Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-03, Aktenzeichen 13 D 70/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0703.13D70.21NE.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerinnen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen gehören zur E. Hotel Gruppe und betreiben in Nordrhein-Westfalen mehrere Hotels, die allesamt über Restaurants und Veranstaltungs- bzw. Tagungsräume verfügen. Die Antragstellerinnen zu 1., 3. und 4. stellen ihren Gästen darüber hinaus in einem Teil der von ihnen betriebenen Hotels auch Fitnessräume sowie Schwimmbäder, Saunen oder Spa-Bereiche zur Verfügung. Sie wenden sich gegen Regelungen der Verordnungen zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnungen) vom 5. März 2021, 23. April 2021 und 12. Mai 2021.
Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen erließ am 5. März 2021 die auf §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1, 3 bis 6 in Verbindung mit § 73 Absatz 1a Nr. 6 und 24 IfSG gestützte Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO – GV. NRW. S. 216), die am 8. März 2021 in Kraft getreten ist. Diese enthielt unter anderem folgende Regelungen:
§ 9
Sport
(1) Der Freizeit- und Amateursportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen, Fitnessstudios, Schwimmbädern und ähnlichen Einrichtungen ist unzulässig. Ausgenommen von dem Verbot nach Satz 1 ist auf Sportanlagen unter freiem Himmel der Sport
1. von höchstens fünf Personen aus höchstens zwei verschiedenen Hausständen oder ausschließlich mit Personen des eigenen Hausstandes,
2. als Ausbildung im Einzelunterricht sowie
3. von Gruppen von höchstens zwanzig Kindern bis zum Alter von einschließlich 14 Jahren zuzüglich bis zu zwei Ausbildungs- oder Aufsichtspersonen. […]
§ 10Freizeit- und Vergnügungsstätten
(1) Der Betrieb von
1. Schwimm- und Spaßbädern, Saunen und Thermen, Sonnenstudios und ähnlichen Einrichtungen,
[…] ist untersagt.
§ 13Veranstaltungen und Versammlungen
(1) Veranstaltungen und Versammlungen, die nicht unter besondere Regelungen dieser Verordnung fallen, sind untersagt.
(2) […]
(3) Große Festveranstaltungen sind untersagt. Große Festveranstaltungen in diesem Sinne sind in der Regel
1. Volksfeste nach § 60b der Gewerbeordnung (einschließlich Kirmesveranstaltungen und ähnlichem),
2. Stadt-, Dorf- und Straßenfeste,
3. Schützenfeste,
4. Weinfeste und
5. ähnliche Festveranstaltungen.
§ 14Gastronomie
(1) Der Betrieb von Restaurants, Gaststätten, Imbissen, Kneipen, Cafés, Kantinen, Mensen und anderen gastronomischen Einrichtungen ist untersagt. […]
§ 15Beherbergung, Tourismus
(1) Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken sind untersagt, soweit sie nicht aus Gründen der medizinischen oder pflegerischen Versorgung oder aus sozial-ethischen Gründen dringend geboten sind.
Die Verordnung ist mehrfach geändert worden. Soweit für das hiesige Verfahren relevant, erfolgten Änderungen durch Art. 1 der Zwanzigsten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316), mit dem Ausnahmen des Öffnungsverbots für Schwimm- und Spaßbäder für die Anfängerschwimmausbildung und Kleinkinderschwimmkurse nach § 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7 sowie für den Schwimmunterricht nach § 9 Abs. 4 Nr. 1 vorgesehen wurden. Des Weiteren wurde in § 13 Abs. 3 Satz 1 eine Befristung aufgenommen, nach der große Festveranstaltungen mindestens bis zum 31. Mai 2021 untersagt waren.
Die Verordnung trat mit Ablauf des 23. April 2021 außer Kraft und wurde abgelöst von der bezüglich der angefochtenen Regelungen im Wesentlichen identischen Coronaschutzverordnung vom 23. April 2021, die am 24. April 2021 in Kraft trat (GV. NRW. S. 416b). Diese wurde wiederum abgelöst von der Coronaschutzverordnung vom 12. Mai 2021 (GV. NRW. S. 545a), die am 15. Mai 2021 in Kraft trat und unter anderem Änderungen in den Bereichen Gastronomie und Beherbergung vorsah:
(1) Der Betrieb von Restaurants, Gaststätten, Imbissen, Kneipen, Cafés, Kantinen, Mensen und anderen gastronomischen Einrichtungen ist nur im Außenbereich und mit bestätigtem negativen Schnell- oder Selbsttest nach § 4 Absatz 4 für Gäste und Bedienung zulässig; Gästen muss ein Sitzplatz, an Theken oder Stehtischen ein Stehplatz zugewiesen werden.
(1) Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken in Ferienwohnungen, in Wohnwagen und Wohnmobilen auf Campingplätzen sowie in sonstiger, eine Selbstversorgung ermöglichender Weise sind mit bestätigtem negativen Schnell- oder Selbsttest nach § 4 Absatz 4 zulässig. Im Übrigen sind Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken in Hotels, Pensionen, Jugendherbergen und ähnlichen Beherbergungsbetrieben nur bis zu 60 Prozent der regulären Kapazität des Betriebs zulässig für Gäste mit bestätigtem negativen Schnell- oder Selbsttest nach § 4 Absatz 4, wobei eine gastronomische Versorgung über das Frühstück hinaus nur nach Maßgabe von § 14 Absatz 1 zulässig ist.
Diese Verordnung trat nach § 24 Abs. 1 Satz 2 der Coronaschutzverordnung vom 26. Mai 2021 (GV. NRW. S. 560b) mit Ablauf des 27. Mai 2021 außer Kraft.
Am 19. März 2021 haben die Antragstellerinnen den vorliegenden Normenkontrollantrag und einen Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO (13 B 436/21.NE) gestellt, der sich ebenfalls gegen die hier angegriffenen Regelungen gerichtet hat. Das Eilverfahren ist eingestellt worden, nachdem die Beteiligten es im Juni 2021 für erledigt erklärt hatten.
Zur Begründung des Normenkontrollantrags tragen die Antragstellerinnen im Wesentlichen vor, der Antrag sei zulässig, weil sie sowohl über ein Präjudiz- als auch ein Rehabilitationsinteresse verfügten. Es seien alle angefochtenen Verordnungen rechtzeitig in den Antrag einbezogen worden. Zudem seien sie auch im Hinblick auf das Veranstaltungsverbot in § 13 CoronaSchVO antragsbefugt, weil insbesondere Seminare und Fortbildungsveranstaltungen im beruflichen Kontext wichtige Einnahmequellen für sie seien. Hinsichtlich der in § 13 Abs. 3 CoronaSchVO benannten Großveranstaltungen bestehe die Möglichkeit eines zumindest mittelbaren Eingriffs in ihre Berufsfreiheit.
Der Antrag sei auch begründet. § 28a IfSG sei keine hinreichende gesetzliche Grundlage, da der Vorbehalt des Gesetzes nicht beachtet worden sei. Weder bestimme der Gesetzgeber selbst die zu treffenden Maßnahmen noch erfolge eine abschließende Abwägung zur Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme im Einzelfall. Die 7‑Tage-Inzidenz sei ein ungeeignetes Kriterium zur Bestimmung von Schutzmaßnahmen, da die Überschreitung der Grenze von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner in den jeweils letzten sieben Tagen in Kreisgebieten auch auf lokale Ausbruchsgeschehen, beispielsweise in Fabriken oder Pflegeheimen, zurückzuführen sein könne, dann jedoch keine Aussagekraft in Bezug auf das weitere Kreisgebiet habe. Zudem sei diese Grenze ungeeignet gewesen, um Kontaktnachverfolgungen noch zu ermöglichen. Den Gesundheitsämtern sei dies bereits im Sommer 2020 nicht gelungen, als die Zahlen überall niedrig gewesen seien. Es hätte nahegelegen, stattdessen die Kapazitäten der Gesundheitsämter zu erweitern. Auch hätten verstärkt Schutzmaßnahmen für Bevölkerungsgruppen mit einem hohen Risiko für schwere Krankheitsverläufe ergriffen werden müssen, beispielsweise in Form von strikten Ausgangs- und Kontaktverboten für diese Gruppen. Darüber hinaus hätten umfangreichere Studien zu den Ansteckungswegen und -situationen veranlasst und Versäumnisse bei der Impfstoff- und Testbeschaffung vermieden werden müssen.
Es liege eine objektive Beschränkung der Berufsfreiheit vor, die sie, die Antragstellerinnen, weder zu verantworten gehabt noch hätten beeinflussen können. Darüber hinaus seien sie in ihrem Eigentumsrecht in der Ausprägung des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs verletzt.
Die ergriffenen Maßnahmen seien nicht erforderlich gewesen, um das Gesundheitssystem vor einer Überlastung zu schützen. Nach dem Tagesreport der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin habe eine sogenannte Triage-Situation nicht angestanden. Zudem seien Hotels keine Treiber der Pandemie gewesen, was auch das Robert Koch-Institut festgestellt habe. Die Schließung von Beherbergungsbetrieben und Gaststätten habe die Infektionszahlen nicht beeinflussen können. Der Rückgang der Infektionszahlen ab Ende Dezember 2020 sei vielmehr auf die Schließung von Schulen und Geschäften mit Gütern des nicht lebensnotwendigen Bedarfs zurückzuführen gewesen. Im Oktober 2020 hätten sechs Oberverwaltungsgerichte Beherbergungsverbote als rechtswidrig verworfen, weil sie ohne konkrete Anhaltspunkte für ein besonders hohes Infektionsrisiko durch Reisende und Übernachtungen unverhältnismäßig gewesen seien. Dies müsse erst recht für den Zeitraum ab März 2021 gelten. Zwar sei die 7-Tage-Inzidenz zu diesem Zeitpunkt höher als im Oktober 2020 gewesen, habe jedoch aufgrund des niedrigeren Reproduktionswerts keine so stark steigende Tendenz gehabt. Aufgrund der ab Anfang April 2021 zur Verfügung stehenden umfangreichen Testkapazitäten wäre eine Öffnung von Hotels, begleitet von intensivem Testen, gerechtfertigt gewesen. Ein Ausgleich sei umso dringender geboten, wenn Betriebe mit einem niedrigen Infektionsrisiko – wie Hotels – mit einschneidendsten Maßnahmen belastet würden. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums sei deutlich überschritten, sodass es einer Abmilderung durch Entschädigungen oder eines ähnlichen finanziellen Ausgleichs bedürfe. Diese müsse der Gesetzgeber selbst regeln, damit ein rechtssicherer Anspruch auf diese Leistungen bestehe. Da er dies nicht getan habe, sei die Regelung des § 28a IfSG verfassungswidrig und eine konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG vor dem Bundesverfassungsgericht zu initiieren.
Eine Entschädigung könne im Wege der verfassungskonformen Auslegung aus § 65 IfSG hergeleitet werden, wie auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21 - angedeutet, der Bundesgerichtshof (Az. III ZR 79/21) und ihm folgend das Bundesverwaltungsgericht (Az. 3 B 29.21) hingegen abgelehnt hätten. Die angefochtenen Maßnahmen seien solche, die unter den Vierten Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes zu fassen seien. Dies gelte auch für neu auftretende Virusmutationen, die vergleichbar seien mit einer neu auftretenden Erkrankung, sodass Schutzmaßnahmen auf § 16 IfSG zu stützen seien. Maßnahmen nach dem 5. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes seien nur solche, die im Zusammenhang mit einem konkreten meldepflichtigen Fall stünden. Hierfür spreche auch die Entwicklung des Gesetzes. Nachdem im Bundesseuchengesetz ursprünglich nur Entschädigungen für Schutzmaßnahmen (5. Abschnitt des Bundesseuchengesetzes) vorgesehen gewesen seien, habe der Gesetzgeber diese im Jahr 1970 auf Verhütungsmaßnahmen (4. Abschnitt) erweitert, da auch diese (de facto-) Enteignungen seien. Schließlich habe er die Bestimmungen über Entseuchungen und Vernichtungsmaßnahmen aus den Abschnitten 4 und 5 zusammengelegt. Jedenfalls habe er nicht den Rückgriff auf allgemeine Normen für nicht vorhergesehene Konstellationen versperren wollen. Bei der Schaffung des § 28a IfSG sei die Frage nach Entschädigungsregelungen ausdrücklich offen gelassen worden, was Beiträgen in der Plenardebatte zu entnehmen sei. Dabei hätte der Gesetzgeber eine entsprechende Regelung in das Infektionsschutzgesetz aufnehmen können. Im Übrigen sei der 12. Abschnitt, der die „Entschädigung in besonderen Fällen“ regele, nicht abschließend zu verstehen.
Ein finanzieller Ausgleich sei ihnen, den Antragstellerinnen, bislang nicht in ausreichendem Maße gewährt worden. Vielmehr sei der entstandene Schaden der gesamten Unternehmensgruppe in Höhe von rund 132 Millionen Euro nur im Umfang von rund 75,8 Millionen Euro ausgeglichen worden. Darüber hinaus seien der Unternehmensgruppe aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds Kredite im Umfang von 47,5 Millionen Euro gewährt worden, von denen das Land NRW einen Bürgschaftsanteil in Höhe von 90 % übernommen habe. Die Darlehen seien jedoch innerhalb von fünf Jahren zurückzuzahlen, was zu weiteren Schwierigkeiten in der Zukunft führen werde. Ihr Antrag auf eine weitergehende Bewilligung von Leistungen aus den Überbrückungshilfen III Plus und IV, bei dem jedes Hotel als eigenständiges Unternehmen betrachtet worden sei, sei von der Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 12. August 2022 abgelehnt worden. Die hiergegen gerichtete Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln sei erfolglos geblieben. Es sei ein Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt worden, der derzeit beim 4. Senat des erkennenden Gerichts anhängig sei (Az. 4 A 2399/24). Die vorgenommene betragsmäßige Beschränkung der vom Staat gewährten Entschädigungen sei nach europäischem Recht nicht erforderlich, da es sich nicht um Beihilfen im unionsrechtlichen Sinne handele. Selbst wenn die Bundesregierung an Obergrenzen festhalten wolle, hätte sie die zur Verfügung gestellte Gesamtsumme der Überbrückungshilfe III in Höhe von 10 Milliarden Euro, die bisher nicht ausgeschöpft worden sei, auf alle Unternehmen proportional im Verhältnis ihres Schadens verteilen müssen. Gründe für die Einführung der nationalen Obergrenze seien nicht ersichtlich. Die Beschränkung führe zudem zu einer Art. 3 Abs. 1 GG widersprechenden Ungleichbehandlung der Antragstellerinnen als Teil einer Gruppe von verbundenen Unternehmen gegenüber einzeln geführten Hotelbetrieben, deren Schäden (nahezu) vollumfänglich erstattet worden seien. Die Antragstellerinnen würden „aufgeopfert“, stünden „mit dem Rücken zur Wand“ und seien in ihrer Existenz bedroht, auch wenn die Insolvenzantragspflicht ausgesetzt worden sei. De facto werde ihnen das Eigentum entzogen, weil sie entweder Insolvenz anmelden müssten, wenn sie fällige Verbindlichkeiten nicht bedienen könnten, oder aber frisches Kapital zuführen müssten, welches lediglich zur Zurückführung der Finanzierung „verbrannt“ werden würde.
Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass sie, die Antragstellerinnen, sich in den Jahren 2020 und 2021 über insgesamt neun Monate in einem strengen „Lockdown“ befunden hätten. Dies müsse in seiner Gesamtheit betrachtet werden und nicht nur die abschnittsweise, kurzfristige Geltung der jeweiligen Coronaschutzverordnung.
Die Antragstellerinnen beantragen,
festzustellen, dass § 9 Abs. 1 Satz 1, § 10 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 und 2, § 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5, § 14 Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 5. März 2021 (GV. NRW S. 216) zuletzt geändert durch Verordnung vom 16. April 2021 (GV NRW S. 410) unwirksam war,
festzustellen, dass § 9 Abs. 1 Satz 1, § 10 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 und 2, § 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5, § 14 Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 23. April 2021 (GV. NRW. S. 416b) zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. Mai 2021 (GV. NRW S. 544) unwirksam war,
festzustellen, dass § 9 Abs. 1 Satz 1, § 10 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 und 2, § 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5, § 14 Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 12. Mai 2021 (GV. NRW S. 545a) zuletzt geändert durch Verordnung vom 21. Mai 2021 (GV NRW S. 560a) unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Die Antragstellerinnen seien überwiegend nicht antragsbefugt. Es sei nicht vorgetragen oder sonst erkennbar, dass sie Veranstalterinnen von Veranstaltungen im Sinne des § 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5 CoronaSchVO seien. Dass sie keine Gäste entsprechender Feste beherbergen konnten, sei allenfalls eine mittelbar-faktische Auswirkung. Da sie keine Gäste beherbergen durften, sei unklar, inwieweit sie durch die Betriebsverbote betreffend ihre Fitnessstudios und Schwimmbäder etc. sowie das Bewirtungsverbot überhaupt selbständig beschwert gewesen seien. Die Anträge seien auch unbegründet, da die infektionsepidemiologische Lage während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung weiterhin sehr ernst gewesen sei. Das Robert Koch-Institut habe die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch eingeschätzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Gerichtsakte des Eilverfahrens (13 B 436/21.NE), der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners und auf die zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Erkenntnisquellen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Er ist überwiegend unzulässig und im Übrigen unbegründet.
A. Der Antrag ist nur teilweise zulässig.
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft. Bei den Coronaschutzverordnungen handelt es sich um im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschriften, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
II. Den Antragstellerinnen mangelt es in Bezug auf alle angefochtenen Verordnungen an einer Antragsbefugnis im Hinblick auf das Verbot großer Festveranstaltungen in § 13 Abs. 3 Nr. 3 bis 5 CoronaSchVO (1.). Die Antragstellerin zu 2. ist darüber hinaus auch in Bezug auf die Regelungen in § 9 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 und 2 CoronaSchVO nicht antragsbefugt (2.). Demgegenüber sind alle Antragstellerinnen antragsbefugt bezüglich des Beherbergungs- und Bewirtungsverbots sowie des Veranstaltungsverbots in § 13 Abs. 1 CoronaSchVO (3.).
Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt voraus, dass ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffenen Rechtsvorschriften bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt worden ist.
Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 - 3 BN 2.18 -, juris, Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2021 - 13 B 1782/20.NE -, juris, Rn. 14.
Sie fehlt, wenn der Rechtsbehelfsführer von einer Norm ersichtlich nicht betroffen wird, etwa weil sich diese an einen ganz anderen Adressatenkreis wendet, dessen Lebensverhältnisse sie regelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2021 ‑ 13 B 1782/20.NE -, juris, Rn. 16 f., m. w. N.
1. Nach dieser Maßgabe fehlt den Antragstellerinnen die Antragsbefugnis, soweit sie sich gegen § 13 Abs. 3 Nr. 3 bis 5 CoronaSchVO wenden. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Antragstellerinnen entsprechende große Festveranstaltungen (insbesondere Schützen- und Weinfeste) in ihren Räumlichkeiten durchführen wollten. Soweit sie sich darauf berufen, mittelbar in ihrer durch Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit betroffen zu sein, weil ihnen durch die Untersagung solcher Veranstaltungen an den Standorten ihrer Hotels Beherbergungsgäste entgehen konnten, ist dies für eine Antragsbefugnis nicht ausreichend. Zwar können auch nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maßnahmen infolge ihrer spürbaren tatsächlichen Auswirkungen geeignet sein, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen. Voraussetzung für die Anerkennung solcher faktischen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ist aber, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat ausgehende Veränderungen der Marktdaten oder allgemeinen Rahmenbedingungen eintreten, sondern eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist. Das ist dann der Fall, wenn der Staat zielgerichtet gewisse Rahmenbedingungen verändert, um zulasten bestimmter Unternehmen einen im öffentlichen Interesse erwünschten Erfolg herbeizuführen. Anderenfalls handelt es sich – als Rechtsreflex – um gesellschaftliche Rahmenbedingungen, deren Dynamik der Unternehmer stets in Rechnung stellen muss.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Dezember 2022 ‑ 2 BvR 988/16 -, juris, Rn. 186, und vom 21. März 2018 - 1 BvF 1/13 -, juris, Rn. 27 f., m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 ‑ 8 CN 1.12 -, juris, Rn. 24, m. w. N.; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 21. Februar 2025 ‑ 10 S 5/25 -, juris, Rn. 19, m. w. N.; OVG LSA, Beschluss vom 19. November 2020 - 3 R 234/20 -, juris, Rn. 59 f., m. w. N.
Der Verweis der Antragstellerinnen auf ihre Rolle als „Zulieferer“ für solche Veranstaltungen vermag eine berufsregelnde Tendenz nicht substantiiert aufzuzeigen. Mit dem Verbot großer Festveranstaltungen wollte der Verordnungsgeber erkennbar nicht die Berufstätigkeit der Inhaber und Betreiber von Hotels reglementieren, sondern verfolgte vielmehr grundsätzlich eine berufsneutrale Zwecksetzung, indem er dem Infektionsschutz Rechnung tragen wollte. Anders als im von ihr zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2015 - 6 C 11.14 -, juris, Rn. 21 f.,
war die Maßnahme des Antragsgegners nicht auf die Antragstellerinnen zugeschnitten. Das Verbot großer Festveranstaltungen bewirkte allenfalls eine reflexhafte Wirkung auf ihre Berufstätigkeit.
2. In Bezug auf das Betriebsverbot von Schwimmbädern und Saunen (§ 10 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 und 2 CoronaSchVO) sowie das Sportausübungsverbot (§ 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO) fehlt es der Antragstellerin zu 2. an der Antragsbefugnis, da die von ihr betriebenen Hotels nicht über Fitnessbereiche, Schwimmbäder oder Saunen verfügen.
3. Im Hinblick auf die übrigen angefochtenen Regelungen sind sämtliche Antragstellerinnen aufgrund einer möglichen Verletzung von Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG antragsbefugt, weil es ihnen als Betreiberinnen von Hotels untersagt war, Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken bereitzustellen und entsprechende Gäste zu bewirten sowie von ihnen organisierte oder bloß in ihren Räumlichkeiten stattfindende Veranstaltungen durchzuführen.
III. Den Antragstellerinnen steht ein berechtigtes Feststellungsinteresse nur insoweit zur Seite, als sie sich gegen die Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 wenden.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von dem Regelfall einer noch gültigen Norm als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ausgeht. Ein Normenkontrollantrag kann allerdings auch gegen eine bereits außer Kraft getretene Rechtsnorm zulässig sein, wenn sie weiterhin Rechtswirkungen entfaltet, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu entscheiden sind. Darüber hinaus kann ein Normenkontrollantrag gegen eine nicht mehr gültige Rechtsnorm zulässig sein, wenn sie während seiner Anhängigkeit außer Kraft getreten ist und der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, dass die Norm unwirksam war.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2022 - 3 BN 8.21 -, juris, Rn. 6; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris, Rn. 9.
1. Nach diesen Maßgaben ist der Antrag unzulässig, soweit er sich gegen die Coronaschutzverordnungen vom 23. April 2021 und 12. Mai 2021 richtet. Die diesbezügliche Erweiterung des ursprünglich nur die Verordnung vom 5. März 2021 betreffenden Antrags erfolgte erst mit Schriftsatz vom 15. Juli 2021 und somit zu einem Zeitpunkt, als die angefochtenen Verordnungen bereits außer Kraft getreten waren. Soweit die Antragstellerinnen einwenden, sie hätten die Anträge laufend im parallelen Verfahren auf einstweiligen Rechtsschutz an die aktuellen Verordnungen angepasst, wobei die Schriftsätze die Aktenzeichen beider Verfahren getragen hätten und der Vortrag beiden Verfahren gedient habe, ist dies nicht zutreffend. Bezüglich der Verordnung vom 23. April 2021 stellten die Antragstellerinnen ihren Antrag im Eilverfahren zwar mit Schriftsatz vom 7. Mai 2021 um. Dieser bezog sich ausweislich des dort genannten Aktenzeichens (13 B 436/21.NE) jedoch nur auf das Eilverfahren. In Übereinstimmung damit richteten sich die Anträge nicht darauf, die angefochtenen Regelungen für unwirksam zu erklären, sondern sie außer Vollzug zu setzen. Eine Antragsumstellung oder -erweiterung auf die Verordnung vom 12. Mai 2021 erfolgte auch schon im Eilverfahren nicht.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Verordnungen vom 23. April 2021 und 12. Mai 2021 nach dem Außerkrafttreten weiter Rechtswirkungen entfalten, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihnen zu beurteilen wären. Etwaige Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche für die von den Antragstellerinnen behaupteten fortbestehenden finanziellen Einbußen können – wie durch die E.-Gruppe erfolgt – unmittelbar vor den ordentlichen Gerichten eingeklagt werden. Die bloße Absicht, (weitere) Schadenersatz- oder Entschädigungsklagen vor den Zivilgerichten zu erheben, begründet kein schutzwürdiges Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle mit dem Ziel festzustellen, dass eine Rechtsvorschrift unwirksam war, wenn die Rechtsvorschrift – wie hier – bereits vor Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2022 - 3 BN 8.21 -, juris, Rn. 15 ff., m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 2024 - 13 D 260/21.NE -, juris, Rn. 30 ff.
2. Im Hinblick auf die während ihrer Geltung angegriffenen Regelungen der Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 (im Folgenden: Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) können die Antragstellerinnen als Adressatinnen von auf kurzfristige Geltung angelegten Maßnahmen Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend machen, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der auf kurze Geltung angelegten Verordnungsregelungen rechtfertigt.
Vgl. allgemein zur Notwendigkeit eines berechtigten Feststellungsinteresses: BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 12.22 -, juris, Rn. 13, und Beschluss vom 19. Januar 2024 - 3 BN 4.23 -, juris, Rn. 16, jeweils m. w. N., sowie zur Maskenpflicht: OVG NRW, Urteile vom 29. Mai 2024 - 13 D 37/21.NE -, juris, Rn. 66 ff.
B. Soweit der Antrag zulässig ist, ist er unbegründet. Die Antragstellerinnen haben keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 9 Abs. 1 Satz 1, § 10 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 und 2, § 13 Abs. 1, § 14 Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO in der Fassung vom 5. März 2021 unwirksam waren. Die Regelungen beruhten auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (dazu I.) und waren formell (dazu II.) und materiell (dazu III.) rechtmäßig.
I. Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen ist § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 8, 10, 12, 13 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) sowie Art. 1 des Gesetzes zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) geänderten Fassung (im Folgenden: IfSG).
Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
§ 28a Abs. 1 IfSG bestimmt, dass notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag insbesondere die Untersagung oder Beschränkung von Freizeitveranstaltungen und ähnlichen Veranstaltungen (Nr. 5), des Betriebs von Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind (Nr. 6), von Sportveranstaltungen und der Sportausübung (Nr. 8), von Übernachtungsangeboten (Nr. 12) sowie des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen (Nr. 13) und die Untersagung von oder Erteilung von Auflagen für das Abhalten von Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften (Nr. 10) sein können.
Die Voraussetzungen, unter denen nach diesen Vorschriften Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden können, lagen vor (1.). Es handelte sich um eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage, die sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips genügte (2.). Dass die Ermächtigungsgrundlage keine Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen für die von Schließungen betroffenen Betriebsinhaber vorsah, stand ihrer Wirksamkeit nicht entgegen (3.).
1. Voraussetzung für den Erlass von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Diese Voraussetzung lag zum maßgeblichen Zeitpunkt vor. Bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit gemäß § 2 Nr. 3 IfSG. Das SARS-CoV-2-Virus hatte sich zum streitgegenständlichen Zeitpunkt in Nordrhein-Westfalen verbreitet, sodass dort unter anderem eine Vielzahl hieran erkrankter Personen festgestellt worden war.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 1, 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-05-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Anders als die Antragstellerinnen meinen, ist Voraussetzung für die Anwendbarkeit von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nicht, dass ein Zusammenhang mit einem konkreten meldepflichtigen Fall besteht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zum Erlass von Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit ermächtigt. Regelungen zur Beschränkung von Kontakten und zur Schließung von Einrichtungen und Betrieben, die – wie hier – unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet sind, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 21 ff. mit ausführlicher Begründung; OVG NRW, Urteile vom 8. Mai 2025 - 13 D 111/20.NE -, juris, Rn. 100, und vom 29. Mai 2024 ‑ 13 D 261/20.NE -, juris, Rn. 57.
Ausreichend ist, dass überhaupt Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt wurden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 20.
Aus der von den Antragstellerinnen zitierten älteren Rechtsprechung ergibt sich nichts anderes. Die benannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die Maßnahmen aufgrund eines Salmonellenverdachts bei tiefgefrorenen Hasen zum Gegenstand hatte, spricht vielmehr dafür, dass Bekämpfungsmaßnahmen auch ohne einen konkreten Fallbezug erfolgen können. Insoweit wird dort ausgeführt, dass für Bekämpfungsmaßnahmen (nur) deshalb kein Raum war, weil allgemein – trotz der Feststellung einer Verseuchung von argentinischen Hasen mit Salmonellen im gesamten Bundesgebiet – „kein Fall einer Erkrankung oder des Verdachts einer Erkrankung an Salmonellose infolge Verzehrs von argentinischen Hasen oder eines Kontaktes mit ihnen nachgewiesen war“.
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1971 - I C 60.67 ‑, juris, Rn. 28.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht weiter feststellt, dass die Rechtsansicht des Berufungsgerichts, „daß dann, wenn in den Beständen der Klägerin selbst Salmonellen festgestellt worden wären, infolge Vorliegens einer bestimmten Infektionsquelle Maßnahmen nicht zur Verhütung, sondern zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten in Frage gekommen wären“, unzutreffend sei, lässt sich auch daraus lediglich ableiten, dass überhaupt eine Ansteckung bzw. Erkrankung eines Menschen erfolgt sein muss.
Auch die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu an einer Nachbarschule aufgetretenen Masernerkrankungen stützt die Rechtsauffassung der Antragstellerinnen nicht. Anders als sie meinen, war in diesem Fall der aufgetretene Erkrankungsfall an der Nachbarschule grundsätzlich sehr wohl ausreichend, eine Maßnahme nach dem Fünften Abschnitt (Maßnahmen zur Bekämpfung einer aufgetretenen Krankheit) zu ergreifen. Das Bundesverwaltungsgericht führt dazu aus: „Mit dem an der Grundschule aufgetretenen Masernfall war eine an einer übertragbaren Krankheit (§ 2 Nr. 3, § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. h IfSG) erkrankte Person und damit ein Kranker im Sinne von § 2 Nr. 4 IfSG festgestellt worden. Demzufolge war die Beklagte zum Handeln verpflichtet (gebundene Entscheidung).“
BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 23.
Die Inanspruchnahme des dortigen Klägers als Nichtstörer scheiterte demgegenüber an der Notwendigkeit des angeordneten Schulverbots, um der Verbreitung der Krankheit entgegenzutreten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 36.
Soweit die Antragstellerinnen auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gießen verweisen,
vgl. VG Gießen, Beschluss vom 2. Mai 2012 - 7 L 994/12.GI -, juris, Rn. 19,
ist dieser schon nicht zu entnehmen, ob sich zum Zeitpunkt der Anordnung der Schutzmaßnahmen ein Mensch mit dem in der Schafherde grassierenden Q-Fieber angesteckt hatte. Der Entscheidung kann daher keine Relevanz für das Vorbringen der Antragstellerinnen beigemessen werden.
Darüber hinaus ist die Ansicht der Antragstellerinnen unzutreffend, dass die Coronaschutzmaßnahmen auf § 16 IfSG zu stützen gewesen wären, weil es sich aufgrund der neu aufgetretenen Varianten des Virus um eine vollständig neue Infektionskrankheit gehandelt habe, die sich noch nicht überall habe verbreiten können. Eine neue Erkrankung, deren Entstehung verhütet werden sollte, lag nicht vor.
Vgl. zur Abgrenzung OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 65 ff.
Vielmehr lösen auch die Varianten des SARS-CoV-2 dieselbe Infektionskrankheit aus wie der Wildtyp. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, müsste in Rechnung gestellt werden, dass sich die Virusvariante B.1.1.7 zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Coronaschutzverordnung am 5. März 2021 bereits deutlich in allen Bundesländern ausgebreitet hatte und auch in Nordrhein-Westfalen bereits in mehreren Landkreisen für 30 % bis 50 % aller Infektionen verantwortlich war.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 14 (Abb. 13), abrufbar unter
Angesichts dessen lagen jedenfalls nach dem Ausbruch der Krankheit in Nordrhein-Westfalen die Voraussetzungen für den Erlass von Maßnahmen auf der Grundlage des § 16 IfSG nicht mehr vor.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 77.
b. Der Deutsche Bundestag hatte zudem – wie in § 28a Abs. 1 IfSG vorausgesetzt – am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 und am 4. März 2021 bestätigt hatte.
Vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169 C, Plenarprotokoll 19/191, S. 24109 C und Plenarprotokoll 19/215, S. 27052C.
2. Die Ermächtigungsgrundlage genügte den aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Regelungstiefe und Bestimmtheit. Der dem Verordnungsgeber verbleibende Gestaltungsspielraum war zum Zeitpunkt der Einfügung des § 28a IfSG mit Wirkung zum 19. November 2020 mit Blick auf die hohe Dynamik des Infektionsgeschehens und weiterhin bestehende Unsicherheiten über den konkreten Einfluss verschiedener Infektionsschutzmaßnahmen auf die weitere Entwicklung der Infiziertenzahlen gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 54 ff.
Auch zum hier streitgegenständlichen Zeitpunkt im Frühjahr 2021 griffen diese Erwägungen durch.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 2023 ‑ 13 D 102/21.NE -, juris, Rn. 68 ff.
Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Verbreitung von Virusvarianten, unter anderem der besorgniserregenden Variante (sog. „Variant of Concern – VOC) B.1.1.7 („Alpha-Variante“), die dem Infektionsgeschehen eine zusätzliche Dynamik verliehen hatten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), 5. März 2021, S. 13 ff., abrufbar unter
Dieser Entwicklung hat im Übrigen auch der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er durch das Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG um die Vorgabe ergänzt hat, dass bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen sind.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Umfang der zu ergreifenden Schutzmaßnahmen sich gemäß § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere nach der Anzahl der regionalen Neuinfektionen mit dem Coronavirus je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen zu orientieren hatte (sog. 7-Tage-Inzidenz). Nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung zur „Bundesnotbremse I“ durfte der Gesetzgeber insoweit an die 7-Tage-Inzidenz anknüpfen: Nahezu sämtliche sachkundige Dritte hätten diesen Maßstab als sensibles Frühwarnzeichen bewertet, das zu einem frühen Zeitpunkt Reaktionen ermöglicht habe. Dabei würden sowohl der Wert an sich als auch seine Steigerungsrate wertvolle Schlüsse über das zu erwartende Infektionsgeschehen gestatten. Bei einem ansteigenden Infektionsgeschehen werde ein Indikator benötigt, der nicht lediglich eine schon eingetretene Überlastung medizinischer Ressourcen anzeigt, sondern frühzeitig auf eine kommende Belastung des Gesundheitsversorgungssystems hinweist, um rechtzeitig entsprechende Maßnahmen ergreifen zu können. Inzidenzwerte können als früher Indikator genutzt werden, weil sie anderen Indikatoren wie beispielsweise der Zahl der Hospitalisierungen, einschließlich intensivmedizinisch behandelter Fälle, oder einer steigenden Zahl von Todesfällen zeitlich – circa sieben bis zehn Tage – vorausgingen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 199; ferner OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 73; Nds. OVG, Urteil vom 17. August 2023 ‑ 14 KN 22/22 -, juris, Rn. 161 f; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 -, juris, Rn. 63 f.
Aus der Entscheidung des Senats betreffend eine Coronaregionalverordnung für den Kreis B.,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 2020 - 13 B 940/20.NE -, juris, Rn. 62,
vermögen die Antragstellerinnen im Hinblick auf die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der 7-Tage-Inzidenz nichts herzuleiten, da diese Sonderregelungen für einen bestimmten Landkreis enthielt. Gleiches gilt für die weiteren von den Antragstellerinnen in Bezug genommenen Entscheidungen,
Bay. VGH, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 20 NE 20.1609 -, juris, Rn. 45; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 -, juris, Rn. 16; Nds. OVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 13 MN 371/20 -, juris, Rn. 59,
die zwar landesweit geltende Beherbergungsverbote betrafen, sich aber auf Gäste aus bestimmten Gebieten mit einer auf Kreisebene ermittelten 7-Tage-Inzidenz bezogen. Die Regelungen der streitgegenständlichen Verordnung hingegen wurden nicht auf die Inzidenz in bestimmten Landkreisen gestützt, sondern auf landesweit ermittelte Zahlen.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 5. März 2021, S. 1, abrufbar unter https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210327_begruendung_coronaschvo_konsolidierte_fassung_stand_23.03.2021.pdf.
Die Rüge der Antragstellerinnen, die Grenze von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb der letzten sieben Tage sei „relativ frei erfunden“ und nicht sachgerecht, da sie dem Ziel einer Kontaktnachverfolgung nicht dienlich sei, greift ebenfalls nicht durch. Anders als sie meinen, war die mangelnde Zuordnung zu konkreten Infektionsorten nicht auf eine fehlende oder unzureichende Kontaktnachverfolgung seitens der Gesundheitsämter zurückzuführen, sondern darauf – wie auch der von ihnen zitierte Bericht „Wo infiziert man sich mit dem Coronavirus?“,
abrufbar unter https://www.dw.com/de/wo-infiziert-man-sich-mit-dem-coronavirus/a-55435876,
ausführt –, dass die Betroffenen infolge Zeitablaufs bis zur Entwicklung von Symptomen nicht sicher zuordnen konnten, wo sie sich angesteckt hatten.
Nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG war Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen zudem lediglich „insbesondere“ die 7-Tage-Inzidenz. Damit war der Verordnungsgeber grundsätzlich nicht gehindert, auch weitere Indikatoren heranzuziehen oder auch umfangreiche, aber zu lokalisierende und klar eingrenzbare Infektionsvorkommen bei seiner Entscheidung über Schutzmaßnahmen zu berücksichtigen.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 37/22 -, juris, Rn. 47.
3. Ferner scheidet § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG auch nicht deswegen als Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Maßnahme aus, weil das Infektionsschutzgesetz keine Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen für Betreiber regelte, denen es zeitweise untersagt war, am Markt tätig zu sein. Nachdem bereits der Bundesgerichtshof in diesem Sinne entschieden hatte,
vgl. BGH, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 -, juris, Rn. 16 ff., und dies bestätigend BGH, Urteile vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 50 ff., und vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 ‑, juris, Rn. 73 ff.,
ist zwischenzeitlich auch die von den Antragstellerinnen für geboten erachtete höchstrichterliche Klärung dieser Frage durch das Bundesverwaltungsgericht entsprechend erfolgt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 60 ff.
Der Senat hat sich dem angeschlossen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 79, und vom 26. November 2024 - 13 D 245/20.NE -, juris, Rn. 52.
Denn das Fehlen einer solchen Regelung stellte weder eine planwidrige Reglungslücke dar (a), noch war der Gesetzgeber zu einer solchen Regelung verfassungsrechtlich verpflichtet (b). Der von den Antragstellerinnen beantragten Vorlage an das Bundesverfassungsgericht bedarf es deshalb nicht.
a. Dass das Infektionsschutzgesetz solche Regelungen nicht enthielt, war keine planwidrige Regelungslücke. Vielmehr entsprach es, wie sich bei der Erarbeitung und Verabschiedung des Dritten und des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite bestätigte, gerade dem gesetzgeberischen Willen, über die bisher geregelten Ansprüche hinaus keine weiteren gesetzlichen Entschädigungsansprüche zugunsten der von Betriebsschließungen Betroffenen vorzusehen, insbesondere auch nicht im Infektionsschutzgesetz. Auch in Ansehung der in § 28a Abs. 1 IfSG aufgeführten Schutzmaßnahmen, die nun ausdrücklich auch Gastronomie- (Nr. 13) und sonstige Betriebsschließungen (Nr. 11, 12 und 14) umfassten, und mit Blick auf die im Rahmen der zum 23. April 2021 in Kraft getretenen „Bundesnotbremse“ in § 28b Abs. 1 IfSG bei der Überschreitung von bestimmten Schwellenwerten zwingend vorgesehenen Schließung von Gastronomie- (Nr. 7) und sonstigen Betrieben (Nr. 3 und 4) hat es der Gesetzgeber bei den bisherigen – punktuellen – Entschädigungsregelungen, u. a. denen in § 56 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 IfSG, belassen, die für die Antragstellerinnen indes nicht einschlägig sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 61, und Beschluss vom 1. Juni 2022 - 3 B 29.21 -, juris, Rn. 17.
b. aa. Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Regelung einer Entschädigungszahlung folgt zunächst nicht aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, wonach eine Enteignung nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die in Rede stehenden Verbote haben zu keiner Enteignung im Sinne dieser Regelung geführt.
Eine Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG ist in Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen – wie hier – können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 63, m. w. N.
Darüber hinaus setzt eine Enteignung voraus, dass der hoheitliche Zugriff auf das Eigentumsrecht zugleich eine Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder des sonst Enteignungsbegünstigten ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 -, juris, Rn. 246.
Auch dies ist vorliegend nicht der Fall, da die in der Coronaschutzverordnung angeordneten Betriebsbeschränkungen bzw. -verbote keinen Güterbeschaffungsvorgang darstellen.
bb. Eine Pflicht zur Regelung von Entschädigungszahlungen folgt auch nicht daraus, dass es sich bei den angeordneten Verboten nach Ansicht der Antragstellerinnen um eine – ausnahmsweise – ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums handele.
Es ist schon zweifelhaft, ob die Betreiber von Hotels und Gaststätten, von Schwimmbädern, Wellness- und Sporteinrichtungen sowie von Veranstaltungsräumen überhaupt auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsgrundrecht betroffen wurden. Dabei ist zunächst unklar, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbetrieb in den Gewährleistungsgehalt der Eigentumsgarantie fällt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 ‑ 1 BvR 1073/21 -, juris, Rn. 11; OVG NRW, Urteile vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 241, und vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 248 ff., m. w. N.; einen Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG bei einer sechswöchigen Schließung bejahend: BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 40; einen Eingriff ablehnend bei einer Betriebsuntersagung über zwei Monate: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1067/20 -, juris, Rn. 205.
Dies bedarf indessen keiner abschließenden Entscheidung, weil eingeschränkte Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten von der Eigentumsgarantie nicht umfasst werden, also grundsätzlich schon deswegen keinen Eingriff in das Eigentumsrecht begründen können. Selbst wenn man einen Eingriff in das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ausnahmsweise bei längerfristigen und existenzgefährdenden Maßnahmen annähme, wäre das Eigentumsrecht vorliegend nicht betroffen gewesen, weil die zeitlich befristete Betriebsuntersagung (unter Einbeziehung der mit den vorangehenden Verordnungen bereits seit dem 30. Oktober 2020 durchgehend angeordneten Beherbergungsverboten, GV. NRW. 1044b, 1060a, 2b) von insgesamt etwa sechs Monaten,
vgl. dazu, dass bei der Bestimmung des Gewichts des Grundrechtseingriffs zeitlich vorausgehende, aber nicht nachfolgende Maßnahmen zu berücksichtigen sind: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 ‑ 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79,
noch im Rahmen der zumutbaren unternehmerischen Risiken lag. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu berücksichtigen, dass sich der Vergleichsmaßstab zur Bestimmung einer Ausgleichspflicht aufgrund der außerordentlichen gesamtstaatlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie verschiebt. Eine besondere, die Regelung gesetzlicher Entschädigungsansprüche bedingende Belastungsintensität kann sich erst dann ergeben, wenn Einzelne gerade im Vergleich zu sonstigen, ebenfalls intensiv Betroffenen signifikant stärker betroffen sind. Daran fehlt es vorliegend vor dem Hintergrund der gesamten wirtschaftlichen, sozialen und sonstigen Auswirkungen der Pandemie.
Vgl. BGH, Urteile vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 ‑, juris, Rn. 95 (bzgl. Betriebsbeeinträchtigungen von zehn Monaten), vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 50 ff. und vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 -, juris, Rn. 61 f. (jeweils zum ersten „Lockdown“ im Frühjahr 2020); BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 65.
Wie auch die Antragstellerinnen vortragen, folgt aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) die Aufgabe der staatlichen Gemeinschaft, Lasten mitzutragen, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal – wie einer Pandemie – entstanden sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen. Hieraus ergibt sich jedoch nur die Pflicht zu einem innerstaatlichen Ausgleich, dessen nähere Gestaltung weitgehend dem Gesetzgeber überlassen ist. Dabei kommt dem Staat ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, der sich daran zu orientieren hat, für grundsätzlich wirtschaftlich gesunde Unternehmen die Folgen der sie unverschuldet treffenden Pandemie abzumildern. Diesen Anforderungen ist der Staat dadurch nachgekommen, dass er haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesicherte Ad-hoc-Hilfsprogramme auflegte ("Corona-Hilfen"), die die gebotene Beweglichkeit aufwiesen und eine lageangemessene Reaktion erlaubten, indem Hilfen spürbar und zeitnah ausgezahlt werden konnten.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 ‑, juris, Rn. 96, m. w. N.
Hierzu wurde die sog. November- und Dezemberhilfe aufgesetzt, die aus einem einmaligen Zuschuss von bis zu 75 % des jeweiligen Umsatzes im November/Dezember 2020 bestand. Solo-Selbstständige konnten als Vergleichsumsatz alternativ den durchschnittlichen Monatsumsatz im Jahr 2019 zugrunde legen. Die Förderhöchstgrenzen ergaben sich aus den beihilferechtlichen Rahmenbedingungen.
Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz/Bundesministerium der Finanzen, November- und Dezemberhilfe, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Artikel/NhDh/nhdh-ueberblick.html; sowie BMF-Monatsbericht November 2020, abrufbar unter
https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2020/11.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Hinzu traten die Überbrückungshilfen II und III des Bundes, die allerdings auf die November- und Dezemberhilfe angerechnet wurden. Die Überbrückungshilfe II war ein branchenübergreifendes Zuschussprogramm mit einer Laufzeit von vier Monaten (September bis Dezember 2020), das zum Ziel hatte, Umsatzrückgänge während der Corona-Krise abzumildern. Die Förderung schloss nahtlos an die 1. Phase der Überbrückungshilfe mit dem Förderzeitraum Juni bis August 2020 an. Das Hilfsprogramm unterstützte kleine und mittelständische Unternehmen sowie Solo-Selbstständige und Freiberufler, die von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen waren, mit nicht-rückzahlbaren Zuschüssen zu den betrieblichen Fixkosten. Die Überbrückungshilfe II wurde durch die Überbrückungshilfe III bis Juni 2021 verlängert.
Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz/Bundesministerium der Finanzen, Überbrückungshilfe II, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Artikel/Ueberbrueckungshilfe-II/uebh-ii-ueberblick.html; sowie zur Verlängerung: Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz/Bundesministerium der Finanzen, Überbrückungshilfe III, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/Ubh/III/ueberbrueckungshilfe-iii.html.
Für die Überbrückungshilfe III waren zunächst Unternehmen bis zu einem weltweiten Umsatz von 750 Millionen Euro im Jahr 2020, Solo-Selbstständige und selbstständige Angehörige der Freien Berufe im Haupterwerb aller Branchen für den Förderzeitraum antragsberechtigt, die in einem Monat des Förderzeitraums (November 2020 bis Juni 2021) einen coronabedingten Umsatzeinbruch von mindestens 30 % im Vergleich zum Referenzmonat im Jahr 2019 erlitten hatten. Die Hilfe wurde in Bezug auf die berechtigten Antragsteller sowie die maximale Höhe rückwirkend ausgeweitet. Ab dem 3. März 2021 waren auch von Schließungsanordnungen auf Grundlage eines Bund-Länder-Beschlusses direkt betroffene Unternehmen sowie Unternehmen der Pyrotechnikbranche, des Großhandels und der Reisebranche antragsberechtigt, wenn sie im Jahr 2020 einen Umsatz von mehr als 750 Millionen Euro erzielt hatten. Voraussetzung war weiterhin, dass diese Unternehmen im Jahr 2019 mindestens 30 % ihres Umsatzes in von Schließungsanordnungen direkt betroffenen oder in einer der im vorherigen Satz genannten Branchen erzielt hatten. Verbundene Unternehmen konnten zunächst eine Förderung in Höhe von maximal 12 Millionen Euro erhalten.
Vgl. Pressemitteilung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vom 3. März 2021, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Downloads/Hinweise-zu-den-Programmbedingungen/pm-bmwk-ubh-iii-750mio-euro.pdf?__blob=publicationFile&v=5; Beschluss der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 3. März 2021, S. 11, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1872054/bff0487ddbb04e6c1dd117136caff12f/2021-03-03-mpk-data.pdf?download=1 sowie
Buchstabe A Ziffer 2 Abs. 4 sowie Buchstabe A Ziffer 3 Abs. 3a der Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2021 („Überbrückungshilfe III NRW“ und „Überbrückungshilfe III Plus NRW“), Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie vom 10. Februar 2021 in der aktualisierten Fassung vom 21. November 2023, abrufbar unter
https://www.wirtschaft.nrw/system/files/media/document/file/rl-uberbruckungshilfe-iii-4.-aktualisierung-mit-ubh-iii-plus.pdf.
Im weiteren Verlauf wurde die maximale Förderung auf 10 Millionen Euro pro Monat aufgestockt, wobei eine maximale Gesamtfördersumme von 40 Millionen Euro geleistet wurde.
Vgl. Buchstabe A Ziffer 5 Abs. 2 Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2021 („Überbrückungshilfe III NRW“ und „Überbrückungshilfe III Plus NRW“), Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie vom 10. Februar 2021 in der aktualisierten Fassung vom 21. November 2023, abrufbar unter
Die Überbrückungshilfe III wurde durch die Überbrückungshilfe III Plus abgelöst. Zeitgleich wurde unter gleichen Bedingungen der Förderzeitraum bis Dezember 2021 verlängert.
Vgl. Übersicht des Wirtschafts- und Finanzministeriums, abrufbar unter
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/Ubh/IIIP/ueberbrueckungshilfe-iii-plus.html.
Von Seiten des Landes Nordrhein-Westfalen wurde das Bundesprogramm durch die NRW Überbrückungshilfe Plus ergänzt (1. Phase in den Fördermonaten Juni bis August 2020). Diese stellte zusätzliche Hilfen für Solo-Selbstständige, Freiberufler und im Unternehmen tätige Inhaber von Einzelunternehmen und Personengesellschaften mit höchstens 50 Mitarbeitern in Nordrhein-Westfalen bereit. Berechtigte erhielten danach eine einmalige Zahlung in Höhe von 1.000 Euro pro Monat für maximal drei Monate. Das Programm wurde für eine Laufzeit von weiteren vier Monaten (September bis Dezember 2020) fortgesetzt.
Vgl. Übersicht des Wirtschaftsministeriums über die Überbrückungshilfe (2. Phase),
https://www.wirtschaft.nrw/ueberbrueckungshilfe2.
Weiteres wesentliches Instrument zur Unterstützung der von Infektionsschutzmaßnahmen betroffenen Unternehmen war der erleichterte Zugang zum Kurzarbeitergeld, das zwar auf die November- und Dezemberhilfen angerechnet wurde, durch das die Unternehmen ihre Personalkosten aber teils erheblich senken konnten.
Vgl. Die Bundesregierung, Leichterer Zugang zum Kurzarbeitergeld, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/archiv/kurzarbeitergeld-1729626?view=renderNewsletterHtml;
BMF-Monatsbericht April 2020, abrufbar unter
https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-Mit-aller-Kraft-gegen-Corona-Krise_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=3;
BMF-Monatsbericht Dezember 2020, abrufbar unter https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2020/12.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
Darüber hinaus startete am 23. März 2020 das KfW-Sonderprogramm „Corona-Hilfen“, in dessen Rahmen KfW-Kredite als Liquiditätshilfen bereitgestellt wurden; die erste Kreditzusage erfolgte bereits am 6. April 2020. Am 15. April 2020 wurde zur Unterstützung von Unternehmen in der Coronakrise noch ein KfW-Schnellkredit mit 100%iger Risikoübernahme durch die KfW eingeführt.
Vgl. https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_583809.html; sowie
https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Berichtsportal/KfW-Corona-Hilfe/.
Dieses Sonderprogramm wurde Anfang November 2020 erweitert und auch Kleinst-unternehmen angeboten.
Vgl. https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_616256.html.
Ferner sollten Unternehmen möglichst davor bewahrt werden, wegen pandemiebedingter kurzfristiger Zahlungsschwierigkeiten in die Insolvenz gehen zu müssen. Durch § 1 Abs. 1 des Sanierungs- und insolvenzrechtlichen Krisenfolgenabmilderungsgesetzes (SanInsKG) wurde zunächst die Insolvenzantragspflicht für Unternehmen ausgesetzt, die pandemiebedingt zahlungsunfähig waren, es sei denn, es bestanden keine Aussichten darauf, die Zahlungsunfähigkeit zu beseitigen (Geltung bis 30. September 2020). Bis zum 31. Dezember 2020 galt dies gemäß § 1 Abs. 2 SanInsKG noch für Unternehmen, die überschuldet waren. Danach (bis April 2021) konnten hiervon gemäß § 1 Abs. 3 SanInsKG noch Unternehmen profitieren, die in einem bestimmten Zeitraum einen Antrag auf die Gewährung finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie gestellt hatten.
Die Rüge der Antragstellerinnen, diese Hilfen hätten keine verfassungsgemäße Kompensation dargestellt, weil sie gleichheitswidrig (1) und unzureichend (2) seien, greift nicht durch.
(1) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dieses Gebot gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Diese bedarf jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 155 f., und vom 2. Mai 2018 - 1 BvR 3042/14 -, juris, Rn. 18.
Nach diesen Maßstäben sind die staatlichen Hilfsprogramme nicht gleichheitswidrig ausgestaltet. Die Förderhöchstgrenze und der Schwellenwert im Rahmen der Schadensermittlung erklären sich daraus, dass die Zuschussprogramme des Bundes in besonderem Maße der Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen dienten. Für größere Unternehmen, deren Finanzierungsbedarf über den Höchstgrenzen der Überbrückungshilfen lag, hatte die Bundesregierung mit dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds, von dem auch die Antragstellerinnen profitiert haben, ein anderes Instrument geschaffen.
Die Größe eines Unternehmens beziehungsweise einer Unternehmensgruppe ist ein sachgerechtes Unterscheidungsmerkmal hinsichtlich der Verteilung staatlicher Hilfen zur Abmilderung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie. Kleine und mittlere Unternehmen haben – europaweit – eine große Bedeutung bei der Schaffung von Arbeitsplätzen und einen positiven Einfluss auf soziale Stabilität und wirtschaftliche Dynamik eines Landes. Zugleich sind sie gegenüber Großunternehmen typischerweise benachteiligt, da sie nicht den gleichen Zugang zu Kreditfinanzierungen und zum Kapitalmarkt haben und daher durch Liquiditätsengpässe schneller in ihrer Existenz gefährdet sein können. An dieser Benachteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen ändert es nichts, dass in Krisenzeiten auch große Unternehmen und Konzernverbünde Schwierigkeiten haben, (Eigen-)Kapital zu generieren und von Verbundeffekten zu profitieren. Denn hiervon dürften kleine und mittlere Unternehmen in mindestens gleichem Umfang betroffen sein, insbesondere was die Möglichkeiten von Verlustverrechnungen und die Kostensenkung durch die Nutzung von Synergieeffekten angeht.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 -, juris, Rn. 102 ff.
Darauf, dass für größere Unternehmen insbesondere die Hilfen aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds sowie die wirtschaftlichen Vorteile von Unternehmensverbünden, die die Tragung eines wirtschaftlichen Nachteils infolge der pandemiebedingten Beschränkungen weitergehend zumutbar machen könnten, zu berücksichtigen sind, hat das Bundesverfassungsgericht in der von den Antragstellerinnen in Bezug genommenen Entscheidung bereits hingewiesen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 ‑ 1 BvR 1073/21 -, juris, Rn. 39,
worauf die Antragstellerinnen jedoch nicht eingehen.
Nichts anderes folgt für das vorliegende Verfahren aus der Argumentation der Antragstellerinnen, ihnen hätte nach beihilferechtlichen Maßstäben weiteres Geld zur Verfügung gestellt werden können, weil das Europarecht keine feste betragsmäßige Obergrenze für Förderungen nach Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV kenne.
Vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21 -, juris, Rn. 42.
Denn ungeachtet der Frage, ob ein solcher Anspruch besteht,
dies verneinend: VG Köln, Urteil vom 13. September 2024 - 16 K 5228/22 -, juris, Rn. 71 (nicht rechtskräftig),
führte selbst sein Fehlen aus den oben genannten Gründen jedenfalls nicht zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung der Antragstellerinnen.
Gleiches gilt für das von ihnen angebrachte Argument, der Staat hätte genügend finanzielle Mittel zur Verfügung stellen können, um die Verluste aller Unternehmen gleichmäßig auszugleichen. Dies zeige sich daran, dass überschüssige, ursprünglich bereitgestellte Mittel im Bundeshaushalt umgewidmet und der von der Europäischen Kommission bewilligte Rahmen nicht ausgeschöpft worden sei. Allein der Umstand, dass finanzielle Hilfen auch anders hätten verteilt werden können, führt jedoch nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz.
(2) Auch soweit die Antragstellerinnen einwenden, die Hilfen seien unzureichend, weil sie Existenzbedrohungen großer Unternehmen nicht in ausreichendem Maße abwenden würden, dringen sie nicht durch. So ist bereits nicht ersichtlich, dass größere Unternehmen bzw. Unternehmensverbünde in besonderem Maß in Existenznot geraten sind.
Wie der Bundesgerichtshof bereits festgestellt hat, hat die Bereitstellung von Fremd- und Eigenkapital im Gesamtvolumen von rund 130 Milliarden Euro während der Pandemie insgesamt vielen Unternehmen, auch im Hotel- und Gaststättengewerbe, das wirtschaftliche Überleben gesichert. Der Internationale Währungsfonds geht in seinem Länderbericht 2020 für Deutschland davon aus, dass ungefähr 11 % – mithin etwa 400.000 – der deutschen Unternehmen ohne die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen Insolvenz hätten anmelden müssen.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 -, juris, Rn. 97.
Die Zahl der Unternehmensinsolvenzen lag im Jahr 2020 trotz Krise deutlich unter dem Vorjahreswert. Für die Personen- und Kapitalgesellschaften ermittelte das Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle für die von der Corona-Krise erfassten Monate April 2020 bis März 2021 einen Rückgang von 15 % gegenüber dem Vorjahreszeitraum. Auch in den Monaten April und Mai 2021 bleiben die Zahlen niedrig.
Vgl. Müller, Unternehmensinsolvenzen seit Ausbruch der Pandemie, Wirtschaft im Wandel, Ausgabe 2/2021, S. 36, abrufbar unter
https://www.iwh-halle.de/fileadmin/user_upload/publications/wirtschaft_im_wandel/wiwa_2021-02_unternehmensinsolvenzen_seit_ausbruch_der_pandemie.pdf.
Im Hotelgewerbe standen zwar im Sommer 2021 weniger Betten zur Verfügung als noch zwei Jahre zuvor. Allerdings war die Anzahl der angebotenen Schlafgelegenheiten weniger stark rückläufig als die Anzahl der Betriebe, was darauf schließen lässt, dass eher kleinere Betriebe mit wenigen Betten geschlossen haben.
Vgl. Deutsches Wirtschaftswissenschaftliches Institut für Fremdenverkehr (dwif), Weniger Beherbergungskapazitäten in Deutschland als vor der Pandemie, abrufbar unter
https://www.dwif.de/wissenswert/zahl-der-woche/kpi/item/corona-gastgewerbe-insolvenzen.html.
Selbst wenn mit der Deckelung der Hilfen für die Antragstellerinnen oder weitere große Unternehmen eine Existenzgefährdung verbunden gewesen sein sollte – wovon für die Antragstellerinnen nach dem Ende der Pandemie und der aufgrund einer Kapitalaufstockung durch die Muttergesellschaft im Februar 2025 erreichten Bankschuldenfreiheit,
vgl. https://honestis.ag/dorint-unternehmen,
nicht auszugehen ist – folgte daraus nicht, dass der Staat seiner sozialstaatlichen Verpflichtung zum innerstaatlichen Ausgleich der Pandemiefolgen nicht genügt hätte. Die staatlichen Hilfsprogramme haben vielmehr, wie bereits ausgeführt, ihren Zweck erfüllt, die Pandemiefolgen für die Wirtschaft abzumildern. Der Staat ist nicht verpflichtet, jede auf Grund von Infektionsschutzmaßnahmen drohende Insolvenz zu verhindern.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 -, juris, Rn. 107; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 104/20 -, juris, Rn. 105; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 11. Mai 2021 - OVG 11 S 41/21 -, juris, Rn. 99; siehe auch: BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 ‑ 1 BvR 449/82 -, juris, Rn. 87.
Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates ist begrenzt. In Pandemiezeiten muss er sich gegebenenfalls auf seine Kardinalpflichten zum Schutz der Bevölkerung beschränken.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 -, juris, Rn. 107; VG Köln, Urteil vom 13. September 2024 - 16 K 5228/22 -, juris, Rn. 104.
Dass er die mit dem Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 (Nachtragshaushaltsgesetz 2021, BGBl. I S. 1410) zusätzlich vorgesehenen Kreditermächtigungen für das Haushaltsjahr 2021 in Höhe von 60 Milliarden Euro nicht zur Deckung der Verluste sämtlicher großer Unternehmen und Konzerne verwendete, steht dem nicht entgegen. Da die staatlich vorgesehenen Hilfsleistungen – wie ausgeführt – verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprachen, war die Einschätzung des Deutschen Bundestags, diese Kreditermächtigungen dafür nicht einzusetzen, nicht zu beanstanden.
II. Die angegriffene Coronaschutzverordnung ist formell ordnungsgemäß zustande gekommen.
1. Der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen war für ihren Erlass zuständig. § 32 Satz 1 IfSG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung ermächtigte die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Diese Ermächtigung konnten die Landesregierungen nach Satz 2 der Vorschrift auf andere Stellen übertragen. Von dieser Befugnis hat die Landesregierung durch § 10 IfSBG-NRW in der Fassung vom 14. April 2020 – ein verordnungsvertretendes Gesetz i. S. v. Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG – Gebrauch gemacht.
2. Die streitgegenständliche Verordnung war auch mit der nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG erforderlichen allgemeinen Begründung versehen. Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 74.
Diesen Anforderungen war Genüge getan. Der Verordnungsgeber erläuterte, dass er bei der seinerzeit herrschenden Infektionslage Infektionsschutzmaßnahmen weiterhin für erforderlich hielt, weil der Schutz von Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Beeinträchtigung der durch die Verordnung Betroffenen in Ansehung aller sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit überwiege (S. 3 der Begründung). Ziel der Maßnahmen sei es, das Infektionsgeschehen einzudämmen und einen erneuten exponentiellen Anstieg der Zahl der Neuinfektionen zu verhindern, auf den wiederum mit stärkeren Schutzmaßnahmen reagiert werden müsse, die dann einen größeren volkswirtschaftlichen Schaden verursachen würden als eine nur schrittweise erfolgende Öffnung. Das Gesamtkonzept der Maßnahmen umfasse nach wie vor eine zahlenmäßige Beschränkung privater Kontakte nach Teilnehmeranzahl und Anzahl der zusammenkommenden Haushalte sowie einen Verzicht auf nicht notwendige private Reisen im Inland. Des Weiteren blieben auch Institutionen und Einrichtungen geschlossen, die vornehmlich der Freizeitgestaltung zuzuordnen seien und darauf ausgerichtet seien oder zur Folge hätten, dass Menschen aufeinandertreffen. Veranstaltungen, die typischerweise der Unterhaltung dienen, seien ebenfalls ganz überwiegend untersagt. Gleiches gelte für den Betrieb von gastronomischen Einrichtungen. Dabei gehe es darum, Anreize für Kontakte zu vermeiden.
Vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210327_begruendung_coronaschvo_konsolidierte_fassung_stand_23.03.2021.pdf.
3. Die streitgegenständliche Verordnung entsprach auch dem Befristungserfordernis aus § 28a Abs. 5 IfSG. Danach ist die zeitliche Geltungsdauer von einer auf Grundlage des § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassenen Verordnung zeitlich zu befristen, wobei die Geltungsdauer grundsätzlich vier Wochen beträgt. Diese Vorgabe ist dem Umstand geschuldet, dass die Regelungen unter Berücksichtigung der damals neuen Entwicklungen der Coronapandemie fortgeschrieben werden mussten. Dabei war stets unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots und unter Abwägung der betroffenen Grundrechtspositionen zu prüfen, ob die getroffenen Maßnahmen noch aufrechtzuerhalten waren oder eine Lockerung verantwortet werden konnte.
Vgl. BT-Drs. 19/24334, S. 74.
Diese Vorgaben wurden eingehalten. Die Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 (GV. NRW. S. 216) war gemäß ihrem § 19 Abs. 1 zunächst bis zum 28. März 2021 befristet. In der Folgezeit wurde sie unter Berücksichtigung der Pandemieentwicklung regelmäßig, aber stets nicht länger als um vier Wochen, verlängert.
Durch Art. 1 der Zwanzigsten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316) bis zum 18. April 2021 sowie durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 15. April 2021 (GV. NRW. S. 378a) bis zum 26. April 2021.
III. Die angegriffenen Regelungen waren materiell rechtmäßig. Wie oben aufgezeigt, lagen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 8, 10, 12, 13 IfSG vor. Die streitgegenständlichen Regelungen waren mit höherrangigem Recht vereinbar. Die daraus folgenden Eingriffe in die Grundrechte der Berufsfreiheit (1.), der Eigentumsfreiheit (2.), der Freizügigkeit (3.) und der allgemeinen Handlungsfreiheit potentieller Nutzer (4.) waren gerechtfertigt. Es lag auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz vor (5.)
1. Die streitgegenständlichen Regelungen verletzten nicht die Berufsfreiheit der Betreiber bzw. Anbieter der entsprechenden Einrichtungen und Angebote aus Art. 12 Abs. 1 GG (i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG).
a. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Freiheit von Berufswahl und -ausübung. Unter Beruf ist dabei jede auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage zu verstehen.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 ‑ 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 246.
Die Betriebsbeschränkungen – bezogen auf Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken, Fitnessstudios, Schwimmbäder, Saunen, gastronomische Einrichtungen und Veranstaltungsräume – stellten Eingriffe in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betreiber entsprechender Einrichtungen potentiellen Gästen keinen Zugang mehr gewähren und keine Veranstaltungen mehr abhalten durften.
b. Diese Eingriffe waren verhältnismäßig. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung – und damit auch durch Rechtsverordnung, die ihrerseits auf einer hinreichenden, den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügenden Ermächtigung beruht – erlaubt. Welche Anforderungen an eine Rechtfertigung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit zu stellen sind, ist von der Art des Eingriffs abhängig. Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit müssen nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Dreistufentheorie aufgrund einer kompetenzgemäß erlassenen Norm erfolgen, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. November 1998 ‑ 1 BvR 2296/96 u. a. -, juris, Rn. 35, m. w. N.
Bei den vorliegenden Eingriffen handelte es sich nicht um Einschränkungen der Berufswahl, sondern um Berufsausübungsregelungen. Die Regelungen waren auf einen überschaubaren Zeitraum befristet. Der Umstand, dass sie zeitweise wie ein teilweises Berufsverbot wirkten, ist allerdings bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen.
Bei der Beurteilung der Frage, ob die Regelungen zur Verfolgung der durch die Verordnungsermächtigung vorgegebenen Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen waren, kam dem Verordnungsgeber aufgrund der erforderlichen prognostischen Entscheidungen ein Einschätzungsspielraum zu. Ob die Prognosen des Verordnungsgebers in der erforderlichen Weise auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhten und das Prognoseergebnis plausibel war, unterliegt dabei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 2024 - 3 CN 12.22 -, juris, Rn. 17 (zur Erforderlichkeit), und vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59 (zur Eignung), sowie allgemein OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 108 ff.
Unter Berücksichtigung des Einschätzungsspielraums waren die angeordneten Beschränkungen verhältnismäßig. Sie verfolgten im Einklang mit der Verordnungsermächtigung einen legitimen Zweck (aa) und waren zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (bb), erforderlich (cc) und angemessen (dd).
(aa) Eingriffe in Grundrechte können lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn mit ihnen verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt werden; Eingriffe in die Berufsausübung nur, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind. Dies ist der Fall. Der Verordnungsgeber wollte mit den angeordneten Maßnahmen die Infektionsgefahren wirksam und zielgerichtet begrenzen, um insbesondere ausreichende medizinische Versorgungskapazitäten zu gewährleisten. Dies hat er in § 1 Abs. 1 CoronaSchVO klargestellt. Dieses Ziel wurde zudem als Ergebnis der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder (im Folgenden: Ministerpräsidentenkonferenz) am 3. März 2021 in einem Beschluss formuliert,
abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1872054/bff0487ddbb04e6c1dd117136caff12f/2021-03-03-mpk-data.pdf?download=1,
der in Nordrhein-Westfalen durch die streitgegenständliche Verordnung umgesetzt werden sollte und „vorsichtige Öffnungsschritte“ ermöglichte.
Vgl. Pressemitteilung der Landesregierung vom 5. März 2021, „Anpassung und Verlängerung der Corona-Schutzverordnung – vorsichtige Öffnungsschritte in Nordrhein-Westfalen“, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/pressemitteilung/anpassung-und-verlaengerung-der-coronaschutzverordnung.
Ausweislich der Verordnungsbegründung,
vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021, S. 3, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210327_begruendung_coronaschvo_konsolidierte_fassung_stand_23.03.2021.pdf,
hielt der Verordnungsgeber die streitgegenständlichen Maßnahmen nach einer umfassenden Abwägung weiterhin für erforderlich, weil der Schutz von Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Beeinträchtigung der durch die Verordnung Betroffenen in Ansehung aller sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit überwogen hätten. In der Begründung heißt es, Ziel der Maßnahmen sei es, das Infektionsgeschehen einzudämmen und einen erneuten exponentiellen Anstieg der Zahl der Neuinfektionen zu verhindern, auf den wiederum mit stärkeren Schutzmaßnahmen reagiert werden müsse, die dann einen größeren volkswirtschaftlichen Schaden verursachen würden als eine nun nur schrittweise erfolgende Öffnung. Nachdem die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus bis zur 45. Kalenderwoche 2020 sehr dynamisch angestiegen sei, eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr habe gewährleistet werden können und es zu einer hohen Auslastung der Krankenhäuser sowie der intensivmedizinischen Kapazitäten gekommen sei, habe die Entwicklung der Infektionszahlen danach grundsätzlich gezeigt, dass der strikte Lockdown ab Mitte Dezember und wohl auch die zunehmenden Impfquoten vor allem bei besonders vulnerablen Bevölkerungsgruppen auch in Nordrhein-Westfalen gewirkt hätten. Die positiven Effekte durch die beschlossenen Kontaktbeschränkungen und Maßnahmen würden jedoch offensichtlich durch die zunehmende Verbreitung der deutlich ansteckenderen Virusvarianten neutralisiert. Der Anteil besorgniserregender SARS-CoV-2 Virusvarianten (sog. „Variants of Concern“ – VOC) erhöhe sich beständig. Dies gelte vor allem für die Variante B.1.1.7 (sog. „Alpha-Variante“), für die davon auszugehen sei, dass sie deutlich leichter übertragen werde und eine um 50 % erhöhte Reproduktionszahl aufweise. Zugleich mehrten sich die Hinweise darauf, dass diese Variante auch vermehrt mit schweren Krankheitsverläufen und einer erhöhten Fallsterblichkeit verbunden sei.
Vgl. zu den Eigenschaften der Virusvariante auch: Oh et. al., SARS-CoV-2-Varianten: Evolution im Zeitraffer, 5. März 2021, Deutsches Ärzteblatt, S. A460, 461, abrufbar unter
https://www.aerzteblatt.de/archiv/pdf/237d8a65-70b5-469f-88b6-211925cea0f4.
Die vom Verordnungsgeber intendierte Reduzierung der Virusausbreitung entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG), um so Leben und Gesundheit des Einzelnen sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG) zu schützen.
Die Annahme des Verordnungsgebers, es habe eine erhebliche Gefahrenlage für diese Schutzgüter bestanden, die sein Handeln erforderlich machte, beruhte auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen. Das Robert Koch-Institut beobachtete zu dem Zeitpunkt weiterhin eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland und insbesondere auch in Nordrhein-Westfalen. Nach seinen Angaben lag die 7-Tage-Inzidenz am 5. März 2021 bundesweit bei 65 Fällen pro 100.000 Einwohner, in Nordrhein-Westfalen bei 64. Aus dem Lagebericht des Instituts vom gleichen Tag ging weiter hervor, dass aufgrund des Auftretens verschiedener Virusvarianten ein erhöhtes Risiko einer erneuten stärkeren Zunahme der Fallzahlen bestanden habe. Bundesweit habe es in verschiedenen Kreisen Ausbrüche gegeben, die vor allem in Zusammenhang mit Alten- und Pflegeheimen, privaten Haushalten und dem beruflichen Umfeld gestanden hätten. Zusätzlich habe in zahlreichen Kreisen eine diffuse Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in der Bevölkerung stattgefunden, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar gewesen seien. Das genaue Infektionsumfeld habe sich häufig nicht ermitteln lassen. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten Patienten habe bei 20.426 gelegen, was einer Belegung der vorhandenen Intensivbetten von 85 % entsprochen habe.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 2, 4, 8 abrufbar unter
Der Verordnungsgeber durfte sich bei der Beurteilung der Infektionslage auch insbesondere auf die vom Robert Koch-Institut – der gemäß § 4 IfSG nationalen Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen – ausgewerteten Erkenntnisse stützen. Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 178; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.
Dessen Bewertungen durften vom Verordnungsgeber wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung berücksichtigt werden. Auch die Gerichte dürfen ihre Feststellungen hierauf gründen. Etwas anderes würde nur gelten, wenn die Erkenntnisse und Bewertungen des Robert Koch-Instituts, auf die sich der Verordnungsgeber gestützt hatte, nach der maßgeblichen ex ante-Sicht auch für den nicht Sachkundigen erkennbare Mängel aufgewiesen hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57.
Solche haben weder die Antragstellerinnen dargelegt noch sind sie ansonsten ersichtlich.
Vgl. dazu, dass solche Mängel auch nicht aus dem Inhalt der Protokolle des Krisenstabs des Robert Koch-Instituts hergeleitet werden können: OVG NRW, Urteil vom 24. September 2024 - 13 D 236/20.NE -, juris, Rn. 116 ff.
Da der Verordnungsgeber in Rechnung stellen musste, dass bei einem gewissen Anteil der Infizierten mit einem schweren, intensivpflichtigen Verlauf der Erkrankung zu rechnen war, lag die Annahme nahe, dass bei starkem Anstieg der Neuinfektionen oder bei Neuinfektionen auf dauerhaft hohem Niveau selbst bei einem gut ausgestatteten Gesundheitssystem dessen Kapazitätsgrenzen erreicht würden. Nach späteren (dem Verordnungsgeber seinerzeit nicht verfügbaren) Auswertungen der Daten aus der ersten und zweiten Welle mussten etwa 10 % der infizierten Personen hospitalisiert werden, davon wiederum 33 % auf einer Intensivstation.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Nr. 12: Angaben zu hospitalisierten COVID-19-Erkrankten, Stand 26. November 2021 (online nicht mehr verfügbar, den Beteiligten übersandt).
Diese Annahme wurde durch Meldungen der Situation in den Krankenhäusern gestützt, die durch steigende Belegungszahlen gekennzeichnet war.
Vgl. zur Auslastung der Intensivkapazitäten die jeweiligen Tagesreporte aus dem Intensivregister der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI), Archiv, abrufbar unter
https://edoc.rki.de/handle/176904/7013.
Die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin forderte aufgrund der erneut ansteigenden Belegungszahlen auf den Intensivstationen Ende März 2021 einen „Lockdown“ während der Ostertage.
Vgl. DIVI, PM: „Brauchen wir erst ein Bergamo, um den Mut für einen harten Lockdown zurückzugewinnen?“, Meldung vom 28. März 2021, abrufbar unter
https://www.divi.de/pressemeldungen/pm-brauchen-wir-erst-ein-bergamo-um-den-mut-fuer-einen-harten-lockdown-zurueckzugewinnen.
In einer Stellungnahme vom 9. April 2021 bezeichnete sie die Situation als absolut kritisch. Die dritte Coronawelle sei in die Kliniken geschwappt, täglich würden es mehr schwerstkranke Patienten mit COVID werden. Zwischen dem 13. März und dem 9. April 2021 habe sich die Anzahl der Patienten auf Intensivstationen um 2.721 auf 4.515 erhöht. Es würden täglich Patienten verlegt, um Platz zu schaffen, auch planbare Operationen würden immer häufiger abgesagt. Man prognostiziere, dass binnen zwei Wochen die Zahl der COVID-Patienten auf 6.000 ansteigen würde und damit höher wäre als auf der Spitze der zweiten Welle Ende Dezember 2020 / Anfang Januar 2021. Bereits aktuell seien in Großstädten und Ballungsräumen, z. B. in Düsseldorf und Köln, kaum noch freie Krankenhausbetten verfügbar.
Vgl. DIVI, PM: „Mehr Patienten und weniger Betten. Die Zeit drängt.“, Meldung vom 9. April 2021, abrufbar unter
https://www.divi.de/pressemeldungen/pm-mehr-patienten-und-weniger-betten-die-zeit-draengt.
Die zum damaligen Zeitpunkt problematische intensivmedizinische Dynamik bestätigte auch die an der Ludwig-Maximilians-Universität München angesiedelte COVID-19 Data Analysis Group (CODAG), nach deren Einschätzung insbesondere die steigenden Inzidenzen bei den über 60-Jährigen die von der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin angestellte Prognose hinsichtlich weiter stark ansteigender Belegungszahlen stützten.
Vgl. CODAG, Bericht Nr. 12 vom 1. April 2021, Aktuelle Lage: Belegung von Intensivbetten, Neuansteckungen und altersspezifische Inzidenzen, S. 2 ff., 7, abrufbar unter
https://www.covid19.statistik.uni-muenchen.de/pdfs/codag_bericht_12.pdf.
Soweit die Antragstellerinnen unter Bezugnahme auf die von der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin erstellten Zeitreihen,
https://www.intensivregister.de/#/aktuelle-lage/zeitreihen, vgl. dazu auch die Statistik „Anzahl der freien und belegten Intensivbetten in Deutschland seit März 2020“, abrufbar unter
https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1246685/umfrage/auslastung-von-intensivbetten-in-deutschland/,
darauf verweisen, dass tatsächlich keine Überlastung des Gesundheitssystems gedroht habe, vermögen sie damit nicht durchzudringen. Wie der Präsident der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin, Professor C. H., ausführte, war dies darauf zurückzuführen, dass die Intensivmediziner versuchten, die Zahl der Patienten auf den Intensivstationen bestmöglich zu steuern – durch Verlegung auf andere Stationen oder in andere Kliniken, oder durch die Absage von planbaren Operationen. Im Vergleich zu den Vorjahren seien beispielsweise deutlich weniger Tumor-Operationen durchgeführt worden, um die Intensivbetten freizuhalten.
https://www.divi.de/pressemeldungen/pm-mehr-patienten-und-weniger-betten-die-zeit-draengt sowie die Pressemitteilungen der Deutschen Krankenhausgesellschaft, „Kliniken im Notbetrieb – Konsequente Entscheidungen der Politik erforderlich“, 9. April 2021, abrufbar unter
https://www.dkgev.de/dkg/presse/details/kliniken-im-notbetrieb-konsequente-entscheidungen-der-politik-erforderlich/.
Vor diesem Hintergrund war vertretbar, dass der Verordnungsgeber von einer erheblichen Gefahrenlage für Leben und Gesundheit der Bevölkerung ausgegangen ist. Dies gilt auch für die gesamte streitgegenständliche Geltungsdauer der Coronaschutzverordnung vom 19. März 2021 bis zum 23. April 2021. Bis zu diesem Tag waren die Infektionszahlen wieder angestiegen. Die 7-Tage-Inzidenz lag für Deutschland zu diesem Zeitpunkt bei 164 und in Nordrhein-Westfalen bei 181 Fällen pro 100.000 Einwohner. Es wurden 5.054 COVID-19-Fälle intensivmedizinisch behandelt. Insgesamt waren 88 % der vorhandenen Intensivbetten belegt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 23. April 2021, S. 1, 4 und 9, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/April_2021/2021-04-23-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Dass die Anzahl freier Intensivbetten zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung niedriger ist als während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung, ist kein Beleg dafür, dass – wie die Antragstellerinnen meinen – weniger Kapazitäten auch seinerzeit ausgereicht hätten. Die Belastung für das Gesundheitssystem war während der Pandemie nicht in dem Maße absehbar und planbar wie es aktuell der Fall ist.
Die Ministerpräsidentenkonferenz kam in ihrer Videoschaltkonferenz am 22. März 2021 zu dem Ergebnis, dass die „aktuelle Entwicklung – insbesondere aufgrund der hohen Verbreitung von Covid-19-Variante B.1.1.7 – wieder ein starkes Infektionsgeschehen und eine exponentielle Dynamik“ zeige. Ohne Maßnahmen zur Begrenzung eines Anstiegs der Neuinfektionen sei bereits im April 2021 eine Überlastung des Gesundheitswesens wahrscheinlich.
Vgl. Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 22. März 2021, Stand 24. März 2021, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1879672/aebe890b8eb7a6c1656bbf90c7acb0a9/2021-03-22-mpk-data.pdf?download=1.
Dass es – wie im Nachhinein festzustellen ist – nicht zu einer Überlastung des Gesundheitswesens gekommen ist und sich die durch eine solche befürchteten weitergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit nicht realisiert haben, führt nicht dazu, dass der Verordnungsgeber sich nicht auf seine diesbezügliche Prognose hätte stützen dürfen. Zum einen sind spätere Entwicklungen, die dem Verordnungsgeber nicht bekannt sein konnten, für die Rechtmäßigkeit der von ihm angestellten Beurteilung wie oben aufgezeigt nicht maßgeblich, wenn seine Prognose vertretbar war. Zum anderen kann dieser Umstand gerade darauf zurückzuführen sein, dass die Infektionsschutzmaßnahmen ihren Zweck erfüllt haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 191 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. Juni 2022 ‑ 1 S 1067/20 -, juris, Rn. 176.
(bb) Die Beschränkungen waren auch geeignet, um die aufgezeigten Zwecke zu verfolgen. Für die Eignung reicht es aus, wenn der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt bereits die Möglichkeit, durch die Regelung den Normzweck zu erreichen. Die Eignung setzt insbesondere nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 185 f., m. w. N.
Die Eignungsprognose des Verordnungsgebers muss allerdings auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis plausibel sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59.
Dies war der Fall. Zunächst ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass persönliche Kontakte zu reduzieren sind, weil sie zu einer Virusverbreitung beitragen können und dementsprechend ein Verbot ein geeignetes Mittel zur Eindämmung der Pandemie ist, aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. SARS-CoV-2 wird insbesondere durch die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel wie Tröpfchen oder Aerosole übertragen. Aerosole werden beim Atmen und Sprechen und in noch höherem Maße beim sehr lauten Sprechen oder Singen ausgeschieden. Sie können über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Bei längerem Aufenthalt in kleinen, schlecht oder nicht belüfteten Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere dann, wenn eine infektiöse Person besonders viele kleine Partikel (Aerosole) ausstößt, sich längere Zeit in dem Raum aufhält und exponierte Personen besonders tief oder häufig einatmen. Durch die Anreicherung und Verteilung der Aerosole im Raum ist das Einhalten des Mindestabstands zur Infektionsprävention ggf. nicht mehr ausreichend.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Nr. 2: Übertragungswege, Stand 26. November 2021 (online nicht mehr verfügbar, den Beteiligten übersandt).
Aus diesen Erkenntnissen folgt, dass auch die angeordneten Schließungen bzw. Beschränkungen und Verbote zur Eindämmung der Virusverbreitung beitrugen. Der grundsätzliche Ansatz, den Schutz von Gemeinwohlbelangen primär durch Maßnahmen der Kontaktbeschränkung an Kontaktorten zu erreichen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 -, juris, Rn. 29, m. w. N.
Im Einzelnen:
(1) Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu privaten Zwecken verringerte nicht nur infektionsbegünstigende Kontakte in den Unterkünften,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 238/20.NE -, juris, Rn. 147,
sondern setzte auch der Mobilität Reisender Grenzen. Es sorgte dafür, dass die Zahl touristischer Aufenthalte und die damit im Zusammenhang stehenden möglichen infektionsrelevanten Sozialkontakte (Reiseweg, Aufenthalt am Ort und im Beherbergungsbetrieb, touristische Nutzung öffentlicher Angebote) verringert wurden. Das Beherbergungsverbot reduzierte damit in nicht unerheblicher Weise die Attraktivität nicht notwendiger touristischer und sonstiger privater Aufenthalte. Auch wenn Touristen am Reiseziel wegen anderer Coronamaßnahmen nur begrenzte Freizeitmöglichkeiten hatten, diente die Einschränkung der Mobilität dennoch dem Infektionsschutz.
Ob bei ansonsten zugelassener Mobilität allein eine Untersagung von Angeboten oder Schließung bestimmter Einrichtungen im Freizeitbereich einen relevanten Beitrag zur Kontaktreduzierung leisten kann, weil der Besuch von Einrichtungen als Grund für das Verlassen der eigenen Wohnung entfällt, mag zweifelhaft sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 66.
Die Eignung des Verbots von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken stellt dies indes nicht in Frage. Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken begünstigen sowohl in der Intensität als auch in der Fläche eine besonders ausgeprägte Mobilität. Diese geht typischerweise regelmäßig deutlich über die Mobilität hinaus, die mit dem (einzelnen) Besuch z. B. einer Freizeiteinrichtung verbunden ist. Denn Touristen steuern jedenfalls typischerweise Reiseziele an, um dort „unterwegs“ zu sein, d. h. um die Umgebung zu erkunden, Sehenswürdigkeiten zu besichtigen sowie verschiedene Angebote vor Ort zu nutzen. Ferner kann sie zu besonders infektionsträchtigen Menschenansammlungen an bei Touristen belieben Orten führen, die nach den seinerzeit geltenden Infektionsschutzmaßnahmen auch nicht notwendigerweise sämtlich geschlossen waren. Auch birgt gerade die mit Reisen verbundene Mobilität die Gefahr, dass das Virus sich besser in der Fläche verbreiten kann. Zum einen kann dies geschehen, weil Touristen einen in ihren Heimatregionen herrschenden hohen Infektionsdruck „mit auf Reisen nehmen“ mit der Folge, dass das Infektionsgeschehen an ursprünglich weniger von Infektionen betroffenen Reisezielen zunimmt. Zum anderen können sich Personen umgekehrt in Urlaubsregionen infizieren und das Virus in ihre möglicherweise zuvor nicht so stark betroffenen Heimatregionen eintragen. Weil das Infektionsgeschehen zum damaligen Zeitpunkt nicht homogen war, sondern verschiedene Gegenden in Deutschland unterschiedlich stark betroffen waren,
vgl. dazu für Nordrhein-Westfalen z. B. MAGS, Lagebericht Nr. 250, 5. März 2021, S. 5 (Beiakte 4, S. 30), sowie für das gesamte Bundesgebiet: Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 5. März 2021, S. 3, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-05-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1,
bestand die Gefahr, dass Bewegungsströme von Reisenden die Infektionsdynamik in ursprünglich noch weniger von Infektionen betroffenen Regionen ankurbeln könnten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 238/20.NE -, juris, Rn. 148 ff., m. w. N.
Dies dürfte ferner nicht dadurch relativiert werden, dass einzelne Reisende am Reiseziel stattdessen Unterkunft bei Familie oder Freunden genommen haben, auch wenn dies mit infektionsbegünstigenden Kontakten verbunden gewesen sein sollte. Denn es handelte sich zum einen mit gewisser Wahrscheinlichkeit um bei einer solchen Reise ohnehin stattfindende Sozialkontakte. Zum anderen dürfte dies nur einen kleinen Anteil der geplanten Reisen betroffen haben und davon auszugehen gewesen sein, dass ein Großteil der ursprünglich geplanten Reisen stattdessen gänzlich unterblieben ist. Dies wirkte einer unkontrollierten oder unbemerkten Verschleppung des Coronavirus entgegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 346/21.NE -, juris Rn. 68 ff. m. w. N.; OVG LSA, Beschluss vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 -, juris, Rn. 90.
Die Annahme, dass ein unbeschränkter Beherbergungsbetrieb Infektionsgefahren birgt, teilt auch der Bundesgesetzgeber, der Untersagungen oder Beschränkungen von Übernachtungsangeboten in den Katalog der möglichen Schutzmaßnahmen nach § 28a Abs. 1 IfSG aufgenommen hat. Er verweist in der Gesetzesbegründung,
vgl. BT-Drs. 19/23944, S. 32,
darauf, dass durch eine Beschränkung von Übernachtungsangeboten die Mobilität in der Bundesrepublik sowie stattfindende Sozialkontakte reduziert würden, was zu einer Verlangsamung der Ausbreitung des Virus beitrage.
Der Eignung der Beschränkung von Übernachtungsangeboten zur Pandemiebekämpfung steht weiter nicht entgegen, dass – wie die Antragstellerinnen meinen – ein kausaler und relevanter Beitrag der Hotellerie zum Infektionsgeschehen nicht belegt sei. Für die Geeignetheit der Beschränkungen zur Eindämmung der Pandemie ist nicht erforderlich, dass es sich bei Übernachtungsangeboten bekanntermaßen um einen „Hotspot“ oder „Treiber der Pandemie“ handelt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 238/20.NE -, juris, Rn. 140, sowie Beschlüsse vom 8. Februar 2021 ‑ 13 B 89/21.NE -, juris, Rn. 50 f., vom 12. Februar 2021 - 13 B 28/21.NE -, juris, Rn. 9, jeweils zu Einzelhändlern und vom 7. Februar 2022 ‑ 13 B 16/22.NE -, juris, Rn. 91 ff. zu gastronomischen Einrichtungen; ebenso: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18. Februar 2021 - 1 S 398/21 -, juris, Rn. 78; OVG Saarl., Urteil vom 10. Juli 2024 - 2 C 158/23 -, juris, Rn. 100.
Denn der Verordnungsgeber ist in seinen Maßnahmen nicht darauf beschränkt, nur Aktivitäten zu untersagen, die in der Vergangenheit bereits als typische „Treiber der Pandemie“ identifiziert wurden. Das Infektionsgeschehen war im streitgegenständlichen Zeitraum vielmehr dadurch gekennzeichnet, dass es nicht nur durch solche aufrechterhalten bzw. verstärkt wurde, sondern – neben Ausbrüchen im Zusammenhang mit Alten- und Pflegeheimen sowie privaten Haushalten – eine diffuse Ausbreitung von Infektionen in der Bevölkerung stattfand, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar waren.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 7. Januar 2021, S. 2, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Jan_2021/2021-01-07-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1
sowie vom 5. März 2021, S. 2, abrufbar unter
Dass sich das Infektionsgeschehen auf viele Lebensbereiche erstreckt und sich als diffus erweist, ist dabei im Wesentlichen der Natur der Sache geschuldet. Dass eine gesonderte Erfassung von Ansteckungen in Hotels, Pensionen oder ähnlichen Einrichtungen, in denen es bei unbeschränktem Betrieb zu einer Vielzahl anonymer Zufallsbegegnungen kommt, nur schwer möglich ist, liegt auf der Hand. Dies schließt indes nicht aus, dass es auch dort zu Ansteckungen kommen kann.
(2) Die Untersagung des Betriebs von Fitnessstudios, Schwimmbädern und Saunen diente ebenfalls zur Vermeidung von Kontakten. Eine besondere Infektionsgefahr ging von diesen Einrichtungen aus, weil sich dort regelmäßig Personen in geschlossenen Räumlichkeiten aufhalten, in denen sich die Luft potentiell mit infektiösen Aerosolen anreichern kann. In besonderem Maße dürfte dies gelten, weil der Aufenthalt in diesen Einrichtungen beim Sport, Schwimmen oder in einer Sauna mit einer besonders intensiven Atmung verbunden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. November 2024 ‑ 13 D 245/20.NE -, juris, Rn. 120 ff., und vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 218, sowie Beschluss vom 14. April 2021 - 13 B 235/21.NE -, juris, Rn. 58.
Dies gilt auch für den Fall, dass die Einrichtungen nicht gleichzeitig von einer Vielzahl von Personen genutzt werden, sondern beispielsweise für eine exklusive Nutzung angemietet werden können, da nicht sicher davon ausgegangen werden kann, dass die Aerosole sich stets vor der Nutzung durch den nächsten Kunden verflüchtigt haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2024 ‑ 13 D 245/20.NE -, juris, Rn. 122.
(3) Auch das Betriebsverbot für gastronomische Einrichtungen trägt zur Kontaktreduzierung bei. In gastronomischen Einrichtungen, die auch im Frühling noch schwerpunktmäßig in geschlossenen Räumlichkeiten betrieben werden, kommt eine größere Zahl wechselnder Personen für einen längeren Zeitraum nicht nur zum Essen, sondern auch zum geselligen Beisammensein zusammen. Auch unter Beachtung bestehender Hygienekonzepte ließ sich eine Weiterverbreitung des Coronavirus in solchen Einrichtungen nicht ausschließen, weil die Gäste jedenfalls während des Essens und Trinkens keine Maske tragen konnten und sich eine Verbreitung von potentiell virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen in der Luft nicht verhindern ließ.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 72, sowie zu einer Hotelgaststätte OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2020 - 13 B 1658/20.NE -, juris, Rn. 39; Sächs. OVG, Beschluss vom 22. März 2021 - 3 B 56/21 -, juris, Rn. 27.
(4) Die Untersagung von Veranstaltungen trägt ebenfalls zur Reduzierung potentiell infektionsträchtiger Kontakte bei. Dies gilt sowohl in Innenräumen, wie sie die Antragstellerinnen zur Verfügung stellen, als auch für Veranstaltungen, die im Außenbereich stattfinden. In beiden Fällen kann es zu Kontakten von einer Vielzahl von Menschen kommen, wobei sich Infektionen auch unter Beachtung von Maskenpflicht, Abstandsgeboten und weiteren allgemeinen Hygieneregeln nicht gänzlich vermeiden lassen.
(cc) Die streitgegenständlichen Maßnahmen waren erforderlich. Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 203, m. w. N.
Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die angegriffenen Maßnahmen seien während ihrer Geltungsdauer erforderlich gewesen, ist nicht zu beanstanden.
Die Anwendung von Hygienekonzepten, eine verschärfte Pflicht zum Tragen von FFP-2 Masken oder die Beschränkung und Steuerung der Zahl der Nutzer durch das Buchen von Zeitfenstern wäre im Vergleich zu den streitgegenständlichen Maßnahmen zwar ein milderes Mittel, aber zur Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht gleich geeignet gewesen.
Vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11. April 2024 - 1 S 278/23 -, juris, Rn. 450; OVG M.-V., Beschluss vom 24. März 2021 - 2 KM 120/21 OVG -, juris, Rn. 42; Nds. OVG, Beschluss vom 6. November 2020 - 13 MN 411/20 -, juris, Rn. 49.
Denn verbleibende Infektionsrisiken durch ein Aufeinandertreffen von Personen bei den streitgegenständlichen Aktivitäten werden dadurch jedenfalls nicht verhindert. Im Übrigen besteht stets das Risiko einer bewusst oder unbewusst fehlerhaften Anwendung der vorgenannten Verhaltensregeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 ‑ 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 197.
Auch die Ermöglichung einer Kontaktnachverfolgung stellt kein milderes Mittel dar, da sie Infektionen in den Einrichtungen bzw. während der Nutzung der Angebote nicht unterbinden kann, sondern lediglich dem Zweck dient, das Risiko von Folgeinfektionen zu reduzieren.
(dd) Die streitgegenständlichen Regelungen waren auch während ihrer gesamten Geltungsdauer angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Angemessenheit erfordert, dass der mit der Regelung verbundene Mehrwert für die Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs steht. Es ist in diesem Fall aus den oben zum Einschätzungsspielraum gemachten Erwägungen Aufgabe des Verordnungsgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird ein Handeln des Normgebers umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 216, m. w. N.
Die Untersagung des Betriebs bzw. Angebots der streitgegenständlichen Einrichtungen stellte in seiner Wirkung ein jedenfalls partielles zeitweises Berufsverbot und damit einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Denn es führte dazu, dass die Anbieter ihren Betrieb nahezu vollständig – bis auf die Beherbergung und Bewirtung von nicht zu privaten Zwecken reisenden Gästen sowie den Außer-Haus-Verkauf von Speisen und Getränken – beschränken mussten. Dieses Öffnungsverbot galt, soweit hier streitgegenständlich, für einen nicht unerheblichen Zeitraum vom 19. März bis 23. April 2021. Ferner ist in Rechnung zu stellen, dass bereits während der ersten Corona-Welle im Frühjahr 2020 (vgl. § 5 Abs. 4 CoronaSchVO vom 2. März 2020, GV. NRW, S. 177a) sowie seit der Coronaschutzverordnung vom 30. Oktober 2020 (GV. NRW, S. 1044b) vergleichbare Maßnahmen galten. Rechtlich unerheblich ist hingegen, dass auch in der Nachfolgeverordnung weiterhin entsprechende Beschränkungen angeordnet wurden.
Vgl. dazu, dass bei der Bestimmung des Gewichts des Grundrechtseingriffs zeitlich vorausgehende, aber nicht nachfolgende Maßnahmen zu berücksichtigen sind: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 ‑ 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79.
Insgesamt ist davon auszugehen, dass viele Unternehmer – wie es auch die Antragstellerinnen vortragen – erhebliche finanzielle Einbußen durch die angeordneten Beschränkungen erlitten haben. Zwar dürfte es auf der anderen Seite auch Einsparungen gegeben haben (z. B. bei Energiekosten, ggf. Preisnachlass bei Mieten, wie auch die Antragstellerinnen vortragen), es ist aber bei realistischer Betrachtung nicht anzunehmen, dass diese die finanziellen Einbußen in erheblichem Maße auffangen konnten.
Mit Blick auf das Eingriffsgewicht ist allerdings zu berücksichtigen, dass die öffentliche Hand – wie bereits ausgeführt – hinreichende Hilfsprogramme vorgesehen hat, um Existenzgefährdungen abzuwenden und finanzielle Einbußen der Betroffenen jedenfalls zu reduzieren.
Darüber hinaus hat der Verordnungsgeber Ausnahmen zugelassen, mit denen die Unternehmer ihrem Beruf weiterhin nachgehen konnten. So bestand weiterhin die Möglichkeit der Übernachtung für nichttouristische Zwecke, insbesondere für die Berufsausübung, sowie die Möglichkeit der Lieferung und Abholung von mitnahmefähigen Speisen und Getränken, vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 CoronaSchVO. Zudem waren die in § 13 Abs. 2 CoronaSchVO benannten Veranstaltungen weiterhin zulässig, insbesondere Sitzungen von rechtlich vorgesehenen Gremien von unter anderem privatrechtlichen Institutionen und Gesellschaften mit bis zu 250 Personen (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 CoronaSchVO), die in Veranstaltungsräumen stattfinden konnten.
Selbst wenn durch die Hilfsprogramme nicht alle finanziellen Beeinträchtigungen ausgeglichen wurden und die finanziellen Erleichterungen hinsichtlich der durch die Berufsfreiheit auch geschützten Persönlichkeitsentfaltung im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 1985 ‑ 1 BvR 38/78 -, juris, Rn. 42; Ruffert, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand 15. März 2025, Art. 12, Rn. 14,
keine Abhilfe schaffen konnten, war der Eingriff aufgrund der gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die eine unkontrollierte Virusverbreitung für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen gehabt hätte, zugunsten überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 234, und Beschluss vom 2. Februar 2021 - 13 B 1661/20.NE -, juris, Rn. 75; zu vergleichbaren Regelungen einer sächsischen Verordnung: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 72.
Das Robert Koch-Institut führte aus, dass die anhaltende Viruszirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) mit zahlreichen Ausbrüchen vor allem in Alten- und Pflegeheimen, Krankenhäusern, aber auch in privaten Haushalten, dem beruflichen Umfeld und anderen Lebensbereichen die konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten erfordert hätten. Dies sei vor dem Hintergrund des vermehrten Auftretens leichter übertragbarer besorgniserregender Varianten (VOC) von entscheidender Bedeutung gewesen, um die Zahl der neu Infizierten deutlich zu senken, damit auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden konnten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 1, 4, 15, abrufbar unter
Etwas anderes folgt nicht daraus, dass andere Obergerichte Beherbergungsverbote als unverhältnismäßig und verfassungswidrig angesehen haben.
Vgl. die von den Antragstellerinnen benannten Verfahren VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 -, juris, Rn. 37 ff., insb. Rn. 44; Nds. OVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 13 MN 171/20 -, juris, Rn. 70; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. Oktober 2020 - 11 S 87/20 -, juris, Rn. 43 ff.; OVG M.-V., Beschluss vom 20. Oktober 2020 - 2 KM 702/20 -, juris, Rn. 50; Schl.-H. OVG, Beschluss vom 23. Oktober 2020 - 3 MR 47/20 -, juris, Rn. 23 ff.; OVG LSA, Beschluss vom 27. Oktober 2020 - 3 R 205/20 -, juris, Rn. 30 ff.
Diesen Entscheidungen lagen andere tatsächliche und rechtliche Umstände zu Grunde. Sie betrafen allesamt den Zeitraum zu Beginn des Oktobers 2020, als deutschlandweit noch zahlreiche Öffnungen zu verzeichnen waren und Beherbergungsverbote nur für Personen mit Aufenthalt oder Wohnsitz in sogenannten Risikogebieten (7-Tage-Inzidenz von mehr als 50 pro 100.000 Einwohner) galten. Damit waren zum einen die Infektionslage und zum anderen die mit den Verordnungen verfolgten Ziele nicht mit der hier streitgegenständlichen Verordnung aus März 2021, die Beherbergungsverbote unabhängig von der Herkunft der potentiellen Gäste vorsah, vergleichbar.
Demgegenüber wurden grundsätzliche Beherbergungsverbote ab November 2020 weit überwiegend als verfassungsgemäß angesehen.
Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 15. April 2021 ‑ 1 B 127/21 -, juris, Rn. 57 ff., Sächs. OVG, Beschluss vom 14. April 2021 - 3 B 21/21 -, juris, Rn. 37 ff.; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. April 2021 ‑ OVG 11 S 49/21 -, juris, Rn. 20 ff.; Schl.-H. OVG, Beschluss vom 5. November 2020 - 3 MR 56/20 -, juris, Rn. 32 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. November 2020 - 1 S 3405/20 -, juris, Rn. 62 ff.;
2. Die streitgegenständlichen Maßnahmen verletzten auch nicht das Eigentumsgrundrecht der Anbieter und Betreiber aus Art. 14 Abs. 1 GG (i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG). Sie stellten als bloße Nutzungsbeschränkungen – wie bereits ausgeführt – weder nach Art. 14 Abs. 3 GG entschädigungspflichtige Enteignungen noch ausgleichspflichtige Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar.
Insbesondere wurde den durch vorübergehende Betriebsbeschränkungen betroffenen Unternehmern kein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. Allein der Umstand, dass manche Branchen mehr als andere von den Infektionsschutzmaßnahmen betroffen waren, begründet ein solches nicht.
Vgl. OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 -, juris, Rn. 73.
Von den Auswirkungen der Coronapandemie waren Hoteliers wie die Antragstellerinnen und die Betreiber der weiteren untersagten bzw. beschränkten Angebote nicht als einige wenige stark betroffen, sondern diese hatte insgesamt massive wirtschaftliche und gesamtgesellschaftliche Auswirkungen.
Vgl. BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 51 f.
Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass staatliche Ausnahmezustände in ihren finanziellen Auswirkungen nicht über allgemeine gesetzliche Entschädigungsansprüche reguliert werden.
Vgl. speziell zur Coronapandemie: BGH, Urteile vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 -, juris, Rn. 46, 53, und vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 -, juris, Rn. 61 f.; sowie in diesem Sinne zur Verneinung eines allgemeinen Aufopferungsanspruchs bei Kriegsschäden: BGH, Urteil vom 6. Oktober 2016 - III ZR 140/15 -, juris, Rn. 18.
Es liegt auf der Hand, dass eine Überforderung der staatlichen Leistungsfähigkeit drohte, wenn für sämtliche von Infektionsschutzmaßnahmen wirtschaftlich Betroffene Ausgleichsansprüche normiert würden. Insoweit kann allenfalls objektiv-rechtlich eine aus dem Sozialstaatsprinzip folgende Verpflichtung bestehen, für die Betroffenen unverschuldete Härten teilweise abzufedern. Dieser Verpflichtung wurde durch die oben dargestellten Instrumente und Hilfsprogramme jedenfalls in ausreichendem Maße Genüge getan.
Vgl. in diesem Sinne auch für coronabedingte Schließungen in der ersten Novemberhälfte 2020: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 65.
3. Das streitgegenständliche Beherbergungsverbot in § 15 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO verletzte auch nicht das Recht potentieller Nutzer von Übernachtungsangeboten aus Art. 11 Abs. 1 GG. Das Grundrecht gewährleistet in Anerkennung freier und selbstbestimmter Lebensgestaltung allen Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Freizügigkeit bedeutet das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, juris, Rn. 251, 253.
Ungeachtet der Frage, ob die Inanspruchnahme von Übernachtungsangeboten an Reisezielen unter den Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG fällt,
vgl. einen Eingriff in das Freizügigkeitsrecht annehmend: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 -, juris, Rn. 20 f.; verneinend: Nds. OVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 13 MN 371/20 -, juris, Rn. 69; offengelassen: BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2020 - 1 BvQ 116/20 -, juris, Rn. 10; Schl.-H. OVG, Urteil vom 13. November 2023 - 3 KN 1.20 -, juris, Rn. 100; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. April 2021 - OVG 11 S 49/21 -, juris, Rn. 22,
wäre ein Eingriff jedenfalls gerechtfertigt gewesen. In das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG darf nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes und nur in bestimmten normierten Fällen oder zu bestimmten Zwecken eingegriffen werden, unter anderem wenn dies zur Bekämpfung von Seuchengefahr erforderlich ist (Art. 11 Abs. 2 GG). Diesem Zweck diente die streitgegenständliche Maßnahme. Der Eingriff war auch aus den oben aufgezeigten Gründen, zum Schutz der durch eine weitere Intensivierung des Infektionsgeschehens bedrohten überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter wie Leben und Gesundheit der Bevölkerung, gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 238/20.NE -, juris, Rn. 238.
4. Die streitgegenständlichen Regelungen verletzten auch nicht das Grundrecht potentieller Beherbergungsgäste und Veranstaltungsteilnehmer auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in dessen Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne. Geschützt ist damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, juris, Rn. 62.
Die streitgegenständlichen Verbote und Beschränkungen griffen in die allgemeine Handlungsfreiheit von Personen ein, die im streitgegenständlichen Zeitraum Übernachtungsangebote wahrnehmen sowie Gastronomiebetriebe, Schwimmbäder, Saunen, Fitnessstudios und Veranstaltungen hätten besuchen wollen.
Diese Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit waren jedoch gerechtfertigt. Die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ist unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. In materieller Hinsicht bietet – vorbehaltlich besonderer verfassungsrechtlicher Gewährleistungen – der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Maßstab, nach dem die Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u. a. -, juris, Rn. 119 f.
Bei einer Abwägung mit dem durch die Maßnahmen verfolgten Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter in einer Phase, in der die dynamische Entwicklung des Infektionsgeschehens Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen bedrohte, musste nach Einschätzung des Verordnungsgebers das Interesse von potentiellen Nutzern der Angebote und Einrichtungen vorübergehend zurücktreten. Dies ist nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 73.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass für potentielle Besucher von Fitnessstudios weiterhin die Möglichkeit bestand, Sport auf Sportanlagen unter freiem Himmel nach Maßgabe der Voraussetzungen in § 9 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO zu betreiben. Im Hinblick auf den begehrten Verzehr von Speisen und Getränken bestand die Möglichkeit, diese liefern zu lassen oder den Außer-Haus-Verkauf nach § 14 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO zu nutzen.
5. Die an sich verhältnismäßigen Regelungen verstießen schließlich auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Sie bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 155 f., und vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 u. a. -, juris, Rn. 96 ff., m. w. N.
Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für eine gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Willkür des Gesetzgebers kann zwar nicht schon dann bejaht werden, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es genügt aber Willkür im objektiven Sinn, das heißt die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der Regelung in Bezug auf den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand. Der Spielraum des Gesetzgebers endet dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen steigen bis hin zu einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung, insbesondere wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 298.
Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil er nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben ist (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber muss im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und darf keine Differenzierungen vornehmen, wenn sie über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2024 ‑ 3 CN 3.22 ‑, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE -, juris, Rn. 332, m. w. N.
Eine schwerwiegende Betroffenheit grundrechtlich geschützter Freiheiten liegt bei vielen Infektionsschutzmaßnahmen – auch bei den hier streitgegenständlichen – vor. Dennoch sprechen die besonderen Umstände bei der Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie dafür, den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht zu sehr zu begrenzen. Der Verordnungsgeber befand sich in einer komplexen Entscheidungssituation, in der eine Vielzahl von Belangen infektionsschutzrechtlicher, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art berührt waren und in der er zwangsläufig nur mit Prognosen dazu arbeiten konnte, welchen Einfluss Infektionsschutzmaßnahmen oder die Lockerung solcher Maßnahmen auf die genannten Bereiche haben werden.
Vgl. zum ersten „Lockdown“ im März und April 2020: OVG NRW, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE -, juris, Rn. 348.
Es ist höchstrichterlich geklärt, dass der Verordnungsgeber, auch wenn nicht die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern in Rede steht, danach differenzieren darf, welchen Zwecken Angebote dienen und welche Notwendigkeit damit verbunden ist. In diesem Zusammenhang steht ihm auch eine Typisierungsbefugnis zu. Sachgründe können sich aus dem infektionsrechtlichen Gefahrengrad der Tätigkeit, aber auch aus ihrer Relevanz für das öffentliche Leben ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 84 (zu Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); OVG NRW, Urteil vom 24. September 2024 - 13 D 236/20.NE -, juris, Rn. 235, und Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 98.
In Anwendung dieses Maßstabs liegt kein Gleichheitsverstoß durch den Verordnungsgeber vor.
a. Der Verordnungsgeber durfte im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der in Betracht kommenden Maßnahmen in seine Entscheidung einfließen lassen und musste nicht sämtliche wirtschaftlichen Aktivitäten – auch wenn diese Infektionsrisiken bargen – in gleicher Weise beschränken bzw. untersagen wie beispielsweise Beherbergungs- und Gastronomieangebote.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 84; OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 100.
Dies gilt insbesondere für wirtschaftliche Aktivitäten, die die Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs oder der notwendigen Versorgung sowie einen erweiterten Grundbedarf sicherstellen sollen. Hierunter fallen auch Friseurdienstleistungen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. September 2024 - 13 D 236/20.NE -, juris, Rn. 237 m. w. N.,
sodass ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz diesbezüglich, anders als die Antragstellerinnen vortragen, nicht vorliegt.
b. Der Verordnungsgeber war auch nicht gehalten, Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken genauso zu behandeln wie andere Übernachtungsangebote. Denn auch diese Differenzierung verfolgte den Zweck, Mobilität und Kontakte im Freizeitbereich durch entsprechende Regelungen zu reduzieren, das Wirtschaftsleben aber soweit wie möglich aufrechtzuerhalten und daher in diesem Zusammenhang beispielsweise auch Dienstreisen zu ermöglichen. Die Bewertung, wirtschaftlichen Aktivitäten in dieser Weise Vorzug gegenüber Freizeitaktivitäten zu geben, ist nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE -, juris, Rn. 243 ff., m. w. N., sowie Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 100.
Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass auch die Bewirtung von Personen, die nach den geltenden Regelungen noch beherbergt werden durften, weiterhin zulässig war. Dies ist aus § 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO zu schließen, wonach bei der Beherbergung von Reisenden einschließlich ihrer gastronomischen Versorgung Hygiene- und Infektionsschutzstandards nach § 4 zu beachten waren. Auch hat der Verordnungsgeber mit der Regelung in § 15 Abs. 1a CoronaSchVO für die Übernachtung von Berufskraftfahrerinnen und Berufskraftfahrern auf Rastanlagen und Autohöfen, die auf eine entsprechende Anwendung von § 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO verweist, zu erkennen gegeben, dass bei berufsbedingt genutzten Übernachtungsangeboten eine gastronomische Versorgung weiterhin möglich sein sollte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2021 - 13 B 363/21.NE -, juris, Rn. 76.
c. Es lag des Weiteren ein sachlicher Grund vor für die Differenzierung zwischen Sportanlagen in Innenräumen und solchen unter freiem Himmel, auf denen sportliche Betätigung unter Beachtung der besonderen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO weiterhin zulässig war. Die Differenzierung beruht darauf, dass das Infektionsrisiko außerhalb geschlossener Räume deutlich reduziert ist, weil sich Aerosole in geschlossenen und besonders in engen Räumen länger halten als an der frischen Luft. Zudem schrieb die Coronaschutzverordnung einen Mindestabstand von fünf Metern vor, der zwischen verschiedenen Personen oder (unter Beachtung der Kontaktbeschränkungen erlaubten) Personengruppen dauerhaft einzuhalten war. Damit wurde dem Umstand Rechnung getragen, dass eine Verbreitung von SARS-CoV-2 auch im Freien nicht ausgeschlossen ist, insbesondere dort, wo Menschen zusammenkommen und der Abstand von 1,5 m nicht sicher eingehalten werden kann. Dies gilt umso mehr als es beim Sport zu einer verstärkten Atmung und einem damit einhergehenden verstärkten Ausstoß von Aerosolen kommen kann, was die Ansteckungsgefahr erhöht. Um dieses Risiko zu reduzieren, war ein Mindestabstand von fünf Metern angeordnet.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 261/20.NE -, juris, Rn. 257, sowie Beschlüsse vom 18. Februar 2022 - 13 B 203/22.NE -, juris, Rn. 76, und vom 30. November 2020 - 13 B 1675/20.NE -, juris, Rn. 68.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 13 CoronaSchVO
§ 28a IfSG
§ 16 IfSG
§ 109a JustG NRW
§ 47 VwGO
§ 16 IfSG
§ 4 IfSG
§ 167 VwGO
§ 73 Absatz 1a Nr. 6 und 24 IfSG
§ 60b der Gewerbeordnung
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 13 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 13 Abs. 3 Nr. 3 bis 5 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 3 Nr. 3 bis 5 CoronaSchVO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28b Abs. 1 IfSG
§ 65 Abs. 1 IfSG
§ 1 Abs. 2 SanInsKG
§ 1 Abs. 3 SanInsKG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 8, 10, 12, 13 IfSG
§ 1 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 5 Abs. 4 CoronaSchVO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 CoronaSchVO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO
§ 14 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO
§ 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO
§ 15 Abs. 1a CoronaSchVO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 2 der Coronaschutzverordnung
§ 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5, § 14 Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 3 bis 5, § 14 Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 8, 10, 12, 13 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV
Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 436/21
1 BvR 1073/21
III ZR 79/21
3 B 29.21
4 A 2399/24
13 B 436/21
3 BN 2.18
13 B 1782/20
2 BvR 988/16
1 BvF 1/13
8 CN 1.12
10 S 5/25
3 R 234/20
6 C 11.14
3 BN 8.21
1 BvR 1630/20
13 D 260/21
3 CN 12.22
3 BN 4.23
13 D 37/21
3 CN 1.21
13 D 111/20
13 D 261/20
I C 60.67
3 C 16.11
7 L 994/12
13 D 29/20
13 D 293/20
13 D 102/21
1 BvR 781/21
13 D 48/21
14 KN 22/22
1 D 126/21
13 B 940/20
20 NE 20.16
1 S 3156/20
13 MN 371/20
14 KN 37/22
III ZR 41/22
III ZR 134/22
3 CN 4.22
13 D 245/20
1 BvR 2821/11
1 BvR 1073/21
1 S 1067/20
1 BvR 469/20
1 BvR 3042/14
16 K 5228/22
1 D 104/20
11 S 41/21
1 BvR 449/82
1 BvR 2649/21
1 BvR 2296/96
13 D 236/20
1 S 1067/20
1 BvR 1295/21
13 D 238/20
3 CN 6.22
13 B 346/21
3 R 218/20
13 B 89/21
13 B 28/21
13 B 16/22
1 S 398/21
2 C 158/23
13 B 235/21
13 B 363/21
13 B 1658/20
3 B 56/21
1 S 278/23
2 KM 120/21
13 MN 411/20
1 BvR 2649/21
1 BvR 38/78
13 B 1661/20
13 MN 171/20
11 S 87/20
2 KM 702/20
3 MR 47/20
3 R 205/20
1 B 127/21
3 B 21/21
11 S 49/21
3 MR 56/20
1 S 3405/20
III ZR 140/15
1 BvR 3139/08
1 BvQ 116/20
3 KN 1.20
1 BvR 921/85
2 BvL 43/92
2 BvL 22/14
3 CN 3.22
13 D 38/20
13 B 203/22
13 B 1675/20