Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-20, Aktenzeichen 10 A 1224/07

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Klägerin auf der Grundlage der Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hannover vom 24. Juni 2003 nebst Ziff. 1.2. der Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen vom 24. Juni 2004 berechtigt ist, in Niedersachsen Glücksspiele im Internet anzubieten und zu betreiben, sofern die Voraussetzungen von § 2 Abs. 2 der Spielordnung für die öffentlichen Spielbanken in Niedersachsen erfüllt sind.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/10 und der Beklagte zu 9/10.
Das Urteil ist für die Klägerin hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Für den Beklagten ist das Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt an zehn Standorten in Niedersachsen Spielbanken, in denen sie das Automatenspiel, zum Teil auch das sog „klassische“ Spiel wie französisches Roulette anbietet. Mit ihrer Klage begehrt sie die gerichtliche Feststellung, dass sie auf Grund der ihr für den Spielbetrieb in Hannover erteilten Zulassung auch Glücksspiele im Internet anbieten darf. Darüber hinaus erstrebt sie die Verpflichtung des Beklagten, die Genehmigung zum Anbieten näher bestimmter Glückspiele im Internet zu erteilen. Hilfsweise begehrt sie die Verpflichtung des Beklagten, ihr eine Genehmigung zum Anbieten von Glücksspielen im Internet zu erteilen.
Nachdem 1973 durch den Erlass eines Spielbankgesetzes erstmals in Niedersachsen die Voraussetzungen für den Betrieb von Spielbanken geschaffen worden waren, erhielten verschiedene private Betreiber eine Konzession für den Betrieb von Spielbanken. Als Folge des Zusammenbruchs der für den Spielbetrieb in den Casinos Hannover und Bad Pyrmont verantwortlichen Spielbank erteilte das Land Niedersachsen 1987 der im Landesbesitz befindlichen B eine Konzession für diese Casinos. Nach dem Spielbankgesetz 1989 durften Spielbankunternehmer nur Gesellschaften in der Rechtsform des privaten Rechts sein, deren sämtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar dem Land gehörten. Nach dem Auslaufen der den privaten Betreibern erteilten Konzessionen erhielt B, die 1995 in A umbenannt wurde, auch die Konzessionen für die übrigen Spielbankstandorte.
Durch den Erlass des Spielbankgesetzes 2004 wurden mit Wirkung zum 01.01.2005 erneut die Voraussetzungen für den Betrieb privater Spielbanken geschaffen. Zeitgleich verkaufte die vollständig in Landesbesitz befindliche B, die sämtliche Geschäftsanteile an der Klägerin besaß, diese Anteile an die C.
Für den Casinospielbetrieb erhielt die Klägerin zuletzt im Juni 2003 Konzessionen, die jeweils auf die einzelnen Casinostandorte bezogen sind. Gegenstand der für den Standort Hannover unter dem 24. Juni 2003 erteilten Genehmigung ist der Betrieb von Tisch- und Automatenspielen. In der Genehmigung ist vermerkt, dass die dem Zulassungsbescheid beigefügten Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen in der Fassung vom 16. November 1999 Bestandteil des Bescheides sind und bis zum Erlass der in der Überarbeitung befindlichen neuen Nebenbestimmungen gelten. Die neuen Nebenbestimmungen sollten dann an die Stelle der alten treten.
Mit Bescheid vom 24. Juni 2004 ersetzte das - zu dieser Zeit für das Spielbankwesen zuständige - Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport die ursprünglichen Nebenbestimmungen durch eine Neufassung vom 24. Juni 2004. In dem Bescheid heißt es u.a.:
„Die Neufassung der Nebenbestimmungen gilt für sämtliche erteilten Zulassungen zum Betrieb einer Spielbank in Niedersachsen, d.h. für die Zulassung der derzeitigen Standorte ... Hannover, ... . Die neuen Nebenbestimmungen ersetzen die bisherigen Nebenbestimmungen vom 16. November 1999 und treten an deren Stelle. Sie sind ab heute Bestandteil aller Zulassungsbescheide“.
Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen in der Fassung vom 24. Juni 2004 hat folgenden Wortlaut:
„Die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtigt den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport auch über das Internet zu veranstalten. Die Voraussetzungen der aufsichtlichen Zustimmung ergeben sich aus der nach § 9 Nr. 9 NSpielbG zu erlassenden Rechtsverordnung.“
Ab 2002 intensivierte die Klägerin ihre Bemühungen, die organisatorischen und technischen Voraussetzungen für den Betrieb einer Internetspielbank zu schaffen. In diesem Zusammenhang gründete sie eine 100% Tochtergesellschaft, die D, die später in E umbenannt wurde. Da beabsichtigt war, dass die D Alleinverantwortliche für den Internetspielbetrieb sein sollte, beantragte diese unter dem 3. Dezember 2002, ihr die Konzession für eine Internet-Spielbank zu erteilen, hilfsweise, die Erteilung einer solchen Konzession zuzusichern. Mit Bescheid vom 10. Mai 2003 sicherte das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport der D zu, dass „ihr eine befristete Zulassung zum Betrieb einer Internet Spielbank in Niedersachsen erteilt werden kann, sobald die vollständigen Antragsunterlagen vorliegen und Nachweise insbesondere über die Sicherheit des Spielbetriebs und des Zahlungsverkehrs erbracht worden sind“.
Nachdem im Juni 2004 die Nebenbestimmungen in der Fassung vom 24. Juni 2004 Bestandteil der der Klägerin erteilten Konzessionen geworden waren, erklärte die D mit Schreiben vom 28. Juni 2004 gegenüber dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport:
„Nachdem nun klargestellt ist, dass bereits unserem Gesellschafter, der A - vorbehaltlich einer aufsichtlichen Zustimmung - das Recht zur Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet zusteht (vgl. Ziff 1.2 der Nebenbestimmungen), werden wir aus der uns erteilten Zusicherung keine Rechte mehr herleiten. ...“
Unter dem 26. April 2007 hat die E diese Erklärung angefochten und die Zulassung einer Internet-Spielbank beantragt. Nach Ablehnung dieses Antrages durch Bescheid des Niedersächsischen Finanzministeriums vom 29. Juni 2007 hat die E am 19. Juli 2007 Klage beim erkennenden Gericht erhoben (Az.: 10 A 3625/07), die durch Urteil vom 20. August 2007 abgewiesen wurde.
Ab 2004 intensivierte die Klägerin - wohlwollend begleitet vom Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport und später vom Niedersächsischen Finanzministerium - ihre Bemühungen, die Voraussetzungen für den Betrieb einer Internet-Spielbank zu schaffen. Unter dem 4. Oktober 2006 beantragte sie schließlich beim Niedersächsischen Finanzministerium die Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 des Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 16. Dezember 2004 sowie die Genehmigung von näher benannten Glücksspielen im Internet nach der Niedersächsischen Spielordnung. Mit Schreiben vom 2. November 2006 stellte die Klägerin klar, dass die Zulassung des Online-Glücksspiels durch eine Ergänzung der Konzession für die Spielbank Hannover erteilt werde solle.
Mit Bescheid vom 15. Februar lehnte das Niedersächsische Finanzministerium den Antrag der Klägerin, die Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 des Niedersächsischen Spielbankengesetzes zu erteilen, ab. Der Antrag auf Genehmigung von näher spezifizierten Glücksspielen im Internet nach den Maßgaben der Niedersächsischen Spielordnung wurde nicht beschieden, da die beantragten Glücksspiele ohne eine Zulassung für das Internetspiel nicht betrieben werden könnten. Zur Begründung führt der Beklagte u.a. aus: Die Zulassung von Glücksspielen im Internet nach § 2 Abs. 1 S. 2 NSpielbG sei zwar grundsätzlich zulässig. Auf die Zulassung eines solchen Angebots bestehe jedoch kein Anspruch, wie sich aus § 2 Abs. 2 S. 2 NSpielbG ergebe. Er könne der Klägerin die von ihr beantragte Genehmigung nicht erteilen, da damit eine Ausweitung des Spielangebots im Sinne des Absatzes 160 des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu Sportwetten vom 28. März 2006, das auch für das Spielbankenrecht in Niedersachsen Geltung beanspruche, verbunden sei. Der Betrieb eines Spielcasinos im Internet eröffne einen bisher - jedenfalls in Niedersachsen - nicht genutzten Vertriebsweg. Durch die Nutzung dieses Vertriebsweges würden u.a. Teile der Bevölkerung, die bisher z.B. aus Gründen der mangelnden Mobilität nicht am Glücksspiel in Spielbanken teilgenommen hätten, die Möglichkeit erhalten zu spielen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des Bescheides Bezug genommen.
Die Klägerin hat am 5. März 2007 Klage erhoben und am 18. Mai 2007 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht (Az.: 10 B 2715/07). Zur Begründung ihrer Klage macht sie geltend, sie sei auf Grundlage der ihr bereits erteilten Zulassung zum Betrieb einer Spielbank und von Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen zu dieser Zulassung zum Anbieten von Glücksspielen im Internet berechtigt, ohne dass es hierfür einer gesonderten Genehmigung durch den Beklagten bedürfe. Lediglich hinsichtlich der einzelnen Spiele, die im Internet angeboten werden sollten, sei eine Genehmigung erforderlich. Auf die Erteilung dieser Genehmigung habe sie einen Anspruch, da sämtliche hierfür nach der Niedersächsischen Spielordnung erforderlichen Voraussetzungen erfüllt seien. Hilfsweise macht die Klägerin geltend, dass sie jedenfalls einen Anspruch auf die Erteilung der Genehmigung für den Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 des Niedersächsischen Spielbankengesetzes habe. Das in dieser Norm dem Beklagten eingeräumte Ermessen sei auf Null reduziert, so dass nur die Erteilung der Genehmigung eine rechtmäßige Entscheidung sei.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass sie auf der Grundlage der Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hannover vom 24. Juni 2003 nebst Ziffer 1.2 der Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen vom 24. Juni 2004 berechtigt ist, in Niedersachsen Glücksspiele im Internet anzubieten und zu betreiben, sofern die Voraussetzungen von § 2 Abs. 2 der Spielordnung für die öffentlichen Spielbanken in Niedersachsen (NSpielO) vom 13. April 1992 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. Juni 2005 erfüllt sind,
2. den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 15. Februar 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die am 4. Oktober 2006 beantragte Genehmigung zu den im Antrag spezifizierten Glückspielen im Internet nach den dem Antrag anliegenden Spielregeln zu erteilen,
hilfsweise,
für den Fall, dass der Feststellungsantrag und der darauf beruhende Verpflichtungsantrag keinen Erfolg haben,
den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 15. Februar 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die am 4. Oktober 2006 beantragte Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 NSpielbG sowie die Genehmigung der in der Anlage zu dem Antrag spezifizierten Glücksspiele im Internet nach den dem Antrag anliegenden Spielregeln zu erteilen,
sie über die am 4. Oktober 2006 beantragte Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 NSpielbG sowie über die beantragte Genehmigung der in der Anlage zu dem Antrag spezifizierten Glücksspiele im Internet nach den dem Antrag anliegenden Spielregeln unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Er macht geltend, dass für den Hauptantrag zu 2. das Rechtschutzbedürfnis fehle. Die Klägerin strebe mit dem Antrag die Genehmigung diverser Spiele an. Diese seien aber in dem von der Klägerin angegriffenen Bescheid nicht abgelehnt worden, da sich eine Entscheidung über die Anträge durch die Ablehnung des Antrags auf Erweiterung der Spielbankzulassung für die Spielbank Hannover erübrigt habe. Sofern man das Angebot von Glücksspiel im Internet grundsätzlich für zulässig halte, seien die von der Klägerin näher benannten und mit der „Priorität I“ eingestuften Spiele genehmigungsfähig. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen für die Zulassung von öffentlichen Spielbanken vom 24. Juni 2003 sei anlässlich einer zum damaligen Zeitpunkt länger geplanten redaktionellen Klarstellung aufgenommen worden. Durch § 9 S. 2 Nr. 9 NSpielbG in der Fassung des Spielbankgesetzes vom 14. Dezember 2001 sei eine Ausweitung der Verordnungsermächtigung erfolgt; Spielbankangebote im Internet seien ausdrücklich zugelassen worden. Mangels eines gesonderten Genehmigungsvorbehalts habe das Gesetz nach dem damaligen Stand vorgesehen, dass mit der Zulassung einer Spielbank gleichzeitig auch die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet erlaubt werde. Daneben sei, wie sich aus § 3 Abs. 1 S. 3 NSpielbG 2001 ergebe, eine isolierte, von einem sonstigen Spielbankbetrieb unabhängige Internet-Spielbank zulässig gewesen. Zum Zeitpunkt der Abänderung der Nebenbestimmungen habe diese Rechtlage weitergegolten. Die Rechtslage habe sich jedoch in Bezug auf die Zulassung von Internet-Spielen durch das Inkrafttreten des Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 16. Dezember 2004 deutlich geändert. In § 2 Abs. 1 S. 2 NSpielbG 2004 sei nunmehr geregelt, dass die Erlaubnis zum Spiel im Internet nur als Teil einer Spielbankzulassung erteilt werden könne. Sie könne damit in der Zulassung selbst oder durch Änderung der Zulassung erteilt werden. Die Genehmigung werde damit nicht durch Gesetz, sondern durch Verwaltungsakt erteilt. Etwas anderes könne auch Ziff 1.2 der Nebenbestimmungen nicht entnommen werden. Diese sage nichts über die Erteilung der Erlaubnis aus, sondern setze die von Gesetzes wegen bestehende Erlaubnis voraus. Hätte man mit in Kraft treten der neuen Nebenbestimmungen tatsächlich die Erweiterung der Erlaubnis der Klägerin regeln wollen, so hätte sich zumindest in dem Begleitschreiben an die Klägerin ein Hinweis befunden. Im Übrigen habe die Klägerin selbst mit ihrem Antrag vom 4. Oktober 2006 eingestanden, dass die Änderung der Nebenbestimmungen nicht als Erteilung der Zulassung des Internet-Spiels angesehen werden könne; andernfalls wäre der Antrag entbehrlich gewesen. Die Klägerin habe mit Schreiben vom 11. Januar 2006 zudem selbst beantragt, Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen aufzuheben, weil sie diesen Teil der Nebenbestimmungen für entbehrlich halte. Dies belege, dass sie nicht, wie vorgetragen, stets der Auffassung gewesen sei, Ziff. 1.2 beinhalte eine Genehmigung. Das Internet-Spiel der Klägerin stelle eine unzulässige Erweiterung des Wettangebots im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dar. Das beabsichtigte Spielangebot sei neu, die Spielentscheidung werde durch eine direkt mit dem Internet verbundene Datenverarbeitungsanlage gefällt.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 10 A 1224/07, 10 B 2715/07 und 10 A 3625/07 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sämtliche Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg.
Der Hauptantrag zu 1. ist zulässig und begründet.
Die in § 43 VwGO genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage liegen in Bezug auf das mit dem Hauptantrag zu 1. geltend gemachte Feststellungsbegehren vor.
Die Klägerin will mit ihrer Klage das Bestehen eines Rechtsverhältnisses feststellen lassen. Unter dem Aspekt der Klärung eines Rechtsverhältnisses kann eine Feststellungsklage nur dann erhoben werden, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Sie dient der gerichtlichen Klärung der rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander ergeben (BVerwGE 14, 235 <236>).
Die Klägerin ist der Ansicht, ihr sei das Anbieten von Glücksspielen im Internet bereits auf Grund der für den Betrieb der Spielbank in Hannover erteilten Zulassung gestattet. Demgegenüber geht der Beklagte davon aus, dass die Klägerin für das von ihr beabsichtigte Spielangebot eine weitere, ihr bisher nicht erteilte Zulassung benötigt. Die Klärung dieser unterschiedlichen Rechtspositionen ist nur im Rahmen einer Feststellungsklage möglich, für die angesichts der von der Klägerin beabsichtigten Aufnahme des Spielbetriebs in unmittelbarer Zukunft auch ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung zu bejahen ist. Da die Klägerin sich einer Rechtsposition berühmt und die Erforderlichkeit einer weiteren Genehmigung verneint, steht ihrem Feststellungsbegehren auch nicht der sich aus § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergebende Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Verpflichtungsklage entgegen.
Der Hauptantrag zu 1. ist auch begründet.
Die der Klägerin erteilte Zulassung zum Betrieb einer öffentlichen Spielbank für Tisch- und Automatenspiele in Hannover umfasst auch die Genehmigung zum Anbieten von Glücksspielen im Internet.
Dies folgt zum Einen aus der Konzession vom 24. Juni 2004 in Verbindung mit der für ihre Erteilung maßgeblichen Gesetzesgrundlage.
Der Zulassungsbescheid vom 24. Juni 2003 verhält sich nicht ausdrücklich zur Zulassung eines Internet-Spielangebots, sondern spricht nur (ortsgebundene) Tisch- und Automatenspiele an. Gleichwohl beinhaltet er auch die Genehmigung von Glücksspielangeboten im Internet.
Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 24. Juni 2003 ist das Niedersächsische Spielbankgesetz vom 10. November 1989 (Nds. GVBl. S. 375) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Spielbankgesetzes vom 14. Dezember 2001 (Nds. GVBl. S. 756) - NSpielbG 2001 - . Während das Niedersächsische Spielbankgesetz vom 10. November 1989 keine Regelungen zum Internetspiel enthielt, wurden durch das Änderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 Spielangebote per Internet ausdrücklich zugelassen. Maßgebend hierfür war die Erkenntnis, dass sich ein Bedarf für Spielangebote im Internet entwickelt hatte, für die ein rechtlicher Rahmen geschaffen werden musste, damit das Glücksspiel auch in diesem Bereich kanalisiert werden kann. Dementsprechend wurde die Verordnungsermächtigung dahingehend ergänzt, dass in der Spielordnung auch bestimmt werden kann, welche besonderen Anforderungen bei Spielen im Internet zu erfüllen sind (§ 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG 2001). In der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktion der SPD vom 1. Juni 2001 (LT-Drs. 14/2543), der schließlich zum Gesetzesbeschluss führte, heißt es hierzu (Seite 8):
„ Das Internet wird zunehmend für diverse Geschäftsbereiche genutzt. So ist dort auch eine Ausbreitung von Glücksspielangeboten zu beobachten. Dieser Entwicklung muss das Spielbankrecht Rechnung tragen, um das Bedürfnis nach derartigen neuen Spielangeboten in geordnete Bahnen lenken zu können. Das im Jahr 1989 verabschiedete Spielbankgesetz und folglich die Spielordnung gehen noch davon aus, dass Spielbanken ihre Glücksspiele nur innerhalb ihrer Räumlichkeiten veranstalten dürfen. Mit der Ausweitung der Verordnungsermächtigung durch die neue Nr. 9 in § 9 Satz 2 werden in Niedersachsen auch Spielbankangebote per Internet ausdrücklich gesetzlich zugelassen. Detaillierte Regelungen können auf dieser Grundlage in der Spielordnung geschaffen werden. Dazu gehört z.B. die Art der zulässigen Glücksspiele. In Betracht kommen etwa Live-Übertragungen von Glücksspielen aus bestimmten Spielbanken oder aber speziell für das Internet kreierte virtuelle Spiele. Außerdem sind die Anforderungen an die Sicherung des Zahlungsverkehrs und des Jugendschutzes sowie Vorkehrungen zum Schutz des zwischen den Bundesländern geltenden so genannten Regionalprinzips zu regeln.“
Spielangebote im Internet finden im Änderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 aber nicht nur durch die Erweiterung der Verordnungsermächtigung, sondern auch bei der Regelung der Spielbankabgabe Erwähnung. So wird für eine Spielbank, die ausschließlich Spiele im Internet anbietet (Internet-Spielbank), die Spielbankabgabe für das Jahr der Eröffnung des Spielbetriebs und die folgenden drei Geschäftsjahre ermäßigt (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 NSpielbG 2001). Zur Begründung der - Gesetz gewordenen - Beschlussempfehlung des Ausschusses für innere Verwaltung zu § 3 heißt es (Steno.Ber. 15/91, Seite 8865):
„Nach Absatz 1 Satz 3 soll die Spielbankabgabe für das Spiel im Internet in noch stärkerem Umfang ermäßigt werden als bei neu eröffneten Spielbanken mit konventionellem Spielangebot. Zur Zeit existiert zwar noch keine Internetspielbank, das niedersächsische Spielbankunternehmen ist jedoch bestrebt, ein solches Spielangebot - das sogenannte Onlinegaming - zu entwickeln. Es ist damit zu rechnen, das die Rentabilität einer Internetspielbank bei Anwendung der sonst geltenden Abgabesätze zumindest in der Anlaufphase nicht gewährleistet wäre.“
Nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 2001 waren Spielangebote im Internet daher sowohl im Rahmen einer reinen Internet-Spielbank wie auch als weiteres Geschäftsfeld einer ansonsten ortsgebundenen Spielbank, die Tisch- und/oder Automatenspiele anbietet, zulässig. Bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 1. September 2001 gab es in Niedersachsen keine reine Internet-Spielbank. Der Betrieb einer solchen Spielbank bedurfte der Zulassung durch das Ministerium für Inneres und Sport. Da das Spielangebot im Internet nach den ursprünglichen Planungen der Klägerin im Rahmen einer von ihrer Tochterfirma D betriebenen reinen Internet-Spielbank verantwortet werden sollte, war es konsequent, hierfür unter dem 3. Dezember 2002 eine Genehmigung zu beantragen. Spielangebote im Internet im Zusammenhang mit einer ortsgebundenen Spielbank bedurften hingegen nach der Gesetzessystematik keiner besonderen Zulassung. Die Zulassung zum Betrieb einer sogenannten konventionellen Spielbank beinhaltete - auch nach der vom Beklagten im Klageverfahren vertretenen Auffassung - nach dem im Änderungsgesetz zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers vielmehr auch die Berechtigung, Spiele im Internet anzubieten. Erforderlich war aber eine auf § 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG 2001 beruhende, die Besonderheiten von Spielangeboten im Internet berücksichtigende Ergänzung der Spielordnung. Seit dem diese durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 22. Juni 2005 (Nds. GVBl. S. 193) mit Wirkung vom 1. Juli 2005 erfolgt ist, kann die Klägerin die in § 2 Absatz 1 Satz 1 der Spielordnung genannten Spiele - vorbehaltlich der nach § 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielO erforderlichen Genehmigung der Spielregeln - auch im Internet anbieten, soweit sie sicherstellt, dass die in § 2 Abs. 2 Satz 1 NSpielO aufgeführten Anforderungen erfüllt werden. Auf Verlangen der Aufsichtsbehörde ist sie verpflichtet, Nachweise über die Sicherstellung der Maßnahmen nach § 2 Abs. 2 Satz 1 NSpielO vorzulegen. Ob die Aufsichtsbehörde darüber hinaus - etwa durch Nebenbestimmungen - Regelungen im Hinblick auf die Spielangebote im Internet treffen darf, bedarf hier keiner Entscheidung, dürfte aber im Hinblick auf § 1 Abs. 1 Nds.VwVfG, § 36 Abs. 2 VwVfG zu bejahen sein, da auf die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank weder nach der früheren noch nach der jetzigen Rechtslage ein Rechtsanspruch besteht. Andere als die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 NSpielO genannten Glücksspiele dürfen allerdings nur nach vorheriger Genehmigung der Aufsichtsbehörde im Internet angeboten werden.
Die Berechtigung, ohne weitere Zulassung Spiele im Internet anzubieten, ergibt sich darüber hinaus eigenständig auch aus Ziff. 1.2 der „Nebenbestimmungen für die Zulassung zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Niedersachsen“ vom 24. Juni 2004 - Nebenbestimmungen 2004 - , die folgenden Wortlaut hat:
„Die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtigt den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport auch über das Internet zu veranstalten. Die Voraussetzungen der aufsichtlichen Zustimmung ergeben sich Ministerium aus der nach § 9 Nr. 9 NSpielbG zu erlassenden Rechtsverordnung.“
Die Nebenbestimmungen 2004 sind durch den Bescheid des Niedersächsischen für Inneres und Sport vom 24. Juni 2004 Bestandteil der jeweiligen auf die einzelnen Spielbankstandorte bezogenen Zulassungsbescheide geworden. Wie die einzelnen Bestandteile der Nebenbestimmungen 2004 rechtlich zu qualifizieren sind, bedarf keiner Entscheidung. Maßgeblich ist hier allein, dass es sich bei Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 um die nach außen gerichtete, rechtlich verbindliche Regelung eines Einzelfalles im Sinne von § 35 VwVfG handelt.
Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördliches Handeln einen Verwaltungsakt darstellt, ist nicht das, was die Behörde gewollt oder sich vorgestellt hat, sondern der objektive Sinngehalt, d.h., wie der Adressat unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung usw. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung entsprechend §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, Rdnr. 18 zu § 35 mit zahlreichen Nachweisen).
Ein Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG liegt demnach vor, wenn die Erklärung der Behörde ihrem objektiven Sinngehalt nach auf eine unmittelbare, für den Betroffenen verbindliche Regelung von Rechten und Pflichten gerichtet ist. Mit der Bestandskraft fähiger Wirkung müssen unmittelbar subjektive Rechte des Betroffenen begründet, aufgehoben, abgeändert oder verbindlich festgestellt werden oder es muss die Begründung, Aufhebung, Abänderung oder Feststellung unmittelbar verbindlich abgelehnt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rdnr. 47 zu § 35 mit zahlreichen Nachweisen).
Nach diesen Vorgaben ist die Aussage in Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004, die Zulassung zum Betrieb einer Spielbank berechtige den Zulassungsinhaber, die nach § 2 NSpielO zugelassenen Glücksspiele nach vorheriger Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport auch über das Internet zu veranstalten, als verbindliche Regelung und nicht lediglich als Hinweis auf die Rechtslage zu werten. Die Nebenbestimmungen 2004 wurden der Klägerin durch förmlichen Bescheid vom 24. Juni 2004, der gegen Empfangsbekenntnis zugestellt wurde und eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, bekannt gegeben. Schon auf Grund dieser äußeren Umstände musste die Klägerin davon ausgehen, dass durch die Nebenbestimmungen 2004 die Rechtsbeziehungen zwischen ihr und dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport verbindlich geregelt werden sollten. Zwar folgt - wie oben dargelegt - die Berechtigung des Inhabers einer Spielbankzulassung, auch Glücksspiele im Internet anzubieten, unmittelbar aus dem Spielbankgesetz 2001. Gleichwohl kann hieraus nicht der Schluss gezogen werden, Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen sei als bloßer Hinweis auf diese Rechtslage zu verstehen. Denn die Einbeziehung des Internetangebots in den Umfang der Spielbankkonzession lässt sich nicht ohne weiteres den gesetzlichen Regelungen entnehmen. Diese bedürfen vielmehr der Auslegung unter Heranziehung der Gesetzesmaterialien. Da die der Klägerin unter dem 24. Juni 2003 erteilten Konzessionen lediglich das Tisch- und Automatenspiel erwähnten und keinerlei Hinweis auf die Zulässigkeit des Internetspiels enthielten, die Klägerin aber andererseits ein offensichtliches und herausragendes Interesse daran hatte, Rechtssicherheit in Bezug auf die grundsätzliche Zulässigkeit eines Spielangebots im Internet zu erlangen, musste sie die in Ziff. 1.2. der Nebenbestimmungen 2004 getroffene Aussage als verbindliche Klarstellung der Rechtslage verstehen. Tatsächlich führte die Neuregelung der Nebenbestimmungen im Übrigen dazu, dass die D mit Schreiben vom 28. Juni 2004 dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport mitteilte, sie werde aus der ihr erteilten Zusicherung vom 10. Juni 2003 keine Rechte mehr herleiten, „nachdem nun klargestellt ist, dass bereits unserem Gesellschafter, der A - vorbehaltlich einer aufsichtlichen Zustimmung - das Rechts zur Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet zusteht (vgl. Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen)“.
Da für die Unterscheidung zwischen einer Regelung und einem bloßen Hinweis auf die Rechtslage der objektive Erklärungsgehalt maßgebend ist, kommt es auf die von der Klägerin in ihrem Schreiben an das Niedersächsische Finanzministerium vom 11. Januar 2006 geäußerte Auffassung, Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 sei entbehrlich, da der dort geregelte Sachverhalt schon im Niedersächsischen Spielbankgesetz niedergeschrieben sei, nicht an.
Der in Ziff. 1.2 der Nebenbestimmungen 2004 enthaltene Vorbehalt der Zustimmung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport bezieht sich nach Wortlaut und Regelungszusammenhang ersichtlich nicht auf die grundsätzliche Zulassung eines Spielangebots im Internet, sondern soll sicherstellen, dass die konkreten Spielangebote den Anforderungen der - zum damaligen Zeitpunkt noch zu erlassenden - Rechtsverordnung nach § 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG 2001 entsprechen.
War die Klägerin somit unter der Geltung des Spielbankgesetzes 2001 zu Spielangeboten im Internet berechtigt, hat sich hieran durch das Inkrafttreten des Niedersächsischen Spielbankengesetzes vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 605) - NSpielbG 2004 - zum 1. Januar 2005 nichts geändert. Zwar regelt nunmehr § 2 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG 2004, dass durch die Spielbankzulassung (auch) bestimmt wird, welche Spiele in der Spielbank veranstaltet werden dürfen. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 kann die Zulassung auch Spiele im Internet erlauben. Die hiermit verbundene Änderung der Rechtslage findet aber nur Anwendung auf Spielbankzulassungen, die unter der Geltung des Spielbankengesetzes 2004 erteilt werden. Ist, wie im Falle der Klägerin, die Zulassung vor dem 1. Januar 2005 erteilt worden, gilt diese gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG 2004 fort und wird auf Antrag einmalig um zehn Jahre verlängert (§ 14 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004). Da eine abweichende gesetzliche Regelung nicht erfolgt ist, gilt die Zulassung mit dem Inhalt fort, den sie bei Inkrafttreten des Spielbankengesetzes 2004 hatte. Dass diese an Wortlaut und Systematik des Spielbankengesetzes 2004 orientierte und das Bestandsschutzinteresse des Zulassungsinhabers berücksichtigende Auslegung auch dem Willen des Gesetzgebers entspricht, wird durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. So heißt es im Allgemeinen Teil der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU und der FDP (LT-Drs. 15/1276, Seite 8), der später zum Gesetzesbeschluss führte:
„Die auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts mit einer Laufzeit bis zum Jahr 2014 ergangenen Zulassungen gelten fort.“
Zur Begründung der in § 13 des Entwurfs (§ 14 des Gesetzes) enthaltenen Übergangsregelung wird u.a. ausgeführt (LT-Drs. 15/1276, Seite 18):
„Diese Regelung stellt sicher, dass die bisher erteilten Zulassungen mit dem bisherigen Inhalt weiterhin Gültigkeit besitzen und dieses Gesetz auf die bisher erteilten Zulassungen Anwendung findet.“
Ist die Klägerin sonach ohne besondere weitere Zulassung grundsätzlich berechtigt, Glücksspiele im Internet zu veranstalten, geht der Bescheid des Niedersächsischen Finanzministeriums vom 2007 ins Leere, soweit mit ihm der Antrag der Klägerin auf Genehmigung zum Betrieb von Glücksspielen im Internet gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG 2004 abgelehnt worden ist.
Der Hauptantrag zu 2., mit dem die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die am 4. Oktober 2006 beantragte Genehmigung zu den im Antrag spezifizierten Glücksspielen im Internet zu erteilen, ist unzulässig.
Die Klägerin hat kein Rechtsschutzinteresse an diesem Teil ihres Klagebegehrens.
Das Niedersächsische Finanzministerium hat zwar bisher die von der Klägerin beantragte Genehmigung nicht erteilt. Eine Entscheidung ist aber, wie dem Bescheid vom 15. Februar 2007 zu entnehmen ist, bisher lediglich deshalb unterblieben, weil die beantragten Glücksspiele ohne eine Zulassung für das Internetspiel nicht betrieben werden können und das Finanzministerium der Auffassung ist, dass die Klägerin eine solche Zulassung nicht besitzt und auch nicht erhalten kann. Die Genehmigungsfähigkeit der Spiele stellt das Finanzministerium, nachdem die Klägerin ihren Antrag nachgebessert hat, nicht in Frage. So hat das Ministerium unter dem 9. August die Genehmigung für den Betrieb von 32 Spielen für das sogenannte CyberGame im Intranet über Computerterminals, die in der Spielbank Hittfeld aufgestellt sind, erteilt. Die Beteiligten stimmen darin überein, dass das CyberGame funktionell identisch mit einer Internet-Spielbank ist. Dem entsprechend hat das Niedersächsische Finanzministerium im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 15. August 2007 erklärt:
„Insofern sehe ich für diese Spiele auch die Genehmigungsfähigkeit für das Internet als gegeben an, sofern man das Internetangebot als solches als genehmigungsfähig ansehen will.“
Darüber hinaus haben die Terminsvertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 20. August 2007 klargestellt, dass die Genehmigung für die von der Klägerin gegenwärtig beabsichtigten Spiele erteilt werden wird, sobald die Berechtigung der Klägerin zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet rechtskräftig festgestellt ist. Unter diesen Umständen bedarf die Klägerin für die Erreichung ihres Rechtsschutzziels keiner gerichtlichen Hilfe.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt den Umfang des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 709 S. 1 und S. 2, § 711 ZPO.
Gründe, die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen, sind nicht ersichtlich. Eine Rechtssache hat dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, da die Entscheidung des Rechtsstreits von der Auslegung inzwischen außer Kraft getretener Vorschriften des Spielbankgesetzes 2001 und der lediglich die Klägerin betreffenden Übergangsvorschrift des § 14 Spielbankengesetz 2004 abhängt. Dass die Entscheidung der Kammer von einer Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), ist nicht erkennbar.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 157, 133 BGB
§ 2 NSpielO
§ 43 VwGO
§ 35 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 9 Nr. 9 NSpielbG
§ 2 Abs. 1 S. 2 NSpielbG
§ 2 Abs. 2 S. 2 NSpielbG
§ 2 Abs. 1 S. 1 NSpielbG
§ 9 S. 2 Nr. 9 NSpielbG
§ 3 Abs. 1 S. 3 NSpielbG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 9 Satz 2 Nr. 9 NSpielbG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 NSpielbG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSpielO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 NSpielO
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 NSpielO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 NSpielbG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 NSpielbG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 2 Abs. 2 der Spielordnung
§ 2 Absatz 1 Satz 1 der Spielordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 14, 235
10 A 3625/07
10 B 2715/07
10 A 1224/07