Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-03, Aktenzeichen 1 K 4784/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0503.1K4784.17.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Rechtsverordnung der Beklagten über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2017 in der Fassung der 1. Änderungsverordnung zur Änderung der 1. Ordnungsbehördlichen Verordnung für 2017 vom 25.11.2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Stadtteilen, Kernbereich Innenstadt, Neustadt-Süd; Deutz, Rodenkirchen, Sürth, Lindenthal, Braunsfeld, Sülz/Klettenberg, Neu-Ehrenfeld (Landmannstr.), Nippes, Longerich; Chorweiler, Porz-Mitte, Porz-Eil, Porz-Lind/Wahn/Wahnheide/ Urbach, Kalk, Rath/Heumar vom 27.03.2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Beklagten vom 29.03.2017 (Seite 119), aufzuheben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Tatbestand:
Verschiedene Interessengemeinschaften des Kölner Einzelhandels beantragten im Jahr 2016 bei der Beklagten für insgesamt 44 Sonntage, zu bestimmten Anlässen die Verkaufsstellen öffnen zu können. Die Beklagte führte ein Verfahren zur Vorbereitung einer Verordnung nach § 6 des Ladenöffnungsgesetzes NRW (LÖG NRW) durch und hörte Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die Industrie- und Handelskammer zu Köln und die Handwerkskammer zu Köln zu dem beabsichtigten Erlass einer entsprechenden Verordnung an, unter anderem auch die Klägerin.
Die Verwaltung der Beklagten fertigte die Beschlussvorlage 2297/2016 vom 11.10.2016, über die der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 17.11.2016 beriet und dann aufgrund des § 6 LÖG NRW die ordnungsbehördliche Verordnung für 2017 über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Stadtteilen, Kernbereich Innenstadt, Neustadt-Süd; Deutz, Rodenkirchen, Sürth, Lindenthal, Braunsfeld, Sülz/Klettenberg, Neu-Ehrenfeld (Landmannstraße), Nippes, Longerich, Chorweiler, Porz-Mitte, Porz-Eil, Porz-Lind/Wahn/Wahnheide/Urbach, Kalk, Rat/Heumar vom 25.11.2016 beschloss, die im Amtsblatt der Stadt Köln vom 07.12.2016 (Seite 463) veröffentlicht wurde.
Nach § 1 dieser Verordnung durften die Verkaufsstellen an genauer bezeichneten Sonntagen in den jeweiligen Stadtteilen zu bestimmten Uhrzeiten und innerhalb bestimmter, durch Straßenzüge beschriebenen Grenzlinien geöffnet werden. § 2 der Verordnung regelte, dass bestimmte Handlungen als ordnungswidrig gelten und sah entsprechende Geldbußen vor. § 3 der Verordnung regelte das In-Kraft-Treten. Im Amtsblatt wurde ergänzend auf § 7 Abs. 6 S. 1 der Gemeindeordnung NRW hingewiesen und der entsprechende Gesetzestext abgedruckt.
Nicht in die veröffentlichte Fassung der Verordnung übernommen wurde ein Termin im Januar 2017 bezüglich des Stadtteils Ossendorf. Der Termin am 08.01.2017 sollte nach den Beratungen des Rates zunächst nicht stattfinden, war jedoch aufgrund eines erfolgreichen Änderungsantrages von dem Rat der Beklagten für die Sonntagsöffnung vorgesehen. Dies wurde nicht in die veröffentlichte Fassung der Verordnung übernommen.
Die erste vorgesehene Veranstaltung sollte im Stadtteil Porz-Eil am 08.01.2017 in der Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr stattfinden. Hiergegen hat die Klägerin einen einstweiligen Rechtsschutzantrag bei dem Verwaltungsgericht Köln gestellt, dem die Kammer mit Beschluss vom 02.01.2017 (1 L 3170/16) entsprochen hat.
In der 23. Sitzung des Hauptausschusses vom 13.03.2017 wurde in der Annahme bestehender Dringlichkeit über einen Änderungsantrag und einen alternativen Änderungsantrag bezüglich der ordnungsbehördlichen Verordnung abgestimmt. Der letztlich erfolglose Änderungsantrag sah die Aufhebung der Verordnung und den an die Verwaltung gerichteten Auftrag vor, einen Verfahrensvorschlag zu erarbeiten, um ein neues Verfahren einzuleiten und letztlich eine neue Verordnung vorzubereiten.
Der im Hauptausschuss mehrheitlich beschlossene alternative Änderungsantrag sieht vor, dass eine 1. Änderungsverordnung zur Änderung der ersten ordnungsbehördlichen Verordnung für 2017 erlassen wird. Nach dessen § 1 wird die vom Rat der Stadt Köln am 25.11.2016 beschlossene 1. Ordnungsbehördliche Verordnung für 2017 über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Stadtteilen, Kernbereich Innenstadt, Neustadt-Süd, Deutz, Rodenkirchen, Sürth, Lindenthal, Braunsfeld, Sülz/Klettenberg, Neu-Ehrenfeld (Landmannstraße), Nippes, Longerich, Chorweiler, Porz-Mitte, Porz-Eil, Porz-Lind/Wahn/Wahnheide/Urbach, Kalk, Rat/Heumar aufgehoben. § 2 regelt, dass an genauer bezeichneten Sonntagen in der Zeit von jeweils 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr in sieben verschiedenen Stadtteilen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen. Die jeweilige Sonderöffnungszeit soll für Verkaufsstellen innerhalb von bestimmten, durch Straßenzüge beschriebenen Grenzlinien gelten. Die so definierten Grenzlinien sind mit den Grenzlinien identisch, die in der ursprünglichen Verordnung beschrieben worden waren. § 3 regelt, dass bestimmte Handlungen als ordnungswidrig gelten und sieht entsprechende Geldbußen vor, und § 4 der Änderungsverordnung regelt deren In-Kraft-Treten. Der Rat der Stadt Köln genehmigte in seiner Sitzung vom 04.04.2017 die im Amtsblatt vom 29.03.2017 (Seite 119) veröffentlichte Entscheidung des Hauptausschusses.
Bereits am 06.02.2017 hat die Klägerin gegen die ursprüngliche Rechtsverordnung vom 25.11.2016 Klage erhoben (1 K 1516/17), die in der mündlichen Verhandlung vom 03.05.2017 übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist.
Am 05.04.2017 hat die Klägerin gegen die Verordnung in der Fassung der ersten Änderungsverordnung Klage erhoben. Zur Begründung führt sie unter anderem aus, die Verordnung sei formell rechtswidrig, weil die Beklagte die in § 6 Abs. 4 S. 7 LÖG NRW vorgesehene Anhörung nicht durchgeführt habe. Darüber hinaus führt sie umfänglich aus, dass die Voraussetzungen für Sonntagsöffnungen nicht gegeben seien. Die Beklagte habe von dem ihr nach § 6 LÖG NRW eröffneten Gestaltungsspielraum fehlerhaft Gebrauch gemacht. Wegen der Einzelheiten wird auf die Seiten 13-27 der Klageschrift vom 06.02.2017 Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Rechtsverordnung der Beklagten über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2017 in der Fassung der 1. Änderungsverordnung zur Änderung der 1. Ordnungsbehördlichen Verordnung für 2017 vom 25.11.2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Stadtteilen, Kernbereich Innenstadt, Neustadt-Süd; Deutz, Rodenkirchen, Sürth, Lindenthal, Braunsfeld, Sülz/Klettenberg, Neu-Ehrenfeld (Landmannstr.), Nippes, Longerich; Chorweiler, Porz-Mitte, Porz-Eil, Porz-Lind/Wahn/Wahnheide/ Urbach, Kalk, Rath/Heumar vom 27.03.2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Beklagten vom 29.03.2017, aufzuheben, soweit die darin festgelegten Termine für Sonntagsöffnungen im Zeitpunkt der Entscheidung nicht in der Vergangenheit liegen oder in sonstiger Art und Weise erledigt sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht sie geltend, sie habe die ordnungsbehördliche Verordnung vom 25.11.2016 mit Beschluss vom 13.03.2017 lediglich geändert. Die ursprüngliche ordnungsbehördliche Verordnung sei bis auf sieben Sonntagsöffnungen aufgehoben worden. Grund sei, dass die Verwaltung bei diesen sieben Veranstaltungen eine realistische Möglichkeit gesehen habe, dass diese einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung standhalten. Prognostisch zögen diese Veranstaltungen eine Vielzahl von Besuchern an und seien prägend, selbst wenn Sonntagsöffnungen stattfänden. Wollte man die Änderungsverordnung als Neuerlass einer Verordnung über sieben verkaufsoffene Sonntage ansehen, habe es keiner erneuten Beteiligung der Klägerin bedurft. Das Anhörungsverfahren diene dem Zweck, dass die Interessen aller Betroffenen vor der Entscheidung der Behörde gehört werden. Das Anhörungsverfahren nach § 6 LÖG NRW sei dem Verfahren nach § 28 VwVfG NRW nachgebildet. Einer erneuten Anhörung bedürfe es daher nicht, wenn bzw. nachdem eine Anhörung bereits erfolgt sei und keine neuen entscheidungserheblichen Tatsachen hinzugetreten seien. Davon sei hier auszugehen, weil die Änderungsverordnung ausweislich ihrer Beschlussvorlage Bezug auf die ursprüngliche ordnungsbehördliche Verordnung Bezug nehme und die sieben Sonntagsöffnungen und ihre Anlässe ohne jegliche inhaltliche Änderung bereits Bestandteil der ursprünglichen Verordnung gewesen seien. Neue entscheidungserhebliche Tatsachen, zu denen die Klägerin hätte Stellung nehmen können, seien nicht enthalten gewesen. Eine erneute Anhörung sei daher nicht geboten gewesen.
In materieller Hinsicht lägen hinreichende Anlässe für die einzelnen Sonntagsöffnungen vor. Die Beklagte habe jeweils aufgrund einer nachvollziehbaren Prognose ihre Entscheidung getroffen. Die Sonntagsöffnungen seien nur genehmigt worden, soweit eine Veranstaltung einen hinreichenden Anlass geboten habe. Dies wird näher ausgeführt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte der Verfahren 1 K 1516/17 und 1 L 3170/16 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Feststellungsklage statthaft. Die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Ladenöffnungszeiten (LÖG NRW) gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- und Feiertage kann im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden,
vgl. zum einstweiligen Rechtsschutz: Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 15.08.2016, – 4 B 887/16 –, Rn. 6, juris.
Die Klägerin ist auch klagebefugt und verfügt über das erforderliche Feststellungsinteresse. Sie kann geltend machen, durch die angegriffenen Bestimmungen der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr substantiierter Vortrag aus, dass die in der Verordnung getroffenen Bestimmungen mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar seien. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend, was in gleicher Weise für die die Interessen der Klägerin schützende Verfahrensvorschrift des § 6 Abs. 4 S. 7 LÖG NRW gilt. Die Voraussetzungen für den Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 Grundgesetz (GG) i.V.m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung. Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), derart zu stärken, dass sich eine Gewerkschaft, die glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, darauf berufen kann, dass die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung nicht vorgelegen hätten und die Verordnung dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm verstoße,
vgl. im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: OVG NRW, Beschlüsse vom 10.06.2016, - 4 B 504/16 -, juris, Rn. 15 f. und vom 15.08.2016,– 4 B 887/16 –, Rn. 20, juris; VG Köln, Beschluss vom 02.01.2017, – 1 L 3170/16 –.
Die Klägerin vertritt als Gewerkschaft nach ihren Statuten im Handel tätige Arbeitnehmer und hat nach der vorgelegten eidesstattlichen Versicherung des Bezirksgeschäftsführers vom 24.11.2016 im Bezirk Köln insgesamt 4.111 im Handel beschäftigte Mitglieder.
Die Klage ist auch begründet.
Die von dem Hauptausschuss der Beklagten in seiner Sitzung vom 13.03.2017 im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung beschlossene Änderung der ursprünglichen ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen, welche der Rat der Beklagten mit Beschluss vom 04.04.2017 bestätigt hat, ist verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Der Verordnungsgeber hat die gemäß § 6 Abs. 4 S. 7 LÖG NRW zwingend vorgeschriebene Beteiligung bestimmter Kreise, zu denen unter anderem die Klägerin gehört, unterlassen. Nach dieser Vorschrift sind vor Erlass einer Rechtsverordnung zur Freigabe der Tage nach Absatz 1 die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anzuhören. Eine solche Anhörung ist vor der Entscheidung des Hauptausschusses bzw. der Bestätigung dieser Entscheidung durch den Rat der Beklagten unterblieben.
Sie war erforderlich, weil es sich bei der Beschlussfassung des Hauptausschusses in der Sitzung vom 13.03.2017 und der Genehmigung dieser Entscheidung durch den Rat in dessen Sitzung vom 04.04.2017 um den Erlass einer (neuen) Rechtsverordnung im Sinne der Vorschrift handelt. Die Beklagte hat nicht nur die ursprünglich erlassene Verordnung geändert, etwa durch die Aufhebung einzelner Teile dieser Verordnung, um die Zahl der verkaufsoffenen Sonntage auf diejenigen zu beschränken, die den rechtlichen Vorgaben der bundesgerichtlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung entsprechen. Eine solche Maßnahme wäre nach Ansicht der Kammer nicht als der Erlass einer (neuen) Rechtsverordnung anzusehen, welche zwingend eine erneute Beteiligung der in § 6 Abs. 4 S. 7 LÖG NRW genannten Kreise zur Folge hätte. Die Beklagte hat aber vielmehr die ursprüngliche Verordnung ausdrücklich aufgehoben und eine vollständig neue Verordnung formuliert, welche nunmehr nur noch sieben Anlässe an vier verschiedenen Sonntagen im Jahr 2017 vorsieht, die genaue räumliche Ausdehnung für die jeweils mögliche Öffnung von Verkaufsstellen beschreibt und darüber hinaus ordnungswidrige Handlungen benennt und das In-Kraft-Treten der Verordnung regelt. In § 1 der am 13.03.2017 beschlossenen Verordnung ist die ursprüngliche Verordnung ausdrücklich und ohne Einschränkungen aufgehoben worden. Zugleich hat die Beklagte eine neue, vollständige Regelung getroffen. Diese umfasst die genaue Festlegung der sieben fraglichen Ereignisse (§ 2), Bußgeldvorschriften (§ 3) und das In-Kraft-Treten (§ 4) der neuen Verordnung. Hätte der Verordnungsgeber lediglich eine Änderung gewollt, hätte er allein die ursprüngliche Festlegung der Sonntagsöffnungen neu regeln müssen. Tatsächlich ist die ursprüngliche Verordnung aber vollständig aufgehoben worden.
Bei der Auslegung der getroffenen Regelung hat die Kammer berücksichtigt, dass die neue Verordnung in ihrer veröffentlichten Normüberschrift als „Änderungsverordnung“ bezeichnet wird. Diese Überschrift erweckt den Eindruck, der Verordnungsgeber habe eine bestehende Verordnung geändert. Tatsächlich steht diese Bezeichnung im Widerspruch zu der tatsächlich getroffenen Maßnahme, weil die Beklagte die vermeintlich geänderte Verordnung ausdrücklich aufgehoben und eine neue Verordnung erlassen hat. Die bloße Normüberschrift als solche ändert an dem rechtlichen Charakter der getroffenen Maßnahme nichts.
Es ist auch von einer vollständigen Aufhebung der ursprünglichen Verordnung auszugehen, obwohl die Beklagte in § 2 der neuen Verordnung sieben Sonntagsöffnungen vorgesehen hat, deren Zeitpunkte sowie deren zeitliche und räumliche Ausdehnung mit den Festsetzungen in der ursprünglichen Verordnung identisch sind. Insoweit hätte der Verordnungsgeber die ursprüngliche Verordnung ändern können, indem er die Festsetzung aller übrigen Ereignisse aufhebt, so dass lediglich die fraglichen sieben Ereignisse verbleiben. Von dieser Möglichkeit hat der Verordnungsgeber jedoch keinen Gebrauch gemacht. Vielmehr hat er in § 1 der neuen Verordnung die ursprüngliche Verordnung ausdrücklich und ohne Ausnahme aufgehoben und eine vollständige neue Regelung beschlossen. Hätte der Verordnungsgeber lediglich eine Änderung der ursprünglichen Verordnung gewollt, hätte er allein die bisher geltende Festlegung der Sonntagsöffnungen neu zu regeln brauchen.
Auf die ursprünglich durchgeführte Anhörung der beteiligenden Kreise kann sich die Beklagte bei dem Beschluss einer neuen Regelung nicht mehr stützen. Das auf den Erlass einer Verordnung gerichtete Verfahren, in dem die fragliche Anhörung durchgeführt worden ist, war mit dem Beschluss vom 17.11.2016 und spätestens mit dem In-Kraft-Treten der bisherigen Verordnung abgeschlossen. Die danach beschlossene Verordnung hätte der Durchführung eines erneuten Verfahrens bedurft, weil der beschlossene Alternativentwurf als Erlass einer neuen Verordnung unter Aufhebung der zuvor beschlossenen Verordnung zu bewerten ist.
Ob die Verordnung darüber hinaus auch zu beanstanden ist, weil für die sieben verfügten Sonntagsöffnungen keine den Anforderungen entsprechenden Prognosen gemacht worden sein sollen, bedarf wegen der formellen Fehlerhaftigkeit der Verordnung keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 LÖG NRW
§ 28 VwVfG NRW
§ 7 Abs. 6 S. 1 der Gemeindeordnung
§ 6 Abs. 4 S. 7 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 des Ladenöffnungsgesetzes
§ 2 der Verordnung
§ 3 der Verordnung
§ 4 der Änderungsverordnung
§ 2), Bußgeldvorschriften (§ 3) und das In-Kraft-Treten (§ 4) der neuen Verordnung
§ 2 der neuen Verordnung
§ 1 der neuen Verordnung
Art. 140 Grundgesetz
Art. 9 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 L 3170/16
1 K 1516/17
4 B 887/16
4 B 504/16