Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2014-12-03, Aktenzeichen 12 LC 30/12

Tenor:
Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.
Auf die Berufungen der Beigeladenen zu 2. und 3. wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 22. September 2011 teilweise geändert.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. und 3. im Berufungsverfahren sind erstattungsfähig, die der Beigeladenen zu 1. sind insgesamt nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob und inwieweit der Kläger die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung und den Betrieb von vier Windenergieanlagen beanspruchen kann.
Unter dem 12. Mai 2006 beantragte die B. GmbH die Erteilung eines Vorbescheids für die Errichtung und den Betrieb von vier Windenergieanlagen auf den - im Gebiet der Beigeladenen zu 1. gelegenen - Flurstücken 47, 48, 51 und 18, Flur 4 und 5, Gemarkung K. (im Folgenden: WEA 1 bis 4 = „Windpark L.“). Geplant sind Anlagen vom Typ S. mit einer Gesamthöhe von 99,5 m und einem Rotordurchmesser von 71 m. Der Antrag wurde hinsichtlich der Anlagenstandorte am 18. Juli 2008 und nochmals am 18. Dezember 2009 geändert. (Auch) nach dem zuletzt eingereichten Lageplan liegen die Fundamente aller Anlagen innerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) 2005 der Beklagten vorgesehenen Erweiterung des Vorranggebiets für Windenergiegewinnung M.. Die von den Rotoren der WEA 1, 3 und 4 zu überstreichende Fläche reicht nach den Planzeichnungen über das Vorranggebiet hinaus. Die vorgesehenen Anlagenstandorte liegen in einer Mindest-Entfernung von ca. 1.600 m zu der im Eigentum der Beigeladenen zu 2. stehenden und von ihr für Zwecke der zivilen Flugsicherung betriebenen DVOR (Doppler Very High Frequency Omnidirectional Radio Range) „Leine“. Nordöstlich der DVOR „Leine“ - im Sektor von ca. 24° bis 49° gegen Nord und in einem Abstand von 2.200 bis 3.200 m - existiert u.a. ein Windpark mit 8 Windenergieanlagen („Windpark N.“). Die in Rede stehenden Standorte sind aus Sicht der DVOR „Leine“ den 8 Windenergieanlagen des „Windparks N.“ teilweise quasi vorgelagert (bis auf WEA 1, ca. 20° gegen Nord und in einem Abstand von 1.880 m). Darüber hinaus waren seinerzeit 9 weitere Windenergieanlagen im sog. Anlagenschutzbereich von 15 km der DVOR „Leine“ bekannt.
Mit Schreiben vom 14. Juni 2006 versagte die Beigeladene zu 1. ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben (§ 36 BauGB). Sie führte u.a. aus: Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Die Anlagen lägen jeweils mindestens teilweise außerhalb der im RROP festgelegten Vorrangfläche. Dem Vorhaben stehe der öffentliche Belang der Flugsicherheit entgegen. Die Erweiterungsfläche liege innerhalb des sich aus § 18a LuftVG ergebenden Anlagenschutzbereichs der Navigationsanlage DVOR „Leine“.
In ihrer 69. Änderung des Flächennutzungsplans sah die Beigeladene zu 1. die Fläche der im RROP vorgesehenen Erweiterung des Vorranggebiets für Windenergiegewinnung M. nicht als Sondergebiet (SO) "Windkraftwerke/Windfarm" vor. Die Beklagte genehmigte die 69. Änderung des Flächennutzungsplans unter dem 3. April 2006 mit der Maßgabe, dass sich der in § 5 der „Textlichen Festsetzungen“ des Flächennutzungsplans geregelte Ausschluss von Windkraftanlagen (Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) nicht auf das betreffende Vorranggebiet erstreckt, und diese Einschränkung der Ausschlusswirkung in § 5 der „Textlichen Festsetzungen“ aufgenommen wird. Mit Beschluss des Rats vom 11. Mai 2006 ergänzte die Beigeladene zu 1. ihren Flächennutzungsplan. In den textlichen Festlegungen unter § 5 („Außerhalb der dargestellten SO-Gebiete „Windkraftwerke“ sind im Geltungsbereich des Flächennutzungsplanes keine weiteren Windkraftwerke im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zulässig (Ausschlusswirkung gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB). Dies betrifft sowohl Windfarmen als auch Einzelanlagen.“) wurde der Satz angefügt: „Von dieser Ausschlusswirkung ausgenommen ist die im Raumordnungsprogramm 2005 neu ausgewiesene Vorrangfläche für Windenergiegewinnung südlich der Ortschaft K. /westlich der Landesstraße L O.“. Teil I - Begründung - des Flächennutzungsplans wurde wie folgt ergänzt: „Von der Ausschlusswirkung des § 35 (3) Satz 3 BauGB nicht erfasst ist die im Raumordnungsprogramm (RROP) 2005 dargestellte Vorrangfläche südlich der Ortschaft K. /westlich der Landesstraße O., da und soweit dieser Teil räumlich und sachlich von der Genehmigung des Flächennutzungsplanes - 69. Änderung - ausgenommen wurde, indem für diesen Teilbereich der betreffenden textlichen Festlegung § 5 die Genehmigung versagt wurde“. In der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover, Ausgabe Nr. 27, vom 6. Juli 2006 findet sich zum Geltungsbereich neben einem Kartenausschnitt, in dem die im RROP 2005 vorgesehene Erweiterungsfläche ihren Umrissen nach nachvollzogen und als Teilbereich A bezeichnet wurde, der Passus: „Der von der Genehmigung hinsichtlich der Ausschlusswirkung des § 35 (3) Satz 3 BauGB sachlich und räumlich ausgenommene Teilbereich A umfasst die (Acker-) Flurstücke 17/0 und 18/0 der Flur 4 sowie 47/0, 48/0 und 49/0, Gemarkung K.“.
Der beabsichtigte Bebauungsplan Nr. 309 „P.“ (Windenergie) der Beigeladenen zu 1. ist ebenso wenig zustande gekommen wie die - ebenfalls für eine Feinsteuerung vorgesehene - 74. Änderung des Flächennutzungsplans.
Mit Schreiben vom 3. August 2006 zeigte die Beigeladene zu 2. beim Niedersächsischen Wirtschaftsministerium an, dass die Windenergieanlagen im Anlagenschutzbereich der Navigationsanlage DVOR „Leine“ liegen und diese möglicherweise in nicht hinnehmbarer Weise stören; zugleich bat sie darum, das Genehmigungsverfahren bis zur Klärung des Sachverhalts zu stoppen. Die B. GmbH legte ein unter dem 18. Dezember 2006 von NAVCOM Consult, Dr.-Ing. Greving, erstelltes Gutachten „Untersuchung der potentiellen Störungen des Windkraftanlagenprojekts L. auf die DVOR/DME ‚Leine‘ der Deutschen Flugsicherung DFS“ vor, das der Beigeladenen zu 2. zur Stellungnahme übermittelt wurde. Auch nach Erhalt der von NAVCOM Consult, Dr.-Ing. Greving, erstellten ergänzenden Stellungnahme vom 5. Februar 2007 sprach sich die Beigeladene zu 2. weiterhin gegen die Errichtung der geplanten Windenergieanlagen aus.
Mit Bescheid vom 15. November 2007 lehnte die Beklagte die Erteilung des Vorbescheids ab. Der Erteilung des Vorbescheids stünden öffentliche Belange in Form der (seinerzeit) von der Beigeladenen zu 1. beschlossenen Veränderungssperre einerseits und der Flugsicherung andererseits entgegen. Eine Unbedenklichkeitsbescheinigung gemäß § 18a LuftVG habe nicht erteilt werden können. Über den Widerspruch der B. GmbH vom 17. Dezember 2007 ist noch nicht entschieden.
Die B. GmbH hat am 25. Februar 2010 (Untätigkeits-)Klage erhoben und dazu unter dem 16. Mai 2011 eine technische Stellungnahme des Dr. Greving zu Ausführungen der Beigeladenen zu 2. und eine Ergänzung des Gutachtens vom 18. Dezember 2006 vorgelegt.
Unter dem 15. März 2010 entschied das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, Vertreter der nunmehrigen (dazu noch unten) Beigeladenen zu 3., zunächst, § 18a LuftVG stehe der Errichtung der WEA 2 bis 4 entgegen, nicht aber der Errichtung der WEA 1. Gegen diese Entscheidung legte die Klägerin unter dem 15. Februar 2011 Widerspruch ein. Diesen wies das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung mit Widerspruchsbescheid vom 28. Februar 2011 als unzulässig mit der Begründung zurück, die Entscheidung gemäß § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG sei kein Verwaltungsakt. Unter dem 25. Juli 2011 entschied das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, im Zuge der ständigen Qualitätsverbesserung der zur Verfügung stehenden Berechnungstools stelle sich der Sachverhalt aktuell so dar, dass nach der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. § 18a LuftVG der Errichtung der WEA 1 bis 4 entgegenstehe.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Beklagte verpflichtet, der B. GmbH einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der in dem Antrag als WEA 2 bezeichneten Windenergieanlage zu erteilen, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die B. GmbH habe einen Anspruch auf Erteilung eines auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit bezogenen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung und den Betrieb nur der in ihrem Antrag als „WEA 2“ bezeichneten Windenergieanlage. Die übrigen zur Bescheidung gestellten Anlagen lägen nicht vollständig innerhalb der im RROP als Vorrangstandort dargestellten Fläche und seien daher bauplanungsrechtlich unzulässig. Ihnen stünden öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Das RROP 2005 weise in seiner zeichnerischen Darstellung den streitbefangenen Bereich „M.“ als „Vorrangstandort für Windenergiegewinnung“ aus und setze als Ziel der Raumordnung fest, dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen nur in den festgelegten Vorrangstandorten möglich sei. Gemäß § 5 der Textlichen Festsetzungen des Flächennutzungsplans (69. Änderung) der Beigeladenen zu 1. seien außerhalb der dargestellten Sondergebiete keine weiteren Windkraftwerke zulässig, wobei die im RROP neu ausgewiesene Vorrangfläche im Flächennutzungsplan zwar nicht als Sondergebiet ausgewiesen, aber nach dessen textlichen Festsetzungen von der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgenommen sei. Die „WEA 1, 3 und 4“ würden von der Ausschlusswirkung zumindest des Flächennutzungsplans, an dessen Wirksamkeit Zweifel nicht geäußert worden seien, erfasst, weil sie nicht vollständig, also auch mit der vom Rotor überstrichenen Fläche in der durch das RROP ausgewiesenen Vorrangfläche lägen. Der genaue Standort der Windenergieanlagen ergebe sich aus dem von der Klägerin zu den Verwaltungsvorgängen gegebenen Lageplan vom 12. Oktober 2009 (Bl. 272 der Beiakte A). Danach liege die als „WEA 2“ bezeichnete Anlage auch mit der Rotorkreisfläche vollständig innerhalb der Vorrangfläche, die als „WEA 1“ bezeichnete Anlage überschreite mit ihrer Rotorkreisfläche die Vorrangfläche in Richtung Norden um ca. 10 m, die als „WEA 3“ bezeichnete Anlage überschreite mit ihrer Rotorkreisfläche die Vorrangfläche in Richtung Norden um ca. 10 m und in Richtung Südosten um ca. 25 m und die als „WEA 4“ bezeichnete Anlage überschreite mit ihrer Rotorkreisfläche die Vorrangfläche in Richtung Osten, Süden und Westen jeweils um ca. 25 - 30 m. Für die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit komme es nicht nur auf den Standort des Turms an. Die äußeren Grenzen eines Bauleitplans seien von der gesamten Windkraftanlage einschließlich des Rotors einzuhalten. Es gebe keinen sachlichen Grund, dies anders zu beurteilen, wenn Vorrangstandorte durch ein Regionales Raumordnungsprogramm festgelegt würden. § 18a LuftVG stehe der Errichtung und dem Betrieb der „WEA 2“ nicht entgegen. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, § 18a LuftVG verhindere die Errichtung aller zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen, sei im vorliegenden Verfahren in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Insoweit handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um die Mitwirkung einer anderen Behörde in einem Genehmigungsverfahren. Auf der Grundlage der vorgelegten Gutachten und Stellungnahmen sowie der Erläuterungen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung sei eine Störung der betroffenen Flugsicherungseinrichtung, der Navigationsanlage DVOR „Leine“, selbst durch die Errichtung und den Betrieb aller vier zum Streit gestellten Windenergieanlagen nicht hinreichend wahrscheinlich zu erwarten, erst recht nicht, wenn nur die „WEA 2“ errichtet und betrieben werde. Da es Bestimmungen oder Regeln nationalen Rechts, die darüber Auskunft geben könnten, wann Störungen von Flugsicherungseinrichtungen zu besorgen seien, nicht gebe, sei auf Regelungen des internationalen Luftrechts zurückzugreifen. Für die hier zu entscheidende Frage fänden sich insbesondere Regelungen im Annex 10 des ICAO-Abkommens (Aeronautical Telecommunications), die fachliche Standards für die Beurteilung des Störpotentials darstellten. Störungen von Flugsicherungseinrichtungen seien zu erwarten, wenn bestimmte Anlagentoleranzen, sog. Winkelfehler, überschritten würden. Selbst im Fall des Betriebs aller zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen sei nicht zu befürchten, dass es zu Winkelfehlern komme, die unter dem Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit der Navigationsanlage DVOR „Leine“ nicht mehr tolerabel seien. Bis zu einem Winkelfehler von 3,5° seien Störungen nicht zu erwarten. Dieser Wert ergebe sich aus dem ICAO-Dokument 8071. Es sei nicht hinreichend wahrscheinlich zu erwarten, dass es durch den Betrieb der streitbefangenen Windenergieanlagen zu Winkelfehlern von mehr als 3,5° komme. Bei der Berechnung des verfügbaren Potentials für neue Störer müsse nicht vorab für den Alignementfehler ein Abzug von 2° vorgenommen werden. Vielmehr könne nur die tatsächliche Vorbelastung bei der Beurteilung der zu erwartenden Störungen Berücksichtigung finden. In den vergangenen Jahren habe es mehrere Flugvermessungen der Navigationsanlage DVOR „Leine“ gegeben, die Gesamtwinkelfehler (also unter Einschluss des Alignementfehlers sowie sämtlicher Störungen) in dem maßgeblichen Bereich von nicht mehr als 1° ergeben hätten. Das von den vorhandenen und den zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen insgesamt ausgehende Störpotential sei so gering, dass unter Berücksichtigung des übrigen Störpotentials von 1° ein Gesamtwinkelfehler zu erwarten sei, der geringer als 3,5° und sogar geringer als 3° sei. Es bleibe noch Raum für einen Sicherheitszuschlag. Nach dem von der B. GmbH im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Gutachten des Sachverständigen Dr. Greving (v. 16.5.2011) sei unter der Worst-Case-Annahme, dass die Rotorblätter voll angestrahlt würden und insgesamt metallisch seien, ein Störpotential durch alle Windenergieanlagen von deutlich unter 1° errechnet worden, erst recht unter Berücksichtigung des Umstands, dass in all diesen Fällen nach den von ICAO definierten Regeln nur eine 95%-Wahrscheinlichkeit einzuhalten sei. Es ergäben sich Werte, die unter 0,5° lägen. Die Beigeladene zu 2. komme auf der Grundlage eines Prognosemodells, das sie als „Berechnungstool“ bezeichne und das auf einer Studie der französischen ENAC beruhe, zu dem Ergebnis, dass ein Störpotential in einem Bereich von 1,4° (für alle 12 Windenergieanlagen) zu erwarten sei. Die Kammer halte die Berechnungen des Sachverständigen Dr. Greving für überzeugend und lege diese der Entscheidung zugrunde. Dass die Simulation des Dr. Greving den sogenannten „Doppler-Effekt“ durch drehende Rotoren nicht berücksichtige, sei unschädlich. In der wissenschaftlichen Diskussion sei offen und bisher nicht belegt, ob es den „Doppler-Effekt“ gebe. Es sei nicht Aufgabe des Gerichts, diese in der Wissenschaft offene Frage zu klären. Maßstab des § 18a LuftVG sei, ob Störungen hinreichend wahrscheinlich zu erwarten seien. Dazu müsse es zumindest einigermaßen gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse geben. Diese fehlten, weil der „Doppler-Effekt“ bisher nicht habe durch Messungen an Windenergieanlagen nachgewiesen werden können. Nach Auffassung der Kammer liege das gesamte Störpotential für die Navigationsanlage einschließlich der durch die bestehenden und die zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen in einem Bereich um 1,5° und damit deutlich sowohl unter der Grenze von 3,5° als auch unter der von 3°. Diese Betrachtung beziehe - weil die Berechnungen der Beteiligten darauf abstellten - alle vier zur Genehmigung gestellten Anlagen ein. Das Störpotential sei geringer, wenn nur die „WEA 2“ einbezogen werde. Selbst wenn das Störpotential der Windenergieanlage entsprechend den Berechnungen der Beigeladenen zu 2. mit 1,4° zugrunde gelegt würde, wäre das gesamte Störpotential geringer als 3,5° und wohl auch geringer als 3°.
Die B. GmbH, die Beigeladene zu 2. und die im Verlaufe des Berufungsverfahrens - durch Beschluss vom 15. Januar 2014 - beigeladene Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (Beigeladene zu 3.), haben die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt (letztere binnen eines Monats nach der am 17. Januar 2014 erfolgten Zustellung des Beiladungsbeschlusses, also am 17. Februar 2014). Durch Beschluss des Amtsgerichts Q. vom 1. Mai 2014 (- R. -) wurde über das Vermögen der B. GmbH das Insolvenzverfahren eröffnet und A. zum Insolvenzverwalter bestellt. Dieser hat das Verfahren unter dem 16. Mai 2014 aufgenommen.
Mit Beschluss vom 11. März 2014 hat die Regionsversammlung der Beklagten das Verfahren zur Außerkraftsetzung von Abschnitt D 3.5, Ziffer 05, Satz 4 des RROP 2005 (Ausschlusswirkung außerhalb festgelegter Vorrangstandorte) mit der Begründung eingeleitet, das Planungskonzept zur Steuerung der Windenergie mit Ausschlusswirkung erfülle nicht die aktuellen Rechtsprechungsvorgaben. Zugleich hat sie die allgemeinen Planungsabsichten zur Anpassung des RROP 2005 bekannt gegeben.
Der Kläger trägt zur Begründung der Berufung vor: Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass § 18a LuftVG und der Belang der Luftsicherheit den vier streitgegenständlichen Windenergieanlagen nicht entgegenstehe. Weder der Beigeladenen zu 2. noch der Beigeladenen zu 3. sei eine Einschätzungsprärogative oder ein Beurteilungsspielraum einzuräumen. Hiergegen sprächen die Tatbestände der Normen des LuftVG und verfassungsrechtliche Erwägungen. Die Ausführungen der Beigeladenen zu 2. zu einem nachteiligen Einfluss von Windenergieanlagen auf die Funktion einer VOR beruhten auf Annahmen, die keine technisch-wissenschaftliche Grundlage hätten. Für Störungen der Funknavigationsanlage seien die Beigeladene zu 2. und die Beigeladene zu 3. beweispflichtig. Da es auf die tatsächlichen Auswirkungen an der betroffenen Funknavigationsanlage ankomme, dürfe ein Alignementfehler einer Anlage nur in der Höhe angenommen werden, in der er bestehe. Sei er - wie hier - dauerhaft niedrig, gebe es keine Rechtfertigung für die Ablehnung von Bauvorhaben, die nicht zur Überschreitung des höchstzulässigen Winkelfehlers der Anlage führten. Es sei nicht von einem maximal zulässigen Winkelfehler von 3° für VOR/DVOR-Anlagen auszugehen. Das ICAO DOC 8071 gehe von einem Winkelfehler von 3,5° aus und gestatte Abweichungen von 6,5°. Die Werte seien in Relation zur räumlichen Wahrscheinlichkeit von das DVOR nutzenden Luftfahrzeugen von 95 % zu setzen. Das bedeute, dass entsprechend kurzzeitig oder kleinräumig größere Werte als 6,5° bzw. 3,5° erreicht werden könnten, ohne dass darin zwingend eine Störung im Sinne des § 18a LuftVG läge. Das Verwaltungsgericht sei indessen fälschlicher Weise davon ausgegangen, dass die WEA 1, 3 und 4 von der Ausschlusswirkung des Flächennutzungsplans nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfasst würden. Das Verwaltungsgericht übersehe die „Anlage zur Genehmigungsverfügung 69. Änderung Flächennutzungsplan Laatzen“ vom 3. April 2006 mit der „Kennzeichnung der Ausnahme von der Genehmigung“. Das von den Ausschlusswirkungen ausgenommene nahezu quadratische Gebiet sei deutlich größer als der im RROP 2005 dargestellte Vorrangstandort für Windenergiegewinnung. Auch die Ausschlusswirkung des RROP 2005 stehe den streitgegenständlichen Windenergieanlagen nicht entgegen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 15. November 2007 zu verpflichten, gemäß dem Antrag der B. GmbH vom 12. Mai 2006, geändert am 18. Juli 2008 und erneut am 18. Dezember 2009, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs von vier Windenergieanlagen zu erteilen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, den Vorbescheid zumindest im Hinblick auf die Windkraftanlagen 1 und 4 zu erteilen,
äußerst hilfsweise im Hinblick auf die Windkraftanlage 1 zu erteilen,
schließlich hilfsweise,
Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens über die Frage zu erheben, ob eine nachteilige Wirkung der beantragten streitgegenständlichen Windenergieanlagen und jeder einzelnen von ihnen auf das DVOR „Leine“ DLE der Beigeladenen zu 2. zu erwarten ist, sowie ob bejahendenfalls diese Beeinträchtigung für die Beigeladene zu 2. unter Berücksichtigung des Zwecks des DVOR „Leine“ DLE hinnehmbar ist.
Die Beigeladene zu 2. beantragt,
die Berufung des Klägers zurückzuweisen und das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Beigeladene zu 3. beantragt,
1. die Berufung des Klägers zurückzuweisen,
die Zurückverweisung an das Verwaltungsgericht Hannover,
die Zulassung der Revision,
2. das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Beklagte und die Beigeladene zu 1. stellen keinen Antrag. Sie haben sich zu der planungsrechtlichen Situation und nicht zu § 18a LuftVG geäußert.
Die Beigeladene zu 2. trägt zur Begründung vor: Als vom Bund beliehene Flugsicherungsorganisation sei sie zutreffend beigeladen worden. Der ihr übertragene Aufgabenkreis der Flugverkehrskontrolle könne durch Störungen der auch in ihrem Eigentum stehenden Flugsicherungseinrichtungen gravierend beeinträchtigt werden. Durch das Urteil des Verwaltungsgerichts sei sie beschwert und daher rechtsmittelbefugt. Das Verwaltungsgericht habe die Beklagte rechtsfehlerhaft verpflichtet, der (vormaligen) Klägerin einen Vorbescheid für die WEA 2 zu erteilen. Der Erteilung eines solchen Vorbescheids stünden rechtliche Hindernisse entgegen. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, des Vertreters der Beigeladenen zu 3., durch die Errichtung der beantragten Windenergieanlage werde die Navigationsanlage DVOR „Leine“ gestört, sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht sei bei seiner Prüfung, ob eine Störung wahrscheinlich eintrete, von einem fehlerhaften Maßstab ausgegangen. Nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG sei maßgeblich, ob durch Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden „können“. Es gelte, potentielle Störungen und konkrete Gefahrpotentiale zu verhindern. Der - die Genehmigungsbehörde bindenden - Entscheidung des Vertreters der Beigeladenen zu 3. kämen eine formelle Funktion und ein eigenständiges materielles Gewicht zu, das dem Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB vergleichbar sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, es habe eine eigene Prüfung vorzunehmen, ob eine Störung eintreten könne, widerspreche dem gesetzlichen Konzept einer Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation. Die Bewertung der potentiellen Folgen eines geplanten Bauwerks habe einen prognostischen Einschlag und eine Beurteilungsunschärfe. Die Behörde, der die diesbezügliche Entscheidung zugewiesen sei, habe einen Prognose- und Beurteilungsspielraum, der nicht durch die Vorlage - wie hier - eines abweichenden, anhand einer anderen Methode erstellten Gutachtens entwertet werden könne. Bei der gerichtlichen Kontrolle der Entscheidung nach § 18a LuftVG könne es nur darum gehen, ob die gutachtliche Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vertretbar sei, etwa fachliche Fehler aufweise oder inhaltlich falsch sei. Letzteres sei hier nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht vernachlässige seinerseits, dass es um risikorelevante Anlagenfunktionen und die Vermeidung seltener Einzelereignisse gehe und nach den ICAO-Dokumenten ein Spielraum von maximal 3° Gesamt-Winkelfehler am Ort des Flugzeugs zur Verfügung stehe. 2° entfielen auf die DVOR-Bodenanlage. Das verbleibende Fehlerpotential für externe Störer betrage 1°. Das Verwaltungsgericht hätte nicht die von der Beigeladenen zu 2. als Anlagenfehler angesetzten 2° mit einer wegen guter „Performance“ optimierten Betrachtung ersetzen dürfen. Es sei sachgerecht und ein Gebot der Vorsicht, bei handelsüblichen VOR davon auszugehen, dass die zulässigen Toleranzwerte (2°) mitunter - im Worst Case -auch erreicht werden könnten. Jedenfalls sei dies nicht beurteilungsfehlerhaft. Das Verwaltungsgericht vernachlässige bei seiner Betrachtung, dass es - wie das Regelwerk der internationalen Zivilluftorganisation anerkenne - unwahrscheinlich sei, Worst-Case-Fehler bei Messflügen zu finden. Die ICAO erkenne auch die Schwierigkeit an, verlässlich Störungen für VOR-Anlagen durch Windenergieanlagen zu ermitteln. Es sei nicht Sache des Gerichts, jenseits der internationalen Regelwerke Sicherheitsanforderungen zu drosseln.
Die Beigeladene zu 3. trägt zur Begründung vor: Die von ihr eingelegte Berufung sei zulässig. Sie sei beschwert. Das angefochtene Verpflichtungsurteil, einen von ihrer - des Bundesamts - Entscheidung nach § 18a LuftVG abweichenden Vorbescheid zu erteilen, greife in ihre Hoheitsrechte ein. Um eine Verletzung dieser Entscheidungshoheit abzuwehren, sei sie rechtsmittelbefugt und auch berechtigt, die Zurückweisung der Berufung des Klägers zu begehren. Ihre Anträge seien begründet. § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG sehe mit der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung eine Mitwirkung vor, zu der sich die Immissionsschutzbehörde nicht in Widerspruch setzen dürfe. Jene Entscheidung bewirke ein materielles Bauverbot und sei für die Immissionsschutzbehörde - wie die Beklagte auch nicht verkannt habe - bindend. In der Sache habe das Verwaltungsgericht die Grenzen der ihm obliegenden Fehlerkontrolle verwaltungsbehördlichen Handelns überschritten. Dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung obliege eine Prognoseentscheidung über die Frage, ob die Windenergieanlagen die Flugsicherungseinrichtung stören könnten. Die Prognoseentscheidung diene der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage, die ihrerseits einen gesicherten, geordneten und flüssigen Luftverkehr zu gewährleisten habe. Angesichts der betroffenen hohen Schutzgüter seien die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadens gering. Im Zweifel sei zu Gunsten der Flugsicherung zu entscheiden. Bei der rechtlichen Überprüfung des Ergebnisses sei zu berücksichtigen, dass es in naturwissenschaftlich-technischen Fragen nicht immer nur eine richtige Antwort gebe. Der Bundesoberbehörde sei insoweit eine wertende wissenschaftlich-fachliche Einschätzungsprärogative einzuräumen. Als prognosebefugte Behörde habe sie den Sachverhalt zutreffend ermittelt und die Prognosebasis fehlerfrei erkannt. Der Prognoseschluss sei methodisch einwandfrei und der Sache nach nicht offensichtlich fehlsam oder eindeutig widerlegbar. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Prüfung verfehle den gesetzlichen Maßstab. Dürfe eine Flugsicherungseinrichtung nach ihrer spezifischen Bauartzulassung Winkelfehler von 2° aufweisen, könne zukünftig ein Winkelfehler in dieser Größenordnung selbst dann nicht ausgeschlossen werden, wenn er in der Vergangenheit nicht erreicht worden sei. Die Prognose, welches Störpotential ein geplantes Bauwerk aufweisen könne, könne nicht von vergangenen - zufälligen - Messungen abhängen. Der Winkelfehler von 2° habe Eingang in § 4 der Verordnung über Art, Umfang, Beschaffenheit, Zulassung, Kennzeichnung und Betrieb von Anlagen und Geräten für die Flugsicherung gefunden. Das bedeute, dass die Beigeladene zu 2. eine Genehmigung für den Betrieb einer Flugsicherungsanlage besitze, die mit einem Fehlerbudget von 2° arbeiten könne, und nicht dazu gezwungen werden könne, zukünftig dauerhaft für einen deutlich unter der Bauartzulassung der Anlage liegenden Winkelfehler zu sorgen. Die prognostische Einschätzung müsse dementsprechend berücksichtigen, welche Winkelfehler von der Anlage ausgehen könnten. Für die Frage, ob Flugsicherungseinrichtungen durch Bauwerke gestört werden können, gebe es keine verbindlichen rechtlichen Regeln. Es sei unbestritten, dass sich aus dem ICAO-Dokument 8071 ein maximal zu tolerierender Winkelfehler von 3,5° ergebe. Ebenso unbestritten sei es, dass aus anderen einschlägigen Dokumenten ein maximal zu tolerierender Winkelfehler von 3° folge. Gebe es unterschiedliche Aussagen über zu tolerierende Winkelfehler, müsse es rechtmäßig sein, sich aus Gründen der größtmöglichen Risikovorsorge für die Variante zu entscheiden, die für eine sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs mit den geringsten Risiken verbunden sei. Das für externe Störungen verbleibende Potential von 1° sei hier erschöpft. Prognoseunsicherheiten gingen zulasten der Bauwilligen.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet (unter A.). Die Berufungen der Beigeladenen zu 2. und 3. sind zulässig und begründet (unter B. und C.).
A. Die zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger nicht die Erteilung eines Vorbescheids bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der in dem Antrag vom 12. Mai 2006, zuletzt geändert am 18. Dezember 2009, als „WEA 1, 3 und 4“ bezeichneten Windenergieanlagen beanspruchen kann. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 15. November 2007 ist (auch) insoweit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG soll auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Ein Anspruch auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids besteht, wenn im Hinblick auf die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen, die mit dem Vorbescheid abschließend beurteilt werden sollen, bzw. den Standort der Anlage die Voraussetzungen des § 6 BImSchG vorliegen (Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 9 Rdn. 7). Der Senat versteht den Antrag des Klägers, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs von vier Windenergieanlagen zu erteilen, vor dem Hintergrund der gesamten bisherigen Verfahrensführung und in Übereinstimmung mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht als Antrag auf Erteilung eines standortbezogenen Vorbescheids. Damit sind im Hinblick auf den Standort der Windenergieanlagen die Voraussetzungen des § 6 BImSchG zu klären. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG dürfen u.a. andere - also nicht dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zu entnehmende - öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. So aber liegt es hier.
I. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sind allerdings die im Antrag vom 12. Mai 2006, zuletzt geändert am 18. Dezember 2009, als „WEA 1, 3 und 4“ bezeichneten Windenergieanlagen nicht deshalb bauplanungsrechtlich unzulässig, weil ihnen öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstehen. Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben - wie hier - gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Eine Ausschlusswirkung für Windenergienutzung im maßgeblichen Bereich wird hier weder durch die Festlegungen des Regionalen Raumordnungsprogramms (dazu unter 1.) noch durch die Darstellungen im darauf bezogenen Flächennutzungsplan (dazu unter 2.) wirksam begründet.
1. Soweit das RROP 2005 der Beklagten das Ziel der Raumordnung festlegt, dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen außerhalb von festgelegten „Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung“ unzulässig ist (D 3.5.05, S. 27 f. des RROP), ist es unwirksam. Das RROP 2005 der Beklagten basiert in seinem Teilbereich Energie, soweit es die Windenergie betrifft, auf den Grundlagen der 2. Änderung des RROP 1996 (RROP 2005 zu D 3.5, S. 101 ff.). Eine Differenzierung nach harten und weichen Tabukriterien findet sich nicht. Die notwendige - hier fehlende - Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden („harten“) Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen („weichen“) Kriterien bei der Ermittlung der Potentialflächen begründet einen Fehler im Abwägungsvorgang (BVerwG, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82; Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507; Nds. OVG, Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580 u. v. 17.10.2013 - 12 KN 22/10 -, BauR 2014, 654, juris Rdn. 28; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504). Dieser ist hier beachtlich. Ob der Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach § 12 Abs. 1 bis 4 ROG in der ab dem 30. Juni 2009 geltenden Fassung vom 22. Dezember 2008 zu beurteilen. Dies ergibt sich aus § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 ROG. Nach der genannten Vorschrift ist § 12 Abs. 1 bis 4 ROG auf Raumordnungspläne der Länder entsprechend anzuwenden, die - wie hier - vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind. Ergänzend sind die der Planerhaltung dienenden Vorschriften in den Raumordnungsgesetzen der Länder über die form- und fristgerechte Geltendmachung und über die Rechtsfolgen einer nicht form- und fristgerechten Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und von sonstigen Vorschriften weiterhin anzuwenden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ROG).
Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Der dargestellte Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507, juris; Reitzig, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 10 Rdn. 146). So liegt es hier. Die bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts unterbliebene bzw. nicht dokumentierte Differenzierung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen ergibt sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen. Der Fehler ist auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Das ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 und 2.11 -, DVBl 2013, 507, juris; Reitzig, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 10 Rdn. 151). Das ist der Fall. Da sich bei der gebotenen Bewertung zunächst anhand allein der rechtlich und tatsächlich zwingenden Kriterien voraussichtlich gezeigt hätte, dass deutlich mehr oder andere Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht kommen, besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Beklagte ohne den Fehler andere oder auch mehr Flächen ausgewiesen hätte.
Der danach erhebliche Fehler im Abwägungsvorgang ist auch nicht aus sonstigen Erwägungen unbeachtlich (geworden). Der die Unbeachtlichkeitsfolge vorsehende § 12 Abs. 5 ROG ist nach dem bereits zitierten § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 ROG nicht anwendbar. Der Planerhaltung dienende Vorschriften im NROG a.F., die gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ROG weiterhin ergänzend anwendbar wären und zu einer Unbeachtlichkeit des Fehlers führen, bestehen nicht. Nach § 10 Abs. 2 Alt. 2 NROG a.F., nach dem Abwägungsmängel unbeachtlich sind, die weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, ist der Fehler beachtlich. Eine § 12 Abs. 5 ROG entsprechende Regelung, nach der beachtliche Fehler im Abwägungsvorgang unbeachtlich werden können, enthielt das NROG a.F. nicht. Die Bekanntmachung im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover, Ausgabe Nr. 4/2006, vom 26. Januar 2006 enthielt auch lediglich den Hinweis, dass eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften bei der Aufstellung des RROP 2005, die nicht schriftlich innerhalb eines Jahres geltend gemacht worden ist, unbeachtlich ist (§ 10 Abs. 1 NROG a.F.). Um eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften geht es hier - wie dargelegt - nicht. Auch die Beklagte geht von einer Unwirksamkeit ihres RROP 2005 und der Unmöglichkeit aus, den Fehler durch ein ergänzendes Verfahren zu beheben. Mit Beschluss vom 11. März 2014 hat die Regionsversammlung der Beklagten das Verfahren zur Außerkraftsetzung von Abschnitt D 3.5, Ziffer 05, Satz 4 des RROP 2005 (Ausschlusswirkung außerhalb festgelegter Vorrangstandorte) eingeleitet und zugleich die allgemeinen Planungsabsichten zur Anpassung des RROP 2005 bekannt gegeben.
2. Eine Ausschlusswirkung für Windenergienutzung im maßgeblichen Bereich wird auch nicht durch die Darstellungen im Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1. wirksam begründet.
Zwar folgt dies nicht schon daraus, dass sich eine Differenzierung nach harten und weichen Tabukriterien auch im Flächennutzungsplan nicht findet. Dieser Fehler ist hier unbeachtlich geworden. Die Bekanntmachung im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover, Ausgabe Nr. 27, vom 6. Juli 2006 enthielt u.a. den Hinweis, dass nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB (i.d.F. v. 23.9.2004, gültig bis 31.12.2006: „… Mängel im Abwägungsvorgang (sind) nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind“) beachtliche Mängel der Abwägung unbeachtlich werden können, wenn sie nicht innerhalb von zwei Jahren seit Bekanntmachung schriftlich geltend gemacht worden sind. Die fehlende Differenzierung nach harten und weichen Tabukriterien wurde vorliegend nicht innerhalb von zwei Jahren gerügt. Damit ist der nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB eigentlich erhebliche Fehler mit Ablauf der Zweijahresfrist des § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Der Fehler im Abwägungsvorgang schlägt nicht offenkundig auf das Ergebnis der Abwägung durch. Anhaltspunkte dafür, dass die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit überschritten sind und damit das Abwägungsergebnis schlechterdings fehlerhaft ist (vgl. dazu Urt. d. Sen. v. 11.11.2013 - 12 LC 257/12 -, BauR 2014, 516, juris Rdn. 31 ff., 39), bestehen nicht.
Die Unwirksamkeit der Ausschlusswirkung für Windenergienutzung im maßgeblichen Bereich folgt hier aber daraus, dass der Regelungsumfang der Ausschlusswirkung nicht hinreichend bestimmt und auch nicht bestimmbar ist. Die beschlossene Fassung des Flächennutzungsplans weicht von der bekannt gemachten Fassung ab. Es kann hier dahinstehen, welche Auswirkungen im Einzelnen es hat, wenn eine Bekanntmachung von der Beschlussfassung des Rates abweicht. Vorliegend erweist sich jedenfalls der Umfang der beabsichtigten Ausschlusswirkung als derart unklar, dass von einer Unbestimmtheit und damit einer Unwirksamkeit der diesbezüglichen Regelung auszugehen ist. In der Beschlussfassung über den Beitritt zu der Genehmigungsverfügung der Beklagten vom 3. April 2006 hat der Rat der Beigeladenen zu 1. die - (wie unten näher ausgeführt wird) in Teilen unbestimmten - Vorgaben des RROP 2005 zu der Lage und dem Umfang der Erweiterungsfläche M. in Bezug genommen. In der Bekanntmachung findet sich einerseits ein Kartenausschnitt, in dem das Vorranggebiet in seinen - dem RROP 2005 entsprechenden - Umrissen eingezeichnet und als Teilbereich A gekennzeichnet ist und zu dem es heißt, der Teilbereich A markiere den Bereich, in dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgenommen sei. Andererseits findet sich dazu erstmals die Angabe, der von der Ausschlusswirkung ausgenommene Teilbereich A umfasse die (Acker-) Flurstücke 17/0 und 18/0 der Flur 4 sowie 47/0, 48/0 und 49/0 der Flur 5, Gemarkung K.. Beide Angaben lassen sich nicht miteinander in Einklang bringen. Soweit nach den vorhandenen Planzeichnungen ansatzweise erkennbar, ist die nördliche Grenze des Vorranggebiets nicht identisch mit der nördlichen Grenze des Flurstücks 47/0, sondern verläuft deutlich südlich mehr oder weniger parallel dazu (um die in der Planbegründung des RROP 2005, S. 102, enthaltene Abstandsvorgabe von 1.000 m zu Siedlungsbereichen bei - wie hier - einer Neuausweisung/Erweiterung von Windenergiestandorten in süd- bis westgelegener Lage einzuhalten). Im Flurstück 17/0 dürfte das Vorranggebiet nach der Planzeichnung überhaupt nicht liegen. Davon, dass der Teilbereich A dieses Flurstück umfasse, kann danach keine Rede sein. Entsprechendes gilt für das Flurstück 18/0, in das nur die östliche Spitze des Vorranggebiets ragt. Nach der Planzeichnung sind auch die Flurstücke 48/0 und 49/0 nicht gänzlich von dem im RROP 2005 eingezeichneten Vorranggebiet umfasst. Dafür reicht der südliche Zipfel des Vorranggebiets nach der Planzeichnung in das Flurstück 51 hinein, das aber nicht in der Bekanntmachung genannt wird. In welchen Bereichen im maßgeblichen Gebiet die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gelten soll, erschließt sich danach nicht mit hinreichender Gewissheit und lässt sich auch nicht ermitteln.
Hinzu kommt, dass - für sich betrachtet - die Ausmaße der im RROP 2005 dargestellten und vom Flächennutzungsplan in Bezug genommenen Vorrangfläche kaum bestimmbar sind. Der Planbegründung des RROP 2005 (S. 102) lässt sich der beabsichtigte Abstand von 1.000 m zu Siedlungsbereichen bei - wie hier - einer Neuausweisung/Erweiterung von Windenergiestandorten „in süd- bis westgelegener Lage“ entnehmen. Auch wenn der genaue Verlauf der nördlichen Grenze der Erweiterungsfläche des Vorranggebiets M. zum Siedlungsbereich der Ortschaft K. zwischen den Beteiligten im erstinstanzlichen Verfahren umstritten war, ließe sich deren Verlauf damit grundsätzlich erschließen. Gleiches gilt für die westliche Grenze an der Landesstraße L O.. Weder die Planbegründung noch die Aufstellungsvorgänge bieten aber Anhaltspunkte dafür, wie die weiteren Grenzen der Vorrangfläche definiert werden sollten. Einzuhaltende Abstände zu örtlichen Gegebenheiten oder bestimmten Nutzungen vor Ort sind nicht dokumentiert. Die Umrisse der im Kartenwerk mit einem Maßstab von 1:50.000 eingezeichneten Vorrangfläche bewegen sich damit im südlichen und im östlichen Bereich im Ungefähren. Eine Konkretisierung der Ausmaße der im RROP 2005 dargestellten Vorrangfläche durch den Flächennutzungsplan wäre danach angezeigt gewesen. In der hier erfolgten Weise ist sie indessen fehlgeschlagen.
II. Der Erteilung des begehrten Standortvorbescheids in Bezug auf die Windenergieanlagen „WEA 1, 3 und 4“ steht die Vorschrift des § 18a LuftVG entgegen. Das materielle Errichtungsverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den standortbezogenen öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 38; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 41; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 14 ff., 16; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH, Gutachten v. 1.6.2014, S. 64 ff., 66 ff.; Battis/Moench/von der Groeben, Gutachterliche Stellungnahme zur Bedeutung des Errichtungsverbots des § 18a LuftVG bei der Genehmigung von Windenergieanlagen v. 6.11.2014, S. 8).
Nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (§ 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit (§ 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG). Vom Vorliegen eines Errichtungsverbots nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist hier auszugehen.
1. Das für die Beigeladene zu 3. handelnde Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung hatte zunächst unter dem 15. März 2010 gegenüber dem Nds. Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr, der obersten Luftfahrtbehörde Niedersachsens, mitgeteilt, § 18a LuftVG stehe der Errichtung der WEA 2-4 entgegen, nicht aber der WEA 1. Unter dem 25. Juli 2011 hatte sie dann - wie oben bereits ausgeführt - mitgeteilt, § 18a LuftVG stehe der Errichtung der WEA 1-4 entgegen.
Diese Entscheidung ist nicht aus formalen Gründen zu beanstanden. Der Senat lässt offen, welche Begründungsanforderungen im Einzelnen an eine Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu stellen sind. Selbst wenn man - wozu der Senat neigt - annimmt, dass eine Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG unabhängig von ihrem Rechtscharakter aus rechtsstaatlichen Gründen (vgl. im Ergebnis Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 74) hinreichend begründet werden muss, wäre den zu stellenden Begründungsanforderungen hier jedenfalls mittlerweile Genüge getan. Zwar enthielten die Entscheidungen des Amtes vom 15. März 2010 und vom 25. Juli 2011 keine nähere Begründung. Ihnen lässt sich etwa nicht entnehmen, von welchem Sachverhalt ausgegangen, welches Berechnungsverfahren bei der Entscheidung angewendet, welches Gesamtfehlerbudget und welche Fehleranteile den einzelnen Störeinflussfaktoren des Gesamtfehlerbudgets zugestanden und welcher Anteil im Einzelnen für die zu errichtenden Windenergieanlagen errechnet wurde. Werden die jeweils zugrunde liegenden gutachtlichen Stellungnahmen der Beigeladenen zu 2. in die Betrachtung mit einbezogen, ergeben sich insoweit zwar in Teilen Begründungsansätze. Aber auch diese genügten kaum den an eine hinreichende Begründung zu stellenden Anforderungen. Indes haben die Beigeladenen zu 2. und 3. die Begründung im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens durch diverse Stellungnahmen in zulässiger Weise (vgl. für Verwaltungsakte § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG) nachträglich ergänzt. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist damit jedenfalls mittlerweile hinreichend begründet.
2. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR „Leine“ stören können, ist auch in der Sache nicht zu beanstanden. Sie lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Der Senat vertritt dabei nicht etwa die Auffassung, dass das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei seiner Entscheidung über die Störwirkung eines Bauwerks von vornherein über einen Beurteilungsspielraum verfüge, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Für die unter anderem vom VG Hannover (Beschl. v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90; nachgehend offen Senat, Beschl. v. 13.4.2011 - 12 ME 8/11 -, BRS 78 Nr. 119) unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2006 (- 4 B 58.06 -, BRS 70 Nr. 96) vorgenommene zweischrittige Prüfung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB (Feststellung 1. einer nachteiligen Beeinflussung der Radaranlage, 2. der Unzumutbarkeit einer Einschränkung der Anlagenfunktion bei insoweit bestehendem verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraum der Bundeswehr) besteht deshalb in dem hier maßgeblichen, anders gearteten Regelungszusammenhang bei Anwendung des § 18a LuftVG keine Notwendigkeit.
Da nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG Bauwerke nicht errichtet werden dürfen, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, reicht zur Erfüllung des gesetzlichen Tatbestands die Möglichkeit der Störung einer Flugsicherungseinrichtung. Der Begriff der Störung meint eine für die Funktion der Einrichtung nachteilige Einwirkung. Ob eine solche zu erwarten ist, ist - weil es um geplante Bauwerke geht - durch eine Prognose zu klären (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 49; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 46). Zu der Frage, wann anzunehmen ist, dass Flugsicherungseinrichtungen durch Bauwerke gestört werden können, verhält sich § 18a LuftVG nicht. Insgesamt fehlen dazu gesetzliche oder anderweitige rechtlich konkretisierende Festlegungen. Von daher ist unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls festzustellen, wann die Möglichkeit einer für die Funktion der Flugsicherungseinrichtung nachteiligen Einwirkung den Begriff der Störung erfüllt. In diesem Zusammenhang können auch technische Regelwerke zur Beurteilung von nachteiligen Einwirkungen herangezogen werden, wenn sie für die maßgebliche Beurteilung im konkreten Streitfall brauchbare Anhaltspunkte liefern. Die technischen Regelwerke bieten im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung eine Orientierungshilfe oder einen groben Anhalt (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 26 Rdn. 32 ff. m.w.N.).
Zu den Regelwerken, die als Orientierungshilfe in Betracht kommen, gehören hier die Regelungen des internationalen Luftrechts. Die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Ziviluftfahrtorganisation ICAO entwickelten Bestimmungen spiegeln die anerkannten Regeln der Technik wider (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff., 11, 13, und Wysk, a.a.O., Einleitung, Rdn. 154 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 54 ff., 72; s. auch Stoffel, in: Hobe/von Ruckteschell, Kölner Kompendium, Luftrecht, Band 2, 2009, S. 484 f.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 18). Den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen ist innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen. Resolutionen und sonstige Dokumente beanspruchen nicht die gleiche Verbindlichkeit (Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 157 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 54 ff.).
Die auf der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. beruhende Prognose der Beigeladenen zu 3. in Gestalt des Bundesaufsichtsamts, dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR „Leine“ stören können, ist unter Berücksichtigung dieser Maßgaben gerichtlich nicht zu beanstanden. Die Entscheidung lässt nicht erkennen, dass die Beigeladene zu 2. oder die Beigeladene zu 3. den gesetzlichen Maßstab verkannt hätte oder von unzutreffenden tatsächlichen Annahmen ausgegangen wäre. Sie haben sich im Rahmen ihres Tätigwerdens einer Methode bedient, die nach den Standards, Empfehlungen und Orientierungshilfen, die sich den Anhängen des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt und sonstigen Dokumenten der ICAO entnehmen lassen, vertretbar ist. Die Entscheidung ist auch in einer der Materie und dem derzeit aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprechenden angemessenen und methodisch nicht zu beanstandenden Weise erarbeitet worden.
a) Die Beigeladenen zu 2. und 3. haben den Begriff der Störung nicht verkannt. Allgemein besteht Übereinstimmung darin, dass eine Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a LuftVG anzunehmen ist, wenn diese die vorgesehenen Parameter (Fehlertoleranzen) nicht einhält, sie also nicht mit der Präzision arbeitet, die für sie vorgesehen ist. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten ergebenden bzw. - soweit diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31 ff.; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 19). Eine konkrete und unmittelbare Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich (so aber VG Aachen, Urt. v. 24.7.2013 - 6 K 248/09 -, juris Rdn. 115 ff., 131, maßgeblich sei die Gefahr eines Schadenseintritts im Sinne einer Kollision oder gefährlichen Annäherung zweier Flugzeuge; vgl. auch VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 - S. 27 ff.). Bei Einwirkungen auf Flugsicherungseinrichtungen wird eine Gefahr gesetzlich vermutet. Die Wahrung der Belange der Sicherheit des Luftverkehrs gebietet es, die anzustellenden Überlegungen an einer sicheren, flüssigen und geordneten Abwicklung des Luftverkehrs auszurichten (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Dabei sind auch erst zukünftig sich ergebende Gefährdungen, die von durch Bauwerke gestörten Flugsicherungseinrichtungen ausgehen können, zu berücksichtigen. Störungen der Luftverkehrssicherheit können weitreichende Auswirkungen auch auf verfassungsrechtliche Schutzgüter im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG haben. Auch dies ist bei der Frage, welche Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung zu stellen sind, zu bedenken (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 10; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 12; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 25; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.7.1965 - IV C 30.65 -, BVerwGE 21, 354, juris Rdn. 11 zu § 12 LuftVG). Von diesen Gesichtspunkten sind die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihren Einschätzungen ausgegangen.
b) Verfahrensfehler sind nicht gegeben. Wie von § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehen, hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung jeweils auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entschieden. Aus Anlass des vorliegenden Falls bedarf keiner Klärung, ob die nach der genannten Norm zur Abgabe der gutachtlichen Stellungnahme berufene Flugsicherungsorganisation stets die nach § 31b Abs. 1 LuftVG, § 1 der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl I S. 1928, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.8.2008, BGBl I S. 2942) beliehene Beigeladene zu 2. ist (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 32, 53) oder ob insoweit die die Unterstützungsdienste am jeweiligen Flughafen leistende Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3 LuftVG) gemeint ist. Im vorliegenden Fall leistet die Beigeladene zu 2. auch die Unterstützungsdienste und ist damit in jedem Fall die für die gutachtliche Stellungnahme zuständige Flugsicherungsorganisation.
c) Auch das weitere Vorgehen lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Zu der Frage, anhand welcher Methode zu ermitteln ist, ob und ggf. in welchem Ausmaß eine Störung der Anlagenfunktion durch geplante Bauwerke - hier die in Rede stehenden Windenergieanlagen - zu erwarten ist, finden sich Anhaltspunkte im Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015, 2. Ausgabe 2009 (dazu auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 59 ff.). Dieses Anleitungsmaterial versteht sich als Orientierungshilfe. Es enthält u.a. Vorschläge für harmonisierte Schutzzonen und definiert Anlagenschutzbereiche (ICAO EUR DOC 015 S. 1). Nach dem Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015 ist auf der Grundlage von theoretischen Kenntnissen, Erfahrung und bestehenden Bedingungen eine Analyse der Experten für Flugsicherungstechnik durchzuführen und anhand der sich ergebenden Ergebnisse zu ermitteln, ob Störeffekte annehmbar sind oder nicht (S. 4 unter 4.7.1 und 4.8.1). Zuständig ist die technische Stelle, die für die betreffende Flugsicherungsanlage verantwortlich ist. Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen (ICAO EUR DOC 015 S. 5 unter 5.2.1 und 5.2.2). Der - zusätzliches Anleitungsmaterial zur Prüfung von Windkraftanlagen im Hinblick auf ihren Einfluss auf Navigationsanlagen enthaltende - Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 sieht vor, dass in Computersimulationen geprüft werden kann, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben (s. auch ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3. „Computer simulations can be used …“; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 100). Ausgehend von diesen Maßstäben ist die der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts zugrundeliegende Methode der Störungsermittlung gerichtlich nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt die formelmäßige DVOR-Systemkurve und bildet mit Hilfe eines Werkzeugs Szenarien und Zusammenhänge auf das konkret zu untersuchende Szenario ab. Daraus gewonnene Abschätzungen werden kontinuierlich mit Erkenntnissen aus anderen Prognoseergebnissen, ICAO-Empfehlungen und auffälligen Flugvermessungen abgeglichen und so ein Erwartungswert auf der Basis aktueller Erkenntnisse gebildet. Die durchgeführte Analyse berücksichtigt damit theoretische Kenntnisse, Erfahrungen und bestehende Bedingungen und beinhaltet simulierende bzw. modellierende Ansätze (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 71).
Dass die Analysemethode der Beigeladenen zu 2. auch kritisch bewertet wird, führt noch nicht zu einer anderen Betrachtung. Die Möglichkeiten und Methoden der Analyse und Berechnung von durch Windenergieanlagen zu erwartenden Fehlerbeiträgen und deren Summierung sind umstritten (vgl. etwa VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 98 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52, 78 ff.). Eine validierte und damit unangreifbare Analysemethode gibt es derzeit nicht (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 78 ff., 91 ff.). Dass im Rahmen der Analyse zwingend anders vorzugehen wäre, als die Beigeladenen zu 2. und 3. es tun, lässt sich nach dem Stand der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht erkennen. Nach diesen ist auch nicht zu erkennen, dass das Vorgehen des Sachverständigen des Klägers, der NAVCOM Consult, Dr.-Ing. Greving, die einzig vertretbare Analysemethode böte. Wie bereits angeführt kann (nicht muss) nach den angeführten Dokumenten ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3., und ICAO EUR DOC 015 in Computersimulationen geprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben. Der Senat verkennt dabei nicht die ausgewiesene Fachkompetenz des Sachverständigen Dr.-Ing. Greving, die u.a. durch seinen beruflichen Werdegang und seine Beteiligung bei zahlreichen nationalen und internationalen Projekten mit VOR/DVOR-Anlagen oft - aber nicht nur - im Zusammenhang mit Windenergieanlagen belegt ist. Allerdings fehlt es auch zu dem Vorgehen von NAVCOM Consult - bzw. überhaupt - in Bezug auf Windenergieanlagen an einer empirischen Validierung (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 96 f.). Auch die jüngste Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer (Gutachten zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung - Abschlussbericht - Kurzfassung -, v. 6.3.2014), bei der Messungen im Umfeld der DVOR „S.“ durchgeführt wurden, ändert hieran nichts. Sie leistet zwar einen anerkannten technischen Beitrag zur Identifikation von Störungen im Umfeld von DVOR. Auch mit ihr ist aber etwa eine analytische Auftrennung von Signalstörkomponenten, die vom Boden und von Windenergieanlagen hervorgerufen werden, nicht gelungen. Soweit Dr.-Ing. Bredemeyer zu der Annahme gelangt, die ENAC-Studie, von der auch die Beigeladene zu 2. bei Anwendung ihres Berechnungstools ausgeht, verwende unzulässige Vereinfachungen, von ihrem Gebrauch für die Vorhersage des Störpotentials von Windenergieanlagen sei dringend abzuraten (a.a.O., S. 5 f.), vermögen ihm von der Beigeladenen zu 2. zu Rate gezogene Experten (die ENAC selbst und die Ohio University) nicht zu folgen. Nach Auffassung der ENAC und der Ohio University sind die durchgeführten Messungen nicht hinreichend belastbar, um anstelle von Simulationen zur Bewertung herangezogen zu werden. Die Ohio University führt in ihrer „Expertise on the interaction between wind turbines and DVOR facilities of the air navigation services“ aus, die Modellierungsergebnisse der ENAC würden durch die im Gutachten enthaltenen Daten nicht widerlegt, die der Aussage des Gutachtens zugrunde liegende Prämisse könne falsch sein. Nach Auffassung der Ohio University lassen sich die im Gutachten von Dr.-Ing. Bredemeyer gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht zwingend aus den vorgenommenen Messungen herleiten. Dies gilt etwa hinsichtlich im Gutachten getroffener Aussagen zu einer Schutzzone um DVOR-Anlagen und zu einer Störfestigkeit dieser Anlagen außerhalb eines Radius von 3 km. Insgesamt muss davon ausgegangen werden, dass die Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer derzeit allenfalls „eine Validierung im Ansatz“ ermöglicht und noch nicht vollständig nachvollziehbar ist (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 93 ff., 100).
In einer solchen Lage, in der sich die Wissenschaft noch nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweist, es also noch an gesicherten Erkenntnissen mangelt und allgemein anerkannte Standards und Beurteilungsmaßstäbe noch nicht entwickelt worden sind, fehlt es den Gerichten an der auf besserer Erkenntnis beruhenden Befugnis, die fachliche Einschätzung der dafür zuständigen Stellen als „falsch“ und „nicht rechtens“ zu beanstanden. Dass andere Sachverständige zu einer davon abweichenden Einschätzung gelangen, vermag das Vorgehen jener vom Gesetzgeber mit der gutachtlichen Beurteilung und Kompetenz zur Entscheidung betrauten Stellen nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Das ist erst der Fall, wenn jene abweichende Auffassung allgemeine Anerkennung gefunden hat und die (hier) der Entscheidung zugrunde gelegte Meinung als nicht (mehr) vertretbar angesehen wird.
d) Die methodische Vorgehensweise der Beigeladenen zu 2. und 3. bei der Berechnung des Fehlerbudgets lässt Rechtsfehler ebenfalls nicht erkennen.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, geht es in der Sache um Folgendes: Die Navigationsanlage sendet ein Signal aus, das von Flugzeugen empfangen wird. Bei der Übertragung bzw. dem Empfang dieser Signale gibt es Ungenauigkeiten. Diese werden als Winkelfehler bezeichnet (dazu auch ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.2. a); vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 72; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 16). Die Winkelfehler können ihre Ursache in der Anlage haben (sogenannter Alignementfehler oder ground station contribution) oder in externen Störungen etwa durch die Topologie und/oder Bauwerke (wie etwa Hochspannungsmasten, Gebäude oder Windparks, auch Mehrwegeausbreitung genannt). Der Alignementfehler setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst. Als radial signal error wird der von der VOR-Bodenanlage und der von der Mehrwegeausbreitung insgesamt verursachte Fehler bezeichnet.
Zu der Berechnung der Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems (VOR radial signal error, VOR airborne equipment error und VOR pilotage element) findet sich in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., die sog. root-sum-square-Methode (RSS-Methode) als eine mögliche Methode, um voneinander unabhängige Störbeiträge zu berechnen. Nach der RSS-Methode errechnet sich der Gesamtfehler aus der Wurzel der Summe der Quadrate der einzelnen genannten Fehlerbeiträge (s. etwa Stellungnahmen der Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 992 GA, u. v. 9.3.2012, S. 875 GA; dazu auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 50 ff.). Eine genaue Vorgabe für die Berechnung nur des VOR radial signal error findet sich in den ICAO Dokumenten nicht. Eine denkbare Möglichkeit wäre es, auch insoweit die RSS-Methode anzuwenden (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Dieser Weg hat sich indessen nicht allgemein durchgesetzt. Die Beigeladene zu 2. geht davon aus, dass sich die ground station contribution (also der Störungsbeitrag allein durch die VOR-Bodenanlage) nicht statistisch unabhängig zu den sonstigen Störungsbeiträgen durch Mehrwegeausbreitung verhält. Vielmehr wird - im Hinblick auf den von ICAO für Simulationen geforderten Worst-Case-Ansatz (etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 993 GA) - von einer linearen Auswirkung des Störungsbeitrags der VOR-Bodenanlage ausgegangen. Die Beigeladene zu 2. zieht in der Folge weder die Wurzel aus dem für die ground station contribution angenommenen Fehlerbeitrag, noch quadriert sie diesen. NAVCOM Consult geht demgegenüber davon aus, nur der Nordausrichtungsfehler der Anlage (nicht aber der sonstige Anlagenfehler) müsse gesondert behandelt werden, weil er systematisch und nicht statistisch sei (z.B. Stellungnahme v. 10.6.2011, Bl. 430 GA). Nach einer weiteren wissenschaftlichen Meinung lässt sich die genaue Zusammensetzung des VOR radial signal error auf Grund seiner Komplexität nicht durch einfache mathematische Näherung beschreiben und kann deswegen auch nicht auf diese Weise berechnet werden (Bredemeyer, zitiert nach Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Hiernach ist das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. nicht unvertretbar. Sie lehnt sich für die Berechnung des VOR radial signal error an die nicht unmittelbar geltenden und nicht eindeutigen Vorgaben des ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., an, ohne diese schablonenhaft zu übertragen. Soweit eine näherungsweise Berechnung des VOR radial signal error anhand der RSS-Methode für möglich gehalten wird, wird die Formel übereinstimmend für insoweit offen gehalten, als der für die ground station contribution angenommene Fehlerbeitrag insgesamt oder anteilig (hinsichtlich des Nordausrichtungsfehlers) herausgenommen werden kann. Dafür, dass die eine oder die andere Vorgehensweise zwingend wäre, fehlen bisher wissenschaftliche Erkenntnisse. Es fehlen andererseits auch Erkenntnisse dazu, dass das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. unvertretbar wäre (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 103 ff.). Auch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der von den Beigeladenen zu 2. und 3. gewählten Berechnungsmethode tendenziell Verhinderungsabsichten oder andere missbilligenswerte Motive zugrunde lägen. Vielmehr lassen sich für ihr Vorgehen gewisse - wenn auch nicht unbestrittene - Anhaltspunkte in 2.3.47b) und Figure I-2-1 des DOC 8071 finden. Es erscheint nicht unvertretbar, aus diesen Textpassagen und Abbildungen die Möglichkeit herzuleiten, in diesem Zusammenhang nicht nach der RSS-Methode vorzugehen und einen linearen Abzug bei der Berechnung des VOR radial signal error vorzunehmen („3°-2°=1°“; zu den genannten Werten näher im Folgenden). Entsprechendes gilt für die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, wenn dort u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1° (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff., 90).
e) Soweit die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer Berechnung einen anlageninternen Fehler von ± 2° ansetzen, ist auch dies rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff.; VG Schleswig, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 40 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 407 f.; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 21). Gemessen an rechtlichen Vorgaben ist es vertretbar, der die Unterstützungsdienste leistenden, die Flugsicherungseinrichtung betreibenden Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3 LuftVG) für den Betrieb ihrer Einrichtung ein Fehlerbudget von ± 2° einzuräumen. Nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) müssen die Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind. In ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende Flugsicherungsorganisation gilt diese Verpflichtung auch für die Beigeladene zu 2. Für den Anlagenfehler enthält ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, die einzige verbindliche Vorgabe. Danach soll sich die ground station contribution, also der Winkelfehler, der seine Ursache in der Anlage selbst hat, innerhalb von ± 2° bewegen. Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, lautet: „The ground station contribution to the error in the bearing information conveyed by the horizontally polarized radiation from the VOR for all elevation angles between 0 and 40 degrees, measured from the center of the VOR antenna system, shall be within plus or minus 2 degrees.“ Dieser Wert von ± 2° hat auch in der Verordnung über Art, Umfang, Beschaffenheit, Zulassung, Kennzeichnung und Betrieb von Anlagen und Geräten für die Flugsicherung v. 21.12.2001 (- Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung -, BGBl I 2002 S. 27, i.d.F. v. 29.7.2009, BGBl S. 2424) Anerkennung gefunden. Nach § 3 der genannten Verordnung ist es verboten, Anlagen und Geräte für die Flugsicherung zu betreiben oder betreiben zu lassen, wenn u.a. sie nicht baugleich zu dem vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gemäß § 6 Abs. 1 zugelassenen Muster sind. Nach § 6 Abs. 1 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung erteilt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die Zulassung für das Baumuster einer Anlage oder eines Geräts für die Flugsicherung, wenn die Anforderungen nach § 4 erfüllt sind. Gemäß § 4 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung werden Anforderungen an Anlagen und Geräte für Flugsicherung vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung festgelegt und in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt gemacht. Nach Nr. 5 der Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen (Nachrichten für Luftfahrer v. 4.4.2002, NfL II 40/02) sind für die Musterzulassung von Drehfunkfeueranlagen u.a. nachzuweisen die Einhaltung der Anforderungen der ICAO an VOR und (wie hier) DVOR, veröffentlicht im Annex 10, Band I zur Chicagoer Konvention. Insofern gilt auch hier die bereits zitierte Vorgabe aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, für die Anlagenfehlertoleranz von ± 2°. Für die in Rede stehende, baugleich zugelassene DVOR „Leine“ heißt das, dass ihr Betrieb solange nicht verboten bzw. solange erlaubt ist, wie sie die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält.
Ausgehend davon ist es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - mindestens vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf die im Rahmen von Flugvermessungen der DVOR „Leine“ festgestellten Fehlerwerte, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert von ± 2° abzustellen. Der Ansatz der maximal zulässigen Anlagenfehlertoleranz ist sachgerecht und nicht willkürlich. Ein anderes Ergebnis würde in den beschriebenen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung eingreifen und den Spielraum des Anlagenbetreibers in unzulässiger Weise verkürzen. Er würde nach den nachvollziehbaren Darlegungen der Beigeladenen zu 2. (vgl. S. 507 f. GA) dazu führen, dass die in Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.7.1a), vorgesehene Einstellung des der Anlagenüberwachung dienenden Monitors von ± 1° reduziert werden müsste. Eine Reduzierung der Toleranzen würde zu häufigeren Wartungen und Abschaltungen und einer geringeren Verfügbarkeit der Flugsicherungseinrichtung für den Luftverkehr, damit zu Störungen der flüssigen Verkehrsabwicklung führen. Dem Anlagenbetreiber entstünde ein erhöhter Aufwand, zu dem er nach den dargestellten ICAO-Vorgaben und aufgrund des zugelassenen Betriebs nicht verpflichtet ist (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87). Die Einhaltung eines niedrigeren - etwa eines durch eine Flugvermessung ausgewiesenen - Werts muss (und kann) die Beigeladene zu 2. auch nicht garantieren. Dies ergibt sich aus folgendem weiteren Gesichtspunkt:
Die Beigeladenen zu 2. und 3. nehmen an, die Ergebnisse aus Flugvermessungen stellten grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen dar, die nicht zwingend den für die Berechnung maßgeblichen Worst Case abbildeten. Diese Annahmen sind unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87 ff.). ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2, befasst sich - wie ICAO EUR DOC 015 - mit der Bewertung der Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen. Danach sind die Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen aus verschiedenen, unter 3.2.2 a)-c) nicht abschließend aufgeführten Gründen schwer zu beurteilen. Unter d) heißt es weiter: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections due to the factors listed above”. Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt VOR unter d). Auch danach wird es aus angeführten Gründen als unwahrscheinlich angesehen, dass der Worst-Case-Fehler durch Flugvermessung nachgewiesen werden kann. Aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, - und entsprechend aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 - folgt weiter, dass mit den dargestellten Worst-Case-Annahmen in Computersimulationen überprüft werden kann, welche Auswirkungen Windfarmen auf VOR-Anlagen haben. Auch unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer prognostischen Beurteilung nicht einen bei einer Flugvermessung ausgewiesenen oder einen anderen niedrigeren Wert, sondern den - wie dargelegt, genehmigten - Maximalwert von ± 2° einstellen.
f) Auch der Ansatz eines maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen von zuletzt ± 3° (vgl. demgegenüber Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 19.7.2011, Bl. 623 GA, in der diese noch von einem zulässigen VOR-Gesamtfehler von ± 3,5° ausgegangen ist) ist vertretbar (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 71 ff.). Der ICAO Annex 10 enthält Empfehlungen für die Planung/Nutzung von VOR-Systemen und verweist auf weitere Empfehlungen im ICAO Annex 11, Att. A (3.7 und 3.7.1). Entsprechend macht der ICAO Annex 10 keine verbindlichen Vorgaben, sondern benennt unterschiedliche Werte, die teilweise in Widerspruch zu anderen in nachgeordneten Dokumenten aufgeführten Werten stehen (vgl. dazu näher auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). In ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.4, wird zunächst für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) der Wert von ± 5° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) als angemessener Wert („suitable figure“) bei der Planung der Nutzung von VOR-Systemen genannt, mit dem ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert, ein Wert - wie es heißt - „readily achieved in practice“. Unter 3.7.3.5 heißt es dazu weiter, es handele sich hierbei um hilfreiche, auf breiter praktischer Erfahrung basierende Werte, die von vielen Staaten angewendet würden. Unter 3.7.3.6 werden aus praktischer Erfahrung abgeleitete Beispiele aufgeführt, um weitere Planungsempfehlung zu bieten. Unter A heißt es, ein VOR radial signal error von ± 3,5° werde von manchen Staaten („used by some states“) zugrunde gelegt. Unter B wird ein VOR radial signal error von ± 1,7° aufgeführt, der auf ausführlichen Flugvermessungen eines Staates an vielen VOR-Anlagen basiere. In ICAO Annex 11, Att. A, 3.13, wird der Wert von ± 5° als für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems wahrscheinlicher und zufriedenstellender Wert bezeichnet („representing the probable system performance would appear satisfactory“). Diese Werte entsprechen den Angaben in weiteren von der Beigeladenen zu 2. herangezogenen Dokumenten (ICAO DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-6, No. 58, und RTCA DO-196, Kap. 1.4.4). Das - auch in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, unter 3.3.3.1, angeführte - ICAO DOC 8071 (Manual on testing of Radio Navigation Aids) benennt in Vol. II, Ch. 2.3.47, einen VOR radial signal error von ± 3,5° für die sog. Nutzung entlang von Radialen. Das ICAO DOC 8168 OPS/611 (Procedures for Air Navigation, Vol. II, Construction of Visual und Instrument Flight Procedures), das die Planung von Navigationsverfahren regelt (näher dazu Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 48 ff.), benennt einen Winkelfehler für die VOR-Anlage von ± 3,5° (unter 2.2) bzw. ± 3,6° (Tabelle I-2-2-2). Ein nach der ICAO verbindlicher Winkelfehler für die VOR-Anlage, der ohne weiteres auch für die Nutzung zur Flächennavigation Verbindlichkeit beanspruchen könnte, existiert nicht. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben und Widersprüche (zu weiteren Widersprüchen etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 4.2.2014, Bl. 994 ff. GA, und vom 9.3.2012, Bl. 876 ff. GA) ist es nicht unvertretbar, einen maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zugrunde zu legen. Wie bereits erwähnt, müssen nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) die Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind. Wie ferner ausgeführt, ist die Beigeladene zu 2. in ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende Flugsicherungsorganisation an die im Anhang 10 festgelegten Standards gebunden und sind im Anhang 10 Werte von ± 5° für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) angeführt, mit denen ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert. Es gibt danach hinreichende Indizien dafür, dass diese Regelungen für die hier maßgebliche Beurteilung brauchbare Anhaltspunkte liefern und nicht etwa nur das vom Sachverständigen des Klägers, NAVCOM Consult, für anwendbar gehaltene ICAO DOC 8071 mit dem dort angegebenen Wert von ± 3,5° Orientierungshilfe zu bieten geeignet ist (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 77 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). Vertretbar ist eine Zugrundelegung dieser Werte auch, weil - wie angemerkt - den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen ist. Dafür, dass es vertretbar ist, einen zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3,5° für nicht mehr angemessen zu halten, spricht im Übrigen Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015. Dort heißt es zur Festlegung geeigneter Toleranzen für Windkraftvorhaben, berücksichtige man alle genannten Faktoren, werde deutlich, dass ein geplantes Vorhaben nicht zu einer Kursablage von 3,5° und mehr führen dürfe („Taking all these factors into account it is clear that it would not be appropriate to allow a proposed development to cause a bend as large as 3,5°“). Unter Berücksichtigung dessen hat der Senat die Überzeugung gewonnen, dass der von den Beigeladenen zu 2. und 3. angesetzte maximal zulässige Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zwar ein strenger konservativer, aber nicht ein aus der Luft gegriffener und daher noch vertretbarer Wert ist. Die Zugrundelegung eines konservativen Werts findet seine Rechtfertigung - neben den in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, und Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 vorgesehenen Worst-Case-Annahmen (dazu auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 80) - auch in dem der Beigeladenen zu 2. in ihrer Rolle als Flugsicherungsorganisation vorgegebenen Sicherheitsvorrang und Sicherheitsziel (vgl. Anhang V Nr. 2 i.V.m. Anhang II Nr. 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17.10.2011, ABl. L 271/23).
Dass die Annahme eines für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrags von ± 1° unter Berücksichtigung der angeführten Standards und Orientierungshilfen vertretbar ist, folgt aus den obigen Ausführungen. Hinzuweisen ist insbesondere nochmals auf die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1°. Dass die Auslegung auch dieser Textpassage zwischen den Sachverständigen umstritten ist, steht der Risikobewertung durch die Beigeladenen zu 2. und 3. nicht entgegen.
g) Im Rahmen der Wahrscheinlichkeitsbetrachtung hält es die Beigeladene zu 2. für geboten, die Anwendung der 95 %-Regel auf die jeweilige betriebliche Nutzung und die jeweilige Flugphase zu beziehen, und meint deshalb, innerhalb des betroffenen Teils des genutzten IFR-Verfahrens dürften Toleranzüberschreitungen nur in 95 % der Zeit vorkommen (im Sinne einer in der Gesamtbetrachtung resultierenden Aufenthaltswahrscheinlichkeit; vgl. auch ICAO Annex 11, Att A-1, Nr. 3 Note 2). Sie wendet sich damit zugleich gegen die Anwendung dieses Ansatzes in der Form eines Histogramms des gesamten oder eines großflächigen Teils des Betriebsüberdeckungsbereichs der VOR-Anlage, weil darin eine unzulässige Mittelung bzw. Filterung der Prognosewerte liege, die den ICAO-Grundsatz der Worst-Case-Annahme verletze. Auch in Ansehung der von Dr. Greving (NAVCOM Consult) dazu vorgebrachten kritischen Anmerkungen sieht sich der Senat außerstande, den Ansatz der Beigeladenen zu 2. als unvertretbar zu bezeichnen.
h) Die Beigeladenen zu 2. und 3. sind schließlich ohne Rechtsfehler davon ausgegangen, dass das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer bereits ohne die Errichtung und den Betrieb der geplanten Windenergieanlagen ausgeschöpft ist. Der Senat lässt offen, ob für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Prognose nur auf den Zeitpunkt der ursprünglichen Aufstellung der Prognose abzustellen (vgl. etwa Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 114 Rdn. 324) oder diese - wie die Beigeladenen zu 2. und 3. es getan haben - kontinuierlich zu aktualisieren ist. Sowohl die seinerzeitige als auch die zuletzt angestellte, die Möglichkeit einer Störung jeweils bejahende Prognose ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Beigeladenen zu 2. und 3. waren seinerzeit von 17 Windenergieanlagen (allein diese Windenergieanlagen waren ihnen bekannt) im 15 km-Anlagenschutzbereich ausgegangen und hatten einen zu erwartenden maximalen Winkelfehler von 0,86° bei Radial 045° allein durch den vorhandenen Bestand von Windenergieanlagen des Vorrangstandorts „N.“ und einen zusätzlichen Störungsbeitrag von 0,3° im Falle einer Errichtung und eines Betriebs nur der Windenergieanlage 2 errechnet (Bl. 706, 887 f., 988, 1001 f. GA). Soweit erkennbar, haben die Beigeladenen zu 2. und 3. den Störungsbeitrag allein für die Windenergieanlagen 1, 3 oder 4 in ihrer seinerzeitigen Prognose nicht gesondert errechnet. Aus ihren aktuellen Prognoseberechnungen ergibt sich indessen, dass der für die Windenergieanlagen 1, 3 oder 4 zu erwartende Störungsbeitrag nicht unter dem für die Windenergieanlage 2 zu erwartenden Beitrag liegt. Es fehlt hiernach an einem Anhalt dafür, dass der zusätzliche Störungsbeitrag für die Fälle einer Errichtung und eines Betriebs der Windenergieanlagen 1, 3 oder 4 jeweils in erheblichem Maße von dem der Windenergieanlage 2 zuzurechnenden Störungsbeitrag abweicht.
Die Beigeladenen zu 2. und 3. gingen - nachdem sie Kenntnis von weiterem Bestand erhalten hatten - zwischenzeitlich u.a. von 105 Windenergieanlagen im 15 km-Anlagenschutzbereich und einem zu erwartenden maximalen Winkelfehler von 1,3° bei Radial 041° allein durch den vorhandenen Bestand von Windenergieanlagen aus (Bl. 1002 GA; vgl. noch Stellungnahme vom 24.4.2012, Bl. 887 ff. GA, Winkelfehler durch - nicht näher spezifizierten - Bestand von 1,0°-1,1°). Nach dem Kenntnisstand zur Zeit der mündlichen Verhandlung sind 111 Windenergieanlagen im 15 km-Anlagenschutzbereich errichtet worden und ist ein maximaler Winkelfehler von 1,3° bei Radial 041° zu erwarten. Nach den Berechnungen der Beigeladenen zu 2. und 3. steigt im Falle einer Errichtung und eines Betriebs der Windenergieanlage 1, 2 oder 4 der Erwartungswert der Störung auf 1,4° (also um 0,1° je Anlage) und im Falle einer Errichtung und eines Betriebs der Windenergieanlage 3 der Erwartungswert der Störung auf 1,5°. Im Falle einer Errichtung und eines Betriebs aller 4 Windenergieanlagen rechnen die Beigeladenen zu 2. und 3. mit einem Erwartungswert der Störung von 1,9°.
Diese Berechnungen lassen - ungeachtet vorhandener Differenzen und Unwägbarkeiten - aus den dargelegten Gründen nach derzeitigem Stand der Erkenntnisse Rechtsfehler nicht erkennen. Für verlässlichere Antworten bedarf es eines gesicherten Erkenntnisfortschritts. Dieser hängt von den Ergebnissen weiterer - laufender - wissenschaftlicher Studien und Diskussionen ab. Wenn sich in Fällen der vorliegenden Art das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG gegen die Errichtung der Windenergieanlagen ausspricht, steht dies im Übrigen im Einklang mit Nr. 5.2.4 des Europäischen Anleitungsmaterials zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen - 2. Aufl. - Sept. 2009, ICAO EUR DOC 015, S. 6, wo empfohlen wird, im Zweifel den Bauantrag abzulehnen („Für den Fall, dass keine endgültige Antwort gefunden werden kann, wird empfohlen, dass die technische Stelle die Anlage schützt, in dem sie den Antrag ablehnt“).
Nach allen von den Beigeladenen zu 2. und 3. angestellten Prognosen ist der für externe Störbeiträge (wie dargelegt, vertretbar angenommene) verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° entweder schon durch den vorhandenen Bestand erschöpft oder er würde durch einen zusätzlichen - bereits bei der Errichtung und dem Betrieb einer weiteren Windenergieanlage zu erwartenden - Störbeitrag überschritten. Insofern bleiben sowohl der Hauptantrag des Klägers (gerichtet darauf, die Beklagte zu verpflichten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs von vier Windenergieanlagen zu erteilen) als auch seine Hilfsanträge (gerichtet darauf, die Beklagte zu verpflichten, einen Vorbescheid zumindest im Hinblick auf die Windenergieanlagen 1 und 4, äußerst hilfsweise im Hinblick auf die Windenergieanlage 1 zu erteilen) ohne Erfolg.
3. Der Senat hatte keinen Anlass, dem in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisantrag des Klägers, Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens über die Frage zu erheben, ob eine nachteilige Wirkung der beantragten streitgegenständlichen Windenergieanlagen und jeder einzelnen von ihnen auf das DVOR „Leine“ der Beigeladenen zu 2. zu erwarten ist, sowie ob bejahendenfalls diese Beeinträchtigung für die Beigeladende zu 2. unter Berücksichtigung des Zwecks des DVOR „Leine“ hinnehmbar ist, zu entsprechen. Soweit Beweis über eine nachteilige Wirkung und deren Hinnehmbarkeit erhoben werden soll, ist die Beweiserhebung in Teilen auf die Beantwortung von Rechtsfragen gerichtet und damit nicht zulässig. Im Übrigen ist das angebotene Beweismittel (Einholung eines Sachverständigengutachtens) ungeeignet. Es ist - angesichts der Offenheit der (auch in der mündlichen Verhandlung geführten) wissenschaftlichen Diskussionen u.a. zu der Frage, welcher externe Störeinfluss durch die geplanten Windenergieanlagen zu erwarten ist - ein aussichtsloses Unterfangen, auf die im Beweisantrag enthaltenen Fragen durch ein weiteres Sachverständigengutachten eine verlässliche Antwort zu bekommen. Es haben im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens und in der mündlichen Verhandlung zwei sachverständige Stellen ausführlich Stellung bezogen. Die Hinzuziehung eines weiteren Sachverständigen ist nicht erfolgversprechend. Es ist auch kein anderer Gutachter benannt worden, der über bessere Forschungsmittel oder größere Erfahrung verfügt. Der anzustrebende Erkenntnisfortschritt kann nicht durch das Gericht in Auftrag gegeben werden (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 10.4.2013 - 22 ZB 12.2714 -, UPR 2013, 320, juris Rdn. 10 m.n.N.; VG Schleswig, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 49; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 55).
B. Die Berufung der Beigeladenen zu 2. ist zulässig (unter I.) und begründet (unter II.).
I. Die Berufung der Beigeladenen zu 2. ist zulässig. Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung wurde fristgerecht eingelegt und innerhalb der verlängerten Berufungsbegründungsfrist begründet. Nach den besonderen Umständen des Sachverhalts und der sich daraus ergebenden Interessenlage ist auch eine materielle Beschwer der Beigeladenen zu 2. zu bejahen. Die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der sog. WEA 2 zu erteilen, berührt die Beigeladene zu 2. nachteilig in ihrer Rechtsstellung als Betreiberin. Nach § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und Satz 3 LuftVG bietet die Beigeladene zu 2. als privatwirtschaftliche Dienstleisterin die Unterstützungsdienste für die Flugsicherung - hier durch die in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung in Form von Navigationsdiensten (Nr. 3) - zu Marktbedingungen in Übereinstimmung mit dem Recht der Europäischen Union an. Wie bereits oben (unter A.II.2.e)) dargelegt, ist ihr nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) i.V.m. ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, § 6 Abs. 1, § 4 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung und Nr. 5 der Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen der Betrieb der Flugsicherungseinrichtung solange erlaubt, wie die Einrichtung die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält. Die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der sog. WEA 2 zu erteilen, berührt diesen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung nachteilig. Wie ebenfalls bereits oben ausgeführt, gehen die Beigeladenen zu 2. und 3. in vertretbarer Weise von einem maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR- (und DVOR-) Anlagen von ± 3° aus (unter A.II.2.e)) und ist nach den von den Beigeladenen zu 2. und 3. angestellten Prognosen der für externe Störbeiträge (wie dargelegt, ebenfalls vertretbar angenommene) verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° entweder schon durch den vorhandenen Bestand an Windenergieanlagen erschöpft oder würde er durch einen zusätzlichen - bei der Errichtung und dem Betrieb einer weiteren Windenergieanlage wie der WEA 2 zu erwartenden - Störbeitrag überschritten. Im Falle einer Errichtung oder eines Betriebs der WEA 2 wäre die Beigeladene zu 2. zu zusätzlichen Dispositionen gezwungen, um die ground station contribution bzw. den Alignementfehler ihrer Flugsicherungseinrichtung unterhalb von ± 2° zu halten und dadurch sicherzustellen, dass das maximal zulässige Gesamtfehlerbudget für VOR-Anlagen von ± 3° nicht überschritten wird. Damit wäre sie in ihrer Befugnis, die zulassungskonforme Anlage zu nutzen, eingeschränkt und in ihrer Dispositionsfreiheit als Privatunternehmen beeinträchtigt (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82; a.A. VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -, ZNER 2014, 125, juris Rdn. 17 f.).
Ob auch eine nachteilige Berührung der rechtlichen Interessen bzw. Rechte der Beigeladenen zu 2. als Beliehene vorliegt (vgl. dazu Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 55 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 88 f.), lässt der Senat offen. Gleiches gilt für die Frage einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots zulasten der Beigeladenen zu 2.
II. Die Berufung der Beigeladenen zu 2. ist auch begründet. Die Verpflichtung der Beklagten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der WEA 2 zu erteilen, ist rechtswidrig und verletzt die Beigeladene zu 2. in ihren Rechten. Der Erteilung des Vorbescheids in Bezug auf die Windenergieanlage WEA 2 steht die Vorschrift des § 18a LuftVG entgegen. Wie dargelegt, ist die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass die geplanten Windenergieanlagen - also auch die WEA 2 - die DVOR „Leine“ stören können, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden. Die gleichwohl ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der sog. WEA 2 zu erteilen, greift aus den angeführten Gründen in unzulässiger Weise in den erlaubten Bestand der Anlagenzulassung der Beigeladenen zu 2. und in ihren Spielraum als Privatunternehmen ein und verletzt sie damit in ihren Rechten.
C. Auch die Berufung der Beigeladenen zu 3. ist zulässig (unter I.) und begründet (unter II.).
I. Die Berufung der Beigeladenen zu 3. ist zulässig.
Die Berufung der Beigeladenen zu 3. wurde fristgerecht eingelegt. Bei einem - wie hier - nachträglich Beigeladenen läuft die Rechtsmittelfrist ab Zustellung der in dem Verfahren, zu dem er beigeladen wird, ergangenen Endentscheidung an ihn (BVerwG, Urt. v. 6.11.1953 - II C 35.53 - BVerwGE 1, 27 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 3.3.2004 - 13 LA 477/03 -, NVwZ-RR 2004, 562, juris Rdn. 3; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., Vorb § 124 Rdn. 36; zu der Notwendigkeit der Beiladung Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 51). Mit Zustellung des Beiladungsbeschlusses mitsamt der die Endentscheidung enthaltenden Akten am 17. Januar 2014 ist dem Zustellungserfordernis genügt worden (vgl. auch § 142 Abs. 2 VwGO). Die Berufung ist am 17. Februar 2014 und damit fristgerecht binnen eines Monats nach der erwähnten Zustellung eingelegt worden. Sie wurde auch fristgerecht begründet. Soweit der Antrag der Beigeladenen zu 3., die Berufungsbegründungsfrist bis zum 8. April 2014 zu verlängern (Bl. 946 GA), nicht ausdrücklich und damit nicht hinreichend beschieden wurde (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 124a Rdn. 24), ist von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Die Voraussetzungen einer Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist bis zum 8. April 2014 lagen angesichts des Umfangs und der Komplexität der Sache vor.
Die Beigeladene zu 3. ist materiell beschwert. Durch die im angefochtenen Urteil ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, der seinerzeitigen Klägerin entsprechend ihren geänderten Anträgen einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der „WEA 2“ zu erteilen, ist das für die Beigeladene zu 3. handelnde und zur verbindlichen Entscheidung berufene (vgl. dazu näher nachfolgend unter II.) Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gleichsam mitverurteilt. Darin liegt eine die Rechtsmittelbefugnis eröffnende Beschwer (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.10.1977 - IV C 47.75 -, BVerwGE 54, 328, juris Rdn. 21; Urt. v. 7.5.1971 - IV C 19.70 -, DVBl 1971, 588, juris Rdn. 14).
II. Die Berufung der Beigeladenen zu 3. ist auch begründet. Die Verpflichtung der Beklagten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der WEA 2 zu erteilen, ist rechtswidrig und verletzt die Beigeladene zu 3. in ihren Rechten. Wie bereits ausgeführt, steht der Erteilung des Vorbescheids in Bezug auf die Windenergieanlage WEA 2 die Vorschrift des § 18a LuftVG entgegen. Die gleichwohl ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, einen entsprechenden Vorbescheid zu erteilen, greift in unzulässiger Weise in die materielle Entscheidungskompetenz der Beigeladenen zu 3. ein.
Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ist für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG originär zuständig. Ihm obliegt insoweit die materiell-rechtliche Verantwortung (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 14.4.1989 - 4 C 31.88 -, BVerwGE 82, 17, juris Rdn. 15 ff., 22; Urt. v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332, juris Rdn. 173; s. auch VG Hannover, Beschl. v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90, juris Rdn. 43; VG Stade, Urt. v. 1.4.2014 - 2 A 408/10 -, juris). Dem Bund steht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über den Luftverkehr zu (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG). Die Luftverkehrsverwaltung wird gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG in Bundesverwaltung geführt. Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf, können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden (Art. 87d Abs. 2 GG). Art. 87d GG enthält u.a. eine Aufgabengarantie des Bundes, so dass ein Kernbereich wahrzunehmender Aufgaben beim Bund verbleiben muss (Maunz/Dürig, GG, Art. 87d Rdn. 12; Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87). In Ausübung seiner Gesetzeskompetenz hat der Bund u.a. das Luftverkehrsgesetz erlassen (Gesamtüberblick bei Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87, § 18a Rdn. 4; § 18a LuftVG beruht auf dem Kompetenztitel für das Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 LuftVG werden die Aufgaben des Bundes u.a. nach dem LuftVG, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und damit in Bundesverwaltung durchgeführt. Als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung wurde durch das Gesetz über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (v. 29.7.2009, BGBl I 2009) eben dieses errichtet. Neben den ihm im LuftVG übertragenen Aufgaben nimmt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung weitere, ihm durch § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zugewiesene Aufgaben wahr. Auch hierbei handelt es sich um Bundesverwaltung. Soweit also nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, handelt es sich um einen Gesetzesvollzug in Bundesverwaltung und damit um eine originäre Aufgabenwahrnehmung (die Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die der Bund nach Art. 87d Abs. 2 GG den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen hat, sind in § 31 Abs. 2 LuftVG normiert).
Dass eine originäre eigene Aufgabenwahrnehmung vorliegt, wird auch durch den Umstand indiziert, dass die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung eine bindende Maßnahme, also eine stärker gesicherte Mitwirkungsform als etwa ein Einvernehmen oder eine Zustimmung darstellt (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 21.6.1974 - IV C 17.72 -, BVerwGE 45, 207, juris Rdn. 18 ff.; BVerwG, Urt. v. 14.2.1969 - IV C 82.66 -, DVBl 1969, 362, juris Rdn. 22; Urt. v. 29.4.1993 - 7 A 2.92 -, BVerwGE 92, 258, juris Rdn. 22). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG um eine - weil nach § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG nur gegenüber der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende - verwaltungsinterne, bindende fachrechtliche Maßnahme, die nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 16, 35; Meyer/Wysk, NVwZ 2013, 319; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 66 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 405; s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 33). Aus dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte ergibt sich, dass es sich bei der in § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehenen Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, um eine verbindliche, abschließende Regelung und damit um ein „Mehr“ im Vergleich mit einer gesetzlichen Mitwirkungsbefugnis etwa in Form einer Zustimmung handelt. Nach dem Wortlaut der Vorschrift „entscheidet“ das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Eine Entscheidung beinhaltet eine Wahl zwischen Alternativen oder unterschiedlichen Varianten. Wenn nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung „entscheidet“, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, bedeutet das nach dem Wortlaut, dass die verbindliche Beantwortung dieser Frage dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung obliegt. Nach seinem Wortlaut setzt sich § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ab von den Zustimmungserfordernissen nach §§ 12 und 14 LuftVG. Nach diesen Vorschriften hängt die Erteilung einer Baugenehmigung für bestimmte Bauwerke von einer Zustimmung der Luftfahrtbehörde ab, die als erteilt gilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird (vgl. § 12 Abs. 2 LuftVG). Eine Zustimmung beinhaltet insoweit eine Einwilligung oder ein Einverständnis im Sinn einer Konsenserklärung gegenüber der den zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakt erlassenden und damit letztverbindlich regelnden Behörde, wobei - wie erwähnt - die Konsenserklärung nach der gesetzlichen Regelung unter gewissen Voraussetzungen auch fingiert wird. Vom Wortlaut her kommt einer Entscheidung die Funktion einer letztverbindlichen Regelung und damit eine größere Durchsetzungsmacht zu als einer Zustimmung, einer Einwilligung oder einem Einverständnis. Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzessystematik bestätigt. Wie dargelegt, kann eine fehlende Zustimmung nach §§ 12 und 14 LuftVG unter bestimmten Voraussetzungen fingiert werden. Eine entsprechende Fiktionsregelung fehlt in § 18a LuftVG. Dies ist schlüssig und spricht dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, auch nur durch eine tatsächliche Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung beantwortet werden kann, sie also - anders als bei den erwähnten Zustimmungstatbeständen - nicht fingiert oder ohne weiteres „ersetzt“ werden kann.
Dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, (nur) durch eine Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zu beantworten ist, spricht auch die Entstehungsgeschichte. Nach der bis zum 3. August 2009 geltenden Fassung des 18a LuftVG hatte die für die Flugsicherung zuständige Stelle „anzuzeigen“, dass Flugsicherungseinrichtungen gestört werden. Der Gesetzesbegründung lässt sich ein Hinweis auf den Grund der Änderung hin zur heutigen Fassung nicht entnehmen. Daraus kann nicht geschlossen werden, diese Änderung habe keine Bedeutung. Wird - wie hier - der Wortlaut der Vorschrift geändert, indiziert dies, dass der Gesetzgeber hierfür einen Bedarf gesehen und hiermit auch einen bestimmten Willen verbunden hat. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Änderung - hier im Wortlaut - eindeutig ist. Der Begriff der „Entscheidung“ ist nach herkömmlichem Sprachgebrauch ohne weiteres im dargelegten Sinn einer verbindlichen Regelung zu verstehen. In diesem Sinn wird er auch in § 35 Satz 1 VwVfG als Beschreibung eines (von mehreren) Merkmals eines Verwaltungsakts verwendet (zu alledem auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 ff.).
Nach der Gesetzessystematik bewirkt die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, unmittelbar ein gesetzliches Errichtungsverbot (§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG: „Bauwerke dürfen nicht errichtet werden …“). Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung hat nach der gesetzlichen Ausgestaltung den Charakter eines Tatbestandsmerkmals für die Auslösung dieses Errichtungsverbots. An die Entscheidung hat der Gesetzgeber die „automatische“ Rechtsfolge des Errichtungsverbots geknüpft. Sie hat damit einen konstitutiv-feststellenden Inhalt. Mit ihr wird verbindlich festgestellt, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 f.).
Auch teleologische Gesichtspunkte sprechen für die Anerkennung einer verbindlichen „Entscheidungskompetenz“ des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung. Bei ihm handelt es sich um eine Fachbehörde, bei der gebündelte (dazu auch Baumann, in: Ziekow, Aktuelle Probleme des Luftverkehrs-, Planfeststellungs- und Umweltrechts, 2010, S. 33) Fachkompetenz angesiedelt ist. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet als Bundesoberbehörde und nach einheitlichen Maßstäben auf der Grundlage einer vertieften fachtechnischen Analyse darüber, ob durch zu errichtende Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 18, 31). Die Rolle des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung als bundesweit zuständiger Fachbehörde spricht ebenfalls dafür, seiner „Entscheidung“ bestimmendes Gewicht beizumessen. Das Bundesaufsichtsamt ist aufgrund des dort vorhandenen Sachverstands, der kontinuierlichen Befassung mit den sich stellenden Fragen und der daraus gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse zur Entwicklung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe prädestiniert und vermag eine bundesweit gleichmäßige Beurteilungs- und Entscheidungspraxis zu gewährleisten. Der gegenteiligen Auffassung, die „Entscheidung“ des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung sei ein nicht bindender Mitwirkungsakt, die zuständige Genehmigungsbehörde habe anhand der naturwissenschaftlich-technischen Umstände des Einzelfalls sowie nach Zumutbarkeitserwägungen selbst zu entscheiden, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden könnten (VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -, S. 17 ff.; vgl. auch Entwurf des Nds. Windenergieerlasses v. 21.7.2014, S. 42), vermag sich der Senat aus den angeführten Gründen nicht anzuschließen. Dass der Entscheidung keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt, es ihr mithin am Verwaltungsaktcharakter nach § 35 Satz 1 VwVfG fehlt, stellt ebenfalls kein durchschlagendes Argument gegen die Bindungswirkung dieses Akts als Verwaltungsinternum dar.
Auch mit einer angeblichen Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG lässt sich eine Prüfungs- und Letztentscheidungsbefugnis der Immissionsschutzbehörde nicht begründen. Nach überwiegender und überzeugender Ansicht (vgl. OVG NW, Urt. v. 28.8.2008 - 8 A 2138/06 -, ZUR 2009, 33; Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 13 BImSchG Rdn. 103 ff.; Storost, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, § 13 Rdn. D 3, jew. m. w. N.) sind verwaltungsinterne Mitwirkungsakte im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (zur Anwendbarkeit des § 13 BImSchG auf Vorbescheide BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182, 190) von der Konzentrationswirkung ausgenommen, weil § 13 BImSchG mit dem Begriff der „Entscheidungen“ nur außenwirksame Akte meint. Wenn in Teilen der Literatur (Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 13 Rdn. 11; Sellner/Reidt/Ohms, Immissionsschutzrecht und Industrieanlagen, 3. Aufl., Rdn. 2/180, S. 192) als befremdlich empfunden wird, dass so gesehen zwar die meist gewichtigeren Zustimmungsakte mit Verwaltungsaktcharakter von der Konzentrationswirkung erfasst würden, nicht aber die weniger gewichtigen internen Zustimmungsakte, so mag dahinstehen, ob insoweit Bedarf für Klarstellung durch den Gesetzgeber und zur Ausräumung eines Widerspruchs besteht. Immerhin hat der Gesetzgeber die bis zum Jahr 2001 geltende Fassung des § 13 BImSchG, wonach „Zustimmungen“ von der Konzentrationswirkung ausgenommen waren, durch Art. 2 Nr. 9 des Gesetzes vom 27.7.2001 (BGBl. I S. 1950, 1974) geändert und diese Ausnahme („Zustimmungen“ verstanden als Verwaltungsakte) mangels praktischen Bedarfs gestrichen. Damit ist zugleich deutlich geworden, dass das schon seinerzeit überwiegende Verständnis, interne Zustimmungsakte nicht zu den von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfassten Entscheidungen zu rechnen, nicht in Frage gestellt werden sollte. Der wesentliche Grund für dieses Verständnis besteht im Übrigen darin, dass § 13 BImSchG vornehmlich der Koordination des Verwaltungshandelns und der Beschleunigung der Vorhabenzulassung dient. Dem Antragsteller soll die Lästigkeit erspart werden, jeweils mehrere Zulassungsverfahren für ein Vorhaben betreiben zu müssen. Dieser Gesetzeszweck der Einheitlichkeit des Verfahrens wird im Falle interner Mitwirkungsakte nicht berührt.
Die gerichtlich ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, einen Vorbescheid bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der WEA 2 zu erteilen, beinhaltet - wie erwähnt - eine „Mitverurteilung“ der Beigeladenen zu 3., die sie in der Wahrnehmung eigener Aufgaben betrifft. Da der „Mitverurteilung“, wie ausgeführt, § 18a LuftVG entgegensteht, liegt darin zugleich eine Verletzung der Beigeladenen zu 3. in ihren Rechten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und Abs. 3 Hs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Der Senat lässt nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Revision zu. Die Frage, anhand welcher rechtlichen Maßstäbe zu beurteilen ist, ob Flugsicherungseinrichtungen im Sinne des § 18a LuftVG durch Windenergieanlagen gestört werden können, hat grundsätzliche Bedeutung.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 und 14 LuftVG. Nach diesen Vorschriften
§§ 12 und 14 LuftVG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 36 BauGB
§ 18a LuftVG
§ 6 BImSchG
§ 18a LuftVG
§ 12 LuftVG
§ 13 BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 12 Abs. 1 bis 4 ROG
§ 12 Abs. 1 bis 4 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 12 Abs. 5 ROG
§ 10 Abs. 2 Alt. 2 NROG
§ 10 Abs. 1 NROG
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 18a Abs. 1 LuftVG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB
§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 27c Abs. 1 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 31b Abs. 1 LuftVG
§ 142 Abs. 2 VwGO
§ 31 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 31 Abs. 2 LuftVG
§ 18a Abs. 1    Satz 2 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 18a Abs. 1 Satz  2 LuftVG
§ 12 Abs. 2 LuftVG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 der Verordnung
§ 1 der Verordnung
§ 3 der genannten Verordnung
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG
Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 87d Abs. 2 GG
Art. 87d GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2013, 507
NVwZ 2014, 403, 404
NVwZ 2013, 14
BVerwGE 21, 354
NVwZ 2014, 403, 407
BVerwGE 1, 27
NVwZ-RR 2004, 562
BVerwGE 54, 328
DVBl 1971, 588
BVerwGE 82, 17
BVerwGE 87, 332
BVerwGE 45, 207
DVBl 1969, 362
BVerwGE 92, 258
NVwZ 2013, 319
NVwZ 2014, 403, 405
BVerwGE 121, 182, 190
4 BN 25.09
4 CN 2.12
4 CN 1.11
12 KN 80/12
12 KN 22/10
12 LA 49/12
12 LC 257/12
11 K 3648/12
8 K 3509/13
12 B 3465/10
12 ME 8/11
4 B 58.06
11 K 3648/12
8 K 3509/13
6 A 107/11
6 K 248/09
5 B 6430/13
IV C 30.65
22 ZB 12.27
II C 35.53
13 LA 477/03
IV C 47.75
IV C 19.70
4 C 31.88
4 C 51.89
12 B 3465/10
2 A 408/10
IV C 17.72
IV C 82.66
7 A 2.92
8 A 2138/06
4 C 9.03