Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-14, Aktenzeichen 7 K 2922/12
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2013:1114.7K2922.12.00

Tenor:
Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 26. November 2012 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Recyclingunternehmen im Bereich Altkleider und -schuhe, indem sie diese in Altkleidercontainern sammelt und anschließend weiterveräußert. Sie ist am 10. September 2012 durch Ausgliederung der Gesamtheit des vom Einzelkaufmann W. O. unter der Firma O1. e.K. betriebenen Unternehmens im Wege der Umwandlung entstanden (Handelsregister Amtsgericht Marburg, HRB 6158).
Mit Schreiben vom 25. August 2012 zeigte die Firma „O1. “ bei der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Abfällen nach § 18 Abs. 1 KrWG an. Nachdem die öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträger im Einzugsbereich der Beklagten keine Einwände erhoben und nach Prüfung der eingereichten Unterlagen bestätigte die Beklagte unter dem 26. November 2012 die Anzeige.
Mit „Kostenbescheid“ ebenfalls vom 26. November 2012, adressiert an die anzeigende Firma „O1. , Herr O. “, setzte die Beklagte für die Bearbeitung des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 300,- € fest. Als Rechtsgrundlage stützte sich die Beklagte auf die Tarifstelle 30.5 im Allgemeinen Gebührentarif (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW). Zur Gebührenermittlung habe sie nach § 9 GebG NRW sowohl den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand als auch die wirtschaftliche Bedeutung (z.B. Größe des Unternehmens und Umfang der geplanten Sammlung bzw. den Zeitraum der Sammlung) berücksichtigt und diese jeweils als durchschnittlich eingestuft.
Hiergegen hat die Klägerin am 27. Dezember 2012 Klage erhoben.
Zu deren Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Entgegennahme der Anzeige durch die Beklagte stelle keine nach außen wirkende Amtshandlung und daher auch keine Leistung der Beklagten dar. Mit der Entgegennahme der Anzeige habe die Beklagte lediglich eine ihr nach dem Gesetz auferlegte Verpflichtung erfüllt, wofür sie keine Gebühren erheben dürfe. Die Beklagte habe zudem nicht auf die Auffangtarifstelle 30.5 AGT zurückgreifen dürfen, da für den Normgeber voraussehbar gewesen sei, dass sich nach dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die Frage der Gebührenpflichtigkeit des Anzeigeverfahrens stellen werde. Eine präzise Regelung habe bereits durch (geringe) Umformulierung der bisherigen Tarifstelle 28.2 ff. AGT geschaffen werden können. Schließlich sei die Höhe der Gebühr unangemessen, zumal die Kriterien der konkreten Gebührenbemessung nicht angegeben seien.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 26. November 2012 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Gebührenfestsetzung sei mit Rechtsgrund erfolgt, weil die Heranziehung der Auffangtarifstelle 30.5 AGT vorliegend zulässig gewesen sei. Das Anzeigeverfahren für gewerbliche Sammlungen sei erstmals durch den am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen § 18 KrWG eingeführt worden. Da es für das Anzeigeverfahren zunächst keine konkrete Tarifstelle gegeben habe, sei für den Übergangszeitraum auf Empfehlung des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen die Auffangtarifstelle 30.5 AGT herangezogen worden. Im Rahmen der 22. Verordnung zur Änderung der AVerwGebO NRW vom 26. Juni 2012 sei eine Berücksichtigung des Anzeigeverfahrens noch nicht möglich bzw. zumutbar gewesen. Da es den Änderungsgepflogenheiten entspreche, jeweils das nächste turnusmäßige Änderungsverfahren abzuwarten, könne in der Zwischenzeit auf die Auffangtarifstelle zurückgegriffen werden. Es habe bisher auch keine Tarifstelle existiert, die für das neue Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG lediglich hätte angepasst werden müssen. Darüberhinaus habe der Bund mangels entsprechender Kompetenz nicht die Möglichkeit gehabt, die gebührenrechtliche Änderung zusammen mit dem (bundesrechtlichen) Kreislaufwirtschaftsgesetz zu erlassen. Bei der Bearbeitung der Anzeige handele es sich schließlich um einen Vorteil für die Klägerin und damit um eine gebührenpflichtige Amtshandlung, für deren Höhe unter Beachtung des Äquivalenzprinzips neben dem Verwaltungsaufwand die Größe des Unternehmens, die Anzahl der Mitarbeiter, die Höhe des Sammlungsvolumens, Anzahl der Standort und der Umfang der Sammlung im Gebiet der Beklagten berücksichtigt worden seien.
Die Beteiligten haben jeweils mit Schriftsätzen vom 11. November 2013 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid der Beklagten vom 26. November 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin - als Rechtsnachfolgerin des unter der Firma O.1 handelnden Einzelkaufmanns W. O. - in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dem angefochtenen Gebührenbescheid fehlt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage.
Die Festsetzung der streitigen Verwaltungsgebühr in Höhe von 300,- Euro für die Bearbeitung einer Anzeige für eine gewerbliche Sammlung (vgl. § 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) kann nicht auf die eigentlich einschlägige Tarifstelle 28.2.1.3 AGT gestützt werden.
Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW entsteht die Gebührenpflicht für Amtshandlungen, für die ein Antrag notwendig ist, nämlich dem Grunde nach (erst) mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, der Höhe nach mit Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Ausgehend hiervon bestimmt sich auch der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer (landesrechtlichen) Gebührenfestsetzung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 9. April 2008 - 9 A 111/05 -, NWVBl. 2008, 466 = juris Rn. 17 ff., und vom 28. November 2007 - 9 A 4024/05 -, juris Rn. 19, sowie Beschluss vom 5. Dezember 2011 - 9 A 2184/08 -, NWVBl. 2012, 242 = juris Rn. 12.
Demgemäß ist vorliegend auf die Rechtslage abzustellen, die bei Eingang der Anzeige der gewerblichen Sammlung bei der Beklagten am 28. August 2012 bzw. der Beendigung des Anzeigeverfahrens am 26. November 2012 maßgeblich war. Die Tarifstelle 28.2.1.3 AGT für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen wurde aber erst durch die 24. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 28. Mai 2013 (GV.NRW 2013, Nr. 18 vom 24. Juni 2013, Seite 290) geschaffen, kam also im hier maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht als Rechtsgrundlage für die streitige Gebührenfestsetzung in Betracht.
Die Gebührenerhebung kann auch nicht auf die Tarifstelle 30.5 AGT gestützt werden. Diese Tarifstelle, die die Gebührenpflicht für „Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen,“ bestimmt, stellt trotz ihrer sehr weitgehenden Formulierung zwar grundsätzlich einen wirksamen Auffangtatbestand dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1983 - 3 A 2247/82 -, S. 8 f. des amtlichen Umdrucks; ausdrücklich offen gelassen aber: OVG NRW, Urteil vom 9. April 2008 - 9 A 111/05 -, NWVBl. 2008, 466 = juris Rn. 24.
Sie bedarf im Hinblick auf die Ermächtigungsgrundlage in § 2 Abs. 1 GebG NRW und das darin zum Ausdruck kommende rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot allerdings einer einschränkenden Auslegung. Nach § 2 Abs. 1 GebG NRW sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, und die Gebührensätze unter Beachtung der §§ 3 bis 6 in Gebührenordnungen zu bestimmen. Damit wird dem Verordnungsgeber die Festlegung einzelner gebührenpflichtiger Amtshandlungen abverlangt und - zumindest für den Regelfall - ein gewisses Maß an inhaltlicher Bestimmtheit vorausgesetzt. Zwar gelingt es angesichts der Vielgestaltigkeit und Kompliziertheit aller zu erfassenden Vorgänge nicht immer, einen Abgabentatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Wo dies nicht möglich ist, mögen auch allgemeiner gefasste Gebührentatbestände noch den Anforderungen an die gebotene Bestimmtheit genügen können, wenn die verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln beantwortet werden können. Das Bestimmtheitsgebot verlangt aber vom Normgeber, die einzelnen Gebührentatbestände so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Diesen Vorgaben entsprechend hat sich der Verordnungsgeber bemüht, den Katalog der gebührenpflichtigen Amtshandlungen so erschöpfend wie möglich zu fassen. Demgegenüber soll und darf die Tarifstelle 30.5 AGT im Sinne der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit allenfalls solche Fallgestaltungen erfassen, die nicht konkret vorhersehbar waren und nur deshalb nicht rechtzeitig genauer geregelt werden konnten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. April 2008 - 9 A 111/05 - NWVBl. 2008, 466 = juris Rn. 26, 28, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2006 - 10 C 9.05 -, juris Rn. 29.
Gemessen an diesen Vorgaben kommt die Tarifstelle 30.5 AGT als Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenerhebung für die vorgenommene Bearbeitung der Anzeige einer gewerblichen Sammlung nach § 18 KrWG nicht in Betracht. Für das Land NRW als zuständigen Norm- bzw. Verordnungsgeber war nämlich spätestens seit der Verabschiedung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes vom 24. Februar 2012,
vgl. Verkündung als Art. 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts, BGBl. I S. 212 (berichtigt auf Seite 1474) vom 29. Februar 2012; die Zustimmung des Bundesrates erfolgte am 10. Februar 2012 (BR-Drs. 71/12) zu dem vom Bundestag am 28. Oktober 2011 und 9. Februar 2012 verabschiedeten Gesetz,
konkret voraussehbar, dass sich ab dem (überwiegenden) Inkrafttreten am 1. Juni 2012 (vgl. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts) die Frage der Gebührenpflichtigkeit ausdrücklich geregelter Anzeigen von (gewerblichen oder gemeinnützigen) Sammlungen nach § 18 KrWG (erstmals) stellen würde. Ein entsprechender Gebührentatbestand ließ sich auch ohne Weiteres - wie nunmehr mit der Tarifstelle 28.2.1.3 geschehen - präzise regeln.
Angesichts des Zeitablaufes seit Verabschiedung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durch Bundestag und Bundesrat im Februar 2012 bis zum Zeitpunkt der gebührenauslösenden Amtshandlung im August 2012 stand auch eine genügend lange Zeitspanne zur Anpassung der Gebührenordnung zur Verfügung, sodass keine Notwendigkeit bestand, auf die Auffangtarifstelle 30.5 AGT zurückzugreifen. Es war möglich, einen einschlägigen konkreten Gebührentatbestand rechtzeitig - wenn auch aufgrund der unterschiedlichen Bundes- bzw. Landeskompetenz nicht als Gegenstand desselben Gesetzgebungsverfahrens - mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (am 1. Juni 2012) in Kraft treten zu lassen. So hätte dem am 24. Februar 2012 verabschiedeten Kreislaufwirtschaftsgesetz und dem Erfordernis einer (neuen) Tarifstelle für die Bearbeitung von Anzeigen gewerblicher Sammlungen bereits im „turnusmäßigen“ Änderungsverfahren zur 22. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 26. Juni 2012 (GV.NRW, 2012, Nr. 16 vom 11. Juli 2012, Seite 264) Rechnung getragen werden können. Insbesondere lassen sich den von Beklagtenseite vorgelegten Stellungnahmen der Bezirksregierung Köln vom 10. Juni 2013 (an die Beklagte) und des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 24. Juli 2012 (an den Landkreistag NRW) keine Gründe entnehmen, die einer Einbeziehung der speziellen Tarifstelle 28.2.1.3 bereits in das 22. Änderungsverfahren konkret entgegengestanden hätten.
Darüberhinaus hätte die Einführung einer speziellen Tarifstelle zum neuen Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG ohne Weiteres zum Gegenstand einer vorgezogenen Änderungsverordnung gemacht werden können. Fast sechs Monate vor der Anzeige des Rechtsvorgängers der Klägerin am 28. August 2012 war - nach der Verabschiedung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die Schaffung der Anzeigepflicht gewerblicher Sammlungen konkret vorhersehbar und hätte für die rechtzeitige Einführung einer entsprechenden speziellen Tarifstelle, so dies gewollt war, Vorsorge getroffen werden können. Die Handhabung bzw. Praxis des behördeninternen Verfahrens zum Erlass von Änderungsverordnungen in Nordrhein-Westfalen (Ermittlung des gesamten Änderungsbedarfs im Ressort; Anmeldung des Änderungsbedarfs beim federführenden Innenministerium, Feststellung von weiterem Änderungsbedarf in den übrigen Ressorts durch das Innenministerium, Vorlage der gesamten Änderungen dem Kabinett zur Beschlussfassung) und die Bündelung der Änderungen in einem turnusmäßigen Verfahren mag sinnvoll sein und liegt im Organisationsinteresse der Landesregierung. Sie ist jedoch nach dem Gesetz nicht zwingend (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 GebG NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97-, juris Rn. 7.
Es ist auch weder vorgetragen noch ersichtlich, warum eine vorgezogene Änderung - wie dies zum Teil auch der Verwaltungspraxis entspricht (vgl. 20. Änderungsverordnung vom 13. September 2011, GV.NRW 2011, Nr. 21 vom 23. September 2011, Seite 475, bezüglich Tarifstellen im Bereich der Baugenehmigungsgebühren) - vorliegend nicht rechtzeitig vor der gebührenpflichtigen Amtshandlung nach § 18 KrWG möglich gewesen sein soll. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass insbesondere in Fällen der Einführung neuer Verwaltungsaufgaben in organisatorischer Hinsicht Probleme bei der zeitgerechten Einführung von Tarifstellen bestehen können; diesen Schwierigkeiten gilt es jedoch durch eine flexible Ausgestaltung des landeseigenen Normänderungsverfahrens zu begegnen und die gesetzlich insoweit eröffneten Handlungsspielräume vollständig auszuschöpfen, um in gebührenrechtlicher Hinsicht hinreichend zeitnah in der Normgebung reagieren zu können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97-, juris Rn. 14.
Der Landesregierung stand damit sowohl unter Beibehaltung ihrer Zuständigkeit als auch im Hinblick auf die Möglichkeit, die Zuständigkeit zu übertragen (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 2 GebG NRW), ein Instrumentarium zur Verfügung, um Verzögerungen bei Schaffung eines konkreten Gebührentatbestands für das absehbar ab 1. Juni 2012 durchzuführende Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG zu vermeiden. Aus der Handhabung, solchen neuen Verwaltungsaufgaben regelmäßig erst im Rahmen von turnusmäßigen Änderungen der Verwaltungsgebührenordnung zu entsprechen und damit ggfs. „sehenden Auges“ eine Übergangszeit ohne spezielle Tarifstelle in Kauf zu nehmen, ergeben sich aber keine „zwingenden Gründe“, die eine Heranziehung der Auffangtarifstelle 30.5 AGT trotz (rechtzeitiger) Vorhersehbarkeit der neuen Verwaltungsaufgabe - hier also des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG - rechtfertigen können.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 18 KrWG
§ 9 GebG NRW
§ 18 KrWG
§ 18 Abs. 1 KrWG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1, 5 und 6  KrWG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 GebG NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 2 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 A 111/05
9 A 4024/05
9 A 2184/08
3 A 2247/82
10 C 9.05
9 A 2976/97