Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-22, Aktenzeichen 2 K 120/08
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2009:0122.2K120.08.00

Tenor:
Die "Bescheide" der Beklagten vom 03.01.2008 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist allein sorgeberechtigte Mutter von N. und Q. X. . Ihre Söhne besuchten im Schuljahr 2007/2008 das G. -vom-T. -H. in C. . Sie erhielten bis Ende des Schuljahrs 2006/2007 kostenlose Schulwegkarten vom Schulträger.
Die Stadt C. beschloss, ab Beginn des Schuljahres 2007/2008 anstelle von Schulwegkarten Schülermonatskarten an die nach der Schülerfahrkostenverordnung berechtigten Schüler auszugeben und dafür einen Eigenanteil in Höhe von 12,- EUR für das erste Kind und 6,- EUR für das zweite Kind zu erheben. Den Antrag der Klägerin auf Erteilung von Schulwegkarten ohne Erhebung eines Eigenanteils für das Schuljahr 2007/2008 lehnte die Bürgermeisterin der Stadt C. mit Bescheid vom 14.09.2007 ab und wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11.10.2007 zurück. Die Klägerin erhob dagegen am 09.11.2007 Klage (2 K 2279/07).
Die Klägerin stellte unter dem 30.08.2007 einen "Antrag auf Ausgabe von Schülermonatskarten" an ihre Söhne für die Monate November und Dezember 2007 sowie Januar bis März 2008. Sie fügte hinzu, dass sie um Ausstellung einer "Schulwegsfahrkarte" bitte. Am 03.01.2008 wurden mit dem Briefkopf "Stadtbus C. " jeweils ein Schreiben im Hinblick auf den Schüler Q. X. und ein Schreiben im Hinblick auf den Schüler N. X. mit dem Betreff "Bewilligung von Schülermonatskarten (SMK) für das Schuljahr 2007/2008" an die Klägerin gesandt. Als Zeichen ist in den Schreiben "SVB/Herr C1. " genannt. Als Kontaktdaten sind solche des Stadtbusbüros angegeben. Des Weiteren finden sich Angaben zum Geschäftsführer und zum Handelsregistereintrag. In den Schreiben wird u.a. ausgeführt: "...antragsgemäß bewillige ich für das Schuljahr 2007/2008 Schülermonatskarten." Nach der Angabe der Rechtsgrundlagen für die Bewilligung folgt der Hinweis, dass ein monatlicher Eigenanteil erhoben werde. Nach weiteren Ausführungen zur Zahlung und eventuellen Erstattung wird erklärt: "Die Erhebung des o.g. Elternanteils erfolgt namens und im Auftrag der Stadt C. als Schulträger". Anschließend folgt eine Rechtsmittelbelehrung, die mit dem Worten beginnt: "Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage erhoben werden." Die Schreiben enden mit "gez. C1. " und dem Hinweis, dass dieser Bescheid automatisch erstellt worden sei und deshalb ohne Unterschrift gelte.
Am 14.01.2008 hat die Klägerin dagegen Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, dass sich aus den Schreiben vom 03.01.2008 nicht erkennen lasse, dass hier die erlassende Behörde die Stadt C. sei. Die Stadt C. benutze grundsätzlich andere bzw. eigene Briefköpfe. Diese beinhalteten auch nicht die Bezeichnung "Stadtbus C. ". Auch die Rechtmittelbelehrung enthalte keinen Hinweis auf die erlassende Behörde. Jeder objektive Dritte habe davon ausgehen müssen, dass die Stadtverkehrsgesellschaft den Bescheid erlassen habe.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 03.01.2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, die Anfechtungsklage sei unzulässig. Die von der Klägerin gegen die Bürgermeisterin der Stadt C. erhobene Verpflichtungsklage sei die richtige Klageart. Für die Anfechtungsklage fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die Klage habe zudem nicht gegen die Stadtbus C. (= Stadtverkehrsgesellschaft mbH, T1. ), sondern gegen die Stadt C. gerichtet werden müssen. Der Bescheid lasse die erlassende Behörde - die Stadt C. - zweifelsfrei erkennen. Zwar stehe im Briefkopf "Stadtbus C. ". Der Satz "Die Erhebung des og. Elternanteils erfolgt namens und im Auftrag der Stadt C. als Schulträger" lasse jedoch keinen Zweifel über die erlassende Behörde zu. Bei gebotener Auslegung sei die Nennung der "Stadtbus C. " nur als Hinweis auf die innerhalb der Stadt C. zuständige Stelle zu verstehen. "Stadtbus C. " werde lediglich im Zusammenhang mit der Umsetzung und Abwicklung - etwa für Anfragen oder die Vereinbarung von monatlichen Zahlungen - genannt, ohne dass daraus auf die Urheberschaft des Bescheides zu schließen wäre. Des Weiteren sei die Anfechtungsklage unzulässig, weil der Eigenanteil als untrennbarer Bestandteil der beantragten und bewilligten Schülermonatskarte einer isolierten Aufhebung nicht zugänglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Obwohl die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war, konnte das Gericht verhandeln und entscheiden, da sie in der Ladung ausdrücklich auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (vgl. § 102 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage hat Erfolg.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Die Klägerin begehrt mit dieser Klage nicht die Verpflichtung, Schülermonatskarten ohne Eigenanteil zu erteilen. Dieses Begehren verfolgt sie mit der Klage 2 K 2279/07. Sie begehrt, wie sich aus ihrem Klageantrag ergibt, die Aufhebung der in Form von Bescheiden verfassten Schreiben der Beklagten vom 03.01.2008 und nicht, wie die Beklagte meint, nur die isolierte Aufhebung des für die Schülermonatskarten geforderten Eigenanteils. Diese Schreiben entsprechen ihrer Form und ihrem Inhalt nach Verwaltungsakten. Maßgebend für die Beurteilung der Rechtsqualität von Erklärungen ist ihr objektiver Erklärungswert, d.h. wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung und aller sonstigen ihm bekannten Umstände nach Treu und Glauben und objektiver Auslegung analog §§ 133, 157 BGB die Erklärung oder das Verhalten verstehen durfte oder musste.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.1995 - 1 C 15.94 -, BVerwGE 99, 101 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 35 Rn. 18 f. mit weiteren Nachweisen.
Gemessen daran ist davon ausgehen, dass es sich bei den Schreiben vom 03.01.2008 um "Bescheide" handelt. Aus dem Aufbau, der Bezeichnung, der Rechtsmittelbelehrung und dem Inhalt ist zu schließen, dass in der Form von Verwaltungsakten gehandelt wurde. So ist als Betreff "Bewilligung von Schülermonatskarten (SMK) für das Schuljahr 2007/2008" angegeben. Der Text beginnt mit den Worten "... antragsgemäß bewillige ich für das Schuljahr 2007/2008 Schülermonatskarten." Damit bringt der Verfasser der Schreiben zum Ausdruck, er treffe eine Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gegenüber der Adressatin, nämlich die Bewilligung der Schülermonatskarten auf ihren Antrag. Dabei handelt es sich um Merkmale eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 VwVfG NRW. Auch der weitere Aufbau der Schreiben entspricht dem eines Bescheids. Die Regelung wird im Folgenden begründet, indem die Rechtsgrundlagen genannt werden. Nach einigen weiteren Angaben folgen jeweils eine Rechtsmittelbelehrung, in der ausdrücklich davon ausgegangen wird, dass es sich bei den Schreiben um Bescheide handelt ("Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage erhoben werden."). Am Ende wird dies nochmals mit dem Hinweis bestätigt, dass der Bescheid automatisch erstellt worden sei und deshalb ohne Unterschrift gelte. Auch die Beklagte selbst bezeichnet die Schreiben vom 03.01.2008 im Rahmen des Klageverfahrens als "Bescheide".
Die Anfechtungsklage ist mit Blick auf das Vorstehende und den dadurch zumindest erzeugten Rechtsschein einer Entscheidung durch Verwaltungsakt statthaft. Da mit der Anfechtungsklage die Beseitigung eines solchen Rechtsscheins durch Aufhebung der als Bescheide bezeichneten Schreiben und damit auch eine Klarstellung gegenüber Dritten erreicht werden kann, ist diese Klageart zudem gegenüber der Feststellungsklage effektiver.
Vgl. insoweit auch: BVerwG, Urteil vom 20.03.1964 - VII C 10/61 -, BVerwGE 18, 154 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 12.01.1998 - B 2 S 432/97 -, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 12.05.1999 - 2 L 26/98 -, NordÖR 2000, 210 f.; Urteil vom 07.07.1999 - 2 L 264/98 -, NJW 2000, 1059 f.; vgl. zum Streitstand im Übrigen: BVerwG, Urteil vom 21.11.1986 - 8 C 127.84 -, NVwZ 1987, 330 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 42 Rn. 4; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 43 Rn. 65.
Wegen des mit den Schreiben der Beklagten vom 03.01.2008 erzeugten Rechtsscheins auch im Hinblick auf eine Durchsetzbarkeit ist davon auszugehen, dass die Klägerin ein Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr erhobene Anfechtungsklage hat.
Vgl. zur Beseitigung des Rechtsscheins im Hinblick auf nichtige Verwaltungsakte: Happ, in: Eyermann, VwGO, 12. Auflage 2006, § 42 Rn. 15; Kopp/Schenke, a.a.O., Vorb. § 40 Rn. 44 und § 42 Rn. 3.
Die Klage ist auch begründet. Da die Beklagte nicht ermächtigt war, in der Form des Verwaltungsakts zu handeln, sind ihre "Bescheide" vom 03.01.2008 aufzuheben.
Die Beklagte ist - wie bereits ausgeführt - mit den Schreiben vom 03.01.2008 der Form nach durch Verwaltungsakt tätig geworden. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist nach den für die Auslegung dieser Schreiben bereits genannten Maßstäben davon auszugehen, dass es sich um ihre "Bescheide" und nicht die der Stadt C. handelt. Die an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 03.01.2008 sind mit dem Briefkopf "Stadtbus C. " versehen. Dabei handelt es sich um die Beklagte, die Stadtverkehrsgesellschaft mbH, T1. . Als Zeichen ist jeweils angegeben "T1. /Herr C1. " und darunter als Kontaktdaten die des Stadtbusbüros. Des Weiteren finden sich Angaben zum Geschäftsführer und zum Handelsregistereintrag. Die Schreiben enden mit "gez. C1. ", der nach dem angegebenen Zeichen ein Mitarbeiter der Beklagten ist. Diese Umstände sprechen dafür, dass die Stadtbus C. (= Stadtverkehrsgesellschaft mbH) Urheber der Schreiben ist.
Aus dem Satz "Die Erhebung des og. Elternanteils erfolgt namens und im Auftrag der Stadt C. als Schulträger" lässt sich nicht entnehmen, dass die "Bescheide" von der Stadt C. stammen und die Beklagte lediglich die Umsetzung und Abwicklung übernommen hat. Vielmehr geht daraus nur hervor, dass der Eigenanteil namens und im Auftrag der Stadt C. erhoben wird. Dass etwa auch die Bewilligung der Schülermonatskarten durch die Stadt C. erfolgt und die Schreiben ihr zuzurechnen sind, ergibt sich daraus nicht. Ist aber die Bewilligung der Schülermonatskarte durch die Beklagte zu beanstanden, so gilt dies auch für die Erhebung des Eigenanteils namens und im Auftrag der Stadt C. , weil es sich insoweit um einen untrennbaren Bestandteil der bewilligten Schülermonatskarten handelt, worauf die Beklagte selbst hingewiesen hat.
Vgl. zur Untrennbarkeit des Eigenanteils von der Bewilligung der Schülerfahrkarte auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27.07.2005 - 4 K 1648/02 -, juris.
Die Beklagte ist nicht ermächtigt, in der Form eines Verwaltungsakts zu handeln, weil sie keine Behörde im Sinne von § 35 VwVfG NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 VwVfG NRW ist. Gemäß § 1 Abs. 2 VwVfG NRW ist Behörde im Sinne dieses Gesetzes jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Dazu muss sie mit Hoheitsmacht ausgestattet sein.
Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rn. 30.
Bei der Beklagten handelt es sich um eine GmbH, die grundsätzlich privatrechtlich tätig wird. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt und insoweit mit Hoheitsmacht ausgestattet ist. Insbesondere ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass eine Beleihung der Beklagten vorliegt. Davon geht sie selbst nach ihren Ausführungen im Klageverfahren auch nicht aus.
Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass, wenn es sich bei den Schreiben vom 03.01.2008 um Bescheide der Stadt C. handeln sollte, mit Blick auf das Vorstehende davon auszugehen ist, dass die Verwaltungsakte die erlassende Behörde nicht erkennen lassen und sie deshalb nach § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW nichtig sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 35 VwVfG
§ 35 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
99, 101
BVerwGE 18, 154
NordÖR 2000, 210
NJW 2000, 1059
NVwZ 1987, 330
2 K
2279/07
2 K 2279/07
1 C 15.94
VII C
10/61
B 2 S 432/97
2 L 26/98
2 L 264/98
8 C
127.84
4 K 1648/02