Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-08, Aktenzeichen 8 K 2350/13
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2014:0508.8K2350.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks N. 00 in Warendorf, das an den Marktplatz angrenzt. In dem auf dem Grundstück stehenden Gebäude führte bislang die B. 0000 C. GmbH einen gastronomischen Betrieb. Die Betreiberin hatte auf der öffentlichen Fläche vor dem Ladenlokal sowie auf einer Fläche zentral auf dem Marktplatz Tische und Stühle für einen Außengastronomiebetrieb aufgestellt. Unter dem 3. April 2013 wurde ihr dafür von der Beklagten eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis erteilt. Die Sondernutzungserlaubnis nimmt den Zeitraum vom 17. August 2013, 18 Uhr bis zum 18. August 2013, 12 Uhr ausdrücklich aus. An dem Wochenende des 17. und 18. August 2013 fanden in Warendorf besondere Feierlichkeiten zu Mariä Himmelfahrt statt. In der Stadt waren zahlreiche Marienbögen aufgestellt; auf dem Marktplatz stand ein Marienbogen. Die Veranstaltung lockte wie in jedem Jahr zahlreiche Besucher an.
Am 3. Juli 2013 stellte die Klägerin einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den 17. August 2013 in der Zeit von 18 Uhr bis 24 Uhr für einen Außengastronomiebetrieb auf der Fläche vor dem Lokal B. 0000. Danach sollten auf einer Fläche von 33 m² arrondiert um die dort vorhandenen Bäume Tische und Stühle aufgestellt werden. Zur Begründung führt die Klägerin aus: Der Genehmigung des Antrages stünden keine straßenrechtlichen Gründe entgegen. Die Sondernutzung auf den Flächen links und rechts des Eingangs zum Lokal behindere weder Besucher der Bogenveranstaltung noch würden Rettungswege verstellt. Vor diesem Hintergrund könne eine Bewertung der Verkehrssituation der Sondernutzung nicht entgegengehalten werden.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 15. Juli 2013 ab. Zur Begründung führte sie aus: Am Abend des 17. August 2013 fänden in Warendorf besondere Feierlichkeiten zu Mariä Himmelfahrt statt, die u. a. mit einem traditionellen Umzug von 1000 Besuchern am Abend durch die Innenstadt während der Illumination unter den aufgestellten Marienbögen einhergingen. An diesem Tag würden zum Schutz des Brauchtums generell für die durch den Umzug in Anspruch genommenen Flächen keine Sondernutzungserlaubnisse durch die Beklagte erteilt. Maßgeblicher Grund für die Untersagung der Sondernutzung sei die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs. An diesem Abend sei die Warendorfer Innenstadt nur reduziert beleuchtet. Gleichzeitig befinde sich ein besonders hohes Zuschaueraufkommen in der Stadt. Um die Teilnehmer an dem Umzug durch aufgestellte Tische und Stühle insbesondere im Bereich des stark frequentierten Marktplatzes nicht zu gefährden ‑ da diese potentielle Stolperfallen und somit ein verkehrsrechtliches erhöhtes Sicherheitsrisiko darstellen ‑ werde im gesamten von dem Umzug betroffenen Altstadtbereich an diesem Abend eine Sondernutzung in Form der Außengastronomie auf öffentlichen Flächen nicht zugelassen. Bei der Entscheidung sei ebenfalls dem Aspekt der Gleichbehandlung aller Gastronomiebetriebe im betroffenen Innenstadtbereich Rechnung getragen worden. Die Regelung, dass an diesem Abend keine Sondernutzungserlaubnis erteilt werde, gelte für alle Betriebe mit Außengastronomie im Bereich der Altstadt, die sich im Bereich der Illumination befänden. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz beeinträchtige die Flucht- und Rettungswegsituation insgesamt.
Am 19. Juli 2013 hat die Klägerin die vorliegende Klage sowie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO gestellt, mit der die Beklagte verpflichtet werden sollte, die Nutzung der in Rede stehenden Flächen in der fraglichen Zeit zu gestatten.
Zur Begründung der Klage führt die Klägerin aus: Sie habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis aus § 18 StrWG NRW. Zwar stehe die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis im Ermessen des Trägers der Straßenbaulast. Dabei unterliege die Ermessensbetätigung aber Schranken, die sich aus der verwaltungsrechtlichen Kompetenzordnung ergäben. Nach allgemeinen Verwaltungsgrundsätzen habe jede Behörde nur den ihr zugewiesenen Aufgabenbereich zu verwalten. Auch eine normativ nicht näher vorgestimmte Ermessensbetätigung müsse ihre Rechtfertigung in dem Zweck des der Entscheidung zugrundeliegenden Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der jeweiligen Rechtsmaterie finden. Hieraus folge, dass die Ermessensbetätigung nach § 18 Abs. 1 StrWG NRW sich ausschließlich an straßenrechtlichen Gesichtspunkten orientieren müsse. Die Sondernutzung einer Straße unterliege einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, das die Erlaubnisbehörde in die Lage versetzen solle, im Vorhinein zu prüfen, ob die grundsätzlich unbedenkliche Nutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus im Einzelfall mit den vom Straßenbaulastträger wahrzunehmenden öffentlichen Belangen vereinbar sei. Bei dieser Prüfung habe der Baulastträger in erster Linie darauf Bedacht zu nehmen, dass die Straßensubstanz geschützt und der Gemeingebrauch entsprechend des Widmungszwecks nicht unzumutbar beeinträchtigt werde. Gemessen daran erweise sich der Versagungsbescheid der Beklagten als ermessensfehlerhaft. Denn auch wenn im Versagungsbescheid immer wieder auf den straßenrechtlichen Aspekt der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs abgestellt werde, sei der eigentliche Grund der Versagung der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis doch ein anderer. Im Bescheid heiße es ausdrücklich, dass Sondernutzungen zu Mariä Himmelfahrt grundsätzlich nicht genehmigt würden und dies zum Schutz des Brauchtums geschehe. Hiermit sei kein straßenrechtlicher Belang betroffen. Die darüber hinaus seitens der Beklagten ins Feld geführten straßenrechtlichen Belange griffen nicht durch. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die begehrte straßenrechtliche Sondernutzung die Sicherheit des Fußgängerverkehrs beeinträchtigen sollte. Es gehe hier um Flächen, die ganz am Rand des Marktplatzes gelegen seien. Nennenswerte Fußgängerströme führten hier nicht vorbei. Der Klägerin stehe ein gebundener Anspruch auf Erteilung der begehrten straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zu. Das Ermessen der Beklagten sei insoweit auf Null reduziert.
Das Gericht hat mit Beschluss vom 6. August 2013 den Antrag der Klägerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO abgelehnt.
Die Klägerin hat ursprünglich beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 15. Juli 2013 zu verpflichten, der Klägerin die begehrte straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für die im Antrag vom 3. Juli 2013 näher bezeichneten Flächen vor dem Gebäude N. 00 in Warendorf für Samstag, 17. August 2013 in der Zeit von 18 Uhr bis 24 Uhr zu erteilen.
Sie beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen ist, der Klägerin auf ihren Antrag vom 3. Juli 2013 die mit Bescheid vom 15. Juli 2013 versagte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.
Die Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage hat sich durch Zeitablauf erledigt. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist auf erledigte Verpflichtungsklagen entsprechend anzuwenden. In diesem Fall kann – wie erfolgt – die Feststellung begehrt werden, dass die Behörde verpflichtet gewesen ist, den begehrten Verwaltungsakt zu erlassen. Die Klägerin hat ein besonders Interesse an der begehrten Feststellung, da die konkrete Gefahr besteht, dass die Beklagte in naher Zukunft auf einen gleichartigen Antrag der Klägerin hin eine auf gleichartigen Erwägungen beruhende negative Entscheidung treffen könnte (Wiederholungsgefahr).
Die Klage ist aber unbegründet. Die Beklagte war nicht verpflichtet, der Klägerin die begehrte Sondernutzungserlaubnis für eine Außengastronomie auf der Fläche vor dem Gebäude N. 00 in Warendorf für den 17. August 2013 in der Zeit von 18 Uhr bis 24 Uhr zu erteilen.
Gegenstand des Verfahrens ist ausschließlich der in der mündlichen Verhandlung gestellte Klageantrag, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen ist, der Klägerin auf ihren Antrag vom 3. Juli 2013 die mit Bescheid vom 15. Juli 2013 versagte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Einen Fortsetzungsfeststellungsantrag hinsichtlich eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat die Klägerin nicht gestellt. Grundsätzlich ist zwar ein Bescheidungsantrag in einem Verpflichtungsantrag enthalten. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin aber ihren ursprünglichen Verpflichtungsantrag und auch den nunmehr gestellten Feststellungsantrag ausschließlich auf das Verpflichtungsbegehren beschränkt. Deshalb muss das Gericht nicht darüber entscheiden, ob die Beklagte durch die Versagung der Sondernutzungserlaubnis den Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung verletzt hat, sondern nur darüber befinden, ob der Klägerin ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis zustand,
ähnlich Bayerischer VGH, Urteil vom 7. August 2013– 10 B 13.1234 –, Juris Rdnrn. 26, 27.
Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht gemäß § 18 StrWG NRW im Ermessen des Trägers der Straßenbaulast. Der Behörde ist dabei kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat ihr Ermessen vielmehr gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. August 2006– 11 A 2642/04 –, Juris Rdnr. 21, Urteil vom 20. April 2007 – 11 A 2361/05 –, Juris Rdnr. 24.
Darüber hinaus ist als Schutzzweck des für Sondernutzungen bestehenden Erlaubnisvorbehalts auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis anerkannt, beim Zusammentreffen gegenläufiger Straßennutzungsinteressen verschiedener Nutzungsinteressenten den erforderlichen Interessenausgleich zu schaffen. Diese Ausgleichs- und Verteilungsfunktion der Sondernutzungserlaubnis kann bei entsprechender Ermessenshandhabung und Abwägung der gegenseitigen Belange durch die Erlaubnisbehörde auch unabhängig von den Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu einer räumlichen und (oder) zeitlichen Begrenzung bestimmter Sondernutzungen führen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1080– 7 B 155/79 –, Juris Rdnr. 4; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. März 2014 – 5 S 348/13 –, Juris Rdnr. 37.
Im Rahmen des Verteilungsermessens dürfen aber nicht solche Belange herangezogen werden, die überhaupt keine Bezug zum Bestand und zur Nutzung der Straße haben, also keine straßenbezogenen Belange mehr darstellen,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. März 2014– 5 S 348/13 –, Juris Rdnr. 38.
Ausgehend hiervon war die Beklagte nicht verpflichtet, der Klägerin die begehrte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis stand der Klägerin nicht zu, da die Erteilung der Erlaubnis sich nicht als einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung erweist, also eine Ermessensreduzierung auf Null nicht vorliegt.
Ob die Versagung der Sondernutzungserlaubnis mit der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs am Abend des 17. August 2013 begründet werden konnte, bedarf keiner Entscheidung. Jedenfalls war es nicht ausgeschlossen, die begehrte Sondernutzungserlaubnis mit anderen Ermessenserwägungen abzulehnen.
In den Ermessenserwägungen hätte die Brauchtumsveranstaltung zu Mariä Himmelfahrt am Abend des 17. August 2013 auch unabhängig von den Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs Berücksichtigung finden können. Am diesem Abend fand auf dem Marktplatz in Warendorf die sog. Illumination der Marienbögen statt. Diese Veranstaltung stellt – ebenso wie die von der Klägerin beantragte Außengastronomie – eine Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraums dar (erlaubnisfrei nach § 4 Nr. 1 e der Sondernutzungssatzung der Beklagten). Die sog. Bogengemeinschaften, die für die Marienbögen verantwortlich sind, sahen das Gelingen der Veranstaltung durch die von der Klägerin geplante Außengastronomie als gefährdet an, weil sie befürchteten, dass die Atmosphäre während der Illumination durch die Außengastronomie der Klägerin in Form von Geräuschbeeinträchtigungen oder in anderer Weise gestört würde. Somit trafen gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzung aufeinander. In einer solchen Situation kann die Behörde die Interessen der Beteiligten bewerten, gewichten und schließlich eine Abwägung vornehmen. Bei der Abwägung ist die Entscheidung zu treffen, ob die Außengastronomie für den Zeitraum der Brauchtumsveranstaltung nicht zugelassen wird oder ob beide Sondernutzungen nebeneinander stattfinden können. Bei der Entscheidung kann der Umstand ins Gewicht fallen, dass der Klägerin für die übrige Zeit des Jahres eine Sondernutzungserlaubnis für eine Außengastronomie erteilt worden ist und sie durch eine Versagung für einen Abend nur geringfügig in ihren Interessen beeinträchtigt würde. Dennoch stellt sich das Ergebnis der Abwägung als offen dar. Keine der beiden Seiten kann ein wesentliches Überwiegen der eigenen Interessen für sich beanspruchen.
Das Interesse der Veranstalter und der Teilnehmer der Brauchtumsveranstaltung an einem störungsfreien Ablauf der Feierlichkeiten kann bei der Ermessensbetätigung Berücksichtigung finden. Zwar handelt es sich dabei nicht um einen spezifisch straßenrechtlichen Belang. Es besteht aber ein mittelbarer Bezug zur Straße, da eine Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraums mit einer anderen Sondernutzung konkurriert. Darüber hinaus können sich die Veranstalter der Feierlichkeiten zu Mariä Himmelfahrt mit der Brauchtumspflege auf ein grundsätzlich anerkennenswertes Interesse berufen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung die Zulassung der Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen beantragt werden. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht, Piusallee 38, 48147 Münster (Postanschrift: Postfach 8048, 48043 Münster), schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG) vom 7. November 2012 (GV. NRW S. 548) zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster (Postanschrift: Postfach 6309, 48033 Münster) einzureichen. Statt in Schriftform kann die Begründung dort auch in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG eingereicht werden.
Vor dem Oberverwaltungsgericht muss sich jeder Beteiligte – außer im Prozesskostenhilfeverfahren – durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte sind nur die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten und ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird gem. auf § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 € festgesetzt.
Eine Beschwerde gegen diesen Beschluss ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder sich das Verfahren anderweitig erledigt hat, schriftlich oder zu Protokoll der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG) vom 7. November 2012 (GV. NRW S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Münster, Piusallee 38, 48147 Münster (Postanschrift: Postfach 8048, 48043 Münster) einzulegen.

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 123 VwGO
§ 18 StrWG NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 10 B 13.12
11 A 2642/04
11 A 2361/05
7 B 155/79
5 S 348/13
2 GKG auf 5.00