Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-11, Aktenzeichen 6 K 996/16
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2017:1011.6K996.16.00

Tenor:
Die Ziffern 3. und 7. der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung L. vom 11. April 2016 werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu drei Vierteln und das beklagte Land zu einem Viertel.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt eine Anlage zur Herstellung von Flachglas in der O.-------straße in T. . Es handelt sich um eine Anlage mit einer Schmelzkapazität von mindestens 20 Tonnen je Tag.
Der bisherige Genehmigungsbescheid der Bezirksregierung L. (im Folgenden: Beklagter) für die klägerische Anlage vom 26. Februar 1999 sah in den Nebenbestimmungen unter anderem als Emissionsgrenzwert für gasförmige anorganische Chlorverbindungen - angegeben als HCl - im Abgas des flammenbeheizten Glasschmelzofens der Floatanlage eine Massenkonzentration von 30 mg/m³ vor.
Der HCl-Emissionsgrenzwert von 30 mg/m³ entsprach der Vorsorgeanforderung in Nr. 5.2.4 der TA Luft. Mit Veröffentlichung im Bundesanzeiger vom 9. Januar 2014 machte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) gemäß Nr. 5.1.1 Abs. 5 Satz 4 der TA Luft bekannt, dass sich unter anderem der Stand der Technik hinsichtlich dieser Vorsorgeanforderung fortentwickelt habe. Hierdurch verliere Nr. 5.2.4 der TA Luft ihre Bindungswirkung.
Mit Erlass vom 7. April 2015 wies das Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV NRW) die nachgeordneten Behörden darauf hin, dass auf der Grundlage des TA Luft - Ausschusses (TALA) die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz (LAI) Vollzugsempfehlungen u.a. für Anlagen zur Glasherstellung mit Stand vom 12. November 2013 erarbeitet habe (LAI-Vollzugsempfehlungen), deren Veröffentlichung die Umweltministerkonferenz mit Umlaufbeschluss Nr. 28/2013 am 20. Januar 2014 zugestimmt habe. Danach seien die sich aus den LAI-Vollzugsempfehlungen ergebenden Anforderungen, denen zufolge für gasförmige anorganische Chlorverbindungen nunmehr ein HCl-Emissionsgrenzwert von 20 mg/m³ empfohlen wird, in Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen. Bei bestehenden Anlagen seien die Anforderungen der LAI-Vollzugsempfehlungen umzusetzen. Hinsichtlich der Erteilung von Ausnahmen aufgrund technischer Merkmale und aus Verhältnismäßigkeitsgründen werde auf die Regelungen der §§ 12 Abs. 1b, 17 Abs. 2b BImSchG hingewiesen.
Nach vorheriger Anhörung ordnete der Beklagte mit vorliegend streitgegenständlicher Ordnungsverfügung vom 11. April 2016 neben der Festsetzung von Emissionsgrenzwerten für Emissionen an Kohlenmonoxid (Ziffer 1.), Schwefeloxid (Ziffer 2.) sowie Fluor und seinen gasförmigen anorganischen Verbindungen (Ziffer 4.) in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung als Emissionsgrenzwert für gasförmige anorganische Chlorverbindungen eine Massenkonzentration von 20 mg/m³ an. Darüber hinaus setzte er die Frist zur Einhaltung der Emissionsgrenzwerte auf den 30. Juni 2016 fest (Ziffer 5.), gab der Klägerin auf, durch einen anerkannten Sachverständigen die HCl-Emissionen im Juli dieses Jahres bestimmen zu lassen (Ziffer 6.), und drohte ihr für den Fall, dass sie der Verfügung nicht innerhalb der benannten Frist nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- € an (Ziffer 7.). Zur Begründung führte der Beklagte aus, von der Klägerin als Anlagenbetreiberin sei eine verbindliche Fortschreibung des Standes der Technik umzusetzen. Diesem Ziel diene die Ordnungsverfügung. Konkrete Anforderungen an Emissionsgrenzwerte ergäben sich vorliegend aus den BVT-Merkblättern. Das maßgebende BVT-Merkblatt sei am 28. Februar 2012 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden und es sei gemäß § 7 Abs. 1a BImSchG innerhalb von 4 Jahren nach der Veröffentlichung zu gewährleisten, dass die entsprechenden Emissionsgrenzwerte eingehalten würden. Aus den BVT-Merkblättern seien in Deutschland die LAI-Vollzugsempfehlungen abgeleitet worden, die die maßgeblichen konkreten Anforderungen enthielten, die von der Klägerin nunmehr umzusetzen seien.
Die Klägerin hat am 4. Mai 2016 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung vom 11. April 2016 sei bereits insgesamt formell rechtswidrig. Nach § 17 Abs. 1a BImSchG sei vor Erlass einer Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen. Auch wenn § 17 Abs. 1a BImSchG seinem Wortlaut nach nur von § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG spreche, sei zu berücksichtigen, dass diese Vorschrift auf Art. 21 und 24 der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (Industrieemissions-Richtlinie - IE-Richtlinie) sowie deren Anhang IV beruhe, und daher unionsrechtskonform dahingehend auszulegen sei, dass auch vor Erlass einer Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen sei. Die streitgegenständliche Ordnungsverfügung erfülle den Tatbestand von Art. 21 Abs. 5 lit. a der IE-Richtlinie, wofür Art. 24 Abs. 1 lit. d der IE-Richtlinie eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorschreibe. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung vor Erlass der Ordnungsverfügung habe aber nicht stattgefunden. Der somit gegebene Verstoß gegen § 17 Abs. 1a BImSchG stelle einen absoluten Verfahrensmangel dar, der eine Heilung nach § 46 VwVfG NRW ausschließe und auf den sich die Klägerin auch berufen könne. Die angefochtene Ordnungsverfügung sei auch materiell teilweise rechtswidrig, namentlich in Bezug auf die Festsetzung eines HCl-Emissionsgrenzwerts von 20 mg/m³. Diese Festsetzung beruhe allein auf den LAI-Vollzugsempfehlungen, denen der maßgebliche Stand der Technik aber nicht entnommen werden könne. Die LAI-Vollzugsempfehlungen seien weder eine Rechtsverordnung im Sinne von § 7 BImSchG noch eine Verwaltungsvorschrift im Sinne von § 48 BImSchG. Sie beruhten auf den Empfehlungen des beratenden Ausschusses des BMUB zur TA Luft (TALA), der nach Nr. 5.1.1 Abs. 5 der TA Luft jedoch nur bei BVT-Merkblättern Empfehlungen habe abgeben dürfen. Zudem fehle es den LAI-Vollzugsempfehlungen an einer im gerichtlichen Verfahren zu beachtenden bindenden Außenwirkung, die der TA Luft zugekommen sei. Darüber hinaus sei der Emissionsgrenzwert für gasförmige anorganische Chlorverbindungen von 20 mg/m³ willkürlich und ohne nachvollziehbare Begründung in den LAI-Vollzugsempfehlungen festgelegt worden. Der Beklagte habe nach der Auffangregelung des § 17 Abs. 2a BImSchG i.V.m. § 12 Abs. 1a BImSchG bei der Festlegung von Emissionsbegrenzungen ohne Einräumung eines Ermessens vielmehr nur sicherstellen dürfen, dass die in den BVT-Schlussfolgerungen genannten Emissionsbandbreiten nicht überschritten würden. Er habe damit keinen geringeren Emissionsgrenzwert als 25 mg/m³ festsetzen dürfen. Überdies sei der Emissionsgrenzwert von 20 mg/m³ unverhältnismäßig im Sinne von § 17 Abs. 2 BImSchG. Zur Einhaltung eines HCl-Emissionsgrenzwerts von 20 mg/m³ müsse der NaCl-Gehalt der eingesetzten Soda auf maximal 0,10 % herabgesetzt werden. Der Sodalieferant der Klägerin, die T1. D. GmbH, sehe sich derzeit technisch jedoch nicht in der Lage, den NaCl-Gehalt seiner Soda von derzeit 0,15 % NaCl entsprechend herabzusetzen. Die T1. D. GmbH sei der einzige Hersteller, der Soda in einer für die Flachglasherstellung in Deutschland erforderlichen Menge liefern könne, und habe daher eine faktische Monopolstellung, die einen Lieferantenwechsel ausschließe. Es handle sich daher nicht bloß um eine Frage etwaiger Mehrkosten für die Rohstoffversorgung, sondern um eine solche der Rohstoffverfügbarkeit. Der derzeitige Emissionswert der streitgegenständlichen Anlage für gasförmige anorganische Chlorverbindungen liege bei 25 mg/m³. Die von dem Beklagten als BVT-Merkblatt bezeichneten BVT-Schlussfolgerungen für die Herstellung von Glas habe die Kommission am 28. Februar 2012 beschlossen und am 8. März 2012 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2012/134/EU). Nach diesen BVT-Schlussfolgerungen lägen Emissionsbandbreiten für die HCl-Emissionen aus Schmelzwannen in der Flachglasbranche rohstoffabhängig bei 10 bis 25 mg/m³. Die darin weiter beschrieben besten verfügbaren Techniken zur Erreichung dieser Emissionsbandbreiten lägen in der Auswahl von Rohstoffen mit geringem Cl-Gehalt sowie in der Anwendung von Trocken- oder Halbtrockensorption in Kombination mit einem Filtersystem, welche die Klägerin durch Auswahl derzeit für sie beziehbarer chlorarmer Rohstoffe sowie durch Verwendung einer Trockensorption in Kombination mit einem Filtersystem anwende. Der Klägerin sei es nicht möglich, die langfristigen Rahmenlieferverträge mit der T1. D. GmbH mit den daraus resultierenden Abnahmepflichten binnen der von der Beklagten gesetzten Frist von lediglich acht Wochen zu beenden und zu einem anderen Lieferanten zu wechseln, der darüber hinaus auch nicht vorhanden sei. Auch sei es unverhältnismäßig anzunehmen, die T1. D. GmbH werde ihre Produktion auf ein "marktgerechtes" Produkt umstellen und damit die Erfüllbarkeit der Vorsorgeanforderungen von einem Umstand abhängig zu machen, der nicht zur Disposition der Klägerin stehe. Soweit einzelne von dem Beklagten angeführte Messwerte in vergleichbaren Anlagen unterhalb des neuen HCl-Werts lägen, sei dies nicht maßgeblich, da sie nur Momentaufnahmen darstellten und angesichts schwankender Rohstoffqualitäten keine dauerhafte Gewähr dafür böten, dass eine sichere Einhaltung der neuen Grenzwerte erfolgen könne. Letztlich verstoße die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung vom 11. April 2016 gegen die Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV. Sie stelle als nationale Maßnahme eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit des französischen Mutterkonzerns der Klägerin dar.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung L. vom 11. April 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung seines Klageabweisungsantrages nimmt er im Wesentlichen Bezug auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides. Darüber hinaus trägt er vor, die Ordnungsverfügung sei formell und materiell rechtmäßig. § 17 Abs. 1a BImSchG gelte nach seinem Wortlaut nur für Schutzanordnungen im Bereich der Gefahrenabwehr nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, eine Öffentlichkeitsbeteiligung habe daher für eine Vorsorgeanordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nicht stattfinden müssen. Auch ein Fall des Art. 21 Abs. 5 lit. a der IE-Richtlinie liege nicht vor. Dass im Falle des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG keine Öffentlichkeitsbeteiligung stattfinden müsse, ergebe sich systematisch auch aus dem Ende 2016 neu eingeführten § 17 Abs. 1b BImSchG. Zudem komme § 17 Abs. 1a BImSchG nur dann zur Anwendung, wenn ein Emissionsgrenzwert festgelegt werde, der die Emissionsbandbreiten nicht einhalte. Werde aber wie hier ein strengerer Emissionsgrenzwert festgelegt, bedürfe es keiner Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtmäßig. Die BVT-Schlussfolgerungen gäben keine Grenzwerte, sondern nur Emissionsbandbreiten, mithin einen äußeren Rahmen vor. Die Praxis werde regelmäßig auf die zeitgleich ausgesprochenen und auf die europäischen Anforderungen abgestimmten LAI-Vollzugsempfehlungen zurückgreifen können, da sie die Lücke füllten, die durch die Aufhebung der Bindungswirkung der TA Luft entstanden sei. Die LAI-Vollzugsempfehlungen beruhten auf den Erwägungen des damals zuständigen TALA, an dessen Sitzungen auch Vertreter der Industrie und jeweils Gäste entsprechend der Branchen beteiligt gewesen seien. Daher seien sie auch nicht willkürlich. Willkür käme vielmehr nur dann in Betracht, wenn es die LAI-Vollzugsempfehlungen nicht gäbe, da dann der Stand der Technik jeweils im Einzelfall von den zuständigen Vollzugsbehörden bestimmt werden müsste. Dass in Deutschland die BVT-Schlussfolgerungen bislang - und eventuell auch in Zukunft wieder - durch die TA Luft ins nationale Recht umgesetzt worden sei, verbiete nicht eine zwischenzeitliche Umsetzung durch die LAI-Vollzugsregelungen. Auch erlaube die Regelung der Emissionsbandbreiten in den BVT-Schlussfolgerungen nicht lediglich die Festsetzung des "großzügigsten" Emissionsgrenzwerts von 25 mg/m³, sondern es komme jeder Emissionsgrenzwert in Betracht, der innerhalb der Emissionsbandbreiten liege. Aufgrund der LAI-Vollzugsempfehlungen sei der Beklagte hinsichtlich des Emissionsgrenzwerts von 20 mg/m³ in seinem Ermessen gebunden. Zudem sei zu erwarten, dass der Sodalieferant der Klägerin angesichts des mindestens im Bundesgebiet einzuhaltenden Emissionsgrenzwerts seine Soda nach diesem Emissionsgrenzwert ausrichten werde. Überdies zeige eine kleine informelle Abfrage über Erfahrungen aus anderen Bundesländern, dass die HCl-Werte bei Flachglas nicht zu Unmut geführt hätten. Letztlich liege auch kein Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV vor. Zwingender Grund des Allgemeininteresses sei der Umweltschutz, der sogar die Festsetzung eines Emissionsgrenzwerts unterhalb der in den BVT-Schlussfolgerungen enthaltenen Emissionsbandbreitenuntergrenze von 10 mg/m³ erlaube und daher erst Recht einen Emissionsgrenzwert, der innerhalb der in den BVT-Schlussfolgerungen enthaltenen Emissionsbandbreite liege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg. Sie ist mit Ausnahme der Anfechtung der in den Ziffern 5. und 6. der Ordnungsverfügung erfolgten Fristsetzungen zulässig und im tenorierten Umfang begründet.
Unzulässig ist die Klage hinsichtlich der Anfechtung der Ziffern 5. und 6. der Ordnungsverfügung. Denn die insoweit erfolgten Fristsetzungen haben sich zwischenzeitlich durch Zeitablauf erledigt und sind gegenstandslos geworden. Der Beklagte hat der Klägerin in Ziffer 5. für die Erfüllung der Grenzwertfestsetzungen in den Ziffern 1. bis 4. der nicht mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit versehenen Ordnungsverfügung keine an den Eintritt der Bestandskraft anknüpfende, sondern eine auf den 30. Juni 2016 bestimmte Frist gesetzt. Durch den mit der am 4. Mai 2016 erfolgten Klageerhebung verbundenen Eintritt der aufschiebenden Wirkung (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO) war die Klägerin von der Einhaltung dieser Frist vorläufig entbunden. Mit Ablauf des 30. Juni 2016 ist die Fristsetzung daher gegenstandslos geworden.
Vgl. Sadler, VwVG/VwZG, Kommentar, 9. Auflage 2014, § 13 Rn. 59.
Gleiches gilt im Ergebnis für die auf §§ 26, 28 BImSchG gestützte Anordnung in Ziffer 6. der Ordnungsverfügung, die HCl-Emissionen im Juli 2016, also spätestens bis zum 31. Juli 2016, durch einen Sachverständigen bestimmen zu lassen. Auch diese kalendermäßig befristete Anordnung war bis zum Ablauf der Frist wegen der aufschiebenden Wirkung der Klage von der Klägerin nicht zu befolgen. Auch diese Anordnung ist daher zwischenzeitlich gegenstandslos geworden. Einer gerichtlichen Entscheidung bedarf es insoweit ebenso wenig wie hinsichtlich Ziffer 5. der Ordnungsverfügung. In diesem Umfang fehlt es der Klägerin daher am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis.
Die im Übrigen zulässige Klage ist nur im tenorierten Umfang begründet. Die angefochtene Ordnungsverfügung der Bezirksregierung L. vom 11. April 2016 ist hinsichtlich der Festsetzung eines HCl-Emissionsgrenzwerts von 20 mg/m³ in Ziffer 3. und der Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,-- € in Ziffer 7. rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist die Ordnungsverfügung rechtlich nicht zu beanstanden, weshalb die Klage insoweit erfolglos bleibt.
Die angefochtene Ordnungsverfügung ist zunächst entgegen der Auffassung der Klägerin formell rechtmäßig. Insbesondere bedurfte es keiner Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 17 Abs. 1a BImSchG.
Nach § 17 Abs. 1a Satz 1 BImSchG ist bei Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie vor dem Erlass einer nachträglichen Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, durch welche Emissionsbegrenzungen neu festgelegt werden sollen, der Entwurf der Anordnung öffentlich bekannt zu machen. § 17 Abs. 1a BImSchG gilt darüber hinaus - allerdings vorliegend nicht einschlägig - für den Erlass einer nachträglichen Anordnung entsprechend, bei der von der Behörde weniger strenge Emissionsbegrenzungen festgelegt werden sollen (§ 17 Abs. 1b und 2b Satz 3 BImSchG).
Bei der klägerischen Anlage zur Herstellung von Glas mit einer Schmelzkapazität von 20 Tonnen oder mehr je Tag handelt es sich zwar um eine Anlage nach der Industrieemissions-Richtlinie (vgl. §§ 3 Abs. 8, 4 Abs. 1 Satz 4 BImSchG i.V.m. § 3 der 4. BImSchV und Nr. 2.8.1 des Anhangs 1). Dem Wortlaut des § 17 Abs. 1a BImSchG zufolge soll eine Öffentlichkeitsbeteiligung aber nur erfolgen vor dem Erlass einer nachträglichen Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, durch welche Emissionsbegrenzungen neu festgelegt werden sollen. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG soll die zuständige Behörde nachträgliche Anordnungen treffen, wenn nach Erteilung der Genehmigung sowie nach einer nach § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigten Änderung festgestellt wird, dass die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt ist. Um eine solche sogenannte Schutz- oder Gefahrenanordnung im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG handelt es sich bei der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. April 2016 nicht. Denn die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft sind nur dann nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG geschützt, wenn ein Anlagenbetreiber gegen seine drittschützenden Pflichten aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG oder aus § 5 Abs. 3 Nr. 1 BImSchG verstößt und dadurch einen kausalen Beitrag zu einer konkreten Gefährdung, einer erheblichen Belästigung oder zu erheblichen Nachteilen leistet.
Vgl. Hansmann/Ohms in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: Mai 2017), § 17 BImSchG Rn. 219; Jarass, BImSchG, Kommentar, 11. Auflage 2015, § 17 Rn. 60.
Die streitgegenständliche Ordnungsverfügung erging jedoch, um Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zu treffen. Mithin handelt es sich bei der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung um eine von der Schutz- oder Gefahrenanordnung zu unterscheidende Vorsorgeanordnung im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Auf eine solche ist § 17 Abs. 1a BImSchG jedoch nicht anwendbar.
Vgl. Hansmann/Ohms, a.a.O., § 17 BImSchG Rn. 262 und 264; Jarass, a.a.O., § 17 Rn. 71; Scheidler, Die Umsetzung der Industrieemissions-Richtlinie im Immissionsschutzrecht, GewArch Beilage WiVerw Nr. 03/2013, 167 ff., 193.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch keine entsprechende Anwendung von § 17 Abs. 1a BImSchG auf den Fall des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG veranlasst, und zwar weder aus der ratio legis noch im Wege unionsrechtskonformer Rechtsfortbildung. Dass es sich bei dem Verweis auf § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG nicht um ein Redaktionsversehen gehandelt hat, sondern der Gesetzgeber bewusst die Öffentlichkeitsbeteiligung auf die Fälle der nachträglichen Schutz- oder Gefahrenanordnung beschränken wollte, ergibt sich ohne weiteres aus den Gesetzgebungs-materialien.
Die Einführung des § 17 Abs. 1a BImSchG durch das Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz im Jahr 2006 diente der Umsetzung von Art. 4 Nr. 3 lit. a der Richtlinie 2003/35/EG in deutsches Recht. Nach Art. 4 Nr. 3 lit. a der Richtlinie 2003/35/EG wurde Art. 15 Abs. 1 der früher geltenden Richtlinie des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (96/61/EG) dahingehend geändert, dass die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig und in effektiver Weise die Möglichkeit erhält, sich an der Erteilung einer Genehmigung für neue Anlagen, der Erteilung einer Genehmigung für wesentliche Änderungen des Betriebs einer Anlage und an der Aktualisierung der Genehmigung oder der Genehmigungsauflagen für eine Anlage im Einklang mit Art. 13 Abs. 2 Gedankenstrich 1 der Richtlinie 96/61/EG zu beteiligen. Nach Art. 13 Abs. 2 Gedankenstrich 1 der Richtlinie 96/61/EG war eine Überprüfung der Genehmigungsauflagen nach Art. 13 Abs. 1 auf jeden Fall vorzunehmen, wenn die durch die Anlage verursachte Umweltverschmutzung so stark ist, dass die in der Genehmigung festgelegten Emissionsgrenzwerte überprüft oder neue Emissionsgrenzwerte vorgesehen werden mussten. Folgerichtig gingen daher auch die Bundesregierung in ihrer Begründung des Entwurfs des diese europarechtlichen Vorgaben umsetzenden Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetzes sowie der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 22. September 2006 davon aus, dass die betroffene Öffentlichkeit bei Anlagen, die von der Richtlinie 96/61/EG erfasst werden, lediglich vor der "Aktualisierung" der Emissionswerte einer Genehmigung nach Art. 4 Nr. 3 lit. a der Richtlinie 2003/35/EG zu beteiligen sei und dass immissionsschutzrechtliche Genehmigungen nur durch nachträgliche Anordnungen nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG "aktualisiert" werden.
Vgl. die Begründung der Bundesregierung in BT-Drucks. 16/2494 S. 26 und die Stellungnahme des Bundesrats in BT-Drucks. 16/2933 S. 3 f.
Als § 17 Abs. 1a BImSchG im Jahr 2013 durch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie über Industrieemissionen seine heutige Fassung erhielt, wurde der Verweis in § 17 Abs. 1a BImSchG auf § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG beibehalten. Eine Erweiterung auf den Fall des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG war auch nicht veranlasst durch die europarechtlichen Vorgaben der umzusetzenden IE-Richtlinie. Nach Art. 24 Abs. 1 der IE-Richtlinie haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig und in effektiver Weise die Möglichkeit erhält, sich an der Erteilung einer Genehmigung für neue Anlagen, der Erteilung einer Genehmigung für wesentliche Änderungen, an der Erteilung oder Aktualisierung der Genehmigung für eine Anlage, für die die Anwendung von Art. 15 Abs. 4 der IE-Richtlinie vorgeschlagen wird, und an der Aktualisierung der Genehmigung oder der Genehmigungsauflagen für eine Anlage im Einklang mit Art. 21 Abs. 5 lit. a der IE-Richtlinie zu beteiligen. Art. 15 Abs. 4 der IE-Richtlinie betrifft nur Fälle, in denen Emissionsgrenzwerte festgelegt werden, die weniger streng sind als die sich nach Art. 15 Abs. 3 der IE-Richtlinie an den BVT-Schlussfolgerungen orientierenden Emissionsgrenzwerte. Nach Art. 21 Abs. 5 lit. a der IE-Richtlinie ist eine Überprüfung und erforderlichenfalls Aktualisierung der Genehmigungsauflagen auf jeden Fall vorzunehmen, wenn die durch die Anlage verursachte Umweltverschmutzung so stark ist, dass die in der Genehmigung festgelegten Emissionsgrenzwerte überprüft oder neue Emissionsgrenzwerte vorgesehen werden müssen. Art. 21 Abs. 5 lit. a der IE-Richtlinie deckt sich somit inhaltlich mit Art. 13 Abs. 2 Gedankenstrich 1 der Richtlinie 96/61/EG, sodass auch von Art. 21 Abs. 5 lit. a der IE-Richtlinie nur Fälle erfasst werden, in denen durch eine Anlage bereits eine Umweltverschmutzung verursacht wurde, mithin also Fälle der Schutz- oder Gefahrenanordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG und gerade nicht der Vorsorgeanordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG.
Vgl. insoweit auch die Begründung des Bundesrats zu der von ihm veranlassten Einführung des § 17 Abs. 1b BImSchG in BT-Drucks. 18/9417 S. 42 ("§ 17 Abs 1 Satz 1 BImSchG wird nicht von § 17 Abs. 1a BImSchG erfasst.").
Die mithin formell rechtmäßige Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. April 2016 ist materiell teilweise rechtswidrig.
Einwendungen gegen die materielle Rechtmäßigkeit der in den Ziffern 1., 2. und 4. der Ordnungsverfügungen festgesetzten Emissionsgrenzwerte für Kohlenmonoxid, Schwefeloxid und Fluor hat die Klägerin ausdrücklich nicht erhoben. Wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung erläuternd klargestellt haben, ist die Ordnungsverfügung lediglich wegen des behaupteten formellen Rechtsfehlers auch insoweit angefochten worden. Die Kammer hat vor diesem Hintergrund keine Veranlassung zu einer eingehenden materiell-rechtlichen Prüfung. Bei der von Amts wegen vorzunehmenden Prüfung sind hinsichtlich dieser Anordnungen Rechtsfehler nicht zu erkennen. Insoweit erweist sich die Klage daher als unbegründet.
Anders verhält es sich hinsichtlich der in Ziffer 3. erfolgten Festsetzung eines Emissionsgrenzwerts für HCl von 20 mg/m³ sowie der in Ziffer 7. erfolgten Zwangsgeldandrohung. Insoweit ist die Ordnungsverfügung rechtswidrig und die Klage begründet.
Rechtsgrundlage für die in Ziffer 3. der Ordnungsverfügung erfolgte Vorsorgeanordnung durch Festsetzung eines HCl-Emissionsgrenzwerts von 20 mg/m³ ist - wie in anderem Zusammenhang bereits dargelegt - § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift können zur Erfüllung der sich aus dem BImSchG und der sich auf Grund des BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen getroffen werden. Zu den von § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in den Blick genommenen Pflichten gehören unter anderem die sich aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ergebenden Grundpflichten für die Errichtung und den Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen.
Vgl. OVG NRW, u.a. Urteil vom 9. Dezember 2016 - 8 A 442/16 -, juris Rn. 25.
Nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen.
Stand der Technik ist gemäß § 3 Abs. 6 BImSchG der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt.
Der unbestimmte Rechtsbegriff des Stands der Technik wird durch die TA Luft konkretisiert. Als Verwaltungsvorschrift, die zur Durchführung des BImSchG auf der Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassen wurde, enthält die TA Luft grundsätzlich verbindliche Regelungen, Festlegungen und Vorgaben für die mit Genehmigungen, nachträglichen Anordnungen und Ermittlungsanordnungen befassten Verwaltungsbehörden. Zugleich konkretisiert sie unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern. Solche Standards sind auch die Emissionswerte, die angeben, welche von Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, demgemäß als Grundlage für Emissionsbegrenzungen nach dem Stand der Technik dienen und im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Maß der gesetzlich gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen konkretisieren (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Die Emissionswerte der TA Luft sind mit dieser Funktion grundsätzlich auch im gerichtlichen Verfahren beachtlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C 21/00 -, juris Rn. 9, und Beschlüsse vom 10. Januar 1995 - 7 B 112/94 -, juris Rn. 4, und vom 21. März 1996 - 7 B 164/95 -, juris Rn. 15; OVG NRW, u.a. Urteil vom 9. Dezember 2016 - 8 A 442/16 -, juris Rn. 37.
Ein Abrücken von den in der TA Luft niedergelegten Standards unterliegt hohen Anforderungen an die dafür erforderliche Tatsachengrundlage. Die TA Luft beruht zum einen auf dem in ihr zum Ausdruck kommenden wissenschaftlich-technischen Sachverstand. Zum anderen trägt sie der - auf der Grundlage der Anhörung von Vertretern der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft und der für den Immissionsschutz zuständigen obersten Landesbehörden (vgl. § 51 BImSchG) vorgenommenen - Einschätzung und Bewertung des Vorschriftengebers Rechnung. Die Regelungen der TA Luft können daher nur dann obsolet werden, wenn gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik den ihnen zugrunde liegenden Einschätzungen, Bewertungen und Prognosen den Boden entziehen. Das heißt, der Erkenntnisstand bei Erlass der TA Luft und dessen seinerzeitige technische Umsetzung müssen mit dem jetzigen Stand der Technik verglichen werden, um beurteilen zu können, ob sich in diesem Sinne wesentliche Änderungen ergeben haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C 21/00 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteile vom 9. Dezember 2016 - 8 A 442/16 -, juris Rn. 69, und vom 16. Juni 2016 - 8 D 99/13.AK -, juris Rn. 210.
Diese Voraussetzungen müssen bei Erlass der nachträglichen Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erfüllt sein. Dieser Zeitpunkt ist maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 9. Dezember 2016 - 8 A 442/16 -, juris Rn. 71, und vom 18. Oktober 2002 - 21 A 417/99 -, juris Rn. 38; Hansmann/Ohms, a.a.O., § 17 BImSchG Rn. 92; Jarass, a.a.O., § 17 Rn. 14.
Ausgehend hiervon ist nach der Vorsorgeanforderung in Nr. 5.2.4 der TA Luft zwar ein HCl-Emissionsgrenzwert von 30 mg/m³ maßgeblich. Diese Vorsorgeanforderung entspricht jedoch nicht mehr dem Stand der Technik. Aufgrund der am 9. Februar 2014 auf der Grundlage einer Empfehlung des TALA im Bundesanzeiger erfolgten Bekanntmachung des BMUB, dass der in Nr. 5.2.4 der TA Luft enthaltene Emissionsgrenzwert für gasförmige anorganische Chlorverbindungen - angegeben als HCl - im Abgas des flammenbeheizten Glasschmelzofens der Floatanlage von 30 mg/m³ durch gesicherte Erkenntnisfortschritte von 2002 bis heute in Wissenschaft und Technik überholt sei und damit den gesetzlichen Anforderungen nicht mehr gerecht werde (vgl. Nr. 5.1.1 Abs. 5 Satz 4 der TA Luft), geht auch die Kammer in Übereinstimmung mit den Beteiligten davon aus, dass dieser Grenzwert den aktuellen Stand der Technik nicht mehr beschreibt und die Vorsorgeanforderung in Nr. 5.2.4 der TA Luft damit obsolet ist. Maßgeblich gestützt wird diese Annahme auch durch den Umstand, dass die BVT-Schlussfolgerungen für die Herstellung von Glas eine Emissionsbandbreite für die HCl-Emissionen aus Schmelzwannen in der Flachglasbranche von 10 bis 25 mg/m³ festlegen, die damit ebenfalls unterhalb des in der TA Luft festgesetzten Grenzwerts liegt.
Der Betrieb der klägerischen Anlage wird legalisiert durch den Genehmigungsbescheid der Bezirksregierung L. vom 26. Februar 1999, der als Emissionsgrenzwert für gasförmige anorganische Chlorverbindungen eine Massenkonzentration von 30 mg/m³ vorsieht. Diese Grenzwertfestsetzung entspricht wie aufgezeigt nicht mehr dem Stand der Technik, weshalb die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine auf § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützte Vorsorgeanordnung erfüllt sind.
Der Beklagte hat aber das ihm zukommende Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Insbesondere begegnet die Festsetzung eines Grenzwerts für gasförmige anorganische Chlorverbindungen von 20 mg/m³ durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Das Gericht kann die Ermessensentscheidung einer Behörde grundsätzlich nach § 114 VwGO nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob sie das ihr eingeräumte Ermessen nicht erkannt (Ermessensnichtgebrauch), von ihrem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (Ermessensfehlgebrauch) oder die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens nicht eingehalten hat (Ermessensüberschreitung). Nach diesen Kriterien erweist sich die Entscheidung des Beklagten hier als ermessensfehlerhaft.
Zunächst ist festzustellen, dass dann, wenn Emissionswerte einer Verwaltungsvorschrift nach § 48 BImSchG für bestimmte Emissionen und Anlagenarten nicht mehr dem Stand der Technik entsprechen und die Behörde nach Bekanntmachung des Fortschreitens des Stands der Technik durch das BMUB nicht mehr an diese Werte gebunden ist, die Behörde bei ihren Einzelfallentscheidungen in eigener Verantwortung den Stand der Technik zu ermitteln hat, wobei sie dessen Fortentwicklung zu berücksichtigen hat (vgl. Nr. 5.1.1 Abs. 5 Satz 5 der TA Luft).
Vgl. Hansmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: Mai 2017), Rn. 23 ff. zu Nr. 5 TA Luft; Mann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: Mai 2017), § 12 BImSchG Rn. 223 f.; Scheidler, a.a.O., GewArch Beilage WiVerw Nr. 03/2013, 167 ff., 187, 192; Suhr, Die BVT-Schlussfolgerungen im Kontext der Richtlinie über Industrieemissionen, I+E 2013, 44 ff., 51; Wasielewski, Auswirkungen der Richtlinie über Industrieemissionen auf den immissionsschutzrechtlichen Vollzug aus Ländersicht, UPR 2012, 424 ff., 427.
Bei der insoweit erforderlichen Festlegung eines neuen, den Stand der Technik abbildenden Grenzwerts haben die Behörden nach § 17 Abs. 2a BImSchG i.V.m. § 12 Abs. 1a BImSchG sicherzustellen, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die in den BVT-Schlussfolgerungen genannten Emissionsbandbreiten nicht überschreiten. Dabei handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin bei § 17 Abs. 2a BImSchG i.V.m. § 12 Abs. 1a BImSchG nicht um eine eigenständige, neben § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG tretende Ermächtigungsgrundlage, sondern um eine das Ermessen der Behörde einschränkende Regelung, die für die mögliche Festsetzung eines Grenzwerts einen verbindlichen Rahmen vorgibt.
Vgl. Hansmann/Ohms, a.a.O., § 17 BImSchG Rn. 94 f., 217.
BVT-Schlussfolgerungen sind gemäß § 3 Abs. 6b BImSchG ein nach Art. 13 Abs. 5 der IE-Richtlinie von der Europäischen Kommission erlassenes Dokument, das die Teile eines BVT-Merkblatts mit den Schlussfolgerungen in Bezug auf die besten verfügbaren Techniken, ihre Beschreibung und Informationen zur Bewertung ihrer Anwendbarkeit, die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte, die zugehörigen Überwachungsmaßnahmen und Verbrauchswerte sowie die gegebenenfalls einschlägigen Standortsanierungsmaßnahmen enthält. Für die Klägerische Anlage sind die am 28. Februar 2012 (2012/134/EU) von der Kommission beschlossenen und am 8. März 2012 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichen BVT-Schlussfolgerungen für die Herstellung von Glas einschlägig.
Emissionsbandbreiten sind gemäß § 3 Abs. 6c BImSchG die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte. Die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte sind gemäß § 3 Abs. 6d BImSchG der Bereich von Emissionswerten, die unter normalen Betriebsbedingungen unter Verwendung einer besten verfügbaren Technik oder einer Kombination von besten verfügbaren Techniken entsprechend der Beschreibung in den BVT-Schlussfolgerungen erzielt werden, ausgedrückt als Mittelwert für einen vorgegebenen Zeitraum unter spezifischen Referenzbedingungen. Nach Nr. 1.3.4 der BVT-Schlussfolgerungen für die Herstellung von Glas liegt für die Flachglasherstellung unter normalen Betriebsbedingungen unter Verwendung einer besten verfügbaren Technik oder einer Kombination von besten verfügbaren Techniken der Bereich der HCl-Emissionen aus Schmelzwannen in der Flachglasbranche bei 10 bis 25 mg/m³.
Bezogen auf den zur Entscheidung stehenden Fall bedeutet dies, dass der Beklagte bei seiner Einzelfallentscheidung und der notwendig gewordenen Festlegung eines neuen HCl-Emissionsgrenzwerts sicherzustellen hatte, dass diese Emissionsbandbreite nicht überschritten wird.
Hiervon ausgehend erweist sich die Festlegung eines HCl-Emissionsgrenzwerts von 20 mg/m³ als nicht nachvollziehbar und damit ermessensfehlerhaft.
Ein Ermessensfehler in Form eines Ermessensnichtgebrauchs liegt jedoch nicht vor. Gegenteiliges folgt insbesondere nicht aus dem Umstand, dass das MKULNV NRW mit Erlass vom 7. April 2015 die nachgeordneten Behörden und damit auch die Bezirksregierung L. angewiesen hat, die einschlägigen LAI-Vollzugsempfehlungen künftig in Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen und umzusetzen. Zum einen ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn eine übergeordnete Behörde, hier das zuständige Ministerium, zur Vereinheitlichung der Genehmigungspraxis im Erlasswege für den Regelfall ermessenslenkende Vorgaben macht, soweit diese sich ihrerseits am Zweck der Ermächtigung orientieren und sachgerecht sind.
Vgl. u.a. Hansmann/Ohms, a.a.O., § 17 BImSchG Rn. 222; Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Auflage 2016, § 114 Rn. 10a und 42; Gerhardt in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: Oktober 2016), § 114 Rn. 22; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 17. Auflage 2016, § 40 Rn. 46; vgl. auch Suhr, a.a.O., I+E 2013, 44 ff., 51.
Dass hierin auch kein Verstoß gegen § 48 Abs. 1a BImSchG liegt, der in der hier maßgeblichen Fassung vom 31. August 2015 vorsah, dass nach jeder Veröffentlichung einer BVT-Schlussfolgerung gegebenenfalls durch eine Anpassung der Verwaltungsvorschrift zu gewährleisten ist, dass für Anlagen nach der IE-Richtlinie bei der Festlegung von Emissionswerten die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die in den BVT-Schlussfolgerungen genannten Emissionsbandbreiten nicht überschreiten, folgt bereits unmittelbar aus § 12 Abs. 1a BImSchG, der in seiner hier maßgeblichen Fassung vom 17. Mai 2013 gerade den Fall, dass Emissionswerte einer Verwaltungsvorschrift nach § 48 BImSchG, hier der TA Luft, für bestimmte Emissionen und Anlagenarten nicht mehr dem Stand der Technik entsprechen, in die Entscheidungsverantwortung der zuständigen Behörde gegeben hat. Diese Entscheidung kann aber grundsätzlich, wie aufgezeigt, durch die übergeordnete Behörde generalisierend gelenkt werden.
Zum anderen ist auch berücksichtigt worden, dass dann, wenn ein Fall atypische Besonderheiten im Vergleich zum Regelfall aufweist, die Behörde gegebenenfalls abweichend entscheiden muss.
Vgl. u.a. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Auflage 2016, § 114 Rn. 10a und 42; Gerhardt in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: Oktober 2016), § 114 Rn. 22; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 17. Auflage 2016, § 40 Rn. 46.
Im Erlass des MKULNV NRW ist ausdrücklich vorgegeben und im angefochtenen Bescheid auch hinreichend berücksichtigt, dass im Einzelfall gegebenenfalls ein Abweichen von der Erlasslage erforderlich sein kann. Dass dies im vorliegenden Fall durch den Beklagten im Ergebnis verneint worden ist, führt aber nicht zu einem Ermessensnichtgebrauch.
Wir dargelegt ist eine Ermessensbindung bzw. -lenkung im Erlasswege aber nur dann zulässig, wenn die ermessenslenkenden Vorgaben sich ihrerseits am Zweck der Ermächtigung orientieren und sachgerecht sind. Im Ergebnis macht sich die entscheidende Behörde damit die Erwägungen der übergeordneten Behörde zu eigen, soweit sie sich auf diese bezieht. Damit sind diese ermessenslenkenden Vorgaben ihrerseits darauf hin zu überprüfen, ob sie ermessensfehlerfrei erfolgt sind. Dies vermag die Kammer vorliegend nicht festzustellen.
Das MKULNV NRW weist in seinem Erlass die nachgeordneten Behörden an, bei bestehenden Anlagen die LAI-Vollzugsempfehlungen umzusetzen. Diese sehen einen HCl-Emissionsgrenzwert von 20 mg/m³ vor. Zur Begründung ihrer diesbezüglichen Vollzugsempfehlungen führt die LAI aus:
" Ausweislich der BVT-Schlussfolgerungen für die Herstellung von Glas kann bei der Herstellung von Flachglas die Einhaltung der o.a. Emissionswerte durch eine oder mehrere Primär- (Auswahl von Rohstoffen mit geringem Chlorgehalt für die Gemengerezeptur) und Sekundärtechniken (Trocken- oder Halb-Trockensorption in Kombination mit einem Filtersystem) erreicht werden. Die Festlegung des Standes der Technik erfolgte auf Basis von Anlagendaten, der allgemeine Emissionswert für Chlorwasserstoff gemäß TA Luft muss für die Herstellung von Flachglas entsprechend angepasst werden. Zum anderen wird durch die Anpassung eine Gleichbehandlung zum Emissionswert für Behälterglas angestrebt."
Die in der Begründung genannten Anlagendaten, auf deren Basis die Empfehlung für eine Festlegung des Grenzwerts erfolgt ist, sind nicht übermittelt worden. Der Beklagte vermochte auch in der mündlichen Verhandlung keine Erklärung dazu abzugeben, wie der Grenzwert von 20 mg/m³ ermittelt worden ist und aus welchen Gründen dieser Wert den maßgeblichen Stand der Technik darstellt. Immerhin sehen die BVT-Schlussfolgerungen für HCI-Emissionen aus Schmelzwannen in der Flachglasherstellung unter normalen Betriebsbedingungen unter Verwendung einer besten verfügbaren Technik oder einer Kombination von besten verfügbaren Techniken eine Bandbreite von 10 bis 25 mg/m³ vor. Eine Begrenzung des oberen Werts auf 20 mg/m³ ist gerade nicht erfolgt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den BVT-Schlussfolgerungen und den ihnen vorausgehenden BVT-Merkblättern ein institutionalisierter Prozess unter Einbindung von technischen Arbeitsgruppen vorausgeht, in denen Repräsentanten der europäischen Mitgliedstaaten, Vertreter der betroffenen Industrie, der EU-Kommission sowie europäischer Umweltverbände vertreten sind (sog. "Sevilla-Prozess"). Die deutsche Delegation setzt sich in der Regel aus einem Experten des Umweltbundesamts und einem oder mehreren Länderfachvertretern zusammen.
Vgl. zum Sevilla-Prozess im Einzelnen: Suhr, a.a.O., I+E 2013, 44 ff., 45 f.
Wäre in diesem Prozess Einvernehmen darüber erzielt worden, dass unter Verwendung einer besten verfügbaren Technik oder einer Kombination von besten verfügbaren Techniken ein Emissionswert von 20 mg/m³ Stand der Technik ist, wäre eine Begrenzung des oberen Werts der Emissionsbandbreite zu erwarten gewesen.
Anders als die Klägerin meint, dürfte das Ermessen des Beklagten zwar nicht grundsätzlich dahingehend reduziert gewesen sein, einen Emissionsgrenzwert von 25 mg/m³ festzusetzen. Dafür etwa, dass der obere Wert der Bandbreite für Altanlagen und der untere Wert für Neuanlagen gelten solle,
vgl. hierzu Aldenhoff, Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen für die Glasindustrie, I+E 2016, 61 ff., 63,
ist nichts erkennbar. Die Bandbreiten aus den BVT-Schlussfolgerungen verschaffen der Behörde vielmehr einen Gestaltungsspielraum und setzen für die Festlegung eines Emissionsgrenzwerts lediglich einen äußeren Rahmen.
Vgl. Kment, Beste verfügbare Techniken in der unionsrechtlichen Analyse - Meilenstein oder Stolperstein auf dem Weg zu einem einheitlichen Immissionsanlagenrecht?, VerwArchiv 2014, 262 ff., 267, 274; Jarass, Das neue Recht der Industrieanlagen, NVwZ 2013, 169 ff., 171; Thiel in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: Mai 2017), § 3 Rn. 117; Jarass, a.a.O., § 3 Rn. 115
Daher kann es grundsätzlich auch zulässig und sogar geboten sein, einen niedrigeren Emissionsgrenzwert festzusetzen und die volle Bandbreite nicht auszuschöpfen. Voraussetzung hierfür ist aber, dass dieser Grenzwert den Stand der Technik abbildet. Denn auch unter Vorsorgegesichtspunkten kann vom Anlagenbetreiber nicht mehr erwartet werden, als den Stand der Technik umzusetzen. Dass der festgesetzte Grenzwert aber den Stand der Technik beschreibt, ergibt sich weder aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen noch aus den Ausführungen des Beklagten im Klageverfahren oder sonst frei zugänglichen Quellen. Nach den Angaben der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ist vielmehr sogar davon auszugehen, dass heute nicht mehr festgestellt werden kann, wie es zu der Empfehlung für die Festlegung des HCl-Grenzwerts gekommen ist. Dass die Empfehlung auf der Grundlage nachvollziehbarer, repräsentativer und damit belastbarer Daten erfolgt ist, ist eine nicht belegte Vermutung.
Lässt sich der Stand der Technik hinsichtlich der HCl-Emissionen bei der Flachglasherstellung damit jedenfalls nach den der Kammer zur Verfügung stehenden Informationen nach wie vor nicht sicher bestimmen, verbleibt es bei der aus § 17 Abs. 2a BImSchG i.V.m. § 12 Abs. 1a BImSchG folgenden Verpflichtung des Beklagten, bei der hier veranlassten nachträglichen Anordnung (jedenfalls) sicherzustellen, dass die Emissionsbandbreite der BVT-Schlussfolgerungen nicht überschritten wird. Dies wäre durch die Festlegung eines Emissionsgrenzwerts von 25 mg/m³ zu erreichen gewesen. Ein strengerer Grenzwert ist nach dem zuvor Gesagten unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft.
Ob die Rechtswidrigkeit der Anordnung in Ziffer 3. der angefochtenen Ordnungsverfügung auch daraus folgt, dass sie mit Blick auf die von der Klägerin beschriebene Unmöglichkeit der Beschaffung der für die Einhaltung des Grenzwerts von 20 mg/m³ erforderlichen Menge von Soda mit niedrigerem NaCl-Gehalt nicht mehr verhältnismäßig im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ist, kann nach dem zuvor Gesagten ebenso dahinstehen wie die Frage, ob die Festsetzung des strengeren HCl-Grenzwerts gegen die Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV verstößt.
Die Rechtswidrigkeit der Anordnung in Ziffer 3. der angefochtenen Ordnungsverfügung hat auch die Rechtswidrigkeit der Zwangsmittelandrohung in Ziffer 7. zur Folge. Die Kammer kann offen lassen, ob die Zwangsmittelandrohung bereits deswegen rechtswidrig ist, weil die gesetzten Fristen für die Erfüllung der angeordneten Maßnahmen nicht auf einen Zeitpunkt nach Eintritt der Bestandskraft oder der Vollziehbarkeit der Grundverfügung, sondern auf kalendermäßig bestimmte feste Zeitpunkte abstellten, die bereits vor Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsakts abgelaufen waren, ohne dass die Klägerin diese hätte befolgen müssen.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. April 2010 - OVG 11 B 9.09 -, juris Rn. 16.
Ungeachtet dessen ist die Zwangsmittelandrohung nicht pflichtenscharf ausgestaltet,
vgl. hierzu u.a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Mai 2016 - 2 M 6/16 -, juris Rn. 14; VG Aachen, Beschluss vom 14. Februar 2011 - 6 L 32/11 -, juris Rn. 34,
und lässt schon nicht erkennen, ob ein einheitliches Zwangsgeld nur für den Fall der Nichtbefolgung aller angeordneten Handlungspflichten oder ein einheitliches Zwangsgeld bereits für die Nichtbefolgung einer einzigen der angeordneten Handlungspflichten angedroht wird. Die Androhung erweist sich damit als nicht hinreichend bestimmt und überdies auch als nicht teilbar, weshalb die Rechtswidrigkeit einer der in der Grundverfügung erfolgten Anordnungen bereits zur Rechtswidrigkeit der einheitlichen Zwangsmittelandrohung führt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und entspricht dem jeweiligen Maß von Obsiegen und Unterliegen. Die Kammer hat insoweit überdies berücksichtigt, dass weder die - erfolgreiche - Anfechtung der Zwangsmittelandrohung noch die - erfolglose - Anfechtung der Fristsetzungen in den Ziffern 5. und 6. der Ordnungsverfügung eine Erhöhung des Streitwerts bewirkt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 1b, 17 Abs. 2b BImSchG
§§ 26, 28 BImSchG
§ 46 VwVfG NRW
§ 7 BImSchG
§ 48 BImSchG
§ 17 BImSchG
§ 51 BImSchG
§ 17 BImSchG
§ 114 VwGO
§ 48 BImSchG
§ 12 BImSchG
§ 7 Abs. 1a BImSchG
§ 17 Abs. 1a BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 2a BImSchG
§ 12 Abs. 1a BImSchG
§ 17 Abs. 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1b BImSchG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1a Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 1a BImSchG
§ 17 Abs. 1b und 2b Satz 3 BImSchG
§ 3 Abs. 8, 4 Abs. 1 Satz 4 BImSchG
§ 3 der 4. BImSchV
§ 15 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 3 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1b BImSchG
§ 17 Abs 1 Satz 1 BImSchG
§ 3 Abs. 6 BImSchG
§ 17 Abs. 2a BImSchG
§ 12 Abs. 1a BImSchG
§ 3 Abs. 6b BImSchG
§ 3 Abs. 6c BImSchG
§ 3 Abs. 6d BImSchG
§ 48 Abs. 1a BImSchG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
Art. 49 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 169
8 A 442/16
7 C 21/00
7 B 112/94
7 B 164/95
8 D 99/13
21 A 417/99
11 B 9.09
2 M 6/16
6 L 32/11