Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-06, Aktenzeichen 1 K 487/07
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2009:0506.1K487.07.00

Tenor:
Der Bescheid des Polizeipräsidiums E. in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 29. Januar 2007 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 27. April 1964 geborene Kläger steht als Polizeihauptkommissar beim Polizeipräsidium E. im Dienst des beklagten Landes.
Am 4. Oktober 2005 fand beim Polizeiärztlichen Dienst des Polizeipräsidiums E. die Untersuchung des Klägers auf seine Kraftfahrtauglichkeit statt. Mit Schreiben vom 8. Mai 2006 unterrichtete die den Kläger untersuchende Oberregierungsmedizinalrätin Dr. X. die Personalstelle darüber, dass sie dem Kläger anlässlich dieser Untersuchung mitgeteilt habe, dass entweder eine Blutabnahme im Polizeiärztlichen Dienst erfolgen müsse oder Laborwerte (Blutbild, Leberwerte, Nierenwerte, Blutzucker) vom Hausarzt, die nicht älter als 1 Jahr alt seien, eingereicht werden müssten. Daraufhin habe der Kläger mit Datum vom 25. Oktober 2005 eine formlose ärztliche Bescheinigung des Arztes Dr. G. L. , Arzt für Chirurgie in E. , eingereicht, in der dieser festgestellt habe, dass bei dem Kläger keine hochgradige Einschränkung, keine körperliche Einschränkung vorläge und sämtliche Labor- sowie Blutwerte im Normbereich seien. Da dieser Bescheinigung nicht zu entnehmen gewesen sei, welche Laborwerte Grundlage dieser Beurteilung gewesen seien, habe sie den Kläger am 16. Dezember 2005 noch einmal schriftlich darauf hingewiesen, dass diese Bescheinigung nicht ausreiche, sondern Laborwerte eingereicht werden müssten. Dieser Aufforderung sei er bislang nicht nachgekommen. Daher sei eine polizeiärztliche Beurteilung seiner Kraftfahrtauglichkeit nicht möglich.
Durch Bescheid vom 11. Oktober 2006 untersagte daraufhin das Polizeipräsidium E. dem Kläger bis auf Weiteres das Führen von Dienstkraftfahrzeugen. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Die Vorlage der von dem Polizeiärztlichen Dienst angeforderten Laborwerte sei für die Feststellung seiner Kraftfahrzeugtauglichkeit zwingend notwendig. Es werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Kläger gemäß §§ 57 Satz 1, 58 Satz 2 LBG dazu verpflichtet sei, den ärztlichen Anordnungen Folge zu leisten. Sollte er seinen beamtenrechtlichen Pflichten auch weiterhin nicht nachkommen, werde sein Verhalten ggfs. auch einer disziplinarrechtlichen Überprüfung unterzogen.
Dagegen legte der Kläger am 18. Oktober 2006 Widerspruch ein, der unter dem 3. Januar 2007 u. a. wie folgt begründet wurde: Er habe eine ärztliche Bescheinigung eingereicht, die letztendlich dasselbe bewirke, was der Polizeiärztliche Dienst von ihm verlange. Es müsse davon ausgegangen werden, dass eine studierter Mediziner, wie der ihn behandelnde Arzt, in der Lage sei, Labor- und Blutwerte zu lesen. Aus dessen Erklärung ergeben sich, dass sich sämtliche Labor- sowie Blutwerte im Normbereich befänden. Damit sei dem Anspruch auf Darlegung der entsprechenden Befunde genüge getan. Ein darüber hinaus gehender Anspruch auf Aushändigung der konkreten Labor- und Blutwerte könne nicht bestehen.
Unter dem 11. Januar 2007 nahm der Polizeiärztliche Dienst des Polizeipräsidiums E. zu diesem Vorbringen Stellung: In seiner formlosen ärztlichen Bescheinigung vom 25. Oktober 2005 habe Dr. L. angegeben, dass der Kläger "seit Mai 1992 in seiner ständigen allgemein-ärztlichen Behandlung" sei. Die weitere ärztliche Beurteilung, dass keine hochgradigen Einschränkungen vorlägen, sei bezüglich der Beurteilung der dienstlichen Kraftfahrtauglichkeit des Klägers unerheblich, da bereits leicht bis mittelgradige Einschränkungen seine Untauglichkeit begründen könnten. Auch die weitere Aussage in der ärztlichen Bescheinigung, dass körperliche Einschränkungen nicht vorlägen, sei ohne eine nähere Spezifizierung, welche körperlichen Einschränkungen hier gemeint seien, und damit für die Beurteilung der Kraftfahrtauglichkeit nicht verwertbar. Bezüglich der Feststellung des Dr. L. , dass sämtliche Labor- sowie Blutwerte im Normbereich befänden, sei anzumerken, dass es Hunderte von Labor- und Blutwerten gebe und es nicht wahrscheinlich sei, dass Dr. L. diese sämtlich erhoben habe. Seine Formulierung in der ärztlichen Bescheinigung sei vielmehr so zu interpretieren, dass sich die von ihm erhobenen Werte im Normbereich befänden. Ob es sich hier tatsächlich um aktuelle Laborwerte handele, gehe aus der ärztlichen Bescheinigung nicht hervor. Darüber hinaus müsse festgestellt werden, dass bei Vorsorge- und Tauglichkeitsuntersuchungen teilweise andere Kriterien bei der Beurteilung von Laborwerten angelegt würden als in der kurativen Medizin. So könnten schon grenzwertig oder leicht erhöhte Laborwerte, die ein kurativtätiger Arzt für unbedeutend erachte, unter dem Aspekt der Vorsorge- und Tauglichkeitsuntersuchungen bedeutend sein und Anlass für eine weiterführende Diagnostik geben. Hier sei auch die gemeinsame Betrachtung der erhobenen Laborwerte wichtig. Ohne die fachliche Qualifikation des Dr. L. herabwürdigen zu wollen, verfüge die behandelnde Polizeiärztin als Fachärztin für Arbeitsmedizin über besondere Erfahrungen in der Beurteilung von Laborparametern unter präventivmedizinischen Gesichtspunkten. Daher könne für die Beurteilung der Kraftfahrtauglichkeit des Klägers auf die Vorlage von Laborwerten seitens des Polizeiärztlichen Dienstes nicht verzichtet werden. Die eingeforderten Laborwerte dienten ausschließlich der polizeiärztlichen Beurteilung der Kraftfahrtauglichkeit und würden nicht an Dritte weiter gegeben.
Mit Bericht von 23. Januar 2007 legte das Polizeipräsidium E. den Widerspruch des Klägers der Bezirksregierung B. vor, die den Widerspruch des Klägers durch Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2007 zurückwies. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Das Führen von Dienstkraftfahrzeugen der Polizei richte sich nach dem Runderlass des Innenministeriums vom 10. Oktober 2003. Dienstkraftfahrzeuge der Polizei dürften danach nur von Personen geführt werden, die die Anforderungen dieses Erlasses erfüllen. Aufgrund der vorhandenen Stellungnahme der Polizeiärztin habe die KFZ-Tauglichkeitsuntersuchung nicht beendet werden können, da wichtige Beurteilungswerte nicht vorgelegen hätten. Es sei unzutreffend, dass die von dem Kläger vorgelegte ärztliche Bescheinigung dasselbe bewirke, wie die von der Polizeiärztin verlangte. Vielmehr sei das Gegenteil der Fall. Die vom Hausarzt getroffene Aussage, dass keine hochgradige Einschränkungen vorlägen, sei bezüglich der Beurteilung der dienstlichen Kraftfahrtauglichkeit von Polizeivollzugsbeamten unerheblich, da bereits leicht bis mittelgradige Einschränkungen eine Untauglichkeit begründen könnten.
Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben, zu deren Begründung über sein bisheriges Vorbringen hinaus geltend macht: Er habe zur Feststellung seiner Kraftfahrtauglichkeit alles getan, was erforderlich gewesen sei. Insoweit erfülle die von ihm vorgelegte hausärztliche Bescheinigung alle Anforderungen. Eine solche ärztliche Bescheinigung sei auch strafbewehrt, so dass sein Hausarzt eine ordnungsgemäße Bescheinigung ausgestellt habe. Entgegenstehende Anhaltspunkte sein nicht vorhanden. Mit einer solchen Bescheinigung müsse sich der Polizeiarzt zufrieden geben, da auch ein Polizeibeamter freie Arztwahl habe. Einen Einblick in die genauen Werte der Blutuntersuchung könne der Polizeiarzt nicht verlangen. Dies sei nur dann möglich, wenn er konkrete Anhaltspunkte für vorliegende körperliche Einschränkungen hätte; diese seien jedoch in seinem Fall nicht gegeben.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Polizeipräsidiums E. vom 11. Oktober 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 29. Januar 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er über sein bisheriges Vorbringen hinaus geltend: Der Kläger stehe in einem besonderen Gewaltverhältnis, auf Grund dessen er verpflichtet sei, sich solchen Maßnahmen zu unterziehen, die der Überprüfung seiner Dienstfähigkeit dienten. Die Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung sei eine durch das Innenministerium erlassmäßig geregelte arbeitsmedizinische Vorsorgeuntersuchung. Danach seien die Personen, die ein Dienstkraftfahrzeug der Polizei führte, durch den zuständigen Polizeiarzt in bestimmten Abständen auf ihre Kraftfahrtauglichkeit zu untersuchen. Bei der Beurteilung der Kraftfahrtauglichkeit seien die in den §§ 11 und 12 Fahrerlaubnisverordnung genannten körperlichen und geistigen Anforderungen maßgeblich. Weder der Erlass des Innenministeriums noch die Fahrerlaubnisverordnung stellten konkrete Anforderungen an Art und Umfang der medizinischen Untersuchung, so dass der konkrete Umfang im pflichtgemäßen Ermessen des Polizeiarztes liege, der die alleinige Verantwortung für die medizinische Begutachtung nach der Fahrerlaubnisverordnung zu tragen habe. Eine Blutuntersuchung sei in diesem Rahmen als angemessen anzusehen. Eine Analyse der Blutwerte trage dazu bei, die in Anlage 4 der Fahrerlaubnisverordnung ausgeführten Krankheiten und Mängel auszuschließen. Zweck der Kraftfahrzeugtauglichkeitsuntersuchung sei die Feststellung, ob der Polizeibeamte die Fähigkeit besitze, in jeder Situation die an ihn gestellten Anforderungen zu erfassen und entsprechend zu handeln. Da die im Einsatz gestellten Anforderungen z. B. bei der Inanspruchnahme von Sonderrechtsfahrten hoch seien, seien auch bei der Untersuchung der Kraftfahrtauglichkeit besonders sorgfältig zu verfahren. Die Polizeiärztin halte die Blutuntersuchung für erforderlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anfechtungsklage ist begründet.
Der Bescheid des Polizeipräsidiums E. vom 11. Oktober 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 29. Januar 2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zu Unrecht ist dem Kläger durch die angefochtenen Verfügungen das Führen von Dienstkraftfahrzeugen der Polizei untersagt worden. Die Annahme in dem Bescheid des Polizeipräsidiums E. vom 11. Oktober 2006, eine polizeiärztliche Beurteilung der Kraftfahrtauglichkeit des Klägers sei gemäß Runderlass des Innenministeriums NRW vom 10. Oktober 2003 - 44.3-2540 - (MBl.NRW.2003 S. 1168) in der Fassung vom 7. April 2004 (MBl.NRW.2004 S. 438) ohne die Vorlage von Blutwerten nicht möglich, ist fehlerhaft. Der Kläger war anlässlich der bei ihm am 4. Oktober 2005 durchgeführten Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung nicht verpflichtet, eine Blutuntersuchung durch den Polizeiärztlichen Dienst durchführen zu lassen oder von seinem Hausarzt erhobene Laborwerte, die nicht älter als ein Jahr waren, vorzulegen.
Der genannte Runderlass des Innenministeriums NRW zum "Führen von Dienstkraftfahrzeugen der Polizei" bietet für eine solche verdachtsunabhängige Blutuntersuchung, die nach Angaben des Vertreters des Polizeipräsidiums E. in der mündlichen Verhandlung sein Polizeiärztlicher Dienst bei den anstehenden Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchungen der Polizeibeamten seiner Behörde bereits seit mehreren Jahren verlangt, keine rechtliche Grundlage.
Der Erlass geht zurück auf § 2 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 c) des Straßenverkehrsgesetzes i. V. m. der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 18. August 1998 (Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV). Nach § 73 Abs. 4 FeV werden die Zuständigkeiten der Fahrerlaubnis-Verordnung für den Dienstbereich der Polizei durch deren Dienststellen nach Bestimmung der Fachministerien wahrgenommen. Um eine solche Bestimmung eines Fachministeriums handelt es sich bei den genannten Runderlass des Innenministeriums.
Nach Nr. 3.1 des Erlasses sind Personen, die ein Dienstkraftfahrzeug der Polizei führen sollen, durch die zuständige Polizeiärztin/den zuständigen Polizeiarzt auf ihre Kraftfahrtauglichkeit zu untersuchen, und zwar - wie im Falle des Klägers - bis zum vollendeten 50. Lebensjahr regelmäßig alle 5 Jahre. Nr. 3.2 des Erlasses legt fest, dass die in den Anlagen 4, 5 und 6 zu den §§ 11, 12 und 13 FeV genannten Anforderungen für die einzelnen Führerscheinklassen für die Beurteilung maßgeblich sind. Abgesehen davon, dass sich die den Kläger untersuchende Polizeiärztin des Polizeiärztlichen Dienstes beim Polizeipräsidium E. in ihren Stellungnahme vom 8. Mai 2006 und 11. Januar 2007 ausdrücklich nicht auf die Anlage 4 zu den §§ 11, 13 und 14 FeV berufen hat, enthält diese Anlage zwar Krankheiten und Mängel, insbesondere unter den Punkten 5 sowie 8 und 9, für deren Nachweis Blutuntersuchungen ein geeignetes Mittel sein können, finden sich in dem Erlass keine ausdrücklichen Regelungen dazu, ob im Hinblick auf diese Krankheiten regelmäßig und verdachts- unabhängig eine Blutuntersuchung im Rahmen der Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung durchzuführen ist.
Bei dem Runderlass des Innenministeriums handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift, die der Umsetzung der Vorschriften der FeV innerhalb der Polizeibehörden dient. Als Verwaltungsvorschrift entfaltet der Erlass seine rechtliche Wirkung über die an ihm orientierte, tatsächlich geübte Verwaltungspraxis. Im Hinblick auf das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG hat der von der Verwaltungsvorschrift Betroffene Anspruch auf Gleichbehandlung entsprechend der Verwaltungspraxis. Die tatsächlich geübte gleichmäßige Verwaltungspraxis ist auch für die Auslegung unbestimmter Begriffe in der Verwaltungsvorschrift maßgeblich. Unbestimmte Begriffe in Verwaltungsvorschriften sind daher grundsätzlich in dem Sinne zu verstehen und der Rechtmäßigkeitskontrolle zugrunde zu legen, wie sie tatsächlich angewendet werden.
So Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 28. Mai 2008 - 1 WB 19/07 -, juris
Gleiches gilt, wenn es sich um die Ausübung von Ermessen handelt. In Verwaltungsvorschriften enthaltene Ermessensrichtlinien müssen in gleichheitsgerechter Weise entsprechend der ständigen Verwaltungspraxis angewandt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. März 2009 - 1 A 1890/07 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. August 2008 - 7 A 10419/08 -, NJW 2009, 695 ff.
Da Verwaltungsvorschriften lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen sollen, kommt es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht entscheidend auf ihren Wortlaut an. Maßgebend kann daher auch eine in ständiger Praxis geübte, von den Verwaltungsvorschriften abweichende tatsächliche Handhabung sein. Sie muss jedoch von dem Erlassgeber gebilligt oder zumindest geduldet werden.
Siehe dazu OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2006 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161 ff.; BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, DÖD 2001, 38.
Eine solche Billigung hat eine verdachtsunabhängige Blutuntersuchung, die von dem Polizeiärztlichen Dienst des Polizeipräsidiums E. im Rahmen der Ausführung des Runderlasses des Innenministeriums NRW vom 10. Oktober 2003 für notwendig erachtet wird, bislang durch das Innenministerium NRW nicht gefunden. Damit hält sich eine solche Vorgehensweise auch nicht mehr im Rahmen eines durch den Erlass eingeräumten Gestaltungsspielraums.
a. A. VG Düsseldorf, Urteil vom 19. September 2006 - 2 K 3129/06 -, juris.
Vielmehr hat das Innenministerium NRW einem solchen Verständnis des Erlasses ausdrücklich widersprochen. Dies ergibt sich aus der im Tatbestand des Urteils des VG Düsseldorf vom 19. September 2006 - 2 K 3129/06 -, juris, wiedergegebenen Stellungnahme des Innenministeriums NRW mit Schreiben vom 29. April 2005 an die Deutsche Polizeigewerkschaft. Danach ist der Erlass vom 10. Oktober 2003 nicht dahingehend geändert worden, dass eine Blutuntersuchung der Kraftfahrtauglichkeit nunmehr für jeden Polizeivollzugsbeamten des Landes NRW obligatorisch sei. Sofern eine fachlicher Grund für eine Blutuntersuchung nicht ersichtlich sei, sei eine solche Anordnung vom Untersuchungsauftrag nicht mehr gedeckt.
Ob der vorliegende Fall anders zu bewerten wäre, wenn das Polizeipräsidium E. die Bewertung des Polizeiärztlichen Dienstes, zur Feststellung der Kraftfahrtauglichkeit seien in jedem Fall aktuelle Blutwerte erforderlich, zum Anlass genommen hätte, durch eine entsprechende Dienstanweisung den Untersuchungsumfang anlässlich der Durchführung der Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung zu erweitern und darin die Krankheiten, zu deren Ausschluss die Blutuntersuchung als erforderlich angesehen wird, genau aufgelistet sowie die zu erhebenden Blutwerte benannt hätte,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 19. September 2006, aaO,
kann vorliegend dahinstehen, da nach den Angaben des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, keine entsprechende Dienstanweisung beim Polizeipräsidium E. ergangen ist. Ob eine solche Dienstanweisung eine eigenständige tragfähige Rechtsgrundlage für die für notwendig erachtete Blutuntersuchung sein könnte, kann daher hier unerörtert bleiben.
Siehe dazu BVerwG, Beschluss vom 11. März 2008 - 6 PB 18/07 -, juris.
Eine Verpflichtung des Klägers, im Rahmen seine Kraftfahrtauglichkeitsüberprüfung Blutwerte zur Verfügung zu stellen, lässt sich auch nicht aus §§ 57 Satz 1, 58 Satz 2 LBG herleiten. Zwar benennt der angefochtene Bescheid des Polizeipräsidiums E. vom 11. Oktober 2006 diese Vorschriften mit dem Hinweis, der Kläger habe den ärztlichen Anordnungen Folge zu leisten. Eine solche Verpflichtung besteht jedoch nur bei Zweifeln an der Dienstfähigkeit, die sich auf konkrete Umstände stützen. Nur wenn diese Zweifel - hier an der speziellen Fähigkeit zur Führung von Dienstkraftfahrzeugen - bestünden und nicht "aus der Luft gegriffen" wären, könnte eine Blutentnahme im Rahmen der Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung gerechtfertigt sein.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 31. Mai 2006 - 1 L 305/06 -; siehe auch Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 1 L 1560/06 -.
Die den Kläger untersuchende Polizeiärztin hat in seiner Person gerade keine Anhaltspunkte festgestellt, die dahingehende Zweifel an seiner Dienstfähigkeit begründen könnten.
Die fehlende Blutuntersuchung kann dem Kläger im Rahmen der Feststellung seiner Kraftfahrtauglichkeit daher nicht entgegen gehalten werden. Es lag somit kein Grund vor, ihm die Befugnis zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen nach Nr. 4 des Runderlasses durch Verfügung vom 11. Oktober 2006 zu versagen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 57 Satz 1, 58 Satz 2 LBG
§§ 11 und 12 Fahrerlaubnisverordnung
§§ 11, 12 und 13 FeV
§§ 11, 13 und 14 FeV
§§ 57 Satz 1, 58 Satz 2 LBG herleiten. Zwar benennt der angefochtene Bescheid des Polizeipräsidiums E. vom 11. Oktober 2006 diese Vorschriften
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 4 FeV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 c) des Straßenverkehrsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2009, 695
1 WB 19/07
1 A 1890/07
7 A 10419/08
6 A 3355/03
2 C 7/99
2 K 3129/06
6 PB 18/07
1 L 305/06
1 L 1560/06