Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-10, Aktenzeichen 3 A 158/03

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen.
Er ist Eigentümer von Grundbesitz in B., einem Ortsteil von L.. Die Flächen liegen an der B.er Straße, die von B. nach Osten hin zur Landesstraße 283 führt.
Die Fahrbahndecke der B.er Straße wurde im Teilstück zwischen der K.straße und der Gemarkungsgrenze ausgebaut. Dazu hat der Gemeinderat L. am 10. März 2003 einen entsprechenden Kostenspaltungs- und Abschnittsbildungsbeschluss gefasst. Es wurde eine Bitumen-Tragdeckschicht aufgebracht, und zwar in einer Menge von 180 kg/m². Der Seitenraum wurde mit Mineralgemisch angeglichen. Für die so bezeichnete „Grundsanierung“ beantragte die Gemeinde L. Zuwendungen zur Förderung des ländlichen Wegebaues beim Amt für Agrarstruktur Verden. Dieses bewilligte am 27. August 2001 eine Zuwendung in Höhe von 30.980,00 DM, die nach dem Bescheid vom 17. November 2000 auf die Anliegeranteile anzurechnen ist.
Die Beklagte sah den räumlichen Bereich der B.er Straße von der Ecke K.straße bis zur Gemarkungsgrenze als Einheit an und ermittelte hier Gesamtausbaukosten in Höhe von 72.095,13 DM. Nach Abzug eines 25%igen Gemeindeanteiles und der Zuwendungen verblieb ein umzulegender Anliegeranteil in Höhe von 23.091,35 DM.
Der Kläger wurde für seine Flächen mit Bescheid der Beklagten vom 26. März 2003 zu einem Beitrag in Höhe von 3.262,98 EUR herangezogen.
In seinem Widerspruch rügte der Kläger, es handele sich nicht um eine beitragsfähige Maßnahme, sondern um eine Instandhaltung und Unterhaltung, die nicht beitragspflichtig sei. Die alte Straße ohne Unterbau habe nur aus der überteerten Pflasterung bestanden, sie sei dem erheblichen Verkehr nicht gewachsen gewesen und habe vor der Baumaßnahme einen erheblichen Reparaturstau aufgewiesen. Dass bei der Baumaßnahme die Teerdecke etwas weiter nach außen gezogen und der Straßenquerschnitt verbreitert worden sei, sei weder eine Erweiterung noch Verbesserung der Fahrbahn. Abgesehen davon diene die Straße dem überörtlichen Verkehr, so dass ein Anliegeranteil von 75 % nicht gerechtfertigt sei.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2003 zurückgewiesen.
Daraufhin hat der Kläger am 18. August 2003 Klage erhoben.
Der Kläger beantragt,
den Beitragsbescheid der Beklagten vom 26. März 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2003 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Beitragsbescheid der Beklagten in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Eine Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO scheidet aus.
1. Die B.er Straße zerfällt in dem ausgebauten Bereich von der K.straße bis zur Gemarkungsgrenze rechtlich in zwei verschiedene öffentliche Einrichtungen.
Für die Beantwortung der Frage, ob eine Straße eine einzelne öffentliche Einrichtung ist oder aus mehreren Einrichtungen besteht, kommt es nicht auf eine einheitliche Straßenbezeichnung an. Vielmehr ist, ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise, maßgebend auf das Erscheinungsbild abzustellen. Aufgrund der maßgeblichen natürlichen Betrachtungsweise und der dazu ergangenen Rechtsprechung endet eine Straße im Rechtssinne dort, wo sie beidseitig endgültig in den Außenbereich eintritt. Die weiterführende im Außenbereich gelegene Strecke stellt sich als eine rechtlich selbständige Straße dar.
Ausgehend von diesen Grundsätzen stellt sich die B.er Straße von der Ecke K.straße bis zum Abschluss der Bebauung als eine eigenständige Innenbereichsstraße dar, und die weiterführende Strecke ist eine davon zu trennende rechtlich selbständige Außenbereichsstraße. Die im Innenbereich liegende Strecke hat auch eine ausreichende Länge, um als eigenständige Straße bezeichnet zu werden. Nördlich der Straße findet sich nach Kartenlage eine Bebauung auf rund 150 m Länge, südlich der Straße auf einer Länge von etwa 200 m. Dies reicht für die Annahme einer selbständigen öffentlichen Einrichtung aus. Nach Eintritt in den Außenbereich dient die Straße nicht mehr dem Anbau durch Wohnhäuser oder landwirtschaftliche Grundstücke, sondern lediglich der Erschließung der angelegenen Wirtschaftsflächen.
2. Die beiden rechtlich selbständigen im Innenbereich und im Außenbereich gelegenen Straßen sind verbessert worden.
Von einer Verbesserung kann ausgegangen werden, wenn sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau im Hinblick auf die Befestigung von dem ursprünglichen Zustand der erstmaligen Herstellung unterscheidet und dies einen positiven Einfluss auf die Nutzbarkeit der Straße hat.
Im vorliegenden Fall hat der Kläger selbst eingeräumt, dass die alte Straße nur aus der überteerten Pflasterung bestand. Der Einbau einer Tragdeckschicht von 180 kg/m² führt zu einer erheblichen Verbesserung der Fahrbahn, die sich positiv auf die Leichtigkeit des Verkehrsflusses auswirkt:
Eine Tragdeckschicht erfüllt sowohl die Funktionen der Deckschicht als auch ganz oder teilweise die der Tragschicht. Die Tragschicht als Teil des Oberbaus wirkt im wesentlichen lastenverteilend, die Deckschicht ist die widerstandsfähige und verkehrssichere obere Schicht des Oberbaus. Die Wegebefestigung ist beständig gegen Erosion und zeichnet sich bei sehr geringem Erhaltungsbedarf durch eine lange Haltbarkeit aus. Bei ausreichender Tragfähigkeit kann der vorhandene Unterbau als Unterlage weiterverwendet werden. Das Einbaugewicht einer Asphalttragdeckschicht bei einer Neuanlage eines Weges muss mindestens 150 kg/m² betragen, und die Einbaudicke im verdichteten Zustand mindestens 6 cm (vgl. Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen und Richtlinien für die Befestigung ländlicher Wege - ZTV LW 99 -, Ziffern 1.3, 4.2, 4.3, 4.7.4).
Hiervon ausgehend ist hier ohne weiteres eine Verbesserung anzunehmen, die ihrem Wesen nach einer Neubaumaßnahme des Weges gleichkommt und sich von einer mit Teer überzogenen Pflasterung positiv unterscheidet. Die durchgeführte Maßnahme geht über das technisch erforderliche Mindestmaß eines Neubaus sogar noch hinaus: Nach den genannten technischen Vorschriften muss das Einbaugewicht bei einer Asphalttragdeckschicht mindestens 150 kg/m² betragen, so dass die Einbaudicke mindestens 6 cm hat. Im vorliegenden Fall sind 180 kg/m² verbaut worden, was eine Dicke von 8 cm mit sich bringt (Schriftsatz der Bekl. V. 24. 02. 2004). Damit haben die Arbeiten im Ergebnis zu einer Verstärkung der Fahrbahn geführt, die über eine Grundsanierung hinaus geht und wegen der eingebauten Menge eine Haltbarkeit auf längere Sicht erwarten lässt.
3. Für den im Außenbereich gelegenen Straßenteil kann die Beklagte 75 % der Kosten auf die Anlieger umlegen. Denn insoweit handelt es sich nicht um eine Gemeindeverbindungsstraße gem. § 47 Nr. 2 NStrG, für die die Satzung einen ausdrücklichen Beitragstatbestand nicht enthält. Vielmehr handelt es sich insoweit um einen Wirtschaftsweg im Sinne des § 47 Nr. 3 NStrG, für den die Anlieger beitragspflichtig sind zu 75 % der Kosten (§ 4 Abs. 2 Nr. 4 der Straßenausbaubeitragssatzung v. 19.12.2002, Amtsblatt für den Landkreis Celle 2002 Nr. 21 - SABS).
a) Zur Abgrenzung von Gemeindeverbindungsstraßen, die nach dem hier maßgeblichen Satzungsrecht beitragsfrei bleiben, zu Gemeindestraßen im Sinne des § 47 Nr. 3 NStrG, die hier hingegen beitragsfähig sind, ist allgemein auszuführen:
Nach § 47 Nr. 2 NStrG sind Gemeindeverbindungsstraßen Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln. Zu den beitragsfähigen Gemeindestraßen demgegenüber gehören alle anderen Straßen im Außenbereich, die eine Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet hat (§ 47 Nr. 3 NStrG).
Allgemein schließen Verbindungswege Gehöfte, Gehöftegruppen und Ortsteile an das gemeindliche und überörtliche Verkehrsnetz an, verbinden diese untereinander oder mit benachbarten Orten. Sie dienen daneben auch der Erschließung der land- und forstwirtschaftlichen Flächen. Der Schwerpunkt liegt allerdings in der Verbindungsfunktion. Der Schwerpunkt der „anderen Straßen im Außenbereich“ im Sinne des § 47 Nr. 3 NStrG ist ein anderer: Diese Wege oder Straßen dienen in erster Linie dem Bewirtschaftungsverkehr im Hinblick auf landwirtschaftliche Nutzflächen. Diese Straßen machen die bewirtschafteten Grundstücke zugänglich und schaffen so die Voraussetzungen für den wirtschaftlichen Einsatz der Landtechnik
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Wirtschaftswege und Verbindungswege sind oftmals durch ihre Streckenführung zu unterscheiden: Wirtschaftswege enden inmitten der Felder oder Wälder, wenn ihre Fortführung keine weitere land- oder forstwirtschaftliche Funktion mehr hat. Verbindungswege sind geradlinige Straßen zwischen den Ansiedlungsschwerpunkten. In Bezug auf das Gebiet von B. etwa ist aufgrund der vorliegenden Kartenlage (Wander- und Orientierungsplan im Maßstab 1:25.000) die B.er Straße zwischen B. und L. eine typische Verbindungsstraße. Der in B. nach Norden führende Koppelweg oder die nach Süden führende Straße Im Söhren sind typische nach Kartenlage inmitten der Landschaft endende Wirtschaftswege.
Wirtschaftswege enden aber nicht stets und ausnahmslos inmitten der Felder. Oftmals haben sie Anbindung zu anderen Wirtschaftswegen oder Verbindungswegen, so dass auch auf Wirtschaftswegen eine verkehrliche Verbindung zwischen Ortsteilen möglich ist. Dann bedarf es weiterer Kriterien zur Abgrenzung, wobei sich die Einordnung des Weges stets nach den Gesamtverhältnissen im konkreten Fall bestimmt. Für die Abgrenzung einer Gemeindeverbindungsstraße von einem Wirtschaftsweg können dann etwa folgende Kriterien maßgeblich sein:
- die tatsächliche Nutzung, d. h. die Quantität und die Qualität des Verkehrs, und eventuelle Nutzungsbeschränkungen, etwa die Freigabe nur für land- oder forstwirtschaftlichen Verkehr,
- der Ausbauzustand, d. h. die bauliche Gestaltung der jeweiligen Straße,
- die Anbindung an andere Straßen, die Funktion der Straße im Verkehrsnetz, ihre Verkehrsbedeutung (sogenannte Netzfunktion),
- die Behandlung der Straße durch andere Behörden, etwa im Rahmen der Wirtschaftsförderung.
Die tatsächliche Nutzung einer Straße beurteilt sich nach dem tatsächlich aufkommenden Verkehr. Dieser kann durch Verkehrszählung festgestellt werden, wobei eine grobe Unterscheidung zwischen einerseits land- oder forstwirtschaftlichen Verkehr hin zu den anliegenden Wirtschaftsflächen und andererseits dem übrigem Verkehr zu anderen Ortsteilen möglich ist (Ziel- und Durchgangsverkehr).
Nutzungsbeschränkungen und Verkehrsschilder können für die Einordnung ebenfalls von Bedeutung sein. Ländliche Wirtschaftswege sind im Gegensatz zu Verbindungswegen grundsätzlich nicht zu dem allgemeinen öffentlichen Verkehr zugelassen. Grundlage für ländliche Wege ist in aller Regel eine Höchstgeschwindigkeit von 40 km/h (Richtlinien für den ländlichen Wegbau 1999, Nr. 12), so dass dies je nach den Verhältnissen Geschwindigkeitsbegrenzungen erforderlich macht.
Verbindungsstraßen und Wirtschaftswege haben oftmals einen unterschiedlichen Ausbauzustand. Bei Wirtschaftswegen genügt meist ein Fahrstreifen, die Fahrbahnbreite soll in der Regel 3 m betragen, der selbst bei häufigerem Begegnungsverkehr ausreichend ist. Verbindungswege von geringerer Bedeutung werden meist auch nur einstreifig ausgebaut, und bei einstreifigen Verbindungswegen reichen Breiten von 3 m aus, bei stärkerem Verkehr von 3,50 m (vgl. zu alledem Richtlinien a. a. O. Abschnitt 3.2.3, 3.3.1.3). Verbindungswege haben - jedenfalls bei größerer Verkehrsbedeutung - einen anderen horizontalen Aufbau als Wirtschafswege, die sich auf das unbedingt notwendige bauweisenbedingte Maß beschränken können, bei tragfähigem Untergrund erübrigt sich auch eine Tragschicht (Richtlinien a. a. O. Nr. 8.5, 8.5.1 und 8.5.2).
Schwerpunktmäßig ist eine Unterscheidung zwischen Verbindungswegen und Wirtschaftswegen jedoch vorzunehmen nach der Verkehrsbedeutung, nach der Funktion der Straße im Gesamtverkehrsnetz. Die Zweckbestimmung einer Straße ergibt sich aus ihrer objektiv zu bestimmenden Lage und Funktion, die sie im Verbund mit den anderen Straßen hat. Anzuknüpfen ist aber auch an subjektive Merkmale, weil die Gemeinde die Funktion einer Straße in verschiedener Weise ausdrücken kann. Die Gemeinde kann etwa in Ausbauplänen, Generalverkehrsplänen oder ähnlichen Plänen das ihr anvertraute Straßennetz gestalten. Eine Vielzahl von Erklärungen, Handlungen oder Konzepten können einen „funktionsbestimmenden Willen“ der Gemeinde begründen. In diesem Zusammenhang können auch überregionale Raumordnungs- und Generalverkehrspläne sowie sonstige Unterlagen zur Verkehrslenkung auf die Zweckbestimmung der Straße und den von ihr ausgehenden räumlichen Verkehrsbeziehungen von Einfluss sein (vgl. OVG Lbg., Urt. v. 14.2.1994 - 12 L 720/91 -, DVBL. 1994 Seite 1203 m. Anm. Sauthoff; Bayr. VGH, Urt. v. 24.2.1999 - 8 B 98.1627 u. a. -, DVBl. 1999 Seite 866; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 9).
Von Bedeutung ist schließlich die Behandlung der Straße durch andere Behörden, etwa im Rahmen der Wirtschaftsförderung. So werden etwa Fördermittel aus dem „PRO-Land-Programm“ nur für Wirtschaftswege gewährt, während Gemeindeverbindungsstraßen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz gefördert werden.
b) Ausgehend von diesen allgemeinen Erwägungen ist der Außenbereichsteil der Straße kein Verbindungsweg, sondern ein Wirtschaftsweg. Allerdings hat der Kläger bereits im Widerspruchsverfahren eine Verkehrszählung aufgenommen, wonach in der Straße der Durchgangsverkehr überwiegt. Dies ist jedoch nicht maßgeblich. Denn das Verkehrskonzept der Gemeinde behandelt die Straße nicht als Verbindungsweg, sondern als Wirtschaftsweg. Auf die entsprechende Anfrage des Einzelrichters hat die Beklagte mitgeteilt, die Samtgemeinde habe für ihr Gebiet keine Gemeindeverbindungsstraßen ausgewiesen, eine Verbindung innerhalb der Gemeinde sei durch die Kreisstraßen 73 und 71 gegeben. Diese Zweckbestimmung der Straße ergibt sich weiter eindeutig auch aus der Behandlung im Zuwendungsverfahren: Die Gemeinde hat Fördermittel aus dem „PRO-Land-Programm“ erhalten, die es nur für Wirtschaftswege gibt. Für eine Gemeindeverbindungsstraße hätten Fördermittel nicht nach diesem Programm gewährt werden können, vielmehr nur nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. Den Förderantrag hat die Gemeinde L. am 2. Juni 2000 konsequent auch für den Ausbau des „Wirtschaftsweges“ gestellt. Das Amt für Agrarstruktur Verden hat in seinen Bescheiden konsequenterweise auch darauf hingewiesen, dass es sich um ein Programm „zur Entwicklung der Landwirtschaft“ und des ländlichen Raumes handelt. Soll die mit der Landwirtschaft verbundene Infrastruktur durch das Programm verbessert werden und nimmt die Gemeinde dieses Programm ausdrücklich in Anspruch, bringt sie durch diese Erklärung und Handlung ihren funktionsbestimmenden Willen zur Geltung und gibt der Straße die Funktion eines Wirtschaftsweges.
Damit kann die Beklagte für den Ausbau der Außenbereichsstrecke 75 % der Kosten auf die Anlieger umlegen.
4. Soweit die Straße im Innenbereich verläuft, können ebenfalls 75 % der Kosten auf die Anlieger umgelegt werden. Denn insoweit handelt es sich um eine Anliegerstraße und nicht um eine Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 SABS). Die Einstufung als Anliegerstraße folgt schon daraus, dass die Außenbereichsstraße keine irgendwie geartete Verbindungsfunktion hat, sondern nach dem Verkehrskonzept der Gemeinde den anliegenden Grundstücken dient. Besteht dieses Konzept für die Außenbereichsstraße, besteht es in gleicher Art und Weise auch für die Innenbereichsstraße, da sich die Straßen unmittelbar aneinanderschließen.
5. Der gegenüber dem Kläger festgesetzte Beitrag in Höhe von 3.262,98 EUR lässt sich nicht beanstanden.
Allerdings beruht die Ermittlung dieser Summe auf der Erwägung der Beklagten, die Innenbereichsstraße und die Außenbereichsstraße zusammenzufassen und einheitlich abzurechnen. Dies ist - da rechtliche zwei verschiedene Straßen vorliegen - nicht richtig. Vielmehr müssen die Beiträge für die Innenbereichsstraße und Außenbereichsstraße gesondert ermittelt werden. Dies hat die Beklagte auf die entsprechende Anforderung des Einzelrichters getan. Mit Schriftsatz vom 28. Januar 2004 hat die Beklagte eine Alternativberechnung vorgelegt. Danach ergibt sich bei den Grundstücken des Klägers eine Beitragslast von 3.827,22 EUR. Fehler bei dieser erneuten Beitragsberechnung sind weder gerügt noch ersichtlich. Durch die fehlerhafte Zusammenfassung der beiden rechtlich selbständigen Straßen wird der Kläger mithin nur begünstigt und nicht belastet. Da das Gericht den von der Beklagten im Bescheid festgesetzten Beitrag von 3.262,98 EUR nicht erhöhen kann, verbleibt es für den Kläger bei der von der Beklagten festgesetzten Beitragssumme mit der Folge, dass seine Klage in vollem Umfang abzuweisen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 47 Nr. 3 NStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 12 L 720/91
8 B 98.16