Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-21, Aktenzeichen 13 K 3877/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0321.13K3877.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des aus dem Urteil jeweils vollstreckbaren Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, ihr die Kosten der Rechtsverfolgung im Widerspruchsverfahren zu erstatten.
Die am 00.0.1957 geborene Klägerin ist eine langjährige, tariflich nicht mehr kündbare Beschäftigte der Deutschen Post AG mit einem Grad der Schwerbehinderung von 50. Sie ist als Briefzustellerin in X. tätig.
Die Deutsche Post AG beantragte mit Schreiben vom 13. Februar 2012 beim Beklagten die Zustimmung zur außerordentlichen Kündigung der Klägerin mit sozialer Auslauffrist von sieben Monaten zum 31. Oktober 2012 nach § 91 SGB IX aus personenbedingten Gründen.
Nach Durchführung einer Kündigungsschutzverhandlung erteilte das Integrationsamt des Beklagten mit Bescheid vom 29. Februar 2012 die beantragte Zustimmung zur außerordentlichen Kündigung mit sozialer Auslauffrist. Die Deutsche Post AG sprach die entsprechende Kündigung mit Schreiben vom 13. März 2012 aus.
Am 16. März 2012 erhob die Klägerin eine Kündigungsschutzklage beim Arbeitsgericht X. und legte mit Schreiben vom 19. März 2012 Widerspruch gegen die Zustimmungsentscheidung des Beklagten ein, den sie mit Schreiben vom 18. April 2012, 22. Mai 2012 und 18. Juni 2012 begründete.
Mit Urteil vom 28. Juni 2012 stellte das Arbeitsgericht X. die Unwirksamkeit der von der Deutschen Post AG ausgesprochenen Kündigung fest. Diese sei nicht unverzüglich im Sinne des § 91 Absatz 5 SGB IX ausgesprochen worden. Zudem fehle es an einem wichtigen Grund i.S.v. § 626 Absatz 1 BGB. U. a. beruhe die Eignungsbeurteilung vom 3. Januar 2012, auf die die Deutsche Post AG ihre Einschätzung stütze, dass die Klägerin dauernd zur Erbringung der vertragsgemäßen Leistung unfähig sei, nicht auf einer tatsächlichen ärztlichen Untersuchung der Klägerin.
Die anhängig gemachte Berufung nahm die Deutsche Post AG ausweislich des Beschlusses des Landesarbeitsgerichts E2. vom 3. Dezember 2012 zurück, nachdem das Gericht in der mündlichen Verhandlung am 15. November 2012 darauf hingewiesen hatte, dass im Kündigungszeitpunkt keine hinreichenden Indizien für eine krankheitsbedingte andauernde Arbeitsunfähigkeit der Klägerin vorgelegen haben dürften.
Mit Schreiben vom 21. Januar 2013 teilte die Klägerin dem Beklagten den Ausgang des arbeitsgerichtlichen Verfahrens mit und bat darum, nunmehr über ihren Widerspruch gegen die Zustimmung zur Kündigung zu entscheiden. Zugleich beantragte sie, die Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der Kosten des bevollmächtigten Rechtsanwaltes dem Widerspruchsgegner aufzuerlegen.
Der Beklagte führte mit Schreiben vom 4. Februar 2013 aus, dass sich der Widerspruch durch den Abschluss des arbeitsgerichtlichen Kündigungsschutzverfahrens und den Fortbestand des Arbeitsverhältnisses der Klägerin erledigt habe und daher unzulässig geworden sei. Er müsse daher zurückgewiesen werden. Gemäß § 63 SGB X sei keine Kostenentscheidung zugunsten der Klägerin möglich. Die gestellten Anträge wären daher insgesamt zurückzuweisen. Er rege daher an, den Widerspruch zurückzunehmen.
Die Klägerin bat mit Schreiben vom 12. Februar 2013 erneut um Entscheidung über ihren Widerspruch. Der Beklagte sei nach § 118 SGB IX, § 73 VwGO verpflichtet, dem Widerspruch abzuhelfen oder einen Widerspruchsbescheid zu erlassen. Er habe über den Widerspruch nicht in angemessener Frist i.S.v. § 75 VwGO entschieden, denn ihre Widerspruchsbegründung habe ihm jedenfalls seit dem 18. April 2012 vorgelegen. In entsprechender Anwendung des § 161 Absatz 2 VwGO (gemeint sein dürfte § 161 Absatz 3 VwGO) habe daher er die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen, da sie, die Klägerin, vor Klageerhebung mit einer Entscheidung über den Widerspruch habe rechnen dürfen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. März 2013, der beim Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 25. März 2013 einging, wies der Widerspruchsausschuss des Beklagten den Widerspruch als unzulässig zurück und lehnte die Kostenerstattung ab. Zur Begründung führte er aus, dass das Rechtsschutzbedürfnis für eine Widerspruchsentscheidung fehle. Da das Arbeitsverhältnis zwischen der Klägerin und der Deutschen Post AG nach der rechtskräftigen Entscheidung im arbeitsgerichtlichen Verfahren nicht gekündigt sei, sondern fortgesetzt werde, bedürfe es des spezifischen Schutzes der schwerbehinderten Klägerin durch das SGB IX nicht mehr. Der Verwaltungsakt gehe zudem ins Leere, denn er könne die ihm zugedachte Regelungswirkung nicht mehr entfalten. Ein Rechtsschutzbedürfnis für die Aufhebung der Zustimmung zur außerordentlichen Kündigung bestehe daher nicht mehr. Entfalle das Rechtsschutzbedürfnis für das Widerspruchsverfahren und gebe die Klägerin keine, eine Sachentscheidung im Übrigen beendende Erklärung ab, so sei der Widerspruch mit der entsprechenden Kostenfolge als unzulässig abzuweisen. Denn nach § 63 SGB X komme eine Kostenerstattung nur in Betracht, wenn der Widerspruch erfolgreich sei, d.h. wenn dem Widerspruch stattgegeben werde.
Die Klägerin hat am 19. April 2013 die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung führt sie ergänzend aus: Der Beklagte verkenne, dass er zu einer Entscheidung verpflichtet sei und die Kosten des Prozessbevollmächtigten deshalb erstattungsfähig seien, weil die Zuziehung eines Rechtsanwalts notwendig gewesen sei. Im Übrigen verkenne er, dass allein die Untätigkeit über einen Zeitraum von fast einem Jahr dazu geführt habe, dass er sich nunmehr auf ein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis im Hinblick auf die Ergebnisse der arbeitsgerichtlichen Urteile berufen könne. Wäre der Beklagte nicht untätig gewesen, hätte er in jedem Fall über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Anwalts im Vorverfahren entscheiden müssen.
Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. Februar 2012 in Form des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 21. März 2013 aufzuheben,
die Beklagte zu verpflichten, die der Klägerin im Vorverfahren entstandenen Kosten des verfahrensbevollmächtigten Rechtsanwaltes zu erstatten.
Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt er auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid des Widerspruchsausschusses vom 21. März 2013 Bezug.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 29. August 2013 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr die Kammer den Rechtsstreit gemäß § 6 Absatz 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss vom 5. März 2014 zur Entscheidung übertragen hat.
Die Entscheidung konnte gemäß § 101 Absatz 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen, nachdem die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 29. August 2013 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben.
Ausweislich der Ausführungen der Klägerin in der Klageschrift ist ihr Begehren auf eine Erstattung ihrer Kosten im isolierten Verwaltungsvorverfahren gerichtet. Dies erfordert, soweit die Behörde wie vorliegend die Erstattung ablehnt, erstens eine mit der Verpflichtungsklage zu erstreitende Kostenentscheidung des Beklagten zu ihren Gunsten nach § 63 Absatz 1 Satz 1 SGB X sowie zweitens den in der Kostenentscheidung enthaltenen zusätzlichen Ausspruch nach § 63 Absatz 2 SGB X, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war. Der auf die Kostenfolge nach § 63 Absatz 2 SGB X beschränkte Klageantrag der Klägerin war daher in diesem Sinne auszulegen.
Die mit diesem Antrag zulässige Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstattung der im Vorverfahren entstandenen Kosten.
Nach § 63 Absatz 1 Satz 1 SGB X hat, soweit der Widerspruch erfolgreich ist, der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten. Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren sind unter dieser Voraussetzung erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war, § 63 Absatz 2 SGB X.
Hiernach steht der Klägerin ein Erstattungsanspruch nicht zu. Ihr Widerspruch hatte keinen Erfolg im Sinne von § 63 Absatz 1 Satz 1 SGB X.
Ob ein Widerspruch erfolgreich ist, ist am tatsächlichen (äußeren) Verfahrensgang der §§ 68 ff. VwGO zu messen. „Erfolgreich“ ist ein Widerspruch in diesem Sinne, wenn die Behörde das Widerspruchsverfahren durch eine Verwaltungsentscheidung abgeschlossen hat, die dem Widerspruch des Widerspruchsführers (ganz oder teilweise) abhilft oder ihm stattgibt, weil sie ihn in der Sache für begründet hält. Erledigt sich ein Widerspruch hingegen auf andere Weise, so war er nicht erfolgreich in diesem Sinne,
vgl. zu dem insoweit mit § 63 SGB X strukturgleichen § 80 VwVfG: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 23. Februar 1982 – 7 C 72/79 -, juris, Rn 13, m.w.N., vom 18. April 1996- 4 C 6/95 -, juris, Rn 14 f., und vom 26. März 2003 – 6 C 24/02-, juris, Rn 22; VG Hannover, Urteil vom 23. September 2008 - 3 A 4599/06-, juris, Rn 16; VG E2. , Gerichtsbescheid vom 25. Juli 2003 - 17 K 113/01 -, juris, Rn 23 f.; zu § 63 SGB X: Bundessozialgericht (BSG), Urteil vom 19. Juni 2012- B 4 A S 142/11 R -, juris, Rn 12.
Der Beklagte hat dem Widerspruch der Klägerin nicht stattgegeben, sondern ihn zu Recht bereits als unzulässig zurückgewiesen, weil der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlte. Nachdem die Kündigungsschutzklage der Klägerin Erfolg hatte und das Fortbestehen ihres Arbeitsverhältnisses nach Rücknahme der Berufung durch den Arbeitgeber spätestens mit Beschluss des Landesarbeitsgerichts E2. vom 3. Dezember 2012 rechtskräftig feststand, entfiel das Rechtsschutzbedürfnis für den auf die Aufhebung der Zustimmungsentscheidung des Integrationsamtes des Beklagten gerichteten Widerspruch vom 19. März 2012. Denn die begehrte Aufhebung der Zustimmungsentscheidung hätte der Klägerin wegen des bereits rechtskräftig festgestellten Fortbestandes ihres Arbeitsverhältnisses keine rechtlichen Vorteile mehr bringen können,
vgl. VG E2. , 10. Juni 2013 – 13 K 6670/12 - , juris, Rn 47; VG München, Urteil vom 23. Juni 2005 – M 15 K 03.3092 -, juris, Rn 17.
Der Zustimmungsbescheid hatte sich daher vor der Widerspruchsentscheidung des Beklagten erledigt und entfaltete für die Klägerin keine belastende Rechtswirkung mehr. Damit hatte die Klägerin sich zwar arbeitsrechtlich erfolgreich gegen die ausgesprochene Kündigung gewehrt; das Widerspruchsverfahren als solches hatte sich aber erledigt. War der Widerspruch der Klägerin daher aber im Sinne von § 63 Absatz 1 Satz 1 VwGO erfolglos, besteht kein Anspruch auf Erstattung der Kosten des Vorverfahrens und mithin auch kein Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Einschaltung eines Rechtsanwaltes nach § 63 Absatz 2 SGB X,
vgl. auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 7. August 1990 – 8 A 603/88-, NVwZ-RR 1991, 223.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt eine Kostenerstattung auch nicht in entsprechender Anwendung des § 161 Absatz 2 oder Absatz 3 VwGO in Betracht. Es besteht keine im Wege einer Analogie ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke. Das SGB X regelt selbständig und abschließend, in welchem Umfang die Kosten des Vorverfahrens zu erstatten sind.
Für die mit § 63 SGB X insoweit vergleichbare Regelung des § 80 VwVfG vertritt das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung, dass diese Vorschrift die Kostenerstattung im isolierten Widerspruchsverfahren abschließend regelt und eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift oder der Kostenregelungen der §§ 154 ff. VwGO, insbesondere des § 161 Absatz 2 VwGO, nicht zulässig ist,
vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Februar 1982 – 7 C 72/79 -, juris, Rn 14 f., und vom 11. Mai 1981- 6 C 121/80 -, juris, Rn 12 ff; OVG NRW, Urteil vom 7. August 1990 – 8 A 603/88-, NVwZ-RR 1991, 223.
Da der Gesetzgeber in Kenntnis und trotz der vielfach als unbefriedigend angesehenen Rechtslage in § 80 VwVfG eine Regelung der Erstattung von Kosten und Auslagen nur für einen (teilweise) erfolgreichen, d.h. stattgebenden Widerspruch getroffen hat, kommt die Annahme einer im Wege einer Analogie zu füllenden Gesetzeslücke für die auch jetzt noch nicht geregelten Fälle der Erledigung eines Widerspruchsverfahrens in anderer Weise nicht in Betracht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1982 – 7 C 72/79 -, juris, Rn 14.
Dieser Auffassung schließt sich das erkennende Gericht an. Sie ist auf § 63 SGB X, der unter bewusster Übernahme des Wortlauts des § 80 VwVfG zeitlich nach diesem erlassen wurde,
vgl. BT-Drucksache 08/2034, S. 36, http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/08/020/0802034.pdf, zu Artikel 1 § 61 des Entwurfs - heute § 63 SGB X,
übertragbar mit der Folge, dass auch in seinem Geltungsbereich im Falle einer Erledigung eines Widerspruchs in sonstiger Weise die entsprechende Anwendung von Vorschriften der VwGO oder ZPO nicht in Betracht kommt,
vgl. gegen eine entsprechende Anwendbarkeit von § 161 VwGO auch: OVG NRW, Urteil vom 7. August 1990 – 8 A 603/88-, NVwZ-RR 1991, 223; VG München, Urteil vom 17. Oktober 2001- M 18 K 01.30 - , juris, Rn 22 f.; VG E2. , Gerichtsbescheid vom 25. Juli 2003 – 17 K 113/01 -, juris, Rn 26 f, 28; VG Hannover, Urteil vom 23. September 2008 – 3 A 4599/06 -, juris, Rn 16.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kann daher ein Kostenerstattungsanspruch im isolierten Vorverfahren nicht auf § 161 Absatz 2 VwGO gestützt werden mit der Folge, dass eine Kostenerstattung nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung der bisherigen Sach- und Rechtslage nicht in Betracht kommt. Gleiches gilt für die Regelung des § 161 Absatz 3 VwGO, so dass entgegen der Auffassung der Klägerin auch der Umstand, dass der Widerspruchsausschuss erst nach etwas mehr als einem Jahr und daher nicht in angemessener Frist im Sinne des § 75 Satz 1 VwGO über ihren Widerspruch entschieden hat, nicht zu einer Kostentragungspflicht des Beklagten führt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Absatz 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§§ 154 ff. VwGO, insbesondere des § 161 Absatz 2 VwGO
§§ 154 Absatz 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 91 SGB IX
§ 63 SGB X
§ 118 SGB IX
§ 73 VwGO
§ 75 VwGO
§ 80 VwVfG
§ 80 VwVfG
§ 161 VwGO
§ 91 Absatz 5 SGB IX
§ 626 Absatz 1 BGB
§ 161 Absatz 2 VwGO
§ 161 Absatz 3 VwGO
§ 6 Absatz 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 101 Absatz 2 VwGO
§ 63 Absatz 1 Satz 1 SGB X
§ 63 Absatz 2 SGB X
§ 63 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 161 Absatz 2 oder Absatz 3 VwGO
§ 161 Absatz 3 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 223
7 C 72/79
4 C 6/95
6 C 24/02
3 A 4599/06
17 K 113/01
B 4 A S 142/11 R
13 K 6670/12
15 K 03.30
8 A 603/88
6 C 121/80
18 K 01.30