Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-08-30, Aktenzeichen 21 A 2945/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0830.21A2945.96.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt eine Anlage zur Aufarbeitung von stabförmigen Leuchtstoffröhren mit einer "Zerlegemaschine", die einen Durchsatz von bis zu 4.000 Röhren je Stunde ermöglicht.
Auf den im Juli 1991 gestellten Antrag erteilte die Beklagte der Klägerin durch Bescheid vom 17. Januar 1992 nach § 7 Abs. 2 des Abfallgesetzes (AbfG) die Genehmigung für die Errichtung und den bis zum 31. Dezember 2002 befristeten Betrieb der Anlage. Der Genehmigung ist folgende Nebenbestimmung beigefügt:
III.4 Als Sicherheitsleistung wird für Rekultivierungsmaßnahmen sowie zur Verhinderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit eine Bankbürgschaft in Höhe von 100.000,00 DM zugunsten des Landes Nordrhein-Westfalen gefordert.
Hierzu ist seitens der Beklagten im Rahmen der Prüfung des Genehmigungsantrags vermerkt worden: Die bei der Zerlegung der Leuchtstoffröhren anfallenden Komponenten (Sockel bzw. Kappen, Leuchtstoff und Glasbruch), die mit Quecksilber verunreinigt seien, seien besonders überwachungsbedürftige Abfälle, die ohne Weiterbehandlung auf einer Untertagedeponie entsorgt werden müßten. Die weitere Aufbereitung bzw. eine Entsorgung als Abfälle sei ungewiß. Auch die Klägerin habe bestätigt, daß Verwertungs- und Entsorgungsnachweise noch nicht vorlägen. Daher sei erforderlich, daß vor Inbetriebnahme der Anlage eine Sicherheitsleistung in Höhe von 100.000,00 DM und entsprechende Verwertungs- und Entsorgungsnachweise vorgelegt würden.
Nachdem bei der Abnahme der Anlage festgestellt worden war, daß die Sicherheitsleistung nicht vorlag, forderte die Beklagte die Klägerin zur Beibringung der Sicherheitsleistung auf. Diese wandte ein, die Sicherheitsleistung bedeute eine hohe finanzielle Belastung, zumindest von 2.500,00 DM je Jahr, und eine Einschränkung des Kreditrahmens. Mit Schreiben vom 3. November 1994 beantragte sie, die Nebenbestimmung III.4 nach § 49 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zu widerrufen. Zur Begründung führte sie aus: Durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz sei die Rechtslage dahin geändert worden, daß gemäß § 8 Abs. 2 AbfG eine Sicherheitsleistung bei Anlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen nicht mehr verlangt werden könne; auch das Bundes-Immissionsschutzgesetz enthalte dafür keine Rechtsgrundlage. Da sich die der auf Dauer wirkenden Nebenbestimmung zugrunde liegende Rechtslage in einer Weise geändert habe, daß die Nebenbestimmung nicht mehr erlassen werden dürfe, sei die Beklagte zum Widerruf verpflichtet.
Die Beklage wertete diesen Antrag als auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gerichtet und lehnte ihn mit Bescheid vom 11. November 1994 ab. Zur Begründung ist ausgeführt: Der Antrag sei unzulässig, weil die Drei-Monats-Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG nicht eingehalten sei. Als Grund für ein Wiederaufgreifen sei allein in Betracht zu ziehen, daß mit dem Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes gemäß § 67 Abs. 7 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) abfallrechtliche Genehmigungen als Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz fortgelten und daß nach diesem Gesetz eine Sicherheitsleistung nicht verlangt werden könne. Sollte darin eine nachträgliche Änderung der Rechtslage zu Gunsten der Klägerin gesehen werden können, wäre die Änderung bereits 1993 eingetreten, was der Klägerin bekannt gewesen sei. Der Antrag sei auch unbegründet. Aus § 67 Abs. 7 BImSchG folge, daß die nach dem Abfallbeseitigungsgesetz erteilten Genehmigungen mit dem Inhalt fortgelten, mit dem sie erlassen seien. Damit bestehe ein materieller Rechtsgrund für das Behaltendürfen oder Erbringenmüssen der Sicherheitsleistung nach Maßgabe der bestandskräftigen Regelung; deren Aufhebung komme für ein Vorhaben, das nunmehr dem Bundes-Immissionsschutzgesetz unterfalle, grundsätzlich nicht in Betracht. Eine Wille des Gesetzgebers, die materielle Rechtslage für nach Abfallrecht entschiedene Fälle rückwirkend zu ändern, sei nicht zum Ausdruck gelangt.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch begründete die Klägerin wie folgt: Rechtsgrundlage für die begehrte Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung sei jedenfalls § 49 Abs. 1 VwVfG. Da die Voraussetzungen für einen Widerruf vorlägen, bestünden erst Recht keine Bedenken gegen eine Rücknahme für den Fall, daß die Anordnung einer Sicherheitsleistung von Anfang an - etwa wegen Fehlens der Abfalleigenschaft der aufzubereitenden Leuchtstoffröhren - rechtswidrig gewesen sei oder nachträglich durch die in Rede stehende Gesetzesänderung rechtswidrig geworden sei. Gründe, die einem Widerruf entgegenstünden, seien nicht ersichtlich. Eine inhaltsgleiche Regelung müßte nicht erneut erlassen werden, da mit der Überführung von Abfallentsorgungsanlagen in das Immissionsschutzrecht die früher maßgebliche Bestimmung des § 8 Abs. 2 AbfG nicht mehr einschlägig sei und das jetzt eingreifende Bundes-Immissionsschutzgesetz eine Ermächtigungsgrundlage nicht biete. Ein Widerruf sei auch nicht aus anderen Gründen unzulässig; insbesondere gebe es keine Selbstbindung der Behörden durch Weisung oder einheitliche Verwaltungspraxis, wie die Aufhebung einer entsprechenden Nebenbestimmung in einem anderen Fall durch die Bezirksregierung M. zeige. Das grundsätzlich eröffnete Ermessen der Beklagten verdichte sich hier zu einem Anspruch auf den Widerruf der Regelung, weil sich die ihr zugrundeliegende Rechtslage geändert habe, eine entsprechende Regelung nicht mehr getroffen werden dürfe und daher durch die nachträgliche Änderung der Rechtslage die Ermächtigungsgrundlage für den Grundrechtseingriff entfallen sei. Auch der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebiete die Aufhebung der belastenden Regelung. § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG stehe dem nicht entgegen. Die Vorschrift solle lediglich im Hinblick auf die Zulassung den Bestandsschutz abfallrechtlich zugelassener Anlagen sicherstellen, diese im übrigen aber den Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellen; sie rechtfertige insbesondere nicht die Aufrechterhaltung einer belastenden Regelung wie die nach dem neuen Recht nicht mehr vorgesehene Forderung einer Sicherheitsleistung. Ziel der Gesetzesänderung, bei der eine entsprechende Rechtsgrundlage nicht in das Bundes-Immissionsschutzgesetz übernommen worden sei, sei es gewesen, die Anlagenbetreiber solcher Entsorgungsanlagen, die sich hinsichtlich der Nachsorge nicht wesentlich von Produktionsanlagen unterschieden, durch die Abschaffung der Sicherheitsleistung wirtschaftlich zu entlasten. Daher sei kein sachlicher Grund erkennbar, Betreiber von Altanlagen von dieser Vergünstigung auszunehmen. Der Antrag sei aber auch gemäß § 51 VwVfG zulässig, weil es für die Berechnung der Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG nicht auf das Kennenmüssen, sondern auf die tatsächliche Kenntnis von der geänderten Rechtslage ankomme, die sie, die Klägerin, erst in einem anwaltlichen Beratungsgespräch am 31. August 1994 erlangt habe.
Mit Bescheid vom 20. Dezember 1994, der Klägerin zugestellt am 23. Dezember 1994, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.
Daraufhin hat die Klägerin am 23. Januar 1995 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ergänzend geltend gemacht hat: § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG biete keinen materiellen Rechtsgrund für das Festhalten an der nach altem Recht auferlegten Sicherheitsleistung. Es sei nicht Anliegen des Gesetzgebers gewesen, die Altanlagenbetreiber insoweit schlechter zu stellen und Wettbewerbsnachteilen auszusetzen. Hiergegen spreche auch, daß Betreiber von Altanlagen jederzeit auf die erteilte abfallrechtliche Genehmigung verzichten und statt dessen eine neue immissionsschutzrechtliche Genehmigung beantragen könnten.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 11. November 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 1994 zu verpflichten, die Nebenbestimmung unter III.4 des Genehmigungsbescheides vom 17. Januar 1992 aufzuheben, hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 11. November 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 1994 zu verpflichten, über den Antrag vom 3. November 1994 auf Aufhebung der Nebenbestimmung unter III.4 des Genehmigungsbescheides vom 17. Januar 1992 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und sich im wesentlichen auf die Begründung der erlassenen Bescheide bezogen.
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beklagte gemäß dem Hilfsantrag verpflichtet und im übrigen die Klage abgewiesen.
Nach Zustellung des Urteils am 8. Mai 1996 hat die Beklagte am 3. Juni 1996 hiergegen Berufung eingelegt. Die Klägerin hat am 26. Februar 1997 Anschlußberufung eingelegt.
Die Beklagte macht geltend: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf erneute Bescheidung, weil ihr, der Beklagten, kein Ermessen eröffnet sei, über den Widerruf zu entscheiden. Ein Widerruf der streitigen Nebenbestimmung wäre nämlich unzulässig. Zwar sei § 8 Abs. 2 AbfG für eine heute nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zuzulassende Abfallentsorgungsanlage keine taugliche Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Sicherheitsleistung. Für Altanlagen enthalte aber § 67 Abs. 7 BImSchG eine materielle Regelung, nach der die in einem abfallrechtlichen Zulassungsbescheid getroffenen Regelungen auch dann fortgelten, wenn die Abfallentsorgungsanlage nunmehr dem Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstehe. Zweck dieser Vorschrift sei es, wie sich auch aus den Gesetzesmaterialien ergebe, eine durch den Wechsel vom Abfall- ins Immissionsschutzrecht bedingte Schlechterstellung der Betreiber von Altanlagen zu verhindern und den betreffenden Anlagen Bestandsschutz zu gewähren, aber nicht, die Betreiber von Altanlagen, die nun dem Bundes-Immissionsschutzgesetz unterlägen, von der Verpflichtung zur Erbringung einer Sicherheitsleistung freizustellen und sie so über das gesetzgeberische Ziel der Bestandssicherung hinaus rechtlich besserzustellen. Dies würde aber ermöglicht, könnte sich der Anlagenbetreiber im Wege einer erneuten Sachentscheidung der Pflicht zur Erbringung einer Sicherheitsleistung entledigen. Daher sei auch kein Raum für Ermessenserwägungen hinsichtlich etwaiger Wettbewerbsnachteile; der Gesetzgeber habe in Kenntnis möglicher Nachteile die abschließende Regelung geschaffen. Aus dem Vorstehenden folge auch, daß ein - weitgehender - Anspruch auf Aufhebung der Nebenbestimmung sich insbesondere nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ergebe, weil eine nachträgliche Änderung der Rechtslage zu Gunsten der Klägerin nicht eingetreten sei.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen, sowie die Anschlußberufung zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen und - im Wege der Anschlußberufung - unter entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Urteils nach dem erstinstanzlichen Hauptantrag zu erkennen.
Zur Begründung macht sie geltend: Der Anspruch auf Aufhebung der belastenden Regelung zur Erbringung einer Sicherheitsleistung ergebe sich bereits aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG. § 67 Abs. 7 BImSchG stehe der Annahme einer nachträglichen Änderung der Rechtslage zu ihren Gunsten nicht entgegen; aus der Vorschrift folge nur, daß die genehmigte Anlage gemäß der abfallrechtlich erteilten Genehmigung einschließlich ihrer Nebenbestimmungen Bestandsschutz genieße. Ein solcher Fortbestand der Zulassungsentscheidung mit dem bisherigen Gehalt trotz eingetretener Rechtsänderung werde in § 51 Abs. 1 VwVfG gerade vorausgesetzt und könne daher nicht gegen das Eingreifen dieser Regelung angeführt werden. Da die sonstigen Voraussetzungen für das Wiederaufgreifen des Verfahrens vorlägen und eine Ermächtigungsgrundlage für die streitige Anordnung nicht mehr bestehe, könne sie, die Klägerin, die Aufhebung beanspruchen. Dies gelte auch unabhängig von § 51 VwVfG bei Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG. Die Beklagte sei unter Ermessensreduzierung zum Widerruf verpflichtet, da sich bei der streitigen auf Dauer wirkenden Regelung die ihr zugrundeliegenden rechtlichen Verhältnisse geändert hätten und die Anordnung nicht mehr erlassen werden dürfe. Der mit § 67 Abs. 7 BImSchG bezweckte Bestandsschutz schließe eine Besserstellung dadurch, daß Altanlagen dem Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellt werden sollten, nicht aus. Diese Besserstellung werde durch die allgemeinen Vorschriften über die Aufhebung bestandskräftiger Verwaltungsakte bewirkt. Jedenfalls habe die Beklagte nach Ermessen neu zu entscheiden. Ein Widerruf sei nicht unzulässig. Dafür könne § 67 Abs. 7 BImSchG nicht herangezogen werden, da diese Vorschrift nicht materiell regele, daß auf die erfaßten Anlagen nach wie vor § 8 Abs. 2 AbfG anzuwenden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Die Beklagte kann das mit der Berufung verfolgte Ziel der Klageabweisung in vollem Umfang nicht erreichen, da ihre Verpflichtung zur Neubescheidung nicht zu ihren Lasten rechtswidrig ist. Die gemäß § 127 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Anschlußberufung der Klägerin ist begründet; denn sie kann nicht nur eine Ermessensentscheidung über die Aufhebung der Nebenbestimmung verlangen, sondern weitergehend deren Aufhebung. Die Beklagte ist daher unter Zurückweisung ihrer Berufung auf die Anschlußberufung der Klägerin gemäß dem erstinstanzlichen Hauptantrag zu verpflichten (§§ 113 Abs. 5 Satz 1, 129 VwGO).
Die Klägerin kann ihr Begehren auf Aufhebung der Nebenbestimmung III.4 zur Genehmigung vom 17. Januar 1992, die bestandskräftig geworden ist, auf § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG stützen.
Die Beklagte ist für dieses Verwaltungshandeln zuständig. Aus § 51 Abs. 4 VwVfG folgt der Rechtsgedanke, daß zur Entscheidung über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts die jetzt zur Entscheidung in der Sache, d.h. zum Erlaß des betroffenen Verwaltungsakts berufene Behörde zuständig ist. Zuständig zur Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, also zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag in bezug auf eine Anlage der von der Klägerin betriebenen Art ist die Beklagte. Dies folgt aus § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU) vom 14. Juni 1994 in der zur Zeit maßgeblichen Fassung (SGV 282) in Verbindung mit Nr. 10.1.1 Unterziffer 1. der Anlage. Die Anlage der Klägerin ist eine nach der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) in der jetzt maßgeblichen Fassung genehmigungsbedürftige Anlage, die ganz oder teilweise einer Umweltsverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zu unterwerfen ist. Nach Nr. 1 der Anlage zu § 3 UVPG in Verbindung mit Nr. 27 des Anhangs zu dieser Anlage gilt dies für die Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, wenn für sie ein Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist; dies betrifft nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 4. BImSchV solche Anlagen, die in Spalte 1 des Anhangs aufgeführt sind. Die Anlage der Klägerin unterfällt Nr. 8.10 a) Spalte 1 des Anhangs. Sie ist eine Anlage zur Behandlung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, auf die die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) Anwendung finden. Die in der Anlage der Klägerin aufbereiteten Leuchtstoffröhren sind besonders überwachungsbedürftige Abfälle im Sinne von § 41 Abs. 1 KrW-/AbfG in Verbindung mit § 1 Nr. 1 der Bestimmungsverordnung besonders überwachungsbedürftige Abfälle - BestbüAbfV - vom 10. September 1996, BGBl. I 1366, weil sie unter Ziffer 20 der Anlage 1 zu dieser Verordnung mit dem Abfallschlüssel 20 01 21 aufgeführt sind. Es steht auch zur Überzeugung des Gerichts fest, daß die Anlage der Klägerin eine Anlage mit einem Durchsatz von 10 Tonnen je Tag oder mehr ist. Maßgebend für die Beurteilung ist der durch die erteilte Genehmigung zugelassene Betriebsumfang. Dieser ist nicht ausdrücklich auf eine bestimmte tägliche Durchsatzleistung beschränkt. Eine Beschränkung auf einen Durchsatz von weniger als 10 Tonnen je Tag ergibt sich auch nicht aus der Kapazität der genehmigten Anlage. Nach Angaben in den vorliegenden Verwaltungsvorgängen und den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist zugrunde zu legen, daß die "Zerlegemaschine" eine Durchsatzkapazität von 4.000 Leuchtstoffröhren entsprechend 1 Tonne je Stunde hat. Eine Beschränkung der Betriebszeiten regelt die erteilte Genehmigung nicht, und auch sonst fehlen Anhaltspunkte dafür, daß der bestimmungsgemäße Betrieb einen Vollastbetrieb von 10 Stunden nicht zuläßt. Angesichts dessen ist auch unter Berücksichtigung der in der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben zum tatsächlichen Betriebsumfang davon auszugehen, daß der zugelassene Betrieb die zuständigkeitsbestimmende Durchsatzmenge erreicht.
Die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG liegen vor. Die der Genehmigung vom 17. Januar 1992 zugrundeliegende Rechtslage hat sich in bezug auf die streitige Nebenbestimmung nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert. Eine Änderung der Rechtslage liegt vor, wenn eine nachträglich ergangene Rechtsvorschrift die für den Erlaß des Verwaltungsakts maßgeblichen Rechtsnormen mit Wirkung für den erlassenen Verwaltungsakt, also dessen entscheidungserhebliche Voraussetzungen betreffend ändert; das ist, wenn die ändernde Rechtsvorschrift nicht rückwirkend in Kraft tritt, der Fall, wenn sie einen Sachverhalt betrifft, der in einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung geregelt worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. Juni 1995 - 6 B 15.95 -, Buchholz 421.0 (Prüfungswesen), Nr. 351; Klappstein in Knack (Hrsg.), VwVfG, 4. A., § 51 Rdnr. 5.2; Sachs in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 5. A., § 51 Rdnr. 94.
Rechtsgrundlage der Nebenbestimmung III.4, die der auf der Grundlage des § 7 Abs. 2 des Abfallgesetzes (AbfG) vom 27. August 1986, BGBl. I, 1410 in der bis zum Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993, BGBl. I, 466 zum 1. Mai 1993 geltenden Fassung für die Errichtung und den Betrieb der als ortsfeste Abfallentsorgungsanlage aufgefaßten Anlage der Klägerin erteilten Plangenehmigung beigefügt worden war, war § 8 Abs. 2 AbfG. Nach dieser Vorschrift konnte die zuständige Behörde in der Planfeststellung oder in der Genehmigung verlangen, daß der Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage für die Rekultivierung sowie zur Verhinderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nach Stillegung der Anlage Sicherheit leistet. Durch Art. 6 Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz ist § 7 AbfG dahin geändert worden, daß die Errichtung und der Betrieb von ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen der Genehmigung nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, nicht aber einer weiteren abfallrechtlichen Zulassung bedürfen (Abs. 1). Ferner ist § 8 Abs. 2 AbfG dahin gefaßt worden, daß eine Sicherheitsleistung nur noch vom Inhaber einer Anlage zur Ablagerung von Abfällen (Deponie) verlangt werden kann. Entsprechende Bestimmungen finden sich nun in § 31 Abs. 2, § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG. Schließlich ist durch Art. 8 Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz in § 67 BImSchG ein Absatz 7 angefügt worden, nach dessen Satz 1 eine Planfeststellung oder Genehmigung nach dem Abfallgesetz als Genehmigung nach dem Bundes- Immissionsschutzgesetz fortgilt. Folge dieser Rechtsänderung ist, daß die für eine Aufnahme der streitigen Nebenbestimmung geltende und in Bezug genommene Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung einer Sicherheitsleistung für Anlagen der hier in Rede stehenden Art weggefallen ist.
Der nachträgliche Wegfall der Ermächtigungsgrundlage berührt die streitige Nebenbestimmung unmittelbar, weil diese eine Regelung mit Dauerwirkung ist. Eine solche ist dadurch geprägt, daß der Sachverhalt, der ihr zugrundeliegt und für den sie Rechtsfolgen begründet, nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt fixiert ist, sondern für einen bestimmten Zeitraum zugrundegelegt wird, sie mithin ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich ändert.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. Juni 1995, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli 1983 - 2 S 299/81 -, NuR 1984, 102, 104, zu einer naturschutzrechtlichen Sicherheitsleistung.
Die Nebenbestimmung III.4 ist auf Rechtswirkungen jedenfalls für die Dauer des genehmigten Anlagenbetriebs angelegt. Sie erschöpft sich nicht in der einmaligen Handlungspflicht, die Bankbürgschaft beizubringen, sondern begründet für die Dauer des Betriebes und gegebenenfalls darüber hinaus auch die Verpflichtung der Klägerin, eine Vertragsgestaltung mit einer Bank beizubehalten, der ein Dauerrechtsverhältnis in Gestalt eines Bürgschaftsverhältnisses zwischen der Bank und dem Land Nordrhein-Westfalen als Sicherungsnehmer entspricht. Diese auf Dauer angelegte Rechtswirkung der streitigen Anordnung entspricht Sinn und Zweck der Befugnis aus § 8 Abs. 2 AbfG und der abfallrechtlichen Sicherheitsleistung. Diese zielt auf die Pflichten des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, auch nach deren Stillegung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit, die beispielsweise von abgelagerten oder entsorgten Abfällen bzw. von Rückständen der Abfallbehandlung oder von in der Anlage zurückgelassenen, noch nicht behandelten Abfällen ausgehen können, zu verhindern oder zu beseitigen. Die Sicherheitsleistung soll sicherstellen, daß der Verpflichtete die notwendigen Schutzvorkehrungen nach Einstellung des Betriebes auch wirklich auf seine Kosten trifft und das Risiko einer etwaigen Zahlungsunfähigkeit im Hinblick auf nach Stillegung erforderliche, oft erheblich kostenaufwendige Abwehrmaßnahmen den Verursacher trifft und nicht zu Lasten der Allgemeinheit geht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 - 7 C 6.91 -, BVerwGE 89, 215, 218; Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 2.A., 1992, § 8 Rdnr. 32; Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 1998, § 32 Rdnr. 77 f.
Sie erfüllt ihren Sinn daher nur, wenn der Zeitraum bis zum möglichen Zeitpunkt der Realisierung der abzusichernden Pflichten abgedeckt wird.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (NVwZ 1997, 820 ff.) steht § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG einer Wirkung des Wegfalls der Ermächtigungsgrundlage für die streitige Nebenbestimmung nicht entgegen. Mit dieser Vorschrift werden die genehmigungsrechtlichen Konsequenzen aus dem Wegfall des abfallrechtlichen Zulassungserfordernisses für die von der Rechtsänderung betroffenen Anlagen und aus der Unterstellung dieser Anlagen nur unter das immissionsschutzrechtliche Genehmigungserfordernis gezogen. Sinn und Zweck der Übergangsbestimmung ist, wie auch im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gelangt ist
- vgl. BT-Drucks. 12/4208 S. 27 und 12/4340 S. 28 -,
"sicherzustellen, daß Anlagen, die künftig zulassungsrechtlich dem Bundes- Immissionsschutzgesetz unterfallen, aber noch nach dem Abfallgesetz genehmigt oder planfestgestellt wurden, insoweit Bestandsschutz genießen, im übrigen aber dem Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellt werden." Der bezweckte Bestandsschutz ist auf das Zulassungsrecht bezogen; er bedeutet, daß der Betreiber einer genehmigten Anlage keiner neuen Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz bedarf, die Anlage vielmehr als danach zugelassen gilt. Mangels einer abweichenden ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung zum fortgeltenden Genehmigungsinhalt erfaßt die Fortgeltung die Altgenehmigung unverändert, also mit dem zum Zeitpunkt der Gesetzesänderung gegebenen Inhalt einschließlich beigefügter Nebenbestimmungen; dies gilt auch für die Festsetzung einer Sicherheitsleistung nach § 8 Abs. 2 AbfG oder für eine Befristung.
Vgl. Czajka in Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht Band I, § 67 BImSchG Anmerkung 11; Hansmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band I, Stand: 15.3.1999, § 67 BImSchG Rdnrn. 10 und 44; Jarass, BImSchG, 2.A., § 67 Rdnr. 30.
Die durch die gesetzliche Übergangsbestimmung bewirkte Fortgeltung auch der die Sicherheitsleistung anordnenden Nebenbestimmung hat aber nicht gleichsam aus sich selbst zur Folge, daß die belastende auf Dauer angelegte Nebenbestimmung einer fortdauernden materiell-rechtlichen Grundlage nicht mehr bedarf oder die Ermächtigungsgrundlage für die von § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG erfaßten Anlagen in das nunmehr einschlägige Immissionsschutzrecht gleichsam hinübergezogen wurde. Ersteres würde die allgemeinen Grundsätze für die Betrachtung und zu den rechtlichen Voraussetzungen von Dauerverwaltungsakten in einer Weise durchbrechen, daß es insofern einer - fehlenden - ausdrücklichen gesetzlichen Regelung bedürfte. Gegen ein Hinüberziehen der Ermächtigungsgrundlage, die für die abfallrechtlich geprägte Nebenbestimmung maßgeblich war, spricht schon deren mit der Rechtsänderung einhergehende Beschränkung auf Deponien und damit das Fehlen einer - ansonsten in der Technik der Gesetzgebung bei Übergangsbestimmungen gegebenenfalls praktizierten - ausdrücklichen Anordnung der Fortgeltung alten Rechts. Die Unterstellung der nach dem Abfallgesetz zugelassenen Anlagen unter das "Regime" des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bewirkt, daß für diese Anlagen nunmehr nur die materiell-rechtlichen Vorschriften des Immissionsschutzrechts maßgeblich sind.
Der vorbezeichnete Wegfall der Ermächtigungsgrundlage des § 8 Abs. 2 AbfG würde sich auf die streitige Nebenbestimmung nur dann nicht auswirken, wenn diese in einer Vorschrift des Bundes-Immissionsschutzgesetzes eine Entsprechung fände. Das ist aber nicht der Fall. Eine Ermächtigungsgrundlage dafür, daß - was in Bezug auf die streitige Nebenbestimmung allein in Betracht zu ziehen ist - zur Gewährleistung der Pflichten zur Nachsorge nach § 5 Abs. 3 BImSchG eine Sicherheitsleistung gefordert werden kann, gibt es nicht. § 5 Abs. 3 BImSchG trifft hier zu keine Aussage. Auch § 12 Abs. 1 BImSchG, wonach die Genehmigung unter Bedingungen erteilt oder mit Auflagen verbunden werden kann, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der in § 6 des Gesetzes genannten Genehmigungsvoraussetzungen, wozu auch die Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3 des Gesetzes ergebenden Nachsorgepflichten gehört, sicherzustellen, bietet, obschon der Wortlaut nicht entgegensteht, für die Forderung einer Sicherheitsleistung keine Ermächtigungsgrundlage. Die Unzulässigkeit dieses Instruments zur Sicherstellung der Nachsorgepflichten folgt im Umkehrschluß zu § 15 a Abs. 3 BImSchG, § 56 Abs. 2 Bundesberggesetz und § 8 Abs. 2 AbfG; nach diesen Vorschriften ist die zuständige Behörde ausdrücklich ermächtigt, zur Sicherstellung von Betreiberpflichten eine Sicherheitsleistung zu fordern. Dies zeigt, daß der Gesetzgeber diesem Instrument ein erheblich belastendes Gewicht beimißt und es lediglich nach seiner Entscheidung besonders bedeutsamen Fallgestaltungen zuweisen will. Aus dem Fehlen einer entsprechenden Vorschrift zur Pflicht aus § 5 Abs. 3 BImSchG ist zu schließen, daß für den Bereich der immissionsschutzrechtlichen Nachsorgepflichten dieses Instrument nicht zugelassen ist. Dies bestätigt die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Der Gesetzgeber hat bewußt davon Abstand genommen, der Behörde die Befugnis zu geben, die Genehmigungserteilung mit der Forderung einer Sicherheitsleistung zu verknüpfen, nachdem zu einem entsprechenden Vorschlag im Referentenentwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes gemäß der inhaltlichen Wiedergabe bei Vallendar in UPR 1991, 91, 93 im Rahmen einer Sachverständigenanhörung Zweifel an der Praktikabilität und Kritik daran vorgebracht worden waren, daß den Unternehmen durch eine Sicherheitsleistung Geldmittel in beträchtlichem Umfang und für lange Zeit entzogen würden und sich dies vor allem für kleine und mittlere Unternehmen sehr belastend auswirke.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, daß aus der in § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG angeordneten Fortgeltung einer Genehmigung nach Abfallrecht als Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz kein Grund herzuleiten ist, der dem Wegfall der Ermächtigungsgrundlage für die streitige Nebenbestimmung durch die mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz in Kraft getretenen Rechtsänderungen entgegengehalten werden kann. Damit steht fest, daß sich die Änderungen zu Gunsten der Klägerin auswirken. Nach Wegfall der Ermächtigungsgrundlage für die streitige, auf Dauer angelegte Nebenbestimmung ist die Beklagte entgegen ihrer Auffassung auch nicht aus sonstigen Rechtsgründen an der Änderung der Genehmigung durch Aufhebung der Nebenbestimmung III.4 gehindert; insbesondere folgt aus § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG nicht, daß eine nach dieser Vorschrift fortgeltende Nebenbestimmung von vornherein einer Aufhebung oder Änderung entzogen wäre. Die auch durch sonstige Bestimmungen des nunmehr maßgeblichen Immissionsschutzrechts nicht ausgeschlossene Aufhebung beurteilt sich allein nach den allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts.
Liegen somit die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG vor, hat die Beklagte auf den Antrag der Klägerin vom 3. November 1994 unter Durchbrechung der Bestandskraft über die Änderung der Genehmigung vom 17. Januar 1992 durch Aufhebung der Nebenbestimmung III.4 zu entscheiden. Denn der Antrag der Klägerin ist zulässig. Insbesondere ist die Antragsfrist von drei Monaten ab Kenntniserlangung von dem Grund für das Wiederaufgreifen, § 51 Abs. 3 VwVfG, gewahrt. Es spricht nichts dafür, daß die Klägerin früher als drei Monate vor der Antragstellung Anfang November 1994 von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erlangt hat; vielmehr ist das Vorbringen, erst aus Anlaß eines umfassenden Beratungsgesprächs mit einem Rechtsanwalt am 31. August 1994 von der für die streitige Nebenbestimmung erheblichen Änderung der Rechtslage erfahren zu haben, nachvollziehbar. Denn der Grund für das Wiederaufgreifen schließt über die Kenntnis vom Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes und der rechtlichen Folgen für das Zulassungsverfahren hinaus auch ein, daß mit dem Eingreifen allein des Immissionsschutzrechts keine Ermächtigungsgrundlage für die streitige Nebenbestimmung mehr besteht. Daß die Klägerin jedenfalls auch darauf bezogene Rechtskenntnisse bereits vor dem anwaltlichem Beratungsgespräch erlangte, ist angesichts der Komplexität der Zusammenhänge nicht anzunehmen.
Für die im danach wiederaufzugreifenden Verfahren zu treffende Sachentscheidung ist nicht auf §§ 48, 49 VwVfG zurückzugreifen, vielmehr ist - schon im Hinblick auf § 51 Abs. 5 VwVfG, wonach die Vorschriften der §§ 48 Abs. 1 Satz 1, 49 Abs. 1 VwVfG unberührt bleiben, die Entscheidungswege nach den genannten Vorschriften und nach § 51 VwVfG also nebeneinander und unabhängig voneinander gegeben sind - allein die für den Verwaltungsakt jetzt geltende materielle Rechtslage maßgebend.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1982 - 8 C 75.80 -, NJW 1982, 2204, 2205 sowie Klappstein, a.a.O. § 51 Rdnr. 4.3; Sachs, a.a.O. § 51 Rdnr. 29 ff.; Kopp, VwVfG, 6.A., § 51 Rdnr. 10; Schwabe, JZ 1985, 545, 552.
Nach dieser ist, wie sich aus den vorstehenden Erörterungen ergibt, eine Ermächtigungsgrundlage für die streitige, eine belastende Regelung darstellende Nebenbestimmung nicht mehr gegeben. Schon aus diesem Grund hat die Beklagte die Nebenbestimmung aufzuheben.
Ob darüber hinaus ein Anspruch auf Aufhebung der Nebenbestimmung unmittelbar aus § 49 Abs. 1 VwVfG oder aus § 48 Abs. 1 VwVfG unabhängig von und neben dem durch § 51 VwVfG eröffneten Weg begründet ist, bedarf keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 113 Abs. 5 Satz 1, 129 VwGO
§ 51 VwVfG
§ 3 UVPG
§ 7 AbfG
§ 67 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 2 AbfG
§ 51 Abs. 3
VwVfG
§ 67 Abs. 7 BImSchG
§ 49 Abs. 1 VwVfG
§ 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG
§ 51 Abs. 3 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1
VwVfG
§ 51 Abs.
1 Nr. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1 VwVfG
§ 67 Abs. 7
BImSchG
§ 51 Abs. 4
VwVfG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 4.
BImSchV
§ 41 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 32 Abs. 3 KrW-/AbfG
§
67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 12 Abs. 1 BImSchG
§ 15
a Abs. 3 BImSchG
§ 67 Abs. 7 Satz 1
BImSchG
§ 51 Abs. 5 VwVfG
§ 48 Abs. 1
Satz 1, 49 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr.
11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 2 des Abfallgesetzes
§ 49 Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 1 Nr. 1 der Bestimmungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 215, 218
NVwZ 1997, 820
NJW 1982, 2204, 2205
JZ
1985, 545, 552
6 B
15.95
2 S 299/81
7
C 6.91
8 C
75.80