Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2023-09-12, Aktenzeichen 5 LC 156/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2023:0912.5LC156.20.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 13. Kammer (Berichterstatterin) - vom 22. September 2020 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in der Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung des Beginns seiner Erfahrungsstufe aufgrund seiner Zuordnung in das Erfahrungsstufensystem des aktuell geltenden niedersächsischen Besoldungsrechts.
Der am ... 1985 geborene Kläger wurde mit Wirkung vom 3. September 2012 (vgl. Bl. 18/Beiakte 001) - also im Alter von 27 Jahren - unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe und Ernennung zum Studienrat (Besoldungsgruppe A 13) in den niedersächsischen Schuldienst eingestellt. Grundlage seiner (A-)Besoldung ab dem 3. September 2012 war nach dem damals geltenden niedersächsischen Besoldungsrecht das in Abhängigkeit vom Lebensalter zu bestimmende Besoldungsdienstalter, welches den Anknüpfungspunkt für die erstmalige Zuordnung zu einer (Besoldungs-)Stufe der jeweils maßgeblichen Tabelle der Grundgehaltssätze bildete. Ausgehend von dieser Erstzuordnung stieg das Grundgehalt eines Beamten der Besoldungsordnung A nach seiner Dienstzeit im Beamtenverhältnis und seiner dort erbrachten Leistung an, und zwar über mehrere Stufen hinweg zunächst in einem Rhythmus von 2, dann in einem Rhythmus von 3 und schließlich in einem Rhythmus von 4 Jahren, bis die jeweilige Endstufe erreicht war. In Anwendung des seinerzeitigen Besoldungsrechts setzte die Funktionsvorgängerin des Beklagten - die G., Landesweite Bezüge- und Versorgungsstelle - mit Bescheid vom 12. September 2012 (Bl. 25/Beiakte 001) das Besoldungsdienstalter des Klägers mit Wirkung vom 3. September 2012 (= Tag seiner Ernennung zum Studienrat) auf den 1. März 2006 (= Erster des Monats, in dem er das 21. Lebensjahr vollendet hatte) fest. Hieraus ergab sich zum Zeitpunkt seiner Einstellung am 3. September 2012 eine Zuordnung zur (Besoldungs- )Stufe 4 (vgl. Bl. 96/Beiakte 001) der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 13 nach der zu jenem Zeitpunkt geltenden Anlage 2 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG), welche u. a. die Grundgehaltstabelle der Besoldungsordnung A enthielt.
Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, zur Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge in den Jahren 2017 und 2018 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 308) wurde das niedersächsische Besoldungsrecht grundlegend geändert, indem das bisherige Besoldungsdienstalters- bzw. Besoldungslebensalterssystem durch ein System der Erfahrungsstufen ersetzt wurde. Ausgangspunkt für den Einstieg in das Grundgehalt ist fortan nicht mehr das Lebensalter, sondern die erstmalige Ernennung des Beamten bei einem niedersächsischen Dienstherrn, ggf. unter Anerkennung von Erfahrungszeiten; der weitere Stufenaufstieg erfolgt nach der beruflichen Erfahrung, für die pauschalierend bestimmte Zeiträume festgelegt sind. Das Niedersächsische Besoldungsgesetz in der Neufassung vom 20. Dezember 2016 ist am 1. Januar 2017 in Kraft getreten; für einzelne Bestimmungen dieses Gesetzes ist eine Rückwirkung zum 1. September 2011 vorgesehen. Insbesondere ist die (rückwirkende) Zuordnung der Besoldung vorhandener Beamter der Besoldungsordnungen A und C sowie vorhandener Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppen R 1 und R 2 - der sog. Bestandsbeamten/Bestandsrichter/Bestandsstaatsanwälte - in das neue Erfahrungsstufensystem geregelt, u. a. durch die Vorgabe einer Günstigkeitsprüfung (zur Vereinbarkeit des neuen niedersächsischen Besoldungsrechts sowie der Übergangsregelungen mit Verfassungsrecht und den Vorgaben aus der Richtlinie 2007/78/EG vgl. etwa Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2002 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 121 ff. [das Bundesverwaltungsgericht hat die Nichtzulassungsbeschwerde des dortigen Klägers mit Beschluss vom 27.7.2023 - BVerwG 2 B 47.22 -, juris, zurückgewiesen] sowie die ebenfalls rechtskräftigen Urteile vom 28.9.2002 in den Parallelverfahren etwa zu den Aktenzeichen 5 LC 202/17 und 5 LC 207/17).
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 18. Oktober 2018 (Bl. 91 bis 96/Beiakte 001) hob der Beklagte die mit Bescheid vom 12. September 2012 erfolgte Festsetzung des Besoldungsdienstalters des Klägers auf und teilte das Ergebnis seiner rückwirkenden Zuordnung in das neue Erfahrungsstufensystem mit. Da der Kläger am 3. September 2012 in den Dienst des Landes Niedersachsen getreten sei, sei gemäß § 72 Abs. 2 NBesG eine Günstigkeitsprüfung durchzuführen. Dabei sei - bezogen auf den Tag des Beginns des Beamtenverhältnisses - die nach bisher geltendem Recht (= Einstufung nach Besoldungsdienstalter) maßgebliche (Besoldungs-)Stufe des Grundgehalts zu vergleichen mit der nach neuem Recht unter Berücksichtigung von Erfahrungszeiten maßgeblichen Erfahrungsstufe.
Nach bisherigem Recht sei das Besoldungsdienstalter des Klägers mit Bescheid vom 12. September 2012 auf den 1. März 2006 festgesetzt worden. Ab Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 habe ihm daher ein Grundgehalt der (Besoldungs-)Stufe 4 der Besoldungsgruppe A 13 zugestanden; die Laufzeit dieser Stufe habe am 1. März 2012 begonnen.
Nach neuem Recht (§ 25 NBesG) stehe ihm ab Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 ein Grundgehalt der Erfahrungsstufe 3 zu, was sich aus den folgenden Erwägungen ergebe: Als Erfahrungszeiten seien 1 Jahr und 3 Monate - nämlich Wehrdienst- und Tätigkeiten als Vertretungslehrkraft (s. tabellarische Aufstellung, Bl. 93/Beiakte 001) - anzuerkennen. Diese Zeiten berücksichtigend sei der Beginn der ersten Erfahrungsstufe auf den 1. Juni 2011 festzusetzen. Da zum Zeitpunkt des Beginns seines Beamtenverhältnisses in dem Einstiegsamt seiner Laufbahn (Besoldungsgruppe A 13) die erste Erfahrungsstufe, für die in der Grundgehaltstabelle ein Betrag ausgewiesen sei, die Erfahrungsstufe 3 sei, stehe ihm somit nach neuem Recht ab Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 ein Grundgehalt der Erfahrungsstufe 3 bei Laufzeitbeginn dieser Stufe am 1. Juni 2011 zu.
Dementsprechend sei - bezogen auf den Beginn seines Beamtenverhältnisses - die Stufenfestsetzung nach bisherigem Recht ([Besoldungs-]Stufe 4) günstiger als die Stufenzuordnung nach neuem Recht unter Berücksichtigung von Erfahrungszeiten (Erfahrungsstufe 3). Daher werde für ihn zum Zeitpunkt des Beginns seines Beamtenverhältnisses aufgrund der Günstigkeitsprüfung nach § 72 Abs. 2 NBesG die Erfahrungsstufe 4 mit Stufenlaufzeitbeginn am 1. März 2012 festgesetzt.
Am 5. November 2018 (Bl. 116/Beiakte 001) erhob der Kläger Widerspruch gegen die Festsetzung seiner Erfahrungsstufe mit der Begründung, im Rahmen der Günstigkeitsprüfung sei auch die Vorschrift des § 73 NBesG anwendbar mit der Folge, dass er seit dem 1. Januar 2017 einen Grundgehaltssatz der Erfahrungsstufe 6 erhalten müsse.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27. November 2018 (Bl. 135 bis 138/GA) - dem Kläger zugegangen am 12. Dezember 2018 (Bl. 139/GA) - wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Die Übergangsregelung des § 73 NBesG finde im Streitfall keine Anwendung, weil sie nur für diejenigen Beamten der Besoldungsgruppen A 12, A 13 und A 14 gelte, deren Grundgehalt sich am 31. Dezember 2016 nach der Erfahrungsstufe 3 bestimmt habe. Zu diesem Zeitpunkt habe sich das Grundgehalt des Klägers aber bereits nach Erfahrungsstufe 5 bestimmt.
In seiner am 9. Januar 2019 bei dem Verwaltungsgericht Hannover erhobenen Klage hat der Kläger an seiner bisherigen Argumentation nicht mehr festgehalten. Nunmehr hat er die Auffassung vertreten, die Anwendung des neuen Rechts im Rahmen der Günstigkeitsprüfung gemäß § 72 Abs. 2 NBesG komme zu dem Ergebnis, dass ihm ab Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 ein Grundgehaltsatz der Erfahrungsstufe 4 - und nicht, wie im angegriffenen Bescheid festgesetzt, ein Grundgehaltssatz der Erfahrungsstufe 3 - zustehe. Richtig sei zwar, dass der Beginn der ersten Erfahrungsstufe auf den 1. Juni 2011 festzusetzen sei. Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG sei der Beamte jedoch zu Beginn des Beamtenverhältnisses der ersten Erfahrungsstufe zugeordnet, in der für seine Besoldungsgruppe "in Anlage 5" (zum Niedersächsischen Besoldungsgesetz) ein Grundgehaltssatz ausgewiesen sei. In Anlage 5 sei aber im Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 13, der sein Amt als Studienrat zugeordnet sei, erstmals bei der Erfahrungsstufe 4 ein Grundgehaltssatz ausgewiesen; eine Erfahrungsstufe 3 als Eingangsstufe sehe das ab dem 1. Januar 2017 geltende Niedersächsische Besoldungsgesetz hingegen nicht mehr vor. Soweit der Beklagte ihn also im angegriffenen Bescheid vom 18. Oktober 2018 unter Buchstabe B (Erfahrungsstufe nach neuem Recht, § 25 NBesG) unter Ziffern 6. und 8. ab Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 der Erfahrungsstufe 3 (statt der Erfahrungsstufe 4) zugeordnet habe, sei der Bescheid fehlerhaft, weil die Anlage 5 zu § 25 Abs. 1 NBesG (neues Recht) in der Erfahrungsstufe 3 keinen Tabellenwert mehr ausweise. Nach neuem Recht wäre daher die Zuordnung zur Erfahrungsstufe 4 richtig gewesen. Diese Auffassung werde auch durch die Gesetzgebungsmaterialien gestützt. Auf die Vorschrift des § 71 NBesG könne sich der Beklagte nicht mit Erfolg berufen, denn in dieser gehe es allein um die Bestimmung der monatlichen Grundgehaltssätze (Höhe der Besoldung), während hier die Festsetzung der Erfahrungsstufe nach § 25 NBesG in Verbindung mit der Anlage 5 streitgegenständlich sei.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten über die Festsetzung der Besoldungsstufe nach Durchführung der Günstigkeitsprüfung vom 18. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. November 2018 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihn unter Berücksichtigung der Erfahrungsstufe nach neuem Recht gemäß § 25 NBesG einzustufen mit der Maßgabe, dass für ihn ab 1. September 2012 ein Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 13, Erfahrungsstufe 4, anzusetzen ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Bei der Günstigkeitsprüfung nach § 72 Abs. 2 NBesG sei auf den Beginn des jeweiligen Dienstverhältnisses abzustellen; maßgeblich sei die Besoldungsgruppe zum Zeitpunkt der Ernennung. Zwar sei nach dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz in der Fassung vom 20. Dezember 2016, in Kraft getreten zum 1. Januar 2017, bei der - hier maßgeblichen - Besoldungsgruppe A 13 die Erfahrungsstufe 3 weggefallen, so dass die erste Erfahrungsstufe, in der die Tabelle (= Anlage 5) einen Grundgehaltssatz ausweise, nunmehr die Erfahrungsstufe 4 sei. Daraus folge jedoch nicht, dass bei der Prüfung des neuen Rechts im Rahmen der Günstigkeitsbestimmung nur noch diejenigen Besoldungstabellen zugrunde zu legen seien, die ab dem 1. Januar 2017 gälten, also die Anlage 5 in der jeweils maßgeblichen Fassung. Denn Sinn und Zweck der auf einen zurückliegenden Zeitpunkt bezogenen Günstigkeitsprüfung bestehe gerade darin, das alte und das neue Recht, bezogen auf diesen Zeitpunkt, miteinander zu vergleichen. Zum hier maßgeblichen Vergleichszeitpunkt - dem Beginn des Dienstverhältnisses des Klägers am 3. September 2012 - sei jedoch in der Besoldungsgruppe A 13 in der Stufe 3 noch ein Grundgehaltssatz ausgewiesen gewesen. Auf die seinerzeit geltende Besoldungstabelle sei hier abzuheben; dies entspreche der üblichen Verwaltungspraxis und sei zudem durch § 71 Abs. 1 NBesG legitimiert.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22. September 2020 abgewiesen. Für den Kläger sei eine Günstigkeitsprüfung nach § 72 Ab. 2 NBesG durchzuführen. Hierbei sei der Beklagte zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass unter Zugrundelegung alten Rechts die Einstufung des Klägers in die Erfahrungsstufe 4 günstiger sei als seine Einstufung in die Erfahrungsstufe 3 nach neuem Recht.
"Entgegen dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in Verbindung mit der Anlage 5" sei der Kläger nach neuem Recht unter Berücksichtigung von Erfahrungszeiten zu Beginn seines Beamtenverhältnisses der Erfahrungsstufe 3 - und nicht, wie er meine, der Erfahrungsstufe 4 - zuzuordnen. Die rückwirkende Zuordnung zu einer Erfahrungsstufe richte sich nämlich vorliegend nicht ausschließlich nach § 25 NBesG, sondern werde durch die §§ 71 bis 73 NBesG modifiziert. Bei der Zuordnung von Bestandsbeamten zu einer Erfahrungsstufe im Rahmen des Günstigkeitsprinzips könne die in Anlage 5 zum Niedersächsischen Besoldungsgesetz in der Fassung vom 20. Dezember 2016 (im Folgenden: Anlage 5 NBesG2016) enthaltene Grundgehaltstabelle nicht herangezogen werden, weil auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt, nämlich den Beginn des Beamtenverhältnisses, abzustellen sei. Soweit § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG auf die Anlage 5 verweise, regle diese die Grundgehaltssätze erst ab dem 1. Januar 2017. Stattdessen müsse für die Frage, welche Erfahrungsstufe zum Zeitpunkt der Ernennung des Klägers einen Grundgehaltssatz ausgewiesen habe, auf die zum Zeitpunkt der Ernennung geltende Grundgehaltstabelle abgestellt werden. Dies folge aus § 71 NBesG, wonach für die Bestimmung der Grundgehaltssätze für Beamte der Besoldungsordnung A für die Zeit vom 1. September 2011 bis zum 31. Dezember 2016 die Anlage 2 zum Niedersächsischen Besoldungsgesetz in der Fassung vom 7. November 2008 - im Folgenden: Anlage 2 NBesG2008 - in der jeweils geltenden Fassung maßgeblich sei. Die Vorschrift des § 71 NBesG sei für zwischen dem 1. September 2011 und dem 31. Dezember 2016 eingestellte Beamte für deren Grundgehaltsbestimmung und die damit zusammenhängende Bestimmung der Erfahrungsstufen lex specialis. Zum Zeitpunkt der Ernennung des Klägers, also am 3. September 2012, sei in der damals geltenden Grundgehaltstabelle der Anlage 2 NBesG2008 indes noch ein Grundgehaltssatz der Stufe 3 ausgewiesen gewesen. Die in § 71 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 NBesG geregelten redaktionellen Anpassungen der Anlage 2 NBesG2008 an das neue Erfahrungsstufensystem - z. B. "Erfahrungsstufe" statt "Stufe" - verdeutlichten, dass die Anlage 2 NBesG2008 nicht ausschließlich für die Ermittlung der Grundgehaltssätze der Höhe nach, sondern auch für die Einordnung in das Erfahrungsstufensystem relevant sein solle.
Der Umstand, dass § 25 NBesG mit Rückwirkung zum 1. September 2011 in Kraft getreten sei, habe nicht dazu geführt, dass auch die Anlage 5 NBesG2016 rückwirkend gelte und damit für die Besoldungsgruppe A 13 kein Tabellenwert für die Erfahrungsstufe 3, sondern erstmals ein Tabellenwert für die Erfahrungsstufe 4 ausgewiesen sei. Der Gesetzgeber habe zwar ausweislich der Gesetzesbegründung ursprünglich erwogen, die Erfahrungsstufen nicht in einer Anlage, sondern direkt im Gesetz zu regeln (LT-Drs. 17/7081, S. 31). Dies rechtfertige jedoch nicht die Annahme, dass auch die Anlage 5 NBesG2016 rückwirkend zum 1. September 2011 Gültigkeit beanspruche. Sinn und Zweck der rückwirkenden Einführung des Erfahrungsstufensystems sei gewesen, etwaigen Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen entgegenzuwirken vor dem Hintergrund, das die Besoldung nach dem Lebensalter durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union für altersdiskriminierend erachtet worden sei (LT-Drs. 17/7081, S. 62 bis 63). Mit der rückwirkenden Geltung des § 25 NBesG habe der Gesetzgeber nur die rückwirkende Einführung des Erfahrungsstufensystems als solches, nicht aber die rückwirkende Einführung der in Anlage 5 NBesG2016 teilweise neu zugeschnittenen Erfahrungsstufen bezwecken wollen.
Dass der Wegfall der Erfahrungsstufe 3 in der Besoldungsgruppe A 13 erst ab dem 1. Januar 2017 - und nicht bereits rückwirkend zum 1. September 2011 - gelte, entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers. Denn dieser habe sich mit § 73 NBesG dafür entschieden, die Auswirkungen des Wegfalls der Erfahrungsstufe 3 für einen bestimmten Personenkreis dahin gehend zu regeln, dass dieser bei der rückwirkenden Erfahrungsstufenzuordnung bereits von der neuen Stufenbelegung profitiere. Im Umkehrschluss folge hieraus, dass in sonstigen Zuordnungsfällen gerade keine rückwirkende Berücksichtigung des Wegfalls der Erfahrungsstufe 3 in den betreffenden Besoldungsgruppen stattfinden solle. Diese gesetzgeberische Wertung könne nicht durch die Anwendung der Erfahrungsstufen der Anlage 5 NBesG2016 unter Verweis auf den Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG umgangen werden.
Am 6. Oktober 2020 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) zugelassene Berufung eingelegt und verfolgt mit dieser sein Begehren weiter. Es sei rechtsfehlerhaft, wenn die Vorinstanz gegen den Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG entscheide. Wenn der Gesetzgeber ausdrücklich bestimme, dass § 25 NBesG - und damit auch die dort genannte Anlage 5 - rückwirkend zum 1. September 2011 gelte, dann könne die Judikative dies nicht durch teleologische Auslegung "aushebeln", indem sie gegen den ausdrücklichen Wortlaut die Formulierung "Anlage 5" in die Formulierung "Anlage 2" umdeute. Der Verweis auf "Anlage 5" in § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG sei kein "redaktioneller Fehler", sondern vom Gesetzgeber gerade gewollt. Dies habe die Judikative zu akzeptieren.
Soweit das Verwaltungsgericht mit dem Inhalt der Vorschrift des § 73 NBesG argumentiere, sei dem entgegenzuhalten, dass § 73 NBesG eine andere Fallkonstellation regle und daher im Streitfall keine Anwendung finde. Eine Gesetzeslücke, wie sie das Verwaltungsgericht aus dem Kontext der Übergangsvorschriften der §§ 71 bis 73 NBesG ableite, gebe es nicht. Jede der Übergangsvorschriften habe einen besonderen Anwendungsbereich, so dass ausgeschlossen sei, den Regelungsinhalt einer Vorschrift auf den Inhalt einer anderen Vorschrift zu übertragen. § 71 NBesG regle allein das Grundgehalt für alle Beamten, bezogen auf den Zeitraum zwischen dem 1. September 2011 und dem 31. Dezember 2016, und zwar auch für dienstältere Beschäftigte, die nicht von § 72 Abs. 2 NBesG betroffen seien. Dadurch, dass § 7 Abs. 1 NBesG rückwirkend zum 1. September 2011 in Kraft getreten sei, habe man den § 71 NBesG benötigt, damit rückwirkend seit dem 1. September 2011 auch die Grundgehaltssätze nach Erfahrungsstufen - und nicht nach dem Lebensalter - abzulesen seien. Der Vorschrift des § 71 NBesG habe es bedurft, weil § 7 Abs. 2 NBesG erst mit Wirkung vom 1. Januar 2017 in Kraft getreten sei und daher die dort in Bezug genommene Anlage 5 ebenfalls erst seit dem 1. Januar 2017 zur Bestimmung der Grundgehaltssätze diene. Es sei in Zuordnungsfällen wie dem Streitfall klar zwischen der erstmaligen Festsetzung der Erfahrungsstufe (erster Schritt) - vorzunehmen nach § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in Verbindung mit der Anlage 5 NBesG2016 - und dem monatlichen Ablesen der Grundgehaltssätze (zweiter Schritt) zu unterscheiden. Lediglich für den zweiten Schritt der Bestimmung der monatlichen Grundgehaltssätze seien gemäß § 71 NBesG die "alten" Besoldungstabellen heranzuziehen. Die Vorschrift des § 73 NBesG regle ebenfalls allein eine bestimmte - hier aber nicht einschlägige - Fallgestaltung. Eine Gesetzeslücke, die es durch Auslegung auszufüllen gälte, liege also nicht vor; vielmehr sei der Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG mit dem Verweis auf die Anlage 5 NBesG2016 eindeutig.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 22. September 2020 - - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, die Erfahrungsstufe zum Zeitpunkt des Beginns des Beamtenverhältnisses auf die Stufe 4 und den Beginn der Laufzeit dieser Stufe auf den 1. Juni 2011 festzusetzen, sowie die angefochtenen Bescheide aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und tritt der dortigen Argumentation bei. Soweit der Kläger eine Entscheidung gegen den Wortlaut rüge, missverstehe er die verwaltungsgerichtlichen Ausführungen. Die Vorinstanz habe das Zusammenspiel mehrerer Vorschriften dargestellt. Richtig sei zwar, dass § 73 NBesG auf den Streitfall keine Anwendung finde. Allerdings regle allein diese Vorschrift die Voraussetzungen für das vom Kläger der Sache nach verfolgte Begehren, aufgrund des Wegfalls der Erfahrungsstufe 3 der Besoldungsgruppe A 13 rückwirkend der Erfahrungsstufe 4 zugeordnet zu werden. Nur unter diesem Gesichtspunkt seien Ausführungen zum Inhalt des § 73 NBesG erfolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers gelte § 71 NBesG nicht nur für die ausgewiesenen Beträge der Grundgehälter, sondern auch für die Ausweisung von Grundgehaltssätzen in den einzelnen Stufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Beiakten verwiesen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A) Klarzustellen ist zunächst, dass die Beteiligten in der Sache lediglich über den Beginn der Laufzeit der hier maßgeblichen Erfahrungsstufe streiten, nicht aber über die Erfahrungsstufenzuordnung als solche. Denn sowohl der angegriffene Bescheid vom 18. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. November 2018, der die Zuordnung des Klägers zu einer Erfahrungsstufe neuen Rechts unter Zugrundelegung der (Besoldungs-)Stufenzuordnung nach altem Recht vornimmt, als auch der Kläger, der eine Anwendung des neuen Rechts als für ihn günstiger im Sinne des § 72 Abs. 2 NBesG ansieht, gehen davon aus, dass der Kläger bei Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 der Erfahrungsstufe 4 zuzuordnen ist. Der Unterschied zwischen der Zuordnung unter Zugrundelegung des alten Rechts nach den Festsetzungen des Beklagten und der vom Kläger für richtig gehaltenen Neuzuordnung unter Zugrundelegung des neuen Rechts besteht somit allein im Laufzeitbeginn der Erfahrungsstufe 4. Denn nach den - vom Kläger nicht angegriffenen - Feststellungen des Bescheides vom 18. Oktober 2018 beginnt die Laufzeit der Erfahrungsstufe 4 unter Zugrundelegung des Besoldungsdienstalters (= altes Recht) am 1. März 2012, während die Berücksichtigung von Erfahrungszeiten (= neues Recht) zu einem um 9 Monate früheren Laufzeitbeginn, nämlich dem 1. Juni 2011, führt.
B) Der zulässigen Verpflichtungsklage bleibt indes der Erfolg versagt. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, den Beginn der Laufzeit seiner Erfahrungsstufe 4 auf den 1. Juni 2011 festzusetzen. Der Bescheid des Beklagten vom 18. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. November 2018 ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Seit der Neufassung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes vom 20. Dezember 2016 wird das Grundgehalt der Beamten der Besoldungsordnung A nicht mehr - wie zuvor - nach (Besoldungs-)Stufen bemessen, die sich nach dem Besoldungsdienstalter richten, welches wiederum an das Lebensalter anknüpft (vgl. § 1 NBesG a. F. in Verbindung mit §§ 27, 28 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung). Vielmehr bestimmt sich die Höhe des Grundgehalts nach der Besoldungsgruppe und der Erfahrungsstufe, welcher der betreffende Beamte der Besoldungsgruppe A zugeordnet ist, wobei sich die Zuordnung eines Beamten der Besoldungsordnung A zu einer Erfahrungsstufe nach der Dauer seiner dienstlichen Erfahrung (Erfahrungszeit) richtet (§§ 7 Abs. 1, 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG). Für vor dem 1. Januar 2017 bestehende Beamtenverhältnisse bzw. sog. Bestandsbeamte sind Übergangsregelungen normiert, nach denen die Zuordnung in das neu geschaffene Erfahrungsstufensystem vorzunehmen ist.
II. Im Falle des Klägers ist die Übergangsbestimmung des § 72 Abs. 2 NBesG einschlägig.
Danach werden Beamte der Besoldungsordnung A, für die im Zeitraum vom 1. September 2011 bis zum 31. Dezember 2016 ein Beamtenverhältnis zu einem der in § 1 NBesG genannten Dienstherrn begann, mit Wirkung von dem Tag des Beginns dieses Beamtenverhältnisses der(jenigen) Erfahrungsstufe neu zugeordnet, die der Stufe entspricht, der sie nach dem bis dahin geltenden Recht zugeordnet waren, wenn dies für den jeweils Betroffenen günstiger ist als eine Zuordnung nach den Vorschriften des neuen Besoldungsrechts, d. h. des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes in der Fassung vom 20. Dezember 2016. Im Rahmen der Günstigkeitsprüfung nach § 72 Abs. 2 NBesG ist also zu prüfen, ob sich die Einstufung zu Beginn des jeweiligen Dienstverhältnisses nach dem vormaligen Besoldungsdienstaltersrecht im Vergleich zum neuen Erfahrungsstufenrecht für den Betroffenen als günstiger erweist (Blissenbach, in: Blissenbach, Besoldungsrecht Niedersachsens, Loseblatt, Stand: April 2023, Bd. 2, § 72 NBesG Rn. 7).
1. Da das Beamtenverhältnis auf Probe des Klägers am 3. September 2012 - und damit innerhalb des in § 72 Abs. 2 NBesG bezeichneten Zeitraums - begann und weil es zum Land Niedersachsen - und damit zu einem der in § 1 NBesG genannten Dienstherrn - begründet wurde, ist der Anwendungsbereich des § 72 Abs. 2 NBesG eröffnet.
2. Es ist somit - bezogen auf den Beginn des Dienstverhältnisses des Klägers am 3. September 2012 - ein Vergleich zwischen dem alten, am Lebensalter orientierten Besoldungsrecht und dem neuen Erfahrungsstufenrecht vorzunehmen und eine rückwirkende Zuordnung zu den Erfahrungsstufen entsprechend der Zuordnung nach bisherigem Recht vorzunehmen, wenn dies für ihn günstiger ist als die Zuordnung nach dem neuen Erfahrungsstufenrecht. Dass der Beklagte - und ihm folgend das Verwaltungsgericht - aufgrund dieses Vergleichs zu der Feststellung gelangt ist, eine Erfahrungsstufenzuordnung entsprechend der Zuordnung nach dem alten Besoldungsrecht sei für den Kläger günstiger, hält der berufungsgerichtlichen Überprüfung stand.
a) In Anwendung des bisherigen Besoldungsdienstaltersrechts (§ 1 NBesG a. F. in Verbindung mit §§ 27, 28 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung vom 6. August 2022 [BGBl. I S. 3020], zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 4 des Gesetzes vom 12. Juli 2006 [BGBl. I S. 1466]), ist der Kläger zu Beginn seines Dienstverhältnisses am 3. September 2012 in die (Besoldungs-)Stufe 4 einzustufen.
Das Besoldungsdienstalter begann am Ersten des Monats, in dem der Beamte das 21. Lebensjahr vollendet hatte (§ 28 Abs. 1 BBesG a. F.), hier also am 1. März 2006. Dies entspricht der Festsetzung des - zwischenzeitlich aufgehobenen - Bescheides der Funktionsvorgängerin des Beklagten vom 12. September 2012 (Bl. 25/Beiakte 001) und der entsprechenden, vom Kläger im Übrigen nicht angegriffenen Feststellung im streitgegenständlichen Bescheid vom 18. Oktober 2018 (Bl. 91/Beiakte 001). Hieraus ergibt sich zum Zeitpunkt seines Eintritts in das Probebeamtenverhältnis am 3. September 2012 eine Zuordnung zur (Besoldungs-)Stufe 4. Da das Grundgehalt bis einschließlich der (Besoldungs-)Stufe 5 im Abstand von zwei Jahren stieg (§ 28 Abs. 2 BBesG a. F.; vgl. auch Anlage 2 zum NBesG in der zum Zeitpunkt des Eintritts des Klägers in den niedersächsischen Schuldienst geltenden Fassung vom 26. Mai 2011, gültig vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2012), stellt sich der Stufenaufstieg wie folgt dar:
(Besoldungs-)Stufe 1: Laufzeitbeginn 1. März 2006; Aufstieg nach 2 Jahren in
(Besoldungs-)Stufe 2: Laufzeitbeginn 1. März 2008, Aufstieg nach 2 Jahren in
(Besoldungs-)Stufe 3: Laufzeitbeginn 1. März 2010; Aufstieg nach 2 Jahren in
(Besoldungs-)Stufe 4: Laufzeitbeginn 1. März 2012; Aufstieg nach 2 Jahren in
(Besoldungs-)Stufe 5: Laufzeitbeginn: 1. März 2014.
Dementsprechend ist zum 3. September 2012, dem Tag der Ernennung des Klägers, eine Zuordnung zur (Besoldungs-)Stufe 4 vorzunehmen mit einem Beginn der Laufzeit dieser Stufe am 1. März 2012. Die Ausführungen des Beklagten unter A. 1. bis 3. seines Bescheides vom 18. Oktober 2018 sind somit rechtlich nicht zu beanstanden.
b) Der Beklagte ist ferner zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger nach Maßgabe des neuen Erfahrungsstufenrechts zu Beginn seines Dienstverhältnisses am 3. September 2012 (lediglich) in die Erfahrungsstufe 3 einzustufen wäre.
Mit seiner hiergegen gerichteten Auffassung, wonach die Erfahrungsstufenfestsetzung nach neuem Recht zum Zeitpunkt des Beginns seines Dienstverhältnisses dahin gehend vorzunehmen sei, dass nach neuem Recht die Zuordnung in die nächsthöhere Erfahrungsstufe 4 - statt in die Erfahrungsstufe 3 - zu erfolgen habe, dringt der Kläger nicht durch.
aa) Maßgeblich für die - hier im Rahmen der Günstigkeitsprüfung nach § 72 Abs. 2 NBesG erfolgende - rückwirkende Zuordnung von Bestandsbeamten in das neue Erfahrungsstufensystem ist § 25 NBesG, welcher mit Rückwirkung zum 1. September 2011 in Kraft gesetzt worden ist (vgl. Art. 20 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, zur Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge in den Jahren 2017 und 2018 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 2016, Nds. GVBl. S. 308, berichtigt Nds. GVBl. 2017 S. 64).
Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG richtet sich die Zuordnung eines Beamten zu einer Erfahrungsstufe (§ 7 Abs. 1 NBesG) nach der Dauer seiner dienstlichen Erfahrung (Erfahrungszeit); in § 7 Abs. 1 NBesG, der ebenfalls mit Rückwirkung zum 1. September 2011 in Kraft gesetzt worden ist, ist normiert, dass sich das Grundgehalt für Beamte und Richter nach zwei Komponenten bestimmt, nämlich erstens nach der Besoldungsgruppe, der das ihnen verliehene Amt zugeordnet ist, und zweitens für Beamte der Besoldungsordnung A und Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppen R 1 und R 2 nach der Erfahrungsstufe. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG ist der Beamte zu Beginn des Beamtenverhältnisses mit einem der in § 1 NBesG genannten Dienstherrn der ersten Erfahrungsstufe zugeordnet, in der für seine Besoldungsgruppe in Anlage 5 ein Grundgehaltssatz ausgewiesen ist, soweit sich aus den Absätzen 2 und 3 nichts anderes ergibt. Die Ableistung der Erfahrungszeit beginnt mit dem ersten Tag des Monats, in dem das Beamtenverhältnis des Beamten mit einem der in § 1 genannten Dienstherrn beginnt (§ 25 Abs. 1 Satz 3 NBesG). Die Erfahrungsstufen und die in jeder Erfahrungsstufe vor dem Aufstieg in die nächsthöhere Erfahrungsstufe abzuleistende Erfahrungszeit sind in Anlage 5 geregelt (§ 25 Abs. 1 Satz 4 NBesG). In § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NBesG sind als Erfahrungszeit anzuerkennende Zeiten normiert. Weiterhin besteht im Ermessenswege die Möglichkeit, bestimmte hauptberufliche Tätigkeiten, soweit sie für die Verwendung förderlich sind, als Erfahrungszeit anzuerkennen (§ 25 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 NBesG). Die Vorschrift des § 25 Abs. 3 NBesG trifft eine Regelung zur Erfahrungszeit im Beförderungsamt.
Demnach bemisst sich immer dann, wenn keine berücksichtigungsfähigen Zeiten vorliegen, das Grundgehalt nach der ersten, mit einem Betrag versehenen Erfahrungsstufe. In diesem Fall beginnt die erste maßgebliche - also mit einem Betrag versehene - Erfahrungsstufe am Ersten desjenigen Monats zu laufen, in dem das Beamtenverhältnis beginnt; dieser Zeitpunkt ist also Anknüpfungspunkt für den Stufenaufstieg. Werden hingegen Zeiten nach § 25 Abs. 2 NBesG als Erfahrungszeiten anerkannt, bemisst sich das Grundgehalt danach, als wären die Erfahrungszeiten in einem Dienstverhältnis erbracht worden (Blissenbach, a. a. O., Bd. 1, § 25 NBesG Rn. 29). Der Laufzeitbeginn der ersten maßgeblichen Erfahrungsstufe wird also fiktiv "vorverlagert" mit der Folge, dass ein Beamter zum Zeitpunkt seiner Einstellung (aufgrund eines in dieser Weise fingierten Stufenaufstiegs) bereits das Grundgehalt einer höheren Erfahrungsstufe erhalten kann als derjenigen, für die erstmals ein Grundgehaltssatz ausgewiesen ist; jedenfalls aber steigt ein Beamter bei Anerkennung von Erfahrungszeiten früher in die nächsthöhere Erfahrungsstufe auf als ein Beamter, bei dem keinerlei Erfahrungszeiten zu berücksichtigen sind. Mit diesen Bestimmungen ist gewährleistet, dass maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Besoldung nicht mehr - wie zuvor - das Lebensalter, sondern die berufliche Erfahrung des Beamten ist.
bb) Die bezeichneten Regelungen des § 25 NBesG haben primär Stufenzuordnungen ab dem 1. Januar 2017 im Blick, wenn ab diesem Zeitpunkt Beamtenverhältnisse zu einem der in § 1 NBesG genannten Dienstherrn begonnen haben. Für diese Fälle ist die Frage der maßgeblichen Erfahrungsstufe im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG - also derjenigen Erfahrungsstufe, für die erstmals ein Grundgehaltssatz ausgewiesen ist - unter Heranziehung der Anlage 5 NBesG2016 zu beantworten, welche - wie der überwiegende Teil der Neufassung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes - mit Wirkung vom 1. Januar 2017 in Kraft getreten ist und die "Grundgehaltssätze der Besoldungsordnungen A, B, W und R (Mindestbeträge in Euro)" regelt. Denn die rückwirkende Inkraftsetzung einzelner Bestimmungen der Neufassung mit Wirkung vom 1. September 2011 war auf § 7 Abs. 1, §§ 25 bis 27, 33, 68 Abs. 4 sowie §§ 71 bis 73 NBesG beschränkt (vgl. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, zur Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge in den Jahren 2017 und 2018 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 2016) und erfasst somit die Anlage 5 NBesG2016 gerade nicht. Zeitlich vor der mit Gesetz vom 20. Dezember 2016 rückwirkend erfolgten Systemumstellung von Lebens- bzw. Besoldungsdienstaltersstufen zu Erfahrungsstufen waren die Besoldungsstufen der Besoldungsordnung A mit den ihnen zugeordneten Grundgehaltssätzen in der Anlage 2 NBesG2008 geregelt.
cc) Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG ist jedoch aufgrund ihrer Rückwirkung - hier: im Rahmen der Günstigkeitsprüfung gemäß § 72 Abs. 2 NBesG - ebenso in Fällen von Bestandsbeamten wie dem Kläger anwendbar, deren Dienstverhältnisse im Zeitraum zwischen dem 1. September 2011 und dem 31. Dezember 2016 begonnen haben. Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt sich aus der rückwirkenden Anwendbarkeit des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG allerdings nicht, dass in den Fällen der rückwirkenden Zuordnung von Bestandsbeamten in das neue Erfahrungsstufensystem auch die Anlage 5 NBesG2016 mit den darin enthaltenen Stufenbelegungen anwendbar wäre. Denn die Anlage 5 NBesG2016 ist gerade nicht mit Rückwirkung vom 1. September 2011 in Kraft gesetzt worden, sondern erst mit Wirkung vom 1. Januar 2017 (vgl. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 2016).
Vielmehr ist die rückwirkende Zuordnung zu einer Erfahrungsstufe gemäß §§ 25 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 NBesG, bezogen auf den Beginn von Beamtenverhältnissen während des Zeitraums vom 1. September 2011 und dem 31. Dezember 2016, anhand derjenigen Grundgehaltstabellen vorzunehmen, die sich in Anwendung der - ebenfalls mit Rückwirkung zum 1. September 2011 in Kraft getretenen - Sondervorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG ergeben. Dort heißt es, soweit dies für den Streitfall entscheidungserheblich ist, wörtlich:
"Für die Bestimmung der Grundgehaltssätze für [...] Beamte der Besoldungsordnung A [...] ist für die Zeit vom 1. September 2011 bis zum 31. Dezember 2016 die Anlage 2 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes in der Fassung vom 7. November 2008 (Nds. GVBl. S. 334) in der jeweils geltenden Fassung [...] mit folgenden Maßgaben anzuwenden:
1. In Nummer 1 (Besoldungsordnung A) werden jeweils im Tabellenkopf das Wort '2-Jahres-Rhythmus' durch die Worte 'Erfahrungszeit je Stufe 2 Jahre', das Wort '3-Jahres-Rhythmus' durch die Worte 'Erfahrungszeit je Stufe 3 Jahre', das Wort '4-Jahres-Rhythmus' durch die Worte 'Erfahrungszeit je Stufe 4 Jahre' und das Wort 'Stufe' durch das Wort 'Erfahrungsstufe' ersetzt."
Mit dieser Bestimmung hat der Gesetzgeber für den Rückwirkungszeitraum (1. September 2011 bis 31. Dezember 2016) spezifische Grundgehaltstabellen geschaffen, die eine Kombination aus den bis dato in Anlage 2 NBesG2008 enthaltenen Regelungen und dem neu geschaffenen Erfahrungsstufenmodell darstellen. Beibehalten werden die Struktur mit 12 Stufen, die zu durchlaufenden Zeiten für den Stufenaufstieg, die Stufen, in denen - bezogen auf die jeweilige Besoldungsgruppe - erstmals ein Grundgehaltssatz ausgewiesen ist sowie die den jeweiligen Stufen zugeordneten Beträge; verändert wird die Bezeichnung der Stufen ("Erfahrungsstufe" statt [Besoldungs-]"Stufe") sowie die Bezeichnung der zu durchlaufenden Zeiten ("Erfahrungszeit je Stufe 2, 3, 4 Jahre" statt "2- , 3-, 4-Jahres-Rhythmus"). Diese spezifischen Grundgehaltstabellen sind aufgrund der Spezialvorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG in die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG "hineinzulesen" mit der Folge, dass der dortige Verweis auf "Anlage 5" (NBesG2016) durch einen Verweis auf die durch § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG geschaffenen spezifischen Grundgehaltstabellen ersetzt wird. Da § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG als spezifische Sondervorschrift den Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG also insoweit modifiziert, als dort statt auf "Anlage 5" (NBesG2016) auf "Anlage 22008 in der Gestalt, die sie durch § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG gefunden hat", verwiesen wird, stellt die Rechtsauffassung des Beklagten keine Auslegung "entgegen dem Wortlaut" dar, sondern steht mit dem Gesetzeswortlauf im Einklang.
Somit hat der Beklagte im Rahmen der Günstigkeitsprüfung gemäß § 72 Abs. 2 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG zu Recht festgestellt, dass dem Kläger bei Anwendung des neuen Erfahrungsstufenrechts ab Beginn seines Beamtenverhältnisses zum 3. September 2012 ein Grundgehalt der Erfahrungsstufe 3 zustünde. Denn die Anlage 2 NBesG2008 in der zum Einstellungszeitpunkt des Klägers maßgeblichen Fassung vom 26. Mai 2011 und in der Gestalt, welche sie durch die auf diesen Zeitpunkt rückwirkende Vorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG gefunden hat, weist für die Besoldungsgruppe A 13 als erste mit einem Grundgehalt belegte Erfahrungsstufe die Erfahrungsstufe 3 aus. Unter Berücksichtigung einer Erfahrungszeit von 1 Jahr und 3 Monaten - insoweit hat der Kläger gegen die Feststellungen des Beklagten in dessen Bescheid vom 18. Oktober 2018 (B. I.) weder Einwendungen erhoben noch sind Festsetzungsfehler für den Senat erkennbar - stellt sich der Stufenaufstieg nach neuem Recht somit wie folgt dar:
Erfahrungsstufe 3
Erfahrungsstufe 4:
Laufzeitbeginn: 1. Juni 2013.
Dementsprechend wäre zum 3. September 2012, dem Tag des Beginns des Beamtenverhältnisses des Klägers, eine Zuordnung zur Erfahrungsstufe 3 mit Stufenlaufzeitbeginn am 1. Juni 2011 vorzunehmen.
dd) Allein diese Auslegung - also die Anwendung des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in Verbindung mit § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG - trägt der Gesetzessystematik hinreichend Rechnung, weil nur sie die Sondervorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG umfassend berücksichtigt. Die Sichtweise des Klägers, auch nach seiner Lesart des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG verbleibe für die Sondervorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG ein sinnvoller Anwendungsbereich, weil sie - bezogen auf den Zeitraum vom 1. September 2011 bis zum 31. Dezember 2016 - mit ihrem Verweis auf die Anlage 2 NBesG2008 in der jeweils geltenden Fassung sowie in der Gestalt, die sie durch die in § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG formulierten Maßgaben erhalten habe, allein die Höhe des Grundgehalts regle, während zuvor in einem ersten Prüfungsschritt die Erfahrungsstufenzuordnung als solche unter Zugrundelegung der Anlage 5 NBesG2016 zu erfolgen habe (so Berufungsbegründung vom 19.11.2020, S. 2 f. [Bl. 132 f./GA]), erscheint konstruiert und überzeugt den erkennenden Senat deshalb nicht.
Die Bestimmung des Grundgehaltssatzes - also die Ermittlung des konkreten Grundgehaltsbetrages - hängt sowohl nach altem als auch nach neuem Besoldungsrecht zum einen von der jeweiligen Besoldungsgruppe und sodann von der Zuordnung zu Besoldungsdienstalters- bzw. Erfahrungsstufen ab, zu denen in Besoldungstabellen konkrete Grundgehaltssätze ausgewiesen sind (vgl. § 1 NBesG a. F. in Verbindung mit §§ 19, 27, 28 BBesG a. F., § 12 Abs. 1 NBesG a. F. in Verbindung mit der jeweiligen Anlage 2; §§ 2 Abs. 2 Nr. 1, 7 Abs. 1, Abs. 2, 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG in Verbindung mit Anlage 5). Mit der Zuordnung zur jeweiligen Besoldungsdienstalters- bzw. Erfahrungsstufe ist die Höhe des Grundgehalts somit ohne weitere Prüfung vorgegeben. Da die Bestimmung der Grundgehaltssätze der Beamten der Besoldungsordnung A durch deren Besoldungsgruppe und deren jeweilige Stufenzuordnung zwingend festgeschrieben ist, vermag die Formulierung "Für die Bestimmung der Grundgehaltssätze" in § 71 Abs. 1 NBesG die klägerische Argumentation nicht maßgeblich zu stützen. Die "Bestimmung der Grundgehaltssätze" bezeichnet lediglich das Ergebnis - "Ablesen" eines Tabellenwertes -, welches durch die vorbezeichneten Parameter zwingend vorgegeben ist. Da die Stufenbelegung mit konkreten Grundgehaltssätzen erfolgt, lässt sich die "Bestimmung der Grundgehaltssätze" nicht in eine "grundsätzliche Stufenzuordnung" im Sinne einer Stufenzuordnung dem Grunde nach und einer Grundgehaltsermittlung der Höhe nach aufspalten. Es gibt strukturell keine "grundsätzliche" Stufenbelegung, sondern allein die Stufenbelegung mit konkreten Grundgehaltsbeträgen.
ee) Gegen die vom Kläger vertretene "Zweischrittigkeit" - also die Auffassung, bei der Zuordnung von Bestandsbeamten in das neue System habe zunächst gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG unter Zugrundelegung der Anlage 5 NBesG2016 die Erfahrungsstufenzuordnung als solche zu erfolgen, während die durch § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG modifizierte Anlage 2 NBesG2008 lediglich dazu diene, die Besoldung der Höhe nach durch Ablesen der Tabellenwerte zu ermitteln - spricht zudem die weitere Gesetzessystematik. Aus der Zusammenschau mit der Übergangsvorschrift des § 73 NBesG ergibt sich, dass die klägerische Lesart des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG nicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht.
Die Auslegung des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in dem vom Kläger vertretenen Sinne hätte zur Folge, dass er nach neuem Recht, bezogen auf den Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012, nicht der Erfahrungsstufe 3 (s. o.), sondern der nächsthöheren Erfahrungsstufe 4 zuzuordnen wäre. Denn nach Anlage 5 NBesG2016 ist in seiner Besoldungsgruppe A 13 die erste Erfahrungsstufe, in der ein Grundgehaltssatz ausgewiesen ist, die Erfahrungsstufe 4. Gegenüber den bis zum 31. Dezember 2016 gültigen Tabellen der Grundgehaltssätze (Anlage 2 NBesG2008) ist ab dem 1. Januar 2017 bei den Besoldungsgruppen A 12, A 13 und A 14 in der Erfahrungsstufe 3 und bei der Besoldungsgruppe R 1 in der Erfahrungsstufe 1 kein Grundgehaltssatz mehr ausgewiesen (vgl. Anlage 5 NBesG2016). Ab Inkrafttreten der Anlage 5 NBesG2016 zum 1. Januar 2017 ist demnach in den Besoldungsgruppen A 12, A 13 und A 14 die Erfahrungsstufe 4 die erste Erfahrungsstufe, für die ein Grundgehaltssatz aufgeführt wird; in der Besoldungsgruppe R 1 ist die Erfahrungsstufe 2 erstmals betraglich belegt. Durch die jeweilige Streichung der ersten bisher mit einem Betrag belegten Stufe der vorgenannten Besoldungsgruppen wollte der Gesetzgeber für Berufseinsteiger in der Laufbahngruppe 2, 2. Einstiegsamt und dem gesamten Lehrer- und Richterbereich (einschließlich Staatsanwälte) einen Ausgleich für finanzielle Härten herbeiführen, die insbesondere aufgrund langer Ausbildungszeiten durch das Erfahrungsstufensystem gegenüber dem früheren Recht entstehen können (so Gesetzentwurf der Landesregierung vom 20.5.2015, LT-Drs. 17/3512, S. 114; Blissenbach, a. a. O., Bd. 2, § 73 NBesG, Ziffer II). Denn während nach altem Recht ein lebensälterer Berufseinsteiger ohne jede Berufserfahrung bei seiner Berufung in das Beamten- oder Richterverhältnis allein aufgrund seines höheren Lebensalters höher einzustufen war und dementsprechend bei Dienstantritt bereits Bezüge aus einer höheren als der ersten, mit einem Grundgehaltssatz belegten (Besoldungs-)Stufe erhalten konnte, wäre dies nach dem neuen, an die Erfahrungszeit anknüpfenden System nicht mehr möglich. Da bei den bezeichneten Besoldungsgruppen ein höheres Lebensalter oftmals durch längere Ausbildungszeiten bedingt ist, eine längere hauptberufliche Erfahrungszeit also gar nicht angesammelt werden kann, hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, den "Einstufungsnachteil" aufgrund fehlender Erfahrungszeiten dadurch zu kompensieren, dass der Stufenaufstieg bei der nächsthöheren Erfahrungsstufe begonnen wird, Berufseinsteiger also mit einem höheren Grundgehalt beginnen. Unter Berücksichtigung einer Erfahrungszeit von 1 Jahr und 3 Monaten (s. o.) stellt sich der Stufenaufstieg nach neuem Recht unter Zugrundelegung der klägerischen Auffassung somit wie folgt dar:
Erfahrungsstufe 3:
Laufzeitbeginn: 1. Juni 2011; Aufstieg nach 2 Jahren in
Erfahrungsstufe 5:
Dementsprechend wäre nach Auffassung des Klägers zum 3. September 2012, dem Tag des Beginns seines Beamtenverhältnisses, eine Zuordnung zur Erfahrungsstufe 4 (mit Stufenlaufzeitbeginn am 1. Juni 2011) vorzunehmen.
Die in Anlage 5 NBesG2016 enthaltene geänderte Stufenbelegung im Zuordnungsfall des Klägers zu berücksichtigen, stünde indes in Widerspruch zur Sonderregelung des § 73 NBesG, was sich aus den folgenden Erwägungen ergibt:
Der (rückwirkenden) Zuordnung der Bestandsbeamten und Bestandsrichter in das neue Erfahrungsstufensystem liegt die gesetzgeberische Absicht zugrunde, dass niemand durch das neue Modell schlechter gestellt werden soll, also eine niedrigere Besoldung erhält als zuvor. Schon im Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 20. Mai 2015 war zu § 72 der Entwurfsfassung, der seinerzeit noch keine Rückwirkung vorgesehen hatte, zum Ausdruck gebracht worden, dass die Neuzuordnung der vorhandenen Beamten und Richter in das neue Erfahrungsstufensystem stufen- und betragsidentisch erfolgen solle, damit keine individuelle Verschlechterung eintrete (LT-Drs. 17/3512, S. 157). Im schriftlichen Bericht des Ausschusses für Haushalt und Finanzen (LT-Drs. 17/7081) zu dessen Beschlussempfehlung vom 5. Dezember 2016 (LT-Drs. 17/7012) wurde dann vorgeschlagen, das Erfahrungsstufensystem rückwirkend zum 1. September 2011 einzuführen, um mit Rückwirkung zum Ersten des Monats, in dem der EuGH eine unionsrechtswidrige Altersdiskriminierung durch das bisherige Besoldungssystem erstmals grundlegend festgestellt habe, ein unionsrechtskonformes Besoldungssystem zu schaffen und damit auch etwaigen, für den zurückliegenden Zeitraum bis zum 1. September 2011 bestehenden Entschädigungs- und Schadensersatzansprüche wegen altersdiskriminierender Besoldung die Grundlage zu entziehen (LT-Drs. 17/7081, S. 62, 63). Zugleich wurde erneut der Grundsatz betont, zur Gewährleistung eines vollständigen Bestandschutzes eine "Überleitung in die der bisherigen Besoldungsdienstaltersstufe bzw. Besoldungslebensaltersstufe entsprechende Erfahrungsstufe" vornehmen zu wollen, damit die Neuzuordnung zu keiner Besoldungsverschlechterung führe (vgl. LT-Drs. 17/7081, S. 62). Ausgehend von dem Grundsatz der stufen- und betragsidentischen (rückwirkenden) Zuordnung ins Erfahrungsstufensystem stand dem Gesetzgeber aber seit Beginn des Gesetzgebungsprozesses auch die Problematik vor Augen, wie der Systemwechsel bei künftig wegfallenden (Besoldungs-)dienstalters bzw. (Lebensalters-)Stufen zu erfolgen habe. Hierzu war bereits im Gesetzesentwurf der Landesregierung - seinerzeit noch in § 72 Abs. 1 Satz 3 der Entwurfsfassung - vorgesehen, dass in Bezug auf die Besoldungsgruppen A 12, A 13, A 14 sowie R 1, bei denen jeweils die erste bisher mit einem Betrag belegte Stufe entfallen sollte, der Erfahrungsstufeneinstieg in der nächsthöheren Stufe zu beginnen habe (LT-Drs. 17/3512, S. 34 f., 114, 157). Letztlich fand diese Erwägung - basierend auf der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen (vgl. LT-Drs. 17/7012, S. 69 f., LT-Drs. 17/7081, S. 62 f.) - durch Schaffung des § 73 NBesG n. F. Eingang in das neue Besoldungsrecht.
In § 73 Satz 1 NBesG heißt es wörtlich:
"[...] Beamte, deren Grundgehalt sich am 31. Dezember 2016 nach Besoldungsgruppe A 12, A 13 oder A 14 und Erfahrungsstufe 3 bestimmt hat, sowie Richter [...] und Staatsanwälte, deren Grundgehalt sich am 31. Dezember 2016 nach Besoldungsgruppe R 1 und Erfahrungsstufe 1 bestimmt hat, werden zum 1. Januar 2017 in die jeweils nächsthöhere Erfahrungsstufe übergeleitet."
Damit hat der Gesetzgeber die Fallkonstellation geregelt, dass sich Beamte der Besoldungsgruppe A 12, A 13 oder A 14 sowie Richter/Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 an einem bestimmten Stichtag - nämlich am 31. Dezember 2016 - gerade in derjenigen Besoldungsstufe befinden, die im Geltungsbereich der Neuregelung wegfallen sollte. Nur für diese spezifische Konstellation, in der die an sich grundsätzlich gewollte stufenidentische Zuordnung objektiv unmöglich ist, weil eine identische Erfahrungsstufe mit Inkrafttreten der Anlage 5 NBesG2016 am 1. Januar 2017 (vgl. Art. 20 Abs. 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 2016) nicht mehr existiert, hat der Gesetzgeber also den Wegfall der dritten bzw. ersten Erfahrungsstufe zugunsten der Betreffenden berücksichtigt, indem er bei solchen Bestandsbeamten bereits die neue erste, mit einem Grundgehalt belegte Erfahrungsstufe der Anlage 5 NBesG2016 zur Anwendung bringt. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass in den übrigen Zuordnungsfällen von Bestandsbeamten eine Berücksichtigung der in Anlage 5 enthaltenen "Verschiebungen" der ersten mit einem Grundgehaltssatz belegten Erfahrungsstufe, wie sie der Kläger im Rahmen des über die Günstigkeitsvorschrift des § 72 Abs. 2 NBesG zu prüfenden § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG begehrt, nicht gewollt ist.
ff) Anders, als der Kläger meint (so Klagebegründung vom 8.7.2020, S. 3 [Bl. 74/GA]), spricht für seine Lesart des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG auch nicht, dass ausweislich der Gesetzesmaterialien erwogen wurde, die Zahl der Erfahrungsstufen und die Dauer der in den einzelnen Erfahrungsstufen vor dem Stufenaufstieg abzuleistenden Erfahrungszeiten in § 25 NBesG der Neufassung zu regeln (vgl. den Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Haushalt und Finanzen zu dessen Beschlussempfehlung vom 5.12.2016, LT-Drs. 17/7081, S. 31). Denn aus der Aufnahme der Zahl der Erfahrungsstufen (12) und der Dauer der in den einzelnen Erfahrungsstufen abzuleistenden Erfahrungszeiten ergibt sich noch nicht, welche Erfahrungsstufe in welcher Besoldungsgruppe erstmals mit einem Grundgehaltssatz belegt ist; dies hätte sich nur aus der maßgeblichen Grundgehaltstabelle ergeben, in der den Stufen konkrete Grundgehaltsbeträge zugeordnet gewesen wären. Eine solche Tabelle hätte es auch unter Zugrundelegung der Alternativerwägung geben sollen, was sich aus dem Hinweis darauf ergibt, dass - auch, wenn Regelungen im Paragrafenteil des Gesetzes für den Rechtsanwender möglicherweise übersichtlicher wären -, "für die Rechtsanwendung die Anlage ohnehin hinzugezogen werden" müsse (so LT-Drs. 17/7081, S. 31 f.).
Ungeachtet dessen hat sich der Gesetzgeber letztlich für die vorliegende Gesetzesfassung entschieden, welche im Streitfall eine Auslegung des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in dem vom Beklagten vorgenommenen Sinne erfordert.
gg) Soweit der Kläger geltend macht, der Gesetzgeber habe das Erfahrungsstufensystem rückwirkend in Kraft gesetzt, um etwaige Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche wegen altersdiskriminierender Besoldung zu verhindern und dabei in Kauf genommen, dass es Nachzahlungen gebe, "um Schlimmeres zu verhindern" (so Klagebegründung vom 8.7.2020, S. 3 [Bl. 74/GA]), ist dem zunächst entgegenzuhalten, dass die rückwirkende Inkraftsetzung des neuen Besoldungssystems zum 1. September 2011 nicht ausschließlich, sondern auch der Beseitigung von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen gedient hat (Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2022 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 141 bis 143 unter Verweis auf LT-Drs. 17/7081, S. 63 [rechtskräftig seit Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.7.2023 - BVerwG 2 B 47.22 -, juris]; vgl. auch die ebenfalls rechtskräftigen Urteile vom 28.9.2022 zu den Aktenzeichen 5 LC 202/17 oder 5 LC 207/17). Ausweislich der Gesetzesbegründung hat der niedersächsische Gesetzgeber vor allem das bestehende altersdiskriminierende Besoldungssystem beseitigen wollen, um - wie die anderen Bundesländer - den Vorgaben der höchstrichterlichen Rechtsprechung wieder gerecht zu werden und hierbei gewährleisten wollen, dass der Rechtsstand der Beamten hinsichtlich der Höhe ihrer Besoldung gewahrt bleibt, d. h. sein Augenmerk auf eine Besitzstandwahrung gelegt, was einen zulässigen Grund für eine rückwirkende Stichtagsregelung darstellt (Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2022 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 143 m. w. Nw.).
Ungeachtet dessen können die neuen Vorschriften über die Zuordnung von Erfahrungsstufen zwar durchaus zu Nachzahlungen zugunsten von Beamten oder Richtern führen. Dies setzt aber etwa voraus, dass das neue Recht für die Betreffenden günstiger ist, was hier gemäß § 72 Abs. 2 sowie § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in Verbindung mit Anlage 2 NBesG2008 in der hier maßgeblichen, durch § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG geschaffenen Fassung, zu prüfen ist. Der Umstand als solcher, dass es in einzelnen Zuordnungsfällen zu Nachzahlungen kommen kann, spricht somit nicht dafür, dass auch der Zuordnungsfall des Klägers zu einer Nachzahlung führt; vielmehr handelt es sich bei der entsprechenden Argumentation um einen Zirkelschluss.
Der Erwägung, die rückwirkende Einführung eines Erfahrungsstufensystems, bei dem nicht auch zugleich rückwirkend eine höhere Vergütung gezahlt werde, sei nicht verfassungs- bzw. unionrechtskonform, folgt der erkennende Senat nicht. In seinen Urteilen vom 28. September 2022 hat er umfänglich ausgeführt, dass die rückwirkende Inkraftsetzung der niedersächsischen Besoldungsregelungen zum 1. September 2011 weder gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot, den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes und den in Art. 3 Abs. 1 GG statuierten allgemeinen Gleichheitssatz verstößt (Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2022 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 126 bis 143; vgl. auch die ebenfalls rechtskräftigen Urteile vom 28.9.2022 zu den Aktenzeichen 5 LC 202/17 und 5 LC 207/17). Insbesondere hat er hervorgehoben, dass den Betreffenden nicht rückwirkend ein Anspruch auf höhere Besoldung entzogen wurde (Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2022 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 127 f.; vgl. auch die ebenfalls rechtskräftigen Urteile vom 28.9.2022 zu den Aktenzeichen 5 LC 202/17 und 5 LC 207/17). Die Zuordnung von Bestandsbeamten wie dem Kläger nach §§ 71, 72 NBesG perpetuiert zwar ihre unmittelbare Benachteiligung wegen des Lebensalters, wenn im Zeitraum vom 1. September 2011 bis zum 31. Dezember 2016 der bisherige Grundgehaltssatz weiter gilt und eine Zuordnung zu der Erfahrungsstufe erfolgt, die der bisherigen, an das Lebensalter anknüpfenden Stufe entspricht; diese Aufrechterhaltung der Altersdiskriminierung für Bestandsbeamte und -richter ist jedoch zulässig, weil sie der Wahrung des Besitzstandes sowie der Vermeidung eines übermäßen Verwaltungsaufwandes dienen, welche legitime Zwecke darstellen, und weil die Übergangsvorschriften nicht über das zur Erreichung dieser Ziele Erforderliche hinausgeht, denn die mit der Anknüpfung an das bisherige Grundgehalt tatsächlich verbundenen Nachteile sind begrenzt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2022 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 147 bis 159; vgl. auch die ebenfalls rechtskräftigen Urteile vom 28.9.2022 zu den Aktenzeichen 5 LC 202/17 und 5 LC 207/17). Mit den seit dem 1. September 2011 geltenden Regelungen über die Besoldung der niedersächsischen Beamten und Richter nach Erfahrungsstufen ist auch keine Benachteiligung im Sinne des § 7 Abs. 1 AGG verbunden, denn das an Erfahrungsstufen ausgerichtete Besoldungssystem stellt zwar eine mittelbare Benachteiligung wegen des Alters dar, die jedoch gerechtfertigt ist (Nds. OVG, Urteil vom 28.9.2022 - 5 LC 208/17 -, juris Rn. 160 bis 233; vgl. auch die ebenfalls rechtskräftigen Urteile vom 28.9.2022 zu den Aktenzeichen 5 LC 202/17 und 5 LC 207/17).
hh) Die - aus Sicht des erkennenden Senats überzeugende - Auslegung des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG nach Lesart des Beklagten steht schließlich auch nicht in Widerspruch zum allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Etwaige Ungleichbehandlungen der zeitlich vor und zeitlich nach dem 1. Januar 2017 eingestellten Beamten der Besoldungsgruppen A 12, A 13 und A 14 sowie von Richtern oder Staatsanwälten der Besoldungsgruppen R 1 sind durch das im Besoldungsrecht bestehende weite gesetzgeberische Ermessen gerechtfertigt.
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, wesentlichen Unterschieden hingegen normativ Rechnung zu tragen. Er stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft (BVerwG, Beschluss vom 10.4.2017 - BVerwG 2 B 37.16 -, juris Rn. 14). Betrifft die zu prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt - und dies ist im Hinblick auf den Bereich des Besoldungsrechts der Fall (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 -, juris Rn. 138, 139) -, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint (BVerfG, Beschluss vom 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 -, juris Rn. 138; BVerwG, Beschluss vom 10.4.2017 - BVerwG 2 B 37.16 - , juris Rn. 14). Aufgrund der weiten Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Besoldungsgesetzgeber belässt, kann die verfassungsrechtliche Prüfung am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes demnach nicht zu einer Überprüfung führen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat (BVerfG, Beschluss vom 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 -, juris Rn. 139).
Ist der Besoldungsgesetzgeber somit grundsätzlich frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte diejenigen Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgeblich sein sollen, darf er - verfassungsrechtlich lediglich begrenzt durch eine Willkürkontrolle - insbesondere zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einführen, auch wenn jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt (BVerwG, Beschluss vom 10.4.2017 - BVerwG 2 B 37.16 -, juris Rn. 14). Dies gilt auch für den Beginn des Anwendungsbereichs einer begünstigenden Regelung.
Mit diesen Maßstäben steht die vom erkennenden Senat für zutreffend gehaltene Auslegung - dass nämlich über § 72 Abs. 2 NBesG im Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG auf die Anlage 2 NBesG2008 in der jeweils maßgeblichen Fassung und in der durch § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG modifizierten Form verwiesen wird - im Einklang. Es erweist sich nicht als sachwidrig, bei Anwendung des Übergangsrechts auf Bestandsbeamte und -richter der Besoldungsgruppen A 12, A 13 und A 14 sowie R 1, die zwischen dem 1. September 2011 und dem 31. Dezember 2016 in den Dienst eines niedersächsischen Dienstherrn getreten sind, die geänderten Stufenbelegungen der Anlage 5 NBesG2016 unberücksichtigt zu lassen, bei den entsprechenden Beamten und Richtern, die erst am 1. Januar 2017 oder später in den Dienst eines niedersächsischen Dienstherrn getreten sind und bei denen das Übergangsrecht nicht gilt, hingegen zu berücksichtigen. Denn über die Anwendung der §§ 72 Abs. 2, 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG nach Lesart des Beklagten ist gewährleistet, dass die betreffenden Beamten jedenfalls betrags- und stufenidentisch in das neue System übertreten, sich also gegenüber dem vorherigen Zustand besoldungsmäßig nicht verschlechtern. Die Wahrung des Besitzstandes zu gewährleisten, aber keine darüber hinausgehenden Begünstigungen zu regeln, ist sachlich vertretbar. Ebenso ist es vertretbar, über bereits geregelte Begünstigungen hinaus - hier: aufgrund der rückwirkenden Anwendung neuen Rechts unter Berücksichtigung von Erfahrungszeiten, die je nach individueller Biographie durchaus zu einer höheren Stufenfestsetzung bei Einstellung und demensprechend zu einer Nachzahlung führen kann - weitere Begünstigungen zu versagen.
c) Nach alledem hat der Beklagte zu Recht festgestellt, dass dem Kläger in Anwendung des neuen Rechts - also gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG in Verbindung mit der Anlage 2 NBesG2008 in den durch § 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG geschaffenen Versionen - ab Beginn seines Beamtenverhältnisses am 3. September 2012 lediglich ein Grundgehalt der Erfahrungsstufe 3 zugestanden hätte mit der Folge, dass die Erfahrungsstufenfestsetzung entsprechend dem alten Recht in Erfahrungsstufe 4 günstiger ist als die Erfahrungsstufenfestsetzung nach neuem Recht. Dementsprechend ist im Rahmen der Günstigkeitsprüfung nach § 72 Abs. 2 NBesG zutreffend eine stufenidentische Zuordnung erfolgt, der Kläger also rückwirkend zum Zeitpunkt des Beginns seines Beamtenverhältnisses in die Erfahrungsstufe 4 (mit Laufzeitbeginn am 1. März 2012) eingeordnet worden.
C) Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 des Beamtenstatusgesetzes, § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes liegen nicht vor.
Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht ersichtlich. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift hat eine Rechtssache dann, wenn sie eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist (BVerwG, Beschluss vom 13.1.2021 - BVerwG 2 B 21.20 -, juris Rn. 14). Bei der vom Verwaltungsgericht als grundsätzlich bedeutsam angesehenen Frage, ob der Wegfall der dritten Erfahrungsstufe in der Besoldungsgruppe A 12, A 13 und A 14 bzw. der Wegfall der ersten Erfahrungsstufe in der Besoldungsgruppe R 1 im Rahmen der Günstigkeitsprüfung nach § 72 Abs. 2 NBesG zu berücksichtigen ist, handelt es sich um die Auslegung von Übergangsrecht. Es entspricht indes der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Auslegung von Übergangsvorschriften regelmäßig die grundsätzliche Bedeutung fehlt (BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 7 B 106.79 -, juris Rn. 3; Beschluss vom 8.7.1980 - BVerwG 8 B 10.80 -, juris Rn. 5; Beschluss vom 10.7.1986 - BVerwG 5 B 99.85 -, juris Rn. 4; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 132 Rn. 21). Derartige Vorschriften haben - ebenso wie demnächst auslaufendes Recht - nur eine vorübergehende Bedeutung. Dementsprechend ist eine Rechtsfrage zu Übergangsrecht trotz anhängiger Fälle regelmäßig nicht klärungsbedürftig, weil mit der Zulassung der Revision keine für die Zukunft richtungsweisende Klärung erreicht werden kann (BVerwG, Beschluss vom 10.7.1986 - BVerwG 5 B 99.85 -, juris Rn. 4; Kraft, a. a. O., § 132 Rn. 21). Gründe für eine Ausnahme von dieser Regel sind hier nicht erkennbar. Dass noch Fälle abzuwickeln sind, in denen das frühere Recht von Bedeutung ist, reicht dafür nicht aus (BVerwG, Beschluss vom 23.4.1996 - BVerwG 11 B 96.95 -, juris Rn. 7 [zu auslaufendem Recht]). Erforderlich wäre vielmehr, dass die entsprechende Rechtsfrage für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft erheblich bliebe, wie dies bei Fragen aus dem geltenden Recht regelmäßig der Fall ist (BVerwG, Beschluss vom 23.4.1996 - BVerwG 11 B 96.95 -, juris Rn. 7 [zu auslaufendem Recht]). Es müssen Anhaltspunkte für eine erhebliche Anzahl von Altfällen dargetan und ersichtlich sein (BVerwG, Beschluss vom 19.4.1991 - BVerwG 5 CB 2.91 -, juris Rn. 5; Beschluss vom 20.12.1995 - BVerwG 6 B 35.95 -, juris Rn. 7 [zu auslaufendem Recht]; Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 132 Rn. 11; Kraft, a. a. O., § 132 Rn. 21). Dies ist nicht der Fall. Bei dem erkennenden Senat sind lediglich vier, am 12. September 2023 gemeinsam verhandelte Parallelverfahren anhängig (gewesen). Ihm ist weder bekannt, dass bei den Verwaltungsgerichten noch eine Vielzahl vergleichbarer Verfahren anhängig wäre, noch, dass der Beklagte noch über eine Vielzahl vergleichbarer Verfahren zu entscheiden hätte.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 bis 73 NBesG
§§ 27, 28 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG
§§ 27, 28 BBesG
§§ 19, 27, 28 BBesG
§§ 71, 72 NBesG
§ 25 NBesG
§ 73 NBesG
§ 71 NBesG
§ 1 NBesG
§ 72 NBesG
§ 167 VwGO
§ 72 Abs. 2 NBesG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG
§ 25 Abs. 1 NBesG
§ 71 Abs. 1 NBesG
§ 71 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 NBesG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 7 Abs. 1 NBesG
§ 7 Abs. 2 NBesG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1, 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG
§ 28 Abs. 1 BBesG
§ 28 Abs. 2 BBesG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG
§ 25 Abs. 1 Satz 3 NBesG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 NBesG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NBesG
§ 25 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 NBesG
§ 25 Abs. 3 NBesG
§ 25 Abs. 2 NBesG
§ 25 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 NBesG
§ 71 Abs. 1 Nr. 1 NBesG
§ 12 Abs. 1 NBesG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1, 7 Abs. 1, Abs. 2, 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG
§ 73 Satz 1 NBesG
§ 7 Abs. 1 AGG
§ 72 Abs. 2, 25 Abs. 1 Satz 2 NBesG
§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 63 Abs. 3 des Beamtenstatusgesetzes
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 LC 208/17
2 B 47.22
5 LC 202/17
5 LC 207/17
2 B 37.16
2 BvR 933/82
2 B 21.20
7 B 106.79
8 B 10.80
5 B 99.85
11 B 96.95
5 CB 2.91
6 B 35.95