Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-09, Aktenzeichen 1 S 925/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin betreibt ein Fitnessstudio in .... Sie wendet sich in einem parallelen Normenkontrollverfahren (1 S 926/20) und im vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 in der Fassung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 22.03.2020 (GBl. S. 135).
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Sie macht geltend, die für diese Verordnung herangezogene Ermächtigungsgrundlage in § 32, § 28 Abs. 1 Sätze 1, 2 IfSG könne keine Anwendung finden. Das Infektionsschutzgesetz unterscheide zwischen präventiven Maßnahmen im 4. Abschnitt und repressiven Maßnahmen im 5. Abschnitt. § 16 IfSG sei die Präventions-Generalsklausel zur Anordnung aller notwendigen Schutzmaßnahmen, § 28 IfSG die Bekämpfungs-Generalklausel. Der Anwendungsbereich des § 28 IfSG sei eröffnet, sofern Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt würden oder sich ergebe, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider gewesen sei. Die Begriffe seien in § 2 IfSG legaldefiniert. Diese Voraussetzungen des § 28 IfSG lägen nicht vor. Der Betrieb des Fitnessstudios sei nicht eingestellt worden, weil dort Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt worden seien. Es gebe keinen bekannten Fall dieser Art im Zusammenhang mit dem Betrieb von Fitnessstudios. Die Verordnung habe allein präventiven Charakter, verbunden mit dem Ziel, die Ausbreitungsgeschwindigkeit des Virus zu reduzieren. Damit sei allein der Anwendungsbereich des 4. Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes und dort des § 16 IfSG eröffnet. Für solche Maßnahmen wäre aber der Antragsgegner nicht zuständig. Zudem könnten Verordnungen nach § 32 IfSG, wie dessen Satz 3 zeige, das Grundrecht aus Art. 12 GG nicht einschränken, so dass mangels notwendigen Gesetzesvorbehalts das Berufsausübungsverbot verfassungswidrig sei.
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Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Der Antrag sei nur zulässig, soweit die Antragstellerin die Feststellung der Unwirksamkeit der Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 5 CoronaVO begehre. Durch die übrigen Teile könne die Antragstellerin in subjektiven Rechten nicht verletzt sein.
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Der Antrag sei unbegründet. Die Verordnung finde in § 28 Abs. 1, § 32 IfSG eine hinreichende Rechtsgrundlage. Der Anwendungsbereich des 4. Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes sei nicht eröffnet. Der 4. Abschnitt und der 5. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes stünden im Verhältnis der Exklusivität nebeneinander. Der Anwendungsbereich des § 16 Abs. 1 IfSG sei nur eröffnet, solange eine übertragbare Krankheit noch nicht aufgetreten sei. Die Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1, 28 Abs. 1 IfSG sei - entgegen der in der Hinweisverfügung des Senats geäußerten Zweifel, die bisher kein einziges Gericht habe - mit dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Das Bestimmtheitsgebot sei ganzheitlich zu verstehen. Daher seien die Anforderungen an die Bestimmtheit nicht starr, sondern einzelfallbezogen anhand einer teleologischen Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu entwickeln. Die gesetzlichen Vorgaben des § 32 Satz 1 IfSG ließen sich mithilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen. Bereits die Vorgängerregelung in § 34 BSeuchG habe der Gesetzgeber bewusst als Generalklausel ausgestaltet. § 34 Abs. 1 Satz 2 BSeuchG habe die Schließung von Vergnügungs- und Sportstätten ausdrücklich genannt. Mit der Neufassung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zum 28.03.2020 habe der parlamentarische Gesetzgeber nochmals klar zum Ausdruck gebracht, dass die „notwendigen Schutzmaßnahmen“ zur Bekämpfung ansteckender Krankheiten auch grundrechtsinvasive Eingriffe umfassen könnten. Der zu regelnde Sachbereich sei einer genaueren begrifflichen Umschreibung nicht zugänglich, ohne dass die notwendigen Handlungsmöglichkeiten, um Pandemien bekämpfen zu können, verloren gingen. Etwaige Zweifel an der Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung könnten deren weiterer Anwendung nicht entgegenstehen. Denn andernfalls entstünde in einer Übergangszeit ein Zustand, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt sei als die bisherige Lage. Das sei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.01.2019 - 2 BvL 1/09; BVerwG, Urt. v. 17.06.2004 - 2 C 50/02 -) nicht hinzunehmen.
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Die Tatbestandsvoraussetzungen der § 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG seien erfüllt. Die Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern sei nicht für jede einzelne, konkret untersagte Versammlung oder Zusammenkunft notwendig. Daher sei unerheblich, ob nachgewiesene Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider in dem Fitnessstudio der Antragstellerin festgestellt worden seien. Notwendige Schutzmaßnahmen könnten auch gegenüber Nichtstörern angewendet werden. Die angegriffene Regelung sei verhältnismäßig. Außerdem lägen die Voraussetzungen eines schweren Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO nicht vor.II.
Die Tatbestandsvoraussetzungen der § 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG seien erfüllt. Die Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern sei nicht für jede einzelne, konkret untersagte Versammlung oder Zusammenkunft notwendig. Daher sei unerheblich, ob nachgewiesene Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider in dem Fitnessstudio der Antragstellerin festgestellt worden seien. Notwendige Schutzmaßnahmen könnten auch gegenüber Nichtstörern angewendet werden. Die angegriffene Regelung sei verhältnismäßig. Außerdem lägen die Voraussetzungen eines schweren Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO nicht vor.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig (1), aber nicht begründet (2).
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1. Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Beides ist hier der Fall.
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Die Statthaftigkeit des Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Landesregierung.
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Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, jedenfalls soweit sie sich gegen § 4 Abs. 1 Nr. 5 der angegriffenen Verordnung wendet. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462, mit zahlreichen Nachweisen). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Denn es ist möglich, dass die Antragstellerin in ihrem Recht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt ist.
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Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse jeweils vor. Denn mit einem Erfolg ihrer Anträge könnte die Antragstellerin ihre Rechtsstellung verbessern. Dies gilt auch, nachdem die Landesregierung die Corona-Verordnung durch die Dritte Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 28.03.2020 (GBl. S. 153), also nach Eingang des Antrags der Antragstellerin erneut geändert hat. Denn diese Änderung hat die Corona-Verordnung lediglich geändert, nicht durch eine neue Verordnung - gegen die die Antragstellerin dann ggfs. zur Verfolgung ihres Rechtsschutzziels vorgehen müsste - ersetzt; die Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 5 der Corona-Verordnung, dass der Betrieb von Fitnessstudios bis zum 19.04.2020 untersagt wird, ist unverändert geblieben.
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2. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).
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a) Voraussichtlich unbegründet ist das (sinngemäße) Vorbringen der Antragstellerin, dass Maßnahmen wie die Schließung von Betrieben und Verkaufsstellen nur auf Ermächtigungsgrundlagen aus dem 4. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes gestützt werden könnten (aa), dass die angeordnete Schließung von Fitnessstudios rechtswidrig sei, da diese im ordnungsrechtlichen Sinne Nichtstörer seien (bb) und Betriebsschließungen als Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstießen (cc). Offen ist jedoch, ob § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die landesweite Schließung bestimmter Arten von privat betriebenen Dienstleistungsbetrieben und Verkaufsstellen ist (dd). Hiervon abgesehen, dürfte die durch die CoronaVO angeordnete Schließung von Betrieben und Verkaufsstellen geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein (ee).
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aa) Nicht begründet dürfte der Vortrag der Antragstellerin sein, die Schließung von Betrieben und Verkaufsstellen könne als präventive Maßnahme nur auf Ermächtigungsgrundlagen aus dem 4. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes gestützt werden. Zwar findet sich in der Kommentarliteratur die von der Antragstellerin herangezogene Beschreibung, § 16 IfSG sei die Präventions-Generalsklausel zur Anordnung aller notwendigen Schutzmaßnahmen, § 28 IfSG die Bekämpfungs-Generalklausel (Erdle, IfSG, 7. Aufl. § 28 Anm. 1; Gerhardt, IfSG, 3. Aufl., § 16, Anm. A. I.; Bales/Baumann, IfSG, § 28 Rn. 1). Diese Darstellung erfasst die gesetzliche Systematik jedoch nicht vollständig.
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Dabei dürfte es allein auf das Infektionsschutzgesetz vom 20.07.2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 10.02.2020 (BGBl. I S. 148), ankommen. Denn dieses ist in der hier angegriffenen CoronaVO in der Fassung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 22.03.2020 als Ermächtigungsgrundlage genannt; die hier streitige Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 5 der Verordnung, dass der Betrieb von Fitnessstudios bis zum 19.04.2020 untersagt wird, ist unverändert geblieben. Nach dem Zweck des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist daher nur diese Gesetzesfassung des Infektionsschutzgesetzes für die hier angegriffene CoronaVO in der Fassung der 2. Änderungsverordnung maßgebend. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt, dass die Ermächtigungsgrundlage in der Verordnung anzugeben ist. Dieses Zitiergebot soll die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Daher muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.07.1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1, 42; Kammerbeschl. v. 29.04.2010 - 2 BvR 871/04 - juris Rn. 51). Folglich muss auch eine aufgrund einer nicht ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung, um wirksam zu werden, nach dem Inkrafttreten der wirksamen gesetzlichen Grundlage erneut verkündet werden (BGH, Urt. v. 15.02.1979 - III ZR 172/77 - MDR 1979, 825; BVerwG, Urt. v. 29.04.2010 - 2 C 77/08 - BVerwGE 137, 30).
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Unbeschadet dessen ist die gesetzliche Systematik der Regelungen im 4. und im 5. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes durch dessen Änderung mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 (BGBl. I S. 587) insoweit nicht maßgeblich verändert worden. Insbesondere die Änderungen von § 28 Abs. 1 IfSG - Anfügung des bisherigen Satz 2 Halbsatz 2 nunmehr an Satz 1, Wegfall des Halbsatzes „bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind“, Anpassung der Verpflichtung, bestimmte Orte zu verlassen oder nicht zu betreten, Verzicht auf das Tatbestandsmerkmal einer größeren Anzahl von Menschen für Veranstaltungs- und Ansammlungsverbote - dürften keine entscheidenden Auswirkungen auf das Verhältnis des 4. und des 5. Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes haben.
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Die gesetzliche Systematik des Infektionsschutzgesetzes unterscheidet im 4. Abschnitt die „Verhütung übertragbarer Krankheiten“ und im 5. Abschnitt die „Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“. Dementsprechend verlangt § 28 IfSG, dass Kranke oder Krankheitsverdächtige festgestellt sind, während § 16 IfSG davon spricht, dass Tatsachen festgestellt werden, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können. Die Differenzierung zwischen „Verhütung“ und „Bekämpfung“ entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus den Materialien zur Vorgängerregelung im Bundesseuchengesetz entnehmen lässt. So führte der Gesetzgeber zum früheren § 10 Abs. 1 BSeuchG, der § 16 IfSG entspricht, aus (BT-Drs. 8/2468, S. 19):
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„Beim Vollzug des BSeuchG haben sich vielfach Schwierigkeiten daraus ergeben, daß zwischen Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten (§ 10 ff.) und Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (§ 30 ff.) unterschieden, diese Unterscheidung aber nicht immer folgerichtig durchgeführt ist. Auch waren Maßnahmen nur im Abschnitt Bekämpfung genannt, die auch bei der Verhütung eine Rolle spielen (z.B. Entseuchung und Entwesung).
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Es erscheint allerdings nicht notwendig, die im Grunde bewährte Systematik aufzugeben, wenn die Vorschriften der §§ 10 ff. und der §§ 30 ff. besser aufeinander abgestimmt werden. Dabei erscheint es zweckmäßig, in dem Abschnitt über die Verhütung übertragbarer Krankheiten alle Maßnahmen aufzunehmen, die neben der Bekämpfung auch der Verhütung übertragbarer Krankheiten dienen. Soweit erforderlich, sind in den Abschnitt über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten dann Verweisungen aufgenommen worden.
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Die Vorschrift des § 10 ist dabei so erweitert worden, daß im übrigen in § 32 und § 34 so weit wie möglich auf diese Bestimmung Bezug genommen wird und § 35 entfallen kann. Ergänzt wird die Regelung des § 10 schließlich durch den neuen § 12 a, der die Ermächtigung enthält, unter den Voraussetzungen der §§ 10 und 12 entsprechende Gebote und Verbote zur Verhütung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.“
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Gleichwohl sind Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG - ob als Maßnahmen im Einzelfall oder als abstrakt-generelle Maßnahmen im Wege der Rechtsverordnung nach § 32 IfSG - nicht auf ein Vorgehen beschränkt, das allein der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten dient. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ermächtigt zu Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten wird häufig notwendigerweise Hand in Hand gehen mit einer präventiven Wirkung, zielt auf diese gerade auch ab. Dies zeigen auch die in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG aufgeführten zulässigen Maßnahmen. Die Beschränkung und das Verbot von Veranstaltungen und Ansammlungen sowie das Schließen von Badeanstalten und von Gemeinschaftseinrichtungen i.S.v. § 33 IfSG dienen der Verhinderung der Übertragung der Krankheit auf bisher nicht erkrankte Personen und damit - und zwar nicht nur als Nebenfolge - auch präventiven Zwecken.
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Dies entspricht dem Willen des Gesetzgebers, auch soweit er bewusst eine Unterscheidung zwischen dem 4. Abschnitt über die „Verhütung übertragbarer Krankheiten“ und dem 5. Abschnitt über die „Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ getroffen hat. Zum früheren § 34 Abs. 1 Satz 2 BSeuchG - der § 28 Abs. 1 IfSG entspricht und der zuständigen Behörde die Befugnis gab, Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen zu beschränken oder zu verbieten und Badeanstalten zu schließen - führte die Gesetzesbegründung aus (BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.):
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„Die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, läßt sich von vorneherein nicht übersehen. Man muß eine generelle Ermächtigung in das Gesetz aufnehmen, will man für alle Fälle gewappnet sein. Die Maßnahmen können vor allem nicht nur gegen die in Satz 1 (neu) Genannten, also gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige usw. in Betracht kommen, sondern auch gegenüber ‚Nichtstörern‘. So etwa das Verbot an jemanden, der (noch) nicht ansteckungsverdächtig ist, einen Kranken aufzusuchen. Die bisher in § 43 aufgezählten Schutzmaßnahmen gegenüber der Allgemeinheit können künftig auf Grund der generellen Regelung des Absatzes 1 Satz 1 angeordnet werden. In Absatz 1 Satz 2 werden sie trotzdem beispielhaft ausdrücklich genannt, weil die genannten Maßnahmen einerseits besonders bedeutsam sind und es andererseits durch ihre Nennung ermöglicht wird, daß die in § 65 enthaltene Strafandrohung aufrechterhalten werden kann.“
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Zum Infektionsschutzgesetz führte der Gesetzgeber aus (BT-Drs. 14/2530, S. 74 f.):
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„§ 28 Abs. 1 enthält gegenüber § 34 Abs. 1 BSeuchG folgende Neuerungen:
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§ 28 wird entsprechend § 16 Abs. 1 so gefasst, dass die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen muss (gebundene Entscheidung). Es besteht kein sachlicher Grund dafür, der Behörde im Bereich der Verhütung übertragbarer Krankheiten eine Handlungsverpflichtung aufzuerlegen, ihr aber bei Bekämpfungsmaßnahmen hinsichtlich der Frage, ob gehandelt werden muss, ein Ermessen einzuräumen. Das Ermessen hinsichtlich der Frage, ‚wie‘ gehandelt wird, bleibt davon unberührt.
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Die Vorschrift ermöglicht die Anordnung von Maßnahmen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Bei Menschenansammlungen können Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden. Deshalb ist hier die Einschränkung von Freiheitsrechten in speziellen Fällen gerechtfertigt. Die bisher geltende Vorschrift des BSeuchG zählte einzelne Veranstaltungen in Räumen und Ansammlungen unter freiem Himmel beispielhaft auf. Auf diese Aufzählung wird nun verzichtet und stattdessen der Begriff ‚Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen‘ verwandt. Durch diese Beschreibung ist sichergestellt, dass alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen, erfasst werden.“
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Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG dienen mithin auch nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers intentional dem Schutz von bisher nicht kranken, nicht krankheitsverdächtigen und nicht ansteckungsverdächtigen Personen und damit gezielt auch präventiven Zwecken.
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bb) Voraussichtlich ohne Erfolg bringt die Antragstellerin vor, dass beim Betrieb von Fitnessstudios Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider nicht festgestellt worden seien und die Schließung von Fitnessstudios daher rechtswidrig sei, da diese Nichtstörer seien.
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Wie sich aus dem soeben unter aa) Ausgeführten ergibt, ermächtigt § 28 Abs.1 IfSG nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck und dem Willen des Gesetzgebers zu Maßnahmen auch gegenüber Nichtstörern. Davon geht auch die höchstrichterliche Rechtsprechung aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16/11 - BVerwGE 142, 205, 213). Dass es überhaupt am Coronavirus Erkrankte gibt und insofern die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG erfüllt sind, steht außer Frage.
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cc) Ohne Erfolg dürfte auch das Vorbringen der Antragstellerin bleiben, dass Verordnungen nach § 32 IfSG, wie dessen Satz 3 zeige, das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht einschränken könnten und Betriebsschließungen daher als Eingriffe in die Berufsfreiheit gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstießen.
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Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass ein Gesetz, welches ein Grundrecht einschränkt, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennt. Es findet allerdings nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1990 - 1 BvR 402/87 - BVerfGE 83, 130, 154, m.w.N.), und auf Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.02.1970 - 2 BvR 531/68 - BVerfGE 28, 36, 46, m.w.N.). Von Grundrechtseinschränkungen, für die das Zitiergebot gilt, sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt. Auf diese findet das Zitiergebot keine Anwendung (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.05.1983 - 1 BvL 46/80 - BVerfGE 64, 72, 79 ff., m.w.N.).
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Berufsregelnde Gesetze fallen daher nicht unter das Zitiergebot. Der Gesetzgeber hat in Art. 12 Abs. 1 GG statt des sonst üblichen „beschränken“ oder „einschränken“ bewusst den Ausdruck „regeln“ verwendet. In der Entscheidung zur Handwerksordnung ist daraus gefolgert worden, dass es sich bei diesen „Regelungen“ nicht um „Einschränkungen“ im Sinne des Zitiergebots handelt (BVerfG, Beschl. v. 17.07.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 122). Das Grundrecht der Berufsfreiheit erfordert notwendigerweise eine nähere gesetzgeberische Konkretisierung; den Gesetzgeber bei der Ausführung dieses Regelungsauftrages zu einem ausdrücklichen Hinweis auf dieses Grundrecht zu zwingen, wäre eine bloße Förmelei, die durch die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots nicht gefordert wird (BVerfG, Beschl. v. 04.05.1983, a.a.O.).
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dd) Offen ist, ob § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die landesweite Schließung bestimmter Arten von privat betriebenen Dienstleistungsbetrieben und Verkaufsstellen ist.
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(1) Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinander treffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG zu Rechtsverordnungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1, 20; Beschl. v. 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19, m.w.N.).
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Der Schutz der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Insoweit muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Zwar gebietet Art. 12 Abs. 1 GG nicht, dass jede Einschränkung der Berufsfreiheit stets unmittelbar durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst angeordnet werden muss. Jedoch sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung umso höher, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt wird und je stärker die Interessen der Allgemeinheit von der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden (BVerfG, Beschl. v. 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209, 224; BVerwG, Beschl. v. 07.09.1992 - 7 NB 2/92 - BVerwGE 90, 359, 362; Urt. v. 16.10.2013 - 8 CN 1/12 - BVerwGE 148, 133).
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Die Wesentlichkeitsdoktrin bedeutet nicht, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssten. Es kann genügen, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt dabei, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73; Beschl. v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255; Beschl. v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52; Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33; jeweils m. w. N.). Dieses Gebot zwingt den Normgeber indes nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363; Beschl. v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 - BVerfGE 86, 288; Beschl. v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33).
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(2) Nach diesem Maßstab ist offen, ob die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf die landesweite Schließung von Verkaufsstellen und privaten Dienstleistungsbetrieben, die sich auf die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, dem Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt genügt.
42
Dafür, dass die Vorschriften der § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG die Voraussetzungen, den Umfang und die Grenzen dieses Eingriffs noch ausreichend erkennen lassen, kann die Auslegung dieser Vorschriften nach allgemeinen Regeln sprechen. Zwar sieht § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG Schließungen ausdrücklich nur für Badeanstalten und Gemeinschaftseinrichtungen i.S.v. § 33 IfSG vor. Jedoch gibt 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG möglicherweise auch die Ermächtigung zur Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben. Zum einen enthält § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die allgemeine Befugnis zum Erlass der notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Dabei hat sich der Gesetzgeber - wie bereits dargelegt (s. oben zu BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.) - zur Vorgängernorm des § 34 Abs. 1 BSeuchG, die er insoweit ins Infektionsschutzgesetz übernommen hat, ganz bewusst für eine generelle Ermächtigung entschieden, um für alle Fälle gewappnet zu sein, da die Fülle der notwendigen Schutzmaßnahmen sich von vornherein nicht übersehen lässt. Gerade die Vielfältigkeit von Infektionsgeschehen durch ganz unterschiedliche Krankheitserreger i.S.v. § 2 Nr. 1 IfSG kann dafür sprechen, dass eine genauere Bestimmung der insoweit zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten geeigneten und notwendigen Maßnahmen durch den Gesetzgeber kaum oder gar nicht möglich ist. Dann wäre diese Gesetzgebungsmaterie einer detaillierteren gesetzlichen Normierung nicht zugänglich mit der Folge, dass eine Verletzung des Wesentlichkeitsgrundsatzes ausschiede (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.06.1990, a.a.O.). Zum anderen können nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen - nach der dargestellten Gesetzesänderung vom 27.03.2020 jegliche Ansammlungen von Menschen, ohne dass es sich um solche einer größeren Anzahl von Menschen handeln muss - beschränkt oder verboten werden. Von dieser Befugnis sind auch Ansammlungen von Menschen in jeder Art von geschlossenen Räumen, also auch in Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben aller Art umfasst. Denn nach dem bis zum 31.12.2000 geltenden § 34 Abs. 1 BSeuchenG konnte die zuständige Behörde „Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränken oder verbieten.“ Die Befugnis umfasste mithin eindeutig auch Veranstaltungen in geschlossenen Räumen. Hieran wollte der Gesetzgeber des Infektionsschutzgesetzes - wie bereits dargelegt (s. oben zu BT-Drs. 14/2530, S. 74 f.) - ausdrücklich nichts ändern, sondern mit dem Begriff der Veranstaltungen und Ansammlungen „alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen“ erfassen. Zu einem solchen Zusammentreffen von Menschen, bei dem der Coronavirus leicht übertragen wird, kann es gerade auch in den in der CoronaVO genannten Betrieben, Einrichtungen und Verkaufsstellen, darunter auch in Fitnessstudios kommen. Dies könnte dafür sprechen, dass deren Schließung von der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG, alle notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen und Ansammlungen zu verbieten, gedeckt ist. Dabei den Weg der Schließung solcher Einrichtungen zu wählen, wäre dann auch deswegen in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden, da bloße Kontaktbeschränkungen in solchen offen gehaltenen Einrichtungen kaum zu kontrollieren und deutlich weniger wirksam wären.
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Die Schließung einer Vielzahl von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben durch eine Rechtsverordnung ist jedoch von einer sehr beträchtlichen Eingriffstiefe. Die Intensität des damit verbundenen Eingriffs in die Berufsfreiheit ist für jeden einzelnen betroffenen Betrieb, der sich auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann, ausgesprochen hoch. Denn der Eingriff führt für sie für einen längeren Zeitraum zu einem weitgehenden oder vollständigen Wegfall jeglichen Umsatzes. Den Betroffenen ist es zudem praktisch unmöglich, den Wirkungen dieses Eingriffs auszuweichen. Die Schließung hat daher für zahlreiche Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe außerordentliche, die wirtschaftliche Existenz mindestens infrage stellende Wirkung. So haben nach der Mitteilung des Leiters der Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit vom 31.03.2020 mehr als 70.000 Firmen in Baden-Württemberg seit dem Beginn der Coronavirus-Krise Kurzarbeit angemeldet, wobei etwa ein Drittel davon aus dem Gastgewerbe und dem Handel komme (vgl. https://www.swr.de/swraktuell/baden-wuerttemberg/coronavirus-liveblog-bw-100.html). Diese sehr gravierenden Auswirkungen können dafür sprechen, dass die Vorschriften in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG die Voraussetzungen, den Umfang und insbesondere die Grenzen dieses Eingriffs nicht ausreichend erkennen lassen und daher wegen Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt nicht verfassungsgemäß sind. Denn die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG enthaltene Befugnis zum Erlass der „notwendigen Schutzmaßnahmen“ ist nur begrenzt durch das Tatbestandsmerkmal der Notwendigkeit und durch den Halbsatz „soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist“. Und § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG beschränkt sich nach seinen ausdrücklich geregelten Befugnissen darauf, die Zulässigkeit der Beschränkung oder des Verbots von Veranstaltungen und Ansammlungen, der Schließung von Badeanstalten und Gemeinschaftseinrichtungen i.S.v. § 33 IfSG und der Verpflichtung, bestimmte Orte nicht zu verlassen oder nicht zu betreten, zu regeln. Allein aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 das Infektionsschutzgesetz in Kenntnis der zuvor praktisch bundesweit erfolgten Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben geändert hat, folgt voraussichtlich keine Einhaltung der Anforderungen des Parlamentsvorbehalts (so aber wohl BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 17). Denn der Gesetzgeber hat in § 28 Abs. 1 IfSG - wie bereits dargestellt - kleine Änderungen vorgenommen, aus denen nicht erkennbar ist, dass die umfassende Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben zulässig sein soll.
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ee) Von dieser offenen, im Hauptsacheverfahren zu klärenden Frage abgesehen, dürfte die durch die CoronaVO angeordnete Schließung von Betrieben und Verkaufsstellen derzeit geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein.
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Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit mit Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) noch gewahrt wird (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.02.1986 - 1 BvR 1170/83 - BVerfGE 72, 26, 30; Beschl. v. 15.12.1987 - 1 BvR 563/85 u.a. - BVerfGE 77, 308, 332; Beschl. v. 11.02.1992 - 1 BvR 1531/90 - BVerfGE 85, 248, 259; je m.w.N.). Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157, 173 ff.; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145, 172 f.; je m.w.N.).
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Diesen Anforderungen dürfte die angeordnete Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben genügen. Die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die Erfahrungen in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der persönlichen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Die Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben bezweckt, die Verbreitung des Coronavirus durch Unterbrechung der Infektionsketten zu verlangsamen. Infektionsketten entstehen u.a. dann, wenn eine Vielzahl von Menschen zusammentrifft und es deshalb zu häufigen Kontakten kommt. Die Einschätzung des epidemiologischen Geschehens, dass dieser Entstehung von Infektionsketten durch die genannten Schließungen wirksam begegnet werden kann, ist folglich im Hinblick auf Geeignetheit und Erforderlichkeit nicht zu beanstanden, auch wenn sich die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahme derzeit noch nicht sicher einschätzen lässt.
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Für die Beurteilung der Zumutbarkeit dieser Schließungen ist zu berücksichtigen, dass die davon betroffenen Betriebe dadurch gravierende wirtschaftliche Einbußen erleiden werden. Die dadurch betroffenen Belange der Betriebe sind als sehr erheblich einzuschätzen, da sie den einzelnen Inhaber des Betriebes und die von diesem beschäftigten Arbeitnehmer in ökonomischer Hinsicht gegebenenfalls existenziell betreffen und aufgrund der Vielzahl der Schließungen für die Volkswirtschaft Baden-Württembergs einschneidende Folgen haben. Demgegenüber stehen jedoch die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands. Denn nach sachverständiger Einschätzung kann selbst nach den bundesweit vorgenommenen weitgehenden Beschränkungen des öffentlichen Lebens nicht ausgeschlossen werden, dass die Kapazitäten zur Behandlung der mit dem Coronavirus infizierten Personen trotz ihrer Ausweitung nicht ausreichen werden, sondern wird sogar als wahrscheinlich angesehen, dass eine medizinisch sachgerechte Behandlung aller Erkrankten nicht gewährleistet werden kann (vgl. zur Stellungnahme von sieben medizinischen Fachgesellschaften nur FAZ v. 26.03.2020, S. 1 „Ärzte befürchten Mangel an Intensivbetten“; ähnlich das Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung RWI, s. FAZ v. 27.03.2020, S. 17 „Testen, tracken, isolieren - und langsam starten“). Angesichts dessen sind die angeordneten Schließungen voraussichtlich verhältnismäßig im engeren Sinne, zumal die wirtschaftlichen Folgen für die Betroffenen durch Hilfsprogramme der staatlichen Stellen etwas abgemildert werden und die Schließungen als dauerhaft eingreifende Maßnahmen der Verpflichtung der Landesregierung zur fortlaufenden Überprüfung - insbesondere ob die Maßnahmen im Hinblick auf die Verlangsamung der Verbreitung des Coronavirus wirksam sind und wie sich die Schließungen für die betroffenen Betriebe auswirken - unterliegen. Dass die Landesregierung bisher dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre, ist in keiner Weise ersichtlich (ähnlich OVG Bln.-Bdbg., Beschl. v. 23.03.2020 - 11 S 12/20 - juris; BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 CS 20.611 - juris).
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b) Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen.
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Die Antragstellerin hat nicht konkret dargelegt, inwiefern die angeordnete Schließung des Fitnessstudios sie in ihren ökonomischen Belangen und ihrer Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG betrifft. Der Senat geht jedoch von erheblichen Auswirkungen aus, da es naheliegt, dass ein tatsächlicher Rückgang laufender Mitgliedsbeiträge und das Unterbleiben von Neuaufnahmen von Mitgliedern den Umsatz der Antragstellerin empfindlich treffen können. Aus den soeben dargelegten Gründen kommt jedoch den ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands ein größeres Gewicht zu. Ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den gegenläufigen Interessen des Antragsgegners vermag der Senat daher nicht festzustellen, zumal es möglich erscheint, dass der Gesetzgeber kurzfristig auf Bedenken hinsichtlich der Einhaltung des Parlamentsvorbehalts mit einer Änderung des Infektionsschutzgesetzes und daraufhin die Landesregierung mit einem Neuerlass der Corona-Verordnung reagiert.
50
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
51
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 IfSG
§ 28 IfSG
§ 2 IfSG
§ 32 IfSG
§ 34 BSeuchG
§ 4 AGVwGO
§ 123 VwGO
§ 33 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 5 CoronaVO
§ 16 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 34 Abs. 1 Satz 2 BSeuchG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 10 Abs. 1 BSeuchG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 34 Abs. 1 BSeuchG
§ 28 Abs.1 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 34 Abs. 1 BSeuchenG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 4 Abs. 1 Nr. 5 der angegriffenen Verordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 5 der Verordnung
Art. 12 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 101, 1, 42
MDR 1979, 825
BVerwGE 137, 30
BVerwGE 142, 205, 213
BVerfGE 83, 130, 154
BVerfGE 28, 36, 46
BVerfGE 64, 72, 79
BVerfGE 13, 97, 122
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 139, 19
BVerfGE 82, 209, 224
BVerwGE 90, 359, 362
BVerwGE 148, 133
BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 72, 26, 30
BVerfGE 77, 308, 332
BVerfGE 85, 248, 259
BVerfGE 67, 157, 173
BVerfGE 90, 145, 172
1 S 926/20
1 IfSG zum 28.03
2 BvL 1/09
2 C 50/02
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
2 BvF 3/90
2 BvR 871/04
III ZR 172/77
2 C 77/08
3 C 16/11
1 BvR 402/87
2 BvR 531/68
1 BvL 46/80
1 BvL 44/55
1 BvR 1033/82
2 BvR 1322/12
1 BvR 355/86
7 NB 2/92
8 CN 1/12
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
20 CS 20.61
1 BvR 1170/83
1 BvR 563/85
1 BvR 1531/90
1 BvR 1494/78
2 BvL 43/92
11 S 12/20