Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-14, Aktenzeichen 6 A 115/24
ECLI: ECLI:DE:VGLUENE:2024:1114.6A115.24.00

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger ist ein anerkannter Betreuungsverein, der an zwei Standorten, nämlich im Landkreis I. sowie im Landkreis J., tätig ist. Er begehrt von dem Beklagten über eine bereits gewährte Zuwendung hinaus eine weitere Förderung.
Anerkannten Betreuungsvereinen wie dem Kläger sind kraft Gesetzes verschiedene Aufgaben, sog. Querschnittsaufgaben, übertragen. Bis zum 31. Dezember 2022 war dies in § 1908 f. BGB geregelt, seit dem 1. Januar 2023 findet sich ein gegenüber der früheren Rechtslage etwas erweiterter Aufgabenkatalog in § 15 Betreuungsorganisationsgesetz (BtOG). Danach haben anerkannte Betreuungsvereine u.a. planmäßig über allgemeine betreuungsrechtliche Fragen zu informieren und ehrenamtliche Betreuer bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beraten und zu unterstützen.
Aufgrund der großen Bedeutung von Betreuungsvereinen für das Betreuungswesen erhalten anerkannte Betreuungsvereine zur Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben öffentliche Förderungen. Seit dem 1. Januar 2023 ist § 17 BtOG in Kraft. Die Vorschrift lautet:
"1Anerkannte Betreuungsvereine haben Anspruch auf eine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung mit öffentlichen Mitteln zur Wahrnehmung der ihnen nach § 15 Absatz 1 obliegenden Aufgaben. 2Das Nähere regelt das Landesrecht."
Das hier einschlägige Landesrecht Niedersachsen sieht bezüglich der öffentlichen Förderung in § 4 Ausführungsgesetz zum Betreuungsgesetz (AGBtR) vor, dass anerkannte Betreuungsvereine für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 15 Abs. 1 BtOG eine öffentliche Förderung erhalten.
Ferner gewährt das Land Niedersachsen Betreuungsvereinen nach Maßgabe der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Betreuungsvereinen (Förderrichtlinie) eine öffentliche Förderung für die Erbringung der den Vereinen nach § 1908 f BGB a.F. bzw. nach § 15 BtOG übertragenen Aufgaben. Für das hier streitige Haushaltsjahr 2023 ist die Förderrichtlinie in der zuletzt durch Erlass vom 5. August 2022 (Nds. MBl. S. 1177) geänderten Fassung maßgeblich. Zuständig für die Gewährung von Zuwendungen nach Maßgabe der Förderrichtlinie ist der Beklagte (Ziff. 6.2 der Förderrichtlinie).
Nach Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie erfolgt die Förderung nach § 4 AGBtR, nach Maßgabe der Richtlinie und der VV zu § 44 LHO. In Ziff. 1.3 der Förderrichtlinie ist ausgeführt, ein Anspruch des Antragstellers auf die Gewährung von Zuwendungen bestehe nicht, vielmehr entscheide die Bewilligungsbehörde aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel. Nach Ziff. 5.2 ist der Zuschuss zu den Personal- und Sachkosten zur Erfüllung der Querschnittsaufgaben auf einen Betrag in Höhe von 24.000 EUR jährlich begrenzt. In Ziff. 5.6 wird anerkannt, dass die Betreuungsvereine einen wesentlichen Beitrag zur Entlastung der kommunalen Betreuungsbehörden leisten. Ferner heißt es dort, das Land "geht davon aus, dass sich die kommunalen Betreuungsbehörden an den Kosten der Querschnittsaufgaben der Betreuungsvereine, für die das Land eine Zuwendung nach Nummer 5.2 gewährt, angemessen beteiligen." Die Förderrichtlinie sieht neben der - hier allein streitgegenständlichen - Förderung der Sach- und Personalkosten für die Erbringung von Querschnittsausgaben nach Ziff. 5.2 auch Zusatzförderungen nach Maßgabe von Ziff. 5.5 vor. So wurde etwa nach Ziff. 5.5.1 für jede ehrenamtliche Betreuung, die in Niedersachsen auf Vorschlag oder Vermittlung des Betreuungsvereins einer ehrenamtlichen Betreuerin übertragen wird eine Fallpauschale von höchstens 500 EUR gewährt; auch für die Durchführung von individuellen Beratungen sowie Informationsveranstaltungen gibt es nach Maßgabe von Ziff. 5.5.2 und 5.5.3 zusätzliche Fördermöglichkeiten.
Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 16. September 2022 bei dem Beklagten auf dem hierfür von diesem bereit gestellten Formular eine Querschnittsförderung gemäß Ziff. 5.2 der Förderrichtlinie über die Gewährung Zuwendungen zur Förderung von Betreuungsvereinen für das Haushaltsjahr 2023. Die Höhe der beantragten Zuwendung bezifferte er in dem hierfür vorgesehenen Feld des Formulars auf 24.000 EUR. Neben dem hierfür vorgesehenen Feld des Vordrucks ergänzte er, er mache unter Bezugnahme auf § 17 BtOG und die noch nicht vorliegenden landesrechtlichen Regelungen hinsichtlich des Anspruchs auf eine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung mit öffentlichen Mitteln vorsorglich einen Bedarf von mindestens 35.000 EUR geltend. Unter Ziff. 3 des Antrags folgten Angaben zum Finanzierungsplan. Als zuwendungsfähige Ausgaben machte der Kläger Personalausgaben in Höhe von 70.000 EUR geltend, seine Sachausgaben bezifferte er auf 25.845,00 EUR, so dass sich die geltend gemachten Gesamtausgaben auf 95.845,00 EUR beliefen. Unter der Überschrift "Deckungsmittel" gab der Kläger als "beantragte/zugesicherte Zuwendungen Dritter" eine Zuwendung in Höhe von 20.000 EUR durch den Landkreis I. an. Seine Eigenmittel bezifferte er auf 16.845,00 EUR. Ergänzend fügte er seinem Antrag einen detaillierten Finanzierungsplan bei, in dem die Ausgaben für Personal, Räumlichkeiten und sonstiges näher aufgeschlüsselt waren, sowie eine Übersicht über das einzusetzende Personal.
Der Landkreis I. befürwortete mit Schreiben vom 14. Oktober 2022 den Antrag des Klägers. Er führte zudem aus, er beabsichtige seinerseits, den Kläger auch im Jahr 2023 zu unterstützen. Nach Beschlussfassung und Bestandskraft des Haushaltsplanes für das Jahr 2023 sollten als pauschaler Festbetrag durch den Landkreis J. ein Betrag in Höhe von 24.000 EUR und durch den Landkreis I. in Höhe von 20.000 EUR gewährt werden. Die Zuwendungen seien zweckgebunden und ausschließlich für die Mitarbeiter/-innen des Klägers zu verwenden.
Mit Schreiben vom 5. Juni 2023 bewilligte der Beklagte eine Zuwendung in Höhe von 24.000 EUR. Der Beklagte legte seiner Entscheidung dabei im Wesentlichen die Angaben des Klägers zugrunde. Die Eigenmittel des Klägers bezifferte der Beklagte jedoch auf 51.935,65 EUR. Ferner lehnte der Beklagte den Antrag ab, soweit der Kläger über die Querschnittsförderung in Höhe von 24.000 EUR hinaus eine weitere Förderung beantragt hatte. Zur Begründung führte der Beklagte hinsichtlich des ablehnenden Teils aus, ihm sei es nur möglich, nach Maßgabe der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Betreuungsvereinen Zuwendungen zu gewähren. Die Entscheidungskompetenz darüber, ob die gemäß der Richtlinie bewilligte Förderung einer bedarfsgerechten finanziellen Ausstattung entspreche, obliege nicht ihm als Landesbetreuungsstelle. Vielmehr stelle § 17 Satz 2 BtOG klar, dass die Länder im Landesrecht für die Umsetzung der finanziellen Förderverpflichtung zu sorgen hätten. Er sei darum nicht der korrekte Adressat für einen etwaigen Anspruch.
Am 7. Juli 2023 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus: Gemäß § 17 BtOG hätten anerkannte Betreuungsvereine einen Anspruch auf eine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 15 Abs. 1 BtOG. Sie seien eine wichtige Säule im System der rechtlichen Betreuung. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich, dass Betreuungsvereine zur Bewältigung ihrer Aufgaben personell und sachlich besser ausgestattet werden müssten, damit die im öffentlichen Interesse liegende Querschnittsarbeit geleistet werden könne. Der Anspruch gemäß § 17 BtOG solle gegenüber den Betreuungsvereinen eine verlässliche Förderung gewährleisten und ihnen Planungssicherheit geben (BT-Drs.19/2445, S. 3). Zur Sicherung der Querschnittsarbeit seien den Betreuungsvereinen diverse neue Aufgaben übertragen worden. Durch die enge Bindung an den Betreuungsverein werde durch den Gesetzgeber eine kontinuierliche Verbesserung der ehrenamtlichen Betreuungskräfte angestrebt (BT-Drs.19/24445, S. 239). Diese Qualitätsverbesserungen könnten jedoch nur erreicht werden, wenn diese wichtige und neu hinzugekommene Arbeit der Betreuungsvereine für diese auskömmlich finanziert werde. Ein rechtlicher Gestaltungsspielraum bestehe nicht. Gemäß § 17 Satz 2 BtOG obliege die nähere Regelung der Finanzierung den Ländern. In Niedersachsen werde die Finanzierung gesetzlich durch § 4 AGBtR geregelt. Hiernach erhielten Betreuungsvereine für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 15 Abs. 1 BtOG eine öffentliche Förderung. Diese Vorschrift sei der Auslegung zugänglich und könne im Lichte der Vorgaben des § 17 BtOG ausgelegt werden. So müsse die Vorschrift entsprechend § 17 BtOG so verstanden werden, dass die Betreuungsvereine diejenige Förderung erhielten, die sie für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 15 Abs. 1 BtOG benötigten. Der Finanzierungsanspruch des § 4 AGBtR werde durch die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Betreuungsvereinen (im Folgenden Förderrichtlinie) näher ausgestaltet. Soweit die Förderrichtlinie lediglich eine Zuwendung von 24.000 EUR jährlich vorsehe, entspreche dies offensichtlich nicht dem Bedarf des Klägers zur Erfüllung der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben. Die Förderrichtlinie sei daher durch den Beklagten als zuständige Bewilligungsbehörde im Einklang mit § 17 BtOG und § 4 AGBtR ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Zweck der Förderung anzuwenden. Seinen Bedarf habe er dabei entsprechend den Empfehlungen der Bundeskonferenz der Betreuungsvereine kalkuliert. Der Beklagte habe die Personalkosten zudem ausdrücklich anerkannt, allerdings infolge der Ausschöpfung der maximalen Förderung die durch ihn zu erbringenden Eigenmittel "korrigiert".
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 5. Juni 2023 die Finanzierung entsprechend dem Antrag des Klägers vom 16. September 2022 in Höhe von insgesamt 59.000 EUR zu bewilligen,
hilfsweise, den Antrag vom 16. September 2022 unter Beachtung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus: Dem Kläger sei der für das Jahr 2023 mögliche Höchstbetrag gewährt worden. Ein rechtlicher Anspruch auf eine darüber hinausgehende Zuwendung bestehe gegenüber ihm nicht. Die Förderrichtlinie stelle eine das Ermessen der Beklagten lenkende Verwaltungsvorschrift dar. Anders als der Kläger meine, würde vor diesem Hintergrund gerade ein Abweichen von Ziff. 5.2 der Zuwendungsrichtlinie zu seinen Gunsten einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG bedeuten; ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften von Oberbehörden sollten nämlich gerade eine einheitliche und gleichmäßige Betätigung des Ermessens der nachgeordneten Behörden sicherstellen. Die Festlegung einer Höchstsumme trage das Risiko in sich, den Bedarf eines Antragstellers - und sei es um einen nur sehr geringen Betrag - zu unterschreiten. Dabei sei es nicht zu beanstanden, dass eine Höchstsumme festgelegt worden sei, denn die öffentliche Hand habe den Haushalt in seiner Gesamtheit im Blick zu behalten, um die zur Wahrung des Gleichheitssatzes gebotene größtmögliche Gleichbehandlung bei der Festsetzung von Geldleistungen sicherzustellen. Der Kläger trage auch keine besonderen Umstände des Einzelfalls vor. Der behauptete Mehrbedarf sei im Einzelnen nicht nachvollziehbar; so berücksichtige der Kläger in seinem Vortrag etwa nicht die Möglichkeiten einer Zusatzförderung bzw. der Vergütung der Vereinsbetreuerinnen und -betreuer nach dem Vormünder- und Betreuervergütungsgesetz (VBVG). Soweit der Kläger ausführlich zu den Querschnittsaufgaben gemäß § 15 BtOG vortrage, differenziere er nicht zwischen der Zuwendung nach Ziff. 5.2 der Zuwendungsrichtlinie und daneben möglichen Zusatzförderungen gem. Ziff. 5.5. So gebe es u.a. gesondert Fallpauschalen für jede ehrenamtliche Betreuung sowie für die Durchführung von Informationsveranstaltungen. Die tatsächlichen Querschnittsaufgaben hätten sich, soweit sie von der in Streit stehenden Förderung abgedeckt seien, durch die Novellierung des Gesetzestextes im Arbeitsumfang nicht vermehrt; die neu anfallenden Pflichten würden durch die geänderten und angepassten Zusatzförderungen abgedeckt. Die Anwendung der Förderrichtlinie durch die Beklagte sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die noch junge Vorschrift des § 17 Satz 1 BtOG enthalte keine Definition hinsichtlich der Begrifflichkeit der bedarfsgerechten finanziellen Ausstattung. Die Gewährung einer bedarfsgerechten finanziellen Ausstattung sei jedenfalls nicht gleichzusetzen ist mit einer pauschalen Finanzierung der Querschnittsarbeit, wie sie der Kläger meint beanspruchen zu können. Zudem handele es sich nach der einschlägigen Kommentarliteratur bei § 17 Satz 1 BtOG zweifellos um einen bloßen "Programmsatz", wobei die konkrete Ausgestaltung der Förderung den Ländern obliege. Schließlich lege das Bundesrecht in § 17 Satz 2 BtOG nicht fest, in welchem Verhältnis die dort genannten öffentlichen Mittel von den Ländern und den Kommunen aufzubringen seien. Die Zuwendungsrichtlinie sei ausdrücklich unter der Erwartung einer angemessenen Beteiligung der kommunalen Betreuungsbehörden erlassen worden (Ziff. 5.6), die nach dem klägerischen Vortrag augenscheinlich auch erfolgen solle oder sogar zwischenzeitlich erfolgt sei. Ob bereits eine Förderung - und falls ja, in welcher Höhe - seitens der Kommune geleistet wurde, sei ihm nicht bekannt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
I. Der Kläger hat keinen Anspruch gegenüber dem Beklagten, über die bereits gewährten Zuwendung in Höhe von 24.000 EUR hinaus eine weitere Förderung für die Personal- und Sachkosten bei der Erbringung von Querschnittsaufgaben zu erhalten. Die in dem Bescheid vom 5. Juni 2023 enthaltene Ablehnung einer höheren Förderung als 24.000 EUR ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Das Bundesrecht formuliert in § 17 Satz 1 BtOG keinen klagbaren Anspruch auf eine bedarfsgerechte Förderung, sondern lediglich einen Programmsatz (1.). Dieser Programmsatz ist zwar verbunden mit einem Regelungsauftrag an die Länder. Das Land Niedersachsen ist diesem Regelungsauftrag indes nicht nachgekommen, so dass es auch im Landesrecht an einer Anspruchsgrundlage für den von dem Kläger geltend gemachten Anspruch fehlt (2.).
1. Der Kläger kann seinen Anspruch auf Bewilligung einer höheren Förderung nicht auf § 17 Satz 1 BtOG stützen. Danach haben Betreuungsvereinen einen Anspruch auf eine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung mit öffentlichen Mitteln zur Wahrnehmung der ihnen nach § 15 Abs. 1 BtOG obliegenden Aufgaben.
Diese Vorschrift wurde durch das Gesetz zur Reform des Vormundschafts- und Betreuungsrecht vom 4. Mai 2021 (BGBl., I. S. 882, ausgegeben am 12. Mai 2021) eingeführt. Ziel des zum 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Gesetzes war u.a. eine Stärkung der unverzichtbaren Arbeit der anerkannten Betreuungsvereine bei der Begleitung und Unterstützung ehrenamtlicher Betreuer. Zu diesem Zweck wurde mit § 17 Satz 1 BtoG erstmals eine Regelung zur finanziellen Ausstattung anerkannter Betreuungsvereine geschaffen (Dodegge in: Dodegge/​Roth, Systematischer Praxiskommentar Betreuungsrecht, 17. Finanzielle Ausstattung (§ 17 BtOG), Rn. 166). Der Bundesgesetzgeber wollte ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs eine verlässliche Förderung durch Länder und Gemeinden sicherstellen und so für die Betreuungsvereine die von ihnen dringend benötigte Planungssicherheit gewährleisten (BT-Drs. 19/24445, S. 3, 146). Der Bundesgesetzgeber hat mit dieser Vorschrift indes keinen klagbaren Anspruch der Betreuungsvereine auf Gewährung einer Zuwendung geregelt. Vielmehr handelt es sich um einen bloßen Programmsatz (vgl. Bienwald/Harm in: Bienwald, Betreuungsrecht, 7. Auflage 2023, § 17 BtOG, Rn. 2).
Bei der Auslegung der Vorschrift ist vom Wortlaut der Norm auszugehen. Diese räumt Betreuungsvereinen zwar ausdrücklich einen "Anspruch" ein. Nach dem Rechtswörterbuch wird der Begriff "Anspruch" definiert als das Recht, von einem anderen ein Tun oder Unterlassen zu verlangen. Wesentliches Merkmal des Anspruchs soll die die Möglichkeit seiner gerichtlichen Durchsetzung durch eine Klage sein (Weber kompakt, Rechtswörterbuch, 11. Ed. 2024, Anspruch, beck-online). Dieses Verständnis entspricht der zivilrechtlichen Legaldefinition des Begriffs des Anspruchs in § 194 Abs. 2 BGB, die offenbar grundsätzlich auch in öffentlich-rechtlichen Zusammenhängen zugrunde gelegt wird (vgl. etwa die Kommentarliteratur zu § 53 VwVfG (Gerstner-Heck, in: BeckOK VwVfG/Gerstner-Heck, 64. Ed. 1.7.2024, VwVfG § 53 Rn. 6)). Der Begriff des "Anspruchs" ist damit gleichzusetzen mit dem Begriff eines "subjektiven öffentlichen Rechts", das ebenfalls gerichtlich durchgesetzt werden kann (vgl. wiederum Weber kompakt, Rechtswörterbuch, 11. Ed. 2024, Subjektives öffentliches Recht).
Die Möglichkeit, einen Anspruch gerichtlich durchzusetzen verlangt aber, dass auch feststeht, gegen wen der Anspruch geltend zu machen ist. § 17 Satz 1 BtOG bestimmt dies jedoch nicht. Vielmehr stellt er den Anspruch, der in Satz 1 BtOG eingeräumt wird, in Satz 2 zugleich wieder unter einen Regelungsvorbehalt, demzufolge das "Nähere" das Landesrecht zu regeln habe. Daraus folgt, dass Regelungen zum Anspruchsgegner im Landesrecht zu treffen sind.
§ 17 Satz 1 und 2 BtOG lässt sich dabei nicht dahin auslegen, dass das Land Anspruchsgegner des in § 17 Satz 1 BtOG postulierten Anspruchs sein soll. Das Land ist lediglich Adressat des Regelungsauftrags, nicht aber Anspruchsgegner des den Betreuungsvereinen eingeräumten Anspruchs. Dieses Auslegungsergebnis wird außer vom Wortlaut durch die Gesetzesbegründung nahegelegt. Dort heißt es, durch die Regelung in § 17 Satz 1 BtOG solle eine verlässliche Förderung durch Länder und Gemeinden sichergestellt werden, und weiter:
"Indem gleichzeitig bestimmt wird, dass das Nähere das Landesrecht regelt, ist es Sache der Länder, für eine adäquate Verteilung der konkret gebotenen Förderungen zwischen Land und Gemeinden Sorge zu tragen". (BT-Drs.19/2445, S. 146)
Hieraus folgt, dass sich der Bundesgesetzgeber zu der Frage, wer konkret Anspruchsgegner sein soll, nicht verhält und auch nicht verhalten will. Damit scheidet es aber aus, unmittelbar aus § 17 Satz 1 BtOG einen Anspruch des Klägers auf Gewährung einer Zuwendung in größerer Höhe gegenüber dem Beklagten (als Vertreter des Landes) herzuleiten.
2. Bei § 17 Satz 1 BtOG handelt es sich nach alledem lediglich um einen Programmsatz, der durch den in § 17 Satz 2 BtOG enthaltenen Regelungsauftrag an die Länder ergänzt wird, wonach das Nähere zum Anspruch im Landesrecht zu regeln sei. § 17 Satz 1 BtOG liegt folglich die Vorstellung zugrunde, dass ein klagbarer Anspruch erst durch entsprechende Regelungen im Landesrecht zur Entstehung gebracht wird. Im Niedersächsischen Landesrecht ist indes ein klagbarer Anspruch der Betreuungsvereine nicht vorgesehen.
a) Ein klagbarer Anspruch ist nicht in § 4 AGBtR enthalten. In dieser Vorschrift ist bestimmt, dass anerkannte Betreuungsvereine für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 15 Abs. 1 BtOG eine öffentliche Förderung erhalten. Anders als in § 17 Satz 1 BtOG wird Betreuungsvereinen in dieser Vorschrift schon kein Anspruch eingeräumt, so dass bereits fraglich ist, ob es sich nach dem Willen des Landesgesetzgebers bei dieser Vorschrift überhaupt um eine subjektivrechtliche Schutznorm zugunsten der Betreuungsvereine oder vielmehr nur um eine objektivrechtliche Verpflichtung handelt. Jedenfalls folgt auch aus dieser Vorschrift kein Anspruch der Betreuungsvereine auf Bewilligung einer "bedarfsgerechten" Förderung in bestimmter Höhe, weil sich dort weder zum Anspruchsgegner noch zur Anspruchshöhe nähere Regelungen finden. Insofern ist nicht ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber in § 4 AGBtR dem in § 17 Satz 1 BtOG formulierten Regelungsauftrag nachgekommen wäre bzw. nachkommen wollte. Tatsächlich ist in § 4 AGBtR weniger als in § 17 Satz 1 BtOG geregelt. Während § 17 Satz 1 BtOG mit der Vorgabe, die Förderung der Betreuungsvereine habe "bedarfsgerecht" zu sein, zumindest noch eine gewisse, wenn auch ausgestaltungsbedürftige Vorgabe zur Anspruchshöhe enthält, fehlt eine nähere Bestimmung des Anspruchsinhalts in § 4 AGBtR vollständig.
Dafür, dass in § 4 AGBtR kein klagbarer Anspruch der Betreuungsvereine geschaffen werden sollte, spricht auch die Gesetzesbegründung zum Gesetz zur Anpassung der niedersächsischen Gesetze an das Gesetz zur Reform des Vormundschafts- und Betreuungsrechts. Mit diesem Gesetz wollte der niedersächsische Gesetzgeber die Regelungen des AGBtR an die durch das Gesetz zur Reform des Vormundschafts- und Betreuungsrechts vom 4. Mai 2021 auf Bundesebene geschaffenen Änderungen anpassen. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber sich des in § 17 Satz 2 BtOG an ihn gerichteten Regelungsauftrags angenommen und Näheres zu dem in § 17 Satz 1 BtOG vorgesehenen Anspruch der Betreuungsvereine auf eine bedarfsgerechte Förderung geregelt hätte. Abgesehen von dem bereits angesprochenen, insoweit indifferenten Wortlaut des § 4 AGBtR lässt auch die Gesetzesbegründung nicht erkennen, dass der Landesgesetzgeber sich des Regelungsauftrags überhaupt bewusst gewesen wäre. Zwar wurde die Regelung in § 4 AGBtR verändert. Es handelte sich aber insoweit um rein redaktionelle Anpassungen, wie der Gesetzesbegründung zu § 4 AGBtR zu entnehmen ist (LT Drs. 18/10951, S. 5).
b) Ein Anspruch gegenüber dem Beklagten auf Bewilligung einer weiteren Zuwendung steht dem Kläger auch aufgrund der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Betreuungsvereinen nicht zu (im Folgenden: Förderrichtlinie).
aa) Die Förderrichtlinie vermag nur unter Rückgriff auf das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Recht auf Gleichbehandlung Ansprüche auf die Gewährung einer Zuwendung zu vermitteln. Der Beklagte hat den Anspruch des Klägers auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der Förderrichtlinie durch die Bewilligung einer Förderung in Höhe von 24.000 EUR jedoch erfüllt.
(1) Bei der Förderrichtlinie handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift. Verwaltungsvorschriften entfalten keine über den Binnenbereich der Verwaltung hinausgehenden unmittelbaren Rechtswirkungen. Insbesondere werden durch sie keine Ansprüche begründet, wie auch in der Förderrichtlinie ausdrücklich klargestellt ist (vgl. Ziff. 1.3 der Förderrichtlinie). Förderrichtlinien wie die hier in Rede stehende erlangen lediglich über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung mittelbar Außenwirkung: Ihre Funktion ist es, das Ermessen der Bewilligungsstelle bei der Entscheidung über Förderanträge zu lenken. Durch ihre ständige Anwendung begründet die Verwaltung eine gleichförmige Verwaltungspraxis, der sie aufgrund des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) in gleich gelagerten Fällen - so kein sachlicher Grund eine Abweichung gestattet - folgen muss (Wollenschläger, in: Huber/Voßkuhle, 8. Aufl. 2024, GG Art. 3 Rn. 193). Wenn und soweit in der Förderrichtlinie die Verwaltungspraxis der Bewilligungsbehörde zum Ausdruck kommt, hat derjenige, der die Gewährung einer Subvention begehrt, somit einen Anspruch auf Gleichbehandlung, der dann darauf hinausläuft, dass die Bewilligungsbehörde über seinen Antrag nach Maßgabe der von ihr auch sonst angewandten Förderrichtlinie entscheiden muss.
(b) Der Beklagte hat den Anspruch des Klägers auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der Förderrichtlinie erfüllt. Unter der Annahme, dass die Förderrichtlinie die Verwaltungspraxis des Beklagten widerspiegelt, hat der Kläger keinen Anspruch auf eine höhere Zuwendung zu den Personal- und Sachkosten.
Allerdings ist der Beklagte nach der Förderrichtlinie zuständige Bewilligungsbehörde (Ziff. 6.2 der Richtlinie), so dass der Kläger insoweit den richtigen Anspruchsgegner in Anspruch nimmt. Der Anspruch auf eine höhere Förderung ist aber der Sache nach nicht begründet, weil sich nach Ziff. 5.2 der Förderrichtlinie die von dem Beklagten zu gewährende Förderung zu den hier allein geltend gemachten Sach- und Personalkosten auf maximal 24.000 EUR beläuft. Vor diesem Hintergrund verstößt es nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, dass der Beklagte eine Zuwendung nur in Höhe des genannten Höchstbetrags bewilligt und einen darüber hinausgehenden Anspruch des Klägers abgelehnt hat. Der Kläger hat nicht vorgetragen und es ist auch nicht ersichtlich, dass andere Betreuungsvereine eine höhere Förderung erhalten hätten als in der Förderrichtlinie vorgesehen. Hiervon ist insbesondere deshalb nicht auszugehen, weil sich der Beklagte offenbar an die durch die Förderrichtlinie grundsätzlich vorgegebenen Höchstbeträge gebunden fühlt. Eine Ungleichbehandlung ist somit nicht gegeben.
Art. 3 Abs. 1 GG verbietet allerdings auch die Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem (dazu s. Wollenschläger, in: Huber/Voßkuhle, 8. Aufl. 2024, GG Art. 3 Rn. 169). Insofern käme auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 GG unter Umständen auch dann ein Anspruch auf eine höhere Förderung in Betracht, wenn sich der Kläger von anderen anerkannten Betreuungsvereinen dadurch unterscheiden würde, dass er etwa aus standortbezogenen Gründen einen wesentlich höheren anerkennenswerten Finanzbedarf hätte. Diesem Gedanken hat der Beklagte insoweit Rechnung getragen, als er dem Kläger für jeden seiner beiden Standorte jeweils die nach der Förderrichtlinie mögliche Maximalförderung gewährt hat. Dass sich der Kläger über den Umstand, dass er zwei Standorte betreibt, hinaus in einer besonderen Situation befinden würde, die es gebieten würde, ihm eine höhere Förderung als nach der Förderrichtlinie vorgesehen zuzuwenden, ist indes weder vorgetragen noch ersichtlich. Der Beklagte hat also den Anspruch des Klägers auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der in der Förderrichtlinie zum Ausdruck kommenden Verwaltungspraxis erfüllt. Vor diesem Hintergrund hätte es - umgekehrt - gerade gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz in seiner objektiven Ausprägung verstoßen, wenn der Beklagte dem Kläger eine Zuwendung über den genannten Höchstbetrag hinaus bewilligt hätte.
bb) Soweit der Kläger ausführt, die Förderrichtlinie verstoße gegen § 17 Satz 1 BtOG, weil die Zuwendung pauschal gedeckelt werde und damit gerade keine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung im Sinne des § 17 Satz 1 BtOG sicherstelle, führt dies nicht zu einem Erfolg seiner Klage.
(1) Das Gericht teilt nicht die Auffassung, dass die Förderrichtlinie wegen Verstoßes gegen § 17 Satz 1 BtOG rechtswidrig sein könnte.
Dies gilt bereits deshalb, weil es sich bei der Förderrichtlinie nicht um eine nähere Regelung zu dem in § 17 Satz 1 BtOG normierten Anspruch handelt. § 17 Satz 2 BtOG nimmt "das Landesrecht" in die Pflicht und gibt ihm auf, das Nähere zum Anspruch auf eine bedarfsgerechte Ausstattung, insbesondere zum Anspruchsgegner und zum Anspruchsinhalt, zu regeln. In der Förderrichtlinie wird jedoch an keiner Stelle Bezug auf § 17 Satz 1 BtOG genommen. Zudem verschafft die Förderrichtlinie den anerkannten Betreuungsvereinen explizit keinen Anspruch auf Förderung, sondern stellt vielmehr umgekehrt klar, dass es einen Anspruch auf die nach der Förderrichtlinie mögliche Förderung nicht gibt. Im vorliegenden Verfahren kommt noch hinzu, dass die Förderrichtlinie in der hier maßgeblichen Fassung vor Einführung des § 17 Satz 1 BtOG geschaffen wurde.
Soweit der Kläger im Schriftsatz vom 4. November 2024 aus dem Umstand, dass nach der Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie Zuwendungen für die Querschnittsaufgaben nach § 4 AGBtR gewährten würden und es andere Regelungen zur Umsetzung des Finanzierungsanspruchs aus § 17 Satz 1 BtOG und § 4 AGBtR nicht gebe, den Schluss zieht, der Richtliniengeber gehe selbst davon aus, dass die Förderrichtlinie der vollständigen Umsetzung des Finanzierungsanspruchs nach § 17 Satz 1 BtOG diene, verfängt dies aus den vorgenannten Gründen nicht.
Dient somit die Förderrichtlinie nicht der Ausfüllung des in § 17 Satz 2 BtOG vorgesehenen Regelungsvorbehalts, erschließt sich bereits grundsätzlich nicht, weshalb die Förderrichtlinie an den Vorgaben des § 17 Satz 1 BtOG zu messen sein sollte. Die Förderrichtlinie steht vielmehr neben § 17 Satz 1 BtOG. Ob und inwiefern es eine Regelung gibt, die § 17 Satz 1 BtOG umsetzt, spielt für die Rechtmäßigkeit der Förderrichtlinie keine Rolle. Das verdeutlicht folgende Erwägung: Wenn es eine § 17 Satz 1 BtOG umsetzende Regelung gäbe, würde es nicht gegen die Vorschrift verstoßen, ggf. eine weitere Förderung nach freiem Ermessen auf Grundlage der Förderrichtlinie zu gewähren. Und auch bei dem hier gegebenen Fehlen einer § 17 Satz 1 BtOG umsetzende Regelung wird die nach freiem Ermessen gewährte Förderung nicht dadurch rechtswidrig, dass sie § 17 Satz 1 BtOG nicht umsetzt.
(2) Ungeachtet dessen würde auch eine unterstellte Rechtswidrigkeit der Förderrichtlinie nicht zu einem Anspruch des Klägers führen. Insoweit gilt es wiederum zu beachten, dass es sich bei der Förderrichtlinie, wie bereits ausgeführt, nur um eine Verwaltungsvorschrift, handelt, die nur mittelbar über die durch das Gleichbehandlungsgebot begründeten Selbstbindung der Verwaltung Außenwirkung entfaltet. Anspruchsgrundlage für einen Anspruch auf eine Förderung ist ohnehin nie die lediglich verwaltungsinterne Rechtswirkungen entfaltende Förderrichtlinie, sondern immer nur Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der - ggf. durch die Förderrichtlinie ausgestalteten - Verwaltungspraxis der Behörde. Selbst wenn die Förderrichtlinie hier rechtswidrig und deshalb nicht anwendbar wäre, hätte der Kläger nur Anspruch darauf, von dem Beklagten so behandelt zu werden wie er andere anerkannte Betreuungsvereine in ständiger Verwaltungspraxis behandelt. Diesen Anspruch hat der Beklagte jedoch erfüllt, weil er allen Betreuungsvereinen nur den in der Förderrichtlinie vorgesehenen Höchstbetrag gewährt und nicht ersichtlich ist, dass sich der Kläger in einer besonderen Situation befinden würde, die es gebieten würde, ihm eine höhe Zuwendung zu gewähren (s. dazu schon oben unter 2.b) aa)).
cc) Fehl ginge es, wie vom Kläger befürwortet, die Förderrichtlinie "im Lichte der Vorgaben des § 17 BtOG" auszulegen und auf dieser Grundlage dem Kläger eine höhere Förderung zuzusprechen. Das Land Niedersachsen wird durch § 17 Satz 2 BtOG in die Pflicht genommen, den in § 17 Satz 1 BtOG enthaltenen Regelungsauftrag auszugestalten. Dieser Regelungsauftrag betrifft grundsätzlich die Legislative, ggf. im Umfang untergesetzlicher Regelungsbefugnisse auch die Exekutive. Diese sind bei der Umsetzung des Regelungsauftrags weitgehend frei. Insbesondere obliegt es ihrer Entscheidung, die adäquate Verteilung der konkret gebotenen Förderungen zwischen Land und Gemeinden zu regeln. Das Land ist diesem Regelungsauftrag durch die hierzu berufene Legislative bzw. die Exekutive (noch) nicht nachgekommen. Würde nun das Gericht als Teil der Judikative dem Kläger auf Grundlage der Förderrichtlinie "in Verbindung mit" § 17 Satz 1 BtOG eine "bedarfsgerechte Förderung" (wie auch immer diese zu bemessen wäre) zusprechen, unterliefe dies die alleinige Regelungsbefugnis von Legislative bzw. ggf. Exekutive. Das Gericht regelte dann selbst, dass das Land, handelnd durch den Beklagten, als Anspruchsgegner heranzuziehen ist, was als Bedarf des Klägers anzuerkennen ist und schließlich, was genau eine "bedarfsgerechte" finanzielle Ausstattung mit öffentlichen Mitteln bedeutet. Eine solche Regelungskompetenz kommt dem Gericht aufgrund des Grundsatzes der Gewaltenteilung indes nicht zu.
3. Das Gericht geht nach alledem davon aus, dass das Land auf Grundlage des § 17 Satz 2 BtOG noch keine Regelungen zu dem in § 17 Satz 1 BtOG postulieren Anspruch erlassen hat. Daraus kann nicht der Schluss gezogen werden, dass § 17 Satz 1 BtOG auf Landesebene als Anspruchsgrundlage unmittelbar angewendet werden könnte. Insbesondere kommt nicht in Betracht, § 17 Satz 1 BtOG nach den Grundsätzen der unmittelbaren Anwendbarkeit von Richtlinien im Unionsrecht unmittelbar als Anspruchsgrundlage für den Kläger heranzuziehen.
Allerdings erinnert die in § 17 Satz 1 und 2 BtOG gewählte Regelungsart an die Richtlinien im Unionsrecht. Richtlinien sind an die Mitgliedstaaten gerichtete Rechtsakte, die in nationales Recht umgesetzt werden müssen (vgl. Art. 288 Abs. 3 AEUV). Die Einzelnen können sich grundsätzlich nicht auf eine Richtlinienbestimmung berufen, um Ansprüche oder Kompetenzen herzuleiten (Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 82. EL Mai 2024, AEUV Art. 288 Rn. 105).
Ungeachtet des Wortlauts von Art. 288 Abs. 3 AEUV ist aber seit langem anerkannt, dass Richtlinienbestimmungen ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbare Wirkung entfalten können und sich einzelne direkt auf eine Richtlinienbestimmung berufen können (Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 82. EL Mai 2024, AEUV Art. 288 Rn. 137). Zur Begründung der dogmatischen Konstruktion wird insbesondere auf das Prinzip der einheitlichen Wirksamkeit ("effet utile") des Unionsrechts verwiesen. Die unbedingte, gleiche und einheitliche Wirkung der Bestimmungen des EU-Rechts litte, wenn die Mitgliedstaaten gegen die Umsetzungspflicht verstoßen könnten, ohne dass das EU-Recht hierauf effektiv reagierte (Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 82. EL Mai 2024, AEUV Art. 288 Rn. 139, beck-online). Eine unmittelbare Anwendung einer Richtlinienbestimmung kommt aber nur dann in Betracht, wenn sie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist und wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht fristgerecht umgesetzt hat (im Einzelnen, s. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 82. EL Mai 2024, AEUV Art. 288 Rn. 142 ff.).
Selbst wenn man die zu einer Richtlinie nach Art. 288 Abs. 3 AEUV entwickelten Grundsätze auf die hier gegebene Situation eines Regelungsauftrags des Bundes an die Länder übertragen könnte - woran angesichts der Unterschiede im Bund-Länder-Verhältnis auf der einen und dem Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten auf der anderen Seite erhebliche Bedenken bestehen -, würde dies nicht zu einer unmittelbaren Anwendbarkeit des § 17 Satz 1 BtOG als klagbare Anspruchsgrundlage für den Einzelnen führen. Denn § 17 Satz 1 BtOG ist weder inhaltlich unbedingt noch hinreichend genau. Das Erfordernis der Unbedingtheit fehlt beispielsweise, wenn eine Richtlinienbestimmung darauf abzielt, Ansprüche des Bürgers zu begründen, dem umsetzenden Normgeber aber Wahlmöglichkeiten hinsichtlich des Anspruchsschuldners einräumt (Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 82. EL Mai 2024, AEUV Art. 288 Rn. 146). Eine solche Situation ist hier gegeben, denn § 17 Satz 1 BtOG enthält sich jeglicher Vorgaben zum Anspruchsgegner. Auch im Übrigen ist § 17 Satz 1 BtOG keinesfalls hinreichend bestimmt ist, um einen klageweise geltend zu machenden Anspruch zu begründen. Der Wortlaut des § 17 Satz 1 BtOG beschränkt sich darauf, Betreuungsvereinen einen Anspruch auf "eine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung mit öffentlichen Mitteln zur Wahrnehmung der ihnen nach § 15 Absatz 1 obliegenden Aufgaben" einzuräumen. Es ist damit weder geregelt, wie sich der anzuerkennende Bedarf berechnet, noch, was genau eine bedarfsgerechte Förderung ist, insbesondere ob dies voraussetzt, dass der gesamte Bedarf gedeckt ist, oder ob es genügt, wenn sich die zu gewährende Förderung am Bedarf orientiert. Diese Fragen bedürfen einer Ausgestaltung durch Landesrecht, was einer unmittelbaren Anwendung von § 17 Satz 1 BtOG entgegensteht.
II. Auch der hilfsweise geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung des Antrags des Klägers auf Bewilligung einer höheren Förderung ist nach alledem nicht begründet, weil die in dem Bescheid vom 5. Juni 2023 enthaltene Ablehnung einer höheren Förderung als 24.000 EUR rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 VwGO). Denn der Kläger hat mangels Umsetzung von § 17 Satz 1 BtOG ins Landesrecht nur einen Anspruch auf Gleichbehandlung, den der Beklagten nach den Ausführungen unter I. erfüllt hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 BtOG
§ 1908 f BGB
§ 15 BtOG
§ 44 LHO
§ 53 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 1 BtOG
§ 17 Satz 2 BtOG
§ 17 Satz 1 BtOG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 17 Satz 1 BtoG
§ 194 Abs. 2 BGB
§ 17 Satz 1 und 2 BtOG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 288 Abs. 3 AEUV