Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-08-04, Aktenzeichen DL 13 S 1432/15

Tenor:
Auf den Antrag des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. Juni 2015 - DL 11 K 2491/15 - geändert. Dem Antragsgegner wird aufgegeben, das gegen den Antragsteller mit Verfügung vom 08.07.2013 eingeleitete Disziplinarverfahren bis zum 31.12.2015 abzuschließen. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt ein Drittel, der Antragsgegner zwei Drittel der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die nach § 146 Abs. 1 VwGO, § 2 LDG statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat teilweise Erfolg. Zwar hat das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass die sechsmonatige Verfahrensabschlussfrist des § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG abgelaufen ist, ohne dass hierfür ein zureichender Grund vorliegt. Allerdings ist die Frist, innerhalb derer das Verfahren abzuschließen ist, vom Verwaltungsgericht zu kurz bemessen und auf den 31.12.2015 zu verlängern.
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Gemäß § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG kann der Beamte, gegen den ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden ist, bei dem Verwaltungsgericht beantragen, eine Frist zum Abschluss des Verfahrens zu bestimmen, wenn das Verfahren innerhalb von sechs Monaten seit der Einleitung nicht abgeschlossen ist. Liegt ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss nicht vor, bestimmt das Gericht eine Frist, in der das Verfahren abzuschließen ist (§ 37 Abs. 3 Satz 2 LDG). Anderenfalls lehnt es den Antrag ab (§ 37 Abs. 3 Satz 3 LDG). Bei der Anwendung des § 37 Abs. 3 LDG ist eine auf § 13 Abs. 1 Satz 1 LDG gestützte Aussetzung des Disziplinarverfahrens zu berücksichtigen. Zwar hemmt die Aussetzung des Disziplinarverfahrens nicht gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 LDG in entsprechender Anwendung den Ablauf der Frist des § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG (so aber: Düsselberg, in: von Alberti u.a., Landesdisziplinarrecht Baden-Württemberg, § 37 LDG RdNr. 22), nachdem der Gesetzgeber nicht eigens einen dem § 62 Abs. 5 LDO oder dem § 62 Abs. 1 Satz 2 BDG entsprechenden Hemmungstatbestand in das Landesdisziplinargesetz aufgenommen hat. Doch geht der Gesetzgeber in seiner amtlichen Begründung (LT-Drs. 14/2996, S. 107) ausdrücklich davon aus, dass die Aussetzung einen zureichenden Grund im Sinne des § 37 Abs. 3 Satz 2 LDG für den fehlenden Abschluss des Verfahrens bildet (so auch: Weiß, in GKÖD, M § 22 RdNr. 66c; vgl. auch Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, § 62 BDG RdNr. 5). Dies ist aber nur dann der Fall, wenn die Aussetzung rechtmäßig erfolgt ist. Anderenfalls könnte der durch § 37 Abs. 3 LDG verfolgte Zweck, dem Beamten die Möglichkeit einzuräumen, selbst beschleunigend auf das Verfahren einzuwirken, umgangen werden. Mithin hat das Verwaltungsgericht im Rahmen eines Antrags nach § 37 Abs. 3 LDG zu prüfen, ob die Aussetzung des Disziplinarverfahrens rechtmäßig erfolgt ist, auch wenn die Aussetzungsentscheidung im Übrigen nach § 13 Abs. 4 Satz 2 LDG in Verbindung mit § 44a VwGO nicht selbstständig anfechtbar ist (Beschluss des Senats vom 28.02.2014 - DL 13 S 2629/13 -; Nonnenmacher, in: von Alberti u.a., a.a.O., § 13 LDG RdNr. 11 ff.; LT-Drs. 14/2996, S. 71 f. VwGO).
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Unter Berücksichtigung dieser Umstände ist die Sechs-Monats-Frist des § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG abgelaufen, ohne dass ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss des Verfahrens gegeben ist. Allerdings hat der Antragsgegner das mit Verfügung vom 08.07.2013 eingeleitete Disziplinarverfahren in der Einleitungsverfügung bis zum Abschluss des gegen den Antragsteller damals anhängigen Strafverfahrens wegen des Verdachts des Diebstahls ausgesetzt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, war diese Aussetzung rechtlich nicht zu beanstanden, so dass für die Zeit von der Einleitung des Disziplinarverfahrens bis zum Abschluss des Strafverfahrens durch Urteil des Amtsgerichts ... vom 14.01.2014 - ... ...-, dessen Rechtskraft am 23.01.2014 eintrat, ein zureichender Grund im Sinne des § 37 Abs. 3 Satz 2 LDG vorlag.
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Die beiden weiteren Aussetzungen des Disziplinarverfahrens mit Entscheidungen des Antragsgegners vom 12.06.2014 und vom 13.04.2015 sind hingegen rechtsfehlerhaft erfolgt. Mit Entscheidung vom 12.06.2014 setzte der Antragsgegner das Disziplinarverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen Verfahrens wegen vorläufiger Dienstenthebung aus, weil in diesem gerichtlichen Verfahren zu entscheiden sei, ob der Antragsteller im Zeitpunkt der Tatbegehung schuldunfähig oder vermindert schuldfähig gewesen ist. Nachdem dieses gerichtliche Verfahren im Hinblick auf die Versetzung des Antragstellers in den Ruhestand am 27.01.2015 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, setzte der Antragsgegner mit Entscheidung vom 13.04.2015 das Disziplinarverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen Verfahrens wegen Einbehalts von Bezügen aus. Zur Begründung führte der Antragsgegner aus, dass in dem gerichtlichen Verfahren wegen Einbehalts von Bezügen zu entscheiden sei, ob die Steuerungsfähigkeit des Antragstellers im Zeitpunkt der Begehung des Diebstahls am 28.06.2013 im Sinne des § 21 Alt. 2 StGB erheblich vermindert gewesen sei. Zwar habe das Verwaltungsgericht Karlsruhe diese Frage in seinem Urteil vom 27.01.2015 bejaht, doch bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieses Urteils, die mit einem Antrag auf Zulassung der Berufung geltend gemacht würden. Da derzeit hinsichtlich der erheblich verminderten Steuerungsfähigkeit noch nicht von einer sicheren Sachverhaltsaufklärung ausgegangen werden könne, sei die Disziplinarbehörde durch § 13 Abs. 1 Satz 2 LDG an der Aussetzung nicht gehindert.
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Diese Begründungen vermögen die Aussetzungsentscheidungen vom 12.06.2014 und vom 13.04.2015 nicht zu tragen. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LDG kann das Disziplinarverfahren ausgesetzt werden, wenn in einem anderen gesetzlich geregelten Verfahren eine Frage zu entscheiden ist, die für die Entscheidung im Disziplinarverfahren von wesentlicher Bedeutung ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Denn in den gerichtlichen Verfahren um die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von Dienstbezügen oder von Ruhegehalt ist über die Frage der Schuldfähigkeit bzw. der erheblich verminderten Schuldfähigkeit des Antragstellers nicht (abschließend) zu entscheiden. Dies folgt aus dem in diesen gerichtlichen Verfahren zu Grunde zu legenden Prüfungsmaßstab und -umfang. Die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit der vorläufigen Dienstenthebung nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 LDG (sog. entfernungsvorbereitende Dienstenthebung) wie auch der Rechtmäßigkeit der Einbehaltung der Dienstbezüge nach § 22 Abs. 2 LDG oder des monatlichen Ruhegehalts nach § 22 Abs. 3 LDG setzt - wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 11.05.2015 (DL 13 S 560/15) im Verfahren auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts betreffend die Einbehaltung der Dienstbezüge des Antragstellers ausgeführt hat - die Prognose voraus, dass im Disziplinarverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf die disziplinare Höchstmaßnahme erkannt wird. Dabei muss die Disziplinarkammer nicht die Überzeugung gewinnen, dass der Beamte nach dem Abschluss des Disziplinarverfahrens mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit aus dem Dienst entfernt oder ihm das Ruhegehalt aberkannt wird, andererseits genügt es nicht schon, dass die Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme möglich oder ebenso wahrscheinlich ist wie die einer milderen Maßnahme. Maßstab ist vielmehr, ob im Disziplinarverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf die Entfernung aus dem Dienst oder auf die Aberkennung des Ruhegehalts erkannt wird, ob also die Höchstmaßnahme wahrscheinlicher ist als eine darunter liegende Maßnahme (Beschluss des Senats vom 09.03.2011 - DL 13 S 2211/10 -, NVwZ 2011, 484). Da insoweit lediglich eine Prognose zu treffen ist, kann im gerichtlichen Verfahren über die Rechtmäßigkeit der vorläufigen entfernungsvorbereitenden Dienstenthebung (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LDG) oder der Einbehaltung von Bezügen oder Ruhegehalt (§ 22 Abs. 2 oder 3 LDG) nicht die Entscheidung über Aspekte der Tatbestandsmäßigkeit, der Rechtswidrigkeit oder der Schuld der dem Beamten zur Last gelegten Tat erwartet werden. Dies entspricht der Eigenart der Entscheidung nach § 22 LDG als mit einer Prognose verbundenen vorläufigen Maßnahme. Die abschließende und entscheidende Klärung der Voraussetzungen der (endgültigen) Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nach § 31 LDG oder der (endgültigen) Aberkennung des Ruhegehalts nach § 33 LDG bleibt dem diesbezüglichen behördlichen Verfahren (vgl. §§ 12, 15 LDG) oder gegebenenfalls anschließend dem gerichtlichen Hauptsacheverfahren vorbehalten (vgl. dazu: VG Karlsruhe, Urteil vom 07.12.2009 - DL 13 K 598/09 -, juris). Anders als der Antragsgegner meint, steht dem der Untersuchungsgrundsatz des § 86 VwGO nicht entgegen. Denn für die Anfechtungsklage gegen Entscheidungen auf Grundlage des § 22 LDG ist dieser Grundsatz nach der gesetzgeberischen Intention (LT-Drs. 14/2996, S. 84) dergestalt modifiziert, dass lediglich die aktuell vorliegenden Erkenntnisse und Beweismittel die Grundlage für die gerichtliche Entscheidung bilden, mithin die gerichtliche Überprüfung von vorläufigen Maßnahmen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 Abs. 2 oder Abs. 3 LDG im Rahmen einer Anfechtungsklage in der Regel auf der Grundlage der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorhandenen Ermittlungsergebnisse, ggf. unter Einschluss präsenter Beweismittel, zu erfolgen hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.03.2011, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 07.12.2009, jew. a.a.O.).
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Darauf, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27.01.2015 tatsächlich zur Auffassung gelangt ist, dass die Schuldfähigkeit des Klägers bei der Begehung des Diebstahls am 28.06.2013 im Sinne der §§ 20, 21 StGB erheblich eingeschränkt war (UA S. 11), kann sich der Antragsgegner bereits deswegen nicht berufen, weil er selbst diese Einschätzung in Frage stellt und der Frage der erheblich eingeschränkten Schuldfähigkeit im behördlichen Disziplinarverfahren durch Einholung eines (weiteren) Sachverständigengutachtens nachgehen will (zur fehlenden Förderlichkeit für den Fortgang des Disziplinarverfahrens vgl. Weiß, a.a.O., M § 22 RdNr. 53). Der beschließende Senat hat zudem im Verfahren auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil (Beschluss vom 11.05.2015, a.a.O.) auf den Prognosecharakter der Entscheidung nach § 22 Abs. 2 und 3 LDG abgestellt und ausgeführt, dass der Beklagte gegebenenfalls im Disziplinarverfahren der ihm obliegenden Ermittlungspflicht durch Einholung eines entsprechenden Sachverständigengutachtens nachzukommen hat (§ 15 Abs. 1 LDG).
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Letztlich hat der Antragsgegner den fehlenden Abschluss des Verfahrens innerhalb der Frist des § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG auch zu vertreten. Das Erfordernis eines solchen „verfahrensrechtlichen Verschuldens“ (dazu: Düsselberg, in: v. Alberti u.a., § 37 LDG RdNr. 24; Weiß, a.a.O., M § 62 RdNr. 34) ergibt sich bereits aus § 37 Abs. 3 Satz 4 LDG, nach dem die gerichtlich bestimmte Frist für den Abschluss des Verfahrens (§ 37 Abs. 3 Satz 2 LDG) auf Antrag des Dienstherrn verlängert werden kann, wenn dieser die Frist aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, voraussichtlich nicht einhalten kann. Hier ist der Antragsgegner bereits mit auf Grundlage des § 106 Satz 2 VwGO gefassten Beschlüssen des Verwaltungsgerichts vom 11.07.2014 in den Verfahren DL 11 K 2019/13 und DL 11 K 2170/13 darauf hingewiesen worden, dass in den damals anhängigen Verfahren betreffend die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von Bezügen nur die Kontrolle der Prognoseentscheidung, nicht aber eine abschließende Ermittlung des Sachverhalts oder gar eine Vorgabe zu der von dem Antragsgegner nach Abschluss seiner Ermittlungen zu treffenden Entscheidung über den Abschluss des derzeit ausgesetzten behördlichen Disziplinarverfahrens zu erwarten ist. Dass das Verwaltungsgericht im Verfahren DL 11 K 2170/13 tatsächlich Beweis zur Frage der (erheblich verminderten) Schuldfähigkeit des Antragstellers erhoben hat, entlastet den Antragsgegner nicht. Die von ihm erwogene Heranziehung der sog. „Kollegialgerichts-Richtlinie“ (zur Anwendung im Amtshaftungsprozess vgl. etwa: BVerwG, Urteile vom 21.03.2013 - 3 C 6.12 -, NVwZ 2013, 1550 und vom 03.06.2003 - 5 C 50.02 -, NVwZ 2004, 104) kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil das Verwaltungsgericht als Kollegialgericht die in Rede stehenden Aussetzungsbeschlüsse nicht als rechtmäßig bezeichnet hat.
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Bei der Bemessung der dem Antragsgegner gemäß § 37 Abs. 3 Satz 2 LDG zu setzenden Frist für den Abschluss des Disziplinarverfahrens hat das Gericht eine summarische Beurteilung des weiteren Aufklärungsaufwandes vorzunehmen und dabei den Besonderheiten des Falls Rechnung zu tragen. Dabei ist einerseits eine ordnungsgemäße abschließende Bearbeitung zu gewährleisten, andererseits das Interesse des Beamten an einem baldigen Abschluss des Verfahrens zu berücksichtigen. Zweck der Fristsetzung kann es demnach nicht sein, auf die am Verfahren Beteiligten derart Druck auszuüben, dass eine, auch im Interesse des Beamten liegende sorgfältige Sachaufklärung bei Fristeinhaltung möglicherweise unterbleiben müsste (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.1988 - 1 DB 6.88 -, und vom 22.07.1998 - 1 DB 2.98 -, jew. juris). Andererseits soll die Frist vor dem Hintergrund des auch unter dem Regelungsregime des LDG geltenden, wenn auch nicht als Programmsatz normierten Beschleunigungsgrundsatzes (vgl. dazu amtliche Begründung zum LDG, LT-Drs. 14/2996, S. 107) im Zweifelsfall durchaus knapp bemessen sein (vgl. von Alberti, a.a.O., § 37 LDG RdNr. 26; Gansen, a.a.O., § 62 BDG RdNr. 10; Weiß, a.a.O., M § 62 RdNr. 35). Dies berücksichtigend ist eine Frist von neun Monaten nach Eingang der Originalverfahrensakten beim Antragsgegner, wie von diesem im Beschwerdeverfahren hilfsweise begehrt, zu weit bemessen. § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG geht typisierend davon aus, dass es unter Berücksichtigung des Beschleunigungsgrundsatzes regelmäßig möglich ist, ein Disziplinarverfahren auch unter Erhebung der notwendigen Beweise innerhalb von sechs Monaten abzuschließen. Andererseits ist vor dem Hintergrund, dass der Antragsgegner in Ausübung seiner ihm gemäß §§ 12, 15 LDG obliegenden Ermittlungs- und Beweiserhebungspflicht ein Sachverständigengutachten zur Frage der (erheblich verminderten) Schuldfähigkeit des Antragstellers einholen will, die vom Verwaltungsgericht bis zum 31.08.2015 gesetzte Frist zu kurz bemessen und würde eine auch im Interesse des Antragstellers liegende sorgfältige Sachaufklärung in Frage stellen. Unter diesen Umständen hält der Senat unter Berücksichtigung der ihm bekannten Dauer einer Beweisaufnahme durch fachärztliches Sachverständigengutachten sowie weiterer verfahrensrechtlicher Verpflichtungen (§ 95 Abs. 2 Satz 1 SGB IX, § 81 Abs. 2 Nr.1 LPVG, § 20 LDG) eine Frist bis zum 31.12.2015 für sachgerecht, um einen Abschluss des Disziplinarverfahrens zu erreichen.
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Wird das Verfahren nicht innerhalb der genannten Frist abgeschlossen, stellt es die Disziplinarbehörde ein. Allerdings besteht nach § 37 Abs. 3 Satz 3 LDG die Möglichkeit, auf Antrag des Dienstherrn die Frist zu verlängern, wenn dieser sie aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, voraussichtlich nicht einhalten kann.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 2 LDG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12, 15 LDG
§§ 20, 21 StGB
§§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 2 LDG
§ 2 LDG
§ 37 LDG
§ 62 BDG
§ 44a VwGO
§ 13 LDG
§ 22 LDG
§ 31 LDG
§ 33 LDG
§ 86 VwGO
§ 20 LDG
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 37 Abs. 3 Satz 1 LDG
§ 37 Abs. 3 Satz 2 LDG
§ 37 Abs. 3 Satz 3 LDG
§ 37 Abs. 3 LDG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 LDG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 LDG
§ 62 Abs. 5 LDO
§ 62 Abs. 1 Satz 2 BDG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 LDG
§ 21 Alt. 2 StGB
§ 13 Abs. 1 Satz 2 LDG
§ 22 Abs. 1 Nr. 1 LDG
§ 22 Abs. 2 LDG
§ 22 Abs. 3 LDG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LDG
§ 22 Abs. 2 oder 3 LDG
§ 22 Abs. 1 Nr. 1 Abs. 2 oder Abs. 3 LDG
§ 22 Abs. 2 und 3 LDG
§ 15 Abs. 1 LDG
§ 37 Abs. 3 Satz 4 LDG
§ 106 Satz 2 VwGO
§ 95 Abs. 2 Satz 1 SGB IX
§ 81 Abs. 2 Nr.1 LPVG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 484
NVwZ 2013, 1550
NVwZ 2004, 104
L 11 K 2491/15
L 13 S 2629/13
L 13 S 560/15
L 13 S 2211/10
L 13 K 598/09
L 11 K 2019/13
L 11 K 2170/13
3 C 6.12
5 C 50.02
1 DB 6.88
1 DB 2.98