Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-05, Aktenzeichen 12 A 181/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0905.12A181.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die im September 2012 geborene Tochter der Kläger besuchte seit dem 1. August 2013 eine mit öffentlichen Mitteln geförderte Kindertagesstätte in I. in einem Betreuungsumfang von 45 Wochenstunden.
Die hierfür ab 1. August 2015 von den Klägern zu entrichtenden Elternbeiträge setzte die Beklagte mit Bescheid vom 29. Juni 2015 auf monatlich 329,00 € fest. Mit weiteren Bescheid vom 3. September 2015 setzte sie die monatlichen Beiträge ab dem 1. Oktober 2015 auf 466,00 € fest und wies darauf hin, dass sich die Elternbeiträge ab dem genannten Datum geändert hätten. Hintergrund war, dass der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 18. Juni 2015 eine neue Satzung über die Erhebung von Elternbeiträgen für Tageseinrichtungen für Kinder nebst zugehöriger neuer Elternbeitragstabelle beschlossen hatte und diese Satzung im Wesentlichen zum 1. Oktober 2015 in Kraft getreten war. Ziel der neuen Satzung war unter anderem, die seit dem Jahr 2008 unveränderten Elternbeiträge vor dem Hintergrund eines sanierungsbedürftigen Haushalts und jährlicher Kostensteigerungen für die Kinderbetreuungssysteme zu erhöhen.
Gegen den zuletzt genannten Bescheid legten die Kläger durch ihre Prozessbevollmächtigte Widerspruch ein und machten im Wesentlichen geltend, dass den Beiträgen eine nicht nachvollziehbare Kalkulation zugrunde liege und die Beiträge wegen einer erheblichen Kostenüberdeckung rechtswidrig seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. September 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und begründete dies sinngemäß im Ergebnis damit, dass keine Überdeckung vorliege, weil im Jahr 2014 die festgesetzten Elternbeiträge lediglich 11 % der Gesamtaufwendungen erreicht hätten.
Mit ihrer am 5. Oktober 2015 erhobenen Klage haben die Kläger im Wesentlichen geltend gemacht: Die Elternbeitragssatzung der Beklagten verstoße mangels nachvollziehbarer Kalkulation gegen das Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 GG, da eine ermessensfehlerfreie Entscheidung des Rates der Beklagten fehle. Die Beiträge beruhten auf einer unzulässigen Quersubventionierung zwischen Krippen und Kindertageseinrichtungen. Es handele sich um unterschiedliche Betreuungsformen, die auch erhebliche Unterschiede in der Finanzierung aufwiesen und deshalb nicht zusammen kalkuliert werden dürften. Aus der unzulässigen Quersubventionierung folge zugleich ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Weiterhin liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit vor, weil die Elternbeiträge die Kosten erheblich überstiegen. Die Beklagte habe die Bundes- und Landeszuweisungen nicht in der Kalkulation berücksichtigt. Schließlich sei die Elternbeitragssatzung nichtig, weil der Anteil der Elternbeiträge nicht auf durchschnittlich 15 % begrenzt worden sei. Die Elternbeiträge seien unangemessen hoch und konterkarierten die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Förderung der institutionellen Kinderbetreuung. Schließlich sei die Elternbeitragssatzung wegen Verstoßes gegen die Finanzverfassung nichtig.
Die Kläger haben beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 3. September 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. September 2015 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zusammengefasst sinngemäß im Wesentlichen geltend gemacht: Eine konkrete Kalkulation eines jeden einzelnen Platzes in den Kindertageseinrichtungen sei nicht erforderlich. Die vom Land erhaltenen Erstattungen seien bei der Kalkulation berücksichtigt worden. Eine Unterteilung in Krippen und Kindertageseinrichtungen nehme § 19 KiBiz nicht vor. Dem unterschiedlichen Alter der Kinder könne durch unterschiedliche Gruppenzusammensetzungen und daran anknüpfende unterschiedlich hohe Kindpauschalen Rechnung getragen werden. Unmittelbare Zuwendungen vom Bund habe sie bisher nicht erhalten. Im Übrigen handele es sich bei der Kostenbeteiligung des Bundes nur um eine Anteilsfinanzierung, durch die keine Überdeckung der Gesamtkosten der Kinderbetreuung eintreten könne. Allenfalls verringere sich der von ihr zu tragende Eigenanteil.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Auf die Entscheidungsgründe wird Bezug genommen.
Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 29. Dezember 2017 zugelassenen Berufung macht die Beklagte zusammengefasst im Wesentlichen geltend: Die dem angefochtenen Beitragsbescheid zugrunde liegende Satzung sei wirksam. Nach dem Äquivalenzprinzip dürfe zwar der höchste Elternbeitrag die anteilsmäßigen rechnerischen Kosten des Leistungsträgers für die in Rede stehende Einrichtung nicht übersteigen. Dies setze jedoch keine Kalkulation nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen voraus, die dem Rat im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung über die Satzung vorgelegen haben müsse. Im Übrigen sei im Gebührenrecht anerkannt, dass eine Kalkulation auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeschoben werden könne. Für die Gültigkeit des Beitragssatzes komme es allein darauf an, ob sich der Satz im Ergebnis als richtig erweise, d. h. nicht überhöht sei. Eine entsprechende pauschale Kalkulation, ausweislich derer hier keine Überhöhung vorliege, sei inzwischen vorgelegt worden. Unabhängig davon seien die Ratsmitglieder im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses umfassend informiert gewesen, um eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Satzung und die Höhe der Elternbeiträge zu treffen. Bei der Festlegung der Elternbeiträge bestehe ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Da es sich bei den Elternbeiträgen um eine sozialrechtlich ausgestaltete Abgabe eigener Art handele, sei das allgemeine Gebührenrecht nicht anwendbar. Insbesondere gelte nicht das Kostendeckungsprinzip, ebenso nicht das Prinzip der Leistungsproportionalität. Dem Äquivalenzprinzip sei ausweislich der vorgelegten pauschalen Kalkulation Rechnung getragen worden. Selbst der höchste Elternbeitrag decke die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht. Der monatliche Höchstbeitrag liege jeweils unterhalb der Durchschnittskosten eines Platzes in der jeweiligen Betreuungsform. Die angestellten Durchschnittskostenberechnungen seien nachvollziehbar. Die Verteilung des Aufwands auf die einzelnen Gruppentypen ergebe sich aus den gezahlten Kindpauschalen, die ebenfalls nach Gruppentypen differierten. Erträge und Zuschüsse seien nicht zu berücksichtigen, weil die Durchschnittskosten allein auf der Grundlage der Aufwendungen zu ermitteln seien.
Die Beklagte beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags machen sie zusammengefasst geltend: Die von der Beklagten im Rahmen der Durchschnittskostenberechnungen präsentierten Zahlen seien überwiegend nicht nachvollziehbar. Da die Zahlen erst jetzt vorgelegt worden seien, hätten die Mandatsträger der Beklagten bei Beschluss der Satzung keine fehlerfreie Ermessensentscheidung treffen können. Das gelte auch deshalb, weil das öffentliche Interesse an der Gewährung der Leistung bei der Bemessung der Beiträge zu berücksichtigen gewesen sei. Dieses öffentliche Interesse bestehe in der Institutionalisierung der Kinderbetreuung zur Förderung der Kinder und zur Erleichterung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Familie. Zudem sei zu berücksichtigen gewesen, dass nach Vorgaben des Bundesgesetzgebers Elternbeiträge höchstens in Höhe von 15 bzw. 20 Prozent der Gesamtkosten erhoben werden dürften. Weiterhin gebiete § 90 Abs. 3 SGB VIII i. V. m. § 23 Abs. 5 KiBiz eine Ermessensentscheidung über die Kriterien der Sozialstaffelung und deren Ausgestaltung. Diese Ermessensausübung könne nicht Jahre später gerichtlich ersetzt werden. Im Rahmen der Ermessensausübung hätten die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts zur Kalkulation des Höchstsatzes anwendet werden müssen. Dem genügten die von der Beklagten nunmehr vorgelegten Berechnungen schon deshalb nicht, weil bei diesen die Erträge und Zuwendungen nicht berücksichtigt worden seien. Zudem seien vom Land bisher nicht ausgekehrte Bundeszuwendungen fiktiv hinzuzurechnen. Die Beklagte sei verpflichtet gewesen, die vollständige Auskehrung der Bundesmittel für die Betriebskosten der Betreuung unter dreijähriger Kinder durchzusetzen. Aber auch ohne Berücksichtigung der Zuwendungen führten die von der Beklagten ermittelten Höchstsätze pro Platz zu einer Überdeckung der Kosten. Die anderslautenden Tabellen der Beklagten seien nicht nachvollziehbar, weil die Verteilung der jährlichen Kosten für die Betreuung unter und über dreijähriger Kinder unklar bleibe. Zudem hätte mit der Anzahl der Betreuungsplätze und nicht mit der Zahl der betreuten Kinder gerechnet werden müssen, weil davon auszugehen sei, dass die Beklagte Überkapazitäten vorhalte, um unterjährig Betreuungsplätze zur Verfügung stellen zu können. Die Überdeckung werde zudem noch größer werden angesichts der in der Satzung vorgesehenen automatischen Erhöhung der Elternbeiträge in Höhe von zwei Prozent. Im Übrigen gebe es für diese automatische Steigerung keine Rechtsgrundlage. Die Kalkulation der Beklagten anhand des Gesamthaushalts verstoße weiterhin nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts gegen das Typisierungsverbot bzw. das Gebot der Beitragsgerechtigkeit gemäß Art. 3 Abs. 1 GG. Die nicht nachvollziehbaren Tabellen der Beklagten als Kalkulationsersatz verstießen weiterhin gegen die Grundsätze der Finanzverfassung. Schließlich liege ein Verstoß gegen Art. 6 GG vor, weil durch völlig überhöhte Elternbeiträge - hier derzeit bis 960 € im Monat - der Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz vereitelt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.
Die Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid vom 3. September 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. September 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Elternbeiträgen für Tageseinrichtungen für Kinder in der ab dem 1. Oktober 2015 geltenden Fassung einschließlich der zugehörigen Elternbeitragstabelle (im Folgenden: Kita-EBS) i. V. m. § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII, § 23 Abs. 1 Satz 1 KiBiz. Bedenken gegen die Wirksamkeit der Kita-EBS, insbesondere was die zum 1. Oktober 2015 erhöhten Elternbeiträge anbelangt, bestehen nicht.
Zu den Rechtsgrundlagen und dem Wesen der hier in Rede stehenden Elternbeiträge hat der Senat in seinem Beschluss vom 18. Februar 2011 - 12 A 266/10 -, juris, das Nachfolgende ausgeführt:
"Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Teilnahmebeiträgen ist § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII. Mit dieser Regelung hat der Bund von der ihm nach Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (öffentliche Fürsorge) im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zukommenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 ff., juris; OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008 - 12 A 2866/07 -, Gemeindehaushalt 2008, 278, juris, und vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NWVBl 1994, 376, juris, und - 16 A 571/94 -, NWVBl 1994, 381, juris.
Nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII in der bis zum 15. Dezember 2008 einschl. und damit auch nach dem zum 1. August 2008 erfolgten Inkrafttreten des Kinderbildungsgesetzes (KiBiz), dem Vierten Gesetz zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - SGB VIII - vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. S. 462, geltenden Fassung können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege nach den §§ 22 und 24 SGB VIII Teilnahmebeiträge oder Kostenbeiträge festgesetzt werden. § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII wirkt unmittelbar; einer zusätzlichen landesrechtlichen Ermächtigung für die Erhebung von Teilnahme- oder Kostenbeiträgen bedarf es nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, FEVS 48, 16 ff., juris, zu der insoweit im Wesentlichen gleich lautenden Vorgängerregelung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII in der Fassung des Gesetzes vom 26. Juni 1990, BGBl. I S. 1163 (1166).
Die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen ist von dem nachträglich durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz - TAG - vom 27. Dezember 2004, BGBl I S. 3852, mit Wirkung vom 1. Januar 2005 eingefügten Landesvorbehalt für die Finanzierung von Tageseinrichtungen (§ 74a SGB VIII),
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 22. November 2006 - 12 A 3045/06 -, MüLü 50, 217 ff., juris,
unberührt geblieben (§ 74a Satz 2 SGB VIII).
An dem Fortbestand der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage hat sich durch die Änderung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII durch das zum 16. Dezember 2008 in Kraft getretene Kinderförderungsgesetz - KiföG - vom 10. Dezember 2008, BGBl. I S. 2403, nichts geändert. Die insoweit erfolgte Streichung des Begriffes der „Teilnahmebeiträge“ dient allein der nunmehr vollzogenen Differenzierung zwischen der öffentlich-rechtlichen Heranziehung zu den Kosten durch den Träger der öffentlichen Jugendhilfe (Kostenbeitrag) und der Kostenbeteiligung in den durch Träger der freien Jugendhilfe geführten und im Rahmen privatrechtlicher Nutzungsverhältnisse genutzten Einrichtungen (Teilnahmebeitrag).
Vgl. BT-Drucks. 16/9299, S. 18.
Eine inhaltliche Modifizierung der hier in Rede stehenden öffentlich-rechtlichen Heranziehung zu den Kosten der Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen ist damit nicht verbunden.
Gegenüber diesen bundesrechtlichen Festlegungen kommt § 23 Abs. 1 KiBiz kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Nach der genannten Bestimmung können für die Inanspruchnahme von Angeboten in Kindertageseinrichtungen oder Kindertagespflege Teilnahme- oder Kostenbeiträge (Elternbeiträge) nach § 90 Abs. 1 SGB VIII vom Jugendamt festgesetzt werden. Die Regelung beschränkt sich danach im Wesentlichen auf die fast wortgleiche Wiederholung der bundesrechtlichen Ermächtigung zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen (Kostenbeiträgen).
Soweit § 23 KiBiz die Art und Weise („wie“) der Erhebung von Elternbeiträgen regelt und dabei in Absatz 4 vorgibt, an welchen Kriterien sich die Erhebung von Elternbeiträgen für die Inanspruchnahme von Kindertageseinrichtungen auszurichten hat (Satz 1 des Absatzes 4) bzw. ausrichten kann (Satz 2 des Absatzes 4), wird ebenfalls der bundesrechtliche Rahmen nicht überschritten.
Nach § 23 Abs. 4 Satz 1 KiBiz ist zwingend vorgegeben, dass in dem Fall, in dem das Jugendamt Elternbeiträge erhebt, eine soziale Staffelung vorzunehmen ist und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit,
vgl. zur insoweit erfolgten nachträglichen Ergänzung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drucks. 14/4410): Beschlussempfehlung des Ausschusses für Generationen, Familie und Integration, LT-Drucks. 14/5229, S. 21, 54, Annahme der Beschlussempfehlung in der 2. Lesung am 24. Oktober 2007, Plenarprotokoll 14/71, S. 8149,
sowie die Betreuungszeit zu berücksichtigen sind. Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 2 KiBiz ist die Beitragsermäßigung oder Beitragsfreistellung für Geschwisterkinder in das - pflichtgemäße - Ermessen („kann“) gestellt. Damit halten sich die landesrechtlichen Vorgaben im Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 2 Fall 1 SGB VIII in der bis zum 15. Dezember 2008 einschl. geltenden Fassung, wonach Landesrecht zusätzlich eine - nach der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII nicht erforderliche und den bundesrechtlichen Zumutbarkeitsregelungen der § 90 Abs. 4 und 5 SGB VIII lediglich als „Grobraster“ vorgeschaltete,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, a.a.O. -
Staffelung der Teilnahmebeiträge und Kostenbeiträge nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen lediglich vorschreiben (Hervorhebung durch den Senat) kann aber selbst nicht im Einzelnen festsetzen muss.
Vgl. zur Vereinbarkeit der damaligen nordrhein-westfälischen Kombination einer Staffelung nach Einkommensgruppen mit ergänzenden Regelungen zur Geschwisterermäßigung nach dem GTK mit der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage: BVerwG, Urteil vom 15. September 1998- 8 C 25.97 -, BVerwGE 107, 188 ff., juris; OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2008 - 12 A 1157/08 -.
Dass § 23 Abs. 4 KiBiz eine soziale Staffelung nicht nur unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, sondern darüber hinaus auch unter Berücksichtigung der Betreuungszeit vorgibt, stellt keine Überschreitung der bundesrechtlichen Ermächtigung in § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII dar. Vielmehr greift die Bestimmung damit lediglich ein Differenzierungskriterium auf, das bereits der Ermächtigung zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen nach § 90 Abs. 1 Satz Nr. 3 SGB VIII immanent ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, a.a.O.: “... Dabei kann und muss gegebenenfalls nach weiteren kostenrelevanten Gesichtspunkten, z.B. Ganztages- oder Halbtagesplatz, Gruppengröße, Betreuungs- und Beschäftigungsintensität, differenziert werden. ...“
Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die Änderungen des § 90 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SGB VIII durch das zum 16. Dezember 2008 in Kraft getretene Kinderförderungsgesetz. Nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII n.F. sind, soweit Landesrecht nichts anderes bestimmt, Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, zu staffeln. Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. können als Kriterien insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigt werden. Im Gegensatz zum bisher geltenden Recht, das lediglich eine Ermächtigung zur Staffelung enthielt, ist nunmehr nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII n.F. eine Verpflichtung zur Staffelung unmittelbar bundesrechtlich vorgegeben, sofern nicht Landesrecht eine solche ausschließt. Fehlt - wie hier - ein solcher landesrechtlicher Ausschluss, bedarf es keiner positiven landesrechtlichen Anordnung der Staffelung wie in § 23 Abs. 4 KiBiz mehr, da sich diese dann unmittelbar aus Bundesrecht ergibt und etwaigem gleichlautendem Landesrecht den konstitutiven Regelungsgehalt entzieht. Soweit § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. eine nicht abschließende („insbesondere“) Aufzählung von Kriterien benennt, die berücksichtigt werden „können“, aber insgesamt oder auch nur teilweise nicht berücksichtigt werden müssen, wird die bisher geltende eingeschränkte Staffelungsermächtigung („nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen“) zugunsten einer flexibleren landesrechtlichen Ausgestaltung erweitert, ohne die schon nach bisherigem Recht bestehende Möglichkeit aufzuheben, die Staffelungskriterien landesrechtlich lediglich vorzuschreiben, ohne sie selbst festzusetzen. Das Staffelungskriterium der Betreuungszeit ist nunmehr ausdrücklich in § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. benannt; die sonstigen bestimmt benannten Staffelungskriterien (Einkommen, Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie) sind angesichts ihrer nicht abschließenden Aufzählung und des damit eröffneten landesrechtlichen Spielraums nicht geeignet, teilidentische Staffelungskriterien des Landesrechts (§ 24 Abs. 4 KiBiz: soziale Staffelung, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Einkommensgruppen, Geschwisterkinder) zu unterbinden.
Die rechtliche Prüfung einer konkreten Staffelung von Elternbeiträgen hat dem besonderen Charakter dieser Beiträge Rechnung zu tragen. Wie bereits dargelegt, leitet sich die Gesetzgebungskompetenz aus dem Sachgebiet der öffentlichen Fürsorge ab. Der Begriff der öffentlichen Fürsorge ist nicht eng auszulegen und erfasst nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege, die das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne dass eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht. Der für die Bestimmung der Gesetzgebungskompetenz ausschlaggebende Schwerpunkt des zu regelnden Sachverhalts liegt deshalb in der fürsorgenden Betreuung durch Kindergärten mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit präventiver Konfliktvermeidung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, a.a.O.
Elternbeiträge sind als auf § 90 SGB VIII beruhende sozialrechtliche Abgaben eigener Art keine Steuern. Sie sind keine Gemeinlasten, die alle Inländer treffen, und werden insbesondere nicht ohne individuelle Gegenleistung erhoben. Sie sind vielmehr bundesrechtlich als - fakultativer - Annex der voraussetzungslos nach §§ 22, 24 SGB VIII gewährten staatlichen Förderung von Kindern in Tagesstätten ausgestaltet; Elternbeiträge sind nicht von allen, sondern nur von denjenigen zu entrichten, die die Tageseinrichtungen in Anspruch nehmen und denen bzw. deren Kindern damit der Vorteil der staatlichen Förderung (Betreuung, Erziehung und Bildung) zugute kommt. Im Rahmen der landesgesetzlichen Mischfinanzierung von Kindertagesstätten durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, das Land NRW und die Beitragspflichtigen zielen die Elternbeiträge zudem von vornherein nicht auf eine vollständige oder auch nur gegenüber den anderen Finanzierungsträgern gleichrangige Kostendeckung ab. Sie sind - auch unter Berücksichtigung der in der höchsten Einkommensstufe zu entrichtenden Beiträge - gerade bei der hier zu beurteilenden, in besonderer Weise sozialstaatlich geprägten Kategorie von öffentlichen Einrichtungen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, a. a. O.; BVerwG, Beschluss vom 15. März 1995 - 8 NB 1.95 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 74, juris -
auf die Erreichung eines lediglich geringfügigen Deckungsgrades der Jahresbetriebskosten in der jeweiligen Einrichtungsart ausgerichtet.
Vgl. zur Bedeutung und zur Bezugsgröße des Deckungsgrades: OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 12 A 72/10 -.
Dabei werden sie nicht im Rahmen eines Umlageverfahrens erhoben, so dass Beitragsausfälle nicht zu einer Beitragserhöhung gegenüber den verbleibenden Beitragspflichtigen führen; hieraus etwa resultierende Finanzierungslücken gehen ausschließlich zu Lasten der anderen Finanzierungsträger. Die Elternbeiträge treten damit in ihrer Bedeutung hinter die weitaus überwiegend staatlich finanzierte Leistungsgewährung nach §§ 22 und 24 SGB VIII zurück und werden deshalb lediglich als die staatliche Leistungsgewährung reduzierende Minderungsposten angesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008- 12 A 2866/07 -, a.a.O. und vom 13. Juni 1994- 16 A 2645/93 -, a.a.O., und - 16 A 571/94 -, a.a.O.
Während im Steuerrecht der staatliche Eingriff in die Vermögens- und Rechtssphäre des Steuerpflichtigen seine Rechtfertigung auch und gerade aus der Gleichheit der Lastenzuteilung gewinnt und daher sowohl die steuerbegründenden Vorschriften als auch die Regelungen ihrer Anwendung dem Prinzip einer möglichst gleichmäßigen Belastung der Steuerpflichtigen besonders sorgfältig Rechnung tragen müssen, steht aufgrund der bundes- und landesgesetzlichen Funktionsbestimmung der Elternbeiträge im Gefüge der jugendhilferechtlichen Leistungsgewährung nach §§ 22 und 24 SGB VIII die Zuteilung staatlicher Förderung, mithin die staatliche Leistungsgewährung, in Frage.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008- 12 A 2866/07 -, a.a.O., m.w.N.
Für den staatlichen Leistungsbereich ist unter dem Aspekt des Art. 3 Abs. 1 GG eine größere Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers anerkannt,
vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8/84 -, BVerfGE 75,40 ff., juris; Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, BVerfGE 78, 104 ff., juris; Beschluss vom 9. November 1988 - 1 BvL 22/84 u.a. -, BVerfGE 79, 87 ff. , juris; Urteil vom 23. Januar 1990 - 1 BvL 44/86 u. 48/87 -, BVerfGE 81, 156 ff. , juris; Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 ff, juris. Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001- 1 BvR 2337/00 u.a. -, NVwZ 2002, 197 ff. , juris; OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008 - 12 A 2866/07 -, a.a.O., Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, a.a.O.,
die eine Begünstigung einzelner Gruppen schon dann zulässt, wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung für die Art der Differenzierung ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lässt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008- 12 A 2866/09 -, a.a.O., Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, a.a.O., und Urteil vom 23. Januar 1990- 1 BvL 44/86 u. 48/87 -, a.a.O.
Dabei ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit langem anerkannt, dass das Grundgesetz keinen eigenständigen Gebührenbegriff enthält, aus dem sich unmittelbar Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen, und weder das Kostendeckungsprinzip noch ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien eine an sozialen Gesichtspunkten orientierte Staffelung verbieten. Ebenfalls ist geklärt, dass mit einer Abgabenregelung neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden können.
„Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung (Hervorhebung durch den Senat) in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will.“
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, a.a.O."
Auf diese Ausführungen wird vollumfänglich Bezug genommen mit der Klarstellung, dass sich die vom Senat in der zitierten Entscheidung behandelten Regelungen des § 23 Abs. 4 KiBiz inzwischen in § 23 Abs. 5 KiBiz finden. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der zuletzt zitieren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zwar eine Gebührensatzung zugrunde lag, weil § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII in der bis zum 30. September 2005 geltenden Fassung es dem Wortlaut nach zuließ, für die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen entweder Teilnahmebeiträge oder Gebühren zu erheben, allerdings bereits seinerzeit anerkannt war, dass damit keine Beiträge und Gebühren im allgemeinen abgabenrechtlichen Sinne gemeint waren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, juris Rn. 11.
Ausgehend von den zuvor zitierten Ausführungen des Senats ist die Kita-EBS zunächst nicht deshalb nichtig, weil es an einer (nachvollziehbaren) Kalkulation fehlt. Da es sich bei den Elternbeiträgen um eine Abgabe eigener Art handelt, kommt es auf das vor allem zum Gebührenrecht entwickelte Erfordernis einer (nachvollziehbaren) Kalkulation nicht an.
Siehe auch OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2013- 12 A 1530/12 -, juris Rn. 53 ff., sowie Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 12 A 72/10 -, juris Rn. 51; Nds. OVG, Beschluss vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 -, juris Rn. 66; Hess. VGH, Beschluss vom 4. März 2014 - 5 C 2331/12.N -, juris Rn. 30.
Dementsprechend ist dem umfangreichen Vortrag der Kläger zum Fehlen einer nachvollziehbaren Kalkulation nicht nachzugehen.
Entgegen ihrem Vorbringen hat der Senat auch nicht in seinem Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 12 A 72/10 - verlangt, dass Elternbeitragssatzungen zu ihrer Rechtmäßigkeit eine auf einen bestimmten Zeitraum bezogene Kalkulation zugrunde liegen muss und für diesen Kalkulationszeitraum eine Prognose der Kosten und der Einnahmen angestellt worden sein muss. Soweit in dem zuvor genannten Beschluss unter der von den Klägern bezeichneten Randnummer 61 (in www.nrwe.de, entspricht Rn. 59 in juris) auf eine von der Kommune angestellte Prognose eingegangen wird, geschah dies lediglich hilfsweise, um einen vom Verwaltungsgericht angenommen Deckungsgrad zu bestätigen, nachdem zuvor ausdrücklich festgestellt worden war, dass der Deckungsgrad bei der Rechtmäßigkeitskontrolle regelmäßig unbeachtlich ist.
OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010- 12 A 72/10 -, juris Rn. 57, 56.
Daran anknüpfend kommt es zudem auf den gesamten klägerischen Vortrag, der sich zur Nichteinhaltung eines bestimmten Deckungsgrads verhält, nicht an. Ein bestimmter Deckungsgrad der Kosten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen durch die Elternbeiträge, den eine Elternbeitragssatzung zu ihrer Rechtmäßigkeit zu beachten und einzuhalten hätte, ist weder bundes- noch landesgesetzlich festgelegt.
Vgl. ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010, a. a. O., Rn. 3 ff.
Daran hat sich bis heute nichts geändert. Entgegen dem Vorbringen der Kläger gibt es nach wie vor keine bundesrechtliche Regelung, die einen zulässigen Grad der Kostendeckung durch Elternbeiträge festlegt. Dies gilt auch und gerade mit Blick auf das von den Klägern in Bezug genommene Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2014, BGBl. I, S. 2411. Denn das Wort "Elternbeiträge" taucht weder in dem Gesetz selbst noch in der zugehörigen Begründung des Gesetzesentwurfs (Bundestags-Drucksache 18/2586) auf. Dementsprechend wird erst recht kein Deckungsgrad genannt, der einzuhalten wäre. Zwar wird in Art. 4 des zuvor genannten Gesetzes im neu geschaffenen § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder hinsichtlich der Gesamtkosten der Kindertagesbetreuung auf die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz - KiföG), Bundestags-Drucksache 16/9299, S. 21 bis 23, Bezug genommen. Auf die in dieser Drucksache angestellte Kostenkalkulation wird zudem in der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes verwiesen (vgl. Bundestagsdrucksache 18/2586, S. 18). Schließlich trifft der klägerische Vortrag zu, dass in der zuvor bezeichneten Drucksache (S. 12) darauf hingewiesen wird, dass der zugrunde liegende Gesetzesentwurf eine von Bund und Ländern getroffene Finanzierungsvereinbarung umsetzt. Aus der Bezugnahme auf die (zum Kinderförderungsgesetz gehörende) Drucksache 16/9299 sowie dem Hinweis auf die Umsetzung einer Finanzierungsvereinbarung ergibt sich jedoch auch mittelbar keine normative Festlegung eines bestimmten "zulässigen Anteils" der Elternbeiträge. Denn bereits das Kinderförderungsgesetz selbst enthielt eine solche Festlegung nicht, obwohl durch Art. 1 Nr. 17 des Gesetzes § 90 SGB VIII, der die Elternbeiträge ("Kostenbeiträge") auf Bundesebene regelt, durchaus geändert wurde. Die Begründung des zugrunde liegenden Gesetzesentwurfs (Bundestags-Drucksache 16/9299) enthält dementsprechend keine Ausführungen zu einer Regelungsintention dahingehend, den Anteil der Elternbeiträge (normativ) nach oben oder unten zu begrenzen. Zwar heißt es auf S. 22 der Drucksache:
"Höhe der durchschnittlichen Elternbeiträge
Beim Anteil der Eltern an der Finanzierung der Bruttokosten wird von 20 Prozent ausgegangen. Da Elternbeiträge in der Regel sozial gestaffelt sind, müssen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe für den Differenzbetrag aufkommen. Daher wird der reale Anteil der Eltern an der Finanzierung entsprechend den Auswertungen der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik auf 15 Prozent festgelegt."
Diese Ausführungen finden sich jedoch im finanziellen Teil der Begründung des Gesetzesentwurfs, dort unter der Überschrift "Ausbau der Tagesbetreuung". Darunter erfolgt zunächst eine Schätzung der Kosten des weiteren Ausbaus der Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren bis zum Jahr 2013, getrennt nach Investitionskosten und Betriebskosten ("1. Ausgangslage"), sodann werden die einzelnen Positionen der Kostenschätzung näher erläutert ("2. Zu den einzelnen Positionen") und schließlich erfolgt (unter "3.") eine "Verteilung der Kosten auf Bund und die Länder". Da sich die zuvor zitierten Ausführungen zur Höhe der durchschnittlichen Elternbeiträge in der Begründung des Gesetzesentwurfs unter den zuvor erwähnten Überschrift "2. Zu den einzelnen Positionen" finden, handelt es sich lediglich um einen Rechen- oder Kalkulationsfaktor, den der Bund im Kontext der Verteilung der (geschätzten) Kosten des weiteren Ausbaus der Kindertagesbetreuung im Bereich der Kinder unter drei Jahren zwischen ihm und den Ländern angenommen hat.
So auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 15. Mai 2018 - 6 A 2.17 -, juris Rn. 39.
Angesichts dessen scheidet auch die Annahme einer mittelbaren Außenwirkung aus. Die zitierten Ausführungen sind dementsprechend für die Rechtmäßigkeitskontrolle durch Satzung festgelegter Elternbeiträge ohne Bedeutung. Etwas anderes kann schließlich auch nicht aus der erwähnten Umsetzung einer Finanzierungsvereinbarung abgeleitet werden.
Die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes und die dazu entwickelten Grundsätze, insbesondere hinsichtlich des Vorliegens einer nachvollziehbaren Kalkulation, finden auch nicht deshalb Anwendung, weil die Beklagte dies mit der Kita-EBS bestimmt hat. Ein entsprechender Verweis mit Regelungscharakter findet sich in der Kita-EBS nicht. Soweit in deren Vortext unter anderem auf die §§ 1, 2, 4, 6 und 20 KAG NRW Bezug genommen wird, hat dies keinen Regelungscharakter. Der gesamte Vortext ist nicht Bestandteil der Kita-EBS selbst und stellt unabhängig davon lediglich einen Hinweis auf die nach Auffassung der Beklagten als Rechtsgrundlage der Kita-EBS anzusehenden Vorschriften dar.
Da es nach den vorstehenden Ausführungen keiner (nachvollziehbaren) Kalkulation bedarf, ist die Kita-EBS weiterhin nicht deshalb rechtswidrig und nichtig, weil dem Rat der Beklagten im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die ab dem 1. Oktober 2015 geltende Satzung keine solche Kalkulation vorgelegen hat. Unabhängig davon beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle satzungsrechtlicher Abgabenregelungen mit Blick auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG) ohnehin lediglich auf die Vereinbarkeit der Festsetzungen mit höherrangigem Recht. Sie umfasst nicht die Überprüfung nach der Art von - ermessensgeleiteten - Verwaltungsakten mit der Folge, dass die Entscheidung des Satzungsgebers daraufhin zu überprüfen wäre, ob hinreichende Tatsachenermittlungen angestellt worden sind, die die Entscheidung tragen können.
BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22.14 -, juris Rn. 13; in diesem Sinne auch OVG Bremen, Urteil vom 22. Oktober 2014 - 2 D 106/13 -, juris Rn. 95, in Bezug auf eine als Ortsgesetz erlassene Beitragsordnung für Kindergärten und Horte.
Von daher ist weiterhin unerheblich, dass die von der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren und im Zulassungsverfahren vorgelegten Unterlagen betreffend die Berechnung der Durchschnittskosten eines Platzes in den Kindertageseinrichtungen, die - wie bereits vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommen - für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der festgesetzten Elternbeiträge von Relevanz sind, ihrem Rat zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Kita-EBS nicht vorgelegen haben.
Was die Vereinbarkeit der Regelungen und Festsetzungen der Kita-EBS mit höherrangigem Recht anbelangt, hält sich die Satzung nebst zugehöriger Elternbeitragstabelle im Rahmen der normierten höherrangigen Vorgaben. Die Beiträge sind gemäß § 90 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII, § 23 Abs. 5 Satz 1 KiBiz gestaffelt und berücksichtigen das Einkommen, über dieses zugleich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Eltern sowie die (wöchentliche) Betreuungszeit. Dass die Elternbeitragstabelle nicht entsprechend § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII nach der Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie differenziert, ist unerheblich, weil es sich dabei um ein lediglich fakultatives Differenzierungskriterium handelt. Im Übrigen hat entsprechend § 90 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 SGB VIII die Anzahl der Kinder in der Familie über eine landesrechtliche Vorschrift (§ 23 Abs. 5 Satz 2 und 3 KiBiz, umgesetzt in § 6 Abs. 1 Kita-EBS) Berücksichtigung gefunden.
Siehe auch BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 17 a. E.
Darüber hinaus ist der Gestaltungsspielraum des kommunalen Satzungsgebers lediglich durch die Grundsätze der sachgerechten Differenzierung aus Art. 3 GG, das Gebot des Schutzes der Familie aus Art. 6 GG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt und beschränkt sich die Rechtmäßigkeitskontrolle einer Elternbeitragssatzung auf die Einhaltung dieser Grundsätze.
Vgl. in diesem Sinne BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, juris Rn. 61 ff., 75 ff.; BVerwG, Urteil vom 15. September 1998- 8 C 25.97 -, juris Rn. 18 ff.
Im Hinblick auf Art. 3 GG beruhen die bereits zuvor behandelten Differenzierungen - nach dem Einkommen und nach der wöchentlichen Betreuungszeit - offensichtlich auf sachgerechten Erwägungen. Dass eine Differenzierung in Anknüpfung an unterschiedliche Einkommensverhältnisse keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung darstellt, ist seit langem geklärt.
BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 19.
Ferner begegnet die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung nach dem Alter der betreuten Kinder, die in unterschiedlichen Beitragsstaffeln einerseits für Kinder ab drei Jahren und andererseits für unter dreijährige Kinder zum Ausdruck kommt, keinen Bedenken. Diesbezüglich liegt ebenfalls ein im Lichte des Art. 3 GG zulässiges und sachgerechtes Differenzierungskriterium vor, weil mit unterschiedlichen, vom Alter der Kinder (unter/ab drei Jahren) abhängigen Beitragsstaffeln dem Umstand Rechnung getragen wird, dass der Betreuungsaufwand für unter dreijährige Kinder in Kindertageseinrichtungen pauschal betrachtet größer ist als für Kinder ab drei Jahren. Dies kann beispielsweise aus der Anlage zu § 19 KiBiz abgeleitet werden. Vergleicht man die Personalschlüssel der in der Anlage typisierend festgelegten Gruppenformen I (Kinder im Alter von zwei Jahren bis zur Einschulung) und II (Kinder im Alter von unter drei Jahren) miteinander, ist der Personalschlüssel der Gruppenform II (geringfügig) höher als der der Gruppenform I, obwohl in der Gruppenform I die Anzahl der betreuten Kinder (20) doppelt so groß ist wie in der Gruppenform II (10).
Siehe auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 31. August 1993 - 2 S 3000/90 -, juris Rn. 50.
Was die Beitragsstaffeln anbelangt, begegnen die in Abhängigkeit von der wöchentlichen Betreuungszeit gebildeten vier Beitragsgruppen im Hinblick auf Art. 3 GG ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Dies gilt auch, soweit auf den ersten Blick die nicht unbeträchtliche Steigerung des Beitrags von der vorletzten Gruppe (Spalte) - wöchentliche Betreuungszeit 45 Stunden - zur letzten Gruppe (Spalte) - wöchentliche Betreuungszeit über 45 Stunden - bereits dann zum Tragen kommt, wenn die wöchentliche Betreuungszeit von 45 Stunden auch nur geringfügig überschritten wird, während ansonsten die Beitragssteigungen von Spalte zu Spalte jeweils mit einer Erhöhung der wöchentlichen Betreuungszeit um 10 Stunden einhergehen. Alle vier Gruppen (Spalten) halten sich im Rahmen einer zulässigen Typisierung und Pauschalierung.
Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die durch jede typisierende Reglung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlicher gleicher oder die gesetzliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. März 1995 - 8 N 3.93 -, juris Rn. 11, m. w. N.
Den Beiträgen liegt insoweit eine Typisierung und Pauschalierung zugrunde, als die vier Beitragsgruppen jeweils über eine vorgegebene Betreuungszeit (25, 35 und 45 Wochenstunden sowie über 45 Wochenstunden) definiert werden und der jeweilige Beitrag nicht nur für eine bestimmte einzelne Wochenstundenzahl gilt, sondern für alle innerhalb der Gruppe liegenden Wochenstundenzahlen. Dies führt zwar zu einer Ungleichbehandlung innerhalb der jeweiligen Beitragsgruppe, wenn der Beitrag zu den tatsächlich in Anspruch genommenen Betreuungsstunden ins Verhältnis gesetzt wird oder zu den "gebuchten" Betreuungsstunden, wenn unterstellt wird, dass auch von den vorgegebenen Wochenstundenzahlen abweichende "Buchungen" vorkommen. Ferner ergeben sich signifikante Unterschiede, wenn eine "gebuchte" Wochenstundenzahl unterstellt wird, welche eine der vorgegebenen Stundenzahlen nur geringfügig überschreitet, weil dann der (höhere) Beitrag nach der nächsten Gruppe zu zahlen ist. Indes sind diese Ungleichbehandlungen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung geboten.
Vgl. in Bezug auf Ungleichbehandlungen durch Einkommensstufen OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 12 A 266/10 -, juris Rn 55.
Ohne Vorgabe bestimmter Wochenstundenzahlen und der damit einhergehenden Zusammenfassung unterschiedlicher wöchentlicher Betreuungszeiten in einer Gruppe wäre eine praktikable Beitragserhebung nicht möglich, weil dann für jede einzelne Wochenstundenzahl ein eigener Beitrag festgeschrieben werden müsste, was zu nicht mehr handhabbaren Elternbeitragstabellen führte. Im Übrigen stimmt die in der Vorgabe bestimmter Wochenstundenzahlen liegende Typisierung und Pauschalierung insoweit mit den Regelungen des Kinderbildungsgesetzes überein, als auch die Anlage zu § 19 KiBiz den Betreuungsumfang bei den einzelnen Gruppenformen in gleicher Weise festschreibt (bis auf die vierte Beitragsgruppe über 45 Wochenstunden). Ferner gilt das Vorstehende auch für die zuletzt genannte Beitragsgruppe. Zwar wird für diese formal hinsichtlich der Wochenstundenzahl kein End- oder Höchstwert festgeschrieben wie bei den anderen Beitragsgruppen. Ein solcher ergibt sich aber daraus, dass nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten wöchentliche Betreuungszeiten von über 45 Stunden in Kindertageseinrichtungen nicht angeboten werden. Auch nach der Anlage zu § 19 KiBiz gibt es in keiner Gruppenform eine 45 Stunden überschreitende wöchentliche Betreuungszeit. Dementsprechend beziehen sich die Beiträge der letzten Spalte auf eine Kombination der Betreuung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege. Diesbezüglich regelt § 4 Abs. 3 Satz 1 Kita-EBS, dass bei einer solchen Kombination zu der wöchentlichen Betreuungszeit in der Kindertageseinrichtung wenigstens 3/13 der in der Satzung über die Erhebung von Elternbeiträgen für Kindertagespflege vertraglich vereinbarten Monatsstunden addiert wird. Auf diese Weise ergibt sich auch für die vierte Beitragsgruppe ein End- oder Höchstwert der wöchentlichen Betreuungszeit.
Den Beitragsstaffeln steht auch der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit als spezifisch steuerrechtliche Ausformung des Art. 3 Abs. 1 GG nicht entgegen. Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit ist nicht verletzt, wenn selbst das höchste Entgelt die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zur empfangenen Verwaltungsleistung steht.
BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, juris Rn. 68; BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 21.
Diese Anforderung wird teilweise auch als Äquivalenzprinzip bezeichnet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2013 - 12 A 1530/12 -, juris Rn. 49; Nds. OVG, Beschluss vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 -, juris Rn. 67; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 31. August 1993 - 2 S 3000/90 -, juris Rn. 54, nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, juris Rn. 10.
In Konkretisierung dieses Prinzips sind in Anbetracht dessen, dass das höchste Entgelt der höchste nach den Beitragsstaffeln der Beklagten zu zahlende Monatsbeitrag für einen Platz in einer Kindertageseinrichtung ist, die Durchschnittskosten eines solchen Platzes zugrunde zu legen.
Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2013 - 12 A 1530/12 -, juris Rn. 51.
Bei der Ermittlung der Durchschnittskosten eines Platzes ist weiter nach dem Betreuungsumfang und dem Alter des betreuten Kindes (unter drei Jahre oder älter) zu differenzieren. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass, wie zuvor ausgeführt, auch die Monatsbeiträge nach der Elternbeitragstabelle zur Kita-EBS - nach den vorstehenden Ausführungen zulässigerweise - zunächst nach dem Alter des Kindes und sodann innerhalb der jeweiligen Beitragsstaffel nach dem wöchentlichen Betreuungsumfang differenzieren. Hinsichtlich des Betreuungsumfangs sind die jeweiligen End- oder und Höchstwerte der wöchentlichen Betreuungszeit der Gruppen zugrunde zu legen. Es erschiene widersprüchlich, statt der für die einzelnen Beitragsgruppen nach den vorstehenden Ausführungen zulässigerweise vorgegebenen Wochenstundenzahlen die Durchschnittskostenberechnung auf der Grundlage anderer Wochenstundenzahlen vorzunehmen, zumal weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass Betreuungsplätze "gebucht" werden (können), die von den in der Elternbeitragstabelle vorgegebenen Wochenstundenzahlen abweichende Betreuungszeiten haben. Zudem ist hinsichtlich der "Wertigkeit" der Verwaltungsleistung davon auszugehen, dass auf dem jeweiligen Betreuungsplatz die für die einzelnen Beitragsgruppen vorgegebenen Wochenstundenzahlen auch in Anspruch genommen werden können, d. h. die Betreuung in diesem Umfang sichergestellt ist.
Hiervon ausgehend ist das Äquivalenzprinzip gewahrt. Nach den von der Beklagten vorgelegten Berechnungen - hier und im Folgenden wird auf die Tabellen in den Anlagen 2 und 3 zum Schriftsatz der Beklagten vom 16. Februar 2017 abgestellt - beliefen sich die monatlichen Durchschnittskosten eines Platzes im Jahr 2014 (Beträge für 2015 in Klammern) für den U3-Bereich (Kinder unter drei Jahren) bei einer Betreuungszeit von 25 Stunden wöchentlich auf 513,04 € (537,48 €), bei einer Betreuungszeit von 35 Stunden auf 717,60 € (733,00 €) und bei einer Betreuungszeit von 45 Stunden auf 1.108,27 € (1.153,51 €). Die zu zahlenden monatlichen Höchstbeiträge (in der höchsten Einkommensstufe über 125.000 € Jahreseinkommen) betragen 489 € bei 25 Stunden wöchentlicher Betreuungszeit, 615 € bei 35 Stunden und 742 € bei 45 Stunden. Sie liegen damit mehr oder weniger deutlich unter den Durchschnittskosten. Für den Ü3-Bereich (Kinder ab drei Jahren) ergibt sich ein vergleichbares Bild. Während die monatlichen Durchschnittskosten bei einer Betreuungszeit von 25 Stunden wöchentlich 324,76 € (335,93 €), bei einer Betreuungszeit von 35 Stunden 432,58 € (452,94 €) und bei einer Betreuungszeit von 45 Stunden 647,24 € (674,07 €) betrugen, belaufen sich die zu zahlenden monatlichen Höchstbeiträge auf 308 € (bei 25 Stunden), 362 € (bei 35 Stunden) und 507 € (bei 45 Stunden). Bei diesen Berechnungen hat die Beklagte zulässigerweise die Beiträge aus der letzten Spalte in den Beitragstabellen für einen wöchentlichen Betreuungsumfang von mehr als 45 Stunden unberücksichtigt gelassen, weil insoweit nach den vorstehenden Ausführungen nicht ausschließlich eine Betreuung in einer Kindertageseinrichtung in Rede steht, sondern eine Kombination aus Betreuung in einer Kindertageseinrichtung und in Kindertagespflege.
Entgegen dem klägerischen Vorbringen sind die Berechnungen der Beklagten nachvollziehbar und schlüssig, was im Folgenden exemplarisch anhand der Berechnungen für das Jahr 2014 aufgezeigt wird.
Zunächst ist der in Ansatz gebrachte Gesamtaufwand (Kosten) nachvollziehbar und schlüssig. Die wesentlichen Ausgabenpositionen, die auch die Durchschnittskostenberechnung maßgeblich bestimmen, sind die sog. Transferaufwendungen (gut 27 Mio. €) und die sog. Verrechnungen (gut 12 Mio. €).
Die erste Position stellt vor allem die von der Beklagten gemäß § 20 KiBiz an die Träger der Kindertageseinrichtungen gezahlten Zuschüsse dar. Bei diesen Zuschüssen handelt es sich ohne Zweifel um Kosten (zunächst einmal der Beklagten), weil mit diesen Zuschüssen der Betrieb der Kindertageseinrichtungen sichergestellt wird. Im Übrigen ist klarzustellen, dass die Beklagte entgegen dem Klägervortrag nicht geltend gemacht hat, bei den Transferaufwendungen handele es sich um Landeszuwendungen. Die Zuschüsse gemäß § 20 KiBiz sind nach dessen Abs. 1 Satz 1 vom Jugendamt, also der Beklagten, zu zahlen. Sie haben mit den anderweitig aufgeführten (Landes-)Zuwendungen nach den §§ 21 ff. KiBiz nichts zu tun.
Mit der zweiten Position werden die (Personal- und Objekt-)Kosten der von der Beklagten selbst betriebenen Kindertageseinrichtungen erfasst. Da hierunter insbesondere die gesamten Personalkosten sowie die Kosten für angemietete Gebäude gefasst sind, erscheinen die Kosten nicht überhöht. Diesbezügliche Bedenken haben auch die Kläger nach Einsichtnahme in die diesbezüglichen Unterlagen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht (mehr) geltend gemacht. Da eine Durchschnittskostenberechnung in Rede steht, bestehen zudem keine Bedenken gegen die Zusammenfassung von Personal- und Objektkosten in einer Position. Der weitere Vortrag der Kläger zum möglichen Abzug von Transferleistungen sowie zu Kosten für Familienzentren, das beitragsfreie Kita-Jahr, die Kindertagespflege und die zusätzliche Sprachförderung sind nicht geeignet, die Höhe der Personal- und Objektkosten in Zweifel zu ziehen.
Soweit die Kläger die ausgewiesenen Gesamtkosten von gut 39,4 Mio. € als "Gesamtkindpauschalen" bezeichnen und daraus Zweifel hinsichtlich der Gesamtkosten ableiten, ist dies nicht nachvollziehbar. Ebenso wenig erschließt sich, was die Kläger mit an die jeweiligen Einrichtungen gezahlten "Defizitausgleichsbeträgen" meinen.
Die übrigen von der Beklagten geltend gemachten Kostenpositionen erscheinen- bis auf die "bilanziellen Abschreibungen" - ebenfalls nachvollziehbar und schlüssig. Der Einwand der Kläger, bei den in Ansatz gebrachten Honoraren handele es sich um Ausgaben "außerhalb der eigentlichen Kinderbetreuung", greift nicht durch. Soweit es sich um Honorare für Kräfte auf Veranstaltungen handelt, die Kindertageseinrichtungen betreffen, sind die Kosten ansatzfähig, zumal die Kläger selbst nicht erläutern, welche Kosten ihrer Auffassung nach auf die "eigentliche Kinderbetreuung" entfallen. Daran anschließend sind auch die Kosten für Fortbildungen sowie für Fachliteratur nicht zu beanstanden.
Außer Betracht zu lassen ist allerdings der unter "Bilanzielle Abschreibungen" ausgewiesene Betrag (27.213 €). Da sich dahinter Niederschlagungen von nicht einzutreibenden Elternbeiträgen verbergen, handelt es sich nicht um eine Ausgabenposition und damit nicht um Kosten. Aus nicht realisierbaren Einnahmen werden keine Ausgaben (Kosten). Der fehlerhafte Ansatz dieser Position hat jedoch keine in Betracht zu ziehenden Auswirkungen auf die Durchschnittskostenberechnung, weil der Anteil der "Bilanziellen Abschreibungen" an den Gesamtkosten verschwindend gering ist (knapp 0,07 Prozent).
Was die hier zur Überprüfung stehende, dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung der Beklagten mit deren Haushaltsplan zu tun haben soll, erschließt sich nach dem Vorbringen der Kläger nicht. Entsprechendes gilt, soweit sie im Zusammenhang damit einen Verstoß gegen die Grundsätze der Finanzverfassung reklamieren.
Wie die Beklagte den Gesamtaufwand auf die verschiedenen Gruppentypen und den Betreuungsumfang verteilt hat (ausgewiesen in der zweiten Tabelle der Anlage 2), ist nach den Erläuterungen in den Schriftsätzen ihrer Prozessbevollmächtigten vom 13. August und 4. September 2018, auf die insoweit Bezug genommen wird, ebenfalls nachvollziehbar und sachgerecht. Da sich die von der Beklagten gemäß § 20 KiBiz an die Einrichtungsträger gezahlten Zuschüsse an den Kindpauschalen gemäß § 19 KiBiz orientierten und die Höhe der Kindpauschalen nach der Anlage zu § 19 KiBiz vom jeweiligen Gruppentyp und der wöchentlichen Betreuungszeit abhängt, ergeben sich aus den gezahlten Zuschüssen selbst die Kriterien für die Zuordnungen zu einem Gruppentyp und dem wöchentlichen Betreuungsumfang. Es ist ferner nicht zu beanstanden, dass die Beklagte das Verhältnis, das sich aus der betragsmäßigen Aufteilung der Zuschüsse gemäß § 20 KiBiz auf die Gruppentypen und innerhalb dieser auf den Betreuungsumfang ergibt, zum Maßstab genommen hat, um entsprechend die Kosten für ihre eigenen Kindertageseinrichtungen nach Gruppentyp und Betreuungsumfang aufzuteilen. Jedenfalls ist ein praktikablerer und sachgerechterer Maßstab nicht ersichtlich, zumal jedenfalls bei einem Teil dieser Kosten - etwa für Hausmeister, Gebäudemiete - eine unmittelbare Zuordnung zu einem Gruppentyp und dem Betreuungsumfang nicht möglich ist.
Daran anschließend ist entgegen dem klägerischen Vorbringen nicht unklar, was es mit den verschiedenen Gruppentypen auf sich hat. Diese entsprechen den in der Anlage zu § 19 KiBiz festgelegten Gruppenformen. Aus den Beschreibungen der Gruppenformen ergibt sich im Übrigen, dass die Gruppenform II dem Bereich U3 (unter dreijährige Kinder) und die Gruppenform III dem Bereich Ü3 (Kinder ab drei Jahren und älter) zuzuordnen ist, während die Gruppenform I eine Mischform darstellt. Dementsprechend hat die Beklagte in der jeweils ersten Tabelle in ihren Anlagen 2 und 3 auch aufgeschlüsselt, wie viele Kinder, die in der Gruppenform (Typ) I betreut wurden, unter und wie viele über drei Jahre alt waren. In diesem Verhältnis sind die Aufwendungen für den Typ I bei der anschließenden Durchschnittskostenberechnung pro Platz U3/Ü3 einerseits dem U3-Bereich und andererseits dem Ü3-Bereich zugeordnet worden.
Die von den Klägern präsentierten Berechnungen zum Beleg einer Überschreitung der Durchschnittskosten eines Platzes durch den höchsten Elternbeitrag sind unzutreffend. Dies liegt daran, dass sie, anscheinend die Berechnungssystematik der Beklagten verkennend, die nach der Beitragstabelle zur Kita-EBS höchsten monatlichen Elternbeiträge für den Ü3-Bereich und den U3-Bereich lediglich ins Verhältnis setzen zu den Durchschnittskosten eines Platzes im Gruppentyp l. Dies lässt im Ergebnis die Durchschnittskosten der anderen beiden Gruppentypen II und III unberücksichtigt. Die maßgeblichen Durchschnittskosten eines Platzes im Ü3- und im U3-Bereich ergeben sich jedoch erst dadurch, dass die Durchschnittskosten aller drei Gruppentypen in die Bereiche Ü3 und U3 aufgeteilt werden.
Bei Beachtung dessen ist auch jeweils die vierte Tabelle der Beklagten "Durchschnitt U3/Ü3 pro Platz im Jahr" nachvollziehbar und besteht bei einer Summierung der Zahlen (Kosten) kein Widerspruch zu den davor stehenden Tabellen, was nachfolgend exemplarisch für das Jahr 2014 und einen Betreuungsumfang von 25 Wochenstunden aufgezeigt wird: Der summierte Jahresaufwand aller drei Gruppentypen beträgt nach der zweiten Tabelle 1.611.437,40 € (735,990,15 + 262.615,86 + 612.831,41). Die Durchschnittskosten eines Platzes für den jeweiligen Gruppentyp, wie sie in der dritten Tabelle ausgewiesen sind, ergeben sich durch die Division der Jahreskosten des jeweiligen Gruppentyps durch die Anzahl der in dem jeweiligen Gruppentyp betreuten Kinder (laut der ersten Tabelle in Gruppentyp I 156 Kinder, in Typ II 27 und in Typ III 176). Der Jahresdurchschnitt U3/Ü3 pro Platz errechnet sich dadurch, dass die insgesamt in den drei Gruppentypen betreuten Kinder in zwei Bereiche (Ü3 und U3) aufgeteilt werden, die Anzahl der im jeweiligen Bereich betreuten Kinder mit dem jeweils für den einschlägigen Gruppentyp errechneten Platzkosten gemäß der dritten Tabelle multipliziert, die Produkte addiert und die sich ergebende Summe durch die Anzahl der Kinder in jeweiligen Bereich (Ü3 und U3) dividiert wird. Dementsprechend gilt für den U3-Bereich: 67 Kinder (unter drei Jahren im Typ I) x 4.717,89 € (Durchschnittsplatzkosten Typ I) plus 27 Kinder (unter drei Jahren im Typ II) x 9.726,51 € (Durchschnittsplatzkosten Typ II), macht zusammen 578.714,40 €, geteilt durch 94 Kinder ergibt Jahresplatzkosten von - wie in der vierten Tabelle ausgewiesen - 6.156,53 € (monatlich 513,04 €). Für den Ü3-Bereich gilt: 89 Kinder (über drei Jahre im Typ I) x 4.717,89 € (Durchschnittsplatzkosten Typ I) plus 176 Kinder (über drei Jahre im Typ III) x 3.482,00 € (Durchschnittsplatzkosten Typ III), macht zusammen 1.032.724,20 €, geteilt durch 265 Kinder ergibt Jahresplatzkosten - wie in der vierten Tabelle ausgewiesen - von 3.897,07 € (monatlich 324,76 €). Die vorstehende exemplarische Berechnung gilt entsprechend auch für die anderen von der Beklagten angestellten Berechnungen.
Die von den Klägern zum Beleg von Widersprüchen oder Plausibilitätsdefiziten in den Durchschnittskostenberechnungen der Beklagten präsentierten eigenen Berechnungen für den auf den Gruppentyp I entfallenden Jahresaufwand sind wiederum unzutreffend, weil die Kläger verkennen, dass in die von der Beklagten errechneten Durchschnittsplatzkosten U3/Ü3 - wie zuvor aufgezeigt - der Aufwand für alle drei Gruppentypen eingeflossen ist. Dementsprechend kann entgegen der von den Klägern angestellten Berechnungsweise der Jahresaufwand für den Gruppentyp I nicht in der Weise errechnet werden, dass die von der Beklagten errechneten Durchschnittsplatzkosten U3/Ü3 jeweils mit der Anzahl der im Gruppentyp I betreuten Kinder multipliziert wird.
Soweit in der höchstrichterlichen Rechtsprechung eine Differenzierung nach kostenrelevanten Gesichtspunkten wie Ganztages- oder Halbtagesplatz, Gruppengröße, Betreuungs- und Beschäftigungsintensität für möglich oder sogar zwingend angesehen wird,
BVerwG, Urteil vom 25. April 1997
- 5 C 6.96 -, juris Rn. 11,
handelt es sich unabhängig davon, dass diesen Gesichtspunkten hier nach den vorstehenden Ausführungen Rechnung getragen worden ist, um Anforderungen für die Bemessung der Elternbeiträge allgemein, nicht jedoch um Vorgaben für die dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung. Denn Ausgangspunkt dieser Ausführungen in der zitieren Entscheidung war nicht die konkrete Höhe der Elternbeiträge vor dem Hintergrund des Äquivalenzprinzips, sondern die Frage, ob der seinerzeitige § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Elternbeiträgen darstellte. Dementsprechend beinhalten auch die weiteren (sinngemäßen) Ausführungen in der zitierten Entscheidung, dass es für die Bemessung der Höhe von Elternbeiträgen von Bedeutung sei, in welcher Höhe durch die Jugendhilfeleistung Kosten entstünden, die nicht bereits durch institutionelle Förderung- freier wie öffentlicher Jugendhilfe - gedeckt seien, keine Vorgaben für die dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung. Die Auffassung der Kläger, im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung müssten zuvor jedenfalls die - von der Beklagten nachrichtlich mitgeteilten - Landeszuwendungen in Abzug gebracht werden, findet daher in der zitierten Entscheidung keine Stütze. Im Übrigen ergibt sich aus dieser entgegen dem klägerischen Vorbringen auch nicht, dass die zuvor angesprochenen Differenzierungsgesichtspunkte damit im Zusammenhang stehen, dass es je nach Alter der Kinder und Betreuungsform sehr unterschiedliche Bundes- und Landeszuwendungen gibt.
Auch unabhängig davon sind im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung die der Beklagten auf der Grundlage der §§ 21 bis 21c KiBiz gewährten Landeszuwendungen nicht vorab in Abzug zu bringen. Maßgeblich im Rahmen des Grundsatzes der Abgabengerechtigkeit und des Äquivalenzprinzips sind allein die Kosten der Einrichtung. Da es hier um die von der Beklagten als Träger der öffentlichen Jugendhilfe geforderten Elternbeiträge geht, ist als Einrichtung die Gesamtheit der öffentlich (von der Beklagten) geförderten Kindertageseinrichtungen und der durch diese bereit gestellten Betreuungsplätze anzusehen, was so auch in den § 1, § 4 Abs. 1 Kita-EBS zum Ausdruck kommt. Der Wert dieser von der Beklagten zur Verfügung gestellten (Verwaltungs-)Leistung bestimmt sich allein anhand der Kosten, welche der Beklagten durch die "Einrichtung" entstehen. Das sind hier - wie schon zuvor aufgezeigt - im Wesentlichen zum einen die Kosten, welche die von der Beklagten selbst betriebenen Kindertageseinrichtungen verursachen und zum anderen die von der Beklagten nach § 20 KiBiz an die einzelnen Einrichtungsträger gezahlten Zuschüsse. Bei letzteren handelt es sich angesichts der in § 24 KiBiz gesondert geregelten Investitionskostenzuwendungen im Wesentlichen um Betriebskostenzuschüsse. Die der Beklagten danach entstandenen Kosten der Einrichtung - von gut 39,4 Mio. € im Jahr 2014 und knapp 42 Mio. € im Jahr 2015 - bestimmen den im Rahmen des Äquivalenzprinzips maßgeblichen Wert der Verwaltungsleistung. Dieser Wert verringert sich nicht dadurch, dass die Beklagte die Kosten im Ergebnis nicht alleine tragen muss, sondern sich das Land an ihnen in Gestalt von Zuschüssen nach den §§ 21 bis 21c KiBiz beteiligt - was seinen Grund im Übrigen vor allem darin hat, dass die Kommunen ansonsten (ohne Landesbeteiligung) mit den Kosten überfordert wären -.
Sollte der von den Klägern zitierten, zu Elternbeiträgen für die Kindertagespflege ergangenen Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts
- Beschluss vom 29. September 2015
- 4 LB 149/13 -, juris Rn. 68 -
allgemein die Auffassung zu entnehmen sein, dass bei der dem Äquivalenzprinzip geschuldeten Durchschnittskostenberechnung vom Land gewährte Zuschüsse (vorab) von den Kosten in Abzug zu bringen sind, ist dem nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass diese Auffassung für die dortige Entscheidung nicht tragend war, im Konjunktiv ("dürfte") formuliert ist und in keiner Weise begründet wird, stehen ihr die zuvor aufgeführten Gründe entgegen. Sähe man dies anders, könnte dies bei öffentlich-rechtlicher "Mischfinanzierung" einer Einrichtung (durch mehrere öffentliche Stellen) zu dem offensichtlich unhaltbaren Ergebnis führen, dass trotz insgesamt hoher Einrichtungskosten deshalb kein oder nur ein geringer Beitrag erhoben werden kann, weil aufgrund des Abzugs des Finanzierungsanteils der einen Stelle nur noch sehr geringe oder gar keine Kosten mehr verbleiben, die im Rahmen der dem Äquivalenzprinzip geschuldeten Durchschnittskostenberechnung zugrunde gelegt werden können. Schließlich ist es nicht Sinn und Zweck der verschiedenen Landeszuschüsse nach den §§ 21 bis 21 c KiBiz, die Elternbeiträge niedrig zu halten. Auch dies spricht dagegen, den Zuschüssen im Rahmen der Frage nach der Rechtmäßigkeit der durch die Kita-EBS festgelegten Elternbeiträge dadurch Relevanz beizumessen, dass sie kostenmindernd und damit den Wert der Verwaltungsleistung reduzierend in die dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung eingestellt werden. Sachgründe für einen Abzug der Zuschüsse konnten die Kläger auch in der mündlichen Verhandlung nicht benennen.
Daran anschließend kommt es im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung erst recht nicht auf Landes- und (den Ländern gewährte) Bundeszuschüsse an, die (unterstellt) der Beklagten - aus welchen Gründen auch immer - nicht zugeflossen sind. Zwar trifft der klägerische Vortrag durchaus zu, dass der Bund zunächst mit dem oben bereits erwähnten Kinderförderungsgesetz vom 10. Dezember 2008 und sodann mit dem ebenfalls oben erwähnten Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2014 jeweils durch Änderung des Finanzausgleichsgesetzes zugunsten der Länder auf Umsatzsteueranteile verzichtet hat, um damit - so jedenfalls die Begründungen der zugehörigen Gesetzesentwürfe - über die Länder zu den Betriebskosten der Kinderbetreuung beizutragen.
Vgl. BT-Drucks. 16/9299, S. 20 (unter "Zu Artikel 2") sowie BT-Drucks. 18/2586, S. 15 (unter "Zu Artikel 1").
Die Kläger selbst machen jedoch nicht substantiiert geltend, dass von diesen den Ländern zugestandenen (Bundes-)Mitteln - über die von der Beklagten nachrichtlich mitgeteilten Landeszuwendungen hinaus - etwas bei der Beklagten angekommen ist. Erst recht ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass eine Anspruchsgrundlage existiert, die es der Beklagten ermöglichte, vom Land entsprechende weitere Mittel einzufordern. Damit fehlt jeglicher Anhaltspunkt für die Berücksichtigung solcher Mittel, erst recht im Rahmen der hier zur Überprüfung stehenden, dem Äquivalenzprinzip geschuldeten Durchschnittskostenberechnung.
Die Durchschnittskostenberechnungen der Beklagten werden weiter nicht durch das Vorbringen der Kläger zu nicht gebührenfähigen Leerkosten infrage gestellt. Zum einen finden nach den vorstehenden Ausführungen die entsprechenden gebührenrechtlichen Grundsätze hier ohnehin keine Anwendung. Zum anderen besteht angesichts der jedenfalls in Nordrhein-Westfalen allgemein bekannten Platzknappheit in Kindertageseinrichtungen, die bereits zu zahlreichen Rechtsstreitigkeiten betreffend die Zurverfügungstellung eines solchen Platzes geführt hat, von vornherein kein Anhaltspunkt für die Annahme, es würden von der Beklagten relevante Überkapazitäten vorgehalten.
Daran anknüpfend liegt entgegen dem wiederholten Vortrag der Kläger eine Überdeckung der Kosten durch die Elternbeiträge, die einen Verstoß gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit darstellte, nicht vor. Unabhängig davon, dass es nach den vorstehenden Ausführungen nicht auf einen bestimmten Deckungsgrad ankommt, ergeben sich ausgehend von den zuvor für die Jahre 2014 und 2015 genannten Jahreskosten Deckungsgrade von knapp 11 % für 2014 bei vereinnahmten Elternbeiträgen von gut 4,3 Mio. € und knapp 10 % für 2015 bei vereinnahmten Elternbeiträgen von knapp 4,2 Mio. €. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass eine Kostenüberdeckung auch dann nicht vorliegt, wenn nur auf die bei der Beklagten verbleibenden, also nicht durch die Landeszuschüsse nach den §§ 21 bis 21 c KiBiz ausgeglichenen Kosten abgestellt würde. Die so berechneten Eigenanteile der Beklagten betragen knapp 22 Mio. € im Jahr 2014 sowie gut 22,5 Mio. € im Jahr 2015, denen lediglich Elternbeiträge von gut 4,3 Mio. € (2014) sowie knapp 4,2 Mio. € (2015) gegenüberstehen, was Deckungsgrade von knapp 20 % (2014) sowie knapp 18,5 % (2015) ergibt. Daran anschließend kommt es nicht auf die Mutmaßung der Kläger an, die Beklagte habe möglicherweise nicht alle Landeszuschüsse in der von ihr gefertigten Kostenübersicht erfasst.
Auch über die Durchschnittskostenbetrachtung hinaus kann ein Missverhältnis zwischen der Leistung der öffentlichen Hand (Verwaltung) - das ist im Wesentlichen die Förderung eines Kindes auf einem bereit gestellten Platz in einer Kindertageseinrichtung - und dem höchsten Beitrag nicht festgestellt werden. In Bezug auf den höchsten Monatsbeitrag - 742 € im U3-Bereich für wöchentlich 45 Betreuungsstunden - ergibt sich bei angenommenen 190 monatlichen Betreuungsstunden ein Entgelt pro Betreuungsstunde von 3,91 €. Dass dies nicht unverhältnismäßig ist, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Eine Unverhältnismäßigkeit des konkret von den Klägern nach ihrem Jahreseinkommen zu zahlenden Monatsbeitrags (466 €), beim dem sich ein Entgelt pro Betreuungsstunde von 2,45 € ergibt, liegt damit erst recht nicht vor. Angesichts dessen kann entgegen dem Vorbringen der Kläger auch unter diesem Blickwinkel von einer abschreckenden Wirkung der Gebührenhöhe keine Rede sein.
Mangels Erforderlichkeit einer (nachvollziehbaren) Kalkulation kommt es im Weiteren nicht auf den umfangreichen klägerischen Vortrag an, der sich zur Erforderlichkeit einer getrennten Kalkulation von "Krippe und Kita" verhält und aus einer angeblichen Vermischung von Kosten einen Verstoß gegen das gebührenrechtliche Verbot der Quersubventionierung ableitet. Im Übrigen ist anerkannt, dass bei Beachtung des Äquivalenzprinzips und des allgemeinen Gleichheitssatzes - wie hier - eine unterschiedlich hohe Subventionierung verschiedenartiger Teileinrichtungen von Kindertagesstätten, von welcher die Kläger bei ihrer Differenzierung zwischen "Krippe" und "Kita" ausgehen, durchaus zulässig ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. April 1994- 8 NB 4.93 -, juris Rn. 15.
Schließlich bedarf es nach den vorstehenden Ausführungen entgegen der Auffassung der Kläger keiner gesonderten Kalkulation, die sich zur Finanzierung des sogenannten beitragsfreien Kindergartenjahres - gemeint ist im Wesentlichen § 23 Abs. 3 Satz 1 KiBiz - sowie der "damit verbundenen Rabatte für Geschwisterkinder" - gemeint ist § 23 Abs. 5 Satz 3 KiBiz - verhält. Im Übrigen verstößt die Kita-EBS auch nicht gegen die beiden zuvor genannten Vorschriften. Die Beitragsbefreiung im letzten Kindergartenjahr vor der Einschulung gilt unmittelbar kraft Gesetzes, nämlich § 23 Abs. 3 Satz 1 KiBiz. Die Kita-EBS regelt nichts Abweichendes. Diese enthält auch keine Regelungen, die im Widerspruch zu § 23 Abs. 5 Satz 3 KiBiz stehen. Im Übrigen führen die genannten gesetzlichen Regelungen lediglich dazu, dass Beiträge nicht erhoben werden dürfen. Dies hat jedoch nicht zur Konsequenz, dass die damit einhergehenden Beitragsausfälle von der Allgemeinheit der Eltern (mit-)finanziert werden, weil die Kita-EBS und die durch sie festgelegten Elternbeiträge nicht auf einem solchen kalkulatorischen Ansatz beruhen. Unabhängig davon bestünden gegen eine solche Mitfinanzierung durch die Allgemeinheit der Eltern keine Bedenken, da das Äquivalenzprinzip, wie zuvor ausgeführt, gewahrt ist.
Was Art. 6 GG anbelangt, liegt angesichts der insoweit durch die höchstrichterlichen Rechtsprechung vorgenommenen Konkretisierungen,
BVerfG, Beschlüsse vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, juris Rn. 75 ff., und vom 10. November 1998 - 2 BvR 1057/91, 2 BvR 1226/91, 2 BvR 980/91 -, juris Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 18,
ebenfalls kein Verstoß vor. Entgegen dem Vorbringen der Kläger kann keine Rede davon sein, dass die im Kontext des Art. 6 Abs. 1 GG stehende staatliche Pflicht zur Gewährleistung einer institutionellen Kinderbetreuung hier dadurch verletzt wird, dass die Höhe der Elternbeiträge von der Inanspruchnahme der institutionellen (öffentlich geförderten) Kinderbetreuung abschreckt und so die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit eingeschränkt wird. Nach den vorstehenden Ausführungen wahrt selbst der höchste Elternbeitrag das Äquivalenzprinzip und ist mit Blick auf das pro Betreuungsstunde zu zahlende Entgelt nicht unverhältnismäßig. Eine abschreckende Wirkung liegt daher auch hinsichtlich des höchsten Elternbeitrags, der nur in der höchsten Einkommensstufe nach der Beitragsstaffel für den U3-Bereich anfällt, nicht vor. Im Übrigen negiert es die zulässige Differenzierung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wenn die Kläger einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 GG in der Weise zu konstruieren versuchen, dass sie den höchsten Elternbeitrag nicht in Beziehung setzen zum maßgeblichen gesamten Elterneinkommen, sondern dieses hypothetisch in einen großen, dem Vater zugeordneten und einen kleinen, der Mutter zugeordneten Teil aufteilen und sodann den höchsten Elternbeitrag in Beziehung setzen zu dem kleinen Einkommensanteil der Mutter. Eine solche Betrachtung liegt im Übrigen auch der von den Klägern zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen,
Urteil vom 22. Oktober 2014 - 2 D 106/13 -, juris,
nicht zugrunde. Zwar weisen die Kläger zutreffend darauf hin, dass das zuvor genannte Gericht in der angeführten Entscheidung sowie in einer weiteren Entscheidung
- Urteil vom 6. Juni 1997 - 1 N 5/96 -, juris -
Anforderungen an die Beitragshöhe dahingehend formuliert hat, dass weder in erheblichem Umfang einkommensschwächere Eltern davon abgehalten werden dürfen, ihre Kinder in Kindertageseinrichtungen zu schicken, noch Familien aus höheren Einkommensgruppen veranlasst werden dürfen, andere Formen der Kindertagesbetreuung den (öffentlich-geförderten) Einrichtungen nach den §§ 22 bis 24 SGB VIII vorzuziehen. Es ergeben sich jedoch weder aus dem klägerischen Vorbringen noch sonst Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden Beiträge den zuvor genannten Anforderungen nicht entsprechen.
Der Vortrag der Kläger zur Rechtswidrigkeit einer automatischen jährlichen Steigerung der Elternbeiträge ist unerheblich, weil die Kita-EBS eine solche Regelung nicht enthält. Sie war zwar ursprünglich einmal vorgesehen, ist jedoch in der am 18. Juni 2015 vom Rat der Beklagten beschlossenen Satzung, welche die Rechtsgrundlage für den hier angefochtenen Beitragsbescheid bildet, nicht mehr enthalten. Dass die Kita-EBS in ihrer gegenwärtigen Fassung eine solche Regelung enthält, ist für das vorliegende Verfahren unerheblich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2, § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 und 24 SGB VIII Teilnahmebeiträge oder Kostenbeiträge festgesetzt werden. § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII
§§ 22, 24 SGB VIII
§§ 22 und 24 SGB VIII
§§ 22 und 24 SGB VIII
§§ 1, 2, 4, 6 und 20 KAG NRW
§§ 22 bis 24 SGB VIII
§ 74a SGB VIII
§ 90 SGB VIII
§ 90 SGB VIII
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 90 Abs. 3 SGB VIII
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 74a Satz 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 SGB VIII
§ 90 Abs. 4 und 5 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz Nr. 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 GG
Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 97, 332
BVerwGE 107, 188
BVerfGE 75,40
BVerfGE 78, 104
BVerfGE 79, 87
BVerfGE 81, 156
NVwZ 2002, 197
12 A 266/10
1 BvR 178/97
12 A 2866/07
16 A 2645/93
16 A 571/94
12 A 3045/06
8 C 25.97
12 A 1157/08
8 NB 1.95
12 A 72/10
1 BvL 8/84
1 BvL 84/86
1 BvL 22/84
1 BvL 44/86
1 BvR 2337/00
12 A 2866/09
12 A 1530/12
4 LB 149/13
5 C 2331/12
6 A 2.17
9 C 22.14
2 D 106/13
2 S 3000/90
8 N 3.93
8 NB 4.93
5 C 6.96
2 BvR 1057/91
2 BvR 1226/91
2 BvR 980/91
1 N 5/96