Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-01-23, Aktenzeichen 8 A 154/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0123.8A154.06.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 6. Dezember 2005 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Minden wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 100.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die klagende Gemeinde wendet sich dagegen, dass die Landesregierung die unter der Bezeichnung "Sennebäche" (DE 4117-301) zusammengefassten, auf ihrem Gemeindegebiet gelegenen Flächen im Benehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Europäischen Kommission als FFH- Gebiet nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. EG Nr. L 206 - FFH-RL - vorgeschlagen hat.
Die drei Gewässersysteme des Rodenbaches, des Wapel-/Wehrbaches und des Furlbaches zwischen Schloß Holte-Stukenbrock, Hövelhof und Niedieksmühle westlich von Kaunitz sind bereits seit den 1990-er Jahren im Landschaftsplan "Sennelandschaft" des Kreises Gütersloh als geschützte Landschaftsbestandteile (§ 62 LG NRW) festgesetzt.
Im Rahmen des Verfahrens zur Ermittlung der nach der FFH-Richtlinie zu meldenden Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung erfasste die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF), nunmehr: Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW (LANUV), die drei Gewässersysteme als schutzwürdig. In der Kurzbeschreibung heißt es u.a.: Es handele sich um eine linienhafte Darstellung mit einer Gesamtfläche von 108 ha. Ausschlaggebend für die Meldung des Gebiets seien insbesondere Vorkommen der Fischarten Bachneunauge und Groppe sowie die Lebensraumtypen "Erlen- und Eschenwälder an Fließgewässern" und "Unterwasservegetation in Fließgewässern".
Im Juni 2000 machte die Bezirksregierung Detmold für ihren örtlichen Zuständigkeitsbereich die Absicht des beklagten Landes, die von der LÖBF ermittelten Gebiete zur Aufnahme in die Liste der FFH-Gebiete vorzuschlagen, öffentlich bekannt, ließ die diesbezüglichen Informationsunterlagen öffentlich auslegen und führte Informationsveranstaltungen durch.
Die Klägerin wandte sich in Stellungnahmen vom 24. Juli 2000 und 16. August 2000 gegen die Meldung dieses wie auch gegen die Meldung von zwei weiteren auf ihrem Gemeindegebiet gelegenen Gebieten; zur Begründung berief sie sich auf eine Beschränkung ihrer kommunalen Planungshoheit und auf naturschutzfachliche Bedenken gegen die Schutzwürdigkeit der betreffenden Gebiete. Darüber hinaus seien die Sennebäche bereits durch die Ausweisung als geschützte Landschaftsbestandteile hinreichend geschützt.
Die Bezirksregierung wertete die Bedenken der Klägerin in ihrem an das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MUNLV) gerichteten Vorlagebericht vom 16. Oktober 2000 nach Einholung einer ergänzenden Stellungnahme der LÖBF im wesentlichen als unbegründet. Als naturschutzfachlich vertretbar wurden nur kleinere Veränderungen des Gebietsvorschlags angesehen.
Durch Kabinettsbeschluss vom 21. November 2000 beschloss die Landesregierung die Meldung zahlreicher Gebiete, darunter auch das Gebiet Sennebäche (DE 4117-301). Diesen Vorschlag übermittelte das beklagte Land dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, das ihn an die EG-Kommission weiterleitete.
Unter Hinweis auf das in ihrem Auftrag im März 2002 erstellte Gutachten des Büros O. regte die Klägerin mit Schreiben vom 16. Mai 2002 an, die Gebietsmeldung zurückzunehmen, weil diese fachbiologisch nicht plausibel sei. Dieser Bitte entsprach das MUNLV nach erneuter Beteiligung der LÖBF nicht. In dem diesbezüglichen Schreiben vom 8. Juli 2002 wurde ausgeführt, dass das O. - Gutachten in mehrfacher Hinsicht auf fehlerhaften Grundannahmen und Fehleinschätzungen beruhe.
Auch eine im Mai 2002 an die Europäische Kommission gerichtete Beschwerde der Klägerin blieb ohne Erfolg. Die Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission teilte mit Schreiben vom 29. Juli 2002 mit, dass die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik wegen der von der Klägerin dargelegten Bedenken gegen den Gebietsvorschlag nicht beabsichtigt sei.
Am 16. Januar 2004 hat die Klägerin gegen den Gebietsvorschlag des beklagten Landes Klage erhoben.
Durch Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 - 2004/813/EG - (ABl. L 387 vom 29. Dezember 2004, S. 1, 17) ist das Gebiet "Sennebäche" entsprechend dem Vorschlag der Bundesrepublik Deutschland in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden.
Zur Begründung ihrer auch nach Ergehen dieser Entscheidung weiterhin gegen die Gebietsmeldung des beklagten Landes gerichteten Klage hat die Klägerin ausgeführt: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Aufgrund ihrer Rechtsstellung nicht nur als Grundstückseigentümerin, sondern auch als Gemeinde stehe ihr ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis zu. Als Eigentümerin mehrerer an die Sennebäche angrenzender Grundstücke sei sie in ihrem Eigentumsrecht betroffen. Darüber hinaus bewirke das europarechtliche Stillhaltegebot, dass sie schon durch die Gebietsmeldung in ihrer Planungshoheit betroffen sei. So beschränke die Gebietsmeldung ihre Möglichkeiten zur Erweiterung einer Grundschule, zur Sicherstellung der städtischen Abwasserentsorgung (da die zentrale Kläranlage in den Wapelbach entwässere), zur Planung einer Landstraße und eines Autobahnanschlusses an die BAB 33 sowie zur Bauleitplanung für ein Gewerbegebiet in dem als FFH-Gebiet ausgewählten Bereich, in dem die Errichtung eines Auslieferungslagers und einer Produktionshalle geplant sei. Auch die Erfüllung öffentlicher Aufgaben auf dem Gebiet des Bestattungswesens sei betroffen, weil ein in kirchlicher Trägerschaft stehender Friedhof an einen der Sennebäche angrenze. Im Übrigen gerate nahezu jedes öffentlich-rechtliche Zulassungsverfahren ansiedlungs- oder erweiterungswilliger Betriebe in Konflikt mit dem FFH- Schutzregime. Die mit der Geltung des FFH-Regimes verbundenen Rechtsfolgen - Pflicht zur Schutzgebietsausweisung, Beeinträchtigungsverbot, Pflicht zur Verträglichkeitsprüfung und zur Managementplanung - stellten eine Beeinträchtigung ihrer Rechtsposition dar. Die Klage sei auch begründet, weil der Gebietsvorschlag - wie das Gutachten des Büros O. ergeben habe - fachbiologisch nicht plausibel sei. So stelle das Vorkommen der Groppe im landesweiten Vergleich keine herausragende Population dar; für das Bachneunauge seien nur punktuelle Vorkommen belegt. Die im Standarddatenbogen aufgeführten Lebensraumtypen seien nicht typisch und großflächig ausgeprägt. Die Meldung des Gebiets sei daher zu Unrecht erfolgt.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass die Bewertung des Gebietsvorschlags "Sennebäche", Gebietsnummer DE 4117-301, nicht der Maßgabe von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG entspricht und der Beschluss der Landesregierung insoweit rechtswidrig ist.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat vorgetragen: Die Feststellungsklage sei unzulässig, weil es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits sowie an einem qualifizierten Feststellungsinteresse fehle. Die Gebietsmeldung begründe kein Rechtsverhältnis zwischen der klagenden Gemeinde und dem beklagten Land. Es handele sich vielmehr um einen verwaltungsinternen Vorgang ohne Außenwirkung für die Klägerin. Für das Land Nordrhein-Westfalen sei dieser Vorgang mit der Abgabe der Meldung an den Bund und von dort an die EU- Kommission sowie der ergänzenden Beteiligung an den sogenannten biogeografischen Konferenzen abgeschlossen. Daraus, dass die Klägerin keine Privatperson, sondern eine Kommune sei, folge nichts Gegenteiliges. Gerade in Bezug auf die von ihr angeführten Vorhaben und Planungen mündeten die ggf. durchzuführenden Verfahren in Verwaltungsakte und ermöglichten eine Inzidentkontrolle der FFH-Gebietsmeldung. Dies zeige, dass die Klägerin der Sache nach vorbeugenden Rechtsschutz anstrebe, wofür hier aber kein Raum sei. Im Übrigen seien die fachbiologischen Einwände der Klägerin unbegründet; insoweit sei auf die ausführlichen und sorgfältigen Ermittlungen der LÖBF zu verweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. Dezember 2005 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Feststellungsklage sei unzulässig, weil zwischen den Beteiligten kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis bestehe. Die Auswahlentscheidung bzw. der Gebietsvorschlag des Beklagten bewirke für die Klägerin keine unmittelbaren Folgen, weil der Vorschlag lediglich eine verwaltungsinterne Maßnahme, nämlich die erste Stufe innerhalb eines komplexen Auswahlverfahrens sei. Die naturschutzfachliche Beurteilung des Gebiets als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der Anforderungen der FFH-Richtlinie sei nur eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung. Rechtliche Konsequenzen verbänden sich erst mit der Kommissionsentscheidung über die Gemeinschaftsliste. Unmittelbare Rechtswirkungen ergäben sich auch nicht daraus, dass das Gebiet durch die Auswahlentscheidung die Qualität eines potentiellen FFH-Gebiets erhalte. Das gelte in gleicher Weise für private Grundstückseigentümer wie für Gemeinden, die sich auf ihre Planungshoheit beriefen. Der Sache nach begehre die Klägerin vorbeugenden Rechtsschutz, für den hier jedoch kein Raum sei.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: Nachdem die Kommission zwischenzeitlich entschieden habe, sei der Klageantrag, ohne dass darin eine Klageänderung zu sehen sei, anzupassen. Ihr, der Klägerin, stehe gegen das beklagte Land ein Anspruch auf Beseitigung der Folgen der fehlerhaften Gebietsauswahl zu. Die - nach ihrer Auffassung fehlerhafte - Auswahlentscheidung des Landes sei notwendige und hinreichende Bedingung für die Kommissionsentscheidung. Es handele sich um eine notwendige Bedingung, weil die Kommission die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL aus den Listen der Mitgliedstaaten erstelle. Ohne den Gebietsvorschlag des Landes hätte die Kommission das Gebiet nicht in die Listen aufnehmen können. Darüber hinaus stelle die Auswahlentscheidung des Landes eine hinreichende Bedingung für die Entscheidung der Kommission dar, da diese keinen Beurteilungsspielraum habe und an die Vorschläge der Mitgliedstaaten gebunden sei. Der Gebietsvorschlag des Landes habe damit einen rechtlichen Automatismus ausgelöst, der zur Listung durch die Kommission geführt habe, weshalb der Folgenbeseitigungsanspruch gegen das Land zu richten sei. Dessen Mitteilung, dass die Gebietsmeldung auf einem wissenschaftlichen Fehler beruhe, diene über das in Art. 9 FFH-RL vorgesehene Verfahren der Aufhebung der Klassifizierung als Schutzgebiet. Schon mit der Berichtigung der Auswahlentscheidung des Landes werde der rechtswidrige Zustand beendet, weil die Listungsentscheidung der Kommission ohne Auswahlentscheidung des Landes nur eine formale, leere Hülle sei.
Jedenfalls dem hilfsweise weiterverfolgten Feststellungsantrag sei zu entsprechen. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts unterscheide sich ihre Rechtsposition grundlegend von der eines privaten Grundeigentümers. Wie bereits im erstinstanzlichen Verfahren dargelegt, sei ihre Planungshoheit in Bezug auf mehrere Vorhaben betroffen. Aufgrund des Rechtsstaatsgebot sei sie als Hoheitsträgerin an das FFH-Regime schon von dem Moment an gebunden, als der Beschluss der Landesregierung gefasst worden und so ein potentielles FFH-Gebiet entstanden sei. Sie sei sogar aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europäischen Rechts verpflichtet, von sich aus beispielsweise den Autobahnzubringer umzuplanen. Sie dürfe nicht einmal mehr geltend machen, dass das Gebiet fehlerhaft als FFH- Gebiet gelistet sei. Wie das Europäische Gericht ausdrücklich hervorgehoben habe, seien insbesondere das Verschlechterungsverbot und die Pflicht zur Verträglichkeitsprüfung zu beachten. Für einen privaten Eigentümer gälten rechtliche Bindungen aber erst dann, wenn ein Verwaltungsakt oder eine Verordnung (Landschaftsplan) den Eingriff in das Eigentum konkretisiere.
Ferner sei zu bemängeln, dass das Verwaltungsgericht nicht auf die Frage eingegangen sei, ob und inwieweit der Europäische Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren die Gebietsauswahl überprüfe. Sie rege an, dem Europäischen Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung die Frage vorzulegen, ob in etwaigen Vorlageverfahren im Rahmen von Rechtsschutzverfahren gegen mitgliedstaatliche Umsetzungsmaßnahmen die Auswahlentscheidungen der Mitgliedstaaten umfassend geprüft würden, insbesondere darauf, ob die Kriterien des Anhangs III der FFH-Richtlinie erfüllt seien. Diese Frage sei ihrer Auffassung nach zu verneinen. Der Europäische Gerichtshof sei keine Tatsacheninstanz. Ungeachtet dessen sei die Kommission, wie ausgeführt, an die Gebietsauswahl der Mitgliedstaaten gebunden. Die nationalen Verwaltungsgerichte könnten die Auswahl indessen ebenfalls nicht überprüfen, da die komparativen Kriterien des Anhangs III der FFH-RL, die die gesamte atlantische biogeographische Region einbezögen, die Möglichkeiten der deutschen Gerichte überschreiten würden.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und
das beklagte Land zu verurteilen, die Gebietsauswahl zu berichtigen, d.h. der Europäischen Kommission über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit mitzuteilen, dass das Gebiet "Sennebäche", Kennziffer DE 4117- 301, den Kriterien aus Art. 4 Abs. 1 FFH-RL nicht genügt,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Klägerin keinen Rechtsbindungen aus dem FFH- Schutzregime unterliegt,
weiter hilfsweise,
festzustellen, dass der Beschluss der Landesregierung des beklagten Landes vom 21. November 2000 rechtswidrig ist, soweit er das Gebiet "Sennebäche", Kennziffer DE 4117-301, betrifft.
Das beklagte Land beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt es vor: Auch nach Umstellung der Klage auf ein Leistungsbegehren gehe es der Klägerin weiterhin darum, die Auswahlentscheidung rückgängig zu machen. Eine Rücknahme des Gebietsvorschlags gehe aber ins Leere, weil der Vorschlag durch die zwischenzeitlich erfolgte Entscheidung der Kommission über die Aufnahme der Sennebäche in die Gemeinschaftsliste verbraucht sei. Zu einer Deklassifizierung sei das beklagte Land nicht in der Lage; dafür sei nach Art. 9 FFH-RL die EU-Kommission zuständig. Entgegen der Auffassung der Klägerin könne auch keine Rede davon sein, dass der Gebietsvorschlag gleichsam automatisch zur Listung führe. In den biogeografischen Konferenzen würden unter Mitwirkung der Kommission und ihres Habitatausschusses naturschutzfachliche Details der Gebietsmeldungen erörtert. Das Klagebegehren laufe weiterhin auf die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutz hinaus, wofür hier aber - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe - kein Raum sei. Die Klägerin müsse sich darauf verweisen lassen, Rechtsbehelfe gegen ablehnende Bescheide oder repressive Verwaltungsakte zu ergreifen.
Parallel zu dem vorliegenden Verfahren hat die Klägerin beim Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung der Kommission vom 7. Dezember 2004 über die Aufnahme der "Sennebäche" in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung erhoben. Das Europäische Gericht hat die Klage der Klägerin - wie auch die Klagen privater Grundstückseigentümer - durch Beschluss vom 19. September 2006 - (Rs. T-80/05) mit der Begründung als unzulässig abgewiesen, dass es an einer individuellen Betroffenheit i.S.d. Art. 230 Abs. 4 EG fehle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Berufung kann gemäß § 130 a VwGO nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss entschieden werden, weil der Senat die Berufung einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Die in der Umstellung des Hauptantrags von einem Feststellungs- auf ein Leistungsbegehren zu sehende Änderung der Klage im Berufungsverfahren ist gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 VwGO ungeachtet der Frage ihrer Sachdienlichkeit zulässig, weil sich das beklagte Land auf die geänderte Klage in der Sache eingelassen hat (vgl. § 91 Abs. 2 VwGO).
1. Das mit dem nunmehr gestellten Hauptantrag verfolgte Leistungsbegehren ist wegen Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.
Die begehrte Mitteilung des beklagten Landes an die Europäische Kommission, dass das Gebiet "Sennebäche" den Kriterien des Art. 4 Abs. 1 FFH-RL entgegen dem eigenen Gebietsvorschlag nicht genüge, würde keine Verbesserung der Rechtsposition der Klägerin bewirken. Die in einer solchen Mitteilung zu sehende nachträgliche Distanzierung des beklagten Landes von dem eigenen Gebietsvorschlag würde die Folgen des von der Klägerin als fehlerhaft beurteilten Gebietsvorschlags nicht beseitigen.
a) Nachdem die EG-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 und Art. 21 FFH-RL entschieden hat, die "Sennebäche" in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufzunehmen, ist die von der Klägerin verlangte Rücknahme des Gebietsvorschlags ohne rechtliche Bedeutung. Sie ist durch die nachfolgende Kommissionsentscheidung überholt und damit gegenstandslos geworden.
Die These der Klägerin, dass die Entscheidung der Kommission vom 7. Dezember 2004 im Falle einer Rücknahme des Vorschlags durch das beklagte Land nur noch eine "leere Hülle" ohne rechtliche Bedeutung wäre, ist ebenso unbegründet wie ihre entsprechende Annahme, dass die Kommission ohne eigenen Entscheidungsspielraum an die Gebietsvorschläge der Mitgliedstaaten gebunden wäre. Die Klägerin verkennt, dass die Kommission aufgrund des in Art. 21 FFH-RL geregelten Verfahrens, d.h. unter Einbeziehung der mit den Mitgliedstaaten im Rahmen der biogeografischen Konferenzen unter Mitwirkung des EG- Habitatausschusses erörterten naturschutzfachlichen Details, sowie im Übrigen in Kenntnis der von der Klägerin erhobenen Einwände eine eigene "Entscheidung" i.S.d. Art. 211 EG getroffen hat.
Für den von der Klägerin behaupteten Automatismus zwischen dem Gebietsvorschlag und der Entscheidung der Kommission geben der Wortlaut der FFH-Richtlinie sowie der erkennbare Sinn und Zweck der Richtlinie nichts her. Insbesondere aus den Art. 4, 5 und 9 FFH-RL geht unmissverständlich hervor, dass die Kommission, unterstützt durch den Habitatausschuss gemäß Art. 20 FFH-RL, eigene fachliche Bewertungen vornimmt, die nicht zuletzt dazu führen können, dass Gebiete, die vom Mitgliedstaat nicht vorgeschlagen wurden, gleichwohl dem FFH- Regime unterstellt werden.
b) Überdies sieht die FFH-Richtlinie für die nachträgliche Aufhebung der Klassifizierung ein im Einzelnen geregeltes Verfahren vor, in dem dem einzelnen Mitgliedstaat nicht die Rechtsmacht eingeräumt ist, ein Schutzgebiet wieder aus dem FFH-Regime auszunehmen. Nach Art. 9 FFH-RL beurteilt die Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Art. 21, d.h. in Abstimmung mit dem nach Art. 20 FFH- RL eingerichteten Habitatausschuss, in regelmäßigen Zeitabständen den Beitrag von Natura 2000 zur Verwirklichung der in den Art. 2 und 3 genannten Ziele. In diesem Zusammenhang kann die Aufhebung der Klassifizierung als besonderes Schutzgebiet in den Fällen erwogen werden, in denen die gemäß Art. 11 von den Mitgliedstaaten beobachtete natürliche Entwicklung dies rechtfertigt.
Danach obliegt die von der Klägerin der Sache nach erstrebte Entscheidung nicht dem beklagten Land, sondern der Kommission, die die (fortbestehende) Schutzwürdigkeit des Schutzgebiets in Abstimmung mit dem Habitatausschuss in eigener Verantwortung "beurteilt". Die Mitgliedstaaten tragen zu der Entscheidung der Kommission zwar insoweit bei, als sie die natürliche Entwicklung der Schutzgebiete nach Art. 11 FFH-RL beobachten und die Kommission über ihre Beobachtungen unterrichten. Ein Weisungsrecht oder eine sonst wie geartete Verbindlichkeit von Vorschlägen und Anregungen, die die Mitgliedstaaten der Kommission selbstverständlich unterbreiten können, besteht aber nicht. Das folgt schon aus dem Wortlaut des Art. 9 FFH-RL und wird dadurch bestätigt, dass das in Art. 21 FFH-RL geregelte Verfahren, auf das Art. 9 FFH-RL Bezug nimmt, Regelungen für den Fall unterschiedlicher Auffassungen - einschließlich einer Mehrheitsentscheidung des Rates - vorsieht. Auf die Auffassung des Mitgliedstaates, in dem sich das betreffende Schutzgebiet befindet, kommt es nicht entscheidend an.
Daraus folgt zugleich, dass der Folgenbeseitigungsanspruch, auf den die Klägerin ihr Begehren stützt, nicht geeignet ist, die mit der Klage angestrebte Herausnahme des Schutzgebiets "Sennebäche" aus dem FFH-Regime zu bewirken.
Der aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete, gewohnheitsrechtlich anerkannte und richterrechtlich geprägte Folgenbeseitigungsanspruch ist auf die Rückgängigmachung der unmittelbaren realen Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandeln gerichtet.
Er verpflichtet die Behörde lediglich, ihr bzw. das von ihr angeordnete Handeln rückgängig zu machen. Der Folgenbeseitigungsanspruch erfasst nicht alle rechtswidrigen Folgen, die durch ein Tun oder ein Unterlassen der vollziehenden Gewalt eingetreten sind. Der Anspruch ist unter anderem dann ausgeschlossen, wenn der verpflichtete Rechtsträger nicht mehr die Rechtsmacht besitzt, den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100.
Das ist hier - wie dargelegt - der Fall. Die dem beklagten Land allenfalls mögliche Mitteilung, dass es das Gebiet nicht - mehr - für schutzwürdig halte, würde keine unmittelbaren rechtlichen Folgen entfalten.
2. Auch der Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung begehrt, dass sie keinen Bindungen aus dem FFH-Regime unterliege, ist unzulässig.
a) Soweit die Klägerin mit diesem Antrag die Nichtigkeit der Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 festgestellt wissen will, an die die Erhaltungs- und Schutzpflichten gemäß § 48 c LG NRW anknüpfen, fehlt es schon an einer Zuständigkeit der nationalen (Verwaltungs-)Gerichte gemäß § 40 Abs. 1 VwGO.
Die Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichte ist nicht gegeben, wenn Rechtsschutz gegen einen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakt begehrt wird. Eine Verweisung des Rechtsstreits kommt dann nicht in Betracht; vielmehr ist das Rechtsschutzgesuch als unzulässig abzuweisen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2007 - 8 B 1521/07 -, unter Hinweis auf Ehlers, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann, VwGO, Stand: Februar 2007, Vorb. § 40 Rn. 69, 70 und 73.
b) Der Verwaltungsrechtsweg ist danach nur insoweit eröffnet, als die Klägerin mit dem Feststellungsantrag Rechtsschutz gegen zukünftig bevorstehende Rechtshandlungen innerstaatlicher Behörden begehrt. Denn die Kontrolle des Verwaltungshandelns der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist in erster Linie Sache der innerstaatlichen Gerichte, unbeschadet der diesen eingeräumten Möglichkeit, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 10. Juni 1982 - C-217/81 (Interagra) -, Slg. 1982, 2233, Rz. 8; OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2007 - 8 B 1521/07 -.
Aber auch insoweit ist der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag unzulässig.
Die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO dient - soweit nicht die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt wird - der gerichtlichen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses sowie einzelner Teile eines solchen Rechtsverhältnisses, insbesondere einzelner sich aus dem Rechtsverhältnis ergebender Rechte und Pflichten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1975 - 7 C 47.43 -, BVerwGE 50, 19, vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207 (211), und vom 23. August 2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, OVGE 49, 142.
Sie ist nur zulässig, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, wenn der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann.
Daraus folgt, dass eine Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gegen drohende Verwaltungsakte in Form einer - vorbeugenden - Feststellungsklage grundsätzlich unzulässig ist. Für vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, wo der Betroffene in zumutbarer Weise auf als angemessen und ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 2006, § 43 Rn. 105.
Anderes gilt, wenn ein besonderes qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes mit Blick auf das verfassungsrechtliche Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG erfordert, etwa weil der drohende Verwaltungsakt aus rechtlichen Gründen nicht aufgehoben werden könnte, weil sonst vollendete Tatsachen geschaffen würden, weil ein nicht wiedergutzumachender Schaden entstünde oder wenn ein mit Strafe oder Bußgeld bewehrter Verwaltungsakt droht.
Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Vorb. vor § 40 Rn. 33 f., m.w.N.
An einem solchen qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis fehlt es hier. Es ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, weshalb es der Klägerin unzumutbar sein sollte, die Frage der Schutzwürdigkeit der Sennebäche in den Verfahren zur Prüfung zu stellen, in denen es entscheidend darauf ankommt.
Im Verhältnis zum beklagten Land kommen insoweit in erster Linie Aufsichtsverfahren in Betracht, etwa wenn Uneinigkeit über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans besteht. Der Einwand der Klägerin, dass sie aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europäischen Rechts sogar schon gehindert sei, ihre Bedenken gegen die Schutzgebietsausweisung auch nur geltend zu machen, ist nicht nachvollziehbar. Aus dem Anwendungsvorrang des europäischen Rechts folgt, dass die nationalen Gerichte sowie alle Träger der Verwaltung einschließlich der Gemeinden und der sonstigen Gebietskörperschaften verpflichtet sind, Bestimmungen des nationalen Rechts, denen Gemeinschaftsrecht entgegensteht, nicht anzuwenden. Das gilt sowohl für Rechts- als auch für Verwaltungsvorschriften sowie individuell-konkrete Verwaltungsentscheidungen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 29. April 1999 - C-224/97 - (Ciola), Slg. 1999 I, 2517 = NJW 1999, 2355; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl., 2007, Art. 249 EGV Rn. 27.
Der Anwendungsvorrang entzieht die auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage beruhenden Vorgaben aber nicht einer inhaltlichen Kontrolle. Er hindert die aus ihm verpflichteten Träger öffentlicher Gewalt nicht daran, die Gültigkeit einer Kommissionsentscheidung in Frage zu stellen. Das verdeutlicht Art. 234 EG, wonach der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung unter anderem über die Gültigkeit der Handlungen der Organe der Gemeinschaft entscheidet.
Auch die Ausführungen der Klägerin zu den verschiedenen Vorhaben bzw. Planungen, hinsichtlich deren sie sich in ihrer Planungshoheit verletzt sieht, belegen eine Unzumutbarkeit der Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes nicht. Wie die Klägerin selbst vorgetragen hat und insbesondere in dem vorgelegten Schriftwechsel mit dem Kreis Gütersloh - Untere Landschaftsbehörde - angesprochen wird, sind die Sennebäche schon vor der streitbefangenen Gebietsmeldung als gesetzlich geschützte Biotope i.S.d. § 62 LG NRW kartiert und im geltenden Landschaftsplan ergänzend geschützt worden. Das bedeutet, dass Maßnahmen, die zu einer erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung der Sennebäche führen können, ohnehin verboten sind (§ 62 Abs. 1 LG NRW). Ausnahmen können grundsätzlich nur zugelassen werden, wenn die beabsichtigte Maßnahme aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich sind (§ 62 Abs. 2 LG NRW). Bei dieser Sach- und Rechtslage muss die Klägerin bei etwaigen Planungen den Schutz der Sennebäche ohnehin in den Blick nehmen und in ihre Überlegungen die Möglichkeit einstellen, dass Planungen, die den Belangen des Naturschutzes nicht gerecht werden, angreifbar sind.
3. Der weitere Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Landesregierung vom 21. November 2000 begehrt, soweit er das Gebiet der "Sennebäche" betrifft, ist ebenfalls unzulässig.
In der Rechtsprechung ist geklärt, dass es sich bei dem Gebietsvorschlag um einen verwaltungsinternen Akt innerhalb eines in drei Phasen gegliederten Verfahrens handelt, der kein Rechtsverhältnis zwischen dem beklagten Land und den betroffenen Grundeigentümern begründet.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 58.05 -, UPR 2006, 351, und Urteil vom 1. April 2004 - 4 C 2.03 -, BVerwGE 120, 276; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, OVGE 49, 142; OVG Bremen, Urteil vom 31. Mai 2005 - 1 A 346/02 -, NuR 2005, 654; Nds. OVG, Beschluss vom 21. März 2006 - 8 LA 150/02-, ZUR 2006, 315.
Zudem fehlt es für eine diesbezügliche, wiederum vorbeugende Feststellungsklage an einem qualifizierten Rechtsschutzinteresse.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, a.a.O.; OVG Bremen, Urteil vom 31. Mai 2005 - 1 A 346/02 -, a.a.O.
Für die Klägerin, die sich außer auf ihr Grundeigentum auch auf ihre Planungshoheit beruft, gilt im Ergebnis nichts Anderes. Dabei kann dahinstehen, ob schon die hier angegriffene Gebietsmeldung des beklagten Landes mit Blick auf die europarechtlichen Vorwirkungen des geplanten FFH-Schutzes in der Zeit bis zu der Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 unmittelbare Rechtswirkungen entfaltet hat.
Vgl. diese Frage offenlassend Gatz, jurisPR-BVerwG, 14/2006 Anm. 3; zu den Vorwirkungen in Bezug auf von den Mitgliedstaaten gemeldete, aber von der Kommission noch nicht ausgewählte Gebiete vgl. EuGH, Urteil vom 13. Januar 2005 - C-117/03 -, NVwZ 2005, 311; BVerwG, Beschluss vom 31. Jan-uar 2006 - 4 B 49.05 -, NVwZ 2006, 823; Wagner/ Emmer, NVwZ 2006, 422; vgl. auch Stüer/ Spreen, NordÖR 2003, 221 (224).
Unabhängig davon ist der Feststellungsantrag jedenfalls deshalb unzulässig, weil ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Feststellung weder dargelegt noch sonst ersichtlich ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit des Klageantrags ist der Zeitpunkt der Entscheidung über die Berufung. Zu diesem gegenwärtigen Zeitpunkt beruhen die von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigungen der gemeindlichen Planungshoheit nicht auf dem Gebietsvorschlag des beklagten Landes aus dem Jahr 2000, sondern darauf, dass die "Sennebäche" aufgrund der Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden sind und demzufolge den für FFH-Gebiete geltenden Schutzbestimmungen unterliegen, nämlich insbesondere § 48 c und § 48 d LG NRW, durch die die Vorgaben des Art. 6 FFH-RL in nationales Recht umgesetzt worden sind. Der im vorliegenden Verfahren streitbefangene Gebietsvorschlag ist durch die Kommissionsentscheidung, mit der das Meldeverfahren abgeschlossen wurde, überholt worden. Für die zukünftige Beurteilung, ob die Sennebäche zu Recht dem FFH-Regime unterstellt worden sind, ist der Gebietsvorschlag ohne Belang, da es in Ermangelung der von der Klägerin angenommenen Bindung der Kommission an die Ländervorschläge allein darauf ankommt, ob das Gebiet unter Berücksichtigung eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraums
- vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2004 - 4 B 101.03 -, juris Rn. 13, m.w.N. -
die maßgeblichen qualitativen Voraussetzungen erfüllt.
Umstände, die Anlass geben könnten, in Bezug auf die Vergangenheit zu klären, ob der Gebietsvorschlag des beklagten Landes naturschutzfachlich berechtigt war, sind weder dargelegt noch sonst erkennbar. Sofern etwaige Planungen an den Vorwirkungen des FFH-Schutzes gescheitert sein sollten, hätte es der Klägerin oblegen, insoweit um Rechtsschutz nachzusuchen.
Die Versagung des gegen den Gebietsvorschlag begehrten Rechtsschutzes führt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dazu, dass ihr effektiver Rechtsschutz in Bezug auf die von ihr als fehlerhaft gewertete Gebietsmeldung nicht zur Verfügung steht. Ihre Bedenken dagegen, dass die Schutzwürdigkeit im Rahmen eines Vorlageverfahrens geprüft werden können, sind unbegründet.
Auch wenn die Klägerin unmittelbar weder die Feststellung der Fehlerhaftigkeit der Kommissionsentscheidung noch des mitgliedstaatlichen Gebietsvorschlags erreichen kann, kann sie gleichwohl die sie berührenden Maßnahmen zur Umsetzung von Art. 6 FFH-RL anfechten; in diesem Zusammenhang kann sie die Rechtswidrigkeit der Kommissionsentscheidung vor dem nationalen (Verwaltungs- )Gericht geltend machen, das unter Beachtung des Art. 234 EG zu entscheiden hat.
So ausdrücklich: EuG, Beschluss vom 22. Juni 2006 - T-136/04 -, ZUR 2006, 535, m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 58.05 -, a.a.O., mit Anmerkung von Gatz, a.a.O.; OVG Schl.-H., Beschluss vom 26. April 2002 - 1 L 162.01 -, NordÖR 2002, 317.
Dabei obliegt die Ermittlung des entscheidungserheblichen Tatsachenmaterials dem jeweiligen nationalen Gericht.
Vgl. Gärditz, ZUR 2006, 536.
Es sind keine rechtlichen oder tatsächlichen Umstände ersichtlich, die ernstlich für die von der Klägerin angenommene fehlende Prüfungskompetenz des Europäischen Gerichtshofs sprechen könnten.
Vgl. auch OVG Schl.-H., Beschluss vom 26. April 2002 - 1 L 162.01 -, a.a.O.
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass für die von der Klägerin angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3
GKG
§
62 LG
§ 130 a VwGO
§ 48 c LG
§ 62 LG
§ 48 d LG
§ 167 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1
VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 62 Abs. 1 LG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 230 Abs. 4 EG
Art. 211 EG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 249 EGV
Art. 234 EG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 94, 100
BVerwGE 50, 19
BVerwGE 77, 207
NVwZ 2007, 1311
NJW 1999, 2355
BVerwGE 120, 276
NVwZ 2005, 311
NVwZ 2006, 823
NVwZ 2006, 422
NordÖR 2003, 221
NordÖR 2002, 317
4 C 24.91
8 B 1521/07
7 C 47.43
3 C 53.85
7
C 13.06
8 A 4229/01
4 B 58.05
4 C 2.03
1 A 346/02
8 LA
150/02
4 B
49.05
4 B 101.03
1 L
162.01
1 L 162.01