Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-01, Aktenzeichen 2 S 550/09

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 4. November 2008 - 2 K 6135/07 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin hat den Sitz ihres gewerblichen Betriebs, der die Herstellung von Seifen sowie sonstigen Pflegemitteln zum Gegenstand hat, im Gebiet des beklagten Landkreises. Sie wendet sich gegen die Heranziehung zu Abfallgrundgebühren für die Jahre 2005, 2006 und 2007.
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Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung für das Jahr 2005 ist die Satzung des beklagten Landeskreises über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen vom 19.11.2001 in der Fassung der 5. Änderungssatzung vom 14.03.2005 - Abfallwirtschaftssatzung - (im Folgenden: AWS 2005). Diese Satzung trat rückwirkend zum 01.01.2002 in Kraft. Für das Jahr 2006 ist die Abfallwirtschaftssatzung vom 19.11.2001 in der Fassung der Änderungssatzung vom 21.11.2005 und für das Jahr 2007 die Neufassung der Abfallwirtschaftssatzung vom 20.11.2006 einschlägig. Die Satzungen sehen übereinstimmend eine mengenunabhängige Grundgebühr für gewerbliche Betriebe vor. Betroffen davon sind alle Betriebe/Einrichtungen, die an die öffentliche Abfallabfuhr angeschlossen oder von dieser als sogenannte Selbstanlieferer zum Restmüllheizkraftwerk förmlich befreit sind. Die Höhe der Grundgebühr bemisst nach den auf das einzelne Betriebsgrundstück anfallenden Nutzflächen, die in einem zweiten Schritt in Nutzeinheiten umgerechnet werden.
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Die wesentlichen Bestimmungen der jeweiligen Abfallwirtschaftssatzungen über die Erhebungen einer Grundgebühr für gewerbliche Betriebe lauten wie folgt:
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§ 22Die Nutzungsgebühren für die Entsorgung von Abfällen, die der Landkreis einsammelt
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(1) Für die Entsorgung von Hausmüll (§ 7 Abs. 1), Sperrmüll (§ 7 Abs. 2), Bioabfall (§ 7 Abs. 4), Baum- und Heckenschnitt (§ 7 Abs. 5), schadstoffbelasteten Abfällen (§ 7 Abs. 6), Schrott (§ 7 Abs. 11), Elektro- und Elektronikgeräteschrott (§ 7 Abs. 12), Kühlgeräten (§ 7 Abs. 13) und Abfällen nach § 11 Abs. 2 aus privaten Haushaltungen werden Grundgebühren nach Abs. 2 und Behältergebühren nach Abs. 3 erhoben. Die §§ 23 und 24 bleiben unberührt.
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(2) Die Grundgebühr bemisst sich nach der Zahl der auf einem Grundstück vorhandenen Wohneinheiten (§ 7 Abs. 17).
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Sie beträgt jährlich je Wohneinheit … Euro.
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Die Grundgebühr je Wohneinheit beinhaltet vier Sperrmüllgutscheine zu 0,5 m³ bzw. 60 kg Sperrmüll; diese sind bis zum Ende des übernächsten Kalenderjahres gültig.
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(3) Die Behältergebühr bemisst sich nach der Zahl und der Größe der zur Abfuhr bereitgestellten Abfallbehälter sowie der Zahl der Leerungen.
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Die Gebühren betragen:
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1. ….
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(4) Für die Entsorgung von hausmüllähnlichen Abfällen (§ 7 Abs. 3), Abfällen nach § 5 und Bioabfällen (§ 7 Abs. 4) werden Grundgebühren nach Abs. 5 und 6 sowie Behältergebühren nach Abs. 7 erhoben. Die §§ 23 und 24 bleiben unberührt.
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(5) Die Grundgebühr bemisst sich nach den Nutzeinheiten eines Grundstücks zum Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld. Erstreckt sich eine Nutzung über mehrere aneinandergrenzende Grundstücke desselben Eigentümers, bestimmt sich die Grundgebühr nach der Gesamtheit der Nutzeinheiten.
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Nutzeinheiten (NE) sind:
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a) bis 200 m² Nutzfläche 0,5 NE, b) von 201 m² bis 400 m² Nutzfläche 1 NE, c) von 401 m² bis 800 m² Nutzfläche 2 NE, d) von 801 m² bis 1300 m² Nutzfläche 3 NE, e) von 1301 m² bis 1800 m² Nutzfläche 4 NE, f) von 1801 m² bis 2600 m² Nutzfläche 5 NE, g) jede weiteren angefangenen 800 m² Nutzfläche 1 zusätzliche NE.
a) bis 200 m² Nutzfläche
0,5 NE,
b) von 201 m² bis 400 m² Nutzfläche
1 NE,
c) von 401 m² bis 800 m² Nutzfläche
2 NE,
d) von 801 m² bis 1300 m² Nutzfläche
3 NE,
e) von 1301 m² bis 1800 m² Nutzfläche
4 NE,
f) von 1801 m² bis 2600 m² Nutzfläche
5 NE,
g) jede weiteren angefangenen 800 m²
Nutzfläche
1 zusätzliche NE.
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Die Nutzfläche ergibt sich durch die Vervielfältigung der mit Gebäuden überbauten Fläche des Grundstücks mit der Zahl der Geschosse. Dazu gehören auch Lager-, Büro- und Sozialräume. Die Nutzfläche von Wohneinheiten (§ 7 Abs. 17) und PKW-Abstellplätze innerhalb der Bauwerksflächen für Beschäftigte, Besucher und Kunden bleibt bei der Nutzflächenermittlung unberücksichtigt.
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Wird die überwiegende Nutzfläche entweder landwirtschaftlich oder im Jahresdurchschnitt nur bis zu sechs Stunden täglich genutzt oder länger als ein halbes Jahr tatsächlich nicht genutzt, so wird auf Antrag diese Nutzfläche nur zur Hälfte angerechnet.
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Die Nutzfläche wird auf volle Quadratmeter abgerundet.
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Die Grundgebühr je Nutzeinheit betrug nach § 22 Abs. 6 der jeweiligen Abfallwirtschaftssatzung im Jahre 2005 132,-- EUR, im Jahre 2006 96,-- EUR und im Jahre 2007 94,80 EUR. Die Leerungsgebühr für einen 120 l-Müllbehälter betrug nach § 22 Abs. 7 der jeweiligen Abfallwirtschaftssatzung im Jahre 2005 je Entleerung 4,50 EUR, im Jahr 2006 je Entleerung 5,50 EUR und im Jahre 2007 je Entleerung 4,90 EUR.
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Die Klägerin ist Eigentümerin der aneinandergrenzenden Grundstücke Flst. Nr. 3861 (B... Straße 26) und Flst. Nr. 3860 (B... Straße 28) in W... sowie der aneinandergrenzenden Grundstücke Flst. Nr. 3854/1 (B... Straße 27) und Flst. Nr. 3853/1 ebenfalls in W...
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Der Beklagte ordnete gegenüber der Klägerin mit sofort vollziehbarer Verfügung vom 29.01.2003 die Behälternutzungspflicht an und drohte zugleich die Ersatzvornahme durch Bereitstellung eines 120 l-Müllbehälters an. Nachdem die zunächst zwischen den Beteiligten streitige Frage der Rechtmäßigkeit der Behälternutzungspflicht (Pflichtrestmülltonne) durch die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.02.2005 (7 C 25.03 - BVerfGE 123, 1 und 7 CN 6.04 - NVwZ 2005, 695) im Sinne des Beklagten geklärt war, meldete die Klägerin für ihre Betriebsgrundstücke B... Straße 26 und 28 in Behältergemeinschaft und B... Straße 27 und Flst. Nr. 3853/1 ebenfalls in Behältergemeinschaft jeweils einen 120 l-Müllbehälter an. In den Jahren 2005 bis 2007 stellte die Klägerin die beiden 120 l-Müllbehälter nicht zur Entleerung bereit.
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Mit Bescheiden vom 25.10.2006 setzte der beklagte Landkreis für das Jahr 2005 für die Grundstücke B... Straße 26 und 28 eine Abfallgrundgebühr in Höhe von 1.672,-- EUR (19 NE zu je 132,-- EUR für 8 Monate) und für die Grundstücke B... Straße 27 und Flst. Nr. 3853/1 eine Abfallgrundgebühr in Höhe von 792,-- EUR (9 NE zu je 132,-- EUR für 8 Monate) fest.
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Für das Jahr 2006 setzte der beklagte Landkreis ebenfalls mit Bescheiden vom 25.10.2006 eine Abfallgrundgebühr in Höhe von 1.824,-- EUR (19 NE zu je 96,-- EUR) für die Grundstücke B... Straße 26 und 28 und eine Grundgebühr in Höhe von 864,-- EUR (9 NE zu je 96,-- EUR) für die Grundstücke B... Straße 27 und Flst. Nr. 3853/1 fest.
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Mit weiteren Bescheiden vom 23.02.2007 setzte der beklagte Landkreis für das Jahr 2007 eine Grundgebühr in Höhe von 1.801,20 EUR (19 NE zu je 94,80 EUR) für die Grundstücke B... Straße 26 und 28 sowie eine Grundgebühr in Höhe von 853,20 EUR (9 NE zu je 94,80 EUR) für die Grundstücke B... Straße 27 und Flst. Nr. 3853/1 fest.
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Die gegen die genannten Bescheide von der Klägerin erhobenen Widersprüche wies der Beklagte jeweils mit Widerspruchsbescheiden vom 21.11.2007 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Erhebung einer Grundgebühr unter Anwendung eines grundstücksbezogenen Wahrscheinlichkeitsmaßstabs sei in der Rechtsprechung anerkannt. Mit der Zunahme der Nutz- und Betriebsfläche auf einem Grundstück nehme erfahrungsgemäß - aufgrund der damit verbundenen höheren Produktionsfläche und/oder der höheren Beschäftigtenzahl - auch die Abfallmenge zu.
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Die Klägerin hat am 07.12.2007 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und beantragt, die Abfallgebührenbescheide betreffend ihrer Grundstücke in W... für die Veranlagungsjahre 2005, 2006 und 2007 einschließlich der dazu ergangenen Widerspruchsbescheide aufzuheben. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Der vom Beklagten gewählte Gebührenmaßstab der Nutzfläche für Gewerbebetriebe sei rechtswidrig, weil kein Zusammenhang zwischen der Nutzfläche des Grundstücks und dem Anfall von Müll bestehe. Es handele sich daher um einen willkürlich gewählten Maßstab. Es gebe Betriebe mit großer Nutzfläche, deren Abfall leicht verwertet werden könne, und andererseits Betriebe mit geringer Nutzfläche und viel Abfall zur Beseitigung. Bei der Regelung sei nicht beachtet worden, dass die Betriebe nur verpflichtet seien, Abfall zur Beseitigung dem Landkreis zu überlassen, nicht jedoch den Abfall zur Verwertung. Im Übrigen müsse die Grundgebühr für alle Nutzer gleich festgesetzt werden. Gewerbebetriebe würden im Vergleich mit den Privathaushalten überproportional zu den Vorhaltekosten herangezogen. Zwischen den Gewerbebetrieben und den privaten Haushaltungen bestünden keine wesentlichen Leistungsunterschiede, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten. Zudem komme es auch zu einer Ungleichbehandlung der einzelnen Gewerbebetriebe untereinander. Das Verhältnis von Grundgebühr zur Leerungsgebühr sei zu beanstanden, weil die Grundgebühr ein Vielfaches der Leerungsgebühr betragen könne. Die flächenbezogene Grundgebühr übe eine Lenkungswirkung auf die betriebliche Abfallentsorgung aus, die mit den Zielen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und mit dem europarechtlichen Vorrang der Abfallverwertung unvereinbar sei. Die leistungsbezogenen Leerungsgebühr falle gegenüber den hohen Grundgebühren kaum noch ins Gewicht. Es entstehe deshalb ein erheblicher Anreiz zur Nutzung der kommunalen Müllverbrennungsanlage, die Abfälle nicht verwerte, sondern beseitige. Da dies besonders kostengünstig sei, würden Betriebe veranlasst, auch Abfälle zur Verwertung dem Landkreis zu überlassen.
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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat erwidert: Der Nutzflächenmaßstab sei aus Gründen der Praktikabilität gerechtfertigt. Auch liege ein Verstoß gegen europarechtliche Vorgaben nicht vor. Mit der Grundgebühr sei insbesondere keine dem Abfallrecht widersprechende Lenkungswirkung verbunden. Es sei nicht festgestellt worden, dass dem Landkreis mit Einführung der Grundgebühr vermehrt Abfall zur Verwertung überlassen worden sei. Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Abfällen hätten die Möglichkeit nachzuweisen, dass sämtliche gewerbliche Abfälle verwertet würden. In diesem Fall entfalle die Behälternutzungspflicht vollständig, da kein Anschluss- und Benutzungszwang bestehe. Bestehe aber die Behälternutzungspflicht nach den Regelungen der Abfallwirtschaftssatzung, so sei der mit der Erhebung der Grundgebühr verbundene Anreiz, der abfallrechtlichen Überlassungspflicht nachzukommen, legitim.
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Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat mit Urteil vom 04.11.2008 die Klage abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Die Erhebung einer Grundgebühr für Gewerbebetriebe sei dem Grunde nach zulässig. Bezugspunkt der Grundgebühr sei die abrufbare Vorhalteleistung und nicht die tatsächliche Inanspruchnahme. Deshalb sei eine Differenzierung nach dem Maß der Benutzung der Müllabfuhr nicht in gleicher Weise geboten wie bei der Leistungsgebühr. Der Vorteil, jederzeit seinen Abfall zur Beseitigung dem Beklagten überlassen zu können, sei für einen Großbetrieb deutlich größer als für einen Kleinbetrieb.
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Der Maßstab der Nutzeinheiten sei für die Prognose und die Bedarfsplanung besonders geeignet, weil er unabhängig von dem auf dem Grundstück anfallenden Abfall sei und keinen laufenden Änderungen unterliege. Hinzu komme, dass dieser Maßstab der Behörde eine gewisse Planungssicherheit vermittele. Nach dem dualen Abfallbegriff seien Abfälle, die aufgrund einer Wiederverwertung oder einer sonstigen Nutzung als sog. Sekundärrohstoffe im Wirtschaftskreislauf verwertbar seien, noch keine Abfälle zur Verwertung. Ob bestimmte Stoffe, die in einer Betriebsstätte als Abfall angefallen seien, Abfall zur Verwertung seien, entscheide sich erst dann, wenn der Abfallerzeuger/ -besitzer für sie einen konkreten Verwertungsweg sichergestellt habe. Es hänge daher weitgehend vom Willen des Abfallbesitzers ab, ob ein Stoff Abfall zur Verwertung oder Abfall zur Beseitigung sei. Der Abfallbesitzer könne sich bestimmter verwertbarer Abfallfraktionen auch dadurch entledigen, dass er sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlasse, der selbst etwaige Verwertungsmöglichkeiten erneut zu prüfen habe. Diese Möglichkeit werde der Abfallbesitzer und Gebührenschuldner vor allem dann nutzen, wenn die bei ihm anfallenden Abfallfraktionen - abhängig von der wirtschaftlichen Situation - mangels Marktwert nicht wie bisher kostengünstig über einen privaten Entsorgungsträger verwertet werden könnten. Der Beklagte könne sich auch in diesem Fall seiner Pflicht zur Verwertung bzw. Beseitigung nicht entziehen. Dem gewerblichen Abfallbesitzer sei durch die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mithin garantiert, dass er sich jederzeit in rechtmäßiger Weise seines Abfalls entledigen könne. Deshalb sei es gerechtfertigt, ihn ohne Rücksicht darauf, ob und in welchem Umfang er die Müllabfuhr nutze, angemessen an den Vorhaltekosten zu beteiligen.
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Entgegen der Behauptung der Klägerin entfalte die Gewerbegrundgebühr auch keine dem Abfallrecht widersprechende Lenkungswirkung. Es erscheine zwar nicht ausgeschlossen, dass Gewerbebetriebe ihren Abfall zur Verwertung, den sie bisher einem privaten Entsorgungsträger übergeben hätten, dem Landkreis als Abfall zur Beseitigung andienten, weil die Gewerbegrundgebühr in jedem Fall bezahlt werden müsse und die Leerungsgebühren günstig erschienen. Ein derartiges Verhalten sei jedoch vom Satzungsgeber nicht erwünscht und könne ihm daher auch nicht zugerechnet werden. Dem Beklagten sei es bei der Einführung der Gewerbegrundgebühr ersichtlich darum gegangen, die Gewerbebetriebe angemessen an den Vorhaltekosten zu beteiligen und gleichzeitig für sie einen Anreiz zu schaffen, ihren Abfall zur Beseitigung dem Landkreis zu überlassen und nicht über sogenannte Scheinverwertungen auf anderen, billigeren Abfalldeponien außerhalb des Landkreises zu entsorgen. Dieses Ziel, auch bei gewerblichen Siedlungsabfällen eine ortsnahe Entsorgung sicherzustellen, stehe in Einklang mit den Zielvorstellungen des Abfallrechts und insbesondere auch mit dem gemeinschaftsrechtlich geltenden Näheprinzip.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin. Zur Begründung trägt sie vor: Die Bemessung der Grundgebühren nach der Nutzfläche des Grundstücks, das jeweils an die Abfallentsorgung angeschlossen sei, sei weder mit dem abgabenrechtlichen Äquivalenzprinzip noch mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar.
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Der Maßstab für die Erhebung der Grundgebühren müsse auf eine Berechnungsgrundlage zurückgreifen, die im Regelfall in etwa zutreffende Rückschlüsse auf das tatsächliche Maß der Benutzung zulasse. Vor diesem rechtlichen Hintergrund könne nicht davon ausgegangen werden, dass in Betrieben, deren Nutzfläche innerhalb einer bestimmten Bandbreite liege, ungefähr gleich große Mengen an Abfall zur Beseitigung anfielen. Dies folge bereits daraus, dass die Betriebe gesetzlich zur Vermeidung und gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG - vor allem - zur Verwertung von Abfällen verpflichtet seien. Ob und in welchem Umfang ein Unternehmen Abfälle beseitigen lasse, richte sich nicht nach der Größe der betrieblich genutzten Fläche, sondern nach der technischen Möglichkeit und der wirtschaftlichen Zumutbarkeit der Abfallverwertung (vgl.§ 5 Abs. 4 KrW-/AbfG). Für betriebliche Abfälle, die verwertet würden, bestehe deshalb gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG schon keine Verpflichtung zur Überlassung von Abfällen an den Beklagten und damit keine Verpflichtung zur Inanspruchnahme der vom Beklagten „vorgehaltenen“ Entsorgungseinrichtungen. Sie sei somit für die Entsorgung ihrer betrieblichen Abfälle in erster Linie nicht zur (gebührenpflichtigen) Inanspruchnahme der Einrichtungen des Beklagten, sondern zur eigenverantwortlichen Abfallverwertung verpflichtet. Hierdurch unterscheide sich die Abfallrechtsordnung für betriebliche Abfälle gravierend von der Rechtslage beim Hausmüll. Es gebe Betriebe mit großer Nutzfläche, deren Abfälle problemlos verwertet werden könnten (und nach § 5 Abs. 2, Abs. 4 KrW-/AbfG verwertet werden müssten), bei denen also nur geringe Mengen an Abfall zur Beseitigung entsorgt werden müssten. Folglich stelle die Nutzfläche kein zuverlässiger Indikator für die von den einzelnen Betrieben erzeugte bzw. zu entsorgende Menge an Abfällen zur Beseitigung dar. Auch unabhängig von der Pflicht der Unternehmer zur Vermeidung von Abfällen hänge die Menge der anfallenden Abfälle in aller erster Linie von der Branche des Unternehmens ab und davon, was konkret produziert werde, mithin ob es sich um ein materialintensives Industrieunternehmen handele oder um einen eher arbeitskraftintensiven Betrieb. Folglich sei davon auszugehen, dass - wenn überhaupt - nur ein sehr loser Zusammenhang zwischen der Nutzfläche eines Grundstücks und der anfallenden Abfallmenge bestehe. Dies genüge jedoch nicht. Erforderlich sei vielmehr, dass die Bemessungsgrundlage in etwa zutreffende Rückschlüsse auf das Maß der Benutzung zulasse. Das sei hier nicht der Fall.
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Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht weiter davon aus, dass bei der Grundgebühr ihrem Wesen nach die Differenzierung nach dem Maß der Benutzung der Abfallentsorgungseinrichtungen nicht in gleicher Weise geboten sei wie bei der Leistungsgebühr. Zwar bringe es das Wesen der Grundgebühr mit sich, dass sie in ihrer Höhe nicht unmittelbar von der tatsächlich im Betrieb angefallenen Abfallmenge abhängig sein könne. Eine Grundgebühr zeichne sich im Gegensatz zu einer Leistungsgebühr dadurch aus, dass sie die verbrauchsunabhängig anfallenden Fixkosten abgelten solle, die für das Bereithalten der Abfallentsorgungseinrichtungen entstünden. Die Erhebung von Grundgebühren sei deshalb durch die Erwägung gerechtfertigt, dass die Betroffenen die Abfallentsorgungseinrichtung jederzeit in Anspruch nehmen könnten. Als Benutzungsgebühr müsse sich die Grundgebühr jedoch an der zu erwartenden Inanspruchnahme der öffentlichen Abfallentsorgung orientieren, mithin auch an der aus der Sicht ex ante zu erwartenden Abfallmenge. Nur insoweit erscheine es gegenüber den anderen Gebührenschuldnern gerechtfertigt, dass der jeweilige Betroffene die für die Abfallentsorgungseinrichtung anfallenden Fixkosten trage. Die Höhe der Grundgebühr habe sich daher prinzipiell in gleicher Weise am Maß der Benutzung der Abfallentsorgungseinrichtungen zu orientieren wie die Höhe einer Leistungsgebühr. Der Unterschied liege lediglich darin, dass das Prognoseelement bei der Grundgebühr stärker sei.
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Der von dem beklagten Landkreis gewählte Maßstab verstoße auch gegen den abgabenrechtlichen Grundsatz der Typengerechtigkeit. Danach sei eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte nur so lange gerechtfertigt, wie nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Fälle dem „Typ“, also dem Regelfall widersprächen. Der Regelfall bestehe nach den Vorstellungen des Satzungsgebers offensichtlich darin, dass die Menge des anfallenden Abfalls unmittelbar von der Größe der Nutzfläche des konkreten Gewerbebetriebs abhänge, so dass dieser in angemessener Weise zur Kostentragung herangezogen werde und weder im Vergleich mit anderen Betrieben noch im Verhältnis zu der Leistung, die er erhalte, unverhältnismäßig viel oder unverhältnismäßig wenig für die Abfallentsorgung bezahlen müsse. Nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit dürften aber nur 10 % aller Fälle diesem Bild widersprechen. Es sei aber anzunehmen, dass mindestens 30 % bis 40 % der Gewerbebetriebe im Landkreis Böblingen diesem Bild widersprächen, weil ihre Nutzfläche keine Rückschlüsse auf die überlassungspflichtige Abfallmenge erlaube. Der Satzungsgeber selbst räume ein, dass es Betriebe mit geringerer Nutzfläche und höherem Müllaufkommen gebe. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts gebe es auch keinen Grund, vom Grundsatz der Typengerechtigkeit im Abfallrecht abzuweichen. Deshalb sei auch hier die 10 %-Grenze maßgeblich. Sofern der Bürger gezwungen sei, öffentliche Leistungen in Anspruch zu nehmen, müssten erhöhte Anforderungen an die Angemessenheit der zu entrichtenden Gegenleistung gestellt werden. Es könne nicht hingenommen werden, dass die Berechnungserwägungen in einer großen, vielleicht sogar der überwiegenden Zahl der tatsächlichen Fälle nicht tragen würden. Selbst wenn man nicht von einer starren 10 %-Grenze ausgehe, habe der Satzungsgeber seinen Spielraum vorliegend überschritten.
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Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht auch der Auffassung, die in § 22 Abs. 5 der einschlägigen Satzungen geregelte Berechnung der Nutzfläche sei nicht zu beanstanden. Die dort festgelegte Berechnungsmethode führe dazu, dass jeweils eine größtmögliche Nutzfläche in Ansatz gebracht werde, die die Grundgebühr erhöhe. Würde man hingegen die Berechnung nach der DIN 277, der allgemein gültigen Norm für die Berechnung von Nutzflächen, durchführen, würde von vornherein ein Großteil der auf der Grundlage des § 22 Abs. 5 der einschlägigen Satzungen anzusetzenden Fläche außer Betracht bleiben.
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Die vom Beklagten gewählte Art der Gebührenbemessung gebe ferner Anreize, gewerbliche Siedlungsabfälle nicht im Einklang mit den rechtlichen Verpflichtungen zu verwerten, sondern der kommunalen Abfallentsorgung als Abfall zur Beseitigung zu überlassen. Dies verstoße gegen Europäisches Recht, Bundesrecht und Landesrecht. Der Vorrang der Abfallverwertung vor der Abfallbeseitigung sei verbindliches Ziel im Sinne von Art. 249 Abs. 3 EGV und damit zwingendes, für die Mitgliedsstaaten verbindliches EG-Abfallrecht. Im deutschen Recht habe der Vorrang der Verwertung seinen Niederschlag in § 5 Abs. 2 und Abs. 4 KrW-/AbfG gefunden. Auch gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 LAbfG in der bis zum 30.03.2005 geltenden Fassung sollten öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Gebührentatbestände so ausgestalten, dass sich daraus nachhaltige Anreize zur Vermeidung und Verwertung sowie zur Abfalltrennung ergäben. Diesen Vorgaben widerspreche der vom Beklagten gewählte Gebührenmaßstab. Der Beklagte habe beabsichtigt, auch solche Abfälle wieder in die kommunalen Beseitigungseinrichtungen zu lenken, die verwertet werden könnten und vor Einführung der flächenbezogenen Grundgebühr auch verwertet worden seien. Diese Absicht des Satzungsgebers ergebe sich bereits aus der Kreistagsdrucksache 51/2000.
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Die flächenbezogene Grundgebühr setze auch objektiv starke Anreize zur Abfallüberlassung und damit zur Abfallbeseitigung, denen sich ein im Wettbewerb stehender Gewerbebetrieb aus Kostengründen nicht entziehen könne. Da die Leerungsgebühr neben der Grundgebühr nicht sehr stark ins Gewicht falle, liege es für die Gewerbebetriebe nahe, die kommunale Müllverbrennungsanlage zu nutzen, in der die Abfälle nicht verwertet würden. Die dem Beklagten überlassenen Abfälle würden in der Böblinger Müllverbrennungsanlage thermisch beseitigt. Auch eine Sortierung des Restmülls zur anschließenden Verwertung von Teilfraktionen finde nicht statt. Da die verhältnismäßig hohe Grundgebühr ohnehin entrichtet werden müsse, würden die Betriebe veranlasst, auch Abfälle, die sonst einer Verwertung zugeführt würden, dem Beklagten zu überlassen.
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Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht schließlich davon aus, dass eine vermehrte Überlassung von Abfällen zur Verwertung dem Satzungsgeber nicht zurechenbar wäre, weil dies von ihm nicht „erwünscht“ sei. Aus der Begründung des Satzungsgebers in der zitierten Kreistagsdrucksache ergebe sich zwangslos, dass die Unternehmen dazu veranlasst werden sollten, bisher als sogenannten Verwertungsabfall entsorgte Mengen wieder über die öffentliche Abfallentsorgung als Abfall zur Beseitigung anliefern zu lassen. Auch die tatsächlichen Auswirkungen der gewählten Gebührengestaltung stünden außer Frage. Wenn das Verwaltungsgericht meine, dass es dem Beklagen nur darum gehe, Scheinverwertungen auf anderen, billigeren Abfalldeponien außerhalb des Landkreises auszuschließen und eine ortsnahe Entsorgung zu sichern, setze es eigene Erwägungen an die Stelle der Erwägungen des Satzungsgebers. Abgesehen davon werde in Abrede gestellt, dass es sich hierbei um ein rechtlich zulässiges Kriterium handele.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 04.11.2008 - 2 K 6135/07 - zu ändern und die beiden Abfallgebührenbescheide des Beklagten vom 25.10.2006 sowie den Bescheid vom 23.02.2007 betreffend die Grundstücke B... Straße 26 und 28 in W...
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und die beiden Abfallgebührenbescheide vom 25.10.2006 sowie den Bescheid vom 23.02.2007 betreffend die Grundstücke B... Straße 27 und Flst. Nr. 3853/1 ebenfalls in W... sowie die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide vom 21.11.2007 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt das angefochtene Urteil. Der Maßstab der Grundgebühr müsse sich an der Vorhalteleistung und der abrufbaren Lieferbereitschaft orientieren. Dieser Maßstab könne - wie allgemein bei Abfallgebühren - nur ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab sein. Bei der Wahl des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes sei neben dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichbehandlungsgebot auch der im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsatz der Praktikabilität zu berücksichtigen. Aus diesem Grundsatz der Praktikabilität könnten sich Rechtfertigungsgründe für eine abgabenrechtliche Ungleichbehandlung ergeben, wenn eine dem strikten formalen Gleichbehandlungsgebot entsprechende Gebührenbemessung zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand führen würde, der in Anbetracht nur geringfügiger Auswirkungen mit Blick auf den erreichbaren Erfolg einer tragfähigen Relation entbehre. Aus dem Grundsatz der Praktikabilität folge insbesondere, dass der Erhebungsaufwand und der Änderungsaufwand der Verwaltung bei Änderung der Bemessungsgrundlagen möglichst gering gehalten werden müssten. Danach begegne der für die Erhebung von Grundgebühren gewählte Maßstab der „Nutzeinheiten eines Grundstücks“ keinen rechtlichen Bedenken. Der gestaffelte Nutzflächenmaßstab sei ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der nicht offensichtlich sachwidrig sei, weil eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür spreche, dass mit steigender Nutzfläche eines Gewerbes auch die Abfallmenge steige.
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Ohne Erfolg berufe sich die Klägerin darauf, die Menge des anfallenden Abfalls und damit auch der Umfang der Vorhalteleistung hänge in aller erster Linie von der Branche des Unternehmens ab. Angesichts der strukturellen Unterschiede der in Betracht kommenden Gewerbe würde es einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bedeuten, für jeden Einzelfall die „Grundgebührenbedeutung“ eines Gewerbes zu ermitteln. Aus dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Praktikabilität könnten sich deshalb Rechtfertigungsgründe für eine abgabenrechtliche Ungleichbehandlung ergeben, wenn eine dem streng formalen Gleichbehandlungsgebot entsprechende Gebührenbemessung zu einem unverhältnismäßigen Aufwand führen würde, der in Anbetracht betragsmäßig nur geringfügiger Auswirkungen und mit Blick auf den erreichbaren Erfolg einer tragfähigen Relation entbehre. Für die Zulässigkeit des gewählten Gebührenbemessungsmaßstabes sei deshalb ausreichend, dass ein sachlicher Bezug zwischen dem Gewerbegrundstück und seiner Nutzung, wie sie in der „Nutzeinheit“ zum Ausdruck komme, einerseits und der Entstehung der nicht nach dem Aufkommen an Abfallmengen zu messenden Vorhaltekosten der Einrichtung anderseits bestehe. Insoweit sei schon immer anerkannt gewesen, dass nicht nur die Anzahl der Beschäftigten oder die ausgeübte Branche, sondern auch der Umfang der gewerblichen Nutzungsflächen einen gewissen Rückschluss auf die jeweils anfallenden Abfallmengen zuließen. Dass der gewählte Maßstab der Nutzeinheiten ein verhältnismäßig grober Maßstab sei, stehe seiner Rechtmäßigkeit nicht entgegen. Die Behauptung der Klägerin, die Höhe der Grundgebühr habe sich prinzipiell in gleicher Weise am Maß der Benutzung der Abfallentsorgungseinrichtung zu orientieren wie die Höhe einer Leistungsgebühr, entbehre insoweit jeglicher Grundlage und auch Begründung. Damit verkenne die Klägerin, dass die Grundgebühr für Vorhalteleistungen erhoben werde, die gerade nicht am tatsächlichen Abfallaufkommen zu messen seien.
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Um eine dem Gleichbehandlungsgebot weiter Rechnung tragende Behandlung in Einzelfällen zu sichern, sei im Übrigen in § 22 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007 eine Staffelung des Maßstabs der Nutzeinheiten und damit eine weitere Unterscheidung geregelt. Damit sei mit Blick darauf, dass die Grundgebühr nur der (teilweisen) Deckung der nicht nach dem Aufkommen an Abfallmengen zu messenden Vorhaltekosten diene, sowohl dem abgabenrechtlichen Äquivalenzprinzip als auch dem Gleichbehandlungsgrundsatz hinreichend Rechnung getragen.
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Der Gebührenmaßstab werde auch § 8 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. e) LAbfG in der bis zum 30.03.2005 geltenden Fassung gerecht, wonach bei der Gebührenbemessung bei der Erhebung von Benutzungsgebühren für die Abfallentsorgungseinrichtungen auch „das Aufkommen der Abfälle zur Beseitigung und der Abfälle der Verwertung als Gebührenmaßstab“ berücksichtigt werden solle. Entscheidend sei insoweit, dass neben der nach Nutzeinheiten eines Grundstücks bemessenen Grundgebühr für die Entsorgung von Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen auch Entleerungsgebühren erhoben würden. Diese Entleerungsgebühren würden sich nach der Größe (Behältervolumen) sowie der Anzahl der zur Abfuhr bereit gestellten Abfallgefäße bemessen und seien damit in vollem Umfang abhängig vom Aufkommen der Abfälle zur Beseitigung. Würden Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungseinrichtungen jedoch teils als Grundgebühren und teils als Leistungsgebühren erhoben, müsse die Gebührenregelung nur insgesamt den Anforderungen der genannten Vorschrift des Landesabfallgesetzes entsprechen. Im Übrigen sei die „Soll“-Vorschrift des § 8 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. e LAbfG zum 30.03.2005 außer Kraft getreten und nunmehr durch die „Kann“-Regelung in § 18 Abs. 1 Nr. 4 KAG ersetzt worden. Für den hier fraglichen Gebührenbemessungszeitraum der Jahre 2005 bis 2007 sei deshalb die Neuregelung einschlägig.
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Ohne Erfolg rüge die Klägerin ferner, die Definition der Nutzfläche in § 22 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007 weiche von der Ermittlung der Nutzfläche nach der DIN 277-1 und der DIN 277-2 ab. Der weite Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers erfasse nicht nur die Wahl des Gebührenmaßstabes, sondern auch dessen Ausgestaltung. Deshalb sei es ihm nicht verwehrt, in der Abfallwirtschaftssatzung eine Definition des Nutzflächenmaßstabs zu regeln, die von anderen Nutzflächenberechnungen abweiche. Die DIN 277 gelte für die Berechnung der Grundflächen und Rauminhalte von Bauwerken oder Bauwerksteilen, soweit diese für die Ermittlung der Kosten von Hochbauten und für den Vergleich von Bauwerken erforderlich seien. Sie diene damit von vornherein anderen Zwecken als die Regelung des Gebührenmaßstabes für die Erhebung von Grundgebühren für die Inanspruchnahme von Vorhalteleistungen der Abfallentsorgungseinrichtung. Im Rahmen der Diskussion über geeignete Gebührenmaßstäbe für die Erhebung von Grundgebühren sei zunächst erwogen worden, bei der Anwendung des Nutzflächenmaßstabes auf die Definition der Nutzfläche in der DIN 277 zurückzugreifen Davon sei jedoch unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit abgesehen worden.
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Zu Unrecht behaupte die Klägerin schließlich, die Wahl des Nutzeinheitenmaßstabes als Bemessungsmaßstab für die Erhebung von Grundgebühren verstoße gegen den Vorrang der Abfallverwertung. Die mit der Grundgebührenregelung verknüpfte Schaffung eines Anreizes, der abfallrechtlichen Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG nachzukommen, widerspreche nicht den Regelungen des Bundesgesetzgebers, sondern entspreche diesen gerade.
50
Ein über den Anreiz, der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG nachzukommen, hinausgehender Anreiz, auch Abfälle zur Verwertung dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Entsorgung zu überlassen, werde dagegen durch die Gebührenregelung nicht geschaffen. Zwar könne das Risiko, dass es auch mit Blick auf die Erhebung der Grundgebühr in Einzelfällen zu „Fehlwürfen“ komme, nicht ausgeschlossen werden. Dies sei jedoch kein Indiz dafür, dass der Satzungsgeber dem Abfallerzeuger die Erfüllung der vorrangigen Verwertungspflicht unmöglich mache oder unzumutbar erschwere. Derartige Fehlwürfe würden der Pflichtenregelung des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes widersprechen und wären deshalb ein rechtswidriges Verhalten des Abfallerzeugers bzw. Abfallbesitzers. Ein solches rechtswidriges Verhalten wäre dem Satzungsgeber von vornherein nicht zuzurechnen.
51
Ein Anreiz, auch Abfälle zur Verwertung dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Entsorgung zu überlassen, werde auch deshalb nicht geschaffen, weil für die Überlassung von Abfällen zur Entsorgung an den Beklagten die satzungsgemäße Leerungsgebühr anfalle. Es handele sich nicht um eine kostenlosen Entsorgung, mit der ein entsprechender Anreiz verbunden sein könnte. Auch sei es Erzeugern und Besitzern von gewerblichen Siedlungsabfällen unbenommen darzulegen, dass in ihrem Gewerbebetrieb ausschließlich Abfälle anfielen, die verwertet werden könnten. Gelinge diese Darlegung, seien sie nicht verpflichtet, einen Abfallbehälter vorzuhalten, da sie insoweit nicht dem kommunalrechtlichen Anschluss- und Benutzungszwang unterstellt seien. Im Übrigen würden Abfälle zur Verwertung einer Verwertung selbst dann nicht entzogen, wenn sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Entsorgung überlassen würden. Dies gewährleiste § 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbflG, wonach auch bei der Überlassung von Abfall zur Verwertung an den Beklagten der Vorrang der Abfallverwertung beachtet werden müsse. Mit dem Übergang des Abfallbesitzes auf den kommunalen Entsorgungsträger wechsele nur der Adressat des Verwertungsgebots. Ob der Beklagte der Verwertungsverpflichtung nachkomme oder nicht, sei nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
52
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Akten sowie die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
53
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Anfechtungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Denn die angefochtenen Abfallgebührenbescheide des Beklagten für die Veranlagungsjahre 2005, 2006 und 2007 sind rechtmäßig und verletzen daher die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die hier zu beurteilende Abfallgrundgebühr für gewerbliche Betriebe hält einer rechtlichen Überprüfung stand.
54
Die Abfallgebührenbescheide für das Jahr 2005 beruhen auf der Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten vom 19.11.2001 i.d.F. der 5. Änderungssatzung vom 14.03.2005 (AWS 2005), die für dieses Veranlagungsjahr rückwirkend in Kraft trat. Für die Gebührenbescheide des Jahres 2006 ist die Abfallwirtschaftssatzung vom 19.11.2001 i.d.F. der Änderungssatzung vom 21.11.2005 (AWS 2006) und für die Gebührenbescheide des Jahres 2007 die Neufassung der Abfallwirtschaftssatzung vom 20.11.2006 (AWS 2007) einschlägig. Die Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Abfallabfuhr (Abfallgebühren) für die Entsorgung von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen, die von den Betrieben über 120 l-Müllbehälter und größer bereitgestellt oder von diesen selbst angeliefert werden, werden als Grundgebühr sowie als Entleerungsgebühr erhoben (§ 22 Abs. 4 i.V.m. § 7 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007). Die Grundgebühr bemisst sich nach den auf das Grundstück entfallenden Nutzeinheiten zum Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld (§ 22 Abs. 5 Satz 1 der Satzungen). Die Anzahl der Nutzeinheiten errechnet sich auf der Grundlage der Nutzfläche des gewerblichen Betriebs, diese Nutzfläche wiederum ergibt sich im Grundsatz durch die Vervielfältigung der mit Gebäuden überbauten Fläche des Grundstücks mit der Zahl der Geschosse (§ 22 Abs. 5 Sätze 4 und 5 AWS 2005, 2006 und 2007). Die Jahresgrundgebühr für die gewerblichen Siedlungsabfälle beträgt nach § 22 Abs. 7 der jeweiligen Abfallwirtschaftssatzung je Nutzeinheit im Jahr 2005 132,-- EUR, im Jahre 2006 96,-- EUR und im Jahre 2007 94,80 EUR. Die neben der Grundgebühr erhobene Entleerungsgebühr bestimmt sich nach der Größe der zur Abfuhr bereitgestellten Abfallbehälter sowie der Zahl der Leerungen (§ 22 Abs. 7 AWS 2005, 2006 und 2007), die Entleerungsgebühr für die Selbstanlieferer zum Restmüllheizkraftwerk bemisst sich nach dem Gewicht der angelieferten Abfälle (§ 23 der einschlägigen Satzungen). Die dargestellte Kombination aus nutzflächenbezogener Grundgebühr sowie einer Verbrauchsgebühr, die sich nach der Menge bzw. dem Gewicht des Abfalls bemisst, ist rechtlich nicht zu beanstanden und hält insbesondere die Vorgaben des höherrangigen Rechts ein.
55
1. Das baden-württembergische Landesrecht enthält - im Unterschied zum Recht anderer Länder - keine ausdrückliche Regelung über die Zulässigkeit einer verbrauchsunabhängigen Grundgebühr. Die Erhebung einer solchen Gebühr - auch auf dem Gebiet der Abfallentsorgung - ist jedoch trotz Fehlens einer gesetzlichen Regelung allgemein anerkannt (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11.10.2004 - 2 S 1998/02 - BWGZ 2005, 67; Beschluss vom 29.10.2003 - 2 S 2407/02 - DÖV 2004, 713; Urteil vom 02.03.2004 - 10 S 15/03 - ZUR 2004, 358). Unter einer Grundgebühr ist eine Benutzungsgebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer Einrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (sogenannte Fixkosten) ganz oder teilweise abgegolten werden (vgl. Rieger in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2010, § 6 Rdnr. 595). Dazu rechnen z.B. feststehende Kosten für die Anmietung von Abfallgefäßen, An- und Abfahrtskosten bei der Leerung der Abfallgefäße, soweit diese nicht mengenabhängig sind, Kosten für die Finanzierung von Abfallentsorgungseinrichtungen einschließlich der Abschreibungen, Personal- und Verwaltungskosten sowie Nachsorgeaufwendungen für stillgelegte Deponien. Da in die Grundgebühr nur abfallmengenunabhängige Fixkosten eingerechnet werden können, ist die Erhebung einer Grundgebühr nur bei gleichzeitiger Erhebung einer Verbrauchsgebühr (Leistungs- oder Arbeitsgebühr) zulässig, mit der die laufenden abfallmengenabhängigen Kosten sowie gegebenenfalls der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Fixkosten abgerechnet werden (vgl. dazu Queitsch, ZKF 2000, 81). Hieraus folgt zugleich, dass eine Grundgebühr nur dann erhoben werden kann, wenn der betreffende Abfallerzeuger/-besitzer an die kommunale Abfallentsorgungseinrichtung angeschlossen ist, d.h. diese benutzt bzw. benutzen muss und damit zumindest die Vorhalteleistung in Anspruch nimmt. Denn bei der Grundgebühr handelt es sich grundsätzlich um eine Gebühr und nicht um einen Beitrag, bei dem bereits die Möglichkeit der Inanspruchnahme ausreicht (vgl. Queitsch, ZKF 2000, 81; Schulte/Wiesemann in: Driehaus, aaO, § 6 Rnd. 336a).
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Anders als die Verbrauchsgebühr, die sich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme zu richten hat, ist die Grundgebühr - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu bemessen, der sich an der Vorhalteleistung und der abrufbaren Lieferbereitschaft zu orientieren hat (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 - 8 C 112.84 - NVwZ 1987, 231; Rieger, aaO). Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass der Fixkostenanteil in der kommunalen Abfallwirtschaft - verursacht insbesondere durch die Investitionen in die Abfallentsorgungsanlagen - sehr hoch liegt (in der Literatur wird der Anteil mit rd. 80 % angegeben, vgl. etwa Kibele, NVwZ 2003, 23; Schink, EildLKT NRW 2000, 482; Cantner, KStZ 2000, 23, 24). Damit verursacht nicht das Ausmaß der Inanspruchnahme der Abfallentsorgungsanlagen die wesentlichen Kosten, sondern ihr Vorhandensein als solches, ihre Betriebsbereitschaft und die Möglichkeit, sie jederzeit in Anspruch nehmen zu können. Dies rechtfertigt die Heranziehung Betroffener zur Abgeltung verbrauchsunabhängiger Vorhaltekosten im Wege einer Grundgebühr (VGH Bad.-Württ. Urteil vom 02.03.2004, aaO). Die Grundgebühr dient danach dazu, um die Erzeuger und Besitzer (verhältnismäßig) geringer Abfallmengen an den unabhängig vom Ausmaß der tatsächlichen Inanspruchnahme einer Abfallentsorgungseinrichtung entstehenden Fixkosten angemessen zu beteiligen (Nieders.OVG, Urteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - NVwZ-RR 2001, 128). Damit ist die Erhebung von Grundgebühren für den Bereich der Industrie- und Gewerbebetriebe ein rechtlich zulässiges Instrument, um die hohen Fixkosten, die die Abfallentsorgung in den kommunalen Gebietskörperschaften verursacht, auch auf die gewerblichen Abfallerzeuger und damit diejenigen umzulegen, für deren Entsorgung die Anlagen in der Vergangenheit (auch) errichtet worden sind. Denn bei einer lediglich abfallmengenabhängigen Umlegung der Kosten - insbesondere auch der Nachfolgekosten für die Deponien - und deutlich geringen Mengen an gewerblichen Abfällen sind die privaten Bürgerinnen/Bürger diejenigen, die einen Großteil der hohen Fixkosten zu tragen und damit die „Zeche“ zu bezahlen haben (vgl. Queitsch, ZKF 2000, 86; Schink, AbfallR 2003, 192).
57
Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund ist die Einführung eines „Grundgebührensystems“ für gewerbliche Betriebe durch den Beklagten dem Grunde nach rechtlich zulässig. Die Grundgebühr wird insbesondere den dargestellten allgemeinen Anforderungen gerecht. Mit ihr wird nur ein Teil der abfallmengenunabhängigen Kosten abgegolten, der andere Teil sowie die abfallmengenabhängigen Kosten werden bei der gleichzeitig erhobenen Verbrauchsgebühr eingestellt. Der Beklagte kalkulierte die Grundgebühr so, dass mit ihr in den Jahren 2005 bis 2007 deutlich weniger als 50 % der verbrauchsunabhängigen Fixkosten umgelegt wurde. Der überwiegende Teil der Fixkosten sowie die abfallmengenabhängigen Kosten wurden danach über verbrauchsabhängige Leistungsgebühren finanziert.
58
Die Klägerin ist auch an die kommunale Abfallentsorgungseinrichtung des Beklagten angeschlossen. Gestützt auf § 7 Satz 4 der Gewerbeabfallverordnung vom 19.06.2002 (BGBl. I 1938) - GewAbfV - sehen die einschlägigen Satzungen des Beklagten sinngemäß vor, dass die Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle mindestens einen Abfallbehälter mit dem Mindestvolumen von 120 l vorzuhalten haben (§ 14 Abs. 7 AWS 2005, 2006 und 2007). Dementsprechend hat der Beklagte für die Klägerin eine Behälternutzungspflicht angeordnet, und diese hatte seither auch eine Pflichtrestmülltonne angemeldet. Rechtlich unerheblich ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass die Klägerin die Pflichtrestmülltonne in den Jahren 2005 bis 2007 nicht zur Entleerung bereitgestellt hat. Dieses Verhalten ist rechtswidrig und stellt die Einschätzung, die Klägerin nehme die Leistungen des Beklagten und damit die Vorhalteleistung der Abfallentsorgungseinrichtung auch tatsächlich in Anspruch, nicht in Frage. Denn die Abfallbehälternutzungspflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV trifft alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle, es sei denn, diese weisen im Einzelfall nach, dass bei ihnen keine Abfälle zur Beseitigung anfallen (BVerwG, Urteile vom 17.02.2005 - 7 C 25.03 - BVerwGE 123, 1 und 7 CN 6.04 - NVwZ 2005, 695). Diesen Nachweis hat die Klägerin aber gerade nicht geführt.
59
2. Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass der beklagte Landkreis in Bezug auf die Grundgebühr zwei verschiedene Benutzergruppen bilden durfte. Die einschlägigen Satzungen des Beklagten regeln für die Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushaltungen eine Grundgebühr, die sich nach der Zahl der auf einem Grundstück vorhandenen Wohneinheiten bemisst (§ 22 Abs. 2 der einschlägigen Satzungen). Dagegen sehen die Satzungen für die Entsorgung von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen die hier zu beurteilende Grundgebühr nach den auf das Grundstück entfallenden Nutzeinheiten vor (§ 22 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007). Dementsprechend hat der Beklagte auf Grundlage der Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 16.06.1999 - 2 S 782/98 - VBlBW 1999, 425 und Urteil vom 04.07.1996 - 2 S 1478/94 - BWGZ 1997, 540) die den beiden Gebührenmaßstäben zugrunde liegenden Gebührensätze in getrennten Gebührenkalkulationen ermittelt und die Kosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung den beiden Benutzergruppen zugeordnet mit der Folge einer unterschiedlich hohen Grundgebühr für die Gruppen. Dies kann nicht beanstandet werden. Fehl geht insbesondere der Einwand, die Grundgebühr müsse für alle Nutzer und damit für Gewerbebetriebe und Privathaushalte gleich festgesetzt werden.
60
Um willkürliche Zuordnungen der Grundgebühr auszuschließen, bedarf es bei der Schaffung gebührenrechtlicher Gruppenbildungen nachvollziehbarer Gründe, warum unterschiedliche Benutzergruppen gebildet werden und weshalb gerade die vorgenommene Gruppenbildung angezeigt ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.2004, aaO). Die Bildung unterschiedlicher Benutzergruppen und damit verbunden die Erhebung einer unterschiedlich hohen Grundgebühr ist dann gerechtfertigt, wenn bestimmte Gruppen von Gebührenpflichtigen deutlich stärker von den Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen der Abfallentsorgungseinrichtung profitieren und die dadurch entstehenden Mehrkosten letztlich ihnen zugerechnet werden können (vgl. etwa Nieders.OVG, Urteil vom 26.03.2003 - 9 KN 439/02 - NVwZ-RR 2004, 891).
61
Davon ausgehend kann die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht beanstandet werden, die Betriebe und Einrichtungen, die zur nutzflächenbezogenen Grundgebühr herangezogen werden, würden im Vergleich zu der Gruppe, die eine gefäßbezogene Grundgebühr zu leisten hat, in weitaus stärkerem Umfang Nutzen aus der Vorhalteleistung ziehen. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgericht ergibt sich auf der Grundlage der Gebührenkalkulation der Abfallgebühren für das Jahr 2001, mit der der Beklagte erstmals die Differenzierung nach Benutzergruppen eingeführt hat, bezogen auf die verbrauchsunabhängigen Kosten des Restmüllheizkraftwerks eine Vorhalteleistung von 0,29 t je Wohneinheit für private Haushalte, während die Vorhalteleistung für die Abfälle aus anderen Bereichen (Gewerbemüll) dagegen 2,66 t je Nutzeinheit beträgt. Die sich danach für die beiden Benutzergruppen ergebenden deutlichen Unterschiede bei der in Anspruch genommenen Vorhalteleistung, die von der Klägerin auch im Berufungsverfahren nicht in Zweifel gezogen wurden, rechtfertigen ohne weiteres die von der Beklagten vorgenommene Gruppenbildung.
62
3. Ohne Erfolg wendet sich die Klägerin ferner gegen den Gebührenmaßstab, nach welchem ein Teil der verbrauchsunabhängigen Vorhaltekosten auf die gewerblichen Betriebe (vgl. § 22 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007) umgelegt wird. Die Klägerin behauptet in diesem Zusammenhang, die Bemessung der Grundgebühren nach der Nutzfläche des Grundstücks, das jeweils an die Abfallentsorgung angeschlossen sei, sei weder mit dem Gleichheitsgrundsatz noch mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Dem kann nicht gefolgt werden.
63
a) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; dies gilt freilich nicht unter allen Umständen, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Danach ist der Satzungsgeber bei der Gebührenbemessung im Rahmen seines Ermessens nicht gehalten, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall - im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit - entsprochen wird. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu fragen, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Eine willkürliche Satzungsgestaltung kann ihm nur vorgeworfen werden, wenn sich kein sachlicher, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für eine Ungleichbehandlung finden lässt. Das satzungsgeberische Ermessen verbietet den Gerichten die Prüfung, ob der vernünftigste, gerechteste oder wirklichkeitsnächste Maßstab gewählt worden ist. Dabei kann das Entscheidungsermessen des Satzungsgebers zusätzlich insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet werden (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6.07 - juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.03.2009 - 2 S 2650/08 - VBlBW 2009, 472).
64
b) Der hier zu beurteilende Maßstab (gestaffelter und leicht degressiver) Nutzeinheiten verstößt in Anwendung dieser Rechtsgrundsätze nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG (so auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 29.10.2003, aaO; Bay.VerfGH, Entscheidung vom 24.07.2006 - Vf 2 - VII-04 - BayVBl. 2007, 42; Bay.VGH, Urteile vom 02.02.2005 - 4 N 01.2495 - juris und vom 20.10.1997 - 4 N 95.3631 - BayVBl. 1998, 148). Nach allgemeiner Lebenserfahrung besteht ein sachlicher Bezug zwischen Gewerbegrundstück und seiner Nutzung, wie sie in der „Nutzeinheit“ zum Ausdruck kommt, einerseits und der Entstehung der nicht nach dem jeweils aktuellen Aufkommen an Abfallmengen zu messenden Vorhaltekosten der Einrichtung andererseits. Die Größe der Nutzfläche eines Grundstücks lässt mit anderen Worten einen gewissen Rückschluss auf den Umfang zu, in dem das Grundstück „möglicherweise“ die Leistungen der öffentlichen Abfallbeseitigungseinrichtung in Anspruch nehmen wird (so auch Kibele, NVwZ 2003, 27).
65
Diese Einschätzung wird auch durch den Endbericht des INFA-Instituts für Abfall, Abwasser und Infrastruktur-Management GmbH vom Dezember 2003 bestätigt, der im Auftrag des beklagten Landkreises erstellt wurde und als „Bemessungsgrundlage für die Erhebung der Abfallgrundgebühren gewerblicher Betriebe“ diente. Die Untersuchungen ergaben einen eindeutigen Zusammenhang zwischen der Betriebsfläche und der Abfallmenge, d.h. der Menge an überlassungspflichtigen Abfällen gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG. Der Anstieg der Abfallmenge mit der Betriebsfläche erfolgt allerdings nicht linear, auch ist die Schwankungsbreite der Abfallmengen zur Betriebsfläche hoch, und es sind insbesondere auch Extremwerte (große Betriebsfläche und hohe Abfallmengen) festzustellen.
66
Grundlage für diese Untersuchung waren die Abfallbehältergröße und die Entleerungsintervalle von Umleer- und Wechselbehältern für die Entsorgung von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen (vgl. S. 4 des Endberichts vom Dezember 2003). Die Untersuchung betraf danach nicht das Verhältnis zwischen der Nutzfläche eines Industrie- oder Gewerbebetriebs und dessen Gesamtabfallmenge bestehend aus Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung, sondern ausschließlich das Verhältnis der Nutzfläche zur aktuellen Menge an überlassungspflichtigen Abfällen. Der Einwand der Klägerin, der Endbericht sei ohne jede Aussagekraft für die entscheidungserhebliche Frage, ob es einen Zusammenhang zwischen der betrieblichen Nutzfläche des jeweiligen Gewerbebetriebs und der Menge an überlassungspflichtigen Abfällen gebe, liegt deshalb ersichtlich neben der Sache.
67
Danach besteht zwar kein entsprechend proportionaler Zusammenhang, sondern nur eine lockere Abhängigkeit zwischen der Nutzfläche eines Gewerbebetriebs und der Menge des überlassungspflichtigen Abfalls zur Beseitigung. Dieser Umstand stellt jedoch die Rechtmäßigkeit des Nutzflächenmaßstabs nicht in Frage, weil sich die Bemessung der Grundgebühr nicht allein an der Menge der überlassungspflichtigen Abfälle, die im jeweiligen Betrieb aktuell anfallen, sondern an dessen „Gesamtabfallpotential“ auszurichten hat. Dass die Einschätzung des Abfallpotentials der Betriebe nur nach einem „groben“ Maßstab erfolgen kann, liegt zum einen in der Natur der Sache. Zum anderen rechtfertigen - insbesondere im Hinblick auf das Fehlen „verfeinerter“ Alternativmaßstäbe - auch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität den Maßstab. Im Einzelnen:
68
aa) Die Heranziehung Betroffener zur Abgeltung verbrauchsunabhängiger Vorhaltekosten durch Erhebung einer Grundgebühr ist durch die Erwägung gerechtfertigt, dass die Betroffenen die Abfallentsorgungseinrichtung jederzeit in Anspruch nehmen können. Das Maß der Inanspruchnahme durch den jeweiligen Industrie- oder Gewerbebetrieb ist - von Ausnahmen abgesehen (vgl. etwa § 15 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) - nicht beschränkt. Deshalb hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Leistungen seiner Einrichtung entsprechend der Höchstmenge des gesamten in Betracht kommenden Abfalls bereitzustellen bzw. vorzuhalten. Daraus folgend hat sich die Grundgebühr nicht an dem Maß der Benutzung, d.h. der Menge des aktuell angelieferten Abfalls zu orientieren, sondern an der für den jeweiligen Betrieb vorzuhaltenden Höchstlastkapazität. Maßgeblich ist mit anderen Worten das „Abfallpotential“ des jeweiligen Industrie- oder Gewerbebetriebs. Eine Prognose über die zukünftige Entwicklung der Menge der von der gewerblichen Wirtschaft den öffentlichen Entsorgungsträgern zur Verfügung gestellten Abfälle ist damit zwangsläufig mit großen Unsicherheiten verbunden. Bezogen auf den einzelnen Gewerbebetrieb bedeutet dies gleichermaßen, dass der Umfang, in dem dieser in Zukunft die Betriebsbereitschaft der Einrichtung in Anspruch nehmen wird, nur schwer vorherzusehen ist und sich damit als nur ganz grob abschätzbar darstellt. Dies rechtfertigt es, die Grundgebühr nach einem einfachen und pauschalen Maßstab zu gestalten.
69
Zu berücksichtigen ist ferner, dass bei der Prognose darüber, in welchem Umfang der jeweilige Industrie- oder Gewerbebetrieb die Betriebsbereitschaft der Einrichtung und damit die Vorhalteleistung in Anspruch nehmen wird, nicht nur die Abfälle zur Beseitigung, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen werden müssen (§ 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG), sondern auch dessen Abfälle zur Verwertung in den Blick zu nehmen sind. Denn die Einordnung gewerblicher Abfälle als Abfall zur Verwertung oder Abfall zur Beseitigung ist variabel, d.h. die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können sich nicht darauf einrichten, dass eine Verwertung betrieblicher Abfälle in bisherigem Umfang auf Dauer stattfindet; vielmehr ist es ohne weiteres möglich, dass die Industrie- und Gewerbebetriebe in Zukunft diese Abfälle (teilweise) dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger wieder als Abfall zur Beseitigung überlassen.
70
Die Pflicht zur Verwertung von Abfällen ist einzuhalten, soweit dies u.a. wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere für einen gewonnen Stoff oder gewonnene Energie ein Markt vorhanden ist oder geschaffen werden kann (§ 5 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG). Die wirtschaftliche Zumutbarkeit ist gegeben, wenn die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären (§ 5 Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG). Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist seit Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes im Oktober 1996 das Aufkommen an Gewerbeabfällen, das den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern als Abfall zur Beseitigung angedient wird, signifikant zurückgegangen, weil diese Abfälle nach Aussage der Abfallerzeuger oder -besitzer als Abfälle zur Verwertung diversen Verwertungsverfahren zugeführt werden. Das Aufkommen an Gewerbeabfällen korreliert allerdings auffällig mit den im Einzelfall zu entrichtenden Abfallgebühren. Hohe Abfallgebühren verstärken die „Fluchtbewegung“, während sich bei niedrigen Gebühren der Anreiz, die Abfälle außerhalb der öffentlich-rechtlichen Entsorgungskapazitäten zu entsorgen, in Grenzen hält (vgl. dazu etwa Kibele, NVwZ 2003, 23; Schink, EildLKT NRW 2000, 480; Queitsch, KStZ 1999, 21). Bestätigt wird diese Einschätzung auch durch die Entwicklung der Mengen an gewerblichen Abfällen einerseits und der Abfallgebühren andererseits in den Land- und Stadtkreisen Böblingen, Göppingen, Rems-Murr-Kreis, Stuttgart, Neckar-Odenwald-Kreis und Schwarzwald-Baar-Kreis in den Jahren 1991 bis 1998; je stärker im jeweiligen Land- und Stadtkreis die Müllgebühren gestiegen sind, desto geringere Gewerbeabfallmengen haben die Betriebe den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen (vgl. dazu Abbildung 3 der Anlage 5 der Kreistagsdrucksache Nr. 51/2000 des Landkreises Böblingen zur Abfallwirtschaftssatzung 2001). Da danach auf Grundlage der Systematik des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes in starkem Maße der Marktpreis für Abfälle zur Verwertung einerseits und die Kosten für die gemeinwohlverträgliche Abfallbeseitigung (vgl. § 10 KrW-/AbfG) andererseits über die Qualifizierung der Abfälle und damit über die Menge der den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern angedienten Abfälle entscheiden, führt dies zu weiteren Unsicherheiten hinsichtlich der von der gewerblichen Wirtschaft nachgefragten Vorhalteleistung.
71
Dass bei der Bemessung der Vorhalteleistung für die Industrie- und Gewerbebetriebe deren „Gesamtabfallpotential“ zu berücksichtigen ist, ergibt sich darüber hinaus aus weiteren Besonderheiten des dualen Abfallbegriffs (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG). Abfälle, die aufgrund einer Wiederverwendung oder einer sonstigen Nutzung als sogenannter Sekundärrohstoff im Wirtschaftskreislauf verwertbar sind, sind allein deshalb noch keine Abfälle zur Verwertung. Ein Abfallerzeuger oder -besitzer kann sich nicht mit Erfolg auf die bloße Möglichkeit einer späteren Verwertung berufen. Eine Verwertungsmöglichkeit, die sich erst einem späteren Abfallbesitzer eröffnet und gegebenenfalls von ihm auch genutzt wird, erlaubt noch nicht den Rückschluss, dass beim Abfallerzeuger oder vorherigen Abfallbesitzer kein Beseitigungsabfall vorhanden war. Was namentlich Papier, Pappen, Bioabfälle und Sperrmüll angeht, die in einer Betriebsstätte als Abfall angefallen sind, entscheidet sich die Frage, ob diese Stoffe Abfall zur Verwertung sind, erst dann, wenn der Abfallerzeuger/-besitzer für sie einen konkreten Verwertungsweg sichergestellt hat. Entledigt er sich der genannten Abfallfraktionen dadurch, dass er sie dem örtlich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt, ist spätestens mit der Bereitstellung zur Verbringung bei ihm Abfall zur Beseitigung angefallen. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat etwaige Verwertungsmöglichkeiten dann erneut zu prüfen (BVerwG, Beschluss vom 23.04.2008 - 9 BN 4.07 - NVwZ 2008, 1119; BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 - 10 C 4.04 - NVwZ 2006, 589). Auch hier zeigt sich, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bei Abfällen, die sich für die Wiederverwendung oder einer sonstigen Nutzung als sogenannter Sekundärrohstoff eignen, weiterhin in der Pflicht steht und er auch insoweit „Reservekapazitäten“ vorzuhalten hat.
72
Nach diesen Ausführungen kann - entgegen der Auffassung der Klägerin - keine Rede davon sein, dass sich die Höhe der Grundgebühr in gleicher Weise am Maß der Benutzung der Abfallentsorgungseinrichtungen zu orientieren habe wie die Höhe einer Leistungsgebühr. Die Besonderheiten bei der verbrauchsunabhängigen Grundgebühr machen es von vornherein unmöglich, das Maß der Inanspruchnahme vergleichbar konkret und nachvollziehbar zu bemessen, wie es bei verbrauchsabhängigen Leistungen möglich und geboten ist.
73
bb) Das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt auch keine weitere Differenzierung des hier zu beurteilenden Maßstabs der Nutzeinheiten. Die in § 22 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007 normierte - leicht degressive - Staffelung nach der Größe der Nutzfläche, d.h. die im Kern vorgesehene Abstufung nach der „Größe“ des Industrie- oder Gewerbebetriebs trägt dem Gleichbehandlungsgebot ausreichend Rechnung. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, dass der Vorteil, jederzeit seinen Abfall zur Beseitigung (und das grundsätzlich in unbegrenztem Umfang) dem Beklagten überlassen zu können, für einen Großbetrieb deutlich größer sei als für einen Kleinbetrieb.
74
Darüber hinaus sieht § 22 Abs. 5 der einschlägigen Satzungen vor, dass Betriebe mit einer Nutzfläche von bis zu 200 m² lediglich zu einer halben Nutzeinheit veranlagt werden. Die Grundgebühr je Nutzeinheit im Jahr 2005 von 132,-- EUR, im Jahre 2006 von 96,-- EUR und im Jahre 2007 von 94,80 EUR halbiert sich demnach für diese Betriebe. Dieser Regelung unterfallen von den rund 8000 Betrieben, für die die flächenbezogenen Grundgebühr gilt, ca. 5000 kleinere Einrichtungen mit einer Nutzfläche von unter 200 m². Die dargestellte Gebührenstaffelung trägt danach in besonderer Weise kleineren Betrieben mit geringem Anfall an Abfall und damit einem geringen Abfallpotential durch die Erhebung einer „sehr günstigen“ Grundgebühr Rechnung. Der „grobe“ Maßstab wird damit abgemildert, und dem Gleichbehandlungsgebot wird insoweit in nicht zu beanstandender Weise Rechnung getragen.
75
Eine weitere „Verfeinerung“ des Maßstabs im Hinblick auf die Betriebe, denen die Bemessung im Hinblick auf ihr stark abweichendes „Abfallpotential“ nicht in vollem Umfang gerecht wird, ist hingegen nicht geboten. Die Klägerin beruft sich in diesem Zusammenhang insbesondere auf Betriebe mit großer Nutzfläche, deren Abfälle derzeit problemlos verwertet werden könnten und bei denen deshalb nur geringe Mengen an Abfall zur Beseitigung entsorgt werden müssten. Vor dem Hintergrund der bisherigen Ausführungen stellt sich die Atypik dieser Fälle bereits als „begrenzt“ dar, weil der Beklagte auch in diesen Fällen - wie dargelegt - ausreichende Entsorgungskapazitäten vorhalten muss. Nach den Untersuchungen des INFA-Instituts für Abfall, Abwasser und Infrastruktur-Management GmbH vom Dezember 2003 finden sich im Satzungsgebiet des Beklagten aber auch Betriebe mit großer Betriebsfläche und sehr hohen Abfallmengen, die im Hinblick auf die fast lineare Steigerung des Flächenmaßstabes ungleich behandelt werden. Die Besserstellung dieser Betriebe sowie die - begrenzte - Schlechterstellung der Betriebe, in der von der Klägerin genannten Konstellation, sind unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität hinzunehmen. Bei der gebührenmäßigen Erfassung der Nutzer von Abfallentsorgungseinrichtungen geht es um die Regelung von Massenerscheinungen, die eine weitgehende Typisierung erfordern. Unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität führt es deshalb unter gewissen Umständen dazu, dass an sich ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln sind (BVerwG, Beschluss vom 05.11.2001 - 9 B 50.01 - NVwZ-RR 2002, 217). Besonders im Abgabenrecht führt der Versuch, weitestgehende Einzelfallgerechtigkeit zu verwirklichen, nicht nur zu häufig unüberwindbaren Hindernissen, sondern auch zu einem unpraktikablen, wenig übersichtlichen und letztlich teuren Verwaltungsverfahren (BVerwG, Urteil vom 13.04.1994 - 8 NB 4.93 - NVwZ 1995, 173).
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Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf, die Menge der anfallenden Abfälle hänge in allererster Linie von der Branche des Unternehmens ab und davon, was konkret produziert werde, mithin ob es sich um ein materialintensives Industrieunternehmen handele oder um einen eher arbeitskraftintensiven Betrieb. Angesichts der strukturellen Unterschiede der in Betracht kommenden Gewerbe würde es einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bedeuten, im Einzelfall die „Grundgebührenbedeutung“ jedes Betriebs zu ermitteln (so schon VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 29.10.2003, aaO; vgl. auch Bay.VGH, Urteil vom 20.10.1997, aaO). Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger müsste für jeden einzelnen Betrieb das jeweilige „Abfallpotential“ untersuchen und die Ergebnisse unter laufender Kontrolle halten. Dass ein solches Verfahrens überaus „streitanfällig“ wäre und zudem mit einem nicht leistbaren Aufwand - insbesondere an Personal - verbunden wäre, versteht sich von selbst und bedarf keiner weiteren Darlegung. Gleichermaßen unpraktikabel ist ein Maßstab, der die Grundgebühr nach der jeweiligen Branche der gewerblichen Betriebe bemisst. Auch hier sind umfangreiche Ermittlungen erforderlich, um die „Grundgebührenbedeutung“ der Branchen feststellen zu können. Es würde zudem hinsichtlich der Frage, in welche Branche der jeweilige Betrieb einzustufen ist, häufig zu Abgrenzungsschwierigkeiten und damit verbunden zu streitanfälligen Konstellationen kommen; auch ist durchaus denkbar, dass auf ein und demselben Grundstück Betriebe unterschiedlicher Branchen tätig sind. Schließlich wäre ein solcher Maßstab in weit größerem Umfang auf die Mitwirkung, d.h. auf die Weitergabe von Informationen und Unterlagen, seitens der gewerblichen Wirtschaft angewiesen. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen dargelegt und erläutert, dass die gewerblichen Betriebe im Satzungsgebiet schon bislang nur sehr zögerlich ihren Mitwirkungspflichten im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses nachgekommen sind.
77
Die Anforderungen, die die Klägerin an die Ausdifferenzierung eines Grundgebührenmaßstabs im Abfallrecht stellt, laufen im Ergebnis darauf hinaus, dass die Erhebung von Grundgebühren nicht mehr möglich wäre. Auch die weiteren Maßstäbe, die für die Verteilung der abfallmengenunabhängigen Kosten auf Industrie und Gewerbe in der Praxis verwandt werden und bisher als rechtlich zulässig angesehen wurden (Einwohnergleichwert, pro Grundstück oder pro Gewerbebetrieb, vgl. dazu etwa Kibele, NVwZ 2003, 27; Queitsch, ZKF 2000, 83; Cantner, KStZ 2000, 29), begegnen im Hinblick auf eine fehlende oder lediglich pauschale Differenzierung bei den Industrie- und Gewerbebetrieben vergleichbaren oder noch stärkeren rechtlichen Bedenken. Vor diesem Hintergrund wären die bisher verwandten Maßstäbe allesamt rechtswidrig bzw. völlig unpraktikabel (wie der Maßstab, der nach Branchen differenziert).
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cc) Zu Unrecht meint die Klägerin darüber hinaus, der Nutzflächenmaßstab verstoße gegen den abgabenrechtlichen Grundsatz der Typengerechtigkeit. Dieser Grundsatz gestattet es dem Satzungsgeber, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Dieser Grundsatz vermag die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte indessen nur so lange zu rechtfertigen, wie nicht mehr als 10 v.H. der von der Regelung betroffenen Fälle dem „Typ“ widersprechen (BVerwG, Urteil vom 01.08.1986, aaO und Beschluss vom 19.08.1983 - 8 N 1.83 - BVerwGE 68, 36). Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Grundsatz für das Wasser- und Abwasserabgabenrecht entwickelt, und die genannten Entscheidungen stellen auf Besonderheiten ab, die für dieses Rechtsgebiet kennzeichnend sind. Im Wasser- und Abwasserabgabenrecht ist in der Regel eine Gestaltung der Abgaben unproblematisch möglich, die sich „eng“ an der Benutzungsintensität ausrichtet; die Zahl der Ausnahmen, bei denen eine darauf bezogene Differenzierung entfällt, kann deshalb ohne unangemessenen erhebungstechnischen Aufwand gering gehalten werden, so dass hierfür die 10 %-Regel entwickelt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.12.2005, aaO; Beschluss vom 05.11.2001, aaO). Diese Aussagen können aber auf die Erhebung von Grundgebühren im Abfallrecht nicht übertragen werden. Die dafür allein in Frage kommenden Gebührenmaßstäbe können sich - wie oben dargelegt - nur an einer stark pauschalierenden Erhebungstechnik ausrichten, sie können nach der Natur der Sache nicht weiter einem Wirklichkeitsmaßstab angenähert werden, wie er im Wasser- und Abwasserabgabenrecht typisch und praktikabel ist. Die bei der Erhebung von Grundgebühren allein möglichen und gebotenen Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe stellen sich mit anderen Worten als verhältnismäßig „grob“ dar, beinhalten damit bereits immanent zahlreiche Ausnahmen und hinnehmbare Ungleichbehandlungen, die eine Anwendung der starren 10 %-Regel ausschließen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.12.2005, aaO und Beschluss vom 05.11.2001, aaO).
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Unbehelflich ist auch der in diesem Zusammenhang erfolgte Einwand der Klägerin, nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 02.09.1988 - 2 S 1720/88 - ESVGH 39, 20) habe der Grundsatz der Typengerechtigkeit auch im Abfallgebührenrecht Anwendung gefunden. Die genannte Entscheidung des Senats betraf jedoch nicht die Grundgebühr für Gewerbebetriebe, sondern allein die Verbrauchsgebühr, bei der sich die Gebührengestaltung ohne unangemessenen erhebungstechnischen Aufwand weitaus enger an der Benutzungsintensität ausrichten lässt.
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Schließlich bestand auch kein Anlass, entsprechend der Anregung der Klägerin den Großen Senat beim Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der Frage anzurufen, ob die Kriterien, die zum Grundsatz der Typengerechtigkeit entwickelt wurden, auch bei der Bemessung der Grundgebühr für gewerbliche Betriebe gelten. Der 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat dies zwar in seinem Urteil vom 02.03.2004 (aaO) bejaht; bei den entsprechenden Ausführungen handelt es sich jedoch um ein sog. obiter dictum, das für die Entscheidung erkennbar nicht tragend war. Diese Ausführungen sind zudem durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 01.12.2005, aaO) überholt.
81
dd) Ohne Erfolg wendet sich die Klägerin ferner gegen die vom Satzungsgeber mit der Gesamtgestaltung der Gebühren bezweckte Verhaltenssteuerung und damit gegen die u.a. mit der Einführung des flächenbezogenen Maßstabs für die Grundgebühr verfolgten Absicht, einer sogenannten Scheinverwertung von Abfällen zur Beseitigung durch die Abfallerzeuger/-besitzer entgegenzuwirken. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die anzustrebende Belastungsgleichheit der Gebührenpflichtigen dem Satzungsgeber dennoch die Befugnis belässt, mit seiner Gebührenregelung eine begrenzte Verhaltenssteuerung zu verbinden (BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297). Danach ist es rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Kreislaufwirtschaft (vgl. dazu die §§ 4, 5 und 10 KrW-/AbfG) im Rahmen der Gebührengestaltung darauf hinwirken, dass gewerbliche Abfälle schadlos und möglichst hochwertig verwertet, sogenannte Scheinverwertungen von Abfällen zur Beseitigung zurückgedrängt und nicht verwertbare Abfälle dem Verursacherprinzip folgend in der Nähe ihres Entstehungsortes beseitigt werden, ohne dass das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt wird (vgl. dazu § 10 Abs. 4 Krw-/AbfG).
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Der Satzungsgeber hat sich bei der Normierung des Gebührenmaßstabes auch von diesen Erwägungen leiten lassen. Zu Unrecht meint die Klägerin in diesem Zusammenhang, nicht der Satzungsgeber, sondern allein das erstinstanzliche Verwaltungsgericht habe die entsprechenden Erwägungen angestellt. Aus der Kreistagsdrucksache Nr. 51/2000, die der Einführung der flächenbezogenen Grundgebühr zugrunde lag, ergibt sich vielmehr ohne jeden vernünftigen Zweifel das Gegenteil. In dem Beschlussantrag für den Satzungsgeber heißt es u.a. wie folgt:
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Der Rückgang des Gewerbeabfalls lässt sich zum einen auf Erfolge bei der Vermeidung und eine „echte“ Verwertung von Abfällen sowie strukturelle Veränderungen (z.B. Produktionsverlagerungen in das Ausland) zurückzuführen. Eine weitere Ursache des Rückgangs ist aber auch darin zu sehen, dass bei gewerblichen Abfallerzeugern nur für Abfälle zur Beseitigung eine Überlassungspflicht an den Landkreis besteht. Abfälle zur Verwertung sind nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht überlassungspflichtig und können zu jeder Sortieranlage in der Bundesrepublik oder ins Ausland gebracht werden. Es liegen nämlich viele Nachweise vor, dass Abfälle zur Beseitigung als Scheinverwertung über private Entsorgungsunternehmen (vorbei) an der gesetzlichen Überlassungspflicht insbesondere auf Billigdeponien mit schlechten Umweltstandards in den neuen Bundesländern entsorgt werden. Dabei gibt es einen deutlichen Zusammenhang zwischen der Höhe der Abfallgebühr der einzelnen Landkreise und dem Rückgang der Gewerbeabfallmengen. …
84
Der in den vergangenen Jahren steigenden Scheinverwertung von Abfällen kann deshalb nur entgegengewirkt werden, wenn alle Gewerbebetriebe zukünftig entsprechend ihrer tatsächlichen Abfallmengen an den Kosten der Abfallentsorgung beteiligt werden. Ein Weg ist hierbei die Heranziehung des Gewerbes zu den Vorhaltekosten der Abfallentsorgungseinrichtungen über eine mengenunabhängige Vorhaltegebühr und die Schaffung einer marktgerechten Leistungsgebühr.
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Wird dieses Ziel nicht erreicht, entstehen dem Landkreis Böblingen durch weiteren Mengenrückgang erhebliche Gebührenausfälle. Denn trotz rückläufiger Mengen ist der Landkreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger verpflichtet, stets auch für das Gewerbe ausreichend dimensionierte Entsorgungskapazitäten vorzuhalten. …
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Der Landkreis Böblingen erhebt schon seit vielen Jahren auf Basis der bestehenden Regelungen in der Abfallwirtschaftssatzung von allen Gewerbebetrieben, die an die öffentliche Abfallabfuhr angeschlossen sind, gefäßbezogene Vorhalte- bzw. Jahresgebühren. Auch bei den Selbstanlieferern (maximal 150 Betriebe) waren die Vorhaltekosten schon immer in der Anlieferergebühr auf den Deponien oder beim Restmüllheizkraftwerk enthalten. Die mengenunabhängige Vorhaltegebühr nach dem Nutzflächenmaßstab ist daher nur eine Umstellung. Ziel ist dabei, die Leistungsgebühren so zu senken, dass im marktwirtschaftlichen Sinne Anreiz zur Inanspruchnahme der Entsorgungsleistungen des Landkreises besteht und somit Abfallexporte nicht mehr rentabel sind. …
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Durch die Maßstabsumstellung haben insbesondere Firmen mit höherem Müllaufkommen und geringerer Nutzfläche Vorteile gegenüber allen Betrieben mit geringem Müllaufkommen und höherer Nutzfläche. Gerade für erstere Firmen biete der neue Maßstab den Anreiz, bisher als sogenannten „Verwertungsabfall“ entsorgte Mengen wieder über die öffentliche Abfallentsorgung als Abfall zur Beseitigung anzuliefern und nur die sehr günstige Leistungsgebühr bezahlen zu müssen.
88
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen entbehrt ferner die sinngemäße Behauptung der Klägerin, ausweislich der Kreistagsdrucksache habe der Beklagte beabsichtigt, auch solche Abfälle wieder in die kommunalen Beseitigungsanlagen zu lenken, die sich als Abfälle zur Verwertung darstellten, jeder Grundlage. Nach Wortlaut und Sinnzusammenhang der Aussagen in der Kreistagsdrucksache bezieht sich der vom Satzungsgeber beabsichtigte Lenkungszweck ausschließlich auf die sogenannten Scheinverwertungen und damit nicht auf Abfälle, die der Abfallerzeuger/-besitzer in eigener Verantwortung ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten hat (§ 5 Abs. 3, 4 und 5 KrW-/AbfG). Indem der Satzungsgeber auf Seite 8 der Kreistagsdrucksache 51/2000 den Begriff Verwertungsabfall ausdrücklich mit Anführungszeichen gekennzeichnet hat sowie durch die Wahl des Wortes „sogenannte(r)“ im Zusammenhang mit Verwertungsabfall bringt der Satzungsgeber unmissverständlich seine Vorstellung zum Ausdruck, bei diesen Abfallmengen, die bislang außerhalb der öffentlichen Einrichtung entsorgt worden seien, handele es sich um Abfall zur Beseitigung, für den die Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG gelte.
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Die Entscheidung des Satzungsgebers, der Scheinverwertung von gewerblichen Abfällen entgegenzuwirken, kann auch inhaltlich nicht beanstandet werden. Die Entscheidung beruht insbesondere auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage. Die in der Kreistatsdrucksache wiedergegebene allgemeine Entwicklung in der Abfallentsorgung und insbesondere die darin festgehaltenen Erfahrungen der zuständigen Abfallbehörden stehen in Übereinstimmung mit den Erwägungen, die den Bundesgesetzgeber zur Einführung der Gewerbeabfallverordnung vom 19.06.2002 - GewAbfV - bewogen haben. Ziel der am 01.01.2003 in Kraft getretenen Gewerbeabfallverordnung ist die schadlose, möglichst hochwertige Verwertung von gewerblichen Siedlungsabfällen und die Verhinderung von Scheinverwertungen (vgl. BT-Dr. 14/7328, S. 1, 2, 10 und 13; BR-Dr. 2078/02, S. 1 und 33). In der Begründung für die Gewerbeabfallverordnung heißt es im Hinblick auf die Problematik von Scheinverwertungen u.a. wie folgt:
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Von einer (nicht bekannten) Anzahl von Abfallerzeugern aus anderen Herkunftsbereichen - insbesondere den Bereichen Gewerbe, Industrie und private und öffentliche Einrichtungen - werden Abfälle, die verwertet werden, auch unzulässigerweise entweder gar nicht oder in geringem Maß von Abfällen, die beseitigt werden müssen, getrennt gehalten. Die Abfälle werden in diesen Fällen in einem Behälter gemeinsam erfasst und insgesamt als „Abfälle zur Verwertung“ deklariert. Diese Abfälle werden meist entweder einer Abfallverbrennungsanlage oder einer Sortieranlage zugeführt. Abfälle aus der Sortieranlage werden zum Teil nur zu einem geringen Prozentsatz in den Wirtschaftskreislauf zurückgeführt, während ein größerer Prozentsatz - zumeist weit entfernt vom Anfallort - einer Beseitigung auf kostengünstigen Deponien zugeführt wird (sogenannte Scheinverwertung), wodurch ökologisch anspruchsvolle Verwertungswege benachteiligt werden. …
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Durch diese Praxis erhalten die öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger am Anfallort der Abfälle weniger Abfälle zur Beseitigung, wodurch die für eine ordnungsgemäße und umweltverträgliche Entsorgung vorgehaltenen Anlagen, insbesondere hochwertige Verbrennungsanlagen, nicht mehr ausgelastet sind und die freien Kapazitäten zu kostengünstigen Preisen zum Teil unter Selbstkostenpreisen angeboten werden müssen. Die Planungssicherheit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger wird beeinträchtigt. …
92
Mit diesen Ausführungen des Bundesgesetzgebers wird die Problematik der Scheinverwertungen im Abfallrecht ausreichend konkretisiert und belegt. Vor diesem Hintergrund durfte der Beklagte auch unter Berücksichtigung der Erfahrungen in seinem Satzungsgebiet (von der Gefahr) von Scheinverwertungen ausgehen und diesen Gesichtspunkt bei der Gestaltung der Abfallgebühren heranziehen. Substantiierte Einwendungen, die die Einschätzung des Satzungsgebers (insbesondere hinsichtlich der Erforderlichkeit und Angemessenheit des verfolgten Lenkungszwecks) in Zweifel ziehen könnten, hat auch die Klägerin nicht erhoben; solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich.
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ee) Das vom Beklagten erstmals für das Jahr 2001 eingeführte Gesamtsystem der Gebührenerhebung - einschließlich des damit verbundenen Lenkungszwecks, Scheinverwertungen entgegen zu wirken - verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht, namentlich den europarechtlich, bundesrechtlich und landesrechtlich normierten Vorrang der Abfallverwertung vor der Abfallbeseitigung. Es sind insbesondere keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die hier zu beurteilende Gebührenbemessung Anreize gibt, gewerbliche Siedlungsabfälle, die als Abfall zur Verwertung zu qualifizieren sind, der kommunalen Abfallentsorgung als Abfall zur Beseitigung zu überlassen. Die Gebührensatzung des Beklagten bietet vielmehr ersichtlich ausreichende Anreize zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen, weil der weit überwiegende Teil der Gesamtkosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung verbrauchsabhängig abgerechnet wird. Für die Jahre 2005 bis 2007 kalkulierte der beklagte Landkreis - wie bereits dargelegt - die Grundgebühr so, dass das Aufkommen aus der Grundgebühr weit weniger als 50 % der Fixkosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung deckte; im Jahre 2005 waren es 42 %, im Jahre 2006 38,9 % und im Jahre 2007 lediglich noch 23,8 % der Fixkosten. Bei einem zu unterstellenden Fixkostenanteil in der kommunalen Abfallwirtschaft von rund 80 % (vgl. Kibele, NVwZ 2003, 23; Schink, EildLKT NRW 2000, 482; Cantner, KStZ 2000, 23, 24) hat der Beklagte damit in den Jahren 2005 und 2006 ca. ein Drittel der Gesamtkosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung im Wege der Grundgebühr verteilt. Im Jahr 2007 und in den hier nicht streitgegenständlichen weiteren Jahren bis 2011 hat der Beklagte im Rahmen der Grundgebühr noch einen deutlich geringeren Anteil abgerechnet. Dementsprechend wurden zwei Drittel und mehr der Gesamtkosten über verbrauchsabhängige Leistungsgebühren finanziert. Im Hinblick auf die daraus folgende Höhe der Leistungsgebühr kann keine Rede davon sein, dass den Gebührenpflichtigen ein umweltfreundliches Verhalten, d.h. ein Verhalten, das in erster Linie Abfälle vermeidet und in zweiter Linie Abfälle verwertet, als von vornherein ohne Sinn und Nutzen erscheinen müsste. Im Einzelnen:
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Das Bundesverfassungsgericht hat speziell bezogen auf das Abgabenrecht aus der bundesstaatlichen Kompetenzordnung und dem Rechtsstaatsprinzip den allgemeinen Gedanken entwickelt, dass alle rechtsetzenden Organe ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen haben, dass die Rechtsordnung nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich werden darf. Dementsprechend verbietet es die Einheit der Rechtsordnung dem Satzungsgeber, sich für eine gebührenrechtliche Lenkungswirkung zu entscheiden, die dem Gebührenpflichtigen ein Verhalten abverlangt, das einer Regelung des Bundesgesetzgebers widerspricht. Eine insoweit vom Sachgesetzgeber getroffene Entscheidung darf nicht durch gebührenrechtliche Lenkungswirkung verfälscht werden (vgl. BVerfG, Urteile vom 07.05.1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 - BVerfGE 98, 106 und vom 27.10.1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. - BVerfGE 98, 265).
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Das Gebührensystem des Beklagten und die damit verbundene Lenkungswirkung, die ausweislich der einschlägigen Kreistagsdrucksache die ordnungsgemäße Erfüllung der abfallrechtlichen Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG fördern soll, verstößt danach nicht gegen die Einheit der Rechtsordnung und konterkariert insbesondere nicht den Vorrang der Abfallverwertung. Das höherrangige Recht statuiert keinen „absoluten“ Vorrang der Verwertung - wie die Klägerin meint -, es belässt vielmehr dem zuständigen Satzungsgeber die Befugnis, den Vorrang der Verwertung mit anderen abfallwirtschaftlichen Zwecksetzungen in Ausgleich zu bringen und die sich aus der Systematik des Abfallrechts ergebenden Zielkonflikte eigenständig und unter Wahrung eines Einschätzungsspielraums zu lösen (ebenso BVerwG, Urteil vom 20.12.2000, aaO). Die Formulierungen des höherrangigen Rechts sind im Hinblick auf ihre Pauschalität und Offenheit von vornherein nicht geeignet, um dem Satzungsgeber exakte Vorgaben für die Gebührenerhebung zu machen und ihm damit ein bestimmtes Gebührensystem vorzugeben.
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Leitgedanke des europäischen und nationalen Abfallrechts ist die Erreichung eines hohen Umweltschutzniveaus. Diese übergeordnete Zielsetzung soll einmal durch einen „relativen“ Verwertungsbegriff sichergestellt werden, d.h. Abfälle, die nicht vermieden werden können, sind ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist (vgl. dazu §§ 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2, 5 Abs. 3 und Abs. 4 KrW-/AbfG). Zum anderen fordern die Regelungen, dass die Abfälle, die nicht verwertet werden, nach den Grundsätzen der gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung behandelt und beseitigt werden (vgl. §§ 10 Abs. 4, 11, 12 KrW-/AbfG) und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger dafür ortsnah (und damit flächendeckend) ausreichende Kapazitäten für die Beseitigung dieser Abfälle zur Verfügung stellen (vgl. dazu §§ 13, 15 KrW-/AbfG). Trotz des grundsätzlichen Vorrangs der Abfallverwertung vor der Beseitigung (§ 5 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG) entfällt dieser, wenn ausgehend von der übergeordneten Zielsetzung des Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetzes die Beseitigung die umweltverträglichere Lösung darstellt (§ 5 Abs. 5 KrW-/AbfG). Vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen Systematik kann vom Satzungsgeber nicht verlangt werden, dass er im Rahmen seiner gebührenrechtlichen Konzeptbefugnis allein - wie die Klägerin meint - den Vorrang der Abfallverwertung fördert und gleichgewichtige Belange - wie etwa die Sicherstellung einer ausreichenden und ortsnahen Entsorgungskapazität und damit das Interesse an der Funktionsfähigkeit der kommunalen Abfallwirtschaft - zurückstellt.
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Diese Auslegung steht auch in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht und namentlich mit der Richtlinie des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle - RL 75/442/EWG -. Die Richtlinie legt in Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) nicht nur den Vorrang der Verwertung fest, sondern darüber hinaus das Prinzip der räumlichen Nähe und der Autarkie im Bereich der Entsorgung. Die Richtlinie selbst ist wiederum im Lichte des primären Unionsrechts auszulegen und anzuwenden. Dieses statuiert in Art. 130 r Abs. 2 EWGV bzw. Art. 174 Abs. 2 Satz 2 EG (heute: Art. 191 Abs. 2 Satz 2 AEUV) das Prinzip der Nähe. Wenn danach Umweltbeeinträchtigungen nach Möglichkeit an ihrem Ursprung zu bekämpfen sind, bedeutet dies im Bereich der Abfallwirtschaft, dass die Beseitigung nicht verwertbarer Abfälle dem Verursacherprinzip folgend in die Nähe ihres Entstehungsortes gehört. In Art. 5 Abs. 2 der RL 75/442/EWG findet dieses umweltpolitische Ziel ebenfalls Ausdruck (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.12.2005, aaO). Die dargestellte Systematik und damit verbunden die besondere Bedeutung der Grundsätze der Entsorgungsautarkie und der Nähe im Abfallrecht, die bereits in der Ursprungsfassung der Abfallrahmenrichtlinie ihren Niederschlag gefunden hatte, hat der europäische Gesetzgeber in der Folgezeit nicht nur beibehalten, sondern weiterentwickelt und konkretisiert (vgl. die Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05.04.2006 über Abfälle, die die bereits zuvor erfolgten Änderungen der Abfallrahmenrichtlinie berücksichtigte, und zuletzt die Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, die am 12.12.2008 in Kraft trat und eigentlich bis 12.12.2010 in nationales Recht umgesetzt werden musste).
98
Vor dem Hintergrund dieser Rechtsentwicklung genießt allein das oberste Ziel jeder Abfallpolitik, nämlich die Minimierung der nachteiligen Auswirkungen der Abfallerzeugung und -bewirtschaftung auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt, absoluten Vorrang (vgl. den 6. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/98/EG). Dementsprechend gilt die Abfallhierarchie nicht absolut, bei ihrer Anwendung haben die Mitgliedstaaten vielmehr diejenigen Optionen zu fördern, die insgesamt das beste Ergebnis unter dem Aspekt des Umweltschutzes erbringen (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98/EG). Dem dargestellten obersten Ziel der Abfallpolitik soll schließlich auch die Errichtung eines integrierten und angemessenen Netzes von Abfallbeseitigungsanlagen dienen, um die Abfälle ortsnah beseitigen zu können (vgl. Art. 16 der Richtlinie 2008/98/EG).
99
Eine abweichende Einschätzung hinsichtlich der gebührenrechtlichen Konzeptbefugnis des Satzungsgebers rechtfertigt auch nicht § 2 Abs. 1 Satz 2 LAbfG (GBl. 1996, 116) in der bis zum 30.03.2005 geltenden Fassung. Nach dieser Bestimmung sollen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger insbesondere in den Satzungen nach § 8 LAbfG die Gebührentatbestände so ausgestalten, dass sich daraus nachhaltige Anreize zur Vermeidung und Verwertung sowie zur Abfalltrennung ergeben. Das Gebot, mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize auch zur Verwertung zu schaffen, ist nur als Sollvorschrift, nicht als Mussvorschrift ausgebildet. Es fehlt auch eine nähere Präzisierung, in welcher Weise und in welcher Form solche Anreize geschaffen werden sollen. Dies rechtfertigt den Schluss, dass dem Satzungsgeber in diesem Zusammenhang ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt worden ist. Danach ist § 2 Abs. 1 Satz 2 LAbfG und der Nachfolgeregelung in § 18 Abs. 1 Nr. 1 KAG 2005 (GBl. 2005, 206), mit der die Sollvorschrift in eine Kannvorschrift umgewandelt und damit der Spielraum des Satzungsgebers nochmals erweitert wurde, jedenfalls ausreichend Genüge getan, wenn - wie hier in den Jahren 2005 und 2006 - ca. ein Drittel der Gesamtkosten über die Grundgebühr und ca. zwei Drittel der Kosten über die Verbrauchsgebühr, die allein vom Aufkommen der Abfälle abhängig ist, abgerechnet werden. Dies gilt erst recht, wenn - wie im Jahr 2007 - ein noch deutlich geringerer Anteil der Gesamtkosten über die Grundgebühr umgelegt wird. Unter Hinweis darauf, dass auch bei Einführung einer Grundgebühr durch die Gebührenerhebung insgesamt noch wirksame Anreize zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung geschaffen werden müssen, wurde in der Rechtsprechung zum Teil vertreten, dass im Verhältnis zur Gesamtgebühr über die Grundgebühr nicht mehr als 50 % der Kosten abgerechnet werden dürften (in diesem Sinne Nieders. OVG, Urteil vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - KStZ 1999, 172). Teilweise wird in der Rechtsprechung dagegen vertreten, dass es bei der Erhebung einer Grundgebühr zulässig sei, über diese mehr als 50 % der gesamten Gebührenbelastung abzurechnen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.02.2000 - 9 A 3915/98 - KStZ 2000, 233; Bay, VGH, Urteil vom 20.10.1997, aaO) bzw. in begründeten Ausnahmefällen bis zu 75 % der Kosten abzurechnen (vgl. Nieders. OVG, Urteil vom 07.06.2004 - 9 KN 502/02 - NordÖR 2004, 310). Zur Begründung für diese Auffassung wird angeführt, in der Abfallwirtschaft müssten aufwändige und hochtechnisierte Anlagen für Sammlung, Transport, Trennung, Verwertung, Behandlung und gegebenenfalls Ablagerung von Abfällen vorgehalten werden und zwar unabhängig vom Grad der Anlagenausnutzung. Da hier mir der Grundgebühr weit weniger als 50 % der gesamten Gebührenbelastung abgerechnet wird, bedarf es anlässlich des vorliegenden Falles keiner abschließenden Beurteilung, ab welcher Grenze die Erhebung einer Grundgebühr unzulässig ist, weil die Gebührengestaltung keine ausreichenden Anreize zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung mehr bietet.
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Unerheblich ist der sinngemäße Einwand der Klägerin, das Verhältnis von Grundgebühr zur Verbrauchsgebühr sei deshalb zu beanstanden, weil die Grundgebühr - in Einzelfällen - ein Vielfaches der Leerungsgebühr betragen könne. Es ist ausreichend, wenn - wie hier - die Ausgestaltung des Gebührensystems insgesamt und generell dem Gebot genügt, Anreize zur Verwertung von Abfällen zu schaffen. Dagegen ist nicht erforderlich, dass die Grundgebühr im Abrechnungszeitraum, also regelmäßig im Kalenderjahr, bei allen denkbaren Gruppen von Gebührenpflichtigen nur einen untergeordneten Teil der Gesamtgebührenbelastung bzw. nicht mehr als 50 % der gesamten Gebührenbelastung ausmacht (ebenso Nieders. OVG, Urteil vom 24.06.1998 - 9 L 2504/96 - ZKF 1999, 184). Die Gestaltung des Gebührensystems im Abfallrecht erfordert - wie dargelegt - ein weitgehende Typisierung; folglich ist es ausreichend, wenn dem dargestellten Gebot jedenfalls in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle Rechnung getragen wird.
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Im Übrigen sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass im Falle der Klägerin ein Missverhältnis von Grund- und Verbrauchsgebühr gegeben ist. Da die Klägerin ihren Abfall zur Beseitigung nicht dem Beklagten andient, fehlt jede Grundlage, um die Höhe der von der Klägerin zu bezahlenden Grundgebühr ins Verhältnis zu ihrer Gesamtgebührenbelastung setzen zu können.
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Dass die vom Beklagten gewählte Art der Gebührenbemessung objektiv dazu führt, dass die Industrie- und Gewerbebetriebe im Satzungsgebiet des Beklagten verwertbare Abfälle dem kommunalen Entsorgungsträger überlassen, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Auch die Klägerin hat keine Anhaltspunkte geliefert, die den Schluss rechtfertigen könnten, seit Einführung des hier zu beurteilenden Grundgebührensystems im Jahre 2001 würden die Industrie- und Gewerbebetriebe dem Böblinger Restmüllheizkraftwerk in nennenswertem Umfang Abfall zur Verwertung überlassen. Nach der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Übersicht über die Entwicklung des Gewerbeabfallaufkommens in den Jahren 1999 bis 2009 ist in seinem Satzungsgebiet die Menge des Gewebeabfallaufkommens vielmehr in etwa gleich geblieben, d.h. auch nach der Einführung der Gewerbegrundgebühr im Jahre 2001 ist kein nennenswerter Anstieg des Gewerbeabfallaufkommens zu verzeichnen gewesen.
103
Soweit sich der erwähnten Übersicht allein in den Jahre 2005 bis 2007 ein gewisser Anstieg des Gewerbeabfallaufkommens entnehmen lässt, hat der Beklagte als Grund hierfür unwidersprochen angeführt, dass in dieser Zeit die Kosten für eine „Verwertung“ außerhalb des Landkreises teilweise höher als für eine „Beseitigung“ in der Müllverbrennungsanlage des Beklagten gewesen seien. Wenn es tatsächlich zutreffen sollte (wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung behauptet hat), dass die Betriebe im Satzungsgebiet des Beklagten ihre „Verwertung“ so organisieren, dass sie kostengünstige „Verbrennungsmöglichkeiten“ in anderen Bundesländern (teilweise weit ab) in Anspruch nehmen, bleibt von vornherein kein Raum mehr für die Behauptung der Klägerin, die flächenbezogene Grundgebühr übe eine Lenkungswirkung auf die betriebliche Abfallentsorgung aus, die mit den Zielen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes unvereinbar sei.
104
Die Klägerin hat auch keine (fachwissenschaftlichen) Veröffentlichungen oder sonstige Erkenntnisquellen zum Beleg dafür benannt, dass es im Bereich anderer öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, die für Industrie- und Gewerbebetriebe eine flächenbezogene Grundgebühr eingeführt haben, in nennenswertem Umfang zu einer Anlieferung verwertbarer Abfälle gekommen ist. Die von der Klägerin erhobene Tatsachenbehauptung (einer unzulässigen Anreizwirkung) ist danach ohne greifbare Anhaltspunkte willkürlich „aus der Luft gegriffen“, sie ist mit anderen Worten „ins Blaue hinein“, also „erkennbar ohne jede tatsächliche Grundlage“ erhoben worden. Deshalb sieht der Senat auch keinen Anlass, diese Fragestellung dem Gerichtshof der Europäischen Union im Wege der Vorabentscheidung (Art. 267 AEUV) vorzulegen.
105
Selbst wenn in Einzelfällen Abfallerzeuger/-besitzer verwertbare Abfälle den kommunalen Entsorgungsträgern überlassen, gewährleistet die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dass der Vorrang der Abfallverwertung vor der Beseitigung beachtet werden muss. Denn mit dem Übergang des Abfallbesitzes auf den kommunalen Entsorgungsträger wechselt nur der Adressat des Verwertungsgebots. Dass im Bereich der gewerblichen Siedlungsabfälle die Verwirklichung des Verwertungsgebots ausschließlich in den Händen der Privatwirtschaft liegen muss, ist weder Bundesrecht noch europäischem Abfallrecht zu entnehmen (so BVerwG, Urteil vom 01.12.2005, aaO).
106
ff) Die Klägerin wendet sich schließlich zu Unrecht gegen die vom Satzungsgeber beabsichtigte Lenkungswirkung unter Berufung auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 07.01.2002 - 20 N 01.503 - (NVwZ-RR 2002, 378). Nach dieser Entscheidung darf eine Gemeinde keine Mindestbehälter-Volumen für gewerbliche Beseitigungsabfälle in Höhe von 25 % des Gesamtvolumens der Abfälle festlegen. Denn auch bei einer typisierenden Betrachtungsweise könne nicht davon ausgegangen werden, dass Abfälle zur Beseitigung bei den Gewerbebetrieben generell in diesem Umfang anfallen würden. Diese Entscheidung ist auf den hier zu beurteilenden Rechtsstreit nicht übertragbar. Die Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten gibt gerade kein zwingend vorgeschriebenes Mindestbehälter-Volumen vor. Es ist den Erzeugern und Besitzern von gewerblichen Siedlungsabfällen möglich nachzuweisen, dass ausnahmsweise sämtliche Siedlungsabfälle verwertet werden (vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 17.02.2005, aaO). Die Abfallerzeuger und -besitzer müssen ferner neben der Grundgebühr eine Leistungsgebühr entsprechend dem vorgehaltenen Behältervolumen bzw. dem angelieferten Gewicht des Abfalls entrichten. Das Anreizsystem, das mit der Gebührengestaltung des Beklagten verbunden ist, unterscheidet sich demnach grundlegend von den Anreizen, die durch die Normierung eines Mindestbehälter-Volumens gesetzt werden.
107
gg) Schließlich meint die Klägerin im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG ohne Erfolg, die Definition der Nutzfläche in § 22 Abs. 5 AWS 2005, 2006 und 2007 weiche von der Ermittlung der Nutzfläche nach der DIN 277 ab und sei deshalb willkürlich. Die Klägerin wendet damit im Kern ein, die einschlägige Satzungsregelung des Beklagten ziehe auch solche Flächen zur Gebührenberechnung heran, auf denen kein Abfall anfallen könne. Dies kann nicht beanstandet werden, weil dem Satzungsgeber auch bei der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabes ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht und er deshalb aus Gründen der Praktikabilität einen - im Vergleich zur DIN 277 - gröberen Maßstab verwendet durfte.
108
Nach der Definition des Satzungsgebers ergibt sich die Nutzfläche durch die Vervielfältigung der mit Gebäuden überbauten Fläche des Grundstücks mit der Zahl der Geschosse. Dazu gehören auch Lager, Büro- und Sozialräume sowie Betriebswohnungen. Die Nutzfläche privater Haushaltungen/Wohneinheiten und Pkw-Abstellplätze innerhalb der Bauwerksflächen bleibt bei der Nutzflächenermittlung unberücksichtigt (vgl. etwa § 22 Abs. 5 Satz 4 bis 6 AWS 2007). Diese Regelung ermöglicht es dem Beklagten, die für die Erhebung der Grundgebühr maßgebliche Nutzfläche aufgrund der Aktenlage und den Angaben des jeweiligen Industrie- und Gewerbebetriebs ohne größeren Verwaltungsaufwand zu ermitteln. Nach der DIN 277, die für die Ermittlung von Grundflächen und Rauminhalten von Bauwerken oder Teilen von Bauwerken im Hochbau gilt, soweit die Grundflächen und Rauminhalte für die Ermittlung von Kosten maßgebend sind, berechnet sich die Nutzfläche - verkürzt dargestellt - hingegen so, dass von der Nettogrundrissfläche die Verkehrsflächen und die Funktionsflächen in Abzug zu bringen sind. Zu den Verkehrsflächen gehören nicht nur Fahrzeugverkehrsflächen, sondern darüber hinaus auch Flure, Aufzugsschächte und Eingangsräume. Zu den Funktionsflächen zählen nach der DIN 277-1 solche der Abwasser-, Wasser-, Wärme-, Gas-, Elektro-, Fernmelde-, Lüftungs- und Fördertechnik sowie solche sonstiger Technik. Diese Flächensystematik der DIN 277 würde somit - so zu Recht die Klägerin - die Flächen, auf denen kein oder wenig Abfall anfallen kann, bei der Bemessung ausscheiden und insoweit ein „genaueres“ Bild des Abfallpotentials des jeweiligen Betriebes liefern. Allerdings wäre auf der Grundlage der DIN 277 eine ins Einzelne gehende Berechnung der Nutzfläche und damit ersichtlich ein weitaus größerer Personaleinsatz erforderlich, der zwangsläufig zu höheren Kosten und damit auch zu höheren Gebühren für die Nutzer der Einrichtung führen würde. Im Übrigen kann davon ausgegangen werden, dass sich bei der angezeigten typisierenden Betrachtung das Verhältnis der gesamten Nutzfläche der Betriebe zu den jeweiligen Verkehrs- und Funktionsflächen in etwa entspricht, und es deshalb auch bei Anwendung des von der Klägerin geforderten Maßstabs entsprechend der DIN 277 nicht zu relevanten Verschiebungen bei der Gebührenbelastung der Betriebe kommen würde.
109
Entscheidend ist auch in diesem Zusammenhang, dass bei der Erhebung von Grundgebühren ein „grober“ Maßstab in der Natur der Sache liegt. Kann nach den bisherigen Ausführungen demnach die vom jeweiligen Industrie- und Gewerbebetrieb in Anspruch genommene Vorhalteleistung nur pauschal bemessen werden, dann sind erst recht die Anforderungen, die an die Differenziertheit bei der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabs zu stellen sind, zurückzunehmen.
110
c) Der Einwand der Klägerin, die Bemessung der Grundgebühren nach der Nutzfläche des Grundstückes begründe zusätzlich einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip, greift ebenfalls nicht durch. Das Äquivalenzprinzip ist als ein auf die Gebührenerhebung bezogener Ausdruck des bundesrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzusehen. Es besagt aber lediglich, dass die Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu der vom Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 - 11 C 5.99 - Buchholz 451.211 GtA Nr. 2 S. 8). Des-wegen verbleibt dem kommunalen Satzungsgeber bei Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert dieser Leistung und der Gebührenhöhe herzustellen ist, ein weiter Ermessensspielraum. Bei der Müllabfuhr bestimmt der regelmäßige Abholdienst entscheidend den Wert der vom Gebührenschuldner in Anspruch genommenen Leistung. Denn er garantiert ihm, sich jederzeit in rechtmäßiger Weise seines Abfalls entledigen zu können (BVerwG, Urteil vom 20.12.2000, aaO). Um den Wert dieser Leistung in Geld zu bestimmen, kann ein auf den Nutzer entfallender Anteil der für die kommunale Abfallentsorgung aufzuwendenden Kosten angesetzt werden. Eine auf Kostendeckung abzielende Gebühr - wie sie hier vom Beklagten erhoben wird - ist mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, solange der Verteilungsmaßstab dem Gleichheitsgrundsatz Rechnung trägt. Die nach Art. 3 Abs. 1 GG anzustrebende Belastungsgleichheit gewährleistet im Fall einer Aufwandsgebühr zugleich ein angemessenes Verhältnis zwischen Wert der Leistung und Gebührenhöhe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.11.2001, aaO). Da nach den bisherigen Ausführungen eine Verletzung des Gleichheitsprinzips nicht vorliegt, scheidet damit zugleich ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus.
111
4. Auf der Grundlage dieser Ausführung bestand kein Anlass, den Beweisanträgen der Klägerin auf Einholung eines Sachverständigengutachtens nachzukommen. Im Einzelnen:
112
a) Die Klägerin behauptet mit ihrem Beweisantrag Nr. 1, dass die Nutzfläche eines Gewerbebetriebs als Maßstab für die Abfallmenge, die der Betrieb gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen muss, von vornherein ungeeignet sei, weil die Nutzfläche für Art und Umfang der Überlassungspflicht eines Gewerbebetriebs schlicht nicht typisch sei und keinerlei Rückschlüsse auf die zu überlassende Abfallmenge erlaube. Diese Formulierung trägt den Anforderungen an die „Bestimmtheit“ einer Beweistatsache ausreichend Rechnung. Beweistatsachen sind konkrete Geschehnisse, Umstände und Zustände der äußeren Welt, innerpsychische Vorgänge und Gegebenheiten und insbesondere auch das Bestehen oder Nichtbestehen von Zusammenhängen. Bloße Wertungen oder Schlussfolgerungen reichen nicht aus; die Auslegung entsprechender Anträge kann aber ergeben, dass die Beweiserhebung in Wahrheit auf eine als solche hinreichend bestimmte Tatsachengrundlage abzielt (vgl. etwa Fischer in: Karlsruher Kommentar, Strafprozessordnung, 6. Aufl., § 244 StPO Rdnr. 69). Soweit die Klägerin mit dem Antrag sinngemäß die Ungeeignetheit des Nutzflächenmaßstabs für die Bemessung der Grundgebühr behauptet, handelt es sich um eine bloße Wertung und Schlussfolgerung. Bei sinnorientierter Auslegung lässt sich dem Antrag jedoch auch die Beweistatsache entnehmen, dass die Nutzfläche eines Gewerbebetriebs keinerlei Rückschlüsse auf die zu überlassende Abfallmenge erlaube. Eine entsprechende Beweiserhebung erübrigt sich deshalb, weil - so zu Recht das Verwaltungsgericht - das Gegenteil der behaupteten Beweistatsache offenkundig ist (vgl. § 244 Abs. 3 Satz 2 1. Alternative StPO entsprechend). Offenkundigkeit umfasst Allgemeinkundigkeit und Gerichtskundigkeit. Danach ist der Erfahrungssatz, dass die Nutzfläche eines Gewerbebetriebs gewisse Rückschlüsse auf die Abfallmenge zulässt, die der Betrieb gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt, allgemeinkundig. Es ist mit anderen Worten allgemeinkundig, dass bei einer größeren Nutzfläche des Gewerbebetriebs zwar nicht entsprechend proportional und damit „punktgenau“, jedoch tendenziell auch größere Mengen an Abfall zur Beseitigung anfallen. Im Allgemeinen sind mit einer größeren Nutzfläche eines Gewerbebetriebs auch eine größere Zahl von Beschäftigten und/oder eine größere Produktion verbunden und damit tendenziell größere Mengen (auch) an Abfällen zur Beseitigung. Dies liegt auf der Hand, Grundlage des dargelegten Erfahrungssatzes ist damit die allgemeine Lebenserfahrung.
113
Die allgemeine Lebenserfahrung findet ihre Bestätigung auch in der vom Beklagten in Auftrag gegebenen Untersuchung des INFA-Instituts für Abfall, Abwasser und Infrastruktur-Management GmbH vom Dezember 2003. Danach besteht ein eindeutiger - wenn auch grober - Zusammenhang zwischen der betrieblichen Nutzfläche und der Abfallmenge.
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Bei einer Gesamtwürdigung des Vorbringens der Klägerin behauptet sie - über den Wortlaut des dargestellten Beweisantrags hinaus - im Kern, dass mit einer steigenden Nutzfläche eines Gewerbebetriebes nicht entsprechend proportional auch die Menge des überlassungspflichtigen Abfalls zur Beseitigung ansteige. Sie behauptet damit mit anderen Worten, es bestünde kein enger Zusammenhang zwischen Nutzfläche und zu überlassender Abfallmenge eines Gewerbebetriebes, der durch wenige Ausnahmefälle entsprechend dem abgabenrechtlichen Grundsatz der Typengerechtigkeit gekennzeichnet sei. Die so umschriebene Beweistatsache ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Sie wird im Übrigen auch durch die Untersuchung des INFA-Instituts für Abfall, Abwasser und Infrastruktur- Management GmbH vom Dezember 2003 bestätigt, nach der im Satzungsgebiet des Beklagten eine hohe Schwankungsbreite der Abfallmengen zur Betriebsfläche und insbesondere auch Extremwerte (große Betriebsfläche und hohe Abfallmengen) festgestellt wurden. Dieses, den Kern des Vortrags bildende Beweisthema, ist auf der Grundlage der Ausführungen unter 3. b) jedoch nicht entscheidungserheblich (§ 244 Abs. 3 Satz 2 2. Alternative StPO entsprechend).
115
Dem dargelegten Beweisthema kommt für die hier entscheidungserhebliche Frage, ob der Nutzflächenmaßstab dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG genügt, lediglich indizielle Bedeutung zu. Dies bedeutet, dass der Beweistatsache - kein enger Zusammenhang zwischen Nutzfläche und zu überlassender Abfallmenge eines Gewerbebetriebs - zwar durchaus eine gewisse Bedeutung für die rechtliche Überprüfung des Nutzflächenmaßstabs zukommt, sich aber aus ihr - entgegen der Auffassung der Klägerin - gerade keine zwingenden Schlüsse auf die Rechtswidrigkeit des hier zu beurteilenden Maßstabs ergeben. Denn die Bemessung der Grundgebühr hat sich nicht an der Menge des Beseitigungsabfalls zu orientieren, die der jeweilige Gewerbebetrieb aktuell dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt. Maßgeblich ist vielmehr die für den jeweiligen Betrieb vorzuhaltende Höchstlastkapazität, d.h. dessen „Abfallpotential“. Die jeweils aktuelle Menge des Beseitigungsabfalls ist danach zwar ein - gewichtiger - Parameter für die Abschätzung des Abfallpotentials, sie ist aber vor dem Hintergrund der dargelegten Systematik des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nicht die allein maßgebliche Grundlage für die Verteilung der Vorhaltekosten der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungseinrichtung. Dementsprechend setzt die Rechtmäßigkeit des Grundgebührenmaßstab nicht voraus, dass ein enger Zusammenhang zwischen Nutzfläche eines Gewerbebetriebs und seiner derzeitigen Menge an Beseitigungsabfall besteht. Bei der Erhebung von Grundgebühren liegt vielmehr ein „grober“ Maßstab in der Natur der Sache; die Sachgerechtigkeit dieses Maßstabs wird durch Erwägungen der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt und insbesondere der abgabenrechtliche Grundsatz der Typengerechtigkeit findet keine Anwendung.
116
b) Unerheblich ist auch die Beweisbehauptung Nr. 2 der Klägerin, „dass deutlich mehr als 10 % der Gewerbebetriebe des Landkreises Böblingen atypisch seien, weil ein Mehr an Nutzfläche keinerlei Rückschlüsse auf eine auch nur annähernd proportionale Vergrößerung der überlassungspflichtigen Abfallmenge erlaube“. Gleiches gilt schließlich für die Beweisbehauptung Nr. 3 der Klägerin, „dass die Größe der Fläche, die ein Gewerbebetrieb betrieblich nutze, kein sachgerechter Maßstab dafür sei, ob und inwieweit die Verwertung anfallender Gewerbeabfälle technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar sei (mit der Folge einer gesetzlichen Verwertungspflicht gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 KrW-/AbfG)“. Mit den letztgenannten beiden Beweisanträgen variiert die Klägerin unter Verwendung verschiedener Formulierungen lediglich das bereits unter 4. a) abgehandelte Beweisthema, wonach kein entsprechend proportionaler bzw. enger Zusammenhang zwischen Nutzfläche und zu überlassender Abfallmenge eines Gewerbebetriebs bestehe, der den Anforderungen des abgabenrechtlichen Grundsatzes der Typengerechtigkeit gerecht werde. Auch insoweit gilt wiederum, dass die Rechtmäßigkeit des Maßstabs bei der Erhebung von Grundgebühren keinen entsprechend proportionalen bzw. engen Zusammenhang zwischen Nutzfläche und zu überlassender Abfallmenge eines Gewerbebetriebs voraussetzt. Darüber hinaus findet auf den hier zu beurteilenden Nutzflächenmaßstab der abgabenrechtliche Grundsatz der Typengerechtigkeit keine Anwendung.
117
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
118
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
119
Beschluss vom 1. Februar 2011
120
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 7.806,40 EUR festgesetzt.
121
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 5 und 10 KrW-/AbfG
§§ 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2, 5 Abs. 3 und Abs. 4 KrW-/AbfG
§§ 10 Abs. 4, 11, 12 KrW-/AbfG
§§ 13, 15 KrW-/AbfG
§ 10 KrW-/AbfG
§ 8 LAbfG
§ 244 StPO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 2, Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 2 und Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 LAbfG
§ 18 Abs. 1 Nr. 4 KAG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Satz 4 GewAbfV
§ 15 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 3, 4 und 5 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 5 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 KAG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 244 Abs. 3 Satz 2 1. Alternative StPO
§ 244 Abs. 3 Satz 2 2. Alternative StPO
§ 5 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 7 Satz 4 der Gewerbeabfallverordnung
Art. 249 Abs. 3 EGV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 130 r Abs. 2 EWGV
Art. 174 Abs. 2 Satz 2 EG
Art. 191 Abs. 2 Satz 2 AEUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 123, 1
NVwZ 2005, 695
DÖV 2004, 713
NVwZ 1987, 231
NVwZ 2003, 23
NVwZ-RR 2001, 128
BVerwGE 123, 1
NVwZ-RR 2004, 891
NVwZ 2003, 27
NVwZ 2008, 1119
NVwZ 2006, 589
NVwZ-RR 2002, 217
NVwZ 1995, 173
BVerwGE 68, 36
BVerwGE 112, 297
BVerfGE 98, 106
BVerfGE 98, 265
NordÖR 2004, 310
NVwZ-RR 2002, 378
2 K 6135/07
7 C 25.03
7 CN 6.04
2 S 1998/02
2 S 2407/02
10 S 15/03
8 C 112.84
9 L 2396/99
2 S 782/98
2 S 1478/94
9 KN 439/02
7 BN 6.07
2 S 2650/08
4 N 01.24
4 N 95.36
9 BN 4.07
10 C 4.04
9 B 50.01
8 NB 4.93
8 N 1.83
2 S 1720/88
11 C 7.00
1 BvR 2306/96
9 L 2722/96
9 A 3915/98
9 KN 502/02
9 L 2504/96
20 N 01.50
11 C 5.99
3 GKG auf 7.80