Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-11-28, Aktenzeichen 5 A 2724/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:1128.5A2724.00.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird, soweit es die Erhebung einer Verwaltungsgebühr betrifft, teilweise geändert.
Der Bescheid des Beklagten vom 6. April 1999 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung A. vom 27. Oktober 1999 werden insoweit aufgehoben, als eine den Betrag von 149,50 DM übersteigende Verwaltungsgebühr festgesetzt worden ist. Im Übrigen wird die Klage, soweit sie noch anhängig ist, abgewiesen.
Die weitergehende Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die Klägerin.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Mitarbeiterin der , die am 5. September 1998 einen Töpfermarkt im Bereich der Innenstadt von D. durchführte. Am Vorabend der Veranstaltung traf sich die Klägerin mit der stellvertretenden Geschäftsführerin des Verkehrsvereins, um die Standplätze der zu errichtenden Verkaufsstände festzulegen und abzuzeichnen. Anlässlich dieses Treffens stellte sie ihr Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen auf dem als Fußgängerzone ausgeschilderten Platz in D. ab. Weder waren dem Fahrzeug Hinweise auf den Töpfermarkt oder den Aufenthaltsort der Klägerin zu entnehmen, noch war eine zum Befahren des Fußgängerbereichs berechtigende Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO sichtbar im Fahrzeug ausgelegt. Bedienstete des Beklagten ordneten um 17.55 Uhr das Abschleppen des Fahrzeugs an.
Der Beklagte zog die Klägerin durch Leistungsbescheid vom 6. April 1999 zur Erstattung der von dem Abschleppunternehmen in Rechnung gestellten Abschleppkosten in Höhe von 168,20 DM sowie zur Zahlung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM heran. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung A. mit Bescheid vom 27. Oktober 1999 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie aus: Kraftfahrzeuge im Fußgängerbereich beeinträchtigten deren Zweck als Ruhezone. Darüber hinaus habe das Fahrzeug der Klägerin im Bereich zwischen einem U-Bahn-Abgang und den Treppen zur kirche gestanden mit der Folge, dass große Fahrzeuge mit Anhänger nicht hätten passieren können. Die Verwaltungsgebühr gemäß § 7 a KostO NRW orientiere sich an den durchschnittlichen Verwaltungskosten. Insoweit sei im Regelfall folgender Aufwand zu berücksichtigen:
"a) Vor Ort Feststellung des Sachverhalts, Entscheidung über Notwendigkeit von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, Dokumentation und Überwachung der Maßnahme. Bei einem durchschnittlichen Personalaufwand von jeweils 1 bis 2 Bediensteten wurde ein Zeitaufwand von insgesamt ca. 45 Minuten (1,5 x 30 Minuten) zugrundegelegt.
b) Beauftragung des Abschleppunternehmens Die zentrale Erfassung der angeordneten Maßnahmen einschl. Beauftragung des Abschleppunternehmers bindet einen Bediensteten ca. 10 Minuten.
c) Verwaltung Der durchschnittliche zeitliche Verwaltungsaufwand im Innendienst war im Hinblick auf den zu erlassenden Leistungs- bzw. Gebührenbescheid, die haushaltsrechtliche Bearbeitung, die Kontrolle des Abschleppunternehmers etc. mit ca. 30 Minuten für einen Bediensteten zu berücksichtigen. Außerdem wurde, insbesondere im Hinblick auf den Einsatz neuerer Technik, der über die Arbeitsplatzkosten hinausgehende Sachaufwand als Kostenfaktor berücksichtigt."
Dieser Aufwand sei im Regelfall mit einer Gebührenhöhe von 160,-- DM zu veranschlagen. Im vorliegenden Fall weiche der entstandene Verwaltungsaufwand nicht vom Regelaufwand ab.
Mit ihrer am 26. November 1999 erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, dass der Bereich der Fußgängerzone, in der ihr Fahrzeug abgestellt gewesen sei, von der G angemietet gewesen sei. Für diesen Bereich habe daher schon während des Abschleppvorgangs ein Sondernutzungsrecht bestanden. Wegen der Vorbereitungsarbeiten für den Töpfermarkt habe sie ihr Fahrzeug an keinem anderen Ort abstellen können. Weder Fußgänger noch Fahrzeugverkehr seien behindert worden. Auch Schausteller, die zeitgleich ihre Stände aufgebaut hätten, hätten ohne Behinderung mit großen Fahrzeugen und Anhängern passieren können.
Die Klägerin hat beantragt,
den Leistungs- und Gebührenbescheid vom 6. April 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung A. vom 27. Oktober 1999 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Sicherstellung des Fahrzeugs sei rechtmäßig gewesen. Kraftfahrzeuge, die in Fußgängerbereichen abgestellt würden, dürften regelmäßig zwangsweise entfernt werden, auch wenn keine Verkehrsbeeinträchtigung gegeben sei.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage insoweit stattgegeben, als der Beklagte eine höhere Verwaltungsgebühr als 50,-- DM festgesetzt hat, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die am Regelaufwand orientierte einheitliche Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM berücksichtige unterschiedliche Fallgruppen wie z.B. die Leerfahrt nicht hinreichend, sodass lediglich die Festsetzung einer Mindestgebühr in Höhe von 50,-- DM gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 KostO NRW rechtmäßig sei.
Der Senat hat auf Antrag des Beklagten die Berufung insoweit zugelassen, als das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat.
Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor: Die Frage, ob eine Abschleppmaßnahme der Polizei als Sicherstellung oder als Ersatzvornahme zu qualifizieren sei, richte sich nach dem materiellen Polizeirecht, nicht nach dem Gebührenrecht. Eine Ersatzvornahme komme nur bei einer möglichen Versetzung im Sichtbereich, ggf. auch bei einer Leerfahrt, in Betracht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei keine Einheitsgebühr erhoben worden. Der Gesetzgeber habe - abweichend von § 9 Abs. 1 GebG NRW - in § 73 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW bestimmt, dass sich die Gebührenhöhe nach dem mit der Maßnahme verbundenen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand richte und damit bewusst die Bildung von Fallgruppen innerhalb des Gebührenrahmens zugelassen. Dementsprechend seien drei typische Fallgruppen gebildet und für jede Fallgruppe ein durchschnittlicher Verwaltungsaufwand ermittelt worden: Fallgruppe A (160,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit normalem Verwaltungsaufwand, Fallgruppe B (230,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand (z. B. Halterabfragen, Klärung der Eigentumsverhältnisse) und Fallgruppe C (300,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit nachfolgender Verwertung des Fahrzeugs. Eine Abweichung von der so festgelegten Regelgebühr der Fallgruppe A komme nur in Betracht, wenn die konkrete Leistung der Verwaltung im Einzelfall in einem groben Missverhältnis zu dem durchschnittlichen Regelaufwand stehe. Bei den Abschleppmaßnahmen würden Bedienstete sowohl des gehobenen als auch des mittleren Dienstes eingesetzt. Der Anteil der Bediensteten des mittleren Dienstes betrage bei den Tätigkeiten vor Ort etwa 43 % und im Innen-/Schreibdienst schätzungsweise die Hälfte.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 31. März 2000 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage - soweit sie im Berufungsverfahren anhängig ist - im Wesentlichen zu Unrecht stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens sind, im Wesentlichen rechtmäßig; sie sind nur insoweit rechtswidrig, als eine den Betrag von 149,50 DM übersteigende Verwaltungsgebühr erhoben worden ist. Hinsichtlich der Abschleppkosten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig, weil der Senat insoweit die Berufung nicht zugelassen hat.
1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung in der Fassung vom 12. August 1997 (GV NRW S. 258) - KostO NRW -. Danach ist für das Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme eine Gebühr von 50,- - bis 300,-- DM bzw. für die Sicherstellung einer Sache eine Gebühr von 10,-- bis 500,-- DM zu erheben. Ob die in Rede stehende Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme oder als Sicherstellung zu qualifizieren ist, bedarf - wie noch darzulegen ist - keiner Entscheidung.
a) Die Gebührentatbestände des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie beruhen auf der Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW. Nach dessen Abs. 1 können für Amtshandlungen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz von dem Vollstreckungsschuldner oder -pflichtigen nach näherer Bestimmung einer Kostenordnung Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben werden. § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW ermächtigt das Innenministerium und das Finanzministerium, durch Rechtsverordnung die Kostenordnung zu erlassen. Für Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme können Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze, durch Rahmensätze oder durch eine Pauschale zu bestimmen sind (§ 77 Abs. 2 Sätze 5 und 6 VwVG NRW). Für die Sicherstellung und Verwahrung können ebenfalls Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze oder Rahmensätze zu bestimmen sind (§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW). In den Fällen der Ersatzvornahme, der Sicherstellung und der Verwahrung berücksichtigen die Gebührensätze den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand (§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW).
b) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Sätze 1, 2, 5, 6, 10 und Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW verstößt entgegen verschiedentlich geäußerten Bedenken nicht gegen höherrangiges Recht.
aa) Die für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen vorgesehene Gebühr widerspricht nicht dem verfassungs- und bundesrechtlichen Abgabensystem. Der Begriff der Gebühr ist weder bundesgesetzlich vorgegeben noch verfassungsrechtlich abschließend geprägt. Unter Gebühren werden allgemein öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die - in Abgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dem Gebührengesetzgeber steht ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f. m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223.
Die gebührenpflichtige Leistung muss allerdings an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der Sache selbst ableitbar sein.
BVerfG, Urteil vom 12. Oktober 1994, a.a.O.
Die Verwaltungsgebühr für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen genügt diesen Anforderungen an eine Gebühr. Die Gebührenpflicht knüpft an die Pflicht zur Gefahrenbeseitigung der polizeirechtlich Verantwortlichen an (vgl. §§ 4 und 5 PolG NRW i.V.m. §§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs. 2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Dem Begriff der Gebühr widerspricht es nicht, dass die Leistung, die die Behörde sich "entgelten" lassen will, der Beseitigung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dient und damit in erster Linie im öffentlichen Interesse erbracht wird. Es genügt, wenn eine Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner "individuell zurechenbar" ist, unabhängig davon, ob sie für den Betroffenen konkret nützlich ist oder nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1991 - 8 C 37.90 -, NJW 1992, 2243, 2244; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 -, Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 f.
bb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW entspricht auch den sich aus Art. 70 LV NRW ergebenden Anforderungen. Der Gesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm der Rechtsverordnung umrissen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80, 1, 20 f.; BVerfG, Beschluss vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -, BVerfGE 85, 97, 104 f.
Es genügt, dass Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung durch Auslegung zu ermitteln sind.
BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8, 274, 307 ff.; BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1967 - 7 C 142.66 -, BVerwGE 28, 36, 45; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 198; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326.
Das ist hier der Fall. Der Umfang der gesetzlichen Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Es sollen Gebühren für Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme erhoben werden können. Die bewusst weit gefasste Formulierung "für Amtshandlungen in Zusammenhang mit" (§ 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG NRW) soll es ermöglichen, sämtliche Kosten, die bei der Ersatzvornahme entstehen, in die Gebühr einzubeziehen.
Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.
Dazu gehören neben den Kosten der Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den administrativen Aufwand im Innendienst bei der Anwendung der Ersatzvornahme. Die Begründung zum Regierungsentwurf erwähnt beispielhaft die Kosten für das Einholen von Angeboten, für die Bearbeitung der Angebote, für die Entscheidung, für die Auftragserteilung, für die Erstellung des Leistungsbescheids und für die Vor-Ort- Tätigkeit der Bediensteten bei der Durchführung der Ersatzvornahme. Für die Sicherstellung gilt Entsprechendes. Zwar wiederholt § 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW für die Sicherstellung nicht ausdrücklich die Formulierung "für Amtshandlungen in Zusammenhang mit", verweist aber auf die Regelungen für die Ersatzvornahme durch die Bezugnahme "ebenfalls". Ein sachlicher Grund, bei der Sicherstellung nicht gleichfalls alle im Zusammenhang mit der Sicherstellung entstehenden Kosten zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. Die Begründung zum Regierungsentwurf spricht daher auch von einer "entsprechenden" gesetzlichen Legitimation.
Darüber hinaus sieht § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW für die Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung als einheitlichen Maßstab vor, dass der durchschnittliche Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen ist.
Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die Gebührenhöhe oder einen Gebührenrahmen zahlenmäßig festzulegen. Hiervon darf er sich gerade bei Angabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Das Bestimmtheitsgebot soll nicht gleichsam pfenniggenaue Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts anhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis für flexible und häufige Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber hinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im Einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines bestimmten Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 - 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326 f.
Der Verordnungsgeber ist auf Grund der in § 77 VwVG NRW normierten Maßstäbe ohne weiteres in der Lage, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll zu konkretisieren.
cc) Von dieser Ermächtigung haben das Innenministerium und das Finanzministerium durch Erlass der Kostenordnung NRW Gebrauch gemacht. Die Regelungen des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 und § 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage.
2. Die Gebühr gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW ist zu erheben, wenn eine rechtmäßige Ersatzvornahme bzw. eine rechtmäßige Sicherstellung vorliegt. Das Verwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme im Ergebnis zutreffend bejaht.
Die Abschleppmaßnahme hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW bzw. § 43 Nr. 1 PolG NRW. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Gesetzgeber mit der Änderung des § 77 VwVG NRW durch Gesetz vom 18. März 1997 (GV NRW, S. 50) keine Regelung des Inhalts getroffen, dass Abschleppmaßnahmen (ausschließlich) im Wege der Ersatzvornahme und nicht (auch) als Sicherstellung durchgeführt werden können. § 77 VwVG NRW enthält lediglich eine allgemeine Ermächtigung an die Exekutive, eine Rechtsverordnung mit Gebührenregelungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu erlassen, ohne zu normieren, unter welchen Voraussetzungen oder in welchen Fällen eine Ersatzvornahme oder eine Sicherstellung vorliegt. Als gebührenrechtliche Ermächtigungsnorm wäre § 77 VwVG NRW hierfür auch der systematisch falsche Standort. Das Gebührenrecht knüpft lediglich kostenrechtliche Konsequenzen an die nach dem Polizei- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrecht zu beurteilenden Amtshandlungen. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des § 77 VwVG NRW ergibt sich nichts anderes. Die Gesetzesbegründung erwähnt lediglich das "Abschleppen von Kraftfahrzeugen" als ein Beispiel für massenhaft vorkommende Ersatzvornahmen,
LT-Drs. 12/1449, S. 1
ohne auszuschließen, dass Abschleppmaßnahmen auch als Sicherstellungen zu qualifizieren sein könnten. Der Gesetzesbegründung sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die vom erkennenden Senat bislang offen gelassene Frage der rechtlichen Einordnung von Abschleppmaßnahmen entschieden werden sollte. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass in der Kostenordnung NRW das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zwar im Rahmen der Gebührensätze für Ersatzvornahmen als eigenständiger Gebührentatbestand aufgeführt wird, nicht hingegen bei der Sicherstellung von Sachen. Abgesehen davon, dass dieser Unterschied gebührenrechtlich nicht von entscheidungserheblicher Bedeutung ist (dazu noch unten), fehlt dem (lediglich) zu einer Gebührenregelung ermächtigten Verordnungsgeber die Regelungsbefugnis, die gesetzlich normierten Voraussetzungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu ändern bzw. festzulegen, welche Fallgruppen als Ersatzvornahme oder Sicherstellung zu qualifizieren sind.
Ob die hier in Rede stehende Abschleppmaßnahme als Sicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW oder als Ersatzvornahme einer Beseitigungsmaßnahme auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel (§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW) anzusehen ist, bedarf unter polizeirechtlichem Gesichtspunkt keiner Entscheidung; denn die Abschleppanordnung ist nach beiden Alternativen rechtmäßig. Die in den vorgenannten Vorschriften vorausgesetzte gegenwärtige bzw. konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des Einschreitens des Beklagten lag ein Verstoß gegen § 41 Abs. 2 Nr. 5 Zeichen 242 StVO und die darin getroffenen Anordnungen vor, weil die Klägerin ihr Fahrzeug in einem Fußgängerbereich abgestellt hatte. Das Verwaltungsgericht hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des erkennenden Gerichts und des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Februar 1982 - 4 A 78/81 -, NJW 1982, 2277, 2278; OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2000 - 5 A 4020/98; BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - 3 C 3.90 -, NJW 1993, 870, 871,
im Einzelnen zutreffend dargelegt, dass die Anordnung der Entfernung des Fahrzeugs auch verhältnismäßig war, weil das verkehrswidrige Parken - unabhängig von einer konkreten Verkehrsbehinderung - die Funktion der Fußgängerzone als Aufenthalts-, Kommunikations-, Ruhe- und Verweilort von Passanten beeinträchtigte. Auf diese Ausführungen, die durch das zweitinstanzliche Vorbringen der Klägerin nicht entkräftet worden sind, kann zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen werden (§ 130 b VwGO).
3. Die Höhe der erhobenen Verwaltungsgebühr für das Abschleppen des Fahrzeugs ist rechtlich nur insoweit zu beanstanden, als sie den Betrag von 149,50 DM (121,50 DM Personalkosten und 28,-- DM Sachkosten) übersteigt.
a) Die Bemessung der für das Abschleppen des Fahrzeugs zu erhebenden Gebühr liegt im nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Ermessen der Behörde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1988, - 9 A 1129/88 -
Auch für die Gebührenbemessung ist unerheblich, ob das Abschleppen im Wege der Ersatzvornahme oder als Sicherstellung erfolgte. Für das Abschleppen von zugelassenen Fahrzeugen im Wege der Ersatzvornahme ist eine Rahmengebühr von 50,-- bis 300,-- DM vorgesehen, für die Sicherstellung von Sachen eine Rahmengebühr von 10,-- bis 500,-- DM. Ist eine Abschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren, wird sich die Behörde ebenfalls an dem engeren, speziell auf das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zugeschnittenen Gebührenrahmen von 50,-- bis 300,-- DM zu orientieren haben. Denn es besteht mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG kein sachlicher Grund dafür, für den gleichen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand beim Abschleppen eines Kraftfahrzeuges eine unterschiedliche Gebühr je nach zu Grunde liegender Rechtsgrundlage zu erheben.
Gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW haben die Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. Diese Regelung ist nicht nur Maßstab für den Verordnungsgeber bei der Festlegung des Gebührenrahmens, sondern muss - folgerichtig - auch bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens der Gebührenbemessung zu Grunde gelegt werden.
Zur Pauschalierung nach Durchschnittswerten vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65 -, BVerwGE 25, 147, 148
Der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand muss nicht genau ermittelt, sondern nur "berücksichtigt" werden. Der Gesetzgeber hat mit der Wahl des Wortes "berücksichtigen" zum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des Verwaltungsaufwands nicht erforderlich ist.
Landtags-Drucksache 12/1449, S. 17.
Der Verwaltungsaufwand kann deshalb - wie hier - von der Behörde auch geschätzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 1932/00 -.
b) Berücksichtigungsfähig sind alle Kosten, die im Zusammenhang mit dem Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Wege der Ersatzvornahme oder Sicherstellung entstehen, mit Ausnahme der von § 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO NRW erfassten Auslagen. Allerdings ist § 7 a Abs. 1 KostO NRW sprachlich ungenau formuliert. Einerseits werden Verwaltungsgebühren "für die nachfolgend aufgeführten Amtshandlungen der Vollzugsbehörden im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme" erhoben (Satz 1); andererseits greift die anschließende Tabelle in § 7 a Abs. 1 KostO NRW in der Überschrift nicht den Begriff "Amtshandlung" auf, sondern spricht vom "Gegenstand" der Ersatzvornahme. Entsprechend wird auch mit dem unter Nr. 7 aufgeführten "Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges", das im Regelfall ein privater Unternehmer durchführt, nicht eine Amtshandlung bezeichnet, sondern der Gegenstand der Ersatzvornahme umschrieben. Trotz des sprachlich missglückten Bezugs der Worte "nachfolgend aufgeführten" in § 7 a Abs. 1 Satz 1 KostO NRW ist aber eindeutig erkennbar, was der Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen wollte. Nach § 7 a Abs. 1 KostO NRW wird - insoweit in Übereinstimmung mit der gleich lautenden Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG NRW - für alle "Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme" eine Verwaltungsgebühr erhoben, soweit sich die Ersatzvornahme auf einen der Gegenstände in der nachfolgend aufgeführten Tabelle bezieht. Für den Umfang der berücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenerhebung bei der Sicherstellung von Kraftfahrzeugen gilt nach dem oben Ausgeführten nichts anderes. Zu den berücksichtigungsfähigen Kosten zählen daher nicht nur die Kosten für die Anordnung und Überwachung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung vor Ort, sondern auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den Verwaltungsaufwand im Innendienst bei der Anwendung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung und bei der Erstellung des Leistungsbescheids.
c) Gegen den der Gebührenbemessung zugrundegelegten durchschnittlichen zeitlichen Verwaltungsaufwand bestehen keine Bedenken. Der Beklagte hat im Einzelnen nachvollziehbar und plausibel die regelmäßige zeitliche Inanspruchnahme der Bediensteten vor Ort, in der Leitstelle und im Innen- /Schreibdienst dargelegt. Der Beklagte war im Rahmen seines Ermessens berechtigt, für die Verwaltungstätigkeit vor Ort einen durchschnittlichen Personalaufwand von 1,5 Personen zu berücksichtigen, weil bei Abschleppmaßnahmen teils 2 Bedienstete eingesetzt sind, teils nur 1 Bediensteter (z.B. Einzelstreife, Kradfahrer). Dieser Zeitansatz berücksichtigt entsprechend § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und dient der Verwaltungsvereinfachung. Dass die Gebührenbemessung auch den Verwaltungsaufwand für die Erstellung des Leistungsbescheids berücksichtigt, steht - wie dargelegt - mit § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW im Einklang.
Fehlerhaft ist hingegen der einheitlich zugrundegelegte Stundensatz für den gehobenen Dienst in Höhe von 93,-- DM. Nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren entfallen durchschnittlich rund 35 Minuten (etwa 20 Minuten vor Ort und etwa 15 Minuten im Innnen-/Schreibdienst) des gesamten Zeitaufwandes von 85 Minuten auf Tätigkeiten des mittleren Dienstes, während die restliche Zeit auf Tätigkeiten des gehobenen Dienstes entfällt. Bei einem Anteil des mittleren Dienstes von somit rund 40 % am gesamten Personalaufwand darf auf der Grundlage des vom Beklagten selbst gewählten Berechnungssystems nicht insgesamt der (höhere) Stundensatz für den gehobenen Dienst zugrundegelegt werden. Ausgehend von den eigenen Prämissen des Beklagten ist vielmehr jeweils anteilig ein Stundensatz von 74,-- DM für den mittleren Dienst und ein Stundensatz von 94,-- DM für den gehobenen Dienst (Runderlass des Innenministeriums NRW in der hier maßgeblichen Fassung vom 8. Juli 1998, Ministerialblatt für das Land NRW 1998, 927) anzusetzen. Bei anteiliger Zugrundelegung der vorgenannten Stundensätze betragen die durchschnittlichen Kosten für den Personalaufwand insgesamt 121,50 DM (50/60 Minuten x 94,-- DM = 78,33 DM; 35/60 Minuten x 74,-- DM = 43,17 DM; Summe: 121,50 DM). Der vom Beklagten angesetzte Betrag von 132,-- DM für den Personalaufwand ist mithin nach den eigenen Berechnungsgrundlagen um 10,50 DM übersetzt.
Der Ansatz für die Sachkosten in Höhe von 28,-- DM begegnet keinen Bedenken. Zwar enthalten die Stundensätze für den Personalaufwand bereits einen Sachkostenanteil in Höhe von 9,42 DM für allgemeine Arbeitsplatzkosten.
Vgl. Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen 1998, S. 927 f.
Die angesetzten Sachkosten in Höhe von 28,-- DM berücksichtigen jedoch die darüber hinaus gehenden Kosten für den Einsatz von technischen Hilfsmitteln (z.B. Kosten für Fahrzeughaltung und -wartung, Treibstoff, Computer, Drucker, Funkgeräte, Telefon). Anhaltspunkte, dass der Sachkostenansatz überhöht wäre, sind weder ersichtlich noch geltend gemacht.
d) Die erhobene Gebühr verstößt - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht gegen den Gleichheitssatz, weil der Beklagte für so genannte Leerfahrten dieselbe Regelgebühr wie für die hier vorliegende "normale" Abschleppmaßnahme erhebt. Wie der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tage (5 A 2625/00) näher ausgeführt hat, gibt es hinreichende sachliche Gründe dafür, dass der Beklagte für Leerfahrten und "normale" Abschleppfahrten grundsätzlich dieselbe Regelgebühr vorsieht.
Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt. Die erhobene Gebühr steht in keinem Missverhältnis zu der vom Beklagten erbrachten Leistung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64 - , BVerfGE 20, 257, 270.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Da der Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist, werden der Klägerin die Kosten des gesamten Rechtsstreits auferlegt. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 PolG NRW
§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG
§ 7 a KostO
§ 29
d StVZO
§ 77 VwVG NRW
§ 77 VwVG
§ 130 b VwGO
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO
§ 7
a Abs. 1 Nr. 7 KostO
§ 9 Abs. 1 GebG NRW
§ 73 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW
§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs.
2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 5
VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW
§ 8 Abs. 1,
50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW
§ 43 Nr. 1 PolG NRW
§ 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO
§ 7 a Abs. 1 KostO
§ 7 a Abs. 1
Satz 1 KostO
§ 7 a Abs.
1 KostO
§ 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs.
1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung
Art. 70 LV
Art. 20 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE
50, 217, 225
BVerfGE 91, 207, 223
NJW 1992, 2243,
2244
BVerwGE 95,
188, 200
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 85, 97, 104
BVerfGE 8,
274, 307
BVerwGE
28, 36, 45
BVerwGE 95, 188,
198
BVerwGE 100, 323,
326
BVerwGE 100, 323, 326
NJW 1982, 2277,
2278
NJW 1993,
870, 871
BVerwGE 25, 147, 148
BVerfGE 20, 257, 270
2 BvL 5/76
1 BvL
19/90
8 C 37.90
3 C 2.90
4 C 1.93
1 BvR 1033/82
1 BvR 1469/86
2 BvL 4/56
7 C 142.66
8 C 29.94
4 C 68.67
4 A 78/81
5 A 4020/98
3 C 3.90
9 A 1129/88
4 C 99.65
9 A 1932/00
5 A
2625/00