Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-20, Aktenzeichen 4 K 1786/07.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2008:1020.4K1786.07.KO.0A

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 13. April 2007 verpflichtet, der Klägerin unter dem Vorbehalt der Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG die Genehmigung für einen Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi am Flughafen Frankfurt-Hahn in Lautzenhausen zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Taxi-Genehmigung für den Bereich des Flughafens Hahn (nach nunmehr offizieller Bezeichnung: Flughafen Frankfurt-Hahn) in Lautzenhausen.
Sie betreibt in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts ein Taxi- und Mietwagenunternehmen mit Sitz in Ludwigshafen. Mit Schreiben vom 15. Juni 2004, das am 18. Juni 2004 bei dem Beklagten einging, stellte die Klägerin einen Antrag auf Genehmigung eines Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi vom Flughafen Hahn aus. Sie kündigte an, den erforderlichen Betriebssitz in der Gemeinde Lautzenhausen errichten zu wollen. Seit Dezember 2004 hat die Klägerin eine Betriebsstätte am Flughafen Hahn und ihr wurde ab 15. Januar 2005 eine Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen an diesem Betriebssitz genehmigt.
Nach Ablehnung ihres Antrages rief die Klägerin das Verwaltungsgericht Koblenz an. Mit rechtskräftigem Urteil vom 18. Dezember 2006 – 4 K 329/06.KO – verpflichtete die erkennende Kammer den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides, den Antrag der Klägerin auf Genehmigung eines Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Den unbedingten Antrag auf Erteilung der Genehmigung wies die Kammer ab. Die Kammer führte zur Begründung aus, dass die von dem Beklagten erstellte Prognose hinsichtlich der Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes nicht von dem zutreffenden maßgebenden Sachverhalt ausgehe und diesen auch nicht vollständig ermittelt und zum anderen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht zutreffend erkannt und gewürdigt habe.
Mit Bescheid vom 13. April 2007 lehnte der Beklagte den Antrag erneut ab und führte zur Begründung aus, der Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG liege vor. Bei der Berücksichtigung der derzeitigen Rangstelle der Klägerin auf Rang 6 der Altunternehmer müssten, um ihrem Antrag stattzugeben, insgesamt 11 Genehmigungen erteilt werden. Dies sei eine Steigerung von fast 100 %. Bei einer derartig gravierenden Veränderung könne eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Bereich des Flughafens Hahn nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden. Das eingeholte Gutachten der Firma L. & K., empfehle im Ergebnis, das Taxikontingent für den Flughafen Hahn derzeit nur auf 12 Konzessionen zu erhöhen.
Die Klägerin legte hiergegen mit Telefax vom 16. April 2007 Widerspruch ein und trug vor, es sei nicht nachvollziehbar, dass ein Bewerber mit einem Standort irgendwo in Deutschland auf die Altbewerberliste komme. Beim neuen Standort Hahn müsse gelten, dass alle Antragsteller als Neubewerber zu werten seien, da sie dort ihren ersten Antrag stellten. Es müssten dann auch die Neubewerber im Verhältnis 2:1 zu den Altunternehmern bei der Konzessionsvergabe berücksichtigt werden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 wies der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Hunsrück-Kreises den Widerspruch zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, der Behörde stehe hinsichtlich des unbestimmten Rechtsbegriffs in § 13 Abs. 4 PBefG „Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses durch Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes“ ein Beurteilungsspielraum zu. Das eingeholte Gutachten stelle eine tragfähige Grundlage für die getroffene Einschätzung dar, die Erteilung weiterer 11 Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen am Flughafen Hahn bedrohe die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes. Es komme zu dem Ergebnis, dass eine Neuzulassung von empfohlenen 4 Konzessionen im Jahr 2007 unschädlich sei. Dem sei die Ausgangsbehörde gefolgt. Sie habe seit Mitte 2001 bis Dezember 2006 eine einheitliche Warteliste geführt. Anfang Januar 2007 sei diese bestehende Bewerberliste unter Beibehaltung des Eingangs der Anträge gemäß § 13 Abs. 5 PBefG in eine Liste Neubewerber und eine Liste Altunternehmer aufgeteilt worden. Neubewerber sei derjenige Bewerber, der über keine eigene Genehmigung (in Deutschland) verfüge (wobei Betriebsführerschaften außer Betracht blieben) und Altunternehmer sei derjenige Bewerber, der bereits eine oder mehrere Genehmigung besitze und weitere Genehmigungen beantrage. Die gewählte Verhältniszahl von 1:1 für das Jahr 2007 für die neu zu vergebenden vier weiteren Konzessionen sei nicht zu beanstanden. Die auf der Liste Altunternehmer vor der Klägerin stehenden Bewerber hätten ihren Antrag vor dem 18. Juni 2004 gestellt. Die Position der Klägerin auf der Vormerkliste für „Altbewerber“ sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt aussichtslos. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 2. Oktober 2007 zugestellt.
Mit Telefax ihres Prozessbevollmächtigten vom 24. Oktober 2007 hat die Klägerin Klage erhoben und führt ergänzend aus, das Gutachten gehe davon aus, dass am Hahn eine überdurchschnittliche Fahrleistung von 130.000 km je Taxi jährlich festzustellen sei, ein bundesweiter Spitzenwert. Es heiße weiter, der fahrleistungsbezogene Umsatz zwischen 2002 und 2005 liege mit durchschnittlich 0,51 €/km bei einem betriebswirtschaftlichen kritischen Wert. Eigene Recherchen hätten ergeben, dass ein Erlös je gefahrener Kilometer von 0,71 € einzustellen sei. Hieraus ergäben sich Umsätze der einzelnen Taxibetriebe von ca. 92.000 € pro Jahr und Taxi. Es sei nicht nachvollziehbar, dass bei der derzeitigen Taxendichte allenfalls 11 Fahrten pro Taxi und Tag abfielen. Sehe man die wohl überdurchschnittliche Dauer der Fahrten (wie etwa von Hahn nach Frankfurt am Main und zurück: drei Stunden), so sei nicht nachvollziehbar, wie das jetzt bereits vorhandene Kundenaufkommen bewältigt werden solle. An keiner Stelle des Gutachtens werde von einer Gefährdung des Taxengewerbes im rechtlichen Sinne gesprochen, es empfehle lediglich keine völlige Freigabe der Konzessionen am Hahn. Aus einem betriebswirtschaftlichen Kurzbericht zum Dezember 2006 eines Konzessionärs am Flughafen Hahn ergebe sich ein Umsatzerlös bei zwei Taxen von 184.722,39 € bezogen auf den Zeitraum Januar bis Dezember 2006. Ausgehend von der Prämisse des Gutachters würde dies bedeuten, dass unter Zugrundelegung des Jahreswertes von 44.000 € mindestens 18 Konzessionen erteilt werden könnten, ohne dass ein Betrieb dort unwirtschaftlich arbeite. Es seien außerhalb der Warteliste zwei weitere Konzessionen und eine neue Konzession erteilt worden, dies unter Missachtung ihrer Rechte. Sie sei am 6. August 2004 als Altunternehmerin aufgenommen worden und sei auf dieser Warteliste an Stelle eins zu setzen. Bei den vor ihr platzierten Unternehmern seien teilweise Ablehnungen erfolgt und darüber hinaus sei die Aufnahme bei den vor ihr stehenden Unternehmen, insbesondere der Firma F. GmbH, erst zwei Jahre später erfolgt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. April 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. September 2007, zugestellt am 1. Oktober 2007, aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin eine Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe für den Bereich ihres Betriebssitzes auf dem Flughafen Hahn zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verweist auf den angefochtenen Bescheid und den ergangenen Widerspruchbescheid und führt ergänzend aus, insgesamt seien mittlerweile 12 Konzessionen für den Betriebssitz Flughafen Hahn erteilt worden. Im Jahr 2007 seien drei Konzessionen am 12. März 2007, am 1. Mai 2007 und am 3. Juli 2007 erteilt worden. Im Jahr 2008 sei bislang keine weitere Konzession erteilt worden. Entgegen den prognostizierten Zuwachszahlen für Fluggäste sei im Jahre 2007 die angestrebten erwartete Zahl von 4,3 Millionen Fluggästen nicht erreicht worden. Es seien lediglich 4.014.898 Fluggäste gewesen. Für das Jahr 2008 werde aufgrund der jetzt wiederum ansteigenden Flugzahlen mit ca. 4,4 Millionen Fluggästen gerechnet. Sollte sich diese Prognose realisieren, werde gegebenenfalls die Zahl der Taxikonzessionen Ende 2008 erneut angepasst. Seit Erstellung des Taxi-Gutachtens im April 2007 seien bislang keine weiteren Sachverständigenäußerungen eingeholt worden.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten (2 Hefte), das vorgelegte Gutachten der Fa. L. + K., die Gerichtsakte 4 K 329/06.KO sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2008 verwiesen; sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat Erfolg.
Die Klägerin hat – vorbehaltlich der aktualisierten Prüfung der Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG – einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Taxikonzession aus § 13 Abs. 4 und 5 PBefG; der entgegenstehende Bescheid vom 13. April 2007 war insoweit aufzuheben (§ 113 Abs. 5 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG für die Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi sind zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die insoweit einschlägigen Verwaltungsakten wurden dem Gericht – anders als in dem vorangegangenen Verfahren – nicht vollständig vorgelegt. Die Nachweise der Klägerin waren ausweislich des Tatbestandes des Urteils der Kammer vom 18. Dezember 2006 - 4 K 329/06.KO - mit dem zum Antrag auf Genehmigung eines Mietwagenverkehrs vorgelegt worden. Sie dürften z.T. bereits veraltet sein, so z.B. die seinerzeit vorgelegte Übersicht zur Leistungsfähigkeit, die Angaben über das zu verwendende Fahrzeug, die Bescheinigung des Finanzamts oder das polizeiliche Führungszeugnis. Daher war der im Tenor niedergelegte Vorbehalt der Prüfung aktueller Unterlagen auszusprechen, um zu gewährleisten, dass auch im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung die Voraussetzungen des § 13 PBefG insgesamt vorliegen. Eine Beschränkung der Verpflichtung des Beklagten auf erneute Bescheidung war insoweit nicht geboten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.05.2007 – 13 A 3388/03 –, bestätigt durch Beschluss des BVerwG vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 –, zitiert jeweils nach juris).
Der Verpflichtung zur Erteilung der Genehmigung steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin als Gesellschaft bürgerlichen Rechts (zur Unternehmereigenschaft der GbR hinsichtlich Taxikonzessionen: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.11.1992 – 13 A 3739/91 - juris) hierzu wegen § 11 Abs. 2 Nr. 2, § 26 Nr. 2 und § 47 Abs. 2 PBefG neben dem Betriebssitz Ludwigshafen eine weitere (Zweig-) Niederlassung als Betriebssitz am Flughafen Hahn betreiben muss. Es ist weder nach Handelsrecht (vgl. §§ 13, 29 und 33 HGB) noch nach dem Personenbeförderungsrecht ausgeschlossen, dass ein Taxiunternehmer in einer (echten) weiteren (Zweig-) Niederlassung in einer anderen als der ursprünglichen Sitzgemeinde des Unternehmens die Geschäfte für die dort zu erteilende Taxikonzession betreibt (so im Ergebnis auch Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, § 11 Rn. 3f. und § 26 Rn. 6; a.A. BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, NVwZ-RR 1996, 651; in dem hierzu ergangenen Beschwerdebeschluss des BVerwG vom 02.10.1997 - 3 B 2.97 -, Buchholz 442.01 § 26 PBefG Nr. 1, werden Bedenken zur Ansicht des BayVGH geäußert). Das PBefG enthält keine dem § 3 Nr. 5 des Apothekengesetzes – ApoG – (in der Fassung vom 20.08.1960, BGBl. I 1960, 697) entsprechende Regelung, wonach der Taxiunternehmer persönlich den Sitz zu leiten hat. Selbst die seinerzeit für verfassungsgemäß (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.02.1964 – 1 BvL 17/61 u.a. – BVerfGE 17, 232, zum Apotheken-Mehrbetrieb) erachtete Regelung des § 3 Nr. 5 ApoG enthielt die Einschränkung, dass der Erlöschenstatbestand nicht eintrat, wenn nur die Erlaubnis für eine Zweigapotheke erteilt wurde. Die Annahme des BayVGH (in seinem Urteil vom 01.07.1996, a.a.O.) entbehrt damit einer für den Normadressaten klaren und eindeutigen Grundlage im geltenden Recht. Dennoch gilt auch für die Klägerin, dass die evtl. erteilte Genehmigung nach § 26 Nr. 2 PBefG erlischt, wenn sie den erforderlichen Betriebssitz in der Gemeinde nicht aufrechterhält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.10.1997, a.a.O. unter Bestätigung des Urteils des BayVGH vom 01.07.1996, a.a.O.).
Der von dem Beklagten der Ablehnung des Antrages der Klägerin allein zugrunde gelegte objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG steht der Erteilung der Genehmigung an die Klägerin nicht entgegen.
Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung (nur) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers, sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 – 1 BvR 596/56 – BVerfGE 7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr bejaht (vgl. Beschluss vom 08.06.1960 – 1 BvL 53/55 u.a. – BVerfGE 11, 168). Der Taxenverkehr ist danach der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänzt in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut. Das Taxengewerbe ist allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung, d.h. durch Zulassung von mehr Taxen, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre darf nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden können. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfGE 11, 168, 191).
Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist andererseits nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zum öffentlichen Linienverkehr. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 –, juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O., S. 302).
Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer Einschätzungsspielraum zu (so genannter Beurteilungsspielraum). Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.11.1981 – 7 C 57.79 –, BVerwGE 64, 238, 242 und vom 15.04.1988 – 7 C 94.86 –, BVerwGE 79, 208, 213).
Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.05.2007, a.a.O., und BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.). Ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, hat einen Anspruch auf Erteilung einer Taxengenehmigung, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Behörde nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann (BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O., Leitsatz 4 und S. 300, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.). Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif“ machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft, oder die Grundlagen für eine rechtmäßige Prognose ermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O., Rn. 8 ff.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist zunächst festzustellen, dass die vom Beklagten in Ausfüllung seines Beurteilungsspielraums getroffene Entscheidung den genannten Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht genügt. Der Beklagte hat zum einen den maßgebenden Sachverhalt nicht zutreffend und vollständig ermittelt und zum anderen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht zutreffend erkannt und gewürdigt.
Der Beklagte hat in seinem Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 entscheidend darauf abgestellt, dass die Gutachter für die Region Flughafen Hahn vorgeschlagen haben (S. 53 des Gutachtens), angesichts der prognostizierten Fluggastzahlen die Zahl der Konzessionen bis 2010 auf 18 bis 22 zu erhöhen. Ausgehend vom damaligen Stand (in 2006 = 9 Taxen) sollten nach dieser Empfehlung jährlich ca. 3 neue Konzessionen ausgegeben werden. Im Bescheid vom 13. April 2007 heißt es weiter, im Ergebnis empfehle das Gutachten, das Taxikontingent für den Flughafen Hahn derzeit nur auf 12 Konzessionen zu erhöhen. Der Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 enthält sich (entgegen § 68 VwGO und § 6 AGVwGO) einer eigenständigen Prognose oder Beurteilung der Bedrohung des Taxengewerbes und begnügt sich mit einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Bescheides. Er hebt hervor, dass bei der Erteilung weiterer 11 Genehmigungen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Bereich des Flughafens Hahn nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden könne. Die Prognose der Ausgangsbehörde sei nicht erkennbar fehlerhaft. Eine eigenständige Wertung der Zahl der empfohlenen Konzessionen ist weder dem Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 noch dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 zu entnehmen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten enthält das vorliegende Gutachten der Fa. L. + K. vom April 2007 jedoch hinsichtlich der Region Flughafen Hahn keine Aussage zu einer, von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderten, höchstzulässigen Zahl von Taxikonzessionen. Eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe in Lautzenhausen am Flughafen Hahn „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 – juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 07.09.1989, Urteil vom 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.), ist in dem Gutachten nicht zu finden. Sie ist vom Beklagten weder im Ablehnungsbescheid noch im Widerspruchsbescheid nachgeholt worden. Im Widerspruchsbescheid heißt es insoweit lediglich, bei einer Steigerung um weitere 11 Konzessionen könne eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden. Die Prognose im Ablehnungsbescheid sei nicht erkennbar fehlerhaft.
Bei näherer Analyse der Empfehlungen auf S. 53 des Gutachtens wird erkennbar, dass die Gutachter lediglich hinsichtlich der Region Hunsrück und der Region Rheintal ihre Empfehlungen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes ausrichten. Dort heißt es (zur Region Hunsrück): „Grundsätzlich ist in der Region Hunsrück die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes noch gegeben. Problematisch ist die Situation lediglich in der Verbandsgemeinde Kirchberg (ohne Hahn). Ohne Gefährdung der Funktionsfähigkeit können in den anderen Verbandsgemeinden bis 2010 etwa 2 bis 3 neue Konzessionen erteilt werden.“ Weiter heißt es zur Region Rheintal: „Auch im Rheintal ist die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes noch gegeben. Problematisch ist die Situation jedoch in der Stadt Boppard und in der Verbandsgemeinde Sankt Goar-Oberwesel. Um die Funktionsfähigkeit nicht zu gefährden, wird empfohlen, die Zahl der Taxen hier allenfalls um 1 bis 2 Konzessionen zu erhöhen.“ Dem hingegen findet sich in dem Absatz zur Region Flughafen Hahn der Hinweis: „Eine Sondersituation ergibt sich am Flughafen Hahn. Auch hier ist das öffentliche Verkehrsinteresse berührt, wobei bereits heute eine Unterversorgung absehbar ist.“ Am Ende wird weiter darauf hingewiesen, dass eine Deregulierung problematisch sei und es wird auf die Erfahrungen auf dem deregulierten Hamburger Taximarkt hingewiesen, wo sich insbesondere am Hamburger Flughafen eine nicht mehr akzeptable Bedienungsqualität eingestellt habe. Auf eine Gefährdung oder gar Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in dieser Region wird nicht hingewiesen.
Auch mit den weiteren Ausführungen des Gutachtens ist die Annahme des Beklagten in dem Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 nicht zu begründen. Bereits die Grundannahme des Beklagten erweist sich als fehlerhaft, nach der die Zulassung weiterer Konzessionen auf der Grundlage der Steigerung der Fluggastzahlen und den im Jahr 2005 vorhandenen 9 Taxen (quasi) mathematisch berechnen ließe. Dazu müsste zunächst die Annahme gerechtfertigt sein, dass die Zahl von 9 Taxen im Jahr 2005 nicht nur eine ausreichende Zahl von Taxen darstellt, sondern sich schon zumindest in der Nähe der vom Bundesverwaltungsgericht markierten Grenze der „höchstzulässigen“ Zahl der Taxen bewegt, die die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes (gerade) noch nicht bedroht. Dem steht bereits die Feststellung auf S. 18 des Gutachtens entgegen: „In der Zusammenschau zeigt sich, dass am Flughafen Hahn bereits heute eine nicht ausreichende Zahl von Taxen bereitgehalten wird.“ Dies ist bezogen insbesondere auf die zuvor dargelegten langen Umlaufzeiten der Taxen, welche häufig Touren in den Rhein-Main-Raum oder andere Ballungsräume unternehmen müssen. Nach der von den Gutachtern zitierten Befragung war nur jede siebte Taxifahrt in die nähere Umgebung (Umkreis 25 km) erfolgt, alle anderen sind wesentlich weiträumiger. Damit korrespondieren auch die sehr hohen Einsatzzeiten der Taxen am Hahn von 141 Wochenstunden (von theoretisch 168 möglichen!), bei einem Schnitt im Rhein-Hunsrück-Kreis von 96,7 Stunden. Das Gutachten (S. 32/33) geht davon aus, dass die Fahrzeuge am Hahn bundesweit zu den Taxen mit der größten zeitlichen Auslastung gehören. Gleiches (bundesweiter Spitzenwert) gilt auch für die Fahrleistung der Taxen, die im Schnitt der Jahre 2002-2005 bei 129.503 km lag, bei einem Schnitt im Rhein-Hunsrück-Kreis von 65.135 km, welcher für sich gesehen schon hoch ist (S. 33/34 des Gutachtens).
Ebenso zeigt die Kosten- und Erlössituation deutlich, dass die Fahrzeuge im Bereich Flughafen Hahn im Vergleich außergewöhnliche Zahlen vorzuweisen haben. So sind zwar nach dem Gutachten Sachkosten am Hahn weit überdurchschnittlich. Dies beruht auf den durch die hohen Einsatzzeiten fußenden hohen Personalkosten und den übermäßigen Fahrtstrecken. Jedoch ist auch der Erlös von im Schnitt der Jahre 2002-2005 von 65.834 € pro Taxi weit überdurchschnittlich und lässt pro Taxi einen operativen, allein fahrtbezogenen Gewinn von ca. 5.779,- € pro Taxi und Jahr erwirtschaften. Diese Zahlen liegen weit über dem Kreisdurchschnitt von 43.480 € pro Taxi und Jahr an Umsatz und 3.738,- € pro Jahr an operativem Gewinn (vgl. S. 40 – 47 des Gutachtens), der noch als auskömmlich bezeichnet wird. Der geschäftliche Umsatz der Taxen am Flughafen Hahn lag im Jahre 2005 mit 72.125 € pro Taxi und Jahr um mehr als die Hälfte höher als der von dem Gutachter zugrunde gelegten „erforderlichen Mindestumsatz“ von 44.000,- € pro Jahr. Schon dies lässt erkennen, dass Fahrleistung und Einsatzzeiten schon im Jahr 2005 ohne jedwede Annäherung an eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes auf 13 bis 14 Taxen hätte verteilt werden können, bei einem weiterhin über dem Kreisdurchschnitt liegenden und damit auskömmlichen Umsatz. Nicht berücksichtigt bleibt insoweit der nach Angaben der Gutachter für diese Branche bekannte „kreative“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn (S. 39). Ebenso bleiben die von dem Beklagten nicht substantiiert bestritten Werte von 92.000,- € Umsatz pro Taxi und Jahr für 2006 bezogen auf einen Konzessionär am Hahn außer Betracht, welche von dem Klägerbevollmächtigten mitgeteilt wurden. Unter Einbeziehung dieser Umstände wäre eine tatsächliche Bedrohung der Funktionsfähigkeit bei 13-14 Taxen im Jahr 2005 sehr fernliegend, selbst wenn man, wie hier, nur auf den tatsächlich abgewickelten und den Gutachtern mitgeteilten Verkehr abstellt.
Weitere Umstände im Rahmen der vom Gutachten untersuchten direkten Nachfrage nach Taxileistungen lassen vermuten, dass noch eine weit höhere Zahl an Taxen nicht zu einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit führen dürfte. Insoweit ist zu beachten, dass im Jahr 2005 die Zahl der Fluggäste nach den Angaben der Beklagten bei 3.076.754 lag. Für 2006 wurden 3,7 Mio. Fluggäste gemeldet, in 2007 waren es knapp über 4 Mio. Fluggäste, in 2008 wird diese Zahl nach Angaben der Beklagten wohl knapp unterschritten werden. Für die Fluggastzahl des Jahres 2006 wurde in dem Gutachten eine Bedarfsanalyse vorgenommen (S. 12-19). Danach besteht – allein auf der Grundlage des Quellverkehrs vom Flughafen Hahn (also nur der ankommenden und auf dem Landwege abreisenden 1,75 Mio. Fluggäste) – ein Bedarf für ca. 87.500 bis 105.000 Taxifahrgäste pro Jahr. Bei Unterstellung einer Besetzung mit jeweils 2 Personen ist danach von ca. 43.750 bis 52.500 Touren für 2006 auszugehen (S. 15 des Gutachtens). Läge die durchschnittliche Länge der Taxitouren auch nur bei der Hälfte des für die ankommenden Gäste erfragten Durchschnitts von 126 km (S. 17 des Gutachtens), so ergäbe dies bei Zugrundelegung von 9 Taxen für 2006 eine Jahresfahrleistung von mindestens 306.250 km (bis 367.500 km) pro Taxi. Dies wären mehr als 235 % (bis 283 %) der für die Jahre 2002 bis 2005 von den Taxiunternehmen mitgeteilten Durchschnittsjahresfahrleistung (S. 34 des Gutachtens). Selbst hinsichtlich der im Jahr 2007 konzessionierten 12 Taxen würde sich immer noch eine Jahresfahrleistung von 229.687 km (bis 275.625 km) ergeben (177 % bis 212 % der im Gutachten angegebenen Durchschnittsjahresfahrleistung). Die implizite Annahme des Gutachtens (S. 18), dass die (bereits vorhandene) Nachfragesituation am Hahn mit den konzessionierten Taxen nicht zu bewältigen ist, findet in dieser Berechnung eine tragfähige Stütze. Bezogen allein auf die Nachfrage in 2006 auf der niedrigsten Schätzung des Gutachtens wäre danach das Taxengewerbe am Hahn bei einer Zahl von 20 Taxen nicht übersetzt, geschweige den in seiner Funktionsfähigkeit bedroht. Dabei ist die Steigerung der Fluggastzahlen für 2007 und 2008 noch nicht berücksichtigt. Noch deutlicher wird die Zahl der erforderlichen Taxen für eine angemessene Bedienung der Nachfrage, wenn die von dem Beklagten im vorangegangenen Ablehnungsbescheid vom 16. September 2005 mitgeteilte Zahl von ca. 2-4 Aufträgen pro Taxi und Tag zutreffen würde. Bei unterstellt 4 Aufträgen pro Tag und Taxi wären für die niedrigste Zahl an im Jahre 2006 erforderlichen Fahrten nach dem Gutachten (43.500 Touren) mindestens 30 (29,79) Taxen vorzuhalten, um den vorhandenen und sich allein aus dem Quellverkehr ergebenden Bedarf am Flughafen Hahn abzudecken.
Die Annahme des Ablehnungsbescheides vom 13. April 2007, bei einer Zahl von mehr als 12 Taxen im Jahre 2007 sei eine Bedrohung des Taxengewerbes am Flughafen Hahn nicht mehr auszuschließen, findet danach in dem Gutachten der Fa. L. + K. keinerlei Grundlage. Eine andere höchstzulässige Zahl von Taxen hat der Beklagte nicht genannt. Die Festlegung hierauf ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.) der Kern einer (rechtmäßigen) Prognose der Genehmigungsbehörde. Die Anlehnung an den in dem Gutachten auf S. 53 für den Flughafen Hahn prognostizierten Bedarf läuft auf eine unzulässige Bedürfnisprüfung hinaus, um eine (nach dem Gutachten) „absehbare Unterversorgung“ zu beheben. Insoweit kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg einwenden, dass das Gutachten auf S. 12 eine (unrealistische) Steigerung der Fluggastzahlen auf 8,6 Mio. im Jahr 2010 angenommen habe. Denn dieser Einwand übersieht, dass schon in den Jahren 2005 bei 3,1 Mio. und 2006 bei 3,7 Mio. Fluggästen eine Unterversorgung vorhanden war.
Selbst wenn der Beklagte in dem Ablehnungsbescheid nur entscheidend darauf abstellen wollte, welche Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bei einer Vergabe von (weiteren) 11 bei bestehenden 12 Taxigenehmigungen zu gewärtigen wären, kann dies nicht zur Vertretbarkeit der Prognose und der Entscheidung führen. Denn der Beklagte geht hinsichtlich der Zahl der (noch) erforderlichen Genehmigungen, die dem Antrag der Klägerin vorgingen, ersichtlich von einer fehlerhaften Zahl aus. Zwar trifft es zu, dass bei der prognostischen Entscheidung der Behörde, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, § 13 Abs. 5 S. 2 PBefG zu berücksichtigen ist, wonach Genehmigungen grundsätzlich nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge zu vergeben sind. Der Beklagte hat dabei jedoch die von der Klägerin auf der bzw. den Wartelisten für Bewerber um eine Taxengenehmigung am Flughafen Hahn eingenommene Rangstelle offensichtlich verkannt. Dies beruht darauf, dass die von dem Beklagten vorgenommene Eingruppierung in die Listen für Altbewerber und für Neubewerber nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 5 PBefG entspricht.
§ 13 Abs. 5 S. 1 PBef kennt den von dem Beklagten verwandten Begriff des „Altbewerbers“ nicht, vielmehr sind darin lediglich der „Neubewerber“ und der „vorhandene Unternehmer“ genannt. Unter „Neubewerber“ ist nach Sinn und Zweck des PBefG nicht nur der „Neueinsteiger“ in das Taxengewerbe (gleich Berufsanfänger) zu verstehen, wie die Definition in dem Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 18. September 2007 nahelegen will. Einer solchen Annahme steht bereits die verfassungsrechtlich abgesicherte Konstruktion des Schutzes des Taxengewerbes nach dem PBefG entgegen. Danach ist lediglich das örtliche Taxengewerbe als Bezugspunkt des Schutzes benannt (§ 13 Abs. 4 S. 1 PBefG) und die Genehmigung des Taxibetriebes ist wegen der in § 47 Abs. 2 PBefG festgelegten Betriebspflicht auf eine bestimmte Gemeinde bezogen. Bei Verlegung des Betriebssitzes in eine andere Gemeinde erlischt nach § 26 Nr. 2 PBefG kraft Gesetzes die Genehmigung. Der Bestand des Berufes im Sinne des Art. 12 GG ist hierdurch unmittelbar betroffen. Die Gründung eines Betriebes an einem neuen Ort auch im Wege der Verlegung des Taxibetriebes oder der Gründung einer Niederlassung ist immer mit dem Erfordernis der (Neu-) Erteilung einer Genehmigung verbunden. Selbst die Übertragung einer Genehmigung an diesem neuen Ort ist nach § 2 Abs. 3 PBefG nur unter engen Voraussetzungen zulässig und steht unter Genehmigungsvorbehalt. Die Verlegung der Tätigkeit ist unter der Geltung des PBefG wegen der expliziten Genehmigungspflicht der Neuaufnahme der Tätigkeit gleichzusetzen und steht ebenso unter dem Schutz des Art. 12 GG (vgl. zur Verlegung der Berufstätigkeit in einem ähnlich reglementierten Beruf betreffend die Bewerbung von bereits bestellten Notaren auf Notarstellen in einem anderen Bundesland: BVerfG, Beschluss vom 28.04.2005 – 1 BvR 2231/02 u.a. – NJW-RR 2005, 998).
Nach der Intention des Gesetzgebers war mit den Wörtern „vorhandene Unternehmer“ in § 13 Abs. 5 S. 1 PBefG in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196 – sogenannte „Taxinovelle“) die Unternehmer angesprochen, die bereits in der konkreten Gemeinde Inhaber einer Taxikonzession sind. Dies ergibt sich aus dem zur Grundlage der „Taxinovelle“ gewordenen Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes der SPD-Fraktion (BT-Dr. 9/2128 vom 9.12.1982). Darin war zunächst noch eine eigenständige Regelung für die Genehmigungsinhaber, deren Genehmigung abgelaufen ist, vorgesehen. Der Gesetzentwurf verwendet in seiner Begründung (BT-Drs. 9/2128, zu Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c, S. 8) sowohl hinsichtlich der nunmehr in § 13 Abs. 5 PBefG tatsächlich eingefügten Wörter „vorhandene Unternehmer“ als auch hinsichtlich der nach dem Entwurf in einem Abs. 6 vorgesehenen „bisherigen Genehmigungsinhaber“ synonym den Begriff „Altunternehmer“. Damit können nach der Konstruktion der Taxigenehmigung in §§ 13 Abs. 4, 47 Abs. 2 PBefG nur Unternehmer mit einer Genehmigung in der jeweiligen Gemeinde gemeint sein, denen die Möglichkeit zur Erweiterung ihres Betriebes erhalten bleiben sollte (so auch die Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses BT-Drs. 9/2266, S. 6).
In gleicher Richtung stellt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof klar, dass ein Unternehmer, der seinen Betriebssitz aus dem Bezirk einer Genehmigungsbehörde heraus verlagert, mit seinen dort noch anhängigen Anträgen auf Neuerteilung zu einem „Neubewerber“ wird (BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 – 11 B 95.2169 – juris; die Beschwerde hiergegen wurde vom BVerwG mit Beschluss vom 02.10.1997 – 3 B 2.97 – juris, zurückgewiesen). In dem Urteil ist ausgeführt, dass die Eigenschaft als Neubewerber und vorhandener Unternehmer i.S.d. § 13 Abs. 5 PBefG vernünftigerweise in Beziehung zu dem Zeitpunkt der Antragstellung und zu der Gemeinde zu setzen sind, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz nehmen will und dann die Taxen bereitzuhalten hat (§ 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG). Diese Auffassung wird auch von Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, § 26 Rn. 6 bestätigt.
Der hier vertretenen Auslegung des § 13 Abs. 5 PBefG stehen die von dem Beklagten seiner Entscheidung zugrunde gelegten Richtlinien zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs nach den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) des Ministers für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.11.1987 – II C 6 – 33- 32 (MBl. NW. 1988, 7) nicht entgegen. Diese Richtlinien sind nicht für das Land Rheinland-Pfalz erlassen oder für anwendbar erklärt worden und binden schon aus diesem Grunde den Beklagten nicht. Auch enthalten sie nicht die von dem Beklagten unterstellte Definition des Altunternehmers. Sie verhalten sich in der hier einschlägigen Nr. 5 nicht zu dem von dem Beklagten aufgeworfenen Problem. Die dort vorgeschlagene getrennte Listenführung für Neubewerber und Altunternehmer enthält hinsichtlich der Altunternehmer keinen Hinweis darauf, dass darunter auch solche fallen sollten, die in anderen Genehmigungsbezirken oder Gemeinden Genehmigungen besitzen. Die Interpretation des Beklagten, dieses ergebe sich aus der in Nr. 5.3 der Richtlinie zitierten Vorschrift des Art. 12 GG, ist bereits oben widerlegt worden und ist zudem der Richtlinie selbst nicht zu entnehmen. Im Übrigen wäre eine solche Listenführung auch deshalb unpraktikabel, weil ein zentrales Taxengenehmigungsregister gesetzlich nicht eingeführt ist und der Genehmigungsbehörde eine Änderung der Genehmigungslage für Alt- und Neubewerber (Erlöschen, Nichtverlängerung, Erteilung oder Erwerb einer Genehmigung in einem anderen Genehmigungsbezirk) nur bei Gelegenheit einer erneuten Abfrage bei den Antragstellern oder einer Verdachtsanfrage bei allen in Betracht kommenden Genehmigungsbehörden zur Kenntnis käme. Auch die vom Bundesminister für Verkehr nach § 58 PBefG erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Personenbeförderungsgesetz vom 22.08.1995 (Bundesanzeiger Nr. 170a - Beilage – vom 08.09.1995) enthalten keine Hinweise zur Interpretation des § 13 Abs. 5 PBefG.
Nach der hier gefundenen Auslegung wäre die Klägerin – bei Beibehaltung der doppelten Listenführung – auf der Neubewerberliste zu führen und würde allen bisher dort geführten Unternehmen aufgrund des früheren Antragseinganges (18. Juni 2004) vorgehen. Allenfalls bliebe fraglich, welche weiteren zeitlich vorgehenden Anträge von der Altbewerberliste ebenfalls auf die Neubewerberliste zu übertragen wären. Zu Recht auf der Altbewerberliste geführt ist die Fa. Taxi H. (Inh. U.) bei bestehenden 4 Taxengenehmigungen am Flughafen Hahn. Ebenso würde wohl Taxi P. darunter fallen, wenn es zutrifft, dass deren Anträge auf Taxi B. übergegangen wären (so die Auffassung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2008 bezüglich zweier erteilter Genehmigungen). Für die übrigen Antragsteller, so sie überhaupt noch an einer Genehmigung interessiert sind und nicht § 13 Abs. 5 S. 3 PBefG einschlägig ist, wäre wohl eine Übertragung auf die Neubewerberliste angezeigt. Damit wäre die Klägerin aber allenfalls auf Rang 4 der Neubewerberliste, sofern es einen Betrieb „Taxi L.“ überhaupt noch gibt und dieser den Antrag – wie die übrigen Antragsteller – aufrechterhält. Die Vertreter der Beklagten teilten in der mündlichen Verhandlung mit, auf telefonische Nachfrage hätten alle vorrangigen Antragsteller erklärt, die Anträge aufrecht erhalten zu wollen. Wenn demnach die überwiegende Zahl der Bewerber auf der Altbewerberliste nunmehr auf der Neubewerberliste zu führen wäre, fällt auch die tatsächliche Grundlage für die Ermessensentscheidung des Beklagten zur Verteilung im Verhältnis 1:1 weg. Diese war auf der Grundlage der annähernden Parität der Bewerberzahl auf den Listen gewählt worden, wie von der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde. Eine andere Verteilung läge danach näher (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.09.1989 – 7 CB 32.89 – juris, unter Bestätigung des Urteils des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.05.1989 – 13 A 994/88; sowie Nr. 5.3 der o.a. nordrhein-westfälischen Richtlinie zum PBefG).
Bei einer Weiterführung der alten (bis Ende 2006 geführten) Warteliste läge die Klägerin zumindest auf Rang 6. Es könnte auch Rang 5 sein, wenn Taxi P. wegen der Erteilung der Genehmigungen (an die Taxi B. GmbH) im März 2005 auf der Grundlage des Vergleichs in dem Verfahren 6 K 1943/03.KO in der Warteliste wegen § 13 Abs. 5 S. 4 PBefG mit einem (fiktiven) Antragsdatum vom März 2005 zu führen wäre.
Nach beiden von dem Beklagten in der Vergangenheit praktizierten Möglichkeiten der Listenführung müsste die Genehmigungsbehörde eine Prognose für 6 oder 7 neue Genehmigungen oder eine noch geringere Zahl erstellt und vorgelegt haben, die belegen könnte, dass die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes am Flughafen Hahn schon hierdurch bedroht sei. Dies ist nicht erfolgt. Allenfalls für 11 neue Genehmigungen findet sich eine solche im Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 und in der Klageerwiderung. Damit kann auch dahingestellt bleiben, ob sich die Klägerin sämtliche von dem Beklagten erteilten Konzessionen entgegenhalten lassen müsste, auch wenn diese etwa nicht im Einklang mit § 13 Abs. 5 S. 1, S. 3 Nr. 1 oder S. 4 PBefG erteilt worden sein sollten.
Die Versagung der begehrten Taxigenehmigung kann schließlich auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass der Beklagte gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG zulässigerweise einen Beobachtungszeitraum eingeschaltet habe, der noch nicht abgelaufen ist.
Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG soll die Genehmigungsbehörde zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen vor der Entscheidung über neue Anträge einen Beobachtungszeitraum einschalten, der gemäß § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen soll. Vorliegend kann indessen schon nicht festgestellt werden, dass die Klägerin von der Möglichkeit, einen Beobachtungszeitraum einzuschalten, tatsächlich Gebrauch gemacht hat. Zwar könnte die Begründung des Ausgangsbescheides, wonach demnächst 12 Konzessionen erteilt sein würden und der Hinweis im Gutachten, jährlich jeweils nur drei neue Konzessionen auszugeben, auf die Inanspruchnahme eines Beobachtungszeitraums hindeuten; der Bescheid vom 13. April 2007 nimmt indessen nicht eindeutig auf § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG Bezug und grenzt auch den etwaigen Beobachtungszeitraum zeitlich nicht näher ein. Dies erfolgt auch nicht durch den Widerspruchsbescheid. Darüber hinaus setzt schon die Einschaltung eines Beobachtungszeitraums und eine daran anknüpfende Versagung von weiteren Taxengenehmigungen nach der Rechtsprechung voraus, dass die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung im Rahmen des ihr auch insoweit zustehenden Beurteilungsspielraum nachvollziehbar darlegt, auf welche konkreten Umstände sie die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes stützt (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 28.03.2000 – 1 SN 15.99 –, Gewerbearchiv 2000, 338). Daran fehlt es vorliegend nach dem oben Gesagten.
Im Übrigen wäre ein grundsätzlich maximal einjähriger Beobachtungszeitraum seit Erteilung der letzten Taxigenehmigung im Juli 2007 im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ohnehin längst abgelaufen.
Ist nach alledem festzustellen, dass die Entscheidung des Beklagten, die begehrte Taxigenehmigung zu versagen, auf einer rechtsfehlerhaften behördlichen Prognose beruht, so ist für das Gericht erkennbar, dass vorliegend eine Sachlage gegeben ist, bei der allein die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung rechtmäßig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt: Beschluss vom 31.01.2008 – 3 B 77.07 – juris m.w.N.) setzt dies voraus, dass der Beklagte nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann.
Auf der Grundlage des von dem Beklagten eingeholten Gutachtens ist für das Gericht erkennbar, dass die Klägerin mit ihrer – nach den obigen Darlegungen – wohl eher richtigen Rangstelle 3 oder 4 auf der Warteliste der Neubewerber schon in einem Bereich liegt, den eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. Jedenfalls ist die sich dem Gericht aufdrängende „Grauzone“ für eine weitere Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht, zweifellos erreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O.). Im Falle einer Gewährung von Taxikonzessionen an die Klägerin, zwei oder drei vorrangige Bewerber im Bereich der Neubewerber und ein bis drei Altbewerber (je nach Entscheidung der Beklagten über die Verteilung zwischen Neubewerbern und vorhandenen Unternehmern) ist eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nach den vorliegenden Unterlagen offensichtlich noch nicht gegeben. Da bisher zwölf Taxikonzessionen für den Bereich des Flughafens Hahn erteilt wurden, würde die Zulassung von 5-7 weiteren Bewerbern bedeuten, dass sich die Zahl der konzessionierten Taxen am Flughafen Hahn lediglich etwa um die Hälfte erhöhen würde. Im Hinblick auf den mehr als 1/3 über dem Durchschnitt des Landkreises liegenden Umsatzes pro Taxi am Flughafen Hahn und der sehr hohen Zahl von bereits getätigten Fuhren pro Taxi von mehr als 10 pro Tag mit häufig langen Umlaufzeiten (von mehreren Stunden) ist nicht ersichtlich, dass der Markt am Flughafen Hahn bereits als gesättigt angesehen werden könnte. Nach dem vom dem Beklagten eingeholten und von diesem selbst nicht angezweifelten Gutachten ist – wie oben dargelegt – ein hohes und derzeit keineswegs ausgeschöpftes Potential von Taxikunden vorhanden (vgl. Bl. 15), viele potentielle Taxikunden müssen aufgrund der langen Umlaufzeiten wegen der großen gefahrenen Entfernungen und der nicht ausreichenden Zahl an Taxen (vgl. Bl. 18 des Gutachtens) auf andere Verkehre ausweichen oder auswärtige Taxen und Mietwagen benutzen. Nach der insoweit eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 11, 168) kann die aus der Not der potentiellen Kunden erfolgte tatsächliche Ersetzung der Taxibenutzung am Hahn durch andere Verkehre wegen der Nichtersetzbarkeit des Taxiverkehrs in seiner Funktion als wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung aus verfassungsrechtlichen Gründen keine prägende Berücksichtigung finden. Dies hat die Kammer bereits in dem zwischen den Beteiligten ergangenen rechtskräftigen Urteil vom 18. Dezember 2006 – 4 K 329/06.KO – im Einzelnen dargelegt, auf die dortigen Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen. Bei dieser Sachlage kann festgestellt werden, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Falle einer Zulassung der Klägerin und weiterer Konzessionäre in dem dargelegten Umfang im Hinblick auf die fehlende substantiierte Darlegung der Beklagten offensichtlich noch nicht gegeben ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 VwGO nicht zuzulassen, da die in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO genannten Gründe nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 47.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13, 29 und 33 HGB
§§ 13 Abs. 4, 47 Abs. 2 PBefG
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 13 PBefG
§ 26 PBefG
§ 68 VwGO
§ 6 AGVwGO
§ 58 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 4 und 5 PBefG
§ 113 Abs. 5 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 2 PBefG
§ 3 Nr. 5 ApoG
§ 26 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 S. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 S. 1 PBefG
§ 2 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 5 S. 1 PBefG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 5 S. 3 PBefG
§ 13 Abs. 5 S. 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 S. 1, S. 3 Nr. 1 oder S. 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 3 Nr. 5 des Apothekengesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 651
BVerfGE 17, 232
BVerfGE 7, 377, 406
BVerfGE 11, 168
BVerfGE 11, 168, 191
BVerwGE 82, 295
BVerwGE 64, 238, 242
BVerwGE 79, 208, 213
NJW-RR 2005, 998
NVwZ 2004, 1327
4 K 329/06
13 A 3388/03
3 B 77.07
13 A 3739/91
11 B 95.21
3 B 2.97
1 BvL 17/61
1 BvR 596/56
1 BvL 53/55
7 C 44/88
7 C 57.79
7 C 94.86
1 BvR 2231/02
7 CB 32.89
13 A 994/88
6 K 1943/03
1 SN 15.99