Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-29, Aktenzeichen 1 K 273/05
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2008:0529.1K273.05.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung des M. P. Aachen vom 8. Juli 2004 und des Widerspruchsbescheides des H. Köln vom 14. Januar 2005 verurteilt, anlässlich der Bewerbung der Klägerin auf die unter dem 15. April 2004 ausgeschriebene Stelle einer Justizamtsrätin bei der Staatsanwaltschaft Aachen eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Tatbestand:
Die 43-jährige Klägerin ist Diplom-Rechtspflegerin. Sie ist Bedienstete der T. Aachen (T1. Aachen) im Status einer Justizamtfrau (Besoldungsgruppe A 11 BBesO). Sie begehrt die Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 8. Juli 2004 sowie die Verurteilung des Beklagten, über sie eine neue Beurteilung zu fertigen.
Bei einer unter dem 1. Dezember 2003 erstellten (Anlass-)Beurteilung bewertete der M1. P1. (M2. ) Aachen die Fähigkeiten und fachlichen Leistungen der Klägerin mit "gut (obere Grenze)". Für das angestrebte Amt einer Justizamtsrätin sei sie besonders geeignet (obere Grenze). Der H1. Köln als der übergeordnete Dienstvorgesetzte trat dieser Beurteilung am 6. Februar 2004 so wörtlich - "im Rahmen des Verfahrens zur Besetzung der Stelle einer Amtsrätin im Bezirk des H. in Köln nicht entgegen."
Auch im Rahmen der (Regel-)Beurteilung vom 21. Januar 2004 bewertete der M2. Aachen ihre Fähigkeiten und fachlichen Leistungen mit "gut (obere Grenze)".
Anschließend (am 25. Februar 2004) fand bei der H2. Köln eine Erörterung mit den M. Oberstaatsanwälten des Bezirks statt. Dabei wurde erläutert, dass die Note "gut (obere Grenze)" im Hinblick auf den nunmehr und künftig zugrunde zu legenden strengeren Beurteilungsmaßstab auf "gut" abzusenken sei. Daraufhin erklärte der H3. Köln unter dem 13. September 2004, dass er sich der Regelbeurteilung vom 21. Januar 2004 "im Hinblick auf den im Rahmen der für das Jahr 2004 anstehenden Regelbeurteilungen zugrunde gelegten bezirkseinheitlichen Beurteilungsmaßstab nicht anschließen könne und die Fähigkeiten und Leistungen der Klägerin mit ´gut´ bewerte".
Bei der (Anlass-)Beurteilung vom 8. Juli 2004 zu ihrer Bewerbung um eine am 15. April 2004 ausgeschriebene Planstelle einer Justizamtsrätin bewertete der M2. Aachen die Gesamtleistungen und Fähigkeiten der Klägerin ebenfalls (nur) mit "gut".
Hiergegen erhob sie Widerspruch, den der H3. Köln mit Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2005 zurückwies. Zur Begründung ist ausgeführt, die Notenabsenkung sei allein aufgrund des nunmehr und künftig bezirksweit bei Beurteilungen im gehobenen Dienst geltenden strengeren Beurteilungsmaßstabs und nicht aufgrund sachfremder Erwägungen oder einer Verschlechterung der Leistungen der Klägerin erfolgt. Mit der Note "gut" liege sie noch deutlich im oberen Bereich des Beurteilungsspektrums. Im Zuge der im Jahre 2004 anstehenden Regel- und/oder Anlassbeurteilungen sei bezirksweit nach dem o.g. strengeren Beurteilungsmaßstab bewertet worden. Bei insgesamt 18 - überwiegend im Vergleich mit der Klägerin deutlich lebens- und dienstälteren - Justizamtfrauen/Justizamtmännern sei die Spitzennote "sehr gut" auf "gut (obere Grenze)" abgesenkt worden. Bei weiteren 8 Justizamtfrauen/Justizamtmännern sei die Note "gut (obere Grenze)" auf "gut" abgesenkt worden. Darunter seien zahlreiche Beamte/ -innen, die die bessere Note bereits seit mehreren Jahren erhalten hätten, während die Fähigkeiten und Leistungen der Klägerin erstmals in der dienstlichen Beurteilung vom 1. Dezember 2003 mit "gut (obere Grenze)" bewertet worden seien. In der Zusatzbeurteilung durch den H3. vom 6. Februar 2004 sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass eine neue Bewertung der Fähigkeiten und Leistungen der Klägerin vorbehalten bleibe. Die weitere Beurteilung vom 21. Januar 2004, in welcher der M2. Aachen ihre Fähigkeiten und Leistungen mit "gut (obere Grenze)" bewertet habe, sei noch im Streit (VG Aachen - 1 K 274/05 - ). Der Widerspruchsbescheid wurde am 18. Januar 2005 zugestellt.
Die Klägerin hat am 16. Februar 2005 Klage erhoben. Zwar sei es dem Dienstherrn im Interesse einer bestmöglichen Stellenbesetzung und sachgerechten Differenzierung nicht verwehrt, den Beurteilungsmaßstab zu fixieren, ggf. auch abzuändern. Die behauptete Absprache im Bezirk der H2. Köln zur Absenkung der Noten müsse sich indes auf einen hinreichend großen Verwaltungsbereich sowie eine gewisse Mindestzahl gleichzeitig zu beurteilender Beamter derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe beziehen. Insoweit sei allein die Behauptung, es werde ein strengerer Maßstab angelegt, unzureichend. Die verfügte Notenabsenkung werde nur plausibel, wenn der dahinterstehende Gesamtrahmen aufgedeckt bzw. eröffnet werde. Daran fehle es.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des H. Köln vom 14. Januar 2005 zu verurteilen, die über die Klägerin unter dem 8. Juli 2004 erstellte dienstliche Beurteilung aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung über die Klägerin zu erstellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er legt dar, dass die der (Anlass-)Beurteilung zugrundeliegende Ausschreibung zwischenzeitlich mit Blick auf das vorliegende Verfahren und die Widersprüche weiterer Beamter zurückgenommen worden sei (JMBl. NRW 2004 S. 244). Im übrigen verweist er auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und legt die Niederschrift über die Dienstbesprechung mit den Behörden- und Geschäftsleitern des Bezirks vom 25. Februar 2004 vor. Unter dem Tagesordnungspunkt 1 (Regelbeurteilung im gehobenen Dienst) wird dort die Auffassung vertreten, dass die als inflationär zu bewertende Beurteilung mit Spitzennoten eine dringend notwendige Durchsetzung des Leistungsprinzips verhindere und dem Grundsatz der Bestenauslese widerspreche. Insoweit seien die im Jahr 2004 anstehenden Regelbeurteilungen auf der Grundlage der in den Jahren 1995, 1998 und 2001 im Bezirk getroffenen "Vereinbarungen" abzusenken. Als Höchstnote für Amtfrauen/ Amtmänner sei in der Regel die Note "gut (obere Grenze)" vorgesehen. Von dieser Höchstnote könne nur nach gegenseitiger Unterrichtung nach oben abgewichen werden; Letzteres sei jedoch in keinem Fall geschehen. Dem Protokoll über die Dienstbesprechung war eine Notenübersicht beigefügt, wonach im Jahre 2004 im Bezirk der H2. Köln über insgesamt 27 Personen im Amt eines Justizamtmannes/einer Justizamtfrau eine Regelbeurteilung erstellt worden ist. Davon hatten bei der vorhergehenden Regelbeurteilung bis zum Stichtag 31. Dezember 2003 16 Bedienstete die Note "sehr gut", 7 Bedienstete die Note "gut (obere Grenze)" und 4 Bedienstete die Note "gut" erhalten. Bei der Beurteilung ab Januar 2004 wurden alle 16 Bedienstete von der Note "sehr gut" auf die Note "gut (obere Grenze)" herabgesetzt. Alle 7 Bedienstete mit der Note "gut (obere Grenze)" wurden auf die Note "gut" herabgesetzt, wobei eine dieser Personen die Klägerin ist. 2 Bedienstete, die bislang die Note "gut" erhalten hatten, wurden auf die Note "gut (untere Grenze)" herabgesetzt, während zwei weitere Bedienstete auf die Note "gut (obere Grenze)" heraufgesetzt wurden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Sie ist nicht etwa wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig geworden, nachdem der Beklagte zwischenzeitlich die der (Anlass-)Beurteilung zugrunde liegende Ausschreibung vom 15. April 2004 zurückgenommen hat. Die Klägerin erstrebt mit ihrer (Leistungs-) Klage eine erneute Beurteilung mit dem Ziel der Verbesserung der Gesamtnote. Die Beurteilung soll ihre Fähigkeiten und Leistungen zum Gegenstand haben, wie sie von Januar bis Juli 2004 zu verzeichnen waren. Eine solche Beurteilung ist - unterstellt, sie ergibt mindestens die Note "gut (obere Grenze)" - als Plausibilisierung und Bestätigung ihrer Leistungssteigerung ab Dezember 2003 von erheblichen Interesse für die Klägerin, weil sie sich in einem zukünftigen Auswahlverfahren entscheidend zu ihren Gunsten auswirken kann. Zwar sind in derartigen Auswahlverfahren in erster Linie die (Regel-)Beurteilungen heranzuziehen, weil sie über alle Beamten erstellt werden und damit eine sachgerechte Grundlage für die Vergleichbarkeit bilden. Vorliegend ist indes die Besonderheit zu beachten, dass die streitige Anlassbeurteilung der (Regel- )Beurteilung vom 21. Januar 2004 nachfolgt und deren Note "gut (obere Grenze)" bestätigen soll, so dass sie bei einem künftigen Auswahlverfahren durchaus Beachtung finden könnte.
Die Klage ist auch begründet. Die dienstliche Beurteilung des M2. Aachen vom 8. Juli 2004 und der Widerspruchsbescheid des H. Köln vom 14. Januar 2005 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Der Beklagte muss eine neue dienstliche Beurteilung über die Klägerin erstellen.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung über die Klägerin ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG). Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte sollen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Betroffene den vielfältigen - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Dem Dienstherrn steht insoweit ein Beurteilungsspielraum zu, so dass dienstliche Beurteilungen verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich auf die Klärung der Fragen zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. zusammenfassend: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 15. Oktober 2003 - 1 A 2338/01 -.
Gemessen an diesen Maßstäben entspricht die (Anlass-)Beurteilung vom 8. Juli 2004 zwar den formellen Erfordernissen, wie sie in der Allgemeinverfügung des Justizministeriums vom 20. Januar 1972 - (2000 - I C.155 - JMBl.NRW 1972 S. 40 - ) niedergelegt sind. Sie beruht indes auf einem fehlerhaften Beurteilungsmaßstab und ist aus diesem Grund aufzuheben.
Dem Dienstherrn steht es im Rahmen des Art. 33 Abs. 5 GG frei, den Beurteilungsmaßstab für die dienstlichen Beurteilungen anhand sachgerechter Kriterien frei zu wählen. Er muss zunächst die Beurteilungsskala - hier die sieben Noten nach § 14 Juristenausbildungsgesetz (JAG), vgl. III 4 Satz 2 der AV vom 20. Januar 1972 -festlegen und sodann nachvollziehbare Unterscheidungskriterien bestimmen, die den einzelnen Noten aus der Skala zuzuordnen sind. Die dienstlichen Beurteilungen schöpfen die Notenskala idealerweise in ihrer Gesamtheit aus, um die Fähigkeiten und fachlichen Leistungen der zu beurteilenden Beamten zutreffend zu bewerten. Wenn demgegenüber eine vergleichende Betrachtung aller in einer Laufbahn vergebenen Gesamtnoten ergibt, dass die weit überwiegende Zahl der Bediensteten im Bezirk inzwischen mit der Spitzennote bewertet worden ist, die eine sachgerechte Unterscheidung und Auswahlentscheidung nicht mehr zulässt, ist dies Anlass genug, über die Ursachen und den angewandten Beurteilungsmaßstab zu reflektieren. Je nach dem Ergebnis dieses Prozesses ist es dem Dienstherrn unbenommen, den Beurteilungsmaßstab für künftige Beurteilungen zu ändern, um den Leistungen und Fähigkeiten der zu Beurteilenden differenzierend gerecht zu werden.
Dem ist der Beklagte bei der (Anlass-)Beurteilung vom 8. Juli 2004 indes nicht nachgekommen. Welchen Beurteilungsmaßstab der M2. Aachen und der H3. Köln für die ab Januar 2004 zu erteilenden dienstlichen Beurteilungen zugrundegelegt haben, ist nicht erkennbar. Die Kriterien, nach denen eine Leistung oder Fähigkeit "sehr gut", "gut" usw. ist, sind nicht dargelegt. In der dienstlichen Beurteilung vom 8. Juli 2004 findet sich nur der Hinweis auf den strengeren Maßstab, nicht aber dessen inhaltliche Ausgestaltung und die Abgrenzug der einzelnen Noten zueinander. Vielmehr hat die Absprache unter den Behördenleitern vom 25. Februar 2004 ergeben, dass die Beurteilung für 25 von 27 zur Beurteilung anstehende Beamte in der hier einschlägigen Besoldungsgruppe A 11 abgesenkt wurde. Dies ist offensichtlich ganz schematisch geschehen, so dass für diese Besoldungsgruppe nunmehr die Spitzennote "sehr gut" freigehalten ist. Dies lässt deutlich erkennen, dass auf die individuellen Leistungs- und Fähigkeitsmerkmale, die in jede dienstliche Beurteilung eingestellt und in Beziehung zu der gesamten Notenskala gesetzt werden müssen, keine Rücksicht genommen worden ist. Es sind 25 von 27 Bediensteten um eine Note schlechter bewertet worden, obgleich nicht ausgeschlossen werden kann, dass der eine oder andere dennoch mit der jeweils besseren Note zu beurteilen gewesen wäre. Eine solche schematische Absenkung der Note ist auch zu Lasten der Klägerin erfolgt. Die Begründung für ihre Note "gut" ist austauschbar und lässt nicht erkennen, wie weit sich ihre Leistungen und Fähigkeiten von den Maßstäben der nächsthöheren Note "gut (obere Grenze)" unterscheiden. Damit ist eine sachgerechte und notwendige Differenzierung, wie sie Inhalt der neuen Beurteilungen ab 2004 sein soll, nicht erfolgt. Die schematische Absenkung ist rechtswidrig.
Zu Recht hat die Klägerin auch auf folgende Benachteiligung hingewiesen, die sich aus dem "strengeren" Beurteilungsmaßstab ergibt. Als Landesbeamtin steht es der Klägerin ohne weiteres frei, sich auf Beförderungsstellen im ganzen Land zu bewerben und bei erfolgreicher Bewerbung in den Bezirk der Generalstaatsanwaltschaften Düsseldorf oder Hamm zu wechseln. Nicht zuletzt aus diesem Grund hat der Justizminister die Allgemeinverfügung vom 20. Januar 1972 erlassen, um möglichst landesweit die Einheitlichkeit der dienstlichen Beurteilungen bzw. die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes zu erreichen. Hierzu ist festzustellen, dass die allgemeine Absenkung um eine Notenstufe in der Besoldungsgruppe A 11 anscheinend nur im Bezirk der H2. Köln erfolgt ist. Der Beklagte hat weder schriftsätzlich noch in der mündlichen Verhandlung behauptet, dass eine entsprechende Absenkung auch bei den Generalstaatsanwaltschaften Düsseldorf und Hamm durchgeführt worden ist. Dann aber engt die Absenkung den gesetzlichen Rahmen, innerhalb dessen eine Beurteilung zu erstellen ist, rechtswidrig ein und benachteiligt die Klägerin, wenn sie mit Bewerbern konkurrieren muss, deren dienstliche Beurteilung ohne generelle "Absenkung" erfolgt ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit im Kostenpunkt folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 104 Abs. 1
des Landesbeamtengesetzes
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 274/05
1 A 2338/01