Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-07, Aktenzeichen 3 M 93/19

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 6. Kammer - vom 4. April 2019, deren Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwendungen rechtfertigen die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht.
Der Einwand der Antragsgegnerin, bei dem Ausschluss eines Schülers - hier des Antragstellers - von einer Klassenfahrt handele es sich entgegen der erstinstanzlichen Annahme nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG, mit der Folge, dass ein dagegen erhobener Widerspruch nicht statthaft sei und damit auch keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben könne, greift nicht durch.
Die Antragsgegnerin stellt zur Begründung ihrer Auffassung der Sache nach darauf tragend ab, dass der Ausschluss von einer schulischen Veranstaltung, um die es sich bei einer Schulfahrt handele, in § 44 Abs. 4 SchulG LSA - anders als in den vergleichbaren Regelungen der Schulgesetze einiger anderer Bundesländer - nicht ausdrücklich als Ordnungsmaßnahme aufgeführt, daher als Erziehungsmittel gemäß § 44 Abs. 1 SchulG LSA anzusehen sei und Erziehungsmittel mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte darstellten. Für die Einordnung einer schulrechtlichen Maßnahme als Verwaltungsakt oder als schlicht-hoheitliches Handeln kommt es aber nicht maßgeblich darauf an, ob es sich dabei um eine vom Gesetzgeber als solche bezeichnete förmliche Ordnungsmaßnahme handelt. Entscheidend ist vielmehr, ob die Maßnahme die nach § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG einen Verwaltungsakt kennzeichnenden Merkmale erfüllt, also eine Verfügung, Entscheidung oder andere behördliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts darstellt, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Mithin kann aus dem bloßen Umstand, dass eine bestimmte Maßnahme nicht in einer - jedenfalls nach dem Wortlaut des § 44 Abs. 4 SchulG LSA abschließenden - gesetzlichen Aufzählung von Ordnungsmaßnahmen genannt ist, denen die Antragsgegnerin Verwaltungsaktscharakter beimisst, nicht der Schluss darauf gezogen werden, bei der betreffenden Maßnahme handele es nicht um einen Verwaltungsakt. Ob sich der im vorliegenden Verfahren streitige Ausschluss von einer Klassenfahrt unter eine der in § 44 Abs. 4 SchulG LSA genannten Ordnungsmaßnahmen subsumieren lässt, betrifft die Frage nach der gesetzlichen Ermächtigung für eine solche Maßnahme, derer es nach dem Vorbehalt des Gesetzes jedenfalls bei belastenden Verwaltungsakten aufgrund ihres Eingriffscharakters wegen der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz bedarf (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 -, juris Rn. 12 [m. w. N.]). Dies ist eine von der rechtlichen Qualifizierung einer hoheitlichen Maßnahme zu trennende, ihrer rechtlichen Einordnung erst nachfolgende Frage.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin handelt es sich bei dem Ausschluss von einer Klassenfahrt um einen Verwaltungsakt. Insbesondere ist diese Maßnahme auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Denn sie betrifft nicht lediglich die interne Ordnung in der Schule, das sog. „Betriebsverhältnis“ der Sonderstatusbeziehung, als welche sich das Schulverhältnis der Sache nach darstellt, sondern trifft jedenfalls für ihre Wirkungsdauer eine Regelung, die nach ihrer Zielrichtung und Intensität das Verhältnis des Schülers zu seiner Schule in rechtlich relevanter Weise inhaltlich gestaltet und damit das sog. „Grundverhältnis“ anspricht. Maßnahmen zur Gestaltung des „Grundverhältnisses“ einer Sonderstatusbeziehung haben die einen Verwaltungsakt charakterisierende Außenwirkung (vgl. zu dieser Unterscheidung Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 198 [m. w. N.]; siehe auch Hamb. OVG, Beschluss vom 21. Februar 2019 - 1 Bs 10/19 -, juris Rn. 16).
Durch den Ausschluss von einer mehrtägigen Klassenfahrt wird der betreffende Schüler unfreiwillig zumindest zeitweise aus seinem gewöhnlichen Klassenverband herausgelöst und von einer schulischen Veranstaltung, an der seine Klasse teilnimmt, ausgeschlossen. Nach Ziffer 1 der Richtlinien für Schulwanderungen und Schulfahrten, RdErl. des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt vom 6.4.2013 - 22-82021 (SVBl. LSA S. 59), sind Schulfahrten als Schulveranstaltungen ein wichtiger Bestandteil der Erziehungs- und Bildungsarbeit der Schule, welche die Möglichkeit der Lehrkräfte erweitern, Erziehungsziele zu verfolgen und zu vertiefen sowie die Festigung des Klassenverbandes zu fördern. Sie sollen als Gemeinschaftserlebnis die Erziehung zu sozialer Verantwortung unterstützen, erwachsen unmittelbar aus der Unterrichtsarbeit der Schule und haben neben einer Intensivierung der allgemeinen Bildungs- und Erziehungsarbeit die Aufgabe, im Unterricht behandelte Themen zu vertiefen, zu veranschaulichen und durch Aktivitäten zu ergänzen, die über die Möglichkeiten des Unterrichts hinausgehen. Bereits diese allgemeine Zielsetzung verdeutlicht die Bedeutung von Schulfahrten für den von der Schule wahrgenommenen Bildungsauftrag und davon ausgehend die mit dem Ausschluss von einer Klassenfahrt objektiv verbundene Eingriffsintensität in das Recht des betreffenden Schülers auf Bildung. Die Eingriffsintensität liegt deutlich über derjenigen von Maßnahmen, mittels derer ein Schüler lediglich im Bereich des erzieherischen Mahnens zurechtgewiesen wird, wie etwa durch die Auferlegung einer Strafarbeit oder die Eintragung ins Klassenbuch (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O. Rn. 202) oder auch die Verweisung aus dem Klassenraum für die Dauer einer Unterrichtsstunde. Gleiches gilt im Vergleich zum Ausschluss von sonstigen schulischen Veranstaltungen, die nach Inhalt und zeitlicher Dauer hinter einer mehrtägigen Klassenfahrt - hier ins Ausland nach Italien - zurückbleiben.
Die nicht nur niederschwellige rechtliche Betroffenheit durch den Ausschluss von einer Klassenfahrt zeigt sich auch daran, dass Schülerinnen und Schüler nach Ziffer 4.2 der Richtlinien für Schulwanderungen und Schulfahrten zur Teilnahme an Schulfahrten verpflichtet sind. Dieser Pflicht korrespondiert grundsätzlich ein Teilnahmeanspruch (vgl. Hamb. OVG, Beschluss vom 24. Februar 2015 - 1 Bs 28/15 -, juris Rn. 7), dessen Realisierung durch den Ausschluss von der Klassenfahrt verhindert wird, was den Betroffenen zumindest unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten im Verhältnis zu den Mitschülern seiner Klasse, die an der Fahrt teilnehmen dürfen, nicht nur marginal in seinen Rechten berührt (vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 20. Oktober 1998 - 7 ZB 98.2535 -, juris Rn. 12).
Nicht zuletzt sprechen die Wertungen des Landesgesetzgebers bei der Abgrenzung von Erziehungs- und Ordnungsmaßnahmen dafür, dem Ausschluss von einer Klassenfahrt eine die Rechtsposition des Betroffenen nicht nur geringfügig beeinträchtigende Wirkung beizumessen. So ordnet § 44 Abs. 4 Nr. 1 SchulG LSA den schriftlichen Verweis den sog. Ordnungsmaßnahmen zu. Im Hinblick auf Ordnungsmaßnahmen hat der Landesgesetzgeber ein rechtliches Bedürfnis für die Schaffung einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gesehen, da diese Maßnahmen nach seiner Vorstellung in die Rechtsstellung der Schüler eingreifen (vgl. LT-Drs. 1/2076, S. 17 der Gesetzesbegründung), also gerade nicht nur eine eher geringe Eingriffsintensität haben. Hiervon ausgehend sind Ordnungsmaßnahmen auch gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über schulische Ordnungsmaßnahmen vom 6. Februar 2012 (GVBl. LSA S. 42) von der Klassenkonferenz - und nicht wie Erziehungsmittel vom Lehrer (vgl. Ziffer 2 Abs. 1 des „RdErl. des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt vom 26. 5. 1994- 14.2-83005 über Erziehungsmittel in der Schule“ [SVBl. LSA S. 214]) - anzuordnen und gemäß Abs. 3 Satz 1 der vorgenannten Verordnungsbestimmung in der Regel zuvor anzudrohen. Der Ausschluss von einer mehrtägigen Klassenfahrt berührt die Rechtssphäre des Betroffenen deutlich empfindlicher als ein schriftlicher Verweis. Letzterer schränkt die Teilnahme des Schülers am Unterricht oder an einer Schulveranstaltung in keiner Weise ein. Zwar hat ein von einer Schulveranstaltung ausgeschlossener Schüler während des Ausschlusses am Unterricht einer anderen Klasse teilzunehmen (vgl. Ziffer 2.8 des RdErl. über Erziehungsmittel in der Schule). Dies beseitigt aber nicht die für den Betroffenen jedenfalls objektiv einschneidende Folge der vorübergehenden unfreiwilligen Herauslösung aus dem gewohnten Klassenverband und das Vorenthalten der mit einer Klassenfahrt verbundenen Intensivierung der allgemeinen Bildungs- und Erziehungsvermittlung sowie Unterrichtsvertiefung und -ergänzung. Der Unterricht in einer anderen Klasse in der Schule bietet hierfür nicht ansatzweise einen gleichwertigen Ersatz. Der Ausschluss von einer Klassenfahrt ist nach seiner Eingriffsintensität vielmehr dem zeitweiligen Ausschluss vom Unterricht von einem bis zu fünf Unterrichtstagen, der gemäß § 44 Abs. 4 Nr. 2 SchulG LSA ebenfalls eine - aufgrund der damit verbundenen Folgen für den betroffenen Schüler im Vergleich zu einem schriftlichen Verweis deutlicher einschneidende - Ordnungsmaßnahme darstellt, jedenfalls ähnlich. Ob der Ausschluss von der Klassenfahrt von § 44 Abs. 4 Nr. 2 SchulG LSA unmittelbar erfasst wird (so BayVGH, Beschluss vom 20. Januar 2006 - 7 CS 06.154 -, juris Rn. 2 für eine § 44 Abs. 4 Nr. 2 SchulG LSA ähnliche Regelung in Art. 86 Abs. 2 Nr. 5 BayEUG in der bis zum 31. Juli 2006 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000 [GVBl. S. 414], zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juli 2005 [GVBl. S. 272]), bedarf - wie ausgeführt - für die Frage der rechtlichen Charakterisierung dieser Maßnahme als Verwaltungsakt keiner weiteren Vertiefung.
Dass der Ausschluss eines Schülers von einzelnen Schulveranstaltungen in Ziffer 2 Abs. 2 Buchst. j des „RdErl. des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt vom 26. 5. 1994 - 14.2-83005“ (SVBl. LSA S. 214) als Erziehungsmittel eingestuft wird, veranlasst keine andere rechtliche Bewertung. Bei dem genannten Runderlass handelt es sich um eine ausschließlich verwaltungsintern das Handeln der nachgeordneten Behörden steuernde allgemeine Verwaltungsvorschrift. Sie entfaltet daher keine Bindungswirkung für die gerichtliche Rechtsanwendung und -auslegung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 - 1 BvR 520/83 -, juris Rn. 37). Außerdem ist die begriffliche Einordnung einer Maßnahme als Erziehungsmittel oder förmliche Ordnungsmaßnahme - wie bereits ausgeführt - nicht maßgeblich für die Frage ihrer Rechtsnatur.
Handelt es sich bei dem streitgegenständlichen Ausschluss des Antragstellers von einer Klassenfahrt somit um einen Verwaltungsakt, kommt dem hiergegen erhobenen Widerspruch des Antragstellers nach § § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu. Ein Fall, in dem die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 oder Satz 2 VwGO entfällt, ist nicht gegeben. Ebenso wenig hat die Antragsgegnerin nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Ausschlusses des Antragstellers von der Klassenfahrt angeordnet. Da die Antragsgegnerin - ausgehend von ihrem Rechtsstandpunkt, die streitige Maßnahme sei kein Verwaltungsakt - in Abrede nimmt, dass dem gegen seinen Ausschluss von der Klassenfahrt erhobenen Widerspruch des Antragstellers aufschiebende Wirkung zukommt, ist - wie das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss zurecht angenommen hat - ausnahmsweise vorläufiger Rechtsschutzes in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 5 VwGO durch die gerichtliche Feststellung zu gewähren, dass der Widerspruch des Antragstellers aufschiebende Wirkung hat (vgl. hierzu im Einzelnen Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 1040 ff. [m. w. N.]). Dass die Voraussetzungen für eine solche Feststellung nicht gegeben sind, wenn man mit dem Verwaltungsgericht annimmt, dass der Ausschluss des Antragstellers von der Klassenfahrt als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, macht die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde nicht geltend.
Nach alledem kommt der Frage, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Ausschluss des Antragstellers von der Klassenfahrt vorliegen, keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu. Dies wäre an sich vielmehr in einem Hauptsacheverfahren zu klären. Da sich die Hauptsache in Anbetracht des Umstandes, dass die Klassenfahrt bereits in der Zeit vom 13. Mai bis zum 17. Mai 2019 stattfindet, vor Erreichen einer verfahrensabschließenden Entscheidung durch Zeitablauf erledigen wird, weist der Senat ergänzend auf Folgendes hin:
Unabhängig von der rechtlichen Einordnung des Ausschlusses von einer Klassenfahrt muss eine solche Maßnahme wie alle Erziehungs- und Ordnungsmaßnahmen jedenfalls dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen (vgl. Rux, Schulrecht, 6. Aufl. 2018, Rn. 436 und 453; siehe auch BayVGH, Beschluss vom 20. Oktober 1998, a. a. O. Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 - 19 B 306/07 -, juris Rn. 5; Hamb. OVG, Beschluss vom 21. Februar 2019 - 1 Bs 10/19 -, juris Rn. 19). In Bezug auf den vorliegend streitigen Ausschluss des Antragstellers von der Klassenfahrt hat der Senat nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich nur möglichen und regelmäßig auch nur gebotenen summarischen Prüfung erhebliche Zweifel daran, ob dies der Fall ist. Insoweit ist in Rechnung zu stellen, dass der Antragsteller auch nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin bislang nicht anderweitig durch Verstöße gegen die Schulordnung aufgefallen ist. Die Antragsgegnerin hat auch nicht dargetan, dass und weshalb andere mildere Erziehungs- oder Ordnungsmaßnahmen nicht ausreichen sollen, dem Antragsteller hinreichend nachdrücklich vor Augen zu führen, dass das ihm zur Last gelegte Verhalten (Trinken aus einer Dose Bier vor dem Schulbeginn vor dem Schultor) missbilligt und die Missachtung von einzuhaltenden Verhaltensregeln zukünftig im Allgemeinen und auf der anstehenden Klassenfahrt im Besonderen nicht toleriert wird. Mangels entsprechender Feststellungen der Antragsgegnerin ist nicht erkennbar, dass der Antragsteller charakterlich dazu neigt, gegen Verhaltensregeln im schulischen Bereich zu verstoßen und er sich eine mildere Maßnahme als den Ausschluss von der Klassenfahrt nicht zur Warnung vor den Konsequenzen eines erneuten Fehlverhaltens dienen lassen wird.
Ohne Erfolg verweist die Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung darauf, es sei auch zu berücksichtigen, dass an der Abschlussfahrt von zwei zehnten Klassen mehr als 40 Schülerinnen und Schüler unter Begleitung von zwei Klassenlehrern teilnehmen und deshalb erwartet werden müsse, dass sich die Teilnehmer an die vereinbarten Regelungen halten, da ansonsten eine geordnete Durchführung der Schulfahrt und die Sicherheit aller Beteiligten nicht gewährleistet werden könne. Daraus folgt keine Rechtfertigung dafür, gegenüber dem bislang - soweit ersichtlich - nicht verhaltensauffälligen Antragsteller anknüpfend an das diesem vorgeworfenen Fehlverhalten eine Maßnahme der Eingriffsintensität zu ergreifen, die mit dem Ausschluss von der Klassenfahrt verbunden ist. Nach Ziffer 6.1 der Richtlinien für Schulwanderungen und Schulfahrten richtet sich der Umfang der Aufsicht nach den jeweiligen Gegebenheiten, wobei mögliche Gefährdungen sowie Alter, Entwicklungsstand und Ausprägung des Verantwortungsbewusstseins der Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen sind. Bei schwierigen Aufsichtsverhältnissen ist mindestens eine weitere Lehrkraft oder Begleitperson erforderlich. Es ist also zunächst Sache der Antragsgegnerin zu prüfen, ob gegebenenfalls weitere Betreuungspersonen als die beiden Klassenlehrer zum Zweck der Aufsichtsausübung über die Schüler während der Klassenfahrt herangezogen werden müssen. Dass eine solche Prüfung vorgenommen worden ist und ggf. weshalb die Bereitstellung weiterer Betreuungspersonen nicht erreichbar ist, hat die Antragsgegnerin nicht substantiiert dargelegt. Jedenfalls vermag die Antragsgegnerin sich nicht dadurch dieser Erwägungen zu entledigen, dass sie den Antragsteller mit der - wie dargestellt - nicht näher durch Tatsachen belegten Begründung von der Klassenfahrt ausschließt, es sei damit zu rechnen, dieser werde sich auch auf der Klassenfahrt nicht an die vereinbarten Regelungen halten.
Auch der weitere Einwand der Antragsgegnerin, es sei nicht möglich, Schülerinnen und Schüler bei Nichteinhaltung der Anweisungen nach Hause zu schicken, da hierfür eine Begleitung notwendig sei, greift nicht Platz. Die Eltern des Antragstellers haben unbestritten ihre Bereitschaft erklärt, den Antragsteller aus Italien abzuholen, falls es dort zu auf sein Verhalten zurückzuführenden Störungen des ordnungsgemäßen Ablaufs der Klassenfahrt kommen sollte. Die Antragsgegnerin hat keine Anhaltspunkte dargelegt, die Zweifel an der Ernsthaftigkeit dieser von den Eltern erklärten Bereitschaft aufkommen lassen könnten.
Die Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahme folgt schließlich nicht aus dem von der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung angeführten weiteren Zweck der Maßnahme, den Mitschülerinnen und Mitschülern des Antragstellers generalpräventiv deutlich zu machen, dass ein Fehlverhalten wie das hier in Rede stehende nicht geduldet werde. Es kann dahinstehen, inwieweit sich die Schule bei der Entscheidung darüber, welches Erziehungsmittel oder welche Ordnungsmaßnahme ergriffen werden soll, auch von generalpräventiven Erwägungen leiten lassen darf (vgl. hierzu Rux, Schulrecht, 6. Aufl. 2018, Rn. 452 [m. w. N.]). Die Antragsgegnerin hat jedenfalls nicht aufgezeigt, dass und weshalb im konkreten Fall andere (mildere) Mittel als der Ausschluss des Antragstellers von der Klassenfahrt nicht ausreichen sollen, um mit generalpräventiver Zielrichtung eine geordnete Unterrichts- und Erziehungsarbeit der Schule und den ordnungsgemäßen, insbesondere sicheren, Ablauf der Klassenfahrt zu gewährleisten und beispielsweise die Androhung, von der Klassenfahrt nach Hause geschickt zu werden, nicht ausreichend ist, um andere Schüler von einem vergleichbarem Verhalten abzuhalten.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
3. Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG in Verbindung mit Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beil. 2013, 58 ff.) und entspricht der verwaltungsgerichtlichen Festsetzung.
4. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 35 VwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 4 SchulG LSA
§ 44 Abs. 1 SchulG LSA
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 44 Abs. 4 Nr. 1 SchulG LSA
§ 44 Abs. 4 Nr. 2 SchulG LSA
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 oder Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung
Art. 86 Abs. 2 Nr. 5 BayEUG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 105.83
1 Bs 10/19
1 Bs 28/15
7 ZB 98.25
7 CS 06.15
1 BvR 520/83
19 B 306/07