Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-10-24, Aktenzeichen 13 B 713/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:1024.13B713.19.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. Mai 2019 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Sie ist zulässig. Insbesondere ist sie vom Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Landrat des Kreises N. als untere staatliche Aufsichtsbehörde, und nicht, wie die Antragstellerin meint, vom Kreis N. , vertreten durch den Landrat, als bisher nicht Verfahrensbeteiligtem erhoben worden. Dies ergibt sich unzweifelhaft daraus, dass die Beschwerde unter Bezugnahme auf das Rubrum des verwaltungs-gerichtlichen Beschlusses „Stadt N1. b. S. ./. Land Nordrhein-Westfalen“ und „seitens des Antragsgegners“ eingelegt worden ist.
2. Die Beschwerde ist aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat auf den Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage – 26 K 10549/18 – gegen den Bescheid des Landrats des Kreises N. als untere staatliche Aufsichtsbehörde vom 20. Dezember 2018 wiederhergestellt. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt, die aufsichtsbehördliche Weisung vom 20. Dezember 2018,
a) eingehende Notrufe aus dem Stadtgebiet der Antragstellerin nicht bei der Feuerwehr M. direkt disponieren und alarmieren zu lassen, und
b) den Notruf 112 gemäß § 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG NRW auf die einheitliche Leitstelle des Kreises N. oder – unter Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen – auf die ständig besetzte Feuer- und Rettungswache der Antragstellerin aufzuschalten,
sei jedenfalls materiell rechtswidrig. Der Antragsgegner habe von dem ihm nach § 54 Abs. 2 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG NRW) vom 17. Dezember 2015 (GV. NRW. 2015, 886) zukommenden Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Er sei von der unzutreffenden rechtlichen Prämisse ausgegangen, die Aufgabenwahrnehmung nach § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW, wonach die Aufschaltung des Notrufs 112 auf ständig besetzte Feuer- und Rettungswachen von Mittleren und Großen kreisangehörigen Städten zulässig ist, wenn diese die Aufgaben einer Rettungswache wahrnehmen, im Wege kommunaler Gemeinschaftsarbeit sei gesetzlich generell ausgeschlossen. Deshalb habe er mögliche Handlungsalternativen nicht in Betracht gezogen, die er bei seiner Ermessensentscheidung hätte erwägen müssen.
Die vom Antragsgegner dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und den Antrag der Antragstellerin abzulehnen. Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung und dem Interesse der Antragstellerin, bis zu einer endgültigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren von einer Vollziehung verschont zu bleiben, fällt im Ergebnis zu Gunsten der Antragstellerin aus. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hier allein gebotenen summarischen Prüfung spricht auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens Überwiegendes dafür, dass die aufsichtsbehördliche Weisung vom 20. Dezember 2018 materiell rechtswidrig, nämlich ermessensfehlerhaft, ist (a). Darüber hinaus erweist sich die Weisung auch als formell rechtswidrig (b)
a) Es kann dahinstehen, ob die Weisung ihre Ermächtigungsgrundlage – wie das Verwaltungsgericht von den Beteiligten im Beschwerdeverfahren unbeanstandet ausgeführt hat – bezüglich beider Regelungsgegenstände in § 54 Abs. 2 BHKG NRW findet, weil die Notrufannahme und die anschließende Disponierung und Alarmierung der Einsatzkräfte nach § 28 Abs. 4 Satz 1 BHKG NRW sowohl für den Brandschutz und die Hilfeleistung als auch für den Rettungsdienst eine funktionelle Einheit bildeten, die primär dem BHKG NRW zuzuordnen sei, oder ob für die vom Regelungsgegenstand zu a) umfasste Alarmierung und Disponierung der Einsatzkräfte des Rettungsdienstes nach § 9 Abs. 1 des Gesetzes über den Rettungsdienst sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer (Rettungsgesetz NRW – RettG NRW) vom 24. November 1992 (GV. NRW. 1992, 458) das Weisungsrecht nach § 16 Abs. 3 Satz 1 RettG NRW einschlägig ist.
Siehe OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 32, 116 f.
Das Verwaltungsgericht ist (aa) jedenfalls zu Recht davon ausgegangen, dass die Antragstellerin grundsätzlich nicht gehindert ist, die Alarmierung und Disposition ihrer Einsatzkräfte im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit durch die Nachbargemeinde sicherzustellen. Auch begegnet die Aufschaltung des Notrufs 112 auf die ständig besetzte Feuerwache der Stadt M. im Grundsatz keinen rechtlichen Bedenken. Damit erweist sich die ausgesprochene Weisung voraussichtlich als ermessensfehlerhaft (bb), weil der Antragsgegner aufgrund seiner unzutreffenden rechtlichen Prämisse mögliche Alternativmaßnahmen zur Herstellung eines rechtmäßigen Zustands unter Berücksichtigung einer etwaigen kommunalen Gemeinschaftsarbeit von vornherein unberücksichtigt gelassen hat.
aa) Sowohl die Alarmierung und Disposition der Einsatzkräfte als auch die Annahme des Notrufs 112 fallen in den Aufgabenbereich, den die Antragstellerin als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahrzunehmen hat bzw. wahrnehmen kann (1). Die kommunale Gemeinschaftsarbeit in diesen Bereichen ist weder im Sinne des § 3 Abs. 6, zweiter Spiegelstrich der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-West-falen (GO NRW) gesetzlich ausgeschlossen (2) noch fehlt es an der nach § 3 Abs. 5 GO NRW erforderlichen Effizienzsteigerung (3). Schließlich stehen auch keine Gründe des öffentlichen Wohls im Sinne des § 3 Abs. 6, letzter Spiegelstrich GO NRW einer solchen Kooperation entgegen (4).
(1) Der von der streitgegenständlichen Weisung umfasste Regelungsbereich berührt die Schnittstelle von Rettungsdienst und Brandschutz. Die den Gemeinden nach dem BHKG NRW zugewiesenen Aufgaben als auch solche nach dem Rettungsgesetz NRW nehmen diese als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr (§ 2 Abs. 2 BHKG NRW, § 6 Abs. 3 RettG NRW).
Zu den den Gemeinden nach dem BHKG NRW zugewiesenen Aufgaben zählt zunächst die Alarmierung der Einsatzkräfte, welche diese nach § 28 Abs. 4 Satz 1 BHKG NRW zu gewährleisten haben. Als Aufgabenträger für den Brandschutz und die Hilfeleistung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 BHKG NRW) haben sie gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 BHKG NRW weiter eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr als gemeindliche Einrichtung zu unterhalten. Damit einher geht, dass sie auch für die Lenkung der Einsätze der Einsatzkräfte ihrer Feuerwehren verantwortlich sind. Der vom Antragsgegner eingerichteten Leitstelle sind zwar alle Einsätze der Feuerwehr, der im Katastrophenschutz mitwirkenden anerkannten Hilfsorganisationen und der Regieeinheiten zu melden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BHKG). Eine Lenkung der Einsätze durch die Leitstelle ist aber nur im Bedarfsfall vorgesehen (§ 28 Abs. 2 Satz 3 BHKG).
Vgl. zur Vorgängerregelung Steegmann/Kamp, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., 34. Akt. Dez. 2013, FSHG § 21 Rn. 14.
Nehmen mittlere kreisangehörige Städte – wie die Antragstellerin – aufgrund des Bedarfsplans Aufgaben nach § 9 Abs. 1 RettG NRW wahr, sind sie also gemäß § 6 Abs. 2 RettG NRW Träger einer sog. Rettungswache, fällt auch die Disposition der Einsatzkräfte des Rettungsdienstes in den von den Gemeinden wahrzunehmenden Aufgabenbereich; wenngleich in einem im Vergleich zum Lenkungsauftrag über die Einsatzkräfte der Feuerwehren deutlich eingeschränkteren Umfang. Im Bereich des Rettungsdienstes obliegt zwar in erster Linie den Kreisen und kreisfreien Städten als Träger des Rettungsdienstes die Lenkung der Einsätze über die von ihnen einzurichtende und zu unterhaltende Leitstelle (§§ 6 Abs. 1 Satz 1, 7 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 RettG NRW). Aufgrund der ihr gesetzlich zukommenden Lenkungsfunktion ist die Leitstelle – anders als im Hinblick auf den Brandschutz – die Schaltzentrale des Rettungsdienstes.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 59 f., m. w. N.
Die Träger der Rettungswachen wiederum haben gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW die nach dem Bedarfsplan notwendigen Rettungsmittel sowie das erforderliche Personal bereitzuhalten und die Einsätze durchzuführen. Aus der ihnen danach zugewiesenen Funktion folgt zugleich aber die Befugnis, sämtliche Nothilfeersuchen ‑ wenn sie auf der Rettungswache eingehen - nach deren Annahme zunächst selbst zu bearbeiten, wenn und solange die übergeordnete Lenkungsfunktion der Leitstelle gewährleistet ist.
Vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 73 ff., 116 ff.
Schließlich ist es gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 BHKG NRW Aufgabe der Gemeinden, den Notruf 112 aufzuschalten. Unter Aufschaltung ist zunächst nur die Beauftragung eines Telefonnetzbetreibers mit der Umsetzung einer Meldemöglichkeit an die für die Notrufannahme bestimmte Stelle durch die zur Notrufeinrichtung verpflichtete Gemeinde zu verstehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 66; Steegmann/Kamp, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., 34. Akt. Dez. 2013, FSHG, § 1 Rn. 36.
Die Aufgabe der Notrufannahme wiederum obliegt in erster Linie den Kreisen, welche gemäß § 4 Abs. 4 BHKG NRW die einheitliche Leitstelle im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 BHKG NRW unterhalten, auf die der Notruf im Regelfall zu erfolgen hat (§ 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG NRW). Der Landesgesetzgeber hat die einheitliche Leitstelle aber nicht als alleinige Stelle zur Notrufannahme vorgesehen. Gemäß § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW ist die Aufschaltung des Notrufs 112 auch auf ständig besetzte Feuerwachen von Mittleren kreisangehörigen Städten und Großen kreisangehörigen Städten zulässig, wenn diese die Aufgabe einer Rettungswache im Sinne des § 9 RettG NRW wahrnehmen und durch Koppelung dieser an das jeweilige System der Leitstelle die zeitgleiche Kenntnis der Leitstelle über die eingehenden Notrufe, deren Abfrage und die örtliche wie qualitative Verfügbarkeit der Einsatzmittel und des Einsatzpersonals gewährleistet ist. Entscheidet sich eine Mittlere oder Große kreisangehörige Stadt als Trägerin einer solchen Rettungswache, die Aufgabe der Notrufannahme zu übernehmen, nimmt sie auch diese Tätigkeit als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahr. Der Charakter als eine solche entfällt nicht allein deshalb, weil es den Gemeinden freisteht, ob sie die Notrufannahme selbst übernehmen.
(2) Gesetzliche Einschränkungen hinsichtlich der Möglichkeit des Abschlusses einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über eine kommunale Gemeinschaftsarbeit (§ 3 Abs. 6, zweiter Spiegelstrich GO NRW) finden sich zunächst nicht im Rettungsgesetz NRW. Dieses sieht in § 6 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW vielmehr vor, dass das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit unberührt bleibt.
Eine kommunale Gemeinschaftsarbeit in den streitgegenständlichen Bereichen ist auch nicht gemäß § 2 Abs. 3 BHKG NRW ausgeschlossen. Danach können Gemeinden und Kreise zur Wahrnehmung einzelner Aufgaben nach dem Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz öffentlich-rechtliche Vereinbarungen gemäß den Regelungen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit abschließen. Dabei sind die Belange der ehrenamtlichen Feuerwehrangehörigen besonders zu berücksichtigen. Die Regelung geht auf das Gesetz zur Stärkung der regionalen und kommunalen Zusammenarbeit der Städte, Gemeinden und Kreise in Nordrhein-Westfalen vom 3. Februar 2004 (GV. NRW. S. 95 ff.) zurück. In das damals geltende Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) wurde der mit § 2 Abs. 3 BHKG NRW gleichlautende § 1 Abs. 7 eingefügt. Die Regelung sollte einerseits dem Anliegen des Gesetzgebers Ausdruck verleihen, die Gemeinden und Kreise anzuhalten, auch auf dem Gebiet des Brandschutzes die Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit auszuschöpfen. Andererseits erachtete der Gesetzgeber es für notwendig, die Möglichkeiten kommunaler Gemeinschaftsarbeit nach § 3 Abs. 6, 2. Spiegelstrich GO NRW fachgesetzlich einzuschränken, weil die Aufgaben nach dem FSHG und deren Eignung für eine verstärkte interkommunale Zusammenarbeit unterschiedlich ausgeprägt seien.
Vgl. LT-Drs. 13/3538, S. 51, 56.
Die Entscheidung darüber, ob eine Aufgabe nach dem FSHG (bzw. heute dem BHKG NRW) zur Wahrnehmung durch kommunale Gemeinschaftsarbeit geeignet ist, wollte der Gesetzgeber wiederum den Kommunen selbst überlassen So heißt es in der Gesetzesbegründung, die Regelung gewährleiste die Durchführung der Aufgaben auf der Basis öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen im Rahmen der von den Kommunen selbst gewählten und verantworteten Schutzziele.
Vgl. LT-Drs. 13/3538, S. 56.
Nach Sinn und Zweck geht der Regelungsinhalt des § 2 Abs. 3 Satz 1 BHKG NRW danach nicht über das hinaus, was in § 3 Abs. 6, letzter Spiegelstrich GO NRW im Allgemeinen ohnehin für die kommunale Gemeinschaftsarbeit im Bereich der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung gilt. Im Einzelfall muss in den Blick genommen werden, ob durch die beabsichtigte Aufgabenverlagerung schutzwürdige Belange Dritter unangemessen beeinträchtigt werden oder Gründe des öffentlichen Wohls entgegenstehen. Dass danach insbesondere eine Delegation aller einer Gemeinde obliegenden Aufgaben im Bereich des Brandschutzes auf eine Nachbargemeinde durchgreifende Bedenken begründen würde, liegt auf der Hand. Dem Verweis auf „einzelne Aufgaben“ nach dem BHKG NRW kommt folglich lediglich eine klarstellende Funktion zu, wobei sich das Adjektiv „einzeln“ als bloßes Füllwort ohne eigene Regelungswirkung erweist.
Der Einwand, die Notrufannahme sowie die anschließende Disposition und Alarmierung der Einsatzkräfte stellten sich angesichts ihrer überragenden Bedeutung nicht als „einzelne Aufgaben“ im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 BHKG NRW dar, sondern als erste Einzelschritte eines komplexen Ablaufs, deren „letztlicher Effekt“ eine Vielzahl von Aufgaben betreffe, greift nach alledem nicht durch, zumal die Bedeutung der einheitlichen Leitstelle für die Koordination der Rettungseinsätze nicht in Frage stellt, dass es sich bei der Notrufannahme sowie der Alarmierung und Disposition der Einsatzkräfte um einzelne Aufgaben der Gemeinden nach dem BHKG NRW handelt.
Schließlich fällt auch die Notrufannahme nicht deshalb aus dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 3 BHKG NRW heraus, weil § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW den Großen und Mittleren kreisangehörigen Gemeinden lediglich die Möglichkeit einräumt, die Notrufannahme selbst wahrzunehmen. Eine Einschränkung dahingehend, dass eine kommunale Gemeinschaftsarbeit nach § 2 Abs. 3 Satz 1 BHKG NRW nur dann zulässig ist, wenn die „Aufgabe nach diesem Gesetz“ den Gemeinden oder Kreisen zwingend obliegt, nicht aber, wenn ihnen das Gesetz nur die Möglichkeit zur (eigenen) Aufgabenwahrnehmung einräumt, folgt weder unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm, noch ist eine solche Auslegung nach dem vorstehend aufgezeigten Sinn und Zweck der Regelung geboten.
Ein Ausschluss kommunaler Gemeinschaftsarbeit im Bereich der Notrufannahme folgt auch nicht aus § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW. Über die Frage, ob die Aufschaltung des Notrufs auf eine ständig besetzte Rettungswache im Sinne des § 9 Abs. 1 RettG NRW einer Nachbargemeinde erfolgen kann, hat der Senat noch nicht entschieden. Soweit er in seinem Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 – mit Blick auf die Vorgängerregelung in § 21 Abs. 2 Satz 3 FSHG NRW ausgeführt hat, der zuständigen Gemeinde stehe ein Wahlrecht zu, den Notruf auf die Leitstelle des Kreises oder eine in ihrer Trägerschaft befindliche Rettungswache, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfülle, aufzuschalten,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 71 a. E.,
betraf dies den seinerzeit allein zu entscheidenden Regelfall des § 21 Abs. 2 Satz 3 FSHG NRW (§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW). Die Möglichkeit der Aufschaltung auf eine Nachbargemeinde im Rahmen kommunaler Gemeinschaftsarbeit stand nicht in Rede. Die „im Übrigen“ und damit nicht tragend angestellte Erwägung, der sich zu Lasten der Lenkungsbefugnis der Leitstelle auswirkende Einfluss der Rettungswachen erfahre eine weitere, nämlich örtliche, Begrenzung dadurch, dass wegen der nur möglichen Aufschaltung des Notrufs 112 aus dem Gemeindegebiet eine darüber hinausgehende geographische Abdeckung nicht möglich sei,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 118,
beruhte auf der Annahme tatsächlicher bzw. technischer (Un-)Möglichkeit. Zur rechtlichen Zulässigkeit der Aufschaltung auf eine Rettungswache einer Nachbargemeinde verhält (auch) sie sich nicht.
Mit dem Argument, § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW sei eine „gesetzliche Sonderregelung“, die wegen ihres besonderen Ausnahmecharakters eng auszulegen sei, während die „eher erweiternde Auslegung“ des Verwaltungsgerichts die rechtlich und tatsächlich herausgehobene Position der Leitstelle aushöhle, dringt der Antragsgegner ebenfalls nicht durch. Der Senat hat bereits in seiner Entscheidung vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 – ausgeführt, dass die Aufschaltung des Notrufs auf die Leitstelle zwar entsprechend als Regel vorgesehen ist, während die Aufschaltung auf Rettungswachen als Ausnahme zulässig sein soll. Dieses ist indessen nicht in der Weise ausgestaltet, dass die ausnahmsweise Aufschaltung des Notrufs 112 auf eine Rettungswache einer besonderen Rechtfertigung oder des Vorliegens besonderer Gründe bedarf.
Vgl. noch zu § 21 FSHG: OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 69 ff.; kritisch zu dieser gesetzlichen Regelung Steegmann/ Kamp, Recht des Feuerschutzes und des Rettungs-dienstes in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., 34. Akt. Dez. 2013, FSHG, § 21 Rn. 17.
Gesetzessystematische Bedenken, hierunter auch die Möglichkeit zu fassen, den Notruf im Wege kommunaler Gemeinschaftsarbeit auf eine ständig besetzte Rettungswache einer Nachbargemeinde zu fassen, bestehen nicht. Insbesondere wird die Bedeutung der einheitlichen Leitstelle für die Koordination der Einsatzkräfte im Rettungsdienst wie im Brandschutz hierdurch nicht in Frage gestellt. Mit Blick auf die Aufgabe der Leitstelle im Bereich des Brandschutzes werden die Befugnisse in einer solchen Konstellation bereits deshalb nur am Rande berührt, weil regelmäßig die Gemeinden als Träger der Feuerwehren die Einsätze lenken. Aber auch mit Blick auf die Annahme von Notrufen den Rettungsdienst betreffend ist nach summarischer Prüfung nicht ersichtlich, dass die Aufgabenwahrnehmung der Leitstelle durch die Aufschaltung bei der Nachbargemeinde nicht mehr gewährleistet wäre, zumal die Befugnis, eingehende Notrufe selbst zu bearbeiten, nur dann gegeben ist, wenn und soweit die übergeordnete Lenkungsfunktion der Leitstelle im Rettungsdienst gewährleistet ist. Der Aspekt, dass eine solche Kooperation zu Lasten der Lenkungsbefugnis der Leitstelle gehen könnte, wird nach der geltenden Rechtslage zudem dadurch abgemildert, dass – anders als nach § 21 Abs. 2 FSHG – eine Aufschaltung des Notrufs auf eine ständig besetzte Feuerwache einer Mittleren kreisangehörigen oder Großen kreisangehörigen Stadt nur zulässig ist, wenn durch Koppelung an das jeweilige System der Leitstelle die zeitgleiche Kenntnis der Leitstelle über die eingehenden Notrufe, deren Abfrage und die örtliche wie qualitative Verfügbarkeit der Einsatzmittel und des Einsatzpersonals gewährleistet ist.
(3) Der gegen die streitgegenständliche Aufgabenwahrnehmung im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit erhobene Einwand des Antragsgegners, die Aufschaltung der Notrufe aus dem Gebiet einer kreisangehörigen Stadt auf die Rettungswache einer benachbarten kreisangehörigen Stadt diene nicht, wie nach § 3 Abs. 5 Satz 1 GO NRW vorgesehen, der Effizienzsteigerung, sondern führe - im Gegenteil ‑ zu ineffektiven Doppelstrukturen, wenn einzelne Rettungswachen den Notruf für weitere ständig besetzte Feuerwachen übernähmen, während die Kreisleitstelle weiterhin mit dem personellen und technischen Rahmen zur Aufgabensicherung für das gesamte Kreisgebiet unterhalten werden müsse, verfängt nicht. § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW sieht die Schaltung des Notrufs zu Rettungswachen von Mittleren und Großen kreisangehörigen Städten alternativ zur Aufschaltung auf die vom Kreis zu unterhaltende Leitstelle ausdrücklich vor. Die Möglichkeit gewisser „Doppelstrukturen“ ist damit im Gesetz angelegt. Soll der Notruf im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit von einer Rettungswache einer benachbarten Stadt übernommen werden, erfolgt dies nicht anstelle der Aufschaltung auf die vom Kreis zu unterhaltende Leitstelle, sondern anstelle der Schaltung zu einer Rettungswache im eigenen Gemeindegebiet. Lediglich im Vergleich zu dieser Möglichkeit ist ihre Bestimmung „zur Effizienzsteigerung“ zu beurteilen.
Die Voraussetzung der Effizienzsteigerung ist bereits dann erfüllt, wenn alternativ die Kooperation zu Kostenreduzierungen bei gleichbleibender Qualität oder bei Kostenäquivalenz zur Optimierung der Aufgabenerledigung führt.
Vgl. Heusch, in: Dietlein/Heusch (Hrsg.), BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 9. Ed. (Stand: 1. September 2019), § 3 Rn. 22.
Dies zugrunde gelegt steht jedenfalls nach summarischer Prüfung nicht in Zweifel, dass die Alarmierung und Disposition der erforderlichen Rettungsmittel durch ausschließlich einen für zwei (oder ggf. mehrere) kooperierende Städte zuständigen Disponenten ebenso wie die gemeinsame Notrufannahme größere Effizienz verspricht als die jeweils gesonderte Aufgabenwahrnehmung durch jede einzelne Gemeinde.
(4) Vor diesem Hintergrund zeigt der Antragsgegner auch weder konkret auf noch ist nach dem summarischen Prüfungsmaßstab des Verfahrens zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sonst erkennbar, dass der kommunalen Gemeinschaftsarbeit im Bereich der Alarmierung und Disposition der Einsatzkräfte des Feuerwehr- und Rettungsdienstes sowie der Notrufaufschaltung generell Gründe des öffentlichen Wohls entgegenstehen (§ 3 Abs. 6, letzter Spiegelstrich GO NRW). Soweit er ausführt, eine den Notruf 112 für mehrere Große oder Mittlere kreisfreie Städte übernehmende Rettungswache müsse über eine mit der einer Leitstelle vergleichbare Personalstruktur und -organisation verfügen, die der von der Antragstellerin mit der Stadt M. eingegangene Verbund nicht vorhalte, folgt daraus nicht, dass die streitgegenständlichen Aufgaben der Wahrnehmung im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit generell nicht zugänglich wären. Damit wirft er lediglich die Frage auf, welche besonderen Anforderungen – gegebenenfalls im Allgemeinen, jedenfalls im jeweiligen Einzelfall – an die Personal- und Organisationsstrukturen zu stellen sind, um die Voraus-setzungen des § 3 Abs. 6, letzter Spiegelstrich GO NRW zu erfüllen.
Auch soweit der Antragsgegner auf faktische Kompetenzüberschreitungen in der Vergangenheit hinweist, führt dies nicht zu der Annahme, dass Gründe des öffentlichen Wohls einer Kooperation in den hier betroffenen Aufgabenbereichen des Brandschutzes und Rettungsdienstes grundsätzlich entgegenstehen. Das Verwaltungsgericht hat insofern zu Recht darauf hingewiesen, dass dies für die im hiesigen Zusammenhang allein relevante allgemeine rechtliche Betrachtung unerheblich ist. Etwaige Kompetenzüberschreitungen können allenfalls einzelfallbezogene aufsichtsbehördliche Maßnahmen rechtfertigen mit dem Ziel, diese zu unterbinden.
bb) Angesichts der vorstehenden Erwägungen erweist sich die ausgesprochene Weisung als ermessensfehlerhaft, weil der Antragsgegner aufgrund seiner unzutreffenden rechtlichen Prämisse mögliche Alternativmaßnahmen zur Herstellung eines rechtmäßigen Zustands unter Berücksichtigung einer etwaigen kommunalen Gemeinschaftsarbeit von vornherein unberücksichtigt gelassen hat.
Sowohl § 54 Abs. 2 BHKG NRW als auch die bzgl. der Weisung zu a), soweit sie den Rettungsdienst betrifft, ggf. heranzuziehende Regelung des § 16 Abs. 3 Satz 1 RettG NRW räumen der Aufsichtsbehörde ein Entschließungs- und ein Auswahlermessen ein. Einer Betätigung nicht nur des Entschließungs-, sondern insbesondere auch des Auswahlermessens der Aufsichtsbehörde mit einer entsprechenden tragfähigen Begründung bedürfte es lediglich dann nicht, wenn dieses Ermessen zugunsten der ausgesprochenen Weisung auf Null reduziert wäre, sich also alle in Betracht kommenden Handlungsalternativen, um einen insbesondere mit § 28 Abs. 4 Satz 4 BHKG NRW konformen Zustand herzustellen, als ermessensfehlerhaft darstellen würden.
Eine solche Ermessensreduzierung zeigt der Antragsgegner mit seinem Beschwerdevorbringen nicht auf. Er trägt vor, er habe ungeachtet der generellen Zulässigkeit der Aufgabenwahrnehmung nach § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Alternativmaßnahmen nicht in Betracht ziehen müssen, weil im konkreten Fall die Voraussetzungen des § 28 Abs. 4 Satz 4 BHKG NRW an die Koppelung der ständig besetzten Feuerwache der Stadt M. an die einheitliche Leitstelle des Kreises N. nicht erfüllt seien. Das „erkennbare Ziel“ der Weisung, „umgehend“ einen rechtmäßigen Zustand herzustellen, habe nur durch Erlass der streitgegenständlichen Weisungen erzielt werden können.
Für die „umgehende“, „jederzeit“, „zeitnah“ oder „in kürzester Zeit“ mögliche Aufschaltung des Notrufs 112 aus dem Gemeindegebiet der Antragstellerin auf die Leitstelle des Kreises N. geht der Antragsgegner nach seinem Beschwerdevorbringen von einer Zeitspanne von etwa drei bis sechs Monaten aus, wie sie für die Aufschaltung des Notrufs der Städte I. und W. erforderlich gewesen sei. Ausweislich des Telefonvermerks der 1. Beigeordneten der Stadt M. vom 21. Dezember 2018 haben sich der Bürgermeister der Stadt M. und der Landrat des Kreises N. einen Tag nach Ausspruch der streitgegenständlichen Weisung darauf geeinigt, „dass aufgrund der Kürze der Zeit und der bevorstehenden Weihnachtsfeiertage eine Änderung des derzeitigen Status Quo bei der Notrufab-frage nicht erfolgen“ solle und für Anfang des Jahres 2019 weitere Gespräche verein-bart. Dass sich angesichts dieses zeitlichen Rahmens allein die ausgesprochene Weisung als zur zeitnahen Herbeiführung eines rechtmäßigen Zustands pflichtge-mäße Maßnahme erweist, ist nicht ersichtlich.
Zu den technischen Möglichkeiten und zum zeitlichen Aufwand der vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Alternativmaßnahmen macht der Antragsgegner keine konkreten Angaben.
In Bezug auf eine mögliche und damit zumindest in Betracht zu ziehende Verpflichtung der Antragstellerin, zusammen mit der Stadt M. die Voraussetzungen für eine Genehmigungsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom 27./28. September 2017 herzustellen, verweist der Antragsgegner lediglich auf einen „(weiteren) erheblichen Zeitablauf“, ohne diesen näher darzulegen und mit dem zeitlichen Aufwand der Aufschaltung auf die Leitstelle des Kreises oder eine eigene Rettungswache abzuwägen. Gleiches gilt in Bezug auf eine ebenfalls in Betracht kommende Genehmigung derjenigen Teile der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom 27./28. September 2017, die ausschließlich die Disponierung und Alarmierung von Monheimer Einsatzkräften durch die Feuer- und Rettungswache M. betreffen. Insoweit verweist der Antragsgegner auf „umfangreiche und zeitintensive weitere Ermittlungen“, für die er beispielhaft die auch nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts erforderliche Klärung anführt, ob – wie in § 2 Nr. 2 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vorgesehen – bereits ein gemeinsamer Alarmierungsplan sowie eine gemeinsame Alarmierungs- und Ausrückordnung der Antragstellerin und der Stadt M. vorlägen. Dass gerade diese durch Nachfrage bei der Antragstellerin zu leistende Aufklärung sich als besonders zeitintensiv erweisen soll, erschließt sich nicht. Soweit er „zudem“ erklärt, dass es schließlich noch einen weiteren vom Verwaltungsgericht nicht erwogenen Weg gebe, einen rechtmäßigen Zustand herbeizuführen, nämlich die „jetzige“ – vorübergehende – Aufschaltung auf die Kreisleitstelle und die parallele Schaffung der gesetzlichen Voraussetzungen für die öffentlich-rechtliche Vereinbarung für eine spätere Notrufbearbeitung im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit, gibt dies für eine Ermessensreduzierung auf Null zugunsten der ausgesprochenen Weisung nichts her.
b) Darüber hinaus durfte der Landrat die streitige Verfügung nicht erlassen. Er war nicht die zuständige Aufsichtsbehörde.
Die Gemeinden unterliegen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben aus dem BHKG NRW wie auch aus dem Rettungsgesetz NRW der staatlichen Sonderaufsicht (§§ 119 Abs. 2, 3 Abs. 2 Satz 1 GO, § 54 Abs. 2 BHKG NRW, § 16 Abs. 3 Satz 1 RettG NRW). Zuständige Aufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden ist grundsätzlich der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde. Dies folgt für die Aufgabenwahrnehmung nach dem BHKG NRW aus § 53 Abs. 1 BHKG NRW, für die Aufgabenwahrnehmung im Bereich des Rettungsdienstes aus § 16 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW i. V. m. § 120 Abs. 1 GO NRW. Abweichend hiervon sehen §§ 57 Abs. 1 und 2, 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW i. V. m. § 53 Abs. 2 BHKG NRW bzw. § 16 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW vor, dass die Zuständigkeit auf die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde des Kreises übergeht, wenn an einer vom Landrat als untere staatliche Aufsichtsbehörde über die kreisangehörigen Gemeinden zu treffenden Entscheidung der Kreis beteiligt ist. Damit zielt die Regelung auf die Vermeidung von Interessenkollisionen des Landrats in seiner Doppelfunktion als untere staatliche Verwaltungsbehörde einerseits und Organ des Kreises andererseits. Ob der Kreis beteiligt ist, richtet sich danach, ob er Beteiligter nach § 13 VwVfG NRW sein kann. Ist er nicht Verfahrenspartei gemäß § 13 Abs. 1 VwVfG NRW, kommt es nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW darauf an, ob seine rechtlichen Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 2013 – 15 A 2052/12 –, juris, Rn. 25 f., 28 f., m. w. N.; Schönenbroicher, in: Dietlein/Heusch (Hrsg.), BeckOK Kommunalrecht, 9. Ed. (Stand: 1. Sep-tember 2019), § 59 Rn. 8; Kirchhof/ Pflückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben (Hrsg.), KrO NRW, Stand: August 2018, § 59 Rn. 4.1, 4.2.
Der Anwendungsbereich des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW ist weit zu fassen, um in aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten bereits den bösen Schein einer möglicherweise fehlenden Unvoreingenommenheit zu vermeiden. Die Regelung verleiht damit einem allgemeinen Rechtsgedanken auch im Verhältnis von Behörden und Gebietskörperschaften zueinander Ausdruck: Niemand soll in eigener Sache hoheitliche Befugnisse haben. Dies gilt auch dann, wenn es sich bei der „eigenen Sache“ um eine Angelegenheit handelt, die einer Behörde zur Wahrnehmung im öffentlichen Interesse übertragen worden ist. Vor diesem Hintergrund liegt eine Berührung der rechtlichen Interessen des Kreises durch eine von seinem Hauptverwaltungsbeamten als untere staatliche Verwaltungsbehörde erlassene kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme immer dann vor, wenn die Maßnahme Auswirkungen auf eine Rechtsposition haben kann, die dem Kreis sondergesetzlich zugewiesen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 2013 – 15 A 2052/12 –, juris, Rn. 31; Schönenbroicher, in: Dietlein/Heusch (Hrsg.), BeckOK Kommunalrecht, 9. Aufl. (Stand: 1. September 2019), § 59 Rn. 8; Kirchhof/Pflückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben (Hrsg.), KrO NRW, Stand: August 2018, § 59 Rn. 4.1, 4.2.
Dies zugrunde gelegt, ist die Zuständigkeit für aufsichtsrechtliche Maßnahmen hier auf die Bezirksregierung übergegangen. Die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW sind erfüllt. Der Kreis ist Beteiligter im Sinne der Norm. Die in Rede stehende Weisung, den Notruf 112 gemäß § 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG NRW auf die einheitliche Leitstelle des Kreises N. oder – unter Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen – auf die ständig besetzte Feuer- und Rettungswache der Antragstellerin aufzuschalten und eingehende Notrufe aus dem Stadtgebiet der Antragstellerin nicht bei der Feuerwehr M. direkt disponieren und alarmieren zu lassen, berührt insgesamt die Rechtsstellung des Kreises, dem gemäß § 4 Abs. 4 BHKG NRW die Unterhaltung der einheitlichen Leitstelle im Sinne des § 28 Abs. 1 BHKG NRW obliegt. Soweit das Verwaltungsgericht in seinen ergänzenden Erwägungen ausführt, eine Beteiligung des Kreises sei wohl nur mit Blick auf Buchstabe b) der Weisung gegeben (Beschlussabdruck, S. 33), teilt der Senat diese Einschätzung nicht. Die Weisung dient der Klärung, ob die Antragstellerin von der ihr in § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW eröffneten Möglichkeit der Aufschaltung auf eine qualifizierte Rettungswache auch im Wege der kommunalen Gemeinschaftsarbeit Gebrauch machen und zugleich auch die Alarmierung und Disposition der Einsatzkräfte durch eine Nachbargemeinde erfolgen kann. Diese Frage betrifft unmittelbar das Kompetenzverhältnis des Kreises zu seinen kreisangehörigen Gemeinden im Bereich der Gewährleistung eines funktionierenden Notrufsystems nach § 28 Abs. 4 BHKG NRW. Die Alarmierung, Disposition und Notrufaufschaltung hat der Antragsgegner als funktionelle Einheit betrachtet. Angesichts dessen erscheint eine isolierte Betrachtung jedenfalls im Rahmen der Prüfung des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW nicht angezeigt. Die Kooperation im Bereich der Disposition der Einsatzkräfte berührt den Kreis ‑ wenn auch in rechtlich nicht beachtlicher Weise - zudem auch nach Vorbringen des Antragsgegners in der Wahrnehmung des diesem nach dem BHKG NRW und dem Rettungsgesetz NRW zugewiesenen Lenkungsauftrags. Dies genügt, um eine die Zuständigkeit des Landrats hindernde Interessenkollision anzunehmen. Aus dem Einwand des Landrats, er habe keine sich notwendig zugunsten des Kreises auswirkende Entscheidung getroffen, sondern der Antragstellerin die (gesetzlich ohnehin vorgesehene) Option der Aufschaltung auf eine eigene Rettungswache belassen, ergibt sich nichts anderes. Auf eine solche ex post Betrachtung, die lediglich das gefundene Entscheidungsergebnis im Blick hat, kommt es für die Beurteilung des bösen Anscheins nicht an.
Auf die Interessenkollision könnte sich die Antragstellerin lediglich dann nicht berufen, wenn die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde gemäß § 59 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW bestandskräftig entschieden hätte, dass kein Kollisionsfall vorliegt. Die Entscheidung der Bezirksregierung über die Frage der Interessenkollision ist ein rechts-mittelfähiger feststellender Verwaltungsakt. Ist dieser unanfechtbar, kann eine kreis-angehörige Gemeinde die Anfechtung einer kommunalaufsichtsrechtlichen Maß-nahme nicht mehr auf eine Verletzung von § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW stützen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 2013 – 15 A 2052/12 –, juris, Rn. 32 f., m. w. N.; Schönenbroicher, in: Dietlein/Heusch (Hrsg.), BeckOK Kommunalrecht, 9. Aufl. (Stand: 1. Sep-tember 2019), § 59 Rn. 9; Kirchhof/Pflückhahn, in: Held/Winkel/ Wansleben, KrO NRW, Stand: August 2018, § 59 Rn. 4.2.
Eine solche bestandskräftige Entscheidung der Bezirksregierung ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Dass der Landrat, wie er geltend macht, bezüglich der Genehmigungsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen der Antragstellerin und der Stadt M. mit der Bezirksregierung Rücksprache gehalten hat, ist unerheblich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 9 RettG
§ 21 FSHG
§ 13 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 54 Abs. 2 BHKG
§ 28 Abs. 4 Satz 1 BHKG
§ 16 Abs. 3 Satz 1 RettG
§ 3 Abs. 5 GO NRW
§ 2 Abs. 2 BHKG
§ 6 Abs. 3 RettG
§ 28 Abs. 4 Satz 1 BHKG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 BHKG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BHKG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BHKG
§ 28 Abs. 2 Satz 3 BHKG
§ 9 Abs. 1 RettG
§ 6 Abs. 2 RettG
§ 6 Abs. 1 Satz 1, 7 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 RettG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 4 Abs. 4 BHKG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 BHKG
§ 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG
§ 6 Abs. 4 Satz 1 RettG
§ 2 Abs. 3 BHKG
§ 2 Abs. 3 BHKG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 BHKG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG
§ 21 Abs. 2 Satz 3 FSHG
§ 21 Abs. 2 Satz 3 FSHG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG
§ 21 Abs. 2 FSHG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§ 54 Abs. 2 BHKG
§ 16 Abs. 3 Satz 1 RettG
§ 28 Abs. 4 Satz 4 BHKG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG
§ 119 Abs. 2, 3 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 53 Abs. 1 BHKG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 120 Abs. 1 GO NRW
§ 57 Abs. 1 und 2, 59 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 53 Abs. 2 BHKG
§ 13 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 59 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 28 Abs. 1 BHKG
§ 28 Abs. 4 BHKG
§ 59 Abs. 2 Satz 2 KrO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 6, zweiter Spiegelstrich der Gemeindeordnung

Zitierte Entscheidungen: 26 K 10549/18
13 A 1305/09
13 A 1305/09
13 A 1305/09
15 A 2052/12