Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-03, Aktenzeichen 4 K 24/11

Tenor:
Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.
Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).
Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.
Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.
Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.
In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.
Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.
In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.
Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).
Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.
Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.
Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.
Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.
Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.
Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.
Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.
Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.
Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.
Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.
Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,
hilfsweise,
die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.
Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.
§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.
Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.
Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.
Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.
Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.
Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.
Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.
Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.
Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.
Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.
Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.
Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.
Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.
Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.
Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.
In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Entscheidungsgründe:
Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).
A.
Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).
Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.
Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.
Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.
Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.
Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.
Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.
Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.
B.
Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).
I.
Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.
1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).
Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.
Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.
Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.
Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.
Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.
Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.
2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).
a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.
Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).
Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).
b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).
Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.
Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..
Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).
Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).
Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).
Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.
Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).
c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).
aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.
Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.
Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.
Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:
Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.
Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.
In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.
Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.
Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.
Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.
Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.
Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).
bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.
Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.
Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.
Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.
cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.
Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.
Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).
Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).
aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.
Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.
bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.
d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.
Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.
Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.
Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.
Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).
Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.
II.
Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.
1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.
2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.
Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.
Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.
Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.
Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.
Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).
Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).
Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.
Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.
Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.
3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.
Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.
Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 f., 12 ff. LPlG
§§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG
§ 44 BNatSchG
§ 13 AGGerStrG
§ 139 BGB
§ 13 LplG
§ 13 LPlG
§ 9 LPlG
§ 12 ROG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 9 Abs. 5 LPlG
§ 9 Abs. 2 LPlG
§ 12 Abs. 5 LPlG
§ 12 Abs. 4 LPlG
§ 5 Abs. 5 LPlG
§ 12 Abs. 3 und 4 LPlG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 LPlG
§ 28 Abs. 1 ROG
§ 5 Abs. 3 LPlG
§ 12 Abs. 1 LPlG
§ 7 Abs. 2 und 3 LPlG
§ 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 8 LPlG
§ 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 12 Abs. 1 und 2 LPlG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG
§ 12 Abs. 2 LPlG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 5 Abs. 4 LPlG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 8 Abs. 1 LPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG
§ 1 Abs. 1 LPlG
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes
Art. 14 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 58 LV
Art. 58 Abs. 2 LV

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2006, 206
NVwZ 2001, 1063
NVwZ 2011, 812
BVerwGE 118, 33, 37
BVerwGE 117, 287, 299
BVerwGE 122, 109, 112
NVwZ 2010, 1561
BVerwGE 69, 30
4 M 102/11
4 CN 1.11
4 BN 25/09
1 M 102/11
4 K 17/11
4 K 40/02
4 K 16/99
4 K 33/99
4 K 34/99
4 K 17/06
4 M 136/05
3 K 24/05
4 K 9/99
2 A 1.10
1 C 17/09
1 C 21/12
8 S 217/11
1 C 25/08
2 A 4.10
4 C 883/10
7 B 19.10
12 KN 311/10
4 C 841/11
4 C 4.02
4 BN 25.09
4 BN 65.09
4 C 15.01
4 C 2.04
4 CN 2.12
4 BN 20/08
4 BN 56.09
4 C 7.09
4 B 68.09
4 B 191.83
4 K 14/00