Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-30, Aktenzeichen 8 A 328/19

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Zahlung einer Zulage für Einsätze als Kampfmittelabwehrfeldwebel zur Absuche von Fahrzeugen, die in den Monaten April bis Juni 2019 in Afghanistan in das Camp A nahe M... und das Camp B nahe M... einfuhren.
Der Kläger ist Soldat der Bundeswehr. Ihm ist der Dienstgrad eines Stabsfeldwebels verliehen. Er ist ausgebildeter Kampfmittelabwehrfeldwebel.
Der Kläger war ab dem 02.04.2019 Truppführer einer Einheit zur Kampfmittelbeseitigung (Explosive Ordnance Disposal - EOD), die truppendienstlich die Combat Support Company (CSCoy) des Force Protection Bataillon (FP Bn) und fachlich die Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr (MNEODCC) führte. Diese waren Teil des deutschen Einsatzkontingents in der am 01.01.2015 begonnenen Mission Resolute Support (RS) der Organisation des Nordatlantikvertrages (NATO) zur Ausbildung und Beratung sowie Unterstützung der Sicherheitskräfte der Islamischen Republik Afghanistan. In der Mission hat die Beklagte als Rahmennation die Führung eines der neun und zugleich eines der fünf regionalen Kommandos übernommen, der Train Advice Assist Commands North (TAAC-N). Dieses Kommando ist regional zuständig für die afghanischen Provinzen Faryab, Jawzjan, Sari Pul, Balkh, Samangan, Kunduz, Baghlan, Takhar und Badakhshan.
Das Kommando hat sein Hauptquartier im Camp A (CM) in der Provinz Balkh im Bezirk M...neben dem Flughafen der Stadt M...(MES). Die Liegenschaft des Camps und die Verantwortung hierfür lag bei der Mission Resolute Support und darunter dem deutschen Einsatzkontingent. Das Camp ist baulich und organisatorisch vom Flughafenbereich getrennt, der von den Afghanischen Nationalen Verteidigungs- und Sicherheitskräften (ANDSF) verantwortet wird, aber zu dessen Start- und Landebahn ein Zugang besteht.
Bis zum Jahr 2020 nutzte die Mission Resolute Support ein Camp in der Nähe der Stadt M... (MMN) in dem Bezirk M... der Provinz Faryab, das Camp M... - auch Camp B genannt. Dessen Liegenschaft wurde von der Afghanischen Nationalarmee (ANA) verantwortet. Innerhalb des Camps befand sich ein baulich und organisatorisch abgegrenzter Bereich der Mission Resolute Support, der sogenannte Safe Haven (SH-MMN).
Die Aufgaben des Klägers als Kampfmittelabwehrfeldwebel bestehen in der Beseitigung von nicht zur Wirkung gelangten Kampfmitteln und das Aufklären und Beseitigen von unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen. Der Einsatz des Klägers erfolgte vom 02.04.2019 bis zum 17.04.2019, vom 11.05.2019 bis zum 02.06.2019 sowie vom 18.06.2019 bis zum 28.06.2019 im Camp A nahe M… . Im Zeitraum vom 18.04.2019 bis zum 10.05.2019 und vom 03.06.2019 bis zum 17.06.2019 war er im Camp B nahe M... eingesetzt. Die Aufgaben des Klägers waren jeweils in die Prozesse der Zutrittskontrollen der Camps für Personen und Fahrzeuge eingebunden. Die Prozesse für das Camp A nahe M... gestalteten sich nach Standards der NATO. Die Kontrollen im Camp B nahe M... erfolgten nach taktischer Befehlslage.
Im Camp A nahe M... wurde die Notwendigkeit des Einlasses von zivilen Fahrzeugen durch das hinter der Umzäunung gelegene Haupttor mit Hilfe von Umschlagpunkten, Bauumladen, Abpumpstationen und einer neben dem Camp gelegenen Betankungsstation reduziert. Für einen dennoch notwendigen Einlass durch das Haupttor war entweder die Registrierung des Lenkers, die ihm zu einem uneskortierten Zutritt berechtigte, oder eine spätestens einen Tag zuvor erfolgte Anmeldung des Fahrzeugs (Import Permission) notwendig. Alle Fahrzeuge wurden in erster Instanz einer Vorkontrolle (Pre-Check) an der Umzäunung des Camps unterzogen. Die Vorkontrolle führten afghanische Sicherheitskräfte durch, die einem Camp Security Officer (CSO) des deutschen Einsatzkontingents unterstanden. Kontrollhandlungen waren die Sichtung der Zutrittspapiere und eine Sichtprüfung der Fahrzeuge durch Abspiegeln. Im Bereich zwischen der Umzäunung des Camps und seinem Haupttor erfolgte ein weiteres Absuchen der Fahrzeuge. Entweder wurden die Fahrzeuge mit Hilfe einer Röntgenanlage durchleuchtet oder - für zivile Fahrzeuge - durch den Trupp des Klägers an einem gesonderten Kontrollpunkt des EOD (EOD-Pit) abgesucht. Über das Vorgehen und die Auswahl der Stichproben für den Kontrollpunkt des EOD entschied der Camp Security Officer nach den Standardprozessen der NATO für die Zutrittskontrollen unter Berücksichtigung aktueller Gefahreinschätzungen in Gestalt eines Alertstate für bestimmte Lagen und des Thread Assesment für die allgemeine Sicherheitslage. Stichproben waren dabei sowohl für die Fahrzeuge registrierter Lenker als auch für Fahrzeuge mit Einfuhrerlaubnis vorgesehen. Im Mai 2019 wurden letztere flächendeckend geröntgt und anschließend stets durch den EOD abgesucht. Die durch den Camp Security Officer ausgewählten Fahrzeuge wurden für die Tagesplanung schriftlich dem EOD mitgeteilt. An einem Tag in der Woche von 07:00 bis 11:00 Uhr und 13:00 bis 17:00 Uhr wurden dort jedoch alle Fahrzeuge geprüft. Der Tag wurde durch die Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr in Abstimmung mit dem Camp Security Officer festgelegt. Am Kontrollpunkt des EOD wurde das Aufklärungsverfahren A bzw. ALFA gemäß der Bereichsrichtlinie der Beklagten zum Aufklären von Kampfmitteln angewandt. Der Kontrollpunkt war zum Sichtschutz und zur Folgenminimierung möglicher Detonationen und Splitterflugs mit Erdwällen umgeben und mit Störtechnik und Technik zum Schutz eigener Kommunikation jeweils zur Vermeidung mobilfunkbasierter (Fern-) Zündungen ausgestattet. Die Tore des Kontrollpunkts wurden während einer Absuche mit Stoffbahnen verhängt. Bei Bedarf wurde auch ein Hundeführer mit Diensthund eingesetzt.
Im Camp B nahe M... erfolgten Absuchen durch den EOD in drei Bereichen. Die Bereiche lagen innerhalb des Camps hinter dem Haupttor für das gesamte Camp. Die Kontrollen am Haupttor fielen hingegen in den Verantwortungsbereich der Afghanischen Nationalarmee.
Der erste Absuchebereich des EOD befand sich ohne bauliche Abgrenzungen im Anschluss an die Zufahrt zum landseitigen Eingang für Starts und Landungen des Flugbetriebs. In diesem Bereich lag ein Munitionslager. Von diesem Bereich führte das erste Tor zu der Flugzeugabstellfläche (Apron), auf dem sich Hubschrauber mit Gefechtsmunition, Gefechtsfahrzeuge, Gefechtsmunition und Kraftstoff für den Flugbetrieb befanden. Ausschließlich der EOD führte ganztägig eine Absuche der Personen und Fahrzeuge durch, die das erste Tor passieren wollten. Die Personen wurden ohne Sichtmöglichkeit zu den Fahrzeugen durch den EOD abgesucht und für den Zutritt zur Flugzeugsabstellfläche den Sicherheitstruppen der Mission Resolute Support überantwortet, die sie während des Aufenthalts hinter dem ersten Tor eskortierten. Die Fahrzeuge wurden durch den EOD unter Anwendung des Aufklärungsverfahrens A bzw. ALFA gemäß der Bereichsrichtlinie der Beklagten zum Aufklären von Kampfmitteln abgesucht. Es wurden ausnahmslos alle Fahrzeuge einer Absuche unterzogen. Baumaterialen wurden nach der Absuche in eine Bauumlade abgelegt und gegebenenfalls dort gelagert. Die Bauumlade wurde zusätzlich morgendlich abgesucht.
Der zweite Absuchebereich befand sich am zweiten Tor zwischen der Flugzeugabstellfläche und der Landebahn. Ausschließlich der EOD suchte dort anlassbezogen gelandete Personen und Fahrzeuge vor Einlass auf die Flugzeugabstellfläche ab.
Der dritte Absuchebereich befand sich im Bereich der Flugzeugabstellfläche am nur von dort zugänglichen Haupttor des Safe Haven. Die dortigen Maßnahmen umfassten in der Regel nur die Absuche von Personen durch den EOD vor einem Zutritt von der Flugzeugabstellfläche zum Safe Haven.
Am 19.05.2019 beantragte der Kläger die Auszahlung einer Erschwerniszulage für insgesamt 429 Einsätze, davon 269 Einsätze im Zeitraum vom 05.04.2019 bis zum 17.04.2019, in dem der Kläger im Camp A nahe M... eingesetzt war, und 160 Einsätze im Zeitraum vom 18.04.2019 bis zum 10.05.2019, in dem der Kläger im Camp B nahe M... eingesetzt war. Für einen Zulagenbetrag von 35,78 € je Einsatz machte der Kläger mit seinem Antrag insgesamt 15.349,62 € geltend. Der Führer der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr hatte die Einsätze des Klägers im April 2019 in einer Änderungsmeldung zur Zulage Sprengstoffentschärfung vom 17.05.2019 als richtige Angaben bestätigt.
Mit Bescheid vom 25.05.2019 lehnte der Kompaniechef der Combat Support Company den Antrag des Klägers ab. Aufgrund der im Betrachtungszeitraum vorherrschenden Gefährdungsanalyse sei keine unmittelbare Bedrohung des Camp A im Sinne einer konkreten Gefährdung gegeben gewesen. Der Kläger habe bei seinen Einsätzen nicht innerhalb eines unmittelbaren Gefahrenbereichs zur Behandlung verdächtiger Gegenstände gearbeitet. Die vom Kläger durchgeführten Absuchen seien Teil der verschiedenen Schutzmaßnahmen gegen potentielle Gefährdungen.
Am 27.05.2019 legte der Kläger Beschwerde gegen die Ablehnung seines Antrages ein. Die fachliche Richtigkeit der Zulagengewährung sei bereits durch die zuständigen Stellen geprüft worden.
Mit Beschwerdebescheid vom 01.06.2019 wies der Kommandeur des Force Protection Bataillon der Train Advice Assist Commands North die Beschwerde des Klägers zurück. Die Absuchen der Kraftfahrzeuge seien routinemäßig und präventiv durchgeführt worden. Sie seien nicht als Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich einzustufen. Diese Entscheidung sei in das Ermessen des Disziplinarvorgesetzten des Klägers gestellt und ermessensfehlerfrei getroffen worden.
Mit Antrag vom 20.06.2019 machte der Kläger die Auszahlung von Erschwerniszulagen für die Monate Mai und Juni 2019 geltend und verwies auf die bereits erfolgte fachliche Richtigkeitsprüfung. Der Führer der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr hatte die Einsätze des Klägers im Mai 2019 in einer Änderungsmeldung zur Zulage Sprengstoffentschärfung vom 01.06.2019 als richtige Angaben bestätigt. Der Antrag des Klägers betraf insgesamt 1.024 Einsätze im Zeitraum vom 18.04.2019 bis zum 28.06.2019. Davon betrafen 422 Einsätze die Zeiträume vom 18.04.2019 bis zum 10.05.2019 sowie vom 03.06.2019 bis zum 17.06.2019, in denen der Kläger im Camp B nahe M... eingesetzt war. Die übrigen 602 Einsätze betrafen die Zeiträume vom 11.05.2019 bis zum 02.06.2019 und vom 18.06.2019 bis zum 28.06.2019, in denen der Kläger im Camp A nahe M... eingesetzt war.
Der Führer der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr bestätigte die Einsätze des Klägers im Juni 2019 in einer Änderungsmeldung vom 01.07.2019 als richtige Angaben.
Mit Bescheid vom 09.08.2019 lehnte der Kompaniechef der Combat Support Company den Antrag des Klägers vom 20.06.2019 ab. Die zugrundeliegende Sachlage habe sich gegenüber dem Bescheid vom 27.05.2019 und dem Beschwerdebescheid vom 25.05.2019 nicht verändert. In der Einsatzliegenschaft Camp A seien die eingesetzten Kräfte einer dauerhaften abstrakten Gefährdung ausgesetzt. Zu keiner Zeit seien Angriffe auszuschließen gewesen. Es habe aber keine Hinweise auf eine konkrete Gefährdung des Camp A gegeben. Die bloße Suche nach gefährlichen Gegenständen im Rahmen der Kampfmittelaufklärung eröffne nicht per se einen unmittelbaren Gefahrenbereich. Erst das Auffinden eines verdächtigen Gegenstands bzw. von Anzeichen eines verdächtigen Gegenstandes ändere den Status des Fahrzeuges zu einem gefährlichen Gegenstand, von welchem dann auch eine konkrete Gefahr ableitbar sei. Die Kontrollen seien nicht zielgerichtet, sondern hauptsächlich pauschal, zumal die Fahrzeuge bereits durch die Vorkontrolle gesichtet worden seien.
Der Kläger legte gegen den Bescheid vom 09.08.2019 am 07.10.2019 Beschwerde ein.
Mit Beschwerdebescheid des Kommandeurs des Force Protection Bataillon der Train Advice Assist Commands North vom 15.01.2020 wurde die Beschwerde zurückgewiesen. Die Begründung erfolgte parallellautend zu dem Beschwerdebescheid vom 01.07.2019.
Der Kläger hat am 21.06.2019 bei dem Verwaltungsgericht Potsdam Klage gegen den Bescheid vom 24.05.2019 und den Beschwerdebescheid vom 01.06.2019 erhoben. Das Verwaltungsgericht Potsdam hat sich mit Beschluss vom 23.07.2019 (VG 2 K 1580/19) für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Magdeburg verwiesen. Mit dem dort am 21.02.2020 eingegangenen Schriftsatz des Klägers hat er seine Klage gegen den Bescheid vom 09.08.2019 und den Beschwerdebescheid vom 25.01.2020 und um die dort versagte Gewährung von Zulagen erweitert.
Zur Begründung trägt der Kläger vor, in Afghanistan gebe es viele Anschläge mit Fallen aus unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen unter Einsatz präparierter Fahrzeuge oder Anbringen von Vorrichtungen an Fahrzeugen mithilfe von Magneten, wobei die Vorrichtungen durch das Opfer, nach einer Zeiteinstellung oder von außen - etwa mobilfunkbasiert - ausgelöst würden. Die Gefährdungslage sei während seiner Tätigkeit für die Ortslage des Camps A mit Medium und für die Ortslage des Camps M... mit Hoch angegeben gewesen. Für das letztere Camp habe es den Verdacht gegeben, dass es zu Schäden im Camp durch Innentäter oder Selbstmordattentäter mit und ohne Fahrzeug kommen könne. Um solchen Gefahren entgegenzuwirken, sei er dort bei der Absuche von Fahrzeugen und Personen eingesetzt worden. Das Bedrohungspotenzial innerhalb der Camps werde auch durch seine Tätigkeit auf ein sehr minimales Niveau gesenkt. Mit der Ablehnung der beantragten Zulage werde sowohl die festgelegte Bedrohungs- und Gefährdungslage als auch die Einschätzung der fachlichen Vorgesetzten ignoriert. Die einsatzabhängigen Voraussetzungen der Zulagengewährung seien durch den Disziplinarvorgesetzten nach dem Erlass der Beklagten vom 24.09.2019 als sachlich richtig zu zeichnen gewesen, nachdem der Fachvorgesetzte des Klägers sie bestätigt habe. Die Zulage sei für gleiche Tätigkeiten der Einsatzkontingente der Beklagten in der United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) und auch bis Dezember 2018 in der Mission Resolute Support in Afghanistan gewährt worden. Vor diesem Hintergrund komme dem Kläger ein Anspruch auf die Erschwerniszulage dem Grunde nach zu, der sich in der Höhe nach § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV bestimme. Es handele sich um durch den Fachvorgesetzten bestätigte Einzeleinsätze in Gestalt von Fahrzeugabsuchen. Eine Bewertungseinheit sei zwischen diesen Absuchen nicht vorzunehmen. Eine Bündelung verbiete sich, weil jedes Fahrzeug einen eigenen Gefahrenbereich mit sich gebracht habe. Die Absuche, ob sich Sprengstoffe an den Fahrzeugen befanden, hätten im Wirkungsbereich einer möglichen Explosion und damit in einem unmittelbaren Gefahrenbereich stattgefunden. Diese Absuchen seien zur Kampfmittelabwehr erforderlich gewesen. Die kontrollierten Fahrzeuge seien auch verdächtig gewesen, weil es nicht habe ausgeschlossen werden können, dass sie explosionsgefährliche Stoffe enthielten oder Einzelbestandteile bargen, die in dem Camp zu explosionsgefährlichen Stoffen zusammengesetzt werden konnten. Diese hypothetische Möglichkeit als abstrakte Gefahr genüge ausweislich Ziffer 17027 der Zentralrichtlinie über Stellen- und Erschwerniszulagen (A-1454/1) als Voraussetzung der Zulage und habe vor dem Hintergrund der Gefährdungslage im Camp A und im Camp M... bestanden. Die Zulagengewährung stelle auf konkrete Gefahren nicht ab. In den Verwaltungsvorschriften sei vielmehr beim Vorhandensein von Spreng- oder Brandvorrichtungen eine Erhöhung der Zulage vorgesehen. Die dennoch für das Erfordernis einer konkreten Gefahr gegebene Begründung der Beklagten stelle die Notwendigkeit und die Zielführung des Einsatzes des Klägers in Gänze in Frage. Der Einsatz hätte mit einer solchen Begründung nicht befohlen werden dürfen, weil Routinekontrollen durch nicht speziell ausgebildete Soldatinnen und Soldaten ausgereicht hätten. Tatsächlich habe der Kläger für die Sicherheit seines Landes sein Leben riskiert, als er bei bedrohlicher Gefährdungslage die verdächtigen Objekte zu untersuchen gehabt habe. Der Zulage könnten fiskalische Erwägungen nicht entgegengehalten werden, weil bei ihrer Gewährung kein Ermessen bestehe.
Der Kläger beantragt,
der Bescheid vom 25.05.2019 in Gestalt des Beschwerdebescheides vom 01.06.2019 sowie der Bescheid vom 09.08.2019 in Gestalt des Beschwerdebescheides vom 15.01.2020 werden aufgehoben und dem Kläger wird auf seine Anträge hin eine Erschwerniszulage i. H. v. insgesamt 51.988,34 € nebst Zinsen i. H. v. 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit jeweiliger Rechtshängigkeit gezahlt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wendet unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.1997 (2 C 14.96) ein, für die Rechtfertigung einer Erschwerniszulage müsse ein Verdacht hinreichend konkret sein, dass ein Gegenstand gefährliche Stoffe enthalte. Der Verdacht müsse im Einzelfall auf konkreten und objektivierten Anhaltspunkten beruhen. Eine abstrakte Gefährdungslage reiche ebenso wenig aus wie ein subjektives Bedrohungsgefühl der Soldatin oder des Soldaten. Entsprechend sei in den Verwaltungsvorschriften der Beklagten vom 07.08.2015 klargestellt worden, dass als Voraussetzung für die Bewilligung der Zulage ein unmittelbarer Gefahrenbereich gegeben sein müsse. Danach müsse der Verdacht so konkret sein, dass routinemäßige Vorkehrungen nicht ausreichend erscheinen würden, sondern qualifiziertes Personal herangezogen werden müsse. Die Bewilligung von Zulagen durch das Einsatzkontingent vor Ort seit dem Jahr 2015 sei in rechtswidriger Weise erfolgt, die Zulagengewährung gestoppt und in einem Erlass vom 24.09.2019 explizit klargestellt worden, dass es konkreter Verdachtsmomente bedürfe. Ein die Erschwerniszulage begründender Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich setze zudem voraus, dass es zu einem Kampfmittelabwehreinsatz komme, bei dem nach Entdecken des konkret verdächtigen Objektes der Kampfmittelbeseitiger allein tätig werde und alle anderen den Gefahrenbereich verlassen würden oder die Kampfmittelbeseitigung ferngesteuert durchgeführt werde. Der Bereich der Aufklärung mit Routinekontrollen von Fahrzeugen diene hingegen nur der Gewinnung von Erkenntnissen über das Vorliegen einer konkreten Bedrohung, so dass zu diesem Zeitpunkt noch kein Verdacht einer wahrscheinlichen Gefahr bestehe, der einen Kampfmittelbeseitigungseinsatz auslöse. Die Absuche des EOD betreffe bei den Fahrzeugen mit Einfuhrerlaubnis pauschal alle Fahrzeuge und unter den täglich mehrmals ein- und ausfahrenden Fahrzeugen mit registrierten Fahrern solche Fahrzeuge, die in einer Stichprobe ohne konkreten Gefahrenbezug selektiert würden. Eine konkrete Gefahr sei auch deswegen nicht mit diesen Prüfungen verbunden, weil bereits die Vorkontrolle stattgefunden habe. Tatsächlich sei es von März bis Juni 2019 zu keiner konkreten Bedrohung durch zivile Fahrzeuge gekommen und kein Kampfmittelabwehreinsatz angeordnet worden. Die Sicherheits- und Bedrohungslage sei in diesem Zeitraum als mittel bis gering bewertet worden. Diese für die Soldatinnen und Soldaten bestehende abstrakte Gefahrenlage hingegen werde bereits durch den Auslandsverwendungszuschlag der höchsten Stufe abgegolten.
Für die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Gerichtsakte des Verfahrens 8 A 36/20 MD und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Verwaltungsvorschriften sowie auf die den Beteiligten übersandte Liste und die dort verzeichneten Erkenntnisquellen zu Afghanistan Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet.
1. Die Klage ist - auch im Hinblick auf ihre Erweiterung - zulässig.
Streitgegenstand ist zum einen die im Wege eines Verwaltungsakts vom 25.05.2019 ergangene Ablehnung der Zulagengewährung für den Zeitraum vom 05.04.2019 bis zum 10.05.2019 und der Beschwerdebescheid vom 01.06.2019, der das nach § 23 Abs. 1 WBO durchgeführte Vorverfahren auf der Grundlage von § 190 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, § 34 SG, § 9 und §§ 12 ff. WBO abschloss. Zum anderen hat der Kläger seine Klage um die Gewährung einer Zulage für den Zeitraum vom 18.04.2019 bis zum 28.06.2018 und die in diesem Zusammenhang ergangenen Bescheide vom 09.08.2019 und 25.01.2020 erweitert. Diese Änderung der Klage ist sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO. Die Erweiterung betrifft im Wesentlichen gleich gelagerte Sachverhalte aus der Tätigkeit des Klägers als Kampfmittelabwehrfeldwebel in denselben Camps wie der bereits mit der Klageschrift geltend gemachte Zeitraum, mit dem sie sich zudem teilweise überschneidet.
Die in objektiver Klagehäufung gemäß § 44 VwGO erhobene Anfechtungs- und Leistungsklage sind jeweils statthaft. In Ansehung beider Klagen ist die Beklagte passiv prozessführungsbefugt. Für die Anfechtungsklage folgt dies aus § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 1 VwGO und für die Leistungsklage aus dem insoweit anzuwendenden allgemeinen Rechtsträgerprinzip.
2. Die Klage ist indes unbegründet.
Der Bescheid vom 25.05.2019 in Gestalt des Beschwerdebescheides vom 01.06.2019 und der Bescheid vom 09.08.2019 in Gestalt des Beschwerdebescheides vom 25.01.2020 erweisen sich jeweils als rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung einer Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler in Höhe von 51.988,34 € gemäß seinen Anträgen vom 19.05.2019 und 20.06.2019 für seine darin geltend gemachten 1.453 Einsätze im Camp A nahe M... und im Camp B nahe M... aus dem Zeitraum vom 02.04.2019 bis zum 28.06.2019.
a) Ein solcher Anspruch des Klägers besteht nicht auf Grund der Entscheidungen seines Fachvorgesetzten, des Führers der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr, die Angaben zu den Einsätzen des Klägers in den Änderungsmitteilungen vom 17.05.2019, 01.06.2019 und 01.07.2019 gemäß den EOD-Reports als richtig zu bestätigen. Diese Änderungsmitteilungen stellen keinen tauglichen Rechtsgrund für einen Zulagenzahlungsanspruch des Klägers dar.
Zwar können trotz der Regelung der Besoldung der Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter sowie Soldatinnen und Soldaten durch Gesetz gemäß § 2 Abs. 1 BBesG Ansprüche auf Besoldung auch aus Verwaltungsakten begründet werden, weil die Besoldungsrechtslage konkretisierende Verwaltungsakte dem Begünstigten eine Rechtsposition gewähren bzw. feststellen (vgl. BayVGH, Urteil vom 18.05.2015 - 14 B 14.1634 -, juris, Rn. 19). Bei den Änderungsmitteilungen handelt es sich aber nicht um Entscheidungen mit Regelungswirkung nach außen und mithin nicht um Verwaltungsakte gemäß § 35 Satz 1 VwVfG, an die die Beklagte gebunden wäre und die einen Rechtsgrund für einen Zahlungsanspruch des Klägers darstellen würden.
Mitteilungen über zu einer Auszahlung anstehende Bezüge stellen grundsätzlich nur eine Unterrichtung über die nähere Zusammensetzung der auszuzahlenden oder schon ausgezahlten Beträge dar (vgl. OVG LSA, Urteil vom 27.05.1998 - A 3 K 279/96 -, juris, Rn. 30). Die Gewährung von Dienstbezügen und sonstigen Bezügen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 und 3 BBesG ist gesetzlich gemäß § 2 Abs. 1 BBesG bestimmt, ohne dass es einer Festsetzung im Einzelfall bedarf. Ein anderes ist ausnahmsweise nur anzunehmen, wenn der Mitteilung zu entnehmen ist, dass der Dienstherr eine rechtlich unmittelbare Regelung gegenüber der Beamtin oder dem Beamten, der Richterin oder dem Richter oder der Soldatin oder dem Soldaten treffen wollte, die für diesen als solche erkennbar war und bei verständiger Würdigung aller Umstände auch von ihm der Art verstanden werden musste, mithin Besoldungsansprüche konkretisiert wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.1961 - II C 9.61 -, juris, Rn. 22). Dabei muss ein Verwaltungsakt seinen Charakter als hoheitlich verbindliche Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen. Maßgebend hierfür ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen konnte. Unklarheiten müssen hierbei zu Lasten der Verwaltung gehen, weil der Betroffene als Empfänger einer nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt missverständlichen Willensäußerung der Verwaltung durch solche Unklarheiten auf Grund des Art. 19 Abs. 4 GG nicht benachteiligt werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 - VII C 3.71 -, juris, Rn. 16; Urteil vom 26.04.1968 - VI C 113.67 -, juris, Rn. 10).
Eine solche verbindliche Konkretisierung der Gewährung von Zulagen gegenüber dem Kläger kann nach den Gesamtumständen aus den Änderungsmeldungen nicht festgestellt werden. Nach ihrem äußeren Erscheinungsbild stellen die Änderungsmitteilungen keinen Verwaltungsakt dar. Inhaltlich dokumentieren sie nur den internen Entscheidungsprozess der Beklagten, der bei der Bundeswehr einer Zulagenauszahlung für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffvermittler vorauszugehen hat. Dieser Prozess ist in den Verwaltungsvorschriften der Beklagten festgelegt. Im Rahmen des Formulars der Änderungsmeldung trifft nach Ziffer 17027 der Zentralrichtlinie über Stellen- und Erschwerniszulagen (A-1454/1) die oder der nächste Disziplinarvorgesetzte die Entscheidung, ob eine Zulage zusteht und ob der Regelbetrag oder ein erhöhter Betrag zu gewähren ist. Vor dieser Entscheidung prüft die Führerin oder der Führer der für die Beauftragung zuständigen Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr den Sachverhalt anhand der EOD-Reports oder einer vergleichbaren Meldung und bescheinigt die Richtigkeit der Angaben durch Unterschrift. Mithin erschöpft sich die Änderungsmeldung im ersten Schritt nur in einer Prüfung, ob und in welchem Umfang die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf eine Zulagengewährung in tatsächlicher Hinsicht vorliegen. Im zweiten Schritt werden die Änderungsmitteilungen an die eine Auszahlung veranlassende Stelle gegeben, die in dem Verteiler des Formulars als bewilligende Stelle bezeichnet wird. Zwar ist auch die Möglichkeit gegeben, über den Verteiler die gezeichnete Änderungsmitteilung dem Besoldungsempfänger zukommen zu lassen. Im Verteiler ist dies aber bereits mit dem Hinweis gekennzeichnet „Besoldungsempfänger zur Information“. Eine über die behördliche Veranlassung der Auszahlung hinausgehende verbindliche Feststellung gegenüber dem Betroffenen ist also auch durch Versand der Änderungsmitteilung an ihn erkennbar nicht beabsichtigt. Es handelt sich vielmehr um die Mitteilung eines nur behördeninternen Sachverhalts in Gestalt einer Mitteilung über das Ergebnis der Prüfung der Voraussetzungen der Zulage im Vorfeld des Realakts der Auszahlung, der durch die Zeichnungen ausgelöst werden soll. Gegen eine gegenüber dem Besoldungsempfänger auszusprechende gesonderte Entscheidung zur Regelung seines Zulagenanspruchs sprechen schließlich die unter der Ziffer 2 der Änderungsmitteilung standardmäßig aufgenommenen Auszüge aus § 11 EZulV, die insbesondere mit dem Hinweis verbunden sind, dass es der Erfüllung der Voraussetzung der Erforderlichkeit des Einsatzes zur Behandlung verdächtiger Gegenstände bedarf. So wird auf die Anspruchsgrundlagen nur hingewiesen, ohne eine verbindliche Verknüpfung zwischen den vorangestellten tatsächlichen Feststellungen der Ziffer 1 und den Anspruchsgrundlagen in Ziffer 2 in Gestalt einer schlussfolgernden Regelung herzustellen.
Überdies ist bei den Änderungsmitteilungen vom 17.05.2019, 01.06.2019 und 01.07.2019 das Verfahren nach Ziffer 17027 der Zentralrichtlinie über Stellen- und Erschwerniszulagen (A-1454/1) nicht zum Abschluss gelangt. Weder zeichnete der Disziplinarvorgesetzte des Force Protection Bataillon noch wurden die Zeichnungen ausweislich des nicht gekreuzten Verteilers an die bewilligende Stelle gereicht.
b) Der Anspruch des Klägers folgt auch nicht aus den gesetzlichen Bestimmungen über die Gewährung einer Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 4, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG i. V. mit § 1 Satz 1 und § 11 Abs. 1 EZulV.
Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG können durch Verordnung der Bundesregierung Zulagen zur Abgeltung besonderer, bei der Bewertung des Amtes nicht berücksichtigter Erschwernisse gewährt werden. Von dieser Ermächtigung macht § 1 Satz 1 EZulV für Empfänger von Dienstbezügen des Bundes Gebrauch. Im Bereich des Umgangs mit Munition und Sprengstoffen sieht § 11 EZulV eine Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler vor.
Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV erhalten Beamtinnen und Beamte und Soldatinnen und Soldaten mit gültigem Nachweis über eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung zum Sprengstoffentschärfer, deren ständige Aufgabe das Prüfen, Entschärfen und Beseitigen unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen ist, eine Zulage. Soweit die Zulage wegen besonderer Schwierigkeiten bei dem Unschädlichmachen oder Delaborieren nicht gemäß § 11 Abs. 2 EZulV erhöht wird, beträgt die Zulage gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV 35,78 € für jeden Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen. Nach § 11 Abs. 1 Satz 3 EZulV ist unmittelbarer Gefahrenbereich der Wirkungsbereich einer möglichen Explosion oder eines Brandes. Die Behandlung umfasst gemäß § 11 Abs. 1 Satz 4 EZulV optische, akustische, elektronische und mechanische Prüfungen auf Spreng-, Zünd- und Brandvorrichtungen (Nr. 1), das Überwinden von Sprengfallen, Öffnen von unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen, Trennen der Zündkette, Unterbrechen der Auslösevorrichtung, Neutralisieren und Phlegmatisieren (Nr. 2) sowie das Vernichten, die Transportvorbehandlung, das Verladen und Transportieren der unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen oder ihrer Teile (Nr. 3).
Für einen Anspruch des Klägers auf eine solche Erschwerniszulage kommt es darauf an, ob ihre vorgenannten gesetzlichen Voraussetzungen nach dem festzustellenden Sachverhalt tatsächlich für die geltend gemachten Zeiträume erfüllt sind. Dabei hat der Umstand, dass für die einzelnen Einsätze der orts- und sachverhaltsnächste Führer der Einsatz-/Leitstelle Kampfmittelabwehr als fachlicher Vorgesetzter des Klägers bereits sachlich richtig zeichnete, keine Tatbestandwirkung in dem Sinne, dass die Voraussetzungen als erfüllt anzusehen wären. Denn der gegenüber dem Dienstherrn bestehende Anspruch auf eine Zulage als Bestandteil der Besoldung der Soldatinnen und Soldaten im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG wird gemäß § 2 Abs. 1 BBesG durch Gesetz geregelt und die Voraussetzungen auf Tatbestandsebene, die der Dienstherr zu prüfen hat, unterliegen der vollen Überprüfung durch das angerufene Gericht. Auch der Verweis des Klägers auf die Definition der Beklagten, mit der sie in Ziffer 17027 der Zentralrichtlinie über Stellen- und Erschwerniszulagen (A-1454/1) das Vorliegen eines verdächtigen Gegenstandes als Tatbestandsmerkmal im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV umschreibt, ist nicht maßgebend. Es handelt sich - ungeachtet der Frage, ob es sich um eine zutreffende Definition handelt - um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift zur Auslegung einer gesetzlichen Voraussetzung auf Tatbestandsebene. Solche norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften entfalten Folgen allein für den internen Bereich der Verwaltung, ohne Einfluss auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit behördlichen Handelns nach außen zu nehmen. In diesem Fall ist - anders als bei Verwaltungsvorschriften zur Gewährleistung einer gleichförmigen Ausübung des in der Rechtsfolge einer Norm der Behörde eingeräumten Ermessens - die letztverbindliche Auslegung objektiven Rechts gemäß Art. 19 Abs. 4 GG den Gerichten übertragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.1969 - VIII C 104.69 -, juris, Rn. 14).
Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 EZulV sind in den durch den Kläger geltend gemachten Fällen seines Einsatzes als Soldat und Kampfmittelabwehrfeldwebel, mithin ausgebildeter Sprengstoffentschärfer, nicht gegeben. Es kann nicht festgestellt werden, dass es sich jeweils um Einsätze im unmittelbaren Gefahrenbereich handelte, die erforderlich waren, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen. Es fehlt an einem gerechtfertigten, da hinreichend konkreten und im Einzelfall auf objektivierte Anhaltspunkte beruhenden Verdacht, dass die von dem Kläger geprüften Fahrzeugen unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen enthielten.
aa) Für die Gewährung der Erschwerniszulage des § 11 Abs. 1 EZulV müssen die Gegenstände des Einsatzes im Hinblick auf unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen hinreichend konkret verdächtig sein. Eine abstrakte Gefahr oder der Umstand, dass die Einsätze Teil der Maßnahmen zur Abwehr potentieller Gefahren für Leib und Leben in den Camps der Mission R… waren, reicht entgegen dem Einwand des Klägers für die Entstehung eines Anspruchs auf Gewährung der Erschwerniszulage nicht aus.
Ausgangspunkt für die Auslegung des Verdachtsbegriffs ist zunächst die bis zum 30.06.1998 geltende Fassung des § 11 EZulV, die auf die Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (Erschwerniszulagenverordnung - EZulV) vom 26.04.1976 (BGBl. I S. 1101) zurückgeht. Nach deren Wortlaut musste es sich um Gegenstände handeln, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten. Nach dem Willen des Verordnungsgebers musste es sich damit um einen ernsthaften subjektiven Gefährdungstatbestand handeln (vgl. BR-Drucksache 152/76 S. 29 f.). Für diese Fassung der Verordnung hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.1997 - 2 C 14.96 -, juris, Rn. 19 ff.; Urteil vom 27.02.1997 - 2 C 19.96 -, juris) in Zusammenschau mit dem Sinn und Zweck der Zulage entschieden, dass sich die mit der Zulage abzugeltende besondere Erschwernis nicht erst bei einer objektiven Gefährdung, die von dem zu beseitigen Gegenstand ausgeht, sondern bereits im Falle eines gerechtfertigten Verdachts, dass es sich bei dem Gegenstand um einen Sprengkörper handelt, realisiert. Der Verdacht ist dabei nur gerechtfertigt, wenn er konkret ist und im Einzelfall auf objektivierten Anhaltspunkten beruht. Eine abstrakte Gefahrenlage hingegen reicht ebenso wenig aus wie ein subjektives Bedrohungsgefühl. Dieses ergibt sich zugleich aus dem Tatbestandsmerkmal des unmittelbaren Gefahrenbereichs, das ebenfalls einen hinreichend konkretisierten Verdacht im Sinne von guten Gründen für die Annahme verlangt, dass der weiter zu behandelnde Gegenstand explosionsgefährlich ist. Diese Auslegung der Zulagenvoraussetzungen ist durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts allgemein vorgenommen worden, wenn auch der konkret entschiedene Fall Posteingangskontrollen im Bundeskanzleramt betraf, der mit dem Fall des Klägers nicht vergleichbar ist. Der Fall des Klägers ist aber an demselben allgemeinen Maßstab zu messen.
Denn die Differenzierung zwischen abstraktem und konkretem Verdacht sollte im Nachgang zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem Willen des Verordnungsgebers mit der Änderung des § 11 EZulV durch Art. 1 Nr. 8 der Verordnung zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften (Besoldungsänderungsverordnung 1998 - BesÄndV 98) vom 17.06.1998 (BGBl. I S. 1378) genauer abgegrenzt werden. Auf diese Neuregelung geht die seit dem 01.07.1998 geltende und in dem Fall des Klägers anzuwendende Fassung der Vorschrift zurück. Nach dem Wortlaut dieser Fassung ist Voraussetzung des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV ein Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen. Mit dieser Neufassung sollte eine über die eigentliche Zweckbestimmung der Zulage - die Abgeltung einer konkreten Gefährdung - hinausgehende Ausdehnung des zulagenberechtigten Personenkreises verhindert und routinemäßige Maßnahmen der Gefahrenabwehr wegen der fehlenden konkreten Gefährdung vom Regelungsrahmen ausgeschlossen werden (vgl. BR-Drucksache 187/98 S. 18). Die zulagenbegründende Erschwernis realisiere sich danach beim Sprengstoffentschärfer erst, wenn er den verdächtigen Gegenstand einer näheren Behandlung unterzieht. Beim Sprengstoffermittler sei dies der Fall, wenn er den als explosionsgefährlich ermittelten Gegenstand sicherstelle, asserviere oder transportiere. Vor diesem Hintergrund stellt eine von einem solchen konkreten Verdacht losgelöste Prüfung von Gegenständen keine die Zulage begründende besondere Erschwernis dar. Sie ist auch bei Vorliegen abstrakter Gefahren lediglich eine Maßnahme zum Zweck der Verdachtserforschung, nicht Maßnahme zur Abwehr einer konkreten Gefahr oder eines konkreten Gefahrenverdachts. Zwar werden auch optische, akustische, elektronische und mechanische Prüfungen auf Spreng-, Zünd- und Brandvorrichtungen von den Handlungen gemäß § 11 Abs. 1 Satz 4 EZulV erfasst, die eine Zulage auslösen können. Die Behandlung steht allerdings nicht losgelöst, sondern in einem finalen Bezug zur Beseitigung der in § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV genannten Gegenstände. Deswegen ist nicht anzunehmen, dass sämtliche Maßnahmen, die der Klärung der Beschaffenheit eines Gegenstandes dienen, als zulagenberechtigende Tätigkeiten anzuerkennen wären (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.1997 - 2 C 14.96 -, juris, Rn. 20).
Diese Auslegung von § 11 EZulV wird auch durch die Systematik von Tatbeständen der Zulagengewährung im Zusammenhang mit Tätigkeiten gestützt, die mit Gefahren konventioneller Kampfmittel verbunden sind. Bei der Beseitigung von Munition aus den Weltkriegen im unmittelbaren Gefahrenbereich im Sinne von § 23 Abs. 3 EZulV knüpft die Zulage an die Funktion und eine Verwendung an, die bereits das Suchen nach Munition und Munitionsteilen für die Gewährung der Zulage genügen lässt. Bei Minentauchern wird für ihre monatlich gewährte Zulage gemäß § 23e Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 EZulV neben der Funktion an die Anordnung des bloßen Einsatzes angeknüpft. Die Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen stellt hingegen auf den Einzelfall in Gestalt der näheren Behandlung verdächtiger Gegenstände ab. Es handelt sich mithin um eine Zulage für eine bestimmte Form des Einsatzes, nicht um eine Funktionszulage. Das Suchen nach unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen reicht nicht aus. Eine solche Suche war zwar durch den Verweis des § 17 Abs. 4 Satz 1 der Verordnung zur vorläufigen Regelung der Erschwerniszulagen (Erschwerniszulagenverordnung 1973 - EZulV 1973) vom 19.12.1973 (BGBl. I S. 1947) auf die Zulage für die Beseitigung von Munition noch zumindest in Bezug genommen. Mit § 11 Abs. 1 Satz 2 und § 27 Abs. 1 der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (Erschwerniszulagenverordnung - EZulV) vom 26.04.1976 (BGBl. I S. 1101) ist die Zulage von derjenigen für die Beseitigung von Munition aus den Weltkriegen aber jedenfalls entkoppelt worden. Handelt es sich danach nicht um eine Funktionszulage und genügt als Einsatztätigkeit eine Suche nicht aus, erfüllen routinemäßige Maßnahmen der Verdachtserforschung nicht die Voraussetzungen des § 11 EZulV (vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.03.1996 - 1 A 694/92 -, juris, Rn. 9; VG Hannover, Urteil vom 25.10.2010 - 13 A 1891/10 -, juris, Rn. 29).
bb) Nach diesem Maßstab kann für die durch den Kläger geltend gemachten 871 Einsätze im Camp A nahe M... aus den Zeiträumen vom 02.04.2019 bis zum 17.04.2019, vom 11.05.2019 bis zum 02.06.2019 sowie vom 18.06.2019 bis 28.06.2019 nicht festgestellt werden, dass die durch den Kläger geprüften Fahrzeuge nach den gegebenen objektiven Anhaltspunkten hinreichend konkret verdächtig waren, unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen zu enthalten.
Anhaltspunkte für einen hinreichend konkreten Verdacht, der mit dem jeweiligen Fahrzeug im Zusammenhang stand oder durch dieses selbst begründet wurde, hat der Kläger für einzelne Fahrzeuge nicht aufgezeigt. Der Kläger stellt vielmehr maßgeblich auf die Gefahrenabwehr für das Camp im Umfeld einer durch Anschläge gekennzeichneten Gesamtlage ab. Anhaltspunkte für die einzelnen Fahrzeuge sind auch nicht anderweitig festzustellen. Die in den Änderungsmitteilungen vom 17.05.2019, 01.06.2019 und 01.07.2019 dokumentierten und aus den EOD-Reports zusammengefassten Einsätze geben - wie die Einzelreports generell - zu den Gründen oder den Hintergründen der Anordnung der einzelnen Einsätze keine Auskunft. Eine solche Dokumentation ist nicht ersichtlich. Ferner ergibt sich weder aus dem Gesamtprozess der durch den EOD durchzuführenden Absuchen (1) noch der für das Camp A festzustellenden Gefährdungslage (2), auf die der Kläger maßgeblich abstellt, ein für die vom Kläger abgesuchten Fahrzeuge seinerzeit konkretisierter Verdacht.
(1) Die vom Kläger geführte Einheit zur Entsorgung von Explosivstoffen war integraler Bestandteil der Sicherheitsarchitektur des Camp A für den Zutritt von Personen und Fahrzeugen und den dabei mitgeführten Gegenständen. An einem separaten Kontrollpunkt wurden in einem besonders baulich und elektronisch abgeschirmten Bereich Absuchen zweiter Instanz an Fahrzeugen durchgeführt.
Der Kreis der Fahrzeuge, die Gegenstand der durchgeführten Absuche waren, gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Auswahl stets oder regelmäßig für die gesamten Fahrzeuge oder für bestimmte Teile von ihnen ein konkreter Verdacht zugrunde lag, sie könnten Kampfmittel einschließlich behelfsmäßiger Sprengvorrichtungen aufweisen. Vielmehr diente die Absuche der Erforschung möglicher Gefahren im Rahmen eines allgemeinen Gefahrenabwehrkonzeptes nach generellen Verdachtskriterien. Es fanden einerseits Absuchen an einem Tag in der Woche statt. Diesen Absuchen lag indes keine einzelfallbezogene Auswahl zu Grunde, sondern sie richteten sich allein nach dem Zeitpunkt der Einfahrt in das Camp. Sie fanden in einem Zeitraum von zwei Mal vier Stunden statt. Insoweit handelte es sich um flächendeckende Vollkontrollen. Ein sich konkretisierender Verdacht ist andererseits auch nicht den übrigen Kontrollmechanismen zu entnehmen, wie sie im verfahrensgegenständlichen Zeitraum angewandt wurden. Die Entscheidung der Vorkontrolle, welche Fahrzeuge am Kontrollpunkt des Trupps des Klägers untersucht wurden, erfolgte nach den Angaben des Camp S… aus seiner Stellungnahme aus Mai 2019 zwar risikobasiert entsprechend den Standards der NATO für Zutrittskontrollen auch anhand des Alertstates und des Thread Assesments. Mithin war es durchaus vorgesehen, dass konkrete Erkenntnisse die Stichprobenauswahl bestimmen konnten. Allerdings erfolgte im verfahrensgegenständlichen Zeitraum die Absuche der Fahrzeuge mit einer nach vorheriger Anmeldung erteilten Einfuhrerlaubnis, ohne dass die Lenker registriert waren, flächendeckend durch den EOD. Dies macht deutlich, dass Fahrzeuge vor Zutrittsgewährung zum Camp A oder vor Zulassen einer Arbeitsaufnahme in seiner unmittelbaren Nähe breit angelegt abgesucht wurden. Die Absuchen durch die Kampfmittelaufklärung wurden damit nicht für konkret verdächtige Fahrzeuge veranlasst, sondern - wenn auch zur Vorsorge vor dem Hintergrund der allgemeinen Gefahrenlage - flächendeckend durchgeführt.
Die Einordnung der konkret durchgeführten Absuche als Maßnahmen zur Ermittlung, ob eine Gefahr vorliegt, für die eine Abwehr erforderlich wird, und nicht als Maßnahmen der Abwehr konkreter Gefahren wird durch den Prozess des bei den im Kontrollpunkt angewandten Kampfmittelaufklärungsverfahrens bestätigt. Es handelt sich um das Kampfmittelaufklärungsverfahren A oder ALFA, das in Ziffer 3.10 der Bereichsrichtlinie der Beklagten zum Aufklären von Kampfmitteln (C2-220/3-0-2412) niedergelegt ist. Dieses Verfahren dient dazu, Art und Umfang einer Kampfmittelbedrohung in einem definierten Raum bzw. der definierten Fläche festzustellen und schließt Einzelobjekte wie Gegenstände und Fahrzeuge ein (vgl. Ziffer 3183 der Bereichsrichtlinie). Bei Fahrzeugen sind Schwerpunkte der Durchsuchung neben der Feststellung des Lenkers das Öffnen aller Bereiche, ein berührungsfreies Überprüfen und Untersuchen durch äußere Sicht, das Absuchen von Unterseiten, Radkästen, Hohlräumen und Stoßstangen oder das nicht berührungsfreie Überprüfen unter Anwendung von Haken- und Leinensatz (vgl. Ziffer 3214 der Bereichsrichtlinie). Nach Abschluss des Verfahrens soll eine qualifizierte Aussage zum Vorhandensein von Kampfmitteln möglich sein und gegebenenfalls die Erklärung der Kampfmittelfreiheit erfolgen (vgl. Ziffer 3184 der Bereichsrichtlinie). Mithin ist das Ergebnis der Durchführung eines solchen Kampfmittelaufklärungsverfahrens erst Voraussetzung für eine etwaige, sich - gegebenenfalls sofort - anschließende Maßnahme einer Gefahrenabwehr (vgl. Tabelle 4 Anlage 4.1 der Bereichsrichtlinie). Es dient nur dem Aufdecken einer Gefahr oder eines Gefahrenverdachts, nicht deren Abwehr, die sich dann - je nach Ergebnis der Aufklärung - erst in einem weiteren Verfahren anschließen muss.
(2) Aus der Gefährdungs- und Bedrohungslage des Camp A nahe M...im Zeitraum von April bis Juni 2019 lässt sich nicht feststellen, dass sie eine solche Verdichtung der Gefahr darstellte, dass jedes der angemeldeten Fahrzeuge oder jedes der Fahrzeuge der registrierten Fahrer hinreichend wahrscheinlich behelfsmäßige Sprengvorrichtungen hätte enthalten müssen, die eine konkrete Gefahr für das Camp begründeten - es gewissermaßen auf der Hand lag, dass Fahrzeuge Sprengvorrichtungen enthalten.
Der Kläger verweist insoweit auf immer wieder in Afghanistan stattfindende Anschläge. Zwischen den Beteiligten steht außer Streit, dass aufgrund der schwierigen Sicherheitslage in Afghanistan insgesamt eine abstrakte Gefahrensituation auch für die Train Advice Assist Commands North mit ihren Camps bestand. Aus der allgemeinen Sicherheitslage in der Provinz Balkh, die sich seit dem Jahr 2019 und insbesondere Anfang 2020 verschlechterte, kann indes für das Camp A nahe M... eine Verdichtung der Anschlagsgefahr nicht festgestellt werden - weder anhand konkreter Ereignisse im Camp (a) noch anhand der für die Provinz Balkh und den Bezirk und die Stadt M... statistisch dokumentierten Anschlagsereignisse (b).
(a) Im Zeitraum vom April bis Juni 2019 erfolgte gegen das Camp weder der Einsatz behelfsmäßiger Sprengvorrichtungen noch wurde er versucht. Solche Vorrichtungen wurden nach den Angaben der Beklagten im Rahmen der Zutrittskontrolle oder im Inneren des Camps nicht identifiziert.
(b) Eine beachtlich wahrscheinliche Verdichtung konkreter Anschlagsgefahren für das Camp kann auch nicht dem allgemeinen Anschlagsniveau in der Provinz Balkh und insbesondere in dem Bezirk M... entnommen werden. Denn der Schwerpunkt der Auseinandersetzungen lag bei direkten bewaffneten Angriffen überwiegend in anderen Bezirken.
In der bis Anfang 2019 als vergleichsweise ruhig und stabil eingeschätzten Provinz Balkh kam es im Verlauf des Jahres 2019 zu vermehrten Aktivitäten der Taliban. Taliban-Kämpfer griffen Anfang 2019 Strukturen der Afghanischen Nationalen Sicherheitskräfte an, die ihrerseits mit Operationen antworteten (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, Juni 2019, S. 97 f.). Die Taliban kontrollierten dabei die westlichen und südlichen Bezirke der Provinz (vgl. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, Analyse der Staatendokumentation, Afghanistan, Informationen zu sozioökonomischen und sicherheitsrelevanten Faktoren in der Provinz Balkh auf Basis von Interviews im Rahmen der FFM M… 2019, 21.07.2020, S. 54). Während dem Islamischen Staat (ISKP) ein erhöhter Einfluss zugeschrieben wurde, konnten ihm konkrete Aktivitäten seit März 2019 nicht zugeordnet werden (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, September 2020, S. 92).
Bei Betrachtung der Todes- und Verletztenzahlen im zivilen Bereich weist die Datenbank des Armed Conflict Location and Event Data Project (ACLED) für die Provinz Balkh im Zeitraum vom 01.03.2019 bis zum 30.06.2020 insgesamt 631 Gewaltereignisse aus, von denen die weit überwiegende Zahl jedoch direkten Kampfhandlungen zuzuordnen war, während nur 162 Ereignisse zu Explosionen bzw. Gewalteinsatz über die Distanz erfasst wurden (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, September 2020, S. 93). So ist in der Provinz Balkh - im Gegensatz zu anderen afghanischen Provinzen - die im Jahr 2019 am häufigsten festgestellte Ursache für 108 Todesfälle und 169 Verletztenfälle unter Zivilisten die direkte bewaffnete Auseinandersetzung am Boden (vgl. United Nations Assistance Mission in Afghanistan/United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, Afghanistan Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict: 2019, Februar 2020, S. 93 f.). Die 631 Gewaltereignisse betrafen zudem nicht maßgeblich den Bezirk Mazar-e-Sharif, in dem das Camp liegt, sondern mit 195 Ereignissen den Bezirk Balkh, mit jeweils über 140 Ereignissen die Bezirke Chemtal und Charbulak sowie mit jeweils über 40 Ereignissen die Bezirke Sholgara, Dawlatabad und Zari (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, September 2020, S. 93).
Für die Stadt M... ist eine erhöhte Gefahr von Anschlagsszenarien mit versteckten behelfsmäßigen Sprengvorrichtungen auch nicht der Anzahl der hierzu - auch im nicht-zivilen Bereich - dokumentierten Sicherheitsvorfälle zu entnehmen. Die im Zeitraum von Januar 2018 bis Oktober 2020 näher dokumentierten 35 Ereignisse sind überwiegend direkten Angriffen von Kämpfern zuzuordnen. Lediglich bei zwölf Ereignissen fanden Sprengvorrichtungen auf Distanz Verwendung, von denen nur zwei Ereignisse in den verfahrensgegenständlichen Zeitraum von April bis Juni 2019 datieren. So betraf eine Landmine am 30.04.2019 ein Polizeifahrzeug, eine Bombe an diesem Tag einen Polizisten, eine Landmine am 09.08.2019 einen Militärpanzer, ein Sprengkörper am 10.09.2019 zwei Zivilisten, eine Bombe am 17.12.2019 eine Demonstration, eine Bombe am 04.01.2020 Zivilisten, eine Bombe am 14.01.2020 zwei Kinder und eine weitere die eintreffende Polizei, eine Bombe am 16.03.2020 Polizisten, eine unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtung am 23.05.2020 einen Milizkommandanten, eine unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtung am 01.07.2020 Soldaten, Polizisten und Zivilisten, eine Bombe am 20.08.2020 den Attentäter selbst sowie eine Bombe am 19.09.2020 Zivilisten (vgl. Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation, ecoi.net-Themendossier zu Afghanistan: Sicherheitslage und sozioökonomische Lage in Herat und Masar-e Scharif, 16.10.2020, Ziffer 2). Soweit darüber hinaus von Januar bis Oktober 2019 von acht weiteren kleinen unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtung berichtet wird, betrafen diese direkt oder das Umfeld der Blauen Moschee (vgl. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, Analyse der Staatendokumentation, Afghanistan, Informationen zu sozioökonomischen und sicherheitsrelevanten Faktoren in der Provinz Balkh auf Basis von Interviews im Rahmen der FFM Mazar-e Sharif 2019, 21.07.2020, S. 64), nicht aber staatliche oder militärische Infrastrukturen oder ihr Personal.
cc) Ein hinreichend konkreter Verdacht im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV kann nicht für die durch den Kläger im Camp B nahe M... kontrollierten 582 Fahrzeuge in den Zeiträumen vom 18.04.2019 bis zum 10.05.2019 und vom 03.06.2019 bis zum 17.06.2019 festgestellt werden. Zureichende objektive Anhaltspunkte ergeben sich hierfür nicht.
Die Absuchen fanden nicht im Zusammenhang mit dem Auftreten konkreter Verdachtsmomente bezogen auf einzelne Fahrzeuge statt. Für einzelne Fahrzeuge kann die Dokumentation eines Verdachtes - wie in dem Fall des Camp A - nicht den Verwaltungsvorgängen entnommen werden. Eine Auswahl bestimmter Gruppen von Fahrzeugen nach Risikogesichtspunkten, die auf einer Annahme eines konkreten Verdachts basierten, fand nicht statt. Sowohl am ersten Tor zwischen dem Bereich des Munitionslagers und der Flugzeugabstellfläche sowie am zweiten Tor zwischen diesem und der Landebahn, an denen Fahrzeuge durch den EOD abgesucht wurden, fand eine ganztägige Vollkontrolle statt. Die Kontrollen am Eingangstor nahmen keinen Einfluss auf die weiteren Absuchen im Camp. Sie lagen in dem Verantwortungsbereich der Afghanischen Nationalarmee und nahmen keine Vorsortierung vor. Die Absuchen am ersten und zweiten Tor im Inneren des Camps fanden vielmehr für alle dort passierenden Fahrzeuge und Personen ohne Ausnahme statt.
Die Absuchen selbst stellten sich als ein Absuchen von Personen und Fahrzeugen dar. Mithin ging es hier um die Aufklärung, ob mit den jeweiligen Objekt ein Gefahrenverdacht einherging, den es weiter aufzuklären galt, um eine sich dabei zeigende Gefahr konkret abzuwenden. Erst nach einem Gefahrenverdacht oder dem Fund von Kampfmitteln hätte sich eine Kampfmittelabwehr angeschlossen. Die Untersuchungshandlungen des Klägers hingegen fanden in einem dem vorausgehenden Stadium der Gefahrenverdachtsabsuchen statt.
Aus der Gefährdungs- und Bedrohungslage des Camps Pamir nahe M... im Zeitraum von April bis Juni 2019 lässt sich auch nicht feststellen, dass jeder Person oder jedem Fahrzeug der Verdacht innewohnte, behelfsmäßige Sprengvorrichtungen würden mitgeführt. Die Beklagte hat mitgeteilt, dass es in einem solchen Zusammenhang stehende Vorfälle im Camp nicht gab. Eine verdichtete Anschlagsgefahr kann auch aus den statistisch erfassten Ereignissen für die Provinz Faryab und den Bezirk M... nicht festgestellt werden. Auch hier lag der weit überwiegende Schwerpunkt auf direkten bewaffneten Angriffen überwiegend in anderen Bezirken, nicht auf Anschlägen mit Sprengvorrichtungen gegen militärische Liegenschaften.
Im November 2018 standen rund 80 Prozent der Provinz unter der Kontrolle der Taliban. Die Winteroffensive der Afghanischen Nationalen Sicherheitskräfte führte von Dezember 2018 bis Februar 2019 zu einer hohen Zahl an Luftangriffen (vgl. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, Länderinformationsblatt der Staatendokumentation, Afghanistan, Gesamtaktualisierung am 13.11.2019 mit letzter Information vom 21.07.2020, S. 90). Um die Gebietshoheit kam es im Jahr 2019 zu verstärkten Auseinandersetzungen, bei denen die Afghanischen Nationalen Sicherheitskräfte in der Nähe der Stadt M... mit Kata Qala ein Industriegebiet sowie die Transportstrecke Balcheragh-Garziwan als strategisch wichtige Punkte zurückgewannen und bei denen sie ihre Operationen in der Provinz insbesondere auf März, Juli und August 2019 konzentrierten (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, September 2020, S. 123 und 126). Vor dem Hintergrund dieser bewaffneten Auseinandersetzungen machen die 135 Anschlagsereignisse der im Zeitraum vom 01.03.2019 bis zum 30.06.2020 dokumentierten 579 Gewaltereignisse nur den geringeren Anteil aus, wobei die örtlichen Schwerpunkte in den Bezirken Qaysar und Pashtunkot mit jeweils über 90 Gewaltereignissen und in den Bezirken Almar, Garziwan und Shirintagab mit jeweils über 50 Gewaltereignissen lagen (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, September 2020, S. 124 f.) - mithin nicht in dem Bezirk M.... Der deutliche Schwerpunkt auf direkten bewaffneten Auseinandersetzungen und nicht auf behelfsmäßigen Sprengvorrichtungen über die Distanz kann auch den Hauptursachen für die zivilen Opfer entnommen werden. In der Gesamtprovinz waren im Jahr 2019 Hauptursachen für 199 tote und 466 verletzte Zivilisten bewaffnete Auseinandersetzungen am Boden, Luftangriffe und aus beidem zurückgebliebene Kampfmittel (vgl. United Nations Assistance Mission in Afghanistan/United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, Afghanistan Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict: 2019, Februar 2020, S. 93 f.) und - im Gegensatz zu anderen Provinzen - gerade nicht Attentate mit behelfmäßigen Sprengvorrichtungen. Soweit es zu deren Einsatz kam, wurde zwar auch von dem Einsatz magnetischer behelfsmäßiger Sprengvorrichtungen, vor allem aber solcher Vorrichtungen berichtet, die die Taliban an und in Straßen und nahe Kontrollpunkten deponierte (vgl. European Asylum Support Office, Country of Origin Information Report: Afghanistan - Security Situation, September 2020, S. 127; United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Afghanistan, Weekly Humanitarian Update, 13.01.2020 bis 19.01.2020, S. 2). Verwendungen unmittelbar gegen die militärischen und staatlichen Liegenschaften können so nicht in wesentlicher Zahl festgestellt werden und eine Gefahrenverdichtung für diese Infrastruktur begründen.
dd) Der Kläger kann sich für einen Anspruch auf Gewährung der Zulage nicht mit Erfolg darauf berufen, sie sei für gleiche Tätigkeiten der Einsatzkontingente der Beklagten in der Multidimensional Integrated Stabilization Mission und bis Dezember 2018 in der Mission Resolute Support an andere Soldatinnen und Soldaten gezahlt worden.
Nach den vorstehenden Ausführungen liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Anspruch des Klägers aus § 11 Abs. 1 EZulV, der die Gewährung der Zulage nicht in das Ermessen der Beklagten stellt, für die verfahrensgegenständlichen Zeiträume nicht vor. Ungeachtet der Frage, ob für vorausgehende Zeiträume für vergleichbare Sachverhalte in Mali und Afghanistan dem Kläger oder anderen Soldatinnen und Soldaten dennoch eine solche Zulage gewährt worden ist, kann sich der Kläger - selbst wenn von solchen Fällen und ihrer Vergleichbarkeit mit den hier verfahrensgegenständlichen Einsätzen des Klägers auszugehen wäre - für einen Anspruch nicht auf das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Als Anknüpfungspunkte für einen solchen Anspruch stützt sich der Kläger einerseits auf die zu dem Begriff des verdächtigen Gegenstandes im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV durch die Beklagte getroffene Definition in Ziffer 17027 der Zentralrichtlinie über Stellen- und Erschwerniszulagen (A-1454/1), bei der es sich, wie bereits begründet, um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift handelt. Andererseits verweist der Kläger auf die geübte schlichte Verwaltungspraxis der vor Ort entscheidenden truppendienstlich und fachlich Vorgesetzten. Beide Anknüpfungspunkte begründen keinen in Verbindung mit dem Gleichheitsgebot und dem Gebot des Vertrauensschutzes stehenden Zulagengewährungsanspruch des Klägers.
(1) Rechtsauslegende Verwaltungsvorschriften oder eine allgemeine Verwaltungspraxis in auslegender Anwendung gesetzlicher Tatbestandsmerkmale führen grundsätzlich jeweils weder für sich noch in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Vertrauensgrundsatz zu Lasten oder zu Gunsten der Betroffenen zu einer rechtlichen Bindung der Verwaltungsbehörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.10.1989 - 9 C 26.89 -, juris, Rn. 20). Denn norminterpretierende Verwaltungsvorschriften entfalten Folgen allein für den internen Bereich der Verwaltung ohne Bindungswirkung nach außen. Deswegen kann für einen Gleichbehandlungsanspruch oder für Vertrauensschutzgesichtspunkte von vornherein nicht an solche Verwaltungsvorschriften oder an eine darauf gegründete oder ihnen gleichkommende Verwaltungspraxis angeknüpft werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.02.1984 - 5 C 28.81 -, juris, Rn. 11; Urteil vom 10.12.1969 - VIII C 104.69 -, juris, Rn. 14; BFH, Urteil vom 26.04.1995 - XI R 81/93 -, juris, Rn. 13; Urteil vom 31.10.1990 - I R 3/86 -, juris, Rn. 33; NdsLSG, Urteil vom 23.05.2018 - L 3 U 84/16 -, juris, Rn. 36).
Selbst in dem - bei der Regelung der Besoldung durch Gesetz nicht betroffenen - Bereich, in denen das Gesetz der Verwaltungsbehörde auf Rechtsfolgenseite Ermessen oder eine Entscheidung nach Billigkeit oder auf Tatbestandsseite Spielräume der Typisierung oder Pauschalisierung einräumt, wirkt sich eine gleichheitswidrige Verwaltungspraxis nicht zu Gunsten der zu Recht belasteten oder zu Recht nicht begünstigten Betroffenen aus, wenn in derselben Lage andere Betroffene belastet worden sind oder eine Begünstigung erhalten haben. Ein solcher Anspruch auf eine sogenannte „Gleichheit im Unrecht“ als Wiederholung von Fehlern in der Rechtsanwendung ist nicht anzuerkennen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.08.1982 - 2 B 26.81 -, juris, Rn. 16). Denn es ist ein Gebot des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG, einen - etwa aus dem Versagen staatsinterner Kontrollmechanismen resultierenden - Rechtsverstoß in der Weise zu beseitigen, dass die anderen Betroffen rechtmäßig belastet werden und rechtswidrige Begünstigungen - im Rahmen schützenwerten Vertrauens - aufgehoben und abgestellt werden. So kann der Gleichheitssatz nur eine Gleichbehandlung im Rahmen des Rechts gewähren (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.1969 - VIII C 104.69 -, juris, Rn. 17).
(2) Im Bereich der gebundenen Verwaltung können über die Gesetzesbindung hinausgehende Rechte des rechtmäßig belasteten oder nicht begünstigten Betroffenen ausnahmsweise allenfalls gegeben sein, wenn ein qualifizierter Gleichheitsverstoß in Gestalt einer gezielt benachteiligenden Willkürentscheidung durch eine in Bezug auf bestimmte Gruppen von Betroffenen lang andauernde, in ihren Auswirkungen schwerwiegende und offensichtlich gesetzes- und gleichheitswidrige Verwaltungspraxis vorliegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979 - 1 BvL 25/77 -, juris, Rn. 59; BVerwG, Urteil vom 30.09.2009 - 6 A 1.08 -, juris, Rn. 48 ff.; Urteil vom 19.01.2005 - 6 C 9.04 -, juris, Rn. 38) oder wenn die Anwendung einer gesetzlich bestimmten Möglichkeit einer Abweichung von der Herstellung des gesetzmäßigen Zustands aus Billigkeitsgründen in Anpassungs- und Übergangsfällen geboten ist, weil das Vertrauen in ein bestimmtes Verhalten der Verwaltung nach allgemeinem Rechtsgefühl in einem so hohen Maß schutzwürdig ist, dass demgegenüber die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zurücktreten (vgl. GmS-OGB, Beschluss vom 19.10.1971 - 3/70 -, juris, Rn. 35 f.; BFH, Urteil vom 31.10.1990 - I R 3/86 -, juris, Rn. 29 ff.).
(a) Zunächst sieht das Besoldungsrecht keine Möglichkeit der Gewährung von Dienstbezügen in Abweichung der für die Erschwerniszulagentatbestände formulierten Voraussetzungen vor. Es gilt die strikte Gesetzesbindung des § 2 Abs. 1 BBesG.
(b) Des Weiteren ergeben sich keine Anhaltspunkte für ein willkürliches Vorgehen der Beklagten und umgekehrt ein so hohes Maß an schutzwürdigem Vertrauen des Klägers, das die Gesetzesbindung der Beklagten zurückzutreten hätte. Dies gilt sowohl für die allgemeinen Verwaltungsvorschriften der Beklagten als auch für die Entscheidungen der truppendienstlich und fachlich Vorgesetzten des Klägers.
(aa) Den Verwaltungsvorschriften im Vorfeld zu den verfahrensgegenständlichen Einsätzen des Klägers, dem Umgang mit den sich hierzu stellenden Fragen der Anwendung im Einzelfall und bei deren Klärung in Gestalt nachfolgender Verwaltungsvorschriften ist zu entnehmen, dass stets eine einheitliche und der Rechtslage entsprechende Gewährung von Zulagen sichergestellt werden sollte.
Für den verfahrensgegenständlichen Zeitraum hat die Beklagte mit der Konkretisierung der Verwaltungsvorschrift der Ziffern 17024 f. der Zentralrichtlinie über Stellen- und Erschwerniszulagen (A-1454/1) durch eine weitere Verwaltungsvorschrift in Gestalt des Erlasses vom 07.08.2015 (BMVg P III 2 19-02-09/-22) eine Gewährung von Zulagen nach § 11 EZulV als davon abhängig bezeichnet, dass zumindest eine wahrscheinliche Gefahr in einem bestimmbaren Bereich festgestellt werde. Der Verdacht müsse so konkret sein, dass routinemäßige Vorkehrungen nicht ausreichend erscheinen würden, sondern qualifiziertes Personal herangezogen werden müsse. Ferner könne es bei hinreichend konkreter erhöhter Gefährdungslage vertretbar sein, für einen gewissen Zeitraum jedes einzelne Fahrzeug oder Fahrzeuge eines bestimmten Typs als verdächtigen Gegenstand einzustufen. Mit diesen Auslegungen zu § 11 EZulV hat die Beklagte auf eine Zulagengewährung im Wege einer für alle Soldatinnen und Soldaten einheitlich vorgenommenen Auslegung hingewirkt.
Die Klärung der Frage der zutreffenden Auslegung im Einzelfall, die sich bei der Beklagten auch für die Einsätze des Klägers und weiterer Soldatinnen und Soldaten in Afghanistan gestellt hat, lässt auf Ebene der Verwaltungsvorschriften ebenfalls kein willkürliches Vorgehen, sondern vielmehr die Abgrenzungsschwierigkeiten nach der zutreffenden Einordnung des Sachverhalts unter dem einheitlich für alle Soldatinnen und Soldaten angewandten Auslegungsmaßstab erkennen. Die unterschiedlichen Bewertungen führten - im Nachgang zu dem verfahrensgegenständlichen Zeiträumen - zum einen zu der Mitteilung des Referats des Bundesministeriums der Verteidigung für Besoldungsrecht und Wehrsoldrecht vom 28.08.2019 an das Einsatzführungskommando der Bundeswehr und dessen dienstliche Weisungen vom 01.09.2019 unter anderem an das Einsatzkontingent in der Mission Resolute Support, eine Zulage beim routinemäßigen Überprüfen ziviler Fahrzeuge im EOD-Pit durch deutsche Kampfmittelabwehrkräfte sofort einzustellen. Zum anderen suchte die Beklagte am 11.09.2019 und 24.09.2019 im Wege neuer Erlasse (BMVg P III 2 19-02-09/-22), künftig einen einheitlichen Auslegungsmaßstab sicherzustellen. Nach dem dort dargestellten Maßstab liege ein verdächtiger Gegenstand nur vor, wenn sich auf Grund von Beurteilungen des qualifiziert befähigten Kampfmittelabwehrpersonals konkrete Verdachtsmomente ergäben und der Gegenstand deswegen einer näheren Behandlung unterzogen werde. Mithin sollte auch durch diese Klarstellungen eine einheitliche Handhabung gewährleistet werden.
(bb) Eine willkürliche Praxis kann nach dem sich der Kammer darstellenden Sachverhalt ferner nicht auf Ebene der Gewährung von Zulagen durch die vor Ort dazu berufenen truppendienstlich und fachlich Vorgesetzten des Klägers festgestellt werden. Der bloße Umstand einer unzutreffenden Einordnung auftretender Sachverhalte unter Verkennung der gesetzlich bestimmten Voraussetzungen für einen Zulagengewährungsanspruch stellen für sich keine willkürliche Handlung dar. Darüberhinausgehendes ist nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 ff. WBO
§ 34 SG
§ 44 VwGO
§ 11 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV
§ 23 Abs. 1 WBO
§ 190 Abs. 1 Nr. 6 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 und 3 BBesG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 11 Abs. 1 EZulV
§ 1 Satz 1 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV
§ 11 Abs. 2 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 3 EZulV
§ 11 Abs. 1 Satz 4 EZulV
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG
§ 23 Abs. 3 EZulV
§ 23e Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 EZulV
§ 17 Abs. 4 Satz 1 der Verordnung
§ 11 Abs. 1 Satz 2 und § 27 Abs. 1 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 1580/19
2 C 14.96
8 A 36/20
14 B 14.16
3 K 279/96
II C 9.61
VII C 3.71
VI C 113.67
VIII C 104.69
2 C 19.96
1 A 694/92
13 A 1891/10
9 C 26.89
5 C 28.81
XI R 81/93
I R 3/86
L 3 U 84/16
2 B 26.81
1 BvL 25/77
6 A 1.08
6 C 9.04