Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-12-19, Aktenzeichen 61 K 10.17 PVL
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:1219.VG61K10.17PVL.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin verletzt, indem er die Meldestelle ohne Zustimmung des Antragstellers aufgelöst hat.
Ferner wird festgestellt, dass der Antragsteller von den Kosten seines Verfahrensbevollmächtigten in dem vorliegenden Beschlussverfahren freizustellen ist.
Der Gegenstandswert wird auf bis zu 6.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Parteien streiten über die Frage, ob die Einstellung des Betriebes der Meldestelle des Finanzamtes R... der Zustimmung des Personalrates bedurfte.
Mit Amtsverfügung 4/17 vom 20. März 2017 verfügte der Vorsteher des Finanzamtes R... die Einstellung des Betriebes der Meldestelle ab dem 15. April 2017 und regelte die künftige Abgabe und Übernahme von Steuerkonten wie folgt: Unter Vergabe der roten Abgabenummer seien Eintragungen in die Datei „Abgabe 2017“ zum Steuerkonto vorzunehmen und alle im Amt vorhandenen Akten inclusive Speicherkontoauszug mit einem Aktenvorblatt sowie den Vordrucken A 185a und A 185b auf gewohntem Weg der Poststelle zuzuleiten. Bei Abgaben innerhalb Berlins könne bei Arbeitnehmerfällen der Vordruck 401 verwendet werden. Die Poststelle verpacke die Akten und schicke sie an das aufnehmende Amt. Die Abgabeverfügung (A 185) verbleibe im Haus. Der „Platz“ überwache den Rücklauf der Übernahmebestätigungen (A 185 b) und trage dies in die o.g. Liste ein. Nach erfolgter Aktenübernahme seien unter Vergabe einer roten Übernahmenummer Eintragungen in die Datei „Übernahme 2017“ zu machen und die Empfangs- und Übernahmebestätigung (A 185 b) direkt an das ehemals zuständige Amt zu schicken.
Der Vorsteher des Finanzamtes informierte den Personalrat über diese Amtsverfügung am 21. März 2017. Mit Schreiben vom 30. März 2017 erklärte der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten, dass er der Vorlage nicht zustimmen könne, da die Einstellung der Meldestelle zu einer Mehrbelastung in den Arbeitsgebieten führe, der nicht kompensiert werde. Mit Schreiben vom 20. April 2017 beantragte er erfolglos die Kosten für die anwaltliche Vertretung für ein Beschlussverfahren vor der Fachkammer für Personalvertretungsrecht zu übernehmen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässigen Anträge,
1.
festzustellen, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Bln. verletzt, wenn er die Meldestelle ohne Zustimmung des Antragstellers auflöst,
2.
den Antragsteller von den Kosten seines Verfahrensbevollmächtigten in diesem Beschlussverfahrens freizustellen,
haben Erfolg.
Nach § 85 Abs. 2 Nr. 3 Personalvertretungsgesetz Berlin (PersVG Bln.) bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, ggf. durch Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 PersVG mit über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleitung.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 14. Juni 2011 – 6 P 10.10 -, juris, Rdnr. 26 ff.; Beschluss vom 28. Dezember 1998 - 6 P 1/97 - juris) fallen unter den Mitbestimmungstatbestand „Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung“ solche Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, d.h. die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern. Dabei ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrages anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Das kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Zweck des Tatbestandes besteht darin, die betroffenen Beschäftigten von einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren.
Für den Mitbestimmungstatbestand kommt es in der Regel auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an. Eine Maßnahme zielt nicht nur dann unmittelbar auf die Hebung der Arbeitsleistung ab, wenn der Dienstherr ausdrücklich erklärt, dass er bei insgesamt gleichbleibender vorgeschriebenen Wochenstundenanzahl, beispielsweise einen schnelleren Arbeitstakt oder einer höheren mengenmäßigen Ertrag erwartet. Vielmehr genügt es, wenn er dies sinngemäß unter Einbeziehung aller Umstände zum Ausdruck bringt.
Ausnahmsweise erfasst die Mitbestimmung auch an sich nicht unmittelbar auf Hebung der Arbeitsleitung „abzielende“ Maßnahmen, d.h. solche, bei denen eine derartige Zielrichtung feststellbar ist. Der Mitbestimmungstatbestand liegt auch bei mittelbaren Maßnahmen vor, wenn unbeschadet sonstiger Absichten die Hebung zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich damit verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Das ist anzunehmen, wenn Tätigkeiten in größerer Anzahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender, exakt festgestellter Zeit verrichtet werden müssen. Wesentlich für den Schluss von objektiven Gegebenheiten auf den Zweck der Hebung der Arbeitsleistung ist die Unausweichlichkeit der mit der zwangsläufigen Beschleunigung oder Vermehrung der zu verrichtenden Tätigkeiten verbundenen erhöhten Arbeitsbelastung im Ganzen. Von einer solchen Unausweichlichkeit ist dann nicht auszugehen, wenn eine Kompensation an anderer Stelle in Betracht kommt, indem eine Verringerung anderer Tätigkeiten oder eine Verringerung der Arbeitsgüte ausdrücklich, stillschweigend oder jedenfalls billigend im Rahmen einer eigenverantwortlichen Arbeitsgestaltung zugestanden wird.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O., Rn. 28) scheidet eine Mitbestimmung in derartigen Fällen auch dann aus, wenn eine wesentliche Entlastung möglich ist und nur ihr Ausmaß sich nicht genau vorher sehen lässt. Eine zwangsläufige Mehrbelastung rücke den Zweck der Hebung der Arbeitsleistung erst dann in den Vordergrund, wenn entweder eine gleichzeitige Entlastung überhaupt nicht möglich sei oder aber die Summe aller gleichzeitig möglichen Entlastungen von vornherein und eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurücktreten müsse. Somit komme es nur und ausschließlich in derartigen Ausnahmefällen darauf an, ob dem Bediensteten eine Kompensation anderer Verrichtungen anheimgestellt sei.
Nach Auffassung der erkennenden Kammer reicht es dagegen nicht aus, dass eine wesentliche Entlastung lediglich möglich ist, ihr Ausmaß aber nicht genau vorhersehbar ist. Vielmehr kann eine gleichzeitige Entlastung nur dann eine festgestellte Mehrbelastung ausgleichen, wenn diese mindestens ihrer Art und ihres Umfangs nach der festgestellten Mehrbelastung im Wesentlichen entspricht. Zudem müssen kompensatorische Maßnahmen im konkreten zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit der festgestellten Mehrbelastung stehen. Andernfalls bliebe der Mitbestimmungstatbestand weitgehend konturenlos oder er läuft in der Regel leer, weil einer Mehrbelastung stets der pauschale Einwand entgegengesetzt werden könnte, dass diese schon irgendwie durch die Beschäftigten im Rahmen der eigenverantwortlichen Bearbeitung ausgeglichen werden könne. Dies widerspricht aber dem Wortlaut der Vorschrift und ihrem dem Sinn und Zweck. Nach dem Wortlaut genügt eine „Hebung der Arbeitsleistung“, um das Mitbestimmungsrecht des Personalrats zu begründen. Eine „Hebung“ der Arbeitsleistung bedeutet eine quantitative oder qualitative Steigerung der geforderten Arbeitsergebnisse innerhalb derselben Arbeitszeit. Dafür müssen aber Quantität und Qualität der Arbeitsleistungen vor und nach der Maßnahme miteinander verglichen werden können. Eine „Mehrbelastung“ auf der einen Seite kann durch eine „Minderbelastung“ auf der anderen Seiten ausgeglichen werden, so dass in der Summe lediglich eine „Umverteilung“ der Arbeitsleistung, nicht aber „Hebung“ der Arbeitsleistung in Rede steht. Ohne konkrete Feststellung der kompensatorischen Maßnahmen ist ein solcher Vergleich nicht möglich.
Sinn und Zweck der Vorschrift ist es gerade in solchen Fällen, in denen durch direkte oder indirekte Maßnahmen die Arbeitsleistung gehoben wird, dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht einzuräumen, um entweder auf ein Absehen von diesen Maßnahmen zu dringen oder zumindest entsprechende Kompensationen einzufordern. Es soll den Dialog zwischen gleichberechtigten Partnern eröffnen, sich über etwaige Mehr- und Minderleistungen auszutauschen und nach etwaigem Stufenverfahren die Einigungsstelle unter dem Vorsitz eines unabhängigen Vorsitzenden anzurufen, sollte der Personalrat der Hebung der Arbeitsleistung widersprechen. Im Einigungsstellenverfahren ist dann zu entscheiden, ob die Zustimmung des Personalrats zu Recht verweigert worden ist. Insoweit ist zwischen dem „ob“ des Mitbestimmungstatbestandes und dem „wie“ zu unterscheiden. Die Frage, ob der Personalrat zu beteiligen ist, ist der Frage, wie er zu einer Hebung der Arbeitsleistung steht, vorgelagert.
Daher können nach Auffassung der Kammer keine geringeren Anforderungen an die Maßnahmen zur Kompensation gestellt werden als sie an die Hebung der Arbeitsleistung selbst, d.h. dass nur solche Kompensationen erheblich sind, die ebenso zwangsläufig und unausweichlich ihrer Art und ihrer Höhe nach die festgestellte Mehrbelastung kompensieren sollen. Nur durch eine solche Auslegung der Vorschrift gewinnt der Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Bln. an Kontur und ist auch in der Praxis handhabbar. Dabei obliegt es dem Personalrat, substantiiert darzulegen und im Zweifel nachzuweisen, dass bestimmte Maßnahmen zwangsläufig und unausweichlich zu einer Mehrbelastung und Hebung der Arbeitsleistung führen; dem Dienststellenleiter obliegt es in einem solchen Fall, substantiiert darzulegen und im Zweifel nachzuweisen, dass diese Hebung der Arbeitsleistung durch entsprechende Maßnahmen der Kompensation bei der Arbeitsmenge oder Arbeitsgüte nach Art und Umfang ausgeglichen werden. Im Zweifel ist ein Mitbestimmungsrecht anzunehmen, um den Parteien die Klärung im Stufenverfahren bzw. im Einigungsstellenverfahren zu ermöglichen.
Allerdings ist nach Auffassung der Kammer einschränkend zu berücksichtigen, dass nicht jede unerhebliche oder nur zeitlich befristete, vorübergehende Erhöhung der Arbeitsbelastung eine „Hebung“ der Arbeitsbelastung umfasst. Der Begriff „Hebung“ ist mehr als lediglich eine geringfügige oder vorübergehende „Erhöhung“ der Arbeitsbelastung, weil im Dienst- und Arbeitsprozess geringfügige und vorübergehende Be- und Entlastungen je nach Arbeitsanfall immanent sind und das Mitbestimmungsrechts des Personalrats erst einsetzt, wenn diese nach Art und Umfang ein tolerierbares Maß der durchschnittlichen Arbeitsbelastung übersteigt.
Nach diesen Maßstäben zielt die Einstellung des Betriebes der Meldestelle beim Finanzamt R... zwar nicht unmittelbar auf eine Hebung der Arbeitsleistung der Bearbeiter in den Sachgebieten, da es dem Beteiligten in erster Linie um die Einsparung bei der Meldestelle und die anderweitige Verwendung des bis dahin dort tätigten Beschäftigten geht.
Nach der Anhörung der Parteien steht jedoch zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Dezentralisierung der Aufgaben, die zuvor der Mitarbeiter in der Meldestelle zentral wahrgenommen hat, bei den Bearbeitern in den Sachgebieten zwangsläufig und unausweichlich zu einer nicht nur unerheblichen oder vorübergehenden Zunahme der zu verrichtenden Tätigkeiten führt, die weder ausdrücklich noch stillschweigend durch entsprechende Maßnahmen kompensiert wird. Dabei kommt es nicht darauf an, exakt festzustellen, in welchem Umfang dieser Mitarbeiter Aufgaben der Meldestelle neben anderen Aufgaben tatsächlich wahrgenommen hat. Für die Kammer steht jedenfalls fest, dass bei der Abgabe und der Übernahme von Steuerkonten und -akten zusätzliche Verwaltungsaufgaben in einem nicht unerheblichen Umfang übernommen werden müssen, die zuvor zentral in der Meldestelle wahrgenommen wurden. Dies führt zu einer zwangsläufigen nicht unerheblichen Verdichtung der Arbeit. Bei insgesamt etwa 4.200 Abgaben und Übergaben pro Jahr ist der Mehraufwand für die Bearbeiter auf etwa 20 bis 25 Minuten pro Fall zu schätzen. Diese Schätzung des Personalratsvorsitzenden ist plausibel, da bei rund 4.200 Abgaben und Übernahmen und einer durchschnittlichen Bearbeitungszeit von 25 Minuten 105.000 Jahresarbeitsminuten anfallen. Dies entspricht bei 220 Arbeitstagen einer Belastung von 7,95 Stunden, mithin etwa einem Vollzeitäquivalent. Bei ca. 70 Bearbeitern im Finanzamt R... führt dies zu einer durchschnittlichen Mehrbelastung von etwa 1,25 Abgaben bzw. Übernahmen pro Woche und einer Mehrbelastung von durchschnittlich 20 bis 25 Minuten pro Woche. Selbst wenn dies nur eine Mehrbelastung von fünf Minuten pro Tag im Durchschnitt pro Bearbeiter ausmacht, muss berücksichtigt werden, dass sich die Mehrbelastung rasch steigert, wenn durch Urlaub, Krankheit oder aus anderen Gründen die Anzahl der Bearbeiter, die die zusätzlichen Aufgaben übernehmen müssen, abnimmt, ohne dass eine Abnahme der Aufgaben erfolgt.
Diese Mehrbelastung wird auch weder ausdrücklich noch stillschweigend kompensiert. Allein der Umstand, dass den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine eigenverantwortliche Arbeitsgestaltung zugestanden ist, führt aus den o.g. Gründen noch nicht zu einer entsprechenden Kompensation. Der Beteiligte hat schon nicht substantiiert dargelegt, welche konkreten Maßnahmen zur Kompensation der Mehrbelastung ergriffen worden sind. Soweit er darauf abstellt, dass mit der Einführung des sogenannten „Kellerprojekts“ entsprechende Entlastungen für die Bearbeiter vorgenommen worden sind, fehlt es insoweit schon an einem konkreten Zusammenhang mit der hier in Rede stehenden Maßnahme. Denn es ist schon nicht ersichtlich, dass dieses Projekt gerade zur Kompensation des Wegfalls der Meldestelle eingeführt worden ist. Im Übrigen ist nicht nachvollziehbar, welche quantitative oder qualitative Entlastung durch das sogenannte „Kellerprojekt“ tatsächlich pro Bearbeiter eingetreten ist.
Soweit der Beteiligte auf den Einsatz von IT-Verfahren Bezug nimmt, ist ebenso eine messbare Kompensation nicht substantiiert dargelegt. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass durch den Einsatz der IT-Verfahren diejenigen Aufgaben kompensiert werden, die zuvor von dem Mitarbeiter der Meldestelle wahrgenommen worden waren und nunmehr von den Bearbeitern wahrzunehmen sind. Im Übrigen ist allgemein bekannt, dass unterstützende IT-Verfahren zwar entlastend seien können, aber auch – gerade in der Einführungsphase – zusätzliche Belastungen mit sich bringen. Ein automatisiertes Verfahren zur Abgabe oder Übernahme von Steuerakten ist offenbar noch nicht flächendeckend eingeführt worden.
Schließlich bietet auch der Umstand, dass mit dem Wegfall der Meldestelle die Arbeitswege verkürzt werden, weil die Bearbeiter die Akten nicht mehr der Meldestelle zuleiten müssen, keine nach Art und Umfang messbare Kompensation, da die Akten nunmehr direkt der Poststelle zuzuleiten sind.
Der Antrag, den Antragsteller von den Kosten des Verfahrensbevollmächtigten in dem vorliegenden Beschlussverfahren freizustellen, hat ebenso Erfolg.
Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 PersVG Bln. trägt die Verwaltung die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Dazu gehören auch die Kosten einer anwaltlichen Vertretung im Beschlussverfahren vor der Fachkammer.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 10. April 2014 – OVG 60 PV 8.13 -, juris), kann die Dienststelle die Übernahme von Rechtsanwaltsgebühren für ein Beschlussverfahren vor der Fachkammer nur dann verweigern, wenn diese mutwillig oder aus haltlosen Gründen in Gang gesetzt wird. Mutwillig ist die Rechtsverfolgung, wenn eine Partei, die das Kostenrisiko selbst trägt, bei verständiger Würdigung aller Umstände von der Rechtsverfolgung ungeachtet der Erfolgsaussichten absehen würde. Haltlos ist ein Beschlussverfahren, wenn nicht zuvor zumindest der Versuch einer ernsthaften Einigung vorangegangen ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 18. April 2013 – OVG 60 PV 13.12 -, juris).
Nach diesen Maßstäben kann im vorliegenden Verfahren keine Rede davon sein, dass das vorliegende Beschlussverfahren mutwillig oder aus haltlosen Gründen in Gang gesetzt worden ist. Vielmehr war der Antragsteller berechtigt, für das Beschlussverfahren anwaltliche Hilfe in Anspruch zu nehmen, deren Kosten von dem Beteiligten zu tragen sind.
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 33 RVG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 33 RVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG
§ 81 Abs. 2 PersVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 PersVG

Zitierte Entscheidungen: 6 P 10.10
6 P 1/97
60 PV 8.13
60 PV 13.12