Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-03-31, Aktenzeichen 6 L 1932/08

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland - GlüStV - (Amtsbl. 2007, S. 2441) statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 08.12.2008, mit der dem Antragsteller die Ausübung der gewerblichen Tätigkeit „Vermittlung von Sportwetten“ untersagt wurde, ist unbegründet.
Bei seiner Entscheidung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat das Gericht alle Gesichtspunkte, die für oder gegen die Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehbarkeit sprechen, zu berücksichtigen und zu bewerten. Dabei kommt der Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache entscheidende Bedeutung zu, weil ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes nicht bestehen kann und umgekehrt in der Regel das öffentliche Interesse am Vollzug Vorrang vor dem privaten Interesse am Suspensiveffekt verdient, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache nicht in diesem Sinne eindeutig zu bejahen bzw. zu verneinen, sind die gegenläufigen Interessen der Beteiligten - ausgehend von dem Ergebnis der Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten der Hauptsache - zu gewichten und gegeneinander abzuwägen.
Die Abwägung geht vorliegend zu Lasten des Antragstellers aus. Die Verfügung der Antragsgegnerin erweist sich als voraussichtlich rechtmäßig und die zu Grunde liegende Interessenlage bietet keine Veranlassung, ungeachtet dessen dem Interesse des Antragstellers an einer Aussetzung des verfügten Verbots den Vorrang gegenüber dem gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV gesetzlich vorgesehenen Sofortvollzug einzuräumen.
Zunächst steht die materielle Rechtskraft des Beschlusses vom 04.04.2007 - 3 W 26/06 -, mit dem das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes die sofortige Vollziehung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 19.06.2006 ausgesetzt hatte, der Rechtmäßigkeit des nunmehrigen Bescheides nicht entgegen. Die materielle Rechtskraft einer Aussetzungsentscheidung vermag die Verwaltung nicht daran zu hindern, unter Aufhebung des früheren Bescheids einen neuen Verwaltungsakt zu erlassen und dessen sofortige Vollziehbarkeit anzuordnen. Formal handelt es sich um einen neuen Verfahrensgegenstand. Materiell könnte die Behörde dadurch allerdings die ihr nicht genehme Aussetzungsentscheidung unterlaufen. Eine Umgehung der wiederhergestellten aufschiebenden Wirkung muss verhindert werden. Die Bindung an die Aussetzungsentscheidung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO lässt es daher nicht zu, dass die Behörde einen mit der früheren Regelung inhaltlich identischen Neubescheid erlässt und dessen sofortige Vollziehbarkeit anordnet
vgl. Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, Stand: Oktober 2008, § 80 Rdnr. 361; (weitergehend) J. Schmidt in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 12. Aufl. 2006, § 80 Rdnr. 99; a.A. Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 15. Aufl. 2007, § 80 Rdnr. 172.
Eine solche Umgehung der Aussetzungsentscheidung des Oberverwaltungsgerichts liegt hier nicht vor. Es fehlt bereits an einer identischen Neuregelung im Hinblick darauf, dass die frühere Verfügung sich auf die Geschäftsräume in der R. Straße ... in S. bezog, wohingegen die nunmehrige Untersagungsverfügung sich auf die Einstellung der Vermittlung von Sportwetten in den Geschäftsräumen in der S. Str. ... richtet. Zwar wurde dem Antragsteller in beiden Verfügungen jeweils die Ausübung der gewerblichen Tätigkeit “Vermittlung von Sportwetten“ auf dem Gebiet der Landeshauptstadt Saarbrücken mit sofortiger Wirkung untersagt. Gleichwohl liegt bereits aufgrund der angeordneten Einstellung der Tätigkeit in unterschiedlichen Betriebsstätten eine völlige Identität der Bescheide, mit der eine der Antragsgegnerin nicht genehme Aussetzungsentscheidung unterlaufen würde, nicht vor. Vielmehr stellt der Wechsel der Betriebsstätte oder das Hinzutreten einer neuen Betriebsstätte eine geänderte Sachlage dar, die die Behörde grundsätzlich dazu berechtigt, einen neuen Bescheid zu erlassen. Sie ist in einem solchen Fall nicht darauf beschränkt, einen Antrag auf Abänderung der gerichtlichen Entscheidung gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zu stellen. Gegen eine Umgehung der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts spricht im vorliegenden Fall auch, dass sich seit Erlass des früheren Bescheides die Rechtslage grundlegend geändert hat. Während der frühere Bescheid noch auf polizeirechtlicher Grundlage erlassen wurde, ist Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung nunmehr § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV in Verbindung mit § 5 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 - AG GlüStV-Saar - (Amtsbl. 2007, S. 2427). Die rechtlichen Grundlagen und Voraussetzungen für die Vermittlung von Sportwetten sind völlig andere als zum Zeitpunkt des Erlasses des früheren Bescheides. Der Behörde ist es grundsätzlich nicht verwehrt, einer solchen (wesentlichen) Änderung der Rechtslage durch Erlass eines neuen Bescheides Rechnung zu tragen. Soweit der Antragsteller rügt, dass die frühere Verfügung noch nicht aufgehoben wurde, ist dies für das vorliegende Verfahren, dessen Gegenstand allein die Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung vom 08.12.2008 ist, ohne Bedeutung. Insoweit kommt es maßgeblich darauf an, dass hinreichende Gründe für den Erlass einer neuen Verfügung gegeben sind und diesem deshalb - mangels Vorliegens eines Umgehungstatbestands - die Bindungswirkung der früheren gerichtlichen Entscheidung nicht entgegensteht.
Auch ansonsten ist der Bescheid voraussichtlich rechtmäßig. Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Diese Vorschrift findet auf die Vermittlung von Sportwetten, die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV als Glücksspiele anzusehen sind, Anwendung. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit einer Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden; das Veranstalten und/oder Vermitteln ohne Erlaubnis ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausdrücklich verboten.
Der Antragsteller besitzt eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten der in Malta ansässigen Firma Cashpoint Ltd. nicht. Die Tätigkeit des Antragstellers ist auch nicht genehmigungsfähig. Nach §§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, 16 Abs. 1 AG GlüStV-Saar darf die Erlaubnis für das Vermitteln von Glücksspielen nicht für Spiele erteilt werden, die nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubt sind und ist eine gewerbliche Spielvermittlung im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV, wie sie vorliegend in Rede steht, für andere als nach dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz erlaubte Glücksspiele unzulässig. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 5 GlüStV vorgeschrieben, dass anderen als den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen erlaubt werden darf. Das Recht zur Veranstaltung von Sportwetten steht im Saarland dementsprechend gemäß § 7 Abs. 2 AGGlüStV-Saar ausschließlich der Saarland-Sporttoto-GmbH zu.
Ausgehend von der Rechtsprechung der Kammer
vgl. das Urteil vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris, sowie die Beschlüsse vom 07.01.2009 - 6 L 836/08 - und vom 08.01.2009 - 6 L 894/08 -
verstößt diese Rechtslage weder gegen Verfassungsrecht noch ist sie mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.
Die von dem Antragsteller geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Sportwettenmonopol greifen, wie die Kammer in dem erwähnten Urteil vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - im Einzelnen ausgeführt hat, nicht durch. Aus verfassungsrechtlicher Hinsicht ergeben sich keine Probleme im Hinblick auf die Frage, ob der Glücksspielmarkt als Ganzes oder nur das Sportwettgeschehen zu betrachten ist. In seiner Grundsatzentscheidung vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 - (BVerfGE 115, 276) hat das Bundesverfassungsgericht für die Beurteilung der Zulässigkeit des Monopols ausschließlich auf den Bereich der Sportwetten abgestellt. Es hat, anknüpfend an die geltend gemachte Grundrechtsverletzung eines formal ausgeschlossenen Sportwettenanbieters, einen Rechtsverstoß konsequent nur im Hinblick auf die Berufsfreiheit dieses Anbieters überprüft. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unterfällt das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten dem Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Berufsfreiheit. In diese darf nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung eingegriffen werden, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Das Wettmonopol muss, um verhältnismäßig zu sein, konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und Wettleidenschaft ausgerichtet sein. Diesen Anforderungen genügt die gegenwärtige Rechtslage einschließlich der tatsächlichen Ausgestaltung. Ein verfassungsrechtlicher Verstoß ist seit Schaffung der gesetzlichen Neuregelung zum 01.01.2008 nicht mehr feststellbar. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag enthalten hinreichende Regelungen zu Art und Zuschnitt der Sportwetten, die ausreichend Gewähr dafür bieten, dass das Sportwettenmonopol tatsächlich dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und Wettleidenschaft dient. Zwar bestimmt § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten im Einzelnen in der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zu regeln sind. Dass der Gesetzgeber die konkrete Ausgestaltung - über die gesetzlichen Regelungen hinaus - der Exekutive vorbehält, ist jedoch unbedenklich. Aus dem Gesetzesvorbehalt ergibt sich nicht, dass im Sportwettenbereich alle Anforderungen bis in alle Einzelheiten durch Gesetz geregelt werden müssen
vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008 - 1 S 3.08 -, a. A. VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008 - 35 A 167/08 -, jeweils bei Juris.
In Entsprechung mit den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts ist zudem nach § 4 Abs. 4 GlüStV das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet generell verboten. Ferner dürfen Sportwetten gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht von Orten aus vermittelt werden, an denen Sportveranstaltungen stattfinden. Damit ist ein Verbot organisatorischer Verbindungen von Sportveranstaltungen und Sportwetten angeordnet. In § 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV findet sich das Verbot einer Verknüpfung von Sportberichterstattung und Sportwetten. Nach § 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV sind Wetten während eines laufenden Sportereignisses verboten. § 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV verbietet die Glücksspielteilnahme via Telefon und SMS. § 21 Abs. 3 GlüStV normiert Anforderungen hinsichtlich der organisatorischen Durchsetzung von Spielersperren. In § 5 GlüStV ist vorgeschrieben, dass die Werbung für das Wettangebot auf eine Information über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken ist. Verschiedene Regeln betreffen die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehende Abwehr von Suchtgefahren. Schließlich hat der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen sichergestellt, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen aufweisen.
Dafür, dass die neue gesetzliche Lage die früheren verfassungsrechtlichen Defizite beseitigt hat, spricht auch, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BVR 928/08 - (bei Juris) eine Verfassungsbeschwerde der Firma „Tipp 24 AG“, die gewerbliche Spielvermittlung über das Internet an staatliche Lotterien betreibt, nicht zur Entscheidung angenommen hat. Die mit dieser Verfassungsbeschwerde angegriffenen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Berliner Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes verletzen nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichtes das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht. Die betreffenden Vorschriften dienen vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen. Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen. Die angegriffenen Regelungen sind auch zur Zweckerreichung geeignet und erforderlich, weil mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Des Weiteren ist der Eingriff in die Berufsfreiheit nicht übermäßig belastend und nicht unzumutbar. Selbst die schwerwiegenden Beeinträchtigungen der unternehmerischen Tätigkeit, zu denen das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV führt, sind angesichts der Spielsuchtprävention und somit eines Gemeinwohlbelangs von hohem Rang nicht zu beanstanden.
Auch in tatsächlicher Hinsicht ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass das Ziel der Suchtbekämpfung, dem die beschriebene Rechtslage dient, lediglich vorgeschoben ist und hinter der Bildung des staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspiel in Wirklichkeit, ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht für die alte Gesetzes- und Tatsachenlage festgestellt hat, (weiterhin) maßgeblich die Absicht der Erzielung eines direkt oder indirekt fiskalischen Interessen dienenden Gewinns steht. Dies zeigt schon der Umstand, dass die gesetzlichen Vorgaben mit deutlichen Gewinneinbußen verbunden sind. Die Maßnahmen zur Suchtprävention, Suchtforschung und Suchthilfe sind kostenintensiv. § 3 Abs. 1 AGGlüStV-Saar verpflichtet die Saarland-Sporttoto-GmbH, einen angemessenen Anteil der im Saarland erzielten Spieleinsätze für den Betrieb von Beratungsstellen, für die Unterstützung des Landes bei der Aufsicht und für die fachliche Beratung des Landes bei Maßnahmen der Glücksspielprävention zur Verfügung zu stellen. Die Beschränkung der Vertriebswege und die Werbebeschränkungen stehen einer aggressiven, umsatzsteigernden Vertriebspolitik entgegen. Ein Umsatzrückgang im Bereich der staatlich veranstalteten Sportwetten ist dementsprechend zu verzeichnen. Ein Vollzugsdefizit bezüglich der gesetzlichen Vorgaben, das den Rückschluss zuließe, die Regeln des GlüStV und des AG GlüStV-Saar würden nicht wirklich umgesetzt und die Glücksspielaufsicht nehme - womöglich im Interesse der Einnahmenerhöhung - eine grundsätzlich nur nachlässige Kontrolle des Monopolisten vor, lässt sich ebenfalls nicht feststellen
vgl. im Einzelnen das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - bei Juris.
So wurde etwa die Zahl der Lottoannahmestellen seit dem 28.03.2003, dem Tag der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, von 388 auf 357 reduziert.
Auch die Werbebeschränkungen gemäß § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV werden im Grundsatz umgesetzt
vgl. im Einzelnen hierzu ebenfalls das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - bei Juris.
In tatsächlicher Hinsicht eventuell bestehende Möglichkeiten einer Umgehung der Werbebeschränkung etwa durch eine Bewerbung der Dachmarke Lotto oder durch ein Ausnutzen einer durch die Sponsoring-Tätigkeit der Gesellschaften des deutschen Lottoblocks geschaffenen Öffentlichkeit (außerhalb des Fernsehens), ändern hieran nichts. Es besteht über § 5 GlüStV durchaus die Möglichkeit, Umgehungstatbestände zu erfassen, sofern sie der Sache nach Werbung für öffentliches Glücksspiel darstellen. Soweit Radiospots, Werbebeilagen und Werbetafeln für Lotto und Hinweise auf den auszuspielenden Lottojackpot festzustellen sind, ist hieraus über die Feststellung eines bloßen Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV hinaus nicht die Schlussfolgerung auf ein grundsätzliches strukturelles Defizit gerechtfertigt. Hiergegen sprechen schon die aus dem der Kammer vorliegenden Sozialkonzept der Saarland-Sporttoto-GmbH vom 10.01.2008 ersichtliche Reduzierung des Umfangs und der Art der Glücksspielwerbung und der deutliche Rückgang des Werbeetats seit dem Jahr 2005.
In diesem Zusammenhang ist im Übrigen allein auf die Verhältnisse im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin abzustellen. Auf etwaige Defizite bei der faktischen Ausgestaltung in anderen Bundesländern kommt es schon deshalb nicht an, weil das Saarland aufgrund des föderalen Staatsaufbaus hierauf keinen Einfluss zu nehmen vermag
vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 11.02.2009 - 6 S 3328 - bei Juris.
Des Weiteren trifft die Auffassung des Antragstellers, § 9 Abs.1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV scheide als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung aus, da das im Glücksspielstaatsvertrag gesicherte staatliche Monopol für die Durchführung der Sportwetten gegen das EG-Recht verstoße, nicht zu
vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, bei Juris, sowie die Beschlüsse der Kammer vom 07.01.2009 - 6 L 836/08 - und vom 08.01.2009 - 6 L 894/08 -.
Zwar können sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes inländische Wettbüros, die als Vermittler für einen in einem europäischen Mitgliedsstaat zugelassenen Wettanbieter auftreten wollen, sowohl auf die Niederlassungs- als auch auf die Dienstleistungsfreiheit berufen
vgl. EuGH, Urteil vom 06.11.2003 - C-243/01 - Gambelli, NJW 2004, 139.
Der erforderliche Bezug zum gemeinsamen Markt ist in diesen Fällen auch dann gegeben, wenn die inländischen Wettbüros ihre Dienste ausschließlich im Inland anbieten
vgl. VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 - bei Juris.
Auf die Nationalität des Vermittlers kommt es daneben nicht entscheidend an.
Allerdings lässt das Gemeinschaftsrecht in Art. 45, 46 und 55 EGV Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu. Die Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Glücksspielbereich ist gerechtfertigt, wenn vier Voraussetzungen erfüllt sind: Die Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Eignung, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, die Beschränkung auf das, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist und die nicht diskriminierende Anwendung der beschränkenden Regeln
vgl. EuGH, Urteil vom 30.11.1995 - C-55/94 - Gebhard.
Der Europäische Gerichtshof hat bei Sportwetten eine Reihe von zwingenden Gründen des allgemeinen Interesses, die eine Beschränkung der genannten Freiheiten rechtfertigen können, anerkannt, nämlich den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Bekämpfung der Spielsucht und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen
vgl. EuGH, Urteil vom 06.03.2007 - C-338/04 - Placanica, NJW 2007, 1515.
Dabei ist es Sache des jeweiligen Mitgliedstaates, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen nationalen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den nationalen Stellen des betreffenden Staates verfolgten Ziele und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen
vgl. EuGH, Urteile vom 24.03.1994 - C-275/92 - Schindler, vom 21.09.1999 - C-124/97 - Läärä, und vom 21.10.1999 - C -67/98 - Zenatti.
Hierbei sind die Gründe, die einen Mitgliedstaat bewegen, Einschränkungen im Glücksspielbereich einzuführen, in ihrer Gesamtheit zu würdigen
vgl. EuGH vom 21.09.1999 - C-124/97 - Läärä, DVBl. 2000, 111.
Einschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sind somit zulässig, soweit diese wirklich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, sie geeignet sind, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen und die Regelungen in nicht diskriminierender Form angewandt werden
vgl. EuGH, Urteile vom 06.03.2007 - C-338/04 - Placanica, NJW 2007, 1515; vom 06.11.2003 - C-243/01 - Gambelli, NJW 2003, 139; vom 21.10.1999 - C -67/98 - Zenatti, GewArch 2000, 19; und vom 21.09.1999 - C-124/97 - Läärä, DVBl. 2000, 111.
Bei der Beurteilung der Frage, welche Erfordernisse für eine Einschränkung des Glücksspielmarktes sich aus Gründen des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung ergeben, steht dem einzelstaatlichen Gesetzgeber ein weites Ermessen zu. Neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung kommt grundsätzlich auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht
vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1999 - C-124/97 - Läärä, DVBl. 2000, 111.
Es ist Sache der nationalen Gerichte, zu prüfen, ob die beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
Die neue Rechtslage durch den nunmehr geltenden Glücksspielstaatsvertrag und das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag im Saarland genügt (nach summarischer Prüfung) den europarechtlichen Anforderungen. Die in § 1 GlüStV genannten Ziele sind geeignet, eine Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen und gehen nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Es ist zulässig, dass der nationale Gesetzgeber einen hohen Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels anstrebt. Die Monopolregelung des Glücksspielstaatsvertrages verfolgt das Ziel, das Wettangebot zu beschränken, um auf diese Weise die Wettsucht so weit gehend wie möglich zu bekämpfen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 - (BVerfGE 115, 276, 305) ausgeführt hat, geht von Sportwetten nach dem derzeitigen Erkenntnisstand ein nicht unerhebliches Suchtpotenzial aus, das mit der Ausweitung des Wettangebots durch private Wettanbieter und den dadurch entstehenden Wettbewerb nicht unerheblich erhöht würde. Das Monopol ist geeignet, die Verwirklichung der verfolgten Ziele, insbesondere die Kanalisierung und Beschränkung der Wettmöglichkeiten, zu gewährleisten
vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - bei Juris.
Zwar müssen Beschränkungen, die sich wie der Glücksspielstaatsvertrag auf die Notwendigkeit stützen, im Sinne der Gefahrenabwehr Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, den vorhandenen Spieltrieb der Bevölkerung vor Ausbeutung zu schützen und deshalb die Spielmöglichkeit einzuschränken, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung von Wetttätigkeiten beitragen
Der Begriff der Kohärenz, den das Gemeinschaftsrecht in Art. 3 EUV und Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und widerspruchsfreien Gestaltung. Dies bedeutet, dass verschiedene Maßnahmen zur Erreichung eines Zieles nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden müssen
vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.11.2008 - 1 S 3.08 -, bei Juris.
Der Auffassung des Antragstellers, dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betrieben, kann aus der Sicht der Kammer nicht zugestimmt werden. Eine grundsätzliche Gesamtbetrachtung des Glücksspielwesens eines Mitgliedstaates ist europarechtlich nicht gefordert
vgl. Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 - jeweils bei Juris.
Der EuGH hat in diesem Zusammenhang lediglich verlangt, dass die Beschränkungen dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten „in diesem Bereich“ kohärent und systematisch zu begrenzen
vgl. EuGH, Urteile vom 06.11.2003 - C-243/01 - Gambelli, NJW 2004, 139, und vom 21.10.1999 - C -67/98 - Zenatti, GewArch 2000, 19.
Der EuGH hat das Erfordernis der Kohärenz letztlich im Zusammenhang mit einem möglichen Rechtsmissbrauch aufgestellt, nämlich bei einem offensichtlich inkohärenten Verhalten der staatlichen Stellen, wenn diese „die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen“. Dies spricht dagegen, das Merkmal der Kohärenz als eigenständiges, neues Tatbestandselement des europarechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes anzusehen. Gegen die Notwendigkeit, eine vergleichende Betrachtung aller, d.h. auch der nicht von der Regelung für Sportwetten erfassten Glücksspielbereiche anzustellen, lässt sich außerdem einwenden, dass es dem einzelstaatlichen Gesetzgeber erlaubt ist, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren
vgl. EuGH, Urteil vom 24.03.1994 - C-275/92 - Schindler, Rdnr. 61; siehe hierzu auch die Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache C-42/07, Rdnrn. 243 bis 252.
Weiterhin spricht es gegen das Erfordernis einer Gesamtkonsistenz aller glücksspielrelevanten Normen eines Mitgliedsstaates, dass jedes Glücksspiel durch seine individuelle Ausgestaltung (z.B. Gewinnhöhe, Ereignisfrequenz, Spielanimation, Intensität der Spieleridentifizierung) hinsichtlich seines Anreiz- und damit Gefährdungspotenzials unterschiedlich ist, die einzelnen Glücksspielsektoren (z.B. Automatenspiele, Lotterien, Sportwetten, Pferdewetten) verschiedene Personenkreise ansprechen, an verschiedenen Spielstätten veranstaltet werden und ein unterschiedliches Sucht- und Gefahrenpotenzial aufweisen. Infolge dessen fehlt es in den Mitgliedsstaaten der EU an einheitlichen Maßstäben für sämtliche Glücksspielarten. Die Forderung nach vollständiger Kohärenz des gesamten Glücksspielwesens könnte im Übrigen dazu führen, dass der auf die spezifischen Gefahren der Sportwetten gerichtete Schutz deshalb in Wegfall geriete, weil für andere Glücksspiele eine weniger schutzintensive Regelung besteht. Damit würde insgesamt ein niedrigeres Schutzniveau im Glücksspielwesen erreicht und den einzelnen gesetzlichen Regelungen die Effektivität genommen.
Für eine Missbräuchlichkeit der einschlägigen Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag ergeben sich keine Anhaltspunkte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Ausgestaltung des Wettmonopols tatsächlich und ernsthaft die Bereitschaft erkennen lässt, die Gelegenheit zum Spiel zu reduzieren und die Teilnahme hieran nachhaltig zu erschweren
vgl. auch VGH Mannheim, Beschluss vom 16.10.2008 - 6 S 1288/08 -, bei Juris.
Für die unterschiedlichen Regelungen im Glücksspielbereich gibt es maßgeblich historische Gründe. Für die Regelung der Rennwetten stand im Zeitpunkt des Erlasses des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. 1922, 335, 393) der Schutz der Spieler vor dem sog. Winkelbuchmachertum im Vordergrund. Nichtcasinopflichtige Spielautomaten wurden als der Gewerbeordnung unterfallend angesehen und sind dementsprechend bundesgesetzlich geregelt. Unabhängig von einer Bewertung der Vorschriften der Gewerbeordnung im Hinblick auf ihre Nützlichkeit für die Suchtprävention lässt sich aus der Unterschiedlichkeit der Regeln, die maßgeblich im föderalen System begründet sind, keinesfalls auf eine rechtsmissbräuchliche Einführung des Lotterie- und Sportwettmonopols durch die Landesgesetzgeber schließen. Ebenso wenig kann der Antragsteller etwas für sich daraus ableiten, dass Unternehmen mit einer DDR-Lizenz in den ostdeutschen Bundesländern Sportwetten anbieten können. Die entsprechenden Genehmigungen sind räumlich auf das Gebiet der ehemaligen DDR beschränkt. Ihre Fortgeltung aufgrund des § 19 Abs. 1 des Einigungsvertrags ist bisher gerichtlich lediglich im Rahmen vorläufiger Rechtsschutzverfahren bestätigt worden
vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 12.12.2007 - 3 BS 286/06 -, GewArch 2008, 118.
Dieser historisch bedingten Sonderkonstellation kommt ebenfalls keine ausschlaggebende Bedeutung bei der Kohärenzbetrachtung zu. Gleiches gilt für die Situation in Rheinland-Pfalz, die durch eine besondere rechtliche Ausgangssituation gekennzeichnet ist
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 16.02.2009 - 11 ME 367/08 - bei Juris.
Das staatliche Sportwettenmonopol wird schließlich europarechtlich auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesrepublik nicht die aus Sicht der EG-Kommission notwendigen statistischen Daten oder sonstige Nachweise beigebracht hat, die einen Rückschluss auf die Bedrohlichkeit der Risiken zulassen, die mit Glücksspielen einhergehen
vgl. EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2003/4350, Ziff. 37.
Zwar hat der EuGH ausgeführt, dass Rechtfertigungsgründe zur Beschränkung einer vertraglichen Grundfreiheit durch einen Mitgliedstaat, „von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen begleitet werden müssen“
vgl. EuGH, Urteil vom 13.11.2003 - C-42/02 - Lindman, bei Juris.
Dies ist jedoch nicht dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten Beschränkungen der EG-Grundfreiheiten nur vornehmen dürfen, wenn eine Gefahr und deren Ausmaß auf Grund gesicherter Erkenntnisse endgültig feststehen
vgl. Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - bei Juris.
Erweist sich die angefochtene Untersagungsverfügung nach alledem voraussichtlich als rechtmäßig, so fällt die von dem Gericht vorzunehmende Interessenabwägung zu Ungunsten des Antragstellers aus. Dem die sofortige Vollziehung rechtfertigenden öffentlichen Interesse der wirksamen Suchtprävention stehen keine höherrangigen privaten Interessen des Antragstellers entgegen. Schon die in § 9 Abs. 2 GlüStV erfolgte Grundentscheidung des Gesetzgebers für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung und die darin zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung sprechen dafür, dass die Interessen des Antragstellers im vorliegenden Fall zurücktreten müssen. Ohne konsequente und sofort vollziehbare Durchsetzung des Verbots können die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages, der im Wesentlichen der Suchtprävention, dem Jugend- und Spielerschutz sowie dem Schutz vor betrügerischen Machenschaften und der Folge- und Begleitkriminalität im Zusammenhang mit Glücksspielen dient (vgl. § 1 GlüStV), nicht effektiv erreicht werden
vgl. VGH Kassel, Urteil vom 13.08.2008 - 7 B 29/08 -, LKRZ 2008, 393; OVG Berlin-Brandenburg a.a.O.; sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -, bei Juris.
Vorliegend erhält dieser Belang zusätzlich dadurch Gewicht, dass das Sportwettangebot in einer Spielhalle erfolgt, was nach § 10 Abs. 4 Nr. 2 AG GlüStV-Saar im Interesse der Suchtprävention sogar für nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubte Spiele verboten ist. Im Übrigen ist das private Interesse des Antragstellers an der Suspensivwirkung des eingelegten Widerspruchs im vorliegenden Fall schon deshalb als gering einzustufen, weil die berufliche Existenz des Antragstellers im Wesentlichen im Betrieb einer Spielothek besteht und dort lediglich ein Internetterminal zur Vermittlung von Sportwetten an den maltesischen Wettanbieter aufgestellt ist. Daraus ergibt sich, dass die eigentliche berufliche Existenz des Antragstellers durch die vorliegende Untersagungsverfügung nicht berührt wird.
Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Auflagen abhängig zu machen (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO) scheidet aus der Sicht der Kammer deshalb aus, weil die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes unter Auflagen zur Suchtprävention kein gleichermaßen geeignetes Mittel zur Begrenzung der Spielsucht darstellt. Durch das Monopol soll das Wettangebot begrenzt werden. Dieses Ziel würde bei einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung unter Auflagen und der damit verbundenen Ausweitung des Wettangebots verfehlt. Hierauf könnten sich dann nämlich eine unbegrenzte Anzahl privater Sportwettanbieter oder -vermittler berufen. Das öffentliche Interesse an einer Durchsetzung der Untersagungsverfügung rechtfertigt sich jedoch daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des Staatsmonopols für Sportwetten veranlasst haben. Anderenfalls würde ein Marktgeschehen eröffnet, dessen Dynamik es erheblich erschweren würde, das Wettmonopol später - sollte es in der Hauptsache bestätigt werden - mittels Verwaltungszwangs durchzusetzen, denn es wäre in der Übergangszeit mit einer erheblichen Ausweitung des Wettangebotes durch private Sportwettvermittler zu rechnen. Der durch eine unerwünschte Ausweitung des Glücksspielmarktes entstehende Schaden wird, je länger gegen das Verbot verstoßen wird, umso schwerer zu bekämpfen sein
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 08.07.2008 - 11 MC 71/08 -, ZfWG 2008, 255, 263.
Hinzu kommt, dass es - auch angesichts der mittlerweile vorhandenen Vielzahl privater Sportwettanbieter und Sportwettvermittler - zweifelhaft erscheint, ob die Aufsichtsbehörde die Einhaltung von Auflagen wirksam kontrollieren kann.
Der Antrag ist daher zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG. Dabei wurde in Anlehnung an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
vgl. Beschluss vom 04.04.2007 - 3 W 18/06 -, LKRZ 2007, 307
zu ordnungspolizeilichen Untersagungsverfügungen betreffend private Sportwettvermittlungen der Wert auf die Hälfte des Hauptsacheverfahrenswertes, der 15.000,-- EUR beträgt, festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, 16 Abs. 1 AG GlüStV-Saar darf die Erlaubnis für das Vermitteln von Glücksspielen nicht für Spiele erteilt werden, die nach dem Glücksspielstaatsvertrag
§§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 5 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV
§ 21 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs.1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 4 Nr. 2 AG
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 45, 46 und 55 EGV
Art. 3 EUV
Art. 11 EUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
NJW 2004, 139
NJW 2007, 1515
NJW 2003, 139
BVerfGE 115, 276, 305
LKRZ 2008, 393
LKRZ 2007, 307
3 W 26/06
6 K 37/06
6 L 836/08
6 L 894/08
1 BvR 1054/01
1 S 3.08
35 A 167/08
1 BVR 928/08
10 CS 08.18
6 S 1288/08
3 BS 286/06
11 ME 367/08
7 B 29/08
11 MC 71/08
3 W 18/06