Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-10, Aktenzeichen 6 K 3665/06
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:1110.6K3665.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Werbung für Sportwetten im Internet.
Die Klägerin ist aufgrund einer Buchmacherkonzession berechtigt, Wetten aus dem Bereich des Pferdesports gewerbsmäßig abzuschließen und zu vermitteln. Unter den Internetadressen „www.H. “ und „www.H. “ wird unmittelbar auf die Seite „www.J. .de“ weitergeleitet. Betreiber dieser Seite ist die J. M. , die sich laut Impressum der Seite der Klägerin bei der Abwicklung des Wettbetriebs bedient. Auf der Seite findet sich ein einen Bonus von 20,00 € versprechender Link auf die Seite „www.E. “, die u. a. Sportwetten anbietet und auf der der Nutzer unmittelbar Wetten online abschließen kann.
Unter dem 19.05.2006 erließ der Beklagte eine Allgemeinverfügung, mit der die Werbung für Sportwetten, die nicht von der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG (WestLotto) angeboten werden, im Internet auf der Homepage eines Inhaltsanbieters mit Sitz in Nordrhein-Westfalen untersagt wird. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Ferner wurde für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 € angedroht. Diese Allgemeinverfügung wurde am 01.06.2006 – mit Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung versehen – im Amtsblatt der Bezirksregierung Düsseldorf bekannt gemacht.
Hiergegen legte die Klägerin unter dem 04.07.2006 Widerspruch ein, der mit Bescheid des Beklagten vom 06.07.2006, zugestellt am 10.07.2006, zurückgewiesen wurde.
Die Klägerin hat am 10.08.2006 Klage erhoben. Sie trägt u. a. vor, die Allgemeinverfügung sei nicht die richtige Handlungsform zur Regelung der hier beabsichtigten Untersagung. Sie weise nicht die notwendige Konkretheit des geregelten Sachverhalts auf und habe damit Rechtsnormcharakter.
Die Allgemeinverfügung verletze sie insbesondere in ihrer Dienstleistungs- und Berufsfreiheit. Zwar betreibe sie keine eigene Homepage, auf der eigene oder fremde Sportwettenangebote vermittelt oder beworben werden, jedoch beabsichtige sie dies zu tun.
Die Verfügung sei ermessensfehlerhaft, da der Beklagte die vor allem von Westlotto zu verantwortende Internetwerbung in gleichheitswidriger Weise dulde. Der Beklagte verlange zudem etwas in nicht zumutbarer Weise Umsetzbares, wenn sie auf das Gebiet von Nordrhein-Westfalen beschränkt die Werbung für Sportwetten untersage.
Die Verfügung sei zudem auf eine unionsrechtswidrige Verbotsnorm gestützt. Die Internetverbote der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV erwiesen sich entgegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als inkohärent und unionsrechtswidrig. Dies ergebe sich bereits aus der fehlenden Gesamtkohärenz der Sportwettpolitik, die auf das Internetverbot durchschlage. Eine Glücksspielpolitik, die Spielsuchtbekämpfung nicht systematisch und kohärent verfolge, sondern in suchtgefährdenden Bereichen eine Politik verfolge, die private Anbieter zulasse und Angebotsausweitung betreibe, sei nicht geeignet, das von ihr geltend gemachte Suchtbekämpfungsziel zu erreichen. Das gelte nicht nur für den stationären, sondern auch für den Internetvertrieb. Die tatsächlichen Anwendungsmodalitäten dieser Verbote hätten, wie ein Blick auf die Werbeaktivitäten staatlicher Anbieter im Internet belege, mit der vorgeblichen Suchtbekämpfung durch den Glücksspielstaatsvertrag nichts zu tun.
Die Klägerin beantragt,
die Allgemeinverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 19.05.2006 und den Widerspruchsbescheid vom 06.07.2006 aufzuheben,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage insgesamt entgegen.
Mit Beschluss vom 02.12.2008 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren im Hinblick auf beim Europäischen Gerichtshof anhängige Vorlageverfahren zum Ruhen gebracht.
Mit Beschluss in der mündlichen Verhandlung vom 10.11.2011 hat die Kammer das Verfahren hinsichtlich des in der mündlichen Verhandlung gestellten Feststellungsantrags, dass die Allgemeinverfügung vor dem Inkrafttreten des GlüStV rechtswidrig war, abgetrennt und führt er unter dem neuen Aktenzeichen 6 K 6174/11 fort.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 22.05.2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist nunmehr § 9 Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 3 GlüStV. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des vorliegenden Dauerverwaltungsakts ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, da sich aus dem anzuwendenden Recht kein abweichender Zeitpunkt ergibt,
vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 01.06.2011 – BVerwG 8 C 2.10 – Rdnr. 18 m. w. N., NVwZ 2011, 1328, – BVerwG 8 C 4.10 – Rdnr. 18 ff., NVwZ 2011, 1326 und vom 11.07.2011 – BVerwG 8. C 11.10 – Rdnr. 16 ff., – BVerwG 8 C 12.10 – Rdnr. 14 ff., Juris.
Die Verfügung ist zunächst formell rechtmäßig. Sie ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch als Allgemeinverfügung hinreichend konkret und bestimmt. Die Kammer hält diesbezüglich an ihrer bereits im Eilverfahren der Firma n-tv mit Beschluss vom 14.08.2006 – 6 L 958/06 – geäußerten und vom OVG NRW im Beschwerdeverfahren 13 B 1803/06 geteilten Auffassung der Zulässigkeit der Allgemeinverfügung fest.
Die Allgemeinverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Zum einen sind die Voraussetzungen der maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für die Untersagung von Werbung erfüllt (I.). Zum anderen genügen die als Rechtsgrundlage herangezogenen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages sowohl verfassungs- als auch unionsrechtlichen Anforderungen (II.)
I. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 und § 5 Abs. 3 GlüStV liegen vor. Die Werbung für den Sportwettenanbieter „T. “ und ähnliche Anbieter, die die Klägerin im Rahmen ihres Internetauftritts (wieder) aufnehmen will, stellt eine Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet dar. Dabei ist inzwischen in der obergerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass es sich bei dem Sportwettenangebot um öffentliches Glücksspiel i. S. d. §§ 3 Abs. 2, 2 GlüStV handelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.11.2009 – 13 B 959/09 – Juris; VGH Ba.-Wü., Beschlüsse vom 29.04.2010 – 6 S 1997/09 – und 16.10.2008 – 6 S 1288/08 – jeweils Juris, Bay-VGH, Urteil vom 18.12.2008 – 10 BV 07.774; Juris.
Als öffentliches Glücksspiel unterfällt das beworbene Angebot dem Anwendungsbereich des § 5 Abs. 3 GlüStV, so dass die Werbung hierfür im Internet untersagt ist. Das Internet-Verbot gilt nicht nur für staatliche oder staatlich dominierte (Monopol)-Anbieter von Sportwetten, sondern für alle Veranstalter und Vermittler der vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele, auch für solche, die Inhaber einer nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilten und nach dem Einigungsvertrag fortgeltenden gewerberechtlichen Erlaubnis zum Betrieb eines Wettbüros für Sportwetten sind,
vgl. BVerwG; Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, NVwZ 2011, 1319 sowie OVG NRW, Beschluss vom 16.06.2011 – 13 B 618/11 –, Juris.
Die Untersagung der Internetwerbung stellt sich des weiteren auch als ermessensfehlerfrei dar. Das beklagte Land hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessen nicht überschritten (§114 Satz 1 VwGO).
Die Verfügung ist insbesondere nicht bereits deshalb ermessensfehlerhaft, weil das beklagte Land sein Entschließungsermessen unter Verstoß gegen das Gleichheitsgebot ausübt. Soweit die Klägerin diesbezüglich ausführt, es werde nicht gegen das Werbeverhalten staatlicher oder staatlich konzessionierter Glücksspielanbieter im Internet vorgegangen, begründet dies – die Richtigkeit des Vortrags unterstellt – keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht. Das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen des beklagten Landes ist hier aufgrund der Strafbarkeit der Werbung für verbotenes Glücksspiel nach § 284 Abs. 4 StGB auf Null reduziert. Ein (rechtswidriges) Nichteinschreiten gegen Werbung im Internet kann einen Anspruch der Klägerin auf Duldung ihrer Werbung für Sportwetten im Internet nicht begründen. Der diesbezüglichen Beweisanregung der Klägerin auf Seite 11 ihres Schriftsatzes vom 14.10.2011 war daher nicht nachzugehen.
Auch hinsichtlich des dem beklagten Land zustehenden Auswahlermessens sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Die Verfügung ist insbesondere verhältnismäßig.
Die Verfügung ist geeignet, das gesetzliche Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Durch sie wird von der Klägerin entgegen ihrer Ansicht nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt. Sie kann die betreffende Internetwerbung – wie auch geschehen – gänzlich von ihrer Internetseite entfernen und derart der Untersagungsverfügung nachkommen. Ob dies von ihr erwartet werden kann, ist demgegenüber keine Frage der Unmöglichkeit, sondern der Angemessenheit,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 03.11.2009 – 13 B 804/09 –, und vom 02.07.2010 – 13 B 646/10, jeweils Juris.
Die Untersagung ist auch erforderlich. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Umsetzung des gesetzlichen Werbeverbots ist nicht ersichtlich.
Die Untersagungsverfügung ist auch angemessen. Ihre Befolgung führt auch unter Berücksichtigung wirtschaftlichen Auswirkungen für die Klägerin nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg außer Verhältnis steht. Die streitgegenständliche Verfügung gibt insofern, was nicht zu beanstanden ist, keine Maßnahmen vor. Es obliegt der Klägerin, die geeignete Methode zur Umsetzung der Verfügung anzuwenden. Sie kann neben der gänzlichen Entfernung der Werbung von ihrer Internetseite den Zugang für Nordrhein-Westfalen mittels Geolokalisation oder anderer technischer Mittel verhindern und so dem Werbeverbot nachkommen. Ist ihr dies aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht möglich – wobei dem beklagten Land, wie dies in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, eine dem Stand der Technik entsprechende Anwendung der Geolokalisation genügen würde – ist auch der völlige Verzicht auf Werbung der Klägerin zumutbar. Allein der Umstand, dass die Klägerin nur durch den völligen Verzicht auf Werbung der Untersagungsverfügung nachkommen kann, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 5 Abs. 3 GlüStV verbindlich vorgegebenen Werbeverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist.
vgl. u. a. OVG NRW, Beschlüsse vom 03.11.2009 – 13 B 804/09 –, und vom 02.07.2010 – 13 B 646/10; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22.11.2010 – OVG 1 S 22.10 –, jeweils Juris.
Aus diesem Grund war auch der Beweisanregung auf Seite 20 des Schriftsatzes der Klägerin vom 14.10.2011 zur Frage der Genauigkeit der Geolokalisation wegen Unerheblichkeit nicht weiter nachzugehen.
II. Die Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt nach der nunmehr vorliegenden höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung weder gegen Art. 12 GG noch gegen Unionsrecht.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Werbeverbot im Internet – ebenso wie das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV – nicht von der Gültigkeit und dem Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols abhängt, sondern unabhängig davon allgemein geltendes Recht ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, NVwZ 2011, 1319.
Die Kammer teilt die Auffassung der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung, wonach das Internet-Verbot dem verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zweck dient, den mit der zeitlich und örtlich grundsätzlich unbeschränkten Verfügbarkeit der Glückspiel-Angebote im Internet verbundenen besonderen Gefahren entgegenzuwirken. Geschützt werden sollen damit vor allem Jugendliche und Personen, die eine ausgeprägte Neigung zum Glücksspiel besitzen oder eine solche entwickeln könnten. Das Internet-Verbot trägt dazu bei, diese Personenkreise vor der mit problematischen Spielverhalten verbundenen Suchtgefahr und deren möglichen finanziellen Folgen zu schützen. Überdies dient es der Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Das Internet-Verbot entspricht daher dem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Kohärenzgebot,
vgl. EuGH (Große Kammer), Urteile vom 08.09.2009 – C-42/07 (Liga Portuguesa), NJW 2009 S. 3221 m.w.N.; 08.09.2010 – C-46/08 (Carmen Media), NVwZ 2010, S. 1422 08.09.2010, – C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) Juris; 06.03.2007 – C-338/04 u.a. (Placanica), NJW 2007, S. 1515 sowie vom 06.11.2003 – C-243/01 (Gambelli), NJW 2004, S. 139;
BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 -; Juris, BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – BVerwG 8 C 5.10 -, NVwZ 2011, 1319; OVG NRW, Beschluss vom 16.06.2011 – 13 B 618/11 –; ebenso BGH, Urteile vom 28.09.2011 – I ZR 92/09 u. a. –.
Ein andere Bewertung ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des EuGH vom 30.06.2011 – C-212/08 – (Zeturf). Der EuGH ist mit dieser Entscheidung zur Überzeugung der Kammer nicht von seiner bisherigen Linie zu den Internetverboten abgewichen, sondern er hat in den Randnummern 78 - 80 ausdrücklich auf seine bisherige Rechtsprechung Bezug genommen.
In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Fall hatte der nationale Gesetzgeber in Bezug auf die Ausgestaltung einer Ausschließlichkeitsregelung im Zusammenhang mit Pferdewetten eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich gehalten. Für diese Konstellation sind nach den Darlegungen des EuGH sämtliche austauschbaren Vertriebskanäle in den Blick zu nehmen, es sein denn, die Nutzung des Internets führe dazu, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergingen.
Von dieser Ausgangskonstellation unterscheidet sich die hiesige Konstellation grundlegend: Im Glückspielstaatsvertrag wird ausdrücklich zwischen Glücksspielen, die im Internet und solchen, die über andere Vertriebskanäle angeboten werden, unterschieden. Dass eine derartige Unterscheidung vom nationalen Gesetzgeber wegen der vom Internet ausgehenden besonderen oder jedenfalls andersartigen Gefahren vorgenommen werden darf, ist nach der zitierten Rechtsprechung des EuGH geklärt.
Vor diesem Hintergrund ist eine geänderte Bewertung der Internetverbote durch den EuGH nicht zu erkennen,
vgl. auch Deiseroth, jurisPr-BVerwG 17/2011 Anm. 6; VG Düsseldorf, Urteile vom 12.07.2011 – 27 K 5538/09 – und – 27 K 8790/08 –, jeweils Juris.
Soweit die Klägerin weiterhin Unionsrechtswidrigkeit wegen mangelnder Kohärenz aufgrund widersprüchlichen Verhaltens des Normgebers bei der Verfolgung seiner Ziele in Bezug auf die weitgehende Duldung von Pferdewetten im Internet, der Duldung der Werbung für staatliche Anbieter, in Bezug auf Online-Spielbanken, Online-Spielautomaten, 50-Cent-Gewinnspielen im Internet, Lotto per E-Postbrief, des XOTTO, SB-Terminals von Lotteriegesellschaften sowie DDR-Gewerbeerlaubnissen annimmt, teilt die Kammer die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, Rdnr. 20, dass Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung der Ziele der Regelung nicht bestehen:
Dem von der Klägerin behaupteten fehlenden Vorgehen der Aufsichtsbehörden gegen Werbung staatlicher Anbieter im Internet ist die Beklagte substantiiert durch Darlegung ihres Vorgehens gegen den Anbieter Westlotto entgegengetreten. Einzelne nicht geahndete Verstöße gegen das Werbeverbot können Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung der mit dem Werbeverbot verfolgten Ziele nicht begründen. Dies wäre allein im Falle einer (nicht ersichtlichen) flächendeckenden systematischen Duldung der Internetwerbung staatlicher Anbieter anzunehmen.
Hinsichtlich der Pferdewetten nimmt die Kammer Bezug auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, Rdnr. 37 ff., die auch durch die von der Klägerin angeführten Zahlen hinsichtlich des Volumens der Pferdewetten, die weitgehend den der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Daten entsprechen, nicht in Frage gestellt werden. Zudem ist in der Folge der nunmehr erfolgten Klärung der Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten durch das Bundesverwaltungsgericht in dem genannten Urteil davon auszugehen, dass auch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen werden wird. Damit ist auch den sich auf den Bereich der Pferdewetten beziehenden Beweisanregungen auf den Seiten 43, 56, 58 und 61 des Schriftsatzes der Klägerin vom 14.10.2011 wegen fehlender Erheblichkeit nicht weiter nachzugehen.
Auch die weiteren von der Klägerin angeführten Beispiele der Duldung von Online-Spielbanken, Online-Spielautomaten, 50-Cent-Gewinnspielen im Internet, Lotto per E-Postbrief, des XOTTO, SB-Terminals von Lotteriegesellschaften sowie DDR-Gewerbeerlaubnissen vermögen – eine Duldung durch die Aufsichtsbehörden unter-stellt – bereits mangels geringem Anteil am gesamten Glücksspielmarkt eine Inkohärenz der Regelung nicht zu begründen. Im Übrigen teilt die Kammer dazu die Auffassung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf in dem dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin und dem Beklagten bekannten Urteil vom 12.07.2011 – 27 K 8790/08 –, das ausführt:
„Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).
Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,
vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,
oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).
Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).
Eine Inkohärenz dieses Internetverbotes ergibt sich auch nicht aus der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 in Verbindung mit § 8a Abs. 1 RStV bis zu einem Entgelt von 0,50 Euro. Dabei kann dahinstehen, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem konkreten im Internet angebotenen Spiel um ein Gewinnspiel in vergleichbaren Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 4 RStV handelt. Soweit für das Spiel nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt wird, ist es mangels Erreichens der wegen der Deckungsgleichheit der Glücksspielbegriffe des § 3 Abs. 1 GlüStV einerseits und des § 284 StGB andererseits in Anlehnung an die strafgerichtliche Rechtsprechung dort zu ziehenden Grenze zu einem nicht ganz unbeträchtlichen Einsatz kein Glücksspiel,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 32 ff.),
so dass seine Zulassung die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag. Soweit ein Spiel in vergleichbaren Telemedien auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet ist, handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne des GlüStV
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 277 f.),
und unterliegt damit auch dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
Vgl. allgemein zur Anwendung des GlüStV auf Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 26); vgl. zur Frage der Ungleichbehandlung der Sportwetten gegenüber Gewinnspielen im Rundfunk und in vergleichbaren Telemedien: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 58).
Vor diesem Hintergrund bedarf es auch nicht der von der Klägerin hinsichtlich der Internet-Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV angeregten Beweisaufnahme.
Die Höhe des Suchtpotentials derartiger Gewinnspiele ist für die vorliegende Entscheidung nicht erheblich, soweit es sich bei diesen Spielen jedenfalls infolge einer Ausrichtung auf eine Mehrfachteilnahme um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV handelt, da sie unter diesen Umständen ebenfalls dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV unterfallen. Dazu, dass auch von Gewinnspielen im Internet zu einem Entgelt von bis zu 0,50 Euro, die lediglich auf eine Einzelteilnahme ausgerichtet sind, ein zumindest genauso großes Suchtpotential ausgeht wie von Sportwetten zu festen Gewinnquoten, hat die Klägerin in tatsächlicher Hinsicht nicht vorgetragen, sondern ihr Vorbringen lediglich an die "durch die Gewinnspielsatzungen der Landesmedienanstalten ohne weiteres mögliche(...) Mehrfachteilnahme" angeknüpft.
Ob es in den letzten Jahren zu einer Ausweitung des Angebots an zulässigerweise betriebenen Internet-Gewinnspielen in Anzahl und Verbreitung gekommen ist, ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Zulässig waren sie – wie gesehen – selbst bei einem Entgelt von bis zu 0,50 Euro für das einzelne Spiel nur, soweit sie nicht auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet waren. Andernfalls unterlagen sie ebenfalls den Verboten des GlüStV. Dass die tatsächliche Anwendungspraxis der für die Internetaufsicht zuständigen Behörden dahin ging, auch solche rechtswidrigen Angebote zu dulden, ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht substantiiert dargelegt worden. Wurde für die Gewinnspiele nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt und waren sie lediglich auf eine Einzelteilnahme ausgerichtet, handelte es sich nicht um Glücksspiele, so dass der Umfang ihres Angebotes die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag.
Das Gericht kommt entgegen der Auffassung der Klägerin vorliegend auch nicht zu dem Ergebnis, dass der Gesetzgeber eine inkohärente und unsystematische Gesetzeslage hinsichtlich des Online-Glücksspiels dadurch geschaffen habe, dass seit Juli 2010 Spielaufträge an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post durch Spieler in Hessen eingereicht werden können. Dabei lässt das Gericht offen, ob es sich bei dieser Möglichkeit der Teilnahme an Lottospielen um ein Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspiel "im Internet" im Sinne des § 4 Abs. 4 GlüStV handelt.
Vgl. hierzu VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 - 5 K 718/10.WI -, Juris (Rn. 72); VG Wiesbaden, Urteil vom 17. Februar 2011 – 5 K 122/09.WI -, Juris (Rn. 69).
Denn selbst unterstellt, es handelte sich um das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel "im Internet", so erwiese sich dies als Angebot der konzessionierten staatlichen Lottounternehmen contra legem. Denn das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV gilt umfassend. Dementsprechend gehen die Aufsichtsbehörden in mehreren Bundesländern und insbesondere auch der Fachbeirat Glücksspielsucht gegen die Entgegennahme von Lotterie-Spielaufträgen per E-Postbrief vor. Vor diesem Hintergrund ist nicht festzustellen, dass der Gesetzgeber insoweit Regelungen getroffen hätte, die das Veranstalten oder Vermitteln von Lotto im Internet legalisieren.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 – 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 76).
Ebenso wenig führt das Angebot der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH zur Annahme der Inkohärenz der Regelungen zum Internetverbot. Denn dieses Angebot bietet keine unmittelbare Teilnahmemöglichkeit über das Internet.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 19).
Bei XOTTO wird lediglich der Tippschein online ausgefüllt, während der Spielvertrag erst durch eine anschließende Unterschrift auf einem entsprechenden Formular und dessen postalischer Übersendung zustande kommt, so dass es sich insoweit um eine postgebundenes Angebot handelt.
Vgl. Angaben des Unternehmens unter: www.xotto.de/s/play/ground/homepage.do.
In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH,
abrufbar unter: https://www.xotto.de/s/managed_html/425/index.html,
wird bereits unter A – Allgemeines ausgeführt:
"Die XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH (XOTTO) (...) bietet ab dem 01.01.2009 nur noch terrestrische LOTTO-Abonnements (...) an (...). Ein Spiel über das Internet ist ab dem 01.01.2009 gesetzlich nicht mehr möglich. Lediglich serviceorientierte und vorbereitende Tätigkeiten können über die Website vorgenommen werden."
Der konkrete Ablauf wird unter B – Spielvermittlung durch XOTTO / IV Modalitäten der Auftragserteilung / 5. Der neue Vertriebsweg / b. Spiel wie folgt beschrieben:
"Der Spielteilnehmer wählt auf der Website von XOTTO seine gewünschten Spiele und kreuzt – elektronisch unterstützt – die entsprechenden Felder an. Zur Verfügung stehen LOTTO 6aus49 mit den Zusatzlotterien Spiel 77 und Super 6, LottoXtra, Glücksspirale und Bingo! Die Umweltlotterie jeweils im Abo-Verfahren. Hat der Spielteilnehmer die Produkte gewählt und seinen Tipp getätigt, druckt er diesen aus, unterschreibt ihn und sendet ihn an XOTTO. Dieses Dokument ist der eigentliche Spielvertrag. Der unterschriebene Spielauftrag muss bei XOTTO eingetroffen sein, bevor der Kunde am Abo-Lotto teilnehmen kann. Vorher kommt kein Spiel zustande. Der Versand des unterschriebenen Dokuments kann per Post oder per Fax erfolgen."
Vergleichbares gilt für die von einigen Lotteriegesellschaften (zum Beispiel Lotto Hamburg, Lotto Rheinland-Pfalz und Sachsenlotto) aufgestellten SB-Terminals (sogenannte "JackPoints"). Abgesehen davon, dass das Lotterieangebot an diesen Terminals zumindest derzeit noch erheblich eingeschränkt ist, werden entsprechende Geräte bisher soweit ersichtlich lediglich in den Annahmestellen aufgestellt.
Vgl. http://www.lotto-hh.de/...; http://www.lotto-rlp.de/news/details/datum/2010/06/10/tipp-des-tages-oddset-ohne-tippschein-spielbar.html; http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
In Anbetracht dessen werden durch diese Terminals gerade nicht die oben beschriebenen besonderen Gefahren des Onlinespiels begründet. Eine bequeme Spielteilnahme von zu Hause oder unterwegs ist so nicht möglich. Das Angebot ist zudem nicht zeitlich unbeschränkt verfügbar. Auch fehlt es an einem zahl- und umfangreichen Angebot mit internationalem Charakter. Ferner ist eine soziale Kontrolle und der Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter in der Annahmestelle gegeben. Dort können gerade auch Minderjährige vom Spiel abgehalten werden. Dies geschieht teilweise sogar automatisiert, da die Bezahlung per EC-Karte mit Alterskontrolle erfolgt.
Vgl. http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_ spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
Die Terminals vereinfachen daher im Kern lediglich den Tipp- und Bezahlvorgang in der Annahmestelle, ohne in erheblichem Umfang zusätzliche Suchtgefahren zu begründen.
Schließlich stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet.“
Schließlich begegnet auch die Zwangsgeldandrohung keinen rechtlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des VwVG NRW.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO im Hinblick auf die bisher obergerichtlich noch nicht gewürdigte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV
§§ 3 Abs. 2, 2 GlüStV
§§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB
§§ 8a, 58 Abs. 4 RStV
§§ 55 Abs. 1, 60, 63 des VwVG NRW.
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 284 StGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 284 Abs. 4 StGB
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 8a Abs. 1 RStV
§ 58 Abs. 4 RStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 1328
NVwZ 2011, 1326
NVwZ 2011, 1319
6 K 6174/11
8 C 2.10
8 C 4.10
8 C 12.10
6 L 958/06
13 B 1803/06
13 B 959/09
6 S 1997/09
6 S 1288/08
10 BV 07.77
8 C 5.10
13 B 618/11
13 B 804/09
13 B 646/10
1 S 22.10
1 BvR 928/08
I ZR 92/09
27 K 5538/09
27 K 8790/08
10 CS 10.21
10 CS 10.58
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
11 ME 367/08
27 L 471/10
8 C 13.09
5 K 718/10
5 K 122/09
4 K 26/07
11 MC 13/11