Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-22, Aktenzeichen 6 A 61/23
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0522.6A61.23.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Kosten zur Umsetzung des durch Bescheid des Klägers vom 27. Dezember 2021 für verbindlich erklärten Sanierungsplans „ ... “ in Höhe von 64,25 % zu tragen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung der Pflicht zur Kostentragung der Beklagten für die Sanierung von Flurstücken, die in und an der Schlei liegen.
Im Bereich ... in ... befinden sich eine Altlast sowie Bodenverunreinigungen, Grundwasserverunreinigungen und im Bereich der angrenzenden Schlei Gewässerbettverunreinigungen. Durch die Bodenverunreinigungen gelangen über den Grundwasserpfad gefährliche Schadstoffe in den Wasserkörper der Schlei und deren Sediment. Auslöser für die Schadstoffverunreinigung ist eine auf der sogenannten Wikinghalbinsel ehemals betriebene Dachpappen- und Asphaltfabrik sowie ein ehemaliges Gaswerk. Der Boden und der oberste Grundwasserleiter sind u. a. durch Teeröle, Mineralöle und Phenole verunreinigt. Zur Sanierung erstellte die Stadt ... gemeinsam mit dem Kläger einen Sanierungsplan, dessen abschließende Fassung unter dem 28. Mai 2021 vorgelegt wurde. Mit Bescheid vom 27. Dezember 2021 erklärte der Kläger den Sanierungsplan für verbindlich. Die Verbindlichkeitserklärung weist als Sanierungsverantwortliche die Bundesrepublik Deutschland, das Land Schleswig-Holstein und die Stadt ... sowie private Flächeneigentümer aus. Sanierungsträger ist der Kreis Schleswig-Flensburg. Das Sanierungsgebiet umfasst in der Gemarkung ... die Flur ... , Flurstücke ... (tw.), ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... (tw.), ... , ... , ... , ... , ... , ... (tw.), ... (tw.) sowie in der Gemarkung Schlei die Flur ... , Flurstücke ... und ... und insgesamt eine Größe von rund 11.730 m² – 7.355 m² landseitig und 4.375 m² wasserseitig. In dem dazugehörigen Sanierungsplan sowie dessen Anlagen sind die aus Bodenproben und Gewässerproben gewonnen Erkenntnisse hinsichtlich der Verunreinigung des Bodens, des Grundwassers und der Gewässerbetten in den Anlagen des Sanierungsplans (Anlage 6 hinsichtlich des Bodens, Anlage 7 hinsichtlich des Grundwassers) sowie die Ausbreitung der Pechschichten (Anlage 11) und der Teerölphase (Anlage 11) dargestellt, auf die hier verwiesen wird. Nach Anlage 02 stellt sich der Lageplan für den Bestand der Altanlagen, die hier mit roter Umrandung markiert sind, wie folgt dar:
In der Gemarkung Schlei, Flur ... , ist für das Flurstück ... die Stadt ... und für das Flurstück ... die Beklagte als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Für die Flurstücke der Gemarkung ... ist im Sanierungsgebiet die Stadt ... als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen, mit Ausnahme der Flurstücke ... und ... , dort Herr ... , ... und ... , dort Herr ... , ... , dort Herr ... , sowie ... , dort Herr ... .
Zwischen den Beteiligten seit spätestens den 1960er Jahren geführte und in den Jahren vor der Sanierung der Altlasten wieder intensivierte Verhandlungen über die Eigentumsverhältnisse an den von der Sanierung betroffenen Grundstücken blieben erfolglos. Zuletzt machte die Beklagte geltend, kein Eigentum an Sanierungsflächen zu haben.
Im Rahmen der Gespräche schlossen die Beklagte und der Kläger am 19. Dezember 2022 eine Vereinbarung, in der sich die Beklagte zur zeitnahen Zahlung eines Teils der Kosten für die Sanierung des Altlastenstandortes ... verpflichtete. In den Vorbemerkungen dieses Vertrages heißt es unter anderem:
„Es besteht Einigkeit zwischen den Vertragsparteien, dass sich der Bund an den Sanierungskosten beteiligen wird und dem Grunde nach eine diesbezügliche Rechtspflicht besteht. Die Höhe der Kostenbeteiligung des Bundes ist aber zwischen den Beteiligten nicht abschließend geklärt.“
§ 1 der Vereinbarung lautet:
„Nach dem Stand vom 31. August 2022 ergeben sich Gesamtkosten für die Sanierung in Höhe von 28.358.429,09 EUR. Nach dem aktuellen Verhandlungsstand der Finanzierungsvereinbarung soll eine erste Zahlung in Höhe von 10 % der jeweiligen Beteiligungsquote vier Wochen nach Auftragserteilung der jeweiligen Leistung gezahlt werden, sofern die Kosten nicht bereits endgültig abrechenbar sind. Da die Beteiligungsquote des Bundes derzeit noch unklar ist, wird der Bund bis zum 20. Dezember 2022 eine später im Einzelnen abzurechnende Zahlung in Höhe von 10 % auf die derzeit absehbaren Gesamtkosten an den Kreis zahlen, also den Betrag von 2.835.842,90 EUR. Der Bund wird bei rechtsverbindlicher Sachlage, aus der sich eine weitere Kostentragungspflicht des Bundes begründen lässt, dieser Verpflichtung nachkommen.“
Die Beklagte zahlte im Dezember 2022 den in § 1 angeführten Betrag an den Kläger. Weitere Verhandlungen zwischen dem Kläger und der Beklagten über die Quote der Kostentragung der Beklagten verliefen aufgrund der ungeeinten Frage der Eigentümerstellung an den gegenständlichen Grundstücken ergebnislos.
Mit Bescheid vom 26. September 2023 gab der Kläger der Beklagten auf, spätestens einen Monat nach Bekanntgabe dieses Bescheides als (weitere) Vorauszahlung auf den vorläufig veranschlagten Sanierungskostenanteil des Bundes in Höhe von 12.835.278,38 € einen Betrag von 8.879.445,58 € (69,18 % des vorläufigen Sanierungskostenanteils des Bundes) zu zahlen (Ziffer 1). In Ziffer 2 des Bescheides setzte der Kläger die Höhe des Anteils unter den Vorbehalt der endgültigen Abrechnung der tatsächlich entstehenden Kosten. Die Kosten des Verfahrens legte er der Beklagten auf (Ziffer 3). Die sofortige Vollziehung der Regelung in Ziffer 1 wurde im öffentlichen Interesse angeordnet (Ziffer 4).
Hiergegen wandte sich die Beklagte mit Widerspruch vom 26. Oktober 2023. Mit Antrag vom 28. November 2023 ersuchte die Beklagte um einstweiligen Rechtsschutz vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht wies den Antrag mit Beschluss vom 15. Februar 2024 zurück (Az. 6 B 20/23). Mit Beschluss vom 2. Mai 2025 stellte das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht auf die Beschwerde der Beklagten die aufschiebende Wirkung wieder her (Az. 5 MB 2/24). Zur Begründung führte das Oberverwaltungsgericht aus, dass § 234 LVwG den Kläger daran hindere, im Wege der Ersatzvornahme und durch Leistungsbescheid gegen die Beklagte vorzugehen.
Eine von dem Kläger in das Eilverfahren eingeführte Karte enthält die nach Auffassung des Klägers geeinte Mittelwasserlinie zwischen den Beteiligten und eine Markierung hinsichtlich des von dem Kläger geltend gemachten Eigentums des Bundes. Diese Karte sei zur besseren Veranschaulichung hier dokumentiert:
Der Kläger hat am 13. Dezember 2023 Feststellungsklage erhoben.
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die nach § 43 Abs. 1 VwGO statthafte Klage sei nicht subsidiär zur Leistungsklage. Für den Kläger bestehe nicht die Möglichkeit, im Wege der Leistungsklage vorzugehen. Eine Leistungsklage könne mit Erfolg erst nach Abschluss und Abrechnung der gesamten Sanierungsmaßnahme erhoben werden. Die Höhe des Anspruchs könne noch nicht beziffert werden. Trotz sorgfältiger Erkundungen sei die Sanierung naturgemäß mit Unsicherheiten behaftet. Es stünden allerdings bereits jetzt für den Kläger schon konkrete Ausgaben an. Die von der Beklagten geleistete Anzahlung sei in Kürze erschöpft. Es bedürfe demnach dringlich im Verhältnis zur Beklagten der Feststellung ihrer Verpflichtung zur Kostentragung. Zurzeit würden die Baukosten mit 24.242.337,26 Euro abgeschätzt. Hierzu zählten 600.000,00 Euro Administrativkosten. 15 % der Kosten würden durch die Stadt ... als Eigentümerin einiger Flächen getragen. Weitere 571.246,00 Euro würden von den privaten Eigentümern getragen. Dieser Wert entspreche dem sanierungsbedingten Wertzuwachs der jeweiligen Grundstücke. Es verblieben dann noch Kosten in Höhe von 20.034.741,26 Euro. Abzüglich der bereits getätigten Zahlungen durch die Beklagte verblieben 17.198.898,36 Euro. Das Land Schleswig-Holstein habe 2021 im Rahmen der Gespräche über eine einvernehmliche Kostenbeteiligung der Beklagten zugesagt, dass es 10 % der Kosten übernehme. Dies sei geschehen. Der Kläger habe zugesagt, 8 % der Kosten zu tragen. Es verbleibe demnach derzeit eine Deckungslücke von 12.835.278,38 Euro.
Die Feststellungsklage sei hier nicht deswegen subsidiär, da dem Kläger die Möglichkeit des Erlasses eines Verwaltungsaktes offenstehe. Der Erlass und der Vollzug von Verwaltungsakten sowie die Vollstreckung des Verwaltungsaktes gegen die Beklagte sei mit Unsicherheiten behaftet. Zudem sei eine Feststellungsklage auch gegen einen Hoheitsträger möglich, da aufgrund Art. 20 Abs. 3 GG zu erwarten sei, dass sich der Hoheitsträger an Recht und Gesetz halte. Der Kläger habe auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass er nicht selbst für die Kosten der Sanierungsmaßnahmen aufkommen müsse, die auf Grundstücke der Beklagten entfielen. Soweit die Beklagte anführe, dass ein Hauptsacheverfahren bezüglich des Ersatzvornahmebescheides effektiver sei, trage dies nicht. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht habe diesbezüglich ausgeführt, dass § 234 LVwG verhindern solle, dass Träger der öffentlichen Verwaltung untereinander zu Zwangsmitteln griffen. Von ihnen könne erwartet werden, dass sie sich auch ohne Anwendung von Zwang rechtstreu verhielten. Gegebenenfalls sei die Aufsichtsbehörde einzuschalten oder der Klageweg zu beschreiten. Allein die daraus resultierende Unsicherheit rechtfertige die Zulässigkeit der Feststellungsklage. Ob es einer Sanierungsanordnung gegen die Beklagte bedürfe, sei keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit.
Die Klage sei zudem auch begründet. Die Beklagte sei im Verhältnis zum Kläger aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften verpflichtet, die Sanierungskosten in dem im Antrag bezeichneten Umfang zu tragen.
Diese Verpflichtung ergebe sich aus § 230, § 238 Abs. 1, § 249 Abs. 1 und 2 LVwG in Verbindung mit § 4 Abs. 3, § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG.
Die Beklagte sei sanierungspflichtig. Die Verursacher der Verunreinigung könnten nicht mehr herangezogen werden. Es kämen demnach nur noch die Grundstückseigentümer und unter dem Aspekt der Leistungsfähigkeit insbesondere die Beklagte als heranzuziehende Ordnungspflichtige in Betracht. Die Stellung als Eigentümerin der Beklagten ergebe sich aus Art. 89 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei mit Inkrafttreten des Grundgesetzes am 24. Mai 1949 Eigentümerin der bisherigen Reichswasserstraßen geworden. Bei der Schlei habe es sich um eine Reichswasserstraße gehandelt. Zeitpunkt des Übergangs der Wasserstraßen von den Ländern auf das Deutsche Reich sei der 1. April 1921 gewesen. Dies ergebe sich aus Art. 97 Abs. 1, Art. 171 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 sowie aus § 1 des Gesetzes über den Staatsvertrag betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich vom 29. Juli 1921 (WStrV). Das Eigentum der Beklagten an der Schlei erstrecke sich nicht nur auf die schiffbare Fahrrinne, sondern auf die Schlei in ihrer gesamten Seitenausdehnung. Ihr stehe auch das Eigentum an weiteren Flächen zu, die 1921 Bestandteil der Reichswasserstraße Schlei gewesen seien und heute verlandet seien. Hierfür sei die damalige Mittelwasserlinie entscheidend. Diese sei von der Beklagten und dem Kläger in einer gemeinsamen Sitzung am 18. Mai 2022 erarbeitet und festgelegt worden. Insgesamt handle es sich um 64,25 % der zu sanierenden Flächen. Die Beklagte habe bei Verhandlungen die Übernahme von 66 % der Kosten signalisiert. Nach Erkenntnislage der Beklagten im Juni 2021 entspreche eine solche Beteiligung in Ansehung eines „politischen Rundungsrahmens“ dem Flächen- bzw. Schadstoffanteil, der auf das Eigentum der Beklagten im Sanierungsgebiet entfalle. Erst später habe sich die Beklagte zunächst zu einer Übernahme von 42,5 % bereit erklärt, was dem Anteil entspreche, der im Grundbuch eingetragen sei. Sodann sei dieser Wert auf 12 % reduziert worden.
Die von der Beklagten angeführte Incommunalisierung aus dem Jahr 1885, nach der die Stadt ... für die westliche Schlei unter anderem hinsichtlich des heutigen ... zuständig sei, ändere nichts an dem Eigentum der Beklagten. Ihr komme, ungeachtet ihrer Rechtmäßigkeit, nicht die von der Beklagten beigemessene Wirkung zu. Es sei zwar richtig, dass der Staatsvertrag den Umfang des auf das Reich übergehenden Eigentums verbindlich regle. Dieser müsse sich jedoch in den Grenzen des Art. 97 Abs. 1 WRV bewegen, wonach ein Bereich nur ausgenommen werden könne, wenn es sich um einen nicht allgemein zugänglichen Verkehrs(umschlag-)hafen handle. Die Schlei sei seit mehr als 60 Jahren auch im Bereich des ... eine Bundeswasserstraße. Die Beklagte nehme die entsprechende Betonnung nach § 34 Wasserstraßengesetz (WStrG) nicht vor. Sie schließe entsprechende Nutzungsverträge und erhebe Nutzungsentgelte auch in diesem Bereich. Die Sanierungserforderlichkeit sei auch von der Beklagten nicht bestritten.
Soweit die Beklagte sich darauf berufe, dass das Deutsche Reich die entsprechenden Flurstücke an die Stadt ... übereignet habe, treffe dies nicht zu. Aus dem Grundbuch ergebe sich, dass die Stadt ... spätestens seit dem 15. Dezember 1897 als Eigentümerin eingetragen gewesen sei. Auch im Rahmen der sog. Schleiprozesse habe das Landgericht Flensburg in einem Beschluss vom 24. November 1927 zum Ausdruck gebracht, dass die Stadt ... zum damaligen Zeitpunkt im Grundbuch als Eigentümerin eingetragen gewesen sei. Eine spätere Übertragung im Jahr 1931, so wie die Beklagte dies anführe, scheide aus. Der benannte Vertrag sei zudem nicht durch das Deutsche Reich oder im Namen des Deutschen Reiches mit der Stadt ... geschlossen worden, sondern zwischen dem Staat Preußen und der Stadt ... . Einen Vollzug des Vertrages habe es nie gegeben.
Ein von dem Kläger in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten von Herrn Prof. Dr. ... vom 30. Januar 2023 komme ebenfalls zum Ergebnis, dass die Beklagte 1949 Eigentümerin der Seewasserstraße Schlei geworden sei, zu der die Grundstücke der Sanierungsfläche „ ... “ zählten, ungeachtet dessen, dass sie nicht für alle Grundstücke als Eigentümerin eingetragen gewesen sei. Hierzu gehörten auch die nach 1921 verlandeten Grundstücksflächen. Rechtsgeschäftliche Verfügungen bzw. hoheitliche Zuordnungen in Bezug auf die Grundstücke, zu denen es möglicherweise zwischen 1921 und 1949 gekommen sei, hinderten den Eigentumsübergang auf den Bund nach Art. 89 Abs. 1 GG nicht. Aus § 3 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen (WaStrVermRG) könne sich aufgrund des Primats der Verfassung nichts anderes ergeben. Ein gutgläubiger Erwerb des Eigentums nach dem 24. Mai 1949 sei durch Art. 89 Abs. 1 GG ausgeschlossen.
Soweit die Beklagte im Verwaltungsverfahren schon angeführt habe, dass es sich bei den fraglichen Grundstücken nie um Teile einer Reichswasserstraße gehandelt habe, setze sie sich in Widerspruch zu ihrer eigenen Ansicht hinsichtlich der Grundbuchberichtigung des Flurstücks ... der Flur ... in der Gemarkung ... . Der Beklagten sei es nicht gelungen, nachvollziehbar darzulegen oder zu belegen, dass es sich bei dem fraglichen Gebiet früher um einen Verkehrsumschlaghafen gehandelt habe. Diese Auffassung sei auch deshalb unzutreffend, da die schiffbare Tiefe in diesem Bereich gering gewesen sei. Auch aus der angeführten Incommunalisierung vom 18. August 1885 lasse sich nichts anderes gewinnen. Die Incommunalisierung habe lediglich die Funktion gehabt, gemeindefreie Gebiete in die kommunale Planungs- und Finanzhoheit einzubeziehen. Sie habe nicht die Funktion gehabt, das Eigentum oder eine Widmung einer gesamten Wasseroberfläche vorzunehmen. Aus beigefügten Karten ergebe sich, dass zu keinem Zeitpunkt ein Verkehrsumschlaghafen vorhanden gewesen sei. Es sei noch nicht einmal ein Schutz- und Sicherheitshafen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 3 WStrV vorhanden gewesen. Es gebe weder wasser- noch landseitige Anhaltspunkte dafür, dass es im Bereich des ... 1921 überhaupt einen Hafen gegeben habe.
Zur Veranschaulichung dessen übersandte der Kläger im gerichtlichen Verfahren Übersichtskarten hinsichtlich des westlichen Teils der Schlei für die Jahre 1871, 1913, 1938 und 1950, von denen hier zur Illustration die Karte für das Jahr 1913 abgebildet wird (Markierungen durch den Kläger vorgenommen):
Soweit sich die Beklagte auf ein Urteil bzw. einen Beschluss des Amtsgerichts Schleswig vom 11. Oktober 1927 beziehe, könne dies zu keinem anderen Ergebnis führen. Dort sei die Eintragung eines Widerspruchs im Grundbuch gegen das Eigentum der Stadt ... zunächst abgelehnt worden. Allerdings habe das Landgericht Flensburg mit Beschluss vom 24. November 1927 letztlich den Widerspruch doch eintragen lassen. Zum anderen habe auch das Hauptsacheverfahren Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Eigentümerstellung der Stadt ... nach 1921 hervorgebracht.
Dem Anspruch könne auch nicht § 234 LVwG entgegengehalten werden. Diese Vorschrift befasse sich ausdrücklich nur mit dem Vollzug und nicht mit der Rechtmäßigkeit der Kostenerstattung aus Ersatzvornahme durch Hoheitsträger und deren Durchsetzung im Wege der Klage. Dies entspreche der ständigen Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts.
Zudem lägen die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme vor. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht habe in seinem Beschluss vom 2. Mai 2024 (Az. 5 MB 2/24) verkannt, dass § 234 LVwG nicht für die Beklagte gelte, sondern nur für die Träger der öffentlichen Verwaltung nach § 2 LVwG – Land, Gemeinden, Kreise und Ämter. Die Ersatzvornahme sei zwar ein Zwangsmittel, wirke aber nicht auf die Integrität des Verpflichteten ein. Sie stelle ein rein faktisches Handeln dar. Gerade in diesen Fällen des Sofortvollzugs werde nicht automatisch gegen den Willen des Pflichtigen gehandelt. Für die Ersatzvornahme sei daher eine differenzierte Betrachtungsweise erforderlich. So stehe auf Bundesebene und in einigen Bundesländern etwa das Instrument der „unmittelbaren Ausführung“ zur Verfügung. In Bundesländern wie Schleswig-Holstein, wo eine entsprechende Regelung nicht existiere, komme der Ersatzvornahme eine Doppelfunktion zu, als Zwangsmittel und als unmittelbare Ausführung. Würde man mit dem Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 2. Mai 2024 die Möglichkeit der Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs grundsätzlich gegen Träger der öffentlichen Verwaltung für unzulässig halten, so nähme man Behörden jede ordnungsbehördliche Eingriffsbefugnis in dringenden Eilfällen. Dabei diene dieses Mittel insbesondere der unaufschiebbaren Abwehr gegenwärtiger Gefahren. Ein eigenes legales Einschreiten der Vollzugsbehörde müsse auch gewährleistet sein, wenn die pflichtige Person keine Privatperson, sondern rein zufällig Trägerin der öffentlichen Verwaltung sei. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht habe in einem Urteil vom 31. Januar 2002 (Az. 4 L 107/01 –, juris Rn. 41), den Vollzug gegen Hoheitsträger ausdrücklich für zulässig erachtet.
Hier sei eine vorherige Sanierungsanordnung entbehrlich gewesen. Dies habe die Kammer in ihrem Beschluss vom 15. Februar 2024 (Az. 6 B 20/23) in dieser Sache ebenso gesehen, da es aufgrund der Komplexität der Altlastensanierung eines abgestimmten Vorgehens bedürfe.
Als weitere Rechtsgrundlage zur Erstattung der Sanierungskosten komme die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag in entsprechender Anwendung der §§ 677, 683 in Verbindung mit § 670 BGB in Betracht. Es handele sich bei der durchgeführten Bodensanierung um eine Geschäftsbesorgung im Sinne von § 677 BGB für einen anderen, hier die Beklagte. Die Geschäftsbesorgung entspreche auch dem Interesse und Willen der Beklagten im Sinne von § 683 Satz 1 BGB. Es sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine Geschäftsbesorgung für einen anderen auch dann vorliege, wenn der Handelnde vornehmlich zur Wahrnehmung eigener Belange und nur nebenbei im Interesse eines anderen tätig werde. Insbesondere hindere der Umstand, dass der Geschäftsführer einer eigenen öffentlich-rechtlichen Pflicht nachkomme, nicht die Annahme, dass er damit zugleich das Geschäft eines Dritten besorge. Die Aufgabe des Klägers als Ordnungsbehörde stehe der Annahme eines Fremdgeschäftsführungswillens deshalb nicht entgegen. Insbesondere, da Gespräche zwischen der Beklagten und dem Kläger seit 2021 andauerten und der Kläger nicht sanierungspflichtig sei, lägen die Voraussetzungen für einen Fremdgeschäftsführungswillen vor. Es komme hier auch nicht zu einem Konflikt mit den öffentlich-rechtlichen Kompetenzen der Beklagten, da es sich um eine Verantwortlichkeit der Beklagten aus Privateigentum handle. Ob es einen entgegenstehenden Willen der Beklagten gebe, sei aufgrund von § 683 Satz 2 BGB und § 679 BGB nicht relevant, da die Erfüllung im öffentlichen Interesse liege und anderweitig nicht rechtzeitig erfüllt werden würde.
Hinsichtlich des Umfangs der Erstattungspflicht komme es nicht auf den Umfang der Sanierungsgrundstücke an, die im Eigentum der Beklagten stünden. Die Beklagte sei schon deswegen vollständig in Anspruch zu nehmen, da sie die Leistungsfähigste sei und die Kosten auch aus dem laufenden Haushalt finanziert werden könnten. Die Beschränkung des Antrags auf jenen Teil, der nicht durch andere Verpflichtete getragen werden müsse oder durch freiwillige Zuwendungen gedeckt sei, sei schon als Entgegenkommen zu betrachten. Die Heranziehung der Beklagten zu 66 % der Sanierungskosten entspreche nicht nur der Zusage der Beklagten, sondern einer Quote, die dem Anteil der zu sanierenden Grundstücke im Eigentum der Beklagten einschließlich einer Managementpauschale von 1,75 Prozentpunkten entspreche. Weder privatrechtliche Verfügungen noch die bestehende Grundbuchlage könnten die Beklagte von ihren Pflichten befreien. Eine wirksame Verfügung über den gegenständlichen Teil der Bundeswasserstraße habe auch nicht stattgefunden.
Der Kläger hat ursprünglich beantragt, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Kosten zur Umsetzung des durch Bescheid des Klägers vom 27. Dezember 2021 für verbindlich erklärten Sanierungsplans „ ... “ insoweit zu tragen, als diese nicht durch andere Verpflichtete getragen werden oder durch freiwillige Zuwendungen gedeckt sind.
Nunmehr beantragt der Kläger,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Kosten zur Umsetzung des durch Bescheid des Klägers vom 27. Dezember 2021 für verbindlich erklärten Sanierungsplans „ ... “ in Höhe von 64,25 % zu tragen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei sowohl unzulässig als auch unbegründet.
Dem Kläger fehle schon das notwendige Feststellungsinteresse. Zudem sei die Feststellungsklage subsidiär zur Leistungsklage. Ein Feststellungsinteresse werde schon nicht dargelegt, es sei auch nicht gleichzusetzen mit dem Interesse an der Sanierung der Altlast. Ein Rechtsschutzbedürfnis bestehe im Übrigen auch nicht, da dem Kläger der direkte Weg eines Verwaltungsaktes zur Verfügung stehe. Dieser könne die Sanierungspflicht der Beklagten oder zumindest die Duldung der Sanierung zum Inhalt haben. Weder sei per Verwaltungsakt zur Sanierung noch zur Zahlung von Sanierungskosten verpflichtet worden. Entgegen der Behauptungen des Klägers reiche hierfür der Sanierungsplan, der für verbindlich erklärt worden sei, nicht aus. Dem Plan könne keine Pflicht zur Kostentragung entnommen werden. Die Pflicht setze nach dem Wortlaut des § 24 Abs. 1 BBodSchG eine behördliche Anordnung voraus. Es sei nicht ersichtlich, wieso direkt Klage erhoben werde. Eine Beschleunigung der Klärung des Rechtsstreites sei nicht zu erwarten.
Zudem sei hier die Feststellungsklage subsidiär zur Leistungsklage, da die Höhe des geltend gemachten Anspruches nicht bezifferbar sei. Die konkret zu tragenden Kosten seien nicht abschließend geklärt und müssten gegebenenfalls einer weiteren gerichtlichen Entscheidung zugeführt werden. Weiter sei auch der Klageantrag nicht hinreichend konkret. Es sei nicht ersichtlich, ob die Beklagte nur für Kosten hinsichtlich des eigenen Eigentums oder auch für das Grundeigentum Dritter in Anspruch genommen werden solle. Der Feststellungsantrag sei nicht geeignet, die hier streitige Frage der Eigentumsverhältnisse an den gegenständlichen Flurstücken zu klären.
Ein Anspruch aus Ersatzvornahme bestehe gegen einen Hoheitsträger nicht. Dies habe das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 2. Mai 2024 (Az. 5 MB 2/24) entschieden. Auch ein Anspruch aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag bestehe nicht. Ein Rückgriff auf dieses Institut sei verwehrt, sofern erschöpfende Regelungen des öffentlichen Rechts bestünden. Der Bundesgerichtshof habe für das bayerische Polizeirecht entschieden, dass dies eine lückenlose Regelung des Rückgriffs der Polizei auf den Störer darstelle. Dies schließe den Ersatz von Aufwendungen nach dem Institut der Geschäftsführung ohne Auftrag aus. So verhalte es sich auch hier. Die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes und des Landesverwaltungsgesetzes Schleswig-Holstein enthielten abschließende Regelungen für das Vorgehen des Klägers im Falle der Sanierung einer schädlichen Altlast und regele auch die Frage des Kostenersatzes abschließend.
Eine analoge Anwendung der Geschäftsführung ohne Auftrag auf diesen Fall scheide mangels planwidriger Regelungslücke aus. Selbst wenn eine Regelungslücke vorläge, so wäre sie nicht planwidrig. Dies ergebe sich aus § 234 LVwG. Der Wortlaut zeige, dass es sich hinsichtlich des Vollzugs gegenüber Trägern der öffentlichen Verwaltung nicht um eine planwidrige Regelungslücke handeln könne. Dem Gesetzgeber sei demnach bewusst gewesen, dass es einer ausdrücklichen Regelung für die Inanspruchnahme von Hoheitsträgern bedurft hätte. Eine derartige Regelung gebe es jedoch nicht. Dies sei in anderen Ländern, etwa Niedersachsen, anders. Schleswig-Holstein habe sich bewusst gegen eine solche Regelung entschieden; eine solche gesetzgeberische Entscheidung dürfe nicht im Wege der Analogie umgangen werden. Zudem sei zweifelhaft, ob ein solcher nachträglicher Erstattungsanspruch im Voraus geltend gemacht werden könne, also bevor die angebliche Geschäftsführung überhaupt stattgefunden habe.
Aus dem Bundesbodenschutzgesetz ergebe sich ebenfalls keine Zahlungspflicht der Beklagten. Die Beklagte sei keine zur Durchführung der angeordneten Maßnahme Verpflichtete nach § 10 Abs. 1 BBodSchG, sodass sie nicht zum Kostenersatz nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG verpflichtet sei. Soweit die Behörde die Sanierung selbst ausführe, sei sie nach dem Wortlaut der Norm nicht berechtigt, die Kosten per Kostenbescheid einem anderen aufzuerlegen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 4 Abs. 3 BBodSchG. Diese Norm regele lediglich die Pflicht zur Sanierung, nicht aber eine Zahlungspflicht bzw. Pflicht zur Übernahme von Kosten. Des Weiteren sei die Beklagte auch nicht Eigentümerin der Flächen. Insoweit werde auf den Vortrag im Verwaltungsverfahren und im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO sowie die Beschwerdebegründung verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogene Gerichtsakte zum Verfahren 6 B 20/23 und die dort enthaltenen Verwaltungsvorgänge des Klägers und den Sanierungsplan vom 28. Mai 2021 für die Sanierung des Altstandortes Wiking-Halbinsel in ... inklusive aller Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage, § 43 VwGO, zulässig. Sie ist statthaft (1.). Dem Kläger steht auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse zur Seite (2.). Die Feststellungsklage ist hier nicht subsidiär (3.).
1. Die Klage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat, soweit er seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz1 VwGO).
Die Kostentragungspflicht für die Sanierung des ... durch die Beklagte für die Flächen, an denen die Beklagte nach Auffassung des Klägers Eigentum hat, stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis nach § 43 Abs.1 VwGO dar.
Ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 VwGO setzt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass sich aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm gerade auch den jeweiligen Kläger betreffende rechtliche Beziehungen von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (BVerwG, Urteil vom 27. November 2024 – 6 C 4.23 –, juris Rn. 26). Die Rechtsbeziehungen müssen entweder durch die Norm selbst oder mittels eines dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsgeschäfts konkretisiert sein. Sie haben sich dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen absehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2022 – 8 C 10.21 –, juris Rn. 11). Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 12 m.w.N.). Zukünftige Rechtsverhältnisse – also solche, bei denen die tatsächlichen Tatbestandsvoraussetzungen einer Norm noch nicht vollständig erfüllt sind – stellen nur dann ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 VwGO dar, wenn sie bereits hinreichend konkretisiert sind. Hierzu müssen die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen schon gelegt sein.
Dies ist vorliegend der Fall. Soweit anzunehmen ist, dass es sich hier um ein künftiges Rechtsverhältnis handelt, ist es hinreichend konkretisiert. Die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen zur Beurteilung der Sanierungspflichtigkeit und Verantwortlichkeit der Beklagten sind schon gelegt. Es liegt eine hinreichende Konkretisierung der Tatbestandsvoraussetzungen vor, auch wenn die Sanierungspflichtigkeit der Beklagten in ihrem bezifferbaren Umfang noch nicht vollständig festgelegt werden kann. Die der Sanierungspflichtigkeit zugrundeliegenden Voraussetzungen können auch ohne Bezifferung des Sanierungsbetrages geprüft werden. Dies gilt insbesondere, da zwischen den Beteiligten weder die grundsätzliche Sanierungsbedürftigkeit der Sanierungsfläche noch die Notwendigkeit der konkret von dem Kläger vorgenommenen Sanierungsarbeiten in Streit steht. In der Sache ist insbesondere die Eigentümerinnenstellung der Beklagten streitig, die unabhängig von der Höhe der Sanierungskosten festzustellen ist.
2. Der Kläger hat ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Ihm steht das für eine Feststellungsklage erforderliche besondere Feststellungsinteresse zur Seite. Das Bedürfnis eines Feststellungsinteresses folgt aus § 43 Abs. 1 VwGO. Ein berechtigtes Interesse ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2022 – 8 C 10.21 –, juris Rn. 12).
Ein berechtigtes Interesse liegt vor, da der Kläger ein Interesse an der Klärung der grundsätzlichen Sanierungspflichtigkeit der Beklagten hat. Sie betreffen einen wesentlichen Teil des jährlichen Haushalts des Klägers. Die mutmaßlichen Kosten betreffen etwa nahezu die gleiche Höhe, die der Haushalt des Klägers im Jahr 2023 für den Haushaltstitel Gestaltung der Umwelt hatte (vgl. zum Feststellungsinteresse aufgrund existentieller Bedeutung BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 – 3 C 8.95 –, juris Rn. 30). Schon allein aus der Höhe des Betrages folgt das Interesse des Klägers, festzustellen, wer in welchem Umfang für die Sanierung aufzukommen hat.
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Klage auf die unzulässige Feststellung einer Vorfrage gerichtet sei, weil eine genaue Bezifferung der Forderung mangels Fertigstellung der Maßnahme noch nicht möglich sei. Die Klage ist nicht auf die Feststellung einer Vorfrage gerichtet. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass sein Anspruch dem Grunde nach besteht (so in einem vergleichbaren Fall BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 19). Zutreffend ist, dass die Höhe des Anspruchs auch nach Obsiegen des Klägers noch offen und gegebenenfalls in einem weiteren Prozess zu klären wäre. Das steht jedoch dem erhobenen Feststellungsantrag nicht entgegen, wenn ein Kläger gerade für die isolierte Feststellung, dass der Anspruch dem Grunde nach gegeben ist, ein berechtigtes Interesse geltend machen kann (BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 19). So liegt der Fall hier. Es ist zwischen den Beteiligten insbesondere streitig, zu welchen Anteilen die Beklagte an den Kosten zu beteiligen ist. Vorliegend kommt es insbesondere auf die zu klärende Eigentumsfrage an. Es ist naheliegend und ein nachvollziehbares Interesse, dass der Kläger noch vor Abschluss der Arbeiten Klarheit darüber erlangen möchte, ob er die Kosten, die er der Beklagten zurechnet, vollständig oder teilweise übernehmen muss, um frühzeitig für den Fortgang der Arbeiten und die Disposition weiterer Maßnahmen Konsequenzen ziehen zu können (so in einem vergleichbaren Fall auch BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 19 m.w.N.).
3. Die grundsätzliche Subsidiarität der Feststellungsklage steht ihrer Zulässigkeit nicht entgegen.
Nach § 43 Abs. 2 Satz1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die Subsidiaritätsklausel ist einschränkend auszulegen. Die Auslegung orientiert sich an dem Zweck der Vorschrift (BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 20). Diese Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz1 VwGO greift dort nicht, wo das Verfahren gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft angestrebt wird und die Sonderregeln für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage nicht unterlaufen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 – 3 C 8.95 –, juris Rn. 31 m.w.N. auch zur Gegenauffassung; BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 20; VG Schleswig, Urteil vom 21. März 2019 – 1 A 109/18 –, juris Rn. 36). Eine Umgehung der Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen droht insbesondere dort, wo Fristen und das Vorverfahren umgangen werden könnten. Die Feststellungsklage ist zudem dann vorzugswürdig und zulässig, wenn sie effektiveren Rechtsschutz bietet (BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 20). Eine Umgehung der Zulässigkeitsvoraussetzungen droht in diesem Fall schon von vornherein nicht, da die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage dem Kläger zur Verfolgung seines Begehrens nicht zur Verfügung steht. Eine andere, sachnähere und wirksamere Klageart steht dem Kläger ebenfalls nicht zur Verfügung.
Die Subsidiarität zur Leistungsklage liegt auch dann nicht vor, wenn der dem Kläger durch die Leistungsklage gewährte Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität der Feststellungsklage nicht mindestens gleichwertig ist (BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 – 3 C 8.95 –, juris Rn. 32 m.w.N.; so im Ergebnis auch BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 20). Hier führt die Leistungsklage nicht zu einem gleichwertigen Rechtsschutz. Der Kläger möchte durch seine Klage geklärt wissen, dass die Beklagte dem Grunde nach für die anteiligen, noch nicht genau bezifferbaren Kosten für die Sanierung des ... aufkommt, die dem Anteil des von dem Kläger behaupteten Grundeigentums der Beklagten entsprechen. Die für die Sanierung anfälligen Kosten werden bis zur abschließenden Sanierung und gegebenenfalls noch darüber hinaus genau bestimmt werden müssen. Es ist ebenso zumindest möglich, dass mit der Sanierung kein abschließender Erfolg erzielt wird und weitere Kosten entstehen werden.
Mit der jetzt erhobenen Feststellungsklage wird auch nicht einer durch die Leistungsklage zu erreichende Konzentrationswirkung entgegengewirkt, da eine Konzentrationswirkung aufgrund der besonderen Konstellation nicht (zwingend) eintreten würde. Denn eine Leistungsklage auf die bisher entstandenen Kosten würde in der Zukunft möglicherweise weitere Rechtsstreitigkeiten erforderlich machen. Eine Konzentrationswirkung der Leistungsklage träte nur ein, wenn dem Kläger kein Anspruch zustünde. Eine Ergebnisantizipation kann jedoch für die Bejahung der Unzulässigkeit aufgrund der regelmäßigen Subsidiarität der Feststellungsklage nicht ausschlaggebend sein (vgl. so auch BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 – 3 C 8.95 –, juris Rn. 32).
Soweit die Beklagte anführt, dass der Kläger vornehmlich einen Verwaltungsakt in Form eines Leistungsbescheides zu erlassen habe, gegen den die Beklagte sich dann zur Wehr zu setzen habe, steht dies der Feststellungsklage nicht entgegen. Der Erlass eines Leistungsbescheides stellt nur dann eine einfachere und effektivere Möglichkeit zur Realisierung des Rechtsschutzes dar, wenn sich der geltend gemachte Anspruch auch ohne gerichtliche Hilfe durch Vollstreckung des Leistungsbescheides durchsetzen ließe. Zumindest nach der neuesten Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts zu § 234 LVwG ist jedoch auch dort, wo die Beklagte nicht als Hoheitsträgerin betroffen ist, der Erlass eines Leistungsbescheides nicht möglich (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2024 – 5 MB 2/24 –, juris Rn. 5 f.; andere, wohl zutreffende Ansicht aber VG Schleswig, Beschluss vom 15. Februar 2024 – 6 B 20/23 –, juris Rn. 87 ff.; VG Schleswig, Urteil vom 2. April 2001 -14 A 267/99 –, juris Rn. 23; Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 30. Januar 2002 – 4 L 107/01 –, juris Rn. 41; Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 26. Mai 1999 – 2 L 231/96 –, juris Rn. 15 bzgl. eines Leistungsbescheides). Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis bei der Leistungsklage nicht an. Soweit der Erlass eines Leistungsbescheides für zulässig erachtet wird, ist es dem Kläger trotzdem nicht möglich, diesen im Wege des Verwaltungszwangs zu vollstrecken (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 30. April 1992 – 2 L 258/91 –, Wolters Kluwer Rn. 39). Er bietet damit keinen gleichwertigen Ersatz zur Leistungsklage und der in diesem Fall nicht subsidiären Feststellungsklage. Dies gilt erst recht aufgrund der zuvor angeführten Unsicherheiten bezüglich der Zulässigkeit des Vorgehens im Wege der Ersatzvornahme mittels Leistungsbescheides.
II. Die Klage ist auch begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Feststellung, dass die Beklagte zur Erstattung der Kosten der Sanierung der Sanierungsfläche in Höhe von 64,25 % verpflichtet ist. Dies entspricht ihrem Eigentumsanteil an den Sanierungsflächen.
Die Verpflichtung der Beklagten zum Ausgleich der Kosten im tenorierten Umfang beruht maßgeblich auf der Eigentümerstellung der Beklagten an den gegenständlichen Flurstücken (1.). Der Anspruch des Klägers ergibt sich zum einen aus der Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs (2.) und zum anderen, sollte das Vorgehen im Wege der Ersatzvornahme für unzulässig gehalten werden, aus der Geschäftsführung ohne Auftrag (3.).
1. Vorab ist festzuhalten, dass die Beklagte Eigentümerin der fraglichen Flurstücke ist.
Die Beklagte hat vollständiges Eigentum an den in der Gemarkung ... , Flur ... liegenden Flurstücke ... (Anteil an Sanierungsfläche: 11,42 %) und ... (Anteil an Sanierungsfläche: 19,53 %). Zudem hat die Beklagte Eigentum an den vom Sanierungsgebiet umfassten in der Gemarkung ... , Flur ... liegenden Flurstücken ... (Anteil an Sanierungsfläche: 4,35 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 7,24 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 0,21 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 0,03 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 2,95 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 0,18 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 0,34 %), ... (zu 51,50 %; Anteil an Sanierungsfläche: 4,68 %), ... (zu 8,70 %; Anteil an Sanierungsfläche: 0,03 %), ... (zu 4,33 %; Anteil an Sanierungsfläche: 0,59 %), ... (zu 87,04 %; Anteil an Sanierungsfläche: 0,40 %), ... (Anteil an Sanierungsfläche: 0,76 %), ... (zu 28,57 %; Anteil an Sanierungsfläche: 0,02 %), ... (zu 5,21 %; Anteil an Sanierungsfläche: 0,66 %), ... (zu 28,93 %; Anteil an Sanierungsfläche: 1,08 %) und ... (Anteil an Sanierungsfläche: 9,78 %). Sofern die Beklagte nur teilweise Eigentümerin der genannten Flurstücke ist, liegen ihre Anteile in Richtung Schlei in nördlicher bzw. nordöstlicher Richtung. Demnach beträgt der Anteil der Flächen im Eigentum der Beklagten an der Gesamtsanierungsfläche von 11,730 m² insgesamt 64,25 % bzw. 7.537 m².
Die Beklagte ist als Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reichs mit Inkrafttreten des Grundgesetzes aufgrund von Art. 89 GG Eigentümerin der oben genannten Flurstücke geworden. Nach Art. 89 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland seit 24. Mai 1949, also seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes, Eigentümerin der bisherigen Reichswasserstraßen. Hierdurch hat der Bund Eigentum im Sinne der §§ 903 ff. BGB an den bisherigen Reichswasserstraßen erlangt. Dies gilt auch für die Schlei in ihrer gesamten Ausdehnung (vgl. zutreffend und umfassend BGH, Urteil vom 24. Februar 1967 – V ZR 29/64 –﻿, juris Rn. 24 ff.).
Bei den gegenständlichen Grundstücken handelt es sich um Teile einer Seewasserstraße, die durch den Wasserstraßenstaatsvertrag auf das Deutsche Reich übergegangen sind (a.). Das Deutsche Reich hat das Eigentum an den Grundstücken in der Folge nicht mehr verloren (b.). Mit Inkrafttreten des Grundgesetzes hat die Beklagte dieses Eigentum erworben und dieses seitdem nicht mehr verloren (c.).
a. Das Deutsche Reich hat nach § 1 WStrStV am 1. April 1921 Eigentum an den gegenständlichen Grundstücken erlangt.
Bei dem fraglichen Gebiet handelt es sich weder um einen Hafen noch um ein Hafengebiet. Ungeachtet dessen, dass Häfen wohl zutreffender Weise von dem Eigentumsübergang nach dem Staatsvertrag nicht erfasst werden sollten (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juni 1953 – 2 BvE 1/​52 –﻿, juris Rn. 107), ist das Eigentum an den gegenständlichen Gebieten aufgrund des Staatsvertrags am 1. April 1921 auf das Deutsche Reich übergegangen. Es steht nach Auffassung der Kammer unzweifelhaft fest, dass es sich bei dem Gebiet des ... zum relevanten Zeitpunkt des 1. April 1921 nicht um einen Hafen oder um ein zum Hafen gehörendes Gebiet, für das der Anwendungsbereich des Staatsvertrags nicht eröffnet gewesen ist, handelte. Weder aus den von den Beteiligten ins Verfahren eingeführten Dokumenten noch aus öffentlich zugänglichen Dokumenten lässt sich gegenteiliges herleiten.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ergibt sich dies nicht schon aus der Incommunalisierung der Schlei durch den Ober-Präsidenten in ... vom 15. August 1885 (Amtsblatt der Regierung in ... , 1885, Nr. 1083, S. 1374 ff.). Bei dieser Bekanntmachung handelt es sich um eine Zuteilung der Binnengewässer in eine kommunale Zugehörigkeit, die zuvor noch kommunalfrei waren. Hinsichtlich der Schlei stellt diese Incommunalisierung fest, dass diese bis zur jeweiligen Mittellinie den jeweiligen angrenzenden Gemeinden, so auch etwa ... und ... , zugeteilt wird, sofern nicht in Spalte 5 (Besondere Bemerkungen) etwas Besonderes bemerkt ist. In Spalte 5 befindet sich die Bemerkung: „ ... Hafengebiet, d. h. der zwischen der Linie ... einer- und den ... und den großen ... andererseits liegenden Teil der Schlei gehört ganz zur Stadt ... .“
Es handelt sich hierbei entgegen der Auffassung der Beklagten nicht um eine Widmung eines Wassergebiets zu einem bestimmten Zweck. Die Incommunalisierung hat den Zweck, eine Zuständigkeitsentscheidung der Kommunen hinsichtlich der Schlei zu treffen, nicht die Wasserflächen einem bestimmten Zweck zu widmen. In diesem Lichte sind auch die besonderen Bemerkungen zu sehen. Die Bemerkungen hinsichtlich der Schlei in Spalte 5 dienen dem Zweck, die Zuständigkeit der Stadt ... für das westliche Ende der Schlei in seiner Gänze zu begründen. Eine Zuständigkeitsaufteilung zwischen ... und ... sollte verhindert werden. Die Bemerkung definiert folglich nicht das Hafengebiet, sondern beschreibt es bloß. Die Einleitung der genauen Umschreibung durch „d. h. [das heißt]“ macht deutlich, dass keine neue Widmung erfolgen soll, sondern etwas Bestehendes beschrieben werden soll. Die Existenz des Hafengebiets wird in der Bemerkung gerade vorausgesetzt und nicht geschaffen. Es erscheint auch nicht plausibel, im Rahmen einer Incommunalisierung, also einer Zuteilung bestimmter Gebiete in die Zuständigkeit der Kommunen, eine Widmung eines Teils dieses Gebiets vorzunehmen, für das sodann die Zuständigkeit des Ober-Präsidenten, so sie denn bestand, entfallen soll. Dem steht auch entgegen, dass es vor den genau aufgeführten Gebieten heißt, dass „durch Verfügung […] die bisher communalfreien Binnengewässer in den Kreisen ... und ... den anstoßenden bezw. umschließenden Gemeinde- und Gutsbezirken zugelegt worden“ sind. Dass durch diese Verfügung eine Widmung des Gebietes erfolgen sollte, ist nicht ersichtlich. Gegen eine Widmung spricht aber auch, dass die angegebenen Begrenzungen nicht eindeutig sind. So handelt es sich bei ... und ... um zwei Stadtteile ... , bei dem ... um eine längere Verbindung zweier Landteile innerhalb ... . Auch ... erstreckt sich über einen breiteren Uferbereich an der Schlei. Eine eindeutige Umgrenzung, wie sie für eine Widmung nötig wäre, ist hierdurch nicht möglich. Allein durch diese Angaben lassen sich zudem Linien zwischen den Punkten ziehen, die das strittige Gebiet umfassen als auch solche, die diese nicht umfassen. Für eine Widmung, die eine Einrichtung festlegt, wäre jedoch eine bestimmte oder zumindest bestimmbare Angabe über das umfasste Gebiet erforderlich.
Doch selbst unterstellt, es sei eine verbindliche Umgrenzung des Hafengebiets erfolgt, so sind nicht die von der Beklagten zugrunde gelegten Linien, die das Hafengebiet eingrenzen, heranzuziehen. Die Beklagte zieht hinsichtlich ... , aber auch hinsichtlich ... , die heute bestehenden Ortskerne als Ausgangspunkte heran. Daraus ergibt sich ein teilweise auf dem Ufer liegendes Hafengebiet, das weit in das Land hineinragt und das auch keine sinnvolle Umgrenzung des Hafengebiets darstellen würde. Welche Linie zwischen ... und ... als östliche Begrenzung des Hafengebiets gelten soll, kann dahinstehen, da allein die westliche Begrenzung der Schlei hier Relevanz hat. Als Grenzen sind dabei nicht heutige geographische und städtische Gegebenheiten zu betrachten, sondern damalige. 1885 und auch 1921 wurde der Stadtteil ... von der Gemeinde ... durch den Beginn der sog. ... in südlicher und östlicher Ausdehnung begrenzt, eine Einbuchtung der Schlei unterhalb der damals existierenden Halbinsel ... , an die sich wiederum in nördlicher Richtung das ... und sodann direkt das heutige ... anschloss. Es spricht viel dafür, diesen Punkt des Übergangs von ... nach ... als maximale Ausdehnung des Hafengebiets in südwestlicher Richtung heranzuziehen. In nordwestlicher Richtung ist der ... heranzuziehen, der von der nordöstlichsten Ausdehnung ... bis zum ... heranreicht. Mit der Umschreibung dürfte eine möglichst klare, wasserseitige Begrenzung des Gebiets beabsichtigt gewesen sein. Viel spricht dafür, den ... an seinem östlichsten Punkt bei seinem Übergang zum ... heranzuziehen. So kann eine Linie zwischen ... und ... gezogen werden, die keine Landflächen umfasst und zudem nahezu parallel zur östlichen Begrenzung zwischen ... und ... wäre. Alternativ kann auch die östlichste Ausdehnung des ... als Fixpunkt als Beginn des eigentlichen ... in östlicher Ausdehnung herangezogen werden. Entsprechend wurde etwa 1956 – und damit zeitlich von 1921 ungefähr so weit entfernt wie 1885 – das Hafengebiet in südwestlicher Ausdehnung bis zur ... und in westlicher Ausdehnung von der ... bis zur ... der Schlei am Burggraben definiert (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein Jahrgang 1956, Nr. 10, zitiert nach Stadtwerke Schleswig (Hrsg.), 900 Jahre Schleswiger Stadthafen, S. 21). Unter Zugrundelegung dieser Grenzen des Hafengebiets sind die gegenständlichen Grundstücke nicht Teil des 1885 bezeichneten Hafengebiets.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem amtsgerichtlichen Beschluss von 1927. Entgegen der Auffassung des Amtsgerichts Schleswig in dem Beschluss von 1927 ist der Bekanntmachung der Incommunalisierung nicht ohne weiteres zu entnehmen, dass es sich bei dem heutigen ... 1921 um ein Hafengebiet handelte. Auf dem ... befand sich 1921, und in den Jahrzehnten zuvor, eine Dachpappen- und Asphaltfabrik sowie ein Gaskraftwerk. Um einen Hafen handelte es sich bei dem Gebiet des heutigen ... ersichtlich nicht. Der Staatsvertrag von 1921 weist zwar keine eigene Definition für einen Hafen aus. Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist ein Hafen ein meist ausgebauter Liegeplatz für Schiffe in geschützter Lage. Als Hafen wird ein Gewässerteil bezeichnet, der sich von den angrenzenden Gewässerteilen dadurch abhebt, dass er durch seine natürliche oder künstliche Ausgestaltung den sich dort aufhaltenden Wasserfahrzeugen gesteigerten Schutz gewährt (BGH, Urteil vom 6. Dezember 1984 – III ZR 147/83 –﻿, juris Rn. 32). Ein solcher, unter diese, dem allgemeinen Sprachgebrauch entnommene Definition fallender Hafen existierte in ... nur bezüglich des dortigen Stadthafens. Ein Hafen ist ein natürlicher oder künstlicher Anker- und Liegeplatz für Schiffe, der mit Einrichtungen zum Abfertigen von Passagieren und Frachtgut ausgestattet ist. Solche Anlagen existierten zu diesem Zeitpunkt nicht am ... . Hierfür gibt es keine Anhaltspunkte. Diese wurden von der Beklagten auch nicht angeführt.
Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass das ... zum Hafengebiet des ... Stadthafens gehörte. Eine behördliche Anordnung hierfür ist nicht ersichtlich. Besondere Vertiefungen, wie sie für ein Hafengebiet typisch sein könnten, sind ebenso wenig ersichtlich, wie andere Anordnungen, die eine Zugehörigkeit zum Hafengebiet nahelegten.
Doch selbst wenn unterstellt würde, dass es sich bei den streitgegenständlichen Gebieten am heutigen ... um ein Hafengebiet gehandelt habe, so stünde dies dem Eigentumsübergang nicht entgegen. Der Staatsvertrag schließt nur den Übergang an Häfen aus, nicht an den weiter gefassten Hafengebieten. Es ist zuzugestehen, dass auch Gebiete außerhalb von Häfen im eigentlichen Sinn juristisch zu Häfen gehören können. Exemplarisch sei hierfür das heute geltende Gesetz zur Verbesserung der Sicherheit in Schleswig-Holsteinischen Häfen vom 7. Januar 2008 angeführt. Nach § 1 Abs. 2 Satz2 dieses Gesetzes sind Häfen im Sinne dieses Gesetzes nach Feststellung der zuständigen Behörde im Einzelfall auch außerhalb der Hafengrenzen liegende mit den Häfen zusammenhängende Bereiche einschließlich Betrieben, Anlagen, öffentlichen Einrichtungen oder Flächen, die Auswirkung auf die Abwehr betriebsfremder Gefahren im Hafen haben.
Allgemeine Hafengebiete sind nach dieser Vorschrift nicht von Häfen umfasst, versteht man sie mit der Beklagten als weitergehender als die bloßen Hafenanlagen. Auch das Wasserstraßengesetz unterscheidet zwischen Häfen, die grundsätzlich nicht den Seewasserstraßen zugehörig sind, und den sie umgebenden, aber dem Hafen dienenden Gebieten, die zu Seewasserstraßen gehören. So gehören etwa Hafeneinfahrten nach aktueller Rechtslage grundsätzlich zu den Seewasserstraßen. Lediglich Hafeneinfahrten, die von Leitdämmen oder Molen ein- oder beidseitig begrenzt sind, gehören nicht zu den Seewasserstraßen, § 1 Abs. 4 Satz2 Alt. 1 WStrG. Der aktuellen Rechtslage kann das zu Beginn des 20. Jahrhunderts geltende Prinzip entnommen werden, dass zur rechtssicheren Unterscheidung der Zugehörigkeit zu einer Wasserstraße oder einem Hafen äußere Anhaltspunkte hierfür vorliegen mussten. Dies war auch erforderlich, um unterschiedliche – auch wasserpolizeiliche – Zuständigkeiten voneinander abzugrenzen. Dies wird auch gestützt durch die Rechtsprechung des Reichsgerichts. Das Reichsgericht beantwortete die Frage, ob die im Bereich eines Hafens gelegenen und dessen Betrieb dienenden Wasserflächen als Teil des Hafens oder als Teil des Gewässers anzusehen sind, an dem der Hafen liegt, unter Berücksichtigung der Verhältnisse des jeweiligen Einzelfalles. Bilden die Wasserflächen des Hafens mit dem Gewässer, an dem er liegt, eine natürliche Einheit, so stellen sich die Ufer des Hafens zugleich als Ufer des Gewässers dar. Seine Flächen sind dann Bestandteile des Gewässers. Sind die Wasserflächen des Hafens dagegen von dem Gewässer deutlich abgegrenzt und bilden sie bei natürlicher Betrachtungsweise ein in sich geschlossenes selbständiges Ganzes, das mit dem Gewässer nur durch eine Zufahrt oder einen Stichkanal verbunden ist, so sind die Flächen kein Bestandteil des Gewässers, sondern als selbständiges Gewässer anzusehen (RG PrVBl 1912/13, 895 und 897 zitiert nach BGH, Urteil vom 29. September 1977 – III ZR 64/75 –﻿, juris Rn. 30).
Da das ... weder über Hafenanlagen verfügte und auch keine Hinweise darauf vorliegen, dass die Wasserfläche vor dem ... betonnt war oder anderweitig durch Leitdämme, Molen oder ähnliches von der übrigen Seewasserstraße als eindeutig zum Hafengebiet gehörig abgegrenzt war, ist davon auszugehen, dass die Wasserflächen vor dem damaligen ... zur Seewasserstraße Schlei gehörten. Eine Umgrenzung der Wasserflächen lag zu keinem Zeitpunkt vor. Der damalige Stadthaften mündete unmittelbar an die Schlei und war weder natürlich noch künstlich von diesem zumindest hinsichtlich der Hafenfläche bezüglich der gegenständlichen Flurstücke abgegrenzt. Eine klare Abgrenzung ergibt sich nicht schon aus der Verjüngung der Schlei zwischen ... und ... , bevor sich diese in westlicher Richtung, in der auch der Stadthafen gelegen ist, wieder weitet. Die breiteste Stelle der Schlei in westlicher Ausdehnung nach der angesprochenen Verjüngung beträgt nicht ganz das Anderthalbfache an Breite im Vergleich zur schmalsten Stelle der Verjüngung. Nach Nutzung aktueller Karten beträgt die schmalste Ausdehnung zwischen ... und ... rund 700m, die breiteste Ausdehnung zwischen ... und ... rund 1.002m. Unter Berücksichtigung der von dem Kläger im Klageverfahren übersandten Karten von 1871 und 1913 liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass an diesem Verhältnis wesentliche Änderungen eingetreten sind. Westlich der Verjüngung und des Stadthafens, aber östlich des gegenständlichen Sanierungsgebiets befindet sich zudem noch die sog. ... . Der gerichtsbekannte Ort erweckt nach heutiger Lage nicht den Eindruck eines abgeschlossenen „Hafenbeckens“, in das durch Passierung der Verjüngung zwischen ... und ... eingefahren werde. Die Lage der ... verhindert zusätzlich zu der nur geringen Verjüngung den Eindruck eines zusammenhängenden „Hafenbeckens“.
b. Das Deutsche Reich hat das Eigentum an den gegenständlichen Gebieten der Schlei auch nicht durch einen zwischen dem Preußischen Staat und der Stadt ... geschlossenen Vergleich verloren. Die diesem Vergleich vorausgehenden Zivilprozesse müssen hier außer Betracht bleiben, da sie zu keinem Ergebnis, sondern zu den Vergleichsverhandlungen führten, die in den Vergleich mündeten. Dabei kann dahinstehen, welche Flurstücke auf den Staat Preußen übertragen werden sollten und welche nach dieser Einigung im Eigentum der Stadt ... verbleiben sollten oder ob beide Parteien der Auffassung waren, dass die Flurstücke im Eigentum des Staates Preußen standen. Denn wie oben gezeigt, standen die Flurstücke zum Zeitpunkt der Gerichtsverhandlungen und des Vergleichs im Eigentum des Deutschen Reiches. Der Preußische Staat war zu keinem Zeitpunkt befugt, über dieses Eigentum des Reichs an den Seewasserstraßen zu befinden. Zwar lag die Verwaltung der Reichswasserstraßen „in der mittleren und unteren Instanz“ in den Händen der Länderbehörden und -beamten (so etwa der damalige Reichsminister der Finanzen in einem Schreiben an den Reichsverkehrsminister vom 23. Dezember 1927, abgedruckt in den Akten der Reichskanzlei betreffend die Wasserkräfte und Wasserstraßen allgemein, Schiff. 7 Band 4, Bl. 14 abrufbar über das Bundesarchiv, InventarNr. R 43-I/2152, abrufbar unter https://invenio.bundesarchiv.de/invenio/direktlink/df4a2c5b-c3fd-4034-8956-26f308186b78/). Der damalige Reichsverkehrsminister geht in einem Schreiben vom 20. November 1928 davon aus, dass die Verwaltung der Wasserstraßen „zur Zeit“ noch durch Landesbehörden unter Leitung des Reichs erfolge (abgedruckt in den Akten der Reichskanzlei betreffend die Wasserkräfte und Wasserstraßen allgemein, Schiff. 7 Band 4, Bl. 35 abrufbar über das Bundesarchiv, InventarNr. R 43-I/2152, abrufbar unter https://invenio.bundesarchiv.de/invenio/direktlink/df4a2c5b-c3fd-4034-8956-26f308186b78/). Eine (zumindest faktische) Wahrnehmung der Verwaltung in der unteren und mittleren Instanz durch die Länder und damit auch durch den Staat Preußen unterstellt, ist damit auch vor dem Hintergrund der bezweckten Vereinheitlichung der Wasserstraßen keine Verfügungsbefugnis über das Eigentum an diesen Wasserstraßen umfasst. Dies geht auch aus § 11 WStrStV hervor, wonach die Verwaltungszuständigkeiten der Landeszentralbehörden hinsichtlich des Bauens, der Unterhaltung, des Betriebs und der Verwaltung der auf Grund dieses Vertrags übergehenden Wasserstraßen mit dem 1. April 1921 auf das Reich übergehen. Nach Satz2 erfolgt im Übrigen die einstweilige Verwaltung der Reichswasserstraßen durch die mittleren und unteren Behörden der Länder auf Kosten des Reichs und unter Leitung des Reichsverkehrsministeriums. Ersichtlich wohnt den Ländern nur die einstweilige Verwaltung inne, eine Kompetenz zur Eigentumsübertragung, die dem Vertragszweck entgegenstünde, war hiervon offensichtlich nicht erfasst. Neben der mangelnden Kompetenz des Staates Preußen zur Eigentumsübertragung im Namen des Deutschen Reichs war diese durch den Preußischen Staat auch nicht beabsichtigt. Wie aus den übersandten und in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Unterlagen hervorgeht, ging es Preußen um die durch das Jagd- und Fischregal zu erzielenden Einnahmen. Ein auf Grundlage des Staatsvertrags vermitteltes und übertragenes Eigentum hätte Preußen aber keine entsprechenden Einnahmen verschaffen können, da nach § 1 Abs. 1 Satz4 WStrStV u. a. Jagdberechtigungen und das Fährregal vom Übergang auf das Reich ausgeschlossen sind. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Parteien des Vergleichs sich wiederholt auf den Vergleich zwischen der Stadt ... und dem Staat Preußen vom 21. März/​16.​ April 1874 bezogen, der auch Fischereirechte zum Gegenstand hatte (vgl. etwa OLG Kiel, Urteil vom 11. Juli 1923 – 3 U 49/​22 –﻿, SchlAnz 1924 S. 33 ff. (35); vgl. auch Neubaur/​Jaeckel, Die Schlei und ihre Fischereiwirtschaft in Schriften des Naturwissenschaftlichen Vereins für Schleswig-Holstein – 22 (1937-1938), S. 314 ff. (344)). Ersichtlich ging es den Parteien um die Übertragung der Jagd- und Fischereirechte, die aber zumindest nicht im erforderlichen Umfang bei einer Berufung auf das Eigentum des Deutschen Reiches möglich gewesen wäre. Die Notwendigkeit des Berufens auf eigenes Eigentum, auch für den Preußischen Staat, ergibt sich aus § 2 Satz2 der Preußischen Jagdordnung vom 15. Juli 1907, wonach eine Trennung des Jagdrechts von Grund und Boden als dingliches Recht künftig nicht stattfinden kann. Ein Berufen auf das Eigentum des Reiches hätte nicht den erwünschten Effekt der Erzielung von Mehreinnahmen aus der Fischerei gezeitigt, da nach § 7 des Preußischen Fischereigesetzes vom 11. Mai 1916 der Eigentümer in den Binnengewässern das Fischereirecht hat. Dann wären aber dem Deutschen Reich und nicht dem Staat Preußen die Einnahmen aus der Fischerei zugefallen.
Dessen ungeachtet ist über die in Frage stehenden Grundstücke, für die die Stadt ... als Eigentümerin im Grundbuch vermerkt war, keine Verfügung ergangen. Vielmehr sollten diese nach der endgültigen Fassung, wenn auch nur aus Gründen der Steuerersparnis, nach dem Willen der Parteien im Eigentum der Stadt ... verbleiben. Ein Eigentumsübergang von Preußen auf die Stadt ... sollte nicht erfolgen und ist auch nicht erfolgt. Mangels Verfügungswille und -befugnis ist kein Eigentumsübergang auf die Stadt ... oder den Staat Preußen an den gegenständlichen Flurstücken erfolgt.
c. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grundgesetzes erwarb die Beklagte Eigentum an den gegenständlichen Grundstücken. Dies gilt auch, soweit diese Grundstücke mittlerweile verlandet sind, § 2 lit. a) Satz3 WStrStV. Es gilt die am 1. April 1921 zwischen der Seewasserstraße der Schlei und den jeweiligen Ufergrundstücken gebildete Eigentumsgrenze, die Mittelwasserlinie der Schlei zum 1. April 1921.
Hinsichtlich der Mittelwasserlinie bestehen keine Unklarheiten. Die Beklagte hat zwar sowohl im Beschwerdeverfahren vor dem Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht als auch in diesem Verfahren im Termin zur mündlichen Verhandlung angeführt, dass die Mittelwasserlinie nicht trennscharf festgestellt worden sei, da Linien des damaligen Kartenmaterials eine gewisse Dicke aufgewiesen hätten. Die von den Beteiligten angeführten und in diesem Verfahren zugrunde gelegten Karten lassen jedoch keinen Zweifel an der Richtigkeit der Mittelwasserlinie aufkommen. Die Beklagte hat selbst keine grundsätzlichen Zweifel an der Richtigkeit der Mittelwasserlinie angenommen. Es liegt in der Natur (älterer) Karten, dass Linien eine gewisse Dicke aufweisen. Gerade bei Karten, die nicht in einem sehr niedrigen Maßstab angefertigt wurden, ergeben sich gewisse Unschärfen. Diesen kann zumindest teilweise begegnet werden, indem nicht die Linie, etwa in ihrer Mitte, als Mittelwasserlinie genommen wird, sondern die landseitige Begrenzung der Linie. Für die landseitige – und nicht etwa wasserseitige – Abgrenzung spricht, dass es sich um eine Linie handelt, die den Stand des Mittelwassers anzeigt. Es spricht viel dafür, dass eine solche Linie so eingezeichnet wird, dass sie „mit dem Wasser“ abschließt, ihre landseitige Begrenzung zugleich also auch die tatsächliche Mittelwasserlinie darstellt. Die Beklagte hat auch angeführt, dass in vergleichbaren Situationen entsprechend verfahren werden würde. Abgrenzungskarten aus dieser Zeit würden auch sonst zur Bestimmung der Mittelwasserlinie herangezogen werden. Dem ist auch deswegen zu folgen, da die Mittelwasserlinie durch den Kläger und die Beklagte gemeinsam erarbeitet wurde. Hierbei ist nach dem Vorgehen beider Beteiligten nach dem üblichen Verfahren vorgegangen worden. Mangels weiteren Kartenmaterials ist eine genauere oder anderweitige Bestimmung vorliegend nicht möglich.
Die Bundesrepublik Deutschland hat dieses Eigentum in der Folge nicht mehr verloren.
Ein solcher Eigentumsverlust kommt trotz fehlerhafter Grundbucheintragungen nicht kraft Buchersitzung, § 900 BGB, in Betracht, da die verfassungsrechtlichen Normen insoweit Vorrang gegenüber dem Privatrecht haben (BGH, Urteil vom 9. Juli 1986 – III ZR 274/85 –﻿, juris Rn. 19).
Ein Eigentumsverlust ist auch nicht nach § 1 Abs. 5 Satz1 Nr. 1, Satz2 WStrG erfolgt. Hiernach kann das jeweilige Land das Eigentum des Bundes an den Seewasserstraßen und an den angrenzenden Mündungstrichtern der Binnenwasserstraßen unentgeltlich nutzen, soweit die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben des Bundes nicht beeinträchtigt wird, wenn die Nutzung öffentlichen Interessen dient, insbesondere zur Landgewinnung, Boden- und Wasserentnahme, Errichtung von Hafenanlagen, zu Maßnahmen für den Küstenschutz und für den Wasserabfluss sowie für die Durchführung des Badebetriebes. Nach Satz2 wird das Land Eigentümer der nach Nr. 1 gewonnenen Land- und Hafenflächen und errichteten Bauwerke. Die Vorschrift ist auf den gegenständlichen Fall anwendbar. Der in den 1970er Jahren errichtete heutige Yachthafen als Teil des Port Wiking (vgl. ausführlich hierzu Klaus Nielsky, Beiträge zur Schleswiger Stadtgeschichte Band 64, S. 153 ff. (158 ff.)) fällt unter den Anwendungsbereich des am 10. April 1968 in Kraft getretenen Wasserstraßengesetzes.
Der Eigentumsübergang nach § 1 Abs. 5 Satz2 WStrG dient zumindest auch dem Ausgleich der Aufwendungen, die das jeweilige Land im öffentlichen Interesse aufgewendet hat, denn nur dann erfolgt auch ein Eigentumsübergang (BGH, Urteil vom 6. Dezember 1984 – III ZR 147/83 –﻿, juris Rn. 33).
Hinsichtlich der Wasserflächen des Hafens ist ein Eigentumsübergang im Anschluss an die obige Rechtsprechung des Reichsgerichts und des Bundesgerichtshofs schon deswegen ausgeschlossen, weil diesbezüglich die Wasserflächen des Hafens kein in sich geschlossenes Ganzes darstellen und mithin nicht als selbstständige Gewässer, sondern als Teil der Schlei anzusehen sind (vgl. zu den Maßstäben BGH, Urteil vom 29. September 1977 – III ZR 64/75 –﻿, juris Rn. 30 m. w. N.).
Doch auch bezüglich der verlandeten gegenständlichen Flurstücke bis zur Mittellinie der Schlei zum Stichtag 1. April 1921, auf denen sich nunmehr Hafenanlagen befinden, ist kein Eigentumsübergang eingetreten. Es ist durch den Bau des Hafens keine unmittelbare Nutzung durch das Land erfolgt. Der Bau des Projekts „Port Wiking“, im Rahmen dessen auch der Yachthafen ... errichtet wurde, erfolgte nicht durch das Land, sondern durch private Investoren. Das Land hat die eigene Nutzungsbefugnis auch nicht, weder konkludent noch ausdrücklich, gemäß § 1 Abs. 5 Satz1 WStrG auf den Bauherrn übertragen.
Zwar ist die Übertragung der einem Bundesland an den Seewasserstraßen zustehenden Nutzungsbefugnisse auf einen Dritten keiner bestimmten Form unterworfen (BGH, Urteil vom 3. März 1988 – III ZR 165/86 –﻿, juris Rn. 36). Hierzu bedarf es regelmäßig jedoch einer ausdrücklichen Vereinbarung zwischen dem Land und dem Dritten. Die rein tatsächliche Ausübung der Nutzung durch einen Dritten oder sein überwiegendes Interesse hieran reichen für die Annahme einer Übertragung nicht aus (BGH, Urteil vom 3. März 1988 – III ZR 165/86 –﻿, juris Rn. 36 m. w. N.). Art und Umfang der im Einzelfall übertragenen Nutzungsbefugnis müssen hinreichend deutlich aus dem Übertragungsakt hervorgehen. Denn durch die Übertragung ändert sich die rechtliche Zuordnung und es findet ein Eigentumsübergang vom Bund auf das Land statt. Der hinreichend deutliche Übertragungsakt wird durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und von dem für sachenrechtliche Beziehungen geltende Publizitätsprinzip gefordert (BGH, Urteil vom 3. März 1988 – III ZR 165/86 –﻿, juris Rn. 36).
Eine förmliche Übertragung der Nutzungsbefugnis durch das Land auf die Stadt ... oder den damaligen Bauherrn vor der Errichtung des Yachthafens ... bzw. des Port Wiking ist nicht erfolgt. Dem steht nicht entgegen, dass das Land Schleswig-Holstein vor der Baugenehmigung auf eine Nutzung des sog. ... durch die Allgemeinheit drängte, woraufhin die Planung des Turms so geändert wurde, dass nun im obersten Stockwerk ein Café und eine Aussichtsplattform ihr Zuhause finden sollten. Sowohl das Land als auch der private Bauherr und Investor als auch die Stadt ... gingen von dem Eigentum der Stadt ... an den Land- und Wasserflächen aus. Entsprechend übertrug die Stadt ... das landseitige Eigentum an den Investor, die Wasserflächen wurden mit einem Erbbaurecht versehen. Schon dies steht einer Nutzungsübertragung des Landes auf die Stadt entgegen, da das Land Schleswig-Holstein nicht von einer eigenen Nutzungsbefugnis ausging, die hätte übertragen werden können.
Es liegt kein öffentliches Interesse hinsichtlich der Errichtung des Yachthafens vor.
Der Umstand, dass es sich um einen Yachthafen handelt, spricht für sich genommen nicht gegen die Annahme eines öffentlichen Interesses. Ein öffentliches Interesse liegt vor, wenn die Nutzung nicht nur den privatwirtschaftlichen Belangen einzelner oder den Interessen des Landesfiskus, sondern dem Wohl der Allgemeinheit dient. Zur Annahme eines öffentlichen Interesses bedarf es unter Berücksichtigung der beispielhaft aufgezählten öffentlichen Interessen in § 1 Abs. 5 Satz1 Nr. 1 WStrG landeshoheitliche Maßnahmen zur Verbesserung der Landeskultur, der sonstigen landwirtschaftlichen Entwicklung, der Vorsorge für die Volksgesundheit oder ähnlicher Belange (BGH, Urteil vom 6. Dezember 1984 – III ZR 147/83 –﻿, juris Rn. 26 m. w. N.). Bezüglich der hier einzig in Frage kommenden „Errichtung von Hafenanlagen“ hat der Gesetzgeber nicht unterschieden, ob es sich um Anlagen handelt, die dem Verkehrs- und Umschlagsinteresse der Allgemeinheit zu dienen bestimmt sind, oder aber um solche, die zur Förderung sportlicher Zwecke und im Erholungsinteresse der Bevölkerung oder aus anderen Gründen angelegt worden sind. Entscheidend ist nur, dass Belange berührt werden, die über bloße fiskalische Interessen des Staates und dem rein privaten Lebensbereich einzelner hinausgehen und deren sachgerechte Wahrnehmung deshalb – jedenfalls grundsätzlich – zu den (schlicht-)​hoheitlichen Aufgaben der öffentlichen Hand liegt (BGH, Urteil vom 6. Dezember 1984 – III ZR 147/83 –﻿, BGHZ 93, 113-123, Rn. 27).
Yachthäfen können dem öffentlichen Interesse dienen, selbst wenn sie nur von einem umgrenzten Kreis interessierter Privatpersonen genutzt werden. Dies kann zumindest dann angenommen werden, wenn die Yachthäfen der breiteren Öffentlichkeit frei zugänglich sind oder durch eine Nutzungsverordnung einheitlich geregelt ist, wer Mitglied wird. Der hiesige Yachthafen bietet 350 Booten Platz. Der Yachthafen kann nicht nur von Bewohnern oder Eigentümern des ... genutzt werden, sondern grundsätzlich von allen interessierten Bootsinhabern und nicht organisierten Wassersportlern. Für das öffentliche Interesse streitet hierbei, dass Yachthäfen grundsätzlich verkehrlichen Interessen und damit dem Gemeinwohl dienen können. Sie sind dazu geeignet, den übrigen Verkehr für die allgemeine Schifffahrt zu erleichtern und insgesamt zur Verbesserung der Verkehrssicherheit auf dem Wasser beizutragen. Durch einen Yachthafen wird weiter in der Regel die örtliche Infrastruktur verbessert. Insbesondere der für Küstenländer wichtige Fremdenverkehr wird hierdurch allgemein gefördert. Allerdings spricht hier gegen das öffentliche Interesse die Errichtung des „Port Wiking“ komplett durch private Hand. Er ist nicht in den ... Stadthafen als kommunaler Hafen einbezogen. Er wird nicht von der öffentlichen Hand, sondern rein privat verwaltet. Eine Sporthafennutzungsverordnung mit Zugang für die Allgemeinheit nach Maßgabe dieser Nutzungsordnung existiert nicht. Es obliegt dem privaten Betreiber des Hafens über den Zugang in freien Stücken zu bestimmen.
Nach alledem steht für die erkennende Kammer ohne jeden Zweifel das Eigentum der Beklagten an den gegenständlichen Flurstücken fest.
2. Der Kläger hat einen Anspruch aus Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs gegen die Beklagte.
Die Anspruchsgrundlage für die Forderung des Klägers ergibt sich aus § 10 Abs. 1 Satz1, § 4 Abs. 3 Satz1, 2 BBodSchG, § 249 Abs. 1, 2 sowie § 238 Abs. 1, 2, § 217, § 219 Abs. 1 LVwG. Rechtsgrundlage für die Ersatzvornahme ist § 230 LVwG.
Der sofortige Vollzug – der Verwaltungszwang ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt – ist im Wege der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwanges zulässig, wenn eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann und die Behörde hierbei innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handelt, § 230 Abs. 1 Satz1 LVwG. Dies gilt insbesondere, wenn Maßnahmen gegen den Pflichtigen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind, § 230 Abs. 1 Satz2 LVwG. Wird eine Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch eine andere Person möglich ist, nicht erfüllt, so kann die Vollzugsbehörde die Handlung auf Kosten der oder des Pflichtigen ausführen oder durch eine oder einen Beauftragten ausführen lassen (Ersatzvornahme), § 238 Abs. 1 LVwG.
Es liegt die für einen sofortigen Vollzug erforderliche gegenwärtige Gefahr vor (a.). Die Gefahr kann nicht auf andere Weise abgewehrt werden (b.). Der Kläger handelt im Rahmen seiner gesetzlichen Befugnisse (c.). Die Ersatzvornahme ist das hier zulässige Zwangsmittel (d.). Die Vorschrift des § 234 LVwG steht dem Vorgehen im Wege der Ersatzvornahme nicht entgegen (e.). Eine vorherige Androhung war nicht erforderlich (f.).
a. Es liegt hier eine gegenwärtige Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit vor. Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit sind das Grundwasser, der Boden und die Gewässerbetten der betroffenen Gebiete, die Schutzgüter von erheblicher Bedeutung sind (vgl. bzgl. des Grundwasser als Schutzgut VG Kassel, Beschluss vom 30. August 2006 – 7 G 749/06 –, juris Rn. 19). Für diese Schutzgüter liegt auch eine gegenwärtige Gefahr vor. Der Begriff der Gefahr findet seine Grundlagen im Ordnungsrecht. Hiernach ist eine Gefahr dann anzunehmen, wenn zum Zeitpunkt des Einschreitens der Behörden eine hinreichende Wahrscheinlichkeit eines nicht unerheblichen Schadenseintritts gegeben ist. Die Gegenwärtigkeit ist zu bejahen, wenn sich die Gefahr schon verwirklicht hat oder ihre Verwirklichung unmittelbar bevorsteht. Es muss die gesteigerte Wahrscheinlichkeit eines unmittelbar bevorstehenden Schadenseintritts gegeben sein, die dann anzunehmen ist, wenn eine Gewässerverunreinigung wahrscheinlich ist (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 28. Februar 2006 – 14 A 153/03 –, juris Rn. 35 f.). Eine bereits eingetretene, in ihrer Wirkung noch andauernde Störung ist immer eine gegenwärtige Gefahr.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist eine gegenwärtige Gefahr gegeben. Auf dem gesamten Sanierungsgebiet liegen Verunreinigungen des Grundwassers, der Gewässerbetten und des Bodens vor. Dies ergibt sich aus dem auch gegenüber der Beklagten für verbindlich erklärten Sanierungsplan, insbesondere aus den Anlagen 6, 7 und 11. Durch die Pechpfanne und die Teergrube, die sich im Sanierungsgebiet befinden, finden weiterhin Verunreinigungen statt. Insoweit besteht zwischen den Beteiligten auch keine Uneinigkeit.
Die Gegenwärtigkeit der Gefahr entfällt nicht dadurch, dass die Verunreinigung erstmals im Mai 1990 aktenkundig bekannt wurde. Das Merkmal der Gegenwärtigkeit soll die Gefahr von einer künftigen, in weiterer Zukunft sich erst möglicherweise realisierenden Gefahr abgrenzen. Es dient gerade nicht dazu, schon in der Vergangenheit verwirklichte, noch andauernde Gefahren hiervon auszuschließen. Zweck des sofortigen Vollzugs ist es, Gefahren möglichst zeitnah begegnen zu können, um einerseits einen Schadenseintritt zu vermeiden, andererseits aber auch eine weitere Verschlechterung zu verhindern. Eine schon verwirklichte Gefahr für ein Schutzgut soll umgehend beseitigt werden können. Dieser Zweck würde vereitelt, nähme man sich in der Vergangenheit realisierte Gefahren von diesem Anwendungsbereich aus. Der in der Vergangenheit liegende Zeitpunkt, zu der sich die Gefahr (erstmals) verwirklicht hat, und die Bekanntheit dessen kann allenfalls im Rahmen der Notwendigkeit des Vorgehens im Wege des sofortigen Vollzugs Berücksichtigung finden, vermag die Gegenwärtigkeit der Gefahr jedoch nicht auszuschließen.
b. Der sofortige Vollzug ist nur zulässig, wenn die gegenwärtige Gefahr nicht auf andere Weise, insbesondere im Wege des sogenannten gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahrens, abgewehrt werden kann. Der sofortige Vollzug ist subsidiär zu diesem gestreckten Verfahren und nur dann zulässig, wenn der Zweck der Maßnahme nicht durch Erlass eines Verwaltungsaktes mit Anordnung seiner sofortigen Vollziehung erreicht werden kann (umfassend und grundlegend hierzu BVerwG, Urteil vom 12. Januar 2012 – 7 C 5.11 –, juris Rn. 23 ff. m. w. N.; vgl. zu der vergleichbaren Vorschrift des § 6 VwVG Engelhardt/App/Schlatmann, 13. Aufl. 2025, VwVG § 6 Rn. 24; Sadler/Tillmanns, VwVG, 11. Aufl. 2024, § 6 Rn. 276). Vor die Tat setzt der Rechtsstaat das Wort (BVerwG, Urteil vom 12. Januar 2012 – 7 C 5.11 –, juris Rn. 23). Eine Ausnahme hiervon kommt in Betracht, wenn die mit einem Einschreiten im gestreckten Verfahren verbundene Verzögerung die Wirksamkeit erforderlicher Maßnahmen zur Gefahrenabwehr aufheben oder wesentlich beeinträchtigen würde, wenn also allein der sofortige Vollzug geeignet ist, die Gefahr wirkungsvoll abzuwenden (vgl. zur ähnlichen Vorschrift des § 55 Abs. 2 VwVG NRW OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 9. April 2008 – 11 A 1386/05 –, juris Rn. 20). Dabei steht der Behörde kein (gerichtlich nicht überprüfbarer) Beurteilungsspielraum zur Seite (vgl. Engelhardt/App/Schlatmann, 13. Aufl. 2025, VwVG § 6 Rn. 24 m. w. N.).
Ein Vorgehen im gestreckten Verfahren ist unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe dann undienlich, wenn durch den Zeitablauf eine effektive Gefahrenabwehr nicht mehr möglich ist oder das Vorgehen durch Erlass einer Grundverfügung gegen den Störer keinen Erfolg verspricht, wenn das Vorgehen also das Ziel der Maßnahme vereiteln würde oder der Störer zur rechtzeitigen Gefahrenabwehr nicht in der Lage wäre (vgl. Lemke in Daner/Lemke, VwVG, 1. Aufl. 2012, § 6 Rn. 40; vgl. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 17. September 2003 – 3 L 196/99 –, juris Rn. 49). Durch das gestreckte Verfahren soll es dem Pflichtigen grundsätzlich ermöglicht werden, gegen die ihm gegenüber erfolgte Anordnung vorgehen zu können. Dem Pflichtigen soll zudem die Möglichkeit gegeben werden, der Anordnung Folge zu leisten, ohne einer direkten Vollstreckung unterworfen zu werden. Das gestreckte Verfahren dient der Möglichkeit, effektiven Rechtsschutz erlangen zu können, der durch Art. 19 Abs. 4 GG garantiert wird. Grundsätzlich findet Art. 19 Abs. 4 GG keine Anwendung auf Gebietskörperschaften und deren Organe (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, juris Rn. 216; Schmidt-Aßmann in Dürig/Herzog/Scholz, 102. EL August 2023, GG Art. 19 Abs. 4 Rn. 44). Auch wenn hieraus nicht zwingend eine einschränkende Auslegung des § 230 LVwG folgt, dass ein Vorgehen im sofortigen Vollzug gegen Gebietskörperschaften stets zulässig wäre, so sind diese Erwägungen im Rahmen der Ermittlung der Notwendigkeit des sofortigen Vollzuges zu berücksichtigen. Der Vorrang des gestreckten Verfahrens ist nicht in gleichem Maße grundrechtlich aufgeladen. An die Notwendigkeit des sofortigen Vollzuges sind demnach geringere Anforderungen zu setzen, wenn – wie hier – der Adressat des Vollzuges sich nicht auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen kann und somit keines grundrechtlichen Schutzes bedarf.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe kann hier die bestehende gegenwärtige Gefahr nicht anders abgewehrt werden als durch den sofortigen Vollzug. Die Gefahr geht vorliegend von einem großflächig verunreinigten Boden aus, der sich über mehrere Flurstücke erstreckt, die im Eigentum unterschiedlicher Gebietskörperschaften und Privateigentümer stehen. Es ist hier ein abgestimmtes Vorgehen nach § 13 Abs. 1 BBodSchG notwendig. Hierüber besteht zwischen den Beteiligten ebenso Einigkeit wie dahingehend, dass der Kläger Sanierungsverantwortlicher ist, einen Sanierungsplan erstellt und die hiernach erforderlichen Maßnahmen zur Sanierung trifft. Die Beklagte, die spätestens seit 2019 an den Planungen zur Sanierung beteiligt ist, hat auch eine erste Kostenvorauszahlung für die Arbeiten auf Grundlage des für verbindlich erklärten Sanierungsplans und der zwischen den Beteiligten getroffenen Vereinbarung getätigt. Ein Vorgehen im gestreckten Verfahren ist hier schon deswegen untunlich, da zwischen den Beteiligten grundsätzlich Einigkeit besteht, dass der Kläger im Wege der Ersatzvornahme vorgehen soll. Ein Vorgehen im gestreckten Verfahren böte weder ein Mehr an Rechtsschutz noch würde dadurch für die Beklagte die Möglichkeit geschaffen, die Verpflichtung zu erfüllen. Entsprechend hat die Beklagte im Verwaltungsverfahren zu keinem Zeitpunkt Bedenken hinsichtlich des Vorgehens durch den Kläger im Wege der Ersatzvornahme geltend gemacht. Im Gegenteil hat sie dieses Vorgehen durch die Vereinbarung zwischen den Beteiligten anerkannt, da diese Vereinbarung ausweislich der Vorbemerkung geschlossen wurde, um den Zeitplan der Sanierungsarbeiten nicht zu gefährden und gleichzeitig eine vertragliche Grundlage für zeitnahe Zahlungen des Bundes zu schaffen. Es mangelt zudem schon aufgrund der fehlenden Bereitschaft, die Sanierung selbst vorzunehmen, an einer Schutzbedürftigkeit, gegen den (hypothetischen) Grundverwaltungsakt vorgehen zu können.
Die Notwendigkeit ist aber auch deswegen zu bejahen, da hier ein Pflichtiger nicht ohne weiteres und ohne erhebliche Zeitverzögerungen rechtssicher hätte festgestellt werden können. Die Eigentumsverhältnisse an den Grundstücken, die von der Sanierung betroffen sind, sind zwischen den Beteiligten streitig. Während die Beklagte bestreitet, an überhaupt einem Grundstück Eigentum zu haben, hat der Kläger vorgetragen, dass die Beklagte an über der Hälfte der Grundstücke Eigentum hält. Ein Vorgehen im gestreckten Verfahren hätte voraussichtlich ein umfassendes Gerichtsverfahren mit sich gebracht, das einer gebotenen schnellen Beseitigung der Verunreinigungen im Weg gestanden hätte.
c. Die Sanierung findet hier ihre Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 Satz1 BBodSchG. Hiernach kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich aus §§ 4 und 7 BBodSchG und den aufgrund von § 5 Satz1, §§ 6 und 8 BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigung von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen, § 4 Abs. 3 Satz1 BBodSchG. Hierzu kommen bei Belastung durch Schadstoffe neben Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern, § 4 Abs. 3 Satz2 BBodSchG.
Es liegt hier eine schädliche Bodenverunreinigung vor (i.). Die Beklagte ist Pflichtige im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG (ii.). Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (iii.).
i. Zwischen den Beteiligten unstreitig und insofern auch durch die getroffene Vereinbarung anerkannt ist das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung und Altlast und die grundsätzliche Verpflichtung, diese Altlasten und die von ihr verursachten Verunreinigungen um das ... so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen, vgl. § 4 Abs. 3 BBodSchG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 BBodSchG. Auf eine Darstellung der Voraussetzungen, an deren Vorliegen das erkennende Gericht keine Zweifel hat, wird daher an dieser Stelle verzichtet. Insoweit wird auf den auch für die Beklagte mit Bescheid vom 27. Dezember 2021 verbindlich erklärten Sanierungsplan verwiesen.
ii. Die Beklagte ist als Grundstückseigentümerin Pflichtige im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG, da sie Eigentümerin all jener Grundstücke ist, die im Jahr 1921 von der Schlei bis zur Mittelwasserlinie bedeckt waren (siehe hierzu II.1.). Wie sich aus den Anlagen zum Sanierungsplan ergibt, befinden sich auch auf den im Eigentum der Beklagten stehenden Flurstücken Altlasten und Verunreinigungen.
iii. Ermessensfehler bei der Auswahl der Beklagten als Pflichtige im Rahmen des § 4 Abs. 3 BBodSchG sind nicht ersichtlich.
Grundsätzlich steht die Anordnung nach § 10 Abs. 1 Satz1 BBodSchG inklusive der Auswahl der Pflichtigen nach § 4 Abs. 3 BBodSchG im Ermessen der Behörde. Existieren mehrere Pflichtige, orientiert sich das Auswahlermessen der Behörde grundsätzlich vorrangig an der Effektivität der Gefahrenabwehr. Es besteht kein starres Rangverhältnis, nach dem etwa ein Verursacher vor einem Zustandsstörer heranzuziehen ist. Das Ermessen der Behörde wird durch § 10 Abs. 1 Satz4 BBodSchG gelenkt, wonach die zuständige Behörde eine Anordnung nicht treffen darf, wenn sie auch im Hinblick auf die berechtigten Nutzungsinteressen Einzelner unverhältnismäßig wäre. Der Kläger hat sich bei der Auswahl des Pflichtigen zulässigerweise von Effektivitätserwägungen leiten lassen. Ermessensfehler sind insoweit, insbesondere unter Berücksichtigung dessen, dass die Beklagte Eigentum an rund 64,25 % der Sanierungsfläche innehat, nicht ersichtlich. Ungeachtet dessen, dass ein Zustandsstörer nicht nachrangig nach einem Verursacher heranzuziehen wäre, steht ein solcher auch nicht zur Verfügung. Die Beklagte dringt nicht damit durch, dass mit der Stadt ... ein Verursacher der Verunreinigungen und Altlasten zur Verfügung stünde. Die Stadt ... hat zwar das ehemals auf dem ... gelegene Gaskraftwerk betrieben. Die Sanierungsfläche betrifft aber ausschließlich Altlasten, die von der ehemaligen Dachpappen- und Asphaltfabrik herrühren. Dies betrifft insbesondere die Teergrube und Pechpfanne, die in dem Sanierungsplan als wesentliche Altlasten, von denen die Verunreinigungen herrühren, angeführt sind. Der Sanierungsplan führt auf Seite 29 entsprechend aus, dass für das Gelände des ehemaligen Gaswerkes im Rahmen der Sanierungsuntersuchungen kein Sanierungserfordernis erkannt werden könne. Hinsichtlich der von der Dachpappen- und Asphaltfabrik stammenden Altlasten ist die Stadt ... kein Verursacher.
Die Inanspruchnahme der Beklagten als Zustandsverantwortliche ist auch nicht deswegen unverhältnismäßig, da sie mit Beseitigungskosten belastet würde, die im Vergleich zum Wert bzw. der Verfügbarkeit ihres Eigentums unverhältnismäßig hoch wären. Eine solche Einschränkung wäre allenfalls aus grundrechtlichen Erwägungen, insbesondere aus Art. 14 Abs. 3 GG, geboten. Eine solche Betroffenheit der Beklagten muss jedoch schon deshalb unberücksichtigt bleiben, da die Beklagte nicht grundrechtsfähig ist und sich daher weder auf das Eigentumsrecht noch auf andere Grundrechte berufen kann (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 3. April 1998 – 4 L 133/​96 –﻿, juris Rn. 69; VG Schleswig, Urteil vom 2. April 2001 – 14 A 267/​99 –﻿, juris Rn. 22). Die Inanspruchnahme ist zudem auch deswegen verhältnismäßig, da § 24 BBodSchG einen Ausgleichsanspruch des in Anspruch genommenen Pflichtigen gegenüber den Mitpflichtigen vorsieht.
d. Die Ersatzvornahme ist das hier zulässige Zwangsmittel, da es bei der Sanierung um eine Handlung geht, deren Vornahme auch durch eine andere Person möglich ist.
Nach § 238 Abs. 1 LVwG kann die Vollzugsbehörde eine Handlung auf Kosten der oder des Pflichtigen ausführen oder durch eine oder einen Beauftragten ausführen lassen, wenn eine Verpflichtung, die Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch eine andere Person möglich ist, nicht erfüllt wird (Ersatzvornahme). Die Vollzugsbehörde kann der oder dem Pflichtigen auferlegen, die Kosten in der vorläufig veranschlagten Höhe vorauszuzahlen, § 238 Abs. 2 LVwG.
e. Der Inanspruchnahme aus der Ersatzvornahme steht hier nicht die Vorschrift des § 234 LVwG entgegen. Nach dieser Vorschrift ist ein Vollzug gegen Träger öffentlicher Verwaltung nur zulässig, soweit er durch Rechtsvorschriften ausdrücklich zugelassen ist. Zwar hält das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in seiner zu diesem Verfahren zugehörigen Eilentscheidung entgegen § 2 LVwG diese Vorschrift auch für die Bundesrepublik Deutschland als Hoheitsträger für direkt anwendbar (Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2024 – 5 MB 2/24 –, juris). Ob dies tatsächlich zutreffend ist, kann hier jedoch dahinstehen. Denn § 234 LVwG gilt nur für den Vollzug, nicht aber dann, wenn die Inanspruchnahme für Kosten für die von der in Anspruch nehmenden Behörde oder in ihrem Auftrage unmittelbar durchgeführten Ersatzvornahme im Klagewege erfolgt (so Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 30. April 1992 – 2 L 258/91 –, Wolters Kluwer Rn. 38).
Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht nimmt zur Begründung seiner Auffassung in dem Beschluss vom 2. Mai 2024 in dieser Sache (Az. 5 MB 2/24) Bezug auf das vorgenannte Urteil, berücksichtigt insoweit aber nicht, dass das Oberverwaltungsgericht in seinem damaligen Urteil die Ersatzvornahme für ausdrücklich zulässig hielt und die Möglichkeit für eröffnet ansah, die hieraus entstandenen Kosten im Wege der Leistungsklage zu verlangen. Im aktuellen Beschluss führt das Oberverwaltungsgericht zwar zutreffend aus, dass das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in seinem damaligen Urteil davon ausgehe, dass ein entsprechender Verwaltungsakt nicht vollzogen werden dürfe, übersieht aber, dass im damaligen Urteil ein Vollzug durch eine Ersatzvornahme für zulässig gehalten wurde. So sah es einen Hoheitsträger gerade nicht daran gehindert, gegen einen anderen Hoheitsträger im Wege der Ersatzvornahme vorzugehen. Lediglich die Kosten seien im Klagewege und nicht im Wege der Vollstreckung geltend zu machen. Wörtlich heißt es: „Es handelt sich dabei nicht um eine durch § 200 LVwG [heute: § 234 LVwG] ausgeschlossene Zwangsmaßnahme gegen den Bund. Um eine solche würde es sich nur handeln, wenn das Land die ihm durch die Ölbeseitigung erwachsenen Kosten durch Leistungsbescheid gegenüber dem Bund geltend machen und dann gemäß § 239 LVwG im Verwaltungswege vollstrecken würde“ (Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 30. April 1992 – 2 L 258/91 –, Wolters Kluwer Rn. 38). Nicht eindeutig ist die damalige Rechtsprechung hinsichtlich der Frage, ob ein Leistungsbescheid zulässig, aber nur dessen Vollstreckung nicht möglich ist, oder ein Leistungsbescheid auch schon unzulässig wäre. Eindeutig ist aber die Möglichkeit gegeben, statt eines Leistungsbescheides den Klageweg zu beschreiten, um die Kosten der Ersatzvornahme zu verlangen. Unter Berücksichtigung der bisherigen Rechtsprechung hält die erkennende Kammer daran fest, dass eine Ersatzvornahme gegen Hoheitsträger möglich ist. Hierfür spricht insbesondere, dass eine Ersatzvornahme im sofortigen Vollzug der unmittelbaren Gefahrenabwehr zu dienen bestimmt ist. Das Argument der Rechtstreue vermag in solchen Fällen nicht zu verfangen. Es geht dabei gerade nicht darum, dass von einem rechtsuntreuen Verhalten eines Hoheitsträgers ausgegangen wird, der dann von einem anderen Hoheitsträger auf den Pfad des Rechts zurückgeführt werden soll. Vielmehr handelt es sich um solche Fälle, bei denen Verunreinigungen vorliegen, die ein möglichst schnelles Einschreiten zur effektiven Gefahrenabwehr verlangen. Insofern wird auch der aktuelle Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts aufgrund der Bezugnahme auf das Urteil aus 1992 so verstanden, dass er sich nicht gegen das Vorgehen im Wege des sofortigen Vollzugs im Rahmen einer Ersatzvornahme wendet, sondern nur gegen einen diesbezüglichen (vollstreckbaren) Leistungsbescheid.
Nach alledem steht dem Vorgehen im Wege einer Leistungsklage nichts entgegen. Gilt dies für die Leistungsklage, so gilt dies erst recht für die Feststellungsklage.
f. Entgegen der Auffassung der Beklagten steht der Ersatzvornahme nicht entgegen, dass noch keine vorherige Androhung der Inanspruchnahme nach § 236 Abs. 1 Satz1 LVwG erfolgt ist, da die Voraussetzungen des § 230 LVwG vorliegen und deswegen die Androhung nach § 236 Abs. 1 Satz1 LVwG entbehrlich ist. Eine Androhung ist hier insbesondere deswegen entbehrlich, da zwischen den Beteiligten Einigkeit hinsichtlich einer möglichst zeitnahen Sanierung des ... besteht und die Beklagte ohne weiteres eine erste Anzahlung auf die Kosten geleistet hat. Im Streit steht nur noch, zu welchem Anteil die Beklagte die Kosten zu übernehmen hat. Eine vorherige Androhung, insbesondere vor dem Hintergrund des für verbindlich erklärten Sanierungsplans, hätte keine weitere Funktion und würde nicht zu einer weiteren Straffung des Verfahrens führen.
3. Sollte – entgegen der hier vertretenen Auffassung – ein Ersatzanspruch aus der Ersatzvornahme aufgrund von § 234 LVwG abgelehnt werden, so hat der Kläger jedenfalls einen Anspruch aus der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag gegen die Beklagte.
Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass mit dem Ausschluss der Zwangsmittel nach § 234 LVwG zugleich eine abschließende Regelung über die Tragung von Kosten bewirkt werden sollte, die bei einer Behörde oder deren Träger zur Erfüllung von Aufgaben anfallen, die an sich von einer anderen Behörde oder juristischen Person des öffentlichen Rechts hätten wahrgenommen werden müssen. Ist der Weg über die Ersatzvornahme aufgrund einer (analogen) Anwendung des § 234 LVwG versperrt, so verbleibt als Rechtsgrundlage die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag in entsprechender Anwendung der §§ 677 ff. BGB (so schon VG Schleswig, Beschluss vom 2. Februar 2024 – 6 B 20/23 –, juris Rn. 89 unter Verweis auf OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 46; auch zitiert von Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2024 – 5 MB 2/24 –, juris Rn. 6, allerdings ohne diese Frage aufzugreifen). Eine analoge Anwendung ist hier geboten. Insbesondere liegt eine planwidrige Regelungslücke bei vergleichbarer Interessenlage vor, die eine analoge Anwendung der Regelungen der Geschäftsführung ohne Auftrag gebietet. Es liegt dann eine offensichtlich planwidrige Regelungslücke vor. Sollte eine Ersatzvornahme als effektive Gefahrbeseitigung insbesondere im Sofortvollzug aufgrund von § 234 LVwG ausgeschlossen sein, so muss dem Hoheitsträger, in dessen Zuständigkeitsbereich die Beseitigung der Gefahr fällt, ein anderer Zahlungsanspruch zugestanden werden. Verneinte man einen solchen Anspruch, so wäre dort, wo ein Hoheitsträger Eigentümer ist, eine effektive Gefahrenabwehr nicht möglich. Denn der für die effektive Gefahrenabwehr zuständige und fähige Hoheitsträger – hier der Kläger – würde eine solche im Zweifel nicht vornehmen, wenn ihm kein Ersatzanspruch zur Seite stünde und er sich damit nicht innerhalb seiner rechtlichen Befugnisse bewegte. Gegebenenfalls würde er sich sogar Ersatzansprüchen des anderen Hoheitsträgers ausgesetzt sehen, da er die Gefahrenabwehr ohne Ermächtigung hierzu vornahm. Dies war nicht der Wille des Gesetzgebers, der vornehmlich das Eingreifen eines Hoheitsträgers in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers aufgrund von Art. 20 Abs. 3 GG zu verhindern beabsichtigte. Es liegt auch eine vergleichbare Interessenlage vor. Einer analogen Anwendung kann nicht entgegengehalten werden, dass § 234 LVwG schon viele Jahrzehnte in dieser Form existierte, ohne dass der Landesgesetzgeber sich zur Schließung der Lücke bemüßigte. Denn hierfür bestand bisher kein Bedarf. Wie unter II.2.d. dargelegt, stand dem handelnden Hoheitsträger nach bisheriger Rechtsprechung in Schleswig-Holstein ohne jede Einschränkung ein Ersatzanspruch aus Ersatzvornahme zu. Erst der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts in dem zu diesem Verfahren gehörenden Eilverfahren gibt Anlass zu Zweifeln, ob dies auch weiter von allen Senaten des Oberverwaltungsgerichts so geteilt wird. Ob eine Untätigkeit des Landesgesetzgebers eine analoge Anwendung ausschließen würde, kann hier demnach dahinstehen, da ein Tätigwerden bisher nicht angezeigt war, da keine Lücke existiert(e).
Die Voraussetzungen von § 683 Satz1 in Verbindung mit § 670 BGB sind bezüglich des der Feststellungsklage zugrundeliegenden Rechtsverhältnisses erfüllt. Der Kläger hat durch die Umsetzung der Sanierung, zu deren Durchführung die der Höhe nach noch nicht bezifferbaren Aufwendungen angefallen sind, im Sinne von § 677 BGB ein Geschäft für die Beklagte geführt. Sie hat durch die Sanierung Aufgaben erfüllt und erfüllt diese weiterhin, die der Beklagten oblagen, indem sie die Sanierung des ... und die Beseitigung von Verunreinigungen auf diesen Flächen und auch den im Eigentum der Beklagten stehenden Flächen beseitigt hat und weiterhin beseitigt.
Der Einordnung der Sanierung als Geschäft der Beklagten steht nicht entgegen, dass der Kläger als untere Bodenschutzbehörde und ausweislich des Sanierungsplans als Sanierungsträger für das Gebiet des Kreises und damit auch die betroffenen Flächen die Aufgabe hat, die Funktionen des Bodens zu sichern und wiederherzustellen und hierzu schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursache Gewässerverunreinigungen zu sanieren und Vorsorge gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden zu treffen, vgl. § 1 Satz1, 2, § 10 Abs. 1 BBodSchG. Denn ein Geschäft ist „für einen anderen“, wenn der Geschäftsherr mit dem Wissen und Willen handelt, nicht nur für sich, sondern zumindest auch im Interesse eines anderen tätig zu werden. Für das Vorhandensein eines solchen Willens spricht eine Vermutung, wenn das Geschäft objektiv, seinem äußeren Erscheinungsbild nach, auch einem anderen zugutekommt (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 52).
So stellt sich die Situation hier dar. Es war, wie bereits dargelegt, Sache der Beklagten, die kostenverursachenden Maßnahmen selbst durchzuführen. Diese Verpflichtung ergibt sich aus § 4 Abs. 3 BBodSchG. Hiernach sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen, § 4 Abs. 3 Satz1 BBodSchG. Wie oben dargelegt, ist die Beklagte Eigentümerin der in Frage stehenden Flächen. Es liegen auch – zwischen den Beteiligten unbestritten und anerkannt – schädliche Bodenveränderungen und Altlasten vor. Dies geht aus dem für verbindlich erklärten Sanierungsplan eindeutig hervor und bedarf keiner weiteren Erörterung.
Dass neben der Beklagten als Eigentümerin auch der Verursacher verantwortlich sein kann, führt hier zu keinem anderen Ergebnis. Dies gilt in jedem Fall hinsichtlich der Dachpappen- und Asphaltfabrik. Soweit hier durch die Beklagte auch geltend gemacht wird, dass das Gaswerk von den Sanierungsmaßnahmen umfasst sei und hier Verursacher die Stadt ... als ehemalige Eigentümerin sei, würde dies, selbst wenn dies zuträfe, an einem zumindest auch der Beklagten obliegenden Geschäfts nichts ändern. Die Pflicht obliegt nach § 4 Abs. 3 BBodSchG sowohl dem Verursacher als auch dem Grundstückseigentümer. Eine Rangfolge kennt das Gesetz nicht. Vielmehr ist lediglich die Inanspruchnahme im Wege eines Verwaltungsaktes durch die zuständige Behörde – hier den Kläger – hinsichtlich des Ordnungspflichtigen ermessensgesteuert. Dies greift jedoch nicht im Rahmen der Geschäftsführung ohne Auftrag, die lediglich ein Geschäft eines anderen erfordert (vgl. zum geringeren Schutz von Hoheitsträgern im Rahmen der Geschäftsführung ohne Auftrag im Vergleich zum Vorgehen im Wege der Ersatzvornahme und zur deswegen notwendigen engen Auslegung von § 234 LVwG VG Schleswig, Beschluss vom 14. Februar 2024 – 6 B 20/23 –, juris Rn. 89). Ein Geschäft kann, abhängig von der jeweiligen objektiven Interessenlage, für mehrere Geschäftsherren nebeneinander geführt werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 54 m.w.N.).
Die Sanierung der Altlasten und der Gewässerverunreinigungen lag und liegt objektiv im Interesse der Beklagten. Die Beklagte war zur Vornahme dieser Maßnahme verpflichtet, da in dem Boden der in ihrem Eigentum stehenden Flächen Altlasten lagern, von denen weiterhin Gewässerverunreinigungen ausgehen und die beseitigt werden müssen. Es besteht zwischen den Beteiligten auch Einigkeit darüber, dass die Altlasten und die Gewässerverunreinigungen zu beseitigen sind. Streitig ist zwischen den Beteiligten nur die – oben schon dargestellte – Eigentumssituation. Die Beklagte hat auch nie die Absicht geäußert, selbst die Arbeiten durchzuführen. Sie wäre hierzu voraussichtlich auch nicht in der Lage, da es ein abgestimmtes Vorgehen mit den übrigen Eigentümern geben musste. Die Beteiligten waren sich einig darüber, dass die Sanierung durch den Kläger durchgeführt werden sollte.
Eine Beschränkung der Verantwortlichkeit folgt hier auch nicht aus § 4 Abs. 1 WHG. Nach § 4 Abs. 1 Satz1 WHG steht dem Bund nach Maßgabe der wasserrechtlichen Vorschriften das Eigentum an Bundeswasserstraßen zu. Soweit sich aus dem Wasserhaushaltsgesetz, auf Grund dieses Gesetzes erlassener oder sonstiger wasserrechtlicher Vorschriften Verpflichtungen aus dem Gewässereigentum ergeben, treffen diese auch den Bund als Eigentümer der Bundeswasserstraßen, § 4 Abs. 1 Satz2 WHG. Diese Vorschrift dient nicht der Einschränkung der Pflichten des Bundes als Gewässereigentümer, sondern der Klarstellung, dass der Bund den gleichen wasserrechtlichen Pflichten unterworfen ist wie jeder andere Gewässereigentümer (so eindeutig die Stellungnahme des Bundesrates zur Einführung der Vorschrift BT-Drs. 16/13306, S. 1, Zustimmung Bundesregierung auf S. 23; vgl. auch Czychowski/Reinhardt in Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 4 Rn. 12 unter Verweis auf Art. 20 Abs. 3 GG). Die Beklagte als Gewässereigentümerin außerhalb des Anwendungsbereichs von § 4 Abs. 1 Satz2 WHG von der allgemeinen Zustandsverantwortlichkeit eines Eigentümers auszunehmen, findet auch im Übrigen keine hinreichende Grundlage. Das Eigentum des Bundes an Bundeswasserstraßen weist unter dem Blickwinkel der Grundlagen der allgemeinen ordnungsrechtlichen Zustandsverantwortlichkeit nach Landesrecht keine insoweit durchschlagenden Besonderheiten auf (so schon Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 30. April 1992 – 2 L 258/91 –, juris Rn. 38; Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 31. Januar 2002 – 4 L 107/01 –, juris Rn. 36; Hessischer VGH, Urteil vom 15. November 1991 – 7 UE 3372/88 –, juris Rn. 28 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 96 ff.).
Neben der objektiven Fremdheit des von dem Kläger geführten Geschäfts, handelte und handelt der Kläger auch subjektiv mit dem Willen, als untere Bodenschutzbehörde anstelle des nach § 4 Abs. 3 BBodSchG Verantwortlichen und auf dessen Kosten tätig zu werden. Diesen Willen hat der Kläger auch nach außen zum Ausdruck gebracht.
Der Kläger handelte und handelt hier als untere Bodenschutzbehörde im Rahmen ihrer Kompetenzen nach § 10 Abs. 1 Satz BBodSchG. Hiernach kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich aus §§ 4 und 7 BBodSchG und den auf Grund von § 5 Satz1, §§ 6 und 8 BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Diese Zuständigkeit umfasst die Kompetenz, die erforderlichen Maßnahmen statt der Verantwortlichen nach § 4 Abs. 3 BBodSchG zu Lasten dieser durchzuführen. Im Übrigen herrscht zwischen den Beteiligten Einigkeit, dass der Kläger den Sanierungsplan für alle Sanierungspflichtigen, und damit auch für die Beklagte, umsetzt und die Sanierung durchführt. Lediglich hinsichtlich des Umfangs der Sanierungspflicht, die die Beklagte trifft, besteht aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen zur Eigentumssituation keine Einigkeit.
Ersichtlich hat der Kläger die Maßnahmen in Erfüllung der Pflicht u.a. der Beklagten vorgenommen. Dies gilt auch, weil die Beklagte zu keinem Zeitpunkt die Bereitschaft erklärt hat, die Sanierungsmaßnahmen selbst zu planen. Insoweit geht nunmehr auch der Vortrag der Beklagten, es habe zuerst eine Aufforderung ergehen sollen, dass die Beklagte die Maßnahmen durchführen solle, fehl. Die Beteiligten waren in beständigem Austausch und Kontakt bezüglich der Sanierungsmaßnahmen. Weder gab es Unklarheiten hinsichtlich der Durchführung noch anderweitige Anforderungen durch die Beklagte. Die Beklagte hat zu keinem Zeitpunkt zum Ausdruck gebracht, sie wolle die Maßnahmen für die eigenen Flurstücke statt dem Kläger durchführen wollen. Ob dies tunlich wäre, kann hier demnach dahinstehen. Denn alle betroffenen Eigentümer waren mit einer Ausführung durch den Kläger einverstanden. Dies ändert sich nicht dadurch, dass die Beklagte im Irrtum über die in ihrem Eigentum stehenden Flächen war.
Der Kläger war zur Geschäftsführung berechtigt. Es liegt hier schon kein entgegenstehender Wille des Geschäftsherrn, der Beklagten, vor. Im Gegenteil war und ist die Beklagte damit einverstanden, dass der Kläger diese Maßnahmen durchführt. Die Beklagte ist auch mit den entsprechenden kostenmäßigen Auswirkungen einverstanden. Zu keinem Zeitpunkt hat sie zum Ausdruck gebracht, dass sie mit der Maßnahme nicht einverstanden sei, wenn sich herausstellen sollte, dass sie doch Eigentümerin der streitigen Flächen ist. Auch nachdem das VG Schleswig im Beschluss vom 14. Februar 2024 (Az. 6 B 20/23) festgestellt hat, dass die Beklagte Eigentümerin ist, hat die Beklagte nur weiter gegen die Eigentumsstellung argumentiert, nicht aber gegen die grundsätzliche Sanierungsbedürftigkeit und dass der Kläger diese Arbeiten ausführen solle. Soweit sie im Klageverfahren nun vorträgt, dass zuvor eine Anordnung gegen sie hätte ergehen müssen, betrifft dies lediglich das Verfahren betreffende Einwände. Auch in diesem Verfahren hat die Beklagte zu keinem Zeitpunkt angeführt, sie habe die Maßnahme selbst durchführen wollen oder sei gegen die Durchführung der Sanierung als solche.
Doch selbst wenn die Beklagte eine Durchführung der Sanierung nicht gewollt hätte, so wäre der Kläger dennoch hierzu berechtigt gewesen. Nach § 679 BGB, der hier entsprechend Anwendung findet, kommt ein der Geschäftsführung entgegenstehender Wille des Geschäftsherrn nicht in Betracht, wenn ohne die Geschäftsführung eine Pflicht des Geschäftsherrn nicht rechtzeitig erfüllt werden würde, deren Erfüllung im öffentlichen Interesse liegt. Die Beseitigung der Altlasten und der Gewässerverunreinigungen im Gebiet des ... liegt und lag im dringenden öffentlichen Interesse. Die Maßnahme duldete auch keinen weiteren Aufschub. Zwar ist es zutreffend, dass die Verunreinigungen seit spätestens den 1980ern bekannt sind. Allerdings bedeutet ein Zuwarten in der Vergangenheit nicht, dass die Dringlichkeit für die Gegenwart und die Zukunft entfiele. Die Altlasten sorgen weiterhin für Gewässerverunreinigungen in der Schlei und wirken sich auf das Grundwasser aus. Ein unmittelbarer Beginn der Sanierungsmaßnahmen war erforderlich. Ein Abwarten etwa bis zur endgültigen gerichtlichen Klärung der Eigentumssituation ist nicht tunlich, insbesondere da eine höchstrichterliche Klärung viele weitere Jahre der Verunreinigungen der Schlei und des Grundwassers nach sich hätte ziehen können. Im Übrigen bestand – wie schon ausgeführt – zwischen den Beteiligten Einigkeit hinsichtlich der durchzuführenden Maßnahmen. Da aber nur die Kostenanteile streitig sind, war auch aus diesem Grunde schon ein Zuwarten nicht erforderlich. Die Sanierung wird von den Beteiligten übereinstimmend inhaltlich als sachgerecht beurteilt. Ebenso verhält es sich mit der zeitlichen Notwendigkeit der Durchführung der Sanierung. Soweit sich die Beklagte nun darauf beruft, dass die Verunreinigungen schon viele Jahrzehnte bekannt waren, wendet sie sich damit auch nicht gegen die Dringlichkeit der Durchführung der Sanierungsmaßnahmen. Die Beteiligten haben ihren gegensätzlichen Auffassungen bezüglich der Eigentümerstellung nicht in einer Weise Rechnung getragen, die das öffentliche Interesse an der unaufschiebbaren tatsächlichen Durchführung der Maßnahme gewahrt hätte (vgl. etwa auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 101). Die Beklagte wendet sich vielmehr gegen ihre Inanspruchnahme nicht nur aus Gründen des Eigentums, das sie anders beurteilt. Die Feststellungsklage ist nach Auffassung der Beklagten aus rein formellen Gründen unzulässig, zudem hätte der Kläger erst auf anderem Wege vorgehen müssen. So wendet sie sich einerseits unter Bezugnahme auf § 234 LVwG gegen den Leistungsbescheid und macht im Klageverfahren andererseits geltend, dass die Klage unzulässig sei, da der Kläger erst im Wege des Leistungsbescheids vorgehen müsse. Es zeigt sich, auch aufgrund der vorgerichtlichen umfangreichen Bemühungen zur gütlichen Einigung zwischen den Beteiligten, dass der Kläger mangels realer Möglichkeit, auf die an sich Verantwortliche mit Aussicht auf tatsächliche Vornahme der zur Gefahrenabwehr gebotenen Maßnahme einzuwirken, sowie wegen der gegebenen Unaufschiebbarkeit des Schutzes der Schlei vor den bereits eingetretenen und noch drohenden Verunreinigungen verpflichtet war, den Sanierungsbedarf selbst zu befriedigen. Das kann bezogen auf die Kosten der Maßnahmen auch unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an der generellen Wahrung und Beachtung der unterschiedlichen Zuständigkeiten der Träger öffentlicher Verwaltung sowie eines gleichgerichteten Interesses an der Erfüllung der materiellen Ordnungspflicht durch den jeweils ordnungsrechtlich Verantwortlichen nicht zu seinen Lasten gehen. Der Kläger hat sich nicht eigenmächtig in die Angelegenheiten der Beklagten „eingemischt“, sondern, veranlasst durch die Uneinigkeit mit der Beklagten und der Erforderlichkeit eines effektiven Schutzes der Schlei vor Verunreinigungen, das nach Lage der Dinge Notwendige unternommen. Dadurch hat die Beklagte sich auch die an sich von ihr aufzubringenden Aufwendungen zur Durchführung der Maßnahmen zunächst erspart.
Gesichtspunkte der ordnungsbehördlichen Störerauswahl hindern das Bestehen des Anspruchs aus Geschäftsführung ohne Auftrag nicht. Die Anforderungen an die ordnungsgemäße Ausübung von Ermessen bei der Gefahrenabwehr betreffen die ordnungsrechtliche Inanspruchnahme zur Vornahme realer Maßnahmen der Gefahrenabwehr bzw. zur Kostenerstattung mittels verwaltungsbehördlicher Regelungen in Form von Verwaltungsakten. Derartige Regelungen stehen bei der Geschäftsführung ohne Auftrag und der Geltendmachung des hieraus erwachsenden Aufwendungsersatzanspruchs nicht in Rede. Ausschlaggebend für das Bestehen des Kostenerstattungsanspruchs unter dem Blickwinkel der Geschäftsführung ohne Auftrag sind die §§ 677 ff. BGB. Diese verlangen dem Geschäftsführer bei einem Geschäft, das im Interesse mehrerer liegt, keine an verwaltungsrechtlichen Kriterien ausgerichtete Ermessensentscheidung hinsichtlich dessen ab, für wen das Geschäft wahrgenommen wird oder wer auf Erstattung von Aufwendungen in Anspruch genommen werden soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 101).
Der Kläger ist nicht aus anderen Gründen gehindert, den Anspruch auf Kostenerstattung zumindest hilfsweise auf die Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag zu stützen. Er setzt sich damit nicht treuwidrig oder sonst unzulässig in Widerspruch zu seinem sonstigen Verhalten. Insbesondere liegt in der Geltendmachung des Anspruchs aus Geschäftsführung ohne Auftrag keine Umdeutung eines ordnungsbehördlichen Tätigwerdens im Wege der Ersatzvornahme zu einer Geschäftsführung ohne Auftrag, der entgegenstehen würde, dass die Vorschriften der Geschäftsführung ohne Auftrag kein taugliches Instrument für die Abwälzung der Kosten einer durchgeführten Ersatzvornahme sind (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –⁠, juris Rn. 103 m.w.N.).
Der Kläger ist im Wege der Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs gegen die Beklagte vorgegangen. Dieses Vorgehen kann der Geschäftsführung ohne Auftrag nicht entgegengehalten werden. Denn der Kläger durfte darauf vertrauen, dass § 234 LVwG hinsichtlich der Ersatzvornahme gegenüber Hoheitsträgern so einschränkend ausgelegt wird, dass einerseits die materielle Polizeipflichtigkeit der Beklagten besteht und andererseits eine Ersatzvornahme auf dem Bereich der bloßen fiskalischen Tätigkeit möglich ist. Dass das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht die dies ermöglichende Rechtsprechung in Schleswig-Holstein mindestens der vorangegangenen drei Jahrzehnte in Frage stellt, war für den Kläger nicht absehbar. Wählt er aber den für ihn sichersten Weg, so kann dies bei Aufgabe einer bisherigen Rechtsprechung nicht dazu führen, dass es dem Kläger unmöglich ist, von dem Verantwortlichen die Kosten für die Maßnahme zu verlangen. Ist der Weg der Ersatzvornahme – entgegen der hier vertretenen Auffassung – versperrt, so ist es nicht sachgemäß, der Behörde jeglichen Ausgleich zu versagen. Würde man aus der Unsicherheit hinsichtlich des für die Behörde zu beschreitenden Weges folgern, dass bei der Wahl des unzulässigen Weges ein Kostenanspruch gänzlich ausgeschlossen wäre, so hinderte dies die effektive Gefahrenabwehr. Eine Behörde sähe sich gegebenenfalls dazu veranlasst, anstatt die Gefahr zu beseitigen und dann die Kosten ersetzt zu verlangen, erst die Kostentragung zu klären, bevor die Gefahr beseitigt würde. Um dies zu verhindern, kann das Vorgehen im Wege der Ersatzvornahme nicht der Annahme einer Geschäftsführung ohne Auftrag, als sachgedankliches Mitbewusstsein des Klägers, entgegengehalten werden (so aber wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 105).
Da hier nur die Erstattung dem Grunde nach Gegenstand der Klage ist, verbieten sich Ausführungen zur Höhe der Erstattungen. Der Umfang der Erstattungspflicht ergibt sich aus dem prozentualen Anteil des Eigentums an der Gesamtsanierungsfläche in Höhe von 64,25 % (siehe II.1.).
4. Ob neben den vorgenannten Ansprüchen auch ein Anspruch aus der zwischen dem Kläger und der Beklagten geschlossenen Vereinbarung besteht, kann aufgrund des Anspruchs aus der Geschäftsführung ohne Auftrag oder Ersatzvornahme dahinstehen. Dies gilt insbesondere, da sich der Kläger hierauf nicht berufen hat.
III. Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz1, 2 ZPO.
IV. Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz1 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung ist gegeben, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im Berufungsverfahren dazu führen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterbildung des Rechts zu fördern (Rudisile in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, VwGO § 124 Rn. 30 m.w.N.).
Aufgrund der unter II.2.d. aufgeführten Frage der Reichweite des § 234 LVwG unter Berücksichtigung der bisherigen Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts und des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ist diese Sache geeignet, die Frage der Rechtsgrundlage für den Erstattungsanspruch eines Hoheitsträgers gegen einen anderen Hoheitsträger in Fällen zu klären, in denen gegenüber einem Privaten eine Ersatzvornahme möglich wäre. Diese Frage, ob und falls ja auf welcher Grundlage ein solcher Anspruch besteht, ist vorliegend klärungsbedürftig und klärungsfähig. Sie ist deswegen klärungsbedürftig, da das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in der Vergangenheit die Auffassung vertrat, die Ersatzvornahme gegen Hoheitsträger sei ungeachtet des § 234 LVwG zulässig, und nunmehr in seinem in dieser Sache ergangenen Eilbeschluss möglicherweise eine andere Auffassung zu vertreten scheint (siehe ausführlich II.2.d.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 7 BBodSchG
§§ 6 und 8 BBodSchG
§ 1 WStrStV
§ 11 WStrStV
§ 6 VwVG
§ 24 BBodSchG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 249 Abs. 1 und 2 LVwG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 WStrV
§ 683 Satz 1 BGB
§ 683 Satz 2 BGB
§ 24 Abs. 1 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz1 VwGO
§ 43 Abs.1 VwGO
§ 1 Abs. 4 Satz2 Alt. 1 WStrG
§ 1 Abs. 1 Satz4 WStrStV
§ 1 Abs. 5 Satz1 Nr. 1, Satz2 WStrG
§ 1 Abs. 5 Satz2 WStrG
§ 1 Abs. 5 Satz1 WStrG
§ 1 Abs. 5 Satz1 Nr. 1 WStrG
§ 4 Abs. 3 Satz1, 2 BBodSchG
§ 219 Abs. 1 LVwG
§ 230 Abs. 1 Satz1 LVwG
§ 230 Abs. 1 Satz2 LVwG
§ 238 Abs. 1 LVwG
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 13 Abs. 1 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz2 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz4 BBodSchG
§ 238 Abs. 2 LVwG
§ 236 Abs. 1 Satz1 LVwG
§ 4 Abs. 1 WHG
§ 4 Abs. 1 Satz1 WHG
§ 4 Abs. 1 Satz2 WHG
§ 10 Abs. 1 Satz BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz1, 2 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 89 Abs. 1 GG
Art. 97 Abs. 1 WRV
Art. 89 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 93, 113
6 B 20/23
4 L 107/01
6 C 4.23
8 C 10.21
6 C 46.16
3 C 8.95
11 C 6.00
1 A 109/18
14 A 267/99
2 L 231/96
2 L 258/91
V ZR 29/64
III ZR 147/83
III ZR 64/75
III ZR 274/85
III ZR 147/83
III ZR 64/75
III ZR 165/86
7 G 749/06
14 A 153/03
7 C 5.11
11 A 1386/05
3 L 196/99
2 BvF 1/15
20 A 433/11
7 UE 3372/88