Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-05-21, Aktenzeichen 7 L 2016/24.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2025:0521.7L2016.24.WI.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 543.531,80 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zweier Rückforderungsbescheide der Antragsgegnerin sowie die einstweilige Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Auszahlung eines Betrages.
Die Geschäftsführerin der Antragstellerin betrieb als Leistungserbringerin im Sinne der Corona-Testverordnung (TestV) zunächst als Einzelkauffrau sog. Teststellen in Hessen. In sämtlichen Selbsterklärungen zur Registrierung bei der zuständigen Kassenärztlichen Vereinigung zur Abrechnung von Leistungen gab sie als Betreiberin der Teststellen die Firma H. mit dem Sitz H-Straße in H-Stadt sowie die E-Mail-Adresse I. an.
Mit mehreren Bescheiden beauftragte der Landkreis J. im Jahr 2021 die Firmen H. oder K. mit der Durchführung von Corona-Tests für die folgenden Standorte, denen jeweils eine ID zugeteilt wurde:
- L.
- M.
- N.
- O.
- P.
- Q.
- R.
- S.
Die Geschäftsführerin der Antragstellerin registrierte sich zwecks Abrechnung der von ihr erbrachten Leistungen in einem Portal der Antragsgegnerin.
Mit Schreiben vom 25. Juni 2021 informierte das Hessische Ministerium für Soziales und Integration die Betreiber von Bürgerteststellen in Hessen unter anderem darüber, dass ab dem 1. August 2021 eine Vergütung für Bürgertestungen nur gewährt werde, wenn der Leistungserbringer die Ergebnismitteilung und die Erstellung eines COVID-19-Testzertifikats auch über die Corona-Warn-App anbiete und auf Wunsch der getesteten Person auf diesem Wege an das RKI übermittele. Die Firmen H. bzw. K. sowie später die Antragstellerin ermöglichten eine solche Mitteilung über die Corona-Warn-App.
Vier der von der Geschäftsführerin der Antragstellerin betriebenen Teststandorte mit den IDs M., P., Q. und S. stellten zwischen dem 20. September 2021 und dem 30. Juni 2022 ihren Betrieb ein.
Im Oktober 2022 gründete die Geschäftsführerin die im gegenständlichen Verfahren als Antragstellerin auftretende T. und meldete für diese ab dem 1. November 2022 ein Gewerbe an. Laut der Gewerbe-Anmeldung sollten sich sowohl die aktuelle als auch eine frühere Betriebsstätte H-Straße in H-Stadt befinden. Sie gab die E-Mail-Adresse I. sowie die Internetadresse U. für die neu gegründete Antragstellerin an. Als Grund der Neuerrichtung gab sie einen Wechsel der Rechtsform und als Namen des früheren Gewerbetreibenden ihren eigenen Namen an.
Entsprechend teilte sie im Januar 2023 – bei dem in dem Schreiben angegebenen Datum dürfte es sich um einen Schreibfehler handeln – der Antragsgegnerin einen Firmenwechsel und eine geänderte Bankverbindung mit. Demnach sollte zum Zwecke der Abrechnung der nach der TestV erbrachten Leistungen bis einschließlich Oktober 2022 die Bankverbindung der Firmen K./H. genutzt werden und ab November 2022 jene der Antragstellerin. Die Geschäftsführerin der Antragstellerin fügte dem Schreiben die oben genannte Gewerbe-Anmeldung bei.
Zum Zwecke der Abrechnung übersandte die Geschäftsführerin der Antragstellerin der Antragsgegnerin neue Selbsterklärungen für die zu diesem Zeitpunkt noch aktiven Standorte und gründete bei der Antragstellerin für ebendiese einen neuen Account. In den Selbsterklärungen wurde nun die T. H-Straße in H-Stadt mit der E-Mail-AdresseV. angegeben. Die angegebene vertretungsberechtigte Person W. sei erreichbar unter der E-Mail-Adresse I..
Daraufhin korrigierte der Landkreis J. die oben erwähnten Bescheide, mit denen die Firma H. mit der Durchführung von Corona-Tests beauftragt worden war, hinsichtlich der vier noch aktiven Standorte (mit den IDs L., N., O. und R.) und änderte den Adressaten jeweils in T.. Der Landkreis J. vermerkte auf den Bescheiden jeweils
"Änderung am 28. November 2022 wegen Firmenänderung; Neuer Firmenname: T., H.".
Die der Geschäftsführerin der Antragstellerin als Einzelkauffrau zugeteilte ID Y. änderte der Landkreis J. in die X. für die Antragstellerin. Die Teststellen-IDs wurden u. a. wie folgt geändert:
- X.a.
- X.b.
- X.c.
Sämtliche Kommunikation lief in der Folge weiterhin über die E-Mail-Adressen I. und V..
Die Firmen K. und H. bzw. die Antragstellerin rechneten regelmäßig ihre erbrachten Leistungen gegenüber der Antragsgegnerin ab.
Für den Zeitraum von Juni 2021 bis August 2022 vergütete die Antragsgegnerin der Antragstellerin für sämtliche Teststellen mit der ID Y. Leistungen nach der TestV in Höhe von 1.869.968,95 Euro.
Für den Zeitraum von November 2022 bis Februar 2023 vergütete die Antragsgegnerin der Antragstellerin Leistungen in Höhe von 78.835,90 Euro für die folgenden Teststellen:
- ID Y.a.
- ID Y.b.
- ID Y.c..
Zudem beantragte die Antragstellerin die Auszahlung eines weiteren Betrages in Höhe von 56.440,76 Euro für erbrachte Leistungen im Zeitraum vom September 2022 bis Dezember 2022 für die folgenden Teststellen:
- ID Y.c.
- ID Y.d..
Die Antragsgegnerin führte bei der Antragstellerin bzw. dem Einzelunternehmen eine Prüfung nach § 7a Abs. 1 TestV bzw. darauffolgend eine vertiefte Prüfung nach § 7a Abs. 2 TestV durch. Insoweit forderte die Antragsgegnerin mit E-Mail vom 25. Oktober 2022 von der Firma K. die Vorlage der Auftrags- und Leistungsdokumentation nach der TestV sowie Schichtpläne für bestimmte Teststandorte und Zeiträume.
Die Geschäftsführerin der Antragstellerin teilte mit, dass sie dabei sei, die Unterlagen zusammenzutragen. Die Schnelltests seien entweder mit Formularen oder im Schnelltestportal der Corona-Warn-App dokumentiert worden. Sie könne jedoch aktuell nicht auf die Unterlagen, die in der Corona-Warn-App dokumentiert wurden, zugreifen. Daher enthielten die daraufhin eingereichten PDF-Dokumente lediglich die Daten, die über Formulare dokumentiert worden seien.
Die Antragsgegnerin forderte im Anschluss die Einreichung bestimmter Auftrags- und Leistungsdokumentationen im Excel-Format in chronologischer Reihenfolge an.
Die Geschäftsführerin der Antragsgegnerin entgegnete mit E-Mail vom 31. Mai 2023, sie habe dies bereits eingereicht. Zudem müsse sie ihre Konten ordnen und laut ihrem Buchhalter das betreffende Bankkonto schließen, da man nun eine GmbH sei; eine Schließung des Kontos sei allerdings nicht möglich, da eine geforderte Zahlung der Antragsgegnerin auf diesem Konto eingehen werde.
In der Folge forderte die Antragsgegnerin die Geschäftsführerin der Antragstellerin zur Vorlage der bereits angeforderten Unterlagen in einwandfreiem bzw. vollständigem Zustand sowie weiterer Nachweise für bestimmte Teststellen auf.
Die Corona-Warn-App wurde zum 31. Mai 2023 von dem Dienstleister T-Systems abgeschaltet. Seitdem ist kein Zugriff mehr auf die dort hinterlegten Daten möglich.
Das Robert-Koch-Institut erteilte am 5. Juni 2023 die Auskunft, dass seit dem 21. April 2023 die Trennung der Verbindung von Testpartnern durch den technischen Dienstleister erfolgte. Zwischen dem 27. April und dem 27. Mai 2023 habe die Möglichkeit bestanden, als Testanbieter die Daten über das Schnelltestportal herunterzuladen, anschließend sei eine fristgerechte Löschung der Daten erfolgt. Seit dem 31. Mai 2023 seien die vertraglichen Beziehungen mit dem Dienstleister beendet.
Im Februar 2024 teilte auch das Bundesministerium für Gesundheit der Antragstellerin mit, dass weder das Bundesministerium für Gesundheit noch das Robert-Koch-Institut noch das Unternehmen T-Systems noch Zugriff auf die in der Corona-Warn-App hinterlegten Daten hätten, da die Verträge zur Integration von Testergebnissen in die App allein zwischen T-Systems und den Corona-Testzentren bestanden hätten. Das Unternehmen T-Systems habe sämtliche Vertragskündigungen im März 2023 durchgeführt. Im Kündigungsschreiben habe T-Systems auf die Rückgabe der medizinischen Daten für die Schnelltestportalpartner in dem Zeitraum von vier Wochen ab dem 27. April 2023 hingewiesen. Innerhalb dieses Zeitraums seien die gespeicherten Daten der Teststellen zum Download bereitgestellt worden. Danach seien die Daten unwiderruflich gelöscht worden.
Mit E-Mail vom 24. April 2024 teilte die Antragsgegnerin der Geschäftsführerin der Antragstellerin mit, dass im Abrechnungsportal der Antragsgegnerin für den Monat April 2022 für die Teststelle mit der ID Y.c. insgesamt 2.309 Testungen erfasst worden seien, nach Prüfung der originalen Testnachweise für ebendiese Teststelle und diesen Monat aber nur 973 Testungen vorlägen. Zudem seien 71 positive Testungen abgerechnet worden, in den originalen Testnachweisen seien es aber lediglich 30 positive Ergebnisse. Die Zahlen unterschieden sich zudem von den bereits eingereichten PDF-Dateien. Die Antragsgegnerin bat die Antragstellerin um eine kurzfristige Stellungnahme hierzu.
Die Geschäftsführerin der Antragstellerin entgegnete per E-Mail vom selben Tag, dass nicht alle Tests verfügbar seien. Sie habe keinen Zugriff auf die Tests, die in der Corona-Warn-App hinterlegt seien und könne zu ebendiesen Tests daher keine Dokumentation vorlegen. Sie habe diese Situation der Antragsgegnerin schon mehrmals erklärt. Sie verstehe nicht, wieso die Dokumente, die bis zum 31. Dezember 2024 von ihr hätten aufbewahrt werden müssen, nicht bis zum selben Datum in der Corona-Warn-App aufbewahrt worden seien. Für die positiven Tests gelte, dass sie die Ergebnisse der Tests täglich per E-Mail an das Gesundheitsamt des Landkreises J. gemeldet habe. Die Ergebnisse, die unmittelbar über die Corona-Warn-App erfasst worden seien, seien direkt per E-Mail aus dem digitalen Raum verschickt worden, weshalb sie keinen Zugriff darauf habe und diese Tests nicht in Papierform vorlägen.
Mit E-Mail vom 30. April 2024 teilte die Antragsgegnerin der Geschäftsführerin der Antragstellerin mit, dass diese Begründung nicht ausreichend sei. Auf Grundlage einer weiteren Stichprobe erfolge deshalb für weitere Teststellen eine vertiefte Prüfung. Die Antragsgegnerin bat um kurzfristige Übersendung der Auftrags- und Leistungsdokumentationen sowie der Schichtpläne zu sämtlichen Teststationen aus bestimmten Abrechnungsmonaten.
Mit Bescheid vom 31. Juli 2024 lehnte die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin für die Monate September bis Dezember 2022 und die Teststellen-IDs Y.a., Y.b., Y.c. und Y.d. die Auszahlung der von ihr angeforderten Leistungen in Höhe von 56.440,76 Euro mit der Begründung ab, bei der nach § 7a Abs. 2 TestV durchgeführten Abrechnungsprüfung sei festgestellt worden, dass von einer ordnungsgemäßen Abrechnung der abgerechneten Leistungen nicht auszugehen sei. Nach der durchgeführten Abrechnungsprüfung habe sich ergeben, dass von sämtlichen angeforderten Monaten weitaus weniger Testnachweise eingereicht als Bürgertestungen abgerechnet worden seien. Die Quote fehlender Testnachweise betrage zwischen 42 und 66 Prozent. Zudem führte sie konkrete Beispiele für die aus ihrer Sicht fehlerhafte Abrechnung auf.
So sei für die Teststellen-ID Y.a. im Monat Dezember 2021 die Anzahl positiver Testergebnisse (12) gemessen an der abgerechneten Anzahl an Bürgertests (10.050) sehr gering (0,12 Prozent) und aufgrund der im Dezember 2021 bestehenden hohen Inzidenzen ein Indiz dafür, dass mehr Bürgertestungen abgerechnet als durchgeführt worden seien. Auch wiesen einige eingereichte Testnachweise kein Testergebnis auf, weshalb sie nicht abgerechnet werden könnten.
Für den Monat März 2022 seien in verschiedenen Datenpaketen Testnachweise für neun identische Personen enthalten gewesen. Weiterhin sei ein 5-jähriges Kind namens Z. in diesem Monat zehn Mal getestet worden, davon sogar zwei Mal innerhalb desselben Tages. Dies sei nicht glaubhaft, da Kinder in der Regel in der Kindertagesstätte getestet oder den Eltern durch die Kindertagesstätte Testkits ausgehändigt worden seien. All dies erwecke den Anschein, dass Unterlagen vervielfältigt worden seien, um die Anzahl abgerechneter Testungen nachzuweisen.
Auch habe die Antragstellerin bzw. deren Geschäftsführerin seit der erstmaligen Aufforderung zur Einreichung der Auftrags- und Leistungsdokumentation am 25. Februar 2022 – gemeint ist wohl der 25. Oktober 2022 – mindestens sechs Monate Zeit gehabt, um sich vermeintlich fehlende Testergebnisse über die Corona-Warn-App zu sichern. Da die Anbindung an die Corona-Warn-App für Teststellenbetreiber auch bis 31. März 2022 verpflichtend gewesen sei, sei sie rechtzeitig über den Dienstleister T-Systems informiert worden.
Zudem sei fraglich, ob tatsächlich 60 Prozent der getesteten Personen ihr Testergebnis über die Corona-Warn-App übermittelt bekommen hätten; bei anderen Teststellen sei dies nur sehr selten der Fall gewesen, was für die Antragsgegnerin deshalb ersichtlich sei, weil der Mitteilungsweg für das Testergebnis Bestandteil der Auftrags- und Leistungsdokumentation sei. Die Testergebnisse seien eher über E-Mail übermittelt worden. Auch habe die Anbindung an die Corona-Warn-App nicht die Pflicht der Teststellenbetreiber zur internen Dokumentation ersetzt.
Weiterhin sei auffällig, dass die Anzahl der für die Monate Dezember 2021 bis September 2022 von der Antragstellerin ausweislich der eingereichten Rechnungen der Firma b. aus a. (80.000) bezogenen Antigen-Schnelltests geringer sei als die Anzahl an abgerechneten eingekauften Tests (120.000).
Auch seien die Öffnungszeiten am "Donnerstag, 4. März 2022", an der genannten Teststelle überschritten worden, da neun Testungen nach 20.00 Uhr stattgefunden hätten.
All dies rechtfertige die Annahme für ein systematisches Vorgehen bezüglich aller Abrechnungen.
Zudem machte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 21. August 2024 bei der Antragstellerin für sämtliche Teststellen eine Rückforderung in Höhe von 1.869.968,95 Euro geltend, ordnete die sofortige Vollziehung an und setzte eine Frist zur Rückzahlung bis 18. September 2024. Laut Betreff des Bescheids erfolgte die Rückforderung für die Abrechnungsmonate Juli 2021 bis Dezember 2022, laut tabellarischer Aufstellung auf der zweiten Seite des Bescheids erfolgte die Rückforderung jedoch für die Monate Juni 2021 bis August 2022, wobei der zurückgeforderte Betrag dieser Auflistung entspricht. Zur Begründung wurde auf den Bescheid vom 31. Juli 2024 verwiesen. Es seien weniger Nachweise für durchgeführte Tests vorgelegt worden als abgerechnet worden seien. Der Anteil fehlender Testnachweise betrage zwischen 42 und 66 Prozent.
Weiterhin seien bei der Teststelle mit der ID Y.b. in den Monaten Dezember 2021 und März 2022 mehrere Personen zur selben Uhrzeit von derselben Person getestet worden. Daher könne nicht von einer ordnungsgemäßen Leistungserbringung ausgegangen werden, da für einen Abstrich in der Regel eine Zeitspanne von mindestens zwei bis drei Minuten benötigt werde, um den infektionsschutzrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden, und diese Zeit deutlich unterschritten worden sei.
Zudem seien an dieser Teststelle sehr viele Kinder getestet worden, nämlich zwischen 25 und 55 Prozent, so seien beispielsweise am 2. März 2022 45 von 141 Personen minderjährig gewesen. An der Teststelle mit der ID Y.c. sei im Monat April 2022 ein hoher Anteil an Minderjährigen zu verzeichnen, teilweise 49 Prozent pro Tag. Beispielsweise seien am 11. April 2022 insgesamt 45 Personen getestet worden, davon 22 Kinder, zwei der Kinder sogar zwei Mal an diesem Tag. Dies sei nicht glaubhaft, da die Kinder in der Regel in der Kindertagesstätte oder der Schule getestet würden oder sich selbst getestet hätten oder den Eltern Testkits ausgehändigt worden seien. Zudem hätten Doppeltestungen derselben Personen am selben Tag zu unterschiedlichen Uhrzeiten stattgefunden. Dies erscheine wenig sinnvoll; zudem unterliege die Antragstellerin als Teststellenbetreiberin bestimmten Voraussetzungen, wozu unter anderem auch das Gebot eines wirtschaftlichen Umgangs der Inanspruchnahme von Bürgertestungen zähle, da diese letztlich durch Bundesmittel finanziert worden seien. Auch seien bei einer dieser Personen, dem Kind c., unterschiedliche Geburtsdaten angegeben worden.
All dies erwecke den Anschein, dass nicht nach den Bestimmungen der TestV abgerechnet worden sei. Es sprächen auch keine Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 48 VwVfG gegen die Rückforderung, da die Antragstellerin die abzurechnenden Leistungen zumindest grob fahrlässig nicht oder nicht entsprechend den Vorgaben der TestV erbracht und dokumentiert habe, sodass kein schutzwürdiges Vertrauen vorliege.
Die sofortige Vollziehung sei anzuordnen, da es um Mittel aus dem Bundeshaushalt gehe und bei einem Zuwarten bis zur Bestandskraft ein hohes Risiko bestehe, dass berechtigte Rückforderungen nicht mehr durchgesetzt werden könnten, beispielsweise weil Teststellen nicht mehr existierten. Im Rahmen einer Interessenabwägung überwiege das Vollzugsinteresse, was sich bereits daraus ergebe, dass die Antragstellerin vorsätzlich Leistungen zu Lasten der Allgemeinheit abgerechnet habe, die sie nicht oder zumindest nicht ordnungsgemäß erbracht habe, um sich selbst rechtswidrig zu bereichern.
Mit Bescheid vom 28. August 2024 machte die Antragsgegnerin bei der Antragstellerin für die Teststellen-IDs X.a., X.b. und X.c. und die Monate November 2022 bis Februar 2023 eine Rückforderung in Höhe von 78.835,90 Euro geltend, ordnete die sofortige Vollziehung an und setzte eine Frist zur Rückzahlung bis zum 30. September 2024. Bezüglich der Begründung wird auf die beiden vorhergehenden Bescheide verwiesen. Es lägen für sämtliche angeforderte Monate weniger Testnachweise vor als Bürgertestungen abgerechnet worden seien. Die Quote der fehlenden Testnachweise betrage zwischen 27 und 46 Prozent.
Für die Teststelle mit der X.c. liege für den Monat Dezember 2023 kein einziger positiver Test von insgesamt 556 vermeintlich durchgeführten Testungen vor, während für die Teststelle mit der X.a bei etwa gleicher Gesamtzahl 14 positive Tests gemeldet worden seien. Dies erscheine nicht glaubwürdig.
Zudem wiesen die eingereichten Rechnungen der B. vom 3. Januar 2023 sowie vom 10. März 2023 eine geringere Anzahl an eingekauften PoC-Antigenschnelltests auf (5.000) als im Zeitraum Januar bis Februar 2023 abgerechnet worden seien (5.376).
Auch lägen von einigen getesteten Personen – darunter die Person d. – jeweils zwei Testnachweise vom selben Tag und derselben Uhrzeit vor.
Die Rückzahlungsfristen verlängerte die Antragsgegnerin in der Folge bis zum 29. November 2024.
Am 11. September 2024 legte die Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin gegen den Ablehnungsbescheid vom 31. Juli 2024 sowie gegen die Rückforderungsbescheide vom 21. August 2024 und vom 28. August 2024 Widerspruch ein. Das Widerspruchsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
Die Antragstellerin hat zudem am 27. November 2024, anwaltlich vertreten, einen Eilantrag bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gestellt. Dieses hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 6. Dezember 2024 an das Verwaltungsgericht Wiesbaden verwiesen.
Die Antragstellerin trägt vor, die streitgegenständlichen Bescheide richteten sich an den falschen Adressaten. Dass sie gegenüber der Antragsgegnerin angegeben habe, es liege ein "Wechsel der Rechtsform" vor, basiere auf einem Irrtum. Sie habe nicht die Absicht gehabt, ihr bestehendes Einzelunternehmen aufzugeben oder eine Änderung der Rechtsform vorzunehmen. Vielmehr habe sie beabsichtigt, zusätzlich zu ihrem bestehenden Einzelunternehmen ein neues Unternehmen in Form einer GmbH zu gründen, das eigenständig und unabhängig vom Einzelunternehmen habe handeln sollen. Entscheidend sei der tatsächliche Wille. Die Antragsgegnerin hätte bei einer Einsichtnahme in das Handelsregister sehen können, dass die Antragstellerin keine Rechtsnachfolgerin des Einzelunternehmens sei. Es liege auch keine vertragliche Haftungsübernahme zwischen den beiden Unternehmen vor. Der Antragstellerin sei nach ihrer Gründung von der Antragsgegnerin eine neue ID für die Teststellen zugeteilt worden, was eine klare Zäsur markiere. Zusätzlich sei der Account des Einzelunternehmens bei der Antragsgegnerin nach Gründung der Antragstellerin geschlossen worden, weshalb die Geschäftsführerin der Antragstellerin gezwungen gewesen sei, einen neuen Account zu eröffnen. Daher habe sie auch die Vergütung für Leistungen aus den Monaten September und Oktober 2022 über den neuen Account der Antragstellerin beantragen müssen. Dies zeige, dass auch die Antragsgegnerin von einer klaren Trennung der beiden Rechtsträger ausgegangen sei. Daher könne die Antragstellerin für Verpflichtungen, die vor dem Monat November 2022 entstanden seien, nicht in Anspruch genommen werden. In den streitgegenständlichen Bescheiden werde jedoch keine ausreichende Differenzierung zwischen den Zeiträumen, in denen die Abrechnungen durch das Einzelunternehmen "K." und der später gegründeten "T." erfolgt seien, vorgenommen.
Zudem sei die Antragstellerin nicht ausreichend angehört worden, sondern lediglich zu fehlenden Nachweisen aus der Corona-Warn-App. Eine Anhörung nur zu einem Teil des Sachverhalts genüge nicht den Anforderungen des § 28 VwVfG. Auch sei die Aufforderung zur Stellungnahme vor der Bitte um Einreichung weiterer Unterlagen erfolgt, obwohl deren Auswertung Bestandteil der angegriffenen Bescheide sei.
Der Bescheid vom 28. August 2024 leide zudem an einem Formfehler, da sich der Tenor des Bescheids auf den Zeitraum Juli 2021 bis Dezember 2022 beziehe, die tabellarische Übersicht innerhalb des Bescheids jedoch auf den Zeitraum Juni 2021 bis August 2022 Bezug nehme.
Die fehlende Nachweisbarkeit einer großen Anzahl an durchgeführten Tests sei dem Umstand geschuldet, dass ein nicht unerheblicher Teil der Testergebnisse über die Corona-Warn-App übermittelt worden sei. Das Versäumnis, die Daten aus der Corona-Warn-App herunterzuladen, sei weder vorsätzlich noch grob fahrlässig gewesen. Vielmehr habe die Antragstellerin in der Hochphase der Pandemie unter enormem Druck gestanden. Dokumentationslücken wegen einer Übermittlung der Testergebnisse an die Corona-Warn-App seien ihr nicht anzulasten. Aufgrund des Schreibens des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration vom 25. Juni 2021 habe sie die Ergebnismitteilung und Erstellung eines Testzertifikats über die Corona-Warn-App angeboten. Es könne ihr daher von der Antragsgegnerin nicht vorgeworfen werden, dass auffällig viele Testergebnisse über die Corona-Warn-App gemeldet worden seien. Zudem lege die Antragsgegnerin falsche Zahlen zugrunde; es hätten beispielsweise im Monat Dezember 2021 an der Teststelle Y.a. nicht – wie im Bescheid vom 31. Juli 2024 angegeben – über 60 Prozent der getesteten Personen eine Übermittlung über die Corona-Warn-App gewünscht, sondern etwa ein Drittel (33,22 Prozent).
Entgegen der Behauptung in dem Bescheid vom 31. Juli 2024, wonach die Antragstellerin für die Monate Dezember 2021 bis September 2022 nur Rechnungen für 80.000 bezogene Schnelltests vorgelegt habe, lägen Rechnungsnachweise für 146.000 Testkits vor. Auch seien die Testkit-Bestellungen nicht auf einen Zeitraum bezogen isoliert zu betrachten. Die Antragstellerin habe zur Sicherstellung einer reibungslosen Versorgung eine große Anzahl an Testkits bestellt. In dem im Bescheid vom 28. August 2024 bemängelten Zeitraum Januar bis Februar 2023 seien daher noch ausreichend Testkits vorhanden gewesen, sodass sie nur eine geringe Anzahl nachbestellt habe.
Sofern mehrere Personen zur gleichen Zeit als getestet aufgeführt worden seien, liege dies daran, dass es im laufenden Betrieb so gehandhabt worden sei, dass mehrere getestete Personen nacheinander in ihre jeweiligen Kabinen aufgerufen, dort platziert und die Daten gemeinsam dokumentiert worden seien. Die eigentliche Testung sei jedoch nacheinander erfolgt. In einem gut organisierten Testzentrum sei es durchaus möglich, mehrere Personen in kurzer Zeit zu testen und Tests zügig hintereinander durchzuführen, ohne dass dies die Qualität oder Ordnungsmäßigkeit beeinträchtige.
Soweit sich Personen häufiger bzw. eine große Zahl Minderjähriger habe testen lassen, liege das daran, dass Anfang des Jahres 2022 für fast sämtliche Freizeitaktivitäten ein negativer Testnachweis erforderlich gewesen sei und insbesondere Minderjährige einen typischerweise großen Konsum an Freizeitaktivitäten hätten. Die in den Kindertagesstätten durchgeführten Corona-Tests seien in der Regel nicht ausreichend gewesen als offizieller Nachweis für Freizeitaktivitäten, da sie primär für den internen Gebrauch gedacht gewesen seien. Schüler seien nur dann von zusätzlichen Tests für Freizeitaktivitäten befreit gewesen, wenn die Schultestungen regelmäßig in das Testheft eingetragen worden seien, was oftmals nicht der Fall gewesen sei. Weiterhin hätten für Nachweise häufig strenge Zeitvorgaben gegolten, sodass Tests nicht älter als 24 bis 48 Stunden hätten sein dürfen. Die Teststellenbetreiber hätten weder Einfluss noch einen Überblick darüber gehabt, wie oft sich Personen testen ließen. Die Leistungserbringer seien verpflichtet gewesen, jede Person zu testen, die nach der TestV anspruchsberechtigt gewesen sei und es habe keine gesetzliche Obergrenze für Tests an Minderjährigen bestanden. Auch Kinder unter 6 Jahren hätten sich für den Zugang zu bestimmten Einrichtungen oder nach einem Kontakt mit infizierten Personen oder auftretenden Symptomen testen lassen müssen. Letzteres seien auch Gründe für Erwachsene, sich am selben Tag doppelt testen zu lassen.
Wieso das Kind c. zwei Mal innerhalb eines Tages getestet und dabei verschiedene Geburtsdaten angegeben worden seien, entziehe sich der Kenntnis der Antragstellerin. Die Formulare seien von den Eltern des Kindes ausgefüllt worden.
Auf die Anzahl positiver Testergebnisse habe die Antragstellerin keinen Einfluss gehabt. Es könne nicht zulässig sein, die Antragstellerin für Umstände zu sanktionieren, die außerhalb ihres Einflussbereichs lägen.
Der Nachweis der getesteten Person d. sei doppelt vorhanden, weil auf dem ersten Formular der Stempel gefehlt habe. Wenn ein Formular von Mitarbeitern versehentlich unvollständig ausgefüllt worden und dies aufgefallen sei, sei es erneut korrekt ausgefüllt worden. Das fehlerhafte Formular sei vermutlich nicht ordnungsgemäß entsorgt worden und versehentlich in die Akten geraten. Dies bedeute jedoch nicht, dass der jeweilige Test doppelt abgerechnet worden sei. Denn die Abrechnung sei nicht nach der Person, sondern anonymisiert nach Nummern erfolgt; da diese auf den doppelten Nachweisen identisch seien, belege dies, dass die Testung nur einmal abgerechnet worden sei.
Nach § 7a Abs. 1 Satz 2 TestV sei ab dem Monat Juli 2022 eine Prüfung der Plausibilität für die erbrachten Leistungen, wie sie von der Antragsgegnerin vorgenommen wurde, ausdrücklich nicht mehr zulässig. Sie habe daher einen falschen Prüfungsmaßstab angelegt. Sie dürfe Leistungen, die ab dem Monat Juli 2022 erbracht wurden, lediglich auf rechnerische Richtigkeit, die Einhaltung der erforderlichen Form sowie die Vollständigkeit der Angaben prüfen. Der Verordnungsgeber habe ab dem 1. Juli 2022 die Prüfungsvoraussetzungen geändert, um die Abrechnungsprozesse zu vereinfachen und den Aufwand zu reduzieren. Rückforderungen bzw. Ablehnungen könnten daher nicht mehr auf unplausible Abrechnungen gestützt werden. Dies gelte jedenfalls für den Bescheid vom 28. August 2024, da dieser sich ausschließlich auf Zeiträume ab Juli 2022 beziehe. Die umfassenden Rückforderungen mit den Bescheiden vom 21. August 2024 sowie vom 28. August 2024 deuteten jedoch darauf hin, dass diese auf Basis einer Gesamtbewertung der Plausibilität der abgerechneten Leistungen erfolgten.
Die vollständige Rückforderung der gewährten Beträge erweise sich zudem als unverhältnismäßig. Das Wort "soweit" in § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV stelle klar, dass die Rückforderung auf diejenigen Teile der abgerechneten und ausgezahlten Vergütung beschränkt sei, für die im Rahmen der Prüfung eine konkrete Unrechtmäßigkeit festgestellt worden sei. Leistungen, die ordnungsgemäß abgerechnet und ausgezahlt worden seien, dürften daher nicht pauschal mit zurückgefordert werden. Dieser differenzierte Ansatz trage auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung. Eine andere Auslegung von § 7a Abs. 5 TestV verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und führe zu Rechtsunsicherheit. Der Verordnungsgeber hätte für eine pauschale Rückforderung eine explizite Ermächtigungsgrundlage in der Verordnung nennen und klare Kriterien festlegen müssen. Eine vollständige Rückforderung der Leistungen stelle die Antragstellerin zudem im Ergebnis so, als habe sie keinerlei Leistungen erbracht, obwohl dies nicht zutreffe.
Die Unverhältnismäßigkeit der Bescheide werde weiter deutlich, wenn man eine Parallele zur Nullretaxation im Apothekenwesen ziehe, wo die Krankenkassen unter Verweis auf Unstimmigkeiten oder mangelnde Plausibilität der Abrechnungen nur die Beträge der konkret beanstandeten Abrechnungen zurückfordern bzw. die Kostenübernahme verweigern dürften. Nicht möglich sei jedoch eine pauschale Rückerstattung für alle Abrechnungen eines bestimmten Zeitraums mit der Begründung einer systematischen Falschabrechnung.
Auch aus den Grundsätzen des Vertragsarztrechts ergebe sich nicht das Recht zur vollständigen Rückforderung, denn dort sei der Grundsatz des Schätzungsermessens anzuwenden. Demnach dürfe die Behörde bei Unsicherheiten eine Schätzung für die Rückforderung von Leistungen vornehmen, die sachlich fundiert und nachvollziehbar sein müsse. Eine vollständige Rückforderung für alle Testleistungen könne nur gerechtfertigt sein, wenn ein sachlich fundierter und plausibler Grund vorliege, der dies unterstütze. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Die Antragsgegnerin hätte vorliegend eine haltbare Quote bilden können, die Rückschlüsse auf den prozentualen Anteil der auffällig gewordenen Abrechnungen im Gesamtzusammenhang zulasse. Insofern könne auch nicht der Ansicht gefolgt werden, dass ein Anspruch auf einen Teil der erbrachten Leistung schon deshalb ausgeschlossen sei, weil nicht feststehe, in welchem Umfang die Antragstellerin die Leistungen tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht habe.
Die streng formale Betrachtungsweise im Sozialversicherungsrecht, wonach eine vollständige Rückforderung der gewährten Vergütung möglich sei, finde ihren Ursprung insbesondere in Fällen des Abrechnungsbetrugs. Im Sozialversicherungsrecht seien formale Kriterien wie die Qualifikation des Personals oder die Einhaltung vertraglicher Anforderungen essentiell für die Abrechenbarkeit von Leistungen. Sobald eine formale Voraussetzung nicht erfüllt sei, werde ein Vermögensschaden angenommen, selbst wenn eine Leistung tatsächlich erbracht worden sei. Vorliegend lägen die Beanstandungen jedoch nicht in einem systematischen Fehlen solcher grundlegender Voraussetzungen, sondern in spezifischen Unstimmigkeiten oder Dokumentationsfehlern, was einen wesentlichen Unterschied darstelle.
Eine pauschale Rückforderung sei auch nicht mit dem Gedanken der Teilrechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts zu vereinbaren. Ein Verwaltungsakt, der Geldleistungen gewährt, werde nur insoweit rechtswidrig, als dass konkrete Abrechnungspositionen unzutreffend oder fehlerhaft seien; für rechtmäßige Abrechnungspositionen bleibe der Verwaltungsakt wirksam und bestandskräftig. Die Voraussetzungen von § 49 Abs. 3 VwVfG lägen jedoch nicht vor. Auch gehe der Verweis auf § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG fehl, da sich die Norm nicht auf pauschale Fehler beziehen könne. Es sei sinnwidrig, den Vertrauensschutz für die gesamte Geldleistung zu versagen, nur weil für einen anderen Teil unrichtige Angaben gemacht worden seien.
Auch ergebe sich aus den Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung, dass die Antragsgegnerin die Möglichkeit habe, den Prozentsatz der zu Unrecht abgerechneten Leistungen oder Kosten auf sämtliche im Abrechnungszeitraum abgerechnete Leistungen hochzurechnen. Um jedoch mögliche Fehler in der Hochrechnung zu berücksichtigen, werde wiederum ein Sicherheitsabschlag von 25 Prozent vorgenommen.
Die Antragsgegnerin lege auch einen fehlerhaften Maßstab hinsichtlich der Darlegungs- und Beweislast der Leistungserbringer im Sinne von § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV an. Sie beziehe dies nicht lediglich auf nachweisbare Tatsachen, sondern auch auf Umstände, bei denen keine Möglichkeit zur Nachweisbarkeit bestehe, so etwa die Höhe der Testfrequenz, die geringe Positivrate oder die Anzahl minderjähriger Testpersonen. Für die Antragstellerin sei es jedoch nicht möglich, für jeden Einzelfall nachträglich zu erklären, warum sich Personen testen ließen. Den Teststellenbetreibern sei es nicht möglich, die persönlichen Beweggründe der getesteten Personen darzulegen und zu beweisen. § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV sei vielmehr so auszulegen, dass die Beweislast des Leistungserbringers sich nur auf Aspekte beziehe, die innerhalb seines Verantwortungsbereichs lägen und nachvollziehbar und dokumentierbar seien. Wenn Zweifel an der Richtigkeit bestimmter Testvorgänge oder Abrechnungen bestünden, treffe die Antragsgegnerin die Amtsermittlungspflicht aus § 24 VwVfG. Im Falle des non liquet müsse dies zu Lasten der Antragsgegnerin gehen.
Da der Bescheid vom 31. Juli 2024 ausschließlich Auszahlungen für den Zeitraum nach Juli 2022 betreffe, sei auch hier wiederum der falsche Prüfungsmaßstab angelegt worden.
Es handele sich lediglich um 12 von 5.771 eingereichten Tests, die kein Ergebnis aufwiesen, was auf menschliches Versagen zurückzuführen sei und nur eine Fehlerquote von 0,22 Prozent ergebe. Im Dezember 2021 habe wegen der Weihnachtszeit ein besonderes hohes Testaufkommen vorgelegen, was zu einem erheblichen Arbeitsaufwand geführt habe.
Bezüglich der angeblich zu geringen Anzahl positiver Tests gehe die Antragsgegnerin selbst von falschen Zahlen aus. Es ergebe sich richtigerweise eine Positivrate von etwa 0,33 Prozent. Eine Rekonstruktion der geringen Positivrate sei der Antragstellerin nicht möglich und liege auch nicht in ihrem Verantwortungsbereich.
Dass Testnachweise für dieselben Personen in verschiedenen Datenpaketen enthalten gewesen seien, könne so erklärt werden, dass bei der Vorbereitung der Datenpakete die Personen fälschlicherweise jeweils in beide Teile der Datenpakete gerutscht seien. Dies sei jedoch unerheblich, da diese Personen nicht doppelt abgerechnet worden seien, da die Abrechnung anhand von Testnummern ohne Angaben der Personendaten erfolgt sei.
Bei dem 5-jährigen Kind, das im März 2022 mehrfach getestet wurde, handele es sich um die Tochter der Geschäftsführerin der Antragstellerin. Da das Mädchen fast täglich mit ihren Eltern bei verschiedenen Testcentern zugegen gewesen sei, hätten diese es für angebracht gehalten, sie aus Präventionsgründen zu testen. In der Kindertagesstätte sei sie nicht getestet worden, da sie von den in der Kita verwendeten Tests des Öfteren Blutungen in der Nase bekommen habe, weshalb die Eltern es vorgezogen hätten, einen Rachenabstrich in ihrem Testcenter zu machen.
Bezüglich der Rüge der Antragsgegnerin, am "Donnerstag, den 4. März 2022", seien neun Testungen nach 20.00 Uhr durchgeführt worden, sei zu beachten, dass es sich um einen Freitag gehandelt habe, an dem die Teststelle regulär bis 22.00 Uhr geöffnet gewesen sei. Auch wenn die Antragsgegnerin weitere solcher Beispiele finde, könne dies nicht die Verweigerung der Auszahlung von Vergütung rechtfertigen, wenn die Mitarbeiter eines Testcenters die letzten Testpersonen des Tages nicht weggeschickt hätten, zumal diese eventuell lange angestanden hätten. Auch könne die Durchführung von Tests nach den Öffnungszeiten nicht bedeuten, dass diese nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden seien.
Auch erweise sich die vollständige Ablehnung als unverhältnismäßig. § 7 Abs. 1 TestV sehe vor, dass die tatsächlich erbrachten Leistungen abgerechnet würden und keine pauschale Bewertung der Gesamtabrechnung erfolge. Soweit ein Leistungserbringer nachweise, dass bestimmte Tests durchgeführt und korrekt abgerechnet worden seien, bestehe ein Anspruch auf Erstattung dieser Leistungen. Dass eine Auszahlung nicht pauschal mit Verweis auf Unstimmigkeiten abgelehnt werden könne, zeige auch hier wieder die Parallele zur Nullretaxation im Apothekenwesen.
Das Einzelunternehmen K. habe aus dem Betrieb der Teststellen erhebliche Einkommensteuerschulden in Höhe von über 98.000 Euro. Daher sei die Antragstellerin dringend auf die ausstehende Leistung der Antragsgegnerin angewiesen, um zumindest einen Teil der Steuerschuld zu begleichen. Der Betrag sei für die Sicherung der Existenz der Geschäftsführerin der Antragstellerin unerlässlich. Auf dem Geschäftskonto befinde sich ein Soll von 0,76 Euro (Stand 17. Oktober 2024). Im Steuerjahr 2022 habe sie durch den Betrieb der Testzentren einen Gewinn in Höhe von 669.919 Euro erzielt, gleichzeitig aber mit ihren anderen Geschäftszweigen (Werbeagentur, e., f.) einen nicht unerheblichen Verlust von über 75.000 Euro erlitten. Dieser Verlust setze sich bis heute fort, weshalb der Gewinn vollständig aufgebraucht sei. Im Jahr 2023 habe ein geringer Gewinn von 13.010,39 Euro verzeichnet werden können. Im Jahr 2024 habe sie bis September erneut einen Verlust in Höhe von 40.524,29 Euro erlitten. Es seien auch keine sonstigen finanziellen Ressourcen oder Vermögenswerte vorhanden, auch nicht aus dem Privatvermögen der Geschäftsführerin oder dem Vermögen des Einzelunternehmens K..
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 11. September 2024 gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 21. August 2024 und vom 28. August 2024 wiederherzustellen,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin für die Leistungsmonate September, Oktober und November 2022 für die Teststellen mit der ID Y.a., Y.b., Y.c. und Y.d. die beantragte Leistung in Höhe von 56.440,76 EUR auszuzahlen,
hilfsweise, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, über die Gewährung der Auszahlung für die Leistungsmonate September, Oktober und November 2022 für die Teststellen mit der ID Y.a., Y.b., Y.c. und Y.d. in Höhe von 56.440,76 EUR unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Sie trägt vor, alle Bescheide seien der richtigen Adressatin bekannt gegeben worden. Es sei nicht darauf abzustellen, was sich die Geschäftsführerin der Antragstellerin bei ihrer Meldung bezüglich eines Firmenwechsels gedacht habe, sondern wie sie nach außen hin aufgetreten sei und wie ein objektiver Dritter die Erklärung habe verstehen müssen. Aufgrund der Information bezüglich eines Firmenwechsels mit Schreiben vom 20. Januar 2023, aufgrund dessen sich die Bankverbindung geändert habe, der Daten in der beigefügten Gewerbeanmeldung, wonach für die Antragstellerin dieselbe Adresse, dieselbe Telefonnummer und dieselbe E-Mail-Adresse wie für das Einzelunternehmen gelte und es sich um einen Wechsel der Rechtsform und nicht um eine Neugründung handele, und der Information der Antragstellerin vom 31. Mai 2023, wonach das alte Konto geschlossen werden müsse, sei aus der Sicht eines objektiven Dritten von einem Wechsel der Rechtsform auszugehen. Auch das Gesundheitsamt des Landkreises J. sei von einem Wechsel der Rechtsform ausgegangen, woraufhin es die Einzelbeauftragungen korrigiert habe. Neue Betriebserlaubnisse seien gerade nicht erteilt worden. Die Geschäftsführerin der Antragstellerin habe eigenständig einen neuen Abrechnungsaccount bei der Antragsgegnerin eingerichtet. Der alte Account sei nicht geschlossen, sondern aufgrund der Plausibilitätsprüfung am 22. November 2022 gesperrt und am 12. Januar 2023 wiedereröffnet worden. Auch habe die Geschäftsführerin der Antragstellerin in sämtlichen Selbsterklärungen sowohl hinsichtlich der ID Y. als auch hinsichtlich der X. die E-Mail-Adressen der Einzelunternehmen angegeben und als Einzelkauffrau die Auszahlung für erbrachte Leistungen im Zeitraum von September bis Dezember 2022 für die Teststellen mit den IDs Y.a., Y.b., Y.c. und Y.d. beantragt, obwohl ab November 2022 alleine die Antragstellerin für den Betrieb der Teststellen verantwortlich gewesen sei. Eine Anweisung seitens der Antragsgegnerin, nur noch über den neuen Account abzurechnen, habe es nicht gegeben.
Die Antragstellerin sei ausreichend angehört worden. Sie habe mit E-Mail vom 24. April 2024 Stellung zu bestimmten Implausibilitäten genommen. Auf die E-Mail der Antragsgegnerin vom 30. April 2024, wonach die Begründung nicht ausreiche, sei die Antragstellerin nicht mehr eingegangen und habe nur weitere Unterlagen eingereicht. Die Möglichkeit, sich hinsichtlich der Implausibilitäten zu äußern, habe bestanden.
Der Schreibfehler im Rückforderungsbescheid vom 21. August 2024 führe nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheids, denn für den Zeitraum September bis Dezember 2022 hätten gar keine Zahlungen zurückgefordert werden können, da diese mit Bescheid vom 31. Juli 2024 abgelehnt worden seien.
Die von der Antragstellerin eingereichten Leistungsdokumentationen und Abrechnungen genügten nicht den Anforderungen der TestV. Da den Betreibern der Teststellen bereits großes Vertrauen entgegengebracht werde, indem diese steuerfinanzierte Leistungen – ähnlich wie die Mitglieder der Kassenärztlichen Vereinigungen – abrechnen dürften, die erst im Nachgang einer Prüfung unterzogen werden, könne von der Antragstellerin ein besonders hohes Maß an Sorgfalt gefordert werden.
Die Antragstellerin habe es von Beginn an versäumt, eine eigene Dokumentation gemäß den Voraussetzungen der TestV neben der Corona-Warn-App zu führen. Die Corona-Warn-App habe vor allem zur Speicherung der Impfzertifikate, der Erfassung von Risiko-Begegnungen sowie zur Ergebnisübermittlung eines Corona-Tests gedient und nicht die Pflicht zur internen Dokumentation über sämtliche getesteten Personen ersetzt. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Schreiben des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration vom 25. Juni 2021. Die Antragstellerin habe genügend Zeit gehabt, sich die fehlenden Unterlagen zu besorgen. Sie habe es daher zu verschulden, dass von ihr nun eine Vielzahl an Testdokumentationen nicht nachgereicht werden könne.
Die in den streitgegenständlichen Bescheiden aufgeführten Zahlen seien nach Auswertung der vorliegenden Testnachweise über einen Zeitraum von jeweils ein oder zwei Monaten pro Teststelle ermittelt worden. Eine Hochrechnung ergebe, dass im Durchschnitt bei sämtlichen Teststellen 50 Prozent der Testnachweise fehlten.
Es mangele den von der Antragstellerin vorgelegten Nachweisen an weiteren Angaben gemäß der TestV, nämlich an der Angabe des Testgrunds nach §§ 2 bis 4b TestV, des Mitteilungswegs an die getestete Person sowie insbesondere an der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests. Ohne diese Angaben liege keine ordnungsgemäße und vollständige Leistungsdokumentation vor.
Zudem fehle es an Nachweisen, dass die Antragstellerin entsprechend den Vorgaben der TestV bei einem positiven Testergebnis eine Meldung an das zuständige Gesundheitsamt vorgenommen habe. Aus den lediglich für vier Monate eingereichten Meldungen an das Gesundheitsamt ergebe sich zudem nicht, wer jeweils die betroffene Person sei, obwohl gerade diese Daten an das Gesundheitsamt zu übermitteln gewesen seien. Auch aus diesem Grund habe sie ihre Verpflichtungen im Hinblick auf die Auftrags- und Leistungsdokumentation nicht ausreichend erfüllt.
Die nun von der Antragstellerin vorgelegten Rechnungen über den Bezug von Testkits hätten der Antragsgegnerin zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht vollständig vorgelegen, obwohl die Antragstellerin oft genug zur Vorlage aufgefordert worden sei. Sie könne die Rechnungen im noch laufenden Widerspruchsverfahren nachreichen.
Berücksichtige man, dass ein ordnungsgemäß durchgeführter Test das Gespräch mit der zu testenden Person, das Ausfüllen der Einverständniserklärung zur Testung, die Entnahme von Körpermaterial, die Diagnostik, die Ergebnismitteilung, die Ausstellung eines Zeugnisses über das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Infektion und die zwischen zwei Tests durchzuführenden Hygienemaßnahmen und somit mindestens mehrere Minuten Durchführungszeit pro Test umfasse, so hätten sich zu dem Zeitpunkt der beispielhaft aufgeführten Testungen zu derselben Uhrzeit zumindest insgesamt 5 Mitarbeiter im Testzentrum befinden müssen. Denn in der Regel werde für einen Abstrich eine Zeitspanne von mindestens 2 bis 3 Minuten benötigt, um den infektionsschutzrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden. Auch nach allgemeiner Lebenserfahrung sei dies faktisch unmöglich und daher unplausibel. Zu den beispielhaft aufgeführten Zeiten seien jeweils nur zwei Mitarbeiter anwesend gewesen.
Die Auswertung von 10 Tagen im Monat März 2022 habe für die Teststelle Y.b. ergeben, dass der Anteil der getesteten Minderjährigen zwischen 25 und 55 Prozent gelegen habe. Es habe auch Kinder gegeben, die drei bis vier Mal pro Woche getestet worden seien. Anfang 2022 habe jedoch in der Schule die Regel gegolten, dass die Kinder bis zu drei Mal wöchentlich getestet werden könnten. Für nicht Geimpfte oder nicht Genesene seien diese Tests verpflichtend gewesen; den anderen Schülern sei es selbst überlassen gewesen, ob sie sich in der Schule freiwillig testen oder einen Testnachweis mitbringen. Bei einem Test in der Schule hätten die Schüler einen Nachweis in Form eines Testhefts erhalten. Dieses Testheft habe grundsätzlich ausgereicht, um an Freizeitaktivitäten teilzunehmen. Nur in Ausnahmefällen sei es vorgekommen, dass Veranstalter außerhalb des Schulbetriebs von ihrem Hausrecht Gebrauch machten und daher den Zugang mit bloßen Schultests verweigerten. Zudem habe es auch Schüler gegeben, die zur Gruppe der Genesenen zählten oder sich impfen ließen und dann keinen Test mehr benötigten. Auch habe die Notwendigkeit eines Negativnachweises nicht für Kinder unter 6 Jahren und noch nicht eingeschulte Kinder gegolten.
Es sei nicht nachvollziehbar, wieso sich eine Person am selben Tag innerhalb eines kurzen Zeitraums bei negativem Testergebnis erneut testen lasse. Wenn dann – wie bei c. – auch noch die angegebenen Personendaten nicht mit den bereits eingereichten Daten übereinstimmten, träten noch mehr Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der Testungen auf.
Bezüglich doppelt vorliegender Testnachweise für dieselbe Person sei festzuhalten, dass diese teilweise ohne Nummern eingereicht worden seien. Teilweise seien Testnachweise mit denselben Nummern, aber ohne ersichtlichen Fehler eingereicht worden. Wenn ein Formular erneut ausgefüllt worden sei, hätten sich die Art der Unterschrift und die Schreibweise unterscheiden müssen. Es sehe jedoch alles identisch aus. Zudem lägen Nachweise mit denselben Testnummern für unterschiedliche Personen vor. Dies bedeute nach der Logik der Antragstellerin, dass eine von beiden Personen gar nicht abgerechnet worden sei.
Die Ausführungen der Antragstellerin zu einem falschen Prüfungsmaßstab seien nicht korrekt. § 7a Abs. 1 Satz 1 TestV habe weiterhin existiert, nachdem eine Plausibilitätsprüfung möglich gewesen sei. § 7a Abs. 1 Satz 2 TestV beziehe sich auf einen bestimmten Personenkreis und können nicht auf die allgemeine stichprobenartige Prüfung bezogen werden. Es sei explizit eine Prüfung nach § 7a Abs. 1 Satz 1 TestV durchgeführt worden.
Sie habe zurecht die gesamte Vergütung zurückgefordert. Bei den festgestellten Abrechnungsauffälligkeiten handele es sich um Abrechnungsauffälligkeiten, die mit Beispielen untermauert seien und dazu führten, dass die Abrechnung nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Es sei von einer systematischen Falschabrechnung aller Teststellen auszugehen. Die Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung in Ziffer 2.4 erlaubten ausdrücklich eine Hochrechnung der Überprüfung auf die gesamte Abrechnung, sofern mindestens 10 Prozent der Testabrechnungen auf Plausibilität überprüft worden seien. Würden 100 Prozent der Abrechnungen für unplausibel erklärt, dürften deshalb 100 Prozent der ausgezahlten Vergütung zurückgefordert werden.
Bei der hier angewendeten Plausibilitätsprüfung seien die Grundsätze aus der Plausibilitätsprüfung der Vertragsärzte analog anwendbar. Die Rechtsprechung sei der Auffassung, dass ein Leistungserbringer nicht berechtigt sei, Vergütungen zu erhalten, deren Erbringung er nicht vollständig dokumentieren könne, selbst wenn er teilweise Leistungen erbracht habe. Im Falle eines Verstoßes gegen Pflichten aus § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV komme eine sog. Retaxation auf Null in Betracht. Eines lückenlosen Nachweises für eine falsche Abrechnung bedürfe es dann nicht, wenn für die Mehrzahl der Quartale mindestens ein Fehler belegt sei, sich über die betroffenen Quartale hinweg Abrechnungsfehlermuster erkennen ließen und diese Fehler miteinander verwoben seien. Die Abrechnung stelle das Kernelement zur Kontrolle für die Leistungsträger dar und sei zu diesem Zweck streng formal geregelt. Dabei könne ein Verstoß des Leistungserbringers gegen die Abrechnungsbestimmungen auch den vollständigen Ausfall des Entgelts zur Folge haben. Dies gelte insbesondere in Abrechnungsverfahren von Massenleistungen, worum es vorliegend gehe. So sei im Bereich des Abrechnungsrechts von Apothekenleistungen bei Verstößen gegen Abrechnungsvorschriften eine Reduzierung des vom Leistungserbringer (Apotheker) geltend gemachten Abrechnungsbetrags auf Null recht- und verfassungsmäßig.
Da aufgrund der aufgeführten Fehler in der Abrechnungs- und Leistungsdokumentation nicht feststehe, in welchem Umfang die Antragstellerin tatsächlich und ordnungsgemäß die Testleistungen erbracht habe, habe die Antragstellerin auch keinen Anspruch auf zumindest einen Teil der Vergütung. Entsprechend § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV trage der Leistungserbringer für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten die Darlegungs- und Beweislast. Es erfolge hier keine Beweislastumverteilung.
Auch der Ablehnungsbescheid vom 31. Juli 2024 sei wirksam bekannt gegeben worden und hinreichend bestimmt.
Die Ausführungen hinsichtlich der Überprüfung der 26 gemeldeten positiven Tests beziehe sich nicht auf die Teststellen-ID Y.a., sondern Y.b.. Für diesen Standort seien 10.050 Tests gemeldet worden. Der Prozentsatz sei daher korrekt berechnet worden. Die Anzahl von 12 von 10.050 positiv gemeldeten Testungen – die die Antragsgegnerin später auf 14 korrigierte – sei bezogen auf die im Dezember 2021 bestehende hohe Inzidenz ein Indiz dafür, dass mehr Testungen abgerechnet als durchgeführt worden seien. Zudem ergebe sich eine Diskrepanz zwischen den 10.050 abgerechneten und den vorgelegten Tests von 50 bis 60 Prozent, abhängig davon, wie viele Nachweise nun vorgelegt worden seien. Auch nur ein fehlender Nachweis könne nach der TestV dazu führen, die ganze Abrechnung auszuschließen.
Auch der Vortrag, dass einige der eingereichten Testnachweise kein Testergebnis aufwiesen, beziehe sich auf die Teststellen-ID Y.b.. Die Antragstellerin habe somit mit ihrem Vortrag, 12 Testnachweise wiesen kein Testergebnis auf, für die Teststellen-ID Y.a. selbst weitere Auffälligkeiten aufgedeckt. Dies zeige deutlich, dass es sich bei den von der Antragsgegnerin benannten Auffälligkeiten lediglich um Beispiele handele.
Die Antragsgegnerin bezweifele, dass bei den Personen, die gleichzeitig in verschiedenen Datenpaketen enthalten waren, keine Doppelabrechnung erfolgt sei. Da es sich um mehr als eine Person handele, könne dies nicht mit einem bloßen "Verrutschen" erklärt werden.
Die Tochter der Geschäftsführerin der Antragstellerin habe mit 5 Jahren keinen Negativnachweis gebraucht. Es erschließe sich daher nicht, wieso eine solche Mehrfachtestung, einmal sogar doppelt an einem Tag, notwendig gewesen sei.
Eine weitere Überprüfung hinsichtlich außerhalb der Öffnungszeiten durchgeführter Testungen habe ergeben, dass am 1. März 2022 (Dienstag) 2 Testungen um 20.05 Uhr und am 3. März 2022 (Donnerstag) 3 Testungen um 20.05 Uhr durchgeführt worden seien. Damit seien die Bürgertestungen auch über die offiziell gemeldeten Öffnungszeiten hinaus bei mehreren Personen zeitgleich durchgeführt worden.
Die Antragstellerin habe keine wirtschaftlich existenzbedrohende Situation glaubhaft gemacht. Die Vorlage der Mahnung der Stadt g. genüge nicht, da der gewünschte Auszahlungsbetrag nicht dazu führe, dass die kompletten Schulden beglichen würden. Es sei fraglich, wo das bereits ausgezahlte Geld geblieben sei. Es sei nicht nachvollziehbar, dass aus dem Betrieb der Testcenter im Jahre 2022 nur ein Gewinn von 669.919 Euro erwirtschaftet worden sei, da in diesem Jahr laut den angegriffenen Rückforderungsbescheiden eine hohe Summe ausgezahlt worden sei. Bereits im Jahr 2021 sei ihr ein Betrag von ca. 854.375 Euro ausgezahlt worden. Es würden keine derart schwerwiegenden Nachteile geltend gemacht, die eine Vorwegnahme der Hauptsache begründen könnten. Zudem dürfe angesichts der Herkunft des Geldes kein Risiko eingegangen werden, da es sich um Mittel des Bundes handele.
Die Antragstellerin hat am 28. Januar 2025 einen Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen bei dem Amtsgericht h. gestellt. Ein von dem Amtsgericht h. beauftragtes Gutachten des Sachverständigen i. hat ergeben, dass die Antragstellerin überschuldet und zahlungsunfähig ist und die Kosten eines Insolvenzverfahrens voraussichtlich nicht gedeckt sind. Der Sachverständige empfiehlt, den Antrag mangels Masse abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vorgelegten Behördenakten verwiesen. Die Behördenakten bestehen aus fünf elektronischen Beiakten "Verwaltungsakte Ausgangsverfahren Test ID Y.", "Verwaltungsakte Ausgangsverfahren Test X.", "Verwaltungsakte Widerspruchsverfahren Ablehnungsbescheid vom 31. Juli 2024 Test ID Y.", "Verwaltungsakte Widerspruchsverfahren Rückforderungsbescheid vom 21. August 2024 Test ID j." und "Verwaltungsakte Widerspruchsverfahren Rückforderungsbescheid vom 28. August 2024 Test ID j." sowie einem USB-Stick. Bezüglich dessen Inhalt wird auf S. 247 ff. der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Sämtliche Anträge sind zulässig, aber unbegründet.
Der Antrag 1. nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Die Streitigkeiten um die begehrte Aufhebung der Bescheide der Antragsgegnerin über die Rückforderung von Vergütung für Leistungen nach der TestV sind öffentlich-rechtlicher Art (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2024 – 3 B 12/23 –, juris Rn. 6). Die Streitigkeit ist mangels Beteiligung von Verfassungsorganen auch nicht verfassungsrechtlicher Art. Abdrängende Sonderzuweisungen sind nicht ersichtlich.
Das Verwaltungsgericht Wiesbaden ist aufgrund des Verweisungsbeschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 6. Dezember 2024 auch örtlich zuständig (§ 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG).
Der Antrag ist statthaft. Bei den beiden Rückforderungsbescheiden vom 21. August 2024 sowie vom 28. August 2024 handelt es sich um Verwaltungsakte im Sinne von § 35 HVwVfG, deren aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet wurde, weshalb hier ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft ist.
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, da sie Adressatin zweier sie belastender Rückforderungsbescheide ist.
Der Antrag 1. ist jedoch nicht begründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist oder bei einer umfassenden Interessenabwägung das private Interesse des Antragstellers am vorläufigen Nichtvollzug gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung überwiegt. Formelle Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung ist, dass die zuständige Behörde das besondere öffentliche Interesse gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO schriftlich und nicht bloß formelhaft begründet hat. Die Interessenabwägung richtet sich primär nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Ergibt die im einstweiligen Rechtsschutz gebotene, aber auch ausreichende summarische Prüfung, dass der angefochtene Bescheid rechtswidrig ist, überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, da an der Vollziehung eines rechtswidrigen Hoheitsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann. Ist der Verwaltungsakt hingegen offensichtlich rechtmäßig und besteht zusätzlich ein über das Interesse am Erlass der Verfügung selbst hinausgehendes besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung, überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache offen, ist eine Interessenabwägung vorzunehmen.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in beiden Bescheiden formell rechtmäßig erfolgt und die angefochtenen Bescheide dürften nach summarischer Prüfung rechtmäßig sein. Eine Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragsgegnerin aus.
Die formellen Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO liegen vor. Das formelle Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten erachtet (Hess. VGH, Beschluss vom 5. April 2016 – 8 B 751/16 –, juris Rn. 23). Dies ist vorliegend der Fall. Zwar geht sie dabei nicht auf die individuelle Situation der Antragstellerin ein; die Sorge vor einem Zahlungsausfall nach Bestandskraft des Rückforderungsbescheids stellt aber gerade noch eine hinreichende Begründung dar (VG Frankfurt, Beschluss vom 22. Oktober 2024 – 5 L 2696/24.F –, juris Rn. 20). Einer vorherigen Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 HVwVfG bedurfte es nicht, da es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht um einen Verwaltungsakt handelt (OVG Berlin, Beschluss vom 13. Juli 1992 – 6 S 72/92 – juris).
In der Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Bescheide und dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfes unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens tritt nach summarischer Prüfung das Interesse der Antragstellerin zurück. In einem Hauptsacheverfahren dürften sich die Bescheide der Antragsgegnerin vom 21. August 2024 sowie vom 28. August 2024 als rechtmäßig erweisen.
Ermächtigungsgrundlage für die Rückforderung ist § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV.
Die Bescheide vom 21. August 2024 sowie vom 28. August 2024 dürften aufgrund einer fehlenden Anhörung zum jetzigen Zeitpunkt formell rechtswidrig sein, was alleine allerdings noch keine hinreichenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache begründet, da zu erwarten steht, dass die Anhörung in dem noch laufenden Widerspruchsverfahren nachgeholt werden kann.
Nach § 28 Abs. 1 HVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Das setzt die Ankündigung voraus, dass in einem konkreten Einzelfall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt ist. Ohne eine solche Ankündigung geht der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, juris Rn. 12; Hess. VGH, Urteil vom 27. Februar 2013 – 6 C 824/11.T –, juris Rn. 47; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 28 Rn. 34 f.).
Eine den Anforderungen des § 28 Abs. 1 HVwVfG entsprechende Anhörung ist vor Erlass der streitgegenständlichen Bescheide jedoch nicht erfolgt.
So erfolgte die Anhörung lediglich zu der Frage, wieso die Antragstellerin weniger Testnachweise sowie weniger positive Tests eingereicht habe, als sie abgerechnet hat. Zu weiteren Punkten wurde sie nicht befragt. Den Erlass eines Rückforderungsbescheids kündigte die Antragsgegnerin nicht an. Hieran ändert auch das Schreiben der Antragsgegnerin vom 30. April 2024 nichts, wonach die von der Antragstellerin gegebene Begründung nicht ausreiche. Denn in ebendiesem Schreiben teilt die Antragsgegnerin auch mit, dass nun eine weitere vertiefte Prüfung für weitere Teststellen erfolge, ohne eine Stellungnahme hierzu von der Antragstellerin anzufordern.
Eine Anhörung war auch nicht nach § 28 Abs. 2 HVwVfG entbehrlich. Es besteht jedoch die Möglichkeit, dass diese gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG im noch laufenden Widerspruchsverfahren nachgeholt wird.
Der Bescheid vom 21. August 2024 dürfte nicht an einem Formfehler leiden, sondern ist im Sinne des § 37 Abs. 1 HVwVfG voraussichtlich hinreichend bestimmt. Dass in dem Betreff des Bescheids ein falscher Zeitraum für die Rückforderung gewährter Leistungen angegeben ist, ist unbeachtlich. Denn einerseits wird der betroffene Zeitraum auf der zweiten Seite des Bescheids näher erläutert, andererseits musste für die Antragsgegnerin offensichtlich sein, welcher Zeitraum betroffen ist, da es in dem Bescheid um exakt den Betrag geht, der ihr vorher für einen ganz bestimmten Zeitraum gewährt wurde. Zudem waren Leistungen für den Zeitraum September 2022 bis Dezember 2022 schon mit vorangehendem Bescheid vom 31. Juli 2024 abgelehnt worden.
Die Bescheide dürften nach überschlägiger Prüfung materiell rechtmäßig sein.
Nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV haben die Leistungserbringer die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten, soweit im Rahmen der Prüfung nach Absatz 1, Absatz 1b oder Absatz 2 festgestellt wird, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Nach § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV wurde die Vergütung zu Unrecht gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben. Nach § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV trägt der Leistungserbringer für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten die Darlegungs- und Beweislast.
Die streitgegenständlichen Bescheide sind für die Antragstellerin bestimmt. Denn sie selbst bzw. ihre Geschäftsführerin hat gegenüber der Antragsgegnerin einen Wechsel der Rechtsform und somit eine Übernahme der Pflichten der Firmen K. bzw. H. durch die Antragstellerin angezeigt. Dadurch, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin der Antragsgegnerin im Januar 2023 mitteilte, dass ab November 2022 gegenüber der Antragstellerin abgerechnet werden solle, musste die Antragsgegnerin zwangsläufig von einer Übernahme der Tätigkeit der Einzelunternehmen durch die Antragstellerin ausgehen. Denn entscheidend kann hier nicht der tatsächliche Wille, sondern nur der objektive Empfängerhorizont nach §§ 133, 157 BGB sein. Es hätte ansonsten keinen Grund gegeben, an dem für die Abrechnung relevanten Konto etwas zu ändern. Die Geschäftsführerin der Antragstellerin hat dadurch einen zurechenbaren Rechtsschein gesetzt, der sich noch verstärkte, indem sie im Mai 2023 der Antragsgegnerin mitteilte, das Konto der Firma K. müsse geschlossen werden, da ja jetzt die Antragstellerin existiere. Hierfür gibt es keinen Grund, wenn das Einzelunternehmen weiterhin existieren sollte. Auch befindet sich laut der Gewerbeanmeldung der Sitz der Antragstellerin an derselben Adresse wie jener der vorherigen Einzelunternehmen und sämtliche Kommunikation im Namen der Antragstellerin lief weiterhin über die E-Mail-Adressen der Einzelunternehmen. Es erschließt sich nicht, wieso die Geschäftsführerin der Antragstellerin weiterhin über die E-Mail-Adressen I. kommunizierte und die bereits für das Einzelunternehmen geltende Internetadresse U. auch für die Antragstellerin gelten soll, obwohl die beiden Firmen nebeneinander bestehen sollten. Aus § 6 Abs. 1 Satz 2, Satz 4 TestV ergibt sich, dass für die neu gegründete Antragstellerin separate Beauftragungen erforderlich gewesen wären, vor deren Erteilung der zuständige Landkreis auch Informationen über den Antragsteller einholen kann. Dieses Prozedere sollte hier offensichtlich umgangen werden. Stattdessen korrigierte der zuständige Landkreis schlicht die Adressaten der Beauftragungen und ließ den Zeitraum der Beauftragung sowie die unter Ziffer I. 1. der Beauftragungsbescheide genannte Firma (K. oder H.) unverändert. Hätte die Geschäftsführerin der Antragstellerin gewollt, dass sämtliche Unternehmen nebeneinander bestehen und keine Rechtsnachfolge stattfindet, hätte ihr auffallen müssen, dass dem Landkreis hier – aus ihrer Sicht – ein Fehler unterlaufen ist. Weiterhin hat die Geschäftsführerin der Antragstellerin selbst die mit Bescheid vom 31. Juli 2024 abgelehnte Auszahlung für die Monate September bis Dezember 2022 für die alte Teststellen-ID Y. beantragt, obwohl diese ab November 2022 in X. geändert worden war. Diese Änderung wurde auch nur vorgenommen, weil die Geschäftsführerin der Antragstellerin bei der Antragsgegnerin zu Abrechnungszwecken einen neuen Account angelegt hatte. Es ist seitens der Antragstellerin nicht hinreichend dargelegt worden, dass die Antragsgegnerin ihr aufgegeben hat, einen neuen Account zu eröffnen, weshalb davon auszugehen ist, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin dies freiwillig tat, um den während der Abrechnungsprüfung gesperrten alten Account zu umgehen. Ob tatsächlich keine Rechtsnachfolge gegeben ist, ist wegen des zurechenbar gesetzten Rechtscheins irrelevant. Die Antragsgegnerin war wegen der Anzeige des Wechsels der Rechtform durch die Antragstellerin nicht verpflichtet bzw. hatte keinen Anlass, in das Handelsregister zu schauen.
Bei ihrer Prüfung nach § 7a Abs. 1, Abs. 2 TestV hat die Antragsgegnerin zurecht festgestellt, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde.
Die Vergütung wurde gemäß § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV zu Unrecht gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben.
Gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 TestV haben Leistungserbringer die nach § 7 Abs. 4 i.V.m. Abs. 6 Nr. 1 TestV zu dokumentierenden Angaben und die für den Nachweis der korrekten Durchführung und Abrechnung notwendige Auftrags- und Leistungsdokumentation im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV bis zum 31. Dezember 2028 – in vorherigen Versionen der TestV jedenfalls bis zum 31. Dezember 2024 – unverändert zu speichern oder aufzubewahren. Hierzu gehört nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV unter anderem die schriftliche oder elektronische Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests.
Die Antragstellerin hat ihre Dokumentationspflicht jedenfalls deshalb nicht ordnungsgemäß erfüllt, da es den von ihr vorgelegten Testnachweisen an der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV mangelt.
Sämtliche dem Gericht vorliegende Testnachweise lassen eine solche Bestätigung der getesteten Person über die Durchführung des Tests vermissen. Die auf den Nachweisen befindliche Unterschrift der zu testenden Person wurde ausweislich des abgedruckten Einwilligungstexts im Vorhinein der Testung eingeholt. Denn die zu testenden Personen bestätigen mit ihrer Unterschrift einerseits, dass die Antragstellerin ihre personenbezogenen Daten verarbeiten darf und andererseits, dass sie mit der Durchführung des Tests einverstanden sind. Dieses Einverständnis kann denknotwendigerweise nur vor Durchführung des Tests erklärt werden. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV geht jedoch von einer nachträglichen Bestätigung durch die getestete Person aus. Die Formulierung spricht dafür, dass das Ereignis, welches es zu bestätigen gilt, bereits eingetreten sein muss. Denn bei der Abgabe einer Erklärung, die die Bestätigung eines Ereignisses, welches noch nicht eingetreten ist, vorsieht, könnte der Erklärende sich nicht sicher sein, dass dieses Ereignis auch mit Gewissheit eintreten wird. Wäre der Verordnungsgeber nicht von einer nachträglichen Bestätigung ausgegangen, hätte er nicht das hier verwendete, Vergangenheit ausdrückende Partizip Perfekt gebraucht, sondern die Wendung "Bestätigung der zu testenden Person". Zu diesem Ergebnis führen auch die teleologische sowie die systematische Auslegung (zu alldem: VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 –, juris Rn. 43 ff.). Die Bestätigung der getesteten Person war auch nicht nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Hs. 1 TestV ausnahmsweise nicht erforderlich, da die Kassenärztliche Bundesvereinigung nach § 7 Abs. 5 Satz 3 TestV diesbezüglich keine Ausnahme vorsieht. Unabhängig davon kann auch nicht im Einzelfall von der Erforderlichkeit des Vorliegens der entsprechenden Bestätigungen abgesehen werden. Der Zweck der Dokumentationspflicht ist, die Bewertung, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde, zu vereinfachen und die Kontrollmöglichkeiten zu verstärken. Eine einfache, schnelle und effektive Kontrolle kann jedoch nicht ohne die nachträgliche Bestätigung erfolgen (VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 –, juris Rn. 57). Die Antragstellerin hat auch nichts zu einer möglichen elektronischen Bestätigung der getesteten Personen vorgetragen, weshalb im Rahmen der gebotenen summarischen Prüfung davon auszugehen ist, dass es in sämtlichen Fällen an einer entsprechenden Bestätigung fehlt.
Das Fehlen der Bestätigungen der getesteten Personen über die Durchführung der Tests ist auch nicht unerheblich.
Ziffer 2.1 der Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung zu Prüfungen gemäß § 7a Absatz 3 TestV mit Wirkung zum 1. Juli 2022 sieht vor, dass lediglich geringfügige Mängel in der Auftrags- und Leistungsdokumentation unbeachtlich sein sollen, soweit über die geringfügigen Dokumentationsmängel hinaus kein Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der Testungen besteht und der Leistungserbringer nicht bereits in einer vorangegangenen Prüfung auf diese Dokumentationsfehler hingewiesen wurde.
Hinsichtlich des Fehlens der nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV erforderlichen Bestätigung der getesteten Person über die Durchführung des Tests kann nicht von einer Geringfügigkeit des Dokumentationsmangels ausgegangen werden. Denn hierdurch wird die Durchführung der Testungen in Gänze in Frage stellt. Bei der Bestätigung nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV handelt es sich um ein elementares Erfordernis, um überhaupt von einer Leistungserbringung ausgehen zu können.
Die Antragstellerin trägt diesbezüglich auch gemäß § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV die Darlegungs- und Beweislast. Dies bedeutet insbesondere, dass eine Pflicht der Antragsgegnerin zur eigenständigen Sachverhaltsaufklärung im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG nicht besteht und die Antragsgegnerin ihre Prüfung grundsätzlich allein auf die von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen stützen darf (VG Weimar, Beschluss vom 7. August 2023 – 8 E 213/23 We –, juris Rn. 16). Der Grundsatz der Amtsermittlung hat nicht zur Folge, dass die Anspruchsgegnerin sich die anspruchsbegründenden Tatsachen selbst zusammensuchen muss. Das ist vielmehr nach allgemeinen Grundsätzen Aufgabe des Anspruchstellers. Die Antragstellerin ist nicht in der Lage, der Auftrags- und Leistungsdokumentation entsprechende Nachweise für durchgeführte Testungen vorzulegen. Da es vorliegend um die der Antragstellerin obliegende Dokumentationspflicht geht, die sich nach streng formalen Kriterien richtet, und nicht um die Ordnungsmäßigkeit der Leistungserbringung, ist jedenfalls auch kein Raum für eine von der Antragstellerin ins Spiel gebrachte geänderte Beweislastverteilung gegeben.
Auf die Frage, ob der Antragstellerin die Vergütung auch deshalb im Sinne von § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV zu Unrecht gewährt wurde, weil sie die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht hat oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprechen, kommt es daher nicht mehr an.
Ebenso wenig kommt es auf den von der Antragsgegnerin anzulegenden Prüfungsmaßstab an. Es kann dahinstehen, ob vorliegend ausschließlich Prüfungen von Leistungen nach § 4a TestV in Rede stehen. Denn auch wenn keine Plausibilitätsprüfung nach § 7a Abs. 1 Satz 1 TestV durchzuführen gewesen wäre, sondern eine Prüfung nach § 7a Abs. 1 Satz 2 TestV, so hätte die Antragsgegnerin nach dessen Nr. 3 dennoch die Vollständigkeit der erforderlichen Angaben in den Abrechnungsunterlagen nach § 7 Abs. 4 Satz 1 TestV zu prüfen gehabt. Da vorliegend bereits die nicht ordnungsgemäße Erbringung der Dokumentationspflichten die Versagung der Vergütung rechtfertigt, ergibt sich hinsichtlich des korrekten Prüfungsmaßstabs somit kein Unterschied.
Die Antragsgegnerin durfte die gewährten Beträge daher pauschal zurückfordern, da jedenfalls mangels Vorliegens der Bestätigungen der getesteten Personen im Sinne von § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV für keinen einzigen Test die Dokumentationspflicht erfüllt und mithin die gesamte Vergütung zu Unrecht gewährt wurde.
Die Bescheide vom 21. August 2024 sowie vom 28. August 2024 sind somit nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Eine zusätzlich anzustellende Interessenabwägung ergibt, dass das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin gegenüber dem Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt.
Denn die Antragstellerin hat im Januar 2025 einen Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen gestellt. Während eines vorläufigen Insolvenzverfahrens kann das Suspensivinteresse schon deshalb nicht überwiegen, weil die gegen die Antragstellerin bestehenden Forderungen nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 3 InsO Teil der Insolvenzmasse würden und somit gar nicht oder nur zu einem sehr geringen Teil überhaupt noch erfüllt würden. Dies kann schon generell kein Suspensivinteresse begründen; vorliegend kommt erschwerend hinzu, dass Mittel des öffentlichen Haushalts in Rede stehen, für die nach § 7 Abs. 1 BHO die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gelten. Ein "Untergehen" der Rückzahlungsansprüche wegen einer Insolvenz kann daher nicht akzeptiert werden.
Auch die Anträge 2. und 3. nach § 123 Abs. 1 VwGO sind zulässig, aber unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung treffen, wenn die Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Der Anordnungsgrund, also die Eilbedürftigkeit der begehrten Anordnung, und der Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO).
Die Entscheidung des Gerichts ist grundsätzlich nur eine vorläufige und ergeht aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Erforderlich ist mit Blick auf den Maßstab des § 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO eine Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und -grund, mithin eine überwiegende Wahrscheinlichkeit deren Bestehens. Wird mit der beantragten einstweiligen Anordnung hingegen eine endgültige Entscheidung angestrebt, die Hauptsache mithin bereits vorweggenommen, sind hohe Anforderungen an die Glaubhaftmachung zu stellen. Der Antrag hat in Fällen der Vorwegnahme der Hauptsache nur dann Erfolg, wenn das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte (BVerwG, Beschluss vom 26. November 2013 – 6 VR 3/13 –, juris Rn. 5 m.w.N.) und der Anordnungsanspruch mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist (Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 123 Rn. 26; OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. Juli 1991 – 4 M 116/91 –, juris).
Im vorliegenden Fall konnte die Antragstellerin, die mit der Auszahlung der beantragten Gelder eine Vorwegnahme der Hauptsache anstrebt, jedenfalls keinen Anordnungsanspruch glaubhaft machen.
Der Antragstellerin steht nach summarischer Prüfung kein Anspruch auf Auszahlung der begehrten Vergütung nach § 7 Abs. 1 TestV zu, da sie jedenfalls ihre Dokumentationspflicht nicht erfüllt hat.
Den von der Antragstellerin vorgelegten Nachweisen fehlt es – wie oben festgestellt – sämtlich an den nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV erforderlichen schriftlichen oder elektronischen Bestätigungen der getesteten Personen über die Durchführung des Tests. Selbst wenn man das Vorliegen der Bestätigungen nach § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV nicht als anspruchsbegründende Voraussetzung ansehen wollte, so stünde der Antragsgegnerin jedenfalls ein Leistungsverweigerungsrecht zu (VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 –, juris Rn. 64 f.), sodass ein durchsetzbarer Anspruch von der Antragstellerin jedenfalls nicht glaubhaft gemacht worden ist.
Auf die Frage, ob die der angeforderten Vergütung zugrunde liegenden Tests im Übrigen ordnungsgemäß erbracht wurden, d. h. ob von einer ordnungsgemäßen Leistungserbringung ausgegangen werden kann, kommt es daher nicht an.
Ob die Antragstellerin einen Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen für beschaffte Corona-Tests hat, vermag das Gericht im Rahmen einer summarischen Prüfung nicht zu beurteilen. Die Antragstellerin hat für den Zeitraum Dezember 2021 bis September 2022 im hiesigen Verfahren weitere Rechnungen vorgelegt, die der Antragsgegnerin bislang nicht bekannt waren. Insoweit ist die Antragstellerin auf das noch laufende Widerspruchsverfahren zu verweisen. Jedenfalls dürfte zwischen den nach § 7 Abs. 1 TestV abzurechnenden Leistungen und Sachkosten ein Zusammenhang bestehen, sodass die Sachkosten nicht losgelöst von den erbrachten Leistungen zu betrachten sind. Eine andere Sichtweise hätte zur Folge, dass Leistungserbringer theoretisch allein für die Beschaffung von Tests Pauschalen in unbegrenzter Höhe hätten abrechnen können. Dies ließe sich aber schwerlich mit der ratio legis vereinbaren (SG München, Beschluss vom 22. März 2023 – S 38 KA 11/23 ER, BeckRS 2023, 5133 Rn. 17). Vorliegend trägt die Antragstellerin vor, sie habe zur Sicherstellung einer reibungslosen Versorgung im Zeitraum Dezember 2021 bis September 2022 mehr Testkits bestellt als benötigt, weshalb Anfang des Jahres 2023 noch ausreichend Testkits vorhanden gewesen seien. Sie kann dann aber nicht für sämtliche bezogene Testkits eine Vergütung verlangen, sondern nur für diejenigen, die auch tatsächlich verbraucht wurden.
Auf die Frage eines Anordnungsgrunds kommt es vor diesem Hintergrund nicht an; insoweit ist nur darauf hinzuweisen, dass mit der Insolvenz der Antragstellerin die Auszahlung öffentlicher Mittel zur Aufrechterhaltung des Unternehmens nicht mehr erforderlich ist, sondern nur noch allein das private Interesse der Gläubiger der Antragstellerin an der Befriedigung ihrer Forderungen im Raum steht.
Mangels Vorliegens eines Anordnungsanspruchs kann auch der Hilfsantrag keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit war ein Viertel des regulären Streitwerts anzusetzen, soweit sich das vorläufige Rechtsschutzgesuch gegen die Rückforderung von insgesamt 1.948.804,15 Euro richtet, mithin 487.201 Euro. Wegen der angestrebten Vorwegnahme der Hauptsache hinsichtlich der beantragten Auszahlung eines Betrags von 56.330,76 Euro war dieser in voller Höhe zu veranschlagen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 4b TestV
§§ 133, 157 BGB
§ 48 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 24 VwVfG
§ 35 HVwVfG
§ 4a TestV
§ 7a Abs. 1 TestV
§ 7a Abs. 2 TestV
§ 7a Abs. 1 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 5 TestV
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 7a Abs. 5 Satz 4 TestV
§ 7 Abs. 1 TestV
§ 7a Abs. 1 Satz 1 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 Satz 3 GVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 HVwVfG
§ 28 Abs. 2 HVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG
§ 37 Abs. 1 HVwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 2, Satz 4 TestV
§ 7a Abs. 1, Abs. 2 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 1 TestV
§ 7 Abs. 4 i.V.m. Abs. 6 Nr. 1 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 7a Absatz 3 TestV
§ 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 TestV
§ 55 Abs. 1 Nr. 3 InsO
§ 7 Abs. 1 BHO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 B 12/23
8 B 751/16
5 L 2696/24
6 S 72/92
3 C 16/11
6 C 824/11
5 K 1987/23
8 E 213/23
6 VR 3/13
4 M 116/91
S 38 KA 11/23