Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-04-28, Aktenzeichen 23 L 665/25
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0428.23L665.25.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 30.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage – 23 K 2467/25 – gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 17. Februar 2025 wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO stellt das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels dann wieder her oder ordnet sie an, wenn das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich die streitige Ordnungsverfügung bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren alleine gebotenen und möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Gemessen hieran überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers nicht. Die im Hauptsacheverfahren angefochtene Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 17. Februar 2025 stellt sich als offensichtlich rechtmäßig dar.
Ermächtigungsgrundlage für die Nutzungsuntersagung ist § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Dabei umfasst die Nutzungsuntersagung auch die Verpflichtung des Antragstellers zur Beendigung der Nutzungsverhältnisse mit Dritten.
Diese Voraussetzung ist schon deshalb gegeben, weil für die nunmehr untersagte Wohnnutzung keine nach § 60 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung besteht.
Ausweislich der Feststellungen der Antragsgegnerin hat der Antragsteller durch bauliche Veränderungen im straßenseitigen Bestandsgebäude und durch rückwärtige Anbauten insgesamt 36 Wohneinheiten hergestellt. Eine Baugenehmigung hierfür hat der Antragsteller zuvor nicht beantragt.
Schon alleine das Fehlen der erforderlichen Baugenehmigung trägt die Ordnungsverfügung. Eine formell illegale Nutzung kann nach ständiger Rechtsprechung regelmäßig alleine wegen des Fehlens der notwendigen Baugenehmigung rechts- und ermessensfehlerfrei sowie unter Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagt werden.
Dies gilt selbst dann, wenn ein entsprechender Bauantrag unverzüglich nach Kenntnis der Genehmigungspflichtigkeit des Vorhabens gestellt worden ist. Etwas Anderes kann nur dann ausnahmsweise gelten, wenn dieser Antrag auch nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde offensichtlich genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Oktober 2017 – 7 B 912/17 –, juris Rn. 13; 22. Dezember 2016 – 7 B 1182/16 –¸ juris Rn. 7; Beschluss vom 14. Februar 2014 – 2 A 1181/13 –, juris Rn. 9 ff.; 12. Juli 2007 – 7 E 664/07 –, juris Rn. 6 und vom 6. Juli 2009 – 10 B 617/09 –, juris Rn. 5.
Eine derartige Konstellation ist hier nicht gegeben. Nach dem Akteninhalt ist bislang kein Bauantrag zur Legalisierung der ungenehmigt hergestellten Wohneinheiten gestellt worden. Der Antragsteller hat lediglich ein Schreiben zur Beauftragung einer Architektin und erste Entwürfe einer neuen Planung vorgelegt. Von einer offenkundigen Genehmigungsfähigkeit kann mithin schon aufgrund des Fehlens eines Bauantrages, aber auch mit Blick auf die von der Antragsgegnerin zu Recht aufgeworfenen Frage des zweiten Rettungsweges für die Wohneinheiten auf der Rückseite des Bestandsgebäudes und in den rückwärtigen Anbauten nicht die Rede sein.
Wenn man die Begründung der Ordnungsverfügung – namentlich den letzten Satz des 3. Absatzes und den 4. Absatz auf S. 4 der Ordnungsverfügung – dahingehend versteht, dass die Antragsgegnerin die Nutzungsuntersagung für die Wohneinheiten im rückwärtigen Anbau und auf der Rückseite des Bestandsgebäudes neben der formellen Rechtswidrigkeit auch auf einen materiellen Baurechtsverstoß gestützt hat, ändert dies an der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung nichts.
Denn es spricht alles dafür, dass für diese Wohneinheiten auch ein materieller Baurechtsverstoß gegeben ist. Nach § 33 Abs. 1 BauO NRW müssen für jede Nutzungseinheit in jedem Geschoss mit einem Aufenthaltsraum mindestens zwei voneinander unabhängige Rettungswege ins Freie vorhanden sein.
Dies ist nicht der Fall. Dabei können als Grundlage für die Bewertung – mangels Bauantrags – derzeit nur die zur Abgeschlossenheitsbescheinigung vom 18. September 2018 gehörenden Pläne herangezogen werden. Hiernach besteht für die im Innenhof errichteten Wohneinheiten alleine ein Rettungsweg durch den Hausflur und den Eingang des straßenseitigen Bestandsgebäudes. Die Wohneinheiten in den Obergeschossen auf der Rückseite des Bestandsgebäudes haben gleichfalls nur einen Rettungsweg. Dieser führt durch das einzige vorhandene Treppenhaus. Ein Anleitern der rückwärtigen Fenster ist schon deshalb nicht möglich, weil die Rückseite des Gebäudes nur durch das Bestandsgebäude erreicht werden kann.
Die vom Antragsteller im vorliegenden Verfahren vorgelegten Planungsentwürfe sind nicht von Belang, da sie der derzeitigen baulichen Situation und der aktuellen Nutzung nicht entsprechen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind Ermessensfehler nicht erkennbar. Dies gilt mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz, hinsichtlich der gesetzten Fristen und auch für die Störerauswahl.
Mit der Auflistung von – nach seiner Einschätzung ungenehmigten – rückwärtigen Anbauten auf Grundstücken in der T.-straße, der Z.-straße und der K.-straße hat der Antragsteller keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG aufgezeigt.
Der Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet die Bauaufsichtsbehörde dazu, nicht wahllos, sondern mit System gegen Baurechtsverstöße vorzugehen. Im Zusammenhang mit bauaufsichtsbehördlichem Einschreiten ist der Gleichbehandlungsgrundsatz erst dann verletzt, wenn die Behörde ohne erkennbaren sachlichen Grund – das heißt willkürlich – nur bezüglich einzelner baulicher Anlagen eine Bauordnungsverfügung erlässt und gegen andere vergleichbare Vorhaben nicht einschreitet. Gibt es mehrere illegale bauliche Anlagen in einem bestimmten Gebiet, muss sie planmäßig vorgehen und darf weder in ihrem Plan noch bei der Ausführung willkürliche Ausnahmen machen.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 23. November 1998 – 4 B 99.98 –, juris Rn. 4; OVG NRW, Beschlüsse 21. November 2017 – 10 A 1673/16 –, juris, vom 20. Februar 2013 – 2 A 239/12 –, juris Rn. 56, und vom 23. Dezember 2010 – 10 B 1407/10 –.
Die Antragsgegnerin hat im vorliegenden Verfahren auf die Hinweise des Antragstellers zu vergleichbaren Rechtsverstößen reagiert und ausdrücklich erklärt, diesen Hinweisen nachzugehen und gegebenenfalls bauaufsichtlich tätig zu werden. Dass bei einer Großstadt wie Köln nicht alle baurechtlichen Verstöße zeitgleich ermittelt und durch Ordnungsverfahren beseitigt werden können, liegt auf der Hand. Ein willkürliches Vorgehen der Beklagten ist jedoch in keiner Hinsicht gegeben.
Die von der Antragsgegnerin zur Aufgabe/Unterbindung der Nutzung gesetzten Fristen von 8 Wochen (Wohneinheiten auf der Rückseite des Bestandsgebäudes und Wohneinheiten in den rückwärtigen Anbauten) und 12 Wochen (straßenseitige Wohneinheiten im Bestandsgebäude) nach Zustellung der Ordnungsverfügung sind nicht zu beanstanden.
Bei der Bestimmung von Fristen zur Umsetzung einer Ordnungsverfügung müssen regelmäßig die praktischen Umstände/Schwierigkeiten einerseits und das aktuelle Gefährdungspotential andererseits in den Blick genommen werden. Dem entspricht die von der Antragsgegnerin vorgenommene Differenzierung. Für die Wohneinheiten auf der Rückseite des Bestandsgebäudes und in den rückwärtigen Anbauten fehlt es aktuell nicht nur an der erforderlichen Baugenehmigung, sondern auch an dem nach § 33 Abs. 1 BauO NRW erforderlichen zweiten Rettungsweg. Dies erhöht für die Bewohnung im Fall eines Brandes die Gefahr von Schäden an Leib und Leben in erheblichem Maße. Dieser Gefahr für höchste Rechtsgüter durch das Setzen einer vergleichsweise kurzen Frist von 8 Wochen entgegenzuwirken, begegnet keinen Bedenken. Sollte die Unterbindung der Nutzung durch Dritte für den Antragsteller etwa aus zivilrechtlichen Gründen problematisch sein, wäre er gehalten, dies gegenüber der Antragsgegnerin mitzuteilen, damit diese etwa durch Duldungsverfügungen oder andere Ordnungsverfügungen die zivilrechtlichen Hindernisse überwinden könnte.
Die Frist von 12 Wochen für die straßenseitigen Nutzungseinheiten ist an § 573c BGB angelehnt und nicht unangemessen kurz.
Bei der Frage, ob der Antragsteller durch die gesetzten Fristen unangemessen beeinträchtigt wird, ist auch zu berücksichtigen, dass er schon seit der Ortsbesichtigung der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2022 wusste, dass die Um- und Anbauten nicht genehmigt sind, dass es für eine Vielzahl von Wohneinheiten am zweiten Rettungsweg mangelt und dass eine Nutzungsuntersagung im Raum steht. Gleichwohl hat der Antragsteller trotz der Stilllegungsverfügung vom 13. Mai 2022 noch weitere Wohneinheiten fertig gestellt und Bewohnern zur Nutzung überlassen. Der Antragsteller konnte also in keiner Weise überrascht sein, dass die Nutzung der Wohnungen durch Ordnungsverfügung untersagt wird.
Im Übrigen enthält sogar die Abgeschlossenheitsbescheinigung vom 18. September 2018 den – zutreffenden – Hinweis, dass diese Bescheinigung keine Aussage über die baurechtliche Zulässigkeit des Vorhabens trifft und dass sicherzustellen ist, dass für jede Nutzungseinheit ein zweiter Rettungsweg vorhanden und dauerhaft gesichert ist.
Schließlich ist auch die Störerauswahl nicht zu beanstanden.
Im Regelfall ist eine Nutzungsuntersagung demjenigen gegenüber auszusprechen, der die tatsächliche Verfügungsgewalt über den Teil der baulichen Anlage hat, dessen Nutzung untersagt werden soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2018 – 10 B 850/18 – und Beschluss vom 29. Oktober 2021 – 7 B 1103/21 – jeweils juris.
Im Falle der – wie hier – Untersagung der Nutzung von Wohnungen sind dies die jeweiligen Bewohner.
Von diesem Grundsatz ist die Antragsgegnerin in der streitigen Ordnungsverfügung (ab S. 4 der Ordnungsverfügung) zutreffend ausgegangen. Mit nicht zu beanstandenden Erwägungen hat sie sich entschlossen, gleichwohl den Antragsteller als Eigentümer und Zustandsstörer nach § 18 OBG NRW heranzuziehen. Dies ist gerade mit Blick auf das Gebot der effektiven Gefahrenabwehr nicht zu beanstanden. Aus dem Inhalt des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ist zu erkennen, dass die Antragsgegnerin sich vielfach bemüht hat, die Daten der Nutzenden zu erhalten und diese den einzelnen Nutzungseinheiten zuzuordnen. Diese Versuche sind letztlich erfolglos geblieben, was angesichts der Vielzahl der kleinen Wohnungen/Appartements und dem damit typischerweise einhergehenden raschen Wechsel der Bewohnung nicht verwundert. Auch hat die Antragsgegnerin vom Antragsteller keine Informationen dazu erhalten, wie die Nutzungsverhältnisse konkret ausgestaltet sind (z.B. Mietvertrag, Gefälligkeitsverhältnis, Nutzungsüberlassung im Rahmen von Beschäftigungsverhältnissen).
Auch die Zwangsgeldandrohungen sind rechtmäßig. Sie genügen den Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW. Die Höhe der angedrohten Zwangsgelder von 15.000,00 Euro (Forderung aus Ziffer 1. der Ordnungsverfügung) und 10.000,00 Euro (Forderung aus Ziffer 2. der Ordnungsverfügung), falls der Antragsteller den Forderungen nicht nachkommt, begegnet keinen Bedenken.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG und beläuft sich auf die Hälfte des im Hauptsachverfahren angesetzten Betrages.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW.
§ 60 BauO NRW
§ 573c BGB
§ 18 OBG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 33 Abs. 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 2467/25
7 B 912/17
7 B 1182/16
2 A 1181/13
7 E 664/07
10 B 617/09
4 B 99.98
10 A 1673/16
2 A 239/12
10 B 1407/10
10 B 850/18
7 B 1103/21