Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-17, Aktenzeichen 1 K 720/04.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2005:0317.1K720.04.MZ.0A

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 03. Februar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2004 wird aufgehoben.
Die Berufung wird zugelassen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in einer der Kostenfestsetzung entsprechenden Höhe abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erhebung von Gebühren für einen Polizeieinsatz.
Am 11. Oktober 2002, gegen 22.30 Uhr, wurde ein Streifenwagen der Polizeiinspektion ... zur ...straße in ... beordert, da dort ein PKW mit heruntergelassener Fensterscheibe stehe. Die eingesetzten Beamten fanden vor dem Anwesen ...straße 45 das Fahrzeug Opel Omega mit dem amtlichen Kennzeichen ... stehend vor. An dem Fahrzeug war die Scheibe der Beifahrertür vollkommen heruntergelassen, das Fahrzeug ansonsten verschlossen. Der PKW ließ sich von außen öffnen, das Seitenfenster konnte allerdings nicht verschlossen werden. Im Fahrzeuginnern befanden sich neben verschiedenen Schreiben ein Radio mit Sicherheitscode, Fahrzeugschein und ein Schlüsselbund.
Die Polizeibeamten versuchten erfolglos, den Fahrzeugführer und/oder den Fahrzeughalter fernmündlich zu erreichen. Ebenso verlief eine Befragung in einer nahe gelegenen Gaststätte ergebnislos. Sie forderten daher gegen 23.25 Uhr das Abschleppunternehmen ... an. Nachdem es auch einem Bediensteten des Abschleppdienstes nicht gelang, die Seitenscheibe des Fahrzeuges zu verschließen, ordneten die Polizeibeamten das Abschleppen des Fahrzeuges an. Dieses wurde auf dem Betriebsgelände der Abschleppfirma abgestellt.
Am 12. Oktober 2002 erkundigte sich der Kläger gegen 0.50 Uhr bei der Polizeiinspektion ... über den Verbleib des Fahrzeuges und holte dieses schließlich umgehend von der Verwahrstelle ab.
Mit Bescheid vom 26. August 2003 machte der Beklagte die ihm durch das Abschleppunternehmen in Rechnung gestellten Abschleppkosten in Höhe von 174,68 € sowie 61,00 € polizeiliche Gebühren, mithin insgesamt 235,68 €, gegenüber dem Fahrzeughalter geltend.
Dessen Widerspruch half der Beklagte mit Bescheid vom 28. November 2003 ab mit der Begründung, die Sicherstellung des Fahrzeuges erweise sich als unverhältnismäßige polizeirechtliche Maßnahme; sofern sich im Fahrzeuginnern wertvolle Gegenstände befunden hätten, hätten diese zur Eigentumssicherung vorläufig sichergestellt werden können. Allerdings sei der Einsatz der Polizeibeamten rechtmäßig gewesen. Ein entsprechender Gebührenbescheid werde dem Verursacher zugehen.
Mit Bescheid vom 03. Februar 2004 machte der Beklagte, gestützt auf Vorschriften des Landesgebührengesetzes, gegenüber dem Kläger eine Gebühr von 61,00 € für den anlässlich des Einsatzes von zwei Polizeibeamten entstandenen Personal- und Sachkostenaufwand geltend. Bei der Gebührenberechnung waren auf Grund einer internen Aufstellung zwei gefahrene Kilometer zu 0,50 € pro Kilometer (= 1,00 €) sowie je eine Arbeitsstunde für zwei Beamte im mittleren Dienst zu 30,00 € (= 60,00 €) angesetzt worden.
Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch mit der Begründung, in dem Fahrzeug hätten sich zahlreiche Papiere befunden, auf Grund deren seine sofortige Benachrichtigung möglich gewesen wäre. Darüber hinaus sei darauf hinzuweisen, dass die Kostenerstattungspflicht bei Eigentumssicherung gemäß § 22 POG durch § 25 Abs. 3 POG geregelt sei. Im Hinblick darauf sei gemäß § 1 Abs. 2 Ziffer 2 des Landesgebührengesetzes für Rheinland-Pfalz von vornherein eine Anwendung dieses Gesetzes ausgeschlossen.
Durch Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2004 wies der Beklagte den Widerspruch mit im Wesentlichen folgender Begründung zurück: Der angefochtene Bescheid vom 03. Februar 2004 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Gebührenfestsetzung finde ihre Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 und 4 i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Landesgebührengesetzes sowie in dem Besonderen Gebührenverzeichnis vom 11. Dezember 2001; nach dessen Nr. 14.3 sei bei der Sicherstellung von Gegenständen gemäß § 22 POG ein Gebührenrahmen von 25,00 € bis 1.275,00 € festgelegt.
Die Voraussetzungen für eine Gebührenerhebung seien erfüllt. Rechtsgrundlage für das polizeiliche Einschreiten seien die §§ 1 Abs. 1, 22 Nr. 2 POG. Die eingesetzten Beamten seien – was näher ausgeführt wird – vorliegend berechtigt und im Rahmen ihres öffentlichen Auftrages auch verpflichtet gewesen, wirksam zu Gunsten des Klägers tätig zu werden und Maßnahmen zur Sicherung seines Eigentums vorzunehmen. Auch wenn er (der Beklagte) mit seiner Entscheidung vom 28. November 2003 zu dem Ergebnis gekommen sei, die Sicherstellung des Fahrzeuges sei unverhältnismäßig gewesen, so sei dennoch das polizeiliche Eingreifen zur Abwehr der Gefahren für das Eigentum des Klägers als Grund der hier in Rede stehenden Gebührenschuld rechtmäßig. Da der Kläger zudem trotz umfangreicher Ermittlungen nicht habe erreicht werden können, seien die Beamten berechtigt gewesen, zu Zwecken des Eigentumschutzes im Rahmen von § 22 Nr. 2 POG wirksam zu Gunsten des Klägers tätig zu werden, sei es durch Sicherstellung des Fahrzeugs oder aber durch die Sicherstellung der im Fahrzeug befindlichen Gegenstände.
Die geforderten Gebühren für den Einsatz der Polizeibeamten seien angefallen und vom Kläger zu Recht gemäß Nr. 14.3 des Besonderen Gebührenverzeichnisses zu zahlen. Mit der festgesetzten Höhe von 61,00 € bewegten sie sich im untersten Bereich des Rahmens und orientierten sich an dem Verwaltungsaufwand für den Einsatz von zwei Polizeibeamten und einem Polizeieinsatzfahrzeug.
Die gebührenpflichtige Leistung knüpfe an eine besondere Verantwortlichkeit des in Anspruch genommenen Klägers an. Maßgebend hierbei sei, dass der Einsatz der Beamten durch den Verstoß des Klägers gegen § 14 Abs. 2 Satz 2 StVO ausgelöst worden sei. Der Kläger habe als Fahrer des Fahrzeuges dieses unter Nichtbeachtung der erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen im öffentlichen Straßenverkehr abgestellt und somit den gebührenverursachenden Einsatz der Polizei ausgelöst.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 30. Juni 2004 hat der Kläger am 28. Juli 2004 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen nochmals hervorhebt, die Kostentragungspflicht für die hier behauptete Eigentumssicherung sei abschließend in der besonderen Vorschrift von § 25 Abs. 3 POG geregelt. Das Landesgebührengesetz sei nach seinem § 1 Abs. 2 Nr. 2 nur dann anwendbar, wenn keine speziellere Kostenvorschrift existiere. Eine solche sei vorliegend jedoch gerade in Form von § 25 Abs. 3 POG gegeben.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
den Bescheid vom 03. Februar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2004 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt unter Verweisung auf die Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheides,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakte des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Bescheid vom 03. Februar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2004 ist mangels Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Gebührenforderung ist ausweislich des angefochtenen Widerspruchsbescheides gestützt auf die Landesverordnung über die Gebühren der allgemeinen und inneren Verwaltung einschließlich der Polizeiverwaltung (Besonderes Gebührenverzeichnis) vom 11. Dezember 2001 (GVBl. 2002 S. 38; BS 2013-1-38). Deren § 1 bestimmt, dass für Amtshandlungen und öffentlich-rechtliche Dienstleistungen der allgemeinen und inneren Verwaltung einschließlich der Polizeiverwaltung Gebühren nach dem anliegenden Besonderen Gebührenverzeichnis erhoben werden. Die vom Beklagten herangezogene Nr. 14.3 des Besonderen Gebührenverzeichnisses lautet:
„14.3 Sicherstellung von Sachen nach § 22 POG bei einem Zeitaufwand von mehr als 30 Minuten 25,00 bis 1.275,00 €.“
Diese Vorschrift ist nichtig. Das ergibt sich aus Folgendem.
Das Besondere Gebührenverzeichnis beruht auf dem Landesgebührengesetz (LGebG). Dieses Gesetz gilt nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 LGebG nicht, soweit Kosten Gegenstand besonderer Regelung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes sind. Das ist hier der Fall. § 25 Abs. 3 Satz 1 POG trifft eine ausdrückliche Bestimmung über den Kostenersatz bei der Sicherstellung und Verwahrung. Die übereinstimmende Verwendung des Begriffes „Kosten“ belegt, dass es sich bei § 25 Abs. 3 Satz 1 POG um eine abschließende Sonderregelung gegenüber dem Landesgebührengesetz handelt. Das hat zur Folge, dass das Landesgebührengesetz in den Fällen von § 25 Abs. 3 Satz 1 POG keine Anwendung findet und demgemäß Nr. 14.3 des Besonderen Gebührenverzeichnisses mangels vorhandener Ermächtigungsgrundlage nichtig ist und damit keine tragfähige Rechtsgrundlage für einen belastenden Verwaltungsakt sein kann.
Die Gebührenerhebung rechtfertigt sich auch nicht aus § 25 Abs. 3 Satz 1 POG. Danach fallen den nach den §§ 4 und 5 Verantwortlichen die Kosten der Sicherstellung und Verwahrung zur Last. Ein solcher Fall ist vorliegend nicht gegeben.
Die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Maßnahme bestand in der Inbesitznahme des Fahrzeuges nebst Inhalt durch die Polizei und dessen Verbringung auf das Betriebsgelände des mit der Durchführung beauftragten Abschleppunternehmens. Hierdurch sind dem Beklagten 174,68 € Kosten entstanden, die das Abschleppunternehmen ihm in Rechnung gestellt hat. Diese Kosten hatte der Beklagte zunächst gegenüber dem Fahrzeughalter mit Bescheid vom 26. August 2003 geltend gemacht, auf dessen Widerspruch hin diesen Bescheid jedoch mit Bescheid vom 28. November 2003 aufgehoben mit der Begründung, die Sicherstellung erweise sich als unverhältnismäßige polizeirechtliche Maßnahme. Diese Aufwendungen für das Abschleppen sind nicht Gegenstand des hier angefochtenen Bescheides vom 03. Februar 2004 und demzufolge auch nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Bei den mit dem streitgegenständlichen Bescheid angeforderten 61,00 € handelt es sich indessen nicht um Kosten im Sinne von § 25 Abs. 3 Satz 1 POG.
Welche Kosten § 25 Abs. 3 Satz 1 POG unterfallen, ist im Gesetz nicht näher umschrieben. Erfasst werden nach dem Wortlaut stets die Aufwendungen der Sicherstellung und Verwahrung als solche, wie beispielsweise für das Abschleppen und Unterstellen eines Fahrzeuges. Inwieweit Folgekosten einzubeziehen sind, etwa Auslagen und sonstige Aufwendungen im Zusammenhang mit einer anschließenden Beitreibung, bedarf hier keiner abschließenden Erörterung. Entscheidend ist, dass es sich jedenfalls um solche Kosten handeln muss, die ohne die betreffende Maßnahme nicht angefallen wären und sich rechnerisch von den allgemeinen Personal- und Sachkosten sondern lassen. Das hat das OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 31. Januar 1989 – Az.: 7 A 40/88 –) für den Kostenerstattungsanspruch nach § 6 Abs. 2 Satz 1 POG entschieden. Zu gelten hat dieser Grundsatz erst recht bei einem Erstattungsanspruch nach § 25 Abs. 3 Satz 1 POG. Bei ihm ist das Verhältnis, das zwischen der Polizeimaßnahme und der Erstattungsfähigkeit von Kosten bestehen muss, enger formuliert (Kosten „der“ Sicherstellung und Verwahrung) als im Falle von § 6 Abs. 2 Satz 1 POG (Kosten, die „durch“ die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden sind).
Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die zivilrechtlichen Regelungen, die vergleichbar sind, wenn – wie hier – eine Sicherstellung auf § 22 Nr. 2 POG gestützt wird. Danach können die allgemeinen Ordnungsbehörden und die Polizei eine Sache sicherstellen, um den Eigentümer oder den rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor Verlust oder Beschädigung einer Sache zu schützen.
Bei § 22 Nr. 2 POG handelt es sich um einen speziellen Anwendungsfall der Gefahrenabwehr zum Schutz privater Rechte im Sinne von § 1 Abs. 3 POG (vgl. OLG Hamm, Urteil vom 13. März 1998, DAR 1998, 237; Rühle/Suhr, Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz, 2000, Erl. 2.2 zu § 22). Einer von der Sache ausgehenden Gefahr im Sinne des § 5 Abs. 1 POG bedarf es in Fällen dieser Art nicht. Der polizeiliche Eingriff zum Zwecke der Eigentumssicherung erfolgt ausschließlich zu Gunsten des Eigentümers oder anderen Berechtigten und in dessen Interesse. Er stellt einen Ausnahmefall dar, der über die vorrangige Aufgabe der Polizei, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren (vgl. § 1 Abs. 1 POG), hinausgeht. Dieser „Sonderleistung“ für den einzelnen soll eine entsprechende Haftung des allein Begünstigten gegenüberstehen. Das gilt um so mehr, als die Rechtslage im Falle der grundsätzlich vergleichbaren Geschäftsführung ohne Auftrag nach § 677 ff. BGB dieselbe ist: Auch hier hat der „Geschäftsführer“ nach § 638 Satz 1 BGB einen Anspruch auf Ersatz seiner Aufwendungen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. September 1988, AS 22, 267 <271> = DÖV 1989, 173 = DVBl. 1989, 1011). Hinsichtlich der Rechtsfolgen verweist § 683 Satz 1 BGB auf die für einen Beauftragten geltende Regelung von § 670 BGB. Dieser bestimmt, dass der Auftraggeber zum Ersatz verpflichtet ist, wenn der Beauftragte zum Zwecke der Ausführung des Auftrags Aufwendungen macht, die er den Umständen nach für erforderlich halten darf. Unter Aufwendungen im Sinne dieser Vorschrift sind nur die konkret im Einzelfall entstehenden und auch nachweisbaren Kosten zu verstehen, nicht hingegen allgemeine Verwaltungskosten (BGH, Beschluss vom 02. Juli 2000, NJW 2000, 3712 <3715> = JURIS Rdnr. 17; Palandt/Sprau, BGB, 61. Auflage, 2002, § 670 Rdnr. 2).
Mithin darf der nach § 25 Abs. 3 Satz 1 POG Erstattungspflichtige nicht zu allgemeinen Kosten für Personal und Sachmittel herangezogen werden, die ohnehin entstanden sind. Letztere werden aus Steuermitteln finanziert, weil deren Vorhaltung der gefahrenabwehrenden Polizeitätigkeit dient, die nach der gesetzgeberischen Grundentscheidung eine öffentliche Aufgabe ist. An dieser grundsätzlichen Lastenverteilung ändert § 25 Abs. 3 Satz 1 POG nichts. Er bietet keine Handhabe, auf einen Verantwortlichen Polizeikosten auch insoweit abzuwälzen, als sie im Wege der Steuerfinanzierung von der Allgemeinheit zu tragen sind. Für die Kostenerstattung nach § 37 Abs. 1 des Brand- und Katastrophenschutzgesetzes – LBKG – hat das OVG Rheinland-Pfalz das in diesem Sinne ausdrücklich entschieden (Urteil vom 08. November 2004 – Az.: 12 A 11382/04.OVG -): „Beim Kostenersatz für Feuerwehreinsätze nach § 37 Abs. 1 LBKG dürfe nicht die betriebswirtschaftlich ermittelten Jahreskosten der gesamten Feuerwehr, sondern nur einsatzbezogene Kosten zugrunde gelegt werden.“
Nach Maßgabe dieser Rechtsgrundsätze erweisen sich die vom Beklagten angesetzten Kosten (Kilometerpauschale für ein Polizeifahrzeug sowie eine entsprechend der Laufbahngruppe festgesetzte Stundenpauschale für zwei Beamte) als nicht erstattungsfähig gemäß § 25 Abs. 3 Satz 1 POG. Sie lassen sich von den allgemeinen Personal- und Sachkosten nicht sondern, weil sie nämlich selbst ausnahmslos solche allgemeine Verwaltungskosten sind. Als solche sind sie zeitlich vor der Polizeimaßnahme und unabhängig von deren späterem Zustandekommen angefallen und demzufolge gerade nicht Kosten „der“ Sicherstellung und Verwahrung in dem von § 25 Abs. 3 Satz 1 POG vorausgesetzten Sinne. Wäre der Kläger rechtzeitig vor dem Abschleppen des Fahrzeuges erschienen, wäre eine Polizeimaßnahme nach § 22 Nr. 2 POG unterblieben. Für einen Kostenerstattungsanspruch wäre dann bereits vom Ansatz her kein Raum gewesen, weil eine Sicherstellung, deren Vorliegen zwingende Tatbestandsvoraussetzung von § 25 Abs. 3 Satz 1 POG ist, gar nicht ausgeführt worden ist. Die Kostensituation für den Beklagten wäre bei einer derartigen Fallkonstellation dieselbe gewesen wie in der hier vorliegenden, weil die in Rede stehenden Kosten in gleicher Weise angefallen waren.
Bezeichnenderweise stützt der Beklagte seine Forderung nicht auf § 25 Abs. 3 Satz 1 POG, obwohl gerade die Detailberechnung auf dem Erfassungsbogen (vgl. Bl. 8 der Verwaltungsakte) sowie die Formulierung im angefochtenen Bescheid („Die dem Land Rheinland-Pfalz entstandenen Kosten für den sachlichen und personellen Aufwand in Höhe von 61,00 € ...“) deutlich machen, dass es ihm der Sache nach um die Erstattung entstandener Kosten geht. Der gewählte „Umweg“ über das Gebührenrecht ist ihm indessen, wie dargetan, wegen der Sperrwirkung von § 1 Abs. 2 Nr. 2 LGebG verwehrt. Eine allgemeine Ermächtigungsnorm zur Erhebung von Gebühren und Auslagen enthält das POG im Unterschied zu § 83 LVwVG nicht.
Nach alledem ist der angefochtene Gebührenbescheid bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen aufzuheben. Daher bedarf an dieser Stelle keiner Erörterung, inwieweit die sich aufgrund der vom Beklagten gewählten Methode zur Ausfüllung der Rahmengebühr aus mehreren Einzelpositionen errechnete Gebühr als solche rechtlichen Bestand hat. Dem Normsetzungsverfahren mag eine Überprüfung vorbehalten bleiben, inwieweit die Tätigkeit der Polizei als eine in der Öffentlichkeit präsente Sicherheitsverwaltung unter betriebswirtschaftlich-fiskalischen Maßstäben messbar ist. Zu nennen in diesem Zusammenhang ist etwa der Umstand, dass die Anzahl der „in Rechnung gestellten“ Kilometer von Zufälligkeiten abhängt, je nach der Entfernung, in der sich der Streifenwagen bei Entgegennahme des Auftrags vom Einsatzort befindet, und zwar auch dann, wenn er sich ausschließlich innerhalb seines ihm zugewiesenen Streifenbezirkes bewegt. Klärungsbedürftig erscheint beispielsweise auch, zu welchen rechtlichen Folgerungen die Vorgehensweise des Beklagten bezüglich „ersparter Aufwendungen“ nötigt, wenn ein Streifenwagen am Einsatzort verweilt und dadurch Kosten für ansonsten gefahrene Streifenkilometer nicht entstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Sonstiger Langtext
Beschluss
Der Streitwert wird auf 61,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 22 Nr. 2 POG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 22 POG
§ 670 BGB
§ 83 LVwVG
§ 167 VwGO
§ 25 Abs. 3 POG
§ 22 Nr. 2 POG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 StVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 LGebG
§ 25 Abs. 3 Satz 1 POG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 POG
§ 1 Abs. 3 POG
§ 5 Abs. 1 POG
§ 1 Abs. 1 POG
§ 677 ff. BGB
§ 638 Satz 1 BGB
§ 683 Satz 1 BGB
§ 37 Abs. 1 LBKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 1 Abs. 2 Ziffer 2 des Landesgebührengesetzes
§ 2 Abs. 1 und 4 i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Landesgebührengesetzes

Zitierte Entscheidungen: DAR 1998, 237
DÖV 1989, 173
NJW 2000, 3712
7 A 40/88
12 A 11382/04