Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-10-28, Aktenzeichen 1 K 5195/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:1028.1K5195.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Mit Beschluss vom 05.02.2004 trat der beklagte Rat der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen integrierten Regionalleitstelle mit der Stadt X1 am Standort der Hauptfeuer- und Rettungswache X1-F bei und ermächtigte den Oberbürgermeister der Stadt T zum Abschluss der entsprechenden öffentlich- rechtlichen Vereinbarung. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung wurde vom Oberbürgermeister der Stadt X1 am 05.02.2004 und vom Oberbürgermeister der Stadt T am 16.02.2004 unterzeichnet. Die Genehmigung durch die Bezirksregierung E1 erfolgte am 26.02.2004 (veröffentlicht im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E1 Nr. 12 vom 18.03.2004, S. 83 - 86; Hinweis auf diese Veröffentlichung im Amtsblatt der Stadt T „Die Stadt T" Nr. 12 vom 25.03.2004, S. 3).
Die Kläger sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, das in der Zeit nach dem 05.03.2004 aufgelegt wurde, und das - bis zur Einreichung beim Oberbürgermeister der Stadt T am 03.05.2004 - 19.230 Unterschriften gewonnen hat, von denen 16.610 als gültig festgestellt wurden. Es hat folgenden Inhalt:
„Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluss vom 05.02.2004 betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen X1 / T am Standort X1 aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen.
Begründung: Der Rat der Stadt T hat am 05.02.2004 mehrheitlich beschlossen, dass die Feuerwehrleitstelle in T aufgegeben werden soll und eine Fusion der Feuerwehrleitstelle der Städte T und X1 mit Standort X1 vorgenommen wird. Das Bürgerbegehren wendet sich gegen diesen Ratsbeschluss, beantragt eine Aufhebung im Wege des Bürgerentscheids und fordert die Verwaltung auf, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T bleibt. (...) Das vom Rat zur Begründung der Verlagerung vorgetragene Argument, durch die Zusammenlegung ließen sich jährlich Kosten von 120.000,00 EUR sparen, ist sehr fraglich, da sich viele Kostenfaktoren nicht genau berechnen lassen (Personalstärke, Modernisierungskosten, technische Folgekosten etc.). (...)
Kostendeckungsvorschlag: Das Bürgerbegehren verwahrt sich gegen die Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlages, da der behauptete Einsparungsbetrag mit 120.000,-- EUR jährlich im Vergleich zum Gesamthaushalt sehr gering ist. Die Grundlagen für die Annahme eines solchen Einsparungseffektes ist auch überaus fraglich, da erhebliche Prognoseunsicherheiten bestehen. Wenn sich etwa - so die Prognose zahlreicher Fachleute aus dem Bereich der Feuerwehr - herausstellen sollte, dass die Personalstärke für die gemeinsame Feuerwehrleitstelle höher ist als bislang berechnet angesetzt werden muss, wäre der Einsparungseffekt nicht mehr gegeben. Gleiches gilt dann, wenn der Modernisierungs- und Instandhaltungsaufwand höher liegt, als veranschlagt. Bei dieser Sachlage kann ohne weiteres die Situation eintreten, dass die gemeinsame Feuerwehrleitstelle der Städte X1 / T letztendlich teurer wird, als die Beibehaltung des bisherigen Zustandes. In diesem Fall ist auch kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich, da das Bürgerbegehren dann keine Mehrkosten verursacht. Sollten aber real Mehrkosten anfallen, schlägt das Bürgerbegehren vor, diese wie folgt zu finanzieren:
1.) Einsparung eines Dezernates (Sach- und Personalkosten) 2.) Verkleinerung des Stadtrates auf des gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß 3.) Zusammenlegung von Ausschüssen (z.B. Sport und Kultur) 4.) Einsparung von Sitzungsterminen (Rat, Ausschüsse und Bezirksvertretungen) 5.) Umsetzung des KOMBA-Gewerkschaft-Vorschlages zum Schichtmodell in der Ter Feuerwehrleitstelle 6.) Anpassung der Anzahl der Ter Heimleiter an tatsächlich vorhandene Heimleiterstellen 7.) Anpassung der Vergnügungssteuer."
Mit Beschluss vom 27.05.2004 hat der Beklagte die Feststellung getroffen, dass das am 03.05.2004 eingereichte Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26 Gemeindeordnung NRW (GO) entspreche und unzulässig sei. Mit Bescheid vom 27.05.2004 teilte der Oberbürgermeister das Ergebnis des Ratsbeschlusses mit und gab zur Begründung der Feststellung der Unzulässigkeit im Wesentlichen an, das Begehren enthalte keinen bürgerbegehrensfähigen Antrag; die Begründung des Begehrens sei unvollständig; der Kostendeckungsvorschlag erfülle nicht die gesetzlichen Anforderungen; das Begehren betreffe unzulässigerweise die Frage der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, und das Bürgerbegehren verfolge ein gesetzwidriges Ziel, soweit die Stadt in der Fragestellung des Begehrens verpflichtet werden solle, die rechtsgültige öffentlich-rechtliche Verpflichtung mit der Stadt X1 nicht einzuhalten.
Hiergegen erhoben die Kläger am 07.06.2004 Widerspruch, zu dessen Begründung sie auf Redebeiträge der Klägerin zu 2. und des Klägers zu 1. in der Ratssitzung vom 27.05.2004 sowie auf eine Stellungnahme von Rechtsanwalt Dr. P vom 14.05.2004 (Rechtsgutachten zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Feuerwehrleitstelle" in T [zugleich Stellungnahme zur Ratsvorlage Nr. 878]) verwiesen. Danach sei das Bürgerbegehren zulässig. Die Entscheidung der Bürger hebe den ursprünglichen Beschluss des Rates vom 05.02.2004, der sich noch nicht erledigt habe, auf und mache den Weg dafür frei, die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen. Die Verwaltung habe sich treuwidrig verhalten, da der Oberbürgermeister durch den Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vollendete Tatsachen geschaffen habe, obwohl die Absicht der Durchführung eines Bürgerbegehrens zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses der Verwaltung bekannt gewesen sei. Gesetzeswidrige Ziele verfolge das Bürgerbegehren nicht. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei vollständig; aus dem Gesetz ergebe sich nicht, dass einzelne Verwaltungsschritte zur Umsetzung eines Ratsbeschlusses benannt werden müssten (hier Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung). Der Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend. Ein Deckungsvorschlag erübrige sich schon, weil der von der Verwaltung behauptete Einsparungseffekt von 120.000,-- Euro überaus fraglich sei. Im übrigen richte sich das Bürgerbegehren nicht gegen die innere Organisation der Gemeindeverwaltung, was schon daran erkennbar sei, dass auch der Oberbürgermeister die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nicht ohne den Beschluss des Rates hätte abschließen können.
Mit am 16.07.2004 zugestellten Bescheid vom 12.07.2004 wies der Beklagte den Widerspruch unter Vertiefung seiner Bedenken zurück.
Zur Begründung der dagegen am 05.08.2004 erhobenen Klage haben die Kläger im Wesentlichen vorgebracht: Das Bürgerbegehren enthalte einen bürgerbegehrensfähigen Antrag, weil es sich - entgegen der Auffassung des Beklagten - nicht gegen einen wirkungslosen Ratsbeschluss wende. Der Ratsbeschluss vom 05.02.2004 sei noch nicht „verbraucht", da er die dauerhafte Rechtsgrundlage für den Abschluss der öffentlich- rechtlichen Vereinbarung darstelle. Ohne Beseitigung dieses Ratsbeschlusses sei eine Kündigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht möglich. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei auch vollständig, da das Anliegen hinreichend dargestellt sei. Das Bürgerbegehren bestimme, was als tragende Gründe anzusehen seien. Die Definitionshoheit komme weder dem politischen Gegner noch der Verwaltung zu. Die angegebenen Gründe müssten zutreffen; die Pflicht zu einer „romanhaften" Sachverhaltsschilderung bestehe nicht. Für den unterzeichnenden Bürger sei der Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kein tragender Grund. Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Es seien keine Angaben zur Einsparungshöhe der vorgeschlagenen Sparmaßnahmen gefordert. Ein Kostendeckungsvorschlag sei nur erforderlich, wenn die Durchführung der beantragten Maßnahme auch mit Kosten verbunden sei. Jedenfalls sei ein Kostendeckungsvorschlag schon deshalb nicht erforderlich, weil es um vergleichsweise geringe Kosten gehe. Im übrigen reichten die Hinweise zu Einsparungsmöglichkeiten aus. Das Bürgerbegehren sei auch nicht unzulässig, weil Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung betroffen seien. Das Bürgerbegehren betreffe eine nach außen wirksame Wahrnehmung einer kommunalen Pflichtaufgabe und die damit verbundene kommunalverfassungsrechtliche Grundentscheidung, die Aufgabe der Feuerwehr in nicht mehr vollkommen eigenen Strukturen wahrzunehmen. Das zeige auch schon der Ratsbeschluss vom 05.02.2004 selbst, da der Oberbürgermeister ohne diesen die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit der Stadt X1 nicht im Rahmen der Angelegenheiten der laufenden Verwaltung hätte abschließen dürfen. Das Bürgerbegehren sei auch nicht wegen Verfolgung eines gesetzwidrigen Zweckes unzulässig, da eine Anpassung oder Aufhebung der abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Stadt X1 weiterhin möglich sei.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 27. Mai 2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Feuerwehrleitstelle" nach § 26 Gemeindeordnung NRW gegen eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T und X1 festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Es liege schon kein bürgerbegehrensfähiger Antrag vor. Ein Begehren, das auf die Aufhebung eines zuvor gefassten Ratsbeschlusses gerichtet sei, enthalte nur dann den Antrag, dass die Bürger anstelle des Rates selbst entschieden, wenn die beantragte Aufhebung des Ratsbeschlusses tatsächlich (noch) eine Sachentscheidung darstelle. Daran fehle es, wenn der Ratsbeschluss keine Wirkung mehr entfalte. Durch den Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sei der ursprüngliche Ratsbeschluss umgesetzt worden und sei damit wirkungslos. Selbst bei Beseitigung des Ratsbeschlusses verbliebe es bei der im Außenverhältnis wirksamen Erklärung der Stadt T. Das Bürgerbegehren richte sich deshalb auf etwas tatsächlich Unmögliches. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens könne auch nicht umgedeutet werden - etwa dahingehend, dass die Verwaltung beauftragt werden solle, die öffentlich-rechtliche Vereinbarung zu kündigen. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei nicht vollständig, da dem Bürger nicht deutlich werde, dass sich die Stadt T gegenüber der Stadt X1 bereits rechtsverbindlich zur beschlossenen Zusammenlegung der Leitstellen verpflichtet habe. Der Kostendeckungsvorschlag genüge nicht, da die erforderliche überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung fehle. Der Zweck der Information über die finanziellen Folgewirkungen des Bürgerbegehrens werde deshalb nicht erreicht. Pauschale Zweifel an Prognosen der Verwaltung stellten keinen Kostendeckungsvorschlag dar. Das Bürgerbegehren befasse sich unzulässigerweise mit Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, da die Aufbau- und Ablauforganisation betroffen sei. Ob die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe der Unterhaltung von Feuerwehren und Leitstellen durch eigene oder - auf der Grundlage des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - durch gemeinsame Leitstellen benachbarter Städte erbracht werde, sei eine Frage der Organisation der Gemeindeverwaltung. Denn deren Ausübung werde bestimmt durch fachlich- technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung, die nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten. Das Begehren verstoße - mit dem Antrag, „die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen" - zudem gegen die vertragliche Pflicht zur Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen von T und X1 und verfolge damit ein gesetzeswidriges Ziel.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „‚Feuerwehrleitstelle' nach § 26 Gemeindeordnung NRW gegen eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T und X1" festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den Klägern steht ein solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt hat, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Wegen der Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden verwiesen, soweit diese sich auf die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens aufgrund unvollständiger Wiedergabe wesentlicher Tatsachen und mangels ausreichenden Kostendeckungsvorschlages stützen (Bescheid vom 27.05.2004, S. 5 - 7 oben, und Widerspruchsbescheid vom 15.07.2004, S. 3 - 4). Weil das Bürgerbegehren schon diesen beiden Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht genügt, kann offen bleiben, ob es darüber hinaus unzulässig ist, weil entgegen § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung betroffen sind, weil kein bürgerbegehrensfähiger Antrag vorliegt (§ 26 Abs. 2 S. 1 GO NRW) oder weil es ein gesetzwidriges Ziel (§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW) verfolgt, soweit die Stadt verpflichtet werden soll, die rechtsgültige öffentlich-rechtliche Verpflichtung mit der Stadt X1 nicht einzuhalten.
Mit Blick auf das Vorbringen der Kläger, das Bürgerbegehren habe selbst zu entscheiden, was als tragende Gründe anzusehen sei und woraus sich der politische Wille ergebe; die Definitionshoheit komme weder dem politischen Gegner noch der Verwaltung zu, sei ergänzend besonders auf folgendes hingewiesen:
Das Bürgerbegehren ist schon wegen eines wesentlichen Begründungsmangels unzulässig. Bürgerbegehren sind dann unzulässig, wenn tragende Elemente der Begründung unrichtig sind bzw. tragende Tatsachen oder Gründe nicht aufgeführt sind,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 = HSGZ 2002, 352 = NVwZ-RR 2002, 766).
Nur so kann sichergestellt werden, dass die Bürger die Tragweite ihrer Unterstützung für das Begehren erkennen können. Ob die fehlerhafte oder fehlende Begründung beabsichtigt ist, ist dabei unerheblich.
Vgl. auch Articus / Schneider, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 2.3.2; Rehn / Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. III.2; Held / Becker / Decker / Kirchhof / Krämer / Wansleben, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 4.
Dabei kann - wie die Kläger zutreffend formulieren - keine schlechthin vollständige („romanhafte") Darstellung verlangt werden. Als politischer Appell muss das Begehren sich notwendigerweise mit plakativen, komprimierten Formulierungen an die Abstimmungsberechtigten wenden. Auch bei Anlegung der hieraus folgenden Maßstäbe wird das Begründungserfordernis aber verfehlt, wenn das Begehren die Abstimmenden über bestimmte, nicht offenkundige Tatsachen im Unklaren lässt, die für eine verantwortliche Entscheidungsfindung bekannt sein müssen. Das ist der Fall, wenn den Bürgern eine (scheinbare) Entscheidungsalternative aufgezeigt wird, die wegen bereits anderweitig getroffener Festlegungen der Gemeinde jedenfalls so nicht mehr besteht. In einem solchen Fall muss das Begehren „reinen Wein" darüber einschenken, welche weiteren Hindernisse auch bei einem erfolgreichen Ausgang noch zu überwinden sind, um das letztlich verfolgte politische Ziel zu erreichen.
Das Bestehen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen den Städten X1 und T zur Zusammenlegung ihrer Feuerwehrleitstellen, wird vom Bürgerbegehren nicht erwähnt. Die Tatsache der Unterzeichnung durch die Oberbürgermeister der Städte X1 und T am 05.02.2004 bzw. 16.02.2004 sowie die Genehmigung durch die Bezirksregierung Düsseldorf am 26.02.2004 (veröffentlicht im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf Nr. 12 vom 18.03.2004, S. 83 - 86; Hinweis darauf im Amtsblatt der Stadt T „Die Stadt T" Nr. 12 vom 25.03.2004, S. 3) stand bereits vor Sammlung der Unterschriften im März 2004 fest. Unabhängig davon, ob dies den Initiatoren des Bürgerbegehrens von vornherein bekannt war oder hätte bekannt sein können, hatte der Oberbürgermeister der Stadt T die Initiatoren des Bürgerbegehrens im Rahmen der allgemeinen Beratung zur Durchführung des Bürgerbegehrens darauf auch vor Sammlung der Unterschriften mit Schreiben vom 03.03.2004 hingewiesen. Wörtlich heißt es zum Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Fusion der Feuerwehrleitstellen X1 und T:
„(...) dass ich durch den vom Bürgerbegehren angegriffenen Ratsbeschluss ermächtigt war, mit der Stadt X1 eine öffentlich rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Von dieser Ermächtigung habe ich durch Unterzeichnung der Vereinbarung bereits Gebrauch gemacht und den Ratsbeschluss insoweit vollzogen. Mit der nachträglichen Entziehung dieser Ermächtigung wäre es nicht mehr möglich, das mit dem Bürgerbegehren verfolgte Ziel einer Verhinderung der Leitstellenzusammenlegung zu erreichen. Führte man auf der Grundlage der von Ihnen gewählten Formulierung einen Bürgerentscheid durch, spiegelte man den Bürgern insoweit eine Einflussmöglichkeit vor, die sie tatsächlich nicht haben."
Insoweit fehlt eine wesentliche Entscheidungsgrundlage, auf die der Bürger seine Entscheidung stützen könnte. Entgegen der Auffassung der Kläger führt das Bestehen oder Nichtbestehen einer solchen Vereinbarung gerade zu unterschiedlichen Rechtsfolgen und wesentlichen tatsächlichen Veränderungen. Würde die entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung noch nicht bestehen, wäre die - von dem Bürgerbegehren begehrte - Aufhebung des Ratsbeschlusses noch möglich mit der Folge des (sofortigen) Verbleibs der Feuerwehrleitstelle in T, also Erhalt des Status quo. Jedoch bei Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist ein Erhalt der Leitstelle in T nicht gewährleistet, sondern müsste deren Rückkehr im Rahmen des rechtlich Möglichen erst rechtsgeschäftlich besonders erwirkt werden, z.B. durch Kündigung des Vertrags oder Nachverhandlung mit der Stadt X1 und Abschluss eines Auflösungsvertrages. Diese zweite Alternative wird aber gerade nicht erfasst von der zur Abstimmung gestellten Frage
„Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluss vom 05.02.2004 betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen X1 / T am Standort X1 aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen".
Es kommt - schon wegen des Rechtssetzungsbefehls des Bürgerentscheides - aber auf die konkrete Frage des Bürgerbegehrens an,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.04.2004 - 15 A 3916/02 -, NVwBl. 2003, S. 466,
nicht auf eine mögliche Auslegung im Zusammenhang mit der Begründung und dem Hintergrundwissen der Initiatoren.
Hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlages wird über die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden ergänzend mit Blick auf das Vorbringen der Kläger, ein Kostendeckungsvorschlag sei schon deshalb nicht erforderlich, weil es um vergleichsweise geringe Kosten gehe und Hinweise zu Einsparungsmöglichkeiten hätten ausgereicht, auf folgendes hingewiesen:
Das Begehren genügt den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht, da es „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" nicht enthält.
Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über die Verwirklichung mehrerer kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben würden, bleiben außer Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -.
Ein Kostendeckungsvorschlag ist auch erforderlich, wenn das Begehren keine zusätzlichen Kosten auslösen, sondern nur eine von der Gemeinde angestrengte Einsparung zu Fall bringen will. Dies folgt allgemein aus der nach § 26 Abs. 5 Nrn. 3 und 4 GO NRW dem Rat vorbehaltenen Budgethoheit und ergibt sich unabhängig davon jedenfalls aus § 75 Abs. 2 GO NRW, wenn der gemeindliche Haushalt - wie in T - nicht ausgeglichen ist.
Diese Sicht folgt auch aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.
Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -,
braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.
Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden soll.
Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom 26.02.1999 - 1 K 11023/96 -, NWVBl. 1999, S. 356 sowie Urteil vom 13.02.1998 - 1 K 5181/96 - NWVBl. 1998, S. 368, jeweils m.w.N. und Urteil vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -.
Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag unter mehreren Gesichtspunkten nicht. Schon nach dem Wortlaut
„(verwahrt sich das) Bürgerbegehren (...) gegen die Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlages, da der behauptete Einsparungsbetrag mit 120.000,-- EUR jährlich im Vergleich zum Gesamthaushalt sehr gering ist."
Ein Kostendeckungsvorschlag ist allenfalls dann entbehrlich, wo die beantragte Maßnahme keine Kosten verursacht oder die billigere Alternative zu einem von der Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident ist.
Klenke, NWVBl. 2002, S. 45, 48.
Der von der Gemeinde gewählte Weg kann sich aber schon als der kostengünstigste herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg durch Bürgerentscheid versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen. Vor diesem Hintergrund darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der Erfolg des Begehrens werde in dem Fall billiger kommen. Vielmehr müssen die Abstimmungsberechtigten zu einem Urteil über die Alternativen und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.
Vgl. Urteile der Kammer vom 13.02.1998 - 1 KI 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368, und vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, in: www.nrwe.de.
Zweifel am Einsparungseffekt einer Maßnahme erübrigen den Deckungsvorschlag daher allenfalls, wenn sie - ex ante - evident oder zumindest so substantiiert sind, dass sie von den Abstimmungsberechtigten nachvollzogen werden können, woran es hier fehlt. Der Beklagte prognostiziert, neben der Effektuierung der Feuerwehrarbeit zusätzlich 120.000,00 Euro einzusparen. Die Kläger bestreiten demgegenüber unsubstantiiert das Zahlenwerk der Prognoseüberlegungen des Beklagten ohne die notwendige überschlägige Alternativberechnung aufzustellen. Für die entscheidenden Bürger ist hier aber keineswegs klar, welche der Alternativen günstiger ist, damit die zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens unter Haushaltssicherungskonzept stehende Stadt T aus haushaltsrechtlichen Gründen Kosten einsparen kann. Der „hilfsweise" gemachte Kostendeckungsvorschlag genügt den Anforderungen nicht, weil er in einer pauschalen, nicht ansatzweise substantiierten Aufzählung angeblicher Einsparmöglichkeiten besteht, von denen sich das Begehren nicht einmal auf eine Alternative festlegen will. Allein die Aufreihung der pauschalen Vorschläge ohne Rechenwerk ist für den Bürger aber keine Hilfe für eine verantwortliche Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 2 Satz
1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 S. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5
Nr. 9 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nrn. 3
und 4 GO NRW
§ 75 Abs. 2 GO NRW
§ 26 Abs. 8 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2002, 961
NVwZ-RR 2002, 766
15 A 5594/00
15 A 3916/02
15 B 522/04
15 A 203/02
1 K 11023/96
1 K 5181/96
1 K 2006/03
1 KI 5181/96