Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-16, Aktenzeichen OVG 4 B 13.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0616.OVG4B13.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Jurastudium, das zugehörige Referendariat oder Wehrübungen stellen keine gleichwertige hauptberufliche Tätigkeit im Vergleich mit der Tätigkeit eines Polizeivollzugsbeamten dar.(Rn.43)
2. Auch eine in das Ermessen des Dienstherrn gestellte Anerkennung dieser Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind, soweit sie förderlich sind, scheidet gemäß § 28 Abs. 1 S. 2 BBesG Bln (juris: BBesG BE) in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG (juris: BesG BE) aus, weil nach dieser Regelung nur hauptberufliche Zeiten anerkannt werden können.(Rn.44)
3. Die Anerkennung von Zeiten gemäß § 28 Abs. 1 S. 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG (juris: BesG BE) setzt nicht einen Einzelfall voraus, so dass allein wegen der Bewerbung weiterer Universitätsabsolventen um die Einstellung in die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes noch nicht das Vorliegen eines besonderen Einzelfalles abgelehnt werden kann, wenn die Laufbahn selbst auf Bewerber nur mit der allgemeinen Hochschulreife zugeschnitten ist.(Rn.47)
4. Indes muss ein solcher besonderer Einzelfall sich von der Masse der Fälle wesentlich abheben. Dafür genügt nicht jede Abweichung der Qualifikation des eine Anerkennung von Erfahrungszeiten anstrebenden Beamten von der üblichen Qualifikation eines Bewerbers für diese Laufbahn. Vielmehr erweist der Wortlaut des § 28 Abs. 1 S. 4 BBesG Bln (juris: BBesG BE) in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG (juris: BesG BE), der die Deckung des Personalbedarfs des Dienstherrn als Beispiel hervorhebt, dass diese Qualifikation des Bewerbers für den Dienstherrn von besonderem Interesse sein muss.(Rn.48)
5. In dem Erwerb einer Qualifikation für eine höhere Laufbahn (hier das abgeschlossene Jurastudium nebst Referendarzeit) ist ein solcher Einzelfall nicht zu sehen.(Rn.53)
6. Der von dem Kläger durch die Teilnahme an mehreren Wehrübungen erreichte Dienstgrad eines Oberleutnants der Reserve reicht jedenfalls für sich genommen unter Anlegung eines strengen Maßstabs nicht aus, um einen besonderen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 1 S. 4 BBesG Bln (juris: BBesG BE) in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG (juris: BesG BE) zu bejahen.(Rn.54)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. April 2015 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine Neuentscheidung über die Anerkennung weiterer Erfahrungszeiten und die erstmalige Festsetzung der Stufe des Grundgehalts.
Der am 3... 1978 geborene Kläger studierte nach Ableistung seines Grundwehrdienstes von November 1998 bis August 1999 von Oktober 1999 bis März 2006 Jura an der Universität T... mit dem Wahlfach Kriminologie, Jugendstrafrecht und Strafvollzug. Nachdem er am 3... 2006 die Erste Juristische Staatsprüfung mit der Note „... bestanden hatte, absolvierte er vom 2. Mai 2006 bis zum 8. Mai 2008 den juristischen Vorbereitungsdienst im OLG-Bezirk K... mit dem Wahlfach Strafrecht, Strafprozessrecht und Jugendstrafrecht, den er mit der Zweiten Juristischen Staatsprüfung mit der Note „... abschloss.
Zusätzlich nahm er in den Jahren 2000 bis 2008 an insgesamt 13 mehrwöchigen Wehrübungen teil und erreichte den Dienstgrad eines Oberleutnants der Reserve.
Von September 2008 bis März 2009 erwarb er die theoretischen Grundlagen für die Verleihung der Fachanwaltsbezeichnungen für Steuerrecht, Arbeitsrecht sowie Handels- und Gesellschaftsrecht. Von April 2009 bis Mai 2012 absolvierte er als Kriminalkommissaranwärter bei der Berliner Polizei ein Studium an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, das er als Diplom-Verwaltungswirt (FH) mit der Note 1... Punkte als zweitbester Absolvent seines Jahrgangs abschloss. Vom 1. Juni 2012 bis zum 31. Juli 2013 stand er als Kriminalkommissar (Besoldungsgruppe A9) im Dienst des Landes Berlin. Mit Wirkung vom 1. August 2013 wurde er in den Dienst des Landes N... versetzt.
Der Polizeipräsident in Berlin setzte mit Bescheid vom 6. Juni 2012 erstmals und vorläufig das Grundgehalt des Klägers gemäß § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG i.V.m. § 27 Abs. 2, § 28 Abs. 1 BBesG in der Überleitungsfassung für Berlin – BBesG Bln – auf die Erfahrungsstufe 1 fest und kündigte zugleich an, dass der Aufstieg in Stufe 2 voraussichtlich mit Wirkung vom 1. Juni 2014 erfolgen werde. Zwar wurden in einer Anlage zum Bescheid die möglicherweise berücksichtigungsfähigen Erfahrungszeiten dargestellt, solche Zeiten wurden aber nicht ermittelt.
Gegen diesen ihm am 11. Juni 2012 zugegangenen Bescheid, der nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, legte der Kläger mit Schreiben vom 30. April 2013 Widerspruch ein und beantragte, die Ersteinstufung seines Grundgehalts mit der Erfahrungsstufe 4 rückwirkend zum 1. Juni 2012 vorzunehmen.
Durch Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 15. Mai 2013 wurde erneut und endgültig ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt. Dabei wurde nur die letzte Wehrübung des Klägers von einem Monat und acht Tagen als Erfahrungszeit, aufgerundet auf zwei Monate, anerkannt.
Mit Schreiben vom 10. Juni 2013 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass er seinen Widerspruch vom 30. April 2013 auch gegen den Bescheid vom 15. Mai 2013 aufrecht erhalte, soweit darin Studium, Rechtsreferendariat und Wehrübungen nicht als Erfahrungszeiten anerkannt würden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juli 2013, zugestellt am 25. Juli 2013, wies der Polizeipräsident in Berlin den Widerspruch als unbegründet zurück.
Am 23. August 2013 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben mit dem Begehren, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidenten in Berlin vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. Juli 2013 zu verpflichten, über die erstmalige Festsetzung einer Stufe des Grundgehalts unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit Urteil vom 21. April 2015 den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidenten in Berlin vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. Juli 2013 verpflichtet, über die erstmalige Festsetzung einer Stufe des Grundgehalts unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide seien insoweit rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten, als darin die Festsetzung weiterer Erfahrungszeiten abgelehnt worden sei. Der Kläger habe einen Anspruch auf eine erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung über die erstmalige Festsetzung einer Stufe des Grundgehalts, denn der Gesetzgeber eröffne dem Dienstherrn ein Ermessen bei der Anerkennung von Vordienstzeiten.
Der Anspruch ergebe sich aus § 1b Abs. 1 Nr. 1 des Landesbesoldungsgesetzes – LBesG – in Verbindung mit § 27 Abs. 2 und § 28 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin, jeweils in der Fassung von Art. I des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin – BerlBesNG – vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306).
Die angefochtenen Bescheide seien formell rechtmäßig, insbesondere sei es nicht zu beanstanden, dass der Polizeipräsident in Berlin über die erstmalige Festsetzung einer Stufe des Grundgehalts und die Berücksichtigung von Erfahrungszeiten entschieden habe, obwohl nach § 28 Abs. 1 Satz 5 BBesG Bln die oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle die Entscheidung nach den Sätzen 2 und 4 treffe. Denn die Senatsverwaltung für Inneres und Sport habe die Zuständigkeit für diese Entscheidungen wirksam auf den Polizeipräsidenten in Berlin übertragen. Soweit dies teilweise erst nach Erlass der hier angefochtenen Bescheide erfolgt sei, sei eine Heilung des Fehlers eingetreten, da die Senatsverwaltung sich der Auffassung des Polizeipräsidenten in Berlin angeschlossen habe.
Die angegriffenen Bescheide seien jedoch materiell rechtswidrig. Gemäß § 27 Abs. 2 BBesG Bln werde mit der ersten Ernennung eines Beamten ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht nach § 28 Abs. 2 BBesG Bln Erfahrungszeiten anerkannt würden. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 BBesG Bln könnten weitere hauptberufliche Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung seien, ganz oder teilweise anerkannt werden, soweit diese für die dienstliche Verwendung des Beamten förderlich seien. Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln könnten in besonderen Einzelfällen, insbesondere zur Deckung des Personalbedarfs, Zeiten zum Erwerb zusätzlicher Qualifikationen, die nicht im Rahmen der hauptberuflichen Zeiten erworben worden seien, als Erfahrungszeiten im Sinne von § 27 Abs. 2 BBesG Bln anerkannt werden. Dabei werde dem Dienstherrn sowohl nach Satz 2 als auch nach Satz 4 jeweils Ermessen eingeräumt.
Der Beklagte habe das ihm zustehende Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt. Zwar sei ihm zuzugestehen, dass Zeiten der juristischen Ausbildung und Wehrübungen nicht nach § 28 Abs. 1 Satz 2 BBesG Bln anerkannt werden könnten, weil es sich nicht um hauptberufliche Tätigkeiten gehandelt habe. Diese Zeiten könnten aber nach § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln anerkannt werden, da sie jeweils zum Erwerb zusätzlicher Qualifikationen geführt hätten und es sich um besondere Einzelfälle handele.
Das Studium der Rechtswissenschaft stelle schon deshalb keine hauptberufliche Tätigkeit dar, weil es nicht entgeltlich erfolgte. Auch bei den Wehrübungen handele es sich allenfalls um eine nebenberufliche Tätigkeit. Bei dem Rechtsreferendariat schließlich stehe der Ausbildungscharakter im Vordergrund. Das Besoldungsrecht unterscheide zwischen Ausbildungszeiten und hauptberuflichen Zeiten, die stärker Berücksichtigung finden könnten, weil Berufserfahrung belohnt und Quereinsteigern der Eintritt in den öffentlichen Dienst erleichtert werden solle, während Ausbildungszeiten nur in besonderen Einzelfällen Berücksichtigung finden sollten.
Ein solcher Einzelfall liege hier vor, da der Kläger eine Ausbildung zum Volljuristen aufzuweisen habe und sich dadurch aus dem Feld der mit ihm eingestellten Polizeibeamten des gehobenen Dienstes hervorhebe. Die von ihm erworbene Befähigung zum Richteramt sei eine zusätzliche Qualifikation, die für den Beruf des Polizeibeamten besonders nützlich sei, wie sich aus seinen dienstlichen Beurteilungen ergebe. Dass diese Qualifikation zur Deckung des Personalbedarfs nicht erforderlich war, sei ohne Belang, weil dies in § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln nur als gesetzlicher Beispielsfall aufgeführt worden sei, neben dem noch andere Fallgruppen möglich seien.
Der Rahmen der Ermessensausübung müsse weiter gesteckt werden als dies der Beklagte bislang praktiziert habe. Mit der Neustrukturierung des Besoldungsrechts von Dienstaltersstufen hin zu Erfahrungszeiten habe der Gesetzgeber lediglich europarechtliche Vorgaben umsetzen wollen, damit aber das Lebenseinkommen der Beamten insgesamt weder erhöhen noch vermindern wollen, was bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen sei. Durch die Veränderung des Besoldungssystems solle der Wechsel von einer Berufstätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes in eine Verwendung als Beamter jedenfalls nicht erschwert werden.
Dies habe auch für Fälle zu gelten, bei denen der Beamte vor dem Eintritt in den öffentlichen Dienst eine weitere Ausbildung absolviert habe, die ihn aus dem Bewerberfeld herausragen lasse und für seine jetzige Tätigkeit wichtige Kenntnisse und Erfahrungen mit sich bringe.
Vergleichbares gelte für die Wehrübungen, durch die der Kläger sich in vielen Bereichen, die auch für die Tätigkeit eines Kriminalbeamten von großer Bedeutung seien, wie die Führungsqualitäten, fortgebildet habe. Eine Anerkennung dieser weiteren Zeiten sei auch nicht durch § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBesG Bln ausgeschlossen, wonach Zeiten auszugleichen seien, die nach dem Arbeitsplatzschutzgesetz wehrdienstbedingt den Beginn eines Dienstverhältnisses verzögert hätten. Daraus lasse sich nicht herleiten, dass eine durch Wehrübungen erlangte Qualifikation nicht berücksichtigt werden dürfe.
Der Beklagte habe sich daher bei seiner Ermessensausübung konkret damit auseinanderzusetzen, inwieweit die von dem Kläger erlangten Qualifikationen für seine spätere Tätigkeit von Nutzen seien und ihn aus der Gruppe der sonstigen Kriminalkommissare herausheben.
Die Zustimmung des Personalrats zur Festsetzung der Erfahrungsstufe des Klägers sei hingegen nicht erforderlich gewesen. Zwar bestimme der Personalrat gemäß § 88 Nr. 1 PersVG in Einstellungsangelegenheiten mit und die Einstellung eines Angestellten schließe auch dessen Eingruppierung ein. Die Einstellung eines Beamten hingegen umfasse nicht die Stufenfestsetzung, weil ein Beamter nicht der Zuordnung zu einer Entgeltgruppe bedürfe, sondern ihm ein Amt verliehen werde, das im Regelfall bereits einer bestimmten Besoldungsordnung zugewiesen sei.
Gegen dieses ihm am 6. Mai 2015 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 3. Juni 2015 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht:
Es liege schon tatbestandlich kein besonderer Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln vor, so dass eine Ermessensausübung entbehrlich sei. Aus § 28 Abs. 1 BBesG Bln ergebe sich eine gewisse Anerkennungssystematik mit zunehmend eingeschränkter Berücksichtigungsfähigkeit. So seien Zeiten gemäß Satz 1 zwingend anzuerkennen, Zeiten nach Satz 2 unter bestimmten Voraussetzungen und Zeiten nach Satz 4 nur in besonderen Einzelfällen. Satz 4 stelle eine eng auszulegende Ausnahmeregelung dar. Es fänden sich aber auch unter den Beamten für den gehobenen Polizeivollzugsdienst solche mit absolviertem Hochschulstudium, so dass der Kläger kein Sonderfall sei. Dabei genüge nach Satz 4 nicht die Förderlichkeit der Qualifikation, sondern es müsse ein besonderes Interesse des Dienstherrn gerade an dieser Qualifikation bestehen, das vom Dienstherrn ausgehen und idealerweise in einem Ausschreibungstext zum Ausdruck kommen müsse. Das gesetzliche Regelbeispiel der Deckung des Personalbedarfs zeige, dass die Interessen des Dienstherrn im Vordergrund stünden.
Ein solches besonderes Interesse sei hier aber vom Dienstherrn nicht zum Ausdruck gebracht worden. Vielmehr sei die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes gerade auf Bewerber mit Allgemeiner Hochschulreife zugeschnitten, nicht aber auf Universitätsabsolventen. Zwar könne der Dienstherr angesichts des Leistungsprinzips – anders als die Privatwirtschaft – überqualifizierte Bewerber nicht allein aus diesem Grund ablehnen, dann könne er aber auch nicht gezwungen sein, diese Überqualifikation besonders zu vergüten. Dagegen spreche auch der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Die Bewerbung von Volljuristen für den gehobenen Polizeivollzugsdienst sei zwar erfreulich, es bestehe aber kein erhöhtes, gesteigerte Personalkosten rechtfertigendes Interesse an ihrer Einstellung. Müsste deren Ausbildungszeit als Erfahrungszeit angerechnet werden, wäre dies äußerst unwirtschaftlich.
Auch die nebenberufliche Ausbildung des Klägers zum Reserveoffizier begründe keinen besonderen Einzelfall, denn durch die Begrenzung der nach § 28 Abs. 1 Satz 1 BBesG Bln anzuerkennenden Erfahrungszeiten auf solche, die nach dem Arbeitsplatzschutzgesetz ausgleichspflichtig seien, fielen bei zahlreichen Bewerbern darüber hinausgehende Wehrdienstzeiten an, die nach Satz 2 oder Satz 4 zu würdigen seien. Im Übrigen seien die Aufgaben bei der Bundeswehr grundsätzlich anders gelagert als die Aufgaben bei der Polizei, insbesondere sei die Führungsverantwortung nicht pauschal, sondern einzelfallbezogen zu betrachten, zumal die Tätigkeit des Kriminalbeamten durch den Einzeldienst geprägt sei. Schließlich hätten die Wehrübungen jeweils nur wenige Wochen gedauert und seien einem Fachhochschulstudium nicht vergleichbar.
Die Zustimmung des Personalrates sei nicht erforderlich, denn es fehle an einem ausdrücklichen Mitbestimmungstatbestand und der Begriff der Ernennung sei wie im beamtenrechtlichen Sinne zu verstehen. Eine Eingruppierung sei nicht erforderlich, weil sich die Zuordnung zu einer Besoldungsstufe nach dem Amt richte und gesetzlich geregelt sei. So sei auch die Festsetzung des Besoldungsdienstalters niemals als integraler Bestandteil einer Einstellung gewertet worden.
Sollte das Gericht gleichwohl einen besonderen Einzelfall annehmen, seien diese Erwägungen als Ermessensausübung zu verstehen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. April 2015 zu ändern und die Klage abzuweisen, hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidenten in Berlin vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. Juli 2013 zu verpflichten, über die erstmalige Festsetzung einer Grundgehaltsstufe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats zu entscheiden.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger verteidigt das erstinstanzliche Urteil, tritt der Berufung entgegen und macht geltend:
§ 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln stelle einen Auffangtatbestand in einem abgestuften Prüfsystem dar. Dabei sei es unerheblich, dass das besondere Rekrutierungsinteresse nicht vom Dienstherrn ausgegangen sei, sondern dieser gleichsam zufällig an besonders qualifizierte Mitarbeiter geraten sei.
Ein solcher besonderer Einzelfall liege hier vor, weil ein zum Volljurist ausgebildeter Polizeibeamter des gehobenen Dienstes die absolute Ausnahme darstelle. Er steche zum einen aus der Masse der Polizeivollzugsbeamten des gehobenen Dienstes durch seine Befähigung zum Richteramt heraus, zum anderen sei diese Befähigung für den Polizeidienst besonders nützlich und bringe wichtige Kenntnisse und Erfahrungen mit sich. Er sei aus eigener Anschauung mit der Justiz vertraut und könne die rechtlichen Aspekte der Polizeiarbeit schneller und effektiver bewältigen.
Seine Tätigkeit als Reserveoffizier zeige ein besonderes Einstehen für die freiheitliche demokratische Grundordnung. Die Organisationsstrukturen bei der Bundeswehr, mit denen er durch die Wehrübungen vertraut sei, seien mit denen bei der Polizei vergleichbar, zudem versehe ein Soldat seinen Dienst in einem beamtenähnlichen Verhältnis. Das Leben in der militärischen Gemeinschaft und der hierarchischen Struktur diene der Team- und Kommunikationsfähigkeit. Er habe besondere Führungserfahrung sowie besondere Kenntnisse im Umgang mit Infanteriewaffen sowie mit Anhalte-, Festnahme- und Durchsuchungsszenarien gewonnen. Dies komme auch in seinen dienstlichen Beurteilungen zum Ausdruck.
Zudem sei die Zustimmung des Personalrates zu der Festlegung der Erfahrungszeiten erforderlich, weil mit der Umstellung des Besoldungsrechts vom Dienstalter auf Erfahrungszeiten der Begriff der Einstellung in § 88 PersVG Bln einen erweiterten Inhalt erlangt habe.
Der Beklagte könne keine Ermessenserwägungen nachschieben, weil er noch nie sein Ermessen ausgeübt habe. Vielmehr stelle die bloße Wiedergabe des Gesetzestextes keine Ermessensausübung dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die unter Aufhebung des Bescheids vom 15. Mai 2013 sowie des Widerspruchsbescheids vom 19. Juli 2013 auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Anerkennung von Erfahrungszeiten gerichtete Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Dem Kläger steht kein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Anerkennung seines Jurastudiums, seines Referendariats sowie seiner Wehrübungen bei der Bundeswehr als Erfahrungszeit zu.
I. Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 1b Abs. 1 Nr. 1 des Landesbesoldungsgesetzes – LBesG – in Verbindung mit § 28 Abs.1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 oder Satz 4 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin – BBesG Bln –, jeweils in der Fassung von Art. I des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin – BerlBesNG – vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306). Gemäß § 27 Abs. 2 Satz 1 BBesG Bln wird mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht nach § 28 Abs. 1 BBesG Bln Zeiten anerkannt werden. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG Bln werden den Beamten bei der ersten Stufenfestsetzung (u.a.) Zeiten einer gleichwertigen hauptberuflichen Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn, die nicht Voraussetzung für die Zulassung zur Laufbahn sind, anerkannt. Weitere hauptberufliche Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind, können gemäß Satz 2 ganz oder teilweise anerkannt werden, soweit diese für die dienstliche Verwendung des Beamten förderlich sind. Weiter können in besonderen Einzelfällen, insbesondere zur Deckung des Personalbedarfs, nach Satz 4 Zeiten zum Erwerb zusätzlicher Qualifikationen, die nicht im Rahmen der hauptberuflichen Zeiten erworben wurden, als Erfahrungszeiten anerkannt werden. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
1. Ein Anspruch aus § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG Bln in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG, der sogar zwingend eine Anerkennung der Zeiten nach sich zöge, scheidet aus, weil weder das Jurastudium noch das Referendariat oder die Wehrübungen eine gleichwertige hauptberufliche Tätigkeit im Vergleich mit der Tätigkeit eines Polizeivollzugsbeamten darstellen. Dies ergibt sich für das Jurastudium bereits daraus, dass dieses nicht entgeltlich erfolgt. Während des Rechtsreferendariats erhielt der Kläger zwar gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 des Landesgesetzes über die juristische Ausbildung Rheinland-Pfalz (JAG RP) eine monatliche Unterhaltsbeihilfe, dieser juristische Vorbereitungsdienst stellt jedoch gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 JAG RP ein besonderes öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis dar. Hier stand der Ausbildungszweck ganz im Vordergrund, was die Hauptberuflichkeit im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 BBesG Bln ausschließt. Die jeweils nur einige Wochen umfassenden Wehrübungen schließlich erfolgten allenfalls nebenberuflich.
2. Auch eine in das Ermessen des Beklagten gestellte Anerkennung dieser Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind, soweit sie förderlich sind, gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 BBesG Bln in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG scheidet aus, weil auch nach dieser Regelung gleichfalls nur hauptberufliche Zeiten anerkannt werden können.
3. Es kommt auch keine Anerkennung dieser Zeiten gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG in Betracht. Diese gesetzliche Koppelungsvorschrift enthält auf Tatbestandsseite den unbestimmten Rechtsbegriff des besonderen Einzelfalls, der gerichtlich voll überprüfbar ist, und räumt auf Rechtsfolgenseite dem Beklagten Ermessen ein.
Dabei liegt bereits tatbestandlich kein besonderer Einzelfall vor, so dass auch ein etwaiger Ermessensausfall des Beklagten nicht zu der Aufhebung der angefochtenen Bescheide sowie zu der Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats führen kann.
a) Aus dem Wortlaut der Regelung folgt, dass ein strenger Maßstab an das Vorliegen dieser besonderen Konstellation anzulegen ist, weil nicht in „Einzelfällen“, sondern nur in „besonderen Einzelfällen“ eine Anerkennung weiterer Zeiten als Erfahrungszeiten im Ermessenswege in Betracht kommt. Zwar ergibt sich daraus zugleich, dass es sich nicht um den einzigen Fall dieser Art handeln muss, so dass allein wegen der Bewerbung weiterer Universitätsabsolventen um die Einstellung in die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes noch nicht das Vorliegen eines besonderen Einzelfalles abgelehnt werden kann, wenn die Laufbahn selbst auf Bewerber nur mit der allgemeinen Hochschulreife zugeschnitten ist.
Indes muss ein solcher besonderer Einzelfall sich von der Masse der Fälle wesentlich abheben. Dafür genügt nicht jede Abweichung der Qualifikation des eine Anerkennung von Erfahrungszeiten anstrebenden Beamten von der üblichen Qualifikation eines Bewerbers für diese Laufbahn. Vielmehr erweist der Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG, der die Deckung des Personalbedarfs des Dienstherrn als Beispiel hervorhebt, dass diese Qualifikation des Bewerbers für den Dienstherrn von besonderem Interesse sein muss.
Der Wortlaut liefert indes keinen Hinweis darauf, dass der Dienstherr zunächst dieses Interesse an einer besonderen Qualifikation des Bewerbers bekundet haben muss, bevor dann die zuvor mit dem Erwerb dieser Qualifikation verbrachte Zeit als Erfahrungszeit im Ermessenswege anerkannt werden kann.
b) Die Gesetzessystematik spricht gegen die Anerkennung der für den Erwerb der Qualifikation für eine höhere Laufbahn notwendigen Zeiten als Erfahrungszeiten im Sinne eines besonderen Einzelfalls gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG.
Allerdings kann entgegen der Auffassung des Beklagten der Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht maßgebend sein für die Verneinung eines besonderen Einzelfalles, denn dieser Grundsatz ist im Rahmen der rechtmäßigen Gesetzesanwendung zu beachten, gebietet aber nicht eine bestimmte Auslegung des Gesetzes. Das Besoldungsrecht steht nicht pauschal unter einem Auslegungsvorbehalt der Sparsamkeit. Vielmehr ist es Sache des parlamentarischen Gesetzgebers, dem auch das Budgetrecht zusteht, die Beamtenbesoldung unter Berücksichtigung ihrer finanziellen Auswirkungen im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu regeln.
Demgegenüber ergibt die systematische Betrachtung der Vorschrift selbst, dass es sich dabei nicht um eine reine Auffangregelung für besondere Fälle im Sinne einer allgemeinen Billigkeitsklausel handelt, wie der Kläger meint, sondern um eine eng auszulegende Ausnahmevorschrift mit einem strengen Maßstab. § 28 Abs. 1 BBesG Bln enthält drei verschiedene Anrechnungsmöglichkeiten für Erfahrungszeiten, wobei die Anrechnungsmöglichkeit nach Satz 4 die strengsten Anforderungen stellt.
Wohl folgt aus der Nennung des gesetzlichen Regelbeispiels der Deckung des Personalbedarfs, dass daneben noch wenigstens eine weitere, unbenannte Fallgruppe bestehen muss und die Deckung des Personalbedarfs nicht abschließend gemeint ist. Eine solche Fallgruppe muss allerdings ein vergleichbares Gewicht wie der ausdrücklich gesetzlich geregelte und mit dem Wort „insbesondere“ als maßstabbildend hervorgehobene Fall aufweisen. Sie kann nach der Gesetzessystematik jedenfalls nicht darin liegen, dass ein Bewerber die Qualifikation für eine höhere Laufbahn erwirbt, sich anschließend aber – aus welchen Gründen auch immer – entschließt, lediglich eine Laufbahn niedrigerer Stufe einzuschlagen. Die Besoldungsdifferenz zwischen einem Amt der niedrigeren und einem Amt der höheren Laufbahn kann nicht teilweise durch die Anerkennung der Zeiten für den Erwerb der höheren Laufbahnbefähigung als Erfahrungszeiten ausgeglichen werden. Vielmehr trägt das Besoldungsrecht diesen unterschiedlichen Qualifikationen und den für ihren Erwerb erforderlichen Zeiten Rechnung durch die Zuweisung unterschiedlicher Eingangsämter für die verschiedenen Laufbahnen gemäß § 23 Abs. 1 BBesG Bln in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG sowie die daran anknüpfenden Beförderungsämter im Rahmen der jeweiligen Laufbahn. Diese gesetzliche Systematik würde überspielt, käme stattdessen auch eine Anrechnung der Zeiten für den Erwerb der höheren Laufbahnbefähigung als besonderer Einzelfall gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG bei einem Amt einer niedrigeren Laufbahn in Frage.
Der danach abgesehen von dem laufbahnrechtlich relevanten erfolgreich abgeschlossenen Jurastudium mit Referendariat noch von dem Kläger durch die Teilnahme an mehreren Wehrübungen erreichte Dienstgrad eines Oberleutnants der Reserve reicht jedenfalls für sich genommen unter Anlegung eines strengen Maßstabs nicht aus, um einen besonderen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Verbindung mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG zu bejahen.
c) Aus der Entstehungsgeschichte des § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine weitergehende Auslegung des Tatbestandsmerkmals des besonderen Einzelfalls. Die Gesetzgebungsmaterialien (Abgh.-Drs. 16/4078, S. 36) beschränken sich darauf, den Wortlaut der Vorschrift wiederzugeben. Der aus der allgemeinen Begründung der Neuregelung (a.a.O. S. 29) hergeleiteten Auffassung der Vorinstanz, dass die Anerkennung von Erfahrungszeiten grundsätzlich eher großzügig erfolgen solle, folgt der Senat nicht (vgl. bereits Senatsurteil vom 14. Dezember 2015 - OVG 4 B 35.14 -, juris Rn. 34). Mit dem Hinweis, der Gesetzgeber habe mit der Neustrukturierung des Besoldungsrechts das Lebenseinkommen für die Beamten insgesamt weder verringern noch erhöhen wollen, ist – wie sich aus dem Zusammenhang der Gesetzesbegründung ergibt – allein die Struktur der Besoldungstabellen angesprochen, nicht aber die Anrechenbarkeit von Erfahrungszeiten, zu der dem Gesetzgeber noch keine hinreichenden Daten vorlagen. Der vom Verwaltungsgericht befürchtete Effekt, dass Quereinsteiger im öffentlichen Dienst ein gegebenenfalls im Vergleich zur vormaligen lebensaltersabhängigen Besoldung deutlich verringertes Lebenseinkommen zu gewärtigen haben, ist eine zwangsläufige Folge der Umstellung von einer an das Lebensalter anknüpfenden hin zu einer an Erfahrungszeiten orientierten Besoldung. Diesen unionsrechtlich gebotenen Systemwechsel unterliefe eine Verwaltungspraxis, die durch großzügige Anerkennung von Vortätigkeiten im Ergebnis letztlich wieder zum unionsrechtswidrigen Lebensaltersprinzip zurückführte. Dem im angefochtenen Urteil weiter thematisierten Interesse an der Gewinnung neuer Mitarbeiter für die Berliner Verwaltung hat der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des neuen Besoldungsrechts Rechnung getragen, indem er Regelungen für die Anerkennung von Zeiten einer Vortätigkeit auch außerhalb des öffentlichen Dienstes geschaffen hat. Für die Anerkennung eines besonderen Einzelfalls und eine daran anknüpfende Ermessensausübung lässt sich aus diesem Motiv des Gesetzgebers nichts herleiten.
d) Was schließlich den Sinn und Zweck des § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG anbelangt, hebt das Gesetz die Interessen des Dienstherrn hervor, wie sich aus dem geregelten Beispiel der Deckung seines Personalbedarfs ergibt. Auch für jede weitere unbenannte Fallgruppe eines besonderen Einzelfalls hat in gleicher Weise wie bei dem ausdrücklich geregelten Beispiel das Interesse des Dienstherrn im Vordergrund zu stehen, nicht aber eine besondere Billigkeitsentscheidung im Interesse des Beamten. Fällt einem Dienstherrn aber gleichsam zufällig eine besondere Qualifikation eines Beamten zu, die im Regelfall sich in dem Zugang zu einer höheren Laufbahn widerspiegelt, ist der Dienstherr nach dem Sinn und Zweck des § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG nicht gehalten, diese höhere Qualifikation durch die Anrechnung weiterer Erfahrungszeit im Wege der Anerkennung eines besonderen Einzelfalls zu berücksichtigen.
II. Ein Anspruch auf Neubescheidung lässt sich auch nicht darauf stützen, dass der Beklagte verfahrensfehlerhaft entschieden hätte. Der Personalrat war, wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, an der Festlegung der Erfahrungsstufe des Klägers nicht zu beteiligen. Dafür fehlt es an einem Beteiligungstatbestand, insbesondere handelt es sich bei der Festlegung der Erfahrungsstufe nicht um eine Einstellung im Sinne des § 88 Nr. 1 PersVG Bln.
Zwar ist anerkannt, dass der Mitbestimmungstatbestand der Einstellung eines Arbeitnehmers (§ 87 Nr. 1 PersVG Bln) auch dessen Eingruppierung umfasst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. November 1995 - 6 P 53.93 -, juris Rn. 12 f.). Der Mitbestimmungstatbestand der Einstellung von Beamten ist jedoch davon getrennt in § 88 Nr. 1 PersVG Bln geregelt und für sich genommen auszulegen. Hätte der Gesetzgeber den Begriff der Einstellung für beide Gruppen von Beschäftigten einheitlich festlegen wollen, hätte es nahegelegen, diesen Mitbestimmungstatbestand in § 86 PersVG Bln als gemeinsame Angelegenheiten aller Beschäftigten zu normieren. Stattdessen sind aber in § 87 und § 88 PersVG Bln verschiedene Regelungen der Mitbestimmung für Arbeitnehmer und Beamte enthalten, die auch gesondert zu interpretieren sind.
Der Begriff der Einstellung von Beamten im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist nach Maßgabe der dienstrechtlichen Bestimmungen auszulegen. Ebenso wie das Bundespersonalvertretungsgesetz übernehmen die Landespersonalvertretungsgesetze grundsätzlich die Begriffe, die die einzelnen in der Vorschrift geregelten Mitbestimmungstatbestände bezeichnen, aus dem Beamtenrecht, soweit sie die Mitbestimmungsbefugnis in Personalangelegenheiten der Beamten festlegen, und aus dem Tarifrecht, soweit die entsprechenden Befugnisse in Personalangelegenheiten der Tarifbeschäftigten bestimmt werden. Verwendet der Gesetzgeber des Personalvertretungsrechts Begriffe aus dem Dienstrecht, ist mithin grundsätzlich davon auszugehen, dass er sich auf den dienstrechtlichen Begriffsinhalt bezieht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. November 2015 – 5 P 13.14 –, juris Rn. 22). Beamtenrechtlich ist indessen unter Einstellung allein eine Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses zu verstehen, während besoldungsrechtliche Fragen wie früher die Festsetzung des Besoldungsdienstalters und jetzt die Erstfestsetzung von Erfahrungsstufen nicht Gegenstand der Ernennung im beamtenrechtlichen Sinne und ebenso wenig im Sinne des gleichgelagerten personalvertretungsrechtlichen Einstellungsbegriffs sind (vgl. BVerwG, wie zuletzt zitiert Rn. 23).
Dafür, dass der Gesetzgeber die Umstellung des Stufensystems vom Besoldungsdienstalter zu Erfahrungsstufen zum Anlass genommen hätte, dem beamtenrechtlich verstandenen Begriff der Einstellung personalvertretungsrechtlich einen völlig neuen Inhalt zu geben, ist nichts ersichtlich. Vielmehr hat der Berliner Landesgesetzgeber in engem zeitlichem Zusammenhang mit der Besoldungsneuregelung § 88 PersVG durch Art. V § 2 des Zweiten Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 21. Juni 2011 (GVBl. S. 266) neu gefasst, ohne jenen Mitbestimmungstatbestand zu ändern oder einen neuen Mitbestimmungstatbestand der „Eingruppierung“ für Beamte einzuführen.
Ebenso wenig gebieten Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei Einstellungen, den Einstellungsbegriff teleologisch zu erweitern. Die Beteiligung des Personalrats gemäß § 88 Nr. 1 PersVG Bln dient allein dem kollektiven Schutz der in der Dienststelle bereits tätigen Beschäftigten und ihrer hierbei zu berücksichtigenden Interessen (vgl. BVerwG, wie zuletzt zitiert Rn. 27). Dieser Zweck ist aber bei der Festsetzung der Erfahrungsstufe eines Beamten ebenso wenig berührt wie bei Entscheidungen des Dienstherrn über die vorzeitige Gewährung einer Leistungsstufe oder die Hemmung des Aufstiegs, die ebenfalls nicht mitbestimmungspflichtig sind. Auf den Umstand, dass bei der Festsetzung der Erfahrungsstufe im Unterschied zu der früheren Berechnung des Besoldungsdienstalters, die unstreitig nicht mitbestimmungspflichtig war und in den meisten Fällen lediglich eine reine Rechenaufgabe der gebundenen Verwaltung darstellte, auch Ermessen auszuüben ist, kommt es hier nicht an. Denn es besteht kein Grundsatz des Personalvertretungsrechts, dass Ermessensentscheidungen stets, Entscheidungen der gebundenen Verwaltung aber nicht mitbestimmungspflichtig seien.
III. Da der Hauptantrag des Beklagten erfolgreich ist, bedarf es keiner Entscheidung über den Hilfsantrag mehr.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 127 Nr. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) zugelassen. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein besonderer Einzelfall i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG Bln in Kombination mit § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG vorliegt, ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang ebenso wenig geklärt wie die Frage, ob die Einstellung eines Beamten im Sinne des § 88 Nr. 1 PersVG Bln im Kontext mit § 87 Nr. 1 PersVG Bln auch die Festsetzung der Erfahrungsstufe des Grundgehalts umfasst.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 PersVG
§ 86 PersVG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 28 Abs. 1 S. 2 BBesG
§ 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG
§ 28 Abs. 1 S. 4 BBesG
§ 28 Abs. 1 BBesG
§ 28 Abs. 1 Satz 5 BBesG
§ 27 Abs. 2 BBesG
§ 28 Abs. 2 BBesG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 BBesG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBesG
§ 88 Nr. 1 PersVG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 27 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 JAG
§ 23 Abs. 1 BBesG
§ 87 Nr. 1 PersVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 127 Nr. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 1b Abs. 1 Nr. 1 des Landesbesoldungsgesetzes
§ 27 Abs. 2 und § 28 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 28 Abs.1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 oder Satz 4 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 6 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 des Landesgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 36 K 240.13
2 C 25/16
4 B 35.14
6 P 53.93
5 P 13.14