Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-11, Aktenzeichen 2 K 486/16
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2019:0411.2K486.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Bei den Klägern handelt es sich um bundes- bzw. landesweit tätige Tierschutzverbände. Sie wenden sich gegen eine dem Beigeladenen erteilte Baugenehmigung für die Errichtung eines Putenstalls.
Am 25. Juni 2013 erließ der Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen das Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine - TierschutzVMG NRW - (GV.NRW. 2013. S. 416-417). Es gesteht anerkannten Vereinen, die sich auf die Verletzung von Vorschriften des Tierschutzgesetzes berufen, die Einlegung eines Rechtsbehelfs nach der VwGO ohne die Geltendmachung der Verletzung in eigenen Rechten u.a. gegen bau- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für Vorhaben zum Halten von Tieren zu Erwerbszwecken zu. Das Gesetz war gemäß § 4 Satz 2 bis zum Ablauf des 31. Dezember 2017 befristet. Die Geltungsdauer des TierschutzVMG NRW wurde durch Änderungsgesetz vom 20. September 2016 (GV.NRW. 2016. S. 790) um ein Jahr bis zum 31. Dezember 2018 verlängert. Die Kläger sind nach § 3 TierschutzVMG NRW anerkannte Tierschutzvereinigungen im Land Nordrhein-Westfalen.
Der Beigeladene ist Landwirt und beantragte bei dem Beklagten am 14. August 2014 eine Baugenehmigung für den Neubau des Putenstalls (8.000 Putenhennen oder 4.000 Putenhähne) sowie weiterer Nebenanlagen auf dem Grundstück in T. , Q. (Gemarkung H. , Flur 0, Flurstück 00).
Im baurechtlichen Genehmigungsverfahren des Beigeladenen beteiligte der Beklagte den Kläger zu 1. bzgl. der geplanten Errichtung eines Putenstalls. Mit Schreiben vom 31. Juli 2015 nahm der Kläger zu 1. umfangreich Stellung und verwies darauf, dass das Bauvorhaben gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen verstoße, da eine artgerechte Haltung angesichts der hohen Besatzdichte sowie mit Blick auf die mangelnde Ausstattung des geplanten Putenstalles nicht möglich sei.
Mit Bescheid vom 22. Januar 2016 erteilte der Beklagte dem Beigeladenen die beantragte Baugenehmigung.
Hiergegen haben die Kläger am 25. Februar 2016 Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie vor: Die für die Zulässigkeit der Klage erforderliche Klagebefugnis nach dem Tierschutzverbandsklagerecht sei weiterhin gegeben, auch wenn das TierschutzVMG NRW aufgrund der enthaltenen Befristung mit Ablauf des letzten Jahres außer Kraft getreten sei. Die einmal begründete Zulässigkeit der Klage sei nicht mit dem Auslaufen des Gesetzes entfallen. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einer Grundsatzentscheidung vom 12. März 1998 (4 C 12/97) bzgl. der Frage, ob spätere Änderungen, die sich auf die Zulässigkeit eines Rechtsmittels auswirkten, unter Bezugnahme auf das Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG festgestellt, dass eine einmal erworbene prozessuale Position nur entfallen könne, wenn die entsprechende Bestimmung diesen Verlust selbst hinreichend deutlich ausspreche. Voraussetzung sei, dass der Gesetzgeber sich selbst Klarheit darüber verschaffe, ob und aus welchen Gründen er die mit der Beseitigung einer solchen Verfahrensposition verbundenen Folgen in Kauf nehmen will. Diese Anforderungen seien vorliegend jedoch nicht erfüllt. Der Gesetzesbegründung des TierschutzVMG NRW vom 4. Juli 2012 (LT-Drs. 16/177) sei zur Befristung nichts zu entnehmen. Auch die Gesetzesmaterialien zum Änderungsgesetz vom 20. September 2016 enthielten zu der Verlängerung der Geltungsdauer des TierschutzVMG NRW bis zum 31. Dezember 2018 keine Angaben. Damit fehle es aber an einer hinreichend eindeutigen Regelung. Auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes spreche für die Fortgeltung der bei Anhängigkeit der Klage gegebenen Klagebefugnis. Denn nach der bereits angeführten Rechtsprechung des BVerwG verletze der schlichte Schluss vom Fehlen einer Übergangsregelung in der Gesetzesänderung hin auf die Anwendbarkeit dieser Änderung auch auf die zuvor bereits in zulässiger Weise begonnenen gerichtlichen Verfahren den verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz. Schließlich kämen auch Erwägungen des Gleichheitssatzes zum Tragen, da der Kläger eines Verfahrens wenig Einfluss darauf habe, wann das Gericht seine Klage entscheide. Der Annahme, dass die Klage durch schlichtes Auslaufen des Gesetzes unzulässig oder unbegründet geworden sei, ständen überdies durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken aus Art. 20a GG, Art. 29a LV NW entgegen. Hierbei handele es sich jeweils um eine Staatszielbestimmung, der jedenfalls das Gebot zu entnehmen sei, dass vor einem möglichen Auslaufen eines tierschutzfreundlichen Gesetzes, wie dem TierschutzVMG NRW, in verantwortlicher Weise zu prüfen sei, ob dies eine merkliche Verschlechterung des Tierschutzes und damit ein Unterschreiten des bei Inkrafttreten der Verfassungsbestimmungen bereits bestehenden oder des seither geschaffenen Schutzniveaus bewirke. Eine derartige Beachtung des Prüfungs- und Abwägungsvorganges sie nicht erfolgt. Auch habe der Landesgesetzgeber mit dem Auslaufen des TierschutzVMG NRW gegen das selbst verordnete Verfahren zur Befristung von Landesrechts verstoßen. Weder das im Jahre 2013 beschlossene TierschutzVMG NRW noch das Verlängerungsgesetz vom 20. September 2016 habe den Vorgaben der Art. 122 f des fünften Befristungsgesetzes entsprochen. Zudem habe die Landesregierung vor Ablauf des TierschutzVMG NRW Ende Dezember 2018 den Landtag nicht rechtzeitig über das Ergebnis der Evaluierung unterrichtet, da der Bericht vom 3. Dezember 2018 datiere, die Ausschusssitzung indes bereits zwei Tage später angesetzt gewesen sei. Diese Verfahrenslage habe daher auf die Entscheidung des Landtagsplenums durchgeschlagen. Aufgrund der Vorrangwirkung des Befristungsgesetzes sei dieses als „lex superior“ anzusehen. Dieses bedinge die Nichtigkeit im Falle des Formverstoßes. Jedenfalls komme eine rückwirkende Anwendung des Fristablaufs auf bereits anhängige, noch nicht entschiedene Verbandsklagen nicht in Betracht. Abgesehen davon sei die angeordnete Befristung im TierschutzVMG NRW unbeachtlich, da sie die Vorgaben des Befristungsgesetzes nicht einhalte. Die demnach zulässige Klage sei auch in der Sache begründet. Diesbezüglich sei umfangreich schriftsätzlich Stellung genommen worden unter Vorlage tierschutzrelevanter wissenschaftlicher Aufsätze und eines eingeholten dezidierten tierärztlichen Gutachtens zur Haltungsproblematik von Puten in Mastbetrieben.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid des Beklagten vom 22. Januar 2016, mit dem der Neubau eines Putenstalls für 8.000 Putenhennen oder 4.000 Putenhähne sowie 2 Futtermittelsilos und Nebenanlagen in T. , Q. , Az. 00000, genehmigt wurde, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus: Die Klage sei inzwischen unzulässig geworden. Die von der angeführten Rechtsprechung des BVerwG aufgestellten Anforderungen, nach der sich der Gesetzgeber Klarheit darüber verschaffen müsse, ob und aus welchen Gründen er die mit der Beseitigung einer Verfahrensposition verbundenen Folgen in Kauf nehmen wolle, seien vorliegend erfüllt. Anhand der Gesetzesmaterialien lasse sich der eindeutige Wille des Landesgesetzgebers feststellen, dass auch bereits anhängige verwaltungsgerichtliche Verfahren nach dem TierschutzVMG NRW nicht fortgeführt werden sollten. So werde in dem Gesetzesentwurf zur Änderung des TierschutzVMG NRW der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/Die Grünen (LT-Drs. 17/4107 vom 6.11.2018) in der Begründung auf Seite 5 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ein Auslaufen des Gesetzes zum jetzigen Zeitpunkt die Einstellung der noch beim Gericht anhängigen Verfahren bedeute. Der vorgenannte Gesetzentwurf habe damit gerade zum Ziel gehabt, den Eintritt der Unzulässigkeit von entsprechend anhängigen Klagen zu verhindern. In dem Evaluationsbericht (LT-Vorlage 17/1470) werde auf Seite 7 sogar ausdrücklich auf das vorliegende Klageverfahren Bezug genommen. Damit sei das Verfahren sogar explizit Gegenstand des legislativen Entscheidungsprozesses geworden. Der Evaluationsbericht komme auf Seite 13 zu dem Schluss, dass angesichts der sehr geringen Anzahl von sieben auf der Grundlage des TierschutzVMG NRW erhobenen Klagen, über welche die Gerichte überwiegend noch nicht entschieden hätten, eine positive Bewertung des TierschutzVMG NRW nicht herzuleiten sei. Die bei Schaffung des Gesetzes bestehende Befürchtung einer Klagewelle habe sich nicht bestätigt. Die sehr geringe Anzahl von Klagen deute darauf hin, dass sich ein etwaiger Dissens zwischen Vollzugsbehörden und Tierschutzvereinen über grundsätzliche Fragen zur Auslegung und Anwendung des Tierschutzrechtes in der Regel einvernehmlich klären lasse, ohne dass es einer weiteren gerichtlichen Klärung im Wege der Verbandsklage bedürfe. Diese Formulierungen machten deutlich, dass der Landesgesetzgeber bewusst keine Übergangsregelung habe schaffen wollen. Auch Vertrauensschutzgesichtspunkte sprächen nicht gegen die eingetretene Unzulässigkeit der Klage. Als anerkannte Tierschutzverbände müssten die Kläger die Rechtsentwicklungen im Tierschutzverbandsklagerecht im Blick gehabt haben. Bereits im März 2017 sei auf der Homepage der Kläger in einer Pressemitteilung auf die mögliche Abschaffung des Verbandsklagerechts und die politische Beratungsfolge hingewiesen worden. Ein Kommentar vom 13. Dezember 2018 zur Abschaffung des Verbandsklagerechts auf der Homepage der Kläger nehme sogar explizit auf das vorliegende Verfahren Bezug. Zudem sei auf der Homepage der Kläger intensiv die gesetzgeberische Willensbildung dokumentiert und eine entsprechende Kampagne gegen die Abschaffung des TierschutzvMG NRW initiiert worden. Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung fehle es aufgrund des Wegfalls des Tierschutzverbandsklagerechts daher an der notwendigen Klagebefugnis der Kläger.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist unzulässig.
Zwar ist die vorliegende Klage, die sich gegen die dem Beigeladenen seitens des Beklagten erteilte Baugenehmigung vom 22. Januar 2016 richtet, als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Die Kläger besitzen jedoch nicht (mehr) die zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung hierfür gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis.
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, eine auf Aufhebung eines Verwaltungsaktes (Anfechtungsklage) gerichtete Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.
Eine Verletzung eigener subjektiver Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2, 2. Halbsatz VwGO wird von den Klägern nicht geltend gemacht. Sie wenden sich vielmehr ausschließlich in ihrer Eigenschaft als anerkannte Tierschutzverbände gegen die dem Beigeladenen erteilte Baugenehmigung zur Errichtung eines Putenmaststalls. Die Kläger können ein Klagerecht im Sinne von § 42 Abs. 2, 1. Halbsatz VwGO nicht aus einer anderen gesetzlichen Bestimmung ableiten.
Die insoweit allein in Betracht kommende Vorschrift des Gesetzes über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine (TierschutzVMG NRW) vom 25. Juni 2013 vermag den Klägern ein solches Klagerecht nicht mehr zu vermitteln, da es mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft getreten ist (dazu I. 1.). Dieses folgt aus dem Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts (dazu I. 2.). Auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Vertrauensschutz gebietet insoweit keine Einschränkung (dazu I. 3.). Materielles Verfassungsrecht steht unter dem Blickpunkt des in Art. 20a GG, Art. 29a LV NRW statuierten Staatsziels des Tierschutzes dem Auslaufen des Tierschutzverbandsklagerechts gemäß der in § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW enthaltenen Befristungsregelung ebenfalls nicht entgegen (dazu II.). Überdies führen etwaige Verstöße gegen die in den Gesetzen zur Befristung des Landesrechts Nordrhein-Westfalen enthaltenen Verfahrensweisen nicht zur Unwirksamkeit der in § 4 Satz 2 TierschutzVMG enthaltenen Befristung bzw. zu deren Unbeachtlichkeit (dazu III.).
I. Das am 6. Juli 2013 in Kraft getretene TierschutzVMG NRW bestimmt in § 1, dass ein nach § 3 anerkannter Verein Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen kann, ohne die Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen, so u.a. gegen bau- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für Vorhaben zum Halten von Tieren zu Erwerbszwecken (Nr. 2). Erforderlich für die Zulässigkeit des Tierschutzverbandsklagerechts ist gemäß § 1 Abs. 2 TierschutzVMG NRW, dass der anerkannte Verein die Verletzung der Vorschriften des Tierschutzgesetzes geltend macht. Diesen Vorgaben genügt die von den Klägern erhobene Klage. Als anerkannte Tierschutzvereine i.S.v. § 3 TierschutzVMG NRW führen sie ins Feld, dass die vom Beklagten mit Bescheid vom 22. Januar 2016 genehmigte Putenmastanlage u.a. wegen der unzureichenden Besatzdichte und der Haltungsbedingungen den Vorschriften des Tierschutzgesetzes widerspricht. Die so zum Zeitpunkt der Klageerhebung im Februar 2016 bestehende Klagebefugnis der Kläger ist indes durch das Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW mit Ablauf des letzten Jahres nicht mehr gegeben.
1. Bei der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO handelt es sich um eine allgemeine Prozessvoraussetzung, von der die Zulässigkeit der vorliegenden Anfechtungsklage abhängt. Als Zulässigkeitsvoraussetzung muss die Klagebefugnis im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gegeben sein.
Vgl. dazu: Kopp, VwGO, Kommentar, Vorb § 40 Rn.11, 17 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 – 7 B 180/92 -, juris.
Zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung besteht ein Verbandsklagerecht für Tierschutzverbände, welches die Kläger für sich reklamieren könnten, nicht mehr, da das die Klagebefugnis vermittelnde TierschutzVMG aufgrund der in § 4 des Gesetzes enthaltenen befristeten Geltungsdauer mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft getreten ist. Eine Übergangsregelung für bereits anhängige Rechtsstreitigkeiten sieht das TierschutzVMG NRW nicht vor.
2. Der Wegfall des Tierschutzverbandsklagerechts zum 1. Januar 2019 findet auch im vorliegend anhängigen Klageverfahren Beachtung. Dieses folgt aus dem allgemeinen Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts. Es besagt, dass eine Änderung des Verfahrensrechts bei fehlender Übergangsvorschrift grundsätzlich auch anhängige Rechtsstreitigkeiten erfasst. Diese werden in der Lage, in der sie sich beim Inkrafttreten der neuen Vorschriften befinden, von diesen ergriffen und nach ihnen weitergeführt. Die Rechtsänderung knüpft an einen noch nicht der Vergangenheit angehörenden, noch nicht abgewickelten Tatbestand von einiger Dauer, an das bestehende Prozessrechtsverhältnis an. Eine Anwendbarkeit des neu in Kraft getretenen Rechts im laufenden Prozess scheidet nur dann aus, wenn der Gesetzgeber – regelmäßig in Gestalt von Überleitungsvorschriften – anderslautende positive Regelungen getroffen hat, es um unter der Geltung des alten Rechts abgeschlossene Prozesshandlungen und abschließend entstandene Prozesslagen geht oder sich aus dem Sinn und Zweck der betreffenden Vorschrift oder aus dem Zusammenhang mit anderen Grundsätzen des Prozessrechts etwas Abweichendes ergibt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Juni 1968 - Az. 2 BvR 251/63 – BVerfGE 24, 33 [55] = juris Rdnr. 69; BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 – 2 BvR 1631/90, 2 BvR 16728/90 – BVerfGE 87, 48 [62 ff. ] = juris Rdnr. 39 ff.
Ausgehend von diesen Maßstäben findet das außer Kraft getretene TierschutzVMG NRW mangels ausdrücklicher Überleitungsvorschriften auf den anhängigen Rechtsstreit keine Anwendung mehr, so dass die dort ausdrücklich für Tierschutzverbände geregelte Klagebefugnis entfallen ist.
3. Eine abweichende Bewertung ergibt sich auch nicht aus den von der höchstrichterlichen Rechtsprechung aufgestellten einschränkenden Grundsätzen zum intertemporalen Prozessrecht. Danach unterliegt die Regel, dass eine Änderung des Verfahrensrechts bei fehlender Übergangsvorschrift grundsätzlich auch anhängige Rechtsstreitigkeiten erfasst, verfassungsrechtlichen Grenzen, wenn rechtsstaatliche Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dies gebieten. Dies gilt etwa, wenn der Gesetzgeber auf eine bislang gegebene verfahrensrechtliche Lage, in der ein Prozessbeteiligter sich befindet, einwirkt und eine unter der Geltung des alten Rechts entstandene prozessuale Rechtsposition nachträglich verändert oder beseitigt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 1983 – 2 BvR 475/78 -, juris Rn. 60 ff = BVerfGE 63, 343, 359; BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 – 2 BvR 1631/90, 2 BvR 1728/90 -, juris Rn. 42 f.; BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 – 4 CN 12/97 -, juris Rn. 10 ff.
Zwar ist das Vertrauen in den Fortbestand verfahrensrechtlicher Regelungen im allgemeinen weniger geschützt als das Vertrauen in die Aufrechterhaltung materieller Rechtspositionen; im Einzelfall können aber verfahrensrechtliche Regelungen ihrer Bedeutung und ihres Gewichts wegen in gleichem Maße schutzwürdig sein wie Besitzstände des materiellen Rechts. Dieses ist der Fall, wenn das in Rede stehende Verfahrensrecht nicht bloß ordnungsrechtliche, technische Prozessführungsregeln zum Inhalt hat, sondern Rechtspositionen gewährt, die in ihrer Schutzwürdigkeit materiellrechtlichen Gewährleistungen vergleichbar sind. So gebietet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 7. Juli 1992, aaO) bei einem gesetzlich festgelegten Rechtsmittelausschluss der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Schutz des Vertrauens eines Rechtsmittelführers in die nach Maßgabe dieser Grundsätze gewährleistete Rechtsmittelsicherheit, dass ein bereits eingelegtes Rechtsmittel zulässig bleibt, sofern das Gesetz nicht mit hinreichender Deutlichkeit etwas Abweichendes bestimmt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. März 1998 (aaO) diesen Grundsatz auf eine gesetzliche Neuregelung der Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren übertragen. Es hat darauf verwiesen, dass der rechtsstaatlich gebotene Vertrauensschutz ganz allgemein dann zu beachten ist, wenn der Gesetzgeber auf eine bislang gegebene verfahrensrechtliche Lage einwirkt, in der sich der Bürger befindet. Ist dieses der Fall tritt der Verlust einer solchen Verfahrensposition jedenfalls nur ein, wenn das die Änderung verfügende Gesetz selbst hinreichend deutlich diesen Verlust ausspricht. Der Gesetzgeber soll sich selbst Klarheit darüber verschaffen, ob und aus welchen Gründen er die mit der Beseitigung einer solchen Verfahrensposition verbundenen Folgen in Kauf nehmen will.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 – juris = BVerwGE 106, 237. s. auch: BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 – 4 CN 3/09 -, juris Rn. 16; BVerwG Beschluss vom 11. November 2002 – 7 AV 3/02 -, juris Rn. 7.
Die vorstehend dargestellten einschränkenden Grundsätze sind indes auf die vorliegende Konstellation nicht übertragbar. Denn durch das Auslaufen des TierschutzVMG NRW wird den Klägern nicht nachträglich eine verfestigte Verfahrensposition entzogen.
a) Eine Vergleichbarkeit mit den vom BVerfG (Beschluss vom 7. Juli 1992) und BVerwG (Urteil vom 12. März 1998) entschiedenen Konstellationen ist nicht gegeben. Die diesen Entscheidungen zugrundeliegenden Fälle sind dadurch gekennzeichnet, dass der Gesetzgeber durch eine Änderung des Prozessrechts eine ursprünglich auf unbefristete Dauer vorhandene prozessuale Position dem Rechtsschutzsuchenden entzieht und damit auf seine Verfahrensposition einwirkt. Demgegenüber hat der Landesgesetzgeber mit dem TierschutzVMG NRW die gesetzliche Grundlage für ein prozessuales Recht, nämlich die Einführung einer Tierschutzverbandsklage im Juni 2013, neu geschaffen und es mit einer zeitlich befristeten Geltungsdauer versehen. Der Wegfall des Verbandsklagerechts erfolgte allein durch Zeitablauf, ohne aktives Tun seitens des Gesetzgebers. Es kann daher nicht davon die Rede sein, dass der Gesetzgeber auf eine bislang gegebene verfahrensrechtliche Lage, in der ein Prozessbeteiligter sich befindet, eingewirkt hat. Dafür fehlt es an einem bewussten, aktiven Eingreifen des Gesetzgebers in verfahrensrechtliche Positionen. Der Landesgesetzgeber hat nicht nachträglich durch die Änderung des Verfahrensrechts zu Lasten der klagenden Tierschutzverbände in ihre Rechtspositionen eingegriffen. Vielmehr stand aufgrund der zeitlichen Befristung des Tierschutzverbandsklagegesetzes mit klarer Vorhersehbarkeit der Geltungsdauer keine schützenswerte Vertrauensposition in den Fortbestand des prozessualen Klagerechts. Damit ist gerade nicht eine verfestigte, schützenswerte Vertrauensposition erwachsen. Die mittels Gesetz geschaffene prozessrechtliche Position, hier das Klagerecht der anerkannten Tierschutzvereine, stand somit von Anfang an unter dem Vorbehalt der zeitlichen Befristung. Der Ablauf der gesetzlichen Geltungsdauer des Tierschutzverbandsklagerechts durch die bereits bei Inkrafttreten des Gesetzes vorgesehene Befristung bedingte somit die Änderung der Verfahrenslage, auf die sich die Kläger einstellen konnten und mussten.
b) Dass der Landesgesetzgeber selbst nicht von der Fortgeltung des Tierschutzverbandsklagerechts für bereits anhängige Rechtsstreitigkeiten ausgegangen ist, ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien. Auch wenn sich den Begründungen zum Gesetzentwurf zur Einführung des TierschutzVMG NRW (s. Regierungsentwurf LT-Drs. 16/177, S. 18) im Jahre 2013 und zum Änderungsgesetz vom 20. September 2016, mit dem die zum 31. Dezember 2017 auslaufende Geltungsfrist um ein Jahr verlängert wurde, keine Erwägungen zur Befristung und etwaiger Übergangsregelungen nach dem Außerkrafttreten des Gesetzes entnehmen lassen, bestätigt der politische Willensbildungsprozess im Zuge des Auslaufens des TierschutzVMG NRW zum 31. Dezember 2018 indes, dass die am Prozess Beteiligten gerade nicht von einer Fortgeltung des Tierschutzverbandsklagerechts für bereits anhängige Rechtsstreitigkeiten ausgingen. Bezeichnend ist insofern der Gesetzentwurf der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 6. November 2018 (LT-Drs. 17/4107), der die Verlängerung des TierschutzVMG NRW um ein weiteres Jahr zum Ziel hatte. Zur Begründung wird ausgeführt (s. Seite 5), dass bislang keines der beim Gericht anhängigen und seitens der Tierschutzverbände eingereichten Klageverfahren eröffnet beziehungsweise entschieden worden sei. Ein Auslaufen des Gesetzes zum jetzigen Zeitpunkt würde die Einstellung der noch beim Gericht anhängigen Verfahren bedeuten. Die Fristverlängerung um ein Jahr sollte die Möglichkeit eröffnen, einerseits die beim Gericht anhängigen Klageverfahren innerhalb dieses Zeitraumes zum Abschluss zu bringen und andererseits die Ergebnisse der Evaluation angemessen auswerten und berücksichtigen zu können. Damit wird deutlich, dass die Oppositionsparteien angesichts der im TierschutzVMG NRW enthaltenen Befristung nicht von der Fortführung der Klageverfahren bei Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW ausgingen. Dieses ist umso bezeichnender als die Oppositionsparteien in der vorangegangenen Legislaturperiode die Landesregierung gestellt haben und mit ihrer Mehrheit am 19. Juni 2013 das TierschutzVMG NRW mit einer Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2017 beschlossen wurde. Dass bereits die Ursprungsfassung des TierschutzVMG NRW sich jeglicher Übergangsregelung enthielt, bekräftigt die Annahme, dass eine Fortgeltung des Tierschutzverbandsklagerechts für anhängige Gerichtsverfahren über die Geltungsdauer des Gesetzes hinaus vom Landesgesetzgeber nicht erstrebt wurde. Auch die seitens der damaligen Regierungsparteien (SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) beschlossene Verlängerung des TierschutzVMG NRW um ein Jahr diente ausweislich der Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 16/12312, S. 19, 21) allein dazu, eine Evaluation zu ermöglichen und ausreichend Zeit für ein ggf. sich anschließendes Gesetzgebungsverfahren zur Entfristung zu haben, da der erste interne Bericht des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz über die Erfahrungen nach dem Gesetz im Jahre 2015 gezeigt habe, dass noch nicht ausreichend Material für eine hinreichende Beurteilung der Auswirkungen des Gesetzes vorliege. Hätten die jetzigen Oppositionsparteien (SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) eine Sicherung des Tierschutzverbandsklagerechts für anhängige Klageverfahren bewirken wollen, hätte sich bereits in der vorherigen Legislaturperiode die Schaffung einer entsprechenden Übergangsregelung aufgedrängt. Die vorstehend aufgezeigte Sichtweise wird auch durch den Evaluationsbericht des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen zum Verbandsklagerecht für Tierschutzverbände vom 3. Dezember 2018 bestätigt. In seiner Zusammenfassung kommt der Bericht zu dem Schluss, dass angesichts der sehr geringen Anzahl von sieben auf der Grundlage des TierschutzVMG NRW erhobenen Klagen, über welche die Gerichte überwiegend noch nicht entschieden hätten, eine positive Bewertung des TierschutzVMG NRW nicht herzuleiten sei. Die bei Schaffung des Gesetzes bestehende Befürchtung einer Klagewelle habe sich nicht bestätigt. Die sehr geringe Anzahl von Klagen deute darauf hin, dass sich ein etwaiger Dissens zwischen Vollzugsbehörden und Tierschutzvereinen über grundsätzliche Fragen zur Auslegung und Anwendung des Tierschutzrechtes in der Regel einvernehmlich klären lasse, ohne dass es einer weiteren gerichtlichen Klärung im Wege der Verbandsklage bedürfe. Auch dieser Einschätzung ist zu entnehmen, dass bei der Bewertung des Verbandsklagerechts eine Fortführung anhängiger Rechtsstreitigkeit trotz Auslaufen des Gesetzes nicht in Betracht gezogen wurde.
II. Dieser Auslegung steht auch materielles Verfassungsrecht unter dem Blickpunkt des in Art. 20a GG, Art. 29a LV NRW statuierten Staatsschutzziels des Tierschutzes dem Auslaufen des Tierschutzverbandsklagerecht gemäß der in § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW enthaltenen Befristungsregelung nicht entgegen.
1. Aus der Verankerung des Tierschutzes in Art. 20 a GG und Art. 29a LV NRW als heraus gehobenem Staatsschutzziel lässt sich ein verfassungsrechtliches Verbot des Auslaufens bzw. der Abschaffung des Tierschutzverbandsklagerechts nicht ableiten.
Seit der Verfassungsnovelle vom 26. Juni 2002 (BGBl. I, S. 2862) sind in einer bewussten Wertentscheidung des Verfassungsgesetzgebers Tiere in den Schutzauftrag der Verfassung gemäß Art. 20a Alt. 2 GG eingeschlossen; der Schutzauftrag erstreckt sich auch auf das einzelne Tier.
vgl. Amtl. Begründung, BT-Drucksache 14/8860, S. 3
Danach schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsgemäßen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Diese Wertentscheidung hat das Ziel, die einfachgesetzlich geregelten Normen des Tierschutzes zu stärken und die Wirksamkeit tierschützender Bestimmungen sicherzustellen.
Vgl. Maunz/Dürig/Herzog, GG, Art. 20a, Rn. 44 ff. 59; BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, juris Rn. 121 ff.
Die je konkrete Umsetzung des in Art. 20a GG angelegten bzw. vorgegebenen Handlungsauftrages an die Erste Gewalt ist indes weithin der (verfassungs-)gerichtlichen Nachprüfbarkeit – und zwar mangels Justitiabilität – entzogen. Von Verfassungswegen vorgegeben ist allein der Schutzauftrag. Wie die Umsetzung im Einzelnen erfolgt, ist Primat der Politik, bleibt Aufgabe der aktuellen Gesetzgebung. Sie definiert Art, Maß, Form und Mittel der Zielerreichung. Dem Gesetzgeber steht hier ein hohes Maß an Gestaltungsfreiheit zu.
Vgl. Mauz/Dürig/Herzog, GG, Art. 20a, Rn. 46 ff und 77 ff.
Bezogen auf das Tierschutzverbandsklagerecht wollte der Gesetzgeber den Tierschutzbelangen und damit auch dem in Art. 20a Alt. 2 GG verankerten Staatsschutzziel Rechnung tragen. So ist der Begründung des Gesetzesentwurfes der Landesregierung zur Einführung des TierschutzVMG vom 13. Juli 2011 (LT-Drs. 15/2380 (s. Anlage 1 zu I 106/2011) zu entnehmen, dass anerkannten Tierschutzvereinen ein Verbandsklagerecht eingeräumt werden sollte, damit sie die Interessen der Tiere als deren Treuhänder nicht nur aussprechen, sondern erforderlichenfalls gerichtlich geltend machen können. Damit sollte ein effektives Mittel zur weiteren Gewährleistung der Einhaltung tierschutzrechtlicher Vorgaben geschaffen werden. Indes stellt dies eine Bewertung der tierschutzrechtlichen Interessenlagen und nicht einzelner Tierschutzverbände oder –vereine dar. Dem Gesetzgeber bleibt es unbenommen von der Statuierung eines Tierschutzverbandsklagerechts Abstand zu nehmen oder – wie vorliegend – ein bestehendes Verbandsklagerecht zu befristen bzw. nicht zu verlängern. Das in Art. 20a GG festgeschriebene Staatsziel des Tierschutzes erzwingt weder ein Tierschutzverbandsklagerecht noch steht es dem entgegen.
Vgl. Fest, Köpernick, Das Verbandsklagerecht im Tierschutz, DVBl 2012, 1473 ff; s. ausführlich: Prof. Dr. Schlacke, Universität Bremen, Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung von Mitwirkungsrechten für Tierschutzvereine in Nordrhein-Westfalen vom 28. November 2011, LT-Drs. 15/1112, S. 6 ff m.w.N.
Demzufolge lässt sich ein verfassungsrechtliches Verbot gegen das Auslaufen des TierschutzVMG NRW aus Art. 20a GG, Art. 29a LV NRW nicht ableiten.
2. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass die von den Klägern angeführten Verfahrensverstöße gegen die Vorgaben des Befristungsgesetzes, die dem Landesgesetzgeber wegen fehlender oder nur kurzfristig eingereichter Evaluationsberichte jedenfalls eine nicht zureichende Abwägung der Tierschutzbelange ermöglicht hätten, nicht einen irgendwie gearteten Verfassungsverstoß bedingen können.
III. Schließlich sind die von den Klägern angeführten Verfahrensverstöße gegen die in dem Fünften Gesetz zur Befristung des Landesrechts Nordrhein-Westfalen vom 5. April 2005, GV.NRW S. 351 (im Folgenden: Fünftes BefrG NRW) enthaltenen Vorgaben nicht geeignet, die Unwirksamkeit oder Unbeachtlichkeit der Befristungsregel des § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW zu rechtfertigen.
1. Die Kläger verweisen darauf, dass der Landesgesetzgeber bei Erlass des TierschutzVMG NRW und bei dessen beschlossener Verlängerung des Geltungszeitraumes wie auch vor dem Auslaufen des Tierschutzverbandsklagerechts Ende letzten Jahren die Anforderungen der Art. 122 und Art. 123 des Fünften BefrG NRW nicht oder nicht hinreichend beachtet hat. Es handelt sich dabei um Verfahrensregelungen, die sich auf die Berichtspflicht der Landesregierung gegenüber dem Landtag im Zusammenhang mit der Evaluierung von Gesetzen bezieht (Art. 122) sowie auf eine redaktionelle Anmerkung in Form einer Fußnote am Ende des Gesetzestextes mit Verweis auf die angeordnete Evaluierungsverpflichtung (Art.123). Dabei ist Ziel der Befristungsgesetzgebung, eine umfassende Rechtsbereinigung durchzuführen und obsolet gewordene Vorschriften aufzuheben sowie eine ständige Überprüfung und Aktualisierung der Normen zu gewährleisten.
Vgl. dazu im Einzelnen: Becker, Die Befristungsgesetzgebung in Nordrhein-Westfalen, NVwZ-Extra 2010, Heft 10; s. auch Plenarprotokoll vom 26.1.2005 zum Gesetzgebungsverfahren 13/142.
Zu diesem Zwecke hat die Landesregierung dem Landtag gemäß Art. 122 des Fünften BefrG NRW jährlich alle Gesetze zu benennen, die zum Zweck der Evaluierung eine Verfallklausel oder Berichtspflicht aufweisen und deren Befristung innerhalb des nächsten oder übernächsten Jahres ausläuft. Sie hat dabei die beabsichtigten Evaluierungsmaßnahmen zu erläutern. Zur Kenntlichmachung ist gemäß Art. 123 des Fünften BefrG NRW bei Veröffentlichung von Gesetzen mit Verfallklausel an deren Ende eine Fußnote mit der redaktionellen Anmerkung einzufügen, dass eine gesetzlich angeordnete Evaluierungspflicht besteht und die Landesregierung dem Landtag rechtzeitig vor dem genannten Datum das Ergebnis der Evaluierung vorzulegen hat.
Vorliegend ist der Hinweis der Kläger zutreffend, dass das TierschutzVMG NRW, anders als in Art. 123 des Fünften BefrG NRW vorgesehen, weder in der Ursprungsverfassung zu § 4 vom 25. Juni 2013 noch in der am 20.9.2016 beschlossenen Änderungsfassung zwecks Verlängerung des Befristungszeitraumes um ein Jahr, eine redaktionelle Anmerkung in einer Fußnote am Ende des Gesetzestextes festzuhalten, dass enthielt.
Hinsichtlich der in Art. 122 BefrG NRW vorgeschriebenen Berichtspflicht im Zusammenhang mit der Evaluierung von Gesetzen ist anzumerken, dass vor Ablauf der Geltungsdauer des bis zum 31. Dezember 2018 befristeten TierschutzVMG eine Information des Landtags erfolgte und ein ausführlicher Bericht zur Evaluation des TierschutzVMG NRW seitens des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen am 3. Dezember 2018 erstellt wurde (s. dazu: Vorlage an den Landtag 17/1470). Auch vor Ablauf des ursprünglichen fünfjährigen Befristungszeitraumes hat der Landesgesetzgeber sich mit der Fristproblematik sowie mit der Evaluierungspflicht auseinandergesetzt. Wie der Gesetzesbegründung zur Verlängerung des Befristungszeitraums um ein Jahr zu entnehmen ist, war gerade diese Thematik Anlass für das Änderungsgesetz vom 20. September 2016, mit dem man einen Zeitaufschub erreichen wollte, weil nach dem internen Bericht des zuständigen Ministeriums ausreichendes Material zur hinreichenden Beurteilung der Auswirkung des TierschutzVMG NRW noch nicht zur Verfügung stand (s. LT-Drs. 16/12312, S. 21).
Ausgehend hiervon erscheint bereits fraglich, ob ein Verstoß gegen Art. 122 des Fünften BefrG NRW vor dem Hintergrund angenommen werden kann, weil die Landesregierung nur die Pflicht hat, die beabsichtigten Evaluierungsmaßnahmen zu erläutern und diese Formulierung zurückhaltend auszulegen sein dürfte. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Art. 122 des Fünften BefrG NRW und aus dem verfassungsmäßigen Verhältnis der Landesregierung zum Landtag. Zudem dient Art. 122 des Fünften BefrG NRW dem Landtag lediglich als Verwaltungshilfe zur rechtzeitigen Kontrolle der dem Befristungsbefehl unterstehenden Gesetze.
Vgl. dazu: Becker, Die Befristungsgesetzgebung in Nordrhein-Westfalen, NVwZ-Extra 2010, Heft 10, S. 9.
Ob danach im Zuge des Erlasses des Änderungsgesetzes vom 20. September 2016 überhaupt die Vorlage eines Evaluationsberichtes auf der Grundlage des Art. 122 des Fünften BefrG NRW hätte gefordert werden können - wie dies Auffassung der Kläger ist -, unterliegt erheblichen Zweifeln, zumal die entsprechende Information zum Evaluierungsstand ausweislich der Gesetzesbegründung vorlag. Überdies scheint äußerst fraglich, ob die von den Klägern bemängelte zu kurzfristige Vorlage des Evaluationsberichts vom 3. Dezember 2018 für die Sitzung des Ausschusses für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz am 5. Dezember 2018 überhaupt Relevanz hat und einen Verstoß gegen Art. 122 des Fünften BefrG NRW hervorrufen könnte.
2. Inwieweit letztlich etwaige Verstöße gegen die Vorgaben des Fünften BefrG NRW gegeben sind, bedarf indes vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls führen solche Verfahrensverstöße nicht zur Unwirksamkeit der in § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW enthaltenen Befristungsregelung oder zu deren Unbeachtlichkeit.
Dieses folgt schon aus der Normenhierarchie. Sowohl bei dem TierschutzVMG NRW wie auch den Befristungsgesetzen handelt es sich um einfach-gesetzliche Normen des Landesgesetzgebers. Sie stehen auf derselben Normenhierarchie des formellen Landesgesetzes. Eine Vorrangstellung kann dem hier einschlägigen Fünften BefrG NRW gegenüber dem TierschutzVMG NRW mit gleichem Rang nicht zukommen und damit auch keine Bindungswirkung gegenüber einem späteren Gesetzgeber.
Denn der Landesgesetzgeber ist im Unterschied zur Exekutive und Judikative gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden, nicht jedoch an einfachgesetzliche Regelungen. Ihm bleibt es unbenommen, einfache Landesgesetze zu ändern oder aufzuheben. Dieses folgt aus dem in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG niedergelegten Demokratieprinzip, welches impliziert, dass spätere Gesetzgeber innerhalb der von der Verfassung vorgegebenen Grenzen Rechtsakte früherer Gesetzgeber revidieren können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 – 2 BvL 1/12 -, juris Rn. 51 ff.
Demzufolge geht das das am 25. Juni 2013 beschlossene TierschutzVMG NRW als zeitlich später erlassene Norm dem Fünften BefrG NRW vom 5. April 2005 nach dem „lex posterior“-Grundsatz vor. Es ist auch als „lex specialis“ gegenüber den im Fünften BefrG NRW ausschließlich geregelten Verfahrensvorschriften zur Befristung anzusehen.
Vgl. allgemein zu den Grundsätzen: BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 – 2 BvR 1991/95 und 2 BvR 2004/95 - BVerfGE, 98, 106, 119; juris Rn. 58.
Schließlich kann das Befristungsgesetz nicht – wie dies Auffassung der Kläger ist – unter Bezugnahme auf seine maßstabsbildende Basis für zukünftige Landesgesetze eine Vorrangwirkung dergestalt zukommen, dass es trotz gleicher Rangstufe als „lex superior“ gegenüber anderen formellen Gesetzen des Landesgesetzgeber eingestuft werden muss. Hierfür fehlt es schon an der entsprechenden verfassungsrechtlichen Verankerung. Denn ohne diese kann es innerhalb des formellen Gesetzesrechts kein „lex superior“ geben.
Demzufolge war die Klage mangels Klagebefugnis als unzulässig abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, weil dieser keinen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung hat die Kammer gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Frage, ob im Falle des Auslaufens eines mit befristeter Geltungsdauer versehenen Gesetzes der den Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts einschränkende Vertrauensschutz zur Anwendung gelangt, ist in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung noch nicht entschieden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3 TierschutzVMG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2, 2. Halbsatz VwGO
§ 42 Abs. 2, 1. Halbsatz VwGO
§ 4 Satz 2 TierschutzVMG
§ 1 Abs. 2 TierschutzVMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 1, dass ein nach § 3 anerkannter Verein Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20a GG
Art. 29a LV
Art. 20 a GG
Art. 20a Alt. 2 GG
Art. 122 BefrG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 24, 33
BVerfGE 87, 48
BVerfGE 63, 343, 359
BVerwGE 106, 237
DVBl 2012, 1473
4 C 12/97
7 B 180/92
2 BvR 251/63
2 BvR 1631/90
2 BvR 16728/90
2 BvR 475/78
2 BvR 1728/90
4 CN 12/97
4 CN 12.97
4 CN 3/09
7 AV 3/02
2 BvF 1/07
2 BvL 1/12
2 BvR 1991/95
2 BvR 2004/95