Landgericht Erfurt (Thüringen, Ordentliche Gerichtsbarkeit)
EuGH-Vorlage vom 2025-11-28, Aktenzeichen 8 O 1125/23
ECLI: ECLI:DE:LGERFUR:2025:1128.8O1125.23.00

Tenor:
I. Das Verfahren wird ausgesetzt.
II. Dem Gerichtshof der Europäischen Union werden gemäß Art. 267 AEUV die folgenden Fragen zur Auslegung von Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) - mit Blick auf Sportwetten - vorgelegt:
1.
Ist Art. 56 AEUV dahin auszulegen, dass er der Anwendung von Regelungen und der Rechtsprechung eines Mitgliedstaates entgegensteht, die die Veranstaltung von Sportwetten allgemein von einer behördlichen Erlaubnis abhängig machen und im Besonderen an einen Verstoß gegen diese Erlaubnispflicht die Rechtsfolge der Nichtigkeit abgeschlossener privatrechtlicher Verträge über Wetten auf Sportereignisse knüpfen, wenn
a) nach nationalem Recht diese Erlaubnis nur in einem einzigen Konzessionsverfahren erlangt werden kann,
b) ihre Erteilung aber verwaltungsgerichtlich aufgrund von Verfahrensmängeln untersagt worden ist, weil die Durchführung des Verfahrens den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und/oder das Transparenzgebot nicht beachtete und/oder
c) während dieser Zeit die von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befundenen Bestimmungen, mit denen das staatliche Monopol auf die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten eingeführt wurde, faktisch weiter angewandt werden,
und
d) der Wirtschaftsteilnehmer, gegenüber dem die Regelungen angewandt werden, Inhaber einer von einem anderen EU-Mitgliedstaat (hier: Malta) erteilten Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten ist?
2.
Von 1. ausgehend, folgt daraus auch, dass es die Dienstleistungsfreiheit eines Glücksspielanbieters mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausschließt, einen über das Internet geschlossenen privatrechtlichen Vertrag über Sportwetten, die ohne die hierfür nach dem nationalen Recht erforderliche Erlaubnis angeboten wurden, als nichtig zu betrachten, so dass getätigte Einsätze zurückgefordert werden können?
3.
Folgt aus einer Rechtslage wie unter 1. beschrieben, dass es die Dienstleistungsfreiheit eines Glücksspielanbieters mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausschließt, auf die Verletzung eines nationalen Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt, wie unter 1. beschrieben, eine Schadensersatzpflicht zu stützen, wenn dieses Verbot den Zweck verfolgt, den Verbraucher (Spieler) zu schützen?
4.
Ändert sich etwas für die Rechtfertigung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV und im Lichte des unionsrechtlichen Grundsatzes der Rechtssicherheit, wenn an Stelle einer als unionsrechtswidrig unanwendbaren Beschränkung (Erlaubnisvorbehalt und Internetverbot) eine zivilrechtliche „Sanktion“ der Unwirksamkeit des grenzüberschreitenden Dienstleistungsvertrages verhängt wird, weil im streitgegenständlichen Zeitraum gesetzliche Anforderungen nicht eingehalten wurden, die in Regelungen enthalten sind, die sich an die Behörde richten (z.B. § 4 Abs. 5 GlüStV 2012), von dieser Behörde erst in der noch zu erteilenden Erlaubnis gegenüber dem Veranstalter festgelegt werden und nur nach Maßgabe dessen für diesen gelten, nach Inhalt und Umfang in der Erlaubnis wie beim seinerzeit geltenden Einsatzlimit (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV 2012) konkretisiert werden müssen?
5.
Ist es mit dem unionsrechtlichen Verbot des Rechtsmissbrauchs und mit den Rechtfertigungsanforderungen an Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit vereinbar, dem Empfänger einer grenzüberschreitenden Dienstleistung (hier: Sportwetten) nach deren Inanspruchnahme einen Kondiktionsanspruch zuzugestehen, nämlich das Entgelt für die grenzüberschreitende Dienstleistungsfreiheitserbringung (Einsatz) zurückzufordern (hier: die Sportwette als Freizeitvergnügen und Glücksspiel), um damit
- am Verbrauchergerichtsstandort der Art. 17, 18 EuGVVO eine zivilrechtliche Sanktion der Vertragsunwirksamkeit (§ 134 BGB) wegen Verletzung eines mitgliedstaatlichen Verbotes durchzusetzen,
- die als zivilrechtliche „Sanktion“ unionsrechtswidrige verwaltungs- und strafrechtliche Sanktionen ersetzt,
- allein den Erbringer einer Dienstleistung träfe, der im Mitgliedstaat seiner Niederlassung lizenziert ist (hier: Malta) und den Vorkehrungen seines Mitgliedstaates zum Schutz des Dienstleistungsempfängers unterliegt,
- obwohl das zugrundeliegende strafrechtliche Verbot des unerlaubten Glücksspiels für beide Vertragsparteien gilt und beide hiergegen verstoßen haben,
- während der Empfänger je nach Ausgang der Wette die Wahl hätte, bei Verlusten eine Rückabwicklung zu verlangen, sich bei Gewinnen aber auf die Gültigkeit der Wettverträge zu berufen?
6.
Ist es mit den Rechtfertigungsanforderungen an Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit vereinbar, die zivilrechtliche „Sanktion“ der Unwirksamkeit anzuwenden, wenn die geltend gemachte Verletzung einer Regelung des Spielerschutzes den zu erstattenden Verlust nicht verursacht hat (Verlinkungsverbot), und/oder auf das Angebot insgesamt zu erstrecken, auch wenn der Rechtsverstoß nur einzelne Wetten betrifft?
7.
Ist die Dienstleistungsfreiheit dahin auszulegen, dass einem Wirtschaftsteilnehmer das Konzessionserfordernis zumindest dann nicht entgegengehalten werden kann, wenn es darauf beruht, dass nach dem Gesetz nur eine beschränkte Zahl von Konzessionen (konkret: 20) ausgegeben werden darf (§ 10a Abs. 3 GlüStV 2012), um den bestehenden Schwarzmarkt zu bekämpfen, ohne zu einer Expansion des Wettmarktes beizutragen,
aber
- der Mitgliedsstaat gegenüber dem Wirtschaftsteilnehmer vor den von diesem angerufenen Gerichten keine Gründe für die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 angeführt oder sonst nachvollziehbar ermittelt hat, welche Erkenntnisse gerade diese Beschränkung rechtfertigen,
- dieser Wirtschaftsteilnehmer an dem Konzessionsverfahren teilgenommen, alle Konzessionsvoraussetzungen erfüllt und nachgewiesen hat, aber keine solche Konzession erhalten hat?
Muss in einem solchen Fall nicht gelten, dass auch in einer solchen Konstellation das Fehlen der Konzession zivilrechtlich bei der Beurteilung der Wirksamkeit von Vertragsverhältnissen wie Wettabschlüssen nicht entgegengehalten werden kann?
8.
Ist die Dienstleistungsfreiheit, ggf. in Verbindung mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes, dahin auszulegen, dass ein sie beschränkender Erlaubnisvorbehalt ihrer Ausübung jedenfalls dann nicht entgegengehalten werden kann, wenn nicht gewährleistet ist, dass die gerichtliche Durchsetzung einer den unionsrechtlichen Anforderungen genügenden Erlaubniserteilung nicht länger dauert als der festgelegte Erlaubniszeitraum, der damit erreicht werden kann und soll?
Muss dies nicht jedenfalls dann gelten, wenn der Mitgliedstaat selbst durch die Inanspruchnahme von Rechtsschutz diesen so verlängert, dass das damit angestrebte Rechtsschutzziel zeitlich nicht mehr erreicht werden kann?
Hilfsweise zu 7. und 8.:
Muss dies nicht jedenfalls dann gelten, wenn die mitgliedstaatlichen Gerichte die Konzessionsbehörde aus verfassungsrechtlichen Gründen daran gehindert sehen und hindern, Konzessionsentscheidungen zu treffen, so dass Konzessionen nicht ausgegeben werden können, wie der zuständige Hessische Verwaltungsgerichtshof dies getan hat (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss v. 16.10.2015 – 8 B 1028/15, S. 11 ff.)?
9.
Ändert sich etwas
a) für Fragen 1 bis 3, wenn das unter 1. c) vorausgesetzte (unionsrechtswidrige) Monopol (Ince – C-336/14, Rn. 95, Tenor Ziff. 3) nicht mehr fortbesteht,
b) für Fragen 1 bis 3, wenn im Falle des faktischen Fortbestandes eines unionsrechtswidrigen Monopols die Nichtausgabe der Konzessionen auf sonstigen nicht unionsrechtlichen Rechtsmängeln der Einrichtung des Verfahrens beruht, wie sie der Hessische Verwaltungsgerichtshof angeführt hat,
c) für Frage 2, wenn das faktisch fortbestehende (unionsrechtswidrige) Monopol (Ince – C-336/14, Rn. 95, Tenor Ziff. 3) nicht auf dem Vertriebsweg Internet angeboten wird oder zumindest werden darf, über den die Wetten nach Frage 2 abgeschlossen werden?

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Zum Hintergrund
a) Das ausgesetzte Verfahren betrifft eine sogenannte Chargeback-Klage, wie sie massenhaft vor deutschen Gerichten erhoben werden. Bei den Chargeback-Klagen, sei es zum Casinospiel, sei es wie im vorliegenden Fall zu Sportwetten, fordert ein Nutzer eines Onlineportals vom Anbieter seine verlorenen Spieleinsätze abzüglich der Gewinne zurück. Im Mittelpunkt dieser „Spielerklagen“ stehen die rechtlichen Folgen für Anbieter von Sportwetten, die vor Erteilung der ersten Lizenzen im Oktober 2020 in Deutschland tätig waren.
b) Dem liegt folgende rechtliche Entwicklung in Deutschland zugrunde:
Nach dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland von 2008 (GlüStV 2008) waren nur staatliche Sportwetten und Lotterien erlaubt; Online-Glücksspiele waren nach einer Übergangszeit von einem Jahr generell verboten. Darüber hinaus gestattete das Bundesrecht das Angebot von Spielhallen und Pferderennwetten und das Landesrecht das Angebot von Spielbanken.
Mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages in der Fassung vom 1. Juli 2012 (GlüStV 2012) liberalisierten die deutschen Länder das Angebot von Sportwetten sowohl stationär als auch im Internet. Für die Dauer von zunächst sieben Jahren („Experimentierphase“, § 10a GlüStV 2012) sollten nach der Neuregelung bis zu 20 private Anbieter eine Konzession für Sportwetten erhalten können (§§ 4a - 4e GlüStV 2012). Auch die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet war mit dieser Konzession automatisch erlaubt (§ 10a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2012). Fehlte eine Erlaubnis, galten Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten weiterhin als unerlaubtes Glücksspiel.
Dieses Konzessionsmodell scheiterte allerdings in der Praxis. Faktisch wurde die Vergabe von Konzessionen für Sportwetten durch verwaltungsgerichtliche Entscheidungen verhindert. Nach der Bewertung der deutschen Verwaltungsgerichte verstieß das Verfahren zur Konzessionsvergabe vor allem gegen die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Das Verfahren war nämlich nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet.
Die deutschen Länder vergaben daher erst acht Jahre später – ab Oktober 2020 – tatsächlich Konzessionen für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten. In der Zwischenzeit fehlte es privaten Sportwettenanbietern damit an einer deutschen Erlaubnis. Dies gilt auch im vorliegenden Fall.
c) Der Gerichtshof der Europäischen Union hat durch das Ince-Urteil bereits geklärt, dass eine fehlende Konzession für die Anbieter keine strafrechtlichen Konsequenzen haben darf, weil die Erteilung der Konzessionen an der intransparenten und deshalb unionsrechtswidrigen Handhabung der Vergabekriterien scheiterte. Die deutschen Verwaltungsgerichte bestätigten daraufhin die erlaubnisfreie Zulässigkeit von Online-Angeboten. Der Bundesgerichtshof möchte das Verbot allerdings im Zivilrecht weiter anwenden.
d) Entscheidungserheblich ist zunächst die Frage, ob an die ursprünglich fehlende deutsche Erlaubnis - zum Schutze der Spieler - zivilrechtliche Rechtsfolgen oder „Sanktionen“ geknüpft werden dürfen, die für die Spielanbieter erhebliche wirtschaftliche Nachteile mit sich bringen.
Diese Problematik ist bereits Gegenstand einer Vorlage des Bundesgerichtshofes vom 25. Juli 2024 (Az.: C-530/24): Ist es mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar, dass im EU-Ausland ansässige Anbieter, die infolge eines unionsrechtswidrig durchgeführten Konzessionsverfahrens unter dem GlüStV 2012 keine Konzession erhalten konnten, bereicherungsrechtlichen Rückforderungsansprüchen oder einer deliktsrechtlichen Haftung ausgesetzt sind?
Die Tendenz der deutschen zivilrechtlichen Rechtsprechung geht dahin, die Wettverträge zwischen Spielern und Spielanbietern als nichtig anzusehen, da sie gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen. Hieraus ergebe sich ein Rückforderungsanspruch des Spielers aus ungerechtfertigter Bereicherung. Zudem wird ein Schadensersatzanspruch der Spieler bejaht.
Diese Bewertung erscheint problematisch und gehört auf den unionsrechtlichen Prüfstand. Während der Gerichtshof der Europäischen Union im Urteil Ince entschieden hat, dass strafrechtliche Sanktionen, die an einen Erlaubnisvorbehalt anknüpfen, die Dienstleistungsfreiheit verletzen, wenn das Konzessionsverfahren gegen das Transparenzgebot verstößt, nehmen viele Zivilgerichte in Deutschland an, dass gleichwohl zivilrechtliche Konsequenzen möglich bleiben. Zu klären ist daher, ob das aus Artikel 56 AEUV abgeleitete Sanktionsverbot auf zivilrechtliche „Sanktionen“ auszudehnen ist oder auf das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht beschränkt bleibt.
Die Kernfrage lautet, ob das Unionsrecht die mitgliedstaatliche Kategorienwahl zum Schutzniveau - hier: Grundsatz des Erlaubnisvorbehalts - auch dann zulässt, wenn die einzelnen das Erlaubnisverfahren kodifizierenden, allerdings unionsrechtswidrigen Regeln selbst durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts suspendiert werden. Den Mitgliedstaaten steht es bekanntlich frei, das Schutzniveau zum Spielerschutz festzulegen, von einem Totalverbot über ein staatliches Monopol bis hin zu einem System des Erlaubnisvorbehalts oder zu einer vollständigen Liberalisierung des Glücksspielmarktes.
Vor diesem Hintergrund ist zunächst und prioritär zu entscheiden, ob das mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 gewählte „Verbot mit Erlaubnisvorbehalt“ angesichts seiner - unionsrechtswidrigen - konkreten Ausgestaltung und Anwendung in der Praxis im Lichte der Dienstleistungsfreiheit Bestand hat. Es ist möglich, dass die einschlägigen Normen des deutschen Rechts unanwendbar waren und sind und bereits dies jedweder, auch zivilrechtlichen, Sanktionierung entgegensteht. Jedenfalls gilt es klarzustellen, ob das Urteil Ince auch auf zivilrechtliche Rechtsfolgen anwendbar ist und einen Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung sowie auf Schadensersatz ausschließt.
Dies verdeutlichen auch die Schlussanträge vom 4. September 2025 in dem Vorlageverfahren C-440/23 aus Malta (Rn. 92 f.):
„Zum einen ist für den Fall, dass sich aus der Antwort des Gerichtshofs auf die Fragen 1 bis 6 ergeben sollte, dass das deutsche Glücksspielrecht mit Art. 56 AEUV (offensichtlich) unvereinbar ist, die Herausgabeklage dieses Spielers als unbegründet abzuweisen. Denn dieses Glücksspielrecht wäre nicht anzuwenden, und der zwischen Spieler und Glücksspielunternehmen geschlossene Glücksspielvertrag könnte dementsprechend nach dem anwendbaren Vertragsrecht (vorliegend deutsches Recht) nicht als rechtswidrig und damit nichtig angesehen werden.
Zum anderen würde in dem Fall, dass die Regelungen des deutschen Glücksspielrechts für mit Art. 56 AEUV vereinbar befunden werden sollten, das Unionsrecht sämtlichen etwaigen Folgen nicht entgegenstehen, die im nationalen Recht an das Anbieten von (oder die Teilnahme an) nach diesen Regelungen verbotenen Glücksspielen geknüpft sind. Somit könnte der zugrunde liegende Glücksspielvertrag nach dem anwendbaren Vertragsrecht als rechtswidrig und damit nichtig angesehen werden. Zu betonen ist, dass diese „Sanktion“ (um diese Formulierung zu verwenden) entgegen dem Vorbringen der beklagten Unternehmen keine gesonderte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit wäre, die eine gesonderte Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit erfordern würde, sondern die notwendige und logische, sich aus der Rechtswidrigkeit des Vertrags ergebende Folge. Ob und inwieweit die Rückabwicklung des Vertrags zu einem Anspruch auf Herausgabe der von der anderen Partei erhaltenen Leistungen führt, wäre ebenfalls eine Frage, die allein dem auf die betreffenden Glücksspielverträge anwendbaren Recht überlassen wäre.“
e) In dem Verfahren C-530/24 sowie ggf. in dem Verfahren C-440/23 dürfte nur diese grundsätzliche Vorfrage beantwortet werden, nämlich die der Übertragbarkeit des Ince-Urteils auf das Zivilrecht. Daher sind - über die Vorlage des Bundesgerichtshofes hinaus - weitere entscheidungserhebliche unionsrechtliche Fragen zu klären, die sich auf etwaige Verstöße gegen das materielle Glücksspielrecht - etwa Einsatzlimits oder ein Verlinkungsverbot - beziehen (Weidemann, ZfWG 2025, 210 ff.; Hilf/Umbach, ZfWG 2025, 325, 329).
Hierzu wird in der deutschen Rechtsprechung die Ansicht vertreten, dass eine Spielerklage schon dann begründet sei, wenn Anbieter das materielle Glücksspielrecht des GlüStV 2012 nicht beachtet hätten. Dahinter steht die Überlegung, dass das Wettangebot auch in einem unionsrechtskonformen Konzessionsverfahren nicht ohne Weiteres erlaubnisfähig gewesen wären.
Diese Berufung auf eine - in einem fiktiven Erlaubnisverfahren zu prüfende - fehlende Erlaubnisfähigkeit begegnet erheblichen Bedenken. Daher bedürfen auch die folgenden Fragen der unionsrechtlichen Klärung:
Verbietet die Dienstleistungsfreiheit bei einem unionsrechtswidrig durchgeführten Erlaubnisverfahren auch, dass Zivilgerichte rückwirkend (!) an die Stelle der Erlaubnisbehörde treten und unter Zugrundelegung eines fiktiven (!) unionsrechtskonformen Erlaubnisverfahrens materielle Vorgaben des GlüStV 2012 als Prüfungsmaßstab für das Bestehen oder Nichtbestehen von Rückforderungsansprüchen anwenden? Muss eine solche zivilgerichtliche Prüfung ex post nicht auch darum ausscheiden, weil die materiellen Vorgaben erst noch von der zuständigen Behörde auf der Grundlage eines unionsrechtskonformen Verfahrens in der Erlaubnis zu konkretisieren gewesen wären?
f) Schließlich stellen sich vor dem Hintergrund der Dienstleistungsfreiheit hilfsweise Fragen zu einem möglichen Rechtsmissbrauch und zur Reichweite eines etwaigen Anspruchs von Spielern.
g) Die maßgebliche nationale Rechtslage und das tatsächliche Konzessionsverfahren werden nochmals im Detail dargestellt, um dem Gerichtshof die unionsrechtliche Würdigung zu erleichtern:
aa) Nachdem der Gerichtshof durch seine Urteile in den Verfahren Markus Stoß u. a. und Carmen Media das deutsche Sportwettenmonopol als unionsrechtswidrig beurteilt und im Verfahren Winner Wetten die Anwendung der an dessen Stelle zeitweise geltenden Übergangsanordnung des Bundesverfassungsgerichts verworfen hatte, errichteten die deutschen Länder mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag ein Konzessionsverfahren, durch das für den beschränkten Zeitraum bis zum 30. Juni 2019 („Experimentierphase“) bis zu 20 Konzessionen vergeben werden sollten (§ 10a und § 4a - c GüStV 2012). Einstweilen – bis zu ihrer Erteilung und ein Jahr danach – blieb wohl das staatliche Sportwettangebot des Monopolisten gemäß § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2012 von Gesetzes wegen zulässig.
bb) Die Konzessionsvoraussetzungen regelte der Gesetzgeber in § 4a Abs. 4 GlüStV 2012. Die Anforderungen an die Bewerbung für die Konzession ergaben sich gemäß § 4b Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2012 aus einer Bekanntmachung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 8. August 2012. Sie wurden im Informationsmemorandum zur Erteilung von Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten vom 23. November 2012 noch weiter spezifiziert. Die Auswahl unter den danach geeigneten Konzessionsnehmern erfolgte gemäß § 4b Abs. 5 GlüStV 2012 durch eine Bestenauslese nach Maßgabe der Erfüllung von fünf Kriterien, die in der Bekanntmachung zu konkretisieren waren (§ 4b Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2012).
cc) Das daraus sich ergebende Konzessionsverfahren umfasste zwei Stufen:
- In der ersten Stufe mussten die Bewerber ihre Eignung im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele des GlüStV 2012 anhand der in der Ausschreibung aufgestellten Mindestvoraussetzungen in einem schriftlichen Verfahren nachweisen.
- In der zweiten Stufe, dem sogenannten Auswahlverfahren, erhielten die Bewerber Gelegenheit, ihre Bewerbungsunterlagen zu ergänzen und ihre Konzepte mündlich zu präsentieren. Für die zweite Stufe enthielt die Bekanntmachung unter anderem die Aussage, dass Gegenstand der Bestenauslese nach § 4b Abs. 5 GlüStV 2012 das „wirtschaftlich günstigste Angebot in Bezug auf die Kriterien [war], die in den Ausschreibungsunterlagen, der Aufforderung zur Angebotsabgabe oder zur Verhandlung … aufgeführt sind“ sein sollte.
dd) Die Beklagte - Tipico - durchlief in dem Konzessionsverfahren das Vergabeverfahren auf der ersten Stufe erfolgreich und wurde zum Auswahlverfahren zugelassen. Die deutschen Länder bezeichneten die Beklagte deshalb im Entwurf zum zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag als Unternehmen, das die Konzessionsvoraussetzungen erfüllt und nachgewiesen hat.
ee) Allerdings wurde der Konzessionsbehörde die Ausgabe von Konzessionen durch Eilbeschlüsse der Verwaltungsgerichte rechtskräftig untersagt, weil diese das Verfahren als unionsrechtswidrig durchgeführt beurteilten. Die Durchführung des Auswahlverfahrens für die Vergabe von Konzessionen verletze insbesondere das unionsrechtliche Transparenzgebot. Zudem begegne das Verfahren verfassungsrechtlichen Bedenken, weil den Entscheidungen des Glücksspielkollegiums durch § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV Bindungswirkung auch für die Konzessionsbehörde des Landes Hessen beigemessen werde.
Diese Eilverfahren führten dazu, dass das Auswahlverfahren auf Antrag der unterlegenen Bewerber vor der Ausgabe von Konzessionen gerichtlich gestoppt wurde.
ff) In dem anschließenden Klageverfahren verurteilte das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Konzessionsbehörde auf Antrag von Tipico mit Urteil vom 15. April 2016 auf Konzessionserteilung. Es begründete dies damit, dass keine Gründe für die Beschränkung auf genau 20 Konzessionen angeführt werden konnten. Damit fehle es an der erforderlichen unionrechtlichen Rechtfertigung der Deckelung gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 und an der Erforderlichkeit des Auswahlverfahren gemäß § 4b Abs. 5 GlüStV 2012. Tipico habe deshalb einen Anspruch auf Erteilung der entsprechenden Konzession.
gg) Ein daraufhin von der Konzessionsbehörde für die Sportwettveranstaltung online und terrestrisch eingerichtetes Duldungsverfahren wurde vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Eilbeschluss vom 29. Mai 2017 mit der Begründung gestoppt, dass der Erlaubnisvorbehalt für die Tätigkeit von Tipico wegen des unionsrechtswidrigen Konzessionsverfahrens unanwendbar sei, so dass es einer Konzession nicht bedurfte
hh) Das Berufungsverfahren gegen das Urteil auf Konzessionserteilung erledigte sich wegen des Ablaufs des Konzessionszeitraums. Das Urteil wurde deshalb vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 8. Dezember 2021 - nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen - für wirkungslos erklärt.
ii) Mit Blick auf den bereits eingetretenen Ablauf des Konzessionszeitraums entschlossen sich die deutschen Länder im April 2019, durch einen Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag das Auswahlverfahren des § 4b Abs. 5 GlüStV 2012 abzuschaffen und die zahlenmäßige Beschränkung der Konzessionen in § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 aufzuheben. Dieser 3. GlüÄndStV trat am 1. Januar 2020 in Kraft. Daraufhin leitete das Regierungspräsidium Darmstadt als nationale Konzessionsbehörde für Sportwetten ein neues Konzessionsverfahren ein, in dem im Oktober 2020 erste Konzessionen ergingen. Auch Tipico erhielt eine Konzession.
2. Zum Ausgangsverfahren
Das Ausgangsverfahren entspricht im Wesentlichen dem Verfahren, das der Entscheidung Ince zugrunde lag. Allerdings handelte es sich im Fall Ince um ein terrestrisches Angebot, während vorliegend ein Online-Angebot inmitten steht.
Die Beklagte, mit Sitz in Malta und einer gültigen Lizenz nach maltesischem Recht zur Veranstaltung von Sportwetten, bietet Sportwetten über eine deutschsprachige Webseite mit einer deutschen Top-Level-Domain an.
Der Kläger nahm ab Dezember 2013 im Internet an Sportwetten der Beklagten teil. Er fordert - mit Klage vom 18. Oktober 2023 - seine verlorenen Einsätze oder Verluste in Höhe von 6.905,17 € für den Zeitraum vom Dezember 2013 bis Juli 2019 von der Beklagten zurück, weil diese nicht über die erforderliche deutsche Sportwettenkonzession verfügt habe.
In der Zeit von Januar 2019 bis Juli 2019 hat der Kläger das gesetzliche Einsatzlimit von 1.000 € gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV überschritten, das in der von der Beklagten beantragten Konzession zum Gegenstand von Inhalts- und Nebenbestimmungen gemacht worden wäre.
Tatsächlich durften die Behörden in den Konzessionen höhere Einsatzlimits vorsehen und haben dies mit Konzessionserteilung ab dem Jahr 2020 auch getan, um gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 2 GlüStV 2021 den Zielen des § 1 GlüStV 2012 zu entsprechen, insbesondere die erforderliche Kanalisierung in legale und überwachte Bahnen zu erreichen.
Der Beklagten wurde am 9. Oktober 2020 die erste Konzession erteilt. Diese Erlaubnis enthielt - wie alle folgenden Konzessionen - eine Erhöhung des Limits auf bis zu 30.000 Euro.
Der Erfolg der Klage hängt von der Auslegung der durch Art. 56 AEUV gewährleisteten Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ab. Die Beklagte beruft sich im Wesentlichen darauf, dass ihr das Fehlen einer Konzession aus unionsrechtlichen Gründen nicht entgegengehalten werden könne, und zudem ein Einsatzlimit ihr gegenüber noch nicht bestimmt worden sei.
Die Problemstellung lässt sich dahin zusammenfassen, dass der Kläger sich zunächst auf das Fehlen einer Konzession für die Sportwettveranstaltung stützt, welche die Beklagte während des Konzessionszeitraums zwar beantragte, aufgrund des geschilderten „Verfahrensstillstandes“ aber nicht erlangt hat bzw. nicht erlangen konnte. Zudem beruft sich der Kläger auf Verstöße der Beklagten gegen materielle Vorgaben, wie eine Überschreitung des Einsatzlimits von 1.000 Euro, was sich die Beklagte aus unionsrechtlichen Gründen möglicherweise nicht entgegenhalten lassen muss.
Vor einer Entscheidung ist daher das Verfahren auszusetzen und gemäß Art. 267 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 3 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Union einzuholen.
3. Zu den auf den Fall anwendbaren deutschen Normen
Bürgerliches Gesetzbuch (BGB)
§ 134 BGB Gesetzliches Verbot
Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt.
§ 812 Abs. 1 BGB Herausgabeanspruch
Wer durch die Leistung eines anderen oder in sonstiger Weise auf dessen Kosten etwas ohne rechtlichen Grund erlangt, ist ihm zur Herausgabe verpflichtet. Diese Verpflichtung besteht auch dann, wenn der rechtliche Grund später wegfällt oder der mit einer Leistung nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts bezweckte Erfolg nicht eintritt.
§ 823 BGB Schadensersatzpflicht
(1) Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Leben, den Körper, die Gesundheit, die Freiheit, das Eigentum oder ein sonstiges Recht eines anderen widerrechtlich verletzt, ist dem anderen zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens verpflichtet.
(2) Die gleiche Verpflichtung trifft denjenigen, welcher gegen ein den Schutz eines anderen bezweckendes Gesetz verstößt. Ist nach dem Inhalt des Gesetzes ein Verstoß gegen dieses auch ohne Verschulden möglich, so tritt die Ersatzpflicht nur im Falle des Verschuldens ein.
Strafgesetzbuch (StGB)
§ 284 StGB Unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels
(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.
(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1
1. gewerbsmäßig oder
2. als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,
wird mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft.
(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.
§ 285 StGB Beteiligung am unerlaubten Glücksspiel
Wer sich an einem öffentlichen Glücksspiel (§ 284) beteiligt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu einhundertachtzig Tagessätzen bestraft.
Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV 2012)
§ 1 GlüStV 2012 Ziele des Staatsvertrages
Ziele des Staatsvertrages sind gleichrangig
1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,
2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken,
3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,
4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden und
5. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen.
Um diese Ziele zu erreichen, sind differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgesehen, um deren spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotentialen Rechnung zu tragen.
§ 4 GlüStV 2012 Allgemeine Bestimmungen
(1) Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft. Die Erlaubnis darf nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht kein Rechtsanspruch.
(3) Das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Die Veranstalter und die Vermittler haben sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Testkäufe oder Testspiele mit minderjährigen Personen dürfen durch die Glücksspielaufsichtsbehörden in Erfüllung ihrer Aufsichtsaufgaben durchgeführt werden.
(4) Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten.
(5) Abweichend von Absatz 4 können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
1. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet.
2. Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1 000 Euro pro Monat nicht übersteigen. In der Erlaubnis kann zur Erreichung der Ziele des § 1 ein abweichender Betrag festgesetzt werden. Gewinne dürfen nicht mit Einsätzen der Spieler verrechnet werden. Die Beachtung des Kreditverbots ist sichergestellt. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungs- oder Verlustlimit festzulegen (Selbstlimitierung). Darüber hinaus ist den Spielern zu jeder Zeit die Möglichkeit einzuräumen, tägliche, wöchentliche oder monatliche Einzahlungs- und Verlustlimits neu festzulegen. Will ein Spieler das Einzahlungs- oder Verlustlimit erhöhen, so wird die Erhöhung erst nach einer Schutzfrist von sieben Tagen wirksam. Wenn Einzahlungs- oder Verlustlimits verringert werden, greifen die neuen Limits für neue Spieleinsätze sofort.
3. Besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung sind ausgeschlossen.
4. Ein an die besonderen Bedingungen des Internets angepasstes Sozialkonzept nach § 6 ist zu entwickeln und einzusetzen; seine Wirksamkeit ist wissenschaftlich zu evaluieren.
5. Wetten und Lotterien werden weder über dieselbe Internetdomain angeboten noch wird auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt.
§ 4a Abs. 1 GlüStV 2012 Konzession
(1) Soweit § 10 Abs. 6, insbesondere im Rahmen einer zeitlich befristeten Experimentierklausel für Sportwetten, nicht anwendbar ist, dürfen die dort den Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 und 3 vorbehaltenen Glücksspiele nur mit einer Konzession veranstaltet werden. § 4 Abs. 1 Satz 2 ist entsprechend anzuwenden.
§ 10a GlüStV 2012 Experimentierklausel für Sportwetten
(1) Um eine bessere Erreichung der Ziele des § 1, insbesondere auch bei der Bekämpfung des in der Evaluierung festgestellten Schwarzmarktes, zu erproben, wird § 10 Abs. 6 auf das Veranstalten von Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nicht angewandt.
(2) Sportwetten dürfen in diesem Zeitraum nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e) veranstaltet werden.
(3) Die Höchstzahl der Konzessionen wird auf 20 festgelegt.
(4) Die Konzession gibt dem Konzessionsnehmer nach Maßgabe der gemäß § 4c Abs. 2 festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen das Recht, abweichend vom Verbot des § 4 Abs. 4 Sportwetten im Internet zu veranstalten und zu vermitteln. § 4 Abs. 5 und 6 ist entsprechend anzuwenden. Der Geltungsbereich der Konzession ist auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland und der Staaten, die die deutsche Erlaubnis für ihr Hoheitsgebiet anerkennen, beschränkt.
§ 29 Abs. 1 GlüStV 2012 Übergangsregelungen
(1) Die bis zum Inkrafttreten dieses Staatsvertrages erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 und die ihnen nach Landesrecht gleichstehenden Befugnisse gelten - auch wenn im Bescheid eine kürzere Frist festgelegt ist - bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen dieses Staatsvertrages - abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 - Anwendung finden. Die Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 haben spätestens zum 1. Januar 2013 eine neue Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 einzuholen. Abweichend von § 10 a Abs. 2 und 5 ist das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und dessen Vermittlung durch Annahmestellen ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a in Verbindung mit § 4c zulässig.
4. Zu den einzelnen entscheidungserheblichen Fragen
Fragen 1 bis 3
Es stellt sich logisch und rechtlich vorrangig die Frage, ob die deutsche Verbotsnorm mit Erlaubnisvorbehalt angesichts des hierauf beruhenden unionsrechtswidrigen Verfahrens überhaupt anwendbar ist (“Ob“: Welches Recht findet Anwendung?). Durfte Deutschland die Veranstaltung von Sportwetten von einer nationalen Erlaubnis abhängig machen? Wird dies verneint, ist zugleich kein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot möglich. Jedwede Sanktionierung entfiele.
Erst wenn eine Anwendbarkeit des deutschen Rechts bejaht wird, stellt sich die weitere Frage, ob die Rechtsfolge einer Nichtigkeit und einer zivilrechtlichen Sanktion gerechtfertigt ist (“Wie“: Wie ist das deutsche Recht anzuwenden?). Der Gerichtshof hat im Fall Ince die Unionsrechtswidrigkeit von Sanktionen wegen des Fehlens einer deutschen Erlaubnis zum Angebot von Sportwetten für den Konzessionszeitraum bestätigt. Dies bezog sich auf eine strafrechtliche Sanktion wegen des Angebotes von Sportwetten in Wettbüros. In dem streitgegenständlichen Verfahren geht es anstelle der strafrechtlichen Sanktion um die zivilrechtliche „Sanktion“ der Rückforderung von Einsätzen wegen des Verbotes von Sportwetten gegenüber einem Sportwettenveranstalter ohne deutsche Konzession, der diese Sportwetten im Internet angeboten hat.
Der Gerichtshof wird um Klärung ersucht, ob auch zivilrechtliche Sanktionen ausscheiden, sei es über einen Kondiktionsanspruch wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot (§§ 134, 812 Abs. 1 BGB), sei es über einen Schadensersatzanspruch wegen Verletzung eines Schutzgesetzes (§ 823 Abs. 2 BGB).
Frage 4
Anstatt formal auf die fehlende Konzession abzustellen, kommt in Betracht, die Illegalität und die darauf gestützte zivilrechtliche Kondiktion darauf zu stützen, dass das Angebot im konkreten Zeitraum nicht erlaubnisfähig gewesen sei, weil dem Spielerschutz geltende materielle Anforderungen an die Erlaubniserteilung nicht eingehalten seien. So bestimmte der Gesetzgeber unter anderem als Grundsatz ein Limit von 1.000 € monatlichem Einsatz, von dem zur Erreichung der Ziele des GlüStV 2012 allerdings abgewichen werden durfte (§ 10a Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV 2012) und später auch wie ausgeführt abgewichen wurde. Ebenso bestimmte er ein Verlinkungsverbot auf unerlaubtes Glücksspiel (§ 10a Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV 2012).
Ein erheblicher Teil der deutschen Gerichte stellt hierauf ab (s. vor allem BGH, Beschluss vom 22.3.2024 – I ZR 88 /23). Nach dieser Rechtsauffassung käme es nicht darauf an, ob das Spielen des Klägers hierauf beruht. Dahinter steht die Überlegung, dass die Veranstalter ansonsten durch die unionsrechtliche Unanwendbarkeit von Erlaubnisvorbehalt und Internetverbot besser gestellt würden als im Falle der Konzessionserteilung.
Dem gegenüber steht der Einwand, dass eine Schlechterstellung der Dienstleistungserbringer droht. Denn im Falle der Konzessionserteilung hätte die Missachtung einer entsprechenden Auflage nicht zur zivilrechtlichen Unwirksamkeit des grenzüberschreitenden Dienstleistungsvertrages geführt. Vielmehr wären Verstöße im Einzelfall dann Gegenstand der behördlichen Glücksspielaufsicht.
Von daher stellt sich die Frage, ob der Dienstleistungserbringer im Falle der Unanwendbarkeit von Erlaubnisvorbehalt und Internetverbot durch eine Rechtsanwendung, die sich auf das gesetzgeberische Gemeinwohlziel des Spielerschutzes beruft, schlechter gestellt werden darf, als er stünde, wenn das Konzessionsverfahren unionsrechtskonform durchgeführt worden wäre und er eine Konzession erhalten hätte.
Fragen 5 und 6
Für den Fall, dass keine der vorangehenden Fragen 1 bis 4 zur Feststellung der Unionsrechtswidrigkeit der zivilrechtlichen Sanktion der Kondiktion oder eines Schadensersatzanspruches führt, stellt sich zum einen die Frage des Rechtsmissbrauchs, zum anderen die Frage nach der Reichweite des Kondiktionsanspruchs. Denn die Rechtsfolge des Verbotes kann das Angebot insgesamt erfassen oder nur einzelne Wettverträge, die konkret auf einer Verletzung der dem Schutz des Verbrauchers dienenden Regelungen beruhen.
Frage 7
Weiter stellt sich die Frage, wie sich der Umstand auswirkt, dass keine nachvollziehbaren Erwägungen die Festlegung der Zahl der Konzessionen auf gerade 20 begründen. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat daraus abgeleitet, dass der Beklagten ein Anspruch auf Konzessionserteilung zusteht. Seien Anhaltspunkte für die Notwendigkeit der Beschränkung auf 20 weder vorgetragen noch feststellbar, so verstoße die vorgenommene Begrenzung gegen das Transparenzgebot und stehe im Widerspruch zur Art. 56 AEUV.
Das entsprechende Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden wurde infolge des Antrags auf Zulassung der Berufung durch die Länder und der späteren Rechtsmittel der Länder allerdings nicht rechtskräftig. Es erledigte sich später durch Ablauf der Rechtslage und musste deshalb für wirkungslos erklärt werden.
Die Rechtswirkung der Unanwendbarkeit dürfte aber unabhängig davon eintreten, ob ein entsprechendes Urteil wirksam blieb. Denn es begegnet unter dem Aspekt von Verhältnismäßigkeit und Treu und Glauben Bedenken, wenn der Staat sich der Beklagten gegenüber auf das Erfordernis einer Konzession beruft, die er ihr selbst vorenthält, obwohl er verpflichtet ist, sie zu erteilen. Es stellt sich dann die unionsrechtliche Frage, ob für eine zivilrechtliche Auseinandersetzung anderes gelten kann, in welcher an die Stelle einer Behörde ein Zivilgericht tritt.
Frage 8
Die Beklagte betrieb vergeblich verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz, um das Verfahren zu beschleunigen und eine Konzessionsausgabe zu ermöglichen:
- Sie reichte bereits kurz nach Beginn des Konzessionsverfahrens im Oktober 2012 eine auf Wiederholung des Verfahrens gerichtete Klage, die auf dessen Mängel gestützt war, und einen Eilantrag ein, weil sie erkannte, dass das Konzessionsverfahren wegen seiner Intransparenz zum Scheitern verurteilt war und eine nach Abschluss des Konzessionsverfahren auf Konzessionserteilung gerichtete Klage nicht vor Ablauf des Konzessionszeitraums entschieden sein würde. Klage und Eilverfahren wurden vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof zuerst in einer Parallelsache als unzulässig zurückgewiesen, weil das Verfahren nicht abgeschlossen sei und ihr daher mit Blick auf § 44a VwGO das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehle, und aufgrund dessen auch von der Beklagten nicht mehr weiterverfolgt.
- Nach der Konzessionsentscheidung stellte die Beklagte gegen die angekündigte Vergabe neben anderen Verfahrensteilnehmer einen Eilantrag, dem durch Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 10. Juni 2015 und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Oktober 2015 stattgegeben wurde.
- Über diesen Verfahrensstopp hinaus verfolgte Tipico den weitergehenden Antrag auf Konzessionserteilung vergeblich weiter. Tipico beantragte die Aufhebung der Ablehnung und die Erteilung einer Konzession. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden gab der Klage mit Urteil vom 15. April 2016 statt und verpflichtete die Beklagte des damaligen Verfahrens, das Land Hessen, dazu, Tipico eine für sieben Jahre gültige Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten zu erteilen, weil das Auswahlverfahren unter Verletzung des unionsrechtlichen Transparenzgebots durchgeführt worden und die Beschränkung auf 20 Konzessionen unionsrechtswidrig und daher nicht anwendbar sei, so dass ein Anspruch auf Konzessionserteilung für diejenigen bestehe, die im Verfahren - wie die Beklagte - die Erfüllung der Konzessionsvoraussetzungen nachgewiesen hätten.
Das Urteil wurde allerdings nicht rechtskräftig, weil das Hessische Innenministerium einen Antrag auf Zulassung der Berufung vom 25. Mai 2016 stellte, den es nach dessen Zulassung im Berufungsverfahren weiterverfolgte. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof förderte dieses Berufungsverfahren nicht. Nach Ablauf des Konzessionsverfahrens zum 30. Juni 2019 wies er auf einen Beschluss der Ministerpräsidenten vom 18. April 2019 hin, das Auswahlverfahren abzuschaffen, im Konzessionsverfahren den Anspruch auf Konzessionserteilung bei Erfüllung der Konzessionsvoraussetzungen einzuführen und den Konzessionszeitraum bis zum Inkrafttreten der neuen Rechtslage zu verlängern. Es erläuterte, dass die dahingehende neue Rechtslage aber erst zum 1. Januar 2020 in Kraft trete. Die für die Zeit bis dahin von den Ministerpräsidenten beschlossene Verlängerung des Konzessionszeitraums erfülle mangels Evaluierung nicht die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 35 Abs. 1 i. V. m. § 32 GlüStV 2012. Sie sei deshalb rechtswidrig und unwirksam und die Konzessionsausgabe deshalb nicht mehr möglich. Vor diesem Hintergrund ordnete er das Ruhen des Verfahrens unter dem 11. Oktober 2019 an. Das Verfahren wurde später durch Beschluss vom 8. Dezember 2021 eingestellt, nachdem die Konzession erteilt worden war.
Nach alledem hat Tipico trotz unverzüglicher Einleitung gerichtlichen Rechtsschutzes diesen über einen mehr als siebenjährigen Zeitraum nicht erhalten, obwohl sie alles in diese Richtung versucht hat. Die am 9. Oktober 2020 schließlich erteilte Konzession erlangte Tipico in einem neuen Verfahren, das das bisherige aufgrund neuer Rechtslage überholte.
Frage 9
Der Gerichtshof wird im Verfahren C-530/24 die Frage klären, ob eine unionsrechtswidrige Durchführung der Auswahlstufe des Konzessionsverfahrens, welche die Verwaltungsgerichte seinerzeit annahmen, der Nichtigkeit von Onlinewetten für das Zivilrecht entgegensteht oder/und etwaigen Schadensersatzansprüchen. Den abschließenden Klärungsbedarf greift Frage 9 auf.
Auch wenn den Parteien aus maßgeblicher unionsrechtlicher Sicht im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens und in dessen Vorfeld kein rechtliches Gehör zu gewähren ist, wurden die Parteien mehrfach, insbesondere mit Hinweisbeschluss vom 29. April 2024, auf die Möglichkeit einer Vorlage hingewiesen. Beide Seiten, die Spielerseite wie die Anbieterseite, hatten somit umfassend Gelegenheit, ihre Sichtweise vorzutragen.
Der Gerichtshof wird ersucht, dieses Verfahren nicht auszusetzen, da die Vorlagefragen und der Klärungsbedarf weit über die Vorlage des Bundesgerichtshofes hinausgehen. Zudem wird auch die bereits erfolgte Vorlage des Landgerichts Erfurt vom 7. Januar 2025 (8 O 515/24 bzw. C-9/25; hierzu Weidemann, ZfWG 2025, 210 ff.) ergänzt und vertieft.
Die Befugnis des Einzelrichters zur Vorlage ergibt sich aus dem Unionsrecht, das Vorrang vor jedwedem entgegenstehenden nationalen Recht genießt (siehe auch die EuGH-Vorlage des LG Erfurt vom 22.4.2025, 8 O 211/24, C-318/25, „Proschek“).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a - 4e GlüStV
§ 134 BGB
§ 10a GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 823 BGB
§ 284 StGB
§ 285 StGB
§ 4 GlüStV
§ 44a VwGO
§ 32 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV
§ 10a Abs. 3 GlüStV
§ 10a Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4a Abs. 4 GlüStV
§ 4b Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4b Abs. 5 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 2 GlüStV
§ 812 Abs. 1 BGB
§ 4a Abs. 1 GlüStV
§ 29 Abs. 1 GlüStV
§ 823 Abs. 2 BGB
Art. 17, 18 EuGVVO
Art. 267 AEUV
Art. 56 AEUV
Artikel 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 8 B 1028/15
8 O 515/24
8 O 211/24