgegebenen Zusicherungen enthaltene Vorbehalt, Fahrten in Schwachlastzeiten bei Unterschreiten einer gewissen Mindestnachfrage in Abstimmung mit dem Aufgabenträger auf Rufbuskurse umzustellen, bietet derartige Anhaltspunkte nicht. Er belegt umgekehrt vielmehr das Bemühen der Beigeladenen, keine unrealistischen, weil ökonomisch nicht haltbaren Versprechungen abzugeben, sondern sich im Interesse der Einhaltung ihrer Betriebspflicht einen gewissen Spielraum zu belassen. Hiergegen ist nichts zu erinnern. Im Übrigen haben sich die diesbezüglichen Befürchtungen der Klägerin offensichtlich auch nicht bewahrheitet, nachdem die Beigeladene nach eigenen Angaben wohl sogar Rufbuskurse in Festkurse umwandelt.
96
Auf die zwischen den Beteiligten kontrovers diskutierte Frage, ob und ggf. welche Zusicherungen gemäß § 12 Abs. 1a PBefG der Antrag der Klägerin enthält, kommt es nicht an, weil ihrem Angebot nach der Bewertung des Regierungspräsidiums selbst dann nicht der Vorzug zu geben wäre, wenn es hinsichtlich aller „nachrangigen“ Kriterien das Beste darstellte. Das Gericht weist jedoch darauf hin, dass der Antrag der Klägerin aus der maßgeblichen Sicht der Genehmigungsbehörde nicht dahin zu verstehen sein dürfte, dass sämtliche Antragsbestandteile verbindlich zugesichert würden. Aus der Perspektive eines objektiven Adressaten des Antrags wäre nämlich zu erwarten gewesen, dass - entsprechend der Ankündigung im Antragsformular - bestimmte Bestandteile als Anlagen definiert werden, in denen die zugesicherten Standards im Einzelnen aufgeführt sind. Das Gericht neigt der Auffassung des Regierungspräsidiums zu, dass eine verbindliche Zusicherung sämtlicher Antragsbestandteile schlechthin nicht beabsichtigt gewesen sein kann. Das Fehlen einer verbindlichen Zusicherung die Beibehaltung des Bedienungsumfangs betreffend führt dazu, dass das Angebot des Beigeladenen, das eine entsprechende Zusicherung enthält, auch insoweit als das bessere qualifiziert werden müsste (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, a.a.O., Fielitz/Grätz, a.a.O., § 12 Rn. 9).
97
e) Die Auswahlentscheidung ist schließlich auch als Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden. Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) zu Lasten der Klägerin liegen nicht vor. Es entspricht der gesetzlichen Vorgabe in § 13 Abs. 2b PBefG, dass das Regierungspräsidium dem Antrag der Beigeladenen wegen der besseren Verkehrsbedienung gegenüber demjenigen der Klägerin den Vorzug gegeben hat. Ob die Tragweite des der R. zustehenden Altunternehmerprivilegs in der gebotenen Weise berücksichtigt worden ist, hat hier keine Bedeutung, weil sich die Klägerin auf etwaige Ermessensfehler in diesem Bereich nicht berufen könnte.
98
Nach alldem hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung. Auch der auf Neubescheidung des Antrags (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) gerichtete Hilfsantrag bleibt wegen der fehlenden Ergebniskausalität des festgestellten Beurteilungsfehlers und wegen des Fehlens zu ihren Lasten gehender Ermessensfehler ohne Erfolg.
99
Die Klage unterliegt deshalb insgesamt der Abweisung.III.
Die Klage unterliegt deshalb insgesamt der Abweisung.
III.
100
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO. Im Umfang der verdeckten Teilrücknahme trägt die Klägerin die Verfahrenskosten nach § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen wegen ihres Unterliegens nach § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen werden der Klägerin aus Billigkeitsgründen auferlegt, da die Beigeladene einen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO). Der Antrag der Beigeladenen, die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) geht ins Leere, nachdem im Widerspruchsbescheid vom 22.07.2015 (Ziff. 7) bereits eine behördliche Notwendigkeitserklärung nach § 80 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 LVwVfG enthalten ist.IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO. Im Umfang der verdeckten Teilrücknahme trägt die Klägerin die Verfahrenskosten nach § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen wegen ihres Unterliegens nach § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen werden der Klägerin aus Billigkeitsgründen auferlegt, da die Beigeladene einen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO). Der Antrag der Beigeladenen, die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) geht ins Leere, nachdem im Widerspruchsbescheid vom 22.07.2015 (Ziff. 7) bereits eine behördliche Notwendigkeitserklärung nach § 80 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 LVwVfG enthalten ist.
IV.
101
Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache in mehrfacher Hinsicht grundsätzliche Bedeutung hat. Es ist klärungsbedürftig, ob die Antragsfristenregelung nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG es erfordert, dass Anträge auf Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre bei Fristablauf in vollem Umfang bescheidungsfähig sein müssen, und insofern einer Vorverlegung des maßgeblichen Zeitpunkts gebietet. Weiter ist klärungsbedürftig, ob eine erfolgte VoR.bekanntmachung nach § 8a Abs. 2 PBefG das Initiativrecht der Verkehrsunternehmer dahingehend einschränkt, dass über den für die Vergabe vorgesehenen Verkehr hinausgehende eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG den Anforderungen der VoR.bekanntmachung widersprechen und deshalb abzulehnen sind. Schließlich hat auch die Frage, welche Grenzen einer Bewertung von Anmeldeverkehren bzw. Rufbusangeboten durch die Genehmigungsbehörde im Rahmen der nach § 13 Abs. 2b PBefG zu treffenden Auswahlentscheidung gesetzt sind, über den vorliegenden Fall hinausgehende Bedeutung.
102
Die Einstellung des Verfahrens ist unanfechtbar (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 und 15 PBefG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften
§§ 8 Abs. 4 Satz 1, 13 PBefG
§§ 2, 13 PBefG reduzieren sich jeweils auf das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung der Behörde, die vom Gericht nach § 114 VwGO
§§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO. Im Umfang der verdeckten Teilrücknahme trägt die Klägerin die Verfahrenskosten nach § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen wegen ihres Unterliegens nach § 154 Abs. 1 VwGO
§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 42 PBefG
§ 13 PBefG
§ 12 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 6 Abs. 1 ÖPNVG
§ 8a Abs. 2 PBefG
§ 12 Abs. 1a PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG
§ 15 Abs. 1 PBefG
§ 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 12 Abs. 5 PBefG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 PBefG
§ 13 Abs. 1 und 1a PBefG
§ 13 Abs. 2 und 2a PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2 und Abs. 2a PBefG
§ 12 Abs. 5 und Abs. 6 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 ff. PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 13 Abs. 2a PBefG
§ 8a Abs. 2 Satz 3 PBefG
§ 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG
§ 42 Satz 1 PBefG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 PBefG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 21 Abs. 4 PBefG
§ 21 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 LVwVfG
§ 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO
Art. 5 VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 127, 42
NVwZ-RR 2009, 720
BVerwGE 148, 175
NVwZ 2011, 113
BVerwGE 148, 321
BVerwGE 137, 199
BVerwGE 82, 260
NVwZ 2016, 524
5 VO (EG) 1370/20
3 C 6.99
3 S 2455/06
3 C 26.12
13 A 30/16
1 BvR 1425/10
13 A 788/15
3 B 223.97
4 A 475/14
7 A 10718/14
11 B 04.24
3 C 30.12
3 C 14.09
7 C 39.87
3 K 15.48
11 B 09.11
3 C 31.12
3 K 15.49
3 K 5003/13
1 A 140/16
1 BvR 685/12
5 K 510/14