Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-03, Aktenzeichen 2 A 11273/11
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2012:0203.2A11273.11.0A

Tenor:
Diese Entscheidung wird zitiert
Die Berufung des Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. August 2011 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, der als Polizeihauptkommissar in der Besoldungsgruppe A 11 im Dienst des beklagten Landes steht und bei der Polizeiautobahnstation (PAST) M als Dienstgruppenleiter eingesetzt ist, wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.
Zum Beförderungstermin 18. Mai 2010 stellte das Ministerium des Innern und für Sport, wie in den Jahren zuvor, den nachgeordneten Organisationseinheiten (Polizeipräsidien, Bereitschaftspolizei, Landeskriminalamt etc.) mehrere Beförderungsstellen zur Verfügung. Dabei wurden dem Polizeipräsidium Koblenz für den Bereich der Schutzpolizei insgesamt neun nach der Besoldungsgruppe A 12 bewertete Stellen zugewiesen, auf die sich Polizeihauptkommissare in der Besoldungsgruppe A 11, die innerhalb des Präsidiums und der nachgeordneten Dienststellen als Dienstgruppenleiter oder in ähnlich herausgehobener Funktion eingesetzt waren, bewerben konnten. Auf eine dieser Beförderungsstellen bewarb sich der Kläger.
Gegen die daraufhin erstellte Anlassbeurteilung, die mit der Leistungsgesamtbewertung „B“ (= übertrifft die Anforderungen) schloss, erhob der Kläger ebenso Widerspruch wie gegen die Mitteilung des Polizeipräsidiums Koblenz, er könne aufgrund des Ergebnisses seiner Beurteilung bei der Vergabe einer Beförderungsstelle zum 18. Mai 2010 nicht berücksichtigt werden.
Der vom Kläger hiergegen begehrte Eilrechtschutz war erfolgreich. Mit Beschluss vom 21. Mai 2010 (Az.: 6 L 577/10.KO) hat das Verwaltungsgericht Koblenz dem Beklagten untersagt, dem in diesem Verfahren beigeladenen Mitbewerber bis zur Entscheidung über den Beförderungsantrag des Klägers eine Stelle der Besoldungsgruppe A 12 zu übertragen. Zur Begründung hat das Gericht allein darauf abgestellt, die Beurteilung des Klägers sei verfahrensrechtlich fehlerhaft zustande gekommen, weil der erforderliche Beurteilungsbeitrag seines früheren unmittelbaren Vorgesetzten nicht in schriftlicher Form vorgelegen habe. Daraufhin hob der Beklagte die der Beförderungsauswahl zugrunde liegende Anlassbeurteilung auf.
Nach Einholung eines schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers fertigten der Leiter des PAST M, Polizeihauptkommissar H, als Erstbeurteiler und der Leiter der Verkehrsdirektion Koblenz, Polizeidirektor K, als Zweitbeurteiler am 1. Juli 2010 eine erneute dienstliche Beurteilung. Diese schloss wiederum mit der Leistungsgesamtbewertung „B“. Die Leistungshauptmerkmale wurden, wie zuvor, dreimal mit „B“ und einmal mit „C“ (= entspricht den Anforderungen) bewertet. Die Befähigungsbeurteilung enthält, wiederum unverändert gegenüber der aufgehobenen Beurteilung, einmal das Prädikat „I“ (= besonders stark ausgeprägt), zwölfmal die Bewertung „II“ (= stark ausgeprägt) und viermal die Note „III“ (= normal ausgeprägt).
Mit Schreiben vom 28. Juli 2010 erhob der Kläger gegen diese Beurteilung sowie gegen die erneute Negativmitteilung des Beklagten jeweils Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, seine Tätigkeit als Kommissar vom Dienst (KvD) sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Zudem habe er deutlich mehr Leistung als der in dem Eilverfahren beigeladene Mitbewerber gezeigt und eine umfangreichere Führungsverantwortung übernommen. Darüber hinaus sei bei der Beurteilung in unzulässiger Weise auf sein im Vergleich zu seinen Kollegen geringeres Lebensalter abgestellt worden, um dienstältere Mitbewerber befördern zu können. Die Beförderungsreihung sei überdies von dem Bestreben geprägt gewesen, Beförderungsstellen je nach vorhandenem Bedarf einzelnen Dienststellen zuzuweisen. Hierdurch sei die PAST M vom Beförderungsgeschehen weitgehend ausgeschlossen worden.
Die Widersprüche des Klägers wies der Beklagte nach Einholung von Stellungnahmen der Erst- und Zweitbeurteiler durch Widerspruchsbescheid vom 8. November 2010 als unbegründet zurück. Die Beurteilung sei formell und materiell ordnungsgemäß zustande gekommen. Im Beförderungstermin habe es auch keine Vorgabe gegeben, vorwiegend dienst- oder lebensältere Kollegen zu befördern. So fänden sich an der Spitze der Beförderungsliste mehrere dienstjüngere Kollegen. Auch seien einige ältere Kollegen auf den hinteren Rangplätzen eingereiht.
Zur Begründung seiner noch im gleichen Monat erhobenen Klage trägt der Kläger vor, die Beurteilung vom 1. Juli 2010 sei bereits in formeller Hinsicht rechtswidrig, weil die nach den Verwaltungsrichtlinien erforderliche Bestätigung durch den Dienstvorgesetzten fehle. Zwar sei jetzt ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag seines ehemaligen unmittelbaren Vorgesetzten eingeholt worden, dieser Beitrag erweise sich jedoch in drei Punkten schlechter als dessen Vorbeurteilung für die Beförderungsrunde 2009, obwohl der Beurteilungszeitraum bis auf sechs Monate identisch sei. Weiterhin sei nicht erkennbar, anhand welcher Vergleichsgruppe er beurteilt worden sei. Der Teil der Beurteilung, der für Beamte vorgesehen sei, die Vorgesetztenfunktionen wahrnähmen, sei im Rahmen der Beförderungsentscheidung unberücksichtigt geblieben. Schließlich habe es über Rankinggespräche eine unzulässige Vorfestlegung bei der Beurteilung gegeben. Dabei habe sich gezeigt, dass vorwiegend ältere Beamte befördert werden sollten.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 1. Juli 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. November 2010 zu verurteilen, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, einer Bestätigung der neuen Beurteilung durch den Dienstvorgesetzten habe es nicht bedurft, weil dieser bereits die ursprüngliche Beurteilung bestätigt habe, die inhaltlich mit dieser identisch ausgefallen sei. Es gäbe keine Vorgaben, nach denen die Beförderungsstellen einzelnen Dienststellen zugewiesen würden. Die Beurteilungsteile, die sich auf die Wahrnehmung von Vorgesetztenfunktionen bezögen, würden nur herangezogen, wenn sich nach dem Vergleich der Einzelnoten der Leistungsbeurteilungen und der vergebenen Befähigungsbewertungen ein Gleichstand ergebe.
Im Verlauf des Klageverfahrens erläuterten Erst- und Zweitbeurteiler den Ablauf des Beurteilungsverfahrens aus Anlass der Beförderungen zum 18. Mai 2010. Zunächst teilte der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 9. Februar 2011 mit, im Vorfeld der Beurteilungsrunde hätten Abstimmungsgespräche zwischen den Erstbeurteilern und dem Zweitbeurteiler stattgefunden, in denen unter Berücksichtigung der gezeigten Leistungen der Bewerber eine Rangfolge erstellt worden sei. Diese habe ihnen – den Erstbeurteilern – als Orientierungshilfe für ihre Beurteilungsvorschläge gedient.
Der Zweitbeurteiler bestätigte in seinen Stellungnahmen vom 15. Februar und 18. Mai 2011 die mit den Erstbeurteilern geführten Erörterungsgespräche, die zu einem Leistungsvergleich der Bewerber auf Direktionsebene geführt hätten. Auf der Basis dieses Leistungsvergleichs seien die Beurteilungen von den Erstbeurteilern erstellt worden. Die Beurteilungsergebnisse und damit auch die Vergabe von Beförderungsämtern basierten auf dem im Kreise der Erst- und Zweitbeurteiler vorgenommenen Leistungsvergleich. Sodann habe auf Präsidialebene ein weiteres Rankinggespräch der Zweitbeurteiler stattgefunden. Aus der übergeordneten Betrachtung sei eine Rangfolge auf Präsidialebene gebildet worden. Im Anschluss daran hätten die jeweiligen Zweitbeurteiler die Beurteilungsvorschläge unter Berücksichtigung der präsidialweiten Rangfolge gegengezeichnet, gegebenenfalls abgeändert und damit rechtsgültig erstellt.
Mit Urteil vom 23. August 2011 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Die Vorinstanz hat hierzu im Wesentlichen auf die nach den Ausführungen der Beurteiler erfolgten Reihungs- bzw. Abstimmungsgespräche abgestellt. Diese seien nicht zulässig, weil sie die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilungen über die Bewerber in rechtswidriger Weise vorwegnähmen. Diese Handhabung unterlaufe eine unabhängige und leistungsgerechte Bewertung durch die Erstbeurteiler und berücksichtige somit die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine an den Kriterien von Eignung, Leistung und Befähigung ausgerichtete Bewertung nicht hinreichend. Zudem widerspreche sie den Zuständigkeitsvorgaben der Beurteilungsrichtlinien, da an den Besprechungen auch Personen teilnähmen, welche die Leistungen der zu beurteilenden Bewerber mangels persönlicher Kenntnis nicht zutreffend einschätzen könnten.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er ist der Auffassung, die Vorinstanz habe die im Rahmen der Abstimmungsgespräche vorgenommene Reihung zu Unrecht beanstandet. Dieses Verfahren verstoße insbesondere nicht gegen die Beurteilungsrichtlinien, da hierbei keine verbindlichen Weisungen an die Erstbeurteiler erfolgt seien. Das Oberverwaltungsgericht habe in mehreren Entscheidungen die Beurteilerbesprechungen und die anschließenden Leistungsreihungen durch die Zweitbeurteiler als unbedenklich bewertet. Die Zusammenführung der Beurteilungsvorschläge auf Direktionsebene führe im Übrigen gleichsam automatisch zu einer entsprechenden Übersicht der für eine Beförderung in Betracht kommenden Beamten. Auch die vom Zweitbeurteiler durchgeführten Abstimmungsgespräche mit den Erstbeurteilern und die dabei erfolgte Reihung könnten eine gleichmäßige Anwendung der Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten. Die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler werde hierdurch nicht beeinträchtigt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 23. August 2011 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
In der mündlichen Verhandlung vom 3. Februar 2012 hat der Senat die Beurteiler des Klägers, Herrn Polizeihauptkommissar H und Herrn Polizeidirektor K, zum Beurteilungsverfahren in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2010 sowie zum Inhalt der angefochtenen dienstlichen Beurteilung als Zeugen vernommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 3. Februar 2012 verwiesen.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten, den ergänzend vorgelegten Beurteilungen über die Bewerber um die Beförderungsstellen für Polizeihauptkommissare sowie den Gerichts- und Verwaltungsakten in dem Verfahren 6 L 577/10.KO, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Dem Kläger steht ein Anspruch gegen den Beklagten auf Neubeurteilung zu. Denn die dienstliche Beurteilung vom 1. Juli 2010, die aus Anlass seiner Bewerbung um eine der dem Polizeipräsidium Koblenz im Beförderungstermin zum 18. Mai 2010 für Polizeihauptkommissare zugewiesenen Beförderungsstellen gefertigt worden ist, leidet an einem Rechtsfehler (1). Dieser kann sich auch auf das Beurteilungsergebnis ausgewirkt haben (2).
1. Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr – wie hier – allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG –) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – 2 A 7/07 –, juris; OVG RP, Urteil vom 18. November 2010 – 2 A 10983/10.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP).
Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend erweist sich die angefochtene dienstliche Beurteilung als fehlerhaft. Denn sie ist unter Verstoß gegen Nr. 5.1 der für den Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz geltenden Beurteilungsrichtlinien (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 15. Oktober 2005, MinBl. S. 314; im Folgenden: BeurteilungsVV) zu Stande gekommen (a). Entgegen der Auffassung des Klägers haften ihr allerdings weitere Fehler nicht an (b).
a) Wesentliche Aufgabe dienstlicher Beurteilungen ist die Gewährleistung des Leistungsgrundsatzes im öffentlichen Dienst. Denn nach gefestigter verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sind beamtenrechtliche Auswahlentscheidungen zur Besetzung von Funktionen und Ämtern im öffentlichen Dienst gemäß Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 – 2 BvR 311/03 – ZBR 2004, 45; BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 2 C 23.03 – BVerwGE 122, 147 [151], jeweils m.w.N.). Um das gesamte Leistungs- und Befähigungsbild eines Bewerbers um eine höherwertige Funktion, eine Beförderung oder einen Laufbahnaufstieg so weit wie möglich erfassen zu können, erstellen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz die Beurteiler dienstliche Beurteilungen – was auch durch Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV ausdrücklich vorgegeben wird – unabhängig und frei von Weisungen. Zudem sehen die Beurteilungsrichtlinien in Nr. 5 BeurteilungsVV ein mehrfach gestuftes Beurteilungsverfahren vor. Danach fertigen zunächst die Erstbeurteiler – in der Regel die Leiter von Polizeidienststellen –, ggf. unter Beteiligung von unmittelbaren Vorgesetzten der Beamten im sog. Beratungsteam, ihre Beurteilungsvorschläge (Nr. 4.1 und 5.2.2 BeurteilungsVV). Diese können vom Zweitbeurteiler – in der Regel dem Leiter einer Polizei-, Kriminal- oder Verkehrsdirektion – bestätigt oder abgeändert werden (Nr. 5.2.3 BeurteilungsVV). Bei Beurteilungen im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 13 bewerteten Funktionen und entsprechenden Beförderungsämtern des gehobenen Dienstes, im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 12 bewerteten Funktionen, für einen Verwendungsaufstieg in den höheren Dienst und für die Zulassung zum höheren Dienst bedarf es der vorherigen Bestätigung durch den jeweiligen Dienstvorgesetzten (Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Dies ist regelmäßig der Polizeipräsident.
Mit diesem gestuften Beurteilungsverfahren sollen zwei Anforderungen an sachgerechte dienstliche Beurteilungen erfüllt und möglichst wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden: Zum einen sind die Tatsachengrundlagen für eine dienstliche Beurteilung zu ermitteln, zum anderen müssen gleiche Beurteilungsmaßstäbe eingehalten werden. Um beide Ziele zu erreichen, ist es wesentliche Aufgabe des Erstbeurteilers, seine – in der Regel unmittelbaren – Kenntnisse von der Befähigung und den Arbeitsergebnissen eines Beamten möglichst umfassend in den Beurteilungsvorgang einzubringen und dem Zweitbeurteiler so eine zutreffende Grundlage für die von ihm vorzunehmende abschließende Beurteilung zu liefern. Der für das Ergebnis der Beurteilung letztlich verantwortliche Zweitbeurteiler (5.2.3 Abs. 4 BeurteilungsVV) soll dabei zusätzlich vor allem die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 1 BeurteilungsVV).
Zur Verwirklichung der vorstehend dargestellten beiden Zwecke des Beurteilungsverfahrens dürfen die Beurteiler vor Erstellung der Beurteilungen Gespräche miteinander führen; gegebenenfalls müssen sie dies sogar. Derartige Besprechungen sind als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) anzusehen und deshalb auch ohne eine ausdrückliche einfachgesetzliche Ermächtigung zulässig. Unabhängig von diesen Überlegungen sind Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern in den Beurteilungsrichtlinien zum Teil ausdrücklich vorgesehen. So muss der Zweitbeurteiler bereits im Vorfeld der zu erstellenden Anlassbeurteilungen gemeinsam mit den Erstbeurteilern „allgemeine Beurteilungsfragen“ erörtern. Im Rahmen eines solchen Vorgesprächs, das nach den Aussagen des Zweitbeurteilers in seiner Zeugenvernehmung vor dem Senat am 3. Februar 2012 auch im Vorfeld der Beförderungskampagne 2010 stattgefunden hat, dürfen Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter zwar nicht erörtert werden (Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 4 BeurteilungsVV). Erforderlich und zulässig ist es allerdings, den Erstbeurteilern den nach den Richtlinien vorgegebenen Maßstab nochmals zu verdeutlichen und auf eine einheitliche Anwendung hinzuwirken (so ausdrücklich Nr. 5.2.3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BeurteilungsVV). Neben diesem Vorgespräch muss der Erstbeurteiler bei Beurteilungen aus Anlass einer anstehenden beamtenrechtlichen Auswahlentscheidung nach den Beurteilungsrichtlinien mit den ihm nachgeordneten Vorgesetzen im Beratungsteam eine Rangfolge erörtern und festlegen, falls er nicht – wie vorliegend – selbst unmittelbarer Vorgesetzter der Bewerber ist (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV).
Neben diesen, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen, Gesprächen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch weitere Abstimmungsgespräche zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern zulässig. Dabei dürfen auch statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wie sie im vorliegenden Fall auf Zweitbeurteilerebene erfolgten, erstellt werden (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2006 – 2 A 11032/06.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Die Kritik des Klägers und der Vorinstanz greift demgegenüber nicht durch. Derartige Beurteilerkonferenzen, die nicht zuletzt der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 2 BeurteilungsVV), stellen sich vielmehr als folgerichtige Weiterentwicklung des in den Richtlinien geregelten Verfahrens dar und sind aus den oben dargelegten Gründen mit höherrangigem Recht vereinbar.
Statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wenn auch nur auf Ebene des Beratungsteams, werden als solche bereits in den Beurteilungsrichtlinien als zulässig angesehen (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Hiervon ausgehend ist darüber hinaus die Bildung einer Rangfolge bei einem Abstimmungsgespräch zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern rechtlich unbedenklich, sofern dies nicht zur Festlegung der Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen der einzelnen Beamten vorgenommen wird. Sie darf lediglich dazu dienen, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Bewertungen zu erhalten. Deshalb ist es zulässig, eine Rangfolge zu bilden, die – unabhängig von Benotungen im konkreten Einzelfall – die Leistungen der zu beurteilenden Beamten ins Verhältnis zueinander setzt und dadurch den Beurteilungsmaßstab vereinheitlicht.
Entgegen der Meinung des Klägers und der Vorinstanz machen Abstimmungsgespräche ohne Herbeiführung eines Einvernehmens zwischen Erst- und Zweitbeurteiler über die jeweils zu vergebenden Einzelbewertungen auch Sinn. Es sollen die in Nr. 3.1.2 und 3.2.1 BeurteilungsVV abstrakt umschriebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmale in eine Beziehung zu den Anforderungen gesetzt werden, welche die zu beurteilenden Beamten für die Vergabe einer bestimmten Note zu erfüllen haben. Dabei kann das den einzelnen Gesamtnoten zuzuordnende Leistungsniveau konkretisierend erörtert werden, ohne den Erstbeurteilern personenbezogen eine Festlegung auf bestimmte Gesamtnoten nahezulegen. Auf einzelne Beamte, deren Leistungsbild zweifelsfrei und eindeutig einer bestimmten Gesamtnote zuzuordnen ist, kann beispielhaft eingegangen werden, um auf diese Weise „Eckpunkte“ für die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe festzulegen. Geschieht dies, muss jedoch Klarheit darüber bestehen, dass die Beurteilung des Erstbeurteilers auch insoweit noch offen ist.
Derartige Abstimmungsgespräche und die dabei festgelegte Leistungsreihung dienen demnach der von den Beurteilungsrichtlinien als Ziel ausdrücklich vorgegebenen Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, weil sie dem Erstbeurteiler nochmals die Beurteilungsgrundlagen verdeutlichen und ihm so die Möglichkeit bieten, die Leistungen „seiner“ Beamten maßstabsgerecht einzuordnen. Die Diskussionsbeiträge anderer Erstbeurteiler können zu einer wirklichkeitsnahen Einschätzung der Leistungen der einzelnen Beamten und damit insbesondere zur Verhinderung einer zu wohlwollenden Beurteilungspraxis führen. Dies wiederum dient der von den Beurteilern allgemein zu wahrenden Beurteilungs- und Systemgerechtigkeit. Außerdem bieten die Erörterungen in der Beurteilerkonferenz dem Zweitbeurteiler die Gelegenheit, ausreichende Tatsachengrundlagen für seine abschließenden Beurteilungen zu gewinnen.
Allerdings ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten dann rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) der Erstbeurteiler verbindlich festlegt werden oder die Erstbeurteiler an das Ergebnis der Beurteilerkonferenz faktisch gebunden sind und sie so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornehmen (so auch OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 – 1 B 1469/01 –; OVGNds, Urteil vom 30. Mai 2007 – 5 LC 44/06 – und Beschlüsse vom 25. Juni 2008 – 5 LA 168/05 – sowie vom 6. Januar 2010 – 5 LA 223/08 –, sämtlich juris). Mit den Vorgaben der Richtlinie nicht vereinbar ist deshalb eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse, etwa durch die Festlegung von „Punktekorridoren“ auf Zweitbeurteilerebene und deren Weitergabe an die Erstbeurteiler (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 – 2 A 10983/10.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP). Das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Beurteilungsverfahren „von unten nach oben“ wird hierdurch gleichsam auf den Kopf gestellt. Für die betroffenen Beamten entsteht so der Eindruck, nicht mehr die dienstliche Beurteilung sei Grundlage der Beförderungsentscheidung, sondern eine von den Zweitbeurteilern vorab getroffene Beförderungsentscheidung sei ausschlaggebend für das Beurteilungsergebnis.
Ob die Entscheidungsfreiheit des Erstbeurteilers dergestalt in einer mit den Vorgaben der Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV nicht zu vereinbarenden Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht nach der subjektiven Sicht des Erstbeurteilers, sondern nach den objektiv gegebenen Umständen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 – 6 A 3599/98 –, DÖD 2000, 161). Daher führt es nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Erstbeurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung des Zweitbeurteilers ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt. Anders ist dies allerdings zu werten, wenn sich Erst- und Zweitbeurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben. Es ist deshalb nicht zulässig, noch vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsabsichten der Erstbeurteiler personenbezogen abzufragen. Gleiches gilt, wenn der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich macht, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos.
Überträgt man die genannten Grundsätze auf den vorliegenden Fall, ergibt sich Folgendes: Die Abstimmungsgespräche zwischen dem Leiter der Verkehrsdirektion Koblenz als Zweitbeurteiler und den als Erstbeurteiler zuständigen Leitern der Polizeiinspektionen und Polizeiautobahnstationen sowie die dabei vorgenommene Leistungsreihung sind – wie oben im Einzelnen dargelegt – als solche nicht zu beanstanden. Das sich daran anschließende weitere Vorgehen des Zweitbeurteilers führt dagegen zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Insofern hat der Zeuge H ausgesagt, er habe nach dem zweiten Abstimmungsgespräch zunächst die von ihm als Erstbeurteiler beabsichtigten Bewertungen in eine von der Verkehrsdirektion vorbereitete Liste eingetragen, diese sodann dem Zweitbeurteiler übermittelt und seine Beurteilungen erst erstellt, nachdem er sie ohne Änderungen wieder zurück erhalten hatte. Auch der Zeuge K bestätigte die Existenz dieser Liste. Danach legen im Polizeipräsidium Koblenz in den jährlichen Beurteilungs- und Beförderungskampagnen (und so auch im Beförderungsverfahren zum 18. Mai 2010) die Erstbeurteiler schriftliche Benotungsvorschläge vor. Stehen diese mit der Reihung in Einklang, erstellen sie anschließend danach ihre Beurteilungen. Ist das nicht der Fall, bespricht der Zweitbeurteiler diese nochmals mit den Erstbeurteilern, um sie zu einer Änderung ihrer Bewertungen zu bewegen. Durch diese Verfahrensweise steuert der Zweitbeurteiler die Ergebnisse der einzelnen Beurteilungen gleichsam vor. Er beeinträchtigt damit die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler im Sinne von Nr. 5.1 BeurteilungsVV in rechtswidriger Weise.
Zweck der durch die Beurteilungsrichtlinien gewährleisteten Unabhängig des Erstbeurteilers ist die Schaffung eines verfahrensmäßigen Ausgleichs für die Einschränkung der Überprüfbarkeit von Beurteilungen. Dies zeigt vor allem folgende Überlegung: Abgesehen von den allgemeinen Beurteilungsvorgaben – die von den Beurteilern stets zu beachten sind – gilt der Grundsatz der Weisungsfreiheit im individuellen Beurteilungsverfahren uneingeschränkt nur für den Erstbeurteiler. Der Zweitbeurteiler dagegen ist in seinen Bewertungen zwar gleichfalls im Grundsatz unabhängig. In den Fällen, in denen die dienstlichen Beurteilungen der vorherigen Bestätigung durch den nächsthöheren Dienstvorgesetzten bedürfen, hat er diesem jedoch seine Beurteilungsentwürfe noch vor ihrer endgültigen Erstellung zusammen mit einer zu fertigenden Gesamtübersicht vorzulegen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 5 i.V.m. Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Der Dienstvorgesetzte teilt dem Zweitbeurteiler ggf. bestehenden Änderungsbedarf mit; an diesem hat sich der Zweitbeurteiler zu orientieren (Nr. 5.2.4.1 Abs. 2 BeurteilungsVV). Bleibt der Zweitbeurteiler bei seinen Bewertungsvorschlägen, trifft letztlich die oberste Dienstbehörde eine „abschließende Entscheidung“ (Nr. 5.2.4.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Dies alles gilt nach den Richtlinien nicht für den Erstbeurteiler. Dieser soll vielmehr – für den zu Beurteilenden erkennbar – eine erste unvoreingenommene Einschätzung von Leistung und Befähigung des Beamten abgeben. Adressat der Regelung über die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Beurteiler gemäß Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV ist daher in erster Linie der Zweitbeurteiler in seiner Funktion als nächsthöherer Dienstvorgesetzter des Erstbeurteilers. Ihm soll eine Einflussnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer Weisung annimmt oder sonst dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die mit der Zweistufigkeit des Verfahrens bezweckten Ziele gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten.
Durch eine Beeinflussung der Einzelbewertungen der Erstbeurteiler durch den Zweitbeurteiler im Vorfeld der Erstellung des Beurteilungsentwurfs entzieht sich der Zweitbeurteiler zudem seiner Verpflichtung, dem zu beurteilenden Beamten und dem Erstbeurteiler seine Abweichungen gemäß Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 4 BeurteilungsVV offen zu legen und zu begründen. Dies führt zum weitgehenden Verlust von Transparenz, die ebenfalls die verfahrensrechtliche Absicherung einer dienstlichen Beurteilung bezweckt (vgl. OVG NW, Beschluss vom 27. April 2001, NVwZ-RR 2002, 58; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., Teil B, Rn. 272).
Der Beklagte kann insofern nicht mit Erfolg geltend machen, die Erstbeurteiler hätten nach den Abstimmungsgesprächen noch ausreichend Freiraum gehabt und seien in der Vergabe der Einzelbewertungen frei gewesen. Denn mit den Erstbeurteilern wurde nicht nur eine zulässige Beurteilungsrichtung (beispielweise: „eine gute B-Beurteilung“ oder „eine C-Beurteilung im oberen Bereich“) besprochen. Vielmehr wurden die beförderungsrelevanten Beurteilungsergebnisse des Erstbeurteilers durch die Vorlage der beabsichtigten Bewertungen in Listenform mit dem Zweitbeurteiler faktisch abgestimmt und dem Beurteilungsspielraum der Erstbeurteiler damit von vornherein enge tatsächliche Grenzen gesetzt. Dies belegen zudem die Beförderungsrangliste sowie die vom Beklagten ergänzend vorgelegten dienstlichen Beurteilungen der übrigen Bewerber um die im Beförderungstermin zum 18. Mai 2010 im Polizeipräsidium Koblenz zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen nach Besoldungsgruppe A 12. Danach stimmen nicht nur beim Kläger, sondern – ausnahmslos – auch bei allen übrigen Polizeihauptkommissaren (soweit sie nicht ihre Bewerbung zurückgezogen hatten) die Beurteilungen bis hin zu den einzelnen Submerkmalen „passgenau“ mit dem zugefallenen Rangplatz und den Bewertungen der Einzelmerkmale der Beförderungsliste überein. Ein solches Ergebnis ist jedoch nur dann denkbar, wenn sämtliche Erstbeurteiler durch die vorherige Abfrage von Einzelergebnissen noch vor dem Ausfüllen der Beurteilungsformulare ihre Benotungen mit dem Zweitbeurteiler in diesem Sinne abgesprochen haben. Damit wird zwar dem Beurteilungsgrundsatz der Maßstabswahrung, nicht jedoch den – gleichrangigen – Postulaten der Unabhängig der Erstbeurteiler, der Beurteilungstransparenz und der Beurteilung „von unten nach oben“ entsprochen.
Bei dieser Sachlage kommt es letztlich nicht darauf an, dass die hier angefochtene Beurteilung nicht unmittelbar nach den Beurteilerbesprechungen, sondern – wegen der Aufhebung der ursprünglichen Beurteilung nach dem erfolgreich verlaufenen Eilverfahren (6 L 577/10.KO) – erst am 1. Juli 2010 neu gefertigt worden ist. Denn wegen der bis ins Einzelne identischen Leistungs- und Eignungsbewertungen des Klägers muss davon ausgegangen werden, dass die neuerliche Beurteilung lediglich den vom Verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 21. Mai 2010 gerügten formalen Mangel des schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren Vorgesetzten des Klägers beheben sollte. Eine darüber hinausgehende neue und eigenständige Bewertung der Leistungen und Befähigung des Klägers war damit nicht verbunden.
b) Weitere Rechtsfehler haften der angefochtenen Beurteilung nicht an. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des Fehlens der Bestätigung durch den Dienstvorgesetzten (aa), der vom Kläger als unzutreffend bezeichneten Vergleichsgruppe (bb), der Berücksichtigung der Vorgesetztenbeurteilung bei der Auswahlentscheidung (cc) und in Bezug auf die inhaltlichen Einwendungen gegen die von den Beurteilern vorgenommenen Bewertungen der Leistungs- und Befähigungsmerkmale (dd).
aa) Die am 1. Juli 2010 neu gefertigte Beurteilung bedurfte keiner vorherigen Bestätigung durch den Polizeipräsidenten als Dienstvorgesetzten. Dies wäre nur dann erforderlich gewesen, wenn die Beurteilung im Zusammenhang mit der Vergabe einer nach A 12 bewerteten Funktion erstellt worden wäre. Bei Beurteilungen aus Anlass einer Beförderung in ein Amt dieser Besoldungsgruppe ist eine Bestätigung durch den Dienstvorgesetzten dagegen nicht erforderlich (vgl. Nr. 5.2.4.4 Spiegelstriche 1 und 2 BeurteilungsVV). Die hiermit teilweise nicht in Einklang stehende Verwaltungspraxis im Rahmen der Beförderungsrunde des Jahres 2010 (hier erfolgte in insgesamt fünfzehn Fällen einer Unterzeichnung durch den Polizeipräsidenten) hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar mit seinerzeit bestehenden Unsicherheiten im Umgang mit den formalen Anforderungen der Richtlinien erklärt.
bb) Die Anlassbeurteilung vom 1. Juli 2010 leidet nicht an einer fehlerhaft gebildeten Vergleichsgruppe. Wird die Mindestgröße einer Vergleichsgruppe, innerhalb derer Richtwerte zu beachten sind, unterschritten, obliegt es nach der Rechtsprechung des Senats im Einzelfall den Beurteilern, im Sinne einer „praktischen Konkordanz“ darauf zu achten, dass die Beurteilungsmaßstäbe abstrakt wie in der Relation zueinander gewahrt bleiben und auch dem Postulat der leistungsgerechten Gesamtbeurteilung genüge getan wird (Urteil vom 19. September 2003 – 2 A 10795/03.OVG –, IÖD 2004, 62). Anhaltspunkte für die Annahme, die Beurteiler hätten diese Vorgaben im vorliegenden Fall nicht beachtet, bestehen nicht.
cc) Ohne Relevanz ist die weitere Rüge des Klägers, seine Leistungen und Befähigungen im Rahmen seiner Eigenschaft als Vorgesetzter (Ziffern II.2 und III.2 der zu verwendenden Beurteilungsformulare) seien bei der im Jahre 2010 getroffenen Beförderungsauswahl nicht berücksichtigt worden. Dieser Vorhalt betrifft nicht die – hier allein zu beurteilende – Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Beurteilung vom 1. Juli 2010, sondern das im Polizeipräsidium Koblenz angewandte beamtenrechtliche Auswahlverfahren, in dem unter Zuordnung von Einzelnoten eine nummerische Rangfolge gebildet wird. Für die Rechtmäßigkeit der Anlassbeurteilung ist diese Handhabung nicht von Bedeutung. Nur ergänzend wird insofern darauf hingewiesen, dass den in den Beurteilungsformularen gemäß Nr. 3.1.2 Satz 3 und 3.2.2 BeurteilungsVV vorgesehenen zusätzlichen Bewertungen von ergänzenden Leistungs- und Befähigungsmerkmalen für Vorgesetzte nach der Rechtsprechung des Senats erst dann eine Bedeutung für die zu treffende Beförderungsentscheidung zukommt, wenn nach Auswertung des Bereichs der für alle Polizeibeamten geltenden Einzelmerkmale ein Gleichstand vorliegt (vgl. Beschluss vom 26. August 2011 – 2 B 10798/11.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP, m.w.N.).
dd) Auch die inhaltlichen Einwendungen gegen die einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmale greifen nicht durch. Insoweit setzt der Kläger lediglich seine Einschätzung an die Stelle derjenigen seiner Beurteiler und beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die Bewertung seiner Leistung darzustellen, mit anderen Worten zu zeigen, wie er sich selbst einschätzt. Auf diese Selbsteinschätzung kommt es aber nicht an. Entscheidend für die Festlegung der Leistungen eines Beamten ist vielmehr der Quervergleich mit anderen Beamten, die sich im gleichen Statusamt befinden. Ein derart wertender Vergleich ist Aufgabe des Beurteilers, nicht des zu beurteilenden Beamten. Weder der Beamte noch das Verwaltungsgericht können diese Bewertung ersetzen. Hierbei handelt es sich um den „Kernbereich“ des Beurteilungsvorgangs, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden kann. Sich hierauf beziehende Rügen müssen deshalb – gleichsam qualifiziert – die oben dargestellten Beurteilungsmängel aufzeigen. Diesen Anforderungen wird die vorgetragene Selbsteinschätzung des Klägers indessen nicht gerecht. Auf die im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren mehrfach abgegeben Stellungnahmen von Erst- und Zweitbeurteiler kann deshalb ebenso verweisen werden wie auf den daraufhin ergangenen Widerspruchsbescheid.
2. Der oben dargestellte Verfahrensfehler im Anschluss an das zulässige zweite Abstimmungsgespräch kann sich auch auf das Beurteilungsergebnis ausgewirkt haben. Zwar hat der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 5. Oktober 2010 angegeben, ihm sei eine bessere Beurteilung ohne Verkennung der Leistungen des Klägers nicht möglich. Aus dem Zusammenhang seiner Zeugenaussage in der mündlichen Verhandlung vom 3. Februar 2012 ergibt sich jedoch, dass diese Einschätzung durch die Festlegung im Zuge der Abstimmungsgespräche mit dem Zweitbeurteiler maßgeblich beeinflusst worden ist. Dem Senat ist es vor diesem Hintergrund verwehrt, Mutmaßungen über den Inhalt und das voraussichtliche Ergebnis einer Neubeurteilung des Klägers anzustellen. Die erneute Beurteilung ist in dem formalisierten Verfahren nach den Beurteilungsrichtlinien des Beklagten – ohne Rücksicht auf die in der Beförderungsreihung festgelegten Punktwerte – zu erstellen. Das so zu ermittelnde Beurteilungsergebnis kann durch den Senat im Beurteilungsrechtsstreit nicht vorweg genommen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe in der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708, 709 Zivilprozessordnung
§ 127 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 147
NVwZ-RR 2002, 58
6 L 577/10
2 A 7/07
2 A 10983/10
2 BvR 311/03
2 C 23.03
2 A 11032/06
1 B 1469/01
5 LC 44/06
5 LA 168/05
5 LA 223/08
6 A 3599/98
2 A 10795/03
2 B 10798/11