Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-30, Aktenzeichen 1 A 10317/15
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2015:1130.1A10317.15.0A

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. September 2014 wird aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin bleibt nachgelassen, die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte oder der Beigeladene zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich im Wege der Aufsichts- bzw. Beanstandungsklage gegen einen Widerspruchsbescheid des Beklagten, mit dem eine gegenüber dem Beigeladenen ergangene bauordnungsrechtliche Beseitigungsverfügung aufgehoben wird.
Der Beigeladene und Berufungskläger ist Landwirt und Eigentümer der Grundstücke in der Ortsgemeinde W., Gemarkung H., Flur 1, Flurstücke Nrn. 2 und 3. Er beantragte am 7. Mai 2009 die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung eines Boxenlaufstalles für Milchkühe mit Nebengebäude auf dem im Außenbereich gelegenen und unbebauten Flurstück Nr. 2 unmittelbar südwestlich seiner bisherigen Betriebsanlagen auf dem im Innenbereich liegenden Flurstück Nr. 3. Der zunächst eingereichte Lageplan sah einen (Mindest-)Abstand zwischen Gebäude und dem benachbarten Grundstück Flurstück Nr. 4 von ca. 4 m vor. Der ... Bach, ein Gewässer dritter Ordnung, verläuft in diesem Bereich parallel zur südöstlichen Grundstücksgrenze auf dem Flurstück Nr. 5 (Eigentümerin: Ortsgemeinde W.), welches auf beiden Seiten durch ca. 3 bis 4 m breite Grundstücke der Verbandsgemeinde P. eingerahmt wird (Flurstück Nr. 4 nordwestlich und Flurstücke Nr. 6 bzw. Nr. 7 südöstlich der Bachparzelle). Nachdem die unmittelbar von der Verbandsgemeindeverwaltung P. als unterer Bauaufsichtsbehörde beteiligte Regionalstelle Wasserwirtschaft, Abfallwirtschaft, Bodenschutz der Klägerin Bedenken gegen die Lage des Gebäudes erhoben hatte, legte der Beigeladene am 17. Januar 2010 einen geänderten Lageplan vor, der nunmehr einen Mindestabstand des Gebäudes zur Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 4 von 10 m vorsah.
Daraufhin erteilte die Verbandsgemeindeverwaltung P. dem Beigeladenen am 11. März 2010 die Baugenehmigung für den Boxenlaufstall im vereinfachten Genehmigungsverfahren. Der Bauschein enthält auf Seite 4 „besondere Auflagen und Bedingungen zur Durchführung von Bauvorhaben“, deren Nr. 3 wie folgt lautet:
„Die Stellungnahmen folgender Fachbehörden sind beigefügt und als Bedingung Bestandteil dieses Bescheides: …
- Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord, Regionalstelle Wasserwirtschaft- …“
Die vorgenannte Stellungnahme der Klägerin vom 2. Februar 2010 enthält als Nebenbestimmungen u.a. folgende Vorgaben:
„1. Der Boxenlaufstall bzw. das Nebengebäude müssen einen Mindestabstand von 10 m zur rechten Böschungsoberkante des ... Baches einhalten. Geländeerhöhende Maßnahmen sind innerhalb des 10 m-Bereiches des ... Baches auf dem Flurstück Nr. 2 in der Gemarkung H..., Flur 1 nicht zulässig.
2. Der Bereich zwischen Boxenlaufstall und ... Bach darf weder gepflastert noch in anderer Weise befestigt werden. Eine Nutzung – ausgenommen Grünlandnutzung – bleibt auf Dauer ausgeschlossen.“
In der Folgezeit errichtete der Beigeladene den Boxenlaufstall in einer bei der Ortsbesichtigung am 2. August 2010 im Beisein von Vertretern der Klägerin festgestellten Entfernung von mehr als 10 m bis 15 m von der nordwestlichen Böschungsoberkante des ... Baches. Das Gebäude hält jedoch nicht den in dem geänderten Plan vom 17. Januar 2010 vorgesehenen Abstand von der südöstlichen Grundstücksgrenze von mindestens 10 m ein. Weiterhin nahm der Beigeladene südöstlich und südwestlich des Boxenlaufstalls eine Aufschüttung von 70 m Länge, bis ca. 10 m Breite und einer Höhe von ca. 1,5 m bis 2 m vor. Sie erstreckt sich über die volle Länge des Stallgebäudes hinausgehend zwischen diesem und dem ... Bach und ragt in den 10 m-Bereich des ... Baches sowie in das der Verbandsgemeinde P. gehörende Flurstück Nr. 4 hinein.
Die Verbandsgemeindeverwaltung P. forderte in Absprache mit der Klägerin und ohne Beteiligung der unteren Wasserbehörde den Beigeladenen nach Anhörung mit Bescheid vom 9. November 2011 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die Anschüttung entlang des ... Baches innerhalb des 10 m-Bereiches bis zum 1. März 2012 zu entfernen und den ursprünglichen Geländeverlauf im Uferbereich wiederherzustellen. Zur Begründung führte sie aus, eine Baugenehmigung für die als bauliche Anlage zu qualifizierende Aufschüttung liege nicht vor. Darüber hinaus enthalte die Baugenehmigung zur Errichtung des Boxenlaufstalles als Nebenbestimmung unter anderem die Stellungnahme der Regionalstelle Wasserwirtschaft der Klägerin, wonach geländeerhöhende Maßnahmen innerhalb des 10 m-Bereichs zur Böschungsoberkante des Baches untersagt seien. Der Beigeladene habe diese Vorgaben missachtet.
Am 6. Dezember 2011 legte der Beigeladene Widerspruch ein und führte aus, das Gebäude selbst sei genehmigungsgemäß errichtet worden. Im Zuge der Baumaßnahme habe es sich als erforderlich erwiesen, das Gelände zwischen Boxenlaufstall und Bach aufzufüllen, um eine frostfreie Gründung des Gebäudes zu erreichen. Zudem diene die Aufschüttung als Zuwegung zu einem hinter dem Gebäude liegenden Futtersilo. Die Beseitigungsverfügung lasse Ermessenserwägungen nicht erkennen und verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Bach sei durch die Auffüllung nicht beeinträchtigt, da es in den vergangenen 50 Jahren in dem betroffenen Bereich seines Wissens nie zu einem Hochwasserereignis gekommen sei. Selbst wenn es durch die Aufschüttung zu einer Beeinträchtigung von ökologischen Funktionen des ... Baches komme, könne ein Ausgleich an anderer Stelle geschaffen werden, was ein milderes Mittel darstelle. Eine Beseitigung der Aufschüttung verursache einen unangemessenen Kostenaufwand, da ohne diese eine Abstützung des Stallgebäudes durch Winkelsteine erfolgen müsse. Als milderes Mittel komme eine Teilbeseitigung in Betracht. Im Rahmen der Baugenehmigung sei die Regionalstelle Wasserwirtschaft für den Erlass der Nebenbestimmungen nicht zuständig gewesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Februar 2014 hob der Kreisrechtsausschuss des Beklagten die Beseitigungsverfügung vom 9. November 2011 auf und führte zur Begründung aus, die untere Bauaufsichtsbehörde sei für deren Erlass nicht zuständig. Nach den Feststellungen bei der Ortsbesichtigung sei die Aufschüttung eine selbständige bauliche Anlage im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 LBauO, die keine funktionale Verbindung zu dem Boxenlaufstall aufweise. Sie diene vornehmlich als Zuwegung zu einem Futtersilo und bestehe nicht ausschließlich aus dem Bodenaushub der Baugrube für das Stallgebäude, sondern auch aus anderen Materialien. Der Schutz des Gebäudefundaments vor Frost sei ein Nebeneffekt. Damit falle sie nicht unter § 66 LBauO, sodass die Kreisverwaltung und nicht die Verbandsgemeindeverwaltung als untere Bauaufsichtsbehörde zuständig sei. Das Aufschüttungsverbot liege innerhalb des 10 m-Bereichs des ... Baches. Dort habe die Aufschüttung einer wasserrechtlichen Genehmigung der unteren Wasserbehörde bedurft, lediglich bei Gebäuden entscheide die Bauaufsichtsbehörde. § 76 Abs. 6 LWG sei lex specialis für die hier geschaffene Aufschüttung und die untere Wasserbehörde für deren Beseitigung zuständig. Die Beseitigungsverfügung lasse keine Ermessenserwägungen erkennen. Als Begründung führe der Bescheid lediglich den Verstoß gegen die von der Regionalstelle Wasserwirtschaft der Klägerin auferlegten Beschränkungen an. Diese Bestimmungen seien nicht zweifelsfrei Bestandteil der Baugenehmigung geworden. Zwischen den Nebenbestimmungen und den mit Genehmigungsvermerk versehenen Bauantragsunterlagen bestehe ein Widerspruch, da in der Ansichtszeichnung „Südosten“ eine im Baugenehmigungsverfahren nicht gestrichene Anfüllung der Böschung enthalten sei. Der Kreisrechtsausschuss sei analog § 114 VwGO nicht zur Auswechselung der Begründung und zur Nachholung von Ermessenerwägungen befugt.
Der dagegen erhobenen Aufsichtsklage der Klägerin gab das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 25. September 2014 statt und hob den Widerspruchsbescheid auf. Es führte zur Begründung aus, der Boxenlaufstall ruhe auf der Aufschüttung. Die Bauaufsichtsbehörde sei zuständig für die Beseitigungsverfügung, denn es gehe um die Durchsetzung der Nebenbestimmung zur Baugenehmigung. Die Aufschüttung sei formell baurechtswidrig, weil sie nicht von dem Regelungsumfang der Baugenehmigung vom 11. März 2010 erfasst sei, sondern lediglich in einer Ansichtszeichnung „Südosten“ andeutungsweise dargestellt werde. Materiell verstoße sie gegen die Nebenbestimmung Nr. 1 der Stellungnahme der Klägerin vom 2. Februar 2010, die als bestandskräftige Regelung in einer Baugenehmigung zu den Anordnungen im Sinne des § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO zähle. Mit dem Verweis auf diesen Verstoß sei die Beseitigungsanordnung zutreffend begründet worden. Die Baugenehmigung leide nicht an einem zu ihrer Unbestimmtheit führenden Widerspruch. Die Ansichtszeichnung und die zum Bestandteil der Baugenehmigung erklärte Anlage in Form der wasserwirtschaftlichen Stellungnahme widersprächen sich nicht, weil das in der Stellungnahme enthaltene Verbot nicht generell Aufschüttungen südöstlich des Stallgebäudes betreffe, sondern nur solche im räumlich abgegrenzten 10 m-Bereich entlang des ... Baches. Da die Ansichtszeichnung weder Tiefe noch Breite der geplanten Aufschüttungen näher konkretisiere und das Stallgebäude zu einem Teil eine Entfernung von mehr als 10 m zum ... Bach aufweise, habe kein Anlass bestanden, über das Verbot hinaus Grüneintragungen in den Antragsunterlagen vorzunehmen. Auch die geltend gemachten Ermessensfehler seien nicht gegeben. Eine Teilbeseitigung komme nicht in Betracht, weil sich die Beseitigungsanordnung lediglich auf den Teil der Aufschüttung beziehe, der im Widerspruch zur Nebenbestimmung der Baugenehmigung innerhalb des 10 m-Bereiches zum ... Bach angelegt worden sei. Im Übrigen seien die Nebenbestimmung und die Baugenehmigung in Bestandskraft erwachsen. Schließlich seien die Beseitigungskosten nicht unverhältnismäßig.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung wendet sich der Beigeladene und Berufungskläger gegen die Aufhebung des Widerspruchsbescheides durch das Verwaltungsgericht. Er ist der Auffassung, die Klage sei bereits unzulässig, da für sie kein öffentliches Interesse bestehe, denn es könne nicht geklärt werden, ob die untere Bauaufsichtsbehörde oder die untere Wasserbehörde für den Erlass einer Beseitigungsverfügung zuständig gewesen wäre. Es gehe um eine selbständige Aufschüttung, für die nach § 76 Abs. 6 LWG die untere Wasserbehörde zuständig sei, denn es handele sich nicht um ein Gebäude. Diese diene als Zuwegung zu dem vorhandenen Silo. Baurechtliche Vorschriften seien nicht tangiert, denn weder der Boxenlaufstall noch die Umfahrung befänden sich im Außenbereich. Aus den Antragsunterlagen ergäben sich nach der Vorlage des geänderten Lageplans am 17. Januar 2010 keinerlei Hinweise mehr, dass eine Aufschüttung innerhalb der 10 m zwischen dem Boxenlaufstall und dem ... Bach hergestellt werden sollte. Danach sei die Klägerin als Gewässerfachbehörde nicht mehr zu beteiligen gewesen, sodass deren Stellungnahme vom 2. Februar 2010 lediglich Hinweischarakter habe. Außerdem sei die Umdeutung der in der Baugenehmigung als Bedingung aufgeführten Nebenbestimmung durch das Verwaltungsgericht in eine Auflage nicht nachvollziehbar. Aus der Beseitigungsverfügung sei nicht erkennbar, dass die Behörde ein Ermessen ausgeübt und dabei die Interessen des Betroffenen berücksichtigt und abgewogen habe. Die Genehmigungsfähigkeit der Aufschüttung sei in einem eigenständigen Genehmigungsverfahren nach § 76 Abs. 2 LWG zu klären. Ein echtes Bauverbot habe die Fachbehörde in Ermangelung eines entsprechenden Antrages des Beigeladenen nicht ausgesprochen. Es habe sich lediglich um einen Hinweis gehandelt.
Der Beigeladene beantragt,
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. September 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und ist der Auffassung, die Verbandsgemeindeverwaltung P. sei zuständig für den Erlass der Beseitigungsverfügung. Diese Auffassung teile auch die untere Wasserbehörde des Beklagten. Es gebe einen ausreichenden baurechtlichen Anknüpfungspunkt. Darüber hinaus sei die Aufschüttung dem Viehstallgebäude als landwirtschaftlichem Betriebsgebäude im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBauO zuzurechnen. Die Aufschüttung sei nicht selbständig, weil sie im Hinblick auf das Stallgebäude eine Reihe von Funktionen erfülle, z.B. als Schutz des Güllekellers unter dem Stallgebäude vor Frost und Beitrag für die Standsicherheit des Stallgebäudes. Sie sei im engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhang mit dessen Errichtung ausgeführt worden. Eine getrennte Behandlung würde dem nicht gerecht. Die Verfügung sei formell und materiell rechtmäßig. Es seien keine Ermessensfehler erkennbar. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Bauverbots sei § 36 Abs. 1 VwVfG. Ein präventives Bauverbot könne von Amts wegen auf die Generalklausel des § 59 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LBauO gestützt werden, zumal hier aufgrund der Planzeichnung konkrete Anhaltspunkte vorgelegen hätten, dass eine Aufschüttung im 10 m-Bereich errichtet werden solle, was sich letztendlich auch bewahrheitet habe. Das Verbot, in dem 10 m-Bereich des ... Baches erhöhende Maßnahmen durchzuführen, sei als Auflage einzustufen. Es sei auf den mutmaßlichen und vernünftigen Willen der Erlassbehörde abzustellen, wobei die Interessenlage und die Auswirkungen auch auf den Betroffenen und die Allgemeinheit zu berücksichtigen seien. Der Bezeichnung durch die Behörde komme nur eine Indizwirkung zu. Schließlich sei im Zweifel von einer Auflage auszugehen, weil diese für den Bürger günstiger sei als eine Bedingung. Gegen diese Auflage habe der Beigeladene eklatant verstoßen.
Der Beklagte stellt keinen Antrag.
Er führt aus, die Aufschüttung im 10 m-Bereich des ... Baches sei eine selbständige Aufschüttung und der Boxenlaufstall ruhe auch nicht auf dieser, obgleich das Verwaltungsgericht rechtsirrig hiervon ausgegangen sei. Eine Aufschüttung sei nicht beantragt worden und könne nicht aus der Planzeichnung geschlossen werden. Zwar finde sich in der Ansichtszeichnung ohne nähere Konkretisierung die Bezeichnung „Anfüllung/Böschung“ im Südostbereich des Stallgebäudes zum ... Bach hin. Die entsprechende Anfüllabsicht sei jedoch nicht näher konkretisiert. Sie müsse auch nicht denklogisch in den 10 m-Bereich des Bachlaufes hineinreichen. Der Abstand zum Bachlauf betrage nur an dem geringsten südwestlichen Punkt 10 m, um dann nach Nordosten auf 15,95 m und mehr anzusteigen. Auch die Bauaufsichtsbehörde sei nicht der Auffassung der Klägerin gewesen, ansonsten hätte sie die Ansichtszeichnung nicht mit dem bauaufsichtlichem Genehmigungsstempel versehen und damit einen inhaltlichen Widerspruch herbeigeführt. Ursprünglich habe es vom Beigeladenen eine Absicht gegeben, eine Anschüttung im 10 m-Bereich durchzuführen. Mit der Umplanung habe er diese Absicht aufgegeben. Wegen fehlender Antragstellung könne ein präventives Bauverbot nicht als rechtlich verbindlich verstanden werden, sondern lediglich als Hinweis. § 76 LWG normiere kein Bauverbot, sondern einen Genehmigungsanspruch unter Vorbehalt. Nur unter bestimmten Voraussetzungen dürfte die Genehmigung versagt werden. Ein zulässiges präventives Bauverbot durch die Behörde setze eine gesetzliche Grundlage voraus, die in der Regelung des § 76 LWG nicht bestehe. Im Übrigen sei anders als im sonstigen wasserrechtlichen Verfahren im Anwendungsbereich des § 76 LWG ein wasserrechtliches Beseitigungsverlangen allein wegen formeller Illegalität ausgeschlossen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Akten gereichten Schriftsätze und Unterlagen der Beteiligten sowie auf die vorgelegten Verwaltungsakten (3 Hefte) Bezug genommen; sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen.
Entgegen der Auffassung des Beigeladenen hat die Vorinstanz zutreffend festgestellt, dass die Klage zulässig ist. Die Aufsichtsklage ist das erforderliche Instrument, um in Bezug auf die Entscheidungen der Rechtsausschüsse die im Hinblick auf Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes und Art. 77 Abs. 2 der Landesverfassung notwendige Einbindung in die innere Verwaltung sicherzustellen und die parlamentarische Verantwortung des Ressortministers zu gewährleisten. Beides kann bei derartigen Entscheidungen angesichts deren in § 7 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 AGVwGO verankerter Weisungsfreiheit gerade nicht wie in „normalen“ Verwaltungsverfahren durch Weisungen übergeordneter Behörden gesichert werden. Damit kommt es nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO allein darauf an, dass die klagende Behörde die Klage im öffentlichen Interesse für geboten hält (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteile vom 16. Juni 1955 –1 A 24/55 –, AS 4, 269, <270>, und vom 4. Juni 2002 – 7 A 11631/01.OVG –, AS 30, 48 <51>).
Die Klage ist jedoch nicht begründet, denn der angefochtene Widerspruchsbescheid hat zu Recht die rechtswidrige und den Beigeladenen in seinen Rechten verletzende Beseitigungsverfügung der Verbandsgemeindeverwaltung P. vom 9. November 2011 aufgehoben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Rechtswidrigkeit der Beseitigungsverfügung folgt bereits daraus, dass die erlassende Verbandsgemeindeverwaltung P. für die Anordnung der Beseitigung der als Anlage im Gewässerbereich genehmigungspflichtigen und nicht genehmigten Aufschüttung sachlich nicht zuständig und eine Heilung des Mangels nicht möglich ist.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Begründetheit der Aufsichtsklage nach § 17 Abs. 1 AGVwGO ist derjenige des Erlasses der Widerspruchsentscheidung, hier derjenige der mündlichen Erörterung vor dem Kreisrechtsausschuss (30. Januar 2014). Dabei ist zunächst davon auszugehen, dass es sich bei der Aufsichtsklage um eine Klage handelt, die auf gerichtliche Kassation des Widerspruchsbescheides abzielt und damit eine spezielle Form der Anfechtungsklage darstellt. Im Allgemeinen ist zur Bestimmung des relevanten Zeitpunktes einer Klage auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, auf die es nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht für die Entscheidung ankommt. Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage regelmäßig, insbesondere dann, wenn es um rechtsgestaltende Verwaltungsakte geht, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist (BVerwG, Beschluss vom 3. November 2006 – 10 B 19.06 –, DöV 2007, 302 m.w.N.). Dementsprechend kommt es bei der Aufsichtsklage auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung an.
I.
Geht man zunächst mit der Erlassbehörde davon aus, dass hier § 81 LBauO als Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung heranzuziehen wäre, so muss aber § 84 LBauO berücksichtigt werden. Danach bedürfen die in § 84 Satz 1 Nr. 1 bis 8 LBauO aufgeführten baulichen Anlagen keines bauaufsichtlichen Verfahrens, wenn nach anderen Rechtsvorschriften eine Genehmigung, Bewilligung oder Erlaubnis erforderlich ist. In seinem Anwendungsbereich schließt § 84 LBauO die Zuständigkeit der allgemeinen Bauaufsichtsbehörden vollständig aus.
1. § 84 LBauO ist vorliegend anwendbar. Entgegen den Überlegungen der Klägerin ist der Anwendungsbereich dieser Vorschrift nicht auf die Zuständigkeit der Behörde für die Erteilung von Genehmigungen beschränkt (so bereits zum Bauvorbescheid: Urteil des Senates vom 22. November 2007 – 1 A 10650/07.OVG –, NVwZ-RR 2008, 312).
a. Dafür spricht zunächst schon der eindeutige Wortlaut der Vorschrift, in der von dem „bauaufsichtlichen Verfahren“ die Rede ist. Der Begriff der „Bauaufsicht“ umfasst nicht nur das Genehmigungsverfahren, sondern schon nach der Systematik der Landesbauordnung auch repressive bauordnungsrechtliche Maßnahmen. Das Gesetz unterscheidet nicht nach Genehmigungs- und Eingriffsbehörden, sondern weist in § 59 LBauO beide Aufgaben den Bauaufsichtsbehörden zu. Deren Befugnisse und die in diesem Zusammenhang in Frage kommenden bauaufsichtlichen Verfahren sind im Wesentlichen in § 59 LBauO sowie im sechsten Teil (§§ 61-86 LBauO) geregelt.
b. § 84 LBauO ist nicht isoliert zu sehen, sondern steht in systematischem Zusammenhang mit den Vorschriften des Landeswassergesetzes - LWG – (auch im Weiteren in der bis zum 29. Juli 2015 geltenden Fassung). Die §§ 117, 93 und 95 LWG übertragen den Wasserbehörden die Aufgaben einer (Sonder-) Bauaufsichtsbehörde mit deren Prüfungs- und Überwachungskompetenzen für ein dem Vollzug der Wasserbehörden unterliegendes und in § 84 Satz 1 LBauO von der Bauaufsicht ausgenommenes Vorhaben (Beschluss des Senats vom 19. August 2008 – 1 A 10583/08.OVG – zu § 84 Satz 1 Nr. 2 LBauO). Eine Mitwirkungsbefugnis oder eine Parallelzuständigkeit ist für die Bauaufsichtsbehörden, anders als für die Wasserbehörden im Falle des § 76 Abs. 6 S. 2 LWG, gerade nicht vorgesehen. Die §§ 93, 95 und 108 LWG (vgl. nunmehr § 100 WHG, §§ 97, 98 LWG in der ab dem 30. Juli 2015 geltenden Fassung) regeln die Zuständigkeit und allgemeinen Überwachungs- und Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörde und setzen diese in den Stand, ihren Prüfungs- und Überwachungskompetenzen auch nachzukommen. Ihre Eingriffskompetenzen sind bereits nach dem Wasserrecht weitreichender als die der allgemeinen Bauaufsichtsbehörden (vgl. §§ 59, 80-82 LBauO) und es bedarf daher keines ergänzenden „Lückenschlusses“. Insoweit kann dahingestellt bleiben, ob die für den Vollzug der in § 84 LBauO genannten Rechtsvorschriften zuständigen Behörden darüber hinaus auch auf die Eingriffsermächtigungen der §§ 59, 80-82 LBauO zurückgreifen können (so: Stich/Gabelmann/Porger/Zeller/Derichsweiler/Günthner, Kommentar zur LBauO in: Praxis der Kommunalverwaltung F 3 RhPF, § 84 LBauO Anm. 1.2.; Jeromin in: Jeromin, Loseblatt-Kommentar zum LWG und zum WHG, § 117 LWG Rn. 6).
c. Weiterhin sprechen Sinn und Zweck der Ausnahmen in § 84 Satz 1 Nr. 1, 5 und 8 LBauO von der generellen Zuständigkeit der in § 84 Satz 2 LBauO genannten Sonderbehörden für die hier vorgenommene Auslegung. Die Bauaufsichtsbehörden sind etwa bei Anlagen an oberirdischen Gewässern (vgl. § 84 Satz 1 Nr. 1 LBauO und § 76 Abs. 6 LWG) wegen ihrer Expertise zu den Besonderheiten von Gebäuden (insbesondere ihrer Gründung und Statik sowie der besonderen bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen Regelungen) zur Entscheidung berufen, nicht aber, weil sie zuvor in anderem Zusammenhang in der Nähe des Gewässers bei der Genehmigung eines Gebäudes tätig geworden sind und hierbei auf die grundsätzliche Freihaltung des 10 m-Bereiches – sei es auch durch eine verbindliche Auflage – hingewiesen haben. Nach dem Wortlaut sowohl von § 84 Satz 1 Nr. 1 LBauO als auch von § 76 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 LWG muss zumindest ein integraler Bestandteil des Gebäudes als Anlage in den in § 76 Abs. 1 Satz 3 LWG beschriebenen Bereich hineinragen. Der Landesgesetzgeber unterscheidet sehr genau, ob er Regelungen allein zu Gebäuden trifft oder ob er diese Vorschriften auch auf die Nebenanlagen von Gebäuden erstrecken will (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1 und 2, § 6 Abs. 2, § 66 Abs. 1 Nr. 1 und 2, § 84 Satz 1 Nr. 1, 5 und 8 LBauO, § 76 Abs. 6 S. 2 LWG). Ragt danach lediglich eine nicht mit dem Gebäude untrennbar verbundene Terrasse, ein Stellplatz, eine befestigte Zufahrt oder eine – wie hier ohne weiteres – teilbare Aufschüttung in diesen Bereich, so ist die Zuständigkeit der Bauaufsichtsbehörde nicht gegeben, unabhängig von der Sonderregelung für Aufschüttungen nach § 84 Satz 1 Nr. 6 LBauO. Lediglich in den in § 84 Satz 1 Nr. 1, 5 und 8 LBauO benannten Fällen kann die allgemeine Bauaufsichtsbehörde auf der Grundlage des § 81 LBauO auch die Beseitigung einer Anlage fordern und durchsetzen, wenn nämlich ihre besondere Expertise für Gebäude (bei Nr. 5 auch für größere oberirdische Anlagen) bei der Anordnung und Umsetzung der Maßnahmen von Belang ist. Bei den Regelungen des § 84 Satz 1 Nr. 2, 3, 4 und 7 LBauO hat der Gesetzgeber auf diese – auch dort naheliegende – Ausnahme verzichtet, da er für die dortigen Anlagen die besonderen Kenntnisse der Fachbehörden stets für vorrangig hält.
d. Auch die historische Betrachtung der Vorschrift führt zu der Schlussfolgerung, dass der Gesetzgeber von Beginn an die Vermeidung von Doppelzuständigkeiten als Ziel verfolgt hat. Bereits in der ersten Landesbauordnung für Rheinland-Pfalz (LBO) vom 15. November 1961 (GVBl. 1961, 229) war in § 75 LBO unter der Überschrift „Der Bauaufsicht nicht unterliegende Vorhaben“ geregelt, dass bestimmte Anlagen „einem Genehmigungs- oder Anzeigeverfahren sowie der Bauüberwachung und den Bauabnahmen“ nicht unterliegen sollten, wenn sie der Aufsicht anderer staatlicher Verwaltungen unterworfen sind, so u.a. „Anlagen ... an den Ufern von oberirdischen Gewässern, mit Ausnahme von Gebäuden“. In der dazugehörenden Begründung (LT-Drucks. IV/186, S. 1112, zu § 76 des Regierungsentwurfs) heißt es:
„Die Bauaufsichtsbehörden sind in diesen Fällen mit den betreffenden Anlagen nicht befasst. Durch diese Bestimmung soll eine Kompetenzüberschneidung verhindert und die Aufgabenbereiche der Behörden klar gegeneinander abgegrenzt werden. Auch dient die Bestimmung der Verwaltungsvereinfachung, da durch sie vermieden wird, daß sich - unnötigerweise – mehrere Behörden mit der gleichen Sache befassen.“
Schon hieraus folgt, dass auch repressive Maßnahmen, die unter die Begriffe „Bauaufsicht“ und „Bauüberwachung“ einzuordnen sind, in diesen Fällen ausschließlich den jeweiligen Fachbehörden vorbehalten bleiben sollten. Die präventiven und repressiven Verfahren wurden in formeller Hinsicht aus der Anwendung der Landesbauordnung herausgelöst, während die materiellen Regelungen hiervon unberührt blieben. Die Überschrift „Der Bauaufsicht nicht unterliegende Vorhaben“ ist trotz redaktioneller Änderungen des Gesetzestextes in verschiedenen Nachfolgervorschriften bis heute gleich geblieben. In der Vorgängerbestimmung des § 117 LBauO 1974 (vom 27. Februar 1974, GVBl. S. 53) waren unter der Überschrift „Der Bauaufsicht nicht unterliegende Vorhaben“ die von der Anwendung ausgeschlossenen Vorschriften zur Klarstellung ausdrücklich aufgeführt. Hierzu gehörten neben den Bestimmungen über das Genehmigungs- und Anzeigeverfahren unter anderem auch die §§ 87 bis 89 LBauO 1974 und die §§ 112 und 113 LBauO 1974, die Vorgängervorschriften zu den heutigen §§ 59 und 60 sowie den §§ 80 und 81 LBauO. Wie sich aus der Begründung des Regierungsentwurfs des Dritten Landesgesetzes zur Änderung der Landesbauordnung Rheinland-Pfalz (vom 15. Juni 2015, GVBl. S. 77) ergibt, hat sich das Gesetzesziel der Vermeidung einer Doppelzuständigkeit nicht verändert. Danach soll auch weiterhin mit der nunmehr erfolgten Einbeziehung der Naturschutz- und Wassergesetze des Bundes durch die Neuregelung in § 84 Abs. 1 Nr. 6 LBauO „der fachrechtliche Vorrang in jedem Fall gewährleistet werden“ (LT-Drucks. 16/4333, S. 78, zu Nr. 58 (§ 84) zu Buchstabe a).
2. Die Voraussetzungen des somit anwendbaren § 84 Satz 1 Nr. 1 LBauO liegen vor. Danach bedürfen u.a. Anlagen im Gewässerbereich mit Ausnahme von Gebäuden, für die nach anderen Rechtsvorschriften eine Genehmigung, Bewilligung oder Erlaubnis erforderlich ist, keines bauaufsichtlichen Verfahrens. Es handelt sich bei der aufgegriffenen Aufschüttung um eine Anlage im Gewässerbereich und um kein Gebäude. Sie ist eine bauliche Anlage nach § 2 Abs. 1 Satz 3 LBauO und stellt gleichzeitig eine Anlage an einem oberirdischen Gewässer dar, § 84 Satz 1 Nr. 1 LBauO. Letztere sind in der Landesbauordnung nicht definiert, vielmehr ist von der Regelung des § 76 Abs. 1 Satz 3 LWG auszugehen. Danach sind bei einem Gewässer dritter Ordnung wie dem ... Bach Anlagen in einer Entfernung von weniger als 10 m von der Uferlinie als Anlagen im Gewässerbereich anzusehen. Nach § 76 Abs. 1 Satz 4 LWG gelten sämtliche Veränderungen der Bodenoberfläche in dem vorgenannten Bereich als Anlagen im Gewässerbereich, demnach auch eine Aufschüttung. Bei der hier betroffenen Aufschüttung handelt es sich nicht um ein Gebäude im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 LBauO, denn sie ist keine selbständig nutzbare, überdeckte bauliche Anlage, die von Menschen betreten werden kann und geeignet oder bestimmt ist, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen. Für die Aufschüttung als Anlage im Gewässerbereich ist nach § 76 Abs. 1 LWG eine wasserrechtliche Genehmigung erforderlich. Die untere Bauaufsichtsbehörde ist danach weder für die Genehmigung noch die Beseitigung der hier streitgegenständlichen Aufschüttung im 10 m-Bereich zuständig.
Daneben liegen auch die Voraussetzungen des § 84 Satz 1 Nr. 6 LBauO vor, wonach Aufschüttungen im Außenbereich, die unter anderem unter das Landeswassergesetz fallen, von der allgemeinen Bauaufsicht ausgenommen sind. Die Aufschüttung wurde vom Beigeladenen im Außenbereich angelegt. Nach den vorliegenden Fotografien und Lageplänen ist die Parzelle Nr. 2 mit dem aufstehenden Boxenlaufstall und erst recht der Aufschüttung, wie vor der Genehmigungserteilung, dem baurechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) zuzuordnen. Den Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB selbst herstellen oder zu seiner Entwicklung beitragen können nur Bauwerke, die optisch wahrnehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, so dass sie geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen (BVerwG, Urteil vom 14. September 1992 – 4 C 15.90 –, NVwZ 1993, 985, zu einem geschotterten Stellplatz). Zur "Bebauung" in diesem Sinne gehören grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Ein einzelner Boxenlaufstall als "Nebenanlage" zu einer landwirtschaftlichen Hauptnutzung gehört danach nicht zu den Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen (BVerwG, Urteil vom vom 19. April 2012, – 4 C 10.11 –, NVwZ 2012, 1631 m.w.N.). Die Genehmigungspflichtig für sämtliche Aufschüttungen im Gewässerbereich folgt, wie oben dargelegt, aus § 76 Abs. 1 LWG.
II.
Anderes gilt auch dann nicht, wenn man – was dem Senat angesichts der Spezialität des § 81 LBauO zweifelhaft erscheint – mit dem Verwaltungsgericht annimmt, der Bescheid der Verbandsgemeinde P. könne auch auf § 59 LBauO gestützt werden. In diesem Falle wäre nämlich § 60 LBauO zu beachten, wonach die sachliche Zuständigkeit der unteren Bauaufsichtsbehörde gegeben ist, „soweit in diesem Gesetz ... nichts anderes bestimmt ist“. In § 84 LBauO ist aber – wie ausgeführt – Anderes geregelt, nämlich die Zuständigkeit von (Sonder-) Bauaufsichtsbehörden.
III.
Eine Zuständigkeit der Verbandsgemeindeverwaltung P. folgt auch nicht aus § 4 Abs. 2 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes – LVwVG –, da hier nicht die Vollstreckung aus der Nebenbestimmung zur Baugenehmigung vom 11. März 2010 betrieben wurde (zum Kern der Auflage als prinzipiell selbständig vollziehbarer Verwaltungsakt vgl. Jeromin, a.a.O., § 70 LBauO Rn. 84). Vielmehr wurde hier ein gesondertes Verfahren mit dem Erlass eines neuen und selbständig der Vollstreckung nach § 2 LVwVG fähigen Grundverwaltungsaktes gewählt und gerade nicht fußend auf der Bestandskraft der Baugenehmigung nur eine Auflage unmittelbar nach den §§ 61 ff. LVwVG vollstreckt.
IV.
Nach alledem leidet die Beseitigungsverfügung im Hinblick auf die fehlende sachliche Zuständigkeit der sie erlassenden Behörde an einem nicht nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 45 VwVfG heilbaren Fehler (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 138/81 –, BVerwGE 66, 178 <182>; Emmenegger in Mann/Uechtriz/Sennekamp, Kommentar zum VwVfG, 2014, § 45 Rn. 113 und 117). § 1 LVwVfG i.V.m. § 46 VwVfG ist hier, anders als auf die fehlende örtliche Zuständigkeit, nicht anwendbar. Die fehlende sachliche Zuständigkeit begründet daher immer die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts und führt zu dessen Aufhebung im Rechtsbehelfsverfahren (Kopp/Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 46 Rn. 22 f.; Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 8. Aufl. 2014 § 46 Rn. 43; Emmenegger in: Mann/Uechtriz/Sennekamp, a.a.O., § 45 Rn. 49; Peuker in: Knack-Henneke, Kommentar zum VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 46 Rn. 28). Auch eine in der Literatur diskutierte analoge Anwendung des § 46 VwVfG auf die fehlende sachliche Zuständigkeit käme hier nicht in Betracht. Die Verfügung leidet, wie vom Kreisrechtsausschuss zutreffend festgestellt, an erheblichen Ermessensdefiziten. Damit wäre es im Sinne des § 46 VwVfG nicht offensichtlich, dass sich der Fehler nicht ausgewirkt hätte. Wie von dem Vertreter der Klägerin in der Sitzung des Kreisrechtsausschusses am 30. Januar 2015 zugestanden, sind Teile der Aufschüttung durchaus genehmigungsfähig. Zudem ist die Regelung Nr. 1 zum 10 m-Bereich in der zur Nebenbestimmung der Baugenehmigung gewordenen Stellungnahme der Klägerin vom 2. Februar 2010 auf die Böschungsoberkante und nicht auf die nach § 76 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 5 LWG allein maßgebliche Uferlinie bezogen. Die Nebenbestimmung überschreitet danach den im Gesetz vorgesehenen genehmigungspflichtigen Bereich. Die materielle Rechtmäßigkeit der Verfügung ist hier nicht offensichtlich, so dass die Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörde zu überlassen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene einen Antrag gestellt hat und somit ein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten der unterlegenen Klägerin aufzuerlegen.
Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (vgl. Beschlüsse vom 4. Oktober 2005 – 8 E 11831/05.OVG – und vom 11. Oktober 2007 – 1 E 11012/07.OVG –), in Fällen der Beanstandungsklage lediglich das abstrakte Interesse der klagenden Aufsichtsbehörde an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zugrunde zu legen und dieses mit dem Auffangstreitwert zu bemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 61-86 LBauO
§§ 117, 93 und 95 LWG
§§ 93, 95 und 108 LWG
§§ 97, 98 LWG
§§ 59, 80-82 LBauO
§§ 87 bis 89 LBauO 1974 und die §§ 112 und 113 LBauO 1974, die Vorgängervorschriften zu den heutigen §§ 59 und 60 sowie den §§ 80 und 81 LBauO
§§ 61 ff. LVwVG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 66 LBauO
§ 114 VwGO
§ 76 LWG
§ 81 LBauO
§ 84 LBauO
§ 59 LBauO
§ 100 WHG
§ 117 LWG
§ 75 LBO
§ 117 LBauO
§ 35 BauGB
§ 60 LBauO
§ 70 LBauO
§ 2 LVwVG
§ 1 LVwVfG
§ 45 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 5 LWG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LBauO
§ 76 Abs. 6 LWG
§ 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 76 Abs. 2 LWG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBauO
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LBauO
§ 7 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 AGVwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 AGVwGO
§ 84 Satz 1 Nr. 1 bis 8 LBauO
§ 84 Satz 1 LBauO
§ 84 Satz 1 Nr. 2 LBauO
§ 76 Abs. 6 S. 2 LWG
§ 84 Satz 1 Nr. 1, 5 und 8 LBauO
§ 84 Satz 2 LBauO
§ 84 Satz 1 Nr. 1 LBauO
§ 76 Abs. 1 Satz 3 LWG
§ 84 Satz 1 Nr. 6 LBauO
§ 84 Satz 1 Nr. 2, 3, 4 und 7 LBauO
§ 84 Abs. 1 Nr. 6 LBauO
§ 2 Abs. 1 Satz 3 LBauO
§ 76 Abs. 1 Satz 4 LWG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LBauO
§ 76 Abs. 1 LWG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 312
NVwZ 1993, 985
NVwZ 2012, 1631
BVerwGE 66, 178
1 A 24/55
7 A 11631/01
10 B 19.06
1 A 10650/07
1 A 10583/08
4 C 15.90
4 C 10.11
8 C 138/81
8 E 11831/05
1 E 11012/07