Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-12-17, Aktenzeichen 1 S 2341/13

Tenor:
Soweit die Beteiligten übereinstimmend die Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 10. Oktober 2013 - 3 K 1063/13 - ist unwirksam, soweit mit ihm der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Nr. 2 des Bescheides des Statistischen Landesamtes vom 15.03.2013 abgelehnt wurde.
Im Übrigen wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 10. Oktober 2013 - 3 K 1063/13 - auf die Beschwerde des Antragstellers geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Nr. 1 des Bescheides des Statistischen Landesamtes vom 15.03.2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 06.05.2013 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Mit Bescheid vom 15.03.2013 verpflichtete das Statistische Landesamt den Antragsteller, einen selbstständigen Rechtsanwalt, im Rahmen der Dienstleistungsstatistik ab der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011 zukünftig bis auf Widerruf den entsprechenden Erhebungsvordruck vollständig und wahrheitsgemäß ausgefüllt sowie fristgerecht dem Statistischen Landesamt für dieses kostenfrei und ausreichend frankiert zuzusenden (Nr. 1). Außerdem wurde dem Antragsteller aufgegeben, den Erhebungsvordruck zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2011 spätestens innerhalb von zwei Wochen ab Bekanntgabe des Bescheids fristgerecht dem Statistischen Landesamt vollständig und wahrheitsgemäß ausgefüllt sowie fristgerecht dem Statistischen Landesamt für dieses kostenfrei und ausreichend frankiert zuzusenden (Nr. 2).
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Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch wies das Statistische Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 06.05.2013, zugestellt am 11.05.2013, als unbegründet zurück.
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Am 11.06.2013 erhob der Antragsteller Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg (3 K 1062/13) und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.
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Mit Beschluss vom 10.10.2013 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage ab. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der dem Antragsteller auferlegten Auskunftspflicht überwiege dessen Aussetzungsinteresse. Die gesetzliche Anordnung des Sofortvollzugs trage dem Umstand Rechnung, dass die Qualität und Verlässlichkeit der statistischen Ergebnisse auch von einer zeitnahen Teilnahme aller ausgewählten Erhebungseinheiten abhänge. Unter diesen Umständen sei die aufschiebende Wirkung eines gegen die Auskunftspflicht eingelegten Rechtsbehelfs nur anzuordnen, wenn besondere Umstände vorlägen. An solchen fehle es aber. Der angefochtene Bescheid sei nicht offensichtlich rechtswidrig und Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller durch die Auskunftspflicht unangemessen in Anspruch genommen werde, seien seinem Vortrag nicht zu entnehmen. Die offene Rechtsfrage, ob § 5 Abs. 1 DlStatG Grundlage für eine zeitlich zunächst unbefristet auferlegte Auskunftspflicht sein könne oder ob für jeden Erhebungszeitraum ein neuer Heranziehungsbescheid ergehen müsse, könne der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, weil es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden sei, wenn ein Auskunftspflichtiger aufgrund einer Stichprobenziehung über einen Zeitraum von fünf Jahren zur Auskunftserteilung herangezogen werde. Innerhalb dieses Zeitraums könne mit einer abschließenden Entscheidung in der Hauptsache gerechnet werden. Das vom Antragsgegner näher erläuterte Auswahlverfahren, welches zur Bestimmung des Antragstellers als auskunftspflichtige Person geführt habe, sei nicht zu beanstanden. Die Stichprobenziehung sei im Rahmen einer geschichteten Zufallsauswahl erfolgt. Die Erhebungseinheiten seien dabei nach Bundesland, Wirtschaftszweig und Umsatz-Größenklassen in Schichten eingeteilt worden. Maßgeblich für die Aufteilung des Stichprobenumfangs von bundesweit 15 % aller Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DlStatG auf die einzelnen Schichten sei deren Umsatzbedeutung und Heterogenität gewesen. Dieses Verfahren sei in der Rechtsprechung als sachgerechte Methode der Datengewinnung im Rahmen der Aufstellung der Statistik im Dienstleistungsbereich anerkannt. Als Auswahlgrundlage für die Stichprobenziehung sei zu Recht das Unternehmensregister genutzt worden. Der Umstand, dass der Antragsteller möglicherweise in seinem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt sei, weil das Statistische Landesamt die von ihm angegebenen Erhebungsmerkmale zusammen mit einer Identifikationsnummer auf unbestimmte Zeit speichere und diese Identifikationsnummer zugleich im Unternehmensregister zusammen mit seinem Namen und seiner Anschrift gespeichert werde, so dass die Daten wieder zusammengeführt werden könnten und eine Deanonymisierung möglich sei, gebe ebenfalls keinen Anlass, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen. Die maßgebliche Rechtsfrage sei noch nicht abschließend geklärt und die Klärung könne dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Die Gefahr einer Deanonymisierung sei gering, da sie in § 21 BStatG ausdrücklich verboten und nach § 22 BStatG sogar unter Strafe gestellt sei.
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Zur Begründung der gegen diesen Beschluss eingelegten Beschwerde trägt der Antragsteller im Wesentlichen vor: Die dauerhafte Speicherung der Angaben zu den Erhebungsmerkmalen nebst Kennnummer und die dauerhafte Speicherung der Angaben im Unternehmensregister unter derselben Kennnummer sei rechtswidrig. Sie ermögliche zeitlich unbegrenzt eine leichte Re-identifizierung der Auskunftsperson. Es gebe keine Rechtsgrundlage für die Verwendung derselben Kennnummer. Die Speicherung von Unternehmensdaten unter einer ID-Nummer nebst Namen und Adresse sei mit dem Unternehmensregister eingeführt worden. Das BStatG biete keine Rechtsgrundlage für das Unternehmensregister. Das Unternehmensregister sei keine Adressdatei im Sinn von § 13 BStatG, weil in ihm über die in § 13 Abs. 2 BStatG abschließend angeführten Hilfs- und Erhebungsmerkmale hinaus weitere Angaben gespeichert seien. Zwar sehe auch die VO (EG) Nr. 177/2008 die Vergabe einer Kennnummer und zudem eine Datenspeicherung für mindestens 30 Jahre in Form einer jährlich anzufertigenden Kopie vor, sie regele jedoch nicht, dass die zu vergebende Kennnummer dieselbe Nummer sein müsse bzw. dürfe, die zusammen mit den weiteren nicht in der Verordnung erwähnten Erhebungsmerkmalen gespeichert wird. Auch § 13 a BStatG biete keine Rechtsgrundlage für die zeitlich unbegrenzte Speicherung unter derselben ID-Nummer. Diese Vorschrift regele die Zusammenführung von Daten aus verschiedenen Registern, nicht jedoch die dauerhafte Speicherung. § 13 Abs. 4 BStatG sehe ausdrücklich die Löschung vor, wenn die erhobenen Daten nicht mehr benötigt werden. Diese Vorschrift laufe jedoch in der Praxis leer, da nach Auffassung des Antragsgegners eine Löschung der Kennnummern nach Abschluss der Plausibilisierung oder nach Abschluss der Heranziehungsphase den statistischen Ämtern die Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Befugnisse unmöglich machen würde. Die dauerhafte Speicherung der Daten mit der dauerhaften und leichten Möglichkeit der Reidentifizierung verstoße gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die erhobenen Daten gäben ein genaues Bild nicht nur von dem Unternehmen, sondern von der Person des Antragstellers als Einzelunternehmer. Dieser Grundrechtseingriff sei nicht gerechtfertigt. Mit der Begründung „für statistische Zwecke“ werde eine Vorratsdatenspeicherung in faktisch nicht anonymisierter Form betrieben. Die Geheimhaltungspflicht und die vorhandenen Strafvorschriften schützten den Antragsteller nicht. Bei Anwendung von Art. 8 GRCh gelte nichts anderes. Die Behauptung des Antragsgegners, die Grundrechtecharta habe ein niedrigeres Schutzniveau als das Grundgesetz, sei unzutreffend. Der angefochtene Bescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil die zeitlich unbegrenzte Auskunftsverpflichtung ohne jede Rechtsgrundlage sei. Eine zeitliche Begrenzung ergebe sich nicht daraus, dass nach der gegenwärtigen Verwaltungspraxis alle drei bis fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen werde. Auch in sachlicher Hinsicht fehle eine Begrenzung der Auskunftspflicht, weil der Gesetzgeber nicht gehindert sei, künftig die Erhebungsmerkmale zu erweitern, und der angefochtene Bescheid nicht auf eine bestimmte Fassung des DlStatG Bezug nehme, sondern eine dynamische Verweisung enthalte. Der Bescheid sei schließlich deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner nicht konkret und nachvollziehbar dargelegt habe, wie, wo, wann und unter wessen Aufsicht der Antragsteller als Auskunftspflichtiger ausgewählt worden sei.
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Der Antragsgegner ist der Beschwerde entgegengetreten. Er trägt vor: Die Verpflichtung zur Auskunftserteilung „zukünftig bis auf Widerruf“ beinhalte keine zeitlich unbefristete Heranziehung. Der angefochtene Bescheid werde spätestens nach der nächsten Stichprobenziehung widerrufen. Eine neue Stichprobenziehung finde in Zeitabständen von etwa drei bis fünf Jahren statt. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes verlange nicht den Erlass von nur für ein Erhebungsjahr geltenden und stets aufs Neue anfechtbaren Heranziehungsbescheiden. Rechtsgrundlage des Unternehmensregisters sei die VO (EG) Nr. 177/2008, die die Mitgliedstaaten verpflichte, Register für statistische Zwecke mit den in der Verordnung genannten Merkmalen zu führen. Ergänzend hierzu habe der nationale Gesetzgeber das Statistikregistergesetz - StatRegG - geschaffen. Die im Unternehmensregister enthaltenen Angaben würden von den im Statistikregistergesetz festgelegten Stellen übermittelt. Das Unternehmensregister stelle ein wichtiges Instrument zur Unterstützung der wirtschaftsstatistischen Erhebungen, zur Entlastung der Unternehmen von Berichtspflichten sowie ein unentbehrliches Hilfsmittel zur Verknüpfung statistischer Daten mit Dateien aus administrativen und externen Quellen dar, ohne das eine rationelle und belastungsarme Statistik nicht durchführbar wäre. Die im Unternehmensregister gespeicherten Kennnummern würden ausschließlich von den statistischen Ämtern genutzt; es handele sich um rein statistikinterne Identifizierungsnummern. Die Speicherung der Kennnummern im Unternehmensregister stütze sich sowohl auf Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 177/2008 als auch auf § 13 BStatG. Der Gesetzgeber sei in Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben davon ausgegangen, dass es sich bei dem Unternehmensregister um ein den Adressdateien im Sinn des § 13 BStatG entsprechendes Instrument der amtlichen Statistik handele. Dementsprechend seien bereits verbindlich durch das europäische Recht geregelte Inhalte des Unternehmensregisters (insbesondere das Merkmal des Umsatzes) nicht nochmals national durch Änderung des § 13 Abs. 2 BStatG geregelt worden. Diese Vorschrift schließe weitergehende Registerangaben, die sich unmittelbar aus Gemeinschaftsrecht ergeben, jedoch nicht aus. Dass die Kennnummern in den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen gespeichert werden dürften, ergebe sich aus § 13 Abs. 4 BStatG. Eine längerfristige Speicherung der Kennnummern sei insbesondere für die umfangreichen Plausibilitätsprüfungen mit Vorjahresergebnissen sowie für Datenzusammenführungen nach § 13 a BStatG zu Auswertungszwecken erforderlich. Die Erhebung und Speicherung der Daten verstoße auch nicht gegen Grundrechte. Soweit die Erhebung und Speicherung der Daten aufgrund zwingender Vorgaben des Unionsrechts erfolge, sei Prüfungsmaßstab Art. 8 GRCh, im Übrigen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Soweit ein Grundrechtseingriff zu bejahen sei, sei dieser jedenfalls gerechtfertigt. Der Gesetzgeber dürfe unter Berücksichtigung des Erhebungszwecks und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen vom grundsätzlichen Trennungsgebot zulassen. Zu berücksichtigen sei daher, dass sowohl die Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich als auch die Führung des Unternehmensregisters legitimen Interessen des Gemeinwohls dienten, da sie wichtige Quellen für eine wirksame Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik darstellten und mögliche Quer- und Längsschnittvergleiche einzelner Wirtschaftszweige zur Erhöhung von Planungs- und Entscheidungssicherheit beitragen könnten. Die nach § 13 a BStatG, § 8 Abs. 2 StatRegG zulässige Zusammenführung von Daten zu statistischen Zwecken könne ohne Verwendung von Kennnummern nicht sachgerecht gehandhabt werden. Es sei nicht erkennbar, dass die Speicherung einheitlicher Kennnummern und die Möglichkeit der Datenzusammenführung nach § 13 a BStatG den Antragsteller unverhältnismäßig belaste. Etwaige Zusammenführungen nach § 13 a BStatG erfolgten anonymisiert über die jeweiligen Kennnummern. Darüber hinaus stelle das Gesetz durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen (§§ 16, 21, 22 BStatG) hinreichend sicher, dass die Angaben nicht zu anderen als statistischen Zwecken gebraucht oder missbraucht würden. Das Bundesverfassungsgericht habe im Volkszählungsurteil anerkannt, dass bei der Datenerhebung für statistische Zwecke eine enge und konkrete Zweckbindung der Daten nicht verlangt werden könne und dass ein Bedürfnis an einer Datenspeicherung auf Vorrat bestehe. Der Antragsteller könne auch damit rechnen, bei der nächsten Stichprobenziehung nicht mehr herangezogen zu werden. Bei der neuen Ziehung würden zunächst die Erhebungseinheiten berücksichtigt, die bislang noch nicht befragt worden seien; nur wenn deren Zahl nicht ausreiche, werde auch auf bereits Befragte zurückgegriffen. Schließlich seien das Auswahlverfahren als solches und die Heranziehung des Antragstellers in Anwendung dieses Auswahlverfahrens rechtmäßig.
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Hinsichtlich Nr. 2 des angefochtenen Bescheides haben die Beteiligten den Rechtsstreit im Beschwerdeverfahren übereinstimmend für erledigt erklärt, nachdem der Antragsgegner mitgeteilt hatte, dass die Erhebung für das Jahr 2011 abgeschlossen sei und Auskünfte des Antragstellers zu diesem Berichtsjahr nicht mehr verwertet werden könnten.
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Der Antragsteller beantragt - sachdienlich gefasst -,
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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 10.10.2013 - 3 K 1063/13 - zu ändern und die aufschiebende Wirkung der am 11.06.2013 erhobenen Klage gegen Nr. 1 des Bescheides des Statistischen Landesamts vom 15.03.2013 anzuordnen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die angefallenen Gerichtsakten und die Behördenakten des Statistischen Landesamtes Bezug genommen. II.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die angefallenen Gerichtsakten und die Behördenakten des Statistischen Landesamtes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) Beschwerde ist auch im Übrigen zulässig.
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1. Soweit die Beteiligten im Beschwerdeverfahren den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im ersten Rechtszug für unwirksam zu erklären.
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2. Im Übrigen ist die Beschwerde begründet. Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens sieht der Senat Anlass, die angefochtene Entscheidung zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.
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Zum Prüfungsmaßstab ist vorauszuschicken, dass sich die gerichtliche Interessenabwägung bei der gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden Entscheidung über die Aussetzung der Vollziehung in den Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VwGO von derjenigen unterscheidet, die in den Fällen einer behördlichen Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO stattfindet. Während im Anwendungsbereich der zuletzt genannten Bestimmung bei der Interessenabwägung die Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers für die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) von besonderer Bedeutung ist, muss in den Fällen der Nrn. 1 bis 3 des § 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO beachtet werden, dass - umgekehrt - der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen. Dabei hat das Gericht als Maßstab zum einen den verfassungsrechtlichen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz und zum anderen Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ausschlussentscheidung heranzuziehen (Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 80 Rn. 140 m.w.N.).
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Hier überwiegt das grundrechtlich geschützte Aussetzungsinteresse des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners an der kraft Gesetzes (§ 15 Abs. 6 BStatG) angeordneten sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides des Statistischen Landesamtes vom 15.03.2013, weil sich dieser als mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig erweist. Zwar enthält § 5 DlStatG dem Grunde nach eine tragfähige Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Antragstellers zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich (a). Der Heranziehung dürfte auch nicht entgegenstehen, dass die Angaben des Antragstellers zu den Erhebungsmerkmalen zusammen mit einer Kennnummer vom Antragsgegner auf unbestimmte Dauer gespeichert werden sollen (b). Der Heranziehungsbescheid erweist sich jedoch deshalb mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig, weil es an einer Rechtsgrundlage für die Auferlegung einer zeitlich unbegrenzten Auskunftsverpflichtung fehlen dürfte (c).
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a) Rechtsgrundlage für den Heranziehungsbescheid des Antragsgegners ist § 5 Abs. 1 Satz 1 DlStatG. Danach besteht für die Erhebungen nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz eine Auskunftspflicht. Der Antragsteller unterliegt als selbstständiger Rechtsanwalt dem persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich dieses Gesetzes. Nach § 1 Abs. 1 DlStatG werden zur Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich statistische Erhebungen als Bundesstatistik durchgeführt. Nach § 2 Abs. 1 und 2 DlStatG erstrecken sich die Erhebungen auch auf Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit (sog. Erhebungseinheiten), die Dienstleistungen überwiegend für Unternehmen erbringen; hierzu gehören nach der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Union (NACE Rev. 2), auf die § 2 Abs. 1 DlStatG verweist, auch Unternehmen, die - wie das des Antragstellers - Dienstleistungen der Rechtsberatung erbringen (vgl. Anhang I zur VO [EG] Nr. 1893/2006, Abschnitt M 69.1). Auskunftspflichtig ist der Antragsteller als Inhaber bzw. Leiter einer sog. Erhebungseinheit.
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Gemäß § 1 Abs. 2 DlStatG werden die statistischen Erhebungen zur Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich jährlich als Stichprobe bei höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten durchgeführt; die Auswahl der Erhebungseinheiten erfolgt nach mathematisch-statistischen Verfahren (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 29.06.2011 - 8 C 7.10 - NJW 2011, 3530 <juris Rn. 19>). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass gegen die Auswahl des Antragstellers auf der Grundlage eines solchen Verfahrens keine Bedenken bestehen. Anhaltspunkte für ein fehlerhaftes Auswahlverfahren werden nicht substantiiert vorgetragen und sind auch nicht ersichtlich.
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b) Dass der Antragsgegner entsprechend seiner bisherigen Verwaltungspraxis beabsichtigt, die Angaben des Antragstellers zu den Erhebungsmerkmalen (vgl. § 3 DlStatG) zusammen mit der aus dem Unternehmensregister übernommenen Kennnummer auch nach Beendigung der Heranziehung auf unbestimmte Zeit zu speichern, dürfte der Heranziehung nicht entgegenstehen. Der Antragsgegner dürfte jedoch gehalten sein, diese Verwaltungspraxis zu ändern und die Datenlöschung gemäß § 13 Abs. 4 BStatG unmittelbar nach Abschluss einer etwaigen Plausibilisierung der von der Erhebungseinheit übermittelten Daten vorzunehmen. Für eine längerfristige Speicherung dürfte es bei verfassungskonformer Auslegung der maßgeblichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage geben. Der Vorrang des Unionsrechts dürfte eine Prüfung am Maßstab des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht hindern. Im Einzelnen:
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aa) Die vom Antragsgegner praktizierte Art der Datenspeicherung beruht nicht auf bindenden Vorgaben des Unionsrechts, so dass der Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nach deren Art. 51 nicht eröffnet sein dürfte (vgl. dazu EuGH, Urt. v. 26.02.2013 - C-617/10 [Åkerberg Fransson] - NJW 2013, 1415 = NVwZ 2013, 561). Die VO (EG) Nr. 177/2008 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Errichtung und Führung von Unternehmensregistern und schreibt vor, welche Angaben in diesen Registern zu speichern sind. Hinsichtlich der Art der Datenerhebung und der Speicherung weiterer Daten, wie sie hier nach § 3 DlStatG erhoben werden, macht diese Verordnung keine Vorgaben. Auch die VO (EG) Nr. 295/2008 über die strukturelle Unternehmensstatistik enthält keine Vorgaben zur Speicherung von Daten in der vom Antragsgegner praktizierten Weise. Prüfungsmaßstab dürfte daher nicht Art. 8 GRCh, sondern das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sein.
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bb) Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung schützt das Recht des Antragstellers als Einzelunternehmer, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Vom Schutzbereich dieses Grundrechts sind persönliche oder personenbezogene Daten umfasst. Unter personenbezogenen Daten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person zu verstehen. Auf den Wert oder die Sensibilität eines Datums kommt es dabei nicht an. Unter den Bedingungen der automatisierten Datenverarbeitung gibt es grundsätzlich kein belangloses Datum mehr (vgl. hierzu BVerfG, Urt. v. 24.11.2010 - 1 BvF 2/05 - BVerfGE 128, 1 <juris Rn. 156 ff.>; grundlegend BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1).
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In dieses Grundrecht des Antragstellers wird eingegriffen, wenn von ihm Auskünfte über die in §§ 3 und 4 DlStatG genannten Erhebungsmerkmale (wie Rechtsform und Sitz, Beschäftigte, Umsätze, Investitionen) und Hilfsmerkmale (wie Name und Anschrift) verlangt und diese Angaben gespeichert werden (vgl. in Bezug auf die Erhebungsmerkmale BVerwG, Urt. v. 29.06.2011 - 8 C 7.10 - a.a.O. <juris Rn. 28>). Eine Gefährdung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil es sich um unternehmensbezogene Daten handelt (so aber die Gesetzesbegründung zu § 13 a BStatG, BT-Drs. 15/4696 S. 11). Bei den Erhebungs- und Hilfsmerkmalen handelt es sich um personenbezogene Angaben, nämlich um Einzelangaben über die persönlichen und sachlichen Verhältnisse des Antragstellers.
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Die Erhebung ist zulässig, wenn sie auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgt, das den Verwendungszweck der betroffenen Information hinreichend präzise umgrenzt (BVerfG, Beschl. v. 13.06.2007 - 1 BvR 15507/03 u.a. - BVerfGE 118, 168 <187>), wenn sie weiter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und wenn das Gesetz schließlich organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen trifft, die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1 <44>). Diese Voraussetzungen sind bei der Datenerhebung und -speicherung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz grundsätzlich erfüllt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt (Urt. v. 29.06.2011, a.a.O. <juris Rn. 30 f.>):
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„Die Dienstleistungsstatistik beruht auf einem förmlichen Gesetz, das in § 1 Abs. 1 DlStatG i.V.m. §§ 1, 15 BStatG den Zweck der Erhebung klar umgrenzt und sowohl die erhebungsberechtigte Stelle als auch den Kreis der Auskunftspflichtigen festlegt. Sie dient legitimen Zwecken des gemeinen Wohls, weil die Ergebnisse der Dienstleistungsstatistik u.a. als Liefermerkmale der Bundesrepublik Deutschland zur Erfüllung der Strukturverordnung der Europäischen Gemeinschaft sowie zu den Berechnungen im Rahmen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen benötigt werden, und ist nicht unverhältnismäßig. Namentlich belastet sie die Klägerin nicht übermäßig. Zwar werden mit den Zahlen zu Beschäftigten und Löhnen, zu Umsätzen und Investitionen Angaben verlangt, die für ein Unternehmen sensibel sind. Sie dienen jedoch allein statistischen Zwecken, werden also nur losgelöst von den Personaldaten in anonymisierter Form verarbeitet. Das ist kein gravierender Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung und ihr ohne Weiteres zuzumuten.
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Das Gesetz stellt durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen hinlänglich sicher, dass die Angaben der Klägerin nicht auch zu anderen Zwecken ge- oder missbraucht werden, etwa Konkurrenten der Klägerin zugänglich sein könnten. Das Berufungsgericht verweist insofern mit Recht auf § 16 BStatG, der umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der erhobenen Daten trifft. Ebenso wenig ist die von der Klägerin im Verfahren geäußerte Sorge begründet, ihre Daten könnten rückverfolgt, sie könnte damit reidentifiziert werden. Nach §§ 21, 22 BStatG ist die Reidentifikation bei Strafe verboten.“
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Dem aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung folgenden Gebot der möglichst frühzeitigen Anonymisierung der erhobenen Daten dürften die auf die Dienstleistungsstatistik als Bundesstatistik (vgl. § 1 Abs. 1 DlStatG) anwendbaren §§ 12, 13 BStatG bei verfassungskonformer Auslegung hinreichend Rechnung tragen.
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Hilfsmerkmale sind nach § 12 Abs. 1 BStatG, soweit Abs. 2 dieser Vorschrift, § 10 Abs. 2, § 13 BStatG oder eine sonstige Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt, zu löschen, sobald bei den statistischen Ämtern die Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und Vollständigkeit abgeschlossen ist und sie sind von den Erhebungsmerkmalen zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu trennen und gesondert aufzubewahren. Zwar erlaubt es diese Vorschrift nach ihrem Sinn und Zweck, während der Zeit der gesonderten Aufbewahrung einheitliche Kennnummern bei den Erhebungsmerkmalen und den Hilfsmerkmalen zu verwenden, um z.B. Rückfragen zu ermöglichen, wenn dies im Rahmen der Plausibilitätskontrolle erforderlich ist. Entsprechendes gilt für die Ausdehnung des Zeitraums der gesonderten Aufbewahrung nach § 12 Abs. 2 BStatG. Danach dürfen bei periodischen Erhebungen für Zwecke der Bundesstatistik die zur Bestimmung des Kreises der zu Befragenden erforderlichen Hilfsmerkmale, soweit sie für nachfolgende Erhebungen benötigt werden, gesondert aufbewahrt werden und sind nach Beendigung des Zeitraumes der wiederkehrenden Erhebungen zu löschen. Werden die Hilfsmerkmale nach Ablauf dieses Zeitraums gelöscht, liegt eine vollständige Anonymisierung vor.
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Hinsichtlich der Erhebungsmerkmale richtet sich die Löschung nach § 13 Abs. 4 BStatG. Es spricht vieles dafür, dass es sich bei dem aufgrund der VO (EG) Nr. 177/2008 geführten Unternehmensregister um eine Adressdatei im Sinn des § 13 BStatG handelt (so die Intention des Gesetzgebers, vgl. BT-Drs. 13/9696 S. 11; a.A. VG Sigmaringen, Urt. v. 30.11.2011 - 1 K 2307/10 - juris Rn. 53). Nichts anderes folgt daraus, dass das Unternehmensregister über die in § 13 Abs. 2 BStatG angeführten Merkmale hinaus weitere Angaben enthält. Die Aufzählung in § 13 Abs. 2 BStatG dürfte nur insoweit abschließend sein, als es um die Regelungen des Bundesgesetzgebers geht. Weitergehende Registerangaben, die sich unmittelbar aus dem Unionsrecht ergeben, dürften dadurch nicht ausgeschlossen sein. Hier beruht etwa die Angabe des Umsatzes im Unternehmensregister auf dem - ohne Umsetzungsakt - unmittelbar geltenden Art. 5 der VO (EG) Nr. 177/2008 i.V.m. dem Anhang zu dieser Verordnung.
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Nach § 13 Abs. 4 BStatG werden die Merkmale nach Absatz 2 Satz 1 und die Kennnummern nach Absatz 2 Satz 2 sowie die Kennnummern in den Daten-sätzen mit den Erhebungsmerkmalen der Erhebungseinheiten jeweils gelöscht, sobald sie für die in Absatz 1 genannten Zwecke nicht mehr benötigt werden. Zwecke nach Absatz 1 sind die Vorbereitung, die Erhebung und die Aufbereitung von Bundesstatistiken. Die „Aufbereitung“ umfasst die Überprüfung der Ergebnisse auf ihre Richtigkeit, statistische Zuordnungen und Auswertungen sowie Hochrechnungen bei Stichproben (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 lit. a - c BStatG). Eine Speicherung der Kennnummern in den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen dürfte danach nach Abschluss der Plausibilitätskontrolle nicht mehr gerechtfertigt sein. Dass für statistische Zuordnungen und Auswertungen ein Rückgriff auf deanonymisierbare Einzeldatensätze erforderlich sein könnte, ist nicht erkennbar. Sie folgt insbesondere nicht aus § 13 a BStatG. Diese Vorschrift erlaubt lediglich Zusammenführungen von bestimmten Daten zu statistischen Zwecken. Sie sagt nichts darüber aus, dass Daten, deren Zusammenführung grundsätzlich möglich ist, dauerhaft in nicht vollständig anonymisierter Form gespeichert werden dürfen. Dies hätte zur Folge, dass Angaben im Rahmen von Statistiken im Sinne des § 13 a BStatG allein deshalb dauerhaft in nicht vollständig anonymisierter Form gespeichert werden, weil sie möglicherweise irgendwann einmal mit anderen Daten zusammengeführt werden könnten. Eine solche Auslegung wäre mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht zu vereinbaren. Das Gebot der faktischen Anonymisierung darf nicht allein deshalb auf unbestimmte Zeit außer Acht gelassen werden, weil dadurch weitere statistische Erhebungen vermieden werden. So geht auch das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 15.12.1983 (a.a.O., juris Rn. 185), davon aus, dass die Verknüpfung vorhandener Daten nicht das mildere Mittel zu der dort zu beurteilenden Totalzählung wäre, da dies zum Beispiel die Einführung eines einheitlichen Personenkennzeichens erfordern würde und ein entscheidender Schritt wäre, den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und katalogisieren. Soweit der Antragsgegner geltend macht, ohne eine einheitliche Nummer sei eine Zusammenführung von Daten nicht möglich, rechtfertigt dies daher nicht die dauerhafte Speicherung von Daten in nicht vollständig anonymisierter Form. Vielmehr ist eine Zusammenführung nach § 13 a BStatG dann eben nur solange und soweit möglich, als die Daten noch aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage (etwa § 12 Abs. 2 BStatG) unter einer einheitlichen Kennnummer gespeichert werden dürfen (insoweit zutreffend VG Sigmaringen, a.a.O. Rn. 54).
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Der Antragsgegner dürfte nach alldem gehalten sein, seine mit den gesetzlichen Vorgaben nicht im Einklang stehende Praxis der Datenspeicherung zu ändern. Sollte der Antragsgegner dem nicht nachkommen, stünde dem Antragsteller ggf. ein gesondert zu verfolgender Löschungsanspruch zu.
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c) Der Heranziehungsbescheid erweist sich jedoch deshalb mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig, weil es an einer Rechtsgrundlage für die Auferlegung einer zeitlich unbegrenzten Auskunftsverpflichtung fehlen dürfte.
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Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG werden die Erhebungen jährlich durchgeführt. Nach § 3 Abs. 5 DlStatG ist Berichtsjahr das dem Zeitpunkt der Erhebungen vorangegangene Kalenderjahr oder das im vorangegangenen Kalenderjahr abgelaufene Geschäftsjahr. Die angeordnete Jährlichkeit legt die Periodizität der Erhebungen selbst fest (vgl. auch § 7 Nr. 1 DlStatG), besagt aber nichts über die näheren Modalitäten, nach denen die Stichproben auszuwählen sind, insbesondere nichts über deren Verwendungshäufigkeit. Auch dem Gebot, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, lässt sich zur Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe nichts entnehmen. Aus dem Umstand, dass die Erhebung als Stichprobenerhebung angeordnet ist, folgt jedoch, dass eine Erhebungseinheit grundsätzlich nicht auf Dauer herangezogen werden darf, sondern in regelmäßigen Abständen eine (Teil-)Rotation stattfindet. Dies entspricht auch der vom Antragsgegner geschilderten Verwaltungspraxis, wonach nach entsprechender Abstimmung der Statistischen Landesämter mit dem Statistischen Bundesamt etwa alle drei bis fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen wird.
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Eine Heranziehung „zukünftig bis auf Widerruf“, wie sie vorliegend erfolgt ist, ist daher von vornherein überschießend, da sie bei Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont eine Heranziehung auf Dauer beinhaltet, für die es an einer Rechtsgrundlage fehlt. § 1 Abs. 2 DlStatG verlangt regelmäßige Überprüfungen des Kreises der Unternehmen und Einrichtungen, die zur Erhebung herangezogen werden. Diese Überprüfungen erfolgen nicht nur aus statistischen Gründen, sie sollen vielmehr nach Sinn und Zweck des Gesetzes, welches die Zahl der tatsächlich Auskunftspflichtigen auf höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten begrenzt, auch einer möglichst gleichmäßigen Belastung der potentiell Auskunftspflichtigen dienen. Daraus folgt, dass ein Heranziehungsbescheid zeitlich begrenzt sein muss. Der angegriffene Bescheid erfüllt diese Anforderungen nicht.
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Die Heranziehung „zukünftig bis auf Widerruf“ belastet den Antragsteller nicht nur durch die unbefristete Inanspruchnahme, sondern auch dadurch unverhältnismäßig, dass für ihn der inhaltliche Umfang der Auskunftspflicht nicht eindeutig erkennbar ist. Dem Heranziehungsbescheid lässt sich nicht ohne weiteres entnehmen, ob er sich auf das Dienstleistungsstatistikgesetz in der zum Zeitpunkt seines Erlasses geltenden Fassung bezieht oder ob die unbeschränkt angeordnete Auskunftspflicht auch dann Geltung beanspruchen soll, wenn der Gesetzgeber etwa den Katalog der Erhebungsmerkmale in § 3 DlStatG künftig erweitert. Diese Unklarheit erschwert die Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes, weil sie den Adressaten eines Heranziehungsbescheides, der verhindern will, dass ihm unter Umständen später die Bestandskraft dieses Bescheides entgegengehalten wird, zwingt, diesen vorsorglich anzufechten, obwohl er die aus dem derzeit geltenden Gesetz absehbare Belastung und eine zeitlich und inhaltlich klar begrenzte Auskunftspflicht möglicherweise hingenommen hätte.
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Die Belastung wird nicht dadurch ausgeräumt, dass bei Änderungen der Sach- oder Rechtslage ein Widerruf des Heranziehungsbescheides möglich oder sogar geboten ist. Denn die zunächst unbefristete Heranziehung hat zur Folge, dass der Betroffene darauf verwiesen wird, sich einen Widerruf unter Umständen erst in einem Gerichtsverfahren erstreiten zu müssen. Soweit der Antragsgegner vorgetragen hat, bei Ziehung einer neuen Stichprobe werde regelmäßig ein Widerruf ausgesprochen, wenn ein Betroffener nicht mehr auskunftspflichtig sei, deutet dies auf eine Änderung der Verwaltungspraxis hin, die indes an der Unverhältnismäßigkeit der zunächst unbefristeten Heranziehung nichts ändert. Zudem hatte der Antragsgegner in einer Berufungsverhandlung vor dem erkennenden Senat im Dezember 2013 noch mitgeteilt, dass regelmäßig kein förmlicher Widerruf erfolge, sondern die Betroffenen aus dem Umstand, dass sie für das Folgejahr keinen Erhebungsbogen mehr zugeschickt bekämen, ersehen könnten, dass sie aus der Auskunftspflicht entlassen seien.
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Die unbefristete Heranziehung lässt sich schließlich nicht mit Gründen der Verwaltungspraktikabilität rechtfertigen. Der zusätzliche Verwaltungsaufwand bei Erlass befristeter, auf das Erhebungsjahr bezogener Heranziehungsbescheide hält sich in engen Grenzen, weil die Erhebungsvordrucke nebst Anschreiben ohnehin jährlich versandt werden. Zudem entfiele bei einer von vornherein befristeten Heranziehung der Verwaltungsaufwand für den Erlass von Widerrufsbescheiden. Die jährliche Heranziehung entspricht schließlich auch der Praxis in anderen Bundesländern (vgl. zu Sachsen etwa BVerwG, Urt. v. 29.06.2011, a.a.O. Rn. 3).
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 21, 22 BStatG
§§ 3 und 4 DlStatG
§§ 1, 15 BStatG
§§ 21, 22 BStatG
§§ 12, 13 BStatG
§§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 21 BStatG
§ 22 BStatG
§ 13 BStatG
§ 13 a BStatG
§ 5 DlStatG
§ 3 DlStatG
§ 16 BStatG
§ 5 Abs. 1 DlStatG
§ 2 Abs. 2 DlStatG
§ 13 Abs. 2 BStatG
§ 13 Abs. 4 BStatG
§ 8 Abs. 2 StatRegG
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 6 BStatG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 DlStatG
§ 1 Abs. 1 DlStatG
§ 2 Abs. 1 und 2 DlStatG
§ 2 Abs. 1 DlStatG
§ 1 Abs. 2 DlStatG
§ 12 Abs. 1 BStatG
§ 12 Abs. 2 BStatG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG
§ 3 Abs. 5 DlStatG
§ 7 Nr. 1 DlStatG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 5 Abs. 1 VO
Art. 5 der VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2011, 3530
NJW 2013, 1415
NVwZ 2013, 561
BVerfGE 128, 1
BVerfGE 65, 1
BVerfGE 118, 168
3 K 1063/13
3 K 1062/13
8 C 7.10
1 BvF 2/05
1 BvR 209/83
1 BvR 15507/03
1 K 2307/10