Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-07, Aktenzeichen 3 B 206/20

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag als Gewerkschaft gegen die durch den Antragsgegner in der Allgemeinverfügung vom 24.8.2020 mit Sofortvollzug festgesetzte Öffnung von Verkaufsstellen am Sonntag, den 13.9.2020 in B-Stadt aus Anlass des in der M. Innenstadt stattfindenden „Offline-Festivals“.
Der am 28.8.2020 auf die fehlerhafte Rechtsbehelfsbelehrung des Antragsgegners hin beim Verwaltungsgericht Halle gestellte und zum erkennenden Gericht verwiesene Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 31.8.2020 gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 24.8.2020 wiederherzustellen,
ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist zulässig; insbesondere besitzt die Antragstellerin die erforderliche Antragsbefugnis, um sich zum Schutz von Arbeitnehmern gegen festgesetzte Sonntagsöffnungen von Geschäften zu wenden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 25.11.2016 - 1 M 152/16 -, zit. nach juris). Nach ständiger Rechtsprechung dient die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.5.2017 - 8 CN 1/16 -, zit. nach juris).
Der Antrag ist auch begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs i. S. d. § 80 Abs. 1 VwGO gegen einen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt – hier: die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 24.8.2020 – auf Antrag des Betroffenen ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei seiner Entscheidung hat das Gericht abzuwägen zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der vom Antragsgegner ausgesprochenen Allgemeinverfügung (Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags) und dem Interesse der Antragstellerin daran, vom Vollzug der Allgemeinverfügung vorläufig verschont zu bleiben. Den Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs – hier: der Klage vom 31.8.2020 – kommt dabei insofern Bedeutung zu, als ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in der Regel dann anzunehmen ist, wenn die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein gebotene summarische Prüfung ergibt, dass die angegriffene Allgemeinverfügung offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Demgegenüber überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse regelmäßig, wenn die Prüfung ergibt, dass der eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird.
In Anwendung dieser Grundsätze fällt die Interessenabwägung zu Lasten des Antrags-gegners aus. Es spricht Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 24.8.2020 zur sonntäglichen Ladenöffnung im Zentrum der Landeshauptstadt B-Stadt am 13.9.2020.
Gemäß § 3 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Land Sachsen-Anhalt (Ladenöffnungszeitengesetz Sachsen-Anhalt - LÖffZeitG LSA) vom 22.11.2006 (GVBl. LSA S. 528), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 20.1.2015 (GVBl. LSA S. 28, 31), dürfen an Werktagen Verkaufsstellen von Montag bis Freitag von 0 bis 24 Uhr und am Samstag von 0 bis 20 Uhr geöffnet sein. An Sonn- und Feiertagen dürfen Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden nicht geöffnet sein, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. Nach § 7 Abs. 1 S. 1 LÖffZeitG LSA kann die Gemeinde erlauben, dass Verkaufsstellen aus besonderem Anlass an höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet werden. Gem. § 8 LÖffZeitG LSA kann das Landesverwaltungsamt in Einzelfällen erlauben, dass Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertragen geöffnet werden, wenn dies im öffentlichen Interesse notwendig ist. Vorliegend besteht für das im Internet (online) angekündigte „Offline Shopping Festival B-Stadt“ am 12./13.9.2020 (https://www.offline-....de/) nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage keine Notwendigkeit, im öffentlichen Interesse eine Verkaufsstellenöffnung am Sonntag i.S.d. § 8 LÖffZeitG LSA zuzulassen.
Das grundsätzliche Verbot der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen dient dem Schutz der Arbeitnehmer sowie der Wettbewerbsneutralität und beruht auf Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, wonach der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 9.6.2004, BVerfGE 111, 10 ff.). Das Grundrecht der freien Berufsausübung ist an diesen Tagen daher nur eingeschränkt gewährleistet, da die werktägliche Geschäftigkeit an diesen Tagen grundsätzlich zu ruhen hat (vgl. BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 -, zit. nach juris, Rn. 174 f.; Urt. v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, zit. nach juris). Das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes verlangt, dass der Gesetzgeber die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe zur Regel erheben muss; Ausnahmen darf er nur aus zureichendem Sachgrund zur Wahrung gleich- oder höherrangiger Rechtsgüter zulassen, wobei die Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben müssen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.6.2020 - 8 CN 1.19, 8 CN 3.19 -, zit. nach juris). Jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bedarf eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes (BVerfG, Urt. v. 1.12.2009, a.a.O.). Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden (vgl. BVerfG, Urt. v. 1.12.2009, a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, zit. nach juris). Vor allem ist nicht jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bereits deshalb gerechtfertigt, weil für sie überhaupt ein über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das Erwerbsinteresse der Kunden hinausgehendes öffentliches Interesse spricht (BVerwG, Urt. v. 17.5.2017, a.a.O.). Die Frage, ob die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung durch einen hinreichend gewichtigen Sachgrund gerechtfertigt ist, unterliegt dabei der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (BVerwG, Urt. v. 17.5.2017, a.a.O.). Bei dem Begriff der Notwendigkeit der Sonntagsöffnung im öffentlichen Interesse handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der einer Konkretisierung bedarf. Das Erfordernis der Notwendigkeit der Ladenöffnung unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlich geschützten Sonntagsruhe ist nur dann erfüllt, wenn die beabsichtigte Ladenöffnung auf einem Sachgrund beruht, der gemessen an der öffentlichen Wirkung der Ladenöffnung eine Ausnahme vom Sonntagsschutz rechtfertigt (vgl. zum insoweit engeren Erfordernis des Gemeinwohls: BVerwG, Urt. v. 17.5.2017 - 8 CN 1/16 -, zit. nach juris).
Die hier in Rede stehende Ladenöffnung hat der Antragsgegner wie folgt begründet: Wegen der Ausbreitung des Corona-Virus sei eine Vielzahl von Ladengeschäften von einer über einmonatigen Schließung betroffen gewesen. Trotz sukzessiver Lockerungen sei es bei Einschränkungen geblieben. Die Passantenfrequenz in den Innenstädten habe sich erheblich verringert. Das Kaufgeschehen habe sich zum online-Handel verlagert. Daher bestehe die Gefahr der Verödung der Innenstädte. Um dem Verlust an gewachsenen städtischen Strukturen zu begegnen, hätten Bund und Länder Unterstützungsprogramme beschlossen, um die für erhebliche Teile der Bevölkerung unverzichtbare Versorgungsfunktion des lokalen Einzelhandels aufrechtzuerhalten. Die hier erlaubte Sonntagsöffnung sei als flankierende Maßnahme notwendig, um die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie abzuschwächen. Sie diene der Belebung der Innenstadt und einer Stärkung des Einzelhandels. Es bestehe ein besonderes öffentliches Interesse daran, dass die gesamte Wirtschaft und insoweit auch der lokale Einzelhandel gestärkt werde und es vermieden werde, dass Betriebe aufgeben müssten. Die negativen Folgen der Pandemie sollten für Verkaufsstellen-Inhaber, deren Angestellte, den Staat und die Gesamtheit der Steuerzahler so gering wie möglich gehalten werden. Das offline-Festival B-Stadt stärke die Außenwirkung der Landeshauptstadt. Ihr besonderer kultureller Wert werde so nach außen vermarktet. Es schaffe eine Initialwirkung für den offline-Handel in B-Stadt. Gerade jetzt zum Ende der Sommerferien könnten mehr Bürger erreicht werden. Durch die Öffnung der Verkaufsstellen komme es auch zu einer Entzerrung des Besucherandrangs an den Bühnen des Festivals. Unverzügliches Tätigwerden sei notwendig, da dringend Impulse benötigt würden zur Festigung gewachsener wirtschaftlicher und damit auch gesellschaftlicher Strukturen. Zu einem späteren Zeitpunkt sei dies nicht nachholbar.
Die mit dieser Begründung erfolgte Zulassung eines verkaufsoffenen Sonntags im Zentrum von B-Stadt am 13.9.2020 steht mit dem gesetzlichen Ausnahmekonzept der §§ 7, 8 LÖffZeitG LSA nicht in Einklang.
Es liegt mit dem „offline-Festival“ kein zulässiger besonderer Anlass vor, welcher eine Erlaubnis der Gemeinde gerechtfertigt hätte. Diese Zuständigkeit der Gemeinde für lokale Ausnahmen darf nicht dadurch umgangen werden, dass der entsprechende Antrag beim Landesverwaltungsamt zur Erlaubnis nach § 8 LÖffZeitG LSA gestellt wird. Die Notwendigkeit, die Zulassung der Öffnung von Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse im Einzelfall an einem Sonntag vom Landesverwaltungsamt zu erlauben, setzt einen besonders strengen Maßstab voraus. Dies folgt bereits aus dem Ausnahmecharakter der Vorschrift des § 8 LÖffZeitG. Wenngleich der Wortlaut der Norm nach seiner Entstehungsgeschichte auf die Dringlichkeit verzichtet und das Adjektiv „dringender“ Notwendigkeit der Vorgängervorschrift des § 23 LSchlG a.F. nicht übernommen hat (vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drs. 5/288, S. 22), geht der Gesetzgeber bei der Übertragung der Befugnis auf die Mittelbehörde davon aus, dass diese „nicht ein Mehr an Sonderöffnung genehmigen, sondern sicher eine deutliche Verringerung dieser Art der Sonn- und Feiertragsöffnung zulassen“ werde (Drs. 5/222, S. 18). Auch bezieht der Gesetzgeber die Notwendigkeit einer im Einzelfall zulässigen Sonntagsöffnung auf das Erfordernis einer einheitlichen Anwendung und restriktiven Auslegung (a.a.O., S. 22, Abs. 6). Erwähnt sind in der Gesetzesbegründung das Versorgungsinteresse der Bevölkerung, das Stattfinden etwa einer Fußballweltmeisterschaft oder das Elbe-Hochwasser im Land Sachsen-Anhalt.
Ein vergleichbar gewichtiger Anlass liegt bei der Ausrichtung des „offline-Festivals“ im Zentrum von B-Stadt nicht vor. Bereits nach dem engen räumlichen Bereich der Sonntagsöffnung (zwischen den Eisenbahngleisen im Westen und der Elbe im Osten und bestimmten Straßen im Norden und Süden, Abs. 1 der Allgemeinverfügung des Antragsgegners v. 24.8.2020) und der allgemeinen sortimentsübergreifenden Öffnung von Verkaufsstellen jeglicher Art in diesem Kleinbereich wird deutlich, dass hier nur ein begrenzter lokaler Sonntagsöffnungsanlass vorliegt, dessen Zweck in sich selbst liegt. Derartige Alibi-Veranstaltungen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.6.2020, a.a.O.), welche nach § 7 LÖffZeitG LSA von der Gemeinde nicht zugelassen werden dürften, sollen aber nicht unter Umgehung des gesetzgeberischen Ausnahmekonzepts von der Behörde des Antragsgegners erlaubt werden. Die in der Begründung der streitigen Allgemeinverfügung ausgeführten Erwägungen halten sich weder an den Grundsatz der staatlichen Wettbewerbsneutralität noch lassen sie erkennen, dass die Behörde den gebotenen Regel-Ausnahme-Mechanismus erkannt hat, denn die entsprechenden Gründe könnten sonst an jedem Sonntag in allen Gemeinden gelten. Die Begründung beachtet nicht das Gleichheitsgebot, verzerrt ungerechtfertigt den Wettbewerb im Einzelhandel und gibt dem Sonntag, 13.9.2020 im Zentrum von B-Stadt unzulässigerweise ein werktägliches Gepräge.
Auch die Ausführungen der Allgemeinverfügung zu den Folgen der Corona-Pandemie rechtfertigen die im Einzelfall zugelassene Sonntagsöffnung am 13.9.2020 im Zentrum von B-Stadt nicht (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 28.8.2020 - 4 B 1261/20 NE -, zit. nach juris, Rn. 31 ff.; VG Hannover, Beschl. v. 4.9.2020 - 11 B 460/20 -, S. 4 ff.). Die Allgemeinverfügung des Antragsgegners räumt ein, dass die Corona-bedingte über 1-monatige Schließung von Verkaufsstellen längere Zeit zurück liegt, seither Lockerungen erfolgten und sowohl vom Bund als auch vom Land Programme zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Krise beschlossen wurden. Anlasslose Sonntagsöffnungen gehören nicht zu diesen Programmen. Die vom Antragsgegner beabsichtigten „flankierenden Maßnahmen“ lassen keine Notwendigkeit erkennen, diese an einem Sonntag zu ergreifen. Auch enthält die Begründung der Allgemeinverfügung vom 24.8.2020 keine Ausführungen dazu, warum die i.S.v. § 3 LÖffZeitG zulässigen Öffnungszeiten von Verkaufsstellen gerade in der Zeit der Corona-Krise nicht ausreichend seien.
Das offline-Festival B-Stadt würde nach alldem eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit auslösen, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird; wegen dieser öffentlichen Wirkung ist sie geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Die aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang ersichtlichen Planungen lassen den Eindruck erwecken, dass es sich bei dem „offline-Festival B-Stadt“ um eine Veranstaltung handelt, bei der der Verkaufszweck bzw. das Anwerben von Kunden im Vordergrund steht. Selbst der künstlerische Annex mit dem Aufstellen von Bühnen für Musikdarbietungen wird in der Begründung der Allgemeinverfügung indirekt als zur Corona-Zeit eigentlich unerwünscht dargestellt, indem darauf abgehoben wird, die „Öffnung von Verkaufsstellen“ führe zu einer „Entzerrung des Besucherandrangs an den Bühnen“. Eine bloße Verkaufsförderung erfüllt aber kein notwendiges öffentliches Interesse zur Erteilung einer Einzelerlaubnis nach § 8 LÖffZeitG LSA.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Danach geht das Gericht vom Auffangwert in Höhe von 5.000,- Euro im Hauptsacheverfahren aus und sieht nach seinem Ermessen von einer Halbierung des Werts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Aufl., Anh. § 164 Rn. 14 Ziff. 1.5) wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache ab.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 8 LÖffZeitG
§ 8 LÖffZeitG
§ 23 LSchlG
§ 7 LÖffZeitG
§ 3 LÖffZeitG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 7 Abs. 1 S. 1 LÖffZeitG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 111, 10
1 M 152/16
8 CN 1/16
1 BvR 636/02
1 BvR 2857/07
8 CN 1.19
8 CN 3.19
8 CN 2.14
4 B 1261/20
11 B 460/20