Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-12-20, Aktenzeichen 8 A 30/16

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger, Oberleutnant beim A. in B., wendet sich gegen die Rückforderung von Bezügen.
Mit zwei Änderungsmitteilungen vom 3. Juli 2013 meldete die Dienststelle des Klägers, C., dass dem Kläger bis auf weiteres zwei Zulagen gewährt werden sollten: Zum einen eine Zulage für Soldaten und Beamte in fliegerischer Verwendung gemäß Vorbemerkung Nummer 6 der Bundesbesoldungsordnungen A und B (im folgenden: Stellenzulage), zum anderen eine Zulage für fliegendes Personal der Bundeswehr und anderer Einrichtungen des Bundes gemäß § 23 f der Erschwerniszulagenverordnung (im folgenden: Erschwerniszulage). Der Kläger erhielt jeweils eine Ausfertigungen der Änderungsmitteilungen. Unter der Überschrift „Wichtige Hinweise“ heißt es in beiden Änderungsmitteilungen jeweils u. a.:
„Die Zahlung ist regelmäßig mit Ablauf des Tages einzustellen, an dem die zulageberechtigende Tätigkeit letztmals ausgeübt wird oder die Verwendung endet.“
Der Kläger bezog daraufhin die Zulagen bis einschließlich April 2014.
Bereits mit Schreiben vom 28. März 2014 bzw. mit einem Telefonat am selben Tag setzte das Bundesverwaltungsamt den Kläger davon in Kenntnis, ihm seien am 21. März 2014 durch Eingabe in das PersWiSystem SASPF durch die D. beide Zulagen entzogen worden, und zwar die Stellenzulage rückwirkend zum 1. Januar 2014 und die Erschwerniszulage rückwirkend ab dem 1. Dezember 2013. Hierdurch sei eine Überzahlung entstanden, deren Rückforderung das Bundesverwaltungsamt ankündigte.
Mit zwei Änderungsmitteilungen vom 31. März 2014 wurde gemeldet, dass die zulagenberechtigende Verwendung ab dem 28. Oktober 2013 beendet worden und die Zahlung beider Zulagen ab diesem Datum einzustellen sei. Zur Begründung wurde auf die ärztliche Mitteilung 90/5 vom 28. Oktober 2013 hingewiesen, derzufolge der Kläger nicht mehr wehrfliegerverwendungsfähig sei.
Mit Schreiben vom 20. April 2014 wurde der Kläger zu einer möglichen Rückforderung überzahlter Bezüge angehört. In dem Schreiben wurde ausgeführt, die Erschwernis- und die Stellenzulage seien zwischen dem 29. Oktober 2013 und dem 30. April 2014 zu Unrecht ausgezahlt worden. Der Kläger sei darum in Höhe von 4.551,49 € überzahlt.
Mit Schreiben vom 5. Mai 2014 legte der Kläger beim E. Beschwerde gegen die Entziehung der Zulagen ein, die er mit Schriftsatz vom 20. Juni 2014 begründete: Die Zulagen seien zu Unrecht entzogen worden. Die Zulagen seien stellengebunden; er habe einen Anspruch auf die Zulagen, weil er weiterhin auf seinem Dienstposten verwendet worden sei.
Das E. teilte dem Kläger hinsichtlich beider Zulagen jeweils auf einem vorgedruckten Formular vom 3. Juli 2014, dem Kläger zugegangen am 15. Juli 2014, mit, die Beschwerde werde als Antrag auf Gewährung der Zulagen bewertet. Zugleich wies es den Antrag in zwei, jeweils eine Zulage betreffenden Bescheiden zurück: Die Zulagen könnten nicht gewährt werden, da die Voraussetzungen für die Gewährung der Zulagen nicht vorlägen. Zur Begründung wird auf eine den Bescheiden jeweils beigefügte Anlage verwiesen, in der zunächst allgemein die Voraussetzungen für die Zulagengewährung erläutert und sodann festgestellt wird, der Kläger erfülle aufgrund seiner Wehrfliegerverwendungsunfähigkeit diese Voraussetzungen nicht. Die voraussichtlich dauerhaft fehlende gesundheitliche Eignung des Klägers sei durch die ärztlichen Mitteilungen für die Personalakte vom 23. Oktober 2013, 13. November 2013, 5. Mai 2014 und 19. Mai 2014 dokumentiert.
Mit Bescheid vom 23. Mai 2014, dem Kläger zugestellt am 17. Juli 2014, stellte das Bundesverwaltungsamt fest, dass der Kläger mit einem Betrag in Höhe von 4.551,49 € überzahlt sei und forderte diesen Betrag zurück. Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsamt aus, dem Kläger seien die Erschwernis- und die Stellenzulage mit Wirkung ab dem 29. Oktober 2013 entzogen worden. Mithin habe der Kläger diese Zulagen zwischen dem 29. Oktober 2013 und dem 30. April 2014 ohne Rechtsgrund erhalten. Aufgrund der wirtschaftlichen Verhältnisse räumte das Bundesverwaltungsamt dem Kläger die Möglichkeit monatlicher Ratenzahlung in Höhe von EUR 200,- ein. Raum für einen vollständigen oder teilweisen Verzicht auf die Rückforderung bestehe hingegen nicht, weil ausschließlich die Entziehung der Zulagen für die Überzahlung ursächlich sei.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 15. August 2014 Beschwerde ein. Zur Begründung nahm er Bezug auf sein Schreiben an das E. vom 20. Juni 2014.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2015, zugestellt am 27. Juli 2015, wies das Bundesverwaltungsamt die als Widerspruch gewertete Beschwerde des Klägers vom 15. August 2014 zurück.
Hiergegen hat der Kläger am 19. August 2015 Klage erhoben. Er habe die zurückgeforderten Zulagen nicht zu Unrecht erhalten. Es handele sich um stellengebundene Zulagen, bei denen es allein darauf ankomme, ob er, der Kläger, in dem in Rede stehenden Zeitraum auf dem entsprechenden Dienstposten verwendet worden sei. Dies sei der Fall gewesen. Ob er auf diesem Dienstposten tatsächlich entsprechenden Dienst verrichtet habe, sei für die Gewährung der Zulagen unmaßgeblich. Die Beklagte könne die Rückforderung nicht damit begründen, die Entziehung der Zulagen sei bestandskräftig. Er habe gegen die Entziehung der Zulagen mit Schreiben vom 5. Mai 2014 Beschwerde erhoben, über die noch nicht entschieden worden sei. Insbesondere habe das E. seine Beschwerde nicht mit Bescheid vom 3. Juli 2014 zurückgewiesen. Hierbei handele es sich nicht um einen Beschwerdebescheid. Gegenstand des Bescheids sei lediglich die Ablehnung eines Antrags auf Gewährung der Zulage. Wenn es sich um einen Beschwerdebescheid gehandelt habe sollte, sei die Rechtsbehelfsbelehrung falsch, so dass die Jahresfrist gelte. Zudem gingen Unklarheiten, die von der Behörde selbst zu vertreten seien, zulasten der Behörde und nicht zulasten des Empfängers. Der Rückforderung stehe auch entgegen, dass er die in Rede stehenden Beträge im Rahmen der normalen Lebensführung verbraucht habe. Er habe insoweit kein Vermögen gebildet und keine Verbindlichkeiten getilgt. Er sei auch nicht bösgläubig. Er habe weder wissen müssen, dass dienstpostenbezogene Zulagen entzogen werden könnten, auch wenn der Beamte auf dem Dienstposten weiter verwendet werde, noch dass Zulagen rückwirkend entzogen werden könnten. Ein entsprechendes Wissen könne ihm auch nicht einfach unterstellt werden. Jedenfalls sei aber das Verschulden der Beklagten höher zu bewerten, so das ein etwaig geringfügiges Mitverschulden des Klägers verdrängt werde.
Der Kläger beantragt,
den angefochtenen Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 23. Mai 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. Juni 2015, zugestellt am 27. Juli 2015, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf ihren Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2015 und führt aus: Das E. habe dem Kläger jeweils mit Änderungsmeldung vom 31. März 2014 die Erschwernis- sowie die Stellenzulage rückwirkend mit Ablauf des 28. Oktober 2013 entzogen. Die Beschwerde des Klägers vom 5. Mai 2014 sei durch die Bescheide vom 3. Juli 2014 zurückgewiesen worden, weshalb diese Bescheide nunmehr in Bestandskraft erwachsen seien. Der Kläger habe darum die Zulagen ohne Rechtsgrund erhalten. Da er die Zulagen noch bis zum 30. April 2014 weiter bezogen habe, ergebe sich die dargelegte Rückforderung. Der Kläger könne sich gegenüber der Rückforderung nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Dass der Rechtsgrund für die Auszahlung der Zulagen nach dem 29. Oktober 2013 gefehlt habe, sei so offensichtlich gewesen, dass der Kläger dies habe erkennen müssen. Mit den Änderungsmitteilungen vom 3. Juli 2013 sei der Kläger über die Voraussetzungen der Zulagenzahlung informiert worden. Insbesondere sei dort mitgeteilt worden, dass der Anspruch auf die Zulagen regelmäßig mit Abschluss des Tages einzustellen sei, an dem die zulagenberechtigende Tätigkeit letztmalig ausgeübt werde. Zudem habe sich dem Kläger vor dem Hintergrund der Zahlungsgründe gemäß §§ 42 und 47 Bundesbesoldungsgesetz nach der ärztlichen Untersuchung am 13. Oktober 2013 und der ärztlichen Mitteilung mit dem Ergebnis, der Kläger sei nicht weiter wehrfliegerverwendungsfähig, als logische Schlussfolgerung aufdrängen müssen, dass die Zahlung der Zulagen ab dem 29. Oktober 2013 nicht richtig gewesen sein könne und eine Abklärung erforderlich sei. Gründe dafür, aus Billigkeit ganz oder teilweise auf die Rückforderung zu verzichten, seien nicht ersichtlich, weil eine überwiegende behördliche Verantwortung für die Überzahlung nicht gegeben sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Klage ist nicht begründet.
1. Rechtsgrundlage für die Rückforderung der Zulagen ist § 12 Abs. 2 BBesG. Nach Satz 1 dieser Vorschrift richtet sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Aufgrund dieser Verweisung bestimmen sich die Rechtsfolgen der Rückforderung nach den §§ 818 ff. BGB, wohingegen der Rückforderungstatbestand abschließend mit der Wendung "zuviel gezahlt" in § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG geregelt ist (BVerwG, Urt.v. 28.02.2002 – 2 C 2.01 –, juris, Rn. 18).
2. Dem Kläger wurden zuviel Bezüge gezahlt. Dienstbezüge - zu denen nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG auch Zulagen gehören - sind überzahlt, wenn sie ohne Rechtsgrundlage, d.h. ohne Bestehen eines gesetzlichen Anspruchs oder begünstigenden Verwaltungsaktes, gezahlt wurden. Vorliegend gab es zwischen dem 29. Oktober 2013 und dem 30. April 2014 keinen Rechtsgrund für die Zahlung der Zulagen an den Kläger.
a) Das Fehlen eines Rechtsgrundes ergibt sich allerdings nicht bereits aus den Bescheiden des F. vom 3. Juli 2014, mit dem dieses die Beschwerde gegen die Entziehung der Zulagen als Antrag auf Gewährung der Zulagen bewertet und diesen Antrag ablehnt. Zwar ist der Kläger hiergegen nicht ausdrücklich mit dem Widerspruch vorgegangen. Jedoch hat der Kläger noch vor Eintritt der Bestandskraft der ihm erst am 15. Juli 2014 zugegangen Bescheide vom 3. Juli 2014 „Beschwerde“ gegen den Rückforderungsbescheid vom 23. Mai 2014 eingelegt. Angesichts dessen durfte er davon ausgehen, dass im Rahmen der Rückforderung auch über die Frage zu entscheiden sein würde, ob er im fraglichen Zeitraum zwischen dem 29. Oktober 2013 und dem 30. April 2014 Anspruch auf die Zulagen hatte, zumal er seine Beschwerde mit Verweis auf sein Schreiben vom 20. Juni 2014 und damit mit dem Fortbestehen des Anspruchs auf die Zulagen begründete. Hinzukommt, dass der Anspruch auf Zahlung der Zulagen bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen unmittelbar aus dem Gesetz folgt. Einer (konstitutiven) Entscheidung über die Gewährung der Zulage - und mithin auch deren Entziehung - durch Verwaltungsakt bedarf es nicht (OVG NRW, Urt. v. 25.08.2016 - 1 A 1291/15 -, juris, Rn. 24; Nds. OVG, Urt. v. 28.02.2012 - 5 LC 47/10 -, juris, Rn. 34). Das Bundesverwaltungsamt hat dementsprechend, wie es selbst ausführt, die Zulagen nicht mit Bescheid gewährt und auch nicht mit Bescheid entzogen, sondern jeweils mit Änderungsmitteilung zahlbar gemacht bzw. eingestellt. Vor diesem Hintergrund hätte es einer hinreichend bestimmten Regelung bedurft, dass sich der Anspruch auf die Zulagen nicht mehr unmittelbar nach den gesetzlichen Grundlagen richten, sondern abschließend durch die Bescheide vom 3. Juli 2014 geregelt und der Rückgriff auf das Gesetz als unmittelbare Anspruchsgrundlage versperrt sein soll. Ein solcher Regelungsgehalt lässt sich den Bescheiden vom 3. Juli 2014 aber nicht entnehmen. Aus ihnen ergibt sich schon nicht, dass sie überhaupt eine Regelung für den Zeitraum zwischen dem 29. Oktober 2013 und 30. April 2014 enthalten. Die Bescheide könnten insbesondere auch so verstanden werden, dass mit ihnen lediglich ein Anspruch auf Zahlung der Zulagen für die Zukunft abgelehnt wird.
b) Ein Rechtsgrund für die Zulagenzahlungen zwischen dem 29. Oktober 2013 und dem 30. April 2014 ergibt sich nicht aus den Änderungsmitteilungen vom 3. Juli 2013. Die Änderungsmitteilungen sind keine Verwaltungsakte, sondern weisen auf die Rechtslage hin. Mit ihnen wurden die Zulagen nicht „gewährt“, sondern nur das Vorliegen der Voraussetzungen für die Zahlung der Zulagen gemeldet und entsprechende Zahlungen angekündigt. Darum kommt es auch nicht darauf an, ob dem Kläger die Zulagen „durch“ die Änderungsmitteilungen vom 31. März 2014 rückwirkend wieder entzogen wurden und ob diese Entscheidungen mittlerweile bestandskräftig sind.
c) Ein Rechtsgrund für die Zulagen bzw. dessen Fehlen kann sich hier allein unmittelbar aus dem Gesetz ergeben. Nach dem Gesetz endete der Anspruch auf Zahlung der Zulagen jeweils ab dem 29. Oktober 2013 und bestand nicht bis zum 30. April 2014. Das gilt sowohl für die Erschwernis- (aa)) als auch für die Stellenzulage (bb)).
aa) Rechtsgrundlage für die Gewährung der Erschwerniszulage ist § 23f der Erschwerniszulagenverordnung (EZuLV) in der im hier streitigen Zeitraum geltenden Fassung vom 1. März 2014. Danach wird die Erschwerniszulage u. a. gewährt, wenn der Beamte oder Soldat „als Luftfahrzeugführer verwendet“ wird.
(1) Nach dieser Vorschrift besteht ein Anspruch grundsätzlich nur so lange, wie der Soldat die zur Zulage berechtigende Tätigkeit tatsächlich ausübt. Das bloße Innehaben einer Stelle berechtigt hingegen nicht zum Bezug der Zulage.
Dies ergibt sich zwar noch nicht unmittelbar aus dem Begriff der „Verwendung“, denn eine Verwendung könnte grundsätzlich auch bei der „Verwendung“ auf einem bestimmten Dienstposten vorliegen.
Für ein tätigkeitsbezogenes und nicht ein bloß stellenbezogenes Verständnis des Begriffs der Verwendung sprechen aber die weiteren Regelungen der EZulV, insbesondere §§ 18 und 19 EZulV. So bestimmt § 18 EZulV, dass der Anspruch auf die Zulage grundsätzlich mit der Aufnahme der zulageberechtigenden Tätigkeit entsteht und mit deren Beendigung erlischt. § 19 EZuLV regelt, in welchen Fällen die Zulage bei Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit ausnahmsweise weitergewährt wird. Einer solchen Regelung bedürfte es nicht, wenn - wie der Kläger meint - die Zulage schon bei bloßem Innehaben einer bestimmten Stelle gewährt würde. Auch Sinn und Zweck der Vorschriften sprechen für ein tätigkeitsbezogenes Verständnis. Die Erschwerniszulage wird insbesondere wegen der Erschwernisse durch die Besonderheiten des Arbeitsplatzes Flugzeug und durch die besonderen Gefahren der Tätigkeit, die einen extrem hohen Aufmerksamkeitsgrad erfordern, gewährt (BRDrucks 187/98 S. 22). Diese Erschwernisse bestehen jedoch lediglich, wenn diese Aufgaben auch tatsächlich wahrgenommen werden (s. ebenso OVG NRW, Urt. v. 17.07.2012 - 1 A 461/11 -, juris, Rn. 15; VG München, Urt. v. 22.03.2013 - M 21 K 11.2295 -, juris, Rn. 22; VG Augsburg, Urt. v. 24.11.2011 - Au 2 K 11.200 -, juris, Rn. 17).
Nach diesen Vorgaben hatte der Kläger zwischen dem 29. Oktober und dem 30. April 2014 keinen Anspruch auf die Erschwerniszulage und bezog diese somit ohne Rechtsgrund. Durch ärztliche Mitteilung vom 29. Oktober 2014 wurde festgestellt, dass der Kläger nicht länger wehrfliegerverwendungsfähig ist; die Wehrfliegerverwendungsfähigkeit dauert im gesamten hier maßgeblichen Zeitraum an. Dieser Feststellung ist der Kläger nicht entgegengetreten. Aufgrund dieser Feststellung hat der Kläger bis einschließlich April 2014 keine Aufgaben als Luftfahrzeugführer wahrgenommen. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Fliegerzulage lagen somit zwischen dem 29. Oktober und dem 30. April 2014 nicht vor.
(2) Auch ein Anspruch auf (zeitweise) Weitergewährung der Erschwerniszulage bestand in diesem Zeitraum nicht. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV wird die Erschwerniszulage weitergewährt bei Unterbrechung u. a. im Falle eines Erholungsurlaubs (Nr. 1), eines Sonderurlaubs unter Fortzahlung der Dienstbezüge (Nr. 2) oder einer Erkrankung einschließlich Heilkur (Nr. 3), soweit in den §§ 20 bis 26 EZulV nichts anderes bestimmt ist. Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 EZulV besteht der Anspruch u. a im Fall der Erkrankung weiter bis zum Ende Monats, der auf den Eintritt der Unterbrechung folgt.
Es ist weder ersichtlich, dass die zulageberechtigende Tätigkeit im Sinne dieser Vorschrift lediglich unterbrochen war, noch dass ein Sachverhalt vorlag, der zu einer Weitergewährung der Zulage führen würde. Insbesondere hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers auch auf die ausdrückliche Frage des Gerichts nicht vorgetragen, die Wehrfliegerverwendungsunfähigkeit des Klägers beruhe auf einer Erkrankung des Klägers.
bb) Rechtsgrundlage für die Zahlung der Fliegerzulage ist § 42 BBesG i. V. m. Vorb. Nr. 6 der Anlage I zum BBesG - BBesO A und B (im Folgenden: Vorb. 6 BBesO). Gemäß § 42 Abs. 1 BBesG kann eine Stellenzulage für herausgehobene Funktionen vorgesehen werden. Als solche herausgehobene Funktion bestimmt Vorb. 6 Abs. 1 Nr. 1 BBesO u. a. die Verwendung als Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen sonstiger strahlgetriebener Flugzeuge oder sonstiger Luftfahrzeuge oder als Luftfahrzeugoperationsoffizier.
(1) Diese Vorschriften setzen ebenfalls voraus, dass der Beamte die herausgehobene Tätigkeit, um derentwillen die Zulage gewährt wird, auch tatsächlich ausübt (ebenso VG Kassel, Urt. v. 25.11.2013 -1 K 203/13.KS -, juris, Rn. 22 ff.). Zwischen dem 29. Oktober und dem 30. April hatte der Kläger somit keinen Anspruch auf Zahlung der Stellenzulage.
Dass der Anspruch auf die Stellenzulage an die Ausübung der Tätigkeit anknüpft, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 42 Abs. 3 BBesG, der bestimmt, dass eine Stellenzulage nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden darf. Die Wahrnehmung von Funktionen (Aufgaben) ist nämlich ein auf die tatsächliche Sachlage abstellender Begriff, der grundsätzlich die tatsächliche Erfüllung der betreffenden Aufgaben erfordert (BVerwG, Urt. v. 12.09.1994 - 2 C 7/93 -, juris, Rn. 10). Entsprechendes ergibt sich aus der Auslegung der Vorb. 6 Abs. 1 BBesO. Zwar ist der Begriff der Verwendung in Vorb. 6 Abs. 1 BBesO neutral und könnte auch im Sinne einer Verwendung auf einem grundsätzlich zulageberechtigenden Dienstposten zu verstehen sein. Vorb. 6 Abs. 2 Nr. 1 regelt aber, dass eine Stellenzulage nach Beendigung der Verwendung weitergewährt wird, wenn der Soldat oder Beamte mindestens fünf Jahre in einer fliegerischen Tätigkeit verwendet worden ist. Jedenfalls aus dieser Regelung ergibt sich, dass das Innehaben eines grundsätzlich zulageberechtigenden Dienstpostens nicht ausreicht, sondern vielmehr die tatsächliche Ausübung der zulagenberechtigende Tätigkeit erforderlich ist (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 12.09.1994 - 2 C 7/93 -, juris, zur sog. Sicherheitszulage nach Nr. 8 Vorb. BBesO). Zwar wird das Merkmal der tatsächlichen Ausübung der zulagenberechtigenden Tätigkeit noch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Dienstausübung tatsächliche Hinderungsgründe - wie Erholungsurlaub oder Krankheit - entgegenstehen (BVerwG, Urt. v. 12.09.1994 - 2 C 7/93 -, juris m. w. Nachw.). Es ist nicht ersichtlich, dass der Kläger die Tätigkeit lediglich aufgrund solcher tatsächlicher Hinderungsgründe nicht ausüben konnte. Der Ausübung der zulagenberechtigenden Tätigkeit stand vielmehr die Feststellung entgegen, dass der Kläger nicht mehr wehrfliegerverwendungsfähig war.
(2) Der Kläger hatte auch keinen Anspruch auf Weitergewährung der Stellenzulage im hier maßgeblichen Zeitraum zwischen dem 29. Oktober 2013 und dem 30. April 2014. Ein solcher Anspruch besteht nach Vorb. 6 Abs. 2, wenn die weitere zulagenberechtigende Verwendung infolge eines Dienstunfalls ausgeschlossen ist oder wenn der Soldat oder Beamte mindestens fünf Jahre eine zulagenberechtigende Tätigkeit ausgeübt hat. Beides ist hier nicht ersichtlich und auch nicht vorgetragen worden.
3. Die Rechtsfolgen der Rückforderung richten sich nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Danach kann der Kläger dem Rückforderungsanspruch der Beklagten grundsätzlich nach § 818 Abs. 3 BGB die Entreicherungseinrede wegen Verbrauchs der zugeflossenen Mittel entgegenhalten.
a) Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich gemäß § 819 Abs.1 BGB allerdings nicht berufen, wer den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG steht es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Mangel des rechtlichen Grundes für die Zahlung von Bezügen dann offensichtlich, wenn der Empfänger ihn nur deshalb nicht erkannt hat, weil er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen, also grob fahrlässig gehandelt hat. Der Betreffende haftet somit - anders ausgedrückt - auch dann verschärft, wenn er den Fehler durch Nachdenken oder logische Schlussfolgerung hätte erkennen können. Letztlich ist das Fehlen eines Rechtsgrundes für die Zahlung dann offensichtlich, wenn es für den Empfänger ohne weiteres erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 26.04.2012 - 2 C 4/11 -, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 26.4.2012 - 2 C 15/10 -, juris, Rn. 16).
Zu den Sorgfaltspflichten des Beamten gehört aufgrund seiner beamtenrechtlichen Treuepflicht auch, die Besoldungsmitteilungen bei besoldungsrelevanten Änderungen im dienstlichen oder persönlichen Bereich auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten (BVerwG, Urteil vom 26.4.2012 - 2 C 15/10 -, juris, Rn. 17).
Für die Beurteilung, ob der Beamte die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in besonders hohem Maße außer Acht gelassen hat, ist auf die individuellen Kenntnisse und Fähig-keiten des Empfängers (z. B. Vor- und Ausbildung, dienstliche Tätigkeit) zur Prüfung der ihm zuerkannten Beträge abzustellen (BVerwG, Urteil vom 26.4.2012 - 2 C 15/10 -, juris, Rn. 17).
b) Nach diesen Vorgaben hätte der Kläger erkennen müssen, dass ihm die Erschwernis- und die Stellenzulage ab dem Zeitpunkt, in dem der Wegfall seiner Wehrfliegerverwendungsfähigkeit festgestellt wurde, nicht mehr zustanden. Er kann sich somit nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen.
In den Änderungsmitteilungen vom 3. Juli 2013, in denen darüber informiert wird, dass der Kläger die Zulagen bis auf weiteres erhalten soll, ist jeweils unter der Überschrift „Wichtige Hinweise (Auszüge aus den Anspruchsgrundlagen)“ dargelegt, dass die Zahlung der jeweiligen Zulage regelmäßig mit Ablauf des Tages einzustellen ist, an dem die zulageberechtigende Tätigkeit letztmals ausgeübt wird oder die Verwendung endet. Dieser Hinweis befindet sich jeweils auf der Vorderseite der jeweiligen Änderungsmitteilung, ist dick gedruckt und optisch abgesetzt.
Schon aufgrund dieses Hinweises musste der Kläger davon ausgehen, dass ihm mit dem Ende seiner Wehrfliegerverwendungsfähigkeit ein Anspruch auf die Zulagen nicht mehr zustehen würde. Denn aufgrund dieses Sachverhaltes konnte er die zulageberechtigende Tätigkeit nicht länger ausüben. Der Kläger hat jeweils eine Abschrift der Änderungsmitteilungen erhalten; dem diesbezüglichen Vortag der Beklagen ist er - auch auf ausdrückliche Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung - nicht entgegengetreten. Der Hinweis auf den Änderungsmitteilungen ist gut erkennbar. Aus ihm ergibt sich ohne weiteres, jedenfalls aber durch Nachdenken oder logische Schlussfolgerung, dass ein Anspruch auf die Zulagen nur für die Dauer der Tätigkeit, nicht aber für das bloße Innehaben eines Dienstpostens gewährt wird.
3. Die vom Bundesverwaltungsamt getroffene Billigkeitsentscheidung ist nicht rechtsfehlerhaft.
a) Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen. Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt. Ist in diesen Fällen der Beamte entreichert, kann sich aber auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, muss sich die überwiegende behördliche Verantwortung für die Überzahlung in der Billigkeitsentscheidung niederschlagen. Angesichts dessen erscheint bei überwiegendem behördlichen Mitverschulden ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 Prozent des überzahlten Betrages im Regelfall angemessen. Bei Hinzutreten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beamten, kann auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrages in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2012 - 2 C 15.10 -, juris, Rn. 25 f.; Nds. OVG, Urt. v. 28.04.2015 - 5 LB 149/14 -, juris, Rn. 47).
b) Nach diesen Vorgaben ist die Billigkeitsentscheidung des Bundesverwaltungsamts nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsamt hat dem Kläger die Möglichkeit der Ratenzahlung eingeräumt. Damit hat es die wirtschaftliche Situation des Klägers sowie den behördlichen Verantwortungsbeitrag für die entstandene Überzahlung berücksichtigt. Es ist nicht zu beanstanden, dass das Bundesverwaltungsamt darüber hinaus nicht von einer Rückforderung eines Teils des überbezahlten Betrags abgesehen hat. Denn das Bundesverwaltungsamt trägt nicht die überwiegende Verantwortung für die Überzahlung. Zwar ist davon auszugehen, dass die Ursache für die Überzahlung darin liegt, dass die personalbearbeitende Stelle die die Besoldung zahlende Stelle nicht sofort vom Wegfall der Wehrfliegerverwendungsfähigkeit des Klägers unterrichtete. Eine solche Verzögerung ist jedoch im Rahmen der Massenverwaltung auch bei Anwendung größter Sorgfalt nicht gänzlich zu vermeiden. Ohne ein Hinzutreten verschärfender Umstände - etwa bei einem Unbemerktbleiben des Fehlers auch bei nachfolgenden Kontrollen bzw. Eingaben in das System oder aber über lange Zeit - ist allenfalls von einem ganz geringfügigen Verschulden auf Seiten der Behörde auszugehen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 24.07.2013 - 5 LB 85/13 -, juris, Rn. 36 m. w. Nachw. zur Rspr. des BVerwG). Im vorliegenden Fall sind solche verschärfenden Umstände nicht ersichtlich. Insbesondere genügt die Dauer der Überzahlung - zwischen der Feststellung der Wehrfliegerverwendungsunfähigkeit und der Mitteilung an die Besoldungsstelle liegen knapp fünf Monate - nicht, um von einem überwiegenden Verschulden der Behörde ausgehen zu können.
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
III. Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 und 47 Bundesbesoldungsgesetz
§§ 818 ff. BGB
§§ 18 und 19 EZulV. So bestimmt § 18 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV
§ 19 EZuLV
§ 42 BBesG
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 2 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV
§ 19 Abs. 1 Satz 2 EZulV
§ 42 Abs. 1 BBesG
§ 42 Abs. 3 BBesG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 819 Abs.1 BGB
§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 23 f der Erschwerniszulagenverordnung
§ 23f der Erschwerniszulagenverordnung

Zitierte Entscheidungen: 2 C 2.01
1 A 1291/15
5 LC 47/10
1 A 461/11
21 K 11.22
2 K 11.20
1 K 203/13
2 C 7/93
2 C 4/11
2 C 15/10
2 C 15.10
5 LB 149/14
5 LB 85/13