Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-08-14, Aktenzeichen 1 KN 219/07

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen eine Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Bereich des Bebauungsplanes Nr. 14 "südwestlich E. ", die der positiven Bescheidung eines von ihm gestellten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags für den Neubau einer Schweinemast- und Sauenzuchtanlage (10.000 Plätze Mast, 1.200 Plätze Zucht, 4.500 Plätze Flatdeck) entgegensteht.
Das vorgesehene Baugrundstück im Außenbereich, dessen Eigentümer er zusammen mit seiner Ehefrau ist, hat er mit notariellem Vertrag vom 19. Dezember 2006 verkauft, wobei die Fälligkeit des Kaufpreises u.a. daran geknüpft ist, dass eine rechtskräftige Baugenehmigung für das oben bezeichnete Vorhaben vorliegt. Der Käufer kann seit dem 30. Juni 2009 vom Vertrag zurücktreten, wenn diese Bedingung nicht erfüllt ist, allerdings nur bis zum 15. September 2009.
Aus Anlass des Genehmigungsantrages beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 3. Mai 2007 auf der Grundlage eines 30seitigen Plankonzepts die Aufstellung eines großflächigen Bebauungsplanes Nr. 14 "südwestlich E. " "zur Steuerung und insbesondere Begrenzung der Bebauung im bisherigen, nur durch wenige Aussiedlerhöfe geprägten und ansonsten unzersiedelten Außenbereich im östlichen B. er Gemeindegebiet". Am gleichen Tag beschloss er eine Veränderungssperre. Letztere wurde zunächst im Amtsblatt für den Landkreis Emsland vom 14. Mai 2007 veröffentlicht, bevor der Aufstellungsbeschluss für den beabsichtigten Bebauungsplan bekannt gemacht worden war. Im Zusammenhang mit einem Normenkontrolleilverfahren des Antragstellers hängte die Antragsgegnerin ihn zwecks Bekanntmachung in der Zeit vom 5. bis 25. Juli 2007 öffentlich aus (Bl. 62 GA) und veröffentlichte die Veränderungssperre erneut im Amtsblatt für den Landkreis Emsland Nr. 16 vom 13. Juli 2007 (S. 169).
Mit Beschluss vom 8. Februar 2008 (- 1 MN 346/07 -) hat der Senat eine einstweilige Außervollzugsetzung der Veränderungssperre abgelehnt.
Bereits zu diesem Zeitpunkt hatte - was dem Senat seinerzeit nicht bekannt war - der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 16. Oktober 2007 eine Änderung des Geltungsbereiches des beabsichtigten Bebauungsplanes beschlossen und mit Beschluss vom gleichen Tag die Veränderungssperre angepasst, wobei er die Geltungsdauer in Art. 2 wie folgt bestimmte:
"Die 1. Satzung zur Änderung der Veränderungssperre …vom 03.05.2007 tritt mit dem Tag der Bekanntmachung in Kraft. Das nach Maßgabe der Bekanntmachung der Ursprungsfassung der Veränderungssperre im Amtsblatt des Landkreises Emsland Nr. 16 vom 13.07.2007 zu berechnende Außerkrafttreten der Veränderungssperre bleibt davon unberührt."
Mit Aushang vom 23. Oktober bis 9. November 2007 machte die Antragsgegnerin den Beschluss über die Änderung des Geltungsbereiches und den Umstand bekannt, dass am 8. November eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB stattfinden werde. Die 1. Satzung zur Änderung der Veränderungssperre machte sie am 31. Oktober 2007 im Amtsblatt des Landkreises Emsland Nr. 27 bekannt.
Die Veränderungssperre wurde schließlich durch Satzung vom 3. März 2009 verlängert; dies machte die Antragsgegnerin im Amtsblatt des Landkreises Emsland vom 31. März 2009 bekannt.
Zwischenzeitlich hatte die Antragsgegnerin am 15. August 2007 ein Planungsbüro mit den notwendigen Planungsleistungen für den Bebauungsplan und am 7. März 2008 die Landwirtschaftskammer (Bezirksstelle Emsland) mit der Befragung aller Grundstückseigentümer beauftragt. Am 16. Juli 2008 wurden mit letzterer ergänzende Gespräche mit einzelnen Landwirten vereinbart; die Ergebnisse liegen noch nicht vor. Ein "erster Durchgang der Trägerbeteiligung und die frühzeitige Bürgerbeteiligung" sind auf der Grundlage eines Planentwurfs mit Begründung in der Fassung vom 5. Februar 2009 erfolgt.
Mit seinem am 27. Juni 2007 eingegangenen Normenkontrollantrag macht der Antragsteller zunächst formelle Mängel geltend. Wie der Senat mit Beschluss vom 6. April 2009 (- 1 MN 289/08 -, AUR 2009, 225 = RdL 2009, 147) dargelegt habe, müsse die satzungsmäßige Aushangfrist für die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses abgelaufen sein, bevor die Veränderungssperre bekannt gemacht werden dürfe. Das sei hier nicht der Fall gewesen. Auch im Übrigen sei der Satzungsbeschluss vom 3.Mai 2007 keine geeignete Grundlage mehr für eine neue, wirksame Inkraftsetzung gewesen, weil der Rat zusätzlich die Schadensersatzansprüche habe abwägen müssen, denen die Antragsgegnerin nach der verzögerten Inkraftsetzung der Veränderungssperre ausgesetzt sei.
In der Sache lasse die Planung, deren Sicherung die Veränderungssperre diene, noch nicht hinreichend erkennen, was Inhalt des künftigen Bebauungsplanes sein solle. Der Aufstellungsbeschluss sei ausschließlich mit dem Ziel gefasst worden, sein Vorhaben zu verhindern. Das ergebe sich schon aus zahlreichen Presseveröffentlichungen. Parallel werde versucht, sein Vorhaben auf anderem Wege zu unterbinden. So habe der Landkreis Emsland die Straßen im Umfeld seines Vorhabens, aber auch nur dort mit Verbotsschildern für Fahrzeuge über 16 t versehen. Außerdem habe er ihm mitgeteilt, dass für sein Vorhaben ein Raumordnungsverfahren durchzuführen sei, was in vergleichbaren Fällen nicht als erforderlich angesehen worden sei.
Die dem Rat zur Beschlussfassung vorgelegten Unterlagen seien unvollständig gewesen. Ihm selbst seien diese Unterlagen auf Akteneinsichtsantrag unter dem 8. Juni 2007 von der Samtgemeinde F. zugeleitet worden (Anlagenkonvolut 1). Bei einer Besprechung am 4. Juli 2007 sei dann vom Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin behauptet worden, den Ratsmitgliedern habe darüber hinaus eine umfangreiche, von ihm erstellte Vorlage vorgelegen (Anlage 9). Daran bestünden jedoch durchgreifende Zweifel, weil die auf Seiten der Antragsgegnerin an der Besprechung beteiligten Mitarbeiter bei dieser Behauptung unruhig geworden und auf ihren Stühlen hin- und hergerutscht seien; Blickkontakt habe man mit ihnen nicht mehr herstellen können, ihre Blicke hätten sich vielmehr zur Decke oder zum Fenster gewandt. Teilweise habe sich ihre Gesichtsfarbe geändert. Die Körpersprache habe deutlich gemacht, dass sie sich in ihrer Haut unwohl gefühlt hätten. Sämtliche Ratsherren der Antragsgegnerin und der Gemeindedirektor seien deshalb als Zeugen zu vernehmen.
Das Aufstellungsverfahren sei auch aus anderen Gründen fehlerbehaftet gewesen. Das, was der Prozessbevollmächtigte als Planungskonzept bezeichne, sei nach den Verwaltungsvorgängen erst am 2. Mai 2007 und nur stückweise an die Samtgemeinde F. gemailt worden. Um 12:30 Uhr sei eine Übersichtskarte versandt worden. Sodann habe der Prozessbevollmächtigte einen noch in Arbeit befindlichen Text und schrittweise einzelne Anlagen angekündigt. 11 Minuten später sei ein Kartenauszug aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Osnabrück übersandt worden, wiederum 10 Minuten später eine Satellitenaufnahme. Eine E-Mail von 14:25 Uhr habe als Anlage 1 den Bebauungsplan und als Anlage 2 die Veränderungssperre bezeichnet. Tatsächlich folgten in den Verwaltungsvorgängen zunächst die Satzung über die Veränderungssperre sowie Plankonzept und Begründung zu einem Bebauungsplan. Dieser trage jedoch die Bezeichnung "Außenbereich B. "; die Planungskonzeption habe mit dem Bereich des Bebauungsplanes Nr. 14 "südwestliches E. " nichts zu tun, was sich schon aus der Erwähnung der Ortschaften G. und H. ergebe. Selbst wenn diese Unterlagen für die Ratssitzung vom 3. Mai 2007 rechtzeitig vorgelegen haben sollten, seien sie zur Vorbereitung des Beschlusses nicht geeignet gewesen.
Tatsächlich hätten den Ratsherren keine Unterlagen vorgelegen, wie die Zeugenvernehmung ergeben werde. Nach dem Protokoll der Ratssitzung sei keine Vorlage erläutert worden. In der Beratung sei es ausschließlich darum gegangen, wie sein Vorhaben verhindert werden könne. Selbst wenn die Unterlagen am 3. Mai 2007 an die Ratsherren weitergegeben worden sein sollten, hätten diese als ehrenamtlich Tätige an einem Werktag keine Zeit gehabt, ein solches Kompendium durchzuarbeiten. Die Beratung und Beschlussfassung zu diesem Tagesordnungspunkt habe schließlich auch nur 10 Minuten gedauert.
Die Planung sei auch in der Folgezeit nicht hinreichend weiter voran getrieben worden.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die vom Rat der Antragsgegnerin am 3. Mai 2007 als Satzung beschlossene Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 14 "südwestliches E. " und die vom Rat der Antragsgegnerin am 16. Oktober 2007 als Satzung beschlossene Abänderung der Veränderungssperre unwirksam gewesen sind,
sowie
die vom Rat der Antragsgegnerin am 3. März 2009 als Satzung beschlossene erste Verlängerung der Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 14 " südwestliches E. " für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Sie führt aus, dass es ihr planungsrechtlich nicht versagt sei, aus Anlass eines Einzelvorhabens eine weiträumige Steuerung der Massentierhaltung in Angriff zu nehmen. Was ihr sonst drohe, ergebe sich beispielhaft aus dem Geruchsimmissionskataster von I.. Die Verkehrsbeschränkungen seien nicht Gegenstand der Planung; für das Vorhaben des Antragstellers reiche aber voraussichtlich die vorhandene Erschließung nicht aus.
Die neuere Rechtsprechung des Senats zur Bewirkung der ortsüblichen Bekanntmachung eines Aufstellungsbeschlusses durch Aushang überzeuge nicht. Nach § 14 BauGB sei nur erforderlich, dass die Aufstellung eines Bebauungsplanes beschlossen worden sei. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in ergänzender Auslegung mit auf die ortsübliche Bekanntmachung abgestellt habe (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB), sei dabei tragend nur der Gedanke der Transparenz; diese sei aber schon mit dem Vorgang des Aushängens, nicht erst mit Ablauf der Aushangfrist sichergestellt. Anderenfalls werde praktisch auch die Möglichkeit verbaut, Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre zeitgleich zu beschließen. Ein Vergleich mit der Rechtslage bei der Bekanntmachung von Rechtsnormen durch Aushang verbiete sich wegen der unterschiedlichen rechtlichen Bedeutung dieser Akte. Die Entstehungsgeschichte der hier maßgeblichen Hauptsatzung zeige im Übrigen, dass die Wirkung "sonstiger" Bekanntmachungen nicht erst mit dem Ende der Aushangfrist eintreten, sondern die Zwei-Wochen-Frist nur gewährleisten solle, dass die in Kraft getretenen Rechtsakte auch allgemein zur Kenntnis genommen würden. Ursprünglich habe die Hauptsatzung keine Aushangfrist für sonstige Bekanntmachungen vorgesehen. Diese sei erst 1997 auf Veranlassung der Kommunalaufsicht eingefügt worden. Letztere habe offenbar eine Harmonisierung mit der Regelung des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG im Auge gehabt. Die dort vorgesehene zweiwöchige Ermittlungsfrist ergebe nur Sinn, wenn die Bekanntmachungswirkung mit dem ersten Tag des Aushangs beginne. Diese und andere Bekanntmachungsvorschriften wie § 10 Abs. 2 Satz 6 VwZG zeigten im Übrigen, dass Rechtswirkungen schon mit dem Vorgang des Aushängens erzeugt würden, denn anfechtbar seien die fraglichen Verwaltungsakte nicht erst ab Fristende.
Schließlich werde daran festgehalten, dass das Vorhaben des Antragstellers nicht außenbereichswürdig sei. Bislang existiere kein Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts, das nichtlandwirtschaftliche Tierhaltung als ortsgebunden bestätigt habe. Es sei geboten, neuere Erkenntnisse der Rechtsprechung zu Windenergieanlagen auf die gewerbliche Tierhaltung zu übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber nur teilweise begründet.
Der Antragsteller ist nach § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann jede natürliche Person einen Normenkontrollantrag stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller ist in Gütergemeinschaft nach niederländischem Recht Miteigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich der Veränderungssperre, auf dem er eine Schweinemast- und Sauenzuchtanlage errichten will und hierfür einen Genehmigungsantrag gestellt hat. Dieser ist auch nicht evident aussichtslos; dass gewerbliche Tierhaltungen im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zulässig sein können, wird zwar in Zweifel gezogen (vgl. Söfker, NVwZ 2008, 1273), entspricht aber der bisherigen Rechtsprechung des Senats und anderer Gerichte (vgl. zuletzt OVG Münster, Beschl. v. 2.6.2009 - 8 B 572/09 -, DVBl. 2009, 1040 = RdL 2009, 235). Es kann daher keine Rede davon sein, dem Antragsteller könne ein Antragserfolg auf keinen Fall von Nutzen sein.
Nach dem hier eingetretenen Ablauf der Laufzeit der ursprünglichen Veränderungssperre ist eine Umstellung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig (vgl. Senatsurt. v. 5.12.2001 - 1 K 2682/98 -, BauR 2002, 594; VGH Mannheim, Urt. v. 19.9.2007 - 8 S 1584/06 -, NuR 2008, 358). Die Gebietsänderung und die Verlängerung der Veränderungssperre können in das anhängige Verfahren einbezogen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = NVwZ 2004, 858).
Anders als im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Beschl. v. 8.2.2008 - 1 MN 346/07 -) geht der Senat nunmehr davon aus, dass die ursprüngliche Veränderungssperre infolge formeller Mängel nicht wirksam geworden ist, weil nämlich diese Veränderungssperre öffentlich bekannt gemacht wurde (Amtsblatt vom 13. Juli 2007), bevor die zweiwöchige Aushangfrist (ab 5. Juli 2007) für die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses abgelaufen war.
Die Frage, auf welchem Zeitpunkt es bei der Bekanntmachung eines Aufstellungsbeschlusses durch Aushang ankommt, hat der Senat erstmals in seinem Beschluss vom 6. April 2009 (- 1 MN 289/08 -, RdL 2009, 147) angesprochen, aber noch offen gelassen:
"Schon in formeller Hinsicht bestehen (allerdings ausräumbare) Bedenken. Zwar können der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans und der Beschluss über die Veränderungssperre in derselben Ratssitzung gefasst werden, wenn die richtige Reihenfolge eingehalten wird (BVerwG, Beschl. v. 9.2.1989 - 4 B 236.88 -, BauR 1989, 432). Beide Beschlüsse können auch gleichzeitig bekannt gemacht werden (vgl. Senatsbeschl. v. 26.3.1999 - 1 K 3502/98 -, juris; OVG Münster, Beschl. v. 10.3.2004 - 10a B 1522/03.NE -, juris; OVG Saarland, Beschl. v. 27.2.2008 - 2 B 450/07 -, juris). Letzteres ist hier jedoch (wohl) nicht geglückt. Während die Veränderungssperre als Rechtsvorschrift gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB iVm § 1 und 5 BekVP-Kom und § 8 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin am 28. November 2008 im Amtsblatt für den Landkreis Emsland bekannt gemacht wurde, lief noch (vom 21. November bis 11. Dezember 2008) die Aushangfrist für die (nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB erforderliche) Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses, die nach § 8 Abs. 2 der Hauptsatzung zwei Wochen beträgt. Zu welchem Zeitpunkt eine Bekanntmachung bewirkt ist, lässt sich nicht verallgemeinern, sondern richtet sich nach den konkreten Regelungen der stark voneinander abweichenden Bekanntmachungsverordnungen der Länder und Satzungsregelungen der Gemeinden (vgl. z.B. Senatsurt. v. 12.12.2002 - 1 KN 1177/01 -, NVwZ-RR 2003, 670; OVG Münster, Beschl. v. 11.7.2007 - 7 A 3851/06 -, juris). Ist für die Bekanntmachung ein Aushang mit bestimmter Frist vorgeschrieben, dann ist die Bekanntmachung jedenfalls bei Rechtsvorschriften erst mit Ablauf der Frist bewirkt (vgl. OVG Münster, Urt. v. 14.8.2008 - 7 D 120/07.NE -, BauR 2008, 2014; Urt. v. 24.11.2008 - 7 D 52/07.NE -, juris; OVG Magdeburg, Urt. v. 15.3.2007 - 2 K 128/06 -, juris). Das OVG Saarland hat dies auch für andere Verfahrensakte so gesehen (Urt. v. 17.10.1969 - II R 46/69 -, juris). Die Richtigkeit dieses Standpunktes unterstellt, wäre die Veränderungssperre bereits in Kraft getreten, bevor die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses bewirkt war; der Fristablauf hätte auch nicht zur Heilung dieses Fehlers geführt.
In seinem Urteil vom 12. Mai 2009 (- 1 KN 122/08 -, www.dbovg.niedersachsen.de und juris) hat der Senat sodann ausgeführt:
"Der Feststellungsantrag ist auch begründet, weil die Veränderungssperre an einem formellen Mangel leidet. Voraussetzung für eine Veränderungssperre ist, dass ein wirksamer Planaufstellungsbeschluss vorliegt. Zwar können der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans und der Beschluss über die Veränderungssperre in einer Ratssitzung gefasst werden, wenn der Aufstellungsbeschluss dem über die Veränderungssperre zeitlich vorausgeht. Notwendig ist jedoch, dass der Planaufstellungsbeschluss durch ortsübliche Bekanntmachung wirksam geworden ist (Ernst/Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2008, § 14 BauGB Rdn. 36 + 38), bevor die Veränderungssperre bekannt gemacht wird. Diese Reihenfolge wurde hier nicht eingehalten. Die Veränderungssperre ist im Amtsblatt des Landkreises F. vom 15. März 2008 bekannt gemacht worden. Zu diesem Zeitpunkt war der Planaufstellungsbeschluss vom 28. Februar 2008 noch nicht wirksam bekannt gemacht worden.
Nach § 8 Abs. 3 der Hauptsatzung werden sonstige Bekanntmachungen durch Aushang an der Bekanntmachungstafel der Samtgemeinde C. veröffentlicht. Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 beträgt die Aushangdauer 14 Tage. Der Planaufstellungsbeschluss wurde nach den Vermerken am 7. März im Aushangkasten ausgehängt. Ende der Aushangfrist war somit der 21. März. Die Veröffentlichung der Veränderungssperre im Amtsblatt des Landkreises am 15. März ist damit vor Ablauf der Aushangfrist vorgenommen worden. Diese hätte die Antragsgegnerin abwarten müssen.
Der Senat hat in dem Beschluss vom 6. April 2009 (1 MN 289/08) noch offen gelassen, ob die Bekanntmachung erst nach Ablauf der in der Hauptsatzung jeweils vorgesehenen Frist bewirkt ist. Er bejaht nunmehr diese Frage. Maßgeblich sind dafür die nachstehenden Erwägungen. Diese befassen sich zunächst mit der Frage, wann die Bekanntmachung einer Ortsnorm im Falle ihres öffentlichen Aushangs als bewirkt anzusehen ist.
Will die Gemeinde Normen (insbesondere: Satzungen) durch Aushang bekannt machen, muss ihre Hauptsatzung die Dauer des Aushangs regeln, damit das Inkrafttreten des durch Aushang bekannt gemachten Ortsrechts festgestellt werden kann (Urt. d. Sen. v. 1.4.1971 - 1 OVG A 144/69 -, DÖV 71, 821). Weil es sich um einen „Vorgang“ handelt, der sich über eine gewisse Zeit erstreckt und erst nach deren Ablauf abgeschlossen ist, ist es notwendig, Anfangs- und Endpunkt des Vorgangs zu fixieren. Erst mit Abschluss des Vorgangs kann dann das Ortsrecht Gültigkeit beanspruchen. Es entspricht anderer obergerichtlicher Rechtsprechung anzunehmen, dass im Falle einer Bekanntmachung durch Aushang „nicht schon durch den Akt der Aushängung selbst, sondern erst mit Ablauf der vorgeschriebenen Frist (die Bekanntmachung) bewirkt worden ist und erst mit dem Abschluss des Aushangs das Ortsrecht Gültigkeit beanspruchen kann“ (OVG Münster, Urt. v. 14.8.2008 - 7 D 120/07.NE -, ZfBR 2008, 802 unter Hinweis auf die weitere Rechtsprechung der Obergerichte und des Bundesverwaltungsgerichts; BVerwG, Urt. v. 14.12.1973 - 4 C 71.71 -, BRS 27 Nr. 167; BVerwG, Urt. v. 7.5.1971 - IV C 76.68 -, BRS 24 Nr. 15). Zweck der öffentlichen Bekanntmachung ist, dass jedermann Gelegenheit haben soll, vom Wortlaut der Satzung Kenntnis zu nehmen. Dies verlangt einmal, dass nicht eine vom jeweiligen oder zufälligen Belieben der aushängenden Gemeinde abhängige Zeit festgelegt wird, sowie dass so lange ausgehängt ist, bis die Kenntnisnahme nicht allein vom Zufall abhängig ist. Dazu ist erforderlich, dass erstens eine entsprechende Frist in der Hauptsatzung festgelegt ist, auf die sich der Bürger einstellen und verlassen kann, und zweitens, dass diese Frist auch jeweils eingehalten wird. Erst mit Ablauf dieser Frist ist die Bekanntmachung endgültig vollzogen (OVG Magdeburg, Urt. v. 15.3.2007 - 2 K 128/06 -, zitiert nach Juris). Eine Gemeinde wird diese Frist im Hinblick auf ihre besonderen örtlichen Gegebenheiten ausgestalten. So dürfte bei einer flächenmäßig sehr großen - also über größere Entfernungen „verteilten“ - Gemeinde eine längere Frist des Aushangs von der Gemeinde als zweckmäßig angesehen werden. Solche Fristen sind folglich schon deshalb einzuhalten, weil nur so den örtlichen Besonderheiten Rechnung getragen werden kann und die Kenntnisnahme diesen entsprechend ermöglicht wird. Die Gemeinde muss sich andererseits an den von ihr in der Hauptsatzung einmal festgeschriebenen Fristen festhalten lassen und kann nicht nach Belieben davon abweichen.
Dieser Zweck, der Bevölkerung die Möglichkeit der Kenntnisnahme tatsächlich zu geben und zwar auch in Übereinstimmung mit der vorher festgelegten Zeitspanne, ist nicht begrenzt auf die Bekanntmachung von Satzungen, sondern gilt in gleicher Weise auch für sonstige Bekanntmachungen im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin (i.d.S. auch BVerwG, Urt. v. 7.5.1971, a.a.O.). Diese sollen der Bevölkerung in gleicher Weise nahe gebracht werden. Ihre Wirksamkeit hängt damit von der Möglichkeit der Kenntnisnahme durch die betroffene Bevölkerung ab. Es besteht kein Grund, für diese Bekanntmachungen etwas anderes gelten zu lassen als für die Dauer der Bekanntmachung von Satzungen. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Mai 1971 (- IV C 76.68 -, Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 7 = BauR 1971, 182 = DVBl. 1971, 633 = BRS 24 Nr. 15) folgt nichts anderes. Darin hatte das Bundesverwaltungsgericht zwar angenommen, eine durch Aushang zu bewerkstelligende ortsübliche Auslegungsbekanntmachung nach § 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG knüpfe an die Tätigkeit des Aushängens und nicht an den durch diese Tätigkeit bewirkten Erfolg an; daher sei die Wochenfrist schon dann gewahrt, wenn der Aushang mindestens eine Woche vor Beginn der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs begonnen worden sei. Es hat aber zugleich ausgeschlossen, das Bundesrecht enthalte insoweit eine zwingende Regelung, welche anders lautendem Landes- oder Ortsrecht vorgehe. Das verbiete sich schon deswegen, weil § 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG eine Mindestfrist bestimme. Sehe die Gemeinde wegen der besonderen örtlichen Bedürfnisse und Verhältnisse Anlass, für ihren Bereich die Wirkungen der Bekanntmachung erst mit Ablauf einer in ihrer Hauptsatzung bestimmten Frist eintreten zu lassen, dann werde dies durch Bundesrecht nicht verdrängt, sondern sei auch bei Anwendung des § 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG zu beachten.
Danach kommt es hier auf den Ablauf der in § 8 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung bestimmten 14-Tagesfrist an."
Dies gilt auch hier. Nach § 7 Abs. 2 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2001 sind „sonstige Bekanntmachungen“ (Abs. 1 betrifft Rechtsvorschriften der Antragsgegnerin) durch Aushang am "Schwarzen Brett" zu veröffentlichen. Die Dauer des Aushangs beträgt zwei Wochen, sofern nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Der Zeitraum der Bekanntmachung ist aktenkundig zu machen. Hier wurde die Veränderungssperre schon am 13. Juli 2007 bekannt gemacht, während der öffentliche Aushang erst am 5. Juli 2007 begonnen hatte - und noch bis zum 25. Juli 2007 andauerte.
Die von der Antragsgegnerin gegen diese Rechtsprechung angeführten Gründe greifen nicht durch.
Richtig ist, dass § 14 Abs. 1 BauGB nur an die "Fassung" eines Aufstellungsbeschlusses anknüpft und § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB nur seine "ortsübliche Bekanntmachung", nicht aber gerade eine Bekanntmachung durch zweiwöchigen Aushang verlangt. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit der Auslegung dieser Vorschriften vor allem in zwei Entscheidungen befasst, deren älterer (Beschl. v. 9.2.1989 - 4 B 236.88 -, BauR 1989, 432) die Antragsgegnerin entnimmt, dass es ausreichend sei, wenn sich die Gemeinde mit dem Vorgang des Aushängens zum Aufstellungsverfahren als Sicherungsobjekt bekannt habe. Der insoweit herangezogene "Transparenzgedanke" aus dem genannten Beschluss ist jedoch im späteren Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. August 1992 (- 4 N 1.92 -, NVwZ 1993, 471) nicht wieder aufgegriffen worden. Hiernach ist vielmehr erforderlich, dass die ortsübliche Bekanntmachung die Wirksamkeitserfordernisse des Landesrechts erfüllt:
"Nach § 14 Abs. 1 BauGB ist der Beschluß der Gemeinde über die Aufstellung eines Bebauungsplans materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die als Satzung zu erlassende Veränderungssperre (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. April 1988 - BVerwG 4 N 4.87 - BVerwGE 79, 200 <205>). Fehlt ein derartiger Aufstellungsbeschluß, so ist eine gleichwohl beschlossene und gemäß § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung bekanntgemachte Veränderungssperre nichtig.
Ein Aufstellungsbeschluß liegt im Rechtssinne dann nicht vor, wenn er zwar gefaßt, aber entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht ortsüblich bekanntgemacht wurde. Nur der ortsüblich bekanntgemachte Aufstellungsbeschluß ist beachtlich. Die Veröffentlichung ist Voraussetzung seiner Rechtswirksamkeit (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Februar 1989 - BVerwG 4 B 236.88 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 13 = UPR 1989, 193 = ZfBR 1989, 171 = NVwZ 1989, 661). Insoweit bedarf § 14 Abs. 1 BauGB der ergänzenden Auslegung. Indem diese Vorschrift auf den Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplans als tatbestandliche Voraussetzung seiner eigenen Anwendung verweist, nimmt sie zugleich Bezug auf die ortsübliche Bekanntmachung dieses Beschlusses. Daraus folgt, daß die ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im Hinblick auf die als Satzung zu beschließende Veränderungssperre insoweit ebenfalls materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist."
In Bezug auf die Frage, wann eine "ortsübliche Bekanntmachung" durch Aushang bewirkt ist, können niedersächsischen Landesgesetzen keine unmittelbaren Vorgaben entnommen werden. Maßgeblich ist deshalb, was gegebenenfalls in der Hauptsatzung der Gemeinde bestimmt ist. Sieht diese - wie hier - für "sonstige Bekanntmachungen" einen befristeten Aushang vor, kann entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin schon nach dem Wortlaut nicht angenommen werden, dass eine ortsübliche Bekanntmachung durch Aushang bereits mit dem Akt des Aushängens bewirkt und die fristausfüllende Belassung des Bekanntmachungstextes am "Schwarzen Brett" rechtlich gar nicht gefordert ist. Der Zwei-Wochen-Frist kann auch nicht mit Rücksicht auf die Entstehungsgeschichte der Norm nur der Charakter einer Sollvorschrift beigemessen werden. Denn maßgeblich ist bei solchen Bekanntmachungsbestimmungen der "Empfängerhorizont" des mit den historischen Hintergründen nicht besonders vertrauten Gemeindebürgers. Als Adressat der Bekanntmachungsbestimmung muss er sich darauf verlassen können, dass diese keine versteckten "Fallen" enthalten, die sich nachteilig auf seine Rechtsstellung auswirken. Geeignete Auslegungsmethoden für solche Hauptsatzungsbestimmungen sind deshalb nur Wortlaut, Grammatik und systematischer Zusammenhang. Ist für eine Bekanntmachung durch Aushang ohne irgendwelche Beifügungen eine bestimmte Aushangfrist bestimmt, kann dies nur dahin verstanden werden, dass gerade auch dem Fristende rechtliche Wirkung zukommen sollte.
Soweit sich eine solche Zwei-Wochen-Frist in der Praxis als nachteilig erweist, ist dies schon deshalb kein Argument für eine andersgeartete Auslegung, weil die Gemeinde zu einer solchen Regelung in ihrer Hauptsatzung nicht gezwungen ist. Will sie überhaupt den Aushang als traditionelles Bekanntmachungsmittel beibehalten, steht sie bei der konkreten Ausgestaltung der entsprechenden Hauptsatzungsbestimmung in folgendem Spannungsfeld: Sie muss einerseits gewährleisten, dass die Maßnahmen der Gemeinde zeitnah umgesetzt werden können; dafür wäre eine zu lange Frist schädlich. Sie muss andererseits rechtsstaatliche Mindestanforderungen einhalten. Diese sind nicht notwendig identisch mit den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen für die Bekanntgabe kommunaler Rechtsvorschriften, mit denen sich die Rechtsprechung bereits beschäftigt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.10.2006 - 10 CN 2.05 -, BVerwGE 126, 388 = NVwZ 2007, 334). Immerhin muss eine "sonstige" Bekanntmachung aber sicherstellen, dass ihr Zweck erfüllt wird, die Gemeindebürger also - soweit sie interessiert sind - zuverlässig Kenntnis von dem bekanntzugebenden Ereignis erhalten können. Dies stellt keine hohen Anforderungen, zumal auch bei der Veröffentlichung in einem amtlichen Bekanntmachungsblatt allenfalls fingiert wird, dass man hiervon tagesaktuell Kenntnis nimmt. Hinzu kommt, dass jemand, der den Aushang regelmäßig verfolgt, von der Bekanntmachung eines Aufstellungsbeschlusses schwerlich überrascht werden kann, weil er anhand der nach § 41 Abs. 4 NGO ortsüblich bekannt zu machenden, d.h. ebenfalls auszuhängenden Tagesordnungen für bevorstehende Sitzungen der Gemeindegremien absehen kann, welche Planungen anstehen und welches Stadium sie erreicht haben.
Das lässt der Gemeinde einen gewissen Spielraum für die zeitliche Ausgestaltung von "sonstigen" Aushängen. Diesen Spielraum kann sie in Richtung auf einen längeren Aushang sogar noch erweitern, wenn sie eine zeitliche Staffelung vornimmt, nämlich unterscheidet zwischen einer kürzeren Frist, mit deren Ablauf die Bekanntmachung bewirkt sein soll, und einer geräumigeren ("Soll"-)Frist, die ohne sonstige Rechtswirkungen nur gewährleisten soll, dass interessierte Bürger darauf vertrauen können, wichtige Bekanntmachungen auch nach einiger Zeit noch zur Kenntnis nehmen zu können, etwa nach einem mehrwöchigen Urlaub. Insoweit würde sie allerdings die schon aus „Platzgründen„ beschränkte Möglichkeit in Rechnung zu stellen haben vom Inhalt des "Schwarzen Brettes" zuverlässig und vollständig Kenntnis nehmen zu können. Vom Inhalt der Tageszeitung oder des Amtsblatts kann man allein und in Ruhe Kenntnis nehmen; vor dem Schwarzen Brett ist dies nicht uneingeschränkt gewährleistet.
Rechtlich schwieriger ist demgegenüber die Frage zu beantworten, wo die rechtsstaatlich gebotene Mindestfrist des Aushangs für die Bewirkung der ortsüblichen Bekanntmachung liegt. Nicht ausgeschlossen erscheint, dass in einer kleinen Gemeinde sogar der Tag des Aushangs ausreicht, wenn dieser seinerseits vorher bekannt ist, also etwa stets am Tage nach der Ratssitzung zu erfolgen hat. Eine derart verlässliche zeitliche Verknüpfung ist aber weder der hier maßgeblichen Hauptsatzung zu entnehmen noch findet sie sich in der Praxis der Antragsgegnerin. So wurde z.B. der Ratsbeschluss vom 16. Oktober 2007 zur Änderung des Geltungsbereiches des vorgesehenen Bebauungsplanes erst am 23. Oktober 2007 ausgehängt. Mit anderen Worten wird dem Bürger für eine zeitnahe Kenntnisnahme der Ratsbeschlüsse abverlangt, nach einer Ratssitzung mehrere Tage das "Schwarze Brett" zu beobachten, was ihm zeitlichen und sonstigen Aufwand abverlangt, den er z.B. beim Abonnement eines Amtsblattes in dieser Form nicht hätte. Das legt es nahe, zumindest eine Wochenfrist als Mindestaushang anzusetzen.
Im Übrigen steht es einer Gemeinde auch frei, in ihrer Hauptsatzung festzulegen, dass "sonstige Bekanntmachungen" oder jedenfalls die Bekanntmachungen von Aufstellungsbeschlüssen ebenso wie die Bekanntmachungen von Rechtsnormen nach § 2 Abs. 3 Satz 1 BekVO-Kom im Amtlichen Verkündungsblatt bekannt zu machen sind. Das spart nicht nur Zeit, sondern vermeidet auch das für den Bürger unübersichtliche Auseinanderfallen der Bekanntmachung von Aufstellungsbeschluss einerseits und Veränderungssperre andererseits. Würde der Landkreis Emsland dem Vorbild anderer Landkreise folgen und sein Amtsblatt im Internet bereit stellen, hätte dies eine zusätzliche Steigerung der Transparenz gemeindlichen Handelns zur Folge.
Schließlich sieht der Senat keinen Widerspruch zwischen seinem Verständnis der rechtlichen Bedeutung der Aushangfrist und den von der Antragsgegnerin angeführten anderen Bestimmungen, die eine Bekanntmachung durch Aushang zulassen. Dass ein Verwaltungsakt bereits mit dem Aushang, also vor Fristablauf, angefochten werden kann, ergibt sich schon aus der herkömmlichen Unterscheidung zwischen Existenz, äußerer und innerer Wirksamkeit von Verwaltungsakten (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 43 Rdnrn. 163 ff.). Nach den Gesetzesmaterialien zu § 41 Abs. 4 VwVfG war im Übrigen gewollt, dass die Zwei-Wochen-Frist des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG erst nach dem Ende der ortsüblich vorgesehenen Aushangfrist einsetzt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 41 Rdnr. 187).
Ist hiernach die ursprüngliche Veränderungssperre zunächst nicht wirksam geworden, ergibt sich aber jedenfalls eine nachträgliche (Teil-)Wirksamkeit durch nachfolgende Ratsbeschlüsse und Bekanntmachungen, die insoweit einer Umdeutung zugänglich sind. Denn es ist regelmäßig davon auszugehen, dass es einer Gemeinde in erster Linie darauf ankommt, eine gültige Veränderungssperre zu erreichen, unabhängig davon, wie die darauf abzielenden Maßnahmen rechtlich einzuordnen waren; das Bundesverwaltungsgericht hat bereits mit Urteil vom 10. September 1976 (- IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = NJW 1977, 400) auf die "nicht seltenen Fälle" hingewiesen, in denen eine Gemeinde eine Veränderungssperre aufrechtzuerhalten wünscht, deren (bisherige) Gültigkeit nicht außer Zweifel steht.
Eine Umdeutung scheitert nicht daran, dass § 47 VwVfG nur Verwaltungsakte betrifft; diese Vorschrift ist Ausdruck eines weitergehenden Rechtsgrundsatzes (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 47 Rdnr. 28). So ist etwa anerkannt, dass prozessuale Erklärungen grundsätzlich einer Umdeutung zugänglich sind (vgl. z.B. BVerfG (1. Kammer), Beschl. v. 21.1.2000 - 2 BvR 2125/97 -, DVBl. 2000, 407). Auch die Umdeutung von Rechtsnormen ist nicht generell ausgeschlossen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.7.1958 - 1 BvF 1/58 -, BVerfGE 8, 71, = NJW 1958, 1388; 3. Kammer des Ersten Senats, Beschl. v. 13.11.1987 - 1 BvR 739/87 -, juris). Das Gericht kann eine gebotene Umdeutung schließlich auch selbst vornehmen (BVerwG, Urt. v. 26.7.2006 - 6 C 20.05 -, BVerwGE 126, 254 = NVwZ 2007, 210).
Die Umdeutung einer Verlängerung nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB in eine Erneuerung nach § 17 Abs. 3 BauGB hat der Senat im Beschluss vom 15. Oktober 1999 (- 1 M 3614/99 -, BauR 2000, 73) allerdings nicht für zulässig gehalten und sich zur Begründung insoweit auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 2. Dezember 1988 (- 2 A 3.87 -, BRS 49 Nr. 111) bezogen. Das OVG Berlin hat seinerseits den Wortlaut der damals streitigen Verlängerungsverordnung und deren Begründung herangezogen und gemeint, schon bei der ersten Verlängerung nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB habe sich die Gemeinde Klarheit darüber zu verschaffen, ob die mit der Veränderungssperre verbundene Beschränkung der Befugnisse des Eigentümers weiterhin im Rahmen des Zumutbaren und damit innerhalb der Sozialbindung des Eigentums liege (vgl. zu diesem Gedanken in ähnlichem Zusammenhang OVG Saarland, Urt. v. 11.1.1980 - II N 2/79 -, BauR 1981, 251). Gegen eine Umdeutung haben sich auch Stelkens (ZfBR 1980, 119/125) und Schenke (WiVerw 1994, 253/317) sowie Grauvogel (in Brügelmann, BauGB, § 17 Rdnr. 47) ausgesprochen, dafür hingegen Ernst/Zinkahn/Bielenberg (BauGB, § 17 Rdnr. 54), Schrödter (BauGB, 7. Aufl. 2006, § 17 Rdnr. 7) und Jäde/Dirnberger/Weiß (BauGB/BauNVO, 5. Aufl. 2007, § 17 Rdnr. 24).
Der Senat sieht eine Umdeutung nunmehr dann als grundsätzlich unbedenklich an, wenn die Gemeinde bei der umgedeuteten Entscheidung inhaltlich keine anderen Erwägungen hinsichtlich der Einschränkung der Eigentümerbefugnisse anzustellen hatte als bei der Entscheidung, die formell richtiger zum gleichen Ergebnis führt. So verhält es sich bei dem Ratsbeschluss vom 16. Oktober 2007 zur Änderung des Geltungsbereichs der Veränderungssperre. Es wäre gekünstelt, darin nur eine Willensbekundung zu sehen, die sich auf Randbereiche des Gebiets beschränkt. Vielmehr hat der Rat damit bekräftigt, dass er zu der Veränderungssperre insgesamt steht. Anderenfalls hätte er sie nach § 17 Abs. 4 BauGB außer Kraft setzen müssen.
Die erneute Befassung des Rates mit der Veränderungssperre geschah kein halbes Jahr nach den ersten Beschlüssen vom 3. Mai 2007 und damit relativ frühzeitig innerhalb des Zwei-Jahres-Zeitraums nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Letzterer wurde auch nicht "verschoben"; seine Berechnung sollte vielmehr ausdrücklich unverändert bleiben (Art. 2 S. 2 der Bekanntmachung). Unter diesen Umständen hätte der Rat der Antragsgegnerin, wäre ihm die Unwirksamkeit der ursprünglichen Veränderungssperre bewusst gewesen, für eine erstmalige Veränderungssperre zu diesem Zeitpunkt keine anderen Überlegungen anstellen müssen als er dies tatsächlich getan hatte. Insbesondere bestanden noch keine merklich gesteigerten Anforderungen an die Konkretisierung der Planung; binnen eines halben Jahres nach dem Aufstellungsbeschluss ist noch nicht zu verlangen, dass sich die planerischen Überlegungen in konkrete Entwürfe verdichtet haben. Der Umstand, dass sich bei ursprünglicher Unwirksamkeit der Veränderungssperre die Frage möglicher Schadensersatzforderungen anders stellte, ändert nicht das Gewicht der in die Abwägung einzustellenden Eigentümerinteressen, sondern betrifft nur die Frage, ob sich die Gemeinde den Konflikt finanziell "leisten kann", also einen nicht unmittelbar städtebaulichen Gesichtspunkt.
Ohne dass es darauf noch ankommt, dürfte im Übrigen für den Ratsbeschluss vom 3. März 2009 Vergleichbares gelten. Zu diesem Zeitpunkt unterschieden sich die inhaltlichen Anforderungen an eine Verlängerung nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB nicht von denen einer Erneuerung nach § 17 Abs. 3 BauGB (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = NJW 1977, 400). Insbesondere war der zeitliche Rahmen des § 17 Abs. 2 BauGB noch nicht berührt, der für eine weitere Verlängerung "besondere Umstände" voraussetzt.
Die Umdeutung scheitert nicht daran, dass die 1. Satzung zur Änderung der ursprünglichen Veränderungssperre für sich genommen nicht den kompletten Text der Veränderungssperre enthält, sondern teilweise auf die Ursprungssatzung Bezug nimmt. Da auch diese im Amtlichen Verkündungsblatt bekannt gemacht ist, kann sich der Betroffene in zumutbarer Weise von diesen anderen Teilen Kenntnis verschaffen.
Einer Umdeutung steht im Ergebnis schließlich nicht entgegen, dass auch hinsichtlich der Ratsbeschlüsse vom 16. Oktober 2007 die gebotene zeitliche Abfolge der Bekanntmachungen (allenfalls Gleichzeitigkeit) nicht eingehalten worden ist. Dabei nimmt der Senat an, dass der Rat ausdrücklich oder zumindest sinngemäß den ursprünglichen Aufstellungsbeschluss in Randbereichen geändert hat, auch wenn die vorliegenden Unterlagen, namentlich der ausgehängte Bekanntmachungstext, dies nicht völlig klar ausdrücken. Daher kann dieser Änderungsbeschluss vom 16. Oktober 2007 mangels abgeschlossener Bekanntmachung noch nicht zugrunde gelegt werden. Das schließt aber einen Rückgriff auf den ursprünglichen Aufstellungsbeschluss vom 3. Mai 2007 nicht aus, dessen ortsübliche Bekanntmachung zu diesem späteren Zeitpunkt eindeutig bewirkt war.
Dass sich der seinerzeit (3.5.2007) vorgesehene Geltungsbereich des Bebauungsplanes räumlich nicht mehr vollständig mit dem geänderten Geltungsbereich der Veränderungssperre (16.10.2007) deckt, ist jedenfalls in Bezug auf das Grundstück des Antragstellers unschädlich. Der Geltungsbereich einer Veränderungssperre muss nicht notwendig das zukünftige Plangebiet insgesamt abdecken. Innerhalb des vom ursprünglichen Aufstellungsbeschluss gesteckten Rahmens konnte also der Geltungsbereich der Veränderungssperre nachträglich reduziert werden, ohne dass dies ihre Wirksamkeit in Frage stellte.
Soweit der Geltungsbereich der Veränderungssperre über den des ursprünglichen Aufstellungsbeschlusses hinaus erweitert wurde, dürfte die Veränderungssperre zwar unwirksam sein. Die Unwirksamkeit beschränkt sich aber auf diejenigen Teilflächen, in denen die Veränderungssperre räumlich über den ursprünglichen Aufstellungsbeschluss hinausgeht. Sie zieht nicht die Unwirksamkeit der Veränderungssperre insgesamt nach sich, weil sich die Abweichungsflächen unzweideutig feststellen lassen und die Veränderungssperre nach ihrem Sinn und Zweck nicht mit Abgrenzungsdetails in Randbereichen "steht und fällt" (vgl. BVerwG, Beschl. v. 4.1.1994 - 4 NB 30.93 -, NVwZ 1994, 684; Beschl. v. 14.4.1997 - 7 B 329.96 -, NVwZ-RR 1997, 608). Ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers für einen gerichtlichen Ausspruch der Unwirksamkeit hinsichtlich dieser Randbereiche besteht nicht, weil sein eigenes Grundstück jedenfalls in einem Bereich („Kernschatten“) liegt, der stets und auf jeden Fall zum Geltungsbereich gehörte und gehören sollte.
Auch die materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre waren im nach der Umdeutung maßgeblichen Zeitpunkt des Ratsbeschlusses vom 16. Oktober 2007 gewahrt.
Insoweit kommt es auf die Ausführungen des Antragstellers zu den Verhältnissen im Vorfeld des Ratsbeschluss vom 3. Mai 2007 nicht mehr an, weil inzwischen mehrere Monate vergangen waren, in denen die Ratsmitglieder hinreichend Gelegenheit hatten, sich mit den bis dahin vorliegenden Planungsunterlagen vertraut zu machen. Die Annahme, infolge Überhastung seien der Aufstellungsbeschluss und der Satzungsbeschluss vom 3. Mai 2007 mängelbehaftet gewesen, lässt sich in vergleichbarer Weise für diesen späteren Zeitpunkt nicht begründen.
Im Übrigen gilt dafür im Wesentlichen noch, was der Senat bereits im Eilbeschluss vom 8. Februar 2008 - 1 MN 346/07 - ausgeführt hatte:
"Der Inhalt der am 3. Mai 2007 beschlossenen Planung erreicht einen Konkretisierungsgrad, der es erlaubt, eine Veränderungssperre zu erlassen. Die Planung muss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 21 = BRS 30 Nr. 76) einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des künftigen Bebauungsplanes sein soll, weil die Grundstückseigentümer die mit der Veränderungssperre verbundenen Nachteile nicht hinzunehmen brauchen, wenn und solange nicht abzusehen ist, welchen Inhalt die in Aussicht genommene Planung haben soll. Allein das Ziel, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, genügt nicht; die Gemeinde muss vielmehr positive planerische Vorstellungen entwickelt haben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, ZfBR 1990, 206). Genügend konkretisiert ist der künftige Planinhalt in der Regel, wenn die künftige Nutzung des Gebietes der Art nach festgelegt ist (vgl. BVerwG, Urteile v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - , ZfBR 2004, 460/463; - 4 CN 13.03 -, ZfBR 2004, 464/465). Die Veränderungssperre darf nicht eingesetzt werden, um die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern bzw. um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, a.a.O.). Das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) hat allerdings auch ausgesprochen, dass das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden dürfe, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde, zumal sich die Gemeinde in der Regel zu Beginn des Bebauungsplanaufstellungsverfahrens noch nicht auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen darf.
In Übereinstimmung hiermit darf eine Gemeinde nach der Rechtsprechung des Senats das Planungsziel verfolgen, die Ansiedlung von Tierhaltungsanlagen im Gemeindegebiet durch einen einfachen Bebauungsplan zu steuern, um die Zersiedlung des Außenbereichs zu begrenzen und die Erholungsfunktion der noch unzersiedelten Landschaft zu stärken. Ist dieses Ziel hinreichend konkretisiert, steht dem Erlass einer Veränderungssperre nicht entgegen, dass die Gemeinde noch nicht endgültig entschieden hat, mit welchen Festsetzungen sie dieses Ziel erreichen will. (Urt. v. 7.10.2005 - 1 KN 297/04 -, NordÖR 2006, 120).
Daran gemessen reichte die Konkretisierung der Planung im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre aus. Als allgemeines Ziel wird im Plankonzept die "Steuerung und insbesondere Begrenzung der Bebauung im bisherigen, nur einige Aussiedlerhöfe geprägten und ansonsten unzersiedelten Außenbereich" angegeben. Konkrete textliche Festsetzungen sind als "voraussichtlich" bereits formuliert. Dass das Plankonzept in großer Ausführlichkeit und rechtlicher Durchdringung eine Problematik erörtert, die infolge des Strukturwandels in der Landwirtschaft allgemeinerer Natur ist und auch viele andere Standorte betrifft, kann ihr nicht entgegengehalten werden, weil sie jedenfalls auch die lokale Konfliktlage sehr genau umreißt und unter einer Reihe von Gesichtspunkten auf die konkreten örtlichen Verhältnisse eingeht. Dass dabei in einem bestimmten Zusammenhang auch etwas entferntere Ortschaften erwähnt werden, ist kein Anhaltspunkt dafür, dass es sich in Wahrheit um ein notdürftig angepasstes Plankonzept für einen anderen Bereich oder um eine Art generellen Textbaustein für Tierhaltungsverhinderungsplanungen handelt. Immerhin werden auch die Besonderheiten herausgestellt, die sich aus den Folgen der Kultivierung der Moorlandschaft und der damit verbundenen Besiedlungsgeschichte ergeben; die Nachbarschaft zum Naturschutzgebiet "E. " wird gewürdigt.
Auch im Übrigen sind keine Umstände ersichtlich, mit denen sich die vorliegende Fallgestaltung von der mit Senatsurteil vom 7. Oktober 2005 entschiedenen durchgreifend unterscheidet. Zwar war in jenem Fall bereits eine deutlich größere Anzahl von Tierhaltungsanlagen vorhanden; das Gemeindegebiet dort hatte 2001 die zweithöchste Viehdichte in Niedersachsen bezogen auf Großvieheinheiten pro ha landwirtschaftlicher Nutzfläche und die höchste Viehdichte in Niedersachsen bezogen auf Großvieheinheiten je ha Gemeindefläche. Die Gemeinden sind jedoch nicht gehalten zu warten, bis ein derartiger Zustand erreicht wird, sondern können auf Grund der Erfahrungen anderer Gemeinden frühzeitig mit der Steuerung beginnen. Die Prognose des Plankonzepts, dass auch im Gebiet der Antragsgegnerin ein weiterer Zuzug von Tierhaltungsbetrieben der vom Antragsteller geplanten Art zu erwarten ist, kann nicht ohne weiteres von der Hand gewiesen werden.
Soweit der Antragsteller eine unzulässige Verhinderungsplanung rügt, trifft es nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge zwar zu, dass es der Antragsgegnerin im Ansatz um die Verhinderung seines Bauvorhabens ging. Das ist jedoch für sich genommen unschädlich. Wie oben in anderem Zusammenhang bereits angesprochen, darf die Gemeinde ein einzelnes Bauvorhaben zum Anlass nehmen, eine Bauleitplanung zu beginnen, die zur Verhinderung des fraglichen Vorhabens führt. Diese Planung darf sich darin allerdings ihrerseits nicht erschöpfen, sondern muss einen darüber hinausgehenden positiven Gehalt aufweisen. Das ist hier in einem ausreichenden Maß gelungen."
Die zwischenzeitliche Beschäftigung des Senats mit vergleichbaren Fällen führt nicht zu einer geänderten Beurteilung. Dem Senat ist bekannt, dass die Zunahme der Massentierhaltung vor allem im Emsland vermehrt zu Bestrebungen betroffener Gemeinden führt, diesem Phänomen mit Mitteln der Bauleitplanung zu begegnen. Nach einem Bericht des Landwirtschaftlichen Wochenblattes Westfalen-Lippe (Ausgabe 15/2009, S. 20 f.) haben 22 Gemeinden im Landkreis Emsland den Beschluss gefasst, mit Bauleitplänen die landwirtschaftliche und gewerbliche Tierhaltung in den Außenbereichen zu steuern. Überwiegend (in 16 Gemeinden) haben sie entschieden, Bebauungspläne für den gesamten Außenbereich aufzustellen. Vier Gemeinden haben Veränderungssperren erlassen. Die Tragweite des Problems wird u.a. auch in der Antwort der Landesregierung vom 9. Juni 2009 auf eine Große Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen (Drucksache 16/1331) deutlich. Schließlich adressiert der Beitrag von Söfker, NVwZ 2008, 1273, gerade diesen Problembereich.
Die besonderen Schwierigkeiten, die mit einer flächenhaften Bauleitplanung für die Massentierhaltung verbunden sind, führen zu keiner Herabsetzung der Anforderungen, die bei Veränderungssperren an die hinreichende Konkretisierung der zugrunde liegenden Bauleitplanung zu stellen sind. Soweit der Senat in einem vergleichbaren, nämlich ebenfalls die Zurückdrängung von Massentierhaltung betreffenden Fall deshalb Konkretisierungsdefizite angenommen hat (Beschl. v. 6.4.2009 - 1 MN 289/08 -, RdL 2009, 147 = AUR 2009, 225), ist dies angesichts bestehender Konzeptionsunterschiede auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Dass dem genannten Vergleichsfall eine in entscheidenden Punkten andere Konzeption zugrunde lag, hat der Senat in einem auf Anhörungsrüge und Gegenvorstellung ergangenen Beschluss vom 25. Mai 2009 (- 1 MN 78/09 - n.v.) wie folgt dargelegt:
"3. Das Vorbringen der Anhörungsrüge zu Nr. 3 und Nr. 8 deutet darauf hin, dass der Senat die vorgesehene Planung anders versteht als die Antragstellerin dies (jetzt) tut. Das beruht allerdings nicht darauf, dass der Senat das "Planungskonzept" nur zum Teil ausgewertet hätte, wie die Antragstellerin meint. Er hat nicht "hinsichtlich der Würdigung der Planungsziele" "lediglich" dessen Nr. 4 erwähnt, sondern hat der Nr. 4 ("Auswahl des Planungsinstruments") zu entnehmen versucht, was die Antragsteller mit dem Bebauungsplan festsetzen will. Demgegenüber werden auf Seite 2 des Planungskonzeptes, deren Berücksichtigung die Antragstellerin vermisst, nicht einmal Planungsziele aufgeführt; dort wird lediglich der gegenwärtige Zustand beschrieben. Unter Punkt 2. des Planungskonzeptes werden Planungsziele nur sehr allgemein dargelegt; zur Konkretisierung, wie sie für eine Veränderungssperre erforderlich ist, trägt diese Passage nichts bei.
Die Textpassage unter Nr. 4.1 enthält vier Absätze, von denen die ersten beiden keine Auslegungsprobleme aufwerfen. Den 3. und 4. Absatz versteht der Senat so, dass damit zwei voneinander zu unterscheidende Bereiche abgedeckt werden. Im 3. Absatz ist von Sondergebieten für Tierhaltungsanlagen die Rede, die eine Größe von jeweils 10 GV überschreiten; aus dem 1. Absatz ergibt sich ergänzend, dass damit sowohl gewerbliche als auch landwirtschaftliche Tierhaltung erfasst sind. Auch zugunsten der Antragstellerin - weil sich sonst die Frage der Negativplanung in anderer Weise gestellt hätte - hat der Senat deshalb angenommen, dass damit eine neu hinzutretende gewerbliche Tierhaltung nicht a priori ausgeschlossen, sondern nur auf passende Sondergebiete verwiesen werden soll.
Daneben ergibt sich aus dem 4. Absatz, dass die Antragstellerin die Entwicklung von bestehenden Tierhaltungsbetrieben im Bereich der Hofstellen und an geeigneten Standorten im Außenbereich zulassen will, worauf jetzt die Anhörungsrüge allein eingeht. Insoweit ist von Baufeldern die Rede, die ausschließlich Options- und Eignungsflächen darstellten. Das ist nach dem Aufbau dieser Textpassagen keine Verdeutlichung der Aussagen des 3. Absatzes, sondern ein eigenständiger Regelungsbereich.
Für die räumliche Anordnung der Sondergebiete nach dem 3. Absatz lässt sich aber weder dem Planungskonzept noch dem Vorbringen in beiden Verfahren irgendein Hinweis entnehmen. Damit fehlt es insoweit an der erforderlichen Konkretisierung der Planung."
Sondergebiete der erörterten Art waren aber von vornherein nicht Gegenstand der hier vorliegenden Planung.
Hier hat im Übrigen auch die nachfolgende Entwicklung die Einschätzung des Senats noch bestätigt, dass die Antragsgegnerin über ein sicherungsfähiges Planungskonzept verfügte. Dieses ist inzwischen in konkrete Entwürfe umgesetzt worden, die nach wie vor gegen den Vorwurf einer Verhinderungsplanung bestehen können. Der Antragsteller unterliegt einem Missverständnis der Rechtsprechung zur Verhinderungsplanung, wenn er bereits das gemeindliche Motiv, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern zu wollen, für illegitim hält. Schädlich für eine Veränderungssperre ist ein solches Motiv nur dann, wenn die Gemeinde bei einer Planungskonzeption stehen bleibt, die über die Verhinderung des Vorhabens hinaus keinen weitergehenden Gehalt hat, nicht jedoch, wenn sie ein Baugesuch nur zum Anlass für Überlegungen nimmt, die - wie hier - zur Entwicklung einer darüber hinausweisenden Planungskonzeption führen.
Aus den dargelegten Gründen besteht auch kein Anlass, an der Rechtmäßigkeit der inzwischen nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB erfolgten Verlängerung der Veränderungssperre zu zweifeln. Diese wahrt den notwendigen zeitlichen Zusammenhang mit der (durch Umdeutung aufrechterhaltenen) vorangegangenen Veränderungssperre und kann sich auf eine ausreichend konkretisierte Planung stützen, was durch die Entwurfsfassung vom 5. Februar 2009 belegt wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 VwGO. Hinsichtlich des Streitwertes hält der Senat nicht an seiner vorläufigen Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 27. Juni 2007 fest (20.000,-- €). Maßgeblich ist hier § 52 Abs. 1 GKG iVm Nrn. 3e und 9c des Streitwertkatalogs des Senats (NdsVBl. 2002, 192 = NordÖR 2002, 197). Danach sind als Ausgangswert bei landwirtschaftlichen Ställen mit Intensivhaltung 75 € je 1 m² Stallfläche zugrunde zu legen. Bei - nach Auskunft des Antragstellers - 16.820 m² Stallfläche ergibt dies einen Gesamtbetrag von 1.261.500 €, der nach Nummer 9c des Streitwertkatalogs zu halbieren ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BauGB
§ 2 BBauG
§ 47 VwVfG
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG
§ 10 Abs. 2 Satz 6 VwZG
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 1 BauGB
§ 41 Abs. 4 NGO
§ 41 Abs. 4 VwVfG
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 17 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 4 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 155 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 1273
BVerwGE 120, 138
NVwZ 2004, 858
NVwZ-RR 2003, 670
DÖV 71, 821
NVwZ 1993, 471
BVerwGE 79, 200
NVwZ 1989, 661
BVerwGE 126, 388
NVwZ 2007, 334
BVerwGE 51, 121
NJW 1977, 400
BVerfGE 8, 71
NJW 1958, 1388
BVerwGE 126, 254
NVwZ 2007, 210
NVwZ 1994, 684
NVwZ-RR 1997, 608
BVerwGE 51, 21
NordÖR 2006, 120
NordÖR 2002, 197
1 MN 346/07
1 MN 289/08
8 B 572/09
1 K 2682/98
8 S 1584/06
4 CN 16.03
4 B 236.88
1 K 3502/98
10a B 1522/03
2 B 450/07
1 KN 1177/01
7 A 3851/06
7 D 120/07
7 D 52/07
2 K 128/06
II R 46/69
1 KN 122/08
1 OVG A 144/69
4 C 71.71
IV C 76.68
4 N 1.92
4 N 4.87
10 CN 2.05
IV C 39.74
2 BvR 2125/97
1 BvF 1/58
1 BvR 739/87
6 C 20.05
1 M 3614/99
2 A 3.87
II N 2/79
4 NB 30.93
7 B 329.96
4 B 191.89
4 CN 13.03
1 KN 297/04
1 MN 78/09