Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-01, Aktenzeichen 10 K 2990/04

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger betreibt in H. und K. sog. „Service-Büros“. Zu seinen gewerblich angemeldeten Tätigkeiten gehören u.a. die Vermittlung von Immobilien, Darlehen, Versicherungen und Bausparverträgen sowie Internetdienstleistungen, Online-Kurierdienst und Online-Informationsdienst.
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Am 21.4.2004 beantragte der Kläger bei der Stadt H. die Genehmigung der Vermittlung von Sportwetten für das Unternehmen ... ... ist in Österreich als Buchmacher für die gewerbliche Veranstaltung von Sportwetten zugelassen. Die Stadt H. ließ dem Kläger mit Schreiben vom 28.6.2004 mitteilen, dass es keinen Erlaubnistatbestand für die Vermittlung von Sportwetten gebe und die Zuständigkeit für die Prüfung, Erteilung oder Versagung eines Antrags nicht geregelt sei. Daher könne über den Antrag nicht entschieden werden.
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Daraufhin hat der Kläger am 26.7.2004 Untätigkeitsklage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung führt er aus, die Untätigkeitsklage sei zulässig, da die Stadt H. sich geweigert habe, über seinen Antrag zu entscheiden. Er habe einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten in Baden-Württemberg aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 49 sowie 43 und 48 EG. Die im Sportwettengesetz enthaltene Regelung, nach welcher nur das Land berechtigt sei, eine Oddset-Wette zu veranstalten, verstoße gegen Gemeinschaftsrecht. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften sei zwar die Beschränkung des Glücksspielmarktes in den einzelnen Mitgliedstaaten zulässig, wenn sie durch Ziele der Sozialpolitik, nämlich der Beschränkung der schädlichen Wirkung solcher Aktivitäten, gerechtfertigt sei, soweit sie sich nicht als unverhältnismäßig darstellen. Diese Voraussetzungen lägen in Baden-Württemberg jedoch nicht vor. Hier sei die Beschränkung unverhältnismäßig. Das Land berufe sich zwar bei der Beschränkung des Glücksspielmarktes auf sozialpolitische Gründe. Gleichzeitig werde aber eine Marktexpansionspolitik unterstützt. Dies entspreche nicht der Forderung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften nach einem nicht diskriminierenden Marktzugang und einer kohärenten Politik als Voraussetzung zur gerechtfertigen Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit. Mit Schriftsatz vom 12.10.2004 hat er seine Klage erweitert. Er begehrt weiter die hilfsweise Feststellung, dass die Vermittlung von Sportwetten ausländischer Anbieter genehmigungsfrei sei und der Beklagte es zu unterlassen habe, gegen ihn nach § 284 StGB vorzugehen. Zur Begründung führt er hierzu aus, ein berechtigtes Interesse liege vor, da die Rechtslage unklar sei und die zuständige Behörde anderer Auffassung als er sei. Im Übrigen sei es ihm angesichts der unklaren Rechtslage unzumutbar, eine Untersagungsverfügung oder die Einleitung strafrechtlicher Ermittlungen gegen ihn abzuwarten. Mit Schriftsatz vom 21.12.2004 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (10 K 4032/04) teilt der Kläger weiter mit, dass er nunmehr mit der ebenfalls in Österreich als Buchmacher für Sportwetten zugelassenen Firma ... - Sportwetten GmbH (...) zusammenarbeite. Diese sei im Besitz einer österreichischen Buchmacherlizenz vom 16.12.2003, gültig bis zum 31.12.2009.
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Nach Bekanntwerden des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (1 BvR 1054/01), wonach ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar sei, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet sei, lässt der Kläger ergänzend vortragen, das Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, dass das derzeit bestehende Monopol des Staates den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften nicht entspreche. Daher sei das derzeit bestehende Monopol nicht nur verfassungswidrig, es stelle auch einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit und die Kartellrechtsvorschriften des EG-Vertrages dar. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht den Ländern aufgetragen, bis zum 31.12.2007 tätig zu werden, um eine effektive Suchtbekämpfung sicherzustellen. Diese Frist sei aber unbeachtlich, soweit es um die Verletzung von Gemeinschaftsrecht gehe. Außerdem habe das Bundesverfassungsgericht eine unverzügliche Umsetzung seiner Vorgaben zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes gefordert. Dies sei nicht geschehen.
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Er beantragt,
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den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung für die Vermittlung von Sportwetten an einen im EU-Raum zugelassenen Buchmacher für das Land Baden-Württemberg zu erteilen,
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und hilfsweise
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festzustellen, dass er (Online-)Sportwetten über in Baden-Württemberg ansässige Annahmestellen annehmen und an im EU-Raum als Buchmacher lizenzierte Unternehmen weitervermitteln darf, ohne dass er hierzu einer weiteren deutschen Genehmigung bedarf,
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sowie den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen ihn wegen eines angeblichen Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn er Sportwetten an einen im EU-Raum lizenzierten Buchmacher vermittelt.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus, die Untätigkeitsklage sei unzulässig, da bereits die Klagebefugnis fehle. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten. Hierfür gebe es keine Rechtsgrundlage. Auch aus Art. 12 Abs. 1 GG könne der Kläger keinen Anspruch herleiten. Die Gewährung von Leistungen aus Grundrechten erschöpfe sich regelmäßig in der Verpflichtung des Staates, vorhandene Kapazitäten öffentlicher Einrichtungen auszunutzen. Darüber hinausgehende Ansprüche gebe es nicht. Des Weiteren sei die Untätigkeitsklage unzulässig, da keine Untätigkeit des Beklagten vorliege. Der Kläger habe einen Antrag bei der Stadt H. gestellt. Diese werde vom Beklagten nicht vertreten. Zudem habe die Stadt H. einen zureichenden Grund gehabt, sachlich über den Antrag des Klägers auf Genehmigung der Vermittlung von Sportwetten nicht zu entscheiden. Denn in Baden-Württemberg gebe es weder Zuständigkeitsvorschriften noch eine Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten. Die Untätigkeitsklage sei darüber hinaus auch unbegründet. Sie sei gegen die Körperschaft zu richten, deren Behörde den beantragten Verwaltungsakt unterlassen habe. Da der Kläger die Genehmigung bei der Stadt H. beantragt habe, sei diese und nicht der Beklagte passivlegitimiert. Die Feststellungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Die Vermittlung von Sportwetten an Veranstalter im EU-Ausland sei unzulässig, da sie mit dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen (Gesetz vom 9.6.2004) nicht vereinbar sei. Die beabsichtigte Vermittlung von Sportwetten durch den Kläger könne von den zuständigen Behörden auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 1 des Staatsvertrages untersagt werden. Entgegen der Ansicht des Klägers werde die Eignung des Verbots privater Anbieter, dem Spieltrieb Rechnung zu tragen und ihn gleichzeitig zu kanalisieren, nicht durch unauflösbare Widersprüche zum staatlichen Veranstalterverhalten in Frage gestellt. Es bestünden keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die staatliche Toto-Lotto GmbH aggressive Werbung betreibe oder das Spielangebot extrem ausweite. Der Ausschluss privater Anbieter sei auch verhältnismäßig. Zwar wiege der Eingriff in die freie Berufswahl schwer. Im Hinblick auf die Gemeinwohlzwecke, die vom Gesetzgeber durch die Beschränkung verfolgt würden, sei der Ausschluss jedoch nicht unangemessen. Die Beschränkung der Vermittlung von Sportwetten verstoße auch nicht gegen die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Der baden-württembergische Gesetzgeber verfolge mit der Beschränkung zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Soweit der Kläger beantragt habe, den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen den Kläger wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn er Sportwetten an einen im EU-Raum lizenzierten Buchmacher, insbesondere an in Österreich als Buchmacher zugelassen Sportwettenveranstalter, vermittele, sei bereits teilweise der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Nach § 23 Abs. 1 EGGVG seien die ordentlichen Gerichte zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügungen oder sonstigen Maßnahmen zuständig, die von den Justizbehörden auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen werden. Der Antrag des Klägers sei jedoch dahingehend zu verstehen, dass er auch vorbeugenden Rechtsschutz gegen ordnungsbehördliches Einschreiten begehre. Insoweit sei der Verwaltungsrechtsweg eröffnet; jedoch fehle dem Kläger für die Klage ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Ihm sei zuzumuten, zunächst eine mögliche ordnungsbehördliche Verfügung abzuwarten und sich dagegen im nachträglichen Rechtsschutz zu wehren. Für ordnungsbehördliche Verfügungen sei darüber hinaus nicht der Beklagte, sondern die Stadt H. zuständig. Auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.6.2006 habe das Land Baden-Württemberg reagiert. Der Finanzminister habe einen umfangreichen Maßnahmenkatalog vorgestellt, an dem sich die weitere Tätigkeit der staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg in Zukunft orientieren werde. Als Sofortmaßnahme seien u.a. geplante Werbemaßnahmen gestoppt und eine inhaltliche Überarbeitung der gesamten Werbelinie eingeleitet worden.
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Am 12.10.2004 hat der Kläger einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Er hat beantragt, den Beklagten zu verpflichten, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen, gegen ihn wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB bezüglich der Vermittlung von Sportwetten vorzugehen, wenn der Wetthalter, an den er Sportwetten vermittele, im Besitz einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten aus dem EU-Raum, insbesondere im Besitz einer österreichischen Bewilligung zur gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten ist. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 28.1.2005 abgelehnt (10 K 4032/04). Zur Begründung ist im Wesentlichen darauf abgestellt worden, dass der Antrag schon unzulässig sein dürfte, da der Kläger vorläufigen Rechtsschutz für eine im Hauptsacheverfahren vorbeugende Unterlassungsklage begehre und es insoweit an dem von der Rechtsprechung geforderten qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis fehlen dürfte.
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Mit Bescheid vom 15.4.2005 hat die Stadt H. dem Kläger die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten in den Betriebsstätten, ...-Straße und ...-Straße in H., untersagt (Ziffer 1), die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 angeordnet (Ziffer 2) und für den Fall der Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgeldes angedroht (Ziffer 3). Der Kläger hat gegen diesen Bescheid Widerspruch eingelegt.
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Am 4.5.2005 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er hat beantragt, die aufschiebende Wirkung gegen den Bescheid der Stadt H. vom 15.4.2005 wiederherzustellen. Diesem Antrag hat das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 8.9.2005 entsprochen (10 K 1472/05) und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 1 des Bescheids wiederhergestellt und gegen Ziffer 3 des Bescheids angeordnet. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt worden, es könne nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass ein besonderes Vollzugsinteresse wegen strafbarer Handlungen des Klägers bestehe, da offen sei, ob es sich bei der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten um strafbare Handlungen handele.
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Mit Bescheid vom 20.10.2006 hat die Stadt H. den Bescheid vom 15.4.2005 dahingehend abgeändert, dass nur noch die Betriebsstätte in der ...-Straße Gegenstand des Bescheids ist. Mit Widerspruchsbescheid vom 4.12.2006 hat das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch des Klägers zurückgewiesen. Der Kläger hat hiergegen am 6.1.2007 Klage erhoben (4 K 256/07). Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9.8.2007 ist dieses Verfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs auf das Vorabentscheidungsersuchen der 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.7.2007 ausgesetzt worden.
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Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat gegenüber allen weiteren Betriebsstätten (....) des Klägers am 23.11.2006 eine Untersagungsverfügung erlassen. Hiergegen hat der Kläger am 5.12.2006 Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben (4 K 4392/06). Dem am 6.12.2006 gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage ist durch Beschluss des Gerichts vom 28.12.2006 entsprochen worden (4 K 4393/06). Die Beschwerde des Regierungspräsidiums Karlsruhe ist ohne Erfolg geblieben (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 6.2.2007 - 6 S 162/07 -). Mit weiterem Beschluss des Gerichts vom 17.8.2007 ist das Klageverfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Vorabentscheidungsersuchen der 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.7.2007 ausgesetzt worden.
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Die Beteiligten sind im Termin zur mündlichen Verhandlung angehört worden. Der Kläger teilt mit, dass er nunmehr mit der ... mit Sitz in Gibraltar zusammenarbeite. Inhaber der Buchmacherlizenz (Nr. 00024) sei Herr S. Zur Klagebegründung lässt der Kläger im Wesentlichen ergänzend ausführen, der Glücksspielstaatsvertrag sei verfassungs- und gemeinschaftsrechtswidrig. Es fehle an einer kohärenten Regelung im Glücksspielwesen. Eine solche bestehe schon im Bereich der Wetten nicht. Der Glücksspielstaatsvertrag enthalte nur Regelungen hinsichtlich der Sportwetten; Pferde- und Hundewetten seien nicht erfasst. Des Weiteren sei nicht nachvollziehbar, warum Pferdewetten erlaubt seien, aber Wetten auf Hunde nicht möglich seien. Der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber für Geldspielautomaten und Pferdewetten, die Landesgesetzgeber für Lotto, Lotterien, Sportwetten und Spielbanken zuständig seien, dürfe nicht zu Lasten der Bürger gehen. Der Vertreter des Beklagten führt aus, es liege ein kohärentes System vor. Die Sonderregelung für Pferdewetten im Verhältnis zu Sportwetten sei nicht widersprüchlich. Die Regelung für Pferdewetten sei historisch bedingt. Zudem hätten Pferdewetten in Deutschland keine zentrale Bedeutung. Sie könnten nicht mit den Massenphänomenen Lotterie und Sportwetten verglichen werden. Eine weitere Klärung durch die Vorlagebeschlüsse werde es wahrscheinlich nicht geben. Der Europäische Gerichtshof habe in seinen bisherigen Entscheidungen deutlich gemacht, dass die nationalen Gericht zu entscheiden hätten, ob nationale Regelungen, die die Anzahl der im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenzten, tatsächlich dem Ziel entsprächen, kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen und die Beschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprächen. Auch das von der Europäischen Kommission gegen Deutschland eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren begründe nicht die Verfassungs- und Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des Glücksspielstaatsvertrags.
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Mit Schriftsatz vom 7.2.2008 verweist der Kläger auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 30.1.2008 sowie auf das erste Mahnschreiben der Europäischen Kommission zum neuen Glücksspielstaatsvertrag.
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Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und in den Eilverfahren (10 K 4032/04 und 10 K 1472/05) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist mit dem Hauptantrag auf Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger eine Genehmigung für die Vermittlung von Sportwetten an einen im EU-Raum zugelassenen Buchmacher zu erteilen, zulässig, aber unbegründet.
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Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an einer fehlenden vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde. Diese Voraussetzung ist zwar in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie gilt aber anerkanntermaßen für Verpflichtungsklagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 68 Rn. 7 a) und insbesondere auch für Untätigkeitsklagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 7). Der Kläger stellte vor Klageerhebung mit Schreiben vom 21.4.2004 einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten für das Land Baden-Württemberg bei der Stadt H.. Die Stadt entschied über diesen Antrag nicht und teilte dem Kläger im Schreiben vom 28.6.2004 weiter mit, dass es für private Gewerbetreibende zur Vermittlung solcher Sportwetten in Baden-Württemberg keinen Erlaubnistatbestand gebe. Daher sei auch die Zuständigkeit für die Prüfung, Erteilung oder Versagung eines Antrags nicht geregelt. Sie könne daher über seinen Antrag nicht entscheiden. Damit liegt zwar eine Antragstellung vor Klageerhebung vor. Der Antrag war jedoch an die unzuständige Behörde gerichtet. Die Stadt H. war für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten nicht zuständig. Zum Zeitpunkt der Antragstellung (21.4.2004) und der Klageerhebung (26.7.2004) war mangels spezieller Regelungen das Innenministerium Baden-Württemberg zuständig. Die damals geltenden Gesetze (vgl. Oddset-Wettengesetz v. 21.6.1999, GBl. S. 253, außer Kraft gesetzt durch § 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes [StLG] vom 14.12.2004, GBl. S. 894; Lotteriegesetz vom 4.5.1982, GBl. S. 139, außer Kraft gesetzt durch § 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag [AGLottStV] vom 28.7.2005, GBl. S. 586) enthielten keine Regelung für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten an Private. Daher war auf die allgemeinen Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden zurückzugreifen. Gemäß § 5 Abs. 2 LVG sind die Ministerien zuständig, soweit Aufgaben des Landes nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Art. 1 der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.7.2001 (MinGbBek; GBl. S. 590) enthält die Festsetzung der Geschäftsbereiche der Ministerien. Nach Abschnitt III. 1. Halbsatz des Art. 1 der MinGbBek gehören zum Geschäftsbereich des Innenministeriums alle Geschäfte der Staatsverwaltung, für die nicht ein anderes Ministerium zuständig ist. Dies war hier zum Zeitpunkt der Antragstellung der Fall. Erst mit der Regelung in § 3 Abs. 1 des AGLottStV wurde das Regierungspräsidium Karlsruhe für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes zum dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland [LottStV] vom 9.6.2004, GBl. S. 274); die Ortspolizeibehörden wurden mit der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beauftragt und zur Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ermächtigt (§ 3 Abs. 4 AGLottStV i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV).
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Entgegen der Ansicht des Beklagten ist die Klage aber nicht unzulässig, weil der Antrag gegen die falsche Behörde gerichtet war. Zum einen ist schon sehr zweifelhaft, ob sich der Beklagte hierauf berufen kann. Denn aus dem Antragsschriftsatz des Klägers bei der Stadt H. vom 21.4.2004 ergibt sich, dass der Kläger zuvor Kontakt mit dem Innenministerium Baden-Württemberg aufgenommen, dieses sich jedoch zur Entscheidung über sein Begehren für unzuständig erklärt hatte. Zum anderen war die Stadt H. aufgrund der gegebenen Umstände verpflichtet, den Antrag des Klägers an die zuständige Behörde weiterzuleiten. Das Landesverwaltungsverfahrensgesetz enthält anders als z.B. das Sozialgesetzbuch keine dem § 83 VwGO bzw. § 17 a Abs. 2 GVG entsprechende Regelung über die Verweisung von Verwaltungssachen an die zuständige Behörde, die bei einer unzuständigen Behörde anhängig sind. Eine Weiterleitung ist jedoch in sinngemäßer Anwendung des in § 17 a Abs. 2 GVG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedankens nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen als zulässig anzusehen, zumal das Landesverwaltungsverfahrensgesetz nichts Gegenteiliges besagt und insbesondere in § 94 Abs. 3 eine entsprechende Regelung für Anzeigen, Anträge und Erklärungen enthält, die beim Landratsamt oder beim Regierungspräsidium einzureichen sind. Dass in dieser Vorschrift die Ministerien nicht genannt sind, liegt an dem Umstand, dass die Aufgaben, für die Anzeigen, Anträge und Erklärungen der Bürger abzugeben sind, in der Regel den den Ministerien nachgeordneten allgemeinen Verwaltungsbehörden auferlegt sind. Im vorliegenden Fall war die unzuständige Behörde auch zur Weiterleitung des Antrags verpflichtet. Zwar steht bei Fehlen einer speziellen Verpflichtungsnorm die Weiterleitung im Ermessen der befassten Behörde. Dieses kann sich aber im Einzelfall auf Null reduzieren mit der Folge, dass eine Weiterleitung erfolgen muss (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10 Aufl., 2008, § 3 Rn. 13 f.). Die Stadt H. war vorliegend verpflichtet, den Antrag des Klägers an die zuständige Behörde weiterzuleiten. Die zum Zeitpunkt der Antragstellung des Klägers bestehenden Differenzen über die Zuständigkeit zur Entscheidung über Anträge auf Vermittlung von Sportwetten können nicht zu Lasten des Klägers gehen. Die Stadt war auch nach „Abstimmungen“ mit den Ministerien (vgl. Schreiben der Stadt H. vom 12.5.2004 an den damaligen Kläger-Vertreter) nicht in der Lage, dem Kläger den richtigen Beklagten zu nennen. Zudem hatte der Kläger selbst schon Kontakt mit dem Innenministerium aufgenommen und die Stadt H. für den Fall, dass sie sich für unzuständig erklären sollte, gebeten, den Antrag an die zuständige Behörde weiterzuleiten.
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Die Klage ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Klagebefugnis fehlt. Nach Ansicht des Vertreters des Beklagten hat der Kläger unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten in Baden-Württemberg, da er nicht geltend machen könne, in eigenen Rechten verletzt zu sein. In der Rechtsprechung und nach der herrschenden Meinung wird die Klagebefugnis jedoch anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt. Danach reicht es aus, dass eine Verletzung von Rechten des Klägers durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 65 und 66 jeweils m.w.N.). Der Kläger kann sich zwar vorliegend nicht auf einfach gesetzliche Normen berufen, die ihm einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten in Baden-Württemberg geben würden. Im Hinblick auf die in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene Regelung, dass das Veranstalten von Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis oder Bereitstellen von Einrichtungen hierzu unter Strafandrohung gestellt ist, ist jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger aus Art. 12 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine entsprechende Genehmigung hat, den er notfalls auch ohne einfachgesetzliche Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen kann (vgl. hierzu Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65/68).
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Die Klage ist jedoch unbegründet.
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Allerdings ist sie entgegen der Ansicht des Beklagten-Vertreters zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet, da das Innenministerium bei Klageerhebung im Juli 2004 für die Bescheidung des Antrags des Klägers zuständig war. Das Innenministerium Baden-Württemberg war nach § 1 Abs. 1 VertrAO des Landes auch als oberste Landesbehörde zur Vertretung des Landes in gerichtlichen Verfahren zuständig, sofern die Vertretung nicht auf andere Stellen übertragen worden ist, was zum Zeitpunkt der Klageerhebung nicht der Fall war. Soweit durch die Neuregelung, zunächst in § 3 Abs. 1 AGLottStV nunmehr in § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.12.2007 (GBl. 571) das Regierungspräsidium Karlsruhe zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags als zuständig bestimmt wurde, ist zwar durch eine Organisationsänderung ein Zuständigkeitswechsel beim Beklagten eingetreten. Dieser hat jedoch vorliegend keine Folgen, da lediglich eine Änderung der Behörde aber keine Änderung des Rechtsträgers eingetreten ist.
27
Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten von im EU-Raum zugelassenen Buchmachern im Land Baden-Württemberg. Ein solcher lässt sich weder aus einfachgesetzlichen Normen noch aus Grundrechten oder aus dem EG-Vertrag herleiten.
28
Zum Zeitpunkt der Antragstellung im April 2004 galt noch das Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.6.1999. Nach § 1 dieses Gesetzes wurde das Land Baden-Württemberg ermächtig, eine Oddset-Wette zu veranstalten. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes bestimmte darüber hinaus, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragt werden kann. Diese Regelungen schließen einen Anspruch des Klägers auf Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten aus.
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Der Kläger konnte aber auch keinen Anspruch aus dem Lotteriestaatsvertrag der Länder bzw. dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9.6.2004 (LottStV, GBl. S. 274) sowie den Ausführungsgesetzen hierzu herleiten. Denn § 5 Abs. 2 LottStV bestimmte, dass die Länder die Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 LottStV), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können. Dieses auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol des Staates stand der Erteilung einer Erlaubnis an den Kläger bzw. seinen damaligen österreichischen Vertragspartner entgegen (vgl. auch VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, zit. nach juris). Hieran hat sich auch durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = GewArch 2006, 199) nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zur bayerischen Rechtslage festgestellt, dass das im Lotteriestaatsvertrag geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) mit dem Grundrecht der freien Berufswahl unvereinbar ist. Allerdings sei es in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen würden. Mit Beschluss vom 4.7.2006 (- 1 BvR 138/05 -, zit. nach juris) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.3.2006 ( - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis zum 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit bestätigt. Für die Übergangszeit wurde ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits verlangt. Unabhängig davon, ob § 5 Abs. 2 LottStV in der Übergangszeit Anwendung finden konnte, war jedenfalls ein Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten von im EU-Raum zugelassenen Buchmachern nicht einfachgesetzlich geregelt.
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Auch nach der nunmehr - zum Zeitpunkt der Entscheidung - geltenden Rechtslage hat der Kläger keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigung. Als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland abgeschlossen. Dieser wurde mit Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) in Baden-Württemberg veröffentlicht. Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential wie Jackpotlotterien und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV).
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Die Gewerbeordnung enthält ebenfalls keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch des Klägers auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Nach § 33 d Abs. 1 GewO kann zwar eine Erlaubnis erteilt werden, wenn jemand gewerbsmäßig ein anderes Spiel mit Gewinnmöglichkeit (vgl. hierzu § 33 c GewO) veranstalten will. Jedoch schließt § 33 h Nr. 3 GewO die Anwendbarkeit der Vorschriften §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB sind. Bei der Veranstaltung von Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB. Solche liegen vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Hieran ändern auch fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports nichts. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Daher stellen Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, a.a.O.; VGH BW, B.v. 12.1.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181 m.w.N.; B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 - zit. nach juris).
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Fraglich ist, ob der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung aus Art. 12 Abs. 1 GG herleiten kann. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 30.8.2000 (- 22 B 00.1833 -, a.a.O.) zwar ausgeführt, dass in Fällen wie dem vorliegenden ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch Privatpersonen aus Art. 12 Abs. 1 GG zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht gezogen werden müsse. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung gab es jedoch keinerlei Regelung darüber, unter welchen Voraussetzung, in welchem Verfahren und von welchen Behörden die begehrte Genehmigung hätte erteilt werden können. Ein solcher Sachverhalt liegt hier jedoch nicht vor, da inzwischen, zunächst durch den Lotteriestaatsvertrag und zum Zeitpunkt der Entscheidung durch den Glücksspielstaatsvertrag, verbindlich geregelt wurde, dass die Veranstaltung von Sportwetten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten ist. Etwas anderes könnte sich nur ergeben, wenn diese nunmehr im geltenden Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Regelung verfassungswidrig wäre. Dies ist nicht der Fall.
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Das Sportwettenmonopol stellt keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar (Art. 12 Abs. 1 GG). Nach der hier maßgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach sind Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm vom zuständigen Organ erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
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Das Land Baden-Württemberg war für den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielstaatvertrag zuständig. Denn der Bund hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).
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Dem staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg liegen auch legitime Gemeinwohlziele zugrunde. Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs. 14/1930, S. 27). Diese Zielsetzung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 als überragend wichtiges Gemeinwohlziel qualifiziert, da die Spielsucht (pathologische Spielsucht ist in ICD-10 aufgenommen) zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auch die weiteren in § 1 des Glücksspielstaatsvertrag genannten Ziele, wie die Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Begrenzung des Glücksspielangebots und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gründen des Gemeinwohls (vgl. U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 98, 103, 105).
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Gegen den Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, kann auch nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten keine Suchtgefahren oder jedenfalls deutlich geringere Suchtpotentiale als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Unterschiedliche Glücksspielformen haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand weisen am meisten die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten auf. An zweiter Stelle in der Statistik stehen die Casino-Spiele. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 28.3.2006 festgestellt, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Allerdings sprächen erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen dafür, dass die Gefährlichkeit von Sportwetten zwar geringer als bei den Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Des Weiteren sei die Entwicklung des Suchtpotenzials, wenn Sportwetten in erheblich ausgeweitetem Maß praktiziert würden, nicht absehbar. Der Gesetzgeber dürfe aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 101 f.). Das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung kann damit selbst objektive Berufswahlbeschränkungen i.S. der vom BVerfG entwickelten sog. Drei-Stufen-Theorie, also besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, rechtfertigen.
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Das staatliche Wettmonopol stellt auch ein geeignetes sowie erforderliches Mittel zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlziels dar.
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Geeignet ist ein Mittel bereits dann, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) schon zur alten Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag) ausgeführt hat, stellt die Errichtung des staatlichen Wettmonopols ein geeignetes Mittel dar, die mit dem Wetten verbundenen Gefahren zu bekämpfen. Insbesondere die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten führen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Eignung entfällt auch nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Aufgrund der heutigen technischen Bedingungen bestehen Möglichkeiten, Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig unterbinden könnte. Solche Vollzugshindernisse machen die Verfolgung des Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht aber nicht prinzipiell ungeeignet (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 114).
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Der Gesetzgeber verfügt auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit eines Wettmonopols über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Maßnahmen des Gesetzgebers können nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn andere Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen weniger belasten (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 116). Der Gesetzgeber durfte hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 118). Eine Zulassung privater Wettunternehmen in diesem Glücksspielmarkt würde eine große Expansion des Angebots zur Folge haben. Dies zeigen auch die Prognosen der Buchmacherverbände bei der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags. Danach werde bei Aufgabe einer strikten Regulierung bis 2010 ein Umsatz privater Wettvermittler allein in Wettshops und durch Wett-Terminals von ca. 5,2 Mrd. EUR erwartet. Dies entspräche einer Verzehnfachung der gegenwärtig in Annahmestellen getätigten Umsätze (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Diese Ausweitung des Angebotes würde auch nicht durch die in Deutschland traditionell hohe Abgabenbelastung reguliert, da angesichts des Steuerwettbewerbs in der EU ein Ausweichen der privaten Unternehmen zu erwarten wäre, dem aus europa- und verfassungsrechtlichen Gründen im nationalen Recht nicht begegnet werden könnte.
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Das staatliche Wettmonopol ist auch verhältnismäßig i.e.S.. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 149) für den Bereich der Sportwetten ausgeführt, das staatliche Wettmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Spielleidenschaft auszurichten. Zur Verwirklichung eines staatlichen Wettmonopols hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber vorgegeben, Regelungen über die Art und den Zuschnitt der Sportwetten sowie über die Beschränkung ihrer Vermarktung, die Beschränkung der Werbung für das Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters sowie über Information und Aufklärung zu treffen. Außerdem seien die Regelungen am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden am Spieler- und Jugendschutz auszurichten. Des Weiteren seien insbesondere im Hinblick auf die Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes Regelungen zur Beschränkung der Vertriebswege zu treffen. Schließlich habe der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sicherzustellen (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 150 ff.). Diesen Anforderungen trägt der Glücksspielstaatsvertrag durch materielle Bestimmungen sowie Verfahrensregelungen hinreichend Rechnung. Der Ausschluss privater Wettunternehmen von entsprechender beruflicher Tätigkeit in Baden-Württemberg durch den Glücksspielstaatsvertrag dient in seiner konkreten Ausgestaltung in erster Linie der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 27). Im Gegensatz zur alten Rechtslage, die durch den Lotteriestaatsvertrag bestimmt wurde, gewährleisten die im Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Regelungen die Verwirklichung der dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Neben den restriktiven Bestimmungen über die Vermittlung von Glücksspielen (vgl. z.B. § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet) sind besondere Vorschriften für die Werbung (§ 5 GlüStV, insbesondere Abs. 3, mit welchem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten wird), Sozialkonzepte (§ 6 GlüStV), die Verpflichtung zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) sowie für Spielersperren (§§ 8, 20, 23 GlüStV) geschaffen worden. Zudem wird durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.
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Für die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen kann insgesamt nicht in Abrede gestellt werden, dass diese in erster Linie der Suchtprävention dienen und nicht, wie das Bundesverfassungsgericht zur alten Lage des Lotteriestaatsvertrages festgestellt hat, die fiskalischen Interessen des Staates im Vordergrund stehen. Gerade die restriktiven Vorgaben über die Vermittlungstätigkeit, das Vermittlungsverbot öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Einschränkung der Werbung für das öffentliche Glücksspiel lassen erwarten, dass der Umsatz auf dem Glücksspielsektor nicht unbeträchtlich zurückgehen wird. Davon dürften insbesondere die staatlichen Gewinne betroffen sein.
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Auch die Umstände, dass der Glücksspielstaatsvertrag erst seit dem 1.1.2008 gilt, die erforderlichen Ausführungsgesetze hierzu noch nicht erlassen wurden sowie die Umsetzung der Regelungen noch zu erfolgen hat, begründen auch im Hinblick auf die Gewährung einer Übergangsfrist bis Ende des Jahres 2007 durch das Bundesverfassungsgericht zur Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Befriedigung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen Rechtslage. Die wesentlichen Schritte zur Einhaltung bzw. Umsetzung der Vorschriften wurden schon nach Ergehen der Entscheidung des BVerfG eingeleitet (vgl. Pressemitteilung FM vom 7.4.2006; LT-Drs. 14/43, S. 2 f.; BVerfG, B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O., zur Lage in BW). Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits in seinem Beschluss vom 28.7.2006 ( - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418) ausgeführt, die vom Land veranstalteten Sportwetten würden schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht und nicht (mehr) an der Erzielung von Einnahmen ausgerichtet; so würden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen. Diese Maßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit als ausreichend angesehen (vgl. B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.). Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt worden sind (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris; LT-Drs. 14/43 S. 2 f.; Teilnahmebedingungen für die vom Land veranstalteten Oddset-Kombi-Wetten und Oddset-Top-Wetten, GABl. 2006, S. 533 ff. und 540 ff.). Dies gelte insbesondere für die Werbung hinsichtlich der Sportwetten, die Abschaffung eines ungehinderten - direkten - Internetzugangs zur staatlich veranstalteten Oddset-Wette seit dem 5.3.2007, der Schließung von 30 Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH sowie der Einführung einer Kundenkartenpflicht bzw. eines Kundenidentifizierungssystems, so dass auch eine anonyme Spielteilnahme Jugendlicher verhindert werde.
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Der Kläger hat auch keinen Anspruch aus Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus Art. 49 EG-Vertrag, auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten von im EU-Raum zugelassenen Buchmachern im Land Baden-Württemberg. Er kann sich zwar auf Art. 49 EG-Vertrag berufen. Danach sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten verboten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Vermittlung von Sportwetten durch den Kläger an einen in Gibraltar ansässigen Veranstalter sind Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag. Sie fallen unter die Produktverkehrsfreiheit, bei der weder der Dienstleistungserbringer noch der Dienstleistungsempfänger die Grenze überschreiten. Lediglich die Dienstleistung wird als Produkt grenzüberschreitend übermittelt (vgl. hierzu Geiger, EUV/EGV, 4. Aufl., 2004, Art. 50 EGV Rn. 8). Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil „Schindler“ (U.v. 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013) festgestellt, dass die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu den Dienstleistungen gehört. Entsprechend hat er in seinem Urteil „Gambelli“ (U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, EuWZ 2004, 115 ff.) ausgeführt, dass eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch zu den Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag gehört.
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Ob hier vergleichbar wie bei Art. 12 GG ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch eine Privatperson zur Vermeidung einer gemeinschaftsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht zu ziehen ist, kann dahinstehen, da die durch den Glücksspielstaatsvertrag für Sportwetten getroffene Regelung nicht gemeinschaftswidrig ist. Das Gemeinschaftsrecht lässt den Ausschluss des Klägers hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt zu.
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Nationale Regelungen, die private Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu den Glücksspielmarkt des betreffenden Staates erschweren oder sogar gänzlich verwehren, beschränken die nach Gemeinschaftsrecht bestehende Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag). Der Europäische Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O.; U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., EuWZ 2007, 209 ff.). Aus den Entscheidungen des Gerichtshofs ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. Vielmehr räumt er den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Zur Ausgestaltung nationaler Glücksspielordnungen zeigt der Europäische Gerichtshof im Urteil „Placanica“ zwei unterschiedliche Regelungsmodelle auf. Zum einen verweist er auf die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern, zum anderen auf ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell, welches einer staatlich kontrollierten Konzessionierung unterliegt, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, a.a.O., Rn. 52). Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen (U.v. 6.3.2007 - C338/04 -, a.a.O., Rn. 53). Um eine derartige - gesteigerte - Begrenzung handelt es sich bei dem Sportwettenmonopol (vgl. OVG Hamburg, B.v.9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, GewArch 2007, 249; OVG Bremen, B.v. 15.5.2007 - 1 Bs 447/06 -, zit. nach juris). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof weiter gefordert, dass die insoweit notwendigen Beschränkungen der Wirtschaftsteilnehmer geeignet sein müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Wetttätigkeiten kohärent und systematisch zu begrenzen. Zudem dürfen die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O., Rn. 65).
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Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen genügen nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs. Insbesondere sind die Beschränkungen durch das Sportwettenmonopol nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, zit. nach juris; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
47
Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrundelag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 CS 07.1986 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.207 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; a.A. Prof. Dr. Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.10.2007, www.uni-hohenheim.de/gluecksspiel/staatsvertrag/ GutachtenSchleswigHolstein.pdf). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, U.v. 7.5.2007 - 3 K 2291/06 -). Das erkennende Gericht sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.
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Soweit eingewandt wird, die Regelung des Glücksspielstaatsvertrags sei im Hinblick auf die nicht unter einem Monopol stehenden Glücksspiele nicht kohärent und systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht gerichtet, führt auch dies zu keiner anderen Bewertung. Für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Beschluss vom 5.11.2007 (- 6 S 2223/07 -, a.a.O.) insoweit ausgeführt, aus dem Urteil „Placanica“ des Europäischen Gerichtshofs vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, a.a.O.) lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand hätte, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Aus dem Urteil folge auch nicht, dass von einem „kohärenten und systematischen“ Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial (Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele) nicht gleichermaßen beschränkt würden. Dieser Auffassung schließt sich das Gericht an. Der Europäische Gerichtshof (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.) hat nicht verlangt, dass die Zahl der Wirtschaftsteilnehmer nur begrenzt werden darf, wenn in allen - unterschiedlichen - Glücksspielmärkten für alle Glücksspiele die Tätigkeiten kohärent und systematisch begrenzt werden. Dass der Europäische Gerichtshof die Formulierung „Gebiet der Glücksspiele“ (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 50) verwendet und fordert, Beschränkungen in „diesem Bereich“ müssten kohärent und systematisch sein, schließt nicht aus, dass er der Sache nach die Eindämmung allein der Wetttätigkeiten für Sportereignisse ausreichen lässt (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, zit. nach juris). So ist er in der Entscheidung „Gambelli“ (EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat diesbezüglich verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit zwischen beschränkenden nationalen Maßnahmen im Sportwettenbereich und deren Ziel hat er ausdrücklich darauf abgestellt, ob staatlicherseits zur „Teilnahme an Wetten“ ermuntert wird (Rn. 72), obwohl ihm bekannt war, dass der italienische Staat eine Politik der starken Ausweitung nicht nur des Wettens sondern auch des Spielens zum Zweck der Einnahmeerzielung verfolgt. In Zusammenschau mit dem den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof eingeräumten ausreichenden Ermessen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen zur Beschränkung von Glücksspielen und Wetten ist es daher zulässig, auch Gefahren nur in einem Sektor der Glücksspiele zu bekämpfen, wenn es an einem kohärenten Gesamtkonzept für die gleichzeitige Suchtprävention in anderen Glücksspielbereichen fehlt. Insbesondere dienen die vom Europäischen Gerichtshof genannten Kriterien „kohärent“ und „systematisch“ nur zur Prüfung, ob eine Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit auch geeignet ist, das Ziel zu erreichen, das von dem Mitgliedstaat verfolgt wird. Diese Zielerreichung wird aber nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können (vgl. OVG Hamburg, B.v. 16.11.2007 - 1 Bs 187/07 -, www.gluecksspiel-und-recht.de). Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, zit. nach juris; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
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Insoweit läuft das Argument des Kläger-Vertreters leer, das Sportwettenmonopol verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, da auch durch den Glücksspielstaatsvertrag keine kohärente Regelung insbesondere im Hinblick auf Wetten bei Pferde- und Hunderennen sowie auch für Spielbanken und Spielhallen getroffen wurde. Dass Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.4.1922 (RGBl. I 1922, S. 335, 393, zuletzt geändert durch Art. 119 V vom 31.10.2006, BGBl. I., S. 2407) erlaubnisfähig sind (§ 2 Abs. 1 RennwLottG), ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass Rennwetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten vergleichbar und deshalb gleichermaßen regelungsbedürftig wären (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.). Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 28.8.2007 - 5 E 953/06 -, zit. nach juris). Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 2.5.2007 - 11 ME 106/07 -, zit. nach juris). Auch bei Spielbanken und Spielhallen handelt es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial, die abweichende Regelungen rechtfertigen (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.).
50
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.4.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 23.3.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“, folgt dem das Gericht nicht (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -). Gegenstand dieser Betrachtung ist der deutsche Glücksspielbereich in seiner Gesamtheit. Nach Ansicht des Gerichts ist dieser aber im Hinblick auf die dargestellte Rechtslage nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs gerade nicht relevant für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht. Das Aufforderungsschreiben entfaltet auch keine bindende Wirkung für das erkennende Gericht. Hierbei handelt es sich um einen Vorbereitungsakt (Anhörung) für eine Stellungnahme der Kommission nach Art. 226 EG-Vertrag (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, a.a.O.). Zudem enthalten die Aufforderungsschreiben keine Begründung dafür, weshalb die Europäische Kommission für ihre Feststellung, dass ein Sportwettenmonopol wegen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, auf die Gesamtheit des Glücksspielbereichs abstellt und nicht wie der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht allein auf den Sportwettenbereich. Auch aus den Schreiben der Kommission vom 22.3.2007 und 14.5.2007 im Notifizierungsverfahren zum Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ergibt sich nichts anderes (vgl. Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.). Soweit die Kommission insbesondere eine Überprüfung des § 4 Abs. 4 GlüStV anmahnt, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom 24.4.2007 zutreffend darauf verwiesen, dass bei diesem Gesetzentwurf ebenso wie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) der derzeitige Forschungsstand sorgfältig analysiert worden ist. Danach ist Glücksspiel im Internet u.a. deswegen in besonderem Maße suchtgefährdend, da für Spieler die Möglichkeit besteht, anonym am Rechner zu sitzen und auf Kreditkartenbasis zu spielen. Eine Begrenzung des Glücksspiels ist bei Internetangeboten nicht zu erreichen (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 28). Im Hinblick auf die weiteren Rügen der Europäischen Kommission in ihren Stellungnahmen im Notifizierungsverfahren u.a. zu Vertrieb und Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland hat im Übrigen der Gerichtshof der Europäischen Freihandelszone (EFTA-Gerichtshof) in seiner Entscheidung vom 30.5.2007 (- Rs. 3/06 Ladbrokes -) dem Staat für den Fall, dass ein rechtmäßiges Monopolsystem besteht, das Recht eingeräumt, den Vertrieb und die Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland unabhängig davon zu verbieten, ob diese in ihrem Ursprungsland rechtmäßig sind (vgl. EFTA-Gerichtshof, U.v. 30.5.2007 - Rs. 3/06 Ladbrokes - Rn. 83; s. auch Winkelmüller, GewArch 2007, 411).
51
Nach alledem ist die Errichtung eines Sportwettenmonopols auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, da angesichts der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht besteht (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007- 1 K 1731/05 -, a.a.O.; a.A. VG Stuttgart, B.v. 24.7.2007 - 4 K 4435/06 -, zit. nach juris). Überdies besteht im vorliegenden Fall keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat (vgl. Geiger, a.a.O., Art. 234 EGV Rn. 14 f.).
52
Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag auf Feststellung, dass der Kläger Online-Sportwetten über in Baden-Württemberg ansässige Annahmestellen annehmen und an im EU-Raum als Buchmacher lizenzierte Unternehmen weitervermitteln darf, ohne dass er hierzu einer weiteren deutschen Genehmigung bedarf, ebenfalls zulässig, aber unbegründet.
53
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein streitiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass er Online-Sportwetten über in Baden-Württemberg ansässige Annahmestellen annehmen und an im EU-Raum als Buchmacher lizenzierte Unternehmen weitervermitteln darf, ohne dass er hierzu einer weiteren deutschen Genehmigung bedarf. Der Beklagte hält diese Auffassung für falsch. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der Vermittlung von Sportwetten um illegales Glücksspiel handele, wenn keine behördliche Genehmigung vorliege. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da er wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn er die Vermittlungstätigkeit nicht aufnehmen kann. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage ebenfalls nicht entgegen (§ 43 Abs. 2 VwGO); denn der Kläger kann sein Klageziel, wie oben geprüft, nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen.
54
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Vermittlung von Sportwetten ist in Baden-Württemberg nicht genehmigungsfrei. Einer Betätigung ohne baden-württembergische Genehmigung steht § 4 Abs. 1 GlüStV entgegen, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verboten ist. Wie bei der Prüfung des Hauptantrags bereits festgestellt, hat der Kläger jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Erlaubnis.
55
Auch der Umstand, dass die ausländische Gesellschaft, deren Wetten der Kläger vermitteln will, im Besitz einer Buchmacherlizenz von Gibraltar ist, lässt die Genehmigungspflicht nicht entfallen. Es ergibt sich insbesondere nicht aus Gemeinschaftsrecht, dass die im Ausland ausgestellten Genehmigungen zum Veranstalten von Sportwetten im Land Baden-Württemberg gelten. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden.
56
Die Mitgliedstaaten sind insbesondere im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen. Hier fehlt eine entsprechende Regelung (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris). Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8.6.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiel nicht anwendbar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 16 und Art. 1 und 5d 3. Spiegelstrich; siehe hierzu auch § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz in Umsetzung der Richtlinie). Auch die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer vom 16.5.2006 in den Sachen Placanica u.a. (- C-338/04 -) stehen dem nicht entgegen. Er vertrat dort die Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die u.a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitze. Diese Auffassung lässt sich nicht mit den Feststellungen im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6.11.2003 (- C-243/01 -, Gambelli) vereinbaren, nach denen den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Der Europäische Gerichtshof hat sich dementsprechend diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, Placanica u.a.) auch nicht zu eigen gemacht. Er hält vielmehr an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Ob eine nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom Gerichtshof anerkannten Ziel entspreche, sei von den nationalen Gerichten zu prüfen. Die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten hat sich durch dieses Urteil nicht verbessert (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 - a.a.O.; Hess VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, a.a.O.; VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris).
57
Die Klage ist mit dem zweiten Hilfsantrag des Klägers bereits unzulässig; sie wäre auch unbegründet.
58
Dieser Hilfsantrag des Klägers, den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen ihn wegen eines angeblichen Verstoßes gegen § 284 StGB vorzugehen, wenn er Sportwetten an einen im EU-Raum lizenzierten Buchmacher vermittelt, ist im Hinblick auf § 40 Abs. 1 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Beklagte - übergangsweise - das Tätigwerden des Klägers in Baden-Württemberg zu dulden hat und keine ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber dem Kläger erlässt.
59
Die so verstandene Klage ist zwar als allgemeine Leistungsklage in Form der vorbeugenden Unterlassungsklage statthaft. Der Kläger erstrebt mit der Verhinderung einer Untersagung der Vermittlung von (Online-)Sportwetten vor dem Ergehen einer abschließenden behördlichen Entscheidung vorbeugenden Rechtsschutz.
60
Diese Klage ist jedoch mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für vorbeugenden Rechtsschutz vor drohenden Verwaltungsakten eines entsprechend qualifizierten Rechtsschutzinteresses (vgl. BVerwG, U.v. 8.9.1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323, U.v. 3.6.1983 - 8 C 43.81 - Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 130). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist demnach kein Raum, wenn und soweit der Betroffene im konkreten Fall zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1987, BVerwGE 77, 207; VGH BW, B.v. 24.5.1994 - 10 S 451/94 -, VBlBW 1995, 139 und B.v. 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, zit. nach juris). Vorbeugender Rechtsschutz kommt nur dann in Betracht, wenn aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) dem Betroffenen schlechthin nicht zugemutet werden kann, den belastenden Verwaltungsakt abzuwarten und sich hiergegen mittels Widerspruch und Klage zu wehren und im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung Eilrechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen.
61
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Denn es ist nicht zu befürchten, dass ohne vorbeugenden Rechtsschutz vollendete, nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen werden oder unzumutbare Nachteile entstehen (vgl. Kopp, VwGO, 15. Aufl., 2007, Vorb. § 40 Rn 33 m.w.N.). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die vom Kläger geltend gemachten Rechte nicht nach Erlass der entsprechenden Verbots- bzw. Untersagungsverfügung im Rahmen des dann möglichen Rechtsschutzes geschützt werden können. Selbst der Umstand, dass eine entsprechende Verbotsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV sofort vollziehbar wäre (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV), begründet kein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis für den Kläger. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der in diesem Fall über § 80 Abs. 5 VwGO mögliche vorläufige Rechtsschutz auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht geeignet wäre, die Rechte des Klägers in einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden Weise zu schützen. Allein durch die Existenz der Verbotsverfügung würden noch keine vollendeten Tatsachen zu Lasten des Klägers geschaffen. Des Weiteren ist auch nicht erkennbar, dass nicht mehr rückgängig zu machende Schäden oder sonstige unzumutbare Nachteile eintreten würden. Unabhängig davon sind bereits zwei Untersagungsverfügungen gegenüber dem Kläger erlassen worden, die er im vorläufigen Rechtsschutz erfolgreich angegriffen hat (vgl. VG Stuttgart, B.v. 8.9.2005 - 10 K 1472/05 - sowie B.v. 28.12.2006 - 4 K 4393/06 - und nachfolgend VGH BW, B.v. 6.2.2007 - 6 S 162/07 -).
62
Darüber hinaus wäre die Klage auch nicht begründet. Ein Anspruch auf die begehrte Duldung besteht schon aus dem oben Ausgeführten nicht. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Vermittlung von Sportwetten eines Anbieters aus dem EU-Raum in Baden-Württemberg und darf ohne eine baden-württembergische Konzession auch nicht tätig werden.
63
Der vom Kläger-Vertreter am 7.2.2008 nachgereichte Schriftsatz gibt keinen Anlass zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Er enthält lediglich weitere Ausführungen zu schon in der mündlichen Verhandlung erörterten rechtlichen Gesichtspunkten. Soweit auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 30.1.2008 (- 12 A 102/06 -) verwiesen wird, enthält dieser lediglich eine andere rechtliche Auffassung zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zu der Verhältnismäßigkeit der die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden nationalen Maßnahmen. Das vom Kläger-Vertreter in Bezug genommene Mahnschreiben der Europäischen Kommission vom 31.1.2008 an die Bundesrepublik Deutschland wiederholt, soweit hier erheblich, im Wesentlichen die bereits im Notifizierungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte der Europäischen Kommission zum Glücksspielstaatsvertrag. Im vorliegenden Verfahren ist unerheblich, ob einzelne Vorschriften des Glücksspielvertrages entsprechend dem Vortrag der Europäischen Kommission nicht mit Gemeinschaftsrecht übereinstimmen würden. Denn der Kläger kann nach Auffassung des Gerichts in Baden-Württemberg nicht als Vermittler von Sportwetten tätig werden, da das Sportwettenmonopol den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs an eine nationale Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht.
64
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
65
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
66
Beschluss vom 1. Februar 2008 Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von Juli 2004).
Beschluss vom 1. Februar 2008
Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf
15.000,-- EUR
festgesetzt (vgl. Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von Juli 2004).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB
§§ 8, 20, 23 GlüStV
§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 284 StGB
§ 83 VwGO
§ 33 c GewO
§ 5 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 113 VwGO
§ 23 Abs. 1 EGGVG
§ 5 Abs. 2 LVG
§ 3 Abs. 1 des AGLottStV
§ 3 Abs. 4 AGLottStV
§ 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV
§ 17 a Abs. 2 GVG
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 1 Abs. 1 VertrAO
§ 3 Abs. 1 AGLottStV
§ 5 Abs. 2 LottStV
§ 5 Abs. 1 LottStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 33 d Abs. 1 GewO
§ 33 h Nr. 3 GewO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 des Glücksspielstaatsvertrag
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 2 Abs. 1 RennwLottG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes
§ 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 sowie 43 und 48 EG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 50 EGV
Art. 12 GG
Art. 234 EGV
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
BVerwGE 96, 293
NJW 1994, 2013
BVerwGE 40, 323
BVerwGE 77, 207
10 K 4032/04
1 BvR 1054/01
10 K 1472/05
4 K 256/07
4 K 4392/06
4 K 4393/06
6 S 162/07
22 B 00.18
1 K 1731/05
1 BvR 138/05
1 C 18.91
6 S 1288/04
6 S 2223/07
6 S 1987/05
1 Bs 378/06
1 Bs 447/06
6 B 10118/07
2 TG 2911/06
24 CS 07.19
3 K 2291/06
4 E 921/07
1 Bs 187/07
24 Cs 07.19
19 V vom 31.10
5 E 953/06
11 ME 106/07
4 K 4435/06
5 E 1329/06
IV C 17.71
8 C 43.81
10 S 451/94
9 S 2526/03
12 A 102/06