Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-02-18, Aktenzeichen 14 A 1321/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0218.14A1321.96.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten beider Rechtszüge trägt die Klägerin.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G. straße 53 in L. 30, das mit einem Mietshaus bebaut ist. Sie erwarb das Objekt im Jahre 1992 im Wege der Erbfolge von den früheren Eigentümern, den Eheleuten I. , ihren Eltern.
Die Errichtung des Hauses war mit öffentlichen Mitteln gefördert worden. Die öffentliche Bindung endete mit Ablauf des 31. Dezember 1992.
Mit an die Eheleute I. gerichtetem Beanstandungsschreiben vom 14. Oktober 1986 rügte der Beklagte eine ungenehmigte Gebrauchsüberlassung der Wohnung im zweiten Obergeschoß rechts an den Mieter L. -I. C. .
Unter dem 20. Februar 1987 teilte der Beklagte den Eheleuten I. mit, aufgrund eines Urteils des Oberverwaltungsgerichts Münster vom Oktober 1984 sei es aus rechtlichen Gründen nicht möglich, die Angelegenheit weiter zu verfolgen bzw. abzuwickeln. Aus dieser Tatsache könne jedoch nicht geschlossen werden, daß die Sache eingestellt sei. Es läge im Interesse der Eheleute I. , eine möglichst baldige Beendigung der Belegungsverstöße herbeizuführen.
Mit einem an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 6. August 1992 wies der Beklagte darauf hin, daß die Eheleute Fritz I. die genannte Wohnung bis auf weiteres den Eheleuten L. -I. C. ohne die erforderliche Wohnberechtigungsbescheinigung zum Gebrauch überlassen hätten. Auf diesen Verstoß sei mehrfach hingewiesen worden. Da auch eine nachträgliche Bereinigung des Verstoßes nicht erfolgt sei, sei beabsichtigt, Geldleistungen gemäß § 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindG) festzusetzen. Insoweit werde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Mit Bescheid vom 13. Januar 1993 setzte der Beklagte gegen die Klägerin Geldleistungen gemäß § 25 Abs. 1 WoBindG fest und zwar für die Zeit vom 1. Juni 1986 bis zum 31. Mai 1990 in Höhe von 9.168,-- DM und für die Zeit vom 1. Juni 1990 bis zum 31. Dezember 1992 in Höhe von 14.012,-- DM. Zur Begründung führte er aus: Der Voreigentümer Fritz I. habe schuldhaft gegen § 4 Abs. 2 WoBindG verstoßen, da er die Wohnung ab dem 30. Mai 1986 bis zum Ablauf der öffentlichen Bindung am 31. Dezember 1992 den Eheleuten C. ohne Wohnberechtigungsbescheinigung zum Gebrauch überlassen habe. Der Bescheid ergehe an die Klägerin als Erbin des Herrn Fritz I. .
Die Klägerin legte mit folgender Begründung Widerspruch ein: Der Anspruch auf die geforderten Geldleistungen sei verwirkt. Es liege ein langer Zeitraum behördlicher Untätigkeit vor. Außerdem seien besondere Umstände gegeben, welche bereits beim Vater der Klägerin, Herrn I. , das berechtigte Vertrauen habe begründen können, daß die Rechte nicht mehr ausgeübt würden. Im Schreiben vom 20. Februar 1987 sei mitgeteilt worden, es sei zur Zeit aus rechtlichen Gründen nicht möglich, die Angelegenheit abzuwickeln. Da Herr I. bis zu seinem Tode am 31. November 1991 nichts mehr gehört habe, habe er davon ausgehen können, daß der Beklagte dauerhaft aus rechtlichen Gründen gehindert gewesen sei, die Angelegenheit zu beenden. Eine Haftung der Klägerin als Erbin scheide aus. Für die Zeit, seitdem das Eigentum auf sie selbst übergegangen sei, fehle es an dem erforderlichen Verschulden im Sinne des § 25 Abs. 1 WoBindG. Ihr sei der Tatbestand einer Fehlbelegung nicht bekannt gewesen. Hierüber sei sie erstmals im Anhörungsschreiben vom 6. August 1992 informiert worden. Schließlich sei die Geltendmachung der geforderten Geldleistung als unbillig zu bezeichnen.
Aufgrund des Widerspruchs der Klägerin änderte der Beklagte mit Bescheid vom 14. Mai 1993 die Festsetzung der Geldleistungen insoweit ab, als diese nur noch bis einschließlich 31. März 1992 erhoben wurden. Dies ergab für die Zeit vom 1. Juni 1990 bis zum 31. März 1992 Leistungen in Höhe von nur noch 9.944,-- DM.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Oktober 1993 hob die Bezirksregierung Köln den Bescheid vom 13. Januar 1993 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 14. Mai 1993 auf, soweit Geldleistungen für die Zeit ab dem 1. November 1991 festgesetzt wurden. Im übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus: Der Widerspruch habe nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die Erhebung von Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG sei rechtmäßig, da der damalige Verfügungsberechtigte, Herr Fritz I. , dessen Erbe die Klägerin angetreten habe, schuldhaft gegen die Vorschrift des § 4 WoBindG verstoßen habe. Als Darlehensnehmer seien ihm die Förderung des Objekts mit öffentlichen Mitteln und die sich daraus ergebenden Verpflichtungen bekannt gewesen. Für die Folgen des schuldhaften Verstoßes habe die Klägerin als Erbin zu haften. Da die Verfügungsbefugnis des Herrn I. infolge seines Todes mit Ablauf des 30. November 1991 geendet habe, sei die Festsetzung der Geldleistungen auf die Zeit bis zum 31. Oktober 1991 beschränkt worden. Verwirkung sei nicht eingetreten, da der Betroffene auf den Verstoß sowie auf die Möglichkeit zur Auferlegung von Geldleistungen hingewiesen worden sei. Er habe somit nicht darauf vertrauen können, daß er für den Fall, daß der Verstoß nicht bereinigt werden könne, in Zukunft nicht in Anspruch genommen werden würde. Schließlich sei die Höhe der Geldleistungen nicht zu beanstanden.
Am 8. November 1993 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie auf ihr Vorbringen im Vorverfahren Bezug genommen hat. Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. Januar 1993 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 14. Mai 1993 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 5. Oktober 1993 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und insbesondere auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 5. Oktober 1993 verwiesen.
Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.
Der Beklagte hat Berufung eingelegt, die er wie folgt begründet: Das Verwaltungsgericht gehe zutreffend davon aus, daß die Voraussetzungen für die Erhebung von Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG vorlägen. Unzutreffend sei jedoch die erstinstanzliche Auffassung, er - der Beklagte - habe sein Ermessen bei der Festsetzung der Geldleistungen insofern fehlerhaft ausgeübt, als er sich in dem angefochtenen Bescheid nicht mit der Frage auseinandergesetzt habe, ob und ggfls. für welchen Teil des Zeitraumes, währenddessen der Verstoß angedauert habe, Geldleistungen erhoben werden sollten. Seiner Kontroll- und Überwachungsfunktion habe er mit der schriftlichen Beanstandung vom 14. Oktober 1986 entsprochen. Welche rechtlichen Möglichkeiten im Anschluß daran ausgeschöpft würden, stehe im Ermessen der Behörde. Es sei nicht fehlerhaft, zunächst einen Belegungsverstoß schriftlich zu beanstanden und zu einem späteren Zeitpunkt Geldleistungen festzusetzen. Soweit in dem Zeitraum zwischen Beanstandung und dem Erlaß des Leistungsbescheides die Behörde längere Zeit untätig geblieben sei, komme diesem Umstand im Rahmen der Ermessensentscheidung keine Bedeutung zu. Sinn und Zweck von § 25 WoBindG erforderten die Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes nicht, da der Zweck der Geldleistungen darin liege, den Nachteil auszugleichen, der der Allgemeinheit dadurch entstehe, daß Sozialwohnungen nicht oder nicht bestimmungsgemäß genutzt würden. Daher könne sich ein Verfügungsberechtigter auch nicht darauf berufen, der Schaden sei durch das Untätigbleiben der Behörde vergrößert worden.
Der Beklagte beantragt,
das erstinstanzliche Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und führt aus: Zwischen der Feststellung der Fehlbelegung und der Erhebung der Ausgleichszahlung liege ein Zeitraum von 6 Jahren. Zudem werde die Klägerin als Erbin in Anspruch genommen. Daher weise der Fall Umstände auf, die eine gesonderte Ermessensentscheidung durch den Beklagten erforderlich gemacht hätten. Die im Widerspruchsbescheid und in der Berufungsbegründung getroffenen Ausführungen zur Frage der Verwirkung ersetzten die erforderlich gewesenenen Ermessenserwägungen nicht. Es sei zusätzlich auch von einer Verwirkung der Geldleistungsforderung auszugehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Denn die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten - vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) -.
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu den umstrittenen Geldleistungen ist § 25 Abs. 1 WoBindG in der für den Zeitraum vom 1. Juni 1986 bis zum 31. Oktober 1991 jeweils maßgeblichen Fassung. Danach kann die zuständige Stelle für die Zeit, während der der Verfügungsberechtigte schuldhaft u.a. gegen die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG verstößt, durch Verwaltungsakt von dem Verfügungsberechtigten Geldleistungen bis zu 6,-- DM (bis 30. Mai 1990) bzw. bis zu 10,-- DM (ab 1. Juni 1990) monatlich je Quadratmeter Wohnfläche der Wohnung erheben, auf die sich der Verstoß bezieht. Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG darf der Verfügungsberechtigte die Wohnung einem Wohnungssuchenden nur zum Gebrauch überlassen, wenn dieser ihm vor der Überlassung eine Bescheinigung über die Wohnberechtigung im öffentlich geförderten Sozialwohnungsbau übergibt.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, daß die streitbefangene Wohnung die Eigenschaft "öffentlich gefördert" besaß und die Mieter C. weder vor der Gebrauchsüberlassung im Besitz einer solchen Bescheinigung waren, noch ihnen später eine solche erteilt wurde.
Die Überlassung an die Mieter C. stellt auch einen schuldhaften Verstoß des Vaters der Klägerin gegen die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG dar. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist davon auszugehen, daß der Vater der Klägerin die öffentliche Bindung und die sich daraus ergebenden Verpflichtungen kannte oder zumindest hätte kennen müssen. Dies gilt um so mehr für den Zeitraum ab 1987, als der Beklagte mit Schreiben vom 14. Oktober 1986 den Verstoß beanstandet und mit Bescheid vom 8. Januar 1987 die Erteilung einer Wohnberechtigungsbescheinigung an die Mieter C. abgelehnt hat.
Die Klägerin ist auch zu Recht als Erbin zu den umstrittenen Geldleistungen herangezogen worden. Die hier in Rede stehende Pflichtigkeit des Vaters der Klägerin, also des Erblassers, mit Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG belastet zu werden, ist nachfolgefähig, weil sie nicht an die Person des Erblassers gebunden ist. Denn die sachbestimmten Bezüge überwiegen die personenbezogenen Elemente. Das folgt bereits aus dem Zweck der Geldleistungen. Die Pflichtigkeit, die der schuldhafte Verstoß gegen das Fehlbelegungsverbot begründet, bezweckt, den Fehlbelegungsschaden auszugleichen. Dabei handelt es sich um ein sachbezogenes, an Art und Umfang des Bindungsverstoßes ausgerichtetes Element. Nichts anderes gilt unter Berücksichtigung der Eigenschaft als Verfügungsberechtigter und des Verschuldenserfordernisses in § 25 Abs. 1 WoBindG. Der Verfügungsberechtigte hat seine Position infolge seiner Beziehung zu der Wohnung, also aus sachbestimmten Gründen, inne. Auch das Verschuldenserfordernis ist letztlich als sachbestimmt einzuschätzen, da es keine Diskriminierung des Verfügungsberechtigten bezweckt, sondern die Qualifizierung des Verstoßes gegen die Wohnungsbindung, deren Folge die Geldleistung ausgleichen soll.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. September 1981 - 8 C 72.80 -, in: Buchholz 454.32, § 25 WoBindG 1974, Nr. 4.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts im erstinstanzlichen Urteil lassen sich keine Ermessensfehler bei der Festsetzung der Geldleistungen feststellen, auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes, daß der Beklagte zwischen der Beanstandung im Oktober 1986 und der Aufforderung vom 20. Februar 1987, den Belegungsverstoß zu beenden, und der an die Eltern der Klägerin gerichteten Anhörung vom 22. Juni 1992 bzw. der Anhörung der Klägerin vom 6. August 1992 untätig geblieben ist.
Die Aufgabe des Beklagten, die Einhaltung der Zweckbestimmung öffentlich geförderter Wohnungen zu überwachen und gegen festgestellte Verstöße zügig einzuschreiten, ist keine Verpflichtung, die ihm gerade im Interesse des Verfügungsberechtigten auferlegt wäre. Der Verfügungsberechtigte trägt das Risiko einer ordnungsgemäßen behördlichen Überwachung der Wohnungsbindung grundsätzlich selbst. Die Behörde hat auch nicht etwa eine unmittelbar gegenüber dem Verfügungsberechtigten bestehende Verantwortlichkeit, den durch die verstoßbegründende Handlung herbeigeführten Schaden in dessen Interesse möglichst gering zu halten. Sofern der Verfügungsberechtigte durch ein sofortiges Einschreiten der Behörde gegen bestehende Verstöße veranlaßt wird, den Verstoß frühzeitig zu bereinigen und dadurch die ihn treffenden Geldleistungen niedrig gehalten werden, ist das ein für ihn durch das behördliche Handeln nur reflexartig eintretender Vorteil.
Vgl. u.a. Urteil des Senats vom 28. Januar 1997 - 14 A 4252/94 -, Urteilsabdruck S. 12, m.w.N.
Dem steht auch nicht die im erstinstanzlichen Urteil zitierte Entscheidung des Senats vom 27. Oktober 1986 - 14 A 2938/84 - entgegen, da dieser eine besondere Fallkonstellation zugrundelag. In dem am 27. Oktober 1986 entschiedenen Fall war die zuständige Stelle nach Feststellung eines Verstoßes über mehr als 6 Jahre hinsichtlich der Anmahnung, den Verstoß zu beseitigen, untätig geblieben, während im vorliegenden Verfahren der Beklagte bereits mit Schreiben vom 14. Oktober 1986 den Verstoß beanstandet hatte.
Angesichts des Fehlens besonderer Umstände bestand somit für den Beklagten kein Anlaß, in weitergehende Ermessenserwägungen hinsichtlich des "Ob" der Festsetzung der Geldleistungen oder hinsichtlich ihrer Höhe einzutreten.
Gleiches gilt, soweit die Heranziehung der Klägerin (lediglich) als Rechtsnachfolgerin für den wohnungsbindungsrechtlichen Verstoß ihres Vaters in Anspruch genommen wird. Da, wie ausgeführt, die Pflichtigkeit aus § 25 Abs. 1 WoBindG grundsätzlich auf die Erben übergeht, hätte auch hier Anlaß zu weitergehenden Ermessenserwägungen nur bestanden, wenn besondere Umstände im Verhältnis zur Klägerin als Erbin vorgelegen hätten. Anhaltspunkte dafür sind jedoch weder vorgetragen noch sonstwie ersichtlich.
Hat somit der Beklagte die Geldleistungen für den Zeitraum bis zum 31. Oktober 1991 im Rahmen des ihm gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 WoBindG zustehenden Ermessens zutreffend festgesetzt, liegt schließlich auch kein Verstoß gegen die Bestimmung des § 25 Abs. 3 WoBindG vor. Nach dieser Vorschrift sollen die Befugnisse nach § 25 Abs. 1 WoBindG nicht geltend gemacht werden, wenn die Geltendmachung unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Einzelfalls, namentlich der Bedeutung des Verstoßes, unbillig sein würde. Unbillig im Sinne der vorgenannten Bestimmung sind über das Regelbeispiel des § 25 Abs. 3 Satz 2 WoBindG der nachträglichen Erteilung einer Wohnberechtigungsbescheinigung hinaus (nur) die vom Gesetz nicht gewollten Härten.
Vgl. Urteil des Senats vom 28. Januar 1997 - 14 A 4252/94 -, Urteilsabdruck S. 14, m.w.N.
Unbillig - weil nicht "gewollt" - ist daher nicht eine Härte, die bereits bei der Prüfung der Voraussetzungen für den Erlaß eines Geldleistungsbescheides sowie im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigt werden könnte. Erforderlich ist vielmehr eine atypische Fallgestaltung, bei deren Vorliegen es "unbillig" erscheint, von der an sich bestehenden Berechtigung zum Erlaß eines Geldleistungsbescheides Gebrauch zu machen. In diesem Sinne kann die Geltendmachung der Befugnisse des § 25 Abs. 1 WoBindG u.a. im Einzelfall unbillig sein, wenn die Behörde die deutlich überwiegende Verantwortung für den wohnungsrechtlichen "Schaden" trägt, der Anlaß für den Geldleistungsbescheid ist. Ein im vorstehenden Sinne außergewöhnlicher Sachverhalt, dem nur im Rahmen einer Billigkeitslösung Rechnung getragen werden könnte, ist vorliegend jedoch nicht gegeben, weil, wie die vorangegangenen Ausführungen belegen, die Klägerin als Erbin die Verantwortung für die ungerechtfertigte Gebrauchsüberlassung trägt.
Letztlich ist auch keine Verwirkung der in Rede stehenden Geldforderung nach § 25 Abs. 1 WoBindG eingetreten. Zur Annahme einer Verwirkung reicht ein längerer Zeitraum behördlicher Untätigkeit allein nicht aus. Vielmehr müssen besondere Umstände hinzutreten, die bei dem Verfügungsberechtigten, hier also dem Vater der Klägerin, das berechtigte Vertrauen begründen konnten, daß die Behörde ihre Rechte nicht mehr ausüben werde.
Vgl. Fischer- Dieskau/Pergande/Schwen-der, Wohnungsbaurecht, Band 3.1, § 13 WoBindG, Anmerkung 2.2.
Ein derartiges schutzwürdiges Vertrauen beim Vater der Klägerin ist nicht festzustellen. Mit Schreiben vom 14. Oktober 1986 hat der Beklagte den Fehlbelegungszustand beanstandet. Zwar hat er mit Schreiben vom 20. Februar 1987 mitgeteilt, es sei zur Zeit nicht möglich, die Angelegenheit weiter zu verfolgen bzw. abzuwickeln. Er hat den Vater der Klägerin jedoch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß daraus nicht zu schließen sei, daß die Sache eingestellt sei und keine Leistungen gefordert würden. Zudem hat er ihm in seinem eigenen Interesse eine möglichst baldige Beendigung der Belegungsverstöße nahegelegt, um eine Leistungsforderung zumindest für die Zukunft zeitlich zu begrenzen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 der Zivilprozeßordnung (ZPO).
Für eine Zulassung der Revision fehlt es an den gesetzlichen Voraussetzungen, vgl. §§ 132 Abs. 3, 137 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711, 713 der
Zivilprozeßordnung
§§ 132 Abs. 3, 137
VwGO
§ 4 WoBindG
§ 25 WoBindG
§ 167 VwGO
§ 25 Abs. 1 WoBindG
§ 4 Abs. 2 WoBindG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG
§ 25 Abs. 1
Satz 1 WoBindG
§ 25 Abs. 3 WoBindG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 des
Wohnungsbindungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 8 C 72.80
14 A 4252/94
14 A 2938/84