Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-01-10, Aktenzeichen 9 L 3015/17
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2018:0110.9L3015.17.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der am 1. September 2017 erhobenen Anfechtungsklage – 9 K 9849/17 – gegen Ziffern I.1. und I.2. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 – Az. 60/5 – wird wiederhergestellt.
Die aufschiebende Wirkung dieser Klage gegen die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer III. dieser Ordnungsverfügung wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 3.750,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Mit seinem Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die bodenschutzrechtliche Verfügung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017, Az. 60/05, wiederherzustellen,
begehrt der Antragsteller bei sachgerechter Würdigung seines Begehrens (§§ 122 Abs. 1, 88 VwGO),
die aufschiebende Wirkung der am 1. September 2017 erhobenen Anfechtungsklage – 9 K 9849/17 –
1. gegen Ziffern I.1. und I.2. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 – Az. 60/5 – wiederherzustellen und
2. gegen die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer III. dieser Ordnungsverfügung anzuordnen.
Es ist nicht davon auszugehen, dass im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch die Gebührenforderung Streitgegenstand sein soll, da der Antragsteller zeitgleich mit der Erhebung seiner Klage bei der Antragsgegnerin einen Antrag gemäß § 80 Abs. 6 VwGO gestellt hat, auf den hin die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 21. September 2017 die Vollziehung der Gebührenforderung vorläufig ausgesetzt hat.
Die so verstandenen Anträge haben Erfolg.
Sie sind zulässig.
Der Antrag zu 1. ist statthaft gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Die Antragsgegnerin hat gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der in den Ziffern I.1. (Dichtigkeitsüberprüfung des Umlagerungsbauwerks) und I.2. (Begehung und Instandhaltung des Umlagerungsbauwerks) des in der Hauptsache angegriffenen Bescheides enthaltenen Ordnungsverfügungen angeordnet. Demgemäß kann im Eilrechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage begehrt werden. Der Antrag zu 2., der sich auf die in Ziffer III. des angegriffenen Bescheides enthaltenen Zwangsgeldandrohungen erstreckt, ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
Die Anträge sind begründet.
Allerdings kommt eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage oder – als Minus dazu – eine Aufhebung der Vollziehungsanordnung wegen unzureichender Begründung des Vollziehungsinteresses (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) nicht in Betracht, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Behörde formell nicht zu beanstanden ist.
Formelle Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung ist, dass für das besondere Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO eine schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gegeben worden ist. Der Sinn und Zweck dieses Begründungserfordernisses besteht zum einen darin, dass sich die Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung bewusst macht und mit besonderer Sorgfalt prüft, ob vorrangige öffentliche Interessen eine Vollziehung bereits vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes notwendig erscheinen lassen und zum andern darin, dem Gericht die Überprüfung der Argumente der Behörde zu ermöglichen. Pauschale, formelhafte und für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare Formulierungen genügen den gesetzlichen Anforderungen im Regelfall nicht.
Diesen Anforderungen genügt die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung, in der es heißt, vor dem Hintergrund der zu erwartenden Verfahrensdauer sowie der absoluten Notwendigkeit zum Schutz des Grundwassers und der Bevölkerung den Erfolg der Sicherungsmaßnahmen stets beurteilen und ggf. zeitnah geeignete Gefahrenabwehrmaßnahmen einleiten zu können, sei eine aufschiebende Wirkung der in der Hauptsache zu erhebenden Klage nicht hinzunehmen. Diese Begründung stellt auf den vorliegenden Einzelfall ab und lässt erkennen, was die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen hat.
Die mit dem Antrag zu 1. begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffern I.1. und I.2. des Bescheides nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hängt ferner von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits ab. Bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits sind grundsätzlich die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt rechtswidrig ist, überwiegt das private Aufschubinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Bescheid rechtmäßig und besteht ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit.
In Anwendung dieser Grundsätze überwiegt hinsichtlich des Antrags zu 1. das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, weil sich die in den Ziffern I.1. und I.2. des Bescheides vom 1. August 2017 ergangenen Ordnungsverfügungen bei summarischer Prüfung als voraussichtlich rechtswidrig erweisen. Zwar dürften die tatbestandlichen Voraussetzungen zum Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen vorliegen. Die Verfügungen dürften jedoch im Ergebnis ermessensfehlerhaft sein.
Mangels einer gemäß § 3 Abs. 1, Abs. 2 Bundesbodenschutzgesetz – BBodSchG – vorrangig in Betracht kommenden, spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage ist Ermächtigungsgrundlage für die getroffenen Anordnungen jeweils § 15 Abs. 2 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 BBodSchG. § 15 Abs. 2 BBodSchG ermächtigt die zuständige Behörde, von den nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG Verpflichteten, soweit erforderlich, die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen, insbesondere Boden- und Wasseruntersuchungen, sowie die Einrichtung und den Betrieb von Messstellen zu verlangen, wenn eine Altlast vorliegt (Satz 1). Die zuständige Behörde kann Eigenkontrollmaßnahmen auch nach Durchführung von Dekontaminations-, Sicherungs- und Beschränkungsmaßnahmen – also bei Vorliegen einer gesicherten Altlast – anordnen (Satz 4).
Die Ordnungsverfügung ist verfahrensfehlerfrei ergangen. Der Antragsteller wurde mit Schreiben vom 9. Februar 2017 bezüglich der Maßnahmen zu I.1. und I.2. angehört (§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW)).
Weiterhin ist die Ordnungsverfügung hinreichend bestimmt. Nach § 37 Abs. 1 des VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Erfordernis der inhaltlich hinreichenden Bestimmtheit dient vor allem der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes bedeutet, dass aus der getroffenen Regelung, das heißt aus dem Entscheidungssatz und dem Zusammenhang mit den Gründen, für den Adressaten die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Entscheidungsinhalt muss dabei für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus verständlich sein und den Adressaten in die Lage versetzen, zu erkennen, was genau von ihm gefordert wird bzw. was in der ihn betreffenden Sache geregelt oder verbindlich durch Verwaltungsakt festgestellt wird. Insbesondere muss der Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes erkennbar sein, ohne dass es dazu erst besonderer Überlegungen, Rückfragen usw. bedarf. Der Wille der Behörde muss so vollständig zum Ausdruck kommen und unzweideutig, wenn auch durch Auslegung gewonnen, für den Beteiligten erkennbar sein. Dabei ist nicht auf die Vorstellungen oder den subjektiven wirklichen oder gegebenenfalls hypothetischen Willen der Behörde abzustellen, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem betroffenen Adressaten mitgeteilten Inhalts des Verwaltungsaktes, so wie sich dieser dem Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten gehen dabei zu Lasten der Behörde.
Vgl. HessVGH, Beschluss vom 19. Dezember 2014 – 2 A 761/14.Z –, Rn. 19, juris.
Der gegenüber dem Antragsteller ergangenen Ordnungsverfügung vom 1. August 2017 lässt sich ein im vorstehenden Sinne bestimmter Regelungsinhalt unzweideutig entnehmen.
Ziffer I.1. der angegriffenen Verfügung nimmt Bezug auf das auch dem Antragsteller spätestens aus dem bei der Antragsgegnerin abgehaltenen Erörterungstermin am 5. Oktober 2016 (vgl. Niederschrift vom 10. Oktober 2016 einschließlich Anlage, Bl. 53-57 VV 28) bekannte Elektrodensystem „H. “. Die Verpflichtung, ein auf solche Überprüfungen „spezialisiertes Unternehmen“ zu beauftragen, ist hinreichend bestimmt. Das die Messungen ausführende Unternehmen Q. N.----- H1. ist dem Antragsteller ebenfalls spätestens aus der Besprechung vom 5. Oktober 2016 bekannt. Es steht dem Antragsteller frei, dieses Unternehmen zu beauftragen oder sich bei der Auswahl eines entsprechend qualifizierten Unternehmens an den bekannten Standards zu orientieren. Die Art der Durchführung und die Zeitintervalle der Maßnahmen sowie schließlich die Modalitäten des Prüfberichts werden in der Verfügung hinlänglich genau beschrieben.
Ziffer I.2. der Verfügung („Begehung und Instandhaltung des Umlagerungsbauwerks“) ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Mit „Umlagerungsbauwerk“ ist, anders als der Antragsteller meint, die Oberfläche bzw. die Asphaltschicht des Umlagerungsbauwerks gemeint und nicht die Gesamtheit aller Schichten des Umlagerungsbauwerks. Dies ergibt sich bei verständiger Auslegung der Verfügung unmittelbar aus dem Text der Verfügung I.2. (dort: erster Abschnitt – „Gesamte Fläche des Umlagerungsbauwerks“, „Oberfläche“) sowie aus dem Begründungstext der Verfügung (Seite 5). Bestimmt ist ferner die Anordnung, das Umlagerungsbauwerk zu begehen. Der Verweis auf die „in der Anlage benannten ,Technischen Verhaltensregeln'“, die „zu beachten“ sind, ist nicht zu beanstanden. Gemeint ist ersichtlich die einzige, dem Bescheid als „Haus- und Nutzungsordnung für die LKW-Stellplatzanlage“ beigefügte Anlage, an deren Bestimmtheit ihrerseits kein Zweifel besteht. Mit „zu beachten“ ist offensichtlich gemeint, dass die Einhaltung der Technischen Verhaltensregeln in die während der Begehung durchzuführende Überprüfung mit einzubeziehen ist, um Schäden an der Asphaltdecke durch unsachgemäße Behandlung vorzubeugen. Die Hervorhebung der Überprüfung der Oberfläche auf „Risse und Beschädigungen“ ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Mit ihr ist der Sinn der Begehungsmaßnahme umschrieben. Es soll verhindert werden, dass Wasser in das Umlagerungsbauwerk einsickern kann. Jeder von einer geschlossenen Oberfläche des Umlagerungsbauwerks abweichende Zustand soll damit erkannt und dokumentiert werden. Entsprechend ist die Anordnung zu verstehen, „festgestellte Mängel bzw. Beschädigungen der Asphaltdecke wie Risse und Löcher“ wieder zu verschließen. Gewährleistet werden soll die Dichtigkeit durch fachgerechten Verschluss mit Bitumenmasse.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 4 in Verbindung mit § 15 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG liegen vor. Die in den Ziffern I.1. und I.2. angeordneten Maßnahmen sind begrifflich auf eine gesicherte Altlast bezogene Eigenkontrollmaßnahmen im Sinne des § 15 Abs. 2 BBodSchG.
Gesicherte Altlasten sind Altlasten, die nach Sicherungs- und Beschränkungsmaßnahmen kontrolliert fortbestehen bleiben, ohne vollständig beseitigt zu werden.
Vgl. zu diesem Merkmal Knoche, in Fluck/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Band 6, § 15 BBodSchG Rn. 99.
Hier liegt eine Altlast im Sinne eines Altstandortes (§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG) vor. Dies sind Grundstücke stillgelegter Anlagen, mit Ausnahme von Anlagen, deren Stilllegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf, und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Auf dem Grundstück des Antragstellers befanden sich – nunmehr stillgelegte – Anlagen in Gestalt von Betriebsstätten und sonstigen ortsfesten Einrichtungen (vgl. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG). Das Grundstück war Teil der ehemaligen Zeche und Kokerei E. , die Mitte des 19. Jahrhunderts in Betrieb genommen und im März 1966 stillgelegt worden war. Im nordwestlichen Bereich – der im Wesentlichen dem Flurstück entspricht – befand sich der Kokereistandort mit den Nebengewinnungsanlagen (Ammoniakfabrik, Benzolgewinnungsanlagen etc.). Auf dem Grundstück ist auch mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden, weil im Rahmen des Betriebs eine zweckbestimmte und planmäßige, das heißt nicht zufällige, Verwendung solcher Stoffe gegeben war.
Zu dem Merkmal der zweckbestimmten und planmäßigen Verwendung weiterführend Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 2 Rn. 69; Becker/Tiedemann, BBodSchG, § 2 Rn. 53 lassen jeglichen Gebrauch ausreichen.
Gemäß diverser Bodenuntersuchungen auf dem Grundstück in den 1990er Jahren wurden zum Teil erhebliche Bodenverunreinigungen durch kokereispezifische Umweltschadstoffe wie polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) und Aromaten (Benzol, Toluol, Ethylbenzol und Xylole – kurz: BTEX) ermittelt, die zum Teil bis in das Grundwasser gelangt sind. Dies ergibt sich insbesondere aus dem „Gutachten zur Gefährdungsabschätzung ehem. Kokerei E. 2/5“ vom 5. Februar 1991, der Gesamtdokumentation Altlasten Gewerbe- und Verwaltungspark E. in H. -S. (Oktober 1993, dort Seiten 19 ff.) und der Sanierungsplanung ehemalige Schachtanlage und Kokerei E. 2/5/8 vom 13. Januar 2000, Seiten 37 f. die den durch frühere Untersuchungen belegten Zusammenhang zwischen der ehemaligen Nutzung des Zechengeländes und der Hintergrundbelastung unter anderem durch PAK und BTEX aufgreift. Dies gilt insbesondere für die ehemalige Kokerei (Belastungsschwerpunkt 1 gemäß Anlage 2 zum Sanierungsplan vom 13. Januar 2000). Durch die Stoffe sind schädliche, die Bodenfunktionen beeinträchtigende Bodenveränderungen hervorgerufen worden, denn der Eintrag der ermittelten Stoffe in den Boden beeinträchtigt die natürliche Funktion des Bodens als Bestandteil des Naturhaushalts im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b) BBodSchG, insbesondere in seinem Wirkungsgefüge mit dem Wasserkreislauf und dem unter dem ehemaligen Zechengelände gelegenen, in Richtung Nordwesten fließenden Grundwasser.
Die Altlast wurde im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 4 BBodSchG gesichert, soweit kontaminiertes Material zur weiteren kontrollierten Nachsorge verblieb. Auf Grundlage des Sanierungsplanes vom 13. Januar 2000 (dort Kapitel 2.1.10.1, Seiten 70 ff., mit Abbildung, S. 74) wurde im Zuge der Sanierungsarbeiten auf dem Grundstück ein Umlagerungsbauwerk errichtet. Anstelle der Beseitigung und des Abtransportes des im Zuge der Sanierungsarbeiten angefallenen rund 7.400 m³ belasteten Materials wurde dieses Material dauerhaft in das Umlagerungsbauwerk eingebracht. Das Umlagerungsbauwerk befindet sich zum Großteil im Bereich des Belastungschwerpunktes 1 im westlichen Teil des Grundstücks des Antragstellers. Das in den Umlagerungsbereich eingebrachte Material bedarf einer nachsorgenden Überwachung. Gemäß Sanierungsplan (a.a.O.) ist das bituminöse Abdichtungssystem mittels des bereits beschriebenen Kontrollsystems H. bei Bedarf auf seine Dichtigkeit zu überprüfen. Die entsprechende Überprüfung sollte zunächst einmal jährlich erfolgen.
Die dem Antragsteller in den Ziffern I.1. und I.2. des angefochtenen Bescheides auferlegten Maßnahmen sind Eigenkontrollmaßnahmen. Eigenkontrollmaßnahmen umfassen gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG insbesondere Boden- und Wasseruntersuchungen, sowie die Einrichtung und den Betrieb von Messstellen, aber auch Maßnahmen zur Funktionskontrolle bestehender Sicherungseinrichtungen. Allgemein sind Eigenkontrollmaßnahmen privat durchzuführende Maßnahmen, die die Behörde von ihrer Pflicht zur Überwachung vorhandener Altlasten nach § 15 Abs. 1 BBodSchG entlasten sollen.
Vgl. VG Würzburg, Urteil vom 12. Januar 2016 – W 4 K 15.560 –, Rn. 33, juris.
Der Zweck von Eigenkontrollmaßnahmen ist, die Überwachung des bestehenden bzw. vorgefundenen Altlastenzustandes mit Hilfe naturwissenschaftlich-technischer Analytik zu ermöglichen.
Vgl. Knoche, in Fluck/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Band 6, § 15 BBodSchG Rn. 89.
Die angeordnete jährliche Dichtigkeitsprüfung unter Anfertigung eines Prüfungsberichts (Ziffer I.1.) betrifft ebenso wie die monatliche Begehung und Instandhaltung (Ziffer I.2.) die privat durch den Antragsteller durchzuführende Funktionskontrolle bzw. Instandhaltung des Umlagerungsbauwerks auf seinem Grundstück.
Vor dem Hintergrund der Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 BBodSchG war die Antragsgegnerin befugt, die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen anzuordnen. Das ihr durch § 15 Abs. 2 BBodSchG eingeräumte Ermessen („kann“) hat sie im Hinblick auf die Auswahl des Verantwortlichen jedoch nicht ordnungsgemäß ausgeübt.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO, vgl. auch § 40 VwVfG NRW). Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO).
Anhaltspunkte für eine Ermessensüber- bzw. -unterschreitung und damit eine Verletzung der Grenzen des Ermessens sind nicht ersichtlich. Insbesondere leidet die Entscheidung nicht an einem Ermessensausfall. Denn die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen sowohl im Hinblick auf die aus ihrer Sicht erforderliche Eigenkontrollmaßnahme als auch im Hinblick auf die Störerauswahl erkannt. Bezogen auf die Maßnahme hat sie ausgeführt, die Abwehr einer von der Altlast ausgehenden Gefahr sei nur durch eine regelmäßige und genaue Durchführung der unter I.1.-2. genannten Eigenkontrollmaßnahmen möglich. Nach pflichtgemäßer Ausübung des ihr zustehenden Ermessens halte sie die Durchführung dieser Eigenkontrollmaßnahmen für erforderlich (Seite 8 des angegriffenen Bescheides). Zur Auswahl des Antragstellers als Ordnungspflichtigem äußert sich die Antragsgegnerin ausführlich und belegt damit jedenfalls die Betätigung ihres Ermessens (Seiten 8-11 des angegriffenen Bescheides).
Die Antragsgegnerin hat aber von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.
Spezieller Zweck der hier einschlägigen Ermächtigung des § 15 Abs. 2 Sätze 1 und 4 BBodSchG ist die personelle und finanzielle Entlastung der Bodenschutzbehörden von der Überwachung vorhandener bzw. gesicherter Altlasten. Eigenkontrollmaßnahmen sind auf Grundlage des § 15 Abs. 2 BBodSchG an Stelle der Behörde von dem Pflichtigen selbst durchzuführen. Ihre Kosten sind nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG von ihm selbst zu tragen.
Dieser spezielle Zweck der Entlastung der Verwaltung im Zusammenhang mit ihren bodenschutzrechtlichen Pflichten ist im Licht der in § 1 Sätze 1 und 2 BBodSchG definierten Zweckrichtung des Bundesbodenschutzgesetzes insgesamt zu sehen. Zweck dieses Gesetzes ist es, nachhaltig die Funktionen des Bodens zu sichern oder wiederherzustellen. Zur Sicherung und Wiederherstellung der Bodenfunktionen sind der Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren und Vorsorge gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden zu treffen. Die Vorsorge gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden ist der Gefahrenabwehr im engeren Sinne vorgelagert und greift den Gesetzeszweck der Sicherung der Bodenfunktionen auf.
Vgl. Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 1 Rn. 25.
Bezogen auf die im Zusammenhang mit § 15 BBodSchG allein relevanten (gesicherten) Altlasten bedeutet dies, dass nach § 15 BBodSchG durchgeführte bzw. angeordnete Überwachungsmaßnahmen Gefahrenquellen sichtbar machen sollen, um Gefahren für den Boden vorbeugen oder beseitigen zu können. Ob die Behörde selbst auf Grundlage des § 15 Abs. 1 BBodSchG, der jedoch keine Eingriffsbefugnis vermittelt,
Vgl. Knoche, in Fluck/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Band 6, § 15 BBodSchG Rn. 57,
Überwachungsmaßnahmen durchführen kann, oder ob auf Grundlage der Eingriffsnorm des § 15 Abs. 2 BBodSchG – sowohl zur Entlastung der Behörde als auch zur effektiven Durchsetzung des Bodenschutzrechts – ein Pflichtiger gemäß § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG zur Durchführung von Überwachungsmaßnahmen heranzuziehen ist, hat die Behörde im Licht des Zwecks einer effektiven bodenschutzrechtlichen Vorsorge und Gefahrenabwehr zu entscheiden.
Im Licht dieses Zwecks erweist sich die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin im Hinblick auf die Störerauswahl für beide angeordneten Maßnahmen (Ziffern I.1. und I.2. der Ordnungsverfügung) als fehlerhaft.
Die Vermeidung eines Ermessensfehlgebrauchs setzt voraus, dass in die Ermessenserwägungen alle Gesichtspunkte eingestellt werden, die für die Entscheidung wesentlich sind.
OVG NRW, Urteil vom 9. Mai 2006 – 15 A 4254/03 –, Rn. 24, juris.
Erscheinungsformen des Ermessensfehlgebrauchs sind das Anstellen sachfremder Erwägungen, die von der Norm nicht gedeckt sind, sowie die Missachtung an sich entscheidungserheblicher Gesichtspunkte, sog. Ermessensdefizit. Sachfremde Erwägungen werden gemeinhin definiert als solche tatsächlichen oder rechtlichen Umstände, die nach dem Zweck der Ermächtigungsnorm für die Entscheidung keine Bedeutung haben. Von einem Ermessensdefizit ist auszugehen, wenn die Behörde den Sachverhalt nicht komplett oder nicht ordnungsgemäß aufgeklärt hat und es infolgedessen an den entscheidungserheblichen Tatsachen mindestens partiell fehlt.
Pautsch in: Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 1. Aufl. 2016, § 40 Ermessen, Rn. 20.
Die hier in der Begründung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung niedergelegten Ermessenserwägungen weisen ein solches Defizit auf. Nach allgemeinen Grundsätzen erfordert die pflichtgemäße Ausübung des Auswahlermessens im Hinblick auf einen Ordnungspflichtigen neben der vollständigen und zutreffenden Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts einschließlich der in Betracht kommenden Adressaten der avisierten Maßnahmen die in einem zweiten Schritt vorzunehmende Auswahlentscheidung im engeren Sinne, d.h. die Reduzierung der Handlungs- und/oder Zustandsverantwortlichkeit auf denjenigen, der zu einer Beseitigung der Gefahr – etwa aus Gründen der Effektivität oder der finanziellen Leistungsfähigkeit – am ehesten in der Lage ist,
VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Juli 2016 – 17 K 3089/15 –, Rn. 26, juris, m.w.N.
Die pflichtgemäße Ausübung des Ermessens setzt insoweit stets voraus, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt einschließlich aller ernsthaft in Betracht kommenden Störer und ihrer jeweiligen Verantwortlichkeit sowie deren Möglichkeiten zur Beseitigung der Verunreinigung zutreffend ermittelt und zur Grundlage der Störerauswahl gemacht werden.
VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Juli 2016 – 17 K 3089/15 –, Rn. 33, juris.
Im Zusammenhang des § 15 Abs. 2 BBodSchG können auf Grund der Verweisung auf § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, ferner – als Zustandsverantwortlicher – der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen verpflichtet werden. Nach § 4 Abs. 6 BBodSchG kann auch der bösgläubige frühere Eigentümer herangezogen werden, der sein Eigentum nach dem 1. März 1999 übertragen hat und die schädliche Bodenveränderung oder Altlast hierbei kannte oder kennen musste, es sei denn, er hat beim Erwerb des Grundstücks in schutzwürdiger Weise auf die Altlastenfreiheit vertraut.
Bezüglich der Auswahl in Betracht kommender Ordnungspflichtiger gibt das Gesetz, insbesondere die Aufzählung in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG, keine feste Reihenfolge vor. Zwar hat die Bundesregierung in der Begründung des Gesetzes gemeint, dass die in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG niedergelegte textliche Reihenfolge in der Regel auch die Rangfolge der Verpflichtung bestimme. Gleichzeitig hat sie aber betont, dass es nicht um Verpflichtungen aus schuldhaftem Handeln gehe, sondern um die effektive Beseitigung einer eingetretenen Störung.
BT-Drs. 13/6701, S. 35; Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 4 Rn. 88.
Es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, dass im Sinne eines gesetzlich angeordneten Rangverhältnisses der Zustandsverantwortliche stets als gegenüber dem Verursacher nachrangig Haftender anzusehen ist, dessen Inanspruchnahme nur dann ermessensfehlerfrei erfolgen könnte, wenn Handlungsverantwortliche nicht mehr vorhanden oder zur Gefahrenbeseitigung außer Stande sind. Maßgeblich für die behördliche Auswahlentscheidung ist vielmehr allein die Effektivität der Maßnahme zur Beseitigung der schädlichen Bodenveränderung.
BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 – 7 B 9/13 –, Rn. 21, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 31. Mai 2016 – 7 LB 59/15 –, Rn. 57, juris.
Demnach kommen hier neben dem Antragsteller als Eigentümer weitere mögliche, neben ihm Verantwortliche in Betracht. Dies sind insbesondere die Firma E. AG als Gesamtrechtsnachfolgerin des Verursachers, die weiteren früheren Eigentümer des Grundstücks zwischen den Jahren 2002 und 2015, sowie die Pächterin des Grundstücks, die U. U1. H1. , als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt.
Die Antragsgegnerin hat im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung die ernsthaft in Betracht kommenden Verantwortlichen nicht erschöpfend gewürdigt. Dies ergibt sich aus der Begründung der angegriffenen Ordnungsverfügung. Die Begründung lässt nicht erkennen, dass die Inanspruchnahme der U. U1. H1. als Pächterin und damit als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erwogen worden ist. Dass die Pächterin als unmittelbare Besitzerin des Grundstücks ebenfalls die verlangten Eigenkontrollmaßnahmen, nämlich die Begehung des Grundstücks und die Dichtigkeitsprüfung des H. -Systems, durchführen könnte, musste sich der Antragsgegnerin aufdrängen. In der Begründung des angegriffenen Bescheides fehlen jedoch entsprechende Erwägungen zur Inanspruchnahme der Pächterin. Es wird lediglich darauf hingewiesen, dass es dem Antragsteller zumutbar sei, auch das privatrechtliche Verhältnis zwischen ihm als Eigentümer und der Pächterin zu gestalten (Seite 9 des angegriffenen Bescheides, 1. Absatz). Umso mehr wäre dann jedoch zu erwarten gewesen, dass sich die Antragsgegnerin mit einer unmittelbaren Inanspruchnahme der Pächterin selbst auseinandersetzt und Erwägungen zu den Gesichtspunkten anstellt, die unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr für und gegen ihre Heranziehung als weitere Zustandsverantwortliche sprechen.
Die Antragsgegnerin hat ihre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bislang nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt. In ihrem Schriftsatz vom 25. Oktober 2017 geht die Antragsgegnerin auf die Pächterin nicht unter dem Gesichtspunkt der Störerauswahl, sondern unter dem Aspekt der Erforderlichkeit kürzerer Intervalle der angeordneten Eigenkontrollmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Nutzungsverhalten der Pächterin ein. Begründet werden die kürzeren Begehungsintervalle unter anderem mit einer intensivierten und mitunter gefahrgeneigten Nutzung des Umlagerungsbauwerks. Unter dem Gesichtspunkt der Störerauswahl wird jedoch weiterhin lediglich zwischen der Inanspruchnahme der E. AG und des Antragstellers abgewogen. Die Pächterin wird nicht als mögliche Adressatin der Eigenkontrollmaßnahmen in Erwägung gezogen.
Ob die Antragsgegnerin weitere Voreigentümer des Antragstellers ernstlich als Störer hätte in Betracht ziehen müssen, kann hier mangels zureichender Informationen über dieselben nicht entschieden werden.
Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffern I.1. und I.2. der Ordnungsverfügung führt auch zum Erfolg des Antrages zu 2., da sie an die ermessensfehlerhafte Anordnung der Maßnahmen gemäß Ziffern I.1. und I.2. des angegriffenen Bescheides anknüpft.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich für Ziffer I.1. des angegriffenen Bescheides aus § 52 Abs. 1 GKG, wobei das Gericht annimmt, dass die jährlichen Kosten der Dichtigkeitsprüfung 4.500,00 € brutto im Jahr betragen. Vor dem Hintergrund der auf Ziffer I.1. bezogenen Zwangsgeldandrohung von 6.000,00 € ist der Teilstreitwert für Ziffer I.1. in dieser Höhe anzusetzen (Ziffer 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit). Für Ziffer I.2. wurde ein jährlicher Wert von 1.500,00 € zu Grunde gelegt. Das je Zuwiderhandlung in Höhe von 500,00 € angedrohte Zwangsgeld wirkt sich nach Ziffer 1.7.2 des Streitwertkatalogs nicht streitwerterhöhend aus. Die Verwaltungsgebühr von 936,00 € ist nicht Gegenstand des Eilverfahrens und bleibt deshalb außer Betracht. Die Teilstreitwerte sind zusammenzurechnen (§ 45 Abs. 1 GKG). Der sich ergebende Wert von 7.500,00 € ist im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§ 15 BBodSchG
§ 40 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG
§ 37 Abs. 1 des VwVfG NRW
§ 15 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG
§ 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 4 BBodSchG
§ 15 Abs. 1 BBodSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 45 Abs. 1 GKG
§ 1 Sätze 1 und 2 BBodSchG definierten Zweckrichtung des Bundesbodenschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 9 K 9849/17
2 A 761/14
4 K 15.56
15 A 4254/03
17 K 3089/15
7 B 9/13
7 LB 59/15