Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-09-30, Aktenzeichen 1 S 1722/10

Tenor:
Auf die Beschwerden der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 07. Juli 2010 - 8 K 1363/10 - geändert.
Im Wege der einstweiligen Anordnung wird vorläufig festgestellt, dass das am 19. Januar 2010 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragsteller sind Mitunterzeichner eines am 19.01.2010 eingereichten Bürgerbegehrens zu der Frage, „ob in der Stadt Nagold den Schlossberg hinauf zur Burg Hohennagold eine Treppe errichtet werden soll“.
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Mit Bescheid vom 17.03.2010 lehnte die Antragsgegnerin auf der Grundlage des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 16.03.2010 den Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids mit der Begründung ab, dass die Sechswochenfrist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht eingehalten worden sei. Das im Januar 2010 eingereichte Bürgerbegehren richte sich gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 22.07.2008, mit dem dieser den Rahmenplan für die Daueranlagen zur Landesgartenschau 2012 beschlossen habe.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 01.06.2010 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe die hiergegen eingelegten Widersprüche der Antragsteller als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Bürgerbegehren sei deshalb unzulässig, weil es sich gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 22.07.2008 richte und nicht innerhalb der in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO bestimmten Frist von sechs Wochen eingereicht worden sei. Bei dem Beschluss vom 22.07.2008 habe es sich um einen weichenstellenden Grundsatzbeschluss des Gemeinderats auch hinsichtlich der Errichtung der Schlossbergtreppe gehandelt. Mit der Zustimmung zum Rahmenplan habe der Gemeinderat eine Grundsatzentscheidung über das Ob der Errichtung der im Rahmenplan enthaltenen Anlagen und damit auch der Treppe zur Burg Hohennagold getroffen. Mit dem Rahmenplan sei der Standort der Treppe festgelegt und lediglich unter den Vorbehalt der Grundstücksverfügbarkeit gestellt worden. Die Festlegung des Verlaufs der Treppe sei bereits ausreichend konkret gewesen. Der Gemeinderat habe auch über den Kostenrahmen entschieden. In der nicht öffentlichen Klausurtagung des Gemeinderats am 05.07.2008 seien die jeweils veranschlagten Einzelbeträge für die Maßnahmen genannt worden. Für alle Daueranlagen sei seinerzeit von Kosten in Höhe von 18,9 Mio. EUR ausgegangen worden. Darin seien auch die Kosten der Schlossbergtreppe enthalten. Seit dem Beschluss vom 22.07.2008 habe der Gemeinderat keine weiteren inhaltlichen Beschlüsse zum Rahmenplan der Landesgartenschau 2012 bzw. zum Bau der Treppe zur Burg Hohennagold gefasst, die Anknüpfungspunkt für das vorliegende Bürgerbegehren sein könnten. Der Beschluss vom 22.07.2008 habe nach Ablauf der Sechswochenfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO Sperrwirkung entfaltet gegenüber Bürgerbegehren, die sich inhaltlich gegen diesen Beschluss richteten. Diese Sperrwirkung hätte nur durch den Eintritt einer wesentlich veränderten neuen Sachlage oder durch eine erneute Befassung des Gemeinderats, die die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO für ein Bürgerbegehren wieder in Gang setze, durchbrochen werden können. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht gegeben. In der weiteren Konkretisierung der Planung bezüglich der Treppe sei bereits begrifflich keine wesentliche Veränderung der Sachlage zu sehen, da sich diese innerhalb der Vorgaben des Rahmenplans bewege.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 07.07.2010 die Anträge der Antragsteller, im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das am 19.01.2010 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist, abgelehnt. Es fehle an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Das Bürgerbegehren sei aller Voraussicht nach unzulässig, weil es nach Ablauf der in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO vorgeschriebenen Frist eingereicht worden sei.
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Zur Begründung der hiergegen eingelegten Beschwerden tragen die Antragsteller vor, ein Anordnungsgrund sei gegeben, weil mit den Bauarbeiten nach Erteilung der noch ausstehenden naturschutzrechtlichen Befreiung durch das Regierungspräsidium Karlsruhe noch im Herbst 2010 begonnen werden solle. Der Anordnungsanspruch sei zu bejahen, weil das Bürgerbegehren sich nicht gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 22.07.2008 richte. Dieser Gemeinderatsbeschluss habe lediglich die Vorplanung betroffen. Inzwischen sei das Spätstadium der Planung erreicht. Eine Vielzahl von Ausgestaltungsfragen sei zwischenzeitlich geklärt. Erst jetzt könne das Für und Wider der Treppenanlage durch das Naturschutzgebiet abschließend und umfassend beurteilt werden. Es handele sich daher um ein initiierendes Begehren, welches nicht gegen einen Beschluss des Gemeinderats gerichtet sei.
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Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten.
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Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin sowie des Regierungspräsidiums Karlsruhe verwiesen. II.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin sowie des Regierungspräsidiums Karlsruhe verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die fristgerecht erhobenen und begründeten sowie inhaltlich den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechenden Beschwerden der Antragsteller sind zulässig und begründet.
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Nach der neueren Rechtsprechung des Senats (Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - VBlBW 2010, 311) schließt der Umstand, dass ein Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung hat, die Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids zu sichern, nicht aus. Zulässig ist eine vorläufige gerichtliche Feststellung, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Eine solche gerichtliche Entscheidung ist geeignet, die Position der Antragsteller zu verbessern. Mit der vorläufigen gerichtlichen Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens lässt sich zum einen ein Warneffekt für die Antragsgegnerin dahingehend erzielen, sich während der Dauer eines etwaigen Hauptsacheverfahrens der Risiken bewusst zu sein, die mit weiteren Vollzugsmaßnahmen einhergehen, wenn ihren Maßnahmen gegebenenfalls nachträglich die Grundlage entzogen wird und ihr hierdurch finanzielle Nachteile entstehen können. Zum anderen ist damit ein Appell für die Antragsgegnerin verbunden, auf die der Bürgerschaft nach § 21 Abs. 3 GemO zustehenden Kompetenzen bei ihrem weiteren Vorgehen Rücksicht zu nehmen.
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Die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (Senatsbeschl. v. 27.04.2010, a.a.O.).
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Daran gemessen ist ein Anordnungsgrund zu bejahen, weil mit der Realisierung des Vorhabens unmittelbar nach Erteilung der beim Regierungspräsidium Karlsruhe bereits beantragten naturschutzrechtlichen Befreiung begonnen werden soll. Für den Fall, dass zu einem späteren Zeitpunkt im Hauptsacheverfahren die Antragsgegnerin rechtskräftig verpflichtet würde, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, könnten bis dahin die Baumaßnahmen soweit fortgeschritten sein, dass ein nachfolgender Bürgerentscheid, soweit er überhaupt noch rechtlich möglich wäre, jedenfalls angesichts vollendeter Tatsachen das Abstimmungsverhalten der Bürger beeinflussen und damit das Recht der Bürger wirkungslos machen würde. Die - rechtlich zulässige -Schaffung vollendeter Tatsachen käme daher einem drohenden Rechtsverlust gleich.
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Die Antragsteller haben des Weiteren einen den oben genannten Anforderungen gerecht werdenden Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
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Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Es muss von mindestens 10 v.H. der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch in Gemeinden mit nicht mehr als 50.000 Einwohnern von 2.500 Bürgern.
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Die Errichtung einer Treppe zur Burg Hohennagold als Teilprojekt der im Zuge der Landesgartenschau 2012 geplanten Daueranlagen ist eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, die in die Zuständigkeit des Gemeinderats fällt. Das schriftlich eingereichte Bürgerbegehren enthält auch die zur Entscheidung zu bringende Frage und eine ausreichende Begründung. Ein Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme war hier entbehrlich, da mit dem Bürgerbegehren letztlich der Verzicht auf eine Baumaßnahme begehrt wird. Mit 2.830 gültigen Unterschriften ist die erforderliche Anzahl von Unterzeichnern erreicht.
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Schließlich steht die Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht entgegen. Der Gemeinderatsbeschluss vom 22.07.2008 entfaltet gegenüber dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren keine Sperrwirkung gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO. Der Beschluss lautet:
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1. Der Gemeinderat beschließt einstimmig den Rahmenplan für die Daueranlagen zur Landesgartenschau 2012, wie in Anlage 1 zur Drucksache 169/2008 dargestellt.
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2. Der Gemeinderat nimmt ferner davon Kenntnis, dass die dadurch entstehenden und in der Drucksache erläuterten Kosten in ihrer Finanzierung noch nicht endgültig gesichert sind. Die Finanzierung ist in der mittelfristigen Finanzplanung 2009 bis 2012 nachzuweisen.
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Gegenstand des Rahmenplans ist u. a. die streitige Treppenanlage als wesentlicher Teil des Gesamtkonzepts der Landesgartenschau. Die Treppenanlage ist im Rahmenplan sowohl in der zeichnerischen als auch in der textlichen Darstellung enthalten. In den im Rahmenplan enthaltenen Plänen ist der Verlauf der geplanten Treppe eingezeichnet und mit der Bezeichnung „Schlossbergtreppe“ versehen. Im Erläuterungsbericht zum Rahmenplan heißt es unter der Überschrift Schlossberg:
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„Der serpentinenartig geführte Weg tangiert in jeder zweiten Kehre die neue Schlossbergtreppe, die von der Gartenterrasse an der Minigolfanlage geradlinig (unter Berücksichtigung der Grundstücksverfügbarkeit) auf die Burg führt. Die Treppe ist Teil einer Achse, die sich vom keltischen Grabhügel “Krautbühl“ über die bestehende Freibadbrücke bis zur Burg Hohennagold hinauf spannt, die damit deutlich besser an den Park und die Stadt angebunden wird.“
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Der Rahmenplan wurde in der Zeit vom 14.07.2008 bis 31.07.2008 zur Information der Bürger im Foyer des Rathauses der Stadt Nagold ausgestellt. Hierauf war auf der Nagoldseite des Schwarzwälder Boten - dem öffentlichen Bekanntmachungsorgan der Antragsgegnerin - hingewiesen worden. Im Vorfeld der Gemeinderatssitzung vom 22.07.2008 berichtete auch die Presse über den Inhalt des Rahmenplans und erwähnte dabei ausdrücklich auch die „direkte Stufenverbindung zur Burg“ (Bericht im Schwarzwälder Boten vom 16.07.2008). In einem weiteren Bericht des Schwarzwälder Boten vom 25.07.2008 wurde über den Beschluss des Gemeinderates vom 22.07.2008 berichtet und der Inhalt des Rahmenplans erläutert. In dem Bericht heißt es, der Gemeinderat habe eine „erste verbindliche Planung für die Landesgartenschau 2012“ getroffen. Der „Treppenaufgang zur Burg“ wurde in dem Pressebericht ausdrücklich erwähnt.
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Aus der zeichnerischen Darstellung im Rahmenplan war allein der Verlauf der geplanten Treppe erkennbar. Auch aus dem Erläuterungsbericht war kein Aufschluss über die geplante Dimension der Treppe, das Baumaterial etc. zu erlangen. Das Protokoll der Klausurtagung des Gemeinderats vom 05.07.2008 belegt ebenfalls, dass man sich über die Ausführung der Treppe noch keine Gedanken gemacht hatte. Im Bericht des Schwarzwälder Boten vom 25.07.2008 ist ausdrücklich davon die Rede, dass der Gemeinderat eine erste verbindliche Planung für die Landesgartenschau 2012 getroffen habe. Bei dieser Sachlage handelt es sich bei dem Gemeinderatsbeschluss vom 22.07.2008 um einen die eigentliche Planung einleitenden weichenstellenden Grundsatzbeschluss im Sinne der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 18.06.1990 - 1 S 657/90 - BWGZ 1992, 599), der zwar bürgerentscheidsfähig ist, aber gegenüber dem auf einer späteren Planungsstufe eingereichten Bürgerbegehren keine Sperrwirkung entfaltet, weil sich das Für und Wider des Vorhabens erst jetzt einigermaßen verlässlich beurteilen lässt.
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Die Bürger sind, auch wenn ein erster, die eigentliche Planung einleitender Grundsatzbeschluss bereits bürgerentscheidungsfähig sein mag, nicht gehalten, bereits in einem Stadium gegen ein Vorhaben vorzugehen, in dem sich das Für und Wider noch nicht einigermaßen verlässlich beurteilen lässt (vgl. in diesem Sinne bereits Senatsurteil vom 18.06.1990, a.a.O.; ähnlich auch Sapper, VBlBW 1983, 89 <93 f.>). Dies war hier indes im Juli 2008 noch nicht der Fall. Aus dem Rahmenplan ergab sich lediglich der ungefähre Verlauf der geplanten Treppe sowie die ungefähren Gesamtkosten für die zu erstellenden Außenanlagen zur Landesgartenschau 2012, nicht aber die Kosten für die Schlossbergtreppe. Die nähere Ausgestaltung der Treppe war völlig offen. Das Baumaterial (Holz, Stein oder Stahl) war noch nicht festgelegt. Nicht erkennbar war, dass zur Verankerung der Treppe an der Hanglage des Berges 27 Betonstreifenfundamente von beträchtlicher Tiefe und Breite erforderlich sein würden. Die weitere Ausgestaltung der Treppe mit 1,80 m Breite, einer mindestens 5 m breiten Schneise durch das Waldgebiet, mittigem Stahlrohr und Beleuchtung war ebenfalls noch offen. Ebenso wenig war bekannt, dass umfangreiche Bastionen/Mauern und Sichtplätze geplant sind, die mit 266.000,-- EUR netto zu Buche schlagen. Erst nach Einreichung des Bürgerbegehrens wurde den Initiatoren Einsicht in die Planungsunterlagen gewährt. Damit ist erst jetzt ein Planungsstadium erreicht, in dem sich die Vor- und Nachteile des Vorhabens einigermaßen verlässlich beurteilen lassen.
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Für die Bürgerschaft war im Sommer 2008 auch nicht erkennbar, dass der Gemeinderat mit dem die Planung einleitenden Beschluss bereits beabsichtigt haben könnte, über die Errichtung der Schlossbergtreppe abschließend zu entscheiden und dass eine weitere Befassung des Gemeinderats, die (erneut) die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens eröffnen würde, nicht zu erwarten sei. Die Berichterstattung dürfte bei den interessierten Bürgerinnen und Bürgern vielmehr den Eindruck geweckt haben, dass der Gemeinderat sich nach Abschluss der Planungen nochmals mit dem Vorhaben befassen und zu gegebener Zeit grünes Licht für die Realisierung geben werde. Dies gilt umso mehr, als in der Presse nicht darüber berichtet wurde, dass der Gemeinderat am gleichen Tag - in nichtöffentlicher Sitzung - die weiteren Planungen auf die Landesgartenschau Nagold 2012 GmbH übertragen und den Gesellschaftervertrag beschlossen hat, in dem die Übertragung dieser Aufgaben enthalten ist. Über die Gründung der Landesgartenschau Nagold 2012 GmbH wurde erst in Artikeln vom 05.08.2008 und vom 07.08.2008 berichtet. Dass diese GmbH umfassend für die weiteren Planungen zuständig sein würde, ließ sich diesen Presseartikeln indes nicht entnehmen. Die Bürgerschaft konnte nach alledem davon ausgehen, dass - wie bei gestreckten Planungsverfahren üblich - der Gemeinderat sich mehrfach mit der Angelegenheit befassen werde, insbesondere nach Abschluss der Planungen einen Projektbeschluss fassen werde, der grünes Licht für die Realisierung gibt.
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Der Umstand, dass die weiteren Planungen, die Durchführung der Landesgartenschau und alle damit verbundenen Maßnahmen durch notariellen Vertrag auf die Landesgartenschau Nagold 2012 GmbH übertragen wurden, führt nicht zu einer Verkürzung der bürgerschaftlichen Mitgestaltungsrechte. Der Vertrag vermag an der gesetzlichen Zuständigkeit des Gemeinderats nichts zu ändern. Dementsprechend gehen auch die Antragsgegnerin und die Widerspruchsbehörde davon aus, dass der Gemeinderat berechtigt wäre, das Verfahren wieder an sich zu ziehen und ein Projektbeschluss über die Realisierung der Schlossbergtreppe zu treffen, weil es sich um eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde handelt, die in die Zuständigkeit des Gemeinderats fällt. Dann sind aber auch die Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO gegeben. Eine neue Sechswochenfrist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO wurde nicht in Lauf gesetzt, weil die Detailplanung nicht vor Einreichung des Bürgerbegehrens bekannt gegeben wurde.
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Der Regelungszweck in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO, die Effizienz und die Sparsamkeit kommunaler Aufgabenwahrnehmung zu gewährleisten, steht der Zulassung des Bürgerbegehrens zum jetzigen Zeitpunkt nicht entgegen. Die Bauarbeiten haben noch nicht begonnen, so dass noch keine Baukosten, sondern lediglich Planungskosten angefallen sind. Dass diese möglicherweise vergeblich getätigt worden sind, ist hinzunehmen, da - wie aufgeführt - bürgerschaftliches Engagement sinnvollerweise erst in einem Stadium erwartet werden kann, in dem sich das Für und Wider eines Projekts einigermaßen verlässlich beurteilen lässt.
26
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
27
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Eine Reduzierung des Auffangstreitwerts im vorliegenden Eilverfahren kommt nicht in Betracht, weil mit Blick auf den strengen materiellen Prüfungsmaßstab die Entscheidung faktisch einer Vorwegnahme der Hauptsache nahe kommt.
28
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 8 K 1363/10
1 S 2810/09
1 S 657/90