Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-07, Aktenzeichen 5 KN 35/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0607.5KN35.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine Gemeinde im Kreis Plön. Sie wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum II in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan II-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1082), soweit die (vormalige) Potentialfläche PR2_PLO_006 teilweise als Vorranggebiet für die Windenergienutzung ausgewiesen wird.
Der Planungsraum II ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst die kreisfreien Städte D-Stadt und Neumünster sowie die Kreise Plön und Rendsburg-Eckernförde (§ 3 LaPlaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen dem früheren Planungsraum III in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 7/13, 17/13, 18/13, 25/13 und 36/13 – erklärte das Oberverwaltungsgericht die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den damaligen Planungsraum III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum I (Urteile vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 18/13, 70/13, 72/13 und 73/13 –).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaPlaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Die Antragstellerin ließ in den Jahren 2018 und 2019 (Endfassung: 23. Oktober 2019) ein Innenbereichs- und Entwicklungsgutachten erstellen. Sie sah sich aus verschiedenen, im städtebaulichen Zusammenhang stehenden Gründen zur Ausarbeitung eines Entwicklungskonzeptes veranlasst. Die wichtigsten Gründe seien hierbei die Nutzbarmachung von Innenbereichspotentialen sowie die Nutzung bestehender Baurechte (gemäß § 34 BauGB oder Grundstücke innerhalb bestehender Bebauungspläne). Ausweislich des Gutachtens (S. 2 f.) besteht die Gemeinde aus dem Hauptort B-Stadt und der Splittersiedlung …. Die Antragstellerin habe ca. 420 Einwohner (Wikipedia 2017), der Wohnungsbestand betrage 177 Wohneinheiten (Stand 31.12.2009). Der Antragstellerin bleibe ein Entwicklungspotenzial von 18 Wohneinheiten. Mit Beschluss vom 4. November 2019 empfahl der Umwelt- und Bauausschuss der Antragstellerin der Gemeindevertretung das Gutachten zu genehmigen.
Auf Grundlage eines Beschlusses ihrer Gemeindevertretung vom 15. Oktober 2020 (KRUMM/GV/03/2020) nahm die Antragstellerin zur Potenzialfläche PR2_PLO_006 in der Fassung des 4. Entwurfs der Regionalplan II-Teilaufstellung-VO Stellung. Die Stellungnahme wurde am 16. Oktober 2020 im Rahmen der 4. Beteiligung der Öffentlichkeit (Institutionen) über den Amtsdirektor des Amtes Probstei eingereicht.
Die Antragstellerin brachte vor, der Ortsteil … sei nicht als Splittersiedlung im Außenbereich zu beurteilen, sodass der Ortsteil … einer Festlegung der Potenzialfläche PR2_PLO_006 als Vorranggebiet entgegenstehe. Der Ortsteil … sei im Norden und Süden begrenzt durch jeweils einen landwirtschaftlichen Betrieb. Dazwischen befinde sich westlich der Straße eine bandartige Bebauung, die ausschließlich Wohngebäude beinhalte. Östlich der Straße gebe es im Norden einen weiteren landwirtschaftlichen Betrieb und südlich davon eine Streubebauung, die ebenfalls mit Wohngebäuden bebaut sei. Der Ortsteil … bestehe aus etwa 30 Wohneinheiten, so dass durchaus von einem gewissen Gewicht in Bezug auf die Bewertung eines Bebauungszusammenhangs als Ortsteil gesprochen werden müsse. Es existiere auch eine organische Siedlungsstruktur. Sie – die Antragstellerin – beabsichtige, den Ortsteil … langfristig abzurunden und dabei ggf. auch zu erweitern. Dies könne durch Aufstellen einer Satzung gemäß § 34 Abs. 4 BauGB oder durch eine Änderung des Flächennutzungsplanes und Aufstellung eines Bebauungsplanes umgesetzt werden. Die Festlegung der Potenzialfläche PR2_PLO_006 als künftige Vorrangfläche würde sowohl eine als realistisch anzusehende Abrundung des Ortsteils … im südöstlichen Bereich als auch eine wohnbauliche Erweiterung in den Süden für viele Jahrzehnte verhindern, weil die Abstandsfläche der Windkraftanlagen zur Wohnbebauung … auf 400 m reduziert werden solle. Es werde erwartet, dass der Ortsteil … auch raumordnungsrechtlich als Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB bewertet werde, ihm eine gewisse wohnbauliche Erweiterung in südlicher Richtung zugestanden und die Vorrangfläche PR2_PLO_006 wie im 3. Entwurf der Regionalplan II-Teilaufstellung-VO wieder gestrichen werde. Das raumordnungsrechtliche Ziel, die bauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung zu realisieren, sei durch sie – die Antragstellerin – auch innerhalb des Ortsteils … umgesetzt worden. Auf großen Grundstücken seien vier zusätzliche neue Wohnhäuser entstanden, zwei große historische Gebäude seien zu Mehrfamilienhäusern umgebaut worden und es liege eine weitere positiv beschiedene Bauvoranfrage vor. Vor diesem Hintergrund habe bislang eine Erweiterung im Außenbereich (durch neue Baugebiete) nicht stattgefunden, was dem Ortsteil … nun zum Nachteil gereichen solle.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. S. 739) in Kraft. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und III – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
Die Regionalplan II-Teilaufstellung-VO weist u.a. das Vorranggebiet PR2_PLO_006 aus; das Vorranggebiet liegt (ausschließlich) in dem Gemeindegebiet der Antragstellerin und hat eine Größe von 27,4 ha. In der Abwägungsentscheidung zum Vorranggebiet PR2_PLO_006 wird u.a. Folgendes ausgeführt:
„Die Potenzialfläche bleibt gegenüber dem 4. Planentwurf unverändert und wird entsprechend dem 4. Planentwurf als Vorranggebiet übernommen. Ausschlaggebend für die Vorranggebietsausweisung sind im Wesentlichen zwei Aspekte: Die Entwicklung im Bereich … der Gemeinde Krummbek stellt keinen Schwerpunkt der Siedlungstätigkeit dar und es besteht die Möglichkeit der Inanspruchnahme des potenziellen Beeinträchtigungsbereiches um einen Seeadlerhorst. Die Siedlungsentwicklung wird wie folgt bewertet: Die im Flächennutzungsplan dargestellten Misch- und Wohnbauflächen im Außenbereich … decken den Gebäudebestand ab, zwei kleinere Erweiterungsmöglichkeiten sind mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplanes geschaffen, jedoch nicht in Anspruch genommen worden. Damit hat innerhalb der letzten Jahrzehnte keine nennenswerte Entwicklung stattgefunden. Darüber hinaus ist gemäß dem Innenentwicklungsgutachten aus Herbst 2019 im Bereich … keine Entwicklungsabsicht vorgesehen, hier soll die Ortslage B-Stadt als Schwerpunkt der Siedlungsentwicklung fungieren. Daher ist es gerechtfertigt, dem Außenbereich von … keinen Vorrang bezüglich der Siedlungsentwicklung gegenüber der Windenergienutzung einzuräumen, so dass hier ein Abstand von 400m zur Anwendung kommt. Dies auch vor dem Hintergrund, da das Vorranggebiet PR2_PLO_001 nicht mehr als Repoweringgebiet übernommen worden ist und somit eine Umzugsmöglichkeit für die hier bestehenden WKA nicht mehr gegeben ist.“
Die Antragstellerin hat am 2. Dezember 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Die Antragstellerin macht geltend, der Regionalplan leide im Hinblick auf die Festlegung des Vorranggebietes PR2_PLO_006 an einem erheblichen Mangel in Form eines Abwägungsfehlers. Die Entscheidung des Antragsgegners, in der Potentialfläche ein Vorranggebiet für die Windenergienutzung in einem Abstand von lediglich 400 m zur Ortslage … festzulegen, genüge den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung nicht. Der Antragsgegner halte das weiche Tabukriterium Ziff. 2.4.2.2 im Hinblick auf die Ortslage … nicht für anwendbar, da der betreffende Siedlungskomplex keine Ortsteilqualität im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB besäße, sondern eine Splittersiedlung im Außenbereich darstelle, so dass nur ein Abstand von 400 m zu fordern sei. Tatsächlich handele es sich bei der Ortslage … um einen Siedlungsbereich mit Wohn- oder Erholungsfunktion, welcher nach § 34 BauGB zu beurteilen sei. Das vormalige Dorf …, welches urkundlich bereits im Jahre 1418 im Zusammenhang mit dem Erwerb durch das Kloster Preetz erwähnt werde und 1934 zwangsweise mit der Gemeinde Krummbek zu einer Gemeinde zusammengelegt worden sei, bilde einen Ortsteil der Gemeinde Krummbek, welcher bauplanungsrechtlich als (faktisches) Dorfgebiet nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 5 BauNVO typisierbar sei. Die Ortslage … weise eine organisch gewachsene zusammenhängende dörfliche Struktur aus zurzeit 25 Wohnhäusern mit über 35 Wohneinheiten und drei landwirtschaftlichen Betrieben auf. In den letzten zwei Jahrzehnten seien zudem mehrere neue Wohnhäuser in der Ortslage … errichtet und zwei ehemalige große landwirtschaftliche Gebäude zu Mehrfamilienhäusern umgebaut worden, sodass eine nennenswerte Siedlungsentwicklung stattgefunden habe. Es bestehe zudem ein Bedarf für eine weitere (dörfliche) wohnbauliche Entwicklung in der Ortslage …, welche durch den zu Unrecht verkürzten Abstand zum streitigen Vorranggebiet für die Windenergienutzung konterkariert werde.
Die Antragstellerin beantragt,
die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum II in Schleswig-Holstein, Kapitel 5.7 (Windenergie an Land), insoweit für unwirksam zu erklären, als die (vormalige) Potentialfläche „PR2_PLO_006“ als Vorranggebiet für die Windenergienutzung ausgewiesen wird.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antragsgegner macht geltend, der Normenkontrollantrag sei unzulässig. Der Antragstellerin fehle es am Rechtsschutzbedürfnis. Die Bindung der Gemeinde für zukünftige Planungen sei für ihre Betroffenheit als Behörde im Rahmen von § 47 Abs. 2 VwGO grundsätzlich unerheblich. Die Planung obliege den Gemeinden als juristische Personen und nicht als Behörden. Eine Gemeinde müsse planerische Erschwernisse hinnehmen, wenn sie mit ihrer Planung auf eine bereits vorher konkretisierte und verfestigte Planung treffe. Ein Freihalteinteresse verleihe einer Gemeinde kein Rechtsschutzbedürfnis. Überdies könne die Antragstellerin ihre Position nicht verbessern, weil auch der bereits bestandskräftig genehmigte und vollzogene Bestandswindpark mit vier Windkraftanlagen im Vorranggebiet PR2_PLO_006 etwaigen mit der Windenergienutzung nicht vereinbaren gemeindlichen Planungen entgegenstünde. Entsprechend der Erläuterungen in der Einzelabwägung zum Vorranggebiet PR2_PLO_006 habe sich die Vorranggebietsausweisung schon wegen naturschutzrechtlicher Belange eng an den Bestandswindenergieanlagen zu orientieren gehabt. Wesentliche Erweiterungen seien mit der Ausnahmeregelung des § 45 Abs. 7 BNatschG nicht vereinbar.
Der Normenkontrollantrag erweise sich jedenfalls als unbegründet. Um den Siedlungskomplex … sei bei Anwendung der harten und weichen Tabus eine Abstandszone von lediglich 400 m festzulegen gewesen. Die in Ziff. 2.4.2.2. des gesamträumlichen Planungskonzeptes als weiches Tabu festgelegte Abstandszone sei nicht auf den Siedlungskomplex … anwendbar gewesen. Für die Einordnung als unbeplanter Innenbereich nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB hätte es eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils bedurft. Von einem solchen sei hier mangels Ortsteilqualität des Siedlungskomplexes … nicht auszugehen.
Dem Baubestand in … komme nicht das für die Einstufung als Ortsteil erforderliche „gewisse Gewicht“ zu. Alleiniger Siedlungsschwerpunkt im Gemeindegebiet sei der Ort B-Stadt mit einem Baubestand von ca. 100 (Wohn-) Gebäuden. Daneben fänden sich im Gemeindegebiet lediglich die diffuse Gebäudeansammlung im Bereich … mit insgesamt etwa 25 Wohngebäuden und sehr vereinzelt einige Einzelhäuser. Der Baubestand im Bereich … bleibe deutlich hinter dem Baubestand des – allein einem Vergleich tauglichen – Ortes B-Stadt zurück. Wegen dieser Siedlungsstruktur im Gemeindegebiet könne selbst bei einer Ansammlung von 25 Wohnhäusern nicht von dem erforderlichen gewissen Gewicht ausgegangen werden.
Es fehle zudem an der organischen Siedlungsstruktur. Als Indiz für die Annahme eines Ortsteils mit organischer Siedlungsstruktur könne etwa das Vorhandensein von Infrastruktureinrichtungen herhalten. Solche Einrichtungen fänden sich in … nicht. Im Ortsteil B-Stadt hingegen sei etwa mit der „Kita NATURA eG“ soziale Infrastruktur vorhanden. Ebenfalls ein Indiz für eine organische Siedlungsstruktur könne sein, dass die Bebauung einem bestimmten städtebaulichen Ordnungsbild entspreche, eine bestimmte städtebauliche Ordnung verkörpere oder als eine städtebauliche Einheit in Erscheinung trete. Auch dies sei in … nicht der Fall; der Siedlungskomplex lasse sich nicht als Dorfgebiet im Sinne des § 5 BauNVO typisieren. Dorfgebiete dienten der Unterbringung der Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienenden Handwerksbetrieben. Erforderlich sei, dass eben jene drei Hauptnutzungen vorhanden seien und das Gebiet dörflich prägten. Zwar seien dort Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher Betriebe ebenso wie Wohnbebauung anzutreffen. Gewerbebetriebe sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienende Handwerksbetriebe, seien es Metzgereien, Bäckereien, Tischlereien, Frisöre oder sonstige Betriebe, fänden sich in … nicht. Nicht maßgeblich sei die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung. Die bandartige und überwiegend einzeilige Wohnbebauung entlang nur einer Straßenseite spreche gegen die Annahme einer organischen Siedlungsstruktur. Der Baubestand in … zeige sich gerade im Vergleich zum Ort B-Stadt als überwiegend regellose Aneinanderreihung von Wohnhäusern zwischen zwei landwirtschaftlichen Betrieben, die keinerlei geordnete Siedlungsstruktur erkennen lasse. Bezeichnenderweise habe – neben der unteren Bauaufsichtsbehörde – auch die Antragstellerin selbst bis ins Jahr 2020 den Siedlungskomplex … als Splittersiedlung im Außenbereich bewertet.
Auch die nach Abzug der harten und weichen Tabukriterien erforderliche Einzelabwägung der Potentialfläche PR2_PLO_006 sei abwägungsfehlerfrei. Aus dem beigefügten Datenblatt gehe hervor, dass das Abwägungskriterium aus Ziff. 2.5.2.3 des gesamträumlichen Plankonzeptes „Abstandsbereich 800 m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ zur Anwendung gekommen sei, da der Bereich der Splittersiedlung … im Flächennutzungsplan der Gemeinde Krummbek als Wohnbaufläche und als gemischte Baufläche dargestellt sei. Das Zurückstellen der kommunalen Planungshoheit im Bereich … zu Gunsten der Windenergienutzung stehe zur objektiven Gewichtigkeit dieser Belange nicht außer Verhältnis. Zwar seien mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragstellerin zwei kleineren Erweiterungsmöglichkeiten im Bereich … geschaffen worden. Diese seien jedoch auch nach mehr als 15 Jahren nicht verwirklicht worden. Nach dem aktuellen Innenbereichs- und Entwicklungsgutachten solle vielmehr die Ortslage B-Stadt Siedlungsschwerpunkt sein. Zudem sei die Antragstellerin nur mit einem geringen Teil ihres Gemeindegebietes von der Vorranggebietsausweisung des Regionalplans betroffen. Das Gemeindegebiet weise eine Gesamtfläche von 548 ha auf; das streitgegenständliche Vorranggebiet habe eine Fläche von 27,4 ha. Insgesamt seien mithin nur 5 % der Gemeindefläche von Vorranggebieten für die Windenergie betroffen. Ihr – der Antragstellerin – verblieben hinreichende Flächenreserven und umfangreiche Planungsmöglichkeiten.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Der Antrag ist zulässig.
1. Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Danach kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde stellen.
Die Antragstellerin ist als Behörde antragsbefugt.
Eine Gemeinde kann die Prüfung der Gültigkeit einer von ihr zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde zu beachten hat. Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt. Die Gemeinde ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts juristische Person; sie ist aber auch Behörde (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG, § 3 Abs. 2 LVwG). In dieser Eigenschaft ist sie unter erleichterten Voraussetzungen antragsbefugt. Für die Antragsbefugnis der Gemeinde als Behörde ist insoweit ausreichend, dass die angegriffene Norm im Gemeindegebiet gilt und von ihr bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten ist. Rechtliche Bindungen dieser Art können auch aufgrund überörtlicher Vorschriften bestehen, welche die Gemeinde bei ihren Planungen berücksichtigen muss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.03.1989 – 4 NB 10.88 –, juris Rn. 11 bis 14; Beschl. v. 21.03.2019 – 4 BN 5.19 –, juris Rn. 6 f.; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 625).
Die Festlegungen der Regionalplan II-Teilaufstellung-VO gelten auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin. Die im Regionalplan niedergelegten Ziele der Raumordnung sind gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG von der Antragstellerin bei ihren Planungen zu beachten. Nach § 11 Abs. 2 Satz 3 LaplaG bleibt die Pflicht der Gemeinden, im Rahmen ihrer Bauleitplanung die Ziele der Raumordnung nach § 4 ROG zu beachten, unberührt.
3. Die Antragstellerin ist rechtsschutzbedürftig.
a) Die Wirkungen des Regionalplans für den Planungsraum II bestehen trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.01.2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor.
b) Die Antragstellerin ist auch als Behörde rechtsschutzbedürftig.
Das Rechtsschutzbedürfnis einer Behörde ist immer dann gegeben, wenn diese nur mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befasst ist, ohne selbst über die Norm verfügen - insbesondere sie aufheben oder ändern - zu können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.03.1989 – 4 NB 10.88 –, juris Rn. 15; Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 47 Rn. 94; Redeker/von Oertzen, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rn. 24). So liegt es hier; die Antragstellerin kann über die angegriffene Landesverordnung nicht verfügen.
Mit dem Einwand, die Antragstellerin sei nicht rechtsschutzbedürftig, weil sie an die Regionalplan II-Teilaufstellung-VO in ihrer Eigenschaft als Selbstverwaltungsträger und nicht in ihrer Eigenschaft als Behörde gebunden sei, dringt der Antragsgegner nicht durch. Der Antragsgegner beruft sich insoweit vor allem auf die Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.08.2000 – 1 D 162/99 –, juris LS 5), nach der Gemeinden gegenüber flächendeckenden Naturschutzverordnungen, die ihr Gebiet teilweise erfassen, nicht schon wegen ihrer Allzuständigkeit als Behörden antragsbefugt seien. Dies wird seitens des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts damit begründet, dass ein – gewissermaßen vorbeugendes – Freihalteinteresse einer Gemeinde die Antragsbefugnis im Hinblick auf die Planungshoheit regelmäßig gerade nicht verleihe. Diese letztlich aus dem Grundsatz der Priorität folgende Einschränkung der Antragsbefugnis von Gemeinden würde sinnlos, bejahte man im Hinblick auf die Bindung bei zukünftigen Planungen ein Rechtsschutzbedürfnis für die Gemeinde in ihrer Eigenschaft als Behörde (OVG Bautzen, Urt. v. 16.08.2000 – 1 D 162/99 –, juris Rn. 49). Diese Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts macht sich der Senat nicht zu Eigen, da das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als Behörde nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO nicht davon abhängig ist, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (so auch VGH Mannheim, Urt. v. 15.07.2005 – 5 S 2124/04 –, juris Rn. 18).
c) Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht deshalb, weil im Vorranggebiet PR2_PLO_006 bereits ein genehmigter und realisierter Bestandswindpark mit vier Anlagen vorhanden ist. Denn die Wirkung des Regionalplans (Festlegung eines Vorranggebietes mit einer Fläche von 27,4 ha) ist für die Gemeinde eine andere, als wenn sie im Rahmen einer Bauleitplanung nur die Bestandsanlagen und die zugrundeliegenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen zu beachten hat.
4. Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 2. Dezember 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
II. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet.
Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum II in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan II-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 ist wirksam.
Die formelle Rechtmäßigkeit steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Die Rechtsverordnung ist aber auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG. Danach sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 02.10.2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urt. v. 19.11.2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
1. Die Anwendung des weichen Tabukriteriums „weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.1 des Plankonzepts) auf den Bereich … ist abwägungsfehlerfrei. Denn bei dem Bereich … handelt es sich um eine Splittersiedlung im Außenbereich und nicht um einen Siedlungsbereich mit Wohn- oder Erholungsfunktion, der nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen ist.
Eine planungsrechtliche Beurteilung nach § 30 BauGB scheidet aus, weil für den Bereich … kein Bebauungsplan existiert. Der Bereich … ist auch nicht als Siedlungsbereich nach § 34 BauGB zu beurteilen, weil es sich nicht um einen „Ortsteil“ im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB handelt.
In § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB gehen die Tatbestandsmerkmale „im Zusammenhang bebaut“ und „Ortsteil“ nicht ineinander auf, sondern sind kumulativer Natur (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.2015 – 4 C 5.14 –, juris Rn. 11). Vermittelt eine aufeinanderfolgende Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit, liegt ein Bebauungszusammenhang vor. In einem weiteren Schritt ist dann – in Abgrenzung zur Splittersiedlung – zu klären, ob dieser Bebauungszusammenhang einen Ortsteil darstellt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 30.01.2020 – 8 B 857/19 –, juris Rn. 12).
Ein Ortsteil ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.2015 – 4 C 5.14 –, juris Rn. 11). Mit den Begriffen „Bauten“, „Bebauung“, „Siedlung“ ist nichts Anderes gemeint, als dass die betreffenden Anlagen und Flächen dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen sollen. Baulichkeiten, die ausschließlich landwirtschaftlichen Zwecken (Scheunen, Ställe) dienen, sind für sich allein genommen keine Bauten, die einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil bilden können. Der im Zusammenhang bebaute Ortsteil ist eine Bebauung, die, wenn sie aufgrund eines Bebauungsplans entstanden wäre, bei einheitlicher Gebietsstruktur auch Baugebiet im Sinne der Baunutzungsverordnung wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.1984 – 4 C 55.81 –, juris Rn. 12).
Die Bebauung im Bereich … ist nicht Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur.
Die Anforderung einer „organischen Siedlungsstruktur“ schließt das ein, was in Entgegensetzung zur unerwünschten Splittersiedlung dem inneren Grund für die Rechtsfolge des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB entspricht, nämlich die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs. So kann etwa eine völlig regellose und in dieser Anordnung geradezu funktionslose Bebauung die Annahme einer organischen Siedlungsstruktur ebenso ausschließen wie eine bandartige oder einzeilige Bebauung. Auch eine historisch gewachsene Bebauung kann eine unorganische Splittersiedlung sein, wenn die Fortführung der Siedlungsstruktur eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs nicht zulässt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.02.2014 – 4 B 40.13 –, juris Rn. 5; Urt. v. 06.11.1968 – IV C 47.68 –, juris Rn. 20). Ob die Anforderung der organischen Siedlungsstruktur erfüllt ist, ist nach den tatsächlichen Gegebenheiten zu beurteilen. Ihr ist genügt, wenn eine nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs – auf der Grundlage des § 34 BauGB – vertretbar und gerechtfertigt erscheint (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 17.05.2001 – 1 K 21/98 –, juris Rn. 20). Das ist nicht der Fall.
Nach Auswertung des zur Verfügung stehenden Kartenmaterials (Quellen: Digitaler Atlas Nord und Google Maps) befinden sich in … insgesamt etwa 25 unterschiedlich große Wohngebäude und drei landwirtschaftliche Betriebe. Die Bebauung zeigt sich westlich der Straße … (… 2 bis 36) als eine bandartige und überwiegend einzeilige Aneinanderreihung von Wohngebäuden zwischen zwei landwirtschaftlichen Betrieben (im Norden und im Süden von …). Östlich der Straße … ist eine regellose Bebauung vorzufinden; im Norden gibt es nur ein einzelnes Wohngebäude (… 1). Südlich davon schließt sich erst nach einem nicht unerheblichen Abstand eine weitere Bebauung u.a. mit einem weiteren landwirtschaftlichen Betrieb an (A-Straße, 15a, 17, 17a, 19 und 21). Im Südosten von … finden sich noch – in einem nicht unerheblichen Abstand voneinander – die Wohngebäude … 33 und 29.
Diese Bebauung lässt sich nicht als ein (faktisches) Dorfgebiet im Sinne von § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 5 BauNVO typisieren. Aus den Baugebietsvorschriften der §§ 2 bis 9 BauNVO können sich zwar Anhaltspunkte für das Vorliegen einer „organischer Siedlungsstruktur“ ergeben (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Werkstand: 149. EL Februar 2023, § 34 Rn. 15c). Der Baubestand in … lässt sich indes nicht als ein faktisches Dorfgebiet charakterisieren.
Ob die Eigenart der näheren Umgebung einem Baugebiet der BauNVO entspricht, richtet sich allein nach dem faktischen und sichtbaren Zustand des Gebiets (vgl. Schrödter, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2019, § 34 Rn. 81). Dorfgebiete dienen der Unterbringung der Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienenden Handwerksläden (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauNVO). Auf die Belange der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe einschließlich ihrer Entwicklungsmöglichkeiten ist vorrangig Rücksicht zu nehmen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauNVO). Das Dorfgebiet ist kein ländlich geprägtes Wohngebiet, sondern ein „ländliches Mischgebiet“. Das Dorfgebiet dient in gleicher Weise der Unterbringung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von Handwerk und Gewerbe; der wesentliche Unterschied zum Mischgebiet besteht nur darin, dass im Dorfgebiet land- und forstwirtschaftliche Betriebe nicht nur zulässig sind, sondern einen Vorrang vor den übrigen Nutzungsarten haben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.12.1995 – 4 B 258.95 –, juris Rn. 6). In … finden sich Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher Betriebe sowie Wohnbebauung, aber keine Gewerbebetriebe und der Versorgung des Gebiets dienende Handwerksbetriebe.
Der Baubestand in … lässt auch ansonsten keine organische Siedlungsstruktur erkennen, die eine Fortentwicklung innerhalb des gegebenen Bereichs auf Grundlage des § 34 BauGB rechtfertigen würde.
2. Die Anwendung des Abwägungskriteriums „Abstandsbereich 800 m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ (Ziff. 2.5.2.3 des Plankonzepts) bei der Festlegung des Vorranggebiets PR2_PLO_006 ist abwägungsfehlerfrei.
Nach dem Plankonzept (S. 79 f.) können solche planverfestigten Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich in begründeten Einzelfällen vorliegen, wenn die Gemeinde in dem Bereich durch die Flächennutzungsplanung signalisieren will, dass hier eine gezielte Entwicklung hin zu einem städtebaulich geeigneten Siedlungsbereich beabsichtigt ist. Dabei komme es darauf an, dass entsprechende Entwicklungsmöglichkeiten in der Örtlichkeit auch tatsächlich erkennbar und umsetzbar seien und dass sie im Einklang mit den raumordnerischen Zielen für die Siedlungsentwicklungsplanung stünden. Es müsse deutlich erkennbar sein, dass es sich um einen tragfähigen Siedlungsansatz im Gemeindegebiet handele.
Die Entscheidung des Antragsgegners, gegenüber den im Flächennutzungsplan im Bereich … dargestellten Wohn- und Mischbauflächen keinen Abstandsbereich von 800 m vorzusehen, lässt keinen Abwägungsfehler erkennen. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner dem Außenbereich von … keinen Vorrang bezüglich der Siedlungsentwicklung gegenüber der Windenergienutzung eingeräumt hat. Die Antragstellerin hat durch ihre Flächennutzungsplanung nicht signalisiert, dass in dem Bereich … eine gezielte Entwicklung hin zu einem städtebaulich geeigneten Siedlungsbereich beabsichtigt ist. Die im Flächennutzungsplan dargestellten Misch- und Wohnbauflächen decken den Gebäudebestand ab. Mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplans (wirksam ab dem 15. Juli 2006) sind zwei kleinere Erweiterungsmöglichkeiten geschaffen, jedoch nicht in Anspruch genommen worden.
Die Ausweisung des Vorranggebiets PR2_PLO_006 verletzt nicht die kommunale Planungshoheit der Antragstellerin aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 54 Abs. 1 LV. Die kommunale Planungshoheit als Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung ist nicht schlechthin dagegen geschützt, dass andere Träger hoheitlicher Aufgaben Teile des Gemeindegebiets für insbesondere überörtliche Zwecke in Anspruch nehmen und dadurch einer Planung der Gemeinde entziehen. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Planungshoheit kommt nur in Betracht, wenn eine hinreichend konkrete und verfestigte eigene Planung der Gemeinde nachhaltig gestört wird oder, wenn wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren kommunalen Planung entzogen werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.10.2008 – 7 BN 4.08 –, juris Rn. 8). Beides ist nicht der Fall. Eine hinreichend konkrete und verfestigte Planung der Antragstellerin für den Bereich … existiert nicht. Der Antragstellerin werden auch nicht wesentliche Teile des Gemeindegebiets für eine kommunale Planung entzogen. Das Vorranggebiet hat eine Größe von 27,4 ha; dies sind nur 5 % der Gesamtfläche der Antragstellerin (548 ha). Auch die über die eigentliche Vorrangfläche hinauswirkende Abstandszone von 400 m betrifft nur die Fläche zwischen dem südlichen Bereich von … und dem Vorranggebiet PR2_PLO_006; diese Fläche ist kleiner als das Vorranggebiet selbst. Angesichts dessen ist die Entscheidung des Antragsgegners, den Belangen der Antragstellerin in der Abwägung ein geringeres Gewicht beizumessen als dem Klimaschutz und dem Gebot, der Windenergienutzung substanziell Raum verschaffen, fehlerfrei.
3. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, unabhängig von den im Prozess vorgebrachten Rügen jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung nachzugehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.04.2002 – 9 CN 1.01 –, juris Rn. 43; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 16.11.2017 – OVG 10 B 1.17 –, juris Rn. 51).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 und 34 BauGB
§§ 2 bis 9 BauNVO
§ 3 LaPlaG
§ 34 BauGB
§ 5 BauNVO
§ 67 LJG
§ 4 ROG
§ 30 BauGB
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaPlaG
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 45 Abs. 7 BNatschG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 3 Abs. 2 LVwG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 11 Abs. 2 Satz 3 LaplaG
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 54 Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 7/13
1 KN 6/13
4 NB 10.88
4 BN 5.19
4 CN 6.21
1 D 162/99
5 S 2124/04
8 C 11412/06
5 S 1107/18
4 C 5.14
8 B 857/19
4 C 55.81
4 B 40.13
IV C 47.68
1 K 21/98
4 B 258.95
7 BN 4.08
9 CN 1.01
10 B 1.17