Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-30, Aktenzeichen 2 KO 444/17
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2025:0930.2KO444.17.00

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. August 2016 geändert. Der Bescheid der Thüringer Landesfinanzdirektion vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Thüringer Landesfinanzdirektion vom 3. September 2014 wird aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung eines Teils seiner früheren Ministerbezüge durch den Beklagten.
Im Zeitraum 12. Dezember 2005 bis 3. November 2009 war er als Staatssekretär im Bundesministerium für ... (BesGr B 11 BBesO) tätig. In unmittelbarem Anschluss an seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ernannte ihn die Thüringer Ministerpräsidentin mit Wirkung vom 4. November 2009 zum Thüringer Minister für ... . In der Folgezeit erhielt er das Amtsgehalt als Minister in voller Höhe. Aufgrund seines früheren Beamtenverhältnisses als Bundesstaatssekretär erhielt er ferner noch Besoldungsbezüge für die Monate November 2009 bis Februar 2010.
Durch Bescheid vom 12. Februar 2010 setzte die Bundesfinanzdirektion Mitte (im Folgenden: Bundesfinanzdirektion) die Versorgungsbezüge des Klägers für die Zeit ab 1. März 2010 fest und ordnete zugleich deren vollumfängliches Ruhen wegen ihres Zusammentreffens mit dem Ministergehalt an.
Aufgrund einer erneuten rechtlichen Prüfung gelangte die Bundesfinanzdirektion schon im Verlaufe des Jahres 2010 zu der Auffassung, dass die Ruhegehaltsansprüche des Klägers zu Unrecht zum Ruhen gebracht worden seien. Bereits ab November 2010 kam es wieder zu einem Versorgungsbezug seitens der Bundesfinanzdirektion. Darüber hinaus erhielt der Kläger, im Wesentlichen bereits im November 2010, nachträglich die Versorgungsbezüge für die vergangenen Monate bis Oktober 2010. Durch Bescheid vom 10. März 2011 teilte die Bundesfinanzdirektion dem Kläger gesondert ihre geänderte Rechtsauffassung zu seinen Ruhegehaltsansprüchen mit. Über den Erlass dieses Bescheids informierte weder der Kläger noch die Bundesfinanzdirektion die Thüringer Landesfinanzdirektion (im Folgenden: Landesfinanzdirektion) oder eine andere Behörde des Beklagten.
Durch Schreiben vom 16. September 2013 wandte sich der Kläger an die Landesfinanzdirektion. Er teilte mit, dass es in den Medien eine Diskussion über seine Ansprüche aus dem Beamtenversorgungsgesetz gebe, und bat um Bestätigung, "dass alles nach Recht und Gesetz geprüft und vollzogen worden ist". Daraufhin bestätigte die Landesfinanzdirektion dem Kläger mit Schreiben vom selben Tag, "dass Amtsbezüge als Thüringer Minister auf der Grundlage des Thüringer Ministergesetzes zutreffend berechnet wurden".
Mit Schreiben vom 17. September 2013 übersandte der Kläger den Bescheid der Bundesfinanzdirektion vom 10. März 2011 an das Thüringer Finanzministerium, das ihn sodann an die Landesfinanzdirektion zur Prüfung weiterleitete, "inwieweit die Amtsbezüge an Herrn Minister ... in korrekter Höhe gezahlt wurden". Daraufhin wandte sich die Landesfinanzdirektion mit Schreiben vom 14. Oktober 2013 an die Bundesfinanzdirektion und teilte mit, sie beabsichtige, die nach Anwendung von Anrechnungs-, Ruhens- und Kürzungsvorschriften verbleibenden Versorgungsbezüge des Klägers gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. auf dessen Amtsbezüge anzurechnen. Diesbezüglich sei eine Abstimmung mit der Bundesfinanzdirektion hinsichtlich der möglichen Anwendungsproblematik im Hinblick auf die konkurrierenden Normen des § 53 BeamtVG und des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. notwendig, um eine Reihenfolge der Anwendung der Rechtsvorschriften festzulegen und eine mehrfache Anrechnung von Bezügen zu vermeiden. Hiervon ausgehend führte die Landesfinanzdirektion in dem Schreiben aus:
"Insoweit bitte ich um Zustimmung zu folgender Verfahrensweise:
- Auf die Versorgungsbezüge des Herrn ... sind die Amtsbezüge vom Freistaat Thüringen (vor Anwendung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F.) gemäß § 53 BeamtVG anzurechnen.
- Anschließend sind die Amtsbezüge des Herrn ... gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. durch Anrechnung der nach Anwendung von Anrechnungs-, Ruhens- und Kürzungsvorschriften verbleibenden Versorgungsbezüge zu kürzen.
- Durch die o. g. Verfahrensweise ist die Reihenfolge der Anwendung der Rechtsvorschriften festgelegt. Weitere Verrechnungen finden nicht statt."
In dem Antwortschreiben der Bundesfinanzdirektion vom 28. Oktober 2013 heißt es:
"… der von Ihnen mit Schreiben vom 14.10.2013 vorgeschlagenen Verfahrensweise bezüglich der Anwendung von Anrechnungs- und Kürzungsregelungen im Falle des Herrn ..._ wird gefolgt. Die hier vorzunehmende Regelung der Versorgungsbezüge des Bundes wird ungeachtet einer nachfolgend auf Landesseite erfolgenden (weiteren) Ruhensregelung nach Maßgabe des § 15 Abs. 4 ThürMinG (in der vom 01.04.2009 bis einschließlich 04.11.2011 geltenden Fassung) vorgenommen werden. Grundlage des bei der Anwendung des § 53 Abs. 8 BeamtVG herangezogenen Verwendungseinkommens werden dabei also die ungekürzten Amtsbezüge (brutto) von Seiten des Freistaates Thüringen bilden …"
Mit Wirkung zum Ablauf des 29. November 2013 entließ die Thüringer Ministerpräsidentin den Kläger aus dem Ministeramt.
Durch Bescheid vom 19. Dezember 2013 forderte ihn die Landesfinanzdirektion auf, einen Teil seines für den Zeitraum November 2009 bis Oktober 2013 bezogenen Ministergehalts in Höhe von 150.572,39 € zurückzuzahlen. Die Verfügung stützte die Behörde auf § 9 Abs. 2 ThürMinG a. F. i. V. m. § 7 Abs. 2 ThürBeamtVG und § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, nach der Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 ThürMinG seien die Bestimmungen des Ministergesetzes in der bis zum 4. November 2011 geltenden früheren Fassung anzuwenden. Der Kläger habe aufgrund der unterbliebenen Anrechnung der Bezüge des Bundes Amtsgehalt ohne Rechtsgrund erhalten, weshalb er zur Herausgabe verpflichtet sei. Die Berechnung des Rückforderungsbetrags erfolge zutreffend auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung zwischen der Landesfinanzdirektion und der Bundesfinanzdirektion. Die Anwendung dieser Verwaltungsvereinbarung führe zu keinem wirtschaftlichen Nachteil für den Kläger. Nach § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. hätten seine Ruhegehaltsansprüche bis zur Höhe seines Amtsgehalts geruht. Von der Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge könne vorliegend auch nicht aus sachlichen Billigkeitsgründen abgesehen werden.
Die Landesfinanzdirektion wies den Widerspruch des Klägers gegen ihren Rückforderungsbescheid vom 19. Dezember 2013 durch am 5. September 2014 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 3. September 2014 als unbegründet zurück. In den Gründen vertiefte die Behörde ihre im Ausgangsbescheid enthaltenen Ausführungen.
Der Kläger hat am 6. Oktober 2014, einem Montag, vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben. Durch Urteil vom 30. August 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und in den Entscheidungsgründen im Wesentlichen ausgeführt:
Der streitgegenständliche Rückforderungsbescheid sei rechtmäßig. Für die rechtliche Beurteilung im Einzelnen seien gemäß § 18 Abs. 1 ThürMinG die Vorschriften des Thüringer Ministergesetzes in dessen bis zum Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Ministergesetzes vom 25. Oktober 2011 geltenden früheren Fassung maßgeblich. Der angefochtene Bescheid finde seine Rechtsgrundlage im gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Dieser könne auch durch Bescheid geltend gemacht werden. Unstreitig handele es sich bei dem Ministerverhältnis um ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis eigener Art, das dem Beamtenverhältnis ähnlich sei.
Ferner lägen die Voraussetzungen für einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch vor. So habe der Beklagte die Leistung dem Kläger aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Leistungsverhältnisses erbracht. Der Kläger habe das Amtsgehalt aufgrund seines dem Grunde nach bestehenden Anspruchs als Mitglied der Thüringer Landesregierung gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG a. F. erhalten.
Für die Vermögensverschiebung zwischen den Beteiligten fehle ein Rechtsgrund, da die Versorgungsbezüge des Klägers als ehemaliger Bundesbeamter gemäß § 15 Abs. 2 und Abs. 4 ThürMinG a. F. auf die Amtsbezüge anzurechnen gewesen seien. Die Versorgungsbezüge stellten ein Ruhegehalt aus einer früheren Verwendung im öffentlichen Dienst im Sinne von § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. dar. Ein Ruhen dieser Versorgungsbezüge sei nicht möglich. Dem Land stehe insoweit keine Regelungskompetenz im Hinblick auf durch Bundesgesetz begründete Ansprüche gegenüber dem Bund zu. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift erfasse § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. die gesamten Einkünfte im Sinne des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F., also den gesamten Anspruch auf Ruhegehalt, wozu auch Versorgungsbezüge nach § 53 BeamtVG zählten. Die Vorschrift bewirke bei einem aktiven Mitglied der Landesregierung einen umfassenden Ausschluss der Doppelalimentation. Der Dienstherr könne seiner Alimentationspflicht dadurch entsprechen, dass er den Anspruchsberechtigten auf andere - der Existenzsicherung dienende - Einkünfte aus öffentlichen Kassen verweise.
Das Schreiben des Beklagten vom 16. September 2013 stehe der Anrechnung nicht entgegen. Als Auskunft im Sinne einer bloßen Bekundung eines bei der Behörde vorhandenen Wissens sei es kein feststellender Verwaltungsakt.
Die Anrechnung und die Berechnung der Höhe der Versorgungsbezüge bzw. des Amtsgehalts habe der Beklagte aufgrund der Verwaltungsvereinbarung mit der Bundesrepublik Deutschland vornehmen können. In den zugrundeliegenden Schreiben der Landesfinanzdirektion vom 14. Oktober 2013 und der Bundesfinanzdirektion vom 28. Oktober 2013 sei ein koordinationsrechtlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag zu sehen. Die Vereinbarung greife auch nicht im Sinne des § 58 Abs. 1 ThürVwVfG in Rechte des Klägers ein. Die Vorschriften des Thüringer Ministergesetzes vermittelten dem Kläger keinen Anspruch auf Bezüge in der in § 8 ThürMinG a.F. geregelten Höhe. Ausweislich der in § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. vorgesehenen Anrechnung sei der Gesetzgeber von der Möglichkeit des Zuflusses des wirtschaftlichen Endbetrags seitens verschiedener Stellen ausgegangen. Er regele nicht, in welchen Einzelbeträgen der Gesamtbetrag dem Empfänger zufließe.
Die Anteile bestimmten sich nach § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. und § 53 BeamtVG. Insoweit stünden sich zwei Rechtsvorschriften gegenüber, die beide dynamisch angelegt seien. Sie gingen jeweils von einem feststehenden Alternativeinkommen aus, auf das sie reagierten. Stehe das Alternativeinkommen nicht fest, sondern sei ebenfalls dynamisch, sei die Folge eine vom Gesetzgeber offensichtlich nicht bedachte Anrechnungskette, die abhängig davon, wer die erste Anrechnung vornehme, zu unterschiedlichen Endergebnissen führe. Die Vereinbarung zwischen dem Beklagten und der Bundesrepublik Deutschland sehe die Erstanrechnung durch den Bund und die anschließende Zweitanrechnung durch das Land vor. Die damit bewirkte höchstmögliche Entlastung des Bundes sei sachgerecht und unterliege keinen Bedenken.
Der Rückgängigmachung stehe das Vertrauen des Klägers in den Bestand des eingetretenen Vermögenszustands nicht entgegen. Die Unkenntnis des Klägers vom Fehlen des Rechtsgrundes einer Leistung sei grob fahrlässig gewesen und verdiene keinen Vertrauensschutz.
Der Kläger habe vor seiner Ernennung zum Minister zweimal in einem Beamtenverhältnis (1998 bis 1999 als Staatssekretär im Bundesministerium für ... sowie 2005 bis 2009 als Staatssekretär im Bundesministerium für ......) gestanden, so dass bei ihm von einer Kenntnis von den Grundsätzen des Besoldungs- und Versorgungsrechts ausgegangen werden dürfe. Die einschlägigen Regelungen des Thüringer Ministergesetzes seien überschaubar und entsprächen der Struktur des Besoldungs- und Versorgungsrechts. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Vorschrift des § 15 ThürMinG a. F. habe sich auch ihm als Nichtjuristen der Regelungsgehalt erschließen müssen.
Der Interessenabwägung stehe nicht entgegen, dass der Beklagte dem Kläger ohne weiteres die Amtsbezüge als Minister in voller Höhe ausgezahlt habe. Entsprechendes gelte im Hinblick darauf, dass der Beklagte und die Bundesfinanzdirektion immer wieder schriftlich und telefonisch in Kontakt zur Klärung verschiedener, den Kläger betreffender Umstände (z.B. Postadresse, Familienstand, Kindergeldzahlungen) gestanden hätten und dem Beklagten jedenfalls ab August 2011 habe auffallen müssen, dass die Versorgungsansprüche nicht mehr geruht hätten. Eine sich hieraus ergebene Unachtsamkeit des Beklagten entlaste den Kläger aber nicht. Eine grobe Fahrlässigkeit des Bezügeempfängers werde nicht durch ein Mitverschulden des zuständigen Behördensachbearbeiters ausgeräumt. Dem Kläger habe sich aufdrängen müssen, dass die volle Auszahlung der Ministerbezüge ein Fehler sein könne.
Rechtmäßig sei ferner die Entscheidung des Beklagten, von der Rückforderung nicht wenigstens teilweise abzusehen. Ungeachtet dessen, dass der Kläger keine Angaben zu seinen Lebensverhältnissen gemacht habe, sei eine überwiegende behördliche Verantwortung nicht feststellbar. Das gelte auch bei Einbeziehung der Verantwortungsanteile beider beteiligter Behörden. Beim Kläger hätten als Verantwortungsbeitrag bereits Zweifel an der Unrichtigkeit der Zahlungen ausgereicht. Solche Zweifel seien aufgrund der eindeutigen gesetzlichen Regelung des § 15 ThürMinG a. F. und der diesbezüglichen Hinweise der Bundesfinanzdirektion in den Bescheiden vom 12. Februar 2010 und 10. März 2011 veranlasst gewesen.
Auf Antrag des Klägers hat der Senat durch am 7. Juni 2017 zugestellten Beschluss vom 29. Mai 2017 (Az.: 2 ZKO 784/16) die Berufung wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zugelassen. Nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist bis zum 7. August 2017 durch die Senatsvorsitzende hat der Kläger die zugelassene Berufung an diesem Tage begründet.
Er trägt im Wesentlichen vor:
Unzutreffend sei zunächst die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es bedürfe keiner spezifischen gesetzlichen Grundlage für die Geltendmachung einer Rückforderung von Amtsbezügen gegenüber dem Minister durch Verwaltungsakt. Sie verfehle die Unterschiede zwischen einem Beamtenverhältnis und dem Amtsverhältnis eines Ministers. Dieser stehe gemäß Art. 72 Abs. 1 ThürVerf, § 1 ThürMinG in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Land. Zwischen dem Beklagten und den Landesministern bestehe gerade kein Über-Unterordnungs-Verhältnis, zumal gemäß Art. 76 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf ein Minister innerhalb der Richtlinien der Regierungspolitik seinen Geschäftsbereich selbständig leite.
Der streitgegenständliche Bescheid stehe in Widerspruch zum bestandskräftigen feststellenden Bescheid vom 16. September 2013, durch den der Beklagte ausdrücklich bestätigt habe, dass die Amtsbezüge des Klägers als Thüringer Minister zutreffend berechnet worden seien. Der Beklagte habe davon abgesehen, die Anfrage des Klägers mit inhaltlichen Vorbehalten zu beantworten, so dass der Kläger die Antwort der Behörde als verbindliche Erklärung aufgefasst habe.
Die Übergangsbestimmung des § 18 Abs. 1 ThürMinG verweise nicht auf § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. Jene sei nach ihrem Zweck restriktiv auszulegen. Dieser bestehe allein darin, eine Verschlechterung der Rechtsposition der bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Ministergesetzes vom 25. Oktober 2011 amtierenden Minister auszuschließen. Bei einer dem Wortlaut entsprechenden weiten Auslegung der Übergangsbestimmung werde der Zweck verfehlt, weil die Anordnung des Ruhens bzw. der Anrechnung der Ruhegehaltsansprüche in § 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F. nur bereits amtierende Minister, nicht hingegen erst ab dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes neu ernannte Minister beträfe. Es sei nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber eine solche Benachteiligung bereits amtierender Minister gewollt habe. Ferner gebe es für die genannte Benachteiligung auch keinen hinreichend tragfähigen sachlichen Grund. Einen sachlichen Bezug zu den früheren Bestimmungen des § 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F. wiesen die neuen Anrechnungsregelungen des § 17 Abs. 1 und 2 ThürMinG auf, die nach § 18 Abs. 4 ThürMinG auch für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes bereits amtierenden Minister Anwendung fänden. Für die nach dem Inkrafttreten ernannten Minister stehe der Entlastung durch Wegfall des Ruhens bzw. der Anrechnung von Versorgungsbezügen auf das Amtsgehalt die neue Belastung durch Anrechnung von Einkünften aus einer Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes auf das Ruhegehalt gegenüber. Es gebe keinen sachlichen Grund, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bereits amtierenden Minister dieser neuen Belastung ebenfalls zu unterwerfen, ihnen andererseits die genannte Entlastung vorzuenthalten.
Unabhängig hiervon habe das Verwaltungsgericht die Vorschrift des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. fehlerhaft angewandt. Um einen Wertungswiderspruch zu der nach § 9 Abs. 2 ThürMinG anwendbaren Bestimmung des § 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG zu vermeiden, müsse die in § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. vorgesehene Anrechnung von Versorgungsbezügen begrenzt werden. Demgemäß müsse § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. restriktiv dahin ausgelegt werden, dass die bundesrechtlich angeordnete Mindestbelassung der Versorgungsansprüche von der Anrechnung ausgenommen werde.
Die Anwendung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. erweise sich überdies deshalb als fehlerhaft, weil die zur Bestimmung der Amts- und Versorgungsbezüge des Klägers vom Beklagten und von der Bundesrepublik Deutschland geschlossene Verwaltungsvereinbarung mangels Beteiligung des Klägers unwirksam sei. Seine Beteiligung sei nicht entbehrlich, denn die Ansprüche gegen den Beklagten und die Bundesrepublik Deutschland bestünden unabhängig voneinander. Die Abhängigkeit beider Ansprüche voneinander rechtfertige nicht die Annahme, der Beklagte und die Bundesrepublik Deutschland könnten im Verhältnis zum Kläger über dessen Ansprüche disponieren, solange die ihm zustehende Summe unverändert bleibe.
Ferner sei das Vertrauen des Klägers in die Rechtmäßigkeit der an ihn geleisteten Zahlungen schutzwürdig, weil ihm keine grobe Fahrlässigkeit vorzuwerfen sei. Die gegenläufige Auffassung des Verwaltungsgerichts beruhe schon auf einem unzutreffenden Beurteilungsmaßstab. Im Hinblick darauf, dass die Vorinstanz das Vorliegen von Zweifeln an der Richtigkeit der Besoldungsmitteilungen genügen lasse, weiche sie von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Verschuldensmaßstab ab. Nach dieser Rechtsprechung sei nicht ausreichend, dass nur Zweifel bestünden oder sich aufdrängten, mögen diese auch gewichtig sein.
Unabhängig vom zugrunde gelegten Prüfungsmaßstab stelle sich die Feststellung der Vorinstanz, dem Kläger hätten sich in Bezug auf die ungekürzte Zahlung des Amtsgehalts durch den Beklagten "Zweifel aufdrängen müssen", als fehlerhaft dar. Es sei zu berücksichtigen, dass die Kürzung seiner Versorgungsbezüge mehrfach korrigiert worden sei. Er sei nicht in der Lage gewesen, die Bescheide der Bundesfinanzdirektion vom 12. Februar 2010 und 10. März 2011 zu überprüfen. Er habe aus den Bescheiden unter Berücksichtigung der unmittelbaren Kontakte zwischen den beteiligten Behörden den Eindruck gewonnen, dass der Thematik der Doppelalimentation durch Kürzung seiner Versorgungsbezüge umfassend Rechnung getragen werde. Minister seien nicht im selben Maße wie Beamte in der Lage, die Berechnung ihrer Bezüge zu überprüfen. Er habe weder eine juristische Ausbildung durchlaufen noch einen auf eine beamtenrechtliche Laufbahn ausgerichteten Vorbereitungsdienst oder eine Laufbahnprüfung absolviert. Selbst bei Annahme einer groben Fahrlässigkeit des Klägers trete dessen Verantwortung für die Überzahlungen gegenüber derjenigen des Beklagten und der Bundesfinanzdirektion zurück.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 30. August 2016 den Rückforderungsbescheid der Thüringer Landesfinanzdirektion vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Thüringer Landesfinanzdirektion vom 3. September 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte sei zur Rückforderung von Amtsbezügen durch Verwaltungsakt befugt. Das Schreiben des Beklagten vom 16. September 2013 sei nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Die vom Kläger befürwortete restriktive Auslegung der Übergangsbestimmung des § 18 Abs. 1 ThürMinG sei nicht möglich. § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. ordne die Anrechnung der gesamten Einkünfte im Sinne des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. und damit auch der Versorgungsbezüge nach § 53 BeamtVG einschließlich des Mindestbelassungsbetrags bei einer Kollision mit einem Verwendungseinkommen an. Die Verwaltungsvereinbarung zwischen der Landesfinanzdirektion und der Bundesfinanzdirektion greife in keine Rechte des Klägers i. S. v. § 58 Abs. 1 ThürVwVfG ein. Ihm stehe lediglich ein Anspruch auf Erhalt des wirtschaftlichen Gesamtbetrags, nicht hingegen auf eine bestimmte, konkrete Berechnung der auf den Beklagten und die Bundesrepublik Deutschland entfallenden Anteile zu. Die Würdigung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Vorwurfs einer groben Fahrlässigkeit des Klägers sei nicht zu beanstanden. Mangels eines erheblichen Ungleichgewichts der für die Überzahlung maßgeblichen Verantwortungsbeiträge des Klägers einerseits und der Behörden andererseits habe keine Billigkeitsentscheidung zugunsten des Klägers getroffen werden können.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) zum vorliegenden Verfahren sowie der hierzu beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Thüringer Landesfinanzdirektion (5 Aktenhefter als Personalnebenakten des Klägers) und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (4 Aktenhefter als Versorgungsakten des Klägers).

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene Berufung, mit der sich der Kläger weiterhin gegen die Rückforderung eines Teils seiner Ministerbezüge in Höhe eines Gesamtbetrags von 150.572,39 € wendet, hat Erfolg.
Sie ist insbesondere zulässig. Der Kläger hat das Rechtsmittel mit am 7. August 2017 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz und damit innerhalb der von der Senatsvorsitzenden gemäß § 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 VwGO bis zum selben Tag verlängerten Berufungsbegründungsfrist (§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO) den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4, Abs. 6 Satz 3 VwGO entsprechend begründet.
Das Rechtsmittel hat auch in der Sache Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere wahrt sie im Hinblick auf ihren Eingang beim Verwaltungsgericht am 6. Oktober 2014 die gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO maßgebliche einmonatige Klagefrist, die mit der Zustellung des Widerspruchsbescheids der Thüringer Landesfinanzdirektion am 5. September 2014 an die Bevollmächtigten des Klägers zu laufen begann und demgemäß erst mit dem 6. Oktober 2014, einem Montag, endete (§ 57 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 222 Abs. 1 und 2 ZPO, § 188 Abs. 2 und § 193 BGB).
Ferner ist die Klage auch begründet. Der Rückforderungsbescheid der Landesfinanzdirektion vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 3. September 2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es kann offenbleiben, ob die Landesfinanzdirektion befugt war, den streitgegenständlichen Rückforderungsanspruch durch Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger geltend zu machen. Jedenfalls steht dem Beklagten ein solcher Anspruch gegen den Kläger in der Sache nicht zu.
Die erst durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. c des Dritten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Ministergesetzes vom 29. Juni 2018 (GVBl. S. 303) in das Thüringer Ministergesetz mit Wirkung vom 27. Juli 2018 eingefügte Bestimmung des § 8 Abs. 8 ThürMinG, die für die Rückforderung zu viel gezahlter Ministerbezüge auf die für Beamte geltenden besoldungsrechtlichen Vorschriften und damit auch auf § 13 Abs. 2 ThürBesG i. V. m. §§ 812 ff. BGB verweist, scheidet als Anspruchsgrundlage für die Rückforderung aus. Sie findet auf das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten keine Anwendung. Gemäß § 18 Abs. 1 ThürMinG ist für die Rechtsverhältnisse der sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Ministergesetzes vom 25. Oktober 2011 - GVBl. S. 265 - (im Folgenden: Änderungsgesetz) am 5. November 2011 (Art. 2 Änderungsgesetz) im Amt befindlichen Mitglieder der Landesregierung grundsätzlich das vor Inkrafttreten des genannten Änderungsgesetzes geltende Recht maßgeblich. Dieses enthielt noch keine der aktuellen Bestimmung des § 8 Abs. 8 ThürMinG entsprechende Regelung über eine Rückforderung zu viel gezahlter Amtsbezüge. Vor diesem Hintergrund könnte sich die vom Beklagten geltend gemachte Rückforderung allenfalls unter dem Gesichtspunkt des gewohnheitsrechtlich anerkannten allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ergeben (zu diesem Rechtsinstitut vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 - 7 C 48.82 - Juris, Rn. 12 ff., und Urteil vom 15. Juni 2006 - 2 C 10.05 - Juris, Rn. 16, jeweils m. w. N.). Die hierfür erforderlichen Anspruchsvoraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt.
Hinsichtlich des Teils der Ministerbezüge in Höhe von 150.572,39 €, die die streitgegenständliche Rückforderung durch den Beklagten zum Gegenstand hat, fehlt es im maßgeblichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten an der dafür notwendigen Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund. Zu Recht bezog der Kläger im Zeitraum November 2009 bis Oktober 2013 das Ministergehalt in vollem Umfang. Denn ihm stand gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG in der maßgeblichen bis zum Inkrafttreten des vorgenannten Änderungsgesetzes zum 5. November 2011 geltenden früheren Gesetzesfassung (a. F.) ein Anspruch auf ein Amtsgehalt auf der Grundlage eines Satzes von 102,565 vom Hundert der Besoldungsgruppe B 10 ThürBesO zu. Dessen Höhe entspricht derjenigen der an ihn tatsächlich gezahlten Ministerbezüge im Zeitraum November 2009 bis Oktober 2013. Auf diesen Anspruch waren die ihm zustehenden beamtenrechtlichen Versorgungsansprüche aufgrund seiner früheren Tätigkeit als Bundesstaatssekretär nicht gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. anzurechnen.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist in seinem Falle diese Bestimmung, die die Anrechnung von Einkünften vorsieht, soweit ein Ruhen der entsprechenden Ansprüche nach § 15 Abs. 1 bis 3 ThürMinG a. F. nicht möglich ist, gemäß § 18 Abs. 1 ThürMinG ebenso anwendbar wie die vorgenannten Regelungen. Das trifft vornehmlich für die Bestimmung des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. zu, die das Ruhen u. a. von Ruhegehaltsansprüchen aufgrund einer früheren Verwendung im öffentlichen Dienst anordnet.
Die Übergangsregelungen des § 18 ThürMinG sind nach ihrem Wortlaut eindeutig. Keine von ihnen ordnet für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes zum 5. November 2011 bereits amtierende Minister einen Anwendungsausschluss für die Bestimmungen des § 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F. an. Entgegen der Auffassung des Klägers scheidet insoweit ferner eine entsprechende restriktive Auslegung des § 18 Abs. 1 ThürMinG aus.
Eine solche ist insbesondere nicht aus rechtlichen Gründen geboten. Wie schon die Vorinstanz ausgeführt hat, steht dem Gesetzgeber bei der Festlegung von Übergangs- und Stichtagsvorschriften auch hinsichtlich der in Rede stehenden Ruhens- und Anrechnungsbestimmungen des § 15 ThürMinG a. F. ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dieser ist nicht überschritten, wenn der Gesetzgeber für bereits zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes amtierende Minister einerseits und erst nach diesem Zeitpunkt ernannte Minister andererseits unterschiedliche Regelungen (auch) hinsichtlich des Amtsgehalts vorsieht. Insbesondere erweist sich eine solche Differenzierung nicht als willkürlich. Das gilt ungeachtet dessen, dass nach § 18 Abs. 4 ThürMinG die neuen Anrechnungsregelungen des § 17 Abs. 1 und 2 ThürMinG auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes bereits amtierenden Minister ebenfalls Anwendung finden; so werden auch bei ihnen nach Beendigung des Amtsverhältnisses als Minister etwa Einkünfte aus einer Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes auf ihr Ruhegehalt (§ 11 ThürMinG) angerechnet (vgl. insbesondere § 18 Abs. 4 i. V. m. § 17 Abs. 2 ThürMinG). Damit werden sie zwar - ebenso wie die erst nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes ernannten Minister - neuen Belastungen unterworfen, obwohl ihnen andererseits - im Gegensatz zu letzteren - eine Entlastung durch Wegfall des Ruhens bzw. der Anrechnung von Versorgungsbezügen auf das Amtsgehalt vorenthalten wird. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung liegt in dieser unterschiedlichen Ausgestaltung der Amtsverhältnisse der bereits amtierenden und der erst später ernannten Minister indessen nicht. Denn entgegen der Ansicht des Klägers stehen die in Rede stehenden Bestimmungen über das Ruhen bzw. die Anrechnung von Ruhegehaltsansprüchen (§ 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F.) in keinem sachlichen Zusammenhang mit den neuen Anrechnungsregelungen des § 17 Abs. 1 und 2 ThürMinG.
Anders als der Kläger meint, ist eine restriktive Auslegung des § 18 Abs. 1 ThürMinG schließlich ebenso wenig im Hinblick auf einen den Übergangsbestimmungen zugrundeliegenden bestimmten Zweck geboten. Den Gesetzesmaterialien zu den Übergangsbestimmungen ist namentlich nicht ansatzweise zu entnehmen, dass die Anwendung alten Rechts auf die Rechtsverhältnisse der zum Zeitpunkt der Rechtsänderung zum 5. November 2011 noch amtierenden Minister (§ 18 Abs. 1 ThürMinG) bezweckte, sie von jeglichen Verschlechterungen ihrer Rechtsposition zu verschonen.
Die damit an sich anwendbare Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. ist insofern einschlägig, als ein Ruhen der Versorgungsansprüche des Klägers aus seiner früheren Tätigkeit als Bundesstaatssekretär nach § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. "nicht möglich ist". Denn diese Ruhensvorschrift erfasst keine Versorgungsansprüche früherer Bundesbeamter.
Eine solche Einschränkung des Anwendungsbereichs dürfte sich bereits unmittelbar aus einer fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Beklagten für das Ruhen von Versorgungsansprüchen ehemaliger Bundesbeamter ergeben. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes gemäß Art. 70 Abs. 1 GG erstreckt sich im Bereich des Ministerrechts unmittelbar nur auf Regelungen über die Rechtsstellung der Landesminister, ihrer Amts- und sonstigen Bezüge sowie ihrer Versorgung nach Beendigung des Amtsverhältnisses. Zum Erlass von Normen über das Ruhen von Versorgungsansprüchen aus einer früheren Tätigkeit als Bundesbeamter ist der Landesgesetzgeber grundsätzlich nicht befugt. Etwas anderes dürfte nicht aus einer ungeschriebenen Gesetzgebungszuständigkeit kraft Sachzusammenhangs folgen. Eine solche ist nur anzunehmen, wenn eine einem Hoheitsträger ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers für die Regelung der zugewiesenen Materie nicht nur zweckmäßig, sondern unerlässlich ist (vgl. nur BVerfG, Senatsurteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u. a. - Juris, Rn. 158 f., sowie BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 2 C 57.09 - Juris, Rn. 20, jeweils m. w. N.). Eine solche Annexkompetenz verleiht dem betreffenden Hoheitsträger nicht die Befugnis, eine einem anderen Gesetzgeber vorbehaltene Materie insgesamt an sich zu ziehen. Er darf vielmehr nur diejenigen Einzelregelungen treffen, ohne die er seine ausdrücklich zugewiesene Kompetenz nicht sinnvoll nutzen könnte (vgl. nur BVerfG, a. a. O., Juris, Rn. 159 m. w. N.). Ob ein solch zwingender Konnex zwischen den Rechtsverhältnissen der Mitglieder der Landesregierung, für die der Beklagte die Gesetzgebungszuständigkeit hat (Art. 70 GG), und dem Ruhen von Versorgungsansprüchen Thüringer Minister aus deren früherer Tätigkeit als Beamte besteht, für die sich die Frage einer Annexkompetenz kraft Sachzusammenhangs stellt, muss der Senat nicht abschließend entscheiden (zum umgekehrten Fall der Regelung des Ruhens versorgungsrechtlicher Ansprüche eines Bundesministers gegen das Land als früheren Dienstherrn gemäß § 20 Abs. 1 BMinG vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 2 C 57.09 - Juris, Rn. 18 ff.).
Denn jedenfalls konnte der Beklagte von einer Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich des Ruhens beamtenrechtlicher Versorgungsansprüche seiner Minister schon zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehenden Bestimmungen (§ 15 ThürMinG a. F.) keinen Gebrauch mehr machen, soweit es sich hierbei um Ruhegehaltsansprüche aufgrund einer früheren Tätigkeit als Bundesbeamte handelt. Der Bundesgesetzgeber hatte das Ruhen von Versorgungsansprüchen vormaliger Beamter aufgrund des Zusammentreffens mit Erwerbseinkommen bereits in § 53 BeamtVG inhaltlich abschließend und abweichend von den Vorgaben des § 15 ThürMinG a. F. geregelt. Das trifft vornehmlich in Bezug auf den Umfang des Ruhens solcher Ansprüche zu. Der Bundesgesetzgeber hat sich insoweit mit der Vorschrift des § 53 BeamtVG für eine im Einzelnen differenzierte Regelung entschieden, die bezogen auf verschiedene Fallkonstellationen ein Ruhen der beamtenrechtlichen Versorgungsansprüche in jeweils unterschiedlichem Umfang vorsieht (vgl. im Einzelnen insbesondere die Regelungen des § 53 Abs. 1, 2, 5, 6, 8 und 9 BeamtVG). Sie führt in der Regel zu einem geringeren Ausmaß des Ruhens als die Bestimmung des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. Diese ordnet ein Ruhen der Versorgungsansprüche "bis zur Höhe der Summe des Amtsgehalts und der Wohnungsentschädigung", d. h. bis zur Höhe des Ministergehalts und des - der früheren Wohnungsentschädigung entsprechenden - Familienzuschlags zusammen und damit in einem sehr weitgehenden Umfang an. Das gilt umso mehr, als § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. die Berücksichtigung eines Mindestbelassungsbetrags (§ 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG) nicht zulässt. Angesichts der Kollision zwischen den Normaussagen des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. einerseits und des § 53 BeamtVG andererseits zu den Voraussetzungen und zum Umfang des Ruhens kann gemäß Art. 31 GG der erstgenannten Vorschrift keine Geltungswirkung zukommen, soweit Versorgungsansprüche aus einer Tätigkeit als Bundesbeamter betroffen sind.
Auch wenn das Ruhen der Versorgungsansprüche des Klägers aus seiner früheren Tätigkeit als Bundesstaatssekretär nach § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. "nicht möglich" war, waren sie nicht gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. auf seine Ansprüche auf das Ministergehalt anzurechnen.
Die genannte Vorschrift ordnet zwar nach ihrem Wortlaut umfassend die Anrechnung u. a. von Versorgungseinkünften i. S. v. § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. auf das Ministergehalt an. Auf Ruhegehaltsansprüche ehemaliger Bundesbeamter ist sie jedoch nicht anzuwenden. Sie ist vielmehr verfassungskonform dahin auszulegen, dass einem Minister das Amtsgehalt ohne Anrechnung seiner beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge aus einer Tätigkeit als Bundesbeamter zu gewähren ist. Denn im Hinblick auf solche Versorgungsbezüge kollidiert die Anrechnungsregelung mit den Regelungen des § 53 BeamtVG, weil sie die dort enthaltenen Vorgaben zum Umfang des Ruhens beamtenrechtlicher Versorgungsbezüge im Falle des Zusammentreffens mit Erwerbseinkommen sowohl praktisch unanwendbar macht als auch, vornehmlich in Bezug auf den beamtenversorgungsrechtlichen Mindestbelassungsbetrag (§ 53 Abs. 5 BeamtVG), inhaltlich konterkariert.
So begegnet die durch § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angeordnete Anrechnung der "Einkünfte" aus den Versorgungsansprüchen praktischen Umsetzungsproblemen, soweit mit diesem Begriff der Gesetzgeber an die Höhe der Versorgungsbezüge aus einer Tätigkeit als Bundesbeamter anknüpft. Denn deren Höhe hängt gemäß § 53 BeamtVG von der Höhe des Erwerbseinkommens ab, zu dem auch gerade die in Rede stehenden Ministerbezüge gehören. Beide gesetzliche Vorschriften knüpfen wechselseitig und dynamisch an ein Alternativeinkommen an, dessen jeweilige Höhe sich nicht bestimmen lässt. Weder das Thüringer Ministergesetz noch das Beamtenversorgungsgesetz enthält Bestimmungen darüber, auf welche Weise die wechselseitigen Bezugnahmen auf das jeweils andere Einkommen aufzulösen sind. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht das Problem der wechselseitigen Anknüpfungen dahin beschrieben, dass sich mit § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. und § 53 BeamtVG zwei Rechtsvorschriften gegenüberstehen, die eine (nicht endende) Anknüpfungskette entstehen lassen. Vor diesem Hintergrund erweisen sich bei einer nur am Wortlaut orientierten Auslegung die inmitten stehenden Regelungen aufgrund ihrer wechselseitigen Anknüpfungen an ein nicht feststehendes Alternativeinkommen als inhaltlich unbestimmt.
Ferner konterkariert die in § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. vorgesehene Anrechnung beamtenrechtlicher Versorgungsbezüge in der Sache die rechtlichen Vorgaben des § 53 BeamtVG. Sie widerspricht dem der Vorschrift des § 53 BeamtVG immanenten Grundsatz "Besoldung vor Versorgung". Den Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG über eine nach unterschiedlichen Fallkonstellationen differenzierte Berücksichtigung von Erwerbseinkommen liegt der Gedanke zugrunde, dass ein solches Einkommen auch realisiert, d. h. die Bezüge in der entsprechenden Höhe tatsächlich vom Versorgungsempfänger vereinnahmt werden; für die Berücksichtigung von Erwerbseinkommen in der Form von Ministerbezügen gilt nichts anderes. Der gesetzlichen Anordnung über das (teilweise) Ruhen von Versorgungsansprüchen (§ 53 BeamtVG) wird die Grundlage entzogen, wenn das zu berücksichtigende Ministergehalt nicht (vollumfänglich) bezogen wird, weil auf jenes (fiktive) Einkünfte (zuvor) nach § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angerechnet werden.
Die dargestellte Kollisionsproblematik zwingt zu einer verfassungskonformen Auslegung der inmitten stehenden Vorschriften dergestalt, dass im Rahmen des § 53 BeamtVG der ungeschmälerte Anspruch auf das Ministergehalt vollumfänglich berücksichtigt wird und die hiernach zu bestimmenden Versorgungsbezüge im Rahmen der Anrechnung von Einkünften auf das Ministergehalt gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. gänzlich außer Betracht bleiben. Demgegenüber scheidet als Lösungsansatz die Berücksichtigung sowohl des ungeschmälerten Anspruchs auf die Ministerbezüge im Rahmen des § 53 BeamtVG als auch der Versorgungsbezüge im Rahmen des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. aus. Ein solcher Ansatz führte zu Ergebnissen, die der Intention des Landes- sowie des Bundesgesetzgebers eindeutig zuwiderliefen. Entsprechendes gilt hinsichtlich des kumulativen Ausschlusses der Berücksichtigung der Minister- und Versorgungsbezüge in § 53 BeamtVG und § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. Vielmehr kommt nur eine Kombinationslösung in Betracht, bei der entweder die Versorgungsbezüge in § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. oder die Erwerbseinkommen in § 53 BeamtVG von vornherein unberücksichtigt bleiben und parallel dazu im Rahmen der jeweils anderen Regelung der ungeschmälerte Anspruch auf die jeweils anderen Bezüge eingestellt wird. Der damit allein noch denkbare alternative Lösungsansatz könnte darin bestehen, die Ministerbezüge als Erwerbseinkommen in § 53 BeamtVG gänzlich unberücksichtigt zu lassen und parallel dazu den sich auf dieser Grundlage ergebenden Anspruch auf die Versorgungsbezüge vollumfänglich auf den Anspruch auf das Ministergehalt nach § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. anzurechnen. Dieser alternative Kombinationsansatz liefe aber der Sache nach auf einen Anwendungsvorrang der Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. gegenüber der Ruhensvorschrift des § 53 BeamtVG hinaus. Er lässt sich im Hinblick auf Vorgaben nicht rechtfertigen, die sich aus dem rechtsstaatlichen Kooperationsgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 GG) für die Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenzen verschiedener Hoheitsträger ergeben. Der genannte Grundsatz gebietet es, - umgekehrt - den Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG vor der Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. eine möglichst weitgehende Geltungswirkung zukommen zu lassen. Dem wird nur eine Auslegung gerecht, bei der der Anspruch auf das Ministergehalt vollumfänglich in § 53 BeamtVG berücksichtigt wird und andererseits keine Versorgungsbezüge nach § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angerechnet werden.
Aus dem rechtsstaatlichen Kooperationsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt für Bund und Länder ein Gebot der Rücksichtnahme bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen dergestalt, dass sie die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaats und auf gewichtige Belange und Zuständigkeiten des jeweils anderen Hoheitsträgers nehmen müssen. Im Zusammenhang mit dem im Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) verankerten Grundsatz der Bundestreue wird von der Bund und Länder treffenden Pflicht zur Kooperation und Abstimmung gesprochen, die eine wechselseitige Rücksichtnahme auf die Erfordernisse verlangt, die sich für die Aufgabenerfüllung des jeweils anderen Hoheitsträgers ergeben. Der prinzipiell auf Wechselseitigkeit angelegte Kooperationsgrundsatz bezweckt, die Funktionsfähigkeit der Einheit des Staates sicherzustellen. Unzulässig sind hiernach Handlungen, die offensichtlich in unverhältnismäßigem Maße unmittelbar schädigend auf übergeordnete Gemeinschafts- oder Interessen anderer Hoheitsträger einwirken oder mit großer Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit einwirken werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. September 2013 - 8 C 11.12 - Juris, Rn. 41; ThürOVG, Urteil vom 13. November 2013 - 4 KO 217/12 - Juris, Rn. 75 ff.; Hillgruber in Kahl/Waldhoff/Walter, Stand: Februar 2025, Rn. 244 ff. zu Art. 30 GG; jeweils m. w. N.).
Der Kooperationsgrundsatz in Gestalt des Grundsatzes der Bundestreue wirkt im Bereich der Gesetzgebung als eine Kompetenzausübungsschranke (vgl. BVerfG, Senatsbeschlüsse vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95 u. a. - Juris, Rn. 58 f., und vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 - Juris, Rn. 60 ff., m. w. N.). Er verpflichtet alle rechtsetzenden Organe des Bundes und der Länder nicht nur sicherzustellen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen. Er begründet darüber hinaus im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen auch Schranken der Kompetenzausübung insofern, als die rechtsetzenden Organe ihre Regelungen inhaltlich dahin aufeinander abstimmen müssen, dass einem Hoheitsträger nicht die Grundlagen seiner eigenen Gesetzgebung durch den anderen Hoheitsträger entzogen werden (vgl. insbesondere BVerfG, Senatsbeschluss vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 - Juris, Rn. 69 f., m. w. N.).
Konkretisiert wird das aus dem Kooperationsgrundsatz folgende Abstimmungsgebot vorrangig für denjenigen Hoheitsträger, der im Rahmen der Normsetzung in einem bestimmten Sachbereich inhaltlich an Fragen anknüpft, die - für ihn erkennbar - gerade Gegenstand der schon von einem anderen Hoheitsträger getroffenen Regelungen sind. Unter diesen Umständen ist es dem erstgenannten Hoheitsträger grundsätzlich verwehrt, sich in Ausübung seiner Gesetzgebungskompetenzen gewissermaßen "blind zu stellen". Vielmehr kann von ihm erwartet werden, dass er den Bestand der vom anderen Hoheitsträger getroffenen Einzelregelungen und deren Gesamtkonzeption hinreichend erfasst und hieran seine Entscheidungen danach ausrichtet, wie mögliche Schnittstellenprobleme zwischen unterschiedlichen Regelungen, namentlich aufgrund von Auswirkungen wechselseitiger Bezugnahmen, verhindert oder gelöst werden können. Demgegenüber wird ein entsprechender Abstimmungsbedarf in der Regel nicht für denjenigen Normgeber erkennbar sein, der zum Zeitpunkt seiner eigenen Normsetzungen noch keine mit den betreffenden Fragen im Zusammenhang stehenden gesetzlichen Regelungen eines anderen Normgebers vorfindet.
Diese in erster Linie im Rahmen nachfolgender Normsetzungen bestehenden Abstimmungsanforderungen wirken sich maßgeblich auf das Verhältnis zwischen der Regelung der Versorgung von Bundesbeamten einschließlich des Ruhens ihrer Versorgungsansprüche (§ 53 BeamtVG) und der Regelung des Amtsgehalts für Thüringer Minister (§§ 8 und 15 ThürMinG a. F.) aus. Der Thüringer Gesetzgeber war bereits zum Zeitpunkt der erstmaligen Regelung der Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Landesregierung im Thüringer Ministergesetz vom 14. Mai 1991 (GVBl. S. 86) mit gesetzlichen Bestimmungen über das Ruhen beamtenrechtlicher Versorgungsansprüche aufgrund des Zusammentreffens mit Erwerbseinkommen (§ 53 BeamtVG) konfrontiert. Schon im Hinblick auf die damals in § 15 ThürMinG in dessen ursprünglicher Gesetzesfassung für das Zusammentreffen beamtenrechtlicher Versorgungs- und Ministerbezüge getroffenen Anrechnungsregelungen ergaben sich für den Thüringer Gesetzgeber konkrete Abstimmungsanforderungen in Bezug auf die seit dem 1. Januar 1977 geltenden Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes vom 24. August 1976, insbesondere hinsichtlich der Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG. Ein entsprechender Abstimmungsbedarf bestand ebenso im Zusammenhang mit der Neuregelung des Verhältnisses zwischen Ministerbezügen und beamtenrechtlichen Versorgungsbezügen durch das Erste Gesetz zur Änderung des Ministergesetzes vom 23. März 1994 (GVBl. S. 328), durch das die inmitten stehenden Bestimmungen des § 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F. über das Ruhen und die Anrechnung beamtenrechtlicher Ruhegehaltsansprüche Eingang in das Thüringer Ministergesetz fanden. Angesichts der Chronologie der in Rede stehenden Gesetzgebungsprozesse war der Thüringer Gesetzgeber gehalten, die gesetzlichen Regelungen insbesondere des § 53 BeamtVG über das Ruhen beamtenrechtlicher Ruhegehaltsansprüche in den Blick zu nehmen und hieran seine eigenen gesetzgeberischen Entscheidungen über die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen beamtenrechtlicher Versorgung und Ministerbezügen auszurichten.
Ausgehend von der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. war dem Kläger das Ministergehalt (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG a.F.) ohne Anrechnung seiner beamtenrechtlichen Ruhegehaltsansprüche gegen den früheren Dienstherrn zu gewähren.
Über dieses Ergebnis konnte sich die zwischen der Thüringer Landesfinanzdirektion und der Bundesfinanzdirektion durch Schreiben vom 14. und 28. Oktober 2013 geschlossene Verwaltungsvereinbarung über die Anrechnung und Berechnung der Höhe der Versorgungs- und Ministerbezüge nicht hinwegsetzen. Eine Minderung des Rechtsanspruchs des Klägers auf die Ministerbezüge vermochte die genannte Vereinbarung nicht zu bewirken. Das gilt ungeachtet dessen, dass in ihr ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (§ 54 Satz 1 VwVfG bzw. ThürVwVfG in der früheren Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 2009 [GVBl. S. 699] - a. F.) zu sehen ist. Nach der genannten Vereinbarung sollten zunächst die Versorgungsbezüge des Klägers gegen die Bundesrepublik Deutschland aufgrund seiner früheren Tätigkeit als Bundesstaatssekretär - auf der Grundlage des ungekürzten Ministergehalts (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG a. F.) - nach § 53 BeamtVG ermittelt und sodann - in einem zweiten Schritt - auf den Anspruch auf das Ministergehalt gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angerechnet werden. Im Ergebnis sah die Vereinbarung damit eine Kürzung der Ministerbezüge um die Höhe der - wegen des anteiligen Ruhens nach § 53 BeamtVG - ermäßigten Versorgungsbezüge vor. Unabhängig davon, ob die Vereinbarung als Vergleichsvertrag (§ 55 VwVfG bzw. ThürVwVfG a. F.) - mangels einer Regelung über eine abweichende beamtenrechtliche Versorgung (vgl. § 3 BeamtVG)grundsätzlich zulässig ist (vgl. Wittmer in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsgesetz des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2020, Rn. 25 zu § 3 BeamtVG), sind jedenfalls die weiteren an einen solchen Vertrag zu stellenden Wirksamkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt. Bei einem Vertrag, der in Rechte eines Dritten eingreift, gehört hierzu dessen schriftliche Zustimmung (§ 58 Abs. 1 VwVfG bzw. ThürVwVfG a. F.). Da der Kläger als Dritter der in Rede stehenden Verwaltungsvereinbarung zu keinem Zeitpunkt zugestimmt hat, stellt sie sich als rechtlich unwirksam dar, weil ihre Umsetzung in seine Rechte im vorbezeichneten Sinne "eingreift". Zwar ist - entsprechend der ganz überwiegenden Auffassung in der Rechtsprechung und im Schrifttum (vgl. dazu nur Mann in ders./Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2019, Rn. 20 zu § 58 VwVfG, und Spieth/Hellermann in BeckOK VwVfG, Stand: 1. April 2025, Rn. 5 zu § 58 m. w. N.) - ein Eingriff in die Rechte des Dritten erst dann zu bejahen, wenn über die bloße Verschlechterung, Verminderung oder Beeinträchtigung seines Rechtsstatus hinaus der Eingriff auch rechtswidrig ist. Diese Voraussetzungen sind im Falle der inmitten stehenden Verwaltungsvereinbarung aber gerade erfüllt, weil sie einen rechtswidrigen Eingriff in die Rechte des Klägers begründet. Die vereinbarte Kürzung der Ministerbezüge durch Anrechnung der bereits zuvor teilweise zum Ruhen gebrachten Versorgungsbezüge widerspricht, wie bereits ausgeführt worden ist, der gebotenen verfassungskonformen Auslegung der Regelung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F., wonach die Versorgungsbezüge aufgrund der früheren Tätigkeit des Klägers als Bundesstaatssekretär bei der Anrechnung der "Einkünfte" im Rahmen des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. unberücksichtigt bleiben.
Eine Rechtsverletzung des Klägers lässt sich - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - nicht mit dem Einwand in Frage stellen, im Ergebnis sei nur der Zufluss eines dem Minister zustehenden Gesamtbetrags, nicht hingegen dessen konkrete Aufteilung in Minister- und beamtenrechtliche Versorgungsbezüge gesetzlich geregelt worden. Nach der dargestellten verfassungskonformen Auslegung der inmitten stehenden Regelungen des § 53 BeamtVG und des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. fällt der Gesamtbetrag für den Kläger deutlich höher aus, als er sich auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung ergäbe. Die hiernach vorgesehene Kürzung der Ministerbezüge durch Anrechnung der - nach der Ruhensvorschrift des § 53 BeamtVG - ermäßigten Versorgungsbezüge führt gerade zu einer Minderung des dem Kläger nach der verfassungskonformen Auslegung zustehenden Gesamtbetrags. Abgesehen hiervon nähme eine wirtschaftliche Kompensation in Form der Zuerkennung eines weitergehenden Anspruchs gegen einen anderen Anspruchsgegner der rechtswidrigen Minderung von Ministerbezügen nicht den Charakter der Rechtsverletzung.
Hat mithin die Berufung des Klägers Erfolg, hat der Beklagte als unterlegener Beteiligter die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG genannten Gründe für eine Zulassung vorliegt. Eine Zulassung der Revision kommt insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) in Betracht. Ein Revisionsverfahren könnte nicht dazu beitragen, klärungsbedürftige Rechtsfragen mit einer über den Einzelfall hinausgehenden Bedeutung einer Klärung zuzuführen. Nichts anderes gilt im Hinblick auf das Konkurrenzverhältnis zwischen den Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG einerseits und der Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. andererseits. Die in Rede stehende Kollisionslage wird zu einem wesentlichen Teil durch die Regelungen des § 15 ThürMinG a. F., insbesondere die frühere Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. begründet. Da es sich hierbei um ausgelaufenes Recht handelt, ist nicht ersichtlich, inwiefern den damit verbundenen Auslegungsfragen überhaupt noch eine verallgemeinerungsfähige Bedeutung zukommen könnte (zur Grundsatzbedeutung von ausgelaufenes Recht betreffenden Rechtsfragen vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 9. Juni 2000 - 4 B 19.00 - Juris, Rn. 4 m. w. N.).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstands wird auch für das Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren auf 150.572,39 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Rechtsmittelverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 52 Abs. 3 Satz 1, § 47 GKG.
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB
§§ 8 und 15 ThürMinG
§ 53 BeamtVG
§ 8 ThürMinG
§ 15 ThürMinG
§ 1 ThürMinG
§ 193 BGB
§ 18 ThürMinG
§ 11 ThürMinG
§ 55 VwVfG
§ 3 BeamtVG
§ 58 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 47 GKG
§ 15 Abs. 4 ThürMinG
§ 53 Abs. 8 BeamtVG
§ 9 Abs. 2 ThürMinG
§ 7 Abs. 2 ThürBeamtVG
§ 812 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 18 Abs. 1 ThürMinG
§ 15 Abs. 2 ThürMinG
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG
§ 15 Abs. 2 und Abs. 4 ThürMinG
§ 58 Abs. 1 ThürVwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG
§ 17 Abs. 1 und 2 ThürMinG
§ 18 Abs. 4 ThürMinG
§ 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG
§ 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4, Abs. 6 Satz 3 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 und 2 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 8 ThürMinG
§ 13 Abs. 2 ThürBesG
§ 15 Abs. 1 bis 3 ThürMinG
§ 17 Abs. 2 ThürMinG
§ 20 Abs. 1 BMinG
§ 53 Abs. 1, 2, 5, 6, 8 und 9 BeamtVG
§ 53 Abs. 5 BeamtVG
§ 54 Satz 1 VwVfG
§ 58 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 72 Abs. 1 ThürVerf
Art. 76 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 70 GG
Art. 31 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 30 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 ZKO 784/16
7 C 48.82
2 C 10.05
1 BvR 2306/96
2 C 57.09
8 C 11.12
4 KO 217/12
2 BvR 1991/95
1 BvR 1726/23
4 B 19.00