Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-24, Aktenzeichen OVG 10 B 8/25
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:0624.OVG10B8.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
Stellen wechselseitige Verpflichtungen zugleich auch ein gegenseitiges Nachgeben im Rahmen eines Vergleichsvertrages gemäß § 55 VwVfG dar, scheidet die Annahme eines Austauschvertrages aus und ist vom Vorliegen eines Vergleichsvertrages auszugehen. Seine Zulässigkeit bestimmt sich allein nach § 55 VwVfG. § 56 VwVfG ist nicht daneben anwendbar. (Rn.88) (Rn.92)
Einzelfall einer Nichtigkeitsprüfung einer Abwendungsvereinbarung anhand des § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG oder des § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 779 Abs. 1 BGB. (Rn.133)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Immobilienunternehmen, begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Begründung von Wohnungseigentum.
Mit notariellem Kaufvertrag vom 20. April 2018 erwarb sie das mit zwei Vorderhäusern mit je einem Seitenflügel bebaute Eckgrundstück L... (K...) in Berlin-Prenzlauer Berg. Es verfügt über 47 Wohn- und drei Gewerbeeinheiten und liegt im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 BauGB für das Gebiet "Falkplatz" im Bezirk Prenzlauer Berg von Berlin vom 9. Dezember 1997 (GVBl. S. 641). Zudem fand die Verordnung über einen Genehmigungsvorbehalt für die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum in Erhaltungsgebieten nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vom 3. März 2015 (Umwandlungsverordnung – UmwandV, GVBl. 43), fortgeführt als Umwandlungsverordnung 2020 (GVBl. S. 38) bis 12. März 2025 Anwendung. Ferner gilt in Berlin seit dem 7. Oktober 2021 die Verordnung über einen Genehmigungsvorbehalt gemäß § 250 Abs. 1 Satz 1 des Baugesetzbuchs für die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten vom 21. September 2021 (Umwandlungsverordnung nach § 250 BauGB, GVBl. 1175).
In § 1 des Kaufvertrages heißt es u.a., der Verkäufer erklärt, dass der Kaufgegenstandes in einem Gebiet mit bestehender Erhaltungsverordnung (Milieuschutz) liegt; weiter heißt es, dem Käufer ist bekannt, dass sich hieraus Beschränkungen z. B. bei baulichen Maßnahmen ergeben können. Weiter ist geregelt, dass dem Verkäufer das Recht zum Rücktritt von dem vorliegenden Vertrag binnen 4 Wochen nach Vorlage der Ausübungserklärung bei der amtierenden Notarin zusteht, sofern das zuständige Bezirksamt von einem Vorkaufsrecht Gebrauch macht. Schließlich heißt es in § 1 des Vertrages u.a., der Käufer habe den Kaufgegenstand vor Vertragsschluss eingehend besichtigt und eine Due Diligence durchgeführt.
Mit Schreiben vom 23. April 2018 übermittelte die Notarin eine beglaubigte auszugsweise Fotokopie des Grundstückskaufvertrages an das Bezirksamt Pankow und beantragte die Erteilung eines Zeugnisses für die Nichtausübung oder das Nichtbestehen eines Vorkaufsrechts. Hierauf holte der Beklagte Informationen aus dem Handelsregister über die Klägerin ein, besichtigte das Grundstück vor Ort und trug anhand einer Prüfkriterienliste die wesentlichen Gebäudemerkmale zusammen. Ein Sachbearbeiter des Fachbereichs Stadterneuerung des Stadtentwicklungsamts stellte in einem Vermerk vom 9. Mai 2018 fest, dass das Objekt "gemäß § 26 Nr. 4 BauGB keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1" aufweise und empfahl, "das Objekt keiner weiteren Prüfung das Vorkaufsrecht betreffend zu unterziehen" sowie das Negativzeugnis zu erteilen. Der Vermerk wurde vom Fachbereichsleiter nicht schlussgezeichnet, sondern stattdessen handschriftlich mit der Notiz "keine Unterzeichnung, da Gerichtstermin zur Z...str. 17 (FH/KB) abgewartet werden sollte" versehen.
Mit Urteil vom 17. Mai 2018 entschied das Verwaltungsgericht Berlin im Verfahren zum Grundstück Z...straße 17 im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg, dass die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB dahingehend auszulegen sei, dass bei der Frage, ob das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt werde, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen seien (VG Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 -, juris Leitsatz 3 und Rn. 27).
Daraufhin teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 30. Mai 2018 unter Hinweis auf die Erhaltungsverordnung "Falkplatz" mit, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts geprüft werde. Die Klägerin habe die Möglichkeit, das gemeindliche Vorkaufsrecht durch Unterzeichnung der beigefügten Vereinbarung abzuwenden. Das Muster der beigefügten Abwendungsvereinbarung entstammt der verwaltungsinternen Anlage eines "Konzepts für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin". Dieses war seitens des Beklagten von einer Arbeitsgruppe erstellt und in Form einer Senatsvorlage dem Abgeordnetenhaus und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gegeben worden (Abgeordnetenhaus-Drucks. 18/0494 vom 21. August 2017, abrufbar unter https://pardok.parlament-berlin.de/portala/browse.tt.html?type=generic1&action=link&db=lah.lissh℘=18&text=0494). Es bestimmt Prüfkriterien zur Beurteilung des Kaufobjekts im Hinblick auf seine spezifische Geeignetheit zum Vorkauf. Unter "Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB" heißt es darin zu Nr. 4 u.a. wie folgt:
"In der Praxis besonders bedeutsam ist dieser umstrittene Ausnahmetatbestand. Danach ist das Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn das Grundstück zum Zeitpunkt des Verkaufsfalls entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bereits bebaut sei und genutzt wird.
Wie dies bei der Ausübung von Vorkaufsrechten in den sozialen Erhaltungsgebieten zu bewerten ist, ist für Berlin bisher nicht rechtskräftig geklärt. Dies wird zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt. Im Folgenden wird der Auffassung gefolgt, dass § 26 Nr. 4 BauGB nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten führt" (S. 11 f. des Konzepts, Unterstreichung im Original).
Der nicht für die Öffentlichkeit bestimmten internen Version des Konzepts waren außerdem u. a. das Muster eines Anhörungsschreiben sowie einer Abwendungsvereinbarung mit dem Käufer beigefügt.
Hierauf teilte die Klägerin dem Beklagten mit E-Mail vom 15. Juni 2018 unter Bezugnahme auf die beigefügte Abwendungsvereinbarung mit, sie würde sich gerne einigen. Zugleich unterbreitete sie Änderungsvorschläge zur Abwendungsvereinbarung. Diese sahen im Wesentlichen vor, das noch auszubauende Dachgeschoss insoweit von der Vereinbarung auszunehmen, als dieses in Wohneigentum aufgeteilt und veräußert werden und durch eine oder mehrere Aufzugsanlagen erschlossen werden dürfe. Dies akzeptierte der Beklagte in dem folgenden E-Mail-Verkehr, indem er die Klägerin bat, ihre Änderungen in den zuvor übersandten Entwurf der Abwendungsvereinbarung einzuarbeiten, und er nach Übersendung der geänderten Vereinbarung durch die Klägerin dieser mitteilte, die von ihr gefertigte Vereinbarung geprüft und im Wesentlichen übernommen zu haben. Die von der Klägerin darüber hinaus mit E-Mail vom 21. Juni 2018 geäußerte Bitte, in der Abwendungsvereinbarung auch eine "komplette Aufteilung" bzw. Umwandung in Wohnungseigentum zu ermöglichen, lehnte der Beklagte unter Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 und der danach zulässigen "deutliche(n) Einschränkungen" der Eigentümerrechte des Erwerbers ab.
Am 22./29. Juni 2018 schlossen die Beteiligten die Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts. Diese enthält folgenden, auszugsweisen Inhalt:
"Vorbemerkung
[…]
Das Grundstück befindet sich im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB "Falkplatz" vom 9. Dezember 1997 (GVBI. vom 18. Dezember 1997, S. 641). [...]
Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn er in der Lage ist, das Grundstück entsprechend den Erhaltungszielen zu nutzen, und er sich hierzu vor Ablauf der Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichtet. Zu diesem Zweck schließen die Erwerberin und das Land Berlin nachfolgende Vereinbarung, die unter der auflösenden Bedingung der Ausübung des Vorkaufsrechts steht:
§ 1 Unterlassungsverpflichtung
(1) Der Erwerber verpflichtet sich,
1. auf die Begründung von Wohn- oder Teileigentum an dem Kaufgrundstück, sofern nicht die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 BauGB vorliegen, zu verzichten oder eine Aufteilung nur wie folgt vorzunehmen:
Bis auf das Dachgeschoss (Dachrohling bzw. neu geschaffene Dachgeschossflächen) sind die übrigen Wohnungen zu einem Sondereigentum mit einer Wohnungs-Nummer zusammenzufassen und auf einem Grundbuchblatt einzutragen. Das Dachgeschoss kann beliebig ausgebaut, aufgestockt und in ein oder mehrere Wohnungseigentume aufgeteilt und an Dritte veräußert werden.
Der Erwerber verpflichtet sich ferner,
2.a) auf den Rückbau der baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstück,
b) auf Änderungen der baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstück in Gestalt energetischer Sanierungsmaßnahmen, sofern keine Rechtspflicht zu ihrer Durchführung besteht,
c) auf den Anbau von Balkonen sowie
d) auf den An- bzw. Einbau von Personenaufzügen, mit Ausnahme der zwei beantragten Aufzüge der Vorderhäuser aus dem Bauantrag 1140-2015-11180-Stadt BWA 111 vom 07.12.2015 zur ausschließlichen Erschließung des Dachgeschosses, wobei die Bestandswohnungen nicht angeschlossen werden dürfen,
zu verzichten.
(2) Die Verpflichtungen nach Abs. 1 gelten, solange die Erhaltungsverordnung "Falkplatz" in Kraft ist, längstens jedoch für 20 Jahre ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Anschließend finden die gesetzlichen Regelungen in der dann geltenden Fassung (wieder) Anwendung.
(3) Die Verpflichtungen nach den vorstehenden Absätzen bestehen auch in Bezug auf derzeit oder später nicht vermietete bzw. leerstehende Wohnungen.
[...]
(6) Stellen die Verpflichtungen nach Abs. 1 im Einzelfall eine unbillige Härte für den Erwerber dar, kann das Land Berlin einen Antrag der Begünstigten auf Erteilung einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung ausnahmsweise genehmigen.
§ 2 Dingliche Sicherung
(1) Der Erwerber verpflichtet sich, innerhalb von vier Wochen nach Eigentumsübergang beim Grundbuchamt zur Sicherung der in § 1 Abs. 1 Nr. 1, 2a, 2c und 2d genannten Verpflichtungen eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit zugunsten des Landes Berlin unwiderruflich zu beantragen und zu bewilligen. Die Dienstbarkeit muss Eintragungen in Abteilung II des Grundbuchs im Rang stets vorgehen.
§ 3 Rechtsnachfolger
Der Erwerber/Die Erwerberin verpflichtet sich, die in § 1 und § 2 vereinbarten (Unterlassungs-)Pflichten und Bindungen auf die jeweiligen Rechtsnachfolger mit Weitergabeverpflichtung zu übertragen.
§ 4 Vertragsstrafe, Unterwerfung
(1) Verstößt der Erwerber gegen seine Verpflichtungen aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 dieser Vereinbarung, hat sie dem Land Berlin eine Vertragsstrafe in Höhe von 1.000.000 € (in Worten: eine Million Euro) zu zahlen.
§ 5 Erteilung des Negativzeugnisses
Das Land Berlin verpflichtet sich, unverzüglich nach Unterzeichnung dieser Vereinbarung das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 S. 3 BauGB zu erteilen.
[...]."
Mit am 4. Juli 2018 unterzeichneten Bescheid erteilte das Bezirksamt Pankow das Negativattest.
Mit Urteil vom 22. Oktober 2019 entschied das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg – unter Bestätigung des vorstehend bereits erwähnten vorinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 (VG Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 -, juris Leitsatz 3 und Rn. 27) –, die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 sei dahingehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das BauGB Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt werde, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen seien (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 –, juris Ls. 3 und Rn. 68). Zugleich ließ das Oberverwaltungsgericht die Revision zu, weil die Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung sei. Sie werfe höchstrichterlich nicht geklärte Fragen zur Auslegung der Voraussetzungen des § 26 Nr. 4 BauGB für den Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts im Geltungsbereich von sozialen Erhaltungssatzungen auf. Es handele sich dabei um eine fallübergreifende Rechtsfrage. Allein im Land Berlin hätten im Jahre 2017 42 und im Jahr 2018 56 soziale Erhaltungsgebiete bestanden, in denen im Jahr 2017 in 11 und im Jahre 2018 in 21 Fällen das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ausgeübt worden sei (OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., juris Rn. 109).
Demgegenüber hatte das Landgericht Berlin durch die Kammer für Baulandsachen mit Urteil vom 26. April 2017 entschieden, dass nach dem klaren und nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut und genutzt werde (LG Berlin, Urteil vom 26. April 2017 – O 2/15 Baul –, juris Ls. 2 und Rn. 51 f.).
Mit Schreiben an das Bezirksamt vom 28. Mai 2021 übersandte die Klägerin dem Bezirksamt eine notarielle Teilungserklärung mit der Bitte um Zustimmung. Die Teilungserklärung enthält in § 2 eine Aufteilung des Sondereigentums Wohnung Nr. 4 in 47 selbständige Wohneinheiten sowie in § 3 die Verpflichtung des Eigentümers gegenüber dem Land Berlin, die neugebildeten 47 Wohneinheiten bis zum 30. Juni 2038 nicht zu veräußern (Abs. 1) und einen Genehmigungsvorbehalt ins Grundbuch eintragen zu lassen. Hinsichtlich dieser Eintragung soll ab dem 1. Juli 2038 und wenn die Abwendungsvereinbarung unwirksam wird, ein Löschungsanspruch bestehen (Abs. 2) und die Verpflichtung in § 3 unter der aufschiebenden Bedingung der Zustimmung des Beklagten zur Änderung der Teilungserklärung stehen (Abs. 4).
Das Bezirksamt forderte die Klägerin zum Nachweis der in der Abwendungsvereinbarung bestimmten Genehmigungsvoraussetzungen auf. Daraufhin erklärte die Klägerin, dass sie die Abwendungsvereinbarung in Kenntnis des am 1. Juli 2021 in Kraft tretenden § 250 BauGB und der darin vorgesehenen Möglichkeit der Verordnung eines landesweiten Umwandlungsverbots nicht geschlossen hätte, da sie nunmehr Gefahr laufe, über die mit der Abwendungsvereinbarung intendierte Dauer von 25 Jahren hinaus an der Umwandlung in Eigentumswohnungen gehindert zu sein.
Mit Bescheid vom 24. Juni 2021 versagte das Bezirksamt seine Zustimmung zu der Begründung von Wohnungs- und Teileigentum und begründete dies mit dem Widerspruch zum Verzicht der Klägerin in der Abwendungsvereinbarung. Die Rechtslage werde durch den § 250 BauGB und seine Umsetzung im Land Berlin nicht geändert. Gegen die Versagung legte die Klägerin mit Schreiben vom 27. Juli 2021 Widerspruch ein und kündigte eine Begründung an.
Mit Revisionsurteil vom 9. November 2021 (– 4 C 1.20 –, juris) hob das Bundesverwaltungsgericht die vorangegangenen Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 22. Oktober 2019 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 auf und stellte fest, dass der Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 i.V.m. § 172 BauGB auch bei Vorkaufsfällen im Gebiet einer Erhaltungssatzung greife, wenn das Grundstück entsprechend deren Zielen und Zwecken bebaut sei und genutzt werde. Auch in dieser Fallgestaltung komme es maßgeblich auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts an, während mögliche zukünftige Entwicklungen nicht von Bedeutung seien. Dieses Verständnis der Norm knüpfe an den hinreichend klaren und insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift an, der auch nicht mithilfe anderer Auslegungsmethoden überwunden werden könne (BVerwG, a. a. O., juris Rn. 21).
Unter dem 25. November 2021 begründete die Klägerin ihren Widerspruch vom 27. Juli 2021. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 folge, dass die Ausübung des auf den Milieuschutz gestützten Vorkaufsrechts im Regelfall – und damit auch im hiesigen Fall – rechtlich gar nicht möglich, das heiße rechtswidrig gewesen sei. Dieser nunmehr höchstrichterlich festgestellte Umstand führe dazu, dass die Abwendungsvereinbarung nichtig sei. Der Beklagte habe sich eine unzulässige Gegenleistung versprechen lassen. Sie – die Klägerin – habe von Anfang an einen Anspruch auf Erteilung des Negativattests gehabt. Der Beklagte habe dieses Negativattest aber nur für den Fall in Aussicht gestellt, dass sich die Eigentümerin zu den in der Abwendungsvereinbarung geregelten Gegenleistungen verpflichte.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27. Juni 2022 wies das Bezirksamt Pankow den Widerspruch zurück. Zur Begründung teilte es mit, die Abwendungsvereinbarung sei zur Beilegung des Rechtsstreits über das Bestehen des Vorkaufsrechts abgeschlossen worden. Zu diesem Zweck sei man der Klägerin dadurch entgegengekommen, dass man auf die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts und dessen weitere Prüfung verzichtet habe. Die Klägerin habe im Gegenzug dadurch nachgegeben, dass sie sich zu einzelnen im Vertrag genannten Maßnahmen zur Förderung der sozialen Erhaltungsziele verpflichtet habe. Die Abwendungsvereinbarung erfülle damit sämtliche Definitionsmerkmale eines Vergleichs, so dass eine Nichtigkeit ausscheide.
Zuvor, mit Schriftsatz vom 28. April 2022, hatte die Klägerin zunächst Untätigkeitsklage erhoben – VG 13 K 141/22 –, die sie nach Erlass des Widerspruchsbescheides mit Schriftsatz vom 21. Juli 2022 als Versagungsgegenklage, gerichtet auf Erteilung der beantragten Genehmigung für die Begründung von Wohnungseigentum, fortgeführt hat. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, es liege auf der Hand, dass es sich bei der Abwendungsvereinbarung um einen subordinationsrechtlichen Vertrag handele. Entgegen den Ausführungen des Beklagten handele es sich bei derartigen Abwendungsvereinbarungen (zumindest auch) um Austauschverträge. Diese seien ausdrücklich auf die Vereinbarung von Leistung und Gegenleistung gerichtet. Die Leistung der Behörde solle gemäß § 4 der Vereinbarung die "unverzügliche" Erteilung des Negativzeugnisses sein; die Gegenleistung des Erwerbers bestehe in der Übernahme der in § 1 und § 2 genannten Verpflichtungen. Der Umstand, dass auf die Erteilung des Negativzeugnisses ohnehin schon ein gesetzlicher Anspruch bestanden habe, lasse nicht die Einordnung als Austauschvertrag entfallen, sondern führe zur Unzulässigkeit der verlangten Gegenleistung. Hingegen fehle es entgegen den Ausführungen des Beklagten an sämtlichen Definitionsmerkmalen eines Vergleichsvertrages. Zunächst lasse sich dem Verfahren an keiner Stelle entnehmen, dass für sie und den Beklagten irgendwelche Ungewissheiten hinsichtlich des Bestehens eines Vorkaufsrechts bestanden hätten. Auch von einem gegenseitigen Nachgeben zur Überwindung einer rechtlichen Unsicherheit könne hier nicht die Rede sein. So habe sie zwar im Rahmen der Abwendungsvereinbarung die aus Sicht des Beklagten erforderlichen Verpflichtungen nahezu vollständig übernommen. Der Beklagte hingegen habe seine Forderungen nahezu vollständig umgesetzt.
Hilfsweise hat die Klägerin mit Schriftsätzen vom 21. Juli 2022 (VG 13 K 141/22) und 5. Januar 2023 (VG 13 K 229/20) die Kündigung der Vereinbarung "gem. § 60 VwVfG" ausgesprochen; ein Festhalten am Vertrag sei ihr jedenfalls nicht zuzumuten.
Mit Urteil vom 9. Mai 2023 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die zulässige Verpflichtungsklage sei unbegründet. Die Klägerin habe keinen Anspruch – sei es aus § 172 Abs. 4 BauGB, sei es aus § 250 Abs. 3 BauGB – gegen den Beklagten auf Erteilung der beantragten und gemäß § 172 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 1 Umwandlungsverordnung 2020 oder gemäß § 250 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB i.V.m. Umwandlungsverordnung nach § 250 BauGB genehmigungspflichtigen Umwandlungsgenehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Ein Genehmigungsanspruch sei durch die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung ausgeschlossen. Denn jedenfalls habe sich die Klägerin in § 1 Nr. 1 der mit dem Bezirksamt am 29. Juni 2018 geschlossenen Abwendungsvereinbarung verpflichtet, auf die Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum an dem Kaufgrundstück zu verzichten, sofern nicht das Dachgeschoss betroffen sei oder die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 BauGB vorlägen. Da keine Anhaltspunkte dafür gegeben seien und auch nicht vorgetragen worden sei, dass einer der dort aufgeführten Fälle vorliege, komme nur ein sonstiger Fall der Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum in Betracht, auf den die Klägerin in der Abwendungsvereinbarung verzichtet habe.
Der in der Abwendungsvereinbarung erklärte Verzicht sei auch wirksam, denn die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung vom 29. Juni 2018 sei nicht nichtig und ein Recht der Klägerin zur Kündigung der Vereinbarung bestehe nicht.
Bei der geschlossenen Abwendungsvereinbarung handele es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 54 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln, welcher der gebotenen Schriftform des § 57 VwVfG entspreche.
Nichtigkeitsgründe gemäß § 59 Abs. 2 VwVfG lägen nicht vor. Anders als die Klägerin meine, sei ein Nichtigkeitsgrund gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht gegeben.Danach sei ein subordinationsrechtlicher Vertrag nach § 54 Satz 2 VwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lasse. Der Nichtigkeitstatbestand betreffe Austauschverträge gemäß § 56 VwVfG, in denen sich der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichte, die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart werde und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben diene. Bei der Abwendungsvereinbarung handele es sich aber nicht um einen Austauschvertrag, der eine unzulässige Gegenleistung beinhalten würde. Die Abwendungsvereinbarung sehe zwar wechselseitige Verpflichtungen der Parteien vor. Diese Austauschelemente bildeten jedoch nicht den Schwerpunkt der Vereinbarung. Vielmehr handele es sich im Wesentlichen um einen Vergleichsvertrag mit Austauschelementen, der nicht nichtig sei, weil er sämtliche Voraussetzungen eines Vergleichsvertrages erfülle. Zwar unterliege ein Vergleichsvertrag mit Austauschelementen nach wohl vorherrschender Meinung sowohl den Anforderungen des § 55 VwVfG als auch den Anforderungen des § 56 VwVfG. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungendes § 56 VwVfG stünden dabei aber nach einhelliger Meinung unter dem Vorbehalt der Besonderheiten des Vergleichsvertrages. So müsse die Angemessenheit der Gegenleistung gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 VwVfG unter Berücksichtigung des dem Vergleich zugrunde gelegten Sachverhalts beurteilt werden, außerdem könne bei einer bestehenden Rechtsunsicherheit nicht von einem Anspruch des Bürgers auf eine Leistung der Verwaltung im Sinne des § 56 Abs. 2 VwVfG ausgegangen werden. Bei einem Vergleichsvertrag mit Austauschelementen finde daher der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG keine Anwendung.
Bei der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 handele es sich um einen Vergleichsvertrag mit Austauschelementen, welcher die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG erfülle. Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses zwischen der Klägerin und dem Beklagten sei die ihr Verhältnis zueinander bestimmende Rechtslage objektiv ungewiss gewesen. Dem Beklagten habe zwar dem Grunde nach – worüber bei den Vertragsparteien keine Zweifel bestanden hätten – ein Vorkaufsrecht am Grundstück nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zugestanden, weil sich das Grundstück im räumlichen Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung befunden habe. Auf diesen klaren und eindeutigen Umstand nehme die Abwendungsvereinbarung in ihrer Präambel ausdrücklich Bezug. Rechtliche Ungewissheit habe aber zu der Frage bestanden, ob nicht das Vorkaufsrecht wegen des aktuellen baulichen Zustands und der ausgeübten Nutzung des Kaufgrundstücks gemäß § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen gewesen sei und der Klägerin schon aus diesem Grunde das beantragte Negativzeugnis habe erteilt werden müssen oder ob der Beklagte bei der Prüfung dieses Ausschlussgrundes auch die Höhe des Kaufpreises, die Rechtsform der Klägerin, ihr bisheriges und zu erwartendes Geschäftsgebaren und die daraus prognostizierte zukünftige Nutzung des Kaufgrundstücks zu berücksichtigen gehabt habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe erst mit Urteil vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – höchstrichterlich entschieden, dass bei der Prüfung des Ausschlusses eines Vorkaufsrechts im Gebiet einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB keine zukünftigen Entwicklungsabsichten des jeweiligen Käufers berücksichtigt werden dürften, sondern nur die tatsächlichen Verhältnisse auf dem Grundstück im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts. Die vor der höchstrichterlichen Klärung vertretenen unterschiedlichen Rechtsauffassungen seien zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses Gegenstand des politischen Diskurses im Land Berlin gewesen. Die Verwaltung des Beklagten habe sich erstmals auf eine Befugnis zur Abwehr zukünftiger erhaltungswidriger Entwicklungen berufen und sei damit zunächst vor dem Landgericht Berlin unterlegen. Zweifel an einer entsprechenden Befugnis der Berücksichtigung zukünftiger Nutzungsabsichten des Erwerbers seien auch aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1993 – 4 B 100/93 – betreffend ein unbebautes Grundstück hergeleitet worden. Wie das Verwaltungsgericht unter Zitierung von Tagespresse und Schrifttum ausführt, seien die unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu der Frage, ob es auf zukünftige erhaltungswidrige Entwicklungen ankommen könne, sowohl in der Tagespresse als auch in den juristischen Publikationen der Immobilienbranche referiert worden. In seiner zweitinstanzlichen Entscheidung vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 – zum bezirklichen Vorkaufsrecht habe das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zur Begründung der Zulassung der Revision u.a. ausgeführt, dass die Revision zuzulassen gewesen sei, weil die Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung sei, denn sie werfe höchstrichterlich nicht geklärte Fragen zur Auslegung der Voraussetzungen des § 26 Nr. 4 BauGB für den Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts im Geltungsbereich von sozialen Erhaltungssatzungen auf, wobei es sich dabei um eine fallübergreifende Rechtsfrage gehandelt habe.
Bei verständiger Würdigung sei die Rechtslage zur Reichweite von § 26 Nr. 4 BauGB dementsprechend ungewiss gewesen. Über diese Unklarheit seien sich alle in Berlin tätig werdenden Immobilieninvestoren und mithin auch die Klägerin im Klaren gewesen. Die Klägerin könne sich nicht im Nachhinein darauf berufen, im Vorfeld des Immobilienerwerbs in einem Milieuschutzgebiet keinerlei rechtliche und tatsächliche Prüfungen bezogen auf das Kaufobjekt durchgeführt und aus diesem Grund keine Zweifel am Bestehen eines gemeindlichen Vorkaufsrechts gehabt zu haben. Dieser Vortrag sei lebensfern und verfahrensangepasst.
Neben den berücksichtigungsfähigen Umständen im Rahmen des § 26 Nr. 4 BauGB sei bei verständiger Würdigung zwischen den Parteien ferner ungewiss gewesen, zu welchen Maßnahmen sich die Klägerin als Käuferin im Rahmen ihres Gestaltungsrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB habe verpflichten müssen, um ein öffentliches Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen bzw. die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB zu schaffen. Auch diese Ungewissheit habe die Abwendungsvereinbarung beseitigen müssen.
Mit der Abwendungsvereinbarung seien sowohl die Klägerin als auch der Beklagte von den im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Positionen abgerückt. Der Beklagte habe sein Vorkaufsrecht nicht zugunsten einer gemeinnützigen Eigentümerin ausgeübt und damit akzeptiert, dass er eine Verdrängung von schutzbedürftigem Milieu aus dem Kaufobjekt durch Umwandlungs- und Aufwertungsmaßnahmen nicht dauerhaft verhindern könne. Die Klägerin habe sich im Gegenzug zeitlich begrenzten Beschränkungen in der gewinnbringenden Verwertung des neu erworbenen Grundeigentums unterworfen.
Das wechselseitige Nachgeben sei auch zur Beseitigung der rechtlichen Ungewissheit im Hinblick auf § 26 Nr. 4 und § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erfolgt. Soweit die Klägerseite unter Verweis auf die ausdrücklich im Einzelfall ergangene Eilentscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – behaupte, eine rechtliche Ungewissheit habe nur im Hinblick auf den notwendigen Inhalt einer Erklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestanden bzw. nur insoweit hätten die Beteiligten eine rechtliche Ungewissheit zum Bezugspunkt des wechselseitigen Nachgebens in der Abwendungsvereinbarung machen wollen, nicht aber im Hinblick auf § 26 Nr. 4 BauGB, sei dies nicht überzeugend. Zwar verlange die Annahme eines Vergleichsvertrags nach § 55 VwVfG und die damit verbundene "Unempfindlichkeit gegenüber gewissen Gesetzesverletzungen", dass sich die Ungewissheit und das gegenseitige Nachgeben der Parteien auf denselben Punkt bezögen. Diesem Konnexitätserfordernis werde die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung jedoch gerecht. Die von der Klägerseite geforderte klare Trennung zwischen einer rechtlichen Ungewissheit zum erforderlichen Inhalt einer Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB und einer Ungewissheit hinsichtlich der zulässigen Betrachtungen im Rahmen der Prüfung des § 26 Nr. 4 BauGB könne nicht sinnvoll vorgenommen werden. Der Inhalt der nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Verpflichtungen des Käufers könne nicht abstrakt bestimmt werden, weil sich die Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB auf eine Vielzahl unterschiedlicher Vorkaufsrechte der Gemeinde aus den §§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB beziehe. Die Abwendungserklärung müsse dementsprechend auch unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Im Fall der Belegenheit des Kaufgrundstücks in einem sozialen Erhaltungsgebiet werde der Inhalt der zur Abwendung des Vorkaufsrechts erforderlichen Verpflichtungen insbesondere durch die Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB bestimmt. Diese enge Beziehung bestimme daher auch den Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts u.a. abwenden könne, wenn die Verwendung des Grundstücks "nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme" bestimmt oder bestimmbar sei und der Käufer in der Lage sei, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen. Gleichlautend bestimme § 26 Nr. 4 BauGB, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme genutzt werde. Demzufolge könne der Käufer mit näher zu bestimmenden Selbstverpflichtungen gegenüber der Gemeinde betreffend die Grundstücksnutzung einen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht bestehenden Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB auch nachträglich schaffen.
Der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stelle sich schließlich auch als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar. Für den Beklagten sei absehbar gewesen, dass die Nutzung des Kaufgrundstücks entsprechend den Zielen und Zwecken der sozialen Erhaltungsverordnung bei Eintritt des Vorkaufsfalls zwar gegeben, jedoch durch die Verwertungsinteressen der potentiellen neuen Eigentümerin gefährdet gewesen sei. Es habe ein öffentliches Interesse daran bestanden, diese Gefährdung durch einen Vorkauf zugunsten eines gemeinnützigen Wohnungsunternehmens oder eine hinreichende vertragliche Bindung der neuen Eigentümerin abzuwenden. Gleichzeitig sei ungewiss gewesen, ob die bundesgesetzlichen Regelungen ein entsprechendes Handeln des Beklagten legitimiert hätten. Der Beklagte habe aufgrund der vorherrschenden Meinung in der rechtswissenschaftlichen Literatur und später auch infolge der Bestätigung eines Vorkaufs durch die Berliner Instanzgerichte vertretbar annehmen dürfen, dass ihm das Instrument des Vorkaufsrechts auch zur Abwehr zukünftiger erhaltungswidriger Entwicklungen zur Verfügung stehe und dass der Einsatz dieses Instruments im Hinblick auf die Umwandlungs- und Aufwertungsmaßnahmen, die regelmäßig mit den Grundstückskäufen einhergingen, auch geboten sei. Eine entsprechende Befugnis des Beklagten zur Berücksichtigung zukünftiger Entwicklungen habe aber gleichzeitig nach dem Gesetzeswortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB jedenfalls nicht auf der Hand gelegen und sei vom Landgericht Berlin und einigen Literaturstimmen angezweifelt worden. Der Beklagte habe nicht ausschließen können, dass er zur Abwendung zukünftiger Gefahren für die sozialen Erhaltungsziele nicht oder nur sehr eingeschränkt befugt gewesen sei. Die einen Ausgleich zwischen den Interessen beider Parteien im Hinblick auf die rechtliche Ungewissheit bezweckende Vereinbarung habe daher einerseits Verpflichtungen der Käuferin enthalten müssen, die ein öffentliches Interesse des Beklagten an der Ausübung des Vorkaufsrechts möglichst weitgehend entfallen ließen und mögliche künftige erhaltungsrechtlich negativ zu bewertende Entwicklungen verhinderten. Sie habe andererseits dem Interesse der Käuferin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages zum Erhalt der Finanzierungszusagen Dritter und der tatsächlichen Nutzung des eingesetzten Kapitals gerecht werden müssen. Zu berücksichtigen gewesen sei auch das nach Eigentumsübertragung grundrechtlich geschützte Interesse der Käuferin, nicht auf unbestimmte Zeit über die gesetzlichen Bestimmungen hinaus in der Verwertung ihres Grundeigentums beschränkt zu werden.
Soweit die Klägerseite einwende, das gegenseitige Nachgeben stehe in einem eklatanten und damit ggfs. ermessensfehlerhaften Missverhältnis zueinander, weil der Beklagte im Ergebnis alles bekommen habe, was er verlangt habe, könne die Kammer ein solches Missverhältnis nicht erkennen. In den Interessenausgleich hätten durchaus die für jede Partei bestehenden – und ihre Verhandlungsposition bestimmenden – Risiken hinsichtlich der rechtlichen Ungewissheit zu § 26 Nr. 4 und § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB mit ihrem jeweiligen Gewicht einfließen dürfen. Das Risiko, dass die Klägerin mit der Vereinbarung eingegangen sei, nämlich sich zu etwas zu verpflichten, was gesetzlich nicht erforderlich gewesen sei, um den Kauf zu vollziehen, sei erheblich geringer gewesen als das Risiko auf Seiten des Beklagten, ein weiteres Grundstück im Erhaltungsgebiet nur zeitlich befristet vor einer Umwandlung in Wohneigentum und erhaltungswidrigen Aufwertungsmaßnahmen bewahrt zu haben, obwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts zulässig und effektiver gewesen wäre. Dementsprechend sei der Beklagte gegenüber der Klägerin – aus einer zum damaligen Zeitpunkt instanzgerichtlich und rechtswissenschaftlich bestätigten Position der Stärke – mit weitgehenden Forderungen aufgetreten und habe sich in seiner Verwaltungspraxis bemüht, die öffentlichen Interessen an der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in verhältnismäßigem, aber weitreichenden Umfang durchzusetzen. Wie der Kammer aus anderen Verfahren bekannt sei, habe sich die Verhandlungsposition des Beklagten mit jeder gerichtlichen Bestätigung des Vorkaufsrechts weiter verhärtet, so dass in der späteren Verwaltungspraxis bestimmte, den Erwerberinteressen weit entgegenkommende Regelungen betreffend die Umwandlungen in Wohneigentum nicht mehr akzeptiert worden seien.
Der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG finde hier auch nicht deshalb Anwendung, weil die Klägerin nach eigenem Bekunden keinen Vergleichsvertrag habe schließen wollen und sich ein entsprechender rechtsgeschäftlicher Wille nicht feststellen lasse. Die Annahme eines Vergleichsvertrages erfordere weder eine entsprechende Betitelung der Vereinbarungen noch müsse der Interessenausgleich als Vertragszweck ausdrücklich benannt werden. Vielmehr bestimme sich die Rechtsnatur einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung – wie auch im Zivilrecht – nach ihrem Inhalt, der gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben durch Auslegung zu ermitteln sei. Neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen komme es entscheidend auf den mit der Vereinbarung verfolgten Zweck, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an. Diese sprächen deutlich für die Annahme eines Vergleichsvertrages, wohingegen sich der Wortlaut der Vereinbarung als offen darstelle. Die Abwendungsvereinbarung bezwecke die Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten vor dem dargelegten Hintergrund einer zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestehenden ungewissen Rechtslage. Auch die Interessenlage der Parteien und die Begleitumstände bei Abschluss der Vereinbarung sprächen objektiv erkennbar für die Annahme eines Vergleichsvertrags. Aufgrund der engen Fristen für die Ausübung des Vorkaufsrechts in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB und der Besonderheiten des Immobilienmarktes und seiner Finanzierungen hätten weder der Beklagte noch die Klägerin ein Interesse daran gehabt, zunächst eine höchstrichterliche Klärung der komplexen und umstrittenen Rechtsfrage zur Berücksichtigungsfähigkeit von zukünftigen Nutzungsabsichten des Erwerbers in einem Musterverfahren herbeizuführen. Es habe vielmehr ein Bedürfnis danach bestanden, eine für beide Seiten akzeptable Regelung der mit dem Grundstückskauf verbundenen Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse herbeizuführen. Die Abwendungsvereinbarung habe daher zuvorderst darauf gezielt, eine Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten entbehrlich zu machen, denn ein Vorkauf hätte den erheblichsten Eingriff in die Rechtspositionen der Klägerin dargestellt und den höchsten Rechtmäßigkeitsanforderungen unterlegen. Das geeignetste Vehikel für einen Interessenausgleich in dieser Situation der Ungewissheit sei dabei die bundesgesetzlich in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dem jeweiligen Käufer eingeräumte Möglichkeit gewesen, durch entsprechende Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde das öffentliche Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen bzw. einen Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB zu schaffen. Hierauf nehme die Abwendungsvereinbarung ebenfalls ausdrücklich Bezug. Der Annahme einer Vergleichsregelung zur beiderseitigen Ungewissheit der Parteien über die Reichweite des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB stehe auch nicht entgegen, dass § 26 Nr. 4 BauGB im Wortlaut der Abwendungsvereinbarung nicht genannt werde. Die fehlende Bezugnahme sei unschädlich, weil sich der Gegenstand des Vergleichsvertrags schon deutlich aus Zweck, Interessenlage und Begleitumständen des Vertragsschlusses herleiten lasse, der Wortlaut insoweit völlig offen sei und er auch keinen zum angenommenen Vertragszweck gegenteiligen objektiven Willen der Parteien erkennen lasse.
Die Einordnung der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag führe auch nicht gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, wonach ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig sei, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorgelegen hätten und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre, zu ihrer Nichtigkeit, weil die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrags vorgelegen hätten, und zwar sowohl im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG als auch im Hinblick auf die pflichtgemäße Ausübung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens im Zeitpunkt des Vertragsschlusses.
Eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung lasse sich ferner nicht aus § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 779 Abs. 1 BGB herleiten, wonach ein Vergleichsvertrag, durch den der Streit oder die Ungewissheit der Parteien über ein Rechtsverhältnis im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt werde, unwirksam sei, wenn der nach dem Vertragsinhalt als feststehend zugrunde gelegte Sachverhalt der Wirklichkeit nicht entspreche und der Streit oder die Ungewissheit bei Kenntnis der Sachlage nicht entstanden sein würde. Ein Sachverhalt sei dann als feststehend zugrunde gelegt, wenn er den Beteiligten nicht oder nicht mehr ungewiss sei und von ihnen als wesentliche Voraussetzung der Streitbeilegung betrachtet werde. Es könne dahinstehen, ob auch Rechtsirrtümer vom Anwendungsbereich des § 779 Abs. 1 BGB umfasst seien, da die Beteiligten dem Vertragsschluss weder Tatsachen noch Rechtsfragen zugrunde gelegt hätten, die nicht der Wirklichkeit entsprochen hätten. Die Rechtsfrage nach der Reichweite des § 26 Nr. 4 BauGB und des Inhalts einer auf diese bezogenen einseitigen Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sei zwischen den Parteien ungewiss und gerade Bezugspunkt der wechselseitig eingegangenen Verpflichtungen gewesen. Ein etwaiger Irrtum hierüber könne nicht zur Nichtigkeit gemäß § 779 BGB führen, da die Frage Vertragsgegenstand, nicht aber Vergleichsgrundlage geworden sei. Die Beteiligten hätten mit dem Vergleich in Kenntnis der rechtlichen Ungewissheit eine bestimmte Risikoverteilung vorgenommen, die sich durch die spätere Realisierung eines von der Klägerseite übernommenen Risikos – nämlich dass sich das Bundesverwaltungsgericht der Rechtsauffassung der Instanzgerichte und der vorherrschenden Meinung in der Kommentarliteratur nicht anschließe und ein Vorkaufsrecht ablehne – gerade nicht erledigt.
Das hilfsweise Feststellungsbegehren der Klägerin bleibe gleichfalls ohne Erfolg. Die Abwendungsvereinbarung sei nicht durch die schriftliche Kündigung der Klägerin vom 5. Januar 2023 unwirksam geworden. Der Klägerin habe kein Recht zur Kündigung zugestanden. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG könne eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten sei, den Vertrag kündigen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen seien, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert hätten, dass der Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten sei. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setze voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen seien, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht hätten, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen und als beständig vorausgesetzt hätten. Von einer wesentlichen Änderung der rechtlichen Bedingungen, auf deren Bestand die Beteiligten vertraut hätten, könne hier jedoch schon keine Rede sein. Wie bereits zu § 779 BGB dargelegt, hätten die Beteiligten die Frage nach der Reichweite der §§ 26 Nr. 4, 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, zu der – wie ausführlich dargelegt – rechtliche Ungewissheit bestanden habe, zum Bezugspunkt und zur Grundlage der Abwendungsvereinbarung gemacht. Es handele sich also nicht um Verhältnisse, deren Bestand die Beteiligten als gemeinsame Grundlage der Vereinbarung angenommen und deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätten, ohne diese rechtlichen Bedingungen zum Vertragsinhalt gemacht zu haben. Die Abwendungsvereinbarung habe vielmehr eine für beide Parteien annehmbare Regelung im Hinblick auf die aus der unklaren Rechtslage resultierenden Risiken darstellen sollen. Dabei hätten die Beteiligten bei verständiger Würdigung nicht erwartet, dass die rechtliche Ungewissheit auf unbestimmte Zeit Bestand haben würde, sondern hätten mit einer höchstrichterlichen Klärung in absehbarer Zukunft rechnen müssen. Die nachträgliche höchstrichterliche Klärung stelle daher keinen bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteil dar, dem die Parteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses voraussichtlich auf andere Art und Weise in der Abwendungsvereinbarung Rechnung getragen hätten. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021, welches eine den Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB erweiternde Auslegung ablehne und damit das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten stark einschränke, falle vielmehr in die vertraglich der Klägerin zugewiesene Risikosphäre.
Die höchstrichterliche Klärung der Reichweite des § 26 Nr. 4 BauGB führe auch nicht dazu, dass der Klägerin ein Festhalten an ihren Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung nicht mehr zuzumuten wäre. Die Voraussetzungen einer Unzumutbarkeit lägen nicht vor. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts falle in die Risikosphäre der Klägerin und führe nicht zu einem eklatanten Missverhältnis zwischen den ursprünglich gegenseitig versprochenen Leistungen. Die Beschränkungen der Eigentümerrechte der Klägerin seien, soweit sie überhaupt über die gesetzlichen Bindungen ihres Grundeigentums hinausgingen, zeitlich befristet und durch die vertraglich vereinbarte Härtefallklausel relativiert. Die Klägerin unterliege zwar Einschränkungen in der Verwertung ihres Eigentums, dessen Privatnützigkeit bestehe aber unangefochten fort. Die Klägerin habe im Gegenzug für die eingegangenen, zeitlich beschränkten Verpflichtungen in einer Zeit rechtlicher Ungewissheit schnelle Rechtssicherheit zu den Realisierungsmöglichkeiten des Grundstückskaufs und der damit verbundenen rechtlichen Bindungen und Gewinnchancen erhalten. Mit der zügigen Erteilung des Negativzeugnisses habe ihr der Beklagte die Möglichkeit eröffnet, ihre Investition zeitnah zu realisieren, ohne das Ergebnis eines gerichtlichen Verfahrens zur Rechtmäßigkeit der Ausübung eines Vorkaufsrechts abwarten zu müssen. Erst mit der zügigen Freigabe durch den Beklagten habe die Klägerin die geschützte Rechtsposition der Grundstückseigentümerin erlangen können, aus der sie seit dem Vertragsschluss wirtschaftliche Vorteile generiere. Die Leistungen des Beklagten seien – anders als die Klägerin meine – durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts daher nicht völlig entwertet worden.
Auf Antrag der Klägerin hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 16. Januar 2025 – OVG 10 N 37.23 – die Berufung zugelassen.
Die Klägerin macht zur Begründung der Berufung im Wesentlichen geltend, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Umwandlungsgenehmigung. Dieser ergebe sich aus § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB, jedenfalls aus § 250 Abs. 4 BauGB. Zu Unrecht stufe das erstinstanzliche Gericht die Abwendungsvereinbarung im Schwerpunkt als Vergleichsvertrag ein. Denn selbst wenn man davon ausgehen wolle, dass es sich im Wesentlichen um einen Vergleichsvertrag mit Austauschelementen handele, so könne sich das Privileg gesteigerter Unempfindlichkeit allenfalls auf diejenigen Inhalte beziehen, die Gegenstand der Vergleichsregelung gewesen seien. Die Abwendungsvereinbarung erschöpfe sich in einer Vereinbarung über den Inhalt der Abwendungsverpflichtung. Zu Unrecht komme das Verwaltungsgericht zu dem Schluss, dass die Abwendungsvereinbarung (auch) einen Vergleichsvertrag im Hinblick auf das Nichtvorliegen eines Ausschlussgrundes nach § 26 BauGB darstelle. Es fehle bereits an einer subjektiven Ungewissheit der Parteien bei Abschluss des konkreten Vertrages. Vorliegend sprächen alle Tatsachen und Indizien dafür, dass der Beklagte vom Bestehen des Vorkaufsrechts und damit notwendig einhergehenden Nichtvorliegen eines Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB überzeugt gewesen sei. Dafür spreche bereits der Wortlaut in der Vorbemerkung der Vereinbarung. Wenn Ungewissheiten über einen Ausschlussgrund vorgelegen hätten, hätte diese Feststellung so nicht getroffen werden können, denn die Abwendung komme systematisch nur in Betracht, wenn ein Vorkaufsrecht vorläge und kein Ausschlussgrund nach § 26 BauGB bestehe. Zum gleichen Ergebnis komme insoweit auch die 19. Kammer des Verwaltungsgerichts in ihrer Entscheidung vom 9. September 2022 unter dem Aktenzeichen VG 19 L 112/22. Die erstinstanzliche Entscheidung arbeite zudem nur die objektive Ungewissheit der Rechtslage heraus. Die Ausführungen zu unterschiedlichen Rechtsauffassungen zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses könnten den Befund nicht erschüttern, dass der Beklagte schlichtweg von einer unzutreffenden Rechtsauffassung motiviert gewesen sei. Das erstinstanzliche Urteil spreche dem Beklagten zum damaligen Zeitpunkt sogar eine instanzgerichtlich und rechtswissenschaftlich bestätigte Position der Stärke zu. Dies belege, dass der Beklagte von seiner Rechtsauffassung ganz offenkundig überzeugt gewesen sei. Hierfür sprächen auch die verschiedenen Äußerungen des Beklagten, insbesondere in dem Schreiben, dem der Entwurf der Abwendungsvereinbarung beilag, das "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" vom Juli 2017 sowie die schiere Anzahl von Abwendungsvereinbarungen und Ausübungen des Vorkaufsrechts in den vergangenen Jahren. Auch von ihrer – der Klägerin – Seite habe keine Ungewissheit bestanden. In der anwaltlichen Beratungspraxis sei es nicht üblich gewesen, vom Nichtbestehen eines Vorkaufsrechts auszugehen. Anders als das Verwaltungsgericht meine, sei auch kein Nachgeben des Beklagten erkennbar. Aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" vom Juli 2017 ergäbe sich, dass der Beklagte von vornherein eine Abwendungsvereinbarung im Sinn gehabt habe. Diese werde nicht als Minus zur Ausübung des Vorkaufsrechts verstanden, sondern als die kostengünstigere Variante. Die Erteilung des Negativzeugnisses sei kein Zugeständnis, sondern die vom Gesetz vorgesehene Rechtsfolge im Falle einer Abwendung nach § 27 BauGB. Auch sie selbst – die Klägerin – habe nicht nachgegeben, sondern sich der eindeutigen Praxis und klar kommunizierten Rechtsauffassung des Beklagten unterworfen. Jedenfalls komme das Verwaltungsgericht zu Unrecht zu dem Schluss, dass das vermeintliche Nachgeben der Beteiligten (auch) zur Beseitigung einer vermeintlichen Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens des Ausschlussgrundes gemäß § 26 Nr. 4 BauGB diene. Die Frage, ob ein Vorkaufsrecht bestehe oder nicht, müsse von der Frage getrennt werden, welche Anforderungen an eine Abwendung zu stellen seien, denn eine Abwendung gemäß § 27 BauGB komme systematisch nur in Betracht, wenn ein Vorkaufsrecht vorliege und kein Ausschlussgrund nach § 26 BauGB bestehe. Der Inhalt einer Abwendungserklärung oder -vereinbarung sei eigenständig prüf- und vereinbar. Es sei auch kaum nachvollziehbar, inwiefern das Verwaltungsgericht zu der Einschätzung komme, der Wortlaut der Vereinbarung stelle sich "als offen dar". Für die Konnexität fehle es auch an der beiderseitigen Motivrichtung, mit der Abwendungsvereinbarung einen "Pauschalvergleich" zur Überwindung einer Ungewissheit über das Vorliegen oder Nichtvorliegen des Vorkaufsrechts zu schließen. Die gegenseitigen Zugeständnisse bildeten eine Einigung auch nicht ab, denn der Beklagte habe im Rahmen der Abwendungsvereinbarung genau das durchgesetzt, was er bei unstreitigem Vorliegen eines Vorkaufsrechts hätte verlangen wollen und können. In der Folge fehle es auch an einer sachgerechten Ausübung des Ermessens. Lägen somit im Ergebnis die Voraussetzungen eines Vergleichsvertrages nicht vor, sei die Abwendungsvereinbarung nichtig gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG. Es handele sich um einen Austauschvertrag, der nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig sei, weil auf die Erteilung eines Negativattests ohnehin ein Anspruch bestanden habe.
Die Vereinbarung sei jedenfalls wirksam gekündigt worden. Der Abwendungsvereinbarung sei die Vorstellung zugrunde gelegt worden, dass dem Beklagten ein Vorkaufsrecht an dem von der Klägerin gekauften Grundstück zustehe. Dies sei die grundlegende Voraussetzung dafür gewesen, dass die Erforderlichkeit bestanden habe, es mittels der geschlossenen Vereinbarung abzuwenden. Das Vorkaufsrecht habe den Vertragspflichten als Grundlage gedient. Die von den Parteien zugrunde gelegte Rechtsauffassung habe sich als falsch herausgestellt. In Kenntnis der Entscheidung des BVerwG vom 9. November 2021 hätte sie – die Klägerin – die Erteilung eines Negativzeugnisses verlangt, ohne hierfür eine Abwendungserklärung abzugeben. Ein Festhalten am Vertrag sei ihr durch diese Änderung unzumutbar geworden. Das Negativzeugnis sei zwar nicht völlig wertlos geworden, habe aber ganz erheblich an Wert verloren.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. Mai 2023 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 24. Juni 2021 zu verpflichten, die beantragte Genehmigung für die Begründung von Wohnungseigentum zu erteilen,
ferner die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für erforderlich zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor, es ergebe sich kein Genehmigungsanspruch aufgrund des Antrages vom 28. Mai 2021. Es gelte der Vorrang des § 250 BauGB gegenüber § 172 BauGB. Dessen Voraussetzungen in Absatz 3 und Absatz 4 lägen nicht vor. Letztlich komme es hierauf aber auch nicht an, da die Abwendungsvereinbarung weiterhin Gültigkeit besitze. Insoweit verweist der Beklagte auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (1 Band), der elektronischen Gerichtsakte sowie auf den Verwaltungsvorgang (1 Ordner mit innenliegendem Heftstreifen) des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
I. Die Berufung ist statthaft, weil sie vom erkennenden Senat zugelassen worden ist. Sie ist auch sonst zulässig. Insbesondere hat die Klägerin sie innerhalb der Monatsfrist nach Zustellung des Beschlusses über die Zulässigkeit der Berufung begründet (§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO) und einen bestimmten Antrag gestellt (§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO). Die Berufung bleibt aber in der Sache ohne Erfolg.
II. Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung für die Begründung von Wohnungseigentum (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Ob als Anspruchsgrundlage – wie von der Klägerin geltend gemacht – die Bestimmung des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB oder die des § 250 Abs. 4 BauGB in Betracht kommt, kann dahinstehen. Denn in beiden Fällen ist ein Genehmigungsanspruch durch die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung ausgeschlossen.
Die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum an dem bebauten Grundstück G...straße 10/C...straße 23 auf jeweils gesonderten Grundbuchblättern ist gemäß § 172 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 1 UmwandlungsV 2020 oder gemäß § 250 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB i.V.m. der Umwandlungsverordnung nach § 250 BauGB genehmigungspflichtig, denn es liegt im Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung "Falkplatz" bzw. in Berlin.
Die Umwandlung ist jedoch nicht genehmigungsfähig. Denn jedenfalls hat sich die Klägerin in § 1 Nr. 1 der mit dem Bezirksamt am 22./29. Juni 2018 geschlossenen Abwendungsvereinbarung verpflichtet, auf die Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum an dem Kaufgrundstück zu verzichten, sofern nicht das Dachgeschoss betroffen ist oder die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 BauGB vorliegen. Da die Klägerin keinen der dort aufgeführten Fälle zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht hat, kommt nur ein sonstiger Fall der Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum in Betracht, auf den die Klägerin in der Abwendungsvereinbarung verzichtet hat.
Die Abwendungsvereinbarung mit dem darin geregelten Verzicht ist wirksam. Es handelt sich bei ihr um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 VwVfG, der gemäß § 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (BlnVwVfG, nachfolgend nicht mehr mitzitiert) auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden Berlins gilt. Die gebotene Schriftform ist eingehalten (§ 57 VwVfG). Eine Nichtigkeit der Vereinbarung vom 22./29. Juni 2018 ergibt sich weder aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, (dazu nachfolgend 1.), noch ergibt sich eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung aus sonstigen Nichtigkeitsgründen (dazu unter 2.). Die Abwendungsvereinbarung ist auch nicht wirksam gekündigt worden (dazu unter 3.). Zu alledem im Einzelnen:
1. Eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist nicht gegeben. Nach dieser Bestimmung ist ein subordinationsrechtlicher Vertrag nach § 54 Abs. 2 VwVfG – um einen solchen handelt es sich hier, weil die Beklagte bekundet hatte, andernfalls einen Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts erlassen zu wollen – nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. § 56 VwVfG trifft für die Fallgruppe der Austauschverträge folgende Regelungen: Nach Abs. 1 Satz 1 kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG geschlossen werden, in dem sich der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichtet, wenn die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart wird und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient. Nach Satz 2 muss die Gegenleistung den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen. Besteht auf die Leistung der Behörde ein Anspruch, kann gemäß § 56 Abs. 2 VwVfG nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlass eines Verwaltungsaktes Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG sein könnte.
a. Die vorgenannten Regelungen kommen vorliegend indes nicht zur Anwendung.
aa. Schon vom Vorliegen eines solchen Austauschvertrages im Sinne des § 56 VwVfG, auf den allein die Nichtigkeitsregelung in 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG anzuwenden wäre, kann hier nicht ausgegangen werden. Zwar enthält, wie auch das Verwaltungsgericht festgestellt hat, die Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 auch Austauschelemente bzw. wechselseitige Verpflichtungen der Beteiligten. So verpflichtet sich die Klägerin in § 1 des Vertrages zum Verzicht auf die dort näher umschriebenen Maßnahmen und in § 2 des Vertrages zur Veranlassung einer entsprechenden dinglichen Sicherung, der Beklagte verpflichtet sich zur Erteilung des Negativzeugnisses nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB unverzüglich nach Unterzeichnung der Vereinbarung. Diese wechselseitigen Verpflichtungen stellen aber zugleich auch ein gegenseitiges Nachgeben im Rahmen eines Vergleichsvertrages gemäß § 55 VwVfG dar (dazu im Einzelnen sogleich nachfolgend unter b.). In einem solchen Fall ist davon auszugehen, dass § 55 VwVfG die Zulässigkeit von Vergleichsverträgen abschließend regelt und § 56 VwVfG nicht anwendbar ist (ebenso VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 - VG 19 L 112/22 -, juris Rn. 51; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 16).
Soweit dies in Teilen des Schrifttums anders gesehen wird und ein Vergleichsvertrag mit Austauschelementen sowohl den Anforderungen des § 55 VwVfG als auch denen des § 56 VwVfG unterliegen soll (vgl. etwa Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 32; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 55 Rn. 13; ebenso etwa Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 27 m.w.N.), folgt der Senat dem nicht. Denn zum einen passt die Vorschrift des § 56 VwVfG schon grundsätzlich auf Vergleichsverträge nicht, denn die Bestimmung geht in ihren beiden Absätzen von der Unterscheidung zwischen solchen Leistungen aus, auf die ein Rechtsanspruch besteht (Abs. 2), und solchen Leistungen, die im Ermessen der Behörde stehen (Abs. 1), und diese Unterscheidung ist bei Vergleichsverträgen nicht durchführbar, weil im Regelfall die Ungewissheit gerade auch über die Frage besteht, ob ein Rechtsanspruch auf die Leistung der Behörde gegeben ist (so überzeugend Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 16). Zum anderen erschöpft sich der Austausch vorliegend in einem gegenseitigen Entgegenkommen zur Beseitigung einer bestehenden Ungewissheit (dazu noch nachfolgend unter b.), welches als solches keinen Leistungscharakter hat und damit noch keinen Leistungsaustausch im Sinne von § 56 VwVfG darstellt (vgl. insoweit etwa Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 55 Rn. 8; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 5).
bb. Damit kommt auch eine Anwendbarkeit des § 11 Abs. 2 BauGB – nach Satz 1 müssen die vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein, nach Satz 2 ist die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung unzulässig, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte –, der eine spezielle Regelung der in § 56 VwVfG enthaltenen Grundsätze darstellt (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 54 Rn. 195; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 54 Rn. 128), nicht in Betracht (vgl. - mit eingehender Begründung – auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 90 ff.).
cc. Selbst aber unter der Annahme, dass auch die Regelung des § 56 VwVfG auf Vergleichsverträge mit Austauschelementen Anwendung findet, käme vorliegend jedenfalls die Nichtigkeitsregelung des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht zum Tragen. Auch in den Teilen des Schrifttums, die auf Vergleichsverträge mit Austauschelementen sowohl § 55 VwVfG als auch § 56 VwVfG für anwendbar halten, besteht Einigkeit, dass die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des § 56 VwVfG im Lichte der vergleichsimmanenten Unsicherheitssituation angewandt werden müssen und deshalb in Fällen unklarer Sachlage die Angemessenheit der Gegenleistung (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) unter Berücksichtigung des vergleichsweise zugrunde gelegten Sachverhalts zu beurteilen ist und in Fällen unklarer Rechtslage nicht von einem Anspruch auf Leistung (§ 56 Abs. 2 VwVfG) ausgegangen werden kann (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 27; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 55 Rn. 13). In Fällen unklarer Rechtslage lässt sich zudem die Angemessenheit von Leistung und Gegenleistung (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG), nicht nach dem objektiven Kriterium einer Korrelation zwischen dem Grad der Rechtsunsicherheit und dem Grad des jeweiligen Nachgebens bestimmen, sondern allenfalls aus dem Umstand der subjektiven Vergleichsbereitschaft der Vertragspartner ableiten. Wegen dieser Besonderheiten ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass die Nichtigkeitsregelung des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG keine Anwendung finden kann, wenn die vergleichsimmanenten Unsicherheitssituation rechtlicher Art ist. Ein solcher Fall war hier gegeben, da der grundsätzlich maßgebliche Zeitpunkt des Vertragsschlusses (vgl. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 59 Rn. 177) hier noch vor dem Ergehen des die Rechtslage zum Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB klärenden Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 lag.
b. Die Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 stellt vielmehr einen Vergleichsvertrag im Sinne von § 55 VwVfG dar. Nach dieser Vorschrift kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Abs. 2 VwVfG, durch den eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird (Vergleich), geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält.
Ein Vergleichsvertrag im Sinne dieser Norm erfordert zunächst, dass die Voraussetzungen erfüllt sind, die auch sonst für verwaltungsrechtliche Verträge in Subordinationsverhältnissen bestehen, also insbesondere schriftliche (§ 57 VwVfG) übereinstimmende Willenserklärungen der Vertragsparteien mit entsprechendem Rechtsbindungswillen gegeben sind, die gemäß § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. §§ 133, 157 BGB der Auslegung zugänglich sind (vgl. nur Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 28). Insoweit ist der Vergleich als materiell-rechtlicher Vertrag gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben auszulegen; neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen kommt es auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck einer Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18. Dezember 2014 - 2 L 78/12 -, juris Ls. 2 und Rn. 48; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. Dezember 2014 - 13 A 302/14 -, juris Rn. 5; explizit zu § 55 VwVfG VG Wiesbaden, Urteil vom 26. August 2022 - 3 K 1873/18.WI -, juris Rn. 44, 46). Der spezifische Vertragsinhalt des subordinationsrechtlichen Vergleichsvertrages nach § 55 VwVfG muss ferner seinem Wesen gemäß darauf gerichtet sein, dass eine Ungewissheit über die Sach- und/oder Rechtslage durch ein gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird. Dabei muss die Ungewissheit "bei verständiger Würdigung" des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehen, was bedeutet, dass ein "verobjektivierter subjektiver Maßstab" (Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 39) dergestalt gilt, dass als zusätzliches Kriterium für das Bestehen der Ungewissheit auf den Standpunkt eines objektiven Durchschnittsbetrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien abzustellen ist (vgl. nur Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 31). Die Ungewissheit muss schließlich im Konnex – in einem inneren Zusammenhang – zum Nachgeben stehen, d.h. die Ungewissheit und das Nachgeben müssen sich auf ein- und denselben Punkt beziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 -, juris Rn. 27; Urteil vom 3. März 1995 – 8 C 32.93 –, juris Rn. 18; s. auch schon Urteil vom 14. Februar 1975 – IV C 79.73 -, juris Rn. 27; aus dem Schrifttum etwa Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 41). Im Übrigen muss der Vergleichsschluss im Rahmen pflichtgemäßer behördlicher Ermessensausübung dem Maßstab der Zweckmäßigkeit genügen (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 29). Diese Anforderungen erfüllt die Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018. Dazu im Einzelnen:
(1.) Der Vergleichscharakter der Abwendungsvereinbarung ergibt sich bereits daraus, dass die Beteiligten mit der Vereinbarung einen Vergleich über den Inhalt der an eine Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen geschlossen haben.
(a.) Insoweit schließt sich der Senat den Ausführungen der 19. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin an, die zum Charakter einer im Wesentlichen gleichlautenden Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag in ihrem Beschluss vom 9. September 2022 das Folgende ausgeführt hat (VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 -, juris Rn. 64 ff.):
"[Die Beteiligten] haben eine hierüber [über den Inhalt der an eine Abwendungserklärung gem. § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen] bestehende Ungewissheit (1) im Wege gegenseitigen Nachgebens (2) beseitigt.
(1) Der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch das Land war zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien ungeklärt. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und er sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 hierzu verpflichtet. Satz 2 stellt zusätzliche Voraussetzungen für den Fall auf, dass eine bauliche Anlage auf dem Grundstück Missstände oder Mängel aufweist. Welche Anforderungen an den Inhalt einer Abwendungserklärung hieraus abzuleiten sind, ist in Rechtsprechung und Lehre nicht abschließend geklärt (…). Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe erschwert die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben auf den konkreten Einzelfall zusätzlich (…). Um die Unsicherheiten, mit denen eine einseitige Abwendungserklärung behaftet ist, auszuräumen, bietet sich ein konsensuales Vorgehen in Gestalt einer zweiseitigen Abwendungsvereinbarung an (…). Diesem Zweck dient auch die zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin geschlossene Vereinbarung.
Dies ergibt sich bereits aus dem Vertragsinhalt. Im Anschluss an die Feststellung in Absatz 3 der Vorbemerkung, dass die Erwerberin die Möglichkeit hat, die Ausübung des dem Land zustehenden Vorkaufsrechts durch Erklärung abzuwenden, heißt es: "Zu diesem Zweck schließen die Erwerberin und das Land Berlin nachfolgende Vereinbarung:" (Hervorhebung durch das Gericht). Danach soll die abgeschlossene Vereinbarung also die sonst zur Abwendung erforderliche Erklärung ersetzen. Dies geschieht bei lebensnaher Betrachtung, um Unsicherheiten im Hinblick auf den Inhalt einer solchen Erklärung zu beseitigen und um zu vermeiden, dass etwa eine von der Erwerberin abgegebene Abwendungserklärung einer – unter Umständen Jahre dauernden – gerichtlichen Überprüfung unterzogen wird.
Gestützt wird diese Auslegung durch die den Vertragsschluss begleitenden Umstände. So hat der Antragsteller [dort: das Land Berlin] bereits im Anhörungsschreiben auf die Möglichkeit einer Abwendungserklärung hingewiesen und angefügt: "Daher haben wir Ihnen eine Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts (Abwendungsvereinbarung) beigefügt mit der Bitte um Prüfung und bei positiver Entscheidung Ihrerseits um Rücksendung der unterschriebenen Abwendungsvereinbarung". Der Erwerberin sind damit ihre Alternativen bezüglich der Abwendung des Vorkaufsrechts, nämlich die Abgabe einer einseitigen Erklärung oder den Abschluss einer beidseitigen Vereinbarung, vor Augen geführt worden. Als Antwort hierauf hat die Erwerberin mitgeteilt, mit dem Abschluss einer Vereinbarung "im Großen und Ganzen" einverstanden zu sein, jedoch deren Inhalt teilweise noch anpassen zu wollen. Wären die Parteien nicht im Ungewissen über den konkret erforderlichen Inhalt der Abwendungserklärung gewesen und wäre es nicht ihr gemeinsames Bestreben gewesen, diese Ungewissheit durch eine rechtssicherere Vereinbarung zu überwinden, hätte es auf beiden Seiten keine Notwendigkeit gegeben, ein konsensuales Vorgehen vorzuziehen. Die Antragsgegnerin hätte, ohne dass sie dem Land Zugeständnisse hätte abringen müssen, eine Verpflichtungserklärung nach § 27 Abs. 1 BauGB abgeben können. Und der Antragsteller hätte eine hinter den gesetzlichen Anforderungen zurückbleibende Erklärung nicht anerkennen und gegebenenfalls gerichtlich überprüfen lassen können. Dass die Beteiligten stattdessen eine Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, belegt die zugrunde liegende beiderseitige Ungewissheit.
Die Ungewissheit bestand nicht nur subjektiv, sondern – wie von § 55 VwVfG vorausgesetzt – auch bei verständiger Würdigung des Sachverhalts bzw. der Rechtslage. Auch vom Standpunkt eines verständigen Betrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien (…) waren die Anforderungen an den Inhalt der Abwendungserklärung mit Unsicherheit behaftet.
(2) Die Beseitigung der Ungewissheit erfolgte durch gegenseitiges Nachgeben. Nachgeben meint jedes Abrücken von dem im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Ergebnis. Das Nachgeben kann sich ebenso auf materiell-rechtliche wie auf verfahrensrechtliche Rechtspositionen beziehen. Es muss sich aber um beiderseitige Zugeständnisse handeln, ein bloß einseitiges Nachgeben genügt nicht (…).
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, ist von einem beiderseitigen Nachgeben auszugehen. Die Erwerberin hat nachgegeben, indem sie durch die Abwendungsvereinbarung erhaltungsrechtliche Verpflichtungen übernommen hat, die ihr das Gesetz nicht aufbürdet. So verzichtet sie gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Abwendungsvereinbarung zum Beispiel auf den Anspruch, eine Genehmigung für die Begründung von Wohn- und Teileigentum zu erhalten, wenn sie die Voraussetzungen aus § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 oder Nr. 6 BauGB erfüllt. Auch hat sie sich in § 2 der Abwendungsvereinbarung zu der hier streitgegenständlichen Bewilligung und Beantragung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit verpflichtet. Ein Nachgeben des Antragstellers ist bereits darin zu erblicken, dass er im Zuge der Vertragsverhandlungen die von der Erwerberin angeregte Streichung von § 1 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. c) und d) im Entwurf der Abwendungsvereinbarung akzeptiert hat. Zudem hat sich der Antragsteller nach § 3 der Vereinbarung dazu verpflichtet, der Erwerberin unverzüglich nach der Unterzeichnung der Abwendungsvereinbarung ein Negativzeugnis zu erteilen. Damit ist die Antragsgegnerin davor sicher, dass der Antragsteller eine von ihr abgegebene Abwendungserklärung nicht akzeptiert und sie gerichtlich überprüfen lässt.
Das so erfolgte Nachgeben steht auch in einem inneren Zusammenhang zu der beiderseitigen Ungewissheit. Erforderlich ist, dass sich Nachgeben und Ungewissheit auf dieselbe Frage beziehen, dass das Nachgeben gerade der Bewältigung der Ungewissheit dient (…). Diese Voraussetzungen sind gegeben. Die Vertragsparteien wollten die Ungewissheit in Bezug auf die Anforderungen an eine Abwendungserklärung beseitigen, indem sie eine rechtssichere, gemeinsame Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, durch die sich die Erwerberin zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und das Land zur unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses verpflichtet hat".
(b.) Diese überzeugenden Erwägungen, die auch das Oberverwaltungsgericht in seiner nachfolgenden Beschwerdeentscheidung nicht beanstandet hat (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. November 2023 - OVG 2 S 56/22 -, juris) und denen auch die hiesigen Beteiligten nicht entgegengetreten sind, gelten auch für die vorliegende Abwendungsvereinbarung.
Auch mit dieser haben die Beteiligten die bestehende Ungewissheit über die Anforderungen an den Inhalt der Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt. Auch hier war der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin – die Frage, welche konkreten Verpflichtungen diese zu übernehmen hatte – zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch das Land zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien mit Unsicherheiten behaftet (dazu etwa Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Std. 1. Januar 2024, § 27 Rn. 60) bzw., wie das Verwaltungsgericht Berlin vorstehend festgestellt hat (VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 -, juris Rn. 65 m.w.N.), ungeklärt (ebenso VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 98 m.w.N.). Auch vorliegend sollte deswegen die abgeschlossene Vereinbarung die sonst zur Abwendung erforderliche Erklärung ersetzen ("Zu diesen Zweck…"). Insoweit hatte der Beklagte die Klägerin bereits im Anhörungsschreiben vom 30. Mai 2018 auf die Möglichkeit einer Abwendungsvereinbarung hingewiesen, die die Klägerin mit E-Mail vom 15. Juni 2018 auch aufgriff. Darin erklärte sie, sich gern mit dem Beklagten einigen zu wollen, und unterbreitete Änderungsvorschläge zur Abwendungsvereinbarung, die im Wesentlichen vorsahen, das noch auszubauende Dachgeschoss insoweit von der Vereinbarung auszunehmen, als dieses in Wohneigentum aufgeteilt und veräußert werden und durch eine oder mehrere Aufzugsanlagen erschlossen werden dürfe, und mit denen sich der Beklagte auch einverstanden erklärte (s. auch § 1 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 d) der Abwendungsvereinbarung). Die entsprechende Ungewissheit bestand entsprechend dem oben erwähnten verobjektivierten subjektiven Maßstab auch vorliegend nicht nur subjektiv, sondern – wie von § 55 VwVfG vorausgesetzt – auch "bei verständiger Würdigung" des Sachverhalts bzw. der Rechtslage; auch vom Standpunkt eines verständigen Betrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien waren die Anforderungen an den Inhalt der Abwendungserklärung mit Unsicherheit behaftet.
Die Beseitigung der Ungewissheit erfolgte schließlich auch hier durch gegenseitiges Nachgeben, indem die Beteiligten von ihrer jeweils günstigstenfalls denkbaren Rechtsstellung abgerückt sind. Denn die Klägerin hat jedenfalls dadurch nachgegeben, dass sie von einer einseitigen Abwendungserklärung mit einem geringeren Pflichtenumfang abgesehen hat, der ggf. auch geeignet gewesen wäre, die Ausübung abzuwenden, sie ferner durch die Abwendungsvereinbarung in § 1 erhaltungsrechtliche Verpflichtungen übernommen hat, die ihr das Gesetz nicht aufbürdet, und sich in § 2 verpflichtet hat, diese dinglich zu sichern. Ein Nachgeben des Beklagten ist darin zu sehen, dass er der Klägerin hinsichtlich der vorerwähnten Regelungen zum Dachgeschoss und seiner Erschließung entgegengekommen ist und sich nach § 5 der Vereinbarung dazu verpflichtet hat, der Klägerin unverzüglich nach der Unterzeichnung der Abwendungsvereinbarung ein Negativzeugnis zu erteilen. Damit hat der Beklagte auch auf seinen verfahrensrechtlichen Vorteil verzichtet, das Vorkaufsrecht ungeachtet der Abwendungsabsicht der Klägerin durch Verwaltungsakt auszuüben und die Klägerin dadurch zu zwingen, eine etwaige einseitige Abwendungserklärung fristgerecht abzugeben und in einem Anfechtungsprozess gegen die Vorkaufsrechtsausübung zu verteidigen (s. insoweit entsprechend auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 100).
Schließlich gilt auch hinsichtlich des Konnexes zwischen Ungewissheit und Nachgeben das vorstehend vom Verwaltungsgericht Berlin Ausgeführte entsprechend: Die Vertragsparteien wollten die Ungewissheit in Bezug auf die Anforderungen an eine Abwendungserklärung beseitigen, indem sie eine rechtssichere, gemeinsame Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, durch die sich die Erwerberin zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und das Land zur unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses verpflichtet hat.
Der Abschluss der Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stellt sich schließlich auch als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar. Bei der Ausübung des Ermessenspielraums gelten die allgemeinen Grundsätze des § 40 VwVfG (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 52), wonach die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat. Der Abschluss eines Vergleichsvertrages ist zweckmäßig, wenn die Aufklärung des Sachverhalts oder die Klärung der Rechtsfrage einen unangemessenen Aufwand erfordern würde und das Bedürfnis nach einer raschen Entscheidung gegeben ist (vgl. etwa Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 33; Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 44 m.w.N.). So liegt es hier, weil der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch das Land zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien mit Unsicherheiten behaftet und das Interesse der Klägerin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages und zeitnahen rechtssicheren wirtschaftlichen Verwertung des Kaufobjektes zu berücksichtigen war. Die ermessenslenkenden Erwägungen ergeben sich insoweit aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" des Beklagten (vgl. zur Zulässigkeit der Lenkung und Bindung des Ermessens durch Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990 – 1 B 162.90 -, juris Rn. 5 m.w.N.) und ihrer Verwaltungspraxis i.V.m. dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Gleichheitssatz (zu dessen Bedeutung insoweit Bayerischer VGH, Beschluss vom 15. September 2010 – 14 ZB 10.715 -, juris Rn. 6). In dem genannten Konzept ist im Zusammenhang mit der Vorkaufsrechtsausübung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB der den Beklagten leitende Grundsatz niedergelegt, dass vorrangiges Ziel nicht die Ausübung des genannten Vorkaufsrechts, sondern der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Käuferin oder dem Käufer ist (unter Teil 1, Einführung, S. 3 des Konzepts, dazu noch nachfolgend unter (2.) (c.)). Dies spiegelt sich auch in der durch den regelhaften Abschluss vergleichbarer Abwendungsvereinbarungen ausgerichteten Verwaltungspraxis des Beklagten wider.
(c.) Dem Wesen der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 als Vergleichscharakter stehen die Einwände der Klägerin nicht entgegen, in der Unterzeichnung der Abwendungsvereinbarung sei kein Nachgeben ihrerseits zu sehen, sondern "eine Unterwerfung" unter die eindeutige Praxis und die klar kommunizierte Rechtsauffassung des Beklagten, wie sie sich aus der "schieren Anzahl" der abgeschlossenen Abwendungsvereinbarungen, ferner dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin", das als vorrangiges Ziel den Abschluss einer Abwendungsvereinbarung vorsehe, und dem dementsprechend "sehr selbstbewussten" Auftreten des Beklagten ergebe. Es trifft zu, dass die Grenzen zu einem "unfreiwilligen Vertrag", bei dessen Abschluss der Bürger keine echte Wahl hat, weil er auf die Leistung der Verwaltung zwingend angewiesen ist, fließend sind (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 54 Rn. 12). Es muss jedenfalls gewährleistet sein, dass dem Vertragsschluss tatsächlich ein echter Aushandelungsprozess vorausgeht, an dessen Ende die Vertragsparteien freiwillig und selbstbestimmt in die Vereinbarung eintreten (vgl. Rozek, a.a.O., § 54 Rn. 12 m.w.N.). Davon ist hier freilich auszugehen. Dass hier ein solcher Aushandelungsprozess tatsächlich stattgefunden hat und dies von der Klägerin selbst auch so empfunden worden ist, wird anschaulich aus ihrer E-Mail vom 15. Juni 2018 deutlich, in der sie unter Bezugnahme auf die ihr seitens des Beklagten mit Schreiben vom 30. Mai 2018 übersandte Abwendungsvereinbarung mitteilte, sie würde sich gerne einigen, und in der sie Änderungsvorschläge zur Abwendungsvereinbarung unterbreitete, die im Wesentlichen vorsahen, das noch auszubauende Dachgeschoss insoweit von der Vereinbarung auszunehmen, als dieses in Wohneigentum aufgeteilt und veräußert werden und durch eine oder mehrere Aufzugsanlagen erschlossen werden dürfe. Diese Vorschläge akzeptierte der Beklagte in dem folgenden E-Mail-Verkehr auch, indem er die Klägerin bat, ihre Änderungen in den zuvor übersandten Entwurf der Abwendungsvereinbarung einzuarbeiten, was dann auch geschehen ist (s. § 1 Abs. 1 Ziff. 1 und Ziff. 2 d) der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018). Dass der Beklagte die von der Klägerin darüber hinaus mit E-Mail vom 21. Juni 2018 geäußerte Bitte, in der Abwendungsvereinbarung auch eine "komplette Aufteilung" bzw. Umwandung in Wohnungseigentum zu ermöglichen, unter Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 und der danach zulässigen "deutliche(n) Einschränkungen" der Eigentümerrechte des Erwerbers ablehnte und dies von der Klägerin akzeptiert worden ist, mag zwar deutlich machen, dass die Klägerin sich in der schwächeren Verhandlungsposition gesehen haben mag, gehört aber zu den Motiven und – hier wirtschaftlichen – Beweggründen, die stets die Einwirkungsmöglichkeiten bei derartigen Aushandelungsprozessen bestimmen und der Vereinbarung jedenfalls nicht den Charakter eines Vergleichsvertrages nehmen (vgl. dazu auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 101).
(2.) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, erstreckt sich der vorliegend geschlossene Vergleich darüber hinaus indessen auch auf die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch ungeklärte Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB im Ergebnis überhaupt zugestanden hat oder ob es – wie im Zeitpunkt des Vertragsschlusses streitig war – wegen des Verständnisses des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Auch insoweit war die Abwendungsvereinbarung ihrem Wesen gemäß darauf gerichtet, dass eine Ungewissheit über die Sach- und/oder Rechtslage durch ein gegenseitiges Nachgeben, das im Konnex zu der Ungewissheit steht, beseitigt wird. Das ergibt sich entsprechend den oben dargestellten Maßstäben aus einer Auslegung der beiderseitigen Willenserklärungen gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben, dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen, aus dem mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck der Regelung, der beiderseitigen Interessenlage und den Begleitumständen der hier interessierenden Abwendungsvereinbarung. Dazu im Einzelnen:
(a.) Vorliegend bestand sowohl bei der Klägerin als auch bei dem Beklagten im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 Ungewissheit über die Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Eine Ungewissheit der Rechtslage, wie sie auch vorliegend gegeben war, besteht insbesondere dann, wenn über eine Einzelfrage unterschiedliche Gerichtsurteile vorliegen und eine eindeutige höchstrichterliche Rechtsprechung noch aussteht (vgl. Schliesky, in: Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl. 2020, § 55 Rn. 14; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 26). Die Parteien müssen sich der entsprechenden Zweifel und der daraus folgenden Ungewissheit gemeinsam bewusst sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 – IV C 79.73 –, juris Rn. 27). So liegen die Dinge hier auch in Bezug auf das Bestehen eines Vorkaufsrechts des Beklagten:
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, war im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 ungewiss, ob dem Beklagten das in der Präambel der Abwendungsvereinbarung erwähnte Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB (Vorkaufsrecht im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung, hier der Erhaltungsverordnung "Falkplatz" vom 9. Dezember 1997, GVBl. S. 641) im Ergebnis zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Die Ungewissheit ergab sich daraus, dass die Frage, wie § 26 Nr. 4 BauGB auszulegen war, seinerzeit insbesondere in der Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet wurde: Während das Verwaltungsgericht Berlin durch Urteil vom 17. Mai 2018 (VG Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 -, juris Leitsatz 3 und Rn. 27) und ihm nachfolgend das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg durch Urteil des Senats vom 22. Oktober 2019 (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – OVG 10 B 9.18 –, juris Ls. 2 und Rn. 68) entschieden, die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB sei dahingehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt werde, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen seien, hatte zuvor das Landgericht Berlin durch die Kammer für Baulandsachen mit Urteil vom 26. April 2017 entschieden, dass nach dem klaren und nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut und genutzt werde (LG Berlin, Urteil vom 26. April 2017 – O 2/15 Baul –, juris Leitsatz 2 und Rn. 51 f.). Die Ungewissheit bestand im Übrigen auch nach dem Vertragsschluss zwischen den Beteiligten fort, nachdem das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Urteil vom 22. Oktober 2019 zur Klärung der genannten Rechtsfrage die Revision wegen Grundsatzbedeutung zugelassen hatte (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019, a.a.O., juris Rn. 109).
(b.) Dieser Ungewissheit der Rechtslage waren sich die Beteiligten zur Überzeugung des Senats in subjektiver Hinsicht (s. insoweit Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 22: "Gewissheit über die Ungewissheit") und bei verständiger Würdigung im maßgeblichen Zeitpunkt des Vertragsabschlusses gemeinsam bewusst.
Für den Beklagten ergibt sich dies aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin", das seitens des Beklagten von einer Arbeitsgruppe erstellt und in Form einer Senatsvorlage dem Abgeordnetenhaus und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gegeben worden war (Drucks. 18/0494 vom 21. August 2017, abrufbar unter https://pardok.parlament-berlin.de/portala/browse.tt.html?type=generic1&action=link&db=lah.lissh℘=18&text=0494). Das Konzeptbestimmt Prüfkriterien zur Beurteilung des Kaufobjekts im Hinblick auf seine spezifische Geeignetheit zum Vorkauf. Unter "Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB" heißt es darin zu Nr. 4, wie eingangs bereits zitiert, u.a. wie folgt:
Hieraus ergibt sich, dass der Beklagte subjektive Kenntnis bzw. "Gewissheit über die Ungewissheit" sowohl über die Auslegung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB bei Ausübung des Vorkaufsrechts in sozialen Erhaltungsgebieten als auch über den Umstand hatte, dass diese Frage "zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt" wird. Da das Konzept davon ausgegangen ist, dass für die Ausübung des Vorkaufsrechts in Berlin das jeweilige Bezirksamt zuständig ist (unter Hinweis auf § 1 AGBauGB i.V.m. § 24 Abs. 1 BauGB, s. unter II.1.11 des Konzeptes) und es ausweislich der Vorlage an das Abgeordnetenhaus von Berlin vom 21. August 2017 (Abgeordnetenhaus-Drucks. 18/0494) der Umsetzung "innerhalb des gesetzlich vorgegebenen knappen Zeitraums unter Berücksichtigung des Zusammenspiels der verschiedenen Fachämter und Akteure" dienen sollte, ist mit Sicherheit davon auszugehen, dass auch die Bezirksämter des Landes Berlin – und damit auch das Bezirksamt Pankow – subjektive Kenntnis von der vorerwähnten streitigen Frage hatten. Im Falle gerade des Bezirksamts Pankow ergibt sich diese Kenntnis im Übrigen unabhängig davon schon aus dem Verwaltungsvorgang. Denn daraus wird ersichtlich, dass es vor der Übersendung des Anhörungsschreibens vom 30. Mai 2018 zunächst den Ausgang des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Berlin zum Aktenzeichen 13 K 724.17 abgewartet hatte, ihm die inmitten stehende Streitfrage und deren bevorstehende Beantwortung durch die verwaltungsgerichtliche Eingangsinstanz also bekannt waren (Anmerkung unter dem Vermerk vom 9. Mai 2018, Bl. 48, 49 des Verwaltungsvorgangs: "Keine Unterzeichnung da Gerichtstermin zur Z...str. 17 (FH/KB) abgewartet werden sollte", und Vermerk vom 4. Juli 2018, Bl. 68 des Verwaltungsvorgangs: "Aufgrund des Urteils der 13. Kammer des VG Berlin vom 17.05.2018 wurde die bisherige Verwaltungspraxis jedoch angepasst. Hier wurde die Auffassung vertreten, dass nicht der momentane Zustand des Gebäudes entscheidend sei, sondern vielmehr darauf abzuzielen sei, welche zukünftige Entwicklung sich für die Ziele des Erhaltungsrechts ergeben").
Die Ungewissheit über die vorstehend dargestellte Rechtslage war auch auf Seiten der Klägerin gegeben. Die im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 29. Juni 2018 umstritten gewesene Frage über die Auslegung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB bei Ausübung des Vorkaufsrechts in sozialen Erhaltungsgebieten wurde seinerzeit sowohl in der Tagespresse als auch im Fachschrifttum breit referiert, wie das Verwaltungsgericht – von der Klägerin für sich genommen unbeanstandet gelassen – wie folgt nachgewiesen hat (UA, S. 10 f.):
"Die unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu der Frage, ob es auf zukünftige erhaltungswidrige Entwicklungen ankommen kann, wurden sowohl in der Tagespresse referiert (vgl. z.B. Tagesspiegel, "Milieuschutz in Berlin: Gericht weist Klage gegen Vorkaufsrecht in Kreuzberg ab", Artikel vom 17. Mai 2018, abrufbar unter https://www.tagesspiegel.de/berlin/gericht-weist-klage-gegen-vorkaufsrecht-in-kreuzberg-ab-2992456.html; Morgenpost, "Gericht bestätigt Vorkaufsrecht in Kreuzberg", Artikel vom 17. Mai 2018, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article214320243/Gericht-bestaetigt-Vorkaufsrecht-in-Kreuzberg.html; Morgenpost, "Vorkaufsrecht als Mittel gegen Verdrängung", Artikel vom 22. Januar 2018, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article213185115/Vorkaufsrecht-als-Mittel-gegen-Verdraengung.html; Morgenpost, "Landgericht stoppt Vorkaufsrecht der Bezirke für Immobilien", Artikel vom 6. November 2017, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article212451669/Landgericht-stoppt-Vorkaufsrecht-der-Bezirke-fuer-Immobilien.html) als auch in den juristischen Publikationen der Immobilienbranche (vgl. beispielhaft Burrack, "Die Ausübung kommunaler Vorkaufsrechte zugunsten Dritter nach Berliner Modell ist klärungsbedürftig", Grundeigentum 2017, 1060; Hellriegel, "Bezirke verlangen hohe Zugeständnisse und drohen mit dem gemeindlichen Vorkaufsrecht", Grundeigentum 2017, 403; Hamer/Schuldt, "Zweckentfremdung eines städtebaulichen Instruments zur Mietpreisregulierung", Grundeigentum 2018, 1108)."
Hinzu kommt, dass der Handel mit Immobilien auf dem Berliner Grundstücksmarkt Teil des klägerischen Geschäftsmodells war. Die erworbene Immobilie diente – anders als etwa beim Kauf durch einen Privaten zum Eigenbedarf – allein als Investitionsobjekt. Vor diesem wirtschaftlichen Hintergrund und vor dem Hintergrund der Größenordnung der Investition war es für die Klägerin unabdingbar, sich über die Werthaltigkeit des Kaufobjekts zu informieren und dabei auch die maßgeblichen rechtlichen Gegebenheiten mit zu berücksichtigen. Dies findet auch in dem Kaufvertrag vom 20. April 2018 Ausdruck, denn in § 1 heißt es u.a., der Käufer habe den Kaufgegenstand vor Vertragsschluss eingehend besichtigt und eine "Due Diligence" durchgeführt, worunter eine umfassende Überprüfung des Kaufobjektes auch in wirtschaftlicher und rechtlicher Hinsicht zu verstehen ist. Dabei war der Klägerin bekannt, dass das Kaufgrundstück im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung lag, denn in § 1 des Kaufvertrages heißt es u.a., der Verkäufer erklärt, dass der Kaufgegenstandes in einem Gebiet mit bestehender Erhaltungsverordnung (Milieuschutz) liegt; weiter heißt es, dem Käufer ist bekannt, dass sich hieraus Beschränkungen z. B. bei baulichen Maßnahmen ergeben können. Weiter ist geregelt, dass dem Verkäufer das Recht zum Rücktritt von dem vorliegenden Vertrag binnen 4 Wochen nach Vorlage der Ausübungserklärung bei der amtierenden Notarin zusteht, sofern das zuständige Bezirksamt von einem Vorkaufsrecht Gebrauch macht. Vor diesem Hintergrund ist es für den Senat nicht vorstellbar, dass die Klägerin über die Reichweite des Vorkaufsrechts im sozialen Erhaltungsgebiet und den diesbezüglichen, öffentlich referierten Streitstand sowie über das schon 2017 öffentlich gewordene "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" keine Kenntnis gehabt hat. Dem entspricht es auch, dass der Prozessvertreter der Klägerin des parallelen Verfahrens OVG 10 B 6/25 in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat – es ließe sich "nicht leugnen", so die Einlassung wörtlich –, dass es in der "Immobilienbranche" klar gewesen sei, dass es sich bei der streitigen Rechtsfrage um einen "schwelenden Streit" gehandelt habe.
Die Ungewissheit bestand ferner nicht nur subjektiv, sondern – wie von § 55 VwVfG verlangt – auch bei verständiger Würdigung der Sach- bzw. hier der Rechtslage. Auch vom Standpunkt eines verständigen Betrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien bestand Ungewissheit über die Frage, wie der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB auszulegen ist und ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – infolgedessen tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war. Weder waren die (subjektiven) Annahmen der Klägerin in irgendeiner Weise aus objektiv-verständiger Sicht verfehlt, noch kann dem Beklagten vorgeworfen werden, es seien in der streitigen Frage nicht alle ihm zur Verfügung stehenden Ermittlungs- und Recherchemöglichkeiten ausgeschöpft gewesen (s. zur Korrektivfunktion des Erfordernisses der "verständigen Würdigung" etwa Schliesky, in: Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl. 2020, § 55 Rn. 9 ff.).
(c.) Schließlich steht es zur Überzeugung des Senats fest, dass die Vertragsparteien die Ungewissheit nicht nur – wie oben ausgeführt – in Bezug auf den konkret erforderlichen Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts, sondern auch in Bezug auf das Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB und damit über das diesbezügliche Bestehen eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB beseitigen wollten. Die von den Beteiligten in der Abwendungsvereinbarung übernommenen Verpflichtungen sollten dazu dienen, die Ungewissheit in beiden genannten Punkten im Wege gegenseitigen Nachgebens zu beseitigen, indem sich die Erwerberin zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und das Land Berlin sich zur unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses und damit der Sache nach dazu verpflichtet hat, von der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts abzusehen.
Anders als die Klägerin meint, kommt dieser Teil des Vergleichs nach §§ 133, 157 BGB in der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 auch hinreichend deutlich zum Ausdruck. Dies ergibt sich schon daraus, dass zentrales Thema der Abwendungsvereinbarung gerade das Nichtgebrauchmachen von dem Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB durch den Beklagten war. Diese hervorgehobene Intention der Abwendungsvereinbarung erhellt sich auch aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin"; darin heißt es, wie oben bereits erwähnt, in den einleitenden Ausführungen (unter Teil 1, I, S. 4 des Konzepts, Hervorhebung wie im Original):
"Vorrangiges Ziel ist daher nicht die Ausübung des Vorkaufsrechts, sondern der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Käuferin oder dem Käufer. Damit kann ohne Eigentumserwerb durch Berlin sichergestellt werden, dass die Veräußerung der Immobilie den Zielen der sozialen Erhaltungsverordnung nicht zuwider läuft".
Diese hervorgehobene Intention – und damit die Ausübungsfrage als zentrales Thema des Vergleichsvertrages – findet auch in der Abwendungsvereinbarung selbst hinreichend deutlich ihren Ausdruck. Insoweit heißt es in § 5 der Regelung, das Land Berlin verpflichte sich, unverzüglich nach Unterzeichnung dieser Vereinbarung das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB zu erteilen. Damit wird denknotwendig auch zum Ausdruck gebracht, dass von dem – in der Präambel hervorgehoben erwähnten – Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB kein Gebrauch gemacht werden sollte. Die von dem Beklagten übernommenen Verpflichtungen haben sich also keinesfalls etwa in der Zusage erschöpft, die von der Klägerin zur Abwendung des Vorkaufsrechts übernommenen Verpflichtungen nach § 27 Abs. 1 BauGB im weiteren Verfahren als hinreichend zu betrachten, was für einen Vergleich über den Inhalt der an eine Abwendungsvereinbarung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen genügt hätte, sondern zugleich die Erteilung des Negativzeugnisses und einen Verzicht auf die Ausübung des Vorkaufsrechts geregelt (vgl. insoweit auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 103).
Die gebotene und deshalb intendierte Einbeziehung der Ausübungsfrage in die Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 wird auch daraus deutlich, dass die Rechtsfrage, welchen Verpflichtungen sich die Klägerin hier gemäß § 27 Abs. 1 BauGB ggfls. zu unterwerfen hatte, und die vom Bundesverwaltungsgericht mit seinem Urteil vom 9. November 2021 entschiedene Rechtsfrage, welche Umstände in die Betrachtung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB einzubeziehen sind (nur die gegenwärtigen Verhältnisse oder auch zukünftige Entwicklungen), im Kontext der vorliegenden Abwendungsvereinbarung nicht sinnvoll voneinander getrennt werden können, sondern notwendig miteinander verknüpft sind (ebenso für die dortige Vereinbarung VG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 103). Das Verwaltungsgericht hat dies wie folgt zum Ausdruck gebracht (UA S. 13 f.):
"Die von der Klägerseite geforderte klare Trennung zwischen einer rechtlichen Ungewissheit zum erforderlichen Inhalt einer Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB und einer Ungewissheit hinsichtlich der zulässigen Betrachtungen im Rahmen der Prüfung des § 26 Nr. 4 BauGB kann nicht sinnvoll vorgenommen werden. Der Inhalt der nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Verpflichtungen des Käufers kann nicht abstrakt bestimmt werden, weil sich die Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB auf eine Vielzahl unterschiedlicher Vorkaufsrechte der Gemeinde aus den §§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB bezieht. Die Abwendungserklärung muss dementsprechend auch unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Im Fall der Belegenheit des Kaufgrundstücks in einem sozialen Erhaltungsgebiet wird der Inhalt der zur Abwendung des Vorkaufsrechts erforderlichen Verpflichtungen insbesondere durch die Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB bestimmt (siehe auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 – juris Rn. 71). Diese enge Beziehung bestimmt daher auch den Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts u.a. abwenden kann, wenn die Verwendung des Grundstücks "nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme" bestimmt oder bestimmbar ist und der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen. Gleichlautend bestimmt § 26 Nr. 4 BauGB, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen ist, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme genutzt wird. Demzufolge kann der Käufer mit näher zur bestimmenden Selbstverpflichtungen gegenüber der Gemeinde betreffend die Grundstücksnutzung einen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht bestehenden Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB auch nachträglich schaffen."
Dem pflichtet der Senat bei. Die notwendige Verknüpfung der Frage, welchen Verpflichtungen sich die Klägerin hier gemäß § 27 Abs. 1 BauGB ggfls. zu unterwerfen hatte, und der vom Bundesverwaltungsgericht mit seinem Urteil vom 9. November 2021 entschiedenen Rechtsfrage, welche Umstände in die Betrachtung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB einzubeziehen sind, ergibt sich insoweit daraus, dass es nach der vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 9. November 2021 verworfenen Rechtsauffassung für einen Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB in sozialen Erhaltungsgebieten auf eine Prognose der zu erwartenden Nutzung durch den Erwerber aufgrund konkreter Anhaltspunkte angekommen ist (vgl. zuletzt das OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 - OVG 10 B 9.18 -, juris Rn. 68) und das Verhalten des Erwerbers in Bezug auf eine ihm angetragene Abwendungsvereinbarung einer der dabei zu betrachtenden Umstände gewesen ist (ebenso entsprechend VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 103).
Hierbei steht auch der in der Präambel erwähnte Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" der Feststellung, dass sich der vorliegende Vergleich auch auf die Frage erstreckt, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war, entgegen der Ansicht der Klägerin für sich genommen nicht entgegen. Nach den Erwägungen des Verwaltungsgerichts folgt das daraus, dass der genannte Satz ein Bestehen des Vorkaufsrechts (lediglich) dem Grunde nach zum Ausdruck bringen soll ("klarer und eindeutiger Umstand", UA S. 10), sich die rechtliche Ungewissheit hingegen (nur) auf die Frage beziehen soll, ob das Vorkaufsrecht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen sein sollte oder nicht. Für diese Auslegung des Verwaltungsgerichts spricht, dass das beteiligt gewesene Bezirksamt im vorliegenden Fall offensichtlich gar nicht abschließend geprüft hatte, ob von dem Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB tatsächlich Gebrauch gemacht werden kann, denn in dem Anhörungsschreiben vom 30. Mai 2018 an die Klägerin heißt es seitens des Bezirksamts, es "wird derzeit geprüft, ob wir das Vorkaufsrecht zum Kauf des Grundstücks entsprechend des § 24 BauGB in Anspruch nehmen werden". Da der Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" offensichtlich einheitlich – gleichsam vorformuliert – in sämtlichen Abwendungsvereinbarungen verwendet worden ist, die das Land Berlin abgeschlossen hat, und nicht davon ausgegangen werden kann, dass eine solche Prüfung etwa in anderen Fällen durchgehend vollständig durchgeführt worden wäre, spricht dies deutlich für die von dem Verwaltungsgericht gefundene Auslegung, derzufolge der genannte Satz ein Bestehen des Vorkaufsrechts (lediglich) dem Grunde nach zum Ausdruck bringen sollte und sich ein der Annahme eines Vergleichsschlusses in Bezug auf § 26 Nr. 4 BauGB entgegenstehender Wortlaut der Abwendungsvereinbarung jedenfalls nicht feststellen lässt (dazu UA S. 16 a.E.).
Aber selbst wenn man diese Auslegung nicht teilen wollte und wenn mit dem in der Präambel enthaltenen Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" jedenfalls von seinem äußeren Wortlaut her seitens des Beklagten zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass dem Land Berlin ein solches Vorkaufsrecht auch insoweit zustehe, als es nicht als nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen zu betrachten sei, führt auch dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn beide Seiten wussten übereinstimmend – und in dem bereits erwähnten "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" kommt dies in der dem bereits zitierten Passus zu § 26 Nr. 4 BauGB auch deutlich zum Ausdruck ("umstrittener Ausnahmetatbestand", "bisher nicht rechtskräftig geklärt", "wird zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt") –, dass das Bestehen des Vorkaufsrechts im Ergebnis insoweit ungeklärt war. Dass der Beklagte den mit dem Satz "Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu" von ihm eingenommenen Standpunkt lediglich gleichsam plakativ und zur Unterstreichung und Stärkung seiner Verhandlungsposition zum Ausdruck hat bringen wollen, ergibt sich daraus, dass es in dem bereits erwähnten Konzept des Beklagten zum "Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB" zu Nr. 4 u.a. heißt, es werde zu der streitigen, für Berlin bisher nicht rechtskräftig geklärten Frage im Zusammenhang mit der Ausübung von Vorkaufsrechten in den sozialen Erhaltungsgebieten "im Folgenden der Auffassung gefolgt", dass § 26 Nr. 4 BauGB nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten führe. Ein solches Verständnis des (äußeren) Wortlauts des genannten Satzes in der Präambel steht indessen der Feststellung nicht entgegen, dass sich die Beteiligten – und zwar nach ihrem wahren Willen – auch in Bezug auf die Frage verglichen haben, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB im Ergebnis tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB auszuschließen war. Denn nach den anerkannten Grundsätzen der Vertragsauslegung ist entscheidend, was die Beteiligten übereinstimmend tatsächlich gewollt haben. Bei der Feststellung des übereinstimmenden Willens zweier Vertragsparteien ist es ausschlaggebend, wie sie beide die Erklärungen verstanden haben. Gemäß § 133 BGB muss der wirkliche Wille der Parteien erforscht und damit festgestellt werden, was sich beide Parteien übereinstimmend als Inhalt und Sinn ihrer Erklärungen vorgestellt haben. Für die Auslegung eines Vertrages tritt deshalb die Bedeutung seines Wortlautes völlig zurück, wenn die Vertragsschließenden mit einer bestimmten Ausdrucks- oder Darstellungsweise eine übereinstimmende Vorstellung bestimmten Inhalts verbunden haben, der von dem Wortlaut nicht ohne weiteres oder überhaupt nicht gedeckt ist. In einen Erklärungsbestand dürfen nämlich nicht nachträglich Inhalte gelegt werden, von denen die Parteien übereinstimmend bei Vertragsschluss nicht ausgingen. Ist der übereinstimmende und damit wirkliche Wille der Parteien unstreitig oder im Wege der Beweiserhebung feststellbar, dann ist nicht einmal mehr Raum für eine Auslegung des Vertragswortlauts. In solchen Fällen kann sogar ein klarer, eindeutiger Wortlaut einer Erklärung der Auslegung nicht entgegenstehen (vgl. zu diesen Grundsätzen einer beiderseitig durchschauten falsa demonstratio grundlegend BGH, Urteil vom 18. März 1975 – VI ZR 228/73 -, juris Rn. 18 mit umfass. Nachweisen; s. zur Maßgeblichkeit des übereinstimmend Gewollten ungeachtet einer anderslautenden äußeren Bezeichnung bereits Reichsgericht, Urteil vom 8. Juni 1920 – II 549/19 -, juris; zum Ganzen aus dem Schrifttum etwa Armbrüster, in: Ermann, BGB, 17. Aufl. 2023, § 155 Rn. 2b). So liegen die Dinge hier. Beide Beteiligten waren sich bei Abschluss der Abwendungsvereinbarung – wie oben aufgezeigt – darüber im Klaren, dass die Frage des Bestehens eines Vorkaufsrechts bzw. sein etwaiger Ausschluss aufgrund von § 26 Nr. 4 BauGB infolge des bis dahin nicht höchstrichterlich geklärten Verständnisses dieser Bestimmung offen war. Die Interessenlage bei den Beteiligten sowie die Begleitumstände waren – mit den entsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts – dadurch gekennzeichnet, dass aufgrund der engen Fristen für die Ausübung des Vorkaufsrechts in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB einerseits und der Besonderheiten des Immobilienmarktes und seiner Finanzierungen andererseits weder der Beklagte noch die Klägerin ein Interesse daran hatten, zunächst eine höchstrichterliche Klärung der komplexen und umstrittenen Rechtsfrage zur Berücksichtigungsfähigkeit von zukünftigen Nutzungsabsichten des Erwerbers bzw. zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB in einem Musterverfahren herbeizuführen. Es bestand vielmehr ein übereinstimmendes Bedürfnis danach, eine für beide Seiten akzeptable Regelung der mit dem Grundstückskauf verbundenen Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse herbeizuführen. Die Abwendungsvereinbarung zielte daher zuvorderst darauf, eine Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten entbehrlich zu machen, wie die oben wiedergegebene hervorgehobene Intention des "Konzepts für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" unterstreicht. Das geeignetste Instrument für einen Interessenausgleich in dieser Situation der Ungewissheit war dabei die in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dem jeweiligen Käufer eingeräumte Möglichkeit, durch entsprechende Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde das öffentliche Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen. Dass dabei die beiderseitige Übereinstimmung über die offene Auslegungsfrage zu § 26 Nr. 4 BauGB nicht weiter offen verbalisiert oder dem äußeren Wortlaut nach in der Abwendungsvereinbarung festgehalten worden ist, erklärt sich daraus, dass das Land Berlin formal die Position eingenommen hatte ("[wird] im Folgenden […] der Auffassung gefolgt", so das "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin"), dass § 26 Nr. 4 BauGB "nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten führt", und – wie der markterfahrenen Klägerin zur Überzeugung des Senats bewusst war und von ihr so auch hingenommen worden ist – der Beklagte kein Interesse daran haben konnte, seine Verhandlungsposition durch ein Verbalisieren der beiderseitig durchschauten rechtlichen Unsicherheit im Vergleich zu schwächen. Deswegen greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, über die diesbezügliche Frage sei "zu keinem Zeitpunkt kommuniziert" worden.
(d.) Ferner ist der erforderliche Konnex auch hier gegeben, denn auch bezüglich der Ungewissheit über das Bestehen eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB besteht ein innerer Zusammenhang zum Nachgeben, weil die in der Abwendungsvereinbarung vereinbarten wechselseitigen Verpflichtungen Folgewirkungen eines solchen Vorkaufsrechts bzw. seiner Abwendung sind.
(e.) Der Abschluss der Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stellt sich schließlich auch in Bezug auf die Einbeziehung der vergleichsweisen Einigung über die Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zugestanden hat, als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar. Wie oben zur Ermessensausübung hinsichtlich des Vergleichs über den Inhalt der an eine Abwendungsvereinbarung gemäß § 27 Abs. 1 BauGB zu stellenden Anforderungen bereits ausgeführt, steht im pflichtgemäßen Ermessen sowohl die Frage, ob der Beklagte überhaupt einen Vergleichsvertrag schließen möchte, als auch die Frage, mit welchem konkreten Inhalt er den Vertrag schließen möchte. Bei der Ausübung des Ermessenspielraums gelten die allgemeinen Grundsätze des § 40 VwVfG (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 52). Danach hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der Abschluss eines Vergleichsvertrages ist zweckmäßig, wenn die Aufklärung des Sachverhalts oder die Klärung der Rechtsfrage einen unangemessenen Aufwand erfordern würde und das Bedürfnis nach einer raschen Entscheidung gegeben ist (vgl. etwa Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 33; Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 27 m.w.N.). Davon war hier zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 29. Juni 2018 auch insoweit auszugehen, weil eine abschließende Klärung zur Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB noch ausstand und das Interesse der Klägerin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages und zeitnahen rechtssicheren wirtschaftlichen Verwertung des Kaufobjektes zu berücksichtigen war. Zwar enthält der Verwaltungsvorgang keine Angaben zur entsprechenden Ausübung des Ermessens. Diese ergeben sich aber auch hier hinreichend deutlich aus dem "Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin" des Beklagten (vgl. zur Zulässigkeit der Lenkung und Bindung des Ermessens durch Verwaltungsvorschriften: BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990 – 1 B 162/90 -, juris Rn. 5 m.w.N.) i.V.m. dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Gleichheitssatz (vgl. dazu Bayerischer VGH, Beschluss vom 15. September 2010 – 14 ZB 10.715 -, juris Rn. 6). Die entsprechenden Maßgaben ergeben sich vorliegend u.a. aus dem Titel der Ordnungsziffer Teil 1 II 2. ("Prüfung: Bestehen des Vorkaufsrechts und Zweckmäßigkeit der Ausübung zur Erreichung der Erhaltungsziele") sowie aus Teil 1 II 2.2.1. ("Prüfkriterien"). In dem letztgenannten Teil verweist der Beklagte ausdrücklich auf im Rahmen des Ermessens beachtliche Prüfkriterien zur Sicherstellung einer nachvollziehbaren objektiven Verwaltungspraxis. Soweit der Beklagte darüber hinaus im Konzept die streitige Rechtsfrage zu § 26 Nr. 4 BauGB im Einzelnen darlegt und erklärt, der Auffassung zu folgen, wonach § 26 Nr. 4 nicht zum Ausschluss des Vorkaufsrechts in den sozialen Erhaltungsgebieten führe, lag dem, wie auch das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat, offenkundig eine Abwägung und damit eine Ermessensausübung zugrunde, an deren Ende sich der Beklagte gegen die gerichtliche Klärung der offenen Rechtsfrage und für den Abschluss eines Vergleichsvertrages aus Zweckmäßigkeitsgründen entschieden hat.
2. Eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 ergibt sich auch nicht aus anderen Nichtigkeitsgründen. Weder ist der Nichtigkeitsgrund nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG erfüllt (dazu a.) noch ist eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 779 Abs. 1 BGB gegeben (dazu b.).
a. Die Einordnung der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag führt nicht gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zu ihrer Nichtigkeit. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre. Dies ist hier nicht der Fall. Wie vorstehend ausführlich dargelegt, lagen die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrags vor, und zwar sowohl im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG als auch – soweit es darauf ankommen sollte (zu dieser Streitfrage: Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 59 Rn. 165) – im Hinblick auf die pflichtgemäße Ausübung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens im Zeitpunkt des Vertragsschlusses.
b. Eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 779 Abs. 1 BGB ist ebenfalls nicht gegeben. Gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. Gemäß § 779 Abs. 1 BGB ist ein Vertrag, durch den der Streit oder die Ungewissheit der Parteien über ein Rechtsverhältnis im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt wird (Vergleich), unwirksam, wenn der nach dem Inhalt des Vertrags als feststehend zugrunde gelegte Sachverhalt der Wirklichkeit nicht entspricht und der Streit oder die Ungewissheit bei Kenntnis der Sachlage nicht entstanden sein würde. Diese Voraussetzungen sind offenkundig nicht erfüllt. Zur Überzeugung des Senats haben die Parteien dem Vergleich zum einen zugrunde gelegt, dass der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung der Erwerberin nach § 27 Abs. 1 BauGB zur Abwendung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts ungeklärt war, und zum anderen, dass aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen zur Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB ungewiss war, ob der Beklagte von daher sein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ausüben konnte oder nicht. Diese Sachverhalte entsprachen auch der Wirklichkeit.
3. Die Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 ist auch nicht wirksam gekündigt worden. Die von der Klägerin erstinstanzlich mit Schriftsätzen vom 21. Juli 2022 (VG 13 K 141/22) und 5. Januar 2023 (VG 13 K 229/20) "gem. § 60 VwVfG" ausgesprochenen Kündigungen der Abwendungsvereinbarung sind jeweils unwirksam.
Der Klägerin steht ein Kündigungsrecht nicht zu. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass der Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.
Eine solche wesentliche Änderung der für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse ist vorliegend nicht eingetreten. Die Klägerin bezieht sich dafür im Schwerpunkt auf das nach Abschluss der Abwendungsvereinbarung ergangene Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 (- 4 C 1.20 -, juris), mit dem dieses die vorangegangenen Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 22. Oktober 2019 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 aufhob und feststellte, dass der Ausschlussgrund nach § 26 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 172 BauGB auch bei Vorkaufsfällen im Gebiet einer Erhaltungssatzung greife, wenn das Grundstück entsprechend deren Zielen und Zwecken bebaut sei und genutzt werde, wobei mögliche zukünftige Entwicklungen nicht zu berücksichtigen seien (BVerwG, a. a. O., juris Rn. 21). Die Klägerin hat insoweit zur Begründung sinngemäß geltend gemacht, dass danach das gemeindliche Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB nicht hätte ausgeübt werden dürfen, sie hätte vielmehr Anspruch auf Erteilung des Negativattestes gehabt. Diese Gründe greifen nicht durch. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen und als beständig vorausgesetzt haben. Hierfür reicht es nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss die Änderung zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für eine Vertragspartei führen, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen haben würden, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Dies ist insbesondere der Fall, wenn – bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitigen Leistungen bei Vertragsschluss – durch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung oder eine nachträgliche Rechtsänderung ein eklatantes Missverhältnis zwischen ihnen entstanden ist (std. Rspr. des BVerwG, vgl. nur Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 B 73.10 -, juris Rn. 8; Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4.11 -, juris Ls. 4 und Rn. 57; Beschluss vom 25. Januar 2016 – 2 B 83.15 -, juris Rn. 11; aus dem Schrifttum etwa Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG, § 60 Rn. 50). An diesen Voraussetzungen fehlt es, und zwar in mehrerlei Hinsicht:
a. Der Senat vermag schon nicht zu erkennen, dass hier durch die Klärung der Rechtslage mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 – bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitigen Leistungen bei Vertragsschluss – überhaupt ein solches Missverhältnis zwischen ihnen entstanden wäre, welches schon als eklatant bezeichnet werden könnte. Insoweit schließt sich der Senat der Bewertung des Verwaltungsgerichts an, das zu dieser Frage das Folgende ausgeführt hat (UA S. 20 f.):
"Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (…) führt nicht zu einem eklatanten Missverhältnis zwischen den ursprünglich gegenseitig versprochenen Leistungen. Die Beschränkungen der Eigentümerrechte der Klägerin sind – soweit sie überhaupt über die gesetzlichen Bindungen ihres Grundeigentums hinausgehen – zeitlich befristet und durch die vertraglich vereinbarte Härtefallklausel relativiert. Die Klägerin unterliegt zwar Einschränkungen in der Verwertung ihres Eigentums, dessen Privatnützigkeit besteht aber unangefochten fort. Die Klägerin hat im Gegenzug für die eingegangen, zeitlich beschränkten Verpflichtungen in einer Zeit rechtlicher Ungewissheit schnelle Rechtssicherheit zu den Realisierungsmöglichkeiten des Grundstückskaufs und der damit verbundenen rechtlichen Bindungen und Gewinnchancen erhalten. Mit der zügigen Erteilung des Negativzeugnisses hat ihr der Beklagte die Möglichkeit eröffnet, ihre Investition zeitnah zu realisieren, ohne das Ergebnis eines gerichtlichen Verfahrens zur Rechtmäßigkeit der Ausübung eines Vorkaufsrechts abwarten zu müssen. Erst mit der zügigen Freigabe durch den Beklagten konnte die Klägerin die geschützte Rechtsposition der Grundstückseigentümerin erlangen, aus der sie seit dem Vertragsschluss wirtschaftliche Vorteile generiert. Die Leistungen des Beklagten sind – anders als die Klägerin meint – durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts daher nicht völlig entwertet worden, auch wenn nunmehr feststeht, dass ein Vorkaufsrecht1In OVG 10 B 11/25 wurde dieser Tippfehler des VG behoben ®deshalb auch hier.In OVG 10 B 11/25 wurde dieser Tippfehler des VG behoben ®deshalb auch hier. des Beklagten – unbeschadet einer näheren Prüfung der Grundstücksverhältnisse zum Zeitpunkt des Kaufs – gar nicht bestand."
Dies gilt auch in Ansehung des am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen § 250 BauGB und der darin vorgesehenen Möglichkeit der Verordnung eines landesweiten Umwandlungsverbots in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten. Denn soweit daraus, wie von der Klägerin besorgt, ein über die mit der Abwendungsvereinbarung intendierte Dauer von 20 Jahren hinausgehendes Verbot der Umwandlung in Eigentumswohnungen resultieren sollte, wäre eine von der Klägerin unterstellte Unverhältnismäßigkeit desselben ggf. nicht auf die streitgegenständlichen Abwendungsvereinbarung zurückzuführen und müsste daher auch nicht mittels deren Anpassung bzw. Kündigung behoben werden.
b. An den vorstehend genannten Voraussetzungen des § 60 VwVfG fehlt es aber auch deswegen schon, weil sich die als Vergleichsvertrag zu charakterisierende Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018, wie vorstehend unter II.1.b.(2.)(b.) im Einzelnen ausgeführt, bei verständiger Würdigung nach §§ 133, 157 BGB auch auf die – von dem Bundesverwaltungsgericht mit dem Revisionsurteil vom 9. November 2021 nun abschließend entschiedene – Frage erstreckt hat, wie der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB zu verstehen war und ob ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB von daher im Ergebnis gegeben war oder ob dem der Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB mit Erfolg entgegengehalten werden konnte. Freilich kann nicht im Sinne des § 60 Abs. 1 VwVfG zu den "Verhältnissen" zählen, was bereits schriftlicher Vertragsinhalt geworden ist (vgl. Mann, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 60 Rn. 14; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 60 Rn. 14). So liegt es aber hier, weil die Beteiligten auch und gerade die Ungewissheit über die bis zum Erlass des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 streitig gewesene Rechtsfrage über das Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt haben. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall auch von dem von der Klägerin für sich in Anspruch genommenen Entscheidung der 19. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 (19 L 112/22, juris), weil nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts die dortige Klägerin gerade keine Kenntnis von der umstrittenen Rechtsfrage zu § 26 Nr. 4 BauGB hatte (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 -, juris Rn. 59, 61 und insb. 62).
c. An den oben genannten Voraussetzungen für eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG fehlt es aber auch unabhängig von den vorstehend genannten Gründen. Es haben sich nämlich mit dem Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 keine wesentlichen – hier rechtlichen – Verhältnisse geändert, die die Vertragspartner als beständig vorausgesetzt bzw. deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätten. Relevant sind im Rahmen des § 60 Abs. 1 VwVfG nur solche Änderungen, die zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für eine Vertragspartei führen, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen haben würden, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 2 B 73.10 -, juris Rn. 8; Beschluss vom 25. Januar 2016 – 2 B 83.15 -, juris Rn. 11). Davon kann bei der Klarstellung der Rechtslage zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 nicht die Rede sein. Zum einen kann eine Verhältnisänderung im vorstehend genannten Sinne im Zusammenhang mit Änderungen der Rechtsprechung ohnehin nur bei einem höchstrichterlichen (letztinstanzlichen) Judikaturwandel – und nicht, wie vorliegend der Fall, bei der erstmaligen höchstrichterlichen Klärung einer bis dahin streitig gewesenen Frage – angenommen werden (vgl. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG, § 60 Rn. 53). Zum anderen ist auch sonst nicht erkennbar, dass sich hier Verhältnisse geändert hätten, die die Vertragspartner als beständig vorausgesetzt bzw. deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätten. Denn im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 bestand, wie oben (unter II.1.b.(2.)(a.)) ausgeführt, sowohl bei der Klägerin als auch bei dem Beklagten Kenntnis über den Rechtsstreit zu der Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB – im Ergebnis – tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war, und auch dazu, dass zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB unterschiedliche Gerichtsurteile vorlagen – nämlich das Urteil des Landgerichts Berlin vom 26. April 2017 (O 2/15 Baul) einerseits und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 (13 K 724.17) andererseits – und eine klärende höchstrichterliche Rechtsprechung noch ausgestanden hat. Deswegen war weder eine Rechtslage gegeben, die die Klägerin im Zeitpunkt des Vertragsschlusses über die Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 als beständig vorausgesetzt bzw. deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt hätte, noch kann von solchen durch die Änderung eingetretenen Nachteilen für die Klägerin gesprochen werden, die bei Vertragsschluss nicht absehbar gewesen wären.
d. Schließlich fehlt es auch deswegen an den Voraussetzungen für eine Kündigung der Abwendungsvereinbarung, weil der Klägerin das unveränderte Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung auch nicht unzumutbar ist.
Für eine Unzumutbarkeit im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genügt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht, dass sich für eine Vertragspartei das normale Vertragsrisiko realisiert. Es reicht ferner nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise jetzt nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss nach dem Regelungszusammenhang sowie nach dem Zweck der Vorschrift die Änderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Vertragspartei geführt haben, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen also den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden der Vertragspartei abzustellen, sondern ein objektiver Maßstab zugrunde zu legen. Anderenfalls hätte es eine Vertragspartei entgegen dem – für die Gewährleistung von Rechtssicherheit unverzichtbaren – Grundsatz "pacta sunt servanda" in der Hand, über die Eigendefinition der Unzumutbarkeit die Notwendigkeit einer Vertragsanpassung weitgehend selbst zu bestimmen (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4.11 -, juris Rn. 64 m.w.N.; aus dem Schrifttum statt vieler Brosius-Gersdorf/Remé, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG, § 60 Rn. 60 f.).
Nach diesen Maßstäben ist der Klägerin das unveränderte Festhalten an der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 nach Ergehen des Revisionsurteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 nicht unzumutbar. Wie bereits mehrfach ausgeführt, war ihr bei Abschluss der Abwendungsvereinbarung bekannt, dass die Frage, ob dem Beklagten ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB tatsächlich zugestanden hat oder ob es nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war, wegen unterschiedlicher Auffassungen zum Verständnis des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB streitig war. Ihr war auch bekannt, dass es seinerzeit insoweit zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB unterschiedliche Gerichtsurteile gab, nämlich das Urteil des Landgerichts Berlin vom 26. April 2017 (O 2/15 Baul) einerseits und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Mai 2018 (VG 13 K 724.17) andererseits, und dass eine klärende höchstrichterliche Rechtsprechung noch ausgestanden hat. Gleichwohl hat sie sich auf den Abschluss der fraglichen Abwendungsvereinbarung eingelassen. Damit ist sie aber auch das Risiko eingegangen, dass die spätere – zu erwarten gewesene – höchstrichterliche Klärung der Streitfrage zum Verständnis des § 26 Nr. 4 BauGB zu dem Ergebnis führen würde, dass bei Anwendung des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts Berlin und mit der Ansicht des Landgerichts Berlin zukünftige Entwicklungen nicht berücksichtigungsfähig sind und eine Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB in ihrem Falle nicht möglich ist. Mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 hat sich damit allein das von der Klägerin mit der Abwendungsvereinbarung vom 22./29. Juni 2018 eingegangene Risiko verwirklicht (s. entsprechend für die dortige Abwendungsvereinbarung auch VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 -, juris Rn. 110). Deswegen hat die Änderung auch weder zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Klägerin geführt, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten, noch überschreiten die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen, den die Klägerin nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Die Klägerin muss sich vielmehr an dem – mit den Worten des Bundesverwaltungsgerichts: für die Gewährleistung von Rechtssicherheit unverzichtbaren (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4.11 -, juris Rn. 64) – Grundsatz des "pacta sunt servanda" und damit an der von ihr abgeschlossenen Abwendungsvereinbarung festhalten lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 55 VwVfG
§ 56 VwVfG
§ 172 BauGB
§ 250 BauGB
§ 26 BauGB
§ 60 VwVfG
§ 54 VwVfG
§ 57 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 779 BGB
§ 27 BauGB
§ 1 UmwandlungsV
§ 36 VwVfG
§ 40 VwVfG
§ 1 AGBauGB
§ 24 BauGB
§ 133 BGB
§ 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 59 Abs. 1 VwVfG
§ 779 Abs. 1 BGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 26 Nr. 4 BauGB
§ 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 BauGB
§ 28 Abs. 1 S. 3 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 250 Abs. 3 BauGB
§ 250 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 2 VwVfG
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 54 Satz 2 VwVfG
§ 56 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 56 Abs. 2 VwVfG
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 26 Nr. 4, 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB
§ 250 Abs. 4 BauGB
§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 54 Satz 1 VwVfG
§ 54 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauGB
§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 62 S. 2 VwVfG
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 oder Nr. 6 BauGB
§ 24 Abs. 1 BauGB
§ 60 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 K 141/22 B
13 K 724.17
10 B 9.18
4 C 1.20
13 K 141/22
13 K 229/20
4 B 100/93
19 L 112/22
10 N 37.23
7 K 694/23
2 L 78/12
13 A 302/14
3 K 1873/18
IV C 84.73
8 C 32.93
IV C 79.73
2 S 56/22
1 B 162.90
14 ZB 10.71
10 B 6/25
VI ZR 228/73
1 B 162/90
2 B 73.10
8 C 4.11
2 B 83.15
10 B 11/25