Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-23, Aktenzeichen 1 S 1584/18

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Satzung der Antragsgegnerin über den Schutz der Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ vom 13.07.2017, öffentlich bekannt gemacht in den Todtnauer Nachrichten Nr. 29-2017 vom 21.07.2017, von Anfang an rechtswidrig war.
Die Satzung der Antragsgegnerin über den Schutz der Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ vom 09.10.2019, öffentlich bekannt gemacht in den Todtnauer Nachrichten Nr. 42-2019 vom 18.10.2019, ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen die denkmalschutzrechtlichen Satzungen der Antragsgegnerin über den Schutz der Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ vom 13.07.2017 und vom 09.10.2019.
2
Die Antragsgegnerin ist eine Stadt im Landkreis Lörrach. Sie umfasst unter anderem die erstmals im Jahr 1294 urkundlich erwähnte Ortschaft Geschwend. Deren Ortschaftsrat hat sechs Mitglieder, darunter seit der Wahl vom 26.05.2019 die Herren ..., ... und .... Herr ... ist zugleich Ortsvorsteher sowie Mitglied des Gemeinderats der Antragsgegnerin.
3
Das Landesamt für Denkmalpflege führt mehrere in der Ortschaft gelegene Höfe und andere bauliche Anlagen (Bogenbrücke, Brunnen, Feldkreuz) in der Liste der Kulturdenkmale. Wegen der Einzelheiten dieser Liste wird auf die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin verwiesen (Az. 365.12, Ordner „Denkmalschutz Gesamtanlage Geschwend“).
4
Der Antragsteller ist Eigentümer des in Geschwend an der Mättlestraße gelegenen Grundstücks Flst. Nr. .... Er beantragte am 21.10.2016 bei dem Landratsamt Lörrach als unterer Baurechtsbehörde einen Bauvorbescheid für das genannte Grundstück zur Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit drei Vollgeschossen für 6 bis 8 Wohneinheiten zwischen 70 und 100 qm. Er möchte das Haus im „Schwarzwaldstil“ in Holz- und Massivbauweise bauen und 6 bis 8 Garagenplätzen im Keller sowie 6 bis 8 überdachte Stellplätze errichten.
5
Das Landratsamt ordnete das Grundstück Flst. Nr. ... bauplanungsrechtlich dem unbeplanten Innenbereich zu. Es kam zu der Auffassung, § 34 BauGB stehe dem Vorhaben nicht entgegen und der Bauvorbescheid könne erteilt werden. Es unterrichtete die Antragsgegnerin von diesem Zwischenergebnis.
6
Am 09.12.2016 teilte das Landratsamt dem Antragsteller mit, die Antragsgegnerin habe beantragt, sein Bauvorhaben nach § 15 BauGB zurückzustellen, weil für diesen Bereich eine Gesamtanlagenschutzsatzung nach § 19 DSchG erlassen werden solle. Daher habe es die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens bis zu zwölf Monate auszusetzen.
7
Am 15.12.2016 erörterte der Gemeinderat der Antragsgegnerin Möglichkeiten „zum Schutze des Dorfkerns und deren Auswirkungen auf den Bestand und eine Neubebauung“. Er zog die Aufstellung eines Bebauungsplans, den Erlass einer Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB sowie die Aufstellung einer Gesamtanlagenschutzsatzung nach § 19 DSchG in Betracht. Er favorisierte die zuletzt genannte Variante und beschloss, als Grundlage dafür zunächst eine historische Ortsanalyse in Auftrag zu geben.
8
Am 06.02.2017 teilte das Landratsamt der Antragsgegnerin mit, die Zurückstellung der Bauvoranfrage sei doch nicht rechtmäßig, da für das Gebiet die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht beschlossen worden und § 15 BauGB daher nicht anwendbar sei. Unter dem 08.03.2017 bat es darum, „den Rückstellungsantrag kurzfristig und rechtlich belastbar zu begründen“.
9
Unter dem „April 2017“ legte Dipl.-Ing. ..., Büro für Bauforschung und Denkmalschutz, Esslingen, die im Auftrag der Antragsgegnerin im Einvernehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege erstellte „Historische Ortsanalyse - Todtnau-Geschwend“ vor. Wegen deren Einzelheiten wird auf Bl. 6.1 bis 6.67 der Verwaltungsakte der Antragsgegnerin verwiesen.
10
Am 04.05.2017 beschloss der Gemeinderat die Aufstellung eines Bebauungsplans „Schwarzwalddorf Geschwend“ sowie eine Veränderungssperre für das betreffende Gebiet. Er beauftragte zudem die Verwaltung damit, „eine Denkmalschutzsatzung parallel zum Bebauungsplanverfahren zu erarbeiten, um die besondere Bedeutung der Gesamtanlage zu sichern“.
11
Am 13.07.2017 beschloss der Gemeinderat gestützt auf § 19 Abs. 1 DSchG i.V.m. § 4 GemO die „Satzung über den Schutz der Gesamtanlage ‚Schwarzwalddorf Geschwend‘“ (im Folgenden: GASchutzS 2017). Der in § 2 GASchutzS 2017 definierte räumliche Geltungsbereich umfasst das Grundstück des Antragstellers. Wegen des weiteren Inhalts der Satzung wird auf Bl. 76.5 der Verwaltungsakte der Antragsgegnerin verwiesen.
12
Der vom Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete Ausfertigungshinweis zu der Satzung trägt das Datum 21.07.2017. Die Satzung wurde ebenfalls am 21.07.2017 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht. Sie trat gemäß ihrem § 6 am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
13
Mit Bescheid vom 28.07.2017 lehnte das Landratsamt Lörrach den beantragten Bauvorbescheid unter Verweis auf die Gesamtanlagenschutzsatzung der Antragsgegnerin ab. Ein vom Antragsteller dagegen nach erfolgloser Durchführung des Vorverfahrens beim Verwaltungsgericht Freiburg anhängig gemachtes Klageverfahren ruht derzeit mit Blick auf das vorliegende Senatsverfahren.
14
Am 17.07.2018 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen die Satzung gestellt und unter anderem geltend gemacht, sie verstoße in räumlicher Hinsicht gegen das Bestimmtheitsgebot, weil die ihr als Anlage beigefügte und den Geltungsbereich umschreibende Karte keinen Maßstab enthalte, keine Flurstücksgrenzen zeige und keine klaren Abgrenzungen ermögliche.
15
Mit Blick darauf hat sich die Verwaltung der Antragsgegnerin während des Normenkontrollverfahrens dafür ausgesprochen, den genannten Lageplan vorsorglich durch einen neuen Plan mit Maßstab und Flurstücksgrenzen zu ersetzen und den Text des den räumlichen Geltungsbereich umschreibenden § 2 der Satzung neu zu fassen. Sie nahm an, dass es sich hierbei um Klarstellungen ohne inhaltliche Änderungen handeln würde, und hat vorgeschlagen, die Satzung neu zu beschließen und rückwirkend in Kraft zu setzen. Wegen der Einzelheiten wird auf die zugehörige undatierte Sitzungsvorlage verwiesen (Az. 365.21, Bl. 7 der Mappe „Erneute Beschlussfassung [...]“).
16
Unter dem 01.10.2019 hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin die Mitglieder des Gemeinderats zu einer Sitzung am 09.10.2019 mit folgendem Tagesordnungspunkt (TOP) 3 eingeladen: „Gesamtanlage Schwarzwalddorf Geschwend: Beratung und Beschlussfassung über die Satzung zum Schutz der Gesamtanlage ‚Schwarzwaldorf Geschwend“. Er hat veranlasst, dass auch die Mitglieder des Ortschaftsrats zu der Sitzung des Gemeinderats zu diesem Tagesordnungspunkt eingeladen werden, und ihnen dieselben Sitzungsunterlagen wie den Gemeinderäten übermittelt.
17
In der Sitzung vom 09.10.2019 sind drei der sechs Mitglieder des Ortschaftsrats - die Herren ... und ... sowie der auch dem Gemeinderat angehörende Herr ... - erschienen. Die Herren ... und ... sind zu dem TOP 3 an den Ratstisch gerückt. Der Bauamtsleiter hat anschließend die aus Sicht der Verwaltung bestehende Notwendigkeit einer erneuten Beschlussfassung erläutert. Daraufhin haben die anwesenden Mitglieder des Ortschaftsrats mit 3 Ja-Stimmen über den Beschlussvorschlag der Verwaltung abgestimmt. Danach hat der Gemeinderat den Vorschlag der Verwaltung mit 22-Ja- und 1 Nein-Stimme angenommen und gestützt auf § 19 Abs. 1 DSchG i.V.m. § 4 GemO „die Satzung über den Schutz der Gesamtanlage ‚Schwarzwalddorf Geschwend‘“ beschlossen (im Folgenden: GASchutzS 2019).
18
Die am 09.10.2019 beschlossene Satzung enthält im Vergleich zu der am 13.07.2017 beschlossenen in § 2 eine anders formulierte Definition des räumlichen Geltungsbereichs. Sie nimmt zudem auf den neuen Lageplan Bezug und tritt gemäß ihrem § 6 rückwirkend am 21.07.2017 in Kraft. Im Übrigen entspricht der Text der Satzung vom 09.10.2019, von redaktionellen Änderungen abgesehen, demjenigen der Satzung vom 13.07.2017. Wegen der Einzelheiten des Inhalts der Satzung vom 09.10.2019 wird auf die Verwaltungsakte verwiesen (Bl. 31 ff. der Mappe „Erneute Beschlussfassung [...]“). Der Ausfertigungsvermerk trägt das Datum 10.10.2019. Die Satzung wurde am 18.10.2019 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht.
19
Nachdem dieser Vorgang im vorliegenden Senatsverfahren bekannt geworden ist, hat die Antragsgegnerin zunächst erklärt, ihres Erachtens sei die Satzung vom 13.07.2017 nicht aufgehoben worden, auf § 6 GASchutzS 2019 werde hingewiesen.
20
Der Antragsteller hat seinen Normenkontrollantrag hierauf am 12.03.2020 erweitert und zusätzlich gegen die Satzung vom 09.10.2019 gerichtet. Er macht geltend, beide Satzungen seien rechtswidrig und in vollem Umfang unwirksam.
21
Die Satzung vom 13.07.2017 leide bereits an einem Ausfertigungsmangel, weil die gebotene Reihenfolge von Satzungsbeschluss, Ausfertigung und Bekanntmachung nicht eingehalten worden sei. Sie sei außerdem aus dem oben genannten, ihren Lageplan betreffenden Grund in räumlicher Hinsicht zu unbestimmt. Durch § 1 Abs. 2 Satz 3 GASchutzS 2017 werde ferner die als Anlage beigefügte Begründung der Satzung zu ihrem „Bestandteil“ erklärt. Die Begründung sei jedoch zur Präzisierung des Schutzziels ungeeignet. Die Vorgehensweise der Antragsgegnerin, die Begründung zum „Bestandteil“ der Satzung zu erklären, sei außerdem deshalb rechtswidrig, weil § 19 Abs. 1 DSchG keine inhaltliche Konkretisierung des Schutzgegenstands zulasse. Für mehrere Vorschriften der Satzung fehle es außerdem an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Das gelte insbesondere für § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2017 mit der dort erfolgten Festlegung der sachlich und örtlich zuständigen Behörde („Genehmigung des Landratsamts Lörrach als Unterer Denkmalschutzbehörde“). Rechtswidrig sei auch § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS 2017, wonach „insbesondere“ die dort bestimmten Vorhaben genehmigungsbedürftig seien, weil die Antragsgegnerin damit den Umfang der Genehmigungspflicht abweichend von § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG geregelt habe. Keine Rechtsgrundlage bestehe zudem für § 4 Abs. 2 Satz 1 GASchutzS 2017 und die dort normierte, im Gesetz aber nicht vorgesehen Verpflichtung, Genehmigungsanträge „über die Stadt Todtnau“ beim Landratsamt einzureichen. Rechtswidrig sei auch § 4 Abs. 4 GASchutzS 2017, der eine gesetzwidrige Rechtsgrundlage für den Erlass von denkmalschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnungen normiere. Für § 5 Abs. 1 GASchutzS 2017 fehle es ebenfalls an einer Ermächtigungsgrundlage. Mit dieser Bestimmung habe die Antragsgegnerin einen den gesetzlichen Rahmen verlassenden Ordnungswidrigkeitentatbestand geschaffen.
22
Bereits die zuvor genannten Rechtsfehler führten zur Gesamtnichtigkeit der Satzung. Unabhängig davon seien auch die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach § 19 Abs. 1 DSchG - wonach die Gemeinden Gesamtanlagen, insbesondere Straßen-, Platz- und Ortsbilder, an deren Erhaltung aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründen ein besonderes öffentliches Interesse besteht, im Benehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege durch Satzung unter Denkmalschutz stellen können - nicht erfüllt. Die Begründung der Satzung beschreibe hierzu Strukturelemente der fraglichen Gesamtanlage in Geschwend, die es in der Realität nicht oder nicht prägend gebe. Die Satzung beruhe unabhängig davon auf einem Abwägungsfehler. In der Kommentarliteratur zu § 19 Abs. 1 DSchG werde zwar die Auffassung vertreten, dass es beim Erlass einer Satzung nach § 19 DSchG keiner Abwägung bedürfe. Eine solche Abwägung sei aber verfassungsrechtlich geboten und im vorliegenden Fall vollständig unterblieben. Insbesondere habe die Antragsgegnerin in ihre Entscheidung nicht eingestellt, dass ihm (dem Antragsteller) durch den Erlass der Satzung ein genehmigungsreifer Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids zunichtegemacht werde. Der erkennende Verwaltungsgerichtshof habe zum Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entschieden (Urt. v. 07.05.2018 - 3 S 20417/17 - VBlBW 2018, 413), dass eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken zwar verändern und dabei die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken und auch aufheben dürfe, dass eine solche städtebauliche Planung aber durch hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange gerechtfertigt sein müsse. Das private Interesse am Erhalt eines Rechts zur Bebauung eines Grundstücks müsse dabei mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden. In diese Abwägung sei einzustellen, dass sich der Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken könne. Im vorliegenden Fall gebe es keine Abwägung, die diesen Maßstäben gerecht werde.
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Die zu der Satzung vom 13.07.2017 vorgetragenen Einwände gälten für die Satzung vom 09.10.2019 im Wesentlichen entsprechend, soweit diese jener Satzung entspreche. Die Satzung vom 09.10.2019 sei außerdem verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil die Antragsgegnerin den Ortschaftsrat von Geschwend nicht ordnungsgemäß angehört und damit gegen § 70 Abs. 1 GemO und § 16 Abs. 2 ihrer Hauptsatzung verstoßen habe. Die Satzung vom 09.10.2019 leide zudem unter einem Bestimmtheitsmangel. Die Antragsgegnerin habe sich für eine Bekanntmachung durch Einrücken im Amtsblatt nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO GemO entschieden, diese aber nicht ordnungsgemäß durchgeführt. Die gebotene verlässliche Information der Öffentlichkeit sei durch die Bekanntmachung der Satzung im Amtsblatt vom 18.10.2019 nicht gewährleistet. Für den Normadressaten sei schon nicht erkennbar, ob der dort abgedruckte Planauszug überhaupt die Anlage zu der Satzung darstelle. Die Anlage werde in § 2 der Satzung mit einem Datum, einem Maßstab und einer farblichen Darstellung des Geltungsbereichs beschrieben; der abgedruckte Plan enthalte keines dieser drei Kriterien. Vor allem aber sei der Planauszug inhaltlich nicht ausreichend, um dem bekannt gemachten Satzungsinhalt die notwendige Bestimmtheit zu verleihen. Aufgrund des kleinformatigen Abdrucks lasse sich nicht erkennen, welche Teile des Grundstücks Flst. Nr. 166 innerhalb und außerhalb des Geltungsbereichs lägen. Dasselbe Problem bestehe bei dem Grundstück Flst. Nr. 254. Bei diesem werde die Problematik dadurch verschärft, dass das Grundstück nach dem Text von § 2 der Satzung vollständig im Geltungsbereich liegen solle, was aber nach dem Planauszug gerade nicht der Fall sei. Diese Problematik bestehe ebenso im Übergangsbereich zwischen der Mättlestraße (Flst. Nr. 89) und der Elsbergstraße (Flst. Nr. 40/1). Unabhängig davon sei der im Amtsblatt gewählte Maßstab von ungefähr 1:5.000 ungenügend, wenn sich ein Plan, wie hier, nicht ausschließlich an Flurstücksgrenzen oder feststehenden Geländemerkmalen orientiere.
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Der Antragsteller beantragt,
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festzustellen, dass die Satzung der Antragsgegnerin über den Schutz der Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ vom 13.07.2017, öffentlich bekannt gemacht in den Todtnauer Nachrichten vom 21.07.2017, von Anfang an rechtswidrig war, und
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die Satzung der Antragsgegnerin über den Schutz der Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ vom 09.10.2019, öffentlich bekannt gemacht in den Todtnauer Nachrichten vom 18.10.2019, für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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die Anträge abzulehnen.
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Sie macht geltend, es lägen nicht zwei Satzungen vom 13.07.2017 und von 09.10.2019, sondern es liege nur eine Satzung vor, die sich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammensetze. Der Gesetzgeber habe in § 214 Abs. 4 BauGB vorausgesetzt und in der Rechtsprechung sei anerkannt, dass Fehler in einer kommunalen Satzung dadurch beseitigt werden könnten, dass die Gemeinde ein ergänzendes Verfahren durchführe und darin festgestellte oder auch nur vermutete Fehler behebe. Ein solches Verfahren habe sie 2019 durchgeführt. Mit der erneuten Bekanntmachung habe die ursprüngliche Satzung zusammen mit der geänderten als eine Satzung Wirksamkeit erlangt.
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Die einheitliche Satzung sei auch rechtmäßig. Sie entspreche in textlicher Hinsicht nahezu vollständig der Satzung der Stadt Heidelberg zum Schutz der Gesamtanlage „Alt Heidelberg“ vom 26.06.2003, die der erkennende Senat mit Urteil vom 16.11.2005 (- 1 S 2953/04 - VBlBW 2006, 272) als mit höherrangigem Recht vereinbar angesehen habe.
31
Ihre (der Antragsgegnerin) Satzung begegne unabhängig davon keinen rechtlichen Bedenken. Formelle Fehler lägen nicht vor. Insbesondere sei der Ortschaftsrat im Oktober 2019 fehlerfrei angehört worden. Der Ortsvorsteher, Herr ..., habe am 02.10.2019 die Einladung zur Sitzung des Gemeinderats erhalten. Er sei damit rechtzeitig und ausreichend informiert gewesen und habe die Mitglieder des Ortschaftsrats, die auch die Einladung des Bürgermeisters vom 01.10.2019 nebst Sitzungsunterlagen bekommen hätten, in angemessener Zeit und Form informieren können. Auch der dem Ortschaftsrat zur Verfügung stehende Zeitraum von 7 Tagen sei ausreichend gewesen. Die Satzung sei im Oktober 2019 auch ordnungsgemäß ausgefertigt und bekannt gemacht worden.
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Die Satzung sei auch materiell rechtmäßig. Sie genüge insbesondere dem Bestimmtheitsgebot. Die Gesamtanlage sei in dem als Anlage zu § 2 GASchutzS 2019 beigefügten Lageplan überwiegend anhand von Flurstücksgrenzen und mit einem ausreichend genauen Maßstab eindeutig abgegrenzt. Eine Beschreibung des geschützten Bildes verlange § 19 Abs. 1 DSchG hingegen nicht. Daher sei es unerheblich, dass sie in der Satzung eine solche Beschreibung geliefert habe. Es verstoße auch nicht gegen § 19 Abs. 1 DSchG, dass § 3 GASchutzS 2019 und die Satzungsbegründung inhaltliche Aussagen zum Schutzgegenstand enthielten. Diese seien lediglich deskriptiv und nicht konstitutiv. Den vom Antragsteller im Einzelnen genannten Bestimmungen fehle es auch nicht an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS („Genehmigung des Landratsamts Lörrach als Unterer Denkmalschutzbehörde“) gebe nur die derzeitige sachliche und örtliche Zuständigkeit des Landratsamts wieder. Für § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS fehle es ebenfalls nicht an einer Rechtsgrundlage. Die Vorschrift unternehme es mit der Formulierung „insbesondere“ lediglich, den gesetzlichen Begriff der „Veränderung an dem geschützten Bild der Gesamtanlage“ aus § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG in inhaltlich nicht zu beanstandender Weise zu konkretisieren. Die in § 4 Abs. 2 Satz 1 GASchutzS geregelte Pflicht, Genehmigungsanträge „über die Stadt Todtnau“ beim Landratsamt Lörrach einzureichen, sei mit § 19 Abs. 2 DSchG ebenfalls vereinbar. Sie strukturiere nur das dort normierte Verfahren und ein Verstoß gegen § 4 Abs. 2 Satz 1 GASchutzS sei sanktionslos. Auch § 4 Abs. 4 GASchutzS sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Vorschrift enthalte lediglich einen - freilich verkürzten - Hinweis auf die Befugnisse der Denkmalschutzbehörde aus § 7 Abs. 1 DSchG. Die Auffassung des Antragstellers, § 5 Abs. 1 GASchutzS schaffe einen eigenen Ordnungswidrigkeitentatbestand, treffe ebenfalls nicht zu.
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Auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 19 Abs. 1 DSchG für eine Unterschutzstellung lägen vor. Fehl gehe zudem der Einwand des Antragstellers, die Satzung leide unter einem „Abwägungsfehler“. Satzungen nach § 19 Abs. 1 DSchG erschöpften sich in ihrem Regelungsgehalt darin, das vorhandene Erscheinungsbild einer Gesamtanlage unter Schutz zu stellen und damit die Anwendbarkeit von § 19 Abs. 2 DSchG für die Genehmigungspflicht von Veränderungen an dem Erscheinungsbild der Gesamtanlage zu begründen. Weder § 19 Abs. 1 DSchG noch einer auf seiner Grundlage erlassenen Satzung wohne ein planerischer Gehalt inne. Das Wort „kann“ in § 19 Abs. 1 DSchG enthalte dementsprechend keine Ermächtigung zur Abwägung, sondern eröffne lediglich Satzungsermessen dergestalt, ob und für welchen räumlichen Bereich eine Satzung aufgestellt werde. Dieses Ermessen habe sie fehlerfrei ausgeübt.
34
Der Senat hat im Termin zur mündlichen Verhandlung am 23.07.2020 Beweis erhoben und den räumlichen Geltungsbereich im Sinne der Satzungsbeschlüsse der Antragsgegnerin vom 13.07.2017 und vom 09.10.2019 sowie dessen nähere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung nebst Anlagen Bezug genommen.
35
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
36
Die Normenkontrollanträge gegen die Gesamtanlagenschutzsatzung der Antragsgegnerin vom 09.10.2019 (A.) und gegen die Satzung vom 13.07.2017 (B.) haben Erfolg. A.
Die Normenkontrollanträge gegen die Gesamtanlagenschutzsatzung der Antragsgegnerin vom 09.10.2019 (A.) und gegen die Satzung vom 13.07.2017 (B.) haben Erfolg.
A.
37
Der Normenkontrollantrag gegen die von der Antragsgegnerin am 09.10.2019 beschlossene „Satzung über den Schutz der Gesamtanlage ‚Schwarzwalddorf Geschwend‘“, die nach der zulässigen, jedenfalls sachdienlichen (vgl. § 91 Abs. 1 VwGO analog) Erweiterung des Normenkontrollantrags verfahrensgegenständlich ist, ist überwiegend zulässig (I.) und, soweit er zulässig ist, begründet (II.) mit der Folge, dass die Satzung vollumfänglich für unwirksam zu erklären ist (III.). I.
Der Normenkontrollantrag gegen die von der Antragsgegnerin am 09.10.2019 beschlossene „Satzung über den Schutz der Gesamtanlage ‚Schwarzwalddorf Geschwend‘“, die nach der zulässigen, jedenfalls sachdienlichen (vgl. § 91 Abs. 1 VwGO analog) Erweiterung des Normenkontrollantrags verfahrensgegenständlich ist, ist überwiegend zulässig (I.) und, soweit er zulässig ist, begründet (II.) mit der Folge, dass die Satzung vollumfänglich für unwirksam zu erklären ist (III.).
I.
38
Der Normenkontrollantrag ist unzulässig, soweit er sich gegen § 5 GASchutzS 2019 richtet (1.), im Übrigen aber zulässig (2.).
39
1. Der Antrag ist unzulässig, soweit der Antragsteller § 5 GASchutzS 2019 zum Gegenstand des Verfahrens gemacht hat. Der Verwaltungsgerichtshof entscheidet nach § 47 Abs. 1 VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ auf Antrag über die Gültigkeit der dort genannten Rechtsvorschriften. Die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs erstreckt sich nicht auf Vorschriften, die, wie § 5 GASchutzS, rein ordnungswidrigkeitsrechtlicher Natur sind und deren Vollzug durch die Verwaltungsbehörde allein von den ordentlichen Gerichten kontrolliert werden (§ 68 OWiG), aber nicht zu öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von § 40 VwGO führen kann (vgl. Senat, Beschl. v. 23.03.1992 - 1 S 2551/91 - VBlBW 1992, 307, und v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 - NJW 1984, 507; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.11.2009 - 3 S 140/07 - juris m.w.N.).
40
2. Im Übrigen ist der Normenkontrollantrag zulässig. Er fällt insoweit in die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs und ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens ist nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Antragsteller durch die Bestimmungen der angegriffenen Satzung wie auch durch deren behördlichen Vollzug möglicherweise in seinem Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) verletzt wird (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217 ff.>; Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183; Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Der Antragsteller hat auch die sich aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergebende Jahresfrist gewahrt. Die Satzung wurde am 18.10.2019 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und der darauf bezogene Normenkontrollantrag ist am 12.03.2020 bei dem Verwaltungsgerichtshof eingegangen. II.
2. Im Übrigen ist der Normenkontrollantrag zulässig. Er fällt insoweit in die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs und ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens ist nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Antragsteller durch die Bestimmungen der angegriffenen Satzung wie auch durch deren behördlichen Vollzug möglicherweise in seinem Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) verletzt wird (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217 ff.>; Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183; Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Der Antragsteller hat auch die sich aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergebende Jahresfrist gewahrt. Die Satzung wurde am 18.10.2019 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und der darauf bezogene Normenkontrollantrag ist am 12.03.2020 bei dem Verwaltungsgerichtshof eingegangen.
II.
41
Soweit der Antrag zulässig ist, ist er auch begründet.
42
Die auf § 19 Abs. 1 DSchG und § 4 GemO gestützte Satzung vom 09.10.2019 leidet unter formellen (1.) und teilweise unter materiellen Rechtsfehlern (2.), die zu ihrer Gesamtnichtigkeit führen (3.).
43
1. Die Satzung vom 09.10.2019 ist formell rechtswidrig. Weder das Verfahren zur Beteiligung des Ortschaftsrats (a) noch die Bekanntmachung (b) genügen den gesetzlichen Anforderungen.
44
a) Das von der Antragsgegnerin gewählte Verfahren zur Beteiligung des Ortschaftsrats verletzt § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO.
45
Nach § 70 Abs. 1 GemO hat der Ortschaftsrat die örtliche Verwaltung zu beraten (Satz 1), ist er zu wichtigen Angelegenheiten, die die Ortschaft betreffen, zu hören (Satz 2) und hat er ein Vorschlagsrecht in allen Angelegenheiten, die die Ortschaft betreffen. Der Anhörungstatbestand aus § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO, den die Antragsgegnerin auch in ihrer Hauptsatzung (deklaratorisch) normiert hat (vgl. § 16 Abs. 2 Halbs. 1 der Hauptsatzung in der Fassung vom 11.07.2019 [im Folgenden: HauptS]), ist vorliegend erfüllt. Die „wichtigen Angelegenheiten, die die Ortschaft betreffen,“ umfassen alle Angelegenheiten, die erhebliche Auswirkungen auf das Gemeinschaftsleben haben und für den Bereich der Ortschaft von besonderer Bedeutung sind (Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand 21. Lfg., § 70 Rn. 2; Fleckenstein, in: Dietlein/Pautsch, BeckOK Kommunalrecht Bad.-Württ., 10. Ed., § 70 Rn. 11). Diese Voraussetzungen sind bei der Entscheidung über Satzungsrecht der Gemeinde, das die Ortschaft speziell betrifft, grundsätzlich erfüllt (vgl. Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl., § 14 Rn. 94). So liegt der Fall auch hier. Der Erlass einer Gesamtanlagenschutzsatzung im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG kann erhebliche Auswirkungen auf das Ortsbild und die Nutzung der dort gelegenen Grundstücke haben (s. näher zu den Funktionen einer solchen Satzung unten 2.b)).
46
Die deshalb im vorliegenden Fall gebotene Anhörung des Ortschaftsrats von Geschwend hat die Antragsgegnerin nicht ordnungsgemäß durchgeführt.
47
Gemäß § 72 Satz 1 GemO finden, soweit in den §§ 67 bis 71 GemO nichts Abweichendes bestimmt ist, die Vorschriften des 2. und 3. Abschnitts des Zweiten Teils der Gemeindeordnung auf den Ortschaftsrat und den Ortsvorsteher entsprechende Anwendung. Dazu zählen auch die Vorschriften über den Gemeinderat (§§ 24 ff. GemO), wonach der Bürgermeister den Gemeinderat schriftlich oder elektronisch mit angemessener Frist einberuft und rechtzeitig, in der Regel mindestens sieben Tage vor dem Sitzungstag, die Verhandlungsgegenstände mitteilt (§ 34 Abs. 1 Satz 1 GemO), wonach Zeit, Ort und Tagesordnung der öffentlichen Sitzungen rechtzeitig ortsüblich bekannt zu geben sind (§ 34 Abs. 1 Satz 7 GemO), wonach der Vorsitzende die Verhandlungen des Gemeinderats eröffnet, leitet und schließt (§ 36 Abs. 1 Satz 1 GemO) und wonach der Gemeinderat nur in einer ordnungsgemäß einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen kann (§ 37 Abs. 1 Satz 1 GemO).
48
In der Rechtsprechung des erkennenden Senats ist geklärt, dass eine Satzung, die ohne eine im Einzelfall nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO erforderliche Anhörung des Ortschaftsrats durchgeführt wurde, bereits wegen dieses Verstoßes rechtswidrig und für unwirksam zu erklären ist (vgl. Senat, Beschl. v. 29.06.1981 - 1 S 345/81 - ESVGH GemO § 70 E 1; ebenso VG Karlsruhe, Urt. v. 25.01.2012, a.a.O.; Kunze u.a. ebd.; Fleckenstein, a.a.O., § 70 Rn. 16). Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens gegen eine vom Gemeinderat beschlossene Satzung ist allerdings, wie in der Rechtsprechung des 5. Senats des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs geklärt ist, nicht die Beschlussfassung des Ortschaftsrats im Rahmen der Anhörung nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO selbst, sondern nur der danach ergangene Satzungsbeschluss des Gemeinderats. Deshalb ist es (beispielsweise) unerheblich, ob an den maßgeblichen Sitzungen der jeweiligen Ortschaftsräte befangene Mitglieder teilgenommen haben (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.06.2014 - 5 S 2203/13 - ESVGH 65, 61). Der Satzungsbeschluss des Gemeinderats ist nur dann verfahrensfehlerhaft und rechtswidrig, wenn der Ortschaftsrat entgegen § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO überhaupt nicht angehört worden, also der Verfahrensschritt der Anhörung unterblieben ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.09.1999 - 5 S 2519/98 -, juris). Erforderlich für die Durchführung des von § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO geforderten Verfahrensschritts bleibt aber, dass dieser die inhaltlichen Mindestanforderungen an eine Anhörung erfüllt. Aus dem Verweis in § 72 GemO auf die oben genannten Vorschriften des 2. und 3. Abschnitts des Zweiten Teils der Gemeindeordnung sowie aus Sinn und Zweck des Anhörungsrechts des Ortschaftsrats ergibt sich, dass dem Ortschaftsrat für die Wahrnehmung seines Anhörungsrechts ausreichend Zeit einzuräumen ist, um die jeweilige Angelegenheit im erforderlichen Umfang erörtern zu können, dass ihm die notwendigen Informationen über die entscheidungserheblichen Tatsachen mitzuteilen sind und dass die Anhörung so rechtzeitig vor der Entscheidung des Gemeinderats zu erfolgen hat, dass das Ergebnis der Anhörung des Ortschaftsrats die Willensbildung im Gemeinderat auch tatsächlich beeinflussen kann (vgl. Kunze u.a., a.a.O., § 70 Rn. 2; ähnl. VG Karlsruhe, Urt. v. 25.01.2012 - 4 K 2622/10 - juris m.w.N.; Fleckenstein, a.a.O., § 70 Rn 12).
49
Diesen Mindestanforderungen genügt das von der Antragsgegnerin gewählte Verfahren nicht. Zur Anhörung verpflichtet sind der Bürgermeister und der Gemeinderat (vgl. Kunze u.a. ebd.). Um das Anhörungsverfahren in Gang zu setzen, hat der insoweit zuständige Bürgermeister den Ortsvorsteher als Vorsitzenden des Ortschaftsrats über die fragliche Angelegenheit auf eine Weise zu unterrichten, aus der sich unmissverständlich ergibt, dass der Ortschaftsrat zu der Angelegenheit angehört - also nicht etwa nur davon in Kenntnis gesetzt - wird und deshalb Anlass hat zu entscheiden, ob er über die Angelegenheit beraten und beschlussfassen will. Die Einleitung des Anhörungsverfahrens muss zudem so rechtzeitig erfolgen, dass der Ortsvorsteher die Mitglieder des Ortschaftsrats, wenn er dies für geboten hält, so rechtzeitig unter Benennung des Tagesordnungspunktes und Beifügung der Verhandlungsunterlagen einladen kann, dass diese sich angemessen auf die Sitzung vorbereiten können. Der Ortsvorsteher muss dabei in der Lage sein, eine Sitzung des Ortschaftsrates anzuberaumen, in der dieser als eigenständiges Gremium selbständig beraten und beschlussfassen kann und nicht dazu gezwungen ist, sich erst und gleichsam bei Gelegenheit einer Gemeinderatssitzung an dem Ratstisch des Gemeinderats in dessen Sitzung zusammenzufinden.
50
Eine diesen Mindestanforderungen genügende Einleitung des in § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO normierten Anhörungsverfahrens ist hier nicht erfolgt. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat sich darauf beschränkt, am 01.10.2019 die Mitglieder des Ortschaftsrats zu der Sitzung des Gemeinderats am 09.10.2019 einzuladen. Aus dieser nicht weiter erläuterten und an sämtliche Ortschaftsratsmitglieder - nicht etwa eigens den Ortsvorsteher gerichteten - Einladung ergab sich bereits nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit, dass es sich dabei um eine Anhörung des Ortschaftsrats - und nicht etwa nur um eine nachrichtliche Unterrichtung über die Gemeinderatssitzung oder dergleichen - handeln sollte. Unabhängig davon erfolgte die Einladung nicht mit einem ausreichenden zeitlichen Vorlauf. Sie erreichte den Ortsvorsteher am 02.10.2019. Dieser hatte nicht ausreichend Zeit, die Mitglieder des Ortschaftsrats bei Berücksichtigung des üblichen Postlaufs mindestens sieben Tage vor dem Sitzungstag des Gemeinderats zu einer eigenständigen Sitzung und Beratung einzuladen.
51
b) Die Satzung leidet unabhängig davon unter einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden Bekanntmachungsmangel.
52
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO GemO können öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen, durch Einrücken in das eigene Amtsblatt der Gemeinde (Nr. 1), durch Einrücken in eine bestimmte, regelmäßig erscheinende Zeitung (Nr. 2), durch Bereitstellung im Internet (Nr. 3) oder, sofern die Gemeinde weniger als 5.000 Einwohner hat, durch Anschlag an den hierfür bestimmten Stellen erfolgen. Die Form der öffentlichen Bekanntmachung ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 GemO im Einzelnen durch Satzung zu bestimmen. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO sind Satzungen mit ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen. Wenn Pläne oder zeichnerische Darstellungen, insbesondere Karten Bestandteile einer Satzung sind, können diese nach § 1 Abs. 4 DVO GemO auch dadurch öffentlich bekannt gemacht werden (Ersatzbekanntmachung), dass sie an einer bestimmten Verwaltungsstelle der Gemeinde zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niedergelegt werden (Nr. 1), hierauf in der Satzung hingewiesen (Nr. 2) und in der Satzung der wesentliche Inhalt der niedergelegten Teile umschrieben wird (Nr. 3).
53
Fehlt eine Bekanntmachung gänzlich oder leidet sie an wesentlichen Mängeln, führt dies zur Unwirksamkeit der Satzung (vgl. Senat, Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - VBlBW 2014, 292, zur Bekanntmachung von kommunalen Satzungen und zur Verkündung von Verordnungen m.w.N.; zu Satzungen ferner VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267).
54
So liegt der Fall auch hier. Eine Ersatzbekanntmachung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DVO GemO hat die Antragsgegnerin - wovon sie selbst ausgeht - nicht vorgenommen. Die Voraussetzungen dafür wären auch nicht erfüllt. Eine Ersatzbekanntmachung erfordert unter anderem, dass „in der Satzung“ darauf hingewiesen wird, dass die Karte an einer bestimmten Verwaltungsstelle der Gemeinde zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niedergelegt ist. Bereits daran fehlt es hier, da „in der Satzung“ vom 09.10.2019 kein dahingehender Hinweis erfolgt ist. Die Antragsgegnerin hat stattdessen nur in einem gesonderten „Ausfertigungsvermerk“ auf die Möglichkeit der Einsichtnahme verwiesen. Dieser Vermerk ist nicht Bestandteil der Satzung und außerdem mit zahlreichen anderen Hinweisen, unter anderem zu den Heilungsmöglichkeiten nach § 4 Abs. 3 GemO, vermengt. Unabhängig davon entspricht der Inhalt des Hinweises in dem Vermerk den Vorgaben des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DVO GemO nicht. Denn es wird nicht, wie geboten, auf die Möglichkeit einer gerade „kostenfreien“ Einsichtnahme hingewiesen.
55
Die Voraussetzungen für die von der Antragsgegnerin gewählte öffentliche Bekanntmachung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO GemO - durch Einrücken in das eigene Amtsblatt - hat sie ebenfalls nicht erfüllt. Diese in § 1 ihrer Bekanntmachungssatzung vom 24.01.1991 allein vorgesehene Bekanntmachungsart setzt, wie gezeigt, gemäß § 1 Abs. 3 DVO GemO voraus, dass die Satzung „mit ihrem vollen Wortlaut“ im Amtsblatt bekannt gemacht wird. Das erfordert bei einer Wiedergabe von Plänen und zeichnerischen Darstellungen deren vollständige Abbildung. Daran fehlt es hier. Die Antragsgegnerin hat den Plan, der vom Gemeinderat beschlossen und vom Bürgermeister ausgefertigt wurde (vgl. Bl. 41 d. Verw.-Akte), nicht vollständig, sondern - offenbar aus Platzgründen - nur im Auszug im Amtsblatt abgedruckt. Vollständig fehlt insbesondere die Legende zu dem Plan einschließlich der Angabe des Maßstabes (vgl. zum Vorliegen eines wesentlichen Bekanntmachungsfehlers bei nur unvollständiger Bekanntmachung des Inhalts der bekanntzumachenden Norm Senat, Urt. v. 24.03.2013, a.a.O.). Unabhängig davon wäre jedenfalls die von der Antragsgegnerin konkret gewählte Form der Veröffentlichung eines im Vergleich zu dem DIN A4 großen Originals erheblich verkleinerten, etwa auf DIN A6-Größe reduzierten Planes in Verbindung mit dem Verzicht auf die Angabe eines Maßstabes im vorliegenden Fall nicht dazu geeignet, der Öffentlichkeit den Inhalt der Satzung hinreichend bestimmt zur Kenntnis zu bringen (vgl. zu diesem Erfordernis VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.08.1996 - 8 S 269/96 - VBlBW 1997, 59).
56
2. Die Satzung ist auch materiell-rechtlich nicht in jeder Hinsicht mit höherrangigem Recht vereinbar.
57
Die Satzung genügt den Anforderungen des verfassungsrechtlich verankerten rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots nicht (a). Ein Teil der darin enthaltenen Bestimmungen steht zudem mit den für die Satzung in Betracht kommenden einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht in Einklang (b).
58
a) § 1 GASchutzS 2019 genügt den Anforderungen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht.
59
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348; Senat, Urt. v. 28.07.2008 - 1 S 2200/08 - VBlBW 2010, 29, v. 15.11.2007 - 1 S 2720/06 -, VBlBW 2008, 134 f. m.w.N. und Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 - VBlBW 1983, 302 f.).
60
Welche Anforderungen sich hieraus an die Bestimmtheit einer Satzung nach § 19 DSchG ergeben, ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt. Diese Vorschrift stellt insoweit keine besonderen Anforderungen an den Inhalt einer Satzung. Eine Gesamtanlagenschutzsatzung ist bereits dann hinreichend bestimmt, wenn die Gesamtanlage räumlich abgegrenzt und damit der Anwendungsbereich des Genehmigungsvorbehalts nach Absatz 2 des § 19 DSchG bestimmt ist. Dies kann durch textliche Beschreibung oder kartografische Darstellung geschehen (Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.). Das im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG „geschützte Bild der Gesamtanlage“ als Schutzgegenstand bedarf dagegen keiner Konkretisierung in der Satzung, da es sich unmittelbar aus dem tatsächlich vorhandenen Erscheinungsbild bestimmt. § 19 DSchG verlangt deshalb insbesondere keine Beschreibung des geschützten Bildes oder dessen bildliche Darstellung in der Satzung und auch keine Begründung des „besonderen öffentlichen Interesses“ an der Erhaltung der Gesamtanlage (Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 12).
61
Da es sich bei einer Gesamtanlagenschutzsatzung nach § 19 Abs. 1 DSchG um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG handelt, müssen die zur räumlichen Abgrenzung der Gesamtanlage dienenden Bestimmungen allerdings zweifelfrei erkennen lassen, welche Grundstücksflächen dem Genehmigungsvorbehalt des § 19 Abs. 2 DSchG unterworfen werden. Das erfordert eine „parzellenscharfe Festlegung“ (Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 12). Soll dies - wie hier - durch einen Lageplan geschehen, müssen sich aus diesem die Grenzen des Geltungsbereiches der Karte eindeutig entnehmen lassen. Das erfordert zumindest die Angabe eines eindeutigen und die Wahl eines geeigneten Maßstabs (vgl. BayVGH, Urt. v. 11.07.2000 - 26 N 99.3185 - NVwZ-RR 2001, 288, und ähnlich OVG Bln.-Brbg., Beschl. v. 13.04.2011 - OVG 2 S 94.10 - juris, jeweils zu einer Veränderungssperrensatzung).
62
Daran gemessen sind die Regelungen der Satzung zu der auf § 19 Abs. 1 DSchG gestützten Unterschutzstellung nicht hinreichend bestimmt. Die Satzung grenzt die geschützte Gesamtanlage in räumlicher Hinsicht ab, indem § 1 Abs. 1 GASchutzS 2019 auf die Beschreibung in § 2 GASchutzS 2019 verweist, der seinerseits zum einen textliche Beschreibung anhand von Flurstücksnummern enthält (Absatz 1) und zum anderen auf den der Satzung als Anlage beigefügten Lageplan vom 19.09.2019 im Maßstab von 1:2.500 Bezug nimmt. Mit diesen Satzungsbestimmungen wurde der räumliche Anwendungsbereich nicht zweifelsfrei festgelegt. Es bedarf keiner Entscheidung, ob eine Karte mit der von der Antragsgegnerin gewählten Größe (knapp DIN A4) und dem hier gewählten Maßstab von 1:2.500, die für den Grenzverlauf nicht allein auf Flurstücksgrenzen abstellt, grundsätzlich und im vorliegenden Fall ausreicht, den räumlichen Geltungsbereich einer Gesamtanlagenschutzsatzung im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG hinreichend zu bestimmen, obwohl im Bauplanungsrecht für Bebauungspläne ausgehend von § 1 Abs. 1 PlanZV Maßstäbe von 1:500 bis 1:1.000 empfohlen werden (vgl. dazu Reidt, in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl., Rn. 635 m.w.N.; s. auch OVG Rh.-Pf., Urt. v. 17.10.2012 - 1 C 10059/12 - NVwZ-RR 2013, 254; SächsOVG, Urt. v. 04.10.2000 - 1 D 683/99 - SächsVBl 2001, 15). Denn eine Satzung ist jedenfalls dann inhaltlich unbestimmt, wenn es zwischen der textlichen Beschreibung des räumlichen Geltungsbereichs und der zeichnerischen Darstellung einen Widerspruch gibt (ebenso für Festsetzungen eines Bebauungsplans Reidt, a.a.O., Rn. 244 m.w.N.). So liegt der Fall auch hier. Denn das Grundstück Flst. Nr. 254 ist nach § 2 Abs. 1 der Satzung vollumfänglich, nach dem Lageplan jedoch nur teilweise in den räumlichen Geltungsbereich einbezogen.
63
Dieser Bestimmtheitsmangel ist auch nicht nach § 2 Abs. 2 Satz 2 GASchutzS 2019 unbeachtlich. In dieser Vorschrift hat die Antragsgegnerin bestimmt, dass der Lageplan „im Zweifel“ der textlichen Umschreibung des Geltungsbereichs in § 2 Abs. 1 GASchutzS 2019 vorgeht. Es bedarf keiner Entscheidung, ob ein Satzungsgeber befugt ist, über die Verfahrens- und Formvorschriften betreffenden gesetzlichen Heilungsvorschriften in § 4 Abs. 4 GemO hinaus selbst salvatorische Klauseln zur Heilung von materiellen Bestimmtheitsdefiziten zu normieren. Denn im vorliegenden Fall ist § 2 Abs. 2 Satz 2 GASchutzS bereits tatbestandlich nicht einschlägig. Da § 2 Abs. 1 GASchutzS das Grundstück Flst. Nr. 254 eindeutig als vollumfänglich in den Geltungsbereich einbezogen bezeichnet und der Lageplan dieses Grundstück eindeutig nur teilweise erfasst, liegt kein einer Auslegung zugänglicher „Zweifelsfall“, sondern ein eindeutiger Widerspruch vor, bei dem nicht erkennbar ist, welchen Wille der Satzungsgeber in Bezug auf das genannte Grundstück verfolgt hat.
64
b) Ein Teil der in der Satzung vom 09.10.2019 enthaltenen Bestimmungen steht auch mit den für die Satzung in Betracht kommenden einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht in Einklang.
65
Gemessen an den als Ermächtigungsgrundlage allein in Betracht kommenden Vorschriften in § 19 Abs. 1 DSchG und § 4 Abs. 1 GemO (aa) sind sowohl § 4 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 und Satz 2 GASchutzS 2019 (bb) als auch § 4 Abs. 2 Satz 1 GASchutzS 2019 (cc) materiell rechtswidrig. Mit höherrangigem Recht per se vereinbar sind dagegen, anders als der Antragsteller meint, § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS 2019 (dd) und § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 (ee). Die im Mittelpunkt der Satzung stehende Unterschutzstellung in § 1 GASchutzS 2019 ist als solche ebenfalls rechtmäßig und weist insbesondere keine „Abwägungsfehler“ auf (ff). Auch die Beschreibung des „Schutzgegenstandes“ in § 3 GASchutzS 2019 ist rechtlich nicht zu beanstanden (gg). Für die Regelung zum rückwirkenden Inkrafttreten der Satzung in § 6 GASchutzS (hh) gilt Gleiches.
66
aa) Rechtsgrundlage für den Erlass von denkmalschutzrechtlichen Gesamtanlagenschutzsatzungen ist § 19 Abs. 1 DSchG.
67
Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden Gesamtanlagen, insbesondere Straßen-, Platz- und Ortsbilder, an deren Erhaltung aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründen ein besonderes öffentliches Interesse besteht, im Benehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege durch Satzung unter Denkmalschutz stellen.
68
Veränderungen an einem auf diese Weise geschützten Bild der Gesamtanlage bedürfen nach § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde. Die Genehmigung ist nach § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG zu erteilen, wenn die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Liegen die Voraussetzungen aus § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG, nach denen eine Genehmigung zu erteilen „ist“, nicht vor, folgt daraus nicht etwa im Umkehrschluss, dass die Genehmigung zu versagen ist. In einem solchen Fall hat die unteren Denkmalschutzbehörde vielmehr, wie der Senat bereits entschieden hat, in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens darüber zu entscheiden, ob sie die beantragte Veränderung genehmigt (Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O., und v. 10.10.1988 - 1 S 1849/88 - VBlBW 1989, 220; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.1993 - 8 S 2851/92 - juris; Strobl u.a., Denkmalschutzgesetz für Bad.-Württ., 4. Aufl., § 19 Rn. 13). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 3 DSchG hat die Denkmalschutzbehörde vor ihrer Entscheidung die Gemeinde zu hören.
69
Die Rechtsgrundlage in § 19 Abs. 1 DSchG ermächtigt die Gemeinden damit (nur) dazu, ein konstitutiv wirkendes (vgl. Senat, Urt. v. 01.09.2011 - 1 S 1070/11 - VBlBW 2012, 185) formelles (nicht materielles) Veränderungsverbot zu erlassen, das als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt wirkt und eine umfassende Genehmigungspflicht begründet, um der mit allen Veränderungen verbundenen Gefahr einer Beeinträchtigung des geschützten Bildes der Gesamtanlage durch die Gewährleistung einer präventiven Kontrolle durch die zuständige Denkmalschutzbehörde zu begegnen (vgl. Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 8 Rn. 3 und § 19 Rn. 13; zur Einordnung der übrigen Genehmigungstatbestände des Denkmalschutzgesetzes als Verbote mit Erlaubnisvorbehalt auch Senat, Urt. v. 27.06.2005 - 1 S 1674/04 - VBlBW 2006, 20, und v. 23.07.1990 - 1 S 2998/89 - VBlBW 1991, 257).
70
Eine Ermächtigung zum Erlass von darüber hinausgehenden Vorschriften bietet Absatz 1 des § 19 DSchG hingegen nicht. Da sich die Vorschrift darauf beschränkt, die Gemeinden dazu zu ermächtigen, „Gesamtanlagen (...) unter Denkmalschutz stellen“, enthält sie insbesondere keine Rechtsgrundlage für die Schaffung von Regelungen zur Ausgestaltung des in Absatz 2 normierten Verfahrens zur Beantragung einer Genehmigung zur Veränderung an dem durch die Satzung geschützten Bild der Gesamtanlage.
71
Daraus folgt allerdings nicht, dass die Gemeinden sich im Anwendungsbereich des § 19 DSchG auf die reine Unterschutzstellung beschränken und auf ergänzende Regelungen ausnahmslos verzichten müssten. Die Unterschutzstellung von Gesamtanlagen durch Satzung obliegt den Gemeinden als Teil ihrer gesetzlichen Aufgaben im Denkmalschutz nach § 1 Abs. 2 DSchG als weisungsfreie Pflichtaufgabe (vgl. Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 9). Weisungsfreie Angelegenheiten - auch weisungsfreie Pflichtaufgaben (vgl. Kunze u.a., a.a.O., § 4 Rn. 3) - können Gemeinden gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO durch Satzung regeln, „soweit die Gesetze keine Vorschriften enthalten“. Bei weisungsfreien Angelegenheiten ist das Satzungsrecht der Gemeinden also im Rahmen der Gesetze grundsätzlich umfassend (Gern, Kommunalrecht Bad.-Württ., 9. Aufl., Rn. 117, 121). Daraus folgt insbesondere, dass in der Satzung gesetzliche Vorschriften aus dem Bundes- oder Landesrecht etwa im Interesse der Übersichtlichkeit oder Verständlichkeit der Gesamtregelung grundsätzlich wiederholt oder auch erläutert werden können, soweit sich dies im gesetzlichen Rahmen hält, also keine vom Gesetz abweichenden Satzungsvorschriften geschaffen werden (vgl. Kunze u.a., a.a.O., § 4 Rn. 4). Satzungsregelungen, die nach ihrem Inhalt zu Eingriffen in die grundrechtsgeschützte Individualsphäre des Einzelnen führen, können allerdings nicht auf die generelle Ermächtigung aus § 4 Abs. 1 GemO gestützt werden. Für dahingehende Regelungen ist grundsätzlich (vgl. aber auch Senat, Urt. v. 29.03.2007 - 1 S 2118/05 - VBlBW 2007, 414 und Beschl. v. 25.09.1997 - 1 S 1261/97 - VBlBW 1998, 58) eine spezielle gesetzliche Ermächtigung erforderlich (vgl. Senat, Urt. v. 18.03.2004 - 1 S 2261/02 - VBlBW 2004, 337; Kunze u.a., a.a.O., § 4 Rn. 4; Pflumm, in: Dietlein/Pautsch, a.a.O., § 4 Rn. 5; Engel/Heilshorn, a.a.O.. 10. Aufl., § 18 Rn. 26).
72
Hiervon ausgehend erweist sich die Satzung der Antragsgegnerin nicht in jeder Hinsicht als mit höherrangigem Recht vereinbar.
73
bb) An einer gesetzlichen Rechtsgrundlage fehlt es für die in § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 enthaltene Bestimmung, wonach Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage der Genehmigung „des Landratsamtes Lörrach als Unterer Denkmalschutzbehörde“ bedürfen, und für den darauf aufbauenden § 4 Abs. 1 Satz 2 GASchutzS 2019.
74
§ 19 Abs. 1 DSchG bietet für eine dahingehende Bestimmung keine Grundlage, weil diese Vorschrift die Gemeinden, wie gezeigt, nur zur Unterschutzstellung von Gesamtanlagen, nicht aber zum Erlass von Zuständigkeits- oder Verfahrensvorschriften ermächtigt. § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO kommt als Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Denn die Antragsgegnerin hat sich mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 nicht im Rahmen der Gesetze gehalten.
75
Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG bedürfen Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde. Untere Denkmalschutzbehörden sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 DSchG die unteren Baurechtsbehörden, d.h. in einem Fall wie dem vorliegenden die unteren Verwaltungsbehörden (vgl. § 46 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LBO). Daraus folgt, dass das Landratsamt Lörrach untere Denkmalschutzbehörde (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG) und als solche in der Regel auch für die Entscheidung über Genehmigungsanträge nach § 19 Abs. 2 DSchG zuständig ist.
76
Für diesen Regelfall entspricht die in § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 enthaltene Formulierung zwar dem geltenden Landesrecht. Die Satzungsregelung ist mit dem Denkmalschutzgesetz gleichwohl unvereinbar. Denn § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS verweist ausnahmslos auf die Zuständigkeit des Landratsamts, obwohl nach dem Gesetzesrecht Ausnahmen von dieser Zuständigkeit bestehen.
77
Der Gesetzgeber hat mit der Formulierung in § 19 Abs. 2 DSchG, wonach Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage der Genehmigung der „unteren Denkmalschutzbehörde“ bedürfen, keine von den allgemeinen Zuständigkeitsregelungen der §§ 3 und 7 DSchG abweichende Regelung getroffen (Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 14). Es bleibt deshalb auch im Anwendungsbereich des § 19 Abs. 2 DSchG bei den spezialgesetzlichen Sonderregelungen aus § 3 und § 7 DSchG. Insbesondere gilt auch in diesem Anwendungsbereich § 7 Abs. 3 DSchG, wonach, wenn ein Vorhaben nach anderen Vorschriften als denen des Denkmalschutzgesetzes einer Genehmigung bedarf, an die Stelle der Genehmigung der Denkmalschutzbehörde deren Zustimmung tritt (näher dazu Nr. 2 der Verwaltungsvorschrift des Finanz- und Wirtschaftsministeriums für das Verfahren zum Vollzug des Denkmalschutzgesetzes für Baden-Württemberg - VwV Vollzug DSchG - v. 22.12.2014, Az.: 6-2550.0-1/6 -, GABl. 2015. S. 4). Ähnliche Zuständigkeitsverlagerungen können sich bei Planfeststellungsverfahren ergeben, deren Vorschriften wiederum § 7 Abs. 3 DSchG verdrängen (vgl. § 75 Abs. 1 LVwVfG und dazu Strobl, u.a., a.a.O., § 7 Rn. 24).
78
Diese differenzierte Gesetzeslage bildet die Satzung der Antragsgegnerin nicht hinreichend präzise ab. Der insoweit uneingeschränkte Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019, wonach Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage der Genehmigung „des Landratsamtes Lörrach als Unterer Denkmalschutzbehörde“ bedürfen, lässt auch keine gesetzeskonforme Auslegung zu. Ohne Erfolg macht die Antragsgegnerin geltend, aus dem in § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 gewählten Zusatz („Landratsamt Lörrach als Untere Denkmalschutzbehörde“) ergebe sich, dass das Landratsamt nicht losgelöst von seiner Eigenschaft als untere Denkmalschutzbehörde zuständig sein solle. Diese Formulierung bietet keinen Ansatzpunkt für eine Auslegung des Inhalts, dass das Landratsamt Lörrach in bestimmten Fällen nicht für die Genehmigung zuständig sein sollte. Denn das Landratsamt bleibt auch dann - woran § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 allein anknüpft - „untere Denkmalschutzbehörde“, wenn es in einem Einzelfall aufgrund spezialgesetzlicher Zuständigkeitsregelungen nicht zur Genehmigung eines Veränderungsantrags, sondern beispielsweise nur zur Zustimmung gegenüber einer anderen Behörde berufen ist. Der von der Antragsgegnerin in § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 gewählte und eindeutige Wortlaut erklärt das Landratsamt Lörrach deshalb in jedem Fall für genehmigungszuständig, dies auch dann, wenn es diese Zuständigkeit in einem Einzelfall tatsächlich nicht hat. Mit dieser Formulierung ist die Vorschrift mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.
79
Die Antragsgegnerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, der Senat habe die ihres Erachtens im Wesentlichen textgleiche Satzung der Stadt Heidelberg zum Schutz der Gesamtanlage „Alt-Heidelberg“ vom 26.06.2003 in seinem Urteil vom 16.11.2005 (a.a.O.) gebilligt. Anders als die Satzung der Antragsgegnerin verweist die genannte Satzung der Stadt Heidelberg ausdrücklich auf die Möglichkeit einer Zuständigkeitsverlagerung auf andere Behörden (vgl. § 4 Abs. 4 der GASchutzS „Alt-Heidelberg“ in der Fassung vom 26.06.2003; ebenso die derzeit geltende Fassung vom 18.10.2018).
80
Das zuvor genannte Defizit führt dazu, dass Halbsatz 2 des § 4 Abs. 1 Satz 1 GASchutzS 2019 („des Landratsamtes Lörrach als Unterer Denkmalschutzbehörde“) und der darauf bezugnehmende Satz 2 rechtswidrig sind. Gegen den auf eine Wiederholung des Gesetzestextes beschränkten Satz 1 Halbsatz 1 („Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage bedürfen der Genehmigung“) bestehen hingegen keine rechtlichen Bedenken. Dem steht nicht entgegen, dass die untere Denkmalschutzbehörde, wie gezeigt, unter Umständen nicht zur Genehmigung, sondern nur zur Zustimmung gegenüber einer anderen Behörde berufen sein kann. Denn § 4 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GASchutzS 2019 ist in dem Sinne auslegungsfähig, dass mit der dort genannten Genehmigung diejenige der jeweils zuständigen Behörde gemeint ist (s. zur Frage der Gesamt- oder Teilnichtigkeit der Satzung unten 3.).
81
cc) Mit höherrangigem Recht ebenfalls nicht vereinbar ist § 4 Abs. 2 Satz 1 GASchutzS 2019, wonach Anträge auf Veränderungsgenehmigungen im Sinne von § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG „über die Stadt Todtnau“ einzureichen sind.
82
§ 19 Abs. 2 DSchG selbst bietet für diese verfahrensrechtliche Regelung nach dem dazu oben (unter aa) Gesagten keine Rechtsgrundlage. Nach Satz 1 des § 19 Abs. 2 DSchG bedürfen Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage, wie gezeigt, der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde, wobei diese die betroffene Gemeinde vor ihrer Entscheidung nach Satz 3 anzuhören hat. Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Regelung, wonach der Genehmigungsantrag nicht direkt bei der unteren Denkmalschutzbehörde eingereicht werden kann, sondern bei ihr selbst gestellt werden muss, im Ergebnis einen im Gesetz nicht vorgesehenen, zusätzlichen Verfahrensschritt eingeführt. Selbst wenn man annehmen wollte, § 19 Abs. 2 DSchG selbst stehe dem nicht entgegen, fehlte es an einer Rechtsgrundlage für die Einführung eines solchen Verfahrensschritts. Insbesondere kommt § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO dafür nicht in Betracht. Der von der Antragsgegnerin eingeführte zusätzliche Verfahrensschritt kann zu Verzögerungen bei der Bearbeitung des Antrags führen. Das kann für den jeweiligen Antragsteller im Falle der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens - wie der vorliegende Fall zeigt - zu weiteren Belastungen führen, weil er von seinem grundsätzlichen Recht auf Bebauung seines Grundstücks unter Umständen länger als nach dem Gesetz unbedingt nötig keinen Gebrauch machen kann. Eine deshalb auch Art. 14 Abs. 1 GG tangierende Regelung kann nicht allein auf den als Rechtsgrundlage allenfalls in Betracht kommenden § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO gestützt werden.
83
dd) Mit höherrangigem Recht vereinbar ist allerdings entgegen dem Antragsvorbringen die Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS 2019, wonach „insbesondere“ die dort genannten Maßnahmen gemäß § 19 Abs. 2 DSchG genehmigungspflichtig sind.
84
Nach § 19 Abs. 1 DSchG bedürfen alle „Veränderungen an dem geschützten Bild der Gesamtanlage“ der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde. Die Vorschrift ist damit weiter gefasst als § 8 DSchG, der den allgemeinen Schutz von Kulturdenkmalen regelt und eine Genehmigungspflicht „nur“ für den Fall einer Zerstörung, Beseitigung und unter Umständen Entfernung eines Kulturdenkmals aus seiner Umgebung sowie für den Fall der „Beeinträchtigung“ seines Erscheinungsbildes normiert. § 19 Abs. 1 DSchG lässt demgegenüber jede „Veränderung“ an dem geschützten Bild der Gesamtanlage genügen und geht damit von einer umfassenden Genehmigungspflicht aus (Senat, Beschl. v. 16.11.2005, a.a.O.). Dem liegt die Erwägung des Gesetzgebers zugrunde, dass nur so der mit allen Veränderungen verbundenen Gefahr einer Beeinträchtigung des geschützten Bildes effektiv begegnet werden kann (vgl. Senat, Beschl. v. 16.11.2005, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 13). Eine Veränderung liegt deshalb unabhängig von der Frage einer Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes unter anderem immer dann vor, wenn ein in der Gesamtanlage liegendes Objekt in seinem äußeren Erscheinungsbild geändert, beseitigt oder errichtet wird, dies selbst dann, wenn die Veränderung nur vorübergehender oder geringfügiger Natur ist (arg. e § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG) oder der Instandsetzung oder Wiederherstellung des historischen Erscheinungsbildes dient (vgl. Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 13). Der Schutz von Gesamtanlagen nach § 19 DSchG unterscheidet sich vom Schutz eines Kulturdenkmals nach § 8 DSchG allerdings auch in einer zweiten Hinsicht. Kulturdenkmale sind in ihrem Erscheinungsbild und in ihrer Substanz geschützt, Gesamtanlagen hingegen nur in ihrem Erscheinungsbild. Anders als unter Umständen im Rahmen des § 8 DSchG (und des § 15 DSchG) umfasst der Bildschutz des § 19 DSchG bei baulichen Anlagen daher nur den Schutz der von außen sichtbaren Teile. Eingriffe in die Substanz von Einzelobjekten innerhalb einer geschützten Gesamtanlage unterwirft § 19 DSchG keiner Genehmigungspflicht, wenn das geschützte Bild dadurch nicht verändert wird. Die Einzelobjekte sind gegen Eingriffe in die nicht von außen sichtbare Substanz nur dann geschützt, wenn sie zugleich Kulturdenkmale im Sinne von § 2 DSchG sind. Ohne diese Eigenschaft genießt die Substanz von baulichen Anlagen innerhalb einer Gesamtanlage allerdings mittelbaren Schutz, wenn mit einer Substanzveränderung auch ein Eingriff in das geschützte Bild der Gesamtanlage verbunden ist (Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 4; vgl. auch dies, a.a.O., § 8 Rn. 13 f., § 15 Rn. 6 und § 19 Rn. 6, 13).
85
Hiervon ausgehend ist § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS 2019 mit dem Gesetzesrecht vereinbar. Dass sich die Antragsgegnerin überhaupt dazu entschlossen hat, den Umfang der Genehmigungspflicht nach § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG in ihrer Satzung durch Beispiele („insbesondere) zu erläutern, begegnet nach dem dazu oben (unter aa) Gesagten keinen Bedenken. Inhaltlich bewegen sich die von ihr gewählten Erläuterungen in dem Rahmen des Umfangs der gesetzlichen Genehmigungspflicht. Die Antragsgegnerin hat insbesondere nicht verkannt, dass sich der Bildschutz des § 19 DSchG bei baulichen Anlagen nur auf den Schutz der von außen sichtbaren Teile beschränkt. Die in den Buchstaben b und c des § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS 2019 genannten Beispiele betreffen durchweg Veränderungen, die sich auf das äußere Bild der Gesamtanlage auswirken (Bebauung von Grün- und Freiflächen, Veränderung der Straßen- und Wegeführung, Errichtung und Veränderung von Einfriedungen usw.). Die Beispiele in Buchstabe d (Veränderungen an Dächern und Fassaden) und Buchstabe e (Anbringen und Errichtung von technischen Anlagen wie Jalousien, Markisen usw.) hat die Antragsgegnerin im Normtext ausdrücklich auf den Fall beschränkt, dass diese „vom (öffentlichen) Verkehrsraum aus sichtbar sind“. Die Aufzählung in Buchstabe a („Errichtung, Veränderung und der Abbruch baulicher Anlagen“) selbst enthält zwar keine solche Einschränkung. Daraus folgt aber nicht - auch nicht im Wege eines Umkehrschlusses aus den Buchstaben d und e -, dass die Antragsgegnerin in Buchstabe a auch bauliche Veränderungen ohne Auswirkungen auf das Erscheinungsbild der Gesamtanlage für genehmigungspflichtig erklären wollte. Die Antragsgegnerin hat im Normtext der Satzung deutlich gemacht, dass auch die Aufzählung in Buchstabe a des § 4 Abs. 1 Satz 3 GASchutzS 2019 lediglich eine Erläuterung der in Satz 1 genannten Genehmigungspflicht darstellt („insbesondere“). Bei der gebotenen gesetzessystematischen Auslegung der Norm kommt daher hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass sich auch die Beispiele in Satz 3 Buchstabe a nur auf Veränderungen „an dem geschützten Bild der Gesamtanlage“ (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GASchutzS 2019) beziehen und dass die Genehmigungspflicht daher keine „Veränderungen baulicher Anlagen“ umfasst, wenn diese ausschließlich das Innere einer solchen Anlage betreffen und keine Auswirkung auf das äußere Erscheinungsbild der Gesamtanlage haben.
86
Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass es der Verständlichkeit der in Satz 3 des § 4 Abs. 1 GASchutzS 2019 enthaltenen Regelung wohl gedient hätte, wenn auf Halbsatz 2 des § 4 Abs. 1 Satz 3 Buchst. a GASchutzS 2019 verzichtet worden oder dieser zumindest nicht mit den Worten „auch wenn“, sondern beispielsweise mit der Wendung „unabhängig davon, ob“ eingeleitet worden wäre.
87
ee) Die vom Antragsteller weiter beanstandete Regelung aus § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 ist per se mit den gesetzlichen Regelungen vereinbar.
88
Die Vorschrift bestimmt, dass, wenn an dem geschützten Bild rechtswidrig Veränderungen vorgenommen werden, die genehmigungspflichtig, aber nicht genehmigungsfähig sind, die Wiederherstellung des geschützten Bildes angeordnet werden kann. Die Antragstellerin hat sich mit dieser Formulierung auf einen inhaltlich zutreffenden Hinweis auf die geltende Gesetzeslage beschränkt. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 DSchG haben die Denkmalschutzbehörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihnen nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Diese Vorschrift kann je nach Lage des Einzelfalls insbesondere eine Rechtsgrundlage dafür bieten, bei formell und materiell rechtswidrig vorgenommenen Veränderungen an Gesamtanlagen im Sinne von § 19 DSchG nicht nur die Einstellung von Bauarbeiten, sondern auch die Wiederherstellung des früheren Zustandes anzuordnen (vgl. Strobl u.a., a.a.O., § 7 Rn. 16 m.w.N.; zu auf § 7 Abs. 1 DSchG gestützten Wiederherstellungs- und Beseitigungsanordnungen im Anwendungsbereich des § 8 DSchG auch Senat, Urt. v. 27.06.2005, a.a.O., v. 10.06.2010 - 1 S 585/10 - VBlBW 2010, 393, und v. 04.06.1991 - 1 S 2022/90 - VBlBW 1992, 58).
89
Ohne Erfolg wendet der Antragsteller ein, die Antragsgegnerin habe sich in § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 nicht darauf beschränkt, auf die aus § 7 DSchG folgenden Eingriffsbefugnisse der zuständigen Behörde zu verweisen, sondern darüberhinausgehend und deshalb gesetzeswidrig eine eigene, neben § 7 DSchG tretende Rechtsgrundlage für behördliche Eingriffsmaßnahmen geschaffen. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 zwingt nicht dazu, diese Norm als eigenständige Rechtsgrundlage für Eingriffsmaßnahmen auszulegen. Die Antragsgegnerin hat in § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 nicht etwa - wie es bei der Formulierung einer Rechtsgrundlage naheliegt - ausgeführt, dass eine bestimmte, konkret benannte Behörde Maßnahmen zur Wiederherstellung „anordnen kann“. Sie hat vielmehr im Passiv und ohne Benennung der zuständigen Behörde formuliert, dass „die Wiederherstellung des geschützten Bildes angeordnet werden (kann)“. Diese Formulierung spricht dafür, dass sich die Antragsgegnerin auf einen Hinweis an die Normadressaten beschränken und diesen vor Augen führen wollte, welche Folgen nach geltendem Gesetzesrecht bei einem Verstoß gegen § 19 Abs. 2 DSchG drohen.
90
Für diese Auslegung des § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 streitet zusätzlich die rechtsmethodisch gebotene Zusammenschau mit den übrigen Satzungsbestimmungen. Die Systematik der Satzung spricht insbesondere gegen die Annahme, dass sich die Antragsgegnerin mit § 4 Abs. 4 Satz 1 GASchutzS 2019 selbst eine Zuständigkeit für die Anordnung von denkmalschutzrechtlichen Wiederherstellungsmaßnahmen zusprechen wollte. Sie hat in der Satzung an mehreren Stellen zum Ausdruck gebracht, dass sie erkannt hat, dass nicht sie, sondern eine andere Behörde - das Landratsamt Lörrach - untere Denkmalschutzbehörde ist und dass grundsätzlich die Denkmalschutzbehörden für denkmalschutzrechtliche Maßnahmen zuständig sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, § 5 Abs. 1 GASchutzS 2019). § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Antragsgegnerin der Auffassung gewesen sein könnte, abweichend davon könne gerade für den Erlass von besonders eingriffsintensiven denkmalschutzrechtlichen Wiederherstellungsordnungen eine andere Zuständigkeit als die der Denkmalschutzbehörden bestehen oder satzungsrechtlich geschaffen werden.
91
§ 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 bietet auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Antragsgegnerin mit dieser Vorschrift stattdessen dem Land als Träger der unteren Denkmalschutzbehörde (Landratsamt Lörrach) auf dem Satzungswege eine zusätzliche, neben § 7 DSchG tretende Rechtsgrundlage zum Erlass von Wiederherstellungsanordnungen verschaffen wollte. Auch gegen eine solche Auslegung sprechen der Wortlaut der Norm, die Systematik der Satzung und zusätzlich Erwägungen der Normenhierarchie und des Verwaltungsaufbaus. Die Antragsgegnerin als kreisangehörige Gemeinde und Selbstverwaltungskörperschaft kann von vornherein keine Rechtsgrundlage für eine ihr im Verwaltungsaufbau übergeordnete staatliche (Aufsichts-)Behörde normieren. Es besteht kein Ansatzpunkt dafür, der Antragsgegnerin dennoch zu unterstellen, sie habe unter Verkennung dieses Umstands in § 4 Abs. 4 GASchutzS 2019 eine Rechtsgrundlage für eine andere Behörde schaffen wollen.
92
ff) Die - im Mittelpunkt der Satzung stehenden - materiell-rechtlichen Bestimmungen aus § 1 GASchutzS 2019 zur Unterschutzstellung des historischen Kerns des Unterdorfs von Geschwend begegnen als solche entgegen der Auffassung des Antragstellers keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
93
§ 1 GASchutzS trägt die amtliche Überschrift „Unterschutzstellung“ und bestimmt in Absatz 1, dass das in § 2 GASchutzS näher beschriebene Gebiet als Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ unter Denkmalschutz gestellt wird. In Absatz 2 wird erläutert, die Unterschutzstellung diene der Erhaltung des historischen Ortsbildes im Unterdorf von Geschwend (Satz 1), an der Erhaltung der Gesamtanlage bestehe aus wissenschaftlichen, vor allem aus bau- und siedlungsgeschichtlichen Gründen ein besonderes öffentliches Interesse (Satz 2) und die als Anlage beigefügte Begründung sei Bestandteil der Satzung (Satz 3). Die genannte Begründung enthält im Wesentlichen Angaben zur Geschichte Geschwends, eine Beschreibung des Ortsbilds und die folgenden zusammenfassenden Erwägungen: „Die Dichte an historischer Überlieferung in Bezug auf Bauten und Räume ist im Unterdorf von Geschwend insgesamt sehr hoch. Dadurch ist die historische Siedlungsstruktur und Gestalt mit ihren wesentlichen Bestandteilen und ihren räumlichen Bezügen in bemerkenswertem Umfang ablesbar. Die Elemente und Strukturen des Ortsbildes von Geschwend sind in der historischen Ortsanalyse von ... ... 2017 dargestellt worden. Geschwend gehört zu den am besten erhaltenen Ortskernen des Landes und weist damit aus denkmalfachlicher Sicht die Merkmale einer Gesamtanlage im Sinne des Denkmalschutzgesetzes auf. An der Erhaltung des Erscheinungsbildes der Gesamtanlage (...) besteht aus wissenschaftlichen und heimatgeschichtlichen Gründen ein besonderes öffentliches Interesse“.
94
§ 1 GASchutzS 2019 erfüllt mit der so erfolgten Unterschutzstellung die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage aus § 19 Abs. 1 DSchG (1). Die Unterschutzstellung beruht ferner auf einer rechtsfehlerfreien Ausübung des Satzungsermessens der Antragsgegnerin (2).
95
(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 DSchG sind im Falle des historischen Kerns des Unterdorfs von Geschwend, den der Senat im Termin zur mündlichen Verhandlung in Augenschein genommen hat, erfüllt. Es handelt sich bei dem Gebiet im Wesentlichen in den Grenzen des Lageplans aus dem Dokument „Historische Ortsanalyse“ des Dipl.-Ing. ... aus dem April 2017 (Bl. 6.1/6.23 der Verwaltungsakte der Antragsgegnerin, Az. 365.12, Ordner „Denkmalschutz Gesamtanlage Geschwend“) um eine „Gesamtanlage“ im Sinne dieser Vorschrift (a), an deren Erhaltung aus wissenschaftlichen und heimatgeschichtlichen Gründen ein öffentliches Interesse besteht (b), das die qualifizierten Anforderungen jener Norm (c) erfüllt.
96
(a) Als Schutzgegenstand für eine Satzung nach § 19 Abs. 1 DSchG kommt jede „Gesamtanlage“ in Betracht. Eine solche liegt hier vor.
97
Wie sich aus der in der Norm enthaltenen beispielhaften Aufzählung ergibt („insbesondere Straßen-, Platz- und Ortsbilder“), ist Schutzgegenstand des § 19 Abs. 1 DSchG die Gesamterscheinung einer Mehrheit unbeweglicher Sachen, die sich zu einem (ggf. schützenswerten) Bild zusammenschließen (Strobl u.a., a,.a.O., § 19 Rn. 2 f.). Diese einzelnen Sachen können - allesamt oder teilweise - „Kulturdenkmale“ im Sinne von § 2 Abs. 1 und 2 DSchG sein. Erforderlich ist dies für die Annahme einer Gesamtanlage aber nicht (arg. e § 2 Abs. 3 Nr. 2 DSchG). Die Einbeziehung von Sachen, denen keine Denkmaleigenschaft zukommt und selbst von Sachen, die zum Erscheinungsbild nichts beitragen, ist vom Gesetz vorgesehen, weil auch ihre Veränderung das Erscheinungsbild der Gesamtanlage beeinträchtigen kann, wie dies etwa bei der Schließung einer Baulücke zwischen Kulturdenkmalen der Fall sein kann (Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 5).
98
Davon ausgehend hat die Antragsgegnerin das fragliche Gebiet rechtsfehlerfrei als Gesamtanlage eingeordnet. Sie hat sich zur denkmalfachlichen Beurteilung der für einen Schutz in Betracht kommenden Sachen, wie in der Regel geboten, sachverständiger Beratung bedient (vgl. Senat, Urt. v. 10.05.1988, a.a.O., zum Begriff des Kulturdenkmals), und im Einvernehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege eine „Historische Ortsanalyse“ des Dipl.-Ing. ... aus dem April 2017 eingeholt. Diese lege artis erstellte sowie ausführlich und nachvollziehbar begründeten Analyse belegt, dass die von § 1 GASchutzS umfassten Gegenstände ein einheitliches Erscheinungsbild ergeben. Der Gutachter hat unter anderem die historische Ortsstruktur eingehend erläutert (Bl. 6.7 bis 6.11 d. Verw.-Akte) und die „historischen Bauten und Räume“ (Bl. 6.17 bis 6.21 d. Verw.-Akte), die zu einem erheblichen Teil als Kulturdenkmale erfasst sind (vgl. Objektliste und -beschreibungen, Bl. 6.25, 6.29 ff. d. Verw.-Akte), detailliert beschrieben. Davon ausgehend hat er zusammenschauend unter anderem festgehalten, dass sowohl die offene Einbettung in die Landschaft als auch die Dichte der überlieferten historischen Bebauung Geschwend als charakteristisches Dorf des Südschwarzwalds qualifizieren, dass die Geschichte eines im Ursprung klösterlichen Schwarzwalddorfes dort sehr anschaulich dokumentiert werde, dass das Unterdorf von Geschwend innerhalb der ehemaligen Markgrafschaft Baden zu den am besten erhaltenen Orten gehöre und aus denkmalfachlicher Sicht den Charakter einer Gesamtanlage aufweise (Bl. 6.21 d. Verw.-Akte). Auf diese jeweils näher erläuterten Ausführungen aus der „Ortsanalyse“ nimmt der Senat Bezug. Sie haben sich im Termin zur mündlichen Verhandlung und der dort erfolgten Inaugenscheinnahme in tatsächlicher Hinsicht als im Wesentlichen zutreffend erwiesen und begegnen in denkmalfachlicher sowie historischer Hinsicht keinen inhaltlichen Zweifeln. Sie rechtfertigen auch im denkmalschutzrechtlichen Sinne die Annahme einer Gesamtanlage.
99
(b) Ebenfalls keinen durchgreifenden Zweifeln begegnet es, dass an der Erhaltung dieser Gesamtanlage im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG aus wissenschaftlichen und heimatgeschichtlichen Gründen ein öffentliches Interesse besteht.
100
„Wissenschaftliche Gründe“ liegen vor, wenn eine Sache für die Wissenschaft oder für einen Wissenschaftszweig von Bedeutung ist. Im Vordergrund dieses Schutzmerkmals steht die dokumentarische Bedeutung einer Sache für die Wissenschaft, weil sie einen bestimmten Wissensstand einer geschichtlichen Epoche bezeugt. Im Übrigen können wissenschaftliche Gründe auch dann anzunehmen sein, wenn die Sache als Gegenstand wissenschaftlicher Forschung in Betracht kommt (vgl. zu § 2 DSchG Senat, Urt. v. 27.06.2005, a.a.O., und v. 10.05.1988 - 1 S 1949/87 - NVwZ-RR 1989, 232).
101
Der eine Unterschutzstellung selbständig rechtfertigende Schutzgrund der „heimatgeschichtlichen“ Bedeutung ist dadurch gekennzeichnet, dass durch das Objekt heimatgeschichtliche Entwicklungen anschaulich gemacht werden („Aussagewert“), dass ihm als Wirkungsstätte namhafter Personen oder Schauplatz historische Ereignisse ein bestimmter „Erinnerungswert“ beizumessen ist oder dass es einen im Bewusstsein der Bevölkerung vorhandenen Bezug zu bestimmten politischen, kulturellen oder sozialen Verhältnissen seiner Zeit herstellt („Assoziationswert“). Entscheidend ist dabei der dokumentarische und exemplarische Charakter des Schutzobjekts als eines Zeugnisses der Vergangenheit (vgl. Senat, Urt. v. 27.06.2005. a.a.O., und v. 10.05.1988, a.a.O.)
102
An diesen Maßstäben gemessen sprechen für die Erhaltung der verfahrensgegenständlichen Gesamtanlage sowohl wissenschaftliche als auch heimatgeschichtliche Gründe.
103
Die Gesamtanlage dokumentiert zum einen teils einen bestimmten Wissensstand einer geschichtlichen Epoche. Sie kommt zudem als Gegenstand wissenschaftlicher Forschung in Betracht und weist unabhängig davon einen Aussagewert auf, da sie heimatgeschichtliche Entwicklungen anschaulich macht. Dies hat die Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei in der Begrünung ihrer Satzung zusammenfassend dargelegt. Sie kann sich auch insoweit auf die „Historische Ortsanalyse“ des Dipl.-Ing. ... aus dem April 2017 stützen. Auf dessen Ausführungen nimmt der Senat auch insoweit Bezug. Der Gutachter hat die von der Gesamtanlage umfassten Gegenstände ausführlich und differenziert denkmalfachlich beurteilt (vgl. Bl. 6.29 ff. d. Verw.-Akte). Er hat - unter anderem - nachvollziehbar erläutert, dass sich der Siedlungsgrundriss im Bereich des Unterdorfs seit der frühen Neuzeit nahezu unverändert erhalten hat, dass die Gebäude und weiteren Teile der Anlage unter anderem Zeugnis für typische Schwarzwaldhöfe des 17. Jahrhunderts und die damalige Zimmermanns- und Handwerkskunst sowie die damaligen Lebens- und Arbeitsverhältnisse bieten, dass sie seltene Beispiele für die Hocherschließung des Ökonomieteils von Höfen und damit Hinweise auf das damalige Leben und Arbeiten geben, dass sie die unter dem Kloster St. Blasien vorherrschende Realteilung und die enge Verbindung des Ortes mit dem Kloster dokumentieren, dass sie Zeugnisse der unter dem Einfluss des Klosters entwickelten regionalen Frömmigkeit umfassen (Feldkreuz), und dass sie Dokumente für die handwerklichen Fertigkeiten, die Baukunst und Lebens- und Arbeitsweisen des 19. Jahrhunderts (Eindachhöfe, Bogenbrücke) sowie für die historische Entwicklung der Wasserversorgung für die Trinkwasser- und Energiegewinnung bieten. Durchgreifende inhaltliche Bedenken gegen diese Einschätzung bestehen nicht.
104
(c) An der Erhaltung der Gesamtanlage besteht aus den genannten wissenschaftlichen und heimatgeschichtlichen Gründen ein „besonderes öffentliches Interesse“ im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG.
105
Diese tatbestandliche Voraussetzung entspricht der „besonderen Bedeutung“ im Sinne von § 12 Abs. 1 DSchG und knüpft an das öffentliche Erhaltungsinteresse an Kulturdenkmalen im Sinne von § 2 Abs. 1 DSchG an (Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 7). Erforderlich, aber auch ausreichend ist daher, dass an der Erhaltung des Erscheinungsbildes der Gesamtanlage - nicht notwendigerweise aller umfassten Kulturdenkmale und sonstiger Gegenstände - ein gesteigertes öffentliches Erhaltungsinteresse besteht, weil die betroffenen wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründe von besonderer Bedeutung sind (vgl. Strobl u.a., a.a.O., § 12 Rn. 3 und § 19 Rn. 7). Für die Beurteilung, ob ein gesteigertes Erhaltungsinteresse vorliegt, ist ebenso wenig wie bei der Feststellung der Denkmaleigenschaft einer Sache nach § 2 DSchG oder bei der Feststellung einer zur Eintragung ins Denkmalbuch führenden „besonderen Bedeutung“ im Sinne von § 12 DSchG eine Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen und den privaten Interessen des oder der betroffenen Eigentümer vorzunehmen. Die besondere Denkmalwürdigkeit ist eine tatbestandliche Voraussetzung, die nicht durch eine Abwägung, sondern aufgrund eines bewertenden Erkenntnisakts festgestellt wird (Senat, Urt. v. 10.10.1988, a.a.O., m.w.N.; zu § 12 DSchG bereits ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.07.1985 - 5 S 229/85 - VBlBW 1985, 456). Dabei sind für die Prüfung, ob das Tatbestandsmerkmal des „besonderen öffentlichen Interesses“ erfüllt ist, ausschließlich denkmalpflegerische - öffentliche - Belange zu berücksichtigen (vgl. Senat, Urt. v. 10.10.1988, a.a.O., und v. 10.05.1988, a.a.O.). Für eine Abwägung der denkmalpflegerischen Belange mit entgegenstehenden Interessen ist erst auf der Rechtsfolgenseite Raum bei Maßnahmen der Denkmalschutzbehörde, welche die denkmalschutzrechtlichen Pflichten aktualisieren und geeignet sind, geschützte Rechtspositionen zu beeinträchtigen (Senat, Urt. v. 10.10.1988, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.07.1985; Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 7).
106
Davon ausgehend hat die Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei angenommen, dass an der Erhaltung der Gesamtanlage „Schwarzwalddorf Geschwend“ ein im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG „besonderes“ öffentliches Erhaltungsinteresse besteht. Das ergibt sich bereits daraus, dass, wie in der „Historischen Ortsanalyse“ des Dipl.-Ing. ... aus dem April 2017 näher sinngemäß dargelegt ist, das Unterdorf Geschwend in wissenschaftlicher und heimatgeschichtlicher Hinsicht aufgrund der Qualität und Dichte des historischen Baubestands und der vergleichsweise geringen Veränderungen an dem historischen Ortsbild eine Ausnahmestellung einnimmt und innerhalb der ehemaligen Markgrafschaft Baden zu den „am besten erhaltenen Orten“ zählt (vgl. erneut Bl. 6.21 d. Verw.-Akte).
107
Auch diese Einschätzung macht sich der Senat zu eigen. Ihre Richtigkeit wurde insbesondere nicht durch das Ergebnis der Beweisaufnahme im Termin zur mündlichen Verhandlung erschüttert, sondern bestätigt. Ohne Erfolg verweist der Antragsteller insbesondere sinngemäß auf Umstände, die seines Erachtens die Quantität und Qualität des historischen Bestandes mindern. Die von ihm sinngemäß als nicht (mehr) ausreichend vorhanden bezeichneten freien Grünflächen haben sich im Ortstermin insbesondere im südlichen Bereich des Plangebiets, aber auch zwischen den Gebäuden, dort überwiegend als Gartenflächen, entlang der Mättlestraße gezeigt. Der Verweis des Antragstellers auf die am westlichen Ortsrand gelegene Gärtnerei führt zu keinem anderen Ergebnis. Wie die Beweisaufnahme im Termin zur mündlichen Verhandlung gezeigt hat, ist die Gärtnerei aufgrund der topografischen Gegebenheiten - namentlich der erhöhten Lage des Plangebiets im Vergleich zu dem westlichen Ortsrand - im Plangebiet nur stellen- und auch dort nur teilweise sichtbar. Vom Rand des Plangebiets aus betrachtet hat sie sich als den Gesamteindruck nicht wesentlich beeinträchtigend erwiesen. Dasselbe gilt für die nördlich der Gärtnerei gelegenen und vom Antragsteller in Bezug genommenen Grundstücke. Die bei der Inaugenscheinnahme festgestellten baulichen Veränderungen an einigen Gebäuden insbesondere im nördlichen Plangebiet, namentlich die teilweise neu gestalteten Fassaden und Dächer einschließlich der Errichtung von per se „untypischen“ Dachgauben wurden in der „Historischen Ortsanalyse“ des Dipl.-Ing. ... bereits im Wesentlichen berücksichtigt. Der Gutachter hat sie sinngemäß als unschädlich eingeordnet, weil sie weder quantitativ noch qualitativ ein Ausmaß erreichen, das den wissenschaftlichen Erkenntnis- und heimatgeschichtlichen Aussagewert wesentlich beeinträchtigen würde (vgl. beispielhaft die Erwägungen in dem Gutachten zu den Gebäuden Mättlestraße 4 und Mühlenmattweg 2, 3, S. 6.49, 6.57 d. Verw.-Akte). Diese Einschätzung des Gutachters hat sich im Rahmen der Beweiserhebung als zutreffend erwiesen. Auch die vom Antragsteller hervorgehobene Photovoltaik-Anlage auf dem Gebäude Elsbergstraße 29 hat sich bei der Inaugenscheinnahme weder isoliert noch in der Zusammenschau mit den anderen baulichen Veränderungen jüngeren Datums im Plangebiet als so gewichtig gezeigt, dass die Gründe für die Unterschutzstellung im Sinne des § 19 Abs. 1 DSchG in ihrem Gewicht wesentlich gemindert oder gar weggefallen wären. Der Senat verkennt nicht, dass das fragliche Gebiet - insbesondere in seinem nördlichen Bereich - auch bauliche Gegebenheiten aufweist, die den historischen Bestand für den objektiven Betrachter erkennbar ergänzen und teils verändern. Der Senat teilt aber bei der gebotenen zusammenschauenden Gesamtbetrachtung der in dem fraglichen Gebiet vorhandenen Bebauung und Grundrisse die Einschätzung des Gutachters, dass der in Augenschein genommene historische Kern des Unterdorfs von Geschwend aufgrund der nach wie vor vorhandenen und erkennbaren Qualität und Dichte des historischen Baubestands und der vergleichsweise geringen Veränderungen an dem historischen Ortsbild nach wie vor eine herausragende Stellung einnimmt und die Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 DSchG erfüllt.
108
(2) Die Antragsgegnerin hat auch das ihr durch § 19 Abs. 1 DSchG eröffnete Satzungsermessen (vgl. Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 9; allg. dazu Gern, a.a.O., Rn. 117 ff.) fehlerfrei ausgeübt.
109
(a) Ohne Erfolg macht der Antragsteller sinngemäß geltend, die Antragsgegnerin sei bei der Ausübung ihres Ermessens von einem weitgehend unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen, was sich daraus ergebe, dass die Begründung, welche die Antragsgegnerin der Satzung als Anlage beigegeben habe, tatsächliche Angaben enthalte, die in weiten Teilen nicht der Realität entsprächen. Der Senat hat aufgrund des im Termin zur mündlichen Verhandlung genommenen Augenscheins die Überzeugung gewonnen, dass die Antragsgegnerin von einem im Wesentlichen zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. Auf die diesbezüglichen Ausführungen oben unter (1) wird insoweit Bezug genommen. Soweit der Antragsteller der Satzungsbegründung teils andere Wertungen - etwa zur Frage, ob drei Gebäude als „Aneinanderreihung“ bezeichnet werden können - entgegensetzt und einzelne Beschreibungselemente sinngemäß als nicht akkurat bezeichnet, sind damit keine Umstände aufgezeigt, die belegen würden, dass die Antragsgegnerin von einem im Wesentlichen unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. Sie hat sich auch bei der Formulierung der Begründung ihrer Satzung im Kern auf die oben genannte „Historische Ortsanalyse“ gestützt. Diese hat sich im Rahmen der Beweiserhebung, wie gezeigt (oben (1)), als im Wesentlichen tragfähig erwiesen.
110
(b) Die Antragsgegnerin hat die ihr insoweit grundsätzlich zustehende satzungsrechtliche Gestaltungsfreiheit (Gern, a.a.O., Rn. 117) auch nicht in einer gegen Art. 14 GG verstoßenden Weise ausgeübt.
111
Die satzungsrechtliche Unterschutzstellung einer Gesamtanlage nach § 19 Abs. 1 GG stellt eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar, die anhand von Art. 14 Abs. 1 und 2 GG zu beurteilen ist (Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 15; vgl. zu § 19 Abs. 2 DSchG auch Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.). Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein Normgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226 m.w.N., zum damaligen rheinland-pfälzischen Denkmalschutz- und -pflegegesetz). Der Regelungsbefugnis des Normgebers sind dabei unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O., und v. 15.10.1996 - 1 BvL 44/91 u.a., BVerfGE 96, 64, jeweils m.w.N.). Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. vgl. BVerfG, Urt. v. 28.02.1980 - 1 BvL 17/77 u.a., BVerfGE 53, 257; Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O.). Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, ist die fragliche Regelung unwirksam (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O., und v. 12.06.1976 - 1 BvL 19/76 - BVerfGE 52, 1, jeweils zu gesetzlichen Bestimmungen). Normative Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse die sich in dem genannten Rahmen halten, sind dagegen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O.).
112
An diesen Maßstäben gemessen steht die von der Antragsgegnerin beschlossene Unterschutzstellung der fraglichen Gesamtanlage als solche mit Art. 14 Abs. 1 und 2 GG in Einklang. Insbesondere schränkt sie die Rechte der davon betroffenen Grundstückseigentümer einschließlich des Antragstellers nicht unverhältnismäßig ein.
113
Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Satzung ein legitimes Ziel. Die Satzung dient der Erfüllung der vom Denkmalschutzgesetz normierten Aufgabe, Kulturdenkmale und Gesamtanlagen zu schützen und zu pflegen, insbesondere deren Zustand zu überwachen und auf die Abwendung von Gefährdungen hinzuwirken (vgl. § 1 und § 2 Abs. 3 Nr. 2 DSchG). Dieses Ziel ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Bei der Denkmalpflege handelt es sich um eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigt (BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 27.09.2007 - 1 B 00.2474 - BayVBl. 2008, 141).
114
Die Unterschutzstellung ist auch geeignet und erforderlich, diesen Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Die Unterschutzstellung nach § 19 Abs. 1 DSchG begründet, wie gezeigt (oben aa)), ein formelles Veränderungsverbot, das als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt wirkt und eine umfassende Genehmigungspflicht begründet, um der mit allen Veränderungen verbundenen Gefahr einer Beeinträchtigung des geschützten Bildes der Gesamtanlage durch die Gewährleistung einer präventiven Kontrolle durch die zuständige Denkmalschutzbehörde zu begegnen (vgl. erneut Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 8 Rn. 3 und § 19 Rn. 13). Ein anderes, zur Erreichung des genannten Zieles gleich wirksames, aber das Eigentum weniger beeinträchtigendes Mittel ist nicht erkennbar (ebenso zu gesetzlichen Genehmigungstatbeständen im Denkmalschutzrecht BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 27.09.2007, a.a.O.).
115
Die Unterschutzstellung führt auch nicht zu einer unangemessenen (im engeren Sinne unverhältnismäßigen) Belastung des Antragstellers oder der übrigen betroffenen Grundstückseigentümer. Die Unterschutzstellung selbst bewirkt kein materielles Bauverbot, sondern nur das genannte formelle Veränderungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt. Dieses verwaltungsverfahrensrechtliche Mittel besagt nicht, dass die erlaubnispflichtige Tätigkeit als solche verboten ist, sondern nur, dass mit der Rechtsausübung erst begonnen werden darf, wenn die Gesetzmäßigkeit des Vorhabens in einem geordneten Verfahren geprüft und festgestellt worden ist (allg. zu präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt ThürOVG, Urt. v. 21.11.2000 - 2 B 163/97 - LV 2001, 469). Es soll die Schaffung vollendeter Tatsachen verhindern und die Denkmalschutzbehörde in die Lage versetzen, eine Prüfung des Einzelfalls durchzuführen. Im Rahmen dieser - auf der Ebene des Absatzes 2 von § 19 DSchG durchzuführenden - Prüfung sind die öffentlichen Denkmalschutzinteressen und die schutzwürdigen Interessen des eine Veränderung begehrenden Eigentümers unter Beachtung der Grenzen der Verhältnismäßigkeit in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Der Ausgang dieser Prüfung wird durch die in der Satzung nach Absatz 1 des § 19 DSchG erfolgte Unterschutzstellung nicht vorgegeben. Die gesetzliche Ausgestaltung des nach einer Unterschutzstellung für Änderungsvorhaben zu durchlaufenden Genehmigungsverfahrens stellt im Gegenteil sicher, dass den Eigentümer in diesem Verwaltungsverfahren keine unzumutbaren Belastungen treffen. Das ist durch das Prüfprogramm des § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG gewährleistet. Nach dieser Vorschrift ist, wie gezeigt, eine beantragte Genehmigung für eine vom Grundstückseigentümer begehrte Veränderung zu erteilen, wenn die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Liegen die Voraussetzungen aus § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG, nach denen eine Genehmigung zu erteilen „ist“, nicht vor, folgt daraus, wie ebenfalls gezeigt (oben aa)), nicht etwa im Umkehrschluss, dass die Genehmigung zu versagen ist. Vielmehr hat die Behörde dann in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens darüber zu entscheiden, ob sie die beantragte Veränderung genehmigt (vgl. erneut Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O., und v. 10.10.1988, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.1993, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O.., § 19 Rn. 13). Hierbei ist es Aufgabe der Denkmalschutzbehörde, im Einzelfall - die unbestimmten Rechtsbegriffe des Gesetzes konkretisierend - die öffentlichen Denkmalschutzinteressen und die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers unter Beachtung des höherrangigen Rechts, insbesondere des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. Senat, Urt. v. 10.10.1988, a.a.O., m.w.N.; ebenso zu Genehmigungsanträgen im Rahmen von §§ 7 f. DSchG Senat, Urt. v. 10.05.1988, a.a.O.). Hierbei hat sie insbesondere die Grenze des Zumutbaren zu beachten (Senat, Urt. v. 10.10.1988, a.a.O., für Kulturdenkmale § 6 DSchG). Denkmalschutzrechtliche Anforderungen dürfen insbesondere nicht dazu führen, dass selbst ein Eigentümer, der die im Interesse der Allgemeinheit geschuldete Aufgeschlossenheit für die Belange des Denkmalschutzes zeigt, von seinem Baudenkmal oder sonst in den Bereich des Denkmalschutzes fallenden Gegenstand keinen - auch wirtschaftlich - vernünftigen Gebrauch mehr machen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 27.09.2007, a.a.O.).
116
Verfehlt wäre es deshalb insbesondere, wenn sich die Denkmalschutzbehörde in einem Genehmigungsverfahren (oder ggf. Zustimmungsverfahren) im Sinne des § 19 Abs. 2 DSchG (ggf. i.V.m. §7 Abs. 3 DSchG) auf den Standpunkt stellen würde, dass allein der Umstand, dass eine Grundstücksfläche im Geltungsbereich der Gesamtanlagenschutzsatzung liegt und deshalb öffentliche Denkmalschutzinteressen berührt, ohne weiteres zur Versagung der Genehmigung führt. Eine solche Annahme wäre ermessensfehlerhaft, weil § 19 Abs. 2 DSchG keinen solchen Automatismus kennt. Die Vorschrift erfordert vielmehr, wie gezeigt, dass das konkrete öffentliche Denkmalschutzinteresse - das in Bezug auf einzelne Grundstücke im Satzungsgebiet auch unterschiedlich gewichtig sein kann - in ein ausgewogenes Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten und deshalb mit hohem Gewicht zu Buche schlagenden Interessen des Grundstückseigentümers an der Nutzung seines Eigentums zu bringen ist. Der vorliegende Fall zeigt das exemplarisch. Im Falle einer Unterschutzstellung des fraglichen Gebiets mag es sich - was der Senat im vorliegenden Normenkontrollverfahren nicht abschließend zu entscheiden hat - als verhältnismäßig erweisen, dass der Antragsteller etwa in Bezug auf die Höhe, die zu überbauende Fläche, die Kubatur oder die sonstige äußere Gestaltung eines Gebäudes, das er auf seinem Grundstück errichten möchte, denkmalschutzrechtlich begründete Maßgaben hinzunehmen hat. Dass sich das öffentliche Denkmalschutzinteresse als so gewichtig erweist, dass dem Antragsteller in einem Verfahren nach § 19 Abs. 2 DSchG jegliche Bebauung allein unter Verweis auf dieses öffentliche Interesse versagt und sein grundrechtlich geschütztes Eigentümerinteresse auf diese Weise nahezu vollständig hinter die öffentlichen Denkmalschutzinteressen zurückgestellt werden kann, drängt sich hingegen jedenfalls nicht ohne weiteres auf. Der Senat hat darüber in dem vorliegenden Verfahren ebenfalls nicht abschließend zu entscheiden. Die gegebenenfalls in dem Verfahren nach § 19 Abs. 2 DSchG zu treffende Entscheidung bedürfte jedenfalls einer eingehenden Prüfung und Begründung, die sich insbesondere einzelfallbezogen mit dem konkreten Gewicht des öffentlichen Interesses gerade an der Freihaltung der im historischen Ortskern vorhandenen Freiflächen sowie mit der Art und dem Ausmaß der Beeinträchtigung dieses Interesses im Falle einer baulichen Nutzung auseinanderzusetzen hätte - was wiederum von dem konkreten Bauvorhaben abhängt - und die eine sorgfältige, wiederum einzelfallbezogene Gewichtung der genannten, auf der Seite des Antragstellers durch Art. 14 GG verfassungsrechtlich geschützten Interessen zu leisten hätte.
117
Überwiegt in Einzelfällen das öffentliche Denkmalschutzinteresse aus Sicht der Behörde die privaten Interessen ausnahmsweise mit der Folge einer unzumutbaren Belastung, hat sie darüber zu entscheiden, ob sie diese Belastungen - soweit dafür etwa bei einem Widerstreit von privaten Beseitigungsbegehren und öffentlichen Erhaltungsinteressen Raum ist - durch Zusage entsprechender Zuschüsse ausgleichen kann oder ob die Genehmigung wegen fehlender Ausgleichsfähigkeit erteilt wird oder ob - was freilich nur in extremen Fällen als ultima ratio in Betracht kommt - von der Möglichkeit der Enteignung gegen Entschädigung (§§ 25 ff. DSchG) Gebrauch gemacht werden soll.
118
Die - im vorliegenden Verfahren allein streitgegenständliche - Unterschutzstellung nach Absatz 1 des § 19 Abs. 1 DSchG dient nur dazu, das zuvor skizzierte behördliche Prüfungsverfahren nach Absatz 2 des § 19 Abs. 2 DSchG, in dem die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots sichergestellt ist, zu ermöglichen. Die durch die satzungsmäßige Unterschutzstellung bewirkte Belastung des Eigentümers besteht daher in erster Linie darin, dass Veränderungsbegehren einem förmlichen Genehmigungsverfahren unterworfen werden und die damit verbundenen zeitlichen Verzögerungen hinzunehmen sind, ohne dass damit aber eine Vorentscheidung der Frage der Genehmigung oder Versagung der Veränderung oder allgemein über die Bebaubarkeit des Grundstücks verbunden ist. Diese durch eine Unterschutzstellung nach § 19 Abs. 1 DSchG (nur) bewirkten Belastungen beeinträchtigen die betroffenen Grundstückseigentümer gemessen an dem damit verfolgten Zweck des Denkmalschutzes als einem hochrangigem Gemeinwohlbellang nicht in unverhältnismäßiger Weise. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Unterschutzstellung über die Normierung eines Erlaubnisvorbehalts hinaus die Schutzfähigkeit und -bedürftigkeit der Gesamtanlage ausspricht und so das öffentliche Denkmalschutzinteresse - gleichsam als materiell-rechtlicher Reflex - konkretisiert.
119
(c) Der Antragsteller kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, der Antragsgegnerin sei bei der Ausübung ihres Satzungsermessens ein „Abwägungsfehler“ in der Gestalt eines „Abwägungsausfalls“ unterlaufen und sie habe insbesondere nicht berücksichtigt, dass ihm durch den Erlass der Satzung ein genehmigungsreifer Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids „zunichtegemacht“ werde.
120
Der Antragsteller übersieht bei diesem Einwand bereits, dass ein etwaiger Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht durch die vorliegende Satzung auf der Ebene des § 19 Abs. 1 DSchG ausgeschlossen wurde, sondern allenfalls durch die - hier noch nicht erfolgte - rechtskräftige Ablehnung seines Antrags auf Genehmigung der Veränderung bzw. durch die bestands- oder rechtskräftige Ablehnung seines Antrags auf Erteilung eines Bauvorbescheids im Verwaltungsverfahren auf der Ebene des § 19 Abs. 2 DSchG „zunichtegemacht“ werden könnte.
121
Der Hinweis des Antragstellers auf das planungsrechtliche Abwägungsgebot zeigt unabhängig davon keinen eigenständigen Rechtsfehler der Antragsgegnerin auf. Denn dieses Abwägungsgebot ist für eine Satzungsentscheidung nach § 19 Abs. 1 DSchG bereits kein einschlägiger Prüfungsmaßstab (im Ergebnis ebenso Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 7, 15).
122
Das aus den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Abwägungsgebot bildet einen besonderen Prüfungsmaßstab für behördliche Planungsentscheidungen - wie etwa raumordnungsrechtliche Standortfestlegungen und Planfeststellungsbeschlüsse - und fordert in seinem Kern eine Prüfung der planerischen Abwägungsentscheidung auf Willkürfreiheit und Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.02.2008 - 1 BvR 2722/06 - NVwZ 2008, 780). Die behördliche Planung ist durch die Besonderheit geprägt, dass sie nicht als ein Vorgang der Subsumtion eines bestimmten Lebenssachverhalts unter die Tatbestandsmerkmale einer generell-abstrakten Norm verstanden werden kann. Eine Planungsentscheidung stellt auch keine generell-abstrakte Vorgabe für eine Vielzahl von Fällen dar. Es handelt sich vielmehr um einen komplexen Prozess der Gewinnung, Auswahl und Verarbeitung von Informationen, der Zielsetzung und der Auswahl einzusetzender Mittel. Planung hat mithin finalen und keinen konditionalen Charakter (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.07.2018 - 1 BvR 682/12 - NVwZ 2018, 1561; Beschl. v. 17.07.1996 - 2 BvF 2/93 - BVerfGE 95, 1).
123
Das von § 19 Abs. 1 DSchG vorgegebene Entscheidungsprogramm weist keinen in diesem Sinne finalen, sondern einen konditionalen Charakter auf. Der Gesetzgeber hat in § 19 Abs. 1 DSchG Tatbestandsmerkmale normiert, unter die die Gemeinde den in ihrem Gebiet vorgefundenen Sachverhalt zu subsumieren (Gesamtanlage, besonderes öffentliches Erhaltungsinteresse aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründen) und bei deren Erfüllung sie unter Beachtung höherrangigen Rechts in Ausübung ihres Satzungsermessens über eine Unterschutzstellung zu entscheiden hat. Dieser Entscheidungsvorgang ist weder ausdrücklich (wie z.B. in § 1 Abs. 1 und 7 BauGB, § 72 LVwVfG und § 8 Abs. 1 LuftVG) noch inhaltlich als Planungsentscheidung ausgestaltet. Eine Unterschutzstellung nach § 19 Abs. 1 DSchG begründet - anders als eine Planungsentscheidung - generell-abstrakte Vorgaben für eine Vielzahl von Fällen. Denn sie konstituiert einen formellen Genehmigungsvorbehalt und unterwirft damit sämtliche Änderungen in dem Geltungsbereich einer Genehmigungspflicht. Die Unterschutzstellung führt hingegen nicht dazu, dass - wie etwa durch die Festsetzung eines Bebauungsplans - Einzelfallentscheidungen in dem Sinn getroffen werden, dass für einzelne Grundstücke Regelungen zur Bebaubarkeit geschaffen werden. Eine Satzung nach Absatz 1 des § 19 DSchG gestaltet - anders als etwa ein Bebauungsplan (vgl. § 1 Abs. 1, § 8 Abs. 1, § 30 BauGB) - nicht die materielle Rechtslage und regelt insbesondere nicht, ob ein Bauvorhaben auf dem Grundstück materiell zulässig ist. Die Aufgabe, in einem konkreten Einzelfall die öffentlichen Denkmalschutzinteressen und die schutzwürdigen Interessen des eine konkrete Veränderung begehrenden Eigentümers unter Beachtung der Grenzen der Verhältnismäßigkeit in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen, hat der Gesetzgeber, wie gezeigt, erst dem behördlichen Verfahren nach Absatz 2 des § 19 DSchG zugewiesen.
124
(d) Es besteht auch kein Anlass dazu, § 19 Abs. 1 DSchG, wie der Antragsteller sinngemäß geltend macht, im Wege einer verfassungskonformen Auslegung als Rechtsgrundlage für eine nach dem Abwägungsgebot strukturierte Planungsentscheidung auszulegen.
125
Ohne Erfolg verweist er dazu auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 - (BVerfGE 80, 137), der eine landesrechtliche Regelung zum „Reiten im Walde“ betraf (§ 50 NRW-LG 1980) und in dem das Bundesverfassungsgericht zu Art. 2 Abs. 1 GG unter anderem ausgeführt hat, der Gesetzgeber dürfe „zwar die Ausübung von Handlungsbefugnissen durch die Einführung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt überwachen“, er müsse „dann aber die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis festlegen und dem Grundrechtsträger bei deren Erfüllung einen Rechtsanspruch auf diese einräumen“. Der Antragsteller meint, der baden-württembergische Landesgesetzgeber habe, an den vom Bundesverfassungsgericht in der genannten Entscheidung näher aufgezeigten Maßstäben gemessen, in § 19 DSchG keine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende Regelung geschaffen, weil § 19 Abs. 1 DSchG den Gesamtanlagenschutz nicht unmittelbar selbst regele, stattdessen ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt normiere und § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG der Denkmalschutzbehörde nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 10.10.1988, a.a.O.) dennoch Ermessen - und keinen Rechtsanspruch - einräume.
126
Dieser Erwägung des Antragstellers vermag sich der Senat - unabhängig davon, ob neben Art. 14 GG Raum für Art. 2 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab verbleibt, und unabhängig davon, ob die für Eingriffe in unter anderem die allgemeine Handlungsfreiheit entwickelten Grundsätze für gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen maßgeblich sind - nicht anzuschließen. Denn die genannte Erwägung nimmt den Regelungsgehalt des § 19 Abs. 2 DSchG nicht vollständig in den Blick. Aus dessen Satz 2 folgt, dass der Eigentümer eines Grundstücks einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung - alternativ - jeweils dann hat, wenn erstens überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweislich Berücksichtigung verlangen, wenn zweitens die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich beeinträchtigen würde oder wenn sie drittens zu einer zwar erheblichen, aber nur vorübergehenden Beeinträchtigung führen würde. Wie der Verwaltungsgerichtshof sinngemäß entschieden hat, besteht ein Anspruch auf Erteilung der Veränderungsgenehmigung ferner dann, wenn die Veränderung zu einer erheblichen und nicht nur vorübergehenden Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds der Gesamtanlage führen würde, die Versagung der Genehmigung aber für den Antragsteller unzumutbar wäre (und die Behörde dies nicht durch Ausgleichsmaßnahmen kompensieren oder zum Anlass für eine Enteignung gegen Entschädigung nehmen will, vgl. erneut Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O., und v. 10.10.1988, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.1993, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 13). Daraus folgt, dass sich, anders als der Antragsteller meint, die Voraussetzungen für die gebundene Erteilung einer Genehmigung unmittelbar aus dem Gesetz entnehmen lassen und es insbesondere nicht „in das unüberprüfbare Ermessen der Verwaltung gestellt wird“ (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.06.1989, a.a.O., m.w.N.), darüber zu entscheiden, in welchen Fällen das Gewicht der betroffenen privaten Belange so groß ist, dass die Veränderung genehmigt werden muss (ebenso BayVGH, Urt. v. 19.12.2013 - 1 B 12.2596 - BayVBl. 2014, 506, und v. 27.09.2007, a.a.O., zu Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayDSchG, wonach die Genehmigung zur Veränderung eines Baudenkmals „versagt werden kann[,] soweit gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechen“, dort auch mit dem zutreffenden Hinweis, in „diesem Fall noch von Ermessensausübung zu sprechen,“ sei „allerdings insofern missverständlich, als im Fall der Unzumutbarkeit von vorneherein keine Wahlmöglichkeit [für eine Versagung der Genehmigung] besteht.“). Auch in den Fällen, in denen der Behörde nach der Rechtsprechung des Senats ein Ermessen verbleibt, ist dieses nicht „unüberprüfbar“, sondern zweckgebunden sowie innerhalb der gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 LVwVfG) und einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich. Diese gerichtliche Kontrolle wird, wie gezeigt (oben (b)), insbesondere dann zur Aufhebung einer auf § 19 Abs. 2 DSchG gestützten Versagungsentscheidung ggf. in Verbindung mit der einer Verpflichtung zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts führen, wenn es der Behörde nicht gelungen ist, die öffentlichen Denkmalschutzinteressen und die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers unter Beachtung des höherrangigen Rechts, insbesondere des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen.
127
Auf § 19 Abs. 2 DSchG gestützte behördliche Entscheidungen werden schließlich auch nicht dadurch „unüberprüfbar“, dass der Gesetzgeber teilweise unbestimmte Rechtsbegriffe für die Formulierung der Tatbestandsmerkmale verwendet hat (Veränderung, Beeinträchtigung, erheblich, vorübergehend, Zumutbarkeit). Denn der Inhalt dieser Begriffe kann mithilfe der juristischen Auslegungsmethoden unmittelbar dem Gesetz entnommen werden und ist in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs auch geklärt (vgl. etwa Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.; ebenso zu Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayDSchG BayVGH, Urt. v. 19.12.2013, a.a.O., und v. 27.09.2007, a.a.O.).
128
gg) Mit höherrangigem Recht per se ebenfalls vereinbar ist § 3 GASchutzS 2019, der in Satz 1 bestimmt, dass „Gegenstand des Schutzes (...) das vorhandene Erscheinungsbild des Unterdorfes in Geschwend“ ist, das in Satz 2 und 3 aus Sicht der Antragsgegnerin näher beschrieben wird.
129
Das im Sinne von § 19 Abs. 1 DSchG „geschützte Bild der Gesamtanlage“ als Schutzgegenstand bedarf, wie gezeigt (oben 2.a)), zwar keiner Konkretisierung in der Satzung, da es sich unmittelbar aus dem tatsächlich vorhandenen Erscheinungsbild bestimmt. § 19 DSchG verlangt deshalb insbesondere keine Beschreibung des geschützten Bildes oder dessen bildliche Darstellung in der Satzung (vgl. Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.; Strobl u.a., a.a.O., § 19 Rn. 12). Eine solche Beschreibung ist aber, wie (a.a.O.) ebenfalls gezeigt, auch nicht rechtlich untersagt (vgl. im Ergebnis Senat, Urt. v. 16.11.2005, a.a.O.).
130
Der Antragsteller kann dem auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats im Urteil vom 16.11.2005 (a.a.O.) sei bei der Entscheidung über einen Antrag auf Genehmigung einer Veränderung an dem geschützten Bild der Gesamtanlage nach § 19 Abs. 2 DSchG auf das Erscheinungsbild der Anlage im Zeitpunkt der Entscheidung abzustellen und die Antragsgegnerin unterlaufe diese „dynamische“ Wirkung einer Gesamtanlagenschutzsatzung, weil sie in § 3 GASchutzS 2019 bestimmte Merkmale fixiere und damit im Ergebnis den Versagungsgrund aus § 19 Abs. 2 DSchG verändere. Der Schutzgegenstand einer Satzung nach § 19 Abs. 1 DSchG bestimmt sich, wie gezeigt, unmittelbar aus dem tatsächlich vorhandenen Erscheinungsbild, und dieses tatsächlich vorhandene Erscheinungsbild bildet den Prüfungsmaßstab für Genehmigungsanträge nach § 19 Abs. 2 DSchG. Von dieser gesetzlichen Vorgabe weicht § 3 GASchutzS 2019 nicht ab. Satz 1 wiederholt im Kern die gesetzliche Regelung. Die Sätze 2 und 3 beschränken sich auf eine - unnötige, aber nicht untersagte - Beschreibung des „vorhandenen Erscheinungsbildes“ im Zeitpunkt des Satzungserlasses.
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hh) Ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken begegnet es, dass die Antragsgegnerin in § 6 GASchutzS 2019 bestimmt hat, dass diese rückwirkend am 21.07.2017 in Kraft tritt.
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Belastende Gesetze, die in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zwar verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten. Etwas anderes gilt jedoch in Fällen, in denen das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist. Das ist unter anderem dann anzunehmen, wenn eine ungültige Norm durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt werden soll (vgl. grdl. BVerfG, Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486, v. 27.04.2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384, v. 15.04.1983 - 8 C 170.81 - BVerwGE 67, 129, und v. 28.11.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2) und des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Urt. v. 05.05.2014 - 3 S 1947/12 -, v. 30.03.2006 - 2 S 831/05 - NVwZ-RR 2006, 686, v. 28.02.2002 - 2 S 2283/01 - BWGZ 2002, 279 und v. 05.07.2001 - 2 S 2898/98 - LRE 42, 114) ist danach beispielsweise der rückwirkende Erlass einer Abgabensatzung zulässig, wenn die Rückwirkung dazu dient, eine ungültige oder in ihrer Gültigkeit zweifelhafte Satzung durch eine gültige Satzung zu ersetzen, da das Vertrauen des Betroffenen in den Fortbestand der alten Rechtslage in diesen Fällen nicht schutzwürdig ist. So liegt der Fall auch hier und ist die Anordnung der Rückwirkung - unabhängig davon, ob es sich überhaupt um eine „echte“ oder nur um eine „unechte“ Rückwirkung handelt - zulässig. Denn die Antragsgegnerin hat mit dem Erlass ihrer Satzung vom 09.10.2019 im Kern das Ziel verfolgt, die bereits am 13.07.2017 beschlossene denkmalschutzrechtliche Unterschutzstellung des Unterdorfs in Geschwend so auszugestalten, dass sie einer gerichtlichen Überprüfung standhält.
133
3. Die bestehenden Rechtsfehler in der Satzung der Antragsgegnerin vom 09.10.2019 haben nicht etwa nur eine Teil-, sondern deren Gesamtnichtigkeit zur Folge. Das folgt bereits daraus, dass die oben (unter 1.) genannten formellen Rechtsfehler zur Unwirksamkeit der Satzung insgesamt führen. Unabhängig davon würde auch der materiell-rechtliche Bestimmtheitsmangel (vgl. oben 2.a)) die Gesamt- und nicht etwa nur die Teilnichtigkeit der Satzung bewirken (vgl. zu den Abgrenzungsmaßstäben BVerwG, Beschl. v. 28.08.2008 - 9 B 40.08 - NVwZ 2009, 255, und v. 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59). Denn aus der, wie gezeigt, Widersprüche bei der Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs enthaltenden Satzung vom 09.10.2019 ergeben sich keine klaren Anhaltspunkte für die Beantwortung der Frage, wie die Antragsgegnerin die Grenze des Satzungsgebietes - hypothetisch - genau gezogen hätte, wenn sie die genannten Widersprüche erkannt hätte. III.
3. Die bestehenden Rechtsfehler in der Satzung der Antragsgegnerin vom 09.10.2019 haben nicht etwa nur eine Teil-, sondern deren Gesamtnichtigkeit zur Folge. Das folgt bereits daraus, dass die oben (unter 1.) genannten formellen Rechtsfehler zur Unwirksamkeit der Satzung insgesamt führen. Unabhängig davon würde auch der materiell-rechtliche Bestimmtheitsmangel (vgl. oben 2.a)) die Gesamt- und nicht etwa nur die Teilnichtigkeit der Satzung bewirken (vgl. zu den Abgrenzungsmaßstäben BVerwG, Beschl. v. 28.08.2008 - 9 B 40.08 - NVwZ 2009, 255, und v. 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59). Denn aus der, wie gezeigt, Widersprüche bei der Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs enthaltenden Satzung vom 09.10.2019 ergeben sich keine klaren Anhaltspunkte für die Beantwortung der Frage, wie die Antragsgegnerin die Grenze des Satzungsgebietes - hypothetisch - genau gezogen hätte, wenn sie die genannten Widersprüche erkannt hätte.
III.
134
Die Gesamtnichtigkeit der Satzung vom 09.10.2019 hat zur Folge, dass der Senat sie auf den Antrag des Antragstellers in vollem Umfang für unwirksam zu erklären hat und dieser mit dem Hauptantrag - ungeachtet der punktuellen Unzulässigkeit des Antrags (vgl. oben II.1.) - in vollem Umfang obsiegt. B.
Die Gesamtnichtigkeit der Satzung vom 09.10.2019 hat zur Folge, dass der Senat sie auf den Antrag des Antragstellers in vollem Umfang für unwirksam zu erklären hat und dieser mit dem Hauptantrag - ungeachtet der punktuellen Unzulässigkeit des Antrags (vgl. oben II.1.) - in vollem Umfang obsiegt.
B.
135
Der Normenkontrollantrag gegen die Satzung der Antragsgegnerin vom 13.07.2017 ist überwiegend zulässig (I.) und insoweit auch begründet (II.) und führt zu der aus dem Tenor ersichtlichen Feststellung (III.). I.
Der Normenkontrollantrag gegen die Satzung der Antragsgegnerin vom 13.07.2017 ist überwiegend zulässig (I.) und insoweit auch begründet (II.) und führt zu der aus dem Tenor ersichtlichen Feststellung (III.).
136
Der auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit gerichtete Antrag des Antragstellers gegen die ursprüngliche Satzung der Antragsgegnerin vom 13.07.2017 ist überwiegend zulässig.
137
1. Der Antrag ist mangels Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs aus den dazu oben (unter A.II.1.) genannten Gründen unzulässig, soweit sich der Antragsteller gegen den ordnungswidrigkeitenrechtlichen Tatbestand aus § 5 GASchutzS 2017 wendet.
138
2. Soweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, ist der Antrag zulässig.
139
a) Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO statthaft. Nach diesen Vorschriften entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Eine solche Rechtsvorschrift lag mit der Satzung der Antragsgegnerin vom 13.07.2017 vor.
140
Es handelte sich hierbei insbesondere um eine eigenständige, einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren selbständig zugängliche Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und nicht etwa - wie die Antragsgegnerin zuletzt vorträgt - um einen bloßen „Teilnormgebungsakt“, der zusammen mit dem Satzungsbeschluss vom 09.10.2019 zu einer einzigen Satzung geführt hat.
141
Es trifft zwar zu, dass, wenn zur Heilung von Fehlern eines Bebauungsplans ein ergänzendes Verfahren im Sinne von § 214 Abs. 4 BauGB durchgeführt wird, mit der Bekanntmachung des erneuten Beschlusses der ursprüngliche Bebauungsplan „zusammen mit dem geänderten Bebauungsplan insgesamt als e i n Bebauungsplan Wirksamkeit“ erlangt und dass der neue Plan den alten daher „weder ersetzt noch überholt“ (BVerwG, Beschl. v. 20.05.2003 - 4 BN 57.02 - NVwZ 2003, 1259 m.w.N., Hervorhebung im Original; dem folgend VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.10.2012 - 3 S 1191/10 - VBlBW 2013, 297). Ein solcher Fall lag hier aber nicht vor.
142
Ob die vornehmlich zum Bauplanungsrecht entwickelten und normierten Grundsätze zur Durchführung von ergänzenden Verfahren auf denkmalschutzrechtliche Satzungen nach § 19 Abs. 1 DSchG überhaupt übertragbar sind, bedarf keiner Entscheidung. Denn die Antragsgegnerin hat jedenfalls im vorliegenden Fall kein ergänzendes Verfahren durchgeführt. Es ist schon nicht erkennbar, dass es überhaupt dem Willen des Gemeinderats der Antragsgegnerin entsprach, ein ergänzendes Verfahren durchzuführen. In der Sitzungsvorlage zu der Gemeinderatssitzung vom 09.10.2019 wird das Instrument eines „ergänzenden Verfahrens“ nicht erwähnt. Die inhaltlichen Ausführungen zu der neuen Beschlussfassung und der „Satzung im Übrigen“ lassen zwar erkennen, dass die Antragsgegnerin erreichen wollte, dass rückwirkend zum 21.07.2017 eine hinreichend bestimmte Gesamtanlagenschutzsatzung vorhanden ist und dass abgesehen von den Vorschriften und dem Plan zum räumlichen Geltungsbereich die übrigen Vorschriften der alten Satzung ohne inhaltliche Änderung übernommen werden sollten. Auf welchem rechtlichen Weg dies geschehen sollte - durch ein ergänzendes Verfahren oder durch eine konkludente Aufhebung der alten Satzung in Verbindung mit dem rückwirkenden Erlass einer neuen Satzung (vgl. zu dieser zulässigen Möglichkeit zur „Ersetzung“ von Satzungen Kunze u.a., a.a.O., § 4 Rn. 14, 33) - wird dort jedoch nicht präzise erläutert. Entscheidend ist daher, wie sie sich die beiden rechtssetzungstechnischen Möglichkeiten unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied besteht darin, dass es sich beim ergänzenden Verfahren um kein eigenständiges, auf Planaufstellung bzw. Normsetzung gerichtetes Verfahren handelt, sondern nur um den Abschluss eines schon begonnenen Verfahrens (vgl. OVG NRW, Urt. v. 10.12.2008 - OVG 2 A 7.08 - juris; Kukk, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 214 Rn. 75). Im vorliegenden Fall bestehen keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin im Oktober 2019 lediglich ein schon begonnenes Verfahren abschließen wollte. Denn sie hat der Sache nach nochmals ein vollständiges Verfahren zum Erlass einer Satzung nach § 19 Abs. 1 DSchG durchgeführt und die Satzung im vollen, teilweise neu gefassten Wortlaut und unter teils neuer redaktioneller Gestaltung nochmals vollständig beschlossen. Bei diesem Vorgehen handelt es sich nicht um eine „Ergänzung“ des alten Satzungsverfahrens, sondern um die Durchführung eines vollständig neuen. Die Antragsgegnerin hat daher mit ihrem Satzungsbeschluss vom am 09.10.2019 nicht etwa das 2017 begonnene Satzungsverfahren ergänzend fortgeführt, sondern eine neue Satzung erlassen und die alte Satzung vom 13.07.2020 konkludent aufgehoben.
143
b) Der Umstand, dass die die Satzung vom 13.07.2020 bereits wegen der erfolgten Aufhebung außer Kraft gesetzt wurde, steht der Zulässigkeit des gegen sie gerichteten Normenkontrollantrags ebenfalls nicht entgegen. Der Antragsteller kann statthafterweise und auch im Übrigen zulässig beantragen festzustellen, dass diese Satzung rechtswidrig war.
144
Wird eine Rechtsvorschrift während eines Normenkontrollverfahrens durch eine neue ersetzt und kommt künftig allein diese als Maßstab für inhaltliche Begehren des Antragstellers in Betracht, fehlt für einen gegen die ersetze Satzung gerichteten Normenkontrollantrag zwar in der Regel das Rechtsschutzbedürfnis, da sich die Inanspruchnahme des Gerichts dann für einen Normenkontrollantrag bezogen auf die außer Kraft getretene Rechtsvorschrift regelmäßig als nutzlos erweist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl.v. 24.05.2007 - 3 S 2789/06 - NuR 2007, 567; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rn. 14). Etwas anderes gilt jedoch, wenn eine außer Kraft getretene Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen äußern kann oder wenn der Antragsteller durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten und nach wie vor ein berechtigtes Interesse an der Feststellung ihrer Ungültigkeit hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.2017 - 8 CN 1.16 - BVerwGE 159, 27 und v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183; Senat, Beschl. v. 03.11.1988 - 1 S 274/87 - NVwZ-RR 1989, 443). Unter diesen Voraussetzungen bleibt der Normenkontrollantrag zulässig und ist sachdienlich auf die Feststellung gerichtet, dass die angefochtenen Rechtsvorschriften rechtswidrig waren (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.10.2017 - 6 S 2322/16 - VBlBW 2018, 203S 21). Davon ausgehend ist der Normenkontrollantrag des Antragstellers im vorliegenden Fall nach der Umstellung auf den Feststellungsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere liegt das erforderliche Feststellungsinteresse vor. Es besteht schon deshalb, weil die Antragsgegnerin der Satzung vom 13.07.2017 weiterhin eine Rechtswirkung im oben genannten Umfang beimisst. II.
Wird eine Rechtsvorschrift während eines Normenkontrollverfahrens durch eine neue ersetzt und kommt künftig allein diese als Maßstab für inhaltliche Begehren des Antragstellers in Betracht, fehlt für einen gegen die ersetze Satzung gerichteten Normenkontrollantrag zwar in der Regel das Rechtsschutzbedürfnis, da sich die Inanspruchnahme des Gerichts dann für einen Normenkontrollantrag bezogen auf die außer Kraft getretene Rechtsvorschrift regelmäßig als nutzlos erweist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl.v. 24.05.2007 - 3 S 2789/06 - NuR 2007, 567; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rn. 14). Etwas anderes gilt jedoch, wenn eine außer Kraft getretene Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen äußern kann oder wenn der Antragsteller durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten und nach wie vor ein berechtigtes Interesse an der Feststellung ihrer Ungültigkeit hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.2017 - 8 CN 1.16 - BVerwGE 159, 27 und v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183; Senat, Beschl. v. 03.11.1988 - 1 S 274/87 - NVwZ-RR 1989, 443). Unter diesen Voraussetzungen bleibt der Normenkontrollantrag zulässig und ist sachdienlich auf die Feststellung gerichtet, dass die angefochtenen Rechtsvorschriften rechtswidrig waren (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.10.2017 - 6 S 2322/16 - VBlBW 2018, 203S 21). Davon ausgehend ist der Normenkontrollantrag des Antragstellers im vorliegenden Fall nach der Umstellung auf den Feststellungsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere liegt das erforderliche Feststellungsinteresse vor. Es besteht schon deshalb, weil die Antragsgegnerin der Satzung vom 13.07.2017 weiterhin eine Rechtswirkung im oben genannten Umfang beimisst.
145
Der auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit gerichtete Antrag des Antragstellers gegen die ursprüngliche Satzung der Antragsgegnerin vom 13.07.2017 ist auch begründet. Diese war von Anfang an rechtswidrig.
146
Die Satzung war jedenfalls materiell rechtswidrig. Sie genügte dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht, weil sie den räumlichen Geltungsbereich nicht hinreichend klar bestimmte. Zur Abgrenzung des Geltungsbereichs ist, wie gezeigt, erforderlich, dass die Satzung zweifelfrei erkennen lässt, welche Grundstücksflächen dem Genehmigungsvorbehalt des § 19 Abs. 2 DSchG unterworfen werden, was eine „parzellenscharfe Festlegung“ und bei Verwendung eines Lageplans die Angabe eines eindeutigen Maßstabs erfordert (s. oben A.II.2.a). Die demnach gebotene eindeutige Grenzziehung ermöglichte der der Satzung vom 13.07.2017 beigegebene Lageplan nicht. Dabei handelte es sich um ein Luftbild, dem kein Maßstab beigegeben war und das keine Flurstücksgrenzen erkennen ließ und insgesamt keine „parzellenscharfe“ und eindeutige räumliche Abgrenzung erlaubte. Dieser Bestimmtheitsmangel führte zur Gesamtnichtigkeit der Satzung vom 13.07.2017. III.
Die Satzung war jedenfalls materiell rechtswidrig. Sie genügte dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht, weil sie den räumlichen Geltungsbereich nicht hinreichend klar bestimmte. Zur Abgrenzung des Geltungsbereichs ist, wie gezeigt, erforderlich, dass die Satzung zweifelfrei erkennen lässt, welche Grundstücksflächen dem Genehmigungsvorbehalt des § 19 Abs. 2 DSchG unterworfen werden, was eine „parzellenscharfe Festlegung“ und bei Verwendung eines Lageplans die Angabe eines eindeutigen Maßstabs erfordert (s. oben A.II.2.a). Die demnach gebotene eindeutige Grenzziehung ermöglichte der der Satzung vom 13.07.2017 beigegebene Lageplan nicht. Dabei handelte es sich um ein Luftbild, dem kein Maßstab beigegeben war und das keine Flurstücksgrenzen erkennen ließ und insgesamt keine „parzellenscharfe“ und eindeutige räumliche Abgrenzung erlaubte. Dieser Bestimmtheitsmangel führte zur Gesamtnichtigkeit der Satzung vom 13.07.2017.
147
Die Gesamtnichtigkeit der von der Antragsgegnerin bereits selbst außer Kraft gesetzten Satzung vom 13.07.2017 hat zur Folge, dass der Senat sie auf den Antrag des Antragstellers hin für - aus Gründen der Klarstellung von Anang an - rechtswidrig zu erklären hat und dieser mit dem Hauptantrag - unabhängig von dessen punktueller Unzulässigkeit (vgl. oben I.1.) - im Ergebnis im vollem Umfang obsiegt. C.
Die Gesamtnichtigkeit der von der Antragsgegnerin bereits selbst außer Kraft gesetzten Satzung vom 13.07.2017 hat zur Folge, dass der Senat sie auf den Antrag des Antragstellers hin für - aus Gründen der Klarstellung von Anang an - rechtswidrig zu erklären hat und dieser mit dem Hauptantrag - unabhängig von dessen punktueller Unzulässigkeit (vgl. oben I.1.) - im Ergebnis im vollem Umfang obsiegt.
C.
148
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
149
Beschluss vom 23. Juli 2020
150
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,--EUR festgesetzt. Angesichts der wirtschaftlichen Identität der beiden Anträge bestand kein Anlass, den Streitwert gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu erhöhen.
151
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 67 bis 71 GemO nichts Abweichendes bestimmt ist, die Vorschriften des 2. und 3. Abschnitts des Zweiten Teils der Gemeindeordnung
§§ 24 ff. GemO
§§ 3 und 7 DSchG
§§ 7 f. DSchG
§§ 25 ff. DSchG
§ 34 BauGB
§ 15 BauGB
§ 19 DSchG
§ 172 BauGB
§ 4 GemO
§ 68 OWiG
§ 40 VwGO
§ 4 AGVwGO
§ 47 VwGO
§ 72 GemO
§ 7 DSchG
§ 8 DSchG
§ 15 DSchG
§ 2 DSchG
§ 12 DSchG
§ 6 DSchG
§ 72 LVwVfG
§ 30 BauGB
§ 50 NRW-LG
§ 40 LVwVfG
§ 19 Abs. 1 DSchG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 70 Abs. 1 GemO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 19 Abs. 2 DSchG
§ 7 Abs. 1 DSchG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 72 Satz 1 GemO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 34 Abs. 1 Satz 7 GemO
§ 36 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 37 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 DVO
§ 1 Abs. 4 DVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DVO
§ 4 Abs. 3 GemO
§ 1 Abs. 3 DVO
§ 1 Abs. 1 PlanZV
§ 4 Abs. 4 GemO
§ 4 Abs. 1 GemO
§ 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG
§ 19 Abs. 2 Satz 3 DSchG
§ 1 Abs. 2 DSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 DSchG
§ 46 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LBO
§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG
§ 7 Abs. 3 DSchG
§ 75 Abs. 1 LVwVfG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 DSchG
§ 2 Abs. 1 und 2 DSchG
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 DSchG
§ 12 Abs. 1 DSchG
§ 2 Abs. 1 DSchG
§ 19 Abs. 1 GG
§ 1 Abs. 1 und 7 BauGB
§ 8 Abs. 1 LuftVG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 8 Rn. 3 und § 19 Rn. 13; zur Einordnung der übrigen Genehmigungstatbestände des Denkmalschutzgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 und 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayDSchG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 507
BVerwGE 107, 215
NVwZ-RR 1989, 267
BVerfGE 113, 348
NVwZ-RR 2001, 288
NVwZ-RR 2013, 254
NVwZ-RR 1989, 232
BVerfGE 100, 226
BVerfGE 96, 64
BVerfGE 53, 257
BVerfGE 52, 1
NVwZ 2008, 780
NVwZ 2018, 1561
BVerfGE 95, 1
BVerfGE 80, 137
BVerfGE 13, 261
NVwZ 2002, 486
BVerwGE 67, 129
BVerwGE 50, 2
NVwZ-RR 2006, 686
NVwZ 2009, 255
NVwZ 2003, 1259
BVerwGE 159, 27
BVerwGE 153, 183
NVwZ-RR 1989, 443
3 S 20417/17
1 S 2953/04
1 S 2551/91
1 S 1/83
3 S 140/07
4 CN 2.98
3 BN 1.11
1 S 1458/12
1 S 345/81
5 S 2203/13
5 S 2519/98
4 K 2622/10
1 S 347/13
2 S 1140/87
8 S 269/96
1 BvR 668/04
1 S 2200/08
1 S 2720/06
26 N 99.31
2 S 94.10
1 C 10059/12
1 D 683/99
1 S 1849/88
8 S 2851/92
1 S 1070/11
1 S 1674/04
1 S 2998/89
1 S 2118/05
1 S 1261/97
1 S 2261/02
1 S 585/10
1 S 2022/90
1 S 1949/87
5 S 229/85
1 BvL 7/91
1 BvL 44/91
1 BvL 17/77
1 BvL 19/76
1 B 00.24
2 B 163/97
1 BvR 2722/06
1 BvR 682/12
2 BvF 2/93
1 BvR 921/85
1 B 12.25
2 BvL 6/59
3 C 1.01
1 C 8.99
8 C 170.81
IV C 45.74
3 S 1947/12
2 S 831/05
2 S 2283/01
2 S 2898/98
9 B 40.08
4 NB 3.91
4 BN 57.02
3 S 1191/10
2 A 7.08
3 S 2789/06
8 CN 1.16
8 CN 2.14
1 S 274/87
6 S 2322/16
2 GKG auf 5.00