Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-08-12, Aktenzeichen 1 L 2431/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0812.1L2431.04.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Rubrum war von Amts wegen zu ändern, da sich das Rechtsschutzersuchen inhaltlich nicht gegen den Oberbürgermeister der Stadt S sondern gegen den Leiter des Wahlamtes der Stadt S als Wahlleiter zur Wahl des Seniorenbeirates der Stadt S gemäß § 1 Abs. 2 der Wahlordnung vom 26.07.1995 für den Seniorenbeirat der Stadt S (Wahlordnung) richtet. Durch diese kommunale Satzung wurde ein Wahlleiter bestimmt, der in dieser Eigenschaft unabhängig über die Einhaltung des Wahlverfahrens zu entscheiden hat.
Der am 05.08.2004 gestellte sinngemäße Antrag,
dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, die Wahlvorschläge der Antragsteller für die Wahl zum Seniorenbeirat der Stadt S zuzulassen,
hat keinen Erfolg.
Es spricht schon viel dafür, dass der Antrag bereits unzulässig ist, weil die Nichtzulassung der Wahlvorschläge zum Seniorenbeirat durch den Antragsgegner (jedenfalls derzeit) nicht Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung sein kann.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 25.08.1999 - 1 L 2634/99 -, NWVBl. 2000, 110 = NVwZ-RR 2000, 617-618; zur Unzulässigkeit eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens im Zusammenhang mit der Wahl eines Ausländerbeirates: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 21.03.1995 - 15 L 679/95 -, NWVBl. 1996, S. 34 f.
Im Zusammenhang mit der Anwendung des § 18 Abs. 4 KWahlG wird auf die ständige Rechtsprechung der Kammer,
vgl. Beschluss vom 25.08.1999 - 1 L 2634/99 -, NWVBl. 2000, 110 = NVwZ-RR 2000, 617-618,
verwiesen, mit der bislang entschieden wurde,
„dass Regelungen, die für bestimmte Maßnahmen und Entscheidungen im Zusammenhang mit Wahlen und deren Vorbereitung spezielle Rechtsbehelfe vorsehen, mit dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar sind. Durch Bestimmungen wie die der §§ 18 Abs. 4, 39, 40 KWahlG, die gegen die vorgenannten Entscheidungen - wie in anderen Wahlgesetzen auch - erst nachträglichen (gerichtlichen) Rechtsschutz vorsehen, soll sichergestellt werden, dass Wahlen, denen in einem demokratischen Gemeinwesen eine herausragende Bedeutung zukommt, gleichzeitig und termingerecht durchgeführt werden können. Dies erfordert, die gerichtliche Kontrolle von Einzelentscheidungen während des Wahlablaufs zu begrenzen und die rechtliche Überprüfung grundsätzlich einem nach der Wahl stattfindenden Wahlprüfungsverfahren vorzubehalten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 1962 - 2 BvR 189/62 -, BVerfGE 14, S. 154 f. (zu § 49 BWG); vgl. Kammer, Beschluss vom 08.06.1999 - 1 L 1878/99 - (zu § 26 EuWG).
Jene Beschränkungen, die für die nach Bundesrecht abzuhaltenden Wahlen nicht zuletzt aus Art. 41 GG ableitbar sind, fußen im Bereich des Landesrechts auf der sinnähnlichen Vorschrift des Art. 33 Verf NW. Da letztere Vorschrift nur einen allgemeinen Rechtsgrundsatz ausdrückt, der der Regelung des Bundesverfassungsrechts entspricht, kann ihr schwerlich entgegengehalten werden, sie nehme einen vom Grundgesetz Gewähr leisteten Standard gerichtlichen Rechtsschutzes zurück.
Anders Franzke, Der Staat, 38. Band (1999), S. 151 (152); der Beschluss des BVerfG vom 11.10.1972 - 2 BvR 912/71 -, BVerfGE 34, 81 (96 f.) betrifft die vom GG ausdrücklich Gewähr leistete Verfassungsbeschwerde; vgl. ferner Franzke, DVBl. 1980, 730 ff.; Lang, Subjektiver Rechtsschutz im Wahlprüfungsverfahren, Berlin 1997.
Das Wahlprüfungsverfahren ist ein spezielles Instrument der objektiven Rechtskontrolle, das vor allem den objektiven Zielen und öffentlichen Interessen der Sicherung eines rechtmäßigen Zustandekommens der Volksvertretung, d.h. der Gewährleistung eines gesetzmäßigen Ablaufs der Wahl und einer rechtmäßigen Zusammensetzung des Parlaments dient. Verstöße gegen Grundrechte oder sonstige subjektive Rechte sind wegen der besonderen Natur des Wahlverfahrens und der sich daraus ergebenden Beschränkung des individuellen Rechtsschutzes nur von Bedeutung, soweit sie sich auf die Mandatsverteilung auswirken. Die Begrenzung des subjektiven Rechtsschutzes ist auch im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unbedenklich, jedenfalls insoweit, als dies im Interesse der ordnungsgemäßen Durchführung einer Wahl notwendig ist. Dies gilt umsomehr, wenn - wie hier in § 18 Abs. 4 KWahlG - sogar ein der Wahl vorgelagertes besonderes Rechtsschutzverfahren vorgesehen ist, das eine Rechtskontrolle der getroffenen Entscheidung zwar nicht durch ein Gericht, aber doch durch eine übergeordnete Stelle ermöglicht.
Der Beschluss des Verfassungsgerichtshofs NRW vom 14.05.1996
- VerfGH 30/95 -, NWVBl. 1996, 429 -,
besagt nicht Gegenteiliges, weil er über Art und Zeitpunkt des (für Landtagswahlen) angenommenen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes keine Aussage trifft. Namentlich kann der Entscheidung daher nicht entnommen werden, dass der VerfGH die erwähnten Normen des Landesrechts, die gerichtlichen Rechtsschutz im unmittelbaren Vorfeld von Wahlen ausschließen, für verfassungswidrig hält.
Vor diesem Hintergrund sieht die Kammer auch in Ansehung der dargelegten gewichtigen Bedenken gegenüber der Beschränkung des Rechtsschutzes,
vgl. Franzke, jeweils a.a.O.,
jedenfalls im Eilverfahren keinen Anlass zu einer vom Wortlaut des § 18 Abs. 4 KWahlG abweichenden Auslegung. Damit kommt weder eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG in Betracht, noch liegen die strengen Voraussetzungen vorliegen, nach denen Gerichte unbeschadet der Sperrwirkung des Art. 100 Abs. 1 GG berechtigt sind, eine für verfassungswidrig gehaltene nachkonstitutionelle Norm im Eilverfahren als ungültig zu behandeln.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 24.06.1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, 382 (389)."
Letztlich kann dahinstehen, ob die Auffassung der Antragsteller zutrifft, die Bestimmung des § 10 der Wahlordnung nehme eine Verweisung auf § 18 Abs. 4 KWahlG nicht vor und deshalb sei auch ein Wahlausschuss für die Wahl zum Seniorenbeirat der Stadt S nicht gebildet worden.
Dasselbe gilt für die gegenüber den Antragstellern mit Schreiben vom 11.08.2004 - 12/35.01.03; 12/35.10 - vertretene Rechtsauffassung der Landeswahlleiterin des Landes Nordrhein-Westfalen, die Stadt S könne eine Zuständigkeit für die Landeswahlleiterin und den Landeswahlausschuss zur Überprüfung des Wahlverfahrens zur Wahl des Seniorenbeirates der Stadt S insbesondere nach § 18 Abs. 4 KWahlG nicht durch kommunale Satzung begründen. Unabhängig davon, dass diese Auffassung - wenn sie zuträfe - die gegenüber der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sprechenden Erwägungen nicht entkräftet, ist der Antrag jedenfalls aus anderen Gründen erfolglos.
Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Bei der im Anordnungsverfahren allein möglichen Überprüfung der Sach- und Rechtslage sind keine Anhaltspunkte dafür feststellbar, dass die Entscheidung des Antragsgegners über die Zulassung der Wahlvorschläge der Antragsteller für die Wahl zum Seniorenbeirat der Stadt S in dem mit dem Antrag geltend gemachten Sinne zu erfolgen hätte.
Der Antragsgegner hat als Wahlleiter den Wahlvorschlag zu Recht zurückgewiesen, weil der Wahlvorschlag schon nach Angaben der Antragsteller erst am 23.07.2004 - und damit verspätet - eingereicht worden ist. Nachdem er mit öffentlicher Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt S Nr. 08/'04 vom 15.06.2004 rechtzeitig gemäß § 4 Abs. 1 der Wahlordnung spätestens drei Monate vor dem Wahltag - also dem 26.09.2004 (vgl. § 2 Abs. 2 der Wahlordnung) - zur Einreichung der Wahlvorschläge zum Seniorenbeirat aufgerufen hat, hätten die Antragsteller ihre Wahlvorschläge binnen Monatsfrist nach öffentlicher Bekanntmachung, also bis zum 15.07.2004, einreichen müssen, § 4 Abs. 2 der Wahlordnung. Die Wahlvorschläge sind aber ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorganges erst am 24.07.2004 (bzgl. Antragsteller zu 1.) bzw. am 28.07.2004 (bzgl. Antragsteller zu 2.) beim Wahlleiter eingegangen.
Weder kommt eine unmittelbare noch eine - wie die Antragsteller vertreten - analoge Anwendung der Bestimmung des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG in Betracht. Nach § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG gilt ein Verwaltungsakt - im Falle einer öffentlichen Bekanntmachung - zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als bekannt gegeben. Würde sich die in § 4 Abs. 2 der Wahlordnung niedergelegte Monatsfrist nach dieser Bestimmung berechnen, hätten die Antragsteller ihre Wahlvorschläge beim Antragsgegner über den Zeitraum von einem Monat ab öffentlicher Bekanntmachung im Amtsblatt vom 15.06.2005 - also dem 15.07.2004 - hinaus zwei Wochen später - also bis zum 29.07.2004 - fristgemäß einreichen können.
Zu Recht halten die Antragsteller die Bekanntgabe nicht für einen Verwaltungsakt. Es handelt sich dabei um eine Verfahrenshandlung, die schon die für Regelungen i.S. von § 35 VwVfG typische potenzielle Bestandskraft nicht für sich in Anspruch nimmt.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller weisen die kommunalwahlrechtlichen Bestimmungen insoweit aber keine Regelungslücke auf, die durch Analogie geschlossen werden müsste. Voraussetzung dafür ist, dass der Regelungszusammenhangs des Gesetzes eine Lücke aufweist. Ob eine derartige Lücke vorliegt, ist zu beurteilen vom Standpunkt des Gesetzes selbst, der ihm zu Grunde liegenden Regelungsabsicht, der mit ihr verfolgte Zweck, des gesetzgeberischen „Plans". Eine Gesetzeslücke ist eine „planwidrige Unvollständigkeit" des Gesetzes.
Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 373.
Ein Gesetz ist „lückenhaft" oder unvollständig immer nur im Hinblick auf die von ihm erstrebte, sachlich erschöpfende und in diesem Sinne „vollständige" sowie sachgerechte Regelung.
Larenz, a.a.O., S. 375.
In diesem Sinne kann eine „planwidrige Unvollständigkeit" der Wahlordnung in Bezug auf die öffentliche Bekanntmachung nicht festgestellt werden.
Die Wahlordnung enthält seit Verabschiedung der Satzung im Jahre 1995 in § 4 Abs. 2 Satz 1 mit der Festlegung, dass Wahlvorschläge innerhalb eines Monats nach der Bekanntmachung beim Wahlleiter eingereicht werden, eine klare Fristbestimmung, sodass schon von daher eine Unvollständigkeit nicht festgestellt werden kann.
Darüber hinaus verbietet schon die unterschiedliche Interessenlage bei einem Aufruf zur Einreichung von Wahlvorschlägen im Vergleich zu den Fällen der öffentlichen Bekanntmachung von Verwaltungsakten als Regelungen von Einzelfällen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts eine analoge Heranziehung des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG. Bei der Regelung des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG handelt es sich um eine Ausnahme vom Grundsatz der mündlichen oder schriftlichen Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes an den Betroffenen. In diesen Fällen rechnet der Betroffene grundsätzlich nicht damit, dass die ihm gegenüber getroffene Einzelregelung öffentlich bekannt gemacht wird. Der Gesetzgeber konnte bei dem betroffenen Personenkreis auch keine ununterbrochene zeitnahe Kenntnisnahme von Publikationsorganen voraussetzen. Aus diesem Grunde wird dem betroffenen Bürger die weitere „Informationsfrist" von zwei Wochen nach § 41 Abs. 3 Satz 3 VwVfG gewährt, damit er die Chance erhält, im Zusammenhang mit einer ihn betreffenden Angelegenheit von der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes Kenntnis zu erhalten bzw. sich diese zu verschaffen (vgl. § 41 Abs. 4 Satz 2 VwVfG). Im Gegensatz dazu erfolgt im Zusammenhang mit der Wahl des Seniorenbeirates die Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlägen ausschließlich mittels öffentlicher Bekanntmachung. Eine andere Bekanntgabe ist nicht vorgesehen, sodass die interessierten Kreise in der Bevölkerung, die in der Regel Kenntnis über die kommunalpolitischen Abläufe haben, öffentliche Bekanntmachungen gezielt verfolgen müssen, wenn sie beabsichtigen, Wahlvorschläge einzureichen.
Dass im Sinne der Antragsteller auch schon nicht etwa aus höherrangigem Recht oder mit Blick auf einen einheitlichen normativen Verwaltungsgrundsatz keine Notwendigkeit für eine Analogie besteht, zeigt darüber hinaus schon Satz 4 des § 41 Abs. 4 VwVfG, der eine besondere Regelung für Allgemeinverfügungen trifft. Danach kann in einer Allgemeinverfügung ein von § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG abweichender Tag, jedoch frühestens der auf die Bekanntmachung folgende Tag bestimmt werden.
Eine Wiedereinsetzung der Antragsteller in den vorigen Stand wegen der Versäumung der Frist mit der Begründung der Antragsteller, die Fristversäumung beruhe auf einer unklaren Fristsetzung, kommt nicht in Betracht.
Bei der Frist zur Einreichung von Wahlvorschlägen für die Wahl des Seniorenbeirates der Stadt S gemäß § 4 Abs. 2 der Wahlordnung handelt es sich um eine Ausschlussfrist gegen deren Versäumung grundsätzlich eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ausgeschlossen ist und bei der auch keine Verlängerungsmöglichkeit besteht.
Vgl. allg. zur Wiedereinsetzung gegen die Versäumung von Ausschlussfristen: BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10/92 -, DVBl. 1994, S. 170 - 172; zur Wiedereinsetzung bei Versäumung der Frist zur Einreichung von Wahlvorschlägen für die Kommunalwahl: VG Karlsruhe, Beschluss vom 30.09.1999 - 1 K 2780/99 -.
Die Nichteinhaltung dieser vom materiellen Recht gesetzten Frist für die Einreichung eines Wahlvorschlags hat von Gesetzes wegen den Verlust des Anspruchs auf Zulassung des Wahlvorschlags und seiner Bewerber, die Bekanntgabe dieser Wahlbewerbung und auf Berücksichtigung bei der Herstellung der Stimmzettel zur Folge. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen im Interesse der ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl und der dafür erforderlichen Rechtsstaatlichkeit nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht. Der Ablauf einer materiellen Ausschlussfrist ist vielmehr von Amts wegen zu beachten.
Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297, 309.
Aus welchem Grund die Frist versäumt wird, ist unerheblich. Ein Anspruch kann nach ihrem Ablauf nicht mehr geltend gemacht werden, sofern und soweit das einschlägige Recht keine Wiedereinsetzung, Nachsichtgewährung oder sonstige Ausnahme gestattet.
Weder die Wahlordnung noch das KWahlG oder die Kommunalwahlordnung sehen eine Wiedereinsetzung besonders vor, sodass dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist gegenüber dem Interesse der in § 4 Abs. 2 der Wahlordnung genannten Personenkreise und Einzelpersonen an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumnis den Vorrang eingeräumt und deswegen die Wiedereinsetzung generell versagt ist.
Ob die von den Antragstellern verspätet eingereichten Wahlvorschläge als rechtzeitig gestellt oder als nachholbar anzusehen ist, weil die Säumnis auf der Einwirkung höherer Gewalt beruht, bedarf hier keiner Entscheidung, da die Antragsteller ein derartiges Ereignis weder vorbringen noch ein solches sonst ersichtlich ist.
Einer Entscheidung, ob die in §§ 242, 162 Abs. 2 BGB enthaltenen allgemeinen Grundsätze von Treu und Glauben in Erwägung zu ziehen sind,
vgl. nur BVerwG, Urteil v. 03.06.1988 - 8 C 79/86 -, Buchholz 448.7 Art. 4 KDVNG Nr. 2; Beschluss v. 20.12.1990 - 7 B 167/90 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 133, jeweils m.w.N..
bedarf es nicht, da weder die Antragsteller Anhaltspunkte für ein treuwidriges Verhalten der Antragsgegner vortragen, das eine analoge Anwendung des § 162 BGB rechtfertigen könnten, noch sind derartige Anhaltspunkte sonst ersichtlich. Vielmehr ist der Antragsteller zu 1. sogar vom Wahlamt der Stadt S mit Schreiben vom 17.06.2004 - 33.00.35 - (Beiakte 1, Bl. V 2) auf die Anfrage mit Schreiben vom 03.06.2004 darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass sich die Bestimmungen zur Einreichung der Wahlvorschläge aus § 4 der Wahlordnung für den Seniorenbeirat der Stadt S sowie aus der entsprechenden amtlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt S vom 15.06.2004 ergeben.
Auch im Übrigen würde es an den Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand fehlen. Der Rechtsirrtum der Antragsteller über die Frist zur Vorlage der Wahlvorschläge vermag die Fristversäumnis nicht zu entschuldigen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
Beschlüsse vom 15.07.1960 - VII CB 108.58 -, vom 18.12.1956 - IV C 251.56 -, vom 09.01.1970 - IV B 71.69 - Buchholz 310 § 60 Nr. 58, sowie vom 14.09.1998 - 8 B 154/98 -, Buchholz 310 § 60 VwGO Nr 218 = NVwZ-RR 1999, S. 538-539
ist anerkannt, dass mangelnde Rechtskenntnis eine Fristversäumnis in aller Regel nicht entschuldigen kann, weil der Betroffene verpflichtet ist, sich in geeigneter, zuverlässiger Weise zu informieren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1; 52 Abs. 2 GKG i.d.F. des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes vom 05.05.2004 (BGBl. I 2004, 718). Im Hinblick darauf, dass die Antragsteller (zumindest inhaltlich) eine Vorwegnahme der Hauptsache begehren, hat die Kammer von einer Reduzierung des Streitwerts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren abgesehen. Da es sich inhaltlich um zwei miteinander verbundene Anträge im Sinne einer subjektiven Antragshäufung handelt, war der Streitwert zudem zu verdoppeln.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 Abs. 4, 39, 40 KWahlG
§§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 242, 162 Abs. 2 BGB
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1; 52 Abs. 2 GKG
§ 49 BWG
§ 26 EuWG
§ 35 VwVfG
§ 60 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 4 KWahlG
§
18 Abs. 4 KWahlG
§ 18 Abs. 4
KWahlG
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG
§ 41 Abs. 3 Satz 3
VwVfG
§ 41 Abs. 4 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 der Wahlordnung
§ 10 der Wahlordnung
§ 4 Abs. 1 der Wahlordnung
§ 2 Abs. 2 der Wahlordnung
§ 4 Abs. 2 der Wahlordnung
§ 4 der Wahlordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 41 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1
GG
Art. 4
KDVNG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 617
NVwZ-RR
2000, 617
BVerfGE 34, 81
BVerfGE 86,
382
BVerwGE 60, 297,
309
1 L 2634/99
15 L 679/95
2 BvR 189/62
1 L 1878/99
2 BvR 912/71
1 BvR 1028/91
6 C 10/92
1 K 2780/99
7 C 101.78
8 C 79/86
7 B 167/90
VII CB 108.58
IV C 251.56
IV B 71.69
8 B 154/98