Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-03-30, Aktenzeichen 13 B 1910/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0330.13B1910.08.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 9. Dezember 2008 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 S. 6 VwGO - im Grundsatz - nur im Rahmen der fristgerechten Darlegungen des Rechtsmittelführers befindet, ist unbegründet.
Soweit die Antragstellerin anführt, der Antragsgegner habe die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht näher begründet, und damit der Sache nach wohl einen Verstoß gegen § 80 Abs. 3 VwGO rügen will, führt dies nicht zum Erfolg. Den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügt jede schriftliche Begründung, die - sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen - zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, DVBl. 2008, 1262; vom 9. November 2007 - 13 B 1192/07 -, MedR 2008, 229, und vom 28. März 2007 - 13 B 2254/06 -, LRE 54, 348 mit weiteren Nachweisen.
Die betreffenden Ausführungen auf Seiten 7 und 8 der angefochtenen Verfügung können diesen Anforderungen gerade noch genügen. Sie zeigen, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung bewusst war. Der Hinweis auf die Verbrauchererwartung, die es zu schützen gelte, und den Umstand, dass das Produkt noch nicht einmal dem "weltweit kleinsten gemeinsamen Nenner" entspreche, macht deutlich, wo die Behörde den Schwerpunkt ihrer Abwägung gesetzt hat. Dass dieser Aspekt zugleich das Erlassinteresse an der Verfügung begründet, stellt die Begründung in formeller Hinsicht nicht in Frage. Denn das Erlassinteresse und das Interesse an der sofortigen Vollziehung können - gerade im Ordnungsrecht - durchaus zusammenfallen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, a. a. O., mit weiteren Nachweisen.
Auch in der Sache greifen die von der Antragstellerin dargelegten Einwände gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung und dem privaten Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage dem öffentlichen Vollziehungsinteresse zu Recht Vorrang eingeräumt, weil sich die angefochtene Verfügung nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung als rechtmäßig erweist und die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Interessenabwägung zum Nachteil der Antragstellerin ausfällt.
Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung ist § 39 Abs. 2 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB). Nach § 39 Abs. 2 S. 1 LFGB treffen die zuständigen Behörden - unter anderem - die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter und zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Täuschung. Insbesondere können sie nach § 39 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 LFGB das Inverkehrbringen von Erzeugnissen verbieten oder beschränken.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschlüsse vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, a. a. O. und vom 29. Oktober 2008 - 13 B 1317/08 -, juris.
Bei summarischer Prüfung ist vorliegend ein Verstoß gegen § 11 Abs. 1 S. 1 i. V. m. S. 2 Nr. 1 LFGB gegeben. Nach diesen Vorschriften ist es unter anderem verboten, Lebensmittel unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen, was insbesondere dann der Fall ist, wenn bei einem Lebensmittel zur Täuschung geeignete Bezeichnungen, Angaben, Aufmachungen, Darstellungen oder sonstige Aussagen über Eigenschaften, insbesondere über Art, Beschaffenheit, Zusammensetzung, Menge, Haltbarkeit, Ursprung, Herkunft oder Art der Herstellung verwendet werden. Die vorliegend verwendete Bezeichnung "Vorderschinken nach italienischer Art aus Vorderschinkenteilen geformt, teilweise zerkleinert, ohne Schwarte" dürfte zur Täuschung der Verbraucher geeignet sein.
Bei der Anwendung des Irreführungsverbotes, dessen Voraussetzungen im Lichte des zugrunde liegenden Gemeinschaftsrechts auszulegen sind,
vgl. bereits - noch zu § 17 LMBG - BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 33/89 -, BVerwGE 89, 320,
ist maßgeblich darauf abzustellen, wie ein durchschnittlich informierter, aufmerksamer und verständiger Durchschnittsverbraucher eine Aussage oder Aufmachung wahrscheinlich auffassen wird, was sich in der Regel ohne ein Sachverständigengutachten und eine Verbraucherbefragung feststellen lässt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juli 1998 - C-210/96 -, Slg. I 1998, S. 4657; BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2000 - 1 B 45.00 -, LRE 40, 166; BayVGH, Urteil vom 17. Mai 2000 - 25 B 97.3555 -, LRE 38, 400; VG München, Urteile vom 24. September 2008 - M 18 K 06.1469 - und vom 22. Oktober 2008 - M 18 K 07.3394 -, jeweils juris.
Eine wichtige Auslegungshilfe bei der Feststellung der Verkehrsauffassung über ein bestimmtes Lebensmittel stellen die Leitsätze des Deutschen Lebensmittelbuchs dar, in denen auf der Grundlage des § 15 LFGB Herstellung, Beschaffenheit oder sonstige Merkmale von Lebensmitteln, die für die Verkehrsfähigkeit der Lebensmittel von Bedeutung sind, beschrieben werden. Sie haben zwar keine Rechtsnormqualität, begründen aber eine Vermutungswirkung dafür, was der Verbraucher von einem in den Leitsätzen beschriebenen Lebensmittel erwartet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1987 - 3 C 18/87 -, LRE 22, 35, und Beschluss vom 18. Oktober 2000 - 1 B 45/00 -, a. a. O.; OVG NRW, Beschluss vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, a. a. O.; Zipfel/ Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, Stand: September 2008, C 102, § 11 LFGB Rdnr. 287.
Der Senat teilt bei summarischer Prüfung die Einschätzung des Verwaltungsgerichts München, welches zu dem - nach Angaben des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin - identischen Produkt annimmt, es liege eine Irreführung vor, weil, was unstreitig ist, die Mindestvorgabe der Leitsätze für den Gehalt an Fleischeiweiß im fettfreien Anteil von 19% (Ziffer 2.321 der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse), die auch für Formfleischerzeugnisse Geltung beansprucht (Ziffer 2.19 der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse) mit 9,6 %, deutlich unterschritten wird.
Vgl. VG München, Urteil vom 24. September 2008 - M 18 K 06.1469 -, a. a. O.
Auch der aufmerksame und verständige Verbraucher wird zwar häufig keine konkrete Vorstellung von derartigen Detailvorgaben für die Beschaffenheit eines Produkts haben, er wird sich aber darauf verlassen, dass die Beschaffenheit des Lebensmittels den gesetzlichen Anforderungen und - jedenfalls im Wesentlichen - den allgemein üblichen und in Fachkreisen anerkannten Anschauungen entspricht, die gerade in den Leitsätzen ihren Ausdruck findet.
Vgl. Zipfel/Rathke, a. a. O., § 11 LFGB Rdnr. 259.
Hinzu kommt, dass auch die von dem Antragsgegner angeführte Beschreibung des Codex Alimentarius für gepökelten Vorderschinken durch das in Rede stehende Produkt nicht erfüllt wird. Denn danach beträgt das "absolute Minimum" an Fleischprotein auf fettfreier Basis 16% (Ziffer 3.4 des Codex Stan 97-1981, Rev.1 1991). Das Lebensmittel entspricht somit weder den Anforderungen des Deutschen Lebensmittelbuchs, noch den bei dessen Fortentwicklung gemäß § 15 Abs. 2 LFGB zu berücksichtigenden internationalen Lebensmittelstandards. Nimmt man hinzu, dass der Fleischeiweißgehalt aus Sicht des Deutschen Lebensmittelbuchs ein ganz wesentliches wertbestimmendes Kriterium bei der Beschreibung von Fleischerzeugnissen ist (Vorbemerkungen zu Ziffer 2.211 ff. der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse), so ist von einer Irreführung der in den Leitsätzen und Standards zum Ausdruck kommenden Verbrauchererwartung auszugehen.
Soweit in der Beschwerdeschrift ausgeführt wird, die Leitsätze des Deutschen Lebensmittelbuchs und der Codex Alimentarius hätten bei der Beurteilung des Produkts außer Betracht zu bleiben, vermag der Senat dem bei summarischer Prüfung nicht zu folgen. Die Leitsätze des Deutschen Lebensmittelbuchs sind vorliegend nicht als technische Norm herangezogen worden, sondern als Auslegungshilfe bei der Frage, welche Verkehrsauffassung oder Verbrauchererwartung in Bezug auf die in Rede stehenden Produkte besteht. Dass eine solche Heranziehung der Leitsätze deren Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften voraussetzt, erscheint zweifelhaft.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2000 - 1 B 45.00 -, a. a. O.
Auch die Standards des Codex Alimentarius sind als Hilfe bei der Ermittlung der Verkehrsauffassung herangezogen worden. Der Vortrag in der Beschwerdebegründung, den Standards komme keine Normqualität zu, greift insoweit nicht durch.
Bei der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Betrachtung vermag der Senat auch nicht festzustellen, dass sich die in Bezug auf Schinken bestehende Verbrauchererwartung aufgrund des Marktgeschehens in einer Weise gewandelt hätte, die der Annahme einer Irreführung vorliegend entgegenstünde. Allerdings ist die Verkehrsauffassung nicht statisch, sondern sie unterliegt im Laufe der Zeit einem gewissen Wandel.
Vgl. dazu BayVGH, Beschluss vom 20. September 2004 - 25 CS 03.914 -, LRE 49, 307; VG Osnabrück, Urteil vom 23. August 2007 - 4 A 119/06 -, juris; Meyer/Streinz, LFGB, Kommentar, 2007, § 11 Rdnr. 24; Lutz Food & Recht Praxis 02/08, S. 22 f.
Es kann dahin stehen, ob - wie das Verwaltungsgericht Osnabrück in dem vorstehend zitierten Urteil ausführt - die Bezeichnung "Kochschinken" beim Verbraucher heute nicht mehr die Vorstellung erweckt, es handele sich um ein im Wesentlichen natürlich gewachsenes Fleischprodukt. Dass ein Wandel in der Weise stattgefunden hätte, dass nach heutiger Verkehrsauffassung auch solche Produkte als "Schinken" angesehen würden, die weit weniger als 16% Fleischprotein auf fettfreier Basis enthalten, vermag der Senat derzeit jedenfalls nicht festzustellen.
Vgl. dazu auch Kugler/Littmann-Nienstedt, Journal für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit 2 (2007), S. 504 ff., und dieselben, Journal für Ver- braucherschutz und Lebensmittelsicherheit 1 (2006) Supplement 2, S. 151 ff., jeweils auch mit Hinweisen zur Situation in Belgien, Dänemark und Italien.
Auch insoweit macht er sich vorläufig die Ausführungen des Verwaltungsgerichts München in dessen Urteil vom 24. September 2008 zu eigen. Zwar hat die Antragstellerin eine "Etikettensammlung" vorgelegt, die sich auf "durchaus identische bzw. sehr vergleichbare" Produkte beziehen soll. Inwieweit diese Produkte in Bezug auf den Fleischproteingehalt tatsächlich vergleichbar sind und welchen Anteil derartige Produkte inzwischen am Markt gewonnen haben, ist für den Senat jedoch nicht erkennbar.
Die von dem Antragsgegner getroffene Regelung geht auch nicht über das Gewollte hinaus. Soweit die Antragstellerin anführt, die Verfügung erfasse aufgrund ihres Tenors auch solche Lebensmittel, die den genannten Kriterien vollständig entsprächen oder sogar besser seien, vermag der Senat ihr nicht zu folgen. Mit der Ordnungsverfügung wird der Antragstellerin untersagt, "das Produkt" unter der in Rede stehenden Verkehrsbezeichnung zu vertreiben. Damit ist zweifellos das Lebensmittel in seiner bisherigen Zusammensetzung gemeint. Das Verbot, ein Produkt, das den genannten Anforderungen entspricht, unter dieser Bezeichnung in den Verkehr zu bringen, lässt sich dem nicht entnehmen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin trifft die Ordnungsverfügung auch keine Regelung zu der Verkehrsbezeichnung "Pizzabelag, aus Vorderschinkenteilen geformt", die der Mitarbeiter des Antragsgegners bei der Betriebskontrolle für vertretbar gehalten hatte. Als Präzisierung der Regelung begegnet schließlich auch die Forderung, das Produkt in Auslobungen, Lieferscheinen und Rechnungen nicht als "Vorderschinken" zu bezeichnen, bei summarischer Prüfung keinen Bedenken.
Die Anordnung der Rücknahme ist nach Auffassung des Senats auch nicht unverhältnismäßig. Auch unter Berücksichtigung der grundgesetzlich geschützten Rechte der Antragstellerin (Art. 12, 14 GG) erscheint die Maßnahme vielmehr vertretbar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Rechten der Antragstellerin vorliegend die Rechte der Verbraucher gegenüber stehen. Die Lauterkeit des Handels und der Verbraucherschutz sind zentrale Anliegen des gemeinschaftsrechtlichen wie auch des deutschen Lebensmittelrechts.
Die Feststellung von Verstößen gegen Vorgaben der Lebensmittel-Deklaration rechtfertigt es, dem Ziel des Verbraucherschutzes den Vorrang einzuräumen und die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin zurückzustellen. Dies gilt umso mehr, als der Antragstellerin nicht untersagt wird, die in Rede stehenden Produkte weiter zu vertreiben, sondern ihr lediglich Vorgaben zu deren konkreter Kennzeichnung gemacht werden.
An der Vollziehung der nach alledem rechtmäßigen Ordnungsverfügung besteht auch ein öffentliches Interesse. An dieses Interesse sind nicht etwa deshalb besonders hohe Anforderungen zu stellen, weil § 39 Abs. 6 LFGB in Fällen, in denen Gesundheitsgefahren im Raum stehen, die sofortige Vollziehung gesetzlich anordnet. § 39 Abs. 6 LFGB lässt sich nur entnehmen, dass die dort genannten Verfügungen von Gesetzes wegen vollziehbar sind. Dass dadurch die für andere Verfügungen geltenden Abwägungsmaßstäbe des § 80 Abs. 5 VwGO modifiziert werden sollen, ist hingegen nicht ersichtlich.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, a. a. O., und vom 28. März 2007 - 13 B 2254/06 -, LRE 54, 348.
Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung wird vorliegend durch die Interessen der Verbraucher begründet, die vor Täuschungen beim Erwerb von Lebensmitteln geschützt werden sollen. Das Interesse der Antragstellerin, von einer Beeinträchtigung der Beziehungen zu ihren Abnehmern vorläufig verschont zu bleiben, ist demgegenüber von geringerem Gewicht.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO und §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 47 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 LMBG
§ 15 LFGB
§ 11 LFGB
§ 146 Abs. 4 S. 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 39 Abs. 2 S. 1 LFGB
§ 39 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 LFGB
§ 11 Abs. 1 S. 1
i. V. m. S. 2 Nr. 1 LFGB
§ 15 Abs. 2 LFGB
§ 39 Abs. 6 LFGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53
Abs. 3 Nr. 2, 47 Abs. 1 GKG
Art. 12, 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 320,

13
13 B 1022/08
13 B 1192/07
13 B 2254/06
13 B 1317/08
3 C
33/89
1 B 45.00
25 B 97.35
18 K 06.14
18 K 07.33
3 C 18/87
1 B 45/00
25 CS 03.91
4 A 119/06