Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-05-29, Aktenzeichen 15 K 3554/18
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2019:0529.15K3554.18.00

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird auf die Klage des Klägers zu 2. festgestellt, dass der Wortentzug des Beklagten ihm gegenüber in der Ratssitzung des Rates der Stadt E. am 17. Mai 2018 rechtswidrig gewesen ist.
Die Klägerin zu 1. trägt ihre eigenen außergerichtlichen Kosten sowie ½ der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Beklagten. Der Kläger zu 2. trägt ½ seiner eigenen außergerichtlichen Kosten sowie ¼ der Gerichtskosten und ¼ der außergerichtlichen Kosten des Beklagten. Der Beklagte trägt ¾ seiner eigenen außergerichtlichen Kosten sowie ¼ der Gerichtskosten und ½ der außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 2.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger zu 2. (Kläger) ist Ratsmitglied des Rates der Stadt E. . Er bildet als Mitglied der Partei „Die Rechte“ gemeinsam mit dem Ratsherrn U. , Mitglied der Partei „NPD“, die als Klägerin zu 1. (Klägerin) klagende Ratsgruppe „NPD/Die Rechte“. Die Kläger wenden sich gegen einen Wortentzug des Beklagten gegenüber dem Kläger in der 32. öffentlichen Ratssitzung des Rates der Stadt E. vom 17. Mai 2018.
In der öffentlichen Ratssitzung vom 17. Mai 2018 sollte unter dem Tagordnungspunkt (TOP) 1.3 „Feststellung der Tagesordnung“ über die Aufnahme zweier Initiativanträge auf die weitere Tagesordnung der Ratssitzung abgestimmt werden. Einer der Initiativanträge war eine Dringlichkeitsanfrage der Kläger zu der durch die Stadt E. gehissten israelischen Flagge am 14. Mai 2018, dem 70. Jahrestag der Staatsgründung Israels, mit der Überschrift: „Dringlichkeitsanfrage zur Sitzung des Rates am 17.05.2018 / Hissen der Israelfahne am 70. Jahrestag der Staatsgründung, während dutzende Palästinenser an der Grenze des Gazastreifens erschossen werden.“ Für die weiteren Einzelheiten der Anfrage wird auf den Inhalt der Niederschrift über die 32. Sitzung des Rates der Stadt E. am 17. Mai 2018 Bezug genommen.
Über den Sitzungsverlauf der Ratssitzung zu TOP 1.3 heißt es in der Niederschrift:
„Rm C. (Gruppe NPD/Die Rechte) begründete die Dringlichkeit der Anfrage. Er stellte die seines Erachtens einseitige Positionierung der Stadtverwaltung dar, mit der sie sich auf die Seite des israelischen Staates geschlagen hätte. Er verweist auf UN-Resolutionen, die die israelischen Taten verurteilt hätten. Er war der Meinung, dass ein Schaden in der arabischen Welt angerichtet würde. Er forderte die Klarstellung, wer die Verantwortung für die Taten trägt.
OB T. unterbrach Rm C. und wies ihn darauf hin, dass er nicht die Dringlichkeit begründete, so dass OB T. Rm C. das Wort entzog. OB T. bezeichnete die Wortmeldung als den Versuch einer politischen Agitation.
Der Rat entschied mit Mehrheit der Stimmen gegen die Stimmen der Gruppe NPD/Die Rechte, dass die Anfrage nicht im Wege der Dringlichkeit auf die Tagesordnung genommen wird.“
Am 12. Juni 2018 wendeten sich die Kläger schriftlich an den Beklagten und teilten ihm mit, er habe dem Kläger in einer nicht von der Geschäftsordnung gedeckten Art und Weise das Wort entzogen und später einen ebenfalls nicht berechtigten Ordnungsruf erteilt. Ein Wortentzug sei nach der Geschäftsordnung des Rates nur nach mehrmaligen Rufen zur Sache zulässig. Eine solche Mahnung, zur Sache zurückzukehren, sei unterblieben. Es sei direkt mit dem scharfen Schwert des Wortentzuges gearbeitet worden. Damit sei der Kläger in einer nicht hinnehmbaren Art und Weise bloßgestellt und in seiner Person sowie in seiner Funktion als Ratsherr vor prall gefülltem Saal und Zuschauerraum sowie in Anwesenheit der Presse herabgewürdigt worden. Es sei zu befürchten, dass diese Art der Sitzungsgestaltung nunmehr zur Gewohnheit werden solle und künftig entgegen den klaren Kriterien der Ratsgeschäftsordnung auch in der nächsten Ratssitzung jederzeit dem Kläger ein Wortentzug drohe. Sie forderten den Beklagten auf, bis zum 19. Juni 2018 eine Erklärung des Inhaltes abzugeben, dass sich die Leitung der Ratssitzung, insbesondere in der Person des Beklagten, an die Vorgaben der Ratsgeschäftsordnung halte. Insbesondere sei den Klägern zu versichern, dass ihr Rederecht als Gruppe bzw. als Ratsmitglieder zukünftig nicht dadurch beeinträchtigt werde, dass es ohne Rufen „zur Sache" zu einem Wortentzug und/oder einem Ordnungsruf komme. Für den Fall des Ausbleibens einer entsprechenden Erklärung kündigten sie die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes an, um einer Wiederholungsgefahr entgegenzuwirken.
Mit Schreiben vom 19. Juni 2018 ließ der Beklagte den Klägern mitteilen, er halte sich stets an rechtliche Vorgaben insbesondere der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen und der Geschäftsordnung des Rates der Stadt, seiner Ausschüsse, Kommissionen und der Bezirksvertretungen (RatsGeschO). Insoweit entspreche es der Regelung in § 24 RatsGeschO, dass ein Wortentzug nach dreimaligem Rufen zur Sache erfolgen könne.
Vor diesem Hintergrund sei der in der Sitzung des Rates der Stadt am 17. Mai 2018 unter TOP 1.3 „Feststellung der Tagesordnung" gegenüber dem Kläger erfolgte Wortentzug zulässig gewesen. Er als Sitzungsleiter habe den Kläger insgesamt dreimal darauf hingewiesen, dass sein Wortbeitrag nicht die notwendige Begründung der Dringlichkeit enthalte.
So habe er den Kläger zunächst darauf hingewiesen, dass das "was er vorträgt keine Begründung für eine Dringlichkeit“ sei. In einem zweiten Hinweis habe er dem Kläger mitgeteilt, dass seine Ausführungen „der Versuch politischer Agitation und die Dringlichkeitsbegründung insofern jetzt gehört worden sei". Anstatt die Hinweise zum Anlass zu nehmen, die Dringlichkeit der Anfrage zu begründen, habe der Kläger wiederholt verlangt, „ihm nicht ins Wort zu fallen“ und mit einer entsprechenden Klage gedroht. Daraufhin sei der Kläger – bei gleichzeitigem Entzug des Wortes – ein drittes Mal darauf hingewiesen worden, dass er „nicht zur Dringlichkeit spreche sondern sich vielmehr zu anderen Dingen äußere“. Eine „Mahnung, zur Sache zurückzukehren" sei daher gerade nicht unterblieben. Vielmehr habe der Kläger wiederholt Gelegenheit gehabt, sich im Sinne des § 24 RatsGeschO zur Dringlichkeit der Anfrage zu äußern. Der Entzug des Wortes sei mithin auch erst erfolgt, als erkennbar gewesen sei, dass der Kläger in seinen Äußerungen letztlich persönlichen Vorwürfen und Kritik an der Sitzungsführung den Vorrang gegenüber einer Begründung der Dringlichkeit gegeben habe. Dass in diesem Zusammenhang der Ruf „zur Sache" nicht ausdrücklich erfolgt sei, sei letztlich nicht beachtlich, da der Sinn und Zweck der erfolgten Hinweise auch unabhängig davon ausreichend zum Ausdruck gekommen sei. Überdies sei es der Tatsache geschuldet gewesen, dass der Kläger wiederholt seine, des Beklagten, Ausführungen unterbrochen habe. Zudem sei klarzustellen, dass der gegenüber dem Kläger in gleicher Sitzung erfolgte Ordnungsruf wegen Fotografierens aufgrund Verstoßes gegen die Hausordnung erteilt worden sei.
Die Kläger haben am 5. Juli 2018 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründung tragen sie vor, dem Kläger sei das Wort zur Begründung der Dringlichkeit der Anfrage erteilt worden. Über die Einleitungssätze seiner Dringlichkeitsbegründung sei er nicht hinausgekommen, als der Beklagte als Sitzungsleiter ihm grob in das Wort gefallen sei und das Rederecht mit der Begründung entzogen habe, er würde nicht zur Sache sprechen. Die einführenden Worte seien notwendig gewesen, um dem Plenum, den anwesenden Pressevertretern und der Öffentlichkeit die Ausgangsposition darzustellen. Das Rederecht sei in der Ratssitzung am 17. Mai 2018 auf drei Minuten festgelegt worden.
Als der Kläger seine Begründung der Dringlichkeit innerhalb der Redezeit von drei Minuten habe konkretisieren wollen, d.h. dazu habe ausholen wollen, warum eine Verschiebung der Behandlung der Anfrage nicht Zeit habe bis zur nächsten Sitzung, sei es ohne dreimaliges Rufen „zur Sache" unmittelbar zum Wortentzug gekommen. Dies stehe nicht im Einklang mit der Geschäftsordnung des Rates der Stadt E. und beeinträchtige die Mandatsausübungsfreiheit der Kläger. Durch diesen Eingriff in ihre Rechtsstellungen habe eine Befassung mit dem Dringlichkeitsantrag nicht mehr erfolgen können, so dass eine Beantwortung bzw. eine Befassung mit dem Sachverhalt nicht mehr habe vorgenommen werden können.
Der Entzug des Rederechts sei in keiner Weise gerechtfertigt gewesen. Der Kläger habe sich bei seinen kurzen Ausführungen durchgehend auf Punkte der Dringlichkeit bezogen. Eine Einführung in die Sache sei selbstverständlich erforderlich gewesen, um den übrigen Ratsmitgliedern verständlich zu machen, weshalb die Anfrage gestellt werde. Die Begründung, warum die Anfrage außerhalb der Einreichungsfrist von 14 Tagen noch in die Tagesordnung aufgenommen werden sollte, habe selbstverständlich zur Begründung der Dringlichkeit gehört. Diese Erläuterungsmöglichkeit werde auch anderen Anfragestellern üblicherweise ohne Beanstandung durch die Sitzungsleitung gewährt. Auch der weitere unter TOP 1.3 eingebrachte Dringlichkeitsantrag der Verwaltung sei in dieser Art und Weise ausführlich von der Verwaltung im Hinblick auf die Dringlichkeit begründet worden.
Der Beklagte als Sitzungsleiter habe den Kläger vor dem Wortentzug nicht, jedenfalls nicht dreimal wie es die Ratsgeschäftsordnung vorsehe, zur Sache gerufen.
Ihnen stehe ein innerorganisatorischer Störungsbeseitigungsanspruch gegen den Beklagten zu.
Der gegen den Kläger verhängte Wortentzug entfalte eine erhebliche diskriminierende Wirkung für sie im Kreis der Ratskollegen und in der Öffentlichkeit. Insbesondere der Kläger besitze ein Interesse daran, seine Reputation wiederherzustellen. Die Klägerin und ihre Gruppenmitglieder würden durch die nicht der Geschäftsordnung des Rates der Stadt E. entsprechende Maßnahme bloßgestellt. Es werde der Eindruck vermittelt, der Kläger sei nicht mit den Abläufen der Geschäftsordnung vertraut und würde seine Ratsmitgliedschaft nicht ernsthaft und dem Regelwerk der Stadt E. entsprechend ausüben. Bei der Ratssitzung am 17. Mai 2018 seien 89 Ratsmitglieder, etwa 20 Mitglieder der Verwaltung, zahlreiche Vertreter lokaler Medien sowie eine breite Öffentlichkeit von etwa 100 Zuschauern auf der Tribüne anwesend gewesen. Daher bestehe ein erhebliches Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Rederechtsentzugs.
Weiterhin befürchten die Kläger, dass sich in Zukunft ähnliche Handlungsweisen des die Sitzungsleitung innehabenden Beklagten wiederholen, so dass konkreter Klärungsbedarf bestehe. Da Wiederholungsgefahr drohe, sei auch der weitere Antrag zulässig und begründet, damit zukünftig ein gesetzeskonformer Ablauf der Ratssitzung sichergestellt werde.
Nachdem die Kläger zunächst sinngemäß beantragt hatten, festzustellen, dass der Wortentzug des Beklagten ihm gegenüber in der Ratssitzung des Rates der Stadt E. am 17. Mai 2018 rechtswidrig gewesen ist (Antrag zu 1.) und den Beklagten zu verurteilen, als Leiter der Ratssitzung im Rat der Stadt E. § 24 der Ratsgeschäftsordnung einzuhalten und das Rederecht der Mitglieder der Klägerin nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass ohne dreimaliges Rufen „zur Sache" dem Ratsherrn C. oder dem Ratsherrn U. das Wort entzogen wird (Antrag zu 2.), hat die Klägerin ihre Klage in der mündlichen Verhandlung insgesamt und der Kläger seinen Antrag zu 2. zurückgenommen
Der Kläger beantragt nunmehr noch,
hinsichtlich des Klägers zu 2. festzustellen, dass der Entzug des Rederechts in der 32. öffentlichen Sitzung des Stadtrates der Stadt E. am 17. Mai 2018 durch den Beklagten bei Tagesordnungspunkt 1.3 „Dringlichkeits-anfrage zur Sitzung des Rates am 17.05.2018 / Hissen der Israelfahne am 70. Jahrestag der Staatsgründung, während dutzende Palästinenser an der Grenze des Gazastreifens erschossen werden“ rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, dem Kläger habe er das Wort entziehen dürfen, nachdem er diesen wiederholt darauf hingewiesen habe, dass seine Ausführungen sich nicht zu der angeblichen Dringlichkeit der Anfrage verhalten hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge einschließlich der Tonaufzeichnung über die 32. öffentliche Sitzung des Rates der Stadt E. am 17. Mai 2018 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit die Kläger die Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen hatten.
Die verbliebene Klage des Klägers auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des gegenüber ihm durch den Beklagten erfolgten Wortentzugs hat Erfolg.
Die Klage ist zulässig.
Statthaft ist im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 -, juris, Rn. 10, m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 22, m.w.N.
Der Kläger ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er kann sich hinsichtlich seines mit dem Wortentzug durch den Beklagten berührten Rederechts im Rat der Stadt E. zur Begründung der Dringlichkeit seiner Anfrage auf Rechtspositionen berufen, die ihm durch das Innenrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesene wehrfähige subjektive Organrechte darstellen. Sein Rederecht in den Ratssitzungen ist als Kern der freien Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO NRW) ein ihm zugeschriebenes Statusrecht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 38; OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris, Rn. 56.
Insbesondere steht dem Kläger ein Rechtsschutzinteresse zur Seite. Er hat im Vorfeld der Klageerhebung dem Grundsatz der Organtreue genügt.
Der Grundsatz der Organtreue, der im Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen gilt,
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 43; OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 22,
beruht darauf, dass die Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte handeln, sondern ihnen im Interesse der Gemeinde übertragende Organrechte wahrnehmen. Auch wenn die Reichweite eines organschaftlichen Rechts im Einzelfall im Streit steht, sind die Organe oder Organteile – ungeachtet ihrer entgegengesetzten Rechtsstandpunkte in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren – verpflichtet, im Interesse der Gemeinde zu handeln. Die Umsetzung dieser übergeordneten gemeinsamen Verpflichtung und Zielsetzung macht eine dauerhafte vertrauensvolle Zusammenarbeit erforderlich. Als Folge dieses Verhältnisses der Organe und Organteile einer Gemeine zueinander gebietet der Grundsatz der Organtreue die rechtzeitige Rüge der für rechtswidrig gehaltenen Maßnahme gegenüber dem zuständigen Organ selbst, um diesem die Möglichkeit zu geben, Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015- 15 A 1961/13 -, juris, Rn. 55; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 9, vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris, Rn. 39, und vom 19. August 2011- 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 22.
Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 43.
An diesen Maßstäben gemessen, hat der Kläger den Wortentzug rechtzeitig gerügt.
Dahinstehen kann, ob die Androhung einer entsprechenden Klage während der Ratssitzung in dem intensiven Wortwechsel zwischen Kläger und Beklagten dem Rügerecht genügt. Die Niederschrift über die Ratssitzung gibt die Einzelheiten des intensiven Wortwechsels nicht wieder: „OB T. unterbrach Rm C. und wies ihn darauf hin, dass er nicht die Dringlichkeit begründete, so dass OB T. Rm C. das Wort entzog. OB T. bezeichnete die Wortmeldung als den Versuch einer politischen Agitation“ (Vgl. Seite 8 der Niederschrift über die 32. Sitzung des Rates der Stadt am 17.05.2018 Ratssaal, Rathaus, G.-platz in E. , eines pdf-Ausdrucks des durchgängigen Onlinedokuments). Dem Tonbandmitschnitt hingegen lässt sich die Klageandrohung des Klägers entnehmen: „Fallen Sie mir nicht ins Wort, sonst verklagen wir Sie wieder“. Diese Klageandrohung ist allerdings zeitlich erfolgt, bevor der Beklagte dem Kläger das Wort entzogen hat.
Jedenfalls hat der Kläger im Nachgang zu der Ratssitzung vom 17. Mai 2018 mit außergerichtlichem Schreiben vom 12. Juni 2018 und damit hinreichend zeitnah gegenüber dem Beklagten geltend gemacht, der Wortentzug sei rechtswidrig und zukünftig zu unterlassen. Obschon der Kläger in diesem Schreiben eine Erklärung des Beklagten lediglich hinsichtlich zukünftigen Verhaltens forderte und nicht hinsichtlich des vorliegend zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Wortentzugs in der Ratssitzung am 17. Mai 2018 wurde hinreichend deutlich, dass er die Rechtmäßigkeit dieses Wortentzugs zum Anlass der Rüge des Handels des Beklagten und der geforderten Erklärung über zukünftiges Verhalten genommen hatte. Die Antwort des Beklagten vom 19. Juni 2018 bestätigt dieses Verständnis. Er ließ in dem vorerwähnten Schreiben auf den vorliegend streitbefangenen Wortentzug eingehen und seine Auffassung der Rechtmäßigkeit des Wortentzugs darstellen. Der Beklagte hatte durch diese außergerichtliche Rüge die Möglichkeit zur Selbstkorrektur. Zudem hatte er Kenntnis davon, dass der Kläger den Wortentzug nicht hinnehmen, sondern ihn rechtlich überprüfen lassen wollte. Erst nachdem der Beklagte mit Schreiben vom 19. Juni 2018 mitgeteilt hatte, er sehe keine Rechtsverletzung zum Nachteil des Klägers, er habe rechtmäßig gehandelt, hat dieser den Klageweg beschritten. Spezielle (Verfahrens-)Regelungen für die Beanstandung eines Wortentzugs des Beklagten durch ein Ratsmitglied enthält die hier maßgebliche Geschäftsordnung für den Rat der Stadt E. , seine Ausschüsse, Kommissionen und die Bezirksvertretungen vom 1. Juni 2017 (RatsGeschO) nicht.
Die Klage ist auch begründet.
Der Wortentzug des Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt E. am 17. Mai 2018 gegenüber dem Kläger war rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem organschaftlichen Rederecht.
Gemäß § 51 Abs. 1 GO NRW leitet der Bürgermeister die Verhandlungen, eröffnet und schließt die Sitzungen, handhabt die Ordnung und übt das Hausrecht aus.
Als sitzungsleitende Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt stehen dem Bürgermeister die in aller Regel in der Geschäftsordnung des Rats niedergelegten Mittel zur Verfügung. Er kann Ratsmitglieder bei erheblichen Störungen der Ordnung zur Ordnung rufen, mahnen oder ihnen das Wort entziehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 49; Faber, in: Held/ Winkel/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Gemeindeordnung, Kommentar, 41. Nachlieferung, Dezember 2018, § 48 GO NRW, Erl. 3.5, S. 10; Wellmann, in: Rehn/ Cronauge/ Von Lennep/ Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 47. Erg.-Lfg., September 2018, § 51, Erl. II.2, S. 3; Bösche, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1. Aufl. 2018, § 51, Erl. 19-34.
Demgemäß enthält § 24 RatsGeschO Regelungen über Ordnungsmaßnahmen des (der) Vorsitzenden gegenüber Sitzungsteilnehmern(innen). § 24 Abs. 1 RatsGeschO regelt den Ruf „zur Sache“, den Ruf „zur Ordnung“ und den Wortentzug. Danach ist der Vorsitzende der Ratssitzung berechtigt, eine(n) Redner(in), der (die) vom Gegenstand der Beratung abweicht, „zur Sache“ zu rufen (§ 24 Abs. 1 lit. a) RatsGeschO); eine(n) Sitzungsteilnehmer(in), der (die) sich ungebührlich oder beleidigend äußert oder durch sein (ihr) Verhalten die Ordnung verletzt, unter Nennung seines (ihres) Namens „zur Ordnung“ zu rufen (§ 24 Abs. 1 lit. b) RatsGeschO) und einem (einer) Redner(in), der (die) bei der Behandlung eines Tagesordnungspunktes „zur Ordnung“ oder dreimal „zur Sache“ gerufen worden ist, das Wort zu entziehen (§ 24 Abs. 1 lit. c) RatsGeschO).
Die Voraussetzungen für den Wortentzug nach § 24 Abs. 1 lit. c) RatsGeschO gegenüber dem Kläger durch den Beklagten waren am 17. Mai 2018 indes nicht gegeben.
§ 24 Abs. 1 lit. c) RatsGeschO verlangt für die Wortentziehung durch den Vorsitzenden der Ratssitzung gegenüber einem Sitzungsteilnehmer, dass dieser bei der Behandlung eines Tagesordnungspunktes „zur Ordnung“ oder dreimal „zur Sache“ gerufen worden ist.
Der Beklagte hat den Kläger bereits nicht „zur Sache“ gerufen.
Gemäß § 24 Abs. 1 lit. a) RatsGeschO kann der Beklagte als Vorsitzender der Ratssitzung „zur Sache“ rufen, wenn ein(e) Redner(in) vom Gegenstand der Beratung abweicht. Angesichts des nach einem dreimaligen Ruf „zur Sache“ drohenden Wortentzugs als massiver Einschnitt in das Rederecht eines Ratsmitglieds ist diese Zitierung „zur Sache“ in der Befugnisnorm so zu verstehen, dass der Beklagte – gegebenenfalls, jedoch nicht notwendig in einen darüber hinausgehenden Satz eingekleidet – ausdrücklich die beiden Worte „zur Sache“ aussprechen muss. Verwendet er diese Worte nicht, kann das Ratsmitglied nicht hinreichend rechtssicher erkennen, ob er einen Ruf „zur Sache“ im Sinne des § 24 Abs. 1 lit. a) RatsGeschO erhalten hat und ihm ein Wortentzug nach § 24 Abs. 1 lit. c) Var. 2 RatsGeschO droht oder der Vorsitzende der Ratssitzung sich lediglich inhaltlich in der Debatte geäußert hat.
Wie dem in der mündlichen Verhandlung abgespielten Tonbandmitschnitt der Ratssitzung vom 17. Mai 2018 zu entnehmen ist, hat der Beklagte diese Worte nicht ausgesprochen. Der Beklagte führte aus: „So, das ist alles keine Begründung von Dringlichkeit, was Sie hier vortragen, sondern der Versuch politischer Agitation. Insofern ist die Dringlichkeitsbegründung jetzt gehört worden. Und Sie, ich entziehe Ihnen hiermit das Wort, weil Sie nicht zur Dringlichkeit sprechen, sondern sich hier zu anderen Dingen äußern.“ Nachdem der Kläger entgegnete, „Herr T. , das war zur Dringlichkeit.“, fuhr der Beklagte fort: „Sie haben das Wort entzogen bekommen und ich bitte auch dafür Sorge zu tragen, dass er da jetzt keine Möglichkeit mehr hat, sich noch zu äußern, also würde ich dann bitten, dass das auch technisch herbeigeführt wird.“
Darüber hinaus – sofern das Gericht die vorstehend wiedergegebenen Äußerungen des Beklagten zu seinen Gunsten für die weitere Würdigung ihrem Sinn nach als Ruf „zur Sache“ einordnen würde – kann ein dreimaliger Ruf „zur Sache“ nicht festgestellt werden.
Hinsichtlich des dreimaligen Rufs zur Sache als Voraussetzung des Wortentzugs folgt aus der Verwendung der Zeitform des Indikativ Perfekt Passiv („gerufen worden ist“), dass die Geschäftsordnung vor dem Wortentzug die Abgeschlossenheit/Vollendung des dritten Rufs zur Sache voraussetzt. Das Indikativ Perfekt Passiv beschreibt eine „Zeitform, mit der ein verbales Geschehen oder Sein aus der Sicht des bzw. der Sprechenden als vollendet charakterisiert wird“ (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/Perfekt). Ein Wortentzug gleichzeitig mit dem dritten Ruf zur Sache ist danach nicht gemäß § 24 Abs. 1 lit. c) RatsGeschO zulässig.
Aus dem Sinn und Zweck des Rufs „zur Ordnung“ bzw. der dreimaligen Rufe „zur Sache“ folgt, dass diese als Voraussetzungen des Wortentzugs vor diesem Abgeschlossenheit/Vollendung gefunden haben. Sie sollen den von den Maßnahmen betroffenen Sitzungsteilnehmer anhalten, sein weiteres Verhalten auf die Vorstellungen des Vorsitzenden der Ratssitzung von der Ordnung der Sitzung (Ruf zur Ordnung) bzw. der behandelten Sachmaterie (Ruf zur Sache) einzustellen.
Vgl. zur Klagebefugnis des Ratsmitglieds gegen einen Ruf zur Ordnung, weil dieser das freie Mandat des Ratsmitglieds dahingehend berühre, dass das Ratsmitglied sein weiteres Sitzungsverhalten auf die Vorstellungen des Vorsitzenden der Ratssitzung von der Ordnung der Sitzung einzustellen habe, um weitere und schärfere Sanktionen zu vermeiden, OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 38.
Der Sitzungsteilnehmer kann sein Verhalten allerdings nur auf die Vorstellungen des Vorsitzenden der Ratssitzung über die Ordnung der Sitzung bzw. die zu behandelnde Sachmaterie einstellen, wenn er dazu nach einem Ordnungsruf oder einem Ruf zur Sache Gelegenheit erhält.
Mit Blick auf die Bedeutung für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats ist dem einem Ratsmitglied als Organ zustehenden Rederecht im Rat als Statusrecht angemessen Rechnung zu tragen. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine herausgehobene Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 55 f. m.w.N.
Auch aus dieser hohen Bedeutung des Rederechts eines Ratsmitglieds folgt, dass der Ruf zur Ordnung bzw. die dreimaligen – separaten bzw. für sich betrachtet singulären – Rufe zur Sache als Ordnungsmaßnahmen auf vorgeschalteter Stufe im Sinne eines „Warnschusses“ abgeschlossen sein müssen, bevor der Vorsitzende der Ratssitzung dem Ratsmitglied das Wort entzieht und dadurch zu Ordnungsmaßnahmen der nächsthöheren Stufe greift. Das Ratsmitglied muss unter dem Eindruck des „Warnschusses“ die Möglichkeit haben, sein (Rede-)Verhalten entsprechend des erfolgten Ordnungsrufs zu ändern, um der weiteren Sanktionsstufe zu entgehen.
Würden diese Anforderungen hinsichtlich des dreimaligen Rufs zur Sache vor einem Wortentzug nach § 24 Abs. 1 lit. c) RatsGeschO nicht hinsichtlich jedes einzelnen Rufs erfüllt sein müssen, wäre entgegen dem Wortlaut des § 24 Abs. 1 RatsGeschO keine Abgrenzung zum lediglich einmal vorher erforderlichen Ruf zur Ordnung erkennbar.
Daran gemessen, erfolgte der Wortentzug durch den Beklagten gegenüber dem Kläger verfrüht und genügt diese Ordnungsmaßnahme nicht den gesetzlichen Anforderungen. Dies ergibt sich schon aus der außergerichtlichen Einlassung des Beklagten vom 19. Juni 2018 sowie der Niederschrift über die Ratssitzung vom 17. Mai 2018. In seiner vorerwähnten außergerichtlichen Einlassung führt der Beklagte aus: „Daraufhin wurde Rm C. – bei gleichzeitigem Entzug des Wortes – ein drittes Mal darauf hingewiesen, dass er 'nicht zur Dringlichkeit spreche, sondern sich vielmehr zu anderen Dingen äußere‘.“ Bereits nach diesem eigenen Vortrag des Beklagten war ein dritter Ruf „zur Sache“ – regelgerecht ohnehin nicht erfolgt – nicht abgeschlossen. Der Kläger hatte keine Gelegenheit, sein Redeverhalten darauf einzustellen, bevor der Beklagte ihm das Wort entzog. Noch deutlicher ist der verfrühte Wortentzug in der vorerwähnten Niederschrift belegt. Soweit es darin heißt, „OB T. unterbrach Rm C. und wies ihn darauf hin, dass er nicht die Dringlichkeit begründete, so dass OB T. Rm C. das Wort entzog.“, ist aus der von der Stadt E. selbst angefertigten Niederschrift nicht einmal ein einziger vorheriger abgeschlossener Ruf „zur Sache“ durch den Beklagten gegenüber dem Kläger belegt. Vielmehr legt die Niederschrift nahe, der Beklagte habe den Kläger unterbrochen und ihm gleichzeitig das Wort entzogen, während er den ersten Ruf zur Sache an ihn gerichtet habe. Dieser Eindruck wird durch die Tonaufzeichnung der Ratssitzung bestätigt. Darin wird offenbar, dass der Beklagte den Kläger unterbrochen hat, ohne ihn „zur Sache“ zu rufen und ihm mitgeteilt hat, er habe nicht zur Dringlichkeit seiner Anfrage vorgetragen, sowie nach einem kurzen Wortwechsel während seiner Intervention mit dem Kläger diesem das Wort entzogen hat. Der Kläger hatte nach der Intervention des Beklagten keine Gelegenheit, sein Redeverhalten entsprechend des erfolgten Ordnungsrufs zu ändern, um der nächsten Sanktion(-sstufe) eines Rufs „zur Sache“ bzw. nach einem dritten Ruf „zur Sache“ eines Wortentzugs zu entgehen. Die in mehreren Sätzen dargelegte Auffassung des Beklagten, der Kläger trage nicht zur Dringlichkeit seiner Anfrage vor, führt nicht zur rechtlichen Qualifizierung dieser nacheinander in einem Wortwechsel gesprochenen Sätze als mehrere, für sich betrachtet jeweils singuläre Rufe des Klägers „zur Sache“. Eine andere Betrachtung ließe die dargelegten rechtsstaatlich erforderlichen Hürden für Einschnitte in das Rederecht eines Ratsmitglieds entfallen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 RatsGeschO
§ 24 RatsGeschO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 GO
§ 51 Abs. 1 GO NRW
§ 24 Abs. 1 RatsGeschO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 24 der Ratsgeschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 8 C 19/94
15 A 3691/01
15 A 2785/15
15 A 784/12
15 A 1555/11
1 K 8453/15
15 A 1961/13
15 A 1008/16
15 A 785/12