Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-12, Aktenzeichen 29 K 6.13
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0612.29K6.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Bedingung, die mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden ist, kann selbständig angefochten werden.(Rn.16)
2. Im Rahmen der Ermessensausübung ist es zulässig, Fallgruppen zu bilden und gleich zu entscheiden, solange keine besonderen Umstände des Einzelfalls berücksichtigt werden müssen.(Rn.20)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist libanesischer Staatsangehöriger und wendet sich gegen die seiner Duldung beigefügte Nebenbestimmung „Erlischt bei Besitz eines zur Ausreise bzw. Rückführung berechtigenden Dokuments“.
Der Kläger reiste mit einem Schengen-Visum am 25. Januar 2012 über Budapest und Warschau nach Deutschland ein und beantragte unter dem 19. Februar 2012 eine Duldung mit der Begründung, nicht mehr über seinen libanesischen Nationalpass zu verfügen. Mit Verteilungsentscheidung des Landesamtes für Gesundheit und Soziales vom 16. Mai 2012 wurde er zunächst dem Land Sachsen zugewiesen. Nachdem die Kammer mit Beschluss vom 20. Juni 2012 – VG 29 L 115.12 – die aufschiebende Wirkung der dagegen erhobenen Klage – VG 29 K 116.12 – angeordnet hatte, wurde die Verteilungsentscheidung zurückgenommen.
Mit Bescheid vom 9. August 2012 forderte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten den Kläger zur Ausreise auf und drohte ihm widrigenfalls die Abschiebung in den Libanon oder einen anderen aufnahmebereiten Staat an. Zugleich erhielt der Kläger wegen Passlosigkeit eine Duldung; bei deren Verlängerung am 11. September 2012 bis zum 10. März 2013 wurde auf dem Trägervordruck die genannte Nebenbestimmung beigefügt. Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein, den das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten mit Bescheid vom 14. Dezember 2012 mit der Begründung als unzulässig zurückwies, es handele sich um keinen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt, sondern allenfalls um eine inhaltliche Bestimmung. Zudem sei die Nebenbestimmung rechtmäßig, da sie eine gesetzliche Erteilungsvoraussetzung sicherstellen solle.
Mit der dagegen am 4. Januar 2013 erhobenen Klage macht der Kläger geltend, die Klage sei zulässig, da es sich um eine abtrennbare Nebenbestimmung handele; die bei Unmöglichkeit der Abschiebung zwingend zu erteilende Duldung könne auch ohne auflösende Bedingung erteilt werden. Das Beifügen einer Nebenbestimmung stehe im Ermessen der Behörde, dass hier nicht ausgeübt worden sei, denn auf S. 3 des Widerspruchsbescheides (unter II., 5. Abs.) heiße es: „Die Duldungsbescheinigung ist mit Auflagen, Bedingungen und Nebenbestimmungen versehen, zu denen auch die auflösende Bedingung […] gehören.“ Außerdem fehle es an der zwingend erforderlichen Begründung. Schließlich sei die Nebenbestimmung zu unbestimmt, da aus ihr nicht hervorgehe, in wessen Besitz sich das fragliche Dokument befinden müsse, so dass für den Kläger nicht erkennbar sei, ab wann sein Aufenthalt strafbar werde, und sie sei unverhältnismäßig, da angesichts der bekannten Arbeitsweise der libanesischen Botschaft die Erteilung eines Reisedokuments während der Geltungsdauer der Duldung ausgeschlossen erscheine. Der Kläger beantragt,
die Nebenbestimmung „Erlischt bei Besitz eines zur Ausreise bzw. Rückführung berechtigenden Dokuments“, mit der das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten die Duldungsbescheinigung des Klägers versehen hat, in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 14. Dezember 2012 aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass die genannte Nebenbestimmung rechtswidrig gewesen ist,
festzustellen, dass die durch den Beklagten dem Kläger erteilte Duldung mit der genannten Nebenbestimmung rechtswidrig gewesen ist,
den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Duldung ohne die genannte Nebenbestimmung zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
und verweist auf den angegriffenen Bescheid. Die Auflage solle auch diejenigen Fälle erfassen, in denen der Betreffende von vornherein tatsächlich einen Pass hat, dies aber gegenüber der Behörde verschweigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegte Ausländerakte der Klägerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist im Hauptantrag als Anfechtungsklage zulässig.Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, sind gegen belastende Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts grundsätzlich die Rechtsmittel des Widerspruchs und der Anfechtungsklage gegeben. Ob diese Rechtsmittel zur Aufhebung der Nebenbestimmung führen, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Das ist, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet, eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Rechtsmittels (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, BVerwGE 112, 221 = juris Rdnr. 25; Urteil vom 21. Juni 2007 – 3 C.39.06 –, Buchholz 418.32 AMG Nr. 48 = juris Rdnr. 20; jeweils m.w.N.). So liegt – anders als bei der Befristung, die notwendiger Bestandteil der Duldung ist (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 29. Juni 2009 – 11 K 1870/09 -, InfAuslR 2009, 395 = juris Rdnr. 20) – der Fall bei der vorliegenden Bedingung, da die Duldung ohne Weiteres auch ohne diese erteilt werden könnte.
Dabei versteht die Kammer gemäß § 88 VwGO den Antrag als auf die der aktuellen Duldung beigefügte Nebenbestimmung gerichtet. Selbständige Anfechtbarkeit einer Nebenbestimmung bedeutet nicht, dass es sich bei der Nebenbestimmung um einen selbständigen Verwaltungsakt handelte, der – anlässlich der Duldungsverlängerung vom 11. September 2012 – einmal verfügt unbefristete Wirksamkeit besäße. Vielmehr ist eine Bedingung ohne zu Grunde liegenden, bedingt wirksamen Verwaltungsakt gegenstandlos, so dass sich in der Verlängerung der Duldung durch Anbringen eines entsprechenden Klebetiketts auf dem Trägervordruck (vgl. dazu § 58 Satz 1 Nr. 2 AufenthV) zugleich die Entscheidung verbunden, die auf dem Trägervordruck enthaltenen Nebenbestimmungen zum Gegenstand auch der neuen Duldung zu machen.
Ein erneutes Vorverfahren ist hingegen entbehrlich, da es sich lediglich um eine Wiederholung der ursprünglichen, bereits durch Widerspruchsbescheid bestätigten Entscheidung ohne Änderung der Sach- und Rechtslage handelt. Zudem hat sich der Beklagte nach Ablauf der jenem Widerspruchsverfahren zu Grunde liegenden Duldung rügelos auf das fortdauernde Verfahren eingelassen. Soweit darin eine Klageänderung liegt, ist sie jedenfalls sachdienlich.
Die Klage ist jedoch unbegründet, da die angegriffene Nebenbestimmung rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Nebenbestimmung findet ihre Grundlage in § 12 Abs. 2 AufenthG, § 36 Abs. 1 VwVfG und ist auch sonst nicht zu beanstanden.
Die Nebenbestimmung leidet weder an einem Ermessensausfall noch an einer fehlenden Begründung. In der vom Kläger zitierten Stelle unter II. des Widerspruchsbescheides befindet sich keine Entscheidungsbegründung, sondern lediglich eine Beschreibung des Inhaltes der Entscheidung. Die Begründung folgt unter III. des Widerspruchsbescheides, wo sich aus dem zweiten Absatz ergibt, dass der Beklagte den ihm eingeräumten Ermessenspielraum erkannt hat. Aus den Ausführungen im dritten Absatz ergibt sich, dass und warum der Beklagte diese Nebenbestimmung dann beifügt, wenn eine Duldung ausschließlich wegen Passlosigkeit erteilt wird. Damit ist zugleich die Begründung nachgeholt (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG). Dies ist auch eine hinreichende Ermessensausübung, denn im Rahmen des Ermessens ist es zulässig, Fallgruppen zu bilden und alle in diese Gruppe gehörenden Fälle gleich zu behandeln, so lange keine besonderen Umstände des Einzelfalls gesonderter Berücksichtigung bedürfen. Solche Umstände sind hier – anders als in dem vom Kläger zitierten Fall (VG Stuttgart, Urteil vom 9. Februar 2012 – 11 K 2593/11 –, juris Rdnr. 22) – weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Vielmehr trägt die Erwägung, nach Wegfall des Abschiebungshindernisses umgehend die Möglichkeit der Abschiebung ohne Widerrufsverfahren zu eröffnen, die Entscheidung (ebenso VG Stuttgart a.a.O. Rdnr. 21).
Die Nebenbestimmung ist auch hinreichend bestimmt. Zwar ist dem Kläger zuzugeben, dass die Formulierung „Besitz eines […]“ offen lässt, ob der Kläger selbst oder die Ausländerbehörde in den Besitz eines solchen Dokuments gelangt. Sonstige Möglichkeiten sind aber nach dem Regelungskontext ausgeschlossen; insbesondere reicht es nicht, wenn etwa die libanesische Botschaft in den Besitz eines solchen Dokuments gelangen sollte, denn damit allein wäre noch keine Ausreise- oder Rückführungsmöglichkeit gegeben. Eine Regelung, die zwei Möglichkeiten umfasst, ist nicht unbestimmt.
Die Nebenbestimmung ist auch nicht deshalb unbestimmt oder unverhältnismäßig, weil der Kläger im Falle der Passbeschaffung durch die Ausländerbehörde erst dann vom ggf. bereits längere Zeit zurückliegenden Erlöschen der Duldung erfährt, wenn die Behörde ihn vom Vorliegen eines Reisedokuments unterrichtet. Es mag in dieser Hinsicht zwar sinnvoller sein, eine Formulierung zu wählen wie „Erlischt mit der Bekanntgabe, dass ein Rückreisedokument vorliegt“ (vgl. VGH BW, Beschluss vom 25. April 2001 – 11 S 1327/00 –, AuAS 2001, Heft 14, S. 146 = juris). Gleichwohl führt diese Phase der Unkenntnis zu keinen unzuträglichen Umständen. Eine Strafbarkeit wegen illegalen Aufenthaltes ist ausgeschlossen, solange der Kläger vom Erlöschen seiner Duldung nichts weiß und nichts wissen kann. Dass dies dem Beklagten die theoretische Möglichkeit gibt, den Kläger mit der Mitteilung vom Erlöschen zu „überfallen“, ist ebenfalls nicht zu beanstanden, da der Kläger nach Ablauf der ihm im Bescheid vom 9. August 2012 gesetzten Ausreisefrist keinen Anspruch darauf hat, dass ihm noch die freiwillige Ausreise ermöglicht wird (vgl. § 58 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 2 und 5 AufenthG; zu § 49 AuslG 1990 VGH BW a.a.O. Rdnr. 8).
Schließlich ist der Beklagte nicht deshalb daran gehindert, diese Nebenbestimmung bereits jetzt der Duldung beizufügen, obwohl er noch keine amtliche Passbeschaffung eingeleitet hat und die Möglichkeit einer Abschiebung noch nicht absehbar ist. Die Einschätzung des Beklagten, dass in einer beachtlichen Zahl von Fällen wegen Passlosigkeit Geduldete tatsächlich doch über einen Pass verfügen, der dann etwa bei Eheschließung oder Geburt eines Kindes deutscher Staatsangehörigkeit vorgelegt wird, erscheint dem Gericht auch aus eigener Anschauung nachvollziehbar. Ebenso nachvollziehbar ist, dass der Beklagte für diese Fälle bereits von Anfang an deutlich macht, dass er Falschangaben mit der Unwirksamkeit der Duldung sanktionieren will.
Die auf Feststellung gerichteten Hilfsanträge haben keinen Erfolg, weil keine Erledigung eingetreten ist. Im Übrigen hätten sie mangels Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung auch in der Sache keinen Erfolg. Ebenso kann der Verpflichtungsantrag nicht zum Ziel führen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 49 AuslG
§ 58 Satz 1 Nr. 2 AufenthV
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 2 AufenthG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 58 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 2 und 5 AufenthG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
InfAuslR 2009, 395
29 L 115.12
29 K 116.12
11 C 2.00
11 K 1870/09
11 K 2593/11
11 S 1327/00