Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-29, Aktenzeichen 3 K 27/07

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. 11 der Gemeinde Kramerhof vom 23.06.2006 und die 1.Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 vom 22.04.2009 werden für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1. tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte mit Ausnahme ihrer jeweiligen außergerichtlichen Kosten, die sie selbst tragen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1. können die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes Nr. 11 und der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 vom Mai 2009 der Gemeinde Kramerhof.
Die Gemeinde Kramerhof, die Antragsgegnerin, beschloss einen am 09.06.1993 in Kraft getretenen Vorhaben- und Erschließungsplan Nr. 2 (VEP). Der VEP diente der Verwirklichung eines Einkaufszentrums. Er enthält u.a. folgende textliche Festsetzung B 1: "Im Einkaufszentrum ist nur eine Verkaufsfläche von max. 17.000 m² zulässig. Die Verkaufsfläche darf max. 12.000 m² Warensortimente mit innenstadtrelevanter Auswirkung umfassen. In den max. 12.000 m² innenstadtrelevanter Sortimente ist ein SB-Warenhaus von max. 8.000 m² zulässig". In der Folgezeit wurde das Einkaufszentrum, der "Y.", auf der Grundlage einer Baugenehmigung verwirklicht. Diese Baugenehmigung enthielt u. a. die Nebenbestimmung, dass im Einkaufszentrum eine maximale Verkaufsfläche von 17.000 m², davon 12.000 m² mit innenstadtrelevanter Auswirkung zulässig ist. Die Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Sortimente wurde zu einem späteren Zeitpunkt auf knapp 17.000 m² erweitert, ohne dass dafür entsprechende Genehmigungen erteilt wurden. Nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde war eine solche Genehmigung nicht erforderlich. Auch fachaufsichtlich wurde nicht eingeschritten.
Die Antragsgegnerin beschloss am 13.09.1995 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 11. In den nachfolgenden Jahren kam es zu einer Reihe von Entwürfen, die in einem Entwurf vom 13.12.2005 mündeten. Dieser Entwurf sah u.a. die Festsetzung von insgesamt vier Sondergebieten vor, darunter das Sondergebiet SO1 A, in dem das vorhandene Einkaufszentrum liegt, und das Sondergebiet SO 1 B. Für das SO1 A sah der Bebauungsplanentwurf u.a. eine Gesamtverkaufsfläche von 17.000 m² vor, für das SO1 B von maximal 8.000 m². Davon sollten maximal 5.500m² Verkaufsfläche mit innenstadtrelevantem Sortiment, welches näher beschrieben wurde, zulässig sein. Ohne Flächenbegrenzung sollten nur nicht innenstadtrelevante Sortimente zulässig sein.
Dieser Bebauungsplanentwurf basierte auch auf einer im September 2005 von der GfK Prisma GmbH & Co KG, H. im Auftrag der Antragsgegnerin erstellten "Wirkungsanalyse/ Verträglichkeitsstudie" zu den möglichen ökonomischen/städtebaulichen Auswirkungen der Flächenverlagerung/-erweiterung auf die bestehenden Einzelhandelsstrukturen in Stralsund. Diese Studie kommt zu dem Ergebnis, dass bei einer IST-Betrachtung der Kaufkraftabfluss bezogen auf das Nachfragevolumen in der Zone I (S.46 der Untersuchung; d.i der Großraum Stralsund) durchschnittlich 14,9% beträgt und bei einzelnen Warengruppen zwischen 14,3 und 17,7% liegt. Bei einer prognostischen SOLL-Betrachtung des Gesamtprojekts nach der Flächenerweiterung wird ein durchschnittlicher Kaufkraftabfluss von 19,3% für die Zone 1 angenommen (S. 52-55 der Untersuchung). Der durch die Flächenerweiterung allein verursachte Kaufkraftabfluss in der Zone I wird auf insgesamt 4,9 % prognostiziert bei sehr unterschiedlichen Kaufkraftabflüssen in den einzelnen Sortimentsgruppen zwischen 3,5% und 12,7%. Daraus errechnet der Gutachter ein Umsatzumverteilungsvolumen von 8,4 - 9,1% in der Stralsunder Innenstadt für die am stärksten von der Umsatzverteilung betroffene Sortimentsgruppe Bekleidung/Schuhe/Lederwaren (S. 60 der Untersuchung). Bei einer "Abwägung von Pro und Contra der Y.-Maßnahme" sei unbedingt zu berücksichtigen, dass es sich um keine reine Erweiterung, sondern zu einem Großteil (rd. 5.500 m²) um eine Flächenverlagerung der nunmehr nicht mehr betriebenen C.-/M.-Fläche handele. Durch das kompakte Stralsunder Siedlungsgebiet, das nach Angaben der Stralsunder Stadtverwaltung z.Zt. keine Aktivierung einer in Größe, Lage und Versorgungsbedeutung für den Stralsunder Bevölkerungsschwerpunkt G./K. vergleichbar adäquaten Fläche auf dem Territorium der Hansestadt zulasse, könne der "Y." mit der geplanten Flächenverlagerung/-erweiterung die Versorgungssituation für den Gesamtraum Stralsund ausbauen helfen (S. 60 ff. der Untersuchung). Selbst bezogen auf den Innenstadt-Einzelhandel (und die am stärksten betroffene Warengruppe Bekleidung/Textilien/Schuhe/Lederwaren) lägen die ermittelten Umverteilungsquoten in einer Gesamtbetrachtung eines IST/SOLL-Vergleiches (Worst-Case-Szenario) unter 10% und seien in einer "lebendigen Wettbewerbslandschaft (als) noch vertret- und tolerierbar" einzuschätzen (S. 65 der Untersuchung).
Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erhob die IHK Rostock Bedenken gegen die Planung, weil sie eine Schädigung der positiven Entwicklung der Stralsunder Innenstadt befürchtet. Die Hansestadt Stralsund (Beigeladene zu 2) lehnte den Entwurf wegen einer befürchteten negativen Auswirkung auf die Entwicklung der Innenstadt ab. Auch der Antragsteller trat der Planung aus Sicht der Raumordnungsbehörde entgegen. Das GfK-Gutachten sei nicht geeignet, die Einhaltung der Ziele des Landesentwicklungsprogramms MV 2005 (LEP 2005) nachzuweisen, weil es sich auf eine singuläre absatzwirtschaftliche Betrachtung der möglichen Umsatzverteilung ohne entsprechende Würdigung der besonderen städtebaulichen Situation beschränke. Es seien bei der Bewertung der Zielkonformität die Standortlage des Planvorhabens, die qualitative und quantitative Einzelhandelsstruktur in der Stralsunder Innenstadt, der Entwicklungsvorsprung gegenüber der Innenstadt, die Strukturschwäche ostdeutscher Innenstädte und der UNESCO-Weltkulturerbestatus zu berücksichtigen. Der "Y." sei schon bisher in den Kennziffern Verkaufsfläche, Umsatz und Umsatzleistung der Stralsunder Altstadt deutlich überlegen und verfestige und baue dies mit der geplanten Erweiterung aus.
Die Antragsgegnerin beschloss am 11.04.2006 die Abwägung. Sie folgte den Einwänden des Antragstellers, der Beigeladenen zu 2) und der IHK Rostock nicht, weil sie die Untersuchung der GfK für ausreichend hielt, negative Auswirkungen auf die Altstadt von Stralsund auszuschließen. Hinzu komme, dass nach Feststellung der Antragsgegnerin in der Altstadt von Stralsund eine positive Einzelhandelssituation anzutreffen sei, wie die Ansiedlung von Geschäften der Firmen A. und B. Dafür sprächen auch die positiven Folgen der Errichtung des O. Die GfK habe keine singuläre absatzwirtschaftliche Betrachtung angestellt, sondern die besondere Situation des Standortes des Y. berücksichtigt, der in einer besonders intensiven Beziehung zum Stadtgebiet von Stralsund stehe und für einen Großteil der Stralsunder Bevölkerung auch Nahversorgungsfunktion übernommen habe. Die Stellungnahme des Antragstellers berücksichtige zu wenig, dass in der Stralsunder Innenstadt das im "Y." nur schwach vertretene Sortiment Bekleidung/Textil/Schuhe/
Lederwaren sehr stark und der periodische Bedarf (Lebensmittel etc.) kaum vorhanden sei. Dies sei beim Kaufkraftabfluss und der Bewertung der Auswirkungen zu berücksichtigen. Zudem habe der "Y." erhebliche Verflechtungen in die Region und wirke sich daher auch nicht negativ auf die Innenstadt von Stralsund aus.
Der Bebauungsplan wurde am 22.06.2006 von der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin beschlossen und öffentlich bekanntgemacht. Er entspricht im Wesentlichen dem Entwurf vom 13.12.2005. In der Begründung heißt es u.a.: Im wesentlichen sei die Flächenerweiterung in der erforderlichen Flexibilität des Betreibers auf zukünftige Entwicklungen im Einzelhandel zu reagieren und den in einer gutachterlichen Stellungnahme aufgezeigten Potenzialen von zusätzlich zu bindender bzw. neu zu gewinnender regionaler Kaufkraft begründet. Eine bisher vorhandene Verkaufsfläche von 4.800 m² solle in den "Y." verlagert werden. Aufgrund eines Meinungswandels der Hansestadt Stralsund, die bis zum Januar 2005 dem Vorhaben ausdrücklich zugestimmt, dann aber Bedenken geltend gemacht habe, sei eine umfassende gutachterliche Betrachtung der städtebaulichen und raumordnerischen Auswirkungen eingeholt worden. Diese sei zu dem Schluss gekommen, dass eine Erweiterung um 8.000 m² Verkaufsfläche verträglich sei. Die Festsetzung von 17.000 m² unbeschränkter Verkaufsfläche im Sondergebiet SO1 A trage der tatsächlich genehmigten Nutzung nach Aufgabe des Baumarktes innerhalb des "Y." Rechnung. Eine städtebaulich relevante Beeinträchtigung sei nicht zu erwarten, weil die in der Rechtsprechung anerkannte Größenordnung eines Kaufkraftabflusses von 10% nicht erreicht werden. Nach Ziffer 4.3.2 (7) des LEP 2005 seien sogar Neuansiedlungen von Einzelhandelsgroßprojekten unter bestimmten Bedingungen in Stadt-Umland-Räumen zulässig. Das müsse auch für Erweiterungen vorhandener Betriebe gelten. Ein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept sei nur bei einer Standortentscheidung im Sinne der erstmaligen Ansiedlung erforderlich. Ein solches Konzept sei nach der Begründung zu 4.3.2 (7) LEP auch nicht zwingend vorgeschrieben.
Der Antragsteller hat am 26.09.2007 gegen diesen Bebauungsplan Normenkontrollantrag erhoben. Er begründet den Antrag im Wesentlichen mit den im Aufstellungsverfahren geltend gemachten Erwägungen, die er in Einzelheiten vertieft und auf die Ziele der Raumordnung nach 4.3.2 LEP 2005 bezogen darstellt. Nach seiner Auffassung kann offen bleiben, ob das Gesamtvorhaben mit 25.000 m² Verkaufsfläche, der Zuwachs um 8.000 m² Verkaufsfläche oder der Wegfall der Beschränkungen aus dem VEP an den Zielen der Raumordnung zu messen seien, weil jeweils eine Verletzung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB feststellbar sei. Insbesondere fehle es an einem regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzept. Das GfK-Gutachten sei als Parteigutachten zu verstehen und daher wenig überzeugend. Bei Nr. 4.3.2 des LEP 2005 handele es sich um ein Ziel i.S.d. § 3 Abs. ROG.
Die Antragsgegnerin beschloss am 07.02.2008 die Aufstellung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11. In diesem Zusammenhang wurde ein ergänzendes Gutachten der GfK eingeholt. Es kam unter Berücksichtigung einer Erweiterung der Verkaufsfläche in der Stralsunder Innenstadt zum Ergebnis, dass die rechnerisch zu ermittelnde Umsatzverteilungsquote weiterhin unterhalb der in der Rechtsprechung anerkannten 10%-Grenze liegen werde.
Der Antragsteller, die Beigeladene zu 2) und die IHK Rostock blieben bei ihren z.T. eingeschränkt ablehnenden Stellungnahmen. Die Beigeladene zu 2) holte eine gutachterliche Stellungnahme der Firma GMA "Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH L." zum Projekt Erweiterung des Y. ein. Dieses Gutachten legte seiner Berechnung der Umverteilungsquote "die Prämisse zugrunde, dass es gelingt das Projekt Z. - die Bebauung des Platzes neben dem Rathaus in Stralsund mit Ansiedlung mehrerer Einzelhandelsbetriebe - nachhaltig vor der möglichen Realisierung des Y. zu vermieten" (S.15 Gutachten). Unter dieser Voraussetzung, die dahin präzisiert wurde, dass ein zeitlicher Abstand zwischen der Fertigstellung und Vermietung des Projekts Z. und der möglichen Realisierung und Erweiterung des "Y." gewährleistet ist (S. 20 Gutachten), entwickelte das GMA-Gutachten genaue Verkaufsflächenbegrenzungen, die negative Auswirkungen auf die Innenstadt von Stralsund nicht annehmen ließen.
Die Antragsgegnerin übernahm die Verkaufsflächenbegrenzungen des GMA-Gutachtens in den Bebauungsplanänderungsentwurf 2008 und wog mit Beschluss vom 21.04.2009 auf dieser Grundlage die Einwände des Antragsgegners und der IHK Rostock ab und weg. Zugleich wurde der Bebauungsplan "Satzung der Gemeinde Kramerhof über die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 (Einkaufszentrum "X.")" beschlossen. Dieser Bebauungsplan erfasst mit seinem Geltungsbereich große Teile der Fläche nördlich des bestehenden Einkaufszentrums mit einer geringfügigen Ausdehnung nach Westen und die vom Bebauungsplan Nr. 11 umfassten Fläche östlich und nord-östlich des vorhandenen Einkaufszentrums einschließlich Teilen der südöstlichen Flächen des Bebauungsplanes Nr. 11. Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr.11 wird an keiner Stelle geändert und im Übrigen unterschritten. Der Änderungsbebauungsplan setzt u.a. ein SO1 B fest, innerhalb dessen eine Parkpalette festgesetzt wird, und ein weiteres Sondergebiet SO1 A. In diesem Sondergebiet sind ausschließlich oberirdische Stellplätze zulässig. Im Sondergebiet SO1 B ist nur ein Einkaufszentrum mit einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 8.000 m² zulässig. Innerhalb dieser Verkaufsfläche sind maximal 5.500 m² als Verkaufsfläche für im Einzelnen aufgeführte Sortimente mit Verkaufsflächenobergrenzen zulässig. In der Begründung des Bebauungsplanes ist ausgeführt, dass die Antragsgegnerin beabsichtige, für den Bereich des Sondergebietes SO1 B und einen Teil des Sondergebietes SO1 A innerhalb des Bebauungsplanes Nr. 11 die 1. Änderung aufzustellen. Weiter setzt die Antragsgegnerin sich mit der Auslegung des Ziels 4.3.2 des LEP 2005 auseinander und kommt zu dem Schluss, dass eine Verletzung der einzelnen Teilziele nicht vorliege, weil sie zum Teil tatbestandlich nicht einschlägig und zum Teil erfüllt seien. Das Ziel 4.3.2 (2) erfasse die Entwicklung innerhalb einer Stadt, nicht aber den Stadt-Umland-Raum. Das Ziel 4.3.2 (3) betreffe ausschließlich Neuerrichtungen, um die es hier nicht gehe. Auch das Ziel 4.3.2 (7) sei auf Neuerrichtungen zugeschnitten und könne nur entsprechend angewendet werden. Die dort geregelten Voraussetzungen seien hinsichtlich der Verflechtung und der Erreichbarkeit unstreitig gegeben. Negative Auswirkungen auf die Kernstadt seien auf der Grundlage der eingeholten Gutachten und deren Berücksichtigung in der Planung nicht zu erwarten. Entsprechend dem von der Beigeladenen zu 2) eingeholten Gutachten der GMA seien Verkaufsflächenbegrenzungen für einzelne Sortimente festgesetzt worden. Das Gutachten empfehle einen zeitlichen Vorlauf für die Errichtung und Inbetriebnahme des Vorhabens Z. auf dem Rathausmarkt in der Stralsunder Innenstadt. Dies sei gewährleistet, weil der Baubeginn für das innerstädtische Vorhaben bereits erfolgt sei, während mit der Erweiterung des "Y." voraussichtlich erst im Herbst 2009 begonnen werden solle. Diese 1. Änderung des Bebauungsplanes 2009 wurde am 13.05.2009 bekannt gemacht.
Der Antragsteller hat mit am 20.07.2009 eingegangenem Schriftsatz erklärt, er beantrage, dass der Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.05.2009 für unwirksam erklärt wird. Er hält den Normenkontrollantrag aus den bereits im Aufstellungsverfahren genannten und im gerichtlichen Verfahren vertieften Gründen nach wie vor für begründet.
Der Antragsteller beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 11 der Gemeinde Kramerhof und die 1. Änderung des Bebauungsplanes vom 22.04.2009 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält den Normenkontrollantrag für unzulässig, weil der Antragsteller die Möglichkeiten des
§ 16 Landesplanungsgesetz (LPlG) nicht genutzt habe. Sie verteidigt mit Rechtsausführungen ihre Rechtsauffassung, dass die Ziele des LEP 2005 unter Nr. 4.3.2 zum Teil gar nicht tatbestandlich einschlägig und im Übrigen nicht verletzt seien. Unter Vorlage von Stellungnahmen der GfK, die sich mit den Angriffen des Antragsgegners und Fragen des Berichterstatters auseinandersetzen, verteidigt sie die gutachterlichen Grundlagen der Planung.
Die Beigeladene zu 1) beantragt,
Sie verteidigt die angegriffene Planung mit vergleichbaren Argumenten wie die Antragsgegnerin und verweist auf die Bedeutung der Verlagerung des C./M.-Marktes mit einer früheren Einzelhandelsverkaufsfläche von knapp 5.000 m², die zwischenzeitlich vom Markt genommen worden sei. Die fachlichen Angriffe des Antragstellers gegen die Gutachten der GfK seien unbegründet.
Die Beigeladene zu 2) stellt keinen Antrag.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 11 der Antragsgegnerin und die 1. Änderung dieses Bebauungsplanes. Mangels Entscheidungserheblichkeit kann der Senat an dieser Stelle offenlassen, ob es sich dabei um einen einheitlichen Bebauungsplan in der Fassung der 1. Änderung handelt oder um zwei verschiedene und rechtlich selbstständige Bebauungspläne. Der Antragsteller hat mit der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung deutlich gemacht, dass er seinen Normenkontrollantrag gegen beide Bebauungspläne richtet unabhängig davon, in welchem rechtlichen Verhältnis sie zueinander stehen mögen.
Der Antragsteller ist antragsbefugt. Den Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kann nach § 47 Abs. 2 VwGO jede Behörde stellen. Es kann dahingestellt bleiben, ob bereits in dieser Regelung die Anerkennung der Beteiligtenfähigkeit der Behörde zu sehen ist (so Kopp/Schenke VwGO 16. Aufl. 2009 § 47 Rn. 38) oder erforderlich ist, dass die Beteiligtenfähigkeit nach
§ 61 Nr. 3 VwGO landesrechtlich begründet worden ist (so VGH Kassel B. v. 22.07.1999 - 4 N 1598/93 -, ZfBR 2000, 194). Denn auch nach der letzgenannten Meinung liegt die Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers vor, weil § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes vom 10.06.1992 (GVOBl. S. 314) Behörden in den Verfahren der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit für beteiligtenfähig erklärt.
Die Antragsbefugnis setzt weiter voraus, dass die antragstellende Behörde entweder mit der Ausführung der Norm befasst ist (OVG Bremen B. v. 03.07.1979 - I T 2/78 -, DVBl. 1980, 369; VGH Kassel B. v. 22.07.1999 - 4 N 1598/93 -, juris) oder die Norm bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (BVerwG B. v. 15.03.1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 310). Der Antragsteller hat die streitbefangenen Bebauungspläne bei seiner Aufgabenwahrnehmung zu beachten, u.a. bei der Anwendung und Fortschreibung des Landesentwicklungsprogrammes und der Wahrnehmung seiner Aufgaben als oberste Bauaufsichtsbehörde.
Auch einer antragbefugten Behörde muss ein Rechtsschutzinteresse zur Seite stehen. Das ist aber immer dann gegeben, wenn sie nur mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befasst ist, ohne selbst über die Norm verfügen - insbesondere sie aufheben oder ändern - zu können (vgl. BVerwG B. v. 15.03.1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 310). Ein solches Verfügungsrecht steht dem Antragsteller nicht zur Seite. Ein direktes Verfügungsrecht fehlt, weil es sich nicht um eine Norm des Antragstellers handelt, sondern um eine gemeindliche Satzung.
Die Antragsgegnerin will der eigenen Verfügungsbefugnis über eine Norm den Fall gleichstellen, dass die antragstellende Behörde im Normaufstellungsverfahren die Rechtsmacht hatte, den Erlass der Norm zu verhindern. Dem folgt der Senat nicht. Allerdings dürfte der Antragsteller die Rechtsmacht gehabt haben, im Planaufstellungsverfahren eine Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 1 Landesplanungsgesetz M-V (i.d.F.d. Bekanntmachung v. 05.05.1998 - GVOBl. S.503) zu erlassen, die gesetzlich sofort vollziehbar gewesen wäre. Doch folgt daraus nicht, dass das Rechtsschutzinteresse für ein Normenkontrollverfahren durch die Nichtnutzung dieser Untersagungsermächtigung entfallen ist. Denn das Unterlassen einer Eingriffsmaßnahme bedeutet, wenn nicht besondere Umstände des Einzelfalles etwas anderes ergeben, nicht den Verzicht auf die Möglichkeit der Inanspruchnahme der gerichtlichen Normenkontrolle. Das Unterlassen einer Eingriffsmaßnahme kann z. B. darauf zurückgeführt werden, dass die dazu befugte Behörde die berechtigte Erwartung hegt, der potentielle Adressat der Maßnahme werde aufgrund eigener Entscheidungsgewalt von der zu potentiell zu untersagenden Maßnahme absehen. Das liegt bei einer planerischen Entscheidung, die auf der Grundlage einer Abwägungsentscheidung ergeht, jedenfalls nicht fern, wenn die antragstellende Behörde im Aufstellungsverfahren als Träger öffentlicher Belange auf die aus ihrer Sicht raumordnungsrechtlich bedenkliche Planung hingewiesen hat - wie es hier geschah. Anhaltspunkte für ein unter dem Aspekt des Verwirkungs- oder Missbrauchgedankens (dazu VGH Kassel B. v. 04.01.1994 - 4 N 1793/93 -, HessVGHRspr. 1994, 57) entfallenes Rechtsschutzbedürfnis liegen nicht vor. Der Antragsteller hat im Aufstellungsverfahren bis zum Schluss die Rechtsauffassung vertreten, die Planung verstoße gegen ein Ziel der Raumordnung. Die Antragsgegnerin konnte nicht darauf vertrauen, der Antragsteller werde die von ihm beanstandete Planung hinnehmen.
Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht unter dem Aspekt der überflüssigen Inanspruchnahme des gerichtlichen Rechtsschutzes wegen einfacherer Möglichkeiten, das begehrte Ziel zu erreichen. Die Untersagungsverfügung ist gerichtlich angreifbar, so dass auch bei ihrem Erlass eine gerichtliche Auseinandersetzung zu erwarten gewesen wäre, wenn auch unter umgekehrter Rollenverteilung. Der Normenkontrollantrag ist unter diesem Gesichtspunkt keine überflüssige, weil vermeidbare Inanspruchnahme des gerichtlichen Rechtsschutzes. Diese Vermeidung überflüssiger gerichtlicher Verfahren ist aber die Grundlage der Rechtsauffassung, eine Behörde könne nicht zulässigerweise einen Normenkontrollantrag gegen eine Norm stellen, die sie selbst aufheben oder ändern kann (vgl. Gerhardt/Bier in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner VwGO Stand Juli 2005 § 47 Rn. 79 a.E., wonach nach allgemeiner Meinung das Rechtsschutzinteresse nicht deshalb entfalle, weil die Behörde gegenüber der normerlassenden Stelle Aufsichtsbefugnisse besitze oder am Normerlass mitgewirkt habe). In der Rechtsprechung des BVerwG ist in diesem Sinne geklärt, dass einer Behörde das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag auch dann nicht fehlt, wenn die Genehmigungsbehörde eine von ihr selbst genehmigte Satzung angreift (BVerwG B. v. 11.08.1989 - 4 NB 23.89 -, NVwZ 1990, 57; zustimmend Ziekow in Sodan/Ziekow VwGO 2. Aufl. 2006 § 47 Rn. 270). Das BVerwG sieht das Rechtsschutzbedürfnis in dieser Fallkonstellation darin begründet, dass die Genehmigungsbehörde keine Rechtsmacht hat, die genehmigte und wirksam gewordene Satzung für nichtig zu erklären, so dass ihr zur Erreichung dieses Ziels nur der Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO bleibt. Gründe, die es generell ausschließen, dass eine Genehmigungsbehörde dieses Ziel nach Erteilung der Genehmigung noch begehren kann, sind - mit Ausnahme des hier nicht ersichtlichen Missbrauchs - nicht gegeben.
Das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers ist auch nicht deswegen entfallen, weil der Bebauungsplan zwischenzeitlich vollständig verwirklicht worden ist oder die auf der Grundlage des Bebauungsplanes erteilten unanfechtbaren Baugenehmigungen verhindern, dass der Antragsteller seine Rechtsstellung durch einen erfolgreichen Normenkontrollantrag verbessern kann. Die von dem angegriffenen Bebauungsplan ermöglichte Errichtung eines weiteren Einkaufszentrums mit den dafür erforderlichen Nebenanlagen ist noch nicht genehmigt worden, so dass gerade der Antragsteller, der die Vereinbarkeit des Bebauungsplanes in diesem Punkt mit einem Ziel der Raumordnung bestreitet, durch die erstrebte Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplanes seine Rechtsposition verbessern kann. Entsprechendes gilt für die Festsetzung der unbeschränkten Verkaufsfläche für das bestehende Einkaufszentrum.
Der Normenkontrollantrag ist fristgerecht eingereicht worden. Für den Bebauungsplan Nr. 11 galt noch die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 in der bis zum Ablauf des 31.12.2006 geltenden Fassung, weil dieser Bebauungsplan vor dem 01.01.2007 bekanntgemacht wurde (§ 195 Abs. 7 VwGO). Die Frist ist eingehalten worden: der Normenkontrollantrag datiert aus dem Jahr 2007. Für die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 gilt die einjährige Frist des § 47 Abs. 2 VwGO in der aktuell geltenden Fassung. Auch diese Frist ist eingehalten worden.
B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Der Senat ist der Überzeugung, dass entgegen der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 den ursprünglichen Bebauungsplan Nr. 11 in der Weise geändert hat, dass er in seiner ursprünglichen Fassung insgesamt nicht mehr besteht, sondern durch die 1. Änderung eine neue Fassung erhalten hat. Mangels Anhaltspunkten im Aufstellungsverfahren der 1. Änderung und der Begründung des Änderungsplanes kann der Senat nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin den ursprünglichen Bebauungsplan Nr. 11 spalten und an seine Stelle zwei rechtlich getrennte Bebauungspläne setzen wollte. Dafür hätte es bei der Abwägungsentscheidung oder wenigstens in der Begründung der 1. Änderung näherer Erläuterungen bedurft, dass es sich um rechtlich getrennte, selbstständige Bebauungspläne handelt, die jeder für sich bestehen sollen, wenn einer der beiden Pläne scheitert. Die 1. Änderung ist aber ersichtlich auf den Bebauungsplan Nr. 11 in der Weise abgestimmt, dass dieser notwendige Ergänzungen im Bereich der Ausgleichsflächen zu den Festsetzungen der 1. Änderung enthält (zu den Anforderungen an die Abwägung bei Aufspaltung eines Bebauungsplanes vgl. Senat Urt. v. 22.06.2005 - 3 K 25/01 -, UPR 2006, 39 = BRS 69 Nr. 13).
Der Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der 1. Änderung ist rechtswidrig, weil er gegen die Vorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, nach der Bebauungspläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.
Die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB verlangt, dass die Ziele der Raumordnung im Bebauungsplan beachtet werden, das heißt, die Festsetzungen des Bebauungsplanes dürfen den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen. Die Gemeinde darf die Ziele der Raumordnung zwar je nach deren Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen. An die Ziele der Raumordnung sind die örtlichen Planungsträger strikt gebunden. Planungen, die einem geltenden Ziel der Regionalplanung widersprechen, haben sie zu unterlassen. Legt ein Raumordnungsplan als Ziel der Raumordnung fest, dass innerhalb eines bestimmten Gebiets eine bestimmte Art der Nutzung nicht stattfinden darf, muss die Gemeinde bei einer Überplanung des Gebiets dieses Ziel beachten (vgl. BVerwG B. v. 07.02.2005 - 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584).
Der Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der 1. Änderung verstößt gegen das in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 niedergelegte Ziel, weil die Voraussetzungen einer Ausnahme nach Nr. 4.3.2 (7) nicht vorliegen. Die Regelung hat folgenden Wortlaut:
(1) Einzelhandelsgroßprojekte [vgl. auch Einzelhandelserlass M-V vom 04.07.2005] im Sinne des § 11 Abs. 3 der BauNVO - hierunter fallen auch Hersteller-Direktverkaufszentren und sonstige neue Betriebsformen des Einzelhandels, die mit diesen in ihren Auswirkungen vergleichbar sind - sind mit Ausnahme von (7) nur in zentralen Orten zulässig, bei einer Geschossfläche von mehr als 5.000 m² nur in Ober- und Mittelzentren. (Z)
(7) Im Einzelfall können Einzelhandelsgroßprojekte in den Randbereichen der Stadt-Umland-Räume [siehe dazu Kapitel 3.1.2] dann angesiedelt werden, wenn die Ansiedlungsgemeinde mit der Kernstadt intensive funktionale Verflechtungen aufweist, verkehrlich gut mit öffentlichem Nahverkehr erreichbar ist und die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion in der Kernstadt nicht beeinträchtigt. Standortentscheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Stadt-Umland-Räumen sind auf der Basis interkommunaler Abstimmungen - (regionale Einzelhandelsentwicklungskonzepte) zu treffen. (Z)
Unabhängig von der Wortwahl (vgl. zur Bedeutung der Begrifflichkeiten für Raumordnungspläne vor dem 01.07.1998 BVerwG U. v. 18.09.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226 -) ist ein Ziel die verbindliche Vorgabe in Form von räumlichen und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG = § 3 Nr. 2 ROG a.F.). Aus der Formulierung des Textes muss deutlich werden, dass die Gemeinden gerade nicht die Möglichkeit haben sollen, sich über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen (vgl. BVerwG B. v. 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 239). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25) kann der Konzentrationsgrundsatz ein Ziel der Raumordnung darstellen. Nach dieser Rechtsprechung ist die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe nicht auf die Instrumente der Bauleitplanung beschränkt.
Bei Zugrundelegung dieses Maßstabes handelt es sich bei Nr. 4.3.2 (1) des LEP 2005 um ein Ziel der Raumordnung. Es handelt sich um eine verbindliche Vorgabe. Unter Vorgabe wird eine inhaltliche Bestimmung in Abgrenzung zu einer verfahrensmäßigen Anforderung verstanden. In Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 wird vorgegeben, dass Einzelhandelsgroßprojekte nur an bestimmten Standorten zulässig sind. Damit wird eine materielle Vorgabe aufgestellt, die nach dem eindeutigen Wortlaut "sind nur zulässig" verbindlich ist. Für die nachfolgenden unteren Planungsebenen ist eine Abweichung von dem Ziel damit nicht möglich, wenn nicht ein Zielabweichungsverfahren durchgeführt wird. Die Verbindlichkeit setzt eine für die jeweilige Ebene der Raumordnung abschließende Abwägung voraus (vgl. BVerwG B. v. 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329). Die abschließende Abwägung findet sich in der Abwägungsdokumentation des Landesentwicklungsprogrammes. Aus dieser erschließt sich, dass für die Ebene der Landesplanung die Abwägung abschließend war.
Der Zielcharakter wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, weil er damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG U. v. 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - , BVerwGE 119, 54).
Die Ausnahme in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 ist im Sinne dieser Rechtsprechung jedenfalls trotz der offensichtlichen sprachlichen Ungenauigkeiten hinreichend bestimmbar und hat nach dem Verständnis des Senats folgenden durch Auslegung ermittelten Inhalt:
4.3.2 (7) LEP 2005 (im folgenden: Abs. 7) differenziert zwischen der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten im Randbereich der Stadt-Umland-Räume, wie sie in Nr. 3.1.2 LEP 2005 festgelegt sind (S. 1) und Standortentscheidungen von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen im Stadt-Umland-Raum (S. 2). Der Begriff der Einzelhandelsgroßprojekte in Abs. 7 S. 1 ist wie in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 zu verstehen. Dies ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang zwischen Abs. 1 als Regel und Abs. 7 als Ausnahme. Der Begriff der großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Abs. 7 S. 2 findet sich in Nr. 4.3.2 LEP 2005 ansonsten nicht und wird auch nicht in der in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 in Bezug genommenen Bestimmung des § 11 Abs. 3 BauNVO verwendet. Aus Sinn und Zweck der Nr. 4.3.2 Abs. 1 und Abs. 7 LEP 2005 ist ersichtlich, dass es sich um ein Synonym für Einzelhandelsgroßprojekte handelt. Es ist kein sachlicher Grund und Inhalt für eine Differenzierung zwischen den beiden Begriffen erkennbar.
Regelungsgegenstand des Abs. 7 S. 1 ist die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten. Der Begriff der Ansiedlung ist mit Blick auf die in Nr. 4.3.2 (2) LEP 2005 verwendete Begrifflichkeit "Neuansiedlungs-, Umnutzungs- und Erweiterungsvorhaben" im Sinne einer Neuansiedlung oder Erweiterung zu verstehen. Der Plangeber differenziert zwischen Neuansiedlungen und Erweiterungsvorhaben, so dass der Begriff der Ansiedlung einen anderen, wenn auch im Zusammenhang mit der Begrifflichkeit in Nr. 4.3.2 (2) LEP 2005 stehenden Inhalt hat. Diese am Wortlaut orientierte Auslegung, die wegen der feststellbaren sprachlichen Vielfalt der Nr. 4.3.2 nur ein Zwischenergebnis sein kann, kann sich auch auf eine an Sinn und Zweck der Regelung orientierte Auslegung stützen. Sinn und Zweck der Regelung, Standortentscheidungen für Einzelhandelsgroßprojekte vorzuprägen, gebieten, unter einer Ansiedlung den Oberbegriff für sowohl eine Neuansiedlung, d. h. die erstmalige Errichtung eines Einzelhandelsgroßprojekts, wie eine Erweiterung, die eine schon vorhandene großflächige Einzelhandelseinrichtung betrifft, zu verstehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - eine Erweiterung die Dimension einer Neuansiedlung erreicht, weil sich der vorhandene Standort in einer Größenordnung erweitert, die faktisch die Errichtung eines weiteren Einzelhandelsgroßprojekts darstellt. Zudem wird erst durch dieses Verständnis die Ausnahme des Abs. 7 auf die Erweiterung erstreckt, die bei einem Verständnis des Abs. 7 S.1 als einer ausschließlich die Neuansiedlung erfassenden Regelung allein an Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 zu messen wäre. Diese Beschränkung der Möglichkeiten einer Erweiterung ist nicht im Sinne der Ausnahmeregelung, die gerade im Stadt-Umland-Raum Spielräume für Einzelhandelsprojekte öffnet.
Die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten ist in den Randbereichen der Stadt-Umland-Räume zulässig. Der Randbereich ist Nr. 3.1.2 (2) LEP 2005 als das Gebiet der Gemeinden definiert, die gemeinsam mit der Kernstadt den Stadt-Umland-Raum bilden. Voraussetzung der Ansiedlung ist weiter, dass die Ansiedlungsgemeinde mit der Kernstadt intensive funktionale Verflechtungen aufweist, verkehrlich mit Öffentlichem Personennahverkehr gut erreichbar ist und dass die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt nicht beeinträchtigt wird. Bei der intensiven funktionalen Verflechtung und der guten Erreichbarkeit handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die der Auslegung zugänglich und damit nicht unbestimmt im Sinne der Rechtsprechung zum Regel-Ausnahme-Verhältnis bei raumordnerischen Zielen (BVerwG U. v. 18.09.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54) sind.
Bei Standortentscheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen wird in Abs. 7 S.2 eine weitere Voraussetzung aufgestellt, nämlich die Notwendigkeit eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts. Als Standortentscheidung, der Begriff findet sich nur in Abs. 7 S.2, ist jede Entscheidung über eine großflächige Einzelhandelseinrichtung, sei es eine Ansiedlung (Neuansiedlung oder Erweiterung) oder Umnutzung anzusehen. Gegen eine Beschränkung auf Neuansiedlungen spricht bereits die unterschiedliche Wortwahl des Plangebers, der den Begriff der Neuansiedlung kennt, wie Nr. 4.3.2 (2) LEP 2005 deutlich macht. Hätte der Plangeber eine Beschränkung auf Neuansiedlungen gewollt, hätte er dies durch eine entsprechende Wortwahl zum Ausdruck bringen können. Auch der Zusatz "für die Entwicklung" deutet darauf hin, dass mehr als eine bloße Neuansiedlung gemeint ist, denn auch vorhandene Standorte können begrifflich wie materiell entwickelt werden, insbesondere wenn sie in erheblichem Umfang erweitert werden. Eine Entwicklung liegt schließlich auch dann vor, wenn eine wesentliche Umnutzung stattfinden soll. Dies erlaubt das Verständnis des Begriffes "Standortentscheidung" im Sinne eines Oberbegriffes für die in Nr. 4.3.2 (2) LEP 2005 genannten Einzelvorhaben "Neuansiedlungs-, Umnutzungs- und Erweiterungsvorhaben". Dieses Verständnis lässt sich auch auf Sinn und Zweck der Regelung stützen, denn all diese Vorhaben können raumordnerische Auswirkungen haben und sind so sinnvollerweise Gegenstand der Ausnahme von einem raumordnerischen Ziel. Auch die Begründung der Nr. 4.3.2 LEP 2005 steht diesem Verständnis nicht nicht entgegen, sondern bestätigt es, weil dort nicht nur von künftigen Ansiedlungsvorhaben die Rede ist, sondern eine verstärkte Beachtung von Umnutzungen, Sortimentsumstellungen, schleichender Expansion, Nachnutzungen von Brach- und Konversionsflächen als Beispiele für die Entwicklung von Einzelhandelsstandorten in den unmittelbaren Nachbargemeinden der Oberzentren in den Stadt-Umland-Räumen gefordert wird.
Diese Standortentscheidung ist "auf der Basis interkommunaler Abstimmungen - (regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept)" zu treffen. Der Begriff der interkommunalen Abstimmung ist schon aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht städtebaulich zu verstehen. Die Ausnahmeregelung des Abs. 7 ist auf die Belange der Raumordnung begrenzt; städtebauliche Belange oder Regelungsinhalte sind einem Raumordnungsplan verwehrt (vgl. dazu OVG Münster U. v. 30.09.2009 - 10 A 1676/08 - BauR 2010, 426). Dies verbietet ein Verständnis des Abs. 7 S. 2, dass mit der interkommunalen Abstimmung eine eigenständige Regelung mit dem Inhalt des § 2 Abs. 2 BauGB gemeint ist. Als bloß deklaratorische Bestimmung, die kompetenzrechtlich keinen Bedenken begegnen würde, macht sie keinen Sinn.
Der Begriff der interkommunalen Abstimmung ist vielmehr spezifisch raumordnerisch zu verstehen, was bereits durch den Wortlaut des Abs. 7 S. 2 angedeutet wird, der in Art einer Begriffsdefinition die interkommunale Abstimmung mit einem regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzept in Verbindung bringt. Diese Andeutung im Wortlaut (die Kombination aus einem einzelnen Bindestrich und anschließendem Klammerzusatz ist allerdings nur schwer verständlich) ist als raumordnerische Regelung nachvollziehbar. Durch sie sollen die raumbedeutsamen und überörtlichen Auswirkungen einer Standortentscheidung durch die davon betroffenen Kommunen aufgegriffen und bewältigt werden. Von solchen Auswirkungen geht Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 aus, wenn dort Einzelhandelsgroßprojekte Gegenstand einer landesplanerischen raumordnerischen Zielsetzung werden. Abs. 7 S. 2 greift den raumordnerischen Grundsatz des besonderen Kooperations- und Abstimmungsgebotes in Nr. 3.1.2 (3) - (6) LEP 2005 auf, ohne ihn spiegelbildlich abzubilden. Dies wäre auch nicht angemessen, weil die raumbedeutsamen Auswirkungen einer Standortentscheidung im Sinne des Abs. 7 S.2 über den Stadt-Umland-Raum hinausgehen und daher ein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept gefordert ist, welches somit über diesen Raum hinausreicht. Die Erstellung dieses Konzepts ist nicht ausdrücklich geregelt, doch liegt es nahe, auf das in Nr. 3.1.2 (6) Satz 1 LEP 2005 vorgesehene Verfahren zurückzugreifen.
Die raumordnerische Zielsetzung schließt ein Verständnis der interkommunalen Abstimmung aus, wonach die planende Gemeinde allein entgegenstehende raumordnerische Belange in ihrer Abwägung zurückstellen kann.
Auf der Ebene der Raumordnung steht die Abwägung den durch das Landesplanungsgesetz vorgesehenen Behörden zu (vgl. § 10 LPlanG - Landesplanungsbehörden, § 12 LPlanG - Planungsverbände).
Gegen dieses Verständnis lässt sich die amtliche Begründung zu Abs. 7 nicht anführen. Wenn die Begründung davon spricht, dass als Bewertungs- und Entscheidungsgrundlage verstärkt regionale Einzelhandelskonzepte (damit sind wohl die regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepte des Abs. 7 S.2 gemeint) zum Einsatz zu bringen sind, ist damit nicht etwa die Erstellung und Berücksichtigung von regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepten in das freie planerische Ermessen der Gemeinde gestellt, die ein Einzelhandelsgroßprojekt planerisch ermöglichen will, sondern es wird nur verdeutlicht, dass im Einzelfall ein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept nicht erforderlich ist, weil eine interkommunale Abstimmung anderweitig herbeigeführt werden kann.
Sofern eine interkommunale Abstimmung nicht zustande kommt, kann sie durch die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens herbeigeführt werden (vgl. § 1 Satz 3 Nr. 13 Raumordnungsverordnung; vgl. Nr. 2.3 Abs. 03 S. 17 und Materialien zur Änderung der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen S. 44).
Die weiteren Erfordernisse eines Zieles im Sinne des § 3 Abs. 2 ROG erfüllt Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 ebenfalls. Die Festlegung der Zulässigkeit von Einzelhandelsgroßprojekten nur in zentralen Orten ist räumlich und sachlich bestimmt, weil sowohl der Begriff der zentralen Orte in Kapitel 3.2. des LEP 2005 wie der Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts über die Verweisung auf § 11 Abs. 3 BauNVO näher bestimmt sind. Das Ziel dient schließlich der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes, weil durch das Ziel die raumordnerische Funktion der zentralen Orte, für die großflächiger Einzelhandel eine wesentliche Bedeutung hat, gesichert werden soll.
Die streitbefangene Planung erfüllt die Voraussetzungen, die für eine Ausnahme nach Abs. 7 erforderlich sind, nur teilweise und erweist sich daher als rechtswidrig. Zwar weist die Antragstellerin nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten, an dem zu zweifeln der Senat keinen Anlass hat, intensive funktionale Verflechtungen mit der Kernstadt auf und ist verkehrlich mit öffentlichem Personennahverkehr gut erreichbar, doch das für eine Standortentscheidung erforderliche regionale Einzelhandelsentwicklungskonzept fehlt.
Die streitbefangene Planung beinhaltet eine Standortentscheidung im Sinne der Nr. 4.3.2 (7) S.2 LEP 2005. Sie erlaubt zum einen die Errichtung eines Einkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von 8.000 m². Dieses ist ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO und wird als solches von dem Ziel der Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 erfasst. Seiner Größe nach ist es nur in Ober- und Mittelzentren zulässig, wenn nicht die Ausnahme des Abs. 7 eingreift. Diese Ausnahme setzt nach S. 2 bei einer Standortentscheidung für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen ein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept voraus. Die Festsetzung eines Einkaufszentrums dieser Größe neben ein bereits vorhandenes Einkaufszentrum ist unabhängig davon, ob es sich bei dem festgesetzten Einkaufszentrum um eine Neuansiedlung oder eine Erweiterung handelt, eine Standortentscheidung im Sinne des Abs. 7 S. 2, wie sich aus der oben näher dargestellten Auslegung der Bestimmung ergibt. Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ausnahmsweise kein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept erforderlich ist. Die Größe der Erweiterung/Neuansiedlung von 8.000 m² Verkaufsfläche hat raumbedeutsame und überörtliche Bedeutung. Dies ergibt sich auch aus dem von der Antragsgegnerin eingeholten Gutachten der GfK vom September 2005, wonach der Einzugsbereich der Erweiterung der Verkaufsfläche im Y. Auswirkungen bis an die Grenzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Rostock hat und zugleich große Teile der Verflechtungsbereiche der Mittelzentren Ribnitz-Damgarten und Grimmen erfasst. Nach Angaben des Gutachters in der mündlichen Verhandlung beläuft sich die Kaufkraftabschöpfung in diesem Bereich (Zone III) auf ca. 25 %.
Hinzu kommt, dass die streitbefangene Bauleitplanung für das vorhandene Einkaufszentrum erstmalig eine unbeschränkte Verkaufsfläche von 17.000 m² festsetzt. Damit wird die unbeschränkte Verkaufsfläche gegenüber dem VEP 1993 - dessen Gültigkeit unterstellt - und gegenüber der bestandskräftigen Baugenehmigung um 5.000 m² erweitert. Dass dies raumbedeutsam ist, liegt auf der Hand und ergibt sich auch daraus, dass eine solche Erweiterung dem Tatbestand der Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 unterfällt. Dass diese unbeschränkte Verkaufsfläche bereits faktisch existiert, ist für die rechtliche Betrachtung ohne Bedeutung. Nach dem Vortrag der Beigeladenen zu 1) liegt für diese Erweiterung keine Genehmigung vor, weil die einschränkende planerische Festsetzung im VEP 1993 im Einvernehmen mit der Baugenehmigungsbehörde und dem Antragsgegner für unwirksam gehalten wurde. Diese Erweiterung verstößt ungeachtet der damit verbundenen Frage nach der Wirksamkeit des VEP 1993 und den sich daraus ergebenden Rechtsfragen gegen die bestandskräftige Baugenehmigung, die eine solche Erweiterung ausdrücklich versagt. Die nunmehr erfolgte planerische Festsetzung hat daher eigenständige rechtliche Bedeutung. Für die planerische Absicherung der Erweiterung der unbeschränkten Verkaufsfläche um 5.000 m² ergibt sich die Raumbedeutsamkeit ebenfalls aus dem GfK-Gutachten. Dieses betrachtet diese Erweiterung auftragsgemäß nicht gesondert, doch lässt sich aus den Untersuchungen zu den Auswirkungen des neuen Einkaufszentrums ableiten, dass auch eine Verkaufsfläche von 5.000 m² innenstadtrelevanten Sortiments raumbedeutsam und von überörtlicher Bedeutung ist. Die Beschränkung einzelner Sortimente in der 1. Änderung hat keinen nennenswerten Einfluss auf die Raumbedeutsamkeit.
Das bei einer Standortentscheidung dieses Ausmaßes weiter erforderliche regionale Einzelhandelsentwicklungskonzept oder eine andere Form der interkommunalen Abstimmung liegen nicht vor (vgl. Begründung zum Bebauungsplan Nr. 11 vom 22.06.2006 S. 6 Spiegelstrich 3). Diese nach 4.3.2 (7) LEP 2005 zwingende Voraussetzung für eine Ausnahme vom Ziel der Zulässigkeit von Einzelhandelsgroßprojekten nur in zentralen Orten - zu denen die Antragsgegnerin nicht gehört - ist nicht erfüllt. Daher bleibt es raumordnerisch beim Ziel aus 4.3.2 (1) LEP 2005. Die streitbefangene Planung widerspricht diesem Ziel. Wegen des Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bebauungspläne daher unwirksam.
Dieser Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB erfasst - wie sich aus den oben stehenden Ausführungen ergibt - den Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der 1. Änderung in Gänze. Eine nur teilweise Unwirksamkeit kommt aus diesem Grund nicht in Betracht. Selbst wenn der Auffassung der Antragsgegnerin gefolgt würde, mit der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 sei der ursprüngliche Bebauungsplan aufgespalten und zwei selbstständige Bebauungspläne geschaffen worden, führte dies nicht zu einer Unwirksamkeit nur eines der beiden Bebauungspläne, weil der Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB beide Bebauungspläne erfassen würde.
Bereits aus diesem Grund kommt es auf die weiteren in der mündlichen Verhandlung erörterten rechtlichen und tatsächlichen Fragestellungen nicht entscheidungserheblich an. Der Senat bemerkt dazu ergänzend folgendes:
Die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob das durch die streitbefangene Planung ermöglichte Einzelhandelsgroßprojekt die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt nicht beeinträchtigt, wie es in Nr. 4.3.2 (7) S. 1 LEP 2005 als weiterer Tatbestand der Ausnahme geregelt ist, dürfte sich auf der Grundlage der vorliegenden Gutachten beantworten lassen. Die ursprüngliche Planung, der Bebauungsplan Nr. 11, erfüllte diese Voraussetzung der Ausnahme nicht. Das ergibt sich aus dem im Auftrag der Beigeladenen zu 2) eingeholten Gutachten der GMA. Dieses kommt zu dem Ergebnis, dass die mit dem ursprünglichen Bebauungsplan Nr. 11 ermöglichte zusätzliche Verkaufsfläche von 5.500 m² für innenstadtrelevante Sortimente ohne Verkaufsflächenbeschränkung für einzelne Sortimente den Einzelhandel in der Innenstadt von Stralsund beeinträchtigen wird. Darin dürfte zugleich eine Beeinträchtigung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt liegen. Denn der Innenstadteinzelhandel ist für einen funktionierenden Einzelhandel, der nicht nur aus einer Ansammlung von Ladengeschäften großer Handelsketten in großflächigen Einzelhandelseinrichtungen besteht, sondern seine Attraktivität aus einer Vielzahl unterschiedlichste Waren anbietender Geschäfte ableitet, von großer Bedeutung.
Zweifelhaft ist, ob der Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der 1. Änderung keine Beeinträchtigung der Einzelhandelsfunktion der Innenstadt bewirkt. Zwar enthält dieser Bebauungsplan Verkaufsflächeneinschränkungen für einzelne innenstadtrelevante Sortimente. Aus dem GMA-Gutachten ergibt sich aber, dass unter zwei bestimmten Prämissen entsprechende Verkaufsflächenbeschränkungen geeignet sind, die Beeinträchtigung der Einzelhandelsfunktion auszuschließen. Es ist nicht erkennbar, dass diese Prämissen erfüllt sind. So setzt das GMA-Gutachten voraus, dass das Projekt Z. vor der möglichen Erweiterung des "Y." nachhaltig vermietet ist. Nach dem Kenntnisstand des Senats in der letzten mündlichen Verhandlung ist eine nachhaltige Vermietung der weiterhin unbebauten Fläche des Z. nicht erfolgt. Weiter setzt das GMA-Gutachten voraus, dass mit der Erweiterung keine Erhöhung der Kaufkraftbindung im Einzugsgebiet des Einkaufszentrums einhergeht. Über die Erfüllung dieser Voraussetzung liegen dem Senat keine Erkenntnisse vor.
Fraglich ist schließlich, ob es ausreicht, allein die prognostizierte Umsatzverlagerung für maßgeblich zu halten und nicht auch den Kaufkraftabfluss, der davon zu trennen ist, mit zu berücksichtigen. In der Rechtsprechung ist diese Frage noch nicht abschließend geklärt. Zweifelhaft ist es auch, die 10%-Grenze für entscheidend zu halten. In der Rechtsprechung des BVerwG ist geklärt, dass die städtebaulichen Auswirkungen eines prognostizierten Kaufkraftabflusses im Einzelfall zu beurteilen sind. Die Überschreitung der 10%-Grenze kann allerdings einen Anhaltspunkt für einen Verstoß gegen landesplanerische Ziele darstellen (BVerwG B. v. 22.12.2009 - 4 B 25/09 Rn. 7). Dass auch ein darunter liegender Wert mit den Zielen der Raumordnung kollidieren kann, ist nicht offensichtlich ausgeschlossen.
Hinsichtlich der Auswirkungen der erstmaligen planerischen Festsetzung einer unbeschränkten Verkaufsfläche von 17.000 m² für das bestehende Einkaufszentrum fehlt es an darauf bezogenen gutachterlichen Erkenntnissen über die Auswirkungen auf die Einzelhandelsfunktion der Kernstadt.
Der ursprüngliche Bebauungsplan Nr. 11 könnte auch an mehreren beachtlichen Abwägungsfehlern leiden. So wird bei der Abwägung von einer Genehmigung der tatsächlich vorhandenen unbeschränkten Verkaufsfläche von 17.000 m² ausgegangen, die aber nicht vorliegt. Rechtlich hat diese 12.000 m² überschreitende unbeschränkte Verkaufsfläche keine Grundlage, weil sie von der einzig vorliegenden Baugenehmigung nicht gedeckt wird. Insoweit zeichnet der Bebauungsplan Nr.11 keine bestehende rechtliche Lage nach, sondern schafft sie erstmalig. Die Auswirkungen einer solchen Änderung der Rechtslage sind nicht in den Blick genommen worden. Auch wird in der Abwägung von einer Abtretung von Teilen der raumordnerischen Funktionen durch die Beigeladene zu 2) an die Antragsgegnerin ausgegangen. Eine solche Abtretung, sollte sie vorgenommen worden sein, ist unwirksam. Auch sind nicht alle von den Auswirkungen des Bebauungsplanes betroffenen Gemeinden beteiligt worden, so dass auch bei der Abwägung diese Auswirkungen nicht berücksichtigt wurden.
Bei der Abwägung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 11 ist die Gemeinde davon ausgegangen, dass das Projekt Z. verwirklicht wird. Die tatsächliche Grundlage dieser Annahme ist zweifelhaft.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 S. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 707 ff. ZPO.
Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage des Zielcharakters einer raumplanerischen Festsetzung, die eine Ausnahme unter der Voraussetzung einer interkommunalen Abstimmung (Einzelhandelskonzept) vorsieht, zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 S. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 707 ff. ZPO
§ 16 Landesplanungsgesetz
§ 47 VwGO
§ 10 LPlanG
§ 12 LPlanG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 16 Abs. 1 Landesplanungsgesetz
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 11 Abs. 3 der BauNVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 ROG
§ 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 310
NVwZ 1990, 57
NVwZ 2005, 584
BVerwGE 119, 54
NVwZ 2004, 226
BVerwGE 90, 239
BVerwGE 119, 25
BVerwGE 90, 329
4 N 1598/93
I T 2/78
4 NB 10.88
4 N 1793/93
4 NB 23.89
3 K 25/01
4 BN 1.05
4 CN 20.02
4 NB 20.91
4 C 14.01
10 A 1676/08
4 B 25/09 R