Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-19, Aktenzeichen 3 K 65.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:1019.3K65.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Änderung einer Eintragung in einer Datenbank.
Die Klägerin ist eine Bildungseinrichtung mit Sitz in I…, Rumänien. Sie wurde 1990 gegründet. Im Jahr 2002 wurde sie als private Hochschule staatlich anerkannt (institutionell akkreditiert). Die bei dem Ständigen Sekretariat der Kultusministerkonferenz des Beklagten (i.F. KMK-Sekretariat) angesiedelte Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (i.F. ZAB) betreibt die Datenbank „anabin“. Diese ist über die Internetseite https://anabin.kmk.org/anabin.html (zuletzt abgerufen am 19. Oktober 2018) öffentlich zugänglich. Auf ihrer Startseite heißt es:
„Die Datenbank enthält – geordnet nach Ländern – Informationen zur Bewertung von ausländischen Hochschulabschlüssen, Hochschulzugangsqualifikationen, mittleren Bildungsabschlüssen und Abschlüssen aus dem beruflichen Bereich. Sie weist für ausländische Institutionen den Anerkennungsstatus aus und stellt für Behörden eine umfangreiche Dokumentation von Einzelfallgutachten bereit.“
Die Klägerin wird in der auf der Startseite erscheinenden Rubrik „Institutionen“ aufgelistet und wie aus dem nachstehenden Bildschirmfoto ersichtlich beschrieben:
Bei einem Klick auf das links neben dem Namen der Klägerin angebrachte Zeichen „+“ erscheint das nachstehend als Bildschirmfoto (Druckversion) wiedergegebene Fenster:
Sowohl bei einem Klick auf „H +/-“ in dem vorstehend wiedergegebenen Fenster als auch bei einem Klick auf die Spaltenüberschrift „Status“ in der Tabelle der Institutionen (Bildschirmfoto Seite 3) öffnet sich das folgende, hier wiederum als Bildschirmfoto (Druckversion) wiedergegebene Fenster:
Mit Schreiben im Dezember 2015 forderte die Klägerin die ZAB dazu auf, ihren in der Datenbank angezeigten Status „H +/-“ in „H +“ zu ändern. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass sie in Rumänien als Hochschule anerkannt und in Deutschland als Hochschulinstitution betrachtet werde. Die derzeitige Bewertung mit „H +/-“ ließe sich nur rechtfertigen, wenn die Klägerin Studiengänge anböte, die nach Dauer und Niveau nicht dem Hochschulbereich angehörten oder nicht akkreditiert seien. Das sei aber nicht der Fall, da alle Studiengänge der Klägerin in Rumänien akkreditiert seien.
Darauf teilte die ZAB der Klägerin im Januar 2016 mit, dass sie eine Änderung des angezeigten Status nicht vornehmen könne. Es entspreche nicht dem Auftrag der Datenbank, lediglich den heutigen Zustand abzubilden. Die Datenbank enthalte vielmehr Informationen zu Bildungseinrichtungen und Hochschulabschlüssen aus den letzten 50 Jahren. Private rumänische Hochschulen existierten frühestens seit dem Jahre 1990 und die Klägerin habe erstmals durch Gesetz vom Juni 2002 die volle staatliche Anerkennung in Form der institutionellen Akkreditierung erhalten. Darüber hinaus sei in Rumänien die staatliche Genehmigung zur Durchführung der einzelnen Studienprogramme vorgeschrieben. Bei der Klägerin sei daher jeweils im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob eine Abschlussqualifikation zum Zeitpunkt ihres Erwerbs als staatlicher Abschluss gelte oder nicht. Dies gehe auch aus den entsprechenden Erläuterungen der Datenbank hervor.
Mit als „Widerspruch“ bezeichnetem Schreiben vom 14. Januar 2016 wiederholte die Klägerin gegenüber der ZAB ihr Begehren und zeigte erneut ihren Standpunkt auf.
Daraufhin stellte die ZAB mit Schreiben vom 25. Januar 2016 das rumänische Akkreditierungsverfahren dar und hielt an ihrer Auffassung fest. In allgemeiner Weise bedeute „H +“ lediglich „Merkmal Hochschulbereich trifft zu“, Merkmal „H -“ „Hochschulbereich trifft nicht zu“ und „H +/-“ „Merkmal Hochschulbereich kann zutreffen, kann aber auch nicht zutreffen“. Die staatliche Anerkennung der Bildungseinrichtung in Rumänien bestehe aus der vorläufigen Genehmigung und der anschließenden Akkreditierung. Für die institutionelle Akkreditierung werde für die jeweilige Bildungseinrichtung ein Gesetz erlassen. Erst mit dem Einzelgesetz gehöre die Bildungseinrichtung zum rumänischen Hochschulbereich und dürfe Abschlussprüfungen abnehmen und staatliche Hochschulurkunden ausstellen. Entsprechend sei das Merkmal „H +“ bei den privaten staatlich anerkannten rumänischen Hochschulen erst seit deren institutioneller Akkreditierung zutreffend. Außerdem treffe die Kennzeichnung „H +/-“ auch deshalb auf die Klägerin zu, weil auch die ihrerseits angebotenen Studiengänge im Zeitpunkt des Abschlusses akkreditiert sein müssten, was jeweils im Einzelfall zu prüfen sei.
Die Klägerin hat am 25. Februar 2016 Klage erhoben. Sie vertieft und ergänzt ihr Vorbringen. Die Kriterien zur Vergabe der Statūs benachteiligten die privaten rumänischen Universitäten, weil diese niemals den „Premiumstatus H +“ erhalten könnten, dieser vielmehr faktisch den staatlichen rumänischen Universitäten vorbehalten sei. Außerdem sei die Annahme fehlerhaft, dass die Klägerin vor ihrer institutionellen Akkreditierung selbst Bildungsabschlüsse verliehen habe. Solche seien an kooperierenden, bereits akkreditierten Hochschulen erworben worden. Schließlich müssten auch neu gegründete staatliche Hochschulen das Akkreditierungsverfahren durchlaufen, gleichwohl hätten alle in der Datenbank aufgeführten staatlichen Hochschulen den Status „H +“. Ebenso müssten die staatlichen Hochschulen neu eingerichtete Studiengänge akkreditieren lassen, so dass auch auf sie für die der Akkreditierung vorgelagerte Erprobungsphase das Merkmal „H +/-“ zutreffe. Darüber hinaus erwecke die Datenbank den Eindruck, den status quo einer Einrichtung abzubilden und nicht auch einen früheren Status.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, ihren Status in dessen Datenbank „anabin“ von „H +/-“ in „H +“ zu ändern.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Kennzeichnung „H +/-“ sei sachgerecht. Mit der Kategorie des Status sei keine Bewertung der Klägerin als Bildungseinrichtung und deren Abschlüsse verbunden. So vermittle „H +“ auch keinen „Premiumstatus“. Vielmehr würden damit Bildungseinrichtungen gekennzeichnet, deren Abschlüsse sämtlich dem staatlichen Hochschulbereich zuzuordnen seien und einer Gleichwertigkeitsuntersuchung im Hochschulbereich unterzogen werden könnten. Das sei auch nach außen hin sichtbar anhand der entsprechenden Erläuterungen auf der Internetseite. In Abgrenzung dazu bilde „H +/-“ ab, dass eine Bildungseinrichtung wie die Klägerin nicht durchgehend seit ihrer Gründung staatlich anerkannt und dem rumänischen Hochschulwesen zugehörend zu betrachten sei. Entsprechend müsse für die von der Klägerin verliehenen Abschlüsse stets im Einzelfall festgestellt werden, ob im Zeitpunkt der Verleihung die staatliche Anerkennung vorgelegen habe oder nicht. Eine Ungleichbehandlung mit den staatlichen Universitäten sei nicht auszumachen. Diese hätten das institutionelle Akkreditierungsverfahren nicht durchlaufen müssen, weil sie sämtlich vor dem Akkreditierungsgesetz aus dem Jahre 1993 gegründet worden seien. Daher treffe der Status „H +“ zeitlich uneingeschränkt auf sie zu. Im theoretischen Falle einer heutigen Neugründung sei auch eine staatliche Hochschule mit dem Status „H +/-“ zu kennzeichnen. Im Übrigen müsse für eine Anerkennung des Hochschulabschlusses jenseits der institutionellen Anerkennung der Hochschule in Rumänien auch stets der jeweilige Studiengang selbst staatlich akkreditiert sein.
Auch diese Prüfung sei im Einzelfall vorzunehmen, weswegen die Klägerin nicht mit dem Status „H +“ gekennzeichnet werden könne. Außerdem habe es in der Zeit nach der institutionellen Anerkennung der Klägerin Anlässe gegeben, ihre Abschlüsse einer Einzelfallprüfung zu unterziehen.
In der mündlichen Verhandlung sind die Internetseite der Datenbank „anabin“ (www.anabin.de) und die Internetseite der rumänischen Akkreditierungsagentur Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior / ARACIS (www.aracis.ro) in Augenschein genommen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst deren Anlagen und den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. a) Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – eröffnet. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor. Die ZAB als Abteilung des KMK-Sekretariates hat die beanstandete Bezeichnung der Klägerin mit dem Status „H +/-“ in amtlicher Eigenschaft vorgenommen und nicht nur im Rahmen einer gelegentlich nach öffentlichem Recht zu beurteilenden Tätigkeit als Ausdruck einer persönlichen Meinung oder Einstellung. Das ergibt sich unzweideutig aus § 4 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes über das Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland vom 7. Februar 2014 (GVBl. S. 39; zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Mai 2016, GVBl. S. 226; i.F. KMK-Sekretariats-Gesetz), wonach das KMK-Sekretariat Information und Dokumentation über in- und ausländisches Bildungswesen bereithält und diesbezüglich Datenbanken aufbaut und betreibt.
b) Das Verwaltungsgericht Berlin ist nach der gefestigten Rechtsprechung der Kammer, an der festgehalten wird, örtlich zuständig. Das folgt aus § 52 Nr. 5 VwGO. Danach ist in allen anderen als den in § 52 Nr. 1 bis 4 VwGO genannten Fällen das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz hat. Das ist hier Berlin. Das KMK-Sekretariat ist gemäß § 1 des KMK-Sekretariats- Gesetzes eine Behörde des Landes Berlin mit dem Dienstsitz in Berlin und einer Außenstelle in Bonn. Aus der Regelung in § 52 Nr. 3 Sätze 1, 2 und 5 VwGO ergibt sich keine andere Zuständigkeit. Insbesondere folgt aus § 1 des KMK-Sekretariats- Gesetzes, dass dieses weder eine gemeinsame Behörde mehrerer oder aller Länder im Sinne des § 52 Nr. 3 Satz 2 Alt. 2 VwGO ist noch eine Behörde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke (eines Bundeslandes) im Sinne des § 52 Nr. 3 Satz 2 Alt. 1 VwGO erstreckt (vgl. zum Ganzen bereits die Beschlüsse der Kammer vom 27. Mai 2016 – VG 3 K 55.16 – und vom 15. Oktober 2015 – VG 3 K 313.15 –).
c) Die Klage ist statthaft als allgemeine Leistungsklage, weil die Klägerin schlichtes Verwaltungshandeln in Gestalt der Vornahme eines so genannten Realaktes begehrt. Die Eintragungen in der Datenbank „anabin“ sind keine Verwaltungsakte im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Sie weisen keinen Regelungsgehalt auf. Vielmehr handelt es sich um reine Informationen und / oder Dokumentationen zu ausländischen Bildungseinrichtungen und -abschlüssen.
Das ergibt sich aus den rechtlichen Rahmenbedingungen der Datenbank „anabin“. Ihre Einrichtung beruht auf einer völkerrechtlichen Verpflichtung, die die Bundesrepublik Deutschland mit der Ratifikation der so genannten Lissabon-Konvention eingegangen ist (Übereinkommen vom 11. April 1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region vom 16. Mai 2007, BGBl. 2007 II S. 712, 713). Nach deren Art. IX.2 unterhält jede Vertragspartei ein nationales Informationszentrum (Abs. 1). Dieses informiert unter anderem über Anerkennungsangelegenheiten und die Bewertung von Qualifikationen in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Gesetzen und sonstigen Vorschriften (Abs. 2 lit. c). In Umsetzung dieser völkervertraglichen Verpflichtung weist § 4 Abs. 2 Nr. 1 des KMK- Sekretariats-Gesetzes, wie dargelegt, dem KMK-Sekretariat die Aufgabe zu, Information und Dokumentation über in- und ausländisches Bildungswesen bereitzuhalten und diesbezügliche Datenbanken aufzubauen und zu betreiben. § 6 des KMK- Sekretariats-Gesetzes regelt den Zugang zu den öffentlichen und nicht-öffentlichen Teilen zu dieser Datenbank.
d) Die Klägerin ist auch klagebefugt.
Erforderlich, aber auch hinreichend dafür ist, dass unter Zugrundelegung der Darlegungen der Klägerin die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts möglich erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2016 – BVerwG 1 C 3.15 –, juris Rn. 16).
(1) Einfachgesetzliche Vorschriften, die der Klägerin ein solches Recht vermitteln könnten, sind indes nicht ersichtlich. Insbesondere folgt aus § 4 Abs. 2 Nr. 1 des KMK-Sekretariats-Gesetzes kein subjektiv-öffentliches Recht der Klägerin. Die Bestimmung weist dem KMK-Sekretariat die Aufgabe zu, eine Datenbank aufzubauen und zu betreiben. Die reine Aufgabenzuweisung lässt darauf schließen, dass die Vorschrift ausschließlich dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist und nicht auch dem Schutz der Klägerin. Ebenso wenig folgt eine die Klägerin begünstigende Bestimmung, auf die sich ihr Begehren stützen ließe, aus dem Telemediengesetz. Dieses regelt nicht, was auf der Internetseite der Datenbank „anabin“ veröffentlicht werden darf, sondern vielmehr, wer für die Inhalte der Internetseite verantwortlich ist (vgl. §§ 7 ff. Telemediengesetz).
(2) Ebenso wenig kann die Klägerin aus Art. IX Abs. 2 lit. c der Lissabon-Konvention ein Recht ableiten. Der Artikel enthält wiederum eine reine Aufgabenbeschreibung des nationalen Informationszentrums, das die Vertragsstaaten zu errichten haben (vgl. auch den erläuternden Bericht zur Lissabon-Konvention: Explanatory Report vom 11. April 1997, Council of Europe, European Treaty Series No. 165). Abgesehen davon dürfte sich die Klägerin auch nicht unmittelbar auf Art. IX Abs. 2 lit. c der Lissabon-Konvention berufen können, auch nicht in Verbindung mit dem deutschen Zustimmungsgesetz. Völkervertragsrechtliche Bestimmungen wirken im innerstaatlichen Bereich nämlich nur dann unmittelbar für und gegen den Betroffenen, sofern sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt sind, wie innerstaatliche Vorschriften rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedürfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2010 – BVerwG 7 B 64.10 –, juris Rn. 9). Demgegenüber ist Art. IX Abs. 2 lit. c der Lissabon-Konvention denkbar weit formuliert und überlässt den Mitgliedstaaten die Entscheidung darüber, wie ihre nationalen Informationszentren den völkervertragsrechtlich vereinbarten Informations- und Dokumentationsauftrag erfüllen sollen. Der Betrieb einer Datenbank als ein Mittel zur Umsetzung dieses Auftrages wird entsprechend in der Bestimmung der Lissabon-Konvention auch gar nicht genannt.
(3) Es erscheint hier jedoch ein grundrechtlicher Anspruch möglich. Allerdings sieht Art. 19 Abs. 3 GG ausdrücklich vor, dass die Grundrechte für inländische juristische Personen (nur) gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. Mit Blick auf den Wortlaut sowie den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hat das Bundesverfassungsgericht bisher entschieden, dass juristische Personen, die ihren Sitz im Ausland haben, sich nicht auf die materiellen Grundrechte des Grundgesetzes berufen können (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Juni 2018 – 2 BvR 1287/17 u.a. –, juris, betreffend eine nach dem Recht des US-Bundesstaates Ohio errichtete Rechtsanwaltskanzlei, vom 19. März 1968 – 1 BvR 554/65 –, juris Rn. 16, betreffend einen französischen Kulturverein mit Sitz in Frankreich und vom 1. März 1967 – 1 BvR 46/66 –, juris Rn. 5, betreffend eine US-Amerikanische Aktiengesellschaft mit Sitz in Delaware, USA). Diese Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht unterdessen hinsichtlich ausländischer juristischer Personen mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union mit Blick auf die fortschreitende Integration des Unionsrechts weiterentwickelt (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. Juli 2011 – 1 BvR 1916/09, „Le Corbusier“ –, juris Rn. 71 ff.). Danach stehen die unionalen Grundfreiheiten und das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV im Anwendungsbereich des Unionsrechts der in Art. 19 Abs. 3 GG vorgesehenen Beschränkung der Grundrechtserstreckung auf inländische juristische Personen entgegen. In der Folge ist die Grundrechtsberechtigung nach Art. 19 Abs. 3 GG auf juristische Personen mit Sitz in einem EU-Mitgliedstaat im Anwendungsbereich des Unionsrechts zu erweitern (bestätigend BVerfG, Beschluss der Dritten Kammer des Zweiten Senats vom 4. November 2015 – 2 BvR 282/13 –, juris Rn. 9 ff.).
Der Anwendungsbereich des Unionsrechts ist u.a. bei der Verwirklichung der Grundfreiheiten eröffnet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011, a.a.O., Rn. 78). Davon ist hier auszugehen. Denn es ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Tätigkeit der Klägerin in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 Abs. 1 AEUV fällt. Als private Bildungseinrichtung erbringt sie Dienstleistungen in Gestalt von Bildungsangeboten gegen Entgelt und mit Gewinnerzielungsabsicht, die sie auch Unionsbürgerinnen und -bürgern anbietet.
Soweit die Klägerin andeutet, mit der Kennzeichnung „H +/-“ gehe ein Ansehensverlust einher, weil sich Studienbewerberinnen und -bewerber an der „Bewertung H +“ orientieren würden, so dass der Status „H +/-“ auch geschäftsschädigend sein könne, erscheint eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG, der die unternehmerische Berufstätigkeit am Markt tätiger juristischer Personen schützt, zumindest möglich (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 558/91 u.a., „Glykolwarnung“ –, juris Rn. 42 ff., vom 4. November 2015 – 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 –, juris Rn. 10 ff. und vom 2. Februar 2017 – 2 BvR 787/16 –, juris Rn. 28, wonach jeweils wegen der Konzeption des Art. 12 Abs. 1 GG als Bürgerrecht dessen Schutzniveau für juristische Personen aus EU-Mitgliedstaaten über das subsidiär anwendbare allgemeine Freiheitsgrundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG sicherzustellen sei). Darüber hinaus kommt eine selbständige Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, in Betracht, soweit der Eintrag „H +/-“ möglicherweise das Ansehen der Klägerin in einem nichtwirtschaftlichen Sinne herabsetzt. Zudem erscheint mit Blick auf die geltend gemachte Ungleichbehandlung der Klägerin mit staatlichen rumänischen Universitäten, die die Datenbank mit „H +“ kennzeichnet, eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen.
2. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die ZAB in der Datenbank „anabin“ den sie betreffenden Eintrag „H +/-“ in „H +“ ändert.
Als Anspruchsgrundlage für die begehrte Löschung des Eintrags „H +/-“ und gleichzeitige Vornahme des Eintrags „H +“ unter der Rubrik Status kommt nur ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht. Er entsteht, wenn durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht, also hier in ein Grundrecht, ein andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 – BVerwG 1 C 13.14 –, juris Rn. 24, betreffend die Internet-Datenbank „lost art“).
Das ist hier nicht der Fall. Der Eintrag „H +/-“ verletzt die Grundrechte der Klägerin nicht.
a) Für die Prüfung der Grundrechtsverletzung sind hier die vom Bundesverfassungsgericht für Grundrechtsverletzungen durch staatliches Informationshandeln entwickelten Grundsätze heranzuziehen, weil die von der ZAB betriebene Datenbank „anabin“ eine öffentliche Einrichtung im untechnischen Sinne darstellt (vgl. zum Begriff der öffentlichen Einrichtung im untechnischen Sinne und zum Maßstab BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015, a.a.O., Rn. 26 ff.).
Danach ist nicht jedes staatliche Informationshandeln als ein Grundrechtseingriff zu bewerten. Auch wenn Grundrechtsbeeinträchtigungen durch staatliches Informationshandeln nicht die Voraussetzungen eines Eingriffs im klassischen Sinne erfüllen, weil sie insbesondere nicht auf einer unmittelbaren Regelungswirkung beruhen, kann staatliches Informationshandeln zu mittelbar-faktischen Grundrechtsbeeinträchtigungen führen.
Im Falle von marktbezogenen Informationen des Staates beeinträchtigen diese indes nicht den Gewährleistungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, sofern der Einfluss auf wettbewerbsrechtliche Faktoren ohne Verzerrung der Marktverhältnisse nach Maßgabe der rechtlichen Vorgaben für staatliches Informationshandeln erfolgt. Danach setzt die Verbreitung staatlicher Informationen eine Aufgabe der handelnden Stelle und die Einhaltung der Zuständigkeitsgrenzen voraus. Außerdem sind die Anforderungen an die Richtigkeit und Sachlichkeit der Information zu beachten, und die staatliche Informationstätigkeit darf in ihrer Zielsetzung und in ihren Wirkungen kein Ersatz für eine staatliche Maßnahme sein, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren wäre (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002, a.a.O., „Glykolwarnung“).
Im nichtwirtschaftlichen Bereich besteht eine aus der Staatsleitung abgeleitete Ermächtigung zum Informationshandeln, wenn sich das Informationshandeln im Rahmen der Informationskompetenz hält und die Betroffenen nicht unverhältnismäßig in ihren Grundrechten beeinträchtigt. Liegen diese Voraussetzungen vor, ist das Informationshandeln von der staatlichen Aufgabenwahrnehmung auch dann gedeckt, wenn es mit einer mittelbar-faktischen Grundrechtsbeeinträchtigung verbunden ist. Denn die Zuweisung einer Aufgabe berechtigt grundsätzlich zur Informationstätigkeit im Rahmen der Wahrnehmung dieser Aufgabe, auch wenn dadurch mittelbar- faktische Beeinträchtigungen herbeigeführt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002, a.a.O., „Osho-Bewegung“).
Angewendet auf Einträge in einer Datenbank als öffentliche Einrichtung im untechnischen Sinne verletzt ein öffentlicher Eintrag dann die Grundrechte eines Betroffenen, wenn er außerhalb des Aufgabenbereichs der Datenbank vorgenommen wird, er unsachlich oder unzutreffend ist oder er sich aus sonstigen Gründen als unverhältnismäßig erweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015, a.a.O., Rn. 33 ff.). Das gilt gleichermaßen für Einträge, die als marktbezogen anzusehen sind wie für solche, die in einen nichtwirtschaftlichen Bereich fallen.
b) Danach ist weder Art. 12 Abs. 1 GG noch Art. 2 Abs. 1 GG noch Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
(1) Der von der ZAB öffentlich vorgenommene Eintrag zur Klägerin Status „H +/-“ erfolgt im Rahmen ihrer Aufgaben. Die Datenbank ist, wie dargelegt, gemäß §§ 4 Abs. 1 Nr. 2, 6 des KMK-Sekretariats-Gesetzes in ihrem öffentlichen Teil der Öffentlichkeit gewidmet und soll über das in- und ausländische Bildungswesen informieren bzw. dieses dokumentieren. Wie sich der Internetseite der Datenbank entnehmen lässt, informiert die Datenbank entsprechend ihrer Aufgabe mit den Kennzeichnungen „H +“, „H -“ oder „H +/-“ über den Status der ausländischen Bildungseinrichtung in deren Herkunftsland.
(2) Die Kennzeichnung der Klägerin mit „H +/-“ ist weder unsachlich noch unzutreffend.
(i) Die Verknüpfung der Kennzeichen „H +“, „H -“ oder „H +/-“ mit dem Status der jeweils aufgeführten Institution ist frei von Willkür und sachgerecht. Wie ausgeführt, charakterisieren die drei Kennzeichen „H +“, „H -“ oder „H +/-“ den Status der in der Datenbank aufgelisteten ausländischen Bildungseinrichtungen. Auf diese Weise informiert die Datenbank ihre Nutzerinnen und Nutzer darüber, ob eine ausländische Bildungseinrichtung dem Hochschulbereich ihres Herkunftslandes vollständig („H +“), im Einzelfall des jeweiligen Abschlusses („H +/-“) oder gar nicht („H -“) zuzuordnen ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Datenbank „anabin“ nicht lediglich den jeweiligen status quo einer bestehenden Bildungseinrichtung abbildet. Vielmehr hält sie grundsätzlich sowohl gegenwärtige als auch vergangenheitsbezogene Informationen zu ausländischen Bildungsnachweisen und -einrichtungen bereit. So werden auch abgewickelte oder aus anderen Gründen nicht mehr existierenden Bildungseinrichtungen aufgeführt, wie nachstehendes Bildschirmfoto der Internetseite beispielhaft zeigt:
Die Datenbank erfüllt ihren Dokumentationsauftrag, wenn sie die Bildungseinrichtungen gegenwarts- und vergangenheitsbezogen beschreibt. Zugleich orientiert sie sich an den Bedürfnissen deutscher Behörden, etwa der Deutschen Rentenversicherung, die auch die Abschlüsse nicht mehr bestehender oder in der Vergangenheit im Herkunftsland nicht als Hochschulen anerkannter Einrichtungen bewerten müssen.
(ii) In Anwendung der Kriterien für die jeweilige Zuordnung zu einem Kennzeichen ist festzustellen, dass „H +/-“ auf die Klägerin zutrifft.
Als die Klägerin im Jahre 1990 als private Bildungseinrichtung gegründet wurde, war sie nicht dem rumänischen Hochschulbereich zuzuordnen. Dazu gehörten zunächst nur die rumänischen staatlichen Hochschulen. Private Bildungseinrichtungen wie die Klägerin erhielten erst mit dem im Dezember 1993 in Kraft getretenen so genannten Akkreditierungsgesetz die Möglichkeit, sich als Hochschule anerkennen zu lassen (Lege nr. 88/1993 privind acreditarea instituțiilor de învățământ superior și recunoașterea diplomelor, Monitorul Oficial nr. 307/27 dec 2003, abrufbar unter www.cdep.ro, zuletzt abgerufen am 19. Oktober 2018). Das Gesetz sieht diese Möglichkeit der Akkreditierung für alle privaten Hochschulen vor. Gleichermaßen müsste nach dem unbestrittenen Vortrag des Beklagten eine heute neu zu gründende staatliche Universität ebenfalls das Akkreditierungsverfahren durchlaufen. Außerdem sieht das Gesetz für staatlich anerkannte wie für staatliche Hochschulen vor, dass sie ihre Studiengänge akkreditieren lassen. Das Gesetz trug seinerzeit dem Umstand Rechnung, dass das rumänische Bildungssystem seit 1990 zahlreiche Veränderungen erfahren hatte. Eine Vielzahl von privaten Bildungseinrichtungen – wie die Klägerin – war gegründet worden und die Anzahl der Studiengänge war sprunghaft angestiegen. Die ersten institutionellen Akkreditierungen privater Hochschulen fanden im Jahre 2002 statt. Die gegenwärtig in Rumänien existierenden staatlichen Hochschulen waren seit ihres Bestehens Einrichtungen des rumänischen Hochschulbereichs und mussten das institutionelle Akkreditierungsverfahren daher nicht durchlaufen.
Die Klägerin hat die staatliche Anerkennung als Institution erstmals erhalten durch das rumänische Einzelgesetz Nr. 408 vom 20. Juni 2002 (Lege nr. 408/2002 privind înființarea Universității P…, Monitorul Oficial nr. 493/9 iulie 2002, abrufbar unter www.cdep.ro, zuletzt abgerufen am 19. Oktober 2018). Schon allein deshalb trifft die Kennzeichnung „H +/-“ auf die Klägerin zu, da sie in der Zeit vor der staatlichen Anerkennung nicht dem staatlichen Hochschulbereich angehörte.
Aus diesem Grunde kann es auf sich beruhen, ob „H +/-“ auch deswegen auf die Klägerin zutrifft, weil sie mittlerweile nicht mehr über die institutionelle Akkreditierung verfügt. Nach dem in der mündlichen Verhandlung erfolgten Vortrag des Beklagten sieht das rumänische Recht eine regelmäßige Überprüfung und Erneuerung der staatliche Anerkennung einer privaten Hochschule bzw. der institutionellen Akkreditierung vor. Die Klägerin habe dies nicht beantragt, so dass ihre Akkreditierung im Laufe des Jahres 2016 nicht erneut bestätigt worden und demnach ausgelaufen sei. Auf die Richtigkeit dieses Vortrags deutet hin, dass die Klägerin nach den öffentlich zugänglichen Informationen der offiziellen Webseite der rumänischen Akkreditierungsagentur ARACIS zuletzt im Jahre 2011 evaluiert worden ist (www.aracis.ro/rezultate-evaluari/evaluari-institutionale/, zuletzt abgerufen am 19. Oktober 2018).
(iii) Der auf die Klägerin bezogene Eintrag ist auch nicht unsachlich. Anders als die Klägerin andeutet, diskriminiert sie die Kennzeichnung „H + /-“ nicht gegenüber den staatlichen rumänischen Universitäten. Diese sind, soweit in „anabin“ ersichtlich, durchgehend mit „H +“ gekennzeichnet. Diese Kennzeichnung trifft indes zu, weil alle staatlichen rumnänischen Universitäten vor dem Akkreditierungsgesetz gegründet worden sind und somit seit ihrer jeweiligen Gründung dem staatlichen Hochschulbereich angehören. Das bestreitet auch die Klägerin nicht. Zudem hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass eine neu zu gründende staatliche rumänische Universität sich dem Akkreditierungsverfahren zu unterziehen hätte und entsprechend in „anabin“ mit „H +/-“ zu kennzeichnen wäre. Damit ist das auf den Status einer Bildungseinrichtung im Herkunftsland bezogene Kennzeichnungssystem der Datenbank insoweit in sich schlüssig.
Die Kennzeichnung mit „H +/-“ wird auch nicht dadurch unsachlich, dass – worauf die Klägerin zu Recht hinweist – auch die staatlichen Universitäten Rumäniens ihre Studiengänge akkreditieren lassen müssen und entsprechend bei der Frage der Anerkennung in Deutschland ihre Abschlüsse daraufhin überprüft werden müssen, ob der jeweilige Studiengang im Zeitpunkt des Abschlusses akkreditiert war. Dieser Umstand ändert nämlich nichts daran, dass die (existierenden) staatlichen Hochschulen einerseits und die privaten anerkannten Hochschulen andererseits in Rumänien unterschiedliche Institutionentypen darstellen. Die Einordnung in drei Statusgruppen knüpft, wie dargestellt, an den Institutionentyp an und nimmt gerade keine Bewertung der Abschlüsse vor. Das verdeutlicht auch die Internetseite der Datenbank (vgl. Bildschirmfoto auf Seite 5), wenn es dort heißt: „Mit der Kategorie "Status" antwortet anabin auf eine der am häufigsten gestellten Fragen soweit möglich bereits auf der Ebene des Institutionstyps: Ist eine ausländische Bildungseinrichtung als Hochschule "anerkannt" oder nicht? Die drei verwendeten Kategorien sind wie folgt definiert: […].“ Weiterhin geht aus dem Kommentarfeld zur Klägerin (vgl. Bildschirmfoto auf Seite 4) hervor, dass der Status der Institution, also die Kennzeichnung „H +“, „H +/-“ oder „H -“, nicht allein ausschlaggebend für die Anerkennung rumänischer Hochschulqualifikationen ist, sondern die Akkreditierung der Studiengänge. Dass dies auf staatliche wie private Hochschulen gleichermaßen zutrifft, lässt die Einordnung der Institution nach dem rumänischen Recht unberührt.
Unerheblich für die Kennzeichnung „H +/-“ ist es demnach auch, ob in der Vergangenheit Veranlassung dazu bestand, die Verleihung bestimmter Titel oder Abschlüsse durch die Klägerin an Dritte auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen. So hatte das Verwaltungsgericht Berlin etwa entschieden, dass die Klägerin nicht zur Vergabe eines Doktortitels, der kein Ehrendoktortitel ist, berechtigt war (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26. Februar 2018 – VG 12 K 397.17 – ). Gleichermaßen kann es auf sich beruhen, ob zwischenzeitlich erhobene Korruptionsvorwürfe gegen Mitglieder der Klägerin berechtigt sind oder nicht und ob die Klägerin in den Jahren 2006 bis 2008 Abschlussdiplome für Studiengänge ausgestellt hat, die ursprünglich zum Studienangebot einer anderen Bildungseinrichtung, nämlich der A... Universität in I…, gehörten.
(3) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die Kennzeichnung „H +/-“ die Klägerin aus sonstigen Gründen unverhältnismäßig beeinträchtigt. Die Klägerin deutet zwar an, dass die Kennzeichnung „H +“ ihres Erachtens nach außen hin einen „Premiumstatus“ vermittele, so dass die Kennzeichnung „H +/-“ negativ konnotiert und geeignet sei, ihrem Ansehen zu schaden. Dafür zitiert die Klägerin Veröffentlichungen auf Internetseiten u.a. deutscher Hochschulen. Es mag sein, dass die Verbindung des Buchstabens H mit dem Zeichen + als solche eine positive Bewertung suggeriert, so dass die Verbindung mit dem Zeichen - oder +/- demgegenüber pejorativ erscheint. Das ist im Kontext der Datenbank „anabin“ aber nicht der Fall. Vielmehr beschreibt die Datenbank ausführlich, wofür die verwendeten Kennzeichen stehen. Bei einem Klick auf das Wort „Status“ erscheinen umfangreiche Erläuterungen (siehe Bildschirmfoto auf Seite 5). Die Internetseite weist zudem auch ausdrücklich im jeweiligen Kommentarfeld zu den akkreditierten rumänischen Privathochschulen darauf hin, dass „Die Kennzeichnung H +/- […] insofern kein negatives Merkmal“ [ist] (siehe Kommentarfeld zur Klägerin, Bildschirmfoto auf Seite 4). Aus der Sicht eines objektiven Dritten stellt die Buchstaben-Zeichen Kombination daher keine Bewertung der ausländischen Bildungseinrichtung, sondern eine Beschreibung dar.
Das zeigen nicht zuletzt auch weitere Einträge in der Datenbank. So sind etwa die französischen privaten Wirtschaftshochschulen, die „Écoles de commerce et de gestion“, soweit ersichtlich durchgehend in „anabin“ mit dem „H +/-“ gekennzeichnet.
Indes genießen sie als „Grandes Écoles“ bekanntermaßen eine sehr hohe Anerkennung, wie etwa die HEC Paris - École des Hautes Études. Sie sind dafür bekannt, die Führungskräfte in Politik, Wirtschaft, Militär, Industrie und Verwaltung zu stellen und genießen nach der Einschätzung der französischen Botschaft in Deutschland heute ein entschieden höheres Ansehen als die staatlichen Universitäten (vgl. https://de.ambafrance.org/Grandes-ecoles-Elitehochschulen, zuletzt abgerufen am 19. Oktober 2018).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Zulassung der Berufung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 52 Nr. 1 bis 4 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 Alt. 2 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 Alt. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 18 AEUV
Art. 56 Abs. 1 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 55.16
3 K 313.15
1 C 3.15
7 B 64.10
2 BvR 1287/17
1 BvR 554/65
1 BvR 46/66
1 BvR 1916/09
2 BvR 282/13
1 BvR 558/91
2 BvQ 56/12
2 BvR 787/16
1 C 13.14
12 K 397.17