Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-10-06, Aktenzeichen 3 L 538/09.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2009:1006.3L538.09.TR.0A

Tenor:
Die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von Dienstbezügen werden ausgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers, die mit Verfügung vom 9. September 2009 ausgesprochene vorläufige Dienstenthebung und Einbehaltung von 30 % der Bezüge auszusetzen, ist gemäß § 47 Satz 1 Landesdisziplinargesetz - LDG - zulässig, und führt auch in der Sache zum Erfolg.
Gemäß § 45 Abs. 1 LDG kann die für die Erhebung der Disziplinarklage zuständige Behörde einen Beamten gleichzeitig mit oder nach der Einleitung des Disziplinarverfahrens vorläufig des Dienstes entheben, wenn im Disziplinarverfahren voraussichtlich auf die Entfernung aus dem Dienst oder auf Aberkennung des Ruhegehalts erkannt werden wird (Satz 1), oder wenn durch sein Verbleiben im Dienst die Ordnung des Dienstbetriebes oder die Ermittlungen wesentlich beeinträchtigt würden und die vorläufige Dienstenthebung zu der Bedeutung der Sache und der zu erwartenden Disziplinarmaßnahmen nicht außer Verhältnis steht (Satz 2). Nach § 45 Abs. 2 LDG kann sie gleichzeitig mit oder nach der vorläufigen Dienstenthebung anordnen, dass dem Beamten ein Teil, höchstens die Hälfte, der monatlichen Dienstbezüge einbehalten wird, wenn im Disziplinarverfahren voraussichtlich auf die Entfernung aus dem Dienst oder auf Aberkennung des Ruhegehalts erkannt werden wird.
Unabhängig davon, ob vorliegend nach § 80 Abs. 1 LDG die Entscheidung der Antragsgegnerin in Folge ernstlicher Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit dieser Anordnung auszusetzen ist, ist im vorliegenden eigenständigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sui generis die Aussetzung der getroffenen vorläufigen Regelung bereits deswegen anzuordnen, weil das personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsverfahren nicht wirksam durchgeführt wurde.
In Rheinland-Pfalz besteht in Abweichung vom Bundesrecht und auch von vielen landesrechtlichen Regelungen in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht die Besonderheit, dass nach § 79 Abs. 2 Nr. 14 des Landespersonalvertretungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. November 2000 (GVBl. S. 529) - LPersVG - die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von Bezügen auf der Grundlage des Disziplinarrechts der Mitwirkung der Personalvertretung bedarf, sofern der Beamte sie beantragt. Entscheidungen des Disziplinarvorgesetzten, die ohne Zustimmung der Personalvertretung des Mitbestimmungsorgans getroffen werden, sind rechtswidrig und auf einen Rechtsbehelf des Beamten hin aufzuheben (vgl. Ruppert/Lautenbach, Personalvertretungsrecht Rheinland-Pfalz, Komm., § 74 Rdnr. 4, m.w.N.).
Mit Schreiben vom 30. November 2008 hat der Antragsteller die Mitwirkung des Personalrats beantragt. Nachfolgend wurde der Personalrat, erstmals mit Schreiben vom 8. Dezember 2008 von der beabsichtigten Maßnahme unterrichtet. Mit Begründung wurde dieser um Abgabe einer zustimmenden Erklärung gebeten. Bereits am 11. Dezember 2008 lehnte der Personalrat die Zustimmung zur beabsichtigten Maßnahme ab. Begründet wurde dies im Wesentlichen damit, dass der Sachverhalt noch nicht ausreichend ermittelt sei, die Vorwürfe nicht so schwerwiegend seien, um den Antragsteller vorläufig des Dienstes zu entheben bzw. dass nach Sicht des Personalrates weniger einschneidende Maßnahmen als die vorläufige Dienstenthebung zur Verfügung stünden. Unter dem 6. Mai 2009 wurde der Personalrat unter Hinweis auf den zwischenzeitlichen Fortgang des Verfahrens (Ermittlungen der Staatsanwaltschaft ... wegen des Verdachts der Untreue gegen den Antragsteller) erneut um Entscheidung über die Vorlage vom 8. Dezember 2008 gebeten. Hier wurde insbesondere darauf hingewiesen, dass Untreue gegenüber dem Dienstherrn regelmäßig zur Höchststrafe im Disziplinarverfahren führe und dass die Frage, ob mildere Mittel zum Ziel führen könnten, bereits durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 2. Dezember 2008 über die Rechtmäßigkeit des für sofort vollziehbar erklärten Verbots der Amtsführung (Az.: 6 L 1172/08. NW) geklärt worden sei. Nachfolgend teilte der Personalrat unter dem 26. Mai 2009 mit, dass noch weiterer Informationsbedarf bestehe. Am 25. Juni 2009 versagte der Personalrat erneut die Zustimmung. Zur Begründung wurde abermals auf die fehlende Entscheidungsreife hinsichtlich der Bewertung der Fragen hingewiesen, in welchem Umfang der Beamte seine Pflichten verletzt und das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit beeinträchtigt habe, wobei auch das Persönlichkeitsbild des Beamten angemessen zu berücksichtigen sei. Eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung der Dienstbezüge sei derzeit nicht möglich. Auch sei nicht geklärt, inwieweit der Antragsteller sich auf etwaige Schuldausschlussgründe berufen könne. Die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen und die Erhebung einer Anklage seien abzuwarten. Nachdem die Staatsanwaltschaft ... am 17. Juli 2009 gegen den Antragsteller beim Amtsgericht ... Anklage wegen des Verdachts der Begehung der Untreue in 129 tatmehrheitlichen Fällen erhoben hatte (Az.: 4117 Js 11156/08), wurde der Personalrat abermals mit Schreiben vom 30. Juli 2009 um Erteilung der Zustimmung gebeten. In seiner Sitzung vom 5. August 2009 lehnte der Personalrat seine Zustimmung erneut ab. Zur Begründung wurde nunmehr ausgeführt, dass auch nach Anklageerhebung seitens der Staatsanwaltschaft ... die Schwere der dem Beamten zur Last gelegten Verfehlungen erst im Strafverfahren und gegebenenfalls danach im Disziplinarverfahren geklärt werden und sich der Personalrat der Einschätzung der Dienststelle über den weiteren Verlauf des Verfahrens nicht anschließen könne. Mit Schreiben vom 25. August 2009 teile die Antragsgegnerin dem Personalrat mit, dass die Ablehnung nicht am Zweck des Mitbestimmungsrechts nach § 79 Abs. 2 Nr. 14 LPersVG orientiert und von daher die Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich anzusehen sei.
Mit der nachfolgend am 09. September 2009 verfügten vorläufigen Dienstenthebung und Einbehaltung von Bezügen hat der Dienstherr sich damit bewusst über die kraft Gesetzes zwingend vorgeschriebene und hier fehlende Zustimmung hinweggesetzt. Hierzu war die Antragsgegnerin jedoch auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls nicht berechtigt, so dass die Maßnahme rückgängig zu machen ist und das hier anhängige vorläufige Rechtsschutzverfahren zum Erfolg führen muss.
Um dem Widerstand der Belegschaftsvertretung wirksam entgegenzutreten, hätte es der Antragsgegnerin vorliegend vielmehr oblegen, nach Maßgabe des § 74 Abs. 4 i.V.m. §§ 88, 89 LPersVG das Stufenverfahren mit der nachfolgenden Möglichkeit der Anrufung der Einigungsstelle (§ 74 Abs. 5 i.V.m. § 89 Abs. 2 und Abs. 3 LPersVG) einzuleiten, mit der Folge, dass der Dienststellenleitung bei nicht möglicher Einigung als zuständiges Exekutivorgan unter Berücksichtigung der Empfehlungen der zu bildenden Einigungsstelle die letzte Entscheidungsbefugnis über die hier zu entscheidende personalrechtliche Maßnahme zugestanden hätte.
Von der Verpflichtung der Antragsgegnerin, dieses Einigungsverfahren einzuleiten, war sie vorliegend auch nicht ausnahmsweise befreit. Ein derartiger Fall kann zunächst dann vorliegen, wenn in Folge Fristablaufs bereits eine Zustimmungsfiktion nach Maßgabe des § 74 Abs. 2 LPersVG eingetreten ist. Vorliegend wurde der Personalrat mehrfach um Zustimmung gebeten. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs wurde mit Ausnahme der Anfrage vom 6. Mai 2009, auf die erst unter dem 25. Juni 2009 ein ablehnendes Votum des Personalrates erfolgte, die Frist des § 74 Abs. 2 LPersVG von 18 Werktagen zur Bescheidung jeweils eingehalten. Aber auch das Überschreiten der Frist auf den Antrag vom 6. Mai 2005 vermag die Zustimmungsfiktion nicht auszulösen, da sich gleichzeitig aus der Verwaltungsakte ergibt, dass der Personalrat innerhalb der Frist des § 74 Abs. 2 LPersVG reagiert hat und auf die durchgeführten Personalratswahlen sowie die noch ausstehende Konstituierung des neuen Personalrates und die damit verbundene Zeitverzögerung hingewiesen hat. Die nachfolgend nicht als verfristet gerügte Verweigerung der Zustimmung, der im Übrigen ein weiterer Antrag auf Erteilung der Zustimmung vom 30. Juli 2009 folgte, kann damit nur dahingehend gewürdigt werden, dass die Frist des § 74 Abs. 2 LPersVG im beiderseitigen Einvernehmen - wie dort gesetzlich vorgesehen - verlängert wurde.
Die Ablehnung kann entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch nicht als am Zweck des Mitbestimmungsrechts nach § 79 Abs. 2 Nr. 14 LPersVG nicht orientiert und damit auch nicht als unbeachtlich gewertet werden. Das Landespersonalvertretungsgesetz selbst enthält anders als etwa das Bundespersonalvertretungsgesetz in dessen § 77 Abs. 2 keine besonders geregelten "Gründe" zur Zustimmungsverweigerung und damit keinen - wie auch immer gearteten - Katalog thematisch akzeptabler Einwände. Dies lässt nur den Schluss darauf zu, dass das Landespersonalvertretungsgesetz als sogenannte "echte" Mitbestimmung keine Motivzensur duldet (vgl. auch Rspr. im Arbeitsrecht: ArbG Berlin, Beschluss vom 21. November 2008, 28 BVGa 18414/08 -JURIS -). Damit steht jedoch auch dem Dienstherrn gegenüber den Einwendungen der Personalvertretung kein Vorprüfungsrecht zu. Nach dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers soll der Dienstherr die disziplinarrechtlich möglichen vorläufigen Anordnungen der Dienstenthebung und des Einbehalts von Dienstbezügen nur mit Zustimmung des Personalrates durchführen können. Die Prüfung der Schlüssigkeit muss im Fall der Verweigerung der Zustimmung - die nicht dem Fehlen jeglicher Begründung gleichzusetzen ist - wie die der Begründetheit der Zustimmungsverweigerung der Entscheidung im Einigungsverfahren vorbehalten bleiben (vgl. Ruppert/Lautenbach, a.a.O., § 74 Rdnr. 46 m.w.N.).
Grundlage einer etwaigen Unbeachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung des Personalrates können vorliegend auch nicht die allgemeinen Grundsätze des sogenannten Rechtsmissbrauchs sein. Bereits unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers - wie oben dargelegt - müssen an deren Vorliegen sehr strenge Anforderungen gestellt werden (vgl. ArbG Berlin, a.a.O.). Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Begründung mangels inhaltlichen Bezugs offensichtlich außerhalb des Rahmens des in Anspruch genommenen Mitbestimmungstatbestandes liegt und der Personalrat damit zu erkennen gibt, dass er keine Regelung auf der Grundlage des Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten sachlichen Grund verweigert. Ein solches Verhalten des Personalrats wird durch das Recht nicht geschützt und löst auch nicht die Verpflichtung der Dienststellenleitung aus, das Einigungsverfahren einzuleiten (vgl. Ruppert/Lauterbach, a.a.0., § 74, Rdnr. 50).
Ein derartiger Fall ist vorliegend jedoch nicht gegeben. Die jeweiligen Voten des Personalrates genügen unzweifelhaft den bestimmten inhaltlichen Mindestanforderungen an eine Zustimmungsverweigerung. Der Personalrat hat jeweils konkrete sachliche Gründe für die Verweigerung der Zustimmung geltend gemacht, die auch einen hinreichend sachlichen Bezug zu dem einschlägigen gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand aufweisen. Er hat seine Entscheidung jeweils damit begründet, dass einerseits die einzelnen Dienstpflichtverstöße kein erhebliches Gewicht hätten, andererseits aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstandes die Prognose der Antragsgegnerin, dass der Antragsteller aus dem Dienst zu entfernen sei, nicht geteilt werden könne. Wenn auch nach dem dem Gericht derzeit bekannten Sachverhalt unter Zugrundelegung der gerichtsbekannten Rechtsprechung zum Disziplinarmaß für die hier in Rede stehenden Verfehlungen vieles für die von der Antragsgegnerin angestellte Prognose spricht, dass der Antragsteller, gegen den ausweislich der Anklageschrift der Staatsanwaltschaft ... letztlich der Vorwurf der Begehung der Untreue in 129 mehrheitlichen Fällen erhoben wurde, aus dem Dienst entfernt werden wird, hat der Personalrat sich dennoch mit der Verweigerung seiner Zustimmung nicht rechtsmissbräuchlich verhalten. Thematisch hat er sich offenkundig vom gesetzlichen Zweck des Mitbestimmungstatbestandes des § 79 Abs. 2 Nr. 14 LDG leiten lassen und jeweils sehr wohl solche auch in die Ermessensentscheidung nach § 45 Abs. 1 LDG einzubeziehenden Erwägungen geltend gemacht. Die möglicherweise fehlerhaft eingeschätzte Rechtsfrage, ob auf der Grundlage der zum Zeitpunkt seiner Entscheidung vorliegenden Tatsachenfeststellungen eine realistische Prognose über den mutmaßlichen Ausgang des Disziplinarverfahrens möglich war, wobei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz eine Eintrittswahrscheinlichkeit von wenigstens 50 v.H. ausreicht, wonach es im Disziplinarverfahren voraussichtlich zu einer Entfernung des Beamten aus dem Dienst kommen wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Dezember 2002 - 3 B 11776/02.OVG -), muss angesichts der zumeist auch fehlenden juristischen Vorbildung der Personalratsmitglieder der Überprüfung der Begründetheit der Zustimmungsverweigerung im Einigungsverfahren vorbehalten bleiben. Der Dienstherr war jedenfalls nicht befugt, eine möglicherweise auf einer Fehleinschätzung der materiellen Rechtslage beruhende Zustimmungsverweigerung zu übergehen.
Ist nach alledem das personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden, ist die Maßnahme der vorläufigen Dienstenthebung und des Einbehalts der Dienstbezüge kraft objektiv-rechtlich bestehender Verpflichtung der Antragsgegnerin nach § 74 Abs. 1 LPersVG wieder rückgängig zu machen, so dass das vorliegende vorläufige Rechtsschutzbegehren des Antragstellers auf Aussetzung der ausgesprochenen Maßnahmen zum Erfolg führen muss.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 100 Abs. 1 LDG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 89 LPersVG
§ 45 Abs. 1 LDG
§ 45 Abs. 2 LDG
§ 80 Abs. 1 LDG
§ 79 Abs. 2 Nr. 14 LPersVG
§ 89 Abs. 2 und Abs. 3 LPersVG
§ 74 Abs. 2 LPersVG
§ 79 Abs. 2 Nr. 14 LDG
§ 74 Abs. 1 LPersVG
§ 100 Abs. 1 LDG
§ 79 Abs. 2 Nr. 14 des Landespersonalvertretungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 L 1172/08
17 Js 11156/08
28 BVGa 18414/08
3 B 11776/02