Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-28, Aktenzeichen 3 A 409/04

Tenor:
Der Trinkwasserbeitragsbescheid des Beklagten vom 12.11.2003 und dessen Widerspruchsbescheid vom 23.02.2004 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung eines Trinkwasserbeitrags. Er ist Eigentümer des Grundstücks L. Straße in B., G1, mit einer Größe von 728 m².
Mit Bescheid vom 12.11.2003 zog der Beklagte ihn für dieses Grundstück zu einem Trinkwasserbeitrag heran. Im Bescheid wurden ein Beitrag in Höhe von 742,56 zuzüglich 16 v.H. Umsatzsteuer in Höhe von 118,81 sowie ein Zahlbetrag von 861,37 ausgewiesen.
Als Grundlagen der Beitragsbemessung wurden die volle Grundstücksfläche von 728 m², eine Bebauung mit einem Vollgeschoss sowie ein Beitragssatz von 1,02 /m² angegeben.
Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23.02.2004 als unbegründet zurück. Der Kläger hat am 02.03.2004 Klage erhoben.
Er trägt vor: Die Beitrags- und Gebührensatzung des Beklagten vom 25.10.2001 sei unwirksam. Die in § 1 Nr. 2 a bis c geregelten Beiträge und Gebühren überschnitten sich, so dass gegen den Grundsatz der einmaligen Gebührenerhebung verstoßen werde. Dies gelte insbesondere für den Wasserversorgungsbeitrag und die Kostenerstattung für den Hausanschluss. Wenn wie hier eine Erneuerung der Wasserversorgungsanlage in einer Ortschaft durchgeführt werde, sei eine deutliche Abgrenzung der Kosten i.S.d. § 18 der Satzung vom Beitrag aus Sicht des Kostenschuldners nicht möglich. Der Bescheid verstoße ferner gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Der Beitrag werde nur von denjenigen Grundstückseigentümern erhoben, die nach dem Jahr 1999 gebaut hätten, obwohl auch diejenigen, die früher gebaut hätten, von der neuen Wasserversorgungsanlage profitierten. Zudem müssten auch diejenigen keinen Wasserversorgungsbeitrag zahlen, die nach dem Jahr 2003 ein Grundstück in Boock erworben hätten. Dies sei willkürlich. Ferner liege ein Verstoß gegen § 2 Abs. 1 KAG M-V
vor, wenn in der Satzung die Abgabenschuldner zwar benannt seien, dann aber in der Praxis Abgaben nicht erhoben würden. Ebenso verstoße dies gegen § 8 Abs. 1 KAG
M-V. Die Kalkulation sei insoweit ebenfalls unrichtig. Die Kalkulationsgrundlage in der Satzung setze voraus, dass von allen Grundstückseigentümern - unabhängig vom Jahr des Grundstückserwerbs - Beiträge erhoben würden. Wenn nach dieser Kalkulation die Einnahmen durch die Beitragserhebung gerade ausreichten, um den finanziellen Aufwand des Beklagten zu decken, müsse die Kalkulationsgrundlage unzureichend sein wenn - wie hier - nur ein Bruchteil der Grundstückseigentümer herangezogen werde.
Der Kläger beantragt,
den Trinkwasserbeitragsbescheid des Beklagten vom 12.11.2003 und dessen Widerspruchsbescheid vom 23.02.2004 aufzuheben,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die Satzung sei wirksam. Es sei nach § 10 KAG M-V zulässig, Kosten für die Herstellung des Hausanschlusses gesondert zu erheben. Selbstverständlich seien die Hausanschlusskosten bei der Kalkulation des Wasserversorgungsbeitrags nicht einbezogen worden. Das Vorbringen des Klägers zur Fehlerhaftigkeit der Kalkulation sei spekulativ und unsubstantiiert. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz bei der Heranziehung der Beitragspflichtigen liege nicht vor. Soweit eine Heranziehung zulässig gewesen sei - hier seien auch Fragen der Verjährung zu prüfen - sei diese auch erfolgt. Ein etwaiges Unterbleiben im Einzelfall führe nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Beitragsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Maßgeblich hierfür ist, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, Altanschließer seien zwar in der Beitragskalkulation auf der Flächenseite berücksichtigt, aber nicht zu Beiträgen herangezogen worden. Bereits mit Beginn der Beitragserhebung habe fest gestanden, dass Altanschließer nicht zu Beiträgen herangezogen würden. Die Verbandsversammlung habe nach Erlass der Beitragssatzung festgelegt, Altanschließer nicht auf der Basis dieser Satzung heranzuziehen. Seit Beginn der Erhebung von Trinkwasserbeiträgen im Jahre 1998/1999 bis zum Systemwechsel Anfang 2008 seien pro Jahr etwa 7 bis 8 Beitragsbescheide erlassen worden.
Eine Gleichbehandlung von Alt- und Neuanschließern nicht nur bei den satzungsrechtlichen Regelungen zur Beitragspflicht und bei der Kalkulation der Beiträge, sondern auch bei der tatsächlichen Heranziehung ist jedoch rechtlich geboten. Zunächst darf die Beitragssatzung keine Differenzierung zwischen alt- und neuangeschlossenen Grundstücken vorsehen. Ein einheitlicher Beitragssatz für alle Grundstücke, denen vor Inkrafttreten des (ersten) Kommunalabgabengesetzes, nach dessen Inkrafttreten aber vor Erlass der Beitragssatzung, oder nach Inkrafttreten der Satzung eine Anschlussmöglichkeit geboten wurde, widerspricht nicht dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz. Umgekehrt würde ein "gespaltener" Beitragssatz den Gleichheitsgrundsatz verletzen. Das Gericht folgt insoweit der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern (vgl. Beschl. v. 21.04.1999 - 1 M 12/99 -, LKV 2000, S. 161; Urt. v. 30.06.2004 - 4 K 34/02 -, st. Rspr.; vgl. ferner VG Greifswald, Urt. v. 30.03.2005 - 3 A 1064/04 -; sämtlich betreffend Schmutzwasserbeiträge). Auch bei der Rechtsanwendung darf zwischen Neu- und Altanschließern nicht differenziert werden. Die Altanschließer dürfen und müssen ebenso wie die Neuanschließer zu einem Beitrag für die erstmalige Herstellung der jeweiligen öffentlichen Einrichtung herangezogen werden (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 21.04.1999 - 1 M 12/99 -)
Die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung ist die Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die öffentliche Wasserversorgung des Trink- und Abwasserzweckverbandes Uecker-Randow, Süd-Ost (Wasserbeitrags- und Gebührensatzung - WBGS) vom 25.10.2001, die gemäß ihrem §22 rückwirkend zum 01.01.2001 in Kraft getreten ist. Es kann letztlich offen bleiben, ob die Satzung auf Grund der ausdrücklich beschlossenen und systematisch durchgeführten Nichtanwendung auf Altanschließer unwirksam ist. Allerdings bestehen Zweifel, ob die Satzung deshalb nicht ordnungsgemäß zu Stande gekommen ist, weil die Verbandsversammlung diese offenbar von vornherein mit dem Vorbehalt beschlossen hat, die nach dem Inhalt der Satzung auch für Altanschließer geltenden Regelungen auf diese nicht anzuwenden. Dass dies trotz der zeitlichen Reihenfolge von Erlass der Beitragssatzung und Festlegung, Altanschließer nicht heranzuziehen, der Fall war, ergibt sich aus der Bekundung des Geschäftsführers des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, mit Beginn der Beitragserhebung habe eigentlich festgestanden, dass Altanschließer nicht zu Trinkwasserbeiträgen herangezogen würden. Es erscheint jedoch fraglich, ob der Vorbehalt der normgebenden Körperschaft beim Beschluss über die Norm, das Geregelte nicht zu wollen bzw. nicht anwenden zu wollen, zur Unwirksamkeit des Beschlusses führt. Auch beim Abschluss eines Rechtsgeschäfts ist der geheime Vorbehalt grundsätzlich unbeachtlich, § 116 Satz 1 BGB. Die Regelungsgedanken der §116 Satz 2 und 117 Abs. 1 BGB passen mangels Kenntnis der Adressaten von vornherein nicht. Es könnte einiges dafür sprechen, dass auch eine mit entsprechendem inneren Vorbehalt beschlossene und im übrigen formell und materiell fehlerfreie Norm wirksam ist, und dass für den Fall, dass sie gleichwohl nicht angewendet wird, ihre Anwendung von der Rechtsaufsichtsbehörde angeordnet und gegebenenfalls mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann.
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit einer Besteuerungsgrundlage, die die gebotene Gleichheit im Belastungserfolg prinzipiell verfehlt (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.06.1991 - 2 BvR 1493/89 -, NJW 1991, 2129 sowie Urt.v. 09.03.2004 - 2 BvL 17/02 -, NJW 2004, 1022), dürfte nicht einschlägig sein, weil im vorliegenden Fall die im Ergebnis gleichheitswidrige Belastung der Abgabepflichtigen nicht auf normativen Defiziten beruht, sondern darauf, dass die Behörde die geltenden Normen auf Altanschließer schlicht nicht angewendet hat; die entsprechende Entscheidung der Verbandsversammlung besitzt keinen Normcharakter.
Allerdings könnte an eine Funktionslosigkeit der Satzung zu denken sein, wenn diese strukturell unangewendet bleibt. Für Bebauungspläne ist anerkannt, dass eine bauplanerische Festsetzung wegen Funktionslosigkeit außer Kraft tritt, wenn und soweit - erstens - die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und - zweitens - die zur Funktionslosigkeit führende Abweichung zwischen der planerischen Festsetzung und der tatsächlichen Situation in ihrer Erkennbarkeit einen Grad erreicht haben muss, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1977 - IV C 39.75 - BVerwGE 54, 5). Die zu Grunde liegenden Überlegungen, dass Tatsachen einen entgegen stehenden Rechtssatz außer Kraft setzen können, weil das Recht um seiner Ordnungsfunktion willen außer Stande ist etwas zu bestimmen, das etwa überhaupt keinen sinnvollen Gegenstand oder keinen denkbaren Adressaten hat oder eine schlechthin unmögliche Regelung trifft, und dass eine Vorschrift funktionslos wird, wenn die Verhältnisse, auf die sich der Rechtssatz bezieht oder unter denen er allein eine sinnvolle Regelung darstellt, für immer weggefallen sind (BVerwG a.a.O m.w.N.), könnten auch im vorliegenden Fall gelten. Die Wasserbeitrags- und -gebührensatzung des Beklagten könnte danach jedenfalls in dem Zeitpunkt auch mit Wirkung für die Vergangenheit funktionslos geworden sein und ihre Eigenschaft, taugliche Rechtsgrundlage für in der Vergangenheit erlassene Beitragsbescheide zu sein, verloren haben, in dem der Beklagte eine Systemumstellung vorgenommen hat, weil ab diesem Zeitpunkt eine gleichheitsgemäße Beitragserhebung nicht mehr möglich war. Eine entsprechende Wirkung könnte dem Ablauf der Festsetzungsverjährungsfrist für bestehende Beitragsforderungen gegenüber Altanschließern zukommen.
Letztlich bedürfen diese Fragen jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil jedenfalls die Anwendung der Satzung rechtswidrig ist. Allerdings kann ein Abgabepflichtiger gegen eine Abgabenfestsetzung grundsätzlich nicht mit Erfolg einwenden, andere Abgabepflichtige würden zu der Abgabe zu Unrecht nicht herangezogen; er kann in einem solchen Falle nicht unter Berufung auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das daraus zu folgernde Gebot der Rechtsanwendungsgleichheit die Aufhebung seines Abgabenbescheides erreichen (vgl. z.B. BFH, Beschl. v. 12.10.2000 - VB 66/00 -, BFH/NV 2001, 296 m.w.N.). Mit dem Grundsatz "Keine Gleichheit im Unrecht" bzw. der Ablehnung eines Gleichheitsanspruchs auf Fehler-Wiederholung wird die Anerkennung eines aus einer rechtswidrigen Verwaltungsübung folgenden individuellen Anspruchs auf Einräumung rechtswidriger Begünstigungen auch in allen weiteren Fällen verneint. Anderenfalls würde die Befugnis oder sogar die Verpflichtung der Verwaltung anerkannt, in Widerspruch zum Gesetz zu entscheiden. Dies wäre jedoch mit der in Art.20 Abs. 3 GG angeordneten Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht unvereinbar, die grundsätzlich auch die Grenze des Gleichheitssatzes bezeichnet (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1969 - VIII C 104.69 -, BVerwGE 34, 278).
Jedoch wird der Grundsatz "keine Gleichheit im Unrecht" zum Teil differenzierend gesehen (vgl. Ossenbühl, Handbuch d. Staatsrechts, Bd. V, 2007, § 104 Rn. 67 a.E. m.w.N.). Der Hessische VGH hat im Jahre 1985 eine gebundene Entscheidung der Behörde wegen Missachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes aufgehoben und ausgeführt, die Entscheidung vollziehe zwar das einfache Recht, verstoße aber gegen höherrangiges, nämlich Verfassungsrecht; dass das einfache Gesetz dann nicht vollzogen werden könne sei verfassungsrechtlich hinnehmbar, weil dies nur einen Einzelfall betreffe und vorläufiger Natur sei, denn die Behörde bleibe von Verfassungs wegen und nach ihrem einfach-gesetzlichen Auftrag verpflichtet, das Gesetz in allen vergleichbaren Fällen zur Anwendung zu bringen (Beschl. v. 12.07.1985 - 4 TH 530/85 - , NVwZ 1986, 683, betreffend eine naturschutzrechtliche Entscheidung; ablehnend hierzu Reichenbach, NVwZ 1987, 383). Der VGH Baden-Württemberg hat im Jahre 1971 entschieden, dass die Gesetzesbindung der Verwaltung dem Recht auf Gleichbehandlung weichen muss, wenn ein Fall bewusster Nichtanwendung eines materiellen Gesetzes vorliegt, dessen Geltungsanspruch in der Verwaltungswirklichkeit ganz erheblich durchbrochen, weil auf einen kleinen Teil seines angestrebten Geltungsbereichs reduziert ist, und wenn gleichzeitig der Normzweck im Sinne der mit der Norm verfolgten öffentlichen Belange die Abweichung nicht verbietet (Beschl. v. 08.02.1971 - IV 846/70 -, DVBl. 1972, 186, m. zustimmender Anm. Götz, betreffend die Erhebung von Studiengebühren; vgl. auch Götz, NJW 1979, 1478, 1481, der das Spannungsverhältnis von Gleichheit und Gesetzesbindung im Einzelfall auflösen will; ablehnend Arndt, Ungleichheit im Unrecht?, FS f. Hubert Armbruster, 1976, S. 233). Ferner wird vertreten, dass dann, wenn einerseits das Gleichbehandlungsinteresse unter zusätzlichen Aspekten wie Vertrauens- oder Konkurrenzschutz als schutzwürdig zu bewerten ist, andererseits eine "systematisch" gesetzwidrige Praxis besonders gravierende Ausmaße erreicht, jedenfalls Abwehrschutz geboten sei (vgl. Osterloh, in: Sachs, GG - Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 3 Rn. 52). Nach letzterer Auffassung dürfte hier von vornherein, d.h. bereits seit Erlass des Beitragsbescheides ein Fall vorgelegen haben, in dem das Recht auf Gleichbehandlung die Rechtsbindung des Verwaltungshandelns überspielte und einen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides begründete. Eine gleichheitsgemäße Heranziehung der Beitragspflichtigen war von vornherein nicht im Ansatz gewährleistet; die Beitragserhebung ist nahezu flächendeckend unterblieben und nur in einzelnen Ausnahmefällen - nach den Angaben der Beklagtenseite sind jährlich nur etwa 7 bis 8 Beitragsbescheide erlassen worden - erfolgt. Damit geht es hier zweifellos um einen gravierenden Fall systematisch normwidriger Praxis, die als grob missbräuchlich bezeichnet werden muss. Ferner sind zusätzliche Gesichtspunkte zu Gunsten der gleichheitswidrig herangezogenen Beitragspflichtigen zu berücksichtigen. Diese werden im Ergebnis doppelt belastet, nämlich zum einen im Rahmen der Beitragserhebung mit den auf ihr Grundstück entfallenden anteiligen Investitionskosten der Wasserversorgungsanlagen, zum anderen aber auch im Rahmen der Gebührenerhebung anteilig mit den auf die Altanschließergrundstücke entfallenden und mangels Beitragserhebung ungedeckt bleibenden Investitionskosten, die dann in die Gebührenkalkulation eingestellt werden müssen. Letztlich bedarf die Frage, ob der angefochtene Beitragsbescheid von vornherein rechtswidrig war, jedoch keiner Entscheidung.
Denn die (zunächst) satzungsgemäße, aber gleichheitswidrige Heranziehung einzelner Beitragspflichtiger wird jedenfalls dann rechtswidrig, mit der Folge eines Aufhebungsanspruchs der Betroffenen, wenn eine Rechtsanwendungsgleichheit strukturell nicht mehr erreicht werden kann, z.B. weil - wie hier - die Satzung außer Kraft getreten ist, der Zweckverband eine Systemumstellung vollzogen hat und nunmehr nur noch privatrechtliche Entgelte erhoben werden (vgl. auch Götz, NJW 1979, 1478, 1481 zum Fall der "Beendigung einer Verwaltungsmaßnahme, so dass ein Übergang zur geläuterten, zutreffenden Rechtsauffassung in der künftigen Verwaltungspraxis nicht mehr möglich ist"). Ebenso kann dies der Fall sein, wenn die Abgabenansprüche gegen die übrigen Abgabepflichtigen verjährt sind. In einem solchen Fall verbietet sich die Aufrechterhaltung des angefochtenen Beitragsbescheides. Der Grundsatz "Keine Gleichheit im Unrecht" kann nicht mehr eingreifen, weil die Nichterhebung von Beiträgen kein Unrecht mehr darstellt, nachdem die Wasserbeitrags- und Gebührensatzung außer Kraft getreten ist. Das Postulat der Rechtsanwendungsgleichheit steht mit der Gesetzesbindung der Verwaltung nicht mehr in Konflikt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage nach der rechtlichen Bewertung einer dem Buchstaben nach gleichheitsgemäßen Beitragserhebungsregelung in der Satzung, die aber von vornherein auf Altanschließer nicht angewendet werden sollte und auch nicht angewendet wurde, zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 10 KAG M-V
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 KAG M-V
§ 8 Abs. 1 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 116 Satz 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1991, 2129
NJW 2004, 1022
BVerwGE 54, 5
BFH/NV 2001, 296
BVerwGE 34, 278
NVwZ 1986, 683
NVwZ 1987, 383
NJW 1979, 1478, 1481
1 M 12/99
4 K 34/02
3 A 1064/04
2 BvR 1493/89
2 BvL 17/02
IV C 39.75
VIII C 104.69
4 TH 530/85