Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-13, Aktenzeichen 3 C 32/11

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin bietet Bodenabfertigungsdienste an. Sie wendet sich gegen die Vergabe solcher Dienste auf dem Flughafen Köln/Bonn an die Beigeladene zu 2.
Im Juni 2009 schrieb die Beigeladene zu 1, die Flugplatzunternehmerin, die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen auf dem Flughafen Köln/Bonn für einen Zeitraum von sieben Jahren ab dem 1. August 2010 aus. In der Ausschreibung werden als Auswahlkriterien genannt: "Wirtschaftlich günstigstes Angebot die nachstehenden Kriterien: 1. Nachweis einer Mustermengenkalkulation nach Musterflugplan. Gewichtung 0; 2. Der angebotene Preis für die ausgeschriebene Dienstleistung auf Basis der Mustermengenkalkulation. Gewichtung 0; 3. Einsatzplanung für Personal (Qualifikation und Quantität) und Abfertigungsgeräte (Art und Umfang) pro Flugereignis auf Basis der Mustermengenkalkulation. Gewichtung 0; 4. Erfahrungen und Referenzen. Gewichtung 0; 5. Die begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrates. Gewichtung 0." Im Abschnitt "Sonstige Informationen" dieser Ausschreibung wird darauf hingewiesen, dass mit der Reihenfolge der Kriterien keine Gewichtung verbunden sei.
Auf die Ausschreibung meldeten sich vier Bewerber, darunter die Klägerin und die Beigeladene zu 2; einer der weiteren Bewerber zog seine Bewerbung während des laufenden Auswahlverfahrens wieder zurück. Der Nutzerausschuss am Flughafen, die Beigeladene zu 1 sowie der Betriebsrat bei der Beigeladenen zu 1 gaben begründete Stellungnahmen ab; der Nutzerausschuss sprach sich für die Beigeladene zu 2 aus, die Beigeladene zu 1 und ihr Betriebsrat votierten für die Klägerin.
Mit Bescheid vom 7. April 2010 erteilte der Beklagte der Beigeladenen zu 2 den Zuschlag und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:
Die Aufnahme der begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers sowie des Betriebsrates des Flughafenunternehmers als Zuschlagskriterium gehe auf die Überlegung zurück, dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung (BADV) und die Richtlinie 96/67/EG ihnen ein besonderes Interesse daran bescheinige, wer Bodenabfertigungsdienste anbiete. Vor diesem Hintergrund seien die begründeten Voten ein - weiteres - sachgerechtes Auswahlkriterium mit hohem Stellenwert. Für die Auswahlentscheidung sei zunächst eine Bewertung anhand der vier ersten Zuschlagskriterien erfolgt. Bei der Mustermengenkalkulation habe die Beigeladene zu 2 sowohl mit der geringsten Personalstärke als auch mit dem geringsten Geräteaufwand und Flächenbedarf kalkuliert. Die Klägerin lege demgegenüber eine deutlich höhere Gerätemenge und auch Personalstärke zugrunde, sie habe außerdem den höchsten Flächenbedarf. Setze man (fiktiv) die Größen "Flächenbedarf" und "Geräteaufwand" ins Verhältnis zueinander, zeige sich, dass sich die Anbieter in einem vergleichbaren Rahmen bewegten. Hinsichtlich des Personaleinsatzes kalkuliere die Beigeladene zu 2 mit der höchsten Zahl von Vollzeit- und der geringsten Anzahl von Teilzeitmitarbeitern. Betrachte man aber das Arbeitszeitvolumen pro Woche lägen die drei Anbieter auch insoweit nicht weit auseinander. Für den Vergleich der angebotenen Preise habe man aus den Bewerbungsunterlagen repräsentative Flugzeugmuster ausgewählt. Die Beigeladene zu 2 habe bei verschiedenen Frachtflugzeugtypen die günstigsten Preise angeboten, ebenso beim Passagierflugzeug B 737-800. Bei anderen Passagierflugzeugtypen biete dagegen die Klägerin die günstigsten Preise an; das gelte auch hinsichtlich des durchschnittlichen Preises für die genannten Passagierflugzeuge. Erfahrungen und Referenzen könnten alle Bewerber nachweisen. Anhand der bislang herangezogenen Zuschlagskriterien sei noch keine eindeutige Entscheidung zugunsten eines Bewerbers möglich. Da der dritte Bewerber wegen seines nicht mehr kompensierbaren Preisnachteils ausscheide, sei nur noch zwischen der Beigeladenen zu 2 und der Klägerin anhand der Voten zu entscheiden. Die tarifvertragliche Bindung, auf die der Betriebsrat abgestellt habe, sei für die Auswahlentscheidung nicht entscheidungserheblich. Dem Hinweis, bei einzelnen Bewerbern bestünden wirtschaftlich problematische Verflechtungen und mögliche finanzielle Risiken, müsse nicht weiter nachgegangen werden, nachdem die grundsätzliche Eignung der Bewerber bereits im vorausgegangenen Teilnahmewettbewerb bejaht worden sei. Die Bewertung der Mustermengenkalkulation durch den Flughafenunternehmer überzeuge nicht. Es werde nicht erläutert, wie der von ihm herangezogene Referenzwert ermittelt worden sei; deshalb sei seine Vorgehensweise intransparent. In Bezug auf die Einsatzplanung für Personal und Abfertigungsgeräte könne keinem der Bewerber mangelnde Eignung vorgehalten werden. Sie seien alle qualifizierte Anbieter und verfügten über ausreichend Erfahrung für eine sachgerechte Einsatzplanung. Hinsichtlich Erfahrungen und Referenzen der Bewerber seien die Flughafengesellschaft und der Nutzerausschuss unterschiedlicher Auffassung. Auszugehen sei davon, dass die Nutzer und insbesondere die international tätigen Frachtfluggesellschaften ihre Bedürfnisse bei der Abfertigung am besten einschätzen könnten. Auch die Beigeladene zu 2 verfüge über ihre Cargo-Tochtergesellschaft über Erfahrungen in der Frachtabfertigung. Die Nutzer hätten ein nachvollziehbares Interesse an der Auswahl eines Abfertigungsunternehmers, der den eigenen hohen Qualitätsanforderungen möglichst problemlos genüge; dieses besondere Interesse sei zu berücksichtigen und hinreichend zu würdigen. Zu treffen sei die Auswahlentscheidung auch vor dem Hintergrund, dass der Flughafen Köln/Bonn der zweitgrößte Frachtflughafen in Deutschland sei und von komplexen Betriebsabläufen und besonderen Anforderungen im Frachtbereich geprägt werde. Der Nutzerausschuss habe mit eindeutiger Mehrheit für die Beigeladene zu 2 gestimmt. Für diesen Anbieter spreche im Frachtbereich auch der Preis, weshalb sämtliche am Flughafen ansässigen Frachtunternehmen für die Beigeladene zu 2 votiert haben dürften. Dass sich auch die Mehrheit der Passagierfluggesellschaften für sie ausgesprochen habe, obwohl die Klägerin durchschnittlich niedrigere Preise anbiete, zeige, dass der Preis nicht allein ausschlaggebend sei. Der Beigeladenen zu 2 werde offensichtlich ein sehr hohes Vertrauen entgegengebracht.
Diesen Bescheid hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 25. Januar 2011 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über die Auswahl des Dienstleisters unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung heißt es:
Die Klägerin könne die Aufhebung der Auswahlentscheidung nicht bereits deshalb beanspruchen, weil die Ausschreibung fehlerhaft gewesen sei. Weder sei dort mit den Voten ein unzulässiges Zuschlagskriterium aufgenommen worden noch sei die Ausschreibung deswegen fehlerhaft, weil Angaben zur Gewichtung der Zuschlagskriterien fehlten. Das nach der Ausschreibung maßgebliche Hauptzuschlagskriterium - das wirtschaftlich günstigste Angebot - sei plausibel und entspreche dem Sinn und Zweck der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Richtlinie 96/67/EG. Die Bedeutung der in der Ausschreibung genannten Unterkriterien sei nach ihrer Aussagekraft in Bezug auf dieses Hauptkriterium zu bestimmen. Die Berücksichtigung der Voten sei plausibel; die Angehörten stünden mit dem ausgewählten Bewerber später in täglichem Kontakt. Mit den Voten werde die Auswahlentscheidung auch nicht von einem völlig subjektiven und intransparenten Auswahlkriterium abhängig gemacht. Zu werten seien nicht die Voten als solche, vielmehr komme es auf die zur Begründung angeführten Sachgründe an. Fehlerhaft sei aber die Auswahlentscheidung selbst. Zwar treffe der Einwand der Klägerin nicht zu, der Beklagte habe keine eigene Bewertung der Bewerbungen vorgenommen. Doch entspreche seine Bewertung der Kriterien 1 bis 5 nicht der Vorgabe der Auswahl-Richtlinie, wonach das Auswahlverfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein müsse. Die Wertung des Beklagten, die Bewerbungen seien hinsichtlich der Mustermengenkalkulation vergleichbar, sei nicht sachgerecht. Sie wiesen deutliche Unterschiede beim jeweils angesetzten Geräte- und Flächenbedarf sowie der veranschlagten Zahl von Bussen, GPUs (mobilen Stromaggregaten) und Dollies (Gepäckwagen) auf. Diese Differenzen ließen selbst bei Anerkennung eines weiten Beurteilungsspielraums nicht ohne weitere Begründung den Schluss zu, die Kalkulationen bewegten sich in einem vergleichbaren Rahmen. Es reiche nicht, die Größen "Flächenbedarf" und "Geräteaufwand" zueinander ins Verhältnis zu setzen. Diese Vorgehensweise zeige, dass der Beklagte die Kalkulationen nicht auf ihre Plausibilität überprüft habe, was das Heranziehen von Referenzwerten erfordere. Werde bei der Mustermengenkalkulation aber nicht der tatsächliche Mindestbedarf an Geräten und Personal eingestellt, seien auch die auf dieser Grundlage errechneten Preise verzerrt. Es bestehe die Gefahr, dass ein Bewerber vor allem aufgrund der von ihm angebotenen niedrigeren Preise den Zuschlag erhalte, die allein darauf beruhten, dass er den Personal- und Sachaufwand zu niedrig angesetzt habe. Daraus ergebe sich zwangsläufig, dass der Beklagte auch das Kriterium 2 (Preise) nicht sachgerecht bewertet habe. Seien die Mustermengenkalkulationen nicht vergleichbar, ergäben auch die auf dieser Grundlage kalkulierten Preise keine taugliche Grundlage für eine sachgerechte vergleichende Beurteilung. Die Bewertung anhand der Kriterien 3 und 4 sei ebenfalls nicht fehlerfrei. Die Beigeladene zu 1 habe substanziiert auf Unplausibilitäten der von der Beigeladenen zu 2 vorgelegten Einsatzplanung hingewiesen. Damit habe sich der Beklagte nicht in adäquater Weise befasst. Seine Wertung, beim Kriterium 4 (Erfahrungen und Referenzen) ergebe sich im Verhältnis zur Klägerin ein leichter Vorteil zugunsten der Beigeladenen zu 2, sei nur schwer nachvollziehbar und deshalb jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Transparenz problematisch. Schließlich sei auch die Bewertung des Kriteriums 5 (Voten), soweit sie aus der Begründung des Bescheides überhaupt erkennbar werde, in mehrfacher Weise fehlerhaft. Sämtliche in den Voten enthaltenen Aussagen zu den Kriterien 1 bis 4 könnten nicht als Grundlage für die vom Beklagten vorzunehmende Bewertung des Kriteriums 5 angesehen werden. Da die Luftfahrtbehörde die Kriterien 1 bis 4 eigenständig zu bewerten habe, seien die sich darauf beziehenden Beiträge in den Voten im Sinne einer Entscheidungshilfe mit heranzuziehen. Unabhängig davon, wie das geschehe, dürften solche die Kriterien 1 bis 4 betreffenden Beiträge jedoch keine Entscheidungsgrundlage für die Bewertung des Kriteriums 5 selbst sein; ansonsten würden sie doppelt berücksichtigt. Ausgehend davon sei die Bewertung des Kriteriums 5 durch den Beklagten weitgehend unverständlich und intransparent. Klar erkennbar sei nur die Würdigung des vom Betriebsrat abgegebenen Votums. Dagegen sei eine tragfähige Bewertung der beiden anderen Voten ebenso wenig zu erkennen wie eine (zutreffende) Bewertung des Kriteriums 5 insgesamt. Der Ansatz des Beklagten, den der Nutzerakzeptanz beigemessenen großen Stellenwert mit dem Abstimmungsergebnis oder dem Abstimmungsverhalten im Nutzerausschuss und einem darin zum Ausdruck kommenden besonders hohen Vertrauen gegenüber der Beigeladenen zu 2 zu begründen, sei nicht tragfähig. Soweit der Beklagte auf die Markterfahrung der Nutzer und deren selbstgesetzte Qualitätsanforderungen abstelle, habe er nicht dargelegt, weshalb deren Votum gerade davon geprägt worden seien. Schließlich sei auch die Bewertung des vom Betriebsrat abgegebenen Votums fehlerhaft. Dass er anzuhören sei, zeige, dass auch die Arbeitnehmerinteressen Berücksichtigung finden sollten. Dann könne aber der Forderung nach einer Tarifbindung des Dienstleisters nicht von vornherein die Entscheidungsrelevanz abgesprochen werden. Führe die Bewertung der Kriterien 1 bis 4 zu einem Gleichstand, erscheine es nicht ausgeschlossen, der Tarifbindung sowohl im Rahmen der Bewertung des Kriteriums 5 als auch insgesamt eine entscheidende Bedeutung beizumessen.
Zur Begründung ihrer Revision macht die Beigeladene zu 2 geltend: Das Oberverwaltungsgericht überschreite seine gerichtliche Kontrollkompetenz und greife in unzulässiger Weise in den Beurteilungsspielraum des Beklagten ein, weil es die in der Ausschreibung aufgeführten Zuschlagskriterien in ein Verhältnis von Hauptkriterium (wirtschaftlich günstigstes Angebot) und Hilfskriterien (die weiteren in der Ausschreibung genannten Zuschlagskriterien) bringe und die von ihm als Hilfskriterien angesehenen Gesichtspunkte je nach deren Bedeutung für das vermeintliche Hauptkriterium gewichte. Damit werde zudem gegen die Vorgabe der Auswahl-Richtlinie verstoßen, dass die Auswahl sachgerecht und transparent sein müsse. Der Verstoß gegen das Sachgerechtigkeitserfordernis liege darin, dass das Oberverwaltungsgericht unberücksichtigt gelassen habe, dass die Mustermengenkalkulation und die auf deren Grundlage angebotenen Preise für eine spätere Inanspruchnahme der Bodenabfertigungsdienste nicht verbindlich seien. Der Transparenzgrundsatz werde verletzt, weil in der Ausschreibung darauf hingewiesen worden sei, dass mit der Reihenfolge der Zuschlagskriterien keine Gewichtung verbunden sei. Die Auswahlkriterien und deren Gewichtung dürften nach den vergaberechtlichen Grundsätzen der Verfahrenstransparenz und der Chancengleichheit der Bieter nicht im Nachhinein verändert werden. Auf diesem unzutreffenden Ausgangspunkt beruhe auch die weitere gerichtliche Bewertung der Auswahlentscheidung. Fehlerhaft sei das Urteil darüber hinaus, soweit die Bewertung bemängelt werde, die der Beklagte anhand des Kriteriums 5 (Voten) vorgenommen habe. Das Oberverwaltungsgericht überschreite mit der Vorgabe, Aussagen in den Voten zu den Kriterien 1 bis 4 könnten nicht als Grundlage für die Bewertung des Kriteriums 5 in Betracht kommen, ein weiteres Mal seine Überprüfungskompetenz; es ersetze damit die Entscheidung des Beklagten über den wertungsrelevanten Inhalt der Voten durch eine gerichtliche Festlegung. Zu Ende gedacht führe das dazu, dass die Voten nur insoweit berücksichtigungsfähig seien, als sie rein subjektive Wertungen der Beteiligten enthielten; das solle aber, folge man dem Urteil im Übrigen, gerade unzulässig sein. Dann verbleibe den Voten aber keinerlei Relevanz für die Auswahlentscheidung, was dem Grundsatz einer objektiven und transparenten Auswahlentscheidung im Sinne der Auswahl-Richtlinie zuwiderlaufe. Diese vom Oberverwaltungsgericht geforderte Art und Weise der Verwertung der Voten sei auch den Anzuhörenden nicht bekannt gewesen; daher hätten sie sich bei ihrer Stellungnahme darauf nicht einstellen können. Zudem seien die Kriterien 1 bis 4 gerade für den Nutzerausschuss von besonderer Bedeutung; sein Votum werde entwertet, müssten diese Aspekte unberücksichtigt bleiben. Die Frage der Leistungsfähigkeit der Bewerber habe der Beklagte bei der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigen müssen, da dies bereits Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gewesen sei. Auch den im Votum des Betriebsrates angesprochenen Aspekt der Tarifbindung habe der Beklagte zutreffend und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs außer Betracht lassen dürfen. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Auswertung der Mustermengenkalkulation durch den Beklagten sei nicht nachvollziehbar, weil sich deren Ergebnisse - anders als der Beklagte meine - nicht in einem vergleichbaren Rahmen bewegten, beruhe auf aktenwidrigen Annahmen. Auf diesen Rechtsverletzungen beruhe das angegriffene Urteil; es erweise sich nicht aus anderen Gründen als zutreffend. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung sei nämlich sowohl in Bezug auf die einzelnen Zuschlagskriterien als auch hinsichtlich der Gesamtbewertung rechtsfehlerfrei.
Der Beklagte unterstützt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, die Auffassung der Beigeladenen zu 2.
Die Beigeladene zu 1 stellt ebenfalls keinen Antrag.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht trägt in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vor: Eine endgültige Gewichtung der Auswahlkriterien müsse nicht bereits bei der Ausschreibung erfolgen, da ansonsten kaum noch ein Beurteilungsspielraum für die Bewertung der Bewerbungen verbleibe und das Zusammenspiel der Ergebnisse zu den einzelnen Kriterien nicht mehr ausreichend berücksichtigt werden könne. Zudem stehe eine vorab festgelegte starre Gewichtung nicht im Einklang mit dem Anhörungserfordernis des § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV. Aus der Anhörung könnten sich neue Bewertungsansätze ergeben; ebenso könne eine Änderung der ursprünglich beabsichtigten Gewichtung erforderlich werden. Dabei sei einerseits die ungeprüfte Übernahme eines starr gewichteten Votums unzulässig; andererseits dürfe die Anhörung nicht dadurch leerlaufen, dass ihr keinerlei Bedeutung zuerkannt werde. Die Voten müssten anhand ihrer Begründung und mit Blick auf die jeweils betroffenen Interessen sorgfältig überprüft werden. Dann bestehe nicht die Gefahr, dass der Grundsatz der Objektivität missachtet werde. Da die Beteiligung des Nutzerausschusses im Normsetzungsverfahren besonders berücksichtigt worden sei und die Nutzer unmittelbar von Preis und Qualität des ausgewählten Dienstleisters betroffen seien, stehe es der Behörde im Einzelfall frei, deren Votum unter Umständen auch höher zu gewichten als die Einschätzung der anderen Anzuhörenden. Dagegen sei es nicht notwendig, der Einschätzung des Nutzerausschusses von vornherein ein besonders hohes oder gar überragendes Gewicht beizumessen.

Entscheidungsgründe:
Die Revision der Beigeladenen zu 2 bleibt im Ergebnis ohne Erfolg, auch wenn das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht in allen Punkten im Einklang mit Bundesrecht steht (§ 137 Abs. 1 i.V.m. § 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung erweist sich insbesondere deshalb als rechtsfehlerhaft und ist daher gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, weil der Beklagte ungeachtet des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums nicht davon ausgehen durfte, dass sich die von den Bewerbern vorgelegten Mustermengenkalkulationen in einem vergleichbaren Rahmen bewegen. Schon wegen des engen Zusammenhangs der Zuschlagskriterien 1 (Mustermengenkalkulation) und 2 (Angebotene Preise auf Basis der Mustermengenkalkulation) ist die Wertung des Beklagten auch in Bezug auf das Kriterium 2 zu beanstanden. Die vom Beklagten anhand der verbleibenden drei Zuschlagskriterien vorgenommene Bewertung weist zusätzliche Rechtsfehler auf. Daher hat der Beklagte die Auswahlentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu treffen.
1. Die gegen die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten an die Beigeladene zu 2 gerichtete Klage ist zulässig. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO hat die Vorinstanz für das Revisionsverfahren nach § 17a Abs. 5 GVG bindend und im Übrigen auch zutreffend bejaht (anders - und in Abweichung von der sonstigen obergerichtlichen Rechtsprechung - zu dieser Zuständigkeitsregelung bislang nur VGH Mannheim, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 8 S 1242/02 - ZLW 2003, 473).
2. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen für die vom Beklagten zu treffende Auswahlentscheidung enthält die Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen (Bodenabfertigungsdienst-Verordnung - BADV) vom 10. Dezember 1997 (BGBl I S. 2885), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 10. Mai 2011 (BGBl I S. 820). Sie dient - ebenso wie § 19c des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) - der Umsetzung der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl Nr. L 272 S. 36).
a) Die Auswahl des Dienstleisters erfolgt, nachdem gemäß § 3 Abs. 2 bis 5 BADV am Flughafen Köln/Bonn für die hier in Rede stehenden Bodenabfertigungsdienste mehrere Dienstleister zuzulassen sind, in einem zweistufigen Verfahren: auf einen durch eine Ausschreibung eröffneten Teilnahmewettbewerb, in dem die Interessenten ihre Eignung nachweisen müssen, folgt das eigentliche Auswahlverfahren. Im Einzelnen:
Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften auszuschreiben; das ist hier im Supplement zum Amtsblatt vom 25. Juni 2009 geschehen (ABl 2009 S. 119-173923). Die als Anlage 2 (zu § 7) der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung erlassene Auswahl-Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sieht vor, dass diese Veröffentlichung unter anderem Angaben dazu enthalten muss, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl sind (Nr. 2.2 Buchst. h) sowie außerdem Angaben zu den Zuschlagskriterien (Nr. 2.2 Buchst. i).
Die anschließende Auswahl der Dienstleister trifft gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV nur dann ebenfalls der Flugplatzunternehmer, wenn er selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen anderen Fällen - und danach auch hier, weil die Beigeladene zu 1 am Flughafen Köln/Bonn als Flugplatzunternehmer auch selbst Bodenabfertigungsdienste der in Rede stehenden Art anbietet - erfolgt die Auswahl des Dienstleisters gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens durch die Luftfahrtbehörde.
Zuständige Luftfahrtbehörde ist hier gemäß § 19c Abs. 1 und 2 sowie § 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG i.V.m. § 1 Nr. 2 der (nordrhein-westfälischen) Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt (Zuständigkeitsverordnung Luftfahrt - LuftfahrtZustVO) vom 7. August 2007 (GV.NW S. 316), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 20. Dezember 2011 (GV.NW S. 731), das für den Verkehr zuständige Ministerium, danach - insoweit der Benennung bei Erlass des Bescheides folgend - das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen.
Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV gelten für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren die in der Auswahl-Richtlinie niedergelegten Grundsätze. Nach deren Nummer 1 Absatz 2 müssen die Verfahren nach dieser Auswahl-Richtlinie sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Gemäß Nummer 2.3 Absatz 5 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekanntzugeben.
b) In solchen Verfahren kommt den zuständigen Stellen sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Zuschlagskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. zu § 13 Abs. 2 PBefG: Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 3 C 1.09 - BVerwGE 135, 198 - sowie zur Auswahl nach VOB/A: BGH, Urteil vom 16. Oktober 2001 - X ZR 100/99 - NZBau 2002, 107; ebenso zu Vergabeentscheidungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung: VGH München, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 - GewArch 2010, 327, juris Rn. 15; OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Juni 1999 - 12 M 2094/99 - NVwZ 1999, 1130, juris Rn. 9; jeweils m.w.N.). Das ergibt sich für die Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen vor allem daraus, dass sich die materiell-rechtlichen Vorgaben für das Auswahlverfahren in der Richtlinie 96/67/EG ebenso wie in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung im Wesentlichen darin erschöpften, dass es sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden muss (vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie sowie § 7 Abs. 1 BADV i.V.m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie).
Demgemäß ist die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (vgl. dazu allgemein: Urteil vom 16. Mai 2007 - BVerwG 3 C 8.06 - BVerwGE 129, 27 Rn. 38 m.w.N.). Die revisionsgerichtliche Überprüfung der vorinstanzlichen Entscheidung wiederum hat sich an der Frage auszurichten, ob diese Grenzen beachtet wurden.
3. Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung nicht bereits deshalb rechtswidrig ist, weil die ihr vorausgegangene Ausschreibung Rechtsfehler aufweist. Die Ausschreibung ist nicht zu beanstanden.
a) Die Ausschreibung selbst musste noch keine Gewichtung der dort angegebenen Zuschlagskriterien enthalten. Eine solche Verpflichtung lässt sich weder der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung noch der Richtlinie 96/67/EG entnehmen. Vor diesem Hintergrund scheidet auch die Herleitung einer solchen Pflicht aus allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätzen, etwa dem Transparenzgebot, aus.
Keinen Zweifeln unterliegt, dass das in der Ausschreibung unter Nummer IV.2.1 ("Zuschlagskriterien") angegebene Kriterium des "wirtschaftlich günstigsten Angebotes" das Hauptkriterium für die Auswahlentscheidung ist und die anschließend genannten Kriterien 1 bis 5 im Sinne von Hilfskriterien dessen Ausfüllung und näherer Bestimmung dienen. Das für die Ausschreibung zu verwendende Formular sieht alternativ entweder die Angabe "niedrigster Preis" oder das "wirtschaftlich günstigste Angebot in Bezug auf folgende Kriterien" vor, die dann im Text der Ausschreibung ergänzend aufzuführen sind. Bereits durch diese Formulierung wird das Verhältnis dieser Angaben als Haupt- und Hilfskriterien hinreichend deutlich. Dass dieser formularmäßig vorgesehene Text bei der hier veröffentlichten Ausschreibung offensichtlich nur verkürzt wiedergegeben wurde, konnte für die Bewerber, denen derartige Ausschreibungen und damit das zu verwendende Formular nicht fremd sind, kein Hindernis für das zutreffende Verständnis der Kriterien sein.
Eine Vorgabe, dass solche Hilfskriterien in der Ausschreibung bereits ausdrücklich in ihrem Verhältnis zueinander zu gewichten sind, findet sich in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung nicht. In der ihr als Anlage beigefügten Auswahl-Richtlinie wird nur bestimmt, dass die Veröffentlichung Angaben dazu enthalten muss, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl (Nr. 2.2 Buchst. h) und welches die Zuschlagskriterien sind (Nr. 2.2. Buchst. i). Weitergehende Anforderungen an die Ausschreibung lassen sich auch der Verordnungsbegründung nicht entnehmen. Schließlich ist nach der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses auch das Bundesministerium für Verkehr - und damit der Verordnungsgeber selbst - der Auffassung, dass eine Vorab-Gewichtung nicht erforderlich ist.
Nichts anderes ergibt sich aus der Richtlinie 96/67/EG. Sie enthält in ihrem Artikel 14 (Zulassung) Grundsätze, denen die Kriterien für die Erteilung des Zuschlags entsprechen müssen, sowie die Vorgabe, dass diese Kriterien bekanntzumachen sind. Von der Angabe einer Gewichtung der Kriterien ist nicht die Rede. Das soll sich nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 96/67/EG vom 1. Dezember 2011 (KOM <2011> 824 endg.) zwar ändern. Der dort vorgesehene Artikel 9 zählt in Absatz 3 einen Katalog von Vergabekriterien auf und sieht in Absatz 4 vor, dass die relative Gewichtung der Vergabekriterien in der Ausschreibung und den zugehörigen Dokumenten angegeben werden muss. Im Erwägungsgrund 13 heißt es dazu, dass die Einzelheiten dieses Verfahrens - gemeint ist die Auswahl von Dienstleistern in einem transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahren - eingehender festgelegt werden sollten. Das macht jedoch deutlich, dass es sich auch aus unionsrechtlicher Sicht bei der Angabe einer Gewichtung um eine neu einzuführende und jetzt noch nicht geltende Verpflichtung handelt.
Auch ein Verstoß gegen das Transparenzgebot oder sonstige nach der Auswahl-Richtlinie zu beachtende Verfahrensanforderungen kann danach nicht angenommen werden. Schon aus der Natur der Sache ergibt sich eine gewisse logische Reihenfolge und Interdependenz der genannten Zuschlagskriterien. So ist klar, dass die angebotenen Preise von der ihr vorgelagerten Mustermengenkalkulation und Einsatzplanung abhängen. Ergänzt wird diese "Eigendarstellung" der Bewerber durch eine Drittsicht in Form von Erfahrungen und Referenzen (Kriterium 4) und den Voten der nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV Anzuhörenden (Kriterium 5).
b) Ebenso wenig verstößt die Annahme des Oberverwaltungsgerichts gegen Bundesrecht, dass - wie hier geschehen - die "begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrates des Flughafenunternehmens" als weiteres Zuschlagskriterium in die Ausschreibung aufgenommen werden durften.
Bei Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung ist den zuständigen Stellen - wie bereits dargelegt - auch hinsichtlich der Festlegung der Zuschlagskriterien ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zuzuerkennen. Dass hierbei den Voten der in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen Bedeutung beigemessen werden kann, ist bereits dem Umstand zu entnehmen, dass § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV deren Anhörung vor der Auswahlentscheidung ausdrücklich vorsieht. Auch bei diesen Voten handelt es sich der Sache nach um eine Art von "Erfahrungen und Referenzen". Aus ihnen können sich zum einen weitere tatsächliche Grundlagen für die Auswahlentscheidung ergeben, zum anderen spiegeln sie wider, inwieweit die Bereitschaft vorhanden ist, mit dem entsprechenden Bewerber später zusammenzuarbeiten, wenn er den Zuschlag erhalten sollte. Da die Auswahl-Richtlinie vorgibt, dass die Verfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden müssen, kommt es bei der Auswertung der Voten jedoch allein auf die Sachgründe an, die hinter der geäußerten Akzeptanz oder Ablehnung eines Bewerbers stehen (gegen die vergaberechtliche Zulässigkeit des Abstellens auf eine nicht weiter begründete Beurteilung des jeweiligen Bewerbers: VGH München, Beschluss vom 21. Juli 1999 - 20 AS 99.40032 - NVwZ 1999, 1131, juris Rn. 33 ff.). Diese Sachgründe hat die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle ausgehend von den in der Ausschreibung genannten Zuschlagskriterien und den in der Auswahl-Richtlinie enthaltenen allgemeinen Vorgaben für die Auswahlentscheidung zu bewerten und zu gewichten. Dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung eine solche Überprüfung voraussetzt, lässt sich unter anderem daraus entnehmen, dass die Beteiligung der in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen als bloße Anhörung ausgestaltet ist, die Auswahlentscheidung aber der Luftfahrtbehörde vorbehalten ist.
Diesen Anforderungen trägt die hier vorgenommene Ausschreibung Rechnung; hiernach soll auf die "begründeten Voten" abgestellt werden. Damit wird deutlich, dass es um die in den Voten angeführten Sachgründe geht und dass die Auswahlbehörde eine Prüfung und Bewertung dieser Sachgründe vornehmen wird.
4. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht aber zu dem Ergebnis gelangt, dass die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung demgegenüber Rechtsfehler aufweist. Das führt zur Aufhebung der Vergabe der Bodenabfertigungsdienste an die Beigeladende zu 2 und zur Verpflichtung des Beklagten, diese Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu treffen. Wegen des dem Beklagten zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraums kann das Gericht den Dienstleister nicht selbst anstelle des Beklagten bestimmen.
a) Nichts zu erinnern ist allerdings dagegen, dass das Oberverwaltungsgericht den Einwand der Klägerin zurückgewiesen hat, der Beklagte habe keine eigene Bewertung der Bewerbungen anhand der Zuschlagskriterien vorgenommen. Dem angegriffenen Bescheid ist eindeutig zu entnehmen, dass dies geschehen ist. Der Beklagte ist dabei in einer ersten Stufe der Auswahlentscheidung (vgl. nur S. 6 des Bescheides) zum Ergebnis gelangt, dass eine Entscheidung anhand der Kriterien 1 bis 4 noch nicht eindeutig möglich sei (vgl. S. 8 f.), dass aber jedenfalls der dritte Bewerber eindeutig hinter die Klägerin und die Beigeladene zu 2 zurückfalle. In einer zweiten Stufe hat der Beklagte sodann die abgegebenen Voten als weiteres Zuschlagskriterium herangezogen; dabei hat er die für diese Voten jeweils angeführte Begründung inhaltlich hinterfragt und gewürdigt, wenn auch nicht immer im gebotenen Umfang. Danach kann jedenfalls von einem völligen Ausfall einer eigenen Bewertung durch den Beklagten nicht die Rede sein. Ob sich die jeweilige Bewertung noch im Rahmen seines Beurteilungsspielraums hält, ist hinsichtlich der einzelnen Zuschlagskriterien gesondert zu überprüfen.
b) Ebenfalls keinen revisiblen Rechtsfehler weist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts auf, das den einzelnen Zuschlagskriterien zukommende Gewicht und die damit korrespondierende Prüfungstiefe seien danach zu bestimmen, welche Bedeutung dem jeweiligen Kriterium im Hinblick auf das Hauptkriterium - das wirtschaftlich günstigste Angebot - zukomme. Diese Einordnung der Zuschlagskriterien steht im Einklang mit allgemein gültigen Wertungsmaßstäben. Die von der Beigeladenen zu 2 und dem Beklagten vorgetragene Rüge, das Gericht habe damit in unzulässiger Weise seine eigene Bewertung und Gewichtung an die Stelle der Wertung durch den Beklagten gesetzt, geht fehl. Auch die Beigeladene zu 2 selbst räumt im Übrigen an anderer Stelle ein, beim wirtschaftlich günstigsten Angebot handele es sich um kein eigenständiges Wertungskriterium, sondern um das Endergebnis der Einzelwertung aller Auswahlkriterien (vgl. S. 7 der Revisionsbegründung). Die Frage ist zudem nicht, was der Ausschreibende wollte, sondern - wie im Regelfall bei empfangsbedürftigen Erklärungen - wie die Adressaten der Ausschreibung deren Inhalt aus der Empfängerperspektive verstehen mussten.
c) Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist - entgegen den Einwänden der Beigeladenen zu 2 - auch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Bewertung der Bewerber anhand des Kriteriums 1 (Mustermengenkalkulation nach Musterflugplan) sei auch bei Berücksichtigung des dem Beklagten dabei einzuräumenden Beurteilungsspielraums nicht mehr nachvollziehbar. Zwar nimmt der Beklagte, wie der Begründung des Bescheides zu entnehmen ist, zur Kenntnis, dass die Mustermengenkalkulationen der im Auswahlverfahren verbliebenen Bewerber durchaus beträchtliche Unterschiede beim Ressourcenbedarf an Personal, Gerätschaften und Flächen aufweisen. Der Beklagte ebnet diese Unterschiede bei den Faktoren Flächenbedarf und Gerätebedarf aber mit dem Argument ein, dass sich die Anbieter in einem vergleichbaren Rahmen bewegten, wenn man diese Größen ins Verhältnis zueinander setze. Darin liegt - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend feststellt - ein ungeeigneter methodischer Ansatz zur Begründung eines relativen Gleichstandes der Bewerber bei den Mustermengenkalkulationen. Es liegt auf der Hand, dass ein höherer Geräteeinsatz bei weitgehend gleichen Gerätetypen automatisch auch zu einem entsprechend höheren Flächenbedarf führt. Somit kann allein ein vergleichbarer Quotient aus beiden Werten weder unterschiedlich hoch angesetzte Bedarfe plausibel machen noch vorhandene Unterschiede in den Kalkulationen beseitigen. Der Beklagte konnte auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keine schlüssige Begründung für die Vertretbarkeit des von ihm gewählten Ansatzes geben. Seiner Bewertung der Mustermengenkalkulationen liegen vielmehr sachfremde Erwägungen zugrunde; damit sind die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten.
Demgegenüber kann die Beigeladene zu 2 mit dem Einwand aktenwidriger Feststellungen nicht durchdringen. Sie stützt ihn darauf, dass die im Urteil genannten Einsatzzahlen für Busse und GPUs, soweit es um ihr Angebot gehe, nicht mit den in ihrer Bewerbung angegebenen Zahlen übereinstimmten. Dabei übersieht sie zum einen, dass sich das Oberverwaltungsgericht an dieser Stelle auf im Bescheid genannte Zahlen und eine in den Unterlagen des Beklagten enthaltene Aufstellung stützt, so dass der Einwand unzutreffender Annahmen in erster Linie bereits den Beklagten selbst und die Richtigkeit der Basis für dessen Einschätzung trifft. Vor allem aber lassen die behaupteten Abweichungen in den Zahlen den grundlegenden Einwand des Oberverwaltungsgerichts unberührt, dass der Beklagte mit seiner "Quotientenlösung" methodisch fehlerhaft vorgegangen ist.
Die Gesamtbewertung der Mustermengenkalkulationen durch den Beklagten wird auch nicht im Hinblick darauf vertretbar, dass sich die Annahme eines relativen Gleichstandes der konkurrierenden Dienstleister jedenfalls beim Personalbedarf mit der Erwägung rechtfertigen lässt, dass er dabei auf das wöchentliche Arbeitzeitvolumen abstellen und die Unterschiede hinsichtlich der Anzahl der jeweils veranschlagten Voll- und Teilzeitkräfte ausblenden durfte. Eine solche Betrachtungsweise ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend befunden hat - vom Beurteilungsspielraum des Beklagten noch gedeckt, beseitigt aber den aufgezeigten Fehler nicht.
d) Aufgrund der fehlerhaften Würdigung der Mustermengenkalkulationen kann auch die Wertung keinen Bestand haben, die der Beklagte im Anschluss daran anhand der angebotenen Preise (Kriterium 2) vorgenommen hat.
Die grundsätzliche Eignung dieses Kriteriums als Zuschlagskriterium ist nicht dadurch in Frage gestellt, dass die auf der Grundlage der Mustermengenkalkulation ermittelten Preise später gegenüber den Fluggesellschaften nicht bindend sind. Sie entfalten jedenfalls eine gewisse faktische Vorwirkung dadurch, dass diese Preise dem Nutzerausschuss bekannt sind, dem auch die Fluggesellschaften und damit die potentiellen späteren Kunden des ausgewählten Dienstleisters angehören.
Die Fehlerhaftigkeit der Wertung des Beklagten ergibt sich aber bereits daraus, dass dieses zweite Zuschlagskriterium, wie schon dessen Formulierung in der Ausschreibung zeigt ("Der angebotene Preis für die ausgeschriebene Dienstleistung auf Basis der Mustermengenkalkulation"), in engem Zusammenhang mit dem ersten Kriterium steht. Die angebotenen Preise und dabei auftretende Unterschiede zwischen den einzelnen Bewerbern haben erst dann Aussagekraft im Hinblick auf das letztlich maßgebliche Auswahlkriterium, das wirtschaftlich günstigste Angebot, wenn sie auf einer realistischen Mustermengenkalkulation beruhen. Ein gegenüber den Konkurrenzangeboten niedrigerer Preis kann bei einer sachgerechten Betrachtungsweise nur dann zugunsten des Anbieters ins Gewicht fallen, wenn der betreffende Bewerber ihn nicht dadurch künstlich niedrig gerechnet hat, dass er für die zu erbringenden Dienstleistungen zu wenig Personal und/oder Sachmittel angesetzt oder die für deren Einsatz zu veranschlagenden Kosten nicht in einer realistischen Höhe berücksichtigt hat. Ist eine Mustermengenkalkulation aus solchen oder vergleichbaren Gründen mangelhaft, sind auch die auf ihrer Grundlage errechneten Preise kein tragfähiges Auswahlkriterium mehr.
Daher genügt es dem Erfordernis einer objektiven und sachgerechten Auswahlentscheidung nicht, dass der Beklagte auch im Hinblick auf die angebotenen Preise von einem relativen Gleichstand der Bewerber ausgegangen ist. Die angebotenen Preise rechtfertigen eine solche Wertung nicht, nachdem der Beklagte sie ebenso wenig wie die Mustermengenkalkulationen zumindest einer Plausibilitätsprüfung unterzogen hat. Für eine solche Plausibilitätsprüfung können, insbesondere wenn die Kalkulationen der Bewerber erheblich voneinander abweichen, Referenzwerte von Bedeutung sein.
Zudem rügt das Oberverwaltungsgericht zu Recht, dass der Beklagte den in der Anhörung substanziiert vorgetragen Einwänden gegen die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2 nicht nachgegangen ist. Auch in dieser Hinsicht weist die Entscheidung des Beklagten somit Defizite auf. Die Beigeladene zu 1 hatte in ihrem Votum auf mangelnde Plausibilität bei der eingeplanten Zahl von Dollies und Personal für zwei Typen von Frachtflugzeugen hingewiesen. Diesen Einwänden hat der Beklagte nicht in der gebotenen Weise durch eine entsprechende Überprüfung der Kalkulation der Beigeladenen zu 2 Rechnung getragen. Eine solche inhaltliche Überprüfung müsste ihren Niederschlag auch in der Begründung der Auswahlentscheidung finden, um bei deren eventuell nachfolgender gerichtlichen Kontrolle verifizierbar zu sein.
Noch im Rahmen des Beurteilungsspielraums des Beklagten hält sich hingegen, dass er für den Vergleich der angebotenen Preise auf ausgewählte repräsentative Flugzeugmuster abgestellt hat. Gleiches gilt, soweit der Beklagte bei einem ungefähr gleichen Anteil von abzufertigenden Passagier- und Frachtflugzeugen die bei den Bewerbern jeweils in einem der Bereiche festzustellenden Preisvorteile im Ergebnis als ausgeglichen betrachtet hat.
e) Zutreffend nimmt das Oberverwaltungsgericht an, dass die vom Beklagten vorgenommene Wertung auch in Bezug auf das Kriterium 3 Mängel aufweist. Die Ausführungen im angegriffenen Bescheid zur Einsatzplanung für Personal (Qualifikation und Quantität) und Abfertigungsgeräte (Art und Umfang) pro Flugereignis auf Basis der Mustermengenkalkulation beschränken sich im Wesentlichen auf die Feststellung, dass alle drei Bewerber über Qualitätsmanagementsysteme verfügen würden und dass alle Anbieter ihre Konzepte hinsichtlich Personaleinsatzplanung, Personalaus- und -weiterbildung sowie Schulung dargestellt hätten; auch die Geräteeinsatzkonzepte seien schlüssig erläutert worden. Den substanziierten Einwendungen der Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Einsatzplanung bei zwei bestimmten Frachtflugzeugtypen ist der Beklagte dagegen nicht in der gebotenen Weise nachgegangen. Das von ihm in diesem Zusammenhang angeführte Argument, dass alle Bewerber qualifizierte Anbieter am Markt seien und über eine ausreichende Erfahrung verfügten, um insgesamt eine sachgerechte Einsatzplanung vorzunehmen, genügt - wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht bemängelt hat - nicht, um solche substanziiert vorgetragenen Einwendungen eines mit den Verhältnissen vor Ort Vertrauten auszuräumen.
f) Ähnlich knapp gefasst ist die Begründung der Auswahlentscheidung, was die Würdigung der Bewerbungen anhand des Kriteriums 4 (Erfahrungen und Referenzen) betrifft. Das Ergebnis, die Klägerin weise gegenüber ihren Mitbewerbern Defizite im Bereich "Erfahrungen" auf, wird nicht näher erläutert. Das Oberverwaltungsgericht hält das für unzureichend, weil sich aus den Verwaltungsakten kein entsprechendes Erfahrungsdefizit der Klägerin oder umgekehrt ein Erfahrungsvorsprung der Beigeladenen zu 2 herleiten lasse. Allerdings lässt diese gerichtliche Würdigung ebenfalls eine hinreichend gesicherte Grundlage vermissen. Das Oberverwaltungsgericht stellt, da dem vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang die von den Bewerbern im Auswahlverfahren beigebrachten Unterlagen und damit auch eventuelle Empfehlungsschreiben nicht beigefügt waren, letztlich nur Mutmaßungen über den Inhalt möglicher Referenzen und von konkurrierenden Bewerbern vorgelegter Empfehlungsschreiben an. Das ändert aber freilich nichts am Ausgang des Rechtsstreits, da bereits die übrigen Mängel der Auswahlentscheidung zu deren Aufhebung führen (§ 144 Abs. 4 VwGO).
Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Behandlung der Zulässigkeit von Nachermittlungen durch das Oberverwaltungsgericht. Zu Recht hat es angenommen, der Beklagte habe, nachdem die Frist für die Einreichung von Unterlagen im Auswahlverfahren abgelaufen war, nicht mehr einseitig zugunsten einzelner Bewerber nachrecherchieren dürfen, um mögliche Lücken ihrer Darstellung von Erfahrungen und Referenzen im Bereich der Bodenabfertigungsdienste zu schließen und deren Bewerbung somit "nachzubessern". Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei der in Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 1 der Auswahl-Richtlinie aufgeführten "Bewerbungsfrist" um eine Ausschlussfrist im rechtlichen Sinne handelt (so VGH Kassel, Beschluss vom 27. Mai 1999 - 2 Q 4634/98 - ZLW 1999, 559, juris Rn. 16 sowie VGH München, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 - GewArch 2010, 327, juris Rn. 27). Jedenfalls durfte der Beklagte nicht einseitig nur zugunsten einzelner Bewerber weitere Recherchen anstellen; das verstößt gegen den Grundsatz eines nichtdiskriminierenden Verfahrens im Sinne von Nr. 1 Absatz 2 der Auswahl-Richtlinie. Der Auswahlbehörde ist es allerdings nicht verwehrt, nach Eingang der Bewerbungsunterlagen eigene Nachforschungen vorzunehmen, um die Plausibilität der vorgelegten Mustermengenkalkulation oder der angebotenen Preise zu überprüfen. Das kann nach der Auswahl-Richtlinie sogar geboten sein, muss dann aber, wenn entsprechender Anlass besteht, bei allen Bewerbern in gleicher Weise erfolgen, um diskriminierungsfrei zu sein.
Die im Revisionsverfahren erneut erörterte Frage, ob und inwieweit bei der Bewertung von Erfahrungen und Referenzen einem Bewerber auch "Konzernerfahrung", also an anderer Stelle in einem Unternehmensverbund erworbene Erfahrung, zugerechnet werden kann, kann nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantwortet werden. Dabei kommt es stets auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an, also unter anderem auf die Art der Verflechtung der Unternehmen und die damit einhergehende Durchlässigkeit in Bezug auf das an anderer Stelle erworbene Know-how. Ebenso ist - wie auch das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - von Bedeutung, hinsichtlich welcher konkreten Arten von Bodenabfertigungsdiensten eine entsprechende Vorerfahrung in anderen Konzernunternehmen besteht und wie es im Hinblick darauf mit einem möglichen Wissens- und Erfahrungstransfer bestellt ist.
g) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts steht, soweit es um die Bewertung der konkurrierenden Bodenabfertigungsunternehmen anhand des Kriteriums 5 (Begründete Voten) geht, nur zum Teil im Einklang mit Bundesrecht.
aa) Bereits oben ist dargelegt worden, dass es grundsätzlich zulässig ist, auch die Voten des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens als den nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV zwingend anzuhörenden Stellen als Zuschlagskriterium zu nehmen. Mit der Berücksichtigung der Voten wird auch nicht die Bindung an die in der Auswahl-Richtlinie festgelegten Grundsätze aufgegeben, sofern die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle auf die in den Voten angeführten Sachgründe abstellt und diese einer Überprüfung auf ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen unterzieht, die nach der Auswahl-Richtlinie für die Auswahlentscheidung gelten.
bb) Das angegriffene Urteil ist - anders als in den Revisionserwiderungen geltend gemacht wird - auch nicht so zu verstehen, dass die Aussagen der Voten zu den Kriterien 1 bis 4 gänzlich unberücksichtigt bleiben müssten. Das Oberverwaltungsgericht ist vielmehr der Auffassung, dass die in den Voten enthaltenen Aussagen zu den Kriterien 1 bis 4 bei der eigenen Bewertung dieser Kriterien ergänzend herangezogen werden dürfen; würden die begründeten Voten als eigenes Zuschlagskriterium aufgeführt, dürften bei der Bewertung des Kriteriums 5 nur die Sachgründe hinter den Voten berücksichtigt werden, die nicht die Kriterien 1 bis 4 beträfen, da es ansonsten zu einer Doppelberücksichtigung komme. Damit geht es dem Oberverwaltungsgericht allein um die systematische Verortung und die Frage, in welchem Zusammenhang die Voten von der Luftfahrtbehörde zu berücksichtigen sind. Verlangt wird insoweit, dass Aussagen der Voten dem jeweils einschlägigen Kriterium zugeordnet und in dessen Zusammenhang gewürdigt werden. Das ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
Unzutreffend ist der Einwand, diese Sichtweise des Oberverwaltungsgerichts führe zu einer "Subjektivierung" der Bewertung und verfehle damit die Vorgabe der Auswahl-Richtlinie, das Auswahlverfahren objektiv und sachgerecht zu gestalten. Das Oberverwaltungsgericht verlangt ausdrücklich ein Abstellen auf die Sachgründe, die hinter der Akzeptanz oder Ablehnung des Bewerbers durch die anzuhörende Stelle stehen. Dass auch diese Sachgründe durchaus von den Interessen der Anzuhörenden beeinflusst sein werden, führt zu keiner unzulässigen "Subjektivierung" der Auswahlentscheidung. Die Berücksichtigung ist nur die notwendige Konsequenz der Verpflichtung, die in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen nach ihrer Einschätzung der Bewerber zu befragen, die naturgemäß in gewissem Umfange von der eigenen Interessenlage abhängig ist. Diese muss bei den drei anzuhörenden Stellen auch keineswegs deckungsgleich sein. Zudem ist die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle nicht zu einer "blinden" Übernahme der Voten verpflichtet oder auch nur berechtigt; sie hat vielmehr - wie bereits ausgeführt - eine an den übrigen Zuschlagskriterien und dem Erfordernis eines sachgerechten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahrens ausgerichtete Wertung der angeführten Sachgründe vorzunehmen.
Nicht den Zuschlagskriterien 1 bis 4 zugehörige Gesichtspunkte können im Rahmen des Kriteriums 5 gesondert berücksichtigt werden. Voraussetzung dafür ist, dass sie einen hinreichenden Bezug zu dem in der Ausschreibung genannten Hauptkriterium (hier: "wirtschaftlich günstigstes Angebot") aufweisen und nicht aus anderen Gründen außer Betracht bleiben müssen. Dies gilt etwa für die vorab nachzuweisenden Eignungskriterien, wie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die bei Heranziehung als Zuschlagskriterien erneut - und damit doppelt - ins Gewicht fallen würden (vgl. Fehling in: Pünder/Schellenberg, Vergaberecht, 1. Aufl. 2011, § 97 GWB Rn. 178; Summa in: jurisPK-VergR, 3. Aufl. 2011, § 97 GWB Rn. 242). Bei Einhaltung dieser Grenzen werden weder die an die Auswahlentscheidung nach der Auswahl-Richtlinie zu stellenden Anforderungen verletzt noch handelt es sich, nachdem die begründeten Voten in der Ausschreibung als gesondertes Zuschlagskriterium neben den dort ebenfalls benannten Kriterien 1 bis 4 aufgeführt waren, um eine "Überraschungsentscheidung" für die Bewerber.
cc) Hinsichtlich der Frage, welches Gewicht der Beklagte dem Votum des Nutzerausschusses geben durfte, kann der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts allerdings nur zum Teil gefolgt werden.
Der Beklagte hat dem Votum des Nutzerausschusses einen hohen und für die von ihm getroffene Auswahlentscheidung letztlich ausschlaggebenden Stellenwert beigemessen. Er begründet das damit, dass die Nutzer ein besonderes Interesse an der Auswahlentscheidung hätten und dass sie aufgrund eigener Markterfahrung beurteilen könnten, welches Abfertigungsunternehmen ihre selbstgesetzten Qualitätsnormen und Anforderungsprofile am besten erfülle. Das begegnet unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums des Beklagten keinen Bedenken; das sieht auch die Vorinstanz zutreffend so.
Zu Unrecht hält das Oberverwaltungsgericht die Wertung des Beklagten aber deshalb für fehlerhaft, weil er den hohen Stellenwert des Nutzervotums nicht aus dem Abstimmungsergebnis und dem Abstimmungsverhalten innerhalb des Ausschusses hätte herleiten dürfen. Begründet wird das damit, das Abstimmungsergebnis im Nutzerausschuss gehe vor allem auf eine Auswertung der Bewerbungsunterlagen durch eines der betroffenen Flugunternehmen zurück, die ihrerseits in wesentlichen Teilen auf unzureichenden Annahmen oder Ansätzen beruhe. Außerdem habe der Beklagte nicht erläutert, weshalb er davon ausgehe, dass das Abstimmungsverhalten der Nutzer gerade Markterfahrung oder bestimmte eigene Anforderungsprofile widerspiegele. Schließlich gebe der Beklagte die Bindung an die Auswahlgrundsätze auf, da die Nutzer an diese nicht gebunden seien. Der erste Einwand des Oberverwaltungsgerichts trifft zu. Einige der Annahmen, die der Auswertung der Bewerbungen zugrunde lagen, waren in der Tat fehlerhaft. Das betrifft etwa - wie der Beklagte nicht verkannt hat - die Rüge, dass bei der Kalkulation von einer unrealistischen 100-prozen-tigen Auslastung ausgegangen worden sei. Gerade das war aber in der Ausschreibung vorgegeben worden. Dagegen ist nicht zu erkennen, warum es bei der Gewichtung des Votums des Nutzerausschusses nicht möglich sein soll, die konkreten Mehrheitsverhältnisse zu berücksichtigen und diese mitzubewerten. Es widerspricht nicht allgemein gültigen Wertungsgrundsätzen, einer knappen Entscheidung weniger Gewicht beizumessen als einer mit einer klaren Mehrheit getroffenen. Ebenso kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass dem Abstimmungsverhalten der einzelnen Nutzer bestimmte Erwartungen in Bezug auf Qualität, Preisgestaltung und Verlässlichkeit der sich bewerbenden Bodenabfertigungsunternehmen zugrunde liegen, ebenso eigene und spezifische Anforderungsprofile der Nutzer und in der Regel auch eigene Markterfahrung. Einer näheren Begründung hierfür im Auswahlbescheid bedarf es nicht.
dd) Im Rahmen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums des Beklagten hält es sich, wenn er dem vom Betriebsrat in seinem Votum unter anderem angesprochenen Aspekt einer möglichen Tarifbindung einzelner Bewerber für die hier zu treffende Auswahlentscheidung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen hat.
5. Der von der Beigeladenen zu 2 angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV bedarf es nicht. Sie verweist zur Begründung darauf, dass das Auswahlverfahren nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/67/EG sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein müsse und dass die Gewichtung und die "Subjektivierung" der Auswahlkriterien, wie sie das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Voten vorgenommen habe, damit nicht in Einklang stünden. Eine solche Vorlage kann deshalb unterbleiben, weil sich die von der Beigeladenen zu 2 angedeutete Frage im Revisionsverfahren nicht in entscheidungserheblicher Weise stellt. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung erweist sich schon deshalb als rechtswidrig und damit das Urteil des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil der Beklagte - unabhängig von der Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien - ohne weitere Begründung nicht von einem relativen Gleichstand der Bewerber im Hinblick auf die Kriterien 1 bis 4 ausgehen durfte. Abgesehen davon führt die Heranziehung der "begründeten Voten" als zusätzliches Zuschlagskriterium nicht zu der von der Beigeladenen zu 2 befürchteten "Subjektivierung", wenn die dargestellten Maßgaben (Abstellen nur auf die in den Voten angeführten Sachgründe und deren Bewertung anhand der maßgeblichen Anforderungen nach der Auswahl-Richtlinie) beachtet werden.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 162 Abs. 1 und 3 VwGO. Zu den gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu erstattenden Kosten gehören nach § 162 Abs. 1 VwGO auch die im Revisionsverfahren angefallenen außergerichtlichen Kosten des Beklagten; sie werden von § 162 Abs. 3 VwGO nicht erfasst. Der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO entspricht es, dass die Beigeladene zu 1, die im Revisionsverfahren keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit auch kein Kostenrisiko eingegangen ist, ihre hier angefallenen außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 97 GWB
§ 7 Abs. 1 Satz 3 BADV
§ 144 Abs. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 17a Abs. 5 GVG
§ 3 Abs. 2 bis 5 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 1 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 BADV
§ 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG
§ 7 Abs. 1 Satz 5 BADV
§ 13 Abs. 2 PBefG
§ 7 Abs. 1 BADV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 162 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 19c des Luftverkehrsgesetzes
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 135, 198
NZBau 2002, 107
NVwZ 1999, 1130
BVerwGE 129, 27
NVwZ 1999, 1131
8 S 1242/02
3 C 1.09
X ZR 100/99
8 AS 10.40
12 M 2094/99
3 C 8.06
20 AS 99.40
2 Q 4634/98