Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-17, Aktenzeichen OVG 12 S 68.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:1017.OVG12S68.16.0A

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. September 2016 wird unter Zurückweisung der Anschlussbeschwerde der Antragstellerin zu 4. mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung teilweise geändert.
Der Antrag, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Antragsteller zu 1. - 3. als Mitglieder der Piratenfraktion in der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin zu behandeln und die den Antragstellern zu 1.- 3. zukommenden Partizipations- und Antragsrechte zu beachten, wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Die Beschwerde des Antragsgegners zu 2. ist zulässig. Er ist durch den angefochtenen Beschluss beschwert, weil das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss „das Land Berlin“ als Antragsgegner bezeichnet hat, was nach dem Verfahrensgegenstand und der Stellung der von den Antragstellern bezeichneten Beteiligten unzutreffend ist.
Das Verfahren hat einen sog. Intraorganstreit zum Gegenstand, in dem die Bezirksverordnetenversammlung des Bezirks Treptow-Köpenick von Berlin, vertreten durch ihren Vorsteher, als Pflichtsubjekt selbst nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig und damit Antragsgegner des Verfahrens ist, soweit der Verfahrensgegenstand in der Hauptsache nicht im Sinne des § 78 VwGO die Anfechtung eines Verwaltungsakts oder dessen Erlass betrifft (OVG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 1996 – OVG 8 S 37.96 – juris Rn. 4, Urteil vom 11. Mai 1983 – OVG 3 B 30.82 – OVGE 17,12 <14 f.>, auch bereits VG Berlin, Beschluss vom 9. Januar 2006 – 2 A 153.05 – juris).
Hat das erstinstanzliche Gericht davon abweichend die Körperschaft, die Rechtsträger des Organs ist, als Antragsgegner behandelt und eine einstweilige Anordnung erlassen, ist die verpflichtete Körperschaft auch beschwerdebefugt. Unter diesen Umständen ist die Vertretung des Antragsgegners zu 2. durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AZG i.V.m. Nr. 6 Abs. 13 ZustKat AZG nicht zu beanstanden.
2. Die Beschwerde ist auch begründet. Nach dem Vorbringen des Antragsgegners zu 2. hat das Verwaltungsgericht die beantragte einstweilige Anordnung – ungeachtet der fehlerhaften Bestimmung des Antragsgegners – zu Unrecht erlassen.
§ 5 Abs. 3 des Bezirksverwaltungsgesetzes – BezVG – in der Fassung vom 10. November 2011 (GVBl. 2011, S. 693) sieht vor, dass eine Fraktion aus mindestens drei Mitgliedern der Bezirksverordnetenversammlung besteht, die derselben Partei oder Wählergemeinschaft angehören oder auf demselben Wahlvorschlag gewählt worden sind. Die Bestimmung kann nach ihrem Sinn und Zweck nicht dahin ausgelegt werden, dass eine Fraktion auch dann fortbesteht, wenn eines von drei verbliebenen Mitgliedern einer anderen Partei beitritt, die mit einer eigenen Fraktion in der Bezirksverordnetenversammlung vertreten ist, wie dies bei der Antragstellerin zu 2. mit dem Eintritt in die Partei „Die Linke“ der Fall ist.
Die Fraktionsbildung nach der Vorschrift basiert auf dem Gedanken der Zugehörigkeit zu einer bestimmten politischen Gruppierung. Dieses Prinzip wird durch die Alternative „auf demselben Wahlvorschlag gewählt“ nur insoweit modifiziert, als auch nicht einer bestimmten Partei oder Wählergemeinschaft angehörige Bezirksverordnete mit den anderen Bezirksverordneten der Partei oder Wählergemeinschaft, auf deren Wahlvorschlag sie gewählt worden sind, eine Fraktion bilden können. Das ergibt sich bereits aus der Entstehungsgeschichte der Norm (dazu unergiebig: Abgeordnetenhs.-Drucks. 13/2222 S. 5; ausführlicher zum Hintergrund der hier relevanten Änderung: Ottenberg, Bezirksverwaltungsgesetz, Online-Kommentar, Stand 31. September 2011, § 5 Rn. 21, Fn. 46). Mit der Einfügung der zweiten Alternative sollte dem Umstand Rechnung getragen werden, dass auf Parteilisten, insbesondere derjenigen der Alternativen Liste für Demokratie und Umweltschutz, auch Nichtmitglieder kandidierten und diesen die Bildung einer einheitlichen Fraktion mit den Parteimitgliedern des Wahlvorschlages ermöglicht werden sollte (vgl. Ottenberg a.a.O.).
Die Anpassung der Vorschrift an diese Gegebenheiten diente danach nicht der Durchbrechung des Prinzips einheitlicher Gruppenzuordnung, sondern seiner Durchsetzung im Falle der Aufstellung und Wahl von Nichtmitgliedern. Ziel war es, Fraktionen zu bilden, deren Mitgliederstärke sowohl den Wählerwillen vollständig abbildet als auch dem Gedanken einer innerfraktionellen Willensbildung durch die Mindestanzahl von drei Mitgliedern zum Durchbruch verhilft; auch den auf die zuvor beschriebene Weise mandatierten Bezirksverordneten sollten die Mitwirkungsrechte nach der Fraktionsstärke zustehen. Zwar wurde damit die Fraktionsbildung durch die Möglichkeit der Berücksichtigung von Nichtmitgliedern einer Partei oder Wählergemeinschaft, die auf deren Liste kandidiert haben und bei der Mandatsverteilung zu berücksichtigen waren, erweitert, aber auch die Freiheit des Mandats entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Bereich der Berliner Bezirksverordnetenversammlungen zulässigerweise eingeschränkt. Denn Bezirksverordnete in der erforderlichen Anzahl können nicht unabhängig von der Zugehörigkeit zu Parteien oder Wählergemeinschaften und auch nicht unabhängig von dem Wahlvorschlag, über den sie gewählt worden sind, Fraktionen bilden (vgl. Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Teil F Abschn. III 3 bb, Rn. 306, S. 117 f.; Mudra, Das Bezirksverwaltungsgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 2011, zu § 5 Abs. 3, S. 47). Vielmehr erfolgt die Fraktionsbildung grundsätzlich ex lege nach dem Wahlergebnis und nach der Gruppenzugehörigkeit (vgl. dazu OVG Berlin, Beschluss vom 19. August 1997 – OVG 8 SN 295.97 – NVwZ 1998, 197, juris Rn. 10), mag diese Gruppenzugehörigkeit auch nicht durch die Mitgliedschaft in einer Partei oder Wählergemeinschaft, sondern nur durch einen gemeinsamen Wahlvorschlag dokumentiert sein.
Auf dieser Grundlage ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin zu 2. habe trotz ihres Eintritts in eine andere in Fraktionsstärke vertretene Partei Mitglied der Fraktion der Piratenpartei bleiben können, weil sie auf dem Wahlvorschlag dieser Gruppierung kandidiert habe und gewählt worden sei, nicht haltbar. Ein Verlust der Fraktionszugehörigkeit während der Wahlperiode ist allerdings nur eingeschränkt denkbar und möglich. Dazu gehört aber insbesondere die Fallgestaltung, in der Bezirksverordnete unter Beibehaltung des Mandats ihre Gruppierung verlassen und einer anderen, ebenfalls in der Bezirksverordnetenversammlung mit einer Fraktion vertretenen Partei oder Wählergemeinschaft beitreten. Erfolgt hingegen lediglich der Austritt aus der Partei oder Wählergemeinschaft, dürfte es dem Mandatsträger theoretisch freistehen, in seiner bisherigen Fraktion zu verbleiben oder daraus auszuscheiden (so auch Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 4. Aufl. 2008, Rn. 90.2.4.1, S. 367), wenn nicht praktisch infolge des Parteiaustritts auch ein Fraktionsausschluss erfolgt (in diesem Sinne wohl Musil/Kirchner, Das Recht der Berliner Verwaltung, 3. Aufl. 2012, Rn. 284, S. 161 f.). Es besteht aber keine entsprechende Wahlfreiheit beim Übertritt bzw. Eintritt in eine andere in der Bezirksverordnetenversammlung mit einer Fraktion bereits vertretene Partei oder Wählergemeinschaft, denn darin liegen sowohl die Aufgabe der bisherigen als auch die Begründung einer neuen Gruppenzugehörigkeit, so dass ein Verbleiben in der bisherigen Fraktion mit der gesetzgeberischen Vorstellung einer innerfraktionellen Willensbildung zur Vereinfachung derjenigen des gesamten Vertretungsorgans (insbesondere bei der Besetzung des Bezirksamts) unvereinbar ist. Insofern mag dem betreffenden Bezirksverordneten nur die Freiheit verbleiben, sich der Fraktion seiner neuen Gruppenzugehörigkeit nicht anzuschließen; er scheidet aber auf jeden Fall aus der Fraktion aus, der er bisher angehört hat.
Die durch die Kandidatur auf einem bestimmten Wahlvorschlag vermittelte politische Gruppenzugehörigkeit modifiziert diesen Grundsatz nur insoweit, dass die dadurch fingierte Gruppenzugehörigkeit nur durch eine ausdrückliche Willenserklärung oder erkennbare Willensbetätigung des Mandatsträgers aufgehoben wird, nicht mehr Angehöriger dieser Gruppe sein zu wollen. Eine solche Willensbetätigung liegt jedenfalls mit dem Eintritt in eine andere in der Bezirksverordnetenversammlung vertretene Partei oder Wählergemeinschaft vor und steht einem Willen, weiterhin in der Fraktion der bisherigen Gruppenzugehörigkeit zu verbleiben, als widersprüchlich und unbeachtlich entgegen.
In der Konsequenz bedeutet dies, dass eine Fraktion, die nur (noch) die Mindeststärke an Bezirksverordneten aufweist, bei Eintritt eines Bezirksverordneten in eine andere Partei oder seiner Entscheidung, die Fraktion zu verlassen, für die restliche Wahlperiode nicht fortbestehen bleibt (vgl. Musil/Kirchner a.a.O., Rn. 283). Das ist Folge der gesetzlich bestimmten Mindestzahl von drei Bezirksverordneten, die für die Fraktionsbildung erforderlich sind und nach dem Willen des Gesetzgebers erst eine relevante politische Blockbildung im Gremium ermöglichen und darstellen.
Infolgedessen fehlt es für den Erlass einer einstweiligen Anordnung an dem erforderlichen Anordnungsanspruch der Antragsteller zu 1. bis 3., denn der Eintritt der Antragstellerin zu 2. in die Partei „Die Linke“ hat den Untergang der Fraktion der Piratenpartei in der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick bewirkt.
Aus den vorstehenden Gründen muss auch die Anschlussbeschwerde der Antragstellerin zu 4. erfolglos bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AZG
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 5 Abs. 3 des Bezirksverwaltungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 197
8 S 37.96
3 B 30.82
2 A 153.05
8 SN 295.97