Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-13, Aktenzeichen 20 K 2363/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:1213.20K2363.05.00

Tenor:
Ziff. 2) des Bescheides des Beklagten vom 27.04.2005 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist Landwirt und betreibt in I (Landkreis X), O Straße 7, einen landwirtschaftlichen Betrieb zur Milcherzeugung mit der Liefer-Nr. 580. Durch Pachtvertrag vom 28.03.2002 pachtete er den gesamten zur Milcherzeugung genutzten Teilbetrieb des Beigeladenen (C Straße 12 in I) mit der Liefer-Nr. 412. Die Übergabe erfolgte am 01.04.2002. Mit dem Pachtvertrag vereinbarten der Kläger und der Beigeladene den Übergang der Anlieferungs-Referenzmenge vom Beigeladenen auf den Kläger.
Mit Bescheid vom 05.04.2002, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war, bescheinigte der Beklagte dem Kläger, dass mit Wirkung vom 01.04.2002 durch Pacht eines ganzen Betriebes mit einer Fläche von 17,0 ha eine Milchreferenzmenge von 235.922 kg mit einem durchschnittlichen Fettgehalt von 3,87 % nach §§ 7, 12 Zusatzabgabenverordnung (ZAV) vom Beigeladenen auf den Kläger übergegangen sei. Der Bescheid enthielt die Auflage, dass der übernommene Betrieb nach der Übernahme „mindestens zwei volle Milchwirtschaftsjahre als selbständige Produktionseinheit bewirtschaftet" werden müsse. Anderenfalls werde die gesamte übertragene Referenzmenge in die Landesreserve eingezogen.
Auf der Bescheinigung erklärten der Kläger und der Beigeladene unter dem Datum vom 28.03.02, auf die Einlegung des Rechtsbehelfs - Widerspruch - einvernehmlich zu verzichten.
Nachdem die Bundesfinanzdirektion L1 bei Durchführung des Prüfprogramms für die Milchabgabenregelung Auffälligkeiten hinsichtlich des Anlieferverhaltens der unter der Liefer-Nr. 412 erfassten Milchmenge ab dem 31.12.2002 festgestellt hatte, fand am 24.03.2004 vor Ort ein Gespräch mit dem Kläger statt. Hierbei gab der Kläger an, Tiere des übernommenen Betriebes auf seinen alten Betrieb gebracht und einen Teil der Milch, die er auf diesem Betreib ermolken hatte, unter der Liefer-Nr. 412, bezogen auf den übernommenen Betrieb, an die Molkerei geliefert zu haben. Eine Auswertung der Unterlagen ergab für den Zeitraum vom 31.12.2002 bis zum 31.03.2003 eine Menge von 28.793,2 Litern (= 29369, 1 kg), die unter der Liefer-Nr. 412 erfasst, dort aber nicht gemolken worden war.
Mit einem an den Kläger gerichteten Bescheid vom 16.09.2004 - von dem der Beigeladene eine Durchschrift erhielt - zog der Beklagte die im Rahmen der Gesamtbetriebspachtung übertragene Referenzmenge von 235.922 kg mit Wirkung vom 01.04.2002 in die Landesreserve ein. Zur Begründung verwies er auf die der Bescheinigung vom 01.04.2002 beigefügte Auflage.
Gegen diesen Bescheid erhoben sowohl der Kläger als auch der Beigeladene Widerspruch.
Der Kläger führte darin aus: Es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für den Einzug der Referenzmenge in die Landesreserve, weil er nicht - wie dies in § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV gefordert werde, die auf ihn übergegangene Milchreferenzmenge einem anderen Milcherzeuger überlassen oder auf einen anderen Milcherzeuger übertragen habe. Nach der damaligen Fassung des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV sei zudem überhaupt keine Bewirtschaftungsfrist von 2 Jahren erforderlich gewesen. Die entsprechende Auflage in der Übertragungsbescheinigung sei deshalb rechtswidrig. Außerdem habe er die Auflage erfüllt, denn er habe den übernommenen Betrieb bis zum Abschluss des zweiten Milchwirtschaftsjahres nach der Übernahme, also bis zum 31.03.2004, als selbständige Produktionseinheit bewirtschaftet. Richtig sei, dass er von den ursprünglich mit dem Betrieb übernommenen 30 Milchkühen sukzessiv einige Kühe zu seinem eigenen Betrieb verbracht habe. Dies falle jedoch in seine Dispositionsfreiheit, denn die Bewirtschaftung als selbständige Produktionseinheit erfordere nicht, dass die Produktion ununterbrochen und unverändert mit denselben Kühen oder mit derselben Anzahl der Kühe fortgesetzt werde. Vielmehr könnten einzelne Kühe ausgewechselt oder die Produktion verringert werden. Bis zuletzt seien mindestens 16 Milchkühe in dem übernommenen Betrieb untergebracht gewesen und dort gemolken worden. Dies lasse sich anhand der Lieferprotokolle der Molkerei nachvollziehen und könne zudem vom Verpächter, dem Beigeladenen, bestätigt werden. Durchgehend sei in dem übernommenen Betrieb Milch in einem angemessenen Verhältnis zu der übernommenen Referenzmenge erzeugt worden. Er schätze, dass mindestens 70.000 kg Milch in dem Pachtbetrieb gemolken und von dort aus abgeliefert worden seien. Dass von den auf dem eigenen Betrieb ermolkenen Mengen einige auf die Liefer-Nr. des übernommenen Betriebes abgeliefert worden seien, beruhe auf der unzutreffenden Ansicht der Hauptzollämter, wonach eine innerbetriebliche Saldierung der eigenen und der übernommenen Referenzmenge nicht möglich sei. Zutreffend sei jedoch, dass einem Milcherzeuger nur eine einzige Referenzmenge zustehe. Von daher sei es auch völlig unerheblich, wo er - der Kläger - die Milch erzeugt habe. Nach einem Urteil des EUGH stehe es einem Erzeuger frei, die ihm zugeteilte Referenzmenge in der Produktionsstätte seiner Wahl zu erzeugen, sofern sich diese nur im Gebiet des betreffenden Mitgliedsstaates befinde. Für die Einziehung einer Referenzmenge sei im Übrigen nicht der Beklagte, sondern gemäß § 3 ZAV die Bundesfinanzverwaltung zuständig.
Der Beigeladene machte mit seinem Widerspruch geltend, er werde durch die Einziehung der Referenzmenge in seinen Rechten verletzt, weil durch die Einziehung zu Gunsten der Landesreserve nach Beendigung des Pachtvertrages eine Rückübertragung der Milchquote nicht mehr möglich sei. Im Übrigen verwies der Beigeladene auf die Ausführungen des Klägers.
Durch Abhilfebescheid vom 27.04.2005 - dem Prozessbevollmächtigten des Klägers zugestellt am 28.04.2005 - gab der Beklagte dem Widerspruch des Klägers gegen den Einziehungsbescheid vom 16.09.2004 statt und hob den betroffenen Bescheid auf. Zugleich widerrief der Beklagte gemäß § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG die Bescheinigung vom 05.04.2002 mit Wirkung vom 01.04.2002. Zur Begründung führte er aus: Die Verpachtung eines gesamten Betriebes und die Übertragung der entsprechenden Referenzmenge richte sich nach § 7 Abs. 2 S. 1 der Milchabgabenverordnung (MAV). Ein Gesamtbetrieb sei gemäß dieser Vorschrift während des Zeitraums von zwei vollen Milchwirtschaftsjahren als selbständige Produktionseinheit weiter für die Milcherzeugung zu bewirtschaften. Eine solche Bewirtschaftungsfrist habe auch schon in der zum Übertragungszeitpunkt maßgeblichen Fassung der ZAV gegolten. Die in der Übertragungsbescheinigung enthaltene Auflage sei deshalb zulässig gewesen. Auch müsse während des genannten Zeitraums eine getrennte Bewirtschaftung des eigenen und des übernommenen Betriebes mit zwei verschiedenen Kennummern sichergestellt sein. Erst nach Ablauf dieser Frist könnten die beiden Referenzmengen zusammengeführt werden. Da die Auflage nicht erfüllt worden sei, sei die Bescheinigung vom 05.04.2002 zu widerrufen. Der Widerruf richte sich nach § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwVfG bzw. § 49 Abs. 3 VwVfG analog. Die Ermächtigung umfasse auch einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit. Für die Einziehung der Referenzmenge sei allerdings nach § 3 MAV die Bundesfinanzverwaltung zuständig.
Der Kläger hat am 27.05.2005 Klage erhoben, mit der er die Aufhebung des im Abhilfebescheid verfügten Widerrufs erstrebt.
Er trägt vor: Die Voraussetzungen für einen Widerruf lägen nicht vor, denn er habe nicht gegen die in der Übertragungsbescheinigung erteilte Auflage verstoßen. Er habe nämlich bis zum 31.03.2004 den vom Beigeladenen gepachteten Betrieb als selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet. In dem übernommenen Pachtbetrieb sei - abgesehen von einer kurzen Unterbrechung im Januar /Februar 2004 - durchgehend Milch erzeugt worden. Bei der im Abstand von zwei Tagen erfolgten Abholung habe er vom Pachtbetrieb aus durchschnittlich ca. 600 kg Milch abgeliefert. Die übernommenen Kühe seien in dem gepachteten Boxenlaufstall untergebracht gewesen und dort gemolken worden. Im Kalenderjahr 2003 habe er dann einige dieser Kühe vom Pachtbetrieb in den eigenen Betreib verbracht. Da die Molkereien aufgrund einer unzutreffenden Weisung der Hauptzollämter in derartigen Fällen die beiden Referenzmengen des Milcherzeugers während der Bewirtschaftungsfrist nicht zu einer einzigen Referenzmenge zusammenzögen, habe der Kläger die von diesen Kühen erzeugte Milch weiterhin unter der Liefernummer für den Pachtbetrieb abgeliefert, damit diese Lieferungen auf die übergegangene Referenzmenge hätten angerechnet werden können. Tatsächlich sei dies nicht notwendig gewesen, weil eine Zusatzabgabe nur wegen Überschreitung der gesamten Referenzmenge erhoben werden könne. Das Bundesfinanzministerium habe dies mittlerweile anerkannt und seine Dienstanweisung entsprechend korrigiert. Es sei daher unerheblich, unter welcher Liefernummer die Lieferungen von den beiden Betriebsstätten erfasst worden seien, da im Rahmen der Abgabenberechnung ohnehin die Liefermengen zusammengerechnet würden. Im Übrigen ändere sich nichts daran, dass der Kläger erhebliche Mengen tatsächlich vom Pachtbetrieb aus abgeliefert habe und unabhängig von seinem ursprünglichen Betrieb Milch erzeugt habe. Ob die Höhe der vom Hauptzollamt N2 ermittelten Liefermengen zutreffend sei, entziehe sich seiner Kenntnis. Im Januar und Februar 2004 habe er vorübergehend alle Milchkühe von dem Pachtbetrieb entfernt und nur noch Trockenvieh dort untergebracht. Mitte März 2004 habe er dann wieder einige Milchkühe in dem gepachteten Stall untergebracht und diese dort bis zum 31.03.2004 versorgt und gemolken.
Die Auflage vom 05.04.2002 sei in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig. Die angegebene Rechtsfolge sei unzutreffend gewesen und in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Übertragungsbescheinigung geltenden Fassung des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV sei keine Frist von zwei vollen Milchwirtschaftsjahren vorgesehen gewesen. Die entsprechende Änderung sei erst durch die Änderungsverordnung vom 14.01.2004 erfolgt. Der Widerruf sei auch deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte verpflichtet wäre, denselben Übertragungsbescheid erneut zu erlassen. Tatsächlich genüge für den zu bescheinigenden Übergang der Referenzmenge bereits die Übergabe des zur Milcherzeugung genutzten Betriebes aufgrund eines Pachtvertrages. Dies folge aus der unmittelbar geltenden Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 der EG VO Nr. 3950/02. Ob der Pachtbetrieb als selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet werde, sei nach dieser Vorschrift unerheblich. Die dem Übergang der Referenzmenge aufgrund dieser Vorschrift entgegenstehende Vorschrift des § 7 Abs. 1 ZAV sei verfassungswidrig und nichtig. Die gesamte Neuordnung des Übertragungssystems durch die ZAV, insbesondere der völlige Ausschluss der flächengebundenen Übertragung von Referenzmengen beruhe nicht auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage im Sinne des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG.
Der Kläger beantragt,
den Widerruf der Übertragungsbescheinigung vom 05.04.2002 durch Nr. 2 des Abhilfebescheides vom 27.04.2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus: Zwar sei unter Ziff. 2 des Bescheides die Bescheinigung gemäß § 49 VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden. Richtige Rechtsgrundlage sei indes § 10 Abs. 2 S. 1 MOG. Hiernach seien rechtmäßige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden seien, zu widerrufen, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist. Es bestehe insoweit kein Aufhebungsermessen. Rechne man die für ein Vierteljahr ermittelte Menge von 29.369 kg, die nicht auf dem angepachteten Hof ermolken, aber als solche deklariert worden sei, auf ein ganzes Jahr hoch, so ergebe sich eine Menge von ca. 117.000 kg, was ca. 11-15 Milchkühen entspreche. Hieran zeige sich, dass der Kläger nicht nur einige, sondern einen erheblichen Teil der Milchkühe des Pachtbetriebes auf den eigenen Betrieb verbracht haben müsse. Mit Einführung der ZAV sei vorgesehen worden, dass die Übertragung von Referenzmengen ausschließlich über die Verkaufsstellen erfolgen sollte. Nur in bestimmten Ausnahmefällen sollten die Referenzmengen unmittelbar übertragen werden können. Eine dieser Ausnahmen sei die Gesamtbetriebsübernahme. Um zu verhindern, dass der ausschließliche Verkauf über die Verkaufsstellen umgangen würde, z. B. durch Verlagerung der Milchproduktion vom übernommenen Betrieb auf den bestehenden Betrieb, habe § 7 Abs. 2 ZAV bestimmt, dass der übernommene Betrieb als selbständige Produktionseinheit weiter zu bewirtschaften sei. Das Bundesministerium habe durch Schreiben vom 9.10. und 12.10.2000 festgelegt, dass der Gesamtbetrieb so zu übertragen sei, wie er bis zum Zeitpunkt der Übertragung bestanden habe und dass der übernommene Betrieb mindestens so fortgeführt werden müsse. Eine Aufstockung des übernommenen Betriebes, in welcher Form auch immer, sei demnach möglich gewesen. Umgekehrt sei es jedoch unzulässig, den übernommenen neuen Betrieb zu reduzieren und die Milchproduktion auf den alten Betrieb zu verlagern. Genau dies habe der Kläger hier aber getan und auch eingestanden. Dem Erfordernis der Weiterbewirtschaftung stehe es sicherlich nicht entgegen, wenn es aufgrund natürlicher Umstände, z. B. Verenden der Tiere, zu einer Reduzierung der Milchproduktion komme. Anders sei es bei Betriebsleiterentscheidungen. Soweit in der ausgestellten Bescheinigung eine zweijährige Mindestbewirtschaftungsfrist vorgeschrieben werde, sei dies unabhängig von der Frage, ob es sich um eine Auflage handele, eine in § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV enthaltene Voraussetzung. Denn diese Vorschrift setze die Weiterbewirtschaftung auf unbestimmte Zeit voraus. Nach S. 2 werde aber nur in den ersten beiden Milchwirtschaftsjahren eine Übertragung oder Überlassung der Referenzmenge mit ihrer Einziehung geahndet. Dies bedeute, dass nach Ablauf der zwei Milchwirtschaftsjahre eine Weiterbewirtschaftung nicht mehr erforderlich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage statthafte Klage ist zulässig. Dem steht § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO nicht entgegen, wonach vor Erhebung der Anfechtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts - hier des Widerrufs - in einem Vorverfahren nachzuprüfen sind. In entsprechender Anwendung von § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO war eine solche Nachprüfung vorliegend entbehrlich. Der Abhilfebescheid enthielt zwar nicht erstmalig eine Beschwer des Klägers, denn im Ausgangsbescheid war die Einziehung der Referenzmenge verfügt und der Kläger hierdurch belastet worden. Indessen ist in dem Abhilfebescheid die eine Beschwer (Einziehung der Referenzmenge) durch eine andere Beschwer (Widerruf der Übertragungsbescheinigung) ersetzt worden, wobei die ausgesprochene Rechtsfolge auf dem gleichen Sachverhalt beruhte und ihr letztlich auch dieselbe, vom Beklagten bestätigte Rechtsansicht zugrunde lag, nämlich dass bei der in Rede stehenden Betriebsübergabe die Anforderungen des § 7 Abs. 1 ZAV nicht eingehalten worden waren.
Die zulässige Klage ist auch begründet. Der Widerruf der Übertragungsbescheinigung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die angefochtene Entscheidung lässt sich entgegen der Ansicht des Beklagten nicht auf § 10 MOG stützen.
Nach dieser Vorschrift sind rechtmäßige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zu widerrufen, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist, insbesondere die gewährte Vergünstigung nicht oder nicht mehr nach Maßgabe des Bescheides verwendet wird; der Bescheid ist mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen, soweit Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 nichts anderes zulassen. § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gilt entsprechend, § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist anzuwenden.
Bei der vom Rechtsvorgänger des Beklagten ausgestellten Bescheinigung handelt es sich um einen rechtmäßigen begünstigenden Bescheid, der seine Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 Nr. 1 der am 01.04.2000 in Kraft getretenen Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) - ZAV - vom 12.01.2000 (BGBl. I S. 27) in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 06.02.2002 (BGBl. I S. 586) findet. Nach dieser Vorschrift hat der Milcherzeuger in den Fällen des Übergangs von Anlieferungs- Referenzmengen dem Käufer durch eine von der zuständigen Landesstelle ausgestellte, mit Gründen versehene Bescheinigung nachzuweisen, welche Anlieferungs-Referenzmengen, zu welchem Zeitpunkt, von welchem Milcherzeuger und mit welchem Referenzfettgehalt auf ihn übergegangen sind.
Zwar kommt der behördlichen Bescheinigung keine konstitutive Wirkung zu, d.h. sie bewirkt nicht den Übergang. Das Gesetz knüpft den Übergang der Referenzmenge vielmehr an die Vereinbarung der Beteiligten. Daran änderte auch nichts, dass unter Geltung der früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) in der Bescheinigung die Zulässigkeit der Vereinbarung festzustellen war,
BVerwG, Urteil vom 16.03.2005 - 3 C 18.04 - AUR 2006, 49, zu § 7 Abs. 2a S. 6 MGV.
Da aber einzig durch diese Bescheinigung der erforderliche Nachweis gegenüber dem Käufer der Milch geführt werden kann, dass die entsprechende Referenzmenge dem Anlieferer zusteht und die Vorlage der Bescheinigung mithin den abgabenfreien Verkauf von Milch ermöglicht, handelt es sich um einen den Erzeuger begünstigenden, feststellenden Verwaltungsakt.
Die Bescheinigung ist vom Beklagten auch rechtmäßig erteilt worden. § 17 Abs. 1 ZAV in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 06.02.2002 regelt die Anforderungen, die an die vom Erzeuger vorzulegende und von der Landesstelle auszustellende Bescheinigung zu stellen sind. Hiernach sind auf der Bescheinigung anzugeben der Umfang des Übergangs, der Zeitpunkt, der Referenzfettgehalt und der abgebende Milcherzeuger.
Da die Bescheinigung den Übergang feststellt, setzt sie voraus, dass tatsächlich in dem dort genannten Umfang eine Referenzmenge übergegangen ist. Dies ist hier der Fall.
Der Übergang richtet sich nach § 7 Abs. 1 S. 2 Halbs. 1 und § 7 Abs. 2 ZAV in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 06.02.2002 (ZAV 2002). Diese Fassung - und nicht etwa die am 14.01.2004 durch die 2. Verordnung zur Änderung der Zusatzabgabenverordnung in Kraft gesetzte veränderte Fassung - findet hier Anwendung, denn zur Entscheidung des Rechtsstreits sind diejenigen Vorschriften heranzuziehen, die sich für den Zeitpunkt des behaupteten Referenzmengenübergangs Geltung beilegen,
BVerwG, Urteil vom 16.03.2005 - 3 C 18.04 - a.a.O.
Nach § 7 Abs. 1 S. 2 Halbs. 1 ZAV 2002 können Anlieferungs-Referenzmengen flächenungebunden nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 sowie der §§ 8 bis 11 übertragen werden. § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 bestimmt Folgendes: Wird ein gesamter Betrieb, der als selbständige Produktionseinheit weiter für die Milcherzeugung bewirtschaftet wird, auf Grund eines Kauf- oder Pachtvertrages oder eines vergleichbaren Rechtsgeschäfts übergeben, übertragen oder zurückgewährt, so können die Vertragsparteien den unmittelbaren Übergang der dem Abgebenden zustehenden Anlieferungs-Referenzmenge auf den Käufer, Pächter oder Verpächter schriftlich vereinbaren.
Aus der Formulierung „können die Vertragsparteien den unmittelbaren Übergang.... schriftlich vereinbaren" wird deutlich, dass in den Fällen der Betriebsübernahme ein Übergang nur stattfindet, wenn die genannten Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 für eine solche Vereinbarung des unmittelbaren Übergangs vorliegen. Fehlt hingegen eine Voraussetzung, so können die Vertragsparteien den Übergang nicht (wirksam) vereinbaren. Denn in einem solchen Fall liegt ein Verstoß gegen das in § 7 Abs. 1 ZAV 2002 aufgestellte gesetzliche Verbot bzw. Veräußerungsverbot vor, der zur Unwirksamkeit der Vereinbarung gemäß § 134 BGB führt.
Zu den Voraussetzungen der Wirksamkeit einer Vereinbarung über den Übergang eines gesamten Betriebes gehört, dass der übernommene Betrieb als selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet wird,
Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, Schriften zum Agrarrecht, S. 213.
Eine selbständige Produktionseinheit kann entweder in Form eines eigenständigen Betriebes oder in Form eines selbständigen Betriebszweiges geführt werden. Maßgeblich ist, ob die Milcherzeugung mit den ihr dienenden sächlichen Betriebsmitteln als selbständiger Produktionseinheit geführt werden kann,
vgl. insoweit auch das Schreiben des Bundesministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9.10. und 12.10.2000, S. 3.
Zum Zeitpunkt des Betriebsübergangs war dies unstreitig - und zwar bis zum 31.12.2002 - der Fall. Unregelmäßigkeiten wurden von der Finanzverwaltung erst ab dem 01.01.2003 festgestellt.
Demnach waren hier bei Ausstellung der Bescheinigung alle Voraussetzungen für den Übergang der Referenzmenge erfüllt: Der Beigeladene hatte seinen Betrieb aufgrund Pachtvertrages an den Kläger übergeben, der Betrieb wurde (zunächst) als selbständige Produktionseinheit fortgeführt und die Vertragsparteien hatten den Übergang der Referenzmenge im Pachtvertrag vereinbart.
Der Widerruf nach § 10 MOG setzt weiter voraus, dass eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist. An diesem Tatbestandsmerkmal fehlt es im vorliegenden Fall.
(Einzige) Voraussetzung für die Ausstellung der Bescheinigung, um deren Widerruf es hier geht, ist, dass der bescheinigte Übergang der Referenzmenge tatsächlich stattgefunden hat. Diese Voraussetzung ist nachträglich nicht entfallen. Der an die Vereinbarung der Beteiligten geknüpfte Übergang der Referenzmenge bleibt nämlich selbst dann wirksam, wenn der Kläger - wie der Beklagte meint - eine erforderliche Mindestbewirtschaftungsfrist nicht eingehalten hätte.
Waren nämlich bei Abschluss der Vereinbarung sämtliche Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Vereinbarung des unmittelbaren Referenzmengenübergangs erfüllt, die Vereinbarung zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen mithin wirksam, so ist doch die Referenzmenge (zunächst) tatsächlich auf den Kläger übergegangen, befand sich also in „Besitz" des Klägers. Alsdann wären - bei Nichteinhaltung einer Mindestbewirtschaftungsdauer - doch allenfalls nachträglich Tatsachen eingetreten, die zur Unzulässigkeit der Vereinbarung nach § 134 BGB geführt hätten, wenn sie schon im Zeitpunkt der Vereinbarung vorgelegen hätten. Die Zusatzabgabenverordnung regelt aber nicht, welche Folgen es hat, wenn nach Abschluss der Vereinbarung derartige Tatsachen eintreten. Die Verordnung enthält keine Bestimmung, wonach die Vereinbarung des Übergangs der Referenzmenge nachträglich unwirksam wird, falls die Fortführung einer selbständigen Produktionseinheit nach Abschluss der Vereinbarung und nach der Übergabe des Betriebes eingestellt wird.
Eine andere Betrachtungsweise - Unwirksamkeit der Vereinbarung und mithin des Referenzmengenübergangs bei Nichteinhaltung einer Mindestbewirtschaftungsfrist - hätte zur Folge, dass der Übergang der Anlieferungs- Referenzmenge entweder aufschiebend bedingt oder schwebend unwirksam - bis zum Zeitpunkt, in dem feststeht, ob die Bewirtschaftungsfrist eingehalten wurde - erfolgen würde. In einem solchen Fall müsste die Referenzmenge automatisch bei Nichteinhaltung der Bewirtschaftungsfrist an den abgebenden Erzeuger zurückfallen. Eine solche Rechtsfolge sieht die Zusatzabgabenverordnung aber ebenfalls nicht vor.
Auch die dem Bescheid vom 05.04.2002 beigegebene Auflage, dass der übertragene Betrieb „nach der Übernahme mindestens zwei volle Milchwirtschaftsjahre als selbständige Produktionseinheit bewirtschaftet werden muss" kann nicht im Sinne von § 10 MOG als Voraussetzung für den Erlass des Bescheides gesehen werden, die nicht eingehalten worden ist.
Denn diese Auflage war keine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides, d.h. für die Ausstellung der Bescheinigung. Mit ihr machte der Beklagte die Übertragung der Referenzmenge nicht von der Einhaltung der Bewirtschaftungsfrist abhängig. Mit der Auflage wollte der Beklagte sicherstellen, dass die „übertragene Referenzmenge" bei Nichteinhaltung einer Bewirtschaftungsfrist von zwei Jahren eingezogen werden konnte. Sie erlegte dem Kläger zwar eine - ggfs. - selbständig anfechtbare - Verpflichtung auf, jedoch war ihre Einhaltung nicht Voraussetzung (Bedingung) für die Ausstellung der Bescheinigung. Vielmehr setzte die mit der Auflage verbundene Androhung der Einziehung der Referenzmenge voraus, dass die Referenzmenge auf den Kläger überging.
Demgemäß streiten sich die Beteiligten vorliegend auch nicht um die Frage, ob der Übergang der Referenzmenge tatsächlich stattgefunden hat. Sie setzen ihn vielmehr voraus. Wäre der Beklagte von der Unwirksamkeit des Übergangs der Referenzmenge ausgegangen, so hätte er den ursprünglich ausgesprochenen Einzug der Referenzmenge nicht gegenüber dem Kläger, sondern dem Beigeladenen gegenüber verfügen müssen. In dem (aufgehobenen ) Bescheid vom 16.09.2004 hat er jedoch ausdrücklich die dem Kläger vom Beigeladenen „übertragene Referenzmenge" eingezogen.
Ungeachtet dessen ist die Kammer der Ansicht, dass für den in § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 geregelten Fall der Gesamtbetriebsübergabe eine bestimmte Mindestbewirtschaftungsfrist nicht vorgeschrieben war. Eine derartige Frist ist vielmehr erst durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Zusatzabgabeverordnung vom 14.01.2004 eingefügt worden. § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2004 bestimmt, dass die Weiterbewirtschaftung als selbständige Produktionseinheit während des in S. 2 genannten Zeitraums erfolgen muss. Zwar heißt es in der Begründung zum Verordnungsentwurf, durch die Änderung werde klargestellt, dass gesetzliche Voraussetzung im Sinne des § 36 Abs. 1 VwVfG für eine Übertragung der Referenzmenge nach dieser Vorschrift sei, dass der übergebene gesamte Betrieb während des laufenden und der beiden folgenden Zwölfmonatszeiträume als selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet werde.
Vgl. BR-Drucks. 816/03 S. 8.
Indessen lässt sich hieraus nicht schließen, dass die Änderung der Verordnung in diesem Punkt rein redaktioneller Art gewesen ist. Die Begründung verdeutlicht vielmehr, dass bis dahin unterschiedliche Interpretationen des Gesetzeswortlauts vertreten wurden. Die hieraus resultierende Rechtsunsicherheit sollte beseitigt werden. Damit ist aber nicht vorgegeben, welcher Auslegung der Vorschrift in der bis dahin geltenden Fassung der Vorzug zu geben ist. Wenn in den Empfehlungen des Agrarausschusses vom 08.12.2003,
vgl. BR-Drucks. 816/1/03, S. 2
davon die Rede ist, dass die „hier vorgesehene Zweijahresfrist" analog zu anderen Fallgestaltungen angewendet werde, deutet dies eher darauf hin, dass die Rechtslage an andere Fallgestaltungen angepasst werden sollte.
Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV 2002, in der die Einziehung der Referenzmenge bei Überlassung oder Übertragung der nach S. 1 übergegangenen Anlieferungs-Referenzmenge angeordnet wird, kann weder unmittelbar noch analog angewendet werden.
Eine unmittelbare Anwendung scheitert schon daran, dass die Bestimmung eine Übertragung oder Überlassung der nach S. 1 übergegangenen Anlieferungs- Referenzmenge voraussetzt, woran es hier fehlt.
Gegen eine analoge Anwendung spricht, dass eine ungewollte Regelungslücke nicht erkennbar ist. Vielmehr hätte der Verordnungsgeber, wenn er eine bestimmte Bewirtschaftungsfrist hätte bestimmen wollen, diese - wie es später auch geschehen ist - ausdrücklich anordnen können, zumal nicht nur in § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV 2002 eine ausdrückliche Frist bestimmt war, sondern beispielsweise auch in § 7 Abs. 3 Nr. 1 und 2 ZAV 2002 die schriftliche Vereinbarung des Referenzmengenübergangs davon abhängig gemacht wurde, dass die Einhaltung bestimmter Fristen sichergestellt wurde. Darüber hinaus sah § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV 2002 die Einziehung der Referenzmenge vor, so dass auch die ausgesprochene Rechtsfolge nicht zur Regelung des Abs. 2 S. 1 passt. Es spricht deshalb alles dafür, dass es nach der seinerzeit geltenden Fassung des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 im Falle der Betriebsübernahme ausreichte, wenn der Übernehmer im Zeitpunkt der Übernahme den zu übernehmenden Betrieb tatsächlich fortführen wollte,
Vgl. hierzu auch Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, Schriften zum Agrarrecht, S. 216.
Es kann somit dahingestellt bleiben, in welchem Umfang der übertragene Betrieb fortzuführen ist und ob der Kläger durch die vorgenommenen Änderungen die Fortführung der selbständigen Produktionseinheit eingestellt hat, denn der Widerruf der Übertragungsbescheinigung kann unabhängig von dieser Frage nicht auf § 10 MOG gestützt werden.
Der Widerruf ist aber auch nicht nach anderen Vorschriften rechtmäßig erfolgt. Insbesondere bieten die Vorschriften des § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG, auf die allein der Beklagte den Widerruf der Referenzmengenbescheinigung zunächst gestützt hat, keine Rechtsgrundlage für den Widerruf.
Die Regelung des § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG greift nicht, weil sich der Beklagte den Widerruf nicht im Verwaltungsakt vorbehalten hatte. Dort hatte er stattdessen den Einzug der Referenzmenge angekündigt bzw. angedroht.
Aber auch § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG findet keine Anwendung. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Vorliegend hat der Beklagte aber den Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit ausgesprochen.
Schließlich kann der Widerruf auch nicht auf Grundlage des § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG Bestand haben. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei der ausgestellten Bescheinigung um einen Verwaltungsakt handelt, der eine Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, woran Zweifel bestehen könnten, weil der Kläger aufgrund der Bescheinigung nicht unmittelbar eine Geldleistung erhält, sondern von der Zahlung einer Abgabe befreit wird. Allerdings kann eine Geldleistung darin gesehen werden, dass der Milcherzeuger nach Maßgabe der ausgestellten Bescheinigung im Sinne einer Schuldbefreiung nicht mit der Abgabe nach der ZAV bzw. der MGV belastet wird und infolgedessen den vollen Milchpreis für sein Erzeugnis erhält,
vgl. zu der gleichgelagerten Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG: Urteil der Kammer vom 22.02.2006 - 20 K 6661/04 - JURIS unter Berufung auf OVG Koblenz, Urteil vom 23.03.1990 - 8 A 77/89 - AgraR 1991, 218 zur Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV sowie BFH, Urteile vom 30.10.1990 - VII R 101/89 - BB 1991, 336 und vom 13.07.1993 - VII R 92/92 - für den Referenzmengenfeststellungsbescheid.
Im vorliegenden Fall ist aber die Auflage von dem Beklagten ausdrücklich mit der Androhung einer anderen Rechtsfolge als dem Widerruf verknüpft worden, nämlich mit der Einziehung der übertragenen Referenzmenge.
Überdies handelt es sich bei der Vorschrift des § 49 Abs. 3 VwVfG nicht um eine Vorschrift, die bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen die Rechtsfolge (hier: den Widerruf) zwingend vorschreibt. Vielmehr räumt die gesetzliche Regelung der Behörde ein Ermessen ein, welches die Behörde entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und hierbei die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat, § 40 VwVfG. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht gemäß § 114 S. 1 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Hier ist das Ermessen aber in keiner Weise ausgeübt worden. Vielmehr heißt es im Abhilfe- bzw. Widerspruchsbescheid insoweit nur, dass „aus diesem Grund" (also wegen des Vorliegens der Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG) der Bescheid mit Wirkung zum 01.04.2002 widerrufen werde.
Dies spricht dafür, dass eine andere Möglichkeit, als die Bescheinigung zu widerrufen, bei der angefochtenen Entscheidung vom 27.04.2005 gar nicht in Betracht gezogen worden ist. Dieser Ermessensnichtgebrauch führt zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Maßnahme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären und sie der unterliegenden Partei aufzuerlegen, weil der Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich somit nicht dem Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 ZAV
§ 3 MAV
§ 49 VwVfG
§ 10 MOG
§ 134 BGB
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§
7 Abs. 2 S. 2 ZAV
§ 7 Abs. 2 S. 1 ZAV
§ 49 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 2
VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 7 Abs. 2 S. 1
ZAV
§ 7 Abs. 1 ZAV
§ 7 Abs. 2 ZAV
§ 68 Abs. 1 S.
1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2a S. 6 MGV
§ 17 Abs.
1 ZAV
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 7 Abs. 2 S. 2 ZAV
§ 7 Abs. 3 Nr. 1
und 2 ZAV
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Nr. 2
VwVfG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV
§ 114 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 S. 1 der
Milchabgabenverordnung
§ 1
Abs. 2 nichts anderes zulassen. § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 7 Abs. 1 der EG
Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BB 1991, 336
3 C 18.04
20 K 6661/04
8
A 77/89
VII R 101/89
VII R 92/92