Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-07, Aktenzeichen 6 K 2400/10

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen ein ihm gegenüber ausgesprochenes kommunalrechtliches Vertretungsverbot.
2
Er ist beruflich als Rechtsanwalt tätig und seit dem 23.09.2009 als Stadtrat bei der beklagten Stadt ehrenamtlich tätig.
3
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 18.09.2009 zeigte der Kläger unter entsprechender Vollmachtsvorlage seine Vertretung für zwei Mandanten – Frau ... und Herr ... – an, die ein Anwesen auf dem Gebiet der Stadt ... bewohnen. In dem Schreiben teilte der Kläger mit, dass seine Mandantschaft ihn um die Überprüfung gebeten habe, ob die baulichen Anlagen und deren Nutzung auf dem Nachbargrundstück nachbarschützende Vorschriften des öffentlichen und/oder des privaten Nachbarschaftsrechts verletzen würden. Aus diesem Grund stellte der Kläger einen entsprechenden Akteneinsichtsantrag.
4
Mit Schreiben vom 24.09.2009 teilte die Beklagte, Amt für Baurecht und Denkmalschutz, dem Kläger mit, dass er als Stadtrat der Stadt ... die Vertretung seiner Mandanten nicht übernehmen könne und ihm in dieser Angelegenheit auch keine Auskünfte gegeben werden dürften.
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Eine gegen den Mitarbeiter des Bau- und Denkmalschutzamts gerichtete Dienstaufsichtsbeschwerde vom 05.10.2009 wies der Oberbürgermeister mit Schreiben vom 19.10.2009 zurück.
6
Mit Schreiben vom 23.10.2009 bat der Kläger den Oberbürgermeister, „die Angelegenheit dem Gemeinderat vorzulegen“. Darüber hinaus teilte er mit, dass er das Mandat, soweit es Ansprüche gegen die Stadt ... betreffe oder betreffen könnte, bis zur Entscheidung des Gemeinderats an einen Kollegen abgegeben habe.
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Im Rahmen einer Stadtratssitzung vom 20.01.2010 stellte der Stadtrat im Beschlusswege fest, dass die Voraussetzungen des Vertretungsverbots bei dem Kläger vorliegen würden.
8
Mit einem mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreiben vom 04.06.2010 teilte die Beklagte, Referat des Oberbürgermeisters, dem Kläger mit, dass die Voraussetzungen für ein Vertretungsverbot vorliegen würden und es ihm untersagt sei, die Vertretung der Mandanten im Baugenehmigungsverfahren „...“ wahrzunehmen.
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Der Kläger hat am 10.09.2010 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben.
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Mit ihr macht er geltend, dass der von der Beklagten gefasste Beschluss bereits an schwerwiegenden Verfahrensfehlern leide. So sei die Vorbereitung der Sitzung, bei der der streitgegenständliche Beschluss gefasst worden sei, mangelhaft gewesen. Der Oberbürgermeister habe nicht hinreichend den Amtsermittlungsgrundsatz analog § 24 LVwVfG berücksichtigt, da für diesen schon spätestens am 19.10.2009 – dem Datum der Entscheidung über die Dienstaufsichtsbeschwerde – festgestanden habe, dass die Voraussetzungen für ein Vertretungsverbot „offensichtlich erfüllt“ seien. Dies begründe den Verdacht, dass der Oberbürgermeister voreingenommen, parteiisch und befangen gewesen sei. Faktisch setze sich der Oberbürgermeister mit seiner Entscheidung erneut über die Entscheidungskompetenzen des Gemeinderats hinweg, da zumindest der Ältestenrat hätte eingeschaltet werden müssen. Auch sei er nicht ordnungsgemäß angehört worden, was ihn in grundlegenden Verfahrensrechten analog § 28 LVwVfG verletze. Im Hinblick auf die Sitzungsvorlage seien dem Gemeinderat die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen und Eckdaten vorenthalten worden.
11
Der Beschluss des Gemeinderats sei auch materiell rechtswidrig. Gegen § 8 der Geschäftsordnung des Gemeinderats ... bestünden verfassungsrechtliche Bedenken. Darüber hinaus seien die – deckungsgleichen – Tatbestandsmerkmale des § 17 Abs. 3 GemO nicht erfüllt. Zum maßgeblichen Zeitpunkt sei er nicht ehrenamtlich tätig gewesen, da er erst am 23.09.2009 als Stadtrat verpflichtet worden sei, während sein Schreiben vom 18.09.2009 vor der Verpflichtung eingegangen sei. Aus diesem Schreiben ergebe sich darüber hinaus, dass keine konkreten Ansprüche gegen die Gemeinde geltend gemacht würden. Gegenstand des Mandatsverhältnisses sei ein Baugenehmigungsverfahren. Gegen die Stadt ... direkt würden demnach keine Ansprüche geltend gemacht werden. Jedenfalls falle der Antrag auf Akteneinsicht nicht unter das Vertretungsverbot, da es vom Schutzzweck des § 17 Abs. 3 GemO nicht umfasst sei. Es sei auch bedenklich, dass der Beschluss überhaupt ausgefertigt worden sei. Jedenfalls sei offensichtlich eine Prüfung binnen einer Woche gemäß § 43 Abs. 2 GemO unterblieben.
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Der Kläger beantragt,
13
den Bescheid der Beklagten vom 04.06.2010 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
15
die Klage abzuweisen.
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Sie macht geltend, dass das gegen den Kläger ausgesprochene Vertretungsverbot Außenwirkung entfalte und damit als Verwaltungsakt zu qualifizieren sei, der im Rahmen einer Anfechtungsklage anzufechten sei. Über den vom Kläger erhobenen Widerspruch sei bislang noch nicht entschieden worden; eine Untätigkeitsklage scheide aus.
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Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Der Untersuchungsgrundsatz des § 24 LVwVfG sei nicht verletzt worden, nachdem der Oberbürgermeister die Sach- und Rechtslage nachhaltig und objektiv geprüft habe. Auch sei der Kläger ausreichend angehört worden, nachdem sich der Oberbürgermeister umfassend mit der vom Kläger eingelegten Dienstaufsichtsbeschwerde befasst habe. Die Sitzungsvorlage habe umfassend den Sachverhalt und die Rechtslage dargestellt.
18
Eine Bindung des Klägers an § 17 Abs. 3 GemO sei ohne weiteres gegeben, nachdem der Kläger, als er am 18.09.2009 sein Akteneinsichtsgesuch gestellt habe, bereits als Stadtrat gewählt gewesen sei. Denn auch der gewählte, aber noch nicht verpflichtete Stadtrat sei an die GemO gebunden.
19
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, Anlagen und Protokolle sowie auf die beigezogenen weiteren Verfahrensakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
20
Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).I.)
Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.)
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Die Klage ist zulässig.
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Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft. Der Gemeinderat ist im vorliegenden Fall gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 GemO zur Entscheidung darüber berufen, ob die Voraussetzungen des kommunalen Vertretungsverbots gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 GemO vorliegen. Dessen Beschluss hat der Oberbürgermeister der Beklagten durch den Bescheid vom 04.06.2010 vollzogen. Es liegt demnach ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG vor, der Gegenstand einer Anfechtungsklage sein kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10.09.1987 – 1 S 1622/87 – veröffentlich in der Entscheidungssammlung zum Kommunalrecht Baden-Württemberg, GemO § 17 E 8; Urteil vom 10.11.1987 – 1 S 885/86 – DÖV 1988, 302; Beschluss vom 08.02.1993 – 1 S 2658/92 – BB 1993, 1690 und vom 01.09.1995 – 1 S 967/95 – NVwZ-RR 1996, 285).
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Der Zulässigkeit der erhobenen Anfechtungsklage steht nicht entgegen, dass vor ihrer Erhebung Recht- und Zweckmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts bislang nicht in einem Vorverfahren nachgeprüft wurden (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn im vorliegenden Fall war die Durchführung des Widerspruchsverfahrens gemäß § 75 Satz 1 VwGO entbehrlich, nachdem über den vom Kläger erhobenen Widerspruch nach Ablauf von mehr als drei Monaten ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden ist.II.)
Der Zulässigkeit der erhobenen Anfechtungsklage steht nicht entgegen, dass vor ihrer Erhebung Recht- und Zweckmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts bislang nicht in einem Vorverfahren nachgeprüft wurden (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn im vorliegenden Fall war die Durchführung des Widerspruchsverfahrens gemäß § 75 Satz 1 VwGO entbehrlich, nachdem über den vom Kläger erhobenen Widerspruch nach Ablauf von mehr als drei Monaten ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden ist.
II.)
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Die Klage ist aber unbegründet. Denn der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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1.) Der Bescheid der Beklagten vom 04.06.2010 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
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a.) Ein Verstoß gegen § 24 LVwVfG liegt nicht vor.
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Nach dieser Vorschrift ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten ist sie nicht gebunden (Abs. 1). Sie hat alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen (Abs. 2).
28
Ein Verstoß gegen diese Vorschrift liegt nicht vor. Soweit der Kläger hierzu geltend gemacht hat, die Gemeinderatssitzung, bei der der dem Bescheid zugrundeliegende Beschluss über das Vertretungsverbot gefasst worden sei, sei mangelhaft vorbereitet gewesen, ist hierzu nichts ersichtlich. Im Übrigen zitiert die Beschlussvorlage wörtlich die gesetzliche Grundlage, setzt sich in rechtlicher Hinsicht ausführlich mit den Voraussetzungen des Vertretungsverbots auseinander und gibt den konkret zu entscheidenden Sachverhalt hinreichend detailliert wieder. Angesichts dessen scheidet auch ein Verstoß gegen § 34 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GemO aus.
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b.) Ein formeller Fehler des Verwaltungsverfahrens lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass der Oberbürgermeister die vom Kläger erhobene Dienstaufsichtsbeschwerde zurückgewiesen hat. Im Ergebnis kann dahinstehen, ob er zum Zeitpunkt der Bescheidung des Klägers eine nach § 20 Abs. 1 LVwVfG ausgeschlossene Person war oder ob seine vorangehende Entscheidung über die Dienstaufsichtsbeschwerde die Besorgnis einer Befangenheit (§ 21 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) – einen Ablehnungsantrag hat der Kläger ohnehin nicht gestellt – begründen konnte. Denn selbst wenn zugunsten des Klägers eine solche unterstellt werden sollte, würde sie zu keiner subjektiven Rechtsverletzung des Klägers führen (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Denn der Oberbürgermeister vollzog lediglich den vom Gemeinderat gefassten Beschluss. Eine eigene Entscheidungskompetenz, bei der sich eine Befangenheit hätte auswirken können, kam dem Oberbürgermeister hierbei nicht zu (vgl. § 43 Abs. 1 GemO).
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c.) Der Bescheid ist auch nicht deshalb formell rechtswidrig, weil der Ältestenrat nicht beteiligt wurde.
31
Nach § 33a Abs. 1 Satz 1 GemO kann durch die Hauptsatzung bestimmt werden, dass der Gemeinderat einen Ältestenrat bildet, der den Bürgermeister in Fragen der Tagesordnung und des Gangs der Verhandlungen des Gemeinderats berät.
32
Der Ältestenrat nimmt damit keine beschließende, sondern – soweit durch die Hauptsatzung überhaupt vorgesehen – nur eine die Vorbereitung und Leitung von Gemeinderatssitzungen sichernde und unterstützende Funktion ein. Eine unterbliebene Beteiligung des Ältestenrats verletzt den Kläger folglich auch nicht in seinen subjektiven Rechten.
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d.) Schließlich kann die Rechtswidrigkeit des Bescheids auch nicht daraus hergeleitet werden, dass der Kläger nicht ordnungsgemäß angehört worden sein mag. Denn ein Verstoß gegen die Anhörungspflicht des § 28 Abs. 1 LVwVfG wurde jedenfalls im Lauf des vorliegenden Klageverfahrens, in dem sich der Kläger – zusätzlich zu seinen Äußerungen im Rahmen der Dienstaufsichtsbeschwerde – ohne Weiteres rechtliches Gehör verschaffen konnte, gemäß § 45 Abs. 2 LVwVfG geheilt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 45, Rn. 33).
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2. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des kommunalen Vertretungsverbots liegen vor.
35
Der ehrenamtlich tätige Bürger darf gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 GemO Ansprüche und Interessen eines andern gegen die Gemeinde nicht geltend machen, soweit er nicht als gesetzlicher Vertreter handelt.
36
a.) § 17 Abs. 3 Satz 1 GemO ist mit höherrangigem Recht vereinbar (BVerfG, Beschluss vom 18.07.1979 – 2 BvR 488/76 – NJW 1980, 33; BVerwG, Beschluss vom 23.11.1983 – 7 B 61/83 und 7 B 62/83 –; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.02.1993 – 1 S 2658/92 – BB 1993, 1690). Da der Gemeinderat, wie der Beschlussvorlage zu entnehmen ist, über das Vorliegen der Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 1 GemO beschlossen hat, kommt es auf die Bedenken des Klägers, ob § 8 der Geschäftsordnung des Gemeinderats verfassungskonform sei, nicht an.
37
b.) Der Kläger ist ehrenamtlich tätiger Bürger im Sinne dieser Vorschrift (vgl. §§ 15 Abs. 1, 32 Abs. 1 Satz 1 GemO).
38
Der Kläger kann in diesem Zusammenhang mit seinem Einwand nicht gehört werden, im Zeitpunkt der Beantragung der Akteneinsicht zwar als Stadtrat gewählt, aber noch nicht als solcher verpflichtet gewesen zu sein. Denn bei dem kommunalen Vertretungsverbot handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt. Das heißt, die innere Wirksamkeit des Verwaltungsakts dauert nach der in ihm getroffenen Regelung über einen längeren Zeitraum an, hier zumindest bis der Kläger seine Eigenschaft als ehrenamtlich tätiger Bürger wieder verliert (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11 Aufl. 2010, § 43, Rn. 6, 40). Seine Rechtmäßigkeit beurteilt sich folglich nach dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1993 – 11 C 35.92 – BVerwGE 92, 32 <35 f.> und vom 14.12.1994 – 1 C 25.93 – BVerwGE 97, 214 <220>, Urteile vom 23.09.2010 – 3 C 32.09 und 3 C 37.09 – juris, vom 18.11.2010 – 3 C 42.09 – ZfSch 2011, 176; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.02.2011 – 5 S 2285/09 – juris). In diesem Zeitpunkt war der Kläger Stadtrat im Gemeinderat der Beklagten.
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c.) Als ehrenamtlicher Bürger darf der Kläger, der als rechtsgeschäftlich bestellter und nicht als gesetzlicher Vertreter das Akteneinsichtsgesuch bei der Beklagten gestellt hat, daher Ansprüche und Interesse eines anderen gegen die Gemeinde nicht geltend machen. Bereits das Akteneinsichtsgesuch fällt als Form der Geltendmachung der Interessen eines anderen unter das absolute Vertretungsverbot des § 17 Abs. 3 Satz 1 GemO.
40
aa.) Dem Vertretungsverbot liegt – erstens – der Gedanke zu Grunde, die Gemeindeverwaltung von allen Einflüssen freizuhalten, die eine objektive, unparteiische und einwandfreie Führung der Gemeindegeschäfte gefährden könnten; verhindert werden soll, dass Gemeindeeinwohner die Funktion ehrenamtlich tätiger Bürger für ihre persönlichen Interessen ausnutzen und rechtsgeschäftlich bestellte Vertreter, die zugleich ehrenamtlich tätige Bürger sind, durch ihre Doppelfunktion in einen Interessenwiderstreit geraten. Das Vertretungsverbot dient – zweitens – dem Vertrauen der Bürger auf Objektivität, Sachlichkeit und Lauterkeit der Verwaltung; schon dem „bösen Schein“, dass gewählte ehrenamtlich tätige Mandatsträger ihre politische Macht mit der privaten Berufsausübung verquicken und Ansprüche oder Interessen gegenüber der Gemeinde zulasten des Gemeinwohls vertreten könnten, soll entgegengetreten werden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.11.1987 – 1 S 2885/86 – DÖV 1988, 302 <303>).
41
bb.) Angesichts dessen fällt bereits das vom Kläger gestellte Akteneinsichtsgesuch unter das Vertretungsverbot (so auch Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 4. Aufl. Bd. 1, § 17, Rn. 16). Denn dieses war darauf gerichtet, eine anwaltliche Prüfung zu ermöglichen, ob sich aus den Akten nicht nur privatrechtliche Ansprüche der beiden Nachbarn untereinander feststellen ließen, sondern eben auch, ob Ansprüche öffentlich-rechtlicher Natur bestehen können. In einem solchen Fall wären diese Ansprüche gegen die Beklagte zu richten gewesen, was § 17 Abs. 3 Satz 1 GemO aber gerade verhindern soll.
42
Dem steht nicht entgegen, dass zum Zeitpunkt der Beantragung der Akteneinsicht noch offen war, ob derartige öffentlich-rechtliche Ansprüche überhaupt bestehen. Denn wie oben dargelegt, ist Schutzzweck der Vorschrift auch, dem „bösen Schein“ einer unzulässigen Verquickung von Berufsausübung und politischer Macht entgegenzuwirken. Dieser böse Schein entsteht aber bereits bei der Interessenwahrnehmung in Form eines Akteneinsichtsgesuchs, das der Klärung dienen soll, ob öffentlich-rechtliche Ansprüche gegen die Gemeinde bestehen. Denn für einen Außenstehenden kann dadurch der Eindruck entstehen, der beauftragte Rechtsanwalt, der zugleich Mandatsträger ist, könne durch seine politische Tätigkeit bei der Gemeinde möglicherweise mehr erreichen, als ein Rechtsvertreter ohne Gemeinderatsmandat.
43
cc.) Nachdem der Gemeinderat rechtsfehlerfrei vom Vorliegen eines Vertretungsverbots ausgegangen war, begegnet es keinen Bedenken, dass der Bürgermeister den Beschluss vollzogen hat. Eines Widerspruchs im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 1 GemO bedurfte es offensichtlich nicht. Auf die angeblich nicht gewahrte Wochenfrist des § 43 Abs. 2 Satz 2 GemO kommt es daher nicht an.
44
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
45
4. Die Berufung war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
46
Beschluss
47
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
48
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 Abs. 1, 32 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 24 LVwVfG
§ 28 LVwVfG
§ 17 Abs. 3 GemO
§ 43 Abs. 2 GemO
§ 17 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 17 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 LVwVfG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 33a Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 45 Abs. 2 LVwVfG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 43 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
§ 8 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1988, 302
BB 1993, 1690
NVwZ-RR 1996, 285
NJW 1980, 33
BVerwGE 92, 32
BVerwGE 97, 214
1 S 1622/87
1 S 885/86
1 S 2658/92
1 S 967/95
2 BvR 488/76
7 B 61/83
7 B 62/83
11 C 35.92
1 C 25.93
3 C 32.09
3 C 37.09
3 C 42.09
5 S 2285/09
1 S 2885/86
2 GKG auf 5.00