Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-05, Aktenzeichen 6 K 1605/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2014:0905.6K1605.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 100,00 € abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein kommunales Verkehrsunternehmen und führt auf der Basis entsprechender Liniengenehmigungen öffentlichen Personennahverkehr im Gebiet der Stadt M. durch.
Mit Schreiben vom 13.12.2011 stellte die Klägerin bei der Bezirksregierung E1. einen Antrag auf Erstattung von Fahrgeldausfällen gem. §§ 148 Abs. 1, Abs. 5, 150 Abs. 1 S. 1 SGB IX für das Kalenderjahr 2010. Zur Berechnung des Erstattungsanspruchs fügte die Klägerin dem Antrag einen Nachweis über die im Kalenderjahr 2010 erzielten Fahrgeldeinnahmen i.H.v. 1.965.373,45 EUR sowie ein Testat der Ingenieurgruppe IVV GmbH & Co. KG (im Folgenden: IVV) vom 1.8.2011 über den durch Verkehrszählung ermittelten betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten für das Erstattungsjahr 2010 bei. Für das Erstattungsjahr 2010 hatte die IVV auf Grundlage einer als Linienerhebung durchgeführten Stichprobenerhebung einen betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten von 15,85 % ermittelt und testiert. Der Landessatz gemäß § 148 Abs. 4 S. 1 SGB IX betrug für das Jahr 2010 3,74 %. Die Klägerin ermittelte aus den nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen und der durch die IVV testierten Quote einen Erstattungsanspruch i.H.v. 311.118,62 EUR und beantragte nach Abzug von für das Kalenderjahr 2010 erhaltenen Vorauszahlungen, die sie in ihrem Antrag mit 324.859,87 EUR angab, die Auszahlung eines Restbetrages von noch 77.258,75 EUR.
Mit „vorläufigem“ Bescheid vom 5.7.2012 setzte die Bezirksregierung E1. den Erstattungsbetrag unter Berücksichtigung der Drittelregelung in § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX abweichend auf 287.010,04 EUR fest und ermittelte nach Abzug der Vorauszahlungen, die sie mit 216.610,24 EUR bezifferte, noch einen Auszahlungsbetrag zugunsten der Klägerin von 70.399,80 EUR, der auch zur Auszahlung kam. Unter Ziffer 2 des Bescheides führte die Bezirksregierung E1. unter anderem aus, dass der festgesetzte Ausgleichsanspruch für das Jahr 2010 vorerst nur vorläufig gewährt werde, da die Ergebnisse der Überprüfung der Verkehrszählungen der Vorjahre Zweifel an der Richtigkeit der Angaben auch für das Jahr 2010 aufkommen ließen. Wegen der abweichenden Festsetzung aufgrund der Berücksichtigung der Drittelregelung in § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX erging der Bescheid gem. dessen Ziffer 4 vorläufig bis zum Abschluss eines anhängigen Musterstreitverfahrens zur Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung. Der Bescheid enthielt ferner unter Ziffer 3 eine Regelung, wonach sich die Bewilligungsbehörde die Prüfung des festgesetzten Erstattungsbetrags durch Einsicht in die Bücher, Belege und sonstigen Geschäftsunterlagen sowie durch örtliche Erhebungen im Unternehmen vorbehielt. Ferner enthielt der Bescheid die Verpflichtung, die vollständigen Unterlagen über die Verkehrszählung bis zum Ablauf von 5 Jahren nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheides aufzubewahren.
Hinsichtlich der entsprechenden Erstattungsansprüche für die Kalenderjahre 2006 bis 2009 führte die Bezirksregierung E1. bereits seit Ende 2011 / Anfang 2012 ein Überprüfungsverfahren durch. Hintergrund dieser Überprüfung war, dass das Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: MAIS) die Bezirksregierung E1. mit Schreiben vom 31.10.2011 über Auffälligkeiten in den der Verkehrserhebung zu Grunde liegenden Zählprotokollen informiert hatte. Mit Schreiben vom 7.12.2011 setzte die Bezirksregierung E1. die Klägerin hierüber in Kenntnis und äußerte den Verdacht einer vorsätzlichen Manipulation der Zählprotokolle mit dem Ziel, einen höheren Schwerbehindertenquotienten zu erreichen. Mit Schreiben vom 31.1.2012 nahm die Klägerin ausführlich hierzu Stellung. Die Klägerin wies die Manipulationsvorwürfe zurück und erklärte die Absicht, die anstehende Zählung für das Kalenderjahr 2012 nicht mehr von eigenem Personal, sondern extern durchführen zu lassen. Mit Schreiben vom 15.2.2012 berichtete die Bezirksregierung E1. an das MAIS, dass zunächst abgewartet werden solle, ob die Klägerin die Erhebungen für 2012 tatsächlich durch ein externes Institut durchführen lasse. Die dadurch gewonnenen Ergebnisse könnten die Korrektheit der Zählergebnisse der Vorjahre bekräftigen. So könne der Vorwurf einer Manipulation entkräftet werden. Mit Schreiben vom 20.3.2012 teilte die Klägerin mit, dass die Erhebungen für das Kalenderjahr 2012 durch die „WVI Prof. Dr. X. Verkehrsforschung und Infrastrukturplanung GmbH“ in C1. (im Folgenden: WVI) durchgeführt würden. Im Rahmen eines Gesprächs am 3.7.2012 teilte die Bezirksregierung E1. der Klägerin mit, dass beabsichtigt sei, Erstattungsleistungen für die Jahre 2006 bis 2009 zurückzufordern. Die Beteiligten vereinbarten, dass die Klägerin intern den Sachverhalt weiter aufklären solle, um die Manipulationsvorwürfe zu entkräften. Mit Schreiben vom 14.9.2012 nahm die Klägerin noch einmal zu den Vorwürfen Stellung und übermittelte der Bezirksregierung E1. die Ergebnisse der nachträglichen Befragung des eigenen Zählpersonals. Laut internem Vermerk vom 26.9.2012 wurde die Bezirksregierung E1. in einem internen Prüfprotokoll der „Projektgruppe SGB IX“ des MAIS darauf hingewiesen, dass auch in den bisher ungeprüften Zählprotokollen der Verkehrszählung des Jahres 2010 Unregelmäßigkeiten gleicher Art und gleichen Umfangs vermutet würden. Dies betreffe auch das Jahr 2011. Es sei noch zu entscheiden, ob auch die Verkehrszählungen für diese Jahre einer detaillierten Nachprüfung zu unterziehen seien. Im Rahmen eines weiteren Gesprächs zwischen den Beteiligten am 24.10.2012 informierte die Bezirksregierung E1. die Klägerin darüber, dass der Manipulationsverdacht fallen gelassen, jedoch die Richtigkeit der durch das Personal der Klägerin durchgeführten Verkehrszählung wegen formaler Fehler weiterhin in Zweifel gezogen werde und deshalb beabsichtigt sei, einen neuen, annähernd verlässlichen Schwerbehindertenquotienten festzulegen. Als Richtwert für die vergangenen Jahre könne man die laufende Schwerbehindertenzählung, die durch die WVI durchgeführt werde, heranziehen. Da gegenwärtig nur Zählergebnisse für die Frühjahrs- und Sommerperiode 2012 vorlägen und diese stark variierten, sollten die noch ausstehenden Ergebnisse für Herbst 2012 und Winter 2013 abgewartet werden, um ein verlässliches und einheitliches Bild zu bekommen. Gegebenenfalls seien Erstattungsleistungen für die Jahre 2006 bis 2009, möglicherweise bis 2011, zurückzufordern.
Am 7.5.2013 ging bei der Bezirksregierung E1. ein von der Klägerin übersandtes Testat der WVI vom 30.4.2013 über den für das Kalenderjahr 2012 ermittelten Schwerbehindertenquotienten ein. Mit Schreiben vom 6.6.2013 forderte die Bezirksregierung E1. die Klägerin auf, auch die Original-Zählprotokolle für das Jahr 2010 zu übersenden. Mit E-Mail vom 30.10.2013 holte die Bezirksregierung E1. eine Auskunft über die Belegungszahlen der Stiftung F1. -F2. , einer im Gebiet der Stadt M. gelegenen Behinderteneinrichtung, ein und erfuhr, dass die Belegungszahlen in den Jahren 2006 bis 2012 dort annähernd gleich geblieben waren. Bei einem Termin im MAIS am 31.10.2013 berichtete die Bezirksregierung E1. noch einmal von den jüngsten Entwicklungen, insbesondere von den Zählergebnissen für das Jahr 2012. Das Ministerium verwies darauf, dass Mindeststandards bei den Zählungen nicht eingehalten worden seien. Man wolle in Bezug auf die in Rede stehenden Rückforderungen in Kürze durch Erlass entscheiden. Am 12.12.2013 teilte das MAIS der Bezirksregierung E1. mit, dass die Entscheidung über das weitere Vorgehen allein der Bezirksregierung obliege. Gemäß internem Vermerk vom 20.1.2014 entschied sich die Bezirksregierung E1. hinsichtlich der bereits für die Jahre 2006 bis 2010 bestandskräftig festgesetzten Fahrgelderstattungen dazu, den betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten der Klägerin für die Jahre 2006 bis 2010 gemäß dem Testat der WVI vom 30.4.2013 auf 9,67 % festzusetzen und auf dieser Grundlage die Fahrgelderstattungen neu zu berechnen.
Mit Schreiben vom 20.2.2014 machte die Bezirksregierung E1. die Klägerin auf einzelne Beanstandungen in den Zählprotokollen der Verkehrszählung des Jahres 2010 aufmerksam und kündigte an, dass sie beabsichtige, ihren Bewilligungsbescheid für das Jahr 2010 zurück zu nehmen und überzahlte Beträge zurück zu fordern. Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 22.4.2014 Stellung.
Mit Bescheid vom 28.5.2014, zugestellt am 12.6.2014, nahm die Bezirksregierung E1. den Bescheid vom 5.7.2012 gem. § 48 VwVfG NRW zurück, setzte den Erstattungsbetrag für 2010 auf 165.484,44 EUR neu fest und forderte einen überzahlten Betrag von 121.525,59 EUR gem. § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW von der Klägerin zurück. Zur Begründung führte die Bezirksregierung E1. aus, dass der durch die IVV ermittelte Schwerbehindertenquotient von 15,85 % nicht anerkannt werden könne. Sie habe die Zählprotokolle der Schwerbehindertenzählung aus dem Jahr 2010 eingesehen. Dabei sei festgestellt worden, dass viele Zählprotokolle Unregelmäßigkeiten aufwiesen, nämlich nachträgliche Erhöhungen der Werte für die Schwerbehinderten und sonstigen Fahrgäste, Erhebungen außerhalb der maßgeblichen Zählperiode, fehlende oder falsche Angaben bei den Stammdaten in den Zählprotokollen, die Verwendung von Tipp-Ex, die Verwendung verschiedenfarbiger Schreibmittel und fehlende oder falsche Summenbildung. Die Zählprotokolle enthielten in so erheblichem Umfang Unregelmäßigkeiten und formale Fehler, dass sie als belastbare Nachweise für den testierten Schwerbehindertenquotienten und damit als Bemessungsgrundlage für die Ausgleichsansprüche nicht anerkannt werden könnten.
Der Bescheid vom 5.7.2012 sei daher rechtswidrig. Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 VwVfG NRW lägen vor. Zwar habe die Klägerin die gewährten Leistungen verbraucht. Auf Vertrauen in den Bestand des Bescheides könne sich die Klägerin jedoch gem. § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW nicht berufen, da sie den ursprünglichen Bescheid durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Auch die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 VwVfG NRW lägen vor, denn die Klägerin habe die Rechtswidrigkeit des Bescheids infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt.
Die Rücknahme des Bescheids stehe im behördlichen Ermessen. Zweck der Ermessensnorm sei die Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes und die Schaffung der Voraussetzungen für eine Rückforderung überzahlter öffentlicher Mittel. Sie – die Bezirksregierung E1. – bezwecke dies mit dem Rücknahmebescheid. Die Rücknahme sei auch verhältnismäßig, denn sie sei zur Erreichung des Zwecks geeignet, weil der gewünschte Erfolg – die Unwirksamkeit des ursprünglichen Bewilligungsbescheids und der Wegfall des Rechtsgrundes für das Behaltendürfen der erbrachten Leistungen – damit erreicht werde. Die Rücknahme sei auch erforderlich, denn es sei kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckverfolgung ersichtlich. Schließlich sei die Rücknahme auch angemessen. Die Interessen der Beteiligten seien gegeneinander abzuwägen. Das öffentliche Interesse bestehe in einer sachgerechten Verwendung öffentlicher Gelder. Angesichts knapper Kassen des Landes NRW fordere die Allgemeinheit eine korrekte und gerechte Verteilung von Leistungen. Es bestehe bei einem Rechtsverstoß nicht nur ein rechtliches Interesse an dessen Beseitigung, sondern auch ein fiskalisches Interesse an der Rückführung zu Unrecht erbrachter Leistungen in den öffentlichen Haushalt. Außerdem liege es im öffentlichen Interesse, einer negativen Vorbildwirkung zu begegnen, die sich daraus ergeben könnte, dass auch andere Leistungsempfänger versuchen könnten, eine Leistungsbewilligung durch unrichtige oder unvollständige Angaben zu erwirken, wenn dies ohne rechtliche Konsequenzen bliebe. Das Interesse der Klägerin bestehe im Bestand des ursprünglichen Leistungsbescheids und damit im Behaltendürfen der erhaltenen Gelder. Vorliegend überwiege das öffentliche Rücknahmeinteresse jedoch das private Interesse am Behaltendürfen. Es liege kein erkennbares Missverhältnis zwischen dem gewählten Mittel und dem erstrebten Erfolg vor. Nur eine vollständige Rücknahme des Ursprungsbescheides sei sachgerecht und entspreche dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit. Im Übrigen liege hier ein Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG NRW vor, weshalb gemäß § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG NRW eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit angezeigt sei. Hinweise auf einen atypischen Fall bestünden nicht. Sie übe daher ihr Ermessen dahingehend aus, den Bescheid vom 5.7.2012 zurückzunehmen.
Hinsichtlich der Neufestsetzung des Erstattungsbetrages für das Kalenderjahr 2010 lege sie den durch die WVI für das Jahr 2012 ermittelten Schwerbehindertenquotienten von 9,67 % zu Grunde. Dies sei der einzige in Frage kommende valide Wert. Im Gegensatz zu früheren Erhebungen habe bei dieser Erhebung das unabhängige Institut auch die Zählungen in eigener Verantwortung durchgeführt. Die so erzielten Ergebnisse seien glaubwürdig. Der hohe Schwerbehindertenquotient auf den Linien der Klägerin stehe maßgeblich in Zusammenhang mit der Stiftung F1. -F2. , einer Einrichtung für behinderte Menschen. Die Zahl der in der Stiftung wohnenden Personen habe sich von 2010 bis 2012 nur geringfügig verändert. Es gebe keine sonstigen Anhaltspunkte dafür, dass der Schwerbehindertenquotient im Jahr 2010 deutlich höher gewesen sei als im Jahr 2012. Ein Wert von 15,85 % sei daher für das Jahr 2010 nicht möglich, wenn der korrekte Wert für das Jahr 2012 nur 9,67 % betrage. Für das Jahr 2012 sei ein korrekter Wert durch korrekte Zählung ermittelt worden, weshalb es sachgerecht sei, den Schwerbehindertenquotienten von 9,67 % auch für das Jahr 2010 zugrunde zu legen. Hieraus ergebe sich unter Berücksichtigung des Selbstbehaltes gem. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX ein Erstattungsbetrag von 165.484,44 EUR. Nach Abzug von für das Kalenderjahr 2010 erhaltenen Zahlungen i.H.v. 287.010,04 EUR ergebe sich ein Gesamtrückforderungsbetrag von 121.525,59 EUR.
Am 3.7.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, dass eine Rücknahme des Bescheides vom 5.7.2012 bereits wegen Verjährung ausscheide. Es sei eine frühe Entscheidungsreife anzunehmen, da die Bezirksregierung E1. schon Mitte 2012 aufgrund des Hinweises des MAIS in dem internen Vermerk vom 26.9.2012 die vermeintlichen Fehler der Zählbögen habe feststellen können. Die Bezirksregierung habe sie indes erst mit Schreiben vom 6.6.2013 aufgefordert, auch die Original-Zählprotokolle für das Jahr 2010 zu übersenden. Erst danach seien diese Unterlagen ausgewertet worden. Die Bezirksregierung E1. habe dem Verfahren daher nicht in gebotener Weise Fortgang gegeben. Sie könne den Beginn der Verjährungsfrist nicht beliebig hinausschieben. Auch könne die Rücknahme nicht auf § 48 VwVfG NRW gestützt werden, da der Bescheid vom 5.7.2012 rechtmäßig sei. Die von der Bezirksregierung E1. angeführten Beanstandungen stellten keinen Verstoß dar, der zur Rechtswidrigkeit des Bescheides führen könne. Die Beanstandungen seien überwiegend nicht nachvollziehbar. Auch wenn einzelne Erhebungsbögen kritikwürdig seien, könne deswegen nicht die gesamte Erhebung und Ermittlung des Schwerbehindertenquotienten in Frage gestellt werden. Der Bescheid hätte nur gemäß § 49 Abs. 3 VwVfG NRW widerrufen werden können, dessen Voraussetzungen indes nicht vorlägen. Selbst wenn der Bescheid als rechtswidrig anzusehen sei, könne er nicht zurückgenommen werden, weil sie – die Klägerin – schutzwürdiges Vertrauen genieße. Die Ausschlussgründe des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG NRW lägen nicht vor. Sie habe den Bescheid insbesondere nicht durch in wesentlicher Beziehung unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt. Die Bezirksregierung E1. habe die in Ansatz gebrachten Werte stets akzeptiert, ohne neue Erhebungen oder Erläuterungen zu verlangen. Beanstandungen seien erst nach Prüfung durch das MAIS erfolgt. Sie – die Klägerin – habe auch keine Kenntnis oder grob fahrlässig Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit des Bescheides gehabt. Ferner müsse die vorzunehmende Interessenabwägung zu Gunsten ihrer Schutzwürdigkeit ausgehen. Soweit die Bezirksregierung E1. auf eine negative Vorbildfunktion abstelle, übersehe sie, dass der Vorwurf der vorsätzlichen Manipulation der Zählergebnisse bereits im Verwaltungsverfahren fallen gelassen worden sei. Sie – die Klägerin – hege als kommunales Unternehmen keine Bereicherungsabsichten. Auch verstoße es gegen die Grundsätze des § 242 BGB und sei treuwidrig, den Bescheid zurückzunehmen, wenn es eine Mitverantwortung der Behörde für die Rechtswidrigkeit des Bescheids gebe. Es sei unzulässig, den durch die IVV ermittelten Schwerbehindertenquotienten für das Jahr 2010 durch den Wert aus dem Testat der WVI für das Jahr 2012 zu ersetzen. Dieser Wert beziehe sich nur auf das Jahr 2012 und erlaube keine Rückschlüsse für das Jahr 2010. Die Bezirksregierung E1. sei nicht berechtigt gewesen, einen von ihr – der Klägerin – nicht autorisierten Wert eigenmächtig für das Jahr 2010 zu übernehmen und diesen ohne ihre Veranlassung und gegen ihren Willen zur Ermittlung des Erstattungsbetrages zu Grunde zu legen. Die Belegungszahlen der Stiftung F1. -F2. könnten allein nicht ausschlaggebend sein, um auf einen niedrigeren Schwerbehindertenquotienten im Jahr 2010 zu schließen. Die Verkehrszählungen der Jahre 2010 und 2012 seien auf der Grundlage unterschiedlicher Erhebungsrichtlinien durchgeführt worden. Die für das Jahr 2010 noch geltenden „Richtlinien zur Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr“ (Runderlass des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 15.12.1987 – II B 1 – 4421.4, im Folgenden: Richtlinie 1987) hätten die Fahrtenauswahl vollständig dem Zufall überlassen. Die aktuell geltende Richtlinie zwinge indes bei der Erhebungsfahrtenauswahl zur Streuung, was Auswirkungen auf den Schwerbehindertenquotienten habe und einen geringeren Wert begründen könne.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 28.5.2014 bezüglich der Erstattung von Fahrgeldausfällen für das Jahr 2010 aufzuheben.
Die Bezirksregierung E1. als Vertreterin des beklagten Landes beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt auf die Begründung des angegriffenen Bescheides Bezug. Ergänzend vertritt sie die Auffassung, dass sie die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW eingehalten habe. Erst mit Schreiben vom 6.6.2013 habe sie die Original-Zählunterlagen von der Klägerin angefordert. Ohne diese sei eine sachgerechte Entscheidung über die Rücknahme des Bewilligungsbescheides überhaupt nicht möglich gewesen. Die Jahresfrist habe erst nach Eingang der Stellungnahme der Klägerin vom 22.4.2014 auf das Anhörungsschreiben vom 20.2.2014 begonnen. In 22 von 264 Fällen seien Zählungen außerhalb der Zählperiode erfolgt. Dies sei ein eindeutiger Richtlinienverstoß und stelle eine erhebliche Fehlerquote dar. In 13 von 264 Fällen sei ein verändertes oder unvollständiges Datum auf dem Zählprotokoll enthalten. In zwei Fällen fehle die Angabe des Namens des Zählers auf dem Protokoll. Auch wenn die einzelnen Fehler das Ergebnis der Verkehrszählung jeweils nicht allein in Frage stellten, sei bei einer Gesamtschau der festgestellten Fehler eine ordnungsgemäße Dokumentation und Berechnung nicht mehr gegeben. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Sie – die Bezirksregierung – habe nicht wissen können, dass die Ermittlung des Schwerbehindertenquotienten falsch gewesen sei. Aus dem Testat der IVV vom 1.8.2011 für das Kalenderjahr 2010 hätten sich keine Anhaltspunkte für Fehler ergeben. Die Klägerin habe den Bewilligungsbescheid vom 5.7.2012 durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig gewesen seien. Eine Mitverantwortung der Behörde für die unrichtigen Angaben liege nicht vor. Die Ermittlung des korrekten Schwerbehindertenquotienten habe im alleinigen Verantwortungsbereich der Klägerin gelegen. Es lägen nicht nur leichte Formfehler vor. Es sei zwischen den Beteiligten auch mehrfach erörtert worden, dass eine entsprechende Anwendung und Übertragung des für das Jahr 2012 ermittelten Schwerbehindertenquotienten auch auf das Jahr 2010 in Betracht komme. Dies wirke sich nur zu Gunsten der Klägerin aus, da ansonsten der Landessatz von 3,74 % hätte festgesetzt werden müssen. Die unterschiedlichen Werte für die Jahre 2010 und 2012 könnten nicht allein mit Unterschieden in den jeweils geltenden Erhebungsrichtlinien erklärt werden, denn die für die Verkehrszählung des Jahres 2012 geltende (neue) Richtlinie sehe keine inhaltlich andere Erfassungsmethode vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des das Kalenderjahr 2006 betreffenden Verfahrens 6 K 806/14 nebst Beiakten sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung E1. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Sie ist insbesondere als einheitliche Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO) statthaft, da durch die begehrte Beseitigung der Neufestsetzung der Erstattungsleistungen in dem angegriffenen Bescheid vom 28.5.2014 die Regelung des Bescheids vom 5.7.2012 im Übrigen wieder auflebt. Denn der Bescheid vom 28.5.2014 enthält entgegen seinem insoweit missverständlichen Tenor zu 1. und 2. keine vollständige Rücknahme des Bescheids vom 5.7.2012 und vollständige Neufestsetzung der Erstattungsleistungen, sondern nur insoweit eine Teil-rücknahme, als mit dem Ursprungsbescheid Erstattungsleistungen von mehr als 165.484,44 EUR festgesetzt wurden.
Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Sie ist unbegründet, da der angegriffene Bescheid vom 28.5.2014 rechtmäßig ist und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die Bezirksregierung stützt den angegriffenen Bescheid in rechtlich nicht zu beanstandender Weise auf § 48 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW, soweit durch ihn der Bescheid vom 5.7.2012 zurückgenommen und auf § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW, soweit eine Erstattung bereits erbrachter Leistungen festgesetzt wird. Nach diesen Vorschriften kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, sind gemäß § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW bereits erbrachte Leistungen zu erstatten.
Der angegriffene Bescheid ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist die Klägerin mit Schreiben vom 20.2.2014 vor Erlass des Rücknahmebescheides angehört worden.
Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW liegen vor. Der Bescheid vom 5.7.2012 ist, soweit er zurückgenommen wurde, rechtswidrig.
Die Bezirksregierung E1. hat den Bescheid vom 5.7.2012 auf §§ 145 Abs. 3, 148 Abs. 1 bis 3 und 5, 150 Abs. 1, 4 und 5 SGB IX gestützt.
Gemäß § 145 Abs. 1 S. 1 SGB IX werden schwerbehinderte Menschen, die infolge ihrer Behinderung in ihrer Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr erheblich beeinträchtigt oder hilflos oder gehörlos sind, von Unternehmern, die öffentlichen Personenverkehr betreiben, unentgeltlich befördert. Die durch die unentgeltliche Beförderung entstehenden Fahrgeldausfälle werden gemäß § 145 Abs. 3 S. 1 SGB IX nach Maßgabe der §§ 148 bis 150 SGB IX erstattet. Nach § 148 Abs. 1 SGB IX werden Fahrgeldausfälle im Nahverkehr nach einem Prozentsatz der von den Unternehmern nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen im Nahverkehr erstattet. Der Prozentsatz im Sinne des Abs. 1 wird nach § 148 Abs. 4 S. 1 SGB IX für jedes Land von der Landesregierung oder der von ihr bestimmten Behörde für jeweils ein Jahr bekannt gemacht. Weist ein Unternehmen durch Verkehrszählung nach, dass das Verhältnis zwischen den nach §§ 145 ff. SGB IX unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen den nach Abs. 4 festgesetzten Prozentsatz um mindestens ein Drittel übersteigt, wird gem. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX neben dem sich aus der Berechnung nach Absatz 4 ergebenden Erstattungsbetrag auf Antrag der nachgewiesene, über dem Drittel liegende Anteil erstattet.
Der Bescheid ist materiell rechtswidrig, denn die Klägerin hat als das den Personennahverkehr durchführende Unternehmen nicht gem. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX durch Verkehrszählung nachgewiesen, dass das Verhältnis zwischen den nach §§ 145 ff. SGB IX unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen im Kalenderjahr 2010 tatsächlich 15,85 % betrug und damit den Landesquotienten gem. § 148 Abs. 4 S. 1 SGB IX von 3,74 % um mindestens ein Drittel überstieg.
Die Bezirksregierung E1. zieht dabei nicht grundsätzlich in Zweifel, dass bei der Klägerin ein den Landessatz um mehr als ein Drittel übersteigender betriebsindividueller Schwerbehindertenquotient vorliegt. Sie zweifelt lediglich den durch die Verkehrszählung im Jahr 2010 ermittelten Schwerbehindertenquotienten von 15,85 % der Höhe nach an. Sie beanstandet im Einzelnen bestimmte Fehler in den der Verkehrszählung des Jahres 2010 zugrunde liegenden Zählprotokollen, die nach ihrer Ansicht in der Gesamtschau so schwerwiegend sind, dass die Verkehrszählung des Jahres 2010 für die Ermittlung des Schwerbehindertenquotienten nicht geeignet ist.
Die Kammer folgt nach eigener Prüfung der Bezirksregierung in ihrer Einschätzung. § 148 Abs. 5 SGB IX enthält selbst keine näheren Regelungen darüber, wie ein Nachweis durch Verkehrszählung durchzuführen ist. Verkehrszählungen waren im Land Nordrhein-Westfalen im Jahr 2010 auf der Grundlage des Runderlasses des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 15.12.1987 – II B 1 – 4421.4 („Richtlinien zur Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr“, im Folgenden: Richtlinie 1987) durchzuführen. Diese Richtlinien enthalten detaillierte Durchführungsbestimmungen zur Vornahme einer Verkehrszählung. Dabei ist die vorliegend als Stichprobenerhebung durchgeführte Linienerhebung gemäß Ziff. 4 und Ziff. 6 der Richtlinie 1987 zulässig. Die Richtlinie 1987 enthält in Ziffer 7 Regelungen darüber, welche Angaben in dem vom Zählpersonal auszufüllenden Zählprotokoll enthalten sein müssen. Dazu, welche Auswirkungen Verstöße gegen diese Regelungen haben oder wie gegebenenfalls Korrekturen vorzunehmen sind, verhält sich die Richtlinie 1987 dagegen nicht.
Mangels gesetzlicher oder untergesetzlicher Vorgaben kann daher nur anhand allgemeiner Grundsätze beurteilt werden, ob im Einzelfall eine durchgeführte Verkehrszählung taugliche Grundlage für ein Erstattungsbegehren nach §§ 145 ff SGB IX sein kann. Hierbei ist zu beachten, dass es sich bei der Verpflichtung der Verkehrsunternehmen, schwerbehinderte Menschen, die infolge ihrer Behinderung in ihrer Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr erheblich beeinträchtigt oder hilflos oder gehörlos sind, gem. § 145 Abs. 1 S. 1 SGB IX unentgeltlich zu befördern, um die Indienstnahme Privater zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handelt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19.3.2014 – 1 BvR 1417/10 –, NVwZ 2014, 1005, Rn. 17; und Urteil vom 17.10.1984 – 1 BvL 18/82, NVwZ 1985, 963, Rn. 37.
Die Verkehrsunternehmen übernehmen kraft gesetzlicher Verpflichtung eine eigentlich dem Staat obliegende Aufgabe der sozialen Fürsorge. Bei der gesetzlich vorgesehenen Erstattung hierdurch entstehender Fahrgeldausfälle gem. § 145 Abs. 3 S. 1 SGB IX i.V.m. §§ 148 ff. SGB IX handelt es sich in der Folge um eine finanzielle Entschädigung des Privaten für seine Indienstnahme im öffentlichen Pflichtenkreis. Der Entschädigungscharakter der Erstattungsleistung bedingt auf der einen Seite, dass aus Sicht des Verkehrsunternehmens keine zu strengen Anforderungen an den Erhalt dieser Leistung gestellt werden dürfen, weil ansonsten die über Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit tangiert wäre. Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber das System der Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr in § 148 SGB IX bewusst – zur Vereinfachung der Handhabung für die Verwaltung aber auch für die betroffenen Verkehrsunternehmen – als pauschales Erstattungssystem ausgestaltet, was verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19.3.2014 – 1 BvR 1417/10 –, a.a.O.; und Urteil vom 17.10.1984 – 1 BvL 18/82, a.a.O.
Die in § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX für das Verkehrsunternehmen vorgesehene Möglichkeit, durch Verkehrszählung einen den Landessatz um mindestens ein Drittel übersteigenden betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten nachzuweisen, stellt insoweit eine verfassungsrechtlich gebotene Härtefallregelung zu der an sich in § 148 Abs. 1 SGB IX vorgesehenen pauschalen Erstattung dar, deren konkrete gesetzliche Ausgestaltung ebenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19.3.2014 – 1 BvR 1417/10 –, a.a.O.
Wenn ein Verkehrsunternehmen statt der pauschalen Erstattung nach Landessatz in § 148 Abs. 1 bis Abs. 4 SGB IX einen betriebsindividuellen, höheren Prozentsatz an unentgeltlich beförderten Fahrgästen im Erstattungsverfahren gem. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX geltend macht, müssen an den Nachweis dieses betriebsindividuellen Prozentsatzes insoweit strengere Anforderungen gestellt werden, als der durch Verkehrszählung zu erbringende Nachweis schlüssig, nachvollziehbar und einer nachträglichen behördlichen Überprüfung zugänglich sein muss. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX, der einen „Nachweis“ fordert und nur der „nachgewiesene“, über dem Drittel des Landessatzes liegende Anteil der unentgeltlich beförderten Fahrgäste zusätzlich bei der Berechnung der Erstattungsleistung berücksichtigt wird.
Dieser Nachweis ist als rein tatsächliches Tatbestandsmerkmal des Erstattungsanspruchs uneingeschränkt durch das Verwaltungsgericht überprüfbar.
Die Richtlinie 1987 sieht in Ziffer 1.2 vor, dass die in § 62 Abs. 5 SchwbG (der Vorgängervorschrift zu § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX) geforderte Verkehrszählung als Nachweis anzuerkennen ist, wenn sie in Form einer eingeschränkten Vollerhebung oder als Stichprobenerhebung nach diesen Richtlinien durchgeführt worden ist, wobei die Stichprobenerhebung nach Ziffer 4 der Richtlinie 1987 als Linienerhebung oder als Querschnittserhebung durchgeführt werden kann. Bei einer eingeschränkten Vollerhebung werden nach Ziffer 5 der Richtlinie 1987 während jeder Linien- und Einsatzfahrt jedes Wochentags einmal innerhalb der Erhebungsperiode alle nach dem SchwbG unentgeltlich beförderten sowie alle sonstigen Fahrgäste erfasst. Im Falle einer Stichprobenerhebung wird nach Ziffer 6 der Richtlinie 1987 die Gesamtzahl der innerhalb einer Wageneinheit nach dem SchwbG unentgeltlich beförderten und der sonstigen Fahrgäste auf einzelnen Linienfahrten erfasst, die nach einem im Einzelnen vorgegebenen Auswahlverfahren bestimmt werden. Bei der als Linienerhebung durchgeführten Stichprobenerhebung werden nach Ziffer 6.2 der Richtlinie 1987 in der Wageneinheit jeder ausgewählten Linienfahrt alle Einsteiger auf der gesamten Fahrt befragt.
Die eingeschränkte Vollerhebung bietet naturgemäß aufgrund ihrer breiteren und umfangreicheren Datenbasis eine höhere Gewähr für die Richtigkeit des Ergebnisses, ist für die Verkehrsunternehmen aber mit einem höheren Erhebungsaufwand verbunden. Die in der Durchführung im Vergleich „einfachere“ Stichprobenerhebung ist dagegen aufgrund ihrer geringeren Erhebungsdichte ungenauer, was dadurch ausgeglichen wird, dass bei der Berechnung des Prozentsatzes der unentgeltlich beförderten Fahrgäste bei Stichprobenerhebungen in Ziffer 9 ff. der Richtlinie 1987 im Unterschied zur Berechnung bei eingeschränkter Vollerhebung in Ziffer 8 ff. wesentlich umfangreichere Varianzberechnungen vorzunehmen sind und als Bemessungswert für die Erstattung der Fahrgeldausfälle nicht der Schwerbehindertenquotient, sondern nach Ziffer 9.23 die untere 95-Prozentgrenze des Schwerbehindertenquotienten errechnet wird.
Entscheidet sich das Verkehrsunternehmen – wie vorliegend – zu der im Vergleich „einfacheren“ Stichprobenerhebung, dürfen auch insofern strengere Anforderungen an die Korrektheit der Verkehrszählung und insbesondere an die Korrektheit der ihr zugrunde liegenden Verkehrserhebung gestellt werden, als sich eventuelle Fehler in einzelnen Zählprotokollen, die naturgemäß bei jeder Verkehrserhebung vorkommen, wesentlich stärker auf das Gesamtergebnis auswirken können, als dies bei einer Vollerhebung der Fall wäre. Hierbei entzieht sich die Bewertung der Validität einer Verkehrszählung jeder schematischen Betrachtung. Es ist in jedem Einzelfall auf die Art der Fehlerhaftigkeit, die konkreten Auswirkungen des einzelnen Fehlers auf die Frage, ob das betroffene Zählprotokoll noch als Nachweis für die durchgeführte Zählung anerkannt werden kann und auf die Anzahl der von dem Fehler betroffenen Zählprotolle abzustellen. Nur im Rahmen einer insoweit gebotenen Gesamtbetrachtung anhand aller Umstände des Einzelfalles kann eine Aussage darüber getroffen werden, ob diese noch als „Nachweis“ i.S.d. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX anerkannt werden kann oder aufgrund einer in erheblicher Weise ergebnisrelevanten Fehlerhäufung schon nicht mehr geeignet ist, die Erstattungsbehörde bzw. das Gericht von der Richtigkeit des durch sie ermittelten betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten zu überzeugen. Liegt eine Fehlerhäufung vor, die sicher ergebnisrelevant ist, kann die Verkehrszählung nicht mehr Gewähr für die Richtigkeit der durch sie ermittelten Ergebnisse bieten und nicht die erforderliche Überzeugung der Behörde oder des Gerichts tragen.
An diesen Grundsätzen gemessen geht die Kammer nach ihrer freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung (§ 108 Abs. 1 S. 1 VwGO) davon aus, dass die vorliegend der Berechnung des betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten zugrunde liegende Verkehrszählung nicht als „Nachweis“ i.S.d. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX anerkannt werden kann.
Hierbei wird die Überzeugungsbildung der Kammer bereits maßgeblich von folgenden von der Bezirksregierung E1. gerügten Fehlern in den Zählprotokollen getragen, so dass es auf die gerügten Fehler im Übrigen nicht mehr entscheidend ankommt:
Die Bezirksregierung macht geltend, dass in 22 von 264 Zählprotokollen der Verkehrserhebung (8,33 % der Zählprotokolle) – die jeweilige Anzahl der betroffenen Protokolle wurde von der Klägerin nicht im Einzelnen angegriffen und konnte von der Kammer jeweils anhand der tabellarischen Auswertungen auf Blatt 23 ff. der Beiakte I nachvollzogen werden – eine Datumsangabe enthalten ist, die außerhalb der vorgeschriebenen Zählperiode liegt (Beispiel: Protokoll Linie 9883 – Abfahrt 15:28 – Ankunft 15:57 am 8.5.2010; die Frühjahrsperiode lag im Jahr 2010 in dem Zeitraum 12.4.2010 bis 30.4.2010).
Gem. Ziffern 3 und 3.1 der Richtlinie 1987 werden als Erhebungsperioden für die Verkehrszählung vorgegeben: die drei vollständigen Schulwochen beginnend jeweils mit dem Montag nach Aschermittwoch (Winterperiode), die drei vollständigen Schulwochen beginnend mit dem Montag nach Ostermontag (Frühjahrsperiode), die zweite, dritte und vierte vollständige Ferienwoche der Sommerferien (Sommerperiode) sowie die drei ersten vollständigen Schulwochen im November (Herbstperiode). Die Klägerin trägt dazu vor, dass vereinzelt Erhebungen außerhalb der vorgeschriebenen Zählperioden durchgeführt wurden, wenn beispielsweise eine Fahrt ausgefallen oder die jeweilige Zählperson erkrankt war. Es sei dann ein „vergleichbares Datum“ zur Nacherhebung ausgewählt worden, damit eine Vergleichbarkeit weiterhin gegeben sei.
Nach Auffassung der Kammer kann eine innerhalb der Erhebungsperiode zu prüfende Fahrt nicht ohne weiteres durch eine „vergleichbare Fahrt“ außerhalb der jeweiligen Erhebungsperiode ersetzt werden. Die genaue Vorgabe von Erhebungszeiträumen in der Richtlinie 1987 soll die Vergleichbarkeit der Zählergebnisse sicherstellen. Die später in Ziffer 9 ff. der Richtlinie 1987 vorgegebene Methode zur Berechnung des Prozentsatzes bei der Linienerhebung knüpft in Ziffer 9.217, 9.223, 9.224 und 9.225 der Richtlinie 1987 jeweils entweder mittelbar oder unmittelbar an die Zählergebnisse der jeweiligen Zählperiode an. Diese Berechnung wird abweichend beeinflusst, wenn Ergebnisse berücksichtigt werden, die außerhalb der Zählperioden erhoben wurden.
Bei Ausfällen von Fahrten oder Zählpersonal hätte es der Klägerin daher oblegen, zu dokumentieren und deutlich zu machen, welche Fahrt im Einzelnen zusätzlich erhoben wurde, um welche ausgefallene Erhebung zu ersetzen. Allein aus dem Umstand, dass die Richtlinie 1987 – wie der Klägerin zuzugeben ist – an keiner Stelle Ausführungen dazu enthält, wie Abweichungen zu dokumentieren sind, kann die Klägerin nicht herleiten, dass eventuelle Abweichungen vom vorgeschriebenen Erhebungsmodus überhaupt nicht dokumentiert werden müssen. Im Gegenteil hat die Klägerin als das den Nachweis i.S.d. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX führende Verkehrsunternehmen stets sicherzustellen, dass gerade im Falle von Abweichungen die jederzeitige Nachprüfbarkeit der Verkehrszählung erhalten bleibt.
Die Bezirksregierung verweist weiter darauf, dass in 13 von 264 Zählprotokollen (4,92 %) eine entweder nur unvollständige Datumsangabe vorhanden oder die Datumsangabe nachträglich verändert worden ist (Beispiel: Protokoll Linie 9883 –Abfahrt 14:29 – Ankunft 14:58 am 7.4.2010 und Protokoll Linie 9883 – Abfahrt 14:58 – Ankunft 15:27 am 7./8.4.2010). Gemäß Ziffer 7 der Richtlinie 1987 muss das Zählprotokoll eine Datumsangabe enthalten.
Die Klägerin behauptet hierzu, dass die Angaben auf den betroffenen Protokollen lediglich korrigiert worden seien. Es könne vorkommen, dass sich ein Zähler verschreibe. Da dieser nur ein Protokoll zur Verfügung habe, sei eine Korrektur auf dem Protokoll besser, als dort ein falsches Datum stehen zu haben, dass im Nachhinein zu Irritationen und Zweifeln an der Korrektheit führe.
Die Kammer hat sich durch Einsichtnahme in die Zählprotokolle ein Bild von den vorgenommenen Veränderungen verschafft. Diese sind nicht so erfolgt, dass das vorher eingetragene Datum durchgestrichen und durch ein neues ersetzt worden wäre. Stattdessen wurde das vorhandene Datum überschrieben, was am Beispiel des Protokolls der Linie 9883 – Abfahrt 14:58 – Ankunft 15:27 am 7.4. oder 8.4.2010 zur Folge hat, dass nicht mehr sicher festgestellt werden kann, welches Datum gemeint sein soll, bzw. ursprünglich eingetragen war und korrigiert werden sollte. Um die erforderliche Nachprüfbarkeit der Zählergebnisse sicherzustellen, wäre es dagegen angezeigt gewesen, den vorherigen Eintrag lediglich durchzustreichen, damit dieser noch erkannt werden kann, und die Korrektur daneben, darüber oder darunter vorzunehmen. Dies ist hier nicht geschehen. So kann weder die Erstattungsbehörde noch das Gericht überprüfen, welche Fahrt tatsächlich erhoben wurde und ob die Korrektur durch das Zählpersonal oder nachträglich durch einen Dritten erfolgte.
Nach den unstreitigen Feststellungen der Bezirksregierung fehlt in 2 von 264 Zählprotokollen (0,76 %) die Angabe des Namens des Zählers. Dies betrifft die Protokolle Linie 9885 – Abfahrt 15:45 – Ankunft 16:12 am 23.2.2010 und Linie 9885 – Abfahrt 16:15 – Ankunft 16:45 am 23.2.2010. Gem. Ziffer 7 der Richtlinie 1987 muss das Zählprotokoll den Namen des Zählers enthalten. Ohne die Namensangabe sind die beiden Protokolle zum Nachweis der während dieser Fahrt erhobenen Zahlen mangels Nachprüfbarkeit unbrauchbar.
Sind danach aus den vorgenannten Gründen schon 37 von 264 Zählprotokollen der Verkehrserhebung 2010 (rund 14 %) unbrauchbar, kommen sie zur Überzeugung der Kammer insgesamt nicht mehr als zuverlässige Datenbasis zur Ermittlung des betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten in Betracht.
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der – wie hier der Bescheid vom 5.7.2012 – eine einmalige Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist (§ 48 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW). Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann (§ 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG NRW).
Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin hier aber deshalb nicht berufen, weil sie den Verwaltungsakt (Bescheid vom 5.7.2012) durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (§ 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW). Da die Klägerin den Nachweis durch Verkehrszählung nicht ordnungsgemäß erbracht hat, lagen dem Bescheid damit zugleich auch in wesentlicher Beziehung unrichtige oder unvollständige Angaben zugrunde. Durch diese Angaben hat die Klägerin den Bescheid auch im Rechtssinne „erwirkt“. Ein Verwaltungsakt wird im Sinne des § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW erwirkt, wenn der Begünstigte diesen durch auf Erlass des Verwaltungsakts gerichtetes zweck- und zielgerichtetes Handeln erreicht und die Angaben entscheidungserheblich waren. Dass das Handeln des Beteiligten mitursächlich war, genügt. Ursächlich sind die unvollständigen bzw. unrichtigen Angaben, wenn anzunehmen ist, dass die Behörde bei vollständiger bzw. richtiger Angabe den Fehler nicht gemacht und den Verwaltungsakt nicht mit der erlassenen oder nur mit einer ungünstigeren Regelung erlassen hätte.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 116 f, m.w.N.
Unerheblich ist, ob der Betroffene schuldhaft gehandelt hat, insbesondere weil er die Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit kannte, hätte erkennen können oder hätte erkennen müssen.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 119, m.w.N.
An diesen Grundsätzen gemessen liegt ein „Erwirken“ des Verwaltungsakts vor. Die Klägerin hat den Bescheid vom 5.7.2012 bereits dadurch erreicht, dass sie in ihrem Antrag vom 13.12.2011 einen auf unbrauchbarer Datenbasis ermittelten betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten angegeben hat. Dass die Bezirksregierung E1. den von der Klägerin angegebenen Wert zunächst nicht überprüfte, sondern unbesehen übernahm, ist unerheblich. Selbst wenn darin ein Mitverschulden der Behörde zu sehen sein sollte, würde sich dies bei der Frage des „Erwirkens“ des Verwaltungsakts nicht auswirken, da eine Mitursächlichkeit der Handlung der Klägerin jedenfalls genügt und weitere Ursachen gegebenenfalls bei der zu treffenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sind.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 116.
Entgegen ihrer Ansicht kann die Klägerin auch kein zusätzliches, gesteigertes Vertrauen in den Bestand des Ursprungsbescheides für sich in Anspruch nehmen. In einem Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW – wie hier –, entfällt grundsätzlich eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin in den Bestand des zurückgenommenen Bescheides und es besteht nach § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG NRW für den Regelfall eine Rücknahmepflicht mit Wirkung für die Vergangenheit, von der nur im Ausnahmefall abgewichen werden darf. Die Frage, ob ein derartiger atypischer Fall gegeben ist, unterliegt der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Ein Ausnahmefall liegt vor, wenn der Unrechtsgehalt, der mit einem Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG NRW typischerweise verbunden ist – hier das Erwirken des Verwaltungsakts durch in wesentlicher Beziehung unrichtige Angaben –, wegen der Besonderheiten des Einzelfalls nicht vorliegt.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 127c.
Das Vorliegen eines Ausnahmefalls hat die Bezirksregierung ausdrücklich geprüft und zutreffend verneint. Für einen solchen ist nichts ersichtlich. Ein Ausnahmefall liegt insbesondere auch nicht deshalb vor, weil die Bezirksregierung vor Erlass des Ursprungsbescheides selbst keine nähere Überprüfung der Zählprotokolle vorgenommen hat. Die Klägerin musste im Gegenteil damit rechnen, dass es noch zu einer Überprüfung der Zählprotokolle kommen konnte, denn die Bezirksregierung hat sich im Bescheid vom 5.7.2012 ausdrücklich die Prüfung des festgesetzten Erstattungsbetrages durch Einsicht in die Bücher, Belege und sonstigen Geschäftsunterlagen sowie durch örtliche Erhebungen im Unternehmen vorbehalten und zu diesem Zweck angeordnet, die Unterlagen über die Verkehrszählung bis zum Ablauf von 5 Jahren nach Eintritt der Bestandskraft aufzubewahren. Im Übrigen enthielt Ziffer 2 des Bescheides vom 5.7.2012 den ausdrücklichen Hinweis, dass der festgesetzte Ausgleichsanspruch für das Jahr 2010 zunächst nur vorläufig gewährt werde, da die Ergebnisse der Überprüfung der Verkehrszählungen der Vorjahre Zweifel an der Richtigkeit der Angaben auch für das Jahr 2010 aufkommen ließen. Vor diesem Hintergrund sind entgegen der Ansicht der Klägerin Anhaltspunkte für ein i.S.d. § 242 BGB treuwidriges Verhalten der Behörde nicht ersichtlich.
Die Bezirksregierung E1. hat bei ihrer Rücknahmeentscheidung auch das ihr in § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
Nach § 40 VwVfG NRW hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Zu den Zwecken der Ermächtigung zählen im Rahmen des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW neben dem Ziel der Wiederherstellung gesetzeskonformer Zustände auch fiskalische Interessen der öffentlichen Hand an der Vermeidung von unberechtigten Leistungen aus öffentlichen Kassen auf der einen und die Berücksichtigung angemessenen Vertrauensschutzes auf der anderen Seite.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 127d.
Diesen Zweck der Ermächtigung hat die Bezirksregierung E1. vorliegend zutreffend erkannt und die zutreffend bestimmten widerstreitenden Interessen – das Interesse der Klägerin am Bestand des ursprünglichen Bescheides und das Interesse der öffentlichen Hand an der Wiederherstellung gesetzeskonformer Zustände – ohne ersichtlichen Ermessensfehler gegeneinander abgewogen.
Dass sie sich zu einer Neuberechnung der Erstattungsleistungen auf Grundlage des nachgewiesenen und von ihr anerkannten Schwerbehindertenquotienten aus dem Jahre 2012 von 9,67 % entschied, diesen Wert fiktiv für das Jahr 2010 übernahm und ihr Rücknahmeermessen daher dergestalt ausübte, nur eine Teilrücknahme des Bescheids vom 5.7.2012 vorzunehmen, soweit durch ihn Erstattungsleistungen von mehr als 165.484,44 EUR festgesetzt wurden, ist nicht zu beanstanden und wirkt sich jedenfalls nicht zum Nachteil der Klägerin aus. Wird der Nachweis eines betriebsindividuellen Schwerbehindertenquotienten nicht erbracht, verbleibt es grundsätzlich bei einer Fahrgelderstattung gem. § 148 Abs. 1, Abs. 4 S. 1 SGB IX nach dem Landessatz. Dies wäre im hier vorliegenden Einzelfall jedoch wohl unbillig und ermessensfehlerhaft gewesen, da zwischen den Beteiligten unstreitig ist, dass der betriebsindividuelle Schwerbehindertenquotient aufgrund der im Gebiet der Klägerin gelegenen Stiftung F1. -F2. deutlich höher ist als der Landessatz. Es ist daher vom Rücknahmeermessen der Bezirksregierung aus § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW gedeckt, zugunsten der Klägerin einen anderen über dem Landessatz liegenden Schwerbehindertenquotienten für die Berechnung der Erstattungsleistungen zugrunde zu legen, sofern dieser nicht willkürlich bestimmt wird, sondern es objektive Anhaltspunkte dafür gibt, dass dieser jedenfalls richtiger ist als der Landessatz. Dies ist mit dem von ihr geprüften und akzeptierten für das Jahr 2012 ermittelten Schwerbehindertenquotienten von 9,67 % jedenfalls der Fall.
Die Bezirksregierung E1. hat auch die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG NRW eingehalten. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes ist gemäß § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG NRW nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig, in dem die Behörde von Tatsachen Kenntnis erhält, welche die Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen.
Die Frist beginnt erst zu laufen mit positiver und vollständiger Kenntnis aller Tatsachen im weitesten Sinn, die für die Entscheidung der Behörde über die Rücknahme relevant sind oder sein können, einschließlich der für die zu treffende Ermessensentscheidung relevanten Tatsachen. Dabei genügt die bloße Tatsachenkenntnis allein nicht, sondern es ist zusätzlich erforderlich, dass die Behörde auch die fehlerhafte Rechtsanwendung auf ihr bekannt gewordene oder von Anfang an bekannte Tatsachen erkennt, d.h. sich der Rechtswidrigkeit des betroffenen Verwaltungsakts und der Notwendigkeit, wegen dieser Rechtswidrigkeit über eine eventuelle Rücknahme zu entscheiden, bewusst wird oder ist.
BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.1984 – GrSen 1.84 und GrSen 2.84 –, BVerwGE 70, 356 = NJW 1985, 819 = juris; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 153 f., m.w.N.
Die Frist ist eine reine Entscheidungsfrist, die erst ab Entscheidungsreife des Falles zu laufen beginnt. Es genügt deshalb nicht, dass die Behörde nur Kenntnis von einzelnen oder auch zahlreichen Tatsachen, Gesichtspunkten usw. hat oder erlangt, die geeignet sind, eine sorgfältige und gewissenhaft arbeitende Behörde zu veranlassen, die Frage der Rücknahme zu prüfen. Die Frist beginnt erst ab dem Zeitpunkt zu laufen, ab dem bei objektiver Betrachtung keine Notwendigkeit für eine weitere Aufklärung hinsichtlich der Rücknahme mehr besteht oder sich die Rücknahme geradezu aufdrängt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.9.2001 – 7 C 6.01 –, NVwZ 2002, 485 = juris; OVG NRW, Urteil vom 15.7.1987 – 12 A 954/86 –, NVwZ 1988, 71; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 156.
Gemessen daran hat die Bezirksregierung E1. hier die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG NRW gewahrt, denn diese begann frühestens am 24.4.2014 zu laufen und war mit Eingang des Bescheids vom 28.5.2014 bei den Bevollmächtigten der Klägerin am 12.6.2014 noch nicht abgelaufen. Das seit Ende 2011 durchgeführte Überprüfungsverfahren bezog sich zunächst nur auf die Fahrgelderstattung in den Kalenderjahren 2006 bis 2009. Erst nachdem hinsichtlich der Zählprotokolle für die Jahre 2006 und 2008 aus Sicht der Bezirksregierung Auffälligkeiten zu Tage getreten waren, geriet nach internem Vermerk vom 26.9.2012 erstmals auch die Verkehrszählung in 2010 und die darauf basierende Fahrgelderstattung in den Kalenderjahren 2010 und 2011 in den Blick. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Bezirksregierung jedoch noch keine gesicherte Kenntnis darüber, dass auch die Zählprotokolle des Jahres 2010 – aus ihrer Sicht – derart erhebliche Fehler aufwiesen, dass auch die Verkehrszählung des Jahres 2010 insgesamt nicht zur Nachweisführung i.S.v. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX brauchbar war. Die Bezirksregierung forderte erstmals mit Schreiben vom 6.6.2013 die Zählprotokolle des Jahres 2010 zur Einsichtnahme an und wertete diese anschließend aus. Sie konnte daher überhaupt erst nach dem 6.6.2013 positive und sichere Kenntnis von den Tatsachen haben, die die Rücknahme des auf den Zählprotokollen des Jahres 2010 beruhenden Bescheides vom 5.7.2012 rechtfertigen konnten. Zur korrekten Durchführung des Rücknahmeverfahrens war es ferner gem. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderlich, die Klägerin anzuhören. Die Anhörung erfolgte mit Schreiben vom 20.2.2014. Die schriftliche Stellungnahme der Klägerin vom 22.4.2014 ging bei der Bezirksregierung E1. am 24.4.2014 ein. Erst nach Eingang dieser Stellungnahme lag die notwendige Entscheidungsreife vor.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.9.2001 – 7 C 6.01 –, a.a.O. = juris; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 48 Rn. 154.
Auch das Erstattungsverlangen der Bezirksregierung E1. ist rechtmäßig. Es findet seine Grundlage in § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW. Danach sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden ist. Die Bezirksregierung hat den Bescheid vom 5.7.2012 nur teilweise zurückgenommen und die Erstattungsleistungen auf Grundlage eines Schwerbehindertenquotienten von 9,67 % neu ermittelt und festgesetzt.
Es ergibt sich nach alldem folgende Berechnung des Erstattungsanspruchs:
9,67 % - 1,25 % (ein Drittel des Landessatzes von 3,74 % als Selbstbehalt gem. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX; gerundet auf zwei Nachkommastellen in entsprechender Anwendung des § 148 Abs. 4 S. 4 SGB IX) = 8,42 %
1.965.373,45 EUR (Fahrgeldeinnahmen 2010) / 100 x 8,42 = 165.484,44 EUR
Abzgl. erhaltener Zahlungen für das Kalenderjahr 2010 von insgesamt 287.010,04 EUR errechnet sich ein Rückzahlungsanspruch von 121.525,60 EUR.
Die Bezirksregierung E1. errechnete dagegen nur einen Rückzahlungsanspruch in Höhe von 121.525,59 EUR, was sich nicht zum Nachteil der Klägerin auswirkt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 148 Abs. 1, Abs. 5, 150 Abs. 1 S. 1 SGB IX
§§ 148 bis 150 SGB IX erstattet. Nach § 148 Abs. 1 SGB IX
§§ 145 ff. SGB IX unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen den nach Abs. 4 festgesetzten Prozentsatz um mindestens ein Drittel übersteigt, wird gem. § 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX
§§ 145 ff. SGB IX
§§ 145 ff SGB IX
§§ 148 ff. SGB IX
§§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO
§ 48 VwVfG NRW
§ 242 BGB
§ 148 SGB IX
§ 242 BGB
§ 40 VwVfG NRW
§ 148 Abs. 4 S. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX
§ 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 145 Abs. 3, 148 Abs. 1 bis 3 und 5, 150 Abs. 1, 4 und 5 SGB IX
§ 145 Abs. 1 S. 1 SGB IX
§ 145 Abs. 3 S. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 4 S. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 5 SGB IX
§ 145 Abs. 3 S. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 1 SGB IX
§ 148 Abs. 1 bis Abs. 4 SGB IX
§ 62 Abs. 5 SchwbG
§ 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX
§ 108 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 148 Abs. 1, Abs. 4 S. 1 SGB IX
§ 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG NRW
§ 148 Abs. 5 S. 1 SGB IX
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 148 Abs. 4 S. 4 SGB IX
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 S. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2014, 1005
NVwZ 1985, 963
BVerwGE 70, 356
NJW 1985, 819
NVwZ 2002, 485
NVwZ 1988, 71
6 K 806/14
1 BvR 1417/10
1 BvL 18/82
7 C 6.01
12 A 954/86