Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-01, Aktenzeichen 3 K 171/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:0201.3K171.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Mit Beihilfeantrag vom 18.10.2004 machte der Kläger Aufwendungen für ambulante ärztliche Behandlungen geltend.
Mit Beihilfebescheid vom 03.11.2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und dabei um 30 EUR gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, dass sich gemäß § 12 Abs. 1 BhV die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen bei Inanspruchnahme von ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen mindere. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 05.11.2004 Widerspruch ein, im Wesentlichen mit der Begründung, dass es für den Abzug i. H. v. 10 EUR je Kalendervierteljahr keine ausreichende Rechtsnorm gebe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29.11.2004 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Der Eigenbehalt stelle sich als pauschaler Festbetrag dar, dessen Höhe nicht vom Beihilfebemessungssatz abhängig sei. Somit entspreche der Abzug von 10 EUR der in § 12 Abs. 1 Nr. 2 normierten Rechtslage. Die Vorschrift verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht. Die Beihilfevorschriften des Bundes konkretisierten die in § 79 BBG normierte Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten im Krankheitsfall im Interesse einer gleich-mäßigen Behandlung aller Beamten, in dem sie die Ausübung des Ermessens der zur Erfüllung der Fürsorgepflicht auf diesem Gebiet berufenen Stellen zentral bänden. Dabei komme dem Dienstherrn bei der Ausgestaltung der Beihilfevorschriften ein großer Gestaltungsspielraum zu. Die Fürsorgepflicht gebiete nicht den Ausgleich jeglicher außer Anlass von Krankheiten entstandenen Aufwendungen, solange die Fürsorgepflicht nicht in ihrem Wesenskern verletzt werde. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Beihilfe ihrem Wesen nach eine Hilfeleistung, die neben der zumutbaren Eigenbelastung des Beamten ergänzend und in angemessenem Umfang eingreife. Wegen dieses im starken Maße Angemessenheitserwägungen unterliegenden Charakters der Beihilfe müsse der Beamte auch gewisse Härten und Nach-teile hinnehmen, solange sie keine unzumutbare Belastung darstellten. Verfassungsrechtlich sei die Grenze der zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst dann erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet sei. Die sog. Praxisgebühr stehe mit diesen Grundsätzen im Einklang. Durch die in § 12 Abs. 2 BhV normierte Belastungsgrenze sei zudem gewährleistet, dass auf Antrag Eigenbehalte nicht mehr abgezogen würden, sobald diese, zu denen auch die sog. Praxisgebühr zähle, bei chronisch Kranken 1 und ansonsten 2 vom Hundert des jährlichen Einkommens überstiegen. Auf diese Weise sei gewährleistet, dass die Eigenbehalte nur einen verhältnismäßig geringen Anteil des Einkommens ausmachten, so dass sie keine unzumutbare Belastung darstellten und einen amtsangemessenen Lebensunterhalt nicht tangierten. Schließlich sei auch unerheblich, dass im Beihilfebereich durch die sog. Praxisgebühr erzielte Einsparungen im Gegensatz zur gesetzlichen Krankenver-sicherung nicht für eine Stabilisierung oder Senkung der Krankenversicherungsbeiträge verwendet werden könnten. Die eingesparten Haushaltsmittel entlasteten den Bundeshaushalt und trügen damit zu einer haushaltspolitisch gewollten Stabilisierung der Staatsfinanzen bei. In einigen Bundesländern seien bereits vor Jahren sog. Kostendämpfungspauschalen in die Beihilfevorschrift aufgenommen worden, die dem Beamten einen Sockelbetrag seiner Aufwendungen in Krankheitsfällen auferlegten, die zum Teil erheblich über der sog. Praxisgebühr liegen könnten. Diese Form der Kostenbeteiligung sei mit Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 03.07.2003 als rechtsmäßig bestätigt worden. Es sei daher nicht zu beanstanden, wenn in vergleichbarer Weise beim Bund die sog. Praxisgebühr auch zur Kostendämpfung beitrage.
Am 10.01.2005 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung seine Prozessbevollmächtigten vorgetragen haben: Bei der Einführung der sog. Praxisgebühr sei verkannt worden, dass die Einbehaltung dieser Gebühr für Beihilfeberechtigte einen mittelbaren Eingriff in das Gefüge der Alimentationspflicht darstellten, in dem sie eine dem Beihilferecht wesensfremde Erstattungsschwelle einführten, die sich mittelbar auch auf die Alimentation selbst auswirke und daher in den grundgesetzlich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums eingreife. Die im Verordnungsverfahren immer wieder abgegebene Begründung, dass es sich um eine wirkungsgleiche Übertragung der Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung handele, verfange überdies nicht, da die in der gesetzlichen Krankenversicherung vorhandenen Ausgleichskomponenten fehlten und die Eigenständigkeit der Systeme keine Beachtung gefunden habe. Während sich für die gesetzlich Versicherten als Ausgleich zu den erhöhten Zuzahlungen und der Praxisgebühr langfristig sinkende Kassenbeiträge ergäben, die insgesamt zu einem sozialen Ausgleich führten, stelle die Praxisgebühr für Beihilfeberechtigte eine einseitige Benachteiligung dar, weil eine ausgleichende Entlastung bei der ergänzenden privaten Krankenversicherung weder vorgenommen worden sei noch geplant sei. Statt dessen hätten Privatversicherte in der Vergangenheit deutliche Erhöhungen der Versicherungsbeiträge hinnehmen müssen. Überproportional seien Bezieher unterer Einkommen betroffen, da die Beiträge der privaten Krankenversicherung nicht vom Einkommen abhängig und nach oben begrenzt seien wie bei der gesetzlichen Krankenversicherung. Die Einbehaltung der Praxisgebühr bei Beihilfeberechtigten stelle somit eine einseitige Belastung dar, die dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG nicht entspreche. Faktisch habe der Gesetzgeber die Gebühr im Beamtenrecht verdoppelt, da zum gleichen Zeitpunkt die Privatversicherungen - wie oben bereits dargestellt - ihre Beiträge entsprechend angehoben hätten.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 03.11.2004 und des Widerspruchsbescheides vom 29.11.2004 zu verpflichten, ihm Beihilfe ohne Abzug von Eigenanteilen gem. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften des Bundes in der Fassung der Bekanntmachung vom 01. 11. 2001, zuletzt geändert durch Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. 01. 2004 (GMBl. S. 379), zutreffend angewandt..
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland- Pfalz
Vgl. Urteil vom 23. 09. 2005 - 10 A 10534/05 - , PatR 2004, 145 f.,
der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz ausgeführt:
„Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für rechtswidrig erachtet, weil es gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie dem Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Insofern ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 83 S. 89 ff sowie 106, S. 102 ff) höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe einschließlich ihrer konkreten Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung etwaiger Zuzahlungen von Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der Beihilfen jederzeit geändert werden kann, da eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das Bundesverfassungsgericht damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das Alimentationsprinzip zwar den Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt der Beamten zu sorgen, dass das gegenwärtige System der Beihilfe jedoch nicht Bestandteil dieser so verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die insofern lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese Alimentation erst dann nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet wäre, wobei bei einer solchen Lage verfassungsrechtlich jedoch nicht etwa eine Anpassung der Beihilfe, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldung geboten wäre. Nach alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als rechtlicher Maßstab für die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder Vorschriften allein die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die Gewährung von Beihilfe ihre Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei besonderen finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder über Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfe nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des Beamten ergänzend hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen; der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings nicht.
Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV vergleichbare Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder eine weitere Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und NJW 2004, S. 308). Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches Mischsystem aus Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung als auch die Beihilfevorschriften auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu nehmen, so dass der amtsangemessene Lebensunterhalt sichergestellt bleibt. Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen, d.h. die Bezüge enthalten keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine Eigenvorsorge betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher verlangt die Fürsorgepflicht nicht, dass durch Beihilfe und Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem Zusammenhang zu sehen, dass es ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamten Rücksicht zu nehmen haben und die Besoldung bzw. Versorgung und die Beihilfe wechselseitig aufeinander bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt, so dass selbst eine Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen der Beamten nicht etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte Einkommens- bzw. Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht verbietet es insofern lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger als eins vom Hundert des Jahreseinkommens begrenzt bleibt.
...
An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere Berufungsvorbringen des Klägers mit Blick auf das von ihm damit im Zusammenhang angeführte neuere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004, S 1420) nicht zu ändern. Dies gilt zunächst ungeachtet dessen, dass das Bundesverwaltungsgericht darin die lediglich als Verwaltungsvorschriften ergangenen Beihilfevorschriften insgesamt als rechtswidrig erachtet hat, weil es der Ge-staltungsraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation und ergänzender vom Dienstherrn zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die volle Verantwortung für die zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfestand übernimmt, wie sie in den Ländern mit unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen (siehe Urteile vom 3. Juli 2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind. Denn trotz des damit verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beamten erwarteten Kostenbeteiligung festzulegen und dadurch das mit der Besoldung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers wieder anzusenken, hat das Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang entschieden, dass gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet, dass die Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten hat. Dass diese Weitergeltung gerade § 12 BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht feststellen. Indem das Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen vom 3. Juli 2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die hier streitbefangene Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in § 12 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen hat, hätte es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises bedurft, wenn es gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen dessen besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom 11. Mai 2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt von 10 EUR keine „Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag der Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe und nicht „nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen werden, einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe tragen müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die Haushalte der Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine Entlastung der Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die Beihilfeberechtigten möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle hätten durchgeführt werden müssen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 79 BBG
§ 12 BhV
§
12 BhV
§ 12 Abs. 1 BhV
§ 12 Abs. 2 BhV
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 GG
Art. 1 der 28. AVwV

Zitierte Entscheidungen: 10 A 10534/05
9 E 4939/04