Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-19, Aktenzeichen OVG 2 A 8.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0719.OVG2A8.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Veränderungssperre ist unwirksam, wenn ihr räumlicher Geltungsbereich nicht hinreichend bestimmt geregelt ist.(Rn.22)
2. Ein unmaßstäblicher Kartenauszug auf dem weder Flurstücksgrenzen noch Flurstücksnummern verzeichnet sind, genügt hierzu nicht.(Rn.24)
3. Eine ungenaue Darstellung des Plangebiets in den Karten zum Bebauungsplanaufstellungsbeschluss führt dazu, dass es bereits an einem wirksamen Aufstellungsbeschluss als Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre fehlt.(Rn.25)
Die Satzung der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 über die Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplanes „Windeignungsflächen“ in den Gemeinden Kallinchen, Schöneiche und Zehrensdorf, bekannt gemacht im Amtsblatt für die Stadt Zossen vom 19. Dezember 2016 und im Amtsblatt für die Stadt Zossen vom 17. Juli 2017, sowie die am 12. Dezember 2018 beschlossene Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre im Bereich des Vorhabens „Bebauungsplan Windeignungsfläche“, bekannt gemacht im Amtsblatt für die Stadt Zossen vom 17. Dezember 2018, werden für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die streitgegenständliche Veränderungssperre betrifft ein Gebiet südöstlich von Zossen, das durch den Regionalplan „Havelland-Fläming 2020“ vom 16. Dezember 2014 (bekannt gemacht in der Fassung der Genehmigung vom 18. Juni 2015 im Amtsblatt für Brandenburg vom 30. Oktober 2015, S. 969) als Windeignungsgebiet Nr. 33 „Wünsdorfer Heide“ festgesetzt wurde.
In dem Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin vom 13. Juli 2016, dessen Genehmigung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2016 (S. 14) bekannt gemacht wurde, werden Teile dieses Gebiets als „weiße Fläche“ dargestellt. Sie waren in dem Entwurf des Flächennutzungsplans als „Konzentrationszonen Wind“ vorgesehen. Der Landkreis Teltow-Fläming hatte die Planung als den Zielen der Raumordnung widersprechend beanstandet und die Herausnahme der Flächen verlangt. Dem war die Antragsgegnerin mit Beitrittsbeschluss vom 7. Dezember 2016 nachgekommen.
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschloss in der Sitzung vom 7. Dezember 2016 die Aufstellung eines Bebauungsplans „Windeignungsfläche“. Der Beschlussvorlage waren u.a. ein Auszug eines Stadtplans (ohne Maßstab), in dem das Plangebiet eingezeichnet war (bezeichnet als Anlage 1), und ein Plan zur Darstellung von Nutzungsarten (bezeichnet als Anlage 4) beigefügt, in dem der nördliche Gebietsteil mit der Bezeichnung „Wald“ und der südliche Teil mit der Bezeichnung „Wind“ gekennzeichnet waren. Zur Begründung war in der Beschlussvorlage ausgeführt worden, im künftigen Flächennutzungsplan gebe es keine dargestellte Fläche für die Windenergienutzung. Um einen städtebaulich geordneten Zustand zu erhalten, sollten die geeigneten Flächen festgesetzt werden. Die Grundlage hierfür bilde die Windeignungskonzeption im Zuge der Erstellung des Flächennutzungsplanes. Die für die Windenergienutzung geeigneten Flächen würden im Zuge des Bebauungsplanes festgesetzt, um für die geordnete Entstehung von Windkraftanlagen eine Grundlage zu schaffen. Das Gebiet des Bebauungsplanes sei ca. 750 ha groß.
Daneben beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in der Sitzung am 7. Dezember 2016 eine Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans „Windeignungsfläche“ mit dem Inhalt: „Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB dürfen nicht durchgeführt werden, wenn sie den Zielen der Planung widersprechen.“
Der Aufstellungsbeschluss und der Beschluss über die Veränderungssperre wurden zunächst – ohne Abdruck von Plänen – im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2016 bekannt gemacht. Eine weitere Bekanntmachung erfolgte im Amtsblatt vom 17. Juli 2017. Dabei wurde der Aufstellungsbeschluss mit einem Plan entsprechend der Anlage 4 der Beschlussvorlage abgedruckt. Derselbe Plan wurde (verkleinert) im Rahmen der Bekanntmachung der Veränderungssperre abgedruckt. Ferner wurde ausgeführt, dass die Veränderungssperre gemäß § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend zum 19. Dezember 2016 in Kraft trete. Sie trete nach Ablauf von zwei Jahren seit ihrem In-Kraft-Treten außer Kraft, ferner, wenn der Bebauungsplan in Kraft getreten sei.
Am 12. Dezember 2018 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die Verlängerung der Veränderungssperre um ein Jahr. Dies wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 17. Dezember 2018 bekannt gemacht.
Die Antragstellerin ist ein Unternehmen, das Windkraftanlagen errichtet und betreibt. Sie plant nach eigenen Angaben die Errichtung eines Windparks im Bereich des Windeignungsgebietes Nr. 33. Dazu hat sie einen Nutzungsvertrag vom 19. Oktober/3. November 2011 betreffend das im Eigentum der W... stehende, etwa 232 ha große Flurstück 1... der Gemarkung Zehrensdorf, Flur 5..., vorgelegt.
Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 6. Juli 2018 gestellt. Mit Schriftsatz vom 21. Mai 2019, eingegangen am 23. Mai 2019, hat sie den Normenkontrollantrag auf den Beschluss vom 12. Dezember 2018 über die Verlängerung der Veränderungssperre in den Normenkontrollantrag erstreckt.
Zur Begründung macht die Antragstellerin geltend, die Veränderungssperre sei nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden, da es an einer Bekanntmachungsanordnung fehle. Außerdem liege kein wirksamer Aufstellungsbeschluss zugrunde, da die beigefügte Karte die Lage und Abgrenzung des Plangebiets nicht hinreichend erkennen lasse. Die Bekanntmachung entfalte deshalb nicht die notwendige Anstoßfunktion. Da bei der Bekanntmachung der Veränderungssperre dieselbe Karte gewählt worden sei, sei auch deren Geltungsbereich nicht hinreichend erkennbar. Unabhängig davon fehle es an dem erforderlichen Mindestmaß an positiver Planung. Zudem werde das Bauleitplanverfahren nicht betrieben, was für eine reine Verhinderungsplanung spreche. Schließlich sei das Planungsziel der Antragsgegnerin – unabhängig davon, ob man von der Wirksamkeit des mit bislang nicht rechtskräftigen Urteilen des Senats vom 5. Juli 2018 für unwirksam erklärten Regionalplans ausgehe oder nicht – nicht erreichbar.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 7. Dezember 2016 beschlossene und am 19. Dezember 2016 sowie am 17. Juli 2017 bekannt gemachte Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplanes „Windeignungsflächen“ in den Gemeinden Kallinchen, Schöneiche und Zehrensdorf in der Fassung der am 12. Dezember 2018 beschlossenen und am 17. Dezember 2018 bekannt gemachten Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre im Bereich des Vorhabens „Bebauungsplan Windeignungsfläche“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Sie macht geltend, die Veränderungssperre sei ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Es fehle weder für die Bekanntmachung im Amtsblatt vom 19. Dezember 2016 noch für die Bekanntmachung im Amtsblatt vom 17. Juli 2017 an einer von der Bürgermeisterin unterschriebenen Bekanntmachungsanordnung. Die Veränderungssperre sei auch in materieller Hinsicht ordnungsgemäß. Ihr sei ein Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplanes vorangegangen. Der Regelungsinhalt entspreche der Bestimmung des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Räumlich sei keine unzulässige Ausdehnung gegenüber dem Planbereich des Bebauungsplanes vorgenommen worden. Die Antragsgegnerin verfolge sehr wohl positive Planungsabsichten für Windeignungsflächen. Im Erörterungstermin am 9. Mai 2019 gab die Antragsgegnerin an, dass bisher noch kein Planungsbüro mit der Erstellung des Bebauungsplans beauftragt worden sei und noch keine der im Baugesetzbuch vorgesehenen Verfahrensschritte wie etwa die vorgezogene Beteiligung der Öffentlichkeit und Träger öffentlicher Belange eingeleitet worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakten und die beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht aufgrund des von den Beteiligten erklärten Einverständnisses ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter (§ 101 Abs. 2 VwGO, § 87a Abs. 2 und 3 VwGO).
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, denn die Veränderungssperre weist zu ihrer Unwirksamkeit führende Mängel auf.
1. Der Antrag ist zulässig.
Die Antragstellerin hat den Antrag fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Satzung (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellt und den Normenkontrollantrag rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist auf den (Satzungs-)Beschluss vom 12. Dezember 2018 zur Verlängerung der Veränderungssperre erstreckt (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO).
Die Antragstellerin ist im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Danach kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragstellerin hat die Möglichkeit einer Rechtsverletzung hinreichend dargelegt. Sie beabsichtigt die Errichtung von Windenergieanlagen, für die sie bislang keine Genehmigung besitzt, im Geltungsbereich der Veränderungssperre. Die von ihr betreffend das Flurstück 1... der Gemarkung Zehrensdorf, Flur 5..., vorgelegten Unterlagen belegen, dass ihr der Eigentümer ein entsprechendes Nutzungsrecht eingeräumt hat. Das genannte Grundstück liegt nach den Plänen zum Planbereich des Bebauungsplans zu großen Teilen im Geltungsbereich der Veränderungssperre. Wie die Antragstellerin im Erörterungstermin am 9. Mai 2019 erläutert hat, liegt der vorgesehene Anlagenstandort im Geltungsbereich der Veränderungssperre. Deshalb ist damit zu rechnen, dass der erforderliche Genehmigungsantrag zur Errichtung der geplanten Anlagen wegen der Veränderungssperre abgelehnt wird.
2. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
a) Ob der Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre im Hinblick auf die nach § 1 Abs. 4 BekanntmV erforderliche Bekanntmachungsanordnung formell ordnungsgemäß bekannt gemacht wurde, kann im Hinblick darauf offen bleiben, dass jedenfalls materielle Mängel durchgreifen.
b) Die Veränderungssperre ist unwirksam, weil ihr räumlicher Geltungsbereich nicht hinreichend bestimmt geregelt ist.
Die Satzung über die Veränderungssperre muss eindeutig erkennen lassen, auf welche Flächen sie sich bezieht. Der räumliche Geltungsbereich muss hierzu mindestens parzellenscharf festgelegt sein. Ein von der Veränderungssperre betroffener Grundstückseigentümer muss aus der Satzung entnehmen können, dass sein Grundstück oder ggf. eine bestimmte Teilfläche des Grundstücks, die ebenfalls bestimmbar sein muss, von der Sperre erfasst ist. Das Gebiet kann durch textliche Umschreibung in der Satzung oder durch Bezugnahme auf eine zeichnerische Darstellung bezeichnet werden, die in der Satzung enthalten ist (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 5. Juni 2018 – 2 A 2639/16 –, juris Rn. 135; OVG Schl.-Holst., Beschluss vom 17. Januar 2017 – 1 MR 6/16 –, Rn. juris 14; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2018, § 14 Rn. 67, § 16 Rn. 12).
Diesen Anforderungen entspricht die streitgegenständliche Satzung nicht. Sie enthält weder eine den räumlichen Geltungsbereich darstellende Planzeichnung, die Gegenstand der Satzung ist, noch eine verbale Umschreibung ihres Geltungsbereichs (etwa durch Aufzählung der erfassten Flurstücke oder durch Beschreibung des Grenzverlaufs). Der räumliche Geltungsbereich wird in der Satzung lediglich durch die Angabe geregelt, dass die Veränderungssperre „für den Bereich des Bebauungsplans ‚Windeignungsfläche‘“ beschlossen wurde. Diese Verweisung genügt jedenfalls deshalb nicht, um den Geltungsbereich der Veränderungssperre hinreichend bestimmt zu regeln, weil die zum Aufstellungsbeschluss vom 7. Dezember 2016 gehörenden Pläne den künftigen Planbereich nicht genau genug darstellen. Bei diesen Plänen (Anlagen 1 und 4 zum Aufstellungsbeschluss) handelt es sich jeweils um einen unmaßstäblichen Kartenauszug, etwa im Maßstab 1 : 60.000, auf dem weder Flurstücksgrenzen noch Flurstücksnummern verzeichnet sind. Die Grenzen des Plangebiets sind dort – ersichtlich per Hand – mit einem zwischen 1 mm und 3 mm breiten Strich eingezeichnet. Sie verlaufen zudem unregelmäßig und folgen nur zu einem geringen Teil in der Karte verzeichneten Linien wie etwa der östlichen Gemeindegrenze oder dem Verlauf einer Landesstraße. Mangels einer genauen Maßstabsangabe sowie der breiten Strichstärke ist es nicht möglich, den Verlauf der Grenze nachzumessen. Feste Grenzpunkte, die dies ermöglichen könnten, lassen sich anhand der Karte nicht identifizieren. Auch sonst ist es wegen der fehlenden Eintragung von Flurstücken und Flurstücksgrenzen nicht möglich, anhand der Karte zu bestimmen, auf welche Grundstücke oder ggf. Grundstücksteilflächen sich die Veränderungssperre beziehen soll.
c) Die ungenaue Darstellung des Plangebiets in den Karten zum Aufstellungsbeschluss führt außerdem dazu, dass es bereits an einem wirksamen Aufstellungsbeschluss als Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre fehlt.
Für den Erlass einer Veränderungssperre muss die Gemeinde nach § 14 Abs. 1 BauGB einen wirksamen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst haben. Dies setzt neben der ordnungsgemäßen ortsüblichen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB) die hinreichende Bestimmtheit dieses Beschlusses in räumlicher Hinsicht voraus. Der Aufstellungsbeschluss muss den künftigen Planbereich allein oder in Verbindung mit seinen Anlagen eindeutig bestimmbar bezeichnen, denn das in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Erfordernis soll gewährleisten, dass eine Veränderungssperre nur für den Bereich erlassen wird, in dem die Gemeinde sicherungsbedürftige Planungsabsichten verfolgt (vgl. Beschluss des Senats vom 9. Juni 2016 – OVG 2 S 3.16 –, juris Rn. 14 f.; Urteil des Senats vom 2. Juli 2015 – OVG 2 A 6.15 –, juris Rn. 27). Hierfür muss eindeutig bestimmbar sein, für welches Gebiet der Bebauungsplan aufgestellt werden soll. Das ist aus den oben genannten Gründen nicht der Fall.
d) Ob die Veränderungssperre daneben auch deshalb unwirksam ist, weil die zu sichernde Planung bei Erlass der Veränderungssperre noch nicht das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung aufwies (vgl. dazu Beschlüsse des Senats vom 22. November 2016 – OVG 2 S 66.15 –, juris Rn. 10 und vom 19. Januar 2010 – OVG 2 S 69.09 –, juris Rn. 4), kann angesichts dieser bereits für sich genommen durchgreifenden Bestimmtheitsmängel offen bleiben.
Ebenso wenig kommt es im vorliegenden Verfahren entscheidungserheblich darauf an, ob ein weiterer Bestimmtheitsmangel darin liegt, dass die Veränderungssperre entgegen der Formulierung des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nur unter der Voraussetzung für unzulässig erklärt, dass sie den Zielen des Bebauungsplans widersprechen, ohne nachvollziehbar zu regeln, worin die Ziele des Bebauungsplans bestehen sollen.
Unentschieden bleiben kann außerdem, ob der Umstand, dass die Antragstellerin das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans nach Erlass des Aufstellungsbeschlusses nicht weiter betrieben hat, ausreicht, um eine unzulässige Verhinderungsplanung handelt (vgl. Urteil des Senats vom 31. Mai 2013 – OVG 2 A 9.10 –, juris Rn. 23 ff.).
e) Die nach alledem festzustellende Unwirksamkeit der Veränderungssperre vom 7. Dezember 2016 hat auch die Unwirksamkeit des Beschlusses vom 12. Dezember 2018 zur Verlängerung der Veränderungssperre um ein Jahr (§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB) zur Folge. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Verlängerung eine wirksame Veränderungssperre voraussetzt, die streitgegenständliche Veränderungssperre jedoch von Anfang an unwirksam war.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 15.000 Euro festgesetzt.
Die Wertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2, § 52 Abs. 1, Abs. 8 GKG. Entsprechend der regelmäßigen Praxis des Senats (vgl. Beschluss vom 30. Januar 2014 – OVG 2 S 63.13 –, juris Rn. 5) wird dabei im Interesse der Vorhersehbarkeit der Kostenfolgen und damit der Rechtssicherheit und Gleichbehandlung der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zugrundegelegt, der (in der Fassung von Juli 2013) für die Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan einen Streitwert von 7.500 bis 60.000 Euro (Ziff. 9.8.1) und für die Normenkontrolle von Veränderungssperre den hälftigen Wert einer Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan vorschlägt (Ziff. 9.8.4). Hiervon ausgehend erscheint hier unter Berücksichtigung der Angaben des Vertreters der Antragstellerin im Erörterungstermin zur Anzahl der durch die Veränderungssperre betroffenen Anlagen ein Betrag von 15.000 Euro angemessen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 173 VwGO
§ 709 ZPO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 1 Abs. 4 BekanntmV
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, Abs. 8 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 2639/16
1 MR 6/16
2 S 3.16
2 A 6.15
2 S 66.15
2 S 69.09
2 A 9.10
2 S 63.13