Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-17, Aktenzeichen 19 K 4110/22
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2024:0917.19K4110.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis für eine Verbundspielhalle in der T. Str. 000-000 im Stadtgebiet der Beklagten.
Diese Spielhalle ist aktuell geschlossen. Sie befindet sich in einem Abstand von 212,35 Meter Luftlinie zu einer im Jahr 1975 eröffneten Spielhalle in der T. Str. 000. In 240 Meter Luftlinienentfernung liegen die Einrichtungen des G. -T1. -I. , die eine Förderschule, ein inklusives Schulzentrum sowie Wohneinrichtungen für Kinder, Jugendliche und unterstützungsbedürftige Erwachsene umfassen.
Mit Bescheiden vom 13. September 2012 erteilte die Beklagte der vorherigen Betreiberin der streitbetroffenen „Spielhalle 2“, der I1. F. H. , Erlaubnisse zu deren Betrieb und dem Betrieb der unter derselben Anschrift befindlichen Verbundspielhalle „1“ gemäß § 33i GewO. Dabei wies sie auf den am 15. Dezember 2021 von den Ministerpräsidenten der Länder unterzeichneten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, insbesondere das Erfordernis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und die Übergangsregelung des damaligen § 29 GlüStV hin.
Die I1. F. H. beantragte erstmals am 20. November 2013 und später nochmal unter dem 24. Juli 2017 die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Fortbetrieb der beiden Verbundspielhallen am streitbetroffenen Standort. Mit Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2018 lehnte die Beklagte den Antrag der I1. F. H. auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb der streitbetroffenen „Spielhalle 2“ ab und forderte diese unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, den Spielhallenbetrieb spätestens mit Ablauf des 15. Juli 2018 zu schließen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Erlaubnis sei gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW zu versagen, weil der Betrieb aufgrund regelmäßiger, häufiger und schwerer Verstöße gegen Auflagen im gewerberechtlichen Erlaubnisbescheid und spielrechtliche Vorgaben den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Selbst wenn die aufgeführten Verstöße und die dargelegte Betriebsführung nicht als versagungserheblich zu bewerten wären, wäre die Erlaubnis aufgrund der Unterschreitung des Mindestabstands zu der von der K. H. in der T. Str. 000 betriebenen Spielhalle zu versagen. Eine Auswahl unter den konkurrierenden Spielhallen müsse zugunsten der K. H. ausfallen, da sie wesentlich zuverlässiger sei, ihre Spielhalle beanstandungsfrei führe und im Hinblick auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sowie den wesentlich längeren Bestand ihres Spielhallenstandorts aus Gründen des Vertrauensschutzes als schutzbedürftiger einzustufen sei. Die I1. F. H. habe sich insbesondere nach dem Glücksspielstaatsvertrag nur auf eine einjährige Übergangsfrist berufen können, die bereits am 30. November 2013 abgelaufen sei. Mit Bescheid vom selben Tag erteilte die Beklagte der K. H. die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle in der T. Str. 000.
Klage und Eilantrag der I1. F. H. gegen die Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2018 blieben in 2 Instanzen beim erkennenden Gericht (Beschluss vom 20. September 2018 – 19 L 1297/18 – und Urteil vom 11. Dezember 2020 – 19 K 3331/18 –) und beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschlüsse vom 2. April 2020 – 4 B 1478/18 – und vom 9. April 2021 – 4 A 293/21 –) erfolglos. Die Gerichte stellten fest, dass der I1. F. H. die für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis erforderliche Zuverlässigkeit fehlte. Auch die Klage gegen die der K. H. erteilte Erlaubnis wurde rechtskräftig abgewiesen (Urteil der Kammer vom 11. Dezember 2020 – 19 K 3332/18 – und Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. April 2021 – 4 A 292/21 –).
Die streitgegenständliche Spielhalle wurde zum 2. April 2020 geschlossen und leergezogen.
Am 2. Juni 2020 vermietete eine aus der Geschäftsführerin der I1. F. H. und ihrem Ehemann bestehende GbR die streitbetroffenen Räumlichkeiten an die Klägerin unter der aufschiebenden Bedingung, dass diese eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle erhält.
Die Klägerin stellte am 8. September 2020 einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die „Spielhalle I“ in der T. Str. 000 und teilte unter dem 28. September 2020 mit, die Erlaubnis werde für die ehemalige „Spielhalle 2“, nicht die ehemalige „Spielhalle 1“ beantragt.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2021 teilte die Beklagte der Klägerin die Absicht mit, den Antrag wegen Unterschreitung des Mindestabstands zur Spielhalle in der T. Str. 000 abzulehnen, und gab ihr Gelegenheit, sich hierzu zu äußern. Unter dem 29. April 2021 wies die Beklagte die Klägerin auf die Möglichkeit einer Reduzierung des Mindestabstands zwischen Spielhallen auf 100 Meter hin. Zwischen den Beteiligten wurde ferner die Nähe zu den Einrichtungen des G. -T1. -I. erörtert. Die Klägerin trug mit Schreiben vom 17. März 2022 vor, vom Hofbereich der Förderschule zur Spielhalle sei ein Fußweg von ca. 380 m zurückzulegen. Die topographische und bauliche Situation ermöglichten ein Abweichen von der Abstandsmessung nach Luftlinie. Aufgrund der intensiven Betreuung der Schüler der Förderschule und der Absicherung des Geländes des Pausenhofes der Schule erscheine die Gefährdung der Kinder und Jugendlichen geringer als in Fällen regulärer Schulen. Die Beklagte entgegnete mit Schreiben vom 5. April 2022, für eine Ausnahme vom Abstandsgebot in Bezug auf das G. -T2. -I2. bestehe kein Anhalt.
Am 20. Juni 2022 erteilte die Beklagte eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle T. Str. 000 nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021.
U. a. mit E-Mail vom 8. August 2022 führte die Beklagte gegenüber der Klägerin aus, sie könne sich nicht auf § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW berufen. Es handle sich nicht um eine bestehende Spielhalle, da sie lange Zeit geschlossen gewesen und nicht betrieben worden sei. Die Klägerin widersprach dieser Rechtsauffassung mit Schreiben vom 20. August 2022 mit dem Argument, § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW sei wie eine frühere Regelung in § 18 S. 2 AG GlüStV NRW spielhallen- und nicht betreiberbezogen auszulegen. Bei der von der Beklagten angeführten längeren Schließung handle es sich um eine unschädliche Betriebsunterbrechung. Maßgeblich sei allein, dass die Spielhalle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bestanden habe. In einem gleichgelagerten Verfahren habe die Beklagte übrigens eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Die Ablehnung im vorliegenden Fall würde daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
Mit Ordnungsverfügung vom 19. September 2022 lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle auf dem Grundstück T. Str. 000 ab. Der Erteilung der Erlaubnis stehe die Unterschreitung des Mindestabstands gemäß § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW zur G. -T1. -Förderschule entgegen. Eine Abweichung vom Mindestabstand rechtfertigende Besonderheiten lägen nicht vor. Die Unterschreitung des Mindestabstands um über 100 Meter sei nicht nur geringfügig. Der Fußweg zwischen Spielhalle und den Einrichtungen des G. -T1. -I. betrage nur ca. 3 Minuten. Eine vollständige Einfriedung des G. -T1. -Geländes sei nicht gegeben. Der Hauptfußweg von dort führe Richtung Spielhalle. Die A 00 beeinträchtige die Wegführung aufgrund ihres Verlaufs unter der T. Straße nicht. Der Schutzzweck des § 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW erfasse die besonders schutzbedürftigen Schüler der in Rede stehenden Einrichtung umso mehr. § 18 Abs. 1 AG GlüStV stehe der Anwendbarkeit der Abstandsregelung nicht entgegen. Es handle sich nicht um eine bestehende Spielhalle, weil sie aufgrund Anwendbarkeit der einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2012 und Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nur bis zum 30. November 2013 habe betrieben werden dürfen und danach nur noch zeitweise geduldet worden sei. Zudem handle es sich nach Schließung und Aufgabe des Spielhallenstandorts um einen Neuantrag einer neuen Betreiberin, so dass es an dem von § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW vorausgesetzten Übergang fehle. Ferner verbiete die Unterschreitung des Abstands von 350 Metern zur Spielhalle T. Str. 000 gemäß § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW die Erlaubniserteilung. Die Voraussetzungen zur Zulassung eines geringeren Mindestabstands nach § 16 Abs. 4 und 5 AG GlüStV NRW habe die Klägerin mangels Abgabe entsprechender Erklärungen und Sachkundenachweises nicht dargetan. Auch der Versagungstatbestand des § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und § 6 AG GlüStV sei mangels Vorlage eines Sozialkonzepts erfüllt.
Die Klägerin hat am 13. Oktober 2022 Klage erhoben.
Sie wiederholt im Wesentlichen ihren Vortrag im Verwaltungsverfahren. Ergänzend macht sie geltend, für die Vorlage eines Sozialkonzeptes und die Herstellung der weiteren Voraussetzungen im Hinblick auf die Konkurrenzsituation habe keine Notwendigkeit bestanden, wie die Beklagte aus anderen Gründen nicht zur Erteilung der Erlaubnis bereit gewesen sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 19. September 2022 zu verpflichten, ihr die mit Schreiben vom 8. September 2020 beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle T. Str. 000, 00000 F1. , zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft die Gründe der Ordnungsverfügung. Es sei im Übrigen nicht nachvollziehbar, dass die Klägerin keine Notwendigkeit zur Einreichung eines gesetzlich vorgeschriebenen Sozialkonzepts sehe und auf die gesetzlich vorgeschriebenen Schulungsnachweise gar nicht erst eingehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten 19 K 3331/18 und 19 K 3332/18 sowie den im Verfahren 19 K 3575/22 vorgelegten Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis durch den Bescheid der Beklagten vom 19. September 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis.
Die in dem Abblehnungsbescheid dargelegten Gründe stehen der Erteilung der Erlaubnis entgegen. Das Gericht folgt diesen Gründen und sieht daher insoweit gemäß § 117 Abs. 5 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab. Lediglich folgende Ergänzungen sind veranlasst:
Die Klägerin kann sich nicht auf § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW berufen. Denn die streitbetroffene Spielhalle ist keine zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes, dem 1. Dezember 2012 bestehende Spielhalle. Es fehlt nämlich an der Identität des angestrebten mit dem zum 1. Dezember 2012 bestehenden Spielhallenbetrieb.
§ 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW setzt voraus, dass die Spielhalle, für die die glücksspielrechtliche Erlaubnis begehrt wird, mit der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Ausführungsgesetzes NRW zum Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Spielhalle identisch ist. Diese Identität ist zwar entsprechend dem Wortsinn der Norm betriebsbezogen und nicht personenbezogen festzustellen, erfordert aber, dass der angestrebte Betrieb sich als Fortsetzung des zum 1. Dezember 2012 bestehenden Betriebs darstellt. Es muss in zeitlicher wie rechtlicher Hinsicht Kontinuität zwischen dem damaligen und aktuell in Rede stehenden Spielhallenbetrieb bestehen. Wesentliche Leerstandszeiten oder Unterbrechungen in der an die gewerberechtliche Erlaubnis anschließenden Legitimationskette schließen die Kontinuität aus.
Diese Maßgaben folgen schon aus dem Wortlaut, der eine einzige Spielhalle in Bezug nimmt und damit ein- und denselben Betrieb als Bezugspunkt impliziert. Die amtliche Überschrift als Übergangsregelung weist in dieselbe Richtung. Sinn und Zweck der Übergangsregelung bestätigen das aus dem Wortsinn folgende Verständnis. § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW dient dem Schutz von Beständen, die sich zum 1. Dezember 2012 auf die aus der gewerberechtlichen Erlaubnis folgende Legitimation berufen konnten. Diesem Bestandsschutz fehlt die Rechtfertigung, wenn der begehrte Betrieb nicht in Kontinuität zum geschützten Spielhallenbetrieb steht.
Nach diesen Maßstäben steht der von der Klägerin beabsichtigte Spielhallenbetrieb in keiner Kontinuität zu dem Spielhallenbetrieb, der zum 1. Dezember 2012 am streitbetroffenen Standort bestand. Dieser Betrieb wurde vor mehr als 4 Jahren eingestellt. Eine Unterbrechung über einen so langen Zeitraum ist als endgültig zu werten. Der begehrte Betrieb würde sich als Neueröffnung darstellen und die Erlaubnisfrage völlig neu aufwerfen. Aus der gewerberechtlichen Erlaubnis lässt sich kein Bestandsschutz ableiten, weil die daraus folgende Legitimation bereits vor mehr als 10 Jahren mit Auslauf der einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2012 und Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum 30. November 2013 geendet ist. Seither war schon der Vorgängerbetrieb illegal.
Unabhängig von der allein den Mindestabstand zu Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach § 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW betreffenden Frage der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW steht dem geltend gemachten Anspruch die Unterschreitung des Mindestabstands zur Spielhalle T. Str. 000 gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV entgegen, weil die Voraussetzungen für die Anwendung des geringeren Mindestabstands nach § 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW aus den im ablehnenden Bescheid genannten Gründen nicht erfüllt sind. Die Klägerin hat die gemäß § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW erforderliche Erklärung nicht abgegeben und insbesondere die besondere Schulung ihres Personals gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW nicht dargetan. Ohne Belang ist, dass sie dies aufgrund der Auffassung der Beklagten zur Anwendbarkeit des Mindestabstands zu Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe für obsolet erachtet hat.
Weiterer selbständiger Versagungsgrund ist gemäß § 6 GlüStV und § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 6 d) AG GlüStV, dass die Klägerin kein Sozialkonzept vorgelegt hat. Auch insoweit ist unerheblich, dass sie von der Vorlage wegen des Streits um den Mindestabstand zu Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe abgesehen haben will.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 33i GewO
§ 29 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 6 AG
§ 6 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 18 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 1 AG
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 16 Abs. 4 und 5 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG
§ 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 19 L 1297/18
19 K 3331/18
4 B 1478/18
4 A 293/21
19 K 3332/18
4 A 292/21
19 K 3575/22