Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2002-09-18, Aktenzeichen 10 LA 132/02

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die von ihm geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) nicht vorliegen beziehungsweise nicht von ihm in der erforderlichen Weise nach § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO in seiner Antragsschrift dargelegt worden sind.
Nach § 124 Abs. 2 VwGO kann die Berufung nur aus den in dieser Vorschrift genannten Gründen zugelassen werden. In dem Antrag auf Zulassung der Berufung ist der Zulassungsgrund zu bezeichnen und sind die Gründe für das Vorliegen eines Zulassungsgrundes im Einzelnen substantiiert darzulegen (§ 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).
Entgegen der Auffassung des Beklagten kann die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des von ihm mit dem Zulassungsantrag angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden.
Unter welchen Voraussetzungen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen, ist in der Rechtsprechung und Literatur umstritten (vgl. Kuhla, DVBl. 2001, 172 f. m. w. N.). Nach der überwiegenden Meinung (vgl. Kopp, Kommentar zur VwGO, 12. Aufl. § 124, RN 7 m. w. N.) sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zu bejahen, wenn gegen dessen Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Gründe sprechen und der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Ebenfalls umstritten ist (vgl. Kopp, a.a.O., RN 7a), ob es für die Beurteilung der Frage, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung bestehen, auf die für sie angeführten Gründe oder das Ergebnis der Entscheidung ankommt (vgl. Kopp, a.a.O., RN 7a mit Hinweisen a. Rspr. und Schrifttum). Der Senat hat sich in ständiger Rechtsprechung der herrschenden Meinung angeschlossen und stellt auf das Ergebnis der Entscheidung ab.
Entgegen der Auffassung des Beklagten bestehen an dem Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover nicht deshalb ernstliche Zweifel, weil er meint, dass unter den „einen“ Wahlvorschlag in § 36 Abs. 7 NKWG auch der verbundene Wahlvorschlag falle, der gemäß § 36 Abs. 3 Satz 1 NKWG im Verhältnis zu den übrigen Wahlvorschlägen als ein Wahlvorschlag gelte, mit der Folge, dass der auf diesen Wahlvorschlag (die Wahlvorschlagsverbindung) entfallende Sitz erst dann unbesetzt bleiben müsse, wenn die Zahl der Bewerber, die als Wahlvorschlagsverbindung angetreten seien, insgesamt nicht ausreiche. Mit dieser Argumentation überdehnt der Beklagte den Wortlaut des § 36 Abs. 7 NKWG.
Im Grundsatz geht das NKWG in § 21 Abs. 1 Satz 1 jeweils von getrennten Wahlvorschlägen von Parteien, Wählergruppen oder Einzelbewerbern aus. Durch § 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG wird die weitere Möglichkeit eingeräumt, eingereichte Wahlvorschläge miteinander zu verbinden. Diese Systematik hat der Gesetzgeber in § 36 NKWG wieder aufgenommen, indem er durchgängig sorgfältig zwischen Wahlvorschlägen und Wahlvorschlagsverbindungen unterscheidet. Nach § 36 Abs. 2 S. 1 NKWG werden die im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze auf die Wahlvorschläge verteilt. Wegen der in § 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG eingeräumten Möglichkeit der Wahlvorschlagsverbindung sieht § 36 Abs. 3 S. 1 NKWG ausdrücklich die Verteilung der Sitze nach § 36 Abs. 2 NKWG vor und legt damit abschließend fest, dass ausschließlich für die Sitzverteilung nach § 36 Abs. 2 NKWG auf die Wahlvorschläge eine Wahlvorschlagsverbindung im Sinne einer rechtlichen Fiktion als ein Wahlvorschlag im Verhältnis zu den übrigen Wahlvorschlägen gilt. In einem zweiten Schritt regelt § 36 Abs. 2 Satz 2 NKWG, wie die Sitze, die auf die Wahlvorschlagsverbindung entfallen sind, innerhalb der Wahlvorschlagsverbindung auf die daran beteiligten Parteien, Wählergruppen und Einzelwahlvorschläge zu verteilen sind. Dieser letzte Verteilungsschritt wird durch § 36 Abs. 7 NKWG dahingehend ergänzt, dass für den Fall, dass auf einen Wahlvorschlag mehr Sitze entfallen, als Bewerber vorhanden sind, die übrigen Sitze unbesetzt bleiben. Der Wortlaut des § 36 NKWG und die darin zum Ausdruck kommende systematisch folgerichtige Sitzungsvergabe lässt für die vom Beklagten bevorzugte Auslegung keinen Raum.
Nach der vom Verwaltungsgericht überzeugend dargelegten Auslegung von § 36 Abs. 2, 3 und 7 NKWG werden der Wahlvorschlagsverbindung entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht Wählerstimmen „weggenommen“, denn insoweit verkennt der Beklagte den vom Gesetzgeber verfolgten Zweck der Wahlvorschlagsverbindung bei der Verteilung der zu vergebenden Sitze. Zwar will der Gesetzgeber die Wahlvorschlagsverbindung nach § 36 Abs. 3 S. 1 NKWG gegenüber den anderen Wahlvorschlägen als Einheit verstanden wissen. Diese Absicht orientiert sich aber ausschließlich an dem Zweck der besseren Reststimmenverwertung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 1961 - 2 BvR 63/61 –, BVerfGE 12, 200 – 205; BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 - BVerwG 7 C 13/91 –, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 35).
Soweit es – wie im vorliegenden Fall - durch die hohe Stimmenzahl eines Einzelbewerbers innerhalb einer Wahlvorschlagsverbindung zu einem Reststimmenverlust kommt, ist diese Folge, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hinweist, dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Wahlsystem immanent. Die an dieser Folge geübte Kritik des Beklagten zeigt besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht auf. Derartige Schwierigkeiten sind dann gegeben, wenn aus der Sicht des Rechtsmittelgerichts aufgrund des Vortrags im Zulassungsantrag nicht abschließend beurteilt werden kann, welchen Ausgang ein Rechtsmittelverfahren haben wird. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO soll es nach der Absicht des Gesetzgebers dem Rechtsmittelgericht gerade ersparen, sich in zweifelhaften Fällen bereits in der Zulassungsentscheidung festzulegen (vgl. BT-Drucks. 13/5098, S. 24; ebenso Seibert, DVBl 1997, 932 (935 f., 936, 938); Rennert, NVwZ 1998, 665 (670)). Von der Funktion als Zulassungstatbestand her sind die besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten daher zu bejahen, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers gegen das angefochtene Urteil Fragen von solcher Schwierigkeit aufwerfen, die sich im Zulassungsverfahren nicht ohne weiteres beantworten lassen (Nds. OVG, Beschluss vom 31. August 1998 -1 L 3914/98 -, NdsRpfl 1999, 44 - 45).
Das Vorbringen des Beklagten zu dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Die Antragsschrift stellt unter diesem Berufungszulassungsgrund im Wesentlichen darauf ab, dass der Wahlgrundsatz, dass eine Stimmenmehrheit auch zu einer Sitzmehrheit führen müsse, verletzt worden und die Nichtbesetzung des von der Wahlvorschlagsverbindung errungenen Sitzes verfassungsrechtlich unzulässig sei. Die damit vom Beklagten hier aufgeworfene Frage des Erfolgswertes aller auf die Wahlvorschlagsverbindung entfallenen Stimmen erweist sich nicht als derart schwierig, dass ihre Klärung in einem Berufungsverfahren erfolgen müsste. In der Erkenntnis, dass sich ein gleicher Erfolgswert mit keinem Berechnungssystem im Hinblick auf einen immer übrig bleibenden Reststimmenbestand verwirklichen lässt, bleibt dem Gesetzgeber die Wahl überlassen, welches von mehreren geeigneten Berechnungsverfahren er vorschreibt (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1988, - 2 BvC 4/88 -, BVerfGE 79, 169 - 172). Diese Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bezieht sich auch auf Modifizierungen dieser Berechnungssysteme. Sie findet ihre Grenze dort, wo es zu einem Systembruch kommt. Ein solcher Systembruch liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 – 7 C 13/91 –, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 35; BVerwG, Beschluss vom 12. Januar 1989 - 7 B 202/88 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 32), der der Senat folgt, erst dann vor, wenn eine Abweichung vom Berechnungssystem zu einer dem Verhältniswahlsystem überhaupt fremden Differenzierung führt, die in einer vermeidbaren Erfolgswertungleichheit gesehen wird.
Die hier vom Beklagten kritisierte Ungleichgewichtigkeit hält sich im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 – 7 C 13/91 –, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 35). Bei dem vom Beklagten begehrten weiteren zu besetzenden Sitz für die Wahlvorschlagsverbindung geht es nämlich nicht darum, einer Wählermehrheit zum Erfolg zu verhelfen, die sich auf eine Partei oder Wählergruppe konzentriert. Vielmehr soll gebündelten, nicht deckungsgleichen Wählerinteressen, die erst infolge des Verbundes die Stimmenmehrheit hinter sich vereinigen, die Sitzmehrheit verschafft werden. Bei einer solchen bloßen „Zählgemeinschaft“, wie sie die Wahlvorschlagsverbindung darstellt, besteht kein zwingender innerer Grund, den auf den Einzelbewerber innerhalb der Wahlvorschlagsverbindung entfallenden zweiten Sitz mit einem Bewerber der an der Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Partei oder Wählergruppe zu besetzen; denn damit wird einem mehrheitlichen Wählerwillen nicht Rechnung getragen. Soweit sich die Wähler überhaupt bewusst für die Wahlvorschlagsverbindung, auf die auf dem Stimmzettel hinzuweisen ist (§ 37 Abs. 3 NKWO), entschieden haben, haben sie die Wahlvorschlagsverbindung als „Auffangreservoir“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1991, a.a.O.) für eine ansonsten möglicherweise verloren gehende Stimme benutzt. Von einer „Wahl“ der Wahlvorschlagsverbindung im Wortsinn kann dagegen nicht die Rede sein; denn die Wähler haben jeweils innerhalb der Wahlvorschlagsverbindung die CDU, die Wählergemeinschaft A. oder den Beigeladenen gewählt und gerade nicht jeweils die anderen Wahlvorschlagsträger in der Wahlvorschlagsverbindung.
Es liegt daher keine Disproportion zwischen Wählerwillen und Sitzzahl vor, die es verfassungsrechtlich zwingend gebieten würde, in der vom Beklagten für richtig gehaltenen Weise zu verfahren.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 36 NKWG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 36 Abs. 7 NKWG
§ 36 Abs. 3 Satz 1 NKWG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG
§ 36 Abs. 2 S. 1 NKWG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG
§ 36 Abs. 3 S. 1 NKWG
§ 36 Abs. 2 NKWG
§ 36 Abs. 2 Satz 2 NKWG
§ 36 Abs. 2, 3 und 7 NKWG
§ 36 Abs. 3 S. 1 NKWG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 37 Abs. 3 NKWO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 12, 200
DVBl 1997, 932
NVwZ 1998, 665
BVerfGE 79, 169
2 BvR 63/61
7 C 13/91
1 L 3914/98
2 BvC 4/88
7 B 202/88