Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-07, Aktenzeichen 8 B 2540/16
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:1007.8B2540.16.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 6. Oktober 2016 - 3 L 1956/16. KS - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung, die die Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag betrifft.
Der Antragsteller zu 1. ist eine Gewerkschaft, die im Bezirk Osthessen, zu dem das Gebiet der Antragsgegnerin gehört, zahlreiche Mitglieder hat, von denen ein Großteil im Einzelhandel beschäftigt ist. Der Antragsteller zu 2. ist die katholische Arbeitnehmerbewegung Diozösanverband Fulda, ein eingetragener Verein und Teil der katholischen Arbeitnehmerbewegung. Er berät und vertritt seine Mitglieder vor den Sozial- und Arbeitsgerichten. Beide Antragsteller sind Mitbegründer und Mitglieder der hessischen "Allianz für den freien Sonntag", die sich dafür einsetzt, dass der Sonntag arbeitsfrei bleibt und die Geschäfte an Sonntagen nicht öffnen dürfen. Die Antragsgegnerin ist eine Stadt mit ca. 15.000 Einwohnern und einem Stadtgebiet von ca. 35 qkm. Zu ihrem Stadtgebiet gehören sechs Ortsteile. Das Stadtgebiet wird in nordsüdlicher Richtung durch die Bundesautobahn 7 geteilt; am südlichen Stadtrand befindet sich ein größeres Gewerbegebiet mit Ansiedlungen verschiedener Unternehmen und Einzelhändler.
Am 22. Juli 2016 beantragte die "Einkaufswelt Petersberg" die Genehmigung zur Offenhaltung der Verkaufsräume am Sonntag, dem 9. Oktober 2016 von 12.00 bis 18.00 Uhr in bestimmten, im Antrag genannten Straßen (Bl. 24 d. Behördenakte [BA]).
Mit Allgemeinverfügung vom 26. September 2016 gestattete die Antragsgegnerin die Öffnung von Verkaufsstellen in den dort näher bezeichneten Straßen in ihrem Stadtgebiet für den geschäftlichen Verkehr mit Kundinnen und Kunden anlässlich des "Krempel- und Spaßmarktes" am Sonntag, dem 9. Oktober 2016, in der Zeit von 12.00 Uhr bis 18.00 Uhr (Nr. 1 der Allgemeinverfügung). Ferner ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung an (Nr. 5 der Allgemeinverfügung). Zur Begründung führte sie aus, auf Grund der Verfügung entstünden schützenswerte Rechtspositionen beim begünstigten Personenkreis - dem Veranstalter des "Krempel- und Spaßmarktes", dessen Besuchern und den Einzelhändlern -, die höher zu bewerten seien als das Aufschubinteresse Dritter. Es sei mit ca. 4.000 bis 5.000 Besuchern zu rechnen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Allgemeinverfügung, öffentlich bekannt gemacht in der Gemeindezeitung Petersberg vom 5. Oktober 2016 (Bl. 22 d. Gerichtsakte [GA]).
Am 5. Oktober 2016 legten die Antragsteller Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung ein und führten zur Begründung im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für eine Zulassung der Öffnung von Geschäften lägen nicht vor. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf das Widerspruchsschreiben (Bl. d. 37 GA).
Zudem haben die Antragsteller am 5. Oktober 2016 beim Verwaltungsgericht Kassel um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht.
Sie sind der Ansicht, die Allgemeinverfügung sei offensichtlich rechtswidrig.
Die Antragsteller haben beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 5. Oktober 2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin zur Freigabeentscheidung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass vom 26. September 2016, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2016, wieder herzustellen.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Ansicht, die angegriffene Allgemeinverfügung sei rechtmäßig. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz vom 5. Oktober 2016 (Bl. 43f. d. GA).
Mit Beschluss vom 6. Oktober 2016 - 3 L 1956/16.KS - hat das Verwaltungsgericht Kassel die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 26. September 2016 wiederhergestellt. Wegen der Begründung wird auf die Gründe des angegriffenen Beschlusses verwiesen (Bl. 60f. d. GA).
Gegen diesen ihr am 6. Oktober 2016 zugestellten Beschluss hat die Antragsgegnerin am gleichen Tag Beschwerde eingelegt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Beschwerdebegründung Bezug genommen (Bl. 84f. d. GA).
Die Antragsgegnerin beantragt,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Kassel vom 6. Oktober 2016 den Antrag der Antragstellerinnen abzulehnen.
Angesichts der Eilbedürftigkeit der Entscheidung und des Obsiegens der Antragsteller hat der Senat von einer Zustellung der Beschwerde an deren Bevollmächtigten vor einer Entscheidung in der Sache abgesehen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Akte des Verfahrens 3 L 1889/16.KS und die Behördenakte (1 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 6. Oktober 2016 - 3 L 1956/16.KS - ist zulässig, aber unbegründet.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerinnen vom 5. Oktober 2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 26. September 2016 wiederherzustellen, stellt sich als zutreffend dar.
Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und die Beschränkung des Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die einmonatige Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO zugeschnitten sind, die der Antragsgegnerin hier auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit jedoch nicht zur Verfügung steht, hat das Beschwerdegericht zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer umfassenden Kontrolle unterworfen, die nicht auf das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin reduziert ist (vgl. BVerfG 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rdnr. 21 ff. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 146 Rdnr. 32).
Bei der im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der Eilantrag als begründet, weil das Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.
Die behördliche Vollziehungsanordnung erfolgte zwar formell ordnungsgemäß, die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 26. September 2016 stellt sich jedoch nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung als offensichtlich rechtswidrig dar.
Zum einen liegen bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 HLöG für eine Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag nicht vor. Darüber hinaus erweist sich aber auch die Gestattung der Sonntagsöffnung für den Bereich des in Nr. 1 der angegriffenen Allgemeinverfügung näher bezeichneten Teils des Stadtgebiets der Antragsgegnerin ohne Beschränkung auf bestimmte Handelszweige, für deren Öffnung an einem Sonntag anlässlich des "Krempel- und Spaßmarktes" ein sachlicher Grund bestehen könnte, bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, da diese Regelung an Ermessensfehlern leidet.
1. Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 26. September 2016 ist § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) vom 23. November 2006 (GVBl. I S. 606), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2012 (GVBl. S. 622). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Mit dieser Regelung, die nur in begrenzter Zahl und auch nicht aus beliebigem Anlass Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG normierten grundsätzlichen Gebot zulässt, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, ist der Landesgesetzgeber seinem objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG nachgekommen. Hiernach sind Sonn- und Feiertage erkennbar als Tage der Arbeitsruhe zur Regel zu erheben und Ausnahmen nur bei einem dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrund zuzulassen, wobei ein bloß wirtschaftliches Interesse der Verkaufsstelleninhaber oder ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Kunden hierfür nicht ausreicht (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 -, juris, Rdnr. 157; Urteil des Senats vom 15. Mai 2014 - 8 A 2205/13 -, S. 10 UA; Thür. OVG, Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 -, S. 8 BA).
Zu schützen ist der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages als eines grundsätzlich für alle verbindlichen Tages der Arbeitsruhe. Vom Wortlaut der Norm ausgehend muss die betreffende Veranstaltung danach "Hauptsache" sein und die Sonntagsöffnung lediglich ein "Nebeneffekt". Dementsprechend darf ein solches Fest nicht nur deshalb veranstaltet werden, um formell die rechtlichen Voraussetzungen für die eigentlich bezweckte Ladenöffnung am Sonntag zu schaffen. Ein Anlass gebender Grund für die Offenhaltung von Verkaufsstellen ist daher ausschließlich bei solchen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen anzuerkennen, die - auch ohne Öffnung von Verkaufsstellen - für sich genommen interessant genug sind, um einen "beträchtlichen Besucherstrom" anzuziehen (vgl. Beschlüsse des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -, juris Rdnr. 27 und vom 18. Oktober 2014 - 8 B 1805/14 -, S. 3 BA; Bay. VGH, Urteil vom 31. März 2011 - 22 BV 10.2367 -, juris, Rdnr. 17 f.).
Davon ausgehend ist der "Krempel- und Spaßmarkt" bereits in seiner Konzeption nach dem Kenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung mit den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Markt die Hauptsache und die Sonntagsöffnung der Geschäfte lediglich ein Annex der Veranstaltung sein darf, nicht zu vereinbaren. Die Antragsgegnerin verweist auf ihrer Website unter Veranstaltungen für den 9. Oktober 2016 lediglich auf einen Kinderwortgottesdienst. Die "Einkaufswelt Petersberg" lädt zum verkaufsoffenen Sonntag ein, ohne den Trödelmarkt auch nur zu erwähnen (www.einkaufswelt-petersberg.de). In ihrem Antrag auf Genehmigung zur Offenhaltung der Verkaufsräume hat sie die "Genehmigung eines "Teilmarktes als Veranstaltungs ergänzung sowie eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 6 Abs. 1 HLöG..." beantragt und zudem um die Festsetzung eines Flohmarktbereiches in der Dr. Raabe Straße gebeten. Dieser "angegliederte" Trödelmarkt befinde sich noch in der Planungsphase. Davon ausgehend ist am Sonntag im Gewerbegebiet der Antragsgegnerin eine Sonntagsöffnung der Geschäfte mit gleichzeitiger Abhaltung eines Flohmarktes in der Dr. Raabe Straße (vgl. Genehmigungsantrag) und/oder eines "Krempel- und Spaßmarktes" in der Justus-Liebig-Straße (vgl. Ankündigung des DAFKS - www.flohmarkt-osthessen.de) geplant. Genauere Angaben über Ort, Art und Anzahl der Stände sind den Angaben der Antragsgegnerin nicht zu entnehmen. Danach ist für das Beschwerdegericht nicht ersichtlich, dass bei dieser Veranstaltung der "Krempel- und Spaßmarkt" im Vordergrund steht und die sonntägliche Ladenöffnung lediglich von untergeordneter Bedeutung ist. Allenfalls stehen Markt und Ladenöffnung gleichrangig nebeneinander.
Hinzu kommt, dass der "Krempel- und Spaßmarkt" als solcher - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - damit jedenfalls nicht geeignet ist, beträchtliche Besucherströme auszulösen. Veranstalter des Marktes ist offenbar der DAFKS - der deutsch-amerikanische Freundschafts-, Kultur- & Sportverein - der nach eigenen Angaben auf seiner Website 429 Mitglieder hat, sich vor allem der deutschamerikanischen Freundschaft sowie sozialen Projekten widmet und u.a. auch Trödelmärkte veranstaltet. Weitere Aussteller, die Trödel oder Antiquitäten anbieten möchten, sind zu diesen Veranstaltungen willkommen (www.flohmarkt-osthessen.de). Dass ein solcher Markt geeignet ist, "Kaufinteressenten, Sammler und Schnäppchenjäger aus Nah und Fern" anzuziehen, erscheint bereits nach der Konzeption des Marktes zweifelhaft. Allein die Kombination von sonntäglicher Ladenöffnung, Flohmarkt und Ess- und Vergnügungsständen dürfte geeignet sein, in nennenswertem Umfang Besucher anzulocken. Die von der Antragsgegnerin insoweit aufgestellte Prognose, dass mit 4.000 bis 5.000 Besuchern zu rechnen sei, entbehrt -wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - einer tragfähigen Grundlage, da die zugrunde gelegten Besucherzahlen stets Sonntage betrafen, an denen auch die Geschäfte geöffnet waren. Eine tragfähige Prognose, inwieweit diese Besucher gerade durch den Trödelmarkt angezogen wurden, lässt sich auf dieser Basis nicht erstellen. Wegen der Einzelheiten wird gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Beschlusses Bezug genommen. Die Beschwerde rechtfertigt keine andere Beurteilung. Auch danach gründet die Prognose der Besucherzahlen auf Sonntagen, an denen auch die Geschäfte geöffnet waren, und dem beigefügten Zeitungsbericht lässt sich lediglich entnehmen, dass am 14. April 2015 eine Vielzahl von Besuchern gekommen war.
Soweit die Antragsgegnerin in der Beschwerde einwendet, der Zweck der verkaufsoffenen Sonntage bestehe auch darin, den örtlichen Händlern die Möglichkeit zu geben, den aus einem anderen Grund resultierenden Besucherstrom auch für sich zu nutzen und sich gegenüber den im Internet bestehenden Einkaufsmöglichkeiten zu präsentieren, bleibt sie auch damit ohne Erfolg. Die Ladenöffnungszeiten sind an Werktagen einschließlich des Samstags vollständig freigegeben, so dass der Sonntagsruhe besondere Bedeutung zukommt.
2. Darüber hinaus stellt sich die Regelung in der angegriffenen Allgemeinverfügung, wonach die Sonntagsöffnung zwar nur für den Bereich eines Teils des Gebiets der Antragsgegnerin, jedoch ohne Beschränkung auf bestimmte Handelszweige, für deren Öffnung an einem Sonntag anlässlich des "Krempel- und Spaßmarktes" ein sachlicher Grund bestehen könnte, dem Beschwerdegericht auch als ermessensfehlerhaft dar.
Gemäß § 6 Abs. 2 HLöG liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung, die Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige zu beschränken. Die Ermessensausübung kann sich dabei zu einer Pflicht zur Beschränkung verdichten, soweit zwischen der Anlassveranstaltung und der Ladenöffnung kein nachvollziehbarer Zusammenhang besteht.
Eine Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen mit unbeschränktem Warenangebot aus Anlass eines Marktes oder einer ähnlichen Veranstaltung ist daher nur zulässig, wenn die den öffentlichen Charakter des Tages prägende Wirkung einer solchen Veranstaltung gegenüber dem typisch werktäglichen Charakter der Ladenöffnung überwiegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 -, juris, Rdnr. 24). Ein solches Überwiegen der prägenden Wirkung des "Krempel- und Spaßmarktes" ist für das Beschwerdegericht - trotz der räumlichen Beschränkung der Ladenöffnung auf nur einen Teil des Gemeindegebiets - angesichts der unbeschränkten Freigabe der Sonntagsöffnung auf sämtliche Handelszweige nicht festzustellen, zumal der "Spaßmarkt" zum großen Teil von den Ladengeschäften organisiert sein dürfte (vgl. Hüpfburg des Autohändlers Jakob, Karussell des Spielwarenladens Richter, Bl. 9 d. BA) und damit Teil der Ladenöffnung und nicht des anlassgebenden Marktes ist. Den dem Antrag der Einkaufswelt Petersberg beigefügten Unterlagen - insbesondere den Werbemitteln - nach steht hier die sonntägliche Ladenöffnung im Vordergrund, ergänzt durch einen Flohmarkt und Ess- und Spielstände, so dass der "Krempel- und Spaßmarkt" den werktäglichen Charakter der sonntäglichen Ladenöffnung nicht überwiegt.
Damit hat die Antragsgegnerin den ihr durch § 6 HLöG eingeräumten Ermessensspielraum nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung bei summarischer Prüfung überschritten, weil sie die Offenhaltung von Verkaufsstellen nicht inhaltlich auf bestimmte Handelszweige beschränkt hat, für deren Öffnung an einem Sonntag anlässlich eines "Krempel- und Spaßmarktes" ein sachlicher Grund bestehen könnte. Denn das Tatbestandsmerkmal "aus Anlass von Messen" kann nicht mehr bejaht werden, soweit der von der betreffenden Messe hervorgerufene Besucherstrom einer Versorgung durch bestimmte Arten von Geschäften nicht bedarf (vgl. Beschlüsse des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -, S. 9 BA und vom 18. Oktober 2014 - 8 B 1805/14 -, S. 4 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2011 - 22 CS 11.845 -, juris, Rdnr. 7). Es ist für das Beschwerdegericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung nicht erkennbar, dass der durch den "Krempel- und Spaßmarkt" hervorgerufene Besucherstrom am Sonntag einer Versorgung durch alle in dem in der Allgemeinverfügung genannten Gebiet der Antragsgegnerin ansässigen unterschiedlichen Geschäfte - insbesondere verschiedener Autohändler - bedarf.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen (vgl. § 154 Abs. 2 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung entspricht der erstinstanzlichen Wertfestsetzung (§§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 6 Abs. 2 HLöG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 139 WRV
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 L 1956/16
00 Uhr bis 18.00
3 L 1889/16
1 BvR 356/04
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
8 A 2205/13
3 EN 123/16
8 B 751/16
8 B 1805/14
22 BV 10.23
8 CN 2/14
22 CS 11.84