Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-12, Aktenzeichen 12 K 3891/09
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2010:1112.12K3891.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Höhe von Zuwendungen für die Tätigkeit des Klägers als Kreistagsmitglied.
Der beklagte Kreistag des Kreises T. - X. fasste am 19. September 2008 anlässlich der Änderung des § 40 der Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (KrO NRW) einen Beschluss über die Zuwendungen an die Fraktionen und an einzelne Kreistagsmitglieder.
Hiernach wurden die Fraktionen nach der Anzahl ihrer Mitglieder in kleinste (2 Mitglieder), kleine (3 bis 7 Mitglieder), mittlere (8 bis 13 Mitglieder) und große Fraktionen (ab 14 Mitglieder) unterteilt.
Bei der Berechnung der Fraktionszuwendungen wurden ausweislich der Beschlussvorlage folgende Eckwerte zugrundegelegt:
Lfd Nr. Verteiler kleinste Fraktion Kleine Fraktion Mittlere Fraktion Große Fraktion Gruppe, mindestens 2 Mitgl. Einzelne Mitglieder 1 Grundbedarf Büroräume, Aus stattung,Fachlit., Bürobedarf etc. Basis 25 m² (Miete, Reinigung, Nebenkosten) 30 m² 40 m² 50 m² mindestens 2/3 des Betrages der kleins- ten Frak- tion maximal 1/2 des Betrages einer Gruppe 2 Personalkosten Geschäftsf., Öffentlichkeits- arbeit etc. 20 % einer Ganztagskraft 1/3 bis 1/2 einer Ganztags- kraft Halbtagskraft 2/3 bis Ganztags- Kraft wie oben wie oben 3 Sonst. Aufw., Pro- Kopf- Betrag je Frakt.- Mitgl. für Reisekosten, Fortbildung etc. 650,21 EUR 650,21 EUR 650,21 EUR 650,21 EUR 433,47 EUR / Mitglied 216,74 EUR
Weiter wurde ausgeführt, dass sich auf der Berechnungsbasis für 2008 folgende Beträge ergeben / ergäben:
Fraktion/ einzelne KT-Abg. Anzahl Mitglieder Grundbedarf Personalkosten, etc. sonstige Aufwendungen, Pro- Kopf- Betrag Gesamt Unverändert EUR EUR EUR EUR CDU 24 8.778,68 28.034,74 15.605,04 52.418,46 SPD 17 8.778,68 28.034,74 11.053,57 47.866,99 FDP 4 6.437,69 12.457,55 2.600,84 21.496,08 B90/GRÜNE 4 6.437,69 12.457,55 2.600,84 21.496,08 UWG 3 6.437,69 12.457,55 1.950,63 20.845,87 neue Ansätze geschätzt auf der Basis der ursprünglichen Berechnungsgrundlage von 1999 Kleinste Fraktion (2 Mitglieder), fiktive Berechnung 2 4.400 5.600 1.300,42 (2 x 650,21) 11.300,42 Gruppe (mindestens 2 Mitglieder) fiktive Berechnung 2 2.900 3.700 866,94 (2 x 433,47) 7.466,94 KT- Abg. Hoffmann 1 max.1.450 Vorschlag Pauschal 1.000 max. 1.850 Vorschlag Pauschal 500 EUR 216,74 EUR max. 3.516,74 Vorschlag 1.716,74 EUR KT- Abg. Maul 1 max 1.450 Vorschlag Pauschal 1.000 max. 1.850 Vorschlag Pauschal 500 EUR 216,74 EUR max. 3.516,74 Vorschlag 1.716,74 EUR
Auf dieser Grundlage beschloss der Beklagte, den beiden Kreistagsmitgliedern, die seinerzeit keiner Fraktion oder Gruppe angehörten, für das Jahr 2007 eine anteilige Zuwendung von 357,65 EUR und für das Jahr 2008 eine Zuwendung von 1.716,74 EUR zu gewähren.
Bei der Kommunalwahl vom 30. August 2009 wurde der Kläger zum Mitglied des Kreistags gewählt. Er wurde zudem Mitglied in dessen Sozialausschuss und gehört keiner Fraktion oder Gruppe an.
Der Kläger beantragte im Oktober 2009, ihm für die Arbeit angemessene Sach- und Kommunikationsmittel in Form eines Raums nebst Telekommunikationsverbindung und Telekommunikationsmitteln bzw. hilfsweise eine angemessene Zuwendung zur Anmietung eines solchen Büroraumes zur Verfügung zu stellen.
Zur Begründung machte er geltend: Er müsse zur Vorbereitung der anstehenden Sitzungen die Vorlagen zeitnah lesen und seine Arbeiten entsprechend vorbereiten, was er nur am Schreibtisch könne. Er plane zudem, für die Schreib- und Postarbeiten eine Teilzeitkraft zu beschäftigen, die einen festen Ort für ihre Tätigkeit benötige. Da z.T. relativ kurzfristig mit dem Eingang von Vorlagen zu rechnen sei, sei ein ungehinderter Zugang zu diesen Unterlagen nur dann gewährleistet, wenn sie an eine zentrale Stelle geschickt würden, an der er seine Vorbereitungsarbeiten verrichten könne. Dies stelle auch für die Verwaltung eine Vereinfachung dar. Es werde sich über die Jahre hinweg auch einiges an Unterlagen ansammeln, die gelagert werden müssten. Hierzu benötige er den Büroraum, da die Unterlagen, die auch geheimhaltungsbedürftige Umstände betreffen könnten, andernorts nicht gelagert werden könnten. Eine Kommunikation mit der Außenwelt könne in der heutigen Zeit regelmäßig nur mit modernen Kommunikationsmitteln erfolgen. Dies sei aber auch zur Vorbereitung der Sitzungen und Ausschussarbeiten erforderlich, da hierfür ggf. Recherchen im Internet erfolgen müssten, etwa um den Inhalt gesetzlicher Vorschriften nachzuschlagen oder aktuelle Vorgänge, die Kommune betreffend, verfolgen bzw. Informationen recherchieren zu können.
Am 30. Oktober 2009 beschloss der neu gewählte Kreistag, dem neben dem Landrat 54 Mitglieder angehören, dass das bisherige Berechnungsverfahren für die Fraktionszuwendungen beibehalten werde und von nachfolgenden Verteilerwerten ausgehe:
Lfd Nr. Verteiler Kleinste Fraktion Kleine Fraktion Mittlere Fraktion Große Fraktion Gruppe, (mind. 2 Mitgl.) Einzelne Mitglieder 1 Grundbedarf Büroräume, Ausstattung, Fachliteratur, Bürobedarf etc. Basis 25 m² (Miete, Reinigung, Nebenkosten) 30 m² 40 m² 50 m² Mindestens 2/3 des Betrages der kleins- ten Frak- tion Maximal 1/2 des Betrages einer Gruppe 2 Personalkosten Geschäftsführer., Öffentlichkeits- arbeit 20 % einer Ganztagskraft 1/3 bis 1/2 einer Ganztags- kraft Halbtagskraft 2/3 bis Ganztags- Kraft wie oben Wie oben 3 Sonst. Aufw., Pro- Kopf- Betrag je Frakt.- Mitgl. für Reisekosten, Fortbildung etc. EUR / pro Fraktionsmitglied
Weiter wurde beschlossen, dass aufgrund dieser Berechnung die Fraktionen und der Kläger folgende, an die Kostenentwicklung anzupassende Zuwendungen erhalten:
Fraktion/ einzelne KT- Abg. Anzahl Mitglieder Grundbedarf Personal- Kosten, etc. Sonstige Aufwendungen, Pro- Kopf-Betrag (670 EUR) insgesamt für das Jahr 2010 ant.für 21.10. 31.12.2009 (11 T, 2 M) EUR EUR EUR EUR EUR CDU 20 9.020 28.820 13.400 51.240 10.055,16 SPD 17 9.020 28.820 11.390 49.230 9.660,73 FDP 6 6.620 12.810 4.020 23.450 4.601,74 B90/GRÜNE 5 6.620 12.810 3.350 22.780 4.470.27 UWG 3 6.620 12.810 2.010 21.440 4.207,31 LINKE 2 4.515 5.765 1.340 11.620 2.280,27 KT-Abg. Flug, NPD 1.725 338,51 181.485 35.613,99
Zur Begründung wurde in der Beschlussvorlage u.a. ausgeführt: Einzelne Kreistagsabgeordnete, die keiner Fraktion oder Gruppe angehörten, erhielten in angemessenem Umfang Sach- und Kommunikationsmittel zum Zwecke der Vorbereitung auf die Kreistagssitzung. Alternativ könne der Kreistag auch festlegen, dass das Kreistagsmitglied stattdessen aus Haushaltsmitteln eine finanzielle Zuwendung erhalte, die jedoch die Hälfte des Betrags nicht übersteigen dürfe, die eine Gruppe mit 2 Mitgliedern im Kreistag erhalten würde. Die Obergrenze der Zuwendungen sei damit gesetzlich festgelegt. Aus sachgerechten Gründen könne der Zuwendungsbetrag auch niedriger festgelegt werden. Der Pauschalierungsvorschlag über die Zuwendungen an den einzelnen fraktionslosen Abgeordneten der NPD berücksichtige, dass der einzelne Abgeordnete bereits eine Aufwandsentschädigung erhalte und ein organisatorischer Regelungs- und Koordinierungsbedarf wie bei einer Fraktion mit zusätzlichen sachkundigen Bürgern nicht anfalle. Zudem habe ein fraktionsloses Kreistagsmitglied nur den Anspruch auf Mitgliedschaft in einem Ausschuss und die Zuwendung solle lediglich zu seiner Vorbereitung auf die Kreistagssitzung dienen. Es müssten daher gewichtige Gründe vorliegen, um die gesetzliche Obergrenze auszuschöpfen. Die Kosten eines einzelnen Abgeordneten für Büroräume, Büroausstattung, Geschäftsführung etc. fielen tatsächlich nicht an bzw. bestünden aufgrund der heutigen Büro- und Kommunikationstechnik im Vergleich zu einer Fraktion nur in sehr geringem Umfang. Nach einer Rundfrage bei anderen Kreisen werde die Obergrenze bisher nicht ausgeschöpft. Es sei auch darauf zu achten, dass über die Zuwendung eine Parteienfinanzierung nicht erfolgen dürfe. Die weiteren Erfahrungen würden abgewartet.
Der Kläger machte hierauf ergänzend geltend: Die Aufwandsentschädigung für die Kreistagstätigkeit könne nicht, wie geschehen, auf den daneben stehenden Anspruch auf Erhalt einer Zuwendung angerechnet werden. Der Pauschalierungsvorschlag bleibe auch hinter den gesetzlichen Vorgaben zurück. Bei der Ermittlung der Zuwendungshöhe habe der auf eine Zweipersonenfraktion entfallende Betrag nicht nochmals um ein Drittel gekürzt werden dürfen. Insoweit sei nicht von dem Anspruch einer zweiköpfigen Gruppe, sondern von demjenigen einer zweiköpfigen Fraktion auszugehen, denn es gebe im fraglichen Kreistag keine Gruppe und es könne sich auch keine bilden, da es sich bei einem Zusammenschluss zweier Kreistagsmitglieder bereits um eine Fraktion handeln würde. Auch sei die anschließende Kürzung des demnach unrichtigen Sockelbetrags nicht nachvollziehbar. Es sei unerfindlich, warum gerade die ausgeworfenen Beträge festgelegt worden seien. Der bei der Zuwendung zu berücksichtigende Raumbedarf ergebe sich in seinem Fall auch deshalb, weil er regelmäßig eine Bürgersprechstunde durchführen wolle.
Im weiteren Verlauf gab der Kläger an, dass ihm im Zeitraum vom 21. Oktober bis zum 31. Dezember 2009, für den ihm eine anteilige Zuwendung von 338,51 EUR gewährt worden war, für die Vorbereitung auf Kreistagssitzungen nicht näher spezifizierte Bürokosten i.H.v. 350,93 EUR entstanden seien.
Zur Begründung seiner am 30. Dezember 2009 erhobenen Kläger vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen und macht ergänzend geltend: Er habe als einzelnes Kreistagsmitglied insofern einen höheren Aufwand als Fraktionen oder Gruppen, als er sich in sämtliche Bereiche der Kommunalpolitik einarbeiten müsse. Hierdurch erhöhten sich nicht nur die Arbeitsstunden, sondern auch die Raumkosten, da er nicht nur die einen bestimmten Aufgabenbereich betreffenden Akten, sondern sämtliche Vorgänge im Zusammenhang mit seiner Kreistagstätigkeit lagern müsse. Tatsächlich habe er einen Gesamtbedarf von rund 620 EUR monatlich, nämlich Kosten für einen von ihm angemieteten Büroraum samt Möbeln (420 EUR), für eine Flatrate Telefon / Internet (50 EUR), für ein Handy (30 EUR), für Büroverbrauchsmaterial (80 EUR) und Portokosten (40 EUR).
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Kreistags des Kreises T. - X. vom 30. Oktober 2009 insoweit rechtswidrig ist, als ihm lediglich eine pauschale Zuwendung von 1.725 EUR im Jahr zuerkannt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung unter Vertiefung des bisherigen Vorbringens noch ergänzend aus: Entgegen der Ansicht des Klägers sei zur Bestimmung der Höchstgrenze einer Zuwendung an einzelne Kreistagsmitglieder die Zuwendung für eine zweiköpfige Gruppe - und nicht eine zweiköpfige Fraktion - maßgeblich. Der Rahmen müsse jedoch nicht ausgeschöpft werden und es bestehe auch kein Anspruch auf Vollkostenerstattung. Bereits im Jahr 2008 sei die maximal mögliche Zuwendung um etwa 50 % reduziert worden, ohne dass dies von den Betroffenen beanstandet worden sei. Grundsätzlich abweichende Berechnungen aus anderen Kreisen in NRW seien nicht bekannt. Auch der Verwendungsnachweis des Klägers für 2009 belege, dass die gewährte Zuwendung nicht zu beanstanden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage zulässig, aber unbegründet.
Der Kreistagsbeschluss vom 30. Oktober 2009 verletzt den Kläger nicht in seinen organschaftlichen Rechten als Kreistagsmitglied.
Rechtsgrundlage für die vom Beklagten getroffene Regelung ist § 40 Abs.3 KrO NRW.
Hiernach gewährt der Kreis den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung (S.1). Eine Gruppe erhält mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendung entspricht, die die kleinste Fraktion nach § 40 Abs.1 S.2 KrO NRW erhält oder erhalten würde (S.4). Einem Kreistagsmitglied, das keiner Fraktion oder Gruppe angehört, stellt die Gemeinde in angemessenem Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke seiner Vorbereitung auf die Kreistagssitzung zur Verfügung (S.5). Der Kreistag kann statt dessen beschließen, dass ein Kreistagsmitglied aus Haushaltsmitteln finanzielle Zuwendungen erhält, die die Hälfte des Betrags nicht übersteigen dürfen, die eine Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte (S.6).
Der beklagte Kreistag hat hier von der ihm in § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW eingeräumten Befugnis, dem einzelnen Kreistagsmitglied finanzielle Zuwendungen zu gewähren, in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Insbesondere sind durchgreifende Ermessensfehler bei der Festlegung eines Zuwendungsbetrags von 1.725 EUR jährlich nicht ersichtlich.
Die Entscheidung des Kreistags unterliegt insofern - anders als bei der Überprüfung von im Ermessen einer Behörde stehenden Verwaltungsakten - nur hinsichtlich ihres inhaltlichen Ergebnisses der gerichtlichen Überprüfung. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei der gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtssetzungsakte anzuwenden sind. Gegenstand der Prüfung sind nur die Rechtssetzungsakte als solche, also das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht führt zu ihrer Ungültigkeit.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, abrufbar in JURIS.
Bei der Bemessung finanzieller Zuwendungen an einzelne Kreistagsmitglieder ist insofern - wie bei Zuwendungen an die Fraktionen - zu berücksichtigen, dass sich aus § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW weder ein Anspruch auf Vollkostenerstattung noch auf Gewährleistung eines "Existenzminimums" entnehmen lässt. Vielmehr darf sich der Kreistag ohne weiteres dazu entschließen, lediglich einen Teil der Aufwendungen zu erstatten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, JURIS (zu § 56 Abs.3 S.6 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen - GO NRW -).
Die Gewährung von Zuwendungen nach § 40 Abs.3 GO NRW ist auch nicht am formalisierten Gleichheitssatz des Art.3 Abs.1 des Grundgesetzes (GG), sondern am verfassungsrechtlichen Willkürverbot und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit zu messen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, JURIS, mit weiteren Nachweisen.
Nach diesen Maßstäben ist die Entscheidung des Kreistags nicht zu beanstanden.
Der Beklagte war zunächst weder aus Gleichbehandlungsgründen noch unter dem Gesichtspunkt, dass dem Kreistagsmitglied mit einer Zuwendung nach § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW angemessene finanzielle Mittel für Sach- und Kommunikationsmittel zum Zwecke seiner Vorbereitung auf die Kreistagsssitzung zur Verfügung gestellt werden sollen, gehalten, bei der Bemessung der finanziellen Zuwendung an einzelne Kreistagsmitglieder - wie bei derjenigen an die Fraktionen - Aufwendungen für einen Büroraum samt zugehöriger Ausstattung zu berücksichtigen.
Soweit der Entscheidung des Beklagten die Annahme zugrunde liegt, diesbezügliche Kosten seien anders als bei Fraktionen bei einem einzelnen Kreistagsmitglied nicht zu berücksichtigen, ist dies aus Gleichbehandlungsgründen nicht zu beanstanden, denn es liegt insoweit ein sachlicher Grund für die differenzierte Behandlung von Fraktionen und einzelnen Kreistagsmitgliedern vor.
Fraktionen bzw. Gruppen, die aus mehreren Kreistagsmitgliedern bestehen, haben die Funktion, die Arbeit des Kreistags und seiner Ausschüsse zu bündeln und zu koordinieren, indem sie die unterschiedlichen Meinungen der in der Fraktion oder Gruppe zusammengeschlossenen Mitglieder auf mehrheitlich für richtig befundene Standpunkte zusammenführen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 - und vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, jeweils JURIS.
Die Fraktionen prägen die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Plenum vor, indem sie vor der Plenardebatte und -abstimmung in interner Meinungsbildung Willensblöcke bilden, die sie im Plenum möglichst geschlossen zur Geltung bringen. Dadurch wird die Parlamentsarbeit im Plenum erleichtert, das auf die Vorarbeit der Fraktionen angewiesen ist, da eine umfassende erstmalige Meinungsbildung jedes einzelnen Vertreters im Plenum kaum geleistet werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2005 - 15 B 2713/04 -, JURIS.
Aus dieser Funktion resultiert ein besonderer, bei einem einzelnen Kreistagsmitglied nicht bestehender räumlicher und sächlicher Bedarf für eine Fraktionsgeschäftsstelle, die im Rahmen des Zusammenwirkens der einzelnen Mandatsträger koordinierende Aufgaben übernimmt, und ggf. auch für ein Sitzungszimmer, in dem die Fraktionsmitglieder sich untereinander besprechen können. Daher ist es im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu beanstanden, dass beim einzelnen Kreistagsmitglied ein entsprechender Bedarf außer Betracht gelassen wird.
Das Vorhandensein eines eigenen Büroraums samt zugehöriger Ausstattung ist - noch ungeachtet dessen, dass nach dem eingangs Gesagten ohnehin kein Anspruch des Kreistagsmitglieds auf eine Vollausstattung besteht - auch zur angemessenen Vorbereitung des einzelnen Kreistagsmitglieds auf die Kreistags- und ggf. Ausschusssitzungen nicht geboten. Insofern kommt es nicht auf die persönlichen Verhältnisse des Klägers, sondern auf die regelmäßigen Bedürfnisse eines einzelnen Kreistagsmitglieds an, denn die Bemessung der Zuwendung hat sich nicht an den individuellen Rahmenbedingungen für die Kreistagsarbeit der einzelnen Mandatsträger zu orientieren, hier also etwa an den persönlichen Umständen des Klägers. Vielmehr darf der Kreistag bei seiner Entscheidung über die Höhe der zu gewährenden Zuwendungen typisierend und pauschalierend vorgehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, JURIS.
Hiervon ausgehend ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte den Bedarf für ein eigenes Büro nebst Ausstattung bei der Bemessung der Zuwendungen an einzelne Kreistagsmitglieder nicht berücksichtigt hat, denn es ist dem einzelnen Kreistagsmitglied regelmäßig möglich und auch ohne weiteres zumutbar, die im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit anfallenden Vorgänge zu Hause zu bearbeiten und sie dort hinreichend sicher aufzubewahren, wie dies in der Praxis etliche kommunale Mandatsträger tun.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung des vom Kläger hervorgehobenen erhöhten Einarbeitungsaufwandes eines einzelnen Kreistagsmitglieds. Auch wenn es zutrifft, dass die Sitzungsvorbereitung eines einzelnen Kreistagsmitglieds im Vergleich zu fraktionsangehörigen Kreistagsmitgliedern insofern einen höheren Aufwand erfordert, als ihm eine Arbeitsteilung nicht und eine Spezialisierung nur eingeschränkt möglich ist, ist schon nicht erkennbar, dass hiermit typischerweise ein erheblich größerer Raumbedarf verbunden ist. Die Kreistags- und Ausschusssitzungen werden in aller Regel gründlich durch Vorlagen der Verwaltung vorbereitet, deren Bearbeitung und Aufbewahrung einem Kreistagsmitglied, wie dargelegt, regelmäßig auch ohne besonderen Büroraum möglich ist. Soweit bei der Einarbeitung eines einzelnen Kreistagsmitglieds in die Sachthemen im Einzelfall zusätzliche Unterlagen anfallen sollten - was im Übrigen auch bei fraktionsangehörigen Mitgliedern vorkommen dürfte -, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, inwiefern diese überhaupt einen erheblichen Umfang annehmen sollten. Erst recht kann nicht davon gesprochen werden, dass die angemessene Sitzungsvorbereitung unter weiterer Berücksichtigung solcher allenfalls flankierender Unterlagen nun typischerweise einen eigenen Büroraum erfordert.
Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb ein einzelnes Kreistagsmitglied zwecks Übermittlung der vom Kläger angesprochenen kurzfristig erstellten Vorlagen typischerweise ein eigenes Büro benötigen sollte, in das er sich von seinem Arbeitsplatz oder von seiner Wohnung aus erst begeben müsste. Die weitere Erwägung des Klägers, eine solche Verfahrensweise sei etwa bei größeren Postsendungen für die Verwaltung von Nutzen, gibt für eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte schon im Ansatz nichts her.
Soweit der Kläger darüber hinaus anführt, eine Bürgersprechstunde durchführen zu wollen, steht diese schon in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit seiner Vorbereitung auf Kreistags- oder Ausschusssitzungen im Sinne des § 40 Abs.3 S.5 und 6 KrO NRW und löst insoweit erst recht keinen bei einer typisierenden Betrachtung notwendigerweise zu berücksichtigenden Raumbedarf eines einzelnen Kreistagsmitglieds aus. Dies gilt auch für das weitere Ansinnen des Klägers, für Schreib- und Postarbeiten eine Teilzeitkraft beschäftigen zu wollen. Es kann auch insoweit keine Rede davon sein, dass es sich hierbei um einen Bedarf handelt, der einem einzelnen Kreistagsmitglied typischerweise aus Anlass der angemessenen Vorbereitung seiner Kreistags- und Ausschusssitzungen entsteht.
Der vom Beklagten festgelegte Zuwendungsbetrag i.H.v. 1.725 EUR jährlich ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil er nach Ansicht des Klägers "falsch berechnet" wurde.
Es ist schon nicht ersichtlich, dass den vom Beklagten vorgenommenen Berechnungen, wie der Kläger hiermit der Sache nach geltend macht, ein fehlerhaftes Verständnis des § 40 Abs.3 KrO NRW zugrunde gelegen hätte.
Soweit der Kläger einwendet, die dem einzelnen Kreistagsmitglied zu gewährende Zuwendung habe richtigerweise in Höhe der Hälfte der Zuwendung an eine Zweipersonenfraktion - und nicht an eine Zweipersonengruppe - festgesetzt werden müssen, steht dies bereits mit der Regelung des § 40 Abs.3 KrO NRW nicht im Einklang.
Die in § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW normierte Höchstgrenze, die der Kläger insoweit anspricht, knüpft nach dem Wortlaut an die Zuwendungen an, die eine Gruppe mit zwei Mitgliedern - und nicht eine Zweipersonenfraktion - erhielte. Angesichts des hier verwendeten Konjunktivs ist jedenfalls unerheblich, ob eine zweiköpfige Gruppe in dem jeweils in Rede stehenden Kreistag tatsächlich besteht oder nicht.
Die Zuwendung an eine Zweipersonenfraktion ist hier für die Ermittlung der Höchstgrenze auch nicht deshalb maßgeblich, weil eine Vereinigung zweier Kreistagsmitglieder im beklagten Kreistag von Rechts wegen zwingend eine Fraktion - und nicht eine Gruppe - darstellen würde. Vielmehr könnten zwei Mitglieder des beklagten Kreistags rechtlich auch eine Gruppe statt einer Fraktion bilden.
Zwar trifft es zu, dass gemäß § 40 Abs.1 S.1 und S.3 KrO NRW sowohl Fraktionen als auch Gruppen ohne Fraktionsstatus freiwillige Vereinigungen von Kreistagsmitgliedern sind, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Daraus folgt jedoch nicht, dass jede Vereinigung, die die vorgenannten Voraussetzungen erfüllt und die nach § 40 Abs.1 S.2 KrO NRW erforderliche Mindeststärke für eine Fraktion aufweist, rechtlich nur eine Fraktion und nicht eine Gruppe sein kann. Vielmehr steht zwei Kreistagsmitgliedern auch dann, wenn diese in einem Kreistag mit bis zu 59 Kreistagsmitgliedern nach der Anzahl der Mitglieder bereits eine Fraktion bilden könnten, frei, statt dessen eine Gruppe zu bilden.
Fraktionen sind gemäß § 40 Abs.2 S.3 KrO NRW insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass sie sich ein Statut geben, in dem das Abstimmungsverfahren, die Aufnahme und der Ausschluss aus der Fraktion geregelt werden. Darüber hinaus werden im Fraktionsstatut häufig weitere Rechte und Pflichten der einzelnen Kreistagsmitglieder geregelt, die insofern als Ausfluss ihres freien Mandats auf (weitere) Teile ihrer politischen Gestaltungsrechte zu Gunsten einer Bündelung durch die Fraktion verzichten können.
Vgl. zu diesen Erwägungen OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2005 - 15 B 2713/04 -, JURIS.
Fraktionen haben durch das zwingend erforderliche Statut zur Regelung ihrer inneren Ordnung eine organisatorische Verfestigung erhalten, die sie deutlich von losen Zusammenschlüssen von Rats- bzw. Kreistagsmitgliedern wie Gruppen unterscheidet, bei denen eine organisatorische Verfestigung des Zusammenschlusses vom Gesetz nicht vorausgesetzt oder gefordert wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, JURIS.
Dieser Unterschied besteht nach wie vor. Auch wenn § 40 Abs.3 S.3 KrO NRW eine Gruppe nunmehr - wie auch eine Fraktion - ausdrücklich als einen Zusammenschluss zu möglichst gleich gerichtetem Wirken auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung definiert, bleibt doch ohne weiteres Raum dafür, dass zwei Kreistagsmitglieder in einer diesen Anforderungen genügenden Weise, aber ohne ein Statut im Sinne des § 40 Abs.2 S.3 KrO NRW und ggf. ergänzende Regelungen lediglich als Gruppe politisch zusammenarbeiten wollen und es auch tun. Dies mag in Kreistagen mit bis zu 59 Mitgliedern wegen der Vorteile, die eine in derartigen Fällen ebenfalls mögliche Fraktionsbildung mit sich bringt, nicht häufig sein, erscheint allerdings namentlich bei Kreistagsmitgliedern unterschiedlicher bzw. fehlender Parteizugehörigkeit auch nicht fernliegend. Jedenfalls ist die Bildung einer Gruppe aber auch in diesem Fall rechtlich nicht ausgeschlossen, worauf es im Rahmen des § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW allenfalls ankommt.
Dies ergibt sich schon aus der Regelung des § 40 Abs.1 S.4 KrO NRW, nach der eine Gruppe "aus mindestens zwei Kreistagsmitgliedern" besteht. Kann eine Gruppe danach jedenfalls auch aus drei Kreistagsmitgliedern bestehen, so zeigt dies, dass eine Gruppe, die die für eine Fraktionsbildung notwendige Mitgliederzahl aufweist, nach dem Gesetz keineswegs automatisch eine Fraktion darstellt. Anderenfalls könnte es eine dreiköpfige Gruppe niemals geben, denn mit drei Kreistagsmitgliedern ist gemäß § 40 Abs.1 S.2 KrO NRW die Mindestanzahl für eine Fraktionsbildung in jedem Fall, auch in einem Kreistag mit über 59 Mitgliedern, erreicht.
Es ist - entgegen der in einem vergleichbaren Verfahren vom Prozessbevollmächtigten des Klägers geäußerten Ansicht - auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte bei der Ermittlung der Höchstgrenze der finanziellen Zuwendung an einzelne Kreistagsmitglieder die einer Zweipersonenfraktion gewährte finanzielle Zuwendung zunächst insgesamt, d.h. einschließlich des Pro- Kopf- Betrags i.H.v. 670 EUR pro Fraktionsmitglied, um ein Drittel gekürzt hat. Dieser "Rechenschritt" steht im Einklang mit § 40 Abs.3 S.4 KrO NRW, wonach eine Gruppe mindestens eine proportionale Ausstattung erhält, die zwei Dritteln der Zuwendung entspricht, die die kleinste Fraktion nach Abs.1 S.2 erhält oder erhalten würde. Bemessungsgrundlage für die Mindestausstattung einer Gruppe ist danach die gesamte Zuwendung an die kleinste Fraktion, so dass auch die einer Fraktion pro Mitglied gewährten Zuwendungsanteile einer Kürzung bis zu einem Drittel unterliegen dürfen.
Dies ist auch sachgerecht. Der den Fraktionen gewährte Pro- Kopf- Betrag deckt nämlich nicht den - insbesondere auch durch Entschädigungen nach § 30 Abs.4 ff. KrO NRW honorierten - mandatsbedingten Aufwand des einzelnen Kreistagsmitgliedes ab, der bei jedem Kreistagsmitglied im Grundsatz gleich ist, so dass diesbezügliche Zahlungen auch für Gruppenmitglieder nicht ohne weiteres um ein Drittel gekürzt werden dürften. Die den Fraktionen gewährten Pro- Kopf- Beträge decken vielmehr, wie die den Fraktionen und Gruppen nach § 40 Abs.3 KrO NRW gewährten Zuwendungen überhaupt, die sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung der Fraktion bzw. der Gruppe selbst (vgl. § 40 Abs.3 S.1 KrO NRW). Die Bemessung nach Kopfteilen trägt insoweit dem Umstand Rechnung, dass der Koordinierungsaufwand einer Fraktion mit ihrer Mitgliederzahl typischerweise steigt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, JURIS.
Da sich eine Gruppe gegenüber einer Fraktion nach dem Gesagten durch eine losere Verbindung ihrer Mitglieder und damit durch einen geringeren Koordinationsbedarf auszeichnet, ist es nicht zu beanstanden, auch die nach Kopfteilen bemessenen Bestandteile von Fraktionszuwendungen bei Gruppen um bis zu ein Drittel zu kürzen. Auch gegen diesen Rechenschritt im Rahmen der Ermittlung der Höchstgrenze der Zuwendung an einzelne Kreistagsmitglieder ist daher nichts zu erinnern.
Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen zur Richtigkeit der "Berechnungen" des Beklagten hat dieser zudem mit Recht darauf hingewiesen, dass mit der Regelung des § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW, nach der die finanzielle Zuwendung an ein einzelnes Kreistagsmitglied die Hälfte des Betrages nicht übersteigen darf, die eine Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte, lediglich eine Obergrenze für die Zuwendung bestimmt wird, während ohne weiteres Raum dafür bleibt, die Zuwendung - wie hier geschehen - niedriger festzulegen. Entscheidend ist dabei nach dem eingangs Gesagten allein, dass das Ergebnis des Rechtssetzungsaktes - hier also die Festlegung einer Zuwendung von insgesamt 1.725 EUR pro Jahr - objektiv mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Dies ist hier nach den obigen Ausführungen zum Raumbedarf und den noch nachfolgenden Ausführungen der Fall, so dass etwaige Fehlvorstellungen des Beklagten bei der Ermittlung der Höchstgrenze letztlich ohnehin unerheblich sind.
Entsprechendes gilt, soweit der Kläger darüber hinaus beanstandet, der Beklagte habe die ihm nach § 30 Abs.4 ff. KrO NRW i.V.m. der Entschädigungsverordnung (EntschVO) zustehende Aufwandsentschädigung auf die Zuwendung nach § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW "angerechnet".
Auch dieser Einwand trifft schon der Sache nach nicht zu. Das vom Beklagten zugrunde gelegte Zahlenwerk lässt eine "Anrechnung" der Aufwandsentschädigung, d.h. eine Kürzung der Zuwendung um eben den Betrag der dem Kläger zustehenden Aufwandsentschädigung nicht erkennen. Vielmehr ist die dem einzelnen Kreistagsmitglied gewährte Zuwendung, wie die Beschlussvorlage zum Kreistagsbeschluss vom 19. September 2008 erkennen lässt, in der Weise bemessen worden, dass nach der Ermittlung der Höchstgrenze hinsichtlich der Positionen Grundbedarf und Personalkosten die Zuwendung auf 1.500 EUR pauschaliert und um ein Drittel des den Fraktionen zugestandenen Pro- Kopf- Betrags erhöht wurde. Dies beruhte ausweislich der Beschlussvorlage insbesondere auf der zutreffenden Annahme, dass die Kosten eines einzelnen Kreistagsmitglieds für Büroräume, Büroausstattung, Geschäftsführung etc. tatsächlich nicht bzw. nur in einem sehr geringen Umfang anfielen.
Soweit in der Beschlussvorlage weiter ausgeführt wird, der Pauschalierungsvorschlag berücksichtige - unter anderem auch -, dass der einzelne Abgeordnete bereits eine Aufwandsentschädigung erhalte, lässt dies ebenfalls nicht erkennen, dass hier ein grundsätzlich für gerechtfertigt gehaltener höherer Zuwendungsbetrag um die Summe der Aufwandsentschädigung gekürzt werden sollte. Hiermit wird bei verständiger Würdigung vielmehr nur zum Ausdruck gebracht, dass der allgemeine mandatsbedingte Aufwand jedes einzelnen Kreistagsmitglieds bereits durch die Aufwandsentschädigung nach § 30 Abs.4 ff. KrO NRW abgedeckt ist und es bei der Gewährung einer Zuwendung nach § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW daher nur um eine Bezuschussung der Aufwendungen speziell für Sach- und Kommunikationsmittel zur Vorbereitung auf die Kreistagssitzung geht. Bei der Bemessung von Zuwendungen an ein einzelnes Kreistagsmitglied ist es - selbstverständlich - geboten, in diesem Sinne zu berücksichtigen, dass jedes Kreistagsmitglied für seinen allgemeinen mandatsbedingten Aufwand bereits eine Entschädigung erhält, schon weil die einem Kreistagsmitglied insgesamt gewährten Mittel - wie in der Beschlussvorlage ebenfalls zutreffend ausgeführt wird - nicht zu einer verdeckten Parteienfinanzierung führen dürfen.
Unabhängig hiervon wären auch fehlerhafte Erwägungen des Beklagten zu einer "Anrechnung" der Aufwandsentschädigung für sich genommen unbeachtlich, solange die festgesetzte Zuwendung i.H.v. 1.725 EUR im Hinblick auf den Zweck der Bereitstellung angemessener Sach- und Kommunikationsmittel zur Sitzungsvorbereitung im Ergebnis nicht zu beanstanden ist.
Dies ist hier der Fall.
Der sinngemäße Einwand des Klägers, der Zweck einer angemessenen Bereitstellung von Sach- und Kommunikationsmitteln könne mit der Zuerkennung eines Betrags i.H.v. 1.725 EUR jährlich nicht erreicht werden, greift nicht durch.
Insofern ist zunächst nochmals hervorzuheben, dass auch die finanzielle Zuwendung nach § 40 Abs.3 S.6 KrO NRW dem einzelnen Kreistagsmitglied keinen Anspruch auf eine Vollkostenerstattung vermittelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, JURIS (zu § 56 Abs.3 S.6 GO NRW).
Dies ließe außer acht, dass auch dem einzelnen Kreistagsmitglied weitere Finanzierungsquellen wie etwa Finanzmittel der hinter ihm stehenden Partei oder Wählervereinigung oder Spenden Einzelner zur Verfügung stehen.
Vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, JURIS.
Hiervon ausgehend erscheint die Höhe der dem Kläger gewährten finanziellen Zuwendung vertretbar.
Soweit der Kläger mit seinem Einwand, es sei nicht ersichtlich, weshalb gerade ein Pauschalbetrag von 1.725 EUR angesetzt worden sei, in diesem Zusammenhang möglicherweise eine unzureichende Bedarfsermittlung durch den Beklagten rügen will, wäre dieser Einwand mangelnder Sachaufklärung für sich genommen unbeachtlich, da entscheidend allein das Ergebnis des Rechtssetzungsaktes ist.
Im Übrigen hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, es habe im Zeitpunkt der Beschlussfassung im Oktober 2009 keine Anhaltspunkte dafür gegeben, dass die gewährte Zuwendung unangemessen sein könnte, da die Kreistagsmitglieder, die in den Jahren 2007 und 2008 vergleichbare Zuwendungen erhalten hätten, keine Einwendungen hiergegen erhoben und auch sonstige dahingehende Hinweise nicht vorgelegen hätten.
Die Zuwendung erscheint auch zum heutigen Zeitpunkt nicht unvertretbar niedrig.
Auch wenn das Bedürfnis des einzelnen Kreistagsmitgliedes nach einer angemessenen Vorbereitung der Sitzungen durch die Regelung des § 40 Abs.3 S.5 und 6 KrO NRW besonders hervorgehoben wird
vgl. zum Ziel einer effektiven Sitzungsvorbereitung auch die Gesetzesbegründung: Landtagsdrucksache (LT- DrS) 14 / 3979, S.158 f.
und dabei zu berücksichtigen ist, dass die Vorbereitung von Einzelmandatsträgern - nicht zuletzt wegen des vom Kläger betonten Einarbeitungsaufwandes - nur in eingeschränkterem Umfang geleistet werden kann als etwa von Mandatsträgern innerhalb einer Fraktion
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, JURIS
ist nach wie vor nicht ersichtlich, dass die Festsetzung der Zuwendung, die die hinreichende Vorbereitung von Kreistagssitzungen nicht im Interesse des Klägers, sondern im öffentlichen Interesse des Kreises ermöglichen soll,
hier unvertretbar niedrig wäre.
Der Kläger hatte zunächst für das Jahr 2009 selbst nur Aufwendungen etwa in Höhe der ihm anteilig gewährten Zuwendung geltend gemacht, deren vergleichbare Höhe in der vergangenen Legislaturperiode von den damaligen Einzelmandatsträgern akzeptiert worden war.
Soweit der Kläger nunmehr auf einen monatlichen Bedarf von 620 EUR verweist, rechtfertigt auch dies keine abweichende Beurteilung. Hiervon sind jedenfalls die in der Aufstellung enthaltenen Kosten i.H.v. 420 EUR für einen Büroraum und Büromöbel abzusetzen, da der Beklagte den entsprechenden Bedarf bei der Bemessung der Zuwendung an einzelne Kreistagsmitglieder nach dem Gesagten zu Recht außer Betracht gelassen hat.
Deckt die Zuwendung i.H.v. 1.725 EUR danach jedenfalls über 70 % der verbleibenden Kosten i.H.v. 2.400 EUR, so gibt die Aufstellung des Klägers schon deshalb für eine unangemessene Zuwendung nichts her, da ein Anspruch auf Vollkostenerstattung wie dargelegt nicht besteht und sich die Kreistagsmitglieder zudem auf die im Vergleich zu früheren Wahlperioden schwieriger gewordene Sitzungsvorbereitung einstellen können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, wo im Falle einer Stadt mit rund 90.000 Einwohnern ein Betrag von 125 EUR monatlich als noch vertretbar angesehen wurde.
Zudem ist die Kostenaufstellung des Klägers hinsichtlich weiterer Posten nicht nachvollziehbar. So erschließt sich nicht im Ansatz, inwiefern zur Vorbereitung der Kreistags- und Ausschusssitzungen des Klägers monatliche Portokosten i.H.v. 40,00 EUR anfallen sollen und weiteres Büromaterial im Wert von 80,00 EUR monatlich verbraucht werden soll. Auch ist der Ansatz von 50,00 EUR monatlich für eine Telefon- und Internetflatrate, die allgemeinkundig schon deutlich günstiger zu haben ist, nicht nachvollziehbar, so dass die vom Beklagten gewährte Zuwendung umso weniger zu beanstanden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO. Mit Blick auf das Vorbringen des Beklagten ist insofern anzumerken, dass diese sich aus dem Gesetz ergebende Kostenentscheidung nichts darüber besagt, ob der Kläger möglicherweise einen organschaftlichen Anspruch auf Übernahme der Prozesskosten hat.
Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 Abs.3 KrO
§ 40 Abs.1 S.2 KrO
§ 40 Abs.3 S.6 KrO
§ 56 Abs.3 S.6 der Gemeindeordnung
§ 40 Abs.3 GO NRW
§ 40 Abs.3 S.5 und 6 KrO
§ 40 Abs.1 S.1 und S.3 KrO
§ 40 Abs.2 S.3 KrO
§ 40 Abs.3 S.3 KrO
§ 40 Abs.1 S.4 KrO
§ 40 Abs.3 S.4 KrO
§ 30 Abs.4 ff. KrO
§ 40 Abs.3 S.1 KrO
§ 56 Abs.3 S.6 GO NRW
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124 a Abs.1 S.1 VwGO
§ 40 der Kreisordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 A 3691/01
15 B 1797/09
15 A 1958/01
15 B 2713/04