Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-30, Aktenzeichen 2 K 37.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0830.2K37.15.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund dieses Urteils für den jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger, eine medizinische Fachgesellschaft in der Form des eingetragenen Vereins, begehrt von den Beklagten Zugang zu Informationen, die als Grundlage für die Vereinbarung von Fallpauschalen zur Abrechnung von Krankenhausleistungen dienten.
Die Beklagten sind der Spitzenverband Bund der gesetzlichen Krankenkassen in Deutschland, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, sowie zwei eingetragene Vereine, die die Interessen der Krankenhäuser und der privaten Krankenversicherungen vertreten. Ihnen ist durch Gesetz die Aufgabe übertragen, Fallpauschalen festzulegen, nach denen allgemeine Krankenhausleistungen vergütet werden. Das Vergütungssystem orientiert sich an einem international eingesetzten Vergütungssystem auf der Grundlage der „Diagnosis Related Groups“ (DRG). Das Vergütungssystem ist jährlich weiter zu entwickeln.
Die Erhebung der erforderlichen Daten erfolgt durch das „Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus“ (InEK), eine GmbH, deren Gesellschafter die Beklagten sind. Alle Krankenhäuser in Deutschland sind verpflichtet, der DRG-Datenstelle jährlich Struktur- und Leistungsdaten auf einem maschinenlesbaren Datenträger zu übermitteln. Ferner holt das InEK auf freiwilliger Basis von ausgewählten Krankenhäusern patientenbezogene Kostendaten für eine Kalkulationsstichprobe ein. Alle Daten werden vom InEK in maschinenlesbarer Form den DRGs zugeordnet und ausgewertet, um Vorteile von Vorschlägen zur Änderung der Fallgruppen auszurechnen. Das InEK veröffentlichte jährlich bis 2010 die Ergebnisse der Kostenerhebungen und Kalkulationen in einer aggregierten und anonymisierten Form einschließlich der 20 häufigsten Hauptdiagnosen und Nebendiagnosen bzw. Prozeduren in einem sogenannten „G-DRG-Browser“.
Der Kläger bat mit Schreiben vom 14. Januar 2011 zunächst den Beklagten zu 1 um Mitteilung, welche Kalkulationsdaten der Jahrgänge 2008 und 2009 zur Berechnung bestimmter DRGs verwendet wurden. Nach Ablehnung und erfolglosem Widerspruch erhob er am 29. August 2011 Klage, die die Kammer hinsichtlich der vom InEK erhobenen „Rohdaten“ mit Urteil vom 11. April 2013 (VG 2 K 145.11, juris) mit der Begründung abwies, diese Daten unterlägen einer Vertraulichkeitspflicht nach § 21 Abs. 3 Satz 10 (inzwischen Satz 9) KHEntG, so dass der Informationszugang nach § 3 Abs. 4 IFG ausgeschlossen sei. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung sein Begehren auf die Daten erstreckt habe, die beim InEK bei der Erstellung des G-DRG-Browsers angefallen, aber nicht veröffentlicht worden seien, weil sie nicht zu den 20 häufigsten Hauptdiagnosen und Nebendiagnosen bzw. Prozeduren bei den betreffenden DRGs des G-DRG-Fallpauschalenkataloges zählten, sei die Klage unzulässig, weil der Kläger insoweit den vor Erhebung der Klage erforderlichen Antrag bei der Behörde nicht gestellt habe.
Mit Schreiben vom 22. April 2013 beantragte der Kläger bei allen drei Beklagten unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz Zugang durch schriftliche oder elektronische Auskunftserteilung zu sämtlichen Hauptdiagnosen und Nebendiagnosen bzw. Prozeduren zu sämtlichen DRGs jeweils für die Jahre 2008, 2009, 2010 und 2011. Mit Bescheiden des Beklagten zu 1 und 3 vom 28. November 2013 sowie des Beklagten zu 2 vom 3. Dezember 2013 teilten sie dem Kläger mit, für das Jahr 2011 würden erweiterte DRG-Browser zur Verfügung gestellt. Für die Jahre 2008-2010 wurde der Antrag abgelehnt mit der Begründung, diese Daten seien weder bei ihnen noch beim InEK vorhanden; eine Informationsbeschaffungspflicht bestehe nicht. Dem war ein Schreiben des InEK vom 14. November 2013 beigefügt, in dem es heißt:
Die Daten liegen in einem reduzierten normalisierten Datendesign speziell für die Zwecke der Pflege und Weiterentwicklung des Entgeltsystems im Krankenhaus vor. Die Daten liegen in der Zusammenstellung, wie sie für die Erstellung des Datenbrowsers benötigt werden, nicht vor. Für die Zusammenstellung sind umfangreiche Arbeiten (u.a. Umstellung des Datendesigns, Plausibilitätsprüfungen) erforderlich. Die bisherigen Browser für die Datenjahre 2008-2010 enthalten bekanntermaßen eine Beschränkung auf die häufigsten 20 Diagnosen- und häufigsten 20 Prozedurenangaben je DRG-Fallpauschale. Die Daten für Browser ohne Datenbeschränkung liegen nicht vor; die Browser müssten für diese Anfrage völlig neu erstellt werden.
Der Kläger legte dagegen jeweils mit Schreiben vom 23. Dezember 2013 Widerspruch ein mit der Begründung, es würden nunmehr zwar deutlich mehr als die 20 häufigsten Hauptdiagnosen veröffentlicht; diese repräsentierten aber teilweise sogar einen geringeren Anteil an den veröffentlichten Hauptdiagnosen als bisher. Weiterhin beanstandete sie einzelne Beispiele aus ihrer Sicht unzutreffende Zuordnungen von Diagnosen zu DRGs. Da nach Angaben des InEK dort sämtliche Hauptdiagnosen, Nebendiagnosen sowie Prozeduren ausgezählt würden, lägen sie dort vor und könnten daher offengelegt werden.
Mit Widerspruchsbescheiden des Beklagten zu 1 vom 12. Dezember 2014, des Beklagten zu 2 vom 16. Dezember 2014 und des Beklagten zu 3 vom 18. Dezember 2014 wiesen diese die Widersprüche mit der Begründung zurück, die begehrten Daten lägen weder bei ihnen noch beim InEK vor. Für die Veröffentlichung der Daten aus den Datenlieferungen werde beim InEK in Form einer separaten Abfrage aus dem Gesamtdatenbestand eigens eine gesonderte Datenbank aus den patientenbezogenen Datenbeständen generiert, die in ihrem Inhalt dem Browser entspreche und keine Daten enthalte, die im Browser nicht abrufbar seien. Ein Zugang zu den (weiteren) Daten, so wie sie dem InEK vorlägen, bedeutete eine Offenlegung der Datenbank des InEK und somit eine fall- und patientenbezogene Zugänglichmachung der Kalkulationsdaten der Krankenhäuser; dem stehe § 3 Abs. 4 IFG entgegen. Die Widerspruchsbescheide verweisen zudem auf ein Schreiben des INEK vom 6. November 2014, in dem es heißt:
Die Daten liegen in einem speziell für die Zwecke der Pflege und Weiterentwicklung des Entgeltsystems im Krankenhaus erstellten Design auf der Fallebene (patientenbezogen) vor. Sollen die Daten im aktuellen Browser-Format dargestellt werden, müssten die Browser für die Datenjahre 2008-2010 vollständig neu zusammengestellt werden, da die für die Browsererstellung erforderlichen Datenzusammenstellungen nicht vorliegen. Für die Zusammenstellung der Daten wären unverändert umfangreiche Arbeiten notwendig… Diese Datenzusammenstellungen liegen aber, wie bereits dargelegt, nicht vor und müssten eigens für die anfragende Fachgesellschaft mit entsprechend hohem Aufwand erstellt werden.
Dagegen richtet sich die am 15. Januar 2015 bei Gericht eingegangene Klage, mit der der Kläger geltend macht, ohne die Informationen seine Beteiligung gemäß § 17b Abs. 2 Satz 5 KHG nicht effektiv nachkommen zu können. Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,
die Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Beklagten zu 1 und 3 vom 28. November 2013 sowie des Beklagten zu 2 vom 3. Dezember 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide des Beklagten zu 1 vom 12. Dezember 2014, des Beklagten zu 2 vom 16. Dezember 2014 und des Beklagten zu 3 vom 18. Dezember 2014 zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu amtlichen Informationen zu gewähren durch schriftliche oder elektronische Auskunftserteilung zu sämtlichen Hauptdiagnosen nach Anzahl der „Fälle“ und in „Prozent“ sowie zu sämtlichen Nebendiagnosen und Prozeduren nach Anzahl der „Fälle“ und in „Prozent (F)“ und nach „Nennungen“ und nach „Prozent (N)“ für sämtliche DRG für die Jahre 2008 bis 2011 in der aggregierten Form, wie diese zur Erstellung der Datenbank der 20 häufigsten Hauptdiagnosen, Nebendiagnosen und Prozeduren für die G-DRG Browser für die Jahre 2008 bis 2010 und weiterer Hauptdiagnosen, Nebendiagnosen und Prozeduren für den G-DRG Browser für das Jahr 2011 ausgezählt worden sind.
Die Beklagten haben jeweils schriftsätzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tragen vor, für die Erstellung der G-DRG Browser würden die dem InEK vorliegenden Rohdaten ausgewertet und lediglich das zur Veröffentlichung bestimmte Auswertungsergebnis abgespeichert.
Das Gericht hat den zuständigen Mitarbeiter des InEK, Herrn Dr. R…, im Erörterungstermin vom 7. April 2016 zum Verfahrensablauf angehört und gebeten, seine Auskünfte zusätzlich schriftlich niederzulegen. Auf das Sitzungsprotokoll und seine schriftlichen Ausführungen vom 27. Mai 2016 wird verwiesen. Der vom Beklagten zu 1 eingereichte Verwaltungsvorgang sowie die Streitakte des Verfahrens VG 2 K 145.11 lagen vor.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet, da die angegriffenen Bescheide rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Informationszugang zu den im Klageantrag näher umschriebenen Daten.
Das IFG ist auf den Anspruch des Klägers anwendbar. Ein Vorrang von speziellem Fachrecht gemäß § 1 Abs. 3 IFG ist nicht gegeben. Nach dieser Vorschrift gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vor. Insbesondere § 21 Abs. 3 KHEntG und § 17b Abs. 2 Satz. 8 KHG enthalten keine spezielleren, das Informationsfreiheitsgesetz verdrängenden Regelungen über den individuellen Zugang zu amtlichen Informationen (VG Berlin, Urteil vom 11. April 2013, a.a.O. Rn. 74).
Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, soweit Informationen tatsächlich vorhanden sind.
Der Kläger ist als juristische Person des Privatrechts „jeder“. Hinsichtlich des Beklagten zu 1 hat die Kammer bereits im genannten Urteil vom 11. April 2013 festgestellt, dass er „Behörde“ ist, da ihm als durch Bundesgesetz (§ 217a Abs. 1 und 2 SGB V) errichteter Körperschaft des öffentlichen Rechts durch § 17b Abs. 2 KHG die Aufgabe übertragen ist, mit seinen Selbstverwaltungspartnern ein Vergütungssystem auf der Grundlage von DRGs zu vereinbaren und fortzuentwickeln. Dies gilt auch für die Beklagten zu 2 und 3, die zwar privatrechtlich organisiert sind, denen aber gleichermaßen durch § 17b Abs. 2 KHG die Aufgabe übertragen ist, die nach § 17b Abs. 1 Satz 3 KHG verbindlichen Entgelte festzulegen.
Hinsichtlich der zu diesem Zweck das als „DRG-Datenstelle“ (vgl. § 21 Abs. 1 KHEntG) errichteten InEK greift § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG; verpflichtet bleiben danach die Beklagten (Schoch, IFG 2. Aufl., § 1 Rn. 234 ff. m.w.N.). Als Gesellschafter haben die Beklagten gesellschaftsrechtlich auch grundsätzlich einen Auskunftsanspruch gegen die Gesellschaft. Soweit die Beklagten auf das Auskunftsverweigerungsrecht des Geschäftsführers nach § 51a Abs. 2 GmbHG verweisen, dürfte der dafür gemäß § 51a Abs. 2 Satz 2 GmbHG erforderliche Beschluss der Gesellschafter unter Berücksichtigung ihrer grundsätzlichen Verpflichtung, Informationszugang zu gewähren, sowie der Ausschluss- und Versagungsgründe zu treffen sein. Dies kann jedoch ebenso offen bleiben wie die Frage, ob die Vertraulichkeitspflicht nach § 21 Abs. 3 Satz 9 KHEntG gerade auch gegenüber den Beklagten zu 1 und 2 gilt, diese also keinen Zugang zu den vertraulichen Daten der Krankenhäuser, sondern nur an die durch die Datenstelle aufgearbeiteten anonymisierten Ergebnisse erhalten sollen. Immerhin sind nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KHEntG alle Daten bis auf diejenigen nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 lit. a KHEntG (unveränderbarer Teil der Krankenversicherungsnummer) an alle Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG zu übermitteln. Letztlich kommt es darauf nicht an, da sich auch die Klage nur auf aufgearbeitete und dadurch anonymisierte Ergebnisse richtet, die sich zudem nur quantitativ von den bereits veröffentlichten unterscheiden.
Die vom Kläger begehrten Daten sind „amtliche Informationen“, da sie der Erfüllung der den Beklagten durch § 17b KHG zugewiesenen Aufgabe dienen und die Grundlage für die Berechnung von Fallpauschalen zur Fortentwicklung des von den Beklagten vereinbarten Vergütungssystems bilden (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).
Der Anspruch auf Informationszugang erfasst allerdings nur solche Informationen, die bei der Behörde tatsächlich vorhanden sind. Die Behörde trifft keine Informationsbeschaffungspflicht, und sie ist nicht gehalten, begehrte Informationen durch Untersuchungen erst zu generieren. Allein die Addition gleichartiger Informationen ist aber keine vom Informationsanspruch nicht umfasste inhaltliche Aufbereitung von Informationen (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – BVerwG 7 C 20.12 –, BVerwGE 151, 1 = juris Rn. 37). Letzteres könnte hier wohl der Fall sein, wenn die vom Kläger begehrten Informationen sich dadurch erzeugen ließen, dass die Beklagten bzw. das InEK die Daten lediglich noch einmal durch ein vorhandenes Programm laufen lassen müssten. So liegt der Fall nach der überzeugenden Darstellung von Dr. R…, die sich die Beklagten zu Eigen machen, aber gerade nicht.
Hinsichtlich der dem G-DRG Browser für die Jahre 2008 bis 2010 zu Grunde liegenden Daten steht danach fest, dass die für die Auswertung des Jahres 2011 erfolgte Änderung der Programmierung dazu führt, dass wegen der damit verbundenen Änderung auch des Datendesigns der Rohdaten eine Rekonstruktion des damaligen Ergebnisses nicht mehr möglich ist, da die neue Programmierung mit dem alten Datendesign nicht kompatibel ist. Eine Wiederherstellung der alten Programmierung ist nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten mit einem erheblichen Aufwand verbunden; angesichts der Komplexität des verwendeten Algorithmus überzeugt auch der Vortrag, dass keine „Sicherungskopie“ des alten, nicht mehr benötigten Programms mehr vorliegt. Hinzu kommt, dass es mit der Wiederherstellung des alten Programms nicht getan wäre, sondern es müsste dahin gehend abgeändert werden, dass die Beschränkung auf die jeweils 20 häufigsten Hauptdiagnosen, Nebendiagnosen und Prozeduren entfiele. Ein solches Neuerstellen einer Programmierung stellt somit etwas anderes dar als den nur geschuldeten Aufwand der Addition gleichartiger Informationen in Form eines Durchlaufes eines vorhandenen Programms. Auf die Frage, ob ein solcher Durchlauf geschuldet wäre oder ob dies auf Grund besonderer Umstände des Einzelfalls etwa wegen übermäßiger Beanspruchung von Rechnerkapazität ausgeschlossen sein kann, kommt es danach nicht an.
Soweit der Beklagte zu 1 im Verfahren VG 2 K 145.11 mit Schriftsatz vom 11. Januar 2013 noch vorgetragen hat, die bei der Auszählung der jeweils 20 häufigsten Hauptdiagnosen, Nebendiagnosen und Prozeduren ermittelten Zahlen der übrigen Hauptdiagnosen, Nebendiagnosen und Prozeduren lägen als Informationen dem InEK vor, ist dem das InEK schon mit den Schreiben vom 14. November 2013 und vom 6. November 2014 entgegen getreten und hat Dr. R… nachvollziehbar dargelegt, dass diese nur als Zwischenergebnis für die Dauer des Rechenvorgangs gespeichert werden und der entsprechende Zwischenspeicher beim nächsten Rechenvorgang überschrieben wird. Sie sind damit Notizen i.S.v. § 2 Nr. 1 Satz 2 IFG vergleichbar, die nicht Bestandteil des Vorgangs – hier: der zu erstellenden Datenbanken – werden sollen.
Hinsichtlich des G-DRG Browsers für das Jahr 2011 ist nicht erkennbar, auf welche über die bereits veröffentlichten hinausgehende Informationen sich das Klagebegehren richten soll. Der Kläger beanstandet insoweit nur, dass die veröffentlichten Zahlen methodisch mangelhaft ermittelt seien. Damit sind die Informationen ggf. für den Kläger nicht hilfreich, was aber nichts daran ändert, dass eben dies die vorhandenen Informationen sind, auf die allein sich der Anspruch auf Informationszugang richten kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Entgegen dem klägerischen Antrag kommt es nicht in Betracht, den Beklagten gemäß § 154 Abs. 4 VwGO Kosten aufzuerlegen. Zuzugeben ist der Klägerin, dass erst im Verlaufe des Klageverfahrens hinreichend klar geworden ist, dass und aus welchen technischen Gründen die begehrten Informationen nicht vorhanden und auch nicht mit vertretbarem Aufwand rekonstruierbar sind. Gleichwohl war dies bereits Gegenstand der der Klägerin im Verwaltungsverfahren übermittelten Schreiben des InEK vom 14. November 2013 und vom 6. November 2014, in denen dies knapp, aber hinreichend deutlich zum Ausdruck kam. Auch gehen die Widerspruchsbescheide auf die Widerspruchsbegründung, eine „Offenlegung der Daten in einem reduzierten normalisierten Datendesign“ sei möglich, mit der Klarstellung ein, dabei handele es sich um fall- und patientenbezogene Daten. Den Beklagten kann daher nicht vorgehalten werden, die Klägerin schuldhaft über Art und Umfang der offenlegungsfähigen vorhandenen bzw. nicht vorhandenen Informationen im Unklaren gelassen und damit in den vorliegenden Prozess getrieben zu haben.
Der Vollstreckungsausspruch folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 VwVfG
§ 25 SGB X
§ 17b KHG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 4 IFG
§ 17b Abs. 2 Satz 5 KHG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 3 IFG
§ 21 Abs. 3 KHEntG
§ 17b Abs. 2 Satz. 8 KHG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 217a Abs. 1 und 2 SGB V
§ 17b Abs. 2 KHG
§ 17b Abs. 1 Satz 3 KHG
§ 21 Abs. 1 KHEntG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 IFG
§ 51a Abs. 2 GmbHG
§ 51a Abs. 2 Satz 2 GmbHG
§ 21 Abs. 3 Satz 9 KHEntG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KHEntG
§ 21 Abs. 2 Nr. 2 lit. a KHEntG
§ 17b Abs. 2 Satz 1 KHG
§ 2 Nr. 1 IFG
§ 2 Nr. 1 Satz 2 IFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 4 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 151, 1
2 K 145.11
7 C 20.12