Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-04, Aktenzeichen 3 K 4348/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0704.3K4348.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger steht als städtischer Verwaltungsrat (Besoldungsgruppe A 13) in einem Beamtenverhältnis bei der Beklagten. Am 09.12.2013 begehrte er Zahlung einer amtsangemessenen Besoldung ab dem 01.01.2013 und begründete dies mit der unterbliebenen Anhebung der Bezüge durch das zwischenzeitlich in Kraft getretene Besoldungsanpassungsgesetz 2013/2014. Die aktuelle Besoldung entspreche nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene Besoldung.
Mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 23.12.2014 präzisierte der Kläger seinen Antrag dahingehend, dass er nunmehr die Anhebung seiner Besoldung auf ein verfassungskonformes und amtsangemessenes Niveau begehre, welches mindestens um 0,2 Prozentpunkte höher sein solle als der Betrag, der sich aus dem Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 vom 11.11.2014 (GV NRW 2014, 734) ergebe. Die im Anschluss an die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs NRW vom 01.07.2014 über die Verfassungswidrigkeit des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes vom 16.07.2013 geführten Gespräche zwischen Landesregierung und Gewerkschaften zur Vorbereitung einer verfassungsgemäßen Neuregelung hätten ergeben, dass für alle Besoldungsgruppen ab A 11 für 2013 eine prozentuale Erhöhung um 1,5 % zzgl. eines Festbetrags von 30 € pro Monat und für das Jahr 2014 eine prozentuale Erhöhung von weiteren 1,5 % zzgl. eines Festbetrags von 40 € pro Monat vorzunehmen sei. Letztlich sei dem Parlament dann aber ein Entwurf zugeleitet worden, der unter Berücksichtigung einer Verstärkung der für Landesbeamte vorgesehenen Versorgungsrücklage nunmehr eine Erhöhung der Bezüge für 2013 und 2014 um lediglich 1,3 % ausgewiesen habe. Hierbei sei jedoch nicht berücksichtigt worden, dass für kommunale Bedienstete eine entsprechende Versorgungsrücklage nicht mehr vorgesehen sei und der abgezogene Zuführungsbetrag von 0,2 % daher bei ihnen nicht in Ansatz hätte gebracht werden dürfen. Trotz entsprechender Hinweise der Komba-Gewerkschaft auf diesen Rechtsfehler sei es anschließend zu der jetzt in Kraft getretenen gesetzlichen Regelung gekommen. Dass der Abzugsbetrag der Verstärkung der Versorgungsrücklage dienen solle, sei dem Gesetzestext nicht mehr zu entnehmen gewesen.
Mit Bescheid vom 09.03.2015 lehnte der Beklagte eine Anhebung der Bezüge des Klägers unter Hinweis darauf ab, dass es hierfür keine gesetzliche Grundlage gebe. Am 18.03.2015 legte der Kläger hiergegen unter Verweisung auf seine bisherigen Rechtsausführungen Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29.06.2015 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Aus einer Stellungnahme des Finanzministeriums NRW vom 30.03.2015 gehe hervor, dass § 14a Abs. 2 S.1 i.V.m. Abs.1 S. 2 BesG NRW nach seinem Wortlaut die Verminderung der Anpassung der Besoldung für alle Beamten und Richter um 0,2 Prozentpunkte vorsehe und insofern nicht zwischen Landesbeamten und Beamten anderer Dienstherren unterscheide. Landes- und Kommunalbeamte erhielten im Ruhestand die gleichen Versorgungsbezüge. Während das Land Nordrhein Westfalen sich im Jahr 1998 mit dem Versorgungsreformgesetz dazu entschieden habe, eine Versorgungsrücklage in Form eines Sondervermögens zu bilden, flössen die entsprechenden Einbehaltungen bei den Kommunen de facto in den allgemeinen Haushalt, in welchem aufgrund der doppischen Haushaltsführung bestehende Versorgungsverpflichtungen abzubilden seien. Der Abschlag habe aber auch allgemein der steigenden Lebenserwartung Rechnung tragen sollen. Hierdurch habe im Hinblick auf die bisherigen Reformmaßnahmen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung eine auch vom Bundesverfassungsgericht als zulässig erachtete Absenkung von Besoldung und Versorgung erfolgen sollen.
Am 30.07.2015 hat der Kläger Klage erhoben. Nach wie vor hält er an seiner Auffassung fest, dass das Gesetz zur Änderung des Besoldung- und Versorgungsgesetzes 2013/2014 gegen Art. 33 Abs. 5 GG sowie gegen Art. 3 GG verstoße. Mit Art. 10 des Gesetzes über ein neues kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein Westfalen (NRKFG NRW) sei das Gesetz zur Errichtung von Fonds für die Versorgung (EFOG NRW) dahingehend geändert worden, dass Gemeinden und Gemeindeverbände von der Bildung von Versorgungsfonds und der damit verbundenen gesetzlich vorgesehenen Verminderung der Besoldung ihrer Beamten um jeweils 0,2 Prozentpunkte ausdrücklich ausgenommen worden seien. Bei der ungeachtet dessen in dieser Höhe vorgenommenen Absenkung der Besoldung für die Kommunalbeamten handle es sich somit nur noch um eine pauschale Besoldungskürzung, die mit dem Alimentationsprinzip aus Art. 33 GG unvereinbar sei. Der Gesetzgeber nehme damit eine faktische, rechtlich nicht begründbare Eigenbeteiligung an der Versorgungsfinanzierung vor, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur zulässig wäre, soweit davon tatsächlich Rücklagenbildung unter Einhaltung des Grundsatzes der Gruppennützlichkeit betrieben werde. Dies sei jedoch vorliegend nicht der Fall. Zusätzlich verstoße die Regelung gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz und zwar insoweit, als Beamte bis zu Besoldungsgruppe A 10 die ungekürzten Bezüge erhielten und Abzüge zwecks Zuführung zu einer Versorgungsrücklage bei ihnen nicht vorgenommen würden. Verfassungskonforme Gründe für diese Ungleichbehandlung seien nicht gegeben.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Besoldung des Klägers nach dem Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 vom 11. November 2014 insoweit verfassungswidrig zu niedrig bemessen worden ist, als hierin für die Besoldungsgruppe A13 eine prozentuale Erhöhung um nur 1,3 Prozent statt der verfassungsrechtlich gebotenen 1,5 Prozent vorgesehen wurde.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden. Darüber hinaus macht sie geltend, dass die Besoldung des Klägers sowohl mit dem Anspruch auf angemessene Alimentation als auch mit den Anforderungen des Gleichheitsgrundsatzes vereinbar sei. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf die geltend gemachte höhere Besoldung nicht zu. Die Differenz von 0,2 % zu der von ihm reklamierten höheren Besoldung entspreche insbesondere keinem Eigenbeitrag des Klägers zur Finanzierung seiner Versorgung, da die Verminderung nicht aus seinem Vermögen stamme. Insoweit komme es auch nicht darauf an, ob im kommunalen Bereich eine entsprechende Mittelzuführung in eine Rücklage erfolge. Die Verpflichtung der Kommunen zu jährlichen Rückstellungen sei wirtschaftlich gleichwertig mit der Bildung von Rücklagen als Sondervermögen zur Abfederung künftiger Versorgungsausgaben. Selbst wenn man jedoch insofern die Absenkung gegenüber der in den ursprünglichen Gesprächen in den Blick genommenen Besoldungserhöhung von 1,5 % als Reduzierung ansehen wollte, sei diese so geringfügig, dass auch insoweit ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip ausscheide. Für die Einkommensgruppen bis A 10 sei eine Absenkung der Besoldungserhöhung aus sozialen Gründen unterblieben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Verfahrensakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist in ihrer auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Alimentation des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 gerichteten Form zulässig,
vgl. VG Köln, U. V. 3.05.2017 – 3 K 5747/13 -, zit. nach juris,
aber unbegründet.
Das Gericht kann die begehrte Feststellung bereits deshalb nicht aussprechen, weil nicht ersichtlich ist, dass die Alimentation des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 den Anforderungen an eine amtsangemessene Alimentation oder an sonstiges höherrangiges Recht nicht genügt hätte.
Hinsichtlich der Übereinstimmung der hierfür maßgeblichen gesetzlichen Regelungen für die Besoldungsgruppen A 12 bis A 16 mit dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG hat dies bereits das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen mit eingehender und überzeugender Begründung festgestellt,
vgl. VG Gelsenkirchen, U. v. 23.09.2015 – 1 K 6166/13 –; zit. nach juris.
Den hiergegen gerichteten Antrag auf Zulassung der Berufung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 25.07.2017 unter Hinweis auf fehlende Anhaltspunkte für ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils abgelehnt (3 A 2495/15). Das Gericht sind keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich und solche werden auch von dem Kläger nicht benannt, die die in den zitierten Entscheidungen enthaltenen Begründungen in Zweifel zu ziehen geeignet wären.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist eine andere Beurteilung auch nicht im Hinblick auf die Eigenschaft des Klägers als Kommunalbeamter gerechtfertigt. Soweit der Kläger hier eine fehlende Orientierung des Landesgesetzgebers an der Regelung in § 14a ÜBesG NRW beanstandet, kommt dem bereits deshalb keine Bedeutung zu, weil diese einfachgesetzliche Regelung jederzeit durch den Landesgesetzgeber mit entsprechender anderer einfachgesetzlicher Regelung geändert werden kann. Das hier maßgebliche Gesetz zur Änderung des Besoldung- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 Nordrhein-Westfalen stellt eine solche Änderung dar. Maßstab für die Rechtmäßigkeit dieser gesetzlichen Regelung ist daher allein das maßgebliche Verfassungsrecht.
Als anderweitiger verfassungsrechtlicher Prüfmaßstab kommt hier daher nur der allgemeine Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 GG in Betracht. Dieser ist dann verletzt, wenn wesentlich Gleiches ungleich oder wesentlich ungleiches gleich behandelt wird. Das lässt sich hier jedoch nicht feststellen. Dies gilt zunächst mit Blick auf den Umstand, dass die Reduzierung der Besoldungserhöhung bei den Landesbeamten zum weiteren Aufbau einer Versorgungsrücklage dient, während entsprechende Einsparungen auf Seiten der Kommunen lediglich Spielräume für die Vornahme entsprechender Rückstellungen schaffen.
Zu Recht verweist die Beklagte in diesem Zusammenhang darauf, dass die Frage des Bestehens einer Versorgungsrücklage auf aktuelle oder zukünftige Versorgungsansprüche von Landes- und Kommunalbeamten keinerlei Auswirkungen hat. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 19.12.2002 – BVerwG 2 C 34.1 –; Juris folgendes ausgeführt:
„Die kupierte Erhöhung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge und die Zuführung des Minderungsbetrages von 0,2 v.H. an ein Sondervermögen stehen im Einklang mit den hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass die Versorgung der Beamten ausschließlich von dem Dienstherrn zu gewährleisten ist (vgl.BVerfGE 44, 249,269 ff.; BVerfGE 76, 256; 319 ff.; BVerfGE 79, 223; 231). Mit der Bildung von Sondervermögen, die ausschließlich zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben verwendet werden dürfen (vgl. § 14 Buchst. a Abs. 2 S. 2 BBesG), löst sich der Dienstherr nicht von seiner Verpflichtung, selbst die Alimentation des Beamten während des Ruhestandes sowie der Hinterbliebenen sicherzustellen und zu gewähren. Die personale Bindung des Beamten zu seinem Dienstherrn besteht fort. Zwischen dem Sondervermögen und dem Versorgungsempfänger entstehen keine eigenständigen Rechtsbeziehungen. Das Sondervermögen ist nicht ‚Dritter‘, sondern eine Ansammlung von Kapital, das nicht in den allgemeinen Haushalt eingebunden ist. Es ist zweckgebunden (vgl. § 3 VersRücklG vom 09.07.1998, BGBl I Seite 1800), unterliegt besonderer Verwaltung und ist nach eigenen Regeln anzulegen (vergleiche § 5 VersRücklG). Die Rechte und Pflichten des Beamten im aktiven Dienst oder des Versorgungsempfängers gegenüber dem Dienstherrn werden insoweit nicht modifiziert.“
Weiter heißt es:
„Konzeptionell hat die „Minderungsregelung“ des §§ 14 Buchst. a Abs. 1 BBesG ‚Programmcharakter‘. Die Vorschrift beschreibt die Gründe, das Ziel und die Modalitäten der Bildung von Versorgungsrücklagen beim Bund und bei den Ländern. Auf den Betrag, von dem der Abzug um 0,2 v.H. vorgenommen wird, hat der Beamte keinen durch Verfassungs- oder Gesetzesrecht verfestigten Anspruch. Vielmehr wird nur ein Rechnungsfaktor festgelegt, nach dem sich die an die Sondervermögen abzuführenden Beträge bestimmen.“
Dies wird auch durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in seinem Nichtannahmebeschluss vom 24.09.2007 – 2 BvR1673/03 u. a. – bestätigt, soweit es hierin heißt:
“Denn durch die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen zum 01.06.1999, zum 01.01.2001 und zum 01.01.2002 wurde den Beamten kein eigener Beitrag zur Finanzierung ihrer Versorgung abgefordert. Die den Sondervermögen zugeführten Minderungsbeträge stammen nicht aus dem Vermögen der Besoldungs- und Versorgungsempfänger. Diese hatten zu keinem Zeitpunkt einen gesetzes- oder gar verfassungskräftig verfestigten Anspruch auf Auszahlung einer unverminderten Besoldungs- und Versorgungsanpassung entsprechend den Tarifergebnissen für die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst. Vielmehr wurden die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen vom Besoldungsgesetzgeber von vornherein in verminderter Höhe festgesetzt.“
Auch den Landesbeamten stehen insofern keinerlei Rechtsansprüche gegen ihren Dienstherrn auf „Partizipation“ an den in der Rücklage gesammelten Beträgen zu, die für sie einen eigenen Vermögenswert darstellen könnten. Ebenso wenig haben aber auch Kommunalbeamte damit zu rechnen, dass ihre Ansprüche auf Versorgungsbezüge nach Eintritt in den Ruhestand nicht durch entsprechende Vermögenswerte oder Steuereinkünfte ihrer kommunalen Dienstherrn gesichert wären. Bei dieser Sachlage wäre damit aber im Gegenteil von einer sachwidrigen Ungleichbehandlung zulasten der Landesbeamten auszugehen, wenn den Kommunalbeamten, wie von dem Kläger verlangt, über die für alle dem Landesbeamtenbesoldungsgesetz unterfallenden Beamten zustehenden Besoldungserhöhungen hinaus ein weiterer Anteil von 0,2 Prozentpunkten der gewährten Besoldungserhöhung zur Bestreitung des eigenen Lebensunterhalts oder aber gar zum Aufbau einer zusätzlichen Altersversorgung zugebilligt würde.
Angesichts der bloßen Funktion als Rechengröße ist in der Minderung der Besoldungserhöhung um 0,2 Prozentpunkte gegenüber dem bei den Beamten der Besoldungsgruppen bis A 10 unverändert gebliebenen Erhöhungsbetrag schließlich ebenfalls keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zu sehen, weil die Beklagte unter Berücksichtigung des weiten Beurteilungsspielraums des Besoldungsgesetzgebers hierfür mit dem Hinweis auf soziale Gesichtspunkte auf ein plausibles Differenzierungskriterium verwiesen hat.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
10.000 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für der Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Das Gericht hat im Hinblick darauf, dass die amtsangemessene Besoldung für die Kalenderjahre 2013 und 2014 den Gegenstand des Verfahrens bildet, den doppelten Regelstreitwert in Ansatz gebracht.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 14 Buchst. a Abs. 1 BBesG
§ 14a ÜBesG
§ 3 VersRücklG
§ 5 VersRücklG
§ 55a VwGO
§ 14a Abs. 2 S.1 i.V.m. Abs.1 S. 2 BesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 GG
Art. 33 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 44, 249,269
BVerfGE 76, 256
BVerfGE 79, 223
3 K 5747/13
1 K 6166/13
3 A 2495/15