Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-03-17, Aktenzeichen 4 L 184/18

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2017 durch den Beklagten.
Die Klägerin ist kreisangehörige Stadt des Beklagten. Der Beklagte ist ein Landkreis im Land Sachsen-Anhalt bestehend aus insgesamt 21 kreisangehörigen Städten und Gemeinden.
In seiner 9. Sitzung vom 7. Oktober 2015 beschloss der Kreistag des Beklagten zur Vorbereitung der Haushaltsplanung und Haushaltskonsolidierung 2016/2017 die Erhöhung des Umlagesatzes für die Kreisumlage für die Haushaltsjahre 2016/2017 von 45,851 % auf 47,060 %. Mit Schreiben vom 13. November 2015 informierte der Beklagte die kreisangehörigen Kommunen über die geplante Erhöhung des Kreisumlagesatzes für die Haushaltsjahre 2016 und 2017.
In seiner 11. Sitzung am 9. Dezember 2015 beschloss der Kreistag des Beklagten u. a. die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan des Beklagten für die Haushaltsjahre 2016/2017 (Vorlage: B/0327/2015) sowie das Haushaltskonsolidierungskonzept des Beklagten für den Zeitraum 2016/2017 - 2025 (Vorlage: B/0326/2015).
Zur Begründung der Kreisumlagesatzerhöhung wurde in der Beschlussvorlage B/0326/2015 (S. 46, 47) ausgeführt, dass sich bei gleichem Umlagesatz in Höhe von 45,851 % die Erträge in den Haushaltsjahren 2016/2017 jeweils um ca. 1,8 Millionen Euro verringern würden. Daher sei die Anhebung des Umlagesatzes auf 47,060 % notwendig, um die absolute Höhe des Kreisumlagesatzes entsprechend dem beschlossenen Haushaltsplan 2014 beizubehalten. Eine weitere Erhöhung des Umlagesatzes würde den finanziellen Gestaltungsspielraum der kreisangehörigen Gemeinden auf unzulässige Weise einengen und damit das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden verletzen. Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes die hierdurch entstehende finanzielle Belastung der kreisangehörigen Gemeinden genau zu prüfen. Eine entsprechende Prüfung sei erfolgt. Für das Haushaltsjahr 2015 hätten bisher 13 von 21 Kommunen (ohne Verbandsgemeinden) einen Haushalt eingereicht. Davon konnten lediglich drei Kommunen einen ausgeglichenen Haushalt (strukturell und kumulativ) und zwei Kommunen einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vorlegen. Acht Kommunen legten einen unausgeglichenen Haushalt vor. 18 Kommunen würden sich in der Haushaltskonsolidierung befinden. Bisher hätten 13 Kommunen einen Antrag auf Liquiditätshilfe gestellt. Im Jahr 2015 hätten 13 Kommunen einen Antrag auf Stundung der Kreisumlage gestellt. Zum Stand 4. November 2015 würden die offenen Forderungen des Beklagten gegenüber den Kommunen 12,8 Millionen Euro betragen. Vor diesem Hintergrund würde eine weitere Erhöhung des Kreisumlagesatzes dazu führen, dass eine Konsolidierung der gemeindlichen Haushalte in noch geringerem Umfang bzw. gar nicht mehr möglich wäre. Eine weitere Erhöhung des Umlagesatzes werde somit als nicht mehr vertretbar angesehen.
Mit Bescheid vom 5. Februar 2016 beanstandete das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt die Haushaltssatzung des Beklagten für die Jahre 2016/2017 und ordnete u.a. an, dass der Beklagte bis zum 5. April 2016 eine Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2016 zu beschließen hat. Weiter genehmigte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den festgesetzten Kreisumlagesatz von 47,060 %. Die von dem Beklagten beschlossene Erhöhung des Kreisumlagehebesatzes sei mit der Finanzhoheit der kreisangehörigen Kommunen vereinbar und die garantierte kommunale Selbstverwaltung nicht beeinträchtigt, da nach derzeitigem Kenntnisstand noch mehrheitlich Ertragspotenziale sowie Einsparmöglichkeiten bei den kreisangehörigen Kommunen bestünden.
Daraufhin wurde im Amtsblatt des Beklagten vom 7. März 2016 lediglich die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2016 bekannt gemacht; nach § 5 dieser Satzung beträgt der Umlagesatz für die Kreisumlage 47,060 %.
Mit Schreiben vom 9. März 2016 informierte der Beklagte die kreisangehörigen Kommunen über eine geplante weitere Erhöhung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2016 im Rahmen seines Nachtragshaushaltes. Dem Kreistag werde ein Umlagesatz in Höhe von 49,264 % vorgeschlagen.
Die entsprechend vorbereitete Beschlussvorlage B/0379/2016 vom 17. März 2016 sah im Rahmen der 1. Nachtragshaushaltssatzung sowie des 1. Nachtragshaushaltsplans eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes auf 49,264 % vor. Grund hierfür war, dass unter Berücksichtigung der aktuellen Haushaltslage die geplanten Aufwendungen des Landkreises seine Erträge um ca. 3 Millionen Euro übersteigen würden. Dieses Defizit solle mit der Erhöhung des Kreisumlagesatzes ausgeglichen werden. Im Haushaltsjahr 2015 hätten zehn Kommunen einen unausgeglichenen Haushalt gehabt. 17 Kommunen hätten sich in der Haushaltskonsolidierung befunden. Die Städte H. (die Klägerin) und Sch. sowie die Kommunen Bö.-H. und G. hätten im Haushaltsjahr 2015 keinen Haushalt beschlossen. Sieben Kommunen verfügten über einen ausgeglichenen Haushalt. Die Städte B. und Gü. hätten bereits mit der Haushaltsplanung 2015 von der Verrechnungsmöglichkeit der Fehlbeträge mit der Rücklage aus der Eröffnungsbilanz gemäß der Erlasse des Ministeriums für Inneres des Landes Sachsen-Anhalt vom 22. November 2013 und 2.April 2014 Gebrauch gemacht, während die Städte Be. und As. beabsichtigten, von der Verrechnungsmöglichkeit im Rahmen des Jahresabschlusses 2015 Gebrauch zu machen. Aufgrund der geplanten Erhöhung des Kreisumlagesatzes in 2016 würden sich für alle 21 Kommunen Mehrauszahlungen errechnen. Der Landesdurchschnitt der Prokopfverschuldung liege zurzeit bei 1.441 Euro pro Einwohner. Damit befänden sich einzig die Städte As. und C. oberhalb des Landesdurchschnitts. Die Umlagefestsetzung sei im Hinblick auf die finanzielle Mindestausstattung der Kommunen als vertretbar anzusehen, da der Anteil der Auszahlungen für freiwillige Leistungen an den Auszahlungen laufender Verwaltungstätigkeit nur bei neun Kommunen unter 2 % falle, wobei vier dieser Kommunen Liquiditätsempfänger seien und sich insgesamt acht Kommunen in der Haushaltskonsolidierung befänden. Der Beschlussempfehlung war die Anlage 2 „Übersichten zur Haushaltssituation der kreisangehörigen Kommunen des Salzlandkreises“ beigefügt. Diese Anlage beinhaltete die statistischen Angaben zu den Haushalten 2015 der kreisangehörigen Kommunen des Beklagten, die Haushalte Doppik 2015 und 2016, eine Gegenüberstellung der Kreisumlage 2015 und 2016 sowie Mehrauszahlungen und Schlüsselzuweisungen, eine Übersicht zu Verbindlichkeiten und Rücklagen in den Haushaltsjahren 2015 und 2016 sowie zu den freiwilligen Aufgaben in den Haushaltsjahren 2015 und 2016, eine Übersicht zu den Liquidationskrediten 2015 und 2016 sowie die Realsteuerhebesätze der Städte und Gemeinden des Beklagten jeweils mit Stand vom 1. März 2016. Dennoch lehnte der Kreistag des Beklagten in seiner 13. Sitzung am 20. April 2016 die 1. Nachtragshaushaltssatzung und den 1. Nachtragshaushaltsplan des Beklagten für das Haushaltsjahr 2016 und damit zugleich die geplante Erhöhung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2016 ab.
In seiner 16. Sitzung am 7. Dezember 2016 beschloss der Kreistag des Beklagten u. a. die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan des Beklagten für das Haushaltsjahr 2017 (Vorlage: B/0481/2016). § 5 der Haushaltssatzung 2017 sah für das hier streitgegenständliche Haushaltsjahr 2017 einen unveränderten Kreisumlagesatz in Höhe von 47,060 % vor. Eine Absenkung des Umlagesatzes wurde in den der Kreistagssitzung vorhergehenden Ausschüssen des Kreistages beraten, letztlich aber nicht weiterverfolgt.
Die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2017 wurde im Amtsblatt des Beklagten vom 18. Januar 2017 bekannt gemacht.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 7. April 2017 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin eine Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017 in Höhe von 2.377.062,- Euro auf Grundlage des Kreisumlagesatzes von 47,060 % von den maßgeblichen Umlagegrundlagen in Höhe von insgesamt 5.051.131,- Euro fest.
Am 8. Mai 2017 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, der Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 7. April 2017 sei bereits formell rechtswidrig, da der Beklagte sie vor Erlass des Bescheides nicht angehört habe. In materieller Hinsicht verletze der Bescheid die Klägerin in ihrer verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Verf LSA. Der Beklagte habe den Kreisumlagesatz allein nach seinen Bedürfnissen festgesetzt und die von der Rechtsprechung gestellten Anforderungen beim Beschluss über die Haushaltssatzung missachtet. Die den kreisangehörigen Städten und Gemeinden zukommenden Beteiligungsrechte im Rahmen der Kreisumlageerhebung, insbesondere deren Wesen, habe der Beklagte verkannt. So sei die Kreisumlage kein Instrument einseitig hoheitlichen Handelns, sondern Ausdruck einer Gestaltungsbefugnis, bei der der Beklagte stets auch Rücksicht auf die Umlageschuldner zu nehmen habe.,
Die materielle Rechtswidrigkeit ergebe sich aus der Verkennung des zu beachtenden Abwägungsgebotes. Die finanziellen Interessen des Beklagten und der Gemeinden stünden sich gleichrangig gegenüber. Daraus folge die Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Abwägung, welche von dem Beklagten verlange, bei der Finanzplanung kollidierende Interessen - also auch die Interessen der Umlageschuldner - in die eigene Entscheidung einzustellen. Bestandteil einer solchen Abwägung müsse auch ein Bewusstsein des zur Abwägung verpflichteten Entscheidungsträgers sein, überhaupt eine Abwägungsentscheidung treffen zu können. Vorliegend sei davon auszugehen, dass der Beklagte sich des rechtlichen Rahmens und damit seines eigenen Gestaltungsspielraums bei der Kreisumlagefestsetzung nicht bewusst gewesen sei. So sei seine oberste Priorität, die Abarbeitung seiner Fehlbeträge und Schulden gewesen. Mit der Betonung der obersten Priorität gehe jedoch gleichzeitig das Eingeständnis einher, dass von einem Gestaltungsspielraum jedenfalls nicht ausgegangen worden sei. Zwar sei eine minuziöse Abwägung nicht geschuldet, jedoch müssten die Berücksichtigung des gemeindlichen Finanzbedarfs und die Abwägung des Landkreises im Aufstellungsverfahren der Haushaltssatzung erkennbar sein. Vorliegend sei schon nicht ersichtlich, dass der Beklagte dies beachtet habe. Vielmehr sei die Rechtsposition der Gemeinden sowie die Berücksichtigung der gemeindlichen Interessen für den Beklagten ohne Belang gewesen. Weder dem Vorbericht zum Haushaltsplan noch den Verwaltungsvorgängen oder der Klageerwiderung lasse sich entnehmen, dass der Beklagte auch nur annähernd auf die finanzielle Situation der kreisangehörigen Kommunen eingegangen wäre. Die kreisangehörigen Kommunen seien auch zu keinem Zeitpunkt beteiligt worden, insbesondere hätten sie keine Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt.
Auch fehle es an einer planvollen und organisierten Einbeziehung der Finanzlage der kreisangehörigen Städte und Gemeinden in den Entscheidungsprozess. So sei der Beklagte gehalten gewesen, das Ergebnis der Beteiligung, also die Stellungnahmen der kreisangehörigen Kommunen, auch dem Kreistag zur Entscheidung vorzulegen. Es gehöre zu einer ordnungsgemäßen Abwägung, dass der, der die Abwägung vorzunehmen habe, das Abwägungsmaterial kenne. Vorliegend habe es eine derartige Unterrichtung des Kreistages nicht gegeben. So habe selbst das Landesverwaltungsamt Anlass gesehen, auf eine möglicherweise unzureichende Information der Kreistagsmitglieder zu verweisen. Dem Beklagten habe weiter eine Datenermittlungspflicht hinsichtlich der Haushaltssituation der kreisangehörigen Gemeinden oblegen, welche vor und nach Erstellung des Haushaltsentwurfs bestehe. Es sei nicht ersichtlich, dass überhaupt die Umlagegrundlagen der kreisangehörigen Kommunen ermittelt worden seien. Ein bloßer Rückgriff auf statistische Daten genüge den Anforderungen an das Abwägungsgebot nicht.
Sie - die Klägerin - gehe davon aus, dass allein die hier vorliegenden Verfahrensverstöße ausreichen würden, um der Klage zum Erfolg zu verhelfen. Bereits die Verletzung entsprechender Anhörungs- und Ermittlungspflichten seien geeignet, die Rechtswidrigkeit eines Umlagebescheides zu begründen, da diesen neben vermeintlich rein verfahrensbezogenen Pflichten auch ein materieller Gehalt innewohne. Die Ermittlung des Finanzbedarfs sei keine bloße Förmelei, sondern bilde den Kern der Beachtung des geforderten Ausgleichs zwischen gemeindlichen und kreislichen Interessen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 7. April 2017 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und ausgeführt, dass die Kreisumlage zuvörderst eine Finanzierungsfunktion der Landkreise habe. Sie stelle das alleinige Mittel zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs sowie das einzig nennenswerte eigene gestaltbare Einnahmeinstrument dar. Der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie sei demgegenüber erst dann verletzt, wenn die Gemeinden strukturell auf Dauer außerstande seien, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung freiwilliger Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Die Klägerin selbst habe ihre finanzielle Situation nicht substantiiert dargelegt, insbesondere inwieweit sie durch den Kreisumlagesatz von 47,060 % im Kernbereich ihrer verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie verletzt worden sei. Der streitgegenständliche Bescheid sei auch nicht formell rechtswidrig. Dem Beklagten sei bei seiner Entscheidung bewusst gewesen, dass er im Zusammenhang mit der Festsetzung des Hebesatzes der Kreisumlage die Interessen der kreisangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen und insoweit eine Abwägung zu treffen habe. Dieser Verpflichtung sei er nachgekommen. So sei dem Beklagten die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin hinreichend bekannt und bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes berücksichtigt worden.
Mit Urteil vom 11. September 2018 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, da die durch den Beklagten erfolgte Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2017 auf einer unwirksamen Rechtsgrundlage beruhe. Die konkrete Festsetzung des Kreisumlagesatzes in § 5 der Haushaltssatzung 2017 in Höhe von 47,060 % verstoße gegen höherrangiges Recht und sei damit nichtig. Der Beklagte habe bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes die ihm gemäß Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 87 Abs. 1 und Abs. 2 Verf LSA obliegenden verfahrensrechtlichen Anforderungen in Form von Ermittlungs- und Beteiligungspflichten einerseits und Abwägungspflichten andererseits nicht beachtet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stünden sich die Haushaltsinteressen des Landkreises und der Umlageschuldner gleichberechtigt gegenüber. Aus diesem Grund müsse wegen der bestehenden alleinigen Festsetzungskompetenz des Landkreises und der daraus resultierenden Gefahren des Vorzuges seiner finanziellen Belange in einer rechtlich überprüfbaren Weise sichergestellt werden, dass der vom Bundesverwaltungsgericht betonte Grundsatz des finanziellen Gleichranges beachtet werde. Aus diesem Grund seien an die Festsetzung des Kreisumlagesatzes verfahrensrechtliche Anforderungen zu stellen, die ungeachtet von der bestehenden Haushaltssituation der Umlageschuldner Geltung beanspruchen würden. Diese bestünden einerseits in einer Pflicht zur Ermittlung der kollidierenden Finanzbedarfe, welche zwingend eine Beteiligung der betroffenen Umlageschuldner erfordere. Andererseits habe der Landkreis die kollidierenden Haushaltsinteressen im Rahmen einer vorzunehmenden Abwägungsentscheidung in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. Dabei bilde die vorhandene finanzielle Leistungskraft der Umlageschuldner im Rahmen ihrer vorhandenen Haushaltssituation einen entscheidenden Faktor bei der Festlegung der Reichweite der bestehenden verfassungsrechtlichen Ermittlungs-, Beteiligungs- und Abwägungspflichten. So würden sich die inhaltlichen Anforderungen an die Verfahrenspflichten je mehr abschwächen, desto leistungsstärker sich die finanzielle Situation der Umlageschuldner darstelle. Auf der anderen Seite würden sie zu einem umfangreichen Pflichtenkanon erstarken, je defizitärer die finanzielle Leistungsfähigkeit der Umlageschuldner sei, folglich für den umlageberechtigten Kreis greifbare Anhaltspunkte für eine Gefährdung der Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG bestehe. Dies bedeute insbesondere für die generell bestehenden Beteiligungsrechte der Umlageschuldner, dass diese von einem stetig zu beachtenden Anhörungsrecht zu einer aktiven umfassenden Beteiligung erstarken können. Dabei genüge bereits die Gefahr der Verletzung der finanziellen Mindestausstattung für das Erstarken der Verfahrenspflichten, da bereits hierbei für den umlageberechtigten Kreis erkennbar sei, dass die finanziellen Belange der Umlageschuldner erheblich tangiert sein könnten.
Unabhängig davon würde den umlageberechtigten Kreis zwei Kernpflichten treffen. Auf der ersten Stufe habe der Kreis den Finanzbedarf der Umlageschuldner zu ermitteln. Dabei habe er die Umlageschuldner im Rahmen der diesen zustehenden Beteiligungsrechte zumindest anzuhören. Auf der zweiten Stufe habe der Kreis das gewonnene Wissen in seinen Haushaltsplan und folglich der Kreisumlagesatzfestsetzung im Rahmen einer erkennbaren Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen und sich mit dieser auseinanderzusetzen. Legt dabei ein umlageberechtigter Kreis einen einheitlichen Umlagesatz für alle Umlageschuldner fest, habe er im Rahmen der ihm obliegenden Verfahrenspflichten die finanzielle Situation aller Umlageschuldner in den Blick zu nehmen und sich regelmäßig an der finanziell leistungsschwächsten Gemeinde zu orientieren, um insgesamt das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung zu wahren.
Eine ordnungsgemäße Abwägung setze dann einen Abwägungswillen und eine Abwägungsbereitschaft voraus. Zudem habe der Landkreis seine Entscheidung offenzulegen. Der Abwägungsvorgang müsse demnach mindestens erkennbar sein. Hierbei werde folglich eine verschriftlichte Auseinandersetzung unter Berücksichtigung des ermittelten abwägungsrelevanten Tatsachenmaterials, insbesondere die Verschriftlichung des Ergebnisweges verlangt. Weiter sei mindestens zu fordern, dass die schriftlichen Darlegungen der Abwägungsentscheidung Bestandteil der Beschlussvorlage für den Kreistag würden und folglich Bestandteil seiner Erwägungen.
Vorliegend habe der Beklagte aufgrund der Finanzsituation der kreisangehörigen Kommunen die erstarkten verfahrensrechtlichen Anforderungen zu beachten. Diesen Anforderungen sei er nicht nachgekommen. Vielmehr habe er die den Umlageschuldnern zukommenden Beteiligungsrechte grundsätzlich verkannt, denn er habe sie selbst ausweislich des Verwaltungsvorgangs und der eigenen Angaben im Klageverfahren auf keinerlei Weise an der Kreisumlagesatzfestsetzung aktiv beteiligt, sondern diese ausschließlich über den Stand der Beschlussfassung im Kreistag informiert. Weiter habe der Beklagte seiner endgültigen Kreisumlagesatzfestsetzung keine offengelegte Abwägungsentscheidung zugrunde gelegt. Dies folge zum einen daraus, dass keine ordnungsgemäße Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials erfolgt sei und es daher bereits nicht ausgeschlossen werden könne, dass der Beklagte erhebliche abwägungsrelevante Elemente übersehen habe. Andererseits habe der Beklagte verkannt, dass bei der Abwägungsentscheidung der Kreisumlagesatz an sich einer Prüfung zu unterziehen sei und nicht ausschließlich die Möglichkeit einer Erhöhung. Zuletzt mangele es aber an einer offengelegten und folglich verschriftlichten Auseinandersetzung mit dem ermittelten abwägungsrelevanten Material, insbesondere des Ergebnisweges. Weiter bestünden gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte seine eigenen finanziellen Belange über die der umlagepflichtigen Städte und Gemeinden gestellt habe.
Der Beklagte hat am 12. Oktober 2018 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, die Klage sei bereits unzulässig, da sie nicht der gesetzlichen Form entsprechend erhoben worden sei. Die Klage sei schriftlich zu erheben. Die Klage sei am letzten Tag der Klagefrist vorab per Telefax beim Verwaltungsgericht Magdeburg eingegangen. Urheber des Schriftsatzes sei ausweislich der maschinenschriftlichen Namenswiedergabe Prof. Dr. A.. Die Klageschrift trage aber nicht die Unterschrift von Prof. Dr. A., wie ein Vergleich der unterschiedlichen Unterschriften zeige, die die Schriftsätze der Klägerin vom 8. Mai 2017 einerseits und vom 22. September 2017 andererseits zeigten. Dass die Klage mit Wissen und Wollen ihres Urhebers eingereicht worden sei, erschließe sich aus dem Klageschriftsatz vom 8. Mai 2017 nicht. Insbesondere sei weder danach noch auf dem Schriftsatz selbst angegeben, warum offenkundig Urheber und Unterzeichner nicht identisch seien.
Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Die Haushaltssatzung 2017 sei formell und materiell rechtmäßig. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei auf der Satzungsebene die allgemeine Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln. Das bedeute, dass der Landkreis den Kreisumlagesatz nicht in einer Höhe festsetzen dürfe, die die finanziellen Möglichkeiten des kommunalen Raums generell in verfassungswidriger Weise beschneide. Der Kreistag habe sich den Beschlussvorschlag B/0379/2016 zur Erhöhung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2016 gerade nicht zu Eigen gemacht, sondern sich unter eigener Abschätzung und Abwägung gegen eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes auf 49,264 % entschieden und daher die Finanzsituation der Kommunen sehr wohl gewertet und gewürdigt. Der Kreistag habe auch in seiner 16. Sitzung am 7. Dezember 2016 unter hinreichender Berücksichtigung der generellen Finanzsituation der kreisangehörigen Kommunen über den Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2017 entschieden. Dabei habe er sich mit der Finanzsituation seiner kreisangehörigen Gemeinden befasst. So seien ihm im Vorfeld der Kreistagssitzung vom 20. April 2016, in welcher über die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016 entschieden worden sei, umfangreiche Unterlagen vorgelegt worden, die Auskunft über die finanzielle Situation der Gemeinden gegeben hätten. Dabei habe es sich nicht um landesweite Erfahrungswerte gehandelt, sondern um die verfügbaren Daten der kreisangehörigen Kommunen.
Soweit - wie beispielsweise die Klägerin - kreisangehörige Gemeinden keinen aktuellen Haushalt im Zeitpunkt der Entscheidung über die Haushaltssatzung 2017 aufgestellt hätten, sei dies nicht dem Beklagten anzulasten, da die Aufstellung des Haushaltes zum besonders geschützten Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gehöre. Neben der Berücksichtigung verfügbarer Eckdaten der kreisangehörigen Gemeinden im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Haushaltssatzung 2017 habe er - der Beklagte - die kreisangehörigen Gemeinden und mithin auch die Klägerin im Vorfeld über die beabsichtigte Höhe des Kreisumlagesatzes 2017 in Kenntnis gesetzt und damit den kreisangehörigen Gemeinden auch die Möglichkeit gegeben, auf diese Vorabinformation hin eigene Gesichtspunkte vorzutragen. Bereits mit Schreiben vom 13. November 2015 habe er - der Beklagte - der Klägerin mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, den Kreisumlagesatz auf 47,060 % festzusetzen. Mit dem Schreiben seien die betroffenen Kommunen in die Lage versetzt worden, die Auswirkungen auf die eigene Haushaltssituation abzuschätzen und Hinweise darauf zu geben, welche Konsequenzen bei ihnen durch eine entsprechende Festsetzung des Kreisumlagesatzes zu erwarten wären. Eine Bringschuld des Beklagten dergestalt, dass er sich die entsprechenden Informationen bei den Kommunen selbst beschaffen müsse, bestehe nicht.
Der Beklagte beantragt (sinngemäß),
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 11. September 2018 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt (sinngemäß),
die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Klage sei zulässig. Insbesondere sei die geforderte Schriftform eingehalten. Zwar sei die Klageschrift nicht wie in ihr als Namenswiedergabe angegeben von Prof. Dr. A. unterzeichnet worden, jedoch genüge es, wenn die Klage durch ein Mitglied der bevollmächtigten Anwaltssozietät unterzeichnet werde.
Die Klage sei auch begründet. Der streitgegenständliche Kreisumlagebescheid des Beklagten sei rechtswidrig, da er auf einer unwirksamen Satzungsnorm beruhe. Der Beklagte habe beim Beschluss über die Haushaltssatzung und damit über den Kreisumlagesatz allein seine Finanzinteressen im Blick gehabt. Er habe seinen Anhörungs-, Ermittlungs- und Abwägungspflichten, die sich bei verfassungskonformer Auslegung der landesrechtlichen Norm aus Art. 28 Abs. 2 GG ergeben, nicht entsprochen. Der Gleichrang der finanziellen Interessen von kreisangehörigen Gemeinden bedinge im Wege der verfassungskonformen Auslegung, dass dem Landkreis eine Anhörungs- und Ermittlungspflicht obliege und er bei seiner Entscheidung über den Kreisumlagesatz seiner Abwägungspflicht zu entsprechen habe. Der einschlägigen Rechtsprechung sei nicht zu entnehmen, dass diese Pflicht nicht auf Satzungsebene bestehe. Davon zu unterscheiden sei die bei jedem belastenden Verwaltungsakt vorgeschaltete Pflicht zur Anhörung, im Rahmen derer die finanziellen Belange der einzelnen Gemeinde gerade auch im Hinblick auf die Verletzung der finanziellen Mindestausstattung durch die konkrete Festsetzung der Höhe des Kreisumlagesatzes berücksichtigt werden müssten. Auch sie - die Klägerin - gehe davon aus, dass im Rahmen des Satzungsverfahrens und der Vorstellung des Satzungsentwurfs keine Detailanalyse jedes Haushaltes einer jeden kreisangehörigen Gemeinde erfolgen müsse. Wenn der Beklagte aber von einem generalisierenden Blick spreche, reiche dieser nur aus, wenn er dabei auch den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinde konkret ermittle. Die so ermittelten finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden habe der Landkreis in der Folge in seine Abwägungsentscheidung einzustellen. Diese müsse Grundlage für die Beschlussfassung der Kreistagsmitglieder über die Festsetzung des Kreisumlagesatzes sein.
Das Abwägungsgebot verpflichte den Beklagten auch dazu, seiner Ermittlungspflicht nachzukommen. Ähnlich einem Benehmen habe er im Rahmen des Abwägungsgebotes die eingegangenen Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden in seine weitere Verfahrensgestaltung inhaltlich einzubeziehen. Eine solche Gelegenheit zur Stellungnahme zur Darlegung ihres Finanzbedarfs sei den kreisangehörigen Gemeinden vom Beklagten nicht eingeräumt worden. Der Beklagte habe die den Kommunen zustehenden Beteiligungsrechte vielmehr gänzlich verkannt. Der Landkreis stehe zudem in der Pflicht, die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die ihn zu seiner Entscheidung bewogen hätten. Diese Begründung müsse so ausführlich sein, dass dem Gericht die ihm obliegende Kontrolle möglich werde. Auch daran fehle es.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung des Gerichts gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung über die Berufung des Beklagten, da die Beteiligten jeweils mit Schriftsatz vom 16. März 2020 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben.
Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben, denn die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Die Klage ist zulässig, insbesondere wurde sie form- und fristgerecht erhoben. Gemäß § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist die Klage schriftlich zu erheben. Voraussetzung hierfür ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich die eigenhändige Unterschrift des Klägers oder seines Prozessbevollmächtigten unter der Klageschrift (BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1988 - 9 C 40.87 -, juris Rn. 6). Damit soll die Identifizierung des Urhebers der schriftlichen Prozesshandlung ermöglicht und dessen unbedingter Wille zum Ausdruck gebracht werden, den Schriftsatz zu verantworten und bei Gericht einzureichen. Entgegen der Auffassung des Beklagten scheitert die formwirksame Erhebung der Klage nicht daran, dass der Unterschrift der Klage der maschinenschriftliche Zusatz „Prof. Dr. A.“ beigefügt worden ist, obwohl es sich bei der sich auf der Klageschrift befindlichen Unterschrift nicht um diejenige von Prof. Dr. A. handelt. Der maschinenschriftliche Zusatz macht zunächst lediglich deutlich, dass die Klageschrift von diesem Rechtsanwalt erstellt worden ist. Auch wenn ein ausdrücklicher Zusatz, für diesen tätig zu werden, fehlt, lässt sich hier der Unterzeichnung durch einen anderen Rechtsanwalt gleichwohl entnehmen, dass er an dessen Stelle die Unterschrift leisten und damit als weiterer Hauptbevollmächtigter oder zumindest als Unterbevollmächtigter in Wahrnehmung des Mandats der Klägerin auftreten wollte (BGH, Beschluss vom 26. Juli 2012 - III ZB 70/11 -, juris Rn. 11). Damit hat er zu erkennen gegeben, dass er zugleich die Verantwortung für den Inhalt der Klageschrift übernehmen wollte. Anhaltspunkte, die dem entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Für einen Rechtsanwalt versteht es sich im Zweifel von selbst, mit seiner Unterschrift auch eine entsprechende Verantwortung für einen bestimmenden Schriftsatz zu übernehmen (BGH, Beschluss vom 14. März 2017 - XI ZB 16/16 -, juris Rn. 10 m.w.N.).
II. Die Klage ist auch begründet, denn der Bescheid des Beklagten vom 7. April 2017 über die Erhebung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2017 ist - wie vom Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen - rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Berechtigung des Beklagten zur Erhebung einer Kreisumlage sind §§ 99 Abs. 3 KVG LSA, 19 FAG LSA i.V.m. § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2017 vom 7. Dezember 2016 (Haushaltssatzung 2017). Nach § 99 Abs. 3 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen. Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.
Gemäß § 5 der Haushaltssatzung 2017 beträgt der Umlagesatz der Kreisumlage 47,060 %. Wie bereits das Verwaltungsgericht festgestellt hat, bildet § 5 der Haushaltssatzung 2017 keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der hier streitgegenständlichen Kreisumlage.
§ 5 der Haushaltssatzung 2017 ist schon deswegen nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 87 Verf LSA vereinbar, weil der Beklagte die verfassungsrechtlich gebotenen verfahrensrechtlichen Anforderungen bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes nicht beachtet hat, und verstößt damit gegen höherrangiges Recht.
1.1. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sowie Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden danach das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Die Finanzausstattung der Gemeinden wird dabei als Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen verstanden. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung - neben Entgelten für spezielle Leistungen - Einnahmen aus Steuern (sog. Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus Landesmitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei. Dem stehen in negativer Hinsicht Bestimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den Gemeinden Finanzmittel zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen.
Bei der Kreisumlage handelt es sich um ein anerkanntes Instrument, mit dem bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt werden. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt und ihre Wirkung darf nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 12). Dem Gesetz- und sonstigen Normgeber kommt bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreisen und Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zu. Die Erhebung der Kreisumlage stellt insbesondere keinen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner Gemeinden dar, sondern die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Aus dem Grundgesetz lässt sich insofern keine Vorrangposition herleiten, vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des kommunalen Raums lässt sich weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassung wegen ein Vorrang behaupten (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, a.a.O., juris Rn. 13). Die Verteilung der Finanzmittel muss daher gleichmäßig geschehen. Mit Blick auf die Kreisumlage kommt diesem Grundsatz des finanziellen Gleichranges zunächst vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, a.a.O., juris Rn. 14).
Die Erhebung einer Kreisumlage verletzt danach nicht nur dann das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen und umlagepflichtigen Gemeinden, wenn sie dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird. Das Selbstverwaltungsrecht wird auch dann verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften Gemeinden und Landkreis auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung verletzt (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 -, juris Rn. 13 m.w.N.)
1.2. Aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergeben sich danach auch verfahrensrechtliche Anforderungen an die Erhebung der Kreisumlage: Der Landkreis hat vor der Festsetzung des Kreisumlagesatzes seinen eigenen Finanzbedarf sowie den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, a.a.O.; Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 -, juris Rn. 41; BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, a.a.O., juris Rn. 14).
In welcher Weise der Landkreis seinen Verfahrenspflichten nachkommt, ist dabei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfassungsrechtlich nicht im Einzelnen vorgegeben. Die Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung; es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlage zu regeln. Soweit derartige Regelungen - wie für das Land Sachsen-Anhalt - fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Sie tragen damit die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu beobachten, welches sicherstellt, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, a.a.O., Rn. 14).
1.3. Hingegen ist der Landkreis entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht verpflichtet, vor der Festsetzung des Kreisumlagesatzes die kreisangehörigen Kommunen anzuhören. Eine Verpflichtung, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören, lässt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, a.a.O., Rn. 15 ff.). Auch andere Beteiligungsrechte der Gemeinden - wie von der Klägerin und dem Verwaltungsgericht angenommen - folgen weder aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Verf LSA noch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Weder die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden noch die landesgesetzlichen Regelungen geben eine Beteiligung der Gemeinden bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes vor. Eine solche ist auch nicht historisch gewachsen oder lässt sich aus dem Sinn und Zweck der Kreisumlage herleiten. Historisch ist die Kreisumlage Nachfolgerin der von den Gemeinden für den Kreis einzuziehenden Kreissteuern. Dabei handelte es sich letztlich um eine Besteuerung der Gemeinde- bzw. Kreisansässigen durch den Landkreis, die lediglich durch die Gemeinden vollzogen wurde. Nachdem die Gemeinden nach der Steuerreform unmittelbare Schuldner der nun Kreisabgaben genannten Kreissteuern geworden waren, entfiel ein wichtiges Wesensmerkmal der Steuer: Die Belastung einer Einzelperson in einem Über-/Unterordnungsverhältnis. An die Stelle der Besteuerung der Kreiseingesessenen trat nun die Gemeinde selbst und das Recht des Kreises zur Teilhabe an den Erträgnissen der Steuern kreisangehöriger Gemeinden. Von ihrem Wesen ist die Kreisumlage damit nie zur klassischen Umlage geworden. Sie erfüllt vielmehr weiterhin mehrere Tatbestandsmerkmale einer Steuer. Die Kreisumlage ist vor allem kein Mitgliedsbeitrag oder eine beitragsähnliche Abgabe im Sinne des Äquivalenzprinzips (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1986 - 2 BvL 2/61 -, juris Rn. 42 ff.). Stattdessen ist sie von ihrem Ursprung her als Kreisanteil an den Einnahmequellen, die von den Kreisen und Gemeinden gemeinsam bewirtschaftet werden, zu betrachten. Entsprechend sind die Einnahmen der kreisangehörigen Gemeinden aus Steuern sozusagen mit der Kreisumlage vorbelastet, ihre Höhe steht also unter dem realisierenden Vorbehalt der Kreisumlageerhebung.
Auch bedarf es - anders als das Verwaltungsgericht meint - keiner eigenen verschriftlichten Abwägungsentscheidung in der Beschlussvorlage zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Vielmehr genügt es, wenn sich die Abwägungsentscheidung aus den weiteren Unterlagen (wie z.B. aus dem Protokoll zur Kreistagssitzung) ergibt. Denn die Beachtung der sich aus der gemeindlichen Finanzhoheit der kreisangehörigen Kommunen ergebenden Grenzen für die Haushaltsaufstellung durch den insoweit „innerkommunal“ zur Entscheidung berufenen Landkreis ist keine Frage des Verfahrens, sondern eine inhaltliche Anforderung. Unter dem Gesichtspunkt der „Offenlegung“ kommt es darauf an, ob sich nach den Aufstellungsunterlagen eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festlegung des Satzes für die Erhebung der Kreisumlage ergibt (OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 - 2 A 159/18 -, juris Rn. 63).
Angesichts der in § 19 Abs. 1 FAG LSA geforderten Gleichbehandlung aller kreisangehörigen Gemeinden scheidet schließlich - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - eine Berücksichtigung gemeindespezifischer Finanzbelange bei der Festsetzung des Umlagesatzes oder des konkreten Umlagebetrags von vornherein aus (so auch zum bayerischen Landesrecht: VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713, Rn. 8). Aus diesem Grund hat der Landkreis - anders als die Klägerin und das Verwaltungsgericht meinen - bei seiner Abwägungsentscheidung nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern einen Querschnitt von allen kreisangehörigen Gemeinden vorzunehmen. Sofern sich für einzelne Gemeinden danach eine Gefährdung der finanziellen Mindestausstattung ergibt, kann dem etwa gemäß § 24 FAG LSA durch Stundung der Kreisumlage begegnet werden. Weiter hätte die Gemeinde zu erwägen, ob es noch andere erfolgversprechende Möglichkeiten gebe, zusätzliche Finanzmittel (z. B. Liquiditätsbeihilfen, Sanierungsbeihilfen) zu erlangen (so ausdrücklich: BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, a.a.O., Rn. 21). Hätte der Landkreis - wie das Verwaltungsgericht meint - die Höhe des Kreisumlagesatzes an der finanzschwächsten Gemeinde zu bemessen, würde dies dazu führen, dass er womöglich gehindert wäre, überhaupt eine Kreisumlage zu erheben, obwohl die Finanzsituation aller anderen kreisangehörigen Gemeinden dies zuließe.
2. Mit dem vom Beklagten gewählten Verfahren zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2017 hat der Beklagte die dargestellten - sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden - verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht beachtet. Der Beklagte hat die Finanzsituation der kreisangehörigen Kommunen bereits nicht hinreichend ermittelt.
Der Zweck der prozeduralen Anforderung der Ermittlungspflicht besteht darin, eine gesicherte Daten- und Informationsgrundlage für die Beschlussfassung der Kreisgremien über die Haushaltssatzung samt des darin vorgesehenen Umlagesatzes zu gewährleisten und eine nachträgliche Überprüfung zu ermöglichen. Wie der Landkreis sich die notwendigen Informationen beschafft, bleibt ihm überlassen. Für die erforderliche Querschnittsbetrachtung bedarf es insbesondere keiner Beteiligung der kreisangehörigen Kommunen. Vielmehr genügt der Rückgriff auf bereits zusammengetragene und gesicherte Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Kommunen, anhand derer sich im Rahmen einer Gesamtschau die Entwicklung des gemeindlichen Finanzbedarfs generell einschätzen lässt. Die entsprechenden Informationen können beispielsweise den Haushaltssatzungen der Gemeinden mit den darin enthaltenen Festsetzungen und der jährlich fortgeschriebenen Finanzplanung entnommen werden. Anstelle einer gesonderten Abfrage bei jeder einzelnen Gemeinde darf der Landkreis im Wege der Informationshilfe auch auf das bei der Kommunalaufsichtsbehörde und dem Statistischen Landesamt bereits vorhandene Zahlenmaterial zurückgreifen. Ein formloser kommunalpolitischer Informationsaustausch genügt dagegen nicht, um dem Kreistag die notwendige fundierte Entscheidungsgrundlage zu verschaffen (VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 7).
Den ermittelten Finanzbedarf der Gemeinden hat der Landkreis den zur Entscheidung über die Kreisumlage berufenen Mitgliedern des Kreistages vor der Beschlussfassung in geeigneter Weise (z. B. tabellarisch) aufbereitet zur Verfügung zu stellen. Eine rein verwaltungsinterne Ermittlung und Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden genügt nicht. Vielmehr liegt in diesem Fall ein Ermittlungsdefizit vor, das einen absoluten Verfahrensfehler darstellt und zur Unwirksamkeit des festgesetzten Kreisumlagesatzes führt (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 12).
Der Beklagte hat unstreitig im Rahmen der Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2017 keine aktuelle Ermittlung des Finanzbedarfes für die kreisangehörigen Kommunen vorgenommen, sondern auf die bereits im Rahmen des 1. Nachtragshaushaltes für das Haushaltsjahr 2016 durchgeführte umfangreiche Ermittlung zum Finanzbedarf der kreisangehörigen Kommunen mit Stand vom 1. März 2016 zurückgegriffen.
Der Senat kann offenlassen, ob ein Rückgriff auf diese für ein anderes Haushaltsjahr geltende Daten- und Informationsgrundlage für die Festsetzung des Umlagesatzes ausreicht. Denn aus den Verwaltungsvorgängen des Beklagten ergibt sich nicht, dass die im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Nachtragshaushaltes für das Haushaltsjahr 2016 vorgelegten Unterlagen auch Gegenstand der Beschlussvorlage B/0481/2016 vom 7. Dezember 2016 hinsichtlich der Haushaltssatzung für das hier streitgegenständliche Haushaltsjahr 2017 und damit Teil der Willensbildung des Kreistages über die konkrete Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2017 waren. Weder nimmt die Beschlussvorlage B/0481/2016 Bezug auf die Anlage 2 zur Beschlussvorlage B/0379/2016 vom 17. März 2016, noch ergibt sich aus den Protokollen zu den Ausschusssitzungen sowie zu der Kreistagssitzung vom 7. Dezember 2016, dass diese Unterlagen Gegenstand des Festsetzungsverfahrens waren. Anderweitige Unterlagen, die eine Ermittlung des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden und deren Einbeziehung in die Entscheidung des Kreistages über die Festsetzung des Kreisumlagesatzes belegen könnten, hat der Beklagte auch im Berufungsverfahren nicht vorgelegt. Dieses Ermittlungsdefizit führt zur Unwirksamkeit des festgesetzten Umlagesatzes.
3. Bei den durch verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Rechtsnormen gewonnenen Verfahrensanforderungen handelt es sich nicht um bloße Obliegenheiten des Landkreises als Satzungsgeber, sondern um selbständige Verfahrenspflichten, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistags über die Haushaltssatzung erfüllt sein müssen. Abweichend von dem Grundsatz, dass der Satzungsgeber von Verfassungs wegen „nur“ eine wirksame Norm schuldet, stellt die Erfüllung der Ermittlungs- und Offenlegungspflicht eine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Satzung dar. Die prozeduralen Anforderungen an den Satzungserlass tragen zu einer erhöhten Rationalität und Transparenz des kommunalen Entscheidungsprozesses bei; sie bieten damit einen notwendigen Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte bei der materiell-rechtlichen Prüfung der Haushaltssatzung am Maßstab der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden (VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 6 m.w.N.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 FAG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 19 Abs. 1 FAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 C 40.87
III ZB 70/11
XI ZB 16/16
8 C 1.12
10 C 6.18
10 C 13.14
2 BvL 2/61
2 A 159/18
4 BV 17.24