Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-14, Aktenzeichen 3 A 1393/23
ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2023:0314.3A1393.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Aufhebung ihrer Kindertagespflegeerlaubnis sowie die Untersagung, Kindertagespflege persönlich oder durch von ihr abhängig beschäftigte und weisungsgebundene Kindertagespflegepersonen in ihren Geschäftsräumen fortzuführen.
Der Beklagte erteilte der Klägerin erstmals im Jahr 2013 - damals noch zur Ausübung in anderen Räumlichkeiten als zuletzt - eine Erlaubnis zur Kindertagespflege. In der Folge erteilte er diese jeweils neu, zuletzt unter dem 29. November 2022 mit Wirkung zum 1. Dezember 2022 zur Ausübung in den Räumlichkeiten der "Großtagespflegestelle M. ", N. (Bl. 16f. Band 1 VV). Laut dieser Pflegeerlaubnis, die bis zum 30. November 2027 gelten sollte, durfte die Klägerin bis zu fünf Kinder gleichzeitig betreuen, wobei insgesamt bis zu acht Kinder bei ihr zu Betreuung angemeldet sein durften. Mit einer weiteren qualifizierten Kindertagespflegeperson zusammen durfte sie bis zu acht Kinder gleichzeitig betreuen; soweit es sich dabei um eine pädagogische Fachkraft nach § 9 Abs. 2 NKiTaG handeln sollte, die im Besitz einer gültigen Pflegeerlaubnis ist, war der Klägerin erlaubt, bis zu zehn Kinder gleichzeitig zu betreuen. Die Erlaubnis enthielt zudem die Hinweise, dass in einer Großtagespflegestelle maximal 16 Betreuungsverträge gleichzeitig geschlossen werden dürften und dass die Klägerin die Pflicht habe, das Jugendamt über wichtige Ereignisse und Änderungen zu unterrichten, die für die Betreuung des Kindes/der Kinder bedeutsam sind. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Tagespflegerlaubnis vom 29. November 2022 Bezug genommen.
Seit Ende 2017 betrieb die Klägerin neben ihrer selbstständigen Tätigkeit als Tagespflegeperson weitere Großtagespflegestellen auf der o. a. Liegenschaft im von ihr so benannten "O.". Dabei handelt es sich um ein ehemaliges Sonderschulgebäude nebst Außenanlagen, das die Klägerin angemietet hat und in dem sie zunächst formal eine weitere und seit Februar 2022 insgesamt drei Großtagespflegestellen (M., P. und Q., seit Februar 2022) eingerichtet hatte. Anfangs waren in den zunächst formal zwei Großtagespflegestellen "R." (nunmehr M.) und "S." (nunmehr P.) noch alle Tagespflegepersonen selbstständig tätig, wobei die anderen Tagespflegepersonen jeweils ihrerseits Mietverträge mit der Klägerin abgeschlossen hatten. Im Verlauf der Zeit stellte die Klägerin weitere Tagespflegepersonen jedoch als abhängig Beschäftigte ein und zuvor formal selbstständig tätig gewesene Pflegepersonen schlossen entsprechende Arbeitsverträge mit der Klägerin. Zuletzt waren nur noch die Klägerin und ihr Ehemann in dem Verbund als selbstständige Tagespflegepersonen in der formalen Großtagespflegestelle M. tätig. Die angestellten Mitarbeiterinnen der formalen Großtagespflegestellen schlossen die Betreuungsverträge für die zu betreuenden Kinder mit deren Sorgeberechtigten unter inhaltlicher Steuerung der Klägerin selbst ab, traten aber ihre daraus resultierenden Vergütungsansprüche an die Klägerin ab, die ihnen im Gegenzug ein monatliches Entgelt zahlte. Die Klägerin selbst und ihr Ehemann sowie einige der von ihr angestellten Betreuungskräfte sind lediglich als Kindertagespflegekräfte geschult, besitzen jedoch keine Qualifikation als pädagogische Fachkräfte im Sinne des § 9 Abs. 1 bis 3 NKiTaG. Es existiert auch ein gemeinsamer Förderverein (Förderverein R. e. V.).
Über die Art und Weise, wie der Betrieb der formalen Großtagespflegestellen von außen wahrnehmbar und in der inneren Organisation geführt wurde, gab es bereits seit 2018 Kontroversen zwischen der Beklagten und der Klägerin aber auch zwischen der Stadt L. und der damaligen Niedersächsischen Landesschulbehörde.
So erfolgten Mitte Oktober 2018 seitens der damaligen Niedersächsischen Landesschulbehörde Anhörungen gegenüber der Stadt L. hinsichtlich eines beabsichtigten Widerrufens von Zuwendungsbescheiden für den weiteren Ausbau der Tagesbetreuung im Hinblick auf die zu der Zeit vorhandenen zwei formalen Großtagespflegestellen R. und S.. Zur Begründung hieß es darin u. a., es bestehe der Verdacht, dass es sich nicht um zwei Großtagespflegestellen handele, sondern um eine erlaubnispflichtige Kindertagesstätte. Ende Dezember 2018 ergingen entsprechende Widerrufsbescheide (Bl. 627ff. Band 1 VV). In diesen bemängelte die damalige Niedersächsische Landesschulbehörde u. a., dass eine klare vertragliche Zuordnung der Kinder zu den Tagespflegepersonen nicht eindeutig festgestellt werden könne. Dies sei jedoch zwingende Voraussetzung für eine Förderung. Andernfalls liege der Verdacht nahe, dass eine erlaubnispflichtige Kindertagesstätte betrieben werde. Zudem seien sämtliche Betreuungsverträge von der Klägerin unterzeichnet, die aber nur im Rahmen der Großtagespflegestelle R. in Erscheinung habe treten dürfen. Auch bei einem Ortsbesuch hätten die Zweifel daran, dass tatsächlich zwei voneinander getrennte Tagespflegestellen betrieben würden und keine erlaubnispflichtige Kindertagesstätte, nicht ausgeräumt werden können. Sowohl die eingereichten Verwendungsnachweise als auch die im Oktober 2018 vor Ort erlangten Eindrücke hätten zu der Erkenntnis geführt, dass die hiesige Klägerin die organisatorische Gesamtverantwortung für beide Tagespflegestellen R. und S. trage. Dies werde nicht zuletzt dadurch bestätigt, dass sowohl im Internet als auch vor Ort (z. B. am Türschild und in Flyern) ausschließlich die von der Klägerin geführte Tagespflegestelle R. mit insgesamt 20 Betreuungsplätzen in Erscheinung trete. Dass die Klägerin ihren eigenen Angaben nach sämtliche Zahlungen der Eltern vereinnahme und an die (selbständigen) Tagespflegepersonen weiterleite und es ein (gemeinsames) Büro gebe, in dem sämtliche Unterlagen für beide Tagespflegestellen aufbewahrt würden, lasse erkennen, dass es sich um eine gemeinsame Einrichtung handele.
Die dagegen beim Verwaltungsgericht Hannover von der Stadt L. erhobenen Klagen blieben erfolglos. Nachfolgend setzten sich die Stadt und die Klägerin zivilrechtlich über eine Rückzahlung der seitens der Stadt an die Klägerin weitergeleiteten Fördermittel auseinander. Diesen Streit legten sie letztlich, soweit dem Gericht bekannt, mit einer Einigungsvereinbarung bei.
Seit Dezember 2018 begann die Klägerin mit der Planung zur Errichtung einer formal dritten Großtagespflegestelle in dem sog. "O.". Damit intensivierte sich zugleich - in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen zunächst nur bis Ende Oktober 2020 dokumentiert - der Austausch zwischen der Klägerin und dem Jugendamt des Beklagten über die rechtlichen Voraussetzungen und die daraus resultierenden organisatorischen Anforderungen zur Durchführung von Großtagespflege insbesondere bezüglich einer Abgrenzung zu dem Betrieb einer in anderer Form und nur unter strengeren rechtlichen Voraussetzungen erlaubnispflichtigen Kindertageseinrichtung. Vielfach, u. a. in einer gemeinsamen Besprechung Ende Februar 2020, thematisierte das Jugendamt des Beklagten dabei ausdrücklich vor allem das Erfordernis einer unmittelbaren rechtlichen und organisatorischen Zuordnung jedes Kindes zu und dessen verantwortliche Betreuung seitens einer einzigen Tagespflegekraft sowie eine auch nach außen erkennbar werdende organisatorische Eigenständigkeit jeder Großtagespflegestelle. Hierzu legte es der Klägerin mehrfach seine Einschätzung dar, dass die tatsächlichen Verhältnisse in den seinerzeit vorhandenen beiden formalen Großtagespflegestellen den dahingehenden Anforderungen nicht ausreichend entsprächen, und forderte organisatorische Veränderungen, konzeptionelle Präzisierungen bzw. Änderungen sowie Veränderungen in der Außendarstellung ein. Zusätzlich setzten sich die Klägerin und das Jugendamt des Beklagten ebenfalls bereits seit Februar 2019 über ihr nach Auswertung dort vorhandener (Abrechnungs-)Unterlagen vorgehaltene Überbelegungen in der formalen Großtagespflegestelle "S." bzw. Überschreitungen der höchstzulässigen Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder bei der Klägerin selbst und anderen Betreuungskräften auseinander. In dem Zusammenhang stellte das Jugendamt des Beklagten auch die Zusammenarbeit der Klägerin mit der in L. ansässigen Tagungsstätte der T. in Frage, wonach Tagungsteilnehmende ihre Kinder für die Dauer der Seminare im "O." in eine Betreuung geben konnten. Mit Bezugnahme auf nach seiner Auffassung mehrfach stattgefundene Überbelegungen wies es die Klägerin zudem im Mai und im Juli 2020 darauf hin, dass derartige Überbelegungen einen Entzug der Tagespflegeerlaubnis nach § 48 SGB X zur Folge haben könnten. In dem Anschreiben im Juli 2020 (Bl. 255ff. Band 1 VV) problematisierte es zudem eine weiterhin nicht ausreichende innerorganisatorische und in der Außendarstellung erkennbare Eigenständigkeit der formalen Großtagespflegestellen und forderte die Klägerin auf, alle betreuten Kinder mitzuteilen, auch soweit sie aus anderen Landkreisen stammten. Die Klägerin bestritt in Reaktion darauf, dass es Überschreitungen der höchstzulässigen Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder gegeben habe, und führte dazu aus, eine solche habe ihr zu keiner Zeit nachgewiesen werden können. Nähere Informationen zur Zusammenarbeit mit der T. teilte die Klägerin dem Jugendamt des Beklagten trotz nochmaliger Erinnerung nicht mit. Dass sie - trotz nochmaliger Aufforderung seitens des Jugendamtes aus August 2020 - eine Übersicht aller betreuten Kinder vorgelegt hätte, lässt sich den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen.
Diese Punkte verfolgte das Jugendamt des Beklagten, soweit ersichtlich, nachfolgend seinerzeit allerdings nicht weiter. Ebenso ist aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht ersichtlich, dass es weitere Ermittlungen anstellte oder sonstige Konsequenzen aus der von ihm intern gefertigten Aufstellung (Bl. 522f. Band 1 VV) zur Betreuungssituation in den seinerzeit vorhandenen beiden formalen Großtagespflegestellen zum Stichtag 21. Juli 2020 zog, wonach sowohl die Klägerin selbst als auch eine weitere namentlich benannte Betreuungskraft in der damals so bezeichneten Großtagespflegestelle "R." (zuletzt: M.) jeweils zu viele Kinder gleichzeitig betreuten und damit auch die Gesamtzahl der zulässigerweise gleichzeitig zu betreuenden Kinder überschritten war und auch in der Großtagespflegestelle "S." (zuletzt: P.) zeitgleich zu viele Kinder betreut würden. Auch die Angabe einer zwischenzeitlich bei der Klägerin beschäftigten Person, sie sei von der Klägerin nach ihrer Anstellung zu Betreuungszwecken eingesetzt worden, ohne bereits eine entsprechende Tagespflegeerlaubnis zu haben, löste - soweit ersichtlich - keine weitere Tätigkeit des Jugendamtes des Beklagten aus. Vielmehr bricht die in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen dokumentierte Befassung des Jugendamtes des Beklagten mit den Verhältnissen in den beiden formalen Großtagespflegestellen zunächst im September 2020 ab, nachdem es der Klägerin zu dem Zeitpunkt nochmals allgemein gehaltene Hinweise zu den rechtlichen Rahmenbedingungen von Kindertagespflege und zu den daraus resultierenden Folgen zu einer Vertretung in der Betreuung erteilt hatte.
Soweit in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen dokumentiert, griff die Klägerin im Juni 2021 gegenüber dem Jugendamt des Beklagten ihre Pläne zur Errichtung einer dritten formalen Großtagespflegestelle in der von ihr angemieteten Liegenschaft wieder auf, nachdem sie sich nach eigenen Angaben zuvor mit der Frage einer Umstrukturierung der von ihr dort angebotenen Kindertagesbetreuung in einen Einrichtungsbetrieb beschäftigt, aber dafür aus ihrer Sicht keine genügende Unterstützung seitens des Jugendamtes erhalten hatte (Bl. 143f. Band 1 VV). Sie legte nachfolgend Unterlagen zu dem geplanten Betrieb einer dritten formalen Großtagespflegestelle, u. a. Betriebskonzepte für alle dann drei formalen Pflegestellen, vor. Diese bewertete das Jugendamt des Beklagten zunächst im August 2021 (Bl. 128f. Band 1 VV) gegenüber der Klägerin als grundsätzlich ausreichend. Es wies zugleich darauf hin, dass konzeptionell weitergehend dargestellt werden müsse, welche Großtagespflegestelle welche Räumlichkeiten nutze, und dass die sanitären Anlagen, der "Sportraum" und das Außengelände jeweils zeitgleich von nur einer Großtagespflegestelle genutzt würden. Außerdem sei die vertragliche und persönliche Zuordnung der Kinder zu jeweils einer Betreuungskraft sicherzustellen. Die Klägerin übersandte daraufhin im Oktober 2021 weitere Unterlagen. Der weitere Fortgang ist in den vorgelegten Vorgängen des Beklagten nicht dokumentiert.
Im Februar 2022 eröffnete die Klägerin unter dem Namen Q. eine formal dritte Großtagespflegestelle in dem Gebäude, die sodann zur Betreuung der Kinder offiziell den bisherigen "Sportraum" bzw. die "Turnhalle" nutzte. Für den Betrieb stellte die Klägerin weitere Tagespflegekräfte ein.
Im April und Sommer 2022 bewarb die Klägerin auf der Facebookseite des "O." und in einem weiteren von ihr betriebenen Internetauftritt von ihr so benannte "Anti-Mobbing-Kurse" für Kinder, die jeweils an mehreren Tagen nachmittags in dem Gebäude, in denen sich die formalen Großtagespflegestellen befanden, abgehalten werden sollten. Daraufhin überprüfte das Jugendamt des Beklagten Ende Juni 2022 die Situation vor Ort. Anschließend sprach es gegenüber der Klägerin im Juli 2022 schriftlich eine "Ermahnung" aus (Bl. 101ff. Band 2 VV) und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:
Laut ihrer Pflegeerlaubnis dürfe die Klägerin im Rahmen der Kindertagespflege nach § 43 Abs. 3 SGB VIII nicht mehr als fünf gleichzeitig anwesende fremde Kinder betreuen, wozu auch Kinder zählten, die nicht entgeltlich im Rahmen der Kindertagespflege betreut würden. Sollten weitere Verstöße gegen § 43 Abs. 3 SGB VIII festgestellt werden, bliebe vorbehalten, die Pflegeerlaubnis zur Kindertagespflege zu entziehen. Ende Juni 2022 habe eine Überprüfung der Großtagespflegestellen im "O." stattgefunden. Aufgrund der von der Klägerin über Facebook inserierten Anti-Mobbing-Kurse für Kinder im Mai und Juni 2022 und der von ihr angegebenen Betreuungszeiten ihrer Tagespflegekinder habe eine Überbetreuung in der Großtagespflegestelle M. stattgefunden. Auf Nachfrage im Rahmen der durchgeführten Überprüfung vor Ort, wie sie ihren Anti-Mobbing-Kurs mit der Betreuung ihrer Kindertagespflegekinder vereinbaren könne, habe sie angegeben, dass sie ihre Tagespflegekinder in der Vergangenheit gemeinsam mit dem Anti-Mobbing-Kurs betreut habe. Auf der Facebook-Seite des "O." sei Ende Mai 2022 ein Teilnehmerfoto des Anti-Mobbing-Kurses hochgeladen worden, welches acht Kinder zeige. Nach der von der Klägerin eingereichten Anwesenheitsliste der M. seien am 2., am 9., am 16. und am 23. Mai 2022 in der Zeit ab 15.30 Uhr jeweils mehr als fünf fremde Kinder gleichzeitig durch die Klägerin betreut worden (zehn, elf, zwölf [gemeinsam mit der Tagespflegeperson Frau U.] und neun Kinder). Dies habe auch zu einer Überbelegung in der Großtagespflegestelle M. geführt.
Die Klägerin trat dieser "Ermahnung" mit einer ausführlichen E-Mail (Bl. 106ff. Band 2 VV) entgegen, in der sie u.a. die Auffassung des Jugendamtes des Beklagten, das ein "Anti-Mobbing-Kurs" nicht mit einer gleichzeitigen Betreuung von Tagespflegekindern vereinbar sei, in Frage stellte. Es sei nicht erkennbar, worauf das Jugendamt diese Einschätzung stütze. Dass an verschiedenen Tagen eine Überbelegung infolge der Kurse stattgefunden habe, sei falsch. Zwar habe zweimal gleichzeitig zu einem Anti-Mobbing-Kurs eine Betreuung von Tagespflegekindern stattgefunden, doch sei dabei die Zahl von fünf gleichzeitig anwesenden Kindern nicht überschritten worden. Etwas Anderes sei ihr nicht nachweisbar. Das vom Jugendamt erwähnte Foto im Internet lasse mindestens vier verschiedene Deutungen zum tatsächlichen Geschehen zu, von denen das Jugendamt die ihr ungünstigste zu Grunde gelegt habe. Da ein Tagespflegekind bis 18.30 Uhr bei ihr zur Betreuung angemeldet gewesen sei, habe sie sich im Übrigen an den Kurstagen erlaubt, jeweils ab 16.00 Uhr Urlaub zu nehmen; die Betreuung dieses Kindes habe ab dann eine andere Betreuungskraft übernommen. Das sei rechtlich zulässig gewesen. Eine gegenseitige Vertretung in der Großtagespflegestelle sei als zulässig anzusehen, wenn dadurch bei einer Betreuungskraft die maximal zulässige Anzahl an gleichzeitig betreuten Kindern nicht überschritten werde. Es sei gerade der Vorteil der Großtagespflege, dass mit einer solchen gegenseitigen Vertretung eine hohe Flexibilität bestehe und ein Maximum an Betreuungszeit angeboten werden könne, gleichwohl eine der täglich vertrauten Betreuungspersonen in jedem Fall anwesend sei. Die bisher von ihr verlangte Führung von Anwesenheitslisten habe sie eingestellt, da es dafür an einer Rechtsgrundlage fehle und sie ihr nur Ärger und zusätzlichen Arbeitsaufwand eingebracht hätten.
Das Jugendamt des Beklagten erwiderte darauf, dass an der "Ermahnung", die keinen Regelungscharakter habe, festgehalten werde.
Parallel zu diesen Geschehnissen entwickelte sich zwischen der Klägerin und dem Jugendamt des Beklagten ab Juli 2022 eine E-Mail-Korrespondenz zum Thema "Vertretung" von Betreuungskräften. Letzteres wies die Klägerin insoweit unter auszugsweiser Wiedergabe von entsprechenden Ausführungen in einem Fachkommentar zum SGB VIII und in der diesbezüglichen Gesetzentwurfsbegründung sowie unter Nennung von Beispielen darauf hin, dass gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 SGB VIII eine wechselseitige Vertretung von Betreuungskräften in einer Großtagespflegestelle nur kurzzeitig und aus wichtigem Grund zulässig sei. Grundsätzlich sei aber zur Abgrenzung gegenüber einer Tageseinrichtung sicherzustellen, dass die betreuten Kinder jeweils einer einzigen Betreuungskraft vertraglich und persönlich zugeordnet seien. Die Klägerin erwiderte darauf, dass sie das verstanden habe, diese Ausführungen sich aber auf den Fall bezögen, dass infolge eines kurzfristigen Ausfalls einer Betreuungskraft eine andere Betreuungskraft der Großtagespflegestelle mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreuen müsse. Sie wolle dagegen wissen, ob unabhängig davon eine Vertretung innerhalb der Großtagespflegestellen zulässig sei, wenn dadurch bei der eingesetzten Betreuungskraft die für sie höchstzulässige Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder nicht überschritten werde. Diese Frage beantwortete das Jugendamt des Beklagten im Weiteren nicht explizit, weshalb die Klägerin dazu um ein gemeinsames Gespräch bat, das nachfolgend allerdings nicht zustande kam.
Nach einer internen E-Mail im Jugendamt des Beklagten von Ende November 2022 bestand zu der Zeit ausweislich der eingereichten Abrechnungsunterlagen und einer Rückmeldung des Landkreises V., der zum Teil Kostenträger war, bei der Klägerin mittwochsnachmittags für eine Stunde eine Überbelegung. Weitere Aktivitäten unternahm das Jugendamt insoweit nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht. Vielmehr erteilte es der Klägerin, wie oben dargestellt, mit Wirkung vom 1. Dezember 2022 erneut eine Kindertagespflegeerlaubnis.
Anfang Dezember 2022 teilte die bei der Klägerin angestellte Tagespflegeperson Frau W. (vertragliche Einsatzstelle: P.) dem Beklagten per E-Mail (Bl. 2 Band 3 VV) mit, dass sie ihren Arbeitsvertrag mit der Klägerin zum 31. Januar 2023 sowie den Platz ihrer Tochter in einer der Großtagespflegestellen gekündigt habe. Hintergrund sei, dass sie ihre Tochter wiederholt nicht habe in die Betreuung geben können, da man ihr gesagt habe, dass eine Unterbesetzung in der Pflegestelle vorliege. Sie empfinde es als nicht hinnehmbar, dass sie ihre Tochter nicht bringen könne, wenn deren Tagesmutter (die Klägerin) gesund und anwesend sei, aber andere Kinder betreue und die "eigentlichen Kinder" der Klägerin zu Hause bleiben müssten.
Aus einer internen E-Mail des Beklagten vom gleichen Tag (Bl. 1 Band 3 VV) geht hervor, dass mehrere Tagespflegepersonen ihre Arbeitsverhältnisse beenden würden, sodass die Großtagespflegestelle P. durch die Kündigung von Frau W. ihren "Bestandsschutz" zu verlieren drohe.
Unter dem Datum 19. Dezember 2022 ist auf der Facebookseite des "O." folgender Post zu finden: "Bitte fleißig teilen ... unserer Kinder brauchen eine weitere X. mama mit viel Herz und Humor."
Laut einem internen Protokoll des Beklagten vom 20. Dezember 2022 (Bl. 12f. Band 1 VV) machten drei darin nicht näher bezeichnete Personen am 19. Dezember 2022 folgende Angaben zur Betreuungssituation in den Großtagespflegestellen M., P. und Q.:
Krankmeldungen von Kindertagespflegepersonen würden nicht an den Beklagten gemeldet; so erhalte die Klägerin "über die 20 Tage hinaus" Zahlungen von dem Beklagten. Auch würden Kinder der jeweils erkrankten Kindertagespflegeperson in dem Wissen weiter betreut, dass eine Überbelegung in der jeweiligen Gruppe entstehe. Die Klägerin betreue in der 51. KW des Jahres 2022 ab 13.00 Uhr zum Teil elf Kinder alleine, bis diese von ihren Eltern abgeholt würden. Regelmäßig würden Großtagespflegestellen zusammengelegt, wenn Kindertagespflegepersonen krankheitsbedingt ausfielen. "Früh- und Spätdienst" werde von der Klägerin täglich für alle Kinder angeboten. Am 5. Dezember 2022 habe die Klägerin zusammen mit ihrem Ehemann einen Elternabend für alle Eltern organisiert, an welchem die übrigen Kindertagespflegepersonen nicht beteiligt gewesen seien. Nach Auskunft anwesender Eltern habe die Klägerin diesen mitgeteilt, dass Überbelegungen bei den einzelnen Kindertagespflegepersonen regelmäßig vorkämen. Da der Beklagte nicht kontrolliere, sei dies so hinzunehmen. Der Ehemann der Klägerin sei in Vertretungssituationen nur stündlich anwesend, wobei er dann nicht aktiv betreuen würde, sondern lediglich im Raum sitze und sich nicht mit den Kindern beschäftige. Darüber hinaus würden Kinder Tagespflegepersonen vertraglich zugeordnet, obgleich diese die Kinder nicht tatsächlich betreuten. Deshalb sei es durch die Kündigungen dreier Tagespflegepersonen dazu gekommen, dass Verträge mit Eltern hätten gekündigt werden müssen, deren Kinder von keiner dieser Tagespflegepersonen betreut würden. Auch seien die Verträge zwischen den Eltern und der Klägerin andere als diejenigen, die die Eltern beim Beklagten einreichten. Diesbezüglich seien die Eltern angehalten worden, sich die Betreuungszeiten aufzuschreiben bzw. abzufotografieren, damit sie die "richtige Antwort geben können, wenn offizielle Stellen nachfragen". Die Klägerin betreue sechs Kinder gleichzeitig. Eine Betreuung von Kindern der T. (Bildungs- und Tageszentrum L.) finde regelmäßig statt, zusätzlich zu den sonst betreuten Kindern, sodass eine Überbetreuung willentlich in Kauf genommen werde. Dies habe zuletzt in den Herbstferien 2022 stattgefunden. Die Eltern bezahlten 86,- Euro Essensgeld im Monat. Am 9. Dezember 2022 habe eine Übernachtbetreuung mit 15 Kindern stattgefunden, wobei die Klägerin diese Übernachtung zusammen mit ihrer 14-jährigen Tochter als "zweiter Betreuungsperson" angeboten habe. Die Tagespflegeperson Frau Y. arbeite lediglich von 8.00 bis 13.00 Uhr, wobei die Betreuungsverträge offiziell in der Zeit von 7.00 bis 15.00 Uhr beim Beklagten eingereicht würden. Die Tagespflegeperson Frau Z. arbeite montags und dienstags von 8.00 bis 13.00 Uhr als Vertretungskraft. Laut Aussage einer Kindesmutter sei der Umgangston der Klägerin mit den Kindern "sehr ruppig" und die Kinder würden angeschrien. Wenn letztere weinten, würden diese im dunklen Schlafraum eingesperrt. Als ein Kind "getrotzt" habe, sei es von der Klägerin so lange auf der Erde festgehalten worden, bis es sie angeschaut habe. Solche Vorgehensweisen würden von der Klägerin als "Bootcamp" bezeichnet. Die Schließzeit aller Großtagespflegestellen ab 23. Dezember 2022 bis zum 2. Januar 2023 sei dem Beklagten (jedenfalls bis zum 20. Dezember 2022) nicht mitgeteilt worden.
Am 21. Dezember 2022 führte der Beklagte ab 13.30 Uhr durch seine Bediensteten Frau AA., Frau AB. und Herr AC. eine Überprüfung vor Ort in den formalen Großtagespflegestellen M., P. und Q. durch. Laut dem diesbezüglichen Protokoll (Bl. 1ff. Band 1 VV) stellten sich dabei aus deren Sicht im Wesentlichen folgende Situationen dar:
In der Großtagespflegestelle M. sei die Klägerin als einzige Betreuungskraft mit einem Kind im Betreuungsraum gewesen, während sich fünf Kinder ohne Betreuungskraft im Schlafraum befunden hätten. Die Kindertagespflegeperson Frau Y. habe sich für diesen Tag krankgemeldet. Die Klägerin habe erklärt, ihr Ehemann sei nicht da. Letzterer sei erst gegen 14.45 Uhr eingetroffen. Während einer Wickelsituation habe die Klägerin die Betreuungsräume verlassen, um ein Kind im Badezimmer zu wickeln, wobei sie fünf Kinder in dem Betreuungs- bzw. Schlafraum habe unbeobachtet lassen müssen. Das Kind AD. sei von seiner Mutter gegen 14.10 Uhr "augenscheinlich" bei der Großtagespflegestelle M. abgeholt worden. Diese habe erklärt, dass ihr Sohn durch Frau AE. (offizielle Einsatzstelle Großtagespflegestelle P.) bei den AF. betreut werde. Laut der Tafel vor der Tür der M. sei AD. allerdings dort nicht zugeteilt gewesen.
Bei den AG. habe die Tagespflegeperson Frau W. sich alleine mit sieben Kindern befunden. Diese habe mitgeteilt, dass Frau AE. gegen 12.15 Uhr gegangen sei, um Überstunden zu reduzieren. Nur drei der anwesenden Kinder seien Frau W. vertraglich zuzuordnen gewesen, drei weitere Kinder Frau AE., und bei einem weiteren Kind (AH.) sei eine vertragliche Zuordnung nicht möglich gewesen, obgleich diese laut der Tafel an der Tür zu den AG. gehört habe. Frau W. habe erklärt, dass die Klägerin als ihre Arbeitgeberin darauf bestehe, dass sie sieben Kinder alleine betreuen solle. Laut ihrem Arbeitsvertrag arbeite Frau W. von 8.00 bis 14.30 Uhr, wobei die Kinder teilweise schon vor 8.00 Uhr kämen und länger blieben als bis 14.30 Uhr. Frau AE. arbeite laut Frau W. nur montags und dienstags bis 16.30 Uhr. In der Großtagespflegestelle Q. seien insgesamt sechs Tagespflegekinder von Frau AI. und Frau AJ. betreut worden. Vier Kinder hätten an diesem Tag gefehlt. Mit ihren Unterschriften hätten Frau AI. und Frau AJ. bestätigt, dass die Kinder AK. und AL. ihnen zwar vertraglich zugeordnet seien, sie diese aber nie betreuten. Laut den an den jeweiligen Türen angebrachten Tafeln sei erstere für die M. und letztere für die P. eingetragen. Stattdessen hätten sie die anwesenden Kinder AM. und AN. zu betreuen. Diese Zuordnung habe ihnen die Klägerin mitgeteilt. Diese beiden Kinder seien vertraglich Frau Y. bei den AF. zugeordnet. Die Mutter von AN. habe diese um 14.00 Uhr bei der Q. abgeholt. Auf Nachfrage habe sie mitgeteilt, dass ihre Tochter bei Frau Y. bei den AF. betreut werde. Da letztere morgens meist noch nicht anwesend sei, gebe die Mutter von AN. ihre Tochter oft bei der Großtagespflege Q. ab und hole sie auch mittags dort ab.
Unter dem 9. Januar 2023 hörte der Beklagte die Klägerin zu den Feststellungen beim Hausbesuch am 21. Dezember 2022 an (Bl. 283f. Band 2 VV) und führte die aus seiner Sicht festgestellten Verstöße auf: Es seien durch die Klägerin alleine in der Großtagespflegestelle M. entgegen § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII gleichzeitig sechs Kinder betreut worden. Bei diesen habe es sich teilweise um Kinder gehandelt, die der Klägerin entgegen § 22 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII pädagogisch und vertraglich nicht zugeordnet gewesen seien. Die von der Klägerin angestellte Kindertagespflegeperson Frau W. habe in der Großtagespflegestelle P. alleine sieben Kinder betreut. Drei Kinder hätten dieser vertraglich und pädagogisch nicht zugeordnet werden können. Der vorgenannte Verstoß der angestellten Kindertagespflegeperson sei durch die Klägerin angeordnet, zumindest aber billigend in Kauf genommen worden. In der Großtagespflegestelle Q. hätten die Kindertagespflegepersonen Frau AI. und Frau AJ. insgesamt sechs Kinder betreut. Zwei Kinder seien den Kindertagespflegepersonen vertraglich und pädagogisch nicht zugeordnet gewesen. Des Weiteren sei mitgeteilt worden, dass vertraglich und pädagogisch zugeordnete Kinder aufgrund der Anordnung der Klägerin dauerhaft nicht durch die betreffenden Kindertagespflegepersonen betreut worden seien. Schließlich sei die Klägerin ihrer Mitteilungspflicht gemäß § 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII (Mitteilungspflicht hinsichtlich wichtiger Ereignisse) nicht nachgekommen. Der Klägerin werde gemäß § 24 Abs. 1 SGB X vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in ihre Rechte eingreife, die Gelegenheit gegeben, sich bis zum 30. Januar 2023 zu den für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen schriftlich oder persönlich zur Niederschrift zu äußern. Sollte die Klägerin sich nicht äußern, würde der Beklagte auf Grundlage der ihm vorliegenden Informationen entscheiden.
Die Kindertagespflegeperson Frau W. teilte dem Beklagten am 11. Januar 2023 per E-Mail mit (Bl. 263 Band 2 VV) mit, ihr sei aus "sicherer Quelle" mitgeteilt worden, dass in der zweiten KW wieder Kinder der T. betreut würden. Zudem würden immer noch die Kinder bei anderen Tagespflegepersonen betreut, als es nach den Betreuungsverträgen vereinbart sei. Die Tür sei jetzt immer abgeschlossen aus Angst, dass Bedienstete des Beklagten zur Kontrolle kämen.
In einer E-Mail vom 15. Januar 2023 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass sie die Großtagespflegestelle Q. schließen werde, da seitens des Beklagten "keinerlei Reaktion erfolgt" und "es zu keiner Absprache über einen Termin zur Verlängerung der Räumlichkeiten gekommen" sei. Sie gehe deshalb davon aus, dass kein Interesse an den zehn Betreuungsplätzen bestehe.
Am 16. Januar 2023 beschwerte sich die Klägerin über das Verhalten des Jugendamtes des Beklagten bei dessen Kreisrätin (Bl. 73ff. Band 3 VV) und führte dazu u.a. aus, dass sie sich "gemobbt" fühle und bei ihr der Eindruck entstehe, dass die Bediensteten des Jugendamtes bei ihr immer das Schlimmste denken würden. So werde beispielsweise Mitarbeiterinnen, die bei ihr gekündigt hätten, mehr Glauben geschenkt als ihr selbst.
Am 22. Januar 2023 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass sich die Betreuungskraft Frau AJ. für die darauffolgenden drei Tage krankgemeldet habe. Sie bat darum, ihr mitzuteilen, was sie den Eltern sagen solle und ob der Beklagte eine Vertretung stellen könne. Sie bitte um schnelle Rückmeldung, ob ein Elternteil einspringen und für die Tage zusammen mit einer Tagespflegeperson betreuen könne, oder ob dies grundsätzlich ausgeschlossen sei. Die Eltern seien auf die Betreuung angewiesen. Das Jugendamt des Beklagten reagierte darauf zunächst nicht.
Am 24. Januar 2023 übersandte die T. auf Bitte des Beklagten eine Aufstellung über die Betreuung von Kindern von dortigen Seminarteilnehmenden im "O." für den Zeitraum 2022 und Januar 2023. Ein Kind sei im Zeitraum vom 20. bis 22. April 2022 Montag und Dienstag jeweils von 8.00 bis 18.15 Uhr sowie Mittwoch von 8.00 bis 13.30 Uhr betreut worden. Darüber hinaus sei ein Kind vom 26. bis 29. September 2022 Montag von 7.00 bis 16.00 Uhr und Dienstag bis Donnerstag jeweils von 8.00 bis 16.00 Uhr betreut worden. Im Zeitraum vom 10. bis 14. Oktober 2022 habe zudem die Betreuung eines Kindes von Montag bis Donnerstag jeweils von 7.00 bis 18.15 Uhr sowie Freitag von 8.00 bis 14.00 Uhr stattgefunden. Zudem sei im Zeitraum vom 17. bis 21. Oktober 2022 ein Kind an sämtlichen Tagen in der Zeit von 8.00 bis 18.00 Uhr und drei Kinder seien von Montag bis Donnerstag jeweils in der Zeit von 8.00 bis 18.00 Uhr sowie Freitag von 8.00 bis 13.00 Uhr im "O." betreut worden. Im Zeitraum vom 17. bis zum 19. Oktober 2022 sei schließlich ein Kind Montag in der Zeit von 10.00 bis 17.00 Uhr, Dienstag von 8.00 bis 17.00 Uhr und Mittwoch von 8.00 bis 15.00 Uhr betreut worden.
Ebenfalls am 24. Januar 2023 setzte die Klägerin das Jugendamt des Beklagten darüber in Kenntnis, dass Frau AJ. bis 26. Januar 2023 krankgeschrieben sei. Am 30. und 31. Januar 2023 habe diese Urlaub. Frau AI. habe vom 26. bis 31. Januar 2023 Urlaub. An "den beiden Tagen" würden Frau Y. und Frau Z. zusammen die Kinder in der Q. betreuen. Da sie vom Beklagten nichts im Hinblick auf eine kurzfristige Vertretung gehört habe, gehe sie davon aus, dass eine Vertretung durch Eltern nicht gewünscht sei. Für die Zukunft sei es aus ihrer Sicht schön, wenn sie diesbezüglich eine Antwort bekommen würde, ob dies grundsätzlich gestattet bzw. unter welchen Voraussetzungen es denkbar sei.
Am selben Tag informierte die Tagespflegeperson Frau W. den Beklagten per E-Mail (Bl. 194f. Band 2 VV) darüber, dass viele Beschwerden bei ihr ankämen, obgleich sie krankgeschrieben sei. Es gebe auch eine Mutter, die "diese Dinge bestätigen" und gegen die Klägerin aussagen würde. Mit Erschrecken sei am vergangenen Elternabend vor den Eltern gesagt worden, dass, wenn der Beklagte zur Kontrolle komme, Kinder, die nicht betreut werden dürften, in den Keller kämen. So etwas habe die Klägerin wohl auch schon in der Vergangenheit getan. Die Türen seien, nachdem alle Kinder gebracht seien, permanent abgeschlossen, damit Bedienstete des Beklagten nicht einfach hineingehen könnten und "man vorher die Kinder verschwinden lassen" könne. Die Klägerin arbeite immer noch alleine bei den AF.. Deren Tochter komme am Nachmittag zum Unterstützen und betreue und wickele die Kinder. Die Klägerin habe den Eltern gegenüber geäußert, dass sie Sonderrechte bekommen habe und die Kinder auch von anderen Personen betreut werden dürften, nachdem diese nachgefragt hätten, wieso nun eine andere Tagespflegeperson ihr Kind betreuen dürfte. Es sei immer noch so, "dass Kreuz und quer die Kinder betreut werden". Sie fragte abschließend an, weshalb keine Überprüfungen stattfinden würden.
In einer Stellungnahme zu der Überprüfung am 21. Dezember 2022 führte die Tagespflegeperson Frau AI. unter dem 25. Januar 2023 (Bl. 190 Band 2 VV) gegenüber dem Jugendamt des Beklagten aus, sie gebe zu, Kinder betreut zu haben, die "nicht auf ihren Namen" liefen. Diesbezüglich habe sie aber nur die Anweisungen der Klägerin befolgt. Hier hätten die angestellten Tagespflegepersonen "keinerlei Mitspracherecht". Entweder sie arbeiteten so, wie die Klägerin es ihnen vorschreibe, oder sie bekämen "Ärger". In dem "O." sei es für alle Mitarbeitenden normal, dass dort so gearbeitet werde. Ihnen werde es "als ungefährlich verkauft". Die Klägerin habe dazu ausgeführt: "soll erstmal jemand Beweisen" oder "wenn gibt es eine Abmahnung und mehr nicht". Deshalb und auch wegen vieler anderer Gründe habe sie bereits ihr Arbeitsverhältnis mit der Klägerin beendet.
Die Tagespflegeperson Frau AJ. schickte unter dem gleichen Datum ein inhaltlich identisches Schreiben an den Beklagten (Bl. 191 Band 2 VV).
Schließlich übersandte unter diesem Datum auch die Tagespflegeperson Frau W. ein vergleichbares Schreiben (Bl. 192 Band 2 VV). Sie habe an dem besagten Tag Kinder von Frau AE. betreut. Diese habe von der Klägerin die Anweisung erhalten, dass sie ihre Überstunden "abbummeln" solle. Sie selbst sei nicht gefragt worden, ob sie die Kinder von Frau AE. übernehmen möchte oder damit einverstanden sei; es habe sich um eine Anweisung der Klägerin gehandelt. Für die Eltern und auch die Kinder sei es vollkommen normal, dass alle Kinder von allen Tagesmüttern betreut würden, wenn es Engpässe gebe. Das habe man auch an der Reaktion der Eltern bemerkt. Sie seien empört darüber gewesen, dass sie ihre Kinder hätten abholen müssen, da Frau AE. nicht im Haus gewesen sei. So etwas würden die Eltern nicht kennen. Im Übrigen enthält das Schreiben gleichlautende Ausführungen wie die beiden vorbenannten.
Ebenfalls am 25. Januar 2023 (Bl. 193 Band 2 VV) teilte Frau W. dem Beklagten in einer E-Mail mit, dass seit dem Vortag wiederum eine Mutter bei der Klägerin vertrete, da Frau AJ. und Frau Y. fehlten.
Am 26. Januar 2023 fand zwischen 10.00 und 11.15 Uhr erneut eine Überprüfung durch die Bediensteten Frau AA., Frau AO. und Frau AP. des Beklagten in den formalen Großtagespflegestellen statt. Nach dem diesbezüglichen Protokoll (Bl. 176ff. Band 2 VV) stellten sich dabei aus deren Sicht im Wesentlichen folgende Situationen dar:
Es hätten sich insgesamt zehn Kinder der Großtagespflegestelle M. auf dem Außengelände aufgehalten. Fünf Kinder seien vertraglich der Klägerin zugeordnet gewesen. Mit der Klägerin sei ihr Ehemann mit fünf weiteren Kindern anwesend gewesen. Der Ehemann der Klägerin habe nicht alle Kinder namentlich benennen können und den Mitarbeiterinnen des Beklagten die Namen der von ihm zu betreuenden Kinder auf seinem Handy gezeigt. Es seien nur Vornamen vermerkt gewesen. Lediglich das Kind AQ. sei dem Ehemann der Klägerin vertraglich zugeordnet gewesen. Das von ihm benannte Kind AK. habe einen Betreuungsvertrag mit Frau AJ. (zu diesem Zeitpunkt Q.) gehabt. Für die Kinder AR., AS. und AT. hätten keine gültigen Verträge bestanden. Wie sich später herausgestellt habe, sei das Kind AK. gar nicht von Ehemann der Klägerin betreut worden, sondern habe sich im ersten Obergeschoss befunden. Die Klägerin und die Mutter Frau AU. hätten zu einem späteren Zeitpunkt bestätigt, dass sich auch noch das Kind AV. (Betreuungsvertrag bei der Klägerin) später auf dem Außengelände aufgehalten habe. Somit seien insgesamt elf Kinder aus der Großtagespflegestelle M. auf dem Außengelände anwesend gewesen. Außerdem sei zu dieser Zeit Frau AW. (Vertretungskraft P., ab 1. Februar 2023 feste Kindertagespflegeperson) mit sechs Kindern aus dem Haupteingang auf das Außengelände gekommen. Drei der Kinder wären Frau AE. und drei Frau W. (beide zu diesem Zeitpunkt P.) vertraglich zugeordnet gewesen. Insgesamt hätten sich demnach vier Kindertagespflegepersonen samt ihren Kindern ohne räumliche Trennung auf dem Außengelände befunden. Bei der Überprüfung der Innenräume um 10.10 Uhr sei in der Großtagespflegestelle Q. die Mutter Frau AU. mit sieben fremden Kindern und ihrem Sohn dort alleine angetroffen worden. Das Kind AX. habe einen Betreuungsvertrag mit Frau Y., das Kind AY. einen solchen mit Frau AE., die Kinder AZ. sowie BA. seien vertraglich Frau AJ. zugeordnet gewesen und die Geschwisterkinder BB. sowie BC. Frau AI. (zu diesem Zeitpunkt Q.). In Bezug auf ihren eigenen Sohn habe Frau AU. angegeben, dass dieser von Frau Y. betreut werde, obgleich laut dem beim Beklagten vorliegenden Betreuungsvertrag eine Zuordnung zu der Klägerin bestehe. Um 10.15 Uhr sei die Klägerin mit zwei Kindern zum Wickeln gegangen und habe ihre restlichen drei Kinder alleine auf dem Außengelände zurückgelassen. Um 10.20 Uhr sei (der Mitarbeiterin des Beklagten) Frau AO. aufgefallen, dass eine Person die Treppe zur "zweiten Etage" (offenkundig richtig: 1. OG) hinaufgelaufen sei. Nach Rücksprache mit (der Mitarbeiterin des Beklagten) Frau AA. habe diese die Klägerin angesprochen, ob denn noch jemand oben sei. Dieses sei von der Klägerin verneint worden. Frau AA. habe darauf hingewiesen, dass Frau AO. jemanden habe hochlaufen sehen. Daraufhin habe die Klägerin mitgeteilt, dass es ihre 14-jährige Tochter sei. Auf die Frage, ob die Mitarbeiterinnen des Beklagten nach oben dürften, habe sich die Klägerin vor den Treppenaufgang (versperrt mit einem Gitter) gestellt und nach ihrer Tochter gerufen. Da diese nicht reagiert habe, sei die Klägerin schnell die Treppe hochgelaufen und habe wiederholt nach ihrer Tochter gerufen. Frau AA. sei ihr gefolgt und habe oben zwei Türen vor der Nase zugemacht bekommen. Sie sei trotzdem hinterhergegangen und habe sehen können, dass die Klägerin ein Kind von dem Arm ihrer Tochter genommen habe. Es habe sich herausgestellt, dass es sich um AK. gehandelt habe. Laut der Klägerin habe diese in den oberen Räumlichkeiten, die vom Bauamt aus Brandschutzgründen nicht zur Betreuung/zum Aufenthalt von Kindern zugelassen seien, alleine geschlafen. Das Kind habe sich in dem Moment in Obhut der minderjährigen und schulpflichtigen Tochter der Klägerin befunden. Es sei aber zwischenzeitlich auch alleine oben gewesen, da die Tochter der Klägerin durch das Haus gelaufen sei. Der obere Treppenabsatz sei nicht durch ein Gitter gesichert gewesen. Um 10.30 Uhr sei auch Frau AE. auf dem Außengelände eingetroffen. Nur die Kinder AY. und BD. seien von ihr als ihr zugeteilte Kinder benannt worden. Nach genauerem Nachfragen habe sich jedoch herausgestellt, dass auch noch folgende weitere ihr zugeordnete Kinder anwesend gewesen seien: BE., AD. und AL. (Betreuungsvertrag mit Frau AI.). Die Eingangstür sei unverschlossen gewesen. Es habe jedoch ein einzelner Schlüssel innen im Schloss der Tür gesteckt.
Am 26. Januar 2023 teilte die Mutter eines Tageskindes dem Jugendamt des Beklagten per E-Mail (Bl. 182f. Band 2 VV) mit, wie telefonisch besprochen übermittle sie hiermit ihre Beschwerde über die Klägerin. Diese habe am Elternabend vor allen anwesenden Eltern/Großeltern mitgeteilt, dass sie schon einmal Kinder im Keller versteckt habe, als der Beklagte zu ihr gekommen sei. Aufgrund von solchen Aussagen habe sie den Vertrag für die Betreuung ihrer Tochter gekündigt. Die Tochter der Klägerin sei öfter am Mittag dort und übernehme auch die Kinderbetreuung (z. B. Windelwechseln, spielen). Dies habe sie schon öfter gesehen, wenn sie ihre Tochter abgeholt habe. Etwas, was sie auch sehr erschrocken habe, sei der Umgang mit den Ein- bis Zweijährigen "in der direkten Gruppe" der Klägerin (M.). Sie selbst habe gesehen, dass Kinder auf den Flur zur Bestrafung gesetzt wurden. Dabei seien die Kinder, die bestraft würden, unbeaufsichtigt, da die Türen zugemacht würden und somit keine Beaufsichtigung stattfinde. Diesbezüglich könne der Beklagte auch gerne Frau W. fragen, und das sei "noch nicht einmal das Schlimmste, was dort vor sich ging". Leider könne sie dazu keine weitere Aussage machen. Zu der Betreuung könne die Kindesmutter mitteilen, dass die Klägerin am 24. Januar 2023 in der WhatsApp-Gruppe die Betreuung für die Woche zugesichert habe. Als sie selbst jedoch ihre Tochter am 25. Januar 2023 gesund gemeldet und geschrieben habe, dass diese am Folgetag wieder in die Betreuung gehen würde, habe ihr die Klägerin privat mitgeteilt, dass ihre Betreuerin (Frau Y.) krank sei und somit ihre Tochter nicht in die Betreuung dürfe. Von einer befreundeten Mutter habe sie erfahren, dass die Klägerin diese am 24. Januar 2023 angeschrieben und ihr mitgeteilt habe, dass für die Betreuung ihres Sohnes gesorgt sei, da eine Mutter von einem Kind aus der "Gruppe" der Klägerin die Betreuung übernehme. Dies sei nicht das erste Mal, dass sie so etwas erlebe und höre. Zudem habe sie erfahren, dass Frau Y. und Frau AJ. schon am Mittwoch krank gewesen seien und deshalb "BF." (gemeint wohl: Frau AE.) mit einer Mutter von der Gruppe der P. zur Betreuung der Q. geschickt worden sei. Zudem sei die Klägerin mit der Betreuung der M. ganz alleine, seitdem Frau AI. nicht mehr angestellt sei. Der Ehemann der Klägerin sei nur zur Kontrolle am Mittag dort gewesen, nachdem der Beklagte die Kontrolle im Dezember durchgeführt habe, da die Türen danach abgeschlossen seien und man seitdem habe klingeln müssen, um sein Kind abholen zu können. Zu ihrem Mann habe der Ehemann der Klägerin gesagt, dass es nur ein Versehen sei, dass abgeschlossen sei. Doch "BF." habe ihr persönlich gesagt, dass dies wegen des Beklagten getan werde, falls hier nochmal eine Kontrolle käme.
Unter dem 28. Januar 2023 (Bl. 123 Band 3 VV) schrieb die Tagespflegeperson Frau AE. dem Beklagten, dass sie am 21. Dezember 2022 bis 12.30 Uhr anwesend gewesen sei. Nach Absprache mit der Klägerin hätten die Kinder durch Frau W. bzw. Frau AJ. und Frau AI. weiter betreut werden sollen, damit sie - Frau AE. - einen privaten Termin habe wahrnehmen können. In der Q. seien an diesem Tag nur wenige Kinder gewesen. Frau W. habe an diesem Tag nur drei Kinder gehabt und habe somit zwei "ihrer Kinder" übernehmen können. Man habe die Kinder in ihrer gewohnten Umgebung schlafen lassen. Aufgrund ständiger Personalausfälle sei es "in letzter Zeit nicht so einfach gewesen". Da die P. nun wieder personell voll besetzt und es nur noch acht Kinder seien, gehe sie davon aus, dass sich für die Zukunft die Lage entspannen werde. Sie entschuldige sich für "die Unannehmlichkeiten".
In einer E-Mail vom 31. Januar 2023 (Bl. 103f. Band 3 VV) teilte der Mitarbeiter des Jugendamtes des Beklagten Herr AC. einer Mitarbeiterin der Bauaufsicht des Beklagten mit, es sei tags zuvor bei einem Ortstermin im "O." festgestellt worden, dass bei Ankunft an dem Gebäude die Eingangstür, welche als Notausgang gekennzeichnet sei, verschlossen gewesen sei. Der Schlüssel habe von innen im Schloss gesteckt. Er bat um Auskunft, ob das Verschließen der Eingangstür bau- bzw. brandschutzrechtlich zulässig sei. Am selben Tag erhielt er als Antwort, dass ein gekennzeichneter Notausgang keinesfalls verschlossen sein dürfe; im Brandfall müsse dieser den Weg ins Freie sicherstellen (Bl. 103 Band 3 VV).
Mit Bescheid vom 6. Februar 2023 (Bl. 107ff. Band 3 VV), der Klägerin bekannt gemacht am 7. Februar 2022, hob der Beklagte deren Kindertagespflegeerlaubnis vom 29. November 2022 mit Wirkung zum 7. Februar 2023 auf und untersagte ihr zudem, die Kindertagespflege ab dem Zeitpunkt persönlich oder durch von ihr abhängig beschäftigte und weisungsgebundene Kindertagespflegepersonen in ihren Geschäftsräumen fortzuführen. Weiterhin ordnete der Beklagte gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: In Bezug auf die Anhörung vom 9. Januar 2023 zu den Feststellungen am 21. Dezember 2022 habe die Klägerin die Frist verstreichen lassen, ohne sich zu äußern. Es bestehe ein erheblicher Geeignetheitsmangel, wenn die Kindertagespflegeperson bei der Betreuung der anvertrauten Kinder die notwendige Sorgfalt außer Acht lasse und hierdurch das Kindeswohl gefährde. Die Klägerin habe bei der Überprüfung am 26. Januar 2023 ein schlafendes Kind durch ihre minderjährige Tochter, trotz deren fehlender Qualifikation und Eignung, in einem Gebäudeteil betreuen lassen, der dafür aufgrund fehlenden Brandschutzes seitens der zuständigen Bauaufsichtsbehörde nicht zugelassen sei. Zeitweise sei das betroffene Kind unbeaufsichtigt in dem Bereich gewesen. Dies stelle eine erhebliche Kindeswohlgefährdung im Sinne des § 18 Abs. 3 Satz 1 NKiTaG i. V. m. § 8a SGB Vlll dar. Die festgestellten, zum Teil wiederholten und systematischen Verstöße gegen gesetzliche Vorgaben durch die Klägerin führten dazu, dass die notwendige Zuverlässigkeit sowie ein ausreichendes Verantwortungsbewusstsein und somit die Geeignetheit als Tagespflegeperson nicht mehr bestünden. Damit sei eine wesentliche Änderung in den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen eingetreten. Die Erlaubnis sei somit nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X rechtsfolgegemäß mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben. Aufgrund des festgestellten Sachverhalts sei der Klägerin auch die Fortführung der Tagespflege durch bei ihr abhängig beschäftigte und weisungsgebundene Kindertagespflegepersonen zu untersagen, da zur persönlichen Eignung gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft u. a. mit anderen Kindertagespflegepersonen gegeben sein müssten. Es seien verschiedene Rechtsverstöße in den Großtagespflegestellen festgestellt worden, welche durch die Klägerin nicht unterbunden worden seien, was auf erhebliche Mängel ihrer Sachkompetenz hindeute. Weiterhin hätten mehrere Mitarbeiterinnen der Klägerin im Rahmen von Anhörungen mitgeteilt, dass die festgestellten Rechtsverstöße durch die Klägerin als Arbeitgeberin angeordnet worden seien. Unter Sachkompetenz sei zudem auch die Fähigkeit zu differenzierter Wahrnehmung, Reflektion, zum Dialog und zum konstruktiven Umgang mit Konflikten und Kritik zu verstehen. Die Klägerin habe trotz mehrfacher Kontrollen, Hinweisen auf mögliche Rechtsverstöße und diverser Beratungen durch den Beklagten ihr Handeln nicht geändert. So habe sie am 26. Januar 2023 eine Kindesmutter ohne erforderliche Erlaubnis und Qualifikation für die Betreuung von sieben Kindern eingesetzt. Hierdurch habe sie das Kindeswohl dieser Kinder im Sinne des § 18 Abs. 3 Satz 1 NKiTaG i. V. m. § 8a SGB VIII erheblich gefährdet. Durch Ihre Handlungen und Anordnungen gegenüber weisungsgebundenen Mitarbeiterinnen unterlaufe sie bewusst und vorsätzlich den Rechtsrahmen für Tagespflegestellen und führe die drei Pflegestellen, auch nach außen gegenüber den Eltern, im Stil einer genehmigungspflichtigen Einrichtung. Die Durchführung der Kindertagespflege unterliege einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Der Entzug der Erlaubnis führe daher wieder zum grundsätzlichen Verbot der Durchführung der Tagespflege und damit notwendigerweise auch zu einem Verbot der Beschäftigung anderer Tagespflegepersonen. Ansonsten könne das Verbot umgangen werden. Dadurch, dass die Klägerin wiederholt und systematisch neben ihren eigenen Verstößen gegen gesetzliche Vorgaben auch ihre angestellten Kindertagespflegepersonen zu Verstößen angewiesen habe, bestehe auch ihre Geeignetheit zur Beschäftigung anderer Kindertagespflegepersonen nicht mehr. Im öffentlichen Interesse werde zudem gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der vorstehenden Verfügungen angeordnet. Ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung bestehe, da eine Kindeswohlgefährdung zu befürchten sei. Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 NKiTaG i. V. m. § 8a SGB Vlll habe eine Kindertagespflegeperson das Kindeswohl zu gewährleisten. Da die Verstöße der Klägerin gegen gesetzliche Vorgaben nicht nur einmalig, sondern wiederholt und systematisch stattgefunden hätten, müsse davon ausgegangen werden, dass diese sich auch weiterhin fortsetzen würden. Dies ergebe sich auch daraus, dass die Klägerin bereits nach der ersten Überprüfung am 29. November 2022 (gemeint: 21. Dezember 2022) Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt habe, die sie nicht genutzt habe. Auch der Umstand, dass im Rahmen der zweiten Überprüfung noch schwerwiegendere Verstöße - nämlich die Betreuung von Kindern durch eine unqualifizierte Person in Abwesenheit der Kindertagespflegeperson und vor allem die Betreuung eines Kindes durch die minderjährige Tochter der Klägerin in einem nicht dafür zugelassenen Raum - festgestellt worden seien als bei der ersten, lege nahe, dass seitens der Klägerin keine Einsicht in ihr Fehlverhalten vorliege und eine solche auch zukünftig nicht zu erwarten sei. Das Schutzgut des Kindeswohls wiege schwerer als die überwiegend wirtschaftlichen Interessen der Klägerin und der Schutz der Berufsfreiheit. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid verwiesen.
In einem internen Vermerk von Mitte Februar 2023 (Bl. 171 Band 3 VV) hielt der Beklagte fest, dass in der Großtagespflegestelle M. vom 1. bis 6. Februar 2023 eine Überbelegung vorgelegen habe. Insgesamt seien gleichzeitig neun Kinder von der Klägerin und ihrem Ehemann betreut worden. Dies ergebe sich aus einem am 9. Februar 2023 mit dem Landkreis V. geführten Telefonat, wonach das Kind AQ. vom Ehemann der Klägerin zwischen 8.00 und 16.00 Uhr betreut worden sei. In der eingereichten Erklärung ab dem 1. Februar 2022 (gemeint: 2023) sei das Kind AQ. nicht aufgeführt.
Auf der Homepage der T. war - Stand 7. März 2023 - Folgendes veröffentlicht (BG.):
"Liebe Eltern, Kinder sind bei uns herzlich willkommen! Für die Dauer deines Seminars bieten wir die Möglichkeit einer qualifizierten Kinderbetreuung bei den Krümelkids. Das Haus der R. bildet eine liebevolle Gemeinschaft, in der sich die Kinder wohlfühlen. Hier können sie wichtige Erfahrungen für ihr Leben machen. Die Eltern können beruhigt ihre Seminare besuchen, weil sie wissen, dass ihre Kinder gut versorgt und umsorgt sind.
(...)
Die Betreuungszeiten der R. sind:
Mo. - Fr. 6:30 Uhr bis 17:00 Uhr und nach Absprache
Die R. - Die Tagesstätte verfügt über ein Spielzimmer mit angrenzendem Bad, Wickelraum, Schlafraum und einer Küche. Unter der fachkundigen Anleitung von Erzieherinnen können die Kinder basteln, malen, spielen und sich bewegen. Die Ausstattung bietet zahlreiche Anregungen zum kindgerechten Freispiel. Die Altersstufen sind gemischt, und es werden Kinder im Alter zwischen drei Monaten und zwölf Jahren betreut. Wichtig ist, dass die Kinder wetterfeste Kleidung dabei haben. Dazu gehören feste Schuhe oder Gummistiefel, Jacke/Regenjacke und Matschhose, gerade bei schlechtem Wetter. Bei Sonnenschein sollten die Kinder eingecremt sein und eine Kopfbedeckung dabei haben. Wenn das Kind noch nicht vollkommen sauber ist, bitten wir dich, immer Wechselsachen mit in die Betreuung zu geben. Kinder, die noch gewickelt werden müssen, sollten alle notwendigen Utensilien dabei haben.
(...) Mittags wird bei den R. gekocht und Nachmittags gibt es einen Obst-snack und auch für Getränke (Tee, Wasser und Apfelschorle) ist gesorgt. Bitte weise die Tagesstätte auf etwaige Lebensmittelallergien oder bestimmte Essgewohnheiten deines Kindes hin (z.B. Verzicht auf Schweinefleisch)."
Der auf der vorbezeichneten Seite verlinkte "Anmeldebogen" enthält die Überschrift "im Haus der R.".
Ebenfalls noch zu diesem Datum war auf der Internetseite des "O." (BH.) geschrieben: "Für unsere X. kinder von 0-3 Jahren suchen wir eine X. mama mit viel Humor und Herz. Neugierig, was dich bei uns erwartet?" Die Klägerin wurde dort (BI.) als "Leitung O." tituliert. Weiterhin wurde auf der Seite ausgeführt: "Unsere liebevoll eingerichtete und großzügig geschnittene, helle Einrichtung bietet genug Platz für viel Kreativität und Fantasie. Egal, ob drinnen oder draußen."
Bereits am 13. Februar 2023 hat die Klägerin gegen den Bescheid vom 6. Februar 2023 Klage erhoben und zeitgleich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:
Es sei unrichtig, dass sie zu irgendeinem Zeitpunkt elf Kinder allein betreut habe, bis diese abgeholt worden seien. Ebenfalls bestreite sie, dass GroßtagespfIegesteIIen zusammengelegt worden seien und dass Kinder weiter betreut wurden und Überbelegungen bestanden hätten. Es fänden auch keine "Übernachtungsbetreuungen" statt. Bei privaten Übernachtungsveranstaltungen hätten stets Einverständniserklärungen der Eltern vorgelegen. Ihr Umgangston mit den Kindern sei nicht ruppig, und sie schreie diese auch nicht an o. ä.
Sie bestreite auch, dass sich am 21. Dezember 2022 fünf Kinder ohne Betreuungskraft in dem an den Betreuungsraum der M. angrenzenden Schlafraum befunden hätten. Vielmehr seien alle sechs anwesenden Kinder im Schlafraum gewesen. Während der Überprüfung sei ein Kind aufgewacht, welches sie dann auf den Arm genommen habe, um es zu beruhigen. Es sei zutreffend, dass sich Frau Y. an diesem Tag (kurzfristig) krankgemeldet habe; insofern habe - auch vor dem Hintergrund, dass Frau AE. ab 12.15 Uhr an diesem Tag nicht mehr anwesend gewesen sei - ein Problem bestanden. Ihr Ehemann habe sich aber grundsätzlich in räumlicher Nähe der schlafenden Kinder befunden und sei jederzeit verfügbar gewesen, weshalb eine Kindeswohlgefährdung nicht vorgelegen habe. Laut ihrer im parallelen Eilverfahren vorgelegten eidesstattlichen Versicherung habe ihr Ehemann, während die Kinder geschlafen hätten, aufgrund eines Notfalls zu seiner 1,6 km entfernt lebenden Mutter fahren müssen, die den Notfallknopf betätigt gehabt habe. Es sei zu berücksichtigen, dass es sich um schlafende Kinder gehandelt habe. Diese seien nur durch den Besuch der Bediensteten des Beklagten geweckt worden. Letztgenannte seien zudem in den anderen Großtagespflegestellen unterwegs gewesen und könnten deshalb die Situation gar nicht beurteilen. Zu berücksichtigen sei außerdem, dass der Beklagte im Hinblick auf die Erkrankung von Frau Y. seiner Pflicht aus § 23 Abs. 4 SGB VIII nicht nachgekommen sei. Auch sei zu berücksichtigen, dass für die Eltern der Tagespflegekinder, welche jedenfalls teilweise berufstätig seien, die Betreuung von großer Wichtigkeit gewesen sei. Weiterhin sei in Bezug auf das Kind AD. - welches eigentlich Frau AE. vertraglich zugeordnet gewesen sei - zu beachten, dass es sich um ein schlafendes Kind gehandelt habe, welches anschließend von seiner Mutter abgeholt worden sei. Das Kind von Frau AU. (BJ.) sei am 21. Dezember 2022 noch gar nicht in einer der Großtagespflegestellen betreut worden, sondern erst ab Januar 2023. Die vom Beklagten benannten Tafeln seien unzutreffend und auch nicht von ihr beschriftet gewesen. Sie vermute, dass Frau W., Frau AJ. und Frau AI. diese Tafeln in dem Wissen beschriftet gehabt hätten, dass an dem Tag eine Überprüfung stattfinde. Es sei verabredet gewesen, dass die Tagespflegekinder von Frau AE. nach ihrem Verlassen der Großtagespflegestelle ab 12.15 Uhr in anderen Gruppen betreut würden. Hier sei "Flexibilität gefragt", da der Beklagte seinen Verpflichtungen nicht nachkomme, Vertretungskräfte bereitzustellen.
Die Kinder der einzelnen Großtagespflegestellen würden - wegen der "Formvorschriften" und des "Bürokratismus" des Beklagten - getrennt das Außengelände nutzen, obgleich dieses keine Gefahren berge. Es seien insgesamt fünf ausgebildete Kindertagespflegepersonen während der Überprüfung am 21. Dezember 2022 anwesend gewesen. Soweit sie - was ihr schon schwerfalle - "überhaupt entfernt eine KindeswohIgefährdung am Horizont sehe", könne sie die Frage stellen, was man mit der bei ihr beschäftigten Frau W. (gemeint offensichtlich: Frau AE.) machen solle, wenn diese früher gehe, "um Überstunden abzufeiern". Sollten die Kinder nach Hause geschickt werden? Sollten die Eltern informiert werden, die Kinder vorher abzuholen? Solle "das alles geschehen, wenn jede andere Form der Betreuung verhältnismäßig und ohne KindeswohIgefährdung sichergestellt ist", obgleich insgesamt fünf ausgebildete KindertagespfIegepersonen zum Zeitpunkt der Überprüfung zur Verfügung gestanden und jederzeit in die Betreuung der Kinder hätten eingreifen können? Sie habe den Eindruck, dass "manche Behördenmitarbeiter den Begriff Flexibilität nicht [verstünden]". Im Rahmen einer Großtagespflege und im Umgang mit Kindern sei Flexibilität aber "häufig geschuldet". Dies entspreche im Übrigen auch dem gesetzlich normierten Bildungs- und Erziehungsauftrag. Ihr sei bewusst, dass sie im Fall von Krankheit oder dem Ausfall von Betreuungskräften aus anderen Gründen dies dem Beklagten mitzuteilen und eine entsprechende Ersatzkraft anzufordern habe, und sie habe dies auch stets getan, aber der Beklagte habe darauf in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt reagiert.
Bei der Überprüfung am 26. Januar 2023 seien sie selbst und ihr Ehemann mit zehn Kindern auf dem Außengelände gewesen. Es treffe nicht zu, dass ihr Ehemann die Namen der Kinder nicht habe benennen können. Vielmehr kenne er nur deren Spitznamen, sei aber nach Vor- und Zunamen gefragt worden und habe dann nachgeschaut, weil er nichts Falsches habe sagen wollen. Auch seien alle von ihm betreuten Kinder ihm vertraglich zugeordnet gewesen. In Bezug auf das Kind AK. sei eine Betreuung durch ihren Ehemann am 22. Januar 2023 per E-Mail dem Beklagten mitgeteilt worden. Es treffe also nicht zu, dass dieses Kind Frau AJ. vertraglich zugeordnet gewesen sei. Die M. seien am 26. Januar 2023 überbelegt gewesen. Die Eltern hätten zuvor darum gebeten, die Kinder aufzunehmen, weil sie sonst nicht zur Arbeit könnten und ggf. auch ihre Arbeitsstelle verlieren würden. Ihr Ehemann räume insoweit ein, "etwas falsch gemacht zu haben". Sie sei mit zwei Kindern ins Haus zum Wickeln gegangen, wobei sich auf dem Außenspielgelände zu diesem Zeitpunkt Frau AE., Frau AW., ihr Ehemann und drei Mitarbeiterinnen des Beklagten befunden hätten. Sie habe "offensichtlich alles richtig gemacht", da es zulässig sei, dass zwei Tagespflegepersonen gemeinsam zehn Kinder betreuten.
Sie behauptet weiter, das Kind AK. habe noch im Kinderwagen im Betreuungsraum der M. geschlafen, während sie und ihr Ehemann schon mit den übrigen Kindern auf dem Außengelände gewesen seien. Ihre Tochter sei um 9.55 Uhr im "O." eingetroffen und habe sich daraufhin neben den Kinderwagen gesetzt. Gerade als sie - die Klägerin - das Kind AK. habe holen wollen, seien die Mitarbeiterinnen des Beklagten erschienen. Das Kind sei erwacht, und ihre Tochter habe sie und ihren Ehemann holen wollen. Sie habe "fremde Menschen" gesehen und sei sich nicht sicher gewesen, was sie tun sollte. Sie habe das Kind AK. aus dem Kinderwagen genommen und auf die Toilette im Erdgeschoss gehen wollen. Diese sei besetzt gewesen. Sie sei deshalb mit dem Kind nach oben gelaufen, um dort auf die Toilette zu gehen, und anschließend in das Büro gegangen, um zu schauen, ob die fremden Personen alle weg seien. Da die Mitarbeiterinnen des Beklagten hätten wissen wollen, ob sich noch jemand im Haus befunden habe, habe sie nach ihrer Tochter gerufen. Jedoch habe diese sie nicht gehört. Sie sei nach oben gelaufen und die Mitarbeiterin des Beklagten sei ihr gefolgt. Ihre Tochter habe im Büro mit dem Kind AK. auf dem Arm gestanden. Sie selbst habe das Kind genommen und sei wieder nach unten gegangen. Soweit ihre Tochter mit einem Kind auf dem Arm eine Toilette in einem Bereich des Gebäudes, "der ballsicher aber nicht brandsicher ist" betreten habe, handele es sich um einen individuellen Fehler, der aber nicht die Annahme einer KindeswohIgefährdung rechtfertige. Es habe "schließlich nicht gebrannt". Es sei ein Bedürfnis, welchem ihre Tochter habe nachgehen wollen. Ihre Tochter habe sich dabei "liebevoll um ein Kind [gekümmert]", weil sie selbst während der Überprüfung durch die Kräfte der Beklagten gebunden gewesen sei und deshalb für die Betreuung der Kinder nicht zur Verfügung gestanden habe. Ihre Tochter habe auch Angst vor den Mitarbeiterinnen des Beklagten gehabt, weil sie mitbekommen habe, dass diese kommen. Deswegen sei diese ins erste Obergeschoß gelaufen und zur Toilette gegangen. Eine familiennahe Betreuung sei "immer im Sinne der Zielsetzungen des Gesetzgebers". Wenn ein 14- oder 15-jähriges Mädchen bei Kindern sei, und zusätzlich ein Kontakt bestehe, ohne dass diese dort arbeite, weil sie "einfach zur Familie der Betreiberin gehört", so sei es "doch tatsächlich so, dass dies eher dem Erziehungsauftrag nach dem der GroßtagespfIegesteIIe zugrunde gelegten gesetzgeberischen Willen entspricht, als gegenteilig". Ihre Tochter sei "mit der Kindertagespflege groß geworden". Kindertagespflege bedeute familiennahes Betreuen. Da sie selbst auch Mutter sei und nicht nur Kindertagespflegeperson, verbringe sie mit ihrer Familie viel Zeit im "O.". Für eine gemeinsame Zeit mit ihrer Tochter sei es oft erforderlich, dass diese ins "O." komme. Letztere erledige dort ihre Hausaufgaben und esse dort auch zu Mittag. Ihre Tochter überbrücke oftmals die Zeit, bis sie zum Training gehe. Es sei alles wie in einer Tagespflege, die "zu Hause" betrieben werde. Zu keiner Zeit habe ihre Tochter alleine Kinder im "O." betreut.
Am 26. Januar 2023 habe in der GroßtagespfIegesteIIe Q. eine "Elterninitiative" stattgefunden. Dies sei das erste Mal gewesen. Die Mutter Frau AU. habe sich bereit erklärt, für einen Teil des Tages die Kinderbetreuung privat zu übernehmen, weil Frau AI., Frau W. und Frau AJ. nicht mehr erschienen seien. Dass eine Elterninitiative "für sich sicherstellt, dass die Kinder an einem sicheren und von ihnen geliebten Ort betreut werden", sei keine KindeswohIgefährdung. Wenn ein Elternteil die fünf Kinder zu sich nach Hause eingeladen hätte, wäre dies nach ihrer Auffassung "in keiner Art und Weise zu beanstanden" gewesen.
Da Frau W. nicht dagewesen sei, habe sich Frau AW. um die Kinder BK., BL. und BM. gekümmert. Frau AE. sei zum Zeitpunkt der Überprüfung gerade auf der Toilette gewesen. Die Kinder seien auch gar nicht draußen gewesen, sondern hätten noch im Vorflur gestanden. Sie hätten anschließend auf dem "BN." spielen sollen. Die Mitarbeiterinnen des Beklagten hätten den Kindern dann "befohlen", nach draußen zu kommen. Dem hätten die Kinder selbstverständlich Folge geleistet. So sei die Situation entstanden, dass eine räumliche Trennung nicht mehr möglich gewesen sei. Geplant sei eine räumliche Trennung durch die Tagespflegekräfte AE. und AW. sehr wohl gewesen. Frau AE. sei auch sehr wohl bekannt, welche Kinder sie betreue.
Es seien Kinder zu der Überprüfung am 26. Januar 2023 aufgeführt, die nicht in der Betreuung seien. Das Kind BO. sei unbekannt. Das Kind BP. sei dem Beklagten seit drei Jahren als Tagespflegekind bekannt. Das Kind BQ. sei einmal in seiner "Gruppe" und einmal als anwesendes Kind bei Frau AE. in der Überprüfung um 10.30 Uhr aufgeführt worden.
Sie bestreite, dass in der Haupteingangstür dauerhaft ein Schlüssel gesteckt habe. Dies könnten die Bediensteten des Beklagten nicht beurteilen, da sie nicht dauerhaft anwesend gewesen seien.
Weiterhin vermute sie, dass Frau W. Frau AJ. und Frau AI. habe überreden können, ihrerseits zu kündigen und solche "Falschinformationen" weiterzutragen. Es falle auch ins Auge, dass die Erklärungen dieser drei Personen vom 28. Januar 2023 praktisch gleichlautend seien. Im Hinblick auf die Aussagen von Frau W. sei zu beachten, dass diese gerne in ihrem Unternehmen beteiligt gewesen wäre und dies wegen unterschiedlicher Vorstellungen über die Art und Weise und die zu teilenden Kosten nicht realisiert worden sei. Es stehe zu vermuten, dass sie aus diesem Grund "Falschinformationen" an den Beklagten weitergegeben habe.
Aus den im Eilverfahren vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen vieler Eltern der Tagespflegekinder sei abzulesen, dass zu keinem Zeitpunkt in "ihren" Großtagespflegestellen eine Kindeswohlgefährdung vorgelegen habe.
Die Klägerin ist schließlich der Auffassung, dass die Aufhebung ihrer Tagespflegeerlaubnis vor diesem Hintergrund jedenfalls unverhältnismäßig sei, zumal sie dadurch in ihren Grundrechten aus dem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, in ihrem "Recht auf Arbeit" sowie die Eltern in ihrem Recht auf Familie (Art. 6 GG) und ihrem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 1, 2 GG) betroffen seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 6. Februar 2023 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vortrag der Klägerin entgegen und verteidigt den angefochtenen Bescheid. Darüber hinaus trägt er vor, ihm seien nach Klageerhebung weitere Tatsachen zugetragen worden, die nach seiner Auffassung auch für sich genommen dazu führten, dass die Klägerin zur Durchführung von Kindertagespflege ungeeignet sei:
Ende Februar 2023 (Bl. 591 d. A., nebst Chatverlauf auf Bl. 592f. d. A.) habe es einen Hinweis zur Großtagespflegestelle R. gegeben. Die Hinweisgeberin habe nach ihren Angaben von Ende November 2021 bis Februar 2022 ein achtwöchiges Schulpraktikum bei den R. absolviert. Ihr erster Arbeitstag habe um 8.00 Uhr begonnen und um 17.00 Uhr geendet. Es seien keine Pausen und auch keine Zeit zum Essen gewährt worden. Eine Einweisung in die Arbeit habe nicht stattgefunden und sie habe sich selbstständig um die Kinder kümmern müssen. Ihre Aufgaben seien u. a. Wickeln, Kochen, Backen, Zähne putzen sowie Kinder in die Mittagsruhe begleiten gewesen. Dies sei alles ohne "einen Erzieher" und ohne eine genaue Absprache erfolgt. Die Einrichtung sei in zwei Gruppen aufgeteilt worden. Eine Aufsichtsperson sei selten vorhanden gewesen. Die Kinder seien alleine gelassen worden, oder sie habe beispielsweise für eine gewisse Zeitdauer mit den Kindern in die Turnhalle gehen und diese dort beschäftigen müssen, ohne dass eine "Erzieherin" dabei gewesen sei. Die Klägerin habe die Kinder beim Frühstück regelmäßig schroff behandelt und angeschrien. Das Anschreien sei in der Großtagespflege "Alltag zu jeder Zeit" gewesen. Die Kinder hätten das Essen, was ihnen vorgesetzt worden sei, komplett aufessen müssen. Es habe kein Essen auf dem Teller übrigbleiben dürfen. Während der Ruhephase (Mittagsschlaf) seien die Kinder gewickelt und in Bodys zum Schlafen gelegt worden. Hätten die Kinder nicht gehorcht, wären sie auf den kalten Boden gezerrt und dort liegen gelassen worden. Auch während der Essensphasen seien die Kinder "gezerrt, angeschrien, mit einem Arm geschleudert und hingeworfen" worden. Da stets Personalmangel geherrscht habe, habe die 14-jährige Tochter der Klägerin teilweise auf die Kinder aufgepasst. Sie selbst habe sich ihrer Lehrerin anvertraut, die jedoch ihren "Hilferuf" nicht ernstgenommen habe. Den Warnungen zum Trotz habe diese weiterhin Schüler*innen zum Praktikum dorthin geschickt. Nach der Schließung der "Tagesstätte" habe sie ihre Lehrerin nochmals auf die dort vorherrschenden Umstände angesprochen. Ihre Lehrerin finde die Schließung der Großtagespflegestellen jedoch übertrieben und habe Mitleid mit den Eltern, die nun um ihre Existenz bangen müssten, da sie keine Kinderbetreuung mehr hätten. Sie selbst habe unter den vorbezeichneten Arbeitsbedingungen sehr gelitten und das Erlebte im privaten Bereich kaum verarbeiten können. In der "Kindertagesstätte" habe sie sich einer anderen Tagesmutter (Frau AJ.) anvertraut gehabt. Diese habe ihr daraufhin wörtlich gesagt: "Würde ich diesen Job nicht brauchen, hätte ich es dem Jugendamt bereits gemeldet." Frau AJ. sei von der Klägerin jedes Mal ausgelacht worden, wenn sie nett zu den Kindern gewesen sei. Durch Gespräche in der Schule habe sie selbst eine weitere Person kennengelernt, die dort ihr Praktikum absolviert habe. Diese sei aus ihrem Praktikum "entlassen" worden, weil sie angeblich Unruhe gestiftet habe. Diese Person habe alle vorbeschriebenen Erlebnisse auch aus eigener Anschauung bestätigen können.
In einer E-Mail von Anfang März 2023 (Bl. 594 d. A.) habe ihm zudem eine Mutter mitgeteilt, dass ihre Pflegetochter von Juli 2021 bis Februar 2022 Tageskind bei Frau W. bei den AG. und von Februar 2022 bis Juli 2022 bei Frau AI. bei den "Ü3 Kids" gewesen sei. Mitte Dezember 2021, nachdem sie ihre Tochter um 8.00 Uhr bei Frau W. abgegeben habe, habe sie mit zwei anderen Müttern auf dem Hinterhof neben den Fenstern des P. -Schlafraums gestanden. Sie hätten sich unterhalten, als sie mitbekommen hätten, wie das Kind der einen anwesenden Mutter weinend von der Klägerin in den Schlafraum gebracht worden sei (sie hätten ihre Stimme hören können). Kurz darauf sei das Licht in dem Raum ausgemacht und die Tür verschlossen worden. Sie hätten sich gewundert, dass das Weinen des Kindes nicht nachgelassen habe und immer noch aus dem Raum gekommen sei. Nach kurzem Zögern, weil sie auf die Reaktion der Mutter des Kindes gewartet habe, die aber nicht habe einschreiten wollen, sei sie wieder zur Tür gegangen und habe geklingelt. Ihr sei geöffnet worden. Zeitgleich habe Frau W. schon reagiert gehabt und das weinende Kind aus dem Raum geholt. Nach Konfrontation mit den Beobachtungen habe die Klägerin davon gesprochen, dass es sich um ein Versehen gehandelt habe und es keine Absicht gewesen sei, das Kind einzusperren. Die Klägerin sei zu diesem Zeitpunkt aber auch nicht die vertraglich dem eingesperrten Kind zugeordnete Tagesmutter gewesen. Sie hoffe, diese Aussage könne andere Kinder vor solchen Erziehungsmethoden bewahren. Denn auch wenn die Klägerin ein Versehen vorgegeben habe, sei die Situation von allen Anwesenden deutlich anders wahrgenommen worden.
Die Klägerin bestreitet die Richtigkeit dieses Vortrags:
Eine der vom Beklagten angeführten Hinweisgeberinnen habe ein Praktikum im "O." absolviert. Sie sei der Großtagespflegstelle P. zugeteilt gewesen. Frau W. sei ausgebildete Erzieherin und habe somit die Anleitung von Praktikantinnen übernehmen können. Zu den meisten der von dieser Hinweisgeberin getätigten Aussagen könne sie selbst keine Stellung nehmen, da sich diese nach ihrem Dafürhalten wenn überhaupt in der Großtagespflegstelle P. zugetragen haben müssten. Wie diese dazu komme, Aussagen zu tätigen, wie sie selbst - die Klägerin - die Kinder regelmäßig beim Frühstück behandelt habe, könne sie sich nicht erklären, da die ehemalige Praktikantin den AG. zugeteilt gewesen sei. Eine weitere Praktikantin, die Ende 2022 bis Anfang 2023 bei den AF. tätig gewesen sei, habe nicht beschäftigt werden können, da sie massive psychische Probleme gehabt habe. Dies sei mit deren Lehrerin erörtert und der gemeinsame Entschluss gefasst worden, dass eine Zusammenarbeit zum Schutz der Kinder unmöglich sei.
In Bezug auf die vom Beklagten wiedergegebenen Aussagen der Pflegemutter eines ehemaligen Tageskindes in der E-Mail von Anfang März 2023 sei zunächst zu beachten, dass diese Hinweisgeberin die Mitarbeiterin des Beklagten Frau AA. offenbar persönlich kenne, da sie diese mit Vornamen angeschrieben habe. Diese Mutter berichte über einen Vorgang, den sie selbst nicht gesehen habe. Sie selbst - die Klägerin - sei von ihr auch zu keinem Zeitpunkt angesprochen worden. In dem in der vorbezeichneten E-Mail benannten Zeitraum hätten die Eltern das Haus und die Betreuungsräume aufgrund von Corona nicht betreten dürfen. Alle Kinder seien an der Tür in Empfang genommen worden. Dies habe für alle Beteiligten nicht nur an dem besagten Tag eine große Herausforderung dargestellt. Die Zeit für die Übergabe der Kinder sei oftmals sehr begrenzt gewesen, da die Eltern zur Arbeit gemusst hätten und/oder mehrere Kinder gleichzeitig angekommen seien. Das besagte Kind sei an diesem Morgen nur schwer zu beruhigen gewesen und habe nach seinem Kuscheltier verlangt, welches sich im Bett befunden habe. Sie habe das Kind weinen gehört und sei hinzu gegangen, um Hilfe anzubieten. An der Tür habe reger Betrieb geherrscht und die dem Kind zugewiesene Betreuungsperson Frau W. sei beschäftigt gewesen, andere Kinder anzunehmen. Da das Kind immer wieder nach seinem Kuscheltier gefragt habe, habe sie die Tür zum Schlafraum geöffnet und gesagt, dass es sich doch erstmal in sein Bett legen solle. Es habe sich in sein Bett gelegt und sie habe daraufhin die Tür zum Schlafraum angelehnt. Da Frau W. dann wieder von der Tür zurückgekommen sei, habe sie den Betreuungsraum verlassen und ihr gesagt, dass das Kind im Bett liege. Als sie den Betreuungsraum verlassen habe, habe das Kind immer noch geweint. Offensichtlich habe Frau W. das weinende Kind aus dem Bett herausgeholt. Es sei in diesem Moment nicht, zumindest nicht mit ihr selbst, zu einer Konfrontation mit Müttern gekommen. Mit der Kindesmutter habe sie am Nachmittag ein Telefongespräch geführt. Sie habe diese angerufen, weil Frau W. sie gebeten habe, der Kindesmutter den Vorgang zu schildern, weil diesbezüglich im Raum gestanden habe, die Kindertagespflegepersonen würden Kinder in dunkle Räume sperren. In den Wintermonaten sei es gegen 8.00 Uhr draußen noch dunkel. Die Jalousien im Schlafraum seien jedoch tagsüber geöffnet. Der Schlafraum verfüge über drei große Fenster. Der Parkplatz, der sich angrenzend hinter den Schlafräumen befinde, sei beleuchtet. Nach dem Telefongespräch sei der Vorgang für die Mutter des weinenden Kindes und sie selbst geklärt gewesen. Dieser sei danach nicht mehr thematisiert worden. Das Kind sei "im Haus" noch bis 31. Januar 2023 betreut worden. Es sei ihr nicht erklärlich, weshalb die Pflegemutter, welche die vom Beklagten angeführte E-Mail verfasst habe, von einer Konfrontation ihrerseits mit Müttern gesprochen habe. Das Einzige, was die Mutter des weinenden Kindes zu beanstanden gehabt habe, sei, dass das Licht im Raum nicht angeschaltet gewesen sei.
Das Gericht hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 14. März 2023 durch Inaugenscheinnahme Beweis erhoben über die räumliche Ausgestaltung der bis zum Erlass des angegriffenen Bescheides zuletzt vorhandenen Nutzungen im Gebäude und auf dem Außengelände des Grundstücks N., soweit diese Nutzungen von der Klägerin und ihrem Ehemann durchgeführt werden bzw. wurden. Darin eingebettet sind die Beteiligten zudem informatorisch zu ihren unterschiedlichen Darstellungen betreffend die Abläufe der zeitweiligen Betreuung des Kindes AK. seitens der Tochter der Klägerin am 26. Januar 2023 angehört worden. Hinsichtlich des Ergebnisses der Beweisaufnahme und der Angaben der Beteiligten in der eingebetteten informatorischen Anhörung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung (Bl. 847ff. d. A.) verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und der Angaben der Beteiligten wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung im Übrigen, den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte - namentlich den Inhalt der von der Klägerin auf Anforderung des Gerichts vorgelegten Arbeits- (Bl. 496ff. d. A.) und Betreuungsverträge (Bl. 600ff. d. A.) sowie den Inhalt der vom Beklagten auf Anforderung des Gerichts eingereichten Erklärungen der Klägerin und der übrigen Tagespflegepersonen zu den einzelnen Betreuungszeiten der jeweiligen Tagespflegekinder (Bl. 113ff. d. A.) - und auf den weiteren Inhalt der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
I.
Der Bescheid vom 6. Februar 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sowohl die "Aufhebung" der Kindertagespflegeerlaubnis (hierzu 1.) als auch die zusätzliche Untersagung, Kindertagespflege persönlich oder durch von ihr abhängig beschäftigte und weisungsgebundene Kindertagespflegepersonen in ihren Geschäftsräumen fortzuführen (hierzu 2.), begegnen mit Blick auf die insoweit für die gerichtliche Beurteilung maßgebliche Sach- und Rechtslage bei Erlass des streitgegenständlichen Bescheides im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken.
1.
Im Ergebnis zu Recht hat der Beklagte mit dem angegriffenen Bescheid vom 6. Februar 2023 die der Klägerin unter dem 29. November 2022 erteilte Kindertagespflegeerlaubnis wieder aufgehoben.
a)
Allerdings findet die Aufhebung der Kindertagespflegeerlaubnis ihre Rechtsgrundlage - entgegen der im angefochtenen Bescheid vom Beklagten angeführten Begründung - nicht in § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X. Nach dieser Vorschrift ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, wozu unstreitig auch eine auf fünf Jahre befristet erteilte Kindertagespflegeerlaubnis gehört, mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben, soweit in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die bei dem Erlass des Verwaltungsaktes vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eintritt. Anwendungsvoraussetzung des § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X ist mithin in Bezug auf die Aufhebung einer zuvor erteilten rechtlichen Begünstigung, dass diese (erst) nach ihrer Erteilung zumindest teilweise rechtswidrig geworden ist, demgegenüber im Zeitpunkt der Erteilung zunächst rechtmäßig war.
Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Vielmehr war die der Klägerin unter dem 29. November 2022 (erneut) gemäß § 43 Abs. 1 SGB VIII erteilte Tagespflegeerlaubnis bereits im Zeitpunkt ihrer Erteilung - also vom Beginn ihrer Rechtswirksamkeit an - rechtswidrig.
aa)
Die bereits anfängliche Rechtswidrigkeit der der Klägerin zuletzt erteilten Tagespflegeerlaubnis folgt - selbständig tragend - schon daraus, dass es sich bei der im sog. "O." formal im Rahmen von drei Großtagespflegestellen (M., P., Q.) durchgeführten, von der Klägerin insgesamt zu verantwortenden Kinderbetreuung zu dem Zeitpunkt rechtstatsächlich gar nicht um Kindertagespflege im Sinne von § 22 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII handelte, zu deren (teilweise) persönlichen Ausübung der Klägerin erneut eine entsprechende Erlaubnis gemäß § 43 Abs. 1 SGB VIII hätte erteilt werden können. Vielmehr stellte der von der Klägerin betriebene Verbund der formal existierenden drei Großtagespflegestellen im sog. "O." tatsächlich - bereits seit längerem - eine gemäß § 45 SGB VIII erlaubnispflichtige, in der vorhandenen Form jedoch nicht erlaubte und auch nicht erlaubnisfähige einheitliche Tagesbetreuungseinrichtung im Sinne von §§ 22 Abs. 1 Satz 1, 45a Satz 1 SGB VIII dar.
(1)
Bei einer dem Erlaubnisvorbehalt des § 43 Abs. 1 SGB VIII unterfallenden Kindertagespflege handelt es sich gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII i. V. m. §§ 1 Abs. 3, 18, 19 Abs. 2 des Niedersächsischen Gesetzes über Kindertagesstätten und Kindertagespflege - NKiTaG - (vom 7. Juli 2021, Nds. GVBl. S. 470, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 2021; Nds. GVBl. 2021, S. 883) um eine an eine spezifische Tagespflegeperson gebundene, von dieser grundsätzlich höchstpersönlich zu erbringende soziale Dienstleistung (vgl. zum Bundesrecht z. B.: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. März 2022 - 12 S 2032/21 -, juris Rn. 55). Dabei ist es, wie sich aus § 22 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII ergibt, gleichwohl grundsätzlich rechtlich zulässig, dass mehrere Kindertagespflegepersonen Räumlichkeiten zur Ausübung von Kindertagespflege gemeinsam nutzen (sog. Großtagespflegestelle).
Wie sich aus § 22 Abs. 1 Satz 5 SGB VIII ergibt, ist im - vorliegend gegebenen - Fall einer gemeinsamen Nutzung von Räumlichkeiten zur Kindertagesbetreuung durch mehrere Betreuungspersonen die Betreuungstätigkeit in Kindertagespflege von dem Betrieb einer Tageseinrichtung zur Kinderbetreuung im Sinne von § 22 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII abzugrenzen, die dem Erlaubnisvorbehalt des § 45 SGB VIII in Verbindung mit § 45a Abs. 1 Satz 1 SGB VIII unterfällt. Nach § 45a Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ist eine (Kindertagesbetreuungs-)Einrichtung eine auf gewisse Dauer und unter der Verantwortung eines Trägers angelegte förmliche Verbindung ortsgebundener räumlicher, personeller und sachlicher Mittel mit dem Zweck der ganztägigen oder über einen Teil des Tages erfolgenden Betreuung oder Unterkunftsgewährung sowie Beaufsichtigung, Erziehung, Bildung, Ausbildung von Kindern und Jugendlichen außerhalb ihrer Familie. Sind Kindertageseinrichtungen nach dem Vorstehenden insbesondere träger-, orts- und gebäudebezogen, ist Kindertagespflege demgegenüber in einem viel höheren Ausmaß personenbezogen. Der Personenbezug hat dabei zwei Dimensionen: zum einen die Zuordnung der Tagespflegeerlaubnis zu einer bestimmten einzelnen Person, zum anderen die vertragliche und persönliche Zuordnung jedes betreuten Kindes zu einer bestimmten Betreuungsperson (vgl. Wiesner in: Wiesner/Wapler, SGB VIII, 6. Aufl. 2022, § 43 Rn. 10a, m. w. N.). Orts- bzw. raumgebunden ist die Tagespflegeerlaubnis nur insoweit, als sie nur zur Ausübung von Kindertagespflege in dafür geeigneten und dahingehend überprüften, in der Erlaubnis konkret bezeichneten Räumlichkeiten durchgeführt werden darf.
(2)
Der niedersächsische Landesgesetzgeber ist dem ihm in § 22 Abs. 1 Satz 5 SGB VIII erteilten - rechtlich zwingenden - Regelungsauftrag zur "näheren", d. h. das bundesrechtlich in § 22 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII bereits verankerte Gebot einer vertraglichen und pädagogischen Zuordnung jedes betreuten Kindes zu einer bestimmten Tagespflegeperson inhaltlich weiter ausdifferenzierenden landesrechtlichen Abgrenzung von Tageseinrichtungen und Kindertagespflege bisher positiv-rechtlich nicht bzw. allenfalls rudimentär nachgekommen.
Laut § 15 Abs. 2 Satz 3 des Niedersächsisches Gesetzes zur Ausführung des Achten Buchs des Sozialgesetzbuchs und zur Niedersächsischen Kinder- und Jugendkommission - Nds. AG SGB VIII - in der bis zum 31. Juli 2021 gültigen Fassung (a. F.) handelte es sich um eine Tageseinrichtung, wenn "im Fall der gemeinsamen Nutzung von Räumen durch mehrere Tagespflegepersonen zum Zwecke der Betreuung die vertragliche und persönliche Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Tagespflegeperson nicht gewährleistet" war. Die seit dem 1. August 2021 stattdessen geltenden Regelungen in § 19 NKiTaG - insbesondere dessen Absatz 2 - enthalten eine solche ausdrückliche gesetzliche Festlegung nicht mehr. Vielmehr sind dort nur inhaltliche Vorgaben zur "Zusammenarbeit von Kindertagespflegepersonen" bei einer gemeinsamen Raumnutzung geregelt, ohne dass positiv-rechtlich festgelegt ist, welche Rechtsfolge sich für Formen der Kinderbetreuung durch mehrere Betreuungskräfte in gemeinsam genutzten Räumen ergibt, wenn dabei die vertragliche und persönliche Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Tagespflegeperson nicht gewährleistet ist. Aus der Gesetzentwurfsbegründung (Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des niedersächsischen Rechts der Tageseinrichtungen für Kinder und der Kindertagespflege; LT- Drs.: 18/8713, S. 104) ergibt sich allerdings, dass § 15 Abs. 2 Satz 3 Nds. AG SGB VIII (a. F.) inhaltlich in § 19 Abs. 2 NKiTaG "aufgehen" sollte, der nunmehr - nur noch und insoweit nicht weitergehend als das Bundesrecht - bestimmt, dass auch bei der Zusammenarbeit von Kindertagespflegepersonen jedes Kind einer bestimmten Kindertagespflegeperson vertraglich und persönlich zugeordnet sein muss. Daraus kann gleichwohl geschlossen werden, dass es sich nach der Vorstellung und dem Willen des Landesgesetzgebers im Fall der gemeinsamen Nutzung von Räumen durch mehrere Kinderbetreuungskräfte, bei der die vertragliche und persönliche Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Tagespflegeperson nicht gewährleistet ist, auch nach der o. g. Gesetzesnovellierung um eine Tageseinrichtung handelt. Das ist dem Landesgesetz auch im Wege der systematischen und teleologischen Auslegung zu entnehmen. Denn indem § 19 Abs. 2 NKiTaG positiv-rechtlich bestimmt, dass bei einer Zusammenarbeit mehrerer Kindertagespflegepersonen jedes Kind einer bestimmten Kindertagespflegeperson vertraglich und persönlich zugeordnet sein muss, folgt daraus zwingend im Umkehrschluss, dass im Falle der Zusammenarbeit von Betreuungskräften ohne eine solche Zuordnung keine Kindertagespflege betrieben wird, zumal eine dritte Form von entgeltlicher Kindertagesbetreuung (neben der Betreuung entweder in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege) im Bundes- und Landesrecht nicht vorgesehen ist.
(3)
Ausgehend von der vorstehend beschriebenen Rechtslage fehlte es im vorliegenden Fall bereits vor der Erteilung der letzten Tagespflegeerlaubnis an die Klägerin schon deshalb an einer Erlaubnisfähigkeit der Betreuungstätigkeit der Klägerin als Kindertagespflege in der formalen Großtagespflegestelle M., weil dort - wie im gesamten sog. "O." - die für das Betreiben von Kindertagespflege notwendige Personenbezogenheit im Sinne des § 22 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SGB VIII i. V. m. § 19 Abs. 2 NKiTaG nicht gewährleistet war.
Dieser rechtstatsächliche Befund - auch bereits für die Zeit vor dem Erlass der letzten Tagespflegeerlaubnis an die Klägerin - ergibt sich allein schon aus einer auszugsweisen Auswertung der von den Beteiligten im Gerichtsverfahren vorgelegten vertraglichen Unterlagen (Arbeitsverträge [vgl.: Bl. 496ff. d. A.] und Betreuungsverträge [vgl.: Bl. 600ff. d. A.]) sowie Betreuungsübersichten (vgl. Bl. 113ff. d. A.). Hiernach überstiegen in mehreren Fällen die betreuungsvertraglich vereinbarten Betreuungszeiten der danach den Kindern zugeordneten angestellten Betreuungskräfte die von diesen arbeitsvertraglich gegenüber der Klägerin geschuldeten Arbeitsumfänge.
Dies ergibt sich bereits aus einer vergleichenden Analyse der vorgenannten Zeitumfänge mit Blick auf eine Auswahl von fünf bei der Klägerin angestellten Betreuungskräften:
Frau AE.
letzter Arbeitsvertrag vom 1. Oktober 2022, danach regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit 38,75 Stunden (ohne Pausen) mo - frei, Beginn jeweils 7.45 Uhr, Ende mo + do 17.30 Uhr, die + mi 15.00 Uhr, frei 15.30 Uhr
Betreuungsverträge (Auszug):
1. BR. (seit 1. März 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht Kl.: 12.00 - 17.30 Uhr; lt. Vertrag: 12.00 - 17.30 Uhr; Betreuung lt. Unterlagen Bekl.: 11.00 - 16.30 Uhr
2. BE. (seit 25. April 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 6.45 - 11.45 Uhr; lt. Vertrag: 6.45 - 11.15/45 Uhr
3. BD. (seit 1. August 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 7.30 - 15.30 Uhr; lt. Vertrag: mo + frei 7.15 - 14.15 Uhr, die - do 7.15 - 15.15 Uhr
➔ vertragl. zu leistende Betreuungszeiten wochentäglich insgesamt von 6.45 - 17.30 Uhr = 10,75 Stunden = 53,75 Wochenarbeitsstunden
mindestens aber 6.45 - 16.30 Uhr = 9,75 Stunden pro Arbeitstag = 48,75 Wochenarbeitsstunden
Frau W.
Arbeitsvertrag vom 1. Oktober 2022, danach regelm. wöchentl. Arbeitszeit 34 Stunden (ohne Pausen), mo - frei, 8.00 - 14.30 Uhr,
Betreuungsverträge (Auszug)
1. BS. (seit 1. August 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 7.00 - 14.30 Uhr; lt. Vertrag: dto.
2. BT. (seit 15. August 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 8.00 - 14.00/15.00 Uhr; lt. Vertrag: 8.00 - 14.00 Uhr, aber dienstags - 15.00 Uhr
➔ Betreuungszeiten tagsüber von 7.00 - 14.30 Uhr, dienstags - 15.00 Uhr = 7,5/8 Stunden pro Arbeitstag = 38 Wochenstunden
Frau Y.
Arbeitsvertrag mit Wirkung vom 15. August 2022: regelm. wöchentl. Arbeitszeit 25 Stunden, Kernarbeitszeit mo - frei 8.00 - 13.00, Rest (10 Stunden) flexibel (unschlüssig, wohl 35 Std/Woche vereinbart)
1. AM. (seit 1. November 2022) - Zuordnung ab 1. Februar 2023
Betreuungszeit mo - frei: lt. Vertrag: 7.15 - 15.00 Uhr
2. BU. (seit 1. Dezember 2020) - Zuordnung ab 1. Februar 2023
Betreuungszeit mo - frei: lt. Vertrag: 7.15 - 15.30 Uhr
3. AR. (seit 1. August 2021) - Zuordnung ab 1. Dezember 2022
Betreuungszeit mo - frei: lt. Vertrag: 7.30 - 14.30 Uhr
4. BV. (seit Ende 2020) - Zuordnung ab 1. Februar 2023
➔ Betreuungszeiten ab 1. Dezember 2022 mind. von 7.30 - 14.30 Uhr (AR.) = 7,5 Stunden pro Arbeitstag = 35 Stunden Wochenarbeitszeit
➔ ab 1. Februar 2023 insgesamt von 7.15 - 15.30 Uhr = 8,25 Stunden pro Arbeitstag = 41,25 Stunden Wochenarbeitszeit
Frau AI.
Arbeitsvertrag vom 14.02.2022, danach regelm. wöchentl. Arbeitszeit 32,50 Stunden, allerdings mo - frei 8.00 - 15.00 Uhr mit 30 Minuten Pause
Betreuungsverträge
1. BC. (seit 1. Mai 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 7.00 - 15.30 Uhr; lt. Vertrag: 7.15 - 15.00 Uhr
2. BW. (seit 1. August 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 7.00 - 15.00 Uhr; lt. Vertrag: 7.00 - 15.00 Uhr
➔ Betreuungszeiten tagsüber insgesamt von 7.00 - (mind.) 15.00 Uhr = 8 Stunden pro Arbeitstag = 40 Wochenarbeitsstunden
Frau AJ.
Arbeitsvertrag vom 1. September 2022, regelm. wöchentl. Arbeitszeit 35 Stunden (ohne Pausen) mo - frei, Verteilung nach Absprache, Kernarbeitszeit 7.30 - 15.00, keine vertragl. Zuordnung zu einer Großtagespflegestelle
1. BA. (seit 24. April 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 8.00 - 14.00 Uhr; lt. Vertrag: 8.00 - 16.30 Uhr,
2. BV. (seit 1. Mai 2022)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 7.15 - 15.45/17.00 Uhr; lt. Vertrag: 7.15 - 15.30,
Uhr, alle 2 Wochen mo bis 16.30 Uhr
3. BC. (ab Januar 2023)
Betreuungszeit mo - frei: lt. Übersicht: 7.00 - 15.30 Uhr;
(s. a. Frau AI.)
➔ Betreuungszeiten tagsüber von 7.15 - mind. 15.30 Uhr (mind. alle 2 Wochen montags - 16.30 Uhr) = 8,25 Stunden pro Arbeitstag = 41,5 Wochenarbeitsstunden
Das zum Teil deutliche Übersteigen der betreuungsvertraglich vereinbarten Betreuungszeiten im Verhältnis zu den jeweiligen arbeitsvertraglich geschuldeten Arbeitsumfängen der vertraglich den Kindern zugeordneten angestellten Betreuungskräfte lässt nur den Schluss zu, dass in allen drei sogenannten Großtagespflegestellen bereits vor dem Erlass der letzten Tagespflegeerlaubnis an die Klägerin den angestellten Betreuungskräften vertraglich zugeordnete Tagespflegekinder planvoll und systematisch regelmäßig betreuungstäglich teilweise - namentlich in den Randzeiten morgens und/oder nachmittags - von anderen Tagespflegepersonen betreut wurden. Diese Schlussfolgerung hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf entsprechenden Vorhalt des Gerichts auch ausdrücklich eingeräumt. Damit war die persönliche Zuordnung jedes betreuten Kindes nur zu einer bestimmten Betreuungskraft in allen drei formalen Großtagespflegestellen im sog. "O." nicht bloß faktisch im laufenden täglichen Betreuungsbetrieb teilweise nicht gewährleistet. Vielmehr wurde allein schon mit den von der Klägerin zu verantwortenden vertraglichen Gestaltungen in allen drei formalen Großtagespflegestellen dieses für die Ausübung von Kindertagespflege essenzielle rechtliche Gebot systematisch, planvoll und vorsätzlich missachtet, ohne dass das mit einer etwaigen - von der Klägerin mehrfach behaupteten - mangelnden Unterstützung des Beklagten für Fälle des Ausfalls von Betreuungskräften das Geringste zu tun hätte. Soweit bzw. solange die angestellte Betreuungskraft Frau AJ. arbeitsvertraglich keiner formalen Großtagespflegestelle fest zugeordnet war, durfte sie im Übrigen überhaupt keine eigenen Betreuungsverträge abschließen und zu betreuende Kinder zugeordnet bekommen, da eine Betreuung in Kindertagespflege immer auch eine Zuordnung der Betreuungskraft zu bestimmten Räumlichkeiten, d. h. bei einer Großtagespflegestelle zu genau dieser, erfordert.
Darüber hinaus waren die Arbeitsverträge zwischen der Klägerin und den von ihr angestellten Tagespflegepersonen auch inhaltlich nicht so ausgestaltet, dass die Möglichkeit bestand, das Weisungsrecht auf arbeitsorganisatorische Fragen zu beschränken sowie arbeits- und betreuungsvertragsrechtliche Kündigungsfristen zu harmonisieren (vgl. hierzu - allerdings nur rudimentär: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2017 - 12 S 102/15 -, juris Rn. 62).
(4)
Ohne dass es nach dem Vorstehenden für die Feststellung einer bereits im Erlasszeitpunkt der erteilten Pflegeerlaubnis fehlenden Erlaubnisfähigkeit der von der Klägerin durchgeführten Kinderbetreuung als Kindertagespflege noch darauf ankäme, besteht aus Sicht der Kammer Veranlassung, insoweit ergänzend auf Folgendes hinzuweisen:
(a)
Auch die von der Klägerin beim Beklagten eingereichten Konzepte der "M.", der "P." und der "Q." leg(t)en nahe, dass die im "O." erfolgte Kinderbetreuung unabhängig von Betreuungswechseln während der Randzeiten planmäßig im Grundsatz "gruppenübergreifend" und ohne feste Zuordnung der betreuten Kinder zu einer einzigen Tagespflegeperson durchgeführt wurde. So wird in allen Konzepten das sog. "Freispiel" in den Vordergrund gestellt, bei welchem die Kinder frei wählen sollen, was und damit auch insbesondere wo sie spielen wollen. Dies stellt in Frage, dass es für die jeweils den Kindern vertraglich zugeordnete Tagespflegeperson während des "Freispiels" jedenfalls durchgängig möglich gewesen sein konnte, die bis zu fünf ihr eigentlich vertraglich zugeordneten Tagespflegekinder unmittelbar selbst zu betreuen, da diese sich während der Freispielphase an ganz unterschiedlichen Orten innerhalb der Liegenschaft aufhalten konnten. Die Zeiten des "Freispiels" in den einzelnen Konzepten haben zudem eine durchaus gewichtige Überschneidung, so dass weiter naheliegt anzunehmen, dass - jedenfalls nach dem Konzept - die zur Kinderbetreuung genutzten Räumlichkeiten der Liegenschaft, wozu auch das Außengelände zählt (vgl. hierzu VG Hannover, Beschluss vom 8. Januar 2018 - 3 A 5750/15, juris Rn. 8), von den "AF.", den "AG." und der "Q." insoweit gemeinsam genutzt wurden. Eine derartige pflegestellenübergreifende Nutzung legen schließlich auch die Feststellungen aus der Beweisaufnahme nahe. Danach gibt es u. a. einen einzigen für die Nutzung durch alle betreuten Kinder vorgesehenen Sanitärraum mit zwei auf die Größe von Kleinkindern ausgerichteten Toiletten und mehreren entsprechenden Handwaschbecken sowie einem Wickeltisch. Es liegt bei lebensnaher Betrachtung auf der Hand, dass die Nutzung dieses Raums nicht in jeweils festen Zeitfenstern nur jeweils einer einzigen Großtagespflegestelle ausschließlich zugewiesen sein kann. Denn Toilettengänge, Handhygienebedarfe und Wickelbedarfe der betreuten Kinder lassen sich nicht in derartiger Weise planen und festlegen. Die gemeinsame Nutzung des Sanitärraums ist in Bezug auf die Frage nach "gemeinsam genutzten Räumlichkeiten" auch nicht nur von völlig untergeordneter und damit rechtlich unerheblicher Bedeutung. Denn die persönliche Sauberkeitserziehung gehört zum pädagogischen "Kerngeschäft" von Kindertagespflege. Weiterhin ist in den der Großtagespflegestelle Q. zugewiesenen Räumlichkeiten (ehemalige "Turnhalle" mit anschließendem Nebenraum) keine eigene Küchenzeile vorhanden, weshalb alle mit der Zubereitung von Mahlzeiten und der Bereitstellung von Getränken für die dort betreuten Kinder verbundenen Aktivitäten zwangsläufig in einer der beiden anderen Betreuungsräume stattfinden mussten. Soweit damit bereits nach den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort und den vorgelegten Konzepten eine derart übergreifende Raumnutzung vorlag, hätten - selbst wenn es sich anders als vorliegend nicht um einen faktischen Einrichtungsbetrieb, sondern tatsächlich um Kindertagespflege gehandelt hätte - im gesamten "O.", d. h. in allen drei formalen Großtagespflegestellen zusammen, gemäß § 19 Abs. 1 und 3 NKiTaG nur insgesamt acht Kinder gleichzeitig betreut und für insgesamt nicht mehr als 16 Kinder Betreuungsverhältnisse vereinbart werden dürfen.
(b)
Auf einen faktischen Einrichtungsbetrieb im sog. "O." deutete weiterhin die bis zum und im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung an die Klägerin vorhandene Außendarstellung der dort betriebenen Kinderbetreuung hin. Dass nach außen eine organisatorische und betreuerische Eigenständigkeit der jeweiligen Großtagespflegestellen nicht ausreichend erkennbar war, hatte bereits die damalige Landesschulbehörde im Jahr 2018 im Rechtsstreit mit der Stadt L. um jener in Bezug auf die im "O." stattfindende Kinderbetreuung gewährte Fördermittel zum Ausbau der Kindertagespflege zu Recht bemängelt. In diese rechtliche Auseinandersetzung war auch die Klägerin unmittelbar involviert, da die Landesschulbehörde aus diesem Anlass von der Klägerin vorgelegte Unterlagen geprüft und auch eine Besichtigung vor Ort durchgeführt hatte. Außerdem fand diese Auseinandersetzung ihre Fortsetzung unmittelbar zwischen der Stadt und der Klägerin selbst. Auch in der Folgezeit blieb das Thema "Außendarstellung" zwischen den Beteiligten streitig und wurde die Klägerin vom Beklagten wiederholt aufgefordert, hierzu Änderungen vorzunehmen. Jedenfalls im Internet dominierte dabei gleichwohl weiterhin die Eigendarstellung einer organisatorisch und pädagogisch einheitlich durchgeführten Kinderbetreuung im "O.", indem etwa, wie im Post auf der Facebookseite des "O." vom 14. Oktober 2022, Stellenangebote ohne Bezug zu einer einzelnen Großtagespflegestelle veröffentlicht wurden. Auch aus der öffentlichen Fremddarstellung der Kinderbetreuung im "O.", namentlich seitens der T. ergab sich der Eindruck eines Einrichtungsbetriebs. Dort wurde das "O." sogar ausdrücklich als Einrichtung bezeichnet. Zwar hat(te) die Klägerin dies nicht unmittelbar selbst zu verantworten, jedoch dürfte es ihr zuzurechnen sein, denn es dürfte davon auszugehen sein, dass ihr diese Darstellung seitens der T. bekannt war und sie diese billigte, zumal dort sogar ein Anmeldebogen für eine Betreuung verlinkt war.
Ebenfalls für einen Einrichtungsbetrieb spricht der Umstand, dass es einen gemeinsamen Förderverein für alle drei formalen Großtagespflegestellen gab (und gibt).
bb)
Unabhängig von Vorstehendem und damit ebenfalls selbständig tragend ergibt sich eine bereits anfängliche Rechtswidrigkeit der der Klägerin zuletzt erteilten Tagespflegeerlaubnis auch daraus, dass diese (bereits) im Erteilungszeitpunkt persönlich nicht geeignet zur Durchführung von Kindertagespflege war.
Bei der zur Erteilung einer Tagespflegeerlaubnis erforderlichen Eignung zur Ausübung von Kindertagespflege handelt es sich nach ständiger Rechtsprechung um ein gesetzliches Merkmal in Form eines unbestimmten Rechtsbegriffs, dessen Auslegung und Anwendung der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. nur Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 9. Oktober 2020 - 10 ME 199/20 -, juris Rn. 18, m. w. N.). Das Gesetz umschreibt dieses Anforderungsmerkmal in §§ 23 Abs. 3 Satz 1, 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII in Bezug auf die personalen Eigenschaften dahingehend, dass sich die Tagespflegeperson durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Kindertagespflegepersonen auszeichnet. Dabei kommt eine Versagung einer beantragten Tagespflegeerlaubnis nur in Betracht, wenn die Nichteignung anhand konkret nachweisbarer Tatsachen positiv festgestellt wird; bloße Zweifel an der Eignung reichen insoweit nicht aus (vgl. Wiesner in: Wiesner/Wapler, a.a.O., § 43 Rn. 19, m. w. N.).
Nach allgemeiner Auffassung umschreibt der im Gesetz verwendete Begriff der Persönlichkeit Charaktereigenschaften wie Integrität, Zuverlässigkeit und Verantwortungsbewusstsein, die Fähigkeit zum Erkennen von Gefahrensituationen, psychische Belastbarkeit, emotionale Stabilität, Kommunikationsfähigkeit, hinreichende Autorität und die Fähigkeit zur kritischen Reflexion des eigenen Handelns, aber auch geordnete wirtschaftliche Verhältnisse (vgl. etwa BeckOGK/Janda, 1. Juni 2022, SGB VIII § 43 Rn. 47). Die Tagespflegeperson muss außerdem in der Lage sein, mit Konflikten und Kritik konstruktiv umzugehen (BeckOK SozR/Winkler, 64. Ed. 1. März 2022, SGB VIII § 43 Rn. 14). Von einer geeigneten Person kann und muss zudem die grundsätzliche Akzeptanz und Einhaltung der kindertagesbetreuungsspezifischen gesetzlichen Pflichten erwartet werden (Busse in: Schlegel/Voelzke, jurisPK SGB VIII, 3. Aufl., § 43 Rn. 42). Bei der Kindertagespflege handelt es sich um eine an eine spezifische Tagespflegeperson gebundene, von dieser grundsätzlich höchstpersönlich zu erbringende soziale Dienstleistung, auf die die Eltern der den Betreuungspersonen überlassenen Kinder vertrauen können sollen; dies lässt sich bereits aus der Formulierung des § 22 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII ableiten: "Kindertagespflege wird von einer geeigneten Tagespflegeperson (...) geleistet." (Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. März 2022 - 12 S 2032/21 -, juris Rn. 55). Schon eine geringfügige Abweichung von diesem Grundprinzip lässt auf ein mangelndes Problembewusstsein und damit eine fehlende Verlässlichkeit schließen (vgl. hierzu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2017 - 12 S 102/15 -, juris Rn. 43; Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Januar 2022 - 12 B 1966/21 -, juris Rn. 7, 10), was ungeachtet des Grades der konkret in Kauf genommenen Kindeswohlgefährdung gilt (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. September 2022 - 12 B 979/22 -, juris Rn. 22). Eine Verletzung der Höchstpersönlichkeit der zu erbringenden Dienstleistung liegt grundsätzlich schon dann vor, wenn die Erfüllung - selbst wenn dies in Absprache mit den Eltern erfolgt - zeitweise auf eine andere, nicht zur Betreuung des Kindes vertraglich zugeordnete Person übertragen wird (vgl. Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 7. Juli 2016 - 4 A 644/15 -, juris Rn. 7), selbst wenn dieses nur in kleinerem Umfang geschieht (Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. September 2022 - 12 B 979/22 -, juris Rn. 22). Die Höchstpersönlichkeit der Betreuung gehört zum Kern des Schutzauftrags, den die Tagespflegeperson in der besonderen Betreuungskonstellation in diesem Bereich - der Unterbringung von Kleinkindern außerhalb der institutionalisierten Kindertagesbetreuung in nach §§ 45,45a SGB VIII erlaubten Kindertageseinrichtungen - übernimmt (vgl. Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Januar 2022 - 12 B 1966/21 -, juris Rn. 10).
Ausgehend von diesen Vorgaben ist vorliegend von einer bereits bei Erteilung der letzten Tagespflegeerlaubnis fehlenden persönlichen Zuverlässigkeit und Integrität der Klägerin auszugehen.
Das ergibt sich - insoweit wiederum selbstständig tragend - schon daraus, dass sie, wie oben dargelegt, trotz ständiger kritischer Konfrontation mit dieser Thematik bewusst und planvoll bereits über einen längeren Zeitraum zuvor im sog. "O." tatsächlich nicht Kindertagespflege, sondern gesetzeswidrig eine gemäß §§ 45, 45a Satz 1 SGB VIII gesondert erlaubnispflichtige Tagesbetreuungseinrichtung betrieben hatte (vgl. zum nachträglichen Entzug einer Tagespflegeerlaubnis mangels persönlicher Eignung wegen illegalen Betreibens einer Tageseinrichtung anstelle einer Großtagespflege VG Düsseldorf, Beschluss vom 2. Februar 2015 - 19 L 50/15 -, juris).
Das Betreiben einer solchen Einrichtung ohne Erlaubnis stellt einen schwerwiegenden Rechtsverstoß dar, weshalb der Gesetzgeber in § 104 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII einen Ordnungswidrigkeitstatbestand für einen solchen Fall (Geldbuße bis zu 15.000,- EUR) und u. a. in § 105 SGB Nr. 2 VIII weitergehend sogar einen Straftatbestand für den Fall geregelt hat, dass eine Einrichtung vorsätzlich und beharrlich ohne Erlaubnis betrieben wird. Dass die Klägerin zumindest den Ordnungswidrigkeitstatbestand bereits im Zeitpunkt der letzten Erlaubniserteilung erfüllt hatte, liegt für die Kammer nach den o. a. Feststellungen zu den vertraglichen Ausgestaltungen der Arbeits- und Betreuungsverhältnisse nahe; sogar eine Strafbarkeit der Klägerin gemäß § 105 Nr. 2 SGB VIII i. V. m. § 104 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII steht danach zumindest im Raum. Da die Klägerin sich nach ihren eigenen Angaben gegenüber dem Beklagten Ende Juni 2021 selbst mit der Frage einer "Umwandlung" der von ihr betriebenen Kindertagesbetreuung im "O." in einen Einrichtungsbetrieb befasst hatte, und angesichts der vielfachen Hinweise des Beklagten zu der erforderlichen Abgrenzung der Großtagespflege von einem solchen Einrichtungsbetrieb und den dafür erforderlichen Voraussetzungen, ist davon auszugehen, dass ihr sehr klar bewusst war, dass es sich bei der von ihr im "O." tatsächlich betriebenen bzw. verantworteten Kindertagesbetreuung gerade nicht um Kindertagespflege handelte und sie sich damit rechtswidrig verhielt.
Weiterhin dürfte die Klägerin - ohne dass es darauf angesichts der vorstehenden Überlegungen für die Fallentscheidung noch ankäme - im Zeitpunkt der Erteilung der letzten Tagespflegeerlaubnis auch deshalb mangels Zuverlässigkeit nicht zur Ausübung von Kindertagespflege geeignet gewesen sein, weil sie in der Vergangenheit zuvor trotz mehrfacher Vorhaltungen des Beklagten wohl wiederholt Überbelegungen bzw. eine Überschreitung der höchstzulässigen Anzahl gleichzeitig zu betreuender Kinder hingenommen bzw. aktiv befördert haben dürfte. Insoweit kann in tatsächlicher Hinsicht auf die entsprechenden konkreten Vorhaltungen des Beklagten gegenüber der Klägerin etwa im Februar 2019, im Rahmen des mit der Klägerin Ende Februar 2020 geführten Gesprächs, im Mai 2020 und Mitte Juli 2020 sowie auf die zumindest intern dokumentierten weiteren Feststellungen des Beklagten zur Belegungssituation (Stand 20. Februar 2020: Bl. 480 f. Band 1 VV; Stand 21. Juli 2020: Bl. 522f. und 524f. Band 1 VV) verwiesen werden. Der Frage, ob bzw. inwieweit diese konkreten Vorhaltungen und Feststellungen, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, tatsächlich der Realität entsprachen, brauchte die Kammer jedoch mangels Entscheidungserheblichkeit nicht weiter nachzugehen.
In diesen Kontext fällt schließlich die - unstreitige - mehrfache und insoweit auch systematisch und planvoll wiederholte zeitweilige Integration tagespflegestellenfremder Kinder von Teilnehmenden an Seminaren der T. in die durchgeführte Kindertagesbetreuung. Diese Integration war materiell unzulässig, da sie dem Charakter von Kindertagespflege widersprach. Denn die dadurch entstehende kurzfristige Fluktuation und die damit verbundene Diskontinuität der "Gruppenzusammensetzung" ist mit dem familienähnlichen Charakter der Kindertagespflege (vgl. hierzu: BeckOGK/Janda, 1. März 2023, SGB VIII § 43 Rn. 34) nicht vereinbar. Da die Klägerin zudem dem Beklagten trotz mehrfacher Aufforderung keinerlei konkrete Informationen zu den weiteren Einzelheiten ihrer "Zusammenarbeit" mit der T. mitgeteilt hatte, war für diesen auch nicht zumindest kontrollierbar, ob es dabei zu Überschreitungen der höchstzulässigen Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder kam. Die Klägerin dürfte damit zugleich gegen ihre Mitteilungspflicht aus § 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII verstoßen haben. Auch dieser Frage musste die Kammer mangels Entscheidungserheblichkeit allerdings nicht weiter nachgehen.
b)
War nach alledem die der Klägerin unter dem 29. November 2022 erteilte Tagespflegeerlaubnis bereits von Beginn an rechtswidrig und ist deshalb § 48 Abs. 1 SGB X auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, kann die vom Beklagten unter dem 6. Februar 2023 verfügte Aufhebung der Kindertagespflegeerlaubnis allerdings - ausnahmsweise - auf § 45 Abs. 1, 2 SGB X gestützt werden. Nach § 45 Abs. 1 SGB X darf ein (von Beginn an) rechtwidriger begünstigender Verwaltungsakt - hier die Tagespflegeerlaubnis - nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 ganz oder teilweise für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Nach § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X darf ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden, soweit die oder der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und ihr oder sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Auf ein schutzwürdiges Interesse kann sich die oder der Begünstigte dabei u.a. nach Satz 3 Nr. 3 der Regelung dann nicht berufen, wenn sie oder er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte.
Die der Klägerin unter dem 29. November 2022 erteilte Tagespflegeerlaubnis war auch im bei Anwendung des § 45 SGB X für die gerichtliche Prüfung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Aufhebungsbescheides (weiterhin) rechtswidrig.
Das folgt zum einen - selbstständig tragend - daraus, dass auch nach den vertraglichen Ausgestaltungen der zu dem Zeitpunkt geltenden Arbeits- und Betreuungsverhältnisse unter der Verantwortung der Klägerin im sog. "O." die Kinderbetreuung tatsächlich nicht in Form von Kindertagespflege, sondern weiterhin systematisch und planvoll als Tageseinrichtungsbetrieb organisiert war, indem von angestellten Betreuungskräften Betreuungsverträge in einem zeitlichen Umfang abgeschlossen waren, der über den zeitlichen Umfang ihrer arbeitsvertraglichen Dienstverpflichtungen hinausging. Das betrifft zumindest die Betreuungskräfte Frau AE. und Frau Y. (s. o.) sowie Frau BX.. Letztere hatte laut Arbeitsvertrag vom 1. Februar 2023 eine regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von 33,75 Stunden mit der Klägerin vereinbart. Ihr waren nach den eigenen Angaben der Klägerin ab dem 1. Februar 2023 u. a. die Kinder BC. und BA. zur persönlichen Betreuung zugeordnet. Laut den vorgelegten Betreuungsverträgen waren für BC. Betreuungszeiten von 7.00 - 15.30 Uhr und für BA. von 8.00 - 16.30 Uhr vereinbart, woraus sich eine arbeitstägliche Betreuungsverpflichtung für Frau BX. von 7.00 - 16.30 Uhr = 9,5 Stunden, mithin pro Woche im Umfang von 47,5 Stunden ergeben hätte. Selbst wenn man nur die von den Betreuungsverträgen abweichenden Angaben der Klägerin zu den Betreuungszeiten der benannten Kinder zu Grunde legte, ergäben sich daraus Betreuungsverpflichtungen von arbeitstäglich 8.00 - 15.00 Uhr = 7 Stunden täglich, mithin 35 Stunden pro Woche.
Zum anderen zeigte die Klägerin mit ihrem Verhalten nach der Erteilung der Tagespflegeerlaubnis am 29. November 2022 weiterhin derart gravierende Mängel in ihrer Persönlichkeit und Integrität auf, dass ihr auch im Erlasszeitpunkt der Aufhebungsverfügung weiterhin die erforderliche persönliche Eignung zur Ausübung von Kindertagespflege fehlte.
Auch insoweit ist zunächst - bereits selbständig tragend - der Umstand zu Lasten der Klägerin zu werten, dass sie die Kindertagesbetreuung im sog. "O." auch nach dem 1. Dezember 2022 weiterhin vorsätzlich, planvoll und systematisch rechtswidrig als faktischen Einrichtungsbetrieb organisiert und durchgeführt und schon damit ihren anhaltenden Unwillen manifestiert hatte, das für die Ausübung von Kindertagespflege essenzielle Gebot der höchstpersönlichen Betreuung jedes Kindes zu beachten.
Hinzu kommen weitere gravierende Verstöße gegen für die Ausübung von Kindertagespflege maßgebliche Vorschriften und den Regelungsumfang der ihr erteilten Pflegeerlaubnis, die ihrerseits ebenfalls - teilweise allein für sich tragend - die Ungeeignetheit der Klägerin zur weiteren Ausübung von Kindertagespflege begründeten.
(aa)
So wurden - unstreitig - sowohl am 21. Dezember 2022 als auch am 26. Januar 2023 Überschreitungen der zulässigen Höchstgrenze gleichzeitig zu betreuender Kinder festgestellt.
In der formalen Großtagespflegestelle "P." betreute die bei der Klägerin angestellte Betreuungskraft Frau W. am 21. Dezember 2022 zumindest ab ca. 12.15/30 Uhr sieben Kinder, obwohl sie nach § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII alleine lediglich fünf Kinder hätte gleichzeitig betreuen dürfen. Dies geschah mit Wissen und Wollen der Klägerin, die der zu der Zeit in derselben formalen Großtagespflegestelle eingesetzten Betreuungskraft Frau AE. jedenfalls gestattet hatte, an diesem Tag bereits um 12.15/30 Uhr ihre Arbeit zu beenden, um Überstunden abzubauen. Damit hatte die Klägerin bewusst eine Situation geschaffen, in welcher mehr Kinder betreut wurden, als gesetzlich erlaubt ist.
Zudem betreute auch die Klägerin selbst am 21. Dezember 2023 alleine sechs Kinder in der Großtagespflegestelle "M." und überschritt damit die zulässige Höchstzahl. Hierbei ist es unerheblich, ob die Kinder zu diesem Zeitpunkt geschlafen haben. Denn auch schlafende Kinder sind adäquat zu betreuen und können jederzeit erwachen, weshalb der Gesetzgeber auch keinen Anlass gesehen hat, etwa für die Zeit des Mittagsschlafs Ausnahmen zu normieren. Auch ist unerheblich, ob der Ehemann der Klägerin - wie von ihr behauptet - kurzfristig aufgrund eines Notfalls zu seiner Mutter gefahren war. Denn jedenfalls das tatsächlich von ihr betreute Tagespflegekind AD. war vertraglich zu der Zeit der Tagespflegeperson Frau AE. zugeordnet, welche mit Wissen und Wollen der Klägerin ihre Arbeit an diesem Tag früher beendet hatte. Insoweit jedenfalls stand die Überbelegung bei der Klägerin mit der behaupteten spontanen und notfallmäßigen Abwesenheit ihres Ehemanns in keinem Zusammenhang. Schließlich betreuten die Klägerin und ihr Ehemann auch am 26. Januar 2023 in der formalen Großtagespflegestelle "M." elf anstatt der insoweit für sie höchstzulässigen Anzahl von acht Kindern gleichzeitig. Die zulässige Anzahl von acht Kindern ergibt sich dabei aus § 19 Abs. 3 NKiTaG, da weder die Klägerin noch ihr Ehemann eine pädagogische Kraft im Sinne von § 9 NKiTaG sind, und sie findet sich zusätzlich auch ausdrücklich in der erteilten Tagespflegeerlaubnis vom 29. November 2022. Die befristete Ausnahmeregelung in § 39 Abs. 2 NKiTaG umfasst die Regelung in § 19 Abs. 3 NKiTaG gerade nicht.
Diese Verstöße wiegen besonders schwer und tragen die Feststellung der persönlichen Ungeeignetheit der Klägerin selbständig, weil ihr bereits in der Vergangenheit vom Beklagten immer wieder Überbelegungen vorgehalten worden waren. Auch hatte der Beklagte sie fortlaufend über die diesbezüglichen rechtlichen Vorgaben informiert. Die Klägerin war deshalb in Bezug auf diese Problematik besonders sensibilisiert. Dennoch hatte die Klägerin wissentlich und willentlich (zumindest) an den o. g. Tagen Situationen erzeugt, die in zwei der drei festgestellten Fälle zu Überschreitungen der zulässigen Höchstzahlen gleichzeitig zu betreuender Kinder um 40 % bzw. knapp 40 % und damit in erheblichem Umfang geführt hatten. Des Weiteren fällt erschwerend ins Gewicht, dass die beiden Kontrollen kurz hintereinander erfolgten und dabei jeweils entsprechende Verstöße festgestellt wurden. Die Klägerin war am 9. Januar 2023 zu den Ereignissen am 21. Dezember 2022 unter Androhung von Konsequenzen angehört worden. Dass trotzdem am 26. Januar 2023 erneut eine erhebliche Überbelegung in der formalen Großtagespflegestelle "M." vorlag, zeigt auf, dass die Klägerin nachhaltig und hartnäckig nicht gewillt war, sich an die gesetzlichen Höchstbelegungszahlen zu halten, und eine diesbezügliche Rechtstreue in Zukunft nicht zu erwarten stand. Vor diesem Hintergrund musste die Kammer nicht weiter aufklären, ob es nach Erteilung der letzten Tagespflegeerlaubnis an die Klägerin erneut infolge einer Betreuung von Kindern von Seminarteilnehmenden der T. Überbelegungen gegeben haben könnte. Schließlich war vor diesem Hintergrund auch nicht weiter aufzuklären, ob es durch Überschreitungen der vertraglich vereinbarten Betreuungszeiten im Verhältnis zu den arbeitsvertraglich geschuldeten Wochenarbeitsstunden der von der Klägerin angestellten Tagespflegepersonen auch zu systematischen konkreten Überbelegungen bei einzelnen Betreuungskräften, u. a. bei der Klägerin selbst, gekommen war.
(bb)
Darüber hinaus dürfte sich die Klägerin dadurch als nicht geeignet zur Durchführung von Kindertagespflege erwiesen haben, dass sie am 26. Januar 2023 jedenfalls für einen Zeitraum von rund 30 Minuten das Tagespflegekind AK. durch ihre minderjährige Tochter betreuen ließ. Hierbei kommt es aus Sicht der Kammer nicht darauf an, ob das Kind zu Beginn dieser Fremdbetreuung geschlafen hat oder wach war. Auch ein schlafendes Kind ist adäquat zu beaufsichtigen. Weiterhin ist es unerheblich, dass dieses Tagespflegekind vertraglich nicht der Klägerin, sondern ihrem Ehemann persönlich zugeordnet war, da die Klägerin selbst laut ihrer eigenen Angabe mit ihrer Tochter vereinbart hatte, dass diese sich vorübergehend alleine um das Tagespflegekind kümmern sollte. Im Übrigen hat die Kammer unter Berücksichtigung der informatorischen Angaben der Beklagtenbediensteten im Rahmen der durchgeführten Beweisaufnahme durchaus Zweifel daran, dass der weitere schriftsätzliche Vortrag der Klägerin zu den Einzelheiten der Betreuung dieses Kindes am 26. Januar 2023 zutreffend ist. Jedoch war dieser Frage nicht weiter nachzugehen, weil es darauf nicht streiterheblich ankommt. Denn jedenfalls der zeitliche Mindestumfang einer Fremdbetreuung durch die Tochter der Klägerin ist unstreitig. Unerheblich ist deshalb, ob die Klägerin, wie von ihr behauptet, ursprünglich vorhatte, das betroffene Kind bereits nach fünf Minuten wieder in ihre Obhut zu nehmen, da sie dieses unstreitig nicht getan hat, obgleich die Möglichkeit dazu bestanden hätte. Das Eintreffen der Mitarbeiterinnen des Beklagten stellte keinen Grund dar, das Kind in der Obhut ihrer Tochter zu belassen. Sie hätte diesen Umstand gegenüber den Mitarbeiterinnen des Beklagten anzeigen und das Kind unverzüglich wieder in ihre Obhut nehmen bzw. es in die Obhut ihres für das Kind vertraglich verantwortlichen Ehemannes überführen können.
Die Fremdbetreuung des Kindes durch die Tochter der Klägerin stellte bereits in ihrem unstreitigen Umfang eine schwerwiegende Verletzung der für die Kindertagespflege essenziellen höchstpersönlichen Aufsichtspflicht dar. Erschwerend kommt insoweit das - ebenfalls unstreitige - Verbringen des Kindes in einen brandschutztechnisch dafür nicht zugelassenen Teil des Gebäudes, das 1. OG, hinzu. Die Klägerin kann sich diesbezüglich nicht mit einem etwaig eigenverantwortlichen Fehlverhalten ihrer Tochter entlasten. Ein solches wäre vielmehr ihr selbst erschwerend zuzurechnen, denn damit wäre im Gegenteil noch weitergehend manifestiert, dass sie das Kind einer Aufsichtsperson überlassen hatte, die dafür bereits grundsätzlich nicht die erforderliche Reife hatte.
Eine Verletzung der Aufsichtspflicht hat grundsätzlich zum sofortigen Entzug der Tagespflegerlaubnis zu führen, da sich darin ein grundlegender Mangel an Verantwortungsbewusstsein offenbart (vgl. z. B.: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. November 2012 - 12 B 1252/12 -, juris; VG München, Urteil vom 25. April 2012 - M 18 K 10.5583 -, juris; VG Aachen, Urteil vom 3. März 2016 - 1 K 2193/14 -, juris). Das gilt auch bereits für kurzzeitige, beispielsweise ca. 30 Minuten dauernde Aufsichtspflichtverletzungen, wie sie hier - zumindest - vorlag (vgl. Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 27. Mai 2014 - 4 B 48/14 -, juris Rn. 19; Beschluss vom 7. Juli 2016 - 4 A 644/15 -, juris Rn. 5; Beschluss vom 23. Oktober 2017 - 4 B 173/17 -JAmt 2018, 52, 53; VG Aachen Urteil vom 3. März 2016 - 1 K 2193/14 - juris, Rn. 37 und 39). Im Fall der Klägerin kommt insoweit entscheidend hinzu, dass sie diesbezüglich keinerlei Unrechtsbewusstsein gezeigt, sondern im Gegenteil das Geschehen bis in das gerichtliche Verfahren hinein verharmlost hat, gipfelnd in der Bemerkung, es habe im 1. OG "schließlich nicht gebrannt".
Zu den vorgenannten Punkten kommt hinzu, dass erwiesenermaßen jedenfalls am 30. Januar 2023 die Haupteingangstür des Gebäudes verschlossen war, obgleich diese als Notausgang gekennzeichnet ist. Dies stellte eine - weitere - abstrakte Gefährdung des Kindeswohls dar. Ob diese Tür, wie vom Beklagten unter Berufung auf entsprechende Hinweise Dritter vorgetragen, von bzw. unter der Verantwortung der Klägerin nach dem Überprüfungstermin am 21. Dezember 2002 systematisch und planvoll verschlossen gehalten worden war, um weitere Überprüfungen zu erschweren, brauchte die Kammer nicht aufklären, da es darauf nach den vorstehenden Ausführungen nicht entscheidend ankommt.
Nach den vorstehenden Erwägungen ebenfalls mangels Entscheidungserheblichkeit nicht weiter nachzugehen brauchte die Kammer schließlich den vom Beklagten in das Gerichtsverfahren eingeführten Vorwürfen Dritter zu etwaigen pädagogischen Mängeln bzw. Verfehlungen der Klägerin im Umgang mit den betreuten Kindern, die allerdings, hätten sie sich im Rahmen einer Beweisaufnahme als zutreffend erwiesen, wohl ebenfalls selbstständig tragend eine Aufhebung der Tagespflegeerlaubnis gerechtfertigt hätten.
Die Klägerin kann sich gemäß § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 SGB X nicht auf Vertrauensschutz berufen. Zur Überzeugung der Kammer wusste sie, dass die ihr unter dem 29. November 2022 erteilte Tagespflegeerlaubnis rechtswidrig war. Denn ihr war klar, dass sie fortlaufend das gerade für die Abgrenzung von Kindertagespflege in Großtagespflegestellen zur Kinderbetreuung im Einrichtungsbetrieb essenzielle Gebot der höchstpersönlichen Betreuung verletzte, indem sie systematisch und planvoll die bei ihr angestellten Betreuungskräfte Betreuungsverträge in einem größeren zeitlichen Umfang abschließen ließ, als diese überhaupt arbeitsvertraglich Betreuung zu leisten verpflichtet waren, und insoweit eine systematische teilweise Fremdbetreuung der Kinder erfolgte. Sie hatte sich in der Vergangenheit mit der "Umwandlung" der Kinderbetreuung im sog. "O." in einen Einrichtungsbetrieb befasst. Dabei muss sie erkannt haben, dass das rechtlich unmöglich war, weil weder sie noch zumindest ein Teil der von ihr beschäftigten Betreuungskräfte dafür die erforderliche fachliche Qualifikation hatten. Gleichwohl hat sie daraus für die weitere Organisation der von ihr verantworteten Kinderbetreuung nicht die zwangsläufigen Konsequenzen gezogen, sondern im Gegenteil unter Ausweitung des Betreuungsangebots den rechtswidrigen Zustand perpetuiert. Ebenfalls war ihr bekannt, dass Überbelegungen unzulässig waren und zum Entzug der Tagespflegeerlaubnis wegen fehlender Eignung führen konnten.
cc)
Die Anwendung von § 45 Abs. 1, 2 SGB X scheitert im vorliegenden Fall schließlich - ausnahmsweise - nicht an einem Ermessensfehler des Beklagten in Form eines Ermessensnichtgebrauchs.
Der Beklagte hat im maßgeblichen Zeitpunkt bei Erlass der Aufhebungsverfügung am 6. Februar 2023 das von § 45 Abs. 1, 2 SGB X an sich geforderte Ermessen nicht ausgeübt. Denn er unterlag dabei insoweit einer Fehlvorstellung, als er meinte, die von ihm der Klägerin unter dem 29. November 2022 erteilte Tagespflegeerlaubnis sei zunächst rechtmäßig ergangen und erst die danach eingetretenen, von ihm festgestellten Tatsachen rechtfertigten deren Aufhebung. Ausgehend von dieser rechtlichen Fehlbewertung sah er § 48 Abs. 1 SGB X als einschlägig an, der nicht eine Ermessensentscheidung erfordert, sondern einen gebundenen Gesetzesbefehl zur Aufhebung eines nachträglich rechtswidrig gewordenen begünstigenden Verwaltungsaktes enthält. Damit hatte der Beklagte bei Erlass der streitbefangenen Verfügung mithin gar nicht erkannt, dass er nach der tatsächlich dafür einschlägigen Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 1, 2 SGB X grundsätzlich eine Ermessensentscheidung zu treffen hatte. Soweit er im Rahmen der zugleich verfügten Anordnung der sofortigen Vollziehung seiner Verfügung eine Abwägung der Interessen der Klägerin mit dem öffentlichen Interesse vorgenommen hat, bezieht sich diese ausdrücklich nicht auf die Aufhebung der Tagespflegeerlaubnis als solche, sondern nur auf deren sofortige Umsetzung.
Dieser tatsächliche Ermessensausfall auf Seiten des Beklagten bezogen auf die Aufhebung der Tagespflegeerlaubnis als solche ist jedoch im vorliegenden Fall - ausnahmsweise - unschädlich, weil die vom Beklagten getroffene Entscheidung die einzig rechtsfehlerfrei zulässige war, mithin eine Ermessensreduktion vorlag.
Es ist im Grundsatz anerkannt, dass im Rahmen des § 45 SGB X ein Ermessensausfall ausnahmsweise unschädlich ist, wenn eine Ermessensreduzierung "auf Null" vorliegt (vgl. z. B.: BSG, Urteil vom 4. Februar 1988 - 11 RAr 26/87 -, BSGE 63, 37-43, SozR 1300 § 45 Nr 34; BSG, Urteil vom 17. Oktober 1990 - 11 RAr 3/88 -, SozR 3-1300 § 45 Nr 5, SozR 3-1300 § 32 Nr 5; BSG, Urteil vom 31. Oktober 1991 - 7 RAr 60/89 -, SozR 3-1300 § 45 Nr 10, SozR 3-1200 § 42 Nr 1, SozR 3-1300 § 50 Nr 12).
Vorliegend ist aufgrund der Schwere und der Vielzahl der von der Klägerin begangenen bzw. zu verantwortenden Verstöße gegen die kindertagesbetreuungsspezifischen rechtlichen Vorgaben und deren daraus abzuleitender grundlegend fehlender persönlicher Eignung zur Ausübung von Kindertagespflege bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Aufhebungsverfügung kein milderes Mittel als der Entzug der Tagespflegeerlaubnis denkbar.
Das ergibt sich - auch insoweit wiederum selbständig tragend - bereits aus dem Umstand, dass die Klägerin, wie oben dargelegt, ganz bewusst und damit vorsätzlich planvoll und systematisch über einen längeren Zeitraum die von ihr im sog. "O." angebotene Kindertagesbetreuung tatsächlich nicht in Form von Kindertagespflege in zuletzt drei vermeintlich eigenständigen Großtagespflegestellen, sondern in Form einer ungenehmigten Tageseinrichtung durchgeführt hatte. Da ihr die Abgrenzungskriterien bekannt waren und sie sich zudem nach ihren eigenen Angaben dem Beklagten gegenüber auch eigenständig mit der Frage einer "Umwandlung" in eine Tageseinrichtung befasst hatte, war ihr klar, dass das schon deshalb nicht möglich und die von ihr tatsächlich durchgeführte bzw. verantwortete Tagesbetreuung deshalb auch von vornherein nicht erlaubnisfähig war, weil es ihr selbst, ihrem Ehemann und einem Teil der von ihr beschäftigten Betreuungskräfte dafür an der erforderlichen Qualifikation als pädagogische Fachkraft mangelt.
Dass sie gleichwohl an der tatsächlichen Ausgestaltung der Tagesbetreuung als Einrichtungsbetrieb festhielt, dieses aber gegenüber dem Beklagten nicht offenbarte, sondern im Gegenteil immer wieder mit Vehemenz bestritt, und sich sogar bei dessen Kreisrätin noch Mitte Januar 2023 über entsprechende Vorhaltungen seitens des Jugendamtes beschwerte und dabei u.a. einen Mobbingvorwurf gegen die involvierten Bediensteten im Jugendamt des Beklagten erhob, zeigt(e) ihre offenkundig nachhaltig fehlende Bereitschaft, das für eine Ausübung von Kindertagespflege essenzielle Gebot der höchstpersönlichen Betreuung zu akzeptieren und ihr eigenes Verhalten selbstkritisch zu hinterfragen und zu reflektieren. Angesichts dessen lag ersichtlich eine Bereitschaft der Klägerin, die von ihr verantwortete Kindertagesbetreuung auch tatsächlich als Kindertagespflege in dem dafür gesetzlich zwingend und inhaltsprägend normierten - engeren - Rahmen durchzuführen, nicht vor und war auch für die Zukunft nicht zu erwarten. Auch durfte die am 6. Februar 2023 tatsächlich vorhandene Kindertagesbetreuung im sog. "O." nicht weiter durchgeführt werden, da sie mangels Einrichtungserlaubnis nicht genehmigt und insoweit auch nicht genehmigungsfähig war.
Darüber hinaus war ein Entzug der Tagespflegeerlaubnis - insoweit ebenfalls selbständig tragend - auch auf Grund des weiteren Verhaltens der Klägerin und ihrer sich auch allein daraus ergebenden grundlegenden persönlichen Ungeeignetheit zwingend. Denn auch dieses sonstige Verhalten - namentlich die mehrfachen Überschreitungen der zulässigen Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder und die zeitweilige Übertragung der Betreuung eines Kindes auf die minderjährige Tochter - zeigte die fehlende Bereitschaft der Klägerin, die für Kindertagespflege essenziellen Vorschriften einzuhalten, und zudem ihre mangelnde Einsicht in die und Akzeptanz der Notwendigkeit, dieses zu tun. Das macht insbesondere der Umstand deutlich, dass trotz der Kontrolle am 21. Dezember 2022, bei der bereits erhebliche Rechtsverstöße offenbar geworden waren, schon gut einen Monat später erneut und sogar weitergehende Verstöße festgestellt wurden, die insgesamt von der Klägerin (mit) zu verantworten waren. Auch soweit ihr bereits in der Vergangenheit Rechtsverstöße oder Fehlverhalten vorgehalten worden waren, hatte sie darauf regelmäßig in einer Art und Weise reagiert, die jedwede kritische Selbstreflexion vermissen ließ. Vielmehr hatte sie wiederholend Aussagen getroffen, die darauf schließen lassen, dass sie rechtliche Vorgaben und darauf bezogene Nachweispflichten zu deren Umsetzung als "lästige Bürokratie" empfindet, welche einem von ihr maßgeblich propagierten "Bedarf an Flexibilität" in der Betreuungsgestaltung entgegenstünden. Eine solche personale Flexibilität ist aber für die Kindertagespflege vom Gesetz mit dem insoweit prägenden Merkmal der höchstpersönlichen Betreuung gerade weitgehend ausgeschlossen. Anstelle aber die Vorhaltungen des Jugendamtes selbstkritisch zu würdigen, ihre eigene Sichtweise zu hinterfragen und ihr Verhalten rechtskonform auszugestalten, hatte sie sich sogar noch im Januar 2023 über die Bediensteten des Jugendamtes bei deren höheren Vorgesetzen beschwert und sie des "Mobbings" bezichtigt.
Angesichts des daraus abzuleitenden grundlegenden Mangels an persönlicher Zuverlässigkeit und Integrität kamen mildere Mittel als der Entzug der Tagespflegeerlaubnis nicht in Betracht. Die bereits in ihren bis zum Erlasszeitpunkt des angefochtenen Bescheides aufgezeigten Verhaltensweisen und getätigten Äußerungen manifestierte innere Einstellung der Klägerin, sich nach eigenem Gutdünken über das für die Ausübung von Kindertagespflege geltende Recht hinwegsetzen zu können und zu wollen und entsprechende Vorhaltungen und Hinweise des Beklagten zu ignorieren oder als bloßen "Bürokratismus" oder gar "Mobbing" abzutun, hätte sich mit etwaigen Nebenbestimmungen oder inhaltlichen Beschränkungen der erteilten Tagespflegeerlaubnis nicht ändern lassen.
Auf ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und auf ihr Eigentumsrecht aus Art. 14 GG als Betreiberin von formal eingerichteten Großtagespflegestellen und dafür getätigte Aufwendungen und eingegangene vertragliche Verpflichtungen (eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb) kann sich die Klägerin insoweit nicht mit Erfolg berufen. Denn die Ausübung von Kindertagespflege steht gemäß § 43 SGB VIII unter einem Erlaubnisvorbehalt (siehe hierzu auch: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Mai 2017 - 12 B 333/17 -, juris Rn. 6, m. w. N.) und setzt danach gesetzlich die persönliche Eignung als Zulassungskriterium voraus, die der Klägerin, wie dargelegt, gerade fehlt.
Etwaige Rechtspositionen der betreuten Kinder oder deren Eltern kann die Klägerin nicht für sich reklamieren.
Schließlich steht der Feststellung einer auch in Anwendung des § 45 Abs. 1, 2 SGB X zwingenden Aufhebung der Tagespflegeerlaubnis nicht der Umstand entgegen, dass der Beklagte den ihm von außen bekannt gewordenen Hinweisen und seinen internen Erkenntnissen und Bewertungen zu den rechtswidrigen organisatorischen Rahmenbedingungen der Kinderbetreuung im Verbund der drei formalen Großtagespflegestellen im sog. "O." in Gestalt eines tatsächlich faktischen Einrichtungsbetriebs nicht viel früher und konsequenter nachgegangen war und daraus rechtliche Konsequenzen - auch und gerade in Bezug auf die Beurteilung der persönlichen Eignung der Klägerin zur Ausübung von Kindertagespflege - gezogen hatte. Diese Tatsache ist, worauf das Gericht im Rahmen der mündlichen Verhandlung auch hingewiesen hat, zwar schon angesichts der Informationen, die bereits in den vorgelegten - unvollständigen und sachwidrig unsortierten bzw. in Bezug auf die spezielle Organisationsform "Großtagespflegestelle" geradezu planlos anmutenden - Verwaltungsvorgängen vorhanden sind, nicht nachvollziehbar. Jedoch bestand für den an das Gesetz gebundenen Beklagten in dem Zeitpunkt, in dem er letztlich eingegriffen hat, nicht die Alternative, die festgestellten rechtswidrigen organisatorischen Zustände im sog. "O." und die zu Recht getroffene Bewertung einer mangelnden persönlichen Eignung der Klägerin weiter zu ignorieren und der Klägerin die Tagespflegeerlaubnis zu belassen.
2.
Die an die Klägerin in dem angefochtenen Bescheid zusätzlich adressierte Untersagung, Kindertagespflege persönlich oder durch von ihr abhängig beschäftigte und weisungsgebundene Kindertagespflegepersonen in ihren Geschäftsräumen fortzuführen, findet - soweit erforderlich - ihre Rechtsgrundlage in § 11 NPOG i. V. m. §§ 22 Abs. 1, 43, 45 SGB VIII.
Soweit diese Untersagung auf die Klägerin selbst bezogen ist, geht sie allerdings rechtlich ins Leere. Denn bereits infolge der unter Sofortvollzug gestellten Aufhebung ihrer Tagespflegeerlaubnis war es der Klägerin ab der Bekanntgabe des Bescheides untersagt, weiterhin persönlich Kindertagespflege auszuüben, weil diese Tätigkeit erlaubnispflichtig ist und die Klägerin infolge der Aufhebung keine Erlaubnis mehr besaß.
Gemäß § 11 NPOG können die Verwaltungsbehörden und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht die Vorschriften des Dritten Teils des NPOG die Befugnisse der Verwaltungsbehörden und der Polizei besonders regeln. Gemäß § 2 Nr. 1 NPOG ist eine Gefahr in diesem Sinne eine konkrete Gefahr, das heißt eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. November 2020 - 11 ME 293/20 -, juris Rn. 31, m. w. N.). Dabei ist allgemein anerkannt, dass die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts umso geringer sind, je höherrangig das betroffene Rechtsgut und je größer der ihm drohende Schaden ist (vgl. hierzu z. B. VG Braunschweig, Beschluss vom 19. April 2016 - 5 B 48/16 -, juris Rn. 26, m. w. N.).
Hier lag eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Form der Unversehrtheit der Rechtsordnung und auch des Wohls der Tagespflegekinder vor. Denn eine selbst nicht im Sinne von § 43 Abs. 2 SGB VIII geeignete Tagespflegeperson - wie vorliegend die Klägerin - darf Kindertagespflege auch nicht durch weisungsgebunden angestellte Tagespflegepersonen durchführen lassen. Dies ergibt sich schon aus der Natur der Sache. Denn anderenfalls würde die Ungeeignetheit faktisch auf die angestellten Tagespflegepersonen durchschlagen, die arbeitsrechtlich nach den Weisungen der ungeeigneten Tagespflegeperson zu handeln hätten und deshalb nicht eigenverantwortlich in der Lage wären, daraus resultierende Verstöße gegen kindertagespflegespezifische Vorschriften zu unterbinden. Das zeigt gerade der vorliegende Fall. Die Klägerin hat - wie oben dargestellt - persönlich und auch durch die bei ihr angestellten Tagespflegepersonen systematisch und planvoll gegen die für Kindertagespflege geltenden Rechtsvorschriften verstoßen, indem sie die bei ihr angestellten Betreuungskräfte veranlasst hatte, mit den Eltern vertragliche Betreuungspflichten einzugehen, die sie nach den arbeitsvertraglichen Bedingungen gar nicht regelmäßig erfüllen konnten. Dadurch kam es zu einer systematischen teilweisen Fremdbetreuung von Kindern. Auch hatte sie wiederholt eine Übernahme von Betreuung über die höchstzulässige Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder angewiesen. Dadurch hatte die Klägerin zugleich jedenfalls abstrakt Kindeswohlgefährdungen herbeigeführt bzw. zu verantworten, denn die Vorschriften zur Höchstpersönlichkeit der Betreuung im Rahmen der Kindertagespflege und zur höchstzulässigen Anzahl gleichzeitig betreuter Kinder dienen insbesondere zur und finden ihre Rechtfertigung gerade in der präventiven Wahrung des Kindeswohls.
Die Klägerin hat zudem widerrechtlich ohne Erlaubnis, und obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht bestanden, eine Einrichtung im Sinne der §§ 22 Abs. 1 Satz 1, 45a SGB VIII betrieben und dazu auf die bei ihr angestellten Betreuungskräfte zurückgegriffen. Auch dieser rechtswidrige Zustand rechtfertigt das Eingreifen des Beklagten, da ein solcher Verstoß gegen die Rechtsordnung nicht hinzunehmen ist, weil er unter den in §§ 104 Abs. 1 Nr. 2, 105 Nr. 2 SGB VIII normierten Voraussetzungen sogar eine Straftat darstellt.
Auch insoweit bestand eine Ermessensreduzierung "auf Null", da keine andere Entscheidung rechtfehlerfrei gewesen wäre. Hierfür spricht schon der Umstand, dass das vorsätzlich beharrliche Betreiben einer Einrichtung ohne eine entsprechende Erlaubnis unter Strafe gestellt ist (§§ 104 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 105 Nr. 2 SGB VIII), wobei vorliegend auch keine Möglichkeit bestanden hätte, die von der Klägerin tatsächlich unter Einsatz der von ihr beschäftigten Betreuungskräfte faktisch als Einrichtungsbetrieb organisierte Kinderbetreuung zu genehmigen. Ein milderes Mittel als die vollständige Untersagung der weiteren Kindertagesbetreuung im sog. "O." ist auch deshalb nicht ersichtlich, weil die Klägerin durch ihr Verhalten bis zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides gezeigt hat, dass sie sich mit höchster Wahrscheinlichkeit auch in Zukunft nicht an rechtliche Vorgaben halten würde. Vor diesem Hintergrund kam insbesondere nicht in Betracht, einen zunächst zumindest formal gesetzmäßigen Zustand über die Erteilung von Nebenbestimmungen zu verwirklichen, zumal eine Grundverfügung auf Seiten der Klägerin in Form einer Tagespflegeerlaubnis, der derartige Nebenbestimmungen hätten beigefügt werden können, infolge deren gleichzeitiger Aufhebung auch gar nicht mehr vorhanden war.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45,45a SGB VIII
§ 48 SGB X
§ 8a SGB
§ 8a SGB VIII
§ 45 SGB VIII
§ 19 NKiTaG
§ 105 SGB
§ 45 SGB X
§ 9 NKiTaG
§ 43 SGB VIII
§ 11 NPOG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2 NKiTaG
§ 9 Abs. 1 bis 3 NKiTaG
§ 43 Abs. 3 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 4 SGB VIII
§ 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII
§ 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII
§ 24 Abs. 1 SGB X
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 18 Abs. 3 Satz 1 NKiTaG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X
§ 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII
§ 23 Abs. 4 SGB VIII
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X
§ 43 Abs. 1 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 1, 45a Satz 1 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 5 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 45a Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 19 Abs. 2 NKiTaG
§ 23 Abs. 3 Satz 1, 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 104 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII
§ 105 Nr. 2 SGB VIII
§ 48 Abs. 1 SGB X
§ 45 Abs. 1, 2 SGB X
§ 45 Abs. 1 SGB X
§ 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X
§ 19 Abs. 3 NKiTaG
§ 39 Abs. 2 NKiTaG
§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 SGB X
§ 45 Nr 34; BSG
§ 32 Nr 5; BSG
§ 22 Abs. 1, 43, 45 SGB VIII
§ 2 Nr. 1 NPOG
§ 43 Abs. 2 SGB VIII
§ 22 Abs. 1 Satz 1, 45a SGB VIII
§ 104 Abs. 1 Nr. 2, 105 Nr. 2 SGB VIII
§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
Art. 1, 2 GG
Art. 6 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BSGE 63, 37
12 S 2032/21
12 S 102/15
3 A 5750/15
10 ME 199/20
12 B 1966/21
12 B 979/22
4 A 644/15
19 L 50/15
12 B 1252/12
18 K 10.55
1 K 2193/14
4 B 48/14
4 B 173/17
11 RAr 26/87
11 RAr 3/88
7 RAr 60/89
12 B 333/17
11 ME 293/20
5 B 48/16