Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-25, Aktenzeichen 1 B 171/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2021:0125.1B171.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 30.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehung eines Verkehrsverbots für kosmetische Mittel mit Cannabidiol.
Der Antragsteller vertreibt über ein Ladengeschäft in A-Stadt sowie über den dazugehörigen Onlineshop www.xxxxxxxxx überwiegend Cannabidiol (CBD)-haltige Produkte (Lebensmittel, Kosmetika, E-Liquids). Cannabidiol wird sowohl aus den Blüten als auch aus den (blütennahen) Blättern insbesondere der weiblichen, grünen Cannabispflanze extrahiert. Im Unterschied zu Tetrahydrocannabinol (THC) verursacht CBD keine psychoaktive, also Rauschwirkung. Cannabidiol ist eines von weit über 100 bisher bekannten Cannabidoiden der Hanfpflanze. Seit 2019 ist Cannabidiol aufgrund seiner krampflösenden Eigenschaften in Europa als Antiepileptikum (Epidiolex) zur Behandlung von schweren, kindlichen Epilepsien zugelassen. In der Diskussion um CBD-haltige Produkten wird eine Vielzahl weiterer Wirkungen des Stoffs auf den menschlichen Körper erwähnt.
Der Antragsgegner untersagte dem Antragsteller mit Bescheid vom 23. April 2019 bereits das Anbieten und Inverkehrbringen von CBD-haltigen Lebensmitteln sowohl im Ladengeschäft als auch über den Onlineshop. Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch des Antragstellers wies der Antragsgegner mit bestandskräftig gewordenem Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2019 zurück.
Der Antragsgegner entnahm im Rahmen einer Kontrolle am 8. September 2020 im Betrieb des Antragstellers Proben von 3 zum Kauf angebotenen kosmetischen Mitteln, einem Lebensmittel sowie einem Rohstoff für kosmetische Mittel und sandte die Kosmetikmittel zur Begutachtung an das Landeslabor Berlin-Brandenburg.
Das Landeslabor Berlin-Brandenburg stellte nach einer Stellungnahme vom 12. Oktober 2020 in dem kosmetischen Mittel „Tattoo CBD Body Care 30 ml“ einen CBD-Gehalt von 2,5 % fest. In einer Stellungnahme vom 13. Oktober 2020 beanstandete das Landeslabor Berlin-Brandenburg die kosmetischen Mittel „CBD Hautpflegebalsam 30 ml“ sowie „Skin Therapy CBD Lotion 1 % mit Vitamin C“, das Landeslabor Schleswig-Holstein beanstandete in einer Stellungnahme vom 1. Dezember 2020 das von dem Antragsteller vertriebene Produkt „Premium Hanf Öl 5 %“. Hinsichtlich der entnommenen Probe des Rohstoffs „CBD-Isolat 99,5 %“ holte der Antragsgegner ein Gutachten des Landeslabors Schleswig-Holstein sowie eine Stellungnahme des Ministeriums für Justiz, Europa und Verbraucherschutz vom 4. November 2020 ein. Der Antragsgegner wies den Antragsteller bei einer weiteren Kontrolle am 19. November 2020 auf die fehlende Verkehrsfähigkeit der Kosmetikmittel hin und forderte von dem Antragsteller, die Mittel vom Markt zu nehmen, eine Einstellung des Vertriebs erfolgte jedoch nicht.
Der Antragsgegner untersagte daraufhin gegenüber dem Antragsteller mit Verfügung vom 26. November 2020 ab sofort das Anbieten und Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln mit Cannabidiol (CBD) aus der Hanfpflanze (Ziffer 1), ordnete an, alle kosmetischen Mittel mit Cannabidiol (CBD) aus der Hanfpflanze unverzüglich von der Homepage des Onlineshops zu entfernen (Ziffer 2), drohte für den Fall der Zuwiderhandlung oder Unterlassung der vorstehenden Maßnahmen die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von je 1000 € an (Ziffer 3) und ordnete die sofortige Vollziehung der Maßnahmen zu Ziffer 1 und 2 an (Ziffer 4).
Zur Begründung führte der Antragsgegner an, das Landeslabor Berlin-Brandenburg habe festgestellt, dass die dort untersuchten kosmetischen Mittel in ihrer aktuellen Zusammensetzung nicht verkehrsfähig seien, da sie CBD aus einem Extrakt aus blütennahen Blättern oder Blüten der Hanfpflanze enthielten, was verboten sei. Bei wiederholten Recherchen auf der Homepage des Onlineshops des Antragstellers sei festgestellt worden, dass der Antragsteller neben den genannten Produkten zahlreiche weitere kosmetischen Mittel mit CBD aus der Hanfpflanze anbiete und vertreibe. Am 19. November 2020 sei der Betrieb daraufhin erneut aufgesucht und die Gutachten mit dem Hinweis auf die nicht vorhandene Verkehrsfähigkeit der beprobten Produkte ausgehändigt worden. Für die Produkte sei ein Verkehrsverbot ausgesprochen worden. Des Weiteren sei der Antragsteller darauf hingewiesen worden, dass dieses Verkehrsverbot analog für alle anderen kosmetischen Mittel mit CBD aus der Hanfpflanze gelte und er diese ebenfalls nicht mehr anbieten und in den Verkehr bringen dürfe. Bei einer erneuten Recherche auf der Homepage des Onlineshops am 26. November 2020 sei festgestellt worden, dass der Antragsteller nach wie vor zahlreiche kosmetische Mittel mit CBD aus der Hanfpflanze anbiete. Daher ergehe nun diese Anordnung.
Gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchstabe a) in Verbindung mit Anhang II laufende Nr. 306 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 dürften kosmetische Mittel Folgendes nicht enthalten: „Betäubungsmittel, natürliche und synthetische: Jeder Stoff, der in den Tabellen I und II des am 30. März 1961 in New York unterzeichneten Einheitsübereinkommens über Betäubungsmittel aufgezählt ist“. In Tabelle I des Einheitsübereinkommens sei der Eintrag „Cannabis und cannabis resin and extracts and tinctures of cannabis“ vorhanden. Zusätzlich finde sich folgende Definition „Cannabis“ means the flowering or fruiting tops of the cannabis plant (excluding the seeds and leaves when not accompanied by the tops) from which the resin has not been extracted, by whatever name they may be designated“.
Kosmetische Mittel dürften somit gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang II laufende Nr. 306 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 die Blüten oder Früchte der Cannabis-Pflanze, Cannabisharz sowie Cannabisextrakte und -tinkturen nicht enthalten. In der Definition von Cannabis seien Samen sowie Blätter, die nicht in der Nähe der Blüten seien, ausgenommen. Die Verwendung von Hanfsamenöl in kosmetischen Mitteln sei daher zulässig, da dieses aus den Samen gewonnen werde und somit nicht von dem Verbot erfasst werde. CBD sei die gebräuchliche Abkürzung für Cannabidiol, ein Cannabinoid, das in Cannabis sativa vorkomme. In der Literatur werde beschrieben, dass Phytocannabinoide nur von der Hanfpflanze gebildet würden und in den Cannabisharzdrüsen, insbesondere der weiblichen Pflanze, deren Triebspitzen zur Produktion von Marihuana und Haschisch verwendet würden, vorkämen. Somit könne das Cannabidiol, das laut Werbeaussagen und Listen der Bestandteile auf der Homepage des Onlineshops des Antragstellers in zahlreichen der dort angebotenen Produkte enthalten sei, aus Cannabis sativa nur durch eine Extraktion der oberen Pflanzenteile gewonnen sein. Das von dem Antragsteller in den angebotenen Produkten eingesetzte CBD stamme demnach zumindest anteilsmäßig aus einem Extrakt der blütennahen Blätter oder Blüten der Hanfpflanze. Es dürfe in kosmetischen Mitteln nicht enthalten sein.
Gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB träfen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich seien. Gemäß § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB könnten sie insbesondere das Herstellen, Behandeln oder das Inverkehrbringen von Erzeugnissen verbieten oder beschränken. Die vorgesehenen Maßnahmen halte er für geeignet, angemessen und zum Schutz der Verbraucher auch erforderlich, weil auf andere, den Antragsteller weniger belastende, Weise weiteren Gefahren nicht wirksam begegnet werden könne.
Zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung führte der Antragsgegner aus, maßgeblich sei eine Güterabwägung zwischen dem Rechtsschutzinteresse einerseits und dem öffentlichen Interesse andererseits. Dabei sei das öffentliche Interesse insbesondere im Rahmen der Gefahrenabwehr höher zu bewerten. Gemäß § 174 LVwG hätten die Ordnungsbehörden im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder einzelnen Personen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht werde. Um das weitere Anbieten, Bewerben und Inverkehrbringen der nicht verkehrsfähigen kosmetischen Mittel mit CBD aus der Hanfpflanze durch den Antragsteller unverzüglich zu unterbinden und damit Gefahren für die Verbraucher abzuwehren, sei es erforderlich, die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung anzuordnen. Das Anbieten, Bewerben und Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln, auf die sich ein Straftatbestand beziehe, solle dadurch schnellstmöglich unterbunden werden. Der Antragsgegner begründete weiterhin die Androhung des Zwangsgeldes.
Der Antragstellerin legte gegen die Ordnungsverfügung vom 26. November 2020 Widerspruch ein und hat am 22. Dezember 2020 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Er macht geltend, die Ordnungsverfügung sei bereits rechtswidrig, da sie ein allumfassendes Verkehrsverbot ausspreche, ohne dass dem Antragsgegner die tatsächliche Zusammensetzung der verschiedenen Produkte bekannt sei.
Der Antragsgegner lege seiner Ordnungsverfügung die Tabellen I und II des am 30. März 1961 in New York unterzeichneten Einheitsübereinkommens über Betäubungsmittel zugrunde. Dieses Abkommen und damit das rechtliche Fundament der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung seien zwischenzeitlich höchstrichterlich überholt. So stelle der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 19. November 2020 – C-663/18 – fest, dass CBD keinen Suchtstoff darstelle. Eine Einstufung von CBD als Suchtstoff sei indes Voraussetzung für die Anwendung des Einheitsübereinkommens. Im vorliegenden Fall werde dem Antragsteller vorgeworfen, dass das in Rede stehende CBD zumindest anteilsmäßig aus einem Extrakt der blütennahen Blätter oder Blüten der Hanfpflanze gewonnen werde und nicht nur aus den Samen und Blättern unter Ausschluss der Blüten- oder Fruchtstände. Unter diesen Umständen könne zwar eine wörtliche Auslegung der Bestimmungen des Einheitsübereinkommens zu dem Schluss führen, dass CBD, soweit es aus einer Pflanze der Gattung Cannabis gewonnen werde und diese Pflanze einschließlich ihrer Blüten- oder Fruchtstände als Ganzes verwendet werde, ein Cannabisextrakt im Sinne der Tabelle I des Einheitsübereinkommens und damit einen Suchtstoff im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchstabe j dieses Übereinkommens darstelle. Es sei jedoch nicht ersichtlich, dass das in Rede stehende CBD auf der Grundlage der verfügbaren wissenschaftlichen Daten psychotrope Wirkungen und schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit habe.
Das Einheitsübereinkommen gründe sich unter anderem auf das Ziel des Schutzes der Gesundheit und des Wohls der Menschheit. Dieses Ziel sei daher bei der Auslegung der Bestimmungen dieses Übereinkommens zu berücksichtigen. Ein solcher Ansatz sei umso mehr geboten, als eine Lektüre der von der Organisation der Vereinten Nationen veröffentlichen Kommentare zum Einheitsübereinkommen, die sich auf die Definition von „Cannabis“ für die Zwecke dieses Übereinkommens bezögen, zu dem Schluss führe, dass diese Definition in Anbetracht des Ziels und des Grundgedankens des Übereinkommens untrennbar mit dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Schädlichkeit von Cannabiserzeugnissen für die menschliche Gesundheit verbunden sei. Aus diesen Kommentaren gehe beispielsweise hervor, dass sich der Ausschluss von Blüten- oder Fruchtständen, denen das Harz entzogen worden sei, aus der Definition von Cannabis in Art. 1 Abs. 1 Buchstabe b des Übereinkommens durch den Umstand rechtfertige, dass diese Blüten- oder Fruchtstände nur eine völlig unbedeutende Menge des psychoaktiven Wirkstoffs enthielten.
In Anbetracht dieser Umstände würde es dem Ziel und dem Grundgedanken des Einheitsübereinkommens widersprechen, CBD als Cannabisextrakt in die Definition der „Suchtstoffe“ im Sinne des Übereinkommens einzubeziehen, da es beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse keinen psychoaktiven Wirkstoff enthalte. Folglich handele es sich nicht um einen Suchtstoff im Sinne des Einheitsübereinkommens.
Hilfsweise werde geltend gemacht, die Ordnungsverfügung sei auch zu allumfassend und damit unverhältnismäßig.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 26. November 2020 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verweist zur Begründung zunächst auf eine Stellungnahme des Landeslabors Berlin-Brandenburg von 23. Dezember 2020 und führt aus, dass in der Stellungnahme zutreffend darauf hingewiesen werde, dass es in dem Urteil des EuGHs vom 19. November 2020 um die Frage gegangen sei, ob das aus der gesamten Hanfpflanze gewonnene Cannabidiol, dass in einem EU-Staat rechtmäßig hergestellt worden sei, in einem anderen EU-Staat vermarktet werden dürfe. Ausgangspunkt sei ein in Frankreich eingeleitetes Strafverfahren wegen der Vermarktung und des Vertriebs einer elektronischen Zigarette mit Hanföl gewesen. Zu entscheiden gewesen sei, ob aufgrund einer nationalen Regelung die Vermarktung eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten CBD verboten werden könne.
Demgegenüber gehe es vorliegend um die Frage der Verkehrsfähigkeit von Kosmetika, die das CBD als Bestandteil enthielten. Entscheidend sei vorliegend, dass das in Rede stehende CBD, dass aus der ganzen Hanfpflanze gewonnen werde, in der gesamten EU nicht in kosmetischen Produkten enthalten sein dürfe. Dies stelle geltendes Recht dar. Es gehe also nicht um einen Widerspruch von nationalem Recht und EU-Recht, sondern um die generelle Zulässigkeit von CBD in Kosmetika auf Grundlage des EU-Rechts. Der EuGH räume zunächst ein, dass eine wörtliche Auslegung der Bestimmungen des Einheitsübereinkommens zu dem Schluss führen könne, dass CBD, soweit es aus einer Pflanze der Gattung Cannabis gewonnen werde und diese Pflanze einschließlich ihrer Blüten- und Fruchtstände als Ganzes verwendet werde, ein Cannabisextrakt im Sinne der Tabelle I dieses Übereinkommens sei und damit einen „Suchtstoff“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchstabe j dieses Übereinkommens darstelle. Allerdings weise das Gericht darauf hin, dass Ziel des Einheitsübereinkommens gewesen sei, Gesundheit und Wohl der Menschheit zu schützen; somit sei Ziel und Grundgedanke des Übereinkommens untrennbar mit dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Schädlichkeit von Cannabiserzeugnissen für die menschliche Gesundheit verbunden.
Weil die Cannabissorte, aus der das CBD gewonnen werde, lediglich (nach Aktenlage) einen THC-Gehalt unter 0,2 % habe und es nach dem gegenwärtigen Stand der im vorgelegten Urteil angeführten wissenschaftliche Erkenntnisse keinen psychoaktiven Wirkstoffs enthalte, komme der EuGH zu dem Schluss, dass es sich aufgrund der nur völlig unbedeutenden Menge des psychoaktiven Wirkstoffs bei dem in Rede stehenden CBD nicht um einen Suchtstoff im Sinne des Einheitsübereinkommens handele. Allerdings weise der EuGH auch darauf hin, dass „diese Umstände“ zu überprüfen Sache des vorlegenden Gerichts sei. Der EuGH lege seiner Entscheidung also den wissenschaftlichen Erkenntnisstand zugrunde, den das vorlegende Gericht ermittelt habe und verweise auch auf dessen Prüfpflicht. Eigene Ermittlungen seien nicht angestellt worden.
Ob CBD aus der Hanfpflanze tatsächlich ein für die menschliche Gesundheit schädliches Cannabiserzeugnis sei, sei zumindest zweifelhaft. In diesem Zusammenhang werde auf einer Stellungnahme des Bundesinstituts für Risikobewertung aus dem Jahre 2018 verwiesen, in dem sich das Bundesinstitut mit Hanfprodukten in Lebensmitteln befasse und zu dem Ergebnis gekommen sei, dass die THC-Richtwerte sehr häufig überschritten würden; bei hanfhaltigen Nahrungsergänzungsmitteln überschritten nahezu alle (94 %) den Richtwert. Durchschnittlich sei der Richtwert um das 10.000-fache überschritten worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.
Das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers ist als Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 26. November 2020 mit der darin enthaltenen Zwangsgeldandrohung nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig.
Der Antragsgegner ordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung (Anordnungen zu Ziffer 1-2) nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an. Insoweit ist ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Hinsichtlich der darüber hinaus in dem Bescheid enthaltenen Zwangsgeldandrohung für den Fall der Nichtbefolgung der einzelnen aufgeführten Anordnungen ist ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da einem Widerspruch gegen diese Vollzugsmaßnahme bereits von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. § 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO).
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann durch das Gericht die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 4, also insbesondere in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet wurde, ganz oder teilweise wiederhergestellt werden. In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheides selbst identisch sein. (OVG Schleswig, Beschluss vom 6. August 1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 3-4).
Nach diesen Grundsätzen erweist sich der Antrag als unbegründet.
Der Antragsgegner hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hinreichend schriftlich begründet. Die schriftliche Begründung muss in nachvollziehbarer Weise die Erwägungen erkennen lassen, die die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben. Die Behörde muss bezogen auf die Umstände im konkreten Fall das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung sowie die Ermessenserwägungen, die sie zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen haben, darlegen. Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts vor allem die Behörde selbst mit Blick auf das aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Gebot effektiven Rechtsschutzes zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Antragsgegner hat eine besondere Dringlichkeit der angeordneten Maßnahme dargelegt, indem er ausgeführt hat, dass im Interesse der Abwehr von Gefahren für die Verbraucher das Anbieten, Bewerben und Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln, auf die sich ein Straftatbestand beziehe, schnellstmöglich unterbunden werden solle. Diese Ausführungen geben zu erkennen, dass der Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung fallbezogen aus Gründen des vorbeugenden Gesundheitsschutzes erwogen hat und sich dabei des Ausnahmecharakters einer solchen Anordnung bewusst geworden ist. Darüber hinaus kann in Fällen der Gefahrenabwehr, der auch das Kosmetikrecht zuzuordnen ist, das besondere öffentliche Vollzugsinteresse nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsakts selbst zusammenfallen. Nicht erforderlich ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also die getroffene Maßnahme inhaltlich rechtfertigen. Diese Frage ist erst im Rahmen der nachfolgenden Interessenabwägung durch das Gericht zu klären (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23. Januar 2017 – 4 MB 2/17 –, juris).
Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt hier das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheides vom 26. November 2020 das private Interesse des Antragstellers an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung. Der Bescheid erweist sich nämlich als offensichtlich rechtmäßig und es besteht ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ziffern 1 und 2 des Bescheides.
Rechtsgrundlage der kosmetikrechtlichen Anordnungen zu Ziffer 1 und 2 der Verfügung vom 26. November 2020 ist Art. 26 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über kosmetische Mittel in der derzeit geltenden Fassung, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 2020/1684. Nach Art. 288 Abs. 2 AEUV gilt die Verordnung unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Nach dieser Vorschrift fordern die zuständigen Behörden die Händler auf, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen; hierzu gehören unter anderem Abhilfemaßnahmen, um das kosmetische Mittel in Übereinstimmung mit den Vorschriften zu bringen, die Rücknahme des Mittels vom Markt oder der Rückruf des Mittels innerhalb einer angemessenen Frist, die sich nach der Art des Risikos richtet, sofern Bestimmungen nach Art. 6 nicht erfüllt werden. Auf den Antragsteller sind – soweit er lediglich als Händler auftritt – nicht die Vorschriften des Art. 25 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 anzuwenden; nur soweit sich das Verbot auch auf einen möglichen Handel des Antragstellers als verantwortliche Person bezieht, ist Art. 25 Abs. 5 anwendbar. Nach diesen Vorschriften fordern unbeschadet Absatz 4 die zuständigen Behörden die verantwortliche Person auf, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen; hierzu gehören unter anderen Abhilfemaßnahmen, um das kosmetische Mittel in Übereinstimmung mit den Vorschriften zu bringen, die Rücknahme des Mittels vom Markt oder der Rückruf des Mittels innerhalb einer ausdrücklich festgelegten Frist, die sich nach der Art des Risikos richtet, sofern eine der folgenden Anordnungen nicht erfüllt wird: … f) die in den Artikeln 14, 15 und 17 genannten Einschränkungen für Stoffe. Nach Art. 25 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 trifft die zuständige Behörde alle geeigneten Maßnahmen, um die Bereitstellung des kosmetischen Mittels auf den Markt zu verbieten, einzuschränken, es vom Markt zu nehmen oder zurückzurufen, wenn bei einem ernsten Risiko für die menschliche Gesundheit ein sofortiges Tätigwerden erforderlich ist oder wenn die verantwortliche Person innerhalb der in Absatz 1 genannten Frist nicht alle geeigneten Maßnahmen unternommen hat. Die Vorschrift des Art. 25 richtet sich an die verantwortliche Person. Verantwortliche Person ist nach Art. 4 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung für ein innerhalb der Gemeinschaft hergestelltes kosmetisches Mittel, das anschließend nicht ausgeführt und wieder in die Gemeinschaft eingeführt wird, der in der Gemeinschaft ansässige Hersteller. Der Händler ist nach Absatz 6 der Vorschrift nur dann die verantwortliche Person, wenn er ein kosmetisches Mittel unter seinem eigenen Namen und seiner eigenen Marke in Verkehr bringt oder ein Produkt, das sich bereits im Verkehr befindet, so ändert, dass die Einhaltung der geltenden Anforderungen berührt sein kann. Die Hersteller der hier konkret beanstandeten Mittel haben ihren Sitz in Lörrach und Meldorf in der Bundesrepublik Deutschland.
Die Vorschriften der Art. 26, 25 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 sind gegenüber den Vorschriften des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) im Bereich des Kosmetikrechts wegen des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts vorrangig anzuwenden (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. November 2019 – 9 S 588/19 – juris; ebenso BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 – 3 C 7/14 –, BVerwGE 153, 335-353, Rn. 12 für das Verhältnis zwischen § 39 LFGB und der lebensmittelrechtlichen Eingriffsnorm des Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004). Die Vorschriften der Art. 26, 25 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 dienen dem Ziel der Verordnung, die Verfahren zu vereinfachen und die Begrifflichkeit zu vereinheitlichen, um so den Verwaltungsaufwand und Unklarheiten zu verringern. Darüber hinaus sieht die Verordnung den Ausbau bestimmter Elemente des Regelwerks für kosmetische Mittel vor, etwa der Marktüberwachung, um ein hohes Maß an Schutz der menschlichen Gesundheit zu gewährleisten (Erwägungsgrund 3 der Verordnung; vgl. dazu EuGH, Urteil vom 17. Dezember 2020 – C-667/19 –, Rn. 27, juris). Mit der Verordnung werden die Rechtsvorschriften über kosmetische Mittel umfassend harmonisiert, um zu einem Binnenmarkt für kosmetische Mittel zu gelangen und zugleich ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu gewährleisten (Erwägungsgrund 4). Aus diesem Grund sind die Vorschriften des LFGB nur insoweit anwendbar, als die unionsrechtlichen Verordnungen dafür Raum geben. Die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften über kosmetische Mittel ist im LFGB im Abschnitt 7 „Überwachung“ in den §§ 38 ff. geregelt und dabei der Lebensmittelüberwachung angegliedert. Anknüpfungspunkt ist der Begriff der Erzeugnisse (§ 39 Abs. 1 und 2 LFGB), zu denen auch kosmetische Mittel gehören (§ 2 Abs. 1 LFGB). Der Antragsgegner hat die von ihm angeordneten Maßnahmen auf § 39 Abs. 2 LFGB gestützt. Nach Satz 1 dieser Vorschrift trifft die zuständige Behörde unter anderem zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die § 39 Abs. 1 LFGB Vorschriften die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen. Sie kann insbesondere das Herstellen, Behandeln oder das Inverkehrbringen von Erzeugnissen verbieten oder beschränken.
Dass die angegriffene Untersagungsverfügung auf § 39 Abs. 2 LFGB gestützt ist, führt nicht zu ihrer Rechtswidrigkeit. Erweist sich die in einem Bescheid getroffene Regelung aus anderen als den angegebenen Rechtsvorschriften und Gründen als rechtmäßig, ohne dass sie durch den Austausch der Begründung in ihrem Wesen geändert wird, ist der Verwaltungsakt nicht im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig (BVerwG, Urteile vom 19. August 1988 – 8 C 29.87 – BVerwGE 80, 96 <98> und vom 31. März 2010 – 8 C 12.09 – Buchholz 451.20 § 33c GewO Nr. 8 Rn. 16). So liegt der Fall hier. Der Wechsel der Ermächtigungsgrundlage lässt den Regelungsgehalt der Untersagungsanordnung unberührt. Insbesondere ergeben sich wegen der inhaltlichen und strukturellen Parallelen der Vorschriften auch in Bezug auf die Ermessensbetätigung keine wesentlichen Änderungen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 – 3 C 7/14 – BVerwGE 153, 335-353, Rn. 15). Sowohl die Vorschriften der Art. 26, 25 der Verordnung als auch § 39 LFGB verpflichten die zuständigen Behörden zum Einschreiten, wenn Bestimmungen nicht eingehalten werden; lediglich die Auswahl der geeigneten Maßnahmen steht nach beiden Normen im Ermessen der Behörde. Der Antragsgegner hat darüber hinaus die unionsrechtlichen Normen, mit denen das Vorliegen eines Verstoßes begründet wird, seiner Entscheidung zugrunde gelegt.
Haben Händler Grund zu der Annahme, dass ein kosmetisches Mittel nicht den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 genügt, stellen sie nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung das kosmetische Mittel so lange nicht auf dem Markt bereit, bis es mit den geltenden Anforderungen in Übereinstimmung gebracht wurde; wenn ein von ihnen auf dem Markt bereitgestelltes kosmetisches Mittel nicht der Verordnung entspricht, stellen sie sicher, dass die erforderlichen Korrekturmaßnahmen ergriffen werden, um die Konformität dieses Mittels herzustellen oder es gegebenenfalls vom Markt zu nehmen und zurückzurufen. Art. 26 der Verordnung ermächtigt zu Maßnahmen gegenüber den Händlern, sofern Bestimmungen nach Art. 6 nicht erfüllt werden.
Vorliegend sind Bestimmungen nach Art. 6 nicht erfüllt worden und es drohen bei einem weiteren Vertrieb der genannten Kosmetikartikel die Bestimmungen in diesem Sinne verletzt zu werden, weil die auf dem Markt bereitgestellten Kosmetikartikel mit aus der Hanfpflanze gewonnenen Cannabidiol nicht der Verordnung entsprechen. Nach Art. 14 Abs. 1 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 dürfen unbeschadet der Bestimmungen von Art. 3 kosmetische Mittel folgendes nicht enthalten: Verbotene Stoffe – in Anhang II aufgeführte verbotene Stoffe. In Anhang II (Liste der Stoffe, die in kosmetischen Mitteln verboten sind) sind unter Nr. 306 aufgeführt: „Betäubungsmittel, natürliche und synthetische: Jeder Stoff, der in den Tabellen I und II des am 30. März 1961 in New York unterzeichneten Einheits-Übereinkommens über Betäubungsmittel aufgezählt ist.“ Die beanstandeten Kosmetikartikel sind danach für das Inverkehrbringen durch eine verantwortliche Person und die Bereitstellung auf dem Markt durch Händler verboten und damit nicht verkehrsfähig.
Das Einheits-Übereinkommen, abgeschlossen in New York am 30. März 1961, über Suchtstoffe in der Fassung des am 25. März 1972 in Genf beschlossenen Protokolls zur Änderung des Einheits-Übereinkommens von 1961 (Bekanntmachung vom 4. Februar 1977 (BGBl. II S. 111)) regelt in Art. 1 Definitionen 1) u. a.: Sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist oder sich zwingend aus dem Zusammenhang ergibt, gelten die nachfolgenden Definitionen für alle Bestimmungen dieses Übereinkommens: a) …. b) Der Ausdruck „Cannabis“ bezeichnet die Blüten- oder Fruchtstände der Cannabispflanze, denen das Harz nicht entzogen worden ist, und zwar ohne Rücksicht auf ihre Benennung; ausgenommen sind die nicht mit solchen Ständen vermengten Samen und Blätter. c) Der Ausdruck „Cannabispflanze“ bezeichnet jede Pflanze der Gattung Cannabis. d) Der Ausdruck „Cannabisharz“ bezeichnet das abgesonderte Harz der Cannabispflanze, gleichviel ob roh oder gereinigt.
…..
g) Der Ausdruck „Kommission“ bezeichnet die Suchtstoffkommission des Rates.
…
j) Der Ausdruck «Betäubungsmittel» bezeichnet jeden in den Tabellen I und II aufgeführten natürlichen oder synthetischen Stoff.
…u) Die Ausdrücke «Tabelle I», «Tabelle II», «Tabelle III» und «Tabelle IV» bezeichnen die diesem Übereinkommen beigefügten Listen von Betäubungsmitteln und Zubereitungen, die auf Grund von Artikel 3 jeweils abgeändert werden können.
Art. 3 regelt das Verfahren zur Änderung eines Anhangs des Übereinkommens. So kann nach Abs. 3 iii) die Kommission im Einklang mit der Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation beschließen, einen Stoff in Anhang I oder II aufzunehmen, wenn die Weltgesundheitsorganisation mitteilt, dass dieser Stoff ähnlich missbraucht wird und ähnliche schädliche Wirkungen hervorrufen kann wie die in Anhang I oder II aufgeführten Suchtstoffe oder dass er in einen Suchtstoff verwandelt werden kann. Betrifft eine Notifikation einen in Anhang I oder II aufgeführten Suchtstoff oder eine in Anhang III aufgeführte Zubereitung, so kann die Kommission nach Art. 3 Abs. 6 des Übereinkommens im Einklang mit der Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation einen jeden Anhang ändern, a) indem sie einen Suchtstoff aus Anhang I in Anhang II oder aus Anhang II in Anhang I überträgt, oder b) indem sie einen Suchtstoff oder eine Zubereitung aus einem Anhang streicht. Nach Art. 40 sind für das Übereinkommen der chinesische, englische, französische, russische und spanische Text in gleicher Weise maßgebend.
Das Einheitsabkommen listet Betäubungsmittel in vier kontinuierlich aktualisierten Tabellen auf, die die Verkehrsfähigkeit in unterschiedlichem Maß einschränken. Diese Beschränkungen nehmen von Tabelle I bis Tabelle III ab. Tabelle IV bildet eine Teilmenge von Tabelle I. Die in ihr aufgeführten Substanzen und Zubereitungen sind generell nicht verkehrsfähig.
In der Liste der Betäubungsmittel heißt es im derzeit noch geltenden Anhang im englischen Text: Cannabis and cannabis resin and extracts and tinctures of cannabis ST/CND/1/Add.1/Rev.6 - E - ST/CND/1/Add.1/Rev.6 -Desktop (undocs.org)
Aus den Definitionen in Art. 1 des Einheitsübereinkommens und den im Anhang der Tabelle I verwendeten Begriffen fasst das auf Grundlage des Einheitsübereinkommens (Art. 1 Abs. 1 Buchstabe a), Art. 10 ff.) gebildete beratende Gremium International Narcotics Control Board (Suchtstoffamt) in der Liste der Suchtstoffe unter internationaler Kontrolle die Definitionen der Suchtstoffe gemäß dem englischen Text so zusammen, Internetaddresse: http://www.incb.org/ .
Es heißt es unter anderem zu Tabelle I:
„NC 001 8063-14-7 CANNABIS the flowering or fruiting tops of the cannabis plant (resin not
extracted) NC 008 6465-30-1 CANNABIS RESIN, EXTRACTS and TINCTURES the separated resin, crude or purified, obtained from the cannabis plant“
In Tabelle IV heißt es (noch):
„NC 001 8063-14-7 CANNABIS (PLANT) the flowering or fruiting tops of the cannabis plant
(resin not extracted) NC 008 6465-30-1 CANNABIS RESIN the separated resin, crude or purified, obtained from the cannabis plant“
Nach einer Pressemitteilung vom 2. Dezember 2020 Press_statement_CND_2_December.pdf (unodc.org) hat die UN-Kommission für Betäubungsmittel mit knapper Mehrheit auf Vorschlag der Weltgesundheitsorganisation (WHO) dafür gestimmt, Cannabis und Cannabisharz aus der Tabelle IV zu streichen, den Vorschlag der WHO jedoch mit knapper Mehrheit abgelehnt, Tinkturen und Extrakte aus Cannabis aus der Tabelle I zu streichen.
Das bedeutet, dass kosmetische Mittel gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchstabe a) in Verbindung mit Anhang II Nr. 306 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 die blühenden oder Früchte tragenden Spitzen der Cannabis-Pflanze, bei der das Harz nicht extrahiert worden ist, sowie Cannabisharz, also das abgetrennte Harz, roh oder gereinigt, aus der Cannabispflanze gewonnen, nicht enthalten dürfen, weil die Verordnung insoweit unmittelbar unter anderem auf die Tabelle I verweist, die zu Cannabis unverändert weiter in der bisherigen Fassung gelten wird. Das von dem Antragsteller in den angebotenen Kosmetikmitteln enthaltene CBD stammt zumindest anteilsmäßig aus einem Extrakt der blütennahen Blätter und Blüten der Hanfpflanze. Der Antragsteller hat gerade mit dem natürlichen Ursprung von CBD sowie damit geworben, dass der Wirkstoff aus der Hanfpflanze stammt. Der Antragsgegner hat unter Zugrundelegung der in der Literatur beschriebenen, nicht substantiiert in Zweifel gezogenen wissenschaftlichen Feststellung ausgeführt, dass Phytocannabinoide nur von der Hanfpflanze gebildet werden und in den Cannabisharzdrüsen, insbesondere der weiblichen Pflanze, deren Triebspitzen zur Produktion von Marihuana und Haschisch verwendet würden, vorkämen. Der Vertrieb der von dem Antragsteller angebotenen kosmetischen Mittel mit CBD ist daher unionsrechtlich verboten.
Daran ändert auch die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 19. November 2020 nichts (EuGH, Urteil vom 19.11.2020, C-663/18, Celex-Nr. 62018CJ0663).
Das Urteil enthält weder Aussagen dazu noch lässt es Rückschlüsse zu der Frage zu, ob aus dem Harz der Cannabispflanze gewonnenes Cannabidiol in Kosmetikmitteln unionsrechtlich vertrieben werden darf. In dem Urteil ging es um die Verwendung von Cannabidiol in elektronischen Zigaretten. Das verwendete CBD wurde in der Tschechischen Republik unter Nutzung der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze, die auch vor Ort angebaut wurde, nach der Feststellung des vorlegenden französischen Gerichts rechtmäßig hergestellt. Es wurde anschließend nach Frankreich eingeführt, wo es in Patronen für elektronische Zigaretten gefüllt wurde. Von dem das Vorabentscheidungsersuchen einleitenden französischen Gericht wurde weiter festgestellt, dass CBD keine „bekannten psychoaktiven Wirkungen“ zu haben scheine. CBD sei außerdem weder in den Texten, die auf Industriehanf Anwendung fänden, noch in denen zu Cannabis als Suchtstoff ausdrücklich genannt worden. Da jedoch das in den elektronischen Zigaretten vorhandene CBD aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze stamme, sei es als ein Erzeugnis anzusehen, das aus anderen Teilen dieser Pflanze als Samen und Fasern gewonnen werde und dessen Vermarktung in Frankreich nicht zulässig sei.
In dem Vorabentscheidungsverfahren ist auf Grundlage der Feststellungen des anfragenden Gerichts zu klären gewesen, ob die Verordnungen Nrn. 1307/2013 und 1308/2013 sowie die Art. 34 und 36 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, sofern sie es verbietet, CBD zu vermarkten, wenn es aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze und nicht nur aus deren Fasern und Samen gewonnen wird. Der EuGH hat zunächst bewertet, ob Cannabidiol überhaupt als Suchtstoff im Sinne des Einheitsabkommens einzustufen ist. Der EuGH führt dazu aus, dass zwar eine wörtliche Auslegung der Bestimmungen des Einheits-Übereinkommens zu dem Schluss führen könnte, dass CBD, soweit es aus einer Pflanze der Gattung Cannabis gewonnen werde und diese Pflanze einschließlich ihrer Blüten- oder Fruchtstände als Ganzes verwendet werde, ein Cannabisextrakt im Sinne der Tabelle I dieses Übereinkommens und damit einen „Suchtstoff“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. j dieses Übereinkommens darstelle. In Anbetracht dieser Umstände, deren Überprüfung Sache des vorlegenden Gerichts sei, würde es dem Ziel und dem Grundgedanken des Einheits-Übereinkommens widersprechen, CBD als Cannabisextrakt in die Definition der „Suchtstoffe“ im Sinne dieses Übereinkommens einzubeziehen, da es beim gegenwärtigen Stand der in dem zugrundeliegenden Urteil angeführten wissenschaftlichen Erkenntnisse keinen psychoaktiven Wirkstoff enthalte. Folglich handele es sich bei dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden CBD nicht um einen Suchtstoff im Sinne des Einheits-Übereinkommens. Der EuGH hat darauf entschieden, dass die Art. 34 und 36 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die es verbietet, in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestelltes CBD zu vermarkten, wenn es aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze und nicht nur aus ihren Fasern und Samen gewonnen wird, es sei denn, diese Regelung ist geeignet, die Erreichung des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Die Verordnungen Nrn. 1307/2013 und 1308/2013 sind dahin auszulegen, dass sie auf eine solche Regelung nicht anwendbar sind.
Die von dem Antragsgegner vorgelegte Stellungnahme des Landeslabors Berlin-Brandenburg vom 23. Dezember 2020 geht zurecht davon aus, dass diese Entscheidung des EuGH nicht ohne weiteres auf kosmetische Mittel übertragbar ist, da sich der EuGH mit der Frage beschäftigt hat, ob die bestehende nationale (französische) Regelung zulässig sei. Es ging dabei nicht um die Beurteilung, ob Cannabidiol im Endprodukt (E-Zigaretten) zulässig ist, sondern vorrangig um die Vermarktung des isolierten Cannabidiols, das aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze gewonnen wurde. Zudem wurde das in Rede stehende Cannabidiol in der Tschechischen Republik rechtmäßig hergestellt und auch vermarktet.
Im vorliegenden Verfahren ist jedoch zu beurteilen, ob ein Endprodukt – hier die jeweiligen kosmetischen Mittel – verkehrsfähig sind. Ob es zulässig ist, den Rohstoff Cannabidiol an sich zu vermarkten, ist hier gerade nicht von Bedeutung. Es stellt sich in diesem Zusammenhang nicht die Frage, ob eine nationale Regelung gegen Unionsrecht verstößt, da sich das Verbot des Vertriebs CBD-haltiger Kosmetika unmittelbar aus einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates ergibt. Die kosmetische Mittel, die Blüten oder Früchte der Cannabis-Pflanze, Cannabisharz sowie Cannabisextrakte und – tinkturen enthalten, sind gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchst. a) in Verbindung mit Anhang II Nr. 306 der VO (EG) Nr. 1223/2009 in der gesamten Europäischen Union verboten. Ein entsprechendes kosmetisches Mittel darf in keinem anderen Mitgliedsstaat rechtmäßig hergestellt und vermarktet werden, sodass sich die in dem vom EuGH entschiedenen Fall entscheidungserheblichen Fragen der Anwendung der Art. 34 und 36 AEUV (Einfuhrbeschränkungen im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten bei rechtmäßigem Vertrieb in einem Mitgliedstaat) vorliegend nicht stellen.
Die Feststellung des EUGH, dass es sich bei Cannabidiol für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen zwischen den Mitgliedstaaten auf Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des vorlegenden Gerichts nicht um einen „Suchtstoff“ handele, ändert nichts an der konkreten Regelung für kosmetische Mittel in der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009. Das Landesamt Berlin-Brandenburg weist in seiner Stellungnahme zu Recht auf den konkreten Wortlaut in Anhang II Nr. 306 der VO (EG) Nr. 1223/2009 hin, wonach Betäubungsmittel jeder Stoff ist, der in den Tabellen I und II des am 30. März 1961 in New York unterzeichneten Einheitsübereinkommens über Betäubungsmittel aufgezählt ist. Aufgrund des Umstandes, dass in der Verordnung unmittelbar auf Tabelle I des Einheitsübereinkommens verwiesen wird, sind nach wie vor alle dort genannten Substanzen in Kosmetikprodukten verboten – also auch die Blüten oder Früchte der Cannabis-Pflanze, Cannabisharz sowie Cannabisextrakte und –tinkturen. Ob die Begriffsbestimmung Suchtstoff im Sinne des Einheitsübereinkommens erfüllt wird, ist durch den direkten Bezug der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 auf die Tabelle nicht relevant.
Unter diesen Umständen kommt es entscheidungserheblich nicht mehr darauf an, ob Cannabidiol aus Cannabispflanzen in kosmetischen Mitteln auch aus anderen Gründen nicht verkehrsfähig ist, weil nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 für jedes kosmetische Mittel bei dem Inverkehrbringen von der verantwortlichen Person im Sinne von Art. 4 eine Produktinformationsdatei zu führen ist. Bestandteil der Produktinformationsdatei ist nach Art. 11 Abs. 2 Buchst. b) der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 auch der in Art. 10 Abs. 1 genannte Sicherheitsbericht, in dem belegt werden muss, dass das kosmetische Mittel sicher ist und die Anforderungen gemäß Art. 3 der Verordnung erfüllt. Was die Regeln zur Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus betrifft, so folgt nach der Rechtsprechung des EuGH aus den Art. 3, 10 und 11 dieser Verordnung, dass ein kosmetisches Mittel für die menschliche Gesundheit sicher sein muss, dass es eine Sicherheitsbewertung auf der Grundlage der maßgeblichen Informationen durchlaufen haben muss und dass ein Sicherheitsbericht zu erstellen und in die Produktinformationsdatei aufzunehmen ist (EuGH, Urteil vom 21. September 2016 – C-592/14 –, Rn. 33, juris). Anhaltspunkte für eine fehlende Verkehrsfähigkeit können sich aus den Angaben des Landeslabors Berlin-Brandenburg ergeben, wonach für Cannabidiol keine belastbaren toxikologischen Daten vorliegen sollen, die im Rahmen einer Sicherheitsbewertung herangezogen werden könnten. Grundsätzlich – so das Landeslabor – sei es zwar möglich, das Risiko von Substanzen, für die nur wenige oder gar keine toxikologischen Daten zur Verfügung stünden, auch unter Anwendung des „Threshold of Toxicological Concern“ (TTC)-Konzepts abzuschätzen. Nähere Angaben zu diesem Konzept befinden sich etwa auf der Seite der Europäischen Lebensmittelsicherheitsbehörde (European Food Safety Authority) Scientific topic: Threshold of Toxicological Concern | Europäische (europa.eu) . In den Notes of Guidance sei – so das Landeslabor – darauf hingewiesen worden, dass das TTC-Konzept immer eine Einzelfallbetrachtung darstelle und eine wissenschaftliche Einschätzung erfordere. Weiterhin werde darauf hingewiesen, dass das Konzept für eine Reihe von Substanzen, u. a. Stoffe, die im Verdacht stünden, pharmakologische Eigenschaften zu haben, nicht anwendbar sei. Cannabidiol sei in Europa bereits von der Europäischen Arzneimittelbehörde (EMA) als Arzneimittel unter der Bezeichnung Epidyolex zugelassen worden. Es sei somit davon auszugehen, dass Cannabidiol pharmakoloische Eigenschaften aufweise. Eine Anwendung des TTC-Konzeptes im Rahmen der Sicherheitsbewertung sei daher grundsätzlich nicht möglich. Aufgrund der unzureichenden Datenlage zu Cannabidiol sei – unabhängig von der Fragestellung, ob ein Einsatz von Cannabidiol im konkreten kosmetischen Mittel überhaupt zulässig sei – grundsätzlich anzuzweifeln, dass für Produkte, die Cannabidiol enthielten, ausreichende Unterlagen vorlägen, die die Anforderungen gemäß Art. 11 und 10 i. V. m. Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 erfüllten. Die Frage, ob ein Verbot, ein kosmetisches Mittel ohne vorherige Sicherheitsbewertung auf dem Gemeinschaftsmarkt in den Verkehr zu bringen, die grundgesetzlichen Anforderungen der Strafbarkeit (Art. 104 Abs. 2 GG) an eine Blankettstrafnorm mit Rückverweisungs- und Entsprechungsklausel (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 2020 – 2 BvL 5/17, NVwZ-RR 2020, 569) erfüllen (ablehnend AG Kehl, Beschluss vom 27. August 2020 – 2 Cs 207 Js 10531/17 (2) –, juris), hat auf die Wirksamkeit des Verbotstatbestandes selbst keinen Einfluss.
Die gegenüber dem Antragsteller angeordneten Maßnahmen, nämlich das Anbieten und Inverkehrbringen (im Sinne des LFGB) von kosmetischen Mitteln mit Cannabidiol aus der Hanfpflanze ab sofort zu untersagen und die Angebote der kosmetischen Mittel mit Cannabidiol aus der Hanfpflanze auf der Homepage des Onlineshops zu entfernen, stellen sich als geeignete Maßnahmen im Sinne des Art. 26 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 dar, nachdem auf den am 19. November 2020 Hinweis auf die mangelnde Verkehrsfähigkeit und des Verbots, diese Mittel in den Verkehr zu bringen, festgestellt wurde, dass der Antragsteller auch noch am 26. November 2020 zahlreiche kosmetischen Mittel mit CBD aus der Hanfpflanze angeboten hat. Auf welche Produkte sich das Verkehrsverbot bezieht, wird durch die Begründung insbesondere am Ende auf Seite 2 des angefochtenen Bescheides konkretisiert. Nach § 3 Nr. 1 LFGB bedeutet Inverkehrbringen das Inverkehrbringen im Sinne des Art. 3 Nr. 8 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002; für kosmetische Mittel, Bedarfsgegenstände und mit Lebensmitteln verwechselbare Produkte gilt Art. 3 Nr. 8 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 entsprechend. Nach Art. 3 Nr. 8 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 ist Inverkehrbringen das Bereithalten von Lebensmitteln oder Futtermitteln für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie den Verkauf, den Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst. Es kann keinem Zweifel unterliegen, dass der Antragsgegner mit seiner Anordnung von diesem Begriffsverständnis des Inverkehrbringens ausgegangen ist, weil er den durch den Antragsteller betriebenen Handel von der Anordnung erfassen wollte. Er ging ersichtlich nicht von der Begriffsbestimmung des Art. 2 Abs. 1 Buchstabe h) der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 aus, nach der das Inverkehrbringen nur die erstmalige Bereitstellung eines kosmetischen Mittels auf dem Gemeinschaftsmarkt umfasst und begrifflich von der in Buchstabe g) definierten Bereitstellung auf dem Markt als jeder entgeltlichen oder unentgeltlichen Abgabe eines kosmetischen Mittels zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Gemeinschaftsmarkt im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit zu unterscheiden ist.
Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der ausgesprochenen Verbote und Gebote, da ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung der mit den unionsrechtlich begründeten Verboten bezweckte vorbeugende Gesundheitsschutz weitgehend verfehlt werden würde.
Die Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohungen in Höhe von jeweils 1.000 € ergibt sich aus §§ 236 Abs. 1 Satz 1, 237 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 LVwG. Insbesondere die Höhe der angedrohten Zwangsgelder, die nach § 237 Abs. 3 LVwG mindestens 15, höchstens 50.000 € betragen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das Ermessen über die Höhe eines anzudrohenden Zwangsgeldes ist auszuüben mit der Tendenz einer unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit größtmöglichen Effektivität in der Verwirklichung der zu vollziehenden Ordnungsverfügung. Dem wird das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von jeweils 1.000 € gerecht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 und 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) und entspricht dem von dem Antragsteller vorgeschlagenen Wert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 236 Abs. 1 Satz 1, 237 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 LVwG. Insbesondere die Höhe der angedrohten Zwangsgelder, die nach § 237 Abs. 3 LVwG
§§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 und 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 174 LVwG
§ 39 LFGB
§ 33c GewO
§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB
§ 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 und 2 LFGB
§ 2 Abs. 1 LFGB
§ 39 Abs. 2 LFGB
§ 39 Abs. 1 LFGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Nr. 1 LFGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 34 und 36 AEUV
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 288 Abs. 2 AEUV
Art. 104 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 335
BVerwGE 80, 96
NVwZ-RR 2020, 569
4 M 109/91
9 S 588/19
3 C 7/14
8 C 29.87
8 C 12.09
2 BvL 5/17
07 Js 10531/17