Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-27, Aktenzeichen 2 B 1866/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0527.2B1866.20.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung - geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 14. Oktober 2020 - VG Düsseldorf 16 K 6119/20 - gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2020 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 12.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihren bereits erstinstanzlich sinngemäß gestellten Antrag weiterverfolgt,
die aufschiebende Wirkung ihres Antrages zu 1. der Klage vom 14. Oktober 2020 - VG Düsseldorf 16 K 6119/20 - gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2020 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung und die beantragte Wiederherstellung der aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 14. Oktober 2020 - VG Düsseldorf 16 K 6119/20 -, soweit sie sich mit dem Antrag zu 1. gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2020 richtet, mit der der Antragstellerin aufgegeben worden ist,
"ab dem 19. Oktober 2020 die Nutzung des ungenehmigt als Monteursunterkunft genutzten Gebäudes auf dem Grundstück mit der Anschrift O.-------straße 286, Gemarkung L. , Flur 14, Flurstück 1322 einzustellen und dauerhaft zu unterlassen sowie durch Dritte weder zu dulden, noch aufnehmen oder fortführen zu lassen, solange die dafür erforderliche Baugenehmigung nicht erteilt worden ist."
Bei der nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung.
Zwar genügt die in dem angefochtenen Bescheid gegebene Begründung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung den an diese gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu stellenden rechtlichen Anforderungen (1.). Indes erscheint bei derzeitiger Sach- und Beweislage die Rechtmäßigkeit der streitgegenständliche Regelung unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in materieller Hinsicht offen (2.) und fällt danach eine allgemeine Folgenbewertung zu Gunsten der Antragstellerin aus (3.).
1. Wie bereits das Verwaltungsgericht eingehend und zutreffend festgestellt hat, genügt die Anordnung der sofortigen Vollziehung der streitigen Regelung in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides den an sie zu stellenden formellen Anforderungen aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Anders als die Beschwerde meint, weist sie insbesondere einen hinreichenden Bezug zum Einzelfall auf. Ausreichend ist, dass die Antragsgegnerin mit der gegebenen Begründung zu erkennen gegeben hat, dass sie die Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts und die Vorbildwirkung einer jedenfalls formell illegalen Nutzung einschließlich der Gefahr der Erschütterung des Rechtsbewusstseins der Allgemeinheit auch in diesem Einzelfall nicht hinzunehmen bereit ist. Dabei erschöpft sich die Begründung gerade nicht in einer Wiederholung des Gesetzestextes. Auch enthält sie nicht bloß formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen. Dass die Begründung in einer Vielzahl von Fällen formeller Illegalität ebenfalls zutreffen und so oder ähnlich lauten könnte, ändert an diesem Befund nichts. Ob die zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gründe diese tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Beurteilung, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin die gegenläufigen Vollziehungsinteressen in der Sache überwiegt, ist vielmehr Teil der gerichtlichen Interessenabwägung im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO.
2. Allerdings wirft das Beschwerdevorbringen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Regelung unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung Fragen auf, die einer weiteren Klärung im Hauptsacheverfahren bedürfen und die bei summarischer Prüfung geeignet sind, Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung zu wecken. Bei der gegebenen Sach- und Beweislage kann der angegriffenen Nutzungsuntersagungsverfügung weder eine offensichtliche Rechtmäßigkeit attestiert werden, noch kann davon die Rede sein, sie sei offensichtlich rechtswidrig.
2.1 Ob die streitige Regelung den Anforderungen aus § 37 Abs. 1 VwVfG genügt, mag offenbleiben.
Dem Bescheid lässt sich wohl noch hinlänglich entnehmen, dass nicht etwa jedwede Nutzung des Wohnhauses beanstandet wird. Wie auch das Verwaltungsgericht herausgestellt hat, ist der Bescheidtenor insoweit allerdings missglückt, weil wörtlich "die Nutzung des ungenehmigt als Monteursunterkunft genutzten Gebäudes" (Hervorhebung durch den Senat) einzustellen und dauerhaft zu unterlassen ist, also nicht nur eine bestimmte Nutzung des Gebäudes. Auch wird das Missverständliche durch die Hervorhebung in der Begründung verstärkt, dass für eine zulässigerweise errichtete Wohnung "durch eine Nutzung als Unterkunft für Beschäftigte der Bestandsschutz für die Nutzung als Wohnung entfällt." Denn der fehlende Bestandsschutz hätte zur Folge, dass es auch für die (Wieder-)Aufnahme einer Wohnnutzung einer Genehmigung bedürfte. Allerdings ist der Hinweis ausdrücklich nur vorsorglich erfolgt. Zudem enthält der zweite Satzteil des Bescheidtenors den einschränkenden Zusatz, "solange die dafür erforderliche Baugenehmigung nicht erteilt worden ist" (Hervorhebung durch den Senat), was sich bei verständiger Lesart wohl auf die im ersten Halbsatz erwähnte ungenehmigte Nutzung des Gebäudes als Monteurunterkunft beziehen soll. So hat auch die Antragstellerin – ohne dass es hierauf aber entscheidend ankäme - die Verfügung verstanden und (nur) eingewandt, zum Verständnis fehle es an einem feststehenden Begriff für Monteurunterkünfte.
Im Weiteren wird gerade auch durch die Bezugnahme in der Begründung der Ordnungsverfügung auf den Erlass zur baurechtlichen und wohnungsaufsichtsrechtlichen Behandlung von Unterkünften für Beschäftigte (Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Heimat, kommunales, Bau und Gleichstellung und des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 4. August 2020 – MBl. NRW Nr. 21, S. 461) deutlich, dass mit der Ordnungsverfügung - auch aus Sicht der Antragsgegnerin - nicht schon jede Überlassung des Gebäudes an Monteure, sondern nur eine solche untersagt sein soll, die die Variationsbreite des Wohnens im Sinne der für das Wohnhaus erteilten Genehmigung bzw. des bisher bestehenden Bestandsschutzes verlässt. Das ist insoweit konsequent als – auch aus Sicht der Antragsgegnerin – nicht schon jede Form der Überlassung einer durch einen Arbeitgeber als "Betriebswohnung" angemieteten Wohneinheit, wie hier das Einfamilienhaus, an eigene Mitarbeiter die Variationsbreite des Wohnens verlässt, sondern von den Umständen, genauer von der konzeptionellen Ausgestaltung im Einzelnen abhängen dürfte, wovon (wohl) auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Damit mag jedenfalls im Grundsatz klar sein, worauf die Ordnungsverfügung abzielt. Gegenstand ist die Überlassung des Wohnhauses an Monteure, wie sie - aus Sicht der Antragsgegnerin - bisher praktiziert worden ist, und zwar bei verständiger Lesart (wohl auch) unabhängig davon, ob es sich dabei "schon" um eine Fremdbeherbergung im Sinne von § 3 Abs. 3 BauNVO handelt, oder aber um eine andere (Misch-)Form einer "Unterkunftsgewährung", die die Variationsbreite einer zugelassenen Wohnnutzung innerhalb eines Einfamilienhauses verlässt. Die Antragstellerin hat es zu unterlassen, diese Nutzung fortzuführen oder durch Dritte fortführen zulassen.
Indes "praktiziert" die Antragstellerin diesen Betrieb nicht selbst. Tragfähige Hinweise darauf, dass sie weitergehende Erkenntnisse zum aktuellen Betrieb hat, als sie es im Rahmen der Anhörung und ihren Stellungnahmen im Eil(beschwerde)verfahren offenbart hat, hat die Antragsgegnerin bislang nicht zu Tage gefördert. Im Weiteren spricht nichts für eine betriebliche oder sonst begründete Interessenverflechtung. Auch eine bloß vorgeschobene Ausgestaltung des Mietvertrages als Wohnraummietvertrag zur Verschleierung einer zweckfremden Nutzung des Einfamilienhauses zu anderen als zu Wohnzwecken liegt nach Aktenlage eher fern. Das führt vorliegend zu einer gewissen Unschärfe, die sich aus den Unklarheiten über die konkrete Ausgestaltung der derzeitigen Nutzung durch die Mieterin und Nutzer einerseits und der jedenfalls nicht eindeutigen und stringenten (so wird etwa auf S. 3 des Bescheides festgestellt, dass „die zur Kurzzeitvermietung genutzten Räumlichkeiten der Wohnnutzung“ widersprechen, im folgenden Absatz aber ausgeführt, es sei „unerheblich, ob es sich um eine kurzfristige Mietdauer oder um eine langfristige Mietdauer von 5 Jahren handelt“) Festlegung der Antragsgegnerin, wann und wodurch die Schwelle vom „Wohnen“ zum „nicht alltäglichen Wohnen“ (so S. 3 des Bescheides vom 5. Oktober 2020) überschritten sein soll, andererseits ergeben. Dies wiederum führt auf die Frage, ob hier nicht ausnahmsweise aus Gründen der Bestimmtheit in der Ordnungsverfügung zur Bestimmung des Geforderten Weiteres auszuführen gewesen wäre. Das mag letztlich aber dahinstehen.
2.2 Überprüfungsbedürftig erscheint jedenfalls, ob - abgestellt auf den Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Anordnung - die bekannte Faktenlage die Annahme einer ein Einschreiten nach § 82 Satz 2 BauO NRW begründenden genehmigungspflichtigen Nutzungsunteränderung, für deren Vorliegen in tatsächlicher Hinsicht die Antragsgegnerin im Grundsatz darlegungs- und ggf. auch beweispflichtig sein dürfte, rechtfertigt. Jedenfalls liegt hier nicht etwa auf der Hand, dass die derzeitige Gebäudenutzung durch die Mieterin der Antragstellerin bereits konzeptionell eine (Fremd-)Beherbergung darstellt, wie sie die Antragsgegnerin in ihrer Ordnungsverfügung unterstellt und auch ihrer Ermessensentscheidung zugrunde gelegt hat.
Genehmigt ist nach übereinstimmenden Angaben von Antragstellerin und Antragsgegnerin ein Wohnhaus als eine Wohneinheit. Für die Beantwortung der Frage, ob sich die streitige Nutzung (noch) als von dieser Genehmigungslage gedeckt darstellt, ist der Begriff des Wohnens maßgeblich, wie er zum Zeitpunkt der Genehmigung des Gebäudes verstanden wurde und wie ihn die Baunutzungsverordnung in ihren §§ 3 und 4 (in der damaligen Fassung) verwendet.
Eine Wohnnutzung in diesem Sinne zeichnet sich - wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat - durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthaltes aus. Maßgeblich sind das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung, nicht das individuelle und mehr oder weniger spontane Verhalten einzelner Bewohner.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2016 - 4 B 49.16 -, juris Rn. 7, vom 25. März 2004 - 4 B 15.04 -, BRS 67 Nr. 70 = juris Rn. 4, und vom 25. März 1996 - 4 B 302.95 -, NVwZ 1996, 893 = juris Rn. 12; OVG NRW Beschluss vom 6. Juli 2015 - 2 B 479/15 -.
Der Begriff des Wohnens ist dabei nicht zu eng zu verstehen. Die für das Wohnen prägende Möglichkeit zur Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises erfordert in Abgrenzung dazu neben hinreichenden Aufenthaltsmöglichkeiten auch private Rückzugsräume, die der Eigengestaltung offenstehen. Das beschränkt den Nutzerkreis einer Wohneinheit, wie sie hier mit dem als Einfamilienhaus genehmigten Gebäude in Rede steht, allerdings nicht auf eine bzw. bei gegebener Einliegerwohnung zwei Familien bzw. Kleingruppen von Personen mit enger persönlicher Beziehung. Er schließt es insbesondere nicht aus, dass sich Personen auf freiwilliger Basis und aufgrund persönlicher Beziehungen zusammenfinden und gemeinschaftlich zusammenleben, wie beispielsweise bei einer studentischen Wohngemeinschaft. Dieselben Maßstäbe sind an neuere Typen von Wohngemeinschaften von Monteuren/Arbeitern oder Alterswohngemeinschaften zu stellen. Das dürfte auch dann noch gelten, wenn aufgrund eingeschränkter finanzieller Mittel eine Wohndichte erreicht wird, die hiesigen Wohnstandards nicht voll entspricht. Allerdings wird man eine Wohnnutzung regelmäßig bei einer Doppelbelegung von Schlafräumen nur annehmen können, wenn persönliche Beziehungen zwischen den Bewohnern bestehen, weil andernfalls ein Rückzug in das Private nicht in dem gebotenen Umfang möglich ist. Enger Freundschaft oder verwandtschaftlicher Bande bedarf es dazu allerdings nicht.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 18. September 2015 - 1 ME 126/15 -, juris; Hess. VGH, Beschluss vom 3. März 2016 - 4 B 403/16 -, juris Rn. 17 (Flüchtlingsunterkunft); OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 8. Dezember 2016 - 8 A 10680/16 -, juris (studentische WG im Einfamilienhaus); Bay. VGH, Beschluss vom 13. August 2020 – 15 CS 20.1512 -, juris (Einordnung eines Arbeiterwohnheims als Wohnnutzung im Einzelfall); VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 2 B 51/20 -, juris.
Danach lässt sich die Frage, ob – wie hier – ein von einem Unternehmen zur Überlassung an Mitarbeiter angemietetes Einfamilienhaus mit ca. 180 m² Wohnfläche zweckentsprechend zum Wohnen genutzt wird, wohl nur differenziert danach beurteilen, inwieweit – trotz des Arbeitsplatzbezuges – konzeptionell noch die für ein gemeinsames Wohnen konstituierenden Merkmale vorliegen.
Davon ausgehend erscheint es bei der derzeitigen Aktenlage offen, ob sich die hier konkret praktizierte Nutzung noch innerhalb der Variationsbreite eines gemeinsamen Wohnens bewegt.
Richtig ist zwar, dass es hier an einem dem hergebrachten Modell einer Wohngemeinschaft entsprechenden Mietvertrag zwischen dem Eigentümer und der Gesamtheit der Nutzer fehlt. Dies ist indes auch in diesem Zusammenhang nicht ausnahmslos der Fall. Es existiert auch hier das „Modell“ eines einzigen Hauptmieters, der mit weiteren Mitbewohnern eigenständige (Unter-) Miet- oder Nutzungsverträge schließt. Allerdings ist dem Vortrag der Antragstellerin zu den Angaben ihrer Mieter(in) jedenfalls sinngemäß zu entnehmen, dass ein solcher Vertrag hier auch nicht zwischen den Mietern und den Nutzern des Gebäudes, jedenfalls nicht förmlich abgeschlossen worden ist. Anderes widerspräche im Übrigen dem vorgelegten Mietvertrag, der eine Untervermietung ja ausdrücklich ausschließt.
Das allein streitet indes nicht schon für sich gegen ein (gemeinschaftliches) Wohnen. Insbesondere reichen die nach Aktenlage erkennbaren Umstände nicht für die Annahme aus, die Antragstellerin habe offensichtlich selbst das Gebäude zu wohnfremden Zwecken vermietet. Davon geht auch die Antragsgegnerin nicht aus und nimmt die Antragstellerin ausdrücklich allein als Zustandsstörerin in Anspruch.
Der Mietvertrag der Antragstellerin benennt als Gegenstand das Einfamilienhaus als eine „Betriebswohnung", zielt also auf ein Modell, in dem der mietenden Firma bzw. einem ihrer Führungsmitarbeiter - hier (wohl) der Leiter des Montageteams - eingeräumt wird, das Gebäude an Mitarbeiter zu Wohnzwecken zu überlassen. Das Dokument trägt entsprechend den Titel „Wohnraummietvertrag“. Eine weitergehende Einschränkung oder Regelungen zu Umfang und Form des Überlassens und zum Verständnis der geforderten "Wohnzwecke" enthält der Vertragstext, der in Aufbau und Inhalt einem Formularmietvertrag weitestgehend entspricht, freilich nicht. Allerdings ist nach § 6 Abs. 4 eine „Nutzungsänderung der Mietsache“ ausdrücklich untersagt. Demgegenüber ergeben sich aus dem Umstand, dass der Geschäftsführer neben dem Unternehmen selbst im Vertrag als Mieter aufgeführt wird, keine weitergehenden inhaltsausformenden oder –begrenzenden Aspekte. Damit eröffnet der Vertrag zwar die Deutung, dass auch eine Überlassung an einen wechselnden Personenkreis möglich ist, je nach Auftrags- und Beschäftigungslage. Im gegebenen Kontext liegt es allerdings nicht etwa auf der Hand, dass der Mietvertrag nur vorgeschoben wäre, und bereits konzeptionell auch aus Sicht der Antragstellerin letztlich nicht allein ein Wohnen im herkömmlichen Sinne ermöglicht, sondern allein anderen Formen der Unterbringung von Arbeitnehmern Vorschub geleistet werden sollte. Nach dem Wortlaut des Vertrages ist solches vielmehr ausdrücklich unzulässig, ohne dass durchgreifende Anhaltspunkte für ein Scheingeschäft von der Antragsgegnerin aufgezeigt oder sonst ersichtlich werden. Dies verdeutlichen die von der Antragstellerin selbst gezeigten Bemühungen, Einzelheiten zur aktuellen Nutzung vor Ort zu klären und ihre augenfällige Kooperationsbereitschaft. Ebenfalls hat sie, wenn auch bezogen auf das benachbarte Wohnhaus P.--------straße17 , L. , dessen Nutzung im Parallelverfahren 2 B 1867/20 streitig ist, - unwidersprochen - ein Mietverhältnis mit einem Unternehmen gekündigt, bei dem es wegen der Anzahl und des Wechsels der untergebrachten Arbeitnehmer zu Beschwerden gekommen war, und bestehen - wie bereits gesagt - auch sonst keine Hinweise auf weitergehende Verflechtungen der Interessenlage der Antragstellerin mit der Interessenlage ihrer Mieter an der Unterbringung ihrer Arbeitnehmer. Neben dem Verbot einer Untervermietung spricht die vereinbarte Miete ebenfalls gegen eine von der Antragstellerin selbst angestoßene konzeptionelle Beherbergung oder eine sonstige Nutzungsform jenseits einer genehmigten Wohnnutzung. Sie dürfte sich in der Bandbreite eines üblichen Mietzinses für ein freistehendes Einfamilienhaus dieser Größenordnung in L. halten.
Im Hinblick auf die konzeptionelle Ausrichtung der Nutzung durch die Mieterin bzw. des gleichermaßen als Mieter im Mietvertrag aufgeführten Leiters des Montageteams Herr G. J. E. bestehen erhebliche Bedenken, ob die punktuelle Feststellungen der Antragsgegnerin aus Anlass der Überprüfung am 8. September 2021 für die Annahme einer zweckentfremdeten Nutzung des Wohngebäudes und im Besonderen die getroffene Störerauswahl ausreichen. Dies gilt vor allem auch mit Blick auf die Einlassungen der Antragstellerin im Anhörungsverfahren sowie ihrer eigenen (punktuellen) Feststellungen im Eilverfahren zu den Lebensverhältnissen vor Ort. Für ein Wohnen könnten hier die Einlassungen der Antragstellerin zu den von ihren Mietern erhaltenen Auskünften sprechen, die sich nicht schon im Rahmen des Eilverfahrens widerlegen lassen. Das betrifft namentlich die Ausführungen zur Nutzung des Gebäudes durch das Kernteam der Mieterin, so dass real von einem ständig wechselnden Personenkreis nicht die Rede sein kann. In Bezug auf diese erschließt sich auch nicht, dass „offensichtlich“ nur eine Kurzzeitvermietung vorläge. Dies ist aber einer der Hauptansätze der Begründung, der für ein Einschreiten in der streitigen Verfügung angeführt wird. Dabei ist zugleich die Größe des Hauses nebst Außenanlage in den Blick zu nehmen. Nach den Feststellungen der Antragsgegnerin verfügt das Erdgeschoss über ein sehr geräumiges Wohnzimmer, eingerichtet mit mehreren Sofas, Fernseher, Essplatz sowie großer Küche, Badezimmer nebst weiterer Toilette. Auch sind die Schlafzimmer - wie insbesondere die eingereichten Fotos auch der Antragstellerin zeigen - durchaus - wenn auch spartanisch - mit Aufbewahrungsmöbeln ausgestattet. Im Weiteren hat die Darstellung der Antragstellerin, dass das Kernteam seit Jahren unverändert aus vier Personen und dem Monteurleiter besteht, eine gewisse Plausibilität für sich, ausgehend von der dargelegten (langjährigen) Tätigkeit der Mieterin für den Aufzugsbauer L1. auch in der Region L. . Den Einlassungen der Antragstellerin im Anhörungsverfahren stehen belastbare Feststellungen der Antragstellerin zu gegenteiligen Aussagen der angetroffenen Nutzer zum Nutzungskonzept nicht entgegen, jedenfalls sind sie nicht aktenkundig. Im Gegenteil sind drei Mitglieder dieses „Kernteams“ tatsächlich am 8. September 2020 angetroffen worden, zudem ein Herr P1. , allerdings mit dem aufgenommenen Vornamen „L2. “, nicht „H. “, wie er für den vierten Mann der Kernbesetzung von der Antragstellerin angegeben wird. Auch in der Folge sind weitere Feststellungen insoweit nicht getroffen worden. Bei der während des Eilverfahrens am 22. Oktober 2020, 18 Uhr, durchgeführten Überprüfung standen zwei Wagen mit rumänischen Kennzeichen vor der Tür. Eines der Fahrzeuge entsprach dem, das auch bei der Überprüfung am 8. September 2020 vor Ort war und auf eine der angetroffenen Personen zugelassen war. Bei der Überprüfung im Oktober 2020 ist eine Halterabfrage zum zweiten Fahrzeug (wohl) nicht erfolgt, so dass hieraus auch nicht indiziell auf einen noch nicht bekannten neuen Nutzer(kreis) geschlossen werden kann. Die seitens der Antragstellerin nicht in Abrede gestellte Feststellung der Antragsgegnerin, keiner der Bewohner sei unter der angegebenen Adresse gemeldet, lässt einen solchen Schluss für sich genommen ebenfalls nicht zu, zumal die Antragstellerin auf die Erfüllung der Meldeverpflichtungen durch ihre Mieter ohnehin keinerlei Einfluss nehmen kann. Schließlich erscheint auch die Erwägung der Antragstellerin dazu, dass - solange das Kernteam der Bewohner gleichbleibend sei - unterstellt in Bezug auf dieses Team könnte konzeptionell von Wohnen ausgegangen werden - eine etwaige vorübergehende Nutzung eines Zimmers durch Gäste nicht schädlich sein könne, nicht etwa von vornherein unvertretbar. Entsprechendes gilt für die Erläuterung und Einordnung der am 8. September 2020 vorgefundenen Doppelbelegung der Zimmer, zumal die gleichen Nachnamen ein verwandtschaftliches Verhältnis nahelegen und sich nicht feststellen lässt, dass seitens der Antragsgegnerin Ermittlungen dahingehend angestellt wurden, dass eine solche Belegung jenseits dessen etwa wegen der langjährigen Bekanntschaft von den Nutzern gewünscht ist. Hierfür könnte immerhin sprechen, dass selbst am 8. September 2020 freistehende Zimmer nicht genutzt wurden. Dass der Teamleiter an diesem Tage nicht angetroffen werden konnte, ist für die Frage, ob er dort tatsächlich wohnt, entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin im Weiteren unergiebig. Noch jenseits der jedenfalls nicht von vornherein abwegigen Erklärung, er sei im Urlaub gewesen, kann es hierfür eine Vielzahl von Gründen geben, zumal er – zulässigerweise – über einen weiteren Wohnsitz (seinen Hauptwohnsitz) verfügt. Eine Anwesenheitspflicht bei unangekündigten Kontrollen gibt es nicht und ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin zu seinen Anwesenheiten weitere Feststellungen getroffen oder dies zumindest versucht hätte.
Angesichts der für und wider eine (noch) als "Wohnen" zu qualifizierende Nutzung sprechenden Aspekte erscheint in der hier gegebenen (Verfahrens-)Situation, in der die Antragsgegnerin im Ansatz darlegungs- und beweisbelastet sein dürfte, jedenfalls offen, ob wegen eines Verstoßes gegen die Genehmigungspflicht von einer formelle Illegalität der Nutzung ausgegangen werden kann. Dies mag ggf. im Hauptsacheverfahren geklärt werden.
2.3 Im Nachgang zu vorstehenden Ausführungen wirft auch die Ermessensausausübung, namentlich in Bezug auf die Störerauswahl, Fragen auf, deren endgültige Entscheidung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleibt.
Die Störerauswahl muss sich maßgeblich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen ist insoweit ein weiteres maßgebliches Kriterium. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalls, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten. So ist es unter dem Gesichtspunkt der Effektivität des Verwaltungshandelns nicht zu beanstanden, wenn der Zustandsstörer (ggf. ergänzend) herangezogen wird, wenn allein die Heranziehung des bekannten Verhaltensstörers die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes nicht gewährleistet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1994 - 10 A 1753/91 -, NVwZ-RR 1995, 635 = juris Rn. 15; Maske, in Schönenbroicher/Kamp, BauO NRW, § 61 Rn. 32; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, Stand Dezember 2015, § 61 Rn. 110.
In vielen Fällen wird es aus dem Blickwinkel der Gefahrenabwehr am Effektivsten sein, die Bauordnungsverfügung an den Grundstückseigentümer zu richten. Dieser ist regelmäßig einfacher zu ermitteln und hat die Rechtsmacht über die Nutzung seines Grundstücks. Nur er hat es insbesondere bei häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen in der Hand, dauerhaft für baurechtmäßige Zustände zu sorgen und darüber zu entscheiden, ob ein Bauantrag gestellt wird. Daraus folgt auch, dass es die (Zustands-)Verantwortlichkeit eines Grundstückseigentümers und Vermieters ist, die Vertragsverhältnisse mit den Mietern eines Gebäudes so zu gestalten, dass eine (Wieder-)Aufnahme einer baurechtswidrigen Nutzung rechtlich unmöglich wird; er hat auch ansonsten die ihm zu Gebote stehenden eigentumsrechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um dieses Ziel zu erreichen. Dazu zählt grundsätzlich auch die Pflicht, nach Abschluss eines Mietvertrages zu kontrollieren, ob eine Wohnung zweckwidrig benutzt wird, wenn der begründete Verdacht für eine solche Nutzung besteht, und darauf unverzüglich zu reagieren.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. April 2016 - 2 A 1778/15 -, juris Rn. 12, vom 20. Dezember 2010 - 2 B 1694/10 - und vom 24. Oktober 1997 - 7 B 2565/97 -, BRS 59 Nr. 220 = juris Rn. 3; Maske, in: Schönenbroicher/Kamp, BauO NRW, § 61 Rn. 32.
Danach mag es im Ansatz nicht zu beanstanden sein, wenn die Behörde bei einer ungenehmigten Nutzungsänderung - wie sie aus Sicht der Antragsgegnerin hier in Rede steht - den Eigentümer heranzieht, weil dieser für sie am "Greifbarsten" erscheint. Allerdings hat die Antragsgegnerin hier nicht einmal im Ansatz ernsthaft in Erwägung gezogen, eventuell auch die Mieterin als Arbeitgeberin der Nutzer heranzuziehen, die nach Aktenlage die streitige Nutzung des Gebäudes in eigener Konzeption mit den Mitarbeitern vereinbart und regelt. Das erscheint rechtlich nicht unbedenklich.
Die Antragsgegnerin hat sich hierzu in der angefochtenen Verfügung nicht explizit verhalten, sondern sich allein auf den Standpunkt zurückgezogen, dass keine zustellfähige Anschrift der „Nutzer“ des Gebäudes zu ermitteln sei, und zudem die Antragstellerin wegen des wechselnden Bewohnerkreises zeitlich und örtlich am ehesten dazu in der Lage sei, die Gefahr zu beseitigen und die angeordnete Maßnahme umzusetzen. Im gegebenen Kontext der Untersagungsverfügung können mit dieser Begründung lediglich die dort angetroffenen Personen, nicht aber die Mieter, die einen auf mindestens 5 Jahre angelegten Mietvertrag geschlossenen haben, gemeint sein. Indes erscheint durchaus fraglich, ob diese Erwägungen dem gegebenen Sach- und Verfahrensstand genügten. Schließlich boten sich der Antragsgegnerin nach der Anhörung der Antragstellerin tragfähige Hinweise darauf, dass die Antragstellerin selbst nur (Wohnraum-)Vermieterin war. Insoweit dürfte es nahegelegen haben, den Sachverhalt zur abschließenden Abklärung der angenommenen Nutzungsänderung sowie der Entscheidung über die Störerauswahl weiter aufzuklären.
Denn im Rahmen des in § 24 Abs. 1 VwVfG NRW verankerten Untersuchungsgrundsatzes ist es grundsätzlich Sache der Behörde, den für die Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt im Verwaltungsverfahren zu ermitteln und festzustellen und setzt entsprechend die pflichtgemäße Ausübung des durch § 82 BauO NRW eingeräumten bauaufsichtsbehördlichen Ermessens voraus, dass die Behörde den entscheidungserheblichen Sachverhalt einschließlich aller in Betracht kommenden Störer sowie deren Möglichkeiten zur Gefahrenbeseitigung zutreffend ermittelt und zur Grundlage einer Störerauswahl gemacht hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 – 2 B 1135/12 –, juris Rn. 19 ff., sowie Urteil vom 18. Februar 2010 - 10 A 1013/08 -, juris.
Der Umstand, dass die Antragstellerin den Mietvertrag erst im Eilverfahren vorgelegt und im Rahmen ihrer Anhörung nicht bereits eine ladungsfähige Anschrift der von ihr als Mieterin benannten Firma W. D. F. T. in Deutschland erwähnt hat, dürfte kein entscheidendes Hindernis dargestellt haben.
Art und Umfang der Ermittlungen im Verantwortungsbereich der Behörde sind von den formellen und materiellen Voraussetzungen der von der Behörde beabsichtigten Entscheidung abhängig. Sie muss die entscheidungserheblichen Tatsachen und Umstände allerdings soweit aufklären, dass die Voraussetzungen für den Abschluss des Verwaltungsverfahrens zu ihrer Überzeugung vorliegen. Die behördlichen Aufklärungspflichten finden weiter dort ihre Grenzen, wo ein Beteiligter oder sein Vertreter zu Fragen Aufklärung geben kann, dies aber unterlässt, obwohl ihm die Bedeutung für das Verfahren bewusst sein muss und die Aufklärung von ihm erwartet werden kann, weil sie ihm zumutbar ist. Diese Mitwirkungsobliegenheit erstreckt sich insbesondere auf solche Tatsachen, die für den Betroffenen günstig sind und die die Behörde nicht ohne weiteres festzustellen vermag.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2010 - 10 A 1013/08 -, juris; Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage, § 24 Rn. 28; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 24 Rn. 12 f., jeweils mit weiteren Nachweisen.
Das zugrundgelegt sprechen hier durchaus gewichtige Gesichtspunkte dafür, dass für die Antragsgegnerin hinreichender Anlass bestanden hat, durch naheliegende Rücksprache mit der Antragstellerin den Sachverhalt hinsichtlich der getroffenen Mietvereinbarung und der ladungsfähigen Anschrift der Mieter weiter aufzuklären, um namentlich die Mieterin bzw. den Leiter des Montageteams als weiteren Mieter unter seinem Erstwohnsitz zu kontaktieren. Eine solche Nachfrage war hier mit Blick auf die in den Stellungnahmen der Antragstellerin im Anhörungsverfahren gezeigte Kooperationsbereitschaft umso mehr veranlasst, als nach den Akten beim Ortstermin am 8. September 2020 eine eingehendere Befragung der im Gebäude angetroffenen Personen zur Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses zum Eigentümer, Mieter und Arbeitgeber nicht stattgefunden hat, jedenfalls aber nicht aktenkundig geworden ist.
Selbst wenn im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung aber noch nicht zu beanstanden gewesen sein sollte, dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin als heranzuziehende Zustandsstörerin angesehen hat, hätte es ihr ggf. oblegen, ihre Ermessensbetätigung darauf hin zu überprüfen, nachdem ihr die konkreten Kontaktdaten der "Mieter" bekannt wurden, zumal es sich bei der Nutzungsuntersagung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, den sie auch nach seinem Erlass "unter Kontrolle zu halten" hat. Anhaltspunkte dafür, dass dies geschehen sein könnte, sind indes nicht zu erkennen.
3. Im Rahmen der allgemeinen Interessenabwägung ist einzustellen, dass die Frage der formellen Illegalität offenbleibt, so dass hier der Schutz des bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahrens (vgl. auch § 74 Abs. 7 BauO NRW 2018) nicht in vergleichbarer Weise in Rede steht wie dies sonst in Fällen der Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität häufig der Fall ist. Einzustellen ist angesichts der Besonderheiten dieses Einzelfalls ferner, dass es zu Nachbarbeschwerden bislang offenbar nicht gekommen ist (vgl. 25 oben BA1), eine greifbare und unzumutbare Überbelegung auch nach den Feststellungen und Annahmen der Antragsgegnerin fernliegt und es im Falle der Stellung eines wie auch immer gearteten Bauantrages nicht von vornherein auf der Hand liegt, dass dieser bereits aus bauplanungsrechtlicher Sicht zwingend abzulehnen wäre. Denn auch in einem (beplanten oder faktischen) reinen Wohngebiet wäre etwa ein kleiner Beherbergungsbetrieb (bauplanungsrechtlich) ausnahmsweise zulässig (vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Hinzukommen die aufgezeigten Aspekte im Zusammenhang mit der Störerauswahl. Vor diesem Hintergrund überwiegt - jedenfalls derzeit - das Suspensivinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG und folgt – auch in der Begründung – der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.
Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG
§ 82 BauO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 3 Abs. 3 BauNVO
§ 82 Satz 2 BauO NRW
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 74 Abs. 7 BauO NRW
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 893
NVwZ-RR 1995, 635
16 K 6119/20
4 B 49.16
4 B 15.04
4 B 302.95
2 B 479/15
1 ME 126/15
4 B 403/16
8 A 10680/16
15 CS 20.15
2 B 51/20
2 B 1867/20
10 A 1753/91
2 A 1778/15
2 B 1694/10
7 B 2565/97
2 B 1135/12
10 A 1013/08