Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-15, Aktenzeichen 9 A 1573/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0415.9A1573.12.00

Tenor:
Die Berufung wird zugelassen.
Die Entscheidung über die Kosten des Zulassungsverfahrens bleibt der Entscheidung im Berufungsverfahren vorbehalten.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg. Die Klägerin hat dargelegt, dass an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen.
Es spricht nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand alles dafür, dass der angefochtene Bescheid vom 10. März 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Mai 2010 rechtswidrig ist. Der Senat teilt die Auffassung der Klägerin, dass es für den hier streitgegenständlichen Zeitraum - ausweislich des Bescheides werden Gebühren für Maßnahmen bis zum 29. März 2007 erhoben - an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung von Zeitgebühren fehlt.
1. Die Tarifstelle 601 der Anlage zu § 2 Abs. 1 der Bundeseisenbahngebührenverordnung (BEGebV) und § 2 Abs. 2 BEGebV, jeweils in der bis zum 10. Juli 2007 und damit zum Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlungen (§ 11 Abs. 1 VwKostG) geltenden Fassung vom 5. April 2001 (BGBl. I, 562) - geändert durch Verordnung vom 3. Juni 2005 (BGBl. I, 1566) -, sind wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig. Die dort vorgesehene Erhebung der Gebühr nach Zeitaufwand und die entsprechenden Vorgaben des § 2 Abs. 2 BEGebV für die Bemessung der Gebühr beruhen nicht auf einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Ermächtigungsgrundlage.
Die fachgesetzliche Verordnungsermächtigung in § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG in der bei Beendigung der Amtshandlung und bis zum 15. November 2007 geltenden Fassung (AEG a.F.) enthielt keine Angaben zu der Art der in der Verordnung zu regelnden Gebühren. Mit Blick auf die Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung stellt, sind die Vorgaben der §§ 2 ff. VwKostG beim Erlass von Rechtsverordnungen, die aufgrund bundesrechtlicher Ermächtigung gebührenpflichtige Tatbestände, Gebührensätze sowie Auslagenerstattung regeln, ergänzend zur Bestimmung von Inhalt und Ausmaß der erteilten Ermächtigung heranziehen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, juris Rdnr. 30, und vom 3. März 1989 - 8 C 11.87 -, NVwZ-RR 1990, 275; OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. Oktober 2001 - 12 LB 1872/01 -, juris; sowie ferner BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179/64 u.a. -, BVerfGE 20, 257.
Gemäß § 4 VwKostG sind die Gebühren durch feste Sätze, Rahmensätze oder nach dem Wert des Gegenstandes zu bestimmen. Die Vorschrift begrenzt die durch § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG a.F. eingeräumte Befugnis, zu den dort genannten gebührenpflichtigen Amtshandlungen eine Rechtsverordnung zu erlassen.
Ausgehend davon stand dem Verordnungsgeber auf der Grundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG a.F. die Kompetenz zur Regelung sogenannter Zeitgebühren nicht zu. Zeitgebühren sind weder Rahmen- noch Wertgebühren im Sinne des § 4 VwKostG. Ebenso wenig handelt es sich dabei um Gebühren, die „durch feste Sätze“ bestimmt sind.
Vgl. VG Köln, Urteile vom 2. März 2007 - 25 K 2645/05 -, juris, und - 25 K 2646/05 -; die dagegen gerichtete Berufung hat die Beklagte nach Erörterung der Rechtslage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 24. März 2009 zurückgenommen.
Die Entstehungsgeschichte des Verwaltungskostengesetzes sowie die Systematik der §§ 2 ff. VwKostG lassen darauf schließen, dass als Gebühr, die durch einen „festen Satz“ bestimmt wird, im Rahmen des § 4 VwKostG nur eine Gebühr anzusehen ist, die durch einen unveränderlichen Gebührenbetrag angegeben wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 1976 - II A 328/75 -, OVGE MüLü 32, 63; OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. Oktober 2001, a.a.O.; sowie (jeweils zu landesrechtlichen Vorschriften) OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Dezember 1980 - 6 A 120/78 -, KStZ 1981, 235 und OVG Brandenburg, Urteil vom 23. Januar 1997 - 2 A 82/96 -, LKV 1997, 259.
2. Die am 16. November 2007 in Kraft getretene Änderung des § 26 Abs. 1 AEG hat nicht zur Folge, dass die Erhebung von Zeitgebühren für vor diesem Zeitpunkt abgeschlossene Maßnahmen nunmehr zulässig wäre.
a) Nach § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 8. November 2007 (BGBl. I, 2566) können in Rechtsverordnungen nach Satz 1 Nr. 9 Gebühren nach festen Sätzen im Sinne des § 4 VwKostG auch als nach feststehenden Stundensätzen vorgesehene Gebühren (Zeitgebühren) festgelegt werden. Diese Regelung trat mit Inkrafttreten des vorgenannten Änderungsgesetzes am Tage nach dessen Verkündung (16. November 2007) in Kraft (vgl. Artikel 2 des Änderungsgesetzes). Ihr ist keine Rückwirkung beizumessen. Es fehlt an einer Regelung des Gesetzgebers, dass dieser Regelung Rückwirkung zukommen soll. Der Hinweis des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung im Gesetzgebungsverfahren (BR-Drs. 16/6439, S. 3), die Vorschrift diene der „Klarstellung, dass Zeitgebühren unter den Begriff der „festen Sätze“ im Sinne des § 4 des Verwaltungskostengesetzes fallen“, lässt auf die Regelungsabsichten des Gesetzgebers schließen, reicht aber für die Annahme einer Rückwirkung nicht aus, weil sich eine solche dem Gesetzeswortlaut nicht entnehmen lässt.
Vgl. zu den Anforderungen an die Anordnung einer Rückwirkung auch OVG Berlin, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 5 B 11.01 -, Pharma Recht 2004, 117 und juris, unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1976 - 1 BvL 19/75 u.a. -, BVerfGE 42, 263 und juris.
Die Klägerin hat in der Antragsbegründung zutreffend dargelegt, dass die Anordnung einer Rückwirkung - die hier nicht zu entscheidende Frage, ob eine solche zulässig gewesen wäre, bedürfte vor dem Hintergrund der von der Klägerin aufgeworfenen Bedenken aber jedenfalls einer vertieften rechtlichen Überprüfung - erforderlich gewesen wäre, um auch für die Vergangenheit eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Zeitgebühren nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 AEG zu schaffen. Eine (vom Gesetzgeber als solche bezeichnete) Klarstellung durch eine „ex nunc“ wirkende Regelung hat nicht ohne weiteres zur Folge, dass sich die Auslegung einer Vorschrift nachträglich für in der Vergangenheit liegende abgeschlossene Sachverhalte ändert. Abgesehen davon ist § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG auch nicht als bloße Klarstellung zur Auslegung des § 4 VwKostG zu sehen; vielmehr ist hiermit bei der gebotenen sachgerechten Auslegung die (zuvor eindeutig fehlende) Ermächtigungsgrundlage im AEG zur Erhebung von Zeitgebühren erstmals eingeführt worden.
b) Vor diesem Hintergrund ist der Verordnungsgeber auch nach Inkrafttreten des § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG nicht zur Einführung von Gebührentatbeständen ermächtigt, die die Erhebung von Zeitgebühren für Maßnahmen vorsehen, die vor dem 16. November 2007 abgeschlossen worden sind. Die Gebührenerhebung lässt sich nicht auf die am 1. Mai 2008 in Kraft getretene Neufassung der BEGebV (BGBl. I, 546) stützen. Insbesondere kommt eine Gebührenerhebung auf der Grundlage des § 7 Abs. 2 BEGebV i. V. m. Anlage 3 zu § 2 Abs. 1 BEGebV, Abschnitt 6 Nr. 601, nicht in Betracht. Diese Bestimmungen sind unwirksam, weil es insoweit an einer Regelungskompetenz des Verordnungsgebers fehlt. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, stellt § 26 Abs. 1 Satz 2 AEG lediglich eine Ermächtigungsgrundlage zur Regelung von Zeitgebühren dar, die für Maßnahmen gilt, die ab deren Inkrafttreten am 16. November 2007 vorgenommen werden. Für Maßnahmen, die vor diesem Zeitpunkt abgeschlossen worden sind, darf der Verordnungsgeber mangels Rückwirkung der zuvor fehlenden Ermächtigungsgrundlage nach wie vor keine Zeitgebühren vorsehen. Abgesehen davon bedürfte es - wie oben erwähnt - zumindest einer genaueren rechtlichen Prüfung, ob eine rückwirkende Regelung dieser Sachverhalte überhaupt zulässig wäre.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 ff. VwKostG
§ 4 VwKostG
§ 4 VwKostG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 BEGebV
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 2 Abs. 2 BEGebV
§ 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG
§ 26 Abs. 1 AEG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 AEG
§ 4 des Verwaltungskostengesetzes
§ 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 AEG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 AEG
§ 7 Abs. 2 BEGebV
§ 2 Abs. 1 BEGebV
§ 2 Abs. 1 der Bundeseisenbahngebührenverordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 95, 188
NVwZ-RR 1990, 275
BVerfGE 20, 257
BVerfGE 42, 263
4 C 1.93
8 C 11.87
12 LB 1872/01
2 BvR 179/64
25 K 2645/05
25 K 2646/05
II A 328/75
6 A 120/78
2 A 82/96
5 B 11.01
1 BvL 19/75