Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-12-18, Aktenzeichen 1 B 1750/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1218.1B1750.03.00

Tenor:
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere rechtzeitig eingelegte und begründete sowie den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO genügende Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Die in diesem Zusammenhang ausschlaggebenden (fristgerecht) "dargelegten Gründe", auf deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen die getroffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage.
In dem im Beschwerdeverfahren streitigen Umfang hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Neuorganisation der Verwaltung - Dezernatsverteilungsplan -, soweit der Antragsteller betroffen ist, vorläufig bis zur Entscheidung der Kammer in der Hauptsache nicht durchzuführen,
zu Recht abgelehnt.
Dabei kann auch für das Beschwerdeverfahren offen bleiben, ob in Bezug auf das Antragsbegehren vorläufiger Rechtsschutz - wofür mit Blick auf den wohl fehlenden Verwaltungsaktscharakter der Maßnahme vieles spricht - nach Maßgabe des § 123 VwGO oder aber - anderenfalls - in Anknüpfung an die von der Antragsgegnerin rein vorsorglich erklärte sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren wäre. Denn wegen der dem Grunde nach bestehenden Strukturgleichheit der beiden erwähnten Rechtsschutzarten bedarf es insoweit einer Festlegung nicht.
Vgl. auch Senatsbeschlüsse vom 17. Juli 2002 - 1 B 1072/02 - und vom 10. Juni 2002 - 1 B 755/02 - .
Mit seinem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz wendet sich der Antragsteller in der Sache gegen den Entzug der Funktion und der Aufgaben des Kämmerers im Rahmen einer Neuverteilung der Dezernate unter den Beigeordneten der Antragsgegnerin. Ob es ihm in diesem Zusammenhang mit Blick auf den baldigen Ablauf des Zeitraums seiner Wahlperiode als Beigeordneter (im Jahre 2004) nicht zugemutet werden kann, den Ausgang eines - ggf. mehrere Jahre dauernden - Hauptsacheverfahrens abzuwarten, wie dies in Bezug auf die Abwehr von (normalen) Umsetzungsmaßnahmen in der Regel nur bei besonderer Schwere oder Dringlichkeit angenommen werden kann,
vgl. etwa Senatsbeschluss vom 25. Juni 2001 - 1 B 789/01 -, DÖD 2001, 314 = NWVBl. 2002, 41,
bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Denn es lässt sich schon nicht feststellen, dass der geltend gemachte materiell-rechtliche Anspruch (Anordnungsanspruch i.S.d. § 123 VwGO) besteht. In sachlich entsprechender Weise wäre im Rahmen einer Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO - alternativ - dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin grundsätzlich der Vorrang einzuräumen, weil die angegriffene Maßnahme alle Voraussicht nach rechtmäßig ergangen ist.
Es spricht nämlich vieles - wenn nicht alles - dafür, dass der Bürgermeister der Antragsgegnerin im Umfang des Beschwerdegegenstandes befugt war, den Geschäftskreis (Dezernatszuschnitt) des Antragstellers als Beigeordneter in der Weise neu zu regeln, dass ihm - wie geschehen - die seiner bisherigen Funktion als Kämmerer zugeordneten Aufgaben vollständig entzogen und statt dessen neue Aufgaben anderer Art zugewiesen worden sind.
Der Antragsteller hat seine - dem entgegentretende - Beschwerde im Wesentlichen auf folgende Gründe gestützt: Erstens habe der Bürgermeister der Antragsgegnerin schon aus Kompetenzgründen keine eigenständige Neuverteilung der Geschäfte der Beigeordneten vornehmen dürfen, denn der Rat habe hier im Zuge seiner - des Antragstellers - Bestellung zum Kämmerer von der ihm zugewiesenen Kompetenz aus § 73 Abs. 1 GO NRW (entspricht § 53 Abs. 1 Satz 2 GO a. F.) Gebrauch gemacht. Dementsprechend fielen auch etwaige Änderungen in die Kompetenz des Rates. Ein lediglich zustimmendes "Zur-Kenntnis-Nehmen" reiche in diesem Zusammenhang nicht aus. Zweitens sei der im Text der Ausschreibung der Stelle enthaltene Änderungsvorbehalt nicht dahin auszulegen, dass er auch den Kernbereich des Finanzdezernats einbeziehe. Auf das Erhaltenbleiben dieses Kernbereichs habe sich vielmehr ein schutzwürdiges Vertrauen der Bewerber gerichtet. Darüber hinaus sei der Geschäftsbereich der Kämmerei durch seine Bestellung zum Kämmerer zum Inhalt seiner persönlichen Rechtsstellung als Beamter geworden. Drittens liege nach der durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorgegebenen Herausnahme des Rechtsamtes aus den ihm neu zugewiesenen Aufgaben der in Rede stehenden Beigeordnetenstelle keine herausgehobene Führungsposition bzw. Leitungsfunktion mehr zugrunde. So fehlten etwa Ämter mit Querschnittsaufgaben und sei kein Raum für konzeptionelles Gestalten vorhanden. Viertens trügen die von der Antragsgegnerin angeführten "politischen Gründe" die vorgenommene Änderung der Dezernatsverteilung in sachlicher Hinsicht nicht. Die unterschiedlichen sachlichen Bewertungen zwischen ihm und den Bürgermeister hätten sich im Wesentlichen auf seine Pflichtenstellung als Kämmerer bezogen, die rechtlichen Grenzen kommunalen Handelns bei der Aufstellung des Haushalts aufzuzeigen. Diese Pflichtenwahrnehmung dürfe nicht in (angeblich) fehlendes Vertrauen umgemünzt werden.
Alle diese Gründe vermögen indes die tragenden Gesichtspunkte der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts jedenfalls im Ergebnis nicht hinreichend zu entkräften. Im einzelnen gilt:
Zunächst gibt es keine genügenden Anhaltspunkte dafür, dass die Entscheidung über eine Änderung der Geschäftsverteilung unter den Beigeordneten vorliegend aus kommunalverfassungsrechtlichen Gründen in den Kompetenzbereich des Rates der Antragsgegnerin gefallen wäre. Zwar bestimmt § 73 Abs. 1 GO NRW (entspricht § 53 Abs. 1 Satz 2 GO a. F.), dass der Rat den Geschäftskreis der Beigeordneten festlegen kann, wobei hier ohne Bedeutung ist, ob damit nur eine Kompetenz bezeichnet oder darüber hinaus materiell-rechtlich ein Handlungsermessen eröffnet werden soll. Jedoch besteht zum einen schon keine Einigkeit darüber, ob in Fällen, in denen der Rat von der zuvor angesprochenen Kompetenz Gebrauch gemacht hat, auch mit Blick auf spätere Änderungen die nach § 62 Abs. 1 Satz 3 GO NRW (entspricht § 53 Abs. 1 Satz 1 GO a. F.) grundsätzlich bestehende Kompetenz des Bürgermeisters zur Verteilung der Geschäfte verdrängt wird.
Vgl. dazu einerseits Rehn/Cronauge, GO NRW, § 73 Erl. I 3, andererseits Held u.a., GO NRW, § 73 Erl. 2.2, und Kirchhof, NWVBl. 1991, 114.
Dem braucht hier indes nicht weiter nachgegangen zu werden, weil zum anderen auch nicht glaubhaft gemacht worden oder sonst ersichtlich ist, dass der erstmaligen Übertragung von Beigeordnetenaufgaben auf den Antragsteller eine Ratsentscheidung i.S.d. § 73 Abs. 1 GO NRW (bzw. - damals - des § 53 Abs. 1 Satz 2 GO a. F.) zugrunde gelegen hat. Zwar enthielt die Vorlage Nr. 209/1996 vom 30. Mai 1996 (auch) den Beschlussvorschlag: "Herr I. C. wird mit Wirkung vom 1.8.96 zum Kämmerer der Stadt S. bestellt". Der Niederschrift über die Ratssitzung vom 2. Juli 1999 zufolge, ist dann aber, soweit ersichtlich, ein entsprechender Beschluss nicht - jedenfalls nicht förmlich - gefasst worden. In der Niederschrift ist zu dem betreffenden TOP allein vermerkt, dass der Antragsteller durch den Bürgermeister vereidigt und in sein Amt als Kämmerer eingeführt worden sei. Damit sei "die Vorlage erledigt". Aus der letztgenannten Formulierung kann entgegen der Auffassung des Antragstellers gerade nicht mit der nötigen Deutlichkeit geschlossen werden, dass die Vorlage auch in ihrer ursprünglich beabsichtigt gewesenen Form tatsächlich beschlossen worden wäre. Auch das spätere Verhalten des Rates in Gestalt einer (bloßen) zustimmenden Zur-Kenntnis-Nahme der Änderung der Geschäftsverteilung durch den Bürgermeister deutet - sofern dem überhaupt Anhaltspunkte im vorliegenden Zusammenhang entnommen werden können - eher in die Richtung, dass der Rat selbst nicht von einer ihm zustehenden Kompetenz zur (förmlichen) Entscheidung in der Sache ausgegangen ist. Was schließlich den Gesichtspunkt betrifft, dass die Ausschreibung der im Streit stehenden Kämmererstelle seinerzeit auf der Grundlage eines vom Rat beschlossenen Ausschreibungstextes erfolgt ist, kann dem jedenfalls unter den hier vorliegenden Umständen nicht die Bedeutung einer Wahrnehmung der Ratskompetenz nach § 73 Abs. 1 GO NRW (bzw. § 53 Abs. 1 Satz 2 GO a. F.) zugemessen werden. Denn gerade der in den Ausschreibungstext mit aufgenommene Änderungsvorbehalt, welcher in der erstinstanzlichen Entscheidung wörtlich zitiert ist, deutet darauf hin, dass mit der Ausschreibung noch keine verbindliche und endgültige Entscheidung über den Zuschnitt des Geschäftskreises - erst recht nicht mit Blick auf die zukünftige Entwicklung - erfolgen sollte, und zwar weder durch eine Entscheidung des Rates noch sonst. Auch für eine schon verbindliche Zuweisung eines sog. "Kernbereiches" von Aufgaben, wie sie der Antragsteller annimmt, gibt der Ausschreibungstext dabei keinen Anhalt.
Weiterhin war hier der Bürgermeister auch nicht aus Gründen des materiellen Beamtenrechts gehindert, den Geschäftsbereich des Antragstellers neu zu bestimmen.
Zunächst kann dem Antragsteller darin nicht gefolgt werden, dass die Kernfunktionen seines bisherigen Aufgabenbereiches als Kämmerer Bestandteil seiner persönlichen Rechtsstellung als Beamter, also seines Amtes im statusrechtlichen Sinne geworden wären und demzufolge ein erhöhter Schutz gegen ihren Entzug bestünde. Durch Urkunde vom 2. Juli 1996 ist der Antragsteller mit Wirkung vom 1. August 1996 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von acht Jahren (ausschließlich) "zum Beigeordneten ernannt" worden. Zugleich erfolgte seine Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 3. (Allein) Hierdurch wird sein beamtenrechtlicher Status maßgeblich bestimmt. Die Festlegung des Geschäftskreises der einzelnen Beigeordneten - Dezernatsverteilung - betrifft demgegenüber allein den dienstlichen Aufgabenbereich, d. h. das Amt im konkret-funktionellen Sinne (Amtsstelle, Dienstposten).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1990 - 12 B 390/90 -, Eildienst Städtetag NRW 1991, 399; Urteil vom 12. November 1975 - XII A 596/74 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, GO NW § 51 Entscheidung Nr. 4; Müller, PersV 1995, 4 (7).
Dieser Bereich ist - wie auch sonst in Fällen einer Umsetzung oder Organisationsänderung - gegen die Änderung bzw. den Entzug dienstlicher Aufgaben in erheblich geringerem Maße geschützt, als es bei Eingriffen in das Statusamt der Fall ist. Ob sich an dieser systematischen Einordnung prinzipiell dann etwas ändert, wenn einem Beigeordneten ein konkreter Geschäftsbereich wirksam zugesichert worden ist,
in diesem Sinne etwa Held u.a., GO NRW, § 73 Erl. 2.3 unter Berufung auf OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1958, - VIII A 1689/56 -, ZBR 1958, 309,
woran Zweifel bestehen, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn eine solche beamtenrechtlich wirksame Zusicherung (im Rechtssinne) ist weder schlüssig dargelegt noch glaubhaft gemacht worden. Schon aufgrund des bereits an anderer Stelle angesprochenen Änderungsvorbehalts in dem Ausschreibungstext durfte der Antragsteller nicht ohne weiteres darauf vertrauen, dass sein Aufgabenbereich als Beigeordneter während der gesamten Wahlperiode unverändert oder auch nur im Kern erhalten blieb. Für ein anderes Verständnis des Änderungsvorbehalts gibt es - wie schon dargelegt - keinen schlüssigen Anhalt.
Soweit der Antragsteller sinngemäß in Bezug auf die Neuverteilung der Geschäfte unter Einbeziehung der Vorgaben des Verwaltungsgerichts - keine Übertragung des Rechtsamtes - eine fehlende amtsangemessene Beschäftigung betreffend die kommunalverfassungsrechtlich herausgehobene Funktion eines Beigeordneten rügt, lässt sich solches hier jedenfalls bei summarischer Prüfung nicht hinreichend feststellen; eine nähere Klärung muss ggf. einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Dem Antragsteller verbleibt hier nach wie vor die Beigeordnetenzuständigkeit für eine Reihe von Fachämtern (darunter des Ordnungsamtes und des Sozialamtes), welche für die öffentliche Verwaltung einer Stadt in der Größe von S. von jedenfalls nicht geringer Bedeutung sind und in Bezug auf die auch nicht von vornherein die Möglichkeit konzeptionellen Gestaltens verneint werden kann. Gemessen an dem auch ohne das Rechtsamt verbleibenden Gesamtgewicht der dem Antragsteller neu übertragenen Funktionsbereiche erscheint es durchaus wahrscheinlich, dass diesem noch ein angemessener Leitungsbereich verbleibt, wie ihn die Rechtsprechung für das Amt des Beigeordneten einer Kommune fordert.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1990 - 12 B 390/90 -, a.a.O.
Jedenfalls lässt das Beschwerdevorbringen Gegenteiliges nicht hervortreten. Darauf, ob in anderen Kommunen exakt vergleichbare Zuschnitte der Geschäftsbereiche der Beigeordneten existieren, kommt es dabei nicht an.
Schließlich ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass die für die Neuverteilung der Geschäfte angeführte Begründung, der Antragsteller genieße im Hinblick auf die Aufstellung des städtischen Haushalts 2004 weder das Vertrauen des Bürgermeisters noch das Vertrauen der Mehrheit der Verwaltungskonferenz und des Rates, die Maßnahme ausreichend trägt. Dabei kann es bei einem derartigen schweren Zerwürfnis mit einem vollständigen bzw. zumindest ganz massiven Vertrauensverlust, welcher als solcher auch vom Antragsteller nicht substantiiert in Abrede gestellt worden ist, jedenfalls bei der Prüfung vorläufigen Rechtsschutzes nicht auf eine nähere Analyse der jeweiligen Ursachenbeiträge bzw. auf die Frage, wer sich letztlich in Bezug auf die Bewertung des Haushaltsrechts "im Recht" befunden hat, ankommen. Der Bürgermeister, welcher gemeinsam mit dem Rat die Gesamtverantwortung für das kommunale Handeln trägt, darf vielmehr sein Verhalten zulässigerweise daran ausrichten, dass möglichst keine der Verwaltungseffizienz abträglichen Reibungsverluste und Spannungen bei der Verabschiedung des Haushalts und der damit sachlich eng verknüpften Verfolgung bestimmter kommunalpolitischer Ziele entstehen,
vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 1978 - XII B 328/78 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, GO NW § 51 Entscheidung Nr. 6; ferner - dort entsprechend zur Abberufung und Umsetzung eines Leiters des Rechnungsprüfungsamts - OVG NRW, Urteil vom 28. März 1989 - 12 A 1769/87 -.
mag das im Einzelfall auch zu gewissen Friktionen mit Blick auf die kommunalverfassungsrechtlich herausgehobene (Kontroll-)Funktion des Kämmerers betreffend das Haushalts- und Finanzwesen führen. Dass in dem vorliegenden Zusammenhang - ähnlich wie eine Beigeordnetenzuständigkeit für das Haupt- und/oder Personalamt
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1990 - 12 B 390/90 -, a.a.O. -
auch die Bestellung zum Kämmerer ein besonders wichtiges und sensibles, ebenfalls letztlich vom Vertrauen des Bürgermeisters und des Rates abhängiges "Schlüsselamt" betrifft, bedarf keiner näheren Begründung.
Abschließend weist der Senat darauf hin, dass auch eine allgemeine Interessen- und Folgenabwägung es nicht angezeigt erscheinen lässt, die beantragte vorläufige Regelung zu erlassen, d. h. die vorgenommene Dezernatsneuverteilung, soweit sie den Antragsteller betrifft, zu stoppen oder gar vorläufig rückgängig zu machen. Denn das für die Antragsgegnerin streitende Interesse an einer nicht durch ein grundlegend gestörtes Vertrauensverhältnis nachhaltig beeinträchtigten Fortführung der Haushalts- und Finanzverwaltung bei der Antragsgegnerin hat grundsätzlich ein höheres Gewicht als das Interesse des Antragstellers am vorläufigen Behaltendürfen eines bestimmten - sei es auch wie im Falle der Kämmerei in gewisser Weise herausgehobenen und in der Öffentlichkeit ggf. ein besonderes "Ansehen" vermittelnden - dienstlichen Aufgabenbereichs. Dies gilt auch dann, wenn ihm dieser Aufgabenbereich zuvor viele Jahre übertragen war und er sich gezielt auf ihn beworben hatte. In Ermangelung konkreter Anhaltspunkte für eine Verletzung des Rechts auf amtsangemessene Beschäftigung ergeben sich auch unter diesem Gesichtspunkt keine Besonderheiten, die dem Interesse des Antragstellers ein gesteigertes Gewicht geben könnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 123 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5
VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 73 Abs. 1 GO NRW
§ 53 Abs. 1 Satz 2
GO
§ 62 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 53 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 53 Abs. 1
Satz 2 GO
§ 53 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 B 1072/02
1 B 755/02
1
B 789/01
12 B 390/90
XII A 596/74
VIII A 1689/56
XII B 328/78
12 A 1769/87