Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-06, Aktenzeichen 28 K 2554/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:0906.28K2554.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Wohnungsbau GmbH, begehrt als Trägerin eines Bauvorhabens zur Errichtung von 16 Doppelhaushälften und 3 Einfamilienhäusern in E. -C. von dem Beklagten die Erteilung einer Grabungserlaubnis auf den Grundstücken N. Str. 292 und 294 in E. -C. .
Die Grundstücke liegen in einem Bereich, für den die Beigeladene zu 2. ursprünglich die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 1213 – C. „Wohnen an der N. Straße“ vorgesehen hatte. Dieses Gebiet liegt auf der hochwasserfreien Niederterrasse in unmittelbarer Nähe zu einem ehemaligen Rheinarm. Bis zur Bruchkante besteht eine Entfernung von ca. 300 m. Es ist Bestandteil des Blockinnenbereichs U.--straße / T.------straße / X.-----straße und N. Straße. Das eingezäunte Areal wird durch einen Zaun mit einer Brombeerhecke in einen nördlichen, die Flurstücke 125, 126 und 127 umfassenden Teil und einen südlichen Teil (Flurstück 1538) gegliedert. Der nördliche Teil wurde früher als Obstwiese und zuletzt als Schafweide genutzt. Der südliche Teil bildete ehemals das Garten- und Spielgelände der alten Schule des Orts. Das Schulgebäude selbst lag im Bereich des heutigen Sparkassenneubaus an der N. Straße auf dem Flurstück 1539.
Im Verlauf eines benachbarten Planverfahrens an der K. -M. -Straße, ca. 500 m südöstlich des oben beschriebenen Bereichs, wurde im Jahr 2009 ein eisenzeitliches Gräberfeld entdeckt, das sich entlang der Niederterrasse mit einem Abstand von 400 m zur Bruchkante zieht. Bei weiteren Baubeobachtungen wurden weitere Graburnen, im P2. und 250 m südöstlich des streitgegenständlichen Geländes in der F.-----straße , aufgefunden. Da bis dahin die nördliche Grenze des Gräberfeldes nicht entdeckt werden konnte und Verdacht bestand, dass weitere Spuren des Gräberfeldes im Areal des neu aufzustellenden Bebauungsplans angeschnitten werden könnten, schlug die Untere Denkmalbehörde der Beigeladenen zu 2. eine Voruntersuchung im Bebauungsplanverfahren vor. Diese Untersuchung wurde von der Firma K1. & Partner aus O. durchgeführt. Hierbei legte das Unternehmen ausweislich des erstellten Ermittlungsberichts beginnend im nördlichen Teil der Baufläche ca. 4 m breite Sondageschnitte an. Der zunächst O/W gerichtete Schnitt auf 44,4 m Länge winkelte sodann ab und wurde über 19,5 m Länge bis an den Südteil des Areals herangeführt. Im Südteil öffnete das Unternehmen nur eine Sondage im Umfang von 4x4 m, nachdem aufgrund des Sondageschnitts im Nordteil bereits Befunde festgestellt worden waren und in Abstimmung mit dem Beigeladenen zu 1. die weiteren archäologischen Untersuchungen begrenzt wurden, um die Sachverhaltsermittlung nicht zu sprengen. Im Rahmen seines Berichts kam das Unternehmen aufgrund der Sachverhaltsermittlung durch Grabungen und Sondageschnitte zusammengefasst zu folgender Beurteilung: Im Sondagebereich hätten 9 Grabgruben mit jeweils ähnlichen Merkmalen festgestellt werden können. Eine Beobachtung von Knochenresten und die Dimensionierung wiesen auf Körpergräber hin. Es sei von spätantiken Bestattungen auszugehen. Der Keramikfund des 4. Jh. aus einem Grab und ein weiterer Einzelfund von Topffragmenten würden diese zeitliche Einordnung der Gräber stützen. Gleichfalls in das Bild eines spätantiken Friedhofs würden sich die beiden Kreisgräben einfügen. Weitere Funde aus den Keramikkonzentrationen seien ebenso wie Lesefunde beim Baggern zeitlich weniger empfindlich. Die Bestattungsdichte auf dem Friedhof scheine im Nordteil mit 6 Grabgruben und 2 Kreisgräben auf ca. 300 m² Fläche geringer als im Süden mit 3 Grabgruben auf 16 m². Da alle gewonnen Indizien dafür sprächen, dass das zukünftige Baufeld in ein spätantikes Gräberfeld eingreife, sei sicher mit deutlich mehr als 100 Bestattungen zu rechnen. Alles deute darauf hin, dass die Gräber noch ungestört seien und von der sichtbaren Befundoberkante vermutlich mindestens einen halben Meter in den Boden reichten. Soweit sich der Friedhof bisher datieren lasse, sei ein Bezug zum spätantiken B. herzustellen. Ob er mit Bezug auf die N. Straße als Nebenachse der S.----straße angelegt worden sei und diese flankierte, könne zum jetzigen Zeitpunkt nur vermutet werden.
Mit Bescheid vom 11.02.2015 ordnete die Untere Denkmalbehörde der Beigeladenen zu 2. an, dass das im Boden des Grundstücks N. Straße 292, 294, 298 vorhandene ortsfeste Bodendenkmal „Spätrömisches bis frühmittelalterliches Gräberfeld in P. “ vorläufig als eingetragenes Bodendenkmal gelte und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung der vorläufigen Unterschutzstellung des Bodendenkmals an. Daraufhin äußerte sich der Beigeladene zu 1. im Rahmen seiner frühzeitigen Beteiligung gemäß § 4 Abs. 1 BauGB gegenüber der Beigeladenen zu 2. mit Stellungnahme vom 25.03.2015 zur beabsichtigten Bauleitplanung wie folgt: Es sei von einem hervorragenden Erhaltungszustand der unterirdisch erhaltenen Relikte und der Vollständigkeit des Fundinventars auszugehen. Die Schaffung von Planungsrecht für eine Wohnbebauung auf der Fläche würde in Folge mit einer erheblichen Zerstörung archäologischer Substanz einhergehen, daher sei die vorgesehene Planung aus Sicht des Amts für Bodendenkmalpflege abzulehnen. Es bestehe die gesetzliche Verpflichtung zur Berücksichtigung denkmalrechtlicher Belange im Rahmen der Bauleitplanung. An der Erhaltung und Sicherung des Bodendenkmals für künftige Forschungen bestehe ein besonderes öffentliches Interesse. Im Rahmen der Bauleitplanung könne das Bodendenkmal nur durch die Festsetzung einer Grünfläche gewährleistet werden.
Mit Antrag vom 10.08.2015 begehrte die Klägerin von dem Beklagten die Erteilung einer Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW für eine zweite, eigenfinanzierte Sachverhaltsermittlung, um im Abwägungsprozess des Bebauungsplanverfahrens zu ausreichenden Kenntnissen zu gelangen. Die Annahme eines spätantiken, frühmittelalterlichen Gräberfeldes habe erhebliche Bedeutung für ihr Bauvorhaben. Jedoch scheine die Faktenlage bisher nicht ausreichend gesichert, da keins der bei der Sachverhaltsermittlung festgestellten Gräber wirklich untersucht worden sei. Auch der Erhaltungszustand der Gräber sei unbekannt. Daher schlage man vor, auf eigene Kosten noch eine geringe Zahl von Gräbern durch eine Fachfirma oder den Beigeladenen zu 1. untersuchen zu lassen. Umfang und Vorgehen sei durch die Beigeladene zu 2. bzw. den Beigeladenen zu 1. festzulegen.
Mit einem an den Beklagten gerichteten Schreiben vom 27.08.2015 teilte der Beigeladene zu 1. mit, dass er das Benehmen zu dem Antrag auf Grabungserlaubnis nicht herstelle. Zur Begründung führte er aus, dass grundsätzlich jede Grabung ein Bodendenkmal gefährde bzw. zerstöre.
Die oberste Denkmalbehörde des Landes äußerte sich hingegen unter dem 22.10.2015 durch Stellungnahme von Dr. P1. wie folgt: Der Kollege K1. sei ein erfahrener Ausgräber, dessen Schlüsse im Sachbericht zur Voruntersuchung in den wesentlichen Punkten nachvollziehbar seien. Insofern sei nach den Befundbeschreibungen und den Fotos tatsächlich von spätantiken Gräbern auszugehen. Der Bericht bzw. seine Interpretation durch den Beigeladenen zu 1. greife allerdings in einigen Punkten deutlich zu weit. Der Grabungsschnitt erscheine im Verhältnis zur Gesamtfläche des Planungsgebietes nicht ausreichend, um eine wirksame Abgrenzung des Gräberfeldes, Schlüsse zur Belegungsdichte und Gesamtzahl der Gräber sowie Schlüsse zu Störungen zuverlässig ziehen zu können. In Anbetracht der Tatsache, dass keine der Bestattungen tatsächlich freigelegt worden sei, sei nicht mit der Sicherheit, die das Schreiben des Beigeladenen zu 1. suggeriere, zu sagen, welcher Art und Vollständigkeit die Gräber mit Inventar ausgestattet seien bzw. welche Beigaben und Materialien tatsächlich vorlägen. Da es um die Unvereinbarkeit der Planung mit Denkmalschutz gehe, könne nicht erkannt werden, warum eine qualifizierte Nachuntersuchung abgelehnt werde, zumal die Nachverdichtung der Sondagen sowie eine punktuelle Untersuchung von Gräbern nicht deren Erhaltung gefährden müsse. Zudem wäre eine Nachuntersuchung auch aus Forschungsgründen nicht uninteressant, etwa zur genauen Belegungschronologie, zur Chronologie oder der Sozialstruktur des Gräberfeldes.
Im Nachgang hierzu wurde die Sache von dem Beigeladenen zu 1. mit der obersten Denkmalbehörde fachlich und verfahrensmäßig erörtert und gegenüber dem Beklagten sodann wie folgt berichtet: Zusätzlicher Aufklärungsbedarf der archäologischen Situation im Hinblick auf ein mögliches Bebauungsplanverfahren bestehe aus Sicht der Beigeladenen zu 1. und 2. nicht. Das gleiche gelte in Bezug auf den Nachweis des Bodendenkmals, der nach Überzeugung auch der Unteren Denkmalbehörde erbracht sei und mit der Eintragung in die Denkmalliste Rechtskraft erlangen werde. Unter den fachlichen Gesichtspunkten liefen weitere archäologische Maßnahmen dem erklärten Ziel der Eintragung zuwider, das Bodendenkmal unbeeinträchtigt zu erhalten.
Am 14.01.2016 wurde von der Beigeladenen zu 2. das Spätrömische bis frühmittelalterliche Gräberfeld in P. auf den Flurstücken 125, 126, 127, 1537 und 1538 in der Flur 23, Gemarkung S1. als ortsfestes Bodendenkmal gemäß § 3 DSchG NRW in die Denkmalliste eingetragen. Die sofortige Vollziehung der Unterschutzstellung wurde durch die Beigeladene zu 2. angeordnet. Die Eintragung wurde den Eigentümern der betroffenen Flurstücke, u.a. der Beigeladenen zu 2. und Frau I. T1. , Klägerin im Verfahren - 28 K 2786/16 - durch Bescheid vom 10.02.2016 bekannt gegeben.
Mit Bescheid vom 03.02.2016 lehnte der Beklagte im Benehmen mit dem Beigeladenen zu 1. und unter Hinweis auf die Erörterung mit dem Ministerium die Erteilung der von der Klägerin begehrten Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG NRW ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Die beabsichtigte Grabung gefährde Bodendenkmäler sowie die Erhaltung von Quellen für die Forschung. Das archäologisch nachgewiesene römische Gräberfeld sei sowohl durch den Beigeladenen zu 1. als auch durch die Stadtarchäologie als bedeutendes Bodendenkmal klassifiziert worden, an dessen Erhaltung ein öffentliches Interesse bestehe. Weitere archäologische Maßnahmen liefen dem Ziel, mit der Eintragung das Bodendenkmal unbeeinträchtigt zu erhalten, zuwider. Da die bekannten römischen Bestattungsplätze fast immer durch antike oder spätere Beraubung oder durch andere Eingriffe gestört seien, liege ein besonderer Wert des neu entdeckten Gräberfeldes gerade in seiner intakten Befundlage. Deshalb seien die angetroffenen Gräber im Zuge der archäologischen Sachverhaltsermittlung ganz bewusst nicht untersucht worden, um den Wert dieses geschlossenen Befundes als archäologische Quelle für neue Fragestellungen und Methoden künftiger Zeit zu erhalten. Dabei sei auch ohne Belang, ob die Gräber vielfältige Beigaben oder einen komplexen Grabbau aufweisen würden.
Die Klägerin hat am 02.03.2016 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt.
Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe einen Anspruch auf Erteilung der denkmalrechtlichen Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW. Wie bereits in der Klagebegründung zu dem Parallelverfahren einer Grundstückseigentümerin gegen die Stadt E. (Az. 25 K 2786/16) dargelegt worden sei, seien die Grundstücke N. Straße 292, 294 und 298 in E. zu Unrecht als Bodendenkmal eingestuft und in die Denkmalliste eingetragen worden.
Vorliegend könne nicht mit der erforderlichen an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit festgestellt werden, dass sich im Boden auf der gesamten unter Schutz gestellten Fläche Zeugnisse eines Gräberfeldes befänden. Für den unter Schutz gestellten Bereich lägen keine ausreichenden Befunde vor, die einen sicheren Rückschluss auf das von der Beklagten angenommene große Ausmaß an Gräbern zulassen. Bisher seien lediglich aufgrund von Erdverfärbungen neun Grabgruben und zwei Kreisgräben auf einer Fläche von 300 qm vermutet. Dieser Bereich erfasse aber noch nicht einmal 5 % der Gesamtfläche, die sich in etwa auf 6.000 qm belaufe. Es sei vollständig ungeklärt, ob es sich bei den aufgefundenen Grabstellen nicht nur um einzelne Gräber handele. Die bloße Annahme der Denkmalbehörden, dass im Umfeld der elf vermuteten Gräber noch weitere Bestattungsplätze liegen müssten, sei keine wissenschaftlich abgesicherte Beweisführung und genüge nicht, um eine Unterschutzstellung der Grundstücke zu rechtfertigen. Der bloße Verdacht lasse keine sicheren Rückschlüsse auf das tatsächliche Vorhandensein zu. Die bisherigen Funde an Knochenresten und Keramikscherben in dem abgeschobenen Boden und die vorgefundene Erdverfärbungen genügten nicht als sichere Anhaltspunkte dafür, dass sich tatsächlich über 100 Gräber auf der betreffenden Fläche befinden würden. Des Weiteren hätten die Denkmalbehörden auch keine überzeugenden Gründe dargelegt, die eine Unterschutzstellung der betreffenden Fläche rechtfertigen könnten. Denn die Erhaltung sei weder in wissenschaftlicher Hinsicht erforderlich, noch komme dem vermuteten Gräberfeld eine historische Bedeutung für die Geschichte des Menschen oder für die Stadt E. zu. Aus den wenigen Fundgegenständen auf die Geschichte des Menschen zu schließen, sei keine wissenschaftliche Beweisführung. Entgegen der Denkmalbeschreibung ließen sich hieraus weder Hinweise auf das Geschlecht der Verstorbenen noch auf seine soziale Stellung oder auf seine Berufsgruppe ermitteln. Knochenreste und Keramikfragmente ließen sich vielmehr in allen spätrömischen oder frühmittelalterlichen Gräbern finden, aber darüber hinaus auch in sonstigen historischen Fundbereichen. Vor allem Keramikgefäße seien eine typische Grabbeigabe dieser Zeit. Das vermutete Grabfeld habe entgegen den Aussagen der Denkmalbeschreibung auch keine Bedeutung für die Stadt E. mit ihren heutigen Stadtgrenzen. Die bloße Ausrichtung der Gräber in spätrömischer bzw. frühmittelalterlicher Zeit habe gerade keine Bedeutung für die Stadt E. . Hieraus ließen sich insbesondere keine Hinweise auf die Stadtentwicklung ermitteln.
Das vermutete Bodendenkmal sei in seiner dargestellten Ausdehnung auch bereits erheblichen Belastungen ausgesetzt gewesen und somit nicht mehr ungestört. In dem unter Schutz gestellten Bereich befinde sich auf dem Flurstück 126 ein einstöckiges Gebäude. Ferner habe es dort ein 9 m mal 6 m großes Schwimmbecken im Boden gegeben, das eine Tiefe von etwa 1,70 m aufgewiesen habe. Es sei anzunehmen, dass es als Folge der Herstellung der Bauwerke durch Maschinen, Grabungen und sonstige zum Bau notwendige Belastungen der Erdoberfläche bereits zu erheblichen Eingriffen in den Boden gekommen sei. Hätten in diesem Bereich tatsächlich weitere Gräber bestanden, hätten diese bei der Errichtung des Bauwerks aufgedeckt werden müssen. Zu verweisen sei in diesem Zusammenhang auf die weitere Bebauung auf dem Flurstück 1539: Nach Abriss der ehemaligen historischen Schule mit zugehörigem Toilettenhäuschen, zu dem zum Teil heute noch vorhandene Sickergruben und Verrieselungsleitungen gehört hätten, sei dort vor ca. zehn Jahren ein Neubau der Sparkasse errichtet worden. Auf dem Flurstück 1538 habe sich ein Spielplatz befunden. Der Umstand, dass das geschützte Gelände bereits um die Jahrhundertwende des 20. Jahrhunderts bebaut gewesen sei, mache einen hervorragenden Erhaltungszustand eines etwaigen Gräberfeldes sehr unwahrscheinlich. Der beiliegenden historischen Flurkarte lasse sich eindeutig entnehmen, dass der vordere Teil der unter Schutz gestellten Fläche des Flurstücks 126 und Flurstück 127 sowie das Flurstück 1537 und Flurstück 1539 bereits um das Jahr 1900 bebaut worden seien. Durch die Baumaßnahmen sei erheblich in den Boden eingegriffen worden. Auch die Nutzung der Freifläche als Ackerfläche sowie später als Viehweide bzw. als Gartenfläche über mehrere Jahrhunderte werde etwaige darunterliegende Gräber gestört und geschädigt haben. Dies ergebe sich bereits daraus, dass keines der anhand einer Erdverfärbung lediglich vermuteten Gräber tiefer als 0,6 Meter liege. Bei einer derart geringen Tiefe müsse eine jahrelange Einwirkung durch Mensch und Weidevieh auf die Erdoberfläche zwangsläufig zu einer Schädigung von darunterliegenden Gegenständen geführt haben. Wenn das unter Schutz gestellte Gelände tatsächlich so ungestört und die vermuteten Gräber derart gut erhalten wären, wie es die Denkmalbeschreibung darlege, wären nicht nur einzelne Knochen und Keramikfragmente aufgefunden worden, sondern ganze Skelette und zumindest teilweise erhaltene Keramikgegenstände. Die verstreuten, nicht zusammenhängenden Fragmente seien hingegen ein klares Indiz dafür, dass in den zurückliegenden Jahrhunderten die Fläche landwirtschaftlich durch Ackerbau und Pflügen intensiv genutzt worden sei.
Weiterhin lasse sich der Denkmalbeschreibung auch nicht entnehmen, warum gerade die vorliegende Abgrenzung des Schutzbereiches gewählt worden sei. Der unter Denkmalschutz gestellte Bereich orientiere sich vor allem an den heute bestehenden Flurstücksgrenzen. Es sei jedoch mehr als unwahrscheinlich, dass die römischen Siedler der Spätantike bzw. des Frühmittelalters ihre Gräber entsprechend den heutigen Flurstücken angelegt hätten. Insofern fehle es an einer nachvollziehbaren Begründung für die abgesteckten Grenzen der unter Schutz gestellten Fläche: Dies werde dadurch bestätigt, dass verschiedene Baumaßnahmen durchgeführt worden seien, bei denen keine antiken vorgeschichtlichen Funde entdeckt worden seien, so etwa an der X.-----straße (Flurstück 1652, 1653), an der T.------straße (Flurstücke 1683 bis 1686), an der U.--straße (Flurstück 113) und an der N. Straße 284 (Flurstück 1137 - Abriss des Althauses).
Der Erhalt des Gräberfelds sei auch nicht aus wissenschaftlichen Gründen notwendig. Eine Erkenntnismehrung sei gerade nicht möglich. Denn zum einen sei bereits nicht sicher belegt, wie viele Gräber überhaupt in der unter Schutz gestellten Fläche lägen und zum anderen könne ein wissenschaftlicher Wert des Bodens zum gegenwärtigen Zeitpunkt auch deswegen nicht ausgemacht werden, weil den Aussagen der Beklagten und des Beigeladenen zufolge keine weiteren Grabungen auf dem Gelände stattfinden sollten. Wie dann aber wissenschaftliche Erkenntnisse zu dem Gräberfeld erlangt werden könnten, bliebe unverständlich. Zu einer ordentlichen wissenschaftlichen Untersuchung hingegen wäre die Öffnung von drei bis vier Gräbern zwingend erforderlich. Es sei bekannt, dass im 3. und 4. Jh. n. Chr. eine arme Zeit geherrscht habe und dass den Gräbern keine reichlichen Beigaben beigefügt worden seien.
Aber selbst wenn unterstellt werde, dass die Eintragungsvoraussetzungen nach §§ 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW vorlägen und es sich bei der betreffenden Fläche um ein Bodendenkmal im rechtlichen Sinne handele, stehe ihr – der Klägerin - der Anspruch auf die beantragte Grabungserlaubnis zu, weil die beantragte Grabung dieses Bodendenkmal nicht gefährden, also weder zerstören noch beschädigen würde. Zum einen würden die Grabungen von einer Fachfirma vorgenommen werden, wodurch gewährleistet wäre, dass etwaige weitere Gräber auf den betreffenden Flurstücken nicht beschädigt würden. Zum anderen könne der Beklagte die Genehmigung auch in Verbindung mit Nebenbestimmungen i. S. d. § 13 Abs. 3 DSchG NRW gemäß den Grabungsrichtlinien des Amtes für Denkmalpflege NRW aus dem Jahr 2011 erlassen. So könnte der Beklagte z. B. Vorgaben hinsichtlich der Grabungsmethoden oder der Grabungsfläche machen. Durch die Nebenbestimmungen wäre es möglich, auf einfachem und leicht überprüfbarem Wege sicherzustellen, dass die Grabungen auf höchstem archäologischem Niveau durchführt würden. Die Erteilung der Genehmigung in Verbindung mit Nebenbestimmungen sei gegenüber der Ablehnung des Grabungsantrags der bessere Weg. Hierdurch hätten beide Seiten einen Vorteil, da einerseits neue wissenschaftliche Erkenntnisse durch weitere Grabungen gewonnen werden könnten und andererseits der Beklagte durch bestimmte Vorgaben sicher stellen könne, dass die nicht von ihm zu finanzierenden Grabungen dennoch in dem von ihm angestrebten Maße erfolgten.
Selbst wenn vorliegend eine Grabung als gefährlich für das Bodendenkmal anzusehen sein sollte, so diene sie in jedem Fall auch der Erhaltung von Quellen für die Forschung und sei aus diesem Grund zu gestatten, vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 DSchG NRW. Die bisher erfolgten Grabungen hätten zu keinen befriedigenden Forschungsergebnissen geführt. Einen eindeutigen Beweis, dass auf der gesamten unter Schutz gestellten Fläche ungestörte Gräber von einem hohen Denkmalwert zu finden seien, gebe es nicht. Die Fundstücke könnten nicht als ausreichend angesehen werden, um ein bedeutendes Grabfeld anzunehmen, wie dies durch die Denkmalbehörden getan werde. Um eindeutige Forschungsergebnisse in diesem Bereich zu erlangen, müssten noch mehr Grabungen vorgenommen werden. Es sei noch nicht einmal zweifelsfrei geklärt, ob auf dem gesamten unter Schutz gestellten Bereich tatsächlich Gräber liegen würden und ob diese auch bisher ungeöffnet seien. Um diese Feststellungen treffen zu können, bedürfe es weiterer Untersuchungen. Würden dabei tatsächlich weitere Gräber gefunden, könnten diese zur Erforschung des Totenkultes der Spätantike herangezogen werden und gegebenenfalls Feststellungen dazu getroffen werden, wie weit sich das Gräberfeld tatsächlich erstreckt habe. Die Einzelfundstücke sowie die dargestellte Grundstückshistorie ließen hingegen den Verdacht zu, dass es sich bei dem Gräberfeld gerade um kein unangetastetes und vollständig intaktes Gräberfeld mehr handele.
Die in der Denkmalbeschreibung dargelegten Gründe für die Unterschutzstellung könnten zwingend nur durch weitere Grabungen verifiziert werden. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt stellten sie keine taugliche Grundlage für die Unterschutzstellung des gesamten streitgegenständlichen Bereichs dar; da nur auf zwei räumlich begrenzten Punkten auf dieser Fläche Grabungen vorgenommen und Gräber gefunden wurden. Die unter Schutz gestellte Fläche sei ohne die beantragten weiteren Grabungen nicht geeignet, eine Primärquelle für die archäologische Forschung darzustellen. Etwaige historische Rückschlüsse oder Erkenntnisse ließen sich aus lediglich vermuteten Gräbern nicht ziehen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 03.02.2016 zu verpflichten, ihr - der Klägerin - die Erlaubnis zu erteilen, auf den Grundstücken N. Straße 292 und 294 in 00000 E. -S1. Grabungen vorzunehmen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wendet ein: Die beabsichtigte Grabung würde das Bodendenkmal bzw. die Erhaltung von Quellen für die Forschung gefährden. Auch bei Grabungen von einer Fachfirma käme es dabei notwendig zu Beeinträchtigungen des Bodendenkmals. Es bestehe ein besonderer Wert des betreffenden Gräberfeldes in seiner intakten Befundlage. Es liege in der Natur der Sache, dass Grabungen innerhalb eines Bodendenkmals das Bodendenkmal tangierten. Ansonsten ließe sich kein Erkenntnisgewinn aus der Grabung ziehen. Jede Grabung zerstöre zwingend Fundzusammenhänge, die später nur noch anhand der dokumentierten Forschungsergebnisse nachvollzogen werden könnten. Eine Gefährdung lasse sich hier schlichtweg nicht vermeiden. Könne eine Gefährdung des Denkmals bzw. der Forschungsquellen nicht ausgeschlossen werden, so bestehe nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 2 DSchG NRW kein Anspruch auf eine Grabungserlaubnis. Jedoch dürfte die Entscheidung über die Erteilung einer Grabungserlaubnis in diesem Fall grundsätzlich in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt sein. Bei der zu treffenden Ermessensentscheidung sei dann das Interesse an der ungestörten Erhaltung von Bodendenkmälern, das für die Erhaltung einen Vorrang begründe (§ 1 Abs. 1, § 2 Abs.1 DSchG NRW), gegen das private oder öffentliche Interesse an der Erforschung oder Freilegung des Bodendenkmals abzuwägen. Allgemein werde als ausreichender Grund für eine ablehnende Ermessensentscheidung über einen Grabungsantrag das Interesse an der unberührten Erhaltung eines Denkmals für die künftige Forschung angesehen. Es sei nicht ersichtlich, dass öffentliche Interessen oder private Interessen der Klägerin das öffentliche Interesse an Erhaltung und Schutz des Bodendenkmals „spätrömisches bis frühmittelalterliches Gräberfeld P. " überwiegen könnten. Das Bodendenkmal sei durch die bereits erfolgten archäologischen Untersuchungen hinreichend bekannt, um es bestimmen und abgrenzen zu können. Ein wissenschaftlicher Bedarf, weitere Erkenntnisse unter Inkaufnahme von Teilzerstörungen im Rahmen von Grabungsmaßnahmen zu gewinnen, bestehe deshalb nicht. Wissenschaftliche Interessen seien für die Klägerin als Wohnungsbauunternehmen ohnehin nicht leitend. Eine bauliche Nutzung der betreffenden Fläche sei für die Klägerin mangels planungsrechtlicher Zulässigkeit bisher weder möglich, noch bestehe die Aussicht auf eine zukünftige Möglichkeit zu baulicher Nutzung, sodass sich hieraus ebenfalls kein privates Interesse ableiten ließe. Im Ergebnis verbleibe damit lediglich das öffentliche Interesse am Schutz und Erhalt des Bodendenkmais, weiches in dem streitgegenständlichen Bescheid Ausdruck finde.
Der Beigeladene zu 1., der keinen Antrag stellt, nimmt wie folgt Stellung:
Das streitgegenständliche Bodendenkmal sei zu Recht als Bodendenkmal bewertet und in die Denkmalliste eingetragen worden. Bei der Sachverhaltsermittlung im Jahre 2015 habe eindeutig die Existenz von Gräbern erfasst werden können. Die gefundenen Grabgruben in ihren verschiedenen Formen seien in einem Übersichtsplan dargestellt worden. Die Funde hätten die Zeitstellung des Gräberfeldes P. in die Spätantike und das frühe Mittelalter (4.-9. Jh. n. Chr.) bestätigt. Die Suchschnitte würden eindeutig die Existenz historischer Grablegen bestätigen und ließen aufgrund ihrer Lage nur den wissenschaftlichen Schluss zu, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch die ganze unter Schutz gestellte Fläche mit weiteren Gräbern belegt sei. Wissenschaftliche Ausgrabungen in anderen Gräberfeldern, z.B. L. -H. , Y. und N1. -B1. zeigten ein vergleichbares Erscheinungsbild und eine ähnliche Verteilung der einzelnen Grabgruben innerhalb des Gräberfeldes. In die Unterschutzstellung seien die durch die Sachverhaltsermittlung erfassten Grundstücke einbezogen worden. Über die angrenzenden Grundstücke mit älterer Bebauung lägen keine Fundmeldungen vor. Für die Zeit der Spätantike bis in das Frühmittelalter stelle die Analyse der Gräberfelder die Hauptquellengattung der wissenschaftlichen Forschung dar. Es bedürfe daher keiner kompletten Freilegung eines weiteren Gräberfeldes bzw. einzelner Grablegen mit ihren Beigaben, um ein spätantikes bis frühmittelalterliches Gräberfeld sicher wissenschaftlich benennen zu können, zumal eine Freilegung zugleich die Zerstörung des Bodendenkmals impliziere. Das hier in Rede stehende Bodendenkmal sei bedeutend für die Geschichte der Menschen. Die in der Vergangenheit bereits wissenschaftlich erforschten Gräberfelder der Spätantike und des Frühmittelters böten Grundlagen für die Forschungen dieser geschichtlichen Perioden. Die wissenschaftliche Erforschung reiche bis in das 17. Jh. zurück. Das geschichtliche Interesse habe sich früher hauptsächlich aus den außerordentlich bedeutenden Grabfunden gespeist. Der Großteil der Gräberfelder sei im 19. und 20. Jh. entdeckt und ausgegraben worden. In der aktuellen Forschung hingegen stünden vor allem die Gesamtzusammenhänge von einzelnen Bestattungen und ganzen Gräberfeldern sowie die naturwissenschaftlichen Untersuchungsmethoden im Vordergrund.
Da es in der Spätantike und im Frühmittelalter üblich gewesen sei, Verstorbenen Teile ihres Besitzes mit ins Grab zu geben, könnten aus den materiellen Hinterlassenschaften z.B. Handwerkstechniken von Waffenschmieden und Kunsthandwerkern abgelesen und eine regionaltypische und chronologische Entwicklung ihres Formenschatzes als Grundlage für die frühmittelalterliche Kunstgeschichte erarbeitet werden. Trachtbestandteile gäben Hinweise auf die einheimische Bevölkerung und deren materielle Vorstellungen und „Fremdstücke“, die nicht in den lokalen Kanon passen würden, eindeutige Hinweise auf Zuwanderungen, Verheiratungen von Frauen aus anderen Regionen und Wanderbewegungen von Einzelpersonen und Personengruppen. Sie böten damit die Möglichkeit, die Geschichtskenntnisse des Ortes und der Region weit über die sonstigen historischen schriftlichen und bildlichen Quellen hinaus zu erweitern und zu vertiefen. Durch anthropologische Untersuchungen am Knochenmaterial seien Alter und Geschlecht der Bestatteten zu bestimmen. Da es gerade in den Naturwissenschaften ständig neue und innovative Entwicklungen gebe, die zu immer neuen Untersuchungsmöglichkeiten und damit verbunden auch neuen Fragestellungen führten, sei es zwingend erforderlich, dass die Untersuchungen auch an Originalfunden und –befunden erfolgen könnten. Auch die originale Umgebung des Objekts, in dem es gelagert sei, wie die an den Knochen anhaftenden organischen Reste oder Textilien, der umgebende Boden mit seinen Einflüssen auf den Knochen usw. gäben zusätzliche Erkenntnisse zu den einzelnen Verstorbenen. Eine Erhaltung der Originale an der Stelle, an der sie ursprünglich niedergelegt wurden, sei daher die wichtigste Voraussetzung dafür, dass auch zukünftige Generationen Forschungen am Original und in situ durchführen könnten.
Das Bodendenkmal „Gräberfeld P. “ sei ein historisches Zeugnis für die Zeit des Zusammenbruchs des römischen Reichs im 5. Jh. und die Neuorientierung im entstehenden fränkischen Reich und sei damit in seiner Gesamtheit bedeutend für die Geschichte der Menschen. Der Übergang der römischen zur fränkischen Herrschaft im 5. Jh. n. Chr. sei als fließender Prozess zu verstehen. Dieser Übergang sei auch in den Bestattungen sichtbar, wie z.B. in L1. und L. -H. nachgewiesen und untersucht worden sei. Dazu gehörten die Veränderungen der Beigaben und der Trachtbestandteile. Es zeige sich eine Zunahme von Beigaben in eindeutig fränkischer Tradition gegenüber der kontinuierlichen Abnahme von Beigaben in römischer Tradition. Die Kenntnisse zum Wandel der Bevölkerung und deren materielle Ausstattung sei vorwiegend über die Erforschung von Gräbern zu belegen, weil zeitgleiche Siedlungen in aller Regel modern überformt seien, da sie die gleichen Orte wie die modernen Orte besetzten. Bestattungen stellten einen zeitlich abgeschlossenen und damit chronologisch eng umschriebenen Zustand dar. Verfälschungen dieses einmaligen Zustandes durch jüngere Hinzufügungen, Wegnahmen usw. seien somit nicht gegeben, wobei nachträgliche Störungen der Grabruhe archäologisch nachweisbar seien. Gerade die Masse an Bestattungen ermögliche das Erzeugen eines geschichtlichen Bildes von der damaligen Zeit. Aber jedes einzelne Grab mit seiner individuellen Ausstattung sei ein wesentlicher Bestandteil dieser Forschungen.
Bedeutend für Städte und Siedlungen sei ein Objekt, das den historischen Entstehungsprozess einer Stadt oder einer Siedlung bezeuge. Bodendenkmäler hätten immer und zuerst einen lokalen Bezug, da sie nur an der Stelle ihrer Existenz ihre unmittelbare bodendenkmalpflegereiche Bedeutung entfalten könnten. Hier würden sie ihre Einbindung in die historische Kulturlandschaftsentwicklung erhalten. Damit gäben sie unmittelbar Einblick in die historischen Siedlungsweisen und die Vorstellungen der jeweiligen Gesellschaften einer kulturellen und landschaftlichen Ordnung. Das Gräberfeld P. erfahre durch seine Lage in unmittelbarer Nähe zum römischen Kastell und seinem zugehörigen Lagerdorf B. seine historische Bedeutung für die Stadt E. . Mit dem Gräberfeld liege nunmehr ein materieller Beleg für die Existenz und Weiterführung der noch im 4. Jh. in einer spätantiken Karte verzeichneten Ortschaft B. vor. Bislang sei in der Forschung von einem Abbruch der Besiedlung und der Auflassung der römischen Siedlung am Ende des 2./ Anfang des 3. Jh. ausgegangen worden, was keinen Bezug zur mittelalterlichen Siedlungsentwicklung zugelassen hätte. Neue Fundstellen nördlich des Gräberfeldes und südlich der Zivilsiedlung B. legten nun nahe, dass die Zivilbevölkerung und ihre Entwicklung bisher nicht komplett räumlich und zeitlich erfasst worden seien. Über die Ausrichtung einzelner Gräber sei neben der Datierung über die Funde auch der stattfindende Wandel von Jenseitsvorstellungen und die darauf erfolgte Veränderung des Grabrituals abzulesen. Allgemein sei in römischer Zeit die Lage von Gräberfeldern und die interne Ausrichtung der Grablegen innerhalb der Gräberfelder auf die am Gräberfeld vorbeilaufende Zugangsstraße zu Siedlungen bezogen. Diese bekannte Sitte ermögliche für den Raum um B. neue Überlegungen zu den Nord-Süd orientierten Straßenverläufen aus der Lage des Gräberfeldes P. heraus. Die Geschichte und Entwicklung der römischen Besatzung und der Nachweis des römischen Kastells B. mit Zivilsiedlung sei ein bedeutender Teil der Stadtgeschichte E.------s. Im heutigen Ortsnamen B1. im Stadtgebiet N1. habe die römische Benennung überdauert und sei ein Beleg für die nachwirkende Bedeutung der römischen Siedlung. Das denkmalbegründende Ereignis des Gräberfeldes P. sei Zeugnis für die Zeit des Zusammenbruchs des römischen Reiches und die Neuorientierung im fränkischen Reich.
Eine erhebliche Beeinträchtigung des Bodendenkmals durch frühere Baumaßnahmen sei nicht zu erkennen. In dem unter Schutz gestellten Bereich befinde sich auf dem Flurstück 126 ein einstöckiges Nebengebäude. Hier sei von einer Fundamentierung mittels Streifenfundamenten und frostsicherer Eintiefung von ca. 0,80 cm auszugehen. Dies bedeute lediglich eine geringfügige Beeinträchtigung des Bodendenkmals. Wie die Sondagen zeigten, seien die erhaltenen Oberkanten der Grabgruben in einer Tiefe von 0,60 m erfasst. Es sei zwar nicht auszuschließen, dass der obere Bereich der Grabgruben beim Bau angeschnitten worden sei; die tiefer liegenden Grablegen seien hingegen aller Wahrscheinlichkeit hierbei nicht tangiert worden. Sehr wahrscheinlich sei allerdings, dass bei Baumaßnahmen an der N. Straße unbemerkt bzw. nicht angezeigt Gräber zerstört worden seien. Die N. Straße müsse als historische Nord-Süd-Verbindung gelten. Da sich römische und spätantike Gräberfelder regelhaft an Straßenverläufen orientierten, sei innerhalb der Fläche des Gräberfeldes P. eine Konzentration von Bestattungen Richtung Westen (zur Straße hin) und ein Ausdünnen von Gräbern Richtung Osten mit Sicherheit vorstellbar. Die neuen Baumaßnahmen östlich des ausgewiesenen Schutzbereichs in der X.-----straße , T.------straße und U.--straße widerlegten daher die Existenz des Bodendenkmals nicht, sondern lediglich seine zwischen dem Bodendenkmal und den östlichen Baugrundstücken verlaufende Grenze. Die Überprüfung alter Kartendarstellungen habe für das geschützte Gelände vor 1830 keine Bebauung erbracht. In der Katasterkarte von 1906 zeige sich zum Straßenrand der heutigen N. Straße eine beginnende Bebauung. Das Hinterland sei weiter frei von einer Bebauung. Auf der Deutschen Grundkarte von 1972 zeige sich auf dem Flurstück 126 das zuvor erwähnte Nebengebäude. Die Innenfläche sei unbebaut. Es seien die nachweislich gestörten Flächen im Randbereich des Gräberfeldes nicht in den Schutzbereich einbezogen worden, obwohl davon auszugehen sei, dass das Gräberfeld P. nach wissenschaftlicher Erfahrung größer gewesen sei als der jetzt ausgewiesene Schutzbereich. Wegen der für Bodendenkmäler geltenden Besonderheit, dass eine durch Grabungen ermittelte sichere Anschauung gleichzeitig eine zumindest partielle Zerstörung des Merkmals bedeute, müsse keine vollständige Gewissheit über das Vorhandensein eines Bodendenkmals bestehen. Erforderlich sei vielmehr, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in der umschriebenen Fläche ein Bodendenkmal vorhanden sei. Somit lägen hier hinreichend konkrete wissenschaftliche Anhaltspunkte für das genaue Ausmaß des eingetragenen Bodendenkmals vor.
Es bestünden auch wissenschaftliche Gründe für die Erhaltung und Nutzung des Objekts. Da Gräberfelder für die Zeit der Spätantike bis in das Frühmittelalter die Hauptquelle der Forschung darstellten, werde ein Ausgraben vor Ort regelhaft vermieden. Die Grabgruben und deren Inhalte würden heute im Block geborgen und unter Laborbedingungen in der Restaurierungswerkstatt freigelegt. Es gehe nicht mehr nur um das Aufsammeln von Grabbeigaben, sondern auch darum, andere Quellen unter Einbeziehung naturwissenschaftlicher Methoden für Boden-, Material- und andere Analysen zu erschließen. Die ungestörte Quelle an sich habe einen hohen Wert für die Wissenschaft. Die in den Bestattungen und Gräbern enthaltenen Informationen würden es in Zukunft ermöglichen, Fragen um Besiedlungsgeschichte im linksrheinischen Raum um B1. in römischer und frühmittelalterlicher Zeit zu erforschen, und zwar insbesondere mit den in Zukunft vorhandenen technischen Möglichkeiten und wissenschaftlichen Fragestellungen. Ziel des Denkmalschutzgesetzes NRW sei die ungestörte Erhaltung von Bodendenkmälern in situ, um für zukünftige Generationen Originalfunde und –befunde zu erhalten, damit sie als solche ungestört weiterhin der wissenschaftlichen Forschung zur Verfügung stünden. Die Ausgrabung einzelner Gräber laufe daher dem Ziel der Eintragung als Bodendenkmal zuwider, nämliche dem Ziel der dauerhaften Erhaltung in einem unbeeinträchtigten Zustand an Ort und Stelle. Das eingetragene Bodendenkmal Gräberfeld P. sei nach § 1 DSchG NRW zu schützen und vor Zerstörung zu bewahren.
Die Beigeladene zu 2. hat sich im Verfahren nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der Gerichtsakte - 28 K 2786/16 - und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtene Entscheidung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit Antrag vom 12.08.2015 begehrte Grabungserlaubnis.
Die von der Klägerin beabsichtigte Grabung auf den Grundstücken N. Straße 292 und 294 in 00000 E. ist erlaubnispflichtig. Wer nach Bodendenkmälern graben oder Bodendenkmäler aus einem Gewässer bergen will, bedarf hierzu gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 DSchG NRW der Erlaubnis der Oberen Denkmalbehörde. Einer solchen Erlaubnis bedarf es im übergeordneten Allgemeininteresse des Denkmalschutzes, weil solche Grabungen oder Bergungen generell geeignet sind, denkmalwerte Zeugnisse der Vergangenheit zu zerstören.
OVG NRW, Beschluss vom 9.1.2017 - 10 A 598/15 - .
Die Klägerin will durch gezieltes Suchen von Grabgruben und von Grabbeigaben im Boden nach Bodendenkmälern graben. Soweit die Klägerin bestreitet, dass in dem für die Grabung vorgesehenen Boden mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Bodendenkmäler verborgen seien und mithin die Erlaubnispflicht der Maßnahme in Frage stellt, kann sie mit diesem Vortrag – worauf die Klägerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen worden ist - im vorliegenden Verfahren nicht gehört werden.
Die Fläche, auf der die Klägerin die Grabungen durchführen will, ist als Bodendenkmal in die Denkmalliste eingetragen. Durch die konstitutiv wirkende Eintragung in die Denkmalliste unterfallen Denkmäler den Vorschriften des Gesetzes. Die Eintragung bewirkt die Unterschutzstellung der Sache und löst damit gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW die Wirkungen des Denkmalschutzes aus (§§ 7 ff DSchG NRW). Die Eintragung stellt einen dinglichen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Abs. 2, 2. Fall VwVfG NRW dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.9.2011 – 10 A 2611/09 – juris und OVG NRW, Urteil vom 20.6.1991 - 7 A 23/90 - NVwZ 1992, 991, m. w. N. sowie Urteile vom 3.12.1990 - 7 A 2043/88 und 7 A 939/89 - und Urteil vom 26.5.1988 - 11 A 645/87 -.
Sie betrifft die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache, denn sie stellt fest, dass es sich bei den eingetragenen Flächen um ein Bodendenkmal im Sinne von § 2 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 1 DSchG NRW handelt.
Mit der Eintragung einer Sache in die Denkmalliste ist der Verwaltungsakt allerdings noch nicht wirksam. Erst die Bekanntgabe bewirkt, dass der Verwaltungsakt nach außen wirksam - also die Eintragung an sich existent - wird und nicht mehr lediglich verwaltungsinterner Vorgang ohne Rechtserheblichkeit gegenüber den Betroffenen ist. Die Frage, an wen der Bescheid über die Eintragung zu richten ist, muss nach allgemeinen Grundsätzen beantwortet werden. Gemäß § 41 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt, um die materiell-rechtlichen Wirkungen des § 43 VwVfG NW auszulösen, demjenigen bekanntzugeben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird.
Es kann offenbleiben, ob die Eintragung bereits mit der erstmaligen Bekanntgabe an eine betroffene Person wegen ihres Charakters als Allgemeinverfügung und dinglicher Verwaltungsakt auch jedem anderen Betroffenen gegenüber Rechtsfolgewirkungen auslöst oder ob die Eintragung den einzelnen Betroffenen gegenüber solange relativ unwirksam ist, wie ihnen gegenüber die Eintragung noch nicht bekanntgemacht worden ist. Ob eine Person von einem Verwaltungsakt in diesem Sinne betroffen ist, richtet sich nach den sich aus dem jeweiligen materiellen Recht ergebenden Rechtsfolgewirkungen. Maßgeblich ist, ob die Person in ihren rechtlich geschützten Interessen berührt wird. Nur wirtschaftliche oder ideelle Interessen begründen in diesem Sinne keine Betroffenheit.
OVG NRW, Urteil vom 20.6.1991 – 7 A 23/90 – juris.
Die Klägerin, der gegenüber der Bescheid über die Eintragung nicht bekannt gemacht worden ist, ist durch die Eintragung nicht unmittelbar in ihren Rechten betroffen. Sie ist weder Eigentümerin oder Mieterin noch sonstige Nutzungsberechtigte. Die Berufung auf ein von der gegenwärtigen Eigentümerin (gegenüber) der Klägerin abgegebenes und notariell beurkundetes Kaufangebot und auf den erfolgten Abschluss eines notariellen Kaufvertrages mit Rücktrittsoption mit der Beigeladenen zu 2. steht einer Nutzungsberechtigung nicht gleich. Anders als etwa ein Mieter wird die Klägerin von den Rechtsfolgewirkungen der Unterschutzstellung nicht unmittelbar in ihren rechtlichen Interessen betroffen. Sie unterliegt nicht der mit der Eintragung wirksam werdenden Pflicht nach § 7 Abs. 1 DSchG NRW, das Denkmal zu schützen und zu erhalten. Maßgeblich ist, ob die Person in ihren rechtlich geschützten Interessen berührt wird. Nur wirtschaftliche oder ideelle Interessen begründen in diesem Sinne keine Betroffenheit,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.06.1991 – 7 A 23/90 – juris.
Mithin wirkt die Eintragung als Allgemeinverfügung der Klägerin gegenüber auch ohne Bekanntgabe eines entsprechenden Eintragungsbescheides. Da die sofortige Vollziehung der Eintragung angeordnet ist, bedarf es keiner Entscheidung, ob die von der Eigentümerin im Verfahren - 28 K 2786/16 - erhobene Klage gegen die Eintragung und den Eintragungsbescheid auch gegenüber der Klägerin die Wirksamkeit der Eintragung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung hemmen würde. Demnach kommt es vorliegend nicht darauf an, ob die von der Unterschutzstellung betroffene Fläche zu Recht als Bodendenkmal in die Denkmalliste eingetragen worden ist.
Aber selbst wenn die Klägerin mit ihren Einwendungen gegen die in der mündlichen Verhandlung - auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Eigentümerin im Verfahren 28 K 2786/16 – ausführlich erörterte Denkmaleigenschaft und die erfolgte Eintragung in die Denkmalliste gehört werden könnte, führt dies zu keinem anderen Ergebnis als zur Erlaubnispflicht der beantragten Maßnahme.
Bei dem Gräberfeld in P. handelt es sich um ein ortsfestes Bodendenkmal gemäß § 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW, weil an seiner Erhaltung und Nutzung ein öffentliches Interesse besteht. Das Gericht nimmt zur weiteren Begründung zwecks Vermeidung von Wiederholungen auf die umfassenden Ausführungen in den Entscheidungsgründen des Urteils vom heutigen Tage im Verfahren- 28 K 2786/16 - Bezug.
Bedarf die Klägerin zur Durchführung der beabsichtigten Maßnahme nach alldem einer Grabungserlaubnis, welche gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW aufgrund ihrer Konzentrationswirkung die für die Veränderung eines Bodendenkmals erforderliche Erlaubnis der unteren Denkmalbehörde ersetzen bzw. umfassen würde, so folgt ein Anspruch auf die Erteilung dieser Erlaubnis allerdings –anders als die Klägerin meint - nicht aus § 13 Abs. 2 DSchG.
Nach § 13 Abs. 2 DSchG NRW ist die Erlaubnis zu erteilen, wenn die beabsichtigte Grabung oder Bergung Bodendenkmäler oder die Erhaltung von Quellen für die Forschung nicht gefährdet.
Die beabsichtigte Grabung würde bei ihrer Durchführung das Bodendenkmal „Gräberfeld in P. “ gefährden.
Durch die Grabung, deren Umfang die Klägerin der Bestimmung und Festlegung durch den Beklagten bzw. die Beigeladenen überlassen möchte, die jedoch mit zum Ziel hat „eine geringe Zahl von Gräbern“ durch eine Fachfirma untersuchen zu lassen, käme es durch die Freilegung und das Öffnen weiterer Grabgruben notwendig zu Beeinträchtigungen des Bodendenkmals. Jede Grabung und jeder Bodeneingriff gefährdet nicht nur ein vorhandenes Bodendenkmal, sondern stört die hierzu gehörende Befundsituation, im äußersten Fall bis zum vollständigen Verlust des Denkmals.
Davydov in: Davydov/Hönes/Otten/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen – Kommentar, 5. Aufl., § 13, Rn. 9
Regelmäßig führt die Ausgrabung und Freilegung des Denkmals zu seiner Zerstörung, sodass solche Maßnahmen im Rahmen der Bodendenkmalpflege nur als ultima ratio in Betracht kommen, während alternative archäologische Untersuchungsmethoden wie etwa die Luftbildauswertung, der Laserscan und Messungen des magnetischen Feldes oder des elektrischen Widerstands demgegenüber Erkenntnismöglichkeiten ohne eine Zerstörung des Denkmals bieten,
vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 21.12.2016 – 10 A 1679/15 - .
Wie der Beklagte schlüssig und nachvollziehbar dargelegt und in der mündlichen Verhandlung noch einmal erläutert hat, besteht ein besonderer Wert des betreffenden Gräberfeldes in seiner intakten Befundlage. Jede Grabung zerstöre zwingend Fundzusammenhänge, die später nur noch anhand der dokumentierten Forschungsergebnisse nachvollzogen werden könnten. Eine Gefährdung lässt sich hier demnach schlichtweg nicht vermeiden.
Die Forderung einer Erhaltung des vermutlichen Bodendenkmals in situ entspricht auch der gesetzlichen Konzeption (§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 7 f., 16 DSchG NRW), wonach es zuvörderst Aufgabe des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege ist, Denkmäler zu schützen und zu erhalten. Dies heißt bei Bodendenkmälern grundsätzlich, sie im ungestörten Zustand zu belassen und gerade nicht danach zu graben. Denn durch eine Grabung können zwar Funde geborgen und damit zugänglich gemacht werden, doch wird zugleich der für den Wert des Bodendenkmals oftmals maßgebliche Befund der konkreten Lage im Boden irreversibel vernichtet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9.1.2017 - 10 A 598/15 - und Urteil vom 28. März 1995 – 11 A 3554/91 – juris; Davydov in: Davydov/Hönes/Otten/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen – Kommentar, 5. Aufl., § 13, Rn. 9 und § 22, Rn. 39; Oebbecke, Das Recht der Bodendenkmalpflege in der Bundesrepublik Deutschland, DVBl. 1983, 384 f.
Dem Vortrag der Klägerin, selbst wenn vorliegend eine Grabung als gefährlich für das Bodendenkmal anzusehen sein sollte, so diene sie in jedem Fall auch der Erhaltung von Quellen für die Forschung und sei aus diesem Grund gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 DSchG NRW zu gestatten, vermag das Gericht nicht zu folgen.
Die Klägerin stützt ihre Ansicht darauf, dass nach ihrer Einschätzung die bisher erfolgten Grabungen zu keinen befriedigenden Forschungsergebnissen geführt hätten. Die Fundstücke könnten nicht als ausreichend angesehen werden, um ein bedeutendes Grabfeld anzunehmen, wie dies durch die Denkmalbehörden getan werde. Um eindeutige Forschungsergebnisse in diesem Bereich zu erlangen, müssten noch mehr Grabungen vorgenommen werden. Es sei noch nicht einmal zweifelsfrei geklärt, ob auf dem gesamten unter Schutz gestellten Bereich tatsächlich Gräber liegen würden und ob diese auch bisher ungeöffnet seien. Um diese Feststellungen treffen zu können, bedürfe es weiterer Untersuchungen. Die in der Denkmalbeschreibung dargelegten Gründe für die Unterschutzstellung könnten zwingend nur durch weitere Grabungen verifiziert werden. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt stellten sie keine taugliche Grundlage für die Unterschutzstellung des gesamten streitgegenständlichen Bereichs dar, da nur auf zwei räumlich begrenzten Punkten auf dieser Fläche Grabungen vorgenommen und Gräber gefunden worden seien. Die unter Schutz gestellte Fläche sei ohne die beantragten weiteren Grabungen nicht geeignet, eine Primärquelle für die archäologische Forschung darzustellen.
Die Argumentation der Klägerin, die bisherigen Ergebnisse reichten nicht aus, zielt darauf ab, die Bodendenkmaleigenschaft der Fläche in Frage zu stellen. Die Argumentation verfängt deshalb nicht. Geht man nämlich mit und aufgrund der Eintragung in die Denkmalliste davon aus, dass auf dem unter Schutz gestellten Bereich tatsächlich intakte und daher schützenswerte Gräber liegen, dann bedarf es zur Erhaltung dieser Quellen keiner weiteren Grabung. Eine Grabung nach § 13 DSchG NRW kann entweder zum Ziel haben, ein noch nicht entdecktes Bodendenkmal zu entdecken (Graben nach einem Bodendenkmal) oder ein bereits entdecktes Bodendenkmal auszugraben (Ausgraben eines Bodendenkmals). Da hier nach erfolgter Entdeckung bereits die Eintragung des Bodendenkmals erfolgt ist, kommt nur ein „Ausgraben“ dieses Bodendenkmals in Betracht, welches aber nach dem oben Gesagten das Bodendenkmal gefährdet und zur Erhaltung der Quellen für die Forschung gerade nicht erforderlich ist.
Soweit die Klägerin dagegen einwendet, die Quellen für die Forschung könnten nur durch das Aufdecken von weiteren Gräbern erhalten werden, verkennt sie Sinn und Zweck der modernen archäologischen Denkmalpflege. Diese zielt – wie von den Vertretern des Beigeladenen zu 1. in der mündlichen Verhandlung eingehend erläutert worden ist - heute nicht mehr notwendig auf neue Ausgrabungen, sondern auf den größtmöglichen Erhalt der noch unberührten archäologischen Schichten, damit auch zukünftigen Generationen noch eine Chance auf wissenschaftliche Untersuchung materieller Spuren der Vergangenheit mit dann möglicherweise besseren wissenschaftlichen Methoden und Hilfsmitteln bleibt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.9.2011 – 10 A 1995/09 -.
Denn angesichts der Entwicklung in der Vergangenheit ist abzusehen, dass der künftigen Archäologie noch reichere Erkenntnismöglichkeiten zur Verfügung stehen werden. Gerade deshalb ist es Aufgabe der Bodendenkmalpflege, nicht nur heute entsprechende archäologische Forschungen zu ermöglichen, sondern die Bodendenkmäler vor allem auch für künftige wissenschaftliche Untersuchungen mit voraussichtlich verbesserter Methodik ungestört im Boden zu erhalten.
OVG NRW, Beschluss vom 21.12.2016 – 10 A 1679/15 – m.w.N.
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass gemäß § 13 Abs. 3 DSchG NRW die Erlaubnis mit Auflagen und unter Bedingungen betreffend die Planung und Ausführung der Grabung oder Bergung, die Leitung durch vorgebildete Fachkräfte, die Behandlung und Sicherung der Bodenfunde, die Dokumentation der Grabungsfunde, die Berichterstattung und die abschließende Herrichtung der Grabungsstätte erteilt und auch unter der Bedingung erteilt werden könne, dass die Ausführung nach einem von der Oberen Denkmalbehörde gebilligten Plan erfolgt, hilft ihr dies nicht weiter. Denn es ist nicht ersichtlich, in welcher Weise die nach der gesetzlichen Vorschrift möglichen Bedingungen sicherstellen könnten, dass das Bodendenkmal oder die Erhaltung von Quellen für die Forschung nicht gefährdet würden.
Es kann dahingestellt bleiben, ob – wovon der Beklagte offenbar ausgeht - bei Nichtvorliegen der Anspruchsvoraussetzungen des § 13 DSchG NRW noch Raum für eine Ermessensentscheidung der Oberen Denkmalbehörde verbleibt und dem jeweiligen Antragsteller einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zusteht. Denn jedenfalls hat der Beklagte seine Entscheidung ermessensfehlerfrei getroffen. Er hat bei seiner Entscheidung das Interesse an der ungestörten Erhaltung von Bodendenkmälern, das nach der gesetzlichen Konzeption im Grundsatz einen Vorrang für die Erhaltung begründet, gegen das private und öffentliche Interesse an der Erforschung oder Freilegung des Bodendenkmals andererseits abgewogen und ist hierbei aus nachvollziehbaren Gründen zu dem Ergebnis gekommen, es sei nicht ersichtlich, dass öffentliche Interessen oder private Interessen der Klägerin das öffentliche Interesse an Erhaltung und Schutz des Bodendenkmals „spätrömisches bis frühmittelalterliches Gräberfeld P. " überwiegen könnten. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte darauf abstellt, dass ein wissenschaftlicher Bedarf, weitere Erkenntnisse unter Inkaufnahme von Teilzerstörungen im Rahmen von Grabungsmaßnahmen zu gewinnen, nicht besteht. Zu Recht ist der Beklagte ferner davon ausgegangen, dass wissenschaftliche Interessen für die Klägerin als Wohnungsbauunternehmen nicht leitend sind und dass die wirtschaftlichen Interessen nur von geringem Gewicht sind, weil eine bauliche Nutzung der betreffenden Fläche für die Klägerin mangels planungsrechtlicher Zulässigkeit bisher nicht möglich und die Aussicht auf eine zukünftige bauliche Nutzung gering ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Es entsprach nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, denn diese haben im vorliegenden Verfahren keinen Klageabweisungsantrag gestellt und sich somit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt. Mangels hinreichender Anhaltspunkte für die Bemessung der wirtschaftlichen Bedeutung der Sache für die Klägerin hat das Gericht den sog. Auffangwert in Ansatz gebracht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 und 5 DSchG
§§ 7 ff DSchG
§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 7 f., 16 DSchG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 13 DSchG
§ 3 DSchG
§ 1 DSchG
§ 43 VwVfG NW
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 13 Abs. 3 DSchG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 DSchG
§ 13 Abs. 2 DSchG
§ 2 Abs.1 DSchG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 S. 1 DSchG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 DSchG
§ 41 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 7 Abs. 1 DSchG
§ 2 Abs. 1 und 5 DSchG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1992, 991
28 K 2786/16
25 K 2786/16
10 A 598/15
10 A 2611/09
7 A 23/90
7 A 2043/88
7 A 939/89
11 A 645/87
10 A 1679/15
11 A 3554/91
10 A 1995/09