Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-19, Aktenzeichen 17 L 1883/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:0219.17L1883.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 290.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Flurstücke 227 und 267, Gemarkung G1 in E, postalisch: L 245, 249, 251, 275 und L 265. Auf Teilen beider Flurstücke war von 1948 bis 1974 ein Tanklager betrieben worden, auf dem u.a. die chemischen Lösemittel Trichlorethen (Tri) und Tetrachlorethen (Per) der Fa. X Chemie AG gelagert und umgeschlagen wurden. Das Tanklager wurde von der Fa. E1 GmbH bewirtschaftet, die das Betriebsgelände auch gemietet hatte.
Auf dem Gelände sind im Rahmen von verschiedenen Erkundungsmaßnahmen massive Boden-, Bodenluft- und Grundwasserverunreinigungen mit leichtflüchtigen chlorierten Kohlenwasserstoffen (LCKW) festgestellt worden. Prioritäre Schadstoffparameter sind Tri und Per sowie deren biologische Abbauprodukte cis-1,2-Dichlorethen und Vinylchlorid. Der Schadensbereich im Boden erstreckt sich nach bisherigem Kenntnisstand über eine Fläche von über 2.500 m2 und stellenweise bis in Tiefen von über 40 m unter der Geländeoberkante. Beprobungen im quartären Grundwasserleiter ergaben LCKW-Konzentrationen von max. 147.075 (g/l. Im tertiären Grundwasserleiter wurden LCKW-Konzentrationen von 354.000 (g/l nachgewiesen. Im quartären Grundwasserleiter hat sich eine Schadstofffahne mit einer Länge von mehr als 3,6 km ausgebildet. Dort erreichten im Jahr 2008 die CKW-Konzentrationen bis zu 2.006 (g/l. Die VC-Belastung liegt bei ca. 650 (g/l. Als Ergebnis der erweiterten Detailuntersuchung der ehemaligen E1-Betriebsfläche "L 245" in E-F der F1 GmbH von Dezember 2002 ist eine konkrete Gefahrensituation für die Schutzgüter "menschliche Gesundheit" und "Grundwasser" festzustellen, wobei der Schaden im Grundwasser bereits eingetreten ist.
Der Antragsgegner nimmt sowohl die Fa. E1 GmbH als auch die Fa. X Chemie AG als Verursacher des entstandenen Schadens in Anspruch. Während die Klage der Fa. X Chemie AG bereits mit Urteil des VG E vom 29. September 2009 abgewiesen wurde (17 K 4572/98), steht die Entscheidung über den Widerspruch der Fa. E1 GmbH bislang noch aus.
Gleichzeitig wird die Antragstellerin seit 1997 auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen mit dem Antragsgegner als Zustandsstörerin herangezogen. Mit Ergänzungsvereinbarung vom 9./17. Januar 2002 verpflichtete sich die Antragstellerin zur Erstellung einer Machbarkeitsstudie bis zum 30. November 2002 sowie zur Aufnahme des Betriebs einer hydraulischen Sicherung zur Verhinderung des LCKW-Austrags im quartären Grundwasserleiter bis spätestens zum 31. März 2002. Eine Regelung über die Dauer des Betriebs der hydraulischen Sanierungsmaßnahme wurde nicht getroffen.
Seit dem 24. November 2003 wird die Grundwasserreinigungsanlage von der PWT Wasser & Abwassertechnik im Auftrag der Antragstellerin betrieben. Des Weiteren legte die Antragstellerin eine Machbarkeitsstudie der H GmbH vom 15. Oktober 2004 vor. Bis zum 30. Juni 2009 wandte die Antragstellerin für die Durchführung von Maßnahmen zur Bewältigung der Altlast Kosten in Höhe von insgesamt 4.855.831,83 Euro auf.
Mit der Begründung, die Zustandsverantwortlichkeit sei auf den Verkehrswert des Grundstücks beschränkt, kündigte die Antragstellerin mit Schreiben vom 3. April 2009 die öffentlich-rechtliche Ergänzungsvereinbarung vom 9./17. Januar 2002 vorsorglich. Gleichzeitig legte sie ein Verkehrswertgutachten der E2 GmbH vom 21. Februar 2006 vor, wonach der Verkehrswert der beiden betroffenen Flurstücke rund 4,58 Mio. Euro betrage. Ferner teilte die Antragstellerin unter dem 27. Mai 2009 mit, dass sie den Betreibervertrag mit der Firma Q zum 10. Juni 2009 kündigen und die Anlage abschalten werde.
Nach Einholung einer überschlägigen Bodenwertermittlung der Abteilung Immobilienwertermittlung des städtischen Vermessungs- und Liegenschaftsamtes vom 28. Mai 2009, die zu einem Bodenwert von 7,8 Mio. Euro kam, verpflichtete der Antragsgegner die Antragstellerin im Wege einer für sofort vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2009 zur Fortsetzung des Betriebs der hydraulischen Sicherungsmaßnahme. Diesen Bescheid hob der Antragsgegner in den hiergegen betriebenen Klage- und einstweiligen Rechtsschutzverfahren (17 K 4703/09, 17 L 1124/09) auf Anregung des Gerichts auf.
Am 30. Oktober 2009 stellte die Antragstellerin den Betrieb der Grundwassersanierungsanlage ein. Gleichzeitig kündigte sie den Rückbau der bestehenden Anlagen an.
Unter dem 2. Dezember 2009 erließ der Antragsgegner eine ordnungsbehördliche Verfügung, mit der der Antragstellerin unter Punkt 1 aufgegeben wird, den Betrieb der hydraulischen Sicherungsmaßnahme zur vollständigen Abschirmung der quartären Grundwasserbelastung und punktuellen Abschirmung der tertiären Belastung der von dem Grundstück "L 245" in E ausgehenden Grundwasserverunreinigung mit chlorierten Kohlenwasserstoffen unter Beachtung der Vorgaben gemäß Anlage 1 zu dieser Verfügung bis zum 21. Dezember 2009 wiederaufzunehmen und bis zum 1. Juli 2011 fortzuführen. Zusätzlich wird der Antragstellerin unter Punkt 2 aufgegeben, den ordnungsgemäßen Verlauf der hydraulischen Sicherungsmaßnahme zu überwachen und zu dokumentieren. Gleichzeitig ordnete der Antragsgegner zu den Punkten 1 und 2 der Verfügung die sofortige Vollziehung an und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000,-- Euro für den Fall an, dass die Antragstellerin der Anordnung zu Punkt 1 der Verfügung bis zum 21. Dezember 2009 keine Folge leistet. In der Begründung heißt es: Die Antragstellerin sei als Grundstückseigentümerin für die Altlast sanierungspflichtig. Die Verkehrswertgrenze sei noch nicht erreicht. Die Antragstellerin könne ferner auch über diese Grenze hinaus in Anspruch genommen werden, weil sie bei Erwerb der Grundstücke Kenntnis von der Belastung gehabt habe. Zu einem Wegfall des Ausgleichsanspruchs nach § 24 Abs. 2 BBodSchG komme es im Falle einer Überschreitung der Zumutbarkeitsgrenze nicht. Das Bundesverfassungsgericht habe die Sanierungspflicht des Eigentümers nicht eingeschränkt, sondern lediglich ihre behördliche Durchsetzung begrenzt. Die Firmen E1 GmbH und X Chemie AG seien nicht die geeigneten Adressaten für die Verfügung, weil sie kurzfristig nicht in der Lage seien, die Wiederaufnahme und Aufrechterhaltung der hydraulischen Sicherungswasserhaltung zu gewährleisten. Allein die Antragstellerin habe unmittelbar Zugriff auf die bereits vor Ort befindliche Sanierungsanlage. Die Sicherungsmaßnahme werde auf den 1. Juli 2011 befristet, da dies voraussichtlich der Zeitpunkt sein werde, ab dem eine endgültige Eintragstellensanierung stattfinden könne. Das Wohl der Allgemeinheit werde durch die immer noch von der Bodenverunreinigung ausgehende Gefahr weiterer Grundwasserverunreinigungen erheblich beeinträchtigt. Durch das Abschalten der Sicherungswasserhaltung werde wieder mit CKW belastetes Grundwasser ungehindert in die Fahne ausgetragen.
Am 7. Dezember 2009 erhob die Antragstellerin hiergegen Klage und beantragte einstweiligen Rechtsschutz. Sie beruft sich auf ihr Vorbringen im vorangegangenen Rechtsstreit und macht ergänzend geltend: Auch die neue ordnungsbehördliche Verfügung enthalte keine ausdrückliche Befristung der angeordneten Maßnahme auf den Beginn der endgültigen Maßnahme. Eine Kostenbelastung, die über den Verkehrswert des sanierten Grundstücks hinausgehe, sei ihr nicht zumutbar. Denn es fehle bei einem gesetzlichen Eigentumsübergang an einer bewussten Inkaufnahme eines Altlastenrisikos bzw. an einem Erwerb in positiver Kenntnis von Altlasten. Ferner sei ihre Inanspruchnahme ermessensfehlerhaft. § 4 Abs. 3 BBodSchG bestimme nach der amtlichen Gesetzesbegründung die festgelegte Reihenfolge der Verantwortlichen und regele die Rangfolge der Verpflichtung.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage 17 K 7984/09 gegen die ordnungsbehördliche Verfügung des Antragsgegners vom 2. Dezember 2009 hinsichtlich der Ziff. 1 und 2 wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziff. 4 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend: Die angefochtene Verfügung enthalte eine Befristung auf den Beginn der endgültigen Maßnahme. Die Eintragstellensanierung könne nach Abschluss der noch durchzuführenden Vorarbeiten voraussichtlich ab Juli 2011 beginnen. Ob ein gesetzlicher Eigentumsübergang stattgefunden habe, sei zweifelhaft. Dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 BBodSchG lasse sich nicht entnehmen, dass eine Rangfolge der Verpflichtung von Verantwortlichen bestehe. Hinzu komme, dass selbst in der Gesetzesbegründung nur von einem "Regelfall" die Rede sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag hat keinen Erfolg.
Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Nr. 4 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an der Vollziehung der angegriffenen Anordnung vom 2. Dezember 2009 und dem Interesse der Antragstellerin, jedenfalls bis zum rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens von der Vollziehung der Anordnung verschont zu bleiben, fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Auch wenn sich die offensichtliche Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht eindeutig feststellen lässt, sprechen bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage die Umstände eher gegen einen Erfolg der gegen die Sanierungsanordnung erhobenen Anfechtungsklage. Das Aufschubinteresse der Antragstellerin ist umso geringer zu bewerten, je höher die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie sich nach dem Abschluss des Hauptsacheverfahrens mit der angegriffenen Maßnahme abfinden muss. Aber auch eine unabhängig von den Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage vorgenommene Interessenabwägung ergibt, dass das Aufschubinteresse der Antragstellerin gegenüber dem Vollziehungsinteresse zurückzutreten hat. Die Folgen des sofortigen Vollzugs sind für die Antragstellerin hinnehmbar.
Rechtsgrundlage für die Anordnung, den Betrieb der hydraulischen Sicherungsmaßnahme wiederaufzunehmen und bis zum 1. Juli 2011 fortzusetzen, ist § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BBodSchG. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung der Pflichten u.a. aus § 4 BBodSchG treffen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG ist der Grundstückseigentümer verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Hierzu kommen bei Belastungen durch Schadstoffe neben Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern (§ 4 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG).
Formelle Bedenken gegen die ordnungsbehördliche Verfügung bestehen nicht. Insbesondere sind die Anordnungen zu 1. und 2. hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Der mit der Regelung angestrebte Erfolg – die Verhinderung des weiteren CKW-Austrags – ist ebenso angegeben wie das Mittel, mit dem das gewünschte Ziel erreicht werden soll, nämlich die Fortsetzung des Betriebs der hydraulischen Sicherungsmaßnahme unter Beachtung der Vorgaben gemäß Anlage 1 zur ordnungsbehördlichen Verfügung. Aus der Anlage ergeben sich die zu entnehmenden und abzureinigenden Grundwassermengen, die Reinigungstechnik sowie die einzuhaltenden Einleitgrenzwerte.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des ehemaligen E1-Betriebsgeländes "L 245", das eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG darstellt. Auf dem Grundstück wurde mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen. Dadurch sind schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen worden. Auf dem Gelände wurden bis ca. Mitte der 1970er Jahre u.a. die Lösemittel Tri und Per gelagert. Dabei handelt es sich um leichtflüchtige chlorierte Kohlenwasserstoffe. CKW sind stark wassergefährdende Stoffe, die in der Lage sind, die physikalische, chemische und biologische Beschaffenheit des Wassers nachhaltig zu verändern (vgl. § 19 g Abs. 5 WHG i.V.m. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum WHG über die Einstufung wassergefährdender Stoffe in Wassergefährdungsklassen). Sie gehören darüber hinaus zu der Gruppe mindergiftiger Stoffe im Sinne des § 3 a Abs. 1 ChemG, die chronische Gesundheitsschäden verursachen und die teilweise im Verdacht stehen, krebserzeugend zu sein. Auf dem streitgegenständlichen Grundstück wurden ausweislich der erweiterten Detailuntersuchung der F1 Umwelt Gesellschaft für technischen und wissenschaftlichen Umweltschutz mbH von Dezember 2002 erhebliche Belastungen der Umweltmedien Boden, Bodenluft und Grundwasser durch CKW und damit eine konkrete Gefahrensituation für die Schutzgüter "menschliche Gesundheit" und "Grundwasser" festgestellt. Prioritäre Schadstoffparameter sind Tri und Per sowie deren biologische Abbauprodukte Cis und VC. Eine Exposition der Menschen kann bei Bodenarbeiten auf dem Gelände durch inhalative oder auch orale Schadstoffaufnahme auftreten; die Abbauprodukte cis-1,2-Dichlorethen (Cis) und Vinylchlorid (VC), die z.T. in sehr hohen Konzentrationen nachgewiesen wurden, können vom Körper auch dermal aufgenommen werden. Bezüglich des Grundwassers ist ein Schaden bereits eingetreten. Ausweislich der Sanierungsdokumentation der H GmbH vom 25. März 2009 ergaben die Grundwasseruntersuchungen zum Stand 31. Dezember 2008 massive CKW-Belastungen innerhalb des oberflächennahen Grundwasserleiters von bis zu 18.268 (g/l und innerhalb des tertiären Grundwasserleiters von bis zu 164.330 (g/l. Der Geringfügigkeitsschwellenwert für leichtflüchtige halogenierte Kohlenwasserstoffe (LHKW), zu denen CKW gehören, liegt der Arbeitshilfe der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser aus dem Jahr 2004 zufolge bei 20 (g/l und wird um ein Vielfaches überschritten.
Als Eigentümerin des schadstoffbelasteten Grundstücks ist die Antragstellerin sanierungspflichtig und kann grundsätzlich zu Sanierungsmaßnahmen herangezogen werden. Liegt, wie hier, eine Schadstoffbelastung vor, kommen zur Erfüllung der Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG Dekontaminationsmaßnahmen oder solche Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern. Dabei dient die Dekontaminationsmaßnahme dazu, die im Boden enthaltenen Schadstoffe auf Dauer und endgültig aus dem Boden zu entfernen, während Sicherungsmaßnahmen eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern oder vermindern sollen, ohne die Schadstoffe zu beseitigen. Hier geht es nur um eine Folgenbeseitigung bzw.- minimierung,
vgl. Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rz. 157.
Ein genereller Vorrang einer Sanierungsmaßnahme besteht nicht. Die Sanierungsmaßnahme, die am geeignetsten ist, das Sanierungsziel einer nachhaltigen bodenschutzrechtlichen Unbedenklichkeit zu verwirklichen, ist vorrangig. Die Auswahl der gebotenen Maßnahme muss dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen.
Bei der angeordneten Fortsetzung des Betriebs der Grundwassersanierungsanlage bis zum 1. Juli 2011 handelt es sich um eine Sicherungsmaßnahme. Zweck der Anordnung ist es, durch eine vollständige Abschirmung der quartären Grundwasserbelastung und punktuellen Abschirmung der tertiären Belastung der von dem Grundstück "L 245" in E ausgehenden Grundwasserverunreinigung mit chlorierten Kohlenwasserstoffen eine Verschlechterung der Verunreinigungssituation durch einen weiteren Schadstoffaustrag in die Schadstofffahne zu vermeiden. Dass durch die Strömung des Grundwassers durch den Kontaminationsherd und die dabei auftretenden Schlepp- und Löslichkeitseffekte als Nebeneffekt auch eine Schadstoffreduzierung im wassergesättigten Bereich des Bodens erreicht wird, steht der Qualifizierung als Sicherungsmaßnahme nicht entgegen. Denn Ziel der hydraulischen Abschirmung ist nicht die Dekontamination in Form einer dauerhaften und endgültigen Beseitigung der Gefahren an der kontaminierten Quelle vor Ort. Vielmehr sollen die Schadstoffe bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Quellensanierung im Boden vor Ort verbleiben und lediglich ihr Austrag in die Schadstofffahne verhindert werden.
Die angeordnete hydraulische Sicherungsmaßnahme ist verhältnismäßig. Sie ist erforderlich, um zu verhindern, dass CKW ungehindert das Grundstück mit dem durchfließenden Grundwasser verlassen. Ein milderes Mittel ist jedenfalls derzeit nicht gegeben, weil die Sanierungsplanung noch nicht abgeschlossen ist, gleichzeitig aber die vom Eintragsgrundstück ausgehenden Schadstoffbelastungen laufend abgeschirmt werden müssen.
Die Sicherungswasserhaltung ist auch geeignet. Dabei ist unschädlich, dass die Maßnahme nicht auf Dauer angelegt, sondern auf den 1. Juli 2011 befristet ist und damit die angeordnete Sicherungswasserhaltung eine Ausbreitung der Schadstoffe nicht langfristig verhindern kann. Sicherungsmaßnahmen können auch vorübergehenden Charakter haben und als Zwischenlösung eingesetzt werden, um die Option auf spätere endgültige Maßnahmen offen zu halten,
vgl. Frenz, BBodSchG, § 2 Rz. 116; Giesberts/Hilf, in: Giesberts/Reinhardt, Umweltrecht, BBodSchG § 2 Rz. 34; Nies, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 2 BBodSchG, Rz. 41.
Voraussetzung ist allerdings, dass auch diese vorübergehenden Sicherungen einen ausreichenden Schutz gewährleisten. Der aufgegebene Weiterbetrieb der hydraulischen Sicherung stellt eine geeignete vorläufige Lösung dar. Der Sanierungsdokumentation des Gutachters P zufolge wird der Grundwasserabstrom durch die Maßnahme sicher erfasst und ein weiterer Austrag des Schadens mit dem Grundwasserfluss unterbunden. Die effektive Abschirmung der Eintragstellen wird zur unmittelbaren Abwehr der Gefahrenlage für das Grundwasser solange sichergestellt, bis das Untersuchungsprogramm für das Eintragsgrundstück entwickelt, die Sanierungsplanung erstellt und mit der Eintragstellensanierung begonnen werden kann. Dementsprechend ist die Maßnahme mit dem 1. Juli 2011 auf den voraussichtlichen Sanierungsbeginn befristet. Anschließend unterbinden endgültige Maßnahmen im Rahmen der Eintragstellensanierung die Ausbreitung der Schadstoffe.
Die Maßnahme ist ferner angemessen. Der angeordnete Betrieb der hydraulischen Sicherungswasserhaltung steht nicht außer Verhältnis zu dem Ziel der Fassung und Reinigung des vom Schadensgebiet abfließenden belasteten Grundwassers. Dem steht die fachliche Bewertung durch den Gutachter P in seiner Sanierungsdokumentation nicht entgegen. Danach wird das Erreichen von Sanierungszielwerten unter Beibehaltung der Sofortmaßnahme ohne Kombination mit anderen Sanierungsverfahren als sehr langwierig und kostenintensiv angesehen. Eine vollständige Sanierung des vorliegenden CKW-Schadens durch den weiteren Betrieb der Sofortmaßnahme insbesondere im Tertiär wird nach Auffassung des Gutachters nicht in einem verhältnismäßigen Zeitraum zu erreichen sein. Dieser Bewertung liegt die Annahme zugrunde, die hydraulische Sicherungswasserhaltung solle zeitlich unbegrenzt als alleinige Sanierungsmaßnahme weiterbetrieben werden. Das ist auf der Grundlage der angefochtenen Anordnung gerade nicht der Fall. Der Betrieb der Grundwassersanierungsanlage ist zeitlich befristet, im Anschluss beginnt die Eintragstellensanierung.
Die Anordnung zu 2., den ordnungsgemäßen Verlauf der hydraulischen Sicherungsmaßnahme zu überwachen und zu dokumentieren, beruht auf § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BBodSchG, § 5 Abs. 3 Satz 4 BBodSchV und ist zur effektiven und umfassenden Überprüfung erforderlich, ob die Antragstellerin ihre Sanierungspflicht erfüllt.
Die vom Antragsgegner getroffene Störerauswahl ist nicht zu beanstanden. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sanierungspflichtig. Entgegen der vom Gesetzgeber gewählten Reihenfolge besteht in Rechtsprechung und Literatur Einigkeit darüber, dass für die behördliche Störerauswahl grundsätzlich von der Gleichrangigkeit der im Gesetz bezeichneten Verantwortlichen auszugehen ist,
vgl. Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3, Rz. 123; Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 4 Rz. 26; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl., § 12 Rz. 204; VGH Kassel, Beschluss vom 6. Januar 2006 – 6 TG 1392/04 -, NVwZ-RR 2006, 781.
Ein Rangverhältnis, nach dem sich die Störerauswahl bestimmt, gibt es demnach nicht. Insbesondere besteht kein genereller Vorrang der Haftung des Verhaltensverantwortlichen vor derjenigen des Zustandsverantwortlichen,
vgl. VGH München, Beschluss vom 31. August 2006 – 22 CS 06.2055 - , juris.
Denn im Bodenschutzrecht geht es – wie im Polizeirecht – nicht um eine Verpflichtung aus schuldhaftem Handeln.
Die behördliche Störerauswahl ist daher eine Ermessensfrage. Dabei hat die Behörde gemäß § 40 VwVfG ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die Grenzen des Ermessens einzuhalten. Im Vordergrund steht das öffentliche Interesse an einer schnellen und effektiven Beseitigung eingetretener Störungen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Gesetzgeber mit § 24 Abs. 2 BBodSchG die Schärfe einer Inanspruchnahme des Zustandsstörers durch die Möglichkeit des Rückgriffs beim Verhaltensstörer erheblich relativiert hat,
Kloepfer, a.a.O. Rz. 204.
Der Antragsgegner hat die Heranziehung der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin damit begründet, dass diese allein wegen des bestehenden Betreibervertrages mit der Firma Q unmittelbaren Zugriff auf die bereits vor Ort befindliche Sanierungsanlage hat. Demgegenüber sind die Firmen E1 GmbH und X Chemie AG, die als Verursacher in Betracht kommen, nicht kurzfristig in der Lage, die Wiederaufnahme der hydraulischen Sicherungswasserhaltung zu gewährleisten. Diese Erwägungen sind im Hinblick auf eine effektive Gefahrenabwehr nicht ermessensfehlerhaft. Das gilt erst recht im Hinblick darauf, dass die Antragstellerin den Abbau der bestehenden Anlagen angekündigt hat. Bei Inanspruchnahme eines anderen Störers müsste daher erst eine vollständig neue Anlage installiert werden. Bis dahin würde ungehindert CKW-belastetes Grundwasser in die Fahne ausgetragen. Im Übrigen geht der Antragsgegner auch gegen die beiden anderen Verantwortlichen ordnungsbehördlich vor. Die Fa. X Chemie AG wurde zu den Kosten für die Erstellung eines Sanierungsplans und die Fa. E1 GmbH zu Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung herangezogen.
Die Inanspruchnahme der Antragstellerin ist aller Voraussicht nach nicht deshalb unverhältnismäßig, weil sie für die Durchführung der bodenschutzrechtlichen Maßnahmen bereits Aufwendungen in Höhe von über 4,8 Mio. Euro getätigt hat, die nach Auffassung der Antragstellerin den Verkehrswert der Grundstücke nach Sanierung übersteigen.
Das Ausmaß dessen, was dem Eigentümer und Zustandsverantwortlichen zur Gefahrenabwehr abverlangt werden darf, ist im Hinblick auf die grundrechtliche Eigentumsgarantie begrenzt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lässt nur erforderliche und im Hinblick auf den Zweck angemessene und zumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen zu. Das ist auch bei der Belastung des Eigentümers mit den Kosten einer Sanierungsmaßnahme zu beachten. Eine solche Belastung ist nicht gerechtfertigt, soweit sie dem Eigentümer unzumutbar ist. Zur Bestimmung dessen, was dem Eigentümer an Belastungen zugemutet werden darf, kann als Anhaltspunkt das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung dienen. Im Regelfall ist die Haftung des Eigentümers auf diesen Verkehrswert beschränkt. Im Einzelfall kann die Zumutbarkeitsgrenze davon jedoch erheblich abweichen. Eine Kostenbelastung über den Verkehrswert des Grundstücks hinaus kann zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst und freiwillig in Kauf genommen hat. Ein solcher Fall liegt etwa dann vor, wenn der Eigentümer das Grundstück in Kenntnis von Altlasten, die von früheren Eigentümern oder Nutzungsberechtigten verursacht worden sind, erworben hat oder wenn er zulässt, dass das Grundstück in einer risikoreichen Weise genutzt wird. Die Schutzwürdigkeit des Eigentümers ist ferner dann gemindert, wenn und soweit Risikoumstände beim Erwerb des Grundstücks erkennbar waren, der Eigentümer aber in fahrlässiger Weise "die Augen davor geschlossen" hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 – 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 -, BVerfGE 102, 1-25.
Der Verkehrswert der Grundstücke nach Sanierung lässt sich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht feststellen. Je nachdem, ob die aktuelle Nutzung, ein Bebauungsplan-Vorentwurf der Stadt oder ein Strukturkonzept der Antragstellerin zugrunde gelegt wird, schwankt der in verschiedenen Gutachten der Beteiligten seit 2005 bis 2009 ermittelte Wert zwischen 3,1 Mio. Euro und 8,1 Mio. Euro; im Durchschnitt liegt er bei 5,657 Mio. Euro. Ausgehend von einem Kostenaufwand bis zum 30. Juni 2009 von ca. 4,855 Mio. Euro und monatlichen Betriebskosten von 30.000,--Euro (im November 2009 wurde die Anlage nicht betrieben) beläuft sich der voraussichtliche Gesamtaufwand bis Juli 2011 auf ca. 5,525 Mio. Euro.
Darauf kommt es aller Wahrscheinlichkeit nach aber nicht an, weil viel dafür spricht, dass die Haftung der Antragstellerin nicht auf den Verkehrswert beschränkt ist. Dabei kann offen bleiben, ob der Antragstellerin bereits deshalb höhere Belastungen zugemutet werden können, weil von ihrer Kenntnis oder fahrlässigen Unkenntnis der risikoreichen Nutzung zum Zeitpunkt des Erwerbs auszugehen ist. Beim Eigentumsübergang am 7. Dezember 1999 vom Bundeseisenbahnvermögen auf die Antragstellerin war bekannt, dass die Grundstücke kontaminiert waren. Damals lagen bereits eine historische Erkundung, orientierende Untersuchungen sowie Detailuntersuchungen des vom ehemaligen E1-Gelände ausgehenden CKW-Schadens vor, die die Antragstellerin selbst in Auftrag gegeben hatte.
Allerdings spricht nach der Eintragung im Grundbuch viel dafür, dass das Eigentum an den Flurstücken kraft Gesetzes gemäß §§ 21, 23 BENeuGlG auf die Antragstellerin übergegangen ist. In diesem Fall wird sich die Antragstellerin nicht entgegenhalten lassen müssen, sie sei das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst eingegangen. Denn während beim rechtsgeschäftlichen Erwerb der Erwerber vom Kauf des Grundstücks solange Abstand nehmen kann, wie er den Erwerbsvorgang beeinflussen kann, kann die Antragstellerin den Eigentumsübergang durch einen feststellenden Übergabebescheid nach § 23 Abs. 1 Satz 1 BENeuGlG nicht verhindern. Der Erwerb ist von ihrem Willen unabhängig. Dies dürfte allerdings nicht gelten, wenn das Bundeseisenbahnvermögen den Übergabebescheid gemäß § 23 Abs. 1 Satz 3 BENeuGlG auf Antrag der Antragstellerin, d.h. mit deren rechtsgeschäftlichem Willen, erlassen haben sollte. Diese Regelung gilt für Liegenschaften, die nicht unmittelbar und ausschließlich bahnnotwendig sind, soweit ihre Bahnnotwendigkeit nachgewiesen ist (§ 20 Abs. 2 BENeuGlG). In diesem Fall ist das Bundeseisenbahnvermögen lediglich schuldrechtlich berechtigt und verpflichtet, der Antragstellerin das Eigentum am Grundstück zu übertragen. Dafür, dass es sich bei den streitgegenständlichen Grundstücken um solche Liegenschaften handelt, spricht die jahrzehntelange Vermietung an private Firmen. Dagegen spricht der Verweis im Grundbuch auf die Vorschrift in § 21 BENeuGlG, die den gesetzlichen Übergang der unmittelbar und ausschließlich bahnnotwendigen Liegenschaften regelt. Da der Übergabebescheid bislang nicht vorgelegt ist, lässt sich dies derzeit nicht klären. Das kann jedoch dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Selbst wenn von einem gesetzlichen Eigentumserwerb auszugehen sein sollte, folgt daraus nicht, dass die Kostenbelastung der Antragstellerin den Verkehrswert nicht übersteigen darf. Zur Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze ist eine Abwägung zwischen schutzwürdigen Eigentümerinteressen mit den Belangen der Allgemeinheit vorzunehmen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 – 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 -, BVerfGE 102, 1-25.
Danach wird die mit der Sanierungsanordnung verbundene Kostenbelastung aller Voraussicht nach nicht unverhältnismäßig sein. Entscheidender Gesichtspunkt dabei ist, ob die vom Grundstück ausgehenden Risiken in der Verantwortungssphäre des sanierungspflichtigen Eigentümers liegen. Die von den Flurstücken 227 und 267 ausgehenden Gefahren sind auf eine Nutzung zurückzuführen, die die frühere Eigentümerin der Grundstücke, die Deutsche Bundesbahn, zugelassen hat. Sie hat das Grundstück an die Firma E1 verpachtet und daraus über einen Zeitraum von mindestens 26 Jahren Vorteile in Form von Pachtzinsen gezogen. Dass sich dort ein Tanklager befand und das Grundstück damit in einer risikoreichen Weise genutzt wurde, wusste die Bundesbahn. Das ergibt aus der Mietzinsberechnung von 1960. In dem darin enthaltenen Lageplan ist ein Öl- und Treibstofflager eingezeichnet. Darüber hinaus belieferte die Bundesbahn selbst das Tanklager mit den Lösemitteln. Damit beruht die vom Grundstück ausgehende Gefahr nicht auf einem unvorhersehbaren Naturereignis oder sonstigen der Allgemeinheit zuzurechnenden Umständen, sondern auf einer gewollten Nutzung durch einen hierzu berechtigten Dritten. Die gefährliche Nutzung des Grundstücks fällt eher in die Risikosphäre des Eigentümers als in die der Allgemeinheit. Hinzu kommt, dass - neben der Antragstellerin - auch die Bundesbahn bzw. das Bundeseisenbahnvermögen, auf das die Rechte und Pflichten der Bundesbahn im Zuge der gesetzlichen Neuordnung des Eisenbahnwesens übergegangen sind (§ 2 BENeuGlG), aufgrund der vor Eigentumsübergang eingeholten Gutachten Kenntnis von der Altlast hatte. Unter diesen Umständen hätte sich die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin als Zustandsverantwortliche nicht auf eine Begrenzung ihrer Haftung berufen können. In diese Stellung der Rechtsvorgängerin und auch in deren Kenntnisstand dürfte die Antragstellerin eingetreten sein. Die mit der Einwirkungsmöglichkeit auf den Pächter und der Bösgläubigkeit verbundene, über den Verkehrswert hinausgehende Sanierungspflicht haftet am Grundstück. Die von dem Grundstück ausgehende Gefahr dürfte daher in die Verantwortungssphäre der Antragstellerin fallen; ihre Interessen sind nicht schutzwürdig. Dafür spricht auch, dass die frühere Eigentümerin, das Bundeseisenbahnvermögen als Rechtsnachfolgerin der Bundesbahn, trotz Bösgläubigkeit und Eigentumsübertragung nach dem 1. März 1999, nicht gemäß § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG haften dürfte, wenn von dieser Vorschrift nur die rechtsgeschäftliche Übertragung betroffen ist,
so Frenz, a.a.O., § 4 Abs. 6 Rz. 6.
Die aufgrund der geringen, zumindest offenen Erfolgsaussichten der eingelegten Klage gebotene Interessenabwägung ergibt, dass dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Anordnung zu 1. und 2. der Vorrang vor dem Aufschubinteresse der Antragstellerin einzuräumen ist. Es steht fest, dass eine erhebliche Grundwasserverunreinigung vorliegt. Es steht außerdem fest, dass bei einem Abschalten der hydraulischen Sicherungswasserhaltung wieder mit CKW belastetes Grundwasser ungehindert in die Fahne ausgetragen und damit die CKW-Fracht auf ein erheblich größeres Grundwasservolumen verteilt wird. Ein zusätzlicher Austrag in die Fahne von täglich mindestens 0,8 kg CKW ist zu erwarten. Die Dringlichkeit der Fortsetzung der Sicherungsmaßnahme wird dadurch hinreichend deutlich. Ein Zuwarten kommt nicht in Betracht. Dem Interesse der Allgemeinheit an der Vermeidung einer weiteren Beeinträchtigung des Schutzgutes Grundwasser kommt überragende Bedeutung zu. Dem steht lediglich das rein finanzielle Interesse der Antragstellerin gegenüber.
Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Weiterbetrieb der Grundwassersanierungsanlage die Antragstellerin finanziell übermäßig beeinträchtigen würde. Die Aussetzung der Vollziehung hätte demgegenüber zur Folge, dass sich die CKW-Belastung in der Schadstofffahne wieder deutlich erhöht und die Sanierung zeitlich erheblich verzögert wird.
Bei einer Gesamtschau ergibt sich daher zur Überzeugung des Gerichts im Ergebnis, dass die Interessen der Allgemeinheit am Schutz des Grundwassers die privaten Interessen der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage und bei wertender Betrachtung der Vollzugsfolgen überwiegen und die begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nicht geboten ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, wobei das Gericht im vorliegenden Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte des in der Hauptsache maßgeblichen Streitwerts zugrunde gelegt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21, 23 BENeuGlG
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 4 BBodSchG
§ 2 BBodSchG
§ 40 VwVfG
§ 21 BENeuGlG
§ 2 BENeuGlG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG
§ 19 g Abs. 5 WHG
§ 3 a Abs. 1 ChemG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG
§ 5 Abs. 3 Satz 4 BBodSchV
§ 23 Abs. 1 Satz 1 BENeuGlG
§ 23 Abs. 1 Satz 3 BENeuGlG
§ 20 Abs. 2 BENeuGlG
§ 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 781
BVerfGE 102, 1
17 K 4572/98
17 K 4703/09
17 L 1124/09
17 K 7984/09
6 TG 1392/04
22 CS 06.20
1 BvR 242/91
1 BvR 315/99