Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-28, Aktenzeichen 4 A 2811/04

Tenor:
Hinsichtlich des Begehrens des Klägers zu 1) wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Beklagte verpflichtet, es zu unterlassen, im Zuge der Veräußerung von in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken oder Teilen hiervon an Dritte eine Zerlegungsvermessung auf Rechnung des Erwerbers durchzuführen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung über die Kosten ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind im Land Niedersachsen zugelassene Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure, die ihren Betriebssitz im D. bzw. den umliegenden Städten E., F., G., H., I. und J. haben. Sie streiten mit der Beklagten um die Frage, welche Vermessungsleistungen der Bereich Geoinformation der Beklagten - das frühere Stadtvermessungsamt - zulässigerweise erbringen darf.
Im Jahre 2003 veräußerte die Beklagte eine noch zu vermessende Teilfläche des im städtischen Eigentum stehenden Flurstücks 524/5, Flur 12, Gemarkung D.. Die Vertragsparteien waren sich darüber einig, dass die Vermessung von der Beklagten veranlasst (Punkt 8.2 des Kaufvertrages) und auf Kosten des Erwerbers durchgeführt werden sollte (Punkt 9 des Kaufvertrages). Unter dem 23.10.03 stellte der Fachbereich Geoinformation der Beklagten für die mittlerweile durchgeführte Zerlegungsvermessung 2.134,91 € in Rechnung. In diesem Betrag ist ein Umsatzsteueranteil in Höhe von 284,95 € enthalten.
Mit Schreiben vom 06/26.11.03 forderte der Bund der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure e.V. die Bezirksregierung D. auf, die Vorgehensweise der Beklagten im o.g. Fall insbesondere im Hinblick auf die Zuständigkeit des Fachbereichs Geoinformation der Beklagten nach dem Niedersächsischen Gesetzes über das amtliche Vermessungswesen zu überprüfen. Die Bezirksregierung D. stellte daraufhin unter dem 18.12.03 fest, dass die Vorgehensweise der Beklagten nicht zu beanstanden sei. Der Fachbereich Geoinformation habe die Zerlegungsvermessung durchführen dürfen, da der Vermessungsauftrag von einem anderen Fachbereich der Beklagten zur Erfüllung eigener Aufgaben erteilt worden und das zu zerlegende Flurstück Eigentum der Beklagten gewesen sei. Die Rechnungsstellung sei aufgrund der getroffenen privatrechtlichen Kostenübernahmeerklärung erfolgt.
Am 01.06.04 haben die Kläger Klage erhoben, die sie im Wesentlichen wie folgt begründen: Der Bereich Geoinformation der Beklagten sei als “andere behördliche Vermessungsstelle“ nur zur Vornahme von Vermessungsleistungen befugt, soweit dies zur Erfüllung eigener Aufgaben erforderlich sei. Die gesetzliche Regelung habe dabei Vermessungen im Blick gehabt, die notwendigerweise bei der Erfüllung kommunaler Aufgaben anfielen etwa bei Umlegungs- bzw. Grenzregelungsverfahren oder Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen. Die Vermessung kommunaler Grundstücke auf Kosten kaufinteressierter Dritter gehöre selbst dann nicht dazu, wenn eine solche Vermessung von einem anderen Fachbereich der Beklagten veranlasst worden sei. Dies könne man bereits daran ersehen, dass der Bereich Geoinformation der Beklagten in seiner Rechnung Umsatzsteuer ausgewiesen habe. Nach der Umsatzsteuerrichtlinie unterlägen nämlich nur solche Tätigkeiten der Umsatzsteuer, die ihrer Art nach auch von öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren durchgeführt würden. Auf den Umstand, dass das zu vermessende Grundstück im Eigentum der Beklagten stehe, komme es nicht entscheidend an.
Da die Beklagte meine, unzulässige Vermessungen in Erfüllung hoheitlicher Befugnisse durchführen zu können, beeinträchtige sie das Recht der Kläger auf Chancengleichheit im Wettbewerb.
Der Kläger zu 1) hat den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung in der Hauptsache für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.
Die Kläger zu 2) bis 19) beantragen,
die Beklagte zu verpflichten, es zu unterlassen, im Zuge der Veräußerung von in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken oder Teilen hiervon an Dritte eine Zerlegungsvermessung auf Rechnung des Erwerbers durchzuführen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihre Vorgehensweise. Es gehöre zu den kommunalen Aufgaben, stadteigene Grundstücke wirtschaftlich sinnvoll zu verwerten. Wenn hierbei eine Vermessung erforderlich werde, so sei diese Vermessung eben zur Erfüllung kommunaler Aufgaben erforderlich. Diese Sichtweise verändere sich auch nicht, weil aufgrund einer rein privatrechtlichen Vereinbarung ein Dritter die Vermessungskosten trage. Schließlich mache es bei ökonomischer Vorgehensweise keinen Sinn, Grundstücke auf Vorrat zu vermessen, für die sich dann möglicherweise kein Käufer finde.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage als allgemeine Leistungsklage zulässig, für die gem. § 40 Abs. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Die Beklagte stützt die von den Klägern beanstandete Vermessungstätigkeit auf Vorschriften des Niedersächsischen Gesetzes über das amtliche Vermessungswesen vom 12. Dezember 2002 (NVermG - Nds. GVBl. 2003 S. 5). Besteht der von den Klägern behauptete unzulässige Eingriff in die Chancengleichheit ihrer Berufsausübung somit in einem Tätigwerden der Beklagten auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, so handelt es sich bei dem hier geltend gemachten Unterlassungsanspruch auch um einen solchen aus einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis (so OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 28.10.87 - 8 A 107/86).
Die Kläger sind entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch zur Erhebung der Klage befugt. Sie können geltend machen, dass die beanstandete Vermessungstätigkeit der Beklagten sie möglicherweise in ihrem durch Art. 2 Abs. 1 GG garantierten Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit verletzt. Hierzu gehört das Recht auf Teilnahme am freien Wettbewerb und insbesondere das Recht auf Beachtung der Chancengleichheit im Wettbewerb (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.05.80 - 3 C 2.80 - E 60, 154 ff). Dieses Recht der Kläger kann durch die beanstandete Vermessungstätigkeit der Beklagten beeinträchtigt werden. Für die im Stadtgebiet der Beklagten ansässigen Kläger liegt auf der Hand, dass sie auf dem Gebiet der Beklagten tätig werden und mit der Beklagten konkurrieren, wenn es gilt, für Grundstücksverkäufe erforderliche Vermessungen durchzuführen. Für die im Umland der Beklagten ansässigen Kläger ist dies zumindest nicht auszuschließen. Dies gilt um so mehr, als die Beklagte beim Verkauf stadteigener Grundstücke dem Interessenten quasi Vermessung und Verkauf “aus einer Hand“ bieten kann und es so dem möglichen Erwerber erspart, sich der Dienste eines der Kläger zu bedienen, deren Betriebsadressen er sich erst aus dem Branchenbuch heraussuchen müsste.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.
Die vom Fachbereich Geoinformation der Beklagten geübte Praxis, die im Zuge der Veräußerung städtischer Grundstück anfallenden Zerlegungsvermessungen auf Rechnung der Erwerber durchzuführen, verstößt gegen das Recht der Kläger, in ihrer Berufsausübung nicht durch unzulässige, die Chancengleichheit im Wettbewerb verletzende hoheitliche Maßnahmen beeinträchtigt zu werden. Nach § 6 Abs. 2 NVermG wirken die Kläger als Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure bei der Erfüllung der Vermessungsaufgaben nach dem NVermG mit und sind dabei nur den Einschränkungen des Nds. Gesetzes über Öffentlich bestellte Vermessungsingenieurinnen und Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure vom 16.12.93 (NÖbVIngG - Nds. GVBl. S. 707) unterworfen. Mit der Durchführung der im Zuge der Veräußerung städtischer Grundstück anfallenden Zerlegungsvermessungen auf Rechnung der Erwerber beeinträchtigt die Beklagte die Wettbewerbsfähigkeit der Kläger, weil sie damit Aufgaben wahrnimmt, die ihr vom Landesgesetzgeber nicht zugewiesen wurden.
Nach § 6 Abs. 1 NVermG obliegt der Nachweis der Liegenschaften und der Topographie für das Landesgebiet den Vermessungs- und Katasterämtern des Landes. Nach § 6 Abs. 2 NVermG wirken bei diesen Aufgaben Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure nach Maßgabe des NÖbVIngG mit. Andere behördliche Vermessungsstellen wie der Fachbereich Geoinformation der Beklagten sind gem. § 6 Abs. 3 NVermG nur befugt, Angaben zu Liegenschaften zu erfassen, Grenzfeststellungen und Abmarkungen vorzunehmen sowie Grenzfeststellungsverträge abzuschließen, soweit es zur Erfüllung eigener Aufgaben erforderlich ist. Dem Gesetzeswortlaut entnimmt die Kammer eine eindeutige Rangfolge bei der Aufgabezuweisung: In erster Linie haben die Katasterämter Vermessungsaufgaben wahrzunehmen, wobei die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure mitwirken. Kommunale Vermessungsstellen sind nur in zweiter Linie und auch nur dann zu Vermessungstätigkeiten befugt, wenn die Erfüllung eigener Aufgaben es verlangt. Den im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Wunsch, die an die Erfüllung eigener Aufgaben gebundene Mitwirkung kommunaler Vermessungsstellen an der Aufgabenerfüllung des amtlichen Vermessungswesens zu erweitern, ist der Gesetzgeber aus Gründen eines geordneten Vermessungswesens ausdrücklich nicht gefolgt (so die Begr. zur 2003 erfolgten Neuregelung, LT-Drs. 14/ 3350, S. 20). Daher verbietet sich nach Auffassung der Kammer eine großzügige Interpretation des § 6 Abs. 3 NVermG.
Die vom Fachbereich Geoinformation der Beklagten auf Kosten der Erwerber städtischer Grundstücke durchgeführten Zerlegungsvermessungen sind i.S.d. § 6 Abs. 3 NVermG zur Erfüllung eigener Aufgaben der Beklagten nicht erforderlich. Denn entgegen der Auffassung der Beklagten gehört die Veräußerung städtischer Grundstücke oder Teile städtischer Grundstücke, die zu kommunalen Zwecken nicht mehr benötigt werden, nicht zu den „eigenen Aufgaben“ i. S. d. NVermG .
Mit “eigenen Aufgaben“ i. S. d. § 6 Abs. 3 NVermG sind nämlich nicht die Aufgaben der “anderen Vermessungsstelle“ gemeint, zu denen die beanstandete Vermessungstätigkeit der Beklagten ohne weiteres zu zählen wäre. Der Begriff umfasst vielmehr die in der eigenen Wahrnehmungszuständigkeit liegende Aufgabe der Behörde, der die “andere behördliche Vermessungsstelle“ angehört. Dabei ist auf die Gesamtheit der Aufgaben abzustellen. Zudem müssen die erforderlichen Vermessungen unabdingbarer Bestandteil der eigenen Bundes-, Landes-, oder Kommunalaufgabe sein. Verwaltungsökonomische Gründe allein, Zweckmäßigkeit oder bloßes (wirtschaftliches) Interesse an der Durchführung der Vermessungen genügen nicht (Möllering/Bauer, Nds. Vermessungs- und Katastergesetz, Wiesbaden 1990, S. 56).
Diesen Kriterien genügt die beanstandete Vermessungstätigkeit des Fachbereichs Geoinformation der Beklagten nicht.
Bei der Beklagten handelt es sich um eine kommunale Gebietskörperschaft i.S.d. § 1 Abs. 2 NGO. Nach § 2 Abs. 1 NGO sind die Gemeinden in ihrem Gebiet die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Sie stellen in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für ihre Einwohnerinnen und Einwohner erforderlichen sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen öffentlichen Einrichtungen bereit. Als typische Aufgabenfelder lassen sich benennen: die Grundversorgung, das Bau- und Wohnungswesen, Bildung und Kultur, Kontaktpflege, Öffentlichkeitsarbeit, Soziales, Sport, Freizeit, Erholung, Wirtschaft und Verwertung von Abfällen (KVR Nds. - Göke, § 4 NGO, Rn. 20). All diesen Aufgaben ist gemein, dass sie Handlungsbefugnisse und Handlungspflichten begründen, die die Gemeinde auf ihrem Gebiet nach außen gegenüber ihren Einwohnerinnen und Einwohnern erfüllt. Die eigenen Angelegenheiten im Sinne des Art 57 Abs. 1 NV, etwa die Gestaltung der inneren Organisation der Gemeinde gehören nicht dazu (KVR Nds. - Göke, § 2 NGO, Rn. 5).
Entgegen der Auffassung der Beklagten gehört die Veräußerung nicht mehr benötigter Grundstücke bzw. Grundstücksteile nicht zu den kommunalen Aufgaben i.S.d. § 2 NGO. Die Entscheidung kommunales Grundeigentum zu veräußern und schließlich die Veräußerung selbst, ist eine Angelegenheit der Gemeinde, die die Gestaltung der inneren Organisation betrifft. Derartige Grundstücksveräußerungen erfolgen ausschließlich im Rahmen der Verwaltung des Gemeindevermögens. Die insoweit anwendbaren Vorschriften der §§ 82 Abs. 1, 97 Abs. 1 NGO setzen aber bereits ihrem Wortlaut nach voraus, dass die kommunale Vermögensverwaltung ein Mittel zur Aufgabenerfüllung, nicht aber selbst Aufgabe im Sinne des § 2 NGO ist.
Dies mag in besonders gelagerten Fällen anders zu beurteilen sein, etwa wenn die Gemeinde im Rahmen der ihr obliegenden Förderung der Wirtschaft oder des Bau- und Wohnungswesens Bauland bereitstellt und veräußert. In einem solchen Fall wäre die notwendige Außenwirkung der Grundstücksveräußerung gegenüber der Gemeindebevölkerung gegeben. Auch bei der Erfüllung der kommunalen Aufgabe “Straßenbau“ können Grundstücksgeschäfte und damit Vermessungen erforderlich werden. In solchen Fällen wäre der Fachbereich Geoinformation der Beklagten ohne weiteres befugt, das benötigte Straßengrundstück selbst zu vermessen. Diese Befugnis erstreckt sich aber nicht auf die Vermessung der beim Straßenbau unter Umständen übrig bleibenden Grundstücksteile, denn eine Veräußerung dieser Flächen ist nicht unabdingbarer Bestandteil des Straßenbaus.
Letztlich kann die Beklagte die beanstandete Vermessungstätigkeit ihres Fachbereich Geoinformation aber deshalb nicht auf § 6 Abs. 3 NVermG stützen, weil der Fachbereich Geoinformation derartige Vermessungen für Rechnung außerhalb der Kommunalverwaltung stehender Dritter ausführt. Zur Ausführung derartiger Vermessungstätigkeiten auf Kosten einer dritten Person ist der Fachbereichs Geoinformation der Beklagten nach Sinn und Zweck der Regelung des § 6 Abs. 3 NVermG nicht befugt. Wie bereits dargestellt, regelt das NVermG die Zuständigkeiten im Vermessungswesen im Rahmen eines Regel-/ Ausnahmeverhältnisses. Die Zuständigkeit kommunaler Vermessungsstellen nach § 6 Abs. 3 NVermG ist gegenüber der Regelzuständigkeit subsidiär und stellt nach Auffassung der Kammer eine Privilegierung der Behörden dar, denen eine Vermessungsstelle angegliedert ist. Die gesetzliche Regelung soll diejenigen Kommunen wirtschaftlich entlasten, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben häufig Vermessungsleistungen benötigen. Da die anfallenden Kosten für Vermessungsleistungen, die zur Erfüllung kommunaler Aufgaben wie Bauleitplanung oder Straßenbau vorgenommen werden müssen, typischerweise nicht auf außerhalb der Kommunalverwaltung stehende Dritte abgewälzt werden können, soll es den Kommunen ermöglicht werden, eigene Vermessungsstellen einzurichten und aus den Kommunaletat zu unterhalten, um die erforderlichen Vermessungsleistungen kostengünstiger vornehmen zu können, als dies bei einer Inanspruchnahme der Katasterämter oder Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure der Fall wäre. Dieser hinter der Regelung des § 6 Abs. 3 NVermG stehende Zweck entfällt, wenn die Kommune die Kosten für eine Vermessung auf einen außerhalb der Kommunalverwaltung stehenden Grundstückserwerber abwälzen kann; ihre Vermessungsleistungen quasi auf dem “freien“ Markt in Konkurrenz zu den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren anbietet, um ihre Vermessungsstelle effektiver auszulasten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des Klägers zu 1), der nicht mehr Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur ist, entspricht es billigem Ermessen, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, da sie auch insoweit unterlegen gewesen wäre. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 82 Abs. 1, 97 Abs. 1 NGO setzen aber bereits ihrem Wortlaut nach voraus, dass die kommunale Vermögensverwaltung ein Mittel zur Aufgabenerfüllung, nicht aber selbst Aufgabe im Sinne des § 2 NGO
§§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 4 NGO
§ 2 NGO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 2 NVermG
§ 6 Abs. 1 NVermG
§ 6 Abs. 3 NVermG
§ 1 Abs. 2 NGO
§ 2 Abs. 1 NGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art 57 Abs. 1 NV

Zitierte Entscheidungen: 8 A 107/86
3 C 2.80