Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-17, Aktenzeichen 1 K 229.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0317.1K229.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Befassung der Behörde folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden.(Rn.15)
2. Dem System der Verwaltungsgerichtsordnung liegt das Prinzip nachträglichen Rechtsschutzes zugrunde.(Rn.20)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, für das am 1. Mai 2016 stattfindende „MyFest“ im Bereich seiner Wohnumgebung Auflagen zu erteilen.
Der Kläger ist Anwohner der O... im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg. Seit 2003 findet jeweils am 1. Mai im Bereich zwischen dem Oranienplatz und der Manteufelstraße sowie dem Mariannenplatz und der Skalitzer Straße das sog. „MyFest“ statt. Organisiert wurde das MyFest in den vergangenen Jahren von Anwohnern, Gewerbetreibenden und bürgerschaftlichen Initiativen („MyFestCrew“) zur Verhinderung von gewalttätigen Ausschreitungen im Zusammenhang mit der „Revolutionären 1. Mai-Demonstration“.
Im Rahmen des MyFestes 2015 fanden auf insgesamt 19 Bühnen insbesondere Musikdarbietungen statt. Über das Gelände verteilten sich weiterhin zahlreiche Verkaufsstände, wofür von Seiten des Bezirksamtes 231 Standgenehmigungen für Anwohner und ortsansässige Gewerbetreibende ausgegeben worden waren. Schätzungen zufolge hielten sich am Veranstaltungstag im Festgebiet und den benachbarten Bereichen insgesamt ca. 250.000 Menschen auf.
Mit Schreiben vom 16. Juni 2015 erhob der Kläger gegen die für den 1. Mai 2015 im Bereich der Wohnanschrift des Klägers erteilten Sondernutzungsgenehmigungen „Fortsetzungsfeststellungswiderspruch“.
Am 10. März 2016 meldete der Verein „Myfest e.V.“ für den 1. Mai 2016 im Zeitraum von 10.00 bis 22.00 Uhr im Bereich der Oranienstraße 1 bis zum Oranienplatz (einschließlich) und der Naunynstraße vom „Bullenwinkel“ bis zur Ecke Adalbertstraße eine Versammlung zum Thema „Hold your ground“ an. Anträge auf Erteilung von Sondernutzungsgenehmigungen für Verkaufs- und Verzehrstände lagen bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 17. März 2016 nicht vor. Ein Gesamtkonzept für das MyFest 2016 zur Regelung von Sicherheits- und Entsorgungsfragen wurde vom Beklagten bislang nicht erstellt.
Mit der am 16. Juli 2015 erhobenen Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor, bei dem MyFest im vergangenen Jahr sei es aufgrund der enormen Menschenmassen zu erheblichen Sicherheitsrisiken aufgrund von überfüllten Straßen gekommen. Die Wohnung des Klägers sei teilweise selbst für Fußgänger nicht erreichbar gewesen. Durch anhaltenden Lärm über einen Zeitraum von mehr als 12 Stunden, Geruchsemissionen sowie eine nicht hinreichend geregelte Entsorgung sei der Kläger als Anwohner stark beeinträchtigt worden. Bei der Veranstaltung handle es sich nicht um eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG, da eine Meinungskundgabe oder Meinungsbildung nicht stattfinde. Nach straßen- und immissionsschutzrechtlichen Vorschriften sei das MyFest nicht genehmigungsfähig; es fehle an einem angemessenen Fluchtwege-, Toiletten- und Müllkonzept.
In seiner Klageschrift hat der Kläger zunächst einen Verpflichtungsantrag dahingehend angekündigt, den Beklagten zu verpflichten, die für den 1. Mai 2016 geplante Veranstaltung „MyFest“ im Bereich seiner Wohnanschrift zu verbieten, hilfsweise zu untersagen, dass dort Sondernutzungsgenehmigungen für den Betrieb von Lebensmittelverkaufsständen oder anderen lärmemittierenden Einrichtungen erteilt werden. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger seinen Antrag geändert und beantragt nunmehr,
den Beklagten zu verpflichten, die für den 1. Mai 2016 geplante Versammlung oder Veranstaltung im Bereich Oranienstraße 175 und Adalbertstraße zwischen Kottbusser Tor und Oranienstraße derart zu beauflagen, dass dort weiterhin während der gesamten Dauer der Veranstaltung bzw. der Versammlung ein Zugang für motorisierte Rettungskräfte möglich ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Seiner Auffassung zufolge müssten die Interessen des Klägers, da nur eine jährlich einmal eintretende Punktbelastung gegeben sei, hinter dem Schutz der Versammlungsfreiheit und dem Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des Festes zurücktreten. Bei der am 10. März 2016 unter dem Motto „Hold your ground“ angemeldeten Veranstaltung handle es sich um eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG; denn Ziel und Anliegen des Anmelders bestehe darin, den 1. Mai zu repolitisieren, Krawallen und Gewalttaten im Versammlungsgebiet entgegenzutreten und die dort ansässige Bevölkerung in dieses Anliegen zu integrieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg, da sie bereits unzulässig ist.
I. Der Zulässigkeit der Klage steht zwar nicht entgegen, dass der Kläger seinen Klageantrag im Laufe des Verfahrens modifiziert hat. Indem der Kläger anstelle des ursprünglich begehrten (räumlich begrenzten) Verbots des Festes nunmehr lediglich die Erteilung von Auflagen zur Sicherstellung von Rettungswegen beantragt, hat er seinen Klageantrag gemäß § 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung –ZPO– i.V.m. § 173 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung –VwGO– beschränkt; denn die Erteilung von Auflagen stellt gegenüber einem vollständigen Verbot ein „Minus“ dar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315 ff.; VG Lüneburg, Urteil vom 16. März 2006 – 3 A 143/04,VG Hamburg, Urteil vom 6. Oktober 2000 – 20 VG 3276/99, juris). Die Änderung des Antrags ist damit nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO zu qualifizieren. Aber selbst wenn man die Modifizierung des Klageantrags als Klageänderung ansähe, wäre diese nach § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich und damit zulässig, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Umstellung dazu beiträgt, dass ein weiterer sonst wahrscheinlich zu erwartender Prozess vermieden wird (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Aufl. 2015, § 91 Rn. 19). Hinsichtlich des – zuletzt nicht mehr gestellten – Hilfsantrages hat der Kläger die Klage teilweise zurückgenommen gemäß § 92 Abs. 1 S. 1 VwGO.
II. Die als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthafte Klage ist aber unzulässig, weil der Kläger es versäumt hat, vor Klageerhebung bei dem Beklagten den Erlass des von ihm im gerichtlichen Verfahren begehrten Verwaltungsakts zu beantragen. Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Befassung der Behörde folgt aus §§ 42, 68 Abs. 2, 75 S. 1 VwGO („Antrag auf Vornahme”) und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Dementsprechend sieht § 75 S. 2 VwGO eine Sperrfrist vor, die einer verfrühten und deshalb unter Rechtsschutzgesichtspunkten (noch) nicht gerechtfertigten Klageerhebung entgegenwirken, der Behörde dadurch angemessene Zeit zu einer ausreichenden Sachprüfung gewährleisten und auf diese Weise zugleich die Gerichte entlasten soll. Diesen Zweck könnte die Sperrfrist des § 75 S. 2 VwGO nicht erfüllen, wenn sie - bei Fehlen eines vorausgegangenen Antrages - mit der Klageerhebung selbst in Lauf gesetzt werden könnte. Der Grundsatz der Unentbehrlichkeit eines Verwaltungsverfahrens gilt dabei grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen zu erlassen ist (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42/06, NVwZ 2008, 575; BVerwG, Urteil vom 31. August 1995 – 5 C 11/94, NJW 1996, 1977; Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4. Aufl. 2014, § 42, Rn. 37). Ausnahmen von diesem Prinzip sind in der Rechtsprechung lediglich für Fälle anerkannt, in denen nachträglich unwesentliche Änderungen in den Streitstoff eingeführt werden sollen oder ein zunächst zeitlich beschränkter Antrag auf weitere Zeiträume ausgedehnt werden soll (BVerwG, Urteil vom 4. August 1993 – 11 C 15/92, NVwZ 1995, 76; BVerwG, Urteil vom 2. Mai 1984 – 8 C 94/82, BVerwGE 69, 198 ff; Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4. Aufl. 2014, § 42, Rn. 37). Eine weitere Ausnahme für den Fall der rügelosen Einlassung des Beklagten entsprechend der richterrechtlich entwickelten Ausnahme vom Erfordernis eines Vorverfahrens gemäß §§ 68 ff. VwGO (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 – 2 C 56/07, NVwZ 2009, 924; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 – 2 C 13/01, NVwZ 2002, 1505; BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 – 2 C 14/98, NVwZ-RR 2000, 172) ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zuzulassen (BVerwG, Beschluss vom 1. Dezember 1993 – 2 B 115/93 ; BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1993 – 1 B 201/92 juris); denn der Fall des Verzichts auf die Durchführung eines Vorverfahrens ist nicht mit der Situation vergleichbar, in der vor Klageerhebung noch gar keine Befassung des Beklagten in der Sache stattgefunden hat.
Vorliegend hat der Kläger mit Schreiben an das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg vom 16. Juni 2015 lediglich „Fortsetzungsfeststellungswiderspruch“ gegen die für den 1. Mai 2015 im Bereich seiner Wohnanschrift erteilten Sondernutzungsgenehmigungen eingelegt. Dieser – nicht statthafte (vgl. Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 29. EL Oktober 2015) – Rechtsbehelf konnte aufgrund seines eindeutigen Wortlauts auch nicht als Sachantrag in Bezug auf das künftige MyFest 2016 ausgelegt werden. Das Begehren des Klägers war eindeutig vergangenheitsbezogen, da offensichtlich analog der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO die Feststellung der Rechtswidrigkeit der für das Jahr 2015 erteilten Genehmigungen beantragt wurde.
Hinsichtlich des MyFestes 2016 hat der Kläger mit dem Schreiben vom 16. Juni 2015 nur beantragt, ihn am Genehmigungsverfahren für den ihn betreffenden Straßenbereich zu beteiligen und ihm Akteneinsicht zu gewähren. Durch einen Antrag auf Einräumung einer verfahrensrechtlichen Position wird dem Zulässigkeitserfordernis der vorherigen Antragstellung jedoch nicht Genüge getan; hierfür ist vielmehr die Stellung eines Sachantrages erforderlich (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42/06, NVwZ 2008, 575). Mit seinem Begehren in der Sache – einem (teilweisen) Verbot des MyFestes oder der Erteilung von Auflagen – ist der Kläger jedoch vor Klageerhebung nicht an den Beklagten herangetreten.
Schließlich konnte der fehlende Verwaltungsantrag auch nicht durch die im hiesigen Verfahren eingereichte Klage und Klagebegründung ersetzt werden. Das Erfordernis der erfolglosen Durchführung eines Verwaltungsverfahrens ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Sachurteilsvoraussetzung, sondern eine im gerichtlichen Verfahren nicht mehr nachholbare Klagevoraussetzung (BVerwG, Beschluss vom 1. Dezember 1993 – 2 B 115/93 ; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1986 – 6 C 131/80, BVerwGE 74, 303 ff; BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1982 – VI C 8.77, BVerwGE 65, 87 ff; BVerwG, Urteil vom 4. November 1976 – II C 59.73 ; BVerwG, Urteil vom 17. April 1975 – II C 30.73, BVerwG, Urteil vom 30. August 1973 – II C 10.73, juris; offengelassen: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42/06, NVwZ 2008, 575; BVerwG, Urteil vom 4. August 1993 – 11 C 15/92, NVwZ 1995, 76). Hierfür spricht, dass dem oben bereits dargestellten Zweck des Antragserfordernisses – Wahrung der Gewaltenteilung und Entlastung der Gerichte – nur entsprochen wird, wenn dieses zwingend vor Klageerhebung zu erfüllen ist. Die Notwendigkeit der vorherigen Antragstellung wird zwar in vereinzelten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts hiervon abweichend als Sachurteilsvoraussetzung bezeichnet (BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1993 – 1 B 201/92; BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1978 – 5 C 1/78, juris). Auch in den beiden genannten Entscheidungen hat das Bundesverwaltungsgericht eine Nachholbarkeit des Antrags im Ergebnis jedoch verneint. Die Klagen wurden vielmehr als unzulässig erachtet; das Bundesverwaltungsgericht ging nicht davon aus, dass der Antrag durch die Klage und die Klagebegründung ersetzt werden kann (anders lediglich im Fall eines vom ursprünglichen Antrag nicht erfassten, zeitlichen Folgeantrags, siehe hierzu bereits oben, BVerwG, Urteil vom 4. August 1993 – 11 C 15/92, NVwZ 1995, 76).
III. Die Klage ist zusätzlich auch deshalb unzulässig, weil der Kläger mit ihr vorbeugenden Rechtsschutz begehrt und es insofern am erforderlichen, qualifizierten Rechtschutzbedürfnis fehlt. Um vorbeugenden Rechtschutz handelt es sich, weil eine Entscheidung des Beklagten, ob und gegebenenfalls welche Einrichtungen unter welchen Voraussetzungen im Rahmen des MyFestes 2016 zugelassen werden, zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht getroffen war.
Dem System der Verwaltungsgerichtsordnung liegt jedoch das Prinzip nachträglichen Rechtsschutzes zugrunde. Nur wenn der Kläger hierauf im konkreten Fall zumutbarer Weise nicht verwiesen werden kann, verdient das Interesse an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes ausnahmsweise Anerkennung (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986 – 8 C 5/85, NVwZ 1986, 1011; BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 – VII C 71/75, BeckRS 9998, 106310; BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1967 – III C 58/65, BeckRS 9998, 111752; VGH München, Beschluss vom 28. April 1992 – 21 CE 92.949, NVwZ-RR 1993, 54; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 29. EL Oktober 2015, Vorb. § 40, Rn. 101). Vorliegend hat der Vertreter des Bezirksamtes in der mündlichen Verhandlung zugesagt, den Kläger bis zum Ablauf des 27. April 2016 darüber zu unterrichten, welche Sondernutzungserlaubnisse im Bereich der Wohnanschrift des Klägers erteilt wurden. Der Kläger hat damit die Möglichkeit, gegebenenfalls Eilrechtschutz vor dem Verwaltungsgericht in Anspruch nehmen zu können. Für einen vorbeugenden Rechtschutz besteht unter diesen Voraussetzungen kein Bedürfnis.
Überdies kann ein berechtigtes Interesse an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes hier auch deswegen nicht anerkannt werden, weil sich noch nicht mit der dafür erforderlicher Bestimmtheit übersehen lässt, ob und gegebenenfalls welche Beeinträchtigungen drohen und unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Umständen diese erfolgen (BVerwG, Urteil vom 19. März 1974 – I C 7.73, juris; OVG Koblenz, Beschluss vom 21. Januar 2004 – 6 A 11743/03, NVwZ-RR 2004, 344 f.). Die Zulässigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes setzt voraus, dass das künftige Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen wie rechtlichen Voraussetzungen so weit bestimmt ist, dass eine Rechtmäßigkeitsprüfung möglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 1974 – I C 7.73, NJW 1974, 1153; VG Stuttgart, Urteil vom 18. Oktober 2011 – 5 K 3330/10, juris). Letzteres ist jedoch nicht der Fall, da bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht feststand, ob und gegebenenfalls welche Genehmigungen sowie Auflagen erteilt werden. Insofern kann auch nicht auf die Gestaltung und den Verlauf des vergangenen MyFestes abgestellt werden; denn es ist nicht ohne weiteres davon auszugehen, dass das künftige MyFest entsprechend ablaufen wird. Dagegen spricht zum einen, dass für das MyFest 2016 – anders als in den Vorjahren – eine Versammlung (zum Thema „Hold your ground“) angemeldet wurde. Sofern die Veranstaltung „Hold your ground“ als Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG zu qualifizieren ist, ist dem Schutz der Versammlungsfreiheit entsprechend Rechnung zu tragen. Dagegen, dass das MyFest 2016 im Wesentlichen wie das MyFest 2015 verlaufen wird und zur Rechtmäßigkeitskontrolle daher auf dessen Gestaltung zurückgegriffen werden kann, spricht auch, dass der Beklagte im Hinblick auf die Regulierung des Besucherzustroms sowie der Fragen der Entsorgung Verbesserungspotential gesehen hat. Es ist daher denkbar, dass für das künftige MyFest ein neues Konzept geschaffen wird; dies legt auch die Erklärung des Vertreters des Bezirksamtes in der mündlichen Verhandlung nahe, in der dieser mitgeteilt hat, es müsse noch ein Gesamtkonzept für die Veranstaltung gefunden werden. Nachdem die individuelle Betroffenheit des Klägers und die rechtlichen Rahmenbedingungen (noch) nicht konkretisiert werden konnten, war die Klage auch aus diesem Grund als unzulässig abzuweisen.
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§ 167 VwGO
§ 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung
§ 173 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 92 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 75 S. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 315
NVwZ 2008, 575
NJW 1996, 1977
NVwZ 1995, 76
BVerwGE 69, 198
NVwZ 2009, 924
NVwZ 2002, 1505
NVwZ-RR 2000, 172
BVerwGE 74, 303
BVerwGE 65, 87
NVwZ 1986, 1011
NVwZ-RR 1993, 54
NVwZ-RR 2004, 344
NJW 1974, 1153
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
3 A 143/04
20 VG 3276/99
6 C 42/06
5 C 11/94
11 C 15/92
8 C 94/82
2 C 56/07
2 C 13/01
2 C 14/98
2 B 115/93
1 B 201/92
6 C 131/80
VI C 8.77
II C 59.73
II C 30.73
II C 10.73
5 C 1/78
8 C 5/85
VII C 71/75
III C 58/65
21 CE 92.94
I C 7.73
6 A 11743/03
5 K 3330/10