Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-21, Aktenzeichen 1 A 2563/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:1121.1A2563.09.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Ver¬fahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Voll¬streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreck¬baren Betrages ab¬wenden, wenn nicht die Beklagte vor der Voll¬streckung Sicherheit in Höhe des je¬weils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 31. Januar 1954 geborene Kläger steht als Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15) in den Diensten der Beklagten. Im vorliegenden Verfahren wendet er sich gegen seine Versetzung vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung (BMVBS) zum Eisenbahnbundesamt (EBA).
Hintergrund der streitbefangenen Versetzung war eine Kleine Anfrage von verschiedenen Abgeordneten des Deutschen Bundestages sowie der Fraktion DIE LINKE vom 27. August 2007, aufgrund derer sich der Kläger unter dem 13. September 2007 mit einer Petition an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages wandte.
Nachdem dem Kläger angesichts dieser Petition am 20. September 2007 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Führung der Dienstgeschäfte gemäß § 60 Bundesbeamtengesetz (BBG) verboten worden war, wurde in einem ministeriumsinternen Vermerk des Referats Z 30 vom 22. November 2007 ausgeführt, von den (dortigen) Äußerungen des Klägers gehe über das konkrete Ereignis hinaus eine latente, schwerwiegende und nachhaltige Störung des Verhältnisses des BMVBS zum Parlament und zu den Parlamentariern aus. Darüber hinaus werde das Ansehen des Ministeriums durch diese Äußerungen ernstlich belastet. Ein weiterer Einsatz des Klägers im Ministerium komme daher nicht in Betracht. Bei einem Einsatz im EBA sei demgegenüber nicht zu befürchten, dass es zu einer weiteren Belastung der dienstlichen Tätigkeit oder des Ansehens des Ministeriums kommen werde. Der Kläger solle daher mit Wirkung vom 21. Dezember 2007 mit dem Zweck der Versetzung zum EBA auf einen seiner juristischen Ausbildung entsprechenden, amtsangemessenen Dienstposten abgeordnet werden. Aufgrund der außerordentlichen Bedeutung dieser Angelegenheit sei es gerechtfertigt, diese Entscheidung aus übergeordneten Gründen an das Ministerium heranzuziehen, so dass die Zuständigkeit des Hauptpersonalrates gegeben sei.
Mit Schreiben des Leiters der Zentralabteilung, S. T. , vom 23. November 2007 wurde dem (für zuständig erachteten) Hauptpersonalrat beim BMVBS die Absicht mitgeteilt, mit Wirkung vom 21. Dezember 2007 den Kläger aus dienstlichen Gründen mit dem Ziel der Versetzung vom Ministerium zur Zentrale des EBA in Bonn abzuordnen, und um Zustimmung gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 4 und 5 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) gebeten. Zur Begründung führte Herr T. unter anderem aus: Als Reaktion auf die Kleine Anfrage vom 27. August 2007 habe der Kläger durch verschiedene Äußerungen in seiner Petition seine Missachtung gegenüber Teilen des Deutschen Bundestages zum Ausdruck gebracht. Diese Äußerungen seien geeignet das Verhältnis des Parlaments zum Ministerium schwerwiegend und nachhaltig zu stören. Bei einzelnen Abgeordneten seien auch schon größere Irritationen aufgetreten. Weiter wies Herr T. auf dieselben Umstände und Argumente hin, die sich auch in dem oben genannten Vermerk des Referats Z 30 finden.
Unter dem 12. Dezember 2007 teilte der Hauptpersonalrat beim BMVBS dem Ministerium mit, der Abordnung des Klägers mit dem Ziel der Versetzung mit Wirkung vom 21. Dezember 2007 habe der Hauptpersonalrat in seiner 40. Vollsitzung zugestimmt.
Nachdem der Kläger nach vorheriger Anhörung mit Verfügung vom 19. Dezember 2007 mit Wirkung zum 21. Dezember 2007 zunächst zum EBA abgeordnet worden war, erfolgte – nach vorheriger nochmaliger Mitteilung einer entsprechenden Absicht – seine Versetzung dorthin mit Bescheid vom 7. Februar 2008 und mit Wirkung vom 15. Februar 2008. Wegen des dienstlichen Bedürfnisses wurde auf die Begründung der Abordnungsverfügung Bezug genommen. Schon zum Zeitpunkt der Abordnung habe ein solches Bedürfnis auch für die Versetzung bestanden. Diese habe lediglich aus haushaltsrechtlichen bzw. dienstrechtlichen Gründen nicht vollzogen werden können. Die Abordnungsverfügung war im Kern darauf gestützt worden, dass der Kläger die Fraktion und die Abgeordneten, welche die Kleine Anfrage gestellt hätten, wie auch die Partei, der sie angehörten, mit polemischer Schärfe angegriffen habe. Zum Beleg waren einzelne Äußerungen wiedergegeben worden (vgl. Seiten 2/3 des Bescheides vom 19. Dezember 2007). Auf diese Weise habe der Kläger seine Missachtung gegenüber Teilen des Deutschen Bundestages zum Ausdruck gebracht. Die betreffenden Äußerungen seien geeignet, das Verhältnis des Parlaments zum BMVBS schwerwiegend und nachhaltig zu stören. Das Ministerium sei jedoch auf eine sachliche und reibungslose Zusammenarbeit mit dem Parlament und den Parlamentariern zwingend angewiesen, um seinen gesetzlichen Auftrag erfüllen zu können. Darüber hinaus werde das Ansehen des Ministeriums durch die Äußerungen ernstlich belastet.
Der vom Kläger unter dem 14. Februar 2008 gegen die Versetzungsverfügung eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des BMVBS vom 8. April 2008 zurückgewiesen. Dabei wurde zur Begründung ergänzend ausgeführt: Gegenstand der Prüfung des dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung seien hier nicht die Aussagen einzelner Politiker oder Passagen aus Verfassungsschutzberichten des Bundesministeriums des Innern (gewesen). Dies seien vielmehr die vom Kläger konkret getätigten Aussagen in seiner Petition, seine frühere Funktion bzw. Tätigkeit im Ministerium und die Auswirkungen dieser konkreten Äußerungen auf das Verhältnis von Parlament und Parlamentariern zum BMVBS. Für die der Versetzungsverfügung zugrunde liegende Beurteilung komme es nicht entscheidend darauf an, ob einzelne in dem (Petitions-)Schreiben vom 13. September 2007 enthaltene Wertungen durch Verfassungsschutzberichte gestützt oder von Politikern geteilt würden; entscheidend sei vielmehr der Gesamteindruck, den die Petition durch ihre unangemessene, polemische Schärfe vermittelt habe. Dabei sei die mögliche Beeinträchtigung des Verhältnisses des Ministeriums zum Parlament und den Parlamentariern nicht nur rein abstrakter Natur. Sie habe vielmehr in mündlichen Äußerungen einzelner Bundestagsabgeordneter gegenüber hochrangigen Vertretern des Ministeriums, denen eine Erschütterung des Verhältnisses zu entnehmen sei, auch konkreten Ausdruck gefunden. Die Petition habe insofern schon zu konkreten Beeinträchtigungen geführt, und weitere Beeinträchtigungen seien zu befürchten. Durch das Grundrecht des Art. 5 GG seien politische Meinungsäußerungen nur dann gedeckt, wenn sie nicht mit den von Art. 33 Abs. 5 GG geforderten besonderen Pflichten des Beamten aus dem Dienst- und Treueverhältnis zu seinem Dienstherrn unvereinbar seien (Pflicht zur politischen Mäßigung). Der Kläger habe hier aber mit seinem Schreiben vom 13. September 2007 gewissermaßen zum "Gegenschlag" ausgeholt und hierdurch die Auseinandersetzung unnötig verschärft. Damit habe er das Maß einer angemessenen Reaktion bei weitem überschritten. Sein Verhalten sei damit nicht mehr über Art. 1 Abs. 1 GG oder Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 17 GG als Wahrnehmung berechtigter Interessen gedeckt. Bei der Auswahl der aufnehmenden Behörde habe sich die Beklagte von der Erwägung leiten lassen, dass die mit der Versetzung für den Beamten verbundenen persönlichen Belastungen möglichst gering gehalten werden sollten, und deshalb eine Behörde des Geschäftsbereichs am Dienstort C. ausgewählt. Für einen fehlerhaften Ermessensgebrauch sei weder aus dienstrechtlichen noch aus persönlichen oder sozialen Aspekten etwas zu erkennen.
Zur Begründung seiner am 25. April 2008 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, die seine Versetzung aussprechenden Bescheide seien – jeweils unter verschiedenen Gesichtspunkten – sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht rechtswidrig.
Der Kläger hat beantragt,
die Versetzungsverfügung der Beklagten vom 7. Februar 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 8. April 2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die angefochtenen Bescheide als rechtmäßig ergangen verteidigt. Zur Frage einer ordnungsgemäßen Beteiligung der zuständigen Personalvertretung hat sie dabei ergänzend vorgetragen: Das BMVBS habe die Entscheidungen über die mit Abordnung und Versetzung verbundene Abgabe des Klägers an das EBA an sich gezogen, wozu es als oberste Dienstbehörde gemäß § 3 Abs. 1 BBG berechtigt gewesen sei. Das EBA habe daher keine Entscheidung über die Aufnahme des Klägers getroffen. Dadurch sei zugleich die alleinige Zuständigkeit der beim Ministerium gebildeten Stufenvertretung begründet worden. Der Hauptpersonalrat habe sowohl den örtlichen Personalrat des BMVBS als auch den Gesamtpersonalrat des EBA beteiligt. Der Personalrat des BMVBS habe in seiner 96. Sitzung am 5. Dezember 2007 der Abordnung mit dem Ziel der Versetzung zugestimmt. Der Gesamtpersonalrat des EBA habe der Abordnung mit dem Ziel der Versetzung durch Schweigen zugestimmt. Es entspreche ständiger Verwaltungspraxis im Geschäftsbereich des BMVBS, in Fällen einer Abordnung mit dem Ziel der Versetzung die jeweils zuständige Personalvertretung nur einmal wegen beider Tatbestände zu beteiligen. Deshalb seien in der Vorlage an den Hauptpersonalrat vom 23. November 2007 beide Beteiligungstatbestände (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 BPersVG) zitiert worden. Stimme die Personalvertretung zu, so erstrecke sich diese Zustimmung auf die Abordnung und die Versetzung. Über die erfolgte Versetzung sei der Hauptpersonalrat im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit im März 2008 unterrichtet worden.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Bescheide des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 7. Februar 2008 und 8. April 2008 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die streitbefangenen Bescheide seien bereits aus formellen Gründen wegen Verstoßes gegen personalvertretungsrechtliche Vorschriften rechtswidrig. Den Anforderungen des hier einschlägigen Mitbestimmungstatbestandes nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG genüge die Einholung der Zustimmung allein des Hauptpersonalrates beim BMVBS nicht. Bei der Versetzung eines Beamten seien zum Schutz der jeweils betroffenen Beschäftigten grundsätzlich die Personalvertretungen sowohl der abgebenden als auch der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen. Dabei müsse das Mitbestimmungsrecht des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle nicht von vornherein dann entfallen, wenn eine eigenständige, von der aufnehmenden Dienststelle zu treffende "Maßnahme" im Zusammenhang mit der Versetzung nicht vorgesehen sei, weil etwa – wie hier – die übergeordnete Dienststelle den Beamten (ohne bestehendes Zustimmungserfordernis) an eine nachgeordnete Dienststelle ihres Geschäftsbereichs versetze. Denn der kollektive Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes werde bereits dann berührt, wenn eine Maßnahme organisationsrechtliche Bindung sowohl für die abgebende als auch für die aufnehmende Dienststelle habe. Das sei der Fall, wenn wie bei Versetzungen eine Personalangelegenheit mehrerer Dienststellen – Ausgliederung aus der alten und Eingliederung in die neue Dienststelle – mit bindender Wirkung durch einen einheitlichen Rechtsakt verfügt/geregelt werde. Auch bei "vertikalen" Versetzungen führe eine solche doppelte Dienststellenbezogenheit nicht zu einer Konzentration der Mitbestimmung bei der Stufenvertretung. Die bei der höheren Dienststelle gebildete Stufenvertretung sei als erstzuständige Personalvertretung immer nur ersatzweise anstelle des Personalrats einer bestimmten Dienststelle zu beteiligen und deshalb nicht dazu berufen, zentral die bei allen Dienststellen im Bereich der übergeordneten Dienststelle auftretenden personalvertretungsrechtlichen Belange erstmals geltend zu machen und dabei untereinander auszugleichen. Der Wortlaut und die systematische Stellung von § 82 Abs. 1 BPersVG ließen es insbesondere nicht zu, die Zuständigkeit des örtlichen Personalrates einer Dienststelle, die sowohl über die Versetzung entscheide als auch gleichzeitig in ihrem Personalbestand betroffen sei, durch die Zuständigkeit der Stufenvertretung zu verdrängen. Hiervon ausgehend bleibe bei der Versetzung von einer vorgesetzten Dienstbehörde (aus deren Haus) in den nachgeordneten Bereich, wie sie hier in Rede stehe, deren örtlicher Personalrat auf Seiten der abgebenden Stelle zuständig, während für die aufnehmende Stelle die Stufenvertretung beteiligt werde. Da dem nicht voll entsprochen worden sei, sei die dennoch durchgeführte Versetzung rechtswidrig. Auch eine Heilung des Fehlers sei nicht durchgreifend erfolgt, dies insbesondere nicht dadurch, dass der Hauptpersonalrat seinerseits (u.a.) den an sich zuständigen örtlichen Personalrat beim BMVBS nach § 82 Abs. 2 BPersVG beteiligt, d.h. ihm Gelegenheit zur Äußerung gegeben habe. Dieses Äußerungsrecht habe nämlich nicht die Wertigkeit eines (hier gegebenen) Rechts auf Zustimmung. Im Übrigen sei bislang nicht ersichtlich, dass die vom örtlichen Personalrat beim BMVBS unter dem 5. Dezember 2007 im Zuge der vorerwähnten Beteiligung abgegebene "Zustimmung" auch die hier streitige Versetzung und nicht nur die Abordnung des Klägers zum EBA betroffen habe.
Die Beklagte hat die mit Beschluss des Senats vom 14. Januar 2011 gegen dieses Urteil zugelassene Berufung mit Schreiben vom 8. Februar 2011 fristgerecht begründet. Sie führt im Wesentlichen aus: Gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der örtliche Personalrat des BMVBS hätte in dem Mitbestimmungsverfahren auf Seiten der abgebenden Stelle beteiligt werden müssen, bestünden Bedenken. Das Gericht stütze sich insoweit lediglich auf nicht tragende Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in der zitierten Entscheidung vom 16. September 1994. Die dort vertretene Auffassung sei überdies in der Sache nicht überzeugend. Sie lege es nahe, danach zu differenzieren, ob die abgebende Dienststelle zugleich die entscheidungsbefugte Dienststelle oder aber eine nachgeordnete Dienststelle sei. Näher liege es dagegen, danach zu unterscheiden, ob der Dienststellenleiter, der die Entscheidung treffe, eine Kompetenz in Anspruch nehme, die ihm nur in seiner Funktion als Leiter sowohl der Hauptdienststelle als auch der nachgeordneten Dienststelle zustehe, und in solchen Fällen auch für die abgebende Stelle die Zuständigkeit der Stufenvertretung anzunehmen. Die Frage, ob der örtliche Personalrat (unmittelbar) zu beteiligen gewesen sei, könne aber auch letztlich offen bleiben. Ihre Beantwortung wirke sich nämlich im Ergebnis nicht aus. Zwar wäre dann die Versetzungsverfügung verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Nach dem in § 46 VwVfG enthaltenen allgemeinen Rechtsgedanken wäre aber dennoch ihre Aufhebung ausgeschlossen. Denn nach den hier vorliegenden Sachumständen könne ausgeschlossen werden, dass die streitgegenständliche Personalmaßnahme bei ordnungsgemäßer Durchführung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens unterblieben wäre. So habe der örtliche Personalrat des BMVBS im Verfahren nach § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG der Abordnung mit dem Ziel der Versetzung des Klägers ausdrücklich zugestimmt. Dies habe der Personalratsvorsitzende mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 noch einmal ausdrücklich bestätigt. Er habe unter anderem dargelegt, dass sich diese Zustimmung entsprechend der gängigen Verwaltungspraxis beim BMVBS sowohl auf die Abordnung als auch auf die später erfolgte Versetzung bezogen habe und dass die Vorlage in derselben Weise behandelt worden sei, in der sie behandelt worden wäre, wenn sie dem Personalrat direkt von der Dienststelle vorgelegt worden wäre. Der Personalrat habe nämlich unabhängig hiervon bei seiner Entscheidung dieselben Gesichtspunkte zu berücksichtigen gehabt. Davon abgesehen rechtfertige der vom Verwaltungsgericht angenommene Fehler in dem personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren die Aufhebung der Versetzungsverfügung auch deshalb nicht, weil die Auswirkungen eines derartigen Fehlers auf den Bestand der verfahrensabschließenden Personalentscheidung unter Berücksichtigung des Schutzzwecks der (ggf.) verletzten Beteiligungsvorschriften zu beurteilen seien. Die Argumentation des Verwaltungsgericht setze deshalb voraus, dass die von ihm gesehenen qualitativen Unterschiede zwischen dem Beteiligungsrecht des örtlichen Personalrats aus § 76 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 69 BPersVG einerseits und dessen Anhörungsanspruch aus § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG andererseits schutzwürdigen Interessen der Beamten dienen würden. Das sei nicht ersichtlich. Denn grundsätzlich würden deren Interessen durch die Beteiligung des Hauptpersonalrats unter Anhörung des örtlichen Personalrats ebenso wirksam geschützt wie durch die unmittelbare Beteiligung des örtlichen Personalrats. Das gelte insbesondere dann, wenn (wie hier) beide Personalräte inhaltlich übereinstimmende Entscheidungen getroffen hätten.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Die Berufung könne bereits unabhängig von dem im Urteil erster Instanz angenommenen Fehler im personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren und der Frage, welche Rechtsfolgen sich daraus ergäben, keinen Erfolg haben, weil der Klage jedenfalls aus anderen Gründen stattzugeben sei. Dass hier nicht der zuständige Personalrat beteiligt worden sei, sei allerdings zumindest gut vertretbar. Eine Unbeachtlichkeit dieses Fehlers im Sinne des § 46 VwVfG im Sinne einer offensichtlichen Alternativlosigkeit des Entscheidungsergebnisses in der Sache lasse sich nicht feststellen. Es gehe hier im Übrigen personalvertretungsrechtlich nicht allein um die Frage, welcher Personalrat in dem Mitbestimmungsverfahren richtigerweise hätte beteiligt werden müssen. Als durchgreifender Fehler müsse vielmehr bereits bewertet werden, dass gar kein Personalrat eine Entscheidung zu der verfahrensgegenständlichen Versetzungsentscheidung getroffen habe, sondern nur zu der vorangegangenen "Abordnung mit dem Ziel der Versetzung". Ein derartige zusammengefasste Mitbestimmung sei im Gesetz nicht vorgesehen. Dabei könne die Beteiligung der Personalvertretung an der Entscheidung über die Abordnung diejenige an der endgültigen Entscheidung über die Versetzung nicht ersetzen, zumal Letztere – im Ermessenswege – erst nach Ablauf einer Erprobungsphase getroffen werden könne.
Im Kern sei die Berufung der Beklagten aber schon deswegen zurückzuweisen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen gemäß § 26 Abs. 2 BBG a.F. für eine gegen den Willen des betroffenen Beamten erfolgte Versetzung nicht vorgelegen hätten. Bei objektiver Beurteilung fehle es hier an legitimen dienstlichen Interessen für die erfolgte Versetzung und werde daher seine Rechtsstellung aus Art. 33 GG verletzt. Unabhängig davon verstoße die streitige Personalmaßnahme noch gegen weitere Rechtsvorschriften. Sie stelle einen unzulässigen Formenmissbrauch in der Art einer "Bestrafung" für die rechtmäßige Ausübung des Petitionsrechts (Art. 17 GG) dar. Sie sei nämlich in einer rechtlich irrelevanten (gemeint wohl: unzulässigen) Weise politisch motiviert, solle eine weltanschauliche Disziplinierung herbeiführen und stelle einen unzulässigen Ersatz für ein – mit Blick auf die von ihm geäußerte DDR- und SED-Kritik – am Ende nicht durchgeführtes und auch nicht gerechtfertigt gewesenes Disziplinarverfahren dar. Damit würden durch die Zwangsversetzung das Petitionsrecht, die Meinungsfreiheit, die Menschenwürde und seine Ehre verletzt. Darüber hinaus sei die Versetzungsverfügung auch formal rechtswidrig, wenn nicht sogar nichtig. In diesem Zusammenhang sei vor allem die zentrale Mitwirkung des damaligen Leiters der Zentralabteilung, Herrn MinD a.D. S. T. , als eines objektiv befangenen Amtsträgers von ausschlaggebender Bedeutung. Ohne dessen Mitwirkung wäre in der Angelegenheit eine andere Entscheidung getroffen worden.
Der Kläger hat diese Kernbestandteile seines Vorbringens – zum Teil unter Wiederholung/Vertiefung von erstinstanzlichem Vorbringen – wie folgt näher erläutert:
Bei dem "dienstlichen Grund" als Voraussetzung für eine Zwangsversetzung handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der voll der gerichtlichen Kontrolle unterliege. Als Rechtsbegriff müsse er sich dabei in die Gesamtrechtsordnung einfügen. Dementsprechend fehle es an einem dienstlichen Grund etwa dann, wenn das behördliche Handeln zu einem Fiskalschaden oder sogar zur Verwirklichung des Straftatbestandes der Untreue (§ 266 StGB) führen würde. Hier sei ein Fiskalschaden insofern eingetreten, als sich wahrscheinlich infolge seiner Versetzung mit vorangegangener Abordnung und Zwangsbeurlaubung (u.a. nach Absage einer maßgeblichen Besprechung vor Zuleitung des Entwurfs an den Bundesrat) das Inkrafttreten einer die Einnahmen des Staates im Volumen von 2,8 Mio. EUR jährlich erhöhenden Rechtsverordnung (der Sechsten Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung) deutlich verzögert habe. Ein weiterer Schaden für die Beklagte dürfte dadurch eingetreten sein, dass mit ihm ein durch seine Ausbildung und Erfahrung hochqualifizierter und somit bestens für die ministerielle Tätigkeit – gerade auch in dem bisherigen Aufgabenfeld in der Luftfahrtabteilung – in Betracht kommender Beamter nicht weiter in diesem Bereich eingesetzt wird. Mit dem Eisenbahnwesen habe er, der Kläger, in seiner bisherigen Tätigkeit hingegen nichts zu tun gehabt. Mit dem EBA werde er unter Zuweisung fiskalisch bedeutsamer Aufgaben (z.B. Rückforderung von Zuwendungen) in einen völlig neuen Tätigkeitsbereich hineinversetzt, obschon ihm in einem Beurteilungsbeitrag des Ministeriums bescheinigt worden sei, dass sein Verhandlungsgeschick und seine Auffassungsgabe nicht besonders ausgeprägt seien. Dies mache deutlich, dass hier ein legitimer "dienstlicher Grund" für die erfolgte Versetzung zum EBA nicht bestehen könne. Der ihm dort konkret zugewiesene Dienstposten sei übrigens zuvor besetzt gewesen und hätte im Falle eines etwaigen Bedürfnisses, den Vorgänger abzulösen, durch eine Vielzahl anderer geeigneter "Kandidaten" neu besetzt werden können. Im Ministerium fehlten dagegen Personen, die seine bisherige Arbeit effizient fortführen könnten, und sei etwa eine Referentenstelle neu ausgeschrieben worden. Sein "unterwertiger" Einsatz im EBA sei sonach offensichtlich ein unzweckmäßiger Personaleinsatz und werfe sogar die Frage einer möglichen Strafbarkeit wegen Untreue (§ 266 StGB) auf – etwa als eine Art "negativer Ämterpatronage". Zumindest mittelbar lasse sich auch dem Grundsatz der Bestenauslese in Art. 33 GG ein Gebot des bestmöglichen Einsatzes des zur Verfügung stehenden Personals entnehmen, und zwar gerade auch im Sinne des Wirtschaftlichkeitsprinzips. Hier könne jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass es für die in Rede stehende Aufgabe bei dem EBA kein anderes Personal als einen Experten des Völkerrechts und des Luftverkehrsrechts gegeben habe. Für eine etwaige Notsituation sei nichts ersichtlich.
Ob es unbeschadet der vorgenannten Wertungsgrenzen überhaupt noch andere "dienstliche Gründe" für eine Versetzung ohne Zustimmung des Beamten geben könne, könne dahinstehen. Denn der von der Beklagten angeführte Grund, die behauptete Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen Regierung und Parlament wegen der von ihm – dem Kläger – angeblich oder tatsächlich geäußerten Ideen oder wegen der "dämonisierten" Petition, die außerhalb des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages sowie der dortigen Mitglieder so gut wie niemand zur Kenntnis genommen habe, liege nicht vor. Derartige "Störungen" würden nur von dem extrem befangenen Abteilungsleiter a.D. T. insinuiert. Die Zwangsversetzung wolle insofern in einer nur als rechtswidrig zu erkennenden Weise die Ausübung des Petitionsrechts bestrafen. Dabei richte sich dies auch gegen die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG. Denn die Zwangsversetzung wegen einer Petition, mit der er sich gegen totalitäre Anwürfe der ehemaligen DDR-Diktaturpartei zur Wehr gesetzt habe, wolle ihm das Recht zur rechtmäßigen Gegenwehr nehmen. Hierdurch werde er zum bloßen Objekt einer willfährigen Ideologiepolitik degradiert. Zumindest werde ihm dadurch die Ehre abgesprochen, die traditionsgemäß das Recht zur berechtigten Gegenattacke einräume, selbst wenn dabei Beleidigung mit Beleidigung vergolten werde (vgl. § 193 StGB). Schließlich wolle die Zwangsversetzung ein gegen die Garantie der Meinungsfreiheit gerichtetes eigenartiges Kritikverbot an der Partei DIE LINKE bzw. der Ex-SED und der DDR durchsetzen. Es solle nach Auffassung des verantwortlichen Dienstherrn einem Beamten verboten sein, die Voraussage von Reichskanzler Bismarck vom Kommen eines "allgemeinen sozialistischen Zuchthauses" durch die Existenz der DDR mit Mauer, Stacheldraht und Schießbefehl bestätigt zu sehen. Es solle ihm auch verboten sein, darauf hinzuweisen, dass die Partei DIE LINKE mit der SED der DDR rechtlich identisch sei, und diese wiederum als aus der vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig verbotenen KPD hervorgegangen zu kennzeichnen. Selbst wenn man davon ausgehen sollte, dass derartige Kritik gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtet wäre, hätte dies allenfalls disziplinarrechtlich geprüft werden dürfen. Erst aufgrund einer entsprechenden disziplinarrechtlichen Feststellung wäre eine Zwangsversetzung denkbar. Bis dahin wäre allenfalls eine Zwangsabordnung zu rechtfertigen gewesen. In der Tat habe es in seinem Fall nach der Aktenlage auch eine (Vor-)Prüfung gegeben, ob die in seinen (weiteren) Schriften geübte Ideologiekritik disziplinarrechtlich zu würdigen sei. Dabei habe man es aber im Ergebnis nicht zu einem weiteren Disziplinarverfahren kommen lassen, nachdem die Beklagte bereits in einem früheren Disziplinarverfahren gerichtlich gescheitert gewesen sei. Der zeitliche Kontext mache jedenfalls deutlich, dass die Zwangsversetzung Ersatz für ein von Herrn T. ersichtlich gewolltes Disziplinarverfahren gewesen sei. Dass dieser subjektiv gewillt gewesen sei, in objektiver Hinsicht gegebenenfalls auch zu Lasten des Klägers zu agieren, sei aktenkundig. Eine Versetzung als Hauptzweck zur Disziplinierung eines Beamten zu nutzen, werde aber in der Kommentarliteratur einhellig für rechtswidrig erachtet. Dabei könne sich eine Zwangsversetzung für den Beamten im Einzelfall sogar negativer auswirken als ein mittlerer Disziplinarausspruch. Dies gelte auch hier, da die Versetzung sich als dauerhaftes Bewerbungsverbot für einen Dienstposten im Ministerium auswirke.
Darüber hinaus würden die bereits in der Klagebegründung näher geltend gemachten formalen Gründe für die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Zwangsversetzung aufrecht erhalten. Dies betreffe vor allem den Umstand, dass an dem Versetzungsverfahren letztlich ausschlaggebend der gegenüber ihm, dem Kläger, eindeutig befangene Amtsträger T. mitgewirkt habe. Hinzuweisen sei in diesem Zusammenhang insbesondere auf dessen in einer Leitungsvorlage bekundete Entschlossenheit, eine rechtswidrige Entscheidung zu seinen Lasten billigend in Kauf zu nehmen, sowie die ihn (den Kläger) völlig diskriminierende Vorgehensweise bei der Ausstellung der Urkunde zum 25. Dienstjubiläum. Dabei sei seine Tätigkeit mit dem Dienst für das totalitäre DDR-Regime "gleichgesetzt" worden. Der Beitrag des damaligen Abteilungsleiters T. zu dem konkreten Verfahren sei auch nicht etwa von höchstens untergeordneter Bedeutung gewesen. So habe Herr T. (unstreitig) selbst den Antrag an den Hauptpersonalrat beim BMVBS gestellt. Darin habe er bekundet, die Angelegenheit "an mich gezogen" zu haben. Damit habe er das Verfahren aktiv geführt.
Im Klageverfahren hat der Kläger außerdem eine "institutionelle" Voreingenommenheit der gesamten Behörde BMVBS gerügt, weil diese sich durch aus seiner Sicht unangemessene Schritte – hier insbesondere bestimmte Aussagen der Pressesprecherin (vgl. GA 9, Dienstaufsichtsbeschwerde war erfolglos) – in eine Position manövriert gehabt habe, die im Ergebnis unausweichlich eine Reaktion (Maßnahme) zu seinen Lasten erforderlich gemacht habe. Weiter hat der Kläger eine Verletzung des Anhörungsrechts nach § 28 VwVfG geltend gemacht, weil bestimmte Dinge, wie etwa in den Bescheiden angesprochene Äußerungen von einzelnen Abgeordneten, nicht in Verwaltungsakten verschriftlicht worden seien. In materiell-rechtlicher Hinsicht hat er sich ferner noch auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (bei hier schon fehlender Eignung der Maßnahme) und auf das Verbot der "Doppelbestrafung" berufen.
Zu den Einwendungen des Klägers, welche sich nicht auf die personalvertretungsrechtliche Problematik beziehen, macht die Beklagte – zum Teil unter Bezugnahme auf entsprechenden, im Berufungsverfahren aufrecht erhaltenen erstinstanzlichen Vortrag – erwidernd geltend:
Ob für die streitgegenständliche Maßnahme dienstliche Gründe im Sinne des § 26 Abs. 2 BBG a.F. bestanden hätten, sei irrelevant, da die Versetzung nicht auf Absatz 2, sondern auf Absatz 1 dieser Vorschrift gestützt worden sei. Was das dienstliche Bedürfnis im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 1 BBG a.F. betreffe, beruhe die Versetzung nicht auf der Erwägung, der Kläger sei zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben beim EBA aus fachlichen Gründen besser geeignet als zur Wahrnehmung der Aufgaben, die ihm zuletzt im BMVBS übertragen gewesen seien. Das gesetzlich geforderte dienstliche Bedürfnis könne sich dabei nicht nur aus Gründen der Fachkompetenz für die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben ergeben. Dem Kläger sei mit den streitgegenständlichen Bescheiden auch nicht ein bestimmter Dienstposten beim EBA übertragen worden. Solches sei auch nicht notwendiger Inhalt einer Versetzungsverfügung. Dafür, dass der Kläger beim EBA überhaupt nicht amtsangemessen hätte eingesetzt werden können, fehle jeder Anhaltspunkt. Was die Vorbereitung der Sechsten Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung betreffe, ergebe sich schon aus der eigenen Sachdarstellung des Klägers, dass es nicht auf der Abordnung und späteren Versetzung des Klägers in den Jahren 2007/2008 beruhen könne, dass die Verordnung letztlich erst im Jahre 2010 in Kraft getreten sei. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahme sei dieser Sachverhalt offensichtlich unerheblich. Diese Maßnahme habe auch nicht der Bestrafung oder Disziplinierung des Klägers gedient. Sie sei vielmehr, wie aus der Begründung des Widerspruchsbescheides klar ersichtlich, zur Gewährleistung einer sachlichen und reibungslosen Zusammenarbeit zwischen dem Ministerium und den Mitgliedern des Deutschen Bundestages ergangen. In die Grundrechte des Klägers aus Art. 1, 5 oder 17 GG habe die Maßnahme nicht eingegriffen. Es stehe dem Kläger frei, grundrechtlich gewährleistete Handlungsmöglichkeiten wahrzunehmen, solange er dabei keinen Beschränkungen unterliege. Solche Beschränkungen könnten sich auch aus dem Beamtenverhältnis ergeben (z.B. § 60 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 BBG). Auch soweit der Beamte durch Äußerungen gegenüber Dritten Dienstpflichten nicht verletze, könnten solche Äußerungen nachteilige Auswirkungen auf Belange des Dienstherrn entfalten. Der Dienstherr sei durch die Grundrechte des Beamten nicht gehindert, derartige Auswirkungen zu begrenzen, indem er etwa Änderungen bezüglich der dienstlichen Verwendung einzelner Beamter vornehme. Die aufgrund der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides erfolgte Versetzung begründe auch kein Bewerbungsverbot; sie impliziere auch nicht die Beurteilung künftiger Entwicklungen.
Die Ausführungen des Klägers zur angeblichen Befangenheit von mit der Sache befassten Entscheidungsträgern im Ministerium griffen in der Sache nicht durch: Die in der Presse dargestellte Äußerung der Sprecherin des Ministeriums sei im vorliegenden Zusammenhang nicht von Relevanz. Sie habe in der Sache zu keinerlei Bindungen zum Nachteil des Klägers geführt. Das angesprochene Disziplinarverfahren sei nach Vorprüfung letztlich nicht eingeleitet worden; von der hier streitbefangenen Versetzung sei in der Berichterstattung nicht die Rede gewesen. Für die vom Kläger im Rahmen seines Vortrags erster Instanz geltend gemachte institutionelle Befangenheit des Ministeriums fehle es folglich an jeder Grundlage. Der damalige Leiter der Abteilung Z (Herr T. ) habe an dem Verwaltungsverfahren über die streitgegenständliche Versetzung nur durch Unterzeichnung der Vorlage an den Hauptpersonalrat mitgewirkt, wobei dies allgemein zu seinen Aufgaben gehört habe. Die Formulierung, die Sache "an sich gezogen" zu haben, beziehe sich dabei auf das Ministerium und nicht auf ihn als Person. Der Abteilungsleiter Z sei auch nicht an der Entscheidung über den Umfang der Akteneinsicht beteiligt gewesen. Entgegen der Darstellung des Klägers habe er weiter nicht "deutlich gemacht ...., auch eine rechtswidrige Entscheidung gegen den Kläger mittragen zu wollen, um der selbst gesetzten Erwartung zu entsprechen, beim Kläger einen ‚Rauswurf‘ vorzunehmen". Die (im Zusammenhang mit der Prüfung der Suspendierung erfolgte) handschriftliche Bemerkung auf der Vorlage vom 18. September 2007, auf die sich der Kläger stütze, trage eine solche Wertung nicht. Hierbei habe es sich nur um eine Bewertung von (gerichtlichen) Erfolgsaussichten gehandelt. Auch das vom Kläger weiter angeführte Schreiben des Abteilungsleiters Z an das Bundesministerium des Innern vom 7. September 2007 (Prüfung etwaigen disziplinarrechtlichen Vorgehens) wegen der Meinungsinhalte in neueren Veröffentlichungen lasse nicht hervortreten, dass der betreffende Amtsträger objektiv nicht in der Lage gewesen wäre, an einer Entscheidung über die Versetzung des Klägers unbeeinflusst von sachwidrigen Erwägungen mitzuwirken. Die Versetzung beruhe nicht auf den betreffenden Publikationen, sondern auf dem Inhalt des Petitionsschreibens vom 13. September 2007 und den dadurch ausgelösten Belastungen im Verhältnis zwischen Ministerium und Parlament. Was schließlich die vom Kläger angesprochene Jubiläumsurkunde (mit der Formel "Für die geleisteten Dienste spreche ich ihm/ihr Dank und Anerkennung aus"), sei dabei eine der Formeln verwendet worden, die nach dem einschlägigen Erlass als eine von drei Möglichkeiten vorgesehen und die auch in anderen Fällen verwandt worden sei. Ihre Verwendung begründe weder eine "weltanschaulich-politische Diskriminierung" noch die Befangenheit einzelner damit befasst gewesener Beschäftigter.
Der Kläger habe im Verwaltungsverfahren auch hinreichend Gelegenheit gehabt, sich zu äußern, und zu diesem Zweck ausreichende Akteneinsicht erhalten. Der konkrete Inhalt einzelner (nur mündlicher) Äußerungen von Mitgliedern des Deutschen Bundestages sei hier nicht dokumentiert worden. Zu einer schriftlichen Dokumentation habe auch kein zwingender Anlass bestanden, weil es für die Entscheidung über die Versetzung – für den Kläger erkennbar – nicht auf den konkreten Inhalt solcher einzelner Äußerungen angekommen sei. Sinngemäß hätten allerdings Abgeordnete verschiedener Fraktionen gegenüber dem Abteilungsleiter Z geäußert, dass sie eine Zusammenarbeit mit dem Ministerium in den Berichterstattergesprächen über den Haushalt als unzumutbar empfinden würden, wenn der Kläger dem Ministerium weiterhin angehöre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten (9 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg.
Die vom Kläger gegen die streitgegenständliche Versetzung erhobene Anfechtungsklage ist nicht begründet. Der betreffende Verwaltungsakt unterliegt nicht der gerichtlichen Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Versetzungsverfügung der Beklagten vom 7. Februar 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. April 2008 ist zwar (in einem Punkt) formell rechtswidrig, nämlich verfahrensfehlerhaft, ergangen (I.). In materieller Hinsicht hält sie dagegen den rechtlichen Anforderungen umfassend stand (II.). In Anwendung der Vorschrift des § 46 VwVfG besteht trotz des formellen Rechtsfehlers im Ergebnis kein Anspruch auf Aufhebung der angefochtenen Bescheide (III).
I.
Die Beklagte hat in dem vorliegenden Versetzungsverfahren das formelle Recht teilweise nicht korrekt angewendet: Sie hat in dem personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahren auf Seiten der abgebenden Dienststelle nicht den zuständigen Personalrat beteiligt (1.). Die Zusammenfassung der Mitbestimmung zu der Abordnung (mit dem Ziel der Versetzung) und zu der nachfolgenden Versetzung selbst ist dagegen als solche rechtlich nicht zu beanstanden (2.). Der Kläger ist zu der beabsichtigten Versetzung auch – unter hinreichender Information – angehört worden (3.). An dem Verfahren und an der Entscheidung über die Versetzung hat schließlich kein voreingenommener Amtsträger mitgewirkt (4.).
1.
Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass bezogen auf die Maßnahme der Versetzung des Klägers im personalvertretungsrechtlichen Verfahren der Mitbestimmung für die abgebende Dienststelle der örtliche (Haus-)Personalrat des BMVBS hätte beteiligt werden müssen. Eine derartige (unmittelbare) Beteiligung durch die Leitung der Dienststelle hat aber unstreitig nicht stattgefunden; dieser formelle Rechtsfehler ist auch nicht nachträglich geheilt worden.
Die Versetzung des Klägers an das EBA hat nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG der Mitbestimmung unterlegen. Geklärt ist, dass bei der Versetzung eines Beamten an eine andere Dienststelle grundsätzlich die Zustimmung sowohl des Personalrats der abgebenden Stelle als auch desjenigen der aufnehmenden Stelle erforderlich ist. Das betrifft auch solche Fälle mit, in denen die Entscheidungsbefugnis – ggf. auch nach einem "An-sich-Ziehen" der Sache – komplett bei nur einer der Dienststellen liegt, es also (ausnahmsweise) einer Zustimmung oder sonstigen Mitwirkung der anderen Dienststelle nicht bedarf. Auch dann ist nämlich die zweite Dienststelle wegen der Unteilbarkeit der Personalmaßnahme an die in Rede stehende Entscheidung gebunden und greift der kollektive Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes auch für deren Beschäftigte ein. All dies hat schon das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil überzeugend ausgeführt und bedarf hier keiner weiteren Vertiefung.
Betreffend sog. "vertikale" Versetzungen von der übergeordneten zu einer nachgeordneten Dienststelle, um die es hier geht, tritt dabei vor dem Hintergrund des § 82 Abs. 1 BPersVG keine Konzentration der Mitbestimmung bei der Stufenvertretung (hier: dem Hauptpersonalrat) ein. Vielmehr bleibt für die entscheidungsbefugte abgebende Dienststelle der dort gebildete örtliche Personalrat zuständig, denn einer "Ersatzzuständigkeit" einer anderen Personalvertretung für die an sich erstzuständige Personalvertretung bedarf es insoweit nicht. Zwar könnten Gründe der Zweckmäßigkeit in Fällen einer wie hier bestehenden Konzentration der Entscheidungsbefugnis bei nur einer der betroffenen Dienststellen für eine entsprechende Konzentration auch auf Seiten der personalvertretungsrechtlich zuständigen Organe streiten, es fehlt hierfür aber an einem hinreichenden Anknüpfungspunkt im Gesetz. Denn das BMVBS ist erkennbar keine Dienststelle, die nicht zur Entscheidung befugt wäre, wie dies § 82 Abs. 1 BPersVG für die Zuständigkeit der Stufenvertretung voraussetzt. Die vom Verwaltungsgericht in dem betreffenden Zusammenhang vertretene Rechtsauffassung entspricht insofern nicht nur der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Beschluss vom 16. September 1994 – 6 P 32.92 –, BVerwGE 96, 355 = DVBl. 1995, 199 = PersR 1995, 199 = juris, Rn. 25,
sondern auch dem Gesetzeswortlaut. Sie wird darüber hinaus in der Kommentar-Literatur ganz überwiegend geteilt.
Vgl. – mit nur geringfügigen, hier nicht erheblichen Unterschieden – etwa Altvater/Baden bzw. Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/ Peiseler, BPersVG, 7. Aufl. 2011, § 76 Rn. 46 und § 82 Rn. 12 ff., insb. 14; Illbertz/Widmaier, BPersVG, 11. Aufl. 2008, § 76 Rn. 15a; Fischer/ Goeres, GKÖD, Bd. V, Personalvertretungsrecht (Loseblatt: Stand: September 2011), § 76 Rn. 20; zum Problemkreis auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 17. Juli 2007 – 4 A 11396/06 –, ZfPR 2008, 40 = juris, Rn. 23 ff. (dort entsprechend für die aufnehmende Dienststelle bei einer "vertikalen" Versetzung von einer nachgeordneten Behörde zu der oberen Bundesbehörde).
Auch der Senat schließt sich trotz der – im Ergebnis nicht durchgreifenden – Bedenken der Beklagten dieser Auffassung an.
An der unmittelbaren (Mit-)Beteiligung des örtlichen Personalrats beim BMVBS durch die Dienststelle hat es in dem hier durchgeführten Mitbestimmungsverfahren indes gefehlt. Der betreffende Fehler konnte formal-rechtlich auch nicht dadurch nachträglich geheilt werden, dass der seitens der abgebenden Dienststelle um Zustimmung gebetene Hauptpersonalrat den örtlichen (Haus-)Personalrat beim BMVBS in dem Mitbestimmungsverfahren seinerseits beteiligt hat. Denn hierbei hat es sich lediglich um eine für den Fall der rechtsirrig angenommenen Zuständigkeit der Stufenvertretung nach § 82 Abs. 2 BPersVG vorgesehene zusätzliche (Binnen-)Beteiligung im Wege der Gewährung von Gelegenheit zur Äußerung und damit nicht um die Nachholung einer personalvertretungsrechtlichen Beteiligung in der korrekten Form gehandelt. Durch diese im Verhältnis zur Mitbestimmung prinzipiell "schwächere" Art der Beteiligung konnte die gebotene unmittelbare Einbeziehung in das Mitbestimmungsverfahren durch die Dienststelle somit nicht im Rechtssinne ersetzt werden.
2.
Ein weiterer Fehler des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahrens ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht isoliert darin zu sehen, dass die Mitbestimmung für die Maßnahmen der Abordnung (mit dem Ziel der Versetzung) und der Versetzung gemeinsam – und dabei für die Versetzung frühzeitig – eingeleitet und durchgeführt worden ist.
Das hier durchgeführte Mitbestimmungsverfahren ist dahin auszulegen, dass es sich in einem Zuge, d.h. ohne "Aufspaltung" der insoweit bestehenden Mitbestimmung, auf zwei mitbestimmungspflichtige Maßnahmen, nämlich auf die Abordnung und auch schon die nachfolgend beabsichtigte Versetzung beziehen sollte und bezogen hat. Nach den Angaben der Beklagten hat eine derartige Praxis beim BMVBS und den von diesem zu beteiligenden Personalräten bei – wie hier – Abordnungen mit dem Ziel der Versetzung unbeanstandet allgemein bestanden. Der Kläger ist diesem Sachverhalt nicht substantiiert entgegen getreten. Darüber hinaus deuten der stets, auch in den Zustimmungserklärungen der Personalräte, erfolgte Zusatz "mit dem Ziel der Versetzung" sowie die Benennung beider Mitbestimmungstatbestände (Nrn. 4 und 5 des § 76 Abs. 1 BPersVG) in dem Anschreiben der Dienstelle an den Hauptpersonalrat, welches dann auch an den örtlichen Personalrat beim BMVBS weitergeleitet worden ist, darauf hin, dass im vorliegenden Fall ebenso verfahren werden sollte. Hierüber waren sich die an dem Mitbestimmungsverfahren Beteiligten offenbar auch im Klaren.
Mit dieser Art des Vorgehens haben die Beklagte und die beteiligten Personalräte keine fixen rechtlichen Grenzen überschritten. Das Bundespersonalvertretungsgesetz, welches in § 69 Abs. 2 Satz 1 für den konkreten Beginn des Mitbestimmungsverfahrens lediglich voraussetzt, dass die (mitbestimmungspflichtige) Maßnahme "beabsichtigt" ist, gibt in diesem Zusammenhang keine zeitliche Grenze einer gegebenenfalls "verfrühten" personalvertretungsrechtlichen Beteiligung exakt und bindend vor. Wird die Mitbestimmung eingeleitet bzw. durchgeführt, muss deshalb lediglich die – hier unzweifelhaft gegeben gewesene – konkrete und ernstliche Absicht der Dienststelle bestehen, die Maßnahme (nach dem Stand der Erkenntnisse im Zeitpunkt der Einleitung der Mitbestimmung) auch tatsächlich vorzunehmen. Die Maßnahme muss aber nicht zwangsläufig auch zeitlich unmittelbar bevorstehen. Auch ist es nicht ausgeschlossen, wie hier die Mitbestimmung zu mehreren, sei es auch zeitlich gestaffelten Maßnahmen (sogleich) miteinander zu verbinden. Ob in derartigen Fällen die Mitbestimmung für die zeitlich nachfolgende Maßnahme gegebenenfalls zu wiederholen ist, wenn sich bis zu deren Realisierung wesentliche, nämlich mitbestimmungsrelevante Umstände unvorhergesehenerweise ändern, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Dafür ist hier nämlich nichts schlüssig vorgetragen oder sonst ersichtlich. Insbesondere besteht keine objektiv erkennbare Grundlage für die Annahme des Klägers, es bedürfe in Versetzungsfällen wie dem vorliegenden zwingend zunächst einer Erprobung in dem neuen Aufgabenbereich (im Rahmen einer Abordnung). Dass hier zunächst nur eine Abordnung verfügt worden war, hatte ersichtlich andere Gründe.
3.
Der Kläger ist zu seiner Versetzung auch im Sinne des § 28 Abs. 1 VwVfG hinreichend angehört worden. Zu der vorangegangenen Abordnung mit dem Ziel der Versetzung wurde ihm durch Schreiben vom 7. Dezember 2007 ausdrücklich Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, die er unter dem 17. Dezember 2007 durch seinen Prozessbevollmächtigten auch wahrgenommen hat. Vor Ergehen der Versetzungsverfügung ist der Kläger sodann mit Schreiben vom 15. Januar 2008 unter Hinweis auf die bereits angekündigte Versetzung über das nunmehrige Bevorstehen dieser mit Wirkung vom 15. Februar 2008 beabsichtigten Maßnahme nochmals gesondert unterrichtet worden. Er hätte also Gelegenheit zu einer weiteren diesbezüglichen Äußerung gehabt, wenn eine solche beabsichtigt gewesen wäre. Darüber hinaus hatte der Kläger nach dem Ergehen der Versetzungsverfügung vom 7. Februar 2008 in dem anschließenden Widerspruchsverfahren nochmals Gelegenheit, eine ergänzende Stellungnahme in der Sache abzugeben. Offenbar war die Angelegenheit seinerzeit aber bereits "ausgeschrieben", was sich daraus ergibt, dass der Kläger nicht nur vor dem Ergehen der Versetzungsverfügung keine weitere Stellungnahme mehr abgegeben, sondern sich auch zur Begründung seines Widerspruchs vom 14. Februar 2008 allein auf seinen bisherigen Sachvortrag bezogen hat, der "vollumfänglich wiederholt" werde.
Die angeblich nicht in ausreichendem Umfang gewährte Akteneinsicht führt in diesem Zusammenhang nicht auf einen Anhörungsmangel und auch nicht auf einen sonstigen Verfahrensfehler. Die Beklagte hat nämlich während des Verfahrens mehrfach darauf hingewiesen, dass die Informationen, deren (weitergehende) Kenntnis der Kläger erstrebt (hat), nicht Gegenstand von auf dieses Verfahren bezogenen Akten seien. Es handele sich um hochrangigen Mitarbeitern des Ministeriums mündlich zur Kenntnis gebrachte Äußerungen/Beschwerden einzelner Bundestagsabgeordneter, welche nicht verschriftlicht worden seien. Existierten nach diesen glaubhaften Angaben aber insoweit gar keine verfahrensbezogenen Akten, war insoweit auch ein Akteneinsichtsrecht des Klägers nach § 29 Abs. 1 VwVfG nicht gegeben. Die etwaige Missachtung dieses Rechts hätte im Übrigen keine (unmittelbaren) Folgen für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des hier angefochtenen Verwaltungsakts gehabt. Insbesondere benötigte der Kläger die betreffenden Detailinformationen nicht zwingend, um sein Äußerungsrecht nach § 28 Abs. 1 VwVfG effektiv wahrnehmen zu können. Denn es ging dabei nicht um einen unmittelbar entscheidungsrelevanten Sachverhalt. Wie die Beklagte mehrfach betont hat, wollte sie die Wegsetzung des Klägers aus dem Ministerium nicht tragend auf den konkreten Inhalt einzelner Äußerungen von Bundestagsabgeordneten, sondern im Wesentlichen schon auf die objektive und konkret naheliegende Eignung des Inhalts des Petitionsschreibens zu einer schwerwiegenden und nachhaltigen Verschlechterung und Beeinträchtigung des (Arbeits-)Verhältnisses zwischen den Mitarbeitern des BMVBS und den Bundestagsabgeordneten stützen. Darauf wird der Senat im Zusammenhang mit der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der Versetzungsverfügung noch näher eingehen.
4.
Die Entscheidung über die Versetzung des Klägers ist auch nicht, wie dieser meint, wegen Mitwirkung eines befangenen Amtswalters (hier: des ehemaligen Leiters der Zentralabteilung, Herrn T. ) verfahrensfehlerhaft ergangen. Herr T. war in Würdigung der Aktenlage an dieser Entscheidung schon nicht maßgeblich beteiligt gewesen. Soweit es überhaupt Berührungspunkte mit dem Verwaltungsverfahren zur Versetzung des Klägers an das EBA gibt, erschließt sich weder aus der konkreten Mitwirkungshandlung noch aus sonstigen Umständen, dass der genannte Beamte – nicht nur aus der subjektiven Sicht des Klägers, sondern aus der maßgeblichen Sicht eines die vorhandene Tatsachengrundlage objektiv würdigenden Dritten – mit Blick auf die streitgegenständliche Versetzungsangelegenheit bzw. allgemein in Bezug auf Personalangelegenheiten des Klägers tatsächlich voreingenommen gewesen ist. Ein behördeninternes Verfahren über einen Antrag auf Befangenheit im Sinne des § 21 VwVfG musste dabei hier nicht durchgeführt werden, weil der Kläger betreffend das Versetzungsverfahren keinen solchen Befangenheitsantrag gestellt hat. Zu dem Befangenheitsvorwurf ist im Einzelnen auszuführen:
Der frühere Abteilungsleiter T. hat weder die in Rede stehende Versetzungsverfügung unterschrieben noch findet sich seine Paraphe auf der Fassung des Entwurfs dieser Verfügung. Gleiches gilt für die vorangegangene Abordnungsverfügung, welche das Ziel der Versetzung bereits einschloss. Eine Beteiligung an dem Verfahren (auch) der Versetzung hat hier nachweisbar allein in der Weise stattgefunden, dass Herr T. das vor Erlass der Abordnungsverfügung verfasste Anschreiben vom 23. November 2007 an den Hauptpersonalrat beim BMVBS unterzeichnet hat, mit welchem die Mitbestimmung auch für das nachfolgend beabsichtigte Versetzungsverfahren bereits mit eingeleitet wurde. Der in seinem Kern im Tatbestand dieses Urteils wiedergegebene Inhalt dieses Anschreibens gibt keinen Anhalt dafür, dass der Unterzeichner die sachlich gebotene Distanz zum Kläger und/oder der diesen betreffenden Versetzungsangelegenheit verloren hätte und er deshalb nicht in der Lage gewesen wäre, den Hauptpersonalrat in sachlicher Form sowie vorurteilsfrei und unparteiisch über die betreffende Angelegenheit der Mitbestimmung zu informieren und um Zustimmung zu der Maßnahme zu bitten. Auch der Kläger selbst hat, soweit ersichtlich, nicht an den Inhalt dieses Schreibens bzw. dessen Form oder Ausdrucksweise angeknüpft.
Die vom Kläger statt dessen für die angebliche Befangenheit des früheren Leiters der Zentralabteilung geltend gemachten Umstände und Vorkommnisse stehen nicht unmittelbar im Zusammenhang mit der streitigen Versetzung. Davon abgesehen sind sie auch nicht geeignet, einen Sachverhalt aufzuzeigen, aus welchem in schlüssig nachvollziehbarer Weise eine allgemeine Voreingenommenheit des Herrn T. in den dienstrechtlichen Angelegenheiten des Klägers oder auch nur in Bezug auf diejenigen Personalmaßnahmen, welche dem in Rede stehende Petitionsschreiben nachgefolgt sind (Verbot der Führung der Dienstgeschäfte, Vorprüfung disziplinarrechtlicher Maßnahmen, Abordnung, Versetzung), hergeleitet werden kann. Dabei lässt sich insbesondere auch der vom Kläger unter anderem in Bezug genommenen Formulierung "Wir prüfen gegenwärtig die Möglichkeit einer kurzfristigen Suspendierung vom Dienst, auch wenn wir damit vor Gericht unterliegen können" (auf einer Vorlage vom 18. September 2007) nicht mit der für eine etwaige Voreingenommenheit erforderlichen Eindeutigkeit die Aussage entnehmen, dass Herr T. bewusst ein rechtswidriges Verhalten gegenüber dem Kläger gebilligt oder zumindest in Kauf genommen hat. Es ging vielmehr seinerzeit in einer durch eine Pressekampagne geschürten "Drucksituation" für das Ministerium vor allem darum, möglichst rasch Handlungsfähigkeit zu demonstrieren, und zwar auch unter der (bei gebotenem schnellen Handeln nicht seltenen) Voraussetzung, dass die gerichtlichen Erfolgschancen beabsichtigter Maßnahmen nicht sicher abgeschätzt und vorhergesehen werden konnten. Das ist etwas völlig anderes als ein gezieltes oder jedenfalls bewusst in Kauf genommenes rechtswidriges Verhalten zur Schädigung/Benachteiligung einer bestimmten Person. Dafür, dass der frühere Abteilungsleiter T. ohne Anknüpfung an Sachgründe den Kläger schädigen oder benachteiligen wollte, gibt der vorgetragene Sachverhalt bei objektiver Würdigung indes nichts Geeignetes her. Das gilt unter jeweiliger Mitberücksichtigung des Vorbringens der Beklagten auch in Zusammenschau mit den vom Kläger noch weiter angeführten Sachverhalten (wie etwa Initiieren einer disziplinarrechtlichen Prüfung der neueren politischen Veröffentlichungen des Klägers, Auswahl der Formel für die Jubiläumsurkunde zum 25. Dienstjubiläum). Weitergehende Ermittlungen des Senats waren insoweit nicht veranlasst.
Für eine "institutionelle" Voreingenommenheit der gesamten Behörde, wie sie der Kläger jedenfalls erstinstanzlich zudem geltend gemacht hat, fehlt es erst recht an objektiven Anhaltspunkten. Eine solche ist ohnehin wohl nur in Sondersituationen in Betracht zu ziehen, nämlich solchen, die – objektiven Ausschlussgründen vergleichbar – ein deutliches (z.B. wirtschaftliches) Eigeninteresse am Ausgang eines bestimmten Verfahrens und damit eine Beteiligung der Behörde nicht allein als Sachwalter öffentlicher Interessen, sondern auch als Träger eines (etwa mit dem Interesse des Betroffenen konkurrierenden) weiteren Partikularinteresses objektiv erkennen lassen.
Vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 21 Rn. 2 i.V.m. § 20 Rn. 9 ff.
Für eine solche Sachlage ist hier aber nichts ersichtlich. Ob auch die Begründung des Klägers, durch das Verhalten der (Presse-)Sprecherin sowie weiterer Personen wie des Abteilungsleiters T. habe sich das gesamte Bundesministerium viel zu früh auf eine Maßnahme zu Lasten des Klägers festgelegt und sich dadurch in ihrer Handlungsfähigkeit beschränkt, auf eine institutionelle Befangenheit der Behörde führen könnte, kann dabei offen bleiben. Denn eine derartige (rechtsverbindliche) "Festlegung" – hier letztlich auch nur insoweit von Interesse, als sie die streitgegenständliche Versetzung zumindest mitbetroffen hätte – lässt sich weder dem Vorbringen des Klägers noch sonstigen aktenkundigen Umständen schlüssig entnehmen.
II.
Die Versetzung des Klägers zum EBA ist materiell rechtmäßig erfolgt. Sie beruht auf einer gesetzlichen Grundlage (1.), deren tatbestandsmäßige Voraussetzungen erfüllt sind (2.). Auch Ermessensfehler liegen nicht vor; insbesondere ist die Maßnahme nicht unverhältnismäßig und verletzt sie auch keine Grundrechte des Klägers (3.).
Rechtsgrundlage der Maßnahme ist § 26 Abs. 1 Satz 1 Fall 2 – und nicht Absatz 2 – des Bundesbeamtengesetzes in der bis zum 11. Februar 2009 geltenden, hier noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl. I S. 675), vor dem maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Februar 2008 (BGBl. I S. 215) – im Folgenden: BBG a.F. –. Hiernach kann ein Beamter innerhalb des Dienstbereichs seines Dienstherrn (auch ohne entsprechenden Antrag) versetzt werden, wenn ein "dienstliches Bedürfnis" besteht. Der Zustimmung des Beamten bedarf es dabei nicht, wenn – wie hier – die Voraussetzungen des Satzes 2 (derselbe Dienstherr, dieselbe Laufbahn, dasselbe Endgrundgehalt bei Ausklammerung von Stellenzulagen) erfüllt sind. Auf die hier gegebene Änderung des Amtes im funktionsrechtlichen Sinne infolge Wechsels der Behörde kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Absatz 2 der Vorschrift regelt andere, weitergehende Fälle der Versetzung ohne Zustimmung des Beamten, insbesondere bei (hier nicht vorliegendem) Wechsel in eine andere Laufbahn oder zu einem anderen Dienstherrn. Bei unmittelbaren Bundesbeamten wie dem Kläger ist Dienstherr die beklagte Bundesrepublik Deutschland und nicht die jeweils beschäftigende Behörde (vgl. § 2 BBG a.F.), also auch nicht das BMVBS. Ob der in § 26 Abs. 2 BBG a.F. verwendete Begriff des "dienstlichen Grundes" eine andere (ggf. engere) Bedeutung hat als derjenige des "dienstlichen Bedürfnisses" im Absatz 1 Satz 1 und ob er hier (ebenfalls) vorliegen würde, ist folglich für die Entscheidung nicht erheblich.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Versetzung nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Fall 2 BBG a.F. haben hier vorgelegen. Die Versetzung des Klägers vom BMVBS zum EBA erfolgte, wie schon gesagt, innerhalb des Dienstbereichs seines Dienstherrn. Darüber hinaus hat auch ein – im Ergebnis ausreichendes – dienstliches Bedürfnis für die Versetzung bestanden.
a) Bei dem "dienstlichen Bedürfnis" für die Versetzung handelt es sich um einen sog. unbestimmten Rechtsbegriff, welcher grundsätzlich der vollen richterlichen Überprüfung unterliegt. Allerdings kann in Bezug auf Vorfragen, die das jeweils in Rede stehende Bedürfnis mit prägen und gestalten, ein verwaltungspolitischer Beurteilungsspielraum anzuerkennen sein.
Vgl. Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz (Loseblatt, Stand: November 2011), Band 1a (BBG alt), § 26 Rn. 22, 22a; Kathke; in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder (Loseblatt, Stand: Oktober 2011), Teil C, § 25 Rn. 98 (zum vergleichbaren Landesrecht NRW).
Je nach den Umständen des Einzelfalles kann sich das für die Versetzung notwendige dienstliche Bedürfnis aus dem Interesse an der Wegversetzung, an der Hinversetzung oder an beidem ergeben. Hier ist für die Beklagte erkennbar allein das Interesse an einer (möglichst raschen) Wegversetzung des Klägers vom BMVBS maßgeblich gewesen. Das kann zugleich Auswirkungen auf den Inhalt des in Frage kommenden – thematisch aber nicht prinzipiell auf bestimmte dienstliche Belange eingeschränkten – Interesses haben. Dabei kann das dienstliche Bedürfnis aus rein behördlichen Interessen oder Notwendigkeiten folgen, daneben sich aber – jedenfalls bei vorhandenen Bezügen auch zu behördlichen Belangen – auch aus der Person bzw. dem Verhalten des betroffenen Beamten ableiten lassen. Ein Schuldvorwurf muss dem Beamten dabei nicht gemacht werden können.
Vgl. Kathke, a.a.O., § 25 Rn. 102; Lemhöfer, a.a.O., § 26 Rn. 23.
Ein dienstliches Bedürfnis mit dem Ziel der Wegversetzung kann sich u. a. aus einem (inner- oder außerdienstlichen) Verhalten des Beamten ergeben, welches – unabhängig davon, ob es auch schon disziplinarrechtlich relevant ist bzw. disziplinarrechtliche Folgen gehabt hat – objektiv begründbar die Befürchtung des Dienstherrn trägt, dass künftig die ordnungsgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung in der Behörde beeinträchtigt bzw. gefährdet sein kann. Das betrifft etwa Fälle eines gestörten Betriebsfriedens, aber auch solche einer nicht mehr gegebenen Akzeptanz bestimmter Amtsträger einer Behörde in der Bevölkerung, etwa infolge der Nachwirkung von "Skandalen". Wenn dabei auch von bestimmter (gesellschafts-)politischer Seite zur Einschüchterung eines Kritikers ausgeübter "Druck" nicht schon für sich genommen dessen Wegversetzung legitimieren dürfte, ist doch – ähnlich wie bei sonstigen innerhalb der Dienststelle vorliegenden Spannungen (sog. Spannungsversetzung)
vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 19. Juli 1995 – 1 WB 109.94 –, DokBer B 1995, 295 = juris, Rn. 5 ff.; ferner Senatsbeschlüsse vom 16. November 2009 – 1 B 889/09 – und vom 7. Juli 2010 – 1 B 86/10 –, jeweils n.v. –
auch das Verhältnis des jeweils betroffenen Beamten zu außerhalb der Dienststelle stehenden Personen/Gruppen, wie etwa Mandatsträgern (hier: den Bundestagsabgeordneten), mit in die Betrachtung einzubeziehen, wenn "ungestörte" Kontakte zu diesen Personen/Stellen für die Arbeit der jeweiligen Behörde von nicht nur ganz untergeordneter Bedeutung sind.
Vgl. zum Ganzen Kathke, a.a.O., § 25 Rn. 107 ff., 112; zu dem etwa für den Schulbetrieb wichtigen Vertrauensverhältnis zwischen dem Schulleiter und (unter anderem) der Elternschaft auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 25. Februar 2005 – 2 B 12250/04.OVG –, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Entscheidungssammlung, ES/A II 4.1 Nr. 28.
In solchen Fällen ist das behördliche Interesse an dem möglichst unbeeinträchtigten Ablauf derartiger Kontakte und Arbeitsbeziehungen dem Gesichtspunkt der Vermeidung innerdienstlicher Spannungen – jeweils im Interesse möglichst reibungsloser Erfüllung der dienstlichen Aufgaben – gleich zu achten. Maßgebliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang nicht den Vorstellungen des einzelnen Beamten zu, sondern denen seines Dienstherrn. Dieser kann die – auch mit Blick auf die sog. Außendarstellung und das Ansehen der betroffenen Behörde – gebotene Rücksichtnahme auf "Dritte" oder die Öffentlichkeit nach seinen verwaltungspolitischen Vorstellungen im gegebenen Fall näher bestimmen oder auch allgemein in einem Leitbild festlegen. Das kann bei manchen, wie etwa obersten Behörden bedingen, dass Beamte auch in Bezug auf ihr außerdienstliches Verhalten aus dienstbezogenen Gründen besondere Rücksichten nehmen müssen, um ein gedeihliches Zusammenwirken insbesondere mit anderen Staatsorganen und deren Mitgliedern zu erhalten und dauerhaft nicht zu gefährden. Dies kann – gegebenenfalls in besonderem Maße, also über die insoweit ohnehin durch die allgemeinen Beamtenpflichten gezogenen äußersten Grenzen hinaus – auch eine Zurückhaltung und Mäßigung in der Auseinandersetzung des Beamten mit politischen Gegnern sowie allgemein in Bezug auf die "Schärfe" der Äußerung politischer Meinungen erfordern. Bei etwaigen Reaktionen auf ein diesbezügliches Fehlverhalten des Beamten muss der Dienstherr freilich die Grenzen beachten, welche sich aus höherrangigem Recht wie etwa betroffenen Grundrechten ergeben.
b) Die Gründe, welche die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden unter Inbezugnahme auch der Begründung der vorangegangenen Abordnungsverfügung für die – hier entscheidende – Wegversetzung des Klägers von dem in Rede stehenden Bundesministerium geltend gemacht hat, decken sich im Kern mit den nach dem Vorstehenden für das Merkmal des dienstlichen Bedürfnisses i.S.d. § 26 Abs. 1 Satz 1 BBG a.F. geltenden Anforderungen. Diese Gründe haben dabei zugleich ein ausreichendes Gewicht, um die Versetzungsentscheidung insgesamt zu tragen, also unabhängig davon, dass für die Zuversetzung des Klägers zum EBA ersichtlich keine zusätzlichen dienstlichen, insbesondere keine fachlichen Gründe sprechen.
Die an die Abordnung anschließende Versetzung diente hier erklärtermaßen dem Ziel der Sicherung und Gewährleistung der sachlichen sowie reibungslosen Erfüllung von Aufgaben des Ministeriums. Insbesondere sollte – etwa mit Blick auf Gesetzgebungsvorhaben und Haushaltsberatungen – die objektiv nachvollziehbar vom Dienstherrn für erforderlich gehaltene Zusammenarbeit der Ministeriumsmitglieder mit dem Parlament und den einzelnen Parlamentariern möglichst ohne schwerwiegende und nachhaltige Beeinträchtigungen ablaufen, zu denen es im Zusammenhang mit einem Verhalten des Klägers (der in Rede stehenden Petition) bereits gekommen war und die angesichts der klar vertretenen Auffassung des Klägers, lediglich mit dem geltenden Recht in Einklang stehende berechtigte Interessen wahrgenommen zu haben, auch für die Zukunft zu befürchten waren.
Die Begründung der angefochtenen Bescheide ist in diesem Zusammenhang dahin zu verstehen, dass – wie auch schon bei der Abordnung und dem dieser vorangegangenen Verbot der Führung der Dienstgeschäfte ("Beurlaubung") – bereits die vom Kläger in dem Petitionsschreiben gewählten Formulierungen und angesprochenen Inhalte bei einer Gesamtwürdigung dieser Aussagen, namentlich auch ihrer polemischen Schärfe, als konkret und objektiv geeignet angesehen wurden, nachhaltige und schwerwiegende Spannungen/Verstimmungen im Verhältnis zwischen dem Ministerium einerseits und dem Parlament sowie den Bundestagsabgeordneten andererseits hervorzurufen und dabei das Ansehen des Ministeriums ernstlich zu beschädigen. Lediglich um diese konkrete Eignung näher zu verdeutlichen, wurde – als ergänzendes Begründungselement – etwa im Widerspruchsbescheid zusätzlich noch darauf hingewiesen, dass es im Gefolge der Petition auch tatsächlich zu kritischen mündlichen Äußerungen einzelner Bundestagsabgeordneter gekommen sei, in denen eine Erschütterung des beschriebenen Verhältnisses konkreten Ausdruck gefunden habe. Wie die Beklagte im gerichtlichen Verfahren bekräftigt hat, hat sie die Entscheidung über die Versetzung des Klägers aber nicht tragend auf den konkreten Inhalt dieser einzelnen Äußerungen von Parlamentariern stützen wollen (vgl. etwa Schriftsatz vom 6. November 2008, Blatt 83 f. der Gerichtsakte).
Dass es tatsächlich Berührungspunkte zwischen den Aufgaben der Beamten des Ministeriums, darunter des Klägers, und den Abgeordneten des Deutschen Bundestags sowie zum Teil auch eine unmittelbare Zusammenarbeit gegeben hat (bzw. gibt), wie etwa bei der Betreuung von Gesetzgebungsvorhaben durch den Referenten des Ministeriums, bei Haushaltsberatungen sowie in den Ausschüssen, hat der Kläger als solches nicht in Frage gestellt. Soweit er moniert, dass die Beklagte weder in den Bescheiden noch im gerichtlichen Verfahren konkretere Angaben über Personen und Inhalte der angeblichen mündlich geäußerten Verstimmung einzelner Bundestagsabgeordneter bzw. deren Vorbehalte hinsichtlich eines weiteren Verbleibs seiner Person im Ministerium gemacht habe, betrifft dies nach dem Vorstehenden keinen tragenden Bestandteil der Begründung für die Versetzungsentscheidung (und die vorangegangenen Personalmaßnahmen). Davon abgesehen ist es aber auch ohne weiteres als lebensnah anzunehmen, dass insbesondere aus den Reihen der Abgeordneten der Fraktion DIE LINKE, gegebenenfalls aber auch von anderen Parlamentariern in massiver Weise Unmut über die Verhaltensweise des Klägers laut geworden und dies bei den direkten Kontakten zwischen Abgeordneten und (hochrangigen) Mitarbeitern des Ministeriums ebenfalls spürbar geworden ist. Die Empörung und aufgeladene Stimmung unter jedenfalls einem Teil der Abgeordneten, in deren Zentrum die Person des Klägers, aber wegen vorgeworfener Untätigkeit zunehmend auch die Bundesregierung standen, wird in diesem Zusammenhang durch vom Kläger selbst in das Verfahren eingeführte Schriftstücke, wie etwa den Online-Bericht des Tagesspiegel vom 17. September 2007 mit Wiedergabe von sehr kritischen Äußerungen des Abgeordneten N. (DIE LINKE) belegt. Der Abgeordnete H. (SPD) hat in einer Pressemitteilung vom 26. September 2007 die Beurlaubung des Klägers als "überfällige Konsequenz" begrüßt. In der im Gefolge der Kleinen Anfrage ohnehin politisch aufgeheizten Atmosphäre war die in Rede stehende Petition mit ihrem nachfolgend näher mitgeteilten Inhalt sicherlich geeignet, die Situation auch in Richtung auf eine Konfrontation zwischen Bundestag und Bundesministerium noch weiter zu verschärfen, statt zur Mäßigung und einer (wieder) sachlichen Zusammenarbeit der Institutionen bzw. der ihnen angehörenden Personen beizutragen.
Als Versetzungsgrund war Anknüpfungspunkt der Beklagten bezogen auf das Verhalten des Klägers nicht die Wahrnehmung des Petitionsrechts als solche, auch nicht die politische Richtung der getätigten Äußerungen, sondern der durch die Art der Abfassung des Petitionsschreibens hervorgerufene Gesamteindruck. Dieser Eindruck wurde nach Auffassung der Beklagten – in der Sache nachvollziehbar – durch eine "polemische Schärfe" und damit durch einen schon vor dem Hintergrund der allgemeinen Verpflichtung des Beamten zur Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer Betätigung/Auseinandersetzung (vgl. § 53 BBG a.F.) unangemessen Ton maßgeblich geprägt. Dies hat die Beklagte schon im Rahmen der Begründung der Abordnungsverfügung vom 19. Dezember 2007 anhand angeführter Zitate aus dem Petitionsschreiben näher verdeutlicht. Auf die dort angeführten Formulierungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst Bezug genommen. Beispielhaft wird in diesem Zusammenhang (nochmals) auf Folgendes hingewiesen: Schon im Teil I. des Petitionsschreibens, in welchem die vom Kläger vertretene Unzulässigkeit der Kleinen Anfrage näher begründet wird, findet sich streckenweise in den Formulierungen ein unnötig scharfer, zur Polemik neigender Ton. So wird dort unter anderem "die Lächerlichkeit" angesprochen, die etwa darin bestehe, dass "eine links-totalitär verstrickte Fraktion scheinheilig ihre angebliche Befürchtung ausdrückt, die Verfassungsordnung könne durch ein bestimmtes 'Gedankengut' ... gefährdet sein". Ferner ist dort davon die Rede …, mit der Anfrage solle "die normale politische Willensbildung 'verstaatlicht' werden, indem die Bundesregierung als Wahrheitsbehörde über unterschiedliche Auffassungen der Bürger amtlich einseitig befinden" solle. Die Bundestagsanfrage sei von einem "denunzierenden Geist" geprägt, und mit ihr werde "die notwendige geistig-politische Auseinandersetzung ... zu einem Fall staatlich-administrativer Gedankenkontrolle, die mit dem totalitären Wunsch auf Grundrechtsaberkennung, Dienstentlassung und Staatsanwaltschaft einhergeht". Im Teil II. des Petitionsschreibens kommt dann noch hinzu, dass es dort – jedenfalls im Kern – gar nicht mehr erkennbar um eine sachbezogene Gegenargumentation zu in der Kleinen Anfrage gegen den Kläger konkret erhobenen Vorwürfen geht, sondern der Kläger seinerseits zu einem allgemeinen Angriff gegen die Partei übergeht, welcher die Abgeordneten, die die Kleine Anfrage gestellt haben, angehören. Dies geschieht in der Weise, dass der "Legalitätsstatus" dieser Partei vehement in Frage gestellt wird. Gerade auch in diesem Zusammenhang wird die betreffende, dem Deutschen Bundestag angehörende Partei mit einer in der hier vorliegenden Petitionsangelegenheit unangebrachten Schärfe und Polemik politisch angegriffen. So wird die Partei DIE LINKE als eine Partei gekennzeichnet, welche über ein "geschlossenes totalitär-sozialistisches Weltbild" verfüge, als Staatsaufgabe das "Denken" der Bürger kontrollieren wolle, die mit ihrer menschenfreundlichen Gesinnung immer Recht habe und bei der der von ihr Kritisierte "eigentlich eingesperrt werden müsste". Werde der Weg zu einer "neuen Linksdiktatur" erst einmal eröffnet, werde der bislang freie Bürger "zu international-sozialistischen Unterwerfungsritualen genötigt ..., weil ihm sonst weltanschaulich bedingte Arbeitslosigkeit" drohe. Personen, die nicht "der sich als ‚demokratisch‘ verstehenden Einheitsmeinung" folgten, würden "faktisch aus(ge)bürgert". Es bestehe rechtliche Identität mit "der Partei, die nicht vor all zu lange zurückliegender Zeit in einem Teil des heutigen Bundesgebiets ‚das allgemeine sozialistische Zuchthaus' (C1. ) errichtet" habe. Es müsse grundsätzlich angenommen werden, dass diese Partei zu den Parteien gehöre, die "mit den formalen Mitteln der Demokratie diese abschaffen würden, wenn sie dazu die Macht hätten". Auch die hier gerügte "unsachlich-totalitäre" Bundestagsanfrage zeige die "Etablierung des Linksextremismus" an. Die Bundesregierung solle nach Auffassung der Partei DIE LINKE "als Orwellsche Wahrheitsbehörde über unterschiedliche politische und historische Auffassungen von Bürgern amtlich befinden".
Die Gründe der Beklagten für die Annahme eines die Versetzung rechtfertigenden dienstlichen Bedürfnisses setzen sich unbeschadet des Umstandes als rechtlich bedenkenfrei durch, dass es sich bei der Petition letztlich um eine Gegenreaktion des Klägers auf einen von diesem vertretbar als (etwa in Richtung auf die angesprochene Verwirkung von Grundrechten nach Art. 18 GG) seinerseits unangemessen empfundenen "Angriff" von Teilen des Deutschen Bundestages bzw. der Bundestagsabgeordneten auf seine Person und die von ihm vertretenen Meinungen, eingekleidet in die an die Bundesregierung gerichtete Kleine Anfrage, gehandelt hat. Denn der Kläger hat – wie die Beklagte zu Recht (sinngemäß) anführt – gerade auch durch seine nicht durchgängig nur auf die gegen ihn gerichteten konkreten Vorwürfe verteidigend eingehende, sondern statt dessen zum großen Teil die "Angreifer" und die Partei, der sie angehören, ihrerseits politisch scharf attackierende "Gegenreaktion" auf die Kleine Anfrage die Angelegenheit weiter angeheizt. Er hat damit die im Gefolge der Kleinen Anfrage eingetretene, auch die Medien und über diese die Öffentlichkeit erreichende politische Auseinandersetzung um seine Person und seine politischen Anschauungen bzw. Veröffentlichungen – auch mit Blick auf seine bekannte Zugehörigkeit zu einem Bundesministerium – unnötig verschärft. So hat er beispielsweise nicht abgewartet, wie die ebenfalls unter dem 13. September 2007 in knapper, sachlicher Form erfolgte Antwort der Bundesregierung im Bundestag und in der Öffentlichkeit aufgenommen wurde, sondern sogleich (oder sogar schon vor Kenntnis der Antwort der Bundesregierung) in der genannten Weise reagiert. Schon durch die Art der Abfassung des Petitionsschreibens war damit, was zentral die Person des Klägers betraf und durch dessen Verhalten wesentlich mit bedingt wurde, nachvollziehbar eine Situation eingetreten, welche – effektiv und nachhaltig – geeignete Maßnahmen zu einer auf Dauer gerichteten "Entspannung" des Verhältnisses zwischen dem Ministerium und dem Parlament, namentlich hinsichtlich der insoweit bestehenden Arbeitskontakte, erforderlich gemacht hat.
Ähnlich wie in den klassischen Fällen der sog. Spannungsversetzung ist in einer derartigen Situation für das Vorliegen eines die Versetzung begründenden dienstlichen Bedürfnisses nicht zu fordern, dass der betroffene Beamte für das Entstehen der Störung in der dienstlichen Zusammenarbeit bzw. für einen mit Blick auf die Aufgabenerfüllung der Dienststelle bedeutsamen Vertrauensverlust bei Mandatsträgern oder in der Öffentlichkeit allein verantwortlich ist oder dass ihm dies sogar im Sinne individuellen Verschuldens vorwerfbar ist. Es muss vielmehr grundsätzlich schon ausreichen, wenn er sozusagen (nicht nur rein zufällig) inmitten der aufgetretenen Spannungen bzw. der dafür maßgeblichen Umstände steht. Solches wird man hier unter Berücksichtigung des zuvor behandelten nicht unwesentlichen Eigenbeitrags des Klägers an dem Entstehen bzw. Eskalieren der den dienstlichen Interessen des BMVBS zuwiderlaufenden Situation nicht verneinen können.
Das erforderliche dienstliche Bedürfnis für die streitige Maßnahme entfällt hier weiter nicht dadurch, dass der Kläger meint, seine Versetzung hätte dem Bund einen großen finanziellen Schaden zugefügt. Die betreffenden, offenbar auf einer Betrachtung "ex post" beruhenden Behauptungen sind – etwa hinsichtlich eines die Kausalität der Versetzung für die Entstehung eines Schadens nachvollziehbar rechtfertigenden Sachverhalts – schon nicht hinreichend substantiiert vorgebracht worden. Abgesehen davon waren ein konkreter Schaden und dessen Höhe in dem hier für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung über die Versetzung des Klägers jedenfalls nicht sicher prognostizierbar. Ein Dienstherr muss nicht – gewissermaßen schadensvorbeugend – von vornherein davon absehen, einen in einem bestimmten Fachgebiet eingearbeiteten Beamten von dort aus anderen gewichtigen dienstlichen Gründen abzuziehen, nur weil in diesem Zusammenhang, etwa wegen Verschiebung von Besprechungsterminen oder der nötigen Einarbeitung eines Nachfolgers, möglicherweise Verzögerungen in der Bearbeitung von einzelnen, sei es auch fiskalisch relevanten Vorgängen drohen könnten.
Entsprechendes gilt in Bezug auf etwaige Nachteile für den Dienstbetrieb, welche dadurch entstehen, dass der Beamte bei der Dienststelle, der er zuversetzt wird, gegebenenfalls erst in eine für ihn neue Materie eingearbeitet werden muss und seine bisherigen Kenntnisse und Erfahrungen nicht mehr unmittelbar "gewinnbringend" einsetzen kann. Dass das hier mit der Wegversetzung des Klägers vom BMVBS seitens der Beklagten verfolgte Ziel der Gewährleistung einer gedeihlichen Zusammenarbeit zwischen Ministerium und Parlament im Rahmen einer gewichtenden Gegenüberstellung der für die dienstlichen Belange durch die Versetzung eintretenden Vor- und Nachteile – auch im Rahmen der Ermessensausübung – als nachrangig gegenüber mehr oder weniger bei jeder Versetzungsmaßnahme eintretenden Friktionen in Bezug auf eine kontinuierliche Wahrnehmung der Aufgaben der von der Versetzung betroffenen Dienststellen zu bewerten wäre, lässt sich nicht feststellen. Das gilt unabhängig davon, ob dem Dienstherrn insoweit ein eigenständiger Gewichtungsspielraum einzuräumen ist.
Schließlich spricht auch nichts Duchgreifendes für die Annahme, die "offiziell" für die Versetzung angeführten – nach dem Vorstehenden rechtlich tragfähigen – Gründe wären nur vorgeschoben, um eine in Wirklichkeit (allein) beabsichtigte "Bestrafung" bzw. Disziplinierung des Klägers vorzunehmen. Insoweit greift insbesondere für sich genommen nicht durch, dass in lediglich zeitlichem Zusammenhang mit der Versetzung bzw. den dieser vorausgegangenen Personalmaßnahmen zunächst auch das Inbetrachtkommen disziplinarrechtlicher Maßnahmen geprüft wurde und dass – wie vom Kläger geltend gemacht – bezogen auf einen (internen) Computer-File des Ministeriums beide Angelegenheiten formal nicht sauber getrennt worden sein mögen.
Die streitige Versetzungsmaßnahme ist auch ermessensfehlerfrei ergangen. Sie verstößt insbesondere nicht gegen solche Ermessensdeterminanten, welche sich aus höherrangigem Recht ergeben.
a) Die Maßnahme wahrt das aus dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit den Freiheitsgrundrechten herzuleitende Übermaßverbot. Sie erweist sich zur Erreichung des von der Beklagten beabsichtigten Ziels als geeignet, erforderlich und auch (im engeren Sinne) verhältnismäßig.
Die objektive Eignung der Wegversetzung des Klägers vom BMVBS zur Beseitigung/Vermeidung von Spannungen gerade im Verhältnis des Ministeriums zu den Abgeordneten des Deutschen Bundestags, welche wesentlich auf Verhaltensweisen des Klägers in Verbindung mit dessen Stellung im bzw. Zugehörigkeit zu dem Ministerium gründen, lässt sich nicht ernstlich in Zweifel ziehen, da die besondere Nähebeziehung zu den Parlamentariern in Bezug auf eine Tätigkeit im EBA nicht vergleichbar besteht.
Was die Erforderlichkeit der Versetzung betrifft, wäre als ein milderes Mittel allenfalls die weitere Aufrechterhaltung der zuvor erfolgten Abordnung in Betracht gekommen. Es erweist sich aber nicht als erkennbar fehlsame Einschätzung, wenn die Beklagte ihrer von Anfang an bekundeten Absicht, den Kläger letztlich versetzen zu wollen, sobald die haushaltsrechtlichen und dienstrechtlichen Voraussetzungen dafür vorliegen bzw. geschaffen worden sind, offenbar Folgendes zugrunde gelegt hat: Wie sich durch seinerzeit schon mehrfache Kleine Anfragen von Abgeordneten und einer Fraktion des Deutschen Bundestages gezeigt hat, stellte die Zugehörigkeit des Klägers zu dem in Rede stehenden Bundesministerium einen mit Blick auf die von ihm vertretenen politischen Ansichten aus Sicht von Teilen des Deutschen Bundestags und wohl auch der interessierten Öffentlichkeit "problematischen" Faktor dar, der immer wieder, und zwar nicht nur vorübergehend, sondern latent dauerhaft erhebliche Unruhe in das Verhältnis zwischen Parlamentariern und dem Ministerium bringen konnte. Daher ließ sich schon vor diesem Hintergrund mit einer ausschließlich temporär wirkenden Maßnahme wie einer Abordnung das verfolgte Ziel einer Entspannung des genannten Verhältnisses jedenfalls auf Dauer nicht gleich wirksam erreichen wie mit der hier streitigen Versetzung. Dabei kommt wesentlich hinzu, dass bei den Vorgängen im September 2007 gerade auch das eigene Verhalten des Klägers zu einer Verschärfung der vorgenannten Unruhe wesentlich beigetragen hat und dass der Kläger den Rechtsstandpunkt vertritt, zu einem derartigen Verhalten aufgrund seiner grundrechtlichen Freiheiten und zur Wahrung seiner Menschenwürde sowie seiner Ehre berechtigt gewesen zu sein. Letzteres ließ es jedenfalls bezogen auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung über die Versetzung im April 2008 als keinesfalls ausgeschlossen erscheinen, dass auch künftig vergleichbare Konfliktlagen wie diejenige von September 2007 wieder entstehen konnten, wenn die Beklagte dem nicht effektiv durch eine auf Dauer gerichtete Personalmaßnahme entgegen wirkte.
Schließlich liegen auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme im engeren Sinne vor. Namentlich hat die Beklagte bei der näheren Ausgestaltung der Modalitäten der Versetzung (z.B. Auswahl des Dienstorts, der C. geblieben ist) erkennbar auf die Interessen und Belange des Klägers Rücksicht genommen, um insofern zusätzliche Belastungen zu vermeiden. Darauf, dass die das dienstliche Bedürfnis für die (Weg-)Versetzung tragenden Interessen der Beklagten damit kollidierende andere dienstliche Belange, die eher eine kontinuierliche Fortsetzung der fachlichen Arbeit des Klägers im BMVBS gestützt haben, überwogen haben, wurde bereits eingegangen. Nichts anderes gilt aber auch insoweit, als damit gleichgerichtete persönliche Interessen des Klägers an einer Fortsetzung seiner früheren fachlichen Verwendung angesprochen sind. Dass der Kläger nunmehr nicht mehr in seinem Spezialgebiet eingesetzt wird, reicht nicht aus, um eine Unverhältnismäßigkeit oder sonstige Ermessenswidrigkeit der Versetzung an das EBA zu begründen. Was in diesem Zusammenhang die nähere Festlegung des Dienstpostens (Amts im konkret-funktionellen Sinne) betrifft, ist diese nicht einmal Gegenstand der streitigen Versetzungsverfügung gewesen, sondern gesondert erfolgt. Auch dafür, dass der Kläger beim EBA nicht entsprechend seinem Statusamt eines Regierungsdirektors der Besoldungsgruppe A 15 BBesO eingesetzt werden könnte (und auch eingesetzt wird), ist nach der Aktenlage nichts erkennbar. Die Annahme des Klägers, das Bestenausleseprinzip nach Art. 33 Abs. 2 GG werde verletzt, wenn ein Beamter "nicht zweckentsprechend" verwendet werde, ist nicht nachvollziehbar begründet worden. Es liegt im Übrigen neben der Sache, weil es in dem streitigen Versetzungsverfahren nicht um den "Zugang" zu einem öffentlichen (Status-)Amt geht. Das Statusamt des Klägers hat sich vielmehr durch die Versetzung nicht geändert. Das Amt wurde, soweit ersichtlich, auch nicht im Rahmen eines auch Beförderungsbewerber einschließenden Auswahlverfahrens nach den Grundsätzen der Bestenauslese vergeben.
b) Eine Überschreitung von Ermessensgrenzen ergibt sich hier schließlich auch nicht unter dem vom Kläger geltend gemachten Gesichtspunkt, die streitige Versetzungsverfügung überschreite die Grenzen, die sich für die Beklagte aus dem Gebot der Beachtung der Grundrechte des Beamten ergeben. Durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenfalls mit Verfassungsrang vorgegeben und gerechtfertigt, werden die Grundrechte von Beamten nämlich in besonderer Weise begrenzt, soweit eine uneingeschränkte Ausübung bestimmter Grundrechte in Kollision mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und den sich daraus ableitenden grundlegenden Beamtenpflichten geraten würde. In diesem Zusammenhang kommt hier insbesondere der in § 53 BBG a.F. (jetzt: § 60 Abs. 2 BBG 2009) geregelten Pflicht zur Mäßigung und Zurückhaltung bei der politischen Betätigung Bedeutung zu. Diese gerade auch für das außerdienstliche Verhalten des Beamten mit bedeutsame Verpflichtung begrenzt die Ausübung der Grundrechte des Beamten, namentlich auch in Bezug auf die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG.
Vgl. hierzu (jeweils ebenfalls den Kläger betreffend) auch bereits Senatsbeschluss vom 22. April 2008 – 1 A 45/06 –, n.v., sowie – dort zu Begrenzungen der Meinungsfreiheit durch andere Regelungen des Beamtenrechts – Senatsbeschluss vom 15. März 2002 – 1 B 30/02 –, n.v.
Entsprechendes muss für Art. 17 GG gelten, wenn das Petitionsrecht durch einen Beamten zugleich wesentlich auch als Mittel der Meinungsäußerung, hier in Form von politischer Agitation und Auseinandersetzung, gebraucht bzw. missbraucht wird.
Dies berücksichtigend greift die streitige Versetzung nicht unrechtmäßig in die genannten Grundrechte ein. Denn ein außerdienstliches Verhalten des Klägers, die Art der Abfassung seines Petitionsschreibens, hat hier – mit vorhersehbaren negativen Auswirkungen auf das Verhältnis des den Kläger seinerzeit beschäftigenden Ministeriums zu zumindest einem Teil der Bundestagsabgeordneten und damit zugleich für die besonders sensible Schnittstelle der parlamentarisch/ministeriellen Zusammenarbeit – die Grenzen einer im Beamtenverhältnis zulässigen Ausübung der in Rede stehenden Grundrechte bereits überschritten. Dies beruht nicht isoliert auf den vom Kläger in dem Schreiben vertretenen politisch vertretenen Thesen, sondern in erster Linie auf der bei einer Gesamtwürdigung der Formulierungen nicht nur gelegentlich hervortretenden Unangemessenheit im Ton und in der Schärfe einer zum großen Teil – dabei auch nicht ausschließlich in "Gegenrede" zu konkreten Aussagen in der Kleinen Anfrage – polemisch geführten (allgemeinen) Auseinandersetzung mit dem politischen "Gegner".
Vgl. zur Konkretisierung des (im Verhältnis zu den Schranken der Meinungsfreiheit des Bürgers gegebenenfalls weitergehenden) beamtenrechtlichen Mäßigungs- und Zurückhaltungsgebots gerade auch hinsichtlich der Art und Weise der politischen Äußerung und unter Beachtung eines etwa (mittelbar) vorhandenen Dienstbezugs ausführlich Zängl, in: Weiss/Niedermaier/Summer/ Zängl, Beamtenrecht in Bayern (Loseblatt, Stand: August 2011), Beamtenstatusgesetz, Kommentar, § 33 Rn. 122 ff., 135 ff., m.w.N.
Im Übrigen richtet sich die hier angegriffene Maßnahme der Versetzung nicht gezielt oder unmittelbar gegen die Wahrnehmung der in Rede stehenden Grundrechte. Sie ist auch keine nachträgliche Sanktion für eine etwa "überschießende" Betätigung dieser Grundrechte. Sie stellt sich vielmehr nach ihrer glaubhaften Ziel- und Zweckbestimmung ausschließlich als eine an dienstliche Gründe/Bedürfnisse anknüpfende Maßnahme zur Behebung und Vermeidung von Beeinträchtigungen in Bezug auf die prinzipiell gebotene ordnungsgemäße und reibungslose Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der betroffenen obersten Bundesbehörde dar. Dabei gegebenenfalls mittelbar vorhandene Bezüge zu einem grundrechtsrelevanten Verhalten des Beamten können den Dienstherrn auch bei der für die Rechtsanwendung zu beachtenden Wechselwirkung mit dem objektiven Gewährleistungsgehalt des Grundrechts der Meinungsfreiheit unter den hier vorliegenden Umständen nicht aus Rechtsgründen daran hindern, die zu einer effektiven Bereinigung einer Situation der genannten Art erforderlichen Personalmaßnahmen zu ergreifen. Das gilt, wenn deren gesetzliche Voraussetzungen erfüllt sind, auch für solche Maßnahmen, welche wie hier eine Änderung der bisherigen Verwendung und/oder des bisherigen Arbeitsumfeldes des Beamten mit sich bringen.
Dass die angefochtene Personalmaßnahme der Versetzung an das EBA den Kläger in seiner Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) sowie in seiner "Ehre" verletzt, vermag der Senat bei dem hier vorliegenden Sachverhalt und insbesondere unter Berücksichtigung der erkennbaren Zielrichtung der Maßnahme auch in Würdigung des diesbezüglichen Klägervortrags nicht nachzuvollziehen. Eine Verletzung der genannten Rechtspositionen liegt hier objektiv fern.
III.
Aus der oben unter I. hinsichtlich des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens festgestellten formellen Rechtswidrigkeit der angefochtenen Versetzungsverfügung folgt hier in Anwendung des § 46 VwVfG kein Aufhebungsanspruch des Klägers.
Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
§ 46 VwVfG ist hier anwendbar. Ausnahmen vom Anwendungsbereich (§ 2 VwVfG) sind nicht betroffen; es gibt auch keine – vorrangig zu berücksichtigenden – inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Rechtsvorschriften des Bundes (§ 1 Abs. 1 VwVfG). Schließlich begründet die fehlende ordnungsgemäße Beteiligung eines Personalrats im Verfahren über die Versetzung eines Beamten auch keinen sog. absoluten, die Anwendung der genannten Vorschrift von vornherein ausschließenden Verfahrensfehler. Denn weder den für die Versetzung einschlägigen Regelungen im Bundesbeamtengesetz noch sonstigen Bestimmungen lässt sich entnehmen, dass der von einer Versetzungsmaßnahme betroffene Beamte unter Berufung allein auf die verfahrensfehlerhaft fehlende oder unzureichende Beteiligung der zuständigen Personalvertretung, d. h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung des Verwaltungsakts soll durchsetzen können.
Vgl. in diesem Zusammenhang – dort einen Fehler im personalvertretungsrechtlichen bzw. betriebsverfassungsrechtlichen Verfahren über die Zurruhesetzung bzw. Entlassung eines Beamten oder Soldaten betreffend – Senatsurteil vom 9. Mai 2011 – 1 A 440/10 –, juris, Rn. 104; ferner BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1999 – 2 C 4.99 –, BVerwGE 110, 173 ff. = juris, Rn. 30, sowie Beschluss vom 27. Januar 1998 – 1 WB 51.97 –, Buchholz 252 § 23 SBG Nr. 1; OVG NRW, Urteil vom 24. Februar 2010 – 6 A 1978/07 –, DVBl. 2010, 981 = juris, Rn. 99 (dort entsprechend für die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten); allgemein zu den "absoluten" Verfahrensfehlern etwa Kopp/Ramsauer, 12. Aufl. 2011, § 46 Rn. 18.
Die Voraussetzungen des § 46 VwVfG sind ebenfalls gegeben.
Die Beteiligung des "falschen" Personalrates auf der Seite der abgebenden Dienststelle im Mitbestimmungsverfahren macht den angefochtenen Verwaltungsakt nicht nichtig. Denn es handelt sich um einen Rechtsfehler, der prinzipiell – und auch hier – nicht als besonders schwerwiegend im Sinne der vorliegend allein als Nichtigkeitsgrund in Betracht kommenden Regelung des § 44 Abs. 1 VwVfG einzustufen ist.
Vgl. Altvater/Baden, in: Altvater/Baden/Kröll/ Lemcke/Peiseler, BPersVG, 7. Aufl. 2011, § 76 Rn. 12.
Diese Einschätzung entspricht der gesetzlichen Wertung in § 45 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 VwVfG, die davon ausgeht, dass die Verletzung von in gewissem Maße vergleichbaren Mitwirkungs- oder Anhörungsrechten den Verwaltungsakt (regelmäßig) nicht nichtig, sondern nur anfechtbar macht. Vorliegend hat im Übrigen der "richtige", also der zuständige Personalrat – wenn auch nicht in formal korrekter Weise seiner Beteiligung – von dem bestehenden Mitbestimmungsrecht sogar faktisch Gebrauch gemacht und ist erst recht nicht völlig ungehört geblieben.
Ferner geht es hier um die Verletzung einer Vorschrift "über das Verfahren" und nicht etwa um einen Zuständigkeitsmangel. Welcher Personalrat zutreffenderweise in einem personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmmungsverfahren durch die Dienststelle zu beteiligen ist, bezieht sich auf das vor Erlass des Verwaltungsakts zu durchlaufende (Verwaltungs-)Verfahren und nicht darauf, wer (d. h. welche Behörde) die Entscheidung am Ende zu treffen hat, wer also zuständiger Entscheider/Entscheidungsträger ist.
Nach der vorliegenden Sachlage ist des Weiteren offensichtlich, dass die in Rede stehende Verletzung des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahrens die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Jedenfalls auf der Grundlage dieser hier anwendbaren neueren sprachlichen Fassung der Vorschrift, welche auf ein Änderungsgesetz aus dem Jahre 1996 zurückgeht, beschränkt sich ihre Anwendung nicht mehr ausschließlich auf die Fallgruppe der rechtlichen Alternativlosigkeit der Entscheidung (gebundene Entscheidung, Reduzierung des Ermessens auf Null bei Ermessensentscheidungen). In Anbetracht des insoweit offenen Wortlauts kann § 46 VwVfG vielmehr nunmehr auch auf solche Fälle angewendet werden, in denen die Rekonstruktion des Entscheidungsvorgangs ergibt, dass sich der Fehler tatsächlich nicht auf das Ergebnis ausgewirkt hat, er also auf die Willensbildung für die Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt Einfluss haben konnte (sog. tatsächliche Alternativlosigkeit).
Vgl. hierzu etwa Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 46 Rn. 25 ff.; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, § 46 Rn. 34; zum Teil kritisch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 46 Rn. 44 ff., 75 ff.
Es geht somit darum, ob im Einzelfall aus tatsächlichen Gründen offensichtlich ausgeschlossen werden kann, dass die entscheidende Behörde ohne den vorgekommenen Fehler zu einem anderen Entscheidungsergebnis gekommen wäre. Das ist hier nach der Aktenlage mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen. Denn es kann auf einer ausreichenden tatsächlichen Grundlage mit Sicherheit ausgeschlossen werden, dass die Beklagte über die Versetzung des Klägers zum EBA anders als geschehen entschieden hätte, wenn auf Seiten der abgebenden Dienststelle der zuständige örtliche Personalrat beim BMVBS formal korrekt im Rahmen der Mitbestimmung unmittelbar durch die Leitung der Dienststelle beteiligt und um Zustimmung gebeten worden wäre. Dieser örtliche Personalrat hätte nämlich nach allen dem Senat vorliegenden Erkenntnissen der streitigen Versetzung (in nach dem oben dazu Ausgeführten zulässiger Verbindung mit der Entscheidung über die vorangegangene Abordnung) wie der fehlerhaft auch an seiner Stelle tätig gewordene Hauptpersonalrat ebenfalls zugestimmt. Das ergibt sich – hinreichend ins Auge springend – schon daraus, dass er im Rahmen der Anhörung nach § 82 Abs. 2 BPersVG nicht nur sinngemäß keine Einwände gegen die beabsichtigte Maßnahme erhoben, sondern dieser – durch die inzwischen vorgelegte Niederschrift vom 19. Dezember 2007 über die 96. Sitzung des Personalrats vom 5. Dezember 2007 belegt – ausdrücklich "zugestimmt" hat. Das geschah auch auf der Grundlage eines nachvollziehbar hinreichenden Informationsstandes, weil der Hauptpersonalrat die ihm von der Dienststelle zur Verfügung gestellten maßgeblichen Unterlagen dem örtlichen Personalrat ebenfalls zugeleitet hatte (vgl. die betreffenden Anlagen, GA 427 ff.). Schon diese ausdrückliche Zustimmung des örtlichen Personalrats ließ nicht erwarten, dass er sich im Falle seiner unmittelbaren Beteiligung an dem Mitbestimmungsverfahren in der Sache anders verhalten hätte als in der betreffenden 96. Personalratssitzung geschehen. Hinzu kommt dabei noch, dass der Vorsitzende des Personalrats in seiner schriftlichen Erklärung vom 2. Dezember 2009 (Anlage zum Schriftsatz der Beklagten vom 8. Februar 2011, GA 363 f.) genau dies bestätigt bzw. bekräftigt hat. Die Vorlage sei vom Personalrat im Rahmen der Äußerung gegenüber dem Hauptpersonalrat in der gleichen Weise behandelt worden, als wenn sie ihm (im Rahmen der Mitbestimmung) unmittelbar vom Dienstherrn zugeleitet worden wäre.
Dazu, dass die nachträgliche Erklärung einer Stelle, deren Mitwirkung verfahrensfehlerhaft unterblieben ist, zum Inhalt, den ihre Mitwirkungshandlung gehabt hätte, jeden Zweifel am fehlenden Einfluss des Verfahrensfehlers auf die Entscheidung ausräumen kann, vgl. Sachs, a.a.O., § 46 Rn. 82, m.w.N.
War aber hiernach ohne jeden verbleibenden Zweifel auch bei formal korrekter Durchführung der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung mit der Zustimmung des unmittelbar (mit) zuständig gewesenen Personalrats zu rechnen, hätte das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren im vorliegenden Fall auch insgesamt keine in eine andere Richtung gehende Anstoßwirkung für die Sachentscheidung über die Frage der Versetzung herbeiführen können, als sie als Ergebnis des fehlerhaft durchgeführten Verfahrens – in Form einer Zustimmung zu der von der Dienststelle beabsichtigten Maßnahme – bereits bestanden hat. Der vorliegende Fall unterscheidet sich insofern von Konstellationen, in denen es ganz an der Beteiligung des zuständigen Personalrats oder an dessen ausreichender Information gefehlt hat und es hiervon ausgehend noch unsicher gewesen ist, wie sich der Personalrat ohne den vorgekommenen Fehler entschieden hätte und wie diese Entscheidung dann weiter auf die Willensbildung der für die Sachentscheidung zuständigen Dienststelle gewirkt hätte. In einem solchen – hier aber nicht gegebenen Fall – wäre bei materiell-rechtlich eingeräumtem Ermessen für die Anwendung des § 46 VwVfG (regelmäßig) kein Raum.
Durchgreifende Bedenken hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der Offensichtlichkeit bestehen schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass die für die Beurteilung der Frage der tatsächlichen Alternativlosigkeit bedeutsamen Tatsachen hier nicht allgemeinkundig, sondern lediglich aktenkundig sind. Denn dies erweist sich letztlich nicht als beachtlich. Der Offensichtlichkeitsbegriff in § 46 VwVfG ist nämlich richtigerweise dahin auszulegen, dass fehlende Ursächlichkeit des Mangels auch dann gegeben ist, wenn sie sich erst mit Hilfe von Akten und sonstigen Unterlagen objektiv eindeutig feststellen bzw. nachweisen lässt.
Vgl. in diesem Sinne auch Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 46 Rn. 36.
Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn es sich wie hier um Inhalte von solchen Akten handelt, die auch für das in Rede stehende Verwaltungsverfahren bzw. hier das zugehörige personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren angelegt wurden, und wenn damit Umstände belegt werden, die schon vor bzw. bei Erlass des Verwaltungsakt bestanden haben. Wann solche "Belege" durch die Beteiligten konkret in das gerichtliche Verfahren eingeführt werden, kann dagegen nicht entscheidend sein; auch nachträgliche Ergänzungen sind dabei nicht ausgeschlossen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 60 Bundesbeamtengesetz
§ 46 VwVfG
§ 69 BPersVG
§ 266 StGB
§ 193 StGB
§ 28 VwVfG
§ 21 VwVfG
§ 2 BBG
§ 53 BBG
§ 44 VwVfG
§ 2 VwVfG
§ 23 SBG
§ 46 VwVfG
§ 127 BRRG
§ 3 Abs. 1 BBG
§ 76 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG
§ 82 Abs. 1 BPersVG
§ 82 Abs. 2 BPersVG
§ 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 26 Abs. 2 BBG
§ 26 Abs. 2 BBG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 60 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 BBG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG
§ 82 Abs. 1 BPersVG
§ 76 Abs. 1 BPersVG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 29 Abs. 1 VwVfG
§ 60 Abs. 2 BBG 2009
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 Fall 2 – und nicht Absatz 2 – des Bundesbeamtengesetzes
Art. 5 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 17 GG
Art. 33 GG
Art. 18 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 96, 355
BVerwGE 110, 173
6 P 32.92
4 A 11396/06
1 WB 109.94
1 B 889/09
1 B 86/10
2 B 12250/04
1 A 45/06
1 B 30/02
1 A 440/10
2 C 4.99
1 WB 51.97
6 A 1978/07