Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-10-26, Aktenzeichen 7 KS 4/10

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 21. Dezember 2009, der den Neubau einer Anschlussstelle der Landesstraße 836 (Molberger Straße) an die Bundesstraße 213 in ihrem Stadtgebiet in Form der sog. "Holländischen Rampen" vorsieht.
Ziel der Maßnahme ist die Schaffung eines - derzeit nicht bestehenden - Anschlusses der Landesstraße 836 (Molberger Straße) an die Bundesstraße 213. Die B 213 umgeht Cloppenburg in einem nördlichen und westlichen Bogen. Sie hat erhebliche Bedeutung als Sammel- und Verteilerstraße für den aus Cloppenburg und den anliegenden Gemeinden stammenden Verkehr. Die L 836 verbindet die Stadt Cloppenburg u.a. mit der Gemeinde Molbergen und dem nördlichen Emsland. Sie stellt für diese Region die kürzeste Verbindung zur Bundesautobahn A 1 dar. Das Verkehrsaufkommen auf der L 836 wird in der Verkehrsuntersuchung Cloppenburg West vom Mai 1998 (Büro D.) mit 5.772 Kfz pro Tag angegeben. Der fehlende Anschluss der L 836 an die B 213 führt derzeit dazu, dass der aus Richtung Molbergen stammende bzw. in diese Richtung strebende Verkehr den Anschluss an die Landes- bzw. Bundesstraße über das Stadtgebiet der Klägerin suchen bzw. das untergeordnete Straßennetz nutzen muss.
Dem Planfeststellungsverfahren vorgeschaltet war eine Variantenuntersuchung, bei der im Rahmen einer Projektkonferenz am 12. Mai 1999 insgesamt drei Planungsalternativen erörtert und eine Entscheidung für die - planfestgestellte - Planungsalternative 1 (Anschluss der L 836 an die B 213) getroffen wurde. Das Ergebnis der Projektkonferenz ist in einem Vermerk der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. Februar 2001 niedergelegt.
Mit Schreiben vom 16. August 2006 beantragte die Beigeladene das Planfeststellungsverfahren für das Vorhaben auf der Grundlage der Variante 1 A "Kleeblattlösung". Die Planunterlagen wurden in der Zeit vom 2. Oktober 2006 bis zum 2. November 2006 in der Stadt Cloppenburg ausgelegt. Die Einwendungsfrist endete am 16. November 2006.
Mit Schreiben vom 5. Dezember 2006 - Eingang beim Beklagten am gleichen Tag - teilte die Klägerin mit, dass sie das Vorhaben begrüße, "im Rahmen der Einwendungsfrist" jedoch um Berücksichtigung verschiedener Punkte bitte: Der vorgesehene Radweg möge auf 3 m verbreitert werden, eine Entsiegelungsfläche solle den Schotterunterbau beibehalten, eine weitere Radwegeanbindung zwischen dem Baugebiet "Hoher Esch" und der "Molberger Straße" in die Planung aufgenommen sowie die Lärmimmissionen für dieses Baugebiet und weitere betroffene "Altbaugebiete" - wenn möglich - berücksichtigt werden.
Am 16. November 2007 führte der Beklagte einen Erörterungstermin durch, in dem Einwände gegen den bisher zugrunde gelegten Flächenbedarf für den Friedhof am "Pastor-Covers-Weg" geltend gemacht wurden. Die von der Klägerin vorgesehene Friedhofserweiterungsfläche werde in dieser Größe nicht benötigt. Der Beklagte beauftragte daraufhin den Garten- und Landschaftsarchitekten E. F., G., mit der Erstellung eines Gutachtens über die Inanspruchnahme von Friedhofsvorbehaltsflächen durch das Vorhaben bei der Variante "Holländische Rampen". In seinem Gutachten vom 15. April/2. Mai 2008 kritisierte der Sachverständige nicht nachvollziehbare Angaben der Friedhofsverwaltung und der Klägerin sowie eine teilweise bestehende Verweigerungshaltung hinsichtlich von ihm benötigter Daten. Der Gutachter kam im Folgenden zu dem Ergebnis, dass die für die Variante "Holländische Rampe" in Anspruch genommenen Friedhofserweiterungsflächen aus bodenkundlicher Sicht ohnehin nicht für Bestattungszwecke geeignet seien und im Übrigen flächenmäßig auch nicht benötigt würden.
Die Beigeladene und Planfeststellungsbehörde entschieden sich daraufhin für eine Änderung des Vorhabens und die Aufgabe des bisher verfolgten" Kleeblatt"-Konzepts. Stattdessen wurde nunmehr die Variante 1 B "Holländische Rampen" favorisiert und mit Schreiben vom 29. April 2009 den nach § 73 Abs. 1 VwVfG zu Beteiligenden (die Planänderung) direkt mitgeteilt und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Einwendungen bis zum 20. Mai 2009 gegeben. Eine erneute Auslegung und öffentliche Bekanntmachung der Planunterlagen erfolgte nicht. Die Klägerin nahm mit Schriftsatz vom 12. Juli 2009 - Eingang beim Beklagten am 15. Juni 2009 - zu den geänderten Planungsabsichten Stellung. Sie wandte sich darin gegen die Variante "Holländische Rampe" und befürwortete das ursprünglich öffentlich ausgelegte "Kleeblatt"-Konzept (im Folgenden auch als "Ohrlösung" oder "halbes Kleeblatt" bezeichnet).
Der Beklagte setzte daraufhin den Erörterungstermin am 17. September 2009 fort, in dem eine Ausräumung der Einwendungen nicht erreicht werden konnte.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 21. Dezember 2009 stellte der Beklagte das Vorhaben in Form der Variante "Holländische Rampen" fest und wies die hiergegen erhobenen Einwendungen zurück. Zur Begründung führte er aus, das Planungsverfahren sei formell und materiell rechtmäßig verlaufen. Der Planfeststellungsbeschluss verweist auf die Projektkonferenz vom 12. Mai 1999, bei der die Planungsalternativen erörtert worden seien. Die Verkehrssituation westlich und nördlich von Cloppenburg werde dadurch gekennzeichnet, dass die B 213, die mit der B 72 verbunden sei, die ihrerseits an die Bundesautobahn A 1 anschließe, nicht mit den kreuzenden Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen verknüpft sei. Bis auf die Kreisstraße 168 hätten sie keine unmittelbare Anbindung an die Bundesstraße, so dass der Verkehr sich seine Wege Richtung Stadtgebiet suchen müsse, um auf die Ortsumgehung, d.h. die B 213, zu gelangen. Die L 836 (Molberger Straße) weise eine besondere Verkehrsbedeutung auf. Sie habe ein großes Verkehrsaufkommen, das sich in den nächsten Jahren weiter erhöhen werde, weil die Region eine dynamische Entwicklung der Einwohner- und Beschäftigtenzahlen aufweise. Eine ähnliche Entwicklung nehme der Westbereich der Klägerin, wo in den letzten Jahren neue Wohngebiete entstanden seien. Unter den diskutierten Varianten stelle der direkte Anschluss der L 836 (Molberger Straße) an die B 213 aus verkehrlicher Sicht die beste Lösung dar, da für die Verkehrsteilnehmer in/aus Richtung Westen kürzere Fahrwege entstünden als bei allen anderen Varianten. Ebenso könnten die Einwohner im Umfeld des Knotens schneller auf die Umgehungsstraße gelangen und brauchten nicht mehr den Weg durch "die halbe Innenstadt" zu nehmen. Der geplante höhenungleiche Knotenpunkt schaffe eine sichere Verknüpfung beider Straßen und vermeide neue Trennwirkungen zwischen den Siedlungsgebieten, da - mit Ausnahme der Anschlussrampen - keine zusätzlichen Straßenneubauten erforderlich seien. Das städtische Straßennetz in Cloppenburg könne hierdurch um rd. 3.500 bis 4.000 Kfz-Fahrten pro Tag entlastet werden.
Die Variante einer Verkehrsverbindung über die Kreisstraße 157 (Kneheimer Weg) sei nicht untersucht worden. Der Knotenpunkt B 213 / K 157 / K 166 liege ca. 6,7 km von der geplanten Anschlussstelle der L 836 (Molberger Straße) an die B 213 entfernt. Die K 157 werde vom Verkehr Richtung A 1 jedoch nicht angenommen, da dieser erst rückläufig nach Süden bis zur B 213 und dann wieder nach Osten zur A 1 geführt werden müsse und somit erhebliche Mehrlängen entstünden. Ähnlich sei die Situation bei einer Fahrt über die K 152 zur B 72 und dann weiter zur B 213 mit dem Ziel A 1. Auch hier entstünden neue Längen, die vom Verkehr nicht angenommen würden. Verkehrsteilnehmer von der L 836 würden sich weiterhin den Weg durch die Stadtmitte zur Anschlussstelle Emstek-West suchen. Die Vorzugswürdigkeit der planfestgestellten Variante "Holländische Rampen" im Vergleich zur Kleeblattlösung ergebe sich insbesondere aus der Verbesserung der Lärmbelastung sowohl im Vergleich zum gegenwärtigen Zustand wie auch zur Alternativlösung. An sämtlichen Immissionsorten - mit einer Ausnahme - verbessere sich die Lärmbelastung oder verbleibe zumindest gleich. An dem einzigen Immissionsort, an dem eine Verschlechterung eintrete, seien die prognostizierten Differenzen so gering, dass sie für das menschliche Ohr nicht wahrnehmbar seien. Daneben spreche für die planfestgestellte Variante, dass sie eine geringere Inanspruchnahme privaten Grundbesitzes zur Folge habe (7.500 m²) als die Alternativlösung, die 9.370 m² benötige. Die Einwendungen der Klägerin, die in erster Linie Belange des Bestattungswesens geltend mache, weil für das Vorhaben Friedhofsvorbehaltsflächen in Anspruch genommen werden müssten, seien demgegenüber nicht durchgreifend. In der Projektkonferenz im Jahr 1999 sei die Variante "Holländische Rampen" gegenüber der Ohrlösung ursprünglich favorisiert worden, da sie weniger stark in wertvolle Biotoptypen eingreife, weniger privaten Grundbesitz in Anspruch nehme und ein wesentlich größerer Abstand zwischen der Auffahrtrampe und der Bebauung nördlich der Landesstraße 836 verbleibe. Damals habe allerdings der von der Klägerin geltend gemachte Flächenbedarf für den Friedhof dieser Lösung entgegen gestanden. Im Erörterungstermin am 16. November 2007 sei von einem der Einwender dann aber begründet dargelegt worden, dass ca. 3000 m² Fläche des Friedhofs in Anspruch genommen werden könnten, ohne dessen Entwicklung langfristig zu gefährden. Die damals vorgelegten Berechnungen habe von Seiten der Klägerin niemand entkräften können. Aufgrund dessen sei von ihm als Planfeststellungsbehörde ein Gutachten in Auftrag gegeben worden, um die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Friedhofserweiterungsflächen für die südliche Rampe zu prüfen. Der Gutachter sei zu dem Ergebnis gelangt, dass es möglich sei, ohne unzumutbare Beeinträchtigungen für den Friedhof auf die für den Rampenbau benötigten Flächen zu verzichten. Zugleich habe dieser die mangelnde Mitwirkung der Klägerin und der Friedhofsverwaltung bei der Erstellung seines Gutachtens beklagt, so dass er zunächst nur über eine geringe Datenbasis verfügt habe. Die Klägerin habe dem Gutachter mitgeteilt, dass sie für die Friedhöfe an der Kirchhofstraße und der Pastor-Covers-Straße über keinerlei Planunterlagen verfüge und lediglich zwei unvermaßte Luftbilder übergeben, mit dem Vermerk, diese seien maßstabsgetreu. Erst nach Vorlage des Gutachtens habe sie dann plötzlich Pläne für die 1. und 2. Erweiterungsfläche vorgelegt. Der Gutachter habe daraufhin unter dem 28. April 2009 ein ergänzendes Gutachten erstellt. Er komme zu dem Ergebnis, dass - abhängig von dem von der Klägerin vorgesehenen Belegungssystem (entweder Doppelgräber oder Einzelgräber) - infolge des Vorhabens 280 bzw. 297 Bestattungsflächen entfallen müssten. Dieser Verlust an Grabstellen lasse sich aber durch verschiedene Maßnahmen ausgleichen. So könne der nicht mehr benötigte Weg entlang der Bebauung in den Friedhof einbezogen werden, was einen Gewinn von 90 Bestattungsflächen zur Folge hätte. Ebenso könne durch eine Abkehr vom Prinzip der kreisbogenförmigen Wege der Verschnittflächenanteil verringert und die Zahl der Bestattungsflächen um ca. 280 erhöht werden. Damit ergebe sich sogar ein rechnerischer Gewinn von rd. 80 Bestattungsflächen gegenüber der von der Klägerin vorgesehenen Belegungskonzeption. Kapazitätserhöhende Maßnahmen, wie eine Erhöhung des Anteils von Urnen- oder Kindergräbern sowie das Einrechnen zersetzungsbeschleunigender Bestattungsformen, die inzwischen bundesweit zur Selbstverständlichkeit geworden seien, seien nicht erforderlich. Nicht berücksichtigt bei diesen Zahlen sei die mögliche Wiederbelegung von Grabstellen. Auf der Grundlage der von der Friedhofsverwaltung angegebenen Wiederbelegungszahl von 25 Jahren habe der Gutachter errechnet, dass zumindest bis zum Jahr 2032 die von dem Vorhaben betroffene Erweiterungsfläche 2 nicht in Anspruch genommen werden müsse. Dies gelte bei Zugrundelegung der von der Klägerin vorgesehenen Gestaltungsvarianten. Werde diese im Hinblick auf eine höhere Dichte der Belegung verändert, so verschiebe sich die Inanspruchnahme weiter in die Zukunft. Auch bei Zugrundelegung der Berechnung der Klägerin könne allein durch eine Verkürzung der Wiederbelegungszeiten von 40 auf 30 Jahre ein Flächendefizit ausgeschlossen werden. Hinzu komme ein weiterer wesentlicher Gesichtspunkt: Der Gutachter habe in einer ergänzenden Stellungnahme vom 6. Oktober 2008 dargelegt, dass sich aus dem bodenkundlichen Gutachten für die Friedhofserweiterungsfläche aus den Jahre 1993 ergebe, dass die Fläche, die für die "Holländische Rampe" in Anspruch genommen werden solle, aus bodenkundlicher Sicht ohnehin für Bestattungszwecke nicht geeignet sei. Bei der Fläche handele es sich um einen Stauwasserbereich. Die einzige Möglichkeit, dort Bestattungen durchzuführen, setze Grabkammern aus Beton voraus. Dieser Vorschlag, den der Gutachter in seinem Ausgangsgutachten gemacht habe, sei von der Klägerin jedoch in ihrer Stellungnahme verworfen worden, da diese Bestattungsvariante "mit dem Traditionsbewusstsein der Cloppenburger unvereinbar (sei)". In jedem Fall könne der Neubau der "Holländischen Rampe" ohne nachteilige Auswirkungen auf die Bestattungskapazität des Friedhofes durchgeführt werden. Die Kritik an einer "defizitären Informationslage" gehe fehl. Der Gutachter habe dieses Problem selbst gesehen und sich auf die Informationsquellen gestützt, die ihm zugänglich gewesen seien. Gegenüber der Berechnung der Klägerin habe er darauf hingewiesen, dass über den Faktor der Umlaufzeit - diese mache ständig variierende Angaben zu den Umlaufzeiten (45, 40 und 50 Jahre) - es ein Leichtes sei, den Flächenbedarf zu manipulieren. Der Belang der Daseinsvorsorge (Bestattungswesen) sei nach den Aussagen des Gutachters, denen er als Planfeststellungsbehörde folge, keineswegs gefährdet und es müssten von der Klägerin keine neuen teuren Friedhofsflächen außerhalb bereits vorgesehener Bereiche erschlossen werden.
Deren weiterer Einwand, die Vorhabensvariante "Holländische Rampe" führe zu einer unzulässigen Beeinträchtigung ihrer kommunalen Planungshoheit, sei unzutreffend. Zwar würden für die Errichtung der Anschlussstelle Grundstücksflächen der Klägerin in Anspruch genommen, es sei aber nicht erkennbar, dass bestehende Bebauungspläne hierdurch rechtswidrig oder konkrete Planungsabsichten vereitelt würden. Die angebliche Beeinträchtigung vertraglicher Vereinbarungen bezüglich des Friedhofes oder hinsichtlich der Trägerschaft von Straßen sei nicht nachgewiesen worden und betreffe auch nicht die Planungshoheit.
Aufgrund des Neubaues der "Holländischen Rampe" entfalle die Anbindung der Straße "Rosengärten" an die L 836. Hiergegen seien von den Anwohnern und seitens des Ordnungsamtes (Katastrophenschutz, Feuerwehr, Rettungsdienst, Brandschutzingenieur) jedoch keine Bedenken erhoben worden. Über einen Poller könne im Bedarfsfall eine Notzufahrt geöffnet werden. Das Unfallrisiko aufgrund beschränkter Sichtverhältnisse für Linksabbieger in die Molberger Straße oder für den Kreuzungsverkehr könne durch eine Vorfahrtsregelung begrenzt werden.
Soweit die Klägerin rüge, es habe nicht nach § 73 Abs. 3 Satz 2 VwVfG auf eine öffentliche Auslegung und die damit verbundene Information der Anwohner verzichtet werden dürfen, mache sie keine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend. Soweit sie beanstande, im Rahmen ihrer Beteiligung nur unzureichend Unterlagen zur Verfügung gestellt bekommen zu haben, sei darauf hinzuweisen, dass nach § 73 Abs. 8 VwVfG nur der Plan und die Änderungen im Rahmen der Anhörung zur Verfügung gestellt werden müssten. Im Übrigen hätten andere Unterlagen jederzeit bei ihm eingesehen werden können. Nicht durchgreifend seien auch weitere Einwendungen gegen die Durchführung des Erörterungstermins und das Protokoll. Eventuelle Fehler seien ohnehin nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Die Kosten der Baumaßnahme seien verfahrensrechtlich ohne Bedeutung, sie beliefen sich bei der Ohrlösung auf 4,932 Mio. EUR, für eine Anschlussstelle mit einem Anschlussohr und Holländischen Rampen auf 5,042 Mio. EUR. Die relativ geringe Differenz liege im Bereich der Schätzungenauigkeiten. Die von der Klägerin mit Schreiben vom 28. September 2009 vorgetragenen Einwände seien präkludiert.
Im Rahmen einer Gesamtabwägung ergebe sich ein Verhältnis von 3 : 1 der für die Variante "Holländische Rampen" sprechenden Rechtsgüter: Für sie sei die im Vergleich zur Kleeblattlösung geringere Lärmbelastung, die geringere Inanspruchnahme privater Flächen sowie der Naturschutz anzuführen, für die Kleeblattlösung spreche dagegen allein die Vermeidung einer Beeinträchtigung der Friedhofserweiterungsflächen. Unter Berücksichtigung der Aussagen des Gutachters F. sei dieser Belang im Verhältnis zu den übrigen betroffenen Belangen indes weniger gewichtig. Damit verbleibe die Rampenlösung als vorzugswürdige Variante.
Hiergegen hat die Klägerin am 20. Januar 2010 Klage erhoben. Zu deren Begründung führt sie aus, das Planfeststellungsverfahren sei schon formell fehlerhaft gewesen, weil der Übergang von der "Kleeblattlösung" zur Variante "Holländische Rampe" nicht nach §§ 17, 17 a FStrG iVm § 73 Abs. 8 VwVfG habe behandelt werden dürfen. Von der Änderung würden Grundzüge der Planung berührt, weil die ursprünglich abgestimmte Anschlussvariante Grundlage von noch heute gültigen Beschlüssen ihrer politischen Gremien geworden sei. Das gelte für die städtische Bauleitplanung "Rosengärten/Molberger Straße", "Friedhof Pastor-Covers-Straße" sowie "Hoher Esch". Auch vertragliche Vereinbarungen in Bezug auf die Friedhofsnutzung und die künftige Trägerschaft von Straßen einschließlich finanzieller Beteiligung seien hierauf ausgerichtet gewesen. Zudem seien die von der Umplanung Betroffenen nur unzureichend beteiligt worden. Der Einwirkungsbereich der Planung werde durch die "Holländischen Rampen" erheblich in Richtung Süden ausgeweitet, was für das dortige Wohnumfeld zu erhöhten Lärmbelastungen führe. Darüber hinaus führe die beabsichtigte Abbindung der Straße "Rosengärten" zu einer erheblichen Veränderung der Verkehrsstruktur. Den Anliegern in diesem Bereich sei durch das Fehlen einer öffentlichen Auslegung die Möglichkeit genommen worden, ihre Position in das Verfahren einzubringen. Überhaupt seien im Änderungsverfahren nur spärliche Beteiligungsunterlagen zur Verfügung gestellt worden. Auch die Durchführung des Erörterungstermins sei mangelhaft gewesen, weil ihr - der Klägerin - und anderen Teilnehmern keine oder nur unzureichend Gelegenheit gegeben worden sei, erhobene Bedenken und Einwendungen zu erläutern. Zudem bestehe eine Unvereinbarkeit von Planinitiator, planinhaltsbestimmende Behörde und Planfeststellungsbehörde in verfahrensrechtlicher Hinsicht sowie die Besorgnis der Befangenheit iSv § 21 VwVfG.
Materiell sei der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig, weil er ihre Planungshoheit beeinträchtige. So würden durch das Vorhaben die mit ihren Bebauungsplänen 102 und 102 I konkretisierten Planungen nachhaltig gestört. Ihr seit 1983 wirksamer Flächennutzungsplan stelle den Bereich als Grünfläche "Friedhof" dar. Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten verstoße darüber hinaus gegen das Abwägungsgebot, weil er den Flächenbedarf für das Friedhofswesen als Form der kommunalen Daseinsvorsorge nicht zutreffend prognostiziert habe. Der Friedhofsflächenbedarf sei 1989 anhand einer Formel berechnet worden, die die Gesamtfriedhofsfläche aus der Multiplikation der Bevölkerungs-(ziel-)zahl mit der Sterbeziffer (Anteil Verstorbener in Relation zur Gesamteinwohnerzahl) sowie der Umlaufzeit/Wiederbelegungszeit (durchschnittliche Ruhezeit pro Grabstelle) und der Bruttograbfläche errechne. Diese Formel sei in der Verbandszeitschrift "Der Landkreis", Heft I/1984, in einem Fachbeitrag niedergelegt worden. Auf der Grundlage dieser Formel habe sich im Jahr 1989 ein Flächenbedarf von 90.720 m² bei einer Einwohnerprognose von 28.000 Einwohnern bis zum Jahr 2033 errechnet. Diese Einwohnerprognose werde inzwischen jedoch weit übertroffen. Die aktuelle Einwohnerzahl liege bei 32.600 Einwohnern, im Hinblick auf die besondere Bevölkerungsstruktur Cloppenburgs prognostiziere das Niedersächsische Institut für Wirtschaftsforschung (NIW) bereits für das Jahr 2025 eine Einwohnerzahl von 38.221. Aufgrund des Zuzugs von Spätaussiedlern habe sich zwischenzeitlich zwar die durchschnittliche Sterbeziffer verringert, sie werde allerdings wieder ansteigen und in sechs Jahren den angehaltenen Wert von 1,15 erreichen. Zum Ende des Prognosezeitraums im Jahr 2050 (2010 plus 40 Jahre Umlaufzeit) ergebe sich bei einer max. Einwohnerzahl von 40.000 auf der Grundlage der genannten Formel ein Flächenbedarf von 110.400 m² (40.000 Einwohner x 0,0115 Sterbeziffer x 40 Jahre x 6 m² pro Grab). Auf der Grundlage des Richtwertverfahrens (pauschal 4 bis 5 m² pro Kopf der Bevölkerung) ergebe sich bei der aktuellen Einwohnerzahl von 32.682 ein Flächenbedarf von rd. 147.000 m². Dem stehe eine Kapazität der drei innerstädtischen Friedhöfe im Jahr 1989 in Gestalt von 44.387 m² und in der Entwicklung von 55.867 m² gegenüber, womit sich insgesamt eine zur Verfügung stehende Friedhofsfläche von 100.254 m² ergebe. Mit dem (damaligen) Überschuss von 9.534 m² habe die Vorhaltung von drei Friedhofskapellen mit Leichenhallen, Versammlungsplätzen, Nebenflächen und Parkraum im Flächenbestand abdeckt werden müssen. Unter Berücksichtigung künftiger Siedlungsschwerpunkte im südlichen Stadtbereich, die auf die Entwicklungsplanung 1996 zurückgingen, würden von den 40.000 Einwohnern Cloppenburgs voraussichtlich ca. 26.000 dem Friedhofsbereich St. Andreas zuzurechnen sein. Daraus ergebe sich auf der Grundlage der vorstehenden Formel ein Gesamtflächenbedarf für den Friedhof von 71.760 m², was bei der lediglich zur Verfügung stehenden Fläche von 68.343 m² bereits ein Defizit von 3.417 m² bedeute. Bei der Prognose sei noch nicht berücksichtigt, dass der Friedhof an der Pastor-Covers-Straße eine Auffangfunktion habe, weil auf ihm die Nicht- oder Andersgläubigen bestattet würden, die auf den übrigen kirchlichen Friedhöfen im Stadtgebiet kein Aufnahme fänden. Insoweit bestehe eine vertragliche Vereinbarung zwischen ihr - der Klägerin - und der Katholischen Kirchengemeinde St. Andreas, die den Friedhof betreibe. Erschwerend wirke sich zudem aus, dass aufgrund der Nähe zur B 213 eine Abschirmung erforderlich werde, die zusätzlichen Flächenbedarf auslöse. Eine Flächenabgabe von 3.070 m² für das Vorhaben in Gestalt der "Holländischen Rampe" sei daher nicht möglich. 3.070 m² Flächenverlust bedeute - auch nach den Berechnungen des Gutachters H. - bei einer angenommenen Grabgröße von 4 - 5 m² den Verlust von 788 Grabstellen. Bei durchschnittlich 131 Bestattungen pro Jahr ergebe sich damit ein um sechs Jahre verkürzter Nutzungszeitraum für den Friedhof. Die Neuanlegung eines Friedhofs im Stadtgebiet mit Grunderwerb und Ersteinrichtung mit Friedhofskapelle lasse mehr als 1,5 Mio. EUR Investitionskosten erwarten, zzgl. der Finanzierung und Unterhaltung sowie Personalbewirtschaftung. Die Ausführungen des Gutachters des Beklagten seien in weiten Teilen realitätsfremd oder jedenfalls mit der Cloppenburger Bestattungstradition nicht vereinbar. Bestattungstraditionen und regional geprägte Werte ließen nicht erwarten, dass die Umlaufzeit sich auf 30 oder sogar 25 Jahre reduzieren ließen, wie der Gutachter annehme. Die Erfahrung zeige, dass auch nach Ablauf der Nutzungsrechte und der Wiederbelegungszeiten die Grabstellen in der Familie verblieben und nicht freigegeben würden.
Die planfestgestellte Variante "Holländische Rampen" weise auch in Lärmschutzhinsicht gegenüber der "Kleeblatt"-Lösung keine Vorzüge auf. Sie sei zwar geringfügig leiser, allerdings führe dies dazu, dass drei Anlieger der Straße "Rosengärten" und ein Bewohner der "Molberger Straße" ihren Anspruch auf passiven Lärmschutz verlören und nunmehr der Lärmbelastung von 49 dB(A) nachts schutzlos ausgesetzt seien. Mit der - von ihr nach wie vor favorisierten - Ohrvariante werde auch lediglich in unbebaute private Grundstücke eingegriffen. Dem Vorteil, den die Variante "Holländische Rampen" in naturschutzrechtlichem Sinne biete, weil die Überbauung und Beeinträchtigung einer wertvollen Nasswiese mit einem Flächenumfang von 0,13 ha entfalle, lasse sich bei der "Kleeblatt"-Lösung durch Festlegung von Ersatzmaßnahmen ausreichend Rechnung tragen. Auch Kostengesichtspunkte könnten eine Bevorzugung der planfestgestellten Variante nicht rechtfertigen. Übersehen habe der Beklagte den Gesichtspunkt eines gesicherten Schülerverkehrs, weil die entstehende Kreuzung für Kinder auf dem Weg zur Schule und zum Kindergarten eine unübersichtliche und gefährliche Verkehrssituation schaffe. Die Planung habe überdies zur Folge, dass die Straße "Rosengärten" ihre Anbindung an die "Molberger Straße" verliere. Dies widerspreche städtebaulichen und verkehrlichen Belangen. Außerdem gehe durch die vorgesehene "Notzufahrt" im Einsatzfall wertvolle Rettungszeit verloren.
Die Klägerin beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 21. Dezember
2009 aufzuheben,
hilfsweise
die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses sowie
dessen Nichtvollziehbarkeit bis zur Behebung von Mängeln festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Entgegnung führt er aus, die nach dem Erörterungstermin am 16. November 2007 vorgenommene Planänderung hin zu der Variante "Holländische Rampen" beruhe auf einer privaten Einwendung, die dargelegt habe, dass ein Flächenverlust von ca. 3.000 m² die Entwicklung des Friedhofes langfristig nicht gefährde. Diese Einschätzung sei durch den von ihm beauftragten Gutachter F. bestätigt worden. Er habe nachgewiesen, dass, selbst wenn man eine sehr hohe Wiederbelegungszeit ansetze und auch die Bestattung in Grabkammern nicht in Erwägung ziehen wolle, der sich ergebende Verlust an Grabstellen infolge der Inanspruchnahme von Friedhoferweiterungsflächen für das Vorhaben durch eine optimierte Belegungsgestaltung ausgeglichen werden könne. Der Gutachter habe sich zum Klagevorbringen der Klägerin mit Schriftsatz vom 25. April 2010 ergänzend geäußert. Er führe aus: Die Friedhofsbedarfsberechnung sei äußerst komplex und fülle die Seiten der Fachpublikationen. In der Fachwelt werde eine Vielfalt von Berechnungsformen verwendet, wobei auch u.a. die spezifischen Grabarten, die durchschnittliche Bruttograbfläche und die durchschnittliche Ruhezeit neben der Bestattungsziffer und der Einwohnerzielzahl Eingang fänden. Die verschiedenen Größen der Formel seien "variabel". Die Klägerin arbeite bei der von ihr verwendeten Formel mit dem Faktor der Umlaufzeit. In den ihm vorliegenden Unterlagen habe sie die Umlaufzeit zunächst mit 45 Jahren, später dann mit 40 Jahren angegeben. Die Friedhofsverwaltung der St. Andreas Gemeinde habe in dem städtischen Fragebogen zunächst 35 Jahre genannt, diesen Wert aber als abgeschafft bezeichnet und eine Zahl von 30 Jahren bis zur Wiederbelegung angegeben. In einem Schriftsatz vom 31. Juli 2008 setzte die Klägerin nunmehr 50 Jahre an. Daraus ergäben sich markante Auswirkungen. So errechne sich bei einer Bevölkerungszielzahl von 20.000 und einer Umlaufzeit von 30 Jahren - bei sonst gleichen Eingangsdaten - ein Friedhofsflächenbedarf von 5,4 ha, bei einer Umlaufzeit von 50 Jahren hingegen ein Bedarf von 9 ha. In seinem Gutachten vom April 2008 habe er auf der Grundlage der von der Klägerin und der Friedhofsverwaltung selber angegebenen Werte unter Anwendung der "Landkreisformel" aus dem Jahre 1982 errechnet, dass sich kein Flächendefizit, sondern im Gegenteil ein Flächenüberschuss ergebe. Daraufhin habe die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 31. Juli 2008 einfach die Umlaufzeit verändert und mit nunmehr 50 Jahren angesetzt. Dies führe dazu, dass sich ein Flächendefizit von 21.357 m² ergebe. Dieses Defizit sei nun allerdings so erheblich, dass der Verlust von 2.315 m² für die Rampe nicht mehr ins Gewicht falle und die Stadt ohnehin Maßnahmen zum Ausgleich des Flächendefizits ergreifen müsse. Der Verdacht einer Datenmanipulation liege jedenfalls nahe. Aussagekräftig sei auch eine Gegenüberstellung von Größenordnungen. Die Klägerin habe die stadtweit zur Verfügung stehende Gesamtfläche für Friedhöfe mit 123.325 ha angegeben. Der für die Rampe beanspruchte Flächenbedarf liege bei 2.315 m², dies seien 1,9 % der Gesamtfläche. Dieser Satz liege weit unterhalb der Prognosegenauigkeit. Er könne daher statistisch und prognostisch unberücksichtigt bleiben. Sein Hinweis im Gutachten über eine defizitäre Informationslage werde in der Klagebegründung irreführend verwendet. Er habe zum Ausdruck gebracht, dass ihm weder von der Stadtverwaltung noch von der Kirchenverwaltung Planunterlagen überlassen worden seien. Die Kirchenverwaltung habe ihm sogar mitgeteilt, dass es keinerlei Belegungspläne für die Friedhöfe gebe, was nicht zutreffen könne, da derartige Pläne gesetzlich vorgeschrieben seien. Der von ihm entwickelte und vorgelegte Fragebogen sei von der Stadtverwaltung und der Friedhofsverwaltung nicht beantwortet worden. Stattdessen habe er lediglich einen von der Stadtverwaltung selbst entwickelten Fragebogen bekommen, der für ihn bedeutsame Auskünfte nicht enthalten habe. In den städtischen Auskünften seien sämtliche Angaben als Summen aus dem alten und dem neuen Friedhof angegeben gewesen, so dass er zu keinem der Friedhöfe Einzelangaben gehabt habe. Die Argumentation der Klägerin sei im Übrigen auch widersprüchlich. Sie halte das von ihr in der Klagebegründung mitgeteilte Flächendefizit von 3.417 m² mit Hilfe von Umplanungen für ausgleichbar, bezeichne hingegen einen vorhabensbedingten Flächenverlust von 2.564 m² als nicht hinnehmbar.
Den Vorwurf angeblicher Verfahrensmängel und einer fehlerhaften Durchführung des Erörterungstermins weise er - der Beklagte - zurück. Keiner seiner Mitarbeiter, auch nicht der Ltd. Baudirektor I., habe ein Eigeninteresse an der Planung. Gegen die Abbindung der Straße "Rosengärten" bestünden von Seiten seines Ordnungsamtes (zuständig für Katastrophenschutz, Feuerwehr und Rettungsdienst) sowie des vorbeugenden Brandschutzes keine Bedenken. Der Poller in der Bedarfszufahrt könne im Notfall mittels Dreikantschlüssel entfernt werden. Die Polizeiinspektion Cloppenburg/Vechta und die Verkehrsunfallkommission hätten keine Bedenken hinsichtlich der Sicherheit des Schüler- und Radfahrerverkehrs erhoben. Die Anlieger der Straße "Rosengärten" hätten in einer Erklärung von November/Dezember 2008 dem Bau der Rampenlösung und der Abhängung der Straße von der "Molberger Straße" zugestimmt. Im Übrigen handele es sich um eine neue Einwendung, mit der die Klägerin präkludiert sei. Eine UVP-Pflicht für die Maßnahme bestehe nicht. Der Immissionsgutachter habe seine Feststellung aus dem Planfeststellungsverfahren, dass es nicht zu einer Verschlechterung der Immissionssituation für die Anwohner komme, bestätigt. Im Übrigen sei die Klägerin insoweit nicht klagebefugt. Gleiches gelte für die Ausführungen zu Eingriffen in privates Eigentum. Die Kosten der Baumaßnahme spielten verfahrensrechtlich keine Rolle, lägen aber für beide Varianten im Bereich von rd. 5 Mio. Euro.
Die Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung den Beklagten unterstützt, einen Antrag jedoch nicht gestellt.
Wegen der Einzelheiten und des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichtsakte sowie die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen einschl. ihres Flächennutzungsplanes und auf die Parallelverfahren 7 KS 6/10 bis 7 KS 8/10 sowie die dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, für die das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO erstinstanzlich zuständig ist, ist zulässig und teilweise begründet.
I. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Gemeinde eine Fachplanung unter Berufung auf die kommunale Planungshoheit grundsätzlich nur abwehren, wenn ihre eigene Planung hinreichend konkret und verfestigt ist (BVerwG, Urt. v. 11.1.2001 - 4 A 12.99 -, NVwZ 2001, 1160; Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, UPR 1999, 271 m.w.N.; Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388, 392). Die Planfeststellungsbehörde muss ferner auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend soweit wie möglich Rücksicht nehmen, nämlich in der Weise, dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise „verbaut“ werden (BVerwG, Urt. v. 11.1.2001 - 4 A 12.99 -, a.a.O.; Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, a.a.O.; Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, a.a.O.). Die Anforderungen an eine solche Darlegung dürfen nicht überhöht werden (BVerwG, Beschl. v. 26.3.2007 - 7 B 72 u. 75.06 -, juris). Die Klagebefugnis einer Kommune ergibt sich darüber hinaus bei einer Inanspruchnahme ihres Grundeigentums. Zwar kann eine Gemeinde sich gegenüber der Inanspruchnahme gemeindlicher Grundflächen für staatliche Planungen nicht auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG berufen, da sie nicht Trägerin des Eigentumsgrundrechts ist. Verfassungsrechtlich ist das Eigentum von Gemeinden nur im Rahmen der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) geschützt, also insoweit, als es Gegenstand und Grundlage kommunaler Betätigung ist (BVerwG, Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, NVwZ 2000, 560; Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, a.a.O., Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143, 151 ff.). Das Gebot der gerechten Abwägung der planbetroffenen Belange erfasst grundsätzlich alle Rechtspositionen und sonstigen rechtlich geschützten Interessen, unabhängig davon, ob diese Belange auch verfassungsrechtlich abgesichert sind (BVerwG, Urt. v. 27.3.1992 - 7 C 18.91 -, DÖV 1992, 748). Das ist bei dem lediglich einfachrechtlich geschützten Eigentum einer Gemeinde nicht anders; auch sie ist Inhaberin aller Rechte, die sich für einen Eigentümer aus §§ 903 ff. BGB ergeben (BVerwG, Urt. v. 27.3.1992, aaO).
Nach diesen Grundsätzen ist die Klägerin klagebefugt. Das ergibt sich aus der geltend gemachten Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG), der Inanspruchnahme ihres kommunalen Grundeigentums sowie aufgrund der Betroffenheit des "Neuen Friedhofes" an der Pastor-Covers-Straße als kommunaler Einrichtung der Daseinsvorsorge durch das Vorhaben. Hieraus resultiert ein Anspruch auf Prüfung der Verletzung in eigenen kommunalen Planungs- und Eigentumsrechten - allerdings nicht in der Form eines Vollüberprüfungsanspruchs, da dieser nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seine Grundlage in der Gewährleistung des privaten Eigentums in Art. 14 Abs. 1 GG findet, die die Gemeinden nicht für sich in Anspruch nehmen können (BVerfG, Beschl. v. 8.7.1982 - 2 BvR 1187/80 -, juris, "Sasbach").
II. Die Klage ist teilweise begründet, so dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses erforderlich ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO iVm § 17 e Abs. 6 FStrG).
1) Die Klägerin wendet sich mit ihrem Vorbringen gegen die Änderung der Planung gegenüber der ausgelegten Variante ("Kleeblatt"- oder "Ohr"- Lösung) und den Übergang zu der planfestgestellten Alternative einer Herstellung des Anschlusses durch sog. "Holländische Rampen", der erstmals die Friedhofserweiterungsflächen für das Vorhaben in Anspruch nimmt; nicht hingegen gegen den Bau des Anschlusses der L 836 an die B 213 überhaupt. Mit ihren - sich nur gegen diese Variante richtenden - Klagegründen ist sie nicht präkludiert. Ihr am 15. Juli 2009 eingegangener Schriftsatz vom 12. Juli 2009 wahrt zwar nicht die vom Beklagten bis zum 20. Mai 2009 gesetzte Einwendungsfrist, Voraussetzung für einen Ausschluss verspäteter Einwendungen ist nach § 17 Satz 2 FStrG iVm §§ 73 Abs. 8 Satz 2, 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG aber, dass bei der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntmachung der Einwendungsfrist auf den Einwendungsausschluss hingewiesen wird. Einen derartigen Hinweis enthält das vom Beklagten an die Beteiligten - u.a. die Klägerin - versandte Schreiben vom 29. April 2009 aber nicht. Der spätere Hinweis in der Bekanntmachung des Erörterungstermins am 17. September 2009 in der örtlichen Presse, "Einwendungen sind nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen", kann Rückwirkung nicht entfalten.
Soweit der Beklagte die (späteren) Einwendungen der Klägerin aus deren Schreiben vom 28. September 2009 nach § 73 Abs. 3a VwVfG für ausgeschlossen hält, ist darauf hinzuweisen, dass nach § 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG eine Präklusion ausscheidet, wenn die vorgebrachten Belange der Planfeststellungsbehörde bereits bekannt waren oder ihr hätten bekannt sein müssen oder wenn sie für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind. Davon ist hier aber im Hinblick auf sämtliche von der Klägerin vorgetragenen Gründe auszugehen, so dass eine Präklusion auf der Grundlage dieser Vorschrift nicht in Betracht kommt.
2.) Die von der Klägerin gerügte "… Unvereinbarkeit von Planinitiator, planinhaltsbestimmender Behörde und Planfeststellungsbehörde in verfahrensrechtlicher Hinsicht sowie die Besorgnis der Befangenheit iSv § 21 VwVfG" vermag der Senat nicht zu erkennen. Vorhabensträger und Planfeststellungsbehörde sind vorliegend voneinander unabhängige Verwaltungskörperschaften. Auch besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine "institutionelle Befangenheit" einer Behörde nicht (BVerwG, Beschl. v. 31.3.2006 - 8 B 2.06 -, Buchholz 316 § 20 VwVfG Nr. 9). Die §§ 20 und 21 VwVfG regeln nur den Ausschluss und die persönliche Befangenheit von (einzelnen) Mitarbeitern. Im Übrigen werden im Vorbringen der Klägerin inhaltliche Gründe, die für eine mögliche Befangenheit des Beklagten oder von mit der Entscheidung betrauten Mitarbeitern sprechen könnten, nicht dargelegt.
3.) Soweit die Klägerin beanstandet, dass der Beklagte die Planänderung (Übergang von der "Kleeblatt-/Ohrlösung" zur "Holländische Rampe") nicht im Wege des vereinfachten Verfahrens nach § 73 Abs. 8 VwVfG hätte durchführen dürfen, dringt sie hiermit nicht durch.
Eine Planänderung iSv § 78 Abs. 8 VwVfG ist zulässig, wenn durch die Veränderung das Gesamtkonzept des Vorhabens nicht berührt wird bzw. wenn trotz der Änderungen die Identität des Vorhabens gewahrt bleibt (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, juris; Beschl. v. 29.1.2001 - 4 B 87.00 -, NVwZ-RR 2002, 2f); in welchem Umfang Planungsvorstellungen der Klägerin durch die Umplanung betroffen werden, ist für diese Frage nicht erheblich. Von einer Veränderung der Identität des Vorhabens kann hier aber nicht gesprochen werden. Planungsgegenstand und -ziel, die Anbindung der L 836 an die B 213, blieben gleich. Modifiziert wurde lediglich die Ausführung des Knotenpunktes und der Anschluss durch Rampen statt durch eine schlaufenförmige Straßenführung. Dass für die Klägerin die Wahl der ursprünglichen Planungsalternative („halbes Kleeblatt“) bestimmend für ihre Zustimmung zu dem Vorhaben gewesen sein mag, lässt die Variantenwahl - bei objektiver Betrachtung - nicht zum "Kern" der Anschlussplanung werden. Die Planänderung zieht zwar diverse Detailänderungen nach sich, wie die Anzahl der geänderten Deckblätter deutlich macht. Sie wirkt sich aber nicht in der Weise aus, dass planerisch ein neues Vorhaben entstanden wäre; vielmehr bleiben die Hauptelemente der Planung unangetastet. Dass die Planungsbehörde über die schriftliche Anhörung hinaus einen weiteren Erörterungstermin ansetzte, ändert diese Bewertung nicht. § 73 Abs 8 VwVfG schreibt eine erneute Erörterung nicht verbindlich vor, sondern eröffnet der Planfeststellungsbehörde eine Wahlmöglichkeit (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, juris). Die Vorschrift verfolgt eine verfahrensökonomische Zielsetzung. Die Regelung erleichtert es der Planungsbehörde, auf die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens zu reagieren und den darin vorgetragenen Interessen entgegenzukommen. Diese Zielrichtung des Gesetzes würde verfehlt, wenn - wie die Klägerin vorträgt - "potenziell betroffene Bürger" im vereinfachten Änderungsverfahren beteiligt werden müssten, um "… sich über die Planänderung zu informieren und sich überhaupt aktiv an dem Planungsprozess zu beteiligen". Nach § 73 Abs 8 VwVfG sind Dritte nur dann erneut zu beteiligen, wenn sie durch die Planänderung ("dadurch") in ihren Belangen erstmalig oder stärker als bisher berührt werden. Dabei brauchen nur die unmittelbaren Folgen der Planänderungen selbst berücksichtigt zu werden. Anderenfalls wäre bei der prinzipiellen Verflochtenheit aller Belange in der Abwägung eine sinnvolle Begrenzung des Kreises der erneut zu Beteiligenden kaum noch zu bewerkstelligen (BVerwG, Beschl. v. 12.6.1989 - 4 B 101.89 -, juris). Im Übrigen sind insoweit eigene wehrfähige Rechte der Klägerin nicht betroffen. Zu den der Gemeinde als Teil der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben obliegenden Aufgaben gehört es nicht, die Belange von Gemeindebürgern wahrzunehmen, denen es freisteht, sich vor rechtswidrigen Eingriffen selbst zu schützen (BVerwG, Urt. v. 30.8.1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67 f).
4.) Die Wahl der Planungsvariante "Holländische Rampe" statt der - ausgelegten - Alternative "Kleeblatt-" oder "Ohrlösung" ist nach den Grundsätzen der fachplanerischen Alternativenprüfung nicht zu beanstanden.
Die Variantenwahl ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Abwägungsentscheidung gerichtlicher Kontrolle nur begrenzt auf erhebliche Abwägungsmangel hin zugänglich (BVerwG, Beschl. v. 23.6.2009 - 9 VR 1.09 -, NVwZ-RR 2009, 753 ff. = juris, Rdnr. 10 m.w.N.). Die Grenze der planerischen Gestaltungsfreiheit ist erst dann überschritten, wenn eine alternative Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange als eindeutig vorzugswürdig aufdrängt oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (BVerwG, GB v. 21.9.2010 - 7 A 7.10 -, juris, Rdnr. 17 Ziff. 2d m.w.N.).
Derartige Mängel sind hier indes nicht zu erkennen. Die Planfeststellungsbehörde hat ausgeführt, die Variante "Holländische Rampen" sei im Vergleich zur "Ohrlösung" unter 3 von 4 Gesichtspunkte vorzugswürdig: Die Immissionsbelastung für die angrenzende Wohnbebauung sei geringer oder verschlechtere sich zumindest nicht, die Inanspruchnahme privaten Grundbesitzes falle geringer aus (7.500 m² statt 9.370 m²), eine naturschutzrechtlich wertvolle Nasswiese bleibe unberührt. Dagegen stehe lediglich der Belang des Friedhofswesens, weil ein Teil der Erweiterungsfläche des neuen Friedhofes an der Pastor-Covers-Straße für das Vorhaben benötigt werde. Das Vorbringen der Klägerin, Lärmschutz für die Wohnbebauung könne effektiver durch passiven Lärmschutz gewährleistet werden, durch die Ohrlösung werde lediglich in unbebaute Grundstücke eingegriffen und die mit ihr verbundene naturschutzrechtliche Beeinträchtigung lasse sich durch Ersatzmaßnahmen ausgleichen, stellt diese Argumente nicht als fehlerhaft in Frage. Eine eindeutige Vorzugswürdigkeit der von der Klägerin präferierten Alternative gegenüber der planfestgestellten Lösung ist jedenfalls nicht gegeben.
Die Klägerin zeigt im Hinblick auf die Bevorzugung der Planungsvariante "Holländische Rampe" statt der "Kleeblatt-" oder "Ohrlösung" durch die Planfeststellungsbehörde auch keine beachtlichen Abwägungsmängel auf.
5.) Nach § 17 Satz 2 FStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nach der Planerhaltungsvorschrift des § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Nach § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG führen Mängel bei der Abwägung nur dann zur (gerichtlichen) Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; §§ 45 und 46 VwVfG und die entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen bleiben unberührt. Inhaltlich verlangt das ursprünglich für die Bauleitplanung entwickelte und vom Bundesverwaltungsgericht auf weitere Fachplanungen übertragene Abwägungsgebot (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309; Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56, 59), dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
a) Den von der Klägerin in den Vordergrund gerückten Belang des Friedhofswesens, hier die Inanspruchnahme von bebauungsplanmäßig ausgewiesenen Friedhofserweiterungsflächen für den "Neuen Friedhof" an der Pastor-Covers-Straße für das Vorhaben, hat der Beklagte im Planfeststellungsverfahren gesehen und angemessen bewältigt. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass es zunächst eine autonome Entscheidung der Klägerin ist, welches Gestaltungs- und Belegungskonzept sie und der Friedhofsbetreiber für den Friedhof entwickeln. Erst im Rahmen der Gewichtung des Belanges des Bestattungswesen als Angelegenheit der kommunalen Daseinsvorsorge im Rahmen der planerischen Abwägung erlangt Bedeutung, inwieweit das von ihr gewählte Konzept ohne unzumutbare Beeinträchtigungen oder Einbußen aufgegeben, umgestaltet oder geändert werden kann oder ob aufgrund der Flächenabgabe und des damit verbundenen Verlustes an (künftigen) Grabstellen gegebenenfalls nur die Errichtung eines neuen Friedhofes in Betracht kommt. Die Einschätzung des Beklagten, dass der Flächenverlust bei der Entwicklung des Belegungskonzepts für die Vorbehaltsflächen aufgefangen werden kann und die Klägerin voraussichtlich nicht (allein) infolge des Vorhabens gezwungen sein wird, einen neuen - weiteren - Friedhofsstandort zu entwickeln, ist gutachtlich abgestützt.
Der Beklagte hat, nachdem im 1. Erörterungstermin am 16. November 2007 der frühere Friedhofsplaner J. dargelegt hatte, dass nach seiner Auffassung die Vorbehaltsfläche in absehbarer Zeit nicht benötigt werde, ein Gutachten zur Frage der Inanspruchnahme von Friedhofsvorbehaltsflächen in Auftrag gegeben. Die Beauftragung des Gutachters war der Klägerin bekannt. Der Gutachter hatte sich an sie mit der Bitte um Unterlagen und Informationen gewandt und ihr einen von ihm entwickelten Fragebogen übersandt, in dem Angaben zur Belegungskapazität abgefragt wurden. Dieser Fragebogen wurde von der Klägerin und der Friedhofsverwaltung - unstreitig - nicht ausgefüllt. Die Klägerin übersandte dem Sachverständigen stattdessen einen selbst entworfenen Fragebogen, der allerdings nicht alle von ihm erfragten Daten erhob und zudem die Angaben zu Belegung und Formaten für beide Friedhöfe (Alten und Neuen Friedhof) gemeinsam enthielt. Der Gutachter gibt zudem an, dass ihm keine Planunterlagen, insbesondere keine Belegungspläne für die Friedhöfe, zur Verfügung gestellt worden seien. Die Klägerin habe ihm gegenüber angegeben, dass sie nicht über Lagepläne für die beiden Friedhöfe verfüge und ihm lediglich Luftbilder überlassen. Erst nach Vorlage des Gutachtens habe sie dann plötzlich Pläne für die 1. und 2. Erweiterungsfläche vorgelegt. Inwieweit die Klägerin aufgrund dieses Verhaltens im Planfeststellungsverfahren nach Treu und Glauben gehindert ist, sich auf einen Informationsmangel des Gutachters und eine daraus folgende Unrichtigkeit des Gutachtens zu berufen, mag an dieser Stelle offen bleiben. Der Sachverständige gibt an, er habe sich die zur Erstellung seines Gutachtens notwendigen Informationen auf andere Weise beschaffen können.
Soweit der Beklagte sich für die Abwägungsentscheidung auf die Ausführungen des Gutachters gestützt hat, ist dies nicht zu beanstanden (§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG). Nach dessen Berechnungen muss bis zum Jahr 2032 bei keiner Gestaltungsvariante auf die - vom Vorhaben betroffene - Teil(erweiterungs)fläche 2 zurückgegriffen werden, selbst ohne Berücksichtigung von Wiederbelegungsmöglichkeiten. Die Kapazität des Friedhofes kann nach den Aussagen des Gutachters zudem durch ein "raumschonenderes" Gestaltungsprinzip (Abkehr vom Prinzip kreisbogenförmiger Wege und Einbeziehung einer nicht benötigten Wegefläche) praktisch erhalten werden.
Die Einschätzungen des Gutachters werden durch die von der Klägerin erhobenen Einwände nicht durchgreifend in Frage gestellt. In der Klagebegründung trägt sie vor, die drei innerstädtischen Friedhöfe hätten im Planungszeitpunkt 1989 eine Fläche von 44.387 m² im Bestand und 55.867 m² in der Entwicklung, zusammen 100.254 m², erfasst. Mit dem (damaligen) "Überschuss" von 9.534 m² habe die Vorhaltung von drei Friedhofskapellen mit Leichenhallen, Versammlungsplätzen, Nebenflächen und Parkraum abgedeckt werden müssen. Auf der Grundlage der von ihr verwendeten Formel errechne sich ein Friedhofsflächenbedarf von 110.400 m² (40.000 Einwohner × 0,0115 Sterbeziffer x 40 Jahre x 6 m² pro Grab). Auf der Grundlage des "Richtwertverfahrens" (pauschal 4 - 5 m² pro Kopf der Bevölkerung) ergebe sich bei Berücksichtigung der aktuellen Einwohnerzahl von 32.682 (Stand: 31.12.2009) sogar eine Bedarfsfläche von 130.728 - 163.410 m², durchschnittlich 147.000 m².
Ausgehend von diesen - eigenen - Prognosezahlen der Klägerin erweist sich die Kritik des Gutachters als berechtigt, dass der vorhabensbedingte Flächenverlust von - wie der Beklagte mit Schreiben vom 20. September 2011 auf Anfrage des Gerichts klargestellt hat - 3.143 m² im Hinblick auf künftige Planungsnotwendigkeiten unerheblich ist. So hat die Klägerin bei einer Kapazität von 100.254 m² (im Bestand und in der Entwicklung) nach Abzug der Flächen für die Nebeneinrichtungen von 9.534 m² im Planungszeitpunkt noch über netto 90.720 m² Bestattungsflächen verfügt. Dem steht ein von ihr unter Verwendung der "Landkreisformel" errechneter Bedarf von (inzwischen) 110.400 m², bei Zugrundelegung des "Richtwertverfahrens" von (gemittelt rd.) 147.000 m² gegenüber. Dies zugrunde gelegt, ergibt sich bereits jetzt ein Flächendefizit von 19.680 m² oder sogar 56.280 m², dem gegenüber sich der Verlust von 3.143 m² für das Vorhaben marginal ausnimmt. Bereits um das verbleibende Defizit von (wenigstens) 16.537 m² bis (maximal) 53.137 m² zu decken, wird die Klägerin noch innerhalb des Prognosezeitraumes bis zum Jahr 2050 gezwungen sein, ihr bisheriges Gestaltungs- und Bestattungskonzept auf den innerstädtischen Friedhöfen zu ändern und an die - im Vergleich zu den Erwartungen 1989 - günstigere Entwicklung der Bevölkerungszahlen Cloppenburgs anzupassen. Im Hinblick auf ihre stark variierenden Angaben zur Umlauf-/Belegungszeit (zwischen 40 - 50 Jahren; die Friedhofsverwaltung hat gegenüber dem Gutachter Werte von 30 - 35 Jahre angegeben) fällt auch nicht erheblich ins Gewicht, dass die Reduzierung der Vorbehaltsfläche von 55.867 m² um 3.143 m², d.h. um rd. 5,6 %, unabhängig von der für die Anlage der Gräber gewählten Gestaltungsvariante zu einer früheren Kapazitätserschöpfung führt und Neuplanungserfordernisse sich daher zeitlich einige Jahre eher ergeben. Bis zum Eintritt der Kapazitätserschöpfung werden zudem in jedem Fall noch mehrere Jahrzehnte vergehen, so dass der Klägerin eine ausreichende Zeitspanne verbleibt, um - abhängig von der tatsächlichen Entwicklung - rechtzeitig zu reagieren und gegebenenfalls planerisch tätig zu werden.
Vor diesem Hintergrund ist die fachplanerische Abwägung des Beklagten, den so gewichteten Belang des Bestattungswesens gegenüber den konkurrierenden Belangen des Immissionsschutzes, der Inanspruchnahme privaten Grundeigentums und der besseren Naturverträglichkeit zurückzustellen, nicht zu beanstanden.
b) Auch weitere von der Klägerin erhobene Einwände gegen das Vorhaben zeigen keine beachtlichen Planungsfehler auf (§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG).
Soweit die Klägerin eine Betroffenheit ihrer Einwohner durch Immissionen geltend macht und deren Nichtbeteiligung im Verfahren rügt, nimmt sie fremde Rechte wahr. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind eigene wehrfähige Rechte einer Kommune nicht betroffen, wenn Belange gefährdet werden, deren Wahrnehmung nicht der Gemeinde als Teil der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben obliegt, sondern Gemeindebürger betroffen sind, denen es freisteht, sich vor rechtswidrigen Eingriffen selbst zu schützen (BVerwG, Urt. v. 30.8.1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67 f). Die verschlechterte Zugänglichkeit zur Molberger Straße durch die Abbindung des "Rosengartens" hat der Beklagte gesehen und in seine Abwägung mit aufgenommen. Abwägungsfehler sind insoweit nicht ersichtlich. Die von der Klägerin gerügten Verfahrensmängel, wie die Planänderung nach § 73 Abs. 8 VwVfG ohne erneute Auslegung der Unterlagen, bei der Durchführung des Erörterungstermins und der Zurverfügungstellung von Beteiligungsunterlagen sind - ungeachtet der Frage ihres tatsächlichen Vorliegens - jedenfalls nach § 46 VwVfG unbeachtlich, da nicht dargelegt oder sonst erkennbar ist, dass hierdurch die Entscheidung in der Sache beeinflusst worden wäre. Ohnehin ist nicht zu erkennen, dass die Klägerin, der der Inhalt der Planänderung bekannt war, hierdurch in der Geltendmachung der von ihr vertretenen Rechtsposition beeinträchtigt gewesen wäre.
Soweit die Klägerin geltend macht, der Beklagte habe den Belang eines gesicherten Schülerverkehrs übersehen, weil die entstehende Kreuzung für Kinder auf dem Weg zur Schule und zum Kindergarten eine unübersichtliche Situation darstelle, ist dieser Gesichtspunkt nicht hinreichend belegt. Der Beklagte weist darauf hin, dass weder die Polizeiinspektion noch die Verkehrsunfallkommission Bedenken hinsichtlich der Sicherheit des Schüler- und Radfahrerverkehrs erhoben hätten. Im Übrigen wären insoweit straßenverkehrliche Maßnahmen angezeigt, die der Planfeststellungsbeschluss selbst nicht vorsehen muss.
Die behauptete Beeinträchtigung vertraglicher Vereinbarungen bezüglich des Friedhofes mit der katholischen Kirchengemeinde St. Andreas oder hinsichtlich der Trägerschaft von Straßen ist von der Klägerin nicht näher dargelegt worden. Ein Rechtsfehler der Planung würde aber auch dann nicht begründet, wenn sie ihre Verpflichtung aus der Vereinbarung mit der Kirchengemeinde vom 25. August / 20. November 1992 zur Einbringung und Übereignung von Friedhofserweiterungsflächen infolge des vorhabensbedingten Flächenverlustes nicht mehr in vollem Umfang sollte erfüllen können. Auch wenn man davon ausgeht, dass die Vereinbarung mit der Kirchengemeinde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag darstellt, der Ausdruck der Planungshoheit der Kommune im Bereich der Daseinsvorsorge ist, verbleibt der Klägerin die Möglichkeit einer Vertragsanpassung (§ 60 VwVfG). Vertragliche Vereinbarungen im Bereich des Planungsrechts können gegenüber Fachplanungen zudem keinen höheren Schutz beanspruchen als sie die kommunale Bauleitplanung von Gesetzes wegen genießt (§ 38 Satz 2 BauGB).
Die von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigungen der bauleitplanerischen Festsetzungen in ihrem Bebauungsplan Nr. 102 I "Friedhof-Pastor-Covers-Straße" vom 4. März 1996 in zeigen ebenfalls keinen Rechtsfehler des Planfeststellungsbeschlusses auf. Nach § 38 Satz 1 BauGB sind die § 29 - 37 des Baugesetzbuches nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde an der Fachplanung beteiligt wird. Eine solche Beteiligung ist hier erfolgt. Die in der Bauleitplanung zum Ausdruck kommenden städtebaulichen Belange (§ 38 Satz 1, letzter Halbs. BauGB) des Friedhofswesens hat der Beklagte - wie oben dargelegt - bei der Fachplanung berücksichtigt.
6.) Hiervon unabhängig ist allerdings die Bindungswirkung der Fachplanung an den Flächennutzungsplan nach § 7 BauGB (§ 38 Satz 2 BauGB). Insoweit ist der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig, weil er gegen das Anpassungsgebot des § 7 Satz 1 BauGB verstößt.
a) Nach § 7 Satz 1 BauGB haben öffentliche Planungsträger, die an der Aufstellung eines Flächennutzungsplans nach § 4 oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Das Anpassungsgebot bleibt nach § 38 Satz 2 BauGB vom Inkrafttreten des aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplanes unberührt. Die Bindung der Fachplanung an den Flächennutzungsplan im Fall des unterlassenen Widerspruchs gilt - wie § 38 Satz 2 BauGB ausdrücklich klarstellt - auch für die nach § 38 Satz 1, 1. Halbsatz BauGB gegenüber der Ortsplanung im Übrigen privilegierten Vorhaben (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 9 A 13.09 -, u.a. DVBl. 2011, 496 ff). Sie bedeutet, dass der öffentliche Planungsträger sich nicht in Gegensatz zum Flächennutzungsplan setzen darf. Ihn trifft im Planfeststellungsverfahren die gleiche Bindung wie die Gemeinde nach § 8 Abs. 2 BauGB bei Aufstellung eines Bebauungsplans. § 7 Satz 1 BauGB geht damit über die allgemeine Pflicht, Belange des Städtebaus zu berücksichtigen (§ 38 Satz 1, letzter Halbs. BauGB), noch hinaus, indem er dem Flächennutzungsplan - beschränkt auf den Fall des trotz ordnungsgemäßer Beteiligung unterbliebenen Widerspruchs des öffentlichen Planungsträgers - eine ihm sonst als Plan eigener Art ohne normative Wirkung nicht zukommende rechtliche Verbindlichkeit zuspricht. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans werden in diesem Fall zu den öffentlichen Planungsträger rechtlich bindenden Vorgaben (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, aaO mwN).
b) Allerdings müssen die maßgeblichen Darstellungen im Flächennutzungsplan hinreichend konkret sein (Brügelmann, BauGB, Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2011, § 7 Rn. 101a). Keine Bindungswirkung entfalten Darstellungen, mit denen die Gemeinde lediglich bestimmte Fläche freihalten will. Die Anpassungspflicht auslösende Darstellungen liegen nur vor, wenn hinter der betreffenden Planaussage ein qualifizierter Planungswille der Gemeinde steht. Dies erfordert eine qualifizierte Standortzuweisung im Flächennutzungsplan, da es sonst an einem relevanten Verstoß gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans fehlt (BVerwG, Beschl. v. 22.6.1993 - 4 B 45.93 -, juris; vgl. weiter Beschl. v. 21.1.1993 - 4 B 206.92 -, juris; Urt. v. 4.5.1988 - 4 C 22.87 -, DVBl. 1988, 460 ff; Brügelmann, aaO, Rn. 101; vgl. zur Abwägung bei entgegenstehendem F-Plan: BVerwG, Beschl. v. 18.12.1995 - 4 NB 8.95 -, NVwZ 1997, 173 f).
Eine derartige qualifizierte Darstellung ist hier aber gegeben. Der Flächennutzungsplan der Klägerin vom 13. Juni 1983 stellt die Fläche, die für den Rampenbau in Anspruch genommen werden soll, als Grünfläche dar. Das Planzeichen "Friedhof" auf dem südlich davon gelegenen Bereich (ehemals Friedhofserweiterungsfläche I) erstreckt sich auch auf diese Fläche, wie sich aus der fehlenden Abgrenzung der Teilflächen und der Konkretisierung der planerischen Darstellung durch den Bebauungsplan Nr. 102 I "Friedhof-Pastor-Covers-Straße" ergibt. Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan aus dem Jahr 1983 führt aus, die immer wieder angeregte Diskussion um die Anlage eines neuen kommunalen Friedhofes sei in den Ausschüssen mittelfristig abgeschlossen. Die dezentrale Anordnung von Friedhöfen werde beibehalten. Die vorgesehenen Erweiterungsflächen auf den Friedhöfen deckten den Bedarf für einen Zeitraum von 30 Jahren. Auf die Erweiterungsfläche an der Umgehungsstraße entfielen dabei ca. 45.000 m². Die Einrichtung eines kommunalen Friedhofes auf der großen - an der Umgehungsstraße gelegenen - Fläche als mögliche Alternative zur Erweiterung des kirchlichen Friedhofes St. Andreas auf dieser Fläche sei nicht ausgeschlossen (mit dem o.e. Vertrag aus dem Jahr 1992 zwischen Klägerin und Kirchengemeinde wurde dann die Entscheidung für eine Erweiterung des kirchlichen Friedhofes getroffen). Zwischenzeitlich ist der Flächennutzungsplan von der Klägerin - allerdings beschränkt auf den Bereich westlich der B 213 - im Parallelverfahren mit den Bebauungsplänen "Hoher Esch I + II" im Jahr 1994 insoweit geändert worden, dass sie eine Anpassung an die - ursprünglich ausgelegte - Variante ("Kleeblatt-" bzw. "Ohrlösung") vorgenommen hat, während es für den Bereich östlich der Bundesstraße bei der Darstellung "Friedhofs(erweiterungs)fläche" verblieben ist. Sie ist auch nicht deshalb gegenstandslos geworden, weil die Bodenverhältnisse auf der Fläche Bestattungen nicht zulassen würden, wie die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach dem bodenkundlichen Gutachten vom November 1993 lediglich Teile der Fläche als "nicht geeignet" anzusehen sind, andere Teile werden hingegen als "mittel geeignet" bezeichnet. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass eine Nutzung der Flächen für den vorgesehenen Zweck von vornherein ausgeschlossen wäre. Vielmehr kommen verschiedene, vom Bodengutachter vorgeschlagene, Maßnahmen in Betracht (Aufschüttung, Drainierung, Grabkammern aus Beton), durch die die Eignung der Flächen für Bestattungszwecke verbessert bzw. hergestellt und damit ihre bauleitplanerisch vorgesehene Nutzung gesichert werden kann.
Die - hier umstrittene - Erweiterungsfläche 2 an der Umgehungsstraße ist erstmals in dem vom 13. Dezember 1982 bis zum 14. Januar 1983 ausgelegten Entwurf des Flächennutzungsplanes enthalten. Nach den von der Klägerin vorgelegten Verfahrensakten wurde den Trägern öffentlicher Belange mit Schreiben vom 8. Dezember 1982 Gelegenheit zur Stellungnahme zu diesem Entwurf gegeben, so dass von einer den geltenden Rechtsvorschriften entsprechenden Beteiligung auszugehen ist. In seiner Stellungnahme vom 4. Februar 1983 wird vom Beklagten ein Widerspruch gegen die - gegenüber dem ursprünglichen Entwurf erweiterte - Ausweisung von Friedhofsflächen an der Umgehungsstraße nicht erhoben. Auch die Stellungnahme des - damals zuständigen - Straßenbauamtes Oldenburg-West vom 10. Januar 1983 enthält insoweit keine Bedenken. Der Beklagte hat auf Stellungnahmeaufforderung hierzu mitgeteilt, dass erst seit 1994 konkretere Besprechungen über die Anschlussstelle "Molberger Straße" geführt worden seien. Erst im Rahmen der Projektkonferenz am 12. Mai 1999 seien die 3 Planungsalternativen erörtert und die Planungsalternative 1 (Anschluss an der "Molberger Straße") als weiter zu verfolgende Lösung festgelegt worden.
c) Die damit entstandene Bindung der Fachplanung an die Darstellungen des Flächennutzungsplanes ist nicht gemäß § 7 Satz 3 und 4 BauGB wegen einer eine abweichende Planung erforderlich machenden Änderung der Sachlage und eines darüber mit der Gemeinde erzielten Einvernehmens oder eines nachträglich durch den Planungsträger eingelegten Widerspruchs (§ 7 Satz 4 und 5 BauGB) entfallen. Zwar dürfte in der Veränderung der Verkehrssituation nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplanes eine nach § 7 Satz 3 und 4 BauGB vorgesehene Änderung der Sachlage liegen. Es fehlt aber an der Herstellung eines Einvernehmens zwischen der für die Flächennutzungsplanung zuständigen Klägerin und dem Vorhabensträger als Träger der Fachplanung. Vielmehr hat die Kommune die planfestgestellte Variante im gesamten Planungsverfahren wegen ihrer Auswirkungen auf die Friedhofsvorbehaltsflächen von vornherein abgelehnt. Die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans ist auch nicht durch nachträglichen Widerspruch nach § 7 Satz 5 BauGB entfallen. Der Vorhabensträger hat einen solchen Widerspruch schon nicht erklärt. Ob die in § 7 Satz 5 BauGB aufgestellte Zulässigkeitsvoraussetzung für einen solchen nachträglichen Widerspruch erfüllt wäre, dass die für die abweichende Planung geltend gemachten Belange die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden städtebaulichen Belange nicht nur unerheblich überwiegen, bedarf daher keiner Beurteilung.
d) Der Fehler des Beklagten, das Vorhaben im Widerspruch zum Anpassungsgebot nach § 7 Satz 1 BauGB planfestgestellt zu haben, ist auch erheblich iSd § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss ist. Offensichtlich sind Fehler, die auf der äußeren Seite des Abwägungsvorgangs, also auf objektiv fassbaren Umständen beruhen. Dies sind insbesondere Fehler, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollerklärungen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Umständen ergeben (BVerwG, Beschl. v. 15.5.1996 - 11 VR 3.96 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 13 S. 53). Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind Fehler, wenn ohne den Abwägungsmangel die konkrete Möglichkeit einer anderen Entscheidung bestanden hätte (BVerwG, Urt. v. 12.12.1996 - 4 C 29.94 -, DVBl. 1997, 708 ff). Um einen solchen Fehler handelt es sich hier. Der Planfeststellungsbeschluss referiert zwar den Vortrag der Klägerin, das Vorhaben verstoße durch die Inanspruchnahme von Grundstücksflächen gegen ihre rechtswirksame Bauleitplanung, behandelt diesen Vorwurf aber nur oberflächlich im Hinblick auf - nicht näher benannte - Bebauungspläne. Der aus dem Flächennutzungsplan entwickelte Bebauungsplan Nr. 102 I, der den Bereich als Friedhofsvorbehaltsfläche festsetzt, und die Bindungswirkung des Flächennutzungsplanes werden übersehen. Angesichts des im Planfeststellungsbeschluss unbeachteten zwingenden Charakters der Anpassungspflicht an den Flächennutzungsplan besteht auch nicht nur abstrakt die Möglichkeit einer im Ergebnis anderen Entscheidung.
e) Allerdings ist der Planfeststellungsbeschluss im Falle eines solchen Mangels lediglich für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, aaO), so dass die Klage im Übrigen abzuweisen ist.
Erhebliche Mängel bei der Abwägung, wie sie hier vorliegen, führen gemäß § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses kommt hiernach nur dann in Betracht, wenn der Fehler, an dem der Planfeststellungsbeschluss leidet, von solcher Art und Schwere ist, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt erscheint (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, aaO mwN). Solcher Art ist der festgestellte Fehler nicht. Es ist nicht auszuschließen, dass er - ggfls. unter Umplanung - in einem ergänzenden Verfahren "geheilt" werden könnte. Möglicherweise kann der Vorhabensträger auch noch die Voraussetzungen für eine Entbindung von der Anpassungspflicht des § 7 BauGB herbeiführen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 17 a FStrG iVm § 73 Abs. 8 VwVfG
§§ 903 ff. BGB
§§ 73 Abs. 8 Satz 2, 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG
§§ 20 und 21 VwVfG
§§ 45 und 46 VwVfG
§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG
§ 46 VwVfG
§ 21 VwVfG
§ 20 VwVfG
§ 60 VwVfG
§ 7 BauGB
§ 13 BauGB
§ 18 AEG
§ 73 Abs. 1 VwVfG
§ 73 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 73 Abs. 8 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 e Abs. 6 FStrG
§ 17 Satz 2 FStrG
§ 73 Abs. 3a VwVfG
§ 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG
§ 78 Abs. 8 VwVfG
§ 73 Abs 8 VwVfG
§ 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG
§ 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG
§ 38 Satz 2 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 7 Satz 1 BauGB
§ 38 Satz 1, 1. Halbsatz BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 7 Satz 3 und 4 BauGB
§ 7 Satz 4 und 5 BauGB
§ 7 Satz 5 BauGB
§ 29 - 37 des Baugesetzbuches
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1160
BVerwGE 100, 388, 392
NVwZ 2000, 560
BVerwGE 97, 143, 151
DÖV 1992, 748
NVwZ-RR 2002, 2
NVwZ-RR 1996, 67
NVwZ-RR 2009, 753
BVerwGE 34, 301, 309
BVerwGE 48, 56, 59
NVwZ 1997, 173
7 KS 6/10
7 KS 8/10
4 A 12.99
4 A 47.96
4 C 26.94
7 C 25.93
7 C 18.91
2 BvR 1187/80
8 B 2.06
4 A 18.99
4 B 87.00
4 B 101.89
4 B 86.95
9 VR 1.09
7 A 7.10
IV C 105.66
IV C 21.74
9 A 13.09
4 B 45.93
4 B 206.92
4 C 22.87
4 NB 8.95
11 VR 3.96
4 C 29.94