Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-15, Aktenzeichen 4 K 6/21

Tenor:
Den Antragstellern wird Prozesskostenhilfe für die von ihnen angekündigten Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz bewilligt. Ratenzahlungen sind nicht zu leisten.

Tatbestand:
1
Die Antragsteller begehren Prozesskostenhilfe für ein noch nicht anhängiges Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, in dem sie beantragen wollen, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Allgemeinverfügung des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald über infektionsschutzrechtliche Maßnahmen in der Stadt Freiburg im Breisgau zur Verhinderung der weiteren Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 30.12.2020 (in Kraft getreten am 01.01.2021, außer Kraft tretend mit Ablauf des 22.01.2021) anzuordnen. Mit dieser Allgemeinverfügung hat das Landratsamt (in Nr. 1) bestimmt, dass in der näher umschriebenen Freiburger Innenstadt innerhalb von Fußgängerbereichen im Sinn von § 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG durchgängig eine Mund-Nasen-Bedeckung in näher beschriebener Art zu tragen ist, wobei dies auch dann gelten soll, wenn der Mindestabstand nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der Corona-Verordnung eingehalten wird. Ausgenommen hiervon sind Kinder bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr und Personen, die glaubhaft machen können, dass ihnen das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung aus gesundheitlichen oder sonstigen zwingenden Gründen nicht möglich oder nicht zumutbar ist, wobei die Glaubhaftmachung gesundheitlicher Gründe in der Regel durch eine ärztliche Bescheinigung zu erfolgen hat. Ausgenommen ist ferner das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung beim Konsum von Lebensmitteln und beim Rauchen sowie beim straßenverkehrsrechtlich zulässigen Radfahren und beim Ausüben von Sport. Besonders geregelt ist (in Nr. 2) für das gesamte Stadtgebiet die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bei Veranstaltungen. Zuständig für die Erteilung von Ausnahmen ist (nach Nr. 3) das Landratsamt (Gesundheitsamt). Für die Nichtbefolgung des ausgesprochenen Gebots wird (in Nr. 4) ein Zwangsgeld i.H.v. 100 EUR angedroht. Die Allgemeinverfügung ist am 31.12.2020 öffentlich bekannt gegeben worden. II.
Die Antragsteller begehren Prozesskostenhilfe für ein noch nicht anhängiges Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, in dem sie beantragen wollen, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Allgemeinverfügung des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald über infektionsschutzrechtliche Maßnahmen in der Stadt Freiburg im Breisgau zur Verhinderung der weiteren Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 30.12.2020 (in Kraft getreten am 01.01.2021, außer Kraft tretend mit Ablauf des 22.01.2021) anzuordnen. Mit dieser Allgemeinverfügung hat das Landratsamt (in Nr. 1) bestimmt, dass in der näher umschriebenen Freiburger Innenstadt innerhalb von Fußgängerbereichen im Sinn von § 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG durchgängig eine Mund-Nasen-Bedeckung in näher beschriebener Art zu tragen ist, wobei dies auch dann gelten soll, wenn der Mindestabstand nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der Corona-Verordnung eingehalten wird. Ausgenommen hiervon sind Kinder bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr und Personen, die glaubhaft machen können, dass ihnen das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung aus gesundheitlichen oder sonstigen zwingenden Gründen nicht möglich oder nicht zumutbar ist, wobei die Glaubhaftmachung gesundheitlicher Gründe in der Regel durch eine ärztliche Bescheinigung zu erfolgen hat. Ausgenommen ist ferner das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung beim Konsum von Lebensmitteln und beim Rauchen sowie beim straßenverkehrsrechtlich zulässigen Radfahren und beim Ausüben von Sport. Besonders geregelt ist (in Nr. 2) für das gesamte Stadtgebiet die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bei Veranstaltungen. Zuständig für die Erteilung von Ausnahmen ist (nach Nr. 3) das Landratsamt (Gesundheitsamt). Für die Nichtbefolgung des ausgesprochenen Gebots wird (in Nr. 4) ein Zwangsgeld i.H.v. 100 EUR angedroht. Die Allgemeinverfügung ist am 31.12.2020 öffentlich bekannt gegeben worden.

Entscheidungsgründe:
2
Gemäß § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO gelten für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Vorschriften der Zivilprozessordnung entsprechend. Gemäß § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO erhält eine Partei, die nach ihren persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozessführung nicht, nur zum Teil oder nur in Raten aufbringen kann, Prozesskostenhilfe, wenn die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht mutwillig erscheint.
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Die Antragsteller haben hinreichend dargelegt, dass sie nach ihren persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten einer Prozessführung nicht aufbringen können.
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Ihre beabsichtigten Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz haben auch Aussicht auf Erfolg.
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Insoweit ist von Folgendem auszugehen: Zur Gewährung von Prozesskostenhilfe ist nicht erforderlich, dass der Prozesserfolg (annähernd) gewiss ist. Vielmehr besteht eine hinreichende Erfolgsaussicht im Sinn von § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO schon dann, wenn ein Obsiegen ebenso wahrscheinlich erscheint wie ein Unterliegen, der Prozessausgang also offen ist. Weder dürfen Beweiswürdigungen vorweggenommen werden, noch sollen schwierige Rechtsfragen geklärt werden, die in vertretbarer Weise auch anders beantwortet werden können. Denn die Prüfung der Erfolgsaussicht soll nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung in das Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorzuverlagern und dieses an die Stelle des Hauptsacheverfahrens treten zu lassen. Prozesskostenhilfe darf aber verweigert werden, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin als ausgeschlossen erscheint, die Erfolgschance aber nur eine entfernte oder bloß theoretische ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.07.2020 - 12 S 1558/20 -, juris, Rn. 2 mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Für die Beurteilung hinreichender Erfolgsaussichten kommt es bei der Bewilligung von Prozesskostenhilfe im Übrigen auf die Auffassung eines verständigen, unbemittelten Rechtssuchenden im Zeitpunkt der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags an (BVerfG, Beschl. v. 05.12.2018 - 2 BvR 1122/18 - u.a., juris, Rn. 16).
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Nach diesem Maßstab hat die Kammer keine durchgreifenden Zweifel an der Zulässigkeit der von den Antragstellern beabsichtigten Anträge.
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Diese wären gemäß § 80 Abs. 5 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO und § 28 Abs. 1 und 3, § 28a Abs. 1 Nr. 2 und § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes (im Folgenden: IfSG) statthaft und (wohl) auch sonst zulässig. Insbesondere haben die Antragsteller gegen die Allgemeinverfügung rechtzeitig Widerspruch beim Landratsamt eingelegt.
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Die Antragsteller wären wohl auch antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO; denn es erscheint als möglich, dass sie als Adressaten der angefochtenen Allgemeinverfügung durch die ihnen auferlegte Maskenpflicht in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (vgl. Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt sein könnten. Soweit dem der Antragsgegner im Anschluss an eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts in einem ähnlichen Verfahren (Beschl. v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris, Rn. 3) entgegenhält, die Antragsteller, die nicht in dem Geltungsbereich der Allgemeinverfügung wohnen, hätten nicht konkret dargelegt, dass sie beabsichtigten, diesen vor Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung zu betreten, vermag dem die Kammer nicht zu folgen (vgl., zur Anfechtung von Verkehrszeichen, BVerwG, Urt. v. 21.08.2003 - 3 C 15.03 -, juris, Rn. 15 ff.); denn die Kammer hält es auch ohne nähere Darlegung der Antragsteller ohne Weiteres für möglich, dass diese, die durch die öffentliche Bekanntmachung der Allgemeinverfügung von dieser Kenntnis erlangt haben und nur etwa 2 km von der Innenstadt von Freiburg entfernt wohnen, bis zum Ablauf der Allgemeinverfügung sich entschließen könnten, sich in die Innenstadt von Freiburg zu begeben, sei es für Besorgungen, für Behördengänge oder etwa für die Inanspruchnahme von bestimmten Dienstleistungen, welche nach der geltenden Corona-Verordnung weiter angeboten werden dürfen.
9
Nicht gegeben sein dürfte eine Antragsbefugnis allerdings, soweit die Allgemeinverfügung in ihrer Nr. 2 eigene Regelungen zur Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bei Veranstaltungen im Sinne des § 10 Abs. 5 Corona-VO trifft; denn die Antragsteller machen nicht geltend, im Geltungsbereich der Allgemeinverfügung eine solche Veranstaltung vor Ablauf der Geltung der Allgemeinverfügung möglicherweise abhalten oder besuchen zu wollen.
10
Es besteht auch die nicht nur entfernte Möglichkeit, dass die beabsichtigten Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz begründet sein werden.
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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung unter anderem in einem Fall des Absatz 2 Nr. 3 ganz oder teilweise anordnen. Für seine Entscheidung ist maßgeblich eine Abwägung des privaten Interesses an einer Aussetzung der Vollziehung mit dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts. Für diese Abwägung kommt es wesentlich darauf an, ob der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig oder als offensichtlich rechtswidrig erscheint. Erscheint er als offensichtlich rechtswidrig, ist im Allgemeinen die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs anzuordnen. Ist er offensichtlich rechtmäßig, kann der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nur Erfolg haben, wenn gleichwohl überwiegende, insbesondere grundrechtlich geschützte Belange eine Aussetzung der Vollziehung erfordern.
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Die Kammer kann zwar nicht erkennen, dass die angefochtene Allgemeinverfügung aus den von den Antragstellern geltend gemachten Gründen rechtswidrig sein könnte (1). Diese Möglichkeit besteht aber aus einem weiteren, von den Beteiligten bislang nicht angesprochenen Grund (2.).
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1. Soweit die Antragsteller geltend machen, der Antragsgegner habe willkürlich gehandelt, weil es ihnen aufgrund der Feiertage und des darauffolgenden Wochenendes, also bis zum 03.01.2021, unmöglich gewesen sei, noch vor Inkrafttreten (am 01.01.2021) der Allgemeinverfügung vom 30.12.2020 (vorläufigen) Rechtsschutz zu erlangen, vermag dem die Kammer nicht zu folgen; denn das materielle Gefahrenabwehrrecht (hier des Infektionsschutzgesetzes) wie auch die Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) erfordern allenfalls in Ausnahmefällen, in denen höchste Rechtsgüter unwiderbringlich geschädigt werden könnten, dass eine sofort vollziehbare Verfügung so frühzeitig erlassen wird, dass bis zum Eintritt ihrer äußeren Wirksamkeit vorläufiger Rechtsschutz noch beantragt (oder gar gewährt) werden kann.
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Rechtsgrundlage für den Erlass der Allgemeinverfügung ist § 28 Abs. 1 mit § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG.
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Der Anwendung dieser Vorschriften steht voraussichtlich nicht entgegen, dass die in § 3 Abs. 1 Nr. 6 Corona-VO in der Fassung vom 15.12.2020 (bzw. vom 11.01.2021) geregelte Verpflichtung, eine nicht-medizinische Alltagsmaske oder eine vergleichbare Mund-Nasen-Bedeckung u.a. innerhalb von Fußgängerbereichen im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG zu tragen, gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 9 Corona-VO dann nicht besteht, wenn ein Abstand von 1,5 m zu weiteren Personen sicher eingehalten werden kann; denn gemäß § 20 Abs. 1 Corona-VO bleibt das Recht der zuständigen Behörden, weitergehende Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen zu erlassen, von dieser Verordnung unberührt (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris, Rn. 6). Dafür, dass diese allgemeine Befugnis (nur) für das Regelungsmodell des § 3 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 9 Corona-VO nicht gelten sollte, sieht die Kammer keine Anhaltspunkte.
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Zuständig für den Erlass der angefochtenen Allgemeinverfügung ist das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald; denn dessen Gesundheitsamt nimmt die Aufgaben für den Stadtkreis Freiburg wahr und die 7-Tage-Inzidenz hat bei Erlass der Allgemeinverfügung (und im Übrigen auch seither) mehr als 50 betragen (vgl. § 1 Abs. 6a Satz 1 und 3 der Verordnung des Sozialministeriums über Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz - IfSGZuV -).
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Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich.
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Eine Anhörung der von einer Allgemeinverfügung betroffenen Personen ist nicht geboten (§ 28 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG).
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Das Landratsamt hat die Allgemeinverfügung auch (ausführlich) begründet (vgl. im Übrigen § 39 Abs. 2 Nr. 5 LVwVfG). Es hat ausgeführt, dass die in § 3 Corona-VO enthaltene allgemeine Ausnahme von der Maskenpflicht in Fußgängerbereichen für die Freiburger Innenstadt aufgrund ihrer hohen Frequentierung von Fußgängern sowie der besonderen örtlichen Lage nicht hinnehmbar sei. Die Freiburger Innenstadt sei als Zentrum von Bildungseinrichtungen, Behörden, Arztpraxen und vielen weiteren Einrichtungen mit den entsprechenden Arbeitsplätzen sowie als Ort zahlreiche Versammlungen ein stark frequentiertes Ziel von Fußgängern. Zudem seien viele Straßen und Gassen der Innenstadt besonders schmal, so dass schon deshalb dort die grundsätzlich geltenden Abstände - teilweise sogar ohne hohes Aufkommen an Fußgängern - nicht eingehalten werden könnten. Die in § 3 Corona-VO geregelte Ausnahme führe mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Verunsicherung in der Bevölkerung über die Geltung der Maskenpflicht, die der städtische Vollzugsdienst bereits hinsichtlich der Vorgängerregelung im Oktober und November 2020 festgestellt habe. Es sei davon auszugehen, dass es ohne die angefochtene Allgemeinverfügung weiterhin zu Situationen komme, in denen Personen ohne Maske und ohne ausreichenden Abstand nebeneinanderher gingen, sich begegneten oder sich ihre Wege kreuzten. Wegen der umfangreichen Schließungen von Geschäften, wegen Veranstaltungsverboten und Ausgangsbeschränkungen, insbesondere nach 20:00 Uhr, sei zwar zu erwarten, dass weniger Personen in der Innenstadt unterwegs seien. Dennoch bedingten die zahlreichen Einrichtungen, die weiterhin zugänglich seien, und weiterhin zulässige Versammlungen ein entsprechendes Passantenaufkommen. Auch der Wochenmarkt auf dem Münsterplatz sei Ziel vieler Kunden. Angesichts der im Dezember 2020 erheblich gestiegenen Infektions- und Erkrankungszahlen und des trotz des „harten lock-down“ aktuell noch nicht erkennbaren Abwärtstrends der 7-Tage-Inzidenz sei es nach wie vor dringend geboten, den Infektionsschutz bestmöglich sicherzustellen.
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Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage wird im angestrebten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes voraussichtlich der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sein. Dies folgt schon daraus, dass bis zu jenem Zeitpunkt voraussichtlich ein Widerspruchsbescheid (des Regierungspräsidiums Freiburg) noch nicht ergangen sein wird.
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Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (in der Fassung vom 18.11.2020) trifft die zuständige Behörde - werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war - die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
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Nach § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG kann notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit, 2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag (die bereits am 27.03.2020 getroffen worden ist) insbesondere die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung sein (Maskenpflicht).
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Nach § 28a Abs. 3 IfSG sind u.a. Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten. Die Schutzmaßnahmen sollen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den näher bezeichneten Schwellenwerten ausgerichtet werden. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Schon bei einer Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen.
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Die Voraussetzungen von § 28 Abs. 1 mit § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG lagen angesichts der Entwicklung der epidemischen Lage im Jahr 2020 (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris, Rn. 8 ff.). und insbesondere im November und Dezember 2020 bei Erlass der Allgemeinverfügung offensichtlich vor; sie liegen auch weiterhin vor.
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Die Antragsteller sind allerdings der Auffassung, dass für eine Infektion auf offener Straße nach wie vor kein wissenschaftlicher Nachweis erbracht worden sei, vielmehr eine Infektion erst stattfinde, wenn aufgrund der Enge eines geschlossenen Raumes eine gewisse Virus-Konzentration erreicht sei; dies sei nach bisherigen Erkenntnissen frühestens nach 20 Minuten der Fall. Auch sei die Zahl der Passanten in der Innenstadt bereits seit Wochen - wegen der Kontaktbeschränkungen, der Ausgangssperre, der Schließungen von Gastronomie, Einzelhandel und Bildungseinrichtungen und anderem mehr sowie des Ausbleibens der Touristen - so weit zurückgegangen, dass von einem überhöhten Personenaufkommen dort nicht mehr die Rede sein könne. Auch könnten sich alle Personen, die Risikogruppen angehörten, mit den allgemein ausgegebenen FFP2-Masken wirksam selbst schützen; eine Überlastung des Gesundheitswesens sei daher bei Aufhebung der allgemeinen Maskenpflicht in der Innenstadt nicht zu erwarten. Für alle anderen Personen stelle das Virus ohnehin keine ernst zu nehmende Gesundheitsgefahr dar. Auch fehle es nicht nur an einer einheitlichen, effektiven Strategie, sondern vor allem daran, dass die getroffenen Einzelmaßnahmen evaluiert würden; dabei hätten die Maßnahmen insgesamt bereits seit Monaten gerade keine Wirkung gezeigt.
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Mit diesen Einwänden wenden sich die Antragsteller gegen die Ermessensentscheidung (vgl. § 40 LVwVfG, § 114 VwGO) des Landratsamts, die Maskenpflicht im Geltungsbereich der Allgemeinverfügung strikt vorzugeben und bestreiten der Sache nach, dass die von der Einhaltung eines Mindestabstandes von 1,5 m unabhängige Maskenpflicht in der Freiburger Innenstadt geeignet, erforderlich und im engeren Sinn verhältnismäßig sei vor dem Hintergrund, dass sie in ihrem Grundrecht auf allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und auch in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, vgl., zur Maskenpflicht in Schulen, VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 22.10.2020 - 1 S 3201/20 -, juris, Rn. 70) beeinträchtigt würden. Diesen Einwänden vermag die Kammer jedoch nicht zu folgen.
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Richtig ist zwar, dass laut einer Veröffentlichung des Robert-Koch-Instituts - auf seiner Homepage unter dem Kapitel Infektionsschutzmaßnahmen (Stand 06.01.2021) und dort zu der Frage: „Welche Rolle spielen Aerosole bei der Übertragung von SARS-CoV-2?“ - Übertragungen von SARS-CoV-2 im Freien über Distanzen von mehr als 1,5 m bisher (in wissenschaftlichen Veröffentlichungen) nicht beschrieben seien.
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Dennoch empfiehlt das Robert-Koch-Institut an dieser Stelle einen Abstand von mindestens 1,5 m (und die Vermeidung von größeren Menschenansammlungen) im Freien einzuhalten, um eine direkte Exposition gegenüber Tröpfchen (etwa beim Husten, Niesen oder auch nur lautes Sprechen) und gegenüber Aerosolen zu minimieren. Diese Empfehlung, die noch das Datum des 20.10.2010 trägt, dürfte angesichts des seither bekannt gewordenen Auftretens und der Verbreitung von möglicherweise stärker ansteckenden Mutationen des Virus erst recht gelten.
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Damit ist die Geeignetheit einer Maskenpflicht im öffentlichen Raum allgemein hinreichend dargetan. Dem entspricht im Übrigen auch die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 Corona-VO.
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Es kann auch keine Rede davon sein, dass die von der Einhaltung eines Mindestabstandes unabhängigen Maskenpflicht in der Innenstadt von Freiburg nicht geeignet wäre, weil sie keinen Beitrag zu einer Minderung von Kontakten zwischen ungeschützten und gefährdeten Personen leisten könne. Insoweit steht die Behauptung der Antragsteller, das Virus stelle keine Gefährdung für Menschen dar, die keiner der sogenannten Risikogruppen angehörten, offensichtlich im Widerspruch zur wissenschaftlichen Erkenntnis und auch der täglichen Berichterstattung aus den Krankenhäusern und über die Erfahrungen von Betroffenen. Nicht nachvollziehbar ist auch die Annahme, Angehörige von Risikogruppen seien deshalb in der Innenstadt von Freiburg nicht gefährdet, weil sie eine FFP2-Maske tragen könnten.
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Auch der Hinweis auf die nach wie vor erhebliche Unsicherheit der Wissenschaft hinsichtlich der Wirkung einzelner Maßnahmen zur Eindämmung des Virus kann die Eignung solcher Maßnahmen und insbesondere die einer von der Einhaltung eines Mindestabstands unabhängigen Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung in der Innenstadt von Freiburg zu tragen, nicht infrage stellen. Denn gerade diese Ungewissheit erfordert, dass auch - zumal niederschwellige - Maßnahmen getroffen werden, welche nur möglicherweise geeignet sind, die Verbreitung des Virus einzudämmen, solange ihre Nicht-Eignung nicht feststeht bzw. jedenfalls ganz überwiegend anzunehmen ist.
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Soweit Verwaltungsgerichte vereinzelt die Erforderlichkeit einer von der Einhaltung eines Mindestabstandes unabhängigen Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Fußgängerbereichen in Zweifel gezogen haben (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 26.10.2020 – 7 K 4209/20 -, juris, Rn. 11, 12; VG Stuttgart, Beschl. v. 10.11.2020 - 16 K 5206/20 -, juris, Rn. 44 ff., offen gelassen bei VG Regensburg, Beschl. v. 18.11.2020 - RN 14 S 20.2756 -, juris, Rn. 64), vermag dem die Kammer mit der deutlichen Mehrzahl der veröffentlichten einschlägigen Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte nicht zu folgen (wie auch VG Freiburg, Beschl. v. 26.10.2020 - 3 K 3340/20 -, juris, Rn. 12; VG Freiburg, Beschl. .v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris, Rn. 13; VG Gera, Beschl. v. 01.12.2020 - 3 E 1801/20 -, juris, Rn. 37 ff.; VG Düsseldorf, Beschl. v. 18.11.2020 - 29 L 2277/20 -, juris, Rn. 58, allerdings unter Hinweis auf den dort auch zeitlich beschränkten Geltungsbereich; VG Neustadt, Beschl. 05.11.2020 - 5 L 958/20.NW -, juris, Rn. 21).
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Insoweit mag die Erwägung zutreffen, schon mit der aus § 3 Corona-VO folgenden Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in den Fällen, in denen der Mindestabstand von 1,5 m im Freien nicht eingehalten werden kann, könne das Infektionsrisiko auf ein Minimum beschränkt werden. Diese Erwägung, die im Übrigen wohl schon die Eignung einer darüber hinaus gehenden Maskenpflicht betrifft, lässt jedoch außer Acht, dass die zuständigen Behörden auch ein mit geringer eingreifenden Maßnahmen bereits stark gemindertes Infektionsrisiko noch weiter verringern darf.
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Soweit in den genannten Entscheidungen darüber hinaus die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn der weitergehenden Maskenpflicht bezweifelt wird mit der Erwägung, die daraus folgende Einschränkung in der Kommunikation und sozialen Interaktion sei in den Fällen nicht gerechtfertigt, in denen eine Infektionsgefahr nahezu ausgeschlossen werden könne (VG Stuttgart, Beschl. v. 10.11.2020 - 5 K 5206/20 -, juris, Rn. 48), wird übersehen, dass es in Innenstädten typischerweise und insbesondere in den teilweise verwinkelten Gassen und kleinen Straßen einer Altstadt zu jeder Tages- und Nachtzeit zu nicht vorhersehbaren Begegnungen von Passanten kommen kann, bei denen die Betroffenen aus den unterschiedlichsten Umständen gehindert sein könnten, rechtzeitig eine Mund-Nasen-Bedeckung anzulegen, bevor der 1,5 m Abstand unterschritten ist.
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Daran ändert nichts, dass an nicht wenigen Stellen der Innenstadt, die leichter einsehbar und - jedenfalls zu bestimmten Zeiten - weniger besucht sind, solche Begegnungen noch seltener zu erwarten sein dürften; denn eine in räumlicher und in zeitlicher Hinsicht kleinteiligere Fassung der angefochtenen Verfügung würde deren Wirksamkeit absehbar beeinträchtigen; insoweit dürfen die Behörden von typischen Gegebenheiten ausgehen und Abgrenzungen des Geltungsbereichs der strikten Maskenpflicht wählen, die von den Betroffenen jederzeit leicht zu erkennen sind.
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Der Umstand, dass die - bislang durchgehend erstinstanzliche - Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur strikten Maskenpflicht in Fußgängerbereichen bzw. in sogenannten Verdichtungsgebieten nicht einheitlich ist, könnte zwar dafürsprechen, eine hinreichende Erfolgsaussicht der von den Antragstellern beabsichtigten Anträge nicht zu verneinen.
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Jedoch hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - gewiss auch vor dem Hintergrund der ab November 2020 wieder stark gestiegenen Inzidenzen und Krankheitszahlen - zu den gegenüber einer strikten Maskenpflicht ungleich stärker eingreifenden, nunmehr in § 1c Corona-VO geregelten Ausgangsbeschränkungen erkannt, dass der Einwand, insbesondere nächtliche Ausgangsbeschränkungen seien „völlig sinnlos“, weil sich Krankheiten nicht übertrügen, wenn Menschen außerhalb ihrer Wohnung „individuellen Leidenschaften“ wie dem Spazieren gehen oder der Erkundung der Natur nachgingen, nicht durchgreife, weil dieser Einwand das Ziel der Regelung nicht vollständig erfasse, physische Kontakte in der Bevölkerung umgehenden flächendeckend auf ein absolut erforderliches Mindestmaß zu reduzieren, wozu eine nächtliche Ausgangssperre schon deshalb zweifelsfrei beitragen könne, weil damit zum einen unbeabsichtigte Kontakte von Menschen, die auch bei einem nächtlichen Spaziergang stattfinden könnten, verhindert werden; hinzu komme, dass mit solchen Ausgangsbeschränkungen andernfalls bestehende Anreize stark vermindert werden, soziale und gesellige Kontakte im privaten Bereich zu pflegen, die sich in der Vergangenheit in infektionsbezogener Hinsicht vielfach besonders als gefahrträchtig erwiesen hätten (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.12.2020 - 1 S 4028/20 -, juris, Rn. 41 ff.). Nichts anderes kann hinsichtlich der hier zu beurteilenden umfassenden Maskenpflicht gelten.
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2. Rechtliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung ergeben sich jedoch hinsichtlich der Bestimmtheit (vergleiche § 37 Abs. 1 LVwVfG) ihres räumlichen Geltungsbereichs.
39
Dem Wortlaut nach beschränkt Nr. 1a der Verfügung die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Innenstadt auf Fußgängerbereiche im Sinn des § 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG. Die Verfügung folgt insoweit dem Regelungsmodell des § 3 Abs. 1 Nr. 6 Corona-VO (obwohl sie gemäß § 20 Abs. 1 Corona-VO darüber hinausgehen könnte).
40
Fußgängerbereiche im Sinn des § 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG sind aber nicht allgemein die Flächen, die Fußgängern vorbehalten sind (zu denen etwa auch die in § 3 Abs. 3 StrG angeführten Gehwege gehören, bei denen sich die Beschränkung auf den Fußgängerverkehr jedoch nicht aus der Widmung, sondern aus § 2 Abs. 1 und § 25 StVO ergibt); sie schließen auch nicht etwa verkehrsberuhigte Zonen ein. Vielmehr sind Fußgängerbereiche im Sinn des § 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG allein Flächen, die dem Fußgängerverkehr eigens straßenrechtlich gewidmet sind und die zur Verlautbarung der Widmung an die Verkehrsteilnehmer mit dem Verkehrszeichen 242.1 der Straßenverkehrsordnung gekennzeichnet sind.
41
Damit wird dem Wortlaut von Nr. 1a der Allgemeinverfügung nach die dort angeordnete allgemeine Maskenpflicht wohl gerade nicht auf die gesamte Innenstadt erstreckt, sondern nur auf die dort vorhandenen straßenrechtlich begründeten Fußgängerzonen; in diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht schon die Vorläuferfassung der angefochtenen Allgemeinverfügung verstanden (vgl. VG Freiburg, Beschl. v. 30.10.2020 - 5 K 3403/20 -, juris, Rn. 14: „... die Fußgängerbereiche der Freiburger Innenstadt ...“).
42
Damit ist jedoch nicht in Übereinstimmung zu bringen, dass in Nr. 1d nach einer Aufzählung der Straßen und Plätze, welche die Freiburger Innenstadt im Sinn von Nr. 1a der Verfügung begrenzen sollen, geregelt ist, dass jeweils beide Seiten der genannten Straßen und alle Seiten der genannten Plätze erfasst werden. Dieser Umstand sowie der in dem der Verfügung beigefügte Stadtplanauszug wie auch die von der Stadt Freiburg aufgestellten Hinweisschilder auf eine Maskenpflichtzone vermitteln aber eher den Eindruck, dass die Verfügung die so umgrenzte Innenstadt doch (etwa aus Gründen der Praktikabilität) insgesamt erfassen soll.
43
Nicht eindeutig erscheint die Verfügung damit auch hinsichtlich der Frage, in welchem Umfang Straßen der Innenstadt, die dem Kraftfahrzeugverkehr gewidmet sind, ganz oder teilweise (etwa Fußgängerüberwege), sowie gemischte Rad- und Fußgängerflächen nebst den angrenzenden Gehwegen in den Geltungsbereich der Verfügung einbezogen werden sollen.
44
Das Verfahren auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist gerichtskostenfrei.
45
Der Beschluss ist für die Beteiligten unanfechtbar. Der Staatskasse (Bezirksrevisor) steht die Beschwerde innerhalb von drei Monaten ab Übergabe der Entscheidung an die Geschäftsstelle zu.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§ 3 Corona-VO
§ 40 LVwVfG
§ 114 VwGO
§ 1c Corona-VO
§ 25 StVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG
§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 5 Corona-VO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 3 Abs. 1 Nr. 6 Corona-VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 9 Corona-VO
§ 20 Abs. 1 Corona-VO
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 39 Abs. 2 Nr. 5 LVwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 3 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 Corona-VO
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 3 Abs. 3 StrG
§ 28 Abs. 1 und 3, § 28a Abs. 1 Nr. 2 und § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes
§ 1 Abs. 6a Satz 1 und 3 der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 S 1558/20
2 BvR 1122/18
5 K 3403/20
3 C 15.03
1 S 3201/20
7 K 4209/20
16 K 5206/20
14 S 20.27
3 K 3340/20
3 E 1801/20
29 L 2277/20
5 L 958/20
5 K 5206/20
1 S 4028/20