Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-29, Aktenzeichen VGH B 26/20, VGH A 27/20
ECLI: ECLI:DE:VERFGRP:2020:0429.1B26.20.00

Tenor:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Tatbestand:
1. Die mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde betrifft Regelungen einer infektionsschutzrechtlichen Rechtsverordnung des Landes Rheinland-Pfalz. Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die seit dem 27. April 2020 in bestimmten Fällen geltende Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (sog. Maskenpflicht).
Die auf § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl I S. 1045), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587), in Verbindung mit § 1 Nr. 1 der Landesverordnung zur Durchführung des Infektionsschutzgesetzes vom 10. März 2010 (GVBl. S. 55), zuletzt geändert durch § 7 des Gesetzes vom 15. Oktober 2012 (GVBl. S. 341), gestützte Vierte Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – 4. CoBeVO – vom 17. April 2020 (GVBl. S. 127) enthält verschiedene Verbote und Verhaltenseinschränkungen. Nach der am 27. April 2020 in Kraft getretenen Zweiten Landesverordnung zur Änderung der Vierten Corona-Bekämpfungsverordnung vom 24. April 2020 (GVBl. S. 139) besteht für Kunden und Besucher bestimmter Einrichtungen, unter anderem von Einzelhandelsbetrieben (Art. 1 Nr. 1 Buchst. a), sowie für Nutzer von Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs (und der hierzu gehörenden Einrichtungen) (Art. 1 Nr. 2 Buchst. b) die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. Von dieser Verpflichtung sind bestimme Personengruppen ausgenommen. Wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen die vorgenannten Pflichten verstößt, handelt ordnungswidrig (Art. 1 Nr. 4 Buchst. b und d). Die 4. CoBeVO tritt mit Ablauf des 6. Mai 2020 außer Kraft (§ 16).
Mit Blick auf die sukzessive Schulöffnung soll der vom Ministerium für Bildung in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie und der Universitätsmedizin Mainz erarbeitete Hygieneplan-Corona für die Schulen in Rheinland-Pfalz – Schulhygieneplan – die Schulen bei der Planung und Umsetzung der notwendigen Hygienemaßnahmen unterstützen. Der Schulhygieneplan enthält unter anderem Hinweise und Empfehlungen zur Raumhygiene, zur Hygiene im Sanitärbereich sowie zum Infektionsschutz. In Bezug auf den Mund-Nasen-Schutz heißt es, „diese Masken sollten zumindest in den Pausen und bei der Schülerbeförderung getragen werden.“ Ab dem 4. Mai 2020 ist die Wiederaufnahme des Schulbetriebes unter anderem für die Jahrgangsstufe 9 an Realschulen Plus in Rheinland-Pfalz geplant.
Bei dem Beschwerdeführer zu 1. handelt es sich um ein etwa sechseinhalbjähriges Kind; der Beschwerdeführer zu 2. ist Schüler der neunten Klasse einer Realschule Plus. Die Beschwerdeführerin zu 3. ist die Mutter der Beschwerdeführer zu 1. und 2.
2. Die Beschwerdeführer haben am 28. April 2020 Verfassungsbeschwerde erhoben und den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Sie rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 3 Abs. 3 sowie Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV –. Zur Begründung machen sie geltend, die Pflicht zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes stelle einen Eingriff in ihr Recht auf körperliche Unversehrtheit dar. Durch das Tragen der Maske steige die Rückatmung von Kohlendioxid an; hierdurch seien Übelkeit, Schwindel, Atemnot und weitere – zum Teil ernsthafte – gesundheitliche Beeinträchtigungen nicht auszuschließen. Da das Tragen der Masken bereits für Erwachsene schädlich sei, müsse dies erst recht bei Kindern gelten, zumal für diese auch die psychologischen Auswirkungen bedenklich seien. Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs bestehe nicht. Es fehle bereits an der Eignung der Maßnahme, da die Schutzwirkung der Masken nicht hinreichend belegt sei. Eine allgemeine Maskenpflicht sei zudem nicht erforderlich, da mildere Mittel, etwa in Gestalt gezielter Schutzmaßnahmen für vulnerable Gruppen wie Lieferdienste für Lebensmittel und Medikamente in Betracht kämen. Schließlich fehle es auch an der Angemessenheit. Bei der vorzunehmenden Güterabwägung sei zu berücksichtigen, dass der Staat insbesondere dann keinen maximalen Schutz des Einzelnen anstreben müsse, wenn hierfür in die körperliche Unversehrtheit anderer Personen eingegriffen werde. Dies gelte insbesondere dort, wo sich Risikopersonen selbst schützen könnten. Allein mit dem Appell an die Solidarität der Bevölkerung lasse sich die Maskenpflicht und damit ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit des Einzelnen nicht rechtfertigen.
Darüber hinaus sei ihr Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit verletzt. Die Maskenpflicht beschränke das Recht auf Gestaltung der äußeren Erscheinung, da dem Zeigen des eigenen Gesichts sowie der Mimik im sozialen Miteinander besondere Bedeutung zukomme. Der Eingriff sei auch nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Bei einer Abwägung mit dem Recht auf Leben etwaiger Risikogruppen sei mit einzustellen, dass nach gegenwärtigem Stand in Rheinland-Pfalz keine Engpässe im Gesundheitssystem bestünden. Die Grundrechtsbeschränkung stelle sich daher als unverhältnismäßig dar.

Entscheidungsgründe:
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie kann deshalb durch einstimmigen Beschluss des gemäß § 15a Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – gebildeten Ausschusses zurückgewiesen werden.
1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen den Schulhygieneplan richtet, genügt sie nicht den gesetzlichen Anforderungen des § 45 VerfGHG. Das Erfordernis substantiierter Begründung verlangt unter anderem, dass ein Beschwerdeführer sowohl den seiner Verfassungsbeschwerde zugrundeliegenden Sachverhalt als auch seine eigene Beschwerdebefugnis verständlich und nachvollziehbar darlegt (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 9. Juli 2012 – VGH B 12/12 –; Beschluss vom 30. Juli 2012 – VGH B 13/12 –). Dies bedeutet, dass die Grundrechtsverletzung durch eine wenigstens sinngemäße Bezeichnung des angeblich beeinträchtigten Verfassungsrechts und die schlüssige Darlegung des die Verletzung enthaltenden Tatsachenvorgangs vorzutragen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2011 – 2 BvR 2500/09 –, BVerfGE 130, 1 [21] m.w.N., zu § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes – BVerfGG –). Erst durch die Erfüllung dieser Mindestanforderungen wird eine verantwortbare verfassungsrechtliche Überprüfung des Geschehens durch den Verfassungsgerichtshof überhaupt möglich.
Die Beschwerdeführer zu 1. und 3. haben schon nicht dargelegt, inwiefern sie durch die Existenz des unter anderem an Schulen, Schulträger sowie Schülerinnen und Schüler gerichteten Schulhygieneplans selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein könnten. Der Beschwerdeführer zu 2. hat es versäumt, in einer den Anforderungen des § 45 VerfGHG genügenden Weise darzulegen, gegen welche konkreten Vorgaben bzw. Inhalte des Schulhygieneplans er sich mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet. Die Beschwerdeschrift beschränkt sich unter Beifügung des Schulhygieneplans auf die Behauptung, im schulischen Bereich seien „Sanktionen und Erziehungsmaßnahmen zu erwarten, die willkürlich und gesetzlich nicht klar definiert“ seien und den Beschwerdeführer zu 2. durch das „pädagogische Setting und den sozialen Druck“ einem indirekten Zwang aussetzten. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den konkreten Inhalten des Schulhygieneplans auf der Ebene des Verfassungsrechts erfolgt indes nicht.
2. Ungeachtet dessen wird die Verfassungsbeschwerde den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht gerecht.
a) Nach diesem in § 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG zum Ausdruck kommenden Grundsatz ist ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus zur Ergreifung der ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten verpflichtet, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverstöße schon im fachgerichtlichen Verfahren zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (st. Rspr., vgl. VerfGH RP, Beschlüsse vom 13. Oktober 1995 – VGH N 4/93 –, AS 25, 194 [197]; vom 27. Juli 2017 – VGH B 18/16 – juris Rn. 11; vom 23. Januar 2018 – VGH B 18/17 –, juris Rn. 19; vom 19. November 2019 – VGH B 24/19 –, juris Rn. 22; s.a. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1988 – 1 BvR 1561/82 –, BVerfGE 77, 381 [401]). Regelmäßig ist dies bei einer Verfassungsbeschwerde gegen vollzugsbedürftige Normen der Fall. Bedarf ein Gesetz rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Umsetzung durch einen besonderen Vollzugsakt, muss der Beschwerdeführer zunächst den Vollzugsakt angreifen und den gegen ihn eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom Beschluss vom 4. August 2016 – VGH B 14/16 –, juris Rn. 63, m.w.N.). Nach dem verfassungsprozessualen Gebot materieller Subsidiarität muss sich der Beschwerdeführer aber auch bei ihn unmittelbar – ohne weiteren Vollzugsakt – betreffenden Normen vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln bemühen, zunächst die Fachgerichte mit der von ihm beanstandeten Norm zu befassen (vgl. entspr. BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. August 2010 – 1 BvR 2393/08 –, juris Rn. 32; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 90 Rn. 306, 505). Der Vorbehalt der Priorität fachgerichtlicher Kontrolle gilt selbst dann, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. entspr. BVerfG, Beschlüsse vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, BVerfGE 145, 20 [54 Rn. 85]; vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 2795/09 u.a. –, BVerfGE 150, 309 [326 Rn. 43]; zuletzt BVerfG, Kammerbeschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20 –, juris Rn. 12).
Eine Ausnahme vom Grundsatz der Subsidiarität besteht dann, wenn der mit ihm verfolgte Zweck nicht erreichbar ist (VerfGH RP, Beschluss vom 27. Oktober 2017 – VGH B 37/16 –, juris Rn. 33; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1986 – 1 BvR 1384/85 –, BVerfGE 72, 39 [44]); dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn eine vorherige Klärung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht entbehrlich und eine Vorabentscheidung über die verfassungsrechtlichen Fragen sachgerecht ist (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 [351]; vom 28. Mai 2009 – VGH B 45/08 –, AS 37, 292 [303]; vom 29. November 2011 – VGH B 11/10 –, AS 39, 7 [11]; Beschluss vom 4. August 2016 – VGH B 14/16 –, juris Rn. 63).
Darüber hinaus ist es einem Betroffenen nicht zuzumuten, vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm zu verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung aussetzen zu müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. November 1989 – 1 BvR 1276/84 u.a. –, BVerfGE 81, 70 [82 f.]; und vom 14. Januar 1998 – 1 BvR 1995/94 u.a. –, BVerfGE 97, 157 [165]; Kammerbeschlüsse vom 25. Juni 2015 – 1 BvR 555/15 –, juris Rn. 8; vom 18. April 2020 – 1 BvR 829/20 –, juris Rn. 9).
b) Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben genügt die Verfassungsbeschwerde nicht dem Grundsatz der Subsidiarität. Zwar ist es den Beschwerdeführern nicht zuzumuten, zunächst gegen die Verpflichtungen aus § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4, § 4 Abs. 3 Satz 3 der 4. CoBeVO zu verstoßen und eine sich hieraus möglicherweise ergebende Sanktion (vgl. § 15 Satz 1 Nrn. 9 und 29 der 4. CoBeVO) in Kauf zu nehmen, um diese sodann einer gerichtlichen Überprüfung zuzuführen. Den Beschwerdeführern steht es allerdings offen, zunächst um (vorläufigen) Rechtsschutz bei den Verwaltungsgerichten nachzusuchen. Konkret sieht die Verwaltungsprozessordnung mit § 43 VwGO die Möglichkeit zur Erhebung einer negativen Feststellungsklage vor. Mit Erhebung der Klage, aber auch bereits zuvor, kann der Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO beantragt werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 31. März 2020, a.a.O., juris Rn. 15; hierzu auch VG Hamburg, Beschluss vom 27. April 2020 – 10 E 1784/20 –; VG Mainz, Beschluss vom 28. April 2020 – 1 L 276/20.MZ –). Vor diesem Hintergrund droht den Beschwerdeführern durch den Verweis auf das vorgängige fachgerichtliche Verfahren kein schwerer und unzumutbarer Nachteil (vgl. § 44 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 VerfGHG), zumal entsprechender Rechtschutz bei besonderer Dringlichkeit regelmäßig sehr zeitnah zu erlangen ist (vgl. etwa den auf einen Antrag vom 24. April 2020 ergangenen Beschluss des VG Mainz vom 28. April 2020, a.a.O.).
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht trotz ungenutzter Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes ausnahmsweise deshalb zulässig, weil sie allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwürfe, die der Verfassungsgerichtshof auch ohne vorherige fachgerichtliche Aufbereitung der tatsächlichen und rechtlichen Entscheidungsgrundlagen beantworten könnte (vgl. dazu entspr. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 – 2 BvR 890/06 –, BVerfGE 123, 148 [173]; Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –, BVerfGE 143, 246 [322 Rn. 211]). Vielmehr hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen Bestimmungen vorliegend nicht allein von spezifisch verfassungsrechtlichen Fragen ab. Die Beschwerdeführer haben zur Begründung der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen unter anderem auf (technische) Hinweise, amtliche Informationen zur Nutzung von Schutzmasken, einen Lagebericht des Robert Koch-Instituts sowie auf eine medizinische Dissertation Bezug genommen. Mit Blick auf die darin enthaltenen fachwissenschaftlichen Bewertungen und Risikoeinschätzungen besteht jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht Bedarf an einer fachgerichtlichen Aufbereitung der Entscheidungsgrundlagen vor einer Anrufung des Verfassungsgerichtshofs (ebenso BVerfG, Kammerbeschluss vom 31. März 2020, a.a.O., juris Rn. 17; anders VerfGH Saarland, Beschluss vom 28. April 2020 – Lv 7/20 –). Ungeachtet dessen ist durch die Beachtung des Subsidiaritätsgebots sicherzustellen, dass die in der Verfassung angelegte Kompetenzverteilung zwischen der Verfassungsgerichtsbarkeit und den Fachgerichten gewahrt wird (Jutzi, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 130a Rn. 54; vgl. auch VerfG Brandenburg, Beschluss vom 21. Februar 2020 – 72/18 –, juris Rn. 17).
Aus diesem Grund ist die Verfassungsbeschwerde auch nicht wegen allgemeiner Bedeutung (vgl. § 44 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 VerfGHG) bereits vor Ausschöpfung der Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes zulässig.
III.
Mit der Zurückweisung der Verfassungsbeschwerde erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
IV.
Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 VerfGHG
§ 43 VwGO
§ 44 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG
§ 4 Abs. 3 Satz 3 der 4. CoBeVO
§ 15 Satz 1 Nrn. 9 und 29 der 4. CoBeVO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 44 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 VerfGHG
§ 44 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 VerfGHG
§ 21 Abs. 1 VerfGHG
§ 21a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG
§ 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes
§ 1 Nr. 1 der Landesverordnung
§ 15a Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes
§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes
Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 130, 1
BVerfGE 77, 381
BVerfGE 145, 20
BVerfGE 150, 309
BVerfGE 72, 39
BVerfGE 81, 70
BVerfGE 97, 157
BVerfGE 123, 148
BVerfGE 143, 246
2 BvR 2500/09
1 BvR 1561/82
1 BvR 2393/08
1 BvR 1314/12
1 BvR 2795/09
1 BvR 712/20
1 BvR 1384/85
1 BvR 1276/84
1 BvR 1995/94
1 BvR 555/15
1 BvR 829/20
10 E 1784/20
1 L 276/20
2 BvR 890/06
1 BvR 2821/11