Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-03-17, Aktenzeichen 1 L 150/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0317.1L150.05.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 24.01.2005 wörtlich gestellte Antrag,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung gem. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, der Antragstellerin in sämtlichen Ausschüssen, die gem. § 53 GO NRW gegründet worden sind, einen ordentlichen Ausschusssitz mit Stimmrecht zuzuteilen,
bleibt erfolglos.
1. a) Das Begehren der Antragstellerin, eine andere Besetzung der Ausschüsse herbeizuführen, ist gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO zunächst auszulegen. Unklar bleibt, ob der Antragstellerin an einer Maßnahme gelegen ist, die zu einer Wiederholung der Neuwahl der Ausschüsse führen soll, ob sie die „Zuteilung" eines ordentlichen Ausschusssitzes durch das Gericht begehrt (ohne dass klar wäre, wie eine solche Zuteilung erfolgen sollte) oder ob ihr eine (einstweilige) Feststellung der Rechtswidrigkeit der Besetzung der Ausschüsse ausreicht.
Im Hinblick auf den im Hauptsacheverfahren 1 K 7600/04 gestellten Antrag, festzustellen, dass die Wahlen der Ausschussmitglieder des Antragsgegners vom 10.11.2004 rechtswidrig waren, spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin eine (einstweilige) Feststellung der Rechtswidrigkeit der mit Beschluss des Antragsgegners vom 10.11.2004 erfolgten Besetzung der Ausschüsse begehrt. Ein solcher Antrag auf (einstweilige) Feststellung ist aber schon unzulässig, da unstatthaft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.04.1996 - 15 B 2786/95 -, NWVBl. 1996, S. 334 f. = NVwZ-RR 1997, S. 310 f.
Die Antragstellerin erstrebt offensichtlich im Vorgriff auf das Hauptsacheverfahren vom Gericht die - zudem endgültige - Antwort auf eine Rechtsfrage, die sich in einem Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem Antragsgegner in Bezug auf die Besetzung der Ausschüsse stellt. Ein solches Anliegen kann zulässigerweise allenfalls in einem Hauptsacheverfahren verfolgt werden. Dementsprechend dürfte der Antrag nichts anderes als ein in die äußere Form eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gekleidetes Feststellungsbegehren darstellen, mit dem die Antragstellerin in Wahrheit nur ein beschleunigtes gerichtliches Verfahren, nicht aber eine einstweilige Anordnung erstrebt (vgl. insoweit das Vorbringen der Antragstellerin im Antragsschriftsatz, Bl. 7, und im Schriftsatz vom 09.03.2005).
b) Wäre der Antrag dahingehend auszulegen, dass die Antragstellerin im Wege der einstweiligen Anordnung eine Maßnahme begehrt, die im Ergebnis zu einer Wiederholung der Neuwahl der Ausschüsse führen soll, bestünde jedenfalls kein Anordnungsgrund für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die allein in Betracht kommende Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) setzt voraus, dass wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder andere - vergleichbar dringliche - Gründe hierfür gegeben sind, und nicht die Klärung im Hauptsacheverfahren abgewartet werden kann. Dies ist nicht glaubhaft gemacht. Es entspricht ständiger Rechtsprechung zum Kommunalverfassungsstreit, dass die Abgrenzung innerorganisatorischer Kompetenzen regelmäßig im Klageverfahren zu erfolgen hat und keiner Sicherung durch einstweilige Anordnung bedarf.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 12.06.1992 - 15 B 2283/92 -, NWVBl. 1992, S. 395 f. = DVBl. 1993, S. 212 f. = DÖV 1993. S. 207 f.
Diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass juristische Personen bzw. ihre Organe zeitlich unbefristet bestehen und ihre Kompetenzen nicht um ihrer selbst willen, sondern im öffentlichen Interesse eingeräumt sind. Damit kann ein später nachfolgendes Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in einer dem gerichtlichen Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es auch während des Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen sein. Dementsprechend muss eine einstweilige Anordnung, die jener Klärung vorgreifen soll, geradezu unabweisbar sein.
Vgl. zur Rechtsprechung der Kammer nur Beschlüsse vom 16.07.2004 - 1 L 1270/04 - und vom 06.12.2004 - 1 L 3340/04 -, www.nrwe.de.
Dass schon eine vorübergehende Verletzung der von ihr behaupteten Mitwirkungsrechte die Antragstellerin in der von § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO vorausgesetzten Weise träfe, ist nicht ersichtlich. Würde dem Antragsgegner durch Anordnung des Gerichts aufgegeben, die Neuwahl der Ausschüsse zu wiederholen, so käme dies im Ergebnis der Entscheidung im Hauptsacheverfahren gleich. An einem zwingenden Grund, der diese Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise rechtfertigen könnte, fehlt es. Nicht ersichtlich ist, aus welchen Gründen eine einstweilige Anordnung im objektiv verstandenen Interesse der Gemeinde geboten wäre. Da die Antragstellerin hinzunehmen hat, dass die Entscheidungen der Ausschüsse, die in dem Zeitraum bis zur Klärung der aufgeworfenen Rechtsfragen wirksam bleiben,
ständige Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. schon Beschluss vom 11.11.1953 - 1 BvR 444/53 -, BVerfGE 3, S. 41, 45,
liegen keine Anhaltspunkte vor, die die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft als unabweisbar erscheinen lassen.
2. Ob die Besetzung der Ausschüsse auf einer fehlerhaften Wahl durch den Antragsgegner beruht, bedarf der Klärung und Entscheidung im Hauptsacheverfahren. Nach derzeitigen Erkenntnissen auf der vorläufigen Grundlage des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens erscheint der Kammer eine Neuwahl der Ausschüsse wegen Rechtswidrigkeit der durchgeführten Wahl nicht geboten. Da eine verfassungsrechtliche Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Hauptsacheverfahren vorbehalten ist, hätte das Gericht auch die Möglichkeit, einstweiligen Rechtsschutz unter Übergehung einer für nichtig gehaltenen Norm zu gewähren. Es entspricht der Aufgabenverteilung zwischen den Fachgerichten und dem Bundesverfassungsgericht sowie der zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Gesetzgeber, schon vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsacheentscheidung dadurch nicht irreversibel vorweggenommen wird.
Vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Juli 1996 - 1 BvL 39/95 -; Beschluss vom 24. Juni 1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, S. 382, 389.
Voraussetzung ist aber in jedem Fall, dass besonders schwerwiegende Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der maßgeblichen Norm bestehen. Daran fehlt es hier. Die Kammer neigt nicht dazu, die derzeitigen einschlägigen kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen des § 50 Abs. 3 GO NRW zur Wahl der Ausschüsse, an denen sich das Verfahren ausgerichtet hat, als verfassungswidrig, erst recht nicht als evident verfassungswidrig anzusehen.
Mit Blick auf das Ergebnis der Kommunalwahl 2004 zur Wahl des Antragsgegners
CDU 48,64 % 16 Sitze SPD 25,92 % 8 Sitze USWG 13,78 % 4 Sitze FDP 6,02 % 2 Sitze Bündnis 90 / Grüne 5,65 % 2 Sitze
wird letztlich im Hauptsacheverfahren zu entscheiden sein, innerhalb welcher rechnerischen Spanne Abweichungen von einer genauen spiegelbildlichen Abbildung des Rates bei der Besetzung der Ausschusssitze noch zulässig sind. Bei 11 Ausschusssitzen werden die Ausschüsse derzeit wie folgt belegt:
CDU 7 Sitze SPD 3 Sitze USWG 1 Sitze.
Es wird zu klären sein, ob aufgrund der gewählten Ausschusssitzzahl von 11 Mitgliedern bei Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens die Mehrheitsfraktion die absolute Mehrheit der Ausschusssitze belegen darf, obwohl sie nur über eine relative Mehrheit im Rat verfügt. Dazu führt Held / Becker / Decker / Kirchhof / Krämer / Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, GO § 50, Anm. 6.7, aus:
„Auch wenn innerhalb einer Spanne Abweichungen von der optimalen Abbildung des Meinungs- und Kräftespektrums im Rat zulässig sind, so wird es doch Ergebnisse geben, die eindeutig außerhalb einer solchen Spanne liegen. Dies dürfte z.B. dann der Fall sein, wenn eine Ratsfraktion mit nicht mehr als 50 % der Sitze im Rat im Ausschuss nicht nur die absolute Mehrheit erzielt, sondern diese auch noch um einen oder weitere Ausschusssitze übertrifft, wenn bei einer anderen Ausschusssitzzahl die Repräsentanz im Ausschuss näher bei der im Rat liegt. Dagegen wird ein Ergebnis, bei dem eine Ratsfraktion mit 50 % der Ratssitze mit dem letzten ihr im Ausschuss zugeteilten Sitz die absolute Mehrheit erreicht, wohl noch als dem Zählverfahren systemimmanent hinzunehmen sein, wenn andernfalls die Sitzzahl zur Annäherung an die spiegelbildliche Abbildung so hoch gewählt werden müsste, dass die Arbeitsfähigkeit gefährdet ist."
Die Kammer neigt dazu, die vom Rat gewählte Anzahl der Ausschusssitze von 11 Mitgliedern wie ihre Besetzung als bundesverfassungsrechtlich zulässig anzusehen. Dem liegen folgende - vorläufigen - Überlegungen zugrunde: Ein Verstoß gegen die Regelung zur Besetzung der Ausschüsse gemäß § 50 Abs. 3 Satz 2 bis 4 GO NRW dürfte nicht vorliegen. Danach wird - soweit sich die Ratsmitglieder nicht auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt haben (§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW) - nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt und eine Verteilung der Wahlstellen zwingend nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren vorgenommen. Der Einwand der Antragstellerin, die Verteilung der Ausschusssitze auf einzelne Fraktionen führe zu einer Überrepräsentation größerer Fraktionen zu lasten kleinerer Fraktionen, ist nicht berechtigt. Kein Wahlsystem kann die Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbesetzung in letzter Konsequenz herstellen. Insbesondere werden bei jedem Berechnungsverfahren Fraktionen teils über-, teils unterrepräsentiert. Je größer ein Gremium ist, desto genauer lässt sich der Wählerwille in seiner Zusammensetzung abbilden; je kleiner es ist, desto eher sind Verzeichnungen unvermeidlich. Wie die Spiegelbildlichkeit im Detail verwirklicht werden soll, liegt daher in der Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers. Zulässigerweise hat dieser das Berechnungsverfahren nach d'Hondt vorgegeben und von darüber hinausgehenden Regelungen abgesehen.
BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18/03 -, BVerwGE 119, S. 305 f.;
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29.11.1991 - 7 C 13/91 -, DVBl. 1992, S. 432 f. = NVwZ 1992, S. 488 = DÖV 1992, S. 830 f.
Solche Regelungen sind jedenfalls dann unbedenklich, wenn sie nicht strukturell eine Seite bevorzugen oder benachteiligen oder gar manipulative Einflussnahme möglich machen, sondern die durch den „Umbruch" des Wahlergebnisses auf ein relativ kleines Gremium notwendig auftretenden Verzeichnungen „blindlings" vornehmen. Eine alternative generell abstrakte und damit Willkür ausschließende Regelung, die die Verteilung nicht nur für den Einzelfall „näher" an der Spiegelbildlichkeit vornähme, wird bezeichnenderweise nicht aufgezeigt.
Die Antragstellerin kann auch nicht verlangen, dass der Ausschuss eine bestimmte Größe (hier 16 Mitglieder statt 11 Mitglieder) aufweist, damit sie nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren zumindest einen Sitz erhält. Eine solche Lösung könnte die von Art. 28 GG mit Verfassungsrang ausgestattete Arbeitsfähigkeit des Gremiums gefährden. Ausschüsse sind regelmäßig deutlich kleiner als das Plenum; so können sie jeweils Teile seiner Aufgaben übernehmen. Dies entlastet die jeweils entsandten Mandatsträger von der Obliegenheit, sich auf allen Gebieten der Ratsaufgaben gleichermaßen kundig zu machen. Sie können sich vielmehr auf bestimmte Gebiete spezialisieren und damit ihr demokratisches Mandat besonders effektiv wahrnehmen. Auch lässt sich die Sachdiskussion in einem kleinen Gremium straffer führen als in einem großen. Eine Abweichung von jenem demokratischen Arbeitsprinzip ist auch sonst bundesverfassungsrechtlich nicht geboten. Sie ergibt sich nicht aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Ausschüssen und Plenum. Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW)
- Urteil vom 15.09.2004 - 15 A 4544/02 -, www.nrwe.de - ;
vgl. dazu auch Held / Becker / Decker / Kirchhof / Krämer / Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, GO § 50, Anm. 6.5 -
zum Spannungsverhältnis zwischen dem Minderheitenschutz und dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ausgeführt:
„Für Ausschüsse repräsentativer Vertretungskörperschaften gilt, dass wegen der Vorverlagerung der Arbeit vom Plenum in die Ausschüsse diese grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung das in ihm wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen, wobei in sachlich begründeten Fällen die Mitgliederzahl eines Ausschusses so gewählt werden darf, dass nicht jede Fraktion im Ausschuss vertreten ist."
Einen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, in jedem Ausschuss unabhängig von der Zahl ihrer Mitglieder mit Sitz und Stimme vertreten zu sein, hat die Antragstellerin nicht. Das Prinzip, dass die Ausschüsse verkleinerte Gremien des Rates sind und seiner Entlastung dienen - mithin effektive Ausschussarbeit geleistet werden soll -, geht dem Anspruch einer Fraktion auf Mitgliedschaft in Ausschüssen vor.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.12.1992 - 7 B 49/92 -, NVwz-RR 1993, S. 209 f.
Aus dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes, der Ausdruck in den Regelungen des § 58 Abs. 1 Satz 7 - 12 GO NRW gefunden hat, ergibt sich allerdings, dass sie beanspruchen kann, jeweils ein beratendes Mitglied für die Ausschüsse, in denen sie nicht vertreten ist, zu benennen. Der Antragsgegner hat dies zu keinem Zeitpunkt bestritten.
Übrigens würde eine höhere Ausschusssitzzahl auch nicht zu einer wesentlich besseren Abbildung der Mehrheitsverhältnisse im Rat führen, da auch dann die Mehrheitsfraktion überproportional mehr Sitze erhielte als sie Stimmen auf sich vereinigen konnte, nämlich
CDU 8 Sitze SPD 4 Sitze USWG 2 Sitze FDP 1 Sitz Bündnis 90 / Grüne 1 Sitz.
Mit einem vergrößerten Ausschuss könnte daher zwar die Ratsversammlung ein wenig genauer dargestellt werden; wesentliche Änderungen in Richtung Spiegelbildlichkeit des Ratsergebnisses würde aber nicht erreicht, da der Mehrheitsfraktion weiterhin die Hälfte der Ausschusssitze zugeordnet würden und die Minderheitsfraktionen ohne die Mehrheitsfraktion nicht handlungsfähig wären.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Maßgebend ist danach die sich für die Antragstellerin ergebende Bedeutung der Sache. Da die Antragstellerin wie in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren Beteiligungs- und Besetzungsrechte geltend macht, erscheint es sachgerecht, den hierfür im aktuellen Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 07.2005 / 08.07 2004,
NVwZ 2004, S. 1327 - 1332,
unter Punkt 22.7 vorgeschlagenen Betrag in Höhe von 10.000,00 Euro zu Grunde zu legen; von einer Halbierung dieses Betrages wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer abgesehen, da das Antragsbegehren im Wesentlichen auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 06.12.2004 - 1 L 3340/04 -, www.nrwe.de.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 53 GO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1
Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2
VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 50 Abs. 3 GO NRW
§ 50 Abs. 3
Satz 2 bis 4 GO NRW
§ 50 Abs.
3 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 7600/04
15 B 2786/95
15 B 2283/92
1 L 1270/04
1 L 3340/04
1 BvR 444/53
1 BvL 39/95
1 BvR 1028/91
8 C 18/03
7 C 13/91
15 A 4544/02
7 B 49/92