Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-05, Aktenzeichen 6 C 10098/23
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2023:0905.6C10098.23.00

Tenor:
Die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen vom 27. Januar 2022 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen (Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge – ABS –) vom 27. Januar 2022. § 3 Abs. 1 ABS legt sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen als einheitliche öffentliche Einrichtung (Abrechnungseinheit) mit der Bezeichnung „O. 'Ortslage'“ fest. Die als Plan zur Abgrenzung der Abrechnungseinheit der Satzung beigefügte Anlage 2 erfasst das bebaute Gemeindegebiet mit Ausnahme der in der nördlichen Ortslage befindlichen I.-Straße.
Die Antragsteller zu 1. und 3. sind Eigentümer von Gewerbegrundstücken im südöstlich der Ortslage befindlichen Gebiet des Bebauungsplans „Gewerbegebiet und 1. Erweiterung“, auf denen eine Spedition betrieben wird. Das Gewerbegebiet grenzt nördlich an die Kreisstraße 83 an und wird durch die hiervon abgehende, ca. 30 m lange G.-Straße erschlossen. Der Antragsteller zu 2. ist Eigentümer des nordöstlich an das Gewerbegebiet unmittelbar angrenzenden, als Hofstelle genutzten Grundstücks in der Gemarkung O., Flur …, Flurstück …, dessen Zufahrt über einen Wirtschaftsweg im Anschluss an die Gemeindestraße „A.“ erfolgt.
Gegen die Widmungsverfügung vom 26. Januar 2022, die u.a. die G.-Straße, hingegen nicht die I.-Straße erfasste, legten die Antragsteller mit Schreiben vom 21. Februar 2022 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden worden ist.
Mit dem am 27. Januar 2023 eingegangenen Normenkontrollantrag machen die Antragsteller geltend, die Einbeziehung ihrer Grundstücke in die Abrechnungseinheit erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung wiederkehrender Beiträge. Das „Gewerbegebiet H.“ stehe mit der eigentlichen Ortslage in keinem Bebauungszusammenhang im beitragsrechtlichen Sinne, da es von der Ortslage durch eine landwirtschaftliche Freifläche von ca. 40.000 qm abgetrennt und nicht an das gemeindliche Straßennetz angebunden sei. Entgegen derSatzungsbegründung liege keine zusammenhängend homogen bebaute Einheit vor. Dem Gewerbegebiet entstehe durch die Verkehrsanlagen der Ortslage auch kein Nutzungsvorteil, da der Verkehr des Speditionsbetriebs allein die außerorts verlaufende K 83 in Richtung der Bundesstraße 255 betreffe. Es finde keine wechselseitige typische tatsächliche Straßennutzung mit der Ortslage statt. Die Zuwegung „A.“ erschließe als geteerter Feldweg nur den benachbarten Aussiedlerhof, nicht das Gewerbegebiet. Zudem falle innerhalb des Gewerbegebiets mangels öffentlicher Verkehrsflächen kein gemeindlicher Straßenausbauaufwand an. Demgegenüber wären die Gewerbegrundstücke aufgrund der Größe der beitragspflichtigen Fläche bei jedem Straßenausbau im Gemeindegebiet mit ca. 30 % des Aufwands überproportional beteiligt. Dies verletze das Vorteilsprinzip und den Grundsatz, dass es bei der Umstellung auf wiederkehrende Beiträge nicht zu einer gravierenden Beitragsverlagerung kommen dürfe. Die von den Beratern der Verbandsgemeinde W. ursprünglich vorgeschlagene Festlegung des Gewerbegebiets als eigene Abrechnungseinheit sei zu Unrecht aufgegeben worden, weil aus der Rechtsprechung zur Ausbaubeitragssatzung der Gemeinde E. sowie der hierzu ergangenen Literatur unzutreffende Schlussfolgerungen gezogen worden seien. Bei einer gewissen Größenordnung von Gewerbegebieten mit Abstand zur sonstigen Bebauung sei die Bildung eigenständiger Abrechnungseinheiten üblich. Schließlich sei nicht nachvollziehbar, warum das aus einer Erweiterung des Aussiedlerhofs entstandene Gewerbegebiet, nicht aber die Grundstücke entlang der seit Jahrzehnten faktisch endgültig hergestellten I.-Straße Teil der Abrechnungseinheit seien. Die Hofstelle befinde sich zudem im Außenbereich und sei daher nicht beitragspflichtig.
Die Antragsteller beantragen,
die Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge der Antragsgegnerin vom 27. Januar 2022 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der räumliche Zusammenhang innerhalb der Abrechnungseinheit werde durch die Außenbereichsflächen zwischen der Bebauung der Ortslage und dem Gewerbegebiet bzw. der Hofstelle von 120 m bzw. 58 m nicht aufgehoben. Es handele sich um flaches Gelände, das keine weiteren Zäsuren hervorrufe. Die zur Erschließung des Gewerbegebiets angelegte und unter dem 30. Oktober 2012 mit Erschließungsbeiträgen abgerechnete G.-Straße verfüge über eine Entwässerungseinrichtung. Die im Bauprogramm vorgesehene Errichtung einer Straßenbeleuchtung sei durch Beschluss des Gemeinderats vom 28. November 2008 aufgegeben worden. Die Einbeziehung der Gewerbegrundstücke in die Abrechnungseinheit führe auch nicht zu einer unzulässigen Umverteilung von Ausbaulasten. Insoweit fehle es bereits an strukturellen Unterschieden, da sich in dem Gewerbegebiet keine Gemeindestraßen befänden. Eine unzulässige Umverteilung von Ausbaulasten werde zudem durch satzungsrechtliche Verschonungsregelungen vermieden. Die I.-Straße sei beitragsrechtlich nicht relevant, da sie nicht erstmalig endgültig hergestellt sei und zudem samt den erschlossenen Grundstücken im Außenbereich liege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schrift-sätze der Beteiligten und die vorgelegten Akten der Antragsgegnerin verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
I. Der rechtzeitig innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – gestellte Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen die Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge der Antragsgegnerin vom 27. Januar 2022 ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Die Antragsteller sind insbesondere antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
1. Für die Antragsteller zu 1. und 3. besteht als Eigentümer der in der Abrechnungseinheit O. „Ortslage“ gelegenen Grundstücke im Gebiet des Bebauungsplans „Gewerbegebiet und 1. Erweiterung“ die Möglichkeit, in absehbarer Zeit durch die Anwendung der angegriffenen Satzung in ihrem Recht verletzt zu werden, keinen rechtswidrigen Straßenausbaubeiträgen zu unterliegen.
Dem steht nicht entgegen, dass die G.-Straße, welche die Grundstücke der Antragsteller zu 1. und 3. erschließt, nicht erstmalig endgültig hergestellt ist (vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13.94 –, juris Rn. 19, und 15. November 2022 – 9 C 12.21 –, juris Rn. 34), da sie das nach der Erschließungsbeitragssatzung – EBS – der Antragsgegnerin vom 8. September 1999 erforderliche Herstellungsmerkmal einer betriebsfertigen Beleuchtungseinrichtung (§ 7 Nr. 1 b) Satz 1 EBS) nicht aufweist (vgl. dazu auch Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Erg. Lfg. 68, März 2023, § 8 Rn. 210). Insoweit folgt eine endgültige Herstellung auch nicht aus dem Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 28. November 2008 (vgl. Blatt 50 der Gerichtsakte); dieser betrifft lediglich die Feststellung der endgültigen Herstellung im Rahmen einer – mit Erschließungsbescheiden vom 30. Oktober 2012 umgesetzten – Kostenspaltung (vgl. § 6 EBS), die ihrer Natur nach gerade nicht von der endgültigen Herstellung der gesamten Erschließungsanlage ausgeht.
Zwar können nur solche Verkehrsanlagen Teil einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – sein, die im maßgebenden Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht erstmals hergestellt (und gewidmet) sind (OVG RP, Urteil vom 30. Oktober 2018 – 6 C 11920/17.OVG –, juris Rn. 24, m.w.N.).
Die Grundstücke der Antragsteller zu 1. und 3. könnten jedoch im Rahmen einer eventuellen Veranlagung als sogenannte Hinterliegergrundstücke der nächsterreichbaren öffentlichen (Gemeinde-)Straße beitragspflichtig sein. Bei einer zulässigen Einbeziehung in das Abrechnungsgebiet der in Rede stehenden Abrechnungseinheit bestünde nämlich eine die Ausbaubeitragspflicht auslösende, dauerhaft gesicherte Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit zu den Verkehrsanlagen der Abrechnungseinheit in der Ortslage aufgrund der am 26. Januar 2022 verfügten Widmung der G.-Straße für den öffentlichen Verkehr (§ 36 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 3 Nr. 3 a) Landesstraßengesetz – LStrG –) sowie über die anschließende Kreisstraße 83. Die Widmung der G.-Straße ist gegenüber den Antragstellern zwar nicht in Bestandskraft erwachsen, da sie hiergegen Widerspruch eingelegt haben, über den noch nicht entschieden worden ist und der zudem aufschiebende Wirkung hat. Für einen möglichen Straßenausbaubeitragsbescheid, der gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO in seiner Gesamtheit kraft Gesetzes sofort vollziehbar wäre, mag dies auch bei einzelner seiner Voraussetzungen nicht der Fall sein, kommt es jedoch nicht auf die Vollziehbarkeit, sondern nur auf die Wirksamkeit der Widmung an (OVG RP, Urteil vom 15. März 2022 – 6 A 11320/21.OVG –, ESOVGRP Rn. 29). Es bestehen indessen keine Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der Widmung der G.-Straße.
2. Der Antragsteller zu 2. ist als Eigentümer des mit einer Hofstelle bebauten Flurstücks … ebenfalls von einer absehbaren Anwendung der angegriffenen Beitragssatzung betroffen. Einer möglichen Beitragspflicht steht insbesondere nicht entgegen, dass die Straße „A.“ nur teilweise gewidmet ist und bis zu dem Grundstück des Antragstellers zu 2. auf den Flurstücken … und … als „geteerter Feldweg“ verläuft. Hierbei handelt es sich nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten um einen gemeindlichen Wirtschaftsweg (vgl. Weg Nr. 11 der Anlage zu § 1 Abs. 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Benutzung der gemeindlichen Feldwege vom 6. Februar 1987). Soweit die Flurstücke … und … im Grundbuch als „Straße A.“ bezeichnet werden, hat dies keine konstitutive Wirkung. Bei einer zulässigen Einbeziehung des Grundstücks des Antragstellers zu 2. in das Abrechnungsgebiet der in Rede stehenden Abrechnungseinheit wäre die für eine Beitragspflicht erforderliche gesicherte Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit von der öffentlichen Straße „A.“ aufgrund der nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Baugesetzbuches – BauGB – privilegierten Grundstücksnutzung des Antragstellers zu 2. über diesen Wirtschaftsweg (§ 1 Abs. 5 LStrG) als ausreichende Erschließung gewährleistet.
II. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Die Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge der Antragsgegnerin vom 27. Januar 2022 verstößt zwar mit der Einbeziehung der Grundstücke der Antragsteller in das Abrechnungsgebiet der einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen des in der Satzungsanlage 2 abgegrenzten Gemeindegebiets nicht gegen die Bestimmung des § 10a Abs. 1 KAG, die nach Maßgabe des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 (‒ 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 ‒, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448) verfassungskonform auszulegen ist (1.). Die Festlegung der Abrechnungseinheit ist zudem nicht wegen eines strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwands zu Lasten der im Eigentum der Antragsteller stehenden Grundstücke zu beanstanden (2.). Die Ausbaubeitragssatzung verletzt jedoch das auf Art. 3 Abs. 1 GG beruhende Gebot der Belastungsgleichheit, indem sie südwestlich der I.-Straße gelegene Grundstücke nicht als Bestandteil des Abrechnungsgebiets der Abrechnungseinheit erfasst (3.). Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit der angegriffenen Satzung (4.).
1. Gemäß § 10a Abs. 1 Satz 1 KAG erheben die Gemeinden für den Ausbau öffentlicher und zum Anbau bestimmter Straßen, Wege und Plätze (Verkehrsanlagen) wiederkehrende Beiträge. Als Grundlage für die Erhebung wiederkehrender Beiträge werden von den Gemeinden durch Satzung einheitliche öffentliche Einrichtungen festgelegt, die durch das Zusammenfassen mehrerer, in einem abgrenzbaren und räumlich zusammenhängenden Gebietsteil liegender Verkehrsanlagen des Gemeindegebietes gebildet werden (§ 10a Abs. 1 Satz 3 KAG). Ein räumlicher Zusammenhang wird nach § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG in der Regel nicht durch Außenbereichsflächen von untergeordnetem Ausmaß aufgehoben. Die Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung durch Zusammenfassen aller Verkehrsanlagen einer Gemeinde kann nach § 10a Abs. 1 Satz 6 KAG erfolgen, wenn diese aufgrund des zusammenhängenden Gemeindegebietes in ihrer Gesamtheit den einzelnen Grundstücken die Anbindung an das inner- und überörtliche Straßennetz vermitteln. Die Entscheidung über die Ausgestaltung der einheitlichen öffentlichen Einrichtungen trifft die Gemeinde unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten (§ 10a Abs. 1 Satz 8 Halbs. 1 KAG).
a) Nach der Senatsrechtsprechung kann von Außenbereichsflächen untergeordneten Ausmaßes i.S.v. § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG bei Baulücken, die einen zusammenhängend bebauten Bereich im Allgemeinen nicht trennen (vgl. OVG RP, Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG –, KStZ 2015, 213), gesprochen werden, nicht jedoch beispielsweise bei Außenbereichsflächen, die sich auf mehr als einem Kilometer zwischen den bebauten Bereichen erstrecken (vgl. OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 6 A 11862/16.OVG –, KStZ 2017, 236). Dabei ist in beitragsrechtlicher Hinsicht allein die Entfernung zwischen den bebauten Flächen ausschlaggebend, nicht aber, ob es sich insoweit bauplanungsrechtlich um eine (bebaubare) Baulücke handelt, die den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 BauGB nicht beseitigt. Was die Größe der Freifläche betrifft, weist die (beitragsrechtliche) Abgrenzung zwischen Außenbereichsflächen untergeordneten Ausmaßes von solchen mehr als untergeordneten Umfangs demnach rein tatsächlich Parallelen auf zur (bauplanungsrechtlichen) Differenzierung zwischen Baulücken einerseits und den Bebauungszusammenhang (§ 34 BauGB) aufhebenden unbebauten Flächen andererseits (hierzu OVG RP, Urteil vom 13. April 2006 – 1 A 11260/05.OVG –, UA S. 8: Baulücke von einem oder zwei Grundstücken; VGH BW, Urteil vom 14. November 2006 – 5 S 330/06 –, BauR 2007, 1378: Baulücke von ca. drei Baugrundstücken; OVG RP, Urteil vom 21. Dezember 2011 – 8 C 10945/11.OVG –, NVwZ-RR 2012, 289: Baulücke von höchstens 100 m). Im Einzelfall können Außenbereichsflächen von untergeordnetem Ausmaß aufgrund weiterer topographischer Besonderheiten die Annahme einer Zäsur rechtfertigen.
b) Nach diesem Maßstab ist weder die Einbeziehung der Grundstücke der Antragsteller zu 1. und 3. im Gebiet des Bebauungsplans „Gewerbegebiet und 1. Erweiterung“ noch der Hofstelle des Antragstellers zu 2. in das Abrechnungsgebiet der Abrechnungseinheit rechtlich zu beanstanden. Dabei kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob der Freifläche im Anschluss an die Bebauung auf den Anwesen C.-Straße …, B.-Straße …, …, …, …, … sowie A. .., …, …, … und … im Hinblick auf die Gewerbegrundstücke der Antragsteller zu 1. und 3. eine beitragsrechtlich relevante Zäsurwirkung beizumessen ist. Der von der Ortslage ausgehende Bebauungszusammenhang im beitragsrechtlichen Sinne erfasst nämlich jedenfalls die Hofstelle des Antragstellers zu 2. auf dem Flurstück … und setzt sich anschließend mit der Bebauung auf den benachbarten Gewerbegrundstücken der Antragsteller zu 1. und 3. fort (aa)). Der Umstand, dass der durch die gewerbliche Grundstücksnutzung verursachte Verkehr des Speditionsbetriebs nicht durch die Ortslage, sondern regelmäßig außerorts über die K 83 in Richtung B 255 verläuft, steht der Annahme eines beitragspflichtigen Vorteils i.S.d. § 10a KAG nicht entgegen (bb)).
aa) Zwischen der Ortslage und der Hofstelle auf dem Flurstück … befindet sich zwar im Anschluss an den gewidmeten Teil der Straße „A.“ eine Freifläche. Diese Fläche hat in ihrer Tiefe aber nur einen unbedeutenden Umfang, so dass sie keine beitragsrechtlich relevante Zäsurwirkung aufweist. Sie beträgt nämlich zwischen der Bebauung auf dem Anwesen A. … und den Gebäuden der Hofstelle auf dem Flurstück … lediglich ca. 60 m (ermittelt mit dem Entfernungsmesser des GeoPortals Rheinland-Pfalz). Angesichts der in diesem Bereich vorherrschenden Bauweise könnten – wenn dies baurechtlich zulässig wäre – allenfalls drei Bauvorhaben verwirklicht werden. Die Freifläche weist auch keine sonstigen topographischen Besonderheiten (z.B. besondere Höhenunterschiede) auf. Vor diesem Hintergrund ist zugleich festzustellen, dass sich die Hofstelle – entgegen dem Antragsvorbringen – infolge der bereits herangerückten Wohnbebauung nicht (mehr) im bauplanungsrechtlichen Außenbereich befindet. Die Bebauung auf den südwestlich der Hofstelle benachbarten Gewerbegrundstücken der Antragsteller zu 1. und 3. schließt sich unmittelbar an.
bb) Da somit auch in Bezug auf die Gewerbegrundstücke ein durch die vorhandene Bebauung vermittelter räumlicher Zusammenhang i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG mit der restlichen Ortslage besteht, kommt es nicht darauf an, ob ein solcher räumlicher Zusammenhang ausnahmsweise aufgrund der typischen tatsächlichen Straßennutzung angenommen werden kann oder welche Bedeutung die Erreichbarkeit des Gewerbegebiets über die Kreisstraße 83 hat (vgl. dazu auch OVG RP, Urteil vom 14. Juli 2020 – 6 A 11666/19.OVG –, juris Rn. 24). Denn die Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets im beitragsrechtlichen Sinne rechtfertigt grundsätzlich die nach dem Vorteilsprinzip erforderliche Annahme einer ausreichend engen Vermittlungsbeziehung zwischen sämtlichen darin befindlichen Verkehrsanlagen. In diesem Fall ist deren tatsächliche Inanspruchnahme infolge der konkreten Grundstücksnutzung keine beitragsrechtliche Voraussetzung, sondern bleibt eine dem Beitragspflichtigen eröffnete Option.
2. Die Festlegung der Abrechnungseinheit gemäß § 3 Abs. 1 ABS in Verbindung mit der Planzeichnung in der Satzungsanlage 2 führt auch nicht zu einer unzulässigen Umverteilung von Ausbaulasten zum Nachteil der gewerblich bzw. landwirtschaftlich genutzten Grundstücke der Antragsteller.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, juris Rn. 65) hat eine Gemeinde bei der Bildung von einheitlichen öffentlichen Einrichtungen von Anbaustraßen zu berücksichtigen, dass Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand nur zu einer Abrechnungseinheit zusammengeschlossen werden dürfen, wenn dies nicht zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist. Das Abgrenzungskriterium der Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand bezieht sich auf „strukturelle“ Unterschiede einzelner Gebiete, die sich beispielsweise in Baugebieten aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung, über Straßenbreiten und Parkflächen, aber auch wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen ergeben können (OVG RP, Urteil vom 14. Juli 2020– 6 A 11666/19.OVG –, juris Rn. 19, m.w.N.).
Gemessen hieran kann in Bezug auf das die Grundstücke der Antragsteller betreffende Gebiet kein strukturell gravierend unterschiedlicher Ausbauaufwand angenommen werden. Hierfür fehlt es dort nämlich bereits an beitragsfähigen Verkehrsanlagen. Die G.-Straße ist mangels endgültiger erstmaliger Herstellung (vgl. Abschnitt I. 1.) nicht Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG. Innerhalb des überplanten Gewerbegebiets befinden sich keine weiteren Gemeindestraßen. Die Hofstelle des Antragstellers zu 2. grenzt an einen Wirtschaftsweg (vgl. Abschnitt I. 2.). Der Einwand der Antragsteller, bei jedem Ausbau einer Verkehrsanlage in der Ortslage 30 % der Gesamtkosten tragen zu müssen, bezieht sich nicht auf „strukturelle“ Unterschiede einzelner Gebiete im dargestellten Sinne. Zudem steht der behaupteten Aufwandsverteilung entgegen, dass die Grundstücke der Antragsteller nicht einheitlich veranlagt werden und deren beitragspflichtige Grundstücksfläche auch zusammengenommen nicht annähernd 30 % der Gesamtverteilungsfläche ausmacht.
3. Die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Ausbaubeitragssatzung folgt aber aus dem Umstand, dass § 3 Abs. 1 ABS in Verbindung mit der Planzeichnung in der Satzungsanlage 2 bei der Abgrenzung der Abrechnungseinheit Grundstücke südwestlich der I.-straße nicht als Bestandteil des Abrechnungsgebiets erfasst. Dies verstößt gegen das auf Art. 3 Abs. 1 GG beruhende Gebot der Belastungsgleichheit.
a) Teil einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG können – wie bereits erwähnt – nur solche Verkehrsanlagen sein, die im maßgebenden Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht erstmals hergestellt und gewidmet sind (OVG RP, Urteil vom 30. Oktober 2018 – 6 C 11920/17.OVG –, juris Rn. 24, m.w.N.).
Die Frage der Widmung und erstmaligen Straßenherstellung bedarf zwar im Normenkontrollverfahren – anders als bei einem Streit um die Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag – grundsätzlich keiner weiteren Vertiefung, da Prüfungsgegenstand hier allein die angegriffene Satzung ist, die sich hinsichtlich der Festlegung einer oder mehrerer Abrechnungseinheiten in der Regel auf sämtliche darin gelegene „zum Anbau bestimmte Verkehrsanlagen“ bezieht, so dass erst im Rahmen einer eventuellen Veranlagung zu wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen gegebenenfalls zu prüfen ist, ob gemäß § 10a Abs. 4 Satz 1 KAG ausschließlich Investitionsaufwendungen von tatsächlich der jeweiligen einheitlichen öffentlichen Einrichtung angehörenden Verkehrsanlagen auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden (vgl. dazu: OVG RP, Urteil vom 21. Mai 2021 – 6 C 10335/21.OVG –, UA S. 16 f.).
Anders verhält es sich jedoch, wenn der Satzungsgeber – wie hier – bereits bei der Abgrenzung einer Abrechnungseinheit einzelne Verkehrsanlagen nicht als deren Bestandteil festlegt. Dann erfordert nämlich das Grundrecht auf Gleichbehandlung des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsgleichheit (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, juris Rn. 48 ff., 51) auch im Normenkontrollverfahren die Klärung der Frage, ob diese Ausgrenzung sachlich gerechtfertigt ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Ausgrenzung einzelner Verkehrsanlagen in der Regel der Aussagewert beizumessen ist, die durch die Verkehrsanlage bevorteilten Grundstücke seien nicht beitragspflichtig und daher auch nicht Teil des Abrechnungsgebiets der betreffenden Abrechnungseinheit. Diese Festlegung muss ebenfalls gerechtfertigt sein, um mit der Ausbaubeitragssatzung eine dem Gebot der Belastungsgleichheit gerecht werdende Beitragsveranlagung vornehmen zu können.
b) Nach Maßgabe dieser Grundsätze verstößt die Ausgrenzung der bebauten Grundstücke südwestlich der I.-Straße vom Abrechnungsgebiet der in Rede stehenden Abrechnungseinheit durch die zeichnerische Darstellung in der Anlage 2 der Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge vom 27. Januar 2022 gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Es ist zwar festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine Aufnahme derI.-Straße in die Abrechnungseinheit nicht vorliegen. Zum einen ist sie nach Aktenlage nicht gewidmet. Die im Rahmen des Erlasses der angegriffenen Ausbaubeitragssatzung am 26. Januar 2022 verfügte Widmung, die erkennbar auf die Erfassung sämtlicher beitragsfähiger Anbaustraßen der Gemeinde abzielte, nimmt diese Verkehrsfläche vielmehr aus (vgl. Blatt 21R der Verwaltungsakte). Zum anderen ist die I.-Straße nach dem unstreitigen Vorbringen der Beteiligten jedenfalls mangels Errichtung einer Beleuchtungseinrichtung bislang nicht erstmalig endgültig hergestellt worden.
Die von der I.-Straße bevorteilten Grundstücke unterliegen jedoch gleichwohl der Beitragspflicht und gehören damit zum Abrechnungsgebiet der betroffenen Abrechnungseinheit. Eine sachliche Rechtfertigung für deren Ausgrenzung ist nicht ersichtlich. Die Grundstücke befinden sich nämlich innerhalb des hier maßgeblichen räumlichen Bebauungszusammenhangs i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG (aa)) und verfügen über eine dauerhaft gesicherte Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit von den öffentlichen Straßen der Abrechnungseinheit (bb)).
aa) Entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin sind die I.-Straße bzw. deren südwestliche Bebauung nicht dem bauplanungsrechtlichen Außenbereich zuzuordnen. Der an der C.-Straße vorhandene Bebauungszusammenhang wird vielmehr durch die Bebauung auf den Grundstücken in der Gemarkung O., Flur …, Flurstücke … (I.-Straße …) und … (I.-Straße …) fortgesetzt und der C.-Straße kommt ausweislich der vorliegenden Lichtbilder (vgl. Blatt 70 und 70R der Gerichtsakte) keine trennende Wirkung zu.
bb) Gemäß § 4 ABS unterliegen der Beitragspflicht alle baulich, gewerblich, industriell oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer in der jeweiligen Abrechnungseinheit gelegenen Verkehrsanlage haben (vgl. auch § 10a Abs. 2 KAG). Nach der Rechtsprechung des Senats kann an einer dem allgemeinen öffentlichen Verkehr nicht gewidmeten gemeindlichen Wegeparzelle ein Notwegrecht bestehen, das die beitragsrechtlich erforderliche Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit zu einem bebauten Grundstück dauerhaft rechtlich sichert (Urteil vom 16. November 2000 – 6 A 10411/00.OVG –, juris Rn. 23 ff.; Beschlüsse vom 1. September 1997 – 6 B 12121/97 – BA S. 2 f., und 1. Dezember 2009 – 6 B 11119/09.OVG – BA S. 3; Beuscher, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 68. Erg.-Lfg., März 2023, § 8 Rn. 2371). Diese Würdigung gilt für andere dem allgemeinen öffentlichen Verkehr nicht gewidmete gemeindliche Verkehrsflächen entsprechend. Die jeweilige Verkehrsfläche ist insoweit mit der Maßgabe wie ein „normales“ Privatgrundstück zu behandeln, dass die aus der Duldungspflicht resultierende Eigentumsbeschränkung wesentlich geringer ist als etwa bei einem baulich genutzten Grundstück (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. September 1997 – 6 B 12121/97.OVG –, BA S. 3, zu einem Wirtschaftsweg).
Gemessen hieran ergibt sich zumindest für die mit den jeweils notwendigen behördlichen Genehmigungen bebauten Anliegergrundstücke der – nach Aktenlage – nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeten I.-Straße die zur Begründung der Ausbaubeitragspflicht erforderliche Zugangs- oder Zufahrtssicherung von den öffentlichen Straßen der Abrechnungseinheit aus einem Notwegrecht über diese Verkehrsfläche.
Anhaltspunkte, die einer Beitragspflicht der genannten Anliegergrundstücke der I.-Straße unter Berufung auf ein zivilrechtliches Notwegerecht entgegenstehen, sind nicht ersichtlich. Zwar steht Eigentümern bebauter oder gewerblich genutzter Grundstücke an einer rechtlich oder tatsächlich unfertigen Verkehrsanlage, die keine Widmung, aber gleichwohl eine öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung als öffentliche Verkehrsfläche erhalten hat, keine die Ausbaubeitragspflicht auslösende dauerhaft gesicherte Zugangs- oder Zufahrtsmöglichkeit zu, sondern ein vorläufiges Straßenbenutzungsrecht, das eine Berufung auf ein zivilrechtliches Notwegrecht ausschließt (OVG RP, Urteil vom 12. April 2005 – 6 A 12155/04.OVG –, juris Rn. 17 ff.; Beschlüsse vom 27. Juli 2009 – 6 A 10125/09.OVG –, 29. September 2009 – 6 A 11340/08.OVG – und 26. November 2009 – 6 A 10360/09.OVG –, zitiert nach ESOVGRP; vgl. auch Beschluss vom 1. Dezember 2009 – 6 B 11119/09.OVG –, BA S. 3 f.; der Leitsatz Nr. 1 des Senatsurteils vom 4. Mai 2021 – 6 A 11159/20.OVG – bedarf daher der klarstellenden Ergänzung, dass Grundstücke an einer nicht gewidmeten Straße, die gleichwohl eine öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung als öffentliche Verkehrsfläche erhalten hat, keiner Ausbaubeitragspflicht unterliegen). Ein solches vorläufiges Straßenbenutzungsrecht kann etwa dadurch entstehen, dass der gemeindliche Wille, einer Verkehrsfläche eine öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung zu geben, mittels Ausweisung durch Bebauungsplan als öffentliche Verkehrsfläche (OVG RP, Urteil vom 12. April 2005 – 6 A 12155/04.OVG –, a.a.O.) oder in anderer Weise zum Ausdruck gebracht wird (vgl. etwa OVG RP, Beschluss vom 27. Juli 2009 – 6 A 10125/09.OVG –,ESOVGRP, zu einer beabsichtigten, aber nicht wirksam gewordenen Widmung). Dies ist hier aber nicht der Fall. Vielmehr spricht der Umstand, dass die gewerbliche Nutzung auf dem Flurstück … (I.-Straße …) – wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat – auf einer Baugenehmigung nach § 35 BauGB beruht, dafür, dass keine Benutzung der Verkehrsfläche durch die Allgemeinheit, sondern nur durch einen Anliegerverkehr erfolgen soll.
c) Die gemäß § 3 Abs. 1 ABS i.V.m. der Planzeichnung in der Satzungsanlage 2 festgelegte Abrechnungseinheit wäre selbst dann wegen eines Verstoßes gegen das auf Art. 3 Abs. 1 GG beruhende Gebot der Belastungsgleichheit rechtswidrig, wenn die I.-Straße in der Vergangenheit dennoch eine Widmung für denöffentlichen Verkehr erhalten haben sollte. In diesem Fall hätten die bebauten Grundstücke an dieser – mangels Herstellung einer Beleuchtungseinrichtung – unfertigen Verkehrsanlage erst Recht eine die Ausbaubeitragspflicht auslösende dauerhaft gesicherte Zugangs- oder Zufahrtsmöglichkeit von den öffentlichen Straßen der Abrechnungseinheit erhalten. Dann bestünde aber kein Unterschied zu der beitragsrechtlichen Situation der G.-Straße, die ebenfalls – mangels betriebsfertiger Beleuchtungseinrichtung – bislang nicht endgültig hergestellt, aber dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist und deren Anliegergrundstücke einer Ausbaubeitragspflicht unterliegen (vgl. Abschnitt I. 1. und II. 1. b)). Eine sachliche Rechtfertigung dafür, die Anliegergrundstücke der G.-Straße durch die zeichnerische Darstellung in der Satzungsanlage 2 als Bestandteil der Abrechnungseinheit zu erfassen, die Anliegergrundstücke der I.-Straße hingegen davon auszugrenzen, ist nicht ersichtlich.
4. Ist nach alledem die Abrechnungseinheit durch § 3 Abs. 1 ABS i.V.m. der Planzeichnung in der Satzungsanlage 2 in nicht unerheblichem Umfang fehlerhaft gebildet worden, war die angegriffene Satzung insgesamt für unwirksam zu erklären. Die Gesamtnichtigkeit der Satzung folgt daraus, dass der verbleibende Regelungsgehalt der Satzungsbestimmung über die Festlegung der Abrechnungseinheit nicht ausreicht, um eine dem Gebot der Belastungsgleichheit hinreichend gerecht werdende Beitragsveranlagung vorzunehmen (vgl. zur Gesamtnichtigkeit auch OVG RP, Urteile vom 16. Oktober 2001 – 6 C 10292/01.OVG –, juris Rn. 16, und 9. März 1995 – 6 A 12513/94.OVG –, ESOVGRP).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 10a KAG
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 5 LStrG
§ 10a Abs. 1 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 6 KAG
§ 10a Abs. 4 Satz 1 KAG
§ 10a Abs. 2 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 10a Abs. 1 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 des Baugesetzbuches
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 137, 1
NVwZ 2014, 1448
NVwZ-RR 2012, 289
8 C 13.94
9 C 12.21
6 C 11920/17
6 A 11320/21
1 BvR 668/10
1 BvR 2104/10
6 A 11016/14
6 A 11862/16
1 A 11260/05
5 S 330/06
8 C 10945/11
6 A 11666/19
6 C 10335/21
6 A 10411/00
6 B 12121/97
6 B 11119/09
6 A 12155/04
6 A 10125/09
6 A 11340/08
6 A 10360/09
6 A 11159/20
6 C 10292/01
6 A 12513/94