Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-06-15, Aktenzeichen 15 A 1397/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0615.15A1397.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Das Verwaltungsgericht hat die auf Erteilung der Auskünfte,
1. Trifft es zu, dass an Österreich bereits Gruppenanfragen gestellt wurden? Falls ja, wann?
2. An welche Länder und zu welchen Zeitpunkten sind weitere Gruppenanfragen gerichtet worden?
3. Welche zurückliegenden Jahre waren von den Anfragen jeweils erfasst?
4. Welche Verhaltensmuster wurden darin beschrieben bzw. wie wurde begründet, dass die Steuerzahler dieser Gruppe ihre steuerlichen Pflichten verletzt haben könnten?
5. In wie vielen Fällen bzw. in welcher Form haben die angefragten Staaten bislang hierauf reagiert (es ist zu differenzieren nach Weigerungen, Antworten und noch ausstehenden Stellungnahmen)?
6. Soweit geantwortet wurde: Welche Angaben wurden zu den betroffenen Steuerzahlern gemacht und wie viele Personen waren jeweils betroffen?,
gerichtete Klage mit der Begründung abgewiesen, dem auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gestützten Auskunftsanspruch stünden schutzwürdige öffentliche Geheimhaltungsinteressen entgegen. Würden die begehrten detaillierten Informationen öffentlich, verlöre die Gruppenanfrage als Ermittlungsinstrument deutlich an Wirksamkeit. Es bestünde die Gefahr, dass Steuerpflichtige mit einer Steuerverkürzungstendenz ihr Verhalten entsprechend der Erteilung der Auskunft anpassen würden und so die Durchsetzung des staatlichen Steueranspruchs erschweren oder sogar vereiteln könnten. An der Geheimhaltung der Informationen bestehe daher ein hohes öffentliches Interesse. Darüber hinaus sei die Beklagte auch völkerrechtlich gemäß Art. 26 Abs. 2 des OECD-Musterabkommens 2014 zur Doppelbesteuerung zur Geheimhaltung verpflichtet. Diese Regelung sei nach dem Vortrag der Beklagten in zahlreiche bilaterale Vereinbarungen der Beklagten u.a. mit Österreich aufgenommen worden. Damit besteht eine klare völkerrechtliche Verpflichtung der Beklagten, die aufgrund der Gruppenanfragen erlangten Informationen nicht an Dritte, auch nicht an Pressevertreter, herauszugeben. Die danach vorliegenden öffentlichen Geheimhaltungsinteressen hätten in der gegebenen Sachkonstellation auch Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse. Es sei von zentraler Bedeutung, dass der Bereich des steuerlichen länderübergreifenden lnformationsaustauschs naturgemäß durch das von der Beklagten einzuhaltende Völkerrecht geprägt und sie danach zur Geheimhaltung verpflichtet sei. Der nationale presserechtliche Auskunftsanspruch sei daher völkerrechtsfreundlich auszulegen. Zudem richteten sich die Kläger bei Ausübung ihrer Pressetätigkeit mit den Brancheninformationen nur an einen sehr begrenzten Adressatenkreis. Das öffentliche Informationsinteresse falle daher nicht in demselben Maße ins Gewicht wie bei Presseunternehmen, die die Allgemeinheit als Zielgruppe hätten.
II. Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Hinsichtlich der mit den Fragen 1) und 2) u.a. begehrten Auskunft, ob an Österreich und an welche Länder darüber hinaus Gruppenanfragen gestellt wurden, ist der Zulassungsantrag unzulässig. Die Kläger sind insoweit – worauf die Beklagte zutreffend hingewiesen hat – durch das klageabweisende Urteil nicht (mehr) beschwert. Ihr Auskunftsbegehren hat sich durch die Kenntnis von der im Januar 2016 erteilten Antwort des damaligen Parlamentarischen Staatssekretärs S. auf die Anfrage eines Bundestagsabgeordneten erledigt. In dieser Antwort, die die Kläger selbst ins Verfahren eingeführt haben, sind die Staaten, an die Gruppenanfragen gerichtet wurden, genannt. Dass hiermit ihr diesbezügliches Auskunftsinteresse nicht befriedigt ist, haben die Kläger nicht dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich.
2. Im Übrigen ist der Zulassungsantrag unbegründet. Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen insoweit keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, mit weiteren Nach-weisen.
Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
a) Das vom Verwaltungsgericht zutreffend zu Grunde gelegte verfassungsunmittelbare Auskunftsrecht von Pressevertretern aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG endet dort, wo berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit von Informationen entgegenstehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 -, juris Rn. 16, vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 ‑, juris Rn. 24, und vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 -, juris Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2017 - 15 B 1112/15 -, juris Rn. 27.
Die Berechtigung von Vertraulichkeitsinteressen, die dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch entgegenstehen können, bestimmt sich in Abhängigkeit von dem Regelungsspielraum, über den der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung behördlicher Auskunftspflichten verfügt. Der Auskunftsanspruch ist demnach durch Vertraulichkeitsinteressen ausgeschlossen, die der Gesetzgeber für die gegebene Sachkonstellation als Ausschlussgrund normieren dürfte. Entscheidend ist, ob der Gesetzgeber berechtigt wäre, dem betroffenen Vertraulichkeitsinteresse für die gegebene Sachkonstellation Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse einzuräumen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 -, juris Rn. 26 f.; OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2017 - 15 B 1112/15 -, juris Rn. 29.
Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch fordert damit eine Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall, wobei allerdings eine inhaltliche Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht kommt. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, die den presserechtlichen Auskunftsanspruch ausschließen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2017- 6 VR 1.17 -, juris Rn. 18 mit weiteren Nachweisen.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht angenommen, dass der Erteilung der Auskunft, zu welchen Zeitpunkten Gruppenanfragen an andere Staaten, insbesondere an Österreich, gestellt wurden, überwiegende öffentliche Interessen (vgl. aus den Landespressegesetzen etwa § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW, § 4 Abs. 2 Nr. 3 Nds. PresseG, § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG Baden-Württ.; § 5 Abs. 2 Nr. 3 PresseG Bbg) entgegenstehen. Es hat zutreffend ausgeführt, dass Steuerpflichtige ihr Verhalten je nach dem Inhalt der Auskunft anpassen könnten. Dieser Einschätzung steht nicht entgegen, dass die Kenntnis hierüber keine verlässlichen Rückschlüsse auf zukünftiges Handeln der Behörden zulässt. Jedenfalls würde die Kenntnis, zu welchen Zeitpunkten an welche Staaten Gruppenanfragen gerichtet worden sind, den betroffenen Steuerpflichtigen etwa eine Abschätzung ermöglichen, ob in ihrem Fall eine Tatentdeckung im Raum steht und ob eine etwaige Selbstanzeige ihren Interessen dienen könnte oder nicht. Die Kenntnis des Datums einer Gruppenanfrage ermöglicht dabei die Einschätzung, ob der eigene (Steuer-)Sachverhalt in zeitlicher Hinsicht von der Antwort erfasst sein kann oder nicht, etwa weil er nach dem Datum der betreffenden Gruppenanfrage anzusiedeln ist. Damit kommt es auf die weitere Frage, ob die Auskunftserteilung auch aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen ausgeschlossen ist, nicht an.
Auch der Beantwortung der Fragen 3) bis 6) stehen überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteressen entgegen. Durch die Auskunfterteilung würde die oben beschriebene Gefahr, dass Steuerpflichtige ihr Verhalten entsprechend anpassen, noch erheblich größer werden. Die Beantwortung der Frage 3) würde eine Abschätzung des persönlichen Tatentdeckungsrisikos in zeitlicher Hinsicht und damit strategisches Handeln der betroffenen Steuerpflichtigen ermöglichen. Die Antworten auf die Fragen 4), 5) und 6) würden darüber hinaus auch eine Verhaltensanpassung für die Zukunft ermöglichen, weil Steuerpflichtige veranlasst werden könnten, ihre Verhaltensmuster zu ändern und andere, nicht den Gruppenanfragen zu Grunde liegende illegale steuervermeidende Aktivitäten zu entfalten oder aber derartige Aktivitäten in Staaten zu verlagern, die keine oder nur geringe Auskünfte auf Gruppenanfragen erteilt haben. Auch eine Verurteilung zur Beantwortung der Frage, wie viele Personen jeweils von den Antworten der angefragten Staaten betroffen gewesen seien (Frage 6, 2. Teil), hat das Verwaltungsgericht zu Recht abgelehnt. Die Größe einer von Ermittlungen erfassten Gruppe erleichtert gleichfalls eine Bewertung des individuellen Tatentdeckungsrisikos durch betroffene Steuerpflichtige.
b) Das Verwaltungsgericht ist insoweit auch zutreffend davon ausgegangen, dass das Geheimhaltungsinteresse das Auskunftsinteresse der Kläger überwiegt. Dabei kann offen bleiben, ob jede der Überlegungen, die das Verwaltungsgericht in die Abwägung eingestellt hat, zutreffend ist. Denn dass im dargelegten Umfang das staatliche Geheimhaltungsinteresse überwiegt, ist nicht ernstlich zweifelhaft und lässt sich ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten. Wie das Verwaltungsgericht richtig dargelegt hat – und sich im Übrigen auch von selbst versteht –, besteht an der wirksamen Durchsetzung des staatlichen Steueranspruchs ein hohes öffentliches Interesse. Der Staat ist zur Wahrung der Steuergleichheit auch verpflichtet, ein Kontroll- und Verifikationssystem einzurichten.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 -, juris Rn. 108 ff.; Beschluss vom 10. Januar 2008 - 2 BvR 294/06 -, juris Rn. 18.
Demnach wiegt das Interesse an einem gleichmäßigen Vollzug des Steuerrechts – und damit an der Bekämpfung von Steuerhinterziehungen – gegenüber den Gefährdungen, die wie oben beschrieben bei einer Auskunfterteilung betreffend den Zeitpunkt etwaiger Gruppenanfragen sowie bei der Beantwortung der Fragen 3) bis 6) entstünden, besonders schwer. Der Schaden für dieses Schutzgut wäre auch erheblich.
Dahinter muss das Auskunftsinteresse der Kläger zurücktreten. Dabei verkennt der Senat nicht, dass das grundgesetzlich verbürgte Informationsinteresse der Presse ein erhebliches Gewicht hat. Die freie und unabhängige Presse ist im freiheitlich-demokratischen Staatswesen von besonderer Bedeutung. Sie dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und ist in ihrer Eigenständigkeit von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen geschützt. Denn erst der prinzipiell ungehinderte Zugang zu Informationen versetzt die Presse in die Lage, die ihr in der freiheitlichen Demokratie eröffnete Rolle wirksam wahrzunehmen. Dabei hat die Presse im Interesse einer freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung grundsätzlich nach ihren publizistischen Kriterien selbst zu entscheiden, was sie des öffentlichen Interesses für wert hält.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. September 2014- 1 BvR 23/14 -, juris Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 3. Mai 2017- 15 B 457/17 -, juris Rn. 35 und Urteil vom 18. Dezember 2013 - 5 A 413/11 -, juris Rn. 131, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Den Klägern bleibt es aber ungeachtet der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen unbenommen, über das Instrument der Gruppenanfragen (kritisch) zu berichten und dabei auch etwaige Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieses Instruments bzw. seiner Nutzung zu formulieren. Soweit sie aber darauf verweisen, es gehe ihnen auch darum zu erfahren, wie effektiv die Maßnahmen einer Bundesbehörde in Relation zur Preisgabe von sensiblen Daten seien, müssen sie sich entgegen halten lassen, dass die von ihnen gewünschten Informationen eben jene Effektivität des Instruments der Gruppenanfragen erheblich gefährden könnten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG
§ 5 Abs. 2 Nr. 3 PresseG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2453/12
6 C 65.14
6 C 12.14
6 A 2.12
15 B 1112/15
6 VR 1.17
2 BvR 1493/89
2 BvR 294/06
1 BvR 23/14
15 B 457/17
5 A 413/11