Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-18, Aktenzeichen 15 B 425/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0318.15B425.21.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. März 2021 wird teilweise geändert. Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Auflagen zu Ziffer I.3., I.6., I.7 und gegen Ziffer VI. und VIII. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 16. März 2021 zu der für heute angemeldeten Versammlung wird mit der Maßgabe angeordnet, dass statt 400 maximal 600 Personen an der von dem Antragsteller angemeldeten Versammlung teilnehmen dürfen.
Von den Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen die Antragsgegnerin 90% und der Antragsteller 10%; die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers mit dem sinngemäßen Antrag,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. März 2021 teilweise abzuändern und die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Anfechtungsklage gegen die Auflagen zu Ziffer I.3., I.6., I.7. und gegen Ziffern VI. und VIII. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 16. März 2021 betreffend die für den 18. März 2021 angemeldete Versammlung anzuordnen,
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu einer teilweisen Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus. Dessen privates Suspensivinteresse überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse.
1. Die von der Antragsgegnerin auf Grundlage von § 16 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG im Ermessenswege verfügten Anordnungen unter Ziffer I.3, I.6. und I.7. müssen unter Infektionsschutzgesichtspunkten notwendig sein. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden. In Betracht kommen namentlich Auflagen mit der Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Mindestabstände, aber auch Beschränkungen der Teilnehmerzahl, um eine Unterschreitung notwendiger Mindestabstände zu verhindern, zu der es aufgrund der Dynamiken in einer großen Menschenmenge oder des Zuschnitts und Charakters einer Versammlung im Einzelfall selbst dann kommen kann, wenn bezogen auf die erwartete Teilnehmerzahl eine rein rechnerisch hinreichend groß bemessene Versammlungsfläche zur Verfügung steht. Als weitere Regelungen der Modalitäten einer Versammlung kommen etwa ihre Durchführung als ortsfeste Kundgebung anstatt als Aufzug oder die Verlegung an einen aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vorzugswürdigen Alternativstandort in Betracht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 - 1 BvQ 94/20 -, juris Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 9. März 2021 - 15 B 339/21 -, juris Rn. 6.
a) Im Hinblick auf Ziffer I.3. kann derzeit nicht festgestellt werden, ob die Regelungen zur Rückverfolgbarkeit - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - auf die § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 10 und Nr. 17 IfSG i. V. m. § 13 Abs. 2 und § 4a CoronaSchVO gestützt werden können. Ob hierfür angesichts des Wortlauts des § 28a Abs. 1 Nr. 17 IfSG, der von Veranstaltungen, nicht hingegen von den in Nr. 10 der Vorschrift gesondert aufgeführten Versammlungen spricht, sowie angesichts des Wortlauts des § 4a Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 CoronaSchVO, der unmittelbar nur Versammlungen in geschlossenen Räumen erfasst, Raum besteht, kann in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht geklärt werden.
Die in der Folge vorzunehmende Interessenabwägung geht zugunsten des Antragstellers aus. Der Erfassung der Daten der Teilnehmenden der Versammlung kommt eine erhebliche belastende Wirkung zu. Dies gilt nicht nur im Hinblick auf eine mögliche abschreckende Wirkung der Anordnung auf etwaige Versammlungsteilnehmer und -teilnehmerinnen, sondern auch hinsichtlich der praktischen Durchführbarkeit der unter der Auflage stehenden Versammlung. Dabei besteht auch die Gefahr, dass sich etwa durch Schlangen- und Gruppenbildung neue Ansteckungsmöglichkeiten ergeben. Diese Nachteile wiegt der bei einer Veranstaltung unter freiem Himmel bei Einhaltung der Abstandsregelungen durch die Auflage zusätzlich eintretende Nutzen für die Infektionsvermeidung nicht auf.
b) Auch im Hinblick auf die in Ziffer I.6. geregelte Anordnung, Personen, die ungeklärte Symptome einer SARS-CoV-2-Infektion aufweisen, von der Versammlung auszuschließen, bestehen erhebliche rechtliche Bedenken, die aber in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht abschließend bewertet werden können. Das Versammlungsgesetz sieht in § 11 Abs. 1 die Möglichkeit vor, dass der Versammlungsleiter Teilnehmer und Teilnehmerinnen, die die Ordnung gröblich stören, von der Versammlung ausschließen kann. Mithin begründet das Gesetz - unabhängig von der Frage, ob es sich bei einer Erkrankung um eine gröbliche Störung der Ordnung handeln kann - nur eine Möglichkeit tätig zu werden, die nach Abs. 2 weitere Handlungspflichten des Ausgeschlossenen zur Folge hat. Die Auflage in Ziffer I.6. geht indes hierüber hinaus und statutiert eine Verpflichtung des Versammlungsleiters. Zudem sieht das Versammlungsgesetz die Möglichkeit des Ausschlusses nur für Versammlungen in geschlossenen Räumen, gerade nicht aber für solche unter freiem Himmel vor. Dies findet seine Begründung darin, dass ein Versammlungsleiter anders als bei einer geschlossenen Räumlichkeit bei einer Versammlung unter freiem Himmel regelmäßig (rechtlich) nicht in der Lage sein wird, einer einzelnen Personen etwa den Zutritt zu einer (größeren) Versammlung zu verwehren; insbesondere hat er anders als die Polizei im öffentlichen Raum keine Möglichkeit, Platzverweise auszusprechen und auf diese Weise Personen zum Verlassen eines Ortes zu veranlassen. Eine solche Möglichkeit ergibt sich auch nicht aus § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG. Auch letzterer gibt lediglich der zuständigen Behörde die Möglichkeit, entsprechende Anordnungen zu treffen, erweitert aber nicht die Rechtsmacht des Versammlungsleiters gegenüber Teilnehmerinnen und Teilnehmern einer Versammlung. Angesichts der Kürze der Zeit kommt eine weitergehende Klärung dieser Fragen nicht in Betracht.
Die damit vorzunehmende Interessenabwägung geht auch bezüglich der Auflage in Ziffer I.6. zugunsten des Antragstellers aus, weil die Auflage dem Antragsteller ein bei summarischer Prüfung faktisch nicht erfüllbares Handlungsgebot auferlegt. Er hat ausweislich des Bescheids die Pflicht, Personen mit Symptomen einer SARS-CoV2-Infektion von der Versammlung auszuschließen. Indes ist es - angesichts der Vielzahl möglicher, teilweise sehr stark differierender Symptome, die zudem in unterschiedlicher Ausprägung auftreten, nachvollziehbar - auch der Antragstellerin in ihrem Bescheid nicht möglich, diese Symptome abschließend auszuführen. Sie beschränkt sich daher in den weiteren Ausführungen, nicht aber im Tenor der Auflage, auf häufige Symptome. Hinzu kommt, dass zahlreiche der dort genannten Symptome im Rahmen einer Versammlungsteilnahme nicht oder jedenfalls kaum zu eruieren sind - so beispielsweise die Störung des Geschmackssinns, Appetitlosigkeit oder Gewichtsverlust.
c) Die Auflage in Ziffer I.7., mit der die Teilnehmerzahl der Versammlung auf 400 Personen beschränkt wird, ist nicht erforderlich und daher voraussichtlich rechtswidrig. Es sind bereits keine konkreten Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass eine nennenswert höhere Teilnehmerzahl überhaupt zu erwarten ist. Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin selbst ausgeführt, dass aufgrund der Fläche (20.000 qm) der Versammlungsörtlichkeit grundsätzlich auch eine höhere Teilnehmerzahl möglich ist.
2. Die Androhung von Zwangsmitteln in Ziffer VI. und VIII. erweist sich bei der gebotenen und angesichts der Kürze der Zeit nur möglichen summarischen Prüfung ebenfalls als voraussichtlich rechtswidrig, weshalb auch insoweit das private Suspensivinteresse des Antragstellers überwiegt.
Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 250,- Euro (Ziffer VI.) bzw. 30.000,- Euro (Ziffer VIII.) beruht auf § 63 VwVG NRW. Die Androhung muss sich auf bestimmte Zwangsmittel beziehen (vgl. § 63 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW). Nach § 63 Abs. 5 VwVG NRW ist das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen.
a) In Ziffer VI. der streitbefangenen Ordnungsverfügung wird ausgeführt: „Sollten Sie meine Auflagen nicht beachten bzw. ordnungsgemäß umsetzen, drohe ich Ihnen für jeden festgestellten Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 250,- Euro an.“ In Ziffer I. des Bescheides wird angeordnet, dass der Antragsteller „die unten aufgeführten infektionsschutzrechtlichen bzw. ordnungsbehördlichen Auflagen der Bundesstadt Bonn „strikt umsetzt“.
Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang, dass der von der Ordnungsverfügung Betroffene weiß, was er zu tun und zu unterlassen hat und worauf sich die Zwangsgeldandrohung bezieht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2003 - 13 B 1313/03 -, juris Rn. 8; VG Aachen, Beschluss vom 21. September 2020 - 7 L 676/20 -, juris Rn. 33.
Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Die einzelnen von der Antragsgegnerin verfügten Auflagen begründen nicht nur Pflichten für die Versammlungsleitung - also für den Antragsteller -, sondern auch für sämtliche weiteren Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Versammlung (etwa die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung und die Einhaltung des Mindestabstands). Insoweit ist nicht hinreichend deutlich, die Verletzung welcher Handlungs- bzw. Unterlassungspflicht des Antragstellers genau zwangsgeldbewehrt sein soll. Von ihm kann bezüglich der weiteren Teilnehmenden allenfalls verlangt werden, dass er auf die Einhaltung der Auflagen durch diese hinwirkt. Wie das Hinwirken des Antragstellers aber konkret ausgestaltet sein soll bzw. muss - insbesondere in dem Fall, dass einer entsprechenden Aufforderung von den Teilnehmenden nicht unmittelbar Folge geleistet wird -, wird nicht hinreichend klar. Insoweit ist es im Einzelnen unbestimmt, was konkret gefordert wird und bei welchem Fehlverhalten des Antragstellers von einem Verstoß auszugehen wäre, der die Verhängung eines Zwangsgeldes rechtfertigen würde.
b) Gleiches gilt hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer VIII. des streitgegenständlichen Bescheides, in der für „den Fall, dass die Versammlungsleitung oder sonstige der Versammlungsorganisation zurechenbare Personen, wie z. B. OrdnerInnen, RednerInnen oder ähnliche FunktionärInnen einen Versammlungsaufzug, einen Spaziergang oder sonstige dynamische Mobilisierungen der Versammlungsteilnehmenden im Vorfeld oder vor Ort während der Versammlung organisieren, durchführen oder zu diesen Protestformen aufrufen“ ein Zwangsgeld in Höhe von 30.000,- Euro angedroht wird. Auch insoweit ist - jedenfalls soweit Handlungen Dritter betroffen sind - nicht klar, welche Verpflichtungen dem Antragsteller konkret auferlegt werden sollen und wie ein ihm allenfalls mögliches Einwirken auf diese Personen ausgestaltet sein müsste. Ferner ist auch der Kreis der aufgezählten Personen nicht eindeutig bestimmbar. Insbesondere, wer zu den „ähnlichen FunktionärInnen“ gehören soll, ist interpretationsoffen.
3. Um der Gefahr eines infektionsschutzrechtlich bedenklichen Teilnehmerzustroms zu der angemeldeten Versammlung zu begegnen, hat der Senat von seiner Befugnis nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO Gebrauch gemacht, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von einer Auflage abhängig zu machen.
Der Begrenzung des Teilnehmerkreises auf 600 Personen liegt zum einen die Erwägung zugrunde, dass die nach Angaben der Antragsgegnerin 20.000 qm große Versammlungsfläche für diese Personenzahl unter Berücksichtigung der Mindestabstände rechnerisch noch immer ausreichend groß ist. Zum anderen rechnete der Antragsteller selbst (nur) mit etwa 400 Teilnehmerinnen und Teilnehmern. Ein „Aufschlag“ auf diese erwartete Zahl von 50 % stellt ausgehend von den im summarischen Verfahren hier nur sehr beschränkten Erkenntnismöglichkeiten unter den gegebenen Umständen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an einem effektiven Infektionsschutz und der Versammlungsfreiheit des Antragstellers dar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4a CoronaSchVO
§ 63 VwVG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 und Nr. 17 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 17 IfSG
§ 4a Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 5 VwVG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvQ 94/20
15 B 339/21
13 B 1313/03
7 L 676/20