Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2026-04-02, Aktenzeichen 1 L 746/26
ECLI: ECLI:DE:VGK:2026:0402.1L746.26.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragstellerin vom 30. März 2026 gegen die vier Sicherstellungsanordnungen der Antragsgegnerin vom 25. März 2026 betreffend die Konten der Antragstellerin bei der U. Bank SE, M. AG, Q. AG und S. wird angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Widersprüche vom 30. März 2026 gegen die vier Sicherstellungsanordnungen der Antragsgegnerin vom 25. März 2026 betreffend die Konten der Antragstellerin bei der U. Bank SE, M. AG, Q. AG und S. anzuordnen,
hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig und begründet.
Die Kammer entscheidet aufgrund der Eilbedürftigkeit und des massiven Eingriffs in die Rechte der Antragstellerin ohne weiter auf eine Antragserwiderung oder die Vorlage der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin zu warten. Der Antrag wurde der Antragsgegnerin am 31. März 2026 zur umgehenden Stellungnahme gegen Empfangsbekenntnis, welches die Antragsgegnerin auch am selben Tag abgegeben hat, zugestellt. Mit heute um 8.32 Uhr übermitteltem Schreiben wurde der Antragsgegnerin letztmalig Gelegenheit zur Stellungnahme bis heute 12:00 Uhr gegeben und angekündigt, dass das Gericht beabsichtigt, heute noch zu entscheiden. Eine Stellungnahme erfolgte dennoch nicht.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft, weil der Widerspruch der Antragstellerin gegen die Sicherstellungsanordnungen gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 13 Sanktionsdurchsetzungsgesetz (fortan: SanktDG) keine aufschiebende Wirkung hat.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung anordnen. Voraussetzung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse der Allgemeinheit überwiegt. Davon kann angesichts der in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 13 SanktDG getroffenen gesetzgeberischen Grundentscheidung nur ausgegangen werden, wenn der gegenständliche Verwaltungsakt sich aufgrund der im einstweiligen Rechtsschutz allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage entweder bereits als offensichtlich rechtswidrig erweist oder wenn in Anlehnung an die Wertung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO zumindest ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts bestehen.
Gemessen an diesem Maßstab hat der Antrag Erfolg. Es bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Sicherstellung der Konten N01 bei der U. Bank SE, N02 bei der M. AG, N03 und N04 bei der Q. AG und N05 und N07 bei der S.
Als Ermächtigungsgrundlage für die Sicherstellungsanordnungen kommt § 3 Abs. 1 Satz 1 SanktDG in Betracht. Danach kann die Antragsgegnerin Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen bestimmter Personen oder Personengesellschaften, die nach einem im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union veröffentlichten unmittelbar geltenden Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, der der Durchführung einer vom Rat der Europäischen Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme dient, einer Verfügungsbeschränkung unterliegen, sicherstellen, um zu verhindern, dass über diese unter Verstoß gegen einen solchen Rechtsakt verfügt wird oder dass diese entgegen einem solchen Rechtsakt genutzt werden.
Eine solche Verfügungsbeschränkung kann sich vorliegend aus Art. 2 Abs. 1 VO (EU) 2024/2642 ergeben. Danach werden sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die Eigentum oder Besitz der in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen oder der dort aufgeführten mit diesen in Verbindung stehenden natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen sind oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden, eingefroren.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass der Rat bei der Festlegung des Gegenstands der restriktiven Maßnahmen über einen großen Spielraum verfügt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 13. März 2025 - C-271/24 P -, ECLI:EU:C:2025:180, juris, Rn. 76, vom 1. März 2016 - C-440/14 -, ECLI:EU:C:2016:128, juris, Rn. 77, und vom 28. März 2017 - C-72/15 -, ECLI:EU:2017:236, juris, Rn. 88, 132.
Die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ sind weit auszulegen, weil es darum geht, jede Verwendung der eingefrorenen Vermögenswerte zu verhindern, die es ermöglichen würde, die fraglichen Verordnungen zu umgehen und die Schwächen des Systems auszunutzen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. November 2021 - C-340/20 -, ECLI:EU:C:2021:903, juris, Rn. 56, zur vergleichbaren Begrifflichkeit in Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran.
Ebenso ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass die Frage, ob eine Einrichtung „im Eigentum oder unter der Kontrolle steht“ vom Rat in jedem Einzelfall, insbesondere nach Maßgabe des Grades des Eigentums oder der Intensität der Kontrolle, die in Rede stehen, zu prüfen ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. März 2012 - C-380/09 P -, ECLI:EU:2012:137 -, juris, Rn. 40.
Mit der Verwendung der Ausdrücke „im Eigentum“ und „unter der Kontrolle“ wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Rat wirksame Maßnahmen gegen alle Personen, Organisationen oder Einrichtungen ergreifen können muss, die mit Gesellschaften oder Personen in Verbindung stehen, die an die Sanktionierung begründenden Handlungen beteiligt sind. Das Eigentum oder die Kontrolle können also unmittelbar oder mittelbar sein. Könnte die Verbindung nur durch das unmittelbare Eigentum an den betreffenden Personen, Organisationen oder Einrichtungen oder deren unmittelbare Kontrolle nachgewiesen werden, könnten Maßnahmen mit einer Vielzahl von Möglichkeiten vertraglicher oder tatsächlicher Kontrolle umgangen werden, die einer Gesellschaft ebenso weitreichende Möglichkeiten der Einflussnahme auf andere Einrichtungen wie das unmittelbare Eigentum oder eine unmittelbare Kontrolle gewähren würden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 10. September 2019 - C-123/18 P -, ECLI:EU:C:2019:649, juris, Rn. 69; siehe auch Schlussanträge des Generalanwalts vom 10. Juli 2025 - C-483/23 -, ECLI:EU:C:2025:559, juris, Rn. 109 ff.
Die vom Rat als nicht bindend bezeichneten Empfehlungen in seiner Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der Europäischen Union für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3. Juli 2024, Dok.-Nr. 11623/24, als nicht-erschöpfende Empfehlungen allgemeiner Natur für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen im Einklang mit dem geltenden Unionsrecht und einzelstaatlichen Recht zu betrachten.
Vgl. dort, Einleitung Rn. 3.
Danach geht der Rat davon aus, die Mitgliedstaaten sollten bei Bedarf über einen weiteren Rechtsrahmen verfügen, um die Gelder, finanziellen Vermögenswerte und wirtschaftlichen Ressourcen von sanktionierten Personen und Organisationen einfrieren und verhindern zu können, dass solchen die eingefrorenen Mittel zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen. Hierzu zählen auch die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die von benannten Personen oder Organisationen kontrolliert oder gehalten werden. Unter „Halten“ oder „Kontrollieren“ versteht der Rat selbst - auch als Richtschnur für die einzelstaatliche Umsetzung von Sanktionsmaßnahmen - alle Fälle, in denen eine benannte Person oder Organisation, die über keine Eigentumsrechte verfügt, rechtlich in der Lage ist, Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen, die ihr nicht gehören, zu veräußern oder zu transferieren, ohne dass der rechtliche Eigentümer vorab zustimmen muss.
Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) - Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3. Juli 2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 25 ff., 34.
Dabei geht der Rat allerdings davon aus, dass die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen einer nicht benannten Person oder Organisation, die eine von der benannten Person oder Organisation getrennte Rechtspersönlichkeit besitzt, nicht erfasst werden, sofern diese Gelder und Ressourcen nicht von der benannten Person oder Organisation kontrolliert oder gehalten werden.
Vgl. Rat der Europäischen Union, Restriktive Maßnahmen (Sanktionen) - Aktualisierung der vorbildlichen Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen vom 3. Juli 2024, Dok.-Nr. 11623/24, Rn. 35.
Ebenso hat der Rat unter Verweis auf die verordnungsrechtliche Definition der Kontrolle in Art. 1 Nr. 6 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 vom 27. Dezember 2001, zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2025/205 des Rates vom 30. Januar 2025, über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus Kriterien dafür aufgestellt, wann u. a. davon ausgegangen werden könne, dass eine juristische Person oder eine Organisation von einer anderen Person oder Organisation allein oder aufgrund einer Vereinbarung mit einem anderen Anteilseigner oder einem Dritten kontrolliert wird.
Vgl. insgesamt OVG NRW, Beschluss vom 30. September 2025 - 4 B 50/25 -, juris, Rn. 24 - 40.
Davon ausgehend bestehen nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung ernstliche Zweifel daran, dass eine solche Verfügungsbeschränkung vorliegend nach Art. 2 Abs. 1 VO (EU) 2024/2642 besteht oder ein konkreter Verstoß gegen das Bereitstellungsverbot nach Art. 2 Abs. 2 VO (EU) 2024/2642 droht.
Bei den streitgegenständlichen Konten der Antragstellerin handelt es sich um Gelder i.S.d. Art. 1 lit. g) Ziff. ii) VO (EU) 2024/2642.
Vorliegend kommt eine Verfügungsbeschränkung aufgrund der Listung des Ehegattens der Antragstellerin, Herrn Z. I., in Betracht. Dieser wurde mit Wirkung vom 00. Mai 2025 unter der Nr. 00 in Anhang I zur VO (EU) 2024/2642 aufgenommen.
Es bestehen ernstliche Zweifel an der Annahme der Antragsgegnerin, dass der gelistete Ehegatte der Antragstellerin Kontrolle über die sichergestellten Konten der Antragstellerin hat. Die von der Antragsgegnerin insoweit jeweils angeführten Umstände überzeugen nicht.
So ist bereits im Ansatz die Bezugnahme der Antragsgegnerin auf die von der Europäischen Kommission auf Seite 29 der „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014, Council Regulation No 2024/2642, Council Regulation (EU) No 692/2014 and Council Regulation (EU) 2022/263“ genannten Kriterien in der vorliegenden Situation nicht nachvollziehbar. Denn diese Kriterien beziehen sich auf die Bewertung der Kontrolle über Vermögenswerte, welche die gelistete Person auf eine nicht gelistete Person übertragen hat. Die Antragsgegnerin behauptet aber selbst nicht, dass es sich bei den Geldern auf den nunmehr sichergestellten Konten um Vermögenswerte handelt, welche der gelistete Ehegatte auf die Antragstellerin übertragen hat.
Insofern unterscheidet sich die jetzige Sicherstellung ganz grundsätzlich von derjenigen mit Bescheid vom 20. Juni 2025 in Gestalt des bestandskräftigen Widerspruchbescheids vom 15. Oktober 2025. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzustimmen, dass die damalige Übertragung der Vermögenswerte des Ehegatten unmittelbar nach der Listung in Anhang I der VO (EU) 2024/2642 auf ein Konto der Antragstellerin und der nachfolgende Versuch der Antragstellerin einen ähnlichen Betrag von diesem Konto in bar abzuheben den Eindruck erweckt, als ob die Antragstellerin damals versucht hat, den gelisteten Ehegatten dabei zu unterstützen, seine eingefrorenen Vermögenswerte verfügbar zu halten.
Daraus lässt sich jedoch nicht schlussfolgern, dass der gelistete Ehegatte Kontrolle über jegliche Konten der Antragstellerin hat. Vielmehr hat die Antragstellerin auch damals gerade nur annähernd den Betrag in bar abheben wollen, welcher ihr zuvor vom gelisteten Ehegatten überwiesen worden war. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sie ihrem Ehegatten auch nicht zuvor von diesem übertragene Gelder zur Verfügung stellen will.
Auch aus den Gegebenheiten bezüglich des Fahrzeugs lässt sich nichts für die von der Antragsgegnerin angenommene Kontrolle des gelisteten Ehegatten über die sichergestellten Konten der Antragstellerin herleiten. So erscheint es vielmehr lebensnah, dass die Antragstellerin nach der Listung ihres Ehegatten fortan die Kosten des bislang gemeinsam genutzten Kraftfahrzeugs übernommen hat und diesen nunmehr auch auf ihren Namen versichern wollte. Denn der Ehegatte war aufgrund der Listung gerade nicht mehr in der Lage die Kosten weiter zu tragen und auch die Versicherung zu halten. Es folgt auch entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nichts daraus, dass die Antragstellerin bei der Versicherung die Übernahme der Schadensfreiheitsklasse des gelisteten Ehegatten beantragt hat. Denn eine solche Übernahme der Schadensfreiheitsklasse unter Ehegatten ist üblich und dient ersichtlich nur dem Zweck, einen geringeren Versicherungsbeitrag zahlen zu müssen. Es lässt sich daraus nicht herleiten, dass die Antragstellerin das Fahrzeug letztlich nur als eine Art Strohfrau auf sich anmelden und versichern lassen wollte, um ihrem gelisteten Ehegatten die Weiternutzung des Fahrzeugs zu ermöglichen. Jedenfalls lässt sich aus alledem wiederum nichts dafür herleiten, dass der gelistete Ehegatte die sichergestellten Konten der Antragstellerin kontrolliert.
Es bestehen auch sonst keine Anhaltspunkte für eine Kontrolle des gelisteten Ehegatten über die sichergestellten Konten der Antragstellerin. Insbesondere folgt eine solche nicht allein aus den Umständen, dass die Antragstellerin mit der gelisteten Person verheiratet ist und nach eigenem Vortrag auch weiterhin eine Nähebeziehung pflegt und mit diesem in einer gemeinsamen Wohnung lebt.
Aus den von der Antragsgegnerin angeführten Umständen ergeben sich dementsprechend auch noch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin dem gelisteten Ehegatten entgegen Art. 2 Abs. 2 der VO (EU) 2024/2642 Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung oder zugute lassen kommen könnte. Insbesondere folgen solche hinreichenden Anhaltspunkte nicht allein aus den Umständen, dass die Antragstellerin mit der gelisteten Person verheiratet ist und nach eigenem Vortrag auch weiterhin eine Nähebeziehung pflegt und mit diesem in einer gemeinsamen Wohnung lebt. Der Umstand, dass die Antragstellerin einmal unmittelbar nach der Listung des Ehegatten vor etwa 10 Monaten scheinbar versucht hat, diesen dabei zu unterstützen, seine eingefrorenen Vermögenswerte verfügbar zu halten, lässt nicht den Schluss zu, dass die Antragstellerin nunmehr auch ihre eigenen Vermögenswerte diesem allgemein zugute lassen kommen möchte. Konkretere Anhaltspunkte für eine beabsichtigte Zuwendung durch die Antragstellerin an den Ehegatten zeigt die Antragsgegnerin nicht auf und sind auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung bleibt einem gesonderten Beschluss vorbehalten, da der Kammer die dafür notwendigen Informationen noch nicht vorliegen, wegen der Eilbedürftigkeit aber ein weiteres Zuwarten mit der Entscheidung in der Sache nicht angezeigt war.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.
Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Zitierte Normen: § 13 SanktDG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SanktDG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 VO
Art. 2 Abs. 2 VO
Art. 2 Abs. 2 der VO

Zitierte Entscheidungen: 1 VO (EU) 2024/26
4 B 50/25
2 VO (EU) 2024/26