Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-02, Aktenzeichen 13 B 1661/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0202.13B1661.20NE.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die sinngemäßen Anträge der Antragsteller – bei deren Auslegung der Senat davon ausgegangen ist, dass die Antragsteller sich nach Außerkrafttreten der ursprünglich angegriffenen Vorschriften gegen die entsprechenden Regelungen aus der aktuell geltenden Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 2b) in der durch Art. 1 der Verordnung vom 21. Januar 2021 (GV. NRW. S. 22b) geänderten Fassung (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) richten wollen –,
1. im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von §§ 8 Abs. 1 Satz 1, 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2, 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO vorläufig auszusetzen,
2. festzustellen, dass die Verordnung, namentlich § 2 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO das Zusammentreffen von mehr Personen als bloß den Personen eines Hausstands mit höchstens einer weiteren Person nicht verbietet,
hilfsweise,
im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug des § 2 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO vorläufig auszusetzen,
haben keinen Erfolg. Der erste Antrag ist jedenfalls unbegründet (A.). Der zweite Hauptantrag ist unzulässig, der zugehörige Hilfsantrag ist unbegründet (B.).
A. Offenbleiben kann, ob die Antragsteller, die durch die Untersagung von Kulturveranstaltungen und des Betriebs von Kultureinrichtungen, die Untersagung des Betriebs von der Freizeitgestaltung dienenden Einrichtungen und des Betriebs gastronomischer Einrichtungen nur mittelbar-faktisch als „potentielle Nachfrager“ betroffen sind, antragsbefugt sind.
Vgl. eine Antragsbefugnis bejahend: OVG NRW, Beschluss vom 29. Juni 2020 - 13 B 911/20.NE -, juris, Rn. 64; a. A.: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. April 2020 - 1 S 1046/20 -, juris, Rn. 4 ff.
Denn die Voraussetzungen für den Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen jedenfalls nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag als zulässig und (voraussichtlich) begründet, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsachenentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015- 4 VR 5.14 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 - 4 B 1019/19.NE -, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 - 2 MN 379/19 -, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.
Nach dieser Maßgabe ist der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten, weil ein in der Hauptsache gestellter Normenkontrollantrag nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht offensichtlich begründet wäre (I.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten der Antragsteller ausfällt (II.).
I. Die angegriffenen Regelungen sind auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller nicht offensichtlich rechtswidrig.
1. Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die maßgeblichen Vorschriften in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 6, 7 und 13 IfSG eine hinreichende, dem Parlamentsvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage für die genannten Verbote darstellen.
Vgl. insoweit allgemein zur neuen Rechtslage durch Einfügung des § 28a IfSG durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397): OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2020 - 13 B 1731/20.NE -, juris, Rn. 23 ff.
2. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG sind voraussichtlich eingehalten. Danach sind Rechtsverordnungen, die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen.
Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen. Mit der Befristungspflicht wiederum soll sichergestellt werden, dass die jeweilige Rechtsverordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Sars-CoV-2-Pandemie fortgeschrieben werden muss.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 81 f.
Diesen Anforderungen ist voraussichtlich Genüge getan. Die auf der Homepage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales veröffentlichte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021,
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210108_begruendung_coronaschvo.pdf,
genügt bei vorläufiger Bewertung den vorstehenden Maßgaben. Die Verordnung ist zudem befristet und tritt mit Ablauf des 14. Februar 2021 außer Kraft (§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO), womit der Verordnungsgeber von der Verlängerungsmöglichkeit des § 28a Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 IfSG Gebrauch gemacht hat.
3. Die angegriffenen Regelungen in § 8 Abs. 1 Satz 1 (Kultur, dazu nachfolgend a.), § 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 (Freizeit, dazu nachfolgend b.) und § 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO (Gastronomie, dazu nachfolgend c.) erweisen sich bei summarischer Prüfung auch in materieller Hinsicht nicht als offensichtlich rechtswidrig.
a. § 8 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO dürfte von der Verordnungsermächtigung in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 7 IfSG gedeckt sein. Der Deutsche Bundestag hat am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 bestätigt hat.
Vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C und Plenarprotokoll 19/191, S. 24109C.
Das Verbot von Konzerten und Aufführungen in Theatern, Opern- und Konzerthäusern, Kinos und anderen öffentlichen- oder privaten (Kultur‑)Einrichtungen sowie des Betriebs von Museen, Kunstausstellungen, Galerien, Schlössern, Burgen, Gedenkstätten und ähnlichen Einrichtungen hält sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen an die gesetzlichen Vorgaben aus § 28a IfSG und verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Ziel der Untersagung von Kulturveranstaltungen bzw. des Betriebs von Kultureinrichtungen ist es, Anreize für Kontakte zu vermeiden um auf diese Weise während einer erneut eng umgrenzten Zeitspanne die Ausbreitung des Coronavirus weiterhin so einzudämmen, dass sich die bestehenden konkreten Gefahren für das Leben und die Gesundheit sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems nicht realisieren.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210108_begruendung_coronaschvo.pdf
Sie dient damit in Übereinstimmung mit § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG einem legitimen Zweck.
Im Einzelnen hat der Verordnungsgeber zur Begründung der Verordnung ausgeführt, dass sich die Infektionszahlen im Zusammenhang mit dem Coronavirus zum Ende des Jahres 2020 besorgniserregend entwickelt und auch die bisher ergriffenen Maßnahmen nicht zu einer ausreichenden Eingrenzung des Infektionsgeschehens und vor allem einer Entlastung der medizinischen Versorgungsstrukturen geführt hätten. Bis zur 45. Kalenderwoche sei die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus sehr dynamisch angestiegen. In zahlreichen Gesundheitsämtern habe eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr gewährleistet werden können, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Coronavirus beigetragen habe. Nach den Statistiken des Robert Koch-Instituts seien die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 Prozent der Fälle unklar gewesen. Es sei zudem zu einer hohen Auslastung der Krankenhäuser sowie der intensivmedizinischen Kapazitäten gekommen. Aus diesem Grund seien auf der Grundlage des einstimmigen Beschlusses der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer mit der Bundeskanzlerin vom 28. Oktober 2020 Maßnahmen ergriffen worden, die zwischenzeitlich erste Wirkung gezeigt und die Entwicklung der Infektionszahlen nach einem ersten Höhepunkt zum 4. und 5. November 2020 (7-Tagesinzidenz jeweils 177,8) gebremst hätten; statt eines Rückgangs der Infektionszahlen unter die kritischen Inzidenzwerte von 100 oder gar 50 sei aber nur eine „Abflachung der Kurve“ erreicht worden. Ab dem 6. Dezember 2020 sei es erneut zu einem exponentiellen Anstieg der Infektionszahlen gekommen, der seinen bisherigen Höhepunkt mit einer landesweiten Inzidenz von 200,07 am 23. Dezember 2020 erreicht habe. Viele Kommunen hätten zu diesem Zeitpunkt Inzidenzen von sehr deutlich über 200 oder gar 300 aufgewiesen. Ebenfalls alarmierend sei im Nachgang zu den Infektionszahlen auch die Zahl der Verstorbenen angestiegen: bis zu 150 Menschen seien täglich mit oder an einer Coronainfektion gestorben. Auch die Auslastung der Krankenhäuser mit Coronapatienten und die Zahl der verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungsplätze hätten sich kritisch entwickelt. In einigen Krankenhäusern und Regionen habe bereits real eine Überlastung gedroht, wie sie bedauerlicherweise in anderen Bundesländern noch intensiver zu verzeichnen gewesen sei. Inzwischen seien die Infektionszahlen zwar rückläufig, trotz der seit dem 16. Dezember 2020 landesweit geltenden strikten Schutzmaßnahmen habe das Infektionsgeschehen aber noch nicht so begrenzt werden können, dass die 7-Tage-Inzidenz landesweit wieder unter den Wert von 100 oder gar 50 gesunken sei. Auch die Auslastung der Krankenhäuser und Intensivstationen habe sich noch nicht entspannt, und auch die Zahl der Verstorbenen mit einer Coronavirusinfektion steige weiterhin kontinuierlich an. Zu der damit weiterhin angespannten Infektionssituation kämen erhebliche zusätzliche Risiken durch das Auftreten mutierter Virusstämme, die nach bisherigen wissenschaftlichen Erkenntnissen ein deutlich erhöhtes Ansteckungsrisiko aufwiesen.
Diese Annahmen des Verordnungsgebers sind aller Voraussicht nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber darf davon ausgehen, dass die SARS-CoV-2-Pandemie in der gegenwärtigen Situation eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten aus den genannten Zwecken nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung auch gebietet.
Vgl. zu dieser Schutzpflicht BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 - 1 BvR 1025/82 u.a. -, juris, Rn. 69, m. w. N.
Als eine wesentliche Grundlage zur Einschätzung der Risikolage dient nach der Entscheidung des Gesetzgebers die sog. 7-Tage-Inzidenz nach Maßgabe der vom Robert Koch-Institut veröffentlichten Fallzahlen (vgl. § 28a Abs. 3 Satz 4 ff. IfSG). Die von den Antragstellern geltend gemachten Bedenken an der Aussagekraft der 7-Tage-Inzidenzen teilt der Senat nicht. Auch wenn es naturgemäß eine gewisse Dunkelziffer nicht erkannter, infizierter Personen gibt, lassen diese Werte Rückschlüsse darauf zu, wie weit sich das SARS-CoV-2-Virus verbreitet hat und in welchem Umfang Neuinfektionen drohen.
Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 30. Dezember 2020 ‑ Vf. 96-VII-20 ‑, juris, Rn. 28.
Die Infektionszahlen konnten nach einem sehr starken Anstieg im Oktober durch den sog. Teil-Lockdown ab dem 1. November 2020 zunächst in ein Plateau überführt werden. Die Anzahl neuer Fälle blieb aber auf sehr hohem Niveau und ist seit Anfang Dezember wieder stärker angestiegen. Ebenfalls stark angestiegen ist die Zahl der auf den Intensivstationen behandelten Personen und der Todesfälle. Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht ermittelt werden.
Vgl. Robert Koch-Institut, Risikobewertung zu COVID-19 vom 11. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html.
Die seit Anfang Dezember stark gestiegenen Infektionszahlen sind während der Feiertage zunächst zurückgegangen, um dann in der ersten Januarwoche wieder anzusteigen. Inzwischen sinken die Zahlen leicht, liegen aber weiterhin auf hohem Niveau. In Nordrhein-Westfalen beträgt die 7-Tage-Inzidenz (Stand 1. Februar 2021) 86. Aktuell sind sehr häufig ältere Personen von Infektionen betroffen. Da sie auch häufig schwere Erkrankungsverläufe erleiden, ist die Anzahl schwerer Fälle und Todesfälle weiterhin auf hoch.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 1. Februar 2021, S. 2 u. 4, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-01-de.pdf?__blob=publicationFile.
Bereits am 9. Dezember 2020 warnte die Krankenhausgesellschaft NRW angesichts einer stark steigenden Auslastung mit schwer erkrankten COVID-19-Patienten vor einer Überlastung der Intensivstationen, wenn die Infektionszahlen nicht wieder deutlich sinken.
Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119212/Krankenhausgesellschaft-NRW-warnt-vor-Engpass-in-Kliniken (Stand 9. Dezember 2020).
Ende Dezember konnten nach ihren Angaben bereits einige Krankenhäuser in Nordrhein-Westfalen keine Patienten mehr aufnehmen. Immer wieder drohte in einzelnen Kreisen und Städten eine solche Ausnahmesituation.
Vgl. die entsprechende Pressemitteilung unter https://www.kgnw.de/aktuelles/informationen/2020_12_28_pm_kh_liquiditaet/, Stand 28. Dezember 2020.
Allein der Umstand, dass die Zahl der Intensivpatienten zuletzt wieder leicht rückläufig war,
vgl. hierzu die Angaben der Deutschen Krankenhausgesellschaft, abrufbar unter https://www.dkgev.de/dkg/coronavirus-fakten-und-infos/ (Stand 14. Januar 2021), sowie zur jeweils aktuellen Auslastung der Intensivkapazitäten das den Tagesreport der Deutschen Interdisziplinarischen Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI), abrufbar unter https://www.divi.de/register/tagesreport,
führt nicht dazu, dass die Gefahr einer Überlastung der Intensivstationen gebannt ist und der Verordnungsgeber keine Maßnahmen mehr ergreifen dürfte, um einer solchen vorzubeugen.
Zur Erreichung des durch den Verordnungsgeber in Übereinstimmung mit den Vorgaben des § 28a Abs. 3 IfSG verfolgten Ziels dürfte die angefochtene Maßnahme bei summarischer Bewertung auch geeignet (aa), erforderlich (bb) und angemessen sein (cc). Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 -, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 49.
Diesen hat der Verordnungsgeber nicht erkennbar überschritten.
aa. Er ist nicht wegen § 28a Abs. 3 IfSG am Erlass landesweiter Maßnahmen gehindert. Ungeachtet des Umstands, dass inzwischen wegen einer landesweiten Überschreitung des Schwellenwerts von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen,
vgl. dazu, dass derzeit – mit Ausnahme von der Stadt Münster und den Kreisen Coesfeld und Steinfurt, – sämtliche Kreise und kreisfreien Städte in Nordrhein-Westfalen Inzidenzen von über 50 aufweisen: Dashboard der Landesregierung Nordrhein-Westfalen zur Corona-Pandemie (Stand 2. Februar 2021), abrufbar unter
https://www.giscloud.nrw.de/corona-dashboard.html,
nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG landesweit abgestimmte Maßnahmen geboten sind, sind solche gemäß § 28a Abs. 3 Satz 2, Halbsatz 2 IfSG unabhängig von der landesweiten Inzidenz auch bei einem regional übergreifenden oder gleichgelagerten Infektionsgeschehen möglich. Ein regional übergreifendes oder (lediglich) gleichgelagertes Geschehen in diesem Sinne setzt dabei nicht, wie die Antragssteller meinen, voraus, dass die Inzidenzen in sämtlichen betroffenen Landkreisen und Städten (annähernd) gleich hoch sind. Vielmehr kann es ausreichen, wenn bereits die Entwicklung des Infektionsgeschehens ‑ wie es hier der Fall war ‑ vergleichbar ist.
Es ist angesichts des Hauptübertragungswegs, der respiratorischen Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen oder Niesen entstehen, nicht zweifelhaft, dass Maßnahmen zur Reduzierung von zwischenmenschlichen Kontakten grundsätzlich geeignet sind, Infektionsrisiken zu reduzieren. Hierzu trägt auch die Untersagung von Kulturveranstaltungen bzw. die Schließung von Kultureinrichtungen bei. Die in § 8 Abs. 1 CoronaSchVO aufgelisteten Veranstaltungen wie Konzerte und Aufführungen in Theatern, Opern- und Konzerthäusern, Kinos und anderen öffentlichen oder privaten (Kultur )Einrichtungen sind dadurch geprägt, dass Darbietungen für ein vor Ort anwesendes Publikum erfolgen. Hierbei handelt es sich regelmäßig um eine Vielzahl von Personen, die sich über einen längeren Zeitraum in räumlicher Nähe zueinander aufhalten. Die Veranstaltungen finden zwar nicht zwingend, aber häufig in geschlossenen Räume statt. Auch wenn diese draußen stattfinden, lässt sich die Weiterverbreitung des Coronavirus im Rahmen solcher Veranstaltungen nicht ausschließen. Auch Museen, Kunstausstellungen, Galerien, Schlösser, Burgen, Gedenkstätten und ähnlichen Einrichtungen werden von einer Vielzahl von Personen besucht, die sich dort für einen längeren Zeitraum aufhalten. Auch hier findet der Aufenthalt häufig in geschlossenen Räumen statt. Auch wenn die Personen nicht an einem Platz verharren, sondern sich durch die Einrichtungen bewegen, wird nicht konsequent verhindert, dass Personen sich in einer Weise in räumlicher Nähe zueinander aufhalten, dass es zu einer Weitergabe von Infektionen kommen kann. Das Veranstaltungs- bzw. Betriebsverbot im Kulturbereich verhindert eine Übertragung des Coronavirus bei Kulturveranstaltungen bzw. beim Besuch von Kultureinrichtungen. Auf diese Weise beugt es auch einem Eintrag der Infektion in das weitere berufliche und private Umfeld der Besucher vor.
Vgl. dazu auch die Begründung zum Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, in BT-Drs. 19/23944 S. 32.
Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der kulturellen Veranstaltungen bzw. des Betriebs von Kultureinrichtungen ist zudem zu berücksichtigen, dass bereits entsprechende Angebote zwangsläufig zu weiteren Sozialkontakten führen, indem Menschen sich, um zu den entsprechenden Veranstaltungen oder Einrichtungen zu gelangen, in der Öffentlichkeit bewegen und dort etwa in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandertreffen. Nicht zuletzt auch dieser Effekt soll nach dem Willen des Verordnungsgebers mit den insgesamt ergriffenen Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung aus den oben beschriebenen Gründen deutlich reduziert werden.
Im Hinblick darauf, dass die Geltungsdauer einer Coronaschutzverordnung jeweils gemäß § 28a Abs. 5 IfSG zeitlich befristet ist und der Verordnungsgeber den Erlass von entsprechenden Folgeverordnungen jeweils neu begründet hat, ist für den Senat auch nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber bei der Auswahl der Maßnahmen seiner Evaluierungspflicht nicht nachgekommen sein soll. Dagegen spricht ferner, dass der Verordnungsgeber auch in der Vergangenheit regelmäßig Änderungen an den Coronaschutzverordnungen bereits während ihres noch laufenden Geltungszeitraums vorgenommen hat, um Maßnahmen in Reaktion auf das aktuelle Infektionsgeschehen nachzujustieren.
bb. Das sich aus § 8 Abs. 1 CoronaSchVO ergebende Verbot dürfte auch erforderlich sein. Dem Verordnungsgeber wird voraussichtlich nicht vorgehalten werden können, sich nicht für ein anderes, die Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG), Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und ggf. das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) der Kulturschaffenden bzw. Betreibern von Kultureinrichtungen weniger beeinträchtigendes Regelungsmodell entschieden zu haben. Angesichts der Diffusität des derzeitigen Infektionsgeschehens durfte der Verordnungsgeber bei einer in dieser Situation erlaubten generalisierenden, typisierenden und pauschalierenden Betrachtung davon ausgehen, dass ein ausreichender Schutz vor unkontrollierter Ausbreitung des Virus bei uneingeschränkter Fortsetzung des Betriebs auch bei Anwendung von Hygienekonzepten nicht gewährleistet ist.
Vgl. auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 16. November 2020 - Vf. 90-VII-20 -, juris, Rn. 23, 32.
Deswegen, wie auch wegen des Umstands, dass sich Infektionsketten größtenteils nicht mehr zurückverfolgen lassen,
vgl. Robert Koch-Institut, Risikobewertung zu COVID-19 vom 11. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html,
verfängt auch der Einwand, eine Schließung sei nicht erforderlich, weil der Kulturbetrieb zum Infektionsgeschehen nichts beitrage, nicht. Im Übrigen zielt, wie dargelegt, das vom Verordnungsgeber verfolgte Schutzkonzept nicht (vorrangig) auf die Schließung von in infektionsschutzrechtlicher Hinsicht konkret gefährlichen Betrieben, sondern auf die Reduzierung nicht zwingend erforderlicher persönlicher Kontakte durch ein „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens. In diese Grundentscheidung fügt sich die streitige Regelung schlüssig ein.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller handelt es sich auch bei der Strategie, auf einen eigenverantwortlichen Schutz von Risikopatienten zu setzen, um kein gleich geeignetes, milderes Mittel zum Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG). Zum einen ist eine generelle Festlegung zur Einstufung in eine Risikogruppe nicht möglich und schwere Verläufe können auch bei Personen ohne bekannte Vorerkrankung und bei jüngeren Patienten auftreten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 8. Januar 2021, Ziffer 15: Risikogruppen für schwere Verläufe, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=4CB83F61B27B3A1C67533075C6B428B9.internet091?nn=13490888#doc13776792bodyText15.
Zum anderen ist nicht ersichtlich, wie sich diese Personen effektiv „eigenverantwortlich“ schützen können, wenn sich das Virus in der Bevölkerung ungehindert verbreitet. Es erscheint lebensfremd, dass sämtliche sozialen Kontakte im Alltag vermieden werden können. Für Personen, die aufgrund ihres Alters oder von Erkrankungen oder Behinderungen auf fremde Hilfe angewiesen sind, liegt dies ebenso auf der Hand wie für Personen, die in einem Mehrpersonenhaushalt leben. Aber auch Menschen, die alleine leben und in der Lage sind, sich ohne fremde Hilfe selber zu versorgen, wird dies ohne Kontakte zu anderen Menschen etwa beim Einkaufen kaum gelingen können.
Auch eine Beschränkung der Maßnahme auf sich in Risikogebieten befindliche Kulturbetriebe, eine Verweigerung des Zugangs nur für aus Risikogebieten stammende Personen oder eine Testpflicht sind keine gleich geeigneten milderen Mittel zur Pandemiebekämpfung. Denn dadurch kann eine Weiterverbreitung des Virus bei Kulturveranstaltungen oder in Kultureinrichtungen nicht so konsequent verhindert werden wie durch die Untersagung der Veranstaltungen bzw. Schließung der Einrichtungen.
cc. Das Verbot dürfte jedenfalls in der gegenwärtigen Situation, in der die Inzidenz in Nordrhein-Westfalen (Stand 1. Februar 2021) bei 86 liegt,
vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 1. Februar 2021, S. 4,
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-01-de.pdf?__blob=publicationFile,
auch angemessen sein. Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 ‑ 2 BvR 2347/15 ‑, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend ist die fragliche Regelung bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht. Das Verbot von Kulturveranstaltungen und des Betriebs von Kultureinrichtungen greift in ganz erheblicher Weise in die Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG), sowie die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und ggf. auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) von Kulturschaffenden bzw. Betreibern von Kultureinrichtungen ein. Diese Eingriffe erweisen sich aber gemessen an dem damit bezweckten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) voraussichtlich als gerechtfertigt. Auf Seiten der Kulturschaffenden und Betreiber von Kultureinrichtungen ist bei der Abwägung auch zu berücksichtigen, dass deren wirtschaftlichen Verluste in gewissem Maße durch staatliche Hilfen, wie die Überbrückungshilfe III, abgefedert werden. Diese unterstützt kleine und mittelständische Unternehmen sowie Solo-Selbstständige und Freiberufler, die weiterhin von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen sind, mit nicht-rückzahlbaren Zuschüssen zu den betrieblichen Fixkosten von bis zu 1,5 Millionen Euro pro Monat.
Vgl. zu den Einzelheiten:
https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/info-unternehmen-selbstaendige-1735010.
Ferner hat der Bund das Konjunkturprogramm „Neustart Kultur“ mit einem Volumen von einer Milliarde Euro aufgelegt, das den Zweck verfolgt, den Kulturbetrieb und die kulturelle Infrastruktur zu erhalten. Im Fokus stehen dabei vor allem Kultureinrichtungen, die überwiegend privat finanziert werden.
Vgl. Informationen dazu abrufbar unter:
https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/corona-kultur-1735378, sowie unter
https://www.bundesregierung.de/breg-de/bundesregierung/staatsministerin-fuer-kultur-und-medien/corona-hilfen
Auch wenn hierdurch nicht sämtliche wirtschaftlichen Einbußen aufgefangen werden können, ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber im Rahmen des ihm zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums dem ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) im Hinblick auf die gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die eine unkontrollierte Virusverbreitung für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen hätte, den Vorrang einräumt. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Bedeutung von Kunst und Kultur – gemäß Art. 18 Abs. 1 Landesverfassung NRW Güter mit Verfassungsrang – für eine Gesellschaft insgesamt. Ob auch ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der „Konsumenten“ vorliegt, kann offenbleiben, denn auch dieser wäre jedenfalls gerechtfertigt. Insoweit ergäbe sich die Unverhältnismäßigkeit der hier angegriffenen Maßnahme auch nicht daraus, dass die Schließung von Kultureinrichtungen nur eine von mehreren Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung darstellt und diese in ihrer Gesamtheit die Möglichkeiten zur Freizeitgestaltung erheblich einschränken. Auch unter Berücksichtigung dessen muss unter den gegebenen Umständen das Interesse an der Möglichkeit zur unbeschränkten Gestaltung der Freizeit hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten.
b. Auch § 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 CoronaSchVO, der sich auf die Verordnungsermächtigung in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 6 IfSG stützt, erweist sich voraussichtlich als materiell rechtmäßig. Insoweit verweist der Senat hinsichtlich es legitimen Zwecks dieser Maßnahmen auf seine Ausführungen zu § 8 Abs. 1 CoronaSchVO. Diese gelten gleichermaßen. Auch das Verbot des Betriebs von Freizeiteinrichtungen in § 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 CoronaSchVO ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet (aa), erforderlich (bb) und angemessen (cc).
aa. Das Verbot des Betriebs von Schwimm- und Spaßbädern, Saunen und Thermen, Sonnenstudios und ähnlichen Einrichtungen in § 10 Abs. 1 Nr. 1 CoronaSchVO und von Freizeitparks, Indoor-Spielplätzen und ähnlichen Einrichtungen für Freizeitaktivitäten (drinnen und draußen) in § 10 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO dient der Reduzierung von Kontakten. Bei den genannten Einrichtungen handelt es sich um solche, die typischerweise gleichzeitig von einer Vielzahl von Personen besucht werden und in denen diese sich für eine nicht unerhebliche Dauer aufhalten. Dies begünstigt Infektionsrisiken. Das gilt selbst für Einrichtungen, die draußen sind. Auch wenn das Infektionsrisiko hier geringer ist als in Innenräumen, ist die Weitergabe von Infektionen nicht ausgeschlossen. Unabhängig davon ist auch hier zu berücksichtigen, dass die Angebote zur Freizeitgestaltung zwangsläufig zu weiteren Sozialkontakten führen, indem Menschen sich, um zu den entsprechenden Veranstaltungen oder Einrichtungen zu gelangen, in der Öffentlichkeit bewegen und dort etwa in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandertreffen. Nicht zuletzt auch dieser Effekt soll nach dem Willen des Verordnungsgebers mit den insgesamt ergriffenen Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung aus den oben beschriebenen Gründen deutlich reduziert werden.
bb. Die genannten Verbote sind auch erforderlich. Hinsichtlich der von den Antragstellern dargelegten milderen Maßnahmen verweist der Senat auf seine obigen Ausführungen dazu, warum diese Maßnahmen nicht gleich geeignet sind.
cc. Die Verbote dürften auch angemessen sein. Die Schwere der mit diesen Grundrechtseingriffen verbundenen Nachteile steht voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck. Das Verbot des Betriebs von der Freizeitgestaltung dienenden Einrichtungen greift in erheblicher Weise in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und ggf. auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) von Betreibern dieser Einrichtungen ein. Auch diese Eingriffe erweisen sich aber gemessen an dem damit bezweckten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) aus den oben bereits für den Kulturbereich gemachten Erwägungen voraussichtlich als gerechtfertigt. Für einen etwaigen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der „Konsumenten“ gilt ebenfalls das oben Gesagte.
c. Auch das auf in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 13 IfSG gestützte Verbot des Betriebs gastronomischer Einrichtungen erweist sich voraussichtlich als materiell rechtmäßig. Der Senat hat mit Beschluss vom 23. Dezember 2020 ‑ 13 B 1707/20.NE ‑, juris, Rn. 57 ff., u. a. in Bezug auf das in § 14 Abs. 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 30. November 2020 (GV. NRW. S. 1060a) in der zuletzt durch die Verordnung vom 17. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1122d) geänderten Fassung geregelte Betriebsverbot für gastronomische Einrichtungen Folgendes ausgeführt:
„Das angegriffene Betriebsverbot sowie das Verbot der Beherbergung zu privaten Zwecken halten sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen an die gesetzlichen Vorgaben aus § 28a IfSG und verstoßen voraussichtlich weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (aa) noch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (bb).
aa. Die angegriffenen Verbote dienen dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG). Der Verordnungsgeber darf davon ausgehen, dass die SARS-CoV-2-Pandemie in der gegenwärtigen Situation eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten aus den genannten Zwecken nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung auch gebietet.
Nach der Einschätzung des Robert-Koch-Instituts, der nach dem in den einschlägigen Regelungen im Infektionsschutzgesetz zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt,
vgl. dazu Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. März 2020 - Vf. 6-VII-20 -, juris, Rn. 16,
ist die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland durch Sars-CoV-2 inzwischen sehr hoch. Die Infektionszahlen in Deutschland konnten nach einem sehr starken Anstieg im Oktober durch den sog. Teil-Lockdown ab dem 1. November 2020 zwar zunächst in ein Plateau überführt werden. Die Anzahl neuer Fälle blieb aber auf sehr hohem Niveau und steigt seit Anfang Dezember wieder stärker an. Ebenfalls stark angestiegen ist die Zahl der auf den Intensivstationen behandelten Personen und der Todesfälle. Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht ermittelt werden.
Die Krankenhäuser warnen vor diesem Hintergrund vor Kapazitätsengpässen bzw. ‑überschreitungen. Erste Engpässe in einigen Kliniken wurden bereits Anfang November gemeldet.
Vgl. https://www.ruhr24.de/nrw/intensivbetten-nrw-auslastung-aktuell-corona-krankenhaus-rki-divi-patienten-covid-19-klinikum-90090859.html (Stand 25. November 2020).
Gegenwärtig befinden sich 40 % mehr Covid-19-Intensivpatienten auf den Stationen als noch während der ersten Welle. In einzelnen Ländern wie z. B. Sachsen ist die Zahl der Intensivpatienten sogar fünfmal so hoch wie im April. Kliniken dort geraten an ihre Kapazitätsgrenzen oder haben diese bereits überschritten. Insbesondere der Personal- bzw. Fachkräftemangel bereitet erhebliche Sorgen.
Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119092/Mehr-COVID-19-Patienten-auf-Intensivstation (Stand 7. Dezember 2020); vgl. auch zur Auslastung der Intensivkapazitäten: Tagesreport DIVI Intensivregister, abrufbar unter
https://diviexchange.blob.core.windows.net/%24web/DIVI_Intensivregister_Report.pdf.
Auch für die nordrhein-westfälischen Krankenhäuser befürchtet die Krankenhausgesellschaft NRW inzwischen angesichts einer stark steigenden Auslastung mit schwer erkrankten COVID-19-Patienten eine Überlastung der Intensivstationen, wenn die Infektionszahlen nicht wieder deutlich sinken.
Angesichts dessen sieht der Verordnungsgeber zu Recht einen dringenden Handlungsbedarf. Dass die Infektionszahlen trotz des Teil-Lockdowns im November nicht gesunken sind, sondern sich zunächst auf hohem Niveau stabilisiert haben und anschließend seit Anfang Dezember wieder deutlich angestiegen sind, belegt, dass die Maßnahmen zwar grundsätzlich Wirkung gezeigt haben, aber für sich genommen nicht ausreichen, um das Infektionsgeschehen nachhaltig abzubremsen. Ziel der Maßnahmen in dieser Situation ist es, durch eine allgemeine Reduzierung von Kontakten und ein erhebliches „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens das Infektionsgeschehen flächendeckend bis auf eine wieder nachverfolgbare Größe zu senken, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu vermeiden.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 30. November, in der ab 16. Dezember 2020 gültigen Fassung, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf; Mitschrift der Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel, Bundesminister Scholz, Bürgermeister Müller und Ministerpräsident Söder nach der Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschef der Länder, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/breg-de/suche/pressekonferenz-von-bundeskanzlerin-merkel-bundesminister-scholz-buergermeister-mueller-und-ministerpraesident-soeder-nach-der-besprechung-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-1827474.
Zur Erreichung dieses Ziels dürften die angefochtenen Maßnahmen geeignet (aaa), erforderlich (bbb) und angemessen sein (ccc). Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
aaa. Dass Maßnahmen zur Reduzierung von Kontakten grundsätzlich geeignet sind, Infektionsrisiken zu reduzieren, ist angesichts des Hauptübertragungswegs, der respiratorischen Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen oder Niesen entstehen, nicht zweifelhaft.
Das Verbot von Übernachtungsangeboten zu privaten Zwecken verringert nicht nur infektionsbegünstigende Kontakte in den Unterkünften, sondern setzt der Mobilität Reisender Grenzen. Es sorgt dafür, dass die Zahl touristischer Aufenthalte und die damit im Zusammenhang stehenden möglichen infektionsrelevanten Sozialkontakte (Reiseweg, Aufenthalt am Ort und im Beherbergungsbetrieb, touristische Nutzung öffentlicher Angebote) verringert werden.
Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 4. November 2020 ‑ 3 R 218/20 -, juris, Rn. 90.
Das Beherbergungsverbot reduziert damit in nicht unerheblicher Weise die Attraktivität nicht notwendiger touristischer und sonstiger privater Aufenthalte. Auch wenn Touristen am Reiseziel wegen anderer Coronamaßnahmen nur begrenzte Freizeitmöglichkeiten haben, dient die Einschränkung der Mobilität dennoch dem Infektionsschutz. Dies dürfte auch nicht dadurch relativiert werden, dass einzelne Reisende am Reiseziel stattdessen Unterkunft bei Familie oder Freunden nehmen. Zwar wäre dies mit infektionsbegünstigenden Kontakten verbunden. Zum einen handelte es sich aber mit gewisser Wahrscheinlichkeit um bei einer solchen Reise ohnehin stattfindende Sozialkontakte. Zum anderen dürfte dies nur einen kleinen Anteil der geplanten Reisen betreffen. Es dürfte anzunehmen sein, dass ein Großteil der für die nächste Zeit geplanten Reisen stattdessen gänzlich unterbleibt. Dies wirkt einer unkontrollierten oder unbemerkten Verschleppung des Coronavirus entgegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2020 - 13 B 1658/20.NE -, juris, Rn. 37 ff.
Auch das Betriebsverbot für gastronomische Einrichtungen trägt zur Kontaktreduzierung bei. In gastronomischen Einrichtungen, die in den Wintermonaten schwerpunktmäßig in geschlossenen Räumlichkeiten betrieben werden, kommt eine größere Zahl wechselnder Personen für einen längeren Zeitraum nicht nur zum Essen, sondern auch zum geselligen Beisammensein zusammen. Auch unter Beachtung der bereits bestehenden Hygienekonzepte und der aktuell geltenden zulässigen Gruppengrößen lässt sich eine Weiterverbreitung des Coronavirus in solchen Einrichtungen nicht ausschließen, weil die Gäste jedenfalls während des Essens und Trinkens keine Alltagsmaske tragen können und sich eine Verbreitung von potentiell virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen in der Luft nicht verhindern lässt.
Vgl. hierzu bereits Beschluss des Senats vom 9. November 2020 - 13 B 1656/20.NE -, juris, Rn. 35.
Dies gilt grundsätzlich entsprechend, wenn es sich um ein gastronomisches Angebot allein für Gäste eines Beherbergungsbetriebs handelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2020 - 13 B 1658/20.NE -, juris, Rn. 39.
Zur Klarstellung wird aber darauf hingewiesen, dass das Verbot gastronomischer Einrichtungen sich nicht auf die Bewirtung von Personen erstreckt, die nach den geltenden Regelungen noch beherbergt werden dürfen, wie z. B. Dienstreisende. Dies ist aus § 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO zu schließen, wonach bei der Beherbergung von Reisenden einschließlich ihrer gastronomischen Versorgung Hygiene- und Infektionsschutzstandards nach § 4 zu beachten sind. Auch hat der Verordnungsgeber mit der Regelung in § 15 Abs. 1a CoronaSchVO für die Übernachtung von Berufskraftfahrerinnen und Berufskraftfahrern auf Rastanlagen und Autohöfen, die auf eine entsprechende Anwendung von § 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO verweist, zu erkennen gegeben, dass bei berufsbedingt genutzten Übernachtungsangeboten eine gastronomische Versorgung weiterhin möglich sein soll.
Vgl. die Begründung zu § 15 Abs. 1a CoronaSchVO vom 30. November 2020, in der ab 16. Dezember 2020 gültigen Fassung, abrufbar unter: https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf
Der Antragsteller ist demnach nicht gehindert, Personen, die er beherbergen darf, auch ein Frühstück zu servieren.
bbb. Das Verbot dürfte auch erforderlich sein. Dem Verordnungsgeber wird voraussichtlich nicht vorgehalten werden können, sich nicht für ein anderes, die Berufsfreiheit des Antragstellers weniger beeinträchtigendes Regelungsmodell entschieden zu haben. Angesichts der Diffusität des derzeitigen Infektionsgeschehens ist bei einer dem Verordnungsgeber erlaubten generalisierenden, typisierenden und pauschalierenden Betrachtung davon auszugehen, dass ein ausreichender Schutz vor unkontrollierter Ausbreitung des Virus bei uneingeschränkter Fortsetzung des Gastronomie- und Beherbergungsbetriebs auch unter Beachtung von Hygienekonzepten nicht gewährleistet ist.
Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 16. November 2020 - Vf. 90-VII-20 -, juris, Rn. 23, 32.
vgl. Risikobewertung zu COVID-19 vom 11. Dezember 2020, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html,
verfängt auch der Einwand, eine Schließung sei nicht erforderlich, weil Gastronomie und Hotellerie zum Infektionsgeschehen (vermeintlich) nichts beitrügen, nicht. Im Übrigen zielt das vom Verordnungsgeber verfolgte Schutzkonzept nicht nur auf die Schließung von in infektionsschutzrechtlicher Hinsicht konkret gefährlichen Betrieben, sondern (auch) auf die Reduzierung nicht zwingend erforderlicher persönlicher Kontakte durch ein „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens. In diese Grundentscheidung fügt sich die streitige Regelung schlüssig ein.
ccc. Die Verbote dürften jedenfalls in der gegenwärtigen Situation, in der die Inzidenz in Nordrhein-Westfalen stetig ansteigt und derzeit (Stand 20. Dezember 2020) im landesweiten Schnitt 182 beträgt,
vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 20. Dezember 2020, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-20-de.pdf?__blob=publicationFile, Seite 4,
Davon ausgehend sind die fraglichen Regelungen bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit erneut verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht. Das Betriebsverbot für gastronomische Einrichtungen und das Beherbergungsverbot zu privaten Zwecken greifen in ganz erheblicher Weise in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) der betroffenen Betreiber ein. Dieser Eingriff erweist sich aber gemessen an dem damit bezweckten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) voraussichtlich als gerechtfertigt angesichts der gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die ein weiterer unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen hätte. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass die betroffenen Betriebe staatliche Unterstützungsleistungen in Anspruch nehmen können, die die finanziellen Einbußen in gewissem Maß abfedern. Hierzu gehört die November- bzw. Dezemberhilfe, die von Anfang November bis Ende Dezember 2020 für jeden Tag, an dem ein Unternehmen von dem Corona-bedingten Lockdown direkt, indirekt oder über Dritte betroffen war, in Form einer Pauschale i. H. v. bis zu 75 % des entsprechenden Vorjahresumsatzes geleistet wird.
Vgl.
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/UBH/Redaktion/DE/FAQ/ausserordentliche-wirtschaftshilfe.html.
Außerdem kann Überbrückungshilfe II in Anspruch genommen werden. Diese unterstützt kleine und mittelständische Unternehmen sowie Solo-Selbstständige und Freiberufler, die von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen sind, mit nicht-rückzahlbaren Zuschüssen zu den betrieblichen Fixkosten. Die Überbrückungshilfe II wird durch die Überbrückungshilfe III bis Juni 2021 verlängert.
Vgl. https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/UBH/Redaktion/DE/FAQ/FAQs/faq-liste-02.html.
Von Seiten des Landes Nordrhein-Westfalen wurde und wird das Bundesprogramm durch die NRW Überbrückungshilfe Plus ergänzt (1. Phase in den Fördermonaten Juni bis August 2020, 2. Phase von September bis Dezember 2020). Diese stellt zusätzliche Hilfen für Solo-Selbstständige, Freiberufler und im Unternehmen tätige Inhaber von Einzelunternehmen und Personengesellschaften mit höchstens 50 Mitarbeitern in Nordrhein-Westfalen bereit. Berechtigte erhalten danach eine einmalige Zahlung in Höhe von 1.000 Euro pro Monat für maximal vier Monate.
Vgl. Übersicht des Wirtschaftsministeriums über Überbrückungshilfe (2. Phase),
https://www.wirtschaft.nrw/ueberbrueckungshilfe2.
bb. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dürfte ebenfalls nicht vorliegen. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 -, juris, Rn. 40.
Er verwehrt dem Normgeber nicht jegliche Differenzierungen. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris, Rn. 64.
Sachgründe können sich im vorliegenden Regelungszusammenhang aus dem infektionsrechtlichen Gefahrengrad der Tätigkeit, aber voraussichtlich auch aus ihrer Relevanz für das öffentliche Leben ergeben.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. Mai 2020 ‑ 13 MN 156/20 -, juris, Rn. 36.
In Anwendung dieses Maßstabs drängt sich ein Gleichheitsverstoß des Verordnungsgebers nicht auf. Dieser darf im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der in Betracht kommenden Maßnahmen in seine Entscheidung einfließen lassen und muss nicht sämtliche wirtschaftlichen Aktivitäten – auch wenn diese Infektionsrisiken bergen – in gleicher Weise beschränken bzw. untersagen wie Beherbergungs- und Gastronomieangebote. Er ist auch nicht gehalten, Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken genauso zu behandeln wie andere Übernachtungsangebote. Denn auch diese Differenzierung verfolgt den Zweck, Mobilität und Kontakte im Freizeitbereich durch entsprechende Regelungen zu reduzieren, das Wirtschaftsleben aber soweit wie möglich aufrechtzuerhalten und in diesem Zusammenhang auch Dienstreisen zu ermöglichen. Die Bewertung, wirtschaftlichen Aktivitäten in dieser Weise Vorzug gegenüber Freizeitaktivitäten zu geben, ist nicht zu beanstanden. Auch dass der Antragsteller, der seinen Gästen lediglich Frühstück anbietet, nicht anders behandelt wird als Gastronomiebetriebe mit einem umfassenderen Angebot, begegnet keinen Bedenken. Denn auch das Einnehmen eines Frühstücks in einem Frühstücksraum, in dem mehrere Personen aufeinandertreffen, birgt Infektionsgefahren. “
Hieran hält der Senat auch für die in der nunmehr geltenden Coronaschutzverordnung identisch getroffene Regelung und unter Berücksichtigung der oben wiedergegebenen aktuellen Entwicklung der Infektionszahlen und der Situation auf den Intensivstationen fest. Das Vorbringen der Antragsteller gebietet keine andere Beurteilung. Soweit sie eine generelle Ungleichbehandlung von Gastronomiebetrieben mit anderen Betrieben und Geschäften rügen, liegt eine solche hinsichtlich des Einzelhandels nicht mehr vor. Denn dieser ist seit dem 16. Dezember 2020 mit Ausnahme enumerativ benannter Bereiche zur Deckung des täglichen Lebensbedarfs (§ 11 CoronaSchVO) ebenfalls geschlossen. Dass eine wirtschaftliche Betätigung (in vielen Bereichen) weiter möglich ist, stellt voraussichtlich keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Der Verordnungsgeber darf im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts auch die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der in Betracht kommenden Maßnahmen in seine Entscheidung einfließen lassen (vgl. § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2020 - 13 B 1787/20.NE -, juris, Rn. 124.
II. Soweit die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht in Gänze beurteilt werden können und insoweit eine ergänzende Folgenabwägung vorzunehmen ist, geht diese zu Lasten der Antragsteller aus. Die von den Antragstellern dargelegten Einschränkungen der Möglichkeiten der Freizeitgestaltung müssen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten. Angesichts der anhaltend hohen Zahl der Neuinfektionen und der vor diesem Hintergrund drohenden Überlastung der (intensiv)medizinischen Behandlungskapazitäten fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen deutlich schwerer ins Gewicht als die Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs für die Antragsteller.
B. Der zweite Hauptantrag ist unzulässig (I.), der Hilfsantrag unbegründet (II.).
I. Der zweite Hauptantrag ist im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW unstatthaft. Denn der Antragsteller stützt diesen nicht darauf, dass § 2 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO nicht gültig sei, sondern macht vielmehr geltend, diese Vorschrift normiere kein Kontaktverbot, sondern lediglich das grundsätzliche Erfordernis eines Mindestabstands, der in bestimmten Ausnahmefällen unterschritten werde dürfe. Für diese Feststellung ist im Normenkontroll(eil)verfahren kein Raum.
II. Der Hilfsantrag ist unbegründet. Zum der Prüfung zugrunde zu legenden Regelungsgehalt der § 2 Abs. 1a, 1b und 2 CoronaSchVO stellt der Senat klar, dass diese Vorschriften nicht nur ein Mindestabstandsgebot (§ 2 Abs. 1b CoronaSchVO), sondern auch ein allgemeines Kontaktverbot im öffentlichen Raum (§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO) normieren. Dieses erstreckt sich auch auf Kontakte, bei denen der Mindestabstand eingehalten wird. Ansammlungen und Zusammentreffen von Personen sind im öffentlichen Raum danach nur zulässig, wenn diese Personen zueinander den Mindestabstand gemäß § 2 Abs. 2 CoronaSchVO unterschreiten dürfen. Eine Außervollzugsetzung der Regelungen in § 2 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO ist weder zur Abwehr schwerer Nachteile noch aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Der Senat verweist insoweit auf seine Ausführungen in seiner Entscheidung vom 15. Januar 2021 – 13 B 1899/20.NE – abrufbar bei juris, Rn. 67 ff.
„Die angegriffenen Regelungen in § 2 Abs. 1a, 1b, 2 (Abstandsgebot und Kontaktbeschränkungen, dazu nachfolgend (aa)) [….] erweisen sich bei summarischer Prüfung auch in materieller Hinsicht nicht als offensichtlich rechtswidrig.
aa) Das Gebot zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern (§ 2 Abs. 1b, Abs. 2 CoronaSchVO) sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum (§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO) dürften von der Verordnungsermächtigung in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 1 und 3 IfSG gedeckt sein. Der Deutsche Bundestag hat am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 bestätigt hat.
Die streitigen Maßnahmen halten sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen an die gesetzlichen Vorgaben aus § 28a IfSG und verstoßen voraussichtlich weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (aaa), noch den gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (bbb).
aaa) Das Abstandsgebot sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum dienen dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG)
[…]
Zur Erreichung dieses Ziels dürften sowohl das Abstandsgebot als auch die angeordneten Kontaktbeschränkungen bei summarischer Bewertung geeignet (i), erforderlich (ii) und angemessen (iii) sein. Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 – 1 BvR 1789/10 –, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 49.
i) Das in Rede stehende Gebot zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern (§ 2 Abs. 1b, Abs. 2 CoronaSchVO) sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum (§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO) erweisen sich voraussichtlich als geeignet zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks, die Ansteckungsgefahr einzudämmen. Sie beruhen auf der Grundannahme, dass sich das Coronavirus nach derzeitigen Erkenntnissen bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infizierte Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Übertragungswege, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=8E6043615EFB2173F1CCEF346D551F2B.internet081?nn=13490888#doc13776792bodyText2, Stand: 8. Januar 2021.
Die Richtigkeit der Annahme, dass die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen und eine Reduzierung wechselnder (unmittelbarer) persönlicher Kontakte die Ausbreitung des Coronavirus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert, stützt sich nicht nur auf die benannten fachwissenschaftlichen Erkenntnisse. Für die Tragfähigkeit dieser Einschätzung spricht zudem, dass es in Nordrhein-Westfalen nach den im März 2020 erstmalig verfügten Kontaktbeschränkungen und dem Abstandsgebot zu einem deutlichen Rückgang der registrierten Neuinfektionen gekommen ist.
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Juli 2020 – 13 B 739/20.NE –, juris, Rn. 62 ff., und vom 12. Juni 2020 – 13 B 779/20.NE –, juris, Rn. 27.
ii) Die Regelungen zum Abstandsgebot und zur Kontaktbeschränkung im öffentlichen Raum dürften auch erforderlich sein. Dies gilt schon deshalb, weil Untersuchungen zeigen, dass ein relevanter Anteil von Übertragungen präsymptomatisch und unbemerkt erfolgt, sodass diese durch eine Verhaltensänderung des Betroffenen (wie eine Selbstquarantäne) nicht verhindert werden können.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Übertragung durch asymptomatische, präsymptomatische und symptomatische Infizierte, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=44A20FDDC5F4F6FF8F3B48BA352F0248.internet102?nn=13490888#doc13776792bodyText3, Stand: 8. Januar 2021.
Dem Verordnungsgeber wird voraussichtlich nicht vorgehalten werden können, sich nicht für andere, die allgemeine Handlungsfreiheit der vom Abstandsgebot und von den Kontaktbeschränkungen betroffenen Personen weniger beeinträchtigende Regelungen entschieden zu haben.
So ist zunächst nicht zu beanstanden, dass sich der Verordnungsgeber nicht darauf beschränkt, im öffentlichen Raum das Einhalten eines Mindestabstands vorzuschreiben. Das Abstandsgebot allein ohne gleichzeitige Kontaktbeschränkungen wäre nicht gleichermaßen effektiv. Indem auch bei Wahrung von Mindestabständen das Zusammentreffen von Personen in der Öffentlichkeit grundsätzlich untersagt ist, werden Infektionsrisiken verhindert, die etwa dadurch entstehen können, dass es zu unbeabsichtigten Annäherungen kommt, was gerade bei auf Kommunikation und Interaktion angelegten sozialen Kontakten häufig nicht verlässlich zu vermeiden sein wird. Im Übrigen kann für sich genommen ein Abstand von 1,5 Metern zu anderen Personen nach jetzigem Erkenntnisstand das Risiko einer Übertragung von SARS-CoV-2 zwar vermindern, anders als eine Kontaktvermeidung aber nicht von vornherein ausschließen.
Angesichts der aktuellen Entwicklung der Infektionslage überschreitet der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum im Weiteren auch nicht dadurch, dass sich im öffentlichen Raum derzeit jenseits besonderer Ausnahmen grundsätzlich nur noch Angehörige eines Hausstands mit maximal einer weiteren Person treffen dürfen. Die vom Antragsteller vorgeschlagene Regelung, wonach ein Zusammentreffen von entweder zwei Haushalten oder zehn bzw. fünf Personen ermöglicht werden soll, wäre zwar von geringerer Eingriffsintensität, jedoch nicht gleichermaßen wirksam. Mit der Anzahl der Hausstände bzw. Personen, die sich treffen dürfen, steigen die Verbreitungsmöglichkeiten des Virus erheblich an. Mit jeder Ansteckung droht die Gefahr eines Eintrags der Infektion in das jeweilige soziale Umfeld des Betroffenen, was wiederum eine Vielzahl neuer Infektionsketten zur Folge haben kann. Dieser Gefahr könnte entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht wirksam durch eine Kontaktnachverfolgung begegnet werden, weil sich Infektionsketten größtenteils schon unter Geltung der alten Rechtslage, die im öffentlichen Raum noch ein Zusammentreffen von Mitgliedern des eigenen Hausstands mit den Angehörigen eines weiteren Hausstands mit höchstens insgesamt fünf Personen ermöglichte, nicht mehr zurückverfolgen ließen.
Vgl. Täglicher Lagebericht des Robert-Koch-Instituts zur Coronavirus-2019-Krankheit vom 14. Dezember 2020, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-14-de.pdf?__blob=publicationFile.
iii) Die angegriffenen Regelungen zum Abstandsgebot und zu den Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum dürften jedenfalls in der gegenwärtigen Situation, in der die 7-Tage-Inzidenz in Nordrhein-Westfalen auch unter Berücksichtigung der sich aufgrund verzögerter Fallzahlenmeldungen während und nach den Feiertagen ergebenden Unsicherheiten anhaltend hoch ist und derzeit (Stand 11. Januar 2021) bei 150 liegt,
vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html,
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 – 2 BvR 2347/15 –, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend sind die fraglichen Regelungen bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht.
Die Regelungen zum Abstandsgebot und zur allgemeinen Kontaktbeschränkung im öffentlichen Raum führen zwar zu Beschränkungen des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Dieses Recht gilt jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegt einem Gesetzesvorbehalt und tritt hier im Ergebnis angesichts der drohenden Überforderung des Gesundheitswesens gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) einer Vielzahl von Menschen zurück. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die gravierenden und teils irreversiblen Folgen zu berücksichtigen, die ein weiterer unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Gut hätte. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Abstandsgebot und die damit im Zusammenhang stehenden Kontaktbeschränkungen nur Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum betreffen, Treffen in häuslicher Umgebung (mit Ausnahme von Partys und vergleichbaren Feiern, § 2 Abs. 1 CoronaSchVO) hingegen nicht verboten sind. Überdies sieht § 1 Abs. 2 CoronaSchVO eine Reihe von Ausnahmen u. a. bei Begleitung oder Beaufsichtigung minderjähriger und unterstützungsbedürftiger Personen, aus betreuungsrelevanten Gründen, bei zwingenden Zusammenkünften zur Berufsausübung und zwischen nahen Angehörigen bei Beerdigungen und standesamtlichen Trauungen vor. § 1 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO erlaubt überdies Zusammentreffen von Personen eines Hausstands mit höchstens einer Person aus einem anderen Hausstand, die von zu betreuenden Kindern aus ihrem Hausstand begleitet werden darf. Hierdurch wird die Isolation alleinerziehender Elternteile vermieden und jedenfalls ein Mindestmaß zwischenmenschlicher Kontakte auch im öffentlichen Raum gewährleistet.
Der Umstand, dass die Regelungen zum Abstandsgebot und zu den Kontaktbeschränkungen es Alleinlebenden wie dem Antragsteller vorübergehend nicht ermöglichen, mehr als eine andere Person im öffentlichen Raum gleichzeitig zu treffen, erscheint angesichts der oben dargelegten drohenden Überforderung des Gesundheitssystems und der damit verbundenen Gefahr für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen jedenfalls derzeit für einen begrenzten Zeitraum als hinnehmbar.
bbb) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt voraussichtlich nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, juris, Rn. 40.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 64.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. Mai 2020 – 13 MN 156/20 –, juris, Rn. 36.
In Anwendung dieses Maßstabs drängt sich ein Gleichheitsverstoß des Verordnungsgebers nicht auf. Soweit der Antragsteller geltend macht, er werde durch das Abstandsgebot und die Kontaktbeschränkungen gegenüber nicht allein lebenden Personen benachteiligt, weil es Mitgliedern eines Hausstands ohne Personenbegrenzung erlaubt sei, sich in der Öffentlichkeit zu treffen und etwa gemeinsam Sport zu treiben, zeigt er damit eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG nicht auf. Es ist voraussichtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei der Regelung zulässiger persönlicher Kontakte im öffentlichen Raum an das Kriterium des „Hausstands“ anknüpft und diesen insoweit gleichsam als infektionsschutzrechtliche Einheit behandelt. Angesichts des primären Übertragungswegs des Coronavirus mittels Tröpfcheninfektion und der räumlichen Nähe im privaten Wohnbereich dürfte typischerweise eine erhöhte Ansteckungswahrscheinlichkeit innerhalb des eigenen Hausstands bestehen, der auch durch ein Abstandsgebot und durch Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum nicht effektiv begegnet werden kann. Demgegenüber besteht eine solche erhöhte Infektionsgefahr bei alleinlebenden Personen nicht, sodass auch die Regeln zum Abstandsgebot und zu Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum von ungleich größerem epidemiologischem Effekt sein dürften. Der Umstand, dass je nach konkreter Ausgestaltung der Wohnsituation – insbesondere etwa bei Wohngemeinschaften – nicht in jedem Einzelfall eine erhöhte Infektionsgefahr von Mitgliedern desselben Hausstands bestehen mag, wie der Antragsteller einwendet, führt mit Blick auf die in der vorliegenden Situation grundsätzlich erlaubte generalisierende, typisierende und pauschalierende Betrachtung nicht zu einer anderen Bewertung.
Ferner dürfte auch der durch Art. 6 Abs. 1 GG geforderte Schutz der Ehe und Familie eine gewisse Privilegierung von Angehörigen desselben Hausstands rechtfertigen, da es sich hierbei – zwar nicht zwangsläufig, aber doch in erheblicher Anzahl – um Familienangehörige im Sinne des Art. 6 Abs. 1 GG handeln dürfte.
2. Soweit die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht in Gänze beurteilt werden können und insoweit eine ergänzende Folgenabwägung vorzunehmen ist, geht diese zu Lasten des Antragstellers aus. Die von dem Antragsteller dargelegten Einschränkungen seiner allgemeinen Handlungsfreiheit müssen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten. Angesichts der anhaltend hohen Zahl der Neuinfektionen und der vor diesem Hintergrund drohenden Überlastung der (intensiv)medizinischen Behandlungskapazitäten fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen deutlich schwerer ins Gewicht als die Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs für den Antragsteller. “
An diesen Erwägungen hält der Senat unter Berücksichtigung der derzeitigen Lage entsprechend der oben im Zusammenhang mit der Schließung der Gastronomie gemachten Erwägungen und unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller fest.
Soweit die Antragsteller insbesondere rügen, die normierte Kontaktbeschränkung sei nicht hinreichend bestimmt, weil nicht deutlich werde, was unter dem Begriff „mit“ in § 2 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO zu verstehen sei, folgt der Senat dem nicht. Insoweit bezieht sich das „mit“ sowohl in der von den Antragstellern in Bezug genommenen Fassung der Vorschrift, als auch in der aktuellen Fassung auf den Begriff des Zusammentreffens einer oder mehrerer Personen mit einer oder mehreren anderen Personen. Was unter einem Zusammentreffen mit jemandem in diesem Sinne zu verstehen ist, ist der Vorschrift durch Auslegung problemlos zu entnehmen. Nach dem Wortsinn des Begriffs „Zusammentreffen“ setzt ein solches weder eine gewisse Mindestdauer, noch einen näher bestimmten Zweck voraus. Dem Begriff immanent ist aber, dass es sich um einen bewusst gesteuerten Vorgang handelt. Reiner Begegnungsverkehr (z. B. im Supermarkt, in der Fußgängerzone etc.) führt deswegen nicht zu einem Zusammentreffen, es sei denn eine dabei entstehende Zufallsbegegnung schlägt durch ein bewusstes gemeinsames Verweilen (z. B. zu einem Gespräch) zu einem Zusammentreffen um.
Soweit die Antragsteller geltend machen, ein solches Kontaktverbot sei nicht ausnahmslos erforderlich, wird dem bereits durch diverse in § 2 Abs. 2 CoronaSchVO geregelte Ausnahmetatbestände Rechnung getragen. Diese sehen auch Sonderregelungen für Kinder vor. Diese können beispielsweise gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO eine Person, die sie betreut und zu ihrem Hausstand gehört, bei einem Treffen mit Mitgliedern eines anderen Hausstand begleiten. § 2 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO sieht ferner Ausnahmen im Zusammenhang mit der Betreuung Minderjähriger und der Ausübung von Umgangsrechten vor. Dass der Verordnungsgeber Kinder nicht gänzlich von den Kontaktbeschränkungen ausgenommen hat, ist voraussichtlich nicht zu beanstanden. Soweit die Antragsteller darauf verweisen, diese seien weniger infektiös, ist die Studienlage hierzu nicht endgültig geklärt.
Vgl. zur Schwierigkeit Daten über anteilig geringere Infektionszahlen bei jüngeren Kindern richtig einzuordnen: European Centre for Disease and Prevention Control, COVID-19 in children and the role of school settings in transmission - first update, S. 7, Stand 23. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/COVID-19-in-children-and-the-role-of-school-settings-in-transmission-first-update_1.pdf.
Jedenfalls besteht kein Zweifel daran, dass sich auch jüngere Kinder mit dem Virus infizieren können.
Vgl. zu den altersspezifischen Fallzahlen und 7-Tage-Inzidenzen, Robert Koch-Institut, COVID-19-Fälle nach Altersgruppe und Meldewoche, Stand 19. Januar 2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Altersverteilung.html.
Auch besteht die von den Antragstellern beschriebene Situation, dass Kinder morgens ohnehin in der Schule aufeinander träfen, derzeit wegen des praktizierten Distanzunterrichts nicht. Selbst die Durchführung des Schulbetriebs in Präsenz würde es jedoch nicht zwingend nahelegen, Kinder von den Kontaktbeschränkungen auszunehmen. Insoweit wäre – selbst wenn man eine Ausnahme auf die Mitglieder von Lerngruppen beschränkte – jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass Ansteckungen bei Zusammenkünften außerhalb des Schulbetriebs erfolgten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Antrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 Abs. 1 Satz 1, 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2, 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 6, 7 und 13 IfSG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 28a IfSG
§ 28a IfSG
§ 11 CoronaSchVO
§ 109a JustG NRW
§ 2 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 IfSG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO
§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 7 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 ff. IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2, Halbsatz 2 IfSG
§ 8 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 CoronaSchVO
§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 6 IfSG
§ 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 CoronaSchVO
§ 10 Abs. 1 Nr. 1 CoronaSchVO
§ 10 Abs. 1 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 13 IfSG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 CoronaSchVO
§ 15 Abs. 1a CoronaSchVO
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1a, 1b und 2 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1b CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1a CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1b, Abs. 2 CoronaSchVO
§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 1 und 3 IfSG
§ 2 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 14 Abs. 1 der Verordnung
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 911/20
1 S 1046/20
4 VR 5.14
4 B 1019/19
2 MN 379/19
13 B 1731/20
1 BvR 1025/82
1 BvR 1789/10
8 C 6.15
2 BvR 2347/15
13 B 1707/20
3 R 218/20
13 B 1658/20
13 B 1656/20
1 BvL 14/07
1 BvR 2035/07
13 MN 156/20
13 B 1787/20
13 B 1899/20
13 B 739/20
13 B 779/20