Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-14, Aktenzeichen 99 A/22

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach §§ 55 Abs 3, 42a VerfGHG (juris: VerfGHG BE) ist – wie hier – statthaft, wenn der Antragsteller einen Rechtsverstoß rügt, der einem späteren Einspruch nach § 14 Nr 7 VerfGHG BE iVm § 41 Abs 1 AbstG (juris: VAbstG BE) zum Erfolg verhelfen und noch vor der Abstimmung beseitigt werden kann (vgl VerfGH Berlin, 16.08.2021, 96 A/21 ). (Rn.15)
2a. Für die Bestimmung des Termins der Abstimmung über einen Volksentscheid verfügt der Senat über einen Einschätzungsspielraum, der nur für den Fall des Stattfindens einer Wahl oder eines anderen Volksentscheids im Zeitraum von vier bis acht Monaten nach der Veröffentlichung des Gesamtergebnisses des Volksbegehrens eingeschränkt ist, § 32 Abs 1 S 2 VAbstG BE. (Rn.19)
2b. Außerhalb dieses Zeitraums muss sich der Senat bei der Frage der Bestimmung des Termins für den Volksentscheid von sachgerechten und vertretbaren Erwägungen leiten lassen. Hierbei muss er berücksichtigen, dass die Abstimmung über einen Volksentscheid möglichst mit einem anderen Wahl- oder Abstimmungsereignis zusammen stattfinden soll. (Rn.19)
2c. Die Frage, ob die gleichzeitige Durchführung eines Volksentscheids zusammen mit einer Wahl vor Ablauf von vier Monaten organisatorisch zu bewältigen ist, betrifft die Einschätzung von in der Zukunft liegenden Sachverhalten und Ereignissen. Hierfür muss der Senat eine sachgerechte Prognose anstellen (vgl auch VerfGH Berlin, 16.11.2022, 154/21 ; zu Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers: BVerfG, 19.09.2018, 2 BvF 1/15, BVerfGE 150, 1 <89 Rn 174>; zu behördlichem Planungsermessen: BVerwG, 26.03.1981, 3 C 134/79, BVerwGE 62, 86 <107f = RIS Rn 88>). (Rn.19)
2d. Die Grenzen des Einschätzungsspielraums sind überschritten, wenn der Senat bei der Bestimmung des Termins für den Volksentscheid von falschen Tatsachen ausgegangen ist oder sachfremde Erwägungen angestellt hat und seine Prognose daher nicht sachgerecht ist. (Rn.19)
3. Hier: Keine verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Prognose, dass eine terminliche Verbindung von Volksentscheidung und Wiederholungswahl zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus organisatorisch nicht zu bewältigen sei. (Rn.20) (Rn.21)
4. Zur Zurückweisung eines gegen die im vorliegenden Verfahren streitige Terminierung gerichteten Einspruchs als unstatthaft siehe Beschluss des VerfGH vom 14.12.2022, 99/22.
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
3. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Das Verfahren betrifft den Termin zur Abstimmung über den Volksentscheid „Berlin 2030 klimaneutral“ (Volksentscheid).
Nach Einleitung des Volksbegehrens wurden insgesamt 261.968 Unterschriften gesammelt und am 14. November 2022 der Senatsverwaltung für Inneres übergeben. Der Landesabstimmungsleiter stellte am 29. November 2022 180.547 gültige Unterschriften fest. Das Zustandekommen des Volksbegehrens wurde im Amtsblatt am 2. Dezember 2022 veröffentlicht. Mit Schreiben vom 2. Dezember 2022 beantragten die Antragsteller, den Termin für die Abstimmung auf den 12. Februar 2023 festzulegen, den Tag der Wiederholungswahl für die am 16. November 2022 für ungültig erklärten Wahlen zum 19. Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen vom 26. September 2021.
Der Antragsgegner setzte den Termin für die Abstimmung über den Volksentscheid in seiner Sitzung am 13. Dezember 2022 auf den 26. März 2023 fest.
Die Antragsteller sind der Ansicht, dass eine Zusammenlegung der Abstimmung über den Volksentscheid und der Wiederholungswahl nach Artikel 62 Abs. 4 der Verfassung von Berlin - VvB - und § 32 Abs. 1 Sätze 2 und 3 des Gesetzes über Volksini-tiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz) - AbstG - zwingend geboten sei. Die im Vorhinein öffentlich bekannt gewordene, im hiesigen Verfahren vertiefte Begründung des Antragsgegners überzeuge nicht. Der Antragsgegner hätte mit einer Verbindung der beiden Ereignisse schon lange vor der Veröffentlichung im Amtsblatt am 2. Dezember 2022 rechnen und entsprechend planen müssen. Angebote von Druckereien, welche eine Durchführung des Volksbegehrens mit der Wahl zum Abgeordnetenhaus am 12. Februar 2023 noch ermöglichen würden, lägen vor. Es sei nicht ersichtlich, dass alle Wahl- und Abstimmungsunterlagen aus rechtlichen Gründen bereits am 30. Dezember 2022 gedruckt sein müssten.
Die Antragsteller haben Einspruch erhoben, der Gegenstand des Verfahrens VerfGH 99/22 ist, und beantragen im Wege der einstweiligen Anordnung,
1. den Termin zur Abstimmung über den Volksentscheid der Antragstellerin unter Aufhebung des Senatsbeschlusses vom 13. Dezember 2022 auf den 12. Februar 2023 festzusetzen,
2. hilfsweise, den Antragsgegner zu verpflichten, den Senatsbeschluss vom 13. Dezember 2022 aufzuheben und über diesen Antrag des Antragstellers erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden,
3. im Wege einer Zwischenverfügung dem Antragsgegner aufzugeben, zwei seitens der Antragstellerin vorgelegte Angebote zur rechtzeitigen Erstellung der Abstimmungsunterlagen (oder andere Angebote, mit denen eine rechtzeitige Lieferung der Abstimmungsunterlagen zugesagt wird) zu prüfen und diese, falls erforderlich, zu verhandeln, damit diese rechtzeitig vergeben werden können,
4. dem Antragsgegner aufzugeben, unverzüglich den Verwaltungsvorgang zusammenzustellen und den Verwaltungsvorgang sodann zur Einsichtnahme zur Verfügung zu stellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Eine Zusammenlegung mit dem Termin der Wiederholungswahl am 12. Februar 2023 begegne nach den Ausführungen des Landesabstimmungsleiters, die sich der Antragsgegner im hiesigen Verfahren zu eigen macht, wegen hoher organisatorischer Risiken gravierenden Bedenken. Der Landesabstimmungsleiter führt dazu aus, dass eine Zusammenlegung mit der Abstimmung über den Volksentscheid eine ernsthafte Gefährdung des reibungslosen Ablaufs der Wiederholungswahl darstelle. So sei die Vorbereitung der Wiederholungswahl, die nach § 21 des Landeswahlgesetzes innerhalb von 90 Tagen nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 16. November 2022 stattfinden müsse, bereits ohne die Verbindung mit der Abstimmung über den Volksentscheid eine große Herausforderung für die Wahlorgane. Bei Verbindung der Abstimmung über den Volksentscheid mit der Wiederholungswahl müssten alle Abstimmungsunterlagen aus organisatorischen Gründen bis zum 30. Dezember 2022 vollständig gedruckt vorliegen, da sie ab dem 2. Januar 2023 mit den Wahlunterlagen an die Haushalte versandt werden müssten. Dies sei nicht durchführbar. Insbesondere seien die von den Antragstellern eingeholten Druckangebote nicht geeignet, einen vollständigen und richtigen Druck der Abstimmungsunterlagen bis zu diesem Zeitpunkt noch zu gewährleisten. Durch eine Verbindung mit der Abstimmung über den Volksentscheid verlängere sich zudem die durchschnittliche Verweildauer in den Wahlkabinen erheblich, was eine Erhöhung der Kapazitäten der Wahllokale erfordere. Eine ausreichende Anzahl an hinreichend großen Wahllokalen und an Wahlkabinen könne nicht sicher gewährleistet werden. Dem Gelingen der Wiederholungswahl sei auch im Hinblick auf die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes vom 16. November 2022 oberste Priorität einzuräumen.
Der Verfassungsgerichtshof hat dem Präsidenten des Abgeordnetenhauses, dem Senat von Berlin und dem Landesabstimmungsleiter gemäß § 21 Abs. 2 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Senatsverwaltung für Inneres und der Landesabstimmungsleiter haben mit Schriftsatz vom 12. Dezember 2022, der Präsident des Abgeordnetenhauses hat mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2022 Stellung genommen. Die Antragsteller haben hierauf mit Schriftsätzen vom 13. und 14. Dezember 2022 erwidert.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Der Antrag ist zulässig und insbesondere statthaft, weil die Antragsteller der Sache nach einen Rechtsverstoß rügen, der unter §§ 55 Abs. 3, 42a VerfGHG fällt. Nach den genannten Vorschriften kann der Verfassungsgerichtshof schon vor der Durchführung eines Volksentscheids eine Entscheidung durch einstweilige Anordnung treffen, wenn der Antragsteller einen Verstoß geltend macht, der erwarten lässt, dass der Volksentscheid ganz oder teilweise für ungültig erklärt wird und der Verstoß noch vor der Abstimmung beseitigt werden kann. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach §§ 55 Abs. 3, 42a VerfGHG ist mithin immer dann statthaft, wenn der Antragsteller einen Rechtsverstoß rügt, der einem späteren Einspruch nach § 14 Nr. 7 VerfGHG i. V. m. § 41 Abs. 1 AbstG zum Erfolg verhelfen und noch vor der Abstimmung beseitigt werden kann (vgl. Beschlüsse vom 16. August 2021 - VerfGH 96 A/21 -, Rn. 11 f. und vom 8. September 2011 - VerfGH 77 A/11 -, Rn. 16, wie alle nachfolgend zitierten Entscheidungen zu finden unter www.gesetze.berlin.de).
Das ist hier der Fall, weil die Antragsteller der Sache nach einen Verstoß gegen das von ihnen behauptete Gebot, die Abstimmung über den Volksentscheid mit einer Wahl oder einem anderen Volksentscheid zu verbinden, rügen. Dieses Gebot folge aus Art. 62 Abs. 4 Satz 1 und 2 VvB sowie aus § 32 Abs. 1 Satz 2 AbstG.
2. Der Antrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Entscheidung des Antragsgegners, die Abstimmung für den Volksentscheid nicht auf den 12. Februar 2023 festzusetzen, ist nicht zu beanstanden.
Gemäß Art. 62 Abs. 4 Satz 1 VvB muss nach Zustandekommen eines Volksbegehrens innerhalb von vier Monaten ein Volksentscheid herbeigeführt werden. Art. 62 Abs. 4 Satz 2 VvB bestimmt, dass die Frist auf bis zu acht Monate verlängert werden kann, wenn dadurch der Volksentscheid gemeinsam mit Wahlen oder mit anderen Volksentscheiden durchgeführt werden kann. Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 AbstG setzt der Senat innerhalb von 15 Tagen nach Veröffentlichung des Gesamtergebnisses des Volksbegehrens als Tag der Durchführung des Volksentscheids einen Sonntag oder einen gesetzlichen Feiertag fest und gibt diesen Tag im Amtsblatt für Berlin bekannt. Für den Fall, dass frühestens vier Monate und nicht später als acht Monate nach der Veröffentlichung des Gesamtergebnisses des Volksbegehrens eine Wahl oder ein anderer Volksentscheid stattfindet, setzt der Senat den Tag der Wahl oder des anderen Volksentscheids als Tag für die Durchführung des Volksentscheids fest, § 32 Abs. 1 Satz 2 AbstG.
Der Senat verfügt für die Bestimmung des Termins danach über einen Einschätzungsspielraum, der nur für den Fall des Stattfindens einer Wahl oder eines anderen Volksentscheids im Zeitraum von vier bis acht Monaten nach der Veröffentlichung des Gesamtergebnisses des Volksbegehrens eingeschränkt ist, § 32 Abs. 1 Satz 2 AbstG. Außerhalb dieses Zeitraums muss sich der Senat bei der Frage der Bestimmung des Termins für den Volksentscheid von sachgerechten und vertretbaren Erwägungen leiten lassen. Hierbei muss er berücksichtigen, dass die Abstimmung über einen Volksentscheid möglichst mit einem anderen Wahl- oder Abstimmungsereignis zusammen stattfinden soll (vgl. Begründung zur Änderung der Verfassung von Berlin Abghs-Drs. 15/5038 vom 26. April 2006, Seite 7 sowie Begründung zur Änderung des Abstimmungsgesetzes Abghs-Drs. 18/2723 vom 26. Mai 2020, Seite 18). Die Frage, ob die gleichzeitige Durchführung eines Volksentscheids zusammen mit einer Wahl vor Ablauf von vier Monaten organisatorisch zu bewältigen ist, betrifft die Einschätzung von in der Zukunft liegenden Sachverhalten und Ereignissen. Hierfür muss der Senat eine sachgerechte Prognose anstellen (vgl. zu Prognoseentscheidungen der Landeswahlleitung: Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 - Rn. 64; zu Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers: BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - Rn. 174; zu behördlichem Planungsermessen: BVerwG, Urteil vom 26. März 1981 - 3 C 134/79 - Rn. 88). Die Grenzen des Einschätzungsspielraums sind überschritten, wenn der Senat bei der Bestimmung des Termins für den Volksentscheid von falschen Tatsachen ausgegangen ist oder sachfremde Erwägungen angestellt hat und seine Prognose daher nicht sachgerecht ist.
Gemessen hieran überschreitet der Antragsgegner die Grenzen des ihm zustehenden Einschätzungsspielraums nicht. Die Prognose, wonach die Verbindung von Volksentscheid und Wiederholungswahl organisatorisch nicht zu bewältigen sei, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Begründung des Antragsgegners beruht auf sachlichen Erwägungen.
Soweit die Antragsteller auf die eingeholten Druckangebote verweisen, kann offenbleiben, ob die Bedenken des Landesabstimmungsleiters hiergegen letztlich durchgreifen. Der Landesabstimmungsleiter stützt seine Bedenken entscheidend auch auf die von ihm anzustellende Prognose für die Präsenzwahlkapazitäten und macht geltend, dass die zusätzliche Abstimmung über den Volksentscheid eine Erhöhung dieser Kapazitäten erforderlich machen würde, die praktisch nicht zu gewährleisten sei. Den Vortrag des Landesabstimmungsleiters, wonach sich die Kapazitäten im Hinblick auf größere Wahllokale voraussichtlich nicht erhöhen lassen, haben die Antragsteller nicht erschüttert. Vor dem Hintergrund der Vorgänge bei den Wahlen zum 19. Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen vom 26. September 2021 stellt eine besondere Vorsicht bei der Vorbereitung der Wiederholungswahl eine sachgerechte Erwägung dar.
Soweit die Antragsteller darüber hinaus geltend machen, es sei nicht eindeutig gesetzlich geregelt, dass die Wahl- und Abstimmungsunterlagen bis zum 30. Dezember 2022 vollständig vorliegen müssen, liegt auch in diesem Stichtag keine die Grenzen des Einschätzungsspielraums überschreitende Erwägung des Antragsgegners. Denn die von dem Landesabstimmungsleiter geäußerte Auffassung zu der Frage, bis zu welchem Zeitpunkt die Wahl- und Abstimmungsunterlagen aus organisatorischen Gründen vollständig gedruckt vorliegen müssen, erscheint im Hinblick auf dessen Verantwortung für das Gelingen der Wiederholungswahl vertretbar.
Soweit die Antragsteller schließlich rügen, der Antragsgegner habe in der Vergangenheit insgesamt nicht alles getan, um eine Verbindung der Abstimmung über den Volksentscheid und der Wiederholungswahl zu ermöglichen, betrifft dies ein mögliches Versäumnis in der Vergangenheit und ist nicht geeignet, die zum jetzigen Zeitpunkt bestehenden organisatorischen Bedenken des Antragsgegners auszuräumen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs 3, 42a VerfGHG
§§ 33, 34 VerfGHG
§ 14 Nr 7 VerfGHG
§ 55 Abs. 3, 42a VerfGHG
§ 14 Nr. 7 VerfGHG
§ 21 des Landeswahlgesetzes
Artikel 62 Abs. 4 der Verfassung
Art. 62 Abs. 4 Satz 1 und 2 VvB
Art. 62 Abs. 4 Satz 1 VvB
Art. 62 Abs. 4 Satz 2 VvB

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 150, 1
BVerwGE 62, 86
2 BvF 1/15
3 C 134/79