Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2009-07-21, Aktenzeichen 1 ME 79/09

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Verfügung des Antragsgegners, mit welcher dieser eine zugunsten des Grundstücks der Beigeladenen eingetragene Wegebaulast durchsetzen will.
Der Antragsteller ist Eigentümer des mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebauten Grundstücks L. Straße 16 in G., das an seiner Ostgrenze eine über 27 m lange Zufahrt zu einem rückwärtigen Garagengebäude aufweist. Östlich benachbart an der L. Straße steht - beiderseits an die Grenzen reichend - das Wohnhaus Nr. 15 der Beigeladenen. Im rückwärtigen Teil weist dieses Grundstück eine freie Fläche auf, um deren Zugänglichkeit über die Zufahrt des Antragstellers gestritten wird.
Im Baulastenverzeichnis des Antragsgegners ist unter dem 11. Juli 2000 eingetragen:
„Der jeweilige Grundstückseigentümer des Grundstücks, Flurstück 005-00078/003 der Gemarkung G. hat zu dulden, dass die in dem anliegenden Lageplan braun dargestellt Fläche als Zugang zu dem Grundstück, Flurstück 005-00298/079 der Gemarkung G. so hergerichtet, unterhalten und benutzt wird, dass der von den baulichen Anlagen dieses Grundstücks ausgehende Zu- und Abgangsverkehr und der für den Brandschutz erforderliche Einsatz von Feuerlösch- und Rettungskräften jederzeit ordnungsgemäß und ungehindert möglich ist.
In der Verpflichtungserklärung wurde auf einen Lageplan Bezug genommen.“
Im Zeitpunkt der Eintragung war Eigentümerin des Grundstücks L. Straße 16 noch die Mutter des Antragstellers, Frau H. B.; Eigentümer des Grundstücks L. Straße 15 war der Bruder des Antragstellers, Herr I. B.. Der Antragsgegner soll letzterem am 10. Oktober 2000 vier Stellplätze auf der rückwärtigen Grundstücksfläche genehmigt haben; bei den angeforderten Bauakten befindet sich diese Genehmigung nicht. Am 25. September 2001 erteilte der Antragsgegner Herrn I. B. eine Baugenehmigung für einen Carport mit zwei Stellplätzen auf dem rückwärtigen Gelände. Dieser errichtete das Gebäude, legte aber später auf der dorthin führenden Zufahrtsfläche einen massiven Swimmingpool an.
Die Beigeladenen erwarben das Grundstück L. Straße 15 im Jahr 2008 im Wege der Zwangsversteigerung. Sie beseitigten den Swimmingpool in der 11. Kalenderwoche 2009, zunächst ohne Wiederherrichtung der Zufahrtsfläche.
Zwischenzeitlich hatte der Antragsteller auf der Höhe der Vorder- und der Rückwand seines Gebäudes im Verlauf der Zufahrt jeweils ein Tor angebracht. In welchem Umfang hierdurch die Zufahrt zum rückliegenden Teil des Grundstücks der Beigeladenen behindert wurde, wird gegensätzlich dargestellt.
Auf Eingabe der Beigeladenen forderte der Antragsgegner den Antragsteller Anfang 2009 auf, seine Verpflichtungen aus der Baulast einzuhalten. Dieser beantragte daraufhin mit Anwaltsschreiben vom 18. Februar 2009 den behördlichen Verzicht auf die Baulast, weil daran kein privates oder öffentliches Interesse mehr bestehe. Mit der angefochtenen Verfügung vom 9. März 2009 lehnte der Antragsgegner einen Verzicht auf die Zuwegungsbaulast ab und gab dem Antragsteller zugleich sinngemäß auf, seine Duldungspflichten aus der Baulasterklärung einzuhalten (Nr. 1). Konkretisierend untersagte er, den Zu- und Abgangsverkehr auf der Baulastfläche durch geparkte Fahrzeuge, Zäune oder auf andere Weise zu hindern (Nr. 2) und gab dem Antragsteller auf, die beiden Tore bis spätestens zum 20. März 2009 vollständig von der Zufahrt zu entfernen (Nr. 3). Für die Nichtbefolgung dieser Anordnungen drohte er die Festsetzung von Zwangsgeld an (Nr. 4). Sowohl gegen die Ablehnung des Antrags auf Verzicht als auch gegen die genannten Anordnungen erhob der Antragsteller Widerspruch.
Den gegen die Anordnungen zu 1. bis 4. gerichteten Antrag des Antragstellers auf vorläufigen Rechtsschutz hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf den Senatsbeschluss vom 8. Dezember 1995 (- 1 M 7201/95 -, NJW 1996, 1363) abgelehnt und einen Anspruch auf Verzicht auf die Baulast verneint, weil die Baulast für die Erreichbarkeit der Stellplätze und für die Genehmigung des Carports unerlässlich sei. Der Antragsteller könne sich nicht darauf berufen, dass die fraglichen Stellplätze zur Zeit nicht nutzbar seien, weil er die Beigeladenen durch Sperrung des Zugangs daran hindere, den Rückbau des früheren Swimmingpools zu vollenden.
Die Beschwerde, die nach Ergehen des Widerspruchsbescheides vom 29. August 2009 nunmehr das Ziel verfolgt, die aufschiebende Wirkung der inzwischen erhobenen Klage wiederherzustellen bzw. anzuordnen, hat Erfolg.
Der Senat folgt nicht der Auffassung des Antragsgegners, in der Einbeziehung des Widerspruchsbescheides liege eine im Hinblick auf § 146 Abs. 4 VwGO unzulässige Antragsänderung. Das kann in Betracht kommen, wenn ein Antragsteller seinen Aussetzungsantrag auf die Zeit bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides beschränkt hat (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.5.2006 - 9 S 5.06 -, juris). Das war hier jedoch nicht der Fall. Zwar wurde in der Antragsschrift vom 17. März 2009 die aufschiebende Wirkung "des Widerspruchs" beantragt. In Ermangelung eines weiteren Angriffsgegenstandes (Widerspruchsbescheid) konnte der Antragsteller am 18. März 2009 nur die Wiederherstellung/Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs beantragen. Dessen Erwähnung ist daher nicht gleichzusetzen mit seinem Begehr, die aufschiebende Wirkung nur bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides andauern zu lassen. Es kam dem Antragsteller zudem vielmehr erkennbar darauf an, den in § 80 Abs. 1 VwGO genannten Regelfall wiederherstellen/anordnen zu lassen. Dieser zeichnet sich dadurch aus, dass die aufschiebende Wirkung rückwirkend zum Erlass des angegriffenen belastenden Bescheides eintritt und - auch durch den Erlass eines Widerspruchsbescheides nicht unterbrochen - bis zur Bestandskraft des Widerspruchsbescheides, d.h. zu Rechtskraft eines auf eine Anfechtungsklage erlassenen Urteils andauert (vgl. Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, § 80 Rdnrn. 15 f.). Daher muss der Bürger nach einem noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides erfolgreich geführten Eilverfahren auch keinen neuen Antrag stellen, um sich die aufschiebende Wirkung zu erhalten. Allenfalls die Behörde kann diesen unter den Voraussetzungen des § 80 Abs. 7 VwGO zum Anlass nehmen, die ihr nachteiligen Folgen des Eilbeschlusses für die Zukunft abändern zu lassen. Der Widerspruchsbescheid vom 29. April 2009 ist nach alledem für dieses Verfahren ohne verfahrensrechtliche Bedeutung.
Die Beschwerde ist auch in der Sache begründet.
Das Verwaltungsgericht geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (Beschl. v. 8.12.1995 - 1 M 7201/95 -, NJW 96, 1363 = BRS 57 Nr. 129) zutreffend davon aus, dass eine Wegebaulast mit bauaufsichtlichen Mitteln durchgesetzt werden darf. Anderenfalls würde § 92 NBauO gerade für seinen eigentlichen Anwendungs-, nämlich den Konfliktfall völlig leerlaufen. Wie in dem genannten Senatsbeschluss ausgeführt, ändert das Fehlen einer korrespondierenden Grunddienstbarkeit für die Bauaufsichtsbehörde hieran nichts. Eigentumsrechte des Baulastgebers werden durch die Einforderung der Baulastverpflichtung nicht verletzt, weil er den Umfang seines Eigentums mit der Bestellung der Baulast selbst zulässigerweise beschränkt hat.
Soweit der Antragsgegner die sich aus der Baulast ergebende Verpflichtung durch bestimmte Ver- und Gebote näher konkretisiert hat, bedarf es hier keines näheren Eingehens darauf, ob dies den durch die Baulasterklärung vorgegebenen Rahmen in allen Punkten einhält. Im Hinblick auf das Vorbringen des Antragstellers weist der Senat nur darauf hin, dass die Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich auch unter Beachtung des Übermaßverbotes die komplette Beseitigung von baurechtswidrigen baulichen Anlagen verlangen darf, auch wenn eine Teilbeseitigung ausreichen könnte. Denn es ist nicht Sache der Bauaufsichtsbehörde, von sich aus zu prüfen, ob einem rechtswidrigen Zustand durch bauliche Änderungen anstelle einer Voll-Beseitigung abgeholfen werden kann. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 NSOG hat er dem Betroffenen lediglich auf Antrag zu gestatten, ein anderes ebenso wirksames Mittel ("Austauschmittel") anzuwenden, sofern die Allgemeinheit dadurch nicht stärker beeinträchtigt wird (vgl. Senatsbeschl. v. 31.7.2007 - 1 LA 187/07 -, n.v.; Urt. v. 8.7.1999 - 1 L 1620/97 -, BauR 2000, 87 = NVwZ-RR 2000, 142; Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl. 2006, § 89 Rdnr. 46). Damit wird vor allem vermieden, dass die Bauaufsichtsbehörde eigenen Dispositionen des Bauherrn vorgreift.
Die Erfolgsaussichten sind jedenfalls aus anderen Gründen offen, die zugleich die Eilbedürftigkeit einer Durchsetzung der Baulast in Frage stellen.
Eine Durchsetzung der Baulast kommt nicht mehr in Betracht, wenn der Baulastgeber nach § 92 Abs. 3 Satz 2 NBauO Anspruch darauf und auch beantragt hat, dass die Bauaufsichtsbehörde auf die Baulast verzichtet. Das ist nach Satz 1 der genannten Bestimmung der Fall, wenn ein öffentliches und privates Interesse an der Baulast nicht mehr besteht. Das ist hier fraglich, weil eine (Wieder-)Aufnahme der Carport- und Stellplatznutzung noch nicht ernstlich in Angriff genommen bzw. bauaufsichtlich angemahnt worden ist.
Nach dem Inhalt der Baulasteintragung waren für deren Bestellung zwei Gründe maßgeblich, nämlich Brandschutzgesichtspunkte einerseits und die Zugänglichkeit des Grundstücks andererseits.
Davon, dass die Baulast noch erforderlich ist, um den für den Brandschutz erforderlichen Einsatz von Feuerlösch- und Rettungskräften zu ermöglichen, geht der Antragsgegner ausweislich seines Widerspruchsbescheides selbst nicht mehr aus; dies ergab sich schon aus einem Aktenvermerk seiner fachlich zuständigen Stelle vom 2. März 2009. Unabhängig davon, ob diese Einschätzung in vollem Umfang zu teilen ist, "trägt" dieser Teil der ursprünglichen Motivation für die Bestellung der Baulast jetzt jedenfalls keinen Sofortvollzug ihrer Durchsetzung mehr.
Soweit die Baulast den von den "baulichen Anlagen" dieses Grundstücks ausgehenden Zu- und Abgangsverkehr ermöglichen soll, ist sie auslegungsbedürftig. Zutreffend ist, dass die Zugänglichkeit des Grundstücks der Beigeladenen nach § 5 Abs. 1 NBauO bereits durch seine Lage an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche - der L. Straße - gesichert ist. Offenbar ist dem Rechtsvorgänger der Beigeladenen aber im Zusammenhang mit einer Baugenehmigung nach § 47 NBauO die Auflage gemacht worden, auf seinem Grundstück Stellplätze nachzuweisen; hierfür diente u.a. der genehmigte Carport. Dieser Zusammenhang legt es nahe, dass mit den "baulichen Anlagen" im Sinne der Baulast jedenfalls auch der Carport gemeint war.
Dieser Sicherungszweck der Baulast kann allerdings entfallen sein, wenn die fraglichen Anlagen nicht legal errichtet wurden bzw. fortbestanden haben und die Bauaufsichtsbehörde die Stellplatznachweispflicht ihrerseits nicht nachhaltig durchsetzt.
Nach den vorliegenden Lichtbildern ist eine bauliche Anlage errichtet worden, die nur den Anschein eines Carports hat. Sie hat jedoch nach den Angaben des Antragstellers nur als Regenschutz für spielende Kinder gedient. Danach ist im Jahr 2003 die Zufahrtsmöglichkeit zum Carport effektiv durch den Swimmingpool verbaut worden, offenbar auf der Fläche zweier zuvor genehmigter Stellplätze. Wann der "Carport" selbst tatsächlich errichtet worden ist, ergibt sich aus den Bauakten nicht. Falls dies schon kurz nach der Genehmigung geschehen ist, hätte eine der Baugenehmigung entsprechende Nutzung zwischen 2001 und 2009 - also wohl acht Jahre - nicht stattgefunden.
Ob und wann eine Nutzungsunterbrechung dazu führt, dass die Schutzwirkung einer Baugenehmigung entfällt, ist streitig (vgl. Senatsbeschl. v. 20.7.2009 - 1 LA 103/07 -, zur Veröffentlichung vorgesehen; Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl. 2006, § 77 Rdnrn. 22 ff.; Graf, ZfBR 2006, 215; Franckenstein, BauR 2006, 1080; VGH Mannheim, Urt. v. 4.3.2009 - 3 S 1467/07 -, juris, Leitsatz in BauR 2009, 1182). Angesichts des hier möglicherweise verstrichenen Zeitraums geht der Senat vorläufig davon aus, dass die Beigeladenen sich nicht mehr auf die "alte" Baugenehmigung berufen können, zumal nicht nur ein Fall der schlichten Nutzungsunterbrechung vorliegt, sondern die genehmigte Nutzung effektiv und in einer auf Dauer angelegten Weise durch den Bau des Swimmingpools vor der Einfahrt zum Carport unterbunden war. Im Einzelnen bedarf dies allerdings noch der tatsächlichen und rechtlichen Klärung im Hauptsacheverfahren.
Der Fortfall der Schutzwirkung der Baugenehmigung für den Carport hätte zwar nicht unmittelbar den Fortfall des privaten Interesses der Beigeladenen am Fortbestand der Baulast zur Folge. Unter diesen Umständen reichte es aber nicht, dass sie erklärt haben, die Stellplätze nunmehr herrichten zu wollen. Sie müssten hierfür zunächst eine erneute Baugenehmigung erwirken. Bis zur abschließenden Klärung, ob diese erforderlich ist, und bejahendenfalls ihrer Erteilung besteht jedenfalls kein Anlass für einen Sofortvollzug der angegriffenen Verfügung.
Auch der Fortbestand eines öffentlichen Interesses an der Baulast müsste durch entsprechende Maßnahmen der Behörde manifestiert sein. Dazu reicht es nicht, dass die Baulast nur dem Antragsteller gegenüber durchgesetzt wird. Angesichts des Umstandes, dass die Stellplätze lange Jahre ohne Reaktion des Antragsgegners tatsächlich nicht nutzbar waren, müsste dieser vielmehr auch den Beigeladenen gegenüber außer Zweifel stellen, dass er gegen sie bauaufsichtlich einschreiten wird - u. U. durch eine Nutzungsuntersagung für das Wohnhaus -, falls die Stellplatzpflicht nicht in angemessener Zeit erfüllt wird. Zwar kann den Beigeladenen nicht das Verhalten ihres Voreigentümers zugerechnet werden. Das öffentliche Baurecht ist jedoch im Wesentlichen nicht personen-, sondern grundstücksbezogen. Infolgedessen gibt das baurechtswidrige Verhalten eines Voreigentümers auch seinen Rechtsnachfolgern gegenüber Anlass, nachhaltig auf die Einhaltung einer Stellplatzpflicht zu dringen, die auf einer im Übrigen bereits ausgenutzten Baugenehmigung beruht. Das ist bislang nicht in einem Maße geschehen, welches das Fortbestehen des öffentlichen Interesses an der Baulast hinreichend belegt.
Hinzu kommt folgendes:
Ist eine Grundstücksnutzung lange Zeit ohne an sich erforderliche Stellplätze ausgekommen, spricht dies zwar nicht ohne weiteres für einen fehlenden Bedarf. Dieser ist nach § 47 NBauO grundstücksbezogen anhand objektiver Kriterien zu bestimmen, nicht nach dem Verhalten bestimmter Bewohner. Wenn jedoch die Stellplatzpflicht lange Jahre "verdrängt" worden ist, besteht besonderer Anlass, vor einer Aktualisierung zu prüfen, ob in dem mehrpoligen Verhältnis zwischen Bauaufsichtsbehörde, Stellplatzverpflichtetem und Baulastgeber noch die "Balance" stimmt. Gerade dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde Kenntnis davon erhält, dass es zwischen Stellplatzverpflichtetem und Baulastgeber nicht zu einer schuldrechtlichen Vereinbarung gekommen ist, muss sie im Interesse des Baulastgebers auch der Frage nachgehen, ob nach der derzeitigen Sachlage einer anderen Lösung Vorrang zu geben wäre, die das Grundstück des Baulastgebers schont. Sie kann dem Stellplatzverpflichteten unter Umständen etwa ansinnen, die notwendigen Stellplätze nach § 47 Abs. 7 NBauO auf einem anderen Grundstück nachzuweisen oder die Stellplatzpflicht nach § 47 a NBauO abzulösen. Damit hat sich die angefochtene Verfügung nur ansatzweise - nämlich durch ein kurzes Eingehen auf die Stellplatzsituation in der näheren Umgebung - und nicht in einer Art auseinandergesetzt, die eine nähere Überprüfung möglich machen würde.
Zwar dürften die Beigeladenen sich zu ihre Gunsten auf die eigentlich belastende Auflage zu der (hier nicht vorliegenden) Baugenehmigung berufen können, die ihnen den Nachweis von Stellplätzen auf ihrem eigenen Grundstück auferlegt und damit eigentlich ausschließt, dass sie sich auf eine andere Lösung einlassen muss. Verschließt er sich aber ohne triftige Gründe einer zumutbaren anderen Lösung, kann er jedenfalls nicht mit Erfolg einen Anspruch auf behördliches Einschreiten gegen den Baulastgeber geltend machen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 92 NBauO
§ 47 NBauO
§ 47 a NBauO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 NSOG
§ 92 Abs. 3 Satz 2 NBauO
§ 5 Abs. 1 NBauO
§ 47 Abs. 7 NBauO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 1363
NJW 96, 1363
NVwZ-RR 2000, 142
1 M 7201/95
9 S 5.06
1 LA 187/07
1 L 1620/97
1 LA 103/07
3 S 1467/07