Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-05-19, Aktenzeichen 3 K 44/11

Tenor:
Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31. August 2011 wird hinsichtlich der Festlegung Kap. 6.5 Energie Absatz 2 für unwirksam erklärt, soweit sie Geltung für die Fläche des Eignungsgebietes Groß Krams in der Fassung des „Entwurfs für die 39. Verbandsversammlung“ beansprucht.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin macht die teilweise bzw. vollständige Unwirksamkeit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31.08.2011 geltend (GVOBl. M-V S. 944; RREP WM-LVO M-V). Sie rügt insbesondere, dass das in den ersten drei Entwurfsfassungen des Plans vorgesehene Eignungsgebiet Groß Krams östlich von Redefin nicht Bestandteil des für verbindlich erklärten Raumentwicklungsprogramms geworden ist.
Im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg ist in Kapitel 6.5 Energie Absatz 2 bestimmt:
"Zur Sicherung einer räumlich geordneten Entwicklung werden Eignungsgebiete Windenergieanlagen ausgewiesen. Die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen und der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen sind ausschließlich innerhalb der Eignungsgebiete Windenergieanlagen zulässig. Innerhalb der Eignungsgebiete Windenergieanlagen dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehende Nutzungen zugelassen werden. (Z)"
Die Antragstellerin plant und betreibt Windenergieanlagen. Sie beabsichtigt die Errichtung von 25 Windenergieanlagen in dem Bereich Groß Krams an bestimmten näher bezeichneten Standorten u.a. in der Gemarkung Groß Krams.
Das Gebiet Groß Krams war im früheren Regionalen Raumordnungsprogramm Westmecklenburg von 1996 (RROP WM 1996) nicht als Eignungsgebiet ausgewiesen.
Der Regionale Planungsverband Westmecklenburg beschloss 2004, das bisherige Regionale Raumordnungsprogramm fortzuschreiben und als Regionales Raumentwicklungsprogramm neu aufzustellen.
Die ersten drei Entwürfe für das neue Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg, die den entsprechenden Beteiligungsverfahren zu Grunde lagen, sahen jeweils ein Eignungsgebiet Windenergie Groß Krams vor.
Gegenstand des ersten Planentwurfs und Beteiligungsverfahrens war das Eignungsgebiet Groß Krams als Nr. 32 der Anlage zu Kap. 6.5 mit einer 401 ha großen Eignungsfläche.
Im Rahmen des ersten Beteiligungsverfahrens wurde eine Vielzahl von Einwendungen gegen die Ausweisung des Eignungsgebietes Groß Krams erhoben, zumeist von Bürgern einschließlich einer Bürgerinitiative, aber auch von der Gemeinde Redefin. Im Wesentlichen wurden Gründe des Immissionsschutzes, des Naturschutzes, des Schutzes des Landschaftsbildes und Belange des Tourismus insbesondere im Hinblick auf den Schutz des benachbarten Landgestütes Redefin geltend gemacht. Die Einwendungen befassten sich zum Teil konkret mit dem Vorkommen geschützter Vogelarten.
Im Ergebnis der Abwägung reduzierte der Planungsverband das Eignungsgebiet Groß Krams auf der westlichen Seite in der Gemarkung Redefin zu Gunsten der Erweiterung eines Tourismusraumes/Tourismusschwerpunktraumes und eines Vorbehaltsgebietes Landwirtschaft im Bereich Redefin um 100 ha, so dass ein 301 ha großes Eignungsgebiet Groß Krams als Nr. 30 der Anlage zu Kap. 6.5 Gegenstand des zweiten Planentwurfs und Beteiligungsverfahrens wurde.
Im Rahmen des zweiten Beteiligungsverfahrens gingen wiederum eine Vielzahl von Bürgereinwendungen sowie eine ablehnende Stellungnahme der Gemeinde Redefin ein. Die Landesforst rügte die Unterschreitung des in der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumordnungsprogramme vorgesehenen Mindestabstandes zum Wald.
In der Abwägungsdokumentation hieß es zu den Einwendungen jeweils, die Überprüfung des geplanten Eignungsgebietes Groß Krams unter Berücksichtigung der vorhandenen Daten und der im Rahmen des zweiten Beteiligungsverfahrens vorgebrachten Anregungen und Hinweise habe zu keinem Konflikt mit den vorgenannten landesweit einheitlichen Kriterien geführt.
Im Ergebnis der 2. Beteiligungsstufe blieb der Entwurf hinsichtlich des Eignungsgebietes Nr. 30 Groß Krams unverändert. In der 37. Verbandsversammlung beschloss der Planungsverband jedoch, im Hinblick auf bestehende Bedenken das Gebiet nochmals in Abstimmung mit dem Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG M-V) zu überprüfen und zum Gegenstand des dritten - nunmehr beschränkten - Beteiligungsverfahrens zu machen.
Im dritten Beteiligungsverfahren ging wiederum eine Vielzahl ablehnender Stellungnahmen von Bürgern ein; ebenso nahm die Gemeinde Redefin erneut ablehnend Stellung. Erstmals äußerte die untere Naturschutzbehörde des Landkreises Ludwigslust artenschutzrechtliche Bedenken. Auch das LUNG M-V teilte im Hinblick auf vorliegende Untersuchungen zu geschützten Brutvogelarten Bedenken mit und wies auf die Bedeutung des Gebietes für bestimmte Rastvögel hin. Die Landesforst erneuerte ihre ablehnende Stellungnahme. Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung gab eine ressortabgestimmte Stellungnahme ab, nach der bei der Ausweisung des Eignungsgebietes Groß Krams die Ausschluss- und Abstandskriterien für Wald nicht beachtet seien. Ferner sollten vom Eignungsgebiet ausgehende negative Einflüsse (optische und akustische Emissionen) auf das kulturhistorische Denkmal "Landgestüt Redefin" vermieden werden.
Der im Ergebnis des dritten Beteiligungsverfahrens erstellte Entwurf für die 39. Verbandsversammlung am 05.05.2011 sah eine nochmalige Reduzierung der Fläche des Eignungsgebietes Groß Krams im westlichen Bereich auf eine Größe von nunmehr 283 ha vor. Der Entwurf der Abwägung zum dritten Beteiligungsverfahren führte aus, die Eignungsgebietsfläche werde auf Grund einer Aktualisierung der zu Grunde gelegten Waldflächendaten reduziert. Die verbleibende Teilfläche erfülle weiterhin die landeseinheitlichen Kriterien zur Ausweisung von Windeignungsgebieten. Entsprechende Unterlagen wurden mit Schreiben vom 05.04.2011 an die Mitglieder der Verbandsversammlung als Sitzungsunterlagen für die 39. Verbandsversammlung übersandt.
Der Vorstand des Planungsverbandes beschloss auf seiner Sitzung am 13.04.2011, der Verbandsversammlung einen geänderten Entwurf zur Abstimmung zu empfehlen. U.a. sollten das Eignungsgebiet Groß Krams gestrichen und die Eignungsgebiete Milow und Suckow neu in das Regionale Raumentwicklungsprogramm aufgenommen werden. Die Vorlage, die keine Begründung enthielt, wurde mit Schreiben vom 14.04.2011 an die Mitglieder der Verbandsversammlung nachgesandt.
In der 39. Verbandsversammlung am 05.05.2011 wurde entsprechend dieser Empfehlung beschlossen, das Eignungsgebiet Groß Krams aus dem Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms zu streichen. Die Geschäftsstelle wurde beauftragt, die Abwägungsdokumentation über die dritte Stufe des Beteiligungsverfahrens entsprechend anzupassen. Die Verbandsversammlung beschloss den insoweit geänderten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms – nach dem Wortlaut des Beschlusses „abschließend“ - und beauftragte die Geschäftsstelle, parallel zur 4. Beteiligungsstufe die gesamten Unterlagen an die Oberste Landesplanungsbehörde zur Einleitung der Rechtsfestsetzung als Landesverordnung durch die Landesregierung zu übergeben. Ferner wurde beschlossen, die Eignungsgebiete Suckow und Milow als Nr. 30 und 31 der Anlage zu Kap. 6.5 in den RREP WM aufzunehmen und hierzu ein viertes Beteiligungsverfahren durchzuführen. In der Begründung des Beschlusses hieß es, bezogen auf diese Eignungsgebiete, die bisher nicht Gegenstand eines öffentlichen Beteiligungsverfahrens gewesen seien, sei zur Herstellung der Rechtssicherheit eine vierte öffentliche Beteiligungsstufe durchzuführen.
In der überarbeiteten Abwägungsdokumentation zur dritten Beteiligungsstufe heißt es zu den Einwendungen betreffend das Eignungsgebiet Groß Krams jeweils: "Wird berücksichtigt. Das geplante Eignungsgebiet Groß Krams (Nr. 30) wird entsprechend dem Beschluss der Verbandsversammlung vom 05.05.2011 gestrichen."
Mit Schreiben vom 20.05.2011 übergab der Planungsverband die Unterlagen zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg in der von der 39. Verbandsversammlung beschlossenen Fassung an das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung M-V mit dem Hinweis, damit seien die Voraussetzungen geschaffen, dass das Programm durch die Landesregierung für verbindlich erklärt werde. Nach Abschluss der vierten Beteiligungsstufe würden die entsprechend angepassten Unterlagen für die Rechtsfestsetzung nachgereicht.
Die vierte Stufe der Öffentlichkeitsbeteiligung, beschränkt auf die Eignungsgebiete Suckow (186 ha) und Milow (115 ha), erfolgte vom 10.06. bis 24.06.2011. Die Antragstellerin nahm mit Schreiben vom 24.06.2011 Stellung und regte "trotz des begrenzten Gegenstandes der Öffentlichkeitsbeteiligung ... dringend an", ihre privaten Belange zu berücksichtigen.
Das Ministerium wandte sich mit Schreiben vom 13.07.2011 an den Planungsverband gegen die Herausnahme des Gebietes Groß Krams mit der Begründung, die maßgeblichen Ausweisungskriterien würden eingehalten und weitere relevante Gründe für die Ablehnung seien in die Abwägung nicht eingestellt worden; der Beschluss der Verbandsversammlung sei daher nicht nachvollziehbar.
In den Abwägungsvorschlägen des Planungsverbandes zur vierten Beteiligungsstufe hieß es:
"Die Ausweisung des Eignungsgebietes für Windenergieanlagen in Groß Krams ist nicht Gegenstand der 4. Beteiligung. Die vorgebrachten Einwendungen beziehen sich auf die Inhalte des RREP WM, welche bereits der Abwägung durch die Verbandsversammlung unterzogen wurden (siehe Abwägungsdokumentation über die 1., 2. bzw. 3. Beteiligung). Neue Erkenntnisse, welche zu einer Änderung der o.g. Abwägung für den Bereich Groß Krams führen würden, wurden im Rahmen der 4. Beteiligung nicht vorgebracht. Der Regionale Planungsverband W hält daher an seiner Abwägungsentscheidung fest."
In der 40. Verbandsversammlung am 20.07.2011 wurde erneut über das Eignungsgebiet Groß Krams abgestimmt und beschlossen, dieses als Nr. 32 – inhaltlich entsprechend der früheren Nr. 30 aus dem Entwurf des für die 39. Verbandsversammlung - wieder in das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg aufzunehmen. Umweltbericht und Abwägungsdokumentation sollten entsprechend ergänzt werden. Ferner wurde beschlossen, die Eignungsgebiete Suckow und Milow in die Gebietskulisse für die Windenergienutzung aufzunehmen und die ergänzenden Unterlagen an die oberste Landesplanungsbehörde zur Rechtsfestsetzung als Landesverordnung durch die Landesregierung zu übergeben. Grundlage der erneuten Befassung mit dem Eignungsgebiet Groß Krams waren von Mitgliedern der Verbandsversammlung gestellte schriftliche Änderungsanträge vom 18. und 20.07.2011, deren Aufnahme in die Tagesordnung zu Beginn der Verbandsversammlung beschlossen wurde. Der Ergänzungsantrag des Mitgliedes D. wurde u.a. damit begründet, dass eine negative Stellungnahme des fachlich zuständigen LUNG M-V nicht vorliege.
Gegen die Beschlüsse der 40. Verbandsversammlung betreffend das Eignungsgebiet Groß Krams (Ergänzung der Tagesordnung und Aufnahme des Eignungsgebietes in die Gebietskulisse) legte der Vorsitzende des Planungsverbandes mit Schreiben vom 02.08.2011 Widerspruch ein mit der Begründung, es liege ein Verfahrensfehler vor. Das Eignungsgebiet Groß Krams habe weder auf der Ladung noch auf der Tagesordnung gestanden; insoweit sei über den Entwurf bereits in der 39. Verbandsversammlung abschließend abgestimmt worden. Eine erneute Befassung mit Gegenständen des dritten Beteiligungsverfahrens sei nur über einen Dringlichkeitsantrag gemäß § 13 der Geschäftsordnung möglich gewesen. Ein solcher Antrag sei aber weder gestellt noch begründet worden. Der Widerspruch wurde am 03.08.2011 an die Geschäftsstelle des Planungsverbandes übermittelt.
Mit Schreiben des Planungsverbandes vom 03.08.2011 wurden die ergänzenden Unterlagen an das Ministerium übersandt mit der Bitte, diese in das Rechtsetzungsverfahren einzubeziehen, so dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm für verbindlich erklärt werden könne. In dem Schreiben wurde auf den eingelegten Widerspruch gegen die Wiederaufnahme des Eignungsgebietes Groß Krams hingewiesen und mitgeteilt: "Dieser Widerspruch hat aufschiebende Wirkung. Das o.g. Eignungsgebiet wird somit nicht zur Rechtsfestsetzung eingereicht." Hintergrund dieser Vorgehensweise war, dass das Rechtsetzungsverfahren noch vor der Kommunalwahl am 04.09.2011 abgeschlossen werden sollte.
Nach einem im Ministerium gefertigten internen Vermerk vom 03.08.2011 wurde zunächst vorgeschlagen, die Landesverordnung über die Verbindlichkeit des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Westmecklenburg um einen Passus zu ergänzen, der die Fläche des Eignungsgebietes Groß Krams ausnehmen sollte. Weshalb dieser Vorschlag nicht weiter verfolgt wurde, ist der Akte nicht zu entnehmen.
Nachdem die Normprüfstelle angeregt hatte, in § 2 der zu erlassenden Rechtsverordnung die frühere Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg von 1996 außer Kraft zu setzen, hieß es in der Kabinettsvorlage, diesem Vorschlag sei nicht gefolgt worden. Sollte das neue Programm im Rahmen gerichtlicher Überprüfungen ganz oder in Teilen außer Kraft gesetzt werden, so trete das alte Programm an seine Stelle, es entstehe also kein raumordnerisch rechtsfreier Raum.
Die Antragstellerin wandte sich mit Schreiben vom 22.08.2011 an das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung und machte geltend, das Regionale Raumentwicklungsprogramm könne nur in der Fassung des Beschlusses der 40. Verbandsversammlung Gegenstand der Rechtsetzung sein. Der Widerspruch des Vorsitzenden des Planungsverbandes habe keine aufschiebende Wirkung und sei auch inhaltlich nicht begründet. Die Entscheidung über die Ausweisung des Eignungsgebietes Groß Krams sei rechtmäßig.
Das Regionale Raumentwicklungsprogramm wurde sodann in der Form, in der es auf der 39. Verbandsversammlung beschlossen worden war, zuzüglich der in der 40. Verbandsversammlung beschlossenen Eignungsgebiete Milow und Suckow, mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31.08.2011 festgestellt. Die Verordnung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 16.09.2011 verkündet. Gemäß § 2 RREP WM-LVO M-V trat die Verordnung am Tag nach der Verkündung in Kraft. Die in § 1 Abs. 1 Satz 2 RREP WM-LVO M-V vorgesehene Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungprogramms Westmecklenburg selbst erfolgte im Amtsblatt vom 13.01.2012 (ABl. M-V S. 21).
Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes beschloss in ihrer Sitzung am 14.12.2011, dem Widerspruch des Vorsitzenden gegen den Beschluss der 40. Verbandsversammlung zur Ausweisung des Eignungsgebietes Groß Krams stattzugeben und die Geschäftsstelle zu beauftragen, eine erneute Prüfung hinsichtlich der naturschutzfachlichen Eignung des Gebietes unter Zugrundelegung der landeseinheitlichen Kriterien durch das LUNG M-V als Fachbehörde zu veranlassen und einen entsprechenden Abwägungsvorschlag zu erarbeiten.
Nach Einholung von Fachgutachten und Durchführung einer Öffentlichkeitsbeteiligung wurde mit Beschluss der 50. Verbandsversammlung vom 24.02.2015 das separate Verfahren zur Ausweisung des potenziellen Eignungsgebietes Groß Krams beendet. Nach dem Inhalt des Beschlusses wird das Gebiet nicht weiter verfolgt, da derzeit aus fachgutachtlicher Sicht in Bezug auf Rastvögel schwer überwindbare artenschutzrechtliche Belange entgegenstünden.
Die Antragstellerin hat am 18.10.2011 Normenkontrollantrag gestellt und begehrt, die Landesverordnung über das Regionale Raumordnungsprogramm Westmecklenburg hinsichtlich der Festlegung in Kapitel 6.5 Energie Absatz 2 für unwirksam zu erklären, soweit sie Geltung für die Fläche des Eignungsgebietes Groß Krams beansprucht.
Sie trägt vor:
Sie plane seit mehr als zehn Jahren die Errichtung von Windenergieanlagen in den Gemeinden Groß Krams, Redefin und Bresegard. Auf die bereits mit erheblichem Aufwand vorbereitete Durchführung eines raumordnungsrechtlichen Zielabweichungsverfahrens sei wesentlich auf Grund des Hinweises verzichtet worden, dass die Fläche Gegenstand der Neuaufstellung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms werden würde.
Sie - die Antragstellerin - sei nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie die ernsthafte Absicht habe, eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung von Windenergieanlagen auf Flächen zu beantragen, die nach den Zielen des Plans zu den Ausschlussflächen für Windenergie zählten.
Ihr Rechtsschutzbedürfnis ergebe sich aus dem Interesse an der Beseitigung der Konzentrations- und damit Ausschlusswirkung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms. Eine (Teil-)Unwirksamerklärung der Landesverordnung führe dazu, dass die Flächen für die Windenergienutzung zur Verfügung stünden, weil die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht mehr gelte.
Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg weise erhebliche formelle und materielle Fehler auf. Das Aufstellungsverfahren sei fehlerhaft gewesen, weil die erforderliche Öffentlichkeitsbeteiligung nicht erfolgt sei. Das Eignungsgebiet Groß Krams habe sich in allen veröffentlichten Entwürfen des RREP seit 2004 gefunden. Zu der anschließenden Streichung der Eignungsfläche habe keine Gelegenheit zur Stellungnahme bestanden. Sie sei insbesondere nicht mehr Gegenstand des vierten Beteiligungsverfahrens gewesen, das ausdrücklich auf die Ausweisung der Gebiete Milow und Suckow beschränkt worden sei.
Die Rechtsetzung sei auch deshalb fehlerhaft, weil ihr der Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms in der Fassung des Beschlusses der 39. Verbandsversammlung zu Grunde gelegen habe. Gegenstand der Rechtsetzung könne aber nur das vom Planungsverband zuletzt beschlossene Regionale Raumentwicklungsprogramm sein, also in der Fassung des Beschlusses der 40. Verbandsversammlung vom 20.07.2011.
Der Widerspruch des Vorsitzenden gegen den Beschluss der 40. Verbandsversammlung sei unzulässig gewesen und habe deshalb keine aufschiebende Wirkung gehabt, weil er ausschließlich durch den Vorsitzenden des Planungsverbandes und nicht auch im Namen des Verbandsvorstands eingelegt worden sei. Allein dieser sei aber widerspruchsberechtigt. Der Widerspruch sei auch unbegründet gewesen, weil auf der 40. Verbandsversammlung im Hinblick auf die von der Antragstellerin im vierten Beteiligungsverfahren abgegebene Stellungnahme ohnehin eine Entscheidung über das Eignungsgebiet Groß Krams angestanden habe. Im Übrigen seien auch die Voraussetzungen eines Dringlichkeitsantrags erfüllt gewesen.
Die Nichtausweisung der Eignungsfläche Groß Krams sei ferner materiell rechtswidrig. Es liege ein Abwägungsausfall vor, weil es an einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung des Planungsverbandes bezüglich des Gebietes Groß Krams gefehlt habe. Bei der Entscheidung im Ergebnis der dritten Beteiligungsstufe sei nicht dokumentiert worden, ob der Ausschluss der Fläche auf harten oder weichen Kriterien beruhte. Tatsächlich sei überhaupt keine Begründung gegeben worden. Aus dem Fehlen der Differenzierung von harten und weichen Tabuzonen ergebe sich selbstständig tragend ein Abwägungsfehler. Im Übrigen seien auch keine Tabukriterien erfüllt. Der Streichung des Gebietes Groß Krams hätten veraltete Gutachten zu Grunde gelegen, die zudem lediglich auf stichprobenartigen Beobachtungen beruht hätten. Im Übrigen wiesen die Gutachten erhebliche Unstimmigkeiten auf. Im Ergebnis führe der vorhandene Bestand insbesondere an Rastvögeln nicht dazu, dass die Fläche nicht als Eignungsgebiet festgelegt werden könne, weil er nicht auf der Naturausstattung der Fläche beruhe, sondern auf dem weiträumigen Maisanbau im Zusammenhang mit der vor Ort betriebenen Biogasanlage. Die Fläche habe artenschutzrechtlich lediglich eine untergeordnete Bedeutung. Der Plangeber sei mit naturschutzfachlicher Kritik nicht gleichmäßig umgegangen. Die Interessen der Antragstellerin, der Grundstückseigentümer und der Gemeinde Groß Krams an der Nutzung der Windenergie in dem Gebiet seien nicht richtig gewichtet worden.
Mit Schriftsatz vom 29.08.2012, eingegangen am 30.08.2012, hat die Antragstellerin ihre Antragstellung um einen Hilfsantrag dahingehend ergänzt, die Landesverordnung über das Regionale Raumordnungsprogramm Westmecklenburg hinsichtlich der Festlegung in Kapitel 6.5 Energie Absatz 2 insgesamt für unwirksam zu erklären, und hat diesen Antrag näher begründet.
Die Antragstellerin beantragt,
die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31. August 2011 hinsichtlich der Festlegung Kapitel 6.5 Energie Absatz 2 für unwirksam zu erklären, soweit sie Geltung für die Fläche des Eignungsgebiets Groß Krams in der Fassung des Entwurfs für die 39. Verbandsversammlung beansprucht (Anlage Ast. 7, Blatt 106 der Gerichtsakte),
hilfsweise,
die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31. August 2011 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Absatz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Westmecklenburg, das unter Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung bestimmt, dass ausschließlich innerhalb dieser Eignungsgebiete die Planung und Errichtung von Windenergieanlagen zulässig ist, für verbindlich erklärt wird.
Der Antragsgegner beantragt,
beide Anträge zurückzuweisen.
Er trägt vor: Die Anträge seien unzulässig. Das Begehren der Antragstellerin sei nicht statthaft, weil es ihr - positiv - um die Ausweisung eines Eignungsgebietes und nicht um die Überprüfung gehe, ob bzw. inwieweit die Landesverordnung oder deren Anwendung sie in ihren Rechten verletze bzw. in absehbarer Zeit verletzen könnte. Eine Verpflichtung des Antragsgegners zur Aufnahme des Gebietes in den Plan bzw. zur Verbindlicherklärung dieses Gebietes in der Rechtsverordnung könne aber nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein. Dies gelte im Übrigen auch deshalb, weil eine eigene Planungsentscheidung der Landesregierung von der Verordnungskompetenz nach § 9 Abs. 5 LPlG nicht gedeckt sei.
Der Antragstellerin fehle die erforderliche Antragsbefugnis. Sie sei durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz nicht betroffen. Sie gehe zu Unrecht davon aus, dass die Fläche Groß Krams nach dem Regionalen Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg ein Ausschlussgebiet für die Windkraft sei. Die Regionalplanung dürfe Teilbereiche des Planungsraumes im Sinne eines "weißen Bereichs" aussparen. In diesen fehle die abschließende raumordnerische Entscheidung; § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gelte nicht. So verhalte es sich bei der Fläche Groß Krams. Diese sei nach dem ausdrücklichen Willen des Plangebers in das Regionale Raumentwicklungsprogramm nicht einbezogen worden. Dies ergebe sich aus der Abwägungsdokumentation zum vierten Beteiligungsverfahren. Die Antragstellerin habe ferner über die bloße Bekundung eines allgemeinen Interesses an dem Standort hinaus keine Nachweise über obligatorische Nutzungsrechte erbracht, durch die sie ihre Absichten zivilrechtlich verfestigt habe.
Der Antragstellerin fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil die von ihr gestellten Anträge nicht geeignet seien, im Falle einer stattgebenden Entscheidung ihre Rechtsstellung zu verbessern. Im Falle der begehrten Gesamtunwirksamerklärung würde das vormalige Regionale Raumordnungsprogramm Westmecklenburg 1996 mit der Festlegung der Fläche als Ausschlussfläche wieder aufleben. Nach dem Inhalt des Rechtsetzungsvorgangs sei es eine bewusste Entscheidung des Verordnungsgebers gewesen, keine Regelung zum Außerkrafttreten des früheren Plans zu treffen.
Der Antrag sei ferner unbegründet. Es treffe nicht zu, dass es unzulässig sei, "weiße Flächen" vorzusehen, bzw. dass diese dem Eintritt der Rechtswirkungen einer Gebiets- bzw. Standortkonzentration gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstehen würden. In jedem Falle blieben die positiven Standortfestlegungen gültig. Der Plan sei insoweit teilbar; ein einheitliches Planungskonzept stehe dem nicht entgegen.
Der Plangeber habe die Potenzialflächen zutreffend ermittelt und auch in der Sache zutreffend zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden, ungeachtet der Frage der Tragfähigkeit dieser Unterscheidung. Die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept seien erfüllt.
Etwaige Mängel im Abwägungsvorgang seien nicht erheblich, weil auch deren Behebung nicht zu einer Festlegung des Eignungsgebietes Groß Krams führen würde. Denn wie sich aus der Beschlussfassung der 50. Verbandsversammlung ergebe, stünden der Festlegung dieses Eignungsgebietes in Bezug auf Rastvögel unüberwindbare artenschutzrechtliche Belange entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat mit dem Hauptantrag Erfolg; dieser ist zulässig (I.) und begründet (II.) Über den Hilfsantrag war deshalb nicht mehr zu entscheiden.
I. Der Hauptantrag ist zulässig.
1. Der Antrag ist zunächst statthaft. Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Westmecklenburg 2011 können im Grundsatz Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V sein, da dieses Programm gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden ist und somit förmlichen Rechtssatzcharakter hat (vgl. OVG Greifswald U. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 – NVwZ-RR 2013, 877 = Juris Rn. 49).
Gegen die Statthaftigkeit des Normenkontrollantrags kann nicht eingewendet werden, die Antragstellerin begehre eine in diesem Verfahren unzulässige Verpflichtung des Antragsgegners zur Ausweisung eines bestimmten Eignungsgebietes. Die Antragstellerin erstrebt vielmehr nach dem von ihr formulierten Antrag eine Teilunwirksamerklärung der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg. Die Frage, ob der Plan teilbar ist und dementsprechend eine Teilunwirksamerklärung bezogen auf die Fläche Groß Krams möglich ist, betrifft nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit des Hauptantrags (vgl. OVG Greifswald U. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 – NVwZ-RR 2013, 877 = Juris Rn. 55 mwN).
2. Der Eingang des Antrags beim Oberverwaltungsgericht am 18.09.2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Beginn der Frist auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 16.09.2011 oder auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt vom 13.01.2012 abstellt (vgl. OVG Greifswald U. v. 19.06.2013 – 4 K 27/10 – Juris Rn. 57).
3. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen raumordnungsrechtlichen Plan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Der Antragsteller muss hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Von dem Regionalen Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg können bezogen auf die Fläche Groß Krams belastende Wirkungen für die Antragstellerin ausgehen, die dort die Aufstellung von Windenergieanlagen erstrebt. Denn die Fläche ist vom Geltungsbereich des Plans umfasst, ohne dass dort ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen würde. Soweit der Antragsgegner vorträgt, für diese Fläche fehle es an einer Regelung, trifft zwar zu, dass der Plan für die Fläche Groß Krams keine Positivausweisung enthält. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist die Fläche jedoch nicht – im Sinne einer „weißen Fläche“ (vgl. BVerwG B. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 – Juris Rn. 16; B. v. 28.11.2005 – 4 B 66.05 – NVwZ 2006, 339 = Juris Rn. 7) - vom Geltungsbereich ausgenommen. Weder die Verordnung noch der Plan selbst sehen eine entsprechende Ausnahme vom Geltungsbereich des Plans insgesamt oder vom Teilplan Windenergie vor oder regeln, dass die Festlegung in Kap. 6.5 Abs. 2 sich auf diese Fläche nicht beziehen soll. Nach der Karte zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm liegt die Fläche Groß Krams in dessen Geltungsbereich. Was die Verordnung angeht, war eine Herausnahme der Fläche durch entsprechende ausdrückliche Regelung im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens in einem internen Vermerk des Ministeriums (Vermerk vom 03.08.2011, Blatt 66 der Beiakte zu 3 K 18/12) ursprünglich vorgeschlagen worden; der Gedanke wurde dann jedoch nicht weiter verfolgt. Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, dass im Hinblick auf den vom Verbandsvorsitzenden eingelegten Widerspruch gegen den Beschluss der 40. Verbandsversammlung nur die vom Widerspruch nicht berührten Teile des Regionalen Raumentwicklungsprogramms für verbindlich erklärt werden sollten, ist diesem Ziel nur dadurch Rechnung getragen worden, dass die Fläche Groß Krams nicht als Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen wurde, nicht aber dadurch dass die entsprechende Fläche insoweit vom Geltungsbereich des Raumentwicklungsprogramms ausgenommen wurde.
Liegt danach die Fläche im Plangebiet und ist ein Eignungsgebiet Windenergie dort nicht ausgewiesen, wohl aber an anderen Stellen im Plangebiet, so soll die Windenergienutzung in diesem Bereich ausgeschlossen sein. Dies ergibt sich bereits aus der Definition der Eignungsgebiete als "Gebiete, die für bestimmte, raumbedeutsame Maßnahmen geeignet sind, die städtebaulich nach § 35 BauGB zu beurteilen sind und an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden" in § 4 Abs. 9 Nr. 3 Landesplanungsgesetz (LPlG; vgl. auch § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 Raumordnungsgesetz - ROG - in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des ROG u.a. vom 22.12.2008, BGBl I S. 2986 - ROG 2008 -: "Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 BauGB zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind"). Dabei hat die Ausschlussfunktion der Festlegung von Eignungsgebieten „nach außen“ unstreitig Zielcharakter (vgl. Goppel in Spannowsky u.a. ROG § 8 Rn. 89; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013 Rn. 155). Die Festlegung von Eignungsgebieten in einem Raumordnungsprogramm bewirkt ferner gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, dass außerhalb dieser Gebiete einem entsprechenden Vorhaben in der Regel öffentliche Belange entgegenstehen (vgl. OVG Greifswald U. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 - Juris Rn. 68 f.; U. v. 09.04.2008 - 3 L 84/05 - NordÖR 2009, 27 = Juris Rn. 42; OVG Lüneburg U. v. 28.01.2010 – 12 KN 65/07 – Juris Rn. 34; OVG Münster U. v. 06.09.2007 – 8 A 4566/04 – Juris Rn. 96; zweifelnd OVG Schleswig U. v. 20.01.2015 – 1 KN 6/13 – Juris Rn. 58; a.A. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013 Rn. 158; Dallhammer in Dyong ua Raumordnung in Bund und Ländern § 8 ROG-2008 Rn. 191).
Die Antragstellerin benennt auch einen eigenen Belang als verletzt, der für die Abwägung zu beachten war (BVerwG B. v. 13.11.2006 – 4 BN 18.06 – Juris Rn. 6). Sie trägt vor, dass sie die ernsthafte Absicht verfolgt, in dem fraglichen Gebiet Windenergieanlagen zu errichten, und zu gegebener Zeit auch die durch Pachtverträge mit den Grundstückseigentümern vermittelte zivilrechtliche Möglichkeit haben wird, dieses Vorhaben in die Tat umzusetzen. Das stellt einen abwägungserheblichen Belang dar (vgl. OVG Greifswald U. v. 10.03.2015 - 3 K 25/11 - UA S. 10, unter Bezugnahme auf OVG Lüneburg, U. v. 14.05.2014 – 12 KN 29/13 – Juris Rn. 96). Erforderlich sind über die bloße Bekundung eines allgemeinen Interesses an einem Standort hinaus Nachweise für eine gewisse rechtliche Verfestigung der Absicht, Windenergieanlagen zu errichten. Für diese reichen obligatorische Nutzungsrechte aus; einer dinglichen Absicherung von Nutzungsvereinbarungen oder der förmlichen Einleitung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens bedarf es nicht (OVG Greifswald U. v. 19.06.2013 - 4 K 27/10 - Juris Rn. 62 f.). Entsprechende Verträge hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegt.
4. Schließlich fehlt der Antragstellerin für ihren Antrag auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Auch wenn man annimmt, dass mit der begehrten Unwirksamerklärung die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus dem mit Verordnung vom 09.12.1996 (GVOBl. M-V S. 670) für verbindlich erklärten Regionalen Raumordnungsprogramm Westmecklenburg 1996 folgen würde, welches für die Fläche Groß Krams gleichfalls kein Eignungsgebiet für die Errichtung von Windenergieanlagen ausweist, kann die Antragstellerin mit der Erklärung der Unwirksamkeit der angegriffenen Regelung ihre Rechtsstellung verbessern. Die Planungsbehörden wären dann gemäß § 4 Abs. 2 LPlG M-V zur räumlichen Fortschreibung des Raumordnungsprogramms verpflichtet und hätten dabei die vom Senat in einem stattgebenden Urteil festgestellten rechtlichen Anforderungen zu beachten (vgl. OVG Bautzen U. v. 25.03.2014 – 1 C 4/11 – Juris Rn. 37).
Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin fehlt auch nicht im Hinblick darauf, dass der Planungsverband zwischenzeitlich nochmals überprüft hat, ob das fragliche Eignungsgebiet ausgewiesen werden soll, und dies mit Beschluss der 50. Verbandsversammlung vom 24.02.2015 verneint hat. Denn diese Entscheidung ist nicht Gegenstand eines Rechtsetzungsverfahrens des Antragsgegners geworden. Sollte der Antragsgegner nach einer dem Hauptantrag stattgebenden Entscheidung eine entsprechende Ergänzungsverordnung erlassen, könnte diese sodann gegebenenfalls der Überprüfung in einem weiteren Normenkontrollverfahren unterzogen werden.
II. Der Hauptantrag ist begründet. Die angegriffene Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31.08.2011 ist unwirksam, soweit es die Festlegung des Teilprogramms Windenergie Kap. 6.5 Absatz 2 und diesbezüglich den räumlichen Teilbereich des zuletzt im Verfahren noch vorgesehenen Eignungsgebietes Groß Krams gemäß „Entwurf für die 39. Verbandsversammlung“ betrifft. Gegenstand der Landesverordnung ist das Regionale Raumordnungsprogramm insoweit in der Fassung des Beschlusses der 39. Verbandsversammlung geworden. Die entsprechende Planungsentscheidung des regionalen Planungsverbandes – nämlich der Beschluss der 39. Verbandsversammlung, das Eignungsgebiet Groß Krams zu streichen - ist jedoch verfahrensfehlerhaft ergangen, weil eine ordnungsgemäße Öffentlichkeitsbeteiligung nicht erfolgt ist (1.). Die Planungsentscheidung leidet ferner an einem beachtlichen Abwägungsfehler (2.). Die Rechtsverordnung selbst ist materiell-rechtlich fehlerhaft, weil sie eine überholte Beschlusslage des Planungsverbandes zu Grunde legt (3.).
1. Die Streichung des Eignungsgebietes Groß Krams durch den Beschluss der 39. Verbandsversammlung ist ohne die erforderliche Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt. Gemäß § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 1 LPlG 1998 - da das Planaufstellungsverfahren vor dem 30.06.2009 förmlich eingeleitet wurde, war es nach den bis zum 29.06.2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abzuschließen, § 28 Abs. 1 Satz 1 ROG 2008 - war der Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Westmecklenburg einschließlich Begründung und Umweltbericht der betroffenen Öffentlichkeit sowie den Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen mit einer angemessenen Frist zur Stellungnahme bekannt zu geben. Dies ist, was den Bereich Groß Krams betrifft, hinsichtlich der mit der angegriffenen Verordnung für verbindlich erklärten Fassung nicht erfolgt. Ausnahmen von der Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung für den Fall der Änderung des Planentwurfs gibt es nicht; anders soll es sich lediglich bei einer bloßen Klarstellung verhalten (vgl. zur nunmehrigen Vorschrift des § 10 Abs. 1 ROG Hendler in: Dyong ua Raumordnung in Bund und Ländern Bd. 1 5. Aufl. Stand 08/13 § 10 Rn. 46). Entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht für das Recht der Bauleitplanung entschieden, auch solche inhaltlichen Änderungen des ursprünglichen Planentwurfs, die auf der Grundlage bereits ausgelegter, dem Planentwurf lediglich beigefügter Unterlagen vorgenommen werden, eine Pflicht zur erneuten Auslegung auslösen; dies ergebe sich u.a. aus Sinn und Zweck der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung. Jede Änderung in inhaltlicher Hinsicht verpflichte zur erneuten Auslegung. Das Gesetz garantiere, dass die Bürger einmal Gelegenheit erhielten, zu dem Planentwurf in seiner letzten Fassung Stellung zu nehmen (vgl. BVerwG B. v. 08.03.2010 – 4 BN 44/09 – Juris Rn. 12; Hervorhebung im Original). Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die maßgebliche Fassung des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.05.1998 (GVOBl. M-V S. 503), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.07.2006 (GVOBl. M-V S. 560, 567) keine Regelung zu einer erneuten Beteiligungspflicht für den Fall enthielt, dass der Planentwurf nach Durchführung eines Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahrens geändert wird. Auch die nunmehr einschlägige Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008 regelt jedoch nicht etwa konstitutiv eine Pflicht zur erneuten Durchführung einer Öffentlichkeitsbeteiligung, sondern setzt diese offenbar als von den vorangehenden allgemeinen Regelungen in § 10 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 ROG 2008 umfasst voraus, um sodann für den Fall, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, eine lediglich eingeschränkte Beteiligung für ausreichend zu erklären. Auch eine eingeschränkte erneute Öffentlichkeitsbeteiligung ist bezogen auf die Streichung des Eignungsgebietes Groß Krams jedoch nicht durchgeführt worden. Die 4. Öffentlichkeitsbeteiligung war auf die Aufnahme der Eignungsgebiete Suckow und Milow beschränkt. Dass die Antragstellerin sich in diesem Rahmen gleichwohl zur Streichung des Eignungsgebietes Groß Krams geäußert hat, ändert daran nichts. In der Abwägungsdokumentation hierzu wird zunächst darauf hingewiesen, dass das Eignungsgebiet Groß Krams nicht Gegenstand der 4. Beteiligung sei, und auf die bereits erfolgte Abwägung Bezug genommen. Zwar heißt es in der Abwägungsdokumentation dann weiter: “Neue Erkenntnisse, welche zu einer Änderung der o.g. Abwägung für den Bereich Groß Krams führen würden, wurden im Rahmen der 4. Beteiligung nicht vorgebracht. Der Regionale Planungsverband Westmecklenburg hält daher an seiner Abwägungsentscheidung fest.“ Auch wenn dem zu entnehmen sein sollte, dass der Planungsverband sich mit den Einwänden der Antragstellerin inhaltlich befasst hat, läge darin keine Nachholung der erforderlichen Beteiligung. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass der Planungsverband bei einer Befassung mit den Einwänden der Antragstellerin denselben Maßstab angelegt hat wie betreffend die eigentlichen Gegenstände des Beteiligungsverfahrens. Insbesondere aber war die Antragstellerin nicht die Einzige, die als von der Änderung betroffene Öffentlichkeit in Betracht kam; vielmehr war die Änderung geeignet, auch der Gemeinde, Grundstückseigentümern oder anderen Windenergieunternehmen Anlass zur Stellungnahme zu geben.
Der Fehler ist auch nicht gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 LPlG 1998 unbeachtlich. Die dort geregelten Voraussetzungen für die Geltendmachung von Verfahrensfehlern, auf die in der Bekanntmachung des RREP (ABl. M-V S. 22) ordnungsgemäß hingewiesen worden ist, sind eingehalten worden. Der Fehler ist innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Westmecklenburg gerügt worden. Die Rüge ist Gegenstand der Begründung des Normenkontrollantrags im Schriftsatz der Antragstellerin vom 12.04.2012; mit der Weiterleitung dieses Schriftsatzes an den Antragsgegner ist die Rüge auch wie erforderlich bei der obersten Landesplanungsbehörde eingegangen.
Weiter gehende Unbeachtlichkeitsvorschriften enthielt das LPlG 1998 nicht. Im Übrigen ist auch nach der nunmehr geltenden Vorschrift des § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG 2008 eine Verletzung der Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung immer beachtlich, es sei denn dass lediglich einzelne Personen oder öffentliche Stellen nicht beteiligt worden sind.
2. Die Entscheidung der 39. Verbandsversammlung, das Eignungsgebiet Groß Krams zu streichen, leidet ferner an einem beachtlichen Fehler im Abwägungsvorgang.
Der Senat geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG U. v. 11.04.2013 – 4 CN 2.12 – Juris Rn. 5 im Anschluss an BVerwG U. v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – BVerwGE 145, 231 = Juris Rn. 9 ff.) davon aus, dass das Abwägungsgebot nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts verlangt, wenn eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen soll. Die Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Die Ausarbeitung des Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Plangebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen werden. Die Potentialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Der Plangeber muss schließlich die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. auch OVG Greifswald U. v. 10.03.2015 – 3 K 25/11 – Juris Rn. 33 f.; U. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 – Juris Rn. 74).
Die Entscheidung, das Eignungsgebiet Groß Krams zu streichen, bedurfte danach einer (Einzel-) Abwägung. Anhaltspunkte dafür, dass das Gebiet im Sinne einer sogenannten „harten Tabuzone“ für eine Windenergienutzung von vornherein ungeeignet wäre, bestehen nicht. Eine Abwägung war auch nicht vorab mit der Entscheidung über die Anwendung der Ausschluss- und Abstandskriterien gemäß der vom Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde erlassenen „Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern“ von 2006/2008 bereits erfolgt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Planungsverband davon ausgegangen wäre, das Gebiet Groß Krams würde von einem dieser Ausschluss- und Abstandskriterien erfasst. Auch in dem der Entscheidung der 50. Verbandsversammlung vom 24.02.2015 zu Grunde gelegten Abschlussbericht des Gutachters vom 12.06.2013 heißt es, die Kriterien dieser Richtlinie seien eingehalten. Die Entscheidung über das Eignungsgebiet Groß Krams war damit dem dritten Arbeitsschritt zuzuordnen, d.h. der (Einzel-)Abwägung. Eine solche Abwägung ist jedoch nicht erkennbar.
Es fehlt an der erforderlichen Begründung dafür, weshalb von der im „Entwurf für die 39. Verbandsversammlung“ noch vorgesehenen Ausweisung des Eignungsgebietes Abstand genommen wurde. Im Entwurf der Abwägungsdokumentation zur 3. Beteiligungsstufe ist keine entsprechende Begründung enthalten, weil der Entwurf noch von einer Ausweisung des Gebietes ausging. Die Beschlussvorlage, die dem von der 39. Verbandsversammlung gefassten Beschluss VV-2/11 entspricht, enthält ebenfalls keine Begründung. Auch das Protokoll der 39. Verbandsversammlung gibt keinen Aufschluss. Dort wird auf die Beschlussvorlage VV-2/11 Bezug genommen und festgehalten, Wortmeldungen zu diesem Punkt habe es nicht gegeben. Nachdem mit dem Beschluss VV-2/11 ferner die Geschäftsstelle beauftragt worden war, „die Abwägungsdokumentation über die dritte Stufe des Beteiligungsverfahrens gemäß den … Änderungen anzupassen“, heißt es in dieser überarbeiteten Abwägungsdokumentation zu den Einwänden betreffend das Eignungsgebiet Groß Krams jeweils nur noch: “Wird berücksichtigt. Das geplante Eignungsgebiet Groß Krams (Nr. 30) wird entsprechend dem Beschluss der Verbandsversammlung vom 05.05.2011 gestrichen.“ Wie die für eine Ausweisung sprechenden Belange abgewogen wurden, wird daraus nicht ersichtlich. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Streichung des Eignungsgebietes Groß Krams auf sämtliche in der 3. Beteiligungsstufe gegen die Ausweisung dieses Gebietes erhobenen Einwendungen gestützt werden sollte. Darunter fielen auch das Vorbringen der Gemeinde Redefin, die Pufferzone zur Wohnbebauung von nur 1.000 m sei nicht mehr zeitgemäß und solle auf 2.000 m verdoppelt werden, und das Vorbringen Privater zu Belangen des Landschaftsschutzes und des Tourismus. Im Übrigen hat die Verbandsversammlung über die nachträglich angepasste Abwägungsdokumentation nicht beschlossen.
Der Mangel ist gemäß § 5 Abs. 5 LPlG, § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG 2008 erheblich, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG U. v. 11.04.2013 – 4 CN 2/12 – Juris Rn. 9). Der dargestellte Abwägungsfehler ist ohne Weiteres aus den Verfahrensunterlagen ersichtlich.
Der Mangel ist auch von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen. Dies ist der Fall, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses besteht. Dabei kommt es einerseits nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die (wohl stets zu bejahende) abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre (vgl. BVerwG B. v. 09.10.2003 – 4 BN 47/03 – Juris Rn. 4 zu § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht vielmehr erst dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Hingegen ist ein Mangel des Abwägungsvorgangs mit Einfluss auf das Abwägungsergebnis - anders als der Antragsgegner offenbar meint - nicht gleichzusetzen mit einem fehlerhaften Abwägungsergebnis (vgl. OVG Lüneburg U. v. 17.06.2013 – 12 KN 80/12 – Juris Rn. 42 mwN).
Vorliegend ist der Mangel in der Abwägung bei der Entscheidung der 39. Verbandsversammlung, das Eignungsgebiet Groß Krams zu streichen, von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen, weil bereits die anschließende 40. Verbandsversammlung auf der Grundlage derselben Beteiligungsergebnisse und sonstigen Erkenntnisse zu dem Ergebnis gelangte, das Eignungsgebiet Groß Krams wieder in die Gebietskulisse aufzunehmen. Soweit der Antragsgegner vorträgt, die Entscheidung der 50. Verbandsversammlung belege, dass die Abwägung in jedem Fall nicht zu einem anderen Ergebnis geführt hätte, trifft dies nicht zu. Diese Entscheidung wurde zu einem anderen Zeitpunkt und auf der Grundlage weiterer Erkenntnisse getroffen. Maßgeblich für die gerichtliche Kontrolle der Abwägung ist aber der Zeitpunkt der tatsächlich erfolgten Beschlussfassung über das Raumentwicklungsprogramm, vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 ROG 2008.
3. Die angegriffene Rechtsverordnung ist ferner materiell fehlerhaft, weil sie eine überholte Beschlusslage des Regionalen Planungsverbandes zu Grunde legt.
Die mit der Landesverordnung vom 31.08.2011 für verbindlich erklärte Fassung des Regionalen Raumordnungsprogramms Westmecklenburg entsprach zum Zeitpunkt der Rechtsetzung hinsichtlich des Bereichs Groß Krams nicht der aktuellen Beschlusslage des Planungsverbandes, ohne dass die Landesregierung von dieser Beschlusslage bewusst hätte abweichen wollen. Insoweit liegt der Fall anders als derjenige, der Gegenstand des Urteils des OVG Greifswald vom 19.06.2013 - 4 K 27/10 (Juris) - und des diesbezüglichen Revisionszulassungsbeschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.05.2014 - 4 BN 50/13 - (Juris) war. Es handelt sich jedoch auch hier nicht um eine Verfahrensfrage, sondern um eine solche des materiellen Rechts (OVG Greifswald aaO Rn. 123; s.a. OVG Greifswald U. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 - Juris Rn. 59).
Der Antragsgegner war gemäß § 9 Abs. 1, Abs. 4 LPlG verpflichtet, der Rechtsetzung die aktuelle Beschlusslage des Planungsverbandes zu Grunde zu legen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 LPlG obliegt die Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung der regionalen Raumentwicklungsprogramme den regionalen Planungsverbänden. Diese beschließen gemäß § 9 Abs. 4 LPlG über die regionalen Raumentwicklungsprogramme sowie deren Änderungen. Danach ist jeweils die aktuelle Beschlusslage maßgeblich. Die Landesregierung hat nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG lediglich zu prüfen, ob die regionalen Raumentwicklungsprogramme nach den Vorschriften des Landesplanungsgesetzes aufgestellt sind und sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen, sowie ob sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Um diese Gesichtspunkte, die gegebenenfalls ein Abweichen von der aktuellen Beschlusslage des Planungsverbandes rechtfertigen können, geht es vorliegend jedoch nicht.
Die aktuelle Beschlusslage des Planungsverbandes zum Zeitpunkt der Rechtsetzung am 31.08.2011 ergab sich nicht aus dem vom Antragsgegner zu Grunde gelegten Beschluss der 39. Verbandsversammlung vom 05.05.2011, sondern aus der Beschlussfassung der 40. Verbandsversammlung vom 20.07.2011.
aa) Mit dem Beschluss der 40. Verbandsversammlung war das Eignungsgebiet Groß Krams als Nr. 32 der Anlage zu Kap. 6.5 wieder in die Gebietskulisse Windenergie aufgenommen worden. Zwar hatte der Vorsitzende des Planungsverbandes gegen diesen Beschluss mit Schreiben vom 02.08.2011 Widerspruch eingelegt. Diesem Widerspruch kam jedoch möglicherweise anders als vom Antragsgegner angenommen keine aufschiebende Wirkung gemäß § 12 Abs. 5 LPlG i.V.m. §§ 154, 33 Abs. 1 Satz 4 KV M-V zu.
Es dürfte einiges dafür sprechen, dass der Vorsitzende des regionalen Planungsverbandes für die Einlegung des Widerspruchs nicht zuständig war, sondern diese Zuständigkeit gemäß § 12 Abs. 5 LPlG i.V.m. § 154 KV M-V und § 33 Abs. 1 KV M-V beim Verbandsvorstand lag. Der Vorsitzende dürfte den Widerspruch auch nicht erkennbar für den Vorstand eingelegt haben; es dürfte auch nicht ersichtlich sein, dass der Vorstand mit der Frage eines Widerspruchs überhaupt befasst gewesen wäre. Der Vorsitzende ist kein Organ des regionalen Planungsverbandes. Organe sind lediglich die Verbandsversammlung und der Verbandsvorstand, § 14 LPlG. Der Vorsitzende ist lediglich gesetzlicher Vertreter des Verbandes (§ 12 Abs. 5 LPlG i.V.m. § 158 Abs. 1 KV M-V) und führt im Übrigen nach Weisung des Verbandsvorstandes die laufenden Geschäfte (§ 12 Abs. 2 der Satzung des Regionalen Planungsverbandes Westmecklenburg vom 15.09.1999 - im Folgenden: Verbandssatzung 1999). Dass bei dieser Zuständigkeitsverteilung die Ausübung des Widerspruchsrechts praktisch erheblich erschwert bzw. überhaupt nicht effektiv möglich sein dürfte, muss nicht zu einer anderen Bewertung führen. Anders als im Falle einer Gemeindevertretung können Planungsentscheidungen der Verbandsversammlung des regionalen Planungsverbandes erst durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung Verbindlichkeit erlangen; im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens unterliegen sie gemäß § 9 Abs. 5 LPlG einer Rechtskontrolle.
Es dürfte ferner einiges dafür sprechen, dass dem nicht vom zuständigen Organ eingelegten Widerspruch ebenso wie dem nicht fristgerecht eingelegten Widerspruch (vgl. hierzu OVG Greifswald B. v. 08.06.2010 – 2 M 109/10 – Juris Rn. 9) keine aufschiebende Wirkung zukommt. Letztlich bedürfen diese Fragen jedoch keiner abschließenden Entscheidung.
bb) Auch wenn die aufschiebende Wirkung des vom Vorsitzenden eingelegten Widerspruchs gegen die Beschlussfassung der 40. Verbandsversammlung zu bejahen sein sollte, hätte der Rechtsetzung nicht der Stand der Beschlussfassung der 39. Verbandsversammlung zu Grunde gelegt werden dürfen. Denn in diesem Falle war der Beschluss der 40. Verbandsversammlung durch den Widerspruch lediglich suspendiert, nicht aber endgültig beseitigt. Auf den Widerspruch hin war dann gemäß § 33 Abs. 1 Satz 5 KV M-V über die Angelegenheit in der nächsten Sitzung erneut zu beschließen. Eine endgültige Beschlussfassung des Planungsverbandes im Sinne einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung über die Fläche Groß Krams, wie sie § 9 Abs. 4 LPlG als Voraussetzung für den Erlass einer Rechtsverordnung gemäß § 9 Abs. 5 LPlG vorsieht, lag nicht mehr vor. Dies sieht offenbar auch der Antragsgegner so; soweit er meint, diesem Umstand dadurch Rechnung getragen zu haben, dass die fragliche Fläche im Sinne einer sogenannten „Weißfläche“ von der Planung ausgenommen worden sei und diese daher für die Antragstellerin keine Rechtswirkungen entfalte, trifft dies - wie oben ausgeführt - nicht zu.
4. Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg vom 31.08.2011 ist sachlich und räumlich im Sinne des Hauptantrags teilbar. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge hat, wenn die verbleibenden Festlegungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (BVerwG B. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 – Juris Rn. 15).
Der Teilplan Windenergie, Kap. 6.5 Absatz 2 des Regionalen Raumordnungsprogramms Westmecklenburg bewirkt auch ohne die räumliche Geltung in dem Gebiet Groß Krams insoweit noch eine sinnvolle Raumordnung. § 4 Abs. 3 LPlG M-V erlaubt die Aufstellung räumlicher und sachlicher Teilprogramme. Ein Planungsverfahren, in dem der Plangeber Flächen bestimmt, für die es an einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung fehlt, ist zulässig (vgl. BVerwG B. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 – Juris Rn. 16; BVerwG B. v. 28.11.2005 – 4 B 66.05 – Juris Rn. 7). Wenn der Plangeber ein Raumentwicklungsprogramm schaffen könnte, in dem der Teilplan Windenergie für bestimmte Flächen keine Geltung beansprucht, kann auch das Normenkontrollgericht durch eine teilweise Unwirksamerklärung der die Verbindlichkeit des Raumentwicklungsprogramms herstellenden Rechtsverordnung eine entsprechende Rechtslage schaffen (vgl. BVerwG B. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 – Juris Rn. 16). Der Senat verkennt nicht, dass Konzentrations- und Ausschlussflächen in einem komplementären Verhältnis zueinander stehen und materiell-rechtlich miteinander verzahnt sind, weil das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Konzepts verlangt und der Windenergienutzung auf den Konzentrationsflächen substantiell Raum verschafft werden muss (vgl. BVerwG U. v. 31.01.2013 – 4 CN 1.12 - Juris Rn. 22). Durch die Herausnahme einer Ausschlussfläche kann jedoch der der Windenergienutzung zur Verfügung stehende Raum nicht verkürzt werden. Auch das Größenverhältnis zwischen dem Plangebiet und der hier in Rede stehenden Fläche führt nicht dazu, dass durch die Herausnahme der letzteren aus der Verbindlichkeitsanordnung der verbleibende Teilplan Windenergie keine sinnvolle Steuerungswirkung mehr entfalten würde.
Der Senat geht schließlich davon aus, dass eine teilweise Unwirksamerklärung der Verordnung dem Willen des Planungsträgers eher als eine Gesamtunwirksamkeit entspricht. Es ist nicht ersichtlich, dass die Entscheidung über die Fläche Groß Krams für den Regionalen Planungsverband so bedeutend war, dass er davon andere Entscheidungen im Kapitel Windenergie im Plangebiet abhängig gemacht hat. Insbesondere kann im Hinblick auf die Beschlussfassung der 40. Verbandsversammlung, mit der die Eignungsgebiete Suckow und Milow bestätigt wurden und gleichzeitig das Eignungsgebiet Groß Krams (wieder) in die Gebietskulisse Windenergie aufgenommen wurde, nicht davon ausgegangen werden, dass die Eignungsgebiete Suckow und Milow nur für den Fall der abschließenden Nichtausweisung des Eignungsgebietes Groß Krams gewollt waren.
Damit ist nichts zu der Frage gesagt, ob das Regionale Raumordnungsprogramm Westmecklenburg von 1996 für die streitgegenständliche Fläche Rechtswirkungen entfaltet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154, 33 Abs. 1 Satz 4 KV M-V
§ 13 AGGerStrG
§ 35 BauGB
§ 154 KV
§ 14 LPlG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 9 Abs. 5 LPlG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG
§ 4 Abs. 9 Nr. 3 Landesplanungsgesetz
§ 4 Abs. 2 LPlG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 LPlG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 ROG 2008
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LPlG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG 2008
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 5 Abs. 5 LPlG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG 2008
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 12 Abs. 3 Satz 1 ROG 2008
§ 9 Abs. 1, Abs. 4 LPlG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 9 Abs. 4 LPlG
§ 12 Abs. 5 LPlG
§ 33 Abs. 1 KV
§ 158 Abs. 1 KV
§ 33 Abs. 1 Satz 5 KV
§ 4 Abs. 3 LPlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 der Geschäftsordnung
§ 2 der zu erlassenden Rechtsverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2013, 877
NVwZ 2006, 339
NordÖR 2009, 27
BVerwGE 145, 231
4 K 24/11
4 K 27/10
4 BN 1.14
4 B 66.05
3 K 18/12
3 K 24/05
3 L 84/05
12 KN 65/07
8 A 4566/04
1 KN 6/13
4 BN 18.06
3 K 25/11
12 KN 29/13
1 C 4/11
4 BN 44/09
4 CN 2.12
4 CN 1.11
4 CN 2/12
4 BN 47/03
12 KN 80/12
4 BN 50/13
2 M 109/10
4 CN 1.12