Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-12-20, Aktenzeichen 5 B 5/24
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2024:201224B5B5.24.0

Tenor:
Entgeltfestsetzung im Kinder- und Jugendhilferecht; Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle; Bindungswirkung von Rahmenverträgen
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Februar 2024 wird verworfen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Die Beschwerde der Beklagten hat keinen Erfolg. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil die Beschwerde das Vorliegen dieses allein geltend gemachten Zulassungsgrundes nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO gemäß dargelegt hat.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit und der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Eine ausreichende Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Frage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Dabei verlangt die Begründungspflicht des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO unter anderem, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt und aufzeigt, aus welchen Gründen der Rechtsauffassung, die der aufgeworfenen Frage zugrunde liegt, zu folgen ist. Soweit sich die Vorinstanz mit der Frage beschäftigt hat, gehört zu der erforderlichen Durchdringung des Prozessstoffes die Erörterung sämtlicher Gesichtspunkte, die im Einzelfall für die erstrebte Zulassung der Revision rechtlich Bedeutung haben könnten (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2024 - 5 B 11.23 - juris Rn. 3 m. w. N.). Dem wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht.
Sie misst folgenden Fragen rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu:
"1) Umfasst die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle auch die Entscheidung über die Bindungswirkung des Rahmenvertrages, oder handelt es sich wie vom Berufungsgericht angenommen dabei um den rechtlichen Rahmen der Einschätzungsprärogative?
2) Kann eine Schiedsstelle im Rahmen ihrer Einschätzungsprärogative sich bei der Entgeltkalkulation auch dann an den Regelungen des Rahmenvertrages orientieren, wenn der Rahmenvertrag nicht wirksam von den Parteien als verbindlich anerkannt wurde?
3) Sind Rahmenverträge gemäß § 78f SGB VIII im Hinblick auf ihren Sinn und Zweck allgemeinverbindlich?
4) Werden Rahmenverträge im Sinne von § 78f SGB VIII erst Inhalt von Einzelvereinbarungen, wenn die Parteien der Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsvereinbarung gemäß § 78b SGB VIII die Regelungen des Rahmenvertrages ihrer Rechtsbeziehung zugrunde legen, indem sie auf die Bestimmungen des Rahmenvertrages ausdrücklich Bezug nehmen, ihm beitreten oder seine Verbindlichkeit auf sonstige Weise ausdrücklich anerkennen oder kommt den Rahmenverträgen bereits dann eine Verbindlichkeit zu, wenn beide Vertragsparteien Mitglied im jeweiligen Spitzenverband sind und der Anwendung des Rahmenvertrages nicht ausdrücklich widersprochen haben?
5) Kann ein Rahmenvertrag auch durch schlüssiges Verhalten zur verbindlichen Grundlage der Entgeltverhandlungen gemacht werden? Falls ja, reicht es hierfür aus,
- dass beide Parteien Mitglied im jeweiligen Verband sind, der den Rahmenvertrag abgeschlossen hat oder
- in den Angeboten einer Partei auf den Rahmenvertrag Bezug genommen wurde oder
- eine Vertragspartei den jeweiligen Spitzenverband zum Abschluss des Rahmenvertrages ermächtigt hat oder
- ein Einverständnis mit dem Vertrag über die Bildung von regionalen Kommissionen nach § 78e Abs. 3 SGB VIII von den Vertragsparteien erklärt wurde, der seinerseits Verweise auf den Rahmenvertrag enthält?
6) Ist eine Regelung wie § 10 des Bayerischen Rahmenvertrages, die vorsieht, dass die Gesamtsumme der Kosten für das notwendige Personal insgesamt nicht höher sein darf als der im öffentlichen Dienst bei kommunalem Tarif vergleichbar anfallende Aufwand [,] unter dem Gesichtspunkt eines unzulässigen 'Vertrags zu Lasten Dritter' unwirksam und kann keine Verbindlichkeit beanspruchen? Verletzt diese Regelung die Grundprinzipien des prospektiven Entgeltsystems dadurch, dass der Freie Träger gezwungen wird, die von ihm erwarteten Leistungen entgegen dem ihn im Außenverhältnis bindenden Tarifvertrag unterhalb seiner eigenen 'Gestehungskosten' anzubieten[]? Gilt dies auch dann, wenn in der Gesamtschau durch ausgleichende Faktoren des öffentlichen Tarifvertrages, die dem Anbieter ohne Rechtsanspruch hierauf ebenfalls zugutekommen, bzw. anderer ausgleichender Kalkulationen und Berücksichtigungen insgesamt ein Entgelt kalkuliert wird, das ihm die Durchführung des Angebots ermöglicht, ohne ein Defizit zu erwirtschaften?
7) Lässt sich auch ohne Rückgriff auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts den Gesetzesmaterialien zum prospektiven Entgeltsystem mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass die Bezahlung tariflicher Entgelte stets als wirtschaftlich angemessen im Sinne von § 78b Abs. 2 S. 1 SGB VIII zu bewerten ist, ohne dass es insoweit einer weiteren Prüfung in Gestalt eines 'externen Vergleichs' bedarf und wird die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle insoweit durch die zwingenden Vorgaben des prospektiven Entgeltrechts begrenzt?"
Zur Begründung, warum diesen Fragen rechtsgrundsätzliche Bedeutung zukomme, beruft sich die Beschwerde im Wesentlichen darauf, dass - was das Berufungsgericht nicht beachtet habe - die Schiedsstelle den zwischen den kommunalen Spitzenverbänden in Bayern und den Verbänden der Träger der freien Jugendhilfe gemäß § 78f SGB VIII geschlossenen Rahmenvertrag auch ohne Bindungswirkung im Rahmen ihrer vom Berufungsgericht anerkannten Einschätzungsprärogative als Prüf- und Beurteilungssystem bzw. als Orientierungspunkt und Prüfmaßstab heranziehen könne, die Parteien der Entgeltvereinbarung ohne Bindungswirkung des Rahmenvertrages oder (zumindest) Heranziehung im Rahmen der Einschätzungsprärogative als Kalkulationsgrundlage grundlegende Neugestaltungen in jedem Einzelfall vornehmen müssten und es nicht vorhersehbar sei, inwieweit der Rahmenvertrag dann noch in einer Vielzahl von Fällen angewandt werden und seinen Zweck erfüllen könne. Die Beschwerde macht ferner Ausführungen zur Bedeutung des Rahmenvertrages als fester Grundlage der Entgeltkalkulation der öffentlichen und freien Jugendhilfeträger in Bayern und hebt in diesem Zusammenhang die aus ihrer Sicht besondere Bedeutung des § 10 des Rahmenvertrages hervor, nach dessen Absatz 1 die Gesamtsumme der Kosten für das notwendige Personal insgesamt nicht höher sein dürfe als der im öffentlichen Dienst bei kommunalem Tarif vergleichbar anfallende Aufwand. Die Vereinbarungen zu den in Bayern gemäß § 78e SGB VIII gebildeten Entgeltkommissionen verwiesen an mehreren Stellen auf den Rahmenvertrag und die Entgeltfestsetzungen hätten sich in der Vergangenheit an diesem orientiert. Die formulierten Fragen ließen sich auch nicht anhand des Gesetzes oder der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten. Die vom Verwaltungsgerichtshof insoweit herangezogenen Gesetzesmaterialien sowie die von ihm angeführte Rechtsprechung des Bundessozialgerichts beträfen nicht Rahmenverträge und Schiedsstellen nach dem Sozialgesetzbuch Achtes Buch. Dass diese Regelungen nach dem sozialhilferechtlichen Vorbild gefasst worden seien, bedeute nicht, dass sich alle Fragen aus dem Kinder- und Jugendhilferecht mit Blick auf die vermeintlich parallelen Regelungen beantworten ließen, zumal die Gesetzesbegründung selbst darauf hinweise, dass den spezifischen Bedingungen der Kinder- und Jugendhilfe Rechnung getragen werden solle. Soweit der Verwaltungsgerichtshof auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verweise, seien dessen Entscheidungen nicht aussagekräftig, weil sie sich nicht mit dem Kinder- und Jugendhilferecht befassten. Die vom Verwaltungsgerichtshof weiterhin herangezogene Entscheidung des Bundesgerichtshofs beziehe sich zwar auf das Kinder- und Jugendhilferecht, es handele sich aber um keinen vergleichbaren Sachverhalt, da der Entscheidung ein zivilrechtlicher Auskunftsanspruch eines Jugendhilfeträgers gegen einen Träger der freien Jugendhilfe zugrunde liege und sich aus dem Urteil nicht schließen lasse, ob, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen der Rahmenvertrag bei den Vertragsverhandlungen nach § 78b SGB VIII bindend sei und von der Schiedsstelle als bindend vorausgesetzt oder - bei fehlender Bindungswirkung - von ihr als Anhaltspunkt für die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Kostenkalkulation herangezogen werden könne. Die aufgeworfenen Fragen hätten einen großflächigen praktischen Anwendungsbereich und seien verallgemeinerungsfähig. Dies genügt insgesamt den Anforderungen an die Darlegung des in Anspruch genommenen Revisionszulassungsgrundes nicht.
a) An einer hinreichenden Darlegung der Grundsatzbedeutung der Frage Nr. 1 fehlt es jedenfalls deshalb, weil die Beschwerdebegründung keine stichhaltigen Gründe dafür aufzeigt, weshalb der ihr zugrunde liegenden Rechtsauffassung zu folgen sei. Die Beschwerde geht insoweit davon aus, die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle umfasse auch die Befugnis, über die verbindliche Geltung der Rahmenvereinbarung im Verhältnis der Vertragschließenden der Entgeltvereinbarung nach § 78b SGB VIII zu entscheiden. In diesem Zusammenhang hätte sich die Beschwerde aber mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Einschätzungsprärogative einer Schiedsstelle im Sozialhilferecht auseinandersetzen müssen. Danach bezieht sich die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle auf die im Rahmen unbestimmter Rechtsbegriffe (wie insbesondere Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit) vorzunehmende Beurteilung und Bewertung; insoweit ist die gerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet, den Sachverhalt vollständig ermittelt hat und in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 <55> und Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 - BVerwGE 116, 78 <81>; vgl. ferner BSG, Urteil vom 14. Dezember 2000 - B 3 P 19/00 R - BSGE 87, 199 <202>). Die Beschwerde setzt sich nicht (hinreichend) damit auseinander, weshalb diese zur Schiedsstelle im Sozialhilfe- und Pflegeversicherungsrecht ergangene Rechtsprechung nicht auch für die Schiedsstelle im Kinder- und Jugendhilferecht heranzuziehen sein sollte. Dafür sowie für die grundsätzliche Vergleichbarkeit der Schiedsstellenverfahren spricht der ausdrücklich vorbildgebende Charakter der sozialhilferechtlichen Finanzierungsregelungen für die kinder- und jugendhilferechtliche Entgeltfinanzierung und namentlich auch für das Schiedsstellenverfahren (BT-Drs. 13/10330 S. 16 ff.). Die Beschwerde hätte deshalb im Einzelnen darzulegen gehabt, weshalb sich die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle über die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe hinaus auch auf die Festlegung des verbindlichen Inhalts der Entgeltvereinbarung nach § 78b SGB VIII sollte erstrecken können. In diesem Zusammenhang hätte sich die Beschwerde, zumal die Annahme einer Entscheidungsbefugnis der Schiedsstelle über die Geltung der Rahmenvereinbarung im Verhältnis der jeweiligen Vertragsparteien der Entgeltvereinbarung nach § 78b SGB VIII einer Allgemeinverbindlichkeit der Rahmenvereinbarung zumindest nahe käme, auch mit der im Fachschrifttum (Banafsche, in: Hauck/​Noftz, SGB VIII, 2. Ergänzungslieferung 2024, § 78f Rn. 9 f.; Gottlieb/​Kepert/​Dexheimer, in: Kunkel/​Kepert/​Pattar, SGB VIII, 8. Aufl. 2022, § 78f Rn. 3; Kilz, in: Rolfs/​Jox, BeckOGK SGB VIII, Stand August 2024, § 78f Rn. 8 f.; Schindler, in: Münder/​Meysen/​Trenczek, Frankfurter Kommentar zum SGB VIII, 9. Aufl. 2022, § 78f Rn. 5 f.; Telscher, in: Luthe/​Nellissen, jurisPK-SGB VIII, Stand Mai 2024, § 78f Rn. 8, 15; Winkler, in: Rolfs/​Giesen/​Meßling/​Udsching, BeckOK Sozialrecht, Stand Dezember 2024, SGB VIII, § 78f Rn. 6; Schön, in: Wiesner/​Wapler, SGB VIII, 6. Aufl. 2022, § 78f Rn. 3) einhellig geteilten und vom Verwaltungsgerichtshof herangezogenen (zum bayerischen Rahmenvertrag ergangenen) Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs auseinandersetzen müssen, derzufolge Rahmenverträge nach § 78f SGB VIII im Unterschied zu Rahmenverträgen im Sozialhilfe- und im Pflegeversicherungsrecht (§ 80 SGB XII, § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI) nicht allgemeinverbindlich sind und für den öffentlichen Jugendhilfeträger und die Einrichtungsträger bei den Entgeltverhandlungen nach §§ 78b, 78c SGB VIII nur empfehlenden Charakter haben. Den Landesrahmenverträgen kommt nach Auffassung des Bundesgerichtshofs zwar eine wichtige Steuerungsfunktion für die einrichtungsindividuell abzuschließenden Leistungserbringungsvereinbarungen zu, indem sie landesweite Festlegungen zu Leistungsumfang und fachlichen Standards, zur Entgeltgestaltung sowie zur Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung treffen. Sie werden jedoch - wie der Bundesgerichtshof weiter ausführt - nur dann Inhalt der Einzelvereinbarungen (und binden die Vertragschließenden), wenn die Parteien die Regelungen des Rahmenvertrages ihrer Rechtsbeziehung zugrunde legen, indem sie auf die Bestimmungen des Rahmenvertrages Bezug nehmen, ihm beitreten oder seine Verbindlichkeit auf sonstige Weise anerkennen (BGH, Urteil vom 18. Februar 2021 - III ZR 175/19 - ZKJ 2021, 241 Rn. 25). Die Behauptung der Beschwerde (Beschwerdebegründung S. 7), das Urteil des Bundesgerichtshofs lasse nicht darauf schließen, ob, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen der Rahmenvertrag bei den Vertragsverhandlungen für einen Abschluss einer Vereinbarung gemäß § 78b SGB VIII bindend und von der Schiedsstelle als bindend vorausgesetzt ist, trifft daher offensichtlich nicht zu.
b) Die weitere für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage Nr. 2, ob die Schiedsstelle den Rahmenvertrag auch ohne Bindungswirkung im Rahmen ihrer Einschätzungsprärogative als Prüf- und Beurteilungssystem bzw. als Orientierungspunkt und Prüfmaßstab heranziehen könne, ist nicht entscheidungserheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat seiner Entscheidung zugrunde gelegt, dass die Schiedsstelle im konkreten Fall in rechtlich unzutreffender Auslegung der Entgeltvereinbarung nach § 78b SGB VIII von einer Einbeziehung des Rahmenvertrages und demzufolge von einer Bindungswirkung des Rahmenvertrages ausgegangen sei und den Rahmenvertrag nicht im Rahmen ihrer Einschätzungsprärogative als bloßes Prüf- und Beurteilungssystem bzw. als Orientierungspunkt und Prüfmaßstab herangezogen habe.
c) Zu den Fragen unter Nr. 3, 4 und 5 erläutert die Beschwerde deren Klärungsbedürftigkeit nicht hinreichend. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund der dargestellten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, wonach geklärt ist, dass Rahmenverträgen nach § 78f SGB VIII keine Allgemeinverbindlichkeit zukommt und unter welchen Voraussetzungen sie Inhalt der Entgeltvereinbarungen nach § 78b SGB VIII werden können. Ebenso wenig zeigt die Beschwerde stichhaltige Gründe auf, die gegen die Berücksichtigung der vom Verwaltungsgerichtshof herangezogenen Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 12/5510 S. 10 ff. und 13/10330 S. 17 ff.) sprechen. Dass - wie die Beschwerde ausführt - in den Gesetzesmaterialien (konkret: BT-Drs. 13/10330 S. 16 zu Artikel 2) ausgeführt wird, durch die Regelung im Sozialgesetzbuch Achtes Buch solle den spezifischen Bedingungen der Kinder- und Jugendhilfe Rechnung getragen werden, lässt nicht ansatzweise erkennen, worin die angeblich mangelnde Vergleichbarkeit der Grundelemente der Entgeltfinanzierung sowie des Schiedsstellenverfahrens mit den Regelungen des vom Gesetzgeber - wie bereits erwähnt - ausdrücklich (BT-Drs. 13/10330 S. 16 ff.) als vorbildgebend bewerteten Sozialhilferechts (sowie des Rechts der sozialen Pflegeversicherung) liegt und welcher Klärungsbedarf sich hieraus ergeben sollte. Frage Nr. 5 ist überdies so stark von den Umständen des Einzelfalls geprägt, dass unklar bleibt, ob ihr ein verallgemeinerungsfähiger Inhalt zukommen kann.
d) Soweit die Beschwerde den Fragenkomplexen Nr. 6 und 7 grundsätzliche Bedeutung beimisst, kann sie ebenfalls keinen Erfolg haben. Diese beziehen sich auf die selbstständig tragende ("Ungeachtet dessen") Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs, der Rahmenvertrag könne auch unter dem Gesichtspunkt eines unzulässigen "Vertrages zu Lasten Dritter" keine Verbindlichkeit beanspruchen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann in Fällen, in denen ein Urteil auf mehrere die Entscheidung selbstständig tragende Begründungen gestützt ist, die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jedes dieser tragenden Gründe ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2024 - 5 B 11.23 - juris Rn. 12 m. w. N.). Daran fehlt es hier, weil die Beschwerde - wie unter a) bis c) aufgezeigt - gegen die selbstständig tragende Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass der bayerische Rahmenvertrag weder allgemeinverbindlich ist noch mangels Einbeziehung in die Entgeltvereinbarung nach § 78b SGB VIII die Vertragschließenden bindet, keine zulässigen und begründeten Zulassungsgründe vorbringt.
2. Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO abgesehen.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO und die Entscheidung über die Gerichtskostenfreiheit ergibt sich aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
    78b, 78c SGB VIII
§ 78f SGB VIII
§ 78b SGB
§ 78e SGB
§ 78b SGB VIII
§ 80 SGB XII
§ 133 Abs. 3 Satz
    3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 78e Abs. 3 SGB VIII
§ 78b Abs. 2 S. 1 SGB VIII
§ 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 108, 47
BVerwGE 116, 78
BSGE 87, 199
5 B 11.23
5 C 17.97
5 C 25.01
B 3 P 19/00 R
III ZR 175/19