Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-07, Aktenzeichen 4 L 22/22
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0907.4L22.22.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg – 9. Kammer – vom 21. November 2018 (9 A 135/17 MD) wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen die Klägerin zu 11 % und der Beklagte zu 89 %. Die Kosten des Verfahrens zweiter und dritter Instanz trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das erstinstanzliche Verfahren bis zur Teilklagerücknahme mit Schriftsatz vom 24. Oktober 2017 auf 5.784.933,– € und für das Verfahren seither auf 4.918.233,– € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Kommune des beklagten Landkreises, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017.
Der Fachdienst Finanzen des Beklagten ermittelte dessen Finanzbedarf für das Haushaltsjahr 2017 und erörterte mit der Kommunalaufsicht die zu erwartenden Auswirkungen des geplanten Umlagesatzes auf die finanzielle Leistungsfähigkeit jeder kreisangehörigen Gemeinde. In der Beschlussvorlage an den Kreistag schlug die Kreisverwaltung eine Senkung des Kreisumlagesatzes um 0,4 % auf 40,1 % vor und verwies auf Orientierungsdaten des Statistischen Landesamtes zum Finanzausgleichsgesetz des Landes. Der Kreistag beschloss die Haushaltssatzung entsprechend diesem Vorschlag am 23. November 2016.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 24. April 2017 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin eine Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017 in Höhe von 5.784.933,– € auf der Grundlage des Kreisumlagesatzes in Höhe von 40,1 % der maßgeblichen Umlagegrundlagen fest.
Mit Beschluss vom 26. Februar 2020 hat der Kreistag den für das Jahr 2017 festgesetzten Umlagesatz bestätigt. Die Beschlussvorlage der Kreisverwaltung hierzu enthielt auch Informationen über die Finanzlage der kreisangehörigen Kommunen.
Bereits mit Urteil vom 21. November 2018 (9 A 135/17) hat das Verwaltungsgericht Magdeburg den Bescheid des Beklagten vom 24. April 2017 aufgehoben. Die hiergegen gerichtete Berufung des Beklagten hat der beschließende Senat mit Urteil vom 17. März 2020 (4 L 14/19) zurückgewiesen. Die Festsetzung des Umlagesatzes in der Haushaltssatzung 2017 sei unwirksam. Der Beklagte habe die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs kommunaler Finanzbedarfe gemäß Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht beachtet und die Finanzsituation seiner Gemeinden nicht hinreichend ermittelt. Er habe zwar auf bei ihm, bei der Kommunalaufsichtsbehörde und dem Statistischen Landesamt bereits vorhandene Informationen zurückgreifen dürfen. Der ermittelte Finanzbedarf der Gemeinden müsse den Mitgliedern des Kreistages jedoch vor deren Beschlussfassung über die Haushaltssatzung in geeigneter Weise (z.B. tabellarisch) aufbereitet zur Verfügung stehen. Daran fehle es hier. Der Kreistag als für die Festsetzung des Umlagesatzes zuständiges Organ habe den Finanzbedarf der Gemeinden bei seiner Beschlussfassung weder beachten noch überprüfen können. Eine rein verwaltungsinterne Ermittlung und Bewertung dieses Finanzbedarfs reiche nicht aus, sondern begründe einen Verfahrensfehler, der zur Unwirksamkeit des festgesetzten Kreisumlagesatzes führe.
In § 5 der am 2. Dezember 2020 vom Kreistag beschlossenen und am 17. Januar 2021 bekanntgemachten Änderungssatzung für das Haushaltsjahr 2017 ist der Kreisumlagesatz erneut in gleicher Höhe wie in der ursprünglichen Satzung festgesetzt worden.
Mit Urteil vom 27. September 2021 (BVerwG 8 C 30.20) hat das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin ihre Klage teilweise – durch Reduzierung des Anfechtungsbetrages auf 4.918.233,– € – zurückgenommen hat. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des beschließenden Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Das Berufungsurteil stehe nicht im Einklang mit Bundesrecht. Seine Annahme, der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig, könne wegen der inzwischen erlassenen, revisionsrechtlich zu berücksichtigenden rückwirkenden Änderung der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2017 nicht mehr allein auf Mängel der ursprünglichen Satzung gestützt werden. Das Berufungsurteil habe als Rechtsgrundlage für den angegriffenen Kreisumlagebescheid die landesgesetzlichen Regelungen der § 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes (KVG LSA) und § 19 des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (FAG LSA) in Verbindung mit § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2017 vom 23. November 2016 herangezogen. Es habe die erst am 2. Dezember 2020 vom Kreistag beschlossene und am 17. Januar 2021 bekanntgemachte Änderungssatzung für das Haushaltsjahr 2017 noch nicht berücksichtigen können, welche den Kreisumlagesatz in § 5 der Haushaltssatzung erneut in gleicher Höhe wie die ursprüngliche Satzung festsetze. Die Änderungssatzung messe sich Rückwirkung für das genannte Haushaltsjahr bei und sei deshalb als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kreisumlagebescheid vorrangig in den Blick zu nehmen sowie an den einschlägigen landes- und bundesrechtlichen Maßstäben zu messen. Die Wirksamkeit des mit der Änderungssatzung erneut beschlossenen § 5 der Haushaltssatzung für das Jahr 2017 hänge von der Auslegung der am 10. November 2020 in Kraft getretenen Neufassung der § 100 Abs. 1, § 103 Abs. 1 KVG LSA ab, die – auch nach Auffassung der Beteiligten – verschiedene Auslegungen – mit hier verschiedenen Ergebnissen – zuließen. Die Wirksamkeit des erneuten Beschlusses des Umlagesatzes sei nicht schon bundesrechtlich ausgeschlossen. Sollte sich die neu erlassene Satzungsnorm über den Kreisumlagesatz für das Jahr 2017 als unwirksam erweisen, werde der angegriffene Bescheid auch nicht durch § 5 der am 23. November 2016 erlassenen ursprünglichen Satzung getragen. Dieser habe zwar erkennbar für den Fall der Unwirksamkeit des neuen Satzungsbeschlusses subsidiär fortgelten sollen. Das Berufungsgericht habe jedoch zutreffend angenommen, dass die ursprüngliche Satzungsnorm über den Kreisumlagesatz wegen eines Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG unwirksam sei.
Mit gerichtlichem Hinweis vom 2. August 2022 sind die Beteiligten darauf hingewiesen worden, dass sich das Verfahren in der Hauptsache wegen Eintritts der Zahlungsverjährung gemäß § 27 FAG LSA i.V.m. § 232 AO mit Ablauf des 31. Dezember 2020 erledigt haben dürfte. Dem ist der Beklagte unter Hinweis darauf entgegengetreten, dass die streitgegenständliche Kreisumlageforderung vollständig vor Ablauf des 31. Dezember 2020 bezahlt worden sei.
Der Beklagte macht geltend, dass zwar grundsätzlich im Rahmen einer Heilungssatzung aktuelle Daten heranzuziehen seien. Dies könne jedoch nicht für die Fälle gelten, in denen – wie hier – lediglich der Abwägungsvorgang geheilt werden solle. Wenn der Beklagte nach Jahren noch Zahlen erheben müsste, die die ex post-Sicht auf einen bereits vergangenen und abgeschlossenen Haushalt eröffneten, würde der im Rahmen der Abwägung der gegenseitigen Interessen zu ermittelnde Kreisumlagesatz zwangsläufig immer niedriger ausfallen. Denn die Kommunen – so auch der Landkreis – müssten ihre Haushaltsplanungen nach dem Vorsorgeprinzip aufstellen, d. h. Einnahmen seien möglichst vorsichtig zu schätzen, Ausgaben hingegen unter der Annahme des „worst case“. Daher fielen die Jahresabschlüsse der Kommunen durchweg besser aus als die Prognosen. Im Fall des Beklagten führe dies dazu, dass sein nicht gedeckter Finanzbedarf immer kleiner sei als ursprünglich prognostiziert und somit die Kreisumlageforderung niedriger ausfalle. Da die ursprünglich erhobenen Prognosedaten zutreffend gewesen seien, habe demnach kein Anlass zu einer erneuten Datenerhebung bestanden.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 21. November 2018 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, die erneute Festsetzung des Kreisumlagesatzes in § 5 der Änderungssatzung für das Haushaltsjahr 2017 vom 2. Dezember 2020 lasse sich nicht auf den durch das Änderungsgesetz vom 2. November 2020 (GVBl. LSA S. 630) eingefügten § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA stützen. Die Regelung dürfte schon nicht dem Bestimmtheitsgebot genügen und damit keine Rechtswirkungen entfalten. Selbst, wenn die Regelung des § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA vorliegend anwendbar wäre, würde dies kein anderes Ergebnis tragen. Vorliegend sei die ursprüngliche Haushaltssatzung bereits durch eine Nachtragshaushaltssatzung ersetzt worden und habe schon vor diesem Hintergrund keine Wirkung mehr entfalten können. Basis der „Heilung“ könne daher allenfalls die Nachtragshaushaltssatzung sein. Der Gesetzgeber habe die Regelung zur Nachtragshaushaltssatzung in § 103 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA aber ausdrücklich insoweit ergänzt, dass § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA im Fall von Nachtragshaushaltssatzungen nicht gelte. Im Übrigen sei auch im Fall der „Heilungs“-Satzung eine den Vorgaben der Gleichrangigkeit der Finanzinteressen gerecht werdende Verfahrensweise nicht eingehalten worden. In der Beschlussvorlage sei keine Darstellung der Bedarfe von Kreis und kreisfreien Gemeinden, insbesondere keine Bezifferung der Bedarfe, erfolgt. Der Beklagte hätte im Zeitpunkt der Satzungserstellung (also Ende 2020) schon in zeitlicher Hinsicht eine erneute/zeitnahe Ermittlung der abzuwägenden Tatsachen vornehmen müssen. Er stütze sich aber auf Daten aus dem Jahr 2016 oder früher, obgleich zutreffendere Daten ermittelbar seien. Eine Abwägung der gegenseitigen Finanzinteressen habe nicht stattgefunden. Im Übrigen sei äußerst fraglich, ob eine solche Abwägung nach Ablauf des Haushaltsjahres überhaupt noch vorgenommen werden könnte. Letztlich sei auch keine Offenlegung der Abwägung erfolgt. Damit liege auch im Fall der neuen Satzung ein Verstoß gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung des Gerichts gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung gemäß § 130a VwGO durch Beschluss, weil er sie einstimmig für unbegründet hält und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Das Verfahren wirft weder in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf noch bestehen erhebliche Unklarheiten in tatsächlicher Hinsicht. Die maßgeblichen Rechtsfragen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Senats geklärt; der entscheidungserhebliche Sachverhalt ist unstreitig. Soweit der Beklagte der Entscheidung im Beschlusswege mit der Begründung entgegentritt, es sei höchstrichterlich nicht abschließend geklärt, dass erhöhte Prüfpflichten des Beklagten bereits bestünden, wenn mehr als ¼ der kreisangehörigen Gemeinden voraussichtlich keinen ausgeglichenen Haushalt erreichen würden, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Zum einen führt allein der Umstand, dass eine Rechtsfrage noch nicht höchstrichterlich geklärt ist, nicht dazu, dass der Rechtsstreit nur aufgrund mündlicher Verhandlung entschieden werden darf. Darüber hinaus ist die vom Beklagten aufgeworfene Rechtsfrage vorliegend nicht entscheidungserheblich (siehe dazu sogleich). Auch mit dem Einwand, die Frage der formellen und materiellen Voraussetzungen einer wirksamen Heilungssatzung seien nicht abschließend geklärt, kann der Beklagte nicht durchdringen. Die im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Rechtsfragen betreffend die „Heilung“ eines unwirksamen Kreisumlagesatzes sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Senats geklärt (siehe dazu sogleich).
Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Der Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 24. April 2017 ist auch unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. September 2021 rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Gemäß § 99 Abs. 3 Satz 1 des Kommunalverfassungsgesetzes (KVG LSA) erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen (§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA). Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 Finanzausgleichsgesetz (FAG LSA) wird die Kreisumlage in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.
2. Der angefochtene Bescheid lässt sich nicht auf § 5 der am 23. November 2016 erlassenen ursprünglichen Haushaltssatzung stützen. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Auffassung des erkennenden Senats, die Regelung sei wegen eines Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG unwirksam (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 14/19 –, juris, Rn. 47 ff.), zutreffend sei (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – BVerwG 8 C 30.20 –, juris, Rn. 18 ff.). Der Beklagte hat den festgestellten Verfahrensverstoß auch nicht durch den Beschluss des Kreistages vom 26. Februar 2020 geheilt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 14/19 –, juris, Rn. 61 ff.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – BVerwG 8 C 30.20 –, juris, Rn. 23).
3. Auch § 5 der am 2. Dezember 2020 beschlossenen und am 17. Januar 2021 bekanntgemachten Änderungssatzung für das Haushaltsjahr 2017, durch die der Kreisumlagesatz wie in der ursprünglichen Haushaltssatzung auf 40,1 % festgesetzt wurde, stellt keine wirksame Rechtsgrundlage für den angefochtenen Heranziehungsbescheid dar.
a) Zwar ließ der mit Wirkung zum 10. November 2020 eingefügte § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA (GVBl. LSA 2020, S. 631), der bis zum 7. Juni 2022 gültig war (vgl. GVBl. LSA 2022, S. 130), die rückwirkende Änderung oder den rückwirkenden Erlass einer Haushaltssatzung zur Behebung von Fehlern auch nach Ablauf des Haushaltsjahres zu, was zuvor aufgrund der Regelung des § 103 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA nicht zulässig war (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 14/19 –, juris, Rn. 64). Auch steht der Wirksamkeit des neuen Beschlusses nicht das bundesverfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot entgegen. Dieses findet im rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Seine Anwendung setzt einen belastenden Eingriff in ein vom Berechtigten auf der Grundlage der Rechtsordnung erworbenes Recht voraus. Es schützt das Vertrauen in eine dem Normadressaten zugewiesene, individuell verliehene Rechtsposition. Eine solche Rechtsposition kommt der Klägerin nach Art. 28 Abs. 2 GG gegenüber der Heranziehung zur Kreisumlage als Mittel des kommunalen Finanzausgleichs nicht zu. Aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung lässt sich kein Recht der Gemeinde herleiten, von einer Heranziehung zur Kreisumlage dauerhaft verschont zu bleiben. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet eine aufgabenangemessene Finanzausstattung der Kommunen, die sich nach Maßgabe des Finanzverfassungs- und Finanzausgleichsrechts aus dem Zusammenwirken von Einnahmen, Zuweisungen und Umlagen ergibt. Er trifft jedoch keine zusätzliche und eigenständige Regelung zur Verteilung öffentlicher Mittel (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – BVerwG 8 C 29.20 –, juris, Rn. 13 m. w. N.). Danach durfte die Klägerin zu keinem Zeitpunkt darauf vertrauen, von der Heranziehung zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017 verschont zu bleiben. Anderes mag allenfalls dann gelten, wenn das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlage gegenüber einer Gemeinde mit für sie günstigem Ergebnis rechtskräftig abgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 24). Daran fehlt es hier. Auch das haushaltsrechtliche Jährlichkeitsprinzip gemäß Art. 110 Abs. 2 GG oder sonstiges Bundes-(verfassungs-)recht steht der rückwirkenden Änderung der Haushaltssatzung nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 25).
Es bedarf hier allerdings keiner Entscheidung, ob die erneute Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2017 in der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2020 überhaupt auf der „Behebung eines Fehlers“ im Sinne von § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA i. d. F. vom 9. November 2020 (GVBl. LSA 2020, S. 631) beruhte und damit vom Anwendungsbereich dieser „Heilungsmöglichkeit“ (vgl. LT-Drucks 7/6269, S. 20 f.) erfasst war (zu Auslegungszweifeln hinsichtlich dieser Norm Gundlach, LKV 2021, S. 481 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 30.20 –, juris, Rn. 16).
b) Denn der am 2. Dezember 2020 gefasste Beschluss des Kreistags des Beklagten, den Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2017 wie in der ursprünglichen Haushaltssatzung auf 40,1 % festzusetzen, verstößt gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG.
aa) Der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs aus Art. 28 Abs. 2 GG verpflichtet den Kreis, die grundsätzlich gleichrangigen finanziellen Interessen der Gemeinden in Rechnung zu stellen, und verbietet ihm, seine eigenen Aufgaben und Interessen einseitig und rücksichtslos gegenüber deren Interessen und Aufgaben zu bevorzugen. Er verpflichtet den Kreis dazu, sowohl den eigenen als auch den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 30.20 –, juris, Rn. 19; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 30/21 –, juris, Rn. 64; jew. m. w. N.).
Dem Kreistag müssen für das von seinem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr aktuelle Daten und nicht lediglich Daten zum Finanzbedarf des Vorjahres vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54). Der beschließende Senat hat bereits entschieden, dass aus dem Gebot, aktuelle Informationen zu den Finanzbedarfen im betroffenen Haushaltsjahr zugrunde zu legen, die Verpflichtung des Landkreises folgt, im Fall einer Änderung des Umlagesatzes im laufenden Haushaltsjahr durch eine Nachtragshaushaltssatzung (§ 103 KVG LSA, § 20 Abs. 1 FAG LSA) die dem ursprünglich beschlossenen Umlagesatz zugrundeliegenden Bedarfsansätze des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden entsprechend zu aktualisieren. Dies gilt insbesondere dann, wenn im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den geänderten Umlagesatz das Haushaltsjahr beinahe abgelaufen ist und sich deshalb regelmäßig deutlich präzisere Einschätzungen der Ausgaben- und Einnahmensituation treffen lassen als bei einer reinen Prognoseentscheidung vor Beginn des Haushaltsjahres (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 30/21 –, juris, Rn. 71).
Diese „Aktualisierungspflicht“ trifft den Landkreises auch dann, wenn – wie hier – der Umlagesatz nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres (erneut) beschlossen wird. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung ist der Zeitpunkt ihres Erlasses. Nichts anderes gilt für eine Satzung, die nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres rückwirkend zur Behebung von Fehlern der ursprünglichen Haushaltssatzung erlassen wird. Die landesrechtliche Grundlage des § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA bietet keine Grundlage dafür, den für ihre rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt auf denjenigen des Erlasses einer vorherigen Haushaltssatzung zurück zu verlagern. Die im Vorfeld des Satzungsbeschlusses ermittelten finanziellen Bedarfe zu berücksichtigen, trägt dem Gebot des Art. 28 Abs. 2 GG Rechnung, beim Erlass der Haushaltssatzung sicherzustellen, dass das Recht der Gemeinden auf aufgabenadäquate Finanzausstattung gewahrt wird. Erlaubt das Landesrecht zur Fehlerbehebung den erneuten Beschluss einer Haushaltssatzung auch nach Ablauf des Haushaltsjahres, hat die Ermittlung, Berücksichtigung und Gewichtung der finanziellen Belange des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden ergebnisoffen zu erfolgen; sie darf nicht von vornherein auf eine Bestätigung des zuvor gefassten Beschlusses beschränkt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 30.21 –, juris, Rn. 23).
Diese Ergebnisoffenheit setzt voraus, dass alle im Zeitpunkt der Beschlussfassung vorliegenden Informationen über die finanzielle Situation des Kreises und der Gemeinden im betreffenden Haushaltsjahr betrachtet und in die Gewichtung einbezogen werden, auch wenn sie über die bei Erlass der ursprünglichen Haushaltssatzung aus der damaligen prognostischen ex ante-Sicht bekannten Informationen hinausgehen. Dass bei regulärem Erlass einer Haushaltssatzung nur prognostisch eingeschätzt werden kann, welcher Umlagesatz dem finanziellen Gleichrang von Kreis und Gemeinden und dem Recht der Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung und Wahrung ihrer Steuerhoheit Rechnung trägt, reduziert diese materiell-rechtlichen Gewährleistungen nicht auf ein Erfordernis fehlerfreier Prognose. Vielmehr hat der Kreis bei der Festlegung des Umlagesatzes die im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen. Bei rückwirkenden Haushaltssatzungen zur Fehlerbehebung schließt dies eine Berücksichtigung der zwischenzeitlich angefallenen, bei Erlass dieser Satzungen verfügbaren Daten mit ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 31). Danach sind etwa namhafte Überschüsse im Haushaltsergebnis des Kreises für das betreffende Haushaltsjahr bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Heranziehung zur Kreisumlage zu berücksichtigen, wenn sie im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages über die den Bescheid tragende Haushaltssatzung bekannt waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 30).
bb) Daran gemessen erweist sich der in § 5 der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2020 festgesetzte Umlagesatz von 40,1 % als unwirksam. Der Beklagte hat gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG verstoßen, da der Beschluss über den Umlagesatz weder ergebnisoffen erfolgte (1) noch die im Zeitpunkt der Beschlussfassung zur Verfügung stehenden aktuellen Informationen über den Finanzbedarf des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden im Haushaltsjahr 2017 berücksichtigt wurden (2).
(1) Der Beschluss über den Kreisumlagesatz erfolgte bereits nicht ergebnisoffen. Zwar ist in § 5 der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2020 von einer „Abwägung der widerstreitenden Interessen“ die Rede. Gegen eine ergebnisoffene Ermittlung, Berücksichtigung und Gewichtung der finanziellen Belange des Landkreises und der Gemeinden spricht allerdings der Umstand, dass Grundlage der Beschlussfassung durch den Kreistag des Beklagten die Beschlussvorlage Nr. 0104/20/2020-1 des Beklagten vom 17. November 2020 (Teilakte 1 Bl. 7) war, worin vorgeschlagen wurde, den Kreisumlagesatz für das Jahr 2017 unverändert bei 40,1 v. H. zu belassen. Dabei wurde ausdrücklich betont, dass der Abwägungsvorgang auf eine rechtliche Grundlage gestellt und die Haushaltssatzung erneut beschlossen werde, falls das Bundesverwaltungsgericht den durch Beschluss des Kreistags vom 26. Februar 2020 unternommenen Heilungsversuch mangels Rechtsgrundlage für nicht ausreichend erachten sollte (Teilakte 1, Bl. 9). Damit bezog sich der Beklagte auf das seinerzeit noch beim Bundesverwaltungsgericht anhängige Revisionsverfahren (BVerwG 8 C 30.20) betreffend die Heranziehung der Klägerin zu einer Kreisumlage für das Jahr 2017 auf der Grundlage der Haushaltssatzung des Beklagten vom 23. November 2016. Auch im Änderungsantrag zum „Neuerlass Haushaltssatzung 2017“ vom 1. Dezember 2020 heißt es, es handele sich um die „vorsorgliche nochmalige Heilung“ der Haushaltssatzung 2017 auf der Grundlage des seit 10. November 2020 gültigen § 100 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA. Es bleibe die ursprüngliche Satzung bestehen und nur der „formelle Mangel des § 5“ werde geheilt (Teilakte 2, Bl. 1400). Schon dies zeigt, dass es dem Beklagten nicht um eine ergebnisoffene Berücksichtigung und Gewichtung der finanziellen Belange unter Berücksichtigung der gerichtlichen Beurteilung des ursprünglich festgesetzten Umlagesatzes ging, sondern darum, den ursprünglich festgesetzten Umlagesatz – unabhängig vom Ausgang des anhängigen Rechtsstreits – in jedem Fall zu halten. Diese Einschätzung bestätigt sich durch die der Beschlussvorlage beigefügte „Abwägungsentscheidung zur Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017“ (Teilakte 2, Bl. 1392 ff.). Denn hierbei handelt es sich um die Darstellung und Bewertung der finanziellen Belange des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden aufgrund der im Jahr 2016 vorliegenden Daten und Haushaltsplanentwürfe für das Jahr 2017, die bereits der Festsetzung des Umlagesatzes in der Haushaltssatzung vom 23. November 2016 zugrunde lagen. Dies zeigt, dass der Beklagte mit der Änderungssatzung von vornherein nur den ursprünglichen Umlagesatz bestätigen wollte, was mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG nicht vereinbar ist.
(2) Darüber hinaus ist der festgesetzte Umlagesatz auch deshalb unwirksam, weil die im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 2. Dezember 2020 vorliegenden aktuellen Informationen über den Finanzbedarf des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden im Haushaltsjahr 2017 nicht berücksichtigt wurden, was zugleich einen Verstoß gegen die Ergebnisoffenheit der Beschlussfassung darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 31). Ausweislich der der Beschlussvorlage Nr. 0104/20/2020-1 des Beklagten vom 17. November 2020 beigefügten „Abwägungsentscheidung zur Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017“ wurde der Finanzbedarf des Beklagten aufgrund der im Jahr 2016 vorliegenden Informationen prognostiziert. Eine Aktualisierung des Finanzbedarfs des Landkreises und der Gemeinden aufgrund neuer Daten, etwas aus den (vorläufigen) Jahresabschlüssen für das Haushaltsjahr 2017, erfolgte nicht. Der Beklagte hat ausdrücklich seine Verpflichtung bestritten, im Rahmen der „Heilung“ des Kreisumlagesatzes aktuelle(re) Daten (Ist-Zahlen) als die ursprünglich prognostizierten Daten zu ermitteln und der Festsetzung zugrunde zu legen. Es ist vorliegend auch davon auszugehen, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits aktuellere Zahlen zum Finanzbedarf des Landkreises und der Gemeinden (Ist-Zahlen) vorlagen und damit hätten berücksichtigt werden müssen. So trägt die Klägerin vor, dass der Beklagte ausweislich des Vorberichts für den Haushaltsplan 2019 im Haushaltsjahr 2017 einen Überschuss in Höhe von 3.862.600,– € erzielt habe, wohingegen der Festsetzung des Umlagesatzes von 40,1 % noch das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts des Beklagten zugrunde lag. Schon im Hinblick auf die unterbliebene Berücksichtigung des erheblichen Haushaltsüberschusses des Beklagten im Haushaltsjahr 2017 erweist sich der festgelegte Umlagesatz als rechtswidrig (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 30).
Der Beklagte hat demnach auch seine Pflicht verletzt, seiner Entscheidung aktuelle Zahlen des jeweiligen Finanzbedarfs des Landkreises und der Gemeinden zugrunde zu legen.
4. Scheidet danach auch die am 2. Dezember 2020 beschlossene Änderungssatzung des Beklagten als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Heranziehungsbescheid aus, bedarf es keiner Klärung, ob der Anspruch des Beklagten wegen abgabenrechtlicher Verjährung gemäß § 27 FAG LSA i. V. m. § 230 bis § 232 AO erloschen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 30.20 –, juris. Rn. 24).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2, § 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO. Die Kosten in Ansehung des in erster Instanz durch Schriftsatz der Klägerin vom 24. Oktober 2017 zurückgenommenen Teils ihrer Klage, für den das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren eingestellt hat und für den die Klägerin gemäß § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten zu tragen hat, ist im Sinne des § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Verhältnis zu den übrigen Kosten, die die Beklagte nach § 154 Abs. 1 und 2 VwGO zu tragen hat, zu teilen. Bei der für die Kostenverteilung maßgeblichen Gewichtung der beiden Teile sind die durch die ursprüngliche Klageerhebung ausgelösten Mehrkosten maßgebend, weil hier die Veränderung des Streitwerts zu einer erheblich verschiedenen Gebührenstufe führte (vgl. zu Streitwerterhöhungen: BVerwG, Beschluss vom 10. November 1980 – 1 B 802.80 –, juris, Rn. 7). Nach dem im Zeitpunkt der Anhängigkeit der Klage am 1. Juni 2017 maßgebenden Recht hätten sich die Kosten zum Streitwert von 4.918.233,00 Euro auf 107.986,73 Euro belaufen (3,0-Gerichtskosten nach Nr. 5110 VV GKG: 58.668,00 Euro; 1,3-Verfahrensgebühr nach Nr. 3100 VV RVG: 21.531,90 Euro; 1,2-Terminsgebühr nach Nr. 3104 VV RVG: 19.875,60 Euro; Auslagenpauschale nach Nr. 7002 VV RVG: 20,00 Euro; Umsatzsteuer nach Nr. 7008 VV RVG: 7.871,23 Euro; Auslagen nach § 162 Abs. 2 Satz 3 VwGO: 20,00 Euro), während aufgrund des bis zur Teilrücknahme höheren Streitwerts von 5.784.933,00 Euro – in Ansehung von Gerichtskosten, Verfahrensgebühr und Umsatzsteuer – tatsächlich höhere Kosten von insgesamt 121.111,58 Euro (3,0-Gerichtskosten nach Nr. 5110 VV GKG: 67.848,00 Euro; 1,3-Verfahrensgebühr nach Nr. 3100 VV RVG: 24.846,90 Euro; 1,2-Terminsgebühr nach Nr. 3104 VV RVG: 19.875,60 Euro; Auslagenpauschale nach Nr. 7002 VV RVG: 20,00 Euro; Umsatzsteuer nach Nr. 7008 VV RVG: 8.501,08 Euro; Auslagen nach § 162 Abs. 2 Satz 3 VwGO: 20,00 Euro) entstanden sind. Der Mehrkostenanteil von 13.124,85 Euro beträgt gerundet 11 %.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 FAG
§ 232 AO
§ 130a VwGO
§ 103 KVG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 103 Abs. 1 KVG
§ 100 Abs. 1 Satz 5 KVG
§ 103 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG
§ 20 Abs. 1 FAG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes
§ 19 des Finanzausgleichsgesetzes
§ 99 Abs. 3 Satz 1 des Kommunalverfassungsgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 110 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 135/17
4 L 14/19
8 C 30.20
8 C 29.20
8 C 13.21
4 L 30/21
4 L 98/21
8 C 30.21
1 B 802.80
00 Euro auf 107.98