Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-25, Aktenzeichen 1 S 490/14

Tenor:
§ 22 Abs. 3 der Friedhofs- und Bestattungsordnung der Stadt Mannheim vom 10.12.2013 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 5.000.-- EUR festgesetzt

Tatbestand:
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Die Antragstellerin ist ein Steinmetzbetrieb aus ... Sie wendet sich gegen die Bestimmung in der Friedhofs- und Bestattungsordnung der Antragsgegnerin, nach der nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind.
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Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in der Sitzung vom 10.12.2013 eine neue Friedhofs- und Bestattungsordnung, in der erstmals ein Verbot der Verwendung von Grabsteinen enthalten ist, die aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammen. Die Änderung wurde am 19.12.2013 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gegeben. Die neue Friedhofs- und Bestattungsordnung (FBO) trat am 01.01.2014 in Kraft. Die Friedhöfe der Antragsgegnerin sind öffentliche Einrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 FBO).
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§ 22 Abs. 3 FBO bestimmt:
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„Es dürfen nur Grabsteine und Grabeinfassungen verwendet werden, die nachweislich aus fairem Handel stammen und ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der Konvention 182 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) hergestellt sind. Bei Steinen, die ausschließlich aus Deutschland, dem Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz stammen, reicht der Nachweis der ausschließlichen Herkunft aus diesen Ländern. Im Übrigen wird der Nachweis in der Regel durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat (z.B. Fair-Stone) erbracht. Der Nachweis, dass ein Stein ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt ist, bzw. der Nachweis, dass ein Zertifikat vertrauenswürdig ist, kann auch durch Glaubhaftmachung (§ 294 ZPO) geführt werden. Die Behörde ist zu eigenen Ermittlungen (§ 24 LVwVfG) nicht verpflichtet. Wird der Nachweis durch ein Zertifikat oder einen Herkunftsnachweis geführt, ist eine schriftliche Versicherung des Lieferanten des fertigen und individualisierten Grabsteins vorzulegen, dass die Herkunft des verwendeten Steins dem Zertifikat bzw. dem Herkunftsnachweis entspricht. Die Friedhofsverwaltung kann die Übereinstimmung der Herkunft des Steines mit dem vorgelegten Zertifikat oder die Herkunft des Steines aus dem Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz jederzeit, auch nachträglich, auch durch Entnahme und Untersuchung einer Probe an verdeckter Stelle, nachprüfen. Ergibt sich dabei, dass die Herkunft des Steines nicht dem Zertifikat entspricht oder dass dieser nicht ausschließlich aus dem Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz stammt, kann die Beseitigung des Steines verlangt werden. Entsprechendes gilt, wenn sich sonst nachträglich ergibt, dass der Stein nicht ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt ist.“
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Mit am 14.03.2014 eingegangenem Schriftsatz hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen § 22 Abs. 3 FBO gestellt. Sie trägt zur Begründung vor, sie sei ein Steinmetzbetrieb, der auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin je nach Kundennachfrage Grabmale und Einfassungen zu versetzen bereit sei, instand setze, reinige oder kleinere Nacharbeiten mache. Zudem betreibe sie Handel mit Grabmalaufstellerbetrieben in Mannheim, die gute Kunden von ihr seien. Insbesondere beziehe der Betrieb ... aus ... Steine bei ihr. Entscheide sich ein Kunde der Firma ... für ein Modell der Antragstellerin, so werde dieses von der Firma ... bei der Antragstellerin bestellt und dann im eigenen Namen an den Kunden verkauft, ohne dass der Kunde oder die Antragsgegnerin erfahre, wer für die Herstellung des Grabmals verantwortlich sei. Die Antragstellerin sei von der angegriffenen Regelung mithin als Händler von Grabsteinen betroffen. Durch die angegriffene Satzungsregelung werde in ihre Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Sie sei nicht in der Lage, die Wertschöpfungskette der verwendeten Steine darzustellen.
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Für die Satzungsregelung fehle es an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Für den mit Regelungen wie der streitigen verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei ein formelles Gesetz erforderlich. Die grundlegende Entscheidung, ob und welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig seien, dass das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten müsse, falle in den Verantwortungsbereich des staatlichen Gesetzgebers. Der Gesetzgeber müsse das erforderliche Nachweissystem wegen seiner Bedeutung für die Grundrechtsausübung jedenfalls in seinen Grundzügen selbst regeln. § 15 Abs. 3 BestattG genüge diesen Anforderungen nicht und verletze zudem das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn, da der Nachweiszwang eine existenzbedrohende Beschränkung der Berufsausübung der Steinmetze sei. Verlässliche Zertifizierungssysteme und Gütesiegel unabhängiger Organisationen fehlten bisher.
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Die Antragstellerin beantragt:
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Die Regelung in § 22 Abs. 3 der Friedhofs- und Bestattungsordnung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 10.12.2013 ist unwirksam.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
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Die Antragsbefugnis der Antragstellerin sei nicht dargelegt. Der Friedhofsverwaltung der Antragsgegnerin sei nicht bekannt, dass die Antragstellerin bisher jemals auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig gewesen sei. Die Antragstellerin habe bislang weder einen Antrag zur Errichtung oder Veränderung von Grabmalen gestellt noch einen Antrag auf Ausübung ihrer gewerblichen Tätigkeiten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin. Das Vorbringen zu Liefertätigkeiten für die Firma ... sei nicht durch Vorlage konkreter einzelner Aufträge belegt. Es werde bestritten, dass die Antragstellerin tatsächlich Grabsteine über die Firma ... auf Mannheimer Friedhöfen aufgestellt habe. Der Antrag sei daher unzulässig.
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Der Antrag sei auch unbegründet. Die Regelung des § 22 Abs. 3 FBO habe ihre gesetzliche Grundlage in § 15 Abs. 3 BestattG. Das Land habe die Gesetzgebungskompetenz für § 15 Abs. 3 BestattG. Die Vorschrift verfolge einen legitimen Zweck und sei auch mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar. Die Antragsgegnerin habe unter Benennung des Zertifikats fair stone mit dem Zusatz „z.B.“ ausreichend geregelt, welche Zertifikate als Nachweis ausreichten. Die Anforderungen aus dem Urteil des Senats vom 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - seien damit erfüllt. Die Antragsgegnerin habe allein fair stone mit dem Zusatz „z.B.“ genannt, weil fair stone im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses seine Aktivitäten wieder aufgenommen hätte und dabei gewesen sei, ein neues Rückverfolgungsverfahren zu entwickeln, um auszuschließen, wie in der Vergangenheit geschehen, von Partnern im Herkunftsland getäuscht zu werden. XertifiX dagegen habe sich zu diesem Zeitpunkt nicht am Markt befunden. Um aber die Möglichkeit nicht auszuschließen, dass gegebenenfalls noch weitere Zertifikate hinzukämen, sei durch die Antragsgegnerin der Zusatz „z.B.“ eingefügt worden. Tatsächlich würden derzeit andere Zertifikate, nämlich das Siegel von IGEP, bislang aus den Jahren 2008 und 2012, von Steinmetzen vorgelegt und von der Antragsgegnerin angenommen. Dies decke sich mit der Praxis anderer Kommunen in Baden-Württemberg, so dass durchaus davon gesprochen werden könne, dass sich im Verkehr die allgemeine Auffassung herausgebildet habe, dass diese Zertifikate verlässlich seien. Wenn der Senat die streitige Regelung nicht als verhältnismäßige und vollzugsfähige Regelung des Nachweissystems anerkenne, könne er die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 15 Abs. 3 BestattG nicht offen lassen, sondern müsse diese dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorlegen.
13
Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin vor. II.
Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin vor.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Senat entscheidet nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht durch Urteil, sondern durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise angehört worden.
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Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel, da eine mündliche Verhandlung in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der Rechtsvorschrift zu befinden. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139, m.w.N.). Das richterliche Ermessen ist im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft. Das Gesetz macht eine Entscheidung durch Beschluss auch nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Unerheblich ist ferner, ob die Beteiligten mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden sind. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind. Außerdem darf das Normenkontrollgericht nicht durch Beschluss entscheiden, wenn zwingende rechtliche Vorschriften wie insbesondere Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.03.2011 - 4 BN 18.10 - juris Rn. 29, m.w.N.).
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Dies zugrunde gelegt, übt der Senat sein Ermessen dahin aus, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden. Durch die den Beteiligten bekannten Entscheidungen des Senats zu einem Verwendungsverbot für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in den Satzungen der Stadt Kehl (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462), der Stadt Stuttgart (vgl. Senat, Beschl. v. 21.05.2015 - 1 S 383/14 - juris) und der Stadt Sindelfingen (vgl. Senat, Beschl. v. 21.09.2015 - 1 S 536/14 - juris) sowie des Bundesverwaltungsgerichts zu einer vergleichbaren Bestimmung in der Bestattungs- und Friedhofssatzung der Stadt Nürnberg (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133) sind die rechtlichen Maßstäbe für die Überprüfung der hier streitigen Bestimmung hinreichend geklärt. Die Beteiligten haben hierzu und zu den tatsächlichen Fragen, insbesondere auch zu dem Gesichtspunkt, worin die Tätigkeit der Antragstellerin auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin besteht, Stellung genommen. Aufgrund dieser Erörterung der streitentscheidenden Aspekte bedarf es einer mündlichen Verhandlung nicht.
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Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK steht einer Entscheidung durch Beschluss nicht entgegen, da durch die streitige Regelung das Recht am Grundeigentum und das Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums an Grundstücken, die zu den „zivilrechtlichen Ansprüchen" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK gehören, hier nicht betroffen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203).
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2. Der Antrag ist zulässig. Er ist gegen die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin gerichtet und daher nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt.
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Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können. Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (vgl. ausf. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., mit zahlreichen Nachweisen).
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Nach diesem Maßstab ist die Antragsbefugnis wegen einer möglichen Verletzung der Berufsfreiheit der Antragstellerin nach Art. 12 Abs. 1 GG gegeben. Zwar fehlt es an einem finalen Eingriff in die Berufsfreiheit. Denn § 22 Abs. 3 FBO bezieht sich nicht auf die Berufstätigkeit selbst. Die streitige Norm regelt, welche Grabmale die Grabnutzungsberechtigten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin verwenden dürfen, normiert die Berufstätigkeit von Steinmetzen jedoch nicht unmittelbar (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.).
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Die Antragstellerin ist gleichwohl mittelbar in ihrer Berufsfreiheit betroffen. Ein solcher mittelbarer Eingriff ist zu bejahen, wenn die Regelung in einem engen Zusammenhang mit der Berufsausübung steht oder objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt. Der Berufsbezug ist gegeben, wenn eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., m.w.N.).
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Dies ist hier der Fall. Auf die Frage, ob die Antragstellerin auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig ist, indem sie dort selbst Grabanlagen aufstellt, kommt es nicht entscheidend an. Die Antragstellerin hat nachvollziehbar vorgetragen, dass ein in ... ansässiger, auf Mannheimer Friedhöfen tätiger Steinmetz Grabsteine der Antragstellerin in seinem Angebot führt und dass sie diesen mit solchen beliefert. Um nach Möglichkeit zu verhindern, dass Grabnutzungsberechtigte Grabsteine mangels eines Nachweises, dass der Stein nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammt, nicht auswählen, ist sie faktisch gehalten, die Voraussetzungen des § 22 Abs. 3 FBO zu beachten. Darin liegt, da auch der Handel mit Steinen von der Berufsfreiheit geschützt wird, eine spürbare Veränderung der Rahmenbedingungen beruflicher Tätigkeit.
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3. Der Antrag ist begründet. Die Vorschrift des § 22 Abs. 3 FBO ist wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nichtig. Denn es ist für den Normbetroffenen nicht hinreichend erkennbar, welche Möglichkeiten des Nachweises, dass Steine aus fairem Handel stammen und ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind, bestehen und als ausreichend gelten.
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a) Der Senat hat im Urteil zum Verwendungsverbot für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in § 13 Abs. 2 der Friedhofssatzung der Stadt Kehl zu den nicht ausreichenden Nachweismöglichkeiten unter anderem ausgeführt (Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.):
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„Die Vorschrift des § 13 Abs. 2 Satz 4 FS, dass bei Steinen, die nicht ausschließlich aus Deutschland oder dem Europäischen Wirtschaftsraum stammen, der Nachweis in der Regel durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat erbracht wird, ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar. Nach diesem sind Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit mit Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.02.1986 - 1 BvR 1170/83 - BVerfGE 72, 26 <30>; Beschl. v. 15.12.1987 - 1 BvR 563/85 u.a. - BVerfGE 77, 308 <332>; Beschl. v. 11.02.1992 - 1 BvR 1531/90 - BVerfGE 85, 248 <259>; je m.w.N.). Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157 <173 ff.>; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145 <172 f.>; je m.w.N.).
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Diesen Maßstäben genügt § 13 Abs. 2 Satz 4 FS nicht. Eine - vom Parlamentsgesetzgeber oder dem Satzungsgeber (s. oben unter a) getroffene - Regelung, dass der Nachweis, dass Grabsteine aus fairen Handel stammen und ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt sind, durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat erbracht wird, ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, wenn für den Betroffenen hinreichend erkennbar ist, welche Nachweismöglichkeiten bestehen und als ausreichend gelten. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn eine hinreichend gesicherte Verkehrsauffassung besteht, welche bestehenden Zertifikate als vertrauenswürdig gelten können, wenn eine zuständige staatliche Stelle Zertifikate als vertrauenswürdig anerkannt hat oder im Gesetz - unter Einhaltung des Regelungsermessens des Gesetzgebers oder Satzungsgebers - ausdrücklich unter Benennung der Zertifikate geregelt ist, welche Zertifikate als Nachweis ausreichen.…
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Keine dieser Voraussetzungen ist hier gegeben. Insbesondere lässt sich eine allgemeine Verkehrsauffassung, welche bestehenden Zertifikate als verlässlich einzustufen sind, nicht feststellen. Zwar hat der Gesetzgeber die Zertifikate fair stone und XertifiX in der Gesetzesbegründung als in Betracht kommend angeführt (vgl. LT-Drucks. 15/1648, S. 4; vgl. auch LUBW, Faire Beschaffung in Kommunen, August 2009, S. 17, 27; Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie - Leitfaden, März 2013, S. 10). Eine allgemeine Verkehrsauffassung, dass diese Siegel verlässlich sind, belegt das jedoch nicht. An verlässlichen Nachweismöglichkeiten fehlt es, wie bereits das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Oktober 2013 festgestellt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, a.a.O., Rn. 22) und wovon auch die Beteiligten hier übereinstimmend ausgehen, bisher. § 13 Abs. 2 Satz 4 FS ist, da die Norm mangels eines allgemein anerkannten Zertifikats nicht vollzugsfähig ist, bereits nicht geeignet, den verfolgten Zweck, dass Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit nicht verwendet werden, zu fördern. Aufgrund ihrer mangelnden Umsetzbarkeit belastet die Norm zudem die betroffenen Steinmetze übermäßig und ist daher unverhältnismäßig im engeren Sinne.“
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Zu der Frage, ob es eine allgemeine Verkehrsauffassung gibt, dass die Organisationen XertifiX und fair stone vertrauenswürdige Siegel ausstellen, hat der Senat im Beschluss zur Friedhofssatzung der Landeshauptstadt Stuttgart dargelegt (Beschl. v. 21.05.2015, a.a.O.):
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„Das Fehlen einer allgemeinen Verkehrsauffassung zeigt sich bereits darin, dass unter den baden-württembergischen Gemeinden, die in ihren Friedhofssatzungen Verwendungsverbote für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit regeln oder geregelt haben, eine einheitliche Auffassung zu vertrauenswürdigen Siegeln nicht festzustellen ist. Die Stadt Kehl hat im Senatsverfahren 1 S 1458/12 selbst vorgetragen, dass es für Grabsteine, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt würden, kein einziges Siegel oder Zertifikat in Deutschland gebe, das als vertrauenswürdig anerkannt werden könnte, und dass ein solches auch nicht in Aussicht stehe (vgl. Senatsurteil vom 29.04.2014, a.a.O.). Demgegenüber hat die Stadt Mannheim in § 22 Abs. 3 Satz 3 ihrer Friedhofs- und Bestattungsordnung geregelt, dass bei Steinen, die nicht ausschließlich aus Deutschland, dem Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz stammen, der Nachweis ‚…in der Regel durch ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat (z.B. Fair-stone) erbracht…‘ wird. Hingegen kann die Stadt Nagold nach § 16a Satz 2 ihrer Friedhofsordnung ‚…die Vorlage eines entsprechenden Nachweises verlangen, z.B. durch XertifiX- oder Fair Stone-Zertifizierungssiegel oder Zertifikate vergleichbarer vertrauenswürdiger Organisationen.‘ Nach § 5a der Friedhofssatzung der Stadt Kirchheim/Teck kann bei Steinen, die nicht ausschließlich aus Deutschland oder dem Europäischen Wirtschaftsraum stammen, der Nachweis ‚…durch vertrauenswürdige und aussagekräftige Zertifizierungen wie z.B. Fair-Stone oder XertifiX oder andere, standardmäßig gleichgeeignete Zertifikate erbracht werden, die einen lückenlosen Verlauf der Verarbeitungsschritte entsprechend den ILO-Vorgaben gewährleisten. Sofern keine Zertifizierung vorliegt, kann der Nachweis durch schriftliche Selbstverpflichtungserklärung erfolgen.‘
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Die bekannte Verbraucherzeitschrift Ökotest schrieb in ihrer Ausgabe vom Mai 2014 zum Thema 'Natursteine für den Außenbereich', die Meinungen darüber, was nachprüfbare Dokumente für ohne Kinderarbeit hergestellte Natursteine seien, gingen auseinander. Auch in der Natursteinbranche setzten einige Akteure auf die Implementierung von Qualitätsmanagementsystemen wie ISO 9000, bei denen jedoch Unternehmensabläufe im Vordergrund stünden. Im Gegensatz dazu gehörten bei der Vergabe der Natursteinlabel fair stone und XertifiX unangekündigte Besuche zum Standard. XertifiX kontrolliere sowohl Steinbrüche als auch Weiterverarbeitungsbetriebe. Bevor XertifiX sein Siegel vergebe, müsse nach einer angekündigten Kontrolle mindestens eine unangekündigte Kontrolle in allen Produktionsstätten stattgefunden haben. Kontrollen fänden in den Verarbeitungsbetrieben und den Steinbrüchen statt, mindestens zwei Kontrollen pro Produktionsstätte pro Jahr, eine müsse unangemeldet sein. Wenn bei diesen Kontrollen die grundsätzlichen Voraussetzungen erfüllt worden seien, werde das Siegel für die dort produzierten Steine vergeben. Die Vergabe des Siegels fair stone setze keine Kontrolle voraus. Die Verantwortlichen der Weiterverarbeitungsbetriebe müssten das Supplier Agreement unterschreiben, in dem sie bestätigten, dass keine ausbeuterische Kinderarbeit vorkomme. Im Step-by-Step-Verfahren sehe es Selbstkontrollen der Produzenten, dann Kontrollen durch fair stone selbst sowie danach externe Kontrollen vor. Spätestens nach 36 Monaten finde ein unabhängiges Audit durch einen akkreditierten Auditor statt. Für die Umsetzung des fair stone-Standards sei mithin 36 Monate Zeit (vgl. online-Wiedergabe des Artikels auf www.oekotest.de). Dies entspricht der Eigendarstellung von fair stone, in der es heißt: 'Die Fair Stone Maßnahmen sind umfangreich. Daher haben die registrierten Supplier bis zu drei Jahre lang Zeit, die Arbeitsbedingungen zu verbessern.' (www.fairstone.org/fairstone/umsetzung).
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Es liegt auf der Hand, dass das Vertrauen, das der Verkehr einem Siegel dauerhaft entgegenbringt, zu einem ganz wesentlichen Teil davon abhängt, ob regelmäßige und wirksame Kontrollen stattfinden, dass in Steinbrüchen und Weiterverarbeitungsbetrieben die Anforderungen der ILO-Konvention 182 tatsächlich eingehalten werden. Denn nur auf diese Weise kann der einzelne hinreichend gewiss sein, dass er einen Stein erwirbt, der nicht mit ausbeuterischer Kinderarbeit hergestellt wurde. Die Bedeutung ausreichender Kontrollen zeigt sich nicht nur in der Bedeutung, die dem Umstand der Kontrollen in der Zeitschrift Ökotest beigemessen wurde, und in der in dem Artikel zum Ausdruck kommenden Kritik an dem von fair stone praktizierten Step-by-Step-Verfahren, sondern auch in der im Land Nordrhein-Westfalen vorgenommenen Neuregelung im Bestattungsgesetz:
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Das Land Nordrhein-Westfalen hat mit dem Gesetz zur Änderung des Bestattungsgesetzes vom 09.07.2014 (GV NRW S. 403) einen § 4a in sein Bestattungsgesetz eingefügt, nach dem Grabmäler und Grabeinfassungen aus Naturstein auf einem Friedhof nur aufgestellt werden dürfen, wenn sie entweder in Staaten hergestellt worden sind, auf deren Staatsgebiet nicht gegen die ILO-Konvention 182 verstoßen wird, oder durch eine Zertifizierungsstelle bestätigt worden ist, dass die Herstellung ohne schlimmste Formen von Kinderarbeit erfolgte, und die Steine durch das Aufbringen eines Siegels oder in anderer Weise unveränderlich als zertifiziert gekennzeichnet sind (Abs. 1). Eine Organisation wird von dem zuständigen Ministerium als Zertifizierungsstelle anerkannt, wenn sie über einschlägige Erfahrungen und Kenntnisse verfügt, weder unmittelbar noch mittelbar an der Herstellung oder am Handel mit Steinen beteiligt ist, sich schriftlich verpflichtet, ein Siegel nur auszustellen, wenn sie sich zuvor über das Fehlen schlimmster Formen von Kinderarbeit durch unangekündigte Kontrollen im Herstellungsstaat, die nicht länger als 6 Monate zurückliegen dürfen, vergewissert hat, und ihre Tätigkeit dokumentiert (Abs. 2).
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§ 4a Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Bestattungsgesetzes regelt zwar unmittelbar nur die Anerkennung einer Organisation durch die Zertifizierungsstelle. Deutlich wird indirekt jedoch, dass ein allgemeines Vertrauen des Verkehrs in bestimmte Zertifikate regelmäßig nur entsteht, wenn auch inhaltliche Anforderungen, darunter regelmäßige unangekündigte Kontrollen, eingehalten sind. Daher erscheint dem Senat zweifelhaft, ob bei den von der Antragsgegnerin angeführten positiven Äußerungen über fair stone das Fehlen von vorgängigen Kontrollen Berücksichtigung gefunden hat. Die Bedeutung von Kontrollen hat auch das Gesetzgebungsverfahren in Nordrhein-Westfalen bestätigt. Der Gesetzesentwurf der nordrhein-westfälischen Landesregierung vom 25.04.2013 sah zunächst nur eine Neuregelung dergestalt vor, dass die Friedhofsträger in ihrer Satzung festlegen können, dass nur Grabsteine und Grabeinfassungen aufgestellt werden dürfen, die nachweislich ohne Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt worden sind (LT-Drs. 16/2723, S. 8). Von erheblicher Bedeutung für den verabschiedeten Gesetzestext in § 4a des nordrhein-westfälischen Bestattungsgesetzes war das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 CN 1.12 (vgl. Bericht der Ministerin für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter an die Landtagsauschüsse vom 04.03.2014 [Vorlage 16/1681, S. 4] und Bericht und Beschlussempfehlung des Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 27.06.2014 [LT-Drs. 16/6138]). Jedoch zeigte zuvor bereits die öffentliche Sachverständigenanhörung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales und weiterer Ausschüsse des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 26.06.2013, dass eine hinreichend sichere Verkehrsauffassung, welche Siegel vertrauenswürdig sind, nicht besteht. Denn die Anhörung ergab, dass die Aussagekraft bestehender Siegel nicht geklärt ist, dass noch nicht abzusehen ist, welche Siegel dauerhaft Bestand haben werden, und dass auch XertifiX zum damaligen Zeitpunkt keine Zertifizierungen von Grabsteinen vornahm, auch wenn sie diese kurzfristig in Aussicht stellte. So äußerte die Vertreterin des Städtetages Nordrhein-Westfalen in der Anhörung, der Nachweis, dass Grabsteine nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammten, sei schwierig. Die Kommunen wiesen zurecht darauf hin, dass ihnen die Kontrolle nicht gelinge. Es gebe verschiedene Zertifikate. Viele arbeiteten allerdings mit Eigenerklärungen, weil sie die Kontrollen nicht sicherstellen könnten. Den Überblick darüber zu erhalten, welches Zertifikat was aussage, sei aus kommunaler Sicht nicht zu bewältigen. Der Vertreter des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen sprach sich dafür aus, es den Kommunen zu überlassen, das Wie des Nachweises zu regeln. Es sei kein rechtliches, sondern mehr ein praktisches Problem, wie eng die Kontrolldichte durch die kommunalen Verwaltungen vor Ort wirklich sein solle. Im Laufe der Umsetzung werde sich aber sicherlich auch einiges von selbst ergeben, beispielsweise im Hinblick darauf, welche Zertifikate sich am Ende durchsetzen würden. Der Vertreter von XertifiX gab an, es gebe im Moment keine zertifizierten Grabsteine. Denn XertifiX kontrolliere nur auf Anfrage. Das Verfahren sei so, dass deutsche Importeure, die Steine ohne Kinderarbeit haben wollten, ihre indischen Exporteure XertifiX benennen würden. Dann gehe XertifiX in die Steinbrüche und schaue nach, ob dort Kinderarbeit stattfinde oder nicht. Wenn der Landtag wünsche, dass es solche Steine geben solle, gebe es sie innerhalb von zwei Wochen (APr 16/281, S. 8 ff.).“
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Hieran hält der Senat nach Überprüfung jeweils fest (ebenso bereits Beschl. v. 21.09.2015, a.a.O.). Insbesondere ist eine allgemeine Verkehrsauffassung zu vertrauenswürdigen Zertifikaten auch derzeit nicht festzustellen. Dies zeigen die Gesetzgebungsverfahren zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bestattungsgesetzes Baden-Württemberg und zu dem am 01.09.2016 in Kraft getretenen Art. 9a des Bestattungsgesetzes des Freistaates Bayern.
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Der fraktionsübergreifende Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bestattungsgesetzes Baden-Württemberg vom 13.10.2015 (LT-Drs. 15/7553) schlug u.a. eine Ergänzung des § 15 BestattG dahin vor, dass der Nachweis nach § 15 Abs. 3 BestattG auch erbracht ist, wenn durch ein bewährtes Zertifikat bestätigt wurde, dass die Grabsteine und Grabeinfassungen in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt wurden (§ 15 Abs. 3b Satz 1 BestattG-E), und dass bewährte Zertifikate Bestätigungen sind, die von gemeinnützigen oder anderen von der herstellenden Industrie und dem Handel unabhängigen Organisationen vergeben werden und die mindestens sicherstellen, dass die Einhaltung der jeweiligen Kriterien durch unangemeldete und unabhängige Kontrollen vor Ort möglich ist und tatsächlich durchgeführt wird (§15 Abs. 3b Satz 2 BestattG-E). In der Gesetzesbegründung ist dazu ausgeführt, als Zertifikate, die diese Anforderungen derzeit erfüllten, seien beispielsweise die Siegel von fair stone, der IGEP Foundation und XertifiX zu nennen (vgl. LT-Drs. 14/7553, S. 5). Im Anhörungsverfahren zum Entwurf, der nicht verabschiedet wurde, hat sich diese Einschätzung jedoch gerade nicht bestätigt. Dort hat das Justizministerium Baden-Württemberg mit Schreiben vom 22.10.2015 darauf hingewiesen, dass vertrauenswürdige Zertifikate unabhängiger Organisationen nicht zur Verfügung stehen (LT-Drs. 15/7679, S. 15 f.). Dem entspricht inhaltlich die Stellungnahme des Städtetages Baden-Württemberg vom 21.10.2015. Der Städtetag führt darin aus, es sei nicht sachgerecht, mit dem Entwurf auf die Vorlage bewährter Zertifikate abzustellen. Welche Zertifikate die Anforderungen erfüllten, sei weder offensichtlich noch einfach und zweifelsfrei festzustellen. Bei einer Organisation wie IGEP werde man ohne weiteres sagen können, dass diese den einschlägigen Exporteuren und Importeuren nahe stehe. Aus diesem Grund sei es aus Sicht des Städtetages erforderlich, dass eine staatliche oder staatlich beauftragte Stelle die Organisationen und Einrichtungen und ihre Verfahren prüfe und überwache und Akkreditierungen ausspreche. Ohne eine solche Stelle blieben die Anforderungen unbestimmt, weil unüberprüfbar (LT-Drs. 15/7679, S. 21 f.) Auch XertifiX e.V. hält es in seiner Stellungnahme vom 02.11.2015 für erforderlich, dass eine vom Land Baden-Württemberg beauftragte Stelle einmal jährlich prüft und festlegt, welche Vergabestellen die Kriterien an ein bewährtes Zertifikat erfüllen (LT-Drs. 15/7679, S. 38). Gemeinsam ist diesen Stellungnahmen, dass nicht festgestellt werden kann, welche Zertifikate als zuverlässig eingeschätzt werden können. Dies belegt, dass es an einer allgemeinen Verkehrsauffassung hierzu fehlt.
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Dies verdeutlicht auch das bayerische Gesetzgebungsverfahren. Bestimmte Zertifikate sind durch Art. 9a Abs. 2 des bayerischen Bestattungsgesetzes nicht benannt worden. Der erforderliche Nachweis kann nach Art. 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BestattG u.a. durch die schriftliche Erklärung einer Organisation erbracht werden, wonach die Herstellung ohne schlimmste Formen von Kinderarbeit erfolgt ist, dies durch sachkundige und unabhängige Kontrolleure regelmäßig und unangemeldet vor Ort überprüft wird und die ausstellende Organisation weder unmittelbar noch mittelbar an der Herstellung oder am Handel mit Naturstein beteiligt ist. Der dem Gesetz zu Grunde liegende Gesetzentwurf der Staatsregierung für ein Gesetz zur Bekämpfung ausbeuterischer Kinderarbeit bei der Grabsteinherstellung führt zu dieser Bestimmung aus, Hintergrund der Regelung sei, dass es für Steinmetze in aller Regel mit zumutbarem Aufwand nicht nachprüfbar sei, ob ein Zertifikat aussagekräftig und valide sei und auf tatsächlichen Inspektionen in den Herkunftsländern der Natursteine beruhe. Zugleich wäre aber auch der Aufwand für staatliche und kommunale Stellen, die Validität der ausgestellten Zertifikate und die Herkunft von Natursteinen selbst konsequent nachzuprüfen, schlechthin unverhältnismäßig. Die von den Friedhofsträgern vorzunehmende Prüfung beschränke sich daher grundsätzlich darauf, ob ein Zertifikat den gesetzlich vorgeschriebenen Inhalt habe. Es würden grundsätzlich alle Zertifikate anerkannt, die diesen Formvorgaben genügten (LT-Drs. 17/10903 vom 12.04.2016, S. 5). Der Nachweis soll mithin offenbar allein durch eine in bestimmter Weise formulierte Erklärung erbracht werden können, ohne dass es von Bedeutung ist, ob der Inhalt der Erklärung zutrifft. Denn es soll grundsätzlich nur auf die Einhaltung der Formvorgaben ankommen, weil nach der ausdrücklichen Ansicht der Staatsregierung die Validität von Zertifikaten nicht mit verhältnismäßigem Aufwand nachprüfbar ist. Dies zeigt, dass eine gesicherte Verkehrsauffassung, welche Zertifikate als vertrauenswürdig gelten können - worauf es nach der Rechtslage in Baden-Württemberg ankommt - weiterhin fehlt.
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Eine allgemeine Verkehrsauffassung, welche Zertifikate verlässlich sind, ergibt sich schließlich auch nicht im Hinblick auf das Anerkennungsverfahren in Nordrhein-Westfalen nach dem dortigen § 4a BestG. Denn Anerkennungen nach § 4a Abs. 2 BestG NRW liegen - gemäß den den Beteiligten bekannten Auskünften des zuständigen Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18.08.2015 und vom 13.09.2016 - noch nicht vor und sind auch nicht alsbald zu erwarten.
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b) Ausreichende Nachweismöglichkeiten ergeben sich für die betroffenen Steinmetze auch nicht daraus, dass die Satzung der Antragsgegnerin durch die Regelung in § 22 Abs. 3 Satz 3 FBO das Siegel fair stone mit dem Zusatz „z.B.“ als ein vertrauenswürdiges, allgemein anerkanntes Zertifikat bezeichnet und in § 22 Abs. 3 Satz 4 FBO dem Betroffenen die Möglichkeit des Nachweises durch Glaubhaftmachung nach § 294 ZPO einräumt. Zwar versteht die Antragsgegnerin § 22 Abs. 3 Satz 3 FBO - nachvollziehbar - dahin, dass mit dem Siegel fair stone stets der Nachweis der Verwendung eines Grabsteins, der nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammt, erbracht sein soll, so dass Betroffene davon ausgehen können, mit diesem Siegel der Nachweisverpflichtung genügen zu können. Ausweislich des klaren Wortlauts von § 22 Abs. 3 Satz 3 FBO kann der Nachweis jedoch auch durch jedes andere vertrauenswürdige, allgemein anerkannte Zertifikat erbracht werden. Welche Siegel neben dem von fair stone von der Antragsgegnerin anerkannt werden, ist für die betroffenen Steinmetze jedoch in keiner Weise erkennbar. So ist z.B. der Umstand, dass die Antragsgegnerin das Siegel von IGEP - wie vorgetragen - anerkennt, für den Normadressaten aufgrund von § 22 Abs. 3 Satz 3 FBO nicht erwartbar. Insgesamt bestehen die Nachweisschwierigkeiten daher auch bei einer Regelung wie der vorliegenden, die ein Siegel ausdrücklich als ausreichend bezeichnet und weitere unbenannte vertrauenswürdige Siegel anerkennt.
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Auch die Ermöglichung des Nachweises durch Glaubhaftmachung durch § 22 Abs. 3 Satz 4 FBO gibt den betroffenen Steinmetzen keine ausreichenden Nachweismöglichkeiten. Durch die Bezugnahme auf § 294 ZPO ist nur geregelt, dass für die Glaubhaftmachung alle Beweismittel, insbesondere die Versicherung an Eides statt zugelassen sind. Welchen Inhalt die Glaubhaftmachung haben muss, um den Nachweis der Verwendung von Grabsteinen, die nicht aus ausbeuterischer Kinderarbeit stammen, zu erbringen, ist aufgrund der Regelung jedoch in keiner Weise erkennbar. Die betroffenen Steinmetze können nicht ermessen, welche Tatsachen glaubhaft zu machen sind, damit die Antragsgegnerin den Nachweis als erbracht ansieht.
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c) Daher sind das Verwendungsverbot in § 22 Abs. 3 Satz 1 FBO und die Nachweisregelung in § 22 Abs. 3 Satz 3 und 4 FBO unwirksam. Dies führt zur Gesamtnichtigkeit des § 22 Abs. 3 FBO (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., m.w.N.).
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d) Weil § 22 Abs. 3 FBO wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nichtig und daher für unwirksam zu erklären ist, bedarf es auch im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, ob § 15 Abs. 3 BestattG verfassungsgemäß ist. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das Bundesverfassungsgericht kommt daher nicht in Betracht (vgl. dazu bereits Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.), ebenso wenig eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof nach Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LV.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1, 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 24 LVwVfG
§ 4 AGVwGO
§ 15 BestattG
§ 4a BestG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 FBO
§ 22 Abs. 3 FBO
§ 15 Abs. 3 BestattG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4a Abs. 2 BestG
§ 22 Abs. 3 Satz 3 FBO
§ 22 Abs. 3 Satz 4 FBO
§ 22 Abs. 3 Satz 1 FBO
§ 22 Abs. 3 Satz 3 und 4 FBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 2 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BestattG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 139
BVerwGE 148, 133
BVerwGE 110, 203
BVerfGE 72, 26
BVerfGE 77, 308
BVerfGE 85, 248
BVerfGE 67, 157
BVerfGE 90, 145
1 S 1458/12
7 NB 3.88
4 BN 18.10
1 S 383/14
1 S 536/14
8 CN 1.12
4 CN 9.98
1 BvR 1170/83
1 BvR 563/85
1 BvR 1531/90
1 BvR 1494/78
2 BvL 43/92