Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-15, Aktenzeichen 6 K 857/16.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2016:0915.6K857.16.WI.0A

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung der Ziffer 3 Satz 2 des Bescheides vom 18. Mai 2016 (Az. xxx) die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor die Klägerin Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die in einem Widerspruchsverfahren ergangenen Abhilfebescheid angeordnete Kostentragungspflicht im Hinblick auf ihre Anwaltskosten.
Die Klägerin legte am 12. November 2015 die Wiederholungsprüfung (praktische Prüfung) zum Rettungsassistenten vor dem Prüfungsausschuss an der staatlich anerkannten Rettungsdienstschule GSG-Gefahrenabwehrservice in A ab. Die praktische Prüfung zum Rettungsassistenten findet dergestalt statt, dass jeweils zwei Kandidaten ein Rettungsteam bilden und dabei 3 verschiedene Fallbeispiele zu bestehen haben. Im Fall der Prüfung im November 2015 waren die Fallgruppen einmal "Aspiration im Pflegeheim", "REA" (Reanimation) sowie "Motorradfahrer". Das Prüfungsteam bildeten die Klägerin sowie der Kläger im Verfahren 6 K 859/16.WI, wobei die Klägerin in den Fallbeispielen "REA" und "Aspiration im Pflegeheim" Teamführerin war, während der Kläger im Parallelverfahren im Fallbeispiel "Motorradfahrer" den Teamführer darstellte. Für jedes Fallbeispiel existiert nur ein Prüfungsprotokoll, auf dem jeweils angegeben ist, wer von den beiden Kandidaten Teamführer ist. Die Bewertung fand offenkundig für beide Kandidaten gemeinsam statt. Das Team erhielt in dem Fallbeispiel REA die Note 4 und in den anderen beiden Fallbeispielen die Note 5. Die Bewertungsbögen für die Fallbeispiele, in denen die Klägerin die Teamführerin war, finden sich nur in deren Prüfungsakte (Az. xxx), während sich der Prüfungsbogen im Fallbeispiel Motorradfahrer, in dem der Kläger im Parallelverfahren Teamführer war, sich in seiner Prüfungsakte befindet.
Die Klägerin erhielt angesichts der Bewertungen in der praktischen Prüfung gemäß der Prüfungsniederschrift vom 17.11.2015 die Gesamtnote 5 für den praktischen Teil. Nach dem Bescheid vom 8. Dezember 2015 des Beklagten wurde die Prüfung gemäß § 12 Abs. 3 Rettungsassistentenprüfungsverordnung mit endgültig nicht bestanden bewertet.
Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 18. Januar 2016 Widerspruch und beantragte dazu Akteneinsicht. In der Folge bemühte sich der Beklagte, die vollständigen Prüfungsunterlagen bei der Rettungsdienstschule und bei den Prüfern zu beschaffen, was fehlschlug. Die Widerspruchsbehörde bemängelte mit der Email vom 23. März 2016 gegenüber der Rettungsdienstschule, dass die Prüfungsprotokolle für die beiden Kandidaten, also die Klägerin sowie den Kläger im Parallelverfahren, unvollständig seien. Für jeden Prüfling sei ein eigenes Protokoll anzufertigen, damit sich hinreichend klar ergebe, welche Leistungen jeder Prüfling vollbracht habe. Es sei durchaus denkbar, dass in einem Team einer der Prüflinge bestehe, der andere hingegen nicht. Nachdem von den Fachprüfern und der Rettungsdienstschule trotz Erinnerung vom 19. April 2016 weder eine Nachbewertung noch vollständige Prüfungsprotokolle vorgelegt werden konnten und die Rettungsdienstschule auch auf telefonische Nachfrage vom 12. Mai 2016 außer Stande war, die entsprechenden Unterlagen vorzulegen, erließ der Beklagte einen Abhilfebescheid vom 18. Mai 2016. Mit diesem wurde der Bescheid vom 8. Dezember 2015 aufgehoben. Der Beklagte begründete die Entscheidung damit, dass der Widerspruch zulässig und begründet sei. Zwar unterliege die Kontrolle der Bewertung der Prüfungsleistungen gewissen Einschränkungen, die durch den Beurteilungsspielraum der Prüfer bedingt seien, jedenfalls sei aber zu überprüfen, ob das Prüfungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Das sei nicht der Fall. Denn aus der Prüfungsdokumentation sei nicht ersichtlich, ob jeder der Prüflinge eine eigenständige Bewertung erhalten habe. Eine nachvollziehbare Begründung oder eine Nachbewertung wurde nicht vorgelegt. In Ziffer 3 Satz 2 des Tenors des Abhilfebescheides heißt es: "Die Hinzuziehung eines Rechtsbeistandes wird als nicht notwendig erachtet." Dies begründete der Beklagte damit, dass sich die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsbeistandes danach bemesse, ob es einem vernünftigen Durchschnittsbürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand wie dem Betroffenen möglich sei, bei der gegebenen Sach- und Rechtslage das Vorverfahren selbst zu führen. Früher habe zwar das Bundesverwaltungsgericht dies regelmäßig für notwendig gehalten, um Waffengleichheit herzustellen. Mittlerweile vertrete das Bundesverwaltungsgericht jedoch die Auffassung, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten die Ausnahme bilde. Die Herstellung von Waffengleichheit sei nicht erforderlich, da die Verwaltung ohnehin der gerichtlichen Kontrolle unterworfen sei und an Recht und Gesetz gebunden sei. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten sei nur noch in schwierigen und umfangreichen Verfahren gegeben bzw. wenn rechtliche Probleme und nicht rein tatsächliche Angriffe gegen den Verwaltungsakt in Rede stünden. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor, da eine schwierige rechtliche Bewertung gerade nicht erforderlich gewesen sei.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schriftsatz vom 8. Juni 2016, bei Gericht eingegangen am 13. Juni 2016, Klage ein, soweit es um Verpflichtung des Beklagten geht, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Klägerin trägt vor, entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten sei die Hinzuziehung notwendig gewesen. Sie sei keine Juristin und habe auch keine juristische Vorbildung. Sie habe lediglich das Fachabitur. Das Prüfungsrecht weise erhebliche Schwierigkeiten und Spezifika auf, die die Einschaltung eines ausgebildeten Volljuristen bzw. eines spezialisierten Anwalts erforderten. Es seien hier Verstöße gegen die einschlägige Prüfungsordnung zu prüfen gewesen. Das Prüfungsrecht zeichne sich durch eine reichhaltige Judikatur aus, die ein juristisch unbedarfter Kläger überhaupt nicht, auch nur ansatzweise, verarbeiten könne. Zwar habe sich im Nachhinein der Fall als relativ unproblematisch dargestellt, weil es schon an einer ordnungsgemäßen Prüfungsdokumentation gefehlt habe. Im Zeitpunkt der Bestellung, auf den es ankomme, also Dezember 2015, sei aber nicht ersichtlich und erkennbar gewesen, ob ein schwieriger oder ein einfacher Sachverhalt gegeben sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2016 (Az. xxx) bezüglich Ziffer 3 Satz 2 des Entscheidungstenors aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, aus dem Wortlaut des § 80 Abs. 2 HVwVfG ergebe sich, dass die Erstattungsfähigkeit von Anwaltskosten der Ausnahmefall sei. Entscheidend sei, ob es um schwierige rechtliche oder tatsächliche Probleme gehe. Das sei hier nicht der Fall. Soweit die Klägerin sich bei ihrer Argumentation auf die Auffassung von Schenke in der Kommentierung zur VwGO stütze, verkenne sie, dass es sich um eine Mindermeinung handele. Gleiches gelte für die Auffassung von Ramsauer in der Kommentierung zum VwVfG. Auch diese stelle eine Mindermeinung dar. Das Bundesverwaltungsgericht sei hingegen der Auffassung, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten in der Regel nicht erforderlich sei. Der Vortrag, das Prüfungsrecht weise besondere Schwierigkeiten auf, sei nicht geeignet, zu belegen, dass auch im Einzelfall ein schwieriges und umfangsreiches Verfahren vorgelegen habe. Da Gegenstand der Prüfung im Widerspruchsverfahren stets die formelle und materielle Rechtmäßigkeit einer Prüfungsentscheidung sei, werde vom juristischen Laien seitens der Widerspruchsbehörde lediglich erwartet, dass er Hinweise gebe und in einfachen Worten darlege, wo nach seiner Meinung ein Fehler in der Entscheidung liege. Da die Klägerin sich nach der Prüfung an einen Anwalt gewendet habe, müsse sie eine laienhafte Vorstellung von möglichen Fehlern gehabt haben; ansonsten hätte kein Anlass bestanden, einen Anwalt einzuschalten. Es entspreche der ständigen Praxis des Regierungspräsidiums, auf Widersprüche hin eine sorgfältige Überprüfung des Sachverhalts vorzunehmen, sodass eine rechtliche Beratung des Widerspruchsführers nicht erforderlich sei.
Mit Schriftsätzen vom 17.06.2016 (Bl. 23 der Gerichtsakte) der Klägerin und vom 04.07.2016 (Bl. 26 der Gerichtsakte) des Beklagten haben die Beteiligten ihr Einverständnis in die Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Akten gelegten Schriftsätze und Anlagen sowie die Verwaltungsakte Bezug genommen. Die Prüfungsakte im Parallelverfahren (6 K 859/16.WI) wurde beigezogen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter im Einverständnis der Beteiligten als Berichterstatter (§ 87a Abs. 2, 3 VwGO) entscheiden konnte, ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft. Sie richtet sich allein gegen die im Widerspruchsbescheid ausgesprochene Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Für-Notwendig-Erklärung der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren, was angesichts der damit verbundenen Kostentragung durch die Klägerin eine eigene Beschwer im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO darstellt.
Eines erneuten Vorverfahrens bedurfte es schon wegen § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 2 VwGO nicht.
Die Klage ist begründet, denn die Tenorierung in Ziffer 3 Satz 2 des angegriffenen Bescheides vom 18. Mai 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf die Für-Notwendig-Erklärung der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren aus § 80 Abs. 2 HVwVfG.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf die begehrte Bescheidung aus § 80 Abs. 1, 2 HVwVfG, weil dessen Voraussetzungen vorliegen.
Nach § 80 Abs. 2 HVwVfG sind Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. Nach der Rechtsprechung des BVerwG zur vergleichbaren bundesrechtlichen Vorschrift (siehe nur BVerwG, Beschluss v. 02.07.2014 - 6 B 21/14 -, juris Rn. 7 m.w.N.) aber auch des HessVGH zur hessischen Regelung (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 28. August 1990 - 11 UE 29/88 -, juris Rn. 23) ist die Erstattungsfähigkeit von Kosten eines Anwalts im Vorverfahren, anders als im gerichtlichen Verfahren, nicht automatisch, sondern je nach Lage des Einzelfalls und nur unter der Voraussetzung der konkreten Notwendigkeit anzuerkennen. Die Frage der Notwendigkeit ist danach unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts danach nur dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Bedeutung des Widerspruchsverfahrens als vorgeschaltete zusätzliche Rechtsschutzinstanz (hierzu Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 68 Rn. 3 m.w.N.) rechtfertigt es nach der von Kopp/Ramsauer (VwVfG, § 80 Rn. 39), vertretenen Auffassung, die Anforderungen für die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten nicht zu hoch zu legen.
Pauschale Interpretationen der Rechtsprechung des BVerwG dahingehend, dass die Für-Notwendig-Erklärung die Regel oder die Ausnahme sei, sind angesichts der gebotenen Einzelfallbetrachtung nicht zielführend. Sie verbieten sich angesichts der Bedeutung des Vorverfahrens für den Rechtsschutz, zumal die Feststellung, die anwaltliche Vertretung sei die Ausnahme, noch keine Rückschlüsse auf den Einzelfall erlaubt. Schließlich kann ja gerade der konkrete Einzelfall eine solche Ausnahme darstellen. Bei Lichte betrachtet stellt der Begriff der Ausnahme einen soziologisch-empirischen Begriff dar, der die Reichweite und Wirkung einer Rechtsnorm beleuchtet, für sich genommen aber keinen Aussagegehalt im Hinblick auf den normativen Inhalt und die Anwendung im konkreten Einzelfall erlaubt. Auch das BVerwG hat in den von der Beklagten angeführten Entscheidungen keine pauschale Aussage getroffen, sondern jeweils auf die Besonderheiten des konkreten Falls abgestellt. Gerade auch in der Grundlagen-Entscheidung zur Musterung (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2001 - 6 C 19/01 -, juris) hat das BVerwG in Randnummer 14 der Entscheidung betont, dass sich allgemeine Aussagen verbieten. Dort heißt es ausdrücklich:
"Allerdings hat der Senat klargestellt, dass für die Auslegung und Anwendung von § 80 Abs. 2 VwVfG bzw. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO weniger das Begriffspaar "Regel/Ausnahme" als vielmehr die Feststellung aussagekräftig ist, wonach die Erstattungsfähigkeit von Anwaltskosten im Vorverfahren - anders als diejenige im gerichtlichen Verfahren (§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO) - nicht automatisch, sondern je nach Lage des Einzelfalls nur unter der Voraussetzung der konkreten Notwendigkeit anzuerkennen ist."
Diese Formulierung findet sich auch in den anderen von der Beklagten vorgelegten Entscheidungen vom 15.09.2005 (Az.: 6 B 39/05) und 01.06.2010 (Az.: 6 B 77/09). Allenfalls für bestimmte Fallgruppen lassen sich Regeln aufstellen, was die Anforderungen an die Notwendigkeit anwaltlicher Beratung angeht, so etwa für komplizierte, Spezialisierung erfordernde Rechtsgebiete, die Betroffenheit hochstehender Rechtsgüter und Grundrechte oder eilbedürftige Situationen.
Abzustellen ist auf den Zeitpunkt der Bevollmächtigung (BVerwG, Beschl. v. 01.06.2010 - 6 B 77/09 - juris Rn. 6 m.w.N.).
Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für eine Für-Notwendig-Erklärung der Beiziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren vor.
Die schulische Ausbildung der Klägerin umfasst zwar das Fachabitur. Mit juristischen Inhalten, die im vorliegenden Fall von Bedeutung sind, hat sie gleichwohl keine Berührung gehabt. Die Klägerin ist 1993 geboren, sodass angesichts ihres Alters davon auszugehen ist, dass sie bereits Erfahrungen im Umgang mit Behörden hatte.
Im Zentrum der Auseinandersetzung steht keine tatsächlich und rechtlich derart einfache Frage, dass der juristisch nicht vorgebildeten Klägerin eine erfolgversprechende Argumentation gegenüber dem juristisch geschulten Personal auf Seiten des Beklagten zugetraut werden kann. Zwar die Auffassung des Beklagten zutreffend, dass sich eine pauschale Aussage, wonach prüfungsrechtliche Streitigkeiten stets und in allen Fällen eine anwaltliche Vertretung erforderlich machen, verbietet. Auf der anderen Seite zeichnet sich das Prüfungsrecht durch eine Vielzahl von Rechtsquellen aus - angefangen bei der "Grundlagennorm" des Art. 12 Abs. 1 GG, ferner in Gestalt der (Landes-) Gesetze, der Ausbildungs- und Prüfungs(ver)ordnungen der Ministerialverwaltung und den Studienordnungen der Schulträger. Hier das korrekte Rangverhältnis der Rechtsquellen und die damit einhergehenden Gebote der Konsistenz, die zur Unwirksamkeit des niederrangigen Rechts führen von Bedeutung. Neben dieser Menge an geschriebenem Recht ist weiterhin die Kenntnis des "case-law" der mit dem Prüfungsrecht befassten Gerichte erforderlich, um eine prüfungsrechtliche Problematik erfolgversprechend zu erfassen. Schließlich gewährt die Rechtsordnung dem Prüfer einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum zu, der die gerichtliche Überprüfung (und ggf. auch die Überprüfung durch eine Widerspruchsbehörde) auf bestimmte Fragen der Verfahrens- und Willkürkontrolle beschränkt. Prüfungsrechtliche Fragen lassen sich demnach oftmals nicht durch einen Blick in das Gesetz lösen und überschreiten daher regelmäßig die Erkenntnisfähigkeiten eines juristisch nicht ausgebildeten oder nicht seinerseits in der Lehre tätigen und mit Prüfungsaufgaben betrauten Laien. Diese Gegebenheiten waren auch im vorliegenden Fall ausschlaggebend. Gegenstand der Streitigkeit war eine Prüfungsentscheidung, zumal in einer praktischen Prüfung. Praktische Prüfungen lassen sich nur beschränkt ex post auf ihren Ablauf und das Verhalten der Prüflinge und Prüfer kontrollieren (vgl. etwa BVerwG NJW 1983, 407, 408).
Auch die große Bedeutung, die die Streitigkeit mit der Beklagten für die Klägerin hatte, rechtfertigt die Einschaltung anwaltlichen Beistands (vgl. auch VG Wiesbaden, Urteil vom 18. Januar 2008 - 6 E 1025/07 -, juris Rn. 21). Als im Rahmen der Ausbildung zum Rettungsassistenten erforderliche Prüfung entscheidet die praktische Prüfung erheblich über den beruflichen Weg des Prüflings und entfaltet vor diesem Hintergrund Bedeutung für die Verwirklichung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Dies gilt auch, wenn die Ausbildung mit der Prüfung noch nicht abgeschlossen ist und sich eine längere Praktikumszeit anschließt. In jedem Fall wäre die einjährige Vorbereitung und Ausbildung der Klägerin mit dem endgültigen Nicht-Bestehen, um das es hier geht, verloren und der Zugang zum Beruf des Rettungsassistenten verschlossen (§ 1 Abs.1, § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) RettAssG in der bis zur Aufhebung geltenden Fassung des Gesetzes vom 02.12.2007). Vor diesem Hintergrund erscheint die Einschaltung eines Rechtsanwalts geboten, um die Lebensentscheidung für einen bestimmten Beruf gegen das rechtswidrige Verhalten des Prüfungsausschusses zu verteidigen.
Dem Vortrag des Beklagten, die Klägerin habe ja ein irgendwie geartetes Gefühl im Hinblick auf die Unrechtmäßigkeit des Prüfungsergebnisses gehabt, ansonsten hätte er sich ja nicht an einen Anwalt gewandt, erschüttert diesen Befund nicht. Dass die mehr oder weniger begründungslose, auf einem diffusen Bauchgefühl beruhende, "ins Blaue hinein" erfolgende Einlegung eines Widerspruchs durch einen rechtlich nicht vorgebildeten und zu einem fundierten Angriff wegen der oben beschriebenen Komplexität des Prüfungsrechts nicht fähigen Prüfling die gleichen Erfolgsaussichten haben sollte wie der anwaltlich vorbereitete und begründete Widerspruch, erscheint nicht plausibel und dürfte auch praktisch widerlegbar sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO i.V.m. § 167 VwGO.
Streitwertbeschluss:
Der Streitwert wird auf 1051,37 Euro festgesetzt.
Die Höhe des gemäß § 63 Abs. 2 GKG festzusetzenden Streitwerts ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG. Danach ist die Bedeutung der Sache für die Klägerin maßgebend; das sind hier die von ihr zu tragenden Rechtsanwaltskosten, um deren Erstattung durch die Beklagte sie streitet. Auszugehen ist von einem Gegenstandswert von 15.000 Euro gemäß Ziff. 36.2 bzw. 36.3 Streitwertkatalog, da es sich um eine den Berufszugang eröffnende Zulassungsprüfung handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 2 HVwVfG
§ 87a Abs. 2, 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1, 2 HVwVfG
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1983, 407, 408
6 K 859/16
6 B 21/14
11 UE 29/88
6 C 19/01
6 B 39/05
6 B 77/09
6 E 1025/07