Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-04-07, Aktenzeichen OVG 10 B 5.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2022:0407.OVG10B5.18.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die schriftliche Ankündigung der Prüfung seiner Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Beklagten. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte grundsätzlich zur Prüfung des Klägers berechtigt ist.
Der Beklagte hatte die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers bereits einmal im Jahr 1998 geprüft. Ausweislich des Berichts über die Prüfung war das seinerzeitige Justizministerium in einem Schreiben aus 1997 an den Beklagten mit dem Antrag herangetreten, sein Einvernehmen zur Zulassung von Ausnahmen hinsichtlich der Prüfung des Klägers zu erklären.
Der Beklagte nahm den Kläger zu einer erneuten Prüfung in den Arbeitsplan 2015 (Prüfungsgebiet II 2) auf. Mit Schreiben vom 5. August 2015 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er beabsichtige, die Haushalts- und Wirtschaftsführung für das Geschäfts- und Rechnungsjahr 2014 zu prüfen. Dem Schreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
Nachdem der Kläger der angekündigten Prüfung widersprach, fand ein Vorgespräch zwischen den Beteiligten statt. Dort konnte eine grundsätzliche Einigung über die Prüfungsbefugnis des Beklagten nicht erzielt werden. Im Nachgang ließ der Kläger eine umfangreiche Stellungnahme bei dem Beklagten einreichen.
Der Beklagte nahm in einem internen Vermerk vom 23. November 2015 zu seiner Prüfungsberechtigung Stellung und verfügte gleichzeitig das streitgegenständliche Schreiben vom 1. Dezember 2015. Im Briefkopf des Schreibens war - unter der Bezeichnung des Beklagten - die Amtsbezeichnung des Unterzeichners („Direktor beim Landesrechnungshof“) angegeben, der nach dem Geschäftsverteilungsplan des Beklagten für das Jahr 2015 Abteilungsleiter der Prüfungsabteilung II war. In dem Schreiben teilte der Beklagte erneut mit, dass er beabsichtige, die Haushalts- und Wirtschaftsführung für das Geschäfts- und Rechnungsjahr 2014 gemäß § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung zu prüfen. Ferner wurden darin die beauftragten Prüfungspersonen benannt und mitgeteilt, dass die örtlichen Erhebungen Mitte Dezember 2015 beginnen sollten. Hierzu enthält das Schreiben die Bitte, die Arbeit der Prüfer zu unterstützen sowie einen geeigneten Büroraum mit entsprechender Ausstattung bereitzustellen. Das Schreiben war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, nach der gegen die „Prüfungsankündigung“ Klage erhoben werden könne.
Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. November 2017 abgewiesen. Dies begründete das Verwaltungsgericht im Wesentlichen wie folgt:
Die Rechtsgrundlagen für die Prüfungsankündigung in § 94, § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) sowie der entsprechend anwendbare haushaltsrechtliche Grundsatz möglichst lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung nach § 42 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) enthielten eine - konkludente - Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes. Die Regelung des § 19 des Brandenburgischen Rechtsanwaltsversorgungsgesetz (BbgRAVG) normiere trotz seiner weitreichenden Aufsichtsbefugnisse keine Ausnahme vom Prüfungsrecht des Beklagten. Die Aufsicht über das Versorgungswerk diene nahezu ausschließlich der Wahrung der Interessen seiner Mitglieder sowie seiner leistungsberechtigten Angehörigen und stelle daher keine mit dem Prüfungsrecht des Beklagten unvereinbare Regelung dar. Hierdurch finde auch nicht die nach § 105, § 111 LHO angestrebte wirksame öffentliche Finanzkontrolle statt. Das Prüfungsrecht des Beklagten sei als eigenständiges Kontrollinstrument neben der Aufsicht durch die Exekutive geregelt. Die satzungsmäßige - interne - Finanzprüfung ersetze nicht die vom Beklagten wahrzunehmende - externe - Finanzkontrolle. Beide Prüfungen hätten nebeneinander ihre jeweilige Rechtfertigung und schlössen einander nicht aus. Der Kläger sei auch nicht nach § 111 Abs. 2 LHO von der grundsätzlichen Prüfungspflicht freigestellt. Zuständig für eine Ausnahmeentscheidung sei allein das Justizministerium und nicht der Beklagte. Eine Verpflichtung des Gerichts, inzident eine Ausnahme von der grundsätzlichen Prüfungspflicht i.S. einer vorweggenommenen „Ermessenreduzierung" auszusprechen, ergebe sich aus § 111 Abs. 2 LHO nicht. Die streitgegenständliche Prüfungspflicht bestehe zusätzlich auch nach § 55 HGrG. Ungeachtet der Frage, ob dem Kläger überhaupt Grundrechte zustünden, sei durch die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung weder die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) noch die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) berührt oder unzulässig eingeschränkt. Die Prüfungsankündigung sei auch nicht unverhältnismäßig, weil sie ein bereits abgelaufenes Haushaltsjahr betreffe.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus:
Das Verwaltungsgericht halte den Beklagten zu Unrecht für befugt, mögliche Kontrollbefugnisse mittels Verwaltungsaktes durchzusetzen. Jedenfalls sei eine Prüfungsbefugnis des Beklagten gegenüber der Klägerin gemäß § 19 BbgRAVG ausgeschlossen. Durch die danach vorgesehene Rechts- und Versicherungsaufsicht über den Kläger sei die von § 105, § 111 LHO angestrebte wirksame öffentliche Finanzkontrolle gewährleistet. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, nur mit einer externen Finanzkontrolle sei dem gesetzgeberischen Anliegen Rechnung getragen, unterwerfe den Kläger einem Prüfungsumfang, der unverhältnismäßig und damit rechtsstaatswidrig sei. Im Rahmen der Angemessenheitsprüfung sei dabei zu berücksichtigen, dass der Kläger vom Land keine Mittel erhalten habe, sondern seine Aufgaben allein aus Beiträgen finanziere.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 23. November 2017 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 1. Dezember 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte tritt der Berufung unter Auseinandersetzung mit dem Berufungsvorbringen entgegen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Berufungserwiderung vom 17. Mai 2018 Bezug genommen.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
I. Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere stellt das in der Rechtsbehelfsbelehrung als „Prüfungsankündigung“ bezeichnete Schreiben vom 1. Dezember 2015 nicht nur hinsichtlich seiner Form, sondern auch seinem Inhalt nach einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg - VwVfGBbg) dar.
Die Anordnung einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung und der dafür erforderlichen örtlichen Erhebungen umfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugleich die mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit ausgesprochene Feststellung der Prüfungsbefugnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 -, juris Rn. 15). Dies ist auch hier anzunehmen, insbesondere vor dem Hintergrund der ersten Prüfungsankündigung vom 5. August 2015 und dem nachgehend diesbezüglich ergebnislos geführten Vorgespräch der Beteiligten. Dass der Beklagte nunmehr seine Prüfungsberechtigung durch Bescheid festgestellt wissen wollte, um eine rechtliche Klärung herbeizuführen, ist in dem Vermerk vom 23. November 2015 dokumentiert und findet auch in den Formulierungen des streitgegenständlichen Schreibens seinen objektiv erkennbaren Niederschlag („wie bereits angekündigt,…“). Diese Begleitumstände waren dem Kläger bekannt und können daher zur Ermittlung des objektiven Erklärungsgehalts der Prüfungsankündigung herangezogen werden (vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2021, § 35 VwVfG, Rn. 53).
Im Übrigen lässt der Wortlaut des Schreibens nicht an der erforderlichen Verbindlichkeit der Prüfungsankündigung zweifeln. Dass es sich angesichts der Formulierung „…beabsichtigt der Landesrechnungshof…zu prüfen“ nicht um eine bloße Absichtserklärung handelt, wird insbesondere dadurch klar, dass in dem Schreiben der avisierte Zeitpunkt für die Durchführung örtlicher Erhebungen gemäß § 94 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) unter konkreter Benennung der beauftragten Prüfungspersonen bestimmt wird. Die insgesamt höfliche Einkleidung des Schreibens vermag deshalb der Annahme eines Regelungscharakters nicht entgegenstehen (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 73a). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der von Verfassungs wegen herausgehobenen Stellung des Beklagten als selbständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörde (Art. 107 Abs. 1 Verfassung des Landes Brandenburg - LV). Dem trägt auch der Gesetzeswortlaut des § 95 Abs. 2 LHO Rechnung, wonach dem Beklagten und seinen Beauftragten die „erbetenen“ Auskünfte zu erteilen sind.
II. Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet.
Die Prüfungsankündigung vom 1. Dezember 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie beruht mit der darin angegebenen Vorschrift des § 111 Abs. 1 LHO auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage (1.) leidet nicht unter zur Aufhebung führenden formellen Fehlern (2.) und ist in materieller Hinsicht rechtmäßig (3.). Insofern kann wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit hier dahinstehen, ob - wie das Verwaltungsgericht meint - auch ein Rückgriff auf die Vorschrift des § 55 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kommt.
1. Der Beklagte konnte die Prüfungsankündigung auf § 111 Abs. 1 LHO stützen.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 1 LHO prüft der Landesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Diese Prüfungsermächtigung ist im Normzusammenhang mit den über § 111 Abs. 1 Satz 2 LHO entsprechend anzuwendenden Vorschriften in § 89 (Prüfungsumfang), § 90 (Inhalt der Prüfung), § 94 (Zeit und Art der Prüfung) und § 95 (Auskunftspflicht) LHO zu sehen. Hieraus ergibt sich die Befugnis zum Erlass des angefochtenen Bescheides.
Für die inhaltsgleiche bundesrechtliche Vorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 1 BHO sieht das Bundesverwaltungsgericht die Frage, ob die Vorschriften in § 94 Abs. 1, § 95 BHO den Bundesrechnungshof zur Durchsetzung seiner Prüfungsrechte in der Form eines Verwaltungsakts ermächtigen, vor dem Hintergrund der im Jahr 2017 in die Bundeshaushaltsordnung (BHO) aufgenommenen Vorschrift des § 95a BHO nunmehr ebenso als geklärt an, wie die bislang nicht bundesgerichtlich geklärte Frage der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder auf von den Rechnungshöfen erlassene Prüfungsanordnungen (BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - BVerwG 6 C 12/19 -, juris Rn. 46, 48).
Auch für das hier anwendbare Landesrecht steht, ungeachtet der Tatsache, dass sich dort eine § 95a BHO entsprechende Vorschrift nicht findet, nicht in Zweifel, dass sich aus den - weitgehend mit den bundesrechtlichen Regelungen identischen - Regelungen der § 111 Abs. 1, § 94, § 95 LHO eine Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt ergibt.
Nach § 95a BHO hat die Anfechtungsklage gegen Anordnungen des Bundesrechnungshofs zur Durchsetzung seiner Rechte nach § 94 Abs. 1 und § 95 BHO keine aufschiebende Wirkung. Dieser Wortlaut regelt nach Auffassung des Senats die hier infrage stehende Verwaltungsaktsbefugnis nicht neu, sondern setzt sie vielmehr voraus. Ein solches Verständnis bestätigen die Gesetzgebungsmaterialien. Der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Haushaltsausschusses zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung ist zu entnehmen, dass die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten bereits nach alter Rechtslage bestand und Gegenstand der Neuregelung nur das Entfallen der aufschiebenden Wirkung sein soll (BT-Drucks. 18/12589, S. 145). Auch die in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) als Nachweis angeführte Begründung des aus der vorangegangenen Legislaturperiode stammenden Gesetzentwurfes der Bundesregierung geht lediglich von einer Klarstellung im Hinblick auf die Befugnis des Bundesrechnungshofs aus, seine Prüfungs- und Erhebungsrechte gegenüber Stellen außerhalb der unmittelbaren Bundesverwaltung per Verwaltungsakt durchzusetzen (BT-Drucks. 17/12639, S. 10).
2. Die angefochtene Prüfungsankündigung unterliegt nicht aus formellen Gründen der Aufhebung.
a. Der Bescheid leidet zwar an einem formellen Mangel, weil er durch den Abteilungsleiter der Prüfungsabteilung II allein unterzeichnet wurde.
aa. Nach der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt die Organzuständigkeit zum Erlass von Prüfungsanordnungen nicht bei dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs auf Grund seiner Außenvertretungskompetenz aus § 6 Abs. 1 Satz 1 BRHG (hier § 6 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LRHG). Dies wäre mit der durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten richterlichen Unabhängigkeit der Mitglieder nicht zu vereinbaren, die auch gegenüber dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs besteht (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 50, 52; vgl. zur Brandenburgischen Rechtslage Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 1. Auflage 2012, Art. 107 Ziff. 1.3). Nach dieser Maßgabe wird die Vorschrift des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG, wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten muss, für die Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs durch die speziellen Bestimmungen der § 8 und § 9 Abs. 1 BRHG verdrängt. Zu unterzeichnen haben danach die Mitglieder des jeweiligen Kollegiums (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 53).
bb. Unter Zugrundelegung dieses spezifischen Maßstabs hat vorliegend nicht das (gesamte) zuständige Entscheidungsgremium nach außen gehandelt. Der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend ist § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG hier in Verbindung mit § 7 LRHG dahingehend anzuwenden, dass die Prüfungsankündigung die Unterschrift oder Namenswiedergabe des zur Prüfung berufenen Kollegiums enthalten muss. Die Zuständigkeit für den Erlass der Prüfungsankündigung lag bei dem Kleinen Kollegium des Beklagten, weil dies nicht in den Zuständigkeitskatalog des Großen Kollegiums fällt (vgl. § 7 Abs. 3 LRHG). Das Kleine Kollegium besteht nach § 7 Abs. 4 LRHG aus dem zuständigen Leiter der Prüfungsabteilung und dem Präsidenten oder Vizepräsidenten. Der Geschäftsverteilungsplan 2015 des Beklagten (dort S. 12) sieht für die Prüfungsabteilung II den Direktor beim Landesrechnungshof K ... als Abteilungsleiter und als zweites Mitglied die Vizepräsidentin Dr. R ... vor.
b. Dieser formelle Mangel führt aber nicht zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Insofern kann dahingestellt bleiben, ob - wie der Beklagte unter Einreichung einer dienstlichen Erklärung der Vizepräsidentin geltend gemacht hat - ein Fall des § 7 Abs. 5 LRHG vorliegt, wonach das Kleine Kollegium ein Mitglied für einen Einzelfall ermächtigen kann, allein zu entscheiden.
aa. Bei § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG handelt es sich um eine Formvorschrift, die keine Regelung der internen Zeichnungsbefugnis trifft (BVerwG, Urteil vom 27. November 2002 – BVerwG 6 A 4.02 –, juris Rn. 14). Die Verletzung interner Zeichnungsregelungen führt daher nach allgemeiner Meinung mangels Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger nicht zur formellen Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes (Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2021, § 37 VwVfG Rn. 83; Ramsauer/Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 37 Rn. 37; Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand Januar 2022, § 37 Rn. 56). Der Normzweck dieser Vorschrift erschöpft sich darin, sicherzustellen, dass der Verwaltungsakt mit Wissen und Wollen der Behörde erlassen wurde und es sich nicht nur um einen bloßen Entwurf handelt (Beweis- und Vollständigkeitsfunktion) sowie, dass eine intern verantwortliche Person den Verwaltungsakt erlassen hat (Garantiefunktion) (Schröder, a.a.O.). Beides ist hier nicht zweifelhaft.
bb. Geht man dementgegen davon aus, dass die Urheberschaft des Kollegiums im Hinblick auf dessen richterliche Unabhängigkeit für den Empfänger erkennbar werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juni 1974 – BVerwG VIII C 1.74 -, juris Rn. 25), so erweist sich eine daraus resultierende formelle Rechtswidrigkeit der Prüfungsanordnung nach § 46 VwVfG als unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Ein Verstoß gegen die Formvorschriften des § 37 Abs. 3 VwVfG fällt unter § 46 VwVfG (vgl. Scheider, in: Schoch/Schneider, a.a.O., § 46 Rn. 29). Die angefochtene Prüfungsankündigung ist nicht nichtig, insbesondere nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG, weil sie mit der Angabe des Beklagten im Briefkopf die erlassende Behörde erkennen lässt (vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 29. März 1994 – 2 EO 18/93 –, juris Rn. 32). Es ist auch offensichtlich, dass die fehlende Unterzeichnung durch beide Mitglieder des kleinen Kollegiums ohne Relevanz für den Erlass der Prüfungsankündigung war. Denn die Vizepräsidentin des Beklagten war im vorgelagerten Verwaltungsverfahren beteiligt. Zum einen hat sie die ihr zur Kenntnis zugeleitete Verfügung vom 23. November 2015, die der angefochtenen Prüfungsankündigung zugrunde liegt, mitgezeichnet. Zum anderen erfolgte die interne Entschließung bei dem Beklagten, den Kläger einer Prüfung seiner Haushalts- und Wirtschaftsführung zu unterziehen, bereits durch die Aufnahme in den Arbeitsplan des Prüfungsgebiets II 2, wofür nach den internen Regelungen des Beklagten das Kleine Kollegium zuständig ist (§ 27 Abs. 3 der Prüfungsordnung des Landesrechnungshofes Brandenburg).
cc. Der Kläger kann im Übrigen auch keine Rechtsverletzung aus Art. 107 Abs. 1 Satz 2 LV bzw. § 5 Abs. 1 Satz 1 LRHG einwenden, wonach die Mitglieder des Landesrechnungshofes richterliche Unabhängigkeit besitzen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der inhaltlich entsprechenden Vorschrift des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG sind die Mitglieder des Bundesrechnungshofs selbst keine Richter, sondern Beamte. Die ihnen garantierte richterliche Unabhängigkeit prägt sich anders als die Unabhängigkeit der Richter nicht subjektiv-rechtlich für die den jeweiligen Verfahren Unterworfenen aus. Für die durch den Rechnungshof Geprüften gibt es kein subjektives "Recht auf den gesetzlichen Rechnungshofprüfer", das dem in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Recht auf den gesetzlichen Richter entspräche (BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - BVerwG 6 C 12/19 -, juris Rn. 57).
3. Die Prüfungsankündigung ist schließlich materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
a. Die Voraussetzungen der angegebenen Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 1 LHO Vorschrift prüft der Landesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Diese Vorschrift beruht auf § 42, § 48 HGrG, zu deren Umsetzung Bund und Länder gemäß § 1 Satz 2 HGrG verpflichtet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 -, juris Rn. 28). Nach § 42 Abs. 1 HGrG wird die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe von Rechnungshöfen geprüft. Der Rechnungshof prüft insbesondere 1. die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben, 2. Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können, 3. das Vermögen und die Schulden (§ 42 Abs. 2 HGrG). Diese Regelung ist nach § 48 Abs. 1 HGrG auf bundes- oder landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts entsprechend anzuwenden, soweit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist.
Der Kläger stellt nicht infrage, dass er als juristische Person des öffentlichen Rechts der grundsätzlichen Prüfungspflicht unterfällt (vgl. auch Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 11. Dezember 2007 - 4 B 544/05 zur Prüfungsunterworfenheit des Sächsischen Rechtsanwaltsversorgungswerkes). Er beruft sich aber auf eine Ausnahme und macht geltend, für ihn sei gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LHO „etwas anderes bestimmt“. Dem ist nicht zu folgen.
aa. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Maßstab zur Auslegung eines landesgesetzlichen Ausnahmevorbehalts von der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung landesunmittelbarer Körperschaften des öffentlichen Rechts wie folgt beschrieben (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - BVerwG 8 C 5.09 -, juris Rn. 15 ff.):
„§ 48 Abs. 1 HGrG normiert i.V.m. § 42 Abs. 1 HGrG den Grundsatz möglichst lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts durch die Rechnungshöfe. § 42 Abs. 1 HGrG sieht eine Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder durch die Rechnungshöfe vor. Nach § 48 Abs. 1 HGrG ist er auf die landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts entsprechend anzuwenden, soweit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist.
Bei der Auslegung dieses Ausnahmevorbehalts ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht davon ausgegangen, dass die grundsätzliche Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs nur durch eine positive anderweitige Regelung oder durch ein Schweigen des Gesetzes ausgeschlossen werden kann, das im Sinne einer gewollten abweichenden Regelung zu interpretieren ist (Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 - BVerwGE 98, 163 <174 f.> = Buchholz 451.45 § 105 HwO Nr. 1). Diese Auslegung entspricht dem Sinn und Zweck des § 48 Abs. 1 HGrG, den Übergang von der fiskalischen Haushaltswirtschaft zur konjunkturgerechten Ordnungsfinanzpolitik durch eine Fortentwicklung der Rechnungsprüfung zur umfassenden Finanzkontrolle der öffentlichen Hand abzusichern, die über eine rechnungsabhängige Kontrolle des Haushaltsplanvollzugs hinausgeht und sämtliches finanzrelevante Gebaren der öffentlichen Hand erfasst. Angesichts der zunehmenden Aufgabenverlagerung auf Stellen außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung wird die Prüfung auch auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundes- und landesunmittelbaren öffentlich-rechtlichen Körperschaften erstreckt, um eine wirksame parlamentarische Finanzkontrolle zu gewährleisten und prüfungsfreie Räume zu vermeiden (vgl. Urteil vom 11. April 1995 a.a.O. S. 170 und die Regierungsbegründung zu §§ 40, 44 des Entwurfs des Haushaltsgrundsätzegesetzes - jetzt: §§ 42, 48 HGrG - BT-Drucks 5/3040 S. 55 ff. zu Nr. 242 ff., S. 57 f. zu Nr. 262; Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), 231 <241, 244 f., 254>).[…]
Eine positive anderweitige Regelung im Sinne des § 48 Abs. 1 HGrG liegt nur vor, wenn eine Vorschrift entweder eine ausdrückliche Ausnahme vom Prüfungsrecht des Rechnungshofs normiert oder eine mit dem Prüfungsrecht unvereinbare Regelung trifft. Dazu genügt nicht, dass eine Bestimmung eine ähnliche Materie anders regelt oder sich zu einem in § 48 Abs. 1 HGrG erwähnten Komplex nicht verhält. Sie muss vielmehr die Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung in einer Weise regeln, die eine Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs ausschließt (Urteil vom 11. April 1995 a.a.O. S. 174 f.).“
Ausgehend hiervon gilt nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Frage der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung gesetzessystematisch der Grundsatz "in dubio pro inspectione", d.h. im Zweifel ist von einer Prüfungsbefugnis auszugehen (BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - BVerwG 6 C 12.19 -, juris Rn. 25). Dies ist auch hier anzunehmen.
bb. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Prüfungsbefugnis des Beklagten sei durch § 19 des Gesetzes über das Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Land Brandenburg (Brandenburgisches Rechtsanwaltsversorgungsgesetz) vom 4. Dezember 1995 (GVBl. I S.266) ausgeschlossen, das hier in der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Prüfungsankündigung geänderten Fassung vom 13. März 2012 (GVBl. I Nr. 16) Anwendung findet (RAVG a.F.).
(1) Nach § 19 Abs. 1 BbgRAVG a.F. führt das Ministerium der Justiz und für Bundes- und Europaangelegenheiten die Rechtsaufsicht über das Versorgungswerk. Die Versicherungsaufsicht (Fachaufsicht) wird nach § 19 Abs. 2 BbgRAVG a.F. durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie oder die von ihm bestimmte nachgeordnete Behörde ausgeübt (Satz 1). Die Bestimmungen über die Geschäftsplangenehmigungen, Vermögensanlagen, Rechnungslegung und Aufsichtsbefugnis des Gesetzes über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen sind in der jeweils geltenden Fassung entsprechend anzuwenden (Satz 2).
(2) Im Hinblick auf die in § 19 Abs. 1 BbgRAVG a.F. geregelte Rechtsaufsicht ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung keine Maßnahme der Aufsicht, sondern einen eigenständigen Vorgang darstellt (BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 -, juris Rn. 64 zu § 115 HwO). Den Rechnungshöfen obliegt eine eigenständige, von der Rechtsaufsicht unabhängige, eigenen Regeln folgende Tätigkeit. Sie werden nicht in Ausübung einer Rechtsaufsicht tätig, und zwar weder aus eigenem Recht noch als Hilfsorgan der zuständigen Aufsichtsbehörde. Es entspricht nicht der Stellung der Rechnungshöfe im Gefüge des Staatsaufbaus, sie als Hilfsorgane der Aufsichtsbehörden anzusehen (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 66). Diese Erwägung findet gleichermaßen Geltung für die in § 19 Abs. 2 BbgRAVG a.F. geregelte Fachaufsicht als materielle Staatsaufsicht.
(3) Des Weiteren leistet die weder die Rechts- noch die Versicherungsaufsicht nach § 19 BbgRAVG a.F. inhaltlich eine Finanzkontrolle, die mit einer Prüfung durch den Beklagten identisch oder gleichartig wäre. Die aufsichtsrechtliche Kontrolle vermag eine Prüfung durch den Beklagten nicht zu ersetzen, weil beide jeweils einen eigenen Zweck verfolgen und dementsprechend in ihren Voraussetzungen und Befugnissen verschieden ausgestaltet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - BVerwG 8 C 53.09 -, juris Rn. 62 für die Rechts- und teilweise Fachaufsicht nach § 87 SGB IV). Im Einzelnen:
(a) Die Versicherungsaufsicht über den Kläger dient nahezu ausschließlich der Wahrung der Interessen seiner Mitglieder und seiner leistungsberechtigten Angehörigen. Diese Schutzrichtung ergibt sich nach aktueller Gesetzesfassung bereits aus dem Wortlaut von § 19 Abs. 3 Satz 1 BbgRAVG sowie ausdrücklich aus der Begründung des zugrundeliegenden Gesetzentwurfes (LT-Drucks. 6/4949, Begründung S. 6). Durch diese Aufsicht soll sichergestellt werden, dass der Kläger deren Ansprüche auf die satzungsmäßigen Leistungen laufend und zukünftig erbringen kann (LT-Drucks. a.a.O.). Dem entspricht die Zielsetzung des in § 19 Abs. 2 Satz 2 BbgRAVG a.F. in Bezug genommenen Gesetzes über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen vom 17. Dezember 1992 (BGBl. I 1993, S. 2) (Versicherungsaufsichtsgesetz - VAG 1992) in der hier maßgeblichen geänderten Fassung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474). Nach § 81 Abs. 1 VAG 1992 überwacht die Aufsichtsbehörde den gesamten Geschäftsbetrieb der Versicherungsunternehmen im Rahmen einer rechtlichen Aufsicht allgemein und einer Finanzaufsicht im Besonderen (Satz 1). Sie achtet dabei auf die ausreichende Wahrung der Belange der Versicherten und auf die Einhaltung der Gesetze, die für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts gelten (Satz 2). Noch deutlicher drückt dies § 294 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 1. April 2015 (BGBl. I S. 434) (VAG 2016) aus, nach dem Hauptziel der Beaufsichtigung der Schutz der Versicherungsnehmer und der Begünstigten von Versicherungsleistungen ist.
(b) Demgegenüber ist das Mandat des Rechnungshofs am Gemeinwohl orientiert und folgt keinen Partikularinteressen (Mähring, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand November 2020, Vorbem. Zu Teil V BHO Rn. 7). Die Rechnungshofprüfung verfolgt nach dem dualen Leitbild der Finanzkontrolle eine zweifache Zielsetzung und dient dadurch der Legislative und Exekutive in gleicher Weise. Die Prüfung beschränkt sich nicht auf die Vorbereitung der parlamentarischen Finanzkontrolle durch die eigentliche Rechnungsprüfung. Daneben tritt vielmehr gleichberechtigt die rechnungsunabhängige Finanzkontrolle, in deren Rahmen das gesamte Verwaltungshandeln - unabhängig von einzelnen Rechnungen - einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unterworfen wird. Die Prüfung durch die Rechnungshöfe ist demnach als eine an den Maßstäben der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit, Sparsamkeit und Effizienz ausgerichtete (externe) Leistungskontrolle zu beschreiben (Mähring, a.a.O., Rn. 1; vgl. auch Dittrich, BHO, Stand Juli 2018, § 88 Rn. 9 mit Verweis auf § 3 der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofes).
cc. Auch die bei dem Kläger satzungsmäßig vorgesehene Prüfung des Jahresabschlusses durch einen Wirtschaftsprüfer vermag eine Ausnahme von der Prüfungspflicht nicht zu rechtfertigen. Zum einen kann sie angesichts der vorstehenden Erwägungen nicht als gleichwertig mit der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Rechnungshof angesehen werden (vgl. auch BVerwG, a.a.O., Rn. 62). Zum anderen sieht § 109 Abs. 2 Satz 1 LHO vor, dass die Rechnung und die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts, unbeschadet einer Prüfung durch den Landesrechnungshof nach § 111, von durch Gesetz oder Satzung bestimmten Stellen zu prüfen sind. Diese Vorschrift sieht demnach eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch unterschiedliche Stellen nach unterschiedlichen Maßstäben vor (Kaiser, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 109 BHO Rn. 9).
b. Soweit der Kläger erstinstanzlich noch eine - durch das zuständige Ministerium auszusprechende - Freistellung von der Prüfungspflicht gemäß § 111 Abs. 2 LHO geltend gemacht hat, sieht der Senat von einer Begründung ab und verweist insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des mit der Berufung angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts (dort S. 11 f.).
c. Die angefochtene Prüfungsankündigung erweist sich - gemessen am Maßstab von § 114 Satz 1 VwGO - auch als ermessensfehlerfrei.
Insbesondere liegt keine Ermessensüberschreitung durch die von dem Kläger geltend gemachte Verletzung von Grundrechten vor. Die diesbezüglich in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Haushalts- und Wirtschaftsprüfung von Handwerkskammern angestellten Erwägungen, die das Verwaltungsgericht in seiner Urteilsbegründung aufgegriffen hat, finden hier in gleichem Maße Geltung. Soweit Freiheitsrechte wie die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG oder die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG berührt sein könnten, wäre dieser Eingriff durch den jeweiligen Gesetzesvorbehalt gedeckt (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - BVerwG 8 C 5.09 -, juris Rn. 38). Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) scheidet ebenfalls aus, weil sie nur innerhalb der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist, zu der das Haushaltsgrundsätzegesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder gehören (BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - 1 C 34.92 -, Rn. 75).
Die Prüfungsankündigung erweist sich - aus den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Prüfung eines Verbands von Sozialversicherungsträgern durch den Bundesrechnungshof ausgeführten, hier übertragbaren Gründen - auch nicht als unverhältnismäßig. Danach schließt die Finanzkontrolle autonome Entscheidungen über die Beitragserhebung, die Verwaltung und die Verwendung eigener Mittel nicht aus, greift nicht in laufende finanzwirksame Entscheidungsprozesse ein, sondern bewertet nur die bereits getroffenen Entscheidungen und ihre Folgen aus haushaltsrechtlicher und wirtschaftlicher Sicht, und lässt auch im Übrigen unverhältnismäßige Belastungen nicht erkennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O., juris Rn. 64 m.w.N.). Insbesondere steht hier das durch den Kläger betonte Selbstverwaltungsrecht einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht entgegen (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 61).
Nichts anderes ergibt sich in diesem Zusammenhang aus dem Einwand des Klägers, er finanziere sich ausschließlich durch Mitgliedsbeiträge. Dieses Vorbringen blendet aus, dass es sich bei den durch Mitgliedsbeiträge aufgebrachten Mitteln um Einnahmen öffentlich-rechtlicher Körperschaften und damit um Gelder der öffentlichen Hand handelt (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 53; ebenso Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. August 2015 - 4 A 46/14 -, juris Rn. 41). Soweit die Berufungsbegründung in diesem Zusammenhang § 43 Abs. 2 HGrG anführt, findet diese Vorschrift keine Anwendung. Die Prüfungsermächtigung ist hier auf § 111 Abs. 1 LHO gestützt, die wiederum auf § 42, § 48 HGrG beruht. § 43 HGrG regelt die Prüfung bei Stellen außerhalb der Verwaltung. Der Kläger ist aber als juristische Person des öffentlichen Rechts Teil der (mittelbaren) Staatsverwaltung.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit richtet sich nach § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 48 HGrG
§ 111 LHO
§ 55 HGrG
§ 19 BbgRAVG
§ 35 VwVfG
§ 95 BHO
§ 95a BHO
§ 95 LHO
§ 7 LRHG
§ 37 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 48 HGrG
§ 105 HwO
§ 115 HwO
§ 87 SGB IV
§ 109 BHO
§ 43 HGrG
§ 167 VwGO
§ 111 Abs. 2 LHO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 95 Abs. 2 LHO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 111 Abs. 1 LHO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 LHO
§ 111 Abs. 1 Satz 2 LHO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 BHO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BRHG
§ 9 Abs. 1 BRHG
§ 7 Abs. 3 LRHG
§ 7 Abs. 4 LRHG
§ 7 Abs. 5 LRHG
§ 37 Abs. 3 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LRHG
§ 1 Satz 2 HGrG
§ 42 Abs. 1 HGrG
§ 42 Abs. 2 HGrG
§ 48 Abs. 1 HGrG
§ 19 Abs. 1 BbgRAVG
§ 19 Abs. 2 BbgRAVG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 BbgRAVG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 BbgRAVG
§ 81 Abs. 1 VAG
§ 294 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes
§ 109 Abs. 2 Satz 1 LHO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 HGrG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 94, § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 94 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 27 Abs. 3 der Prüfungsordnung
§ 40, 44 des Entwurfs des Haushaltsgrundsätzegesetzes
§ 88 Rn. 9 mit Verweis auf § 3 der Prüfungsordnung
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 107 Abs. 1 Verfassung
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 107 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 98, 163
1 K 5108/15
1 C 34.92
6 C 12/19
6 A 4.02
VIII C 1.74
2 EO 18/93
4 B 544/05
8 C 5.09
6 C 12.19
8 C 53.09
4 A 46/14