Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-08-15, Aktenzeichen 1 L 2116/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2023:0815.1L2116.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 8. August 2023 bei Gericht eingegangene sinngemäße Antrag,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die im Arbeitskreis „W. “ der Gemeinde T. gesammelten Informationen mit der Maßgabe zu übermitteln, dass diese zum Gegenstand der öffentlichen Ausschusssitzung am 00.0. 2023 gemacht werden dürfen,
hat keinen Erfolg. Der Antrag ist unzulässig.
1. Soweit die Antragstellerin vom Antragsgegner verlangt, die im Arbeitskreis „W. “ der Gemeinde gesammelten Informationen mit der Maßgabe zu übermitteln, dass diese zum Gegenstand einer öffentlichen Ausschusssitzung gemacht werden können, begehrt sie im Kern die Feststellung, dass die im Arbeitskreis gesammelten Informationen nicht der Verschwiegenheit unterliegen. Dieser Antrag richtet sich bereits gegen den falschen Antragsgegner.
Im Kommunalverfassungsstreit ist der Antragsgegner nicht entsprechend § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nach dem Rechtsträgerprinzip zu bestimmen, sondern richtet sich nach der innerorganisatorischen Kompetenz- oder Pflichtenzuordnung. Antragsgegner ist danach das Organ der Gemeinde oder der Funktionsträger, dem die für das begehrte Handeln oder Unterlassen erforderliche interne Kompetenz zuzurechnen ist oder dem die behauptete Kompetenzverletzung anzulasten ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 1992 – 15 A 990/91 –, juris Rn. 36 ff.; VGH Hessen, Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 7 A 1268/17.Z –, juris Rn. 26; Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 1. Juni 2023, Systematische Einführung zum Kommunalrecht Deutschlands Rn. 176; Terhechte, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 43 VwGO Rn. 30.
Nach diesen Maßstäben ist der Bürgermeister nicht der richtige Antragsgegner. Denn ihm steht unter keinem denkbaren Gesichtspunkt die Befugnis zu, rechtsverbindlich über ein Geheimhaltungsinteresse der im Arbeitskreis „W. “ gesammelten Informationen zu befinden bzw. die vom Arbeitskreis angeordnete Verschwiegenheitspflicht aufzuheben oder für unwirksam zu erklären.
Mit Blick auf die am 00.0.2023 stattfindende Sitzung des Planungs-, Umwelt- und Mobilitätsausschusses wird jedoch auf Folgendes hingewiesen: Der vom Arbeitskreis beschlossene Ausschluss der Öffentlichkeit, mit dem zugleich ein Geheimhaltungsbeschluss analog § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gefasst wurde,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 – 15 A 1735/20 –, juris Rn. 62; Beschlüsse vom 28. Juni 2016 – 15 A 1095/15 –, juris Rn. 28 ff. und vom 7. April 2011 – 15 A 441/11 –, juris Rn. 9.
dürfte rechtswidrig sein.
Zwar steht es dem Rat im Rahmen der Organisationshoheit der Gemeinde grundsätzlich frei, neben Ausschüssen auch weitere Gremien − wie beispielsweise einen Arbeitskreis − einzusetzen und diese mit der Erarbeitung von Stellungnahmen bzw. Empfehlungen zu betrauen.
Vgl. Kallerhof, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 1. Juni 2023, § 57 GO Rn. 20 ff.; Kleerbaum, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2018, § 57 II.
Der Gemeinderat kann sich durch die Einsetzung solcher Gremien, deren Bildung die Gemeindeordnung nicht ausdrücklich vorsieht, jedoch weder den eigenen Verpflichtungen entziehen, noch können dem Gremium weitergehende Befugnisse eingeräumt werden als dem Rat selbst. Dies gilt ungeachtet dessen, ob dem Gremium – wie hier dem Arbeitskreis „W. “ – die Befugnis eingeräumt wird, die Form- und Verfahrensvorschriften in eigener Verantwortung festzulegen.
Zu den Verpflichtungen, denen sowohl der Rat als auch ein vom Rat eingesetzter Arbeitskreis unterliegen, zählt insbesondere auch der Öffentlichkeitsgrundsatz. Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind die Sitzungen des Rates öffentlich. Zwar kann die Öffentlichkeit durch die Geschäftsordnung für Angelegenheiten einer bestimmten Art ausgeschlossen werden (§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Einen solchen Ausschluss sieht die Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Gemeinde T. (nachfolgend: GORat) gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 GORat indes lediglich für Personalangelegenheiten, Liegenschaftssachen, Auftragsvergaben, Angelegenheiten der zivilen Verteidigung, sowie in Einzelfällen für Bauvoranfragen oder Bauanträge und Abgabenangelegenheiten vor. Die Vorbereitung und Begleitung eines Verkehrsversuchs ist hiervon nicht umfasst.
Weitergehend kann der Ausschluss der Öffentlichkeit vorliegend auch nicht auf § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW i.V.m. § 6 Abs. 3 Satz 1 GORat gestützt werden. Danach kann die Öffentlichkeit auf Antrag des Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds für einzelne Angelegenheiten ausgeschlossen werden. Zwar sind dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW keine inhaltlichen Kriterien zu entnehmen, in welchen Angelegenheiten die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden darf. Wegen der großen Bedeutung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit ist hieraus aber nicht zu schließen, dass der Rat insoweit keinen Bindungen unterläge. § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW setzt vielmehr voraus, dass aus anderen Rechtsvorschriften oder Rechtsgrundsätzen herzuleiten ist, in welcher Art von Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten ist. Vertraulich zu behandeln sind danach Angelegenheiten, für die dies durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes ausdrücklich angeordnet worden ist oder die ihrer Natur nach vertraulich sind. Ihrer Natur nach geheim sind insbesondere Angelegenheiten, deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl oder dem berechtigten Interesse einzelner Personen zuwiderlaufen würde (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2016 − 15 A 1095/15 −, juris Rn. 18 ff. m.w.N.
Ein solcher Grund liegt nach Aktenlage nicht vor.
Soweit der Antragsgegner geltend macht, dass sich der Arbeitskreis mit Eingaben und Beschwerden von Gemeindebürgern und damit datenschutzrechtlich „sensiblen persönlichen Daten“ befasse, rechtfertigt dies nicht den generellen Ausschluss der Öffentlichkeit. Bereits die Regelung des § 24 Abs. 1 GO NRW zeigt, dass die Befassung mit Eingaben und Beschwerden von Gemeindeeinwohnern gerade nicht der Öffentlichkeit entzogen ist. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeindeeinwohner unter bestimmten Voraussetzungen das Recht, sich mit Anregungen und Beschwerden in Angelegenheiten der Gemeinde an den Rat zu wenden. Einen Öffentlichkeitsausschluss bzw. eine Verschwiegenheitspflicht für die Behandlung der Eingaben im Rat sieht § 24 Abs. 1 GO NRW nicht vor.
Vielmehr regelt § 48 Abs. 3 Halbsatz 1 GO NRW, dass personenbezogene Daten in öffentlicher Sitzung offenbart werden dürfen, soweit nicht schützenswerte Interessen Einzelner oder Belange des öffentlichen Wohls überwiegen. Nur „erforderlichenfalls“ ist gemäß § 48 Abs. 3 Halbsatz 2 GO NRW die Öffentlichkeit auszuschließen. Dies zeigt, dass ein Ausschluss der Öffentlichkeit nur zulässig ist, soweit dem Schutz personenbezogener Daten nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen Genüge getan werden kann. Insoweit ist u.a. in Betracht zu ziehen, ob eine sachgerechte Befassung nicht ohne Offenbarung der personenbezogenen Daten erfolgen kann oder eine Beratung ebenso sachgerecht auf Grundlage anonymisierter Daten öffentlich möglich ist.
Vgl. Wagner, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2018, § 48 IV. 2; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: September 2022, § 48 GO Rn. 54.
Nach diesen Maßstäben ist bereits weder ersichtlich noch substantiiert dargelegt, dass eine sachgerechte Befassung mit den Eingaben und Beschwerden zum W. grundsätzlich die Kundgabe personenbezogener Daten – insbesondere Name und genaue Anschrift der Beschwerdeführer – voraussetzt bzw. dem nicht im Einzelfall durch eine Anonymisierung genüge getan werden kann.
Im Übrigen bedarf es jedenfalls einer Abwägung im Einzelfall zwischen dem Anspruch des Betroffenen auf Schutz seiner personenbezogenen Daten und dem Prinzip der Sitzungsöffentlichkeit.
Vgl. Wagner, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2018, § 48 IV. 2.
Dem wird der vom Arbeitskreis beschlossene generelle − vom Einzelfall losgelöste und weder auf bestimmte Aufgabenbereiche noch zeitlich beschränkte − Ausschluss der Öffentlichkeit erkennbar nicht gerecht.
Hiervon ausgehend rechtfertigt auch das weitere Vorbringen des Antragsgegners, demnach im Arbeitskreis über die laufende Verkehrszählung informiert werde und deshalb ohne den Ausschluss der Öffentlichkeit eine Beeinflussung und Verfälschung des Gesamteindrucks der Verkehrszählung zu befürchten sei, keine andere Bewertung. Ungeachtet dessen, dass es bereits an tragfähigen Anhaltspunkten für diese Annahme des Antragsgegners fehlt, dürfte auch diesbezüglich das aus dem Demokratiegebot resultierende Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit überwiegen. Jedenfalls vermögen die vorgenannten Überlegungen des Antragsgegners nicht den generellen Ausschluss der Öffentlichkeit für sämtliche Aufgabenbereiche des Arbeitskreises zu rechtfertigen.
Der Arbeitskreis wird mithin in Erwägung zu ziehen haben, den Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit aufzuheben. Sollte dies nicht erfolgen, obliegt es dem Rat, die angeordnete Verschwiegenheitspflicht aufzuheben bzw. für unwirksam zu erklären. Denn der Rat kann sich durch die Aufgabenübertragung an ein von der Gemeinordnung nicht vorgesehenes Gremium nicht der eigenen Verantwortung entziehen. Vielmehr hat er dafür Sorge zu tragen, dass ein durch ihn eingesetztes Hilfsorgan die gesetzlichen Verfahrensregeln einhält.
2. Sollte der Antrag der Antragstellerin zudem darauf gerichtet sein, die im Arbeitskreis „W. “ gesammelten Informationen an sie zu übermitteln, ist er ebenfalls unzulässig. Denn in diesem Fall fehlt bereits die Antragsbefugnis bzw. jedenfalls das Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragstellerin ist im Arbeitskreis durch ein Fraktionsmitglied vertreten, womit ihr sämtliche Informationen aus dem Arbeitskreis zur Verfügung stehen. Insbesondere werden die Eingaben und Beschwerden von Gemeindebürgern den Mitgliedern des Arbeitskreises nach Aktenlage von der Gemeindeverwaltung – wie die E-Mail vom 30. Mai 2023 (vgl. Bl. 16 der Gerichtsakte) zeigt − bereits im Vorfeld der Arbeitskreissitzungen übermittelt.
Vgl. zur Informations- und Mitteilungspflicht des jeweiligen Fraktionsmitglieds gegenüber der Fraktion: Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 1. Juni 2023, § 56 GO Rn. 88; Kleerbaum, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2018, § 56 III. 4 c).
Das Fraktionsmitglied im Arbeitskreis ist auch nicht durch eine etwaige Verschwiegenheitspflicht daran gehindert, die im Arbeitskreis gesammelten Informationen an seine Fraktion weiterzugeben. Ungeachtet der Frage, ob die Verschwiegenheitspflicht aus § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vorliegend greift, gilt diese Verpflichtung nicht zwischen Gemeindeorganen und Organteilen sowie Ratsmitgliedern bzw. Fraktionen und Fraktionsmitgliedern untereinander. Dies folgt schon daraus, dass sämtliche Ratsmitglieder bei geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten gemäß §§ 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Pflicht zur Verschwiegenheit unterliegen.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 2022 – 15 A 2689/20 −, juris Rn. 81; Smith, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2018, § 30 II. 7.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und orientiert sich an Ziffer 22.7 (Kommunalverfassungsstreit) des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Da der Antrag auf Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist, hat die Kammer von einer Reduzierung des Streitwertes abgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:
(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 VwGO
§ 57 GO
§ 48 GO
§ 56 GO
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 24 Abs. 1 GO NRW
§ 48 Abs. 3 Halbsatz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 3 Halbsatz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 A 990/91
7 A 1268/17
15 A 1735/20
15 A 1095/15
15 A 441/11
15 A 2689/20