Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-10-17, Aktenzeichen 15 B 1798/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1017.15B1798.03.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Ihr ist nicht aus den - allein maßgeblichen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) - Beschwerdegründen stattzugeben. Das Verwaltungsgericht hat den zulässigen Antrag,
"dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Antragstellerin bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens, längstens jedoch bis zum Abschluss der Wahlperiode des Antragsgegners, als ordentliches Mitglied des Werksausschusses für das Immobilien-Management E. zu behandeln",
zu Recht abgelehnt, denn er ist unbegründet.
Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht worden (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung - ZPO -).
Die Antragstellerin ist antragsbefugt entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Sie macht geltend, dadurch in ihren Rechten verletzt zu sein, dass sich der Antragsgegner berühmt, sie sei nicht mehr ordentliches Mitglied des Werksausschusses für das Immobilien-Management E. . Diese Haltung des Antragsgegners ergibt sich aus dem Beschluss vom 14. Februar 2003, mit dem er den genannten Ausschuss neu besetzte, und zwar so, dass die Antragstellerin nurmehr beratendes Mitglied des Ausschusses ist. Die somit zwischen den Beteiligten streitige Vollmitgliedschaft im Werksausschuss stellt eine wehrfähige Rechtsposition der Antragstellerin dar. Dafür ist es unerheblich, ob der geltend gemachte Mangel des Wahlbeschlusses in einem Verstoß gegen eine Norm liegt, die der Antragstellerin eine wehrfähige Position einräumt.
Vgl. zum Begriff der wehrfähigen Rechtsposition OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376. Hier besteht der von der Antragstellerin geltend gemachte Mangel darin, dass der Wahlbeschluss vom 14. Februar 2003 deshalb rechtswidrig sein soll, weil der zuvor erfolgte Beschluss vom selben Tage über die Auflösung aller Ausschüsse und deren sofortige Neubildung wegen unzulässiger Mitwirkung der Oberbürgermeisterin an der Abstimmung rechtswidrig gewesen sei. Damit macht die Antragstellerin der Sache nach geltend, der auf einem Abstimmungsergebnis von 38 Stimmen (einschließlich der Stimme der Oberbürgermeisterin) zu 37 Stimmen beruhende Auflösungsbeschluss habe in Wirklichkeit mangels Stimmrechts der Oberbürgermeisterin keine Mehrheit gefunden und sei daher nicht gefasst worden. Den Umstand, dass ein Beschluss nicht wirksam zustande gekommen sei, kann die Antragstellerin als objektiven rechtlichen Umstand und Vorfrage für den zur Abwehr einer Rechtsverletzung erhobenen Anspruch geltend machen.
Der Anordnungsanspruch ist aber unbegründet. Der Beschluss über die Auflösung und sofortige Neubildung der Ausschüsse ist mit der erforderlichen gesetzlichen Mehrheit beschlossen worden und konnte somit Grundlage für die anschließende Neubesetzung des Werksausschusses nach § 58 GO NRW sein. Die Oberbürgermeisterin durfte an der Abstimmung über den Auflösungs- und Neubildungsantrag teilnehmen.
Gemäß § 40 Abs. 2 Satz 4 GO NRW hat der Bürgermeister im Rat (also gemäß Satz 2 der Vorschrift für die kreisfreie Stadt E. die Oberbürgermeisterin) das gleiche Stimmrecht wie ein Ratsmitglied, ohne Mitglied des Rates zu sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 1995 - 15 B 3104/95 -, NWVBl. 1996, 191 (192).
Davon macht § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW für mehrere in der Gemeindeordnung geregelte Fälle einer Stimmabgabe durch Ratsmitglieder eine Ausnahme. Der Beschluss über eine Auflösung und sofortige Neubildung von Ausschüssen fällt nicht unter diesen Ausschlusskatalog.
Die Vorschrift ist auch nicht in Erweiterung ihres wörtlichen Anwendungsbereiches auf den hier in Rede stehenden Fall anzuwenden. Allerdings lässt der Senat offen, ob der Ausschlusskatalog in § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW abschließend alle Fälle einer Stimmrechtsbeschränkung des Bürgermeisters aufzählt. Daran können Zweifel bestehen.
Der Auflösungsbeschluss beruht nämlich auf dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes und Art. 78 Abs. 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen garantierten kommunalen Selbstverwaltungsrecht in Form der Organisationshoheit.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 -, BVerfGE 91, 228 (236); VerfGH NRW, Urteil vom 9. Februar 1979 - VerfGH 13/77 u.a. -, DVBl. 1979, 668 f.; OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, DVBl. 1985, 172 (173); Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., § 5 IV 1; Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, S. 231 ff.
In Konkretisierung dieser Organisationshoheit erlaubt § 57 Abs. 1 GO NRW dem Rat, Ausschüsse zu bilden. Den actus contrarius, also die Auflösung von Ausschüssen, behandelt die Gemeindeordnung nicht und schränkt somit diesbezüglich die Organisationshoheit des Rates nicht ein. Da die Gemeindeordnung nur punktuelle Regelungen der gemeindlichen Organisation trifft und der Rat als allzuständiges Organ einer für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständigen und mit Organisationshoheit ausgestatteten Körperschaft im Rahmen seiner Kompetenz im Grundsatz alles beschließen kann, was die Gesetze, insbesondere die Gemeindeordnung, nicht verbieten, mag es daher nicht von der Gemeindeordnung geregelte Konstellationen geben, in denen über den Wortlaut des § 40 Abs. 2 Satz 6 hinaus dem Bürgermeister kein Stimmrecht im Rat zusteht.
Soweit allerdings eine bestimmte Konstellation der Stimmabgabe eines Ratsmitglieds in der Gemeindeordnung geregelt wird und dieser Fall nicht im Ausschlusskatalog des § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW aufgeführt ist, handelt es sich um ein beredtes Schweigen des Gesetzes, das dahin zu verstehen ist, dass es insoweit beim Stimmrecht des Bürgermeisters bleiben soll.
Soweit es jedoch um Fälle einer Stimmabgabe geht, die nicht in der Gemeindeordnung geregelt sind, kommt ein Stimmrechtsausschluss über die in § 40 Abs. 2 Satz 6 genannten Konstellationen hinaus dann in Betracht, wenn dies nach dem Sinn und Zweck der Stimmrechtsausschlussnorm oder dem systematischen Zusammenhang mit den in der Gemeindeordnung geregelten Fällen des Stimmrechts des Bürgermeisters zwingend geboten ist. Für den hier in Rede stehenden der Fall eines Beschlusses über die Auflösung und sofortige Neubildung von Ausschüssen kann nach diesen Maßstäben kein Stimmrechtsausschluss festgestellt werden.
Sinn und Zweck des Stimmrechtsausschlusses bestehen darin, dem Bürgermeister dort das Stimmrecht zu versagen, wo er selbst Betroffener eines Ratsbeschlusses ist oder es um die Selbstorganisation des Rates geht, also um Fälle der Organbeziehungen Rat - Bürgermeister oder des Organinnenbereichs des Rates. Es soll eine Stimmabgabe nach unsachlichen Gesichtspunkten wegen möglicher Befangenheit des Bürgermeisters verhindert werden, und es soll die Autonomie des Organs Rat gegenüber dem Organ Bürgermeister geschützt werden. Das ursprünglich vom Wortlaut her uneingeschränkte Stimmrecht,
vgl. § 40 Abs. 2 Satz 4 GO NRW i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV.NRW. S. 666) - GO a.F. -: "Der Bürgermeister hat Stimmrecht im Rat.",
war lediglich in einzelnen Gegenstandsbereichen dadurch beschränkt, dass die Gemeindeordnung "den Ratsmitgliedern", also nicht dem Bürgermeister, ein Stimmrecht einräumte.
§ 47 Abs. 1 Satz 4 GO a.F.: Einberufung des Rates; § 48 Abs. 1 Satz 2 GO a.F.: Tagesordnung der Ratssitzungen; § 55 Abs. 4 Satz 1 GO a.F.: Akteneinsicht durch Ratsmitglieder; § 58 Abs. 5 Satz 1 GO a.F.: Widerspruch gegen Verteilung der Ausschussvorsitze durch Fraktionseinigung; § 66 Abs. 1 Satz 2 GO a.F.: Abwahl des Bürgermeisters; § 69 Abs. 1 Satz 2 GO a.F.: Pflicht zur Stellungnahme des Bürgermeisters gegenüber dem Rat).
Um diese und weitere Fälle,
§ 50 Abs. 3 und 4 Satz 1 GO NRW: Ausschussbesetzung und Entsendung von Vertretern oder Mitgliedern; § 53 Abs. 2 GO NRW: Beschlüsse über die Geltendmachung von Ansprüchen der Gemeinde gegen den Bürgermeister oder die Amtsführung des Bürgermeisters; § 58 Abs. 1 und 3 GO NRW: Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse; § 94 Abs. 1 Satz 2 GO NRW: Entlastung des Bürgermeisters,
auch schon bei der Vorschrift über das Stimmrecht zu verankern, fügte der Gesetzgeber durch das Gesetz vom 28. März 2000, GV.NRW. S. 245, in § 40 Abs. 2 den heutigen Satz 6 mit der Aufzählung der Fälle des Stimmrechtsausschlusses ein und begründete dies mit der Selbstorganisation des Rates.
Vgl. die amtliche Begründung des im Gesetzentwurfs der Fraktion der SPD und Bündnis 90/Die Grünen, LT-Drs. 12/4597, S. 26, zum Ausschlusskatalog des § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW; amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 12/402, S. 78, zur Abstimmung bei der Ausschussbesetzung.
Dieser Sinn und Zweck der Stimmrechtsbeschränkung legt es an sich nahe, dass die Auflösung von Ausschüssen als Teil der Selbstorganisation des Rates ebenfalls dem Stimmrechtsausschluss unterliegt, wie auch die Klägerin argumentiert.
Indes steht diesem aus Sinn und Zweck gewonnenen Ergebnis der systematische Zusammenhang zur Ausschussbildung entgegen. Nach § 57 Abs. 1 GO NRW kann der Rat Ausschüsse bilden. Diese Vorschrift ist nicht vom Stimmrechtsausschluss des § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW erfasst. Dies wird in der Literatur zwar unter dem Gesichtspunkt der Selbstorganisation des Rates, zu dem die Bildung von Ausschüssen ebenso wie die Auflösung von Ausschüssen zählt, als inkonsequent kritisiert.
Vgl. Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: August 2003), § 57 GO Anm. 1.
Dennoch kann man, wie oben ausgeführt, dem beredten Schweigen des Gesetzgebers die Entscheidung entnehmen, dass der Bürgermeister bei der Bildung von Ausschüssen Stimmrecht hat. Dann gibt es jedoch keine zwingenden Gründe, die Ausschussauflösung als Gegenstück zur Ausschussbildung einem Stimmrechtsausschluss zu unterwerfen.
Im Gegensatz zur Auffassung der Antragstellerin ist es auch nicht geboten, zwischen dem Fall einer endgültigen Auflösung eines Ausschusses und dem Fall einer Ausschussauflösung mit sofortiger Neubildung zum Zwecke der Neubesetzung zu unterscheiden. Eine solche Unterscheidung ist in der Gemeindeordnung nicht angelegt. Zwar ergibt sich aus § 50 Abs. 3 GO NRW in Verbindung mit dem Ausschlusskatalog des § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW, dass die Entscheidung über die Zusammensetzung der Ausschüsse ohne Mitwirkung des Bürgermeisters geschehen soll. Daraus kann jedoch für den vorliegenden Fall nichts hergeleitet werden. Hier geht es nämlich nicht darum, wie sich der Ausschuss zusammensetzt, sondern um die dem vorgelagerte Frage, ob überhaupt eine Neubesetzung des Ausschusses erfolgen soll.
Zusammenfassend folgt aus alledem, dass der Bürgermeister bei der Entscheidung über die Auflösung von Ausschüssen, gleich aus welchem Zweck dies geschieht, volles Stimmrecht gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 20 Abs. 3, 14 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes. Der Auffangstreitwert von 4.000,-- EUR war trotz des Charakters des Verfahrens als eines Eilverfahrens nicht zu reduzieren, da die Eilentscheidung angesichts des bevorstehenden Endes der Wahlperiode endgültigen Charakter haben würde.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 58 GO NRW
§ 5 IV
§ 57 GO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3
VwGO
§ 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 2 Satz 4 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW
§ 57 Abs. 1 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 4 GO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 55 Abs. 4 Satz 1 GO
§ 58 Abs. 5 Satz
1 GO
§ 69 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 50 Abs. 3 und 4 Satz 1 GO NRW
§ 53 Abs. 2 GO NRW
§ 58 Abs.
1 und 3 GO NRW
§ 94 Abs. 1 Satz 2
GO NRW
§ 57 Abs. 1
GO NRW
§ 50 Abs. 3 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 20 Abs. 3, 14 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 2 des
Gerichtskostengesetzes
Art. 78 Abs. 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 376
BVerfGE 91, 228
15 A
4734/01
15 B 3104/95
2 BvR 445/91
15 A 2626/81