Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-22, Aktenzeichen 5 A 2233/16

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Nutzung seiner Grundstücke durch den öffentlichen Straßenverkehr auf der Ortsumgehungsstraße B. und begehrt im Wesentlichen die Verpflichtung der Beklagten zur Verhinderung der weiteren Nutzung.
Der Kläger ist Eigentümer von verschiedenen Grundstücken in der Gemarkung B. (Flur 5, Flurstücke 38/2, 40, 41, 44, 45, Flur 4, Flurstücke 35/2, 35/3, 36/2, 127/4 sowie Flur 3, Flurstücke 6, 7, 8, 9, 10, 59). Unter anderem über diese Flurstücke verläuft die „Kommunale Entlastungsstraße B.“ (im Folgenden: Ortsumgehung B.).
Ende 2003 beschloss die Beklagte zu 1. die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 67, mit dem sie die planungsrechtlichen Grundlagen für die Ortsumgehung B. schaffen wollte. Im Aufstellungsverfahren wiesen Umweltverbände in mehreren Stellungnahmen darauf hin, dass der Bereich der Straßentrasse und die angrenzenden Bereiche teilweise ein faktisches Vogelschutzgebiet darstellten. Das Gebiet war ferner bei S. et. al., Important Bird Areas (Bedeutende Vogelschutzgebiete) in Deutschland - überarbeitete und aktualisierte Gesamtliste (Stand: 1 Juli 2002) - als sogenanntes IBA-Gebiet aufgeführt.
Ein vom Kläger gegen diesen Bebauungsplan gerichtetes Verfahren hatte vor dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht keinen Erfolg (Urteil vom 22. Mai 2008 - 1 KN 149/05 -). Mit Beschluss vom 17. Juni 2009 (- 4 BN 28.08 -) ließ das Bundesverwaltungsgericht die Revision zur Klärung der Frage zu, ob ein Bebauungsplan für eine Umgehungsstraße, der beschlossen worden sei, ohne zu klären, ob die Trasse in einem faktischen Vogelschutzgebiet liege, allein deshalb als wirksam betrachtet werden könne, weil das Land Niedersachsen der Europäischen Kommission das fragliche Gebiet nach der ortsüblichen Bekanntmachung des Bebauungsplans als Europäisches Vogelschutzgebiet nachgemeldet habe, ohne das Plangebiet in die Meldung einzubeziehen. Von der zugelassenen Revision machte der Kläger Gebrauch. Mit Urteil vom 27. März 2014 (- 4 CN 3.13 -) erklärte das Bundesverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. 67 für unwirksam. Im Kern stellte es zur Begründung darauf ab, dass die Ortsumgehung B. durch ein faktisches Vogelschutzgebiet im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie) verlaufe.
Der Rat der Beklagten zu 1. beschloss am 8. Februar 2010 den Bebauungsplan Nr. 72 und am 31. Januar 2011 die 1. Änderung dieses Bebauungsplans. Der Bebauungsplan Nr. 72 war im Wesentlichen inhaltsgleich mit dem Bebauungsplan Nr. 67. Auch dagegen ersuchte der Kläger um gerichtlichen Rechtsschutz nach. Mit Urteil vom 10. April 2013 (- 1 KN 33/10 -) erklärte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. 72 und dessen 1. Änderung für unwirksam. Zur Begründung wurde auch hier auf eine unzulässige Beeinträchtigung eines faktischen Vogelschutzgebietes abgestellt. Die von der Beklagten zu 1. eingelegte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Januar 2014 (- 4 BN 37.13 -) zurück.
Da es nunmehr an einer planungsrechtlichen Grundlage für die Ortsumgehung B. fehlte, hatte auch das Verfahren des Klägers gegen die flurbereinigungsrechtlichen Entscheidungen Erfolg (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 2015 - 15 KF 3/14 -). Mit Bescheid vom 30. Juli 2015 des Amtes für regionale Landesentwicklung Weser-Ems wurde der Kläger zum 1. August 2015 wieder in Besitz und Nutzung seiner betroffenen Flurstücke eingewiesen.
Einen zuvor gestellten Eilantrag, gerichtet auf die vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplans Nr. 67, hatte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 19. April 2010 (- 4 VR 2.09 -) abgelehnt. Auch der Antrag des Klägers, den Bebauungsplan Nr. 72 vorläufig außer Vollzug zu setzen, hatte keinen Erfolg (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. April 2010 - 1 MN 34/10 -).
Die Ortsumgehung B. wurde errichtet und im Frühjahr 2011 für den öffentlichen Straßenverkehr freigegeben. Sie ist ca. 2.140 m lang, schließt im Westen mit einem Kreisel an den bisherigen Verlauf der Landesstraße ... an und führt von dort in einem Abstand von ca. 200 bis 250 m südlich um die Ortslage von B. herum, um im Osten wiederum über einen Kreisel an die durch den Ort als „Hauptstraße“ verlaufende, nach Osten auf einer neuen Trasse weiterführende Landesstraße ... sowie an die Landesstraße ... anzubinden.
Aktuell versuchen sowohl der Landkreis W. als auch die Beklagte zu 1. eine Legalisierung der Ortsumgehung B. herbeizuführen. Der Landkreis W. erließ dazu eine Landschaftsschutzgebietsverordnung, gegen die der Kläger beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht vorgeht (- 4 KN 141/17 -). Ein an die Landschaftsschutzgebietsausweisung anknüpfender Bebauungsplan der Beklagten zu 1. befindet sich in Aufstellung (Bebauungsplan Nr. 89 „Kommunale Entlastungsstraße B.“).
Mit Schreiben vom 11. August 2015 wandte sich der Kläger an die Beklagte zu 1. und monierte die Nutzung der Straße. Zugleich forderte er Schadensersatz in Höhe von 80.000 Euro für die rechtswidrige Nutzungsentziehung im Jahr 2009. In einem weiteren Schreiben vom 28. August 2015 wies er die Beklagte zu 1. erneut darauf hin, dass sie verpflichtet sei, unverzüglich die Störung seines Grundeigentums zu beenden. Mit Schreiben vom 10. September 2015 erklärte die Beklagte zu 1., sie sei bereit, für das Jahr 2009 eine Entschädigung in Höhe von pauschal 3.000 Euro zu zahlen. Von der Bereitschaft, dafür zu sorgen, dass der Verkehr auf der Ortsumgehung B. eingestellt werden würde, war nicht die Rede. Mit anwaltlichem Schreiben vom 24. September 2015 wurde die Beklagte zu 1. vom Kläger aufgefordert, die Ortsumgehung B. von seinen Grundstücken zu entfernen und den früheren Zustand wieder herzustellen. Diesem Ansinnen trat die Beklagte zu 1. mit Schreiben vom 30. September 2015 entgegen. Sie sehe sich aus Rechtsgründen gehindert, diesem Wunsch zu entsprechen. Schließlich wandte sich der Kläger mit gleichlautenden Schreiben vom 29. April 2016 an die beiden Beklagten und forderte sie auf, es zu unterlassen, seine Grundstücke zum Betrieb der Ortsumgehungsstraße zu nutzen oder sonst den Verkehr mit Fahrzeugen darauf zu öffnen und zudem geeignete Maßnahmen zu ergreifen, insbesondere eine Beschilderung an den beiden Kreisverkehren vorzunehmen, um zu verhindern, dass seine Grundstücke von den Landesstraßen ... und ... kommend mit Fahrzeugen befahren werden. Er setzte jeweils eine Frist bis zum 15. Mai 2016.
Nachdem beide Beteiligte auf diese Schreiben nicht reagiert hatten, hat der Kläger am 19. Mai 2016 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Er mache einen öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruch bezüglich einer auf seinen Grundstücken rechtswidrig errichteten kommunalen Entlastungsstraße geltend. Die Beklagte zu 1. habe die Ortsumgehung B. herstellen lassen. Eine wirksame rechtliche Grundlage für die Herstellung dieser Straße gebe es nicht. Alle Versuche der Beklagten zu 1., eine solche Rechtsgrundlage zu schaffen, seien gescheitert. Zum 1. August 2015 sei er wieder in Besitz und Nutzung der Flurstücke eingesetzt. Es gebe keine Rechtsgrundlage, die es den Beklagten erlaube, seine Grundstücke zu nutzen. Gleichwohl sei der Straßenverkehr eröffnet gewesen. Diverse Verkehrs- und Hinweisschilder hätten den öffentlichen Verkehr über die Ortsumgehung geleitet. Jede Benutzung stelle eine Eigentumsstörung dar. Die Beklagten hafteten insoweit als mittelbare Handlungsstörer. Zur Duldung sei er nicht verpflichtet. Die Beklagten hätten daher geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass der öffentliche Verkehr mit Fahrzeugen weiterhin über die Ortsumgehung B. geführt werde. Zwar sei mittlerweile eine Beschilderung erfolgt, die das Befahren der Straße verbiete, allerdings sei festzustellen, dass eine ordnungsgemäße Umsetzung der Straßenschließung nicht erfolgt sei. Er lege auch Wert auf die Feststellung, dass die Nutzung der Straße bis zur vollständigen Einstellung des Verkehrs rechtswidrig gewesen sei. Er habe ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, weil die Schließung möglicherweise nur vorübergehend geschehen sei, um rechtswidrige Wiederholungen zu verhindern und um Schadensersatz angemessen geltend machen zu können.
Der Kläger beantragt,
die Beklagten zu verurteilen,
es zu unterlassen, seine Grundstücke Gemarkung B. (E.), Flur 5, Flurstücke 38/2, 40, 41, 44, 45, Flur 4, Flurstücke 35/2, 35/3, 36/2, 127/4 sowie Flur 3, Flurstücke 6, 7, 8, 9, 10, 59, zum Betrieb einer Ortsumgehungsstraße zu benutzen oder sonst den Verkehr mit Fahrzeugen darauf zuzulassen,
sowie festzustellen, dass die von der Beklagten zu 1) ermöglichte Nutzung der kommunalen Entlastungsstraße B. bis zur vollständigen Einstellung des öffentlichen Straßenverkehrs rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte zu 1. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Sie sei sich des Umstandes bewusst, dass die Ortsumgehungsstraße unter Verletzung geltenden EU-Naturschutzrechts in einem „faktischen Vogelschutzgebiet“ gebaut worden sei. Der Landkreis W. führe derzeit das Verfahren zur Unterschutzstellung all jener Flächen im Umfeld der Ortslage B. durch, die nach den Erkenntnissen des Niedersächsisches Oberverwaltungsgerichts über die rechtliche Qualität eines „faktischen Vogelschutzgebietes“ verfügten. Mit der Unterschutzstellung gehe ein Regimewechsel einher, der es erlaube, selbst erheblich beeinträchtigende Pläne und Projekte unter bestimmten Voraussetzungen zuzulassen. Sie - die Beklagte zu 1. - führe ein neuerliches Planungsverfahren durch, um die Ortsumgehung in ihrem jetzigen Bestand nachträglich zu legalisieren. Während der Kläger zunächst noch auf eine Beendigung der Störung seines Grundeigentums und auf einen teilweisen Rückbau der Straße gedrängt habe, habe er spätestens mit seinem Schreiben vom 23. Oktober 2015 die berechtigte Erwartung geweckt, dass er eine verkehrliche Nutzung der Straße zumindest übergangsweise hinnehmen werde. Indem er nun unvermittelt und ohne zuvor auf das mehrfach unterbreitete Gesprächsangebot einzugehen, eine Unterbindung des Verkehrs auf der Straße gerichtlich einfordere, enttäusche er die durch sein eigenes Verhalten geweckten Erwartungen. Daher müsse er sich den Vorwurf der unzulässigen Rechtsausübung gefallen lassen. Im Übrigen sehe sie sich außerstande ohne die hierzu erforderliche straßenverkehrsbehördliche Anordnung die vom Kläger angestrebte Sperrung der Ortsumgehung B. zu bewirken. Diesbezügliche Anordnungen auf der Grundlage des § 45 StVO zu treffen, falle in die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde. Die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde würden nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZustVO - Verkehr von den Landkreisen und kreisfreien Städten bzw. der Samtgemeinde E. wahrgenommen. Mit der Aufstellung der Schilder Nr. 250 „Verbot der Durchfahrt“ im Sommer 2017 habe sich das Begehren des Klägers ohnehin erledigt. Für den gleichwohl stattfindenden Straßenverkehr trage sie keine Verantwortung. Sie sei mangels wirksamer Widmung nicht Trägerin der Straßenbaulast. Zu einer weitergehenden Beschilderung sei sie ohne eine entsprechende straßenverkehrsbehördliche Anordnung nicht befugt.
Die Beklagte zu 2. beantragt,
Sie trägt vor: Sie sei weder Trägerin der Straßenbaulast der Ortsumgehung noch zuständige Untere Verkehrsbehörde. Sie sei daher nicht berechtigt, durch eine entsprechende Beschilderung ein Benutzungsverbot für die Verkehrsteilnehmer anzuordnen. Soweit der Landkreis W. mit einer verkehrsbehördlichen Anordnung vom 13. Juni 2017 die Aufhebung der in den Landesstraßeneinmündungen zur Ortsumgehungsstraße B. angebrachten Hinweisbeschilderung (Wegweiser) verfügt habe, habe sie dem Folge geleistet. Soweit der Kläger die Beseitigung wegweisender Schilder im Zuge der Kreisverkehre begehre, sei sie ebenfalls nicht zuständig. Denn sie habe die Beschilderung weder veranlasst noch habe sie die Schilder aufgestellt. Gemäß einer Vereinbarung zwischen den beiden Beklagten vom 5./14. Oktober 2010 trage die Beklagte zu 1. gemäß § 2 Abs. 2 dieser Vereinbarung nicht nur die Kosten der wegweisenden Beschilderung, sondern habe diese im Zusammenhang mit der Baumaßnahme auch unmittelbar selbst aufgestellt bzw. aufstellen lassen.
Mit verkehrsbehördlicher Anordnung der Samtgemeinde E. vom 12. Juni 2017 ist der Beklagten zu 1. nach § 45 StVO aufgegeben worden, die Verkehrszeichen Nr. 250 „Verbot der Durchfahrt“ aufzustellen. Dieser Anordnung hat sie Folge geleistet. Öffentlicher Straßenverkehr findet gleichwohl statt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Während die Klage gegen die Beklagte zu 2. in vollem Umfang abzuweisen war, war die Beklagte zu 1. antragsgemäß zu verurteilen, es zu unterlassen, die Grundstücke des Klägers zum Betrieb der Ortsumgehungsstraße B. zu benutzen oder sonst den Verkehr mit Fahrzeugen darauf zuzulassen. Des Weiteren war in diesem Verhältnis festzustellen, dass die von der Beklagten zu 1. ermöglichte Nutzung der klägerischen Grundstücke für den öffentlichen Straßenverkehr auf der Ortsumgehung B. bis zur vollständigen Einstellung des Verkehrs rechtswidrig gewesen ist.
Im Einzelnen:
I.
Die Klage gegen die Beklagte zu 2. war in vollem Umfang abzuweisen, da es hinsichtlich der geltend gemachten Ansprüche an der Passivlegitimation bzw. Zuständigkeit fehlt.
1. Im Hinblick auf den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf Unterlassung der Nutzung seiner Grundstücke zum Betrieb der Ortsumgehungsstraße ist die Beklagte zu 2. nicht passivlegitimiert. Sie hat die Ortsumgehungsstraße B. nicht geplant, nicht errichtet und auch nicht für den öffentlichen Straßenverkehr freigegeben. Sie ist auch sonst nicht dafür verantwortlich, dass dort der öffentliche Straßenverkehr aktuell stattfindet und in der Vergangenheit stattgefunden hat.
Eine Zuständigkeit ergibt sich zunächst nicht aus dem Erlass des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 22. Dezember 2004 in der Fassung vom 14. Juli 2009 über Zuständigkeiten der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (Nds. MBl. 2004, 879; 2005, 53). Die dort genannten Aufgaben der Beklagten zu 2. weisen keinen Bezug zum Begehren des Klägers auf.
Eine Zuständigkeit ergibt sich auch nicht aus dem Niedersächsischen Straßengesetz (NStrG). Die Ortsumgehung B. ist keine Bundesstraße, keine Landesstraße und auch keine Kreisstraße. Es handelt sich vielmehr um eine Gemeindestraße im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 47 NStrG. Folglich ist die Beklagte zu 2. auch nicht als Trägerin der Straßenbaulast für die Sperrung der Straße verantwortlich.
Die finanzielle Förderung des Baus der Ortsumgehungsstraße B. durch die Beklagte zu 2. (vgl. Schreiben der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr, Geschäftsbereich O., vom 13. August 2010) führt für sich genommen nicht zu einer Zuständigkeit für die Sperrung der Straße.
Auch aus der vom Kläger des Weiteren ins Feld geführten Vereinbarung zwischen der Beklagten zu 1. und dem Land Niedersachsen (vertreten durch die Beklagte zu 2.) vom 5. Oktober 2010/14. Oktober 2010 ergibt sich eine Zuständigkeit der Beklagten zu 2. für die Sperrung der Straße nicht.
Es mag zutreffen, dass die Absicht bestanden hat bzw. nach wie vor besteht, die als ... geführte Ortsdurchfahrt B. abzustufen und die neu geschaffene Ortsumgehungsstraße B. als neue ... in die Zuständigkeit des Landes Niedersachsen zu übernehmen. Zutreffend ist möglicherweise auch, dass das Land Niedersachsen ein eigenes Interesse am Bau der Ortsumgehungsstraße B. hatte und in diesem Zusammenhang Einfluss auf die konkrete Planung nahm. Allerdings ergibt sich auch aus diesen Gesichtspunkten keine Zuständigkeit der Beklagten zu 2. für die vom Kläger begehrte Unterlassung.
2. Die vom Kläger geforderte Feststellung, dass die bisherige Nutzung seiner Grundstücke rechtswidrig gewesen ist, kann er nicht mit Erfolg gegen die Beklagte zu 2. geltend machen. Denn diese Behörde hat weder - sei es durch aktives Tun oder durch pflichtwidriges Unterlassen - dafür gesorgt, dass der öffentliche Straßenverkehr auf der Ortsumgehungsstraße B. stattgefunden hat. Sie hatte auch keine rechtliche Möglichkeit, aufgrund eigener Zuständigkeiten den öffentlichen Straßenverkehr auf dieser Straße zu unterbinden.
II.
Im Hinblick auf die Beklagte zu 1. hat die Klage in vollem Umfang Erfolg.
1. Sie war zu verurteilen, es zu unterlassen, die im Einzelnen aufgeführten Grundstücke des Klägers zum Betrieb der Ortsumgehungsstraße B. zu nutzen.
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch. Die ungeschriebenen tatbestandlichen Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs sind in ihren Strukturen weitgehend geklärt, auch wenn in der näheren dogmatischen Ableitung dieses Anspruchs unverändert unterschiedliche Auffassungen vertreten werden. Es unterliegt jedenfalls keinen Zweifeln, dass Grundsätze des materiellen Rechtsstaats, zu denen auch die Grundrechte gehören, bei rechtswidrigem Handeln eine Sanktion verlangen, die sich nicht nur in der Zahlung einer Entschädigung erschöpfen kann (BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 23 sowie OVG Lüneburg, Urteil vom 31. März 2004 - 13 LB 11/03 -, juris Rn. 21). Ein Anspruch auf Folgenbeseitigung ist nach insoweit unumstrittenem Stand der Rechtsprechung jedenfalls unter folgenden Voraussetzungen grundsätzlich gegeben: Es muss ein hoheitlicher Eingriff vorliegen, der ein subjektives Recht des Betroffenen verletzt. Für den Betroffenen muss dadurch ein rechtswidriger Zustand entstanden sein, der andauert. Der Anspruch zielt auf Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmäßigen Zustands oder eines gleichwertigen Zustands, falls die identische Wiederherstellung nicht möglich ist oder unverhältnismäßige Aufwendungen erforderlich machen würde (BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 24; Beschluss vom 27. Mai 2015 - 7 B 14.15 -, juris Rn. 8; VGH Baden - Württemberg, Urteil vom 22. März 2016 - 5 S 531/13 -, juris Rn. 21 sowie OVG Lüneburg, Urteil vom 31. März 2004 - 13 LB 11/03 -, juris Rn. 23).
Die Kammer ist der Überzeugung, dass die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind und die Beklagte zu 1. zu verurteilen gewesen ist, es zu unterlassen, die Grundstücke des Klägers zum Betrieb der Ortsumgehungsstraße B. zu benutzen und den weiteren Verkehr dort zu dulden.
Ein hoheitlicher Eingriff liegt vor. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch schlicht hoheitliches Behördenhandeln einen Eingriff darstellen kann. Als „hoheitlich“ sind Realakte in der Regel dann zu qualifizieren, wenn sie in einem öffentlich-rechtlichen Planungs- und Funktionszusammenhang stehen (BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2015 - 7 B 14.15 -, juris Rn. 8). Der hoheitliche Eingriff liegt hier in dem tatsächlichen Errichten der Ortsumgehungsstraße B. und ihrer Freigabe für den öffentlichen Straßenverkehr im Frühjahr 2011.
Der als Folge der Herstellung und Freigabe stattfindende Straßenverkehr ist der Straße und damit der Beklagten zu 1. selbst zuzurechnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 25).
Ein Grundeigentümer, dessen Grundstücke für die Errichtung und den Betrieb einer öffentlichen Straße genutzt werden, muss Beeinträchtigungen, die eine Straße durch ihre bestimmungsgemäße Nutzung auslöst, nur dann hinnehmen, wenn für die Herstellung der Straße und die bestimmungsgemäße Nutzung eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben ist (BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 26). Das folgt grundsätzlich aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 GG und ergibt sich im Einzelnen aus dessen einfach-rechtlicher Umsetzung. Der Gesetzgeber hat die Aufgabe, Inhalt und Schranken des Eigentums zu regeln. Er kann insoweit selbst normieren oder in Grenzen andere zur Normsetzung ermächtigen. Regelungen, welche in dieser Weise den Inhalt des Eigentums bestimmen, müssen dabei sowohl prinzipiell als auch konkret der grundgesetzlich gewährleisteten Rechtsstellung des Eigentümers und den Anforderungen an einer sozialgerechten Eigentumsordnung einerseits und den öffentlichen Belangen andererseits genügen. Das gilt - und zwar im besonderen Maße - auch für das tatsächliche und rechtliche Verhältnis von privatem Baugrund und öffentlicher Straße sowie der von ihr ausgehenden und sich auf den privaten Baugrund auswirkenden Immissionen (BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 27).
Eine Rechtsgrundlage für die Errichtung der Ortsumgehungsstraße B. und der Inanspruchnahme der klägerischen Grundstücke existiert nicht. Sämtliche Bebauungspläne, die als Rechtsgrundlage für die Errichtung der Ortsumgehungsstraße B. beschlossen worden waren, sind mittlerweile für unwirksam erklärt worden (BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 4 CN 3.13 -, zum Bebauungsplan Nr. 67 sowie OVG Lüneburg, Urteil vom 10. April 2013 - 1 KN 33/10 -, zum Bebauungsplan Nr. 72 und dessen 1. Änderung).
Die aktuell von der Beklagten zu 1. betriebene Planung - der Bebauungsplan Nr. 89 „Kommunale Entlastungsstraße B.“ ist in Aufstellung - ersetzt eine Rechtsgrundlage nicht. Die Straße und damit die Nutzung der klägerischen Grundstücke ist bis heute nicht legalisiert worden. In diesem Sinne entstand mit der Herstellung der Ortsumgehungsstraße B. ein in jeder Hinsicht rechtswidriges Vorhaben und damit ein „Schwarzbau“.
Dieser Zustand hält bis heute an. Die Beklagte zu 1. hat bis heute die Nutzung der klägerischen Grundstücke für den öffentlichen Straßenverkehr nicht unterbunden. Zwar hat sie auf Grundlage der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung der Samtgemeinde E. vom 12. Juni 2017 Straßenschilder Nr. 250 (Verbot der Durchfahrt) aufgestellt. Das reicht ersichtlich nicht. Davon abgesehen, dass es damit nach wie vor erlaubt ist, Krafträder und Fahrräder über die Straße zu schieben und damit die klägerischen Grundstücke zu nutzen, zeigen schon die der Kammer vorliegenden Lichtbilder, dass einzelne Verkehrsteilnehmer die Ortsumgehungsstraße B. und damit die klägerischen Grundstücke mit ihren Pkw nach wie vor nutzen. Dieser Umstand ist auch der Beklagten zu 1. bekannt. Gleichwohl duldet sie bis heute diese Nutzung.
Dem Kläger kann auch nicht vorgehalten werden, er hätte den Bau der Straße durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes verhindern müssen. Denn der Kläger hat diesen Weg bestritten, blieb allerdings erfolglos. Seine Versuche, die Bebauungspläne Nr. 67 und Nr. 72 in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes außer Vollzug zu setzen, waren jeweils nicht erfolgreich (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 4 VR 2.09 - bezüglich des Bebauungsplans Nr. 67 und OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. April 2010 - 1 MN 34/10 - bezüglich des Bebauungsplans Nr. 72).
Entgegen der Auffassung der Beklagten zu 1. muss sich der Kläger kein widersprüchliches Verhalten und damit einen Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (venire contra factum proprium) vorwerfen lassen. Ein Folgenbeseitigungsanspruch kann analog § 242 BGB ausgeschlossen sein, wenn sich das Begehren als unzulässige Rechtsausübung darstellt (BVerwG, Urteil vom 6. September 1988 - 4 C 26.88 -, juris Rn. 10). Widersprüchliches Verhalten ist dann rechtsmissbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist oder wenn andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen (Bay. VGH, Urteil vom 5. Oktober 2009 - 4 B 08.2877 -, juris Rn. 28). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Mit Urteil vom 25. Februar 2015 (- 15 KF 3/14 -) hob das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im flurbereinigungsrechtlichen Verfahren den Einleitungsbeschluss des Amtes für Landesentwicklung Aurich vom 5. September 2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2008 auf. Zur Begründung führte es aus, der Einleitungsbeschluss sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Die Voraussetzungen für die Fortführung der Unternehmensflurbereinigung seien nicht gegeben. Es fehle die notwendige Rechtsgrundlage. Damit nahm das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das den Bebauungsplan Nr. 67 der Beklagten zu 1. durch Urteil vom 27. März 2014 für unwirksam erklärte und auf das Urteil des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. April 2013, mit dem der Bebauungsplan Nr. 72 der Beklagten zu 1. ebenfalls für unwirksam erklärt wurde. Die flurbereinigungsrechtliche Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts setzte das Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems mit Abhilfebescheid vom 30. Juli 2015 um. Es wies den Kläger wieder in Besitz und Nutzung seiner Flurstücke ein. In der Folgezeit wandte sich der Kläger wiederholt an die Beklagte zu 1. (beispielsweise Schreiben vom 11. August 2015, vom 29. August 2015, anwaltlicher Schriftsatz vom 24. September 2015, Schreiben vom 23. Oktober 2015, E-Mail vom 22. November 2015, Schreiben vom 28. November 2015, Schreiben vom 12. Dezember 2015, Schreiben vom 23. Januar 2016 und Schreiben vom 29. Januar 2016). In diesen Schreiben wies der Kläger die Beklagte zu 1. immer wieder nachdrücklich auf die Rechtswidrigkeit der Ortsumgehungsstraße B. und damit einhergehend auf die Rechtswidrigkeit der Nutzung seiner Grundstücke hin. Mit anwaltlichem Schreiben vom 24. September 2015 forderte der Kläger die Beklagte zu 1. unter Fristsetzung sogar auf, die Ortsumgehungsstraße B. von seinen Grundstücken zu entfernen und den früheren Zustand wiederherzustellen. Erst nachdem dies nicht geschah und auch eine vergleichsweise Einigung nicht zustande kam, wandte sich der Kläger mit anwaltlichem Schreiben vom 29. April 2016 erneut an die Beklagte zu 1. und forderte sie auf, die Benutzung seiner im Einzelnen aufgeführten Grundstücke für den Betrieb der Ortsumgehungsstraße B. zu beenden. Er setzte in diesem Schreiben eine Frist bis zum 15. Mai 2016, bis zu der die Beklagte zu 1. ihm bestätigen sollte, dass entsprechende Maßnahmen ergriffen worden seien. Schließlich wies der Kläger in diesem Schreiben darauf hin, dass Klage erhoben werden würde, wenn sie seiner Aufforderung nicht innerhalb der gesetzten Frist nachgekommen sein sollte. Bei dieser Sachlage kann dem Kläger widersprüchliches Verhalten nicht vorgeworfen werden. Er hat immer deutlich gemacht, dass er die Benutzung seiner Grundstücke für die Ortsumgehungsstraße B. als rechtswidrig erachtet und die Beendigung dieses Zustands wünscht. Von diesem Begehren ist er in den genannten Schreiben auch nicht deshalb abgerückt, weil er seine Bereitschaft zum Abschluss einer einvernehmlichen Regelung bekundet hat. Von seiner Rechtsposition hatte er nie Abstand genommen und auch mit keinem Wort zu erkennen gegeben, dass er nicht um gerichtlichen Rechtschutz nachsuchen würde. Der Kläger hat bei der Beklagten zu 1. durch sein Verhalten nicht die berechtigte Erwartung geweckt, er werde die Beeinträchtigung seiner Grundstücke noch weiter hinnehmen.
Den geltend gemachten Unterlassungsanspruch richtet der Kläger zu Recht gegen die Beklagte zu 1. Der Folgenbeseitigungsanspruch ist kein Schadensersatzanspruch (BVerwG, Urteil vom 21. September 2000 - 2 C 5.99 -, juris Rn. 73) und knüpft deshalb nicht an die Rechtswidrigkeit des Eingriffs, sondern an den durch diesen geschaffenen fortdauernden Zustand an. Er soll den andauernden rechtswidrigen Zustand mit der rechtsnormativen Lage in der Weise in Deckung bringen, dass der ursprünglich rechtmäßige Zustand wieder hergestellt und dadurch die Fortdauer des rechtswidrigen Zustandes beendet wird. Dementsprechend ist Anspruchsverpflichteter des Folgenbeseitigungsanspruchs derjenige Hoheitsträger, der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für den ordnungsgemäßen Zustand der öffentlichen Sache verantwortlich ist. Maßgeblich ist insoweit darauf abzustellen, wer im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Träger der Straßenbaulast ist (BVerwG, Urteil vom 21. September 1984 - 4 C 51.80 -, juris Rn. 15; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. Oktober 2014 - 7 LA 70/13 -, juris Rn. 3; Bay. VGH, Urteil vom 13. Januar 2016 - 8 B 15.522 -, juris Rn. 15 sowie Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 6. Februar 2013 - 1 A 360/11 -, juris Rn. 14). Insoweit ist auf die Vorschriften des Niedersächsischen Straßengesetzes zurückzugreifen. Bei der Ortsumgehungsstraße B. handelt es sich nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 47 Nr. 2 NStrG um eine Gemeindestraße. Nach der zuletzt genannten Regelung gehören zu den Gemeindestraßen auch die Gemeindeverbindungsstraßen. Das sind Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln. Die Ortsumgehungsstraße B. hat zwar Verbindung zum überörtlichen Straßennetz, nimmt ihrer Funktion nach allerdings überwiegend örtliche Verteilung- und Erschließungsaufgaben wahr (vgl. Samtgemeinde E., Entwurf der Begründung der 126. Änderung des Flächennutzungsplans, Seite 15). Da es sich um eine Gemeindestraße handelt, ist die Beklagte zu 1. nach § 48 Satz 1 NStrG Trägerin der Straßenbaulast. In dieser Funktion ist es ihr ohne weiteres möglich, auf ihren Grundstücken beispielsweise bauliche Veränderungen vorzunehmen oder Absperrzäune zu errichten, die die weitere Nutzung der klägerischen Grundstücke für den öffentlichen Straßenverkehr wirksam unterbinden.
Der Umstand, dass die Ortsumgehungsstraße B. offenbar nicht gewidmet ist, steht dem nicht entgegen. Dieser Gesichtspunkt führt nicht dazu, dass die Beklagte zu 1. die Stellung als Trägerin der Straßenbaulast verliert. Im Rahmen der ursprünglichen mittlerweile für unwirksam erklärten Planungen beabsichtigte sie, die Ortsumgehungsstraße B. für den öffentlichen Straßenverkehr als Gemeindestraße zu widmen. Obwohl dieses Vorhaben scheiterte, wurde durch die Freigabe des Straßenverkehrs im Frühjahr 2011 und die daran bis heute andauernde Duldung des öffentlichen Straßenverkehrs der Rechtsschein einer Widmung gesetzt (faktisch-öffentliche Straße; vgl. VG Berlin, Urteil vom 4. April 2017 - 13 K 350.14 -, juris Rn. 25). Die Ausführungen der Samtgemeinde E. im Entwurf zur 126. Änderung des Flächennutzungsplans zeigen zudem, dass auch aktuell beabsichtigt ist, die Ortsumgehungsstraße B. als Gemeindestraße zu errichten und dementsprechend zu widmen. Da die Beklagte zu 1. von 2011 an bis heute den Rechtsschein der Widmung aufrechterhält, muss sie sich daran auch für das vorliegende Verfahren festhalten lassen. Sie hat sich in der Vergangenheit als Trägerin der Straßenbaulast geriert und tut dies auch zukunftsbezogen.
Sollte die Beklagte zu 1. für die Durchführung effektiver Maßnahmen zur Unterbindung des öffentlichen Straßenverkehrs die Mitwirkung anderer Behörden benötigen, mag sie entsprechende Anträge stellen oder die sonst dafür erforderlichen Verfahrensschritte durchführen.
Der Einwand der Beklagten zu 1., sie sei nicht die zuständige Straßenverkehrsbehörde und daher zu einer weitergehenden Beschilderung oder zu einer Überwachung des Straßenverkehrs nicht verpflichtet, greift zu kurz. Der Kläger fordert nicht eine weitere Beschilderung. Mit dem vorliegenden Verfahren begehrt er die vollständige Einstellung des Straßenverkehrs auf der Ortsumgehungsstraße B., soweit seine Grundstücke davon betroffen sind. Auf welche Art und Weise die Beklagte zu 1. ihrer Verpflichtung nachkommt, bleibt ihr überlassen. Sie hat grundlegend über die Nutzung der Gemeindestraße zu bestimmen und die maßgebliche Weichenstellung auch für nachrangige Maßnahmen vorzunehmen, die durch oder zusammen mit anderen Behörden ergriffen werden. Sie kann den rechtmäßigen Zustand nach pflichtgemäßem Auswahlermessen durch verschiedene, gegebenenfalls auch gestaffelte Maßnahmen erreichen.
Ohne Erfolg verweist die Beklagte zu 1. auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Pächter seiner Grundstücke. Denn an diesem Rechtsverhältnis ist sie nicht beteiligt. Wie der Kläger die Rechtsbeziehungen zum Pächter seiner Grundstücke nach vollzogener Sperrung der Ortsumgehungsstraße B. ausgestaltet, bleibt ihm überlassen und betrifft Rechtspositionen der Beklagten zu 1. nicht. Im Übrigen hat er im gerichtlichen Verfahren Vorschläge unterbreitet, auf welche Weise den Interessen des Pächters seiner Grundstücke Rechnung getragen werden kann.
Ebenso wenig kann sich die Beklagte zu 1. auf § 23 Abs. 1 NWaldLG, § 59 BNatSchG und das Recht zum Betreten der freien Landschaft berufen. Denn das ist kein Recht, dass die Beklagte zu 1. als juristische Person für sich in Anspruch nehmen kann und es umfasst ohnehin nicht die Befugnis zum freien Befahren fremder Grundstücke mit Kraftfahrzeugen. Zudem haben die genannten Vorschriften mit dem vorliegenden Fall nichts zu tun. Dem Kläger geht es - gestützt auf Art. 14 Abs. 1 GG - um die Verurteilung der Beklagten, die Nutzung seiner Grundstücke durch den öffentlichen Straßenverkehr zu unterlassen. Eine Einschränkung des Rechts auf Betreten der freien Landschaft ist vom Kläger nicht beabsichtigt und auch nicht notwendige Folge der Unterbindung des öffentlichen Straßenverkehrs auf seinen Grundstücken.
Ein Anspruch auf Folgenbeseitigung entfällt, wenn die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands für den verpflichteten Rechtsträger unzumutbar ist. Eine Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmäßigen Zustandes soll dem Verpflichteten dann nicht aufgegeben werden, wenn damit ein unverhältnismäßig hoher Aufwand verbunden ist, der zu dem erreichbaren Erfolg bei allem Respekt für das Verlangen nach rechtmäßigen Zuständen in keinem vernünftigen Verhältnis mehr steht (BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 49 und 59). Das ist hier nicht der Fall. Eine Unzumutbarkeit kann die Kammer nicht erkennen. Der Kläger begehrt im vorliegenden Verfahren nicht den Rückbau der Ortsumgehungsstraße B., sondern lediglich die Einstellung des öffentlichen Straßenverkehrs und damit die Inanspruchnahme seiner Grundstücke. Dies kann beispielsweise durch einfache bauliche Veränderungen oder der Errichtung von Absperrzäunen erfolgreich umgesetzt werden.
2. Die Klage des Klägers hat auch Erfolg, soweit er im Hinblick auf die Beklagte zu 1. die Feststellung begehrt, dass die bisherige Nutzung seiner Grundstücke für die Ortsumgehungsstraße B. rechtswidrig gewesen ist.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO (zur Anwendbarkeit: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 113 Rn. 116) kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis im Sinne dieser Vorschrift sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, juris Rn. 10; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 43 Rn. 11).
Vorliegend streiten die Beteiligten um die Rechtmäßigkeit der Nutzung der klägerischen Grundstücke zum Betrieb der Ortsumgehungsstraße B.. Während die Beklagte zu 1. offenbar die Auffassung vertritt, die Nutzung sei rechtmäßig und der Kläger damit zur Duldung des öffentlichen Straßenverkehrs auf seinen Grundstücken verpflichtet, meint der Kläger dem hingegen, es bestehe keine Rechtsgrundlage und somit auch keine Duldungspflicht für die Nutzung des öffentlichen Straßenverkehrs auf seinen insoweit betroffenen Grundstücken.
Die Feststellungsklage ist auch statthaft, insbesondere steht ihr nicht § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (Subsidiarität der Feststellungsklage). Diese Möglichkeiten können dem Kläger nicht entgegen gehalten werden. Er hat bereits sämtliche Rechtsmittel ausgeschöpft. Insbesondere ist er gegen die von der Beklagten zu 1. aufgestellten Bebauungspläne Nr. 67 und Nr. 72 (erfolgreich) gerichtlich vorgegangen. Auch die aufgrund dieser Bebauungspläne ergangenen flurbereinigungsrechtlichen Rechtsakte hat er mit Erfolg angefochten (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 2015 - 15 KF 3/14 -). Er erreichte in diesen Verfahren nicht nur die Unwirksamkeitserklärung der genannten Bebauungspläne, sondern auch (vgl. Abhilfebescheid des Amtes für regionale Landesentwicklung Weser-Ems vom 30. Juli 2015) die Aufhebung der flurbereinigungsrechtlichen Rechtsakte und damit die Wiederzuweisung des Besitzes und der Nutzung seiner Grundstücke, die ihm zuvor entzogen worden waren. Weitere gerichtliche Möglichkeiten zur Durchsetzung seiner Ansprüche auf Unterlassen des öffentlichen Straßenverkehrs auf seinen Grundstücken standen und stehen ihm nicht zur Verfügung.
Der Kläger hat auch ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Das berechtigte Interesse im Sinne dieser Vorschrift schließt dabei jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein. Es ist insbesondere gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist, die zuständige Behörde einer anderen Rechtsauffassung als der Kläger ist, der Kläger sein künftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will oder er Grund zur Besorgnis der Gefährdung seiner Rechte hat. In Betracht kommt insoweit auch das Interesse an einer Rehabilitierung und an der Unterbindung einer fortgesetzten Grundrechtsbeeinträchtigung (Kopp / Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 43 Rn. 23 und 24). Das so verstandene Feststellungsinteresse liegt vor.
Angesichts des über Jahre andauernden rechtsuntreuen Verhaltens der Beklagten zu 1. ist nicht auszuschließen, dass sie ihr rechtsuntreues Verhalten fortsetzen bzw. bei nächster Gelegenheit wieder aufnehmen wird. Dafür spricht zum Beispiel die Tatsache, dass die alten Vorfahrtsschilder zunächst nicht entfernt und die „Durchfahrt verboten-Schilder“ größtenteils ersichtlich als Provisorien errichtet wurden. Hinzu kommt, dass der Kläger beabsichtigt, Schadensersatz gegen die Beklagte zu 1. geltend zu machen. In dieser Hinsicht ist derzeit bereits ein Verfahren beim Landgericht Aurich (- 3 O 9/17 -) anhängig. Für dieses und für etwaige weitere Verfahren würde eine positive Feststellung der Rechtswidrigkeit der bisherigen Nutzung seiner Grundstücke für die Ortsumgehungsstraße B. seine Rechtsstellung verbessern. Schließlich handelt es sich bei der Inanspruchnahme der klägerischen Grundstücke um eine langjährige und damit schwerwiegende Beeinträchtigung seines Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG, für die er unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation ebenfalls ein Feststellungsinteresse für sich in Anspruch nehmen kann.
Die Feststellungsklage hat auch in der Sache Erfolg. Die Nutzung seiner Grundstücke durch die Beklagte zu 1. für die Ortsumgehungsstraße B. war und ist bis zur vollständigen Sperrung der Straße rechtswidrig. Da die Bebauungspläne Nr. 67 und Nr. 72 der Beklagten zu 1. für unwirksam erklärt wurden, fehlt es an einer Rechtsgrundlage für den Bau und den Betrieb der Straße. Die klägerischen Grundstücke hätten nie in Anspruch genommen werden dürfen. Die Freigabe bzw. Duldung des öffentlichen Straßenverkehrs durch die Beklagte zu 1. war daher rechtswidrig.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 StVO
§ 47 NStrG
§ 242 BGB
§ 59 BNatSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 ZustVO
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 48 Satz 1 NStrG
§ 23 Abs. 1 NWaldLG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 149/05
4 BN 28.08
4 CN 3.13
1 KN 33/10
4 BN 37.13
15 KF 3/14
4 VR 2.09
1 MN 34/10
4 KN 141/17
4 C 24.91
13 LB 11/03
7 B 14.15
5 S 531/13
4 C 26.88
4 B 08.28
2 C 5.99
4 C 51.80
7 LA 70/13
8 B 15.52
1 A 360/11
13 K 350.14
8 C 19.94
3 O 9/17