Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-05-29, Aktenzeichen 6 B 443/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0529.6B443.13.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand bis zu einem Monat nach Zustellung einer neuen, die Rechtsauffassung des Senats beachtenden Entscheidung über seinen Antrag vom 9. Oktober 2012 hinauszuschieben, jedoch nicht länger als bis zum 31. Oktober 2014 und längstens bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im Verfahren 2 K 46/13 (VG Arnsberg) oder dessen anderweitiger Erledigung.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt der Antragsteller zu 2/3 und der Antragsgegner zu 1/3.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 25.000 Euro festgesetzt

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist in dem tenorierten Umfang begründet. Insoweit hat der Antragsteller das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Ein Anordnungsanspruch ist für einen Hinausschiebenszeitraum von einem Jahr gegeben. Nach dem derzeitigen Erkenntnisstand spricht Durchgreifendes dafür, dass der Antragsgegner zu Unrecht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW als nicht erfüllt ansieht, soweit der Antragsteller begehrt, seinen Eintritt in den Ruhestand über den 31. Oktober 2013 jedenfalls für ein Jahr, mithin bis zum 31. Oktober 2014 hinauszuschieben. Dieses Begehren ist als quantitatives Minus in seinem weiter gefassten, auf das Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand um drei Jahre, bis zum 31. Oktober 2016 gerichteten Antrag enthalten.
Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW kann der Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten um bis zu drei Jahre, jedoch nicht über das vollendete siebzigste Lebensjahr hinaus, hinausgeschoben werden, sofern dienstliche Gründe nicht entgegenstehen und der Beamte den Antrag gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW spätestens sechs Monate vor Eintritt in den Ruhestand gestellt hat. Gemäß § 32 Abs. 3 LBG NRW gilt dies bei einer gesetzlich bestimmten besonderen Altersgrenze – wie hier bei Polizeivollzugsbeamten gemäß § 115 LBG NRW – entsprechend.
Durch § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW wird dem Beamten ein subjektives Recht (jedenfalls) auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand eingeräumt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2012 - 6 B 872/12 -, juris, und vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.
Das verdeutlichen der Wortlaut der Bestimmung sowie systematische Überlegungen. § 32 Abs. 1 LBG NRW sieht – im Unterschied zu § 32 Abs. 2 LBG NRW, der die dienstlichen Interessen in den Vordergrund rückt – ein Initiativrecht des Beamten vor. Zudem wird der Anspruch lediglich durch entgegenstehende dienstliche Interessen ausgeschlossen und setzt nicht voraus, dass das Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand im dienstlichen Interesse liegt, wie dies bei Regelungen in anderen Beamtengesetzen der Fall ist.
So etwa § 53 Abs. 1 BBG, § 38 Abs. 2 LBG Berlin, Art. 63 Abs. 2 BayBG, § 35 Abs. 3 LBG MV, § 55 Abs. 1 LBG RP; noch weitergehend § 45 Abs. 3 LBG Brandenburg ("besonderes dienstliches Interesse") und § 50 Sächs. BG ("wenn ein dringendes dienstliches Bedürfnis dies erfordert").
In dieser Weise ist die Norm in Nordrhein-Westfalen gerade nicht gefasst worden.
Die Gesetzesmaterialien bestätigen dieses Verständnis. Ihnen ist zu entnehmen, dass mit der Vorschrift den Beamten ermöglicht werden sollte, „ein Stück weit" selbst ihre Lebensplanung zu bestimmen.
Vgl. LT-Plenarprot. 14/112, S. 13113; 14/120, S. 13953, 13955, 13957; auch LT-Drs. 14/8176, S. 126.
Bei den entgegenstehenden dienstlichen Gründen im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Vorliegen grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Die dienstlichen Gründe richten sich aber nach dem gesetzlichen Auftrag der Behörde und den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und organisatorischen Möglichkeiten und bezeichnen das Interesse des Dienstherrn an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung. Auch wenn der Dienstherr über das Vorliegen der dienstlichen Gründe ohne Beurteilungsspielraum befindet, ist der Begriff der dienstlichen Gründe maßgebend durch seine verwaltungspolitischen und -organisatorischen Entscheidungen vorgeprägt, die ihrerseits wiederum nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar sind. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, in Ausübung seiner Personal- und Organisationsgewalt zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen, sie auf die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch bestmöglichen Einsatz von Personal sowie der zur Verfügung stehenden Sachmittel sicherzustellen. Bei den personalwirtschaftlichen Entscheidungen kommt dem Dienstherrn eine entsprechende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu mit der Folge, dass die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen auf die Prüfung beschränkt ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten sind oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2012 - 6 B 872/12 -, a.a.O., und vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, a.a.O.
Besondere Anforderungen an das Gewicht der entgegenstehenden dienstlichen Gründe stellt § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW nicht. Als solche Gründe kommen allerdings nicht solche Gegebenheiten in Betracht, die mit dem Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand stets oder regelmäßig verbunden sind. Andernfalls liefe die Vorschrift weitgehend leer; das gesetzgeberische Ziel der Flexibilisierung des Eintritts in den Ruhestand auch nach der Vorstellung der Beamten würde unterlaufen. Ohne Darlegung von konkreten Problemen im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung genügt für die Annahme entgegenstehender dienstlicher Gründe daher nicht
- der Umstand, dass durch das Hinausschieben des Eintritts des Antragstellers in den Ruhestand eine sonst zur Verfügung stehende Beförderungsmöglichkeit blockiert wird,
- die Verzögerung der beruflichen Weiterentwicklung eines potentiell Nachrückenden,
- die mit der Zurruhesetzung bewirkte Verbesserung der Altersstruktur der Behörde oder
- die Verringerung einer "Nachersatzquote".
Das negative Tatbestandsmerkmal der entgegenstehenden dienstlichen Gründe hindert gegebenenfalls das Entstehen des Anspruchs in der Art einer Einwendung. Es hängt zudem von Festlegungen des Dienstherrn ab und hat seine Grundlagen regelmäßig in der Sphäre des Dienstherrn. Daher trifft ihn die Darlegungs- und (bei einem non liquet) Beweislast für das Vorliegen solcher Umstände.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2012 - 6 B 872/12 -, a.a.O., und vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.
Der Dienstherr hat diese Umstände plausibel und nachvollziehbar – d.h. insbesondere frei von Widersprüchen – darzulegen. Denn nur dann ist es möglich, deren Tragfähigkeit nach den vorstehenden Maßgaben zu überprüfen.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2010 - 6 B 1630/10 -, juris.
Hiervon ausgehend sind dienstliche Gründe, die dem vorliegend geltend gemachten Anspruch in dem tenorierten Umfang entgegenstehen, nicht gegeben oder nicht in der gebotenen Weise dargelegt.
Der Antragsgegner hat seine ablehnende Entscheidung vom 10. Dezember 2012 auf die „Altersstruktur der KPB des I. “ gestützt. Das Durchschnittsalter liege bei 49 Jahren; in der Direktion K, in der der Antragsteller eingesetzt sei, aktuell bei über 51 Jahren. Während in der Kreispolizeibehörde I1. fast 30 % der Beamten über 55 Jahre alt seien, seien es in der Direktion K sogar mehr als 40 %. Zum Erhalt der Funktions- und Leistungsfähigkeit sei eine Verjüngung der Altersstruktur unbedingt anzustreben. Die damit aufgezeigten Gegebenheiten sind für sich betrachtet nicht genügend. Eine (weiteres) Ansteigen des Durchschnittsalters bzw. des Anteils älterer Beamter ist typischerweise mit dem Hinausschieben des Eintritts eines Beamten in den Ruhestand stets oder regelmäßig verbunden und kommt daher nach dem oben Ausgeführten als entgegenstehender dienstlicher Grund i.S.v. § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW nicht in Betracht. Konkrete dadurch hervorgerufene Probleme, die in der Aufgabenerledigung in seinem Bereich, insbesondere der Direktion K, durch den Einsatz eines höheren Anteils älterer Beamter auftreten könnten, hat der Antragsgegner in seinem ablehnenden Bescheid nicht aufgezeigt. Sein Vorbringen im Beschwerdeverfahren, dass „mit steigendem Alter erfahrungsgemäß gesundheitliche Probleme steigen und damit die volle Einsatz- und Verwendung der Beamten regelmäßig sinkt“, erschöpft sich in einer pauschalen Behauptung. Im Übrigen wäre dies ebenfalls eine typische, mit dem durch das Hinausschieben des Ruhestandseintritts steigenden Durchschnittsalter verbundene Folge. Anhaltspunkte dafür, dass gerade beim Antragsteller konkrete gesundheitliche Einschränkungen in Bezug auf die Ausübung seines Dienstes vorliegen, hat der Antragsgegner nicht dargetan und sind auch nicht ersichtlich.
Auch die weiteren Darlegungen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren zur Konkretisierung der aus seiner Sicht mit dem Hinausschieben des Ruhestands des Antragstellers verbundenen Folgen führen – jedenfalls für den Verlängerungszeitraum von einem Jahr – zu keiner abweichenden Einschätzung. Der Antragsgegner stützt sich in diesem Zusammenhang maßgeblich darauf, dass die Nachbesetzungen von durch Zurruhesetzungen in der Direktion K bzw. im Erkennungsdienst der Direktion K freiwerdenden Stellen letztlich mit Beamten aus dem Wachdienst bzw. mit außerhalb der Direktion K tätigen Beamten erfolge, die aber zunächst eine sechsmonatige Einführungsfortbildung für Ermittlungsbeamte absolvieren müssten. Aufgrund der begrenzten Platzzahl der angebotenen Lehrgänge könnten maximal vier Polizeivollzugsbeamte der Kreispolizeibehörde des I. pro Jahr an dieser Fortbildung teilnehmen. Außerdem würde eine deutlich über den derzeitigen Bedarf (Nachersatz von drei bis vier altersbedingt ausscheidenden Beamten pro Jahr in 2013 bis 2015) hinausgehende Ausbildung von Kriminalbeamten die Funktions- und Leistungsfähigkeit in den Direktionen akut gefährden. Diese Argumentation ist im Hinblick auf ein Hinausschieben des Ruhestandseintritts um lediglich ein Jahr, bis zum 31. Oktober 2014, schon deswegen nicht nachvollziehbar, weil im Jahr 2014 nach den eigenen Angaben des Antragsgegners – ebenso wie im Jahr 2013 (einschließlich des Antragstellers) – voraussichtlich lediglich drei Beamte altersbedingt in den Ruhestand eintreten werden und damit für nicht hinreichende Fortbildungsmöglichkeiten für einen für den Antragsteller nachrückenden Beamten nichts ersichtlich ist. Bezogen auf die Gesamtbehörde scheiden im Jahr 2013 mit zehn Beamten sogar mehr Beamte aus als 2014 (acht Beamte), so dass auch insoweit bei einem um ein Jahr hinausgeschobenen Ruhestandseintritt des Antragstellers keine größeren personellen Engpässe ersichtlich sind, als dies bei einer Zurruhesetzung bereits im Jahr 2013 der Fall wäre.
Sind danach auch unter Berücksichtigung der vom Antragsgegner angeführten, auf vier Plätze pro Jahr begrenzten Fortbildungsmöglichkeiten bereits keine tragfähigen, einem Hinausschieben des Ruhestandseintritts um ein Jahr entgegenstehenden dienstlichen Gründe dargelegt, bedarf es keiner weiteren Überprüfung, ob dieser vom Antragsteller in Zweifel gezogene Ausgangspunkt der Darlegungen des Antragsgegners überhaupt zutreffend ist. Ebenso kann es auf sich beruhen, ob für einen auf den konkreten Dienstposten des Antragstellers nachrückenden Beamten die Teilnahme an der sechsmonatigen Einführungsfortbildung für Ermittlungsbeamte überhaupt erforderlich ist und – sollte dies nicht der Fall sein – ob der Umstand relevant ist, dass die Kreispolizeibehörde I1. diese Fortbildung gleichwohl zur Sicherung und Förderung eines hohen Qualitätsstandards offenbar auch für die Wahrnehmung des Dienstpostens des Antragstellers als wünschenswert ansieht.
Im Hinblick auf den Hinausschiebenszeitraum von einem Jahr ist auch ein Anordnungsgrund anzunehmen. Der Erlass der einstweiligen Anordnung ist nach den gegebenen Umständen geboten, weil ansonsten die Gefahr bestünde, dass der Anspruch des Antragstellers auf effektiven Rechtsschutz leerliefe.
Soweit der Antragsteller darüber hinaus das Hinausschieben des Ruhestandseintritts um zwei weitere Jahre bis zum 31. Oktober 2016 beantragt, ist die Beschwerde unbegründet. Er hat für diesen Zeitraum auch mit der Beschwerde nicht die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht.
Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner abschließenden Entscheidung, ob sich einem weitergehenden Anspruch entgegenstehende dienstliche Gründe möglicherweise daraus ergeben, dass im Jahr 2015 bereits vier und im Jahr 2016 sogar sieben Zurruhesetzungen zu erwarten sind und durch die zusätzliche Zurruhesetzung des Antragstellers in einem dieser beiden Jahre gegebenenfalls personelle Engpässe entstünden, weil zusätzlich auch noch der für den Antragsteller nachrückende Beamte zunächst die erforderlichen Einführungsfortbildungen absolvieren müsste.
Denn auch wenn einem Hinausschieben des Ruhestandseintritts über den 31. Oktober 2014 hinaus keine dienstlichen Gründe entgegenstehen sollten, folgt daraus nicht zwingend ein entsprechender Anspruch des Antragstellers, sondern ist vielmehr der dem Dienstherrn bei seiner Entscheidung über den Hinausschiebensantrag zustehende Ermessensspielraum zu berücksichtigen. Für eine dahingehende Reduzierung des Ermessens, dass dem Antragsteller bereits zum jetzigen Zeitpunkt ein Hinausschieben des Ruhestandseintritts für ein oder zwei weitere Jahre bis zum 31. Oktober 2015 bzw. 31. Oktober 2016 gewährt werden müsste, ist hier nichts ersichtlich. Es wäre vielmehr ermessensgerecht, die Entscheidung über den maximal möglichen Hinausschiebenszeitraum von drei Jahren zunächst zurückzustellen, weil möglicherweise entgegenstehende dienstliche Gründe erst bei hinreichender zeitlicher Nähe zum weitergehenden Hinausschiebenszeitraum erkennbar werden oder sich sogar erst nach einem gewissen Zeitablauf ergeben. Anderenfalls wäre der Dienstherr im Rahmen seiner häufig komplexen und durch dynamische Entwicklungen gekennzeichneten Entscheidungen im verwaltungsorganisatorischen und personalwirtschaftlichen Bereich unverhältnismäßig eingeschränkt. Hinsichtlich der hier interessierenden personellen Entwicklungen wird dies bereits daran deutlich, dass sich (auch) für den Bereich der Kreispolizeibehörde I1. für die Jahre 2015 und 2016 allenfalls grob abschätzen lässt, wer in diesen Jahren tatsächlich in den Ruhestand versetzt werden wird. Die vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren genannten Zahlen betreffen offenbar lediglich die Zurruhesetzungen zur gesetzlich bestimmten besonderen Altersgrenze für Polizeivollzugsbeamte gemäß § 115 LBG NRW. Unberücksichtigt und derzeit noch nicht absehbar ist dabei jedoch, welche dieser Beamten möglicherweise ebenfalls das Hinausschieben des Ruhestandseintritts beantragen (und gewährt bekommen) werden und für welchen Hinausschiebenszeitraum dies der Fall sein wird.
In den danach verbleibenden Ermessensspielraum des Antragsgegners darf der Senat nicht eingreifen. Bei einer über ein Jahr hinausgreifenden einstweiligen Anordnung wäre dies unter den hier gegebenen Umständen aber der Fall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Von einer Reduzierung des Streitwerts hat der Senat abgesehen, weil mit diesem Beschluss die Hauptsache vorweggenommen wird bzw. der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 115 LBG NRW
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW
§ 32 Abs. 3 LBG NRW
§ 32 Abs. 1 LBG NRW
§ 32 Abs. 2 LBG NRW
§ 53 Abs. 1 BBG
§ 38 Abs. 2 LBG
§ 35 Abs. 3 LBG
§ 55 Abs. 1 LBG
§ 45 Abs. 3 LBG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 63 Abs. 2 BayBG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 46/13
6 B 872/12
6 B 522/12
6 B 1630/10