Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-29, Aktenzeichen 5 S 533/17

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
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Der Antrag ist zulässig (dazu unter 1.), aber unbegründet (dazu unter 2.).
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1. Der Antrag ist zulässig.
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a) Er ist gemäß § 47 Abs. 6 und Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragstellerin verfügt ferner über die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Nach dieser Bestimmung kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift den Antrag stellen. Diese Voraussetzungen liegen vor, denn es erscheint möglich und nicht von vornherein unter allen rechtlichen Gesichtspunkten ausgeschlossen (vgl. zu diesem Maßstab VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 6.10.1998 - 1 S 2272/97 - ESVGH 49, 66; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.3.2010 - 3 K 319/09 - juris), dass die Antragstellerin durch die Anwendung der zur Überprüfung gestellten Sondernutzungssatzung der Antragsgegnerin in eigenen Rechten verletzt wird. Dies ergibt sich anschaulich aus der Ablehnung des von der Antragstellerin gestellten Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von sechs Tischen und 24 Stühlen durch den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8.3.2017, der die Ablehnung auf § 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung stützt.
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b) Für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, der auf die Außervollzugsetzung der angegriffenen Sondernutzungssatzung insgesamt gerichtet ist, besteht kein Rechtsschutzinteresse (dazu unter aa)). Es besteht vielmehr nur insoweit, als der Antrag überhaupt geeignet ist, die Rechtsstellung der Antragstellerin zu verbessern (dazu unter bb)).
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aa) Die Antragstellerin verfügt nicht über ein Rechtsschutzinteresse für ihren Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO, soweit sie mit diesem Antrag die Außervollzugsetzung der angegriffenen Sondernutzungssatzung insgesamt begehrt. Die Antragstellerin stellt insoweit zwar zunächst zutreffend heraus, dass das Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz dient, sondern zugleich ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle darstellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.9.1983 - 4 N 1.83 - BVerwGE 68, 12 und vom 28.8.1987 - 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85). Anders als die Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Erklärung einer Rechtsvorschrift für unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO eine Verletzung eigener Rechte daher nicht voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.4.2008 - 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100). Dennoch muss – als allgemeine Sachurteilsvoraussetzung – für die mit dem Normenkontrollantrag begehrte Entscheidung ein Rechtsschutzinteresse bestehen. Dieses fehlt, wenn die Antragstellerin dadurch, dass die angegriffene Norm entsprechend ihrem Antrag für nichtig erklärt wird, ihre Rechtsstellung (aktuell) nicht verbessern kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1980 - 6 C 139.80 - BVerwGE 61, 246, Beschluss vom 28.8.1987 - 4 N 3.86 - NJW 1988, 839, und vom 18.7.1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225, m. w. N.). So kann ein Normenkontrollantrag trotz Darlegung einer möglichen Rechtsverletzung ausnahmsweise mit der Folge der (teilweisen) Unzulässigkeit zu weit greifen, wenn der Antragsteller auch solche seine Rechtsstellung nicht berührenden Teile einer Satzung miteinbezieht, die sich schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und auch für den Antragsteller erkennbar als abtrennbare Teile einer unter dem Dach einer einheitlichen Satzung zusammengefassten Gesamtregelung darstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.4.2008, a. a. O.). Nichts anderes kann für den vorliegenden Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gelten. Denn vermag der Normenkontrollantrag in der Hauptsache in Ermangelung eines Rechtsschutzinteresses nicht zum Erfolg zu gelangen und unterbleibt daher aus prozessualen Gründen ein gerichtlicher Ausspruch zur (Un-)Wirksamkeit der angegriffenen Satzungsbestimmung, so ist der Antragstellerin auch kein Interesse an der Außervollzugsetzung dieser Satzungsnorm im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens zuzubilligen. Andernfalls würde die Antragstellerin im Verfahren über den Erlass einer einstweiligen Anordnung mehr erlangen, als sie im Hauptsacheverfahren erstreiten könnte.
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Gemessen an diesen Grundsätzen berühren die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen §§ 29, 30 Sondernutzungssatzung (dazu unter (1)) und §§ 13-17 sowie §§ 20-28 Sondernutzungssatzung (dazu unter (2)), die sich schon bei vorläufiger Prüfung offensichtlich und auch für die Antragstellerin erkennbar als abtrennbare Teile der Sondernutzungssatzung darstellen, die Rechtsposition der Antragstellerin nicht, so dass auch kein Interesse an der vorläufigen Suspendierung dieser Vorschriften anzuerkennen ist.
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(1) Die Antragstellerin begehrt die einstweilige Außervollzugsetzung der gesamten Sondernutzungssatzung unter dem Blickwinkel eines Verstoßes der §§ 29, 30 Sondernutzungssatzung gegen das Gebot der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit sowie wegen Verstoßes gegen das Verbot der Rückwirkung. § 29 der Sondernutzungssatzung enthält eine Übergangsbestimmung, die Anträge betrifft, die vor dem 1.1.2016 gestellt wurden und bei denen die Sondernutzung im Jahr 2015 ausgeübt werden soll (§ 29 Abs. 1), und Anträge, die vor dem 1.1.2016 gestellt wurden und bei denen die Sondernutzung auch oder ausschließlich im Jahr 2016 oder später ausgeübt werden soll (§ 29 Abs. 2). § 30 der Sondernutzungssatzung regelt das Inkrafttreten der Sondernutzungssatzung zum 28.10.2015. Beide Bestimmungen betreffen mithin Fälle, die offensichtlich keinerlei Bezug zur Rechtsposition der Antragstellerin (mehr) aufweisen. Wie sich aus den Behörden- und gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, steht ihr am 13.10.2016 gestellter und zwischenzeitlich abgelehnter Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Saison 2017 im Mittelpunkt der rechtlichen Auseinandersetzung. Anträge, die vor dem 1.1.2016 gestellt wurden (vgl. § 29 Sondernutzungssatzung) oder die wegen des Datums des Inkrafttretens der Sondernutzungssatzung am 28.10.2015 (vgl. § 30 Sondernutzungssatzung) einer abweichenden rechtlichen Beurteilung unterliegen könnten, stehen dagegen nicht in Rede. Die Antragstellerin wird folglich durch §§ 29, 30 Sondernutzungssatzung nicht (mehr) in ihrer Rechtsposition berührt. Hinzu kommt, dass der Angriff auf diese Bestimmungen offensichtlich nicht zur Gesamtnichtigkeit der angegriffenen Satzung führen kann, weil die Satzung - § 29 als teilnichtig hinweggedacht - für alle anderen, nicht unter diese Übergangsbestimmung fallenden Fälle anwendbar bleibt und sie im Übrigen - § 30 als teilnichtig hinweggedacht - zum Zeitpunkt ihrer Bekanntmachung in Kraft treten würde, ohne dass die Antragstellerin hieraus nachteilig betroffen wäre.
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(2) Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtet auf die Außervollzugsetzung der gesamten Sondernutzungssatzung greift auch insoweit mit der Folge der teilweisen Unzulässigkeit dieses Antrags zu weit, als er auf die Suspendierung der §§ 13-17 und §§ 20-28 Sondernutzungssatzung zielt. Die Sondernutzungssatzung der Antragsgegnerin ist in mehrere Teile und Abschnitte gegliedert. Der zweite Teil dieser Satzung („Einzelne Sondernutzungen“) regelt im ersten Abschnitt die „Plakatierung auf öffentlicher Verkehrsfläche“ und im dritten Abschnitt „Werbeeinrichtungen (Warenauslagen, Werbestopper)“. Diese Satzungsbestimmungen “berühren” die Antragstellerin nicht, da es ihr in der Sache um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Außenbewirtschaftung mit sechs Tischen und 24 Stühlen gemäß ihrem Antrag vom 13.10.2016, nicht aber um die „Plakatierung auf öffentlicher Verkehrsfläche“ geht. Soweit sie über den Antrag vom 13.10.2016 hinaus eine weitere Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen einer Werbetafel und einer Warenauslage (vgl. Antrag vom 26.10.2016) gestellt hat, ist dieser Antrag positiv beschieden worden (vgl. Verfügung der Antragsgegnerin vom 7.12.2016). Der Angriff auf diese Satzungsbestimmungen (§§ 20-28 der Sondernutzungssatzung) vermag ihre Rechtsposition von daher nicht zu verbessern. Hinzu kommt, dass der Angriff auf diese Bestimmungen offensichtlich nicht zur Gesamtnichtigkeit der angegriffenen Satzung führen kann, weil die Satzung im Übrigen einen sinnvollen Regelungszusammenhang behält und nach Aktenlage davon auszugehen sein dürfte, dass sie vom Gemeinderat der Antragsgegnerin auch mit diesem eingeschränkten Inhalt beschlossen worden wäre.
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bb) Soweit die Antragstellerin die Verletzung von § 1 Abs. 1, §§ 3, 18 Abs. 3 und 5, § 19 Abs. 3 Satz 2 und § 28 der Sondernutzungssatzung mit höherrangigem Recht rügt, kann ihr ein Rechtsschutzinteresse an ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO dagegen nicht ohne weiteres abgesprochen werden.
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Zwar weist die Antragsgegnerin zu Recht darauf hin, dass bei Suspendierung der angegriffenen Sondernutzungssatzung durch den beschließenden Gerichtshof der Antragstellerin nicht zwangsläufig ein Anspruch auf die beantragte Sondernutzungserlaubnis zustünde, sondern lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG. Dies stellte aber bereits eine Verbesserung ihrer Rechtsposition dar, da somit die Ablehnung des Antrags auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis in einem gegen den Ablehnungsbescheid vom 8.3.2017 durchzuführenden Widerspruchsverfahren nicht länger auf § 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung gestützt werden könnte. Ob daneben mit einer Ablehnung des Antrags wegen einer entgegenstehenden Verwaltungspraxis zu rechnen ist, spielt für die Anerkennung eines Rechtsschutzinteresses am Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO keine Rolle.
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2. Der Antrag ist aber, soweit er zulässig ist, unbegründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Diese Voraussetzungen liegen jedoch nicht vor.
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Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 25.2.2015 - 4 VR 5.14 - ZfBR 2015, 381, und vom 16.9.2015 - 4 VR 2.15 - juris, jeweils zu Bebauungsplänen) und des beschließenden Gerichtshofs (vgl. Beschluss des Senats vom 9.8.2016 - 5 S 437/16 - juris, zu einem Bebauungsplan; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.3.2017 - 6 S 309/17 - juris, zu § 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg) sind Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind dabei die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.
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Gemessen hieran dürfte der Normenkontrollantrag in der Hauptsache nach dem bisherigem Erkenntnisstand wohl zumindest teilweise Erfolg haben (dazu unter a)). Allerdings lässt der weitere Vollzug der Satzung insoweit keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragstellerin - teilweise - günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist (dazu unter b)).
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a) Der Normenkontrollantrag dürfte in der Hauptsache nach dem bisherigen Erkenntnisstand wohl teilweise Erfolg haben.
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aa) Dabei dürfte dem Antrag in der Hauptsache in gleichem Maße das Rechtsschutzinteresse fehlen – mit der Folge der teilweisen Unzulässigkeit insoweit –, wie es im vorliegenden Verfahren der Fall ist. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden (vgl. I. 1. b) aa)).
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bb) Soweit der Normenkontrollantrag zulässig ist, dürfte er wohl teilweise begründet sein.
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(1) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürfte aber das Satzungsgebungsverfahren nicht an einem Fehler leiden.
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Zum Zwecke der Heilung etwaiger Mängel wurde die am 29.9.2015 beschlossene „Satzung der Stadt Singen (Hohentwiel) über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen vom 28.10.2015“ am 27.9.2016 erneut beschlossen. Diese Satzung wurde am 12.10.2016 öffentlich bekannt gemacht, obwohl zu diesem Zeitpunkt die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 5, § 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG in Verbindung mit § 3 Nr. 2 LRFStrGZustV erforderliche Zustimmung des Regierungspräsidiums Freiburg nicht vorlag. Nachdem das Regierungspräsidium Freiburg die im Nachgang hierzu beantragte Zustimmung erteilt hatte, hat die Antragsgegnerin die Satzung erneut am 30.11.2016 öffentlich bekannt gemacht, allerdings ohne dass der Gemeinderat die Satzung nochmals beschlossen hat. Ein derartiger Beschluss dürfte entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht erforderlich gewesen sein; vielmehr dürfte der Verfahrensverstoß durch nochmalige Bekanntmachung der Satzung, nachdem die Genehmigungsentscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg vorlag, geheilt worden sein.
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Eine Heilung setzt voraus, dass das Verfahren an rangbereiter Stelle aufgegriffen wird, also an dem Punkt, an dem sich der Mangel gezeigt hat, und (erneut) bis zu einem ordnungsgemäßen Abschluss fortgesetzt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.3.2000 - 4 BN 31.99 - NVwZ 2000, 808). Die Fortsetzung des Verfahrens beginnt an der Stelle, an der der Fehler passiert ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.3.2010 - 4 BN 42.09 - NVwZ 2010, 777; Nds. OVG, Urteil vom 27.4.2011 - 1 KN 19/09 - BRS 78 (2011) Nr. 56). Die Gemeinde muss die dem Fehler nachfolgenden Abschnitte wiederholen. Diese Voraussetzungen dürften erfüllt sein.
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Die Erteilung der Zustimmung gemäß § 3 Nr. 2 LRFStrGZustV ist ein Verfahrensschritt, der denklogisch nach Satzungsbeschluss und Ausfertigung, aber vor Bekanntmachung der Sondernutzungssatzung erfolgt. In Übereinstimmung mit den aufgezeigten Maßstäben ist daher an dem Punkt des Verfahrens anzusetzen, der fehlerhaft verlaufen ist. Dies ist die Bekanntmachung ohne das Vorliegen der erforderlichen Zustimmung. Sie war daher - wie geschehen - nachträglich einzuholen und zusammen mit der Satzung erneut bekanntzumachen. Die davor liegenden Verfahrensschritte, insbesondere die nochmalige Befassung des Gemeinderats der Antragsgegnerin, mussten dagegen zum Zwecke der Heilung nicht wiederholt werden.
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(2) Offen erscheint, ob § 1 Abs. 1 Sondernutzungssatzung insoweit gegen höherrangiges Recht verstößt, als er den Anwendungsbereich der Satzung auf Ortsdurchfahrten für Landes- und Kreisstraßen erstreckt (dazu unter (a)). Die daraus resultierende teilweise Unwirksamkeit der Bestimmung dürfte aber nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führen (dazu unter (b)).
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(a) § 1 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung erstreckt den Anwendungsbereich der gesamten in Rede stehenden Satzung neben öffentlichen Straßen, die in der Straßenbaulast der Antragsgegnerin stehen, auch auf Ortsdurchfahrten der Bundes-, Landes- und Kreisstraßen. Für die letzten beiden Fälle erscheint nach der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung offen, ob es für diese Satzungsbestimmung eine hinreichende Rechtsgrundlage gibt.
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Soweit die Satzung – wie sich aus ihrer Präambel ergibt – auf § 8 Abs. 1 FStrG gestützt ist, vermag diese Bestimmung die angegriffene Satzungsnorm nicht zu stützen. Nach § 8 Abs. 1 Satz 4 FStrG kann die Gemeinde durch Satzung bestimmte Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen von der Erlaubnis befreien und die Ausübung regeln. Diese Vorschrift stellt auf “Ortsdurchfahrten” ab. Sie werden in § 5 Abs. 4 FStrG definiert als „Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient.“ § 8 Abs. 1 Satz 4 FStrG erfasst demnach Ortsdurchfahrten von Kreis- oder Landstraßen nicht.
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Auch die Satzungsermächtigung in § 16 Abs. 7 StrG dürfte keine taugliche Rechtsgrundlage bieten. Sie bezieht sich nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut lediglich auf Gemeindestraßen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 StrG), nicht aber auf Landesstraßen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 StrG) und Kreisstraßen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG). An dieser Einteilung ändert sich auch nichts, wenn es sich bei der in Rede stehenden Straße - wie hier der ... Straße - um eine Ortsdurchfahrt im Sinne des § 8 StrG handelt. Wie Absatz 1 dieser Bestimmung klarstellt, ist „[e]ine Ortsdurchfahrt […] der Teil einer Landesstraße oder einer Kreisstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt […]“. § 1 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung kann folglich, soweit sie sich auf Landes- und Kreisstraßen bezieht, auch in § 16 Abs. 7 StrG keine rechtliche Grundlage finden.
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Offen erscheint dagegen, ob eine taugliche Satzungsermächtigung in § 4 Abs. 1 GemO in Verbindung mit § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG erblickt werden kann. Auf diese Vorschrift ist die Satzung ausweislich ihrer Präambel – auch – ausdrücklich gestützt, und es entspricht der Rechtsprechung des Senats, dass diese Satzungsermächtigung zur Anwendung gelangen kann, soweit nicht eine speziellere Satzungsermächtigungsgrundlage eingreift (vgl. Senatsurteil vom 13.11.1979 - V 263/79 - juris, Rn. 19, und vom 20.1.1994 - 5 S 695/93 - juris, Rn. 20 f.). Dies erscheint im vorliegenden Fall nicht von vornherein ausgeschlossen, da § 16 Abs. 7 StrG eine vorrangige – und insoweit abschließende – Satzungsermächtigung nur für die dort geregelten Fälle darstellen dürfte. Darüber hinaus dürfte der Antragsgegnerin aber jedenfalls, soweit es um Regelungen über die Ausübung des Ermessens bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG geht, eine Regelungsbefugnis nach § 4 Abs. 1 GemO zukommen, da sie für die Ortsdurchfahrten von Landes- und Kreisstraßen Straßenbaulastträgerin (vgl. § 43 Abs. 3 Satz 1 und 2 StrG ausgehend von einer Einwohnerzahl der Antragsgegnerin von 44.624 bei der letzten Volkszählung 2011) und damit auch insoweit zuständige Straßenbaubehörde ist (§ 50 Abs. 3 Nr. 1b) und 2b) StrG).
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(b) Diese Frage muss indes nicht weiter vertieft werden, denn selbst wenn man mit der Antragstellerin an dieser Stelle von der Unwirksamkeit dieser Satzungsbestimmung ausginge, dürfte dies nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führen.
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Die Gesamtnichtigkeit ist Folge der Nichtigkeit von Einzelregelungen, wenn diese mit der gesamten Regelung in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567, und Urteil vom 19.9.2002 - 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58, jeweils zu Bebauungsplänen; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.4.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462, zu einer kommunalen Friedhofssatzung). Dies dürfte hier nicht der Fall sein.
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Zwar ist zuzugeben, dass die Regelung über den Anwendungsbereich der Satzung in § 1 Abs. 1 letztlich für die Anwendung aller nachfolgenden Satzungsbestimmungen von Bedeutung ist. Allerdings ergibt sich hieraus noch kein “untrennbarer Zusammenhang” der Einzelregelung mit der Gesamtregelung. Denn die Unwirksamkeit einzelner Teile von § 1 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung – hier die Wörter „Landes- und Kreis(straßen)“ – belässt einen sinnvollen Teil der Satzung, da ihr ein Anwendungsbereich für Straßen, die in der Baulast der Antragsgegnerin stehen, sowie für Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen verbleibt.
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(3) § 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung dürfte nach bisherigem Erkenntnisstand wohl gegen höherrangiges Recht verstoßen (dazu unter (a)). Eine Gesamtnichtigkeit der Satzung dürfte hieraus aber nicht folgen (dazu unter (b)).
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(a) § 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung dürfte wohl gegen höherrangiges Recht verstoßen.
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Diese Satzungsregelung im Abschnitt „Außenbewirtschaftung auf öffentlicher Verkehrsfläche“ bestimmt, dass, soweit Sitzgelegenheiten beantragt werden, eine Erlaubnis nur erteilt werden kann, „wenn eine kostenlose Gästetoilette nachgewiesen wird“.
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Dieser für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Außenbewirtschaftung auf öffentlicher Verkehrsfläche erforderliche Nachweis einer kostenlosen Gästetoilette findet in § 16 Abs. 7 StrG offensichtlich keine rechtliche Grundlage. Es handelt sich bei dieser Satzungsbestimmung weder um eine Vorschrift, nach der bestimmte Sondernutzungen an Gemeindestraßen keiner Erlaubnis nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG bedürfen (vgl. § 16 Abs. 7 Satz 1 StrG), noch erlaubt sie die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ohne zeitliche Befristung oder Widerrufsmöglichkeit beziehungsweise unter Einräumung von Ersatzmöglichkeiten bei Widerruf der Erlaubnis oder Sperrung, Änderung oder Einziehung der Straße (vgl. § 16 Abs. 7 Satz 2 StrG).
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Die Satzungsbestimmung kann – für Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen – wohl auch nicht auf § 8 Abs. 1 Satz 4 FStrG gestützt werden. Abweichend vom Wortlaut des § 16 Abs. 7 StrG erlaubt diese Vorschrift zwar neben der Möglichkeit, durch Satzung bestimmte Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten von der Erlaubnis zu befreien, auch, die “Ausübung” der Sondernutzung zu regeln. § 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung betrifft aber nicht einen Fall der “Ausübung” der Sondernutzung, also das “Wie” der Benutzung der öffentlichen Verkehrsfläche, sondern die Vorschrift stellt eine Voraussetzung für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis auf, betrifft mithin also das “Ob” der Sondernutzung.
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§ 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung dürfte nach bisherigem Erkenntnisstand schließlich auch in § 4 Abs. 1 GemO i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG keine Rechtsgrundlage finden. Da die Satzungsgebung materiell Verwaltungstätigkeit darstellt, kann die Satzung nicht höhere Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis aufstellen als dies in einer, in Anwendung von § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG ausgeübten verwaltungsbehördlichen Einzelentscheidung möglich wäre. Mit anderen Worten darf die Antragsgegnerin zwar im Rahmen ihrer allgemeinen Satzungsermächtigung das ihr in § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG eröffnete Ermessen in einer Satzung regeln und so einer gleichmäßigen Ausübung zuführen. Die Satzung muss aber im gleichen Maße wie in einer behördlichen Einzelentscheidung die durch das Gesetz gezogenen Grenzen bei der Ausübung des Ermessens beachten. Entsprechend dem Zweck des § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG erfasst das Ermessensprogramm dieser Vorschrift in erster Linie nur spezifisch straßenrechtliche Erwägungen im Hinblick auf die mit der beabsichtigten Sondernutzung verbundene Beeinträchtigung des widmungsgemäßen Gemeingebrauchs. Andere Erwägungen halten sich nur dann im Rahmen des § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG, wenn sie (noch) einen sachlichen Bezug zur Straße haben; dies gilt beispielsweise für städtebauliche oder baugestalterische Aspekte (Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes), die auf einem konkreten gemeindlichen Gestaltungskonzept beruhen (vgl. Senatsurteil vom 1.8.1996 - 5 S 3300/95 - NVwZ-RR 1997, 677, und vom 17.3.2000 - 5 S 369/99 - NVwZ-RR 2001, 159; Senatsbeschluss vom 2.11.2009 - 5 S 3121/08 - NVwZ-RR 2010, 164). Ordnungs-, gewerbe- oder gaststättenrechtliche Gesichtspunkte dürften dagegen nicht hierzu gehören (vgl. Senatsbeschluss vom 14.10.1996 - 5 S 1775/96 - juris; BayVGH, Urteil vom 20.1.2004 - 8 N 02.3211 - NVwZ-RR 2004, 879 [880]).
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Gemessen daran dürfte § 18 Abs. 3 Satz 1 Sondernutzungssatzung den zulässigen gesetzlichen Rahmen zur satzungsrechtlichen Regelung der Ausübung des Ermessens bei der Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen verlassen; jedenfalls spricht nach derzeitigem Erkenntnisstand vieles dafür. Das “Abhängigmachen” der straßenfremden Nutzung in Form von bestuhlter Außenbewirtschaftung von einer kostenlosen Gästetoilette dient nach den sich aus den vorliegenden Akten ergebenden Erkenntnissen nicht – auch – dazu, straßenbezogenen Belangen, insbesondere der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs oder etwa der Vermeidung von Verunreinigungen der Straße (vgl. § 42 StrG), Rechnung zu tragen. Vielmehr geht es der Antragsgegnerin augenscheinlich nur darum, einen Mangel an öffentlich zugänglichen Toiletten auszugleichen und hierfür die Gewerbetreibenden in der Innenstadt in die Verantwortung zu nehmen (vgl. Beschlussvorlage Nr. 2015/244 der Antragsgegnerin sowie Anlagen Ast. 4 und 5). Hieran ändert auch nichts, dass die Antragsgegnerin im Zuge der neuerlichen Beschlussfassung über die Sondernutzungssatzung mit § 18 Abs. 3 der Sondernutzungssatzung nunmehr (auch) das Ziel verfolgt, der zunehmenden „Möblierung des öffentlichen Raumes“ (vgl. Beschlussvorlage der Antragsgegnerin Nr. 2016/262) entgegenzuwirken. Zwar erscheint ohne weiteres nachvollziehbar, dass die Zunahme bestuhlter Außenbewirtschaftung dazu führen kann, dass die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt wird. Allerdings lässt die Anknüpfung an das Vorhandensein einer kostenlosen Kundentoilette als Auswahlkriterium für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis den erforderlichen Bezug zur Straße vermissen. Denn auch im Rahmen des “Verteilungsermessens”, dessen Ausübung in der Satzung antizipiert wird, dürfen nicht solche Belange herangezogen werden, die überhaupt keinen Bezug zum Bestand und zur Nutzung der Straße haben, also keine straßenbezogenen Belange mehr darstellen (vgl. Senatsurteil vom 18.3.2014 - 5 S 348/13 - NVwZ-RR 2014, 539).
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(b) Dürfte nach alledem § 18 Abs. 3 Satz 1 der Sondernutzungssatzung mit höherrangigem Recht unvereinbar sein, dürfte dies nicht eine Gesamtnichtigkeit der Satzung nach sich ziehen. Denn es fehlt voraussichtlich an dem hierfür erforderlichen untrennbaren Zusammenhang zwischen Einzel- und Gesamtregelung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1991, a. a. O., und Urteil vom 19.9.2002, a. a. O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.4.2014, a. a. O.). Bei der Vorschrift des § 18 Abs. 3 Satz 1 Sondernutzungssatzung handelt es sich um eine Bestimmung innerhalb des zweiten Teils („Einzelne Sondernutzungen“) und des zweiten Abschnitts der Satzung („Außenbewirtschaftung auf öffentlicher Verkehrsfläche“). Bereits diese systematische Stellung verdeutlicht den isolierten Standort der Satzungsbestimmung innerhalb des gesamten Regelungskomplexes der Satzung. Eine - zur Gesamtnichtigkeit führende - Verknüpfung mit anderen Satzungsvorschriften ist gerade nicht zu erkennen; vielmehr verbleibt bei Teilunwirksamkeit ein sinnvoller Satzungsinhalt im Übrigen bestehen. Gründe, die Gesamtnichtigkeit anzunehmen, hat die Antragstellerin im Übrigen selbst nicht angeführt.
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(4) Ob § 18 Abs. 5 der Sondernutzungssatzung gegen höherrangiges Recht verstößt, erscheint offen (dazu unter (a)). Ungeachtet dessen dürfte eine Gesamtnichtigkeit der Satzung hieraus aber ebenfalls nicht folgen (dazu unter (b)).
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(a) § 18 Abs. 5 der Sondernutzungssatzung sieht vor, dass Gaststätten sowie Inhaber einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis gemäß § 12 Gaststättengesetz auf Antrag an den vier Adventssamstagen einen Getränkeverkaufsstand vor der Gaststätte beziehungsweise dem Betriebssitz erhalten können, wobei nur der Verkauf eigener Getränke zulässig ist.
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Diese Vorschrift dürfte weder in § 16 Abs. 7 StrG noch - bezogen auf Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen - in § 8 Abs. 1 Satz 4 FStrG eine Rechtsgrundlage finden. Ob die allgemeine Satzungsermächtigung in § 4 Abs. 1 GemO eine ausreichende gesetzliche Grundlage darstellen kann, erscheint offen. Fraglich dürfte ferner sein, ob für eine Differenzierung zwischen „Gaststätten sowie Inhaber[n] einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis gemäß § 12 Gaststättengesetz“ und sonstigen gewerblichen Straßenanliegern ein sachlicher Grund im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt, um zu rechtfertigen, dass jene keine Erlaubnis für das Errichten eines Getränkeverkaufsstands an den vier Adventssamstagen erhalten können. Schließlich erscheint zweifelhaft, ob die maßgebliche Satzungsbestimmung über den erforderlichen straßenrechtlichen Bezug verfügt.
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(b) Die Teilnichtigkeit von § 18 Abs. 5 der Sondernutzungssatzung dürfte aber ebenfalls nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führen. Denn es dürfte erneut an dem hierfür erforderlichen untrennbaren Zusammenhang zwischen Einzel- und Gesamtregelung fehlen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1991, a. a. O., und Urteil vom 19.9.2002, a. a. O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.4.2014, a. a. O.). § 18 Abs. 5 der Sondernutzungssatzung ist in vergleichbarer Weise wie § 18 Abs. 3 Satz 1 Sondernutzungssatzung eine isolierte Bestimmung, die mit den übrigen Satzungsvorschriften nicht in einem “abhängigen” Zusammenhang steht. Wird § 18 Abs. 5 der Sondernutzungssatzung als unwirksam hinweggedacht, verbleibt dennoch im Übrigen ein sinnvoller Rest satzungsrechtlicher Vorschriften. Gründe, die Gesamtnichtigkeit anzunehmen, hat die Antragstellerin schließlich selbst nicht angeführt.
42
(5) Ob § 3 der Sondernutzungssatzung gegen höherrangiges Recht verstößt, stellt sich nach der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung als offen dar (dazu unter (a)). Eine Gesamtnichtigkeit dürfte bei unterstellter Teilnichtigkeit dieser Bestimmung jedoch nicht eintreten (dazu unter (b)).
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(a) § 3 der Sondernutzungssatzung stellt Regeln für das „Erlaubnisverfahren“ auf, indem die Einhaltung von Formvorgaben für den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorgegeben werden (§ 3 Abs. 1) und Antragsteller darüber hinaus zeitliche Vorgaben zu beachten haben (§ 3 Abs. 2). Wenngleich § 8 Abs. 1 Satz 4 FStrG und § 16 Abs. 7 StrG augenscheinlich keine taugliche Rechtsgrundlage für diese Satzungsnorm sein können, so erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass § 4 Abs. 1 GemO es der Antragstellerin erlaubt, das Verwaltungsverfahren in ihrem eigenen Wirkungskreis – abweichend von der grundsätzlichen Nichtförmlichkeit (vgl. § 10 Satz 1 LVwVfG) – auszugestalten. So erscheint denkbar, dass „besondere Rechtsvorschriften“ im Sinne des § 10 Satz 1 LVwVfG auch solche satzungsrechtlicher Natur sein könnten.
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(b) Diese Frage muss indes nicht vertieft werden. Denn die Teilnichtigkeit von § 3 der Sondernutzungssatzung dürfte nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führen, da es an dem hierfür erforderlichen untrennbaren Zusammenhang zwischen Einzel- und Gesamtregelung fehlen dürfte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1991, a. a. O., und Urteil vom 19.9.2002, a. a. O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.4.2014, a. a. O.). Ähnlich wie § 1 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung stellt § 3 zwar eine zentrale Satzungsvorschrift dar, wie sich aus der systematischen Stellung im ersten Teil der Satzung („Allgemeiner Teil“) ergibt. Gleichwohl bleibt bei Hinwegdenken von § 3 der Sondernutzungssatzung ein sinnvolles Satzungsgefüge übrig. Dies gilt vor allem deshalb, weil an die Stelle der möglicherweise unwirksamen Satzungsbestimmung die gesetzliche Bestimmung des § 10 Satz 1 LVwVfG tritt und insofern keine Regelungslücke zurückbleibt. Gründe, die Gesamtnichtigkeit anzunehmen, hat die Antragstellerin im Übrigen selbst nicht angeführt.
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(6) Schließlich erscheint nach summarischer Prüfung offen, ob die Übertragung der Entscheidungszuständigkeiten in § 19 Abs. 3 Satz 2 und § 28 der Sondernutzungssatzung auf die „Straßenverkehrsbehörde“ anstelle der Straßenbaubehörde in § 8 Abs. 1 Satz 4, § 16 Abs. 7 StrG oder § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG eine taugliche Rechtsgrundlage findet oder, worauf die Antragsgegnerin abstellt, diese Zuordnung der Entscheidungskompetenz nur ein bestimmtes Amt in ihrer Organisationszuständigkeit meint, weil sie selbst insgesamt Träger der zuständigen Behörden ist. Auch insoweit dürfte aber eine etwaige Teilnichtigkeit dieser Bestimmungen nicht zu einer Gesamtnichtigkeit der Sondernutzungssatzung führen, da es erneut am erforderlichen untrennbaren Zusammenhang zwischen Einzel- und Gesamtregelung fehlen dürfte. Gründe, die Gesamtnichtigkeit anzunehmen, hat die Antragstellerin im Übrigen selbst nicht angeführt.
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b) Dürften nach alledem allenfalls einzelne Bestimmungen der Sondernutzungssatzung im Hauptsacheverfahren für unwirksam zu erklären sein, so lässt der weitere Vollzug der Satzung jedoch insoweit keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragstellerin - teilweise - günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar sind.
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aa) Zur Begründung eines schweren Nachteils beruft sich die Antragstellerin auf die besondere Dringlichkeit des Falles. So seien ihr bis einschließlich 2015 Sondernutzungserlaubnisse für eine Außenbestuhlung vor ihrer Filiale erteilt worden, während über ihren Antrag vom 13.10.2016 für die Saison 2017 noch nicht entschieden worden sei. Dieser Gesichtspunkt ist insoweit hinfällig geworden, als die Antragsgegnerin zwischenzeitlich über den Antrag der Antragstellerin vom 13.10.2016 durch Bescheid vom 8.3.2017 abschlägig entschieden hat. Dessen ungeachtet drohen der Antragstellerin auch deshalb keine gewichtigen Nachteile, weil sie auf ihren Antrag hin eine Sondernutzungserlaubnis unter anderem für das Aufstellen von fünf Stehtischen erhalten hat (vgl. Verfügung der Antragsgegnerin vom 7.12.2016). Diese fünf Stehtische dürften immerhin mindestens 20 Personen Raum für die Inanspruchnahme der Außenbewirtung bieten.
48
bb) Soweit die Antragstellerin erhebliche finanzielle Einbußen geltend macht, hat sie jene weder näher dargelegt noch glaubhaft gemacht (vgl. zur Anwendung dieser allgemeinen Grundsätze im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO: VGH Bad-Württ., Beschluss vom 13.12.1989 - 3 S 2875/89 - VBlBW 1990, 182; Nds. OVG, Beschluss vom 15.8.1983 - 6 D 7/83 - NVwZ 1984, 185; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 47, Rn. 148 m. w. N.). Darüber hinaus werden drohende finanzielle Einbußen insoweit kompensiert, als die Antragstellerin auf Grundlage der Verfügung der Antragsgegnerin vom 7.12.2016 berechtigt ist, fünf Stehtische aufzustellen.
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cc) Schließlich liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der weitere Vollzug der im Hauptsacheverfahren allenfalls für unwirksam zu erklärenden Teile der Sondernutzungssatzung für betroffene Dritter und/oder die Allgemeinheit gewichtige Nachteile begründen könnte. II.
cc) Schließlich liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der weitere Vollzug der im Hauptsacheverfahren allenfalls für unwirksam zu erklärenden Teile der Sondernutzungssatzung für betroffene Dritter und/oder die Allgemeinheit gewichtige Nachteile begründen könnte.

Entscheidungsgründe:
50
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
III.
51
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 63 Abs. 2 GKG.
52
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AGVwGO
§ 47 VwGO
§ 8 StrG
§ 42 StrG
§ 12 Gaststättengesetz
§ 47 Abs. 6 und Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG
§ 3 Nr. 2 LRFStrGZustV
§ 8 Abs. 1 FStrG
§ 8 Abs. 1 Satz 4 FStrG
§ 5 Abs. 4 FStrG
§ 16 Abs. 7 StrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 StrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 StrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG
§ 4 Abs. 1 GemO
§ 43 Abs. 3 Satz 1 und 2 StrG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 StrG
§ 16 Abs. 7 Satz 1 StrG
§ 16 Abs. 7 Satz 2 StrG
§ 10 Satz 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 68, 12
BVerwGE 78, 85
BVerwGE 131, 100
BVerwGE 61, 246
NJW 1988, 839
BVerwGE 82, 225
NVwZ 2000, 808
NVwZ 2010, 777
NVwZ 1992, 567
BVerwGE 117, 58
NVwZ-RR 1997, 677
NVwZ-RR 2001, 159
NVwZ-RR 2010, 164
NVwZ-RR 2004, 879
NVwZ-RR 2014, 539
NVwZ 1984, 185
1 S 2272/97
3 K 319/09
4 N 1.83
4 N 3.86
4 CN 1.07
6 C 139.80
4 N 3.87
4 VR 5.14
4 VR 2.15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 BN 31.99
4 BN 42.09
1 KN 19/09
5 S 695/93
4 NB 3.91
4 CN 1.02
1 S 1458/12
5 S 3300/95
5 S 369/99
5 S 3121/08
5 S 1775/96
8 N 02.32
5 S 348/13
3 S 2875/89
6 D 7/83