Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-15, Aktenzeichen 26 K 2596/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:0615.26K2596.17.00

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger über die durch Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung des Landes Nordrhein-Westfalen (LBV NRW) vom 16. November 2015 bereits bewilligte Beihilfe hinaus eine weitere Beihilfe in Höhe von 45,23 EUR zu bewilligen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Ruhestandsbeamter des beklagten Landes und als solcher sowohl versorgungsberechtigt als auch beihilfeberechtigt – letzteres mit einem Bemessungssatz von 70 %. Aufgrund der Scheidung des Klägers fand ein Versorgungsausgleich statt, weshalb dem Kläger vom beklagten Land dementsprechend gekürzte Versorgungsbezüge ausgezahlt werden.
Ausweislich der Bescheinigung des Facharztes für Allgemeinmedizin I. aus K. – der den Kläger seit mehr als 20 Jahren ärztlich betreut und den der Kläger mehr als zweimal wöchentlich in dessen Praxis aufsucht – vom 30. Oktober 2017 leidet der Kläger an häufig wiederkehrenden, meist lang anhaltenden akuten Infekten der oberen Luftwege (Rhinitis, Sinusitis, Bronchitis, Laryngitis) und des Darms (Reizdarm, wiederkehrende Pilzbelastung u.a.) sowie verschiedenen Neuralgien und schmerzhaften Verspannungen. In der Bescheinigung heißt es weiter: An vielfach seit Jahren beim Kläger bestehenden chronischen Erkrankungen träten akute Schübe auf, namentlich in Form von Pilzbefall an Füßen und Unterschenkeln, einer eitrigen Nasennebenhöhlenentzündung im Jahr 2016 über mehr als sechs Monate und der Verschlimmerung einer chronisch-venösen Insuffizienz (Krampfadern an Unterschenkeln und Fußgelenken) hin zu einer akuten Entzündung der Venen mit einer offenen Wunde am Fuß (Ulcus cruris) seit März 2017). Beim Kläger bestehe eine hohe Anfälligkeit zu Allergien, verursacht durch Haut-Körperpflegemittel, flüssige Waschmittel, Staub und Nahrungsmittel (Hühnerei, Äpfel, Weintrauben). Außerdem bestünden beim Kläger aufgrund einer Hypersensibilität des Körpers Unverträglichkeitsreaktionen insbesondere auf chemische Arzneimittel. Aufgrund dessen sei vor ca. 10 Jahren zwei- oder dreimal ein Arzneimittelwechsel bei der Behandlung des Prostataadenoms des Klägers erforderlich gewesen, weil sich bei diesem spontan massive Abwehrreaktionen eingestellt hätten. Das Pilzmittel Lamisil habe in den letzten Jahren mehrfach erhebliche Hautausschläge beim Kläger ausgelöst. Während der Behandlung der Ulcis-Cruris-Erkrankung des Klägers am Fuß sei eine Unverträglichkeit der Wundauflagen aufgetreten, außerdem habe die Gabe schwerer Schmerzmittel während des Krankenhausaufenthaltes einen heftigen Vasculitis-Schub auf der Haut ausgelöst. Zusätzlich habe sich beim schließlich erfolgten OP-Eingriff am Oberkiefer – nachdem dieser nach Abklingen der vorerwähnten Nasennebenhöhlenvereiterung überhaupt erst möglich gewesen sei und dabei eine nekrotische Zersetzung der Zahnwurzel unter der abgebrochenen Zahnkrone festgestellt worden sei – eine Wucherung des Kieferknochens an derselben Stelle ergeben, die in einem weiteren OP-Eingriff habe entfernt werden müssen. Es stehe zu erwarten, dass der Kläger auf längere Zeit hin auf die Gabe von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln, insbesondere von Naturheilmitteln in Form von pflanzlichen und homöopathischen Arzneimitteln, angewiesen sein werde. Alternative chemische – in der Regel verschreibungspflichtige – Mittel einzusetzen verbiete sich oft – diese dürften beim Kläger wegen der beschriebenen Risiken nur in Maßen und besonders kontrolliert eingesetzt werden. Bei der Vielzahl der jeweils akuten Beschwerdebilder und Erkrankungen könne der Einsatz von chemischen Arzneimitteln gar zu einer Vergiftung des Organismus führen, wie gerade der Befund mit ausgeprägter Vasculitis der Haut beweise. Die Anwendung leichter/sanfter Arzneistoffe stelle im Falle des Klägers daher eine medizinisch notwendige Heilbehandlung dar.
Für das Jahr 2014 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW) im Rahmen des an den Kläger gerichteten bestandskräftigen Beihilfebescheides vom 20. Januar 2014 eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von 190,00 EUR fest.
Im Jahr 2014 wurden dem Kläger von den ihn behandelnden Ärzten durch eine Mehrzahl von Rezepten verschiedene nicht verschreibungspflichtige Medikamente verordnet. Soweit der Kläger für die diesbezüglichen Aufwendungen beim LBV NRW die Bewilligung von Beihilfen beantragte, lehnte das LBV NRW diese Anträge durch mehrere Beihilfebescheide ab; wegen der Daten der einzelnen Anträge des Klägers und der diesbezüglichen Beihilfebescheide, welche sämtlich bestandskräftig sind, wird auf den Verwaltungsvorgang des LBV NRW, insbesondere die darin enthaltene Auflistung des Klägers (Bl. 23 VV), verwiesen.
Unter dem 22. Oktober 2015 stellte der Kläger beim LBV NRW einen „Antrag auf Zahlung einer Beihilfe zu den Aufwendungen für nicht-verschreibungspflichtige Arzneimittel in den Jahren 2012/2013 und 2014, die bisher als nicht beihilfefähig abgelehnt wurden (…) im Wege einer Härtefallregelung“. Dabei bezog er sich insbesondere auf das Urteil des OVG NRW vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 – und folgerte daraus, die zumutbare Eigenbelastung beschränke sich für ihn als Chroniker auf 1 % des Bruttovorjahreseinkommens. Letzteres betrage in seinem Fall für das Jahr 2013 als dem hier maßgeblichen Jahr 2014 vorangegangenen Jahr 25.790,96 EUR, so dass sich der von ihm zu tragende Selbstbehalt (1 % hiervon) auf 257,91 EUR bemesse. Angesichts auf die Belastungsgrenze anzurechnender Kosten in Höhe von insgesamt 2.883,90 EUR (190,00 EUR Kostendämpfungspauschale und 70 % der Kosten für die abgelehnten nicht verschreibungspflichtigen Medikamente, also 2.693,90 EUR) stehe ihm für das Jahr 2014 eine weiter Beihilfe in Höhe von 2.625,99 EUR zu.
Durch Bescheid vom 16. November 2015 bewilligte das LBV NRW dem Kläger sinngemäß eine Beihilfe in Höhe von 211,31 EUR. Dabei ging das LBV NRW – ausweislich der dem Bescheid als Anlage beigefügten Berechnung – von Aufwendungen des Klägers für im Jahr 2014 insgesamt vom LBV NRW nicht als beihilfefähig anerkannte nicht verschreibungspflichtige Medikamente von 4.999,89 EUR, wovon 812,38 EUR mit dem für den Kläger maßgelblichen Beihilfebemessungssatz von 70 %, mithin 568,67 EUR, auf die Belastungsgrenze anrechenbar seien. Die maßgebliche Belastungsgrenze berechne sich nach § 15 Abs. 3, Abs. 4 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2015 rückwirkend für das Jahr 2014 geltenden Fassung und betrage im Falle des Klägers 357,36 EUR, zusammengesetzt aus einem Grundbetrage von 200,00 EUR zuzüglich 0,5 % der Vorjahresbezüge des Klägers (31.471,88 EUR) in Höhe von 157,36 EUR. Die bewilligte Beihilfe entspreche somit dem den Härtefalleigenanteil übersteigenden Betrag.
Unter dem 5. Dezember 2015 erhob der Kläger Widerspruch gegen diesen Bescheid mit der Begründung, der Bescheid sei in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft: In der Anlage zum Bescheid seien viele Arzneimittel doppelt berücksichtigt worden. Umgekehrt sei das im Jahr 2014 mehrfach verordnete Medikament B. U. überhaupt nicht berücksichtigt worden. Seine für das Jahr 2014 maßgeblichen Bruttovorjahresbezüge betrügen nicht – wie im Bescheid zugrundegelegt – 31.471,88 EUR, sondern 25.790,96 EUR. Insgesamt verkenne das beklagte Land mit diesem Bescheid die ihm als Dienstherr als Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG) erwachsene Fürsorgepflicht.
Da der vom Kläger in seinem Widerspruch aufgeführte Aspekt aus Sicht des LBV NRW zutraf, sich jedoch in Form einer Beihilfezuvielbewilligung nicht zu Lasten, sondern rechtswidrig zugunsten des Klägers ausgewirkt hatte, nahm das LBV NRW durch Bescheid vom 10. Mai 2016 den Bewilligungsbescheid vom 16. November 2015 teilweise zurück und forderte vom Kläger gezahlte Beihilfe in Höhe von insgesamt 196,35 EUR zurück. Dem hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers half das LBV NRW durch Bescheid vom 2. Februar 2017 ab und hob seinen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 10. Mai 2016 wieder auf, da der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden Verantwortung der Beihilfestelle liege.
Den Widerspruch des Klägers vom 5. Dezember 2015 gegen den Bewilligungsbescheid vom 16. November 2015 wies das LBV NRW sinngemäß durch Widerspruchsbescheid vom 2. Februar 2017 zurück mit folgender Begründung: Zwar sei der ursprüngliche Bewilligungsbescheid rechnerisch fehlerhaft gewesen, indem 13 Aufwendungen für Arzneimittel doppelt erfasst worden seien, weitere vier Aufwendungen berücksichtigt worden seien, für die der Kläger bereits Beihilfe erhalten habe, eine weitere Aufwendung für ein homöopathisches Präparat berücksichtigt worden sei, obwohl dies im Rahmen der maßgeblichen Belastungsgrenzenregelung nicht berücksichtigungsfähig sei, umgekehrt die Aufwendungen für zwei berücksichtigungsfähige Arzneimittel zunächst unberücksichtigt geblieben seien. Hierdurch ergebe sich jedoch insgesamt kein höherer Anspruch für den Kläger, sondern rechnerisch sogar ein geringerer Anspruch von nur 8,77 EUR. Die Nichtberücksichtigung des Präparats B. U. sei nicht zu beanstanden, da dieses nicht apothekenpflichtig sei. Auch seien im Ergebnis zu Gunsten des Klägers die zu berücksichtigenden Bruttoversorgungsbezüge nicht zu hoch, sondern sogar zu niedrig angesetzt worden; tatsächlich betrügen diese 32.397,98 EUR.
Am 16. Februar 2017 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein Antrags- und Widerspruchsvorbringen. Der von ihm geltend gemachte Anspruch folge unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Insbesondere sei die Berechnungsweise des LBV NRW unzutreffend; vielmehr sei seiner eigenen Berechnung im Antrag vom 22. Oktober 2015 zu folgen, welcher die Berechnungsformel des VG Düsseldorf vom 26. April 2013 – 26 K 1337/12 – zugrunde liege. Da er chronisch krank sei, liege in seinem Fall die Belastungsgrenze bei 1 % des Bruttovorjahreseinkommens. Auch sei das Bruttovorjahreseinkommen von ihm mit 25.790,96 EUR korrekt angegeben, denn dies entspreche dem in der Lohnsteuerbescheinigung des LBV NRW selbst angegebenen Wert. Auch sei das Präparat B. U. zu berücksichtigen, denn dieses sei sehr wohl apothekenpflichtig. Dass in seinem Fall eine besondere Härte vorliege, folge auch daraus, dass er sowohl in der Vergangenheit als auch teilweise fortbestehend bis in die Gegenwart Unterhalt für seine drei Töchter geleistet (habe), und zwar auf freiwilliger Basis über die rechtlich bestehende Unterhaltsverpflichtung hinaus. Insbesondere unterstütze er bis heute auf freiwilliger Basis seine schwerbehinderte Tochter T. , die zusammen mit ihrem Ehemann, der ebenfalls schwerbehindert sei, Grundsicherung beziehe.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
das beklagte Land zu verpflichten, ihm über die durch Bescheid des LBV NRW vom 16. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Februar 2017 bereits bewilligte Beihilfe hinaus eine weitere Beihilfe in Höhe von 2.414,68 EUR zu bewilligen.
Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen,
und tritt der Argumentation des Klägers entgegen: Die erfolgte Beihilfefestsetzung sei zutreffend auf der Grundlage des neuen § 15 Abs. 3 bis 5 Beihilfeverordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BVO NRW) erfolgt, wonach die für den Kläger hinsichtlich der Aufwendungen für Arzneimittel im Jahr 2013 maßgebliche Belastungsgrenze bei einem Sockelbetrag von 200,00 EUR zuzüglich 0,5 % der Bruttovorjahresbezüge liege. Infolge dieser Regelung scheide ein unmittelbarer Rückgriff auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als Anspruchsgrundlage aus; insbesondere sei auch die Aufnahme einer Sonderregelung für Chroniker in die neue Belastungsgrenzenregelung rechtlich nicht geboten gewesen. Im Ergebnis bleibe es dabei, dass dem Kläger im Rahmen dieses Härtefallanspruchs sogar bereits zuviel Beihilfe bewilligt worden sei und lediglich aus Billigkeitsgründen auf die Rückforderung des überschießenden Betrages verzichtet worden sei. Auch bleibe es dabei, dass das Präparat B. U. mangels Apothekenpflichtigkeit nicht berücksichtigungsfähig sei; selbst bei Einbeziehung von B. U. in die Belastungsgrenzenberechnung ergebe sich im Übrigen kein höherer Anspruch des Klägers. Ferner habe eine auf die Klageerhebung hin neuerlich durchgeführte Überprüfung ergeben, dass die Bruttovorjahresbezüge des Klägers – also dessen Bruttoversorgungsbezüge für das Jahr 2013 – insgesamt 31.471,88 EUR betrügen. Entscheidend hierbei seien nicht die aufgrund des Versorgungsausgleichs gekürzten, sondern die ungekürzten Versorgungsbezüge. Dies ergebe sich aus den Verwaltungsvorschriften zur BVO NRW und sei auch sachlich gerechtfertigt, denn die Alimentationspflicht des Dienstherrn zwinge diesen nicht dazu, den Beamten von solchen finanziellen Belastungen freizustellen, die ihre Ursache allein in dessen Risiko- bzw. Verantwortungssphäre hätten. Letzteres sei bei einer Ehescheidung und deren finanziellen Konsequenzen gerade der Fall.
Das beklagte Land hat dem Gericht eine Auflistung sämtlicher im Jahr 2014 getätigten Aufwendungen für Medikamente, soweit für die Ermittlung der Belastungsgrenze von Bedeutung vorgelegt unter Kennzeichnung, ob es sich jeweils um apothekenpflichtige oder nicht apothekenpflichtige Präparate handelt sowie, ob es sich um ein Präparat der besonderen Fachrichtungen (Homöopathie, Anthroposophie, Phytotherapie) handelt oder nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des LBV NRW ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Berichterstatter entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 87a Abs. 3, Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) anstelle der Kammer und gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, weil der Sachverhalt geklärt ist und die Rechtsmeinungen ausgetauscht sind.
Die Klage hat mit ihrem nach Teilerledigung verbliebenen Antrag nur in äußerst geringem Maße, nämlich in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang Erfolg; insoweit ist die zulässige Klage begründet, im Übrigen unbegründet. Die Klägerin hat nur in Höhe von 45,23 EUR einen Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe zu den im Jahr 2014 entstandenen Aufwendungen für die Beschaffung ärztlich verordneter nichtverschreibungspflichtiger Arzneimittel über die durch Bescheid des LBV NRW vom 16. November 2015 bereits bewilligte Beihilfe hinaus.
Dieser Anspruch folgt unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Nach § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen u.a. die von Ärzten nach Art und Umfang schriftlich verordneten apothekenpflichtigen Arzneimittel [§ 2 Arzneimittelgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 2005 (BGBl. I. S. 3394) in der jeweils geltenden Fassung]. Abweichend von diesem Grundsatz der Beihilfefähigkeit von schriftlich verordneten apothekenpflichtigen Arzneimitteln regelt § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung, dass Aufwendungen (1.) für verschreibungspflichtige Arzneimittel, die nach den Arzneimittel-Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses von der vertragsärztlichen Verordnung ausgeschlossen sind und (2.) für nichtverschreibungspflichtige apothekenpflichtige und nicht apothekenpflichtige Arzneimittel nicht beihilfefähig sind, was gemäß Satz 3 der Vorschrift nicht für Personen bis zum vollendeten 18. Lebensjahr gilt. Als Rückausnahme von diesem teilweisen Beihilfeausschluss konnte das Finanzministerium (bzw. Ministerium der Finanzen) gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 4 BVO NRW in der zwischen dem 1. Januar 2013 und dem 31. Dezember 2019 geltenden Fassung abweichend von Satz 2 in medizinisch begründeten besonderen Einzelfällen sowie allgemein in der Anlage 2 bestimmen, zu welchen Arzneimitteln (verschreibungspflichtigen und nicht verschreibungspflichtigen), die bei der Behandlung schwerwiegender Erkrankungen als Therapiestandard gelten oder die sich in der klinischen Erprobung befinden, Beihilfen gewährt werden können, was gemäß Satz 5 der Vorschrift in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung nicht für Arzneimittel und Medizinprodukte der besonderen Therapierichtungen gilt. Gemäß Satz 6 der Vorschrift in der zwischen dem 1. Januar 2013 und dem 31. Dezember 2019 geltenden Fassung konnte das Finanzministerium (bzw. Ministerium der Finanzen) weiterhin in Anlage 2 und ergänzend in den Verwaltungsvorschriften zu dieser Verordnung Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit ausschließen, die ihrer Zweckbestimmung nach üblicherweise bei geringfügigen Gesundheitsstörungen verordnet werden, die für das Therapieziel oder zur Minderung von Risiken nicht erforderliche Bestandteile enthalten, deren Wirkungen wegen der Vielzahl der enthaltenen Wirkstoffe nicht mit ausreichender Sicherheit beurteilt werden können oder deren therapeutischer Nutzen nicht nachgewiesen ist.
Zusammengefasst waren aufgrund dieses Normgefüges Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel in Nordrhein-Westfalen (auch) im Jahr 2014 bei einigen Rückausnahmen von der Gewährung von Beihilfen an Beamte im Krankheitsfalle grundsätzlich ausgenommen.
Formellgesetzliche Grundlage für die Möglichkeit eines derartigen Beihilfeausschluss war für das Jahr 2014 § 77 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der zwischen dem 1. April 2009 und dem 30. Juni 2016 geltenden Fassung (LBG NRW 2009), nach dessen Abs. 8 Satz 1 das Finanzministerium das Nähere in Bezug auf Beihilfen in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen durch Rechtsverordnung regelt und nach dessen Abs. 8 Satz 2 Nr. 2 Buchstabe d in einer derartigen Rechtsverordnung unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen unter Beachtung der Grundsätze beamtenrechtlicher Fürsorge Bestimmungen getroffen werden können hinsichtlich des Inhalts und des Umfangs der Beihilfeleistungen u.a. durch die Beschränkung oder den Ausschluss von Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige oder verschreibungspflichtige Arzneimittel.
Einen derartigen Ausschluss auch notwendiger und angemessener Aufwendungen in Krankheitsfällen von der Beihilfefähigkeit lässt das Grundgesetz (GG) grundsätzlich zu. Ein solcher Ausschluss widerspricht insbesondere vom Ansatz her nicht der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Diese ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn und verlangt, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Dabei gebietet die Fürsorgepflicht zwar nicht, dass Aufwendungen des Beamten in Krankheitsfällen ohne Deckungslücken bleiben; weder müssen die Aufwendungen durch Gewährung von Beihilfe in Ergänzung der privaten Krankenversicherung vollständig gedeckt werden noch müssen umgekehrt die von der Beihilfe nicht abgedeckten Kosten vollständig versicherbar sein. Allerdings muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können. Dieser Pflicht kann er durch entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, durch Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise nachkommen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225, 232f; BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2008 - 2 C 24/07 -, juris, Rn. 22 f., und vom 26. Juni 2008 - 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234 = juris, Rn. 13 ff., und vom 23. November 2017 – 5 C 6/16 –, juris, Rn. 12, m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 2009 – 3 A 1795/08 –, juris, Rn. 69 ff.
Der durch § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO NRW verordnete Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel auch dann, wenn die herkömmlichen beihilferechtlichen Voraussetzungen der Notwendigkeit und Angemessenheit (vgl. §§ 77 Abs. 3 LBG NRW 2009, 3 Abs. 1 BVO NRW) erfüllt sind, mag in Anwendung dieser Grundsätze zwar die Erfüllung der Fürsorgepflicht gegenüber der großen Mehrzahl der Beamten nicht in Frage stellen. Unter Geltung des praktizierten "Mischsystems", in dem zur Eigenvorsorge der Beamten durch Abschluss einer auf die Beihilfevorschriften abgestimmten Versicherung die ergänzende Beihilfegewährung tritt, kann der pauschale Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel von der Beihilfegewährung aber in Einzelfällen die finanziellen Möglichkeiten des Beamten erheblich übersteigen. Solche Folgen können etwa bei chronischen Erkrankungen auftreten, wenn deren Behandlung die Einnahme nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel erfordert, beispielsweise um Nebenwirkungen verschreibungspflichtiger Arzneimittel zu verringern. Für derartige Fallgestaltungen muss der Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit dem Beamten nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014 - 1 A 1602/13 -, ZBR 2015, 48 ff. = juris, Rn. 30 ff., unter Verweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum (früheren) Beihilferecht des Bundes, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 C 9.10 –, USK 2011, 88 = juris, Rn. 16, m.w.N.
Es bedarf deshalb einer normativen, nach abstrakt-generellen Kriterien bestimmten Härtefallregelung, die die von der Beihilfe grundsätzlich nicht getragenen notwendigen und angemessenen Kosten in ihrer Gesamtheit erfasst und der Höhe nach begrenzt. Besonderheiten, die annehmen ließen, der Fürsorgepflicht sei auch schon ohne eine solche Härtefallregelung zur Abwehr finanzieller Überforderungen unter Einschluss der Aufwendungen für medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel Genüge getan, enthält das Beihilferecht des beklagten Landes nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 33 ff.
Normative Vorkehrungen mit dem Ziel, zu verhindern, dass Beamten nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind, haben der nordrhein-westfälische Gesetzgeber in § 77 Abs. 9 LBG NRW 2009 und ihm folgend der Verordnungsgeber in § 15 Abs. 1 BVO NRW jeweils mit Wirkung ab 1. Januar 2010 in Form der Statuierung einer Belastungsgrenze zunächst insoweit getroffen, als dass die Kostendämpfungspauschale sowie bestimmte Eigenbehalte im Zuge stationärer, teilstationärer oder vor- und nachstationärer Behandlungen sowie für zahntechnische Leistungen zusammen 2 % der Jahresdienst- bzw. ‑versorgungsbezüge des Vorjahres nicht übersteigen dürfen. Ergänzend hierzu hat der nordrhein-westfälische Verordnungsgeber durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 10. Dezember 2014 § 15 BVO NRW durch die Absätze 3 bis 5 ergänzt, welche eine gegenüber der in Abs. 1 der Vorschrift für die dort genannten Faktoren statuierten Belastungsgrenzenregelung eigenständige Belastungsgrenzenregelung für Aufwendungen für verordnete nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel ab dem Jahr 2014 enthalten. Nach § 15 Abs. 3 BVO NRW in der zwischen dem 1. Januar und dem 31. Dezember 2015 geltenden Fassung werden ab dem Kalenderjahr 2014 auf Antrag des Beihilfeberechtigten nachträglich Beihilfen zu Aufwendungen für verordnete nicht verschreibungspflichtige apothekenpflichtige Arzneimittel gezahlt, soweit die im Grundsatz nicht beihilfefähigen Aufwendungen nach § 4 Absatz 1 Nummer 7 Satz 2 Nummer 2 im Kalenderjahr den Betrag von 200 Euro (nicht berücksichtigungsfähiger Eigenbehalt) und die Belastungsgrenze nach Absatz 4 überschritten haben (Satz 1). Nicht berücksichtigungsfähig sind Aufwendungen für Arzneimittel und Medizinprodukte der besonderen Therapierichtungen (§ 4 Absatz 1 Nummer 7 Satz 5) bei Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben sowie Aufwendungen, die nach Anlage 2 Nummer 7 ausgeschlossen sind (Satz 2). Der Antrag kann frühestens nach Ablauf des Kalenderjahres und muss spätestens bis zum Ablauf des Jahres gestellt werden, das auf das Jahr folgt, in dem die Aufwendungen entstanden sind (Satz 3). Nach § 15 Abs. 4 Satz 1 BVO NRW beträgt die Belastungsgrenze abweichend von Abs. 1 der Vorschrift für Aufwendungen nach Absatz 3 0,5 Prozent der Bruttojahresdienstbezüge oder Bruttojahresversorgungsbezüge nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen (Belastungsgrenze) des Beihilfeberechtigten; Absatz 1 Satz 2 gilt entsprechend. Nach § 15 Abs. 5 BVO NRW sind die Aufwendungen nach Absatz 3 und 4 zum entsprechenden Bemessungssatz nach § 12 BVO NRW zu berücksichtigen.
Mit diesem Regelungsgefüge wird der nordrhein-westfälische Verordnungsgeber für das hier zu beurteilende Kalenderjahr 2014 der aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgenden verfassungsrechtlichen Vorgabe, durch eine abstrakt-generelle Härtefallregelung zu verhindern, dass dem Beamten nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind, nicht in hinreichendem Maße gerecht, was zur Rechtswidrigkeit des § 15 BVO NRW führt.
Nach der Rechtsprechung des OVG NRW bedarf es einer einheitlichen, die Kostendämpfungspauschale, Selbstbehalte im Rahmen stationärer Behandlungen und für zahntechnische Leistungen sowie Aufwendungen für medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel einbeziehenden Belastungsgrenze, deren absolute Obergrenze – unabhängig von der Frage einer niedrigeren Obergrenze für sog. Chroniker – jedenfalls bei 2 % der Brutto-Vorjahresbezüge erreicht ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 50, unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 - 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234 = DVBl. 2008, 1442 = juris, Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2010 - 1 A 1328/08 -, juris, Rn. 124 ff. = NRWE.
Dieser Vorgabe wird das Regelungsgefüge des § 15 BVO NRW für das Kalenderjahr 2014 allein schon deshalb nicht gerecht, weil die Belastungsgrenze von 2 % (weiterhin) allein für die Kostendämpfungspauschale und Selbstbehalte im Rahmen stationärer Behandlungen und für zahntechnische Leistungen gilt, während für Aufwendungen für medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel eine daneben stehende eigenständige Belastungsgrenze gilt, so dass unabhängig von deren genauer Höhe normativ nicht sichergestellt ist, dass die von einem Beihilfeberechtigten selbst zu tragenden Kosten für notwendige Aufwendungen die zu beachtende maximale Obergrenze von 2 % des Bruttovorjahreseinkommens nicht überschreiten. Je nach Auslegung der Absätze 3 und 4 BVO NRW wäre bei deren Anwendung sogar ein erhebliches Überschreiten dieser zweiprozentigen Gesamtobergrenze möglich. Da die Regelung für die Arzneimittel-Belastungsgrenze einen einkommensunabhängigen Sockelbetrag von 200 EUR mit einem einkommensabhängigen Betrag von 0,5 % der Bruttojahresdienst- bzw. -versorgungsbezüge kombiniert, hängt die diesbezügliche prozentuale Belastungsgrenze von der konkreten Höhe der Bruttobezüge ab. Ein Beamter mit den geringstdenkbaren Besoldungsbezügen der Besoldungsordnung A (A 2 Stufe 1) erreichte im Jahr 2013 einschließlich Sonderzahlung eine Jahresgesamtbesoldung von 21.656,63 EUR, ein Beamter mit den demgegenüber höchstdenkbaren Besoldungsbezügen der Besoldungsordnung A (A 16 Stufe 12) einschließlich Sonderzahlung eine Jahresgesamtbesoldung von 75.726,11 EUR. Legt man § 15 Abs. 3 BVO NRW (beihilfeberechtigtenfreundlich) dahin aus, dass die Belastungsgrenze für nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel grundsätzlich 0,5 % der jeweiligen Bruttovorjahresbezüge beträgt, mindestens aber 200,00 EUR, betrug die Belastungsgrenze für Aufwendungen im Kalenderjahr 2014 für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 2 Stufe 1 200,00 EUR, was 0,92 % der Bruttovorjahresbezüge entspricht, und für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 16 Stufe 12 378,63 EUR, was 0,5 % der Bruttovorjahresbezüge entspricht. Legt man § 15 Abs. 3 BVO NRW hingegen – zusammen mit dem Beklagten – (beihilfeberechtigtenunfreundlich) dahin aus, dass die Belastungsgrenze für nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel 200,00 EUR zuzüglich 0,5 % der jeweiligen Bruttovorjahresbezüge beträgt, betrug die Belastungsgrenze für Aufwendungen im Kalenderjahr 2014 für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 2 Stufe 1 308,28 EUR, was sogar 1,42 % der Bruttovorjahresbezüge entspricht, und für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 16 Stufe 12 578,63 EUR, was 0,76 % der Bruttovorjahresbezüge entspricht. Egal welcher der beiden Auslegungen man folgt, ergäbe sich eine maximal denkbare Belastungsgrenze, die im Falle der vorgenommenen Rechenbeispiele die zu beachtende maximale Belastungsobergrenze von 2 % des Bruttovorjahreseinkommens selbst bei beihilfeberechtigtenfreundlicher Auslegung um mindestens 0,5 Prozentpunkte (0,5 % für nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel + 2 % für Sonstiges = 2,5 %) und damit in einem erheblichen, evident fürsorgepflichtwidrigen Maße überschreitet. Für Bezieher niedrigerer Bezüge wäre die Belastung bei Anwendung dieser Regelung prozentual betrachtet sogar noch höher: Gegenüber den errechneten 2,92 % für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 2 Stufe 1 könnten sich für Versorgungsbezieher der unteren Besoldungsgruppen sowie Beamtenanwärter prozentual sogar noch höhere Werte ergeben. Insgesamt benachteiligt die Regelung durch die einkommensunabhängige Komponente damit Bezieher geringer Bezüge gegenüber Beziehern höherer Bezüge, indem diese prozentual betrachtet viel höhere Kosten für medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel selbst zu tragen haben, bevor die Belastungsgrenze erreicht wird. Dass eine derartige sozial ungerechte Staffelung dem Auftrag, normative Vorkehrungen zu treffen, damit dem Beamten nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind, jedenfalls für Beihilfeberechtigte mit vergleichsweise geringen Bezügen nicht gerecht wird, liegt auf der Hand.
Vgl. demgegenüber etwa die die in § 50 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 der Bundesbeihilfenverordnung im Rahmen der Belastungsgrenze für Selbstbehalte pro Arzneimittel vorgenommene Staffelung, die Bezieher geringer Bezüge gegenüber Beziehern höherer Bezüge begünstigt; diese Differenzierung nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien – weil sie typisierend berücksichtigt, dass Angehörige höherer Besoldungsgruppen im Allgemeinen aus ihrer laufenden Regelalimentation bzw. daraus gebildeten Rücklagen die Kosten für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel besser kompensieren können als Beamte niedrigerer Besoldungsgruppen – als mit dem beamtenrechtlichen Fürsorgegrundsatz in Einklang ansehend BVerwG, Urteil vom 23. November 2017 – 5 C 6/16 –, juris, Rn. 19, Rn. 29.
Hinzu kommt, dass die in § 15 BVO NRW verankerte Belastungsgrenzenregelung für das Kalenderjahr 2014 keine herabgesetzte Belastungsgrenze für Chroniker im Sinne der Chroniker-Richtlinie (Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses zur Umsetzung der Regelungen in § 62 SGB V für schwerwiegend chronisch Kranke vom 22. Januar 2004, Bundesanzeiger 2004 Nr. 18, S. 1343, zuletzt geändert am 17. November 2017, Bundesanzeiger AT 5. März 2018 B4) vorsieht.
Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet es jedoch, für Chroniker im Sinne der Chroniker-Richtlinie die Belastungsgrenze nicht erst bei der anzunehmenden absoluten Obergrenze von 2 %, sondern bereits bei 1 % der Brutto-Vorjahresbezüge als erreicht anzusehen. Dies folgt insbesondere daraus, dass chronisch Kranke typischerweise Jahr für Jahr vorhersehbar mit erheblichen Krankheitskosten belastet sind, so dass ihnen häufig geringere Mittel verbleiben, etwa Rücklagen für Krankheitsfälle zu bilden, was bei Nicht-Chronikern nicht in einem vergleichbaren Maße der Fall ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 81, unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, BVerwGE 131, 234 = DVBl. 2008, 1442 = juris, Rn. 21; vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, ZBR 2010, 88 = juris, Rn. 21; vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, ZBR 2011, 126 = juris, Rn. 20 und vom 24. Februar 2011 – 2 C 9.10 –, USK 2011, 88 = juris, Rn. 20; vgl. ferner bereits OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2010 – 1 A 1328/08 –, juris, Rn. 126; sich dieser Rechtsprechung des OVG NRW anschließend Urteil der Kammer vom 29. November 2016 – 26 K 6158/15 –, juris, Rn. 40 ff. unter Aufgabe vorangegangener, anderslautender Rechtsprechung, etwa Urteil der Kammer vom 26. April 2013 – 26 K 1337/12 -, juris, Rn. 36
Aus der Rechtswidrigkeit des § 15 BVO NRW folgt keine Unwirksamkeit des in § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO NRW geregelten grundsätzlichen Beihilfeausschlusses für nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel im Jahr 2014.
Diese Frage hatte die Kammer im Urteil vom 29. November 2016 – 26 K 6158/15 –, Rn. 45 ff., noch offen gelassen.
Zur Frage der Auswirkung einer möglichen Rechtswidrigkeit der in § 15 BVO NRW getroffenen Belastungsgrenzenregelung auf § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO NRW hat das VG Münster ausgeführt:
„Die grundsätzliche Wirksamkeit des Leistungsausschlusses für nicht verschreibungspflichtige Medikamente wird dadurch nicht berührt. Die Ausschlussregelung betrifft eine Vielzahl von Fällen, die in der ganz überwiegenden Zahl keine Situation auslösen, in der es sich aufdrängt, die Beihilfefähigkeit unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn anzuerkennen. In aller Regel handelt es sich bei nicht verschreibungspflichtigen Medikamenten um Arzneimittel, die sich in einem niedrigen Preisspektrum bewegen, so dass der Ausschluss der Beihilfefähigkeit für das jeweils nicht verschreibungspflichtige Medikament im Einzelfall für den Beamten nicht unzumutbar ist. Die Entscheidung über die Anerkennungsfähigkeit des einzelnen Arzneimittels stellt ein Massengeschäft dar, das eine generalisierende Entscheidungsgrundlage rechtfertigt. Situationen, in denen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn eingreifen könnte, werden sich in den allermeisten Fällen erst ergeben, wenn der Beamte im Laufe des Kalenderjahres eine Vielzahl von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln benötigt und die Aufwendungen dadurch in einen für ihn finanziell unzumutbaren Bereich kommen können. Für diesen Fall hat der Verordnungsgeber ein gesondertes Verwaltungsverfahren vorgesehen, in dem zu prüfen ist, ob die Belastungsgrenze im konkreten Fall überschritten ist. Sofern in diesem Teil der Regelung der Fürsorgegrundsatz vom Verordnungsgeber nicht in jeder Hinsicht hinreichend beachtet worden und die Regelung mithin unwirksam ist, gibt es keinen zwingenden sachlichen Grund, die Regelung zum Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel insgesamt für unwirksam zu halten. Maßgebend dabei ist die Überlegung, dass dem Beamten dadurch kein Nachteil entsteht, weil dann der Erstattungsanspruch zumindest für eine Übergangszeit unmittelbar aus der Fürsorgepflicht abgeleitet werden kann. Die Situation ist dann vergleichbar mit dem Fall des Fehlens einer abstrakt-generellen Härtefallregelung.
Vgl. dazu die Überlegungen des BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - Rz. 34, wobei a. E. die Frage der rechtlichen Konsequenz einer fehlenden Härtefallregelung offengelassen werden konnte.
Zwar hat das OVG NRW in seinem Urteil vom 20. Juni 2013 (1 A 334/11) den Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel in der im damaligen Zeitpunkt zugrunde zu legenden Fassung der Bundesbeihilfeverordnung für unwirksam erklärt, weil eine abstrakt-generelle Härtefallregelung fehlte. Der Fall unterscheidet sich jedoch von dem Vorliegenden insofern, als die Härtefallregelung, deren Vorliegen das Bundesverwaltungsgericht zuvor unmissverständlich ausdrücklich angemahnt hatte, vom damaligen Verordnungsgeber bewusst (unter Missachtung der eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts) nicht getroffen worden war. Dies hatte zur Folge, dass (zumindest) für eine Analogie kein Raum war. Für das nordrhein-westfälische Beihilferecht ist nach eigenen Ausführungen des OVG NRW vor seinem Urteil vom 12. September 2014 nicht eindeutig entschieden worden, dass es zwingend einer normativen Regelung einer Belastungsgrenze bedarf.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014, a. a. O. Rz. 76.
Eine endgültige Beurteilung dazu, ob die nach der v. g. Entscheidung vom Verordnungsgeber vorgenommene Ausgestaltung der abstrakt-generellen Härtefallregelung den Anforderungen an die Fürsorgepflicht entspricht, liegt bisher noch nicht vor. Das Gericht verkennt nicht, dass die vom Verordnungsgeber in § 15 BVO NRW auch für die Zeit ab 2015 getroffene Härtefallregelung nicht die vom OVG NRW verschiedentlich vertretene Auffassung berücksichtigt, wonach die Belastungsgrenze einheitlich (d. h. Kostendämpfungspauschale, Selbstbehalte und nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel) 2 % nicht überschreiten darf; ebenso fehlt die Festlegung einer unter 2 % liegenden Belastungsgrenze für chronisch Kranke, für deren Erforderlichkeit das OVG NRW sich im Rahmen nicht entscheidungstragender Überlegungen in dem o.g. Urteil vom 12. September 2014 (Rz. 81) ausgesprochen hat. Dennoch ist die Rechtslage nicht vergleichbar mit dem im Urteil des OVG NRW vom 20. Juni 2013 zum damaligen Bundesbeihilferecht entschiedenen Fall, in dem der Verordnungsgeber bewusst eine Rechtslage geschaffen hatte, die entgegen der eindeutigen Rechtsprechung dem Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn keine Geltung verschaffen sollte. Auch unter Berücksichtigung dieser Überlegungen spricht nach Auffassung des Gerichts nichts dagegen, dass der Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit bei unterstellter Unwirksamkeit der abstrakt-generellen Härtefallregelung zumindest übergangsweise wirksam ist und Härtefälle unmittelbar aus der Fürsorgepflicht ausgeglichen werden, bis eine mit höherrangigem Recht in Einklang stehende Härtefallregelung vorliegt.“
VG Münster, Urteil vom 22. Februar 2017 – 5 K 1046/16 –, juris, Rn. 24 ff.
Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich das Gericht nunmehr an mit der Konsequenz eines wegen Unwirksamkeit des § 15 BVO NRW in der hier maßgeblichen Fassung unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgenden Härtefallanspruchs des Klägers auf Bewilligung von Beihilfe zu den im Jahr 2014 entstandenen Aufwendungen für die Beschaffung ärztlich verordneter nichtverschreibungspflichtiger Arzneimittel.
Aus der Fürsorgepflicht folgt nämlich, dass ein Härtefallanspruch eines Beihilfeberechtigten auf die Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen für die Beschaffung notwendiger ärztlich verordneter nichtverschreibungspflichtiger Arzneimittel besteht, soweit diese Aufwendungen ggf. zusammen mit der Kostendämpfungspauschale und anderen Selbstbehalten die maßgebliche Belastungsgrenze übersteigen, welche für Chroniker nach der Chroniker-Richtlinie bei 1 % und für sonstige Beihilfeberechtigte bei 2 % der Vorjahresbruttobezüge anzusetzen ist,
so die Annahme des OVG NRW im Urteil vom 12. September 2014 – 1 A 1602/13 -, juris, Rn. 44 jedenfalls für die Übergangszeit bis zu einer normativen Regelung, die nunmehr zwar erfolgt, aber – wie ausgeführt – rechtswidrig ist.
Unter dieser Annahme besteht ein Beihilfeanspruch des Klägers grundsätzlich, soweit dessen Aufwendungen für medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel zusammen mit der Kostendämpfungspauschale und anderen Selbstbehalten im Jahr 2014 die Grenze von 1 % der Brutto-Vorjahresbezüge überschritt, denn bei ihm handelte es sich im Jahr 2014 um einen Chroniker im Sinne der Chroniker-Richtlinie, da er in diesem Jahr an einer schwerwiegend chronischen Krankheit (bzw. mehreren schwerwiegend chronischen Krankheiten) gemäß § 2 Abs. 2 Buchstabe c der Chroniker-Richtlinie litt. Nach letztgenannter Vorschrift ist eine Krankheit schwerwiegend chronisch (u.a.) dann, wenn sie wenigstens ein Jahr lang, mindestens einmal pro Quartal ärztlich behandelt wurde (Dauerbehandlung) und eine kontinuierliche medizinische Versorgung (ärztliche oder psychotherapeutische Behandlung, Arzneimitteltherapie, Behandlungspflege, Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln) erforderlich ist, ohne die nach ärztlicher Einschätzung eine lebensbedrohliche Verschlimmerung, eine Verminderung der Lebenserwartung oder eine dauerhafte Beeinträchtigung der Lebensqualität durch die aufgrund der Krankheit verursachte Gesundheitsstörung zu erwarten ist. Dass die multiplen Krankheiten, an denen der Kläger (auch) im Jahr 2014 litt, diese Voraussetzungen erfüllen, geht aus dem im Tatbestand wiedergegebenen Inhalt der Bescheinigung des Facharztes für Allgemeinmedizin I. vom 30. Oktober 2017 zweifelsfrei hervor.
Nicht erfasst von diesem grundsätzlich gegebenen Beihilfeanspruch des Klägers sind Aufwendungen für nicht apothekenpflichtige Arzneimittel, denn seit dem 1. Januar 2013 sind gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 BVO NRW von vornherein nur noch apothekenpflichtige Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit erfasst.
Die Beschränkung der Beihilfefähigkeit auf apothekenpflichtige Arzneimittel ist dabei auch mit höherrangigem Recht vereinbar, denn nach dem gegenwärtigen gesetzlichen Beihilfesystem nicht ausschließbar sind lediglich Aufwendungen, wenn der absehbare Erfolg einer Maßnahme von existenzieller Bedeutung oder notwendig ist, um wesentliche Verrichtungen des täglichen Lebens erledigen zu können,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 –, BVerfGE 106, 225, 233, sowie BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 – 2 C 1/01 –, NJW 2002, 2045 f. = juris; vgl. konkret zur Zulässigkeit der Beschränkung der Beihilfefähigkeit auf apothekenpflichtige Arzneimittel auch VG Greifswald, Urteil vom 25. September 2014 – 6 A 77/13 –, juris, Rn. 24, VG München, Urteil vom 17. August 2015 – M 17 K 15.1706 –, juris, Rn. 19, und VG Ansbach, Urteil vom 26. Juli 2016 – AN 1 K 14.01929 –, juris, Rn. 74.
Hieraus folgt, dass namentlich das Präparat B. U. nicht von diesem grundsätzlich gegebenen Beihilfeanspruch des Klägers erfasst ist, denn bei diesem Präparat handelt es sich um ein nicht apothekenpflichtige Arzneimittel, wie sich aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 1 der Verordnung über apothekenpflichtige und freiverkäufliche Arzneimittel (AMVerkRV) ergibt. Nach dieser Vorschrift werden Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen sowie Arzneimittel im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 des Arzneimittelgesetzes, die in der Anlage 1a zur AMVerkRV bezeichnet sind, nach näherer Bestimmung dieser Anlage – wobei die Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen miteinander oder mit anderen Stoffen oder Zubereitungen aus Stoffen nur gemischt werden dürfen, soweit dies in der Anlage ausdrücklich gestattet ist – für den Verkehr außerhalb der Apotheken freigegeben. Die Anlage 1a (zu § 1 Abs. 1 Nr. 1) der AMVerkRV benennt sodann den Wirkstoff Natriumhydrogencarbonat, und zwar als Tabletten, Granulat oder in Kapseln auch mit Zusatz arzneilich nicht wirksamer Stoffe oder Zubereitungen als Fertigarzneimittel. Bei Natriumhydrogencarbonat handelt es sich um den einzig arzneilich wirksamen Bestandteil des Präparats B. U. , wie sich aus der vom Kläger selbst vorgelegten Gebrauchsinformation dieses Präparats (Bl. 72 GA) ergibt.
Darüber hinaus ausgenommen von diesem grundsätzlich gegebenen Beihilfeanspruch des Klägers sind sämtliche Aufwendungen für Arzneimittel und Medizinprodukte der besonderen Therapierichtungen, denn der in § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW geregelte Ausschluss derartiger Aufwendungen von der Beihilfefähigkeit erstreckt sich auch auf einen unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn herzuleitenden Beihilfeanspruch und ist zugleich gemessen an der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. April 2019 – 1 A 208/17 –, Rn. 46.
Soweit unter Beachtung der vorbenannten Einschränkungen ein Beihilfeanspruch des Klägers besteht, soweit dessen Aufwendungen für medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel zusammen mit der Kostendämpfungspauschale und anderen Selbstbehalten im Jahr 2014 die Grenze von 1 % der Brutto-Vorjahresbezüge überschritten, sind begrifflich von den Brutto-Vorjahresbezügen die Versorgungsbezüge des Klägers für das Jahr 2013 unter Außerachtlassung der gemäß § 57 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) wegen des Versorgungsausgleichs nach erfolgter Ehescheidung des Klägers erfolgten Kürzung erfasst.
Wie oben ausgeführt, wurzelt der hier in Rede stehende Beihilfeanspruch des Klägers unmittelbar in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Die in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Pflicht des Dienstherrn zur Sicherstellung des amtsangemessenen Lebensunterhalts erstreckt sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf begründen. Die verfassungsrechtliche Alimentationspflicht gebietet dem Dienstherrn, Vorkehrungen zu treffen, dass die notwendigen und angemessenen Maßnahmen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod nicht aus wirtschaftlichen Gründen unterbleiben, weil sie der Beamte mit der Regelalimentation nicht bewältigen kann, oder dass der amtsangemessene Lebensunterhalt wegen der finanziellen Belastungen in diesen Ausnahmesituationen nicht gefährdet wird. In solchen Lebenslagen gebietet auch die Fürsorgepflicht, dass Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleiben, die sie durch zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern können,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 -, juris, Rn. 20; Urteil vom 24. Januar 2012 - BVerwG 2 C 24.10 -, juris, Rn. 15.
Dies gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Art. 33 Abs. 5 GG fordert keine weitere Alimentation, wenn die Ursache dafür, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht gewährleistet ist, in der Sphäre des Beamten selbst liegt. Ein solcher Fall liegt u.a. dann vor, wenn die Regelalimentation aus Gründen, die nicht den Dienstherrn, sondern den Beamten selbst betreffen, gekürzt zur Auszahlung gelangt und darin die Ursache für den ungedeckten Bedarf liegt, namentlich im Fall einer aufgrund familienrechtlichen Versorgungsausgleichs nach erfolgter Ehescheidung durchgeführten Kürzung der Versorgungsbezüge nach § 57 BeamtVG.
Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juli 2013 – 5 LA 106/13 –, juris, Rn. 10 ff.
Rechnerisch ermittelt sich der dem Kläger demnach zustehende Härtefallanspruch für im Jahr 2014 ärztlich verordnete medizinisch notwendige nicht verschreibungspflichtige apothekenpflichtige Arzneimittel mit Ausnahme solcher der besonderen Therapierichtungen wie folgt:
Die Aufwendungen des Klägers für sämtliche ihm im Jahr 2014 ärztlich verordneten Arzneimittel und Medizinprodukte, für die ihm im Rahmen vorangegangener Beihilfebescheide noch keine Beihilfe bewilligt worden war, betragen insgesamt 3.848,19 EUR. Dies ergibt sich aus der dem Gericht vom beklagten Land mit Schriftsatz vom 10. Juli 2017 vorgelegten Anlage „Ermittlung der Belastungsgrenze zu nicht verschreibungspflichtigen beihilfefähigen Arzneimitteln“ (Bl. 114 - 120 GA) und entspricht der Summe sämtlicher in der Spalte „Präparat Betrag“ aufgelisteten Kostenpositionen (Summe in der Anlage selbst nicht enthalten, aber vom Gericht nachgerechnet). Dass auch der Kläger selbst von dieser Gesamtaufwendungssumme ausgeht, ergibt sich daraus, dass er in seiner im Tatbestand bereits in Bezug genommenen Auflistung (Bl. 23 VV) den prozentualen Anteil von 70 % der nicht erstatteten Aufwendungen auf 2.693,90 EUR beziffert, was – abgesehen von Rundungsdifferenzen im geringfügigen Cent-Bereich – tatsächlich 70 % der oben genannten Summe entspricht.
Nicht beihilfefähig und damit von dieser Summe abzuziehen sind sämtliche Aufwendungen für
 Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen, d.h. homöopathische, anthroposophische und phytotherapeutische Arzneimittel (in der Anlage Bl. 114 - 120 GA in Spalte „bes. Fachrichtung“ jeweils mit „Ja“ gekennzeichnet)
 nicht apothekenpflichtige Arzneimittel (in der Anlage Bl. 114 - 120 GA in Spalte „AP“ jeweils mit „nAp“ gekennzeichnet)
 nicht von § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 BVO NRW erfasste Medizinprodukte (in der Anlage Bl. 114 - 120 GA in Spalte „AP“ jeweils mit „Mp“ gekennzeichnet),
 gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 6 BVO NRW i.V.m. Anlage 2 Nr. 7 Buchstabe a zur BVO NRW von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossene diätetische Lebensmittel (in der Anlage Bl. 114 - 120 GA in Spalte „AP“ jeweils mit „D“ gekennzeichnet).
Es ergibt sich damit rechnerisch eine Summe im Rahmen des vorliegenden Härtefallanspruchs beihilfefähiger Arzneimittel von 544,65 EUR. Dies entspricht der vom beklagten Land in der Anlage Bl. 114 - 120 GA in Spalte „Beträge für A“ ausgewiesenen Summe (692,75 EUR) unter Abzug sämtlicher Aufwendungen für das Präparat B. U. (in der Summe 148,10 EUR; Einzelbeträge 5 x 4,70 EUR, 7 x 17,80 EUR), die in dieser Spalte zusätzlich ausgewiesen, im Ergebnis aber nicht beihilfefähig sind.
Zu berücksichtigen für den vorliegenden Härtefallanspruch sind die Aufwendungen für diese Arzneimittel mit dem für den Kläger maßgeblichen Beihilfebemessungssatz von 70 %, also mit 381,26 EUR. Zusätzlich zu berücksichtigen ist die für das Jahr 2014 bestandskräftig festgesetzte Kostendämpfungspauschale von 190,00 EUR, so dass sich insgesamt zu berücksichtigende 571,26 EUR ergeben.
Die in Relation zum Jahr 2014 bestehenden „Brutto-Vorjahresbezüge“ des Klägers, also die Bruttobezüge des Jahres 2013, betrugen 31.471,88 EUR. Diese Summe setzt sich zusammen aus den Bruttoversorgungsbezügen des Klägers im Jahr 2013 unter Außerachtlassung der gemäß § 57 BeamtVG wegen des Versorgungsausgleichs nach erfolgter Ehescheidung des Klägers erfolgten Kürzungen. Rechnerisch folgt das Gericht dabei den vom beklagten Land im Schriftsatz vom 10. Juli 2017 (Bl. 107) gemachten Angaben, denen der Kläger trotz zu unterstellender Kenntnis der Höhe der eigenen Bezüge nicht substantiiert entgegengetreten ist. Die für den vorliegenden Härtefallanspruch maßgebliche Belastungsgrenze beträgt 1 % dieser Bezüge, mithin 314,72 EUR.
Die im Rahmen des hier maßgeblichen Bemessungssatzes von 70 % berücksichtigungsfähigen Aufwendungen des Klägers für Arzneimittel im Jahr 2014 zusammen mit der Kostendämpfungspauschale 2014 in Höhe von zusammen 571,26 EUR überstiegen die für den Kläger maßgebliche Belastungsgrenze von 314,72 EUR somit um 256,54 EUR. Der tenorierte Beihilfeanspruch ergibt sich durch Subtraktion der dem Kläger durch Bescheid des LBV NRW vom 16. November 2015 bereits bewilligten arzneimittelbezogenen Härtefallbeihilfe in Höhe von 211,31 EUR für das Jahr 2014 hiervon.
Ein demgegenüber höherer Härtefallanspruch ergibt sich auch nicht aus besonderen familiären Umständen im Falle des Klägers. Ungeachtet der Frage, ob und inwieweit individuelle familiäre Umstände überhaupt geeignet sein können, zu einer Erhöhung des nach den oben dargelegten generellen Maßgaben errechneten, unmittelbar in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn wurzelnden Härtefallanspruchs zu führen, liegen möglicherweise beachtliche Einzelfallumstände im Falle des Klägers jedenfalls erkennbar nicht vor. Dies gilt namentlich für die vom Kläger nach eigenen Angaben auf freiwilliger Basis über rechtlich bestehende Unterhaltsverpflichtungen hinaus erbrachte Unterstützungsleistungen gegenüber seinen Töchtern, denn dem Kläger steht es bzw. stand es im hier maßgeblichen Jahr 2014 frei, die ihm zur freien Verfügung stehenden finanziellen Mittel für die Finanzierung der von der Beihilfe nicht erstatteten Medikamente anstelle der freiwillig gegenüber seinen Töchtern erbrachten Unterstützungsleistungen zu verwenden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Nach dieser Vorschrift können, wenn – wie hier – ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, die Kosten einem Beteiligten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Von dem nach dieser Vorschrift eröffneten Ermessen macht das Gericht hier Gebrauch, weil dem Teilklageerfolg nur äußerst geringes Gewicht von weniger als 2 % gegenüber dem mit der Klage erstrebten, aber im Ergebnis nicht erreichten Gesamtziel zukommt.
Die Zulassung der Berufung basiert auf den §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die Frage, ob die Regelungen des § 15 BVO NRW zur Belastungsgrenze in ihrem Gesamtgefüge einschließlich der durch die Absätze 3 bis 5 der Vorschrift rückwirkend für das Kalenderjahr 2014 eingeführte Belastungsgrenze für verordnete nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar ist.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 2.414,68 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 S. 1 GKG).
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 77 Abs. 3 LBG NRW 2009, 3 Abs. 1 BVO
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die Frage, ob die Regelungen des § 15 BVO
§ 2 Arzneimittelgesetz
§ 15 BVO
§ 12 BVO
§ 62 SGB V
§ 57 BeamtVG
§ 15 Abs. 3, Abs. 4 BVO
§ 87a Abs. 3, Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 4 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO
§ 77 Abs. 9 LBG NRW
§ 15 Abs. 1 BVO
§ 15 Abs. 3 BVO
§ 15 Abs. 4 Satz 1 BVO
§ 15 Abs. 5 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 6 BVO
§ 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 3 S. 1 GKG
§ 50 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 der Bundesbeihilfenverordnung
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 1 der Verordnung
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 des Arzneimittelgesetzes
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 106, 225, 232
BVerwGE 131, 234
BVerfGE 106, 225, 233
NJW 2002, 2045
1 A 1601/13
26 K 1337/12
2 BvR 1053/98
2 C 24/07
2 C 2.07
5 C 6/16
3 A 1795/08
1 A 1602/13
2 C 9.10
1 A 1328/08
2 C 62.08
2 C 12.10
26 K 6158/15
5 C 9.14
1 A 334/11
5 K 1046/16
2 C 1/01
6 A 77/13
17 K 15.17
1 K 14.01
1 A 208/17
2 C 49.07
2 C 24.10
5 LA 106/13