Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-04-26, Aktenzeichen 3 B 20/10

Tenor:
1. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
2. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
3. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, die italienische Staatsangehörige ist, vermittelt seit Ende Mai / Anfang Juni 2009 in ihren Geschäftsräumen in Ü., Sportwetten mit fester Gewinnquote an die in Malta ansässige und konzessionierte Firma T..
Mit Bescheid vom 23.11.2009 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin die Ausübung der Tätigkeit „Vermittlung von Sportwetten“, hier speziell des Betriebs einer Annahmestelle, die Vermittlung von Sportwetten und die Abwicklung des damit verbundenen Zahlungsverkehrs am Betriebssitz in Ü., für nicht im Saarland konzessionierte Sportwetten für das gesamte Gebiet des Saarlandes – ausgenommen das Gebiet der Stadt S. - mit sofortiger Wirkung. Die Antragstellerin wurde aufgefordert, die entsprechenden Tätigkeiten innerhalb von drei Tagen ab Zustellung der Verfügung einzustellen. Gleichzeitig wurde für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt. Die Anordnung ist im Wesentlichen auf §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV; Amtsbl. 2007, S. 2441) gestützt.
Am 27.11.2009 hat die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 23.11.2009 erhoben und gleichzeitig beantragt, deren aufschiebende Wirkung – hilfsweise unter Auflagen - anzuordnen. Mit Beschluss vom 5.1.2010 – 6 L 2014/09 – hat das Verwaltungsgericht den Eilrechtsschutzantrag zurückgewiesen. Gegen diesen am 11.1.2010 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 25.1.2010 Beschwerde erhoben und diese am 11.2.2010 begründet. Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen auf die ihrer Auffassung nach verfassungs- und europarechtswidrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags. Der Antragsgegner ist der Beschwerde entgegengetreten.
Mit noch nicht rechtskräftigem Gerichtsbescheid vom 10.3.2010 – 6 K 2013/09 -hat das Verwaltungsgericht die gegen den streitgegenständlichen Bescheid vom 23.11.2009 gerichtete Klage abgewiesen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der angegriffenen Entscheidung, mit der der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 23.11.2009 zurückgewiesen wurde. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, der Verbotsverfügung vom 23.11.2009 erst nach Klärung der Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren nachkommen zu müssen, und dem öffentlichen Interesse an dem in § 9 Abs. 2 GlüStV angeordneten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung kommt dem Vollzugsinteresse der Vorrang zu.
Die Untersagungsverfügung vom 23.11.2009 erweist sich unter den von der Antragstellerin geltend gemachten verfassungs- und europarechtlichen Aspekten nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung jedenfalls nicht als offensichtlich rechtswidrig. Vielmehr spricht aus Sicht des Senats vieles dafür, dass die Untersagungsverfügung weder gegen Verfassungsrecht verstößt noch mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, wenn auch der Ausgang des Hauptsacheverfahrens im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren letztendlich nicht abschließend beurteilt werden kann. Ausgehend davon besteht keine Veranlassung, bei der vorzunehmenden Interessenabwägung dem Interesse der Antragstellerin an einer Aussetzung des verfügten Verbots den Vorrang gegenüber dem gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV gesetzlich vorgesehenen Sofortvollzug einzuräumen.
Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung, deren Rechtmäßigkeit zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu prüfen ist, ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, findet diese Vorschrift auf die Vermittlung von Sportwetten, die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV als Glücksspiele anzusehen sind und im Hinblick auf die vorherrschende Zufallskomponente auch von der Rechtsprechung einheitlich als solche behandelt werden, Anwendung. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit einer Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden; das Veranstalten und/oder Vermitteln ohne Erlaubnis ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausdrücklich verboten.
Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten besitzt die Antragstellerin nicht. Die Tätigkeit der Antragstellerin ist im Hinblick auf das im Saarland gemäß § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV i.V.m. § 7 Abs. 2 AG GlüStV-Saar zugunsten der Saarland-Sporttoto-GmbH errichtete Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten auch nicht genehmigungsfähig. Wie der Senat bereits in dem den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin und dem Antragsgegner bekannten Beschluss vom 5.10.2009 – 3 B 343/09 – ausgeführt hat, entfaltet die in Malta der Firma T. als Veranstalterin der Sportwetten erteilte Erlaubnis mangels Harmonisierung der Glücksspielregulierung auf Gemeinschaftsebene keine die Tätigkeit der Antragstellerin im Bundesgebiet legalisierende Wirkung.
Daher sind die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Verbotsverfügung gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV erfüllt.
Bei der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung ergeben sich auch weder im Hinblick auf Art. 12 GG noch die europarechtliche Dienstleistungsfreiheit durchgreifende Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols in seiner derzeitigen Ausgestaltung.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vgl. Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerwGE 115, 276 (sog. Sportwettenurteil)
ist die mit einem staatlichen Sportwettmonopol einhergehende Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht etwa bereits mangels eines legitimen Ziels oder wegen fehlender Eignung und Erforderlichkeit verfassungsrechtlich unzulässig. Vielmehr sind in der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, dem Jugend- und Verbraucherschutz sowie der Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität legitime Gemeinwohlziele zu sehen, die eine Einschränkung der von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit rechtfertigen und kann die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich als ein geeignetes und auch erforderliches Mittel zur Erreichung dieser legitimen Ziele angesehen werden.
Der demgegenüber erhobene Einwand, ein – ggf. kontingentiertes – Konzessionssystem vergleichbar dem im Bereich der Pferdewetten sei gleich geeignet und als mildere Maßnahme einem Wettmonopol zwingend vorzuziehen, vermag nicht durchzugreifen. Vielmehr durfte der Gesetzgeber im Rahmen des ihm insoweit zukommenden weiten Beurteilungsspielraums annehmen, dass die Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen
BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., m.w.N..
Ein staatliches Wettmonopol ist nach dem Sportwettenurteil mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG aber nur vereinbar, wenn es in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet ist.
Bei summarischer Prüfung kann davon ausgegangen werden, dass die seit 1.1.2008 geltenden Regelungen sowie die vom Saarland tatsächlich ergriffenen Maßnahmen den genannten Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts – trotz einzelner Unzulänglichkeiten – insgesamt ausreichend Rechnung tragen.
Das vom Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der vor dem 1.1.2008 geltenden Rechtslage beanstandete Regelungsdefizit kann - vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung in einem Hauptsacheverfahren - nunmehr als ausreichend behoben angesehen werden.
Wie der Senat bereits in seinen Beschlüssen vom 5., 7. und 9.10.2009 – 3 B 343/09 u.a.– festgestellt hat, gewährleisten die dort im Einzelnen aufgeführten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags sowie des AG GlüStV-Saar in hinreichendem Maß eine suchtpräventive Ausrichtung des staatlichen Sportwettenmonopols. Insoweit sind insbesondere zu nennen: die in § 1 GlüStV festgelegten Ziele des Staatsvertrags, die Vorschriften zum Minderjährigenschutz (§ 4 Abs. 3 GlüStV, § 13 Abs. 1 AG GlüStV-Saar), zumal in Verbindung mit dem Erfordernis einer Kundenkarte, das Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV), erhebliche Beschränkungen der Werbung (§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV), die Bestimmungen über das Sozialkonzept (§ 6 GlüStV, § 3 a AG GlüStV-Saar) und die Pflicht zur Aufklärung über die Suchtgefahr nebst Hinweisen auf Beratungs- und Therapiemöglichkeiten (§ 7 GlüStV), der Schutz für besonders Suchtgefährdete insbesondere durch Errichtung eines übergreifenden Sperrsystems (§ 8 GlüStV, §§ 13 Abs. 2 und 3, 14 AG GlüStV-Saar), die Suchtgefahr bezogene Begrenzung der Zahl der Annahmestellen und die Anforderungen an die Zuverlässigkeit der Annahmestellenbetreiber (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 10 AG GlüStV-Saar) sowie die in § 21 GlüStV speziell für Sportwetten normierten Beschränkungen.
Auch sind die im GlüStV bzw. AG GlüStV-Saar enthaltenen Regelungen entgegen der Auffassung der Antragstellerin grundsätzlich geeignet, die verfassungsrechtlich geforderten Restriktionen im Bereich des Vertriebs und des Bewerbens staatlicher Sportwetten sicherzustellen.
Der hiergegen erhobene Einwand, das weiterhin verfolgte Vertriebskonzept über Zeitschriften-, Tabak- und sonstige kleinere Läden, welches bisher verfassungsrechtlich zu beanstanden gewesen sei, könne kaum in fast unveränderter Form nunmehr der Suchtbekämpfung dienen, sei vielmehr nach wie vor auf die Erzielung möglichst hoher Umsätze angelegt, vermag nicht durchzudringen. Zwar erforderte die Beibehaltung des Sportwettenmonopols nach den Beanstandungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 – eine Neujustierung der Vertriebsmodalitäten auf die Zielsetzung der Bekämpfung von Suchtgefahren bzw. der Begrenzung der Wettleidenschaft. Eine Verpflichtung zur vollständigen Aufgabe des Annahmestellennetzes kann der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 jedoch nicht entnommen werden. Dort heißt es lediglich, dass die Vertriebswege so auszuwählen und einzurichten seien, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Darüber hinausgehende Aussagen über die künftig zu wählenden Modalitäten der Vertriebsstruktur hat das Bundesverfassungsgericht nicht getroffen. Zwar mag es sein, dass die von der Antragstellerin geforderte grundsätzliche Trennung des Lotto- und Wettgeschäfts vom Einzelhandel geeignet wäre, die mit dem bestehenden Verbundsystem verbundenen Gefahren der Spiel- und Wettsuchtverbreitung einzudämmen. Andererseits ist jedoch zu sehen, dass das mit dem Staatsmonopol bezweckte Ziel, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, eine gewisse „Kundennähe“ erfordert, um eine Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu verhindern. Zudem enthält das AG GlüStV-Saar in § 10 umfangreiche und detaillierte Vorschriften für die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Annahmestelle, zu den Anforderungen an den Nachweis der persönlichen Zuverlässigkeit des Betreibers sowie eine zwingende Widerrufsregelung für den Fall einer Zuwiderhandlung gegen die in Abs. 5 der genannten Vorschrift dargestellten Anforderungen, um eine Einhaltung der Regelungen des GlüStV sowie des AG GlüStV-Saar zu gewährleisten. Von daher ist bei summarischer Prüfung nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Entscheidung für die Fortsetzung des Vertriebs über die bisherigen Annahmestellen angesichts des bestehenden Zielkonflikts den ihm zustehenden Entscheidungsspielraum überschritten hätte.
Des Weiteren reduzierte sich die Zahl der Sportwetten anbietenden Annahmestellen seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 nach unbestrittenen Angaben des Antragsgegners von 388 auf 350 (Stand: 1.1.2010). Wenn auch fraglich erscheint, ob im Saarland die Vorgabe des § 10 Abs. 3 GlüStV, wonach die Länder die Zahl der Annahmestellen begrenzen, schon in zureichendem Maße umgesetzt ist, da die die Annahmestellen betreffende Regelung in § 10 AG GlüStV-Saar keine konkreten Kriterien zur Begrenzung der Zahl der Annahmestellen vorgibt und die hierzu angekündigte Verordnung im Saarland bislang noch nicht erlassen wurde, so bietet dies auch weiterhin keinen hinreichenden Anlass, einem Eilantrag der vorliegenden Art stattzugeben. Zum einen hat der Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen, dass eine entsprechende Verordnung zwischenzeitlich im Entwurf vorliegt. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass die Zahl der Annahmestellen im Saarland auch jetzt schon zumindest im halbjährlichen Rhythmus mit dem Ziel einer Reduzierung kontrolliert wird und tatsächlich rückläufig ist
vgl. hierzu auch bereits Beschluss des Senats vom 5.10.2009 - 3 B 343/09 -.
Im Übrigen übersieht die Antragstellerin in diesem Zusammenhang, dass nicht nur die Zahl der Annahmestellen vermindert wurde, sondern die Vertriebsmodalitäten auch sonst entscheidend umgestaltet wurden. Hervorzuheben sind dabei etwa das Verbot der Vertriebswege Internet und Telefon, welche unter dem Aspekt der Suchtgefahr als besonders bedenklich angesehen werden, sowie das Verbot der Vermittlung von Sportwetten im Zusammenhang mit Sportereignissen. Darüber hinaus wurde – wie bereits erwähnt – die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Annahmestelle in § 10 Abs. 3 und 4 AG GlüStV-Saar von zahlreichen Voraussetzungen abhängig gemacht und hat bei erheblichen Verstößen gegen die Bestimmungen des GlüStV ein Widerruf zu erfolgen (§ 10 Abs. 5 AG GlüStV-Saar). Ferner wurde der Zugang zu Sportwetten durch die Vorschriften über ein übergreifendes Sperrsystem beschränkt (§ 8 GlüStV).
Insgesamt betrachtet ist demnach nicht anzunehmen, dass das Vertriebssystem - wie die Antragstellerin meint - nach wie vor auf die Erzielung möglichst hoher Umsätze angelegt ist.
An dieser Einschätzung vermag auch der von der Antragstellerin angestellte Vergleich mit der Dichte der Postdienstleistungsfilialen nichts zu ändern.
Anderes lässt sich auch nicht aus der von der Antragstellerin monierten Entgeltung der Annahmestellen auf Provisionsbasis herleiten. Verfassungsrechtlich unzulässig ist ein derartiges Entgeltsystem nicht. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – ein Provisionsverbot für gewerbliche Spielvermittler zur Bekämpfung und Begrenzung der Spielsucht als geeignet angesehen, wenn diese dadurch davon abgehalten werden, Maßnahmen zur Steigerung der Spieleranzahl oder zumindest der Spielverträge zu ergreifen, um höhere Provisionszahlungen zu erlangen. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, ein Provisionsverbot sei für Annahmestellen verfassungsrechtlich unverzichtbar
so auch bereits OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23.10.2009 - 6 B 10998/09 -, dokumentiert bei Juris.
Auch in Bezug auf die von der Antragstellerin des Weiteren angegriffene Werbung für Sportwetten ist kein Regelungsdefizit erkennbar. Es sind hinreichende Vorkehrungen ergriffen worden, die sicherstellen sollen, dass die Werbung nicht in Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV steht. So hat sich die Werbung gemäß § 5 Abs. 1 GlüStV zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken. Sie darf sich außerdem nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten, nicht irreführend sein und muss deutliche Hinweise auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger, die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten. Darüber hinaus wurde in § 5 Abs. 3 GlüStV ein allgemeines Werbeverbot im Internet, im Fernsehen und per Telefon ausgesprochen. Eine rein kommerziell ausgerichtete Werbung, die sich zielgerichtet an bisherige Nichtwetter oder Gelegenheitswetter richten darf, wird durch den GlüStV und das AG GlüStV-Saar – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – nicht ermöglicht, vielmehr durch die die Werbung betreffenden einschränkenden Regelungen gerade untersagt. Ein völliger Verzicht auf massenwirksame Werbung kann nicht gefordert werden. Denn das Ziel, die Spiel- und Wettsucht in geordnete Bahnen zu lenken und insbesondere eine Hinwendung zu illegalen Wettanbietern zu vermeiden, kann ohne ausreichende Information über die staatlichen Lotterien und Wettangebote nicht erreicht werden.
Des Weiteren ist – vornehmlich durch die in § 4 Abs. 3 GlüStV und § 13 Abs. 1 AG GlüStV-Saar enthaltenen Beschränkungen – den Belangen des Jugendschutzes ausreichend Rechnung getragen
vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.3.2009 – 1 BvR 2410/08 - betreffend vergleichbare Regelungen in Niedersachsen; dokumentiert bei Juris.
Soweit die Antragstellerin hierzu vorträgt, dass die beibehaltene Vertriebsform über die Lottoannahmestellen den Belangen des Jugendschutzes zuwiderlaufe, weil Jugendliche weiterhin Zugang zu den Lotto- bzw. Wettannahmestellen hätten, diese sich in nicht wenigen Fällen in der Nähe von Schulen oder Jugendfreizeiteinrichtungen befänden und deren sonstiges Warensortiment zum Teil sogar spezifisch auf Kinder und Jugendliche ausgerichtet sei, wird dadurch ein grundlegendes Regelungsdefizit nicht aufgezeigt. Auch wenn ein weitergehender Schutz dadurch erreicht werden könnte, dass Kindern und Jugendlichen der Zutritt zu Spielannahmestellen gänzlich untersagt würde, ist die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein komplettes Spielteilnahmeverbot für Minderjährige in Zusammenschau mit den flankierenden Möglichkeiten der Überwachung dieses Verbots und der Ahndung von Verstößen eine ausreichende Schutzmaßnahme darstellt, grundsätzlich vertretbar und liegt innerhalb des dem Gesetzgeber bei der Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflichten zukommenden weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums
vgl. hierzu auch BayVGH, Urteil vom 18.10.2008 sowie Sächs. OVG, Beschluss vom 14.10.2009 - 3 BS 154/07 -, dokumentiert bei Juris.
Ferner hat der Senat in seinem Beschluss vom 5.10.2009 – 3 B 343/09 – bereits ausgeführt, dass – soweit bei summarischer Prüfung erkennbar - die Bestimmungen des GlüStV und des AG GlüStV-Saar auch in ausreichendem Umfang inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten festlegen und die detailliertere Ausgestaltung der Exekutive überlassen bleiben konnte. Ein grundlegendes Regelungsdefizit ist im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes auch insoweit nicht erkennbar. Der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Sportwettenurteil vom 28.3.2006 lässt sich nicht entnehmen, dass im Sportwettbereich die konkrete Ausgestaltung der Art und des Zuschnitts der Sportwetten bis in alle Einzelheiten durch das Gesetz selbst geregelt werden müsste. Für einen so weit gefassten Gesetzesvorbehalt besteht keine Notwendigkeit. Vielmehr ist entscheidend, dass die gesetzliche Lage hinreichende Gewähr dafür bietet, dass das Sportwettenmonopol tatsächlich dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und Wettleidenschaft dient, was vorliegend in Zusammenschau mit den im GlüStV enthaltenen allgemeinen Regelungen der Vertriebs- und Werbemodalitäten angenommen werden kann
vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 19.9.2008 - 10 CS 08.1831 - sowie OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8.7.2008 - 11 MC 71/08 -, bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, jeweils zitiert nach Juris.
Einer konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichteten rechtlichen Ausgestaltung des Wettmonopols steht auch nicht etwa die Aufteilung zwischen staatlicher Veranstaltung und privatem Vertrieb der monopolisierten Sportwetten entgegen. Werden die Annahmestellen sorgfältig ausgewählt, rechtlich verbindlich auf die verfassungsgerichtlich geforderten Vertriebsmodalitäten verpflichtet, hinreichend geschult und gewissenhaft kontrolliert, können die staatsvertraglich vereinbarten Ziele umgesetzt werden, ohne dass auch der Vertrieb der Sportwetten in staatlicher Hand sein müsste.
Insgesamt ist ein die Anordnung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigendes Regelungsdefizit demnach nicht feststellbar
dafür sprechen auch die Ausführungen des BVerfG in den Beschlüssen vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – und vom 20.3.2009 – 1 BvR 2410/08 – zu vergleichbaren Regelungen in Niedersachsen und Berlin.
Der Bejahung einer „vollständigen Konsistenz“ stehen im Lichte bundesdeutschen Verfassungsrechts – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – schließlich auch nicht die andersartigen Regelungen im Bereich der Pferdewetten, des gewerblichen Automatenspiels oder des Casinospiels entgegen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Urteil vom 28.3.2006 deutlich gemacht, dass es aus verfassungsrechtlicher Sicht auf eine „Kohärenz und Systematik“ des gesamten Glücksspielsektors für die Vereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht ankommt. In seinem Beschluss vom 20.3.2009 zur neuen Rechtslage hat es nochmals klargestellt, dass insoweit „nur eine konsequente und konsistente Ausgestaltung eines aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Sportwettangebots“ erforderlich ist
vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, a.a.O..
Deshalb kommt es unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten weder auf die Umsätze, die Beliebtheit und die Suchtgefahren von Pferdewetten, die nicht monopolisiert sind, noch auf die andersartige Regelung des gewerblichen Automatenspiels oder des Casinospiels bzw. deren tatsächliche Ausgestaltung an. Sämtliche dahingehenden vergleichenden Erörterungen der Antragstellerin sind von daher im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht erheblich.
Auch in tatsächlicher Hinsicht sind nach den Erkenntnismöglichkeiten des Eilrechtsschutzverfahrens keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Ziel der Suchtbekämpfung, dem die beschriebene Rechtslage dient, lediglich vorgeschoben ist und hinter der Bildung des staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspiel in Wirklichkeit, ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht für die alte Gesetzes- und Tatsachenlage festgestellt hat, (weiterhin) maßgeblich die Absicht der Erzielung eines direkt oder indirekt fiskalischen Interessen dienenden Gewinns steht. Ein den Bereich der Sportwetten unmittelbar betreffendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit, bei dem es sich angesichts der nunmehr vorhandenen gesetzlichen Gewährleistungen um ein grundlegendes Defizit handeln müsste
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, a.a.O.,
ist bei summarischer Prüfung nicht feststellbar.
Das von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang beanstandete tatsächliche Marktverhalten der staatlichen Wettanbieter vermag nicht zu belegen, dass im Bereich der Sportwetten nach wie vor ein expansiver, auf Ermunterung zum Glücksspiel angelegter Kurs verfolgt wird. Vielmehr wurden nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen im Saarland seit März 2006 sowohl die Werbung für Glücksspiele merklich beschränkt als auch – wie dargelegt - die Zahl der Annahmestellen reduziert. Dies sowie die bereits erwähnte, zum Schutz Minderjähriger und auch suchtgefährdeter Spieler eingeführte und seit Beginn des Jahres 2008 obligatorische Kundenkarte, zu deren Ausstellung die Vorlage eines amtlichen Ausweises erforderlich ist, die Errichtung einer Sperrdatei für Spielsüchtige, die Anbringung von Suchthinweisen auf den Spielscheinen und weitere Aufklärungsmaßnahmen sprechen gegen eine aggressive, den Umsatz steigernde Vertriebspolitik und die von der Antragstellerin behauptete fortdauernde Vermarktung entsprechend einem Gut des täglichen Lebens. Die Abkehr von der früheren, vom Bundesverfassungsgericht beanstandeten Vertriebspolitik zeigt sich nicht zuletzt daran, dass die staatlichen Lotteriegesellschaften bundesweit rückläufige Umsätze verzeichnen und im europäischen Vergleich an letzter Stelle liegen. Vor allem sind die Umsätze im Bereich der Sportwetten rückläufig. Nach den dem Senat vorgelegten Zahlen sind die Umsätze bei den Sportwetten im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr im Jahr 2006 um 18,2 %, im Jahr 2007 um 20,1 %, im Jahr 2008 um 21,3 % und im Jahr 2009 wiederum um 4,78 % zurückgegangen. Eine fiskalisch motivierte Ausweitung des Spiel- und Wettgeschäfts ist demnach nicht feststellbar. Soweit die Antragstellerin hiergegen geltend macht, der zu verzeichnende Umsatzrückgang sei nicht das Ergebnis einer planmäßig auf Rückführung der Wettaktivitäten angelegten Politik, vielmehr handele es sich um eine aus Sicht der Saarland-Sporttoto-GmbH unerwünschte Entwicklung, stellt dies eine bloße Behauptung dar, zu deren Beleg tatsächliche Anhaltspunkte weder vorgetragen wurden noch ersichtlich sind.
Der weitere Einwand, die Werbung der staatlichen Lotteriegesellschaften sei tatsächlich unverändert rein kommerziell und zudem vornehmlich auf Nicht- und Gelegenheitswetter ausgerichtet, vermag ebenfalls nicht durchzudringen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine breit angelegte Missachtung der Werbevorschriften des § 5 GlüStV. Wie ebenfalls bereits im Beschluss des Senats vom 5.10.2009 - 10 B 343/09 - ausgeführt, ist insoweit davon auszugehen, dass sich das verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Ziel des GlüStV, das Spiel- und Wettgeschehen in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken (§ 1 Nr. 2 GlüStV), nur erreichen lässt, wenn das staatliche Glücksspielangebot einen hinreichenden Bekanntheitsgrad besitzt und behält, wofür auch Werbung erforderlich ist. Auch wenn sich ein Zielkonflikt insoweit nicht von der Hand weisen lässt, schließen die Gemeinwohlbelange der Begrenzung von Spielleidenschaft und der Bekämpfung von Wettsucht es nicht aus, dass das im Rahmen eines Monopols zur Verfügung gestellte Wettangebot attraktiv ausgestaltet ist, eine gewisse Vielfalt aufweist und auch in gewissem Umfang dafür geworben wird
vgl. hinsichtlich der gleichgelagerten europarechtlichen Problematik auch EuGH, Urteil vom 6.3.2007 - C - 338/04 - u.a. - Placanica - .
Die Aufklärungspflicht der staatlichen Lotteriegesellschaften gemäß § 5 Abs. 1 GlüStV geht nicht soweit, dass die Werbung ausschließlich negativ besetzt sein müsste. Ansonsten könnte die Werbung ihre dienende Funktion bei der Verfolgung des Ziels, das Spielgeschehen in geordnete Bahnen zu lenken, nicht erfüllen
vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.2.2009 - 6 F 3328/08 -; sowie EFTA- Gerichtshof, Urteil vom 30.5.2007, jeweils zitiert nach Juris.
Mögen ausgehend davon auch einige der zum Beleg einer expansiven Strategie angeführten Werbebeispiele gegen § 5 Abs. 1 GlüStV verstoßen, so lässt dies nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung jedoch nicht auf ein entsprechendes flächendeckendes oder gar strukturelles Defizit schließen. Hiergegen sprechen nicht zuletzt die aus dem vorliegenden Maßnahmekatalog der Saarland Sporttoto GmbH mit Stand von September 2008 ersichtliche erhebliche Reduzierung des Umfangs und der Art der Glücksspielwerbung seit Erlass des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts. Einzelne Verstöße sind vielmehr Anlass für die in den §§ 18 und 20 AG GlüStV-Saar geregelten Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörde
ebenso OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.2.2009 - 1 ME 367/08 -; BayVGH, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -; jeweils zitiert nach Juris.
Ein Vollzugsdefizit, das den Rückschluss zuließe, dass die Regeln des GlüStV und AG GlüStV-Saar nicht wirklich umgesetzt werden und die Glücksspielaufsicht - womöglich im Interesse der Einnahmenerhöhung - eine grundsätzlich nur nachlässige Kontrolle des Monopolisten vornimmt, lässt sich nicht feststellen.
Gleiches gilt hinsichtlich des Einwandes, die tatsächliche Ausgestaltung des Vertriebs, insbesondere die in zahlreichen Fällen festzustellende Nähe von Annahmestellen zu Schulen oder Jugendfreizeiteinrichtungen sowie das zum Teil spezifisch auf Kinder und Jugendliche zugeschnittene sonstige Warensortiment der Annahmestellen leiste einer Teilnahme Minderjähriger an Glücksspielen Vorschub. Wenn auch Testaktionen in der Vergangenheit insoweit unbefriedigende Ergebnisse zeigten, kann daraus jedoch noch nicht auf ein entsprechendes strukturelles Defizit geschlossen werden. Vielmehr ist darin derzeit lediglich ein Anlass für weitere engmaschige Kontrollen zu sehen, die nach unwidersprochenen Angaben des Antragsgegners zwischenzeitlich (so etwa im April, August und Dezember 2009) auch durchgeführt wurden und im Falle eines wiederholten Verstoßes gegen die Vorschriften des Minderjährigenschutzes auch mit den vorgesehenen Sanktionen geahndet wurden.
Soweit die Antragstellerin zur Stützung ihrer Behauptung, das tatsächliche Erscheinungsbild des Saartoto-Wettangebots und auch die Dichte des Annahmestellennetzes entsprächen nach wie vor dem der wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung, auf Beschlüsse des Senats vom April 2007 verweist, vermag sie damit nicht durchzudringen. Wie den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin bekannt ist, ist der Senat in seinen jüngsten Beschlüssen von Oktober 2009 im Hinblick auf eine zwischenzeitliche Änderung sowohl der rechtlichen Grundlagen als auch der tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols von seiner früheren Rechtsprechung abgerückt.
Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die derzeitige rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettmonopols sind demnach –vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung im Hauptsacheverfahren – im Eilrechtsschutzverfahren nicht feststellbar.
Auch aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben sich bei hier nur möglicher summarischer Prüfung keine Anhaltspunkte dafür, dass mehr gegen als für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen behördlichen Entscheidung spricht.
Zwar unterfällt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof der Glücksspielbereich der in Art. 49 EGV normierten Dienstleistungsfreiheit. Fraglich erscheint aber, ob eine Berufung auf den freien Dienstleistungsverkehr möglich ist, wenn der Wettveranstalter in dem Mitgliedsstaat, in dem er seinen Sitz hat, lediglich eine auf „offshore bookmaking“ beschränkte, d. h. extraterritoriale, Glücksspiellizenz besitzt, die es ihm nicht gestattet, Wetten in diesem Mitgliedstaat zu veranstalten, sondern nur im Ausland. Dies sowie die Frage, welche Glücksspiellizenz die in Malta konzessionierte Firma T. tatsächlich besitzt, kann im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren letztlich jedoch dahinstehen.
Denn unabhängig davon ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass der Dienstleistungs- (und Niederlassungs)freiheit im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie etwa des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeindung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im allgemeinen durch innerstaatliche Regelungen Beschränkungen auferlegt werden können. Nach der Rechtsprechung des EuGH steht dem einzelstaatlichen Gesetzgeber ein weites Ermessen bei der Beurteilung der Frage zu, welche Erfordernisse für eine Einschränkung des Glücksspielmarkts sich aus Gründen des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung ergeben, wobei neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung
vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 24.3.1994 - C - 275/92 -, NJW 1994, 2013 - Schindler -
auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht kommt, wie das Urteil des EuGH vom 21.9.1999
C -124/97, DVBl. 2000, 211 - Läärä -
verdeutlicht.
Es ist insoweit Sache der nationalen Gerichte zu prüfen, ob die beschränkenden Regelungen angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung tragen, die sie rechtfertigen können, ob sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen und die Einschränkungen in nicht diskriminierender Form angewendet werden
EuGH, Urteil vom 6.3.2007 - C-338/04 u.a. -, ZfWG 2007, 125 - Placanica -, Urteil vom 6.11.2003 - C-243/01 -, NJW 2003, 139 - Gambelli -; Urteil vom 21.10.1999 - C-67/98 -, Gewerbearchiv 2000, 19 - Zenatti -; Urteil vom 21.9.1999 - C-124/97 -, DVBl. 2000, 211 - Läärä -, Urteil vom 8.9.2009 - C-42/07 - Liga Portuguesa.
Ausgehend davon erweist sich das staatliche Sportwettenmonopol in seiner derzeitigen Ausgestaltung auch mit Blick auf die gemeinschaftsrechtliche Dienstleistungsfreiheit bei summarischer Prüfung jedenfalls nicht als offensichtlich rechtswidrig.
So sind die in § 1 GlüStV angeführten Ziele des Staatsvertrags - wie bereits im Beschluss des Senats vom 5.10.2009 - 3 B 343/09 - ausgeführt - vom Grundsatz her zweifelsohne geeignet, eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen und erscheinen die Errichtung des Sportwettmonopols der Saarland-Sporttoto-GmbH sowie die für den Monopolisten gültigen Regelungen auch aus europarechtlicher Sicht verhältnismäßig. Wie im Rahmen der verfassungsrechtlichen Prüfung bereits ausgeführt, sind die Regeln geeignet, eine Kanalisierung und Beschränkung der Wettmöglichkeiten zur Suchtprävention zu gewährleisten und durften vom Gesetzgeber als erforderlich angesehen werden.
Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist ebenfalls nicht ersichtlich, da § 10 Abs. 2 GlüStV inländische wie ausländische private Rechtspersonen gleichermaßen von der Veranstaltung ausschließt.
Auch vermag der Einwand nicht durchzudringen, dass es dem Glücksspielstaatsvertrag an einer tragfähigen Grundlage für die Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit mangele, weil eine aussagekräftige repräsentative epidemiologische Studie zur Verbreitung des problematischen und pathologischen Glücksspielens in Deutschland fehle. Die vom Europäischen Gerichtshof im Urteil vom 13.11.2003
C - 42/02 - Lindman Slg. 2003, I - 13519
geforderte Berücksichtigung wissenschaftlicher Untersuchungen bei beabsichtigten Beschränkungen im Wett- und Glücksspielbereich ist nicht dahin zu verstehen, dass der Gesetzgeber bei Fehlen ausreichender statistischer Erhebungen legislative Schritte gänzlich unterlassen müsste
so auch die Europäische Kommission in ihrer Stellungnahme vom 10.12.2007 sowie Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi vom 4.3.2010 in den verbundenen Verfahren C - 316/07 – .
Vielmehr kann - wie ebenfalls im Beschluss des Senats vom 5.10.2009 bereits ausgeführt - davon ausgegangen werden, dass bei Fehlen wissenschaftlich breit angelegter Untersuchungen zunächst eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose genügt. Im vorliegenden Fall haben die Länder bei der Ausarbeitung des Glücksspielstaatsvertrags eine umfangreiche Anhörung von Suchtexperten durchgeführt und die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse insbesondere beim Verbot von Internet-Wetten verwertet. Darüber hinaus sind in den §§ 11 und 27 GlüStV für die Zukunft Maßnahmen zur wissenschaftlichen Forschung und zur Evaluierung der getroffenen Regelungen unter Mitwirkung eines Fachbeirates vorgesehen und wurden zwischenzeitlich zwecks Umsetzung der angeordneten Evaluierungspflicht durch die Länder auch entsprechende tatsächliche Maßnahmen eingeleitet. Von daher ist der Glücksspielstaatsvertrag nicht bereits wegen Fehlens einer vorherigen Studie zur Kohärenz und zur Verhältnismäßigkeit als offensichtlich europarechtswidrig anzusehen
so auch OVG Berlin Brandenburg, Beschluss vom 26.2.2009 - 1 S 206.08 - sowie BayVGH, Beschluss vom 19.9.2008 - 10 CS 08.1831 -, zitiert nach Juris.
Des Weiteren kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Neuregelung des Sportwettenmonopols sowie die zu ihrer Ausführung ergriffenen Maßnahmen nicht wirklich dem legitimen Ziel der Begrenzung der Spieltätigkeit dienen. Auf die diesbezüglichen Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Lage kann verwiesen werden.
Es lässt sich im vorliegenden Verfahren auch nicht feststellen, dass die derzeitige Ausgestaltung des Sportwettenmonopols den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die sogenannte „innere Kohärenz“ nicht genügen würde. Vorausgesetzt wird insoweit, dass die verschiedenen Maßnahmen zur Erreichung des Ziels der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht nicht in Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden müssen.
Der von der Antragstellerin insoweit erhobene Einwand, bei Betrachtung des Glücksspielwesens in seiner Gesamtheit sei eine kohärente und systematische Begrenzung der Spielaktivitäten – insbesondere im Hinblick auf die Zulassung privater Anbieter im Bereich der Pferdewetten und der Geldspielautomaten - nicht feststellbar, vermag der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen. Nach derzeitiger Erkenntnislage erscheint fraglich, ob bei der Prüfung der Einhaltung des Kohärenzgebots auf den gesamten Glücksspielbereich im weiteren Sinne abzustellen oder lediglich der spezifische Sektor der Sportwetten und Lotterien in den Blick zu nehmen ist. Für Letzteres spricht, dass der Europäische Gerichtshof in entsprechenden Verfahren in der Vergangenheit bisher keine Gesamtuntersuchungen angestellt hat, seine Ausführungen sich vielmehr jeweils auf den streitgegenständlichen Sektor beschränkten
vgl. etwa die Urteile vom 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013 - Schindler -; vom 6.11.2003 - C-243/01 -, NJW 2004, 1139 - Gambelli - sowie vom 8.9.2009 - C-42/07 - Liga Portuguesa -.
Auch hat der Europäische Gerichtshof bisher stets betont, dass bei der Festlegung der staatlichen Ziele in Bezug auf das Glücksspielwesen die sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten eines Landes eine Rolle spielen können
vgl. EuGH, Urteil vom 6.3.2007 - C-338/04 u.a. -, NJW 2007, 1515 - Placanica -.
Insoweit sei es dem Gesetzgeber erlaubt, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im jeweiligen Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren
so auch die Stellungnahme der Kommission an den EuGH vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 94, Rdnr. 34.
Auch sprechen die Ausführungen von Generalanwalt Mengozzi vom 4.3.2010 in den verbundenen Rechtssachen C-316/07 pp. - Markus Stoß - sowie von Generalanwalt Bot in den Schlussanträgen vom 14.10.2008 in der Rechtssache C-42/07 - Liga Portuguesa - dagegen, dass die Zulassung privater Dienstleistungserbringer im Bereich der Pferdewetten und Geldspielautomaten sowie die vom Antragsgegner im Bereich der Spielbanken verfolgte Strategie per se bereits einem staatlichen Monopol für Sportwetten entgegensteht, wohingegen die Kommission in ihrer Stellungnahme in der noch anhängigen Rechtssache C- 46/08 - Carmen Media Group Ltd. - eine andere Auffassung vertritt.
Zwar spricht nach alledem - wie der Senat bereits in seinen Beschlüssen vom Oktober 2009 - 3 B 343/09 u.a. - ausgeführt hat - derzeit Überwiegendes dafür, dass ein Mitgliedsstaat für die verschiedenen Spielsektoren durchaus unterschiedliche und mehr oder weniger einschränkende Organisationsformen vorsehen darf. Allerdings hat sich der Europäische Gerichtshof zur Frage der Reichweite des Kohärenzerfordernisses bisher nicht ausdrücklich geäußert.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf ein Urteil des EuGH vom 12.1.2010 - C-341/08 (Petersen) - verweist, gehen ihre Ausführungen fehl. Die dort angestellten Erwägungen zur Auslegung von Art. 6 der Richtlinie 2000/78/EG zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf und zur Frage der Vereinbarkeit nationaler Regelungen zu Altersgrenzen bezüglich der Ausübung des Berufs eines Vertragzahnarztes sind auf den hier fraglichen Bereich des Glücksspielwesens nicht übertragbar. Beim Glücksspiel handelt es sich keineswegs um ein normales Wirtschaftsgut, weshalb bislang auf der europäischen Sekundärrechtsebene auch bewusst keine Harmonisierung erfolgte. Vielmehr zeichnet sich der Bereich des Glücksspiels gegenüber anderen Dienstleistungssektoren gerade durch „sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten und die sittlich finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ aus.
Des Weiteren ist in diesem Zusammenhang Folgendes zu berücksichtigen: Selbst wenn im Hinblick auf das Erfordernis einer kohärenten und systematischen Regelung sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen sein sollten, folgt daraus nach Auffassung des Senats noch nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den Glücksspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen. Die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums dürften - auch wenn man das Erfordernis einer Gesamtbetrachtung aller Glücksspielsektoren unterstellt - erst dann überschritten sein, wenn die gesetzliche Regelung einzelner Glücksspielbereiche für sich genommen nicht erforderlich und geeignet ist oder die differenzierte Regelung verschiedener Glücksspielsektoren nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze nicht hinreichend sachlich gerechtfertigt ist
vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.2.2009 - 4 B 298/08 - sowie auch BayVGH, Beschluss vom 16.9.2008 - 10 CS 08.1909 -, jeweils zitiert nach Juris.
Im Hinblick darauf, dass auch das Rennwett- und Lotteriegesetz ebenso wie die gewerberechtlichen Regelungen des Glücksspiels an Spielautomaten Vorschriften zur Beschränkung des Spielbetriebs beinhalten, die ebenfalls maßgeblich durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt sind, die Gelegenheit zum Spiel zu begrenzen
vgl. dazu im Einzelnen OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.2.2009 - 4 B 298/08 -, zitiert nach Juris,
kann von daher selbst bei einer Gesamtbetrachtung der unterschiedlichen Regelungen sämtlicher Glücksspielsektoren die vom europäischen Gemeinschaftsrecht geforderte Kohärenz nicht ohne Weiteres verneint werden.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin wird die Erfüllung des Kohärenzgebots bei der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch nicht dadurch durchgreifend in Frage gestellt, dass im Bereich der neuen Bundesländer eine kleine Anzahl von zugelassenen privaten Sportwettanbietern auf der Grundlage von nach dem Gewerberecht der DDR erteilten Genehmigungen Sportwetten in Deutschland vertreibt. Dieser historisch bedingten Sonderkonstellation dürfte auch bei bundesweiter Kohärenzbetrachtung keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Es kann bei summarischer Prüfung nicht davon ausgegangen werden, dass diese auf unklaren Altrechten beruhenden Sonderfälle zu einer systemwidrigen, mit den Zielen des § 1 GlüStV unvereinbaren Ausweitung des Sportwettenangebots führen. Denn zum einen haben die Länder, indem sie diese Genehmigungen mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht aufhoben, bei Abschluss des Glücksspielstaatsvertrags lediglich die tatsächlich und rechtlich gegebenen Umstände berücksichtigt. Angesichts der erheblich streitigen Fragen nach Bedeutung und räumlichem Geltungsbereich dieser noch in der DDR erteilten Genehmigungen beruht deren Behandlung im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags auf nachvollziehbaren und sachlichen Gründen. Sachlich begründete Ausnahmen von eine Grundfreiheit beschränkenden mitgliedsstaatlichen Regelungen schließt das gemeinschaftsrechtliche Kohärenzgebot jedoch nicht aus. Das Kohärenzgebot verlangt nicht, dass alle privaten Veranstalter von Sportwetten, auch wenn sie noch im Besitz (bestandsgeschützter) alter Genehmigungen sind, sogleich in das staatliche Sportwettenmonopol überführt werden. Entscheidend ist vielmehr, dass eine weitere Ausdehnung des Sektors der Sportwetten verhindert werden soll, was hier der Fall ist. Zum anderen streben die Länder, wie es das Kohärenzgebot erfordert, in diesem Bereich weiterhin an, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags auch gegenüber den Inhabern der vorgenannten Erlaubnisse durchzusetzen. Auch haben sich die Länder, in deren Bereich diese Unternehmen ihren Sitz haben, bestrebt gezeigt, diese Lizenzen zum Erlöschen zu bringen
vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.12.2009 - 6 S 1110/07 - m.w.N., dokumentiert bei Juris.
Letztendlich überschreitet jedoch eine abschließende Beurteilung all dieser sich im Zusammenhang mit dem Kohärenzerfordernis stellenden Fragen den Rahmen des vorliegenden Eilrechtsschutzverfahrens und muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Verstößt nach alledem das in § 10 Abs. 2 AG GlüStV-Saar normierte staatliche Sportwettenmonopol weder mit überwiegender Wahrscheinlichkeit gegen nationales Verfassungsrecht noch gegen europäisches Gemeinschaftsrecht und erweist sich somit die angefochtene Ordnungsverfügung jedenfalls nicht als offensichtlich rechtswidrig, wenn auch die Entscheidung in der Hauptsache insbesondere im Hinblick auf die nicht abschließend geklärten gemeinschaftsrechtlichen Fragen letztendlich noch als offen anzusehen ist, so ergibt die seitens des Gerichts durchzuführende Interessenabwägung, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitgegenständlichen Verfügung gegenüber dem privaten Interesse an der Suspensivwirkung der erhobenen Klage überwiegt.
Den die sofortige Vollziehung rechtfertigenden öffentlichen Interessen der wirksamen Suchtprävention und der Kriminalitätsbekämpfung stehen keine gleichrangigen privaten Interessen der Antragstellerin an der Fortsetzung der gewerblichen Vermittlung von Sportwetten bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens - bzw. wie mit dem Hilfsantrag begehrt bis zum 31.12.2010 - gegenüber. Für eine Nachrangigkeit der Interessen der Antragstellerin spricht bereits der Zweck des Gesetzes sowie die in § 9 Abs. 2 GlüStV erfolgte Grundentscheidung des Gesetzgebers für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung. Der GlüStV und das AG GlüStV-Saar dienen nach ihrem Wortlaut und der Begründung im Gesetzgebungsverfahren im Wesentlichen der Suchtprävention und dem Jugend- und Spielerschutz sowie dem Schutz vor betrügerischen Machenschaften und der Folge- und Begleitkriminalität im Zusammenhang mit Glücksspielen (§ 1 GlüStV). Um die Erreichung dieser Ziele wirksam zu sichern, schließt § 9 Abs. 2 GlüStV die aufschiebende Wirkung von Widersprüchen und Klagen gegen Untersagungsanordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV aus. Dies rechtfertigt sich daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des Staatsmonopols für Sportwetten veranlasst haben. Anderenfalls würde einem Marktgeschehen Raum gegeben, dessen Dynamik es erheblich erschweren würde, das Wettmonopol später – sollte es in der Hauptsache bestätigt werden – mittels Verwaltungszwangs durchzusetzen. Denn es wäre in der Übergangszeit mit einer erheblichen Ausweitung des Wettangebots durch private Sportwettvermittler zu rechnen. Der durch eine unerwünschte Ausweitung des Glücksspielmarktes entstehende Schaden wird, je länger gegen das Verbot verstoßen wird, um so schwerer zu bekämpfen sein
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 8.7.2008 - 11 MC 71/08 -, ZfWG 2000, 255; HessVGH, Beschluss vom 13.8.2008 - 6 B 29/08 -, ZfWG 2008, 272; OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O. sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -; vgl. insbes. auch BVerfG, Beschluss vom 20.3.2009 – 1 BvR 2410/08 – m.w.N., a.a.O..
Dem bezweckten Schutz der Bevölkerung, dem ein hoher Stellenwert zukommt, stehen keine überwiegenden Interessen der Antragstellerin gegenüber. Insoweit muss die Antragstellerin sich zurechnen lassen, dass sie die gewerbliche Tätigkeit der Vermittlung von Sportwetten an der streitgegenständlichen Betriebsstätte erst ca. 1 ½ Jahre nach Inkrafttreten des neuen GlüStV sowie des dazu ergangenen Saarländischen Ausführungsgesetzes und somit in dem Bewusstsein aufgenommen hat, dass ihr wegen des im Saarland bestehenden Sportwettenmonopols keine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an ausländische Vertragspartner erteilt werden könne.
Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, war die unternehmerische Entscheidung der Antragstellerin, gleichwohl ein entsprechendes Wettbüro zu übernehmen, von vorneherein mit einem erheblichen Risiko behaftet. Von daher genießt das Interesse der Antragstellerin an der Fortsetzung dieser Betätigung keinen besonderen Vertrauensschutz.
Ausgehend von der der gesetzlichen Regelung – rechtlich unbedenklich – zugrunde liegenden Annahme, dass im Bereich der Sportwetten ein staatlich reglementierter Vertrieb Spielsucht generell effektiver eindämmt als private Veranstalter und Vermittler, kommt schließlich auch eine Aufhebung des in § 9 Abs. 2 GlüStV angeordneten Sofortvollzugs unter einzelnen, den Spielbetrieb einschränkenden Auflagen nicht in Betracht. Denn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes unter Auflagen zur Suchtprävention stellt kein gleichermaßen geeignetes Mittel zur Begrenzung der Spielsucht dar. Durch das errichtete Monopol soll das Wettangebot begrenzt werden. Dieses Ziel würde bei einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung unter Auflagen und der damit verbundenen Ausweitung des Wettangebots jedoch verfehlt. Hierauf könnte sich dann nämlich – wie das Verwaltungsgericht ebenfalls bereits zutreffend dargestellt hat – eine unbegrenzte Anzahl privater Sportwettenanbieter oder –vermittler berufen. Hiergegen kann die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg einwenden, dass im Saarland bereits eine ganze Reihe privater Vermittlungsstellen vorhanden sei, und von daher eine Fortsetzung ihrer Vermittlungstätigkeit unter Auflagen nicht zu einer erheblichen Ausweitung des Wettangebots führen würde, zumal sie das Wettbüro nicht neu gegründet habe, sondern dieses bereits einige Zeit existiere. Die Antragstellerin übersieht insoweit, dass das mit dem staatlichen Wettmonopol verfolgte Ziel der Eindämmung der Wettleidenschaft nicht nur gebietet, eine Ausweitung des Marktes für private Sportwetten zu verhindern, sondern auch einer Aufrechterhaltung des bereits vorhandenen, ohne behördliche Genehmigung vorgehaltenen Angebots entgegenzuwirken.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, ihre Kundschaft komme überwiegend aus dem benachbarten Frankreich, rechtfertigt auch dies keine Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, resultieren hieraus keine schutzwürdigen privaten Interessen, die dem öffentlichen Interesse des Saarlandes, auf seinem Gebiet die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages durchzusetzen, vorgehen könnten. Da sich das Wettbüro der Antragstellerin im Saarland befindet, ist allein die hier geltende Rechtslage maßgeblich. Welche Regelungen in Frankreich für den Sportwettenbereich bestehen, ist unerheblich.
Hinzu kommt, dass es – auch angesichts der mittlerweile vorhandenen Vielzahl privater Sportwettenanbieter und –vermittler – zweifelhaft erscheint, ob die Aufsichtsbehörde neben der von ihr kraft Gesetzes wahrzunehmenden Aufsicht über die Annahmestellen der Saarland-Sporttoto-GmbH die Einhaltung von Auflagen gegenüber privaten Anbietern wirksam kontrollieren kann. Für die von der Antragstellerin vorgeschlagene Auflage, keine Sportwetten von Personen anzunehmen, die nicht durch Vorlage eines amtlichen Ausweisdokuments einen ständigen Wohnsitz oder Aufenthalt außerhalb der Bundesrepublik Deutschland nachweisen, gilt dies in besonderer Weise.
Das in der gesetzgeberischen Wertung des § 9 Abs. 2 GlüStV zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit ist demnach vorrangig vor den privaten Interessen der Antragstellerin an der vorläufigen Fortsetzung ihrer Vermittlungstätigkeit, so dass die Beschwerde zurückzuweisen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 2 und 3, 14 AG
§§ 18 und 20 AG
§§ 11 und 27 GlüStV
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 146 VwGO
§ 1 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 3 a AG
§ 7 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 10 AG
§ 21 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 7 Abs. 2 AG
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 13 Abs. 1 AG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 10 umfangreiche und detaillierte Vorschriften
§ 10 Abs. 3 und 4 AG
§ 10 Abs. 5 AG
§ 5 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 AG
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 115, 276
NJW 1994, 2013
NJW 2003, 139
NJW 2004, 1139
NJW 2007, 1515
6 L 2014/09
6 K 2013/09
3 B 343/09
1 BvR 1054/01
1 BvR 928/08
6 B 10998/09
1 BvR 2410/08
3 BS 154/07
10 CS 08.18
11 MC 71/08
10 B 343/09
6 F 3328/08
1 ME 367/08
1 S 206.08
4 B 298/08
10 CS 08.19
6 S 1110/07
6 B 29/08