Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-11, Aktenzeichen 2 K 184.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0211.2K184.18.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Deutschen Bundestages vom 26. Juni 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 2018 verpflichtet, dem Kläger Informationszugang zu gewähren zu der:
1 a) Anzahl der Prüfungen, die seit 2005 (bis 11. Juni 2018) vom Präsidenten des Deutschen Bundestages oder seinem Stellvertreter nach § 8 Abs. 1 VR eingeleitet wurden (nach Jahr)
1 b) Anzahl der Ermahnungen wegen eines minder schweren Falles bzw. einer leichten Fahrlässigkeit, die seit 2005 (bis 11. Juni 2018) vom Bundestagspräsidenten entsprechend § 8 Abs. 2 VR ausgesprochen wurden (nach Jahr)
2 a) Anzahl der Fälle seit 2005 (bis 11. Juni 2018), in denen der Präsident dem Präsidium entsprechend § 8 Abs. 2 VR das Ergebnis der Überprüfung mitgeteilt hat (nach Jahr)
2 b) Anzahl der seit 2005 (bis 11. Juni 2018) vom Präsidium festgestellten Verstöße gegen die Verhaltensregeln entsprechend § 8 Abs. 2 VR (nach Jahr)
2 c) Anzahl der Fälle seit 2005 (bis 11. Juni 2018), in denen vom Präsidium entsprechend § 8 Abs. 2 VR kein Verstoß gegen die Verhaltensregeln festgestellt wurde (nach Jahr)
3 a) Anzahl der Fälle seit 2005 (bis 11. Juni 2018), in denen ein Ordnungsgeld nach § 8 Abs. 4 VR verhängt wurde (nach Jahr)
3 b) jeweiligen Höhe des nach § 8 Abs. 4 VR verhängten Ordnungsgeldes seit 2005 (bis 11. Juni 2018) (nach Fall und Jahr)
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt vom Deutschen Bundestag Zugang zu amtlichen Informationen über die Prüf- und Sanktionstätigkeit des Präsidenten und des Präsidiums bezüglich der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages (Verhaltensregeln, VR).
Der Kläger ist ein eingetragener Verein, der nach seiner Satzung u.a. den Zweck verfolgt, das demokratische Staatswesen zu fördern. Er beantragte mit E-Mail vom 11. Juni 2018 beim Deutschen Bundestag – Verwaltung – Informationen zur
„1 a) Anzahl der Prüfungen, die seit 2005 vom Präsidenten des Deutschen Bundestages oder seinem Stellvertreter nach § 8 Abs. 1 VR eingeleitet wurden (nach Jahr)
1 b) Anzahl der Ermahnungen wegen eines minder schweren Falles bzw. einer leichten Fahrlässigkeit, die seit 2005 vom Bundestagspräsidenten entsprechend § 8 Abs. 2 VR ausgesprochen wurden (nach Jahr)
2 a) Anzahl der Fälle seit 2005, in denen der Präsident dem Präsidium entsprechend § 8 Abs. 2 VR das Ergebnis der Überprüfung mitgeteilt hat (nach Jahr)
2 b) Anzahl der seit 2005 vom Präsidium festgestellten Verstöße gegen die Verhaltensregeln entsprechend § 8 Abs. 2 VR (nach Jahr)
2 c) Anzahl der Fälle seit 2005, in denen vom Präsidium entsprechend § 8 Abs. 2 VR kein Verstoß gegen die Verhaltensregeln festgestellt wurde (nach Jahr)
3 a) Anzahl der Fälle seit 2005, in denen ein Ordnungsgeld nach § 8 Abs. 4 VR verhängt wurde (nach Jahr)
3 b) jeweilige Höhe des nach § 8 Abs. 4 VR verhängten Ordnungsgeldes seit 2005 (nach Fall und Jahr)“.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 20. Juni 2018 mit der Begründung ab, der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) sei nicht eröffnet. Die Vorschriften der §§ 44a und 44b des Abgeordnetengesetzes (AbgG) in Verbindung mit §§ 3 und 8 VR enthielten abschließende und bereichsspezifische Regelungen, die eine Sperrwirkung gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz entfalteten. Dies gelte auch in Bezug auf Verletzungen der Verhaltensregeln und bei solchen Vorgängen, die zunächst als mögliche Verletzung geprüft würden.
Mit seinem Widerspruch vom 24. Juli 2018 trug der Kläger vor, die §§ 44a, 44b AbgG in Verbindung mit den Verhaltensregeln seien keine vorrangigen Spezialregelungen. Sie regelten nur die Pflicht, die Öffentlichkeit über die Angaben der Abgeordneten und über Verstöße gegen die Verhaltensregeln zu unterrichten. Hieraus erwachse kein subjektives Recht auf Informationszugang.
Mit Widerspruchsbescheid vom 25. September 2018 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte ergänzend aus: Das Abgeordnetengesetz in Verbindung mit den Verhaltensregeln enthalte objektive Transparenzvorschriften; diese sähen für Tätigkeiten vor sowie Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat in spezifischer Weise Offenlegungspflichten des Abgeordneten und Veröffentlichungspflichten der Verwaltung des Deutschen Bundestages vor. Die Vorschriften regelten abschließend, ob, in welcher Weise und in welchem Umfang Dritten außerhalb der Bundestagsverwaltung Zugang zu den auf der Grundlage der Verhaltensregeln von den Abgeordneten an den Präsidenten des Deutschen Bundestages übermittelten Informationen verschafft werde. Dies gelte auch, soweit nach § 8 Abs. 2 und 5 VR Pflichtverletzungen von Mitgliedern des Bundestages als Drucksache zu veröffentlichen seien. Für die Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes sei daneben kein Raum.
Hiergegen hat der Kläger am 23. Oktober 2018 Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, eine Sperrwirkung gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz entfalte nur eine Norm, die bei abstrakter Betrachtung einen mit dem Informationsanspruch nach § 1 Abs. 1 IFG identischen sachlichen Regelungsgegenstand habe und als abschließend zu verstehen sei. Diese Voraussetzungen erfüllten die §§ 44a, 44b AbgG i.V.m. den Verhaltensregeln nicht. Nach ihrem Regelungsgegenstand sollten berufliche und sonstige Verpflichtungen des Abgeordneten neben dem Mandat und daraus erzielte Einkünfte den Wählern sichtbar gemacht werden. Zweck sei allein die politische Kontrolle der Abgeordneten. Ihr Regelungsgegenstand umfasse nicht die Transparenz des Verwaltungshandelns des Präsidenten oder des Präsidiums bei ihrer Kontrolltätigkeit. Die Veröffentlichung setze eine Tätigkeit des Präsidenten und ggf. auch des Präsidiums des Deutschen Bundestages voraus. Diese Verwaltungsvorgänge seien jedoch nicht Gegenstand der nach dem Abgeordnetengesetz i.V.m. den Verhaltensregeln gegenüber der Öffentlichkeit geregelten Informationsgewährung. Jedenfalls seien die §§ 44a, 44b AbgG i.V.m. den Verhaltensregeln keine gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz abschließende Regelung. Die weiteren Anspruchsvoraussetzungen seien erfüllt. Der Deutsche Bundestag sei in Bezug auf die begehrten Informationen eine auskunftspflichtige Behörde. Eine spezifische Parlamentstätigkeit sei nicht betroffen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Deutschen Bundestages vom 26. Juni 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 2018 zu verpflichten, ihm gemäß seiner E-Mail vom 11. Juni 2018 Zugang zu den Informationen beim Deutschen Bundestag – Verwaltung – zu gewähren, aus denen Folgendes hervorgeht:
1 a) Anzahl der Prüfungen, die seit 2005 vom Präsidenten des Deutschen Bundestages oder seinem Stellvertreter nach § 8 Abs. 1 VR eingeleitet wurden (nach Jahr)
3 b) jeweilige Höhe des nach § 8 Abs. 4 VR verhängten Ordnungsgeldes seit 2005 (nach Fall und Jahr).
die Zuziehung seiner Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sei nicht eröffnet. Der Deutsche Bundestag sei als sonstiges Bundesorgan im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG zur Gewährung des Zugangs zu Informationen nur verpflichtet, soweit er öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehme. Nach der Gesetzesbegründung bleibe der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten von der Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommen. Zudem führt sie unter Bezugnahme auf die angefochtenen Bescheide aus, der Zugang zu den begehrten Informationen sei durch §§ 44a Abs. 4 Satz 1, 44b AbgG i.V.m. §§ 3 und 8 VR abschließend geregelt. Diese Veröffentlichungspflichten sollten eine Kontrolle der Abgeordneten durch den Wähler ermöglichen. Sie regelten jedoch auch die Tätigkeit des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages. Zutreffend sei, dass die Vorschriften kein Recht auf Zugang zu den bei der Bundestagsverwaltung in Zusammenhang mit der Prüfung und Ahndung von Regelverstößen vorliegenden Informationen vermittelten. Dies sei jedoch Ausdruck der bewussten gesetzgeberischen Entscheidung, einen weitergehenden Informationszugang nicht zu eröffnen. Informationen über die Prüf- und Sanktionstätigkeit im Hinblick auf mögliche Verstöße gegen die Verhaltensregeln stellten stets auch Informationen über die Abgeordneten selbst dar. Das austarierte Regelungssystem des Abgeordnetengesetzes und der Verhaltensregeln werde unterlaufen, wenn daneben ein weitergehender Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz im Hinblick auf die Tätigkeit des Präsidenten, des Präsidiums oder der Verwaltung des Deutschen Bundestages eröffnet würde. Der Gesetzgeber sei berechtigt, Informationszugangsrechte im Rahmen einer Spezialregelung abweichend und damit ggf. auch restriktiver auszugestalten als im Informationsfreiheitsgesetz.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer kann über die Klage ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit gemäß § 101 Abs. 2 VwGO einverstanden erklärt haben.
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Der Bescheid des Deutschen Bundestages – Verwaltung – vom 26. Juni 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 2018 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen gemäß § 1 Abs. 1 IFG. Der Klageantrag war dabei gemäß § 88 VwGO dahin auszulegen, dass sich er sich – wie schon der Antrag vom 11. Juni 2018 – zeitlich nur auf die bei Stellung des IFG-Antrags vorhandenen Informationen bezieht.
I. Der vom Kläger geltend gemachte Informationsanspruch fällt in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes. Die Vorschriften des Abgeordnetengesetzes (§§ 44a, 44b AbgG) sind – in Bezug auf die hier streitigen Informationen über das Handeln des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages – keine Spezialregelungen, die dem Informationsfreiheitsgesetz vorgehen und Sperrwirkung entfalten.
Nach § 1 Abs. 3 IFG gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vor. Die Vorschrift dient der Sicherung des Vorrangs des Fachrechts gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz. Um diesen Vorrang zu erreichen, wird das Informationsfreiheitsgesetz (nur) durch Rechtsvorschriften verdrängt, die bei abstrakter Betrachtung einen mit § 1 Abs. 1 IFG identischen sachlichen Regelungsgehalt aufweisen und sich als abschließende Regelung verstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 – BVerwG 7 C 24/15 –, juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 10. April 2019 – BVerwG 7 C 22/18 –, juris Rn. 13). Dies ist bei den Vorschriften des Abgeordnetengesetzes nicht der Fall.
1. „Rechtsvorschriften“ im Sinne des § 1 Abs. 3 IFG sind allein die §§ 44a, 44b AbgG, nicht jedoch die Verhaltensregeln als Teil der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags. Der Begriff der „Rechtsvorschriften“ umfasst nur Normen mit Außenwirkung, mithin Gesetze im formellen Sinne, Rechtsverordnungen und Satzungen, nicht jedoch andere Regelungen, die als sogenanntes Binnenrecht keine unmittelbare Außenwirkung haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 – BVerwG 7 C 3/15 –, juris Rn. 16 zu § 3 Nr. 4 IFG; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 296). Die Verhaltensregeln als Anlage 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags (§ 18 BTGO) sind – ebenso wie die Geschäftsordnung der Bundesregierung (Urteil der Kammer vom 25. Februar 2016 – VG 2 K 180.14 –, juris Rn. 37 ff. m.w.N.) – Binnenrecht des Parlaments. Die Regelungen werden allein innerhalb des Deutschen Bundestages beraten und beschlossen, betreffen allein den Kreis der Abgeordneten und können mangels Außenwirkung nicht nur flexibel gehandhabt, sondern auch vergleichsweise einfach geändert und ergänzt werden, wenn praktische Erfahrungen dies erforderlich erscheinen lassen (BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06 –, juris Rn. 294).
Daran ändert auch nichts, dass die Verhaltensregeln auf der Grundlage des § 44b AbgG erlassen wurden. Diese parlamentarische Ermächtigung verhilft den Verhaltensregeln nicht mittelbar zu einer Außenwirkung. Dies wäre unvereinbar mit dem verfassungsrechtlichen Erfordernis, dass die grundlegenden Belastungen der Abgeordneten – sowie der Dritten, die eine Offenlegung auch ihrer Daten dulden müssen – in einem Gesetz enthalten sein müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – BVerwG 6 A 1/08 –, juris Rn. 41). Eine Außenwirkung der Verhaltensregeln folgt auch nicht aus der grundgesetzlichen Verankerung der Geschäftsordnung des Bundestages in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 – BVerwG 7 C 19/17 –, juris Rn. 30). Unabhängig von der verfassungsrechtlichen Wertigkeit der Verhaltensregeln und ihrer rechtsdogmatischen Einordnung betreffen sie nicht das Verhältnis zum Bürger.
2. Die §§ 44a, 44b AbgG weisen keinen mit § 1 Abs. 1 IFG - abstrakt - identischen sachlichen Regelungsgehalt auf, soweit es um Informationen der hier begehrten Art geht.
Nach § 44a Abs. 4 Satz 1 AbgG sind Tätigkeiten vor Übernahme des Mandats sowie Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen, nach Maßgabe der Verhaltensregeln (§ 44b) anzuzeigen und zu veröffentlichen. Nach § 44b AbgG gibt sich der Bundestag Verhaltensregeln, die insbesondere Bestimmungen enthalten müssen über die Veröffentlichung von Angaben im Internet (Nr. 4) und das Verfahren sowie die Befugnisse und Pflichten des Präsidiums und des Präsidenten bei Entscheidungen nach § 44a Abs. 3 und 4 (Nr. 5).
Ungeachtet der vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17. Juni 2020 – BVerwG 10 C 16/19 –, juris Rn. 12 f.) jüngst entschiedenen Frage, ob auch objektiv-rechtliche Transparenzvorschriften – wie hier – als vorrangige Zugangsregelungen in Betracht kommen, ist jedenfalls der sachliche Anwendungsbereich der § 44a Abs. 4 Satz 1, § 44b AbgG hier nicht eröffnet.
Die in §§ 44a, 44b AbgG normierte Veröffentlichungspflicht betrifft nur die Angaben, die die Abgeordneten gegenüber dem Bundestagspräsidenten anzuzeigen haben. Die Vorschriften erfassen nicht die Informationen, die beim nachfolgenden Verfahren bei der Prüf- und Sanktionstätigkeit des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages entstehen. Dies ergibt sich aus Wortlaut, Systematik und Zweck der Regelung.
§ 44a Abs. 4 Satz 1 AbgG sieht nach seinem eindeutigen Wortlaut eine Veröffentlichungspflicht für die anzeigepflichtigen Tätigkeiten der Abgeordneten vor. Zur Veröffentlichung anderer Informationen verhält sich die Norm nicht. Die Veröffentlichung soll „nach Maßgabe der Verhaltensregeln (§ 44b)“ erfolgen. Die in § 44b Nr. 4 AbgG genannte Ermächtigung spricht ihrerseits wieder von der „Veröffentlichung von Angaben“ im Internet, was nahelegt, dass es die bereits in § 44a Abs. 4 Satz 1 AbgG genannten Angaben der Abgeordneten betrifft. Anderes folgt nicht aus § 44b Nr. 5 AbgG, der nichts zur Veröffentlichung von Informationen sagt, sondern im Wesentlichen die Regelung des Prüf- und Sanktionsverfahrens betrifft.
Auch der systematische Zusammenhang deutet auf dieses Ergebnis. Die Bestimmungen der §§ 44a und 44b AbgG leiten den Zehnten Abschnitt des Abgeordnetengesetzes ein, der mit „Unabhängigkeit des Abgeordneten“ überschrieben ist. Normsystematisch geht es in diesem Abschnitt vorrangig um die Ausgestaltung der Rechte und Pflichten der Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 3 GG auch insoweit, als ihre Stellung als Abgeordnete außerhalb des Parlaments angesprochen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06 –, juris Rn. 294).
Dieses Auslegungsergebnis wird durch Sinn und Zweck der Regelung bestätigt. Die Regeln über die Offenlegung von Tätigkeiten und Einkommen der Abgeordneten dienen „dem berechtigten Interesse der Bevölkerung nach mehr Transparenz im Parlament“ (vgl. BT-Drs. 15/5671; BVerfG, Beschluss vom 2. Juli 2019 – 2 BvE 4/19 –, juris Rn. 29). Ziel ist eine politische Kontrolle der Abgeordneten durch die Wähler. Mit der Transparenzregelung sollen berufliche und sonstige Verpflichtungen des Abgeordneten neben dem Mandat und daraus zu erzielende Einkünfte den Wählern sichtbar gemacht werden. Sie sollen sich mit Hilfe von Informationen über mögliche Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten, aber auch über das Fehlen dahingehender Hinweise ein besseres Urteil über die Wahrnehmung des Mandats durch den Abgeordneten auch im Hinblick auf dessen Unabhängigkeit bilden können (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06 –, juris Rn. 269, 293 f.). Die Tätigkeit des Bundestagspräsidenten und des Bundestagspräsidiums ist gerade nicht Gegenstand der Regelung.
Der Einwand der Beklagten, Informationen über die Prüf- und Sanktionstätigkeit des Bundestagspräsidenten und des Bundestagspräsidiums stellten stets auch Informationen über die Abgeordneten selbst dar, greift nicht durch. Die dem Einwand offenbar zugrunde liegende Auffassung, Informationen über das Verwaltungshandeln ließen sich nicht von den Angaben der Abgeordneten trennen, überzeugt in dieser Allgemeinheit nicht. Denn jedes Verwaltungshandeln ist auf einen Sachverhalt bezogen; gleichwohl folgt aus diesem Sachzusammenhang nicht, dass die Informationen untrennbar sind bzw. der Zugang zu dem Verwaltungshandeln und zu dessen Gegenstand gleichläuft (vgl. zu unternehmens- und aufsichtsbezogenen Informationen BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 – BVerwG 10 C 18/19 –, juris Rn. 14 ff.). Die Frage der Trennbarkeit von Informationen ist vielmehr eine Frage des Einzelfalles und trägt zur Auslegung einer Norm nichts bei.
Der Hinweis der Beklagten auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 17. Juni 2020 – BVerwG 10 C 16/19 –, juris Rn. 17) zu § 23 Abs. 4 des Parteiengesetzes (PartG) führt nicht weiter. Anders als das Parteiengesetz normiert das Abgeordnetengesetz keine dem § 23 Abs. 4 PartG entsprechenden Berichtspflichten des Bundestagspräsidenten. Der Verweis der Beklagten-Vertreter auf die Berichterstattung des Präsidenten gegenüber dem Präsidium des Deutschen Bundestages über die Prüf- und Sanktionstätigkeit führt allenfalls zu einer parlamentsinternen Information (vgl. Brocker, in: BeckOK GG, 15. November 2020, Art. 40 GG Rn. 12).
3. Selbst wenn man mit der Beklagten davon ausginge, dass nicht nur die Rechtsvorschriften der §§ 44a, 44b AbgG, sondern vor allem auch das gesamte System der Verhaltensregeln (als Anlage der Geschäftsordnung) als Rechtsvorschriften im Sinne des § 1 Abs. 3 IFG anzusehen wären, führte das zu keinem anderen Ergebnis.
Der sachliche Anwendungsbereich der Verhaltensregeln erstreckt sich zwar neben der Pflicht zur Veröffentlichung der Angaben der Abgeordneten in § 3 VR auch auf Transparenzvorgaben nach § 8 VR. Danach wird die vom Präsidium getroffene Feststellung, dass ein Mitglied des Bundestages gegen seine Pflichten verstoßen hat, als Drucksache veröffentlicht (§ 8 Abs. 2 Satz 4 VR). Die Feststellung, dass kein Verstoß vorliegt, wird auf Wunsch des Mitglieds des Bundestages veröffentlicht (§ 8 Abs. 2 Satz 5). Entsprechendes gilt gemäß § 8 Abs. 5 Satz 8 und 9 VR bei Verstößen in den Fällen des § 12 Abs. 3a AbgG (unzulässige Mitarbeiterbeschäftigung) und des § 44a Abs. 3 AbgG (unzulässige Zuwendungen).
§ 8 Abs. 2 und 5 VR enthalten damit auch Bestimmungen zur Tätigkeit des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages bei der Durchführung der §§ 44a, 44b AbgG. Inwieweit der sachliche Anwendungsbereich damit eröffnet ist und ob sich der Regelungsgehalt der Bestimmungen, die die Veröffentlichung teilweise von dem Wunsch des Abgeordneten abhängig machen, mit dem Informationszugangsanspruch deckt, bedarf hier jedoch keiner Entscheidung.
Denn die §§ 44a, 44b AbgG und §§ 3, 8 VR verstehen sich nicht als abschließende, das Informationsfreiheitsgesetz verdrängende Regelungen.
Der Wortlaut der Vorschriften verhält sich dazu nicht. Die Systematik ist ebenfalls nicht aussagekräftig. Eine fachgesetzliche Regelung ist gegenüber dem allgemeinen Informationszugangsanspruch immer spezieller; allein daraus kann auf eine Verdrängung nicht geschlossen werden (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 – BVerwG 7 C 24/15 –, juris Rn. 22).
Größeren Aufschluss bietet die teleologische Auslegung. Die Veröffentlichungspflicht nach §§ 44a, 44b AbgG soll, wie bereits oben ausgeführt, eine politische Kontrolle der Abgeordneten durch die Wähler ermöglichen. Aus dieser partiell geregelten Transparenzpflicht kann nicht im Sinne eines „beredten Schweigens“ geschlossen werden, das Fehlen weitergehender Informationszugangsregelungen sei Ausdruck einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung, alle anderen nicht ausdrücklich im Gesetz erwähnten Informationen zu sperren. Denn das Regelungsziel der §§ 44a, 44b AbgG erstreckt sich gerade nicht auf die öffentliche Kontrolle des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages.
Der Umstand, dass in den Verhaltensregeln (§ 8 Abs. 2 Satz 4 und 5 bzw. § 8 Abs. 5 Satz 8 und 9) eine zusätzliche Pflicht zur Veröffentlichung der Präsidiumsfeststellung bestimmt wird, zeigt vielmehr, dass auch der die Verhaltensregeln beschließende Bundestag nicht von einer abschließenden Regelung der §§ 44a, 44b AbgG ausgegangen ist, sondern in den Verhaltensregeln eine weitergehende Transparenzpflicht eingeführt hat. Diese Transparenzbestimmung in § 8 VR zielt indes ebenfalls nicht auf die Kontrolle des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages bei der Tätigkeit ihrer durch die Verhaltensregeln zugewiesenen Aufgaben. Ausschließlicher Zweck dieser Bestimmungen ist es, durch ein abgestuftes Sanktionssystem die Abgeordnetenpflichten – über die politische Kontrolle hinaus – durch rechtsförmige Sanktionen durchzusetzen (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06 –, juris Rn. 328 ff., 333 f.). Die Feststellung des Präsidiums und die Veröffentlichung als Drucksache sind Bestandteil des Sanktionsverfahrens. Dies lässt sich unmittelbar dem Wortlaut des § 8 Abs. 2 Satz 4 VR („Die Feststellung […] wird unbeschadet weiterer Sanktionen […] veröffentlicht“) und der amtlichen Begründung („§ 8 regelt das Verfahren nunmehr auch im Hinblick auf die in § 44a des Abgeordnetengesetzes neu eingeführten Sanktionsmöglichkeiten“, BT-Drs. 15/5698, S. 5 zu Ziffer 4) entnehmen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der früheren Rechtsprechung der Kammer (VG Berlin, Urteil vom 17. September 2008 – VG 2 A 55.07 –, BeckRS 2014, 58612) zu §§ 44a, 44b AbgG. Diese Entscheidung betrifft lediglich den Informationszugang zu Angaben der Abgeordneten; sie verhält sich nicht zu dem hier in Streit stehenden Handeln des Präsidenten und des Präsidiums des Bundestages.
Die Einwände der Beklagten gegen diese Auslegung greifen nicht durch. Ihre Befürchtung, das austarierte Regelungssystem des Abgeordnetengesetzes und der Verhaltensregeln werde wegen des engen Sachzusammenhang zwischen den Angaben der Abgeordneten und der Prüf- und Sanktionstätigkeit der Verwaltung unterlaufen, teilt das Gericht nicht. Informationen über die Gesamtheit der Abgeordneten berühren die Stellung einzelner Abgeordnete nicht. Deren Vertraulichkeitsinteressen sind durch den Schutz personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Mandatsausübung gemäß § 5 Abs. 2 IFG gewahrt. Eigene Vertraulichkeitsinteressen der Verwaltung können nicht unterlaufen werden. Das austarierte Regelungssystem des Abgeordnetengesetzes und der Verhaltensregeln dient nicht ihrem Schutz.
Auch die Erwägung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 17. Juni 2020 – BVerwG 10 C 16/19 –, juris Rn. 20 f.), schon aus dem „hochpolitischen und damit politisch hochsensiblen Charakter“ der §§ 23 ff. PartG ergebe sich eine abschließende Regelung, verhilft hier nicht zum Erfolg. Ungeachtet der Frage, was genau „hochpolitisch“ bzw. „politisch hochsensibel“ ist, fehlt hier ein solcher Bezug. Die Regelungen der §§ 44a, 44b AbgG i.V.m. den Verhaltensregeln dienen nicht der Umsetzung eines verfassungsrechtlichen Transparenzgebotes. Sie betreffen nicht den Kernbereich der parlamentarischen Mandatstätigkeit, sondern die neben dem Mandat wahrgenommenen beruflichen und sonstigen Verpflichtungen. Damit einhergehende Informationen zur Prüf- und Sanktionstätigkeit des Präsidenten und des Präsidiums des Deutschen Bundestages wirken sich nicht auf den politischen Wettbewerb zwischen einzelnen Abgeordneten aus.
II. Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG sind erfüllt. Nach dieser Vorschrift hat jeder nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen gilt das Informationsfreiheitsgesetz gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.
Der Kläger ist anspruchsberechtigt. Er ist als juristische Person des Privatrechts in der Rechtsform eines eingetragenen Vereins „jeder" im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Sein Antrag richtet sich auf den Zugang zu amtlichen Informationen.
Der Präsident bzw. das Präsidium des Deutschen Bundestages sind in Bezug auf die begehrten Informationen eine auskunftspflichtige Behörde im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG. Sie nehmen bei ihrer Prüf- und Sanktionstätigkeit nach §§ 44a, 44b AbgG i.V.m. § 8 VR öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Diese Prüf- und Sanktionstätigkeit ist keine spezifisch parlamentarische Tätigkeit (vgl. Sitsen, Informationsfreiheitsgesetz, 2010, S. 110; Schoch, NVwZ 2015, 1, 5; a.A. Rhein, Informationsansprüche gegen Parlamente, 2020, S. 140 f.), sondern der Sache nach ein Verwaltungsverfahren, das mit einem Verwaltungsakt enden kann. Dementsprechend sind die Streitigkeiten über solche Akte zur Durchführung der Verhaltensregeln verwaltungsrechtlicher Natur, über die das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der Sonderzuweisung des § 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – BVerwG 6 A 1/08 –, juris Rn. 16 ff.; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 24). Diese Auslegung steht im Einklang mit der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. In der Gesetzesbegründung, die einige Beispiele parlamentarischer Angelegenheiten nennt, werden die Verfahren zur Durchführung der Verhaltensregeln gerade nicht erwähnt (vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 8). Die abweichende Einordnung durch den damaligen Direktor beim Deutschen Bundestag (Schreiben vom 23. Februar 2005 an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, A-Drs. Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) ist eine behördliche Auffassung geblieben. Zu der in dem Direktorenschreiben angeregten „Klarstellung“ durch den Gesetzgeber ist es nicht gekommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 – BVerwG 7 C 1/14 –, juris Rn. 25 ff.).
Ausschlussgründe sind von der Beklagten nicht geltend gemacht worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig i.S.v. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO, weil es dem Kläger nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren ohne anwaltliche Hilfe selbst zu führen.
Die Berufung ist im Hinblick auf das bislang ungeklärte Verhältnis des Informationsfreiheitsgesetzes und der §§ 44a, 44b AbgG i.V.m. den Verhaltensregeln zuzulassen.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44a, 44b AbgG
§§ 44a, 44b AbgG normierte Veröffentlichungspflicht betrifft nur die Angaben, die die Abgeordneten gegenüber dem Bundestagspräsidenten anzuzeigen haben. Die Vorschriften
§§ 44a und 44b AbgG
§§ 23 ff. PartG
§ 88 VwGO
§ 29 VwVfG
§ 25 SGB X
§ 18 BTGO
§ 44b AbgG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 44a Abs. 4 Satz 1, 44b AbgG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 3 IFG
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 44a Abs. 4 Satz 1 AbgG
§ 44b Nr. 4 AbgG
§ 44b Nr. 5 AbgG
§ 23 Abs. 4 PartG
§ 12 Abs. 3a AbgG
§ 44a Abs. 3 AbgG
§ 5 Abs. 2 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 44a und 44b des Abgeordnetengesetzes
§ 1 Rn. 296). Die Verhaltensregeln als Anlage 1 der Geschäftsordnung
§ 23 Abs. 4 des Parteiengesetzes
§ 8 regelt das Verfahren nunmehr auch im Hinblick auf die in § 44a des Abgeordnetengesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 38 Abs. 3 GG
Art. 40 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2015, 1, 5
7 C 24/15
7 C 22/18
7 C 3/15
2 K 180.14
2 BvE 1/06
6 A 1/08
7 C 19/17
10 C 16/19
2 BvE 4/19
10 C 18/19
2 A 55.07
7 C 1/14