Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-25, Aktenzeichen 10 K 396/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0425.10K396.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. (Rn.35)
2. Die Daten und Informationen sind mit dem im Einzelfall höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit und Vollständigkeit zu erheben und anzugeben. (Rn.39)
3. Bei Emissionsberechtigungen handelt sich nicht um „Geld“ im Sinne eines gesellschaftlich akzeptierten Tausch- und Zahlungsmittels, das alle Waren, Güter und Dienstleistungen vergleichbar macht. (Rn.42)
4. Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, so ist die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. (Rn.54)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aus dem Urteil gegen sie vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt im Industriepark Hoechst eine Vinylacetat-Anlage.
Mit Antrag vom 23. Januar 2012 beantragte sie die kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Anlage für den Zeitraum von 2013 bis 2020. Der Antrag lag eine Verifizierung des TÜV Hessen vom 12. Januar 2012 bei, die die Richtigkeit der tatsächlichen Angaben der Klägerin bestätigte. Dort wurde ausgeführt, dass durch die Zuordnung der Stoffströme und die Art der Berechnung der Wärmemengen Doppelzählungen vermieden würden und solche Doppelzählungen nicht festgestellt werden konnten. Mit Zuteilungsbescheid vom 17. Februar 2014 teilte die Beklagte Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) der Klägerin für die Zuteilungsperiode 2013 bis 2020 510.313 kostenlose Emissionsberechtigungen zu. Hiergegen legte die Klägerin nach Angaben der Beklagten Widerspruch ein, den sie am 20. Februar 2017 zurücknahm. Am 23. Juni 2015 stellte die Klägerin einen weiteren Zuteilungsantrag wegen einer Kapazitätserweiterung. Mit Bescheid vom 2. März 2016 teilte die Beklagte der Klägerin zusätzliche 49.140 Zertifikate zu.
Im Zusammenhang mit der Kapazitätserweiterung reichte die Klägerin am 4. Dezember 2015 eine Korrektur der Mitteilung vom 31. Januar 2015 zum Betrieb für die Jahre 2013 und 2014 ein. Darin wurde eine gegenüber dem Zuteilungsantrag vom 23. Januar 2012 abweichende Berechnung der Prozessemissionen vorgenommen. Die Aktivitätsraten der Korrektur der Abwärmenutzung wurde mit Hilfe einer Methode in einen angenommenen Nutzungsgrad von 66,7 % geändert. Dies wurde vom TÜV Süd Industrie Service bestätigt. Mit Schreiben vom 26. Januar 2018 teilte die DEHSt der Klägerin mit, dass sie den Zuteilungsbescheid vom 17. Februar 2014 überprüfe. Die Angaben zu den Prozessemissionen von Typ b) und c) seien fehlerhaft gewesen. Es liege eine Überschneidung des Zuteilungselementes mit Prozessemissionen mit dem Zuteilungselement mit Wärme-Emissionswert vor, die zu einer rechtswidrigen Doppelzählung führe. Die in der Stellungnahme der TÜV Süd Industrie Service dargelegte Methode zur Abgrenzung der Zuteilungselemente mit Prozessemissionen und Wärme-Emissionswert unter Anwendung einer Effizienz der Umsetzung von Ethylen zu CO2 von 0,667 unterschätze die tatsächlich entstandene und genutzte Wärmemenge im Zuteilungselement mit Wärme-Emissionswert. Es sei beabsichtigt, den Zuteilungsbescheid teilweise zurückzunehmen. Die Klägerin wurde aufgefordert, einen geänderten Zuteilungsantrag vorzulegen. Dabei wurden die Einzelheiten des zu korrigierenden Zuteilungselements mit Prozessemissionen näher dargelegt. In einem Antwortschreiben vom 27. April 2018 äußerte die Klägerin Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Rücknahmebescheides. Mit Schreiben vom 6. Juni 2018 gab die DEHSt der Klägerin nochmals Gelegenheit, die Daten des Zuteilungselements mit Prozessemissionen zu korrigieren und in verifizierter Form nachzureichen. Mit am 13. Juli 2018 übersandtem Schreiben legte die Klägerin die korrigierten und verifizierten Daten vor. Der TÜV Süd Industrie Service bestätigte für die Prozessemissionen Typ b) einen Nutzungsgrad von 79 % für die Wärmerückgewinnung bei der freiwerdenden Prozessenergie und für Typ c) eine Effizienz von 66,7 %. Diesen Ansatz bewertete die DEHSt nach einem internen Vermerk vom 14. August 2018 als plausibel.
Am 12. Oktober 2018 meldete die DEHSt der EU-Kommission die korrigierten Daten. Mit Beschluss vom 14. Juni 2019 wies die EU-Kommission den Zentralverwalter an, die Änderung der nationalen Zuteilungstabelle im Unionsregister entsprechend vorzunehmen.
Mit Bescheid vom 27. Juni 2019 nahm die DEHSt den Zuteilungsbescheid vom 17. Februar 2014 zurück, soweit die Zuteilung 395.215 Emissionsberechtigungen übersteigt. Es wurden 101.684 Berechtigungen zurückgefordert und insoweit die sofortige Vollziehung angeordnet. Zur Begründung führte sie aus, der Betreiber habe gemäß § 6 Abs. 1 und 3 der Zuteilungsverordnung (ZuV) 2020 sicherzustellen, dass es bei der Antragstellung weder zu Überschneidungen noch zu Doppelzählungen zwischen den Zuteilungselementen komme. In ihren Antragsdaten haben die Klägerin 2012 Emissionen aus den Oxidationsreaktionen sowohl den Zuteilungselementen mit Wärme-Emissionswert als auch dem Zuteilungselement mit Prozessemissionen zugeordnet, so dass es zu einer Doppelzählung für dieselben Emissionen gekommen sei. Der teilweisen Rücknahme der Zuteilungsentscheidung stehe auch nicht der Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegen, da der Antragsdatensatz fehlerhaft gewesen sei. Für die Rücknahme spreche, dass die Klägerin anderenfalls einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil erlangen würde. Den am 4. Juli 2019 erhobenen Widerspruch der Klägerin hat die DEHSt mit Widerspruchsbescheid vom 18. November 2020 zurückgewiesen, gleichzeitig aber die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt. Zur Begründung wurde ausgeführt, es könne offenbleiben, ob für die Rücknahme § 48 Abs. 2 oder Abs. 3 VwVfG herangezogen werden müsse. Die fehlerhaften Angaben der Klägerin seien mitursächlich für die teilweise Rechtswidrigkeit des Zuteilungsbescheides. Dass die Angaben vom Verifizierer bestätigt worden seien, sei unerheblich. Bei der Zuteilungsentscheidung auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage sei der Vertrauensschutz eingeschränkt. Die Rücknahmefrist des § 48 Abs. 4 VwVfG beginne erst zu laufen, nachdem die EU-Kommission die erforderliche Zustimmung erteilt habe.
Mit der am 16. Dezember 2020 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.
Sie ist der Ansicht, die Beklagte habe die Rücknahme auf die falsche Rechtsgrundlage gestützt. Einschlägig sei § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwVfG, nicht § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwVfG. Emissionsberechtigungen würden weder eine Geld- noch eine Sachleistung darstellen. Sie bezieht sich unter anderem auf das Urteil der Kammer vom 1. November 2018 (VG 10 K 220.16). Die Beklagte dürfe die Frage der richtigen Rechtsgrundlage nicht offenlassen. § 48 Abs. 3 VwVfG statuiere durch Einräumung des Ermessens eine Verpflichtung der Beklagten, eine umfassende, abwägende Entscheidung in jedem Einzelfall zu treffen. Die Klägerin beabsichtige, einen Antrag auf Ausgleich des Vertrauensschadens zu stellen. Dieser bestehe in den massiv gestiegenen Preisen zur Beschaffung der zurückgeforderten Emissionsberechtigungen. Ein weiterer Vertrauensschaden bestehe darin, dass die Beklagte allein ca. 27.000 Emissionsberechtigungen aufgrund der rückwirkenden Anwendung des verschärften sektorübergreifenden Korrekturfaktors auf die gesamte Handelsperiode 2013 bis 2020 zurückfordere.
Auf der Ebene des Ermessens finde keine Auseinandersetzung mit den schutzwürdigen Positionen der Klägerin statt. Die Beklagte habe fehlerhaft bereits auf Tatbestandsseite einen möglichen Ausschluss von Vertrauensschutzgesichtspunkten geprüft. Es liege insoweit ein teilweiser Ermessensausfall vor. Die Beklagte lehne rechtsfehlerhaft die Berücksichtigungsfähigkeit von Vertrauensgesichtspunkten ab. Die Klägerin habe auf den Bestand der Zuteilungsentscheidung vertraut und dieses Vertrauen sei schutzwürdig. Sie habe über die jährlichen Zuteilungen disponiert. Sie habe die gewährte Leistung bereits verbraucht und eine Vermögensdisposition getroffen, die sie nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen könne. Die Beklagte verkenne, dass die Klägerin bei Abfassung des Zuteilungsantrages ein Höchstmaß an Sorgfalt angewendet habe. Sie habe sich extern beraten lassen und den Antrag durch einen Verifizierer prüfen lassen. Die Beklagte habe selbst erst drei Jahre nach Abgabe des Antrags die Fehlerhaftigkeit erkannt und zusätzlich mehr als zwei Jahre benötigt, um eine aus ihrer Sicht wissenschaftlich korrekte Abgrenzungsmethode für die Anlage der Klägerin zu entwickeln.
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG sei nicht anwendbar. Die Voraussetzungen für den Ausschlusstatbestand lägen auch nicht vor. Es fehle an einem „Erwirken“, da dem Antrag auf Zuteilung das Testat einer verifizierenden Stelle beigefügt gewesen sei. Deren Bestätigung der Richtigkeit müsse sich die Beklagte zurechnen lassen. Die Tätigkeit sei in Ausübung eines öffentlichen Amts für das Umweltbundesamt erfolgt. Die unabhängige und objektive Beurteilung der Richtigkeit der Angaben des Antragstellers stelle eine originäre Aufgabe des Umweltbundesamts dar. Es habe daher der Beklagten oblegen, sicherzustellen, dass fehlerhafte Angaben frühzeitig noch vor Zuteilung der Emissionsberechtigungen beseitigt würden. Die Vorschrift des § 21 Abs. 3 TEHG könne nicht herangezogen werden. Dies würde eine unzulässige echte Rückwirkung darstellen, da die Vorschrift erst mit Wirkung zum 19. Juli 2013 in das Gesetz aufgenommen worden sei.
EU-Recht stehe dem Vertrauensschutz nicht entgegen.
Ferner sei die Rücknahmefrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG abgelaufen. In der Vorschrift sei festgelegt, dass eine Überprüfung von Angaben innerhalb eines Jahres stattfinden müsse. Nach der Rechtsprechung der Kammer (Urteil vom 2. Juni 2022 – VG 10 K 340/20) sei die Jahresfrist auf zwei Zeiträume zu beziehen, und zwar auf den Zeitraum bis zur Anfrage bei der EU-Kommission sowie auf den Zeitraum zwischen Zustimmung der EU-Kommission und Erlass des Rücknahmebescheides. Der betroffene Anlagenbetreiber habe auch im ersten Zeitraum ein schutzwürdiges Interesse an Rechtssicherheit und Vertrauensschutz. Sämtliche relevante Sachverhaltsangaben würden sich bereits aus dem Zuteilungsantrag aus dem Jahr 2012 und der Stellungnahme des TÜV Süd vom 3. Dezember 2015 ergeben. Die Beklagte habe erfahren, dass die Angaben zu den Prozessemissionen Typ b) im Zulassungsantrag fehlerhaft gewesen seien. Erst drei Jahre später habe sie die Zustimmung der EU-Kommission beantragt. Wenn die Beklagte die Ansicht vertrete, dass die Jahresfrist erst nach der Anhörung zu laufen beginne, so verkenne sie, dass sie es damit selbst in der Hand hätte, die Jahresfrist in Gang zu setzen.
Unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vertritt die Klägerin die Ansicht, dass für die Jahre 2013 bis 2020 bei Zuteilungen vor dem 1. März 2017 der sektorübergreifende Korrekturfaktor in der ursprünglichen Fassung anzuwenden sei. Aufgrund des bestehenden Vertrauensschutzes sei die rückwirkende Verschärfung anlässlich des hier streitgegenständlichen Rücknahmebescheides nicht nur für den restlichen Zeitraum der 3. Handelsperiode rechtswidrig, sondern auch bezüglich der vergangenen Jahre der Handelsperiode. Im Kern sei maßgeblich, dass die ursprüngliche Zuteilungsentscheidung vor dem 1. März 2017 liege. Das Guidance Document der EU-Kommission vom 13. Februar 2017 habe keine rechtliche Bindungswirkung und stelle allenfalls eine Meinungsäußerung der Kommission dar. Hinzu komme, dass die Beklagte die Angelegenheit über den maßgeblichen Stichtag 31. März 2017 „verschleppt“ habe.
Vor diesem Hintergrund sei auch die in den Ziffern 3 und 4 angeordnete Rückforderung rechtswidrig.
Die Klägerin beantragt,
die teilweise Aufhebung der Zuteilung und Rückforderung von Emissionsberechtigungen im Bescheid der Deutschen Emissionshandelstelle vom 27. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. November 2020 aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte zu verurteilen, unter Abänderung des Bescheides der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 27. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2020 der Klägerin 115.098 zusätzliche kostenlose Emissionsberechtigungen zuzuteilen, soweit die EU-Kommission dem nicht widerspricht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist unter Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2021 (BVerwG 7 C 1.20) der Ansicht, sich auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt zu haben. Die Klägerin könne sich nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen berufen, da ihr die fehlerhaften Angaben im Erstantrag aus 2012 zuzurechnen seien. Aus diesem Grund sei unerheblich, ob sie die Berechtigungen verbraucht habe. Auch habe keine Abwägung vorgenommen werden müssen.
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG sei einschlägig. Der rechtswidrige Verwaltungsakt sei nur aufgrund der falschen Angaben der Klägerin erlassen worden. Erst mit der korrigierten Mitteilung zum Betrieb für die Jahre 2013 und 2014 vom 4. Dezember 2015 habe die Klägerin die Doppelzuteilung im Antrag kenntlich gemacht und einen Vorschlag zur Verrechnung unterbreitet. Die Klägerin hätte die doppelte Erfassung der Emissionen erkennen müssen. Spätestens am 4. Dezember 2015 hätte sie erkennen müssen, dass der Zuteilungsbescheid insoweit rechtswidrig gewesen sei und mit einer Korrektur rechnen müssen. Sie sei verpflichtet gewesen, einen korrigierten Zuteilungsantrag einzureichen. Zudem habe die Klägerin gegen den ursprünglichen Zuteilungsbescheid von 2014 Widerspruch eingelegt und diesen erst im Februar 2017 zurückgenommen, so dass sie bis dahin nicht auf den Bestand des Zuteilungsbescheides habe vertrauen können.
Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil die Rechtswidrigkeit auf ihren fehlerhaften Angaben beruht habe. Diese Angaben seien entscheidungserheblich und mitursächlich für den unrichtigen Erlass des Verwaltungsakts gewesen. Ein Verschulden sei nicht erforderlich.
Das Verhalten Dritter (des Verifizierers) müsse sich die Beklagte nicht zurechnen lassen. Zur Klarstellung der Rolle des Verifizierers sei der § 21 Abs. 3 in das TEHG eingeführt worden. Die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/13025, Seite 13) mache deutlich, dass die Prüfstelle, aufgrund der in Art. 7 Abs. 3 VerifizierungsVO geforderten Unabhängigkeit von der zuständigen Behörde, nicht im Pflichtenkreis der Beklagten tätig werde. Die Prüfstellen würden nach dem Willen der EU gerade die Funktion einer unabhängigen dritten Partei einnehmen. Bei dieser Gesetzesänderung habe es sich lediglich um eine Klarstellung gehandelt.
Selbst wenn § 48 Abs. 3 VwVfG die richtige Rechtsgrundlage sei, so sei das Vertrauen der Klägerin nicht schutzwürdig. Dem öffentlichen Rücknahmeermessen komme ein besonderes Gewicht zu, wenn die Rücknahme der effektiven Durchsetzung des Unionsrechts diene. Da die Rücknahme auf § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und 3 VwVfG beruhe, scheide die Berufung auf Vertrauensschutz schon auf der Tatbestandsseite aus. Selbst wenn § 48 Abs. 3 VwVfG einschlägig sei, würde das öffentliche Interesse an der teilweisen Rücknahme eindeutig überwiegen. Ermessensfehler seien dann nicht erkennbar, wenn es wie hier um die Gleichbehandlung der Anlagenbetreiber gehe.
Hinsichtlich der Rücknahmefrist ist die Beklagte der Ansicht, dass die Jahresfrist eingehalten worden sei. Die Jahresfrist beginne erst nach Entscheidungsreife des Falles. Es handle sich nicht um eine bloße Anstoßfrist oder Bearbeitungsfrist. Die Frist beginne erst, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Bescheides erkannt habe und die erheblichen Tatsachen vollständig und zweifelsfrei bekannt seien. Die Entwicklung der wissenschaftlich korrekten Abgrenzungsmethode nach dem 4. Dezember 2015 sei das Ergebnis einer langwierigen wissenschaftlichen Arbeit gewesen und fuße auf dem Erkenntnisgewinn zahlreicher Diskussionsrunden über einen langen Zeitraum, dessen Endergebnis verschriftlicht worden sei. Es sei ihre Pflicht gewesen, die Klägerin sodann zu der beabsichtigten rückwirkenden Korrektur anzuhören. Die Anhörung habe der Aufklärung des vollständigen Sachverhalts gedient. Erst nach der Übermittlung der geforderten Daten am 13. Juli 2018 habe die DEHSt endgültig und nach Prüfung entschieden, eine Korrektur des Zuteilungsbescheides einzuleiten. Eine weitere Verzögerung läge im Zustimmungsbedürfnis durch die Europäische Kommission begründet und damit außerhalb des Einflussbereichs der Beklagten. Entgegen der Ansicht der Kammer im Urteil vom 2. Juni 2022 (VG 10 K 340/20) beginne die Jahresfrist erst ab der Zustimmung durch die EU-Kommission. Es widerspreche dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 48 Abs. 4 VwVfG, die Jahresfrist vor der Entscheidung der EU-Kommission beginnen zu lassen.
Die Anwendung des neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktors auf die gesamte Zuteilung sei rechtmäßig. Insofern verweist die Beklagte auf das Guidance Document der Europäischen Kommission vom 13. Februar 2017. Danach sei auf alle NIMs-Korrekturen, die von Anfang an Fehler enthalten, welche vom Mitgliedstaat entdeckt würden, auf die „recalculation of the allocation“ (Neuberechnung der Zuteilung) der neue Korrekturfaktor anzuwenden.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Sie ist entsprechend dem Hilfsantrag als kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig. Der Bescheid vom 27. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2020, mit dem die ursprüngliche Zuteilung der Bescheide vom 17. Februar 2014 für die Jahre 2013 bis 2020 teilweise zurückgenommen und geändert worden ist, stellt eine Teilrücknahme des ursprünglichen Zuteilungsbescheides dar. Bei Aufhebung des hier angefochtenen Bescheides würde zwar der ursprüngliche Zuteilungsbescheid wiederaufleben. Mit einer Anfechtungsklage allein kann die Klägerin jedoch ihr Rechtsschutzziel nicht erreichen. Im Falle einer aufgehobenen Rücknahmeentscheidung ist eine Meldung an die EU-Kommission erforderlich, dass die nationale Zuteilungstabelle geändert wird. Aus diesem Grund bedarf es zum Erreichen des Rechtsschutzziels der Klägerin einer Mitwirkung der EU-Kommission. Die Höhe der begehrten Emissionsberechtigungen (115.098 Stück) ergibt sich aus der Differenz der ursprünglich zugeteilten 510.313 Berechtigungen und der verbleibenden Zuteilung im streitbefangenen Bescheid von 395.215 Berechtigungen. Wegen der erforderlichen erneuten Entscheidung über die Herausgabe der Berechtigungen durch die Europäische Kommission liegt eine Leistungssituation vor. Beim Klagebegehren handelt es sich außerdem nicht um das Begehren einer (erneuten) Zuteilung von Emissionsberechtigungen im Sinne des § 9 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG), so dass es nicht darauf ankommt, dass für einen Zuteilungsantrag gem. § 9 TEHG die Antragsfristen bereits abgelaufen sind (vgl. dazu Urteil der Kammer vom 9. November 2021 – VG 10 K 427/19, Rn. 18 – juris).
Eine unbedingte Leistungsklage wäre nicht geeignet, das Rechtsschutzziel der Klägerin zu erreichen. Es handelt sich um ein mehrstufiges Verwaltungsverfahren, in dem – anders als bei mehrstufigen Verwaltungsakten nach deutschem Recht – ein stattgebendes Urteil die fehlende Zustimmung der im Verwaltungsverfahren zu beteiligenden Behörde (hier: der Europäischen Kommission) nicht ersetzen kann. Eine Beiladung der Europäischen Kommission gemäß § 65 Abs. 1 oder 2 VwGO kommt nicht in Betracht, da weder ein Fall der Rechtskrafterstreckung gem. § 121 VwGO vorliegt noch rechtliche Interessen der Europäischen Kommission berührt sind. Der Ausgang des Rechtsstreits kann die Rechtsposition der Europäischen Kommission weder verbessern noch verschlechtern, da die Kommission keine Rechte in Bezug auf den hier in Rede stehenden Streitgegenstand hat, sondern nur die ihr aus dem Vertrag über die Europäische Gemeinschaft folgenden Zuständigkeiten (vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 19. November 2007 – BVerwG 6 B 23.07 - Bl. 6 EA). Verweigert die Europäische Kommission die gemeldete Änderung der nationalen Zuteilungstabelle, müsste die Klägerin in einem weiteren Verfahren Klage vor dem Europäischen Gericht (EuG) gegen die Europäische Kommission erheben. Der bedingte Verpflichtungsantrag ist aus prozessökonomischen Gründen dem auch möglichen Bescheidungsantrag gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO vorzuziehen. Die Auffassung der Kammer zur statthaften Klageart wurde in einem ebenfalls eine Teilrücknahme betreffenden Fall auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2021 nicht beanstandet (BVerwG 7 C 1.20).
Die Klage ist ferner auch nach dem Ende der dritten Handelsperiode zulässig. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist die Vergabe der Zertifikate in Durchführung einer nach diesem Zeitpunkt ergangenen gerichtlichen Entscheidung auch nach Periodenende möglich (EuGH, Urteil vom 25. November 2021 – C-271/20 –).
2. Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 27. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 18. November 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Der Bescheid ist materiell rechtmäßig. Die streitbefangene Teilrücknahme ist sowohl hinsichtlich der Minderzuteilung unter Vermeidung einer Doppelzählung bei den Prozessemissionen (dazu unter a.) als auch hinsichtlich der Anwendung des durch Beschluss der Kommission 2017/126 neu festgelegten sektorübergreifenden Korrekturfaktors (dazu unter b.) rechtmäßig. Gleiches gilt für die Rückforderung von 101.684 Emissionsberechtigungen (dazu unter c.).
a. Zunächst ist der streitbefangene Bescheid rechtmäßig, soweit der Zuteilungsbescheid vom 17. Februar 2014 wegen der fehlerhaften Berücksichtigung von Doppelzählungen bei den Prozessemissionen zurückgenommen wird.
Rechtsgrundlage für die Rücknahme ist § 48 Abs. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden (Satz 1). Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden (Satz 2).
Der zurückzunehmende Verwaltungsakt muss grundsätzlich zum maßgeblichen Zeitpunkt seines Erlasses im Umfang der Rücknahme objektiv rechtswidrig sein (BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 – 6 C 3.11, BVerwGE 143, 87 Rn. 43; Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 48 Rn. 49 m.w.N.). Das ist vorliegend der Fall.
Insoweit kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, dass die Kammer emissionshandelsrechtliche Zuteilungsbescheide als Dauerverwaltungsakte qualifiziert hat, bei denen eine Ausnahme von dem Grundsatz gilt, dass § 48 VwVfG für von Anfang an rechtswidrige Verwaltungsakte gilt (vgl. Urteil der Kammer vom 14. Februar 2023 – VG 10 K 4/20).
aa. Der Zuteilungsbescheid vom 17. Februar 2014 war bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses wegen der Nichtberücksichtigung von Doppelzählungen bei den Prozessemissionen rechtswidrig.
Gemäß § 6 Abs. 1 und 3 ZuV 2020 war die Klägerin verpflichtet sicherzustellen, dass es bei der Antragstellung weder zu Überschneidungen noch zu Doppelzählungen zwischen den Zuteilungselementen kommt, die zu einer unzulässigen Doppelzuteilung für dieselben Emissionen führen. Die Daten und Informationen sind mit dem im Einzelfall höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit und Vollständigkeit zu erheben und anzugeben. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin in den Antragsdaten von 2012 unstreitig die Emissionen aus den Oxidationsreaktionen in ihrer Anlage sowohl den Zuteilungselementen mit Wärmeemissionswert zugeordnet als auch dem Zuteilungselement mit Prozessemissionen. Die vorgenommene Neuberechnung folgt den Angaben der Klägerin im geänderten Zuteilungsantrag, den sie in der Anhörung am 13. Juli 2019 übermittelt hat. Die Klägerin hat keine Einwände gegen die Berechnung erhoben.
bb. Auch die weiteren Voraussetzungen für eine Rücknahme liegen vor. Da es sich bei dem Zuteilungsbescheid um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt, durfte er gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nur unter den Voraussetzungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Soweit es sich nicht um eine Geld- oder Sachleistung handelt, ist § 48 Abs. 3 VwVfG einschlägig. Danach hat die Behörde für den Fall, dass ein rechtwidriger Verwaltungsakt, der nicht unter Absatz 2 fällt, dem Betroffenen auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bescheid vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Absatz 2 Satz 3 ist anzuwenden.
Anwendbar ist vorliegend § 48 Abs. 3 Satz 1 VwVfG, da die Zuteilungsbescheide nicht leistungsgewährend sind. Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen stellt weder eine Geld- noch eine Sachleistung dar.
Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen stellt keine Geldleistung dar. Bei Emissionsberechtigungen handelt sich nicht um „Geld“ im Sinne eines gesellschaftlich akzeptierten Tausch- und Zahlungsmittels, das alle Waren, Güter und Dienstleistungen vergleichbar macht (vgl. dazu https://www.finanzen.net/wirtschaftslexikon/Geld, zuletzt abgerufen am 2. Juni 2022). Gesetzliches Zahlungsmittel sind ausschließlich Euro-Banknoten. Laut Art. 128 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union hat ausschließlich die Europäische Zentralbank das Recht, die Ausgabe von Euro-Banknoten innerhalb der Union zu genehmigen. Entsprechend legt auch § 14 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank fest, dass auf „Euro“ lautende Banknoten das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel sind. Dass es sich bei Emissionsberechtigungen nicht um Geld handelt, zeigt sich schließlich auch daran, dass diese Berechtigungen im Handel an der Leipziger Börse einen in Geld ausgedrückten Wert haben. Den Wert von Geld in Geld auszudrücken macht innerhalb einer Währung indes keinen Sinn (vgl. Urteil der Kammer vom 1. November 2018 – VG 10 K 220.16, Rn. 57 – juris).
Das Tatbestandsmerkmal der Geldleistung ist auch nicht deshalb erfüllt, weil Emissionsberechtigungen in Geld beziffert werden können (vgl. hierzu aber Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 48 Rn. 87). Dient Geld – wie oben ausgeführt – als gesellschaftlich akzeptiertes Tausch- und Zahlungsmittel, das alle Waren, Güter und Dienstleistungen miteinander vergleichbar macht, so bedeutet dies auch, dass alle Waren, Güter und Dienstleistungen in Geld bezifferbar sind. Ließe man für den Tatbestand des § 48 Abs. 2 VwVfG die Bezifferbarkeit in Geld ausreichen, führte dies zu einer uneingeschränkten Anwendung der Norm auf sämtliche Fälle der Rücknahme, es bliebe für § 48 Abs. 3 VwVfG kein Raum mehr und wäre deshalb mit der Systematik von § 48 VwVfG nicht vereinbar (vgl. aber BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 3 C 3/95 – Rn. 36 f.; zitiert nach juris).
In der Zuteilung von Emissionsberechtigungen liegt auch keine Sachleistung. Sachen im Sinne von § 48 Abs. 2 VwVfG sind körperliche Gegenstände nach § 90 BGB (vgl. dazu Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 48 Rn. 128).Materiell betrachtet sind Emissionsberechtigungen lediglich Computerdaten in einem Rechner oder sonstigen Speichermedium und als solche keine Sachen (vgl. dazu VG Berlin, Urteil vom 12. März 2015 – VG 10 K 232.14, Rn. 24 m. w. N.). Rechtlich betrachtet besteht eine ‚Berechtigung‘ gemäß § 3 Nr. 3 TEHG in der Befugnis zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum. Die Gewährung von Rechten genügt indes im Rahmen von § 48 Abs. 2 VwVfG nur dann, wenn diese Rechte unmittelbar Geld- oder teilbare Sachleistungen zum Inhalt haben (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 48 Rn. 131). Dies ist bei einer Emissionsberechtigung nicht der Fall. Diese hat, wie schon ihr Name sagt und sich aus § 3 Nr. 3 TEHG ergibt, unmittelbar lediglich ein Recht bzw. eine Befugnis zum Inhalt. Aus dem Charakter der Emissionsberechtigung als Recht bzw. Befugnis zur Emission von 1 t Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum ergibt sich schließlich auch, dass sie nicht Voraussetzung einer Geld- oder Sachleistung ist (vgl. Urteil der Kammer vom 1. November 2018 – VG 10 K 220.16, Rn. 59 – juris).
Im Übrigen kann die Frage, ob vorliegend Absatz 2 oder Absatz 3 anwendbar ist, dahinstehen. Selbst wenn angenommen würde, dass § 48 Abs. 2 VwVfG einschlägig ist, lägen dessen (im Vergleich zu Absatz 3) engere Voraussetzungen vor.
Die Klägerin kann sich bereits nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Zuteilungsbescheids berufen. Dies ergibt sich aus § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG, welcher nach § 48 Abs. 3 Satz 2 VwVfG auch bei der Rücknahme nicht leistungsgewährender Verwaltungsakte Anwendung findet. Danach kann sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Das ist vorliegend der Fall.
Zunächst waren die von der Klägerin im Rahmen des Zuteilungsantrags gemachten Angaben unrichtig. Die Klägerin hat die Zuteilung der Emissionsberechtigungen durch unrichtige Angaben erwirkt. Ein Erwirken setzt ein zweck- und zielgerichtetes Handeln voraus, welches kausal für die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts gewesen sein muss. Ursächlich sind die unvollständigen bzw. fehlerhaften Angaben, wenn anzunehmen ist, dass die Behörde bei vollständiger bzw. richtiger Angabe den Fehler nicht gemacht und den Verwaltungsakt nicht mit der oder nur mit einer ungünstigeren Regelung erlassen hätte (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 48 Rn. 116). Ein Verschulden ist von § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht vorausgesetzt. Die Vorschrift geht vielmehr davon aus, dass es im Verantwortungsbereich des Betroffenen liegt, richtige und vollständige Angaben zu machen (Pautsch in: Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 2. Aufl. 2021, § 48 VwVfG Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes, Rn. 53). Die Klägerin wird nicht dadurch entlastet, dass es sich beim Zuteilungsantrag um ein neues und komplexes Rechtsgebiet ging.
Die Ursächlichkeit des Verhaltens der Klägerin besteht fort. Sie wird nicht durch ein Handeln oder Unterlassen der Beklagten unterbrochen. Ein Erwirken ist nur anzunehmen, wenn die Ursache für die fehlerhafte Angabe in der Sphäre des Begünstigten liegt (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 48 Rn. 156). Das ist nicht mehr der Fall, wenn die Angaben des Antragstellers offensichtlich unrichtig oder unvollständig sind und dies Anlass zu einer weiteren Klärung des Sachverhalts gemäß § 24 bzw. § 25 VwVfG hätte sein müssen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 48 Rn. 118). Vorliegend liegen die unzutreffenden Angaben einzig in der Sphäre der Klägerin.
Für die Beklagte war vorliegend nicht offensichtlich, dass die Angaben unrichtig waren. Der Fehler ist erst im Zuge einer Kapazitätserweiterung der Anlage im Jahre 2015 aufgefallen. Erst recht ergab sich für die Beklagte kein Anlass, aufgrund des Testats des Verifizierers, TÜV Süd, eine Unrichtigkeit der Angaben der Klägerin anzunehmen. Vielmehr haben die Angaben der Klägerin im Zuteilungsantrag durch die umfassende Kontrolle der sachverständigen Stelle eine hohe Richtigkeitsgewähr (BVerwG, Urteil vom 4. August 2015 – 7 C 8/15, BVerwGE 152, 346-355, Rn. 18). Das Handeln des Verifizierers ist nicht der DEHSt zuzurechnen. Die erst 2013 in Kraft getretene Vorschrift des § 21 Abs. 3 TEHG diente insoweit nach der Gesetzesbegründung lediglich der Klarstellung.
Im Übrigen erscheint es nicht sachgerecht, ein „Erwirken“ immer dann zu verneinen, wenn der Verifizierer trotz unrichtiger Angaben seitens des Betreibers zu der Einschätzung gelangt, dass die Angaben zutreffen. Andernfalls müsste der Anlagenbetreiber – soweit er nicht arglistig täuscht (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG) – nie befürchten, dass § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. VwVfG einschlägig sein könnte. Damit würde ein Anreiz geschaffen, nicht die erforderliche Sorgfalt bei der Bearbeitung des Zuteilungsantrags walten zu lassen.
Ein schutzwürdiges Vertrauen konnte im Übrigen nicht entstehen, solange der Widerspruch gegen den Zuteilungsbescheid von 2012 anhängig war, also bis Februar 2017. Denn in einem Widerspruchsverfahren kann es auch zu einer Verböserung kommen (vgl. Kopp/Schenke, 28. Aufl. 2022, § 68 Rn. 10 ff.). Ab 4. Dezember 2015 musste die Klägerin zudem wegen der geänderten Daten mit einer Teilrücknahme des Zuteilungsbescheides rechnen.
Auf die Frage, ob die Klägerin die Emissionsberechtigungen nach § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG verbraucht hat, kommt es nicht an. Danach ist das Vertrauen in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstige gewährte Leistungen verbraucht hat oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr rückgängig machen kann. Wie bereits erläutert kann sich die Klägerin nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG bereits nicht auf Vertrauen berufen.
Die Frage, ob die Berufung auf Vertrauensschutz bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen, die auf gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen beruht, eingeschränkt ist, kann dahingestellt bleiben. Die Zuteilung von Emissionszertifikaten für eine Handelsperiode bedeutet jedenfalls nicht, dass die Vergabe dieser Zertifikate bis zum Ende der Handelsperiode unter allen Umständen gewährleistet ist (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Januar 2022 – C-165/20 –, Rn. 50 f.).
c. Die Beklagte hat auch die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG gewahrt. Erhält danach die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, so ist die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Die Frist beginnt erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr alle für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Erforderlich ist, dass der nach der innerbehördlichen Geschäftsverteilung zur Rücknahme berufene oder ein sonst innerbehördlich zur rechtlichen Prüfung des Verwaltungsakts berufener Amtswalter positive Kenntnis erlangt hat (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018 – 3 B 59.16 – juris Rn. 9; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. November 2018 – OVG 12 B 51.18 –, Rn. 70, juris).
Vorliegend bestand die besondere Konstellation, dass die Beklagte sich ohne die Zustimmung der Europäischen Kommission daran gehindert sah, den streitgegenständlichen Rücknahmebescheid zu erlassen. Dies folgt für die Neuzuteilung von Emissionsberechtigungen aus Art. 11 Abs. 3 RL 2003/87/EG. Danach dürfen die Mitgliedstaaten Anlagen, deren Eintrag in die in Absatz 1 genannte Liste von der Kommission abgelehnt wurde, keine kostenlosen Zertifikate gemäß Absatz 2 zuteilen. Die Vorschrift findet auf den vorliegenden Fall Anwendung. Zwar enthält sie keine Regelung zur Rücknahme der Zuteilung von Emissionsberechtigungen. Aber auch die reine Rücknahme hängt von der Zustimmung der Kommission ab. Denn jede Änderung in der Zuteilungstabelle, auch die bei Rücknahme erteilter Emissionsberechtigungen, bedarf der Zustimmung der Kommission (vgl. Art. 52 Nr. 2 Buchst. d Verordnung (EU) Nr. 389/2013).
In einer entsprechenden Situation, in welcher der Erlass des Bescheides von dem Handeln einer weiteren Behörde abhängt, wäre es unsachgerecht, diesen Umstand bei der Berechnung der Jahresfrist nicht einzubeziehen. Denn die Beklagte hatte es vorliegend gerade nicht allein in der Hand, ab Kenntnisnahme von der Rechtswidrigkeit des Zuteilungsbescheids sowie der entscheidungserheblichen Tatsachen innerhalb eines Jahres einen Rücknahmebescheid zu erlassen. Ließe man die Zustimmungsbedürftigkeit durch die Europäische Kommission im Rahmen der Jahresfrist unberücksichtigt, würde die Rückforderung der zu Unrecht erteilten Emissionsberechtigungen deutlich erschwert. Wie die Gegebenheiten im hiesigen Verfahren zeigen, kann zwischen der Anfrage bei der Europäischen Kommission und deren Entscheidung ein nicht unerheblicher Zeitraum liegen.
Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat dazu entschieden: „Bedurfte es einer solchen Zustimmung, wie auch die Klägerin meint, hätte die Frist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erst mit dem Eingang derselben bei der DEHSt zu laufen begonnen, …“ (Urteil vom 29. November 2018 – OVG 12 B 51.18 –, Rn. 72, juris; ähnlich auch BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1993 – 11 C 47/92 –, BVerwGE 92, 81-88, Rn. 19).
Nach Auffassung der Kammer kann sich die Jahresfrist allerdings nicht lediglich auf den Zeitraum zwischen Zustimmung der Kommission und Erlass des Rücknahmebescheids beziehen. Andernfalls würde unberücksichtigt bleiben, dass der Zeitpunkt, zu welchem die Beklagte bei der Europäischen Kommission die Anfrage stellt, einzig in ihrer Sphäre liegt. Der Betroffene hat innerhalb dieses Zeitraumes gleichermaßen ein Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden sowie insbesondere Vertrauensschutz (vgl. zum Zweck der Jahresfrist: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 48 Rn. 146; Schoch/Schneider/ Schoch, VwVfG, 1. EL August 2021, § 48 Rn. 221). Aus diesem Grund geht die Kammer davon aus, dass die Jahresfrist auch bezüglich dieses Zeitraumes nicht überschritten werden darf. Diese Frage kann indes dahingestellt bleiben, weil die DEHSt den Rücknahmebescheid innerhalb eines Jahres nach vollständiger Kenntnis des maßgeblichen Sachverhalts erlassen hat.
Die Beklagte hat die Frist aus § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG eingehalten. Zwar hatte die Beklagte ab dem 4. Dezember 2015 aufgrund der Mitteilung der Klägerin Kenntnis davon, dass die Angaben zu den Prozessemissionen im Zuteilungsantrag von 2012 unrichtig gewesen sind und die Zuteilung insoweit rechtswidrig war. Vollständige Kenntnis erlangt die Behörde nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung aber grundsätzlich erst nach Anhörung des Betroffenen.
„Die vollständige Kenntnis auch von den für die Ausübung des Rücknahme- oder Widerrufsermessens maßgeblichen Umständen erlangt die Behörde regelmäßig nur infolge einer - mit einer angemessenen Frist zur Stellungnahme verbundenen - Anhörung des Betroffenen (BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2001 - 8 C 8.00 - BVerwGE 112, 360 und vom 8. Mai 2003 - 1 C 15.02 - BVerwGE 118, 174 <179>). Unterlässt die Behörde die Anhörung, so läuft die Frist nicht (BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - 2 B 60.08 - juris); verzögert sie sie, so läuft die Frist gleichwohl nicht früher (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103); allerdings greifen dann gegebenenfalls die Grundsätze der Verwirkung ein (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103). Die Anhörung selbst setzt die Frist noch nicht in Lauf; erst mit der Stellungnahme des Betroffenen erhält die Behörde Kenntnis von den Umständen, die gegebenenfalls bei ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen sind, jedenfalls aber die Gewissheit, dass ihre bisherige Kenntnis vollständig ist (BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103); dann läuft die Frist.“ (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2019 – 10 C 5/17 –, BVerwGE 164, 237-253, Rn. 32)
So liegt der Fall hier. Ohne die Anhörung war der DEHSt im vorliegenden Fall noch nicht bekannt, welche Faktoren für den Nutzungsgrad der Wärmerückgewinnung richtiger Weise anzuwenden waren. Hierzu wurden im Anhörungsschreiben vom 26. Januar 2018 zusätzliche Daten angefordert, die die Klägerin erst am 13. Juli 2018 nachlieferte. Diese Vervollständigung des Sachverhalts war auch keine bloße Formalie. Denn der Nutzungsgrad für die Prozessemissionen Typ b) betrug nach den Angaben vom 13. Juli 2018 79 % für die Wärmerückgewinnung bei der freiwerdenden Prozessenergie, während die Klägerin in der Mitteilung vom 4. Dezember 2015 einen Nutzungsgrad von lediglich 66,7 % angegeben hatte, dessen Plausibilität die Beklagte im Schreiben vom 26. Januar 2018 angezweifelt hatte. Es erscheint allerdings nicht unproblematisch, dass die Beklagte mehr als zwei Jahre benötigt hat, bis sie das Anhörungsschreiben verfasst hat. Insoweit hatte sie es in der Hand, das Verfahren nach Belieben in die Länge zu ziehen. Allerdings weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG eine reine Entscheidungsfrist statuiert, die erst ab Entscheidungsreife des Falles zu laufen beginnt, und keine bloße Anstoßfrist oder Bearbeitungsfrist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 48 Rn. 156). Der Rücknahmebescheid wurde innerhalb eines Jahres nach der vollständigen Kenntnis der relevanten Tatsachen erlassen und wenige Tage nach Erteilung der Zustimmung durch die EU-Kommission.
d. Die Ermessensausübung im Bescheid vom 27. Juni 2019 begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrig erlassenen Verwaltungsakts steht sowohl nach § 48 Abs. 2 als auch Abs. 3 VwVfG i. V. m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG im Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. BeckOK VwVfG/J. Müller, 54. Ed. 1. Oktober 2021, VwVfG § 48 Rn. 38). Die Rücknahme unterliegt insoweit dem Prüfprogramm von § 114 VwGO. Nach dessen Satz 1 prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Die im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz und der Ermessensentscheidung im Rahmen von § 48 Abs. 2 VwVfG ausgeführten Erwägungen lassen keine Ermessensfehler erkennen. Ermessenfehlerfrei ist die DEHSt davon ausgegangen, dass das öffentliche Interesse an der Beseitigung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes gegenüber den Individualinteressen der Klägerin überwiegt. Denn wie bereits ausgeführt kann sich die Klägerin nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht auf Vertrauen berufen. Wenn der Begünstigte keinen Vertrauensschutz genießt, ist die Behörde sogar zur Rücknahme verpflichtet, wenn keine atypischen Umstände vorliegen (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012 – a.a.O. Rn. 16). Atypische Umstände sind im vorliegenden Fall nicht gegeben.
b. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch darauf, dass auf die vorläufige Zuteilungsmenge an kostenlosen Emissionsberechtigungen der vom Europäischen Gerichtshof mit Urteil vom 28. April 2016 (Rs. C-191/14 u.a.) für nichtig erklärte sektorübergreifende Korrekturfaktor in der Fassung des Beschlusses 2013/448 der Europäischen Kommission angewendet wird.
Die Vorgehensweise der DEHSt im vorliegenden Fall, bei der Neuberechnung der Zuteilungsmenge den neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktor anzuwenden, ist nicht zu beanstanden. Für die Frage, ob der für ungültig erklärte oder der neue sektorübergreifende Korrekturfaktor für die jeweilige Situation Anwendung findet, hat die Europäische Kommission am 13. Februar 2017 eine Interpretationshilfe herausgegeben (Note for the attention of members of the climate change committee – Guidance on the implementation of the revised Cross Sectoral Correction factor values). Darin wird explizit der vorliegende Fall der Korrektur der NIMs-Liste als eines der Beispiele für den Fall der Anwendung des neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktors ab dem 1. März 2017 genannt. Dieses Dokument der Kommission ist zwar nicht rechtlich verbindlich, stellt aber eine Interpretationshilfe für die Fragen der Anwendbarkeit des neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktors dar (vgl. Urteil der Kammer vom 9. November 2021 – VG 10 K 427/19, Rn. 41 - juris).
Die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, die im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. April 2016 zur Begründung der Begrenzung der zeitlichen Wirkung des Urteils genannt worden sind, stehen der Anwendung des neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktors nicht entgegen. Der Europäische Gerichtshof hat im oben genannten Urteil unter Rn. 105 und 106 zur Begründung der zeitlichen Begrenzung der Wirkungen des Urteils zwei Gründe genannt: Zum einen, dass die Aufhebung des Korrekturfaktors alle endgültigen Zuteilungen in Frage stellen kann, die vor Verkündung des vorliegenden Urteils in den Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer für gültig gehaltenen Regelung erfolgt sind. Zum anderen stünde die Feststellung der Ungültigkeit von Art. 4 und Anhang II des Beschlusses 2013/448 in Ermangelung eines anwendbaren Korrekturfaktors der Zuteilung von Zertifikaten für die Zeit nach Verkündung des vorliegenden Urteils entgegen. Die Wirkung der Feststellung der Ungültigkeit des sektorübergreifenden Korrekturfaktors a.F. wurde vom Gerichtshof zeitlich so begrenzt, dass diese Feststellung erst nach Ablauf eines Zeitraums von zehn Monaten ab der Verkündung des Urteils Wirkung entfaltet (a.a.O. Rn.111). Innerhalb dieses Zeitraums hat die Kommission mit dem Beschluss vom 25. Januar 2017 (2017/126/EU) im Anhang II den sektorübergreifenden Korrekturfaktor neu festgesetzt. In diesem Beschluss wurde auch in Erwägungsgrund 12 unter Bezugnahme auf das Urteil des Gerichtshofs vom 28. April 2016 ausgeführt, dass der alte sektorübergreifende Korrekturfaktor ab dem 1. März 2017 ungültig sei und die bis zu diesem Stichtag auf der Grundlage der für ungültig erklärten Bestimmungen erlassenen Maßnahmen nicht infrage gestellt würden. In Erwägungsgrund 13 wird mit Blick auf die zwingenden Erwägungen der Rechtssicherheit im oben genannten Urteil ausgeführt, dass die bis zum Inkrafttreten dieses Beschlusses ergriffenen Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Zuteilung von Zertifikaten für den Zeitraum 2013 bis 2020 sowie nachfolgende Änderungen und Ergänzungen dieser Maßnahmen gültig bleiben. Der im vorliegenden Beschluss festgelegte sektorübergreifende Korrekturfaktor gilt für ab dem 1. März 2017 angenommene Beschlüsse zur Schaffung oder Änderung von Zuteilungsansprüchen, für deren Feststellung der sektorübergreifende Korrekturfaktor angewendet wird.
Ein geschütztes Vertrauen der Anlagenbetreiber darauf, dass bei Neuberechnung der Zuteilungsmenge aufgrund nachträglich festgestellter fehlerhafter Angaben im Zuteilungsantrag nicht die zu dem Zeitpunkt der Anpassung der Zuteilung geltende Rechtslage anwendbar ist, konnte es nicht geben. Dies gilt auch hinsichtlich des zum Zeitpunkt der Anpassung der Zuteilung geltenden Korrekturfaktors (vgl. Urteil der Kammer vom 9. November 2021 – VG 10 K 427/19, Rn. 38 – juris). Denn das Vertrauen darauf, dass der sektorübergreifende Korrekturfaktor für die gesamte Handelsperiode unverändert bleibt und nicht beispielsweise durch eine gerichtliche Entscheidung neu berechnet werden muss, ist nur in dem Rahmen schützenswert, den der Europäische Gerichtshof zur zeitlichen Begrenzung der Wirkungen seines Urteils ausgeführt hat. Die Erwägungen des Gerichtshofes zur zeitlichen Begrenzung der Wirkungen des Urteils haben nur abgeschlossene Sachverhalte bzw. Zuteilungen in der Übergangszeit zwischen der Verkündung des Urteils und dem Beschluss eines neuen sektorübergreifenden Korrekturfaktors im Blick gehabt. Darüber hinaus war der ursprüngliche Zuteilungsbescheid vom 17. Februar 2014 zum Zeitpunkt des einschlägigen Urteils des EUGH vom 28. April 2016 wegen des erst am 20. Februar 2017 zurückgenommenen Widerspruchs der Klägerin noch nicht bestandskräftig.
c. Die Klägerin hat der Beklagten 101.684 Emissionsberechtigungen zu erstatten.
Nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind bereits erbrachte Leistungen unter anderem zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
3.678.532,08 Euro
festgesetzt (115.098 Berechtigungen x 31,96 Euro – Preis am 15.12.2020).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 TEHG
§ 121 VwGO
§ 48 VwVfG
§ 90 BGB
§ 25 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 48 Abs. 2 oder Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 21 Abs. 3 TEHG
§ 21 Abs. 3 in das TEHG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und 3 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 65 Abs. 1 oder 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 und 3 ZuV 2020
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 3 Nr. 3 TEHG
§ 48 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 als auch Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 und 3 der Zuteilungsverordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 7 Abs. 3 VerifizierungsVO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 143, 87
BVerwGE 152, 346
BVerwGE 92, 81
BVerwGE 112, 360
BVerwGE 118, 174
BVerwGE 164, 237
10 K 220.16
10 K 340/20
7 C 1.20
10 K 427/19
6 B 23.07
6 C 3.11
10 K 4/20
3 C 3/95
10 K 232.14
7 C 8/15
3 B 59.16
12 B 51.18
3 RL 2003/87
11 C 47/92
8 C 8.00
1 C 15.02
2 B 60.08
7 C 6.01
10 C 5/17