Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-07, Aktenzeichen 64 A/20
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2020:0507.VERFGH64A20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Über einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist bei offenen Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde auf Grundlage einer Folgenabwägung zu entscheiden. Dabei sind die Nachteile, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei ist ein strenger Maßstab anzulegen, wenn – wie hier – Rechtsvorschriften außer Vollzug gesetzt werden sollen (vgl bereits VerfGH Berlin, 14.04.2020, 50 A/20 mwN). (Rn.11) (Rn.12)
2. Vorliegend führt die Folgenabwägung zu dem Ergebnis, dass die nachteiligen Folgen, die für die Allgemeinheit im Falle der ganzen oder teilweisen Aussetzung der §§ 1, 2 Abs 2 und 3, 3, 4 und 24 SARS-CoV-2-EindmaßnV (juris: CoronaVV BE 3) idF vom 28.04.2020 einträten, nach derzeitigem Wissensstand noch schwerer wiegen als die Nachteile, welche die von diesen Regelungen Betroffenen bei der Ablehnung des Eilrechtsschutzantrages zu befürchten hätten (vgl VerfGH Berlin aaO mwN). (Rn.13)
2a. Zwar führen die bewehrten Vorgaben zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern (§ 1 CoronaVV BE 3 nF), zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (§ 2 Abs 3), die Beschränkung des Aufenthalts zusammen mit anderen Personen (§ 3 Abs 1) sowie zur grundsätzlichen Beschränkung von Zusammenkünften (§ 4) zu tiefgreifenden Grundrechtsbeschränkungen, obschon die angegriffenen Normen entgegen der Annahme des Antragstellers den Aufenthalt im öffentlichen Raum nicht faktisch vollständig untersagen. (Rn.14) (Rn.16)
2b. Erginge allerdings die einstweilige Anordnung und die angegriffenen Vorschriften würden außer Vollzug gesetzt, so bestünde die Gefahr, dass sich das vom Senat des Landes Berlin nachvollziehbar als aktuell gegeben angesehene Risiko einer Überforderung des Gesundheitssystems realisiert. Dies würde schwere gesundheitliche Beeinträchtigungen für viele Menschen und möglicherweise ein Ansteigen der Todesfälle zur Folge haben. Der Vermeidung dieser Gefahr kommt ebenso wie dem staatlichen Schutz der Gesundheit des Einzelnen vor einer Infektion, gegen die es nach derzeitigem Forschungsstand keine Impfung und keine antivirale Behandlung gibt, heute noch das höhere Gewicht zu (wird ausgeführt). (Rn.17)
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
3. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin (SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung – SARS-CoV-2-EindmaßnV) vom 22. März 2020 in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung vom 28. April 2020 - im Folgenden: SARS-CoV-2-EindmaßnV. Er beantragt, die §§ 1, 2, 3, 4, 8 und 24 SARS-CoV-2-EindmaßnV bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes über seine bereits erhobene Rechtssatzverfassungsbeschwerde (Aktenzeichen VerfGH 50/20) außer Kraft zu setzen.
Zur Begründung trägt er unter anderem vor, die angegriffenen Bestimmungen verletzten seine Menschenwürde (Art. 6 VvB) sowie seine Grundrechte auf körperliche Unversehrtheit und Freiheit der Person (Art. 8 Abs. 1 VvB), allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 7 VvB), Berufsfreiheit (Art. 17 VvB), informationelle Selbstbestimmung (Art. 33 VvB) und sein Recht auf Gleichbehandlung (Art. 10 Abs. 1 VvB). Der Senat habe die Eindämmungsmaßnahmenverordnung weitgehend unverändert fortgeschrieben und teilweise verschärft, obwohl veränderte Umstände zu Lockerungen hätten führen müssen. Der Aufenthalt im öffentlichen Raum sei nun weitgehend untersagt, wobei dies gleichheitswidrig nicht für Journalisten gelte. Zudem werde er verpflichtet, in seiner Wohnung zu Personen, die nicht Ehe-, Lebenspartner oder Haushaltsangehörige seien, einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten und eine Anwesenheitsliste zu Besuchern zu führen.
Der Antragsteller trägt vor, seine Verfassungsbeschwerde erweise sich nicht von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Es sei daher eine Folgenabwägung der Nachteile vorzunehmen, die sich ergäben, wenn die einstweilige Anordnung abgelehnt werde und sich die Verfassungsbeschwerde im Nachhinein als begründet herausstelle, mit denen, die sich ergäben, wenn eine einstweilige Anordnung erfolge, sich die Verfassungsbeschwerde aber im Nachhinein als unbegründet erweise. Diese Abwägung führe zum Erlass der einstweiligen Anordnung. Bei Nichterlass der einstweiligen Anordnung würde er in seinem Recht auf Freiheit der Person eingeschränkt. Zudem würde er irreparable Schäden erleiden, ihm würde die wirtschaftliche Grundlage entzogen, er würde fortgesetzt sozial isoliert, in einem Wohnungsgefängnis eingesperrt und mangels ihm zu gewährender ärztlicher Versorgung für Behandlungen außerhalb der Corona-Erkrankung Gesundheitsnachteilen ausgesetzt. Der gesamten Bevölkerung des Landes Berlin drohten Gesundheitsschäden wegen einer eingeschränkten Gesundheitsversorgung und der Maskenpflicht. Im Fall des Erlasses der einstweiligen Anordnung sei selbst bei steigenden Infektionszahlen keine Überlastung des Gesundheitssystems zu erwarten. Dass einige Menschen an dem Corona-Virus sterben werden, werde durch die geltend gemachten Grundrechtseingriffe nicht verhindert. Sollte künftig eine konkrete Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems entstehen, könne der Verordnungsgeber mit einer neuen Verordnung reagieren.
Der Senat und das Abgeordnetenhaus von Berlin haben Gelegenheit erhalten, zum Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung Stellung zu nehmen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, soweit sich der Antragsteller gegen §§ 1, 2 Abs. 2 und 3, 3, 4 und 24 SARS-CoV-2-EindmaßnV wendet. Im Übrigen ist er unzulässig.
Für einen zulässigen Antrag nach § 31 Abs. 1 VerfGHG ist erforderlich, dass der Subsidiaritätsgrundsatz dem verfassungsgerichtlichen Eilrechtsschutz nicht entgegensteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 2017 - 1 BvR 943/17 -, juris Rn. 6) und die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung substantiiert dargelegt sind. Es bedarf regelmäßig insbesondere Ausführungen dazu, dass dem Antragsteller für den Fall, dass eine einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, ein schwerer Nachteil droht und dass die zugehörige Verfassungsbeschwerde weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 2017 - 1 BvR 1780/17 -, juris Rn. 4, und vom 8. August 2019 - 1 BvQ 63/19 -, juris Rn. 2 f.).
Der Zulässigkeit des Antrags steht hier der auch für Verfahren des verfassungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes geltende Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen. Denn der Verfassungsgerichtshof kann über den vor Erschöpfung des Rechtsweges gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung entscheiden, weil dieser insbesondere hinsichtlich der geltend gemachten Beschränkung von Freiheitsrechten durch Kontaktbeschränkungen von allgemeiner Bedeutung ist (vgl. § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG entsprechend).
Die für das einstweilige Anordnungsverfahren geltenden Darlegungsanforderungen erfüllt der Antragsteller nicht, soweit er sich gegen § 2 Abs. 1, § 8 SARS-CoV-2-EindmaßnV wendet. Hinsichtlich dieser Bestimmungen fehlt es bereits an der substantiierten Darlegung seiner Betroffenheit.
2. Soweit er zulässig ist, ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unbegründet.
Nach § 31 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – kann der Verfassungsgerichtshof im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weitreichenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslösen kann, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 VerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei müssen die Gründe, welche für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn, das Ergebnis der Verfassungsbeschwerde liegt auf der Hand. Der Antrag ist abzulehnen, wenn die Verfassungsbeschwerde unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Dagegen ist dem Antrag stattzugeben, wenn die Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet ist.
Im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens kann bei der aufgrund der Eilbedürftigkeit nur möglichen überschlägigen Prüfung in dem vom Antragsteller vorgegebenen Um-fang weder eine Unzulässigkeit oder offensichtliche Unbegründetheit noch eine offensichtliche Begründetheit der Verfassungsbeschwerde festgestellt werden. Daher bedarf es einer Folgenabwägung. Dabei sind die Nachteile, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei ist ein strenger Maßstab anzulegen, wenn – wie hier – Rechtsvorschriften außer Vollzug gesetzt werden sollen. Der Verfassungsgerichtshof darf von seiner Befugnis, den Vollzug einer Rechtsvorschrift auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen. Der Erlass einer dahingehenden einstweiligen Anordnung kommt nur dann in Betracht, wenn Aussetzungsgründe besonderen Gewichts diesen als unabweisbar erscheinen lassen (Beschluss vom 14. April 2020- VerfGH 50 A/20 -, Rn. 8 m. w. N., wie alle nachfolgend zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes abrufbar unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de).
Bei Anwendung des dargestellten strengen Maßstabes führt die Folgenabwägung zu dem Ergebnis, dass die nachteiligen Folgen, die für die Allgemeinheit im Falle der ganzen oder teilweisen Aussetzung der §§ 1, 2 Abs. 2 und 3, 3, 4 und 24 SARS-CoV-2-EindmaßnV, einträten, nach derzeitigem Wissensstand noch schwerer wiegen als die Nachteile, welche die von diesen Regelungen Betroffenen bei der Ablehnung des Eilrechtsschutzantrages zu befürchten hätten (vgl. Beschluss vom 14. April 2020, a. a. O., Rn. 9 m. w. N.).
Ergeht die einstweilige Anordnung in der beantragten Form nicht, erweist sich die Verfassungsbeschwerde jedoch später als zulässig und begründet, müssen der Antragsteller und alle anderen Adressatinnen und Adressaten der angegriffenen Vorschriften jedenfalls bis zum 10. Mai 2020 physisch soziale Kontakte mit anderen Personen als Ehe- und Lebenspartnerinnen und -partnern, Angehörigen des eigenen Hausstandes und Personen, für die sie ein Sorge- und Umgangsrecht haben, auf ein absolut nötiges Minimum reduzieren und, soweit die Umstände dies zulassen, zu diesen Personen einen Mindestabstand von 1,5 Metern einhalten, was für alle Örtlichkeiten, inklusive Wohnungen, gilt (§ 1); sie müssen im öffentlichen Nahverkehr und beim Einkaufen eine Mund-Nasen-Bedeckung tragen (§ 2 Abs. 3); sie dürfen sich im öffentlichen Raum nur mit Ehe- und Lebenspartnerinnen und -partnern, Angehörigen des eigenen Hausstandes und Personen, für die sie ein Sorge- und Umgangsrecht haben, sowie höchstens einer weiteren haushaltsfremden Person gemeinsam aufhalten (§ 3 Abs. 1) und sie haben jenseits einiger explizit geregelter Ausnahmen grundsätzlich nicht die Möglichkeit, öffentliche und nichtöffentliche Veranstaltungen, Zusammenkünfte und Ansammlungen zu initiieren oder an solchen teilzunehmen, was auch für Veranstaltungen und Zusammenkünfte im privaten oder familiären Bereich gilt, sofern diese nicht aus zwingenden Gründen erforderlich sind und die Teilnahme in einer vier Wochen aufzubewahrenden Anwesenheitsliste entsprechend dokumentiert wird (§ 4). Bei Verstößen gegen die angegriffenen Regelungen drohen dem Antragsteller wie allen anderen Adressatinnen und Adressaten Geldbußen (§ 24).
Entgegen der Annahme des Antragstellers untersagen die angegriffenen Vorschriften nicht faktisch vollständig den Aufenthalt im öffentlichen Raum. Vielmehr ermöglichen sie anders als die Vorgängerregelungen einen Aufenthalt, ohne dass dafür ein bestimmter Grund vorliegen und überdies glaubhaft gemacht werden muss. Die Auslegung des Antragstellers, er dürfe sich nur dann mit einer haushaltsfremden Person im öffentlichen Raum aufhalten, wenn sich keine andere Person im gesamten Landesgebiet im öffentlichen Raum aufhalte, findet in den angegriffenen Vorschriften keine Stütze. Die Regelung in § 3 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindmaßnV zielt erkennbar darauf ab, Gruppenbildungen im öffentlichen Raum zu unterbinden.
Ausgehend von den konkreten vom Antragsteller behaupteten Grundrechtsverletzungen führen die hier angegriffenen Vorschriften zu tiefgreifenden Beschränkungen insbesondere der Grundrechte auf Freiheit der Person (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 VvB) und allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 7 VvB). Erginge die beantragte einstweilige Anordnung nicht und hätte die Verfassungsbeschwerde Erfolg, wären diese Beschränkungen mit ihren erheblichen und voraussichtlich teilweise auch irreversiblen Folgen zu Unrecht verfügt und etwaige Verstöße gegen sie auch zu Unrecht geahndet worden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 - 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 9).Soweit der Antragsteller allerdings geltend macht, die Folgen im Falle einer Ablehnung des Antrags wären für ihn existenziell, fehlt es an jedweden konkreten Angaben, die dies belegen könnten. Gleiches gilt hinsichtlich seines Vortrages, ihm drohten Gesundheitsschäden wegen einer eingeschränkten Gesundheitsversorgung.
Erginge die einstweilige Anordnung und die angegriffenen Vorschriften würden außer Vollzug gesetzt, würden sich voraussichtlich viele Menschen so verhalten, wie es mit den angegriffenen Vorschriften unterbunden werden soll. Sie würden ihre bisher auf ein absolutes Minimum begrenzten physischen sozialen und familiären Kontakte wieder aufnehmen und zu privaten und beruflichen Zwecken im öffentlichen und im nichtöffentlichen Raum zusammenkommen. Voraussichtlich würden zumindest Teile der Bevölkerung auf die Mund-Nasen-Bedeckung und einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen verzichten und dadurch bisher beschränkte Übertragungswege wieder öffnen. Es bestünde die Gefahr, dass sich das vom Senat des Landes Berlin trotz des noch andauernden Ausbaus der medizinischen Kapazitäten weiterhin als gegeben angesehene Risiko einer Überforderung des Gesundheitssystems realisiert, weil die Infektionsrate der Bevölkerung und damit einhergehend die Inanspruchnahme medizinischer Kapazitäten in einer Geschwindigkeit steigen würden, für welche die derzeit vorhandenen medizinischen Kapazitäten nicht ausreichen. Ein solches, nach dem derzeitigen Wissensstand weiterhin plausibles, Szenario würde schwere gesundheitliche Beeinträchtigungen für viele Menschen und ein überdurchschnittliches Ansteigen der Zahl der Todesfälle zur Folge haben, wenn die medizinischen Kapazitäten nicht ausreichen, um die zur Lebenserhaltung erforderliche Behandlung zeitgleich für eine Vielzahl von Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Der Vermeidung dieser Gefahr kommt ebenso wie dem staatlichen Schutz der Gesundheit des Einzelnen vor einer Infektion, gegen die es nach derzeitigem Forschungsstand keine Impfung und keine antivirale Behandlung gibt, heute noch das höhere Gewicht zu. Es ist nicht ersichtlich, dass die Folgen der vom Antragsteller gerügten Grundrechtsbeschränkungen durch die Fortgeltung von §§ 1, 2 Abs. 2 und 3, 3, 4 und 24 SARS-CoV-2-EindmaßnV in einem Maße untragbar wären, dass sie im Eilrechtsschutz außer Vollzug gesetzt werden müssten. Zwar begegnet insbesondere der angegriffene § 24 SARS-CoV-2-EindmaßnV in Verbindung mit zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen der Ge- und Verbote erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich seiner Bestimmtheit. Diese werden auch nicht durch den Bußgeldkatalog vom 22. April 2020 ausgeräumt, der nicht einmal mit der aktuellen Eindämmungsmaßnahmenverordnung abgestimmt ist. In diesem konkreten Verfahren ist entscheidend, dass den wachsenden medizinischen Kapazitäten und sinkenden Reproduktionszahlen durch die Aufhebung der Pflicht, die Wohnung nur aus wichtigem Grund zu verlassen, durch den nach § 32 IfSG zuständigen Verordnungsgeber Rechnung getragen worden ist; dass die nunmehr verbindliche Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Personennahverkehr und beim Einkauf eine regelmäßig nur sehr begrenzte Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit darstellt; dass die Dokumentationspflichten bei Zusammenkünften nach § 4 Abs. 2 Satz 2-4 SARS-CoV-2-EindmaßnV nicht automatisch, sondern nur innerhalb nachvollziehbarer Frist und im Anlassfall zur Herausgabe bestimmter personenbezogener Daten verpflichten; dass das Kontaktverbot durch die Möglichkeit des Umgangs mit einer haushaltsfremden Person gelockert wurde und bestimmte Zusammenkünfte wieder möglich werden; und dass die angegriffenen Vorschriften insgesamt weiterhin zeitlich befristet sind.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.
Die Entscheidung ist mit 6:3 Stimmen ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 34 VerfGHG
§ 1 CoronaVV
§ 32 IfSG
§ 31 Abs. 1 VerfGHG
§ 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG
Art. 6 VvB
Art. 8 Abs. 1 VvB
Art. 7 VvB
Art. 17 VvB
Art. 33 VvB
Art. 10 Abs. 1 VvB
Art. 8 Abs. 1 Satz 2 VvB

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 943/17
1 BvR 1780/17
1 BvQ 63/19
1 BvR 755/20