Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-10-18, Aktenzeichen 4 KO 695/17
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2023:1018.4KO695.17.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erstattungsfähigkeit bzw. Bewilligung von Sachkosten für Spezialklassen nach dem Thüringer Schulfinanzierungsgesetz in der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Fassung (ThürSchFG 2012) für das Haushaltsjahr 2012.
Die Klägerin, eine kreisfreie Stadt, ist Schulträgerin im Sinne des § 13 Abs. 2 Thüringer Schulgesetz (ThürSchulG) des Staatlichen Carl-Zeiss-Gymnasiums (CZG), das in den Klassenstufen 9 bis 12 ausschließlich über Spezialklassen mit mathematisch-naturwissenschaftlichem Profil verfügt. Das Schulgebäude des CZG in der Erich-Kuithan-Straße 7 in Jena steht im Eigentum der Klägerin. Verwaltet und bewirtschaftet wird es durch ihren Eigenbetrieb „Kommunale Immobilien Jena“ (Eigenbetrieb KIJ). Der Eigenbetrieb KIJ und das Kulturamt der Klägerin schlossen zum 1. Januar 2003 einen Mietvertrag über das Objekt „Staatliches Gymnasium Carl-Zeiss, Erich-Kuithan-Straße 7, 07743 Jena, Gemarkung L., Flur 3, Flurstück a“. Als Miete wurden in § 3 des Vertrages pro Quartal 44.048,61 € - monatlich 14.682,87 € - vereinbart. Ergänzend zu diesem Vertrag wurden die Vertragskonditionen mit Schreiben vom 16. Februar 2012 angepasst und die Miete für das Schulgebäude zum 1. Januar 2012 auf 102.380,00 € pro Quartal erhöht.
Mit Schreiben vom 28. Juni 2013 beantragte die Klägerin nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 die Erstattung von 679.556,88 € als Sachkosten des Spezialschulteils des CZG für das Jahr 2012. In diesem Betrag enthalten war neben den Aufwendungen für den Schulbetrieb in den Spezialklassen auch anteilig die an den Eigenbetrieb KIJ gezahlte Miete.
Mit Bescheid vom 3. Dezember 2013 gab der Beklagte dem Erstattungsantrag in Höhe von 601.766,23 € - unter Auszahlung dieses Betrages - statt, wovon er einen Teilbetrag von 198.282,39 € für die an den Eigenbetrieb KIJ gezahlte Miete unter den Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung stellte und den Antrag im Übrigen zurückwies.
Hiergegen hat die Klägerin am 23. Dezember 2013 Klage beim Verwaltungsgericht Gera erhoben (2 K 1417/13 Ge), mit der sie sich zum einen gegen die Ablehnung des Differenzbetrages in Höhe von 77.790,65 € und zum anderen gegen die Bewilligung des Betrages in Höhe von 198.282,39 € unter Vorbehalt wandte.
Mit Bescheid vom 5. November 2014 forderte der Beklagte den unter Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung bereits ausgereichten Betrag in Höhe von 198.282,39 € für Mietzahlungen an den Eigenbetrieb KIJ zurück und begründete dies damit, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erstattung der von ihr selbst als Mietkosten für den Spezialschulteil bezeichneten Betrag habe. Die Klägerin habe einen Mietvertrag zwischen dem Eigenbetrieb KIJ und ihrem Kulturamt vorgelegt. Eigenbetriebe hätten aber nach § 76 Abs. 1 Satz 1 ThürKO keine eigene Rechtspersönlichkeit, sondern stellten Sondervermögen der Gemeinde dar.
Die Klägerin hat gegen den Rückforderungsbescheid vom 5. November 2014 am 19. November 2014 ebenfalls Klage beim Verwaltungsgericht Gera erhoben (2 K 1364/14 Ge). Sie ist der Auffassung, der Bescheid könne nicht auf § 49a ThürVwVfG und hilfsweise auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden. Es handele sich bei diesen gezahlten Mieten um Schulaufwandskosten nach dem Thüringer Schulfinanzierungsgesetz. Dass das Schulgebäude im Eigentum der Stadt Jena stehe und vom Eigenbetrieb KIJ bewirtschaftet werde, sei dem Beklagten seit langem bekannt. Es verwundere daher, wenn nunmehr die kalkulatorischen Mietaufwendungen nicht mehr erstattet würden. Im Thüringer Schulfinanzierungsgesetz sei kein Grundsatz derart enthalten, dass der Schulträger, wenn er Eigentümer der Schulanlage sei, diese selbst durch seine Einnahmen finanzieren müsse. § 3 Abs. 2 Nr. 4 ThürSchFG 2012 sehe ausdrücklich die Erstattung des Sachaufwandes in Form von Mieten und Pachten vor. Entgegen der Auffassung des Beklagten seien die betriebswirtschaftlichen Größen des Rechnungswesens - wie Abschreibungen und kalkulatorische Verzinsung - zu berücksichtigen. Auch die öffentlichen Haushalte seien gehalten, sparsam zu wirtschaften und die Doppik in der Haushaltsführung zu beachten (§ 3 Abs. 2 Satz 1 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Doppik - ThürKDG -). Diese Grundsätze seien auch bei der Auslegung des Thüringer Schulfinanzierungsgesetzes beachtlich.
Am 16. September 2015 wurden die beiden Verfahren gemeinsam vor dem Verwaltungsgericht Gera verhandelt. Soweit die Frage der Erstattung von Mietkosten unter Vorbehalt in Höhe von 198.282,39 € im Verfahren 2 K 1417/13 Ge streitgegenständlich war, wurde der Rechtsstreit im dortigen Verfahren von den Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärt, weil sich der im Bescheid vom 3. Dezember 2013 enthaltene Vorbehalt durch den Erlass des Rückforderungsbescheides vom 5. November 2014 erledigt habe. Streitgegenständlich blieb im Verfahren 2 K 1417/13 Ge die Summe in Höhe von 77.202,51 €, deren Erstattung im Bescheid vom 3. Dezember 2013 abgelehnt worden war.
In dem erstinstanzlichen Verfahren 2 K 1364/14 Ge hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 16. September 2015 sinngemäß beantragt,
den Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 5. November 2014 aufzuheben und ihn zu verpflichten, der Klägerin weitere 198.282,39 € Ausgaben (aus SK 53400 Mieten und Pachten) zu gewähren.
In dem erstinstanzlichen Verfahren 2 K 1417/13 Ge hat sie beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 3. Dezember 2013, soweit dort der Antrag im Übrigen abgelehnt worden ist, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin weitere 77.202,51 € als notwendigen Schulaufwand zu gewähren.
Der Beklagte hat in beiden Verfahren jeweils beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Verfahren 2 K 1364/14 Ge ausgeführt: Rechtsgrundlage des Rückforderungsbescheides vom 5. Dezember 2014 sei § 49a ThürVwVfG, der auf den Erstattungsfall analog anzuwenden sei. Der zurückgeforderte Betrag sei auf der Grundlage der vorläufigen Regelung im Bescheid vom 3. Dezember 2013 ausgezahlt worden. Ein Anspruch aus § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012, wonach der Beklagte dem Schulträger die Kosten des notwendigen Schulaufwands für den laufenden Betrieb des Spezialschulteils erstatte, stehe der Klägerin nicht zur Seite. Vertrauensschutz komme ebenfalls nicht in Betracht. Eine aus Sicht des Beklagten bisher rechtswidrige Verwaltungspraxis dürfe geändert werden. Die Klägerin habe von 1998 bis 2002 gegenüber dem Beklagten keine Mietkosten für den Spezialschulteil abgerechnet. Erst zum 1. Januar 2003 sei der Mietvertrag zwischen dem Kulturamt und dem Eigenbetrieb KIJ geschlossen worden. In den Folgejahren habe der Beklagte die Mietkosten erstattet, jedoch im Zusammenhang mit einer außergewöhnlichen Steigerung den Vorgang überprüft. Weil diese Frage kurzfristig nicht habe geklärt werden können, habe er zunächst im Jahr 2013 eine vorläufige Regelung getroffen. § 3 Abs. 2 Nr. 4 ThürSchFG 2012 komme ebenfalls nicht in Betracht. Dies betreffe nur anfallende Fremdkosten, nicht jedoch Zahlungen der Klägerin an ihren Eigenbetrieb. Nach § 76 ThürKO stelle der Eigenbetrieb ein Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit dar und werde als Sondervermögen der Gemeinde verwaltet.
Im Verfahren 2 K 1417/13 Ge hat der Beklagte vorgetragen, der Erstattungsanspruch des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 umfasse nur die Kosten des notwendigen Schulaufwands für den laufenden Betrieb. Dies folge aus § 13 Abs. 2 ThürSchulG, wonach Kosten teilweise beim Schulträger verblieben; dies ergebe sich aus § 3 Abs. 1 ThürSchFG 2012, der den Schulaufwand näher definiere. Dazu gehörten neben dem ordnungsgemäßen Schulbetrieb noch der für den Unterricht erforderliche Sachaufwand, der Aufwand für dort näher genannte Betreuungskosten für Schüler mit pädagogischem Sonderbedarf - sofern die dort genannten Voraussetzungen erfüllt seien - sowie der Aufwand für Verwaltungs- und Hilfspersonal. Der Begriff des erstattungsfähigen notwendigen Schulaufwands sei in § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 enger gefasst als der Begriff des notwendigen Schulaufwandes in § 3 Abs. 1 Satz 2 ThürSchFG 2012. Die erstattungsfähigen Kosten seien ferner dadurch begrenzt, dass es sich um notwendige Kosten handeln müsse. Dies müsse der Schulträger im Einzelnen nachvollziehbar darlegen. Aus diesem Grund könnten keine Kostenpauschalen geltend gemacht werden; vielmehr sei eine konkrete Kostenaufstellung erforderlich. Dafür spreche auch der Vergleich mit § 17 ThürFAG. Denn nur diese Vorschrift erlaube die Erstattung auf der Grundlage von Pauschalen. Die einzelnen geltend gemachten Posten (vgl. die Sachkonten SK 41600, 53000, 57100, 59529, 59700, 63700 und 65100) stellten keine Kosten dar, die allein für den Spezialschulanteil angefallen seien. Die Teilbeträge von 55.481,83 € für die anteilige Miete und von 11.775,54 € für höhere Raumauslastung durch die Spezialschüler seien nicht erstattungsfähig. Bei letzterem werde pauschal ein Betrag verlangt, was nicht möglich sei. Nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 sei eine Spitzabrechnung erforderlich.
Das Verwaltungsgericht Gera hat mit Beschluss vom 16. September 2015 in beiden Verfahren die mündliche Verhandlung wiedereröffnet und auf Folgendes hingewiesen: Es treffe zu, dass der Antrag auf Erstattung von Mietkosten nicht auf § 7 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 3 Abs. 2 Nr. 4 ThürSchFG 2012 gestützt werden könne. Allerdings komme u. U. ein Anspruch nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012 in Betracht. Die Anwendung der Vorschrift scheitere nicht daran, dass die Finanzierung von Schulbaumaßnahmen in § 7 Abs. 2 ThürSchFG 2012 geregelt sei. Zwar enthalte § 7 Abs. 2 ThürSchFG 2012 eine abschließende Regelung; dies gelte jedoch nicht für Kosten nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012. Insoweit würden nämlich die Kosten auch nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012 auf den Beklagten überwälzt. Das vom Beklagten eingewandte Argument des Verbots der Doppelfinanzierung sei bei der Höhe des Anspruchs zu berücksichtigen.
Der Beklagte hat dazu ausgeführt: Die Erfassung der „Mietzahlungen“ widerspreche dem System der Schulfinanzierung. § 3 Abs. 2 ThürSchFG 2012 beschreibe einen nicht abschließenden Katalog von Aufwendungen, die der Schulträger zu tragen habe und die zum Sachaufwand gehörten. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürSchFG 2012 habe diese Kosten der Schulträger zu tragen. Darunter könnten auch investive Maßnahmen, Neubauten etc. fallen. Hierzu erhielten die Schulträger nach § 7 Abs. 2 ThürSchFG 2012 Unterstützung („Schulbaumaßnahmen“) nach Maßgabe des Landeshaushalts. Daneben gebe es den Schullastenausgleich nach § 7 Abs. 3 ThürSchFG 2012, der den Erstattungsanspruch der Träger von Spezialgymnasien und von Gymnasien mit Spezialklassen von überregionaler Bedeutung hinsichtlich der notwendigen Kosten des Schulbetriebs für den laufenden Betrieb des Spezialschulteils regele. Die Refinanzierung von Investitionskosten einschließlich der damit zusammenhängenden kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen werde von Vornherein ausgeschlossen. Eine vollständige Umlegung der Aufwendungen nach § 3 Abs. 2 ThürSchFG 2012 von den Schulträgern auf den Beklagten sei vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt gewesen. Die strikte Trennung zwischen Sach- und Investitionskosten setze sich in den Regelungen des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes (ThürFAG) fort. Der Schullastenausgleich nach § 17 ThürFAG für Investitionen solle einen angemessenen Ausgleich für die den Schulträgern im Verwaltungshaushalt erwachsenden Ausgaben bzgl. der laufenden sächlichen Kosten gewährleisten. Für Investitionen im Bereich des Neubaus oder der Sanierung von Schulanlagen würden die Schulträger Ergänzungszuweisungen erhalten, die zweckgebunden im Vermögenshaushalt zu vereinnahmen seien. Die geltend gemachte kalkulatorische Miete falle nicht unter den Begriff der laufenden Kosten. Auch wenn begrifflich von „Mietzins“ die Rede sei, handele es sich um Investitionskosten, die nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 gerade nicht erstattet werden sollten.
Mit Urteil vom 21. Juni 2017 hat das Verwaltungsgericht das Klageverfahren 2 K 1417/13 Ge insoweit eingestellt, als es übereinstimmend für erledigt erklärt worden war, und im Übrigen die Klage mit folgender Begründung abgewiesen:
Der angefochtene Bescheid vom 3. Dezember 2013 sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Erstattungsanspruch des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchulG umfasse nicht alle laufenden Kosten, sondern nur die Kosten des notwendigen Schulaufwands für den laufenden Betrieb. Dies folge zum einen aus dem in § 3 Abs. 1 ThürSchFG 2012 näher definierten Schulaufwand, der nicht zum Personalaufwand gehöre und vom Schulträger zu tragen sei. Dazu zählten der erforderliche Sachaufwand für den ordnungsgemäßen Schulbetrieb und den Unterricht, der Aufwand bestimmter Betreuungskosten für Schüler mit pädagogischem Sonderbedarf sowie der Aufwand für Verwaltungs- und Hilfspersonal. Der Begriff des notwendigen Schulaufwands sei in § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012, der auf die Kosten des laufenden Betriebs beschränkt sei, enger gefasst als in § 3 Abs. 1 ThürSchFG 2012. Die erstattungsfähigen Kosten seien ferner dadurch begrenzt, dass es sich um notwendige Kosten handeln müsse. Dies müsse der Schulträger im Einzelnen nachvollziehbar darlegen. Aus diesem Grund könnten keine Kostenpauschalen geltend gemacht werden; vielmehr sei eine konkrete Kostenaufstellung erforderlich (vgl. VG Gera, Urteil vom 21. Juni 2017 - 2 K 462/16 Ge - n. v.). Dafür spreche auch der Vergleich mit § 17 ThürFAG, denn nur diese Vorschrift erlaube die Finanzierung auf der Grundlage von Pauschalen.
Hinsichtlich der einzelnen geltend gemachten Beträge, die sich aus den aufgeführten Sachkonten (SK 53400, 41600, 52119, 53000, 57000, 58000, 59529, 59700, 63700, 65100) ergeben würden, bleibe letztlich unklar, inwieweit dies Aufwand für den Spezialschulteil darstelle. Der Betrag in Höhe von 55.481,83 € (SK 53400) für die Mietzahlung an den Eigenbetrieb KIJ sei nicht nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 erstattungsfähig; es gebe keine Grundlage für eine kalkulatorisch errechnete Miete. Der Betrag von 11.775,54 € für überdurchschnittliche Abnutzung durch die Spezialschüler sei ebenfalls nicht erstattungsfähig. Im Übrigen sei keine Aufschlüsselung erfolgt; eine pauschalierte Erstattung sei nicht möglich.
Im Verfahren 2 K 1364/14 Ge hat das Verwaltungsgericht Gera ebenfalls mit Urteil vom 21. Juni 2017 die Klage gegen den Rückforderungsbescheid vom 5. November 2014 abgewiesen und diese Entscheidung wie folgt begründet:
Der Beklagte könne seinen Erstattungsanspruch auf § 49a ThürVwVfG in analoger Anwendung stützen. Die Vorschrift diene der Rückabwicklung von Überzahlungen in Subventionsverhältnissen. Insoweit sei anerkannt, dass sie auf Fälle, in denen ein Erstattungsanspruch darauf beruhen könne, dass eine vorläufige durch eine endgültige Regelung ersetzt werde, entsprechend anwendbar sei (BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7/09 -, juris). Im vorliegenden Fall sei eine vergleichbare Situation gegeben, denn es bestehe ein Bedürfnis dafür, dass der Beklagte dem Schulträger zunächst eine Vorausleistung zur Verfügung stelle, um später nach Vorlage und Prüfung aller Unterlagen endgültig über die Höhe zu entscheiden. Ein Verbot der vorläufigen Regelung lasse sich nicht damit begründen, dass das Gesetz den Begriff des „vorläufigen Verwaltungsakts“ nicht kenne. Die Besonderheit liege nicht in der Form, sondern im Regelungsgehalt. Hierfür gebe es in Praxis, Literatur und Rechtsprechung Vorbilder, z. B. § 165 AO oder §§ 164, 74 Abs. 3 VwVfG. Der Regelungsgehalt des Bescheides vom 3. Dezember 2013 habe darin bestanden, dass die Klägerin den empfangenen Erstattungsbetrag nur vorläufig bis zum Erlass des endgültigen Bescheides vom 5. November 2014 habe behalten dürfen. Es habe keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Erstattung bedurft. Für die Regelung habe es einen sachlichen Grund gegeben, denn hinsichtlich der rechtlichen Probleme habe Unsicherheit bestanden. Der Beklagte habe bis 2011 die kalkulatorischen Mieten erstattet. Erst bei der Prüfung der Erstattungsfähigkeit für das Haushaltsjahr 2012 sei aufgefallen, dass es sich bei den Vereinbarungen zwischen der Klägerin und ihrem Eigenbetrieb schwerlich um einen Mietvertrag im Wortsinne handeln könne, so dass die bisherige Verwaltungspraxis zu überprüfen gewesen sei. Der Bescheid vom 5. November 2014 regele mithin nicht nur eine Rückforderung, sondern auch die Ersetzung des Ausgangsbescheides vom 3. Dezember 2013, soweit es um die vorbehaltene Zahlung in Höhe von 198.282,39 € gehe.
Welche Kosten dem notwendigen Schulaufwand unterfielen, sei durch systematische Auslegung der Vorschriften zur Finanzierung der staatlichen Schulen in Thüringen zu ermitteln. Danach habe der kommunale Schulträger - die Klägerin - nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ThürSchulG nicht nur das notwendige Schulangebot, sondern auch die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten. Damit werde deutlich, dass es Sache des kommunalen Schulträgers sei, Schulgebäude vorzuhalten und zu finanzieren. Dies werde auch durch § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG 2012 konkretisiert, wonach Schulsitzgemeinden vorhandene Schulgebäude auf die kommunalen Schulträger in Eigentum zu übertragen hätten. Dass mit der Schulträgerschaft auch die Pflicht zur Finanzierung der erforderlichen Schulanlagen einhergehe, werde auch durch § 13 Abs. 2 Satz 3 ThürSchulG deutlich. Danach könnten kreisangehörige Gemeinden auf Antrag hin Schulträger von staatlichen Schulen, Regelschulen und von Gemeinschaftsschulen sein. Voraussetzung sei aber nach § 13 Abs. 2 Satz 4 ThürSchulG die vorhandene ausreichende Finanzkraft der Gemeinde. Gemildert werde dies lediglich durch § 7 Abs. 2 ThürSchFG 2012, auf dessen Grundlage nach Maßgabe des Landeshaushalts neben dem Schullastenausgleich Finanzhilfen zu den Kosten der Schülerbeförderung, Schülerspeisung und zu Schulbaumaßnahmen gewährt würden. Dies verdeutliche, dass kein Anspruch des Schulträgers auf Finanzierung von Schulbaumaßnahmen durch den Freistaat bestehe, wenn nicht der Landeshaushalt entsprechende Vorgaben enthalte. Ferner werde durch § 28 Abs. 1 ThürFAG, auf dessen Grundlage die Erhebung einer Schulumlage von den kreisangehörigen Gemeinden möglich sei, deutlich, dass die Landkreise als Schulträger die Lasten der Schulbauten zu tragen haben.
Mit der Erstattung kalkulatorischer Kosten würde der Vorbehalt des Landeshaushalts für Schulbaumaßnahmen nach § 7 Abs. 2 ThürSchFG 2012 unterlaufen. Die Trennung zwischen laufenden Schulkosten und Baukosten im Zusammenhang mit der Finanzierung finde sich ferner in § 17 ThürFAG einerseits und in § 22 ThürFAG andererseits. Dort werde ebenfalls zwischen laufenden Kosten und Baukosten unterschieden. Dies werde auch dadurch bestätigt, dass die Vorgängerfassung des heutigen § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 bereits durch das Haushaltsbegleitgesetz 1997 vom 16. Dezember 1996 in Kraft gesetzt worden sei. Zu diesem Zeitpunkt sei es fernliegend gewesen, kalkulatorische Abschreibungen auf Immobilien zu bilden. Die kommunale Doppik sei erst 2008 eingeführt worden. Die Klägerin könne keine Mietkosten auf Grundlage des Mietvertrages mit ihrem Eigenbetrieb erstattet bekommen, denn sie könne nicht gleichzeitig Mieterin und Vermieterin ihrer eigenen Immobilie sein. Soweit in dem geltend gemachten Erstattungsbetrag tatsächlich Kosten für Ausstattung, Bewirtschaftung und Unterhaltung der Schulanlage enthalten seien, scheitere eine Erstattung daran, dass dies nicht konkret belegt worden sei.
Am 1. September 2017 hat die Klägerin jeweils die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen die Urteile vom 21. Juni 2017 in den Verfahren 2 K 1417/13 Ge (hiesiges Az. 4 KO 694/17) und 2 K 1364/14 Ge (hiesiges Az. 4 KO 695/17) eingelegt.
Die Berufungsverfahren 4 KO 694/17 und 4 KO 695/17 sind zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung verbunden worden. Von dem Berufungsverfahren 4 KO 694/17 ist in der mündlichen Verhandlung das Verfahren - soweit die Klägerin die Erstattung von Mieten und Pachten an den Eigenbetrieb KIJ in Höhe eines Betrages von 55.481,83 € begehrt hat - abgetrennt und zunächst unter dem Az. 4 KO 540/23 fortgeführt worden. Hinsichtlich des restlichen, im Berufungsverfahren 4 KO 694/17 noch streitig gebliebenen Betrages in Höhe von 20.626,90 € (betreffend Sachaufwand für den Schulbetrieb und den Unterricht in den Spezialklassen) haben die Beteiligten einen Vergleich geschlossen. Das Verfahren 4 KO 540/23 ist sodann mit dem Verfahren 4 KO 695/17 verbunden worden. Streitentscheidend ist insoweit noch die Erstattung bzw. Rückforderung für an den Eigenbetrieb KIJ gezahlte Mieten in Höhe von 198.282,39 € und von 55.481,83 €, also ein Gesamtbetrag in Höhe von 253.764,22 €.
Zur Begründung ihrer Berufung im Verfahren 4 KO 695/17 trägt die Klägerin Folgendes vor:
Streitentscheidend sei die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012, die vom Verwaltungsgericht unter Hinweis auf § 3 Abs. 1 ThürSchFG 2012 zu restriktiv ausgelegt worden sei. Die systematischen Ausführungen überzeugten nicht; der Hinweis auf § 13 Abs. 2 ThürSchulG gehe fehl, weil dieser Vorschrift für die vorliegende Fallkonstellation einer kommunalen Trägerschaft für eine Schule mit überregionaler Bedeutung kein Aussagegehalt zukomme. Deren besondere Stellung werde durch die gesetzliche Regelung in § 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG (a. F., jetzt Absatz 8) hervorgehoben, die explizit die korrespondierende Erforderlichkeit einer Kostenerstattung des notwendigen Schulaufwands herausstelle. Die begriffliche Auslegung der Vorinstanz stehe im Widerspruch zum Willen des Landesgesetzgebers. Die Erstattungsregelung des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 sei 1997 eingeführt worden. Die damalige Vorschrift des § 8 Abs. 3 Nr. 2 habe die Erstattung der „Kosten des Verwaltungs- und Hilfspersonals sowie des notwendigen Sachaufwands“ vorgesehen und sei gleichbedeutend mit der Formulierung in § 3 Abs. 1 Satz 2 ThürSchFG gewesen (LT-Drs. 2/1398, S. 20). Der Gesetzgeber habe begrifflich nicht unterschieden. Bei der Gesetzesänderung vom 3. Dezember 2002 (GVBl 2002, Nr. 13, S. 412) habe § 3 ThürSchFG seine heutige weite Formulierung erhalten. Die damalige Vorschrift des § 8 sei zu § 7 ThürSchFG geworden. Zeitlich nachfolgend sei bei der Gemeinschaftsschule bei der Gesetzesänderung 2010 die Textfassung des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG durch die Worte „notwendigen Schulaufwands“ ersetzt worden (LT-Drs. 5/1561, S. 40). Der Begründung sei zu entnehmen, dass eine Gleichsetzung der Begrifflichkeiten vorgenommen werden sollte. Für die Erstattungsfähigkeit genüge allein ein schulischer Sachbezug, wobei „Erforderlichkeit“ nicht im engen Sinne einer zwingenden Notwendigkeit oder gar rechtlichen bzw. gesetzlichen Verpflichtung zu verstehen sei. Zunächst sei grundsätzlich zu klären, ob solche Aufwendungen unter den Begriff des Schulaufwands fielen. Ähnliches gelte für die pauschalierten Verwaltungskosten. Hier sei auch zunächst zu klären, ob aus § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 tatsächlich die Pflicht zur Spitzabrechnung folge.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gera vom 21. Juni 2017, Az. 2 K 1364/14 Ge, und unter teilweiser Abänderung des Urteils vom 21. Juni 2017, Az. 2 K 1417/13 Ge,
1. den Bescheid des Beklagten vom 5. November 2014 insoweit aufzuheben, als die Erstattung des Betrages von 198.282,39 € (konkludent) abgelehnt und dieser Betrag (ausdrücklich) zurückgefordert wurde und den Beklagten zu verpflichten, diesen Betrag von 198.282,39 € zu bewilligen,
2. den Bescheid des Beklagten vom 3. Dezember 2013 insoweit aufzuheben, als die Erstattung von Mieten und Pachten in Höhe von 55.481,83 € abgelehnt wurde und den Beklagten zu verpflichten, diesen Betrag von 55.481,83 € zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Er trägt vor, der Klägerin sei darin zuzustimmen, dass die Auslegung des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 entscheidend sei. Der Umfang des Erstattungsanspruches nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 sei auf die laufenden und notwendigen Kosten, die im Rahmen des Schulaufwands nach § 3 Abs. 1 ThürSchFG 2012 beim Betrieb des Spezialschulteils entstünden, beschränkt. Soweit die Klägerin ausführe, die Bezugnahme des Verwaltungsgerichts auf § 13 Abs. 2 ThürSchulG sei unpassend, verkenne sie die Grundsätze der Schulträgerschaft. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ThürSchulG hätten die Schulträger, d. h. die Landkreise und kreisfreien Städte, das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten und entsprechend § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG 2012 zu finanzieren. Eine Differenzierung der Schulträgerschaft nach überregionaler Bedeutung sei der Vorschrift nicht zu entnehmen. Auch für die Schulträgerschaft eines Gymnasiums mit Spezialklassen gälten die dargelegten Grundsätze, wonach die Kommunen die Schulträgerschaft inne und sie den anfallenden Schulaufwand zu finanzieren hätten. § 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG (a. F.) beinhalte lediglich eine Sondervorschrift bzgl. der Art und Weise der Finanzierung des notwendigen Schulaufwands bei Betrieb eines Gymnasiums mit Spezialklassen. Danach erstatte das Land dem kommunalen Träger eines Gymnasiums mit Spezialklassen den notwendigen Schulaufwand. Die rechtliche Umsetzung sei mit der Regelung des § 8 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG (heute § 7 Abs. 3 Nr. 2) im Jahr 1997 erfolgt.
Die von der Klägerin zitierten Gesetzesbegründungen zu § 8 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 1997 und § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 könnten ihre Rechtsauffassung, dem Attribut „notwendig“ käme keine einschränkende Bedeutung zu, nicht untermauern. Die Aufnahme des an § 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG (a. F.) angelehnten Wortlauts „erstattet das Land dem Schulträger die Kosten des notwendigen Schulaufwands“ sei lediglich aus systematischen Gründen erfolgt. Zum Inhalt der einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen habe sich der Gesetzgeber im Hinblick auf § 13 Abs. 5 ThürSchulG (a. F.) nicht geäußert. Daraus lasse sich keinesfalls ableiten, dass der Gesetzgeber dem Begriff „notwendig“ in § 8 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 1997 die gleiche Bedeutung wie die Formulierung „erforderlich“ in § 3 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 ThürSchFG (1992) habe zukommen lassen wollen. Vielmehr impliziere der Begriff „notwendig“, dass dem Land ein Prüfungsrecht hinsichtlich der von den Schulträgern geltend gemachten Kosten nach § 3 Abs. 1 Satz 2 ThürSchFG 2012 in Bezug auf die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung zustehen sollte (§ 7 LHO).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten (2 Bände) des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 4 KO 694/17 (2 Bände) und des Verfahrens 4 KO 540/23 sowie die Behördenvorgänge des Beklagten (2 Ordner) und auf die Sitzungsniederschrift der mündlichen Verhandlung Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen.
Der Rückforderungsbescheid vom 5. November 2014 ist rechtmäßig, soweit der Beklagte darin die Rückzahlung der unter Vorbehalt erstatteten Mietzahlungen in Höhe von 198.282,39 € geltend macht. Dieser Rückforderungsbescheid vom 5. November 2014 kann entgegen der Auffassung der Klägerin auf § 49a ThürVwVfG gestützt werden (1.). Auch im Übrigen sind der Rückforderungsbescheid vom 5. November 2014 und der eine Erstattung weiterer, an den Eigenbetrieb KIJ geleisteter Mietzahlungen in Höhe von 55.481,83 € ablehnende Bescheid vom 3. Dezember 2013 rechtmäßig. Denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstattung der im Jahr 2012 an den Eigenbetrieb KIJ geleisteten Mietzahlungen in Höhe von insgesamt 253.764,22 € (§ 113 Abs. 5 VwGO - siehe unter 2.).
1. Der Rückforderungsbescheid vom 5. November 2014 kann entgegen der Auffassung der Klägerin auf § 49a Abs. 1 ThürVwVfG analog als Rechtsgrundlage gestützt werden. Die Vorschrift des § 49a Abs. 1 ThürVwVfG ist nicht unmittelbar anwendbar, weil es sich nicht um die Rücknahme oder einen Widerruf eines Verwaltungsaktes - so der Wortlaut der Vorschrift -, sondern um die endgültige Ersetzung einer vorläufigen Regelung handelt. Die analoge Anwendung der Vorschrift ist jedoch in Rechtsprechung und Literatur für die Fälle anerkannt, in denen ein Leistungsverwaltungsakt zunächst nur vorläufig erlassen und rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung in geringerer Höhe festsetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7/09 -, juris, Rn. 24 und 31; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 24. Aufl., München 2023, § 49a, Rn. 4 f.). So liegt es hier. Der Beklagte hat mit Bescheid vom 3. Dezember 2013 die Summe in Höhe von 198.282,39 € zunächst unter dem Vorbehalt der späteren Rückforderung bewilligt. Diese vom Beklagten gewählte Regelungsweise der “Zuwendung unter Vorbehalt“ war auch zulässig und ist auf dem Hintergrund gesetzlicher Vorbilder in der Praxis sowie in Literatur und Rechtsprechung für Situationen entwickelt worden, bei denen im Zeitpunkt der Regelung über die zu treffende Entscheidung noch Ungewissheit besteht (vgl. § 165 Abgabenordnung - AO), sei es, weil die Rechtslage noch ungeklärt ist, sei es, weil eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist (vgl. § 164 AO, § 74 Abs. 3 VwVfG). Im Subventionsrecht ist der Erlass eines Zuwendungsbescheides unter Vorbehalt deswegen seit langem ausdrücklich anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -; Urteil vom 14. August 1986 - 3 C 9.85 - und vom 20. Juni 1991 - 3 C 6.88 -, alle zitiert nach juris).
Die für das Subventionsrecht anerkannte Vorgehensweise der „Zuwendung unter Vorbehalt“ ist auf den vorliegenden Fall übertragbar, denn es gab einen sachlichen Grund für die Zahlung unter Vorbehalt. Im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 3. Dezember 2013 bestand seitens des Beklagten noch Ungewissheit darüber, ob der Betrag in Höhe von 198.282,39 € der Klägerin endgültig zusteht. Soweit die Klägerin pauschal einwendet, es habe kein sachlicher Grund für die vorläufige Regelung vorgelegen, kann ihr nicht gefolgt werden. Der Beklagte hatte zu diesem Zeitpunkt bereits intern die Entwicklung (und stetige Erhöhung) der Mietkosten der Jahre 2003 bis 2011 einer Überprüfung unterzogen und von der Klägerin eine Aufstellung der Investitionskosten seit 2003 erbeten (vgl. E-Mail-Schriftwechsel BA 2, Blatt 685 und Gesprächsprotokoll mit Anlagen vom 4. Februar 2013, BA 2, Blatt 657 ff. und Gesprächsprotokoll vom 16. April 2013, BA 2, Blatt 644 ff). In den Gesprächen wurde vom Beklagten thematisiert, dass Klärungsbedarf zu einzelnen Sachkonten und zu der Frage besteht, ob kalkulatorische Mietkosten letztlich als Schulaufwand erstattungsfähig sind. Der Beklagte wollte seine bisherige Verwaltungspraxis, die eine Erstattung auch kalkulatorischer Mieten zugelassen hatte, überdenken und insgesamt zu einer einheitlichen Verwaltungspraxis bei allen Schulen mit Spezialklassen kommen. Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 15. Juli 2013 dazu Stellung und wurde vom Beklagten mit Schreiben vom 30. Juli 2013 unter Einbeziehung der klägerischen Stellungnahme nochmals angehört. Damit ist offensichtlich, dass zwischen den Beteiligten die Frage, ob kalkulatorische Mieten als Schulaufwand erstattungsfähig sind, offen war und diskutiert wurde. Dies stellt zweifellos einen - für eine vorläufige Regelung auch erforderlichen - sachlichen Grund für die von Beklagtenseite gewählte Vorgehensweise dar. Die zunächst unter Vorbehalt bewilligte Summe dann nach § 49a Abs. 1 ThürVwVfG analog zurückzufordern, begegnet keinen grundsätzlichen rechtlichen Bedenken.
2. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Erstattung der an ihren Eigenbetrieb KIJ gezahlten Mieten in Höhe von insgesamt 253.764,22 € nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 zu. Nach der vorgenannten Bestimmung erstattet das Land durch das für das Schulwesen zuständige Ministerium den (kommunalen) Trägern der Spezialgymnasien und der Gymnasien mit Spezialklassen von überregionaler Bedeutung für den Spezialschulteil die Kosten des notwendigen Schulaufwands, die dem jeweiligen Schulträger für den laufenden Betrieb entstehen. Die Klägerin ist als kommunale Schulträgerin des CZG mit Spezialklassen zweifellos Anspruchsinhaberin nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012, jedoch liegen die Anspruchsvoraussetzungen nicht vollständig vor.
Es handelt sich bei den an den Eigenbetrieb gezahlten Mieten zwar um notwendigen Schulaufwand im Sinne des § 3 ThürSchFG 2012 (a.), jedoch nicht um solchen des laufenden Betriebes (b.).
a. Was unter Schulaufwand zu verstehen ist, definiert § 3 ThürSchFG 2012. Nach seinem Absatz 1 Satz 2 umfasst der Schulaufwand den für den ordnungsgemäßen Schulbetrieb und Unterricht erforderlichen Sachaufwand. Was unter den Sachaufwand fällt, wird mittels der - nicht abschließend - in den in § 3 Abs. 2 ThürSchFG 2012 aufgeführten Regelbeispiele konkretisiert.
aa. Entgegen der Auffassung der Klägerin fallen die an den Eigenbetrieb KIJ gezahlten Mieten nicht unter § 3 Abs. 2 Nr. 4 ThürSchFG 2012. Danach gehören vom Wortlaut her zum Schulaufwand zwar auch Miete, Pacht und vergleichbare Bereitstellungen. Die Gesetzeshistorie belegt indes, dass darunter nur (echte) Fremdmieten, die (an einen Dritten) beispielsweise für die konkrete Anmietung einer Turn- oder Schwimmhalle gezahlt werden, fallen sollen. Zuvor war § 3 Abs. 2 Nr. 4 ThürSchFG (in der Fassung vom 21. Juli 1992, GVBl. S. 366 ff.) dem Wortlaut nach wie folgt formuliert:
„Zum Sachaufwand gehören vor allem die Aufwendungen für die Benutzung von nicht dem Schulträger gehörenden Sportstätten einschließlich der Schwimmbäder.“
Diese Vorschrift wurde neu gefasst durch Art. 3 Nr. 3 b) des zum 1. August 2003 in Kraft getretenen Gesetzes „zur Änderung des Thüringer Schulgesetzes, des Förderschulgesetzes, des Thüringer Gesetzes über die Finanzierung der staatlichen Schulen und des Thüringer Gesetzes über Schulen in freier Trägerschaft“ vom 3. Dezember 2002 (GVBl. S. 397) und erhielt damit die hier einschlägige und o. g. Fassung, dass zum Sachaufwand „Miete, Pacht und vergleichbare Bereitstellungen“ gehören. Nach der Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 3/2693, S. 71, 72) wurde der Wortlaut jedoch nur deshalb geändert, weil die Nutzung der Sportstätten in Thüringen nach § 14 Thüringer Sportfördergesetz eigentlich unentgeltlich ist und der bisherige Wortlaut in der Fassung von 1992 anderes suggerierte. Eine inhaltliche Änderung war damit nicht beabsichtigt. Weiterhin gilt, dass nur diejenigen Nutzungsentgelte zum Schulaufwand gehören, die - sofern sie überhaupt erhoben werden - für eine konkrete Fremdanmietung eines Gebäudes, das nicht im Eigentum des Schulträgers steht, anfallen. Im vorliegenden Fall handelt es sich nicht um eine an einen Dritten gezahlte, sondern nur um einen intern in den Eigenbetrieb umgebuchten, als Miete bezeichneten Aufwand für ein im Eigentum der Klägerin stehendes Objekt. Soweit die Klägerin und der Eigenbetrieb KIJ eine als Mietvertrag bezeichnete Vereinbarung geschlossen haben, ist darauf hinzuweisen, dass zwischen einem kommunalen Träger und seinem Eigenbetrieb keine Verträge geschlossen werden können, da der Eigenbetrieb keine eigene Rechtspersönlichkeit hat. Rechtlich dürfte es sich dabei um eine besonders gestaltete Verwaltungsanweisung des Oberbürgermeisters handeln (vgl. Schneider in: Wurzel/Schraml/Gaß, Rechtspraxis der kommunalen Unternehmen, 4. Auflage 2021, Rn. 97 m. w. N.).
bb. Die von der Klägerin an den Eigenbetrieb KIJ „gezahlte Miete“ ist indes dem notwendigen Schulaufwand nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012 zuzuordnen. Dieser umfasst die Bereitstellung, Einrichtung, Ausstattung, Bewirtschaftung und Unterhaltung der Schulanlage, einschließlich der Sportstätten sowie Erholungsflächen und - soweit erforderlich - Hausmeisterwohnungen. Es bestehen keine Zweifel daran, dass die Klägerin die in ihrem Eigentum stehende Schulanlage, in der sich das Carl-Zeiss-Gymnasium befindet, in ihrer Eigenschaft als kommunale Schulträgerin für den Schulbetrieb bereitstellt und unterhält. Dass dieser Vermögenswert von einem (rechtlich unselbstständigen) Eigenbetrieb und nicht in Eigenregie verwaltet wird, steht der Einordnung als Schulaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012 nicht entgegen. Dies gilt deshalb auch für die von dem Eigenbetrieb als Einnahme verbuchten kalkulatorischen Mieten.
b. Allein der Umstand, dass es sich bei den kalkulatorischen Mieten um notwendigen Schul- bzw. Sachaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012 handelt, zwingt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur der Schlussfolgerung, dass eine Erstattungspflicht des Landes nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 besteht. In dieser Bestimmung wird zwar durch Verwendung des Begriffs notwendiger Sachaufwand erkennbar Bezug genommen auf die Definition des § 3 Abs. 1 Satz 2 ThürSchFG 2012, die Klägerin berücksichtigt jedoch nicht, dass schon dem Wortlaut nach eine Beschränkung dadurch vorgenommen wird, dass vom notwendigen Sachaufwand nur der des laufenden Betriebes erstattet wird. Der Umfang des Erstattungsanspruches nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 ist daher schon dem Wortlaut nach nicht gleichzusetzen mit § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012, der diese Formulierung nicht enthält.
Es ist auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten, die tatbestandliche Beschränkung des Erstattungsanspruchs auf den laufenden Betrieb unangewendet zu lassen und § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 so auszulegen, dass der gesamte Sachaufwand im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 ThürSchFG 2012 zu erstatten ist. Bei der Anwendung der Bestimmung des § 3 ThürSchFG 2012 ist zu berücksichtigen, dass diese nicht nur den Begriff des Schulaufwandes inhaltlich mittels der - nicht abschließend - in den in § 3 Abs. 2 ThürSchFG 2012 aufgeführten Regelbeispiele konkretisiert, sondern auch für das System der Schulfinanzierung in Thüringen in § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG 2012 für den Schulaufwand die Finanzierungsverpflichtung der kommunalen Schulträger festschreibt (vgl. LT-Drs. 1/1038, S. 1 und 8). Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG 2012 ist der gesamte, nicht zum Personalaufwand (§ 2 ThürSchFG 2012) gehörende übrige Aufwand Schulaufwand, der vom Schulträger zu tragen, d.h. zu finanzieren ist.
Diese Differenzierung ist dem Umstand geschuldet, dass die kommunalen Schulträger - historisch gewachsen - für die sog. äußeren Schulangelegenheiten zuständig sind. Sie tragen die Verantwortung für den Bau und die Unterhaltung der Schulgebäude sowie die laufenden Kosten des Sachbetriebes, zu denen auch die Anschaffung von Lehr- und Lernmitteln sowie die Anstellung des Hilfspersonals gehört (Rux, Schulrecht, 6. Auflage 2018, Rn. 976; Avenarius/Hanschmann, Schulrecht, 9. Auflage 2019, Tz. 1.322; 6.112; 6.113; 7.133; 10.12). Demgegenüber obliegen die sog. inneren Schulangelegenheiten, zu denen die Bereitstellung des Lehrpersonals und die Gestaltung des Erziehungs- und Bildungsauftrages gehört, dem Staat, der aus diesem Grund dafür auch originär die Finanzierungsverantwortung trägt (Konnexitätsprinzip, vgl. auch § 1 Abs. 1 ThürFAG). Diese Unterscheidung, aber auch die gemeinsame Verantwortung für die Erfüllung des verfassungsrechtlichen Erziehungsauftrages (vgl. Art. 7 und 28 des Grundgesetzes - GG - bzw. Art. 20 bis 24 der Verfassung des Freistaats Thüringen - ThürVerf -) im Kondominium zwischen Staat und kommunalem Selbstverwaltungsträger liegt auch der Konzeption der schulrechtlichen Bestimmungen in Thüringen (vgl. § 2 ThürSchulG) zugrunde, soweit es um die Verteilung der Aufgabenzuständigkeit zwischen Staat (Land) und kommunalem Selbstverwaltungsträger geht. Mit der in § 13 Abs. 2 Satz 1 ThürSchulG geregelten Pflicht, das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten, weist der Thüringer Landesgesetzgeber den in § 13 Abs. 2 Sätze 2 und 3 ThürSchulG genannten kommunalen Selbstverwaltungsträgern die sog. äußeren Schulangelegenheiten und anknüpfend daran nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG 2012 auch die Finanzierungsverantwortung zu.
Mit den übrigen Vorschriften des Thüringer Schulgesetzes werden auf Gesetzesebene das Schulsystem in Thüringen ausgestaltet und inhaltliche Vorgaben zur Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrages gemacht. § 34 Abs. 1 ThürSchulG regelt die grundsätzliche Verpflichtung des Landes zur Bereitstellung des Lehrpersonals, an die die Zuweisung der Finanzierungsverantwortung des Landes in dem bereits genannten § 2 ThürSchFG 2012 anknüpft (vgl. dazu auch Avenarius, Schulrecht, 9. Auflage 2019, Tz. 11.11).
Von der aufgeteilten Aufgabenzuweisung und der daran aufgrund des Konnexitätsprinzips auch aufgeteilten Finanzierungsverantwortung (vgl. dazu auch LT-Drs. 1/1038, S. 8) zu unterscheiden ist die Frage, inwieweit das Land die kommunalen Schulträger auf der (von der Aufgabenverantwortung zu unterscheidenden) Finanzierungsebene bei der Wahrnehmung der ihnen nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ThürSchulG zugewiesenen Aufgaben unterstützt. Nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 ThürVerf und Art. 106 GG besteht die Verpflichtung des Landes, die Träger der kommunalen Selbstverwaltung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben finanziell zu unterstützen und sie am Steueraufkommen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs zu beteiligen (zur Umsetzung im System des Thüringer Finanzausgleichs, vgl. Leisner-Egensperger/Aschke, in: Brenner/ Hinkel/ Hopfe Poppenhäger/ von der Weiden, Verfassung des Freistaates Thüringen, Kommentar, 2. Auflage 2023, Rn. 4 ff. zu Art. 93). Daraus resultiert jedoch keine Verpflichtung des Landes die Kosten, die den kommunalen Selbstverwaltungsträgern infolge der Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben entstehen, vollständig abzudecken. Denn den Kommunen stehen nach Art. 93 Abs. 2 ThürVerf auch eigene Einnahmequellen zu, mit denen sie ihren Finanzbedarf selbst decken können. Für das Schulwesen enthalten die Bestimmungen des Thüringer Schulfinanzierungsgesetzes - flankiert durch besondere Finanzzuweisungen nach dem Thüringer Finanzausgleichsgesetz - spezielle Regelungen, mit denen das Land sich auf der Finanzierungsebene an den Kosten, die den kommunalen Aufgabenträgern bei der Erfüllung der ihnen zugewiesenen Teilaufgabe der äußeren Schulverwaltung (insoweit auch zweckgebunden) beteiligt. An der grundsätzlichen Finanzierungsverantwortung der kommunalen Aufgabenträger ändert dies jedoch nichts.
Soweit in die Spezialklassen des Carl-Zeiss-Gymnasiums auch nicht im Stadtgebiet der Klägerin wohnende Schülerinnen und Schüler aufgenommen werden und damit das (staatliche) Landesinteresse der Begabtenförderung verfolgt wird (vgl. LT-Drs. 1/2056, S. 40), gebietet auch der Rechtsgedanke des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf, wonach den Kommunen ein angemessener finanzieller Ausgleich bei Übertragung staatlicher Aufgaben für eine Mehrbelastung zusteht, keine Auslegung des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 in der von der Klägerin gewünschten Weise. Denn insofern ist zu berücksichtigen, dass der auf Erstattung der tatsächlich angefallenen laufenden Betriebskosten (ohne Personalkosten) gerichtete Anspruch nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG in das Finanzierungssystem des Thüringer Schulfinanzierungsgesetzes und auch des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes eingebettet ist. Dadurch werden die kommunalen Schulträger wie bereits ausgeführt (über die finanzielle Ausstattung zur Erfüllung kommunaler Aufgaben im Allgemeinen hinausgehend) bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgabe der äußeren Schulverwaltung im Besonderen finanziell unterstützt. Deshalb ist in den Blick zu nehmen, dass insbesondere der hier in Rede stehende § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG als zum Sachaufwand gehörende Maßnahmen auflistet, bei denen es sich zum einen um Investitionen und zum anderen um laufende Betriebskosten (ohne Personal) handelt. Diese Unterscheidung zwischen Investitionen und laufenden Betriebs- bzw. Sachkosten liegt auch dem Finanzierungssystem des Thüringer Schulfinanzierungsgesetzes zugrunde. Einschlägige Vorschrift für die Finanzhilfen des Landes ist § 7 ThürSchFG 2012. Sie unterscheidet in § 7 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG 2012 bei der Finanzierung des Schulaufwandes zwischen unterschiedlichen Positionen des Sachaufwands im Sinne des § 3 ThürSchFG 2012. So wird Bezug genommen auf den Schullastenausgleich, mit dem die kommunalen Schulträger für jeden Schüler einen Beitrag zu den laufenden sächlichen Schulkosten erhalten (vgl. § 18 ThürFAG 2012 und § 17 ThürFAG aktuell). Genannt werden des Weiteren die Finanzhilfen zu den Kosten der Schülerspeisung (§ 3 Abs. 2 Nr. 7 ThürSchFG 2012, die auf Gesetzesebene seit dem 1. Januar 2020 gestrichen sind, vgl. Art. 4 Nr. 6 und Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 2. Juli 2019, GVBl. S. 210), die Kosten für die notwendige Schülerbeförderung (§ 3 Abs. 2 Nrn. 8 bis 9a i. V. m. § 4 ThürSchFG 2012 und § 19 ThürFAG 2012) und die Schulbaumaßnahmen (vgl. § 25 ThürFAG 2012 und auch die im Jahr 2012 geltende Schulbauförderrichtlinie vom 7. Mai 2002, StAnz. S. 1659 in der Fassung der 1. Änderung vom 2. Dezember 2009, StAnz S. 2109, die bis zum 31. Dezember 2012 befristet war). Ein Abgleich mit diesen Finanzhilfen und dem Erstattungsanspruch nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 ergibt, dass dieser bezogen auf die Spezialklassen von überregionaler Bedeutung insoweit systematisch an die Stelle des Schullastenausgleichs tritt, als die für die Spezialschüler entstehenden sächlichen Schulkosten nicht pauschaliert mittels Sachkostenbeitrags nach § 18 ThürFAG 2012, sondern (im Jahr 2012 und auch bis Ende 2019) in Form einer Spitzabrechnung ausgeglichen wurden. Daraus ist zu schlussfolgern, dass den kommunalen Schulträgern, die Spezialklassen von überregionaler Bedeutung vorhalten, insoweit die übrigen bereits genannten Finanzierungshilfen des Landes zur Verfügung stehen. Dies gilt insbesondere für die Förderung der zu den Investitionen gehörenden Schulbaumaßnahmen. Diese gehören zum Sachaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG 2012, für den der kommunale Schulträger, wie bereits ausgeführt, aufgrund seiner Aufgabenzuständigkeit (§ 13 Abs. 2 Satz 1 ThürSchulG) die Finanzierungspflicht hat. Die Regelung in § 7 Abs. 2 ThürSchFG 2012 über den Landeshaushalt bietet dem Schulträger - systemimmanent - keine Vollfinanzierung, sondern nur einen Zuschuss, so dass in den meisten Fällen ein ungedeckter Finanzbedarf bleiben wird, der aus Eigenmitteln zu bestreiten ist. Ausgehend von diesem Verständnis des § 7 ThürSchFG 2012 sollen die geltend gemachten (kalkulatorischen) Mieten zumindest buchungstechnisch die bereits getätigten Investitionen refinanzieren bzw. den durch die Nutzung des Schulgebäudes einhergehenden Werteverzehr abbilden. Eine Berücksichtigung des Werteverzehrs (durch kalkulatorische Abschreibungen) bzw. die Bindung von Eigen- oder Fremdkapital (durch kalkulatorische Verzinsung) bei den laufenden Betriebskosten würde zu einer zumindest anteiligen Doppelfinanzierung führen. Dafür, dass dies vom Land gewollt sein könnte, gibt es keinen Anhaltspunkt. Dagegen spricht auch der Umstand, dass für ersetzende Neubauten bzw. Sanierungen erneut Finanzhilfen des Landes zur Verfügung stehen.
Für die systematische Auslegung der im Jahr 2012 geltenden Bestimmungen spricht auch, dass der Gesetzgeber in Art. 4 Nr. 6 des Thüringer Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schulwesens vom 2. Juli 2019 (GVBl. S. 210) nun diesbezüglich eine ab 1. Januar 2020 geltende Klarstellung vorgenommen hat. Der noch im Haushaltsjahr 2012 einschlägige § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 wurde aufgehoben, und in § 7 Abs. 2 Satz 2 ThürSchFG ausdrücklich geregelt, dass Kosten für Investitionen, kalkulatorische Kosten und Kosten, die dadurch entstehen, dass der Schulträger nicht Eigentümer der Schulanlage ist oder die Verwaltung einem Dritten übertragen hat, nicht als erstattungsfähige Kosten nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ThürSchFG gelten. In der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 6/6484, S. 145) wird dazu ausdrücklich ausgeführt, dass der angefügte Satz 2 der Vorschrift die bisherige und künftige Intention des Gesetzgebers in Bezug auf die zu erstattenden Aufwendungen klarstellen soll. Das rechtfertigt ebenfalls die Schlussfolgerung, dass der Gesetzgeber kalkulatorische Mieten auch schon vor dieser Gesetzesänderung nicht als Schulaufwand des laufenden Betriebs einordnen wollte.
Soweit die Klägerin hier einwendet, in § 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG (in der Fassung vom 20. Dezember 2010, GVBl. S. 530 ff.) sei vom Wortlaut her vorgegeben, dass das Land dem Schulträger die Kosten des notwendigen Schulaufwands bei Spezialklassen an einem Gymnasium zu erstatten habe und dass dies auf eine umfassende und nicht nur auf die laufenden Kosten beschränkte Erstattungspflicht des Beklagten schließen lasse, führt dies nicht auf eine andere Auslegung des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012. § 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG (a.F.) stellt keine eigene Erstattungsvorschrift und damit keine Anspruchsnorm, sondern nur einen Regelungsauftrag dar. Denn sie ist im Thüringer Schulgesetz eingebettet in die Regelungen über Schulen und Schulträgerschaft. Die inhaltliche Vorgabe des § 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG (a. F.) wurde seinerzeit umgesetzt mit der Einfügung des Erstattungsanspruches in § 8 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 1997 (vgl. Art. 8 Nr. 2 des Thüringer Haushaltssicherungsgesetzes 1997 vom 1. Oktober 1996), der durch § 7 ThürSchFG 2012 ersetzt wurde. Die Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 2/1398, S. 20) führt dazu aus, dass § 8 alle Finanzhilfen an die Schulträger aus dem ThürFAG und den anderen schulrechtlichen Bestimmungen zusammenfassen und der Vollständigkeit halber auch § 13 Abs. 5 ThürSchulG inhaltlich aufführen will. Unscharf in der Gesetzesbegründung ist lediglich, ob mit dem Begriff des „laufenden Betriebs“ vom Gesetzgeber eine Klarstellung oder erstmalige Beschränkung des Erstattungsanspruches erfolgen sollte. Darauf kommt es aber im vorliegenden Fall nicht an. Denn nach dem Wortlaut ist eine eindeutige Beschränkung des Erstattungsanspruches auf die laufenden Kosten gegeben, der für den Zeitraum nach dem Inkrafttreten des o.g. Gesetzes gilt - also auch im hier relevanten Jahr 2012.
Soweit die Klägerin hier einwendet, mit der Miete an den Eigenbetrieb KIJ habe man die Aufwendungen für die Sanierung des Schulkomplexes in den Jahren 2003 bis 2005 sowie der Außenanlage im Jahr 2009 finanziert, mag dies intern zwischen der Klägerin und ihrem Eigenbetrieb zutreffen. Die von der Klägerin begehrte Erstattung für ihre Investitionen auf der Grundlage des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 würde damit aber den Vorbehalt des Landeshaushalts für Investitionen, worauf auch das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, unterlaufen. Offenbleiben kann, inwieweit in den von der Klägerin geltend gemachten kalkulatorischen Mieten Bewirtschaftungs- und Unterhaltungsmaßnahmen, die grundsätzlich unter den Begriff des Schulaufwandes für den laufenden Betrieb im Sinne des § 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG 2012 subsumiert werden könnten, enthalten sind. Denn die Klägerin hat trotz Aufforderung und Hinweises des Gerichts und auch des Beklagten keine entsprechenden Nachweise vorgelegt. Da dies im Verantwortungsbereich der Klägerin liegt, bestand für den Senat keine Veranlassung, dem weiter nachzugehen.
Dass die Klägerin die Schulanlagen in Jena in Form eines Eigenbetriebs führt und verwaltet, obliegt ihrer kommunalen Gestaltungsfreiheit und Selbstverwaltungsfreiheit im Rahmen des Art. 28 GG. Darunter fällt ebenso die betriebswirtschaftliche Abbildung des Werteverzehrs im Rahmen des Haushalts und die Darstellung der Einnahmen- und Ausgabenseite der kommunalen Immobilien. Für die Auslegung der Finanzierungsbestimmungen des Thüringer Schulfinanzierungsgesetzes ist die Wahl der Organisationsform für die Erfüllung kommunaler Aufgaben nicht von Relevanz.
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass in dem Verwendungsnachweis 2013 (Anlage K 9, GA 4 KO 694/17, Blatt 72) für die Schulen in freier Trägerschaft die Möglichkeit eröffnet war, Abschreibungen für Sammelposten nach § 6 Abs. 2a EStG, für unbewegliche Wirtschaftsgüter (außer Abschreibungen für Baumaßnahmen) und für bewegliche Wirtschaftsgüter geltend zu machen, rechtfertigt dies keine andere Schlussfolgerung. Trotz der Anlehnung an die Finanzierungsregelungen für staatliche Schulen (vgl. § 18 ThürSchfTG) sind die Regelungen über die staatliche Finanzhilfe für freie Schulträger nicht im Ansatz vergleichbar, weil insoweit der verfassungsrechtlichen Errichtungs- und Bestandsgarantie des Art. 7 Abs. 4 GG Rechnung getragen und der daraus abzuleitende Anspruch auf Gewährung staatlicher Hilfe auf Gesetzesebene konkretisiert wird (vgl. dazu grundlegend BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 - BverfGE 75, 40 - 78 und auch LT-Drs. 5/1566, S. 17 vom 29. September 2010).
Die Klägerin hat als Unterliegende die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen (§ 152 VwGO).
Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 253.764,22 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49a ThürVwVfG
§ 76 ThürKO
§ 17 ThürFAG
§ 165 AO
§ 22 ThürFAG
§ 3 ThürSchFG
§ 7 ThürSchFG
§ 7 LHO
§ 165 Abgabenordnung
§ 164 AO
§ 2 ThürSchFG
§ 2 ThürSchulG
§ 18 ThürFAG
§ 4 ThürSchFG
§ 19 ThürFAG
§ 25 ThürFAG
§ 18 ThürSchfTG
§ 152 VwGO
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG
§ 76 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 3 Abs. 2 Nr. 4 ThürSchFG
§ 13 Abs. 2 ThürSchulG
§ 3 Abs. 1 ThürSchFG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 ThürSchFG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürSchFG
§ 7 Abs. 2 ThürSchFG
§ 3 Abs. 2 ThürSchFG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürSchFG
§ 7 Abs. 3 ThürSchFG
§ 7 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchulG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ThürSchulG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG
§ 13 Abs. 2 Satz 3 ThürSchulG
§ 13 Abs. 2 Satz 4 ThürSchulG
§ 28 Abs. 1 ThürFAG
§ 13 Abs. 5 Satz 2 ThürSchulG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG
§ 8 Abs. 3 Nr. 2 ThürSchFG
§ 13 Abs. 5 ThürSchulG
§ 3 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 ThürSchFG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 49a Abs. 1 ThürVwVfG
§ 74 Abs. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 ThürFAG
§ 34 Abs. 1 ThürSchulG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 ThürSchFG
§ 3 Abs. 2 Nr. 7 ThürSchFG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ThürSchFG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ThürSchFG
§ 6 Abs. 2a EStG
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 bis 24 der Verfassung
Art. 93 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 ThürVerf
Art. 106 GG
Art. 93 Abs. 2 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf
Art. 28 GG
Art. 7 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 1417/13
2 K 1364/14
2 K 462/16
3 C 7/09
4 KO 694/17
4 KO 695/17
4 KO 540/23
3 C 8.82
3 C 9.85
3 C 6.88
1 BvL 8/84
1 BvL 16/84