Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-03, Aktenzeichen 2 A 2801/20.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2021:0903.2A2801.20.Z.00

Tenor:
Verfahrensgang
Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. Oktober 2020 wird abgelehnt.
Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 124a Abs. 4 VwGO fristgerecht gestellte und begründete Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, mit dem die Klage auf Erteilung einer Taxikonzession sowie hilfsweise auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der behördlichen Entscheidung abgewiesen worden ist, hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist nicht wegen der vom Kläger geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts zuzulassen.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung, also eine entscheidungserhebliche rechtliche oder tatsächliche Begründung der Vorinstanz, mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung nach summarischer Prüfung nicht nur hinsichtlich einzelner Begründungen, sondern im Ergebnis als fehlerhaft und deshalb der Erfolg der angestrebten Berufung möglich erscheint (ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. Beschlüsse vom 23. Juni 2000 − 1 BvR 830/00 −, juris Rn. 15, vom 3. März 2004 − 1 BvR 461/03 −, BVerfGE 110, 77, juris Rn. 19, und vom 8. Dezember 2009 − 2 BvR 758/07 −, BVerfGE 125, 104, juris Rn. 96).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, wonach die vom Kläger beantragte Taxigenehmigung für das Stadtgebiet der Beklagten nach § 13 Abs. 4 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes − PBefG − zu versagen ist, begründet das Zulassungsvorbringen nicht. Nach dieser Vorschrift ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird.
Das Bundesverwaltungsgericht hat im Anschluss an das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 8. Juni 1960 - BVerfGE 11, 168) in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass objektive Zulassungsschranken für den Beruf des Taxenunternehmers verfassungsrechtlich nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig und die Existenz und das Funktionieren des Taxenverkehrs als ein solches Gemeinschaftsgut anzusehen sind (BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 - BVerwG 7 C 94.86 - BVerwGE 79, 208 <210 f.> m.w.N.). In Umsetzung dieser verfassungsrechtlich geforderten Vorgaben darf nach § 13 Abs. 4 PBefG die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen nur versagt werden, „wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird“. Ziel der Bestimmung ist nicht der Schutz der bereits in dem Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen Risiken des Berufs; gerechtfertigt ist die Zulassungsbeschränkung vielmehr nur bei der Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in seiner Existenz und damit in seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs. Diese Gefahr muss konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (BVerfG a.a.O. S. 191; BVerwG a.a.O. S. 210). Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (Urteil vom 7. September 1989 − BVerwG 7 C 44 und 45.88 −, BVerwGE 82, 295 <297>). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 a.a.O. S. 302; vgl. zusammenfassend: BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 − 3 B 77.07 −, juris Rn. 7).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Entscheidung über die Zulassung der Berufung ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 124a Rn. 58; Happ in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 124a Rn. 81). Der für die Begründetheit des Verpflichtungsbegehrens auf Erteilung der Taxikonzession materiell-rechtlich maßgebliche Zeitpunkt ist grundsätzlich derjenige der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der letzten gerichtlichen Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Januar 1992 − 7 C 24.91 −, juris Rn. 3 und vom 6. November 1989 − 7 C 46.88 −, juris Rn. 5).
Ausgehend davon begründet das Zulassungsvorbringen, die in dem Sachverständigengutachten vom 9. Juni 2020 behaupteten wirtschaftlichen Folgen der Corona-Krise seien nicht geeignet, die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes zu bedrohen, keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Die massiven Einschränkungen des öffentlichen Lebens aufgrund der Corona-Pandemie, die zu erheblichen Umsatzeinbußen für das Taxigewerbe führen, sind entgegen der Erwartung in dem Zulassungsantrag nämlich nicht lediglich kurzfristiger Natur, sondern dauern auch gegenwärtig im Zeitpunkt der Entscheidung über den Berufungszulassungsantrag noch an. So hat die Stadt Frankfurt am Main aufgrund gestiegener Infektionszahlen erst vor wenigen Tagen durch Allgemeinverfügung vom 31. August 2021 (ABl. Nr. S17) Beschränkungen der Teilnehmerzahlen an Veranstaltungen wie Messen und Kulturangeboten (Theater, Opern, Kinos, Konzerte) verschärft. Das Fluggastaufkommen am Frankfurter Flughafen wies Medienberichten zufolge trotz wieder steigender Zahlen noch im Juli 2021 ein Minus von 58,9 Prozent gegenüber dem letzten „Vorkrisen-Juli“ 2019 auf (vgl. https://www.faz.net/aktuell/rhein-main/steigende-passagierzahlen-am-flughafen-frankfurt-17481683.html, abgerufen am 3. September 2021). Eine Stabilisierung der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen auf ein vergleichbares Niveau wie vor der Pandemie ist nicht absehbar.
Zwar weist der Kläger zutreffend darauf hin, dass nach der − oben dargestellten − Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 8. Juni 1960, a.a.O.) die Versagungsermächtigung gemäß § 13 Abs. 4 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der in der Branche bereits tätigen Unternehmer dient und diese sich einem harten Wettbewerb stellen müssen. Die maßgebliche Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen kann aber nicht unabhängig von der wirtschaftlichen Situation der zugelassenen Taxiunternehmen gesehen werden. Die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, die hier durch die Beschränkungen zur Eindämmung der Corona-Pandemie stark beeinträchtigt ist, ist demgemäß ein in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG ausdrücklich gesetzlich definierter Gesichtspunkt, der bei der Prüfung der Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes durch die Vergabe weiterer Konzessionen insbesondere zu berücksichtigen ist.
Soweit der Kläger auf zahlreiche staatliche Unterstützungsmaßnahmen zur Abmilderung der wirtschaftlichen Folgen der von der Corona-Krise betroffenen Unternehmen verweist (wie z.B. staatliche Zuschüsse, zinsverbilligte Betriebsmittelkredite und Kurzarbeitergeld), steht die Unterstützungsbedürftigkeit der Annahme entgegen, dass der Markt − im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts − weitere neue Unternehmen „verträgt“. Gleiches gilt für den Umstand, dass sich nach Angaben der Beklagten zahlreiche bestehende Taxibetriebe von der gesetzlichen Betriebspflicht haben befreien lassen.
2. Die Berufung ist auch nicht in Bezug auf den Hilfsantrag zuzulassen, mit welchem der Kläger die Feststellung beantragt hat, dass die Ablehnung seines Antrags auf Erteilung einer Taxengenehmigung zum Zeitpunkt des Ablehnungsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 12. Juni 2017 rechtswidrig gewesen sei. Der Kläger trägt vor, er wolle mit der Umstellung auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage die Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs vorbereiten, da er bei Erteilung einer Taxigenehmigung im Jahre 2016 erhebliche Einnahmen hätte erzielen können.
a) Nicht durchzugreifen vermögen die vom Kläger geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die Eintrübung der wirtschaftlichen Situation des Taxigewerbes infolge der Corona-Pandemie stelle kein erledigendes Ereignis dar, so dass die Fortsetzungsklage unzulässig sei.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erledigt sich die Hauptsache, wenn in einem anhängig gewordenen Verfahren ein außerprozessuales Ereignis eintritt, das geeignet ist, dem Rechtsschutzbegehren die Grundlage zu entziehen. Dies ist der Fall, wenn das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflusssphäre des Klägers liegen, nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder bereits außerhalb des gerichtlichen Verfahrens erreicht worden oder überhaupt nicht mehr erreichbar ist (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 1997 − 4 NB 35.96 −, juris Rn. 10 und vom 15. August 1988 − 4 B 89.88 −, juris Rn. 5, jeweils m.w.N.). Danach hat der Nachfragerückgang nach Beförderungsleistungen im Taxigewerbe aufgrund der Corona-Pandemie nicht zu einer Erledigung der Hauptsache geführt, denn die begehrte Taxigenehmigung könnte weiterhin erteilt und vom Kläger genutzt werden, da der Taxiverkehr nicht vollends unmöglich geworden ist. Die Veränderung der Sachlage durch die Corona-Pandemie hat nur eine Verschlechterung der Prozesschancen des Klägers zur Folge.
b) Unabhängig davon ist das Fortsetzungsfeststellungsbegehren (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entspr.) aus einem weiteren Grund unzulässig. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch bei einer erledigten Verpflichtungsklage grundsätzlich nur dann vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird. Das ergibt sich aus dem Zweck, dem diese Klage dient. Sie soll verhindern, dass ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen, den Streitgegenstand kennzeichnenden Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung gebracht wird. Er darf daher das in der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage subsidiär enthaltende Feststellungsbegehren als Hauptantrag fortführen, wenn er ein entsprechendes Feststellungsinteresse hat. Bestandteil des Streitgegenstandes der Verpflichtungsklage ist aber nicht die Feststellung, dass der Verwaltungsakt, in dem die Ablehnung nach außen Gestalt gefunden hat, rechtswidrig ist, sondern die Feststellung, dass die Weigerung der Behörde in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, die Rechtsordnung verletzt. Eine Weiterführung des Verfahrens mit dem Antrag, der ablehnende Bescheid sei rechtswidrig gewesen, ist daher grundsätzlich nur zulässig, wenn der für eine solche Feststellung maßgebliche Zeitpunkt sich mit dem des bisherigen Verpflichtungsbegehrens deckt. Andernfalls geht der Fortsetzungsfeststellungsantrag über den ursprünglichen Streitgegenstand hinaus. Der für die Verpflichtungsklage maßgebliche Zeitpunkt ist grundsätzlich derjenige der letzten mündlichen Verhandlung. In dem Feststellungsantrag, dass der ursprüngliche Ablehnungsbescheid zum damaligen Zeitpunkt rechtswidrig war, liegt daher keine Beschränkung des Klageantrags, sondern eine Klageänderung (vgl. zu alledem: BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 − 7 C 24.91 −, BVerwGE 89, 354, juris Rn. 7 f., betr. die Erteilung einer Taxigenehmigung; BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 − 4 C 33.13 −, BVerwGE 151, 36, juris Rn. 18 m. Anm. Külpmann, juris PR-BVerwG 11/2015 Anm. 1, B.II.2.a). Demgemäß erweist sich der vom Kläger hilfsweise geltend gemachte Fortsetzungsfeststellungsantrag als unstatthaft, weil er sich auf den Zeitpunkt des Ablehnungsbescheids bezieht.
3. Ohne dass es für die Nichtzulassung der Berufung entscheidungserheblich ist, weist der Senat jedoch auf Bedenken hin, ob die in dem Sachverständigengutachten vom März 2020 dargestellten sog. Querschnittsprobleme des Taxigewerbes in Frankfurt am Main − außerhalb des Nachfrageeinbruchs aufgrund der Corona-Krise − die Versagung einer Vergabe neuer Konzessionen rechtfertigen. In dem Gutachten werden zwei wesentliche Querschnittsprobleme aufgezeigt. Dies ist zum einen die Grauwirtschaft im bestehenden Taxigewerbe, die nach den gutachterlichen Feststellungen durch einen mehr als 50 Prozent umfassenden Anteil „semiprofessioneller“ Fahrzeuge und Betriebe geprägt sei, die jenseits der betriebswirtschaftlichen Plausibilität arbeiteten, welches im Wesentlichen durch Steuerhinterziehungen und Schwarzarbeit zu erklären sei (S. 6 ff. des Gutachtens vom März 2020). Zum anderen bestehe ein starker Wettbewerb mit neuen, teilweise irregulären Mobilitätsformen aus dem Mietwagensektor, deren Arbeitsweise häufig durch Verstöße gegen die Rückkehrpflicht und durch unerlaubte Vermittlungsformen (Ride-Hailing) gekennzeichnet sei (S. 10 ff. des Gutachtens vom März 2020).
Die Versagung der Vergabe neuer Konzessionen nach § 13 Abs. 4 PBefG ist jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn gerade durch die Zulassung weiterer Taxiunternehmen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht würde. Die in dem Gutachten aufgezeigten Querschnittsprobleme sind aber nicht im Erreichen einer Kapazitätsgrenze von zugelassenen Taxiunternehmen begründet, sondern in gesetzeswidrigen Verhaltensweisen, die mit den zur Verfügung stehenden staatlichen Maßnahmen bekämpft und unterbunden werden müssen. Nach den gutachterlichen Angaben zählt Frankfurt am Main zu den bedeutendsten und attraktivsten deutschen Taximärkten (S. 74 des Gutachtens vom März 2020). Auch in dem Gutachten wird ausgeführt, dass sich den Problemen der Grauwirtschaft und des irregulären Wettbewerbs aus dem Mietwagenbereich durch eine Mengenbegrenzung der Taxikonzessionen nicht wirksam begegnen lasse. Diese habe vielmehr den unerwünschten Nebeneffekt, dass sie auch Betriebe schütze, die jenseits der Gesetze arbeiteten (vgl. S. 79, 80 des Gutachtens vom März 2020).
Bedenken bestehen weiterhin hinsichtlich der Aussagekraft der bis ins Jahr 1986 zurückreichenden Wartelisten, um die Rangposition eines Bewerbers zu bestimmen. Angesichts des nicht näher bekannten Inhalts der Abfrage aus Anlass des gerichtlichen Verfahrens bleiben Zweifel, inwieweit der von den Betroffenen geäußerte Wunsch, auch nach Jahrzehnten auf der Warteliste zu verbleiben, von der Ernsthaftigkeit des Willens und der Fähigkeit getragen ist, tatsächlich einen Taxibetrieb aufzunehmen.
Der Kläger hat nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels zu tragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2, § 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes − GKG − i.V.m. den Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, die unter Nr. 47.4 für eine Taxigenehmigung einen Streitwert von 15.000 Euro vorsehen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 52 Abs. 1 und 2, § 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
BVerfGE 125, 104
BVerfGE 11, 168
BVerwGE 79, 208
BVerwGE 82, 295
BVerwGE 89, 354
BVerwGE 151, 36
4 K 4018/17
1 BvR 830/00
1 BvR 461/03
2 BvR 758/07
7 C 94.86
3 B 77.07
7 C 24.91
7 C 46.88
4 NB 35.96
4 B 89.88
4 C 33.13