Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-23, Aktenzeichen 7 K 2312/01
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2004:0123.7K2312.01.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.
Im Übrigen wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 rechtswidrig waren.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/3 und die Beklagte zu 2/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Mit Schreiben vom 7. September 2000 reichte die Klägerin einen Notifizierungsantrag zur grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen bei der Beklagten ein. Bei diesem Abfall handelte es sich ausweislich der beigefügten Unterlagen um entwässerten Klärschlamm aus der kommunalen Abwasserreinigung. Das Material sollte zu einer Anlage in C transportiert werden, um dort in einer Zementfabrik als Brennstoff eingesetzt zu werden. Der Notifizierungsantrag betraf den Zeitraum 1. Oktober 2000 bis 30. September 2001.
Mit Bescheid vom 22. November 2000 erhob die Beklagte gegen die geplante grenzüberschreitende Abfallverbringung Einwände: Mit dem Notifizierungsverfahren sei eine Verbringung von Abfällen zur Verwertung beantragt worden, tatsächlich handele es sich jedoch um eine Verbringung zur Beseitigung. Eine energetische Verwertung liege erst dann vor, wenn der Abfallstoff einen Heizwert von wenigstens 11.000 kJ/kg aufweise. Der hier in Rede stehende Schlamm aus Kläranlagen werde im Inland entwässert, wodurch ein Abfallstoff hergestellt werde, der lediglich einen Heizwert von 4.800 kJ/kg aufweise und ohne weitere Behandlungsschritte (Trocknen) im Ausland nicht eingesetzt werden könne. Es handele sich lediglich daher um Abfall zur Beseitigung.
Angesichts vorhandener inländischer Anlagekapazitäten widerspreche die grenzüberschreitende Verbringung zudem dem Prinzip der Entsorgungsautarkie. Gleichzeitig wurde in dem Bescheid eine Gebühr in Höhe von 2.109,08 Euro festgesetzt.
Die Klägerin legte Widerspruch ein und begründete ihn unter anderem wie folgt: Der in Klärwerken anfallende Klärschlamm werde eingedickt und dann unter Zugabe von Kohle als Konditionierungsmittel auf einen Wassergehalt von ca. 55 % entwässert. Das dabei entstehende Material weise einen Heizwert von ca. 4.400 kJ/kg auf. Eine weitere Entwässerung finde in der Anlage in C selbst statt. Nach Durchlaufen des Verfahrens betrage der Wassergehalt des Klärschlamms lediglich 10 bis maximal 20 %, der Heizwert liege mit ca. 13.000 kJ/kg erheblich über 11.000 kJ/kg. Vor Zuführung in den Verbrennungsprozess werde das Material erneut getrocknet, sodass der Wassergehalt lediglich 5 % betrage. Anschließend werde Sägemehl und/oder Feinkohle zugegeben, damit der Ersatzbrennstoff eine feste Form erlange und so ein gleichmäßiger Verbrennungsprozess Gewähr leistet sei. In seiner Endform weise das Produkt (getrockneter Kohlenstoff) einen Heizwert von 30.000 bis 33.000 kJ/kg auf. Organische Bestandteile und nach der Verbrennung übrig gebliebene Substanzen würden bei der Produktion von Zement benötigt und hierfür eingesetzt werden.
Nach den hier anzuwendenden EG Vorschriften handele es sich um Abfälle zur Verwertung; das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sei hierzu nicht einschlägig. Bei der Bestimmung des Heizwertes komme es nicht darauf an, ob die Trocknung der Schlämme noch im Inland erfolge oder erst im Bestimmungsstaat vorgenommen werde. Auch stehe das Prinzip der Entsorgungsautarkie und der Entsorgungsnähe nicht entgegen.
Mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12. September 2001, zugestellt am 17. September 2001, wurde der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen.
Am 00. P 0000 hat die Klägerin Klage erhoben; zur Begründung wird ausgeführt:
Obwohl der Zeitraum 1. Oktober 2000 bis 30. September 2001 verstrichen sei, habe sich der angefochtene Bescheid nicht erledigt. Dieser sei Rechtsgrundlage für die festgesetzten Gebühren, von ihm würden daher noch Rechtswirkungen ausgehen.
Im Übrigen sei auch ein Feststellungsinteresse gegeben. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Bescheide sei für einen offenbar nicht aussichtslosen Schadensersatzanspruch erheblich. Des Weiteren bestehe eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr. Es seien zwar seit Klageerhebung bislang keine vergleichbaren Notifizierungsanträge mehr bei der Beklagten gestellt worden. Die Klägerin habe aber inzwischen alle notwendigen Unterlagen zusammengestellt, um bei gleichem Sachverhalt erneut bei der Beklagten einen Notifizierungsantrag zu stellen. Die Antragstellung habe sich im Hinblick auf notwendige Rücksprachen bei der Firma in C, Entscheidungen des EuGH und die Ausführungen der Beklagten in diesem Prozess hinausgezögert.
In der Sache selbst sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig. Der EuGH habe durch Urteil vom 00. G 0000 entschieden, dass das von der Beklagten angewandte Kriterium des Mindestheizwertes nicht relevant sei für die Entscheidung, ob die Verwendung von Abfällen als Brennstoff in einem Zementofen eine Beseitigungs- oder Verwertungsmaßnahme darstelle.
Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12. September 2001 aufzuheben,
hilfsweise den Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12. September 2001 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Antrag der Klägerin vom 7. September 2000, Klärschlämme nach C zu verbringen, zuzustimmen,
hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 rechtswidrig waren.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Anträge zu 1. und 2. zurückgenommen.
Sie beantragt nunmehr,
festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 rechtswidrig waren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wird vorgetragen:
Ein Feststellungsinteresse sei nicht gegeben. Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche seien nicht erkennbar, da die Klägerin zu keiner Zeit gehindert gewesen sei, die notifizierten Verbringungen tatsächlich durchzuführen. Eine konkrete Wiederholungsgefahr könne ebenfalls ausgeschlossen werden. Künftige Entscheidungen würden unter Berücksichtigung der jeweils aktuellen Rechtslage und Rechtsprechung getroffen werden; auf Grund dieses ständigen Aktualisierungsprozesses sei eine konkrete Wiederholungsgefahr auszuschließen.
Durch das von der Klägerin zitierte Urteil des EuGH werde das Klagebegehren nicht gestützt. Auch unter Berücksichtigung dieses Urteils dürfte der ungetrocknete Klärschlamm mit seinem geringen Heizwert einer energetischen Verwertung nicht zugänglich sein.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klage zurückgenommen wurde, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Im Übrigen hat die Fortsetzungsfeststellungsklage Erfolg.
Es handelt sich um eine Fortsetzungsfeststellungsklage in Form der Verpflichtungsklage, da im Rahmen eines Notifizierungsverfahrens ein Klageantrag erforderlich ist, der auf die Verpflichtung der Behörde gerichtet ist, der Verbringung der Abfälle zuzustimmen.
Vgl. Urteil des BVerwG vom 6. November 2003 - 7 C 2.03 -.
Die Klage ist zulässig.
Im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO war Erledigung eingetreten, da der in Rede stehende Notifizierungsantrag den schon zum Zeitpunkt der Klageerhebung abgelaufenen Zeitraum 1. Oktober 2000 bis 30. September 2001 betraf. Gegen eine Erledigung spricht nicht, dass hier noch eine vom Hauptverwaltungsakt abgeleitete Gebührenentscheidung im Raum steht.
Vgl. Urteil des BVerwG vom 15. November 1990 - 3 C 49.87 -, NVwZ 1991, S. 570 ff.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Sinne einer Wiederholungsgefahr ist gegeben, da der zwischen der Klägerin und der c Firma bestehende Vertrag, der die Verbringung des Klärschlamms zum Gegenstand hat, erst am 31. Dezember 2004 endet (Blatt 290 der Beiakte Heft 1) und der Klägerin die Möglichkeit der Überprüfung der ablehnenden Entscheidung für den Fall eingeräumt werden muss, dass sie erneute Notifizierungsanträge stellen möchte.
Eine Klagefrist ist bei einem vorprozessual erledigten Verwaltungsakt nicht einzuhalten.
Vgl. Urteil des BVerwG vom 14. Juli 1999 - 6 C 7/98 - NVwZ 2000, S. 63 ff.
Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung der Notifizierung durch die Beklagte war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten.
1.
Das gilt zunächst hinsichtlich des Einwandes des falschen Verfahrens.
Die Beklagte war als zuständige Behörde am Versandort zwar berechtigt, einer Verbringung mit dem Einwand des falschen Verfahrens entgegenzutreten.
Vgl. Urteil des BVerwG vom 6. November 2003, a. a. O.
Jedoch hat sie diesen Einwand in der Sache zu Unrecht erhoben; die notifizierten Abfälle waren nicht zur Beseitigung, sondern zur Verwertung bestimmt.
Abzustellen ist bei dieser Prüfung auf die Verordnung Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (im Folgenden: Verordnung). Ob eine Verbringung zur Verwertung (Art. 6 bis 8 der Verordnung) und nicht eine Verbringung zur Beseitigung (Art. 3 bis 5 der Verordnung) vorliegt, bestimmt sich bei zu verbrennenden Stoffen nach 3 Kriterien:
- Hauptzweck des fraglichen Verfahrens muss die Verwendung der Abfälle als Mittel der Energieerzeugung sein; das Verfahren muss im Wesentlichen dazu dienen, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck, nämlich die Energieerzeugung, einzusetzen;
- durch die Verbrennung muss mehr Energie erzeugt und erfasst werden als beim Verbrennungsvorgang verbraucht wird, der Energieüberschuss muss tatsächlich genutzt werden (Verbrennungswärme oder Umwandlung in Elektrizität);
- der größere Teil der Abfälle muss bei dem Vorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie erfasst und genutzt werden.
Vgl. Urteil des EuGH vom 13. Februar 2003 - C - 228/00 -, DVBl. 2003, S. 511 ff.
Besteht ein Abfallbehandlungsverfahren aus mehreren aufeinander folgenden Abschnitten, so ist für die Frage, ob die Behandlung als Verwertung oder Beseitigung einzustufen ist, allein auf den ersten im Ausland durchzuführenden Vorgang abzustellen.
Vgl. Urteil des EuGH vom 3. April 2003 - C - 116/01 -, Rn. 48; Urteil des BVerwG vom 6. November 2003, a. a. O.
Unter Berücksichtigung dieser Voraussetzungen liegt hier eine Verbringung zur Verwertung vor:
Das Entsorgungsverfahren im Ausland gliedert sich in mehrere aufeinander folgende Prozesse. Der im Inland auf ca. 55 % Wassergehalt entwässerte Klärschlamm, der einen Heizwert von 4.400 kJ/kg aufweist, durchläuft zunächst mehrere Trocknungsverfahren, wobei in gewissem Umfang andere Stoffe beigemengt werden, damit ein gleichmäßiger Verbrennungsprozess Gewähr leistet ist. Wenn das Material schließlich als Brennstoff eingesetzt wird, weist es einen Heizwert von 30.000 bis 33.000 kJ/kg auf. Bestimmte Substanzen, die nach der Verbrennung übrig bleiben, werden anschließend bei der Produktion von Zement eingesetzt.
Bei dem letzteren Umstand (Verwendung der Verbrennungsrückstände in der Zementindustrie) handelt es sich allerdings um einen selbstständigen Entsorgungsvorgang, der bei der Frage, welchem Zweck die Verbringung der Abfälle dient, außer Betracht zu lassen ist.
Vgl. hierzu Urteil des EuGH vom 3. April 2003, a. a. O., Rdnr. 47, 48.
Dahinstehen kann, ob der vor der eigentlichen Verbrennung vorgenommene Trocknungsvorgang als rechtlich separater Abschnitt anzusehen ist oder ob es sich bei der Trocknung und dem darauf folgenden Einsatz als Brennstoff um einen einheitlichen Vorgang handelt. In beiden Fällen liegt eine Verwertungsmaßnahme vor:
Wäre die Trocknung und Verbrennung des Endstoffes als Einheit zu betrachten, bestünden keine Zweifel daran, dass es sich um eine Verwertungsmaßnahme handelt. Insbesondere angesichts des hohen Heizwertes von ca. 30.000 kJ/kg und unter Berücksichtigung des aufwändigen Trocknungsverfahrens liegt offensichtlich eine Hauptverwendung als Brennstoff im Sinne der oben genannten Kriterien vor. Dies ist - soweit es die Verwendung des Materials als Brennstoff in seiner in C hergestellten endgültigen Form betrifft - auch vom Beklagten nicht in Abrede gestellt worden. Der Hauptzweck einer Verwertungsmaßnahme wird damit erfüllt; es werden Abfälle für einen sinnvollen Zweck eingesetzt, sie ersetzen also andere Materialien, die sonst für diesen Zweck hätten eingesetzt werden müssen, wodurch natürliche Rohstoffquellen erhalten werden.
Vgl. hierzu Urteil des EUGH vom 13. Februar 2003, a. a. O.
Wäre nicht von einem einheitlichen Vorgang auszugehen, dann würde die isoliert zu betrachtende Trocknungsmaßnahme (ohne die anschließende Verwendung als Brennstoff) gleichwohl ebenfalls eine Verwertung darstellen. Denn durch diese Vorbehandlung wird ein (hochwertiger) Ersatzbrennstoff hergestellt, wodurch das ursprünglich angelieferte Material seine Abfalleigenschaft verliert.
Eine Verwertung ist auch dann zu bejahen, wenn man der Ansicht folgt, dass trotz einer entsprechenden Vorbehandlung weiterhin die Abfalleigenschaft besteht.
Vgl. Kropp, Abfallverwertung in Zementwerken und Müllverbrennungsanlagen, NVwZ 2003, S. 430, 433.
Nach dieser Ansicht wäre nämlich dann darauf abzustellen, ob anschließend eine energetische Verwertung oder eine thermische Behandlung der vorbehandelten Abfälle beabsichtigt ist.
Vgl. Kropp, a. a. O., S. 434.
Hier würde mit dem Einsatz des vorbehandelten Abfalls als Brennstoff aus den oben genannten Gründen eine energetische Verwertung vorliegen.
2.
Der weitere Einwand gemäß Art. 4 Abs. 3 b) i) der Verordnung ist daran anknüpfend schon deswegen rechtswidrig, weil sich Art. 4 nicht auf das hier einschlägige Verwertungsverfahren, sondern auf das Beseitigungsverfahren bezieht.
Die Kostenentscheidung beruht, soweit die Klage zurückgenommen worden ist, auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO. Bei der Kostenverteilung im Rahmen von § 155 Abs. 1 VwGO ist insbesondere zu berücksichtigen, dass hinsichtlich der zurückgenommenen Anträge keine Urteilsgebühren gemäß der Anlage 1 zu § 11 Abs. 1 GKG entstanden sind.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3
VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 2.03
3 C
49.87
6 C 7/98