Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-13, Aktenzeichen OVG 1 B 6.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0513.1B6.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
Festhaltung an bisheriger Rspr. des Senats (vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 - OVG 1 S 4.18 -).(Rn.44)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. April 2019 aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte oder die Beigeladene vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Klägerin ist eine Gewerkschaft, die Beschäftigte im Dienstleistungsgewerbe, u.a. im Einzelhandel, vertritt. Sie wendet sie sich gegen die für sofort vollziehbar erklärte Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen für das erste Halbjahr 2018 (bekannt gemacht am 17. November 2017, ABl. Nr. 49, S. 555). Danach durften Verkaufsstellen im Land Berlin im ersten Halbjahr 2018 im öffentlichen Interesse ausnahmsweise an drei Sonntagen (28. Januar, 18. Februar und 11. März 2018) für das Anbieten von Waren jeweils in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr geöffnet sein (Sonntagsöffnung). Entsprechendes galt für das Anbieten von Waren außerhalb fester Verkaufsstellen. Nach der auf die Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 - (BVerfGE 125, 39 ff.) Bezug nehmenden Begründung der Allgemeinverfügung (S. 2 ff.) ergibt sich „das öffentliche Interesse an der Öffnung von Verkaufsstellen“ im Wesentlichen aus Folgendem:
„a) Internationale Grüne Woche und Berliner Sechstagerennen
Die Internationale Grüne Woche findet vom 19.01. bis 28.01.2018 in Berlin statt. Seit bereits 106 Jahren ist die Grüne Woche als internationale Fachmesse fester Bestandteil des Berliner Veranstaltungskalenders. Sie ist als weltweit größte Messe für Ernährung, Landwirtschaft und Gartenbau etabliert und untrennbar mit Berlin als Veranstaltungsort verbunden. In 26 Messehallen präsentieren ca. 1.500 nationale und internationale Aussteller ihre landestypischen Produkte aus der ganzen Welt. Die Internationale Grüne Woche Berlin bietet zudem ein Rahmenprogramm mit mehr als 300 Symposien, Seminaren, Kongressen und Ausschusssitzungen.
Die Internationale Grüne Woche ist eine der wichtigsten Messen der für Berlin - insbesondere in seiner Hauptstadtfunktion - eine außergewöhnliche gesamtstädtische Bedeutung zukommt. Die Messe holt nicht nur nationales und internationales Publikum nach Berlin, sondern bietet zudem eine Plattform für Ein- und Verkauf, Investition und Kooperationen in Berlin und hat darüber hinaus als politisches und wirtschaftliches Informations- und Kontaktforum eine herausragende Bedeutung. Für das Jahr 2018 wird Bulgarien das Partnerland für die Internationale Grüne Woche sein, das für Deutschland zu den wichtigsten Agrarhandelspartnern gehört. … Die Internationale Grüne Woche ist ebenso Ausgangspunkt für das Global Forum for Food and Agriculture. Hier treffen sich über 80 internationale Ministerien und Nahrungsmittelproduzenten. Alljährlich zieht sie 5.000 Journalisten aus etwa 70 Ländern an. Die überaus starke Medienpräsenz bewirkt zusätzlich eine nationale und internationale Aufmerksamkeit, die für Berlin von hoher Relevanz ist.
Zeitgleich zur Internationalen Grünen Woche, findet vom 25.01. bis 30.01.2018 das 107. Berliner Sechstagerennen statt. Das Sechstagerennen ist einer der ältesten Bahnradsport-Wettbewerbe, bei dem viele der weitbesten Radsportler an den Start gehen. Die Sechstagerennen bestehen aus einem Wettbewerb der Männer, der an jedem der sechs Tage ausgetragen wird, einem Wettbewerb der Frauen und der Sprinter, die jeweils über drei Tage ausgetragen werden.Das Sechstagerennen findet seit dem 15.03.1909 in Berlin statt und ist bis heute das am häufigsten ausgetragene Sechstagerennen weltweit. …
Die Veranstaltung bewirkt neben der hohen medialen Präsenz eine internationale und nationale Aufmerksamkeit, die für Berlin als Ganzes von erheblicher Bedeutung ist. … (Es) kommen jedes Jahr zwischen 60.000 und 75.000 Besucher zu dem gesellschaftlichen und traditionellen Ereignis in die Stadt.
Die zeitgleich … stattfindenden Internationale Grüne Woche und das 107. Berliner Sechstagerennen finden an unterschiedlichen Veranstaltungsorten innerhalb Berlins statt, so dass Berlin dadurch jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen wird und nicht nur auf die Größe des jeweiligen Veranstaltungsortes sowie dessen Umfeld beschränkt ist.
Dieses hat zur Folge, dass die Attraktivität Berlins am genannten Sonntag noch weiter steigt und weit über die schon vorhandene hinausgeht.
Das hat naturgemäß auch Einfluss auf die zusätzliche Anzahl von Besuchern am genannten Sonntag. Ausgehend vom Vorjahr werden für 2018 400.000 Besucher auf der Internationen Grünen Woche und 60.000 Besucher zum Berliner Sechstagerennen erwartet. Innerhalb dieses Besucherstromes werden 37.003 Kaufinteressierte prognostiziert.Die der Prognoseberechnung zugrunde liegenden Daten sind vom Handelsverband Berlin-Brandenburg für verkaufsoffene Sonntage ermittelt worden. Danach beträgt die durchschnittliche Kundenfrequenz pro Woche 231.542 (Montag bis Samstag). Addiert man diese Zahl mit der durchschnittlichen Kundenfrequenz pro Sonntag von 20.255, ergibt dies eine durchschnittliche Kundenfrequenz von 251.797 für die gesamte Woche (Montag bis Sonntag). Der Anteil derjenigen, die am Sonntag „shoppen" gehen, beträgt hierbei 8,04 % ((20.255/251.797)*100). Bezieht man diesen Anteil auf den Besucherstrom von 460.000, so ergibt dies einen Anteil von 37.003 Kaufinteressierten.Die Gesamtzahl der Besucherinteressierten für die Messe und das Sechstagerennen (422.997) übersteigt deutlich die Zahl derjenigen, die allein wegen des Sonntagsverkaufs die Ladengeschäfte aufsuchen würden.
Aufgrund der Tatsache, dass neben den ausschließlich prognostizierbaren Veranstaltungsbesuchern auch ausstellende Personen, Servicepersonal, Sicherheitspersonal und nicht zuletzt die Sportler mit ihren Familien und diese begleitende Personen anreisen und neben den Veranstaltungen auch die Gelegenheit wahrnehmen, die Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland zu besichtigen, wird von einem durch die Veranstaltungen geprägten Besucherstrom ausgegangen, der das durchschnittliche Besucheraufkommen in der Stadt bei Weitem übersteigt.Die Internationale Grüne Woche zusammen mit dem Sechstagerennen stehen als große Veranstaltungen im Zentrum des Besucherinteresses, der auch über die Stadt hinaus eine gewichtige Bedeutung hat und zahlreiche Touristen nach Berlin holt. Wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt wird eine Geschäftsöffnung im gesamten- Stadtgebiet als erforderlich bewertet. Auf diese Weise wird auch dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung der Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt. ….
b) 68. Internationale Filmfestspiele Berlinale
Die 68. Internationalen Filmfestspiele Berlinale findet vom 15.02. bis 25.02. 2018 statt. Mit weit über eintausend Vorführungen und 334.478 verkauften Tickets in Lichtspielhäusern, die über die ganze Stadt verteilt sind, gehört diese Veranstaltung neben Cannes und Venedig zu den weltweit geachtetsten Filmfestivals überhaupt. Sie ist zudem das größte Publikumsfestival der Welt. Die Berlinale zieht jedes Jahr über 500.000 Besucher, Veranstalter, Darsteller und Journalisten in die Bundeshauptstadt. Auch 2018 beinhaltet das Festival etliche Unterkategorien, die jede für sich genommen, ein eigenes kleines Festival darstellen.Während der Berlinale findet zeitgleich der European Film Market (EFM) statt. Der EFM gehört zu den international wichtigsten Treffen der Filmindustrie und hat sich zu einem bedeutenden Marktplatz für Produzenten, Verleiher, Filmeinkäufer und Co-Produktionsagenten etabliert.
Das Festival ist für Berlin von erheblicher Bedeutung und spiegelt die Bedeutung Berlins als Kulturhauptstadt wider. Zahlreiche Touristen werden damit nach Berlin geholt. … Laut einer Erhebung der Investitionsbank IBB wird während der Berlinale in der Hauptstadt sowohl von den Fachbesuchern als auch von den Filmtouristen von Montag bis Samstag Geld ausgegeben, das sonst nicht nach Berlin geflossen wäre (Gastronomie, Hotels, Einzelhandel, Verkehrsgewerbe, hoher Beschäftigungseffekt). Demnach tritt die Bedeutung der Ladenöffnung am Sonntag hinter der Bedeutung der Berlinale zurück.Darüber hinaus bewirkt die überaus starke Medienpräsenz mit über 3.700 Journalisten aus 127 Ländern eine nationale und internationale Aufmerksamkeit, die für Berlin Von hoher Relevanz ist.
Die 68. Internationalen Filmfestspiele Berlinale findet an unterschiedlichen Veranstaltungsorten innerhalb Berlins statt, so dass Berlin dadurch jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen wird und nicht nur auf die Größe des jeweiligen Veranstaltungsortes sowie dessen Umfeld beschränkt ist. Das hat zur Folge, dass die Attraktivität Berlins am genannten Sonntag noch weiter steigt und weit über die schon vorhandene hinausgeht. Dieses hat naturgemäß auch Einfluss auf die zusätzliche Anzahl von Besuchern am genannten Sonntag.
Ausgehend vom Vorjahr werden für 2018 513.804 Besucher auf der Berlinale erwartet. Innerhalb dieses Besucherstromes werden 41.331 Kaufinteressierte prognostiziert. …
Die Berlinale steht als große Veranstaltung im Zentrum des Besucherinteresses, die auch über die Stadt hinaus eine gewichtige Bedeutung hat, zahlreiche Touristen nach Berlin holt und wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich macht. Der Besucherstrom der Berlinale ist nicht auf den Stadtbezirk des Veranstaltungsortes begrenzt, daher lässt sich die Versorgung von Touristen und Besuchern von Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen. …
c) Internationale Tourismus-Börse Berlin (ITB)
Die Internationale Tourismus-Börse (ITB) findet vom 07.03. bis 11.03.2018 statt. Die ITB Berlin zählt zur größten Reisemesse der Welt und bietet eine Plattform zu den wichtigsten Themen in der Reisebranche. Die ITB ist untrennbar mit Berlin verbunden und blickt auf eine insgesamt mehr als fünfzigjährige Tradition zurück. Länder, Städte und Regionen, Reiseveranstalter, Buchungsportale und Hotels sowie viele andere Dienstleister (u. a. Autovermieter, Airlines) aus bis zu über 180 Ländern präsentieren auf der ITB ihre Angebote. Rund 10.000 Aussteller sowie der weltgrößte Kongress der Reisebranche machen die ITB zur größten Messe des globalen touristischen Angebots. Dieses vielfältige Angebot der ITB bedingt einen erheblichen Besucherstrom in die Landeshauptstadt Berlin und trägt dazu bei, dass Berlin als (Kultur- und) Veranstaltungsort im Vergleich zu anderen europäischen Metropolen eine herausragende Bedeutung zukommt.
Die Messe ist in den ersten Tagen nur den Fachbesuchen vorbehalten, vom 10. bis 11. März stehen die Messehallen dann auch Privatbesuchern offen. Dieses hat zur Folge, dass die ITB gerade am Wochenende vermehrt Besucher in die Stadt zieht und die Attraktivität Berlins am genannten Sonntag noch weiter steigt und weit über die schon vorhandene hinausgeht.
2016 zählte die 50. ITB in Berlin mit 180.000 Messebesuchern mehr als je zuvor. Es wurden Geschäftsabschlüsse im Wert von 7 Milliarden Euro getätigt. Die internationalen Aussteller und Besucher bringen zusätzliche Kaufkraft in die Stadt. ... Ausgehend von den Vorjahren (2015 bis 2017) werden für 2018 daher im Durchschnitt 194.667 Besuchern auf der ITB erwartet. Innerhalb dieses Besucherstromes werden 15.659 Kaufinteressierte prognostiziert. …
Die ITB steht als große Veranstaltungen im Zentrum des Besucherinteresses, die auch über die Stadt hinaus eine gewichtige Bedeutung hat und zahlreiche Touristen nach Berlin holt und wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung am Sonntag erforderlich macht. Der Besucherstrom der ITB ist nicht auf den Stadtbezirk des Veranstaltungsortes begrenzt, daher lässt sich die Versorgung von Touristen und Besuchern von Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen.“
Zusammenfassend stellt der Beklagte in seiner Begründung fest:
„Im Ergebnis der Gesamtbetrachtung der einzelnen Veranstaltungen und in Bezug auf die Sonntagsöffnung kann davon ausgegangen werden, dass der öffentliche Charakter des Geschehens maßgeblich durch die jeweiligen Veranstaltungen bestimmt wird und die Öffnung der Verkaufsstellen als Annex der Veranstaltung lediglich von untergeordneter Bedeutung erscheint.
In Anbetracht der herausragenden Bedeutung der jeweiligen Ereignisse stehen die auf drei Sonntagsöffnungen beschränkten Ausnahmen nicht außer Verhältnis zu der verfassungsrechtlichen geschützten Sonntagsruhe. Der Ausnahmecharakter der sonntäglichen Öffnung und die von 13:00 bis 20:00 Uhr beschränkte Öffnungszeit lässt eine Übertragung der werktäglichen Geschäftigkeit an diesen Sonntagen nicht zu.
In Abwägung der dargelegten besonderen Sachgründe und den durch die Ladenöffnung betroffenen Interessen der Arbeitnehmer an der verfassungsrechtlich geschützten sonntäglichen Arbeitsruhe sowie der Berufsausübungsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber überwiegt das öffentlichen Interesse, ausnahmsweise die sonntägliche Ladenöffnung für die in Rede stehenden Veranstaltungen zuzulassen.“
Das Verwaltungsgericht Berlin hat die aufschiebende Wirkung der hiergegen gerichteten Klage - VG 4 K 527.17 - (juris) mit Beschluss vom 27. Dezember 2017 - VG 4 L 529.17 - (juris) wieder hergestellt. Der Senat hat die Entscheidung mit Beschluss vom 23. Januar 2018 (juris) geändert und den vorläufigen Rechtsschutzantrag abgelehnt, so dass die Sonntagsöffnungen durchgeführt wurden.
Der Klage - VG 4 K 527.17 - hat das Verwaltungsgericht Berlin mit Urteil vom 5. April 2019 stattgegeben und festgestellt, dass die angefochtenen Sonntagsöffnungen rechtswidrig gewesen sei. Die amtlichen Leitsätze des Urteils lauten u.a.:
„1. Landesweite und in Bezug auf Warengruppen oder Handelssparten unbeschränkte Ladenöffnungen zu Veranstaltungen wie der Internationalen Grünen Woche, der Berlinale oder der Internationalen Tourismusbörse sind nicht von einem öffentlichen Interesse im Sinne des Berliner Ladenöffnungsgesetzes gedeckt.
2. Das Merkmal des öffentlichen Interesses im Berliner Ladenöffnungsgesetz bedarf einer verfassungskonformen Auslegung. Die Maßgaben im Einzelnen richten sich nach der für Ladenöffnungen entwickelten ("Anlass"-) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
3. Eine Anwendbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht durch eine abschließende Auslegung des „öffentlichen Interesses" im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG durch das Bundesverfassungsgericht gesperrt.
4. Eine Anwendbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht deswegen ausgeschlossen, weil diese zu (fortgeltendem) Bundesrecht bzw. dem Recht anderer Bundesländer ergangen ist.
5. Eine Anwendbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts scheitert nicht an den Besonderheiten Berlins als Bundeshauptstadt und Stadtstaat.
6. Eine verfassungskonforme Auslegung nach den Maßgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nimmt der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG nicht ihren Anwendungsbereich, da das öffentliche Interesse im Sinne dieser Vorschrift nicht auf traditionelle Großveranstaltungen in Berlin beschränkt ist. …“
Hiergegen wendet sich der Beklagte mit der im Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassenen Berufung, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Das Verwaltungsgericht verkenne die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. - (BVerfGE 125, 39 ff. und juris) sowie die Beschlüsse des Senats vom 23. Januar 2018 - OVG 1 S. 4.18 - zur Internationalen Grünen Woche, Berlinale und ITB, sowie vom 26. September 2018 - OVG 1 S 100.18 - zur „Berlin Art Week“ und vom 18. Juli 2019 - OVG 1 S 62.19 - zum „Lesbisch-Schwulen-Stadtfest“, zu „Die Finals 2019“ und zur Internationalen Funkausstellung. Danach sei die anlassbezogene „Annex-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts auf die Rechtslage in Berlin nicht anwendbar. Anstelle der vom Bundesverfassungsgericht (a.a.O.) im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) verbindlich festgelegten Anforderungen für die Festlegung verkaufsoffener Sonntage habe das Verwaltungsgericht einen eigenen Prüfungsmaßstab zugrunde gelegt, der nicht für die Berliner Rechtslage entwickelt worden sei und die verfassungsgerichtlichen Vorgaben unzulässig verschärfe. Das Verwaltungsgericht wende die vorgenannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, obwohl der Berliner Rechtslage ein anderes Regelungsregime zugrunde liege. Zudem überschreite der vom Verwaltungsgericht angewendete Prüfungsmaßstab die Grenzen der verfassungskonformen Auslegung. Die angefochtene Allgemeinverfügung halte die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg für Berlin konkretisierten Anforderungen für die Festlegung verkaufsoffener Sonntage ein. Bei den in Rede stehenden Ereignissen handele es sich um große Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten und ein öffentliches Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG begründeten.
Die Beigeladene pflichtet der Argumentation des Beklagten bei. Das Verwaltungsgericht lege das Tatbestandsmerkmal eines „herausragend gewichtigen öffentlichen In-teresses" in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG zu restriktiv aus. Dies sei mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.) nicht vereinbar. Die Gesetzesauslegung des Verwaltungsgerichts führe dazu, dass für die Norm kein nennenswerter Anwendungsbereich verbleibe.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. April 2019 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Ihre Erwiderung stützt sich im Wesentlichen auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils und auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den Urteilen vom 17. Mai 2017 - BVerwG 8 CN 1.16 -, vom 12. Dezember 2018 - BVerwG 8 CN 1.17 - sowie vom 11. November 2015 - BVerwG 8 CN 2.14 - (alle u.a. bei juris).
Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstands nimmt der Senat Bezug auf die Berufungsbegründung des Beklagten vom 19. August 2019, die Erwiderung der Klägerin vom 10. Oktober 2019, auf den Inhalt der Streitakten (4 Bände) sowie auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter).
II. Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130a Satz 1 VwGO durch Beschluss, da er das Rechtsmittel einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind gehört worden (§ 130a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO) und haben keine Einwände erhoben. Der Beklagte hat die nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet (§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Die Berufung ist begründet. Die angefochtene Allgemeinverfügung stellt sich auch im Berufungsverfahren als rechtmäßig dar und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO). Die „Internationale Grüne Woche“ (IGW), zeitgleich mit dem 107. „Berliner Sechstagerennen“, die „Internationalen Filmfestspiele“ (Berlinale) und die „Internationale Tourismus-Börse“ (ITB) sind herausragend bedeutsame Ereignisse für die ganze Stadt, die im öffentlichen Interesse die Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag ausnahmsweise rechtfertigen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG). Folglich hätte das Verwaltungsgericht die Fortsetzungsfeststellungsklage abweisen müssen. Es bedarf in Bezug auf das bereits durch das Bundesverfassungsgericht verfassungskonform ausgelegte Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG keiner ergänzenden Heranziehung der aus der sog. Anlass-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Kriterien, um dem verfassungsrechtlich nur gebotenen Mindestschutz Rechnung zu tragen. Dies gilt auch dann, wenn das öffentliche Interesse bei der Festlegung eines verkaufsoffenen Sonntags inhaltlich an eine Veranstaltung anknüpft.
1. Der Senat hat an der Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung bereits im Beschluss vom 23. Januar 2018 - OVG 1 S 4.18 - (juris Rn. 7 - 21) keine durchgreifenden Zweifel gehabt und hierzu ausgeführt:
„aa. Die Verfügung beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG) in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467). Danach legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Formelle Bedenken gegen den Erlass der angefochtenen Allgemeinverfügung sind nicht ersichtlich. Auch im Übrigen sind die Tatbestandsvoraussetzungen hinsichtlich der für das erste Halbjahr 2018 festgesetzten Sonntagsöffnungen erfüllt. Hierzu im Einzelnen:
(1) Die Auslegung und Anwendung des `öffentlichen Interesse(s)` in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG hat sich an den grundlegenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 - (BVerfGE 125, 39 <88 ff.>, juris Rn. 159 ff.) auszurichten. In dieser Entscheidung hat sich das Bundesverfassungsgericht bereits mit dem Berliner Ladenöffnungsgesetz (in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes vom 16. November 2007, GVBl. S. 580) befasst und die hier maßgebliche Vorschrift (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG a.F.) bei verfassungskonformer Auslegung mit Art. 4 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 140 GG und Artikel 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) für vereinbar erklärt (BVerfGE 125, 39 <97 ff.>, juris Rn. 179 ff.). Das Bundesverfassungsgericht verlangt mit Blick auf Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV lediglich ein Schutzkonzept mit einem Mindestschutzniveau für die Sonn- und Feiertage und die Einhaltung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses, wonach für die ausnahmsweise Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag ein öffentliches Interesse von gewissem Gewicht sprechen müsse, das über das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche `Shopping-Interesse` auf Kundenseite hinausgehe. Soweit das Bundesverfassungsgericht die Bestimmungen über die Öffnung von Verkaufsstellen an den Adventssonntagen in § 3 Abs. 1 Alt. 2 BerlLadÖffG (a.F.) mit den vorgenannten Verfassungsbestimmungen für unvereinbar erklärt hat, hat der Berliner Gesetzgeber mit dem Änderungsgesetz vom 13. Oktober 2010 den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere durch Einschränkung der Öffnungszeiten auf 13.00 bis 20.00 Uhr und die Begrenzung auf nicht unmittelbar aufeinanderfolgende Sonn- oder Feiertage in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG (n.F.), entsprochen und `das Berliner Ladenöffnungsgesetz … nach Maßgabe der Grundsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes novelliert` (Beschlussvorlage vom 8. Juli 2010, Abgh.-Drs 16/3383).
(2) Zum verfassungsrechtlichen Verständnis des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG (a.F.) und zum `öffentlichen Interesse` hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 125, 39 <97 ff., 102 f.>; juris Rn. 180 ff., 193) Folgendes ausgeführt:
´(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG) … .
(2) Bedenken begegnet indessen die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich ist lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung ``im öffentlichen Interesse`` liegt. Dabei handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermöglicht, jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt. Dazu genügen das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche ``Shopping-Interesse`` auf der Kundenseite nicht.
…
Im Übrigen hat der Berliner Landesgesetzgeber erkennbar gesehen, dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige jährliche Höchstzahl derart freigabefähiger Sonn- und Feiertage ansetzen durfte, um dem Regel-Ausnahme-Gebot und der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen. Diese Höchstzahl hat er auf der Grundlage der von ihm gewählten Schutzkonzeption, also insbesondere ohne allgemeine einzelfallbezogene Ausnahmebestimmung - etwa § 23 Abs. 1 LadSchlG entsprechend -, in nicht zu beanstandender Weise mit acht Sonn- oder Feiertagen angesetzt (siehe § 3 Abs. 1 Alternative 2, § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG).`
Hieraus wird zunächst deutlich, dass das von der Verfassung geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Werktagen und der Sonntagsruhe nach der Konzeption des Berliner Ladenöffnungsgesetzes grundsätzlich eingehalten wird, wenn die nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG (n.F.) zulässige Zahl an Sonntagsöffnungen festgesetzt wird. Den (im nachfolgenden Absatz geäußerten) Bedenken gegen die Weite und Allgemeinheit des unbestimmten Rechtsbegriffs „im öffentlichen Interesse", hat der Berliner Gesetzgeber - wie bereits (unter (1)) erwähnt - Rechnung getragen.
Dem Schutzkonzept des Berliner Gesetzgebers, dem ein weiter `Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum` zukommt (vgl. BVerfGE 125, 39 <78 f., 86, 88, 101, 103>; juris Rn. 135, 155, 159, 189, 193), dessen Verletzung aus verfassungsrechtlicher Sicht nur festgestellt werden kann, `wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben` (BVerfG, a.a.O., Rn. 135 m.w.N.), liegt die Erwägung zugrunde, dass die Festsetzung der ausnahmsweise zulässigen Sonntagsöffnungen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG angesichts der Struktur und Größe Berlins im Wege einer `flächendeckende(n) Freigabe der Ladenöffnung … ohne warengruppenspezifische Beschränkungen` erfolgen soll. Diese Erwägungen hat das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung berücksichtigt und unbeanstandet gelassen. Auch deshalb sind davon abweichende Gerichtsentscheidungen zu anlassbezogenen Sonntagsöffnungen nach den Ladenschlussgesetzen anderer Bundesländer (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 - juris) auf die Rechtslage in Berlin nicht übertragbar (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. März 2017 - 6 S 309/17 - juris Rn. 10 f. m.w.N.).
(3) Zur Auslegung des ausfüllungsbedürftigen Tatbestandsmerkmals des `öffentlichen Interesse(s)` hat das Bundesverfassungsgericht ferner ausgeführt, dass diesem Interesse ein Gewicht zukommen muss, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertige, wobei das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche `Shopping-Interesse` auf der Kundenseite nicht genüge. Dieses muss aber auch nicht unberücksichtigt bleiben, was aus dem Wort `alleinige` folgt. Dabei bedarf es grundsätzlich keines besonders hohen, herausragend gewichtigen öffentlichen Interesses. Ein solches wäre erst dann erforderlich, wenn `der Landesgesetzgeber … eine flächendeckende, allgemeine 24-Stunden-Öffnung an Sonn- und Feiertagen ermöglichen` will (vgl. dazu § 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG n.F.); denn dann `könnte er dem verfassungsrechtlich zu gewährleistenden Schutz nur dadurch Rechnung tragen, dass er dafür eine besonders hohe Voraussetzung vorsähe, etwa ein herausragend gewichtiges öffentliches Interesse` (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 99, juris Rn. 184). Um eine solche Sonntagsöffnung `rund-um-die Uhr` geht es hier nicht.
(4) Neben dem Gewicht des `öffentlichen Interesse(s)` hat sich das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 125, 39 <98, 103>; juris Rn. 182 und 185 ff.) auch zur inhaltlichen Ausfüllung dieses Rechtsbegriffs geäußert und hierzu auf die Vorstellungen des Berliner Gesetzgebers sowie auf dessen Schutzkonzeption (s.o. unter (2) Bezug genommen:
`Der Begriff des `öffentlichen Interesses` soll der Gesetzesbegründung zufolge für `besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen` zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um `große Veranstaltungen` gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit sind Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch `über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen` (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt. Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können.
Eben diese, vom Bundesverfassungsgericht gebilligten Vorgaben des Landesgesetzgebers hat die zuständige Senatsverwaltung bei der Auswahl der angefochtenen Sonntagsöffnungen im ersten Halbjahr 2018 zugrunde gelegt und in nicht zu beanstandender Weise ausgefüllt. Auch wenn der Berliner Gesetzgeber mit der Neufassung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG die Entscheidung der Senatsverwaltung weitgehend vorgezeichnet und die Sonntagsöffnung an acht Sonntagen abstrakt vorgesehen hat, obliegt ihr bei Erlass der Allgemeinverfügung die konkrete Prüfung (so schon BVerfGE 125, 39 <97>; juris Rn. 180), welche Veranstaltungen eine Ausnahme von der Sonn- oder Feiertagsruhe zu rechtfertigen vermögen. Dass es sich bei den genannten Veranstaltungen (IGW, Berlinale und ITB), die schon jeweils für sich mehrere hunderttausend Besucher auch aus dem Bundesgebiet und dem Ausland anziehen und zu Recht die Bezeichnung `International` im Namen tragen, nicht nur um hinreichend große, sondern auch um für die ganze Stadt bedeutsame Ereignisse handelt, dürfte nicht zu bestreiten sein.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin können die räumlichen Auswirkungen dieser Ereignisse `auf bestimmte Bezirke` sowie `die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen` wegen der Struktur Berlins nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts außer Betracht bleiben, zumal sich die Übernachtungsgäste bei großen und mehrtägigen Veranstaltungen in der Regel auf mehrere Stadtteile verteilen. Die vom Verwaltungsgericht insofern herangezogene Rechtsprechung ist für das Berliner Recht nicht relevant. Dies gilt auch für die Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass etwa die Besucher der auf zehn Tage angelegten Berlinale (bei einem Verweilen während des gesamten Festivals) an insgesamt acht dieser Tage einkaufen könnten. Denn große Messen dauern regelmäßig mehr als einen Tag, insbesondere wenn sie von internationalem Rang sind. Dies hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil - wie ausgeführt - bereits im Blick. Auch in dieser Hinsicht unterscheidet sich die Rechtslage in Berlin, die ein durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorgeprägtes `öffentliches Interesse` voraussetzt, das sich auf die `Bedeutung für Berlin als Ganzes` bezieht, von anderen Regelungen über die Ladenöffnungszeiten. Diese ermöglichen die ausnahmsweise zulässige Sonntagsöffnung durch Rechtsverordnung aufgrund von anderen Tatbestandsvoraussetzungen, etwa aus `Anlass von besonderen Ereignissen` (§ 5 Abs. 1 Brandenburgisches Ladenöffnungsgesetz - BbgLöG), `aus besonderem Anlass` (§ 8 Abs. 1 Sächsisches Ladenöffnungsgesetz) oder `aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen` (vgl. § 14 des Gesetzes über den Ladenschluß - LadSchlG - und § 10 Abs. 1 Bremisches Ladenschlussgesetz).“
An diesen Erwägungen, wonach die sog. „Anlass-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts mit Blick auf das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses in § 6 Abs. 1 BerLadÖffG im Land Berlin nicht anzuwenden ist, hält der Senat auch in Anbetracht der Ausführungen im angegriffenen Urteil (juris Rn. 38 ff.) fest (vgl. auch Senatsbeschluss zur „Berlin Art Week“ vom 26. September 2018 - OVG 1 S 100.18 - juris Rn. 26).
2. Zu den unterschiedlichen tatbestandlichen Schutzkonzepten in den Ladenöffnungsgesetzen anderer Bundesländer hat der Senat schon im Beschluss vom 18. Juli 2019 - OVG 1 S 62.19 - (juris Rn. 10 bis 14) wie folgt Stellung genommen:
„Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, dass die aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Mai 2017 (a.a.O., juris Rn. 16 ff.) folgenden Prüfkriterien für eine Abwägung zwischen den für eine Ladenöffnung sprechenden Gründen und dem Schutzgut des Sonn- und Feiertages auch dann nicht entbehrlich seien, wenn der Landesgesetzgeber - wie neuerdings in Nordrhein-Westfalen - auf Tatbestandsebene lediglich das Vorliegen eines `öffentlichen Interesses` für eine Sonntagsöffnung verlange, bezieht sich das Verwaltungsgericht zu Unrecht auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - (juris Rn. 27 ff.). Denn die dortige Beschwerde hatte bereits aus einfach-rechtlichen Gründen keinen Erfolg, weil die dortige Antragsgegnerin keine auf den konkreten Einzelfall bezogene, eigene Abwägungsentscheidung vorgenommen hatte (a.a.O., juris Rn. 2 f. und 36). Dass die zuständige Behörde die verfassungsrechtlich gebotene Abwägung zwischen den für eine Ladenöffnung sprechenden Gründen und dem Schutzgut des Sonn- und Feiertagsschutzes im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und zu begründen hat, dass ein dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund für die beabsichtigte sonn- oder feiertägliche Ladenöffnung besteht (OVG Münster, a.a.O., juris Rn. 15 und 27 ff. m.w.N.), versteht sich nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O., juris Rn. 180 f.; vgl. auch Senatsbeschluss vom 26. September 2018, a.a.O., juris Rn. 9) von selbst und ist vorliegend nicht streitig. Darüber hinausgehende Erwägungen, wonach die Prüfkriterien des Bundesverwaltungsgerichts auch dann anzuwenden seien, soweit diese inhaltlich über die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts hinausgehen, enthält der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster nicht.“
Im Gegenteil: In seiner aktuellen Rechtsprechung hat das Oberverwaltungsgerichts Münster (vgl. Beschluss vom 25. April 2019 - 4 B 517/19.NE - juris Rn. 35 bis 40 m.w.N.) erhebliche Zweifel an der Annahme des Bundesverwaltungsgerichts geäußert, dass das Erfordernis des prognostischen Überwiegens der durch den Anlass selbst angezogenen Besucherzahlen eine verfassungsrechtlich notwendige Bedingung der prägenden Wirkung einer Veranstaltung sei, die die Öffnung von Verkaufsstellen rechtfertigen solle. Diese Anforderung lasse sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ableiten. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung zu den Berliner Ladenöffnungszeiten lediglich die voraussetzungslose siebenstündige Öffnung von Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen für unzulässig erklärt. Die Möglichkeit nach dem Berliner Landesrecht, die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zuzulassen, habe es hingegen bei einschränkender Auslegung für verfassungsgemäß gehalten. Da die Freigabe durch Allgemeinverfügung erfolge, bedürfe es einer Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffne, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen. Nach der Wertung des Art. 139 WRV sei ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, dass Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertige. In diesem Zusammenhang habe das Bundesverfassungsgericht aus der Gesetzesbegründung zitiert, wonach dies bei „besonderen Ereignissen im Interesse der Berliner und Touristen“ möglich sein sollte.
Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Münster hat das Bundesverfassungsgericht gegen eine Ladenöffnung wegen solcher Ereignisse somit keine Einwände erhoben. Das Bundesverfassungsgericht hat auch - anders als das Bundesverwaltungsgericht - keine vergleichende Besucherzahlprognose für solche Ereignisse gefordert und gleichwohl die Verfassungskonformität der gesetzlichen Regelung insofern angenommen. Allein aus einer zahlenmäßigen Betrachtung der ohnehin nur mit hohen Unsicherheiten grob abzuschätzenden Besucherzahlen lässt sich die öffentliche Wirkung einer Veranstaltung nicht stets ableiten. Zwar dürfte die prägende Wirkung einer Veranstaltung umso weniger angenommen werden können, je deutlicher die Zahl der allein durch die Veranstaltung angezogenen Besucher hinter der Zahl der von den geöffneten Verkaufsstätten angezogenen Besuchern zurückbleibt. Für die verfassungsrechtlich maßgebliche Frage, ob die öffentliche Wirkung einer Veranstaltung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftstätigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehe, ist aber mit dem Oberverwaltungsgericht Münster letztlich entscheidend, inwieweit der öffentliche Charakter des Tages ohnehin in einem Umfang durch Veranstaltungsbesucher gestört würde, der die Öffnung von Verkaufsstätten im Veranstaltungsbereich rechtfertigt. Deshalb ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines vom Bundesverfassungsgericht eingeräumten weiten Spielraums bei der Festlegung von Ausnahmetatbeständen von der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen daran gehindert ist, ein Schutzkonzept zu entwickeln, das ohne - die kommunale Praxis in ihrem Bestreben nach Rechtssicherheit nicht selten überfordernde und zur Heranziehung nicht aussagekräftiger Zahlen verleitende - vergleichende Besucherprognosen auskommt.
Diesen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Münster ist der Senat im Beschluss vom 18. Juli 2019 (a.a.O., juris Rn. 15 f.) ferner wie folgt beigetreten:
„Das Verwaltungsgericht Berlin verkennt, dass das Bundesverfassungsgericht das Tatbestandsmerkmal des `öffentlichen Interesse(s)` in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG bereits zu beurteilen und hierfür auch die Auslegungskriterien bestimmt hatte, mit deren Ausfüllung dem verfassungsrechtlich nur gebotenen Mindestschutzniveau für den Sonntagsschutz hinreichend Rechnung getragen werden kann (vgl. Senatsbeschluss vom 26. September 2018, a.a.O., …). Weshalb die Kriterien des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung des von ihm geprüften Berliner Ladenschlussgesetzes unvollständig sein sollen, so dass sie einer weiteren und verschärfenden Konkretisierung bedürften, vermag auch das Verwaltungsgericht Berlin nicht überzeugend zu begründen.
cc. Die Anwendung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Prüfkriterien würde dazu führen, dass eine Sonntagsöffnung ohne Beschränkung auf Handelssparten oder Warengruppen für das gesamte Gebiet Berlins, einer Großstadt, deren Innenstadtbereich durch eine überdurchschnittliche Anhäufung von Einzelhandelsgeschäften und hiervon ganzjährig angezogenen erheblichen Touristen- und Kundenströmen geprägt ist, nicht länger zulässig wäre. Das Verwaltungsgericht hat diese Konsequenz im Urteil vom 5. April 2019 (a.a.O., juris Rn. 64) zwar in den Blick genommen und jedenfalls für die dortigen Veranstaltungen nicht bezweifelt, jedoch kein Beispiel dafür genannt, welche Veranstaltung bzw. welcher Anlass bei Anlegung der vom Verwaltungsgericht für erforderlich gehaltenen Prüfkriterien eine stadtweite Sonntagsöffnung noch rechtfertigen könnte. Dies erschließt sich auch sonst nicht. Dass anstelle einer berlinweiten Verkaufsöffnung eine räumliche oder sachliche Beschränkung der Ladenöffnung an einem Sonntag zulässig wäre, ändert nichts daran, dass für eine stadtweite Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG kein denkbarer Anwendungsbereich verbliebe. Ein solches Ergebnis widerspräche aber der vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich gebilligten Zielsetzung des Berliner Landesgesetzgebers, `im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr` berlinweit zu ermöglichen (vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 4 B 1538/17 - juris Rn. 27 zum Weihnachtsmarkt in der Düsseldorfer Innenstadt). Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV garantiert lediglich ein Mindestschutzniveau für die Sonn- und Feiertagsruhe (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., juris Rn. 148 f.), dessen Gewährleistung primär den demokratisch legitimierten Landesgesetzgebern und nicht den Verwaltungsgerichten obliegt (so bereits Hennig, NVwZ 2018, 756 <759>). Die konsequente Anwendung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten und die Sonntagsöffnung weiter einschränkenden Prüfkriterien würde in der Rechtspraxis zu einer Überdehnung des verfassungsrechtlichen Sonntagsschutzes führen, was weder nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 erforderlich ist noch dem verfassungsrechtlichen Gebot der praktischen Konkordanz, wonach widerstreitende verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen sind, gerecht würde (sinngemäß ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 20. März 2019 - 6 S 325/17 - juris Rn. 76 ff. mit weiteren Argumenten; ebenfalls Kritik an der sog. `Anlass- bzw. Annex-Rspr.` des BVerwG üben u.a. Schunder, Anm. zu BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 - NVwZ 2017, 1716 f.; und Schink, Neues Ladenöffnungsgesetz NRW - Aktuelle Rechtsprechung, GewArch 2019, 89 ff.). Das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., juris Rn. 153) hat ausdrücklich bestimmt, dass dem Gesetzgeber ein Ausgleich zwischen dem Sonn- und Feiertagsschutz nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV einerseits und anderen höher- oder gleichwertigen Rechtsgütern aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG andererseits aufgegeben ist.“
3. Auch hieran ist nach erneuter Überprüfung aus den nachfolgenden Erwägungen festzuhalten. Soweit die Klägerin sich auf die Beschlüsse des Senats vom 20. Juni 2017 - OVG 1 S 26.17 - „Potsdam“ (juris Rn. 42 ff.), vom 30. August 2017 - OVG 1 S 45.17 - „Neuruppin“ (juris Rn. 23 ff.), vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 26. März 2015 - OVG 1 S 19.15 - juris Rn. 33 und 35, und vom 26. November 2018 „Ahrensfelde“ - OVG 1 S 112.18 - n.v.) bezieht, so betreffen diese die abweichende Gesetzeslage im Land Brandenburg. Insofern ist der Senat der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur erforderlichen räumlichen Ausstrahlung der Anlass gebenden Veranstaltung bei summarischer Prüfung gefolgt.
a. Soweit das Verwaltungsgericht (Urteil, juris Rn. 38) meint, das Bundesverwaltungsgericht habe die „verfassungsrechtlichen Maßstäbe - wenngleich nicht bezogen auf das Berliner Landesrecht - in nunmehr ständiger Rechtsprechung im Hinblick auf den Sachgrund konkretisiert, dessen es für die Einschränkung des Sonn- und Feiertagsschutzes im Falle der Ladenöffnung bedarf“, so wird dieses Bedürfnis für die Rechtslage in Berlin weder überzeugend begründet noch überzeugt dies in der Sache. Die Kammer stützt sich - „trotz der Vielfalt der landesrechtlichen Regelungen“ - lediglich auf die eigene Überzeugung, dass es „bei den Maßgaben, die das Bundesverwaltungsgericht für die Zulässigkeit von Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen entwickelt hat, bleiben müsse (vgl. Urteil, juris Rn. 61). Dies gelte, obwohl „auch die Weiterentwicklung dieser Rechtsprechung in dem Sinne, dass zur Wahrung einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung vorauszusetzen ist, dass nach einer anzustellenden Prognose der durch die Ladenöffnung zu erwartende Besucherstrom hinter demjenigen zurückbleiben muss, den das Anlassereignis für sich genommen voraussichtlich auslöst (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 24 f.), … zum Tatbestandsmerkmal `aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen` im Sinne des in Bayern fortgeltenden § 14 Abs. 1 LSchlG ergangen“ sei. Dies stehe einer Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung jedoch nicht entgegen.
Diese Ausführungen enthalten keine schlüssige Begründung.
Dass es „sich um eine verfassungskonform einschränkende Auslegung (handele), die naturgemäß an auslegungsfähige Normbestandteile anknüpft, um der Vorschrift eine anderenfalls fehlende Verfassungsmäßigkeit zu erhalten“, übergeht, dass die hier angewendete Fassung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG nicht verfassungswidrig ist (s.o. unter 1.) und auch deshalb keiner weitereneinschränkenden Auslegungbedarf. Angesichts der bereits wiedergegebenen Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.) bleibt das Verwaltungsgericht (juris Rn. 62) für seine Ansicht eine überzeugende Begründung schuldig, dass „die Bundes(verfassungs)norm in ihrer Auslegung durch die höchstrichterliche, insbesondere verfassungsgerichtliche Rechtsprechung nicht oder noch nicht hinreichend ausdifferenziert und entwickelt (sei), um ihre Funktion als Maßstabsnorm für niederrangiges Recht erfüllen zu können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - BVerwG 8 B 130.96 -, juris Rn. 2)“, weshalb weiterer Klärungsbedarf für das Bundesverwaltungsgericht bestanden habe. Dies folgt auch nicht aus dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das zu einer „Kreisumlage“ und zum „horizontalen Finanzausgleich“ und nicht zum Ladenschluss ergangen ist. Die dortigen Ausführungen zur Zulassung der Grundsatzrevision, dass „die revisionsgerichtliche Prüfung … von dem Inhalt einer irrevisiblen Vorschrift ausgehen (müsse), den das Oberverwaltungsgericht durch Auslegung ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat“, sprechen eher gegen die von dem Verwaltungsgericht vertretene Ansicht, dass vorliegend ein weiterer Auslegungsbedarf in Bezug auf § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG bestanden habe.
b. Dass aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, wonach das Berliner Ladenöffnungsgesetz im Hinblick auf eine Anzahl von im öffentlichen Interesse freigabefähigen Sonn- und Feiertagen verfassungsgemäß sei, nicht unmittelbar auf die Rechtmäßigkeit der im Einzelfall festgesetzten Sonntagsöffnungen geschlossen werden kann (vgl. VG-Urteil, juris Rn. 73), trifft zu, ist jedoch ebenso wenig umstritten, wie die grundsätzliche Befugnis der Verwaltungsgerichte zur Überprüfung einer auf § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG beruhenden Rechtfertigung zur ausnahmsweisen Sonntagsöffnung (s.o. unter 1. und BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 - juris Leitsatz 3.). Die gerichtliche Prüfung hat sich allerdings an den hier bereits hinreichend konkretisierten verfassungsgerichtlichen Vorgaben zu orientieren und darf nicht darüber hinausgehen. Wenn das Verwaltungsgericht (juris Rn. 38 und 43) verlangt, dass die sonntägliche Ladenöffnung nur „als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung“ erscheinen dürfe, wird damit mehr als der vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 1. Dezember 2009 (a.a.O., Rn. 157) geforderte Sachgrund vorausgesetzt. Hierdurch werden die verfassungsgerichtlichen Anforderungen in unzulässiger Weise „verschärft“ bzw. „überdehnt“, weil der dem Sonntagsschutz gerecht werdende Sachgrund bei diesem Prüfungsmaßstab aus dem Blick gerät (kritisch bereits VGH Mannheim, Beschluss vom 13. März 2017 - 6 S 309/17 - juris Rn. 11; ablehnend in Bezug auf § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 2019 - 6 S 325/17 - juris Leitsatz 2. und Rn. 76 ff.).
Abgesehen davon würden in Berlin dann nur noch solche Veranstaltungen dem „Annex-Kriterium“ gerecht werden können, die zugleich das Tatbestandsmerkmal „eines herausragend gewichtigen öffentlichen Interesses“ in § 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG erfüllten. Nach dieser Bestimmung können indes noch weitergehende Öffnungszeiten festgesetzt und die Öffnung an unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- und Feiertagen zugelassen werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 184). Auch diese gesetzgeberische Differenzierung würde unterlaufen und ein maximaler Schutz des sonntäglichen Arbeitsverbots gefordert, obwohl das Bundesverfassungsgericht (a.a.O., Rn. 149, 159, 164, 187) nur die Gewährleistung „eines Mindestschutzniveaus“ verlangt.
Demgegenüber ermöglichen die Kriterien der Gesetzesbegründung zum Begriff des „öffentlichen Interesses“ in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG, die das Bundesverfassungsgericht (juris Rn. 182) ausdrücklich aufgegriffen und nicht beanstandet hat, bereits eine hinreichende verfassungskonforme Ausfüllung des „öffentlichen Interesses“ in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG, die der hohen Bedeutung der Sonntags- und Feiertagsruhe gerecht wird. Dies gilt insbesondere, weil diese Anknüpfungstatsachen geeignet und verhältnismäßig sind, um die widerstreitenden und jeweils verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgüter im Wege einer praktischen Konkordanz zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dass Messen und Großveranstaltungen von internationalem Rang ohne weitere Voraussetzungen hinreichend bedeutsam sein können, um einen berlinweiten verkaufsoffenen Sonntag zu rechtfertigen, lässt sich dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (Rn. 182) eindeutig entnehmen. Wenn die Klägerin meint, dem könne „gerade nicht entnommen werden, dass jedes Ereignis, das in irgendeiner Weise Bedeutung für Berlin als Ganzes hat, ein öffentliches Interesse an einer Sonntagsöffnung begründet“, so hat (auch) der beschließende Senat diese Rechtsansicht nie vertreten, was der Klägerin nicht zuletzt aus dem Beschluss vom 18. Juli 2019 - OVG 1 S 62.19 - (a.a.O.) bekannt sein müsste. In jenem Eilverfahren ist der Senat der Ansicht der Klägerin und dortigen Antragstellerin gefolgt, dass die Veranstaltung „Die Finals - Berlin 2019“ am 4. August 2019 das öffentliche Interesse an einer sonntäglichen Verkaufsöffnung nicht rechtfertige.
c. Die Anwendbarkeit der sog. „Anlass-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich auch darauf nicht stützten, dass der historische Gesetzgeber die Regelungen in § 14 und § 23 LadSchlG bei Erlass von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG (i.d.F. vom 14. November 2006, GVBl. 2006, 1045) habe übernehmen wollen (vgl. Urteil, juris Rn. 41). Das Verwaltungsgericht führt selbst aus, dass gegen eine Übertragbarkeit des damals zugrunde liegen Verständnisses „für das öffentliche Interesse im Sinne von § 23 LSchlG“ wegen „der abweichenden systematischen Stellung der Vorschrift Bedenken“ bestünden. Der Berliner Landesgesetzgeber habe bei Erlass von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG die Vorstellung gehabt, „dass für besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und der Touristen die Möglichkeit eröffnet werden solle, zusätzlich Öffnungszeiten zuzulassen (Abgh.-Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13). Diese Erwägungen habe das Bundesverfassungsgericht aufgegriffen und dahin verstanden, dass auf diese Weise dem Umstand Rechnung getragen werde, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lasse. Es habe daraus geschlossen, dass für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen könnten (BVerfG, a.a.O., Rn. 182). Dem habe der Berliner Gesetzgeber bei der Änderung der Vorschrift im Jahre 2010 entsprechen wollen (vgl. Abgh.-Drs. 16/3383 vom 8. Juli 2010, S. 5).
Angesichts dieser Gesetzesbegründung erschließt sich weiterhin nicht, weshalb nur bei solchen Veranstaltungen eine Bedeutung für Berlin als Ganzes und damit ein „öffentliches Interesse“ im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG anzuerkennen sein soll, bei denen auch die davon abweichenden Maßgaben der „Anlass-Rechtsprechung“ erfüllt sind. Der Berliner Gesetzgeber hat in der Gesetzesbegründung zur Änderung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG (Abgh-Drs. 16/3383 vom 8. Juli 2010, S. 5) im Nachgang zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.) unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass „der Begriff des `öffentlichen Interesses` entsprechend den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auszulegen“ sei.
d. Unabhängig davon steht einer Übertragbarkeit der sog. „Anlass-Rechtsprechung“ auf die Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG entgegen, dass von einem „Anlass“ nur in § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG und nicht - wie in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG - von einem „öffentlichen Interesse“ die Rede ist. Diese tatbestandliche Differenzierung zwischen einer Sonntagsöffnung im „öffentlichen Interesse“ nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG und einer solchen „aus Anlass besonderer Ereignisse“ nach § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG würde nivelliert, wenn nicht gar aufgehoben, wenn der Anlassbezug auf die Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG übertragen würde, zumal die „Anlass-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblich anhand des wiederum anders formulierten Tatbestands in § 14 LadSchlG entwickelt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - Leitsatz 2.).
Soweit das Verwaltungsgericht (juris Rn. 62) meint, die in der „Anlass-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Prüfkriterien seien trotz des Umstands anzuwenden, dass diese Entscheidungen zu anderen landesrechtlichen Regelungen ergangen sind, um die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten, so findet dies weder in dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts „zur Nichtigkeit eines vorhandenbezogenen Bebauungsplans“ vom 21. Januar 2016 - BVerwG 4 BN 36.15 - (juris Rn. 12) noch im materiellen Recht eine Stütze. In jener Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich ausgeführt, es widerspreche „dem Ziel der Grundsatzrevision, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>), wenn die Revision im Hinblick auf Fragen zugelassen würde, deren Entscheidungserheblichkeit nicht feststeht“. Da die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Ladenschlusses im Jahr 2006 auf die Länder übergegangen ist, würde diese Kompetenzverlagerung konterkariert, wenn für die Anwendung der unterschiedlich formulierten Landesregelungen zur ausnahmsweise zulässigen Sonntagsöffnung dieselben Prüfkriterien gälten, was bei einer undifferenzierten Übertragung der „Anlass-Rechtsprechung“ auf sämtliche Landesgesetzes zum Ladenschluss die Folge wäre. Dann bliebe dem jeweiligen Landesgesetzgeber für ein eigenes Schutzkonzept kein Raum. Die Zulassungsbegründung weist beispielsweise darauf hin, dass die tatbestandlich weder an ein „öffentliches Interesse“ noch an einem „Anlass“ gebundene Auslegung von § 10 Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes Rheinland-Pfalz (LadöffnG) in Anlehnung an § 14 LadSchlG erfolgen solle (vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drs. 15/387, S. 19), wohingegen für den Tatbestand von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG nach den gesetzgeberischen Motiven des Berliner Gesetzgebers anderes gelten soll (s.o.).
e. Im vorliegenden Fall geht das Verwaltungsgericht (juris Rn. 47 f.) in Anwendung der „Anlass-Rechtsprechung“ davon aus, dass „eine geringe prägende Wirkung der verfügten Ladenöffnungen im Verhältnis zur jeweiligen Veranstaltung - unter Berücksichtigung ihrer Ausstrahlungswirkung - … sich auch nicht im Hinblick auf die räumliche Ausdehnung feststellen“ lasse. Hierbei stellt die erkennende Kammer zu Unrecht darauf ab, dass eine berlinweite Sonntagsöffnung nur dann zulässig sei, wenn sich die jeweilige Veranstaltung räumlich auf das ganze Stadtgebiet beziehe, also berlinweite Veranstaltungsorte habe. Damit wird eine Voraussetzung für die ausnahmsweise Zulassung einer sonntäglichen Verkaufsöffnung statuiert, die weder § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG entnommen werden kann - wie sich aus dem Vergleich mit § 6 Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG ergibt (vgl. Abgh.-Drs. 16/3383, S. 5) - noch mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O., juris Rn. 182 und 193) vereinbar ist; denn das Bundesverfassungsgericht hatte das „Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne warengruppenspezifische Beschränkungen“ hinsichtlich der angesetzten acht Sonn- oder Feiertage ausdrücklich nicht beanstandet. Mit diesem zusätzlichen Kriterium wird über die verfassungsgerichtlichen Vorgaben hinausgegangen, wonach zur Auslegung des „öffentlichen Interesses“ in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG allein auf die „Bedeutung (der Veranstaltung) für Berlin als Ganzes“ und nicht auf dessen räumliche Ausdehnung abzustellen ist (vgl. bereits Senatsbeschlüsse vom 23. Januar 2018 - OVG 1 S 4.18 - juris Rn. 21 und Leitsatz 2., sowie vom 18. Juli 2019 - OVG 1 S 62.19 - juris Rn. 16 und 22 m.w.N.). Durch die tatbestandsunabhängige Anwendung der Kriterien der „Anlass-Rechtsprechung“ werden sowohl die Grenzen einer verfassungskonformen Auslegung und einer zulässigen richterlichen Rechtsfortbildung überschritten als auch der weite „Gestaltungspielraum des Landesgesetzgebers ... hinsichtlich des gebotenen Mindestschutzniveaus“ bei der Ausgestaltung des sonntäglichen Schutzkonzepts (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 135, 159) missachtet, in den ein Gericht nur eingreifen kann, „wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben (vgl. BVerfGE 92, 26 <46>; ähnlich BVerfGE 56, 54 <80 f.>; 77, 170 <215>; 79, 174 <202>)“; andernfalls ist das vom Gesetzgeber Gewollte von der Rechtsprechung zu respektieren (ebenso OVG Münster, Beschluss vom 17. Juli 2019 - 4 D 36/19.NE - juris Rn. 76).
4. Nach den bereits aufgezeigten verfassungsgerichtlichen Maßstäben, die bei der Ausfüllung des Tatbestandsmerkmals eines „öffentlichen Interesses“ in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG anzulegen sind, sind die streitbefangenen Sonntagsöffnungen rechtmäßig. Angesichts der eingangs wiedergegebenen Begründung der Allgemeinverfügung handelt es sich bei der IGW, der Berlinale und der ITB um hinreichend große Veranstaltungen, die auch über die Stadt hinaus „Bedeutung für Berlin als Ganzes haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen. Diese Ereignisse vermögen eine Ausnahme vom Verbot der Sonntagsöffnung ohne Zweifel zu tragen. Hierfür ist ein „herausragend gewichtiges öffentliches Interesse" im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG ebenso wenig erforderlich, wie ein in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG nicht vorgesehener räumlicher Bezug der Veranstaltungen und Ereignisse zum gesamten Stadtgebiet (s.o.) oder eine Begrenzung der Verkaufsöffnung auf einzelne Stadtteile (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., juris Rn. 181 f. und 184; Senatsbeschlüsse vom 23. Januar 2018, a.a.O., juris Rn. 19, und 18. Juli 2019, a.a.O., juris Rn. 20).
Auch der vom Verwaltungsgericht (juris Rn. 79 ff. <81 f.>) angestellte Vergleich der täglichen Touristenzahlen in Berlin mit der Zahl der auswärtigen Besucher, die bei den jeweiligen Veranstaltungen zu erwarten seien, bzw. der Vergleich „zur Einwohnerzahl Berlins - rund 3,75 Mio. -“ (juris Rn. 82) vermag das „öffentliche Interesse“ an den inmitten stehenden Ereignissen nicht in Frage zu stellen. Denn diese Aspekte lassen das Format und die Wichtigkeit dieser Veranstaltungen außer Betracht, denen der Beklagte zu Recht (sogar) eine international herausgehobene Bedeutung beigemessen hat. Der Beklagte und die Beigeladene haben zutreffend darauf hingewiesen, dass eine Sichtweise, welche die Größe einer Veranstaltung ins Verhältnis zur Einwohnerzahl setze, letztlich dazu führe, dass für Berlin nur noch Veranstaltungen mit mehreren Millionen Teilnehmern als „groß“ angesehen werden könnten. Damit würde für eine stadtweite Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG jedoch kein denkbarer Anwendungsbereich mehr verbleiben. Zumindest diese Folge hätte dem Verwaltungsgericht Anlass geben müssen, seine Rechtsansicht zu überdenken.
Die Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts, die entweder auf das Verhältnis der Veranstaltungsbesucher zur üblichen Touristenzahl in Berlin abstellt oder die Menge der Veranstaltungsbesucher zur Einwohnerzahl Berlins in Beziehung setzt, überzeugt auch deswegen nicht, weil es bei der Bestimmung der zahlenmäßigen Wirkung einer Veranstaltung - auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - nicht auf eine getrennte Betrachtung der sich aus Touristen und Einwohnern zusammensetzenden Besuchern ankommt, sondern nur darauf, ob die Veranstaltung insgesamt einen hinreichend großen Besucherstrom auslöst, was ein wichtiges Indiz für die Bedeutung des Ereignisses darstellen kann. Von daher hätte das Verwaltungsgericht die Besucher insgesamt berücksichtigen müssen. Aber auch dann greift der Vergleich zwischen den Besucherzahlen für die inmitten stehenden Veranstaltungen mit den von der Klägerin behaupteten 600.000 Kunden „an normalen Samstagen in den sieben bekanntesten Einkaufsstraßen innerhalb von sieben Öffnungsstunden“ (vgl. die Berufungserwiderung, S. 11 f.) zu kurz, denn eine Veranstaltung, die an einem Tag mehr als 600.000 Besucher anzöge, ließe sich allenfalls unter freiem Himmel durchführen (vgl. etwa die frühere „Love-Parade“, der „Tag der Deutschen Einheit“ auf der Straße des 17. Juni oder die „Silvesterfeier vor dem Brandenburger Tor“).
Soweit das Verwaltungsgericht (juris Rn. 43) und die Klägerin von dem Beklagten die Ermittlung verlangen, „wie viele Personen als Besucher der jeweiligen Veranstaltung und wie viele allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen zu erwarten waren“, so findet diese, auch rein praktisch nicht umsetzbare Forderung weder im Berliner Ladenschlussgesetz noch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Stütze (ebenfalls ablehnend für das dortige Landesrecht OVG Münster, Beschlüsse vom 17. Juli 2019 - 4 D 36/19.NE - juris Rn. 74 ff.> und vom 25. April 2019 - 4 B 517/19 - juris Rn. 35 ff. m.w.N.). Die Forderung geht noch über die „Annex-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts hinaus, das in seinem Urteil zur Sonntagsöffnung aus Anlass des Leipziger Weihnachtsmarktes vom 12. Dezember 2018 - BVerwG 8 CN 1.17 - (juris Rn. 22 und 24) folgendes anerkannt hat:
„Die Anforderungen an die gemeindliche Vergleichsprognose und die ihr zugrunde gelegten Daten (dürfen) nicht überspannt werden. Es genügt eine grobe Abschätzung der zu erwartenden Besucherzahlen auf der Grundlage der für die Gemeinde verfügbaren Daten. Gerichtlich ist die Prognose des kommunalen Normgebers wegen des gesetzlich an ihn delegierten Einschätzungsspielraums nur auf ihre Schlüssigkeit und Vertretbarkeit zu überprüfen (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36). Beides ist anhand der Umstände zu beurteilen, die der Normgeber dem Erlass der Öffnungsregelung zugrunde gelegt hat. Sie ergeben sich regelmäßig aus der entsprechenden Beschlussvorlage und den sonstigen Sitzungsunterlagen. … Der Schlüssigkeit und Vertretbarkeit der Prognose steht nicht entgegen, dass … lediglich die Zahl der wegen des Weihnachtsmarktes zu erwartenden Besucher“ (genannt wird), nicht jedoch die Zahl derjenigen, die … voraussichtlich bei einer bloßen Ladenöffnung - ohne den Weihnachtsmarkt - (die Örtlichkeit an einem Sonntag) aufsuchen würden. Revisionsrechtlich besteht keine Verpflichtung der Gemeinde zur ausdrücklichen Erstellung und vollständigen Dokumentation der Prognose und ihrer Datengrundlage.“
Diesen Teil des vorgenannten Urteils (a.a.O.) blendet die Klägerin in ihrer Erwiderung (S. 14) aus. Demgegenüber ist davon auszugehen, dass der Beklagte selbst nach der „Annex-Rechtsprechung“ das Vorliegen einer die jeweiligen Sonntagsöffnung rechtfertigenden Besucherzahlenprognose beanstandungsfrei bejaht hatte. Insoweit kann auf die prognostizierten Besucherzahlen in der eingangs wiedergegebenen Begründung der Allgemeinverfügung vom 17. November 2017 (vgl. I.) und auf die ebenfalls einzustellende, jeweils jahrzehntelange Historie der Veranstaltungen sowie deren Resonanz und die Medienwirksamkeit im In- und Ausland verwiesen werden, die nach Inhalt und Umfang keinen Anlass zur Beanstandung geben.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts (juris Rn. 50) kann bei der Ausfüllung des „öffentlichen Interesse(s)“ in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG nicht ausgeblendet werden, dass Berlin sich mit der Durchführung von internationalen Messen (IGW und ITB) als moderne und weltoffene Hauptstadt darstellen kann, was der Bedeutung der Stadt u.a. als Sport- und Kulturmetropole (Berlinale) und der Förderung als international beliebtes Reiseziel dient. Auch diese Aspekte rechtfertigen in der Gesamtschau zusammen mit den jeweils prognostizierten Besucherzahlen das öffentliche Interesse an einer zeitgleichen Sonntagsöffnung. Denn bei der Frage, ob es sich um „große Veranstaltungen“ handelt, die wegen ihrer Bedeutung „für Berlin als Ganzes“ eine Sonntagsöffnung erforderlich machen, ist nicht nur auf die schlüssig dargelegten Besucherzahlen, die hier unzweifelhaft „groß“ sind, sondern auch auf die Bedeutung und Größe der jeweiligen Veranstaltung abzustellen (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 26. September 2018, a.a.O., juris, Rn. 10 und 13).
Von einer Bedeutung für Berlin als Ganzes kann - wie die Klägerin meint - nicht „nur dann ausgegangen werden, wenn sich eine Veranstaltung in weiten Teilen des Stadtgebiets in bemerkbarer Weise tatsächlich auswirkt“, sondern auch dann, wenn es sich - wie bei den umstrittenen Veranstaltungen - um solche von sogar nationaler und internationaler Bedeutung handelt. Was die Klägerin mit einer „rein ideelle(n) Bedeutung meint, die nicht genüge, erschließt sich angesichts der von dem Beklagten dargelegten wirtschaftlichen Bedeutung der Veranstaltungen nicht. Soweit sie schließlich meint, eine „Erforderlichkeit“ der Sonntagsöffnungen wäre nur dann gegeben, wenn bezogen auf die Anlassveranstaltungen ein konkretes Bedürfnis für die Öffnungen bestünde, was indes nur dann angenommen werden könnte, wenn die Besucher der jeweiligen Veranstaltung in irgendeiner Weise auf die Öffnung angewiesen seien oder zumindest davon profitierten, so wird damit der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche Sachgrund überdehnt. Denn auch die Klägerin kann kein Beispiel nennen, in dem dieses Bedürfnis erfüllt werden könnte. Soweit die Klägerin auf die „Austragung von Spielen der Fußballweltmeisterschaft im Jahr 2006 an Sonntagen“ verweist, entwertet sie dieses Beispiel mit dem Hinweis, „dass die Veranstaltungen alle über mehrere Tage gehen und nicht ersichtlich ist, warum in diesem Fall neben den verkaufsoffenen Werktagen zusätzlich die Sonntage verkaufsoffen sein sollen, … zumal zahlreiche Besucher der Veranstaltungen aus Berlin selbst kommen und insoweit ebenfalls keine Grund besteht, den Sonntagsschutz einzuschränken, um diesen Besuchern eine zusätzliche Einkaufsmöglichkeit zu schaffen.“
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, der unterlegenen Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese einen Sachantrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG, wobei der Auffangwert des § 52 Abs. 2 GKG jeweils für jede streitbefangene Sonntagsöffnung anzusetzen ist.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Vorliegend geht es um die Auslegung nicht revisiblen Landesrechts. Die verfassungsrechtlichen Fragen zur ausnahmsweisen Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG sind durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (a.a.O.) für das Berliner Landesrecht abschließend geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 23 LadSchlG
§ 14 LadSchlG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO
§ 3 Abs. 1 Alt. 2 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 23 Abs. 1 LadSchlG
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 BerLadÖffG
§ 14 Abs. 1 LSchlG
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125, 39
NVwZ 2018, 756
NVwZ 2017, 1716
BVerwGE 13, 90
BVerfGE 92, 26
BVerfGE 56, 54
BVerwGE 153, 183
1 S 4.18
4 K 527.17
1 BvR 2857/07
4 L 529.17
1 S 100.18
1 S 62.19
8 CN 1.16
8 CN 1.17
8 CN 2.14
6 S 309/17
4 B 571/18
4 B 517/19
4 B 1538/17
6 S 325/17
1 S 26.17
1 S 45.17
1 S 19.15
1 S 112.18
8 B 130.96
4 BN 36.15
8 B 78.61
4 D 36/19