Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-12-15, Aktenzeichen 9 A 1449/93
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:1215.9A1449.93.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin schlachtet im Schlachthof N. laufend Jungrinder.
Mit Bescheid vom 1. Februar 1991 zog der Beklagte die Klägerin u.a. für die Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Januar 1991 bei 3.285 Jungrindern (à 6,72 DM/Tier = ermäßigter Satz von 80 % bei Schlachtung von 5.000 Tieren und mehr pro Monat) zu Gebühren in Höhe von 22.075,20 DM heran.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 25. März 1991) hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht: Die in der einschlägigen Gebührensatzung des Kreises N. festgelegten Gebührensätze verstießen gegen § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz 1987 (FlHG 1987) und die dort in Bezug genommene Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend: Richtlinie 85/73/EWG) und die darauf fußende Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Denn die Gebührensätze des Kreises lägen über den EG-einschlägigen Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 1 iVm Art. 5 der Entscheidung 88/408/EWG, die für Jungrinder 2,5 ECU/Tier betrügen. Nach Ablauf der Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG (= 31. Dezember 1990) könne sich der Einzelne gegenüber dem Mitgliedstaat auf diese Pauschalsätze berufen, wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) durch Urteil vom 10. November 1992 klargestellt habe. Die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG für eine Abweichung von den Pauschalsätzen lägen nicht vor, im übrigen könne diese Entscheidung nur der Bundesgesetzgeber, nicht der Kreis durch Satzung treffen. Unter Anwendung des für den 2. September 1991 festgelegten amtlichen Umrechnungskurses (1 ECU = 2,05414 DM) hätte der Beklagte lediglich Gebühren in Höhe von 16.862,69 DM festsetzen dürfen. Die konkrete Kalkulation der Gebührensätze entspreche im übrigen nicht den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG nebst Anhang und der hierzu veröffentlichten Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989, Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 1. Februar 1991 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. März 1991 insoweit aufzuheben, als für die im vorliegenden Verfahren angefochtene Untersuchung von Jungrindern ein Betrag von mehr als 16.862,69 DM festgesetzt worden ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, aus der zitierten Entscheidung des EuGH vom 10. November 1992 ergebe sich, daß ein Mitgliedstaat seine Befugnis zur Umsetzung von Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG regionalen oder örtlichen Behörden übertragen könne. Die Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG sei demzufolge zulässigerweise durch § 24 Abs. 2 FlHG 1987 den Ländern und seitens des Landes Nordrhein-Westfalen durch das Gesetz über die Kosten der Schlachttier- und Fleischbeschau (Fleischbeschaukostengesetz) vom 24. Juni 1969, GV NW S. 449, in der Fassung des 3. Gesetzes zur Funktionalreform vom 26. Juni 1984, GV NW S. 370, den Kreisen, kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinde übertragen worden. Die Voraussetzungen für eine Abweichung nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG von den Pauschalbeträgen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG lägen vor. Denn hier wichen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt ab, der für die Berechnung der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt worden sei. Auch im übrigen habe er die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG, der Entscheidung 88/408/EWG, des § 24 FlHG 1987, des Fleischbeschaukostengesetzes und des ergänzend anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes NW beachtet und in der Gebührensatzung lediglich kostendeckende Gebührensätze festgelegt, wie sich im einzelnen aus der Gebührenkalkulation ergebe.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die einschlägigen Gebührensätze der Gebührensatzung seien nichtig, soweit darin höhere Gebühren als die Pauschalbeträge nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgelegt seien. Der Kreis habe in seiner Gebührenbedarfsberechnung höhere Verwaltungskosten angesetzt, als nach Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 88/408/EWG zulässig seien (danach nur 0,725 ECU/t Schlachtkörpergewicht). Darüber hinaus habe er die Verwaltungskosten einheitlich für jedes geschlachtete Tier angesetzt, obwohl Rinder, Jungrinder, Schweine und Schafe unterschiedliche Schlachtgewichte hätten. Dadurch seien im Verhältnis zu ausgewachsenen Rindern leichtgewichtige Tiere wie Schafe und Jungrinder übermäßig belastet worden. Auch die Personalkosten für das Verwaltungspersonal seien - ohne Rücksicht auf die unterschiedlichen Untersuchungszeiten je nach Tiergattung - für alle Tiergattungen in gleicher Höhe angesetzt worden.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wendet sich der Beklagte gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die Gebührensätze der Gebührensatzung seien unwirksam, soweit sie die Pauschalbeträge der Entscheidung 88/408/EWG überstiegen. Er wiederholt und vertieft seine Rechtsausführungen, daß die Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung 88/408/EWG durch Bundes- und Landesrecht ordnungsgemäß umgesetzt seien und speziell das Fleischbeschaukostengesetz den Kreisen nicht nur die Befugnis zur Erhebung von Gebühren durch Satzung, sondern auch zur Abweichung von den Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 1 und 4, Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG übertragen habe. Die Ermächtigung des § 1 Fleischbeschaukostengesetz zur Regelung der Gebühren durch Satzung sei auch inhaltlich hinreichend bestimmt. Insoweit unterscheide sich die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen von der Rechtslage in anderen Bundesländern, weil dort die Gebührensätze und Tatbestände durch Rechtsverordnungen festgesetzt worden seien und für eine Verordnungsermächtigung die strengeren Anforderungen des Art. 80 Grundgesetz (GG) gälten. Die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG, von den EG- Pauschalbeträgen abweichen zu dürfen, lägen nicht nur bezüglich des Kreisgebietes, sondern auch bezüglich des Gesamtgebietes der Bundesrepublik Deutschland vor, wie sich nunmehr nach Durchführung bundesweiter Erhebungen aus der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997 (Bundesanzeiger Nr. 204 vom 31. Oktober 1997) ergebe. Bei der konkreten Berechnung der Gebührensätze habe er auch die Vorgaben des Anhangs zu Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG beachtet und die Gebührensätze nur insoweit angehoben, als dies zur Kostendeckung notwendig gewesen sei.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tritt den Rechtsausführungen des Beklagten entgegen und meint, die Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung 88/408/EWG seien nicht ordnungsgemäß in das nationale Recht umgesetzt worden. Zumindest habe das Land Nordrhein-Westfalen von der ihm durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG eingeräumten Befugnis, unter den dort genannten Voraussetzungen von den EG- Pauschalbeträgen abweichen zu dürfen, bisher keinen Gebrauch gemacht und auch keine Delegationsnorm erlassen, wonach diese Befugnis auf die Kreise/Kommunen übertragen werde, immer vorausgesetzt, eine solche Delegation sei wegen der bundesweit anzuhaltenden Abweichungskriterien nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG überhaupt zulässig. Das Fleischbeschaukostengesetz sei keine entsprechende Delegationsnorm, weil es bereits gegolten habe, bevor dem Land Nordrhein-Westfalen mit dem Inkrafttreten des Fleischhygienegesetzes 1987 überhaupt die entsprechende Befugnis eingeräumt worden sei. Im übrigen sei § 1 Fleischbeschaukostengesetz als Ermächtigungsnorm zu unbestimmt. Unabhängig hiervon könne eine Delegation der Abweichungsbefugnis vom Land auf die Kreise/Kommunen auch deshalb nicht in Betracht kommen, weil - wie sich aus dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1997 ergebe - die Abweichungsbefugnis nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG auf das Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen im Gesamtstaat Bundesrepublik Deutschland abgestellt sei und es ein Unding sei, örtliche Satzungsgeber hierüber entscheiden zu lassen. Selbst wenn eine gültige Satzungsermächtigung vorläge, wären die Gebührensätze der Gebührensatzung unwirksam, weil der Beklagte sich bei der Kalkulation der Gebührensätze nicht an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG, der Entscheidung 88/408/EWG und der Protokollerklärung des Agrarrates vom 24. Januar 1989 gehalten habe.
Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der von den Parteien eingereichten Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die seitens des Beklagten zugrunde gelegte Satzung des Kreises N. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygiengesetz vom 24. Dezember 1990 (GS) ist jedenfalls bezüglich der in § 3 Abs. 1 und 2 GS für Rinder, Schafe und Ziegen festgelegten Gebührensätze unwirksam, soweit diese sich auf Schlachtungen in Schlachtbetrieben und Schlachthöfen beziehen.
Bezüglich einer Gebührenbemessung abweichend von den Pauschalsätzen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG fehlt es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung.
Zwar sieht § 1 Fleischbeschaukostengesetz vor, daß die Kreise, die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden durch Satzung die Erhebung von Gebühren regeln, soweit ihnen als Ordnungsbehörden durch die Fleischbeschauzuständigkeits- Verordnung (FlZV-NW) Aufgaben übertragen sind. Diese ursprünglich zulässige landesrechtliche Regelung zur Erhebung von Fleischbeschau - (Fleischuntersuchungs-)Gebühren seitens der Kommunen und Kreise und zur Regelung der Gebührenerhebung eigenverantwortlich durch Satzung,
vgl. hierzu Urteil des Senats vom 30. November 1989 - 9 A 2109/87 -, NWVBl. 1990, 307; dort auch zur Qualität dieser Gebühr als Verwaltungsgebühr und zur Anwendung der Gebührenvorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW,
ist jedoch jedenfalls mit Wirkung ab 1. Januar 1991 durch die bundesrechtliche Regelung des § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz (FlHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 1987, BGBl. I S. 649, teilweise - jedenfalls in bezug auf die eigenverantwortliche Gebührenbemessung seitens der kommunalen Körperschaften - unwirksam geworden. Dies ergibt sich aus folgendem:
Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art. 72 Abs. 1 GG in der bis 14. November 1994 geltenden Fassung).
Zum Zeitpunkt des Erlasses des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 hatte der Bund bezüglich einer Gebührenregelung auf diesem Gebiet nur in bezug auf Gebühren für die Einfuhruntersuchungen Gebrauch gemacht,
vgl. § 23 des damals geltenden Fleischbeschaugesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18. April 1968, BGBl. I S. 305,
so daß der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befugt war, die Gebührenerhebung für die übrigen Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene - wie im Fleischbeschaukostengesetz geschehen - zu regeln und die Kommunen zur eigenverantwortlichen Gebührenregelung durch Satzung zu ermächtigen.
Mit Erlaß des Gesetzes zur Änderung des Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398, hat der Bundesgesetzgeber - die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG in der Fassung bis 14. November 1994 (Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit) lagen vor - von der ihm zustehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, Kostenvorschriften nicht nur für Amtshandlungen bei der Untersuchung des in die Bundesrepublik Deutschland (Zollgebiet) eingehenden Fleisches, sondern für alle Amtshandlungen nach dem jetzt in Fleischhygienegesetz umbenannten Gesetz und den zur Durchführung des Gesetzes erlassenen Vorschriften zu erlassen, insbesondere also auch für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schlachtungen im Inland.
Vgl. § 23 Fleischbeschaugesetz in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. April 1986 = § 24 FlHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 1987, BGBl. I S. 649.
Die Ausübung der Bundeskompetenz bewirkt nicht nur eine Kompetenzsperre für den Landesgesetzgeber, neues Landesrecht zu erlassen, soweit die bundesrechtliche Regelung reicht, sondern führt auch dazu, daß früheres Landesrecht, soweit es mit dem späteren Bundesgesetz unvereinbar ist, außer Kraft gesetzt wird. Früheres Landesrecht bleibt nur insoweit gültig, als die nunmehr erlassenen bundesrechtlichen Vorschriften eine ausfüllbare Lücke lassen.
Vgl. Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 72 GG Rn. 5; von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 3. Aufl. 1996, Art. 72 GG Rn. 10; Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1989, Art. 72 GG Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 27. September 1992 - 8 C 9.91 -, KStZ 1993, 74.
Das Außerkrafttreten von früherem, mit späterem Bundesrecht unvereinbarem Landesrecht kann jedes Gericht feststellen, das Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich hierauf nicht.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober 1959 - 1 BvL 13/58 -, BVerfGE 10, 124 (128); Beschluß vom 6. Dezember 1983 - 2 BvL 1/82 -, BVerfGE 65, 359 (373).
Die Gebührenregelung in § 24 FlHG in der Fassung von 1987 schränkt den bis dahin unbeschränkten Spielraum des Landesgesetzgebers zur Gebührenregelung in unterschiedlicher Weise ein. Während es nach § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FlHG dem Landesgesetzgeber überlassen bleibt, die kostenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen, wobei nach § 24 Abs. 1 FlHG eine Pflicht zur Gebührenerhebung und Gebührenregelung durch Landesrecht besteht, ist die den Ländern ebenfalls eingeräumte Kompetenz zur Gebührenbemessung an bestimmte Maßgaben gebunden. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG sind die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. EG Nr. L 32 S. 14) zu bemessen.
Daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Überlassung der Kompetenzausübung für den Landesgesetzgeber mit Einschränkungen oder einzuhaltenden Vorgaben versehen kann, ist allgemein anerkannt.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Mai 1973 - 2 BvL 43,44/71 -, BVerfGE 35,65/73; BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, Agrarrecht 1997, 227; Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Art. 72 GG, Rn. 12, 13; von Münch- Kunig, a.a.O., Art. 72 GG Rn. 13, 14, 15.
Die Einschränkung bezieht sich hier auf die Beachtung einer bestimmten Richtlinie der Europäischen Gemeinschaften, der Richtlinie 85/73/EWG. Hinsichtlich einer solchen Bezugnahme ist gleichfalls anerkannt, daß der Gesetzgeber befugt ist, auf fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes Recht eines anderen Kompetenzbereiches zu verweisen, namentlich auch auf Normen und Begriffe des Rechts der Europäischen Gemeinschaften.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. Oktober 1970 - 2 BvR 618/68 -, BVerfGE 29, 198 (210) sowie Beschluß vom 1. März 1978 - 1 BvR 786, 793/70, 168/71 und 95/73 - BVerfGE 47, 285 (311); BVerwG, Urteil vom 29. August 1996, a.a.O.
Der relevante Gesamtregelungsinhalt der Norm ergibt sich in solchen Fällen aus dem Zusammenwirken beider Normen. Soll nach der Verweisungsnorm das Verweisungsobjekt in seiner jeweiligen Fassung gelten, handelt es sich um eine „dynamische" Verweisung. Soll hingegen der bei Erlaß der Verweisungsnorm oder zu einem früheren Zeitpunkt geltende Normtext, auf den verwiesen ist, maßgebend sein, liegt eine „statische" Verweisung vor. Beide Verweisungsarten sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich möglich.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März 1982 - 2 BvL 13/79 -, BVerfGE 60, 135 (155).
Wenn dem Wortlaut der Verweisungsnorm nicht zu entnehmen ist, welcher Art die in ihr enthaltene Verweisung ist, muß diese Frage durch Gesetzesauslegung beantwortet werden. Besondere Bedeutung kommt in solchen Fällen dem Sinnzusammenhang zu, in den die gesetzliche Vorschrift eingebettet ist. Der Blick ist auch auf die Entstehungsgeschichte und die Regelungsziele der Norm im Umfeld der Verweisungsnorm zu richten.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März 1982, a.a.O..
Danach enthält § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG (in der Fassung von 1987) eine „dynamische" Verweisung.
Der Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG gibt keinen eindeutigen Aufschluß darüber, ob die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer damaligen Ursprungsfassung oder in ihrer jeweiligen Fassung für die Gebührenbemessung verbindlich sein soll. Der Bundesgesetzgeber hat sich darauf beschränkt, die amtliche Überschrift der Richtlinie zu zitieren und in Klammern die Fundstelle für die Veröffentlichung der Richtlinie im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften anzuführen. Der Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG in der Fassung von 1987 läßt eine Ausdeutung sowohl als statische als auch als dynamische Verweisung zu.
Die Auslegung ergibt, daß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG eine dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer jeweiligen Fassung enthält.
Anderer Ansicht: Thüringer OVG, Beschluß vom 30. Juli 1997 - 2 EO 196/96 -, Leitsatz veröffentlicht in DVBl. 1998, 153; Bay. VGH in seinem Vorlagebeschluß an den EuGH vom 20. Oktober 1997, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 387, S. 11, Rechtssache C - 374/97.
Die Änderung der Gebührenregelung des damals noch geltenden § 23 Fleischbeschaugesetz vom 28. September 1981, BGBl. I S. 1045, durch das Gesetz zur Änderung des Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398, war im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 30. April 1985 (BT-Drucks. 10/3279) noch nicht enthalten, sondern ist erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratung eingeführt worden (s. Beschluß- empfehlung und Bericht des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit vom 3. Dezember 1985 (BT-Drucks. 10/4410)), und zwar als neu gefaßter § 23 Fleischbeschaugesetz (= § 24 FlHG in der Fassung 1987). Sie diente - wie der Einzelbegründung zu § 23 Fleischbeschaugesetz zu entnehmen ist (BT-Drucks. 10/4410, S. 15) - der Umsetzung der (neuen) Richtlinie des Rates für die Regelung der Kosten für amtliche Untersuchungen bei Fleisch und Geflügelfleisch (gemeint war die Richtlinie 85/73/EWG), die nach Auffassung des Bundestagsausschusses bis zum 1. Januar 1986 in deutsches Recht zu übernehmen war. Die parlamentarischen Gremien wollten damit der Regelung in Art. 4 der Richtlinie 85/73/EWG i.V.m. Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag nachkommen, wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie spätestens am 1. Januar 1986 nachzukommen.
Die Richtlinie 85/73/EWG war zum damaligen Zeitpunkt lediglich eine Blankett-Vorschrift. Sie sah zwar in Art. 1 vor, daß die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, daß ab 1. Januar 1986 für die in Abs. 1 1. und 2. Gedankenstrich angeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen Gebühren erhoben werden, um die Kosten dieser Untersuchungen und Kontrollen zu decken und daß jede direkte und indirekte Erstattung der Gebühren untersagt wird. Die konkrete Festlegung der jeweiligen pauschalen Höhe der Gebühren sowie die Einzelheiten und Grundsätze der Richtlinie und ihrer Ausnahmen waren jedoch einer vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit zu treffenden Entscheidung vorbehalten (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie 85/73/EWG). Art. 3 der Richtlinie 85/73/EWG sah vor, daß die Richtlinie aufgrund der gewonnenen Erfahrungen gegebenenfalls zu ändern sei. Angesichts dieses Blankett-Charakters der Richtlinie 85/73/EWG zum damaligen Zeitpunkt hätte es ausgereicht, wenn der Gesetzgeber - wie in § 23 Abs. 1 Fleischbeschaugesetz = § 24 FlHG geschehen - die Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen festgelegt und in Absatz 2 bestimmt hätte, daß die nähere Ausgestaltung durch Landesrecht erfolgt. Der Gesetzgeber ist jedoch darüber hinausgegangen und hat den Ländern bezüglich der Gebührenbemessung vorgeschrieben, daß die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG zu bemessen seien. Diese ausdrückliche Bindung der Länder bezüglich der Gebührenbemessung an die Richtlinie 85/73/EWG wäre überflüssig und inhaltsleer, wenn sie sich ausschließlich auf die von den Organen der Europäischen Gemeinschaften selbst noch nicht umgesetzte Richtlinie 85/73/EWG in der (damals vorliegenden) Ursprungsfassung als Blankett-Vorschrift bezogen hätte. Sie machte dagegen Sinn, wenn sie auch die künftige und demnächst zu erwartende Ausgestaltung der Richtlinie durch Ratsentscheidung nach Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG und durch Änderungsrichtlinien nach Art. 3 der Richtlinie 85/73/EWG einbezog, d. h. als dynamische Verweisung zu verstehen ist.
Für diese Auslegung der Norm spricht insbesondere der Umstand, daß der Bundesgesetzgeber die Ausgestaltung der Gebührenregelung dem Landesrecht vorbehalten hat. Bei einer statischen Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in der damaligen Fassung wäre der Bundesgesetzgeber bei jeder künftigen Änderung der Richtlinie 85/73/EWG verpflichtet gewesen, im Hinblick auf die Anpassungsverpflichtung nach Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag seinerseits das Fleischhygienegesetz zu ändern und jeweils neu zu bestimmen, daß die Länder nunmehr auch die neue Änderungsrichtlinie zur Richtlinie 85/73/EWG zu beachten haben. Da dem Bundesgesetzgeber bei Erlaß des Änderungsgesetzes vom 13. April 1986 nicht unbekannt sein konnte, daß EG-Richtlinien in diesem Bereich häufig geändert und angepaßt werden, daß nach Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ein ständiger Anpassungszwang für die Mitgliedstaaten besteht, ihre innerstaatliche Rechtsordnung den Zielen der jeweiligen Änderung einer Richtlinie anzupassen, wäre eine statische Verweisung - selbst wenn es sich bei der Richtlinie 85/73/EWG nicht um eine Blankett-Vorschrift, sondern um eine konkrete Regelungen enthaltende EG-Vorschrift gehandelt hätte - höchst unpraktisch gewesen.
Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis durch das spätere Verhalten des Bundesgesetzgebers. Zur Begründung der durch das Gesetz zur Änderung veterinärrechtlicher, lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, mit Wirkung ab 1. Januar 1993 in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG vor den Worten „zu bemessen" eingefügten Worte „und der auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft" ist in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 31. August 1992 (BT-Drucks. 12/3201, S. 36) ausgeführt, die Ergänzung diene der Klarstellung, daß die Gebührenbemessung auch aufgrund von Durchführungsbestimmungen nach der Grundrichtlinie 85/73/EWG erfolge. Die Grundrichtlinie 85/73/EWG als Blankett-Vorschrift war zum damaligen Zeitpunkt (1992) nicht nur gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 durch die Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 24) ausgefüllt, sondern durch eine Änderungsrichtlinie des Rates vom 15. Juni 1988 mit Hygienevorschriften für Fleisch für den Inlandsmarkt und zur Festlegung der gemäß der Richtlinie 85/73/EWG für die Untersuchung dieses Fleisches zu erhebenden Gebühren (88/409/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 28) ergänzt worden. Bei angenommener statischer Verweisung auf die Grundrichtlinie 85/73/EWG hätte der Gesetzgeber spätestens jetzt Veranlassung gehabt, den Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG dahin umzuformulieren, daß die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer jeweiligen Fassung bei der Gebührenbemessung zu beachten sei.
Vgl. zur Änderung des Wortlauts des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992 als Klarstellung: BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, a.a.O.
Die Auslegung der „Maßgabe" in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG als dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer jeweiligen Fassung bedeutet, daß die den Ländern durch § 24 Abs. 2 FlHG eingeräumte Befugnis, durch Landesrecht die Gebührenerhebung im einzelnen zu regeln, bezüglich des Bereichs der Gebührenbemessung durch die strikte bundesrechtliche Verpflichtung eingeengt war, den jeweiligen Inhalt der Richtlinie 85/73/EWG zu beachten. Damit war die Verpflichtung des Bundes aus Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag, gemäß Art. 11 der Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG) und gemäß Art. 6 der Richtlinie des Rates vom 15. Juni 1988 (88/409/EWG) die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG bis zum 31. Dezember 1990 umzusetzen, für den hier interessierenden Bereich der Gebührenbemessung qua Bundesrecht auf die Länder übertragen. Einer solchen Übertragung der Umsetzungsbefugnis auf innerstaatlicher Ebene steht EG-Recht nicht entgegen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsakte ermöglicht.
Vgl. EuGH , Urteil vom 10. November 1992 - Rs C 156/91 -, NJW 1993, 315 zur Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG.
Die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Entscheidung 88/408/EWG und der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG schreibt den Mitgliedstaaten vor, daß für die in Art. 1 Richtlinie 85/73/EWG, Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG und Art. 4 der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG umschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen die in Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 (Gebührenanteil bei Zerlegung von Fleisch) der Entscheidung 88/408/EWG festgelegten durchschnittlichen Pauschalbeträge zu erheben sind. Zwar sieht Art. 2 Abs. 2 Satz 1 der Entscheidung 88/408/EWG vor, daß die Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der in Abs. 1 festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben können. Sie haben dabei gemäß Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Entscheidung 88/408/EWG von den im Anhang genannten Grundsätzen auszugehen. Diese den Mitgliedstaaten eingeräumte Abweichungsbefugnis,
vgl. hierzu BVerwG, Beschluß vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -,
ist durch Bundesrecht, nämlich § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987, den Ländern übertragen worden. Diese hatten demgemäß durch Landesrecht zu bestimmen, ob sie von dieser Abweichungsbefugnis Gebrauch machen wollten oder die Abweichungsbefugnis ihrerseits auf andere Körperschaften übertragen wollten.
Von dieser Abweichungsbefugnis hat das Land Nordrhein- Westfalen bisher keinen Gebrauch gemacht. Es hat weder eine Entscheidung dahin getroffen, daß für den Bereich Nordrhein- Westfalen von den Pauschalsätzen abgewichen werden soll (mit ggf. anschließender Ermächtigung der kommunalen Körperschaften, die Einzelheiten durch Satzung zu regeln), noch eine Entscheidung dahin, daß die dem Land zustehende Abweichungsbefugnis als solche den kommunalen Körperschaften übertragen wird. Die vor Inkrafttreten (18. April 1986) des § 23 Fleischbeschaugesetz (= § 24 FlHG) getroffene Entscheidung des Landesgesetzgebers in Gestalt des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 26. Juni 1984, den kommunalen Körperschaften die Befugnis einzuräumen, durch Satzung eigenverantwortlich - inhaltlich lediglich gebunden durch die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW - die Erhebung von Fleischbeschaukosten zu regeln, ist keine Entscheidung nach § 24 FlHG. Die Ausübung einer dem Land durch Bundesgesetz eingeräumten Befugnis (hier: § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG), unter bestimmten Voraussetzungen von den zwingenden Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG abweichen zu dürfen, setzt zwingend voraus, daß das Land eine entsprechende Ermessensentscheidung nach Einräumung dieser Befugnis trifft.
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG enthält eine zwingende bundesrechtliche Regelung, in welcher Weise die Länder die Gebührenbemessung zu regeln haben, nämlich unter Bindung an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen Fassung. Er läßt keinen Raum für abweichende landesrechtliche Regelungen. Soweit das Fleischbeschaukostengesetz von dieser Regelung abweicht, nämlich den kommunalen Körperschaften die Regelung der Gebühren durch Satzung in Eigenverantwortung - ohne Bindung an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG - überläßt, ist das Fleischbeschaukostengesetz wegen Verletzung von Bundesrecht unwirksam geworden.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -.
Die Unwirksamkeit ist allerdings in zweierlei Hinsicht einzugrenzen. Sie bezieht sich nur auf den Regelungsbereich der Richtlinie 85/73/EWG, d.h. auf die dort umschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen. Innerhalb dieses Bereichs erstreckt sich die Unwirksamkeit des Fleischbeschaukostengesetzes wegen Verstoßes gegen § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG wiederum nur auf einen Teil dieser Regelung. Soweit das Fleischhygienegesetz in seinem § 24 keine abschließende Regelung im Sinne von Art. 72 Abs. 1 GG trifft, nämlich in bezug auf die Frage, welche Stelle innerhalb der Landesverwaltung das Verfahren der Gebührenerhebung regeln soll, wer die kostenpflichtigen Tatbestände festlegen soll und wer diesen Gebührentatbeständen in Übereinstimmung mit zwingenden bundesrechtlichen Gebührenpauschalen (hier: die Gebührenpauschalen der Richtlinie 85/73/EWG) Gebührensätze zuordnen soll, blieb die landesrechtliche Kompetenz zur Rechtsetzung unberührt. Dies bedeutet, daß Landesrecht, das sich in diesem Rahmen hält, durch das neue Bundesrecht nicht verdrängt wird und weiter Gültigkeit besitzt. Eine landesrechtliche Regelung, die sich darauf beschränkt hätte, den kommunalen Körperschaften die Befugnis einzuräumen, durch Satzung das Verfahren der Gebührenerhebung zu regeln, die Gebührentatbestände für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz zu bestimmen und den jeweiligen Gebührensatz entsprechend zwingenden gesetzlichen Vorgaben festzulegen, würde also Gültigkeit behalten. Da sich das nordrhein-westfälische Fleischbeschaukostengesetz gedanklich und inhaltlich auf eine solche zulässige Kernaussage reduzieren läßt, ohne daß die Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung darunter leidet, ist das nordrhein-westfälische Fleischbeschaukostengesetz im Wege verfassungskonformer Auslegung dahin zu reduzieren, daß es mit diesem eingeschränkten, sich unmittelbar aus § 24 FlHG ableitbaren Inhalt weiter Bestand hat und nur die überschießende Regelung unwirksam geworden ist (Teilunwirksamkeit).
Eine landesrechtliche Regelung mit diesem Inhalt zur Regelung der im Gesetz festgelegten Umstände der Gebührenerhebung durch Satzung ist inhaltlich hinreichend bestimmt. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist nämlich geklärt, daß die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive gelten, auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die Gemeinden nicht anwendbar sind, daß deshalb bei der Ermächtigung zum Erlaß gemeindlicher Satzungen eine Bestimmtheit der Ermächtigung nur insoweit zu fordern ist, als sich aus der Ermächtigung zweifelsfrei entnehmen lassen muß, welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen darf. Vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Juli 1989 - 8 B 159.88 - Buchholz 401.68 Nr. 24; BVerfG, Beschluß vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE 33, 125 (157 ff.); Beschluß vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ 1998, 327 (329).
Mangels Existenz einer landesrechtlichen Ermächtigung, abweichend von den Pauschalsätzen der Entscheidung 88/408/EWG durch Satzung die Höhe der Gebühren festzulegen, sind die Gebührensätze in § 3 Abs. 1 und 2 GS unwirksam, soweit sie bezüglich der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Fleischarten (ausgenommen bei Schlachtung eines Tieres für den persönlichen Bedarf des Tierhalters, siehe Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 88/409/EWG) höhere Gebühren als die EG-Pauschalgebühren festsetzen.
Diese Teilunwirksamkeit der Gebührensatzfestsetzung führt zur Gesamtungültigkeit der in § 3 Abs. 1 und 2 GS festgelegten Gebührensätze, soweit diese sich auf die in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Fleischarten „Rindfleisch, Schaf- und Ziegenfleisch" bei Schlachtung in Schlachtbetrieben bzw. in öffentlichen Schlachthöfen beziehen. Die Entscheidung 88/408/EWG sieht nämlich eine Aufspaltung der Gebührensätze bei Rindfleisch für ausgewachsene Rinder und für Jungrinder vor, bei Schaf- und Ziegenfleisch eine Aufspaltung nach drei Gewichtsklassen. Da die Gebührensatzung eine solche notwendige Auffächerung der Gebührensätze, Gebührenmaßstäbe und Gebührentatbestände nicht vorsieht, kann bezüglich der vom Beklagten formulierten Einheitstatbestände für Rinder, Schafe und Ziegen kein konkreter, reduzierter Gebührensatz festgelegt werden. Deshalb sind die Gebührensätze des § 3 Abs. 1 und 2 GS, soweit sie sich auf diese drei in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Fleischarten bei Schlachtungen in Schlachtbetrieben und in öffentlichen Schlachthöfen beziehen, insgesamt unwirksam.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 24 FlHG
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 2 FlHG
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FlHG
§ 24 Abs. 1 FlHG
§ 24 Abs. 2 Satz 2
FlHG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 23 des damals geltenden
Fleischbeschaugesetzes
Art.
80 Grundgesetz
Artikel 74
Abs. 1 Nr. 20 GG
Art. 72
Abs. 1 GG
Art. 72 Abs. 2
Nr. 3 GG
Art. 72 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1
GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 10, 124
BVerfGE 65, 359
BVerfGE
35,65
BVerfGE 29, 198
BVerfGE 47, 285
BVerfGE 60, 135
NJW 1993, 315
BVerfGE 33,
125
9 A 2109/87
8 C 9.91
1 BvL 13/58
2 BvL 1/82
3 C 7.95
2 BvR 618/68
2 BvL 13/79
2 EO
196/96
3 NB 3.94
8 B 159.88
1
BvR 518/62
1 BvR 178/97