Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-11, Aktenzeichen 23 K 6593/99
ECLI: ECLI:DE:VGK:2003:0311.23K6593.99.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Wirtschaftsprüfer der Klägerin teilte dem Beklagten mit Schreiben vom 29.09.1998 mit, ein amerikanischer Staatsbürger habe im Kalenderjahr 1997 in 15 Teilbeträgen insgesamt 1.399,96 DM an die Klägerin gespendet. Da gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. c) des Parteiengesetzes (ParteiG) i.d. Fassung der Bekanntmachung vom 31.01.1994 (BGBl. I S. 149) Spenden von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes unzulässig seien, es sei denn, dass es sich um eine Spende eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handele, stelle sich die Frage, ob es hier auf die Höhe der Einzelspenden ankomme oder auf den Gesamtbetrag der Spenden oder ob die Spenden solange zulässig seien, bis der Betrag von 1.000 DM durch eine Einzelspende überschritten werde.
Der Beklagte antwortete hierauf unter dem 20.10.1998 seines Erachtens handele es sich insgesamt um eine unzulässige Spende i.S.d. § 25 Abs. 3 ParteiG (a.F.), die in ihrer Gesamtheit unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten sei. Der Gesetzgeber habe Auslandsspenden verboten, weil solche Spenden geeignet seien, die Parteien ausländischem Einfluss auszusetzen und die Erfüllung ihres vom Grundgesetz bestimmten Auftrages zu gefährden. Diese Zielsetzung könnte umgangen werden, wenn man ausschließlich auf die Höhe von Einzelspenden innerhalb eines Kalenderjahres abstellen würde. Würden nämlich während eines Kalenderjahres z.B. täglich Teilbeträge von jeweils 1.000 DM gespendet, beliefe sich die Gesamtspende auf über 360.000 DM. Wegen des unerwünschten Einflusses seien Auslandsspenden grundsätzlich verboten. Nur solche Spenden, die 1.000 DM nicht überstiegen, würden als nicht ins Gewicht fallend zugelassen. Der von einem Ausländer ausgehende Einfluss sei nicht nach Einzelbeträgen von Spenden zu gewichten, sondern nach dem Gesamtbetrag der innerhalb eines Kalenderjahres gezahlten Spendensumme. Die Sanktionsvorschrift des § 25 Abs. 3 ParteiG (a.F.), wonach unzulässige Spenden von der Partei unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten seien, beziehe sich nicht allein auf den den Bagatellbetrag überschießenden Betrag, sondern auf die gesamte Spende. Das ergebe sich zum einen aus dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG (a.F.), der von der Spende selbst spreche; zum anderen folge es aus dem bereits dargestellten Sinn und Zweck der Regelung.
Die Klägerin führte demgegenüber mit Schreiben vom 08.11.1998 aus, ihres Erachtens könne nur die Abführung der Spendenbeträge, mit denen der Höchstbetrag von 1.000 DM überschritten werde, verlangt werden. Die Regelung des § 25 Abs. 1 ParteiG (a.F.) betreffe die Frage, ob eine Partei berechtigt sei, eine Spende anzunehmen. Für diese Frage könne es allein auf den Zeitpunkt der Annahme des Geldbetrages ankommen. Die Rechtmäßigkeit der Spendenannahme könne durch spätere Handlungen des Spenders nicht mehr beseitigt werden. Wenn er sich entschließe, eine nochmalige Spende zu machen, könne dieser spätere Entschluss die Berechtigung, die bisherigen Beträge anzunehmen, nicht nachträglich entfallen lassen. Bei den zunächst von dem US-Amerikaner eingegangenen Spenden, die unterhalb der 1.000 DM-Grenze gelegen hätten, habe es sich um wohlerworbene Rechte der Klägerin gehandelt. Müsste sie diese Beträge später wieder abführen, verstieße dies gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Andernfalls müsste man von schwebend unwirksamen Spenden sprechen, die im Verlauf des Kalenderjahres wieder vernichtet werden könnten, wenn der Spender sich zu einer weiteren Spende entschlösse.
Der Beklagte erwiderte hierauf mit Schreiben vom 11.11.1998, auf den Zeitpunkt der Annahme einer Spende und die subjektive Vorstellung einer Partei zu diesem Zeitpunkt könne nicht abgestellt werden, weil ein Spender zur selben Zeit Teilbeträge unterschiedlichen Gliederungen der Partei zukommen lassen könnte. Die einzelnen Parteigliederungen könnten bei Beträgen unter 1.000 DM nicht erkennen, ob sie diese abführen müssten oder nicht. Deshalb sei ausschließlich eine auf das Kalenderjahr bezogene Gesamtbetrachtung maßgeblich. Der Vertrauensschutz der Empfänger sei insofern gewahrt, als die in § 25 Abs. 3 ParteiG (a.F.) genannte "unverzügliche" Weiterleitungspflicht erst dann eingreife, wenn sich - ggfls. nach einer Rechnungslegung - die Unzulässigkeit einer Gesamtspende herausstelle. Der Beklagte wies die Klägerin darauf hin, dass eine weitere Verzögerung der Weiterleitung der in Frage stehenden Spende nunmehr von der Klägerin zu vertreten sei und dann die Sanktionsnorm des § 23 a ParteiG (a.F) (der Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel in Höhe des zweifachen Spendenbetrages) eingreife.
Am 16.11.1998 überwies die Klägerin unter Vorbehalt die fragliche Auslandsspende in vollem Umfang.
Am 10.08.1999 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, sie habe von dem US-Amerikaner folgende Spenden erhalten: am 10.01.1997 DM 50,00, am 06.02.1997 DM 50,00, am 07.03.1997 DM 50,00, am 04.04.1997 DM 50,00, am 11.04.1997 DM 330,60, am 02.06.1997 DM 50,00, am 02.06.1997 DM 50,00, am 04.07.1997 DM 50,00, am 21.08.1997 DM 368,96, am 05.09.1997 DM 50,00, am 05.09.1997 DM 50,00, am 10.10.1997 DM 50,00, am 21.10.1997 DM 100,10, am 06.11.1997 DM 50,00 am 08.12.1997 DM 50,00.
Die Klägerin ist der Auffassung, im Falle mehrerer zeitlich aufeinander folgender Spenden könne nicht die Abführung der sich durch Addition aller Spendenbeträge eines Jahres ergebenden Gesamtsumme verlangt werden, sondern nur die Abführung der Spenden, mit denen der in § 25 Abs. 1 ParteiG (a.F.) genannte Höchstbetrag von 1.000 DM überstiegen werde. Für die Frage, ob eine Spende angenommen werden dürfe oder unverzüglich weitergeleitet werden müsse, könne es allein auf die im Zeitpunkt der Annahme objektiv vorliegenden Umstände ankommen. Folgte man der Auslegung der einschlägigen Vorschriften durch den Beklagten, läge in der Annahme einzelner Spenden unter Umständen ein objektiv widerrechtliches Verhalten, ohne dass die Partei dies vermeiden könne, weil die Widerrechtlichkeit erst durch künftige Spenden rückwirkend einträte. Eine rechtmäßig angenommene Spende müsse als ein abgeschlossener Vorgang angesehen werden. Es gehe nicht an, dass die Rechtmäßigkeit durch spätere Handlungen des Spenders beseitigt werden könne. Andernfalls liege sowohl ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes als auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor.
Die Klägerin trägt außerdem vor, die Auffassung des Beklagten führe zu dem Ergebnis, dass eine Partei, die den Schenkungsvertrag über eine weitere Spende nicht zustande kommen und den Geldbetrag zurückgehen lasse, die frühere Spende von bis zu 1.000 DM behalten dürfe, während eine Partei, die zunächst die Geldbeträge annehme, alles verliere. Im Falle einer gleichzeitigen Spende an verschiedene Parteigliederungen, bei der die Gesamtsumme von 1.000 DM überschritten werde, sei von einer unzulässigen Spende i.S.v. § 25 Abs. 1 ParteiG (a.F.) auszugehen.
Im Falle der ihr von dem US-Bürger im Jahre 1997 zugewandten Geldbeträge, so macht die Klägerin schließlich geltend, werde die Summe von 1.000 DM erst durch die am 21.08.1997 eingegangene Spende von 368,96 DM überschritten. Die davor eingegangenen Beträge i.H.v. insgesamt 680,80 DM seien zulässige Spenden, die sie, die Klägerin, berechtigterweise angenommen habe.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, ihr den Betrag von 680,60 DM (347,99 EURO) zurückzuzahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf das Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor, der gesetzliche Regelfall der Behandlung von Auslandsspenden sei in § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 ParteiG (a.F.) normiert. Danach seien Spenden von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes unzulässig. Hiervon werde für den unter Buchstabe c) der Vorschrift genannten Bagatellfall eine Ausnahme gemacht, wenn es sich um eine Spende eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handele. Treffe diese Ausnahme nicht zu, weil die Spende insgesamt mehr als 1.000 DM betrage, bleibe es bei der grundsätzlichen Regel, dass die Spende unzulässig sei. Dass in einem solchen Fall gleichwohl die Teilbeträge der Spende bis zur Bagatellgrenze von 1.000 DM von der Abführungspflicht ausgenommen bleiben sollten, sei gesetzlich nicht vorgesehen. Der Gesetzgeber habe die Bagatellgrenze als sogenannte Freigrenze ausgestaltet und nicht als sogenannten Freibetrag. Bei Überschreiten der Freigrenze sei der gesamte Geldbetrag abzuführen, während im Falle eines Freibetrags die darunter fallende Summe einbehalten werden dürfe und die Abführungspflicht nur den darüber hinaus gehenden Betrag betreffe. Auch die Klägerin sei der Meinung, dass es nicht auf eine einzelne Spende ankomme, sondern dass mehrere Einzelspenden innerhalb eines Jahres addiert werden müssten, weil sonst die gesetzliche Regelung unterlaufen werden könne. Die notwendige Addition der Spenden führe jedoch zu einer einheitlichen Gesamtspende; diese sei nicht anders zu behandeln als eine einmalige Spende in dieser Höhe. Ein schützenswertes Vertrauen im Hinblick auf die ersten Teilspenden könne es nicht geben, solange mit der Möglichkeit des Eingangs weiterer Überweisungen desselben Spenders gerechnet werden müsse. Die Partei empfange Einzelspenden unter Vorbehalt einer Erhöhung über die Freigrenze. Komme es zu einer solchen Erhöhung, so werde die Gesamtspende unzulässig und sei von diesem Zeitpunkt ab "unverzüglich" an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Erst wenn eine solche unverzügliche Weiterleitung nicht stattfinde, gelte die Spende als "rechtswidrig erlangt" i.S.v. § 23 a Abs. 2 ParteiG (a.F.).
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Rückgewähr der 680,60 DM, die sie als empfangene Auslandsspende am 16.11.1998 unter Vorbehalt an das Präsidium des Deutschen Bundestages weitergeleitet hat.
Insbesondere ist ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch nicht gegeben, weil es sich bei diesem Betrag nicht um eine vom Deutschen Bundestag rechtsgrundlos erlangte Leistung handelt. Die Klägerin war vielmehr gemäß § 25 Abs. 3 ParteiG in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.01.1994 (BGBl. I S. 149) verpflichtet, unter anderem diesen Betrag unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten, weil es sich um eine unzulässige Spende i.S.v. § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. handelt.
Gemäß § 25 Abs. 1 S. 1 ParteiG a.F. sind Parteien berechtigt, Spenden anzunehmen. Ausgenommen hiervon sind gemäß S. 2 Nr. 3 der Vorschrift Spenden von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes, es sei denn, dass (Buchst. c) es sich um eine Spende eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handelt. Die im vorliegenden Verfahren von der Klägerin zurückverlangten 680,60 DM sind Teil eines Gesamtbetrages i.H.v. 1.399,96 DM, den ein US-Bürger im Jahre 1997 der Klägerin in Form von 15 Einzelspenden zugewandt hat. Die Klägerin war verpflichtet, diesen Gesamtbetrag an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Sie ist nicht berechtigt, den Teil der 15 Spenden zu behalten, mit dem die 1.000 DM-Grenze des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. noch nicht übeschritten wurde.
Die Regelung des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. ist dahingehend auszulegen, dass auf den Gesamtbetrag der von einem Ausländer von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes erbrachten Zuwendungen innerhalb eines Kalenderjahres abzustellen ist.
Der Wortlaut des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. lässt allerdings in Bezug auf diese Frage verschiedene Auslegungsmöglichkeiten zu. Die Norm stellt zunächst den Grundsatz auf, dass "Spenden" von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes unzulässig sind. Von diesem Grundsatz wird eine Ausnahme gemacht, wenn es sich um "eine Spende" eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handelt. Aus diesen Formulierungen wird noch nicht hinreichend deutlich, ob einzelne Spendenbeträge innerhalb eines Kalenderjahres, die jeweils weniger als 1.000 DM betragen, zusammenzurechnen sind oder nicht.
Bereits die systematische Auslegung der Norm spricht jedoch dafür, dass es auf den Gesamtwert der in einem Kalenderjahr von einem Ausländer erbrachten Spenden ankommen muss. So fordert die Regelung zum Rechenschaftsbericht in § 23 Abs. 1 ParteiG a.F., - auch hinsichtlich der Spenden - eine auf das Kalenderjahr bezogene Rechenschaftslegung. Hieran anknüpfend enthält § 25 Abs. 2 ParteiG a.F. die Verpflichtung, bei Spenden, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 20.000 DM übersteigt, Namen und Anschrift des Spenders sowie die Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Aus diesen Regelungen folgen demnach, dass der Gesetzgeber, wenn er an die Höhe von Spenden rechtliche Konsequenzen knüpft, auf den Gesamtwert der Zuwendungen in einem Kalenderjahr abstellt.
Dass eine solche - auf das Kalendjahr bezogene - Betrachtung auch im Rahmen des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. erforderlich ist, ergibt sich vor allem aber aus dem - für die Auslegung entscheident - Sinn und Zweck der Norm. Durch die Regelung des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 ParteiG a.F. soll verhindert werden, dass eine politische Partei ausländischem Einfluss ausgesetzt und dadurch die Erfüllung ihres vom Grundgesetz bestimmten Auftrags gefährdet wird.
Vgl. Bericht der vom Bundespräsidenten zur Neuordnung der Parteienfinanzierung berufenen Sachverständigen-Kommission vom 18.04.1983, S. 190 und 193; Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 29.11.1983, BT- Drucksache 10/697, S. 6.
Diese Zielsetzung könnte umgangen werden, wenn man nur auf die Höhe der Einzelspenden innerhalb eines Kalenderjahres und nicht auf deren Gesamtbetrag abstellen würde. Denn durch eine Vielzahl von Einzelspenden mit einer Höhe von bis zu 1.000 DM könnte - was auch die Klägerin nicht in Abrede stellt - erheblicher Einfluss auf eine Partei vom Ausland aus ausgeübt werden.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kann von der Gesamtsumme der Spenden eines Ausländers von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes auch nicht der Teil als zulässig angesehen werden, durch den die 1.000 DM-Grenze noch nicht erreicht wird, wenn diese Grenze innerhalb eines Kalenderjahres überschritten wird.
Dem steht bereits der Wortlaut des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. entgegen, der i.V.m. § 25 Abs. 3 ParteiG a.F. die Spende insgesamt für unzulässig erklärt und eine Aufteilung in Teilbeträge nicht vorsieht.
Auch der oben dargestellte Sinn und Zweck der Norm spricht gegen die Zulässigkeit einer solchen Aufteilung. Denn die Tatsache, dass von einem Ausländer innerhalb eines Kalenderjahres mehr als 1.000 DM an eine Partei gespendet werden, begründet die Besorgung eines unerwünschten Einflusses, der insgesamt abzuwehren ist.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kann es auch kein schützenswertes Vertrauen einer Partei im Hinblick auf die ersten erhaltenen Teilspenden geben, durch die die 1.000 DM-Grenze noch nicht überschritten wird. Diese begründen keine "wohlerworbenen Rechte". Solche Einzelspenden dürfen nur unter dem Vorbehalt behalten werden, dass im Verlauf des Kalenderjahres die erwähnte Grenze nicht überschritten wird, weil allein auf diese Weise der Normzweck erfüllt werden kann.
Der Klägerin ist auch nicht darin zu folgen, dass bei dieser Sichtweise eine zunächst rechtmäßig erlangte Spende später rechtswidrig würde. Vielmehr entsteht in dem Zeitpunkt, in dem die Überschreitung der 1000 DM-Grenze für die Partei erkennbar wird, für sie gemäß § 25 Abs. 3 ParteiG a.F. die Pflicht, die Gesamtsumme unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Als rechtswidrig erlangt gilt eine solche Spendensumme gemäß § 23 a Abs. 2 ParteiG a.F. erst dann, wenn sie entgegen der Vorschrift des § 25 Abs. 3 ParteiG a.F. nicht unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weitergeleitet wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 23 a ParteiG
§ 25 Abs. 3 ParteiG
§ 25 Abs. 1
ParteiG
§ 25 Abs. 1 ParteiG
§ 25 Abs. 1 S. 2 Nr.
3 ParteiG
§ 23 a Abs. 2 ParteiG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 25 Abs. 1 S. 1 ParteiG
§ 23 Abs. 1 ParteiG
§ 25 Abs. 2 ParteiG
§
25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 ParteiG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 25
Abs. 1 Nr. 3 Buchst. c) des Parteiengesetzes