Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-19, Aktenzeichen 1 K 273.12
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0219.1K273.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Anbringung einer Werbetafel an einer Eisenbahnbrücke in Berlin stellt regelmäßig eine Sondernutzung dar, wenn die Rahmenkonstruktion der streitgegenständlichen Werbetafel mehrere Zentimeter in den öffentlichen Straßenraum hineinragt, so dass in der Regel von einer jedenfalls abstrakten Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs Anderer auszugehen ist.(Rn.18) Die Werbeanlage ist als ausgeübte Sondernutzung regelmäßig nicht aus dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung ausgenommen, wenn es an den Voraussetzungen für das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags fehlt.(Rn.20)
2. Die Tarifstelle 2. 2. 4 der Sondernutzungsgebührenverzeichnisses verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.(Rn.22) Es ist insoweit rechtlich unbedenklich, dass der Verordnungsgeber im Rahmen der Konkretisierung der gesetzlichen Vorgabe bezüglich des Umfangs der Sondernutzung bei Werbeanlagen nach Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses statt auf die Grund- auf die Werbefläche, d.h. den Umfang bzw. das Maß der verkehrs- und damit widmungsfremden Nutzung, abstellt.(Rn.24)
3. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liegt durch die Erhebung der Sondernutzungsgebühr nicht vor. Insoweit darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen. Diese Vorgabe schließt für den Regelfall zugleich Gebührensätze aus, die zur Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen und diese damit faktisch verhindern.(Rn.26)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für den Betrieb einer Werbetafel.
Sie ist ein bundesweit in der Branche der Außenwerbung tätiges Unternehmen. In diesem Rahmen betreibt sie auch Werbeanlagen an, auf und in Immobilien der Deutschen Bahn AG. Dazu zählt die vorliegend streitgegenständliche Werbetafel an einer Stützmauer einer Eisenbahnbrücke der Deutschen Bahn AG in der Ottomar-Geschke-Straße/ Dörpfeldstraße im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin. Die Werbetafel ist gerahmt und weist ein Format von 356 cm x 252 cm (sog. 18/1-Format) auf.
Mit Gebührenbescheid vom 4. Februar 2011 erhob der Beklagte für insgesamt 23 verschiedene Werbetafeln, darunter auch die streitgegenständliche, im Gebiet von Treptow-Köpenick für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2010 Sondernutzungsgebühren in Höhe von insgesamt 82.800,- €. Dabei setzte er je Werbetafel, deren Fläche er mit 10 m² veranschlagte, nach Tarifstelle 2.2.4 in der Wertstufe IV des Gebührenverzeichnisses der Sondernutzungsgebührenverordnung eine Gebühr von 15 € je Monat und Quadratmeter an.
Gegen den Gebührenbescheid legte die Klägerin am 1. März 2011 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Das Bezirksamt gehe von falschen tatsächlichen Voraussetzungen aus, denn das Maß der benutzbaren Fläche der streitgegenständlichen Werbetafeln betrage nur 8,97 m². Es handele sich außerdem nicht um Sondernutzungen, denn die streitgegenständlichen Werbeflächen ragten nicht in den Luftraum über öffentlichem Straßenland hinein. Der Annahme einer Sondernutzung stehe auch entgegen, dass die Werbetafeln an Immobilien der Deutschen Bahn AG angebracht seien und die streitgegenständliche Werbung eine Form des gesteigerten Anliegergebrauches darstelle. Ferner verstießen die Tarifstellen 4.1 und 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses gegen höherrangiges Recht, da sie – entgegen den Vorgaben des Berliner Straßengesetzes – dem Maß der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs durch die streitgegenständliche Nutzung keine Bedeutung zumäßen. Die Sondernutzungsgebührenverordnung und ihre Anwendung verletzten außerdem das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot. Es könne nicht angehen, dass eine „inmitten“ öffentlichen Straßenlandes befindliche Plakatvitrine genauso behandelt werde wie eine am Straßenrand an einer privaten Immobilie angebrachte Werbetafel, die nur wenige Millimeter in einen ungenutzten Grünstreifen hineinrage. Auch lasse die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nummer 2 der Sondernutzungsgebührenverordnung abweichende vertragliche Vereinbarungen mit Sondernutzern zu, ohne inhaltliche Vorgaben hierfür zu formulieren. Die Details stünden im Belieben der Berliner Verwaltung, die diese Ermächtigung umfangreich gebrauche. Auf diese Weise begünstige das Land Berlin z.B. Unternehmen der Wallgruppe, während deren Wettbewerber benachteiligt würden, indem sie nach dem Gebührenverzeichnis ein Vielfaches zu leisten hätten. Faktisch werde damit der Anwendungsbereich der Tarifstelle 2.2.4 ausgehöhlt und treffe im Ergebnis fast ausschließlich die Klägerin. Hinzu komme, dass die Tarifstelle 2.2.4 grob gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip verstoße, denn die Entgelte, die nach dem Gebührenverzeichnis der Sondernutzungsgebührenverordnung verlangt würden, ließen sich mit Plakatflächen im streitgegenständlichen Format nicht erwirtschaften.
Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. September 2012 zurück. Die Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses zur Sondernutzungsgebührenverordnung sei vorliegend einschlägig und daran habe sich die Verwaltung in Ermangelung einer Verwerfungskompetenz zu orientieren.
Mit der am 4. Oktober 2012 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zu den durchschnittlich erwirtschafteten Nettoumsätzen im Bereich des Marktes Werbung mittels Großflächen in Berlin im Zeitraum 2008-2013 trägt sie vor, dass der Umsatz je Werbetafel und Jahr durchschnittlich ca. 1820 € bei awk, ca. 1900 € bei Ströer und ca. 1800 € bei bpg betragen hätte; die durchschnittlichen jährlichen Erträge je Tafel hätten bei awk bei ca. 230 €, bei Ströer bei ca. 255 € und bei bpg bei ca. 100 € gelegen. Sie bezieht sich hinsichtlich der relevanten Marktverhältnisse auf den diesbezüglichen Vortrag des in dem Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht – OVG 1 B 57.11 – beteiligten Werbeunternehmens. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 – hält sie auf die vorliegende Sache jedoch für nicht übertragbar; zudem sei die obergerichtliche Entscheidung nicht überzeugend. Die Sachverhalte der beiden Verfahren seien nicht vergleichbar, weil es dort – anders als hier – um Plakatanschlagtafeln „inmitten“ öffentlichen Straßenlandes gegangen sei. Sie sieht eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung und Benachteiligung der Klägerin darin, dass die Gebührensätze der Tarifstellen 4.1 und 2.2.4 identisch seien, obgleich mit Anlagen, die letzterer Tarifstelle unterfielen, – auch ausweislich eines Schreibens der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 15. Januar 2009 – weniger Umsatz erwirtschaftet werden könne. Hinzu komme, dass sich bei Sondernutzungen nach der Tarifstelle 2.2.4 eine Doppelbelastung dadurch ergäbe, dass regelmäßig zusätzlich Pachtverpflichtungen gegenüber privaten Immobilieneigentümern bestünden. Zudem sei auch der Werbewert von Werbung i.S.d. Tarifstelle 2.2.4 üblicherweise deutlich geringer als der von Werbung i.S.d. Tarifstelle 4.1, da erstgenannte Werbung typischerweise parallel zu Straßenführung und nicht „inmitten“ öffentlichen Straßenlandes angebracht sei. Überdies sei ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip gegeben. Dem stünden die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg nicht entgegen, weil in der vorliegenden Fallgestaltung die errechneten Gebühren laut der zutreffenden Einschätzung der Senatsverwaltung vom 15. Januar 2009 „nachweislich nicht erwirtschaftet werden können“.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Bezirksamtes Treptow-Köpenick vom 4. Februar 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 6. September 2012, soweit dieser hier verfahrensgegenständlich ist, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, dass die strittige Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses zur Sondernutzungsgebührenverordnung die Vorgaben des Berliner Straßengesetzes rechtmäßig umsetze und auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht verstoße. Die Ausgestaltung der Gebührensätze überschreite nicht das Maß der zulässigen Pauschalierung. Zudem bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass der festgelegte Gebührensatz gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. In diesem Zusammenhang verweist er unter anderem darauf, dass andere Großstädte teilweise deutlich höhere Gebühren oder solche in ähnlicher Höhe erhöben. Die Klägerin sei ihrerseits verpflichtet, die bestehende Gebührenlast bei der Preisgestaltung zu berücksichtigen. Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz sei nicht gegeben. Die ursprünglichen Verträge mit Unternehmen der Wallgruppe seien sämtlich vor Inkrafttreten der Änderung des Berliner Straßengesetzes und der Sondernutzungsgebührenverordnung geschlossen worden; im Nachhinein sei bislang nur ein Teil dieser Verträge verlängert worden.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 2013 hat das Bezirksamt Treptow-Köpenick von Berlin den streitgegenständlichen Bescheid vom 4. Februar 2011 teilweise – für vier im Bereich der Kiefholzstraße veranschlagte Werbetafeln – zurückgenommen und die Ausgangsforderung um 14.400 € reduziert.
In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte den Bescheid vom 4. Februar 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. September 2012 – unter Einbeziehung des Änderungsbescheides vom 13. Dezember 2013 – mit Blick auf die tatsächliche genutzte Fläche von jeweils 8,97 m² weiter reduziert, soweit ein die Summe von 61.354,80 € übersteigender Betrag festgesetzt wurde. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich der in der Bahnunterführung im Verlauf der Dörpfeldstraße/Ottomar-Geschke-Straße auf der Nordseite, in Blickrichtung Norden auf der rechten Seite befindlichen Werbetafel hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie bestreite für den Zeitraum der Gebührenerhebung nicht, dass diese Tafel geringfügig in den Luftraum über öffentlichem Straßenraum hineinrage. Hinsichtlich der übrigen Werbetafeln hat die Kammer das Verfahren abgetrennt und unter dem neuen Aktenzeichen VG 1 K 61.15 fortgeführt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Sondernutzungsgebührenbescheid des Beklagten vom 4. Februar 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. September 2012 – unter Einbeziehung des Änderungsbescheides vom 13. Dezember 2013 und der Prozesserklärung vom 19. Februar 2015 – ist, soweit hier streitgegenständlich, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren sind vorliegend die §§ 11 Abs. 9 Satz 1, 27 Abs. 2 Satz 1 des Berliner Straßengesetzes – BerlStrG – i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Sondernutzungsgebührenverordnung in der Fassung vom 12. Juni 2006 (GVBl. S. 589) – SNGebV – i.V.m. Tarifstelle 2.2.4 der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV – Gebührenverzeichnis –. Hiernach werden für Sondernutzungen der öffentlichen Straßen in der Baulast des Landes Berlin Sondernutzungsgebühren in der durch das Gebührenverzeichnis festgelegten Höhe erhoben, sofern nicht ein Ausschluss- oder Befreiungstatbestand erfüllt ist. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
1. Bei der streitgegenständlichen Werbetafel an einer Eisenbahnbrücke im Verlauf Ottmar-Geschke-Straße/Dörpfeldstraße handelt es sich um eine straßenrechtliche Sondernutzung im Sinne des Berliner Straßengesetzes, auf die die Sondernutzungsgebührenverordnung Anwendung findet.
a. Nach § 11 Abs. 1 BerlStrG ist Sondernutzung „[j]eder Gebrauch der öffentlichen Straßen, der über den Gemeingebrauch hinausgeht.“ Ein solcher Gebrauch ist vorliegend – auch ausweislich der in der mündlichen Verhandlung in Augenschein genommenen Ablichtungen der Werbeanlage – gegeben. Die Rahmenkonstruktion der streitgegenständlichen Werbetafel ragt mehrere Zentimeter in den öffentlichen Straßenraum hinein, so dass unstreitig von einer jedenfalls abstrakten Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs Anderer auszugehen ist. Dies reicht für die Annahme einer grundsätzlich gebührenpflichtigen Sondernutzung aus. Denn eine Bagatellgrenze derart, dass auf dem Straßengrund aufgestellte Werbetafeln nur dann als potentielle Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs und damit als Sondernutzung beurteilt werden dürften, wenn sie mehr als 0,2 oder 0,3 m in den öffentlichen Straßenraum hineinragen, ergibt sich weder aus dem Berliner Straßengesetz noch aus dem Grundgesetz (vgl. zu Sondernutzungen nach dem BFStrG: BVerwG, Beschluss vom 10. Mai 1996 – 11 B 29/96 –, NVwZ 1996, 1210). Nach alledem kann vorliegend dahinstehen, unter welchen Umständen die Annahme einer Sondernutzung durch Werbung auch ohne abstrakte Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs in Betracht kommen kann, weil mit ihr verkehrsfremde und deshalb nicht dem Gemeingebrauch gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG unterfallende Zwecke verfolgt werden (vgl. u.a. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. September 2008 – OVG 1 S 154.07 –, juris).
Sowohl hinsichtlich der Ottomar-Geschke-Straße als auch der Dörpfeldstraße ist die Vermutung nicht widerlegt, dass es sich um öffentliche Straßen in der Baulast des Landes Berlin im Sinne des Berliner Straßengesetzes handelt, denn sie waren bereits vor Inkrafttreten des Berliner Straßengesetzes in das Straßenverzeichnis des Bezirksamtes Treptow von Berlin vom 15. Juni 1998 und das Straßenverzeichnis von Berlin-Köpenick vom 10. September 1990 eingetragen (vgl. § 3 Abs. 7 BerlStrG).
b. Die von der Klägerin ausgeübte Sondernutzung ist auch nicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV aus dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung ausgenommen. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei den Werbungen der Klägerin um Sondernutzungen besonderer Art oder in allen Bezirken einheitlich auszuübende Sondernutzungen im Sinne der Vorschrift handelt, fehlt es schlechterdings an der Voraussetzung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags. Der Abschluss eines solchen Vertrages, den die Klägerin auch angestrebt hatte, ist nach längeren Vertragsverhandlungen gescheitert. Eine Freistellung kann auch nicht in analoger Anwendung von § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV damit begründet werden, dass der Beklagte rechtswidrig keinen Vertrag mit der Klägerin abgeschlossen hätte. Denn die Entscheidung, ob und mit welchem Inhalt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV geschlossen wird, steht jedenfalls im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26. April 2012 – VG 1 K 246.10 –, juris). Sofern die Klägerin sich gegen etwaige Ermessensfehler einer solchen Entscheidung wenden möchte, steht es ihr frei, ggfs. dagegen gesondert rechtlich vorzugehen.
Außerdem entfällt die Gebührenpflicht der Klägerin gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 8 SNGebV auch nicht deswegen, weil es sich bei der Werbenutzung um gebührenfreien Anliegergebrauch handelt. Die Klägerin ist bereits nicht Anliegerin, denn die streitgegenständliche Eisenbahnbrücke und das zugehörige Grundstück stehen weder in ihrem Eigentum noch in ihrem Besitz (zum Begriff des Anliegers vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, S. 147). Hinzu kommt, dass auch die in § 10 Abs. 3 BerlStrG für den Anliegergebrauch normierten Voraussetzungen nicht vorliegen, da es sich um Fremdwerbung handelt, die unter keinem erdenklichen Aspekt „zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist“. Ebenso wenig steht der Gebührenpflicht der Klägerin entgegen, dass sie für den in Rede stehenden Zeitraum keine Sondernutzungserlaubnis innehatte. Denn eine Sondernutzungsgebühr wird gemäß § 11 Abs. 9 BerlStrG und gemäß § 4 SNGebV unabhängig davon erhoben, ob die Sondernutzung beantragt und genehmigt war oder nicht. Die Gebührenpflicht entsteht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 SNGebV mit Erteilung der Erlaubnis und bei einer unerlaubten Sondernutzung gemäß § 4 Abs. 1 Sätze 2, 3 SNGebV mit Beginn der Ausübung der Sondernutzung.
2. Die Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere liegt weder ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes noch ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG respektive Art. 10 Abs. 1 VvB vor.
a. Der Verordnungsgeber hat bei Erlass der Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses die gesetzlichen Vorgaben des Berliner Straßengesetzes eingehalten. § 11 Abs. 9 BerlStrG sieht vor, dass bei der Bemessung von Sondernutzungsgebühren Art, Umfang, Dauer und der wirtschaftliche Vorteil der Sondernutzung zu berücksichtigen sind. Dem ist der Verordnungsgeber hier nachgekommen. Die Formulierung des Gebührentatbestandes der Tarifstelle 2.2.4 berücksichtigt alle diese Kriterien, und zwar die Art der Nutzung (unbewegliche Werbeanlagen auf und über der Straße), ihren Umfang (Größe der verkehrsfremden Nutzung, d.h. der Werbefläche in Quadratmetern), ihre Dauer (je Monat) und ihren wirtschaftlichen Vorteil für den Nutzer (Größe der Werbefläche und Differenzierung nach dem Standort der jeweiligen Werbeanlage nach den Wertstufen I bis IV der Anlage 2 zu § 2 Abs. 1 SNGebV).
Es ist rechtlich unbedenklich, dass der Verordnungsgeber im Rahmen der Konkretisierung der gesetzlichen Vorgabe „Umfang der Sondernutzung“ bei Werbeanlagen nach Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses statt auf die Grund- auf die Werbefläche, d.h. den Umfang bzw. das Maß der verkehrs- und damit widmungsfremden Nutzung, abstellt. Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich aus dem einschlägigen Berliner Gesetzesrecht keine Verpflichtung des Verordnungsgebers, gerade das „Ausmaß der Einwirkung auf den Gemeingebrauch an der Straße“ als (weiteres) Bemessungskriterium in die von ihm definierten Gebührentatbestände aufzunehmen, da § 11 Abs. 9 Satz 2 BerlStrG, anders als das Bundesrecht (§ 8 Abs. 3 Satz 6 FStrG ) und einige landesrechtliche Regelungen, keine entsprechende Vorgabe enthält. Im Übrigen ist der Normgeber grundsätzlich frei, neben den gesetzlich vorgesehenen weitere Bemessungskriterien vorzugeben, solange diese in sachlichem Zusammenhang mit dem Zweck der Ermächtigung und dem Wesen der Sondernutzung stehen (BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 – 7 C 5/87 –, BVerwGE 80, 36; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, S. 174; Stahlhut in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage 2010, S. 837). Auch darf er grundsätzlich in gewissem Umfang typisieren und pauschalieren und Aspekte der Verwaltungspraktikabilität mitberücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1988 – 4 C 14/88 –, juris; BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 – 7 C 5/87 – a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, juris).
Danach ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die strittige Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses hinsichtlich des „Umfangs der Sondernutzung“ auf die Werbefläche abstellt. Angesichts der Tatsache, dass Sinn und Zweck von Werbeanlagen – ganz unabhängig von ihrer konkreten Lage im öffentlichen Verkehrsraum – nicht in der Verdrängung anderer Verkehrsteilnehmer aus dem öffentlichen Straßenraum liegen, sondern in der virtuellen Einwirkung auf eben diese, die öffentliche Straße bestimmungsgemäß nutzenden Verkehrsteilnehmer, ist das vom Verordnungsgeber gewählte Kriterium sachgerecht (vgl. VG Berlin, Urteil vom 17. Juni 2014 – VG 1 K 311.12 –). Zudem stellt die Größe der Werbefläche auch ein zulässiges Kriterium für die Bemessung des „wirtschaftlichen Vorteils der Sondernutzung“ dar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, a.a.O.; VGH Kassel, Beschluss vom 24. Februar 1998 – 5 N 3469/94 –, a.a.O.). Zwar mag dies nicht das einzig bedeutsame Kriterium für den wirtschaftlichen Vorteil sein; so spielen beispielsweise bei der Preisbildung der Klägerin – ausweislich der auf ihrer Internetseite unter Mediadaten & Preise abrufbaren Produktinformationen – u.a. auch Aspekte wie die Beleuchtung der Anlage oder ihr sog. Leistungswert in Form der Anzahl der Plakatseher pro Stelle pro Dekade eine Rolle. Gleichwohl nimmt die Plakatgröße nicht unwesentlich Einfluss auf die Intensität des Werbeeffekts und damit auf das wirtschaftliche Interesse des Sondernutzers (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, a.a.O.; VGH Kassel, Beschluss vom 24. Februar 1998 – 5 N 3469/94 –, a.a.O.). Entgegen der Ansicht der Klägerin muss darüber hinaus keine Proportionalität zwischen dem Flächenmaß der Werbung und deren wirtschaftlichem Wert bestehen. Eine lineare Umsetzung wirtschaftlicher Vorteile in eine bestimmte Gebührenhöhe ist dem Verordnungsgeber nicht vorgeschrieben (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1988 – 4 C 14/88 –, juris). Der Verordnungsgeber darf auch beim Maßstab des wirtschaftlichen Interesses eine typisierende, an den Regelfall anknüpfende und die Besonderheiten atypischer Einzelfälle außer Acht lassende generalisierende Betrachtung anstellen. Maßgebend ist der objektivierte wirtschaftliche Nutzen einer bestimmten Art von Sondernutzung, während ein besonders großer oder geringer wirtschaftlicher Vorteil einzelner Gebührenschuldner unbeachtlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, a.a.O.).
b. Ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip ist nicht erkennbar. Nach gefestigter Rechtsprechung ist das Äquivalenzprinzip eine gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Danach darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen. Diese Vorgabe schließt für den Regelfall zugleich Gebührensätze aus, die zur Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen und diese damit faktisch verhindern. Dem Verbot einer wirtschaftlich erdrosselnden Gebührenerhebung kommt daher bei Sondernutzungsgebühren neben dem Äquivalenzprinzip regelmäßig keine eigenständige Bedeutung zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 – 9 B 24.08 – juris; Urteil vom 15. Juli 1988 – 7 C 5.87 – BVerwGE 80, 36 ff.; BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1988 – 4 C 14/88 –, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, juris). Die hier von der öffentlichen Hand gebotene Leistung ist in dem mit der öffentlichen, dem Verkehr gewidmeten Straße zwangsläufig verbundenen Passantenstrom zu sehen, der gleichbedeutend ist mit der stetigen, je nach Ort und Tageszeit variierenden Zuführung potentieller Kunden. Die Differenzierung nach vom Standort bzw. der Lage abhängigen Wertstufen (vgl. Anlage 2 zu § 2 Abs. 1 SNGebV) berücksichtigt die unterschiedliche Wirtschaftlichkeit verschiedener Werbestandorte (vgl. VG Berlin, Urteil vom 17. Juni 2014 – VG 1 K 311.12 –). Dass der im vorliegenden Fall zur Anwendung kommende Gebührensatz der Tarifstelle 2.2.4, Wertstufe IV: 15 Euro/Monat/qm außer Verhältnis stünde zu dem wirtschaftlichen Nutzen von Werbeanlagen auf und über der Straße, die mit Anliegergrundstücken verbunden sind und nicht zum Anliegergebrauch zählen, ist im Ergebnis nicht feststellbar.
Zwar ist die Argumentation des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg in seiner Entscheidung vom 27. August 2014 zu Tarifstelle 4.1. des Gebührenverzeichnisses, wonach ein grobes Missverhältnis zwischen Sondernutzungsgebühr und dem Wert der öffentlichen Leistung ausgeschlossen sei, wenn das betroffene Unternehmen die Gebühren bei der Preisgestaltung nicht (nachweislich) berücksichtigt habe, vorliegend nicht übertragbar. Denn es erscheint – angesichts der konkreten Standorte und dem Vortrag zu einem durchschnittlichen jährlichen Ertrag von 255,- Euro – kaum als vorstellbar, dass die Klägerin mit ihren Werbetafeln an Brücken der Deutschen Bahn AG im Bereich der Wertstufe IV Sondernutzungsgebühren in Höhe von gut 1600,- Euro jährlich zuzüglich eines angemessenen Gewinns erwirtschaften könnte. Zudem ging ausweislich des Schreibens der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung an den Bezirksstadtrat des Bezirks Spandau von Berlin vom 15. Januar 2009 der Beklagtenvertreter selbst, jedenfalls zum damaligen Zeitpunkt, von einer solchen Sachlage aus. Aber auch die Uneinbringlichkeit der Gebühren für Werbetafeln wie der vorliegenden unterstellt, folgt daraus kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip.
Gleichwohl ist mit folgenden Erwägungen ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip zu verneinen:
Eine gewisse Pauschalierung bei der Ausgestaltung der Gebührensätze ist zulässig; im Rahmen dieser Pauschalierung muss nicht jeder denkbare Anwendungsfall berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juli 1988 und 2. Dezember 1988, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund kann ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip erst dann angenommen werden, wenn in den betreffenden Gebieten der Wertstufe IV mit Anliegergrundstücken verbundene Werbeanlagen generell nicht wirtschaftlich – unter Einpreisung von Sondernutzungsgebühren – vermarktet werden könnten. Dabei sind sämtliche der Tarifstelle unterfallende Werbeanlagen, nicht nur die der Klägerin und auch solche anderen Formats und an anderen (attraktiveren) Standorten (z.B. auch an Brücken befestigte Werbebanner über der Straße), in eine Gesamtbetrachtung einzubeziehen. Zudem können für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Anlagen auch weitere – über die Betrachtung der konkreten Anlagen hinausgehende – Aspekte eine Rolle spielen, z.B. die Frage, ob Sondernutzer etwa aus marktstrategischen Gründen Verluste in einzelnen Geschäftsfeldern ohnehin in Kauf nehmen (sog. Mischkalkulation). Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist eine Verletzung des Äquivalenzprinzips nicht ersichtlich. Die Ausführungen der Klägerin beziehen sich – den Anwendungsbereich der Tarifstelle 2.2.4 einengend – lediglich auf eine Teilmenge der in Betracht kommenden Anlagen, nämlich auf ihre mit Schreiben der Senatsverwaltung von 15. Januar 2009 als „relativ minderwertig“ bezeichneten Plakatflächen an Brücken der Deutschen Bahn AG. Es kann aber nicht Aufgabe des Gebührenrechts sein, Unternehmen, die infolge geringer Nachfrage für bestimmte Produkte (in einem bestimmten Geschäftsfeld) niedrige Umsätze erzielen, durch niedrige Gebühren zu unterstützen bzw. erhalten. Es bestimmt sich vielmehr nach marktwirtschaftlichen Faktoren, ob eine Sondernutzung rentabel ist oder nicht. Die Wirtschaftlichkeit ist allein der Risikosphäre des einzelnen zuzurechnen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, mit Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, a.a.O. m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1988, a.a.O.). Es fällt mithin in die Risikosphäre der Klägerin, dass die von ihr ausgewählten Plakatflächen nicht hinreichend attraktiv erscheinen, um (für sich genommen) eine wirtschaftliche Vermarktung zu gewährleisten. Auf eine Verletzung des Äquivalenzprinzips kann sie sich daher nicht berufen.
c. Ein Verstoß der Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses gegen das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 10 Abs. 1 VvB ist nicht festzustellen. Insbesondere soweit die Klägerin beanstandet, dass in der Sondernutzungsgebührenordnung nicht ausreichend differenziert werde zwischen den ihrer Ansicht nach wesentlich ungleichen Sachverhalten Werbeanlagen „inmitten“ öffentlichen Straßenlandes einerseits und Werbeanlagen an privaten Immobilien „am Straßenrand“ andererseits kann sie damit nicht durchdringen. Der Verordnungsgeber musste die von ihr gezogenen Schlussfolgerungen im Hinblick auf die unterschiedliche Werbewirkung weder teilen noch berücksichtigen.
Das Gleichheitsgebot ist nur dann verletzt, wenn der Normgeber wesentlich Gleiches ungleich oder wesentlich Ungleiches gleich behandelt. Im Bereich der Erhebung von Sondernutzungsgebühren, in dem der Gesetzgeber lediglich an Sachverhalte, nicht aber an Personen anknüpft, ist Maßstab die Willkürkontrolle. Die Merkmale, nach denen die Sachverhalte als hinreichend gleich anzusehen sind, um sie gleich zu behandeln, sind grundsätzlich vom Normgeber zu bestimmen. Dessen Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo ein einleuchtender Grund für eine vorhandene oder unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist (BVerwG, Urteile vom 15. Juli 1988, a.a.O. und vom 2. Dezember 1988, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, a.a.O.; Sauthoff, a.a.O., S. 174 m.w.N.).
Bei Anlegung dieser Maßstäbe scheidet eine Verletzung des Gleichheitsgebotes aus. Zwar stimmen die Bemessungsvorgaben der Gebührentatbestände der Tarifstellen 2.2.4 und 4.1 des Gebührenverzeichnisses weitgehend überein. Dies ist jedoch im Hinblick auf die Gleichartigkeit der Nutzungen, welche die beiden Tarifstellen verbindet und zugleich von der Mehrzahl der anderen in der Verordnung enthaltenen Gebührentatbestände unterscheidet, gerechtfertigt. Schließlich wird in beiden Fällen eine Sondernutzung zum Zwecke der Werbung ausgeübt; dass eine Werbetafel i.S.d. Tarifstelle 4.1 auch „inmitten“ öffentlichen Straßenlandes stehen kann und deshalb möglicherweise häufiger mit einer größeren Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs einhergeht, tritt hinter diesen gewichtigeren Aspekt zurück. Die Behauptung der Klägerin, dass Werbung „inmitten“ öffentlichen Straßenlandes regelmäßig einen höheren Werbeeffekt erziele, was der Verordnungsgeber bei der Gebührenbemessung hätte berücksichtigen müssen, ist unsubstantiiert, und einer gerichtlichen Nachprüfung nicht zugänglich. Die Frage, welche Form der Werbung mit Blick auf die gewünschte Werbewirkung vorzugswürdig ist, ist eine individuelle Einzelfallentscheidung, bei der es naturgemäß auf die jeweiligen konkreten örtlichen Gegebenheiten und den jeweils zu erreichenden Adressatenkreis ankommt. Auch der Umstand, dass bei einer Werbeanlage, die an einer privaten Immobilie angebracht ist, unter Umständen ein Pachtzins zu entrichten ist, führt nicht dazu, dass der Verordnungsgeber im Rahmen der Tarifstelle 2.2.4 geringere Gebühren als bei der Tarifstelle 4.1 ansetzen müsste. Es ist durchaus einleuchtend, etwaige Pachtzahlungen nicht als Differenzierungskriterium in die Gebührenbemessung einzustellen, denn insoweit handelt es sich um mit der Sondernutzung verbundene Zusatzkosten, deren Vereinbarung der Privatautonomie unterliegt und die für den Verordnungsgeber weder hinsichtlich des tatsächlichen Anfalls noch der Höhe nach hinreichend sicher prognostizierbar sind.
Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ergibt sich auch nicht, sofern der Beklagte von Unternehmen der Wallgruppe, mit denen er Sondervereinbarungen getroffen haben soll, lediglich ein umsatzabhängiges Entgelt für Sondernutzungen in Form von Werbung erhebt, während die Klägerin selbst eine höhere Gebühr nach den Vorgaben der Sondernutzungsgebührenverordnung zu entrichten hat. Denn insoweit fehlt es – angesichts der von der Klägerin behaupteten Vereinbarungen – bereits an einem vergleichbaren Sachverhalt. Der Anwendungsbereich der Sondernutzungsverordnung ist für Sondernutzungen, für die öffentlich-rechtliche Verträge abgeschlossen worden sind, gemäß § 1 Abs. 2 Nummer 2 SNGebV gerade nicht eröffnet. Überdies kann die Klägerin aus einer – möglicherweise rechtswidrigen – Begünstigung Dritter nichts Günstiges für sich ableiten (OVG Berlin-Brandenburg, mit Urteil vom 27. August 2014 – OVG 1 B 57.11 –, a.a.O.). Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zudem behauptet hat, die Praxis der Entgelterhebung im Rahmen von öffentlichen Verträgen, die 95 % der Werbungen im öffentlichen Straßenland beträfen, gehe so weit, dass im Land Berlin ganz überwiegend gar keine Sondernutzungsgebühren nach den Tarifstellen 2.2.4 und 4.1 erhoben würden, verhilft ihr dies nicht zum Erfolg. Es kann dahinstehen, ob – wie die Klägerin meint – die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung zur teilweise verfassungswidrigen Privilegierung des Betriebsvermögens bei der Erbschaftssteuer vom 17. Dezember 2014 – 1 BvL 21/12 – hier übertragbar wären. Denn die Klägerin hat – obwohl beispielsweise der flächenmäßige Anteil an Wall-Werbungen für sie ermittelbar wäre – keinerlei belastbare Anhaltspunkte dafür benannt, dass ihre Behauptungen zu den Verhältnissen im Land Berlin tatsächlich zutreffen.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung. Der Ausspruch hinsichtlich der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist mit Blick auf die teilweise Hauptsacherledigung durch gesonderten Beschluss erfolgt.
Die Berufung ist gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, denn es ist ein Fall des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gegeben. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, denn die Frage, ob die Tarifstelle 2.2.4 des Gebührenverzeichnisses rechtmäßig ist, ist bislang nicht höchstrichterlich geklärt.
Beschluss
Der Streitwert wird bis zur teilweisen Hauptsachenerledigungserklärung der Beteiligten auf 82.800 € festgesetzt, bis zum Trennungsbeschluss auf 61.354,80 € und danach auf 3.229,20 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes (GKG) i.V.m. Nr. 43.2 und Nr. 3.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen (unter: http://www.bverwg.de/medien/pdf/streitwertkatalog.pdf).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 SNGebV
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV
§ 11 Abs. 1 BerlStrG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG
§ 3 Abs. 7 BerlStrG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV
§ 8 Abs. 1 Nr. 8 SNGebV
§ 10 Abs. 3 BerlStrG
§ 11 Abs. 9 BerlStrG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 SNGebV
§ 2 Abs. 1 SNGebV
§ 11 Abs. 9 Satz 2 BerlStrG
§ 8 Abs. 3 Satz 6 FStrG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nummer 2 der Sondernutzungsgebührenverordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Sondernutzungsgebührenverordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 10 Abs. 1 VvB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 1210
BVerwGE 80, 36
9 B 1/19
1 B 57.11
1 K 61.15
11 B 29/96
1 S 154.07
1 K 246.10
7 C 5/87
4 C 14/88
1 K 311.12
5 N 3469/94
9 B 24.08
7 C 5.87
1 BvL 21/12