Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-11, Aktenzeichen 2 K 6462/06
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0711.2K6462.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die am 00. August 1954 geborene Klägerin begehrt ihre vorzeitige Beförderung.
Sie ist beamtete Lehrerin für die Sekundarstufe I an der Städtischen U- Realschule in E und hat dort eine Stelle der Besoldungsgruppe A13 BBesO inne.
Da der Realschulkonrektor dieser Schule mit Wirkung zum 1. August 2006 versetzt werden sollte, schrieb die Bezirksregierung E (Bezirksregierung) die dadurch freiwerdende, zum 1. August 2006 besetzbare Stelle aus. Mit Schreiben vom 27. März 2006 bewarb sich die Klägerin und obsiegte im Auswahlverfahren.
Die Bezirksregierung beauftragte die Klägerin mit Verfügung vom 10. August 2006, ihr zugestellt am 17. August 2006, an ihrer Schule ab sofort die Aufgaben der Realschulkonrektorin wahrzunehmen und wies sie gleichzeitig mit sofortiger Wirkung in die sechsmonatige Erprobungszeit (§ 25 Abs. 3 LBG, § 10 Abs. 4 LVO) ein. Weiter hieß es, bei erfolgreicher Erprobung und Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen sei beabsichtigt, ihr ein Amt der Besoldungsgruppe A14 FN 5 BBesO (Realschulkonrektorin) zu übertragen. Jedoch könne aus haushaltsrechtlichen Gründen eine Beförderung nicht vor dem 1. Februar 2008 erfolgen.
Unter dem 10. November 2006 legte die Klägerin Widerspruch gegen die Verfügung vom 10. August 2006 ein, soweit dort festgelegt war, dass sie nicht schon nach Ablauf der Probezeit, sondern erst zum 1. Februar 2008 in das Beförderungsamt eingewiesen werden sollte.
Auf behördeninterne Nachfrage innerhalb der Bezirksregierung teilte das Dezernat 1 dem Dezernat 2 am 30. November 2006 mit, die Klägerin habe sich in der Erprobungszeit überzeugend bewährt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. November 2006 wies die Bezirksregierung den Widerspruch der Klägerin zurück. Diese habe keinen konkreten Rechtsanspruch auf Ernennung zur Realschulkonrektorin. Bei der Entscheidung hierüber seien auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des entsprechenden Amtes zu prüfen. Nach § 49 der Landeshaushaltsordnung (LHO) dürfe ein Amt nur zusammen mit einer besetzbaren Planstelle verliehen werden. Das gelte nach § 25 LBG auch für die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung (§ 25 LBG, § 10 LVO). Nach dem Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen (Ministerium) vom 30. Juni 2006 seien die Regelungen der bisherigen Beförderungssperren zunächst beizubehalten. In § 8 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2005 sei festgelegt, dass Planstellen, die im abgelaufenen Haushaltsjahr freigeworden seien oder im Laufe des Haushaltsjahres freiwürden, für die Dauer von 18. Monaten einer Beförderungssperre unterlägen. Das gelte auch für den gesamten Nachzug, der durch die Besetzung der freien und freigewordenen Planstellen ermöglicht werde. Demgemäß sei nach dem Freiwerden der in Rede stehenden Stelle eine 18-monatige Beförderungsstelle in Kraft getreten. Eine Besetzung dieser Stelle vor Ablauf der Beförderungssperre sei unzulässig. Eine Benachteiligung der Klägerin gegenüber anderen Bewerbern um Funktionsstellen sei nicht erkennbar. Die Entscheidung, sie frühestens zum 1. Februar 2008 zu befördern, sei ermessenfehlerfrei.
Die Klägerin hat am 22. Dezember 2006 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt. Zur Begründung führt sie aus, sie habe mittlerweile die Erprobungszeit erfolgreich absolviert, sodass eine Beförderung spätestens zum 10. August 2007 möglich sei. Die Entscheidung, sie nicht vor dem 1. Februar 2008 zu befördern, sei ermessensfehlerhaft, da haushaltsrechtliche Erwägungen der Stellenbesetzung nicht entgegen stünden. Die in § 8 des Haushaltsgesetzes 2005 vorgesehene Beförderungssperre gelte vorliegend nicht mehr. Die in Streit stehende Stelle sei zum 1. August 2006 freigeworden. Eine gesetzliche Anschlussregelung gebe es nicht. Die Beförderungssperre könne auch nicht durch den Erlass des Ministeriums vom 30. Juni 2006 fortgeführt werden. Dies sei dem Haushaltsgesetzgeber vorbehalten. Das Ministerium sei hierfür nicht zuständig.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung der Verfügung der Bezirksregierung E vom 10. August 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. November 2006 zu verpflichten, über das Begehren der Klägerin auf Beförderung zur Realschulkonrektorin (Besoldungsgruppe A 14 BBesO) unter Beachtung der Rechtssauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, das Ministerium sei zur Verlängerung der Haushaltssperre befugt gewesen. Aus § 17a LHO und § 6a des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG) ergebe sich, dass im Rahmen eines Systems der dezentralen Verantwortung haushaltswirksame Entscheidungen auf eine Organisationseinheit übertragen werden könnten. Hierzu seien geeignete Informations- und Steuerungsinstrumente erforderlich, die sicherstellten, dass das jeweils verfügbare Ausgabenvolumen nicht überschritten werde und die Kosten der Leistungen erfassten würden. Die Finanzverantwortung für den Schulbereich sei dem Ministerium übertragen, für dessen Geschäftsbereich ein Haushaltsplan aufgestellt worden sei. Seit 2006 werde im Schulbereich die Personalausgabenbudgetierung angewandt. Damit falle die Entscheidung, ob die Beförderungssperre beizubehalten ist, in die Zuständigkeit des Ministeriums. Die Organisationseinheit Ministerium verantworte seither dezentral den Finanzrahmen für den Schulbereich. Zur Durchführung seiner Aufgaben bediene es sich der Bezirksregierungen, die nach dem Stellenzuweisungserlass vom 30. Juni 2006 dafür Sorge zu tragen hätten, dass das ihnen zugewiesene Stellensoll und das Personalausgabenbudget für die Lehrerstellen eingehalten würden. Das Ministerium habe im Rahmen seiner Finanzverantwortung besondere Bewirtschaftungsvorgaben erlassen, zu denen auch die Beibehaltung der 18-monatigen Beförderungssperre zähle. Zwar sei mit Einführung der Personalausgabenbudgetierung die Gesetzesverankerung weggefallen, doch sei es nicht Wille des Gesetzgebers, dass die Personalausgaben unkalkulierbar explodierten und zu einer Budgetüberschreitung führten, was bei einem Wegfall der Beförderungssperre passiere. Vielmehr sei die Beibehaltung der Beförderungssperre ein taugliches Instrument zur Begrenzung der Personalausgaben und zur Einhaltung des Ausgabevolumens.
Das Gericht hat den Beklagten darauf hingewiesen, dass ausweislich des Erlasses des Ministeriums vom 30. Juni 2006 der Grund für die Verlängerung der Beförderungssperre das Fehlen einer lauffähigen Software zur Steuerung der Stellen- und Budgetbewirtschaftung sei. Der Beklagte hat ergänzend vorgetragen, dass zwar seit Beginn des Jahres 2007 diese Software zur Verfügung stehe, das Ministerium aber durch Erlass vom 22. Mai 2007 zur Sicherstellung der Einhaltung des Personalausgabenbudgets die Beibehaltung der Beförderungssperre angeordnet habe.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte im Einvernehmen mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO) ergehen.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zwar als Verpflichtungsklage zulässig, aber nicht begründet. Die ablehnenden Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine erneute Entscheidung des Beklagten über ihr Beförderungsbegehren.
Durch die ihr auferlegte Wartezeit bis zur geplanten Ernennung „nicht vor dem 01.02.2008", die ihren Grund in der Verlängerung der Regelungen einer 18-monatigen Beförderungssperre hat, werden ihre Rechte schon grundsätzlich nicht berührt.
Die Schaffung und Besetzung von Planstellen des öffentlichen Dienstes dient grundsätzlich allein dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben. Sie erfolgt nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten. Planstellen werden im Haushaltsplan durch den Haushaltsgesetzgeber gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit entsprechend den Bedürfnissen der staatlichen Verwaltung ausgebracht. Die gleiche Dispositionsfreiheit kommt dem Dienstherrn - soweit das nicht bereits durch den Haushaltsgesetzgeber geschehen ist - im Rahmen der Stellenplanbewirtschaftung zu. Die rechtliche Bewertung von Dienstposten, ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe, erfolgt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts durch den Dienstherrn gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit. Der Beamte hat auch in diesem Stadium der Stellenbewirtschaftung grundsätzlich keinen Anspruch auf eine bestimmte Bewertung des ihm übertragenen Dienstpostens oder auf eine Beförderung. Seine Rechte werden grundsätzlich nicht berührt.
stdg. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), vgl. nur Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14.98 - m.w.N., ZBR 2000, 40 ff.; vgl. auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 28. Januar 2001 - 6 B 1564/01 - und vom 31. Januar 2006 - 6 B 64/06 - m.w.N., www.nrwe.de.
Ihm steht lediglich der sogenannte Bewerbungsverfahrensanspruch zu: Wenn nach vorangegangener Ausschreibung eine vom Haushaltsgesetzgeber geschaffene Planstelle im Wege der Beförderung zu besetzen ist, hat der Dienstherr nach Art. 33 Abs. 2 GG und dessen beamtenrechtlichen Konkretisierungen (hier: § 7 LBG) die Ernennung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen. Die beamtenrechtlichen Vorschriften, nach denen sich die Beförderung richtet, dienen zwar vornehmlich dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Besetzung der Beamtenstellen des öffentlichen Dienstes. Daneben berücksichtigen sie aber auch das berechtigte Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen und begründen einen Anspruch auf rechtsfehlerfreie Anwendung dieser Vorschriften,
BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 a.a.O., m.w.N.
Vorliegend geht es indes nicht um einen Verstoß gegen den Bewerbungsverfahrensanspruch, denn die Klägerin hat im Rahmen des Auswahlverfahrens obsiegt. Sie kann sich deshalb nicht darauf berufen, nicht nach den sich aus Art. 33 Abs. 2 GG und § 7 LBG ergebenden Grundsätzen ausgewählt worden zu sein. Vielmehr wendet sie sich dagegen, nach ihrer Auswahl infolge einer Beförderungssperre eine Wartezeit bis zu ihrer Ernennung hinnehmen zu müssen. Indes werden ihre Rechte durch diese Wartezeit nicht berührt. Als eine aus dem Organisationsrecht des Dienstherrn erwachsende verwaltungspolitische Entscheidung berührt die Einführung bzw. Verlängerung einer Beförderungssperre grundsätzlich nicht die Rechtsstellung erfolgreicher Bewerber. Das schließt die Befugnis ein, einen Dienstposten grundsätzlich ebenso wie eine Planstelle unterzubesetzen und damit von einem Stelleninhaber bekleiden zu lassen, dessen statusrechtliches Amt der Bewertung des Dienstpostens nicht oder noch nicht entspricht. Auch dies findet seine Grundlage in der weiten personalpolitischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999, a.a.O.
Das hierfür maßgebliche organisations- und verwaltungspolitische Ermessen ist ein anderes als das bei einer Stellenbesetzung zu beachtende Auswahlermessen. Erforderlich ist hier lediglich ein sachlicher Grund für die Einführung bzw. Verlängerung der Beförderungssperre.
So für den Fall des Abbruchs des Auswahlverfahrens: BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 a.a.O., m.w.N.; diese Überlegungen gelten erst recht, wenn sich die Ernennung durch die Beförderungssperre lediglich verzögert.
Solch ein sachlicher Grund liegt hier vor. Dabei kann offen bleiben, ob die Beförderungssperre aus rein fiskalischen (Einhaltung des Personalausgabenbudgets) oder aus organisatorischen Gründen (Fehlen einer lauffähigen Software zur Steuerung der Stellen- und Budgetbewirtschaftung) erfolgte, weil beides als sachlicher Grund zu werten ist.
Damit kann sich die Klägerin nicht auf einen Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften berufen, sodass die Klage schon aus diesem Grund abzuweisen war.
Unabhängig hiervon weist das Gericht darauf hin, dass die Klage auch deshalb keinen Erfolg hat, weil § 49 der Haushaltsordnung NRW (LHO) einer frühzeitigen Beförderung vor dem 1. Februar 2008 entgegensteht. Hiernach darf ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden. Da die geplante Beförderung gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 1 LBG mit der Verleihung eines anderen Amtes verbunden ist, kommt § 49 LHO vorliegend zum Tragen. Bei der in Rede stehenden Stelle einer Realschulkonrektorin handelt es sich vor dem 1. Februar 2008 nicht um eine „besetzbare Planstelle" im Sinne des § 49 LHO, weil einer vorzeitigen Besetzung dieser Stelle eine 18-monatige Haushaltssperre entgegensteht. In § 8 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2004/2005 (HG) war vorgesehen, dass Planstellen und Stellen, die im Laufe des Haushaltsjahres frei werden, für die Dauer von 18 Monaten nicht für Beförderungen in Anspruch genommen werden dürfen. Diese Regelung in § 8 Abs. 1 HG hat das Ministerium durch Nr. 3 des Erlasses vom 30. Juni 2006 bis zur Verfügbarkeit einer lauffähigen Software zur Steuerung der Stellen- und Budgetbewirtschaftung fortgeführt und nach Beschaffung dieser Software durch Nr. 4 des Erlasses vom 22. Mai 2007 zur Sicherstellung der Einhaltung des Personalausgabenbudgets verlängert. Damit kann die Klägerin - unabhängig davon, ob auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (Widerspruchsbescheid vom 30. November 2006) oder auf den Zeitpunkt der heutigen Entscheidung abgestellt wird - auf die zum 1. August 2006 ausgeschriebene Stelle erst zum 1. Februar 2008 befördert werden.
Die Verlängerung der Haushaltssperre durch das Ministerium - und nicht durch den Haushaltsgesetzgeber - ist nicht zu beanstanden. Seit 2006 wurde die Finanzverantwortung für den Schulbereich im Einklang mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften auf das Ministerium übertragen. Nach § 6a Abs. 1 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzgesetz - HGrG -) können im Rahmen eines Systems der dezentralen Verantwortung auf Organisationseinheiten, die die Fach- und Sachverantwortung haben, Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt werden. Voraussetzung hierfür sind geeignete Informations- und Steuerungsinstrumente, mit denen insbesondere sichergestellt wird, dass das jeweils verfügbare Ausgabevolumen nicht überschritten wird. Art und Umfang der zu erbringenden Leistungen sind durch Gesetz oder den Haushaltsplan festzulegen. Eine identische Regelung findet sich auch in § 17a Abs. 1 LHO. Auf dieser Grundlage wurde letztlich auch die Befugnis, eine Beförderungssperre zu verhängen bzw. zu verlängern, wirksam auf das Ministerium übertragen.
Wegen der Einzelheiten macht sich das Gericht die insoweit überzeugenden Ausführungen in der Klageerwiderung zu eigen.
Ergänzend wird darauf verwiesen, dass es eine parallele Problematik im Besoldungsrecht gibt. In § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG besteht ein Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nur dann, wenn - neben anderem - die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen vorliegen. Hieran fehlt es nicht nur dann, wenn der Haushaltsgesetzgeber, sondern auch, wenn die obersten Dienstbehörden eine Beförderungssperre verhängen,
vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand: Jan. 2007, § 46 Rn. 2d.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht für gegeben erachtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 25 LBG
§ 10 LVO
§ 17a LHO
§ 7 LBG
§ 49 LHO
§ 167 VwGO
§ 25 Abs. 3 LBG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 87a Abs. 2 und
Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 25 Abs. 1 Nr. 1 LBG
§ 8 Abs. 1 HG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a
Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4
VwGO
§ 49 der Landeshaushaltsordnung
§ 8 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes
§ 8 des
Haushaltsgesetzes
§ 6a des Haushaltsgrundsätzegesetzes
§ 49 der Haushaltsordnung
Art. 33
Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 14.98
6 B 1564/01
6 B 64/06