Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2004-06-07, Aktenzeichen 9 KN 502/02

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung im Landkreis Schaumburg – Abfallgebührensatzung – (im Folgenden: AGS) vom 17. Oktober 2000 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hannover, Seite 570). Diese Satzung ist am 1. Januar 2001 in Kraft getreten. Sie löst die vorausgegangene Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung im Landkreis Schaumburg vom 17. November 1998 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hannover, Seite 799) ab.
Die AGS des Antragsgegners sieht vor, dass für jedes anschlusspflichtige Grundstück eine Gebühr nach dem bereitstehenden Restabfallbehältervolumen erhoben wird (§ 2 Abs. 1) sowie für jede Leerung weitere Leerungsgebühren nach der Zahl und Größe der zur Verfügung gestellten Behälter sowie nach der Häufigkeit der Leerung anfallen (§ 2 Abs. 2). Die Anzahl der Leerungen kann für jeden bereitstehenden Restabfallbehälter auf bis zu 16 Leerungen (Mindestleerungen) pro Jahr reduziert werden (§ 2 Abs. 3 Satz 1). Für Grundstücke, auf denen nur eine Person wohnt, kann die Anzahl der Leerungen des bereitstehenden Restabfallbehälters auf bis zu 13 Leerungen (Mindestleerung) pro Jahr reduziert werden (§ 2 Abs. 3 Satz 2). Die Gebührensätze sind ab dem 1. Januar 2002 in § 3 AGS wie folgt geregelt:
„Abs. 1:
Für anschlusspflichtige Grundstücke erhebt der Landkreis monatlich folgende restabfallbehältervolumenabhängige Gebühren:
a)40 l Restabfallbehälter:
5,79 €;
60 l Restabfallbehälter:
8,69 €;
80 l Restabfallbehälter:
11,59 €;
120 l Restabfallbehälter:
34,77 €;
b) für Einpersonengrundstücke:
40 l Restabfallbehälter:
3,27 €.
Abs. 2:
Für jeden Restabfallbehälter erhebt der Landkreis je Leerung folgende volumenabhängige Leerungsgebühren:
1,64 €;
2,45 €;
3,27 €;
4,91 €;
240 l Restabfallbehälter:
9,82 €.“
Zusätzlich zu den Restabfallbehältergebühren erhebt der Antragsgegner für Bioabfallbehälter mit 80 l, 120 l und 240 l ebenfalls gestaffelte und monatlich zu zahlenden Gebühren (§ 3 Abs. 3 AGS). In § 3 Abs. 4 AGS sind Gebühren für Restabfallbeistellsäcke, Wertstoffsäcke für Altpapier, Grünabfallbündel, Sperrmüll, Kältegeräte und Ölradiatoren aufgezählt.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seines am 15. November 2002 eingegangenen Normenkontrollantrages im Wesentlichen vor: Die AGS des Antragsgegners sei aus mehreren Gründen unwirksam. Der vom Antragsgegner zugrunde gelegte Gebührenmaßstab trage im Zusammenhang mit den festgesetzten Gebührensätzen nicht dem Gebot des § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG hinreichend Rechnung, durch die Gestaltung der Gebühren die Vermeidung und die Verwertung von Abfällen zu fördern. Die AGS des Antragsgegners stehe damit auch im Widerspruch zur Rechtsprechung des erkennenden Senats, namentlich den in seinem Urteil vom 26.11.1997 angeführten Voraussetzungen. Der Senat habe nämlich zur Auslegung des § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG im Einzelnen ausgeführt, dass ein besonderer, wirksamer Anreiz bei der Gebührengestaltung nur dann geschaffen sei, wenn das Verhältnis der sogenannten Grundgebühr zur Benutzungsgebühr jedenfalls ein Verhältnis von 50 : 50 zu Gunsten der Grundgebühr nicht übersteige. Dieses Verhältnis habe der Antragsgegner in seinem Fall bei weitem nicht eingehalten. In seinem Abfallgebührenbescheid für das Jahr 2002 sei bei einer Grundgebühr von 104,30 € eine Leerungsgebühr bei 16 Mindestleerungen von nur 39,27 € festgesetzt worden.
Auch und insbesondere die Festsetzung einer Restabfallbehälterleerungsgebühr von 16 Mindestleerungen pro Jahr verstoße gegen den durch § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG geforderten wirksamen Anreiz zur Abfallvermeidung. Unabhängig davon, wie sich ein Entsorgungspflichtiger verhalte, ob er sich nun müllvermeidend verhalte oder nicht, ob er 16 Entleerungen in Anspruch nehme oder nicht, müsse er in jedem Fall die anfallenden Grundgebühren für den ihm zugewiesenen Restabfallbehälter bezahlen zuzüglich der für die 16 Mindestentleerungen anfallenden Leerungsgebühren. Der Gebührenpflichtige werde damit auf eine Müllproduktionsmenge von 16 Leerungen gewissermaßen „festgeschrieben“.
Die AGS des Antragsgegners verstoße auch gegen § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG. Nach dieser Vorschrift seien Benutzungsgebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme zu bemessen (Wirklichkeitsmaßstab). Nur dann, wenn die Bestimmung eines Wirklichkeitsmaßstabes schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar sei, könne ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden (§ 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG). Das vom Antragsgegner gewählte Abrechnungssystem lasse unschwer eine genaue Abrechnung der Inanspruchnahme nach der Zahl der Leerungen zu. Die Festlegung einer Mindestleerungszahl von 13 Leerungen bei Einpersonenhaushalten und von 16 Leerungen bei den anderen Haushalten verstoße gegen die Grundsätze des Wirklichkeitsmaßstabes und sei daher nicht haltbar.
Die Unwirksamkeit der AGS folge weiterhin daraus, dass der Antragsgegner einen linearen Gebührensatz gewählt habe, der mithin von einer gleichgroßen Restabfallmenge pro Person und Woche ausgehe und jedem Haushalt ein diesen Vorgaben entsprechendes Behältervolumen zuweise. Der VGH Baden-Württemberg habe diese Praxis in seinem Urteil vom 30.1.1997 beanstandet.
Der Antragsgegner habe mit seiner Gebührengestaltung auch die Grenze einer zulässigen Quersubventionierung überschritten. Aus der Abfallbilanz des Antragsgegners sei zu entnehmen, dass die Restmüllabfallmengen von 30.900 t im Jahre 1993 auf 13.851 t im Jahr 2000 gefallen, dagegen gleichzeitig die Bioabfallmengen von 17.612 t auf 26.398 t gestiegen seien. Danach sei ein lediglich 27 % betragender Anteil an Quersubventionierung für den Bioabfall nicht nachvollziehbar.
Zuletzt fehle es an einer hinreichenden Kontrolle der ordnungsgemäßen Entsorgung des Restabfalls durch den Entsorgungsträger. Festzustellen sei eine häufige Überfüllung der Restabfallbehälter, ohne dass der Antragsgegner dagegen einschreite.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung des Antragsgegners über die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung im Landkreis Schaumburg vom 17. Oktober 2000 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er geht von der Rechtmäßigkeit seiner Abfallgebührensatzung aus und weist darauf hin, dass der Antragsteller sich – wegen des Ablaufes der Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO – nicht mehr gegen den Inhalt seiner Abfallgebührensatzung aus dem Jahr 1998 wenden könne, sondern nur gegen die in der Abfallgebührensatzung 2000 aufgenommenen Neuregelungen. Die AGS sei in der Sache rechtmäßig. Grundsätzlich sei darauf hinzuweisen, dass der Satzungsgeber bei der Entscheidung über die Gebührenstruktur das Kunststück vollbringen müsse, einander diametral gegenüberliegende Ziele, nämlich Gebührengerechtigkeit, Anreiz zur Abfallvermeidung und –verwertung, keine wilde Müllentsorgung und Einnahmesicherheit, in Einklang zu bringen. Nach der Rechtsprechung des BVerwG stehe dabei dem Satzungsgeber ein erheblicher Spielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Dieser Spielraum sei nur dann verletzt, wenn die Gebührenregelung nicht mehr durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei. Im Interesse einer geordneten Abfallentsorgung und der Einnahmesicherheit sehe er eine Mindestanzahl von Leerungen aus abfallwirtschaftlichen bzw. wirtschaftlichen Gründen als zwingend geboten an. Durch das von ihm gewählte neue Entsorgungssystem (Restabfalltonne mit Barcode) sei es dem Anschluss- und Benutzungspflichtigen jedenfalls nach der am 1. Januar 2001 im Kraft getretenen neuen Abfallgebührensatzung auch möglich, seine Belastung aus der Restabfallentsorgung in einem nicht unerheblichem Umfang selbst zu beeinflussen.
Im Übrigen tritt der Antragsgegner den Erwägungen des Antragstellers im Einzelnen entgegen.
Dem Senat haben die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegner zu der angegriffenen Abfallgebührensatzung vorgelegen. Sie sind in wesentlichen Teilen zum Inhalt der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Der gegen die Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 17. Oktober 2000 gerichtete Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig. Sein Normenkontrollantrag wahrt zunächst die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Aus der Antragsbefristung folgt allerdings gleichzeitig, dass er nur mit seinen Erwägungen gerade gegen diese Abfallgebührensatzung gehört werden kann; seine Angriffe gegen die Vorgängersatzung aus dem Jahre 1997 können wegen Fristablauf von vornherein nicht greifen. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Er macht im Ergebnis geltend, als Adressat von den jährlich ergehenden Abfallgebührenbescheiden des Antragsgegners, u.a. auch aus dem Jahr 2002, durch die Abfallgebührensatzung 2000 in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies reicht zur Ausfüllung der Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus.
Die vom Antragsteller angegriffenen Regelungen der AGS 2000, also vorrangig § 2 mit den – allgemeinen – Gebührenmaßstäben und § 3 mit der Regelung der Gebührensätze, begegnen aber in der Sache keinen rechtlichen Bedenken. Der Senat ist den vom Antragsteller angestellten rechtlichen Erwägungen in weiten Bereichen bereits in seinem Urteil vom 26.3.2003 (9 KN 439/02 – NSt-N 2003, 296 = NordÖR 2003, 506 = NdsVBl 2004, 47 = DVBl 2004, 200 (Ls) = KStZ 2004, 36) nachgegangen. Soweit der Antragsteller einen Verstoß gegen § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG rügt, indem der Antragsgegner mit der Festlegung von 16 Mindestleerungen lediglich einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt habe, hat der Senat ausgeführt:
„Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 AGS bestimmt sich die Höhe der Leistungsgebühr nach der Anzahl, dem Volumen und der Leerungshäufigkeit der bereit gestellten Restabfallbehälter; es sind jährlich mindestens 16 Entleerungen in Anspruch zu nehmen (§ 2 Abs. 1 Satz 5 AGS). Der Gebührenpflichtige zahlt also nicht nach Menge oder Gewicht des tatsächlich überlassenen Restabfalls und damit der wirklichen Inanspruchnahme des Abfallbeseitigungssystems. Die Gebührenhöhe richtet sich vielmehr nach dem ihm zur Verfügung gestellten Behältervolumen, das er sowohl im Einzelfall als auch über das Jahr gesehen nicht voll ausschöpfen muss, weil das Behältervolumen unabhängig von der produzierten Abfallmenge vorzuhalten ist und mindestens 16 Entleerungen durchzuführen sind. Außerdem belegen schon die in der Anlage 1 zur Abfallgebührensatzung des Antragsgegners getroffenen Regelungen über die Zuordnung der Restabfallbehälter, dass das vorzuhaltende Behältervolumen nicht genau die pro Grundstück anfallende oder zu erwartende Abfallmenge wiedergibt. So kann ein Vierpersonenhaushalt einen 80 l Restabfallbehälter wählen, obwohl bei 16 Abfuhren pro Jahr ein notwendiges Abfallvolumen von 104 Liter errechnet ist.
Die vom Antragsgegner beschlossenen Regelungen über die Leistungsgebühr knüpfen somit nicht an die wirkliche, sondern an die wahrscheinliche Inanspruchnahme des Abfallbeseitigungssystems an. Die Größe des Behältervolumens gibt nicht den im Einzelfall bestehenden Bedarf wieder, sondern berücksichtigt nur eine vermutete wahrscheinliche Höchstinanspruchnahme. Damit hat der Antragsgegner sich für eine Wahrscheinlichkeitsmaßstab entschieden. Dies ist mit § 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, wenn eine Gebührenbemessung nach Art und Umfang der Inanspruchnahme schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, der Wahrscheinlichkeitsmaßstab nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme steht und sachliche Gründe dafür sprechen, sich trotz des eintretenden „Realitätsverlustes“ für einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu entscheiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1994 - 8 C 21.92 -, NVwZ-RR 1995, 348 = KStZ 1995, 54 = NSt-N 1994, 323). Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen kann hier ausgegangen werden. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. Urt. v. 29.3.1995 - 9 L 4417/94 - NVwZ-RR 1996, 289 m.w.N.; ähnlich VGH Kassel, Beschl. v. 31.1.1991 - 5 N 1388/88 - NVwZ-RR 1991, 578), dass ein Abstellen auf das Behältervolumen rechtlich nicht zu beanstanden ist, weil das verfügbare Volumen einen hinreichend sicheren und zuverlässigen Rückschluss auf die wahrscheinliche Inanspruchnahme der Hausmüllabfuhr zulässt. Das einen zusätzlichen „Realitätsverlust“ bewirkende Abstellen auf ein Mindestbehältervolumen und auf eine Anzahl von Mindestentleerungen wird vom Antragsgegner ausweislich der Vorlage an den Ausschuss für Abfallwirtschaft (Drucks. Nr. 01/715-03) mit der Notwendigkeit einer gesicherten, wilde Ablagerungen verhindernden Abfallentsorgung und dem Vorteil einer hohen Kalkulationssicherheit gerechtfertigt. Diese Gesichtspunkte vermögen den eingetretenen Realitätsverlust sachlich zu rechtfertigen. Denn es handelt sich um so gewichtige Rechtsgüter, dass sie Einfluss auf Einzelheiten der Gebührengestaltung nehmen dürfen.
Die Verpflichtungen zum Vorhalten eines Mindestbehältervolumens und zur Durchführung von mindestens 16 Entleerungen im Jahr sind auch mit § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG in der hier maßgeblichen Fassung des am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Änderungsgesetzes vom 12. Dezember 2002 (Nds.GVBl. 2002, 802) vereinbar. Das in dieser Vorschrift sowohl in seiner Alt- als auch in seiner Neufassung zum Ausdruck kommende Gebot, bei der Gebührengestaltung Anreize zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung zu schaffen, zwingt nicht zu Gebührenregelungen, die diesem Gesichtspunkt in jeder Hinsicht Rechnung tragen. Dies gilt in noch verstärktem Maße, seitdem § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG durch Art. 1 Ziff. 2 b) bb) des Änderungsgesetzes vom 12. Dezember 2002 von einer Muss-Vorschrift in eine Soll-Vorschrift abgewandelt worden ist. Bei der Ausgestaltung ihres Gebührensystems hat die abfallbeseitigungspflichtige Körperschaft ein weites Ermessen, innerhalb dessen sie auf unterschiedliche Maßstäbe zurückgreifen und auf verschiedene Gesichtspunkte abstellen kann. Sie hat neben dem Erfordernis, zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung anzuhalten, auch zahlreiche andere Kriterien zu berücksichtigen, die - wie etwa die Notwendigkeit einer geordneten Abfallentsorgung sowie das Vorhandensein einer Kalkulationssicherheit - einer zu starken Gebührendifferenzierung je nach der Menge des tatsächlich anfallenden Abfalls entgegenstehen können (vgl. z. B. Urt. d. Senats v. 26.11.1997 - 9 L 173/96 -). So kann es sachgerecht sein, durch die Festlegung von Mindestentleerungen sicherzustellen, dass der Abfall in regelmäßigen Zeitabständen abgefahren und der Gebührenpflichtige nicht verleitet wird, sich seiner Restabfälle zwecks Minderung der Gebührenlast verbotswidrig zu entledigen (Urt. d. Senats v. 30.4.1996 - 9 K 526/96 -). Auch die Zulässigkeit einer Mindestgebühr nach § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG verdeutlich, dass bei der Gebührengestaltung eine bestimmte Mindestinanspruchnahme durchaus unterstellt werden darf und der niedersächsische Gesetzgeber die Nachteile, die nach Angaben der Antragsteller im Hinblick auf eine Abfallvermeidung mit Mindestentleerungen verbunden sein können, durchaus in Kauf genommen hat. § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG richtet sich daher nicht an jede einzelne Teilregelung einer Gebührensatzung, sondern ist bereits beachtet, wenn die Gebührengestaltung in ihrer Gesamtheit hinreichend Anreize zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung bietet. Diese Anforderung ist vorliegend eingehalten, weil die Höhe der zu zahlenden Gebühr vom Gebührenpflichtigen durch die Wahl des vorzuhaltenden Behältervolumens und durch die Anzahl der Entleerungen hinreichend beeinflusst werden kann.“
Ausgehend von diesen Vorgaben ist weder der vom Antragsgegner gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab noch die Festlegung von Mindestleerungen zu beanstanden. Dies gilt auch trotz des Umstandes, dass sich der Antragsgegner für das System „Restabfalltonne mit Barcode“ entschieden hat, er also jeden einzelnen Leerungsvorgang „zählen“ kann. Aus der Wahl dieses Systems folgt nicht zwingend, dass er sich damit auch für den Wirklichkeitsmaßstab entscheiden muss. Die Gebührengestaltung des Antragsgegners beachtet auch in einem hinreichenden Ausmaße die in § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG angeführte Anreizwirkung zur Abfallvermeidung. Denn der Antragsteller kann – wie auch die anderen Abfallbeseitigungspflichtigen – durch sein Abfallverhalten die von ihm zu zahlende Restabfallgebühr von 104,28 € Grundgebühr für einen 60 Liter-Restabfallbehälter (12 x 8,69 €) zuzüglich einer im Regelfall zu zahlenden Leerungsgebühr von 63,70 € (2,45 € x 26 Leerungen), von insgesamt also 167,98 € auf 143,48 € bei 16 Leerungen reduzieren. Die vom Antragsteller für einen Vier-Personenhaushalt zu zahlende Jahresgebühr zwischen 143,48 € bei 16 Leerungen (Mindestleerungen) und 167,98 bei 26 Leerungen (Regelleerungen) gibt dem Entsorgungspflichtigen noch einen hinreichenden Anreiz zur Abfallvermeidung. Allerdings ist der Vortrag des Antragstellers zutreffend, dass das vom Antragsgegner in seiner Abfallgebührensatzung zugrunde gelegte Verhältnis der Grundgebühr (bzw. grundgebührenähnlichen Gebühr) zur Zusatz- bzw. Leerungsgebühr nicht dem vom Senat in seinem Urteil vom 26.11.1997 (9 L 234/96 – NSt-N 1998, 138) entwickelten und danach in ständiger Rechtsprechung angewendeten Grundsätzen entspricht (Zusammenfassung der Rechtsprechung des Senats m.w.Nachw., vgl. Urt. v. 2.11.2000 – 9 K 2785/98 – NVwZ-RR 2001, 600 = NdsVBl 2001, 253). Der Senat hat ausgeführt:
„Erhebt die entsorgungspflichtige Körperschaft für die Abfallentsorgung eine Grundgebühr, so erfordert das Gebot des § 3 a Abs. 2 Satz 2 NAbfG Fassung 1991 (= § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG Fassung 1994), dass in Bezug auf die Gebührenhöhe das Verhältnis zwischen Grundgebühr und mengenabhängigen zusätzlichen Gebühren so gestaltet wird, dass der Gebührenpflichtige ein abfallvermeidendes und damit umweltfreundliches Verhalten nicht von vornherein als ohne Sinn und Nutzen ansieht, was sich aber bei einer sehr hohen Grundgebühr wie im vorliegenden Fall geradezu aufdrängt. Der erkennende Senat hält es für geboten, dass die Höhe der Grundgebühr nicht mehr als 50 v.H. der gesamten Gebührenbelastung ausmachen darf, die den Pflichtigen trifft.“
Das Verhältnis der vom Antragsgegner gewählten Grundgebühr zur Leerungsgebühr beachtet das 50 % : 50 %-Verhältnis nur bei einem Ein-Personenhaushalt, nicht dagegen bei den anderen Entsorgungspflichtigen. Dies folgt aus der folgenden Aufstellung:
Grundgebühr
Leerungsgebühr
Gesamtbelastung
mit prozentualem
Anteil der Grundgebühr
Ein-Personenhaushalt
(40 l)
3,27 € x 12 = 39,24 €
1,64 € x 26 = 42,64 €
81,88 €
48 %
Zwei-Personenhaushalt
5,79 € x 12 = 69,48 €
112,12 €
62 %
Drei-Personenhaushalt
Vier-Personenhaushalt
(60 l)
8,69 € x 12 = 104,28 €
2,45 € x 26 = 63,70 €
167,98 €
2 %
Fünf-Personenhaushalt
(80 l)
11,59 x 12 = 139,08 €
3,27€ x 26 = 85,02 €
224,10 €
Angesichts der am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Neufassung von § 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 6 Satz 3 NAbfG ist an der bisherigen Rechtsprechung des Senats nicht festzuhalten. Dass der vorliegenden Entscheidung die Neufassung des Niedersächsischen Abfallbeseitigungsgesetzes zugrunde zu legen ist, obwohl die angegriffene Abfallgebührensatzung des Antragsgegners bereits am 17. Oktober 2000 vom Kreistag beschlossen und am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist, folgt aus dem uneingeschränkten und unmittelbaren Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zum 1. Januar 2003 (Art. 5 Abs. 1 Satz 1). Die Übergangsregelung in Abs. 2 dieser Vorschrift, wonach Satzungsregelungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bis zum 31. Dezember 2003 wirksam bleiben, soweit sie den Anforderungen des Art. 1 Nr. 2 nicht entsprechen, lässt keinen anderen Rückschluss zu und bestätigt nur dieses Ergebnis. § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG 2002 sieht nunmehr vor, dass Gebühren so gestaltet werden sollen, dass die Vermeidung und die Verwertung von Abfällen gefördert werden. Die frühere Formulierung: „Die Gebühren sind so zu gestalten, ... „, ist in eine Soll-Vorschrift geändert worden. Nach dem ebenfalls geänderten Inhalt des § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG 2002 kann der Anteil der Grundgebühren nunmehr in begründeten Fällen 50 v.H. des gesamten Gebührenaufkommens übersteigen. Den Gesetzesmaterialien (Niedersächsischer Landtag, Drucks. 14/4007) ist die Vorstellung des Gesetzgebers zu entnehmen, dass mit diesen beiden Gesetzesänderungen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ein hinreichender Spielraum eingeräumt werden soll, um bei Bedarf den Grundgebührenanteil auch über 50 v.H. festsetzen zu können, wenn ihre Fixkosten entsprechend hoch sind. Bei der im Einzelfall vorzunehmenden vergleichenden Betrachtung ist dabei nicht – wie in der Vergangenheit - die konkrete Gebührenbelastung der einzelnen Gebührenpflichtigen in den Blick zu nehmen, sondern – nunmehr - auf das Verhältnis sämtlicher Grundgebühren zum gesamten Gebührenaufkommen des Entsorgungsträgers abzustellen. Der Gesetzgeber ist mit der beschlossenen Gesetzesfassung nicht der ursprünglichen Anregung der SPD-Fraktion gefolgt, in § 12 Abs. 6 Satz 3 NKAG eine Grundgebühr bis zu 75 v.H. zuzulassen. Er hat sich vielmehr der Gegenauffassung angeschlossen, dass diese Obergrenze in ihrer Höhe einerseits nicht nachvollziehbar sei und andererseits bei einer solchen Vorgabe zu befürchten sei, dass sie dann den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einen Anreiz bieten würde, den Rahmen von 75 v.H. für die Grundgebühr in jedem Fall auszuschöpfen. Mit der beschlossenen Gesetzesfassung verbindet der Gesetzgeber die Vorstellung, dass nicht ausgeschlossen werden soll, dass die Grundgebühren 75 v.H. betragen können, wenn dies im Einzelfall erforderlich ist. Es soll aber dem Missverständnis entgegengewirkt werden, ein solch hoher Grundgebührenanteil sei generell zulässig. Angesichts der erklärten Absicht des Gesetzgebers, einerseits die Rechtsprechung des erkennenden Senats zur Höhe der Grundgebühren jedenfalls abzuschwächen und andererseits dem Entsorgungsträger die dadurch auftretenden „Schwierigkeiten und Ungerechtigkeiten in der Gebührenkalkulation“ nehmen zu wollen, ist für die bisherige Rechtsprechung des Senats zur Höhe der Grundgebühr bezogen auf die Gebührenbelastung des einzelnen Entsorgungspflichtigen kein Raum mehr. Der Senat gibt diese Rechtsprechung ausdrücklich auf.
Der Antragsgegner hat durch die mit Schriftsatz vom 2. Juni 2004 übersandten Daten in einem hinreichenden Ausmaß belegt, dass sich sein Behältervolumengebührenaufkommen in den Jahren 2002 und 2003 sowie das geschätzte Gebührenaufkommen für das Jahr 2004 jeweils unterhalb der 50 %-Grenze des gesamten Gebührenaufkommens bewegt. Für das Jahr 2002 liegt das Behältervolumengebührenaufkommen bei 48 %, für das Jahr 2003 bei 47 % und für das Jahr 2004 bei 44 % des gesamten Gebührenaufkommens. Angesichts des für die gleichen Zeiträume ermittelten und wesentlich höheren Anteils der Fixkosten an den Gesamtkosten mit 77,19 % für das Jahr 2002 und 75 % für das Jahr 2003 und den darin liegenden Reserven geht der Senat auch von einer hinreichenden Beachtung der Vorgaben des § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG aus.
Dass die in § 3 Abs. 1 AGS geregelte volumenabhängige Gebühr als Grundgebühr von einem Satzungsgeber überhaupt vorgesehen werden kann, folgt unmittelbar aus dem Gesetz. Sowohl § 5 Abs. 4 NKAG als auch § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG regeln ausdrücklich, dass die Erhebung von Grundgebühren neben anderen Gebühren zulässig ist.
Die Einwendungen des Antragstellers gegen die in § 3 Abs. 1 AGS geregelten volumenabhängigen Gebühren, die als gestaffelte Grundgebühren zu werten sind, greifen ebenfalls nicht durch. Auch mit dieser Frage hat sich der Senat bereits in seinem Urteil vom 26.3.2003 (aaO) – wenn auch in einem anderen Zusammenhang – auseinandergesetzt, und zwar mit dem Ergebnis, dass unter bestimmten Voraussetzungen eine einheitliche Grundgebühr für Gruppen verschieden großer Restabfallbehälter gerechtfertigt sein kann. Im dortigen Fall sind für Restabfallbehälter mit 60, 80 und 120 l einheitliche Grundgebühren festgesetzt worden. Der Antragsgegner hat sich mit seiner Entscheidung für eine gestaffelte Grundgebühr noch im zulässigen Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsrahmens gehalten. Die gestaffelte Grundgebühr knüpft an eine der Realität entsprechende unterschiedlich große Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung bei unterschiedlich großen Restabfallbehältern an. Dies ist nicht zu beanstanden.
Den Erwägungen des Antragstellers gegen eine vermeintlich überhöhte und daher unzulässige Quersubventionierung des Bioabfalls ist ebenfalls nicht zu folgen. Die AGS 2000 des Antragsgegners sieht in § 3 Abs. 3 für die zur Verfügung gestellten Bioabfallbehälter mit 80 l, 120 l und 240 l erneut wiederum gestaffelte Leerungsgebühren von monatlich 3,07 €, 4,60 € bzw. 9,20 € vor. Der Antragsgegner hat dazu im Einzelnen ausgeführt, dass dieser Gebührenrahmen zu einer Quersubventionierung des Bioabfalls von rund 26 % führt. Eine derartige Quersubventionierung deckt sich sowohl mit § 12 Abs. 5 NAbfG als auch mit der Rechtsprechung des Senats, namentlich seinen Urteilen vom 30.4.1996 – 9 K 526/96 - und vom 20.1.2000 – 9 L 2396/99 – ZMR 2000, 713 = NdsRpfl 2000, 298 = NdsVBl 2000, 271 = NVwZ-RR 2001, 128 = DÖV 2001, 610 (Ls).
Der Senat ist auch dem Hinweis des Antragstellers auf die lineare Gebührengestaltung des § 3 Abs. 1 und Abs. 2 AGS bereits in seinem Urteil vom 26.3.2003 (aaO) wie folgt nachgegangen:
„Der von den Antragstellern vertretene Rechtsstandpunkt lässt sich mit ihrer Bezugnahme auf das zum baden-württembergischen Gebührenrecht ergangene Urteil des VGH Mannheim v. 30.1.1997 (- 2 S 1891/94 - VBlBW 1997, 271) nicht begründen. Das Gericht hat entschieden, dass eine leistungsbezogene, auch variable Kosten abdeckende Gebühr nicht nach der Zahl der auf dem Grundstück wohnenden Personen, sondern degressiv zu bemessen sei, weil die Menge des auf einem Wohngrundstück entstehenden Abfalls nicht entsprechend der Zahl der Grundstücksbewohner ansteige. Diese Rechtsprechung ist auf die von den Antragstellern beanstandete Regelung der Grundgebühr in § 3 Abs. 1 AGS schon deshalb nicht anwendbar, weil sie sich auf die Refinanzierung variabler Kosten bezieht, während es bei § 3 Abs. 1 AGS um fixe Kosten geht, die allein durch das Vorhalten und die Aufrechterhaltung der Betriebsbereitschaft entstehen und daher jedem Bewohner eines Grundstücks vom Grundsatz her gleichermaßen zugeordnet werden können. Die Anwendbarkeit der in Bezug genommenen Rechtsprechung auf die in § 3 Abs. 2 AGS geregelte Leistungsgebühr scheitert daran, dass der VGH Mannheim über einen grundstücksbezogenen Personenmaßstab entschieden hat, während es bei § 3 Abs. 2 AGS um den Behältervolumenmaßstab geht. Die der Anlage 1 zur Abfallgebührensatzung des Antragsgegners zugrunde liegende Regelung, dass sich das vorzuhaltende Behältervolumen nach der Anzahl der auf dem Grundstück wohnenden Personen richtet, ist in Niedersachsen weitgehend üblich und rechtlich nicht zu beanstanden. Selbst wenn die Annahme, mit zunehmender Zahl der Grundstücksbewohner nehme die relative Menge an Abfall pro Person ab, zutreffen sollte, so fielen diese Unterschiede jedenfalls nicht derart stark aus, dass sie von der Sache her zwingend bei der Zuteilung der Restabfallbehälter zu den einzelnen Grundstücken berücksichtigt werden müssten.“
Eine Unwirksamkeit der AGS 2000 folgt schließlich nicht aus der vom Antragsteller gerügten fehlenden Kontrolle einer ordnungsgemäßen Befüllung der Restabfallbehälter. Der Antragsgegner hat dazu vorgetragen, dass jedenfalls nunmehr Restabfallbehälter, deren Deckel sich aufgrund einer Überfüllung nicht ordnungsgemäß schließen lassen, nicht mehr abgefahren werden. Dieser Vorhaltung des Antragstellers ist damit schon tatsächlich der Boden entzogen. Dass Missbräuche in der Vergangenheit jedenfalls in einer gewissen Übergangszeit hinzunehmen sind, liegt auf der Hand. Insoweit hat der Antragsgegner ergänzend darauf hingewiesen, dass die Abfallwirtschaftsgesellschaft zunächst „Warnungen“ erteilt habe und im Wiederholungsfalle die überfüllten Behälter erst bei der nächsten Leerung geleert würden. Zur Beseitigung von Mehrmengen stellt der Antragsgegner im Übrigen Restabfallbeistellsäcke zur Verfügung (§ 3 Abs. 4 Buchst. b) AGS).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG
§ 3 a Abs. 2 Satz 2 NAbfG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 6 Satz 3 NAbfG
§ 12 Abs. 6 Satz 3 NKAG
§ 5 Abs. 4 NKAG
§ 12 Abs. 5 NAbfG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2003, 506
DVBl 2004, 200
NVwZ-RR 1995, 348
NVwZ-RR 1996, 289
NVwZ-RR 1991, 578
NVwZ-RR 2001, 600
ZMR 2000, 713
NVwZ-RR 2001, 128
DÖV 2001, 610
9 KN 439/02
8 C 21.92
9 L 4417/94
5 N 1388/88
9 L 173/96
9 L 234/96
9 K 2785/98
9 K 526/96
9 L 2396/99
2 S 1891/94