Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-08-07, Aktenzeichen 4 S 437/08

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 03. Januar 2008 - 12 K 5070/07 - geändert. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) sowie inhaltlich den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung dem Antragsgegner zu untersagen, die dem Regierungspräsidium zugewiesene nicht besetzte Beförderungsstelle der Besoldungsgruppe A 13 - Oberamtsrat - im gehobenen nicht-technischen Verwaltungsdienst mit der Beigeladenen zu besetzen, bevor nicht über die Bewerbung der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist, zu Unrecht stattgegeben. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hat die Antragstellerin einen dahingehenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Der Bewerberanspruch der Antragstellerin wurde im streitgegenständlichen zweiten Auswahlverfahren zur Besetzung der Stelle nicht verletzt.
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Ein abgelehnter Bewerber, dessen Bewerberanspruch durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt worden ist, kann eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung zumindest dann beanspruchen, wenn deren Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl offen sind, seine Auswahl also möglich erscheint; dieser Prüfungsmaßstab ist - wie im Hauptsacheverfahren - auch im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung anzulegen, wobei die Anforderungen an die Glaubhaftmachung ebenfalls nicht strenger sein dürfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.01.2004 - 2 VR 3.03 -, Buchholz 310 § 123 VwGO Nr. 23 m.w.N. sowie Senatsbeschluss vom 16.12.2006 - 4 S 2206/06 -). Bei der Antragstellerin liegen diese Voraussetzungen nicht vor. Der Antragsgegner hat seine Auswahlentscheidung auf die dienstlichen Beurteilungen der Antragstellerin und der Beigeladenen sowie einen sich hieraus ergebenden Leistungsvorsprung der Beigeladenen gestützt. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden.
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Ein Beamter, der die Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens (Beförderungsdienstpostens) oder eine - mit einer Ernennung verbundene (§ 9 Nr. 4 LBG) - Beförderung (§ 34 Abs. 1 LBG) anstrebt, hat Anspruch darauf, dass der Dienstherr das ihm bei der Entscheidung über die Bewerbung zu Gebote stehende Auswahlermessen unter Einhaltung etwaiger Verfahrensvorschriften fehlerfrei ausübt. Er kann insbesondere verlangen, dass die Auswahl nach Art. 33 Abs. 2 GG, § 11 Abs. 1 LBG nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung getroffen wird. Nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung kommt dienstlichen Beurteilungen von Beamten im Rahmen von Auswahlverfahren, die Personalentscheidungen vorbereiten, zur Verwirklichung des Leistungsgrundsatzes entscheidende Bedeutung zu. Die vom Dienstherrn aus dienstlichen Beurteilungen gewonnenen Erkenntnisse über die fachliche Leistung und die Befähigung bilden dementsprechend eine wesentliche Grundlage für die Feststellung der Eignung der Bewerber im Rahmen von am Leistungsgrundsatz orientierten Personalentscheidungen und sind in einem Auswahlverfahren maßgeblich in den Blick zu nehmen (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 20.01.2004, a.a.O., Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; Beschlüsse des Senats vom 15.03.2007 - 4 S 339/07 -, Juris, und vom 13.12.2005 - 4 S 1997/05 -, ESVGH 56, 121). Mängel einer der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilung können bewirken, dass auch die Auswahlentscheidung rechtswidrig ist. Wenn eine dienstliche Beurteilung nicht möglich ist - wie bei vom Dienst freigestellten Mitgliedern von Personalvertretungen (vgl. Senatsbeschluss vom 04.07.2008 - 4 S 519/08 -, Juris) -, tritt an ihre Stelle eine fiktive Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs. Eine dienstliche Beurteilung und eine bloße fiktive Nachzeichnung sind dabei nicht austauschbar. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht daher davon ausgegangen, dass ein relevanter Verfahrensfehler im Auswahlverfahren vorliegen kann, wenn hierfür eine Regelbeurteilung zugrunde gelegt wurde, obwohl nur eine fiktive Nachzeichnung zulässig gewesen wäre.
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I. Vorliegend hat der Antragsgegner jedoch zu Recht für die Beigeladene eine Regelbeurteilung erstellt und diese seiner Auswahlentscheidung zugrunde gelegt, obwohl die Beigeladene seit dem 07.08.1996 als Frauenvertreterin sowie ab dem 22.10.2005 (§ 26 Abs. 2 ChancenG) als Beauftragte für Chancengleichheit zu 100% von ihren anderweitigen dienstlichen Verpflichtungen entlastet ist. Das in § 19 Abs. 5 Satz 1 ChancenG geregelte Verbot der Benachteiligung in der beruflichen Entwicklung gebietet keine nur fiktive Ermittlung des aktuellen Leistungsstandes einer Beauftragten für Chancengleichheit. Für sie ist vielmehr eine Regelbeurteilung zu erstellen.
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Die Ausgestaltung der Funktion der Beauftragten für Chancengleichheit in Baden-Württemberg entspricht nicht der eines Mitgliedes der Personalvertretung, so dass nur eine fiktive Nachzeichnung ihres beruflichen Werdegangs zu erstellen wäre. Ihre Tätigkeit ist eine dienstliche und entzieht sich daher nicht der wertenden Beurteilung durch den Dienstherrn. Dies folgt aus der gesetzlichen Ausgestaltung der Stellung der Beauftragten für Chancengleichheit (dazu 1.) sowie mittelbar aus der amtlichen Begründung im Gesetzentwurf zum Chancengleichheitsgesetz (dazu 2.). Dem stehen weder die in § 19 Abs. 1 Satz 2 ChancenG geregelte Weisungsfreiheit (dazu 3.) oder die in § 16 Abs. 1 Satz 1 ChancenG vorgesehene Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit (dazu 4.) noch die anderweitige bundesgesetzliche Regelung für die Gleichstellungsbeauftragte in § 18 Abs. 5 Satz 2 BGleiG (dazu 5.) entgegen.
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1. Die unterschiedliche gesetzliche Ausgestaltung der Rechtsposition der Personalvertretung einerseits und der Stellung der Beauftragten für Chancengleichheit andererseits führt dazu, dass ein freigestelltes Personalratsmitglied der dienstlichen Beurteilung entzogen ist, während die Beauftragte für Chancengleichheit auch dann der dienstlichen Beurteilung unterliegt, wenn sie vollständig von anderweitigen dienstlichen Verpflichtungen entlastet ist.
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Das Personalvertretungsrecht wird vom Partnerschaftsgrundsatz beherrscht. Danach stehen sich der jeweilige Dienststellenleiter und die Personalvertretung - in partnerschaftlicher Zusammenarbeit verbunden - gegenüber (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.11.1991 - 1 WB 160.90 -, BVerwGE 93, 188, und Beschluss vom 07.08.1980 - 1 WB 58.80 -, BVerwG 73, 59). Die Position der Personalvertretung ist dabei wehrfähig ausgestaltet und beinhaltet das Recht der Anrufung des Verwaltungsgerichts, vgl. § 83 BPersVG, § 86 LPVG. Dies führt nach einhelliger Auffassung dazu, dass der Dienstherr daran gehindert ist, vom Dienst freigestellte Personalratsmitglieder für die Zeit der Freistellung dienstlich zu beurteilen. An die Stelle der dienstlichen Beurteilung tritt hier eine fiktive Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.11.1991, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 04.07.2008, a.a.O.; Schnellenbach, ZfPR 2002, 51 m.w.N.).
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Demgegenüber ist das Verhältnis der Beauftragten für Chancengleichheit zur Dienststellenleitung nicht durch ein auf Interessengegensätzen beruhendes Spannungsverhältnis gekennzeichnet. Hier handelt es sich um ein Kooperationsverhältnis. Das Gesetzesziel des § 1 ChancenG bindet die Dienststellen sowie insbesondere deren Leitungen ebenso wie die Beauftragte für Chancengleichheit. Bei der Umsetzung unterstützt die Beauftragte für Chancengleichheit die jeweilige Dienststelle - als ein Teil dieser Dienststelle - im Rahmen der ihr vom Gesetz zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse. Die Beauftragte für Chancengleichheit ist gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 ChancenG der Dienststellenleitung hierfür unmittelbar zugeordnet. Sie übt ihre Tätigkeit als dienstliche Aufgabe aus. Entsprechend wird die Beauftragte für Chancengleichheit auch nicht von ihren dienstlichen Tätigkeiten „freigestellt“, wie dies für die Mitglieder des Personalrat nach § 47 Abs. 3 LPVG möglich ist. Gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 ChancenG hat die Dienststellenleitung die Beauftragte für Chancengleichheit im erforderlichen Umfang nur „von ihren anderweitigen dienstlichen Verpflichtungen zu entlasten“.
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2. Auch die amtliche Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung für das Gesetz zur Verwirklichung der Chancengleichheit von Frauen und Männern im öffentlichen Dienst des Landes Baden-Württemberg (Chancengleichheitsgesetz - ChancenG, LT-Drucksache 13/4483) weist an mehreren Stellen ausdrücklich auf die bewusst gewählte andere Ausgestaltung der Funktion der Beauftragten für Chancengleichheit in Abgrenzung zur Personalvertretung hin.
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Hinsichtlich der direkten Zuordnung der Beauftragten für Chancengleichheit zur Dienststellenleitung in § 19 Abs. 1 Satz 1 ChancenG führt die amtliche Begründung aus, dass sich hieraus „eine andere Rechtsstellung der Beauftragten für Chancengleichheit in Abgrenzung zum Personalrat“ ergibt (LT-Drucksache 13/4483 S. 45). Ausweislich der amtlichen Begründung wurde der Begriff der „Entlastung“ statt „Freistellung“ in § 19 Abs. 3 Satz 1 ChancenG gewählt, „um die jeweils unterschiedliche Funktion der Personalvertretung und Beauftragten für Chancengleichheit deutlich zu machen“ (LT-Drucksache 13/4483 S. 46). In diesem Zusammenhang enthält die amtliche Begründung den Hinweis, dass die Beauftrage für Chancengleichheit „keine Interessenvertreterin aller Beschäftigten“ ist, die Zahl der Beschäftigten insgesamt scheide daher als Bemessungsfaktor zur Bestimmung des Umfangs der Entlastung aus (LT-Drucksache 13/4483 S. 46). Ferner lässt sich der amtlichen Begründung entnehmen, dass als Folge der Ausgestaltung der Stellung der Beauftragten für Chancengleichheit als Teil der Verwaltung auch kein eigenes Klagerecht besteht (LT-Drucksache 13/4483 S. 45). Die Zuordnung der Beauftragten für Chancengleichheit zur Verwaltung mit der Aufgabe, die jeweilige Dienststellenleitung bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben des Chancengleichheitsgesetzes zu unterstützen, wird an mehreren Stellen der amtlichen Begründung hervorgehoben (LT-Drucksache 13/4483 S. 45 ff.). Insbesondere bei der Begründung zu § 20 ChancenG wird die Stellung der Beauftragten für Chancengleichheit mit der einer Stabsfunktion verglichen (LT-Drucksache 13/4483 S. 48).
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3. Die in § 19 Abs. 1 Satz 2 ChancenG geregelte Weisungsfreiheit der Beauftragten für Chancengleichheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit gebietet keine andere Wertung.
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Die Freistellung von Weisungen dient der sachlichen Unabhängigkeit der Beauftragten für Chancengleichheit und gewährleistet eine kritische Reflexion frauenspezifischer Belange. Die von der Beauftragten für Chancengleichheit vertretenen Belange werden von dieser jedoch nicht als eigene Rechte ausgeübt. Sie bleibt trotz ihrer Weisungsfreiheit Angehörige der Verwaltung, die gemeinsam mit der Dienststellenleitung auf die Durchsetzung der Gleichberechtigung zu achten hat (LT-Drucksache 13/4483 S. 45). Die sachlich unabhängige, weisungsfreie Aufgabenwahrnehmung entzieht eine Tätigkeit aber nicht der dienstlichen Beurteilung, wie dies § 5 LRiG für den richterlichen Bereich belegt, zumal die Akzeptanz und Umsetzung von fachlichen Weisungen nur einen kleinen Ausschnitt aller Beurteilungskriterien ausmacht (vgl. Kathke, ZBR 2004, 185 m.w.N.).
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4. Die in § 16 Abs. 1 Satz 1 ChancenG vorgesehene Bestellung der Beauftragten für Chancengleichheit vermittels einer Wahl durch alle wahlberechtigten weiblichen Beschäftigten einer Dienststelle schließt ihre dienstliche Beurteilung ebenfalls nicht aus.
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Dies ergibt sich bereits daraus, dass § 16 Abs. 3 ChancenG für Maßnahmen der unteren Schulaufsichtsbehörde, die den Bereich der Lehrkräfte der Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen betreffen, grundsätzlich die Bestellung einer Beauftragten für Chancengleichheit nach einer vorangegangenen Ausschreibung vorsieht. Ferner regeln § 17 Abs. 4 ChancenG und § 18 Abs. 3 Satz 3 ChancenG weitere Fälle, bei denen eine Bestellung durch die Dienststelle auch ohne Wahl erfolgen kann. Die Funktion der gewählten und der auf andere Weise bestellten Beauftragten für Chancengleichheit ist freilich gleich. Die unterschiedliche Art der Bestellung bietet daher keine Grundlage für eine Differenzierung hinsichtlich der dienstlichen Beurteilung (so aber Kathke, a.a.O. und Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, 3. Auflage 2008, Rn. 358a). Die Beauftragte für Chancengleichheit erhält durch die in § 16 Abs. 1 Satz 1 ChancenG vorgesehene Wahl nicht die Stellung einer gesetzlichen Interessenvertreterin der Frauen, die sie gewählt haben (zur insoweit vergleichbaren Rechtslage im Frauenförderungsgesetz vgl. Senatsurteil vom 09.03.2004 - 4 S 675/02 -, NVwZ-RR 2005, 266). Die Wahl lässt die Ausgestaltung der Position der Beauftragten für Chancengleichheit als Teil der Verwaltung (s.o.) unberührt.
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5. Die bundesgesetzliche Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 BGleiG, die ausdrücklich eine fiktive Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs für die Gleichstellungsbeauftragte vorsieht, kann nicht für die Auslegung der landesgesetzlichen Regelungen hinsichtlich der Beauftragten für Chancengleichheit herangezogen werden. Die bundesrechtliche Ausgestaltung der Funktion der Gleichstellungsbeauftragten ist eine andere. Hier sieht insbesondere § 22 Abs. 1 Satz 1 BGleiG für die Gleichstellungsbeauftragte die Möglichkeit der Anrufung des Verwaltungsgerichts vor. Damit hat sich der Bundesgesetzgeber bewusst an der Regelung in § 83 BPersVG orientiert (vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung in BT-Drucksache 14/5679 S. 32). Die so an die Rechte der Personalvertretung angelehnte Rechtsposition der Gleichstellungsbeauftragten bedarf auch eines entsprechend ausgestalteten Schutzes. Dem trägt die Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 BGleiG Rechnung (vgl. BT-Drucksache 14/5679 S. 29).
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Dagegen ist die Rechtsposition der Beauftragten für Chancengleichheit in Baden-Württemberg nicht derart wehrfähig ausgestaltet. Wie unter 2. ausgeführt, hat sich der Landesgesetzgeber vielmehr in Kenntnis der bundesgesetzlichen Regelung für eine andere Ausgestaltung der Funktion der Beauftragten für Chancengleichheit entschieden und von einem Klagerecht der Beauftragten für Chancengleichheit bewusst abgesehen (LT-Drucksache 13/4483 S. 45, vgl. auch Senatsurteil vom 09.03.2004, a.a.O., zur vorangegangenen, vergleichbaren Regelung im Frauenförderungsgesetz).
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6. Aus alledem folgt, dass der Beauftragten für Chancengleichheit insgesamt eine andere Funktion als der Personalvertretung zukommt. Sie nimmt ihre Aufgaben als dienstliche Tätigkeit wahr und ist entsprechend auch dienstlich zu beurteilen. Eine fiktive Nachzeichnung ihres beruflichen Werdegangs ist nicht zulässig. Im Rahmen der Ausübung ihrer Tätigkeit, insbesondere beim Gebrauch des in § 22 ChancenG vorgesehenen Beanstandungsrechts, ist die Beauftragte für Chancengleichheit durch das in § 19 Abs. 5 Satz 1 ChancenG geregelte Benachteiligungsverbot geschützt. Auseinandersetzungen mit der Dienststellenleitung dürfen nicht zu ihren Lasten in die dienstliche Beurteilung einfließen (ebenso zum Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern für das Land Nordrhein-Westfalen: OVG Münster, Beschluss vom 30.10.2006 - 6 B 1894/06 -, DÖV 2007, 391).
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II. Die dienstliche Beurteilung selbst unterliegt nur eingeschränkt der gerichtlichen Überprüfung. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Daher hat sich eine gerichtliche Kontrolle darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den rechtlichen Rahmen und die anzuwendenden Begriffe zutreffend gewürdigt, ob er richtige Sachverhaltsannahmen zugrunde gelegt und ob er allgemein gültige Wertmaßstäbe beachtet und sachfremde Erwägungen unterlassen hat.
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Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegte dienstliche Regelbeurteilung der Beigeladenen vom 19.07.2007, die einen Leistungsvorsprung gegenüber der Antragstellerin belegt, rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere für die von der Antragstellerin nur pauschal behauptete Gefälligkeitsbeurteilung zugunsten der Beigeladenen finden sich keine Anhaltspunkte. Soweit die Antragstellerin auf Unterschiede bei den Anforderungen der jeweils ausgeübten Dienstposten verweist, sind diese unmittelbar bei den Leistungsbewertungen in der jeweiligen Beurteilung zu berücksichtigen. Anhaltspunkte dafür, dass dies hier nicht oder fehlerhaft geschehen wäre, bestehen ebenfalls nicht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Antragstellerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko übernommen hat.
21
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
22
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 123 VwGO
§ 83 BPersVG
§ 86 LPVG
§ 1 ChancenG
§ 20 ChancenG
§ 5 LRiG
§ 22 ChancenG
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 9 Nr. 4 LBG
§ 34 Abs. 1 LBG
§ 11 Abs. 1 LBG
§ 26 Abs. 2 ChancenG
§ 19 Abs. 5 Satz 1 ChancenG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 ChancenG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 ChancenG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 BGleiG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 ChancenG
§ 47 Abs. 3 LPVG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 ChancenG
§ 16 Abs. 3 ChancenG
§ 17 Abs. 4 ChancenG
§ 18 Abs. 3 Satz 3 ChancenG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 BGleiG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1398
BVerwGE 93, 188
NVwZ-RR 2005, 266
DÖV 2007, 391
12 K 5070/07
2 VR 3.03
4 S 2206/06
2 C 31.01
4 S 339/07
4 S 1997/05
4 S 519/08
1 WB 160.90
1 WB 58.80
4 S 675/02
6 B 1894/06