Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-05-16, Aktenzeichen 8 K 178.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0516.8K178.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Voll-streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Gewährung von Aufwendungszuschüssen nach den Mietenkonzepten 2018 bis 2022 sowie die Zulässigkeit von Mieterhöhungen für die im Eigentum der Klägerin stehenden 24 öffentlich geförderten Wohnungen auf dem Grundstück K ... in Berlin-Neukölln.
Die Erstförderung des Wohn- und Geschäftsobjekts mit einer Gesamtwohnfläche von 1.771,80 m2 erfolgte im Wohnungsbauprogramm 1978. Für den Wohnteil ergaben sich nach Schlussrechnung Gesamtkosten in Höhe von 3.898.821 DM, welche in Höhe von 3.232.900 DM durch Aufnahme von Bankdarlehen sowie im Übrigen durch Eigenmittel der Klägerin finanziert wurden. Zur Deckung der laufenden Aufwendungen bewilligte der Beklagte mit Bescheid der Wohnungsbau-Kreditanstalt Berlin vom 27. Oktober 1978 Aufwendungshilfen in Höhe von insgesamt 2.679.950,16 DM für die Dauer von 15 Jahren, zu einem Drittel als Aufwendungsdarlehen und zu zwei Dritteln als Aufwendungszuschuss.
Die auf nur 15 Jahre angelegte Erstförderung lief im Jahr 1993 aus. Die Klägerin beantragte eine Anschlussförderung und gab in diesem Zusammenhang unter dem 16. Februar 1994 eine Verpflichtungserklärung ab, in der sie sich unter anderem verpflichtete, „die Miete nur unter Zugrundelegung der in Nr. 3.1 (4) der Anschlußförderung RL 1993 getroffenen Regelungen zu erheben (Verpflichtungsmiete)“. Mit Bescheid der Investitionsbank Berlin (im Folgenden: IBB) vom 26. April 1994 bewilligte der Beklagte der Klägerin (weitere) Aufwendungszuschüsse in Höhe von insgesamt 1.948.253,04 DM gemäß den Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1979-1981 (Anschlussförderung RL 1993 – AFördRL 1993) vom 26. Oktober 1993 (Amtsblatt für Berlin, Seite 3122-3925). Aufgrund von allgemeinen Subventionskürzungen und Konditionsanpassungen wurde die Förderung in der Folge mehrfach gekürzt und endete die Auszahlung der Aufwendungszuschüsse vorzeitig zum 30. September 2006. Gemäß Berechnungsblatt vom 5. August 2004 belief sich die Förderung insgesamt auf 455.970,77 Euro.
Nachdem zunächst kein Überschuss erzielt worden war, setzte die Bedienung des Aufwendungsdarlehens mit dem 30. Juni 2010 ein. Sie sollte planmäßig zum 31. Dezember 2028 mit der vollständigen Tilgung des Aufwendungsdarlehens enden.
Mit Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. Mai 2011 nahm der Beklagte einen Vorschlag der IBB vom 15. März 2011 zur Behandlung von Fällen auf, in denen das Aufwendungsdarlehen vor planmäßigem Bedienungsbeginn vollständig zurückgezahlt werde und die Fremdmittel ebenfalls ganz oder teilweise getilgt worden seien, und stimmte einer Praxis zu, wonach
„jeweils auf den im Rahmen der Anschlussförderungsrichtlinien vorgesehenen Aufwandsverzicht für planmäßig getilgte Darlehensanteile anteilig zu verzichten [ist]. Der Aufwandsverzicht verbleibt somit jeweils in der Höhe in der Wirtschaftlichkeitsberechnung, die erforderlich ist, um die planmäßige Erhöhung der Verpflichtungsmiete um 0,1278 €/m² Wohnfläche/monatlich berechnungsrechtlich zu gewährleisten.“
Am 10. Juli 2013 zahlte die Klägerin das Aufwendungsdarlehen vorzeitig zurück. Mit Bescheiden des Bezirksamts Neukölln von Berlin vom 29. Juli 2013, die jeweils zwölf Wohnungen am K ... und in der S ... betrafen, stellte der Beklagte daraufhin das Ende der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ mit Ablauf des 31. Dezember 2023 fest.
Mit Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 2. März 2016 bat der Staatssekretär die IBB darum, hinsichtlich der vorzeitigen Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen das vor dem 5. Mai 2011 durchgeführte Verfahren wieder anzuwenden mit der Folge, dass die förderungsrechtlich zulässige Miete ab dem Zeitpunkt der Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens bestehen bleibe und nicht mehr erhöht werden dürfe. Nach aktueller Auslegung der Anschlussförderrichtlinien ergäben sich Mieterhöhungen mangels eines entsprechenden laufenden Aufwandes nach vorzeitiger Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens nicht mehr. Mit Schreiben der Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen vom 13. Mai 2017 wies diese die IBB an, in Fällen der vorzeitigen vollständigen Rückzahlung der Aufwendungsdarlehen förderungsbedingte Mieterhöhungen ab dem 1. April 2018 zu untersagen.
Mit Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen vom 16. Januar 2017 beauftragte der Beklagte die IBB mit der Umsetzung der Aussetzung der förderrechtlich zulässigen Mieterhöhungen im sozialen Wohnungsbau zum 1. April 2017. Für die Objekte in der Bedienung der Aufwendungs- oder IBB-Baudarlehen sollte den Eigentümern/Fördernehmern eine entsprechende Begrenzung von Zins oder Tilgung zum Ausgleich für die zum 1. April 2017 nicht erfolgende planmäßige Mieterhöhung um 0,1278 Euro/m² Wohnfläche/monatlich angeboten werden. Für die Objekte in anderen Fördersegmenten sollten entsprechende Aufwendungszuschüsse bereitgestellt werden (Mietenkonzept 2017). Die IBB informierte im Januar 2017 unter Beifügung von Antragsformularen über die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Aufwendungszuschüssen oder eines Verzichts auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen. Mit Schreiben vom 3. April 2017 beantragte die Klägerin unter Verwendung des Antragsformulars der IBB für den Zeitraum vom 1. April 2017 bis zum 31. März 2018 die Gewährung weiterer Zuschüsse bzw. den Verzicht auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im Jahr 2017. Mit Bescheid der IBB vom 4. April 2017 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung hieß es, die Fördervoraussetzungen seien nicht gegeben, da das Aufwendungsdarlehen bereits 2013 vorzeitig zurückgezahlt worden sei.
Der Beklagte führte die grundsätzliche Gewährung von Zuschüssen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau (bzw. den Verzicht auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes von Aufwendungsdarlehen) auch in den Folgejahren fort (Mietenkonzepte 2018, 2019, 2020/2021 und 2022). Erstmals im Mietenkonzept 2020/2021 heißt es, dass die ab dem Jahr 2014 beschlossenen Mietenkonzepte, die zum großen Teil aufgrund der erwarteten umfassenden Reform des sozialen Wohnungsbaus nur für ein Jahr beschlossen worden seien, bis zum Auslaufen der Förderperiode ausfinanziert werden sollen. Im Mietenkonzept 2022 heißt es demgegenüber, dass eine Ausfinanzierung der Maßnahme nicht Bestandteil der Beauftragung sei.
Am 13. Juni 2018 beantragte die Klägerin die Gewährung von Aufwendungszuschüssen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen für den Zeitraum 1. April 2018 bis 31. März 2019. Mit Bescheid der IBB vom 2. Juli 2018 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung auch dieses Bescheides hieß es, dass die Fördervoraussetzungen nicht gegeben seien, da das Aufwendungsdarlehen bereits 2013 vorzeitig zurückgezahlt worden sei.
Am 26. Juli 2018 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie zunächst nur die Gewährung von Aufwendungszuschüssen nach dem Mietenkonzept 2018 begehrt hat. Nachdem der Beklagte ihren Antrag auf Gewährung weiterer Aufwendungszuschüsse für den Zeitraum vom 1. April 2019 bis zum 31. März 2020 mit Bescheid vom 4. April 2019 abgelehnt hatte, hat die Klägerin ihre Klage am 2. Mai 2019 dahingehend erweitert, dass sie auch für jenen Zeitraum Aufwendungszuschüsse in Höhe von 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche monatlich begehrt. Nach Ablehnung eines weiteren Antrags für den Zeitraum 1. April 2020 bis 31. März 2022 mit am 6. Juli 2020 zugestelltem Bescheid der IBB vom 1. Juli 2020 hat die Klägerin ihre Klage am 6. August 2020 erneut erweitert. Mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 4. März 2022 hat die Klägerin die Klage außerdem um einen Antrag auf Feststellung ihrer Berechtigung zur jährlichen Erhöhung der Miete erweitert. Am 14. April 2022 hat die Klägerin die Klage schließlich auf die Gewährung von weiteren mit Bescheid der IBB vom 24. März 2022 versagten Aufwendungszuschüssen für den Zeitraum 1. April 2022 bis 31. März 2023 erstreckt.
Die Klägerin macht geltend, dass sie aus dem im Grundgesetz und in der Verfassung von Berlin verankerten Gleichheitssatz in Verbindung mit der Selbstbindung der Verwaltung einen Anspruch auf Gewährung weiterer Aufwendungszuschüsse nach den Mietenkonzepten des Beklagten habe. Es handele sich um ein Objekt in der sogenannten Bedienphase, da der Zeitraum, in dem das Aufwendungsdarlehen planmäßig hätte bedient werden sollen, noch nicht verstrichen sei. Die vorzeitige vollständige Rückzahlung stehe der Gewährung von Aufwendungszuschüssen nicht entgegen. Dadurch habe die Klägerin Tilgungsleistungen nicht erspart, sondern vorzeitig erbracht. Zudem seien Objekte, bei denen (nur) eine barwertige Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens erfolgt sei, in die Mietenkonzepte einbezogen. Es widerspreche dem Gleichbehandlungsgrundsatz, diejenigen, welche die Aufwendungsdarlehen vollständig zurückgezahlt hätten, bei der Gewährung zusätzlicher Aufwendungszuschüsse schlechter zu stellen. Dies gelte umso mehr, als die Klägerin gegenüber dem Beklagten verpflichtet und berechtigt sei, die Miete jährlich um 0,1278 Euro je m2 Wohnfläche zu erhöhen. Die vorzeitige vollständige Rückzahlung ändere daran nichts. Denn die Klägerin habe in entsprechendem Umfang Anspruch auf Rückgewähr des im Rahmen der Annahme der Anschlussförderung ausgesprochenen Ansatzverzichts für planmäßig getilgte Darlehensanteile. Dieser habe dazu gedient, die Mietermiete nicht aufgrund der Förderung mit Aufwendungsdarlehen zusätzlich steigen zu lassen und habe gleichzeitig eine Rückzahlung der Aufwendungsdarlehen unter Berücksichtigung einer konstanten förderungsbedingten Mieterhöhung ermöglichen sollen. Wenn aber nach der vorzeitigen vollständigen Rückzahlung des von der Klägerin in Anspruch genommenen Aufwendungsdarlehens ein entsprechender Mietenanstieg aufgrund der Förderung nicht mehr zu besorgen sei, entfalle die Geschäftsgrundlage für den erklärten Ansatzverzicht.
Der Feststellungsklage bedürfe es, weil der Beklagte die Zulässigkeit jährlicher Mieterhöhungen im Umfang von 0,1278/m2 Wohnfläche bestreite und mit Schreiben vom 24. Januar 2022 erklärt habe, diese Rechtsauffassung auf Anfrage auch den Mietern mitzuteilen. Sie sei aber unzutreffend. Eine Differenzierung zwischen Fällen der vorzeitigen vollständigen und der barwertigen Rückzahlung sei vielmehr unzulässig. Auch die Umstände, dass die Möglichkeit zur Mietsteigerung in den Barwertfällen vertraglich vorgesehen sei, und dass die Eigenschaft „öffentlich gefördert“ hier bis zum ursprünglich geplanten Bindungsende fortdauere, änderten daran nichts. Die Zulässigkeit von Mietsteigerungen ergebe sich jeweils aus einem Abschmelzen des Ansatzverzichts für planmäßig getilgte Fremdmittel. Einen Anspruch auf entsprechende Rückgewähr des Ansatzverzichts ergebe sich bereits aus der zwischen den Beteiligten bestehenden Vereinbarung, hilfsweise aus den Regelungen zur Störung der Geschäftsgrundlage. Dies folge aus der Konzeption der Erst- und Anschlussförderung, welche die Klägerin in Anspruch genommen habe. Die von ihr ausgesprochene „Verzichtserklärung“ stelle keinen einseitigen „echten Verzicht“ dar, sondern eher eine rechtliche Anpassung an die tatsächlich eingetretenen Kreditverhältnisse. Nach vorzeitiger vollständiger Rückzahlung werde der Zweck des Ansatzverzichts, eine Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens unter einer konstanten förderungsbedingten Mieterhöhung zu erreichen, aber nicht mehr erfüllt. Weder werde der Ansatzverzicht noch benötigt, um die Entschuldung des Objekts sicherzustellen, noch um (weiterhin) eine – bundesgesetzlich an sich zulässige – Doppelbelastung der Mieter durch Ansätze für planmäßig getilgte Bankdarlehen sowie für das Aufwendungsdarlehen zu vermeiden. Darin und nicht in der vorzeitigen vollständigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens als solche liege die Störung der Geschäftsgrundlage. Die vorzeitige vollständige Rückzahlung sei nie als vom Fördernehmer zu vertretender Umstand anzusehen. Unabhängig davon sei es so, dass Zins- und Tilgung für Aufwendungsdarlehen in dem von dem Beklagten praktizierten Fördersystem kostenrechtlich eigentlich gar nicht in der Wirtschaftlichkeitsberechnung angesetzt werden dürften. Insofern beruhe der erklärte Ansatzverzicht auf einem beiderseitigen Irrtum über die Rechtsverhältnisse, was ebenfalls eine Störung der Geschäftsgrundlage bewirke. Ein Festhalten am Ansatzverzicht sei der Klägerin unzumutbar, weil die Eigenkapitalverzinsung nach Entschuldung, welche mit der bundesgesetzlich vorgesehenen Möglichkeit des Ansatzes von Zinsen für planmäßig getilgte Darlehensanteile verbunden sei, letztlich einen verfassungsrechtlich gebotenen Ausfluss des grundrechtlichen Eigentumsschutzes darstelle. Hiervon abzuweichen bedürfte gewichtiger Sachgründe, welche mit der vollständigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens entfallen seien. Freiwillig sei der mit der Inanspruchnahme der Anschlussförderung ausgesprochene Ansatzverzicht keinesfalls gewesen, weil die Klägerin nach den Bescheiden zur Grundförderung verpflichtet gewesen sei, weitere Fördermittel zu beantragen und anzunehmen. Die Förderung mit Aufwendungshilfen sei auch nicht der Klägerin, sondern ausschließlich ihren Mietern zugutegekommen.
Des Weiteren habe der Beklagte in Zeitraum zwischen 2011 und 2016 in den Fällen vorzeitiger vollständiger Rückzahlung jährliche Mietsteigerungen unter sogenanntem Abschmelzen der Ansatzverzichte ausdrücklich zugelassen.
Ausgeschöpft seien die zurückzugewährenden Ansatzverzichte noch nicht, was bis zum Ende der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ auch so bleiben werde.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide der Investitionsbank Berlin vom 2. Juli 2018, 4. April 2019, 1. Juli 2020 und 24. März 2022 zu verpflichten, der Klägerin für den Zeitraum vom 1. April 2018 bis zum 31. März 2023 Aufwendungszuschüsse in Höhe von 0,1278 Euro/m² Wohnfläche monatlich für das Mietwohngrundstück K ... zu gewähren,
festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Miete für die durch den Beklagten geförderten Wohnungen des Mietwohngrundstücks K ... am 1. April 2023 bis zum Ende der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ am 31. Dezember 2023 um 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche zu erhöhen,
hilfsweise festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Miete für die durch den Beklagten geförderten Wohnungen des Mietwohngrundstücks K ... ab dem 1. April 2018 bis 31. März 2023 jeweils zum 1. April eines jeden Jahres um 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche zu erhöhen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Mietenkonzepte verstießen nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nachdem die öffentliche Bindung bei Objekten in der Nachwirkungsfrist bereits zehn Jahre nach der vollständigen Rückzahlung ende. Objekte, bei denen eine barwertige Rückzahlung erfolgt sei, blieben hingegen bis zur ursprünglich vorgesehenen Dauer in der öffentlichen Bindung. Auch ergebe sich hier die Berechtigung zu Mieterhöhungen aus den Verträgen über die barwertige Ablösung. Bei einer vorzeitigen vollständigen Rückzahlung seien hingegen keine förderungsbedingten Mieterhöhungen mehr zulässig. Dies folge daraus, dass ausschließlicher Zweck der in den AFördRL 2013 vorgesehenen jährlichen Mieterhöhungen die Generierung von Überschüssen zur Bedienung des Aufwendungsdarlehens sei. Dieser Zweck entfalle mit der Rückzahlung des Darlehens. Auch sei in § 18 Abs. 4 der II. Berechnungsverordnung geregelt, dass im Falle einer vorzeitigen vollständigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens kein höherer Kapitaldienst für das Aufwendungsdarlehen berücksichtigt werden dürfe als der zum Zeitpunkt der Rückzahlung geltende. Soweit in den Jahren 2011 bis 2016 förderungsbedingte Mietsteigerungen in den Fällen der vorzeitigen Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen zugelassen worden seien, habe dem eine Verwaltungspraxis zu den Ansatzverzichten zugrunde gelegen, welche der Beklagte habe ändern dürfen.
Für die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts, insbesondere den Wortlaut der Verpflichtungserklärung vom 16. Februar 1994 und der Verlautbarungen der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. Mai 2011, 2. März 2016 und 23. Mai 2017, sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und sonstigen Aktenbestandteile sowie auf den Inhalt der bei der IBB geführte Förderakte und des Bewilligungsvorgangs verwiesen. Diese haben vorgelegen und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist insgesamt zulässig, aber unbegründet.
Die Klageerweiterungen vom 2. Mai 2019, 6. August 2020 und 14. April 2022, mit denen die Klägerin Aufwendungszuschüsse für weitere Zeiträume begehrt, sind zulässig. Sie sind im Sinne von § 91 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sachdienlich, da sie die Förderung durch Aufwendungszuschüsse nach inhaltsgleichen Bestimmungen für einen Anschlusszeitraum betreffen. Der Beklagte hat in die Klageerweiterungen zudem im Sinne des § 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO jedenfalls konkludent eingewilligt, indem er sich, ohne zu widersprechen, auf sie eingelassen hat.
Auch die Klageerweiterung vom 4. März 2022 um den in der mündlichen Verhandlung zum Teil unbedingt und zum Teil hilfsweise gestellten Feststellungsantrag ist zulässig. Sie ist ebenfalls sachdienlich, weil sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt. Zudem hat der Beklagte auch in diese Klageerweiterung jedenfalls konkludent eingewilligt, indem er sich, ohne zu widersprechen, in der mündlichen Verhandlung auf sie eingelassen hat.
1. Soweit die Klägerin die Bewilligung von Aufwendungszuschüssen nach den Mietenkonzepten 2018 bis 2022 begehrt, ist die Klage als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht. Bei dem Bewilligungsausschuss, in dessen Namen die IBB über die Gewährung von Aufwendungszuschüssen nach den Mietenkonzepten des Landes Berlin entscheidet, handelt es sich um eine oberste Landesbehörde.
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Ablehnung der Gewährung von Aufwendungszuschüssen für die Zeiträume 1. April 2018 bis 31. März 2019, 1. April 2019 bis 31. März 2020, 1. April 2020 bis 31. März 2022 und 1. April 2022 bis 1. April 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen dahingehenden Anspruch (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Eine gesetzliche Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Aufwendungszuschüssen existiert nicht. Die Zuwendung steht vielmehr im durch den Zuwendungszweck begrenzten Ermessen des Beklagten im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften (§§ 23, 44 Landeshaushaltsordnung – LHO). Ein Rechtsanspruch kann sich dabei nur aus einer durch den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes begründeten Selbstbindung der Verwaltung ergeben. Werden die Fördervoraussetzungen in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt (vgl. BayVGH München, Beschluss vom 14. September 2020 – 6 ZB 20.1652 –, juris Rn. 9). Dabei unterliegen ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften aber keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2008 – BVerwG 7 B 38.08 –, juris Rn. 9). Maßgeblich für die Entstehung einer Selbstbindung ist – insbesondere bei unklarem und daher auslegungsbedürftigem Wortlaut – die tatsächliche Handhabung der Förderrichtlinien in der Verwaltungspraxis. Ein Anspruch aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung besteht, wenn diese eine bestimmte Ermessenspraxis des Inhalts etabliert hat, bestimmte im Ermessen stehende Leistungen zu gewähren (BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 2015 – BVerwG 6 B 12/15 –, juris Rn. 25).
Die Voraussetzungen für einen Anspruch der Klägerin auf Aufwendungszuschüsse nach Maßgabe der Mietenkonzepte 2018, 2019, 2020/2021 sowie 2022 liegen danach nicht vor.
Der Beklagte hat für die streitgegenständlichen Zeiträume unter Zugrundelegung seiner Mietenkonzepte eine Ermessenspraxis etabliert, nach welcher für bestimmte Objekte des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaus Aufwendungshilfen gewährt werden, um förderungsbedingte Mietsteigerungen im jeweiligen Förderungszeitraum zu vermeiden. Begünstigte Fördersegmente sind danach:
- Wohnungen mit Verträgen über die barwertige Zahlung von Aufwendungsdarlehen,
- Wohnungen mit Anschlussförderung in der Ruhephase,
- Wohnungen mit Anschlussförderung in der Bedienphase,
- Wohnungen in mit IBB-Baudarlehen geförderten Objekten.
Wohnungen, bei denen die Aufwendungsdarlehen vorzeitig vollständig zurückgezahlt wurden, werden von den Mietenkonzepten hingegen ausdrücklich nicht erfasst.
Die Nichteinbeziehung dieser Wohnungen steht mit dem Förderzweck in Einklang. Voraussetzung für eine Förderung durch weitere Aufwendungszuschüsse nach den Mietenkonzepten ist grundsätzlich, dass damit förderungsbedingte Mietsteigerungen vermieden werden. Aus der Formulierung der Konzepte wird der Zusammenhang der Subvention durch Aufwendungszuschüsse mit der rechtlichen Möglichkeit bzw. Zulässigkeit von Mietsteigerungen jeweils deutlich.
Zu Objekten, deren Eigentümer die Aufwendungsdarlehen planmäßig bedienen, heißt es in den Erläuterungen jeweils, dass das Land Berlin auf die weitere Erhöhung der planmäßigen Bedienung der Aufwendungsdarlehen verzichte. Damit entstünde den Eigentümern kein erhöhter Aufwand, der unmittelbar zu Mieterhöhungen führen würde. Zu Objekten, bei denen das Land Berlin Verträge über die barwertige Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen abgeschlossen hat, heißt es, dass die vertragliche Regelung Mieterhöhungen zulasse. Zur Vermeidung von Mieterhöhungen würden den Eigentümern Zuschüsse zur Verfügung gestellt. Objekte, die keine Anschlussförderung erhalten haben, sowie Objekte in der Nachwirkungsfrist seien von der Maßnahme nicht betroffen. In den Erläuterungen zum Mietenkonzept 2019 wird zur Begründung angeführt, dass hier keine förderungsbedingte Degression zulässig sei. Die Bewilligung von Aufwendungszuschüssen erfordert mithin einen ihnen gegenüberstehenden förderungsbedingten Aufwand. Dem entspricht auch die Praxis der Gewährung von Aufwendungszuschüssen bzw. des Verzichts auf die planmäßige Erhöhung des Kapitaldienstes durch die IBB.
Die Anknüpfung der Begünstigung durch Gewährung von Aufwendungszuschüssen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen an die rechtliche Möglichkeit förderungsbedingter Mietsteigerungen ist sachgerecht. Subventionszweck der Aufwendungszuschüsse nach den Mietenkonzepten 2018 bis 2022 ist die Mietenstabilität im sozialen Wohnungsbau, nicht die allgemeine Bezuschussung von Förderobjekten.
Bei dem streitgegenständlichen Förderobjekt handelt es sich um ein Förderobjekt in der sogenannten Nachwirkungsfrist, die in § 16 Abs. 1 Satz 1 des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. September 2001 (BGBl. I S. 2404), das zuletzt durch Artikel 126 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) definiert wird. Werden die für eine Wohnung als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel ohne rechtliche Verpflichtung vorzeitig vollständig zurückgezahlt, so gilt die Wohnung vorbehaltlich der Absätze 2 bis 5 danach als öffentlich gefördert bis zum Ablauf zehnten Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung, längstens jedoch bis zum Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Darlehen nach Maßgabe der Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt wären (Nachwirkungsfrist). Jene Vorschrift ist auf die vorzeitige vollständige Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens durch die Klägerin anwendbar. Erst mit Wirkung zum 22. September 2015 hat § 11a Abs. 1 des Gesetzes über den Sozialen Wohnungsbau in Berlin (Wohnraumgesetz Berlin – WoG Bln) vom 1. Juli 2011 (GVBl. S. 319, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Oktober 2020, GVBl. S. 807) § 16 Abs. 1 WoBindG ersetzt.
Während die Förderung durch das Aufwendungsdarlehen mit dessen einseitiger vollständiger Rückzahlung abgeschlossen ist, gelten die mit der Förderung begründeten Wohnungsbindungen aufgrund gesetzlicher Anordnung fort. Während die Wohnungsbindungen innerhalb der Nachwirkungsfrist fortbestehen, ist die Klägerin weiterhin gemäß § 8 WoBindG verpflichtet, nur die sogenannte Kostenmiete zu erheben. Diese errechnet sich nach §§ 8a, 8b WoBindG sowie der auf Grundlage des WoBindG erlassenen Verordnung über wohnungswirtschaftliche Berechnungen (Zweite Berechnungsverordnung – II. BV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Oktober 1990 (BGBl. I S. 2178). Daneben besteht die Verpflichtung der Klägerin als Fördernehmerin im Verhältnis zu dem Beklagten als Förderungsgeber fort, nur die sogenannte Verpflichtungsmiete zu erheben. Dies ergibt sich aus der von der Klägerin am 16. Februar 1994 im Zusammenhang mit der Beantragung und Annahme der Anschlussförderung abgegebenen Verpflichtungserklärung in Verbindung mit Nr. 4 Abs. 3 AFördRL 1993. Förderungsbedingte Mieterhöhungen sind danach aber nicht mehr möglich.
Die Bestimmungen über die Anschlussförderung und die danach zu erhebende Verpflichtungsmiete modifizieren das gesetzliche System der Kostenmiete für öffentlich geförderte Wohnungen. Eine gesetzliche Regelung hierüber besteht nicht. Allerdings setzt § 10 Abs. 4 WoBindG die Zulässigkeit von Vereinbarungen voraus, die das Recht des Vermieters zur einseitigen Mieterhöhung ausschließen oder beschränken. Um eine solche Vereinbarung handelt es sich hier. Der Beklagte hat bei der Gewährung einer Anschlussförderung für öffentlich geförderten Wohnraum eine Verwaltungspraxis unter Zugrundelegung von sogenannten Anschlussförderungsrichtlinien (hier der AFördRL 1993) etabliert. Danach mussten sich Fördernehmer im Zusammenhang mit der Gewährung weiterer Aufwendungshilfen in Form degressiver Aufwendungszuschüsse u.a. dazu verpflichten, auf Verlangen der IBB zu geeigneten Zeitpunkten finanztechnische Änderungen vorzunehmen und im Falle einer Umfinanzierung oder Umstellung auf das Restkapital auf Kapitalkostenansätze für die zu diesem Zeitpunkt planmäßig getilgten Beträge zu verzichten. Im Umfang dieser sogenannten Ansatzverzichte (auch: Aufwandsverzichte) reduzieren sich die mietpreisbildenden Kapitalkosten im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsberechnung und bewirken eine unterhalb der Kostenmiete liegende Miethöhe (sogenannte Verpflichtungsmiete).
Aufgrund der Degression der Aufwendungszuschüsse erhöht sich die Verpflichtungsmiete während der Laufzeit der Anschlussförderung jährlich um 0,25 DM (= 0,1278 Euro) je m² Wohnfläche. Für die Zeit nach der Auszahlung der Aufwendungszuschüsse sieht Nr. 3.1 Abs. 4 Buchstabe f AFördRL 1993 eine jährliche förderungsbedingte Mieterhöhung im selben Umfang vor. Allerdings folgt daraus nicht, dass sich die Verpflichtungsmiete auch während der Nachwirkungsfrist nach vollständiger vorzeitiger Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens entsprechend erhöht.
Die Bestimmung berechtigt und verpflichtet den Fördernehmer nämlich nicht ohne Weiteres zur Mieterhöhung. Vielmehr steht die Verpflichtung und Berechtigung zu Mieterhöhungen im Regelungszusammenhang mit der Bedienung des erhaltenen Aufwendungsdarlehens. Gemäß Nr. 3.1 Abs. 4 Buchstabe e) AFördRL 1993 ist nach Tilgung sämtlicher Fremdmittel bzw. – soweit keine Umstellung auf das Restkapital verlangt worden ist – nach spätestens 15 Jahren Anschlussförderung das Aufwendungsdarlehen aus dem Überschuss, der sich aus den um die Eigenkapitalverzinsung sowie die Bewirtschaftungskosten geminderten Mieteinnahmen ergibt, in vollem Umfang nach Maßgabe der Nr. 4 Abs. 1 zu bedienen. Nr. 4 Abs. 1 AFördRL 1993 lautet:
„Der Überschuß nach Nummer 3.1 Abs. 4 Buchstabe e ist nach folgender Maßgabe zur Bedienung der Aufwendungsdarlehen zu verwenden:
a) Der Verwaltungskostenbeitrag der Investitionsbank Berlin für das Aufwendungsdarlehen beträgt 0,5 v.H. jährlich vom jeweiligen Restkapital des Aufwendungsdarlehens, mindestens aber 0,5 v.H. jährlich von 20 v.H. des Ursprungskapitals und ist vorrangig zu zahlen.
b) Der verbleibende Betrag ist für die Tilgung des Aufwendungsdarlehens von bis zu 2 v.H. jährlich, danach für die Verzinsung von bis zu 7 v.H. jährlich zu verwenden.
c) Ein eventuell verbleibender Restbetrag wird zur verstärkten Tilgung des Aufwendungsdarlehens herangezogen.“
Die förderungsbedingte Mieterhöhung dient danach dazu, einen Überschuss zu generieren oder einen bereits vorhandenen Überschuss zu erhöhen, damit das Aufwendungsdarlehen bedient bzw. eine höhere Summe hierfür eingesetzt werden kann. Wurde das Aufwendungsdarlehen bereits vollständig zurückgezahlt, kann dieser Zweck nicht mehr realisiert werden. Eine regelmäßige Erhöhung der Miete zu Gunsten des Fördernehmers ist nicht Zweck der Regelung (vgl. Urteile der Kammer vom 29. September 2021 – VG 8 K 159.19 und VG 8 K 160.19 –, juris Rn. 38).
Ein anderes Ergebnis ergibt sich auch nicht aus der Überlegung, dass die Klägerin einen Anspruch auf die schrittweise Reduzierung der im Zusammenhang mit der Beantragung und Annahme der Anschlussförderung ausgesprochenen Ansatzverzichte habe, um eine jährliche Mieterhöhung von 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche/monatlich zu realisieren (sogenanntes „Abschmelzen“ der Ansatzverzichte).
Mit der Verpflichtungserklärung vom 16. Februar 1994 hat sich die Klägerin unter anderem dazu verpflichtet, „in Höhe der durch die vollständige Tilgung sämtlicher Fremdmittel reduzierten Kosten Aufwendungen gegenüber dem Mieter nicht geltend zu machen“ sowie „im Falle der Umfinanzierung oder Umstellung auf das Restkapital auf Kapitalkostenansätze für die zu diesem Zeitpunkt planmäßig getilgten Beträge zu verzichten“. Sie erklärte außerdem ihr Einverständnis, „dass eine durch die Umstellung auf das Restkapital, Umfinanzierung bzw. Konditionsanpassung erwirkte Senkung der Kapitalkosten zur Kürzung der bewilligten Aufwendungszuschüsse führt“.
Der Wortlaut dieser Bestimmungen liefert keine Hinweise auf die Berechtigung zu einem „Abschmelzen“ der Ansatzverzichte nach vorzeitiger Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens. Auch aus der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck des Systems der Verpflichtungsmiete im Allgemeinen und der Ansatzverzichte im Besonderen kann eine solche nicht abgeleitet werden. Die Anschlussförderung sollte dauerhaft vertretbare Belastungen gewährleisten, gravierende Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit von Investitionen im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau verhindern und den öffentlichen Aufwand auf das sachlich zwingend erforderliche Maß begrenzen (vgl. Nr. 1 Abs. 1 AFördRL 1993; vgl. auch Bericht der Expertengruppe zur Reform des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin von September 2016, Teil III, S. 5 ff., abrufbar unter https://www.stadtentwicklung.berlin.de/wohnen/sozialer_wohnungsbau/reform/index.shtml, zuletzt abgerufen am 29. Mai 2022). Diese grundsätzlich gegenläufigen Belange wurden unter anderem durch die Gewährung weiterer degressiver Aufwendungszuschüsse, die von den Fördernehmern auszusprechenden Ansatzverzichte sowie progressive Mieterhöhungen zwecks Rückführung der Aufwendungsdarlehen in vertretbarer Zeit in Ausgleich gebracht.
Diese Konzeption hatte ersichtlich den Regelfall der Gewährung weiterer Aufwendungszuschüsse für die Dauer von bis zu 15 Jahren sowie eine anschließende fortlaufende Bedienung des Aufwendungsdarlehens bis zu dessen vollständiger Rückzahlung vor Augen. Der Schluss, auch nach vorzeitiger Rückzahlung müssten jährliche Mietsteigerungen um 0,1278 Euro je m2 Wohnfläche zulässig sein, kann hieraus nicht gezogen werden (a.A. Lorenz, GE 2016, S. 1193). Anders als die Klägerin meint, sind die mit dem System der Verpflichtungsmiete im Allgemeinen und der Ansatzverzichte im Besonderen verfolgten Zwecke nach der vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens nicht vollständig entfallen. Nachdem die Aufwendungszuschüsse bewilligt und ausgezahlt worden sind und das Aufwendungsdarlehen zurückgeführt worden ist, mag die Klägerin nun kein Interesse mehr daran haben, die Ansatzverzichte aufrechtzuerhalten. Die öffentlichen Interessen der Begrenzung der Mieterbelastung sowie der Begrenzung des öffentlichen Aufwands auf das sachlich zwingend erforderliche Maß bestehen aber fort.
Die in der AFördRL 1993 vorgesehenen jährlichen förderungsbedingten Mieterhöhungen um 0,1278 Euro je m2 Wohnfläche – und damit eine steigende Belastung der Mieter – wurden zunächst deshalb als angesichts der allgemeinen Einkommensentwicklung hinnehmbar in Kauf genommen, um die Förderung schrittweise abbauen zu können, und sodann, um einen steigenden Überschuss zur Bedienung des Aufwendungsdarlehens zu generieren. Diese Gründe sind mit der vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens entfallen.
Dass die Fördernehmer auch nach vorzeitiger vollständiger Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens zu entsprechenden Mieterhöhungen berechtigt sein müssten, erscheint aus diesem Blickwinkel nicht zwingend. Dies würde jedenfalls in dem nunmehr grundsätzlich gegebenen Fall, dass aufgrund der Mietenkonzepte des Beklagten weitere Aufwendungszuschüsse zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen gewährt werden, der Begrenzung des öffentlichen Aufwands auf das zwingend erforderliche Maß entgegenstehen.
Auch die Regelungen zur Berechnung der Kostenmiete können nicht herangezogen werden, um einen Anspruch auf ein „Abschmelzen“ der Ansatzverzichte zu begründen. Mit der Anschlussförderung, wie sie in Berlin erfolgt ist, wurde das System der Kostenmiete bewusst modifiziert. Die eingesetzten Aufwendungszuschüsse sind gemäß Nr. 1 Abs. 2 AFördRL 1993 und entsprechenden Bestimmungen in den Bewilligungsbescheiden keine öffentlichen Mittel im Sinne von § 6 Abs. 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (Wohnungsbau- und Familienheimgesetz - II. WoBauG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1994 (BGBl. I S. 2137, zuletzt geändert durch Art. 2 Gesetz zur Reform des Wohnungsbaurechts vom 13.9.2001, BGBl. I S. 2376). Zur Inanspruchnahme der Förderung mussten sich die Fördernehmer verpflichten, nur die Verpflichtungsmiete und eben nicht die Kostenmiete nach den §§ 8a, 8b WoBindG in Verbindung II. BV zu erheben. Dies bewegt sich im Rahmen des weiten Gestaltungsermessens des Staates, was die Gewährung von Subventionen betrifft, insbesondere auch im Bereich des sozialen Wohnungsbaus (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 – BVerwG 5 C 10/05 –, juris Rn. 58 m.w.N.). Eine Förderung unter den im II. WoBauG geregelten Bedingungen war dem Beklagten nicht gesetzlich aufgegeben. Denn das Gesetz begründete nach § 33 Abs. 3 II. WoBauG vorbehaltlich hier nicht zutreffender Regelungsbereiche keinen Rechtsanspruch auf die Bewilligung öffentlicher Mittel (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 – BVerwG 5 C 10/05 –, juris Rn. 50).
Ein Verstoß gegen die im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebote von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit oder eine Verletzung des Grundrechts auf Eigentum durch die gewählte Form der Anschlussförderung ist nicht ersichtlich. Sogar ein vollständiger Verzicht auf eine Anschlussförderung wäre unter Umständen hiermit vereinbar gewesen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 – BVerwG 5 C 10/05 –, juris). Hierzu ist es im Fall der Klägerin indes nicht gekommen. Vielmehr wurden weitere Aufwendungszuschüsse in erheblicher Höhe gewährt. Zu ihrer Inanspruchnahme musste die Klägerin unter den oben dargelegten Voraussetzungen zwar auf den Ansatz planmäßig getilgter Fremdmittel verzichten. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in eine grundgesetzlich geschützte Eigentumsposition war damit aber nicht verbunden. Insbesondere musste ein Verzicht auf den Ansatz von Eigenkapitalkosten, also die Verzinsung des von der Klägerin bei der Gestehung der Wohnungen eingesetzten Eigenkapitals (vgl. §§ 15, 20 II. BV), nicht erklärt werden.
Auch nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage, also analog § 60 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), besteht kein Anspruch auf ein „Abschmelzen“ der Ansatzverzichte (zur Anwendung von § 60 Abs. 1 VwVfG auf einseitige Rechtsgeschäfte vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 – BVerwG 7 C 15/12 –, juris Rn. 40). Haben die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei nach § 60 Abs 1 Satz 1 VwVfG eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen. Für eine Unzumutbarkeit in diesem Sinne genügt nicht, dass sich für eine Vertragspartei das normale Vertragsrisiko realisiert oder dass sie nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise jetzt nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss nach dem Regelungszusammenhang sowie nach dem Zweck der Vorschrift die Änderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Vertragspartei geführt haben, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – BVerwG 8 C 4/11 –, juris Rn. 64). Eine solche Sachlage hat die Klägerin nicht dargelegt.
Bei der vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens – und damit auch die von der Klägerin geltend gemachte vermeintliche Zweckverfehlung der Ansatzverzichte nach vorzeitiger Rückzahlung – handelt es sich um eine Möglichkeit, die bei der Modifizierung des Förderverhältnisses durch die Anschlussförderung vorhersehbar war und vorhergesehen wurde. In die abzugebende Verpflichtungsklärung wurde indes nur die Regelung aufgenommen, dass bei einer vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens während der Laufzeit der Zuschüsse bis zum Auslaufen der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ nur die zulässige Verpflichtungsmiete zu fordern ist, obwohl die Zuschusszahlungen eingestellt werden. Hinzu kommt, dass die vorzeitige Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens freiwillig erfolgt ist. Die Klägerin hätte das Aufwendungsdarlehen weiterhin in Anspruch nehmen können, hat sich aber zu einer vorzeitigen Rückzahlung entschieden. Eine Vertragspartei, welche eine Veränderung der Verhältnisse selbst herbeigeführt hat, ist nicht schutzwürdig (vgl. BGH, Urteil vom 21. Dezember 2010 – X ZR 122/07 –, juris Rn. 27 m.w.N.). Der Umstand, dass die Organe der Klägerin bzw. ihrer Komplementärin sich im (wirtschaftlichen) Interesse der Gesellschafter zu einer freiwilligen vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens verpflichtet gesehen haben mögen, ändert an der Freiwilligkeit der Rückzahlung im Außenverhältnis nichts.
Auf die Frage, ob die Beteiligten bei der Modifikation des Förderverhältnisses durch die Anschlussförderung unzutreffende Vorstellungen über die Auslegung von § 18 Abs. 3 II. BV hatten (vgl. hierzu Bericht der Expertengruppe zur Reform des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin von September 2016, Teil III, S. 10 ff.) und ob darin ein Wegfall der Geschäftsgrundlage zu sehen ist, kommt es nicht entscheidend an. Denn es liegt jedenfalls fern, dass die Konzeption der Anschlussförderung zu schwerwiegenden Nachteilen für die Klägerin geführt hat, denen nunmehr durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung dergestalt Rechnung zu tragen wäre, dass weitere Mieterhöhungen ermöglicht würden. Im Rahmen der Anschlussförderung wurden Aufwendungszuschüsse in erheblicher Höhe gewährt. Auch ist es seit ihrer Bewilligung zu einer für die Klägerin positiven Entwicklung des Kapital- und Immobilienmarktes gekommen. Eine etwaige rechtliche Verpflichtung oder wirtschaftliche Notwendigkeit zur Inanspruchnahme der Anschlussförderung führt nicht zur Unzumutbarkeit des (unveränderten) Festhaltens an den von der Klägerin erklärten Ansatzverzichten. Die Klägerin hat das Förderverhältnis trotz der zunächst nur 15-jährigen Laufzeit der Erstförderung freiwillig begründet. Darauf, dass sie eine Anschlussförderung zu gleichbleibenden Bedingungen auch für weitere 15 Jahre der Laufzeit der aufgenommenen Fremdmittel erhalten würde, konnte sie nicht vertrauen. Auch ist es keinesfalls so, dass die im Rahmen der Anschlussförderung erfolgte Förderung mit Aufwendungszuschüssen im sozialen Wohnungsbau ausschließlich den Mietern zugutekommen ist. Aufwendungszuschüsse tragen dazu bei, dass die Fördernehmer Eigentum schaffen können, während ihr Eigenkapital verzinst wird. Inwieweit sich die Investition letztlich für sie rechnet, fällt in die Risikosphäre der Fördernehmer und ist insbesondere auch von den Entwicklungen am Immobilienmarkt abhängig. Einen Anspruch auf die höchstmögliche Verzinsung des Eigenkapitals gibt es nicht.
Ein Anspruch auf „Abschmelzen“ der Ansatzverzichte um 0,1278 Euro/m² Wohnfläche/monatlich besteht auch nicht aufgrund einer Verwaltungspraxis des Beklagten.
Zwar pflegte der Beklagte zum Zeitpunkt der vorzeitigen vollständigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens durch die Klägerin aufgrund des Schreibens der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. Mai 2011 eine Verwaltungspraxis, die eine teilweise Nichtberücksichtigung sowie eine schrittweise Reduzierung („Abschmelzen“) der Ansatzverzichte beinhaltete. Soweit die erklärten Ansatzverzichte in der Wirtschaftlichkeitsberechnung zu einer Absenkung der bereits erreichten Verpflichtungsmiete geführt hätten, wurden diese nicht berücksichtigt. Mit dem Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. Mai 2011 beauftragte der Beklagte die IBB überdies, in Fällen, in denen das Aufwendungsdarlehen vor planmäßigem Bedienungsbeginn vollständig zurückgezahlt worden ist, regelmäßige Kürzungen der Ansatzverzichte vorzunehmen, um eine gleichmäßige Mietsteigerung in Höhe von 0,1278 Euro/m² Wohnfläche/monatlich zu gewährleisten.
Die IBB hat dies nach ihren Angaben so umgesetzt, dass auch in anderen Fällen der vorzeitigen vollständigen Rückzahlung der sukzessive Abbau der Ansatzverzichte für zulässig erachtet wurde. Damit hat der Beklagte Fördernehmern der Anschlussförderung, die die gewährten Aufwendungsdarlehen vorzeitig vollständig zurückgezahlt haben – insofern systemwidrig – die Möglichkeit eröffnet, Mieterhöhungen in derselben Höhe vorzunehmen, wie sie bei einer planmäßigen Bedienung des Aufwendungsdarlehens förderungsbedingt eingetreten wären. Erhöhte Zins- und Tilgungsleistungen für das Aufwendungsdarlehen – wie nach den Anschlussförderungsrichtlinien vorgesehen – standen dem nicht gegenüber.
Für die Klägerin hat sich diese Praxis derart ausgewirkt, dass zum 1. April 2014, 1. April 2015, 1. April 2016 und 1. April 2017 Ansatzverzichte in Höhe von jeweils 2.717,23 Euro unberücksichtigt blieben („abgeschmolzen“ wurden), um Mieterhöhungen von 0,1278 Euro/m² Wohnfläche/monatlich pro Jahr darzustellen. Dies ergibt ein Vergleich der Wirtschaftlichkeitsberechnung der IBB zum 1. April 2013, die Ansatzverzichte in Höhe von 26.359,42 Euro zuzüglich 2 % Mietausfallwagnis ausweist, mit der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Wirtschaftlichkeitsrechnung zum 1. Januar 2020, in die Ansatzverzichte lediglich in Höhe von 15.707,86 Euro zuzüglich des Mietausfallwagnisses eingestellt sind. Die Differenz entspricht vier jährlichen förderungsbedingten Mieterhöhungen. Einen Anspruch auf Fortsetzung dieser Praxis hat die Klägerin allerdings nicht.
Die Klägerin und der Beklagte haben keine rechtsgeschäftliche Vereinbarung über die Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens und die zukünftige Mietpreisentwicklung geschlossen. Von der Möglichkeit zur barwertigen Rückzahlung, welche bis zum Jahr 2011 bestanden haben dürfte (vgl. VG Berlin, Urteile vom 29. September 2021 – VG 8 K 159.19 und VG 8 K 160.19 –, juris Rn. 48) hat die Klägerin keinen Gebrauch gemacht. Vielmehr hat sie sich im Jahr 2013 zu einer einseitigen vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens zum Nennwert entschlossen. Damit kommt sie in den Genuss eines vorzeitigen Endes der Wohnungsbindungen nach Ablauf der zehnjährigen Nachwirkungsfrist gemäß § 16 Abs. 1 WoBindG.
Die seit 2011 geübte Praxis, erklärte Ansatzverzichte schrittweise in dem Umfang abzuschmelzen, der erforderlich ist, um eine jährliche Mieterhöhung von 0,1278 Euro/m² Wohnfläche/monatlich zu erreichen, hat auch keine Abänderung der Vereinbarungen über die Anschlussförderung zwischen der Klägerin und dem Beklagten bewirkt. Das Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. Mai 2011 und seine Umsetzung durch die IBB enthalten keine rechtsgestaltende Erklärung und lassen auch keinen solchen Willen des Beklagten erkennen. Vielmehr ging der Beklagte nach dem Wortlaut des Schreibens der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. Mai 2011 davon aus, dass das Abschmelzen der Ansatzverzichte dazu diene, „die planmäßige Erhöhung der Verpflichtungsmiete um 0,1278 €/m² Wohnfläche/monatlich berechnungsrechtlich zu gewährleisten“. Die Praxis sollte insofern wohl einem vermeintlichen Inhalt der Anschlussförderungsrichtlinien Rechnung tragen. Eine solche planmäßige Erhöhung sehen die AFördRL 1993 nach Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens aber gerade nicht vor. Das Fehlen eines rechtsgestaltenden Willens wird durch die Verwaltungspraxis des Beklagten bestätigt, Änderungen der im Rahmen der Anschlussförderung getroffenen Verhältnisse, wie etwa die Barwertablösung unter Fortgeltung der Mietpreisbindungen einschließlich der Bindung an die Verpflichtungsmiete oder unter Neuvereinbarung von Mietgrenzen durch Kooperationsverträge (vgl. Verwaltungsvorschriften über die vorzeitige barwertige Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen im Sozialen Wohnungsbau – AD-Rückzahlungsvorschriften 2011 – vom 20. September 2011, Amtsblatt S. 2348) aufgrund zweiseitiger Verträge zu treffen.
Die Aufgabe der Verwaltungspraxis, Erhöhungen der Verpflichtungsmiete auch nach vorzeitiger vollständiger Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens zuzulassen, aufgrund des Schreibens der Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen vom 23. Mai 2017 ab dem 1. April 2018 beruht auf der – zutreffenden – Neubewertung, dass förderungsbedingte Mieterhöhungen nach der AFördRL 1993 nach Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens ausgeschlossen sind und trägt damit lediglich der Rechtslage Rechnung. Danach sind nach der einseitigen vorzeitigen Rückzahlung des Aufwendungsdarlehens keine förderungsbedingten Mieterhöhungen mehr möglich (s.o.). Eine „echte“ Rückwirkung oder einen sonstigen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes stellt die Änderung der Verwaltungspraxis nicht dar (vgl. VG Berlin, Urteil vom 22. November 2021 – VG 8 K 251.19 –, juris Rn. 56 ff.).
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber Objekten mit Verträgen über die barwertige Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen liegt nicht vor. Die von dem Beklagten vorgenommene Differenzierung zwischen vertraglich gestalteten barwertigen Rückzahlungen und einseitigen vorzeitigen vollständigen Rückzahlungen von Aufwendungsdarlehen ist sachgerecht.
Zunächst werden auf Grundlage der Mietenkonzepte nur solche Objekte begünstigt, für die bis zum Jahr 2011 Verträge über die barwertige Rückzahlung von Aufwendungsdarlehen geschlossen wurden. Bei diesen sind förderungsbedingte Mieterhöhungen in Höhe von 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche weiterhin möglich und vorgesehen. Sie in die Mietenkonzepte einzubeziehen, ist daher folgerichtig. Gleiches gilt für den Ausschluss von Objekten mit freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung, bei denen förderungsbedingte Mietsteigerungen, wie oben dargelegt, nicht mehr möglich sind. Unerheblich ist, dass eine Mieterhöhung um 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche auf Grundlage der Verträge zur Barwertablösung nur bis zur Grenze der Kostenmiete zulässig sind. Dass von der Gewährung von Aufwendungszuschüssen zur Vermeidung förderungsbedingter Mietsteigerungen auch Objekte betroffen wären, bei denen diese Grenze schon erreicht ist, ist nicht ersichtlich. In den Mietenkonzepten heißt es, dass den Eigentümern in diesem Fördersegment Zuschüsse zur Vermeidung von Mieterhöhungen zur Verfügung gestellt würden.
Die unterschiedliche Rechtslage hinsichtlich der Zulässigkeit von Mieterhöhung rechtfertigt die Ungleichbehandlung von Objekten mit Barwertablösung einerseits und Objekten mit freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung andererseits bereits allein und für sich genommen. Wie oben dargelegt, ist der Subventionszweck der Aufwendungszuschüsse nach den Mietenkonzepten 2018 bis 2022 die Mietenstabilität im sozialen Wohnungsbau, nicht die allgemeine Bezuschussung von Förderobjekten. Wirtschaftlich sollen die Aufwendungszuschüsse zur Vermeidung förderungsbedingter Mieterhöhungen nicht den Fördernehmern zugute kommen. Für diese stellen sie lediglich einen Ausgleich für unterbleibende Einnahmen aus den Mieterhöhungen dar. Hiermit würde nicht in Einklang stehen, auch solche Objekte zu begünstigen, bei denen förderungsbedingte Mietsteigerungen gar nicht zulässig sind. Die Aufwendungszuschüsse würden in diesem Fall nicht der Mietenstabilität dienen, sondern wirtschaftlich unmittelbar den Fördernehmern zufließen.
Im Übrigen unterscheiden sich Objekte mit Barwertablösung von Objekten mit freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung dadurch, dass bei Ersteren keine zeitliche Verkürzung der Eigenschaft „öffentlich gefördert“ eintritt, und wurden Verträge über Barwertablösungen nur bis zum Jahr 2011 abgeschlossen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 29. September 2021 – VG 8 K 159.19 und VG 8 K 160.19 –, juris Rn. 48).
2. Soweit die Klägerin die Feststellung der Zulässigkeit von Mieterhöhungen begehrt, ist die Klage als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses kann gemäß § 43 Abs. 1 VwGO begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Der Begriff des Rechtsverhältnisses umschreibt die rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 – 3 C 44/02 –, juris Rn. 18 m. w. N.). Feststellungsfähig ist nach ständiger Rechtsprechung nur ein hinreichend konkretes und streitiges Rechtsverhältnis. Dabei kann es sich grundsätzlich sowohl um ein gegenwärtiges als auch um ein in der Vergangenheit oder in der Zukunft liegendes Rechtsverhältnis handeln (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 102).
Mit den von ihr angekündigten Feststellungsanträgen begehrt die Klägerin die Feststellung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses. Die Anträge sind darauf gerichtet festzustellen, ob die Klägerin berechtigt war bzw. ist, die monatlichen Mieten in dem Objekt K ... (auch) in den Jahren 2018 bis 2023 jeweils zum 1. April um 0,1278 Euro je m2 Wohnfläche zu erhöhen. Dies betrifft die nähere Ausprägung des zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehenden, durch die Erstförderung begründeten und durch die Bewilligung der Anschlussförderung mit Bescheid vom 26. April 1994 modifizierten Förderverhältnisses, nach dem sich insbesondere die (förderungsbedingt) zulässige Miethöhe bestimmt. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der angestrebten Klärung. Als Feststellungsinteresse ist jedes schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anerkannt (vgl. Pietzcker/Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht § 43 VwGO, Rn. 33). Die Klägerin hat zumindest ein wirtschaftliches Interesse an der Feststellung, dass sie zu Mieterhöhungen berechtigt ist, sowie ferner ein rechtliches Interesse an dieser Feststellung. Denn sie ist für die Frage relevant, ob die Klägerin die Mieterhöhungen aussprechen kann, ohne gegen die von ihr abgegebene Verpflichtungserklärung zu verstoßen.
Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Die Klägerin kann die fragliche Klärung nicht in zumutbarer Weise durch Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen. Die zulässige Miethöhe wird nicht durch den Beklagten festgesetzt oder genehmigt. Sie ergibt sich aus der Wirtschaftlichkeitsberechnung unter Berücksichtigung etwaiger bestehender Ansatzverzichte. Die streitigen Mieterhöhungen vorzunehmen und erst gegen einen dann gegebenenfalls möglichen Widerruf der Bewilligung der Förderung vorzugehen, ist der Klägerin angesichts der damit verbundenen wirtschaftlichen und rechtlichen Risiken nicht zuzumuten. Bei der Verpflichtungsklage auf Gewährung weiterer Aufwendungszuschüsse ist die Zulässigkeit förderungsbedingter Mieterhöhungen nur Vorfrage. Sie wird dadurch keiner verbindlichen Klägerin zugeführt. An einer solchen hat die Klägerin aber ein berechtigtes Interesse.
Die Feststellungsklage ist im Haupt- und Hilfsantrag jedoch unbegründet. Jährliche Mieterhöhungen im Umfang von 0,1278 Euro/m2 Wohnfläche darf die Klägerin nicht mehr vornehmen, nachdem sie das Aufwendungsdarlehen vorzeitig zurückbezahlt hat und die Praxis des „Abschmelzens“ der Ansatzverzichte beendet wurde. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. mit § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.
4. Gründe die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO). Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Die von ihr aufgeworfenen Rechtsfragen stellen sich nur im Land Berlin und nur in Bezug auf auslaufende Förderverhältnisse, nachdem eine Anschlussförderung nach den dargestellten oder im Wesentlichen inhaltsgleichen Bedingungen nur bis zum Jahr 2003 erfolgte. Weder mit Blick auf die Rechtseinheit noch zur Förderung der Weiterbildung des Rechts bedarf es danach eines Berufungsverfahrens (zu diesen Kriterien vgl. Rudisile/Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 124 VwGO Rn. 30).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
15.624,00 Euro
festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes beruht auf dem einjährigen Aufwendungszuschuss bzw. Mieterhöhungsbetrag in Höhe von 0,1278 Euro/m² Wohnfläche/monatlich für die beantragten Jahre.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8a, 8b WoBindG sowie der auf Grundlage des WoBindG
§§ 8a, 8b WoBindG in Verbindung II. BV
§§ 15, 20 II. BV
§ 8 WoBindG
§ 43 VwGO
§ 124 VwGO
§ 91 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 WoBindG
§ 10 Abs. 4 WoBindG
§ 6 Abs. 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes
§ 33 Abs. 3 II. WoBauG
§ 60 Abs. 1 VwVfG
§ 60 Abs 1 Satz 1 VwVfG
§ 18 Abs. 3 II. BV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 des Wohnungsbindungsgesetzes
§ 60 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 ZB 20.16
7 B 38.08
6 B 12/15
8 K 159.19
8 K 160.19
5 C 10/05
7 C 15/12
8 C 4/11
X ZR 122/07
8 K 251.19
3 C 44/02