Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-01, Aktenzeichen 3 A 393/01

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des festzusetzenden Kostenerstattungsbetrages abwenden, wenn nicht das beklagte Amt vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Zahlungen, die das beklagte Amt ihr abschlagsweise für die Durchführung der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe im Regierungsbezirk Braunschweig für das Jahr 1994 gewährt hat. Die Klägerin, Mitglied des Diakonischen Werks, übernimmt im Regierungsbezirk Braunschweig für die Sozialhilfeträger aufgrund einer entsprechenden Vereinbarung seit vielen Jahren die so genannte ambulante flächenorientierte Nichtsesshaftenhilfe gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 Nds. AG zum BSHG i.V.m. den §§ 11 ff., 72 BSHG.
Das Land erstattete nach der Vereinbarung, die der zwischen dem Land Niedersachen und den in der Konferenz Diakonischer Werke in Niedersachsen zusammengeschlossenen Diakonischen Werken geschlossenen Mustervereinbarung (vgl. Mustervereinbarung vom 11.09.1992, Nds.MBl. 1992, S. 1420 ff.) entspricht, der Klägerin die nachgewiesenen Kosten der Hilfe aufgrund einer so genannten Ist-Kosten-Abrechnung, nachdem zuvor in Höhe des vereinbarten Kostenrahmens Abschlagszahlungen geleistet wurden (§ 5 der Vereinbarung). Nach Ablauf des Haushaltsjahres waren die Überschüsse zurückzuzahlen, Unterdeckungen auszugleichen.
Nachdem die Klägerin mit Schreiben vom 29.11.1993 einen Selbstkostenvoranschlag für 1994 über einen Betrag von 2 635 802,00 DM eingereicht hatte, bewilligte das beklagte Amt mit Bescheid vom 12.01.1994 Gesamtkosten in Höhe von 2 599 675,00 DM als Abschlagszahlung nach der abgeschlossenen Vereinbarung gemäß dem vorgelegten Haushaltsplan. In dem Bewilligungsbescheid vom 12.01.1994 heißt es: "Nach Abschluss des Haushaltsjahres erfolgt die Ist-Abrechnung nach Vorlage entsprechender Nachweise". Mit Schreiben vom 27.06.1995 übersandte die Klägerin den Selbstkostennachweis 1994, in dem sie Gesamtkosten von 2 462 705,32 DM errechnete und sich damit eine Überzahlung gegenüber den geleisteten Abschlägen von 136 969,68 DM ergab.
Mit Rückforderungsbescheid vom 17.09.1997 forderte das beklagte Amt für das Jahr 1994 einen Betrag von insgesamt 298 893,47 DM von der Klägerin zurück, der sich aus der genannten Summe von 136 969,68 DM und weiteren Positionen zusammensetzt. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 06.10.1997 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11.10.2001 im Wesentlichen zurückwies - auch soweit sich die Klägerin gegen die Rückforderung der erfolgten Überzahlung laut Ist-Kosten-Abrechnung wendet.
Zuvor hatte die erkennende Kammer in dem Verfahren 3 A 3350/97 mit Urteil vom 10.02.2000 die Klage der Klägerin gegen die Rückforderung von entsprechend geleisteten Zahlungen für die Wirtschaftsjahre 1991 bis 1993 abgewiesen und mit Urteilen in den Verfahren 3 A 3440/97 und 3 A 3441/97 ebenfalls am 10.02.2000 Klagen abgewiesen, in denen zwischen den Parteien, wie im vorliegenden Verfahren, die Frage streitig war, ob trotz der Änderung des § 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG i.d.F. des 2. Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms - 2. SKWPG - BGBl. I 1993, S. 2374 zum 01.07.1994 - und des darin enthaltenen Verbots von nachträglichen Ausgleichen für das gesamte Jahr 1994 noch eine Ist-Kosten-Abrechnung erfolgen dürfe.
Mit ihrer am 16.11.2001 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen die Rückzahlung der Überzahlung laut Ist-Kosten-Abrechnung mit der Begründung, nach § 93 BSHG i.d.F. des 2. SKWPG seien mit Wirkung vom 01.07.1994 an nachträgliche Ausgleiche vom Gesetzgeber ausdrücklich verboten. Dies habe zwingend zur Folge, dass eine Ist-Kos-ten-Abrechnung nur noch bis einschließlich 30.06.1994 verlangt werden könne. Der Auffassung, für das gesamte Jahr 1994 sei eine Ist-Kosten-Abrechnung noch gerechtfertigt, könne nicht gefolgt werden. Das 2. SKWPG, das auch die Änderung des § 93 BSHG beinhalte, sei im Wesentlichen bereits zum 31.12.1993, also vor der Bewilligung von Haushaltsmitteln für das Wirtschaftsjahr 1994, in Kraft getreten. Damit sei vor Vereinbarung des vorläufigen Entgelts den Beteiligten bekannt gewesen, dass lediglich noch für den Zeitraum vom 01.01. bis 30.06.1994 Vereinbarungen mit einer Ist-Kosten-Abrechnung getroffen werden dürften, während Entgelte für den Zeitraum ab 01.07.1994 prospektiv zu vereinbaren gewesen seien mit dem ausdrücklichen gesetzlichen Verbot von nachträglichen Ausgleichen. Nach vorliegender Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Hannover sei eine Vereinbarung mit nachträglicher Ausgleichsmöglichkeit ab 01.07.1994 nichtig, da sie gegen ein gesetzliches Verbot verstoße. Dies sei ausdrücklich für den Fall entschieden, dass in einer Übergangsregelung ebenfalls die Möglichkeit vorgesehen gewesen sei, nachträgliche Ausgleiche vorzunehmen. Indem der Gesetzgeber für § 93 BSHG ein Inkrafttreten zum 01.07.1994 bestimmt habe, während die anderen geänderten Vorschriften des BSHG bereits zum 01.01.1994 in Kraft getreten seien, habe er bewusst Zeit zur Vorbereitung auf das neue Entgeltsystem gelassen. Diese Zeit sei aber nicht gewährt worden, damit eine Umgehung des Gesetzes ermöglicht würde und die Änderung auf das Jahr 1995 hinausgeschoben würde. Dies habe der Beklagte aber tun wollen, was sich daraus ergebe, dass das Land eine Übergangsvereinbarung mit den Spitzenverbänden dahingehend abgeschlossen habe, dass noch für das gesamte Jahr 1994 das alte Recht angewendet werden sollte. Auch mit dem Rückforderungsbescheid missachte der Beklagte das gesetzliche Verbot, soweit der Zeitraum ab 01.07.1994 betroffen sei. Da allgemein bekannt gewesen sei, dass die Entgelte nach altem Recht vorläufig im Voraus für das künftige Kalenderjahr festgelegt wurden, habe der Gesetzgeber, indem er das Inkrafttreten auf den 01.07.1994 festgelegt habe, gewollt, dass bereits für die zweite Hälfte 1994 prospektiv unter Beachtung des Verbots des nachträglichen Ausgleichs Entgelte zu vereinbaren waren. Dies gelte zumindest in den Fällen, in denen nach Bekanntwerden der Neuregelung noch keine Vereinbarung über den 30.06.1994 hinaus wirksam abgeschlossen worden sei. Das Kalenderjahr als Wirtschaftsjahr habe nach dem Willen des Gesetzgebers keine Rolle spielen sollen. Anderenfalls hätte er nicht den 01.07.1994 als Stichtag wählen können.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19.09.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11.10.2001 insoweit aufzuheben, als die Rückzahlung einer Überzahlung laut Ist-Kosten-Abrechnung in Höhe von 136 969,68 DM festgesetzt ist.
Das beklagte Amt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es ist der Ansicht, dass die mit dem 2. SPWPG beabsichtigte Abkehr von der so genannten Ist-Kosten-Abrechnung und die mit dem Ziel der Drosselung des starken Anstiegs der Sozialhilfekosten erfolgte Hinwendung zu der Vereinbarung prospektiver Pflegesätze mit dem Verbot nachträglicher Ausgleiche nicht auf vor dem 01.07.1994 für die Wirtschaftsperiode 1994 abgeschlossene Vereinbarungen zurückwirke. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG, wonach Entgelte und Pflegesätze vor Beginn der Wirtschaftsperiode für den zukünftigen Zeitraum zu vereinbaren seien. Falle das Ende der Wirtschaftsperiode nicht mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 01.07.1994 zusammen, könne eine Vereinbarung im Sinne der Neufassung des § 93 BSHG erst für die nächste Wirtschaftsperiode, d.h. hier für das Jahr 1995, geschlossen werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des beklagten Amtes Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der angefochtene Rückforderungsbescheid des beklagten Amtes ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Dem beklagten Amt steht nach dem Bewilligungsbescheid vom 12.01.1994 gegen die Klägerin ein Anspruch auf Rückerstattung überzahlter Abschlagszahlungen für den Abrechnungszeitraum 1994 zu.
Aus diesem unanfechtbaren Bewilligungsbescheid vom 12.01.1994 folgt, dass die Abschlagszahlungen an die Klägerin für eine dem Kalenderjahr entsprechende Wirtschaftsperiode unter dem Vorbehalt der endgültigen Ist-Kosten-Abrechnung geleistet worden sind. Ergibt sich bei der Abrechnung eine Differenz, so können danach zu viel gezahlte Beträge ohne weiteres zurückgefordert werden (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 06.10.1994 - 10 L 5100/91 - in Nds. VBl. 1995, S. 61).
Die Rückforderung der Leistungen hat nicht zur Voraussetzung, dass der Bewilligungsbescheid aufgehoben oder widerrufen wird, da die Leistungen nach dem Bescheid nur vorläufig und abschlagsweise erfolgten (vgl. hierzu Giese/Krahmer, SGB X, § 50 Rn. 6.1 ff.; BVerwG, Urt. v. 20.02.1981 - 7 C 60.79 - in BVerwGE 62, S. 1 ff.). Für Abschlagszahlungen auf Sozialleistungen folgt der Rückforderungsanspruch im Übrigen auch aus § 42 Abs. 2 Satz 2 SGB I.
Es bedurfte somit nicht des - teilweisen - Widerrufs des Bewilligungsbescheides vom 12.01.1994 gemäß § 5 c des Nds. VwVfG i.d.F. vom 29.05.1995 (zur Nichtanwendbarkeit dieser Vorschrift im Verfahren nach dem SGB vgl. im Übrigen Urt. d. Kammer v. 19.11.1998 - 3 A 3336/97 -).
Diesen Rückforderungsanspruch kann das beklagte Amt auch im Wege des Leistungsbescheides geltend machen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 06.10.1994, a.a.O.; Ossenbühl, NVwZ 91, 521 ff. m.w.N.).
Dem Rückforderungsanspruch steht die aufgrund des 2. Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms - 2. SKWPG - (BGBl. I 1993, S. 2374) zum 01. Juli 1994 in Kraft getretene Änderung des § 93 BSHG nicht entgegen. Ob § 93 BSHG i.d.F. des 2. SKWPG nur für die Vereinbarung von Pflegesätzen für stationäre Einrichtungen (so Schiedsstelle für das Land Niedersachsen, Entscheidung vom 28.09.1996 - Geschäftszeichen 43067-1011/95) oder auch für die Übernahme von Aufwendungen von "Diensten" (so nunmehr § 93 Abs. 1 Satz 1 BSHG i.d.F. des Gesetzes v. 23.07.1996) galt, kann dahingestellt bleiben. Die im Jahre 1996 erfolgte Gesetzesänderung könnte dafür sprechen, dass § 93 i.d.F. 1993 noch nicht für die hier in Frage stehenden Dienste, sondern nur für die Hilfe in Einrichtungen galt. Die Regelung in § 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG i.d.F. des 2. SKWPG, wonach die Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG vor Beginn der jeweiligen Wirtschaftsperiode für einen zukünftigen Zeitraum (Vereinbarungszeitraum) abzuschließen und nachträgliche Ausgleiche nicht zulässig sind, hat jedenfalls keinen Einfluss auf die Bewilligung und Abrechnung der Leistungen für die von der Klägerin erbrachte Hilfe in der Wirtschaftsperiode 1994.
Die mit dem 2. SKWPG beabsichtigte Abkehr von der sog. Ist-Kosten-Abrechnung und die mit dem Ziel der Drosselung des starken Anstieges der Sozialhilfekosten erfolgte Hinwendung zu der Vereinbarung prospektiver Pflegesätze mit dem Verbot nachträglicher Ausgleiche hat keinen Einfluss auf vor dem 01.07.1994 für die Wirtschaftsperiode 1994 mit unanfechtbarem Bewilligungsbescheid gewährte Leistungen und die unanfechtbar im Bescheid vorgesehene Abrechnung nach Ist-Kosten.
Nach den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätzen zur Rückwirkung von Gesetzen und zum Verfassungsgebot der Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 13, 261 ff., 270 ff.) gelten die vor dem 01.07.1994 nach altem Recht durch Bescheid vom 12.01.1994 konkretisierten Grundsätze für die Gewährung der Leistungen für die von der Klägerin erbrachte Hilfe jedenfalls für die Dauer des Jahres 1994 weiter (vgl. Friedrich, NDV 1994, S. 167 ff., 173). Dies folgt im Übrigen bereits aus dem Wortlaut des § 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG i.d.F. des 2. SKWPG. Entgelte und Pflegesätze sind danach vor Beginn der Wirtschaftsperiode für den zukünftigen Zeitraum zu vereinbaren. Fällt - wie hier - das Ende der Wirtschaftsperiode nicht mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 01.07.1994 zusammen, kann nach § 93 BSHG i.d.F. des 2. SKWPG somit erst mit Wirkung für die nächste Wirtschaftsperiode, d.h. hier für das Jahr 1995, eine Vereinbarung im Sinne der Neufassung des § 93 BSHG geschlossen werden und ihre Wirksamkeit entfalten (so auch Vigener in NDV 1994, S. 123). Der Bewilligungsbescheid vom 12.01.1994 mit seinen Nebenbestimmungen hat sich auch nicht mit Inkrafttreten des § 93 Abs. 3 BSHG i.dF. des 2. SKWPG erledigt. (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 10.04.2000 - 12 L 1293/00 -).
Danach ist unerheblich, ob die Parteien bei Abschluss der Vereinbarung bzw. bei Erlass des Bewilligungsbescheides bereits Kenntnis von der gesetzlichen Neuregelung hatten. In Kraft war bis zum 30.06.1994, d.h. auch im Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheides, noch die bis zum 30.06.1994 gültige Fassung des § 93 BSHG (i.d.F. des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogrammes vom 23.06.1993 (BGBl. I, S. 944). Diese war damit bei Erteilung des Bewilligungsbescheides am 12.01.1994 maßgeblich, wovon beide Parteien ersichtlich übereinstimmend ausgegangen sind, da die Klägerin nicht nur mit Schreiben vom 29.11.1993 einen Selbstkostenvoranschlag für das gesamte Jahr 1994 eingereicht hat, sondern den Bewilligungsbescheid vom 12.01.1994 weder - teilweise - angefochten hat, noch nach Ablauf der Wirtschaftsperiode Zwischenbilanzen vorgelegt hat, d.h. eine Ist-Kosten-Abrechnung nur für den Zeitraum vom 01.01.1994 bis 30.06.1994 eingereicht hat. Dies ist im Übrigen auch bis heute nicht geschehen. Damit bestehen auch Zweifel am Rechtsschutzinteresse für die vorliegende Klage. Denn es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, dass bei einer auch von der Klägerin nicht für unzulässig erachteten Ist-Kosten-Abrechnung, die sich lediglich auf das 1. Halbjahr 1994 bezöge, ein noch höherer Rückforderungsanspruch bestehen würde. Immerhin ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen, dass gerade im ersten Halbjahr 1994 eine Vielzahl von Stellen bei der Klägerin aus unterschiedlichen Gründen nicht besetzt waren.
Die Rahmenvereinbarung aus dem Jahre 1992 und der ergangene Bewilligungsbescheid vom 12.01.1994 können auch nicht als Vereinbarung bzw. Bewilligung prospektiver Entgelte im Sinne der Neufassung des § 93 Abs. 2 BSHG für die Zeit ab 01.07.1994 angesehen werden. Denn der Gesetzgeber hat eine Rückwirkung der Bestimmung auf bereits getroffene Entscheidungen und Vereinbarungen ausdrücklich nicht angeordnet (vgl. Friedrich, NDV 1994, S. 173). Auch enthält die Neuregelung des § 93 BSHG keine Bestimmung dahingehend, dass für eine Wirtschaftsperiode bewilligte Pflegesätze oder Entgelte zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung unwirksam oder nichtig werden sollten. Vielmehr hat der Gesetzgeber beim zeitlichen Ablauf des Inkrafttretens der verschiedenen Bestimmungen des 2. SKWPG berücksichtigt, dass den Leistungs- und Kostenträgern eine angemessene Zeit zum Übergang von der Ist-Kosten-Abrechnung zur Vereinbarung von prospektiven Pflegesätzen bzw. Entgelten für Dienste gewährt werden muss.
Die Klage ist deswegen mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Gemäß §§ 10 Abs. 3 Satz 2, 72 Abs. 2 BSHG, § 3 AG-BSHG und §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 9 und 11 SGB I ist davon auszugehen, dass die Beteiligten um Sozialleistungen streiten (vgl. auch Urt. d. Kammer v. 19.11.1998 - 3 A 3336/97 -) und das Verfahren deswegen kostenfrei ist (§ 188 Satz 2 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 ff., 72 BSHG
§§ 10 Abs. 3 Satz 2, 72 Abs. 2 BSHG, § 3 AG-BSHG und §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 9 und 11 SGB I
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 93 BSHG
§ 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG
§ 42 Abs. 2 Satz 2 SGB I
§ 93 Abs. 1 Satz 1 BSHG
§ 93 Abs. 2 BSHG
§ 93 Abs. 3 BSHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 91, 521
BVerfGE 13, 261
3 A 3350/97
3 A 3440/97
3 A 3441/97
10 L 5100/91
7 C 60.79
3 A 3336/97
12 L 1293/00