Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2018-05-28, Aktenzeichen 5 ME 46/18

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 7. Kammer - vom 9. März 2018 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 24.449,84 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller verfolgt mit der vorliegenden Beschwerde sein Ziel weiter, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, die seit dem 1. Dezember 2017 zur Verfügung stehenden sieben Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 11 bei der Polizeiinspektion AD.-Stadt mit den Beigeladenen zu 1. bis 7. zu besetzen.
Der 1964 geborene Antragsteller steht im Statusamt eines Kriminaloberkommissars (Besoldungsgruppe A 10) im niedersächsischen Polizeidienst und ist im Polizeikommissariat AE-Stadt als Sachbearbeiter KED tätig. In seiner aktuellen dienstlichen Beurteilung, der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum vom 1.9.2014 bis zum 31.8.2017), erhielt der Antragsteller das Gesamturteil „C - entspricht voll den Anforderungen -“ (= dritthöchste von insgesamt fünf Wertungsstufen) mit der Binnendifferenzierung „oberer Bereich“. Der Antragsteller wurde in acht Einzelleistungsmerkmalen bewertet und erhielt fünfmal die Wertungsstufe „C“ und dreimal die Wertungsstufe „B - übertrifft erheblich die Anforderungen -“ (= zweithöchste von insgesamt fünf Wertungsstufen). In den drei im Beurteilungsvordruck enthaltenen Einzelleistungsmerkmalen betreffend das Führungsverhalten wurde er nicht bewertet.
Die Beigeladenen zu 1. bis 7. stehen ebenfalls im Statusamt eines Kriminaloberkommissars bzw. Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10) im niedersächsischen Polizeidienst. In ihren aktuellen dienstlichen Regelbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum vom 1.9.2014 bis zum 31.8.2017) erhielten auch sie jeweils das Gesamturteil „C“ mit der Binnendifferenzierung „oberer Bereich“. Alle Beigeladenen wurden dabei in den acht Einzelleistungsmerkmalen, in denen auch der Antragsteller eine Bewertung erhielt, bewertet. Darüber hinaus wurden die Beigeladenen zu 1. bis 4. auch in ihrem Führungsverhalten und damit in drei bzw. zwei weiteren Einzelleistungsmerkmalen bewertet.
In elf Einzelleistungsmerkmalen wurden die Beigeladenen zu 2. und 3. bewertet. Die Beigeladene zu 3. erhielt in fünf Einzelleistungsmerkmalen die Wertungsstufe „B“, wobei eines dieser Merkmale ihr Führungsverhalten („Personalführung“) betraf. Der Beigeladene zu 2. erhielt in vier Einzelleistungsmerkmalen, darunter in einem sein Führungsverhalten („Zielbildung und -vereinbarung, Leistungsmotivation“) betreffenden Merkmal, die Wertungsstufe „B“. In den übrigen Einzelleistungsmerkmalen wurden sie jeweils mit „C“ bewertet.
In zehn Einzelleistungsmerkmalen wurden die Beigeladenen zu 1. und 4. bewertet. Sie erhielten jeweils in vier Merkmalen die Wertungsstufe „B“, wobei eines dieser Einzelleistungsmerkmale jeweils ihr Führungsverhalten betraf. In den übrigen Einzelleistungsmerkmalen wurden sie jeweils mit „C“ bewertet.
Die Beigeladenen zu 5. bis 7. wurden - wie der Antragsteller - in acht Einzelleistungsmerkmalen bewertet. Sie erhielten jeweils viermal die Wertungsstufen „B“ und „C“.
Die Antragsgegnerin entschied sich, die Beigeladenen zu 1. bis 7., nicht aber den Antragsteller in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 zu befördern.
Im Auswahlvermerk vom 5. Dezember 2017 heißt es, die in der Personalvergleichsdatei für die Polizeiinspektion AD-Stadt auf den Plätzen 1 bis 7 gelisteten Beamten - die Beigeladenen zu 1. bis 7. - seien für die Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 11 ausgewählt worden. Der Antragsteller befindet sich auf Platz 12 dieser Liste. Im Auswahlvermerk ist weiter dargelegt, dass zunächst die aktuellen Regelbeurteilungen zum Stichtag 1. September 2017 als Auswahlkriterium herangezogen worden seien. Bei den Beamten, die das Gesamturteil „C - oberer Bereich“ erreicht hätten, sei eine ausschärfende Betrachtung der Einzelmerkmale erfolgt. Die Beamtin auf Platz 1 habe in fünf Einzelleistungsmerkmalen ein „B“ und in den übrigen ein „C“ (Co 5) erhalten. Die nachfolgenden Beamten hätten in nur vier Einzelleistungsmerkmalen ein „B“ und in den übrigen ein „C“ (Co 4) erhalten. Die Heranziehung der Vorbeurteilungen (Stichtag 1.9.2014) dieser Beamten (gemeint sind die Beamten auf den Plätzen 2 bis 11 der Personalvergleichsdatei, Anm. des Senats) habe nicht erfolgen können, weil diese Vorbeurteilungen mangels ausdrücklicher Gesamtwürdigung nicht vergleichbar seien. Nicht alle Vorbeurteilungen seien aus sich heraus plausibel, so dass eine Gesamtwürdigung entbehrlich gewesen wäre. Für die Auswahl der auf den Plätzen 2 bis 7 gelisteten Beamten seien deshalb die zwei leistungsnäheren Hilfskriterien „Zeitraum seit Beginn der Qualifizierung für eine Laufbahn der Laufbahngruppe 2“ (hier: Lehrgang 33.L II/1.4.1997) und „Dienstzeit im Statusamt“ herangezogen worden. Die Auswahlentscheidung sowie der Auswahlvermerk wurden dem Antragsteller im Dezember 2017 zur Kenntnis gegeben.
Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat den Antrag des Antragstellers, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, die Beigeladenen zu 1. bis 7. nach der Besoldungsgruppe A 11 zu befördern, bis über sein Beförderungsbegehren bestandskräftig entschieden wurde, mit Beschluss vom 9. März 2018 (7 B 1162/17) abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die in dem Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (vgl. Beschwerdebegründung - BB - vom 13.4.2018, S. 1 ff. [Bl. 154 ff./GA]), auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Ergebnis nicht.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgehoben (BA, S. 10 f.), dass Auswahlentscheidungen als Akt wertender Erkenntnis lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften oder mit höherrangigem Recht vereinbare Richtlinien (Verwaltungsvorschriften) verstoßen hat (BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - BVerwG 2 A 1.02 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 15.11.2010 - 5 ME 244/10 -, juris Rn. 20; Beschluss vom 6.10.2011 - 5 ME 296/11 -, juris Rn. 3). Erweist sich die Auswahlentscheidung anhand dieses Maßstabs als fehlerhaft und lässt sich nicht ausschließen, dass der jeweilige Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung zum Zuge kommt, erscheint eine Auswahl des jeweiligen Antragstellers also jedenfalls möglich (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.9.2002 - 2 BvR 857/02 -, juris Rn. 11ff.; BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 32; Nds. OVG, Beschluss vom 8.9.2011 - 5 ME 234/11 -, juris Rn. 27), hat der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes Erfolg. Dabei darf das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Prüfungsmaßstab, -umfang und -tiefe nicht hinter einem Hauptsacheverfahren zurückbleiben (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 32). Das bedeutet, dass sich die Verwaltungsgerichte nicht auf eine wie auch immer geartete summarische Prüfung beschränken dürfen, sondern eine umfassende tatsächliche und rechtliche Überprüfung der Bewerberauswahl vornehmen müssen.
Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht herausgestellt hat (BA, S. 10), ergibt sich der im Streitfall zu beachtende rechtliche Rahmen aus Art. 33 Abs. 2 GG, wonach öffentliche Ämter im statusrechtlichen Sinne nur nach Kriterien vergeben werden dürfen, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der Beamte den Anforderungen des Amtes genügen wird. Der Dienstherr darf das Amt nur demjenigen Bewerber verleihen, den er aufgrund eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Leistungsvergleichs als den am besten geeigneten ausgewählt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -, juris Rn. 19). Dementsprechend darf die Bewerbung des Konkurrenten nur aus Gründen zurückgewiesen werden, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 21; Urteil vom 29.11.2012 - BVerwG 2 C 6.11 -, juris Rn. 10).
Dem Grundsatz der Bestenauslese entspricht es, zur Ermittlung des Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen. Dies sind regelmäßig die aktuellen dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - BVerwG 2 C 16.02 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 20.6.2013, a. a. O., Rn. 21; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2012 - 5 ME 235/12 -, juris Rn. 18; Beschluss vom 14.11.2013 - 5 ME 228/13 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 23.5.2014 - 5 ME 61/14 -), weil für die zu treffende Entscheidung hinsichtlich Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung auf den aktuellen Stand abzustellen ist. Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013, a. a. O., Rn. 21). Ist aufgrund dieser aktuellen Beurteilungen von einer im Wesentlichen gleichen Beurteilung auszugehen, ist für die Auswahlentscheidung (zunächst) auf weitere unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 - BVerwG 2 C 14.02 -, juris Rn. 22f.; Nds. OVG, Beschluss vom 27.5.2005 - 5 ME 57/05 -, juris Rn. 20), ehe die Heranziehung nicht leistungsbezogener Hilfskriterien in Betracht kommt. Sofern Bewerber in der aktuellen dienstlichen Beurteilung mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden sind, hat der Dienstherr (als weiteres unmittelbar leistungsbezogenes Kriterium) zunächst die aktuellen Beurteilungen umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2014 - BVerwG 2 VR 1.14 -, juris Rn. 35; Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016 - 5 ME 151/16 -, juris Rn. 19). Sind die Bewerber auch nach der umfassenden inhaltlichen Auswertung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen („ausschärfende Betrachtung“) als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen, kann die zuständige Behörde auf andere leistungsbezogene Gesichtspunkte - wie etwa die Vorbeurteilung - abstellen.
Gemessen an diesen Grundsätzen hält die zu Lasten des Antragstellers getroffene Auswahlentscheidung im Ergebnis der beschwerdegerichtlichen Überprüfung stand.
Ausweislich ihres Auswahlvermerks vom 5. Dezember 2017 hat die Antragsgegnerin Bezug genommen auf die Rahmenrichtlinien des Niedersächsischen Ministeriums für AF. für die Beförderungsauswahl in der Polizei des Landes Niedersachsen vom 14. November 2016 (im Folgenden: BefRiLiPol), die „Hinweise zur ausschärfenden Betrachtung dienstlicher Beurteilungen bei Beförderungsauswahlentscheidungen im Weg der freien Vergabe gemäß RdErl. d. MI v. 14.11.2016, 25.22-03110-01.1, Rahmenrichtlinien für die Beförderungsauswahl in der Polizei des Landes Niedersachsen (Beförderungsrahmenrichtlinien - BefRiLiPol)“ des Niedersächsischen Ministeriums für AF. vom 23. Februar 2017 sowie auf ihre - der Antragsgegnerin - Beförderungsrichtlinien und die Verfügungen dazu.
Nach Ziffer 4.1 BefRiLiPol sind als unmittelbar leistungsbezogene Kriterien (Hauptkriterien)
„nach ständiger Rechtsprechung stets vorrangig gegenüber Hilfskriterien heranzuziehen und zwar in der Reihenfolge
-
Vollnote der aktuellen dienstlichen Beurteilung,
Binnendifferenzierung der aktuellen dienstlichen Beurteilung oder - sofern keine Binnendifferenzierung in der jeweiligen Wertungsstufe erfolgt - ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung,
Vollnote der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung),
Binnendifferenzierung der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung) oder - sofern keine Binnendifferenzierung in der jeweiligen Wertungsstufe erfolgt - ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung).“
Auch Ziffer 2.1 der Beförderungsrichtlinien der Antragsgegnerin vom 25. April 2016 sieht als Hauptkriterien bei der Auswahlentscheidung zunächst die aktuelle dienstliche Beurteilung mit der Vollnote, danach die Binnendifferenzierung oder Differenzierung anhand der Einzelmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung und anschließend die Vorbeurteilung im Statusamt sowie insoweit ebenso eine Binnendifferenzierung oder Differenzierung anhand der Einzelmerkmale vor.
Diese Verfahrensweise entspricht nicht mehr der aktuellen Rechtsprechung des beschließenden Senats. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2016 (- 5 ME 151/16 -, a. a. O.) hat der beschließende Senat seine frühere Rechtsprechung, dass der zuständigen Behörde bei gleichem Gesamturteil hinsichtlich der Auswahl der weiteren unmittelbar leistungsbezogenen Kriterien ein weiter Ermessensspielraum zustehe und sie insbesondere nicht gehalten sei, bei der Heranziehung der weiteren unmittelbar leistungsbezogenen Kriterien eine bestimmte Rangfolge einzuhalten, aufgegeben. Seitdem fordert der Senat in ständiger Rechtsprechung, dass eine ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelleistungsmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung auch in denjenigen Fällen zu erfolgen hat, in denen - wie hier - die jeweilige Wertungsstufe eine Binnendifferenzierung aufweist (Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a. a. O., Rn. 16 bis 22, Rn. 25 bis 31; Beschluss vom 16.4.2018 - 5 ME 28/18 -, juris Rn. 35).
Dies hat auch das Niedersächsische Ministerium für AF. erkannt und - unter Bezugnahme auf die geänderte Rechtsprechung des beschließenden Senats - am 23. Februar 2017 „Hinweise zur ausschärfenden Betrachtung dienstlicher Beurteilungen bei Beförderungsauswahlentscheidungen im Weg der freien Vergabe gemäß RdErl. d. MI v. 14.11.2016, 25.22-03110-01.1, Rahmenrichtlinien für die Beförderungsauswahl in der Polizei des Landes Niedersachsen (Beförderungsrahmenrichtlinien - BefRiLiPol)“- im Folgenden: Erlass vom 23. Februar 2017 - erlassen.
In Ziffer 1. des Erlasses vom 23. Februar 2017 ist festgelegt, dass auch in der Wertungsstufe „C“ und nach der Binnendifferenzierung „oberer, mittlerer und unterer Bereich“ als nächster Schritt eine umfassende inhaltliche Betrachtung der einzelnen Leistungsmerkmale (sog. ausschärfende Betrachtung) erfolgen muss, bevor auf weitere leistungsbezogene Erkenntnismittel (z. B. Dienst im Statusamt) zurückgegriffen werden kann. Es heißt dort weiter:
„Bei der freien Vergabe von Beförderungsstellen und der damit einhergehenden Vielzahl von Beförderungsauswahlentscheidungen ist es im Hinblick auf den zu leistenden Verwaltungsaufwand, die Nachvollziehbarkeit und Transparenz sachgerecht, ein Verfahren vorzuziehen, in dem alle Leistungsmerkmale gleich gewichtet sind. Im Gegensatz zu Auswahlentscheidungen zur Besetzung höherwertiger Dienstposten, denen entsprechende Beförderungsstellen und besondere Anforderungsprofile zugeordnet sind, stehen hier alle vorliegenden Einzelmerkmale gleichwertig nebeneinander.“
In Ziffer 2. des Erlasses vom 23. Februar 2017 ist eine „Arithmetische Vorgehensweise zur ausschärfenden Betrachtung“ vorgegeben. Danach wird als Ausgangsbasis eine Leistung der Wertungsstufe „C“ mit dem Zahlenwert „0“ hinterlegt. Davon ausgehend sind folgende Abweichungen um bis zu zwei Stufen nach oben bzw. unten möglich:
A
B
C
D
E
2
1
0
- 1
- 2
Unter Zugrundelegung dieser arithmetischen Reihung ist demjenigen Bewerber der Vorzug zu geben, der in einem Einzelmerkmal eine um eine Wertungsstufe bessere Note erhalten hat. Sodann sind unter Ziffer 2. des Erlasses vom 23. Februar 2017 Zahlenwerte getrennt nach acht und elf Leistungsmerkmalen jeweils tabellarisch zugeordnet.
Bei acht Leistungsmerkmalen ergibt sich beispielhaft folgende Zuordnung von Zahlenwerten:
III.
Gesamturteil
Binnendifferenzierung
Ausschärfung
Stufe
Anzahl der Einzelmerkmale
5
3
C - oben
Co 4
4
Co 3
C - Mitte
Cm 2
6
Cm 1
7
Cm 0
8
Cm -1
Cm -2
C - unten
Cu -3
Cu -4
Bei elf Leistungsmerkmale (mit drei Führungsmerkmalen) ergibt sich beispielhaft die nachfolgende Zuordnung von Zahlenwerten:
Co 5
9
10
11
Cu -5
Abschließend heißt es in Ziffer 2. des Erlasses vom 23. Februar 2017:
„Der Vergleich der Beurteilungen erfolgt anhand der Summe der Zahlenwerte. Innerhalb der ausschärfenden Betrachtung ist eine Leistungsdifferenz dann erkennbar, wenn die Differenz der Summe zueinander mindestens 1 beträgt.“
Die Antragsgegnerin hat ihre Auswahlentscheidung unter Anwendung dieses Erlasses getroffen. Ausweislich ihres Auswahlvermerks vom 5. Dezember 2017 hat sie zunächst eine ausschärfende Betrachtung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen der Beamten, die das Gesamturteil „C - oberer Bereich“ erreicht haben, vorgenommen. Entsprechend Ziffer 1. des Erlasses vom 23. Februar 2017 hat sie dabei alle Einzelleistungsmerkmale gleich gewichtet. Sie hat die mit „B“ bewerteten Einzelleistungsmerkmale jeweils mit „1“ gewertet und sodann addiert. Für die Beigeladene zu 3. hat sie die Wertungsstufe „Co 5“ ermittelt, weil diese in fünf Einzelleistungsmerkmalen ein „B“ und in den übrigen ein „C“ erhalten hat, und sie auf Platz 1 der Beförderungsliste gesetzt. Für die übrigen Beigeladenen ist sie von der Wertungsstufe „Co 4“ ausgegangen, weil diese in vier Einzelleistungsmerkmalen ein „B“ und in den übrigen ein „C“ erhalten haben, und hat sie - nach Heranziehung der Hilfskriterien „Zeitraum seit Beginn der Qualifizierung für eine Laufbahn der Laufbahngruppe 2“ (hier: Lehrgang 33.L II/1.4.1997) und „Dienstzeit im Statusamt“ - auf den Plätzen 2 bis 7 gelistet. Da der Antragsteller in drei Einzelleistungsmerkmalen mit „B“ und in den übrigen mit „C“ bewertet wurde, hat er nur die Wertungsstufe „Co 3“ erhalten und wurde auf Platz 12 gelistet. Ausweislich ihres Auswahlvermerks hat die Antragsgegnerin einen Leistungsvorsprung der Beamten angenommen, die in fünf bzw. vier Einzelleistungsmerkmalen ein „B“ und in den übrigen Merkmalen ein „C“ erhalten haben, ohne dabei zu unterscheiden, ob diese Beamten nur in den acht herkömmlichen Einzelleistungsmerkmalen oder zusätzlich in zwei bzw. drei Merkmalen ihr Führungsverhalten betreffend bewertet wurden.
Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass die Antragsgegnerin anhand des Vergleichs der aktuellen dienstlichen Regelbeurteilungen des Antragstellers und der Beigeladenen zu 5. bis 7. zu der Einschätzung gelangt ist, diesen Beigeladenen komme ein Leistungsvorsprung gegenüber dem Antragsteller zu. Insoweit hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren bereits keine Gründe dargelegt, die eine Änderung der die Auswahlentscheidung auch insoweit bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidung rechtfertigten. Die Beigeladenen zu 5. bis 7. wurden in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen - wie der Antragsteller - nur in den acht herkömmlichen Leistungsmerkmalen bewertet. Eine Bewertung von Führungsmerkmalen ist auch in ihrem Fall nicht erfolgt. Werden Beamte in einer gleichen Anzahl von Einzelleistungsmerkmalen - hier in acht Merkmalen - bewertet, kann der Dienstherr diese Einzelleistungsmerkmale gleich gewichten (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016, a.a.O., Rn. 21 f. [dieser Entscheidung lagen dienstliche Beurteilungen zugrunde, im Rahmen derer 11 Leistungsmerkmale bewertet worden waren]). Das Verwaltungsgericht hat insofern zutreffend ausgeführt, es sei Sache des Dienstherrn, im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens festzulegen, welches Gewicht er einzelnen Leistungsmerkmalen beimessen wolle (BA, S. 13 f.). In Ziffer 1. des Erlasses vom 23. Februar 2017 ist festgelegt, dass bei der freien Vergabe von Beförderungsstellen alle Einzelmerkmale gleich zu gewichten sind. In Ziffer 2. dieses Erlasses findet sich - wie dargelegt - eine arithmetische Reihe, wonach den Wertungsstufen von „A“ bis „E“ Zahlenwerte von „2“ bis „- 2“ zugeordnet sind. Danach ergibt sich ein eindeutiger Leistungsvorsprung der Beigeladenen zu 5. bis 7. gegenüber dem Antragsteller, denn sie haben in einem Einzelleistungsmerkmal eine um eine Wertungsstufe bessere Bewertung erhalten als der Antragsteller. Während der Antragsteller in drei Einzelleistungsmerkmalen mit „B“ bewertet wurde und dafür dreimal den Zahlenwert „1“ und im Ergebnis die „Wertungsstufe Co 3“ erhalten hat, haben die Beigeladenen zu 5. bis 7 die höhere „Wertungsstufe Co 4“ erhalten, weil sie in vier Einzelleistungsmerkmalen mit „B“ bewertet wurden, was viermal dem Zahlenwert „1“ entspricht.
Soweit die Antragsgegnerin allerdings die in Ziffer 2. der Hinweise vom 23. Februar 2017 vorgegebene „Arithmetische Vorgehensweise zur ausschärfenden Betrachtung“ auch in Fällen angewandt hat, in denen Beamte in unterschiedlich vielen Einzelleistungsmerkmalen bewertet wurden, bestehen erhebliche Bedenken. Ausweislich ihres Auswahlvermerks vom 5. Dezember 2017 hat die Antragsgegnerin nicht danach differenziert, ob Beamte - wie der Antragsteller - nur in acht Einzelleistungsmerkmalen oder - wie die Beigeladenen zu 1. bis 4. - zusätzlich in bis zu drei Einzelleistungsmerkmalen betreffend ihr Führungsverhalten bewertet wurden. Sie hat im Falle der Beigeladenen zu 2. und 3., die in elf Einzelleistungsmerkmalen bewertet wurden, genauso eine Zuordnung des Zahlenwerts „1“ zu jedem erreichten „B“ vorgenommen wie bei den Beigeladenen zu 1. und 4., die in zehn Einzelleistungsmerkmalen bewertet wurden, und im Falle des Antragstellers und der Beigeladenen zu 5. bis 7., die nur in den acht herkömmlichen Einzelleistungsmerkmalen beurteilt wurden. Anschließend hat sie die Anzahl der erreichten zusätzlichen Punkte verglichen und einen Leistungsvorsprung der Beigeladenen zu 3., die die Wertungsstufe „Co 5“ erreicht hat, gegenüber den übrigen Beigeladenen mit der Wertungsstufe „Co 4“ und dem Antragsteller mit der Wertungsstufe „Co 3“ angenommen, ohne zu berücksichtigen, dass diese Beamten in unterschiedlich vielen Einzelleistungsmerkmalen beurteilt wurden.
Der Antragsteller hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sowohl er als auch die Beigeladenen das Gesamturteil „C - oberer Bereich“ erhalten hätten. Während er in acht Einzelleistungsmerkmalen bewertet worden sei und dieses Gesamturteil bereits mit der dreimaligen Einzelbewertung „B“ erhalten habe, hätten die mit elf Leistungsmerkmalen Beurteilten insgesamt viermal die Einzelbewertung „B“ vorweisen müssen, um das gleichlautende Gesamturteil zu erreichen. Der Antragsteller hat daraus geschlussfolgert, den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilungen, die elf Leistungsmerkmale umfassten, komme bei der Ermittlung des Gesamturteils ein geringeres Gewicht zu als den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilungen, die acht Leistungsmerkmale umfassten. Es sei deshalb widersprüchlich und im Ergebnis rechtsfehlerhaft, wenn die Leistungsmerkmale im Rahmen der nachfolgenden ausschärfenden Betrachtung nicht nur innerhalb der konkreten Beurteilungen, sondern auch im Quervergleich der verschiedenen Beurteilungen jeweils gleich gewichtet würden. Die Antragsgegnerin sei schematisch davon ausgegangen, dass Beurteilte, die viermal die Einzelbewertung „B“ erhalten hätten, gegenüber anderen Beurteilten, die lediglich dreimal die Einzelnote „B“ erhalten hätten, einen Leistungsvorsprung nachgewiesen hätten. Bei der Ermittlung der Binnendifferenzierung und der ausschärfenden Betrachtung der einzelnen Leistungsmerkmale im Quervergleich der verschiedenen Beurteilungen seien rechtsfehlerhaft unterschiedliche Maßstäbe angelegt worden (BB, S. 2 f. [Bl. 155 f./GA]). Das Ergebnis der ausschärfenden Betrachtung hätte bei gleichmäßiger Gewichtung der Einzelbewertungen der Beurteilungen innerhalb der Beurteilungen und einer höheren Gewichtung der Einzelbewertungen der Beurteilungen, die lediglich acht Leistungsmerkmale umfassten, lauten müssen, dass auch weiterhin von „im Wesentlichen gleichen“ Beurteilungen auszugehen sei mit der Folge, dass auf weitere leistungsnahe Kriterien hätte zurückgegriffen werden müssen (BB, S. 4 [Bl. 157/GA]).
Demnach könnten bereits gegen die Ermittlung des Gesamturteils „C“ mit der Binnendifferenzierung „oberer Bereich“ für die in zehn bzw. elf Einzelleistungsmerkmalen Beurteilten Bedenken bestehen. Denn diese Beamten müssen insgesamt viermal die Einzelnote „B“ vorweisen, um das Gesamturteil „C - oberer Bereich“ zu erhalten, während Beamte ohne zusätzliche Führungsaufgaben ein gleichlautendes Gesamturteil bereits erhalten, wenn sie nur dreimal die Einzelbewertung „B“ erreichen. Zu beachten wäre insbesondere, dass vorliegend nicht deshalb unterschiedlich viele Einzelleistungsmerkmale bewertet wurden, weil die Beurteilten etwa unterschiedliche Statusämter mit unterschiedlichen Aufgaben wahrgenommen hätten. Vielmehr haben sowohl der Antragsteller als auch die Beigeladenen zu 1. bis 7. ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 10 inne. Ihnen ist auch jeweils ein mit A 9 bis A 11 bewerteter (gebündelter) Dienstposten übertragen. Die unterschiedliche Anzahl der bewerteten Einzelleistungsmerkmale ist allein darauf zurückzuführen, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. Führungsaufgaben über einen zusammenhängenden beurteilungsfähigen Zeitraum von mindestens sechs Monaten wahrgenommen haben (vgl. Ziffer 5.2.3.1. der Beurteilungsrichtlinien Polizei - BRLPol - vom 11.7.2008), der Antragsteller dagegen nicht. Ob für Fälle, in denen Beamte nur temporär im Rahmen von Personalentwicklungsmaßnahmen Führungsaufgaben wahrgenommen haben, dieselben Grundsätze gelten müssen, die für die Vergabe des Gesamturteils „C“ und die Binnendifferenzierungen bei Beamten anzuwenden sind, die aufgrund ihres Statusamtes (Besoldungsgruppe A 12 und höher) dauerhaft Führungsaufgaben wahrnehmen – ob also auch bei denjenigen Beamten der Besoldungsgruppe A 10, die temporär Führungsaufgaben wahrnehmen, die das Führungsverhalten betreffenden Einzelleistungsmerkmale im Beurteilungsvordruck zu bewerten sind –, kann hier offen bleiben. Denn der Antragsteller hat sich in seiner Beschwerde nicht gegen die Vergabe der Gesamturteile „C - oberer Bereich“ bei den Beigeladenen gewandt, sondern stattdessen eine höhere Gewichtung der Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilungen, die lediglich acht Leistungsmerkmale umfassen, im Quervergleich gefordert.
Ergibt der Quervergleich der aktuellen dienstlichen Beurteilungen - wie hier - jeweils das gleichlautende Gesamturteil „C - oberer Bereich“, ist für den weiteren Vergleich nach der dargelegten Rechtsprechung des beschließenden Senats eine ausschärfende Betrachtung der Einzelleistungsmerkmale im nächsten Schritt erforderlich. Eine solche hat die Antragsgegnerin zwar vorgenommen. Die von ihr angewandte „Arithmetische Vorgehensweise zur ausschärfenden Betrachtung“ ordnet der Einzelbewertung „B“ jedoch stets den Zählwert „1“ zu, unabhängig davon, ob die jeweilige Beurteilung acht, zehn oder elf Einzelleistungsmerkmale umfasst. Die an dieser Vorgehensweise bestehenden Zweifel hat die Antragsgegnerin nicht ausgeräumt.
Sie hat in ihrer Beschwerdeerwiderung vom 3. Mai 2018 lediglich auf ihre Antragserwiderung vom 30. Januar 2018 verwiesen und weiterhin die Ansicht vertreten, das Niedersächsische Ministerium für AF. habe sich begründet für diese arithmetische Reihe entschieden und gerade nicht für das arithmetische Mittel, das zu einer Herabstufung der Führungsmerkmale führte (Beschwerdeerwiderung - BB -, S. 2 [Bl. 167/GA]). Bereits in ihrer Antragserwiderung vom 30. Januar 2018 hatte die Antragsgegnerin den Vorwurf des Antragstellers, bei der Erstellung der Beförderungsranglisten sei eine (ungerechtfertigte) Ungleichbehandlung zwischen der Gruppe von Beamten, deren Beurteilungen zusätzlich bewertete Führungsaufgaben enthielten und derjenigen Gruppe, deren Beurteilung nur acht Einzelmerkmale aufweise, zurückgewiesen (Antragserwiderung - AE -, S. 2 ff. [Bl. 99 ff./GA]). Sie hatte als Argument das Risiko des Scheiterns der Beamten mit (auch temporären) Führungsaufgaben angeführt, d. h. die Möglichkeit, dass diese in den zusätzlich bewerteten Einzelleistungsmerkmalen nicht nur mit „B“, sondern auch mit „D“ bewertet werden und damit eine unterdurchschnittliche Bewertung im Bereich der zusätzlichen Merkmale erhalten könnten (AE, S. 3 [Bl. 100/GA]). Diese Argumentation widerlegt indes nicht, dass sich beim schematischen Abzählen der Einzelnoten stets ein Vorteil für diejenigen Beurteilten ergibt, die auf eine größere Anzahl von Einzelbewertungen verweisen können.
Die Antragsgegnerin hat in ihrer Antragserwiderung vor allem ausgeführt, dass sich das Niedersächsische Ministerium für AF. gegen die Anwendung eines arithmetischen Mittels und für die arithmetische Reihung entschieden habe, um eine Schlechterstellung von Beamten, die eine Führungsaufgabe übernommen haben, durch die Herabstufung einzelner Leistungsmerkmale (insbesondere der Führungsmerkmale) zu vermeiden (AE, S. 4 [Bl. 101/GA]). Eine Schlechterstellung der Beamten, die - wie der Antragsteller - nur in den herkömmlichen acht Einzelleistungsmerkmalen beurteilt wurden, ist damit indes weder widerlegt noch sachlich gerechtfertigt. Zutreffend ist zwar der Ausgangspunkt der Antragsgegnerin und des Niedersächsischen Ministeriums für AF., dass wahrgenommene Führungsaufgaben als entscheidungserhebliche Tatsachen zu bewerten sind. Denn eine dienstliche Beurteilung ist beurteilungsfehlerhaft, wenn sie auf der Grundlage einer unvollständigen Tatsachengrundlage ergangen ist. Als Bestandteil einer dienstlichen Beurteilung sind die bewerteten Führungsmerkmale auch im Leistungsvergleich mit anderen dienstlichen Beurteilungen zu berücksichtigen. Im Falle des Vergleichs der dienstlichen Beurteilungen von Beamten, die aufgrund der (temporären) Übernahme von Führungsaufgaben mit bis zu drei zusätzlichen Einzelleistungsmerkmalen bewertet wurden, mit den dienstlichen Beurteilungen von Beamten, die nur in den acht herkömmlichen Einzelleistungsmerkmalen bewertet wurden, stellt sich die ausschärfende Betrachtung dieser Beurteilungen indes als schwierig dar. Die Bildung eines arithmetischen Mittels benachteiligte die in zehn oder elf Einzelleistungsmerkmalen bewerteten Beamten, aber auch gegen die von der Antragsgegnerin vorgenommene arithmetische Reihung bestehen die oben dargelegten Bedenken. Ob die Antragsgegnerin diese Schwierigkeiten des Leistungsvergleichs von Beamten, die - obwohl sie im selben Statusamt stehen - in einer unterschiedlichen Anzahl von Einzelleistungsmerkmalen bewertet wurden, dadurch lösen könnte, dass sie zunächst die acht herkömmlichen Einzelleistungsmerkmale ausschärfend betrachtete und erst in einem weiteren Schritt auf die drei zusätzlichen Einzelleistungsmerkmale betreffend das Führungsverhalten abstellte oder ob sie sich bei der nur temporären Wahrnehmung von Führungsaufgaben von Beamten im Statusamt der Besoldungsgruppen A 10 und A 11 auf die Bewertung der herkömmlichen acht Einzelleistungsmerkmalen beschränkte und innerhalb dieser Einzelleistungsmerkmale die Wahrnehmung höherer Aufgaben berücksichtigte oder eine Berücksichtigung der wahrgenommenen Führungsaufgaben erst im Rahmen der Begründung des Gesamturteils erfolgte oder ob sie einen gänzlich anderen Weg wählen könnte, ist hier nicht zu entscheiden und bleibt ihrem Ermessen überlassen.
Denn der Antragsteller hat zwar nachvollziehbare Bedenken gegen die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin aufgezeigt, sein Vorbringen führt im Ergebnis jedoch nicht zum Erfolg der Beschwerde. Ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat - wie oben dargelegt - nur Erfolg, wenn sich die Auswahlentscheidung als fehlerhaft erweist und sich nicht ausschließen lässt, dass der jeweilige Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung zum Zuge kommt, seine Auswahl also jedenfalls möglich erscheint. An letzterer Voraussetzung fehlt es im konkreten Fall. Dem Antragsteller ist nicht zu folgen, wenn er meint aufgrund der von ihm dargelegten Ungleichbehandlung der in elf und der in nur acht Einzelleistungsmerkmalen bewerteten Beamten hätte hier von im Wesentlichen gleichen Beurteilungen des Antragstellers und der Beigeladenen zu 1. bis 7. ausgegangen werden müssen, so dass es weiterer Hilfskriterien bedurft hätte (BB, S. 4 [Bl. 157/GA]). Denn den Beigeladenen zu 1. bis 7. kommt ein solcher Leistungsvorsprung gegenüber dem Antragsteller zu, dass dessen Auswahl für den streitgegenständlichen Beförderungsposten der Besoldungsgruppe A 11 nicht möglich erscheint. Zwar hat der Antragsteller wie die Beigeladenen zu 1. bis 7. das Gesamturteil „C - oberer Bereich“ erhalten. Die Beigeladenen zu 3., 5., 6. und 7. haben jedoch bereits deshalb einen Leistungsvorsprung gegenüber dem Antragsteller, weil sie in den acht Einzelleistungsmerkmalen, in denen auch der Antragsteller bewertet wurde, viermal die Bewertung „B“ erzielt haben, während der Antragsteller in diesen Merkmalen nur dreimal mit „B“ bewertet wurde. Dem Antragsteller kommt auch kein Leistungsvorsprung gegenüber den Beigeladenen zu 1., 2. und 4. zu. Denn er erzielte wie sie dreimal die Bewertung „B“ in den acht herkömmlichen Einzelleistungsmerkmalen. Eine Heranziehung weitere leistungsbezogener Hilfskriterien wie der Vorbeurteilungen, des Zeitraumes seit der Qualifizierung für eine Laufbahn der Laufbahngruppe 2 oder der Dienstzeit im Statusamt neben der aktuellen dienstlichen Beurteilung war entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht erforderlich. Denn bereits bei der erforderlichen weiteren Betrachtung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen ergibt sich ein Leistungsvorsprung der Beigeladenen zu 1., 2. und 4. gegenüber dem Antragsteller. Sie sind im Gegensatz zu ihm in einem weiteren Einzelleistungsmerkmal mit „B“ bewertet worden, weil sie für ihren relevanten Zeitraum erfolgreich Führungsaufgaben wahrgenommen haben. Eine vollständige Ausblendung der wahrgenommenen und (positiv) beurteilten Führungsaufgaben - wie sie der Antragsteller im Ergebnis vornimmt - kommt nicht in Betracht. Vielmehr ist ihre Berücksichtigung zwingend erforderlich, denn die dienstlichen Beurteilungen wären sonst - wie oben ausgeführt - auf eine unvollständige Tatsachengrundlage gestützt und folglich beurteilungsfehlerhaft.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 7. im Beschwerdeverfahren waren nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aus Billigkeitsgründen dem Antragsteller aufzuerlegen, weil sie im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt und sich deshalb auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts und ergibt sich aus §§ 40, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 6 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 6 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 B 1162/17
2 A 1.02
5 ME 244/10
5 ME 296/11
2 BvR 857/02
2 C 16.09
5 ME 234/11
2 VR 1.13
2 C 6.11
2 C 16.02
5 ME 235/12
5 ME 228/13
5 ME 61/14
2 C 14.02
5 ME 57/05
2 VR 1.14
5 ME 151/16
5 ME 28/18