Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-17, Aktenzeichen 10 A 11208/18
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2020:0717.10A11208.18.00

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 27. Juni 2018 werden Ziffern 1) und 2) des Bescheides des Beklagten vom 31.03.2016 und Ziffern 1) und 2) des Bescheides des Beklagten vom 04.05.2016, – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05.08.2016 –, sowie die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 05.08.2016 aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen mehrere kommunalaufsichtliche Maßnahmen des Beklagten sowie gegen die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheides der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) Trier vom 5. August 2016.
Der Kläger, dem im Jahr 2016 sieben Verbandsgemeinden und insgesamt 50 Ortsgemeinden angehörten, ist ein seit Jahren finanziell notleidender Landkreis mit unausgeglichenem Haushalt.
Aufgrund der bis Ende 2009 aufgelaufenen Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Liquiditätssicherung nimmt der Kläger seit 2012 am Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz (KEF-RP) teil. In diesem Zuge verpflichtete er sich, den zugesagten eigenen Konsolidierungsbeitrag durch mehrere Einzelmaßnahmen, u.a. eine stufenweise Anhebung der Kreisumlage für die Jahre 2012 und 2013 um jeweils 0,75 Prozentpunkte sowie für 2014 und 2015 um jeweils 0,5 Prozentpunkte, zu realisieren. Hintergrund dessen war ein zwischen Kläger und Beklagtem als Kommunalaufsichtsbehörde abgestimmter sogenannter 3-Stufen-Plan, der eine Anrechnung der Gewinnausschüttung der Kreissparkasse zu 75 % auf die Kreisumlage vorsieht, wodurch der Hebesatz der Kreisumlage für die Haushaltsjahre 2010 und 2011 entsprechend angepasst und ab 2012 bis zum Ende des KEF-Vertrages auf 42,25 v.H. verbleiben sollte.
Da sich die desolate Haushaltssituation des Klägers nach Inkrafttreten des am 8. Oktober 2013 beschlossenen neuen Landesgesetzes zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs – LFAG – trotz der dort eingeführten Schlüsselzuweisungen C nicht in ausreichender Weise verbesserte, schloss sich der Kläger dem Antrag des Landkreises Südliche Weinstraße auf abstrakte Normenkontrolle gegen das am 15. Oktober 2013 verkündete LFAG vom 8. Oktober 2013 an. Dieser Antrag wurde durch den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 30. Oktober 2015 als unzulässig abgewiesen (VGH N 29/14), weil nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Normenkontrolle zuvor der Rechtsweg gegen die individuellen Schlüsselzuweisungsbescheide durchlaufen werden müsse. Dementsprechend erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Neustadt/Wstr. Klage gegen den Schlüsselzuweisungsbescheid 2015 (Az.: 3 K 415/16.NW). Mit Beschluss vom 13. Mai bzw. 16. Juni 2019 setzte das Verwaltungsgericht das Verfahren aus und legte, nachdem die bewilligten Schlüsselzuweisungen unstreitig den Bestimmungen des LFAG entsprachen, dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die Frage zur Entscheidung vor, ob §§ 5 bis 18 LFAG und die Ansätze für die Finanzausgleichsmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2015 mit Art. 49 Abs. 6 Landesverfassung – LV – vereinbar sind.
Mit Haushaltsverfügung der Kommunalaufsichtsbehörde für das Haushaltsjahr 2015 vom 10. Juli 2015 wurde die von dem Kläger vorgelegte Haushaltssatzung und der Haushaltsplan – wie im Übrigen schon in den Vorjahren – wegen Verstoßes gegen das Gebot des Haushaltsausgleichs beanstandet. Abgesehen von der Erhöhung des Kreisumlagesatzes von 41,8 v.H. auf 42,25 v.H. gingen die festzustellenden Ertragssteigerungen auf Entscheidungen Dritter, jedoch nicht bzw. nur zu einem geringen Teil auf solche des Kreistages zurück. Aufsichtsbehördlich würden für das Haushaltsjahr 2016 weitreichende und nachhaltige Fehlbetragsreduzierungen in Höhe von 2,0 Mio. Euro erwartet. Insoweit werde bis zum 30. September 2015 die Vorlage eines Konzeptes erwartet, mit welchen zusätzlichen und auf eigenen Entscheidungen des Landkreises beruhenden Maßnahmen dieses Ziel erreicht werden solle. Die Kommunalaufsichtsbehörde gehe davon aus, dass der Kläger für das Haushaltsjahr 2016 den Kreisumlagehebesatz auf den rheinland-pfälzischen Durchschnitt (2015: rd. 43,6 v.H.) anheben und zusätzliche nachhaltige Haushaltsverbesserungen in Höhe von 650.000,00 € beschließen werde, andernfalls vorsorglich auf eine Versagung der Haushaltsgenehmigung für 2016 hingewiesen werde.
In der Kreistagssitzung des Klägers am 30. November 2015 wurden die Forderungen der Kommunalaufsichtsbehörde diskutiert, jedoch beschlossen, den Hebesatz für die Kreisumlage 2016 nicht zu erhöhen. Einige kreisangehörige Ortsgemeinden und eine Verbandsgemeinde seien nachhaltig strukturell unterfinanziert. Auch hätten die kreisangehörigen Ortsgemeinden mit bis zu 90 v.H. Umlagebelastung ihre Belastungsgrenze erreicht.
Auf Aufforderung des Beklagten übersandte der Kläger mit Schreiben vom 30. Dezember 2015 die ihm von den jeweiligen Verbandsgemeinden zur Verfügung gestellten Aufstellungen über die Liquiditätskreditbestände 2010 bis 2015, die aktuellen Kapitalrücklagen, die freien Finanzspitzen, Jahresergebnisse des Ergebnishaushalts sowie die Realsteuerhebesätze der einzelnen Gemeinden für den Zeitraum 2009 bis 2016, die Umlageanspannung, die Entwicklung der Gemeindebilanzen im Zeitraum 2009 bis 2014, die Entwicklung der Steuerkraftmesszahl der kreisangehörigen Ortsgemeinden für die Zeit von 2008 bis 2016, die durchschnittliche Steuerkraft pro Einwohner im Zeitraum 2011 bis 2014 sowie eine Übersicht über die Entwicklung der Finanzmittelüberschüsse und -⁠fehlbeträge für Ortsgemeinden mit durchgängig negativen freien Finanzspitzen.
Nach einem ergebnislosen Gespräch zwischen den Beteiligten am 21. Januar 2016 beschloss der Kreistag des Klägers am 1. Februar 2016 die Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2016. In § 7 war der Kreisumlagesatz – wie schon zuvor – auf 42,25 v.H. festgesetzt. Der Stand seines negativen Eigenkapitals war nach den Plandaten zum Ende des Jahres 2016 mit -⁠183.922.170,20 € angegeben, der Fehlbetrag im Ergebnishaushalt mit -⁠7.782.913,00 € und der Finanzmittelfehlbetrag im Finanzhaushalt mit -⁠9.792.141,00 €. Die „freie Finanzspitze“ wurde mit -⁠6.593.334 € beziffert, die Kredite zur Liquiditätssicherung mit 6.053.334 € bei einem voraussichtlichen Stand zum Ende des Haushaltsjahres von rd. 191,5 Mio. €.
Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 31. März 2016 erließ die Kommunalaufsichtsbehörde in Bezug auf die zur Genehmigung vorgelegte Haushaltssatzung einschließlich des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2016 folgende Entscheidungen:
„1. Der Beschluss des Kreistages des Klägers vom 1. Februar 2016 über den Haushaltsplan und die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2016 wird gemäß § 64 Landkreisordnung – LKO – wegen des Verstoßes gegen das Gebot des Haushaltsausgleichs nach § 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 4 Gemeindeordnung – GemO – i.V.m. § 18 Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO – und des Verbots der finanziellen Überschuldung gemäß § 57 i.V.m. § 93 Abs. 6 GemO beanstandet.
2. Wegen dieses Rechtsverstoßes wird gemäß § 65 LKO angeordnet, dass der Kläger eine Haushaltssatzung und einen Haushaltsplan beschließen und vorzulegen hat, dessen Fehlbetrag im Ergebnishaushalt um 2,0 Mio. Euro durch nachhaltige, nachweisbare und strukturelle Veränderungen reduziert ist. Hierzu wird ein Beitrittsbeschluss bis spätestens 30. April 2016 erwartet.
Für den Fall, dass der Kläger keinen entsprechenden Beschluss fasst, der diesen Anordnungen entspricht, wird ein solcher Beschluss durch aufsichtsbehördliche Maßnahmen ersetzt. Es wird hiermit bereits die Ersatzvornahme nach § 66 LKO angedroht.
1. ...
2. Die aufsichtsbehördliche Genehmigung für den in § 2 der Haushaltssatzung festgesetzten Gesamtbetrag der zur Finanzierung von Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen des Landkreises vorgesehenen Investitionskredite in Höhe von 1.420.216,00 € wird gemäß § 57 LKO i.V.m. §§ 95 Abs. 4 Nr. 2 und 103 Abs. 2 GemO versagt.
3. Die aufsichtsbehördliche Genehmigung für den in § 3 der Haushaltssatzung auf 9.792.141,00 € festgesetzten Gesamtbetrag der Ermächtigungen, die in künftigen Haushaltsjahren zu Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen führen können (Verpflichtungsermächtigungen) wird gemäß § 57 LKO i. V. m. §§ 95 Abs. 4 Nr. 1 und 102 GemO versagt.
4. ....
5. ....
6. ....“
Zur Begründung dieser Entscheidungen wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Haushalt des Klägers stelle einen eklatanten Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dar und verstoße gegen das Haushaltsausgleichsgebot sowie das Überschuldungsverbot. Die mit der Haushaltsverfügung 2015 zum Ausdruck gebrachte Erwartung für das Haushaltsjahr 2016 habe der Kläger nicht erfüllt. Der um 2,8 Mio. € reduzierte Jahresfehlbetrag im Ergebnishaushalt resultiere nicht aus strukturellen und nachhaltigen Entscheidungen durch die Organe des Klägers, sondern auf höher ausfallenden Schlüsselzuweisungen und gestiegenen Umlagegrundlagen der Kreisumlage aufgrund der gestiegenen Steuerkraft der kreisangehörigen Kommunen. Zum Ende des Haushaltsjahres 2016 werde der „nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag“ besorgniserregende 184 Mio. € betragen. Nach den vorgelegten Daten zur aktuellen Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden verfügten nahezu alle Verbands- und Ortsgemeinden mit ihrem Eigenkapital bzw. der Kapitalrücklage über ausreichend eigene Finanzmittel, um Defizite gemäß § 18 GemHVO zu verrechnen, weshalb ein stetiges Wachsen der Schulden des Klägers nicht hingenommen werden könne. Die Umlageanspannung (Addition aus dem Hebesatz der Kreisumlage und der Verbandsgemeindeumlage) bewege sich im Vergleich zu anderen Landkreisen in einem noch sehr moderaten Bereich. Des Weiteren sei festzustellen, dass die Durchschnittshebesätze der Realsteuern, gemessen an der Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden des Klägers, nicht dem erforderlichen Bedarf entsprächen. Nach alldem erscheine eine Anhebung des Hebesatzes der Kreisumlage um 2 v.H. auf dann 44,25 v.H. als einziges effektives und nachhaltiges Mittel zur dauerhaften Reduzierung des Haushaltsfehlbetrags des Klägers vertretbar und geboten.
Gegen den Bescheid vom 31. März 2016 erhob der Kläger mit Schreiben vom 26. April 2016 Widerspruch und begehrte die Aufhebung der Ziffern 1) und 2) dieses Bescheides sowie die Erteilung der in den Ziffern 3) und 4) dieses Bescheides versagten Genehmigungen. Sein Kreistag habe sich einmütig gegen die geforderte Fehlbetragsreduzierung in Höhe von 2 Mio. € entschieden und werde den geforderten Beitrittsbeschluss nicht fassen.
Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 4. Mai 2016 hob die Kommunalaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme den am 1. Februar 2016 gefassten Beschluss über den Kreisumlagehebesatz auf (Ziffer 1.) und beschloss zu § 7 der Haushaltssatzung, dass der Umlagesatz auf 44,23 v.H. festgesetzt werde (Ziffer 2.).
Der Kläger erhob am 11. Mai 2016 auch gegen den Bescheid vom 4. Mai 2016 Widerspruch.
Mit Bescheid vom 17. Mai 2016 genehmigte die Kommunalaufsichtsbehörde die Kredite zur Finanzierung von Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen und erteilte die aufsichtsbehördliche Genehmigung von Verpflichtungsermächtigungen.
Der Kläger begründete seine Widersprüche gegen die Bescheide vom 31. März 2016 und 4. Mai 2016 im Wesentlichen damit, dass diese gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstießen, einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie darstellten und mit Blick auf die Landkreise Neuwied und Kusel dem Gleichbehandlungsgrundsatz widersprächen. Die Haushaltsverfügung vom 31. März 2016 berücksichtige die Belange der nachhaltig strukturell unterfinanzierten kreisangehörigen Gemeinden des Klägers nicht in dem rechtlich gebotenen Umfang. Die meisten Gemeinden hätten in 2015 bereits Realsteuerhebesätze weit über den Nivellierungssätzen festgesetzt. Aufgrund einer Umlageanspannung von in der Spitze über 90 v.H. reichten die verbleibenden Einnahmen für die Aufgabenerledigung der Ortsgemeinden wie Unterhaltung von Kindergärten, Schulen, Straßen, Friedhöfen, Grünanlagen und sonstigen öffentlichen Einrichtungen offenkundig nicht aus.
Mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 5. August 2016 wurde das Verfahren bezüglich der Ziffern 4) und 5) des Bescheides vom 31. März 2016 wegen (Teil-) Erledigung eingestellt und der Widerspruch des Klägers im Übrigen zurückgewiesen. Zur Begründung wurden die Ausführungen aus dem Bescheid vom 31. März 2016 wiederholt und vertieft. Dass mit der vorgenommenen Anhebung der landesweite Durchschnittshebesatz der Kreisumlage überschritten werde, mache diese nicht rechtswidrig. Diese verstoße ferner nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot. Der Landkreis Neuwied, dessen Haushalt 2016 ebenfalls beanstandet worden sei, habe zwischenzeitlich eine Nachtragshaushaltssatzung vorgelegt, die einen operativ ausgeglichenen Ergebnishaushalt ausweise. Mit dem Landkreis Kusel, der eine niedrigere Kreisumlage als der Kläger erhebe, stehe die Kommunalaufsichtsbehörde derzeit in Gesprächen zur Haushaltskonsolidierung, weshalb dieser zunächst berufen sei, nachhaltige Reduzierungen des Jahresfehlbetrages aufzuzeigen. So sei man auch beim Kläger zunächst vorgegangen und habe ihm seit 2014 die Vorlage eines Haushaltskonsolidierungskonzepts aufgegeben, die nicht erfolgt sei.
Das Widerspruchsverfahren gegen die Ziffern 4) und 5) des Bescheides vom 31. März 2016 habe sich mit der Verfügung vom 17. Mai 2016 erledigt. Der Kläger habe die Kosten des Widerspruchsverfahrens nach billigem Ermessen auch insoweit zu tragen. So hätten die im Bescheid vom 31. März 2016 versagten Genehmigungen ohne eine Reduzierung des Fehlbetrages im Ergebnishaushalt wegen der (aus den negativen „Freien Finanzspitzen“ erkennbaren) fehlenden dauernden Leistungsfähigkeit nicht erteilt werden dürfen, weswegen diese Genehmigungsversagungen rechtmäßig gewesen seien.
Der Kläger hat am 12. September 2016 Klage erhoben und seine bisherigen Ausführungen wiederholt und vertieft: Der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich sei er nachgekommen, weil er bei der Haushaltsaufstellung mit größtmöglicher Anstrengung sämtliche Ansätze akribisch auf Korrekturen und weitere Rückführungen durchforstet, eine Vielzahl von Konsolidierungsmaßnahmen ergriffen und identifizierte Einsparpotenziale umgesetzt habe. Sein Ergebnishaushalt 2016 weise mit einem Fehlbetrag von -7.782.913 € nicht nur die geforderte Verbesserung von 2 Mio. €, sondern eine von 2,82 Mio. € auf, weshalb die aufsichtlichen Maßnahmen unverhältnismäßig seien. Weitere, über den 3-Stufen-Plan zur Haushaltskonsolidierung im Rahmen des KEF hinausgehende Konsolidierungsmöglichkeiten bestünden nicht. Bei einer zusätzlichen Erhöhung der Kreisumlage seien die kreisangehörigen Gemeinden, deren finanzielle Interessen gleichrangig zu berücksichtigen seien, mit Blick auf deren desolate Haushaltssituation unzulässigerweise strukturell unterfinanziert. Die maximal zulässige Höhe des Kreisumlagesatzes sei an den Finanzen der schwächsten kreisangehörigen Gemeinde auszurichten. Die vorliegend von der Kommunalaufsicht herangezogenen Kriterien für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hielten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Sein zwischenzeitlich festgestellter Jahresabschluss für das streitgegenständliche Haushaltsjahr 2016 sei ein weiterer Beleg dafür, dass die erzwungene Erhöhung der Kreisumlage nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprochen habe. Es sei nämlich ein Finanzmittelüberschuss von über 3 Mio. € erzielt worden, ohne die streitgegenständliche Erhöhung der Kreisumlage wäre ein Finanzmittelüberschuss von rd. 1 Mio. € erzielt worden. Ihm alternativlos eine einzelne Konsolidierungsmaßnahme vorzuschreiben sei ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz – GG – und Art. 49 Abs. 1 und 3 LV. Eine Androhung einer Ersatzvornahme sei in § 66 LKO nicht vorgesehen, überdies hätte eine bloße Beanstandung genügt. Für das Haushaltsjahr 2018 habe er – der Kläger – seine Kreisumlage wieder auf den ursprünglichen Satz von 42,25 v.H. reduziert, was aufsichtsbehördlich akzeptiert worden sei.
Der Kläger hat beantragt,
1. die in der kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung vom 31. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2016 ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses des Kreistages vom 1. Februar 2016 über den Haushaltsplan und die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2016 aufzuheben,
2. die in Ziffer 2) getroffenen Regelungen im Bescheid vom 31. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2016 aufzuheben, nämlich eine fehlbetragsreduzierte Haushaltssatzung und einen entsprechenden Haushaltsplan zu beschließen und vorzulegen sowie die Erwartung eines Beitrittsbeschlusses sowie die dort ausgesprochene Androhung einer Ersatzvornahme,
3. die im Bescheid des beklagten Landes vom 4. Mai 2016 getroffene Entscheidung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2016, den durch den Kreistag am 1. Februar 2016 gefassten Beschluss über den Hebesatz der Kreisumlage aufzuheben (Ziffer 1), aufzuheben,
4. die Entscheidung des beklagten Landes im genannten Bescheid vom 4. Mai 2016 in der Gestalt des genannten Widerspruchsbescheids über die Beschlussfassung im Wege einer Ersatzvornahme und getroffene Ersetzung des § 7 aufzuheben (Ziffer 2),
5. die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2016 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden verwiesen. Ergänzend und vertiefend führt er noch aus, dass der Kläger seit Jahren gegen das Gebot des Haushaltsausgleiches verstoße und der Verstoß nicht deshalb entfalle, weil sich der Kläger auf eine mangelnde Finanzausstattung durch das Land berufe. Selbst wenn die erhobene Klage gegen den Schlüsselzuweisungsbescheid 2015 (3 K 415/16.NW) Erfolg haben sollte, entbinde ihn dies nicht von seiner Verpflichtung, den Haushaltsausgleich im Rahmen des Zumutbaren so schnell wie möglich zu erreichen. Die Bemühungen des Klägers zur Haushaltskonsolidierung würden kommunalaufsichtlich anerkannt, reichten jedoch auch unter Berücksichtigung des 3-Stufen-Plans im Rahmen des KEF-RP bei weitem nicht aus. Es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern hier ein zusicherungsähnlicher Vertrauenstatbestand geschaffen worden sein solle. Der Kläger sei wiederholt aufgefordert worden, über den KEF-RP hinausgehende, langfristig wirksame und einschneidende Konsolidierungsmaßnahmen zu verwirklichen, um der negativen Haushalts- und Finanzlage entgegenzusteuern. Die Anordnung, den Fehlbetrag im Ergebnishaushalt um 2 Mio. € durch nachhaltige, nachweisbare und strukturelle Veränderungen zu reduzieren, sei auch im Übrigen verhältnismäßig, weil der Kläger nur dadurch seine Verpflichtung erfülle, sich dem Haushaltsausgleich so weit wie möglich anzunähern. Eine bloße Beanstandung sei angesichts des Schriftverkehrs aus 2015 und des Gesprächs vom 21. Januar 2016 ungeeignet gewesen.
Mit Urteil vom 27. Juni 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die kommunalaufsichtliche Beanstandung sei rechtmäßig, weil der Kreistagsbeschluss des Klägers über den Haushalt 2016 gegen das Überschuldungsverbot und das Gebot des jährlichen Haushaltsausgleichs verstoßen habe. Trotz der Hinweise der Kommunalaufsicht in den Haushaltsverfügungen der Vorjahre und obwohl die geforderte Fehlbetragsreduzierung um 2 Mio. € damit möglich gewesen wäre, habe der Kläger bei einem Jahresfehlbetrag von -7.782.993,00 € im Ergebnishaushalt und einer ausgebliebenen Ausschüttung der Kreissparkasse den Kreisumlagehebesatz (wie im Jahr 2015) auf 42,25 v.H. festgelegt. Seiner rechtlichen Verpflichtung, das Haushaltsdefizit so gering wie möglich zu halten, könne sich der Kläger nicht durch Hinweis auf eine unzureichende Finanzierung durch den Beklagten entziehen, solange es ihm möglich sei, selbst Maßnahmen zur Haushaltssanierung zu ergreifen. Eine solche Maßnahme sei die Erhöhung des Kreisumlagesatzes. Zwar habe der Kläger mit dem Haushalt 2016 im Vergleich zu dem für 2015 den Fehlbetrag bereits um 2,82 Mio. € reduziert, doch beruhe dies, wie der Beklagte in vom Kläger nicht widerlegter Weise vorgetragen habe, nicht auf den geforderten eigenen Anstrengungen, sondern hauptsächlich auf höheren Zuweisungen. Mangels anderer Mehreinnahmequellen hätte der Kläger in Umsetzung seiner Verpflichtung zu größtmöglichen Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung den Kreisumlagesatz um 2 Prozentpunkte anheben müssen.
Die Anordnung unter Ziffer 2) des Bescheides vom 31. März 2016 sei ebenfalls rechtmäßig. Der Kläger habe kein Haushaltskonsolidierungskonzept vorgelegt und den Kreisumlagesatz nicht erhöht. Da letzteres nur bis 30. Juni 2016 möglich gewesen sei, habe der Beklagte über eine bloße kassatorische Maßnahme hinaus ein möglichst effektives Aufsichtsmittel wählen dürfen. Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die desolate Finanzlage der meisten seiner kreisangehörigen Gemeinden es nicht zulasse, der Anordnung des Beklagten nachzukommen. Der Beklagte habe seinen Ermittlungspflichten zur Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden genügt, indem er die maßgeblichen Daten beim Kläger abgefragt habe, der diese bei den Orts- bzw. Verbandsgemeinden erhoben habe. Der Beklagte sei bei Auswertung dieser Daten rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass bis auf drei Gemeinden keine der kreisangehörigen Kommunen einen „nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag“ aufweise und dass ausreichende Kapitalrücklagen vorhanden seien, um aufgelaufene Fehlbeträge zu verrechnen und somit nach der Definition des § 18 GemHVO den geforderten Haushaltsausgleich zu erreichen. Die Heranziehung der Kapitalrücklage als wesentliches Prüfkriterium begegne keinen Bedenken. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers habe sich der Beklagte nicht am Finanzbedarf der finanziell bedürftigsten Gemeinde als Obergrenze für die Festlegung des Kreisumlagesatzes orientieren müssen, weil die Umlageforderung im Falle des Vorbringens konkreter Einwendungen seitens der betroffenen Gemeinde auf der Erhebungsebene entsprechend reduziert werden könne. Vom Beklagten rechtsfehlerfrei festgestellt worden sei auch, dass in den kreisangehörigen Gemeinden des Klägers im Vergleich zu anderen Kommunen (auch außerhalb von Rheinland-Pfalz) trotz ihrer Verpflichtung, ihre Kräfte größtmöglich anzuspannen, zu geringe Realsteuerhebesätze festgesetzt seien und dass die durch die Erhöhung des Kreisumlagesatzes steigende Umlageanspannung von in der Spitze 90 bis 91 v.H. als noch vertretbar anzusehen sei. Schließlich sei auch die Kostenentscheidung im Rahmen des Widerspruchsbescheides vom 5. August 2016 rechtmäßig, weil die Erteilung der Genehmigungen betreffend den Gesamtbetrag der Investitionskredite und der Verpflichtungsermächtigungen keine Abhilfe, sondern rechtliche Folge der Ersatzvornahme gewesen sei.
Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger noch Folgendes geltend:
Die Beanstandung sei formell rechtswidrig, weil der Beklagte keine ausreichenden Ermittlungen und Berechnungen zur Auswirkung der Kreisumlageerhöhung auf die finanzielle Situation der Mitgliedsgemeinden getroffen habe. Überdies seien die aufsichtlichen Maßnahmen materiell rechtswidrig. Er habe nicht gegen seine Pflicht zum Haushaltsausgleich und gegen das Überschuldungsverbot verstoßen, weil er seine Kräfte größtmöglich angespannt habe. Er dürfe sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch darauf berufen, dass die Finanzausstattung durch den Beklagten, gegen die er sich gerichtlich zur Wehr gesetzt habe, zu niedrig sei. Die angeblichen Konsolidierungspotenziale bestünden nicht bzw. seien genutzt worden. Der angeordnete Kreisumlagesatz liege deutlich über dem damaligen Landesdurchschnitt von 43,5 v.H., der überdies andernorts durch die Übernahme der Trägerschaft über die Realschulen Plus geprägt gewesen sei, die bei ihm – dem Kläger – nicht vorgelegen habe. Rechne man dies heraus, habe er im Vergleich mit den Landkreisen Bad Kreuznach, Südwestpfalz, Kusel und Donnersbergkreis für 2015 und 2016 den höchsten Kreisumlagesatz beschlossen. Für die Obergrenze der Umlage sei die finanziell bedürftigste Mitgliedsgemeinde maßgeblich, weil jede einzelne Gemeinde sich auf ihre dauerhafte strukturelle Unterfinanzierung und damit auf einen Eingriff in den abwägungsfesten Kernbereich ihres Selbstverwaltungsrechts berufen könne. Eine Reduzierung auf der Erhebungsebene sei unzulässig. Gegen diese sprächen die gesetzliche Verpflichtung, einen grundsätzlich einheitlichen Umlagesatz festzusetzen, das Fehlen einer Erlassregelung sowie der Grundsatz der Haushaltswahrheit. Gegen diesen werde verstoßen, wenn eine Kreisumlage festgesetzt werde, bei der von Anfang an feststehe, dass sie nicht vollständig realisierbar sein werde.
Das Kriterium Kapitalrücklage sei für die Ermittlung, ob den Gemeinden noch ausreichende Mittel für eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung verblieben, ungeeignet. Die vom Verwaltungsgericht insoweit zur Begründung herangezogene Rechtsprechung beziehe sich noch auf die kameralistische „allgemeine Rücklage“, welche aber nichts mit dem doppischen Bilanzposten „Kapitalrücklage“ zu tun habe. Überwiegend sei die Kapitalrücklage nicht verwertbar bzw. marktgängig. Vermögensgegenstände dienten im Regelfall der Aufgabenerfüllung der Gemeinde, insbesondere pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben, und dürften aus rechtlichen Gründen nicht veräußert werden. Selbst bei grundsätzlich veräußerbaren Positionen wäre zum einen fraglich, ob sie den Buchwert einbringen würden und es könnten zum anderen infolge Wegfalls aus ihnen gezogener Erträge künftige Jahresergebnisse verschlechtert werden.
Eine Diskussion über die Höhe der Realsteuerhebesätze müsse die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse in den Blick nehmen. In strukturschwachen Gemeinden ließen sich damit im Regelfall keine nachhaltigen tatsächlichen Mehreinnahmen erzielen.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus dem Verfahren erster Instanz. Insbesondere macht er geltend, es liege entgegen der Ansicht des Klägers kein Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz wegen unzureichender Ermittlungen zum Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden vor. Ein formalisiertes Anhörungsverfahren sei nicht zu fordern. Wie die seit dem Jahr 2010 deutlich angestiegenen Schlüsselzuweisungen zeigten, habe er – der Beklagte – die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz nicht darauf reduziert, dass lediglich die Kommunen zur größtmöglichen Anspannung ihrer Kräfte verpflichtet seien. Von ihrem Recht auf Festsetzung der Realsteuersätze habe der größte Teil der Gemeinden des Klägers nur zögerlich Gebrauch gemacht. Überdies führten auch die Wahrnehmung von vielen freiwilligen Aufgaben, zu hohe Standardsetzung bei Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung und finanziell nachteilige Entscheidungen zu hohen Haushaltsbelastungen, die wegen des gegenseitigen Rücksichtnahmegebots nicht dauerhaft nur zulasten des Landkreises gehen dürften. Ein Verzicht auf der zweiten Stufe des Umlageverfahrens sei auch ohne einfachgesetzliche Regelung zulässig. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit stehe dem nicht entgegen. Überdies greife § 23 Abs. 3 Satz 1 GemHVO auch für die Erhebung der Kreisumlage und sei nicht durch § 25 Abs. 2 LFAG ausgeschlossen, weil dieser nur die Festsetzung, nicht die eigentliche Erhebung regele. Die Kapitalrücklage sei ungeachtet des Umstandes, dass darin nicht-liquide Mittel enthalten seien, ein zur Ermittlung der Finanzausstattung von Gemeinden geeignetes Kriterium. Auch im Jahresfehlbetrag seien nicht zahlungswirksame Aufwendungen wie z.B. Abschreibungen enthalten. Überdies seien im Rahmen des KEF-RP häufig Vermögensgegenstände, die in der Kapitalrücklage bilanziert seien, veräußert worden, um erhebliche Konsolidierungen zu erzielen. Außerdem habe er nicht allein auf die Kapitalrücklage abgestellt, sondern sich ein umfassendes Bild der Finanzlage der einzelnen Kommunen gemacht. Die „freie Finanzspitze“ nach Muster 14 treffe keine Aussage zum Umfang der jeweiligen freiwilligen Leistungen einer Gemeinde, weil im Posten „F 23“ alle ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen berücksichtigt seien. Die Auszahlungen für freiwillige Leistungen (z.B. Dorfgemeinschaftshäuser, Spielplätze, Zuschüsse für Vereine) seien bereits im Saldo enthalten.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich an dem Verfahren und macht geltend, die Rüge eines Verstoßes gegen den Untersuchungsgrundsatz gehe fehl. In einem dreistufigen Aufbau der kommunalen Verwaltung sei ein formalisiertes Anhörungsverfahren nicht zu koordinieren. Durch die streitgegenständliche Erhöhung der Kreisumlage werde nicht gegen das Rücksichtnahmegebot verstoßen. Die Daten gerade zur Entwicklung der Hebesätze, die im Quervergleich zum Teil sehr weit auseinanderlägen, zeigten an, dass die kreisangehörigen Gemeinden ihrer Verpflichtung zur Haushaltskonsolidierung nicht oder nur zögerlich nachgekommen seien. Die Kriterien zur Beurteilung der Gemeinden seien überaus streitig. Die von der Rechtsprechung herangezogene „freie Finanzspitze“ nach Muster 14 treffe keine Aussage zum Umfang der jeweiligen freiwilligen Leistungen einer Gemeinde. Ob eine Gemeinde ihr Konsolidierungspotenzial ausgeschöpft habe, ergebe sich daraus ebenfalls nicht. Gegen die alternative Heranziehung der Kapitalrücklage als Kriterium bestünden keine Bedenken. Der Wortlaut der §§ 25 Abs. 2 LFAG, 58 Abs. 4 LKO sowie der Umstand, dass das Gesetz mit der progressiven Staffelung der Kreisumlagesätze bereits ein Korrektiv enthalte, sprächen eher gegen die Zulässigkeit eines Verzichts bzw. Teilverzichts auf einer zweiten Stufe des Kreisumlageerhebungsverfahrens. Überdies gebe es die Möglichkeit einer allgemeinen Zuweisung der Gemeindeverbände an eine nachgewiesenermaßen notleidende Ortsgemeinde nach §§ 67 Abs. 7 GemO, 2 Abs. 5 LKO als letztes Mittel.
Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände nahm zur Bedeutung der Kreisumlage, zum Ermessensspielraum des Landkreises, zur Aussagekraft der vorliegend diskutierten Finanzkennzahlen und zur Verantwortung des Landes für die finanzielle Ausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften Stellung.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten. Die Verwaltungsakten des Beklagten und die Gerichtsakte VGH N 29/14 lagen dem Senat vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat in der Sache Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte der – ungeachtet des Ablaufs des Haushaltsjahres 2016 zulässigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, – 10 C 13/14 –, juris Rn 15) – Klage stattgeben müssen, weil sich die angefochtenen kommunalaufsichtlichen Maßnahmen einschließlich der Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid des Beklagten als rechtswidrig erweisen und den Kläger in seinen Rechten verletzen.
Zunächst ist die Beanstandung des Haushalts des Klägers unter Ziffer 1) des Bescheides des Beklagten vom 31. März 2016 rechtswidrig (A.). Gleiches gilt für die unter Ziffer 2) desselben Bescheides erfolgte Anordnung, eine fehlbetragsreduzierte Haushaltssatzung sowie einen entsprechenden Haushaltsplan zu beschließen und vorzulegen, einschließlich der Erwartung eines entsprechenden Beitrittsbeschlusses und der Androhung der Ersatzvornahme (B.), für die Aufhebung des Kreistagsbeschlusses über den Hebesatz der Kreisumlage und die Durchführung der Ersatzvornahme mit Bescheid vom 04. Mai 2016 (C.) sowie die Kostenentscheidung für den erledigten Teil des Widerspruchsverfahrens im Widerspruchsbescheid vom 5. August 2016 (D.).
A. Die auf § 64 LKO gestützte Beanstandung des Haushaltsplanes und der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2016 erweist sich im Ergebnis als rechtswidrig, wobei letztlich offenbleiben kann, ob bereits der Tatbestand der Vorschrift nicht erfüllt ist (I.). Jedenfalls ist die Beanstandung ermessensfehlerhaft erfolgt (II.).
I. Rechtsgrundlage für eine Beanstandung der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans eines Landkreises ist § 64 LKO i.V.m. §§ 57 LKO, 97 Abs. 2 Satz 3 GemO. Nach § 64 LKO kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse des Kreistags, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer bestimmten Frist aufgehoben werden.
Der Beschluss des Klägers vom 1. Februar 2016, mit dem der Kreistag den Haushalt 2016 beschlossen hatte, verstieß objektiv gegen
1. die Pflicht zum Haushaltausgleich i.S.d. § 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 4 GemO, § 18 Abs. 1, Abs. 2 GemHVO
und
2. das Verbot der bilanziellen Überschuldung i.S.d. § 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 6 GemO, § 18 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO.
1. Der Haushalt ist gemäß § 93 Abs. 4 GemO, der nach § 57 LKO auch für Landkreise anzuwenden ist, in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Der Haushaltsausgleich bildet dabei zum einen das Instrument, eine intergenerativ gerechte Finanzpolitik umzusetzen, zum anderen dient er als Maßstab der Überprüfung für die kommunalen Vertretungskörperschaften und die Staatsaufsicht, inwieweit dieses Ziel erreicht wurde (Garçon in: Praxis der Kommunalverwaltung – PdK –, Kommentar zu § 18 GemHVO, Anm. 1., 3., S. 3 ff).
Welche Voraussetzungen für einen ausgeglichenen Haushalt im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist in § 18 Abs. 1 GemHVO geregelt, wobei vorliegend die bis 27. Dezember 2016 gültige Fassung der Gemeindehaushaltsverordnung vom 6. April 2010 – künftig: GemHVO a.F. – anzuwenden ist. Der Haushalt ist danach in der Planung ausgeglichen, wenn der Ergebnishaushalt unter Berücksichtigung von Ergebnisvorträgen aus Haushaltsvorjahren mindestens ausgeglichen ist, und im Finanzhaushalt unter Berücksichtigung von vorzutragenden Beträgen aus Haushaltsvorjahren der Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 26 ausreicht, um die Auszahlungen zur planmäßigen Tilgung von Investitionskrediten zu decken, soweit die Auszahlungen zur planmäßigen Tilgung von Investitionskrediten nicht anderweitig gedeckt sind.
Der vom Kläger beschlossene Haushalt für das Haushaltsjahr 2016 war in der Planung im Sinne von § 18 Abs. 1 GemHVO a.F. unausgeglichen. Ausweislich des Bescheides des Beklagten vom 31. März 2016 – insoweit dürfte zwischen den Verfahrensbeteiligten Einigkeit bestehen – wies der Ergebnishaushalt (vgl. § 18 Abs. 1 Nr. 1 GemHVO a.F.) einen erheblichen operativen Fehlbetrag in Höhe von -⁠7.782.913 € aus. Mit Blick auf die negativen Ergebnisvorträge aus den Haushaltsjahren 2011 bis 2015 (vgl. § 18 Abs. 4 GemHVO a.F.) betrug das Defizit -⁠60.494.849,88 €, unter weiterer Berücksichtigung der mangels Vorhandenseins einer Kapitalrücklage nicht gegebenen Möglichkeit einer Verrechnung der Fehlbeträge aus den Haushaltsjahren 2008 bis 2010 -⁠114.385.431,51 €. Auch der Finanzhaushalt (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 GemHVO a.F.) war nicht ausgeglichen, sondern wies eine Unterdeckung in Höhe von -6.053.334 € aus. Unter Einbeziehung der Defizite aus den Vorjahren 2008 bis 2015 betrug die Unterdeckung insgesamt -112.617.088,13 €. Dass der Haushalt des Klägers damit nicht nur unerheblich unausgeglichen war, bedarf angesichts der skizzierten Höhe der Defizite keiner weiteren Begründung.
Dass ein vollständiger Haushaltsausgleich für das Haushaltsjahr 2016 unstreitig außerhalb des Möglichen lag, ist rechtlich ohne Bedeutung. Die §§ 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 4 GemO, § 18 Abs. 1, Abs. 2 GemHVO a.F. beinhalten, wie schon aus dem Wortlaut ersichtlich ist, eine strikte Verpflichtung der Gemeinden und Landkreise. Diese gilt selbst dann, wenn ein Haushaltsausgleich erst mittel- oder langfristig erfolgen kann und umfasst als „minus“ die Verpflichtung, den Ausgleich mit allen Kräften anzustreben. Auf welchem Wege das Ziel des Haushaltsausgleichs erreicht wird, liegt dabei – soweit unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen in Betracht kommen – in der Gestaltungsfreiheit des kommunalen Trägers. Lässt die gegenwärtige Haushaltsnotlage einen vollständigen Haushaltsausgleich nicht zu, ist auch eine Pflicht zur Defizitminimierung bei Wahrung eines vorhandenen Gestaltungsspielraumes des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, – 10 C 13/14 –, juris Rn 21).
Die Verletzung der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich erfüllt nur dann bereits den Tatbestand für eine Beanstandung nicht, wenn es – als extremer Ausnahmefall – bei einem nicht ausgeglichenen Haushalt von vornherein objektiv keine Möglichkeiten gab, die Haushaltssituation zu verbessern (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juni 2011, – 4 L 216/09 –, juris Rn 37, m.w.N.). Dafür dass es für den Kläger keinerlei Möglichkeiten gegeben hätte, seinen Haushaltsfehlbetrag in mindestens geringfügigem Umfang zu verbessern, ist nichts ersichtlich. Dies kann jedoch im Ergebnis offenbleiben, weil sich die Beanstandung jedenfalls als ermessensfehlerhaft erweist (s.u. unter II.).
2. Überdies verstößt der Beschluss des Klägers vom 1. Februar 2016 auch gegen das in § 93 Abs. 6 GemO geregelte Überschuldungsverbot. Eine Überschuldung liegt vor, wenn in der Bilanz ein „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auszuweisen ist (§ 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 6 Satz 2 GemO). Dies ist vorliegend der Fall. Ausweislich der Schlussbilanz zum 31. Dezember 2014 betrug der nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbetrag des Klägers -165.534.227,20 € und würde sich durch die zum Zeitpunkt des Bescheides vom 31. März 2016 zu erwartenden Jahresfehlbeträge für 2015 und 2016 weiter auf -183.922.170,20 € erhöhen.
3. Die vom Beklagten ausgesprochene Beanstandung des klägerischen Haushalts in Ziffer 1) des Bescheides vom 31. März 2016 ist allerdings nicht bereits deshalb rechtwidrig, weil sie mit der Anordnung, eine Haushaltssatzung und einen Haushaltsplan zu beschließen, dessen Fehlbetrag im Ergebnishaushalt um 2 Mio. € reduziert ist, im gleichen Bescheid verbunden ist.
Nach § 28 LFAG ist eine Änderung des Hebesatzes nur bis zum 30. Juni des Kalenderjahres zulässig. Nachdem schon der Kläger die Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres 2016 beschlossen hatte, wäre für den Beklagten keine ausreichende Zeit für das im Falle einer Beanstandung grundsätzlich gebotene (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. April 1995, – 15 B 947/95 –, juris Rn 12, und Urteil vom 18. Januar 1992, – 15 A 2219/89 –, juris Rn 5) gestufte Vorgehen verblieben. Dass der Beklagte neben der Anordnung zur Reduzierung des Fehlbetrags die Beanstandung nicht nur als begründendes Element für selbige, sondern als eigenständige Verfügung ausgesprochen hat, enthält für den Kläger keine zusätzliche Beschwer und stellt sich daher als rechtlich unbedenklich dar.
II. Die Beanstandung erweist sich allerdings im Ergebnis als ermessensfehlerhaft.
Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LV gewährleistet den Gemeinden im Rahmen der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung ihrer eigenen Angelegenheiten. Der Sicherung dieser Gesetzesbindung bei der Wahrnehmung der kommunalen Selbstverwaltung dient die kommunale Rechtsaufsicht. Sie beschränkt sich gemäß Art. 49 Abs. 3 Satz 2 LV darauf, dass die Verwaltung der Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen geführt wird. Entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben setzt das Einschreiten der Aufsichtsbehörde die Verletzung des bestehenden Rechts voraus und begrenzt diese dergestalt, dass sie sich nicht zu einer "Einmischungsaufsicht" entwickeln oder zur Fachaufsicht verdichten darf (BVerfGE 78, 331 [342]). Deshalb ist es der Kommunalaufsicht untersagt, eigene Zweckmäßigkeitsüberlegungen anzustellen (vgl. OVG RP, AS 3, 47 [50], 13, 412 [414]). Die Rechtsaufsicht ist vielmehr verpflichtet, die verwaltungspolitischen Einschätzungsprärogativen der kommunalen Gremien (vgl. OVG RP, Urteil vom 28. Februar 2007 – 2 C 11426/06.OVG –, juris Rn 25), die Erwägungen zur Zweckmäßigkeit ihrer Entscheidungen und den in der Ermessensverwaltung bestehenden Spielraum der Gemeindeverwaltung zu respektieren. Sie darf deshalb nicht in den Entscheidungsspielraum der Gemeinden eingreifen, indem sie selbst eigene Zweckmäßigkeitserwägungen anstellt (OVG RP, Urteil vom 8. Juni 2007 – 2 A 10286/07 – juris Rn 23). Im Übrigen ist die Rechtsaufsicht nach § 60 LKO dergestalt auszuüben, dass die Entschlusskraft und Verantwortungsfreude der Kreisorgane gefördert und nicht beeinträchtigt wird.
Vorliegend ist das Ermessen der Kommunalaufsicht nicht durch § 97 Abs. 2 Satz 3 GemO zu einer Beanstandungspflicht verdichtet. Die Vorschrift bringt die Dringlichkeit einer unverzüglichen Prüfung und erforderlichenfalls einer zeitnahen Beanstandung zum Ausdruck, verengt hingegen nicht den inhaltlichen Ermessensspielraum der Kommunalaufsicht.
Bei der Ausübung des kommunalaufsichtlichen Ermessens ist ferner zu berücksichtigen, dass – wie der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz entschieden hat (VGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, – VGH N 3/11 –, juris Rn 112) – das Land von Verfassungs wegen auf eine entsprechende Mitwirkung der Kommunen, d.h. auf eine größtmögliche Anspannung ihrer Kräfte, im Wege der Kommunalaufsicht hinzuwirken hat. Dabei wird der Handlungsspielraum der Kommune, in den die Kommunalaufsicht nur, wie dargestellt, eingeschränkt eingreifen darf, umso enger sein, je größer oder andauernder das Haushaltsdefizit und je unabsehbarer sein Ende ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2009, – 15 A 2324/07 –, juris Rn 20).
1. Die Beanstandung erweist sich vorliegend nicht schon deshalb als ermessensfehlerhaft, weil ein vollständiger Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr 2016 unstreitig nicht möglich ist, sondern allenfalls eine Reduzierung des Defizits in Betracht kam (s.o.). Auch ist der Fehlbetrag im klägerischen Haushalt unzweifelhaft von nennenswertem Gewicht (vgl. OVG RP, Urteil vom 8. Juni 2007, – 10 A 10286/07 –, juris Rn 27).
2. Des Weiteren sind von Seiten der Kommunalaufsicht vorherige Beratungen, Hinweise und Ermahnungen an den Kläger als im Verhältnis zu einer förmlichen Beanstandung mildere Mittel vor Erlass des Bescheides vom 31. März 2016 unstreitig erfolgt. Auch ein Konzept nach § 18 Abs. 4 Nr. 2 GemHVO a.F., mit dem die Gemeinde nachzuweisen hat, wie innerhalb der fünf Haushaltsfolgejahre ein Ausgleich des Jahresfehlbetrages durch Jahresüberschüsse erreicht werden soll, hat der Kläger nicht vorgelegt.
3. Soweit erstinstanzlich seitens des Klägers die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 GG gerügt worden ist, weil er im Vergleich zu den Landkreisen Neuwied und Kusel ungleich behandelt worden sei, hat der Beklagte sein Vorgehen gegenüber den besagten Landkreisen mit schlüssigen und nachvollziehbaren Erwägungen erläutert. Überdies hat der Kläger den entsprechenden Vorwurf im Berufungsverfahren nicht weiter aufgegriffen oder vertieft, so dass von weiteren Ausführungen hierzu abgesehen wird.
4. Für die Rechtmäßigkeit der Beanstandung ist es vorliegend rechtlich ohne Belang und kann daher offenbleiben, ob das beklagte Land eine angemessene Finanzausstattung der Landkreise gewährleistet. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – außer Streit steht, dass der Beklagte seinen einfach-gesetzlichen Verpflichtungen zur Finanzierung des Klägers nachgekommen ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat zur kommunalaufsichtlichen Beanstandung einer Senkung der Realsteuerhebesätze entschieden, dass die staatliche Kommunalaufsichtsbehörde – unabhängig von der Frage einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Gemeinde durch das Land [Hervorhebung durch den Senat] – bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Ermessens im Rahmen der Rechtsaufsicht befugt ist, bei Nichterfüllung einer der Gemeinde obliegenden rechtlichen Verpflichtung einzugreifen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots eine gegen diese Verpflichtung verstoßende Maßnahme zu beanstanden und aufzuheben (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010, – 8 C 43.09 –-, juris Rn. 26). Des Weiteren entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Gemeindeverband von seinen landesrechtlichen Verpflichtungen zum Haushaltsausgleich nicht bundesverfassungsrechtlich dadurch freigestellt ist, dass er eine unzureichende Finanzierung durch das Land erhält (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, – 10 C 13/14 –, juris Rn 28). Es ist eine Frage der Verhältnismäßigkeit einer Verfügung zur Verringerung des Defizits, wenn das Land als Träger der Kommunalaufsicht wegen unzureichender Finanzierung eine Mitverantwortung am Haushaltsnotstand des Kreises trägt. Die Unverhältnismäßigkeit einer Anweisung zur Verringerung des Defizits ist zwar ausgeschlossen, wenn der Landkreis auf die Klärung gesetzlicher Ansprüche gegen das Land verzichtet (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, - 10 C 13/14 -, juris Rn 25, 45 ff). Dies ist indes vorliegend nicht der Fall, weil der Kläger Klage gegen den Schlüsselzuweisungsbescheid für 2015 erhoben hat (VG Neustadt/Wstr., – 3 K 415/16.NW –, mit Beschlüssen vom 13. Mai 2019 und 26. Juni 2019 ausgesetzt und dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz vorgelegt), und weitere gesetzliche Ansprüche zur Verbesserung seiner Finanzausstattung nicht im Raum stehen. Hiervon ausgehend ist es letztlich Ausfluss des Grundsatzes der Gewaltenteilung, dass einerseits der Landesgesetzgeber – bei Wahrung verfassungsrechtlicher Schranken aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 49 LV – über eine gestalterische Kompetenz zur inhaltlichen Ausformung und Begrenzung der Selbstverwaltungsgarantie verfügt, andererseits die Kommunalaufsicht als Exekutivbehörde gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an die gesetzlichen Vorgaben des Landesfinanzausgleichsgesetzes und der Landkreisordnung zur Umlageerhebungspflicht des Kreises gebunden ist und deren Einhaltung durch den Kreis zu gewährleisten hat. Eine dem Gesetzgeber vergleichbare gestalterische Kompetenz zur Ermittlung und Bewertung des Teilbereichs des Finanzausgleichs zwischen Land und Kreis und eine Befugnis zur Korrektur der gesetzgeberischen Entscheidungen kommen ihr nicht zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, – 10 C 13/14 –, juris Rn 46, 49 und 50).
Vor diesem Hintergrund spricht einiges dafür – was hier offenbleiben kann –, dass eine Beanstandung zwar dann rechtswidrig (treuwidrig oder unverhältnismäßig) sein kann, wenn das als Träger der Kommunalaufsicht beklagte Land selbige ausspricht, obgleich es seinen einfachgesetzlichen Verpflichtungen zur Finanzierung der Landkreise nicht nachkommt. Das ist hier jedoch nicht der Fall, da – was außer Streit steht - das Land seiner Pflicht zur Finanzierung der Landkreise entsprechend dem Landesfinanzausgleichsgesetz nachkommt. Eine wegen Verstoßes gegen das Haushaltsausgleichsgebot und/oder das Überschuldungsverbot ausgesprochene kommunalaufsichtliche Maßnahme erweist sich demnach nicht bereits deshalb als rechtswidrig, weil die einschlägigen Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes möglicherweise – was der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in dem bei ihm anhängigen Verfahren zu klären haben wird – nicht mit der Landesverfassung in Einklang stehen.
5.a) Die Beanstandung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil dem Kläger im KEF-Vertrag bzw. im 3-Stufen-Plan eine weitere Erhöhung des Umlagesatzes nicht aufgegeben wurde. Die genannten Vereinbarungen sind mit Blick auf die haushaltsrechtlichen Ge- und Verbote aus § 93 GemO weder abschließend noch gegenüber diesen vorrangig. Der Kläger ist vielmehr darüber hinaus fortlaufend verpflichtet, für die jährliche Haushaltsplanung seine Konsolidierungspotenziale auf den Prüfstand zu stellen, um sich einem Haushaltsausgleich zumindest so weitgehend als möglich anzunähern.
b) Auch die mit dem Haushalt für 2016 bereits erfolgte Reduzierung des Fehlbetrags im Ergebnishaushalt gegenüber dem Vorjahr um mehr als 2 Mio. € macht die Beanstandung nicht ermessensfehlerhaft. Diese Fehlbetragsreduzierung beruhte nämlich nach dem unwiderlegten Vortrag des Beklagten überwiegend darauf, dass der Kläger von höheren Bundes- und Landeszuweisungen und – was die Kreisumlage angeht – von gestiegenen Umlagegrundlagen durch eine verbesserte Steuerkraft seiner kreisangehörigen Gemeinden profitierte, nicht aber vorrangig (wie in der Haushaltsverfügung 2015 gefordert) auf eigenen Entscheidungen bzw. Festsetzungen der Organe des Klägers. Ein, wie der Kläger annimmt, zusicherungsähnlicher, die Forderungen der Kommunalaufsicht begrenzender Vertrauenstatbestand, der mit der Verbesserung des Fehlbetrages im Ergebnishaushalt um 2,82 Mio. € mehr als erfüllt sei und daher kommunalaufsichtliche Forderungen um eine weitere Reduzierung schon allein deshalb als rechtsmissbräuchlich und unverhältnismäßig erscheinen ließen, ist daher nicht gegeben.
6. Die ausgesprochene Beanstandung erweist sich jedoch als unverhältnismäßig, weil dem Kläger auch bei größtmöglicher Anspannung seiner Kräfte keine ausreichenden, insbesondere mit Blick auf die von Verfassungs wegen geschützten Belange seiner kreisangehörigen Gemeinden und Gemeindeverbände zulässigen Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung standen, um sein Haushaltsdefizit spürbar, d.h. mehr als nur geringfügig, zu reduzieren.
a) Nach § 58 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LKO wäre die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich und insbesondere zur Ausschöpfung der Ertragsmöglichkeiten vorwiegend durch die Erhebung von Entgelten für die Leistungen des Landkreises oder durch Steuern umzusetzen. Dies ist jedoch, was auch der Beklagte so sieht (vgl. Verfügung vom 31. März 2016, S. 37) für den Kläger lediglich begrenzt gestaltbar und bei weitem nicht ausreichend, um sich mit größtmöglichen Kräften dem Haushaltsausgleich spürbar anzunähern. Zum Bericht des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz – LRH – (vgl. Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsprüfung des Landkreises Kaiserslautern vom 16. Mai 2014), in dem für den Bereich des Verwaltungshandelns des Klägers Bereiche aufgezeigt wurden, in denen die Aufbauorganisation gestrafft, Aufwände und Geschäftsprozesse optimiert werden könnten und in denen die Bewertung von Stellen für Beschäftigte als zu hoch angesehen wurden, hat der Kläger entgegnet, alle Einsparmöglichkeiten seien geprüft und ausgeschöpft worden. Vorliegend sind mit Blick auch auf die gravierende finanzielle Schieflage des Klägers konkrete, für das Haushaltsjahr 2016 durchführbare und nicht bereits ausgeschöpfte Einsparpotenziale von nennenswertem Umfang – außer der Erhöhung des Kreisumlagesatzes (dazu unten b) - nicht erkennbar und auch von Seiten des Beklagten nicht präzisiert worden. Dieser hat vielmehr zum Ausdruck gebracht, dass die geforderte Verminderung des Jahresdefizits um mindestens 2 Mio. € in Ermangelung von Alternativen seiner Meinung nach wohl nur durch die Anhebung des Hebesatzes der Kreisumlage realisierbar sei (vgl. Bescheid vom 31. März 2016, S. 43).
b) Eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes hat der Kläger indes mit seinem Ratsbeschluss vom 01. Februar 2016 im Ergebnis zu Recht abgelehnt und durfte ihm von Seiten des Beklagten dementsprechend auch nicht vorgegeben werden.
Nach § 58 Abs. 4 LKO hat ein Landkreis, soweit die Finanzmittel aus Entgelteinnahmen und Steuern (§ 58 Abs. 2 LKO) und sonstige Finanzmittel den Bedarf nicht decken, nach den näheren Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes (s. § 25 LFAG) jährlich eine Kreisumlage zu erheben.
Ungeachtet des Wortlauts als subsidiäres Restfinanzierungsmittel für Spitzenbedarfe ist die Kreisumlage in der kommunalen Praxis, nicht nur in Rheinland-Pfalz, ein „wesentliches Finanzierungsinstrument“ (vgl. z.B. OVG Nds, Urteil vom 3. September 2002, – 10 LB 3714/01 –, juris Rn 77) bzw. zur bedeutendsten, der eigenverantwortlichen Ausschöpfung unterliegenden Einnahmequelle der Landkreise geworden (VGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom 30. Januar 1998, VGH N 2/97, juris Rn 37; Meffert, „Der rheinland-pfälzische kommunale Finanzausgleich“, 2. Aufl. 2020, 6.3.1.1, S. 284f), zumal das Grundgesetz den Landkreisen (anders als den Gemeinden, vgl. Art 106 GG) keine Steuerertragshoheit garantiert, sondern ihnen nur das Recht zur Erhebung örtlicher Verbrauchs- und Aufwandssteuern nach Maßgabe des Landesgesetzgebers einräumt (vgl. Schmitt, „Der kommunale Finanzausgleich aus verfassungsrechtlicher Sicht“, DÖV 2013, 452ff, 453).
aa) Nach dem Wortlaut der §§ 58 Abs. 4 LKO, 25 LFAG besteht eine gesetzliche Verpflichtung des Landkreises zur Erhebung der Kreisumlage bei nicht anderweitig gedecktem Finanzbedarf. Für einen Ermessensspielraum des umlageerhebenden Landkreises bezüglich des „ob“ und auch bezüglich der konkreten Höhe des Kreisumlagesatzes lassen sich dem Gesetzeswortlaut (abgesehen von den hier nicht in Rede stehenden, in § 25 Abs. 2 Satz 3 LFAG geregelten Möglichkeiten des Splittings und der Progression) keine Anhaltspunkte entnehmen. Insofern hat der erkennende Senat entschieden, dass die Rechtmäßigkeit der Höhe des Umlagesatzes davon abhängig ist, ob die Kreisumlage in den Kernbereich der gemeindlichen Finanzausstattung eingreift, was der gerichtlichen Überprüfung obliege, ohne dass sich dabei Fragen der Ermessensausübung stellten (OVG RP, Urteil vom 21. Februar 2014, – 10 A 10515/13.OVG –, juris Rn 66; a.A. Nell/Beucher, „Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz“, Stand: 16. Nachlieferung September 2019, V.6, S. 236).
bb) Aus den hier einschlägigen rechtlichen Vorschriften lässt sich weiterhin eine feste „zahlenmäßige“ Obergrenze für den Kreisumlagesatz nicht entnehmen oder herleiten. Soweit der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (vgl. Urteil vom 14. Februar 2012, - N 3/11 -, juris Rn 86) angemerkt hat, dass Kreisumlagesätze über 50 % oder gar über 60 % an die Grenze des finanzpsychologisch Erträglichen stoßen, lässt sich festhalten, dass hiervon nicht nur der vom Kläger festgesetzte Hebesatz in Höhe von 42,25 v.H., sondern auch die Erwartungshaltung des Beklagten und die letztendlich vorgenommene Ersatzvornahme in Höhe von 44,23 v.H. noch hinreichend weit entfernt ist.
cc) Auch der Landesdurchschnitt der Kreisumlagesätze in Rheinland-Pfalz bildet keinen für die hier im Streit stehenden Fragen relevanten Maßstab und zieht keine rechtliche Grenze für die vom Kläger mittels Anhebung seines Kreisumlagesatzes zu erzielenden Haushaltsverbesserungen. Vielmehr ist aufgrund der dargestellten Regelungssystematik der §§ 58 Abs. 4 LKO, 25 LFAG sowie wegen der gesetzlichen Verpflichtung zur – jedenfalls möglichst weitgehenden – Herbeiführung eines Haushaltsausgleichs eine individuelle Betrachtung der finanziellen Situation des Klägers und der seiner kreisangehörigen Gebietskörperschaften vorzunehmen (so auch BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, – 10 C 13/14 –, juris Rn 41). Aus diesem Grund ist es auch rechtlich nicht von Belang, dass nach dem Vortrag des Klägers bei anderen rheinland-pfälzischen Landkreisen die Erhöhung der dortigen Kreisumlagesätze vor dem Hintergrund der Übernahme von Schulträgerschaften erfolgte, die in seinem Fall nicht vorgelegen habe und daher herauszurechnen sei.
dd) Mit der Beanstandung des klägerischen Haushalts in der Annahme, dass eine spürbare Verringerung seines Haushaltsdefizits in Gestalt einer Erhöhung des Kreisumlagesatzes zulässig und daher vom Kläger gefordert ist, hat der Beklagte indes in die verfassungsrechtlich geschützte finanzielle Mindestausstattung der kreisangehörigen Kommunen eingegriffen. Ob sein kommunalaufsichtliches Vorgehen auch gegen den Grundsatz des Gleichrangs der kommunalen Ebenen verstieß, also eine einseitige und rücksichtslose Bevorzugung der finanziellen Belange des Klägers gegenüber denen seiner kreisangehörigen Gemeinden darstellte, kann daher offenbleiben.
Die Landesverfassung Rheinland-Pfalz verbürgt den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Art. 49 LV eine angemessene Finanzausstattung, die den Kommunen grundsätzlich auch die Wahrnehmung freier, nicht kreditfinanzierter Selbstverwaltungsaufgaben ermöglichen muss. Die kommunale Selbstverwaltung darf nicht durch eine Verknappung der Finanzmittel in ein bloßes Schattendasein gedrängt werden (vgl. VGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, Az.: VGH N 3/11, juris Rn 20ff, 104).
Ebenso gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 31. Januar 2013, 8 C 1/12, juris Rn 11 ff., 13, 18 ff., 22 ff, m.w.N.) den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Das Recht, grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, setzt voraus, dass die Gemeinden über eine Finanzausstattung verfügen, die sie hierzu in den Stand setzt. Dabei hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der Gemeinden dürfen weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird. Insofern zieht Art. 28 Abs. 2 GG auch der Kreisumlageerhebung eine absolute Grenze. Die Gemeinden müssen hiernach mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-) Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen. Der so umschriebene Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ist mithin (auch) dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung zwar vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein kann, weil den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen. Soweit § 58 Abs. 4 LKO nach seinem Wortlaut die verpflichtende Erhebung der Kreisumlage allein nach dem ungedeckten Finanzbedarf des Kreises bemisst, ohne hierbei die gebotene Rücksicht auf den eigenen Finanzbedarf und die Finanzausstattung der umlagepflichtigen Gemeinden zu nehmen, würde die Vorschrift den Grundsatz des Gleichrangs zwischen dem Finanzbedarf des Kreises und demjenigen der kreisangehörigen Gemeinden verletzen. Die Vorschrift zwingt jedoch nicht zu einer solchen Interpretation, sondern ist für eine verfassungskonforme Auslegung offen, wonach der Kreis zur Erhebung einer Kreisumlage ermächtigt wird, deren Höchstbetrag zwar durch seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf begrenzt wird, mit der jedoch dieser ungedeckte Finanzbedarf nicht zwingend und jedenfalls dann nicht zur Gänze auf die umlagepflichtigen Gemeinden umgelegt werden muss, wenn diesen dadurch weniger als die verfassungsgebotene Mindestausstattung verbliebe. Der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie wird indes nicht schon dann verletzt, wenn die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt, sondern erst dann, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013, – 8 C 1/12 –, juris Rn 41, vom 16. Juni 2015, – 10 C 13/14 –, juris Rn 28, und vom 29. Mai 2019, – 10 C 6/18 –, juris Rn 21).
Aufgrund der dargestellten Rechtsprechung, die sich der erkennende Senat zu eigen macht, wäre ein dauerhafter finanzieller „Null-Spielraum“ der kreisangehörigen Kommunen für eigene Aufgaben mit den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen nicht zu vereinbaren. Gleiches gilt für einen mittel- bzw. langfristig nur über eine auf Dauer angelegte Kreditaufnahme bzw. Vermögensverzehr zu erkaufenden finanziellen Handlungsspielraum.
Daraus ergeben sich sowohl das Verfahren zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes betreffende Ermittlungspflichten (aaa) als auch inhaltliche Vorgaben (bbb, ccc).
aaa) In verfahrensrechtlicher Hinsicht war der Beklagte nicht verpflichtet, vor Erlass der Verfügung vom 31. März 2016 eine förmliche Anhörung der kreisangehörigen Gebietskörperschaften des Klägers durchzuführen. Soweit Aufklärungspflichten und sonstige verfahrensrechtliche Anforderungen außerhalb einer förmlichen Anhörung zu beachten waren, sind sie gewahrt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verpflichtet die Wahrung des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften den Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG ist allerdings nicht zu entnehmen, in welcher Art und Weise die Landkreise den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen haben und ob solchen Verfahrenspflichten entsprechende Verfahrensrechte der betroffenen Gemeinden korrespondieren. Es obliegt dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren der Erhebung von Kreisumlagen zu regeln. Soweit derartige Regelungen fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise und trügen damit die Verantwortung, hierbei ein Verfahren zu wählen, das die verfassungsrechtlichen Anforderungen wahrt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, – 10 C 6/18 –). Diese Grundsätze gelten auch im vorliegenden Fall, in dem sich nicht eine Gemeinde gegen den umlageerhebenden Landkreis wendet, sondern in dem kommunalaufsichtliche Maßnahmen gegen einen Landkreis im Zusammenhang mit der Kreisumlagehöhe Streitgegenstand ist (so nun ausdrücklich auch BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2020, – 8 C 20/19 –, juris).
Dem schließt sich der erkennende Senat an. Der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber hat das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlage nicht geregelt, so dass eine förmliche Anhörung nicht vorgeschrieben ist. Die vom Beklagten angestellten Ermittlungen des Finanzbedarfs der umlagepflichtigen Gemeinden werden den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht. Er hat sich vorliegend, was die Verringerung des klägerischen Fehlbetrages infolge der Erhöhung des Kreisumlagesatzes als letztlich einzig in Betracht kommender Maßnahme angeht, nicht etwa mit landesweiten Orientierungswerten begnügt (was nicht ausreichend gewesen wäre, vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, a.a.O., Rn 41), sondern hat konkrete Ermittlungen zur Finanzlage aller kreisangehörigen Kommunen des Klägers angestellt. Der Kläger hatte bereits im Verfahren zur Aufstellung seines Haushaltsplanes für 2016 die aktuellen Finanzdaten der kreisangehörigen Orts- und Verbandsgemeinden ermittelt (s. „Übersichten zu Finanzdaten der Orts- und Verbandsgemeinden“ mit Darstellungen zu den „Freien Finanzspitzen“, zu Jahresergebnissen der Ergebnishaushalte, zur Höhe der jeweiligen Verbandsgemeindeumlagesätze und den Realsteuerhebesätzen). Mit den Schreiben vom 30. Dezember 2015 und 3. Februar 2016 übermittelte der Kläger dem Beklagten auf dessen Anforderung die genannten sowie weitere Finanzdaten seiner Kommunen (Liquiditätskreditbestände, Kapitalrücklagen, negativer Saldo Finanzhaushalt, Bilanzdaten). Diese beinhalteten auch nicht nur Kenndaten zur jeweiligen Finanzkraft, also zur Einnahmeseite, sondern auch zum Finanzbedarf (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Dezember 2019, – OVG 12 B 22.18 –, juris Rn 28). Überdies waren die Daten hinreichend aktuell, denn sie wurden im Zuge des Haushaltsaufstellungsverfahrens für das streitige Haushaltsjahr 2016 ermittelt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020, – 4 L 184/18 –, juris Rn 57ff für die Verwendung von Daten aus dem Haushaltsvorjahr). Dem Beklagten lagen mithin umfassende und aktuelle Informationen zur Situation der kreisangehörigen Gemeinden vor und wurden von ihm ausgewertet. Dass er diese Daten über den Kläger und nicht unmittelbar bei den kreisangehörigen Gebietskörperschaften erhoben hat, entspricht der kommunalen Struktur des Verwaltungsaufbaus. Der Kläger hat seinerseits die vom Beklagten gewünschten Daten bei den Orts- bzw. Verbandsgemeinden erhoben, weshalb diese auch die Möglichkeit gehabt hätten, aus ihrer Sicht relevante Umstände vorzutragen.
Ob die vom Beklagten herangezogenen Finanzdaten hinreichend aussagekräftig waren, ist eine Frage der materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Maßnahmen, nicht hingegen der Sachverhaltsermittlung.
bbb) In materieller Hinsicht verletzte allerdings die der Beanstandung des klägerischen Haushalts zugrundeliegende Annahme des Beklagten, eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes durch den Kläger sei zulässig und wegen seines Haushaltsdefizits auch geboten gewesen, verfassungsmäßige Rechte der kreisangehörigen Kommunen.
Entgegen der Ansicht des Klägers steht der Senat auf dem Rechtsstandpunkt, dass dabei nicht allein auf die finanzschwächste kreisangehörige Gemeinde abzustellen ist (a.A. VG Magdeburg, Urteil vom 11. September 2018, – 9 A 117/1 –, juris Rn 59; anders im Nachgang: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020, – 4 L 184/18 –, juris Rn 53 ff.).
Allerdings ist dem Kläger zuzugeben, dass der Wortlaut der Regelung in § 25 Abs.2 Satz 2 LFAG über den für alle Gemeinden einheitlichen Kreisumlagesatz mit – nur – der Möglichkeit des Splittings und der Progression zunächst als Argument gegen diese Sichtweise herangezogen werden könnte. Die Kreisumlage ist vom Gesetzgeber grundsätzlich verteilungsneutral angelegt, d.h. sie wirkt nicht nivellierend oder gar übernivellierend auf die gemeindliche Finanzkraft, was Ausfluss des Gebots interkommunaler Gleichbehandlung ist (vgl. VGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, – VGH N 3/11–, juris Rn 68; Entscheidung vom 30. Januar 1998, – N 2/97 –, juris Rn 40). Andererseits ist zu sehen, dass dann, wenn zur Festlegung des Kreisumlagesatzes für das gesamte Kreisgebiet auf die finanziell bedürftigste Gemeinde abgestellt würde – das des Klägers besteht aus 50 Ortsgemeinden –, schon eine einzige betroffene Gemeinde ein letztlich vom Landkreis unüberwindliches "Vetorecht" hätte, was die Gewährleistung seiner Finanzkraft angeht. Sind im Kreisgebiet zugleich leistungsstärkere Gemeinden vorhanden, womöglich sogar in der Mehrheit, würden diese aus der durch die bedürftigste Gemeinde gezogenen Obergrenze profitieren („Windfall-Profits“, vgl. Henneke, „Die Kreisumlage darf nicht zu einer nachhaltigen Verkürzung der gemeindeeigenen Finanzbasis führen“, DVBl 2018, S. 133ff, 142), was letztlich einseitig zulasten des gegebenenfalls (und so auch hier) selbst finanziell notleidenden Landkreises ginge. Dies wiederum würde das bestehende System der Finanzierung der Kreisaufgaben entwerten und widerspräche vom Ergebnis her dem Grundsatz des Gleichrangs der Interessen aller kreiskommunalen Rechtsträger, einschließlich des Landkreises selbst.
Das Bundesverwaltungsgericht hat, wie oben dargestellt, entschieden, dass § 58 Abs. 4 LKO für eine verfassungskonforme Auslegung offen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, – 8 C 1.12 –, juris Rn 25). Um die widerstreitenden finanziellen Belange des Landkreises und der umlagepflichtigen Kommunen zum Ausgleich zu bringen, erweist es sich daher als konsequent, den Ansatz der verfassungskonformen Auslegung fortzuführen. Hierzu steht der erkennende Senat auf dem Standpunkt, dass nach der Festlegung eines einheitlichen Umlagesatzes in der Haushaltssatzung (1. Stufe) im weiteren Verlauf der Festsetzung der Kreisumlage (2. Stufe) seitens des Landkreises bei entsprechender Anzeige und Nachweis seitens der umlageverpflichteten Kommune im Einzelfall eine Reduzierung der konkreten Forderung geprüft werden muss (ebenso: ThürOVG, Urteil 7. Oktober 2016, – 3 KO 94/12 –, juris Rn 70 f.; ähnlich auch VG Halle, Urteil vom 11. April 2019 – 3 A 476/16 – juris Rn. 67; unter Hinweis auf Stundung: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020, – 4 L 184/18 –, juris Rn 53). Dies steht im Einklang mit der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, – 10 C 6/18 –, juris Rn 29 a.E.), wonach geprüft werden muss, ob es für die Gemeinde, falls deren finanzielle Ausstattung dauerhaft strukturell unterhalb des verfassungsrechtlich gebotenen Minimums liegt, eine erfolgversprechende Möglichkeit gibt, zusätzliche Finanzmittel (z.B. Liquiditätsbeihilfen, Sanierungsbeihilfen) oder eine Befreiung von der Umlageerhebung [Hervorhebung durch den Senat] zu erlangen. Dabei verkennt der Senat nicht, dass diese Entscheidung nicht zur rheinland-pfälzischen Rechtslage ergangen ist und das Bundesverwaltungsgericht nichts dazu ausgeführt hat, ob es für eine derartige Befreiung bzw. Reduzierung der Umlageforderung eine (einfach-) gesetzliche Grundlage im Landesrecht für erforderlich hält. Einer verfassungskonformen Auslegung der §§ 58 Abs. 4 LKO, 25 LFAG steht dies indes nicht entgegen. Dabei sind auch die vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätze der Systemgerechtigkeit und der interkommunalen Gleichbehandlung in den Blick zu nehmen (vgl. Schmitt, „Der kommunale Finanzausgleich aus verfassungsrechtlicher Sicht“, DÖV 2013, 452ff, 458 m.w.N.). Der Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit verlangt eine folgerichtige und widerspruchsfreie Umsetzung der selbst gewählten Konzeption des Finanzausgleichs und verbietet Systembrüche. Der Grundsatz interkommunaler Gleichbehandlung verpflichtet den Gesetzgeber zu einem gerechten und angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen finanziellen Bedarfe. Er erlaubt eine Abmilderung vorhandener Finanzkraftunterschiede im Sinne eines Harmonisierungsgebots, verbietet aber die völlige Einebnung (Nivellierung) oder gar Umkehrung der Finanzkraftreihenfolge (Übernivellierung). Das für die kommunale Selbstverwaltung geltende Prinzip der Eigenverantwortlichkeit erfordert überdies, dass finanzschwachen Gemeinden nicht jeder Anreiz genommen wird, ihre Finanzkraft zu verbessern.
Nach diesen Grundsätzen darf der vom Gesetzgeber in § 25 Abs. 2 Satz 2 LFAG geregelte einheitliche Kreisumlagesatz für alle umlagepflichtigen Kommunen keinesfalls auf Vollzugsebene im Wege von (Teil-) Erlassen vollständig oder größtenteils ausgehebelt werden, sondern er ist möglichst weitgehend zur Geltung zu bringen. Ein (wie dargestellt gesetzlich nicht explizit geregelter) Korrekturmechanismus ist vor diesem Hintergrund nur ausnahmsweise, d.h. für einen geringen Anteil besonders finanzschwacher Gemeinden zulässig, andernfalls wäre der Umlagesatz zu hoch, mithin rechtswidrig, festgesetzt. Damit und in der Kombination mit entsprechenden Anzeige- und Darlegungslasten auf der Festsetzungsebene (2. Stufe) können sich einerseits konsolidierungsunwillige Kommunen nicht hinter der Pauschalbehauptung einer erdrückenden und kommunal nicht gestaltbaren Aufgabenbelastung „verstecken“ (finanzpolitische Unterforderung), kann aber andererseits dem Umstand Rechnung getragen werden, dass besonders belastete Kommunen mit der Aufgabe des Haushaltsausgleichs überfordert sein können (finanzpolitische Überforderung). Für den hier vertretenen Ansatz kann – jedenfalls argumentativ unterstützend – der Rechtsgedanke des § 23 Abs. 3 GemHVO bzw. der §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 9 Kommunalabgabengesetz, 227 Abs. 1 Abgabenordnung herangezogen werden, um auf der Erhebungsebene eine gleichsam letzte Feinabstimmung durchzuführen. Der Hinweis des Klägers, dass gegen eine Anwendung des § 23 Abs. 3 GemHVO spreche, dass das Landesfinanzausgleichsgesetz durchaus Regelungen für die Erhebungsebene enthalte, ist zutreffend (vgl. § 31 LFAG). Auch handelt es sich dabei um eine Vorschrift in einer Rechtsverordnung, die nicht gegen höherrangiges Gesetzesrecht (§ 25 Abs. 2 Satz 2 LFAG) verstoßen dürfte. Dies spricht indes nicht gegen eine Heranziehung des Rechtsgedankens der einen (Teil-) Erlass regelnden Vorschriften im Rahmen der hier vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung der §§ 58 Abs. 4 LKO, 25 LFAG. Der vom Kläger herangezogene Grundsatz der Haushaltswahrheit steht dem ebenfalls nicht entgegen. Er verpflichtet dazu, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen und besagt, dass alle Ansätze exakt erfasst bzw. in realistischer Höhe geschätzt werden müssen, sowie dass keine Scheinansätze gebildet werden dürfen, um etwa durch fiktive Einnahmen den Haushalt ausgleichen zu können (vgl. § 9 Abs. 2 GemHVO; aus der Rechtsprechung: OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004, – 8 B 12/02 –, juris Rn 47; Gabler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, § 96 GemO, Anm. 7.4.1.6). Der Grundsatz der Haushaltswahrheit kann zwar in der Tat verletzt sein, wenn der Landkreis im Rahmen der Haushaltssatzung einen Kreisumlagesatz beschließt, der bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung erkennen lässt, dass er von vielen oder gar dem überwiegenden Teil der umlageverpflichteten Kommunen nicht erbracht werden könnte bzw. rechtswidrig in deren Finanzautonomie eingriffe und daher mit entsprechenden Auswirkungen auf den Landkreishaushalt im Wege von (Teil-) Erlassen korrigiert werden müsste. Allerdings hält der Senat die beschriebene Korrektur auf der Erhebungsebene (2. Stufe) wie dargestellt ohnehin wegen des grundsätzlichen Postulats eines einheitlichen Kreisumlagesatzes in § 25 LFAG nur dann für zulässig, wenn dies als Ausnahmefall zur Sicherstellung der verfassungsmäßigen Rechte einzelner – d.h. weniger – Kommunen erforderlich ist.
Für diesen Ansatz ließe sich überdies noch anführen, dass bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Landkreis die noch leistbaren Prüfpflichten überspannt sein dürften, wenn für dessen Rechtmäßigkeit erforderlich wäre, dass vorab für jede einzelne umlagepflichtige Gebietskörperschaft im Detail geprüft werden müsste, ob bei ihr ggf. vorhandene Haushaltsdefizite, Fehlbeträge, Kreditverpflichtungen etc. durch ein (noch) sparsameres Wirtschaften hätten gesenkt werden können. Ein solches Vorgehen auf der Stufe der Haushaltsaufstellung mit Festlegung des Kreisumlagesatzes wäre, zumal mit Blick auf die dabei vermutlich nicht selten zu erwartenden Meinungsverschiedenheiten zwischen Kommune und Landkreis, kaum praktikabel handhabbar. Demgegenüber bliebe es nach der hier vertretenen Rechtsansicht dem Verfahren zur konkreten Festsetzung der Kreisumlage auf der 2. Stufe vorbehalten, aufgrund eines ggf. im Einzelfall zu stellenden Antrages auf Teilerlass der Kreisumlage zu prüfen, ob sich die Fehlbeträge, Kreditverpflichtungen etc. einer umlageverpflichteten Kommune unter Berücksichtigung ihres Selbstverwaltungsrechts hätten senken oder gar vermeiden lassen. Hier bestehen deutlich höhere Darlegungs- und damit korrespondierende Prüfpflichten (vgl. für das Vorgehen eines Landkreises gegen eine Änderung des Finanzausgleichsgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 09. März 2007, – 2 BvR 2215/01 –, juris Rn 21 ff., 25 ff.).
Bei der Festlegung des Kreisumlagesatzes in der Haushaltssatzung muss nach alldem die überwiegende Mehrheit der umlageverpflichteten Gemeinden rechtlich betrachtet finanziell imstande sein, die Kreisumlage ohne einen wegen eines Eingriffs in ihre verfassungsrechtliche Mindestausstattung notwendigen (Teil-) Erlass zu erbringen. Andernfalls wäre die Festsetzung des Kreisumlagesatzes rechtswidrig, falls für die betroffenen Gemeinden überdies keine erfolgversprechenden Möglichkeiten erkennbar sind, zusätzliche Finanzmittel zu erlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, – 10 C 6/18 –, juris, Rn 21). Ab welchem genauen Anteil von auf einen (Teil-) Erlass angewiesenen Gemeinden sich der festgesetzte Kreisumlagesatz als rechtswidrig erweist, kann aus den genannten Vorschriften weder direkt noch im Wege der Auslegung entnommen werden. Die Grenze wäre aber nach Meinung des erkennenden Senats jedenfalls dann überschritten, wenn mehr als ca. ein Viertel der umlagepflichtigen Gebietskörperschaften die Kreisumlage ohne Eingriff in ihre verfassungsrechtliche Mindestausstattung nicht vollständig erbringen könnte.
ccc) Für die Frage, nach welchen Bezugsgrößen sich bemisst, ob einer umlageverpflichteten Gebietskörperschaft noch die verfassungsrechtlich gewährleistete Mindestausstattung verbleibt, ist nach dem oben Dargestellten (s. unter 6 b dd) maßgeblich, dass diesen – de facto und nicht nur auf dem Papier – ein nicht (dauerhaft) kreditfinanzierter finanzieller Spielraum zur Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben in merklichem, wenn auch bescheidenen Umfang verbleiben muss. Dies wäre im Falle eines mittel- bzw. langfristig nur über eine Kreditaufnahme bzw. einen Vermögensverzehr zu erkaufenden finanziellen Handlungsspielraums nicht der Fall, denn anhaltende Defizite und Überschuldungen kommunaler Haushalte führen langfristig dazu, der Selbstverwaltungsgarantie ihre materielle Basis zu entziehen und sie so zu einem leeren verfassungsrechtlichen Versprechen werden zu lassen.
Für die Frage der Dauerhaftigkeit einer strukturellen Unterfinanzierung hält der Senat auch mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019, – 10 C 6/18 –, juris) an seiner bisherigen Auffassung fest und betrachtet grundsätzlich einen Zeitraum von 10 Jahren (vgl. OVG RP, Urteil vom 21. Februar 2014, – 10 A 10515/13.OVG –, juris Rn 47, 53; vgl. auch Henneke, „Zwischen Hohenwestedt und Perlin: Die Kreisumlagefestsetzung entscheidet über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raumes zwischen Gemeinden und Landkreis“, Der Gemeindehaushalt 2019, 193ff, 202). Danach muss geprüft werden, ob die finanzielle Ausstattung der klagenden Gemeinde strukturell und auf Dauer unterhalb des verfassungsrechtlichen Minimums verblieben ist. Wann eine bestehende Finanzierung „auf Dauer“ unter der maßgeblichen Grenze liegt, ist rechtlich nicht geregelt und auch der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen. Ein Zehnjahreszeitraum (vgl. § 18 Abs. 4 Nr. 1 und 2 GemHVO a.F.) dürfte im Wortsinne eine ausreichende Dauerhaftigkeit darstellen und ermöglicht eine ausgewogene Beurteilung der Gesamtentwicklung, die – z.B. wegen schwankender Gewerbesteuereinnahmen – für die Einzeljahre unterschiedlich ausfallen kann. Allerdings hält der Senat es nicht für angezeigt, dafür ausgehend vom streitgegenständlichen Jahr (hier: 2016) schematisch fünf Vor- und Folgejahre zu betrachten. In Teilen würde dies vermutlich schon an der Verfügbarkeit entsprechender (Planungs-) Daten scheitern. Überdies dürften in die Zukunft prognostizierte Daten tendenziell weniger belastbar und aussagekräftig sein als in der Vergangenheit liegende und damit feststehende. Der Schwerpunkt des Betrachtungszeitraums sollte danach in der Vergangenheit liegen. Um eine denkbare Veränderung, insbesondere eine zumindest theoretisch denkbare Verbesserung der finanziellen Ausstattung einer Kommune in der näheren Zukunft in den Blick zu nehmen, sollten indes abrundend auch Haushaltsfolgejahre, z.B. drei Folgejahre, zur Beurteilung herangezogen werden (vgl. OVG RP, Urteil 21. Februar 2014 – 10 A 10515/13.OVG –, juris Rn 47; s. auch VG Bayreuth, Urteil vom 10. Oktober 2017, – B 5 K 15.701 – juris Rn 63).
Ob die Kreisumlage aufgrund der Höhe des Umlagesatzes in den verfassungsrechtlich geschützten Bereich der Selbstverwaltungshoheit der kreisangehörigen Gemeinden und Gemeindeverbände eingreift, bemisst sich maßgeblich nach dem Umfang der Liquiditätskreditbelastung. Sonstige Finanzkennzahlen sind insoweit weniger oder kaum aussagekräftig.
Die Höhe der Umlageanspannung – als der Summe der Umlagesätze für die Kreis- und die Verbandsgemeindeumlage – mit der dahinterstehenden Frage der Entziehung der Umlagegrundlage der kreisangehörigen Orts- und Verbandsgemeinden gibt vorliegend keine relevante Obergrenze für die Erhebung der Kreisumlage vor.
Diesbezüglich fehlt es zunächst an einer durch Rechtssatz vorgenommenen Festlegung. Unzweifelhaft darf allerdings die Abschöpfung nicht über 100 v.H. liegen, weil Art. 106 GG den Gemeinden Erträge aus Grund- und Gewerbesteuer, Einkommens- und Umsatzsteuer zubilligt und die eigenverantwortliche Ausübung der gemeindlichen Steuerhoheit nicht entwertet werden darf (OVG RP, Urteil vom 13. Dezember 1978, – 7 A 72/77 – AS RP-SL 15, 157).
Vorliegend ist – auch für die nach der Ersatzvornahme zur Kreisumlage geltenden Umlagesätze – festzuhalten, dass die Summe von Kreis- und Verbandsgemeindeumlagesätzen für sämtliche kreisangehörigen Ortsgemeinden des Klägers nicht nur deutlich unter 100 v.H., sondern vor der streitgegenständlichen Erhöhung unter 90 v.H., danach in manchen Verbandsgemeindebereichen knapp darüber lag. Nach Darstellung des Beklagten betrug die durchschnittliche Höhe der Umlageanspannung im Bezirk des Klägers vor der streitgegenständlichen Anhebung des Kreisumlagesatzes 84,11 v.H. und in der Spitze 88,25 v.H.; nach der Anhebung der Kreisumlage auf 44,23 v.H. betrug sie nach Angaben des Klägers bis zu 91,23 v.H. (für die Ortsgemeinden der ehem. VG Hochspeyer) bzw. 90,06 v.H. und 90,23 v.H. für die Verbandsgemeinden Landstuhl und Bruchmühlbach-Miesau.
Aus einer Umlageanspannung in dieser Höhe kann nach Ansicht des Senats zwar (noch) nicht im Sinne einer festen Obergrenze per se der Schluss gezogen werden, dass den kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr die verfassungsrechtlich zu gewährleistenden Mittel für die Wahrnehmung freier Selbstverwaltungsaufgaben verbleiben. Umlageanspannungen in dieser Größenordnung können jedoch in der Zusammenschau mit weiteren Finanzdaten der einzelnen umlagebelasteten Gemeinde zu berücksichtigen sein. Hierfür spricht auch, dass sowohl der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz wie auch der Gesetzgeber des Landesfinanzausgleichsgesetzes ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs vom 15. Juni 1999 (LT-Drs. 13-4431, Begründung zu A [Allgemeines], S. 25) eine Abschöpfung der Steuereinnahmen durch eine Umlageanspannung von über 90 v.H. als bedenklich bezeichnet haben.
Zu der weiteren rechtlichen Vorgabe, die kommunale Steuerkraft durch die Kreisumlage und auch im Zusammenwirken mit anderen Umlageverpflichtungen nicht in Gänze entziehen zu dürfen, ist es nach Meinung des Senats zur Vermeidung einer Überfrachtung an Prüfpflichten auf der Ebene der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz (1. Stufe) aus rechtlichen Gründen nicht erforderlich, eine konkrete Berechnung für jede einzelne umlagepflichtige Kommune durchzuführen. Dies wäre vielmehr der Ebene der Festsetzung der Kreisumlage vorbehalten. Auf der vorliegenden Stufe genügt die Feststellung, dass - wie im vorliegenden Fall - bei abstrakter Betrachtung keine Anhaltspunkte dafür erkennbar sind, dass die Umlageverpflichtungen der Gemeinde ihre Steuerkraft zur Gänze oder jedenfalls in einem verfassungsrechtlich bedenklichen Umfang abschöpfen würden.
Soweit teilweise eine sog. „freie Spitze“ in Höhe von mindestens 5 %, z.T. auch 8 - 10%, der Finanzmittel für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben gefordert wird (vgl. VG Schwerin, Urteil vom 20. Juli 2016 – 1 A 387/14 – juris Rn 63; VG Bayreuth, Urteil vom 10. Oktober 2017, – B 5 K 15.701 – juris; vgl auch Nachweise bei Schmitt, „Der kommunale Finanzausgleich aus verfassungsrechtlicher Sicht“, DÖV 2013, 452ff, 455, sowie Lange, „Die finanzielle Mindestausstattung und die angemessene Finanzausstattung der Kommunen“, DVBl 2015, 457 ff., 458; vgl. auch BVerfG vom 09. März 2007, – 2 BvR 2215/01 –, juris Rn 25 ff), wird dies von der wohl überwiegenden Rechtsprechung zu Recht abgelehnt (OVG Nds, Urteil vom 3. September 2002, – 10 LB 3714/01 –, juris Rn 70; VG Halle, Urteil vom 11. April 2019 – 3 A 476/16 –, juris Rn 64). Für eine solche starre Vorgabe lässt sich eine rechtliche Grundlage weder unmittelbar aus der Verfassung noch dem einfachen Recht entnehmen. Überdies fällt es in die Entscheidungskompetenz der Gemeinde, sich in Zeiten knapper Einnahmen bei der Erfüllung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben Beschränkungen aufzuerlegen und weniger als 5 % ihrer Mittel dafür aufzuwenden, ohne dass die finanzielle Mindestausstattung gefährdet wäre (vgl. OVG Nds, Urteil vom 7. Juli 2004, – 10 LB 4/02 –, juris Rn 62, und Urteil vom 3. September 2002, – 10 LB 3714/01 –, juris Rn 70).
Unabhängig von der Problematik einer festen Prozentzahl bestehen auch weitere Bedenken gegenüber der „freien Finanzspitze“ als maßgeblicher Kennzahl für die Festlegung der verfassungsgemäßen Finanzausstattung der umlagepflichtigen Kommunen, jedenfalls mit Blick auf deren Errechnung nach dem rheinland-pfälzischen Muster 14 (zu § 103 Abs. 2 Satz 3 GemO). Zwar wird die „freie Finanzspitze“ insbesondere von der älteren Rechtsprechung im Rahmen einer Gesamtschau als signifikantestes Kriterium mit umfassender Aussagekraft und damit als „Leitkenngröße“ angesehen (z.B. OVG Nds, Urteil vom 3. September 2002, – 10 LB 3714/01 –, juris Rn 68; vgl. auch SaarlOVG vom 19. Dezember 2001, – 9 R 5/00 –, juris Rn 81 ff). Dagegen wird aber zu Recht eingewendet, dass die finanziellen Spielräume für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben nicht gesondert erkennbar sind. So hat das Bundesverfassungsgericht zur Aussagekraft der „freien Finanzspitze“ kritisch darauf hingewiesen, dass diese eine Aussage über einen gegebenen Investitionsspielraum trifft, ohne zu sagen, ob dieser für Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises verbraucht werden muss oder für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zur Verfügung steht. Auch besagt das Fehlen einer „freien Spitze“ nichts darüber, dass freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben nicht wahrgenommen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 2007, – 2 BvR 2215/01 –, juris Rn 26). Schließich hat auch das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes in seiner jüngsten Entscheidung vom 12. November 2019 (Az.: 2 A 159/18, juris Rn 66 und Fußnote 20) festgehalten, dass die „freie Spitze“ eine Kennzahl aus der Kameralistik bezeichnet, die nach der Umstellung auf die Doppik mit der Aufgabe der Trennung zwischen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt überholt ist (s. auch Nell/Beucher, „Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz“, 16. Nachlieferung September 2019, V 6.1, S. 256). Für die Ausgestaltung der „freien Finanzspitze“ nach dem rheinland-pfälzischen Muster 14 haben der Beklagte und der Vertreter des öffentlichen Interesses überdies nachvollziehbar vorgetragen, dass diese keine Aussage zum Umfang der jeweiligen freiwilligen Leistungen einer Gemeinde trifft, weil im Posten „F 23“ alle ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen berücksichtigt werden und die Auszahlungen für freiwillige Leistungen (z.B. Dorfgemeinschaftshäuser, Spielplätze, Zuschüsse für Vereine) bereits im Saldo enthalten sind. Ob eine Gemeinde ihr Konsolidierungspotenzial ausgeschöpft habe, ergibt sich daraus ebenfalls nicht.
Was das Eigenkapital bzw. die Kapitalrücklage (§ 47 Abs. 5 Ziffern 1 und 1.1 GemHVO a.F.) angeht, teilt der Senat nicht die Auffassung der Vorinstanz und des Beklagten, dass es für die verfassungsrechtlich gewährleistete Finanzhoheit genüge, dass der überwiegende Anteil der kreisangehörigen Kommunen des Klägers in der Lage sei, die aufgelaufenen Defizite über ihre jeweils vorhandenen Kapitalrücklagen auszugleichen. Zwar ist rein rechnerisch gemäß § 18 Abs. 4 GemHVO a.F. ein Haushaltsausgleich über die Verrechnung von Fehlbeträgen mit dem Eigenkapital vorzunehmen bzw. möglich, dies besagt aber nichts darüber, ob den Kommunen der notwendige Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben verbleibt, weil die im Eigenkapital bilanzierten Vermögenswerte überwiegend nicht liquide sind.
Das Eigenkapital ist vereinfacht ausgedrückt der Betrag, der verbliebe, wenn alle Vermögensgegenstände zu Buchwerten veräußert und mit den Erlösen sämtliche Schulden getilgt würden (Wagenführer in: PdK, § 47 GemHVO, Anm. 6, S. 8). Anders als die Rücklage nach dem früheren kameralistischen Haushaltsrecht (vgl. SaarlOVG, Urteil vom 19. Dezember 2001, - 9 R 5/00 -, juris, Rn 81; Garçon in PdK, § 18 GemHVO, Anm. 5.2.3, S. 15/16) handelt es sich bei den doppischen Rücklagen nicht um Bargeld oder eigens gebildete Fonds aus der Vermögensmasse der Kommune, sondern um einen Buchwert, der anzeigt, in welchem Umfang die Vermögenswerte durch eigenes oder eben durch fremdes Kapital gedeckt sind bzw. finanziert wurden. Die Rücklagen dienen als Puffer, um Buchverluste ausgleichen zu können, ohne dass es zu einer bilanziellen Überschuldung kommt (Garçon in PdK, § 18 GemHVO, Anm. 5.2.3, S. 15f). Allerdings wird dabei nicht zwischen veräußerbarem und nicht veräußerbarem Vermögen unterschieden. Auf der Aktivseite der Bilanz steht dem Eigenkapital daher teilweise - oder gar überwiegend - unveräußerliches Vermögen gegenüber, weshalb nicht das gesamte Vermögen zur Befriedigung von Gläubigeransprüchen zur Verfügung steht und daher eine letztlich nicht vorhandene Pufferfunktion suggeriert wird. Die Eigenkapitalhöhe ist daher kein geeigneter Indikator für die finanzielle Unabhängigkeit einer Gemeinde (vgl. Mühlenkamp/Magin, „Zum Eigenkapital von Gebietskörperschaften – populäre Irrtümer und Missverständnisse“ in „Der Gemeindehaushalt“ 2010, S. 8 ff; vgl. auch Garçon in PdK, § 18 GemHVO, Anm 5.2.1, S. 13), zumal etwaige Veräußerungserlöse nicht nach Wahl der Gemeinde für freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten eingesetzt werden dürften, sondern vorrangig zur Schuldentilgung verwendet werden müssten. Auch wenn sich – wie der Beklagte geltend macht – in § 18 Abs. 4 Nr. 3 GemHVO a.F. widerspiegele, dass der Gesetzgeber das Konzept des Haushaltsausgleichs gerade auf den Ressourcenverbrauch anpassen wollte und überdies auch im Jahresfehlbetrag nicht zahlungswirksame Aufwendungen wie z.B. Abschreibungen enthalten sind, lassen sich daraus kaum Schlüsse auf nach Art. 28 Abs. 2 GG erforderliche Spielräume für Selbstverwaltungsaufgaben ziehen. Die vom Kläger in seiner Berufungsbegründung dargelegten Beispiele belegen dies anschaulich.
Demgegenüber ist für die Frage, ob umlageverpflichtete Körperschaften auf Dauer strukturell unterfinanziert sind, besonders deren Liquiditätskreditbelastung maßgebend, weil die verfassungsrechtlich geschützten finanziellen Spielräume für die Vornahme freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben nicht auf Dauer kreditfinanziert sein dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, – 8 C 1/12 –, juris Rn 19, und VGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, – VGH N 3/11 –, juris Rn 104).
Nach der gesetzlichen Konzeption in § 105 Abs. 2 GemO darf die Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit keine anderen Mittel (etwa liquide Mittel oder Mittel aus Sondervermögen) zur Verfügung stehen. Liquiditätskredite sollen lediglich den verzögerten Eingang von Deckungsmitteln überbrücken und dürfen ausschließlich zu Zwecken der Kassenverstärkung für einen zu überbrückenden Zeitraum bis zum Eingang geplanter Einzahlungen genutzt werden. Die Verwendung von Liquiditätskrediten zu anderen Zwecken ist nach der rechtlichen Konzeption ausgeschlossen. Liquiditätskredite stellen insbesondere kein Deckungsmittel zur dauerhaften Finanzierung von ungedeckten Auszahlungen oder zur Finanzierung von Zinsgeschäften dar.
Allerdings wurden – tatsächlich betrachtet – schon in der Kameralistik Kassenkredite infolge unausgeglichener Verwaltungshaushalte zur „Zwischenfinanzierung“ konsumtiver Ausgaben herangezogen und werden auch in der Doppik ihrem gesetzlichen Zweck zuwider verwendet. Im Gegensatz zu Investitionskrediten stehen ihnen keine Vermögenswerte gegenüber. Stattdessen wird mit Liquiditätskrediten die laufende Verwaltungstätigkeit finanziert, was in der Folge zu einer Verringerung des Eigenkapitals führt. Darüber hinaus sind Liquiditätskredite im Umfang ihrer aufgewendeten Zinsen ergebniswirksam. Das aktuell niedrige Zinsniveau auf dem Kapitalmarkt verschleiert das beträchtliche Haushaltsrisiko, denn bei einem Wiederansteigen eines Kurzfristzinssatzes droht eine Vervielfachung der Zinslast, sofern keine Tilgung der Liquiditätskredite erfolgt. Dauerhaft hohe bzw. steigende Kassenkreditbestände zeigen das Ausmaß an, in dem die betreffende Kommune in der Vergangenheit über ihre eigenen Verhältnisse gewirtschaftet hat, sind vor allem in sog. „Krisenkommunen“ anzutreffen und lassen aufgrund ihrer subsidiären Funktion Rückschlüsse auf eine womöglich unzureichende Finanzausstattung zu.
Liquiditätskredite werden offenkundig (nicht nur) im Bereich des Klägers zur dauerhaften Finanzierung unausgeglichener Haushalte aufgenommen (vgl. dazu Themenbeitrag des LRH, „Liquiditätskredite zur Dauerfinanzierung von Haushaltsdefiziten“ vom September 2018, abgedruckt in Nell/Beucher, Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz, 16. Nachlieferung September 2019, Anm. II.10.3, S. 147ff). Hierzu dürfte auch beigetragen haben, dass die Aufnahme von Liquiditätskrediten nach geltendem Recht in Rheinland-Pfalz nicht genehmigungsbedürftig und ihre maximal zulässige Laufzeit nicht mehr durch Verwaltungsvorschriften begrenzt ist (vgl. Darstellung bei Nell/Beucher, a.a.O.), weshalb der Landesrechnungshof dem Land Rheinland-Pfalz, das ein weiteres Anwachsen der Liquiditätskredite toleriert und damit auch gebilligt habe, unter Verweis auf entsprechende Vorschriften in einigen anderen Bundesländern die Wiedereinführung der Genehmigungspflicht empfiehlt.
Zwar können die finanziellen Defizite, die durch die Aufnahme dauerhaft hoher Liquiditätskredite sichtbar werden, auch das Resultat von autonomen Entscheidungen einer Kommune sein, für deren haushaltspolitische Folgen sie nach dem Grundsatz kommunaler Selbstverantwortung grundsätzlich selbst einstehen muss. Eine übermäßige Ausgabenpolitik darf angesichts der Begrenztheit staatlicher Mittel und um Fehlanreize zu verhindern nicht durch eine Reduzierung von Umlageverpflichtungen honoriert werden, die gegebenenfalls auf Kosten anderer Kommunen mit einer disziplinierten Haushaltspolitik gingen. Allerdings kann dem auf rechtlicher und kommunalaufsichtlicher Ebene, z.B. durch Genehmigungspflichten für die Aufnahme von Liquiditätskrediten oder die Befristung von Laufzeiten Rechnung getragen werden. Auch wäre ein ausgeprägteres Agieren der Kommunalaufsicht im Rahmen des Opportunitätsprinzips denkbar. Ferner gilt es auch zu bedenken, dass es zwar durchaus möglich erscheint, dass einzelne Gemeinden bei (noch) sparsamerer Haushaltsführung weniger hohe Liquiditätskredite benötigt hätten – was auf der 2. Stufe, der Festsetzung der Kreisumlage, gegebenenfalls genauer zu prüfen sein wird –, dass aber dann, wenn ein großer Anteil der Gemeinden aus dem Bereich des Klägers über einen längeren Zeitraum kontinuierlich hohe und steigende Liquiditätskredite aufgenommen hat, dies für eine strukturelle Unterfinanzierung spricht. Dies gilt zumindest dann, wenn kein erkennbar unausgeschöpftes Potenzial an Realsteuerhebesatzerhöhungen festzustellen ist (s. dazu unten ee). Überdies ist in Rechnung zu stellen, dass eine Reihe von kreisangehörigen Kommunen im Bereich des Klägers selbst an dem mit dem Ziel einer Reduzierung der Liquiditätskredite eingerichteten KEF-RP teilnimmt und hierfür deutliche Konsolidierungsbemühungen belegen muss. Steigen die Liquiditätskredite gleichwohl weiter an, spricht auch dies dafür, von einer strukturellen Unterfinanzierung auszugehen. Nach der Bewertung des Landesrechnungshofs (vgl. vorgenannten Themenbeitrag vom September 2018 und Kommunalbericht 2017) verhinderte der KEF-RP zwar einen noch stärkeren Schuldenanstieg, jedoch wurden die Schulden seit 2012 nicht wie geplant um 900 Mio. € reduziert, sondern stiegen bis 2016 trotz guter konjunktureller Rahmenbedingungen mit steigenden Steuereinnahmen sowie gestiegenen Zuwendungen von Bund und Land um 800 Mio. € auf 6,6 Mrd. € an.
Für die Frage, ab welcher Kredithöhe die Aufnahme von Liquiditätskrediten signalisiert, dass einer Gemeinde keine ausreichenden Spielräume mehr für die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben zur Verfügung stehen, existieren soweit ersichtlich weder rechtliche Festlegungen noch einschlägige verwaltungs- oder verfassungsgerichtliche Rechtsprechung. Dabei ginge es zu weit, aus dem bloßen Umstand, dass eine Gemeinde überhaupt Liquiditätskredite aufgenommen hat, bereits den Schluss auf einen unzulässigen Eingriff in ihre Selbstverwaltungshoheit zu ziehen. Vielmehr ist neben der Dauerhaftigkeit auch die Höhe der Liquiditätskreditbelastung zu betrachten, zu bewerten und diese überdies in Relation zur Einwohnerzahl zu setzen. Hierfür bieten sich mehrere denkbare Betrachtungsweisen an. Der Rechnungshof Rheinland-Pfalz hat in seinem Kommunalbericht 2018 (S. 64) zur Tragfähigkeit von Liquiditätskreditschulden festgehalten, dass diese dann aus seiner Sicht problematisch sind, wenn sie höher sind als die Einnahmen der laufenden Rechnung oder wenn sie pro Kopf mehr als 1.000 € betragen. Daneben kann die Liquiditätskredithöhe pro Einwohner in Relation zu dem landes- oder dem kreisweiten Durchschnitt gesetzt werden.
Im Bereich des Klägers sind die Ortsgemeinden in den Verbandsgemeinden Ramstein-Miesenbach und Weilerbach im Vergleich zu den übrigen Ortsgemeinden im Bereich des Klägers wenig bis kaum mit Liquiditätskrediten belastet. Für nahezu alle übrigen Ortsgemeinden sind jedoch im Betrachtungszeitraum bis 2019 jedes Jahr Liquiditätskreditbestände in erheblicher Höhe zu verzeichnen.
Nach den vom Kläger vorgelegten Zahlen (vgl. Anlagen zu den Schriftsätzen vom 23. April 2020 – CBH 55 – und vom 19. Mai 2020 – CBH 58 –) betrug der Liquiditätskreditbestand der kreisangehörigen Ortsgemeinden im Jahr 2006 im Schnitt 69,20 € pro Einwohner und stieg in den Folgejahren bis 2016 kontinuierlich auf das rund zwölffache dieses Betrages, nämlich auf 385,68 € im Jahre 2010 und auf 841,56 € pro Einwohner im Jahr 2016 an. Auch für die Jahre danach (2017 bis 2019) war bzw. ist ein weiterer kontinuierlicher Anstieg (auf 958,77 €) festzustellen. In absoluten Zahlen betrug die Summe der Liquiditätskreditbestände aller kreisangehörigen Ortsgemeinden des Klägers im Jahr 2006 rd. 7,5 Mio. €, stieg auf rd. 41,2 Mio. € im Jahr 2010, weiter auf rd. 90,4 Mio. € im Jahr 2016 und danach, bis 2019, auf knapp 103 Mio. €.
Das Statistische Landesamt übermittelte dem erkennenden Gericht unter dem 15. Mai 2020 Auswertungen zur Gesamtverschuldung (Summe aus Liquiditäts- und Investitionskrediten) sowie speziell zu Liquiditätskreditschulden für kreisangehörige Gemeinden und Gemeindeverbände im Landkreis des Klägers sowie für das gesamte Land Rheinland-Pfalz im Zeitraum von 2006 bis 2018. Vermutlich aufgrund abweichender Berechnungsmodalitäten, von Änderungen im Erhebungsprogramm sowie infolge der fehlenden Trennung zwischen Ortsgemeinden und Verbandsgemeinden weichen die vom Statistischen Landesamt übermittelten Daten in der Höhe von den Zahlen des Klägers ab. Dies ist jedoch im vorliegenden Kontext rechtlich ohne weitere Relevanz, weil sich die aus den Zahlen abgeleiteten Tendenzen in der Bewertung durch den erkennenden Senat decken.
Nach den vom Statistischen Landesamt mitgeteilten Zahlen (s. Tabelle T 5 auf Seite 7 der Stellungnahme vom 15. Mai 2020) war mit Blick auf die Liquiditätskredite pro Einwohner die Situation im kreisangehörigen Bereich des Klägers bereits im Jahr 2006 deutlich ungünstiger als im Vergleich zum gesamten Bundesland (um 70,7 % höher) und nahm die Spanne im folgenden 10-Jahreszeitraum weiter zu. 2015 lag die Liquiditätskreditverschuldung pro Einwohner im Kreisbereich des Klägers bei 1.031,10 € und damit 151 % über dem Wert für das gesamte Land Rheinland-Pfalz (410,50 €). Im streitgegenständlichen Jahr 2016 lag die diesbezügliche Verschuldung im Bereich des Klägers mit 1.068,50 € je Einwohner um 146 % über dem Wert für das Land Rheinland-Pfalz (433,10 € pro Einwohner) und in den Jahren 2017 und 2018 um knapp 160 % bzw. 172 % über dem Landeswert.
Rekurriert man bei einzelgemeindlicher Betrachtung auf die vom Landesrechnungshof für bedenklich gehaltene Höhe der Liquiditätskreditverschuldung von mehr als 1.000,00 € je Einwohner, ist dieser Wert im Landkreisbereich des Klägers bei zahlreichen Kommunen dauerhaft überschritten: Für das streitgegenständliche Jahr 2016 lagen insgesamt 16 Ortsgemeinden im Kreisbereich des Klägers (und damit 32 %) mit ihren Liquiditätskreditbeständen über diesem Wert. Alle diese Ortsgemeinden haben für das Jahr 2016 auch negative ordentliche Ergebnisse ausgewiesen. Die meisten davon nahmen bereits zwecks Reduzierung ihrer Liquiditätskreditschulden am KEF-RP teil (s. Tabelle „Finanzlage der kreisangehörigen Verbands- und Ortsgemeinden ...“ als Anlage zur E-Mail des Klägers an den Beklagten vom 3. Februar 2016) und waren dauerhaft (durchgängig ab 2006, 2007 oder 2008) mit hohen Liquiditätskreditbeständen belastet.
Im Vorjahr 2015 lagen 14 Ortsgemeinden (28 %) bei jeweils negativen ordentlichen Ergebnissen mit ihrer Liquiditätskreditbelastung über dem Wert von 1.000,00 € pro Einwohner. 2014 war dies bei 13 (26 %) und 2013 bei 12 Ortsgemeinden (24 %) der Fall. Geht man noch weiter in die Vergangenheit, ist die Zahl der Ortsgemeinden mit Liquiditätskrediten über 1.000,00 € je Einwohner zwar etwas geringer (2012: 10 Ortsgemeinden; 2011: 9 Ortsgemeinden; 2010: 8 Ortsgemeinden), der Blick auf die Jahre 2017 und 2018 zeigt jedoch einen gestiegenen Anteil (2017: 17 Ortsgemeinden, 2018: 19 Ortsgemeinden) und belegt ein im Laufe der Jahre stetiges Anwachsen der Liquiditätskreditbelastung im Kreisgebiet des Klägers.
Setzt man auf der einzelgemeindlichen Ebene die Liquiditätskreditbelastung pro Einwohner im Bereich der Ortsgemeinden des Klägers (s. Anlagen zu den genannten Schriftsätzen vom 23. April 2020 und vom 19. Mai 2020) ins Verhältnis zum landesweiten Durchschnitt in Rheinland-Pfalz (s. Tabelle T5 der Stellungnahme vom 15. Mai 2020), ist Folgendes festzustellen:
Für das streitgegenständliche Jahr 2016 betrug in den kreisangehörigen Gemeinden und Gemeindeverbänden der Liquiditätskreditbestand pro Einwohner im Landesdurchschnitt 433 €. 23 Ortsgemeinden im Bereich des Klägers (46 %) lagen über diesem Wert. Im Vorjahr 2015 (Landesdurchschnitt: 410 €) waren es 24 und damit fast die Hälfte der 50 Ortsgemeinden des Klägers, in den Jahren davor (2010 bis 2014) zwischen 19 und 25. Auch in den Jahren 2017 und 2018 hatten 26 bzw. 25 und damit rund die Hälfte der Ortsgemeinden des Klägers Liquiditätskreditbestände über dem Landesdurchschnitt.
Stellt man auf einen Vergleich zwischen der Liquiditätskreditbelastung einer Ortsgemeinde im Verhältnis zum kreisweiten Durchschnitt im Bereich des Klägers ab, ergeben sich folgende Zahlen: Für das streitgegenständliche Jahr 2016 liegt die durchschnittliche Liquiditätskreditbelastung im klägerischen Landkreis nach Tabelle T 5 der vorgenannten Stellungnahme des Statistischen Landesamtes bei 1.068,00 € pro Einwohner, nach den vom Kläger ermittelten Daten (Anlage zum Schriftsatz vom 19. Mai 2020) bei 841,00 €. Mit ihren jeweiligen Liquiditätskreditbelastungen pro Einwohner lagen im Bereich des Klägers 15 Ortsgemeinden über 1.068,00 € (30 %) bzw. 18 Ortsgemeinden über 841,00 € (36 %). Für das Vorjahr 2015 lagen 14 Ortsgemeinden über dem vom Statistischen Landesamt mitgeteilten Wert (von 1.031,00 € pro Einwohner) bzw. 17 Ortsgemeinden über dem vom Kläger mitgeteilten Wert (757,00 €). Ähnlich war es mit Blick auf die weiter in der Vergangenheit liegenden Vorjahre (2010 bis 2014: in der Regel zwischen 13 und 16 Ortsgemeinden lagen über den jeweiligen Werten des Statistischen Landesamts und zwischen 15 und 19 Ortsgemeinden über dem vom Kläger berechneten kreisweiten Durchschnitt). Für 2017 und 2018 lagen 16 bzw. 15 Ortsgemeinden über dem Durchschnittswert des Statistischen Landesamts und jeweils 20 Ortsgemeinden über dem vom Kläger errechneten.
Damit ist festzuhalten, dass je nach Vergleichsmaßstab (Orientierung an einem Wert von 1.000€ pro Einwohner, landes- oder kreisweiter Durchschnittswert) im langjährigen Durchschnitt mindestens ein Viertel, häufig sogar ein Drittel bis die Hälfte aller Ortsgemeinden im Bereich des Klägers durchgängig so hohe Liquiditätskreditschulden pro Einwohner aufweisen, dass ihnen kein rechtlich abgesicherter Spielraum für die nicht kreditfinanzierte Durchführung von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben mehr verbleibt und damit eine dauerhafte strukturelle Unterfinanzierung vorliegt. Da der Anteil der mithin auf einen (Teil-) Erlass der Kreisumlage angewiesenen Ortsgemeinden nach den obigen Ausführungen (s. 6 b dd) bbb) zu hoch ist, hat sich der Kläger im Ergebnis zu Recht geweigert, den Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2016 anzuheben bzw. war die von dem Beklagten im Wege der Kommunalaufsicht durchgesetzte Erhöhung derselben rechtswidrig.
Der Senat verkennt dabei nicht, dass die Liquiditätskredite beim Kläger selbst ausweislich der Tabelle T 6 der Stellungnahme des Statistischen Landesamtes vom 15. Mai 2020 noch deutlich über denen seines Kreisgebietes liegen. Sie übersteigen bereits seit 2009 kontinuierlich den Betrag von 1.000,00 € je Einwohner und betrugen für 2016 1.832,20 € pro Einwohner. Dies wäre allerdings rechtlich für die Rechtmäßigkeit einer Anhebung des Kreisumlagesatzes nur dann ausschlaggebend, wenn die finanzielle Situation der beteiligten Gebietskörperschaften ausschließlich unter dem Gesichtspunkt der Verteilungssymmetrie, d.h. in Relation zueinander zu betrachten wäre. Insoweit dürfte – was aber offenbleiben kann – angesichts der finanziellen Situation des Klägers, insbesondere seiner Liquiditätskreditbelastung, eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes nicht als „einseitig und rücksichtslos“ zu bewerten sein. Hier ist jedoch zu sehen, wie oben dargestellt, dass der Kernbereich der Selbstverwaltung der Gemeinden eine absolute Grenze darstellt, also gerade nicht in Relation zu anderen, ggf. noch höher verschuldeten Körperschaften wie dem Kläger zu betrachten ist.
Abrundend zur Liquiditätskreditbelastung pro Einwohner kann für die Beantwortung der Frage nach einer strukturellen Unterfinanzierung das „ordentliche Ergebnis“ (Saldo aus ordentlichen Aufwendungen und ordentlichen Erträgen im Haushaltsjahr) herangezogen werden, weil es den Erfolg der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit darstellt. Ist es über einen Mehrjahreshorizont negativ, kann geschlussfolgert werden, dass keine generationengerechte Haushaltspolitik betrieben wurde.
Betrachtet man die hierzu vorgelegten Zahlen des Klägers (s. Schriftsatz vom 19. Mai 2020, Tabelle CBH 58), bestätigt sich der nach den obigen Darstellungen zur Liquiditätskreditbelastung gezogene Schluss auf eine strukturelle Unterfinanzierung eines nicht unerheblichen Anteils an Ortsgemeinden im Bereich des Klägers. In nahezu allen Verbandsgemeindebereichen (außer in dem der Verbandsgemeinde Weilerbach) waren die ordentlichen Ergebnisse in Summe und je Einwohner für den betrachteten Zeitraum von 2006 bis 2019 entweder durchgängig oder zumindest über Jahre hinweg negativ.
ee) Der Einwand eines Eingriffs in die finanzielle Mindestausstattung ist vorliegend auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die mit dauerhaft hohen Liquiditätskrediten belasteten Gemeinden bei struktureller Betrachtung ihre Einnahmemöglichkeiten nicht ausschöpften.
aaa) Ausdrückliche landesrechtliche Regelungen über eine Höchstgrenze für Realsteuerhebesätze stehen hier nicht in Rede und auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die Grenze einer Erdrosselungssteuer ließen rechtlich prinzipiell noch Raum für eine Erhöhung derselben (vgl. VG Neustadt, Beschluss vom 23. Juni 2016, – 3 L 476/16.NW –, juris Rn 39 ff.; s. auch VG Wiesbaden, Urteil vom 27. Januar 2017, – 1 K 684/15.WI – , juris Rn 31ff, zu einer Anhebung der Grundsteuer B auf 690 v.H., m.w.N. aus der Rspr.).
bbb) Solche Spielräume bestehen jedenfalls dann, wenn eine Gemeinde ihre Hebesätze unterhalb der Nivellierungssätze festgesetzt hat (vgl. OVG RP, Urteil vom 21. Februar 2014, – 10 A 10515/13.OVG –, juris Rn 41f). Liegen die Hebesätze hingegen auf oder über dem Nivellierungsniveau, ist für die Frage unausgeschöpfter Einnahmepotenziale mit Blick auf andere Vergleichsmaßstäbe (z.B. landesweite Durchschnittshebesätze in Rheinland-Pfalz oder solche der übrigen Flächenländer) eine Querschnittsbetrachtung der Hebesätze im Kreisgebiet des Klägers anzustellen.
Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz sah bei der von ihm verlangten „größtmöglichen“ Anstrengung der Kräfte explizit noch Erhöhungsmöglichkeiten für die Gestaltung der Hebesätze in Rheinland-Pfalz (VGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, -VGH N 3/11 -, juris Rn 110f). Allerdings haben die Kommunen im Bereich des Klägers in der seitdem verstrichenen Zeit ihre Realsteuerhebesätze insgesamt deutlich erhöht. Die vom Kläger (s. Anlage CBH 53, letzte Seite) mitgeteilten durchschnittlichen Hebesätze in seinem Kreisgebiet betrugen für das Jahr 2012 290/352/358 v.H. (in der Reihenfolge Grundsteuer A/Grundsteuer B/Gewerbesteuer) bei damals normierten Nivellierungssätzen von 265/338/352 v.H. Für das Jahr 2014 ist festzustellen, dass nicht nur der Gesetzgeber die Nivellierungssätze (auf 300/365/365 v.H.) angehoben hat, sondern auch die kreisangehörigen Gemeinden des Klägers ihre Realsteuerhebesätze überwiegend erhöhten und dies auch in den beiden Folgejahren fortsetzten. Ausweislich der Mitteilung des Klägers (s. Anlage CBH 53, letzte Seite) lagen die durchschnittlichen Hebesätze in seinem Bereich im Jahr 2014 bei 313/377/371 v.H., im Jahr 2015 bei 323/389/378 v.H. und für 2016 bei 337/395/380 v.H.
Aus rechtlicher Sicht ist in Rechnung zu stellen, dass das beklagte Land es in der Hand hätte, die Nivellierungssätze in § 13 Abs. 2 LFAG zu erhöhen, um die Kommunen zur Anhebung ihrer Hebesätze zu motivieren, wenn dies auch dazu führt, dass damit die Abschöpfungen über die Kreis- und Verbandsgemeindeumlage steigen, d.h. letztes Endes weniger Steuereinnahmen bei den Kommunen verbleiben. Die normierten Nivellierungssätze sind Ausdruck dessen, was der Landesgesetzgeber allgemein für jedenfalls zumutbar hält und orientieren sich in etwa an den im Zeitpunkt der gesetzlichen Festlegung landesweiten Durchschnittssätzen (OVG RP, Urteil vom 21. Februar 2014, – 10 A 10515/13.OVG –, juris Rn 41; vgl. BVerwG vom 31. Januar 2013, – 8 C 1/12 –, juris Rn 17). Verzichtet der Landesgesetzgeber auf eine Erhöhung der Nivellierungssätze, lässt sich dies als Argument dafür betrachten, dass dann den Kommunen die Beibehaltung der (etwa im Vergleich zu dem Hebesatzniveau in anderen Bundesländern) niedrigeren Sätze nicht im Rechtssinne vorgehalten werden kann. Diese Betrachtung trägt auch der in Art. 106 GG neben der Ertragshoheit mitverankerten eigenen Regelungsbefugnis der Gemeinden als Grundlage einer örtlichen Wirtschafts- und Steuerpolitik im Sinne einer finanziellen Eigenverantwortung Rechnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, – 8 C 1/12 –, juris Rn 17).
Orientiert man sich demgegenüber bei der Frage, ob sich Ortsgemeinden mit angespannter Finanzlage auf einen Eingriff in ihrer verfassungsrechtliche Mindestausstattung berufen können, auf etwaige oberhalb der Nivellierungssätze liegende oder vermutete Einnahmepotenziale, führt dies vorliegend zu keinem anderen Ergebnis.
Die Grundsteuer A kann hier vernachlässigt werden. Weitere Erhöhungen des Hebesatzes der Grundsteuer B, für die nach Einschätzung sowohl des Landesrechnungshofs (Kommunalbericht 2017, S. 28) als auch des Statistischen Landesamtes („Stellungnahme für den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz zum kommunalen Finanzausgleich“ vom 28.11.2019, S. 31) jedenfalls bei moderaten Anhebungen praktisch keine messbaren Ausweichreaktionen zu befürchten sind, werden von den Kommunen oftmals nicht nur politisch als nicht opportun erachtet. Bezweifelt (und für einige Gemeinden im vorliegenden Rechtsstreit mit entsprechenden Berechnungen hinterlegt, vgl. Anlage CBH 30) wird überdies, dass sich angesichts einer niedrigen Steuerkraft selbst bei deutlicher Anhebung der Hebesätze angesichts der damit nur erzielbaren geringen Mehreinnahmen die finanzielle Situation der Ortsgemeinden spürbar verbessern würde.
Im Falle der Anhebung der Gewerbesteuersätze befürchten die rheinland-pfälzischen Kommunen Einnahmenverluste aufgrund steuerlicher Gestaltungsmöglichkeiten und eventueller Betriebsverlagerungen (LRH, Kommunalbericht 2017, S. 27f). Die zurückhaltende Bewertung möglicher Einnahmepotenziale durch eine Anhebung der Gewerbesteuerhebesätze wird auch durch das Statistische Landesamt geteilt. Dieses hat in seiner „Stellungnahme für den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz zum kommunalen Finanzausgleich“ vom 28. November 2019 (S. 30 f.) darauf hingewiesen, dass das Steigerungspotenzial allgemein wegen erfahrungsgemäß zu beobachtender rückläufiger Gewerbeumsätze im Falle von Steuererhöhungen vorsichtig zu betrachten sei, während der Landesrechnungshof in seinem Kommunalbericht 2017 (S. 28) festhält, dass die Risiken höherer Hebesätze der Gewerbesteuer zwar nicht verkannt würden, sie träfen jedoch gleichermaßen für die Kommunen der übrigen Flächenländer zu, ohne dass dies zu einer ähnlichen Zurückhaltung bei Anpassungen wie in Rheinland-Pfalz geführt habe. Dem begegnet das vom Kläger (als Anlage CBH 40 im hiesigen Rechtsstreit) vorgelegte Gutachten von Junkernheinrich/Frankenberg („Haushaltskonsolidierung durch kommunale Steuererhöhung – Zur Hebesatzpolitik in Rheinland-Pfalz“ vom Dezember 2017, s. dort insbesondere S. 4 ff., 37 ff.) in methodischer Hinsicht und stellt schlüssig dar, dass das Mehreinnahmepotenzial regional hoch konzentriert vorliege, nämlich nahezu ausschließlich bei den vier größeren kreisfreien Städten. Der Kreis der für eine weitere Hebesatzerhöhung in Frage kommenden Kommunen sei eher klein. Dauerhaft erhöhte Hebesatzniveaus hätten eine standortprägende Wirkung, da sie den Strukturwandel und die Ansiedlung von Betrieben behinderten, insbesondere in strukturschwachen und peripher gelegenen Kommunen. Diese müssten im Interesse einer langfristig orientierten Einnahmensicherung bei den Hebesätzen vorsichtiger agieren.
Da die nach den obigen Ausführungen besonders hoch verschuldeten Kommunen im Bereich des Klägers nach Auffassung des Senats als strukturschwach und peripher einzuschätzen sind, spricht dies abstrakt und bei struktureller Betrachtung des Kreisgebiets ebenfalls gegen größere zusätzliche Einnahmepotenziale bei Anhebung der Gewerbesteuern.
Zu keinem anderen Ergebnis kommt man, wenn man die in den Kommunalberichten der Jahre 2016 (für die Realsteuern des Jahres 2014), 2017 (für die Realsteuern des Jahres 2015) und 2018 (für die Realsteuern des Jahres 2016) des Landesrechnungshofs wiedergegebenen gewogenen Durchschnittshebesätze für die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer betrachtet:
Bezogen auf das Land Rheinland-Pfalz insgesamt lag danach der gewogene Durchschnittshebesatz für kreisangehörige Gemeinden im Jahr 2014 für die Grundsteuer B bei 368 v.H. und für die Gewerbesteuer bei 365 v.H.; die Werte für die übrigen Flächenländer lagen mit 388 v.H. für die Grundsteuer B etwas höher und bei der Gewerbesteuer mit 365 v.H. auf gleicher Höhe wie in Rheinland-Pfalz (Kommunalbericht 2016, S. 19). Im Landkreisbereich des Klägers lag nach den von diesem vorgelegten Zahlen der durchschnittliche Hebesatz für die Grundsteuer B mit 377 v.H. daher über dem des Landes Rheinland-Pfalz; Gleiches gilt für den durchschnittlichen Gewerbesteuersatz von 371 v.H.
Im Jahr 2015 lagen ausweislich des Kommunalberichts 2017 (S. 26) die gewogenen Durchschnittshebesätze für kreisangehörige Gemeinden in Rheinland-Pfalz für die Grundsteuer B bei 376 v.H. (Flächenländer ohne Rheinland-Pfalz: 403 v.H.), für die Gewerbesteuer bei 366 v.H. (Flächenländer ohne Rheinland-Pfalz: 368 v.H.). Im Bereich des Klägers lag der durchschnittliche Hebesatz für die Grundsteuer B mit 389 v.H. daher über dem des Landes Rheinland-Pfalz; Gleiches gilt für den durchschnittlichen Gewerbesteuersatz von 378 v.H. (wo der Durchschnitt im Bereich des Klägers sogar höher lag als bei den übrigen Flächenländern).
Für das Jahr 2016 lagen ausweislich des Kommunalberichts 2018 (S. 31) die gewogenen Durchschnittshebesätze der kreisangehörigen Gemeinden für die Grundsteuer B bei 378 v.H. (Rheinland-Pfalz) bzw. 413 v.H. (übrige Flächenländer), für die Gewerbesteuer bei 368 v.H. (Rheinland-Pfalz) bzw. 369 v.H. (übrige Flächenländer). Im Bereich des Klägers lag der durchschnittliche Hebesatz für die Grundsteuer B bei 395 v.H. und damit höher als im Land Rheinland-Pfalz; der Durchschnitt für den Gewerbesteuerhebesatz lag im Bereich des Klägers bei 380 v.H. und damit sowohl höher als im Land Rheinland-Pfalz als auch höher als in den anderen Flächenländern.
Das bereits erwähnte Gutachten von Junkernheinrich/Frankenberg (Anlage CBH 40, S. 15) stellt für das Jahr 2016 dar, dass die gewogenen Durchschnittshebesätze bei der Gewerbesteuer für Rheinland-Pfalz bei 386 v.H. liegen, für die übrigen westdeutschen Flächenländer bei 400 v.H. Betrachtet man etwas differenzierter nach Ortsgrößenklassen – wofür auch das Statistische Landesamt plädiert (s. Stellungnahme für den Verfassungsgerichtshof, a.a.O., S. 30) – ist festzustellen, dass bei den kreisangehörigen Gemeinden bis 20.000 Einwohner (im Detail in 5 Größenklassen unterteilt) – darunter fallen auch die Ortsgemeinden im Bereich des Klägers – die gewogenen Hebesätze in Rheinland-Pfalz zwischen 370 v.H. und 372 v.H. betragen und damit sogar höher liegen als in den übrigen westdeutschen Flächenländern (340 – 350 v.H.). Bei der Grundsteuer B liegt nach dem genannten Gutachten (a.a.O., S. 18) der gewogene Hebesatz für Rheinland-Pfalz bei 396 v.H., für die übrigen westdeutschen Flächenländer bei 451 v.H. Bei den vier Größenklassen bis 10.000 Einwohner liegen die rheinland-pfälzischen Gemeinden (mit Werten zwischen 372 und 383 v.H.) jeweils über den Sätzen für die übrigen westdeutschen Flächenländer (331 bis 362 v.H.). Erst in der Kategorie über 10.000 Einwohner kehrt sich das Verhältnis um; in jene Kategorie fällt jedoch keine der kreisangehörigen Gemeinden des Klägers.
Danach lässt sich bei einer Querschnittsbetrachtung des Landkreisbereichs des Klägers kein nennenswertes Potenzial für Einnahmesteigerungen im Bereich der Realsteuerhebesätze feststellen.
Gestützt wird dieser Befund durch die Ausführungen des Statistischen Landesamtes in seiner bereits erwähnten Stellungnahme an den Verfassungsgerichtshof (S. 30 f.). Bezogen auf das Jahr 2018 ist dort ebenfalls dargestellt, dass auffällig sei, dass in Rheinland-Pfalz bei den kreisangehörigen Gemeinden unterhalb 10.000 Einwohnern die Hebesätze für die Grundsteuer B überdurchschnittlich sind. Speziell für den Landkreis des Klägers wird seitens des Statistischen Landesamts kaum Potenzial für Erhöhungen gesehen, weil bis auf 2 Gemeinden alle anderen (48) Gemeinden für die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer Hebesätze gewählt hätten, die mindestens so hoch waren wie der durchschnittliche Hebesatz in den Kommunen der gleichen Größenklasse in den anderen westdeutschen Flächenländern. Bei diesem Vergleichsmaßstab habe der Landkreisbereich Kaiserslautern daher seine Einnahmepotenziale bei den Grund- und Gewerbesteuern ausgeschöpft.
Nach allem hält der Senat fest, dass aus rechtlicher und aus tatsächlicher Sicht bei der vorliegend streitgegenständlichen Festsetzung des Kreisumlagesatzes in der Haushaltssatzung des Klägers bei struktureller Betrachtung des Kreisgebietes die Berufung auf eine zu geringe Finanzausstattung der umlageverpflichteten Gebietskörperschaften nicht durch allgemein bestehende unausgeschöpfte Einnahmepotenziale abgeschnitten ist.
Angemerkt wird aber, dass im Falle von – nach den obigen Darlegungen möglichen – Anträgen einzelner Ortsgemeinden auf einen Teilerlass der Kreisumlage im Einzelfall und unter Beachtung erhöhter Darlegungslasten seitens der Kommunen durch den Kläger zu prüfen sein wird, ob mit Blick insbesondere auf die im Kreisgebiet festzustellende Spanne an Hebesätzen die antragstellende Gemeinde ihre Potenziale ausgeschöpft hat. Hier würde es dann dieser obliegen, mit entsprechender Begründung vorzutragen, dass bzw. warum es ihr, im Gegensatz zu anderen Gemeinden der Region, nicht möglich sein sollte, die Realsteuerhebesätze zu erhöhen oder warum dies voraussichtlich nicht zu einem maßgeblich erhöhten Steueraufkommen führen würde.
Ebenfalls in diesem Rahmen zu betrachten wären etwaige sonstige, nicht ausgeschöpfte Einnahmepotenziale aus örtlichen Aufwand- und Verbrauchssteuern, Gebühren und Entgelten sowie Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit.
Dafür, dass bei der auf der hiesigen 1. Stufe vorzunehmenden Querschnittsbetrachtung den Kommunen im Bereich des Klägers weitere Finanzmittel zugestanden hätten, die sie nicht in Anspruch genommen haben, gibt es hier keine Anhaltspunkte. Dies gilt insbesondere mit Blick auf den Ausgleichsstock nach § 17 LFAG. Dabei handelt es sich um Maßnahmen mit Ausnahmecharakter im System des finanzkraftabhängigen kommunalen Finanzausgleichs (s. Nell/Beucher, Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz, Abschnitt II.3., S. 117 ff, 125, 129). Schon der zur Behebung finanzieller Notlagen geringe Umfang des Ausgleichsstocks (im Haushaltsansatz für 2017: 9,9 Mio. €) und seine im Wortlaut des § 17 Abs. 1 Nr. 3 LFAG sowie in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebrachte Beschränkung auf seltene, außergewöhnliche Fälle legen nahe, dass er kaum dafür gedacht oder geeignet ist, die mit hohen Liquiditätskrediten belasteten Gemeinden zu „sanieren“. Die bis 2006 gesetzlich geregelte Möglichkeit, den Ausgleichsstock für den Ausgleich eines Fehlbetrages im Verwaltungshaushalt in Anspruch zu nehmen, wurde gestrichen. Ob die von Seiten des Vertreters des öffentlichen Interesses ins Spiel gebrachte Ausgleichszulage nach § 2 Abs. 5 LKO, die der – selbst immens überschuldete – Kläger erbringen müsste, überhaupt einen gangbaren Weg darstellen kann, kann offenbleiben und wäre allenfalls im Einzelfall auf der 2. Stufe der Umlagefestsetzung zu prüfen.
Nach alledem erweist sich die Beanstandung des klägerischen Haushalts in Ziffer 1) des Bescheids des Beklagten vom 31. März 2016 als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
B. Aus den obigen Ausführungen ergibt sich zugleich, dass – infolge Fehlens einer zulässigen Handlungsoption des Klägers – auch die vom Beklagten im Bescheid vom 31. März 2016 unter Ziffer 2) verfügte Anordnung einer Fehlbetragsreduzierung in Höhe von 2 Mio. € rechtswidrig und damit aufzuheben ist. Dies gilt dementsprechend auch für die Erwartung eines Beitrittsbeschlusses und die Androhung der Ersatzvornahme (ungeachtet der weiteren Frage, ob es hierfür einer gesonderten Rechtsgrundlage bedarf).
C. Daraus folgt schließlich auch, dass die Aufhebung des Beschlusses des Kreistages des Klägers über den Kreisumlagesatz und die mittels Ersatzvornahme durch den Beklagten vorgenommene Festsetzung in Höhe von 44,23 v.H. mit Bescheid vom 4. Mai 2016 rechtswidrig war.
D. Die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid, soweit sie den infolge des Bescheides vom 17. Mai 2016 erledigten Teil des Widerspruchsverfahrens betrifft, ist ebenfalls aufzuheben.
Mit diesem Bescheid hat der Beklagte unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die mittels Ersatzvornahme durchgeführte Erhöhung des Kreisumlagesatzes und die damit verbundene Reduzierung des Fehlbetrages bzw. der Liquiditätskredite die zuvor im Bescheid vom 31. März 2016 versagten aufsichtsbehördlichen Genehmigungen erteilt. Es handelte sich dabei nicht um eine Abhilfe in Reaktion auf die Widersprüche des Klägers gegen die Bescheide vom 31. März 2016 und 4. Mai 2016 bzw. eine Aufgabe des bisherigen Rechtsstandpunkts des Beklagten. Ob der Bescheid vom 7. Mai 2015 rechtmäßig ist, insbesondere ob – wie vom Beklagten angenommen – die Genehmigungsvoraussetzungen aufgrund der verbesserten Haushaltssituation des Klägers (infolge der Erhöhung des Kreisumlagesatzes) nunmehr erstmals vorlagen, ist infolge seiner Bestandskraft nicht zu prüfen. Allerdings erfolgte der Ausspruch über die Kosten des diesbezüglichen Teils des Widerspruchsverfahrens nach billigem Ermessen auf Grundlage der – wie oben dargestellt – rechtlich im Ergebnis unzutreffenden Annahme des Beklagten, dass der Kläger verpflichtet gewesen sei, sein Haushaltsdefizit mittels Erhöhung des Kreisumlagesatzes zu verringern, und kann daher ebenfalls keinen Bestand haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten auf §§ 167 VwGO, 708ff ZPO.
Gründe, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird – zugleich auch für das Verfahren erster Instanz – auf 2.000.000 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Eine an Ziffer 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169) orientierte Streitwertfestsetzung bildet vorliegend - selbst bei doppelter bzw. mehrfacher Ansetzung des dortigen Betrages von 15.000,00 € wegen der Mehrzahl streitgegenständlicher Aufsichtsmaßnahmen einschließlich Ersatzvornahme – die Bedeutung der Sache für den Kläger nicht hinreichend ab. Der Senat nimmt hierzu in den Blick, dass der Bescheid des Beklagten vom 31. März 2016 dem Kläger unter Ziffer 2) eine ausdrückliche und der Höhe nach bezifferte Fehlbetragsreduzierung (von 2 Mio. €) aufgab, die mit der ebenfalls angefochtenen Ersatzvornahme durchgesetzt wurde und dem Haushalt des Klägers durch Erhöhung des Kreisumlagesatzes um 1,98 Prozentpunkte zusätzliche Einnahmen in Höhe von rd. 2 Mio. € hätte zuführen sollen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 18 LFAG
§§ 95 Abs. 4 Nr. 2 und 103 Abs. 2 GemO
§§ 95 Abs. 4 Nr. 1 und 102 GemO
§§ 25 Abs. 2 LFAG, 58 Abs. 4 LKO
§§ 67 Abs. 7 GemO, 2 Abs. 5 LKO
§§ 57 LKO, 97 Abs. 2 Satz 3 GemO. Nach § 64 LKO
§§ 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 4 GemO, § 18 Abs. 1, Abs. 2 GemHVO
§§ 58 Abs. 4 LKO, 25 LFAG
§§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 9 Kommunalabgabengesetz, 227 Abs. 1 Abgabenordnung
§§ 167 VwGO, 708ff ZPO
§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 64 Landkreisordnung
§ 57 LKO
§ 65 LKO
§ 66 LKO
§ 18 GemHVO
§ 64 LKO
§ 28 LFAG
§ 60 LKO
§ 93 GemO
§ 25 LFAG
§ 31 LFAG
§ 96 GemO
§ 47 GemHVO
§ 17 LFAG
§ 93 Abs. 4 Gemeindeordnung
§ 93 Abs. 6 GemO
§ 23 Abs. 3 Satz 1 GemHVO
§ 25 Abs. 2 LFAG
§ 93 Abs. 4 GemO
§ 18 Abs. 1, Abs. 2 GemHVO
§ 18 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO
§ 18 Abs. 1 GemHVO
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 GemHVO
§ 18 Abs. 4 GemHVO
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 GemHVO
§ 93 Abs. 6 Satz 2 GemO
§ 97 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 18 Abs. 4 Nr. 2 GemHVO
§ 58 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LKO
§ 58 Abs. 4 LKO
§ 58 Abs. 2 LKO
§ 25 Abs. 2 Satz 3 LFAG
§ 25 Abs.2 Satz 2 LFAG
§ 25 Abs. 2 Satz 2 LFAG
§ 23 Abs. 3 GemHVO
§ 9 Abs. 2 GemHVO
§ 18 Abs. 4 Nr. 1 und 2 GemHVO
§ 103 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 18 Abs. 4 Nr. 3 GemHVO
§ 105 Abs. 2 GemO
§ 13 Abs. 2 LFAG
§ 17 Abs. 1 Nr. 3 LFAG
§ 2 Abs. 5 LKO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 49 Abs. 1 und 3 LV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 49 Abs. 3 Satz 2 LV
Art. 3 GG
Art. 49 LV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art 106 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG
Art. 106 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 78, 331
DÖV 2013, 452
DVBl 2015, 457
LKRZ 2014, 169
3 K 415/16
10 C 13/14
4 L 216/09
15 B 947/95
15 A 2219/89
2 C 11426/06
2 A 10286/07
15 A 2324/07
10 A 10286/07
8 C 43.09
10 LB 3714/01
10 A 10515/13
8 C 1/12
10 C 6/18
8 C 20/19
12 B 22.18
4 L 184/18
8 C 1.12
3 KO 94/12
3 A 476/16
8 B 12/02
2 BvR 2215/01
B 5 K 15.70
7 A 72/77
1 A 387/14
10 LB 4/02
9 R 5/00
2 A 159/18
3 L 476/16
1 K 684/15