Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2026-04-16, Aktenzeichen C-297/26
ECLI: ECLI:EU:C:2026:297

Tenor:
Vorläufige Fassung
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
16. April 2026(*)
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Luftverschmutzung – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten – Richtlinie 2003/87/EG – Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung – Art. 10a – Nationale Regelung, nach der Betreiber, die eine erhebliche Anzahl kostenlos zugeteilter Zertifikate erhalten, der Steuer auf Emissionen von Kohlendioxid (CO2) unterliegen “
In der Rechtssache C‑519/24
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Veszprémi Törvényszék (Stuhlgericht Veszprém, Ungarn) mit Entscheidung vom 8. Juli 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 29. Juli 2024, in dem Verfahren
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
gegen
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter F. Schalin (Berichterstatter), M. Gavalec und Z. Csehi,
Generalanwältin: T. Ćapeta,
Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juni 2025,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Nitrogénművek Vegyipari Zrt., vertreten durch P. Bibók, Zs. Okányi und D. Zlati, Ügyvédek,
– der ungarischen Regierung, vertreten durch Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch A. Armenia, B. Béres, B. De Meester und G. Wils als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 9. Oktober 2025
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung
– der Erwägungsgründe 5, 7 und 20 sowie von Art. 1, Art. 3 Buchst. f, Art. 10 und 11 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 (ABl. 2018, L 76, S. 3) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87),
– der Art. 18, 49 und 56 AEUV,
– der Art. 17 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta),
– von Art. 14 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) und Art. 1 ihres am 20. März 1952 in Paris unterzeichneten Ersten Zusatzprotokolls.
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Nitrogénművek Vegyipari Zrt., einer in der Düngemittelproduktion tätigen ungarischen Aktiengesellschaft (im Folgenden: Nitrogénművek), und der Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (Rechtsbehelfsdirektion der nationalen Steuer- und Zollverwaltung, Ungarn) betreffend die Zahlung der durch die nationale Regelung eingeführten Steuer auf Emissionszertifikate für Kohlendioxid (CO2) (im Folgenden: Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate) aus der Verwendung von kostenlosen Emissionszertifikaten.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3 In den Erwägungsgründen 5, 7 und 20 der Richtlinie 2003/87 heißt es:
„(5) Die [Europäische] Union und ihre Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des [Protokolls von Kyoto (Japan)] gemäß der Entscheidung 2002/358/EG [des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. 2002, L 130, S. 1)] gemeinsam zu erfüllen. Diese Richtlinie soll dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden.
…
(7) Gemeinschaftsvorschriften für die Zuteilung der Zertifikate durch die Mitgliedstaaten sind notwendig, um die Integrität des Binnenmarktes zu erhalten und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.
(20) Diese Richtlinie wird den Einsatz energieeffizienterer Technologien, einschließlich der Kraft-Wärme-Kopplungstechnologie, mit geringeren Emissionen je Produktionseinheit fördern …“
4 Art. 1 („Gegenstand“) Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union (nachstehend ‚EU-EHS‘ genannt) geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.“
5 Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) dieser Richtlinie sieht vor:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
f) ‚Betreiber‘ eine Person, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der – sofern in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist“.
6 Art. 10 („Versteigerung von Zertifikaten“) Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 der Richtlinie sieht vor:
„Ab dem Jahr 2019 versteigern die Mitgliedstaaten sämtliche Zertifikate, die nicht gemäß den Artikeln 10a und 10c dieser Richtlinie kostenlos zugeteilt werden und nicht in die mit dem Beschluss (EU) 2015/1814 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 6. Oktober 2015 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (ABl. 2015, L 264, S. 1)] eingerichtete Marktstabilitätsreserve … eingestellt oder gemäß Artikel 12 Absatz 4 dieser Richtlinie gelöscht werden.
Ab 2021 beträgt der Anteil der zu versteigernden Zertifikate 57 %, unbeschadet einer möglichen Kürzung gemäß Artikel 10a Absatz 5a.“
7 Art. 10a („Unionsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in seinen Abs. 1 und 6:
„(1) Der [Europäischen] Kommission wird die Befugnis übertragen, zur Ergänzung dieser Richtlinie gemäß Artikel 23 delegierte Rechtsakte zu erlassen, die die unionsweiten und vollständig harmonisierten Maßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 19 genannten Zertifikate betreffen.
(6) Die Mitgliedstaaten sollten zugunsten von Sektoren oder Teilsektoren, die aufgrund erheblicher indirekter Kosten, die durch die Weitergabe der Kosten von Treibhausgasemissionen über die Strompreise tatsächlich entstehen, einem tatsächlichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind, finanzielle Maßnahmen gemäß den Unterabsätzen 2 und 4 erlassen, vorausgesetzt, dass diese finanziellen Maßnahmen mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen im Einklang stehen und insbesondere keine ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt verursachen. …
…“
Ungarisches Recht
Gesetz Nr. CL von 2017
8 § 195 des Adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (Gesetz Nr. CL von 2017 über die Besteuerungsordnung) (Magyar Közlöny 2017/192) bestimmt:
„Die Steuerbehörde entscheidet über die Eigenrevision des Steuerpflichtigen innerhalb einer Frist von fünfzehn Tagen ab deren Einreichung, ohne eine Überprüfung durchzuführen, wenn der Steuerpflichtige die Eigenrevision ausschließlich mit der Begründung eingereicht hat, dass die Rechtsvorschrift, auf die die Steuerpflicht gestützt sei, verfassungswidrig sei oder gegen unmittelbar anwendbare Rechtsakte der Europäischen Union mit allgemeiner Geltung verstoße oder dass eine Verordnung der Selbstverwaltung gegen eine andere Rechtsvorschrift verstoße, sofern das Alkotmánybíróság [Verfassungsgericht, Ungarn], die Kúria [Oberster Gerichtshof, Ungarn] oder der Gerichtshof der Europäischen Union zum Zeitpunkt der Einreichung der Eigenrevision über diese Frage noch keine Entscheidung verkündet hat oder die Eigenrevision den Feststellungen der verkündeten Entscheidung nicht entspricht.“
Regierungsverordnung Nr. 320/2023
9 Die A jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (Regierungsverordnung Nr. 320/2023 über bestimmte Notstandsvorschriften betreffend Betreiber von Anlagen, die eine erhebliche kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten erhalten) vom 17. Juli 2023 (Magyar Közlöny 2023/106, im Folgenden: Regierungsverordnung Nr. 320/2023) wurde im Zusammenhang mit dem von den ungarischen Behörden aufgrund des Krieges zwischen der Ukraine und Russland ausgerufenen Notstand erlassen. Sie erlegt Betreibern, die erhebliche kostenlose Zuteilungen von Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EU‑EHS erhalten, zwei Steuerlasten auf. Nach ihrem Art. 4 tritt diese Verordnung am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung, die am 17. Juli 2023 erfolgte, in Kraft.
10 Nach § 1 Abs. 1 der Regierungsverordnung Nr. 320/2023 gilt als Betreiber, der erhebliche kostenlose Zuteilungen erhält, jeder Betreiber, dessen Anlage einen Anlagenteil mit einer Produkt-Benchmark im Sinne der Delegierten Verordnung (EU) 2019/331 der Kommission vom 19. Dezember 2018 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2019, L 59, S. 8) oder einen Anlagenteil mit Prozessemissionen im Sinne dieser Delegierten Verordnung enthält und dessen Anlage oder Anlagenteil
– in den drei Jahren vor dem Bezugsjahr eine durchschnittliche jährliche zertifizierte Kohlendioxidemission von mehr als 25 000 Tonnen hatte und
– im Jahr vor dem Bezugsjahr eine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten erhalten hat, die mindestens 50 % des Durchschnitts seiner gesamten zertifizierten Kohlendioxidemissionen in den drei Jahren vor dem Bezugsjahr entspricht.
11 Die erste durch diese Verordnung eingeführte steuerliche Belastung, die allein Gegenstand der Vorabentscheidungsfragen ist, besteht in der Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate, die sich auf 36 Euro pro Tonne jährlicher Emissionen des Betreibers beläuft. Die Bemessungsgrundlage für diese Steuer ist bis zum 31. Mai des auf das betreffende Steuerjahr folgenden Jahres zu erklären und zu entrichten. Für das Jahr 2023 wurde die Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate auf alle Emissionen des Jahres erhoben, d. h. auch auf die Emissionen vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
12 Nitrogénművek, die in den Anwendungsbereich der Regierungsverordnung Nr. 320/2023 fällt, wurde als Schuldnerin der ersten durch diese Verordnung eingeführten steuerlichen Belastung anerkannt.
13 Am 21. Dezember 2023 reichte sie bei der Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (Steuer- und Zolldirektion des Komitats Veszprém der nationalen Steuer- und Zollverwaltung, Ungarn) eine auf § 195 des Gesetzes Nr. CL von 2017 gestützte Eigenrevision betreffend die Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate ein. Darin gab sie an, dass sie beabsichtige, ihre Steuerschuld für den Zeitraum vom 1. April 2023 bis zum 30. Juni 2023 um einen Betrag von 2 561 256 000 ungarischen Forint (HUF) zu reduzieren.
14 Sie beanstandete insbesondere die Vereinbarkeit der Regierungsverordnung Nr. 320/2023 mit dem Magyarország Alaptörvénye (Grundgesetz Ungarns) und dem Unionsrecht.
15 Nachdem die Steuer- und Zolldirektion des Komitats Veszprém der nationalen Steuer- und Zollverwaltung und anschließend die Rechtsbehelfsdirektion der nationalen Steuer- und Zollverwaltung die Eigenrevision von Nitrogénművek im Wesentlichen zurückgewiesen hatten, erhob diese Klage beim Veszprémi Törvényszék (Stuhlgericht Veszprém, Ungarn), dem vorlegenden Gericht.
16 Nitrogénművek macht vor diesem Gericht geltend, dass die Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate, die in unmittelbarem Zusammenhang mit den nach der Richtlinie 2003/87 kostenlos zugeteilten Kohlendioxidemissionszertifikaten stehe, mit den Zielen der Union im Rahmen des EU‑EHS unvereinbar sei. Darüber hinaus sei die Regierungsverordnung Nr. 320/2023 diskriminierend, schaffe ein Hindernis für die Ausübung der durch die Verträge garantierten Grundfreiheiten, beeinträchtige den freien Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit und das Eigentumsrecht und könne unter das Beihilferecht fallen.
17 Das vorlegende Gericht fragt sich, ob die Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate mit der Richtlinie 2003/87 vereinbar ist. Die Antworten auf die in der vorliegenden Rechtssache gestellten Fragen ließen sich nicht klar aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ableiten, da dessen Urteile, auf die sich Nitrogénművek berufe, einen anderen Gegenstand gehabt hätten als die bei ihm anhängige Klage.
18 Unter diesen Umständen hat das Veszprémi Törvényszék (Stuhlgericht Veszprém) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Müssen – oder können – die Ziele und Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 – insbesondere, aber nicht nur, ihre Art. 1, 10 und 11 sowie die Erwägungsgründe 5, 7 und 20 – dahin ausgelegt werden, dass sie einer nationalen Maßnahme (Regierungsverordnung Nr. 320/2023) entgegenstehen, die
– die Emissionen aus der Nutzung von Emissionszertifikaten nachträglich einer steuerlichen Belastung unterwirft (Erhebung einer Abgabe);
– die Emissionen aus der Nutzung von kostenlosen Emissionszertifikaten nachträglich einer steuerlichen Belastung unterwirft (Erhebung einer Abgabe);
– die Emissionen aus der Nutzung von kostenlosen Emissionszertifikaten nachträglich einer steuerlichen Belastung unterwirft (Erhebung einer Abgabe), die bewirkt, dass die kostenlosen Emissionszertifikate ihren Wert und ihre Ausgleichswirkung verlieren;
– die Emissionen aus der Nutzung von kostenlosen Emissionszertifikaten nachträglich einer steuerlichen Belastung unterwirft (Erhebung einer Abgabe), die bewirkt, dass die Betreiber davon abgehalten werden, ihre Emissionen zu verringern, ihre Umwelteffizienz zu verbessern oder in umweltfreundlichere Technologien zu investieren;
– die Emissionen aus der Nutzung von kostenlosen Emissionszertifikaten nachträglich einer steuerlichen Belastung unterwirft (Erhebung einer Abgabe), deren Zweck in keinerlei Zusammenhang mit dem Umweltschutz oder dem EU‑EHS und seinen Zielen steht, sondern deren Zweck und einzige Ermächtigungsgrundlage vielmehr darin besteht, die Auswirkungen des bewaffneten Konflikts und der humanitären Katastrophe in der Nachbarschaft Ungarns zu bewältigen?
2. Muss – oder kann – der Begriff des „Betreibers“ in Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 im Licht des Diskriminierungsverbots der Art. 18, 49 und 56 AEUV, des Art. 21 der Charta und des Art. 14 EMRK dahin ausgelegt werden, dass er einer nationalen Maßnahme (Regierungsverordnung Nr. 320/2023) entgegensteht, die ungerechtfertigt und willkürlich, und ohne dass ein zwingender Grund des Allgemeininteresses vorliegt, eine bestimmte Kategorie von Betreibern gegenüber Betreibern diskriminiert, die nicht in ihren Anwendungsbereich fallen?
3. Müssen – oder können – die Art. 18, 49 und 56 AEUV dahin ausgelegt werden, dass sie einer nationalen Maßnahme (Regierungsverordnung Nr. 320/2023) entgegenstehen, die die Ausübung der dort verankerten Freiheiten einschränkt und die
– eine bestimmte Kategorie von Betreibern im Sinne von Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 ungerechtfertigt und willkürlich, und ohne dass ein zwingender Grund des Allgemeininteresses vorliegt, einer anderen (belastenderen) Regelung unterwirft,
– willkürlich, und ohne dass ein zwingender Grund des Allgemeininteresses vorliegt, einen persönlichen Anwendungsbereich festlegt, und nicht geeignet ist, die Ziele der Ermächtigung, aufgrund derer sie erteilt wurde, zu erreichen, und
– plötzlich und unvorhersehbar eingeführt wird, wobei nur drei Tage zwischen ihrer Veröffentlichung und ihrem Inkrafttreten liegen, und gleichzeitig nachträglich rückwirkende Verpflichtungen in Bezug auf Ereignisse festlegt, die vor ihrem Inkrafttreten eingetreten sind?
4. Muss – oder kann – der durch Art. 17 der Charta und Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK gewährleistete Schutz des Eigentumsrechts dahin ausgelegt werden, dass er einer nationalen Maßnahme (Regierungsverordnung Nr. 320/2023) entgegensteht, die enteignenden Charakter hat und die den in ihren Anwendungsbereich fallenden Betreibern ihre Einkünfte in naher Zukunft vollständig entzieht und damit einen unverhältnismäßigen und unerträglichen Eingriff darstellt?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
19 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof dessen Aufgabe ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Verfahrens sachdienliche Antwort zu geben. Hierzu hat der Gerichtshof die ihm vorgelegten Fragen gegebenenfalls umzuformulieren (Urteil vom 29. April 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, Rn. 32).
20 Insoweit hindert der Umstand, dass ein vorlegendes Gericht sein Vorabentscheidungsersuchen seiner Form nach unter Bezugnahme auf bestimmte Vorschriften des Unionsrechts formuliert hat, den Gerichtshof nicht daran, diesem Gericht unabhängig davon, worauf es in seinen Fragen Bezug genommen hat, alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die ihm bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens von Nutzen sein können. Der Gerichtshof hat insoweit aus dem gesamten vom einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material, insbesondere aus der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen (Urteil vom 29. April 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, Rn. 33).
21 Im vorliegenden Fall betrifft der Ausgangsrechtsstreit im Wesentlichen die Rechtmäßigkeit der Regierungsverordnung Nr. 320/2023, mit der eine Steuer auf Treibhausgasemissionszertifikate erhoben wird. Nach § 3 dieser Verordnung basiert diese Steuer auf der in Tonnen Kohlendioxid ausgedrückten Emissionsmenge des steuerpflichtigen Betreibers und hat einen Steuersatz, der auf den Gegenwert von 36 Euro in ungarischen Forint pro Tonne Kohlendioxid festgesetzt ist. Wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, sind nach § 1 dieser Verordnung alle Betreiber dieser Steuer unterworfen, die im Rahmen des EU‑EHS erhebliche kostenlose Zuteilungen von Treibhausgasemissionszertifikaten erhalten, über eine Anlage oder Anlagenteil mit einer Produkt-Benchmark und/oder einen Anlagenteil mit Prozessemissionen verfügen und deren Anlage oder Anlagenteil zum einen in den drei Jahren vor dem Bezugsjahr durchschnittliche jährliche zertifizierte Kohlendioxidemissionen von mehr als 25 000 Tonnen hatten und zum anderen im Jahr vor dem Bezugsjahr eine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten erhalten haben, die mindestens 50 % des Durchschnitts ihrer gesamten zertifizierten Kohlendioxidemissionen in den drei Jahren vor dem Bezugsjahr entspricht.
22 In der ursprünglichen Fassung der Richtlinie 2003/87 war die Bestimmung über die kostenlose Zuteilung von Kohlendioxidzertifikaten in deren Art. 10 enthalten, jedoch ist nach dem Erlass der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2009, L 140, S. 63) insoweit Art. 10a der Richtlinie 2003/87 einschlägig. Im Rahmen der ersten Frage ist somit Art. 10a dieser Richtlinie auszulegen.
23 Mithin ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 1 und Art. 10a der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 5, 7 und 20 dieser Richtlinie dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die speziell einen Wirtschaftsteilnehmer, der im Rahmen des EU‑EHS erhebliche kostenlose Zuteilungen von Treibhausgasemissionszertifikaten erhält, der Zahlung einer Steuer auf Zertifikate für Kohlendioxidemissionen seiner Anlage mit einer Produkt-Benchmark und/oder Prozessemissionen unterwirft, wenn diese Regelung die Ausgleichswirkung der Zuteilung solcher Zertifikate aufhebt und im Widerspruch zu den Zielen, die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten und eine Verlagerung von Kohlendioxidemissionen zu verhindern, steht.
24 Zunächst wird, wie sich aus Art. 1 der Richtlinie 2003/87 ergibt, mit dieser Richtlinie ein EU‑EHS in der Union geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung der Kohlendioxidemissionen hinzuwirken (Urteil vom 12. April 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, Rn. 18).
25 Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass das Hauptziel der Richtlinie 2003/87 darin besteht, die Treibhausgasemissionen erheblich zu verringern. Dieses Ziel soll unter Beachtung einer Reihe von Teilzielen und durch Einsatz bestimmter Instrumente erreicht werden. Das Hauptinstrument hierfür ist das EU‑EHS. Andere Teilziele, die mit diesem System erreicht werden sollen, sind nach den Erwägungsgründen 5 und 7 der Richtlinie u. a. der Schutz der wirtschaftlichen Entwicklung, der Beschäftigungslage, der Integrität des Binnenmarkts und der Wettbewerbsbedingungen (Urteil vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 43 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
26 Wie auch im 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87 ausgeführt wird, besteht ein weiteres Teilziel des EU‑EHS darin, die Verringerung dieser Emissionen durch technologische Verbesserungen wie den Einsatz energieeffizienterer Technologien mit geringeren Emissionen je Produktionseinheit zu fördern.
27 Zur Erreichung ihres Ziels, unter diesen Bedingungen Treibhausgasemissionen zu verringern, stützt sich die Richtlinie 2003/87 auf den wirtschaftlichen Wert der Zertifikate, um den Unternehmen einen Anreiz zur Verringerung ihrer Emissionen zu bieten, und führt hierzu das EU‑EHS ein. Die Unternehmen können somit die ihnen zugeteilten Emissionszertifikate verwenden oder sie verkaufen, je nach deren Marktwert und den Gewinnen, die sie auf diese Weise hieraus erzielen können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 47, 49 und 55, sowie vom 12. April 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, Rn. 24).
28 In diesem Zusammenhang ist eine kostenlose Zuteilung dieser Emissionszertifikate vorgesehen, um eine Einbuße an Wettbewerbsfähigkeit zu verhindern, die die Wirtschaftszweige der Union beeinträchtigt und zu einer Verlagerung der Produktion, der sogenannten „Verlagerung von Kohlendioxidemissionen“, führen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 39, und vom 26. Februar 2015, ŠKO-Energo, C‑43/14, EU:C:2015:120, Rn. 28). Um dieses die Wettbewerbsfähigkeit der Industriezweige der Union betreffende Ziel zu erreichen, stellt Art. 10a der Richtlinie 2003/87 somit eine Reihe von Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten auf. So sieht Abs. 1 Unterabs. 1 dieses Artikels vor, dass der Kommission die Befugnis übertragen wird, zur Ergänzung dieser Richtlinie gemäß Art. 23 der Richtlinie delegierte Rechtsakte zu erlassen, die die unionsweiten und vollständig harmonisierten Maßnahmen für die Zuteilung der in Art. 10a Abs. 4, 5, 7 und 19 genannten Zertifikate betreffen. Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 2 bis 4 und Abs. 2 der Richtlinie regelt die Berechnungsmethode und die Art der kostenlosen Zuteilung der Zertifikate nach der Festlegung der Ex‑ante-Benchmarks für jedes einzelne Produkt, die für jeden Sektor und jeden Teilsektor zu verwenden sind.
29 Art. 10a Abs. 6 Unterabs. 1 und 4 der Richtlinie 2003/87 ermächtigt die Mitgliedstaaten im Wesentlichen, zugunsten von Sektoren oder Teilsektoren, die aufgrund erheblicher indirekter Kosten, die durch die Weitergabe der Kosten von Treibhausgasemissionen über die Strompreise tatsächlich entstehen, einem tatsächlichen Risiko einer Verlagerung von Kohlendioxidemissionen ausgesetzt sind, finanzielle Maßnahmen zu erlassen, vorausgesetzt, dass diese finanziellen Maßnahmen mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen im Einklang stehen und insbesondere keine ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt verursachen.
30 Insoweit sind, wie die Generalanwältin in Nr. 54 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, die Vorschriften über diese Zuteilung auf Unionsebene vollständig harmonisiert. Dies ergibt sich u. a. aus dem 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29, in dem es heißt: „Um Wettbewerbsverzerrungen in der [Union] zu minimieren, sollte die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Anlagen im Wege harmonisierter [Unions]vorschriften … gestattet werden.“
31 Der Gerichtshof hat im Übrigen entschieden, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass von Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 das Gebot vollständiger Harmonisierung betont hat, indem er vorsah, dass „[d]ie Kommission … [union]sweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der … Zertifikate [erlässt]“, und der Kommission vorgegeben hat, nach welchen Kriterien die Harmonisierung vorgenommen werden soll, nämlich im Wesentlichen auf der Grundlage der Benchmarks für die einzelnen Sektoren und Teilsektoren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Kommission, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, Rn. 52).
32 Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass der Unionsgesetzgeber, indem er eine solche, auf einer sektorspezifischen Grundlage vollständig harmonisierte Methode für die Zuteilung kostenloser Treibhausgasemissionszertifikate vorsah, das wesentliche Erfordernis konkretisiert hat, Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt zu minimieren (Urteil vom 22. Juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Kommission, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, Rn. 53).
33 Mithin beschränkt zwar keine dieser Bestimmungen ausdrücklich das Recht der Mitgliedstaaten, steuerliche Maßnahmen zu erlassen, die sich auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Treibhausgasemissionszertifikate auswirken können, doch darf der Erlass solcher Maßnahmen die mit der Richtlinie 2003/87 verfolgten Ziele, wie sie in den Rn. 27 und 29 des vorliegenden Urteils dargelegt worden sind, nicht beeinträchtigen. Für das reibungslose Funktionieren des EU‑EHS ist es nämlich erforderlich, dass eine nationale steuerliche Maßnahme nicht dazu führt, dass der Anreiz zur Verringerung der Treibhausgasemissionen so weit geschwächt wird, dass er vollständig entfällt.
34 Im vorliegenden Fall ist, wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, die ungarische Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate dadurch gekennzeichnet, dass sie zum einen im Wesentlichen jeden Betreiber einer Anlage, der erhebliche kostenlose Zuteilungen von Emissionszertifikaten erhält, dessen Anlage über einen Anlagenteil mit einer Produkt-Benchmark und/oder einen Anlagenteil mit Prozessemissionen verfügt und dessen Anlage durchschnittliche jährliche zertifizierte Kohlendioxidemissionen von mehr als 25 000 Tonnen hatte und der eine kostenlose Zuteilung von Zertifikaten erhalten hat, die mindestens 50 % des Durchschnitts seiner gesamten zertifizierten Kohlendioxidemissionen entspricht, einer Steuer auf Treibhausgasemissionszertifikate unterwirft, und zum anderen die Kohlendioxidemissionen dieses Betreibers in Höhe von 36 Euro pro Tonne Kohlendioxid des Betreibers belastet.
35 Da eine solche Steuer jedoch speziell bestimmte Wirtschaftsteilnehmer belastet, die kostenlose Zuteilungen von Treibhausgasemissionszertifikaten erhalten haben, hat sie zur Folge, dass diesen Wirtschaftsteilnehmern der Anreiz genommen wird, in Maßnahmen zur Verringerung ihrer Emissionen in Höhe der geschuldeten Steuer zu investieren. Eine solche Steuer ist auch geeignet, einen wesentlichen Teil des wirtschaftlichen Werts dieser Zertifikate entfallen zu lassen, und läuft darauf hinaus, die Anreizmechanismen, auf denen das EU‑EHS beruht, zunichte zu machen und damit die Anreize zur Förderung der Verringerung der Treibhausgasemissionen zu beseitigen. Insoweit kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Umstand, dass die Höhe der geschuldeten Steuer linear von den tatsächlichen Emissionen abhängt, irgendeine Anreizwirkung für die Betreiber hätte.
36 Diese Auslegung kann nicht durch das Vorbringen der ungarischen Regierung in Frage gestellt werden, das sich auf den in § 3 Abs. 6 der Regierungsverordnung Nr. 320/2003 vorgesehenen Mechanismus stützt, der für die Betreiber einen Anreiz schaffe, ihre Emissionen dadurch zu verringern, dass einem Steuerpflichtigen gestattet werde, die Steuerbemessungsgrundlage um 50 % zu senken, wenn die Kohlendioxidemissionen dieses Steuerpflichtigen im Vergleich zu den zertifizierten Emissionen des zweiten Jahres vor dem Bezugsjahr mindestens in dem Umfang gesunken seien, der dem vom EU‑EHS verwendeten und geforderten linearen Kürzungsfaktor entspreche. Diese Minderung der Steuerbemessungsgrundlage hat nämlich auch zur Folge, dass den Treibhausgasemissionszertifikaten ein wesentlicher Teil ihres wirtschaftlichen Werts genommen wird, so dass die Wirtschaftsteilnehmer jeden Anreiz verlieren, in Maßnahmen zur Verringerung ihrer Emissionen zu investieren, die es ihnen ermöglichen, aus dem Verkauf ihrer nicht verwendeten Zertifikate einen Gewinn zu erzielen.
37 Die ungarische Steuer auf Kohlendioxidemissionszertifikate hat offenbar die Wirkung, den in Art. 10a der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen Grundsatz der kostenlosen Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikate aufzuheben und die Ziele dieser Richtlinie zu beeinträchtigen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
38 Nach alledem ist auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 1 und Art. 10a der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 5, 7 und 20 dieser Richtlinie dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die speziell einen Wirtschaftsteilnehmer, der im Rahmen des EU‑EHS erhebliche kostenlose Zuteilungen von Treibhausgasemissionszertifikaten erhält, der Zahlung einer Steuer auf Zertifikate für Kohlendioxidemissionen seiner Anlage mit einer Produkt-Benchmark und/oder Prozessemissionen unterwirft, wenn diese Regelung die Ausgleichswirkung der Zuteilung solcher Zertifikate aufhebt und im Widerspruch zu den Zielen, die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten und eine Verlagerung von Kohlendioxidemissionen zu verhindern, steht.
Zur zweiten bis vierten Frage
39 In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage erübrigt sich die Beantwortung der zweiten bis vierten Frage.
Kosten
40 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
Art. 1 und Art. 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates in der durch die Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 geänderten Fassung in Verbindung mit den Erwägungsgründen 5, 7 und 20 der Richtlinie 2003/87 in geänderter Fassung
sind dahin auszulegen, dass
sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die speziell einen Wirtschaftsteilnehmer, der im Rahmen des Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union erhebliche kostenlose Zuteilungen von Treibhausgasemissionszertifikaten erhält, der Zahlung einer Steuer auf Zertifikate für Kohlendioxidemissionen seiner Anlage mit einer Produkt-Benchmark und/oder Prozessemissionen unterwirft, wenn diese Regelung die Ausgleichswirkung der Zuteilung solcher Zertifikate aufhebt und im Widerspruch zu den Zielen, die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten und eine Verlagerung von Kohlendioxidemissionen zu verhindern, steht.
Unterschriften
* Verfahrenssprachen: Französisch und Ungarisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 Abs. 1 der Regierungsverordnung
§ 3 Abs. 6 der Regierungsverordnung
Art. 18, 49 und 56 AEUV
Art. 18, 49 und 56 AEUV
Art. 267 AEUV