Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-04, Aktenzeichen 3 K 750/09.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2010:1004.3K750.09.KS.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Stadt A-Stadt erhebt zur Deckung des Aufwands für den Um- oder Ausbau von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen (im Folgenden: Verkehrsanlagen) Beiträge nach dem Gesetz über kommunale Abgaben (KAG) in Verbindung mit den Bestimmungen ihrer Straßenbeitragssatzung. Nach dem im Jahr 2001 geänderten § 3 Abs. 1 der Satzung trägt die Stadt 55 v.H. des beitragsfähigen Aufwands, wenn die Verkehrsanlage überwiegend dem Anliegerverkehr, 70 v.H., wenn sie überwiegend dem innerörtlichen und 85 v.H., wenn sie überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr dient.
Unter dem 12.11.2008 stellte die CDU-Fraktion im Stadtparlament folgenden Antrag:
"Die Stadtverordnetenversammlung möge beschließen:
Die Straßenbeitragssatzung in der bisherigen Form wird sofort aufgehoben. Die bisher erhobenen Straßenbeiträge (u.a. Ölbergstraße) werden an die Anlieger zurückerstattet. Nach Abschluss der Kanalbauarbeiten mit den Erneuerungen der Straßenoberflächen soll eine neue Straßenbeitragssatzung beschlossen werden. Gleichzeitig soll die hessische Landesregierung aufgefordert werden, bis dahin die gesetzlichen Voraussetzungen zu schaffen, die Straßenbeiträge, wie in den Nachbarbundesländern auch, über eine Globalsatzung erheben zu können. Die entsprechenden Haushaltsmittel sind zu korrigieren.
Begründung:
Angesichts der sehr hohen Gewerbesteuereinnahmen sind wir als Stadt momentan nicht unbedingt darauf angewiesen, unsere Bürger durch eine sozial völlig ungerechte Satzung weiter zu bestrafen. Es ist wohl kaum jemanden zu erklären, dass in einer Sackgasse die untere Hälfte Beiträge entrichten soll und die obere Hälfte jeden Tag über die neue Straße fahren [kann], ohne Beiträge dafür zu entrichten. Da unsere Straßen von allen Bewohnern der Stadt genutzt werden, mal mehr, mal weniger, sollten auch alle Bürger wie bei der Kanalerneuerung über eine Globalsatzung an den Straßenerneuerungsbeiträgen beteiligt werden. Dazu soll die hessische Landesregierung aufgefordert werden, wie von vielen Verbänden schon lange gefordert, endlich die gesetzlichen Voraussetzungen zu schaffen. Der Magistrat wird aufgefordert, den Beschluss umgehend umzusetzen."
Der Antrag wurde in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 28.11.2008 mit 13 Ja-Stimmen bei 8 Nein-Stimmen und 3 Enthaltungen beschlossen. Nach Widerspruch, nochmaligem Beschluss und Beanstandung durch den Bürgermeister erhob die Klägerin am 13.01.2009 vor dem Verwaltungsgericht Kassel Klage gegen die Beanstandung, soweit es um die sofortige Aufhebung der Straßenbeitragssatzung ging. Die Klägerin vertrat die Auffassung, es bestehe keine Verpflichtung, eine Straßenbeitragssatzung aufzustellen bzw. weiterhin zu haben und Straßenbeiträge zu erheben. Am 23.09.2009 nahm die Klägerin ihre Klage zurück, das Verwaltungsstreitverfahren - 3 K 43/09.KS - wurde eingestellt.
Unter dem 18.03.2009 hatte die CDU-Fraktion folgenden Antrag gestellt, der eine Begründung nicht enthielt:
1. Die Klage vom 12.01.2009 gegen die Beanstandung des Bürgermeisters der Stadt A-Stadt vom 18.12.2008 wird zurückgenommen.
2. Die Änderung der Straßenbeitragssatzung der Stadt A-Stadt vom 03.03.2005, auf Grund der §§ 1 bis 5a, 11 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG) vom 17.03.1970 (GVBl. I S. 225), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.10.2005 (GVBl. I S. 54) in Verbindung mit § 5 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) in der Fassung vom 01.04.2005 (GVBl. I S. 142)
§ 3 Abs. 1 der Straßenbeitragssatzung lautet neu wie folgt:
Die Stadt trägt 85 Prozent des beitragsfähigen Aufwandes, wenn die Verkehrsanlage überwiegend dem Anliegerverkehr, 90 Prozent, wenn sie überwiegend dem innerörtlichen und 95 Prozent, wenn sie überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr dient.
3. Die Satzung tritt rückwirkend zum 28.11.2008 in Kraft."
Der Antrag wurde in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 09.04.2009 mit 17 Ja-Stimmen bei 9 Nein-Stimmen beschlossen.
Mit Schreiben vom 17.04.2009 widersprach der Beklagte gegenüber dem Stadtverordnetenvorsteher dem Beschluss.
Ausweislich eines Aktenvermerks des Beklagten vom 27.04.2009 wurde seitens der Kommunalaufsicht mitgeteilt, der Beschluss vom 09.04.2009 sei wegen Widerstreits der Interessen nicht gültig und in der anstehenden Sitzung am 14.05.2009 nochmals zu behandeln. Da der dem Stadtverordnetenvorsteher F. G. am 09.04.2009 zugestellte Straßenbeitragsbescheid noch nicht rechtswirksam gewesen sei, bestehe ein Widerstreit der Interessen und habe Herr G. an der Beratung und Beschlussfassung nicht teilnehmen dürfen.
In ihrer Sitzung vom 14.05.2009 beschloss die Klägerin den oben wiedergegebenen Antrag der CDU-Fraktion vom 18.03.2009 mit 16 Ja-Stimmen bei 10 Nein-Stimmen. Der Stadtverordnetenvorsteher verließ wegen Widerstreits der Interessen in der Zeit von 19:15 Uhr bis 20:13 Uhr den Sitzungsraum und nahm an der Beratung und Beschlussfassung zu diesem Tagesordnungspunkt nicht teil.
Mit Schreiben vom 18.05.2009 widersprach der Beklagte gegenüber dem Stadtverordnetenvorsteher und dessen Stellvertreter dem Beschluss vom 14.05.2009, da dieser mit geltendem Recht kollidiere und das Wohl der Stadt gefährde. Der Widerspruch sei weiterhin notwendig, da der Landrat des Landkreises Hersfeld-Rotenburg dem Beklagten im Falle des Wirksamwerdens des CDU-Antrags bislang keinen langfristigen Nachteilsausschluss insbesondere für die Bürger, deren Beitragsbescheide nicht in ein Zeitfenster mit guten Steuereinnahmen fielen, garantiert habe. Würde der Beschluss zum Maßstab für alle Kommunen, könnten also alle Lasten begünstigter Anlieger dem allgemeinen Steuerbürger auferlegt werden, wäre der totale Zusammenbruch des kommunalen Finanzierungssystems unausweichlich, es sei denn, es gäbe die wenig schlüssige Möglichkeit, zum Ausgleich die Grundsteuern in gleichem Maße zu erhöhen und zur Finanzierung heranzuziehen, was jedoch wenig wahrscheinlich sei.
In ihrer Sitzung vom 28.05.2009 beschloss die Klägerin unter Tagesordnungspunkt B 1, ihren Beschluss vom 14.05.2009 aufrechtzuerhalten und dem Widerspruch des Beklagten nicht stattzugeben. Der Stadtverordnetenvorsteher verließ in der Zeit von 20:06 Uhr bis 20:52 Uhr wiederum den Sitzungsraum und nahm an der Abstimmung nicht teil.
Mit Schreiben vom 29.05.2009 beanstandete der Beklagte den Beschluss vom 28.05.2009 gegenüber dem Stadtverordnetenvorsteher und dessen Stellvertreter, da der Beschluss das bestehende Recht verletze. Zur Begründung verwies der Beklagte auf seinen Widerspruch vom 18.05.2009 nebst Anlagen.
Mit Schreiben vom 09.06.2009 lehnte der Magistrat der Stadt A-Stadt einen von dem Stadtverordnetenvorsteher F. G. gestellten Antrag auf Stundung bzw. Aussetzung der Vollziehung bezüglich der ihn betreffenden Bescheide über die Erhebung eines Straßenbeitrags in Höhe von 4.232,61 EUR, fällig am 11.05.2009, ab.
In ihrer Sitzung vom 18.06.2009 beschloss die Klägerin, gegen die Beanstandung Klage zu erheben.
Mit am 25.06.2009 bei Gericht per Telefax eingegangenem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten hat die Klägerin Klage erhoben. Zu deren Begründung wird vorgetragen, die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig und die Klägerin sei auch klagebefugt.
Der Beklagte nehme in seiner Beanstandung Bezug auf sein Widerspruchsschreiben vom 18.05.2009. In diesem Schreiben werde gerügt, dass der Beschluss der A. das Wohl der Stadt gefährde und auch eine Verletzung geltenden Rechts zu erkennen sei. Inwiefern durch den Beschluss geltendes Recht verletzt werde, führe der Beklagte nicht weiter aus. Anders als der Widerspruch nach § 63 Abs. 1 HGO sei jedoch die Beanstandung des erneuernden Beschlusses nach § 63 Abs. 2 HGO nur dann möglich, wenn durch den Beschluss das Recht verletzt werde. Eine Gefährdung des Wohls der Gemeinde berechtige zwar zur Einlegung des Widerspruchs nach § 63 Abs. 1 HGO, nicht aber zur Beanstandung nach § 63 Abs. 2 HGO. Bereits aus diesem Grund sei die Beanstandung vom 29.05.2009 rechtswidrig und aufzuheben.
Eine Verletzung geltenden Rechts durch den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung bestehe im Übrigen gerade nicht. Die beschlossenen Regelungen stünden in Einklang mit den gesetzlichen Regelungen, insbesondere mit der Vorschrift des § 11 KAG. Danach betrage der Gemeindeanteil bei einem Um- und Ausbau von Straßen mindestens 25 v.H. bei Anliegerstraßen, mindestens 50 v.H. bei innerörtlichen Durchgangsstraßen und mindestens 75 v.H. bei überörtlichen Durchgangsstraßen. Gegen diese Mindestsätze verstoße die Satzung gerade nicht. Mit der Satzung werde auch nicht der generelle Verzicht auf die Erhebung von Beiträgen festgelegt. Das erforderliche Ermessen sei ausgeübt worden, dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass der ursprüngliche Plan, die Beitragserhebung ganz abzuschaffen, durch Klagerücknahme in dem Verfahren … aufgegeben worden sei. Es habe eine Auseinandersetzung über die Beitragserhebung und deren Höhe stattgefunden, die zu den im beanstandeten Beschluss festgelegten Beitragsanteilen geführt habe.
Der Vorschrift des § 11 Abs. 3 KAG sei auch nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber eine Begrenzung nach oben hin vorsehe. Die Norm gebe lediglich eine Mindestbeteiligung der Gemeinde vor, hinsichtlich der tatsächlichen Beteiligung werde der Gemeindevertretung ein Ermessen eingeräumt. Da der Gesetzgeber gerade die Mindestbeteiligung exakt geregelt und somit bewusst den Gemeinden hinsichtlich der Begrenzung nach oben ohne weitere Nennung einer exakten Prozentzahl Ermessen eingeräumt habe, könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber eine Regelung über die Begrenzung versehentlich nicht gesehen habe oder der Ermessensspielraum der Gemeindevertretung in das System der vorgegebenen Prozentzahlen gleichsam bis zum Beginn der nächsten Stufe einzupassen sei. Dies könne im Übrigen auch deshalb nicht sachgerecht sein, weil hier Beteiligungen für völlig unterschiedliche Straßen, nämlich Anliegerstraßen, innerörtliche Durchgangsstraßen sowie überörtliche Durchgangsstraßen miteinander vermischt würden.
Die Klägerin habe somit in Übereinstimmung mit geltendem Recht die Satzung beschlossen, sachfremde Erwägungen lägen nicht vor und würden im Übrigen auch von dem Beklagten nicht angeführt. Zu dieser Einschätzung komme auch die Kommunalaufsichtsbehörde in ihrem Schreiben vom 04.05.2009, in dem beschrieben werde, dass der Beschluss zur Höhe der Straßenbeiträge die Vorschrift des § 11 Abs. 3 KAG konkretisiere, der insofern eine Mindestvorschrift für den Gemeindeanteil enthalte und Abweichungen von den festgelegten Sätzen zulasse.
Die Klägerin beantragt,
die von dem Beklagten unter dem 29.05.2009 ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses der Klägerin vom 28.05.2009 zum Tagesordnungspunkt B 1 (rückwirkende Änderung der Straßenbeitragssatzung) aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, der beanstandete Beschluss verstoße insbesondere gegen die Beitragserhebungspflicht aus §§ 93 Abs. 2 HGO, 11 Abs. 1 KAG. In § 93 Abs. 2 HGO habe das Gesetz eine die Kommunalparlamente bindende Reihenfolge bei der Einnahmebeschaffung aufgestellt. Die Beitragserhebung bei den Straßenanliegern gehe der Finanzierung durch allgemeine Steuermittel vor. Dies habe auch die Klägerin grundsätzlich akzeptiert, indem sie ihre Klage in dem Verfahren 3 K 43/09.KS zurückgenommen und damit den Plan aufgegeben habe, die Beitragserhebung ganz abzuschaffen.
Der Anteil der Allgemeinheit an den durch Um- oder Ausbau von Straßen entstehenden Kosten sei grundsätzlich in § 11 Abs. 3 KAG vorgegeben. Dort werde die Mindestbeteiligung aus Steuermitteln vorgegeben und der Gemeindevertretung damit ein Ermessen eingeräumt, den Steueranteil höher und den Beitragsanteil der Anlieger geringer festzusetzen. Der vorliegende Rechtsstreit werfe die Frage der Grenzen dieses Ermessens der Gemeindevertretung auf. Je höher diese den Gemeindeanteil ansetze, umso mehr komme sie in die Nähe des unzulässigen Beitragsverzichts. Wie die Vorgeschichte zeige, sei dies ja auch letztlich das Ziel der Klägerin. Die Klägerin versuche, mit der beanstandeten Satzungsgestaltung der Beitragserhebungspflicht formal Genüge zu tun, die Anlieger aber inhaltlich von der Beitragspflicht freizustellen. Dies könne zumindest in dem von der Klägerin angestrebten Umfang nicht richtig sein. Vielmehr liege es nahe, den Ermessensspielraum der Gemeindevertretung in der Weise in das dreistufige System des § 11 Abs. 3 KAG einzupassen, dass ihr Ermessen bis zum Beginn der "nächsten Stufe", die der Gesetzgeber als Grenze gezogen habe, reiche. Dies bedeute, dass die Gemeindevertretung bei Anliegerstraßen einen Gemeindeanteil zwischen 25 v.H. und 50 v.H., bei örtlichen Durchgangsstraßen zwischen 50 v.H. und 75 v.H. sowie bei überörtlichen Durchgangsstraßen zwischen 75 v.H. und 100 v.H. wählen könnte. Dass es dabei bei überörtlichen Durchgangsstraßen auch zu keiner Beitragserhebung kommen könne, wäre als Folge der gesetzlich vorgegebenen Abstufung einerseits und dem der Gemeindevertretung eingeräumten Ermessen andererseits hinzunehmen. Bei den überörtlichen Durchgangsstraßen seien der Vorteil für die Allgemeinheit und die Belastung für die Anlieger hoch, der Vorteil für die Anlieger hingegen gering. Dabei sei anzumerken, dass es für die Gemeinde in der Regel nicht bei ihrem Anteil als wirtschaftlicher Belastung verbleibe, weil Zuschüsse, etwa nach dem GVFG, der Gemeinde zugute kämen, während sie den beitragsfähigen Aufwand der Anlieger nicht minderten. Indem die Klägerin vorliegend den Gemeindeanteil für Anliegerstraßen auf 85 v.H. und den für innerörtliche Durchgangsstraßen auf 90 v.H. festlegen wolle, habe sie das ihr gesetzlich eingeräumte Ermessen überschritten und damit das Recht in Form der Beitragserhebungspflicht verletzt.
Schließlich könne die Klägerin die aufgrund der beanstandeten Satzung ausfallenden Beiträge nur durch Kreditaufnahme ersetzen. So habe die Klägerin in ihrer Sitzung vom 15.05.2010 beschlossen, auf der Haushaltsstelle … (Gemeindestraßen) die Einnahmen auf 560.000,00 EUR zu kürzen und die fehlenden Einnahmen über höhere Kreditaufnahmen im Vermögenshaushalt auszugleichen. Auch das Hessische Innenministerium sehe hierin einen Verstoß gegen § 93 HGO.
Mit Beschluss der Kammer vom 19.08.2010 ist der Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens … und der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (1 Heft, unpaginiert) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Beanstandung eines Beschlusses der Gemeindevertretung durch den Bürgermeister gemäß § 63 Abs. 2 HGO ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 HVwVfG, der ohne Vorverfahren (§ 63 Abs. 2 Satz 4 HGO) zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage berechtigt.
Die Klage hat indes in der Sache keinen Erfolg, weil die mit Schreiben vom 29.05.2009 ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses vom 28.05.2009 rechtmäßig und die Klägerin dadurch nicht in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
In formell-rechtlicher Hinsicht bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Beanstandung, insbesondere ist auch die Form des § 63 Abs. 2 Satz 2 HGO beachtet worden. Nach dieser Vorschrift ist die Beanstandung schriftlich zu begründen. Dem ist hier Genüge getan, indem der Beklagte in seinem Schreiben vom 29.05.2009 auf seinen vorangegangenen Widerspruch nebst Anlagen Bezug nahm. Daraus ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Beklagte eine Verletzung des Rechts daraus herleitet, dass die geänderte Satzungsregelung gegen das kommunale Finanzierungssystem verstoße und in eklatanter Weise den Grundsätzen der kommunalen Einnahmenbeschaf-fung widerspreche. Damit sind direkt die Vorschriften des KAG und der HGO über die Er-hebung von Beiträgen und die Einnahmenbeschaffung angesprochen und ist dem Begründungserfordernis des § 63 Abs. 2 Satz 2 HGO genügt, denn das mit der Gesetzesregelung verfolgte Ziel, der Gemeindevertretung für ihre Entscheidung darüber, ob der Rechtsweg beschritten werden soll oder nicht, die erforderlichen Kenntnisse zu vermitteln (vgl. Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Band I, § 63 HGO Rdnr. 50) wurde damit erreicht. Dementsprechend konnte die Klägerin in ihrer Sitzung vom 18.06.2009 über die Einleitung des Klageverfahrens beraten und die am 25.06.2009 erhobene Klage sodann in der Sache begründen.
Die angefochtene Beanstandung ist auch materiell rechtmäßig, denn der Beschluss der Klägerin vom 28.05.2009 über die rückwirkende Änderung der Straßenbeitragssatzung verletzt das Recht.
Nach § 11 Abs. 1 KAG können die Gemeinden und Landkreise zur Deckung des Aufwands für die Schaffung, Erweiterung und Erneuerung öffentlicher Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen nicht nur vorübergehende Vorteile bietet. Nachdem die Stadt A-Stadt mit ihrer Straßenbeitragssatzung die Voraussetzungen für die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Aufwands für den Um- oder Ausbau von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen geschaffen hat, ist sie hinsichtlich des "Wie(-viel)" den rechtlichen Vorgaben des KAG unterworfen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 06.06.2001 - 9 LA 907/01 -, NVwZ-RR 2002, 294 = KStZ 2001, 209, zum Niedersächsischen KAG). Dazu bestimmt § 11 Abs. 3 KAG in Konkretisierung des in § 11 Abs. 1 KAG begründeten Vorteilsprinzips, dass bei einem Um- und Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen, der über die Straßenunterhaltung und die Straßeninstandsetzung hinausgeht, bei der Bemessung des Beitrages außer Ansatz bleiben mindestens 25 v.H. des Aufwands, wenn diese Einrichtungen überwiegend dem Anliegerverkehr dienen, mindestens 50 v.H., wenn sie überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dienen, und mindestens 75 v.H., wenn sie überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr dienen. Ferner bestimmt § 11 Abs. 5 Satz 1 KAG, dass die Beiträge nach den Vorteilen zu bemessen sind.
Der Straßenbeitrag ist demnach eine Gegenleistung für durch die Leistung der Gemeinde vermittelte wirtschaftliche Vorteile und dient mithin dem Vorteilsausgleich. Grundstückseigentümer, denen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer ausgebauten Straße im Verhältnis zur Allgemeinheit besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen, sollen diese zusätzlichen Vorteile durch eine Geldleistung ausgleichen. Denn bei einer Finanzierung der von der Gemeinde erbrachten Leistung durch Steuern würden die Vorteilsempfänger die von dieser Leistung ausgelösten zusätzlichen Vorteile auf Kosten der Allgemeinheit, mithin gleichsam entgeltlos erhalten (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 28 Rdnr. 8). Der Vermeidung derartiger entgeltloser Bereicherungen entspricht es, wenn § 93 Abs. 2 HGO bestimmt, dass die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für ihre Leistungen und nur im Übrigen aus Steuern zu beschaffen hat, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Kredite darf die Gemeinde nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (§ 93 Abs. 3 HGO).
Diesen Vorgaben wird die von der Klägerin beschlossene Änderung des § 3 Abs. 1 der Straßenbeitragssatzung nicht gerecht.
Das in § 11 KAG formulierte Vorteilsprinzip erschöpft sich nicht darin, die Beitragspflichtigen vor zu hohen, nicht vorteilsgerechten Beiträgen zu schützen. Die Gemeindevertretung übt das ihr als Satzungsgeberin zukommende Ermessen bei der Festsetzung des Anliegeranteils und damit korrespondierend des Gemeindeanteils nur dann sachgerecht aus, wenn der durch den Erlass der Straßenbeitragssatzung erklärten Verpflichtung zur Beitragserhebung durch eine angemessene Vorteilsbemessung Rechnung getragen wird (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O.). Hierbei ist es nicht damit getan, rein zahlenmäßig die Mindestsätze des § 11 Abs. 3 KAG zu beachten. Das Vorteilsprinzip verlangt vielmehr, dass das Maß der schätzungsweise zu erwartenden Inanspruchnahme der ausgebauten Straße durch die Anlieger einerseits und durch die Allgemeinheit andererseits gegenübergestellt wird und auf dieser Grundlage die jeweiligen Anteilssätze festgelegt werden. Je mehr die ausgebaute Straße erfahrungsgemäß von der Allgemeinheit benutzt (werden) wird, desto höher ist der Wert des durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der Allgemeinheit vermittelten Vorteils zu bemessen und desto höher muss dementsprechend der Gemeindeanteil sein. Umgekehrt muss der Anliegeranteil desto höher sein, je mehr die ausgebaute Straße erfahrungsgemäß von den anliegenden Grundstücken aus benutzt (werden) wird. Erforderlich ist also eine überschlägige Quantifizierung der jeweiligen anteiligen Nutzung durch die Anlieger und durch die Allgemeinheit. Das in § 11 KAG niedergelegte Vorteilsprinzip gibt für die Bestimmung von Gemeinde- und Anliegeranteil einen verbindlichen Rahmen vor; innerhalb, aber auch nur innerhalb dieses Rahmens kommt der Gemeinde ein gewisser Einschätzungsspielraum bzw. ein Bewertungsermessen zu, da eine sichere exakte Prognose über das Verhältnis der wahrscheinlichen Inanspruchnahme der Straße und damit der Werte der der Allgemeinheit einerseits und den Grundstückseigentümern andererseits gebotenen Vorteile schlechterdings nicht möglich ist (vgl. Driehaus, a.a.O., § 34 Rdnr. 8 m.w.N.).
Diesen Spielraum bzw. dieses Ermessen hat die Klägerin mit der von ihr beschlossenen Änderung des § 3 Abs. 1 der Straßenbeitragssatzung, wonach der Gemeindeanteil bei einer überwiegend dem Anliegerverkehr dienenden Verkehrsanlage 85 v.H., bei einer überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dienenden Verkehrsanlage 90 v.H. und bei einer überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr dienenden Verkehrsanlage 95 v.H. beträgt, überschritten bzw. fehlerhaft ausgeübt.
Als Anliegerverkehr ist der Verkehr anzusehen, der zu den angrenzenden Grundstücken hinführt und von ihnen ausgeht; dieser sog. Ziel- und Quellverkehr ist das kennzeichnende Moment für den Anliegerverkehr (vgl. Driehaus, a.a.O., § 34 Rdnr. 32 m.w.N.). Dient eine Straße oder eine andere Verkehrsanlage indes überwiegend, also mehr als 50 v.H. dem Anliegerverkehr, muss sich ausgehend vom Vorteilsprinzip auch die Vorteilsbemessung hieran ausrichten. Dies ist aber offensichtlich nicht der Fall, wenn - wie von der Klägerin beschlossen - bei einer überwiegend dem Anliegerverkehr dienenden Verkehrsanlage der Gemeindeanteil auf 85 v.H. und der Anteil der Anlieger, denen die Anlage überwiegend zugute kommt, auf lediglich 15 v.H. festgesetzt wird. Die beanstandete Satzungsregelung ist daher rechtswidrig.
Dies gilt gleichfalls für die Regelung, bei einer überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dienenden Verkehrsanlage den Gemeindeanteil auf 90 v.H. festzusetzen und damit den Anliegeranteil auf 10 v.H. zu beschränken. Eine überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dienende Straße dient (zwar) neben der Erschließung von Grundstücken der Aufnahme von Verkehr innerhalb von Baugebieten oder innerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen (vgl. Driehaus, a.a.O., § 34 Rdnr. 33). Eine Regelung, die bei einer solchen Straße eine Heranziehung der beitragspflichtigen Anlieger über einen Anteilssatz von 10 v.H. hinaus in jedem Fall ausschließt, bemisst jedoch die Vorteile nicht gerecht, die den Anliegern durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der um- oder ausgebauten Straße geboten werden, indem diese Straße in erheblichem Umfang (auch) dem Anliegerverkehr dient. Die geringe Differenzierung von lediglich fünf Prozentpunkten, die die beanstandete Satzungsregelung bei den Verkehrsanlagen, die überwiegend dem Anliegerverkehr (85 v.H.), überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr (90 v.H.) und überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr (95 v.H.) dienen, vorsieht, unterstreicht die Rechtswidrigkeit der von der Klägerin beschlossenen Regelung. Aus dem Vorteilsprinzip resultiert auch das Erfordernis einer plausiblen Abstufung der Anteilssätze, also einer hinreichenden Stimmigkeit der Anteilssätze untereinander (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., VG Dessau, Urteil vom 07.09.2000 - 2 A 756/99 DE -, NVwZ-RR 2001, 326, 329). Von einer solchen Stimmigkeit kann bei den von der Klägerin gewählten Anteilssätzen keine Rede sein. Es ist auch keine nachvollziehbare Begründung für die Festlegung gerade der von der Klägerin beschlossenen Anteilssätze erkennbar. Der Umstand, dass die den Änderungsantrag einbringende Fraktion die bislang geltende Straßenbeitragssatzung für sozial völlig ungerecht hält, entbindet die Klägerin nicht von der Beachtung der gesetzlichen Vorgaben. Dies gilt umso mehr, als die Verschuldung der Stadt A-Stadt , die den Angaben im vorangegangenen Verfahren … zufolge sich im Jahr 2005 auf 11,478 Mio. EUR belief, in den Folgejahren weiter anstieg und im Jahr 2009 schließlich 27,399 Mio. EUR betrug, keinen Anlass bietet, die bereits im Jahr 2001 erheblich reduzierten Anteilssätze der Anlieger weiter zu reduzieren und damit der Gemeinde Einnahmen vorzuenthalten, deren Beschaffung nach den Grundsätzen des § 93 HGO vorgeschrieben ist. Die Bestimmungen dieser Vorschrift stellen nicht lediglich Ratschläge dar, die eine Gemeinde aufgrund von Zweckmäßigkeitsüberlegungen befolgen oder auch nicht befolgen kann, sondern sie enthalten gesetzliche Verpflichtungen, deren Nichtbeachtung das Recht verletzt (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 15.03.1991 - 5 TH 642/89 -, NVwZ 1992, 807). Die Gemeindevertretung handelt mithin nicht allenfalls dann rechtswidrig, wenn sie sich weigert, das zur Erhebung der der Gemeinde zustehenden Entgelte für ihre Leistungen notwendige Satzungsrecht überhaupt zu erlassen, sondern eine Verletzung des Rechts kann bereits dann festgestellt werden, wenn die Gemeindevertretung - wie hier - das Satzungsrecht der Gemeinde so gestaltet, dass zwar nicht gänzlich, aber doch in erheblichem Umfang auf die der Gemeinde zustehenden Entgelte für Sondervorteile verzichtet wird, indem der Gemeindeanteil in der Straßenbeitragssatzung unverhältnismäßig hoch, weil die Vorteile der Allgemeinheit evident nicht widerspiegelnd, festgesetzt wird.
Mithin ist die angefochtene Beanstandung des Beklagten nach allem ihrerseits rechtlich nicht zu beanstanden und die Klage somit abzuweisen.
Da die Klägerin unterliegt, hat sie nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und bringt in Anknüpfung an Nummer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327) den dort für einen Kommunalverfassungsstreit vorgeschlagenen Betrag in Ansatz.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 KAG
§ 93 HGO
§ 35 HVwVfG
§ 63 HGO
§ 167 VwGO
§ 63 Abs. 1 HGO
§ 63 Abs. 2 HGO
§ 11 Abs. 3 KAG
§ 93 Abs. 2 HGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 4 HGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 11 Abs. 1 KAG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 KAG
§ 93 Abs. 3 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 294
NVwZ-RR 2001, 326, 329
NVwZ 1992, 807
NVwZ 2004, 1327
3 K 43/09
9 LA 907/01
2 A 756/99
5 TH 642/89