Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2024-05-22, Aktenzeichen 23 K 1977/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0522.23K1977.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt unter der Firma L. ein Unternehmen, bei dem er Parkplätze in der Großgarage unter der Anschrift Q.-straße 00 - 00 in H. in den oberen drei Etagen angemietet hat. Diese vermietet er zur kurzfristigen Nutzung und bietet in diesem Zusammenhang einen Shuttle-Service zum nahegelegenen Flughafen E. an.
Anlässlich einer Ortsbesichtigung am 27. Juli 2022 stellte die Beklagte diese gewerbliche Nutzung fest und hörte den Kläger unter Hinweis auf die fehlende Nutzungsänderungsgenehmigung zur beabsichtigten Untersagung dieser Nutzung an.
Der Kläger gab in der Folgezeit an, sich um eine Legalisierung der Nutzung bemühen zu wollen. Mehrfach wurden ihm aufgrund seines Hinweises auf organisatorischen Schwierigkeiten Fristverlängerungen gewährt.
Eine erneute Ortsbesichtigung sowie eine Internetrecherche durch die Beklagte am 9. März 2023 ergaben, dass die gewerbliche Stellplatzvermietung im Rahmen des Shuttle-Service fortdauerte.
Mit Ordnungsverfügung vom 9. März 2023 gab die Beklagte dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die gewerbliche Nutzung der Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage auf dem Grundstück Q.-straße 00 – in H. dauerhaft zu Zwecken des Shuttle-Service einzustellen. Die Beklagte setzte dem Kläger eine Frist von zehn Wochen und drohte für den Fall der Nichterfüllung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 Euro an. Die Ordnungsverfügung war auf die formelle Illegalität der praktizierten Nutzung gestützt.
Hiergegen richtet sich die am 14. April 2023 erhobene Klage.
Der Kläger hat am 22. Mai 2023 zudem einen Antrag im einstweiligen Rechtsschutzverfahren (23 L 976/23) gestellt. Diesen hat das Gericht mit Beschluss vom 14. Juni 2023 abgelehnt. Der Beschluss ist rechtskräftig geworden.
Ferner hat die Beklagte während des Laufes des hiesigen Verfahrens mit Bescheid vom 21. Juni 2023 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.500 Euro festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld angedroht. Diese Zwangsgeldfestsetzung ist Gegenstand des Verfahrens 23 K 4067/23. Auf den in diesem Verfahren erlassenen Gerichtsbescheid vom 9. Oktober 2023 hat der Kläger die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt.
Nach Auffassung des Klägers ist es bereits zweifelhaft, inwieweit es für die von ihm praktizierte Nutzungsänderung überhaupt einer Nutzungsänderungsgenehmigung bedarf.
Es liege allenfalls eine formelle, nicht aber eine materielle Illegalität vor. Der Kläger meint, er habe einen Anspruch auf Erteilung der Nutzungsänderungsgenehmigung.
So müssten nach derzeitigem Kenntnisstand für die Wohnnutzung 111 Stellplätze nachgewiesen werden, wobei mindestens 35 Stellplätze außerhalb der Garage zur Verfügung stünden. Vor diesem Hintergrund sei eine Vermietung von grundsätzlich 222 Stellplätzen an ihn möglich.
Die Neueinmessung des Parkhauses und Fertigung des Lageplans habe sich als sehr aufwendig erwiesen; es stehe nur noch eine Zustimmung der Eigentümerin bzw. der Z. aus.
Vor dem Hintergrund der existentiellen wirtschaftlichen Bedeutung für ihn, erweise sich die faktisch aufgegebene Einstellung des Gewerbes als unverhältnismäßig.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. März 2023 aufzuheben.
Die Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
Sie hat mitgeteilt, dass der Kläger zwar mit Eingangsdatum 9. Oktober 2023 einen Bauantrag für eine Nutzungsänderung von 103 Parkplätzen im Parkhaus Ebene 3 und 4 zu Parkplätzen für die gewerbliche Nutzung des Flughafen Shuttle-Service eingereicht habe. Dieser Antrag sei, da er unvollständig gewesen sei, wieder an die Firma L. zurückgeschickt worden. Ein erneuter Antrag auf Legalisierung sei nicht eingereicht worden. Ihres Wissens sei eine Zustimmung der Grundstückseigentümerin nie eingeholt worden.
Hierauf hat der Kläger erwidert, die Einreichung des überarbeiteten Antrags mit Brandschutzkonzept stehe unmittelbar bevor bzw. sei bereits erfolgt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte des zugehörigen Eilverfahrens 23 L 976/23 und des Verfahrens über die Zwangsgeldfestsetzung 23 K 4067/23 sowie den von der Beklagten beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich der Kläger gegen eine Entscheidung durch Gerichtsbescheid ausgesprochen hat. Maßgeblich ist allein das objektive Vorliegen der Voraussetzungen des § 84 Abs. 1 VwGO.
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. März 2023 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Insoweit nimmt das Gericht Bezug auf die Ausführungen im Beschluss vom 14. Juni 2023 im zugehörigen Eilverfahren 23 L 976/23.
Dort ist ausgeführt:
„Die Ordnungsverfügung ist zunächst formell rechtmäßig. So ist die Firma L., vertreten durch die Geschäftsführung vor Erlass der Ordnungsverfügung angehört worden. Auch ist die Verfügung, mit der der Firma L. aufgegeben wird, die gewerbliche Nutzung der Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage auf dem Grundstück Q.-straße 00-00, H., G01, Flur 0, Flurstück 0000 dauerhaft zu Zwecken des Shuttle-Service einzustellen, inhaltlich hinreichend bestimmt. Für den Antragsteller ist ohne weiteres erkennbar, welches Verhalten von ihm erwartet wird.
Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Mit der Anordnung der dauerhaften Einstellung der gewerblichen Nutzung der Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage zu Zwecken des Shuttle-Service hat die Antragsgegnerin eine Nutzungsuntersagung ausgesprochen. Rechtsgrundlage hierfür ist § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Ferner haben die Bauaufsichtsbehörden nach § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Beansprucht ein Bauherr für sich, eine bestimmte genehmigungsbedürftige bauliche Nutzung ausüben zu dürfen, so obliegt es ihm, die hierfür erforderliche Baugenehmigung vorzulegen. Dies hat der Antragsteller nicht getan.
Das Parkhaus als bauliche Anlage im Sinne des § 2 BauO NRW und dessen Nutzung bedürfen gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW einer Baugenehmigung.
Einer Baugenehmigung bedarf ferner die vom Antragsteller unter der Firma L. praktizierte Nutzung des Parkhauses im Rahmen eines Shuttle-Service.
Die vorgenommene Nutzung dahingehend, dass die Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage nicht lediglich (nicht gewerblich) zum Abstellen von Fahrzeugen genutzt werden, sondern im Rahmen eines Shuttle Services gewerblich genutzt werden, liegt nicht im Rahmen dessen, was die für das bloße Parkhaus bestehende Baugenehmigung an Variationsbreite zulässt. Hiervon geht das Gericht bei der rechtlichen Würdigung aus, auch wenn die Baugenehmigung von keinem der beiden Beteiligten vorgelegt worden ist. Sollte die bestehende Baugenehmigung neben dem Abstellen von Fahrzeugen eine gewerbliche Nutzung sowie das über die Stellplatznutzung bestehende zusätzliche Angebot eines Transferservice mitumfassen, so obläge es dem Antragsteller, die seiner Vermieterin bzw. ggf. Voreigentümerin ggf. erteilte Genehmigung bei dieser anzufordern und dem Gericht vorzulegen.
Ausgehend hiervon stellt sich die praktizierte Nutzung in Gestalt eines gewerblichen Shuttle-Services im hier gegebenen Umfang im Verhältnis zu einer bloßen Stellplatznutzung als Nutzungsänderung dar.
Eine Nutzungsänderung ist nämlich immer dann anzunehmen, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs-, bauplanungs- oder sonstiger öffentlich rechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen sein kann,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 1995, – 11 A 850/92 –, m.w.N., juris Rn. 9.
Dies ist schon dann der Fall, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann. Wie die Genehmigungsfrage letztlich zu beantworten ist, ist in diesem Zusammenhang unerheblich; entscheidend ist, dass eine andere rechtliche Beurteilung möglich ist und der Betrieb des Antragstellers möglicherweise nicht oder so nicht genehmigt werden kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. November 1995 – 11 B 2161/95 –, juris Rn. 6.
Die praktizierte Nutzung der Stellplätze zur gewerblichen Vermietung sowie der hinzutretende Shuttle-Service wirft die Genehmigungsfrage neu auf. Neben der bauplanungsrechtlichen Frage der Gebietsverträglichkeit geht es um die Frage, inwieweit durch die gewerbliche Nutzung Parkplätze für die Anwohner ggf. nicht mehr zur Verfügung stehen und wie das durch den hinzutretenden Transfer resultierende „Mehr“ an Fahrzeugbewegungen zu bewerten ist.
Ausgehend hiervon stellt sich die vom Antragsteller vorgenommene Nutzung als formell illegal dar.
Es entspricht der ständigen Rechtsprechung, dass eine formell illegale Nutzung regelmäßig rechts- und ermessensfehlerfrei alleine wegen des Fehlens der notwendigen Baugenehmigung untersagt werden kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2006 – 10 B 2159/05 –, juris Rn. 9, Beschluss vom 1. März 2011 – 7 B 18/11 –, juris 9 ff. und Beschluss vom 8. Mai 2020 – 2 B 457/20 –, juris Rn. 8ff.
Der Antragsteller dringt insoweit nicht mit seinem Vortrag durch, wonach vorliegend eine Sondersituation bestehe, weil er die Stellplätze im Vertrauen darauf, dass die angestrebte Nutzung von der Genehmigung mitumfasst sei, angemietet habe. Diese subjektive Vorstellung des Antragstellers vermag keinen Vertrauenstatbestand zu begründen. Wer ein Gewerbe aufnimmt und in diesem Zusammenhang Investitionen tätigt oder sich vertraglich in Gestalt eines Mietvertrages bindet, ist gehalten, sich zuvor über die rechtlichen Gegebenheiten zu informieren und insoweit ggf. Rechtsrat einzuholen.
Auf das Argument des Antragstellers, das Abstellen von Fahrzeugen entspreche der genehmigten Nutzung und der öffentliche Parkraum in H. werde durch sein Gewerbe entlastet, kommt es aufgrund der festgestellten formellen Illegalität nicht entscheidungserheblich an.
Eine andere rechtliche Bewertung folgt auch nicht daraus, dass der Antragsteller beabsichtigt, einen Bauantrag zur Legalisierung der gegenwärtigen Nutzung zu stellen.
Selbst wenn ein Bauantrag gestellt ist, kann die Nutzungsuntersagung in aller Regel allein auf die formelle Illegalität gestützt werden. Ein Bauantrag steht dem Erlass einer auf formelle Illegalität gestützten Nutzungsuntersagung ausnahmsweise dann entgegen, wenn dieser Antrag auch nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde offensichtlich genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Oktober 2017 – 7 B 912/17 –; vom 22. Dezember 2016 – 7 B 1182/16 –¸ juris Rn. 7; Beschluss vom 14. Februar 2014 – 2 A 1181/13 –, juris, Rn. 9 ff.; 12. Juli 2007 – 7 E 664/07 –, juris, Rn. 6 und vom 6. Juli 2009 – 10 B 617/09 –, juris, Rn. 5.
Eine derartige Konstellation ist hier nicht gegeben.“
An dieser rechtlichen Bewertung hält die Kammer auch nach erneuter Sachprüfung fest.
So ist dem Kläger die Problematik der fehlenden Baugenehmigung seit dem Ortstermin am 27. Juli 2022 bekannt.
Zwar hat er nach den Mitteilungen der Beklagten mit Eingang vom 9. Oktober 2023 einen Bauantrag für eine Nutzungsänderung von 103 Parkplätzen im Parkhaus Ebene 3 und 4 zur Parkplätzen für die gewerbliche Nutzung (Flughafen Shuttle-Service) eingereicht. Dieser Antrag war jedoch unvollständig und wurde mangels Nachbesserung innerhalb der gesetzten Frist wieder zurückgeschickt.
Soweit der Kläger mit Schriftsatz vom 22. Mai 2024 geltend macht, der Antrag unter dem Aktenzeichen N01 werde nunmehr mit dem als fehlend gerügten ausführlichen Brandschutzkonzept nach § 9 BauPrüfVO bei der Beklagten eingereicht bzw. sei bereits eingereicht worden, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung.
Eine auch aus Sicht der Beklagten bestehende offensichtliche Genehmigungsfähigkeit ist mit diesem Vortrag nicht aufgezeigt.
Zudem hat der Kläger selbst erklärt, er habe sich seiner Vermieterin gegenüber verpflichtet, einen Bauantrag erst dann einzureichen, wenn dieser von ihr geprüft und freigegeben worden sei. Nach dem Kenntnisstand der Beklagten wurde eine Zustimmung der Eigentümerin nie eingeholt.
Schließlich ist die Verfügung auch verhältnismäßig. Es entspricht der gesetzlichen Wertung, dass die Nutzung eines genehmigungspflichtigen Vorhabens erst nach der Genehmigung aufgenommen werden darf. Mit dem Erfordernis einer Baugenehmigung hat der Gesetzgeber dem öffentlichen Interesse an der Überprüfung eines Vorhabens Vorrang vor dem privaten Nutzungsinteresse eingeräumt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich die Zulassung der Berufung beantragen. Über die Zulassung entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheids bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. der Gerichtsbescheid von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senate der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Gerichtsbescheides darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, anstelle des Antrags auf Zulassung der Berufung mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
30.000 Euro
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für den Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 BauO NRW
§ 9 BauPrüfVO
§ 154 VwGO
§ 55a VwGO
§ 84 Abs. 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 23 L 976/23
23 K 4067/23
11 A 850/92
11 B 2161/95
10 B 2159/05
7 B 18/11
2 B 457/20
7 B 912/17
7 B 1182/16
2 A 1181/13
7 E 664/07
10 B 617/09