Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-07-16, Aktenzeichen 15 K 5677/14

Tenor:
Die Verwirkungsbescheide der Beklagten vom 20. Juni 2014 und vom 1. Juli 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 29. Oktober 2014 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen Zwangsgelder aufgrund einer Fahrtenbuchauflage.
Am 29. September 2013 überschritt das Fahrzeug der Klägerin der Marke Hyundai, amtliches Kennzeichen HH-..., in Hamburg, S.-Straße …, Richtung Innenstadt, die zulässige Höchstgeschwindigkeit innerhalb geschlossener Ortschaften nach Toleranzabzug um 22 km/h. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit lag dort bei 30 km/h. Es wurde ein Fahrerfoto gefertigt.
Mit Anhörungsschreiben vom 22. Oktober 2013 verlangte die Beklagte von der Klägerin, den auf dem beigefügten Lichtbild abgebildeten männlichen Fahrer zu benennen. Die Klägerin antwortete auf das Anhörungsschreiben ebenso wenig wie auf ein unter dem 12. November 2013 übersandtes Erinnerungsschreiben.
Mit Bescheid vom 14. Januar 2014, zugestellt am 16. Januar 2014, verfügte die Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gegen die Klägerin, für das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen HH-... oder ein an dessen Stelle verwendetes Fahrzeug vom 1. April 2014 an für einen Zeitraum von sechs Monaten, also bis zum 30. September 2014, ein Fahrtenbuch zu führen. Das Fahrtenbuch sei persönlich oder durch eine beauftragte Person in der 22., 30., 38. und 41. Kalenderwoche des Jahres 2014 vorzulegen. Für den Fall, dass die Klägerin innerhalb der genannten Zeiträume kein oder kein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch vorlege, werde ein Zwangsgeld in Höhe von 500 € festgesetzt. Zur Begründung wurde geltend gemacht, dass es den Ermittlungsbehörden nicht möglich gewesen sei, die Identität des Fahrzeugführers zu ermitteln. Die Klägerin als Fahrzeughalterin habe jedoch die Pflicht, bei der Fahrerermittlung mitzuwirken. Dieser Verpflichtung sei sie nicht nachgekommen. Die Schwere des begangenen Verkehrsverstoßes mache es daher erforderlich, dass es nach einem mit ihrem Fahrzeug begangenen Verkehrsverstoß zukünftig jederzeit möglich sei, den verantwortlichen Fahrzeugführer zügig und zweifelsfrei zu ermitteln.
Gegen die Klägerin lief derzeit bereits eine früher angeordnete, bis zum 31. März 2014 befristete Fahrtenbuchauflage.
Mit Schreiben vom 10. Juni 2014, zugestellt am 13. Juni 2014, forderte die Beklagte die Klägerin, die in der 22. Kalenderwoche (bis Ende Mai 2014) kein Fahrtenbuch vorgelegt hatte, auf, bis zum 18. Juni 2014 das ordnungsgemäß geführte Fahrtenbuch vorzuzeigen, was diese jedoch nicht tat.
Mit Bescheid vom 20. Juni 2014, zugestellt am 25. Juni 2014, verfügte die Beklagte in der 26. Kalenderwoche des Jahres 2014, dass die Klägerin verpflichtet sei, das mit Bescheid vom 14. Januar 2014 festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 500 € innerhalb von zehn Werktagen zu zahlen, andernfalls werde es zwangsweise beigetrieben. Ferner wurde die Klägerin aufgefordert, das ordnungsgemäß geführte Fahrtenbuch nunmehr bis zum 30. Juni 2014 bei der zuständigen Polizeidienststelle zur Überprüfung vorzulegen. Ferner setzte die Beklagte ein erhöhtes Zwangsgeld in Höhe von 1.000 € fest für den Fall, dass innerhalb der genannten Frist kein oder kein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch vorgelegt werde. Zur Begründung führte sie aus, dass die Klägerin der Auflage aus dem Bescheid vom 14. Januar 2014 zur Vorlage des Fahrtenbuchs in der 22. Kalenderwoche trotz abermaliger Aufforderung am 10. Juni 2014 mit neuer Fristsetzung bis zum 18. Juni nicht nachgekommen sei. Das Zwangsgeld sei daher wirksam geworden. Es sei erforderlich, um die Klägerin zur Beachtung der Fahrtenbuchauflage anzuhalten. Die Festsetzung eines erhöhten Zwangsgeldes sei geeignet und erforderlich, um der Fahrtenbuchauflage die erforderliche Durchsetzungskraft zu verleihen.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2014, zugestellt am 3. Juli 2014, verfügte die Beklagte in der 27. Kalenderwoche des Jahres 2014, dass die Klägerin verpflichtet sei, innerhalb von zehn Werktagen das mit dem vorhergegangenen Bescheid festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 1.000 € zu zahlen. Ferner wurde sie aufgefordert, das Fahrtenbuch jetzt bis zum 8. Juli 2014 vorzuzeigen. Außerdem wurde ein nochmals erhöhtes Zwangsgeld von nun 1.500 € festgesetzt für den Fall, dass innerhalb der genannten Frist kein oder kein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch vorgelegt werde. Die Beklagte wies ferner darauf hin, dass bis zu sechs Wochen Erzwingungshaft angeordnet werden könnten, wenn ein Zwangsgeld erfolglos bleibe und eine Wiederholung dessen keinen Erfolg verspreche. Zur Begründung des Bescheides führte die Beklagte aus, dass eine Vorlage des Fahrtenbuchs trotz mehrfacher Aufforderung nicht erfolgt sei, so dass auch das erhöhte Zwangsgeld wirksam geworden sei. Das Zwangsgeld sei weiterhin erforderlich, um die Klägerin zur Beachtung der Fahrtenbuchauflage anzuhalten.
Mit Anwaltsschriftsatz vom 9. Juli 2014 legte die Klägerin am 10. Juli 2014 Widerspruch gegen „die Bescheide vom 14. Januar 2014“ ein. Für das parallele Bußgeldverfahren teilte sie mit, dass der Bruder ihres Ehemannes auf dem Fahrerfoto abgebildet sei.
Mit Bescheid vom 10. Juli 2014 forderte die Beklagte die Klägerin auf, das erhöhte Zwangsgeld von 1.500 € zu zahlen und das Fahrtenbuch nunmehr bis zum 18. Juli 2014 vorzulegen. Ferner setzte sie ein nochmals erhöhtes Zwangsgeld von 3.000 € fest.
Am 21. Juli 2014 – in der 30. Kalenderwoche – legte der Ehemann der Klägerin nachträglich das verlangte Fahrtenbuch bei der Beklagten vor.
Am 25. Juli 2014 teilte die Beklagte der Klägerin per Telefax mit, dass sich der Bescheid vom 10. Juli 2014 durch Vorlage des Fahrtenbuchs am 21. Juli 2014 erledigt habe und gegenstandslos geworden sei. Das Zwangsgeld in Höhe von 1.500 € sei daher niederzuschlagen.
Mit Schriftsatz vom gleichen Tag nahm die Klägerin ihren Widerspruch vom 9. Juli 2014 zurück, soweit Erledigung eingetreten sei.
Am 17. September 2014 konkretisierte die Klägerin, dass sich ihr Widerspruch vom 9. Juli 2014 auf die Bescheide vom 14. Januar, vom 10. und 20. Juni sowie vom 1. Juli 2014 beziehe. Sie habe das Fahrtenbuch regelmäßig beim Polizeikommissariat 16 eingereicht, wo es wohl verschwunden sei. Sofern ihr von der Beklagten telefonisch mitgeteilt worden sei, dass sie die bereits festgesetzten Zwangsgelder bezahlen müsse, gebe es hierfür keine Rechtsgrundlage. Es handele sich um ein Beuge- und nicht um ein Sanktionsmittel. Spätestens seit dem 21. Juli 2014 sei die Vorlage des Fahrtenbuches unstreitig erfolgt. Anhaltspunkte für eine Wiederholungsgefahr gebe es nicht. Es sei nicht verhältnismäßig, die Beitreibung des Zwangsgeldes zu veranlassen, wenn ausgeschlossen sei, dass sie, die Klägerin, erneut gegen das Verbot verstoße.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2014, zugestellt am 31. Oktober 2014, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 14. Januar 2014 als unzulässig und im Übrigen die Widersprüche als unbegründet zurück. Außerdem führte sie aus, dass gegen den Bescheid vom 10. Juli 2014 kein Widerspruch eingelegt worden sei und dieser damit bestandskräftig und zu beachten sei. Zur Begründung gab sie an: Der Widerspruch gegen den Bescheid vom 14. Januar 2014 sei verfristet und daher unzulässig. Die Widersprüche gegen die Bescheide vom 10. Juni, 20. Juni und 1. Juli 2014 seien unbegründet, da die Bescheide rechtmäßig seien. Auch wenn die Verpflichtung zur Vorlage des Fahrtenbuches in der 22. Kalenderwoche des Jahres 2014 und binnen der anschließend hierfür gesetzten Fristen durch Zeitablauf erledigt sei, bleibe eine Zahlungsfrist weiter bestehen. Die Vorlagepflicht sei rechtlich nicht zu beanstanden. Sie folge aus § 31a Abs. 3 StVZO. Durch die Vorlagepflicht werde die Klägerin angehalten, das Fahrtenbuch ordentlich zu führen, und sie ermögliche die Kontrolle des Fahrtenbuchs durch die Beklagte. Es bestehe Grund zu der Besorgnis, dass ein künftig mit dem Fahrzeug der Klägerin begangener Verkehrsverstoß ohne Rückgriff auf das Fahrtenbuch nur schwer aufzuklären sei. Eine regelmäßige Kontrolle des Fahrtenbuchs sei deshalb verhältnismäßig. Der Bescheid vom 10. Juni 2014 habe die nicht erfüllte Pflicht der Vorlage des Fahrtenbuchs in der 22. Kalenderwoche 2014 konkretisiert. Der Bescheid vom 20. Juni 2014 sei rechtmäßig, da die Klägerin gegen den Bescheid vom 10. Juni 2014 verstoßen habe. Die Aufforderung der Vorlage bis zum 30. Juni 2014 sei eine weitere Konkretisierung der Pflicht zur Vorlage in der 22. Kalenderwoche 2014 und beruhe im Übrigen auf § 31a Abs. 3 Buchst. a StVZO. Der Bescheid vom 1. Juli sei aus vergleichbaren Gründen rechtmäßig. Die Pflicht zur Vorlage des Fahrtenbuchs in der 22. Kalenderwoche habe sich durch Zeitablauf erledigt. Die Klägerin habe mit der Vorlage des Fahrtenbuchs in der 30. Kalenderwoche nicht ihre Pflicht zur Vorlage in der 22. Kalenderwoche erfüllt, sondern eine weitere Pflicht aus dem Bescheid vom 14. Januar 2014. Obwohl der Zweck des Verwaltungsaktes aufgrund von Zeitablaufs nicht mehr erreicht werden könne, bleibe die Pflicht der Klägerin zur Zahlung der Zwangsgelder bestehen. Dieses ergebe sich aus der analogen Anwendung des § 28 Abs. 2 HmbVwVG. So handele es sich vorliegend um eine Handlungspflicht, welche planwidrig vom Gesetzgeber in § 28 Abs. 2 HmbVwVG nicht geregelt worden sei, obwohl eine vergleichbare Interessenlage bestehe. Die Gesetzesbegründung zu § 28 Abs. 2 HmbVwVG beziehe sich darauf, dass die pflichtige Person die Erledigung selbst herbeigeführt habe, indem sie ihrer Pflicht zuwider gehandelt habe. Das Zwangsgeld werde seinem Beugecharakter nicht gerecht, wenn sich der Pflichtige durch bloßes Zuwiderhandeln der Pflicht entziehen könne, ohne Konsequenzen zu befürchten. Dies müsse auch für Handlungspflichten gelten. Würde § 28 Abs. 2 HmbVwVG nicht analog auf Handlungspflichten angewandt, wären Anordnungen zu einmaligem termingebundenen Handeln nicht durchsetzbar. Der Pflichtige könne sich dann von vornherein ausrechnen, wann das Zwangsgeld nicht beigetrieben werden könne, so dass dieses Zwangsmittel als Druckmittel versage. Zudem bleibe das Zwangsgeld auch dann eine präventive Maßnahme, wenn es erst nach dem Verstoß des Handlungspflichtigen beigetrieben werde, da die Zahlungspflicht zuvor auf den Willen der Handlungspflichtigen eingewirkt habe, der Handlungspflicht zu entsprechen.
Am Montag, dem 1. Dezember 2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Ergänzend trägt sie vor, dass die Beklagte widersprüchlich agiere. Sie habe entgegen ihrer Ausführungen im Widerspruchsbescheid den Bescheid vom 10. Juli 2014 bereits eingestellt. Die Argumentation der Beklagten sei auch fehlerhaft, da eine analoge Anwendung von § 28 Abs. 2 HmbVwVG bereits mangels Regelungslücke nicht geboten sei. Eine Analogie verstoße im Bereich hoheitlicher Eingriffe außerdem gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 GG. Außerdem bestehe zwischen Handlungs- und Duldungs- bzw. Unterlassungspflichten keine vergleichbare Interessenlage.
Die Klägerin beantragt,
die Verwirkungsbescheide der Beklagten vom 20. Juni 2014 und vom 1. Juli 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 29. Oktober 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt
die Klage abzuweisen.
Sie verweist zur Begründung auf ihren Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2014 und den Inhalt der Verwaltungsakte.
Am 16. Juli 2015 ist in der Sache mündlich verhandelt worden. Insoweit wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen. Die Sachakte der Beklagten ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist gem. § 42 Abs. 1 VwGO die Anfechtungsklage.
Die Klägerin wendet sich gegen die Aufforderung zur Zahlung eines Zwangsgeldes von 500 € und eines erhöhten Zwangsgeldes von 1.000 €, welche im Zusammenhang mit einer Fahrtenbuchauflage festgesetzt worden waren. Diese Zahlungsaufforderungen sind Gegenstand zweier sog. Verwirkungsbescheide vom 20. Juni und vom 1. Juli 2014 und entsprechend auch Gegenstand des den hiergegen eingelegten Widerspruch zurückweisenden Widerspruchsbescheids vom 29. Oktober 2014. Verwirkungsbescheide nach hamburgischem Verwaltungszwangsvollstreckungsrecht haben Verwaltungsaktqualität i.S. von § 35 HmbVwVfG (OVG Hamburg, Beschluss vom 7.6.2007, 2 Bs 83/07; VG Hamburg, Beschluss vom 9.10.2008, 4 E 2556/08, juris Rn. 3, und Beschluss vom 27.3.2012, 10 E 556/12, juris Rn. 14; entsprechend im hessischen Recht Hess. VGH, Beschluss vom 2.9.2004, 6 TG 1549/04, juris Rn. 5; anders im bayerischen Verwaltungsvollstreckungsrecht, dazu BayVGH, Beschluss vom 27.4.2012, 9 CS 12.56, juris Rn. 9).
Solange die Verwirkungsbescheide – wie hier – noch nicht bestandskräftig geworden sind, ist einer drohenden Beitreibung eines Zwangsgeldes durch deren Anfechtung mittels Widerspruchs und Anfechtungsklage entgegenzutreten. Entsteht ein Vollstreckungshindernis erst nach Eintritt der Bestandskraft eines Verwirkungsbescheides, kommt als zulässige Klageart die Verpflichtungsklage auf Einstellung der Zwangsvollstreckung in Betracht, die einen entsprechenden vorherigen Antrag an die Behörde voraussetzt (vgl. dazu Thür. OVG, Beschluss vom 5.6.2012, 1 EO 284/12, juris Rn. 5 ff.; OVG Saarland, Beschluss vom 2.5.2014, 2 B 225/14, juris Rn. 17), möglicherweise auch die Klage auf Feststellung der Unzulässigkeit der Zwangsvollstreckung (so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.5.2011, OVG 10 B 7.10, juris Rn. 15 ff.).
Soweit die angefochtenen Bescheide neben der Verwirkung auch weitere Regelungsgegenstände, insbesondere die Festsetzung eines gegenüber dem verwirkten Zwangsgeld jeweils erhöhten Zwangsgeldes beinhalten, ist dies nicht Gegenstand der Klage, da sich die Klägerin nicht gegen die Festsetzung von Zwangsgeldern, sondern lediglich gegen deren Beitreibung wendet.
II.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die angefochtenen Verwirkungsbescheide vom 20. Juni und 1. Juli 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. Oktober 2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Denn die Vollstreckung der Zwangsgelder war nach § 28 Abs. 1 Nr. 4 HmbVwVG einzustellen, nachdem der Zweck der Zwangsgeldfestsetzung durch Vorlage des offenbar beanstandungsfrei geführten Fahrtenbuchs am 21. Juli 2014 erreicht worden war.
1. Bei Erlass begegneten die angefochtenen Verwirkungsbescheide allerdings noch keinen rechtlichen Bedenken, da damals die Voraussetzungen für die Beitreibung sowohl des Zwangsgeldes von 500 € als auch des erhöhten Zwangsgeldes von 1.000 € vorgelegen haben.
Die vorherige Festsetzung dieser Zwangsgelder bedarf hier keiner Überprüfung, da dies nicht Streitgegenstand ist. In Bezug auf das Zwangsgeld von 500 € wäre sie auch nicht möglich, da dieses Zwangsgeld nach § 14 Abs. 2 S. 1 HmbVwVG zugleich mit der Fahrtenbuchauflage festgesetzt wurde und zusammen mit dieser mangels Widerspruchs bestandskräftig geworden ist.
Rechtsgrundlage für einen Verwaltungsakt zur Beitreibung eines Zwangsgeldes ist § 14 Abs. 2 S. 2 HmbVwVG. Hiernach wird die Festsetzung eines Zwangsgeldes, das zugleich mit dem durchzusetzenden Verwaltungsakt festgesetzt worden ist, wirksam, wenn die pflichtige Person die ihr obliegende Handlung nicht fristgemäß vorgenommen hat. Dies war bei Erlass der beiden Verwirkungsbescheide der Fall.
Unstreitig hatte die Klägerin, die Adressatin der aus der Fahrtenbuchauflage folgenden Handlungspflicht war, am 20. Juni und am 1. Juli 2014 noch kein Fahrtenbuch vorgelegt. Im Bescheid vom 14. Januar 2014 war ihr jedoch aufgegeben worden, nicht nur ein Fahrtenbuch zu führen, sondern dieses auch persönlich oder durch eine beauftragte Person erstmals in der 22. Kalenderwoche beim Polizeikommissariat 16 zur Überprüfung vorzulegen. Die 22. Kalenderwoche endete mit dem 31. Mai 2014. Hiernach war der Klägerin zwar mit Schreiben vom 10. Juni 2014 von der Beklagten eine Nachfrist bis zum 18. Juni 2014 gesetzt worden, um das ordnungsgemäß geführte Fahrtenbuch vorzuzeigen. Jedoch auch diese war am 20. Juni 2014 bereits verstrichen, das Zwangsgeld von 500 € somit verwirkt. Mit Bescheid vom 20. Juni 2014 war zugleich unter Festsetzung eines nunmehr auf 1.000 € erhöhten Zwangsgeldes eine neue Vorlagefrist gesetzt worden. Nunmehr sollte das Fahrtenbuch bis zum 30. Juni 2014 zur Überprüfung vorgelegt werden. Auch diese Frist verstrich erfolglos.
Das Gericht hat keine Bedenken dahingehend, dass die jeweilig verfügten fristgebundenen Vorlagepflichten selbstständig vollstreckbare Verwaltungsakte sind. Die Vorlagepflicht ist gesetzlich ausdrücklich in § 31a Abs. 3 Buchst. a StVZO genannt. Hintergrund ist, dass nur eine regelmäßige Vorlageverpflichtung sicherstellt, dass das Fahrtenbuch auch ordnungsgemäß geführt wird und deshalb seinen Zweck erfüllen kann, fortgesetzt den Fahrer des Fahrzeuges für Dritte sicher erkennbar auszuweisen. Andernfalls könnte nicht verhindert werden, dass sich erst nach Ablauf der gesetzten Führungspflicht erweist, dass das Fahrtenbuch gar nicht oder nicht ordnungsgemäß geführt wurde und deshalb seiner Aufgabe nicht gerecht werden konnte.
2. Aufgrund der Vorlage des offenbar ordnungsgemäß geführten Fahrtenbuchs am 21. Juli 2014 ist jedoch der Zweck der Vollstreckung der Vorlagepflicht mittels Zwangsgeldfestsetzungen erreicht worden. Daraus ergibt sich ein Vollstreckungshindernis nach § 28 Abs. 1 Nr. 4 HmbVwVG, das zur Rechtswidrigkeit der Zahlungsaufforderungen, die Gegenstand der angefochtenen Verwirkungsbescheide sind, führt, da die Beklagte ab diesem Zeitpunkt die beiden verwirkten Zwangsgelder nicht mehr beitreiben durfte.
a. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwirkungsbescheids ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts, wenn das Vollstreckungsverfahren noch nicht durch Zahlung des streitbefangenen Zwangsgeldes beendet wurde (BVerwG, Urteil vom 14.3.2006, 1 C 11/05, juris Rn. 8, zum VwVG des Bundes, daher der unterschiedliche Gebrauch des Begriffs der Festsetzung, der in Hamburg in etwa dem Begriff der Verwirkung entspräche; im Anschluss entsprechend VG Hamburg, Beschluss vom 9.10.2008, 4 E 2556/08, juris Rn. 8). Dies bedeutet, dass hier die Entwicklung der Sach- und Rechtslage bis zur Entscheidung durch die Kammer zu berücksichtigen ist, so dass die Befolgung der Fahrtenbuchauflage durch Vorlage am 21. Juli 2014 zweifellos noch rechtlich beachtlich ist.
Aus § 28 Abs. 1 Nr. 4 HmbVwVG folgt, dass die Vollstreckung unter anderem dann einzustellen ist, wenn der Zweck der Vollstreckung erreicht wurde. Entsprechend sieht § 14 Abs. 3 S. 2 HmbVwVG vor, dass aufgrund einer Zwangsgeldfestsetzung von dem Zeitpunkt an nicht mehr vollstreckt werden darf, zu dem der Zweck der Vollstreckung erreicht ist. Nach der Systematik des Gesetzes betrifft letztgenannte Spezialvorschrift für das Zwangsmittel Zwangsgeld allerdings lediglich den Zeitraum zwischen Festsetzung des Zwangsgeldes und Erlass des Verwirkungsbescheides. Ist dieser bereits rechtmäßig erlassen worden, kommt nur die Einstellung der Zwangsvollstreckung nach § 28 Abs. 1 HmbVwVG in Betracht (vgl. Bürgerschafts-Drucksache 20/4579, S. 25).
Die nicht im Ermessen stehende Pflicht der Beklagten zur Einstellung eines Vollstreckungsverfahrens führt zur Rechtswidrigkeit eines noch nicht bestandskräftigen Verwirkungsbescheids (vgl. entsprechend Hess. VGH, Beschluss vom 2.9.2004, 6 TG 1549/04, juris Rn. 6; VG Frankfurt, Beschluss vom 19.11.2004, 9 G 2300/04, juris Rn. 8), da eine Pflicht, das Zwangsgeld zu bezahlen, für diesen Fall entfällt. Aufzuheben ist der Verwirkungsbescheid auch bei erst nachträglich eintretender Rechtswidrigkeit von Anbeginn an, „ex tunc“, da eine Zahlungspflicht nicht „in der Zeit geteilt“ werden kann (vgl. dazu BVerwGE, Urteil vom 4.10.2012, 1 C 13/11, BVerwGE 144, 230 ff., juris Rn. 21 ff.).
b. Durch die Vorlage des ordnungsgemäß geführten Fahrtenbuchs der Klägerin erst nach Ablauf der hierfür gesetzten Fristen wurde gleichwohl der Zweck der Vollstreckung erreicht. Dies folgt aus der Akzessorietät der Vorlagepflicht zur Führungspflicht. Zweck der Vollstreckung einer mit der Fahrtenbuchauflage zusammen angeordneten fristgebundenen Vorlagepflicht ist allein die ordnungsgemäße Führung des Fahrtenbuchs. An der fristgemäßen, nicht anlassbezogenen Vorlage selbst besteht nur ein mittelbares Interesse der Behörde, nämlich hierdurch die Möglichkeit zu erhalten, rechtzeitig vor Ablauf der Führungspflicht prüfen zu können, ob das Fahrtenbuch tatsächlich ordnungsgemäß geführt ist. Ist dies nicht der Fall, kann wenigstens noch für die Zukunft auf eine ordnungsgemäße Führung hingewirkt werden. Ein originäres Interesse an der Vorlage eines Fahrtenbuchs nur zur Prüfungszwecken besteht nicht, erst recht nicht an der Wahrung der für die Vorlage gesetzten konkreten Fristen. Dies besteht erst dann, wenn das Fahrtenbuch anlassbezogen wegen eines Verkehrsdelikts zur Fahrerermittlung vorgelegt werden soll. Deshalb ist bei ordnungsgemäß geführtem Fahrtenbuch auch ohne Bedeutung, wenn eine versäumte Regelvorlage erst dann nachgeholt wird, wenn das Fahrtenbuch schon hätte erneut vorgelegt werden müssen. Trotz Versäumung einer Vorlagefrist kann immer noch festgestellt werden, dass ein Fahrtenbuch von Anbeginn an ordnungsgemäß geführt wurde. Aufgrund der Feststellung der Beklagten, dass dies hier offenbar der Fall war, ist deshalb der Zweck der Vollstreckung erreicht worden, wohl auch gerade vor dem Hintergrund der Bedrohung durch erhebliche Zwangsgeldzahlungen.
c. Anders, als die Beklagte meint, kann eine fortbestehende Zahlungspflicht der Klägerin auch nicht daraus folgen, dass die Ausnahmevorschrift des § 28 Abs. 2 HmbVwVG, der seinem Wortlaut nach nur für Duldungs- oder Unterlassungspflichten gilt, auch analog auf nicht fristgemäß erfüllte Handlungspflichten anzuwenden ist. Denn insoweit besteht im Gesetz weder eine planwidrige Regelungslücke, noch ist die Interessenlage vergleichbar (so entsprechend zum vergleichbaren bayerischen Recht bereits BayVGH, Beschluss vom 10.10.1991, 7 CS 91.2523, BayVBl. 1992, 22).
aa. Der in Hamburg neu eingefügte § 28 Abs. 2 HmbVwVG regelt den Fall, dass ein festgesetztes Zwangsgeld auch dann noch beigetrieben werden soll, wenn einer Duldungs- oder Unterlassungspflicht zuwider gehandelt wurde, deren Erfüllung durch die Festsetzung erreicht werden sollte. Bei seiner Formulierung konnte auf vergleichbare bestehende Vorschriften im Verwaltungsvollstreckungsrecht anderer Bundesländer zurückgegriffen werden (Art. 37 Abs. 4 S. 2 Halbsatz 1 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz; § 60 Abs. 3 S. 2 Teilsatz 2 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen).
Die Norm geht auf den Gedanken zurück, dass das Zwangsgeld zur Erzwingung einer Unterlassung ein „stumpfes Schwert“ wäre, wenn es nicht nachträglich noch beigetrieben werden könnte. In Bayern und Nordrhein-Westfalen wurde die Regelung bereits früher eingeführt, weil die Androhung eines Zwangsgeldes gerade bei kurz befristeten Unterlassungsgeboten, insbesondere Wohnungsverweisungen, ansonsten praktisch wirkungslos sei, weil nahezu risikolos gegen das Unterlassungsgebot verstoßen werden könne (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9.2.2012, 5 A 2152/10, juris Rn. 33). Noch unabweisbarer sei das Zwangsgeld als Druckmittel in Fällen, in denen ein Unterlassungsgebot durch einen Verstoß gegenstandslos werde, zum Beispiel beim Abriss eines denkmalgeschützten Hauses, so dass der Betroffene die Fortgeltung der Unterlassungspflicht durch rechtswidriges Verhalten selbst beenden könne (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9.2.2012, 5 A 2152/10, juris Rn. 35). In anderen Fällen würde die Zwangsgeldandrohung als psychologisches Druckmittel versagen, wenn der Pflichtige die berechtigte Erwartung haben könnte, einer Zwangsmittelbeitreibung im Falle bloßen Abbruchs der auf Dauer verbotenen Zuwiderhandlung vor der tatsächlichen Vollstreckung nicht mehr ausgesetzt zu sein (VG Ansbach, Beschluss vom 24.11.2009, AN 4 E 09.01669, juris Rn. 22). Er könne dann folgenlos die Früchte aus dem verbotenen Handeln ziehen und dieses ggf. nach Einstellung der Zwangsvollstreckung wieder fortsetzen. Der Vorschrift wird deshalb zur Durchsetzung von Verboten eine zumindest mittelbare Beugefunktion beigemessen, die es von einer repressiven Sanktion unterscheide (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9.2.2012, 5 A 2152/10, juris Rn. 37 f.; vgl. auch OVG Saarland, Urteil vom 27.11.2001, 2 R 9/00, NVwZ-RR 2003, 87 f., juris Rn. 30; App, Jus 2004, 786 [791]). Zudem wird darauf hingewiesen, dass gerade Zuwiderhandlungen gegen ein Verbot durch eine aktive Handlung einen Willen zu nicht rechtstreuem Verhalten dokumentierten (VG Ansbach, Beschluss vom 24.11.2009, AN 4 E 09.01669, juris Rn. 22) und deshalb einen besonderen Unwertgehalt hätten.
Auch in der Begründung des neuen § 28 Abs. 2 HmbVwVG wird darauf hingewiesen, dass für eine Einstellung der Zwangsvollstreckung wegen Erledigung kein Anlass bestehe, wenn die pflichtige Person die Erledigung selbst herbeigeführt habe, indem sie gegen das Gebot zum Beispiel durch Fällen eines Baumes oder Abriss eines Gebäudes selbst verstoßen habe. Zwar seien dann weitere Verstöße zwangsläufig nicht mehr zu erwarten, da sie unmöglich geworden seien. Ohne die Möglichkeit der Beitreibung könne das Zwangsgeld in solchen Fällen seinem Beugecharakter aber kaum gerecht werden, wenn sich die pflichtige Person durch bloßes Zuwiderhandeln von ihrer Pflicht befreien könne, ohne Konsequenzen fürchten zu müssen (Bürgerschafts-Drucksache 20/4579, S. 32).
Letztlich dürfte der Rechtsgedanke des § 28 Abs. 2 HmbVwVG dem Zwangsvollstreckungsrecht der ZPO entstammen. Dort kann im Gegensatz zum Zwangsgeld für nicht vertretbare Handlungen (§ 888 ZPO) ein Ordnungsgeld gem. § 890 ZPO angeordnet werden, wenn einer Duldungs- oder Unterlassungspflicht zuwider gehandelt wird (vgl. App/Wetlaufer, Praxishandbuch Verwaltungsvollstreckungsrecht, 5. Auflage 2011, § 37 Rn. 26, und Troidl in Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, § 15 VwVG Rn. 14).
Diese gesetzliche Verschiedenbehandlung von Verstößen gegen Gebote und Verstößen gegen Verbote unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (so aber Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2014, § 15 VwVG Rn. 64), da es hierfür hinreichende sachliche Gründe gibt (vgl. zu den § 28 Abs. 2 HmbVwVG entsprechenden landesgesetzlichen Normen anderer Bundesländer z.B. BayVGH, Beschluss vom 5.10.2006, 14 ZB 06.1133, juris Rn. 5; VG Ansbach, Beschluss vom 24.11.2009, AN 4 E 09.01669, juris Rn. 22; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9.2.2012, 5 A 2152/10, juris Rn. 31 ff.). Eine entsprechende Praxis in Bundesländern ohne vergleichbar konkrete gesetzliche Grundlage ist allerdings im Hinblick auf die bloße Beugefunktion des Zwangsgeldes hoch umstritten (kritisch Nieds. OVG, Beschluss vom 23.4.2009, 11 ME 478/08, juris Rn. 40 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.3.1996, 1 S 2856/95, juris Rn. 16 ff.; so auch Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2014, § 15 VwVG Rn. 44 ff.; a. A. aber OVG Saarland, Urteil vom 27.11.2001, 2 R 9/00, NVwZ-RR 2003, 87 f., juris Rn. 29 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13.3.1998, 2 L 60/95, Leitsatz in juris; Troidl in Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, § 15 VwVG Rn. 14; App, Jus 2004, 786 [791]).
bb. Gegen die von der Beklagten geforderte analoge Anwendung der Regelung des § 28 Abs. 2 HmbVwVfG auch auf Handlungspflichten, gegen die bereits aufgrund des für die Eingriffsverwaltung geltenden Gesetzesvorbehalts verfassungsrechtliche Bedenken erhoben werden könnten (vgl. z.B. entsprechend zum Besoldungsrecht BVerwG, Urteil vom 27.3.2014, 2 C 2/13, juris Rn. 22, und zum Abgaben- und Gebührenrecht BVerwG, Urteil vom 24.3.1999, 8 C 27/97, BVerwGE 108, 364 ff., juris Rn. 18), spricht jedenfalls, dass eine planwidrige Regelungslücke (vgl. zuletzt hierzu BVerwG, Urteil vom 17.7.2014, 5 C 20/13, juris Rn. 16 f., 27 ff.) nicht ersichtlich ist.
Die Vorschrift ist gerade zweieinhalb Jahre alt und wurde unter Beteiligung der hiervon betroffenen Fachkreise in das neue Verwaltungsvollstreckungsgesetz aufgenommen. Ihr Wortlaut ist eindeutig und schließt – im Umkehrschluss – die Anwendung auf Handlungspflichten aus. Auch spricht die Gesetzgebungsgeschichte dagegen, dass die Formulierung der Vorschrift lediglich auf einem redaktionellen Versehen des Gesetzgebers beruhen könnte und die Handlungspflichten einfach vergessen wurden. Angesichts der Vielzahl öffentlich-rechtlicher Handlungspflichten kann deren Vollstreckung nicht aus dem Blick geraten sein. Die Hamburger Regelung entspricht, wie oben ausgeführt, außerdem wörtlich dem Landesrecht anderer Bundesländer. Die nachträgliche Beitreibung von Zwangsgeldern nach einem Verstoß gegen Handlungspflichten wird dort gerade nicht praktiziert.
Schließlich deutet auch nichts darauf hin, dass die Ausnahmevorschrift des § 28 Abs. 2 HmbVwVG lediglich exemplarisch die Zuwiderhandlung gegen Duldungs- oder Unterlassungspflicht nennt, der Behörde zugleich aber die Möglichkeit belassen will, auch bei Verstößen gegen Handlungspflichten nach allgemeinen Grundsätzen ein Zwangsgeld noch nach der Zweckerreichung beizutreiben.
cc. Ferner stünde einer analogen Anwendung des § 28 Abs. 2 HmbVwVG auch auf Handlungspflichten entgegen, dass es gute Gründe dafür gibt, diese Ausnahmevorschrift nur auf Verstöße gegen Unterlassungspflichten und nicht auch auf solche gegen Handlungspflichten anzuwenden. Denn auf Handlungspflichten sind allenfalls wenige Gesichtspunkte anwendbar, die für eine nachgehende Beitreibung des Zwangsgeldes bei Verstoß gegen Unterlassungspflichten sprechen. Angesichts des Umstandes, dass das Zwangsgeld ein Beugemittel zum Erzwingen einer Handlung oder eines Unterlassens ist, aber keine Sanktion für den Verstoß gegen eine Handlungs- oder Unterlassungspflicht, gäbe es keinen hinreichenden Anlass, auch bei Verstößen gegen Handlungspflichten generell die nachträgliche Beitreibung eines Zwangsgeldes zuzulassen.
Vom Grundsatz her sind Verstöße gegen Unterlassungspflichten dadurch gekennzeichnet, dass regelmäßig durch absichtliches Handeln verstoßen wird, während bei Verstößen gegen Handlungspflichten eine Vielzahl von Ursachen denkbar ist, welche vom absichtlichen Unterlassen bis zu bloßer Ignoranz, Problemverdrängung oder sogar Verhinderung und Unmöglichkeit reichen. Auch ist kaum denkbar, dass der einmalige oder kurzfristige Verstoß gegen eine Handlungspflicht als solcher bereits geeignet ist, aktiv die Erledigung der Handlungspflicht herbeizuführen.
Übrig dürfte für eine vergleichbare Interessenlage deshalb lediglich der Fall bleiben, in dem eine Handlungspflicht binnen so kurzer Zeit befolgt werden muss, dass eine Beitreibung eines Zwangsgelds vor der Erledigung des Bedarfs an der geforderten Handlung faktisch nicht möglich ist (vgl. dazu insbesondere Troidl in Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, § 15 VwVG Rn. 14). Für diesen Fall könnte das Wissen darum, dass bei Verstoß gegen die Handlungspflicht das Zwangsgeld in jedem Fall zu zahlen ist, die Bereitschaft zu pflichtgemäßem Verhalten sicherlich steigern.
Speziell bei Fahrtenbuchauflagen wird dies jedoch regelmäßig kein unlösbares Problem darstellen, da diese für Zeiträume von mindestens 6 Monaten verfügt werden und die erste Vorlage bereits bald nach Beginn der Führungspflicht stattfinden kann. Wird das Fahrtenbuch dann nicht fristgemäß vorgelegt, bleibt bis zum Ablauf der für die Führung des Fahrtenbuchs gesetzten Frist meist ausreichend Zeit, die Vorlage durch Beitreibung eines Zwangsgelds zu erwirken. Auch lässt die übliche Dauer einer Fahrtenbuchauflage es regelmäßig zu, dass bei Nichtbefolgung der Führungs- oder Vorlagepflicht wiederholte erhöhte Zwangsgelder festgesetzt und beigetrieben werden, um den Pflichtigen zur Befolgung seiner Handlungspflichten zu zwingen.
Sollte im Einzelfall die für eine Zwangsvollstreckung mittels Zwangsgelds nötige Zeit bis zum Ablauf der Fahrtenbuchauflage nicht vorhanden sein, macht auch dies die Behörde nicht handlungsunfähig. Insoweit ist zu bedenken, dass diese Schwäche des Zwangsgelds, welches als Zwangsmittel zur Durchsetzung unvertretbarer Handlungen – mit Ausnahme der Erzwingungshaft als ultima ratio –, alternativlos ist, durch Maßnahmen außerhalb des Zwangsvollstreckungsrechts ausgeglichen werden kann. Speziell im Bereich der Fahrtenbuchauflagen gilt, dass jeder Verstoß gegen die Vorlagepflicht eine Ordnungswidrigkeit darstellt und eine Geldbuße von 100 € nach sich zieht (Nr. 190 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BKatV). Allein ein deutlicher Hinweis hierauf dürfte die meisten betroffenen Kraftfahrzeughalter veranlassen, das Fahrtenbuch ordentlich zu führen und zu den festgesetzten Terminen vorzulegen, da sich die Geldbußen nicht durch nachträgliche Vorlage des Fahrtenbuchs erledigen. Zudem ist zu erwägen, jenen Zeitraum, über den das Fahrtenbuch nicht ordnungsgemäß geführt worden ist, der vorab bestimmten Auflagendauer nachträglich hinzuzufügen (vgl. z.B. BayVGH, Beschluss vom 20.7.2009, 11 CS 09.1258, juris Rn. 18). In diesem Fall könnte der betroffene Kraftfahrzeughalter aus einer zeitweisen Verweigerung, das Fahrtenbuch ordnungsgemäß zu führen, keinen Vorteil ziehen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten bereits im Widerspruchsverfahren war angesichts der rechtlichen Schwierigkeit der Sache erforderlich (§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 35 HmbVwVfG
§ 888 ZPO
§ 890 ZPO
§ 15 VwVG
§ 31a Abs. 3 StVZO
§ 28 Abs. 2 HmbVwVG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Nr. 4 HmbVwVG
§ 14 Abs. 2 S. 1 HmbVwVG
§ 14 Abs. 2 S. 2 HmbVwVG
§ 14 Abs. 3 S. 2 HmbVwVG
§ 28 Abs. 1 HmbVwVG
§ 28 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 1 Abs. 1 BKatV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 144, 230
NVwZ-RR 2003, 87
BVerwGE 108, 364
2 Bs 83/07
4 E 2556/08
10 E 556/12
6 TG 1549/04
9 CS 12.56
1 EO 284/12
2 B 225/14
10 B 7.10
1 C 11/05
9 G 2300/04
1 C 13/11
7 CS 91.25
5 A 2152/10
4 E 09.01
2 R 9/00
14 ZB 06.11
11 ME 478/08
1 S 2856/95
2 L 60/95
2 C 2/13
8 C 27/97
5 C 20/13
11 CS 09.12