Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-04-25, Aktenzeichen 9 L 325/18
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2018:0425.9L325.18.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die an dem Standort T. , betriebene Spielhalle "D. “ vom 31. März 2018 bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin vom 28. August 2017 auf Erteilung einer Härtefallbefreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von dem Verbot der Mehrfachkonzessionen und dem Mindestabstandsgebot für die Spielhalle "D. " zu dulden,
hat keinen Erfolg.
Nach dem hier statthaften § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen zu treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Satz 1), oder zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (Satz 2). Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO.
Ist der Antrag auf eine – wenn auch zeitlich begrenzte – Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.
OVG NRW, Beschluss vom 17. Januar 2018 - 13 C 59/17 -, Rn. 2, und vom 9. November 2017 - 13 B 1187/17 -, juris, Rn. 3 f., jeweils m. w. N.
Der Antrag der Antragstellerin ist auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Zwar begehrt sie nach dem Wortlaut des im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes gestellten Antrags nur eine zeitlich begrenzte Duldung des Weiterbetriebs ihrer Spielhalle „D. “ durch die Antragsgegnerin an dem Standort T. , bis über ihren – durch Bescheid der Antragsgegnerin am 8. März 2018 abgelehnten – Antrag auf Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) vom 15. Dezember 2011 in der ab dem 1. Juli 2012 geltenden Fassung im Klageverfahren gleichen Rubrums 9 K 1258/18 rechtskräftig entschieden worden ist. Die hier erstrebte befristete Duldung steht jedoch, zumal die Antragsgegnerin durch denselben Bescheid den Weiterbetrieb dieser Spielhalle über den 31. März 2018 hinaus unter Vollziehungsanordnung und Versiegelungsandrohung untersagt hat, jedenfalls faktisch der Wirkung einer zeitlich begrenzten Spielhallenerlaubnis über den 31. März 2018 hinaus nicht nach. Sie soll für den sich an den 31. März 2018 anschließenden Zeitraum einem illegalen Spielhallenbetrieb entgegengehalten werden. Damit erstrebt sie eine faktisch temporäre Vorwegnahme der Hauptsache durch eine einstweilige Anordnung mit den hieran angeknüpften erhöhten Erfordernissen einer Glaubhaftmachung des Anordnungsgrundes und -anspruchs.
Vgl. auch VG Arnsberg, Beschluss vom 11. April 2018 - 1 L 314/17 - n. r. und n. v.; VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 - 4 L 9704/17.GI -, juris, Rn. 65; VG Wiesbaden, Beschluss vom 31. Juli 2017 - 5 L 3868/17.WI -, juris, Rn. 17; offengelassen VG Schwerin, Beschluss vom 11. August 2017 - 7 B 2901/17 SN -, juris, Rn. 17; zum Vorliegen einer Vorwegnahme der Hauptsache im Falle der Geltendmachung eines Anspruchs auf Teilhabe an einer Veranstaltung OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2017 - 4 B 891/17 -, juris.
Hiervon ausgehend ist dem Antrag der Antragstellerin jedenfalls deswegen nicht zu entsprechen, weil sie das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs nicht glaubhaft gemacht hat. Der Erfolg in der Hauptsache ist nicht überwiegend wahrscheinlich. Vielmehr hat die Antragstellerin bereits nach der in dem Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes gebotenen summarischen Prüfung erkennbar keinen Anspruch auf Erteilung einer Härtefallbewilligung im Hinblick auf das Verbot der Mehrfachkonzessionen, § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 in der ab dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung, oder auf eine Abweichung von dem Mindestabstandsgebot (§ 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW). Soweit die Antragstellerin geltend macht, ihr stünde zumindest ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags zu, ist der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ebenfalls erfolglos.
1. Der Antragstellerin steht offensichtlich kein Anspruch auf Erteilung einer Härtefallbewilligung zu.
Gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse einer Erlaubnis nach dem Glückspielstaatsvertrag. Zwischen Spielhallen ist ein Mindestabstand einzuhalten (Verbot von Mehrfachkonzessionen), wobei das Nähere die Ausführungsbestimmungen der Länder regeln, § 25 Abs. 1 GlüStV. Der erforderliche Mindestabstand soll in Nordrhein-Westfalen mindestens 350 m Luftlinie betragen (§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW). Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist ausgeschlossen (sogenanntes Verbundverbot, § 25 Abs. 2 GlüStV, vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW). Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV). Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen.
An der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen hinsichtlich des Verbundverbots und den Abstandsgeboten nach §§ 24, 25 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW bestehen insbesondere im Hinblick auf die Gründe des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 - (abrufbar unter juris, Rn. 97 ff.), keine Bedenken.
Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Januar 2018 - 4 B 1375/17 -, juris, Rn. 13, und vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 49 ff.
Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen. Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen. Aus der Gesetzesbegründung und aus dem systematischen Zusammenhang, in dem die Befreiungsvorschriften stehen, ergibt sich, dass die Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV restriktiv zu handhaben ist. Ziel der Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag ist es, das – staatsvertraglich zunächst nicht erfasste – gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um die Zahl der Spielhallen zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs zum Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland - Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV – vom 1. Juni 2012, LT-Drs. 16/17, S. 33 f.). Die Abstandsregelung zwischen Spielhallen und das Verbot von Verbundspielhallen dienen der Vermeidung von Mehrfachkonzessionen. Dadurch soll das gewerbliche Spiel in Richtung seines Charakters als bloßes Unterhaltungsspiel zurückgeführt und die Entstehung von spielbankenähnlichen Großspielhallen verhindert werden (Begründung des Gesetzentwurfs, a. a. O., S. 43). Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren für bestandsgeschützte Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, und die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, nach Ablauf der Übergangsfrist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen dort genannten materiellen Anforderungen zuzulassen, sollen den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Neben der Festlegung einer Übergangsfrist soll auch mittels der Befreiung im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, wobei die Befreiung auf den notwendigen Zeitraum zu beschränken ist, der erforderlich ist, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne die Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen.
OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 - 11 ME 458/17 -, Rn. 21, juris, zur niedersächsischen Regelung; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 17 ff., jeweils m. w. N.
Es bedarf keiner Entscheidung, ob im Falle eines Verstoßes gegen das Verbundverbot überhaupt die Bewilligung eines Härtefalls nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV in Betracht kommt. Daran bestehen zumindest deswegen Bedenken, weil der Wortlaut des § 25 Abs. 2 GlüStV auf ein nicht ausnahmefähiges Verbot hindeutet,
vgl. dazu auch VG Leipzig, Beschluss vom 1. November 2017 - 5 L 791/17 -, juris, Rn. 49,
und mittels dieses Verbots eines der Hauptziele des Glückspielstaatsvertrages (§ 1 GlüStV) erreicht werden soll.
Jedenfalls kommt eine Befreiung von dem Verbot der Mehrfachkonzession nach der Begründung des Gesetzentwurfs nur im Einzelfall bzw. im individuellen Fall in Betracht. Gleiches gilt in Bezug auf das Abstandsgebot. Der Gesetzgeber strebt eine Verringerung der Zahl und Dichte der vorhandenen Spielhallen an, was grundsätzlich zeitnahe Schließungen nach Ablauf der Übergangsfrist voraussetzt und einer weiten Auslegung der Härtefallregelung entgegensteht. Eine Ausnahme aus Gründen der Billigkeit darf nicht gewährt werden, um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes oder in Kauf genommenes Ergebnis abzuwenden.
Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 - 11 ME 458/17 -, juris, Rn. 22; VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 - 4 L 9704/17.GI -, juris, Rn. 45.
Diesen Maßstäben folgend hat die Antragsgegnerin mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit zu Recht das Vorliegen eines Härtefalls bezogen auf die hier betroffene Spielhalle abgelehnt.
a) Soweit die Antragstellerin vorträgt, die beantragte Härtefallbefreiung sei ihr deswegen zu gewähren, weil die in den Spielhallenbetrieb an dem Standort T. getätigten Investitionen zu einem großen Teil noch nicht abgeschrieben und amortisiert seien, kann sie damit ersichtlich nicht durchdringen.
In der vorliegenden Konstellation ist zu beachten, dass in Fällen von Spielhallen, die – wie vorliegend gegeben – vor Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages am 1. Juli 2012 mit einer Erlaubnis nach § 33i GewO betrieben wurden (sogenannte Altspielhallen), der Grundsatz des Vertrauensschutzes betroffen ist. Allerdings gebietet der Grundsatz des Vertrauensschutzes kein uneingeschränktes Recht auf Vollamortisierung getätigter Investitionen. Es handelt sich hier um eine unechte Rückwirkung, die verfassungsrechtlich – wie es in der Rechtsprechung geklärt ist – grundsätzlich zulässig ist. Soweit Dispositionen getroffen werden, erfolgten diese jedenfalls grundsätzlich auf eigenes unternehmerisches Risiko, weil keine staatliche oder gesetzgeberische Veranlassung zur Tätigung bestimmter Dispositionen vorliegt. Die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Der Betrieb von Spielhallen steht stets in einem Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris, Rn. 189 f.
In die Härtefallprüfung ist einzustellen, dass eintretende wirtschaftliche Nachteile unmittelbar aus dem gesetzgeberischen Willen resultieren. Dieser Folge ist durch die Einführung der ausreichenden und verfassungsgemäßen fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV Rechnung getragen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 -, juris, Rn. 176 ff, m. w. N.; vgl. im Übrigen Sächs. OVG, Beschlüsse vom 5. Januar 2018 - 3 B 315/17 -, juris, Rn. 14, und vom 9. November 2017 - 3 B 240/17 -, juris, Rn. 15, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 75; VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 - 4 L 9704/17.GI -, juris, Rn. 47, m. w. N.
Dies zugrunde gelegt, ist im hier vorliegenden Verfahren kein Härtefall gegeben. Die Antragstellerin hat bereits nicht substantiiert dargelegt, dass ihre finanzielle Belastung aufgrund der bislang vorgetragenen fehlenden Amortisierung ein Ausmaß erreicht, das es gebietet oder jedenfalls rechtfertigt, einen ausnahmefähigen Einzelfall anzunehmen. Diesbezüglich obliegt ihr die Darlegungslast.
Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 - 11 ME 458/17 -, juris, Rn. 24; VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 - 4 L 9704/17.GI -, juris, Rn. 47; VG Minden, Beschluss vom 22. Dezember 2017 - 3 L 2524/17 -, juris, Rn. 17.
Unabhängig davon würden nach der Prüfung durch das Gericht auch losgelöst von den nachfolgend aufgezeigten Darlegungsmängeln die ausgeführten Gründe weder einzeln noch in der Gesamtschau einen beachtlichen Härtefall begründen.
Die Antragstellerin trägt vor, für die Einrichtung und den Ausbau der „Spielhallen“ Investitionen in Höhe von insgesamt 530.092,00 Euro, davon 458.148,00 Euro vor dem 28. Oktober 2011, getätigt zu haben, und legt hierzu eine entsprechende Auflistung vor. „Die meisten“ dieser Investitionsgüter seien zum 1. Dezember 2017 noch nicht abgeschrieben. Der Restbuchwert der Gesamtinvestitionen der Antragstellerin zum 1. Dezember 2017 betrage 129.721,00 Euro. Die Summe der Restbuchwerte im Hinblick auf die von der Antragstellerin getätigten Investitionen bis zum Stichtag 28. Oktober 2011,
vgl. zum Zeitpunkt OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. April 2018 - 7 ME 15/18 -, juris, Rn. 28, wonach spätestens mit Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der (bisherigen) gesetzlichen Regelung beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt war,
betrage 95.082,00 Euro, die sich zu gleichen Teilen auf die Spielhallen „G. " und „D. " verteile. Für die vollständige Abschreibung bedürfe es eines Fortbetriebs der Spielhallen mindestens bis zum 31. Januar 2024. Diese Ausführungen sind bereits deswegen nicht ausreichend, weil nicht nachvollziehbar ist, welche Investitionen in die Spielhalle „G. “ und in die Spielhalle „D. “ geflossen sind. Da die Spielhalle „G. “ mit 12 Spielgeräten und einer Nutzung von etwa zwei Dritteln der gesamten Mietfläche deutlich umfassender als die streitgegenständliche Spielhalle mit nur fünf Spielgeräten und einem Drittel der Mietfläche ist, ist nicht nachvollziehbar, dass etwaige Investitionen und Restbuchwerte zu gleichen Anteilen verteilt sind bzw. ist nicht schlüssig dargelegt, worauf dies beruht. Ebenso ist nicht nachvollziehbar, worauf die Annahme zum Zeitpunkt der vollständigen Abschreibung beruht und welche Investitionen noch nicht abgeschrieben sind.
Auch zu den bei unterbleibender Härtefallbefreiung erwarteten Kosten in Höhe von 109.362,00 Euro trägt die Antragstellerin nicht substantiiert vor. Sie behauptet lediglich, diese Kosten würden im Falle der Betriebsschließung wegen zu zahlender Abfindungen der gekündigten Mitarbeiter und einem Rückbau der Mietereinbauten, Räumung und Entsorgung anfallen. Worauf diese Berechnung beruht, ist unklar. Hinzukommt, dass dieser Vortrag lediglich den konkreten Standort T. in den Blick nimmt. Werden – wie hier – allerdings mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen der Schließung in einer unternehmerischen Gesamtbetrachtung vorzunehmen. Da sich die Tochtergesellschaft in einer wirtschaftlichen Einheit zur Muttergesellschaft befindet, hat eine rein standortbezogene Betrachtung nicht zu erfolgen.
Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 - 11 ME 458/17 -, juris, Rn. 25 f.
Sofern die Antragstellerin hierauf bezogen angibt, die Auswirkungen einer Betriebsschließung träfen sie umso härter, als die Abstandsregelung und das Verbundverbot bundesweit Geltung beanspruchen und sie voraussichtlich zur Schließung zahlreicher Standorte zwingen würden, was in der Summe zu einer Existenzbedrohung führen könne (Hervorhebung jeweils durch das Gericht), mangelt es ebenfalls an konkreten und belastenden Ausführungen insbesondere zu der Anzahl der betroffenen Standorte bzw. Spielhallen und den wirtschaftlichen Auswirkungen, zumal es sich insoweit bislang um eine bloß pauschale Behauptung handelt. Dem steht nicht entgegen, dass die zu erwartenden finanziellen Einbußen der D. ab dem 1. Dezember 2017 durch drohende Gesamtstandortschließungen bzw. Reduktion von Konzessionen in ihren Verbundspielhallen und damit einhergehenden außerordentlichen Abschreibungen aktueller finanzieller Restbuchwerte, Drohverlusten basierend auf Mietleerständen, finanziellen Abfindungen für zahlreiche freizustellende Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen und sich sonstigen Schließungskosten für das Unternehmen der Antragstellerin auf 29.571,766,90 Euro und für die gesamte Unternehmensgruppe auf 49.722.997.90,00 Euro für das Geschäftsjahr 2017 belaufen sollen. Auch diese Angaben sind nicht verständlich. Zum einen werden der angegebene Jahresfehlbetrag der Unternehmensgruppe D. in Höhe von 8.800.000,00 Euro für das Geschäftsjahr 2015, der Verlustbetrag von 27.300.000,00 Euro zum 31. Dezember 2015 und das daraus folgende negative Eigenkapital in Höhe von 1.400.00,000 Euro sowie die Verbindlichkeiten gegenüber etwaigen Kreditinstituten in Höhe von 19.900.000,00 Euro, Verbindlichkeiten gegenüber dem Gesellschafter in Höhe von 28.900.000,00 Euro und Aufwendungen für Instandsetzungen für den Zeitraum von 2012 bis 2016 in Höhe von 18.906,38 Euro nicht durch die Vorlage entsprechender Unterlagen belegt. Zum anderen führt das Vorliegen einer, wie hier vorgetragenen, bilanziellen Überschuldung nicht notwendiger Weise zu einer wirtschaftlichen Überschuldung; dass letztere gegeben ist, trägt die Antragstellerin nicht vor. Dabei kann unbeachtet bleiben, dass sie die Vermögensverhältnisse allein auf die Unternehmensgruppe D. bezieht und nicht die der O. , die die D. Gruppe im April 2017 übernommen hat,
vgl. , Abruf jeweils: 25. April 2018,
in den Blick nimmt.
Soweit die Geschäftsführer der Antragstellerin nach ihrer Bestellung (eingetragen im Handelsregister am 00.00.2017) Dispositionen getroffen haben, steht einer Härtefallbefreiung darüber hinaus entgegen, dass zu diesem Zeitpunkt der Glückspielstaatsvertrag und auch das Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag bereits in Kraft getreten waren (Zeitpunkt des Inkrafttretens: 1. Juli 2012 und 1. Dezember 2012). Die Dispositionen wurden in Kenntnis der gesetzlichen Regelungen getätigt. Dass es sich hierbei um Investitionen gehandelt hat, die – unabhängig davon, ob dieser Umstand einen Härtefall begründen kann – zwingend für den Weiterbetrieb der Spielhalle notwendig waren, hat die Antragstellerin ebenso nicht geltend gemacht.
Schließlich und im Übrigen ist die Antragstellerin zur Erreichung einer Verlustreduzierung darauf zu verweisen, die Spielgeräte weiter zu verkaufen oder zu vermieten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 -, juris, Rn. 194; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15 -, jurs, Rn. 73.
Die Antragstellerin trägt nicht vor, dass ihr dies nicht möglich wäre. Gegenteiliges ist auch sonst nicht ersichtlich.
b) Soweit die Antragstellerin meint, ihre Position sei deswegen schutzwürdig, weil ihr bereits am 00.00.2008 eine Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO erteilt worden sei und damit zu einer Zeit, als mit den Regelungen zum Verbundverbot und Mindestabstandsgebot noch nicht zu rechnen gewesen sei, ist dem entgegenzuhalten, dass der Gesetzgeber gerade für diese Fälle die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV geschaffen hat. Während dieses Zeitraums bestand hinreichend Zeit und Möglichkeit, sich der geänderten Rechtslage anzupassen. Dem sind insbesondere die jeweiligen Geschäftsführer, deren Handeln sich die Antragstellerin zurechnen lassen muss, offenbar nicht nachgekommen.
c) Der Einwand der Antragstellerin, es bestünden langfristige mietvertragliche Bindungen, begründet ebenfalls keinen Härtefall. Zwar besteht das Mietverhältnis noch bis zum 00.00.2018 fort. Es steht ihr aber insoweit frei, das Mietverhältnis zu kündigen. Eine außerordentliche Kündigung, die gegebenenfalls zumutbar auch gerichtlich durchgesetzt werden kann, kommt in Betracht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 -, juris, Rn. 194; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Dezember 2017 - 11 ME 458/17 -, juris, Rn. 35; VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 - 4 L 9704/17.GI -, juris, Rn. 49.
Der Antragstellerin ist es zuzumuten, vertragsbeendende Maßnahmen zu ergreifen. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin erst nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages mit Mieteintrittsvereinbarung vom 00.00.2013/00.00.2013/00.00.2013 in das Mietverhältnis eingetreten und es ihr auch ohne Berücksichtigung dessen bereits zu einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre, entsprechende Schritte in die Wege zu leiten, um ein gesetzeskonformes Handeln zu gewährleisten. Auch hierzu dient die Festlegung einer fünfjährigen Übergangsfrist.
So auch VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2018 - 4 L 9704/17.GI -, juris, Rn. 49.
Der Antragstellerin ist dementsprechend entgegenzuhalten, dass sie keine vertragsbeendenden Maßnahmen ergriffen hat. Es bestand insbesondere nach dem Mietvertrag vom 00.00.1992, in den die Antragstellerin mit Mieteintrittsvereinbarung eingetreten ist, die Möglichkeit, das Mietverhältnis vor dem regulären Ablauf der Mietzeit (00.00.2018) zu beenden. § 14 Abs. 2 Satz 1 des benannten Mietvertrags sieht ein Kündigungsrecht für den Fall vor, dass Gesetzesänderungen und/oder behördliche Anweisungen/Auflagen den wirtschaftlichen Betrieb der Spielhalle unmöglich machen oder einen für den Mieter unzumutbaren wirtschaftlichen Aufwand erfordern. Nach § 14 Abs. 2 Satz 3 des Mietvertrags entsteht das Kündigungsrecht, sofern eine Übergangsregelung den ursprünglichen Zustand für einen begrenzten Zeitraum unverändert aufrechterhält, mit Ablauf der Übergangsregelung. Die Erklärungsfrist, innerhalb derer das Kündigungsrecht auszuüben ist, beträgt dabei 24 Monate und die Kündigungsfrist sechs Monate zum Monatsende (§ 14 Abs. 2 Satz 3 und 4). Von dieser Kündigungsoption hätte die Antragstellerin frühzeitig unter Beachtung des Ablaufs der Übergangsfrist Gebrauch machen können.
Soweit die Antragstellerin darüber hinaus erklärt, sie wolle den Mietvertrag über den 00.00.2018 hinaus verlängern, handelt es sich um eine Entscheidung, die in ihren Dispositions- und Risikobereich fällt. Sie hat nicht hinreichend dargetan, dass sie zwingend auf die Anmietung des gesamten Objekts angewiesen ist. Aus ihrem Vortrag ergibt sich nicht, dass bereits erfolglos Rücksprache mit dem Vermieter hinsichtlich einer nur teilweisen Anmietung des Objekts gehalten wurde. Die Ausführung, eine angemessene anderweitige Nutzungsmöglichkeit der Räumlichkeiten bestehe nicht, bezieht sich nur auf die Antragstellerin und beinhaltet nicht, dass sich aus Vermietersicht nicht andere Mieter einen Teil des Mietobjekts zunutze machen können.
Zudem ist nicht offensichtlich, dass eine Untervermietung des für die Spielhalle „D. “ anfallenden Teils nicht in Betracht kommt. Der Antragsbegründung lässt sich nicht entnehmen, dass die Möglichkeit einer Untervermietung ernsthaft geprüft worden ist. Zudem stellt die Antragstellerin auch insoweit lediglich die so nicht nachvollziehbare Annahme in den Vordergrund, die Räumlichkeiten seien funktional auf den Betrieb mehrerer Spielhallen ausgerichtet und ließen sich aus dem Spielhallenbetrieb nicht heraustrennen. Sofern die Möglichkeit der Untervermietung von der Erlaubnis des Vermieters abhängig ist (§ 540 Abs. 1 BGB), obliegt es auch hier der Antragstellerin, ihr Begehren notfalls gerichtlich einzuklagen.
Schließlich steht es ihr offen, sich einen anderen Standort zum Betrieb der genehmigten Spielhalle „G. “ (ebenfalls Standort T. ) zu suchen, in denen eine geringere Konzentration von Spielhallen besteht und deren Errichtung auch bauplanungsrechtlich zulässig ist, sofern die Unterhaltung des Mietobjekts wirtschaftlich nicht sinnvoll ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 48.
Gleiches gilt in Bezug auf die Spielhalle „D. “, um eine Weiternutzung zu gewährleisten.
Dem Betrieb an einem anderen Standort steht mangels Angaben der Antragstellerin nicht entgegen, dass die benannten Spielhallen angeblich anderorts nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten oder es absehbar zu einer Erschöpfung der Standortkapazität für Spielhallen im gesamten Geltungsbereich der betreffenden Regelungen kommen könnte.
d) Das Vorliegen eines Härtefalls ergibt sich weiter nicht daraus, dass die Antragstellerin im Falle der Schließung der streitgegenständlichen Spielhalle gegebenenfalls sozialversicherungspflichtige Mitarbeiter entlassen müsste. Zum einen handelt es sich auch hierbei um eine bloß lose Prognose, deren tatsächlichem Eintritt es an faktischen Umständen mangelt. Es ist auch nicht erkennbar, weshalb die nur drei hier beschäftigten Mitarbeiter nicht anderweitig im Rahmen der Unternehmensstruktur, jedenfalls aber in der genehmigten Spielhalle „G. “ tätig werden können, oder dass eine gegebenenfalls zu zahlende Abfindung derartige wirtschaftliche Auswirkungen auf den Konzern hat, dass eine existenzielle Gefährdung gegeben ist. Zum anderen sind jedenfalls zwei der betroffenen Mitarbeiter erst nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages, namentlich am 00.00.2017 eingestellt worden. Zu diesem Zeitpunkt lief die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nur noch etwa wenige Monate. Sich jetzt im Rahmen eines Anspruchs auf Bewilligung eines Härtefalls darauf zu berufen, eine Schließung käme aus sozialen Gesichtspunkten nicht in Betracht, ist widersprüchlich. Hiermit hat die Antragstellerin gegenteilig zu ihrer Verpflichtung agiert, Maßnahmen zur Anpassung an die in ihrem Wirkungsbereich bekannten gesetzlichen Regelungen zu treffen. Im Übrigen ist die Notwendigkeit, gegebenenfalls Personal abzubauen, in der mit den Regelungen des Glückspielstaatsvertrages intendierten Reduzierung der Anzahl der vorhandenen Spielhallen angelegt und eine typischer Weise eintretende Folge.
e) Soweit die Antragstellerin mit ihrer Antragsbegründung geltend macht, sie verwende „sehr viele zeitliche und finanzielle Ressourcen auf die Gewährleistung eines hohen Qualitätsstandards“ und verfolge mit dem Sozialkonzept in „steter Weiterentwicklung“ das Ziel, Spielerschutz und Prävention in ihrer Gesamtheit zu stärken, und sie bereits im Rahmen der verwaltungsverfahrensrechtlichen Antragstellung vom 28. August 2017 erläutert hat, die Optik und Aufmachung der Spielhalle wirke einer Entwicklung und Ausbreitung unerlaubten Glückspiels auf illegalen Märkten entgegen, das Unternehmen verfüge über qualitativ hochwertige Spielstätten, es sei ein zuverlässiger und kooperativer Ansprechpartner, die gesetzlichen Voraussetzungen würden „vorbildlich erfüllt“, der Spieler- und Jugendschutz besitze eine herausgehobene Bedeutung, es bestehe die Möglichkeit einer Spielsperre und es sei geplant, ein Zertifizierungsverfahren nach dem TÜV Rheinland „‚Standard für Spielhallen‘“ erfolgreich abzuschließen, handelt es sich hierbei um qualitative Anforderungen, deren Einhaltung bereits Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO in Verbindung mit § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO oder nach § 24 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit § 16 Abs. 1 und 2, § 1, § 4 Abs. 3 und 4, § 5, § 6 und 7 AG GlüStV NRW ist. Ein rechtstreues Verhalten kann nicht zur Bewilligung einer Härtefallbefreiung führen, weil ein solches einem ordnungsgemäßen und gewissenhaften Betreiben einer Spielhalle immanent ist.
Vgl. auch VG Minden, Beschluss vom 22. Dezember 2017 - 3 L 2524/17 -, juris, Rn. 18.
Dass die Antragstellerin die Spielhalle „D. “ derart betreibt, dass sie die an sich bestehenden hohen gesetzlichen Anforderungen übersteigt, ist nicht entscheidungsrelevant. Der Einsatz von entsprechend zuverlässiger Technik zur Ausweiskontrolle ist zunächst „nur“ ein geeignetes Mittel, den gesetzlichen Zielen gerecht zu werden. Soweit die Antragstellerin vorgetragen hat, sie plane, ein Zertifizierungsverfahren nach dem TÜV Rheinland „‚Standard für Spielhallen‘“ erfolgreich abzuschließen, ist dies zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung allein eine Zielbestimmung, die sich bereits mangels Umsetzung nicht anspruchsbejahend auswirken kann.
f) Das Vorhandensein eines Abschmelzungskonzepts führt ebenfalls nicht zum Vorliegen eines Anspruchs nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV. Es handelt sich faktisch um ein Konzept, das darauf gerichtet ist, eine möglichst weitreichende Amortisierung der getätigten Investitionen zu erreichen. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass ein stufenweiser Abbau erst nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist erfolgt ist bzw. noch erfolgen soll, nämlich beginnend mit dem 1. Dezember 2017. Dieses Vorgehen steht mit dem Sinn und Zweck der Regelungen des Glückspielstaatsvertrages und dem nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz zum Glückspielstaatsvertrag nicht im Einklang, sondern läuft diesem gerade zuwider.
g) Die für das Gericht nicht bindenden Erlasse des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Mai 2016 sowie des Ministeriums des Inneren des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. November 2017 stehen der Ablehnung eines Anspruchs auf Bewilligung eines Härtefalls nicht entgegen. Zwar benennt das Ministerium eine Anzahl an Kriterien, die im Rahmen der Härtefallprüfung einzogen werden können. Es handelt sich hierbei jedoch allenfalls um Auslegungs- und Subsumtionshilfen und nicht um Aspekte, die bei der von der Antragsgegnerin gesetzmäßig zu treffenden Einzelfallentscheidung zwingend zu einer positiven Bescheidung zu führen haben.
2. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes hat auch mit Blick auf die in der Hauptsache hilfsweise beantrage Neubescheidung ihres Antrags vom 28. August 2017 auf Erteilung einer Härtefallbewilligung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 VwGO keinen Erfolg. Dabei kann dahinstehen, ob eine etwaige Absicherung eines Neubescheidungsanspruchs überhaupt eine einstweilige Anordnung mit dem geltend gemachten Inhalt tragen kann. Jedenfalls steht der Antragstellerin kein Anspruch auf eine erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung zu.
Offen bleiben kann, ob § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV auf der Rechtsfolgenseite überhaupt zusätzlich ein Ermessen eröffnet oder ob die Regelung nicht vielmehr ausschließlich durch den unbestimmten Rechtsbegriff der „unbilligen Härte“ bestimmt wird. Denn es sind jedenfalls keine Ermessensfehler ersichtlich (vgl. § 114 VwGO). Die Antragsgegnerin hat ihrer Entscheidung vom 8. März 2018, es liege keine unbillige Härte vor (Ziffer 2 des Bescheids), einerseits die durch den Gesetzgeber mit den glücksspielrechtlichen Regelungen verfolgten Zweck als wichtiges Gemeinwohlziel und den damit einhergehenden wirtschaftlichen Folgen unter Beachtung des Vertrauensschutzes, sowie anderseits für die Antragstellerin vor allem die fehlende Glaubhaftmachung einer Existenzgefährdung, eine mögliche Anpassung an die Unternehmensstruktur der O. , eine etwaige Weiternutzung oder einen Verkauf der Spielgeräte, die mangelnde Vornahme von Umstruktierungsmaßnahmen vor Ablauf der fünfjährigen Umsetzungsfrist, die bestehenden mietvertraglichen Bindungen und die Möglichkeit, die Spielhalle „D. “ an einem anderweitigen Standort zu betreiben, zugrunde gelegt und in rechtlich nicht zu beanstandender Weise gewürdigt. Soweit die Antragstellerin angreift, die Antragsgegnerin sei von einer Schließung zum 00.00.2020 ausgegangen, ist diese dem dadurch nachvollziehbar entgegengetreten, dass es sich um einen offensichtlichen Schreibfehler handelt. Das weitere Argument der Antragstellerin, sowohl das Abschmelzungskonzept als auch die qualitätssichernden Maßnahmen hätte ebenfalls in die Bescheidung einfließen müssen, verfängt nicht. Die Behörde ist nur gehalten, solche Belange in die Begründung ihrer Bescheidung einzubeziehen, die wesentlich sind. Belange, die offensichtlich nicht relevant sind, sind nicht einzustellen.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 178.
Das angeführte Abschmelzungskonzept ist kein für das Entscheidungsprogramm der Antragsgegnerin wesentlicher Aspekt, weil es sich nicht zugunsten der Antragstellerin auswirken kann. Es sieht Abschmelzung erst nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist vor. Die Maßnahmen, die auf die Einhaltung der Voraussetzungen des § 1 GlüStV gerichtet sind, sind nicht notwendig zu berücksichtigen, weil sie nicht erkennbar über die Anforderungen hinausgehen, die an einen Gewerbetreibenden in der Situation der Antragstellerin gestellt werden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Da die Antragstellerin eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, ist der Streitwert nicht zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV
§§ 24, 25 GlüStV
§ 33i GewO
§ 24 GlüStV
§ 25 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 33i GewO
§ 114 VwGO
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§ 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 24 Abs. 2 GlüStV
§ 33i Abs. 1 GewO
§ 540 Abs. 1 BGB
§ 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO
§ 6 und 7 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 13 C 59/17
13 B 1187/17
9 K 1258/18
1 L 314/17
4 L 9704/17
5 L 3868/17
7 B 2901/17 S
4 B 891/17
1 BvR 1314/12
1 BvR 1630/12
1 BvR 1694/13
1 BvR 1874/13
4 B 1375/17
4 B 307/17
11 ME 458/17
5 L 791/17
3 B 315/17
3 B 240/17
3 L 2524/17
7 ME 15/18
8 C 6/15