Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-15, Aktenzeichen 22 K 59.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:0915.22K59.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die §§ 57a ff., 129 f. WPO verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (Anschluss: VG Berlin, 2009–03–19, VG 16 K 28/09; 2013–11–29, VG 16 K 54/13).(Rn.16)
2. Bei Prüfungen gemäß § 16 Abs 1 S 1 Verordnung über die Pflichten der Makler, Darlehensvermittler, Bauträger und Baubetreuer (Makler- und Bauträgerverordnung – MaBV) (juris: GewO§34cDV) handelt es sich weder um eine gesetzlich angeordnete Abschlussprüfung i.S.v. § 57a WPO noch um eine § 316 HGB vergleichbare Abschlussprüfung.(Rn.23)
3. Da die WPO eine Qualitätskontrolle nur für Prüfer vorschreibt, die solche Abschlussprüfungen vornehmen, versteht es sich von selbst, dass sich die Prüfung des Qualitätssicherungssystems auf solche Abschlussprüfungen erstrecken muss. MaBV-Prüfungen sind damit nicht im Ansatz vergleichbar.(Rn.23)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist Wirtschaftsprüfer; er wendet sich gegen die Anordnung einer Sonderprüfung zur Qualitätskontrolle.
Der 1... geborene Kläger wurde im Jahr 1... zum Wirtschaftsprüfer bestellt. Er war Alleingesellschafter und Geschäftsführer der H... GmbH W..., die eine bis zum 15. Juli 2012 befristete Teilnahmebescheinigung besaß. Die H... GmbH ist inzwischen nur noch als Steuerberatungsgesellschaft tätig. Im Jahr 2010 widerrief die Beklagte die Teilnahmebescheinigung. Die dagegen gerichtete Klage erledigte sich mit Ablauf des o.g. Befristungszeitpunkts.
Seit 1. Juli 2011 ist der Kläger in eigener Praxis als Wirtschaftsprüfer tätig. Auf seinen Antrag erteilte ihm die Beklagte eine bis zum 31. Dezember 2011 befristete Ausnahmegenehmigung, damit er bereits vor Erlangen einer Teilnahmebescheinigung in eigener Praxis von ihm beabsichtigte gesetzliche Abschlussprüfungen, u.a. bei einer Aktiengesellschaft, durchführen konnte. Zu diesen Prüfungen kam es jedoch in diesem Zeitraum nicht. Nachdem der von dem Kläger beauftragte Prüfer für Qualitätskontrolle mit Datum vom 18. November 2011 einen uneingeschränkten Prüfungsbericht erstellt hatte, erteilte die Beklagte dem Kläger für seine eigene Praxis eine bis 16. Dezember 2017 gültige Teilnahmebescheinigung.
Nach Anhörung des Klägers ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 2. Mai 2013 eine Sonderprüfung der eigenen Praxis des Klägers an. Deren Gegenstand sollte die Angemessenheit und Wirksamkeit der Regelungen des Qualitätssicherungssystems zur Durchführung von gesetzlichen Abschlussprüfungen, auch von Mandaten i.S.v. § 319a Abs. 1 Satz 1 HGB, sein. Auf den Widerspruch des Klägers schränkte die Beklagte die Sonderprüfung mit Widerspruchsbescheid vom 13. August 2013 auf die Wirksamkeit der Regelungen des Qualitätssicherungssystems ein und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.
Die Anordnung begründete die Beklagte damit, dass der Prüfer für Qualitätskontrolle die Wirksamkeit der in der eigenen Praxis des Beklagten bestehenden Regelungen des Qualitätssicherungssystems zur Durchführung von gesetzlichen Abschlussprüfungen, auch von Mandaten i.S.v. § 319a Abs. 1 Satz 1 HGB, nicht habe prüfen können, weil zum Zeitpunkt seiner Prüfung noch keine solchen Abschlussprüfungen durchgeführt gewesen seien. Der Prüfer hätte deshalb sein Prüfungsurteil einschränken müssen. Zur Beseitigung dieses Prüfungshemmnisses sei die Sonderprüfung bestimmt. Diese beschränke sich auf die Wirksamkeitskontrolle, weil der Prüfer für Qualitätskontrolle gegenüber der Beklagten auf deren Nachfrage die Angemessenheit der getroffenen Regelungen nachträglich dargelegt habe. Ein Abwarten bis zur nächsten Qualitätskontrolle sei insbesondere wegen Prüfung des Jahres- und Konzernabschlusses eines § 319a HGB-Mandats nicht gerechtfertigt.
Mit seiner Klage vom 12. September 2013 erstrebt der Kläger die Aufhebung der Anordnung der Sonderprüfung. Zur Begründung macht er geltend, Qualitätskontrollen verstießen als Berufswahlregelungen gegen die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit. Die Qualitätskontrollkontrollverfahren stellten im Übrigen eine gesetzliche Überregulierung dar. Die Beklagte verlange etwas Unmögliches, indem sie die Durchführung einer Qualitätskontrolle vor Durchführung von Abschlussprüfungen verlange. Im Übrigen habe er eine MaBV-Prüfung durchgeführt, bei der es sich praktisch ebenfalls um eine Abschlussprüfung handele. Außerdem habe die Beklagte ihm nach erfolgter Prüfung eine Teilnahmebescheinigung ausgestellt; Fehler des Prüfers seien seiner Praxis nicht zur Last zu legen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Kommission für Qualitätskontrolle vom 2. Mai 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. August 2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte wiederholt und vertieft ihr Vorbringen im Widerspruchsbescheid. Sie beruft sich auf die Rechtsprechung der 16. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin zur Verfassungsmäßigkeit der Qualitätskontrolle und zur Bedeutung eines sachverständigen Qualitätskontrollberichts.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und, soweit erheblich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung Entscheidung gewesen sind.
Mit Beschluss vom 18. Juni 2014 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Entscheidungsgründe:
Zur Entscheidung ist gemäß § 6 Abs. 1 VwGO der Einzelrichter berufen.
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Die angefochtene Anordnung einer Sonderprüfung ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheids rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Da der Kläger insgesamt Bedenken gegen das System der Qualitätskontrolle und seine Anwendbarkeit auf kleine Kanzleien hat, sei eingangs aus dem Urteil der 16. Kammer vom 19. März 2009 – VG 16 K 28.09 –, zitiert, deren Ausführungen die erkennende Kammer sich nach eigener Prüfung auch für den Beruf des Wirtschaftsprüfers anschließt (so auch schon Urteil vom 29. November 2013 – VG 16 K 54.13 –):
„Die Verpflichtung des Klägers zur Durchführung einer Qualitätskontrolle verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere ist sie mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur sog. Stufentheorie werden bloße Regelungen der Berufsausübung – anders als solche, die den Zugang zu einem Beruf regeln – bereits durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert (vgl. BVerfGE 7, 377, 405 f.). Die Regelung des § 57a i.V.m. § 130 Abs. 3 S. 1 WPO, nach der vereidigte Buchprüfer wie der Kläger verpflichtet sind, sich einer Qualitätskontrolle zu unterziehen, wenn sie beabsichtigen, gesetzlich vorgeschriebene Abschlussprüfungen durchzuführen, stellt eine solche Berufsausübungsregelung dar. Denn gem. § 129 Abs. 1 S. 4 WPO gehört zu den beruflichen Aufgaben des vereidigten Buchprüfers zwar insbesondere, aber nicht ausschließlich die Durchführung gesetzlich vorgeschriebener Abschlussprüfungen. Daneben haben vereidigte Buchprüfer gem. § 129 Abs. 1 S. 1 WPO die allgemeine berufliche Aufgabe, Prüfungen auf dem Gebiete des betrieblichen Rechnungswesens durchzuführen und über das Ergebnis ihrer Prüfungen Prüfungsvermerke zu erteilen; gem. § 129 Abs. 3 WPO sind sie u.a. weiter befugt, auf den Gebieten des betrieblichen Rechnungswesens als Sachverständige aufzutreten sowie allgemein in wirtschaftlichen Angelegenheiten zu beraten und fremde Interessen zu wahren. Der Zugang zur Tätigkeit des vereidigten Buchprüfers ist demnach nicht von der Durchführung einer Qualitätskontrolle abhängig; die Verpflichtung zur Durchführung hat vielmehr lediglich Einfluss auf die Art und Weise der Berufsausübung des vereidigten Buchprüfers.
Die Erwägungen des Gesetzgebers, durch die Verpflichtung zur Durchführung einer Qualitätskontrolle die Qualität der Berufsausübung und ihre Dokumentation in transparenter und nachvollziehbarer Weise zu sichern, so einen einheitlich hohen Qualitätsstandard bei allen gesetzlichen Abschlussprüfungen zu gewährleisten und letztlich das Vertrauen der Öffentlichkeit in gesetzliche Abschlussprüfungsleistungen zu festigen (vgl. BT-Drs. 14/3649, S. 16 ff, 24), sind – gerade in heutigen Zeiten, in denen Kapitalanleger mehr denn je auf verlässliche Beurteilungen der Wirtschaftlichkeit von Anlagegesellschaften angewiesen sind – vernünftige Erwägung des Gemeinwohls, die diesen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit rechtfertigen.
Die Verpflichtung zur Durchführung einer Qualitätskontrolle verstößt auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Eine Qualitätskontrolle ist geeignet und auch erforderlich, das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel (s.o.) zu erreichen. Eine bloße (interne) Qualitätssicherung würde gegenüber einer (externen) Qualitätskontrolle zwar ein milderes, jedoch nicht gleich geeignetes Mittel darstellen, um dem hohen öffentlichen Interesse an der Qualität der Abschlussprüfungen zu genügen. Die Verpflichtung zur Durchführung einer Qualitätskontrolle ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Dass die Prüfer für Qualitätskontrolle in der Regel wie der Betroffene Wirtschaftsprüfer (§ 57a Abs. 3 S. 1 WPO) oder vereidigte Buchprüfer (§ 130 Abs. 3 S. 2 WPO) sind und sich daher, wie der Kläger vorträgt, mit ihm in einem Wettbewerbsverhältnis befinden, führt zu keiner abweichenden Beurteilung, denn es steht dem Betroffenen gem. § 57a Abs. 6 WPO frei, Vorschläge für die Benennung eines mit der Durchführung der Qualitätskontrolle zu betrauenden Prüfers zu unterbreiten; es liegt insoweit in seinem Ermessen, z.B. auswärtige Kollegen zu benennen, die sich nicht in einem unmittelbaren Wettbewerbsverhältnis mit ihm befinden. Auch macht sich der Betroffene entgegen der Ansicht des Klägers nicht strafbar, wenn er im Rahmen der Qualitätskontrolle dem Prüfer Einsicht in seine Geschäftsunterlagen gewährt (vgl. § 57b Abs. 3 WPO); abgesehen davon ist auch der Prüfer selbst zur Verschwiegenheit verpflichtet (vgl. § 57b Abs. 1 WPO). Die Verpflichtung zur Durchführung einer Qualitätskontrolle erscheint auch nicht deshalb im engeren Sinne unverhältnismäßig, weil es in Einzelfällen zu wirtschaftlichen Missverhältnissen zwischen den Erträgen aus der Tätigkeit als Abschlussprüfer und den für die Durchführung einer Qualitätskontrolle aufzuwendenden Kosten kommen kann. Denn der Gesetzgeber hat gerade für diese Einzelfälle die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 57a Abs. 1 S. 2 und 3 WPO vorgesehen, um so wirtschaftlichen und sonstigen Härten begegnen zu können.“
Nach § 57e Abs. 2 Satz 1 WPO kann die Kommission für Qualitätskontrolle eine Sonderprüfung anordnen, wenn – u.a. – die Qualitätskontrolle nicht nach Maßgabe der §§ 57a bis 57d WPO durchgeführt worden ist. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt.
Zutreffend ist die Beklagte davon ausgegangen, dass die mit Bericht vom 18. November 2011 abgeschlossene Prüfung des Qualitätssicherungssystems des Klägers an einem Prüfungshemmnis litt, weil die Wirksamkeit der Regelungen des Qualitätssicherungssystems zur Durchführung von gesetzlichen Abschlussprüfungen, auch von Mandaten i.S.v. § 319a Abs. 1 Satz 1 HGB, nicht geprüft werden konnte, weil solche Abschlussprüfungen zum Zeitpunkt der Prüfung von dem Kläger in seiner eigenen Praxis noch nicht durchgeführt worden waren. Soweit der Kläger sich darauf beruft, er habe mit einer MaBV-Prüfung praktisch auch eine Abschlussprüfung durchgeführt, die vom Prüfer für Qualitätskontrolle geprüft werden konnte, vermag er damit die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnung nicht in Zweifel zu ziehen.
Bei Prüfungen gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 MaBV (Verordnung über die Pflichten der Makler, Darlehensvermittler, Bauträger und Baubetreuer [Makler- und Bauträgerverordnung – MaBV]) handelt es sich weder um eine gesetzlich angeordnete Abschlussprüfung i.S.v. § 57a WPO noch um eine §§ 316 HGB vergleichbare Abschlussprüfung. Da die WPO eine Qualitätskontrolle nur für Prüfer vorschreibt, die solche Abschlussprüfungen vornehmen, versteht es sich von selbst, dass sich die Prüfung des Qualitätssicherungssystems auf solche Abschlussprüfungen erstrecken muss. MaBV-Prüfungen sind damit nicht im Ansatz vergleichbar.
Die MaBV ist eine auf § 34 Abs. 3 der Gewerbeordnung beruhende Rechtsverordnung, kein Gesetz. Diese Verordnung gilt für Gewerbetreibende, die Tätigkeiten nach § 34c Absatz 1 der Gewerbeordnung ausüben, unabhängig vom Bestehen einer Erlaubnispflicht. Gemäß § 16 Abs. 1 MaBV haben Gewerbetreibende im Sinne des § 34c Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 der Gewerbeordnung auf ihre Kosten die Einhaltung der sich aus den §§ 2 bis 14 ergebenden Verpflichtungen für jedes Kalenderjahr durch einen geeigneten Prüfer prüfen zu lassen und der zuständigen Behörde den Prüfungsbericht bis spätestens zum 31. Dezember des darauffolgenden Jahres zu übermitteln. Die genannten Verpflichtungen, deren Einhaltung bei einer MaBV-Prüfung zu prüfen ist, stellen Ordnungsvorschriften dar. Demgegenüber sind gesetzliche Abschlussprüfungen betriebswirtschaftliche Prüfungen (vgl. § 2 WPO). Gegenstand und Umfang einer MaBV-Prüfung ist deshalb nicht annähernd vergleichbar mit Gegenstand und Umfang einer gesetzlich angeordneten Abschlussprüfung (vgl. § 317 HGB). Einer gesetzlichen Definition bedarf es dazu nicht, diese Unterscheidung liegt bei verständiger Würdigung auf der Hand.
Die hohen Anforderungen an die Qualität gesetzlicher Abschlussprüfungen beruhen auf Vorgaben der Europäischen Union, die aus Gründen des Gläubiger- und Anlegerschutzes, des Vertrauensschutzes und der internationalen Harmonisierung von Prüfungsstandards über viele Jahrzehnte entwickelt und verfeinert wurden. Eine Überregulierung kann in der diesen Zielen dienenden Umsetzung des bundesdeutschen Gesetzgebers in der WPO nicht gesehen werden. Die einschlägigen EU-Richtlinien sehen nur Mindeststandards vor und lassen eine Verschärfung durch nationale Regelungen ausdrücklich zu (vgl. Art. 52 RL 2006/43/EG).
Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er für das Jahr 2014 nicht wieder zum Abschlussprüfer der c... AG gewählt worden sei. Ausreichend ist, dass die Möglichkeit einer Prüfung von § 319a HGB-Mandaten besteht (vgl. Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 17. September 2010 – 16 K 246.09 – juris Rn. 111).
Der Kläger kann nichts für sich daraus herleiten, dass die Beklagte ihm trotz der von ihr beanstandeten Prüfung durch den Prüfer für Qualitätskontrolle eine Teilnahmebescheinigung erteilt hat. Dazu war die Beklagte gemäß § 57a Abs. 6 Satz 7 WPO gesetzlich verpflichtet. Es entspricht dem System der Qualitätskontrolle und trägt den Interessen des Klägers Rechnung, dass er bei einer positiven Beurteilung durch einen Qualitätsprüfer zunächst grundsätzlich die Teilnahmebescheinigung erhält und seine Tätigkeit fortsetzen kann.
Er kann sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beklagte habe Unmögliches von ihm verlangt. Die Beklagte hat von ihm keine Qualitätskontrolle verlangt, obwohl er entgegen seiner eigenen Erwartung im zweiten Halbjahr 2011 keine gesetzlichen Abschlussprüfungen durchgeführt hatte. Er selbst hat unter diesen Umständen einen Prüfer für Qualitätskontrolle beauftragt, obwohl er die Möglichkeit gehabt hätte, über den 31. Dezember 2011 hinaus erneut eine Ausnahmegenehmigung zu erhalten, worauf § 57a Abs. 1 Satz 3 WPO ausdrücklich hinweist.
Der Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Anordnung steht schließlich nicht etwa entgegen, dass sie möglicherweise (auch) aufgrund von Umständen erlassen wurde, die vom Kläger nicht zu vertreten sind, sondern auf etwaigen Unzulänglichkeiten des Prüfungsberichts beruhen. Diese maßgebliche Bedeutung des Qualitätsprüfungsberichts steht mit der Systematik des Gesetzes im Einklang. An dessen Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht bestehen keine Zweifel. Dazu hat die 16. Kammer in dem Urteil vom 21. Januar 2010 – VG 16 K 78.09 – ausgeführt (S. 11 des Umdrucks):
„Dem Gesetz liegen vernünftige Gründe des Allgemeinwohls zu Grunde und auch die Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Es entspricht dem Interesse der Allgemeinheit, dass niemand, bei dem nicht wirksame präventive Kontrollmechanismen nachgewiesen sind, mit so einer so weiterreichenden und bedeutsamen Tätigkeit wie der Erstellung von Abschlüssen nach § 319 HGB betraut wird (vgl. auch BT-Drs 14/3649 S. 29). Grundsätzlich kann es nicht angehen, dass die Allgemeinheit das Risiko für Zweifel hinsichtlich des Vorliegens eines den gesetzlich Vorgaben entsprechenden Qualitätssicherungssystems zu tragen hat. Das Vertrauen in das „Produkt Abschlussprüfung“ würde darunter erheblich leiden. Im Gegenzug hat der Geprüfte gem. § 57a Abs. 6 S. 1-4, WPO, § 8a der Satzung für Qualitätskontrolle weitgehende Möglichkeiten, den Prüfer selbst auszuwählen und somit jedenfalls mittelbar auf die Ordnungsgemäßheit des Qualitätskontrollberichts Einfluss zu nehmen. Auch unter anderen Gesichtspunkten erscheint es folgerichtig, dem Geprüften und nicht der Allgemeinheit das genannte Risiko aufzuerlegen: … Sofern Verschulden des Prüfers vorliegt, bleibt es ihm unbenommen, diesen in Regress zu nehmen.“
Auch dem schließt sich die erkennende Kammer nach eigener Prüfung an.
Die nach § 57e Abs. 2 Nr. 1 WPO erforderliche Ermessensausübung, die nur in den Grenzen des § 114 VwGO einer gerichtlichen Prüfung unterliegt, begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Es ist nicht sachwidrig, angesichts des Prüfungshemmnisses und der Dauer bis zum Ablauf der erteilten Teilnahmebescheinigung den Sachverhalt zeitnah durch eine Sonderprüfung aufzuklären, um über eventuell erforderliche Auflagen oder einen Widerruf entscheiden zu können. Da die Teilnahmebescheinigung noch bis Ende 2017 gültig ist, sind die mit der Sonderprüfung für den Kläger verbundenen Kosten auch nicht unverhältnismäßig. Dem Entgegenstehendes hat er in tatsächlicher Hinsicht nicht vorgetragen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstands wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 57a ff., 129 f. WPO
§§ 57a bis 57d WPO
§§ 316 HGB vergleichbare Abschlussprüfung. Da die WPO
§ 57a WPO
§ 316 HGB
§ 2 WPO
§ 317 HGB
§ 319 HGB
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 319a Abs. 1 Satz 1 HGB
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 130 Abs. 3 S. 1 WPO
§ 129 Abs. 1 S. 4 WPO
§ 129 Abs. 1 S. 1 WPO
§ 129 Abs. 3 WPO
§ 57a Abs. 3 S. 1 WPO
§ 130 Abs. 3 S. 2 WPO
§ 57a Abs. 6 WPO
§ 57b Abs. 3 WPO
§ 57b Abs. 1 WPO
§ 57a Abs. 1 S. 2 und 3 WPO
§ 57e Abs. 2 Satz 1 WPO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 MaBV
§ 34 Abs. 3 der Gewerbeordnung
§ 34c Absatz 1 der Gewerbeordnung
§ 16 Abs. 1 MaBV
§ 57a Abs. 6 Satz 7 WPO
§ 57a Abs. 1 Satz 3 WPO
§ 57e Abs. 2 Nr. 1 WPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 34c Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 der Gewerbeordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 7, 377, 405
16 K 28/09
16 K 54/13
16 K 28.09
16 K 54.13
52 RL 2006/43
16 K 246.09
16 K 78.09