Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-19, Aktenzeichen 3 L 20/12
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2014:0219.3L20.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gesellschaft nach englischem Recht mit Sitz in A-Stadt, wendet sich gegen die Untersagung der Vermittlung von Glücksspielen über die von ihr betriebene Internetseite. Auf der Grundlage einer Genehmigung der G. vom 06. August 2010 vermittelt sie Glücksspiele der Gesellschaft M.. Dabei handelt es sich um Wetten von Spielteilnehmern auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen der von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Keno“ und „Plus 5“, der von der spanischen Staatslotterie veranstalteten „Loteria de Navidad“, der von ihr und europäischen Partnerlotterien veranstalteten Lotterie „Euromillones“ und der von europäischen Lotterien veranstalteten Lotterie „Eurojackpot“. Ferner vermittelt die Klägerin die Teilnahme an von M. veranstalteten virtuellen „Rubbellos-Spielen“.
Die Klägerin beabsichtigte darüber hinaus ursprünglich, ihre Geschäftstätigkeit um die gewerbliche Vermittlung zum Spiel staatlicher Lotteriegesellschaften, etwa „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super Sechs“, Glücksspirale“, „ARD-Fernsehlotterie“, „Norddeutsche Klassenlotterie“ und „Süddeutsche Klassenlotterie“ sowie von Lotteriegesellschaften veranstalteten staatlichen Glücksspielen „ODDSET“, „Sportwette“, „Keno“ und „Rubbellose“ zu erweitern. Die Erteilung der hierfür beantragten Erlaubnis lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 02. April 2009 ab. Auf die dagegen erhobene Klage stellte das Verwaltungsgericht Halle mit Urteil vom 11. November 2010 – 3 A 156/09 HAL – unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 02. April 2009 fest, dass die Klägerin für die beantragte Tätigkeit keiner Erlaubnis bedürfe. Die Klägerin dürfe auch ohne Genehmigung staatlich zugelassene Glücksspiele vermitteln, weil die entgegenstehenden Regelungen im Glücksspielgesetz und im Glücksspielstaatsvertrag 2008 wegen des Vorrangs der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit unanwendbar seien. Die dagegen eingelegte Berufung nahm der Beklagte zurück.
Bereits mit Bescheid vom 07. August 2010 untersagte der Beklagte der Klägerin, über die von ihr betriebene Internetseite (...) die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen – insbesondere als gewerbliche Organisatorin von Lotterie-Spielgemeinschaften – zu vermitteln, zum Abschluss entsprechender Verträge aufzufordern, auf der Internetseite für Glücksspiele zu werben und werben zu lassen und drohte für den Fall, dass die Klägerin die angeordneten Maßnahmen nicht binnen vier Wochen ab Zustellung umsetze, ein Zwangsgeld i. H. v. 50.000,- € an. Er führte zur Begründung aus, die Klägerin biete über das Internet auch in Sachsen-Anhalt die Beteiligung an Glücksspielen (u.a. Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6, Glücks-Spirale) zu festen Gewinnquoten an. Nach ihren Allgemeinen Geschäftsbedingungen unterbreite sie ein Vermittlungsangebot. Eine von den zuständigen Behörden des Landes Sachseen-Anhalt erteilte Erlaubnis für die Vermittlung und die Bewerbung von Glücksspielen habe die Klägerin nicht. Ausländische Erlaubnisse besäßen in der Bundesrepublik keine Gültigkeit. Die Klägerin erfülle auch nicht die nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2007 notwendigen Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis, weil das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet nicht erlaubnisfähig sei. Zudem fehle es an der für die Erteilung der Erlaubnis notwendigen Zuverlässigkeit, weil sie verbotswidrig Glücksspiele über das Internet vermittle und verbotswidrig für verbotenes Glücksspiel und verbotswidrig im Internet für öffentliches Glücksspiel geworben habe. Wegen dieser Verstöße sei eine Untersagung geboten, weil eine Duldung den Zielen einer wirksamen Begrenzung des Glücksspielangebots und des Schutzes vor den vom Glücksspiel ausgehenden Gefahren zuwiderlaufe und zudem die Gefahr der Nachahmung in sich berge. Abgesehen davon handele es sich bei den Verstößen zugleich um Straftaten. Wie die Klägerin dem auf das Land Sachsen-Anhalt beschränkten Verbot Rechnung trage, sei ihr überlassen. Es sei ihre Sache, dafür Sorge zu tragen, dass ihr Internetangebot in Sachsen-Anhalt etwa durch die vollständige Einstellung des Glücksspielangebots oder durch den Einsatz eines zuverlässigen technischen Internetgeolokalisationsverfahrens oder mittels Mobilfunkortung oder ein anderes vergleichbares Verfahren nicht mehr erreichbar sei. Nicht ausreichend hingegen sei ein bloßer Hinweis, dass Spieler, die sich zum Zeitpunkt des Abschlusses des Vertrages in Sachsen-Anhalt aufhielten, nicht teilnahmeberechtigt seien oder nur die Teilnehmer auszuschließen, die ihren Wohnsitz in Sachsen-Anhalt hätten.
Mit der am 09. September 2010 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, der Bescheid sei rechtswidrig, weil sie kein Glücksspiel veranstalte, sondern nur die Teilnahme an Wetten auf den Ausgang staatlicher Lotterien vermittle. Sie übe ihre Tätigkeit nicht in Sachsen-Anhalt, sondern in A-Stadt aus. Zudem weise sie auf ihrer Website ausdrücklich darauf hin, dass sie nur Spielscheine von Spielern annehme, die sich nicht in Deutschland aufhielten. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages 2007 seien auf die Veranstaltung oder Vermittlung von Glücksspielangeboten europäischer Anbieter nicht anwendbar. Dass von Lotterien eine Suchtgefahr nicht ausgehe, ergebe sich daraus, dass solche Spiele mit Erlaubnis des Landes Sachsen-Anhalt von der Lotto-Toto GmbH angeboten würden. Betrugs- oder Manipulationsgefahren bestünden angesichts der Transparenz der Ausspielungen nicht. Der Gesetzgeber behandle staatliche Lotterien einerseits und private Wetten auf den Ausgang staatlicher Lotterien ohne sachlichen Grund ungleich. Zudem seien stärker suchtgefährdende Spiele, wie Pferdewetten oder das gewerbliche Automatenspiel nicht verboten. Auch die Verwaltungspraxis sei inkohärent, weil der Beklagte gegen die Klägerin und andere Anbieter vorgehe, die Internet-Aktivitäten seiner Lotteriegesellschaft, etwa die Werbung für die von ihr angebotenen Glücksspiele oder die Zulassung des e-Post-Briefes für die Übermittlung von Lotto-Tipps in Hessen, indes dulde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 09. August 2010 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ausgeführt, die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis seien nicht erfüllt, weil die Klägerin Beteiligungen an Veranstaltungen von M. vermittele, die in Sachsen-Anhalt nicht erlaubt seien.
Das Verwaltungsgericht Halle – 3. Kammer – hat den angefochtenen Bescheid mit Urteil vom 30. November 2011 aufgehoben. Die Untersagungsverfügung beruhe zwar auf einer zutreffenden Anwendung des § 13 GlüG LSA. Indes verstoße das Glücksspielmonopol gegen vorrangiges Gemeinschaftsrecht, so dass die Tätigkeit der Klägerin erlaubnisfrei zulässig sei. Das folge für die Klägerin schon aus dem rechtkräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. November 2010 – 3 A 156/09 HAL –. Soweit das Bundesverwaltungsgericht annehme, ein Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet sei mit Gemeinschaftsrecht vereinbar, weil es für staatliche wie private Veranstalter gleichermaßen gelte, sei dem nicht zu folgen, weil damit Anbietern, die nicht über ein Vertriebsnetz verfügten, die Grundlage entzogen werde. Zwar sei es auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts notwendig, eine Genehmigungspflicht für die Vermittlungstätigkeit der Klägerin vorzusehen. Indes sei es nicht Aufgabe des Gerichts, die rechtlichen Grundlagen zu schaffen, die den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts genügten.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, die Rechtskraft des Urteils vom 11. November 2010 – 3 A 156/09 HAL – stehe der Untersagungsverfügung nicht entgegen, weil diese Entscheidung auf der unzutreffenden Einschätzung beruhe, dass von den Glücksspielangeboten Suchtgefahren nicht ausgingen. Zudem erstrecke sich diese Entscheidung nicht auf die von der Klägerin ausgeübte Vermittlung von Glücksspielen des Veranstalters M., die in Sachsen-Anhalt nicht zugelassen seien. Die Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Glücksspielgesetz seien sowohl mit der Verfassung als auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Sie dienten der Eindämmung der Spielsucht. Dieses Ziel werde rechtlich und tatsächlich kohärent und systematisch verfolgt. Zu Unrecht nehme das Verwaltungsgericht an, dass im Bereich der staatlich veranstalteten Glücksspiele keine Suchtgefahr bestehe. Fehlten hinreichende wissenschaftliche Untersuchungen, so genüge eine dem Stand der Forschung entsprechende Gefahrenprognose. Eine solche Lage habe der Gesetzgeber seinerzeit vorgefunden, wenngleich sich aus den Studien ersehen lasse, dass die legalen staatlichen Angebote der Lotto- und Totounternehmen der Länder im Verhältnis zu anderen Glücksspielarten eine geringere Suchtgefahr in sich bärgen. Auch unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Glücksspielmonopols sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts jedenfalls der Erlaubnisvorbehalt mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Er finde ebenso wie die allgemeinen Ziele in § 1 GlüStV, die diese Ziele konkretisierenden Bestimmungen über die Erlaubnispflicht, die Versagungsgründe, das Spielverbot für Minderjährige, das Internetverbot, sowie die Regelungen über das Sozialkonzept und die Aufklärungspflichten Anwendung. Angesichts der Bindung an die gesetzgeberischen Ziele, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Grundrechte sei eine willkürliche Behandlung bei der Bescheidung ausgeschlossen und eine wirksame gerichtliche Kontrolle gewährleistet. Die Klägerin erfülle die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nicht, weil sie die Beteiligung an Veranstaltungen von Lotteriegesellschaften anderer Bundesländer vermitteln wolle, die indes in Sachsen-Anhalt nicht erlaubt seien. Durch die Änderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag werde dieses gesetzgeberische Konzept fortentwickelt. Die Möglichkeit, für den Vertrieb über das Internet eine Erlaubnis zu erteilen, solle Tendenzen zur Abwanderung in nicht erlaubte Angebote entgegenwirken. Die Erlaubnisvoraussetzungen orientierten sich an bisherigen Regelungen, die sich im Hinblick auf die Gewährleistung des Spieler- und Jugendschutzes bei Lotterien im Internet bewährt hätten. Mit den hohen Standards zum Schutz der Verbraucher und von Minderjährigen werde den mit Glücksspiel im Internet verbundenen besonderen Gefahren vorgebeugt.
Er beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle – 3. Kammer – vom 30. November 2011 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,hilfsweise, die Gerichtsakte 3 A 156/09 HAL mit Beiakten zur Sachaufklärung beizuziehen,hilfsweise, der Klägerin Gelegenheit zu geben, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob die Spielmöglichkeit durch einen Höchsteinsatz begrenzt ist und ob das Angebot der Klägerin ausreichende Vorkehrungen zur Authentifizierung und Identifizierung Jugendlicher und ausgeschlossener Spieler ermöglicht,weiter hilfsweise, die Revision zuzulassen.
Sie meint, die Berufung sei unbegründet, weil der Untersagungsverfügung bereits die rechtskräftige Feststellung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 – 3 A 156/09 HAL – entgegenstehe, in dem das Verwaltungsgericht erkannt habe, dass die Klägerin ihre Tätigkeit im Land Sachsen-Anhalt erlaubnisfrei ausüben dürfe, weil entgegenstehende Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Glücksspielgesetzes wegen Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht unanwendbar seien. Das Verwaltungsgericht habe nicht nur hinsichtlich der beantragten Tätigkeit, sondern abstrakt generell festgestellt, dass im Lotteriebereich Suchtgefahren nicht feststellbar seien. Deshalb sei die Urteilsformel dahin auszulegen, dass die Klägerin auch für die Vermittlung zu den von M. angebotenen Veranstaltungen keiner Erlaubnis bedürfe. Daran habe sich durch den zum 01. Juli 2012 in Kraft getretenen Glückspieländerungsstaatsvertrag nichts geändert. Das dort vorgesehene Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet sei mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar, weil das zuvor unterschiedslos geltende Verbot nunmehr für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien und die Veranstaltung und Vermittlung von Sport- und Pferdewetten aufgehoben sei, im Übrigen aber fortbestehe, ohne dass es für die unterschiedliche Behandlung der Glücksspiele bezogen auf diesen Vertriebsweg einen sachlichen Grund gebe. Die von Lotterien ausgehenden Suchtgefahren seien gering. Entsprechendes gelte für die von der Klägerin vermittelte Teilnahme an Wetten auf den Ausgang staatlicher Lotterien (sog. Zweitlotterien), während nunmehr für die gefährlicheren Sport- und Pferdewetten der Weg über das Internet zugelassen sei. Grund für eine Besorgnis von Manipulationen aufgrund einer Intransparenz bei der Gewinnermittlung und –verteilung gebe es bei der Zweitlotterie ebenfalls nicht. Das gelte umso mehr bei einem ausländischen Angebot der Klägerin, das der Aufsicht der zuständigen englischen Behörde unterliege. Überdies verstoße es gegen Gemeinschaftsrecht, die ausländische Erlaubnis unberücksichtigt zu lassen, obwohl das Schutzniveau des englischen gambling act 2005 gegenüber dem deutschen Recht gleichwertig sei. Das Internetverbot sei gemeinschaftswidrig, weil das gewerbliche Automatenspiel trotz gewisser weiterer Beschränkungen auch durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag weiterhin kaum reguliert sei, so dass das Internetverbot inkohärent sei. Zudem sei die Regulierung inkohärent, weil Schleswig-Holstein sein Glücksspielrecht abweichend von den Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag geregelt habe. Auch der weiterhin vorgesehene Erlaubnisvorbehalt verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, weil eine die Grundfreiheiten einschränkende Erlaubnispflicht nur zulässig sei, wenn sie auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhe und der Ermessensausübung Grenzen gesetzt seien. Dem genüge auch der neue Glücksspielstaatsvertrag nicht, weil ein Antragsteller auch unter Berücksichtigung der Ziele des Staatsvertrages nicht erkennen könne, welche Kriterien in einem Erlaubnisverfahren maßgeblich seien. Schließlich verstoße auch die Regelung über die Werbung in § 5 GlüStV gegen Gemeinschaftsrecht, weil die restriktiven Regelungen gemessen an der exzessiven Werbepraxis staatlicher Lotteriegesellschaften inkohärent sei. Die Bestimmungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag verstießen zudem gegen den Gleichheitssatz, weil die Unterbindung des Vertriebsweges über das Internet im Falle der Zweitlotterien willkürlich sei, weil von diesen weder ein Suchtrisiko noch eine Manipulationsgefahr ausgehe.
Abgesehen davon sei die Verfügung rechtswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Ihr sei nicht zu entnehmen, welche Maßnahmen der Beklagte von der Klägerin verlange. Eine vollständige Einstellung des Angebots, die der Beklagte als Möglichkeit erwähne, könne nicht rechtmäßig angeordnet werden. Die Bezugnahme auf Internetgeolokalisationsverfahren oder Mobilfunkortung helfe nicht weiter, weil beide Verfahren unverhältnismäßig aufwändig seien, zumal eine auf die Bundesländer bezogene Abgrenzung nach dem Stand der Technik nicht möglich sei. Ferner fehle es dem Land an der Verbandskompetenz, weil die Klägerin ihre Geschäftstätigkeit ausschließlich in A-Stadt ausübe und deshalb allein der englischen Glücksspielaufsicht unterliege. Die Klägerin eröffne die Möglichkeit der Teilnahme am Spiel ausschließlich in A-Stadt. Spielort sei nicht der Ort, an dem eine Internetseite abrufbar sei. Anders als der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein, der für Online-Glücksspiele auf den Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt des Spielers abstelle, sei nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht darauf abzustellen, wo das Angebot abrufbar sei, zumal auch bei der postalischen Aufgabe eines Spielscheins die Möglichkeit des Spielteilnahme nicht an dem Ort eröffnet werde, an dem sich der Briefkasten befinde, in den der Spielschein eingeworfen werde, sondern der Ort, an dem die Spielscheine eingingen und verarbeitet würden. Die Klägerin richte sich mit ihrem Angebot auch nicht zielgerichtet an Verbraucher in Deutschland, auch wenn das Angebot in deutscher Sprache verfügbar sei und die Angabe deutscher Telefonnummern ermögliche, weil die Spielteilnehmer mit ihrer Tippabgabe ausdrücklich bestätigten, dass sie sich nicht in Deutschland aufhielten.
Zuletzt sei die Verfügung unverhältnismäßig, weil der Beklagte in seine Ermessenserwägungen nicht einbezogen habe, dass die von dem Spiel ausgehenden Gefahren in Bezug auf die Spielsucht deutlich geringer seien als bei anderen Formen unerlaubten Glücksspiels.
Die Zwangsmittelandrohung sei rechtswidrig, weil die gewählte Art der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein mangels entsprechender völkerrechtlicher Vereinbarung mit dem Vereinigten Königreich unzulässig sei und eine Heilung des Zustellungsmangels ausscheide, weil das Ministerium von vornherein keine Zustellung versucht habe.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage zu Unrecht stattgegeben, weil die angefochtene Untersagungsverfügung rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1) Rechtsgrundlage dafür, der Klägerin zu untersagen, über die von ihr betriebene Internetseite (...) die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen – insbesondere als gewerbliche Organisatorin von Lotterie-Spielgemeinschaften – zu vermitteln, zum Abschluss entsprechender Verträge aufzufordern, auf der Internetseite für Glücksspiele zu werben und werben zu lassen, ist § 9 Abs. 1 Satz 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Art. 1 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesens in Deutschland , GVBl. LSA S. 216), dem der Landtags mit Art. 1 § 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften – Zweites Glücksspielrechtsänderungsgesetz) vom 25. Juni 2012 (GVBl. LSA S. 204) zugestimmt hat, obwohl die angefochtene Verfügung noch unter der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages aus dem Jahre 2008 erlassen worden ist. Bei der Untersagungsverfügung handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 – 8 C 39/12 –, Rdnr. 30 ). Deshalb bestimmt sich die Rechtmäßigkeit anhand der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblichen Rechtslage. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Bundeslandes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der Untersagungsverfügung liegen vor, weil es sich bei der von der Klägerin über die Website (...) angebotenen Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Lotterien um die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels handelt. Gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörden des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sind verboten (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Bei den Wetten auf den Ausgang von Lotterien handelt es sich um Glücksspiel i. S. d. § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, weil Wetten gegen Entgelt auf den Ausgang eines künftigen Ereignisses Glücksspiele sind (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV).
Die Klägerin hat keine Erlaubnis des Beklagten, der gemäß § 17 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GlüG LSA zuständigen Behörde, für die Vermittlung der von der Firma M. veranstalteten Wetten auf den Ausgang von Lotterien in der Bundesrepublik und im europäischen Ausland oder für den Verkauf der von ihr angebotenen „Rubbellose“. Sie hat die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht beantragt. Für die Veranstaltung der Wetten auf den Ausgang der Lotterien und die Veranstaltung der Rubbellos-Spiele hat auch die Gesellschaft M. vom Beklagten oder der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde keine Erlaubnis erhalten oder dort beantragt.
Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV entfaltet unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Glücksspielmonopols Geltungsanspruch. Er gewährleistet i. V. m. § 13 Abs. 4 Nrn. 1 bis 5 GlüG LSA, dass öffentliche Glücksspiele nur durch zuverlässige Personen vermittelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 – 8 C 13/09 – Rdnr. 73 ). Neben den Zielen der Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Lenkung des Spieltriebes der Bevölkerung (§ 1 Nr. 2 GlüStV) dient der an die Zuverlässigkeit anknüpfende Erlaubnisvorbehalt den mit den vorgenannten Zielen gleichrangigen Belangen des Jugend- und Spielerschutzes und der Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung der Glücksspiele und des Schutzes der Spieler vor betrügerischen Machenschaften (§ 1 Nrn. 3 und 4 GlüStV).
Diese Ziele rechtfertigen auch eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit i. S. d. Art. 56 AEUV. Als zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen, sind namentlich anerkannt Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen. Es steht den Mitgliedstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, sofern die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen. Daher ist gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung namentlich zu prüfen, ob die Beschränkung geeignet ist, die Verwirklichung des von dem fraglichen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziels oder der von ihm geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels oder dieser Ziele erforderlich ist. Die Klägerin kann nicht geltend machen, sie bedürfe für die Ausübung der Vermittlungstätigkeit einer Erlaubnis deutscher Behörden nicht, weil sie für ihre Tätigkeit eine Erlaubnis der britischen Glücksspielbehörden habe und deren Aufsicht unterliege. Denn nach den §§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, 17 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GlüG LSA ist die Erlaubnis des Beklagten erforderlich, um Spielinteressenten in Sachsen-Anhalt die Möglichkeit der Teilnahme an öffentlichem Glücksspiel vermitteln zu dürfen. Gemeinschaftsrecht steht dem nicht entgegen, weil es jedem Mitgliedstaat unbenommen ist, die Möglichkeit der Teilnahme am Glücksspiel von einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass ein Veranstalter dem entgegenhalten kann, er verfüge bereits über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis (vgl. EuGH, Urt. v. 12.09.2013, Biasci u. a., – C-660/11 u. a., Rdnr. 41 ).
Dem könnte nicht entgegengehalten werden, dass mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag dem Erfordernis einer systematischen und kohärenten Begrenzung von Glücksspielen nicht Rechnung getragen werde und sich ein Erlaubnisvorbehalt deshalb als unverhältnismäßig erweisen könnte. Denn für alle Arten zugelassenen Glücksspiels, auch nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz, dem Spielbankgesetz oder für das gewerbliche Automatenspiel nach den §§ 33 c f. GewO sieht der Gesetzgeber jeweils im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes und des Schutzes vor unlauteren Machenschaften einen Erlaubnisvorbehalt vor.
Die Klägerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, sie bedürfe nach der rechtskräftigen Feststellung in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 – 3 A 156/09 HAL – keiner Erlaubnis für die von ihr ausgeübte Tätigkeit. Ungeachtet der Frage, ob sich die Klägerin auf die Rechtskraft der Entscheidung im Hinblick auf die durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag geschaffene neue Rechtslage überhaupt berufen kann, erstreckt sich die Feststellung in dem Urteil des Verwaltungsgerichts nicht auf die Feststellung, dass die Vermittlung jeglicher Art Glücksspiels erlaubnisfrei zulässig ist. Nach dem Tenor und den Gründen der Entscheidung bezieht sich die rechtskräftige Feststellung nur auf die gewerbliche Vermittlung von staatlichen Lotterien, also solchen Lotterien, deren Veranstaltung in der Bundesrepublik erlaubt gewesen ist. Nach dem Tenor hat das Verwaltungsgericht „unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 02. April 2009 (…) festgestellt, dass die Klägerin für die beantragte Tätigkeit keiner Erlaubnis“ bedürfe. Im Tatbestand (UA S. 3) wird sodann ausgeführt, für welche Lotterien welcher Lotteriegesellschaften der Länder die Klägerin eine Vermittlungserlaubnis beantragt hatte. In den Entscheidungsgründen führt das Verwaltungsgericht sodann aus, die Klägerin begehre „zu Recht die Feststellung, dass sie staatlich zugelassene Glücksspiele – auch soweit dies über das Internet erfolgt – (…) ohne eine Genehmigung des Beklagten gewerblich vermitteln“ dürfe (UA S. 33). Dem Urteil ist entgegen der Auffassung der Klägerin und entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil nichts dafür zu entnehmen, dass das Verwaltungsgericht in dem Urteil vom 11. November 2010 über den klaren Wortlaut des Tenors hinaus und – entgegen § 88 VwGO – über den Klageantrag hinaus festgestellt haben könnte, dass die Vermittlung von erlaubten oder unerlaubten Lotterien jeglicher Art im In- oder Ausland in Sachsen-Anhalt erlaubnisfrei zulässig sein könnte. Unter diesen Umständen gibt es entgegen der Auffassung der Klägerin keinen Anlass, ihrem Hilfsantrag entsprechend, die Gerichtsakten zu dem Verfahren 3 A 156/09 HAL mit den Verwaltungsakten beizuziehen, um aufzuklären, was Inhalt des rechtkräftigen Urteils sein soll. Dafür wäre nur Raum, wenn der Tenor der Entscheidung auch unter Heranziehung der Urteilsgründe mehrdeutig wäre, so dass ohne eine Heranziehung der Gerichtsakten nicht beurteilt werden könnte, was Gegenstand der rechtkräftigen Feststellung gewesen sein soll. So indes verhält es sich hier nicht. Die rechtkräftige Feststellung des Verwaltungsgerichts ist nach dem Tenor und den Entscheidungsgründen auf die Feststellung der Erlaubnisfreiheit der Vermittlung zu staatlichen Lotterien der Bundesländer beschränkt und erfasst eindeutig nicht die Vermittlung zum Spiel ausländischer Wettunternehmen.
Ebenfalls ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, dem Beklagten fehle die Zuständigkeit – die Verbandskompetenz – für die Untersagung der von ihr ausgeübten Vermittlungstätigkeit, weil sie ihre Vermittlungstätigkeit und die Möglichkeit der Teilnahme an den Wetten ausschließlich in A-Stadt anbiete, wo sie ihren Geschäftssitz habe und die technischen Vorrichtungen (Server u. a.) vorhalte. Gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Diese Bestimmung bezieht in das Veranstaltungsgeschehen zutreffend den Ort ein, an dem das Wettgeschäft nach der Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 07.09.2006 – 1 B 273/06 – Rdnr. 18; OVG NW, Beschl. v. 22.11.2006 – 13 B 1803/06 ; Dietlein/Hecker/Ruttig , Glücksspielrecht, zu § 3 GlüStV, Rdnr. 14). Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, auch bei der postalischen Aufgabe eines Spielscheins sei nicht auf den Ort abzustellen, an dem der Briefkasten aufgestellt sei, sondern auf den Ort, an dem die Spielscheine eingingen und verarbeitet würden. Ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege entgegennimmt, veranstaltet sein Glücksspiel auch in der Bundesrepublik (vgl. BGH, Urt. v. 14.03.2002 – I ZR 279/99 – Rdnrn. 3 und 20 f.). Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet, an dem der Nutzer des Internets das Wettangebot annimmt (BGH, Urt. v. 01.04.2004 – I ZR 317/01 – Rdnr. 32; OVG NW, Beschl. v. 14.05.2004 – 4 B 2096/03 – Rdnr. 20 ).
Die Klägerin kann auch nicht geltend machen, sie vermittle in Sachsen-Anhalt kein unerlaubtes Glücksspiel, weil sich ihr Vermittlungsangebot nicht an Spieler richte, die vom Land Sachsen-Anhalt aus das Angebot annehmen wollen. Das Angebot ist über die Website (...) in Sachsen-Anhalt abrufbar und bietet auch Nutzern aus Sachsen-Anhalt die Möglichkeit, nach Registrierung auf den Ausgang von Lotterien zu wetten (vgl. auch VG Potsdam, Urt. v. 09.05.2012 – 6 K 3023/09 – Rdnr. 27 ). Auf der Website finden sich keine Hinweise darauf, dass Spieler, die ihre Wette von Sachsen-Anhalt aus abgeben, von der Teilnahme am Glücksspiel ausgeschlossen sind. Denn auch wenn die Klägerin zu Recht darauf hinweist, dass sich das Angebot nach der Ziffer 1.1 lit. d der über die Website abrufbaren Allgemeinen Geschäftsbedingungen nur an Personen richtet, „die sich zum Zeitpunkt der Abgabe ihres Tipps nicht in den Vereinigten Staaten von Amerika, Iran, Afghanistan, Demokratische Volksrepublik Korea, Kuba, Myanmar, Türkei, China, Hong Kong, Israel, oder in einem anderen Land oder an einem anderen Ort aufhalten, in dem die Teilnahme an Wetten/Glücksspielen der auf dieser Website vorgesehenen Art nicht erlaubt ist“, und dass die Spielteilnehmer mit der Abgabe ihres Tipps nach der Ziffer 1.2 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen bestätigen, „dass sie sich zum Zeitpunkt der Abgabe des Tipps nicht in einem Land aufhalten, in dem die Teilnahme an Wetten/Glücksspielen der auf dieser Website vorgesehenen Art nicht erlaubt ist“, so schließt die Klägerin andrerseits Spieler nicht aus, die sich registrieren und einen Tipp abgeben, obwohl sie sich in einem Land aufhalten, in dem die Teilnahme an dem Glückspiel nicht erlaubt ist. Denn nach der Ziffer 1.6 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen ist die Klägerin nicht verpflichtet, die betreffenden Spielteilnehmer zu kontaktieren, um tatsächlich oder scheinbar unrichtige, unvollständige oder ungültige Angaben zu berichtigen. Die Teilnehmer sind somit nicht von dem Spiel ausgeschlossen. Allerdings haben sie nach der Ziffer 10.1.1 lit g, iii keinen Anspruch auf einen Gewinn und dessen Auszahlung. Der Spieleinsatz kann nach freiem Ermessen von M. verfallen oder dem Spielkonto dieser Person gutgeschrieben „oder auf einem anderen, zur Verfügung stehenden Weg erstattet“ werden (vgl. Ziffer 10.1.4 der AGB).
Abgesehen davon erscheint es dem Senat nach der äußeren Gestaltung der in deutscher Sprache verfassten Website, mit dem vornehmlich an den Ausgang deutscher Lotterien anknüpfenden Wettangebot fernliegend, anzunehmen, das Angebot richte sich nicht an Spieler in der Bundesrepublik bzw. in Sachsen-Anhalt, zumal der Hinweis in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen in einer allgemeinen Formulierung verborgen wird („… oder in einem anderen Land oder an einem anderen Ort …“), die auf eine Aufzählung einer Reihe ausdrücklich hervorgehobener mehr oder minder exotischer Staaten folgt. Wäre der Ausschluss von Teilnehmern aus Sachsen-Anhalt oder einem anderen Land, in dem der Glücksspielstaatsvertrag anzuwenden ist, ernst gemeint, so hätte es wohl auf der Hand gelegen, einen ausdrücklichen Hinweis auf die Bundesrepublik Deutschland aufzunehmen, statt diesen in einer salvatorischen Klausel im Anschluss an Korea oder Myanmar aufzuführen.
Der allgemeine Hinweis darauf, dass ihr Angebot sich nicht an Teilnehmer richte, die sich in einem Land aufhalten, in dem die Teilnahme an Glücksspielen der Klägerin nicht erlaubt ist, genügt auch deshalb nicht als Beleg für die vorgeschobene Behauptung der Klägerin, sie wende sich mit ihrem Angebot nicht an Spieler, die sich bei Abgabe des Tipps in Sachsen-Anhalt aufhielten, weil die Klägerin auch in diesem Verfahren betont, dass ihr Angebot kein unerlaubtes Glücksspiel darstelle, weil sie für die Vermittlungstätigkeit wegen des Urteils des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 keiner Erlaubnis bedürfe und weil sie für ihre Tätigkeit eine Erlaubnis in Großbritannien erworben habe und deshalb mit Rücksicht auf die Dienstleistungsfreiheit einer gesonderten Erlaubnis deutscher Behörde nicht bedürfe, um auch Spielern in der Bundesrepublik bzw. in Sachsen-Anhalt Wetten vermitteln zu dürfen.
b) Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Untersagung der Vermittlungstätigkeit vor, so ist die Entscheidung des Beklagten, der Klägerin die Vermittlungstätigkeit zu untersagen, nicht ermessensfehlerhaft. Ist die Behörde – wie hier durch § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV – ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG). Das gilt sowohl für die Frage, ob die Behörde von der ihr gebotenen Möglichkeit des Einschreitens Gebrauch macht als auch für die Wahl der Mittel, mit denen sie dem von ihr als ordnungswidrig erkannten Zustand Abhilfe zu verschaffen gedenkt.
Da die Klägerin keine Erlaubnis für ihre Vermittlungstätigkeit hat und die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels strafbar ist, ist es nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte der Klägerin zur Vermeidung künftiger Straftaten die von ihr ausgeübte Vermittlungstätigkeit untersagt, zumal die Klägerin die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht anstrebt und der Behörde damit auch keine Möglichkeit bietet, etwaige Hindernisse für die Erteilung einer Erlaubnis durch die Erteilung von Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen zu überwinden. Der Beklagte hat sich bei Erlass der Verfügung ermessensfehlerfrei von der Erwägung leiten lassen dürfen, dass die Vermittlungstätigkeit über das Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. bis Mitte 2012 verboten und – ausnahmslos – nicht erlaubnisfähig gewesen ist.
Das Festhalten an der Untersagungsverfügung nach dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages ist ebenfalls nicht zu beanstanden, obwohl nunmehr die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den in § 4 Abs. 5 GlüStV genannten Voraussetzungen abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV erlaubt werden kann. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt, er halte an der Untersagungsverfügung fest, weil die Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht erlaubt und nicht erlaubnisfähig sei.
Das entspricht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung, weil die Untersagung dazu dient, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Vermittlungstätigkeit über das Internet zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 – 8 C 39/12 – Rdnr. 51 ).
Die gesetzlichen Grenzen des Ermessens schließen die Untersagung der von der Klägerin ausgeübten Vermittlungstätigkeit ebenfalls nicht aus. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Verhältnismäßigkeitsgebot steht als gesetzliche Grenze der Ermessensauübung einer Untersagung nur entgegen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall ist die Untersagung notwendig, um die Klärung in einem Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (vgl. BVerwG, a. a. O.).
Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin ausgeübte Vermittlung öffentlicher Glücksspiele nicht erlaubnisfähig ist, weil das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist und die Erteilung einer Erlaubnis nicht in Betracht kommt. Zwar sehen die Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag seit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV Ausnahmen vorgesehen werden können. Indes sind Ausnahmen nach § 4 Abs. 5 GlüStV unter den dort genannten weiteren Voraussetzungen nur vorgesehen für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien und die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Auf die Frage, ob diese partielle Öffnung des Verbots eine systematische und kohärente Eindämmung des Glücksspiels ermöglicht oder ob die Ermöglichung der Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung der hinsichtlich des Suchtpotenzials gefährlicheren Sportwetten einer konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren widerspricht, bedarf einer Klärung nicht. Selbst wenn man dies annehmen wollte, bliebe es zulässig, die Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen davon abhängig zu machen, dass die Veranstaltung und Vermittlung des Glücksspiels im Übrigen erlaubt ist. Denn die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen vom Verbot des Vertriebs über das Internet knüpft an ein auf anderen Vertriebswegen erlaubtes Glücksspiel an. Ein solcher Fall liegt hier indes auch nicht vor. Denn das von M. veranstaltete Glücksspiel ist weder in Sachsen-Anhalt, noch sonst im Bundesgebiet erlaubt. Ein inkohärentes Internetverbot kann mit anderen Worten nicht dazu führen, dass der Klägerin die Vermittlung eines unerlaubten Glücksspiels zu gestatten ist.
Abgesehen davon ist die Vermittlung des angebotenen Glücksspiels über das Internet so wie sie von ihr ausgeübt wird, nicht erlaubnisfähig. Nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet nur erlauben, wenn der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Das ist bei dem Angebot der Klägerin nicht der Fall. Zwar richtet sie ihr Angebot ausdrücklich nicht an Minderjährige. In der Ziffer 1.1 lit. a der AGB weist die Klägerin darauf hin, dass sich das Angebot nur an Personen richtet, die über 18 Jahre alt sind. Durch ein System der Identifizierung und Authentifizierung sind indes Minderjährige, die sich trotz des Hinweises in den AGB am Spiel beteiligen, von einer Teilnahme nicht ausgeschlossen. Ausgeschlossen sind sie durch die Ziffer 10.1.1 lit. g, i der AGB nur von der Auszahlung eines Gewinns. Ungeachtet dessen enthält das Angebot der Klägerin auf der Website entgegen § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV keine Vorrichtungen zu Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler.
Ferner hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zutreffend darauf hingewiesen, dass das von der Klägerin vermittelte Spielangebot keine Vorkehrungen über einen zulässigen Höchsteinsatz i. S. d. § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV vorsieht. Zu Recht macht der Beklagte weiter geltend, dass die Vermittlung der von M. angebotenen virtuellen Rubbellose über das Internet wegen § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV nicht erlaubnisfähig ist, weil das Ergebnis des Spiels sofort abgerufen werden kann, so dass dieses Spiel eine hohe Ereignishäufigkeit aufweist. Der Senat hatte entgegen der in der mündlichen Verhandlung zum Ausdruck gebrachten Auffassung der Klägerin keine Veranlassung, ihr nochmals Gelegenheit zu geben, zu den Fragen Stellung zu nehmen, ob die Spielmöglichkeit durch einen Höchsteinsatz begrenzt ist und ob das Angebot der Klägerin ausreichende Vorkehrungen zu Authentifizierung und Identifizierung Jugendlicher und ausgeschlossener Spieler ermöglicht. Es konnte die im Verhandlungstermin anwaltlich vertretene Klägerin nicht überraschen, dass der Senat wegen der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu prüfen hat, ob das Angebot der Klägerin unter Berücksichtigung des § 4 Abs. 5 GlüStV erlaubnisfähig ist. Es bestand für die Klägerin auch kein Anlass, von ihrem eigenen Angebot auf der von ihr unterhaltenen Website überrascht zu sein.
Schließlich geben weder der Vortrag der Klägerin noch der sonstige Akteninhalt greifbare Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die Tätigkeit der Klägerin nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend, sondern willkürlich, aus fiskalischen Gründen, zum Schutz des Lotteriemonopols unterbindet und gegen Anbieter oder Vermittler unerlaubten Glücksspiels im Internet im Übrigen nicht vorgeht. Der Beklagte hat auf die dahingehende Mutmaßung der Klägerin im Verhandlungstermin erklärt, sie gehe gegenwärtig gegen über 20 Anbieter unerlaubter Lotterien und Sportwetten im Internet vor.
Auch bei der Wahl der Maßnahme hat die Behörde von dem ihr eröffneten Ermessen rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Mit der Untersagungsverfügung hat sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens i. S. d. § 40 VwVfG eingehalten. Es verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gegen den § 37 Abs. 1 VwVfG, wenn der Beklagte der Klägerin keine im Einzelnen bestimmten Vorgaben dazu macht, wie sie dem Verbot künftig Rechnung tragen will. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Er muss demnach genügend deutlich erkennen lassen, welches Verhalten die Behörde dem Adressaten für die Zukunft aufgibt. Dem genügt der angefochtene Bescheid vom 09. August 2010, indem der Beklagte der Klägerin untersagt, über die von ihr betriebene Website (...) die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen zu vermitteln und für den Fall, dass sie die angeordneten Maßnahmen nicht innerhalb von vier Wochen nach Zustellung des Bescheides umsetzt, ein Zwangsgeld androht. Damit ist klar, welches Verhalten von der Klägerin verlangt wird. Wie sie dem Unterlassungsgebot genügt, ist ihr im Wesentlichen freigestellt. In der Begründung zählt der Beklagte nur beispielhaft auf, dass neben der Einstellung des Glücksspielangebots auch der Einsatz eines technischen Internetgeolokalisationsverfahrens oder einer Mobilfunkortung genüge, um den zuverlässigen Ausschluss von Spielern aus Sachsen-Anhalt zu gewährleisten. Damit hat der Beklagte hinreichend deutlich gemacht, dass er von der Klägerin für den Fall, dass sie ihr Angebot nicht gänzlich einstellt, jedenfalls hinreichend wirksame technische Vorkehrungen verlangt, die genügend sicherstellen, dass Teilnehmer aus Sachsen-Anhalt vom Spielbetrieb ausgeschlossen sind. Die von der Klägerin erhobenen Zweifel daran, ob Internetgeolokalisationsverfahren geeignet seien, einen Ausschluss von Spielern aus Sachsen-Anhalt sicher und trennscharf zu ermöglichen, ändern an der Bestimmtheit des Bescheides nichts. Wenn sie selbst der Auffassung ist, dass die Internetgeolokalisationsverfahren nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglichen, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus Sachsen-Anhalt nicht erreichbar ist (vgl. BayVGH, Beschl. v. 24.01.2012 – 10 C 11.1290 – Rdnr. 21; VG Potsdam, Urt. v. 09.05.2012 – 6 K 3023/09 – Rdnr. 50 ).
Aus den vorstehend genannten Gründen ist auch das Werbeverbot rechtmäßig.
2) Rechtsgrundlage für die Androhung des Zwangsgeldes ist § 59 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA. Eine fehlerhafte Zustellung der Zwangsgeldandrohung berührt ihre Rechtmäßigkeit entgegen der Auffassung der Klägerin nicht. Gemäß § 59 Abs. 6 Satz 1 SOG LSA ist die Androhung zuzustellen. Das gilt nach § 59 Abs. 6 Satz 2 SOG LSA auch, wenn sie – wie hier – mit dem zugrunde liegenden sicherheitsbehördlichen Verwaltungsakt verbunden ist und für diesen keine Zustellung vorgeschrieben ist. Gemäß § 2 VwZG-LSA wird zugestellt, soweit dies – wie hier mit § 59 Abs. 6 Satz 1 SOG LSA – durch Rechtsvorschrift bestimmt ist. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 erfolgt eine Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist. Diese Art der Zustellung hat der Beklagte bei der Übermittlung des Bescheides vom 07. August 2010 gewählt, indem er ihn als „Einschreiben mit Internationalem Rückschein“ versandt hat. Ob diese Art der Zustellung völkerrechtlich zulässig ist, kann dahinstehen. Entgegen der Auffassung der Klägerin spricht dagegen nicht bereits, dass mit dem Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland kein völkerrechtlicher Vertrag über die Zustellung von Dokumenten in Verwaltungssachen abgeschlossen ist. Denn § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG stellt auf die völkerrechtliche Zulässigkeit und nicht allein auf völkerrechtliche Vereinbarungen ab, so dass auch die widerspruchslose Hinnahme einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll, geeignet sein kann, die Zustellung als völkergewohnheitsrechtlich zulässig anzusehen (vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. 27.05.2011 – 27 L 1602/10 –, Rdnr. 11 ).
Ungeachtet dessen gilt ein etwaiger Zustellungsmangel als geheilt. Lässt sich nämlich eine formgerechte Zustellung eines Dokuments nicht nachweisen, oder ist es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen, gilt es gemäß § 8 VwZG als in dem Zeitpunkt zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen ist. Nach dem Stempelaufdruck auf der von der Klägerin mit der Klageschrift übersandten Ablichtung des Bescheides („RECEIVED 13 AUG 2010“) ist ihr dieser am 13. August 2010 zugegangen.
§ 8 VwZG ist auch bei einer Zustellung im Ausland auf der Grundlage des § 9 VwZG anwendbar. Der Wortlaut des § 8 VwZG erfasst die Zustellung von Dokumenten, ohne bestimmte Arten oder Orte der Zustellung, etwa solche im Ausland von seinem Anwendungsbereich auszuschließen. Die systematische Auslegung spricht nicht gegen dieses an den Wortlaut anknüpfende Ergebnis. Zwar findet sich die Regelung über die Heilung von Zustellungsmängeln in § 8 VwZG vor der Bestimmung über die Zustellung im Ausland (§ 9 VwZG). Indes ist die Zustellung im Ausland, wie § 2 Abs. 2 Satz 2 VwZG verdeutlicht, eine Sonderart der Zustellung. Wenn § 8 VwZG für Sonderarten der Zustellung keine Geltung entfalten sollte, so hätte es angesichts der Stellung des § 2 Abs. 2 Satz 2 VwZG nahegelegen, dies in § 8 VwZG ausdrücklich zum Ausdruck zu bringen (vgl. OVG NW, Beschl. v. 14.07.2011 – 13 B 696/11 – Rdnr. 37 ). Der Sinn und Zweck des § 8 VwZG rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Die Regelungen über die Zustellung dienen dem Beleg dafür, dass und wann ein Dokument dem Adressaten zugegangen ist. Sie ermöglichen der Behörde den urkundlichen Nachweis über den Zugang und den Zeitpunkt des Zugangs. Um diesen urkundlichen Nachweis führen zu können, muss die Behörde die Zustellung formgerecht bewirken, weil die Formvorschriften für eine ordnungsgemäße Zustellung sicherstellen sollen, dass die Zustellungsurkunde oder das Empfangsbekenntnis inhaltlich richtig ist. Eines solchen förmlichen Nachweises bedarf es nicht, wenn zwischen den Beteiligten – wie hier – weder der Zugang noch der Zeitpunkt des Zugangs umstritten ist. In diesem Fall wäre das Festhalten an Regelungen über die formgerechte Zustellung eine bloße Förmelei.
Zu Unrecht macht die Klägerin geltend, § 8 VwZG sei nicht anwendbar, weil der Beklagte den Bescheid nicht habe zustellen wollen. Dafür gibt der Inhalt der Akten nichts her. Vielmehr lässt die gewählte Art der Zustellung mittels „Einschreiben mit Internationalem Rückschein“ keinen anderen Schluss zu, als dass der Beklagte der im Ausland ansässigen Klägerin den Bescheid auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG hat zustellen lassen wollen. Zu Unrecht macht sie geltend, am Zustellungswillen des Beklagten fehle es, weil er eine zulässige Form der Zustellung im Ausland nicht gewählt habe. Die Anwendbarkeit des § 8 VwZG hängt nicht davon ab, ob der Beklagte bei einer Zustellung im Ausland von zu Gebote stehenden Möglichkeiten i. S. d. § 9 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 VwZG die richtige Möglichkeit gewählt hat und lediglich die Ausführung der gewählten Art der Zustellung fehlerhaft gewesen ist. Der Wortlaut und der Zweck der Regelung geben für diese Annahme nichts her.
Weitere Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, 17 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GlüG
§§ 33 c f. GewO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 13 GlüG
§ 1 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 88 VwGO
§ 3 GlüStV
§ 40 VwVfG
§ 8 VwZG
§ 9 VwZG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 17 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GlüG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 13 Abs. 4 Nrn. 1 bis 5 GlüG
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nrn. 3 und 4 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA
§ 59 Abs. 6 Satz 1 SOG LSA
§ 59 Abs. 6 Satz 2 SOG LSA
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 VwZG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 3 A 156/09
8 C 39/12
8 C 13/09
1 B 273/06
13 B 1803/06
I ZR 279/99
I ZR 317/01
4 B 2096/03
6 K 3023/09
10 C 11.12
27 L 1602/10
13 B 696/11