Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-28, Aktenzeichen 7 K 181/12
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2014:0328.7K181.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist aufgrund des am 21. Dezember 2004 geschlossenen Kaufvertrages und der Eintragung im Grundbuch am 27. Januar 2005 Eigentümerin des im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen Grundstücks G1 Gemarkung B. mit der postalischen Bezeichnung B1.------------weg XXXa.
Seit dem Jahr 2002 hatte die Voreigentümerin - die Mutter der Klägerin, S. S1. - Rückstände auf Grundbesitzabgaben (Grundsteuern, Niederschlags-wasser-, Schmutzwasser-, Abfallbeseitigungs- und Straßenreinigungsgebühren) aus den (nicht angefochtenen) Grundbesitzabgabenbescheiden vom 31. Januar 2002, 5. Februar 2002, 5. Februar 2004 sowie 3. Dezember 2004 nicht bezahlt. In Bezug auf die Voreigentümerin sind von der Beklagten seit November 2002 mehrere Vollstreckungsaufträge, die zu schriftlichen Pfändungsankündigungen führten und ergebnislos verliefen, erteilt worden. Pfändungsversuche gegenüber der Voreigentümerin am 20. Juli 2005 sowie 9. Juni 2006 blieben erfolglos, weil pfändbare Gegenstände und Sachen nicht vorhanden waren. Pfändungsverfügungen beim Finanzamt, beim Rententräger sowie in Bezug auf ein vermeintliches Bankkonto blieben ebenfalls ohne Erfolg. Am 26. August 2005 erließ die Beklagte einen Haftungs- bzw. Duldungsbescheid gegenüber der Klägerin hinsichtlich der rückständigen Grundsteuer der Jahre 2002 bis 2004. Unter dem 15. August 2006 übersandte sodann das Amtsgericht B. der Beklagten die Abschrift eines Vermögensverzeichnisses der Voreigentümerin; ebenso war das Protokoll über die Abnahme der eidesstattlichen Versicherung vom 1. März 2006 beigefügt.
Unter dem 16. Dezember 2011 erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin einen Duldungsbescheid wegen rückständiger Benutzungsgebühren (Abfall-, Schmutzwasser-, Niederschlagswasser- und Straßenreinigungsgebühren) für die Jahre 2002 bis 2004 in Höhe von insgesamt 6.135,60 €. In dem Bescheid heißt es u.a.: Die Klägerin werde für Grundbesitzabgabenrückstände der Voreigentümerin in Anspruch genommen. Vollstreckungsmaßnahmen gegen die Voreigentümerin seien erfolglos geblieben. Die grundstücksbezogenen Benutzungsgebühren seien nunmehr nach der Neufassung des § 6 Abs. 5 KAG NRW als öffentliche Last ausgestaltet, so dass die Haftung dinglich auf dem Grundstück ruhe. Die gesetzliche Neuregelung sei eine „bloße“ unechte Rückwirkung; Vertrauensschutz könne die Klägerin nicht für sich in Anspruch nehmen. Sofern sich die Klägerin bei Abschluss des Übertragungsvertrages innerhalb der Familie nicht über die gesamten Verbindlichkeiten informiert habe, sei ein Vertrauensschutz ausgeschlossen. Durch die Neuregelung des § 6 Abs. 5 KAG NRW sei zudem nicht beabsichtigt, den Kommunen Mehreinnahmen zukommen zu lassen, sondern die Benutzungsgebühren seien der Ausgleich für erbrachte Entsorgungsleistungen; die erweiterte Möglichkeit der Inanspruchnahme von Rechtsnachfolgern diene also der dauerhaften Funktionsfähigkeit dieser Systeme. Das Gemeinwohlinteresse überwiege das Interesse der Klägerin, auch in Zukunft nicht wegen der rückständigen Gebühren der Voreigentümerin in Anspruch genommen zu werden.
Die Klägerin hat am 18. Januar 2012 Klage erhoben.
Sie macht geltend: Ihre Inanspruchnahme als Duldungsverpflichtete für die rückständigen Benutzungsgebühren der Jahre 2002 bis 2004 sei rechtswidrig, weil es sich bei der rückwirkenden Anwendung des § 6 Abs. 5 KAG NRW um eine unzulässige echte Rückwirkung handele. Durch den Eigentumswechsel im Januar 2005 liege ein abgeschlossener Tatbestand vor. Aber auch einer - unterstellten - unechten Rückwirkung stünde der Anwendung des § 6 Abs. 5 KAG NRW der überwiegende Vertrauensschutz der Klägerin entgegen. Das Interesse, Mehreinnahmen zu erzielen, stelle keinen den Vertrauensschutz des Bürgers überwindenden Gemeinwohlbelang dar, der die erhebliche und überraschende Entwertung der durch Eigentumserwerb gesicherten Rechtsposition rechtfertige. Der angefochtene Duldungsbescheid sei zudem auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte nicht zuvor sämtliche Maßnahmen ergriffen habe, um die Rückstände bei der Voreigentümerin einzuziehen, insbesondere durch die Eintragung einer Sicherungshypothek, da die Rückstände schon seit dem Jahre 2002 aufgelaufen seien. Mit den Bescheiden vom 26. August 2005 sei sie nur hinsichtlich der rückständigen Grundsteuer - und gerade nicht auch für die Benutzungsgebühren - in Anspruch genommen worden. Darüber hinaus sei der zugrundeliegende Zahlungsanspruch aus den Grundbesitzabgabenbescheiden aufgrund der fünfjährigen Verjährungsfrist des § 228 AO mittlerweile verjährt. Der Duldungsanspruch gegenüber der Klägerin sei im Übrigen insgesamt verwirkt, da sich die Klägerin - der die nicht aus dem Grundbuch ersichtlichen rückständigen Gebühren bis zum Schreiben der Beklagten vom 22. November 2010 unbekannt gewesen seien - knapp fünf Jahre nach Eigentumserwerb darauf habe einrichten dürfen, dass Forderungen aus dem Zeitraum vor Eigentumserwerb nicht mehr geltend gemacht werden.
Die Klägerin beantragt,
den Duldungsbescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und führt im Wesentlichen aus, dass es sich bei der Neuregelung des § 6 Abs. 5 KAG NRW um eine unechte Rückwirkung handele, die zur Sicherung der gemeindlichen Entsorgungssysteme zulässig sei. Aufgrund der seit Jahren steigenden Gebührenausfälle habe der Landesgesetzgeber die rückwirkende Änderung beschlossen; die Benutzungs-gebühren basierten auf dem Kostendeckungsprinzip. Sie habe sich außerdem ausreichend bemüht, die Grundbesitzabgabenrückstände bei der Voreigentümerin beizutreiben. Soweit die Klägerin sich auf nicht ausgeschöpfte Beitreibungsversuche hinsichtlich einer Sicherungshypothek berufe, widerspreche dies ihrer Praxis, hierauf zur Vermeidung unnötiger Kosten grundsätzlich zu verzichten; es seien insoweit zudem Wertgrenzen zu beachten, und die Eintragung einer Sicherungshypothek erfordere die Abwägung der gegenseitigen Interessenlage. Durch die Vollstreckungsaufträge gegenüber der Voreigentümerin, die bereits vor, aber auch nach dem Eigentumsübergang am 27. Januar 2005 erfolgt seien, habe sie den Einzug rückständiger Benutzungsgebühren konsequent verfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Duldungsbescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 12 Abs. 1 Nr. 4 b) KAG NRW i.V.m. § 191 Abs. 1 Satz 1 AO. Danach kann durch Duldungsbescheid in Anspruch genommen werden, wer kraft Gesetzes verpflichtet ist, die Vollstreckung zu dulden.
Dies ist hier der Fall. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 d) KAG NRW i.V.m. § 77 Abs. 2 Satz 1 AO hat der Eigentümer die Zwangsvollstreckung in den Grundbesitz wegen einer Steuer, die als öffentliche Last auf dem Grundstück ruht, zu dulden. Diese Regelung gilt entsprechend für Kommunal- bzw. Grundbesitzabgaben. Ein rückständiger Betrag ruht nach § 6 Abs. 5 KAG NRW hinsichtlich der grundstückbezogenen Gebühren als öffentliche Last auf dem Grundstück.
Bei den von der Voreigentümerin nicht gezahlten Abfall-, Niederschlagswasser-, Schmutzwasser- sowie Straßenreinigungsgebühren aus den Jahren 2002, 2003 und 2004 handelt es sich um grundstücksbezogene Gebühren im Sinne des § 6 Abs. 5 KAG NRW, weil die entsprechenden Gebührensatzungen der Beklagten auf das Grundstück und nicht auf den tatsächlichen Nutzer (z. B. Mieter / Pächter) abstellen. Als Gebührenschuldner ist deshalb der Eigentümer bzw. eine diesem gleichgestellte Person bestimmt worden.
Vgl. hierzu: Brüning, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 251c (Stand: 45. Ergänzungslieferung, September 2011).
§ 6 Abs. 5 KAG NRW, der am 17. Oktober 2007 in Kraft getreten ist,
vgl. Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung (GO-Reformgesetz) vom 9. Oktober 2007, SGV NW 2007, S. 380 ff.,
erfasst auch solche grundstücksbezogenen Benutzungsgebühren, die vor dem Inkrafttreten der Regelung entstanden sind. Der Landesgesetzgeber hat in Bezug auf § 6 Abs. 5 KAG NRW keine Übergangsregelung vorgesehen (vgl. Art. XI GO-Reformgesetz). Nach dem Wortlaut des neu geregelten § 6 Abs. 5 KAG NRW ruhen grundstücksbezogene Benutzungsgebühren unabhängig davon als öffentliche Last auf dem Grundstück, ob es sich um die Gebühren für die Benutzung kommunaler Einrichtungen aus der Zeit vor oder nach Inkrafttreten des neugefassten Kommunalabgabengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen handelt. Auch die weiteren Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen sowie die Gesetzesmaterialien (vgl. LT-Drs. 14/4981 vom 11. September 2007) enthalten zu der Frage der zeitlichen Geltung keine Differenzierung. Nach dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung werden damit Benutzungsgebühren auch aus der Zeit vor Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung von der Einstufung als öffentliche Last miterfasst.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. Mai 2011 - 13 K 2586/10 -, juris Rn. 23 ff.; VG Minden, Urteil vom 3. Februar 2012 - 5 K 3229/09 - (nicht veröffentlicht); Brüning, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 251a (Stand: 43. Ergänzungslieferung, September 2010)
Die Anwendbarkeit der gesetzlichen Neuregelung führt auch nicht zu einer (verfassungsrechtlich) unzulässigen Rückwirkung.
Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Wegen des unterschiedlichen Vertrauensschutzes verlaufen dabei die Grenzen der Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung (bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung) anders als diejenigen einer echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). Eine echte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 31. Mai 1960 - 2 BvL 4/59 -, BVerfGE 11, 139, 145 f.; BGH, Urteil vom 26. Januar 2005 - XII ZR 70/03 -, NJW 2005, 1428.
Demgegenüber ist eine unechte Rückwirkung verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet.
Vgl. nur BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263.
Letzteres ist hier der Fall. Die Pflicht zur Entrichtung von Gebühren für die Inanspruchnahme der kommunalen Abfallentsorgung, der Schmutzwasser- und Niederschlagswasserbeseitigung sowie der Straßenreinigung besteht fortlaufend für den Zeitraum, für den der Gebührenschuldner Eigentümer des angeschlossenen Grundstückes ist. Ergeht ein Gebührenbescheid und zahlt der Schuldner nicht, ist es zunächst völlig offen, ob - zur Durchsetzung der Forderung - überhaupt der Rechtsnachfolger im Eigentum in Anspruch genommen wird. Die Duldungspflicht konkretisiert sich vielmehr erst (und nur) dann, wenn sich der ursprünglich in Anspruch genommene, frühere Eigentümer nicht zur Zahlung in der Lage erweist und die Duldungspflicht gegenüber dem Rechtsnachfolger - nach ordnungsgemäßer Ausübung des insoweit nach § 191 Abs. 1 Satz 1 AO bestehenden behördlichen Ermessens - geltend gemacht wird. Dementsprechend handelt es sich bis zum Erlass eines Duldungsbescheids nicht um einen abgeschlossenen Rechtszustand, in den nur unter den Voraussetzungen einer echten Rückwirkung eingegriffen werden könnte.
Vgl. im Ergebnis ebenso: VG Minden, Urteil vom 3. Februar 2012 - 5 K 3229/09 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. Mai 2011 - 13 K 2586/10 -, juris Rn. 23 ff.; BGH, Urteil vom 11. Mai 2010 - IX ZR 127/09 -, juris Rn. 21 f.; LG Kleve, Beschluss vom 21. Januar 2009 - 4 T 240/08 -, juris Rn. 14.
Die aus der fehlenden Übergangsregelung zu § 6 Abs. 5 KAG NRW hiernach folgende bloße unechte Rückwirkung für Benutzungsgebühren aus der Zeit vor Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung verstößt nicht gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot.
Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 u.a. -, BVerfGE 95, 64, 86; ständige Rechtsprechung.
Bei der Beurteilung der Geeignetheit und der Erforderlichkeit kommt dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu, die nur überschritten ist, wenn die angestellten Erwägungen nicht schlüssig sind und deswegen offensichtlich keine Grundlage für die angegriffene Maßnahme sein können. Die vom Gesetzgeber angeordnete sofortige Geltung des § 6 Abs. 5 KAG NRW war für die Erreichung des Gesetzeszweckes geeignet und erforderlich. Die Neuregelung dient Belangen des Gemeinwohls, weil mit der rangbesseren Berücksichtigung die Kommune die größere Aussicht erhält, für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen auch tatsächlich die geschuldeten Benutzungsgebühren zu erhalten.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 3. Februar 2012 - 5 K 3229/09 - (nicht veröffentlicht); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. Mai 2011 - 13 K 2586/10 -, juris Rn. 23 ff.
Das kommunale Forderungsmanagement wird durch die Qualifizierung von grundstücksbezogenen Benutzungsgebühren als öffentliche Last deutlich gestärkt; die Einnahmeseite der kommunalen Haushalte wird durch die Vermeidung von Forderungsausfällen stabilisiert.
Vgl. Gesetzesbegründung zum GO-Reformgesetz, LT-Drs. 14/4981 vom 11. September 2007, S. 74 (zu Nummer 3, § 6).
Dabei handelt es sich nicht um die bloße Absicht, staatliche Mehreinkünfte (wie insbesondere im Steuerrecht) zu erzielen, die für sich genommen grundsätzlich noch kein den Vertrauensschutz überwindendes Gemeinwohlinteresse darstellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02 u.a. -, BVerfGE 127, 1 ff.
Denn insoweit ist maßgeblich, dass es sich um Benutzungsgebühren handelt und die Beklagte ihre Leistungen erbracht hat. Ein Grund dafür, dass die hierdurch verursachten Kosten im Ergebnis von der Allgemeinheit und nicht von der Klägerin als Rechtnachfolgerin getragen werden sollen, besteht nicht. Vielmehr ist es aus Gründen der Gleichbehandlung aller Gebührenpflichtigen (Grundsatz der Gebührengerechtigkeit) sogar geboten, dass die Klägerin sich durch die Entrichtung der Gebühren in dem Umfang, in dem die Leistungen für das Grundstück in Anspruch genommen wurden, an deren Finanzierung beteiligt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1968 - VII C 48.66 -, juris Rn. 35.
Schließlich besteht im Hinblick auf die gesetzliche Verpflichtung der Gemeinden, einen Gebührenanspruch in vollem Umfang auszuschöpfen und geltend zu machen (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW), ein besonderes öffentliches Interesse an einer vollständigen Gebührenerhebung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 14/94 -, juris Rn. 15.
Die Bestandsinteressen der Klägerin, nicht in Anspruch genommen zu werden, überwiegen diese öffentlichen Belange nicht. Das Vertrauen der Klägerin auf eine Fortgeltung der bisherigen Rechtslage, die für Benutzungsgebühren (im Gegensatz z.B. zu Grundsteuern) bisher die Begründung einer öffentlichen Last nicht eröffnete, ist bereits deshalb begrenzt, weil das private Bestandsinteresse bei einer - wie hier - unechten Rückwirkung grundsätzlich zurücktritt. Denn die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht insbesondere nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren. Soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt die bloße Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen (verfassungsrechtlichen) Schutz.
Ein erhöhter Rechtfertigungsbedarf bestünde nur dann, soweit die rückwirkende Einführung des § 6 Abs. 5 KAG NRW eine konkret verfestigte Vermögensposition nachträglich entwerten würde.
In diesem Sinne hat der Bundesgerichtshof (zu § 10 Abs. 1 Nr. 3 ZVG) entschieden, dass eine Auslegung dahingehend, dass die Neuregelung des § 6 Abs. 5 KAG NRW auch auf bereits durch eine Beschlagnahme begründete Rechtspositionen Einfluss hätte, gegen den Vertrauensschutz verstieße. Danach hat der die Zwangsversteigerung betreibende Gläubiger ein schutzwürdiges Vertrauen dahin erworben, dass seine Rechtsposition nicht durch die nachträgliche Begründung einer vorrangigen Belastung beeinträchtigt wird, wenn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung bereits die Beschlagnahme wirksam angeordnet worden war (§§ 22 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 1 ZVG).
Vgl. BGH, Urteil vom 11. Mai 2010 - IX ZR 127/09 -, juris Rn. 20 f.
Ein solcher Fall ist hier allerdings nicht gegeben. Insbesondere ist eine Begründung einer solchen konkret verfestigten Rechtsposition nicht im - vor dem Inkrafttreten des § 6 Abs. 5 KAG NRW am 17. Oktober 2007 erfolgten - Eigentumserwerb der Klägerin (mit Eintragung im Grundbuch am 27. Januar 2005) zu sehen. Denn beim Erwerb des Grundstücks bestand allein die vertrauensrechtlich nicht besonders geschützte Erwartung, nicht für weitere Forderungen mit dem Grundstück haften zu müssen. Diese Erwartung hat sich aber solange nicht zu einer geschützten Rechtsposition konkretisiert bzw. verdichtet, wie die dem Grundstück anhaftenden Grundbesitzabgaben - wie hier - noch nicht getilgt bzw. verjährt sind oder ansonsten nicht mehr geltend gemacht werden können. Im Gegensatz zur Beschlagnahme, die einen besonderen Vertrauenstatbestand per Hoheitsakt aufgrund ihrer Wirkung als Veräußerungsverbot (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 1 ZVG) mit dem Ziel der Rangwahrung schafft,
vgl. Stöber, Kommentar zum ZVG, 20. Auflage 2012, § 23 Rn. 2 und 7,
begründet der "bloße" Eigentumserwerb keinen Vertrauenstatbestand. Der Gesetzgeber hat gerade nicht angeordnet, dass die öffentliche Last im Grundbuch eingetragen wird, sondern dies sogar grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. § 54 GBO), so dass ein Vertrauenstatbestand nicht durch das Grundbuch geschaffen wird. Ein objektbezogener Vertrauensschutz, der sich auf ein bestimmtes Grundstück bezieht bzw. diesem anhaftet, gerät zudem durch eine Rechtsnachfolge nicht verlustig.
Vgl. zum Vertrauensschutz im Rahmen eines Amtshaftungsanspruchs durch Ausweisung eines Bebauungsplanes für ein Altlastengrundstück, der auch den Rechtsnachfolger einbezieht: BGH, Urteil vom 6. Juli 1989 - III ZR 251/87 -, BGHZ 108, 224, 227 ff.; Bielfeldt, DÖV 1989, 67, 70 ff.
Im Umkehrschluss vermag ein Eigentumserwerb (allein) keinen eigenständigen Vertrauenstatbestand zu bilden. Dazu bedarf es eines darüber hinausgehenden, weiteren grundstücksbezogenen Aktes, der vorliegend nicht ersichtlich ist.
Das Akzessorietätsverhältnis zwischen dem Bestand der Abgabenforderung und der Duldungsverpflichtung ist ebenfalls gewahrt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die gegenüber der Voreigentümerin festgesetzten Grundbesitzabgaben für die Jahre 2002 bis 2004 in der von der Beklagten geltend gemachten Höhe zwischenzeitlich erloschen sind. Die rückständigen Grundbesitzabgaben für die Jahre 2002 bis 2004 sind auch nicht (zahlungs-)verjährt. Die nach § 12 Abs. 1 Nr. 5 a) KAG NRW i.V.m. § 228 AO bestimmte Zahlungsverjährungsfrist von fünf Jahren ist infolge einer bzw. mehrerer Vollstreckungsmaßnahme(n) gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 5 a) KAG NRW i.V.m. § 231 Abs. 1 Satz 1 AO unterbrochen worden. Vollstreckungsmaßnahmen sind alle Maßnahmen, die mit Beginn der Zwangsvollstreckung darauf gerichtet sind, den Anspruch aus dem Abgabenverhältnis zwangsweise durchzusetzen. Das sind bei einer Zwangsvollstreckung in bewegliche Sachen - wie hier am 20. Juli 2005 sowie 9. Juli 2006 durch Protokolle des Vollziehungsbeamten belegt - auch fruchtlose Pfändungsversuche.
Vgl. Kruse, in: Tipke/Kruse, AO, Stand: September 2009, § 231 Rn. 24.
Gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 5 a) KAG NRW i.V.m. § 231 Abs. 3 AO beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Unterbrechung geendet hat - hier mit dem Abbruch des fruchtlosen Versuchs einer Sachpfändung -, eine neue Verjährungsfrist, die ebenfalls fünf Jahre beträgt. Diese Frist war bei Erlass des Duldungsbescheides am 16. Dezember 2011 - unabhängig von etwaigen weiteren Vollstreckungsaufträgen - bereits nicht verstrichen.
Liegen danach die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Duldungsbescheides vor, hat die Beklagte auch das ihr durch § 191 Abs. 1 AO eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, als sie sich entschloss, die - insoweit allein in Betracht kommende - Klägerin als Duldungsverpflichtete in Anspruch zu nehmen. Die Ermessensentscheidung, die nach § 114 VwGO nur eingeschränkt überprüfbar ist, lässt Ermessensfehler im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 b) KAG NRW i.V.m. § 5 AO nicht erkennen.
Bei der Entscheidung darüber, ob ein Duldungsbescheid nach § 191 Abs. 1 Satz 1 AO wegen rückständiger Grundbesitzabgaben erlassen werden soll (Entschließungsermessen), ist die Aufgabe des Abgabengläubigers zu berücksichtigen, Abgabenausfälle zu verhindern. Hierbei ist allerdings die Inanspruchnahme des persönlichen Steuerschuldners vorrangig zu verfolgen, so dass im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigt werden muss, ob die Abgabenschuld gegenüber dem persönlichen Steuerpflichtigen ohne Weiteres geltend gemacht werden kann.
Vgl. BFH, Urteil vom 29. September 1987 - VII R 54/84 -, BFHE 151, 111; Finanzgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Oktober 2010 - 4 K 1663/07 -, juris; Halaczinsky, in: Klein, Kommentar zur AO, 10. Auflage 2009, § 191 Rn. 35 ff. m.w.N.
Im Rahmen des von dem Abgabengläubiger auszuübenden Ermessens ist auch zu berücksichtigen, ob ihn ein mitwirkendes Verschulden am Entstehen eines Abgabenausfalls trifft. So kann ein mitwirkendes Verschulden des Abgabengläubigers am Entstehen des Abgabeausfalls die Inanspruchnahme eines Duldungsschuldners ermessensfehlerhaft machen, sofern dessen eigenes Verschulden gering ist und dem Abgabengläubiger eine besonders grobe oder sogar vorsätzliche Pflichtverletzung zur Last fällt.
Vgl. BFH, Urteil vom 22. Juli 1986 - VII R 191/83 -, juris; Beschluss vom 2. Juli 2001 - VII B 345/00 -, juris; VGH Kassel, Urteil vom 4. Juni 1980 - V OE 20/79 -, NJW 1981, 476 und Beschluss vom 22. Januar 2010 - 5 B 3254/09 -, KStZ 2010, 77.
Ein solches Mitverschulden ist etwa dann anzunehmen, wenn der Abgabengläubiger über einen längeren Zeitraum hin von seiner Befugnis zur Beitreibung ausstehender Abgaben keinen Gebrauch gemacht hat und die Beitreibung gegenüber dem persönlichen Abgabenschuldner ohne ausreichenden Nachdruck pflichtwidrig verzögert hat.
Vgl. Rüsken, in: Koch, AO 1977, 3. Auflage 1986, § 191 Rn. 44a m.w.N.; Alber, in: Hübschmann/Hepp/Spittaler, Kommentar zur AO, Stand September 2010, § 219 Rn. 102.
Unter Berücksichtigung der im Klageverfahren in zulässiger Weise (§ 114 Satz 2 VwGO) nachgeschobenen Erwägungen der Beklagten in den Schriftsätzen vom 14. März 2012, 5. Juli 2012 sowie 8. Oktober 2012 ist ein Ermessensfehler nicht ersichtlich.
Aus der Begründung des Duldungsbescheides - sowie der vor Erlass des Bescheides geführten Korrespondenz - ist noch mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, dass sich der Beklagte bewusst war, über die Inanspruchnahme der Klägerin nach Ermessen entscheiden zu dürfen. Grundsätzlich reicht es zur Begründung einer Ermessenentscheidung aus, wenn der Abgabengläubiger - wie hier - in der Entscheidung ausführt, dass Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber dem persönlichen Abgabenschuldner erfolglos geblieben seien und nicht mehr durchgeführt werden können.
Die Einschätzung der Beklagten, dass weitere Beitreibungsversuche gegenüber der Voreigentümerin keinen Erfolg versprechen, beruht auf einem zutreffenden Sachverhalt. Sämtliche Beitreibungsversuche gegenüber der Mutter der Klägerin als Voreigentümerin (Pfändungsverfügung in ein etwaiges Bankkonto vom 18. Mai 2005, erfolglose Mobiliarvollstreckungsversuche u.a. am 20. Juli 2005 und 9. Juni 2006; Pfändungsverfügung an das Finanzamt vom 17. März 2006; Pfändungsverfügung an die Rentenversicherung vom 6. April 2006) waren erfolglos. Die wiederholte Ermittlung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Voreigentümerin rechtfertigen - insbesondere nach Abgabe der Vermögensverzeichnisses sowie der Abnahme der eidesstattlichen Versicherung am 1. März 2006 - den Schluss, dass weitere Beitreibungsmaßnahmen vor einer Inanspruchnahme der Klägerin als Duldungsverpflichtete nicht erfolgreich sein würden. Die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Voreigentümerin waren nachhaltig so gestaltet, dass sie nicht über ausreichendes Einkommen bzw. Vermögen verfügte.
Die Beklagte war auch nicht gehalten, die Vollstreckung gegenüber der Voreigentümerin eher durchzusetzen. Ihr stand und steht es frei, die Verjährungsfristen auszuschöpfen, ohne dass ihr entgegengehalten werden kann, der Anspruch wäre früher geltend zu machen gewesen.
Vgl. zu alledem: BFH, Urteil vom 29. Juli 1992 - I R 112/91 -, BFHNV 1994, 357; Urteil vom 4. Juli 1979 - II R 74/77 -, BFHE 129, 201; Loose in: Tipke/Kruse, AO, Stand Februar 2011, § 191 Rdn. 49 ff. m.w.N.
Die zeitlichen Grenzen für die Inanspruchnahme des Duldungspflichtigen ergeben sich danach grundsätzlich aus den Verjährungsvorschriften; einen allgemeinen Subsidiaritätsgrundsatz gibt es nicht.
Die Ausnahme, dass die unterlassene bzw. fehlgeschlagene Beitreibung bei dem persönlich Erstattungspflichtigen auf einer vorsätzlichen oder sonstigen besonders groben Pflichtverletzung der Beklagten beruht, liegt nicht vor. Entgegen der Ansicht der Klägerin war insbesondere die rechtzeitige Eintragung einer Sicherungshypothek auch unter Berücksichtigung der Subsidiarität einer Inanspruchnahme durch Duldungsbescheid nicht sachwidrig. Vielmehr stehen die Erwägungen der Beklagten mit dem Gesetzeszweck in Einklang, wenn sie angibt, auf die Eintragung einer Sicherungshypothek, die eine besondere Abwägung der gegenseitigen Interessenlage erfordere, zwecks Vermeidung unnötiger Kosten angesichts der zu realisierenden Gebührenrückstände verzichtet zu haben. Demgemäß räumt auch § 51 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW der Vollstreckungsbehörde ein Ermessen ein, ob unter den dort genannten Voraussetzungen eine Sicherungshypothek unter der aufschiebenden Bedingung in das Grundbuch eingetragen wird, dass das Vorrecht - hier die öffentliche Last -wegfällt. Diese Vorschrift lässt erkennen, dass es im Ermessen der Beklagten steht, ob sie - zusätzlich - die Eintragung einer Sicherungshypothek beantragt. Gegen die - zusätzliche - Eintragung einer Sicherungshypothek spricht zudem, dass sie zu einer Übersicherung des Abgabengläubigers führen kann.
Vgl. Möller, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 2075 (37. Erg. Lfg., September 2007); Böcker, in: Hübschmann/Hepp/ Spittaler, a.a.O., § 77 Rn. 34.
Darüber hinaus könnten bei einem rechtsgeschäftlichen Eigentumswechsel am Grundstück dem neuen Eigentümer seine Einwendungen, die er gegen den Duldungsbescheid vorbringen kann, abgeschnitten werden, wenn die Gemeinde die Zwangsversteigerung aus der Zwangshypothek betreibt und in diesem Verfahren die durch eine öffentliche Last gesicherte Beitragsforderung mit ihrem Rangvorrang anmeldet, um so den Erlass der Duldungsverfügung zu vermeiden.
Jedenfalls entspricht es nicht dem Zweck der Ermessensermächtigung, in erster Linie die Interessen des Erwerbers einer Immobilie zu berücksichtigen. Die Beklagte hat sich vielmehr am Zweck des § 191 AO zu orientieren, nach dem letztlich - wenn auch subsidiär - der Duldungsverpflichtete das Ausfallrisiko der persönlichen Abgabenschuld tragen soll.
Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt auch ein Fall überraschender Inanspruchnahme nach mehrjähriger behördlicher Untätigkeit nicht vor. Die Beklagte hatte gegenüber der Voreigentümerin Maßnahmen zur Durchsetzung ihrer Grundbesitzabgabenansprüche ergriffen; es erfolgten vor Eigentumsübergang am Grundstück mehrere (erfolglose) Vollstreckungsaufträge (vom 5. November 2002, vom 4. Februar 2003, 27. Mai 2003, 25. August 2003, 29. Oktober 2003, 4. März 2004, 22. April 2004, 17. August 2004, 2. November 2004). Nachdem der Beklagten mitgeteilt worden war, dass das Grundstück an die Klägerin veräußert worden war, kam es zu fruchtlosen Sachpfändungsversuchen am 20. Juli 2005 sowie 9. Juni 2006. Im August 2006 erhielt die Beklagte sodann Kenntnis davon, dass die Voreigentümerin die eidesstattliche Versicherung abgegeben hatte. Zwar kündigte die Beklagte erst unter dem 14. September 2010 die Inanspruchnahme der Klägerin für die Benutzungsgebühren als Duldungspflichtige an. Der hinreichende zeitliche Zusammenhang ist jedoch (noch) gewahrt. Ein Duldungspflichtiger wird sich wegen der grundsätzlichen Nachrangigkeit seiner Verpflichtung zwar eher darauf verlassen dürfen, dass ein Gläubiger ihn benachrichtigt, sobald deutlich wird, dass er ihn statt des persönlich Erstattungspflichtigen in Anspruch nehmen will. Damit ist aber nicht gesagt, dass bei Ausbleiben dieser Nachricht stets der Schluss gezogen werden kann und darf, dass eine Inanspruchnahme nicht erfolgt. Der Einwand der Verwirkung findet seine Grenzen in Treu und Glauben.
Vgl. BFH, Urteil vom 28. Februar 1973 - II R 57/71 -, BFHE 109, 164.
Danach kann sich die Klägerin hier (schon) nicht auf den Einwand der Verwirkung berufen. Die Klägerin wusste, dass ihre Mutter als Voreigentümerin in Vermögensverfall geraten war, da der Verkauf des Grundstückes durch die Mutter aufgrund des Umstandes erfolgte, dass diese wirtschaftlich nicht in der Lage war, die Verbindlichkeiten des Grundstückes dauerhaft zu tragen und zudem außerstande war, die zum Erhalt des Gebäudes unbedingt erforderlichen Investitionen zu tätigen. Zwar mag es ihr tatsächlich unbekannt gewesen sein, dass die Voreigentümerin Grundbesitzabgaben bzw. in welcher Höhe schuldig geblieben war. Aufgrund der Kenntnis des Vermögensverfalls konnte sie aber nicht ohne Weiteres davon ausgehen, dass die Grundbesitzabgaben bereits abgegolten waren bzw. die Beklagte auf ihre Inanspruchnahme als Duldungspflichtige verzichten würde. Dies zudem vor dem Hintergrund, dass der Klägerin aufgrund der Bescheide vom 26. August 2005 bekannt war, dass die Voreigentümerin die Grundsteuer für die Jahre 2002 bis 2004 schuldig geblieben war.
Vgl. zur Frage des Vermögensverfalls: BFH, Urteil vom 28. Februar 1973 - II R 57/71 -, BFHE 109, 164.
Hinzukommt, dass der Abgabengläubiger auch nicht verpflichtet ist, den Erwerber eines Grundstücks von Amts wegen über Grundsteuer- bzw. Gebührenrückstände des Voreigentümers oder über vergebliche Beitreibungsversuche gegen den Voreigentümer zu unterrichten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1987 - 8 C 25.85 -, BVerwGE 77, 38 ff.
Es gibt keine Vorschrift des Bundesrechts oder des Landesrechts, die den Abgabengläubiger verpflichtet, den dinglich Haftenden ohne dessen Ersuchen über die Sachlage zu unterrichten. Die Vorschriften der Abgabenordnung über die materielle Duldungspflicht oder über die Geltendmachung der dinglichen Haftung (§§ 77 Abs. 2 Satz 1, 191 Abs. 1 Satz 1 AO) geben für die Annahme einer solchen Pflicht nichts her. § 89 Satz 2 AO, der die Abgabenbehörde zur Auskunft über die den jeweils Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten verpflichtet, bezieht sich allein auf Rechte und Pflichten, die das Betreiben eines konkreten Verwaltungsverfahrens betreffen, was hier nicht in Rede steht. Insoweit entspricht es dem (privatrechtlichen) Ausfallrisiko der Klägerin, wenn sie - trotz der vertraglichen Zusicherung der Lastenfreiheit von Zinsen, Steuern und Abgaben nach III. 3. des notariellen Kaufvertrages - die Voreigentümerin als ihre Vertragspartnerin nicht mehr für die Gebührenschuld in Regress nehmen kann.
Der Duldungsanspruch der Beklagten war im Zeitpunkt des Erlasses der Duldungsbescheide vom 16. Dezember 2011 auch nicht verjährt. Der die Festsetzungsverjährung regelnde § 169 AO ist nicht einschlägig, weil er ausschließlich für die Steuer- bzw. Abgabenfestsetzung selbst gilt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1987 - 8 C 25/85 -, BVerwGE 77, 38; Loose in: Tipke/Kruse, AO, Kommentar, Stand Februar 2011, § 191 Rdn. 77.
Ein anderes Ergebnis ergibt sich auch nicht aus § 191 Abs. 3 AO, wonach auf den Erlass von Haftungsbescheiden die Vorschriften über die Festsetzungsfrist entsprechend anzuwenden sind. § 191 Abs. 3 AO gilt ausdrücklich nur für Haftungsbescheide und ist auf den hier in Rede stehenden Erlass von Duldungsbescheiden auch nicht analog anwendbar. Der Duldungspflichtige kann so lange in Anspruch genommen werden, wie die Duldungspflicht besteht.
Der Duldungsanspruch ist schließlich auch nicht verwirkt. Die Annahme der Verwirkung setzt ein Verhalten der Beklagten gegenüber der Klägerin voraus, das geeignet war, ein Vertrauen darauf zu begründen, dass der Duldungsanspruch nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand).
Vgl. BFH, Urteil vom 28. Februar 1973 - II R 57/71 - BFHE 109, 164; Urteil vom 4. Juli 1979 - II R 74/77 - BFHE 129, 201; Drüen in: Tipke/Kruse, AO, Kommentar, Stand Juni 2009, § 4 Rdn. 169 ff. m.w.N.
Daran fehlt es hier. Positives Verhalten, das einen Vertrauenstatbestand hätte auslösen können, ist nicht ersichtlich. Aus der vorherigen Geltendmachung (allein) der Grundsteuer (vgl. Bescheide vom 26. August 2005) ist nicht zu schließen, dass die Beklagte auf die Beitreibung der sonstigen Grundbesitzabgaben verzichtet. Die Festsetzung von Abgaben beinhaltet grundsätzlich keine Erklärung, höhere oder andere, bislang nicht festgesetzte Abgaben nicht veranlagen zu wollen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2008 - 9 A 2762/06 -, juris; ständige Rechtsprechung der Kammer: siehe nur VG B. , Urteil vom 15. Februar 2013 - 7 K 1889/11 -, juris.
Aus den bereits dargelegten Gründen gibt es zudem keine Anhaltspunkte für ein pflichtwidriges Unterlassen der Beklagten, aus denen die Klägerin einen entsprechenden Vertrauenstatbestand herleiten könnte.
Die Inanspruchnahme der Klägerin erweist sich dementsprechend nicht als unbillig. Die damit verbundene Härte ist Folge des gesetzlichen Duldungstatbestands, dessen Sinn gerade darin liegt, die Inanspruchnahme eines Dritten in den Fällen zu ermöglichen, in denen Zahlungen des persönlich Erstattungspflichtigen nicht zu erlangen sind. Dies schließt das Risiko ein, dass der Duldungspflichtige wohlmöglich keinen Regress beim persönlich Erstattungspflichtigen wird nehmen können.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 1 ZVG
§§ 77 Abs. 2 Satz 1, 191 Abs. 1 Satz 1 AO
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 228 AO
§ 54 GBO
§ 114 VwGO
§ 5 AO
§ 191 AO
§ 169 AO
§ 6 Abs. 5 KAG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 191 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 77 Abs. 2 Satz 1 AO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW
§ 10 Abs. 1 Nr. 3 ZVG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 ZVG
§ 231 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 231 Abs. 3 AO
§ 191 Abs. 1 AO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 51 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW
§ 89 Satz 2 AO
§ 191 Abs. 3 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 11, 139, 145
NJW 2005, 1428
BVerfGE 101, 239, 263
BVerfGE 95, 64, 86
BVerfGE 127, 1
BGHZ 108, 224, 227
DÖV 1989, 67, 70
BFHE 151, 111
NJW 1981, 476
BFHE 129, 201
BFHE 109, 164
BVerwGE 77, 38
13 K 2586/10
5 K 3229/09
2 BvL 4/59
XII ZR 70/03
1 BvF 1/94
IX ZR 127/09
4 T 240/08
1 BvL 44/92
2 BvL 14/02
VII C 48.66
8 C 14/94
III ZR 251/87
VII R 54/84
4 K 1663/07
VII R 191/83
VII B 345/00
V OE 20/79
5 B 3254/09
I R 112/91
II R 74/77
II R 57/71
8 C 25.85
8 C 25/85
9 A 2762/06
7 K 1889/11