Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-11-15, Aktenzeichen 6 B 42/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2019:1115.6B42.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird auf 15.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragsteller,
1. den Bescheid des Antragsgegners vom 10.10.2019 aufzuheben und den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, das am 05.09.2019 bei ihm eingereichte Bürgerbegehren der Antragsteller für zulässig zu erklären;
2. die sofortige Vollziehbarkeit der gem. Ziff. 1 ergehenden Zulässigkeitsentscheidung anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Erforderlich ist danach zum einen das Vorliegen eines Anordnungsgrundes, d. h. die Notwendigkeit einer Eilentscheidung, und zum anderen ein Anordnungsanspruch, d. h. ein materiell rechtlicher Anspruch auf die begehrte Maßnahme. Sowohl Anordnungsgrund als auch Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO iVm § 920 Abs. 2 ZPO).
Das Gericht spricht die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Wege einer einstweiligen Anordnung nur aus, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist (vgl. VG Köln, Beschluss vom 7. Januar 2019 – 4 L 2052/18 –, juris Rn. 6). Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in jenen Fällen daher in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage 2015, Rn. 1085 m.w.N.)
Nach diesen Maßstäben ist der vorliegende Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes unbegründet. Die Antragsteller haben im Hinblick auf die am 21. November 2019 endende Auslegungsfrist des betreffenden Bebauungsplanentwurfs und der damit endenden Phase der Ermittlung abwägungsrelevanter Belange zwar einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Es fehlt jedoch an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruches.
Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Oktober 2019, mit dem der Antrag der Antragsteller auf Durchführung des Bürgerentscheids (Bürgerbegehren) als unzulässig abgelehnt worden ist, ist bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage rechtlich nicht zu beanstanden. Das Bestehen eines im Hauptsacheverfahren zu verfolgenden Anspruchs der Antragsteller, dass der Antragsgegner gemäß § 12 g Abs. 5 GO die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellt, ist nicht überwiegend wahrscheinlich.
Denn das Bürgerbegehren, mit dem – wörtlich − die Änderung des Aufstellungsbeschlusses zur 2. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 27 „östlich der Landstraße L 318“ vom 13. Juli 2017 begehrt wird, das sich jedoch in der Sache gegen den mit Beschluss vom 22. März 2018 gefassten Entwurfs- und Auslegungsbeschluss, mit dem erstmals eine Tiefgarage neben den oberirdischen Stellplätzen vorgesehen und der Aufstellungsbeschluss vom 13.07.2017 insoweit geändert wurde, richtet, dürfte bereits deshalb unzulässig sein, weil es wegen eines Verstoßes gegen das Abwägungsgebot aus § 1 Abs. 7 BauGB nicht mit den bundesgesetzlichen Vorgaben des Bauplanungsrechts vereinbar ist.
Der direkt demokratischen Einwirkung auf die kommunale Bauleitplanung sind durch das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot bundesrechtliche Grenzen gesetzt. Die planerische Abwägung erfolgt grundsätzlich durch das im Baugesetzbuch (§§ 1 ff. BauGB) geregelte mehrstufige förmliche Verfahren, in dessen Verlauf der Planinhalt durch eine Kette aufeinander aufbauender Auswahlentscheidungen erst nach und nach konkrete Gestalt annimmt. Der ergebnisoffene Abwägungsvorgang muss grundsätzlich Planänderungen bis zur Schlussabstimmung über den Bebauungsplan ermöglichen (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 28. Juli 2005 – 4 CE 05.1961 –, juris Rn. 30). Im Hinblick auf das rechtsstaatlich verfasste Abwägungsgebot ist sicherzustellen, dass die Entscheidungsbefugnisse des Gemeinderates nicht unzulässig eingeengt werden (vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage 2015, Rn. 1085 m.w.N.).
Die Grenze zwischen der durch Bürgerentscheid grundsätzlich zulässigen Vorgabe eines Rahmens und unzulässiger Beschränkung des Abwägungsvorganges ist eine Frage des Einzelfalles. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut der Fragestellung (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 11. November 2015 – W 2 K 14.1125 –, juris Rn. 40; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 16. April 2012 – 4 CE 12.517 –, juris Rn. 29).
Dies zugrunde gelegt, ist bereits dem Wortlaut des von den Antragstellern bei dem Antragsgegner eingereichten Bürgerbegehrens
„Sind Sie dafür, dass der Aufstellungsbeschluss vom 13.07.2017 (2. Änderung B-Plan 27) dahingehend ergänzt wird, dass die Tiefgaragenzufahrt des geplantes Wohnquartiers Ecke xy und H-Chaussee nur über die H-Chaussee (L 318) erfolgt?“
zu entnehmen, dass das Bürgerbegehren allein auf die Zulassung einer Tiefgaragenzufahrt über die H-Chaussee unter Ausschluss alternativer Zufahrtsmöglichkeiten für eine Tiefgarage abzielt.
Zwar sind Bürgerbegehren auslegungsbedürftig und auslegungsfähig, wobei an die sprachliche Abfassung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, damit auch juristische Laien mit Erfolg Bürgerbegehren einreichen können. Entscheidend ist jedoch, wie Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens von den Unterzeichnern mit Blick auf Fragestellung und Begründung verstanden werden können (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 16. April 2012 – 4 CE 12.517 –, juris Rn. 30). Vorliegend ist durch den Gebrauch des Wortes „nur“ in der beim Antragsgegner eingereichten Fragestellung keine andere Auslegung möglich, als dass die mittels Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellte Entscheidung über die Zufahrt zur Tiefgarage im verfahrensgegenständlichen Bauleitplanverfahren allein im Bereich der H-Chaussee festgelegt werden soll. Dies ergibt sich auch aus der Begründung des Antrags für das Bürgerbegehren. Dort wird als Ziel die „Festlegung der Tiefgaragenzufahrt des geplanten Wohnquartiers“ genannt. Mit der Verwendung der Begrifflichkeit der „Festlegung“ wird deutlich gemacht, dass „allein diese“ Zufahrt vorgesehen sein soll, eine Variabilität oder Alternativenprüfung wird ausgeschlossen und damit bereits eine Vorfestlegung des Ergebnisses des gesetzlich in § 1 Abs. 7 BauGB vorgeschriebenen, ergebnisoffenen bauleitplanerischen Abwägungsvorgangs – hier vor allem in Bezug auf verkehrliche Belange (§ 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB), die innerhalb der Bauleitplanung eine herausgehobene Bedeutung haben (vgl. nur Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 14. Auflage 2019, § 1 Rn. 75) − vorgegeben. Der zur Abstimmung aufgerufene Bürger kann das nur so verstehen, dass er über die Zulassung der Zufahrt zur Tiefgarage einzig von der H-Chaussee aus − „ohne Wenn und Aber“ − unter Ausschluss jeglicher anderer Zufahrtsmöglichkeit abstimmt.
Damit überschreitet das beantragte Bürgerbegehren den hinsichtlich des Bauplanungsrechts zulässigen Bereich der Rahmenfestlegungen, weil es der nach dem Willen des schleswig-holsteinischen Gesetzgebers auch weiterhin ausschließlich entscheidungsbefugten Gemeindevertretung der Beigeladenen (vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs, Landtagsdrucksache 18/310) unter Ausschluss aller anderen Zufahrtsmöglichkeiten keinen Planungsspielraum von substantiellem Gewicht mehr belässt.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist die Möglichkeit der beigeladenen Plangeberin, den genauen Standort der Zufahrt im Bereich der H-Chaussee oder innerhalb des geplanten Wohnquartiers selbst festlegen zu können, nicht als im Sinne des bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebotes ausreichender Planungs- und Entscheidungsspielraum anzusehen. Denn bei Zulassung des Bürgerbegehrens verbliebe der Beigeladenen in Bezug auf die räumliche Festlegung der Zufahrt zur Tiefgarage kein ausfüllungsfähiger Planungsrahmen und damit kein Spielraum für eine umfassende Abwägung aller der in der Planungssituation konkret betroffenen verkehrlichen Belange. Sie wäre während des nachfolgenden Abwägungsvorgangs unabänderbar (vgl. § 16 g Abs. 8 S. 1 GO) an das Ergebnis des Bürgerentscheids gebunden. Dass sie nach Auffassung der Antragsteller innerhalb dieser Vorfestlegung durch das Bürgerbegehren im Bereich der H-Chaussee noch über den konkreten Standort einer Tiefgarage – auch weiter innerhalb des Plangebietes − entscheiden könne, belässt ihr keinen Planungsspielraum von substantiellem Gewicht, sondern führt insoweit von vornherein zu einer unzulässigen Verkürzung des Abwägungsvorgangs.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren für nicht erstattungsfähig zu erklären, da diese sich mangels eines Sachantrages nicht am Prozessrisiko beteiligt hat, § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG sowie Ziffer 22.6 i.V.m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (i.d.F. der am 31. Mai/1. Juni 2012 und 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 ff. BauGB
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 12 g Abs. 5 GO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB
§ 16 g Abs. 8 S. 1 GO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 2052/18
4 CE 05.19
2 K 14.11
4 CE 12.51