Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-12, Aktenzeichen 1 K 1931/10.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2011:0112.1K1931.10.F.0A

Tenor:
1. Der Bescheid vom 21.04.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 12.07.2010 werden aufgehoben.
2. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn der Kläger nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger bezieht ausweislich der Behördenakte seit dem 01.09.2006 Anpassungsgeld nach den Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie über die Gewährung von Anpassungsgeld an Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus vom 25.10.2005 (- RL - BAnz Nr. 218 v. 18.11.2005). In Nr. 5.7 RL ist geregelt, dass die Zahlung des Anpassungsgeldes für den Zeitraum entfällt, in dem der Empfänger eine mehr als geringfügige Beschäftigung aufnimmt. Nach Nr. 7.2 verpflichtet sich der Anpassungsgeldempfänger, der Bewilligungsstelle unaufgefordert und unverzüglich alle Umstände mitzuteilen, die den Anspruch auf Anpassungsgeld ausschließen oder mindern oder in sonstiger Weise beeinflussen, insbesondere wenn er – Nr. 7.2.7 – eine Beschäftigung aufnimmt. Die Mitteilung muss Angaben über die Art der Beschäftigung bzw. Tätigkeit und die Höhe seines Einkommens enthalten. In dem Antrag auf Gewährung von Anpassungsgeld verpflichtete sich der Kläger zur Rückzahlung von Leistungen, sofern der Bescheid widerrufen wird, weil er unrichtige Angaben gemacht oder er den ihm nach den Richtlinien obliegenden Verpflichtungen nicht nachgekommen ist. Der vorläufige Bewilligungsbescheid vom 27.10.2006 enthält die Klausel, dass die Entscheidung widerrufen werden kann, wenn und soweit der Adressat die ihm nach den Richtlinien obliegenden Verpflichtungen nicht nachkommt. Der endgültige Bescheid vom 26.02.2007 enthält die Klausel, dass bisher erteilte Bescheide weiterhin gelten, soweit sich aus diesem Bescheid nichts anderes ergibt.
Im Juni 2007 wurde der Beklagten durch eine Mitteilung der Knappschaft Bahn See bekannt, dass der Kläger seit dem 01.03.2007 eine geringfügige Beschäftigung bei dem Transportunternehmen X in A-Stadt aufgenommen hatte. Nach entsprechender Aufforderung legte der Kläger darauf eine Erklärung vor, wonach er keine weitere Beschäftigungen ausübe und eine Erklärung seines Arbeitgebers, wonach er weniger als 15 Stunden pro Woche arbeite und sein monatliches Einkommen 400 EUR nicht übersteige. Die Beklagte teilte dem Kläger darauf mit Schreiben vom 19.07.2007 mit, dass sich an der Höhe des Anpassungsgeldes nichts ändere und Änderungen der Höhe des erzielten Einkommens umgehend mitzuteilen seien, damit eine erneute Überprüfung vorgenommen werden könne. Im Februar 2010 erhielt die Beklagte durch das Hauptzollamt A-Stadt Kenntnis davon, dass der Kläger in einigen Monaten mehr als 400 EUR bei dem Transportunternehmen verdient hat. Es handelt sich im Einzelnen um folgende Einkommen:
Monat
Betrag
März 2007
585,00
April 2007
688,50
Mai 2007
444,00
Juli 2007
630,00
August 2007
634,50
September 2007
654,00
Oktober 2007
423,00
November 2007
580,50
Dezember 2007
574,50
Januar 2008
513,00
Februar 2008
469,50
März 2008
615,00
April 2008
699,00
Mai 2008
505,50
Darauf erließ die Beklagte nach zuvor erfolgter Anhörung unter dem 21.04.2010 einen „Teilrücknahme- und Rückzahlungsbescheid“, mit dem Sie den Bewilligungsbescheid für die aus der Tabelle ersichtlichen Monate widerrief und den auf diesen Zeitraum entfallenden Anpassungsgeldbetrag in Höhe von 16.778,70 EUR zuzüglich Zinsen zurückforderte. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12.07.2010 zurück. Am 06.08.2010 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger hält den Bescheid für rechtswidrig. Eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides komme nicht in Betracht, weil dieser nicht rechtswidrig sei. Der Widerruf nach § 49 VwVfG scheitere daran, dass der Bescheid keine Nebenbestimmungen enthalte. Insoweit verweist der Kläger auf ein Urteil der Kammer vom 10.10.2007 (1 E 1657/07). Die Pflicht zur Anzeige einer mehr als geringfügigen Beschäftigung habe er nicht verletzt, weil er einer solchen Beschäftigung zu keinem Zeitpunkt nachgegangen sei. Im Übrigen bestreitet er, in den fraglichen Monaten mehr als 400,00 EUR verdient zu haben. Die Beklagte ziehe nämlich nur aus dem Umstand, dass der Kläger in manchen Monaten mehr als acht Kurierfahrten durchgeführt habe, den Schluss, dass er in diesen Monaten mehr als 400,00 EUR verdient haben müsse. Tatsächlich habe er aber in jedem Monat nur 400,00 EUR erhalten. Zwar habe er in manchen Monaten mehr Fahrten gemacht, als vergütet worden seien, dafür aber in anderen Monaten weniger Fahrten durchgeführt als der Pauschale von 400,00 EUR entspreche. Im Jahresdurchschnitt seien im Monat nicht mehr als acht Fahrten durchschnittlich durchgeführt worden, so dass sich bei einer Vergütung von 50,00 EUR pro Tour auch nicht mehr als 400 EUR monatlich im Durchschnitt ergebe. Die Beklagte berufe sich auf die Tourenzettel, die aber nur die Arbeitszeit belegten und nicht das Einkommen. Der Kläger sei zwar möglicherweise viel zu gering entlohnt worden. Das ändere aber nichts an seinem tatsächlichen Einkommen. Die Beklagte könne sich auch nicht auf den Lohnsteuerprüfungsbericht des Finanzamtes A-Stadt berufen, aus dem sich bloß ergebe, dass Arbeitnehmer beschäftigt worden seien, die mehr erhalten hätten, als angegeben und gemeldet worden sei. Es gebe aber keinen Beleg dafür, dass sich diese Aussage auf ihn beziehe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid vom 21.04.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 12.07.2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Gründe der angefochtenen Bescheide und das Ergebnis ihrer Ermittlungen, wobei § 48 VwVfG die maßgebliche Rechtsgrundlage sei. Sie ist der Auffassung, dass es bei der Beurteilung der Geringfügigkeit eines Beschäftigungsverhältnisses nach § 8 Abs. 1 und 2 SGB IV auf eine monatliche Betrachtung ankomme. Entscheidend sei insoweit der je Monat erworbene Lohnanspruch, nicht der Zeitpunkt, zu dem dieser zur Auszahlung gekommen sei. Es komme deshalb weder auf eine aufs Jahr bezogene Durchschnittsbetrachtung an noch darauf, ob der Kläger in einigen Monaten weniger als acht Touren durchgeführt habe. Im Übrigen habe der Lohnsteuerprüfungsbericht ergeben, dass die insgesamt für die Fa. X geleisteten Fahrstunden, die ausschließlich von 400 EUR-Kräften durchgeführt worden seien, rechnerisch zu Stundenlöhnen von 1,14 EUR bzw. 1,28 EUR / 1,51 EUR bis zu 4,57 EUR führen würden. Der Inhaber habe eingeräumt, dass höhere Löhne gezahlt worden seien und das Finanzamt habe sich mit der Firma auf einen Stundenlohn von 6,00 EUR verständigt. Dieser Betrag sei deshalb auch im Falle des Klägers zugrundezulegen.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 03.12.2010 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Das Gericht hat neben der Gerichtsakte einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Es kann dahingestellt bleiben, ob der angefochtene Bescheid, wofür die Wortwahl spricht, einen (teilweisen) Widerruf zum Gegenstand hat oder, wofür die im Widerspruchsbescheid in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage (§ 48 VwVfG) spricht, eine Rücknahme. Denn weder sind die gesetzlichen Voraussetzungen einer Rücknahme (§ 48 VwVfG), noch die eines Widerrufs (§ 49 VwVfG) gegeben.
Die Rücknahme scheitert daran, dass der ursprüngliche Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig ist. Insbesondere ist er nicht etwa deshalb rechtswidrig, weil er keine Nebenbestimmung enthält, die sicherstellt, dass die Bewilligung für Anpassungsgeldbeträge entfällt, die für Zeiträume mehr als geringfügiger Beschäftigung ausgezahlt worden sind, weil der Begünstigte es unterlassen hat, seinen entsprechenden Anzeigepflichten unverzüglich nachzukommen. Obwohl dies ohne weiteres durch eine entsprechende auflösende Bedingung hätte sichergestellt werden können, enthält der Bewilligungsbescheid eine solche Bedingung nur hinsichtlich der Übernahme von Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträgen, nicht aber hinsichtlich des Anpassungsgeldes. Indessen war die Beklagte rechtlich nicht verpflichtet, eine solche Nebenbestimmung vorzusehen. Es gibt keine gesetzlichen Bestimmungen, die die Bedingungen festlegen würden, unter denen das Anpassungsgeld zu gewähren ist. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheides gab es hierzu nur einen Titel im Bundeshaushalt 2006 (0902 698 12 – 253) und die Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft. Der Bundeshaushaltsplan enthält nur eine Ermächtigung zur Mittelverwendung, die sehr allgemein gefasst ist und insbesondere keine Vorgaben hinsichtlich der Möglichkeit eines Zuverdienstes enthält. Er bestimmt insoweit nur, dass das Nähere durch Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zu regeln ist. Bei den Richtlinien handelt es sich ihrer Rechtsnatur nach um Verwaltungsvorschriften, die keinerlei rechtliche Außenwirkung haben, also weder Rechte noch Pflichten begründen. An dieser Situation hat sich auch nichts durch das Inkrafttreten des Steinkohlefinanzierungsgesetzes vom 20.12.2007 (BGBl I 2007, 3086) geändert. Dieses Gesetz enthält in § 5 ebenfalls nur eine Ermächtigung zur Gewährung von Anpassungsgeld, wobei die näheren Bedingungen den Erläuterungen im Bundeshaushaltsplan entsprechen. In § 1 Abs. 4 ist ausdrücklich geregelt, dass durch dieses Gesetz keine Ansprüche auf Zuschusszahlungen begründet werden. Die Beklagte ist deshalb rechtlich nur an den Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden. Es ist gerichtsbekannt, dass der zugunsten des Klägers erlassene Bewilligungsbescheid der ständigen Behördenpraxis entspricht. Das Fehlen einer auflösenden Bedingung für den Fall, dass der Begünstigte mehr als 400 EUR monatlich verdient oder dies nicht mitteilt, stellt keine gleichheitswidrige Privilegierung gerade des Klägers dar, sondern ist sämtlichen Bescheiden eigen, die die Beklagte je zur Bewilligung von Anpassungsgeld erlassen hat.
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beklagte mit dieser Behördenpraxis die Vorgaben der Richtlinie angemessen umsetzt. Denn da es sich dabei um interne Verwaltungsvorschriften handelt, die - solange keine Ungleichbehandlung stattfindet - keine rechtliche Außenwirkung haben, kann eine Abweichung der Behörde von den Vorgaben der Richtlinie den Bescheid nicht rechtswidrig machen.
Der Bewilligungsbescheid ist auch nicht, wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem vergleichbaren Fall gemeint hat, nachträglich für jene Monate rechtswidrig geworden, in denen der Kläger möglicherweise mehr als 400 EUR dazu verdient hat (vgl. HessVGH, Urteil v. 11.09.2009 – 10 A 2019/08 –). Dem liegt die Auffassung zugrunde, eine Rücknahme nach § 48 VwVfG komme zumindest bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung nicht nur dann in Betracht, wenn der Verwaltungsakt zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig gewesen ist, sondern auch dann, wenn er nachträglich rechtswidrig geworden ist. Das zitierte Urteil des HessVGH enthält keine inhaltliche Begründung für diese Auffassung, sondern beschränkt sich insoweit auf ein bloßes Zitat eines Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1982 (BVerwG, Urt. v. 28.06.1982 – 6 C 92.78–, BVerwGE 66, 65). Dieses Urteil ist jedoch für den vorliegenden Fall nicht einschlägig. Es ging dort nämlich um einen Fall aus dem Beamtenversorgungsrecht, wobei ein Bescheid über die Festsetzung der Versorgungsbezüge deshalb von Anfang an rechtswidrig war, weil die Festsetzungsbehörde Rentenanwartschaften des betroffenen Beamten nicht berücksichtigt hatte, die fünf Jahre nach Festsetzung der Versorgungsbezüge zu zusätzlichen Rentenbezügen geführt haben. Das Bundesverwaltungsgericht spricht in dem Urteil zwar davon, durch die spätere Bewilligung der Rente sei der Versorgungsfestsetzungsbescheid nachträglich rechtswidrig geworden. Indessen war dies nicht erst nachträglich, sondern schon zum Zeitpunkt seines Erlasses der Fall, weil schon zu diesem Zeitpunkt feststand, dass der Beamte in einem zukünftigen Zeitpunkt, auf den sich der Bescheid erstrecken sollte, eine Rente erhalten würde, die bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge ab dem Zeitpunkt ihres Bezugs hätte berücksichtigt werden müssen. Allein der Umstand, dass die Versorgungsfestsetzungsbehörde von den besagten Rentenanwartschaften nichts wusste, ändert an der Rechtswidrigkeit des Festsetzungsbescheides von Anfang an nichts.
Im Übrigen kommt die nachträglich eintretende Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung überhaupt nur dann in Betracht, wenn durch eine Änderung der Rechts- oder Sachlage zu einem künftigen Zeitpunkt der Bescheid in Widerspruch zum geltenden Recht gerät (Vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.1979 – 3 C 103/79 –, BVerwGE 59, 148; juris TZ 78). Das ist im vorliegenden Fall jedoch nicht gegeben. Es gibt hier nämlich keine Rechtsnormen, die regeln, dass das Anpassungsgeld eingestellt, gemindert oder ausgesetzt werden muss, wenn ein Zuverdienst von mehr als 400,00 EUR pro Monat erfolgt. Dies ist nur in den genannten Richtlinien geregelt, bei denen es sich ihrer Rechtsnatur nach um bloß intern wirkende Verwaltungsvorschriften handelt, denen keinerlei rechtliche Außenwirkung zukommt. Von der Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides wäre deshalb nur dann auszugehen, wenn die Beklagte es hier nur ausnahmsweise und entgegen ihrer ständigen Verwaltungspraxis unterlassen hätte, durch eine entsprechende auflösende Bedingung sicherzustellen, dass der auf dem Bescheid beruhende Anspruch auf das Anpassungsgeld entfällt, wenn der Kläger ein mehr als geringfügiges monatliches Zusatzeinkommen generiert. An einer solchen Nebenbestimmung fehlt es aber, wie bereits erwähnt, in allen Anpassungsgeldbescheiden der Beklagten, so dass keine Rede davon sein kann, dass der Kläger hier gleichheitswidrig begünstigt worden ist.
Aus den beiden vorgenannten Gründen sind im vorliegenden Fall nicht nur das erwähnte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht einschlägig, sondern auch alle anderen Entscheidungen, in denen das Bundesverwaltungsgericht sich mit der Anwendung des § 48 VwVfG auf den Fall einer nachträglich eingetretenen Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts befasst hat (BVerwG, Urt. v. 16.11.1989 – 2 C 43.87–, BVerwGE 84, 111 = DVBl 1990, 304; Urt. v. 22.09.1993 – 2 C 34.91–, DVBl 1994, 115; Urt. v. 28.10.2004 – 2 C 13/03–, NVwZ-RR 2005, 341). Ob die dazu entwickelte Dogmatik (kritisch dazu: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 48 Rn 33 m.w.N.) überzeugend ist oder nicht im Widerspruch zum Wortlaut des § 49 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwVfG steht und im Übrigen auch gänzlich überflüssig ist, weil dem Anliegen, das sich dahinter verbirgt, mit geeigneten Nebenbestimmungen Rechnung getragen werden kann, braucht deshalb hier nicht weiter erörtert zu werden.
Die Bewilligung des Anpassungsgeldes auch für die hier streitgegenständlichen Zeiträume konnte auch nicht durch den angegriffenen Bescheid widerrufen werden. Insbesondere bietet der in dem Bescheid in Anspruch genommene § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Denn § 49 Abs. 2 VwVfG gestattet den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes nur mit Wirkung für die Zukunft, nicht mit Wirkung für die Vergangenheit. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beklagte den Bescheid für einen entsprechenden zukünftigen Zeitraum widerrufen kann, so dass per saldo das Ziel erreicht wird, welches die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid verfolgt. Dafür könnte die Klausel sprechen, wonach die Aufnahme einer Beschäftigung unverzüglich mitzuteilen und in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen wird, dass eine Beschäftigung den Anspruch auf Anpassungsgeld mindern kann. Rückwirkend und mit der Folge des Erstattungsanspruchs nach § 49a VwVfG ist dies jedenfalls nicht möglich.
Der Widerruf kann auch nicht auf § 49 Abs. 3 VwVfG gestützt werden. Diese Norm erlaubt zwar auch den rückwirkenden Widerruf, aber nur für den Fall, dass eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt wird oder hierfür Voraussetzung ist und das Geld nicht zweckentsprechend verwendet oder eine Auflage nicht erfüllt wird, an die die zweckgerichtete Zuwendung gekoppelt ist. Diese Ermächtigungsgrundlage kann auf das Anpassungsgeld keine Anwendung finden, weil diese Subvention allein der Unterhaltssicherung ehemaliger Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus dient. Die Begünstigten sind nicht verpflichtet, das Geld für einen bestimmten Zweck einzusetzen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war wegen der Abweichung von dem Urteil des HessVGH v. 11.09.2009 – 10 A 2019/08 – zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 16.778,70 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 49a VwVfG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1 und 2 SGB IV
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 66, 65
BVerwGE 59, 148
BVerwGE 84, 111
DVBl 1990, 304
DVBl 1994, 115
NVwZ-RR 2005, 341
1 E 1657/07
10 A 2019/08
6 C 92.78
3 C 103/79
2 C 43.87
2 C 34.91
2 C 13/03