Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-26, Aktenzeichen 1 A 35/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1126.1A35.06.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 8. November 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Februar 2002, soweit in diesen Bescheiden die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen zu den vom Kläger geltend gemachten Aufwendungen abgelehnt worden ist, verpflichtet, über den Beihilfeantrag des Klägers vom 2. November 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Beklagte zwei Drittel und der Kläger ein Drittel.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der als Oberamtsrat beim Bundesamt für Finanzen tätige Kläger ist beihilfeberechtigt nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundes für Beihilfen in Krankheits, Pflege, Geburts und Todesfällen (Beihilfevorschriften – BhV –). Er streitet um die Erstattung ihm entstandener weiterer Aufwendungen für die stationäre Pflege seiner in der fraglichen Zeit dauernd pflegebedürftig gewesenen, inzwischen im Jahre 2004 verstorbenen Ehefrau durch den zuständigen Beihilfeträger. Die Ehefrau war im Jahre 1991 in das Pflegeheim K. S. in S1. aufgenommenen worden; sie war in die Pflegestufe III eingestuft.
Unter dem 2. November 2001 beantragte der Kläger bei der Beihilfestelle des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie der Beklagten unter Vorlage von vier Rechnungen des Pflegeheimes vom 2. Juli und 6. August 2001 über je 6.413,59 DM sowie vom 3. September 2001 über 6.299,10 DM und 1. Oktober 2001 über 6.509,07 DM eine Beihilfe zu den Aufwendungen für die Heimunterbringung seiner Ehefrau betreffend die Monate Juli bis Oktober 2001. Entsprechende Beihilfen waren in der Vergangenheit bis zum 30. Juni 2001 unter Anerkennung der gesamten pflegebedingten Aufwendungen, die zuletzt 4.429,20 DM betragen hatten, auf der Grundlage einer Übergangsregelung erbracht worden.
Mit Bescheid vom 8. November 2001 lehnte die Beihilfestelle eine anteilige Erstattung des den für die Pflegestufe III geltenden monatlichen Pauschbetrag von 2.800,00 DM übersteigenden Anteils der Aufwendungen im Hinblick auf die nunmehr ausgelaufene Übergangsregelung ab und gewährte dem Kläger eine Beihilfe in Höhe von (nur noch) monatlich je 1.960,00 DM. Die danach offenstehenden Fehlbeträge beglich der Kläger bis zum 31. Juli 2002 nach seinen Angaben aus eigenem Vermögen. Ab dem 1. August 2002 wurde seiner Ehefrau auf entsprechenden Antrag Hilfe zur Pflege nach dem Bundessozialhilfegesetz gewährt; der von der Bedarfsgemeinschaft selbst aufzubringende Kostenbeitrag belief sich dabei auf monatlich 1.561,70 EUR.
Gegen die Reduzierung der beihilfefähigen Aufwendungen wandte sich der Kläger mit Widerspruch vom 30. November 2001 und der Begründung, die nunmehr vorgenommene pauschalierte Abrechnung verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn und gefährde den angemessenen Lebensunterhalt seiner Familie.
Nach erfolglosem Vorverfahren – der Widerspruchsbescheid datiert vom 4. Februar 2002 – hat der Kläger am 16. Februar 2002 Klage erhoben. Zur Begründung hat er sein bisheriges Vorbringen vertieft sowie ergänzend geltend gemacht, der Abschluss einer privaten Versicherung hinsichtlich der ihn nun treffenden Belastungen sei nicht möglich gewesen.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Abänderung des Bescheides des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie – Beihilfestelle – vom 8. November 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Februar 2002 zu verpflichten, ihm zu den Aufwendungen für den Pflegeheimaufenthalt seiner im Jahre 2004 verstorbenen Ehefrau im Zeitraum vom 1. Juni (richtig: Juli) bis 31. Oktober 2001 in einer Gesamthöhe von 13.107,15 EUR eine weitere Beihilfe in Höhe von 3.094,67 EUR zu bewilligen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Der Kläger habe keinen Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe zu den krankheitsbedingten Aufwendungen für die Heimunterbringung seiner Ehefrau in dem streitbefangenen Zeitraum. Rechtsgrundlage für die begehrte Beihilfegewährung seien die Beihilfevorschriften des Bundes, welche die Fürsorgepflicht des Bundes gegenüber seinen Beamten gemäß § 79 BBG im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung aller Beamten konkretisierten. Auch wenn sie den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes nicht mehr genügten, seien diese Vorschriften für eine Übergangszeit noch anzuwenden. Der insoweit thematisch einschlägige § 9 Abs. 1 Satz 1 BhV in der hier anzuwendenden Fassung erkläre in Verbindung mit den dazu ergangenen Hinweisen u.a. bei dauernder Pflegebedürftigkeit die Aufwendungen für eine notwendige stationäre Pflege für grundsätzlich beihilfefähig, jedoch mit der ausdrücklichen Einschränkung, dass solche pflegebedingten Aufwendungen für Pflegebedürftige der Pflegestufe III nur bis zu einem Pauschbetrag von monatlich 2.800,00 DM angemessen seien. Für Beihilfeberechtigte, die – wie die Ehefrau des Klägers – bereits vor dem 1. Juli 1996 entsprechende Beihilfe erhalten hätten, sei der genannte Pauschbetrag erst nach einer fünfjährigen Übergangsfrist, hier ab dem 1. Juli 2001, zum Tragen gekommen. Der eindeutige Wortlaut der betreffenden Vorschriften, an welche sich die Beihilfestelle bei der Festsetzung der in Rede stehenden Beihilfe korrekt gehalten habe, lasse eine erweiternde Auslegung nicht zu.
Ein Anspruch des Klägers auf anteilige Erstattung der geltend gemachten Aufwendungen lasse sich auch nicht unmittelbar aus allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen wie insbesondere der Fürsorgepflicht (§ 79 BBG) herleiten. Der Dienstherr erfülle diese Pflicht gegenüber seinen Beamten in Krankheits, Pflege, Geburts und Todesfällen regelmäßig durch die Gewährung von Beihilfe. Diese solle den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen; insofern ergänze die Beihilfe – in Konkretisierung der Fürsorgepflicht – die Alimentation des Beamten bzw. die diesem aufgrund der Alimentation zumutbare Eigenvorsorge. Der Ausgleich jeglicher aus Anlass von Krankheits, Pflege, Geburts und Todesfällen entstandenen Aufwendungen sei von Verfassungs wegen indes nicht gefordert, ebenso wenig wie deren Erstattung in jeweils vollem Umfang. Die Beihilfe müsse allerdings sicherstellen, dass der Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibe, denen er sich nicht entziehen könne. Die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn gehe in diesem Zusammenhang grundsätzlich nicht über das hinaus, was dem Beamten durch spezialgesetzliche Regelungen – wie hier die Beihilfevorschriften – abschließend eingeräumt sei; ein Rückgriff unmittelbar auf die Generalklausel der Fürsorgepflicht sei daher regelmäßig ausgeschlossen. Etwas anderes könne nur gelten, wenn die allgemeine Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt werde. Eine solche Wesenkernverletzung sei unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber nicht schon dann gegeben, wenn ein berücksichtigungsfähiger Angehöriger im Falle einer notwendigen dauernden Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit auf Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz angewiesen sei. Insoweit handele es sich nämlich nicht um "mindere" Ansprüche, sondern lediglich um andere, die deshalb bestünden, weil beamtenrechtliche Ansprüche nicht gegeben seien. Aufgrund dessen könne hier auch der Kläger mit seinem Einwand, er habe im streitigen Zeitraum nur durch Einsatz seines Vermögens den Heimaufenthalt seiner verstorbenen Ehefrau finanzieren können, nicht durchdringen. Dies gelte zumal bei Mitberücksichtigung der fünfjährigen Übergangsfrist. Zwar sei dem Kläger nach seinem Vortrag der Abschluss einer privaten Versicherung für das hier von ihm zu tragende erhebliche Risiko nicht möglich gewesen. Ihm sei jedoch schon seit Beginn der öffentlichen Diskussion über eine bessere Absicherung bei Pflegebedürftigkeit im Jahr 1974 möglich und zumutbar gewesen, entsprechende (ergänzende) Vorsorgemaßnahmen zu ergreifen. Außerhalb des Bereichs gesetzlicher Pflichtversicherungen bleibe es dabei nach dem Grundsatz der Vorsorgefreiheit der Entscheidung des Beamten überlassen, ob er sich überhaupt zum Abschluss einer Versicherung entschließe oder ob er durch Bildung eigener Rücklagen Vorsorge treffe.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt:
Die nach Auslaufen der Übergangsregelung eingetretene Begrenzung der Beihilfeleistungen für Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit beihilferechtlich berücksichtigungsfähiger Angehöriger verletze zumindest in seinem Fall die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Er habe – bezogen auf den hier streitigen Leistungszeitraum – bei einer Gesamtbelastung von 6.074,69 DM und zustehenden Nettobezügen in Höhe von 6.544,38 DM keine finanziellen Möglichkeiten gehabt, die ihn infolge des Pauschalhöchstbetrages der beihilfefähigen Aufwendungen (2.800,00 DM bei Pflegestufe III) im Ergebnis treffende Mehrbelastung im Zusammenhang mit der pflegebedingten stationären Unterbringung seiner zwischenzeitlich verstorbenen Ehefrau selbst zu tragen. Die ihn infolge des Auslaufens der Übergangsregelung treffende Mehrbelastung in Gestalt niedrigerer Beihilfezahlungen habe sich auf monatlich 1.523,61 DM belaufen. Obwohl sich ein Anspruch auf eine höhere Beihilfe nicht aus den im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Beihilfevorschriften selbst ergebe, könne er unter den genannten Umständen weitere Beihilfe- bzw. Alimentationsleistungen unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn beanspruchen. Denn namentlich sei er nicht in der Lage (gewesen), die zusätzliche Belastung aus seinen Dienstbezügen zu tragen. Vielmehr habe er eigenes Vermögen zur Kostendeckung aufzehren müssen.
Die Erwägung des Bundesverwaltungsgerichts, eine Wesenskernverletzung der Fürsorgepflicht sei nicht gegeben, wenn ein berücksichtigungsfähiger Angehöriger des Beamten im Fall einer notwendigen dauernden Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) in Anspruch nehmen könne, sei im vorliegenden Fall nicht einschlägig sowie darüber hinaus allgemein bedenklich. Maßgeblich sei in diesem Zusammenhang gewesen, dass sozialhilferechtliche Leistungen statt Beihilfe gewährt würden. Das setze jedoch voraus, dass der Beihilfeberechtigte unter vergleichbaren Voraussetzungen wie bei der Beihilfe anderweitige Ansprüche geltend machen könne, sodass letztendlich nur der Kostenträger ausgetauscht werde. Solches sei hier in dem streitgegenständlichen Zeitraum aber nicht der Fall gewesen, denn er, der Kläger, habe die finanzielle Lücke wegen der Subsidiarität der Sozialhilfeleistung (hier: in Gestalt von Hilfe zur Pflege) nach den Grundsätzen der Bedarfsgemeinschaft aus seinem eigenen Vermögen schließen müssen. Er habe sich dabei von dem zuständigen Sozialhilfeträger selbst wie ein bedürftiger Sozialhilfeempfänger behandeln lassen, nämlich sein gesamtes Vermögen – bis hin zum Schonvermögen - einsetzen müssen, bevor Hilfeleistungen erfolgt seien. Folglich stellten die Leistungen der Sozialhilfe im vorliegenden Fall sehr wohl "mindere" – da am sozialhilferechtlichen Bedarf seiner Familie orientierte – Ansprüche dar. Auf ergänzende Sozialhilfe nach dem BSHG müsse sich aber ein Alimentationsempfänger wie er nicht verweisen lassen, da durch die Sozialhilfegewährung die amtsangemessene Alimentation nicht gewährleistet sei. Die Alimentation des Beamten und seiner Familie sei anerkanntermaßen etwas anderes als eine staatliche Hilfe zur Erhaltung des Mindestmaßes sozialer Sicherung. Der Dienstherr müsse kraft seiner Fürsorgepflicht Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits, Geburts oder Todesfälle nicht gefährdet werde. Zwar bleibe es dem Dienstherrrn grundsätzlich überlassen, ob er dieser Pflicht durch eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen oder Zuschüsse Genüge tue, jedoch müsse er im Ergebnis sicherstellen, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet werde.
Auch dürfe der Dienstherr die Beihilfe nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass ihm, dem Kläger, für seine Ehefrau eine zumutbare Eigenvorsorge durch Abschluss einer privaten Pflege(Zusatz)Versicherung nicht möglich gewesen sei. Insofern sei die auf fünf Jahre befristete Übergangsregelung hier nicht ausreichend gewesen. Die bis zum 30. Juni 2001 auf der Grundlage der bis zum 30. Juni 1996 geltenden Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV gewährte Beihilfe habe nicht dazu gedient, dass er ein Vermögen habe ansparen sollen, um zukünftige niedrigere Beihilfeleistungen auszugleichen. Die Beihilfegewährung in der ursprünglichen Höhe habe vielmehr die mit der stationären Einweisung seiner Ehefrau verbundenen Pflegeaufwendungen umfassend abdecken sollen. Durch die Begrenzung der Leistung auf den Beihilfesatz von 70 sei er bereits zum damaligen Zeitpunkt gezwungen gewesen, einen nicht unerheblichen Eigenanteil zu leisten. Die Möglichkeit einer anderweitigen Versicherung und damit Abdeckung der nach Auslaufen der Übergangsregelung bevorstehenden weiteren finanziellen Belastungen habe daneben nicht bestanden, dies auch wegen des Krankheitsbildes seiner Ehefrau (multiple Sklerose) und der Zeitpunkte des Eintritts von Erkrankung und stationärer Pflegebedürftigkeit (1989 bzw. 1991). Schließlich könne er entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht auf eine Versicherungsmöglichkeit "seit dem Jahr 1974" verwiesen werden. Denn zum damaligen Zeitpunkt habe für ihn überhaupt noch kein Anlass zu einer weitergehenden privaten Absicherung bestanden, da bis zum Jahre 1996 die Beihilfevorschriften eine vollständige Beihilfefähigkeit für pflegebedingte Aufwendungen vorgesehen hätten. Es sei sicherlich nicht mit dem Begriff der Vorsorgefreiheit zu vereinbaren, dass sich der einzelne Beamte gegenüber sämtlichen Lebensrisiken vollumfänglich absichern müsse, solange seitens des Dienstherrn dafür Zuwendungen in Form von Beihilfe erfolgen würden. Insbesondere habe er sich nicht vorausschauend im Hinblick auf Jahrzehnte später möglicherweise eintretende Änderungen des Beihilferechts schon damals (beihilfekonform) versichern können.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem Antrag erster Instanz mit der Maßgabe zu erkennen, dass der Anspruchszeitraum die Zeit vom 1. Juli 2001 bis 31. Oktober 2001 erfasst, und die Beklagte zu verurteilen, Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 16. Februar 2002 aus dem geltend gemachten Betrag von 3.094,67 EUR zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe die Sache rechtlich treffend und angemessen beurteilt. Ein unmittelbarer Beihilfeanspruch aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht bestehe in der Regel nicht, sondern ausnahmsweise nur dann, wenn der Wesenskern der Fürsorgepflicht verletzt worden sei. Dies setze eine ganz besondere Fallgestaltung voraus, bei der sich eine Verweigerung der Beihilfezahlung als grob fürsorgepflichtwidrig darstellen würde und die hier nicht gegeben sei. Der Kläger habe allein durch die fünfjährige Übergangszeit genügend Zeit gehabt, sich auf die beihilferechtliche Umstellung einzustellen. Insbesondere hätte er Rücklagen bilden oder ggf. eine günstigere Einrichtung ermitteln können. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass sich diese Entwicklung im Pflegebereich und die dadurch entstehende zunehmende Kostenbelastung schon sehr viel früher abgezeichnet hätten. Wenn der Kläger zu diesem Zeitpunkt keinerlei Vorsorge getroffen habe, weil seine Ehefrau damals nicht erkrankt gewesen sei, sei dies zwar nachvollziehbar; jedoch müsse mit dem Risiko des Eintritts einer schweren Erkrankung immer gerechnet werden, sodass der Kläger das damit eingegangene Risiko nicht nach Eintritt eines solchen Falles auf den Dienstherrn abwälzen könne. Zu berücksichtigen sei auch, dass die entsprechenden Aufwendungen 10 Jahre lang in vollem Umfang als beihilfefähig anerkannt worden seien. Angesichts der steigenden Kostenbelastung in diesem Bereich und der zunehmend angespannten finanziellen Lage des Bundes sei eine Veränderung der beihilferechtlichen Regelungen unausweichlich gewesen, wobei die Übergangszeit ausreichend lang gewählt worden sei. Davon abgesehen stelle die Beihilfe auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine vollständige Ersatzleistung für alle krankheitsbezogenen Aufwendung dar. Auf der Grundlage der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 1982, wonach der Beihilfeberechtigte Sozialhilfe zu erlangen versuchen müsse, bevor er wegen Pflegeaufwendungen Ansprüche unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ableiten könne, hätte der Kläger ggf. früher einen Antrag auf Gewährung von Sozialhilfe stellen müssen als hier geschehen. Dabei bestehe der Ausschluss von Beihilfeansprüchen wegen Vorrangs der Leistungsgewährung nach dem BSHG erst recht auch für einen Zeitraum, in dem die Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen nach dem BSHG noch nicht erfüllt gewesen seien. Soweit der Kläger schließlich erneut umfangreiche Ausführungen zur Begründetheit der Klage wegen nicht ausreichender Alimentierung mache, werde darauf hingewiesen, dass die Beihilfe keine Alimentation im eigentlichen Sinn, sondern nur eine Ergänzung der Alimentation darstelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat allein in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die Klage ist teilweise begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Neubescheidung seines Beihilfeantrags vom 2. November 2001, soweit dort eine über den Betrag von 1.960,-- DM pro Monat hinausgehende Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen aus der stationärer Pflege seiner inzwischen verstorbenen Ehefrau (hier: Monate Juli bis Oktober 2001) abgelehnt worden ist. Der betreffende Ausspruch ist als Minus in dem Klageantrag enthalten. Ein Anspruch auf die in erster Linie begehrte Gewährung weiterer Beihilfe in Höhe von insgesamt 3.094,67 EUR besteht dagegen mangels Spruchreife nicht. Hiervon ausgehend ist für den zweitinstanzlich ergänzend geltend gemachten Anspruch auf Prozesszinsen ebenfalls kein Raum.
1. Der Kläger kann allerdings seinen (Haupt-)Anspruch – auch den ihm im Ergebnis allein zustehenden auf eine Neubescheidung – nicht unmittelbar auf die im (maßgeblichen) Zeitpunkt des Entstehens der in Rede stehenden Aufwendungen gültig gewesene Fassung der Beihilfevorschriften – BhV – stützen. Das hat das Verwaltungsgericht in den Gründen des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt, sodass zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst hierauf Bezug genommen werden kann.
Dem klägerischen Begehren steht dabei im Kern entgegen, dass der für Aufwendungen, die bei der stationären Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung für den dauernd pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten oder wie hier berücksichtigungsfähigen Angehörigen entstehen, thematisch einschlägige – und insofern die Grundnorm des § 9 Abs. 1 Satz 1 BhV für den hier betroffenen Bereich der stationären Pflege speziell konkretisierende – § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV (Fassung 1995 unter Berücksichtigung der Änderung vom 4. Juli 1996, GMBl S. 627) die Beihilfefähigkeit solcher Aufwendungen nunmehr entgegen der früheren Rechtslage begrenzt hat, und zwar auf "die nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit entstehenden pflegebedürftigen Aufwendungen (§ 84 Abs. 2 Satz 2 Elftes Buch Sozialgesetzbuch)". Zugleich trifft den Kläger, dass die für die "Altfälle" einer bereits andauernden stationären Pflege zunächst eingreifende fünfjährige Übergangsregelung (Artikel 2 der Anlage 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 4. Juli 1996, a.a.O.) am 30. Juni 2001 ausgelaufen ist und die hier streitgegenständlichen Aufwendungen somit nicht mehr erfassen kann. Die zuvor angesprochenen Begrenzungen der beihilfefähigen Aufwendungen auf bestimmte in der gesetzlichen Pflegeversicherung wie auch in Anknüpfung daran vom Bund als Fürsorgegeber seiner Beamten als angemessen angesehene Pauschbeträge, die je nach der betroffenen Pflegestufe differieren, führen für den Fall der damals in der anerkannten Pflegeeinrichtung "K. S. " in S1. untergebracht gewesenen, inzwischen verstorbenen Ehefrau des Klägers (Pflegestufe III) darauf, dass nach Ablauf der genannten Übergangsfrist nur noch pflegebedingte Aufwendungen in Höhe von monatlich 2.800,-- DM beihilfefähig gewesen sind. Bei einem Beihilfebemessungssatz von 70 v.H. für den berücksichtigungsfähigen Ehegatten (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BhV) errechnete sich daraus ein monatlicher Beihilfebetrag von 1.960,-- DM, wie er auch dem hier angegriffenen Beihilfebescheid der Beklagten zugrunde liegt.
In diesem Zusammenhang kann letztlich offen bleiben, ob sich die betreffende Begrenzung des beihilferechtlich berücksichtigungsfähigen Aufwandes zu dem fraglichen Zeitpunkt bereits unmittelbar aus dem Verweis des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV auf die Rechtslage nach dem SGB XI – und damit (mittelbar) auch den dort die Aufwendungen bei vollstationärer Pflege nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit konkretisierenden § 43 Abs. 2 – ergeben hat,
in diesem Sinne etwa Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. September 2003 – 5 LC 134/03 –, NVwZ-RR 2004, 365,
oder erst aus einer Zusammenschau des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV mit den die in Rede stehenden Pauschbeträge – im Vergleich zu § 43 Abs. 2 SGB XI in der Sache unterschiedslos – als norminterpretierende Verwaltungsvorschriften ausdrücklich beziffernden Hinweisen zu den Beihilfevorschriften (ebenfalls in der Fassung vom 4. Juli 1996, GMBl S. 627, 628 f.).
Der Anwendbarkeit der von der Beklagten berücksichtigten Aufwands- und darüber zugleich Leistungsbegrenzung steht ferner nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden hat, dass die Beihilfevorschriften des Bundes als Allgemeine Verwaltungsvorschrift den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts nicht genügen, da es sich um wesentliche Entscheidungen über den Umfang der Beihilfeleistungen handelt, die dem Gesetzgeber vorbehalten sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 C 50.02 –, BVerwGE 121, 103, 109 ff.
In der zuvor zitierten Entscheidung wurde nämlich zugleich hervorgehoben, dass für einen Übergangszeitraum noch von der Weitergeltung der Vorschriften auszugehen ist. Diese Karenzzeit war in dem für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt/Zeitraum des Entstehens der Aufwendungen (Juli bis Oktober 2001), welcher hier deutlich vor dem zitierten Urteil lag, ersichtlich noch nicht einmal angebrochen, sodass die genaue Länge des Übergangszeitraumes aus Anlass des vorliegenden Falles keiner Klärung bedarf. Die Kompetenz der Gerichte, einzelne Regelungen der Beihilfevorschriften aus anderen, hiervon unabhängigen Gründen im Rahmen einer Inzidentprüfung zu verwerfen, bleibt von alledem unberührt. Denn die Übergangsrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht dahin zu verstehen, dass sie die Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften bis zum Ende der Karenzzeit auch gegen jeden sonstigen Fehler immunisieren soll.
Vgl. Senatsurteile vom 15. Oktober 2007 – 1 A 2896/06 – und vom 12. November 2007 – 1 A 995/06 –.
2. Zwar mag § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV (Fassung 1996), auch soweit seine Anwendung zu den oben näher beschriebenen Begrenzungen in Bezug auf die Beihilfefähigkeit der pflegebedingten Aufwendungen bei der (voll)stationären Pflege führt, generell mit höherrangigem Recht vereinbar sein, weil er in der Mehrzahl der vom Dienstherrn typisierend zugrunde gelegten Fälle – bei Mitberücksichtigung der Übergangsfrist wohl auch der "Altfälle" – noch nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Unabhängig davon wird aber zumindest in diesem Einzelfall (bzw. der durch ihn repräsentierten Fallgruppe) eine "starre" Anwendung der für die pflegebedingten Aufwendungen bei der stationären Pflege vorgesehenen Begrenzungen in den Beihilfevorschriften des Bundes, wie sie die Beklagte hier vorgenommen hat, dem verfassungsrechtlich geschützten Kern der Fürsorgepflicht nicht gerecht. Insoweit wird (u.a.) der Fall des Klägers durch Besonderheiten gekennzeichnet, welche im Ergebnis darauf führen, dass der Kläger unmittelbar aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn einen Anspruch auf Neubescheidung seines Beihilfeantrages unter Beachtung der nachfolgend niedergelegten Rechtsauffassung des Senats hat.
Zwar enthalten Beihilfevorschriften des Dienstherrn eines Beamten im Grundsatz eine abschließende Konkretisierung dessen, was der Dienstherr für diesen Rechtsbereich aufgrund seiner Fürsorgepflicht an – den diesbezüglichen Anteil in der Besoldung ergänzenden – Leistungen u.a. in Krankheitsfällen für geboten und angemessen ansieht. Auch verlangt die Fürsorgepflicht keine "lückenlose" Erstattung sämtlicher krankheitsbedingten Aufwendungen des Beamten und seiner berücksichtigungsfähigen Angehörigen. Schließlich können die im Beihilfebereich regelmäßig gebotenen Typisierungen quasi zwangsläufig zu Härten, Unebenheiten und Friktionen in einzelnen von der jeweiligen Regelung betroffenen Fällen führen; diese sind aus Gründen der Gleichbehandlung grundsätzlich hinzunehmen. Unbeschadet dessen kann es jedoch in besonderen Fällen ausnahmsweise geboten sein, einen "Beihilfeanspruch" unmittelbar auf der Grundlage der Fürsorgepflicht zu gewähren, wenn nämlich diese ansonsten in ihrem Wesenskern verletzt würde.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, z.B. Urteile vom 10. Juni 1999 – 2 C 29.98 –, ZBR 2000, 46 = DÖD 2000, 39 (Juris Rn. 21, 22), und vom 31. Januar 2002 – 2 C 1.01 –, ZBR 2002, 401 = DÖD 2002, 172 (Juris Rn. 17); ferner etwa Senatsurteil vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/04 –, Juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. September 2003 – 5 LC 134/03 –, a.a.O.
Einen solchen Fall hält der Senat hier für gegeben. Dabei verkennt er nicht, dass schon aus Gründen grundsätzlich gebotener Gleichbehandlung aller einem bestimmten Dienstherrn zugehörigen Beihilfeberechtigten die Abweichung von im Rahmen der Beihilfevorschriften typisierend vorgenommenen Leistungsausschlüssen oder –begrenzungen zugunsten einzelner Beihilfeberechtigter unter unmittelbarer Anknüpfung an den Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht höchstens in solchen (eher seltenen) Fällen in Betracht kommen kann, in denen sich – atypischerweise – die Verweigerung weiterer Beihilfeleistungen schlechterdings als grob fürsorgepflichtwidrig darstellen würde.
Bezogen auf das gegenwärtige System von Beihilfeleistungen kann sich dabei eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht insbesondere auch daraus ergeben, dass Leistungsbegrenzungen oder –kürzungen im Beihilfebereich dazu führen, dass der betroffene Beamte insgesamt nicht mehr seinem Amt entsprechend ausreichend alimentiert, er vielmehr durch die krankheits- bzw. pflegebedingten Aufwendungen in seiner Lebensführung so eingeschränkt wird, dass diese nicht mehr alimentationsgerecht ist.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2007 – 6 A 2171/05 –.
Fürsorge und Alimentation stehen insoweit nämlich nicht isoliert nebeneinander, sondern sind nach Maßgabe der nachfolgenden Ausführungen miteinander verknüpft und aufeinander bezogen:
Nach gesicherter Erkenntnis findet die Gewährung von Beihilfen ihre Grundlage nicht unmittelbar in der Alimentationspflicht, sondern in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Diese in ihrem Kern ebenfalls verfassungsgeschützte und zudem einfachgesetzlich für die Bundesbeamten in § 79 BBG normierte Pflicht verpflichtet den Dienstherrn u.a. dazu, Vorkehrungen zu treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen wie etwa durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet wird.
Ständ. Rechtsprechung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225, 232 und 240 (= Juris Rn. 29); Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, 99 ff.; BVerwG, z.B. Urteile vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE 77, 331, vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, BVerwGE 71, 342, 352, und schon vom 7. Oktober 1965 - VIII C 63.63 -, BVerwGE 22, 160, 164.
Diese Verpflichtung erfüllen die Dienstherren in Bund und Ländern nach der geltenden Rechtslage durch ein "Mischsystem", das in erster Linie den Beamten (und Richtern) aufgibt, selbst Vorsorge für Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle zu treffen, wobei es ihnen grundsätzlich überlassen bleibt, wie sie die - im Beihilferecht vorausgesetzte - Eigenvorsorge bewerkstelligen. Der Besoldungsgesetzgeber stellt dem Beamten insoweit lediglich im Rahmen der gewährten Alimentation einen Durchschnittssatz zur Verfügung, mit dem er den von der Beihilfe nicht abgedeckten Teil der im Krankheitsfalle zu erwartenden Aufwendungen begleichen kann (und soll). Die Beihilfe ergänzt somit nach der ihr derzeit und zugleich in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens der streitgegenständlichen Aufwendungen zugrunde liegenden Konzeption - welche Besoldungs- wie Fürsorgegeber bis zu einem Systemwechsel zu beachten haben - die Alimentation; insofern sind beide Leistungen wechselseitig aufeinander bezogen. Die Beihilfe ist eine Hilfeleistung, die zu der zumutbaren Eigenvorsorge des Beamten in angemessenem Umfang hinzutritt, um ihm seine wirtschaftliche Lage in einer der Fürsorgepflicht entsprechenden Weise durch Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln zu erleichtern (einfach-rechtlicher Grundsatz der Nachrangigkeit der Beihilfe). Innerhalb des dargestellten Mischsystems genügt der Dienstherr den Anforderungen der Fürsorgepflicht, wenn er sicherstellt, dass der Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990, a.a.O. S. 101 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277, 279 ff.
In diesem Zusammenhang ist allerdings festzustellen, dass es in der Praxis große Schwierigkeiten macht und nach den bislang hierzu entwickelten Prinzipien schon im Ansatz schwerlich gelingen kann, eine allgemeingültige Grenze für gemessen an der Gesamtalimentation des Beamten noch zulässige materielle Einschränkungen von Beihilfeleistungen festzulegen. So ist die Höhe des Alimentationsteils für die Eigenvorsorge im Krankheitsfall zwar anerkanntermaßen keine beliebig variable Größe, sie ist aber gleichwohl betragsmäßig in der bisherigen Rechtsprechung – auch des Bundesverfassungsgerichts - vollständig unbestimmt geblieben. Von Verfassungs wegen gedeckt sein müssen lediglich (mindestens) die Kosten einer solchen Krankenversicherung, die zur Abwendung krankheitsbedingter Belastungen erforderlich ist, die von den Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichen werden.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O. S. 233, 238; Beschluss vom 13. November 1990, a.a.O. S. 98 m.w.N.
Wie hoch dieser Anteil zu veranschlagen ist und ob gar darüber hinausgehende Bezügeanteile – und wenn, in welchem Umfang – zur Finanzierung von Krankheit, Pflege etc. in die Alimentation eingerechnet sind, bleibt mangels gesetzgeberischer Präzisierung ungewiss. Denn die Bezüge der Beamten enthalten keinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil, mit dem die Eigenvorsorge betrieben werden kann und soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277, 281; ferner die (rechtskräftigen) Urteile des erkennenden Senats vom 12. November 2003 - 1 A 4753/00 - (Juris) und - 1 A 4755/00 -, ZBR 2005, 272.
Demgemäß ist nach der bislang vorherrschenden Auffassung die verfassungsrechtliche Grenze der dem Beamten zumutbaren finanziellen Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn in einer Gesamtschau der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Diese Grenze ist ihrerseits aber – unbeschadet der angeführten Schwierigkeiten ihrer exakten Bestimmung – von Verfassungs wegen strikt zu beachten. Die sich als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebende Verpflichtung des Dienstherrn zur Alimentation ist nämlich nicht auf gewöhnliche Lebenssituationen beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf begründen. Der Beamte hat daher einen verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch darauf, auch Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburts- und Todesfälle sowie andere vergleichbare Belastungssituationen finanziell bewältigen zu können, ohne dass sein amtsangemessener Lebensunterhalt beeinträchtigt wird. Eine Auszehrung der Alimentation durch Aufwendungen in Krankheits-, Pflegefällen etc. unter den als amtsangemessen bewerteten Standard lässt demgemäß das Alimentationsprinzip nicht zu; insoweit gilt im Prinzip nichts anderes als beispielsweise für eine Auszehrung der Alimentation durch familiäre Unterhaltslasten.
Vgl. etwa jüngst BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 – 2 BvR 1715/03 u.a. – (zur Kostendämpfungspauschale Niedersachsen), m.w.N.
Die Verpflichtung des Dienstherrn zur amtsangemessenen Alimentation beschränkt sich des Weiteren nicht nur auf den Beamten selbst. Anerkanntermaßen hat der Dienstherr vielmehr dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte auch seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Familie erfüllen kann. Zur Beamtenfamilie werden dabei Ehegatten und die Gemeinschaft eines Beamten mit seinen Kindern gezählt.
Vgl. BVerfG, z.B. Kammerbeschluss vom 8. November 2007 – 2 BvR 2334/06 -, m.w.N.
Ob in einer bestimmten Rechtssituation die Grenze der amtsangemessenen (Mindest-)Alimentation der Beamtenfamilie im Ergebnis erreicht oder unterschritten wird, ist - soweit möglich - aus den Rückwirkungen zu erschließen, die von den jeweils streitgegenständlichen Kürzungen im Bereich der fürsorgebedingten Hilfeleistungen auf die Alimentation ausgehen. Unter diesem Gesichtspunkt sind in der Vergangenheit etwa solche Kürzungen unbeanstandet geblieben, die sich als im Wesentlichen alimentationsneutral erwiesen oder Leistungen betrafen, die zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht notwendig waren.
Vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 a.a.O. S. 233 (Wahlleistungen in der Krankenhausversorgung); Beschluss vom 13. November 1990, a.a.O. S. 102 ff. (100 %-Grenze für die Erstattung); BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 10.04 -, NVwZ 2006, 217 (Zuzahlungen zu Wahlleistungen).
In anders gelagerten Fällen sind Einschnitte gebilligt worden, wenn sie als "geringfügig" qualifiziert werden konnten. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit in seiner Entscheidung zur niedersächsischen Kostendämpfungspauschale (Urteil vom 3. Juli 2003, a.a.O. S. 281) - im Kern übereinstimmend mit Erwägungen des Senats zur nordrhein-westfälischen Kostendämpfungspauschale I (Urteile vom 12. November 2003) - eine Einkommensminderung von "weniger als einem Prozent der Jahresbezüge" für den Regelfall gebilligt.
Vgl. näher Urteil des Senats vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 -, amtlicher Umdruck S. 11 m.w.N.
Die Frage nach dem Umfang der Beeinflussung der individuellen Besoldungssituation durch einzelne Kürzungen im Bereich der ergänzenden Fürsorge des Dienstherrn anhand des Maßstabs der Amtsangemessenheit der Alimentation ist - für sich gesehen - als Kriterium für rechtliche Grenzziehungen aber nur dann brauchbar, wenn die Rahmenbedingungen der Alimentation und Beihilfebemessung erkennen lassen, dass insgesamt keine allzu erheblichen Einschnitte bewirkt werden. Ansonsten muss sich der Fürsorgegeber, wenn er Beihilfeleistungen abschaffen oder kürzen möchte, vor einer solchen Maßnahme zunächst einmal hinreichend über deren Auswirkungen – u.a. auf die Gewährleistung der Gesamtalimentation – vergewissern, d.h. er muss sich ausreichende tatsächliche Entscheidungsgrundlagen für seinen Gestaltungsauftrag verschaffen, bevor er die ihm in der Sache weitgehend zugestandene "Gestaltungsfreiheit" überhaupt sachgerecht wahrnehmen kann.
Vgl. dazu näher Senatsurteile vom 15. Oktober 2007 – 1 A 2896/06 – und vom 12. November 2007 – 1 A 995/06 -, jeweils m.w.N.
In diesem Zusammenhang sind Leistungskürzungen und –einschränkungen, auch was die Prüfung und Darlegung ihrer sachlichen Rechtfertigung betrifft, umso kritischer zu würdigen, je mehr dasjenige, was den Beihilfeberechtigten (inzwischen) in seiner Gesamtheit abverlangt wird, in die Nähe eines Eingriffs in die amtsangemessene Alimentation rückt. Zu einer Gefährdung der Alimentation in dem letztgenannten Sinne kann es insbesondere dann kommen, wenn die Beamten vor dem Hintergrund einerseits einer zunehmend regressiven Entwicklung ihrer Bezüge und andererseits einer progressiven Entwicklung bei Leistungskürzungen etwa im Beihilfebereich mehr und mehr von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt werden.
Auch wenn der Umfang des den Beihilfeberechtigten des Bundes an Belastungen Abverlangten individuell sehr stark variiert, verallgemeinerungsfähige Quantifizierungen deshalb schwer fallen und sich für das hier maßgebliche Jahr 2001 die bis dahin vorgenommenen Kürzungen im Beihilfebereich wie auch die Entwicklung im Bereich der Beamtenbesoldung und -versorgung noch nicht gleichermaßen zugespitzt hatten wie für die späteren Jahre, die etwa Gegenstand der Urteile des erkennenden Senats zur nordrhein-westfälischen Kostendämpfungspauschale II gewesen sind,
vgl. Urteile vom 10. September 2007 – 1 A 4955/05 u.a. –,
ist mit Blick auf die anhand des vorliegenden Falles exemplarisch deutlich werdende Größenordnung der finanziellen Belastung schon nicht zweifelsfrei, ob die hier im Blick stehende Regelung über die Begrenzung der beihilfefähigen Aufwendungen bei stationärer Dauerpflege (generell) hinreichend gewährleistet, dass die Gesamtalimentation davon betroffener Beamtenfamilien im Ergebnis gesichert bleibt. Auch ist nichts dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass vor dem Erlass der Neufassung des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV eine (substanziierte) Prüfung in Richtung auf die Wechselwirkung mit der Alimentation stattgefunden hat. Im Rahmen der Berufungserwiderung hat die Beklagte lediglich darauf hingewiesen, die Neuregelung sei mit Blick auf die gestiegenen Kosten im Pflegebereich und die angespannte finanzielle Lage des Bundes "unausweichlich" gewesen. Offenbar sollte, um die beabsichtigten Einsparungen zu erreichen, der Beihilfe möglichst inhaltsgleich das Konzept der gesetzlichen Pflegeversicherung übergestülpt, sollten die Fürsorgeleistungen des Dienstherrn also an die gesetzlichen Leistungen der Pflegekassen angeglichen werden.
Es lässt sich dabei nicht feststellen, dass die "Deckelung" der beihilfefähigen Pflegeaufwendungen in Gestalt von Pauschbeträgen, wie sie § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV über den Verweis auf die "pflegebedingten Aufwendungen" im Sinne des SGB XI nunmehr vorsieht, weitgehend einkommensneutral bleibt und sich deswegen nicht auf die weiter bestehende Gesamtalimentation beachtlich auswirkt. Im Gegenteil ist hier zu bedenken, dass der in den Beihilfevorschriften des Bundes (Fassung 1996) gewählte rechtliche Ansatz dazu führt, dass der Beihilfeberechtigte etwaige, in der Praxis nicht selten vorkommende überschießende Kosten der stationären Pflege – neben dem ihm ohnehin abverlangten, finanziell nicht unerheblichen Eigenanteil für die Unterkunft und Verpflegung in der Pflegeeinrichtung (§ 9 Abs. 7 Sätze 3 bis 6 BhV) – für sich oder einen berücksichtigungsfähigen Ehegatten/Angehörigen vollständig aus eigenen Mitteln aufbringen muss, wenn er nicht über eine die entstehende Kostenlücke auffangende oder verkleinernde (Pflege-)Zusatzversicherung verfügt. Eine solche Zusatzversicherung mag hier – anders als in den Fällen einer Kostendämpfungspauschale oder Praxisgebühr – jedenfalls mit Blick auf in der Zukunft neu auftretende Pflegefälle nicht von vornherein ausgeschlossen sein. Wie der vorliegende Fall zeigt, ist aber bezogen auf die "Altfälle" bereits vorhandener stationärer Pflegebedürftigkeit eine die bestehende Krankheit einbeziehende Anpassung des Versicherungsschutzes praktisch ausgeschlossen gewesen, was der Vortrag der Beklagten letztlich bestätigt. Auch die eingeräumte Übergangsfrist bietet insoweit letztlich nicht in allen dieser "Altfälle" einen wirksamen Schutz. Denn dauert nach dem Ablauf dieser Frist die stationäre Pflege noch an, wird der Beamte – bezogen auf einen pflegebedürftigen Angehörigen im Rahmen der zivilrechtlichen Unterhaltspflicht – von der enorm gestiegenen Eigenbeteiligung an der Kostenlast nunmehr voll getroffen, ohne in der Regel zuvor eine reale Abwendungsbefugnis gehabt zu haben. Angesichts dessen liegt es auf der Hand, dass in derartigen Fällen hier und da besondere Härten auftreten können, die der Fürsorgegeber bei der Umgestaltung des Beihilferechts offenbar nicht ausreichend bedacht hat.
Schließlich kann der Beamte in dem vorliegenden Zusammenhang durch seinen Dienstherrn auch nicht – gewissermaßen als "Ersatzalimentation" – auf die Inanspruchnahme von Sozialhilfe (hier in der Gestalt von Hilfe zur Pflege) verwiesen werden. Derartige Ansprüche auf allgemeine Sozialleistungen der staatlichen Gemeinschaft sind nämlich mit den hier im Blick stehenden Ansprüchen des Beamten gegen den Alimentations- bzw. Fürsorgegeber, welche aus einem verfassungsrechtlich anerkannten (Art. 33 Abs. 5 GG) besonderen Dienst- und Treueverhältnis erwachsen, qualitativ nicht gleichwertig. Bereits deswegen sind sie von vornherein nicht geeignet, sozusagen im Austausch als vollwertiger Ersatz für einen im Grunde gegenüber dem Fürsorgegeber bestehenden Rechtsanspruch herzuhalten, nämlich hier für den oben näher entwickelten und als solchen allgemein anerkannten Anspruch darauf, dass der Fürsorgegeber selbst Vorkehrungen dafür trifft, dass durch Leistungskürzungen im Beihilfebereich im Ergebnis die amtsangemessene Alimentation des Beamten nicht gefährdet wird.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Alimentation des Beamten und seiner Familie etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle. Sie findet ihren Rechtsgrund demzufolge in Art. 33 Abs. 5 GG und nicht im Sozialstaatsprinzip.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258, 291, m.w.N. dazu auch Beschlüsse vom 20. März 2007 – 2 BvL 11/04 –, IÖD 2007, 125, vom 20. Juni 2006 – 2 BvR 361/03 –, IÖD 2006, 237, und vom 12. Februar 2003 – 2 BvL 3/00 –, BVerfGE 107, 218; 236 ff., 242 f.; Lindner, ZBR 2007, 221, 224.
Dies hat der erkennende Senat etwa in seinen schon zitierten Urteilen vom 10. September 2007 zur nordrhein-westfälischen Kostendämpfungspauschale II aufgegriffen und vertiefend bekräftigt. Danach taugen sozialhilferechtliche Erwägungen nur dann als evidenter Kontrollmaßstab, wenn die gewährte Besoldung nicht einmal das Existenzminimum sichert. Ansonsten ist das sozialhilferechtlich gewährleistete Existenzminimum aber schlechthin ungeeignet, als Parameter für die Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten zu dienen, denen als Gegenleistung für die gewährte Alimentation und Fürsorge die "volle Hingabe an ihren Beruf" abverlangt ist. Sozialhilfe ist demgegenüber darauf angelegt, innerhalb der staatlichen Gemeinschaft die menschenwürdige Existenz für eine Bevölkerungsgruppe zu sichern, die sich diese aus eigener Kraft, namentlich wegen fehlender bzw. unzureichender Mittel aus eigener Erwerbstätigkeit, nicht selbst verschaffen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 10. September 2007 – 1 A 4955/05 u.a. –.
Stehen besondere Leistungsarten nach dem Bundessozialhilfegesetz – jetzt: SGB XII – in Rede wie hier die Hilfe zur Pflege (§ 68 BSHG), geht es zwar nicht um allgemeine Leistungen zur Existenzsicherung. Auch solche speziellen Leistungen, die sich auf hilfebedürftige Personen in besonderen Lebenslagen beziehen, gründen indes in der Verpflichtung des Grundgesetzes auf das Sozialstaatsprinzip. Sie richten sich insgesamt allgemein an die insoweit bedürftige Bevölkerung, weisen also keinerlei besondere Beziehung zu dem zwischen einem Beamten und seinem Dienstherrn bestehenden Fürsorge- und Treueverhältnis auf. Namentlich sind sie nicht wechselbezüglich an der Beamtenalimentation orientiert. Sie stehen vielmehr wie die meisten übrigen staatlichen Sozialleistungen in einem Subsidiaritätsverhältnis zu anderen für denselben Zweck gewährten Leistungen und bestehen – im Sinne einer nicht an beachtliche Eigenbeteiligungen geknüpften "echten" Zuwendung – auch nur, soweit bei dem Hilfebedürftigen und seinem Ehegatten/Lebenspartner (Bedarfsgemeinschaft) anrechenbares Einkommen oder Vermögen nicht (mehr) vorhanden ist (§ 28 Abs. 1, §§ 79 ff., § 88 BSHG). Schon durch Letzteres unterscheiden sich auch solche speziellen Sozialleistungen grundlegend von Alimentationsleistungen des Dienstherrn aus dem jeweiligen Dienstverhältnis. So ist etwa auch der "vermögende" Beamte nicht von der Verpflichtung seines Dienstherrn zur Alimentation ausgenommen.
Wenn demgegenüber das Bundesverwaltungsgericht offenbar der Frage, ob wegen verbleibender, durch die Beihilfe ungedeckter Kostenanteile von Pflegeaufwendungen ggf. ein Anspruch des Betroffenen auf Sozialhilfeleistungen besteht (oder geltend gemacht werden kann), eine mitentscheidende Bedeutung für die Bewertung zumisst, ob durch Leistungsbeschränkungen im Beihilfebereich entstehende Erstattungslücken ungeachtet der sich aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergebenden Verpflichtungen hinzunehmen sind,
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. August 1995 – 2 C 7.94 –, ZBR 1996, 46 = DÖD 1996, 260, und vom 21. Januar 1982 – 2 C 46.81 –, BVerwGE 64, 333; dem folgend Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14. September 2004 – 5 LC 397/03 –, BWV 2004, 273; a.A. aber etwa VG Lüneburg, Urteil vom 24. September 2003 – 1 A 370/01 –, Juris.
vermag der Senat dem nicht zu folgen. Diese Rechtsprechung übersieht nämlich anscheinend, dass – erstens – der Fürsorgegeber, solange der Gesetzgeber im Prinzip an dem bisherigen System wechselbezüglicher Leistungen – also einerseits des zur Eigenvorsorge für Krankheitsfälle etc. bestimmten Anteils im Rahmen der Besoldung/Versorgung und andererseits der alimentationsergänzenden Beihilfeleistungen – festhält, aus dem Kern seiner Fürsorgeverpflichtung heraus im Rahmen seines Gestaltungsauftrags gewährleisten muss, dass durch Kürzungen im Beihilfebereich nicht im Ergebnis die Mindestalimentation des Beamten gefährdet wird, und dass – zweitens – Alimentation keine in dem Sinne auswechselbare Verpflichtung ist, dass an ihrer Stelle einfach sonstige staatliche Leistungen treten können, die ihre Grundlage gar nicht in dem jeweiligen Dienst- und Treueverhältnis haben, die vielmehr einen anderen Zweck verfolgen und auch von anderen, dem Betroffenen nachteiligen Voraussetzungen abhängen. Insoweit, als es sich wie gesagt um qualitativ andere Ansprüche handelt, deren (ungeschmälertes) Bestehen letztlich von weitergehenden Voraussetzungen wie u.a. dem Einsatz vorhandenen Vermögens abhängt, ist auch die nicht weiter erläuterte Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, es handele sich dabei für den betroffenen Beamten nicht um "mindere", sondern lediglich um "andere" (subsidiär bestehende) Ansprüche, nicht nachvollziehbar.
Ob, was der Kläger bezweifelt, die vorgenannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überhaupt mit auf solche Fälle zu beziehen ist, in denen eine Einkommens- und Vermögensanrechnung des betroffenen Beamten – wie hier - in Betracht kommt, erscheint nicht eindeutig, bedarf nach dem Vorstehenden aber keiner weiteren Befassung.
Wenn der Senat gleichwohl letztlich nicht feststellen kann, dass der Vorschrift des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV in der hier in Rede stehenden Fassung generell jede Wirksamkeit abzusprechen ist, soweit dort die angemessenen beihilfefähigen Aufwendungen der Höhe nach pauschal begrenzt worden sind, so beruht dies im Kern auf Folgendem: Zum einen ist es dem Dienstherrn im Beihilferecht nicht grundsätzlich verwehrt, auch Wirtschaftlichkeitserwägungen anzustellen, welche dann – typisierend – als Grundlage der näheren Bestimmung der noch als angemessen zu bewertenden Aufwendungen dienen. Dies gilt zumal dann, wenn wie hier mit der (voll)stationären Pflege ein Bereich betroffen ist, der kostenmäßig erheblich zu Buche schlägt und in Bezug auf den wohl auch in Zukunft weiter mit erheblichen Kostensteigerungen gerechnet werden muss. Dabei schließt es die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht prinzipiell aus, die Beihilfefähigkeit auch notwendiger Aufwendungen, denen sich der Betroffene praktisch nicht entziehen kann, unter Angemessenheitsgesichtspunkten auf bestimmte Höchstbeträge zu begrenzen; die besondere Problematik vollständiger Ausschlüsse bestimmter Arten von Aufwendungen stellt sich hier nicht. Zum anderen kommt hinzu, dass sich die durch die angesprochenen Höchstbeträge für die Betroffenen geschaffenen Kostenrisiken – bei einer damals noch nicht vergleichbar wie heute verschärften Situation im Bereich der Besoldung und Versorgung – jedenfalls für die "Neufälle" durch den Abschluss beihilfekonformer Zusatzversicherungen typischerweise ausgleichen oder jedenfalls erheblich minimieren ließen. Auch der bei bereits bestehender Unterbringung in einer Pflegeeinrichtung wegen dauernder Pflegebedürftigkeit gewährte Übergangszeitraum von fünf Jahren erscheint schließlich nicht generell zu kurz bemessen, um bei typisierender Betrachtung eine Abwickelung dieser "Altfälle" in der Regel noch nach Maßgabe des bisherigen, für die Betroffenen günstigeren Rechts zu ermöglichen.
Hat sich bei Schwersterkrankten die stationäre Dauerpflege – wie hier – dagegen über diesen Übergangszeitraum hinaus erstreckt, liegt darin eine vom Dienstherrn bei der entsprechenden Änderung der Beihilfevorschriften im Jahre 1996 (und auch in der Zeit danach) anscheinend nicht ausreichend mitbedachte Besonderheit. Dies gilt jedenfalls, soweit mit der Anwendbarkeit des neuen Rechts für diesen Kreis von Beamten zugleich eine Gefährdung der Gesamtalimentation verbunden ist. Vor diesem Hintergrund ist (u.a.) der vorliegende Fall durch spezielle Besonderheiten geprägt, die es im Sinne der oben angeführten höchstrichterlichen Rechtsprechung ausnahmsweise geboten erscheinen lassen, das fürsorgerische Ermessen des Dienstherrn über dasjenige hinaus auszuüben, was – grundsätzlich abschließend – in den Beihilfevorschriften typisierend geregelt ist.
Ergibt sich in besonderen Lebenslagen im Einzelfall ein völliges Missverhältnis zwischen der im Streit stehenden Beihilfebegrenzung und der dem betroffenen Beamten unter Einbeziehung des ihn treffenden Restanteils an den krankheits- oder pflegebedingten Aufwendungen verbleibenden Alimentation, so kann er schwerlich auf eine Erhöhung seiner Besoldungs- oder Versorgungsleistungen verwiesen werden (die auch allen anderen Beamten ohne diese besondere Lebenssituation zugute käme und sich schon deswegen kaum durchsetzen ließe), sondern ist der Fürsorgegeber – und wie schon dargelegt nicht der Staat über Sozialleistungen – gefordert, die sich auftuende beachtliche "Alimentationslücke", die sich erst durch das Zurückschrauben der Beihifeleistungen aufgetan hat, in dem gegebenen Einzelfall selbst zu schließen. Das gilt auch – und gerade – dann, wenn für die sachbezogen einschlägigen Aufwendungen im Regelfall die in den Beihilfevorschriften vorgesehene Begrenzung greift.
Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, der Fürsorgegeber habe durch den in den Hinweisen zu § 9 Abs. 7 unter Ziffer 1. Buchst. d) erfolgten Verweis auf die Anwendbarkeit der Härtefallregelung nach § 43 Abs. 3 SGB XI im vorliegenden Zusammenhang "seine Schuldigkeit getan". Denn diese aus dem Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung übernommene Härtefallregelung beschränkt sich allein auf eine ganz bestimmte Fallgestaltung, nämlich diejenige eines außergewöhnlich hohen und intensiven Pflegeaufwandes bei der Pflegestufe III. Dass unabhängig vom Vorliegen dieser engen Voraussetzungen auch im Bereich der Pflegestufe III die von der jeweiligen Pflegeeinrichtung den Nutzern in dem hier maßgeblichen Jahr 2001 tatsächlich in Rechnung gestellten Beträge für die allgemeinen Pflegeleistungen – alimentationsrelevant – deutlich über dem anerkannten Pauschbetrag liegen können, macht beispielhaft der vorliegende Fall deutlich. Das etwaige Auffangen verbleibender Härten über eine Erhöhung des beihilferechtlichen Bemessungssatzes ist in den Fällen des § 9 BhV ausgeschlossen (§ 14 Abs. 6 Satz 2 BhV); ob ein Offenhalten dieser Möglichkeit im Falle des Klägers ausgereicht hätte, ist im Übrigen zweifelhaft, kann aber dahinstehen.
Auch der Gesichtspunkt, der beihilferechtliche Fürsorgegeber dürfe zur näheren Bestimmung der Angemessenheit beihilfefähiger Aufwendungen standardisierend auf andere Regelwerke Bezug nehmen und insoweit ergebe sich kein wesentlicher Unterschied zwischen den hier in Bezug genommenen Bestimmungen über die gesetzliche Pflegeversicherung und etwa den Gebührenordnungen der Ärzte und Zahnärzte,
vgl. – in diesem Sinne – etwa Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. September 2003 – 5 LC 134/03 –, a.a.O.,
greift nur bedingt und schließt es insbesondere nicht völlig aus, in besonderen Fallgestaltungen Ansprüche des Beamten gegen seinen Dienstherrn unmittelbar aus der Fürsorgepflicht zuzulassen. Hier bestehen nämlich – im Unterschied zu den als Beispiel genannten Gebührenordnungen – bereits Zweifel daran, dass die bei der stationären Pflege in Bezug genommenen Standards (Pauschbeträge) in dem Sinne "realitätsnah" genug festgelegt und fortlaufend unter Kontrolle gehalten worden sind, dass für die Betroffenen in der Praxis überhaupt die hinreichend gesicherte Chance besteht (bestanden hat), keine spürbar höheren Aufwendungen von der (Pflege-)Einrichtung in Rechnung gestellt zu bekommen, als dies den im Regelwerk standardisierten Beträgen entspricht.
Dass sich im Falle des Klägers das auf seinen Einzelfall bezogene Ergebnis der Anwendung der Beihilfevorschriften im Alimentationsbezug als grob fürsorgepflichtwidrig darstellt, ergibt sich hiervon ausgehend aus Folgendem:
Nach den vom Kläger schon erstinstanzlich und nochmals in der Berufungsbegründung dargelegten und nachgewiesenen Belastungen für die allgemeine Lebensführung, die keine Ausgaben erkennen lassen, welche gemessen an seinem Statusamt der Besoldungsgruppe A 13 nicht angemessen erscheinen, konnte er die in Rede stehenden Restanteile der Pflegeaufwendungen für seine inzwischen verstorbene Ehefrau ersichtlich nicht mehr aus seiner "normalen" Besoldung (mit)tragen. Vielmehr brauchten die fixen Ausgaben für den jeweiligen Monat (einschließlich der ab Juli 2001 zu tragenden Eigenanteile an den pflegebedingten und sonstigen Kosten der stationären Unterbringung seiner Ehefrau in einem Pflegeheim) fast schon sein gesamtes Nettoeinkommen auf – und dies alles noch ohne die Ausgaben für Essen, Kleidung, Reparaturen und das vom Bundesverfassungsgericht stets hoch gehaltene "Minimum an Lebenskomfort", das ebenfalls die Höhe der amtsangemessenen Alimentation mit bestimmt. Dazu hatte der Kläger in der fraglichen Zeit zwei Kinder zu unterhalten. Im Einzelnen standen dem Kläger nach seinen durch die Bezügemitteilung für Juni 2001 belegten Angaben in der fraglichen Zeit (ohne Kindergeld) Nettobezüge in Höhe von monatlich 6.544,38 DM (3.346,09 EUR) zur Verfügung. Diesen standen monatliche Fixkosten in Höhe von 6.074,69 DM (3.105,94 EUR) gegenüber – dabei allein 3.613,59 DM (1.847,60 EUR) nach Abzug von Beihilfe und Pflegeversicherung für die Heimpflege seiner Ehefrau anfallende (Rest-)Kosten; diese lagen pro Monat 1.523,61 DM (779,01 EUR) höher als nach der zuvor geltenden, deutlich günstigeren beihilferechtlichen Erstattungsregelung. Angesichts dieses Zahlenwerks liegt es auf der Hand, dass dem Kläger in Ansehung der beihilferechtlichen Neuregelung, die auf ihn ab dem 1. Juli 2001 anwendbar war und sich auch auf einen deutlich gestiegenen Eigenanteil bei den Unterkunfts- und Verpflegungskosten des Heimes bezog, kein hinreichender, geschweige denn seinem Amt angemessener Nettobetrag aus seinen Dienstbezügen mehr verblieb, um damit seine (übrige) Lebensführung und diejenige seiner Familie zu bestreiten. Dies musste den beihilferechtlichen Fürsorgegeber veranlassen, jedenfalls in diesem Einzelfall ergänzend einzuspringen, um hierdurch der ansonsten offensichtlich eintretenden Gefährdung bzw. Beeinträchtigung der amtsangemessenen Alimentation entgegenzuwirken. Denn wie dargelegt durfte er die Betroffenen nicht einfach auf die Inanspruchnahme von Sozialhilfe bzw. die Aufzehrung des Privatvermögens verweisen.
Ausschlaggebend ist hier ferner, dass dem Kläger bezogen auf seine inzwischen verstorbene Ehefrau nicht durchgreifend entgegengehalten werden kann, er hätte das Anfallen von Belastungen durch Pflegekosten in entsprechender Höhe vermeiden können. Dass in einer anderen geeigneten Pflegeeinrichtung die Kosten deutlich niedriger gelegen hätten, ist eine von Seiten der Beklagten nicht weiter untermauerte und substanziierte Behauptung geblieben. Angesichts des Gesamtumfangs der oben angesprochenen Fixkosten käme es im Übrigen auf geringfügige Unterschiede nicht an. Außerdem ist ein Wechsel der Pflegeeinrichtung dem Betroffenen nicht in jedem Falle zuzumuten. Auch die Ortsnähe und ggf. Spezialisierung der Einrichtung (z.B. auf Pflegefälle außerhalb des Altenpflegebereichs) muss in diesem Zusammenhang Berücksichtigung finden und hat nach den Erörterungen in der Berufungsverhandlung auch im vorliegenden Fall bei der Wahl der Einrichtung eine Rolle gespielt. Ein kontinuierliches Ansparen zur Bildung von Rücklagen – wie es die Beklagte weiter erwähnt – war dem Kläger aus seinen Dienstbezügen allenfalls begrenzt, nicht aber in Richtung auf die vollständige oder auch nur überwiegende Deckung etwa in Zukunft zu erwartender und dabei in der jeweiligen Höhe schwer überschaubarer stationärer Pflegekosten für ihn und seine Ehefrau möglich und zumutbar. Für die Zeit ab 1991 war ein solches Bilden von Rücklagen ohnehin für den Kläger kaum noch zu leisten, weil er von da an bereits in erheblichem Umfang Eigenanteile für die Heimunterbringung seiner Ehefrau zu tragen hatte. Diese Eigenanteile beliefen sich nach der Aufstellung des Klägers in der Berufungsbegründungsschrift vor der Umstellung des Beihilferechts zuletzt auf 2.089,98 DM (1.068,59 EUR). Was die Frage des etwaigen Abschlusses einer privaten Pflegezusatzversicherung betrifft, hat der Kläger hinreichend dargelegt und nachgewiesen, dass dies im Falle seiner Ehefrau kein gangbarer Weg gewesen ist. Als die fünfjährige Übergangsfrist nach Art. 2 der Änderungsverwaltungsvorschrift aus dem Jahre 1996 zu laufen begann, war die Ehefrau bereits mehrere Jahre stationär pflegebedürftig (ab 1991). Zuvor war sie im Frühsommer 1989 an Multipler Sklerose erkrankt. Mit diesem Krankheitsbild und dem bereits eingetretenen Krankheits- und Pflegefall gab es für den Kläger bei seiner privaten Kranken-/Pflegeversicherung keine Möglichkeit einer Absicherung zusätzlicher Kostenanteile mehr, die sich auf den bestehenden konkreten Pflegefall ausgewirkt hätte. Dass dies als eventueller Neukunde bei einer anderen privaten Versicherung unter finanziell zumutbaren Bedingungen möglich gewesen wäre, ist völlig unwahrscheinlich; auch die Beklagte hat solches nicht geltend gemacht. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dem Kläger hätte es zur Entlastung des Fürsorgegebers oblegen, sich zwecks Risikobegrenzung schon vor dem Auftreten der Krankheit der Ehefrau entsprechend höher zu versichern, teilt der Senat nicht. Die öffentliche Diskussion über die Problematik der Pflegekosten und deren Bewältigung, die schon im Jahre 1974 eingesetzt hatte,
vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG, Urteil vom 3. April 2001 – 1 BvR 2014/95 –, BVerfGE 103, 197, sowie Kammerbeschluss vom 25. September 2001 – 2 BvR 2442/94 –, DVBl. 2002, 114,
bot den Beihilfeberechtigten auch in ihrem weiteren Fortschreiten bis zum Eintritt des Krankheitsfalles der Ehefrau des Klägers im Jahre 1989 noch keine gesicherte Grundlage, hinreichend beurteilen zu können, inwieweit es in konkreter Anpassung an erst deutlich später, nämlich im Jahre 1996, erfolgte Änderungen im Beihilferecht des Bundes einer zusätzlichen Absicherung der stationären Pflegekosten bedurfte, um in Zukunft ggf. nicht mit finanziell nicht mehr tragbaren Restbeträgen aus diesen Kosten belastet zu sein. Dies gilt selbst dann, wenn bereits in einem frühen Stadium der Überlegungen zur gesetzlichen Pflegeversicherung erkennbar gewesen war, dass damit nur eine (nicht notwendig alle im Verhältnis zu dem Pflegebedürftigen entstehenden Kosten auffangende) Basissicherung eingeführt werden sollte. Eine die Pflegekosten betreffende Zusatzversicherung "ins Blaue hinein", die zu einem früheren Zeitpunkt als bei Eintritt der Krankheit der Ehefrau des Klägers noch nicht konkret beihilfekonform ausgestaltet werden konnte, mussten die Beihilfeempfänger damals nicht zumutbar abschließen. Sie konnten vielmehr grundsätzlich darauf vertrauen, dass der Dienstherr seine Verfassungspflichten aus Alimentation und beihilferechtlicher Fürsorge betreffend den Pflegebereich auch in Zukunft weiterhin erfüllen würde, also Änderungen einschlägiger Normen unterlassen würde, die ihn unabwendbar mit erheblichen Kosten belasten.
3. Der Kläger hat allerdings aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht zwingend Anspruch darauf, dass ihm betreffend die streitigen Aufwendungen eine Beihilfe in derselben Höhe (weiter) gewährt wird, wie dies nach der Rechtslage bis einschließlich Juni 2001 der Fall war – wie es der Sache nach seinem Klageantrag im Berufungsverfahren entspricht. Denn er kann weder unmittelbar eine Verlängerung der nach fünf Jahren ausgelaufenen Übergangsregelung beanspruchen noch eine (neue) fürsorgerische Ermessensentscheidung seines Dienstherrn, die diesen auf ein ganz bestimmtes Ergebnis – wie hier namentlich den Inhalt der Altregelung – festlegt. Letzteres würde dem im Beihilfebereich grundsätzlich gegebenen Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Angemessenheit von Aufwendungen, soweit hierdurch die Alimentation nicht gefährdet wird, widersprechen. Dass eine Gefährdung der Alimentation des Klägers in jedem Falle bestehen bleiben würde, wenn die pflegebedingten Aufwendungen nicht nach Maßgabe der "Altregelung", sondern in anderer, für den Kläger im Vergleich zur früheren Rechtslage nachteiligerer Weise begrenzt würden, lässt sich in dieser Allgemeinheit nicht feststellen. Ein Fall einer strikten Reduzierung des gestalterischen Ermessens auf "Null" ist somit nicht gegeben. Das aber hat zur Folge, dass der Kläger mit der von ihm erhobenen, auf Gewährung eines bestimmten, dabei an der "Altregelung" orientierten Beihilfebetrages gerichteten Verpflichtungsklage nicht voll obsiegen kann. Mit Blick auf den angesprochenen Gestaltungsspielraum bei der näheren Konkretisierung des aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn Gebotenen ist die Sache im Übrigen insgesamt nicht spruchreif (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Es besteht dementsprechend lediglich der tenorierte Anspruch auf eine neue, die Rechtsauffassung des Senats beachtende (Ermessens-)Entscheidung des Fürsorgegebers über den gestellten Beihilfeantrag (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Dazu in vergleichbarem Zusammenhang auch VG Lüneburg, Urteil vom 24. September 2003 – 1 A 370/01 –, Juris.
Die erforderliche Neubescheidung muss dabei allerdings bestimmten rechtlichen Mindestanforderungen genügen. Abgesehen davon, dass der Fürsorgegeber selbstverständlich sein gestalterisches Ermessen in diesem Einzelfall vornehmlich an dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Gefährdungen der amtsangemessenen Alimentation auszurichten hat (was ggf. auch für Leistungen oberhalb der nachfolgend ermittelten Mindesthöhe Raum bietet), lassen sich den Beihilfevorschriften des Bundes bezogen auf den Sachbereich der Erstattung von Aufwendungen, welche durch den stationären Aufenthalt des Beihilfeberechtigten bzw. berücksichtigungsfähigen Angehörigen in einem Pflegeheim entstehen, selbst konkrete Anhaltspunkte entnehmen, wo auch unter Einbeziehung der reinen Pflegeaufwendungen die Grenze zumutbarer Eigenbehalte anzusetzen ist. Abzuheben ist in diesem Zusammenhang (entsprechend) auf § 9 Abs. 7 Satz 5 BhV in der damals geltenden Fassung (jetzt: Satz 6), welcher sich zwar in unmittelbarer Anwendung allein auf Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten bezieht, dessen differenziert ausgestalteten – und insofern in Bezug auf die pflegebedingten Aufwendungen nicht ausdrücklich getroffenen – Regelungen aber auch darüber hinaus entnommen werden kann, welchen (Gesamt-)Eigenanteil der Fürsorgegeber dem Beihilfeberechtigten bezogen auf die stationäre Pflege im Ergebnis zumuten will.
In diese Richtung gehend auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 23. September 2003 – 5 LC 134/03 –, a.a.O. (am Ende).
Nach den dortigen Regelungen, die der Kläger als solche nicht angegriffen hat, beträgt der Eigenanteil bei Beihilfeberechtigten wie hier den Kläger mit einem höheren Einkommen als Besoldungsgruppe A 9 BBesO und mit mehreren berücksichtigungsfähigen Angehörigen 35 vom Hundert des Einkommens (§ 9 Abs. 7 Satz 5 Nr. 2 Buchst. b) BhV. Bereinigt man das damalige nachgewiesene Bruttoeinkommen des Klägers in Höhe von 8.027,44 DM (4.104,36 EUR) in Anwendung des Hinweises 8.1 zu § 9 Abs. 7 BhV um die Beträge für die kinderbezogenen Anteile am Familienzuschlag und die VL-Zulage und lässt von den Jahresbezügen weiter die Sonderzuwendung und das Urlaubsgeld außer Betracht, so ergeben sich daraus vorliegend anzusetzende Bruttobezüge in Höhe von 7.684,48 DM (3.929,01 EUR). 35 vom Hundert dieses Betrages belaufen sich auf 2.689,57 DM (1.375,16 EUR). Zu der Gesamtsumme der vom Kläger in dem streitgegenständlichen Zeitraum selbst getragenen (Rest-)Kosten der stationären Heimpflege seiner Ehefrau von (wie schon angegeben) 1.847,60 EUR ergibt sich daraus eine Differenz von 472,44 EUR, in deren Höhe der Kläger über den 35 %-Anteil belastet geblieben ist. Zumindest in dieser Höhe hat die Beklagte die Belastung des Klägers im Rahmen der durch dieses Urteil aufgegebenen Neubescheidung des Beihilfeantrags durch ergänzende Gewährung einer Beihilfe unmittelbar aufgrund der Fürsorgepflicht voll auszugleichen. Zu einem entsprechenden Ergebnis würde man im Übrigen gelangen, wenn man diejenigen pflegebedingten Aufwendungen, die über die geregelten Pauschbeträge hinausgehen, gedachterweise ohnehin den Kosten für Unterkunft und Verpflegung bzw. den Investitionskosten zuordnen würde.
In diesem Sinne wohl Mildenberger, Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, Loseblattkommentar (Stand September 2007), § 9 Anm. 34.
4. Auf die mit dem zweitinstanzlichen Antrag geltend gemachte Nebenforderung auf Zahlung von Zinsen ab Rechtshängigkeit besteht hier kein Anspruch, weil – unbeschadet der vorstehenden ermessensleitenden Hinweise zur Gewährung eines Mindestbetrages für noch zu erbringende weitere Beihilfeleistungen – die Beklagte nicht zu einer bezifferten Geldforderung oder zum Erlass eines auf eine solche Geldforderung gerichteten Verwaltungsaktes verurteilt worden ist. Bei Verpflichtungsklagen löst ein wie hier auf die (bloße) Neubescheidung gerichteter Urteilsausspruch eine Zinspflicht in entsprechender Anwendung des § 291 BGB nicht aus.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1995 – 11 C 22.94 –, BVerwGE 99, 53.
Die – das Verfahren in beiden Rechtszügen betreffende – Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO gegeben sind. Die Rechtssache wirft mit Blick auf das Spannungsfeld zwischen der Kürzung beihilferechtlicher Fürsorgeleistungen und der Gewährleistung einer ausreichenden (Gesamt-)Alimentation – hier im Besonderen bezogen auf Aufwendungen für die stationäre Pflege – über den konkreten Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften des Bundes und deren Charakter als auslaufendes Übergangsrecht hinausgehende grundsätzliche Fragen auf. Bei der Beantwortung dieser Fragen ist der Senat im Übrigen, was etwa bestehende Wechselwirkungen von Fürsorge/Alimentation mit Leistungen der Sozialhilfe betrifft, von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht abgewichen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 79 BBG
§ 79 BBG
§ 68 BSHG
§ 88 BSHG
§ 9 BhV
§ 291 BGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BhV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BhV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BhV
§ 9 Abs. 7 Satz 1 BhV
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BhV
§ 43 Abs. 2 SGB XI
§ 43 Abs. 3 SGB XI
§ 14 Abs. 6 Satz 2 BhV
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs. 7 Satz 5 BhV
§ 9 Abs. 7 BhV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 365,

31
BVerwGE 121, 103, 109
BVerfGE 106, 225, 232
BVerfGE 83, 89, 99
BVerwGE 77, 331
BVerwGE 71, 342, 352
BVerwGE 22, 160, 164
BVerwGE 118, 277, 279
BVerwGE 118, 277, 281
NVwZ 2006, 217
BVerfGE 114, 258, 291
BVerfGE 107, 218
BVerwGE 64, 333
BVerfGE 103, 197
BVerwGE 99, 53
5 LC 134/03
2 C 50.02
1 A 2896/06
1 A 995/06
2 C 29.98
2 C 1.01
1 A 3706/04
6 A 2171/05
2 BvR 1053/98
2 BvF 3/88
2 C 57.85
6 C 24.84
VIII C 63.63
2 C 36.02
1 A 4753/00
1 A 4755/00
2 BvR 1715/03
2 BvR 2334/06
2 C 10.04
1 A 4955/05
2 BvR 1387/02
2 BvL 11/04
2 BvR 361/03
2 BvL 3/00
2 C 7.94
2 C 46.81
5 LC 397/03
1 A 370/01
1 BvR 2014/95
2 BvR 2442/94
11 C 22.94