Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-30, Aktenzeichen 7 K 614/02
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2005:0830.7K614.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist örtlicher, der Beklagte überörtlicher Träger der Jugendhilfe. Der Kläger stellte im Jahr 2001 im Bereich der kreisangehörigen Stadt C einen nicht gedeckten Bedarf an Kindergartenplätzen im Umfang von 25 Plätzen fest. Der Träger des dortigen Kindergartens St. M, die Katholische Kirchengemeinde St. K/St. M, erklärte sich bereit, vorübergehend zusätzlich zu drei vorhandenen Gruppen eine vierte Regelkindergartengruppe einzurichten. Hierfür erteilte der Beklagte durch Bescheid vom 03.07.2001 die Betriebserlaubnis. Durch Beschluss des Kreistages vom 13.06.2001 übernahm der Kläger „vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht" die Kosten für die Beschaffung von Einrichtungsgegenständen, die Betriebskosten und etwaige Personalmehrkosten für die Freistellung der Kindergartenleitung. Im Jahre 2004 ging die Nachfrage nach Kindergartenplätzen in C zurück, so dass ab dem 01.08.2004 eine vierte Gruppe nicht mehr angeboten wurde.
Mit Schreiben vom 08.08.2001 beantragte der Kläger bei dem Beklagten einen Landeszuschuss dem Grunde nach zu den Betriebskosten der genannten Kindergartengruppe gemäß § 18 Abs. 3 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen (GTK). Der Beklagte teilte mit Schreiben vom 31.08.2001 mit, er erkenne den Bedarf für eine weitere Regelgruppe mit 25 Plätzen an. Die Betriebskostenförderung setze aber gemäß § 18 Abs. 6 GTK u. a. voraus, dass entsprechende Landesmittel zur Verfügung ständen. Dies sei nicht der Fall. Im Landeshaushalt 2001 ständen Landesmittel zur Förderung von nur 800 neuen Kindergartenplätzen bereit. Die Vergabe der Mittel erfolge gemäß ministeriellem Erlass vom 07.05.2001 nach dem Versorgungsgrad im Jugendamtsbezirk oder im Wohnbereich, in dem die neuen Plätze geschaffen würden. In Anwendung dieser Kriterien könne der Antrag des Klägers derzeit nicht in eine Förderung einbezogen werden. Er, der Beklagte, habe das Ministerium gebeten, weitere Kindergartenplätze zu fördern. Sobald ihm eine Antwort vorliege, werde er unaufgefordert auf den Antrag zurückkommen.
Der Kläger fasste das Schreiben des Beklagten als förmlichen Ablehnungsbescheid auf und legte hiergegen am 08.10.2001 Widerspruch ein, mit dem er die Auffassung vertrat, der Landesmittelvorbehalt des § 18 Abs. 6 GTK beziehe sich nicht auf die Finanzierung derjenigen Kindergartenplätze, durch die der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz ab dem dritten Lebensjahr erfüllt werde. Durch die gesetzliche Verankerung dieses Anspruchs in § 24 des Sozialgesetzbuches (SGB) VIII habe der Bundesgesetzgeber abschließend festgelegt, dass es der öffentlichen Hand obliege, eine allen Anträgen entsprechende, ausreichende Zahl von Kindergartenplätzen zu schaffen. Ihr bleibe somit kein Spielraum für eine fachpolitische Steuerung über die Beschränkung von Haushaltsmitteln. Im Vertrauen auf die Bereitstellung eines bedarfsentsprechenden Angebotes durch die Länder habe der Bundesgesetzgeber sich auf die Regelung des Anspruchs beschränkt und die Ausgestaltung im Einzelnen den Ländern überlassen. Dem habe das Land Nordrhein-Westfalen durch Regelungen zur Finanzierung der Bau- und Einrichtungskosten Rechnung getragen. Eine Auslegung des § 18 Abs. 6 GTK, die es dem Landeshaushaltsgesetzgeber erlaube, das auf den Anspruch auf einen Kindergartenplatz zugeschnittene, ausgewogene Finanzierungsgerüst zu verlassen und damit die übergeordnete Aufgabe zu unterlaufen, sei rechtswidrig. Selbst wenn insoweit ein finanzpolitischer Handlungsspielraum zuzugestehen sei, reduziere sich dieser angesichts der rechtlichen Mitverantwortung des Landes bei der Erfüllung der Ansprüche nach § 24 SGB VIII auf Null. Außerdem sei es nicht ermessensgerecht, dass alle nicht auf die Prioritätenliste gesetzten Einrichtungen überhaupt keine Förderung erhielten.
Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 11.02.2002 zurück. Dieser sei unzulässig, weil das Schreiben vom 31.08.2001 kein Verwaltungsakt, sondern nur eine Information über den Sachstand gewesen sei. Er sei aber auch unbegründet, denn der gesetzliche Anspruch auf einen Kindergartenplatz sei vom örtlichen Träger der Jugendhilfe und nicht vom Land zu erfüllen; eine konkrete finanzielle Mitverpflichtung des Landes sehe das SGB VIII nicht vor. Insofern stehe dem Land ein Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung der Förderung von Kindergartenplätzen zu. Es sei nicht zu beanstanden, wenn es Prioritätskriterien nach dem Versorgungsgrad aufgestellt habe. Das Kontingent von 800 geförderten Plätzen habe 2001 einen Versorgungsgrad von bis zu 85,5 % abgedeckt. Hingegen habe der Versorgungsgrad in der Stadt C 90,3 % betragen, sodass dort eine vierte Gruppe nicht vom Land gefördert werden könne. Nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 3 GTK sei es auch nicht möglich, einen geringeren als den gesetzlich vorgesehenen Betriebskostenzuschuss zu gewähren.
Mit der Klage verfolgt der Kläger unter weitgehender Bezugnahme auf seine Ausführungen im Widerspruch sein Begehren weiter.
Er beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 31. August 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2002 für verpflichtet zu erklären, ihm als örtlichem Träger der Jugendhilfe einen Zuschuss gemäß § 18 Abs. 3 GTK zu den Betriebskosten einer vierten Kindergartengruppe im Kindergarten St. M, E Straße, in C, für die Betriebszeit vom 1. August 2001 bis zum 31. Juli 2004 dem Grunde nach zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft die Ausführungen des Widerspruchsbescheides.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, hat keinen Erfolg. Die Bescheide des Beklagten sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Ihr Gegenstand ist die Verurteilung des Beklagten zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes (§ 42 Abs. 1 VwGO). Entgegen der Auffassung des Beklagten bestehen keine Zweifel an der Verwaltungsaktqualität des Bescheides vom 31.08.2001. Hierfür ist es ohne Bedeutung, wie die Behörde selbst die von ihr getroffene oder abgelehnte Maßnahme rechtlich einstuft und ob bestimmte formelle Kriterien erfüllt sind. Maßgeblich ist vielmehr der nach allen Umständen des Einzelfalles zu bestimmende objektive Erklärungswert. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Kläger nicht allgemein nach der Rechtslage bei Landeszuschüssen zu Aufwendungen für Kindergärten gefragt hatte, sondern einen förmlichen "Antrag auf Betriebskostenübernahme" für eine konkret benannte neue Gruppe in C gestellt hatte. Der Beklagte wusste aus eigenen Akten, dass die Betriebserlaubnis hierfür im Zeitpunkt der Antragstellung bereits erteilt war und dass der Kreistag des Kreises D schon eine vom Landeszuschuss abhängige Kostenübernahmeerklärung abgegeben hat. In dieser Situation ging es erkennbar um die sofortige verbindliche Regelung eines Einzelfalles mit unmittelbarer Rechtswirkung. Dass der Beklagte dies zunächst auch so gesehen hat, geht daraus hervor, dass er in dem zu beurteilenden Schreiben vom 31.08.2001 die nordrhein-westfälische Kontingentregelung konkret auf den Bedarf in C bezogen und "in Anwendung der Kriterien des" (ministeriellen) "Erlasses" mitgeteilt hat, dass der "Antrag" (des Klägers) "nicht in eine Förderung mit einbezogen werden" könne. Die Formulierung, er, der Beklagte, werde unaufgefordert auf den Antrag zurückkommen, wenn weitere Landesmittel zur Verfügung gestellt würden, stellt demgegenüber eine unverbindliche Schlussformel dar, die die Ablehnung des Antrages als solche nicht in Frage stellt. Da der Beklagte im Widerspruchsbescheid auch auf die materielle Rechtslage eingegangen ist, sind auch die Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO erfüllt.
Die Klage ist nicht begründet, weil dem Kläger ein Anspruch auf einen Landeszuschuss zu den Betriebskosten der vierten Regelkindergartengruppe in C nicht zusteht. Zwar sieht § 18 Abs. 3 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen (GTK) grundsätzlich einen derartigen Zuschuss an den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe unter Berücksichtigung der Elternbeiträge und des Eigenanteils des Trägers der Einrichtung vor. Voraussetzung ist jedoch gemäß § 18 Abs. 6 GTK neben der hier unproblematischen öffentlichen Förderung und Anerkennung, dass entsprechende Landesmittel zur Verfügung stehen. Daran scheitert der Anspruch des Klägers, denn das Land Nordrhein- Westfalen hat für die Bezuschussung der Betriebskosten der Kindergärten im jeweiligen Landeshaushalt Mittel nur im begrenzten Umfang bereitgestellt. Sie reichten im gesamten Zeitraum, in dem die vierte Gruppe am Kindergarten St. M in C bestand (vom 01.08.2001 bis zum 31.07.2004), nicht aus, um alle neuen Kindergartenplätze in Nordrhein-Westfalen zu fördern. Das Kriterium der Landesregierung für eine Teilhabe an den beschränkten Mitteln, ein niedriger Versorgungsgrad im Jugendamtsbezirk oder im Wohnbereich, in dem die neuen Plätze geschaffen werden sollen, traf auf C nicht zu, da dort der Vorsorgungsgrad mit 90,3 % und mehr im landesweiten Vergleich in dem zu beurteilenden Zeitraum relativ hoch war. Nach den vom Beklagten eingeholten Auskünften reichten die zur Verfügung stehenden Landesmittel 2001 nur für Bezirke mit einem Versorgungsgrad von bis zu 85,5 % und im Jahre 2002 von bis zu 79,6 %, während 2003 und 2004 überhaupt keine Kontingente zur Förderung neuer Kindergartenplätze im Landeshaushalt vorgesehen waren.
Die Abhängigkeit der Betriebskostenförderung von der Landesmittelbestimmung des § 18 Abs. 6 GTK ist eindeutig und ausnahmslos. Sie ermöglicht weder vom Wortlaut noch von Sinn und Zweck her eine Auslegung dahingehend, dass diejenigen Kindergartenplätze vom Mittelvorbehalt ausgenommen sein sollen, mit deren Schaffung der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz gemäß § 24 des Sozialgesetzbuches (SGB) VIII erfüllt wird. Unabhängig von den Überlegungen des Klägers, dass die Beteiligung des Landes Nordrhein-Westfalen an dem Konzept des Bundes zur Bedarfsdeckung im Kindergartenbereich rechtlich geboten und der Sache nach unverzichtbar sei, ist festzustellen, dass das Land Nordrhein-Westfalen diese Rechtsauffassung gerade nicht vertreten und sich die Höhe der Mittelvergabe ausdrücklich vorbehalten hat. Dass der Begriff "zur Verfügung stehen" eine gewisse Bandbreite der Förderung mit einem Mehr- oder Minderbetrag je Haushaltsjahr zulässt, besagt insoweit nichts. Erkennbar entscheidend für den Landesgesetzgeber war das Bestreben, die durch § 24 SGB VIII ausgelöste "Dynamik der Betriebskostenentwicklung für das Land zu begrenzen"; diese Begrenzung erfolgte durch eine Höchstbetragfestsetzung.
Vgl. Landtagsdrucksache 12/3271 vom 2. September 1998, Seite 20, Nr. 9.
Flankiert wurde diese Maßnahme anlässlich der 3. Änderung des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder vom 16.12.1998 durch die Einführung eines Prüfrechts hinsichtlich der von der Bezuschussung erfassten Kosten (§ 23 Abs. 3 Satz 3 GTK), das vom überörtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und vom Landesrechnungshof ausgeübt wird und einen Mittelabruf "über den Höchstbetrag der zur Verfügung gestellten (Förder)mittel hinaus" verhindern soll, sowie durch die Abschaffung der unmittelbaren Abbuchung von Landeszuschüssen seitens der örtlichen Träger (§ 24 Abs. 1 GTK).
Vgl. Landtagsdrucksache a.a.O., Nrn. 14 und 16.
Eine Auslegung entgegen diesem eindeutig zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willen ist nicht zulässig.
§ 18 Abs. 6 GTK verstößt auch nicht gegen anderweitige Normen, höherrangiges Recht oder verfassungsrechtliche Grundsätze. § 24 SGB VIII spricht die Finanzierung nicht an, und § 26 SGB VIII verweist hinsichtlich der Einzelheiten bei Inhalt und Umfang der im entsprechenden Abschnitt geregelten Aufgaben und Leistungen ausdrücklich auf das Landesrecht und damit auf die Autonomie des Gesetzgebers hinsichtlich der Finanzierung. Es gibt auch keine sonstige Norm, durch die das Land eine konkrete Verpflichtung träfe, den Anspruch auf einen Kindergartenplatz mit zu finanzieren. Soweit der Kläger meint, verfassungsrechtliche Prinzipien, die sich aus dem Bund-Länder-Verhältnis, aus der Einheitlichkeit der öffentlichen Aufgabenerfüllung oder aus dem "austarierten Finanzierungsgerüst" in Verbindung mit landesrechtlichen Standards und der bundesrechtlichen Einräumung eines Anspruchs auf einen Kindergartenplatz ergäben, verdrängten § 18 Abs. 6 GTK, berücksichtigt er nicht hinreichend, dass nicht die Bundesländer Garanten und Leistungsverpflichtete des Anspruchs sind. Dies sind vielmehr gemäß §§ 3 Abs. 2 Satz 2, 85 Abs. 1 SGB VIII die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Sie haben die Leistungsverpflichtung, die § 24 SGB VIII mit dem Anspruch auf einen Kindergartenplatz vorsieht, zu erfüllen.
Vgl. Wiesner-Struck, SGB VIII, Komm., 2. Auflage 2000, Rdn. 26 zu § 24.
Zwar ist es gemäß § 82 Abs. 1 SGB VIII Aufgabe der Länder, die Tätigkeit der Träger der öffentlichen Jugendhilfe „anzuregen und zu fördern". Aus dieser unverbindlichen Programmbestimmung ergeben sich aber keine konkreten finanziellen Folgerungen. Dass diese selbst bei zu erwartenden Engpässen vom Gesetzgeber nicht gewollt waren, wird in der Übergangsregelung des § 24 a SGB VIII für die Zeit nach dem 01.01.1996 deutlich. Danach war in den Fällen, in denen die örtlichen Träger den Rechtsanspruch nicht rechtzeitig zum genannten Datum erfüllen konnten (§ 24 a Abs. 3 SGB VIII), nicht etwa eine Einstandspflicht des jeweiligen Landes vorgesehen, vielmehr bestand die Konfliktlösung darin, den Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz zu verschieben.
Aus der Sicht des Bundesgesetzgebers gibt es also gerade nicht das vom Kläger behauptete „austarierte Finanzierungsgerüst" unter Beteiligung der Länder. Vielmehr sollte diesen ein weiter, vom Bund nicht beeinflusster Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung einer Mitfinanzierung der Förderung von Kindergartenplätzen zustehen.
Dem weiten Gestaltungsspielraum korrespondiert ein entsprechend geringer Pflichtenbereich. Er mag rechtspolitisch aus Sicht der Jugendhilfe zu kritisieren sein,
vgl. Moskal/Foerster, GTK, Komm., 18. Auflage 2004, Einführung, III bis V,
ist aber vom Gericht und den Beteiligten rechtlich zu respektieren. Er ist der Grund dafür, dass die vom Kläger angeführten Rechtsregeln und Grundsätze nicht greifen, so dass § 18 Abs. 6 GTK uneingeschränkt anzuwenden ist.
Der Beklagte hat zutreffend ausgeführt, dass der Kläger auch keinen Anspruch auf einen Landeszuschuss im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel hat. Ein Ermessensfehler des (damaligen) Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen, für das der Beklagte einzustehen hätte, ist nicht ersichtlich. Bei einer Verteilungsregelung nach Maßgabe von Richtlinien bestimmen sich die gesetzlichen Grenzen des Ermessens, die der Überprüfung durch das Gericht unterliegen (§ 114 VwGO) danach, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder die Zweckbestimmung des Haushaltsansatzes nicht beachtet worden ist. Beides ist nicht der Fall. Es ist sachgerecht, bei begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mitteln eine Prioritätenliste aufzustellen, die eine Förderung von Kindergartenplätzen nach dem Versorgungsgrad im Jugendamtsbezirk oder im Wohnviertel vorsieht. Auf diese Weise wird dem Bedarf Rechnung getragen und werden die Mittel vorrangig dort eingesetzt, wo der Versorgungsgrad am geringsten ist. Diesem Zweck dient es auch in sachgerechter Weise, die Förderung nicht anteilig, sondern nach dem Grundsatz „Alles oder Nichts" schwerpunktartig primär den Bezirken mit dem niedrigsten Versorgungsgrad zu Gute kommen zu lassen. Ein Ermessensfehler zu Lasten des Klägers ergibt sich hieraus nicht. Es ist schließlich auch nicht ersichtlich und vom Kläger nicht vorgetragen, dass die zur Verfügung gestellten Fördermittel zu anderen Zwecken verwandt oder Antragstellern mit einem besseren Versorgungsgrad überlassen worden sind. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ist daher nicht erkennbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Als Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts gehört das GTK mit Ausnahme der abgabenrechtlichen Vorschrift des § 17 GTK zum Sachgebiet „Jugendhilfe" i. S. d. § 188 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§ 24 SGB VIII
§ 26 SGB VIII
§ 24 a SGB
VIII
§ 114 VwGO
§ 17 GTK
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 6 GTK
§ 24 des
Sozialgesetzbuches
§ 18 Abs. 6
GTK
§ 18 Abs. 3 GTK
§ 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 3
Satz 3 GTK
§ 24 Abs. 1 GTK
§ 3 Abs. 2
Satz 2, 85 Abs. 1 SGB VIII
§ 82 Abs. 1 SGB VIII
§ 24 a Abs. 3 SGB VIII
§ 188 Satz 1 VwGO