Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-29, Aktenzeichen 1 D 1/12

Tenor:

Tatbestand:
Der Beamte ist im Jahr 1956 geboren. Er wurde 1973 bei der Landespolizei H. als Polizist im mittleren Dienst eingestellt. Nach Erlangung der Fachhochschulreife wurde er zum 1. Oktober 1979 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf als Polizeiwachtmeister (gehobener Dienst) im Bundesgrenzschutz eingestellt. Mit Wirkung vom 2. Oktober 1982 wurde er unter Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Probe zum Polizeikommissar im Bundesgrenzschutz zur Anstellung ernannt. Am 6. September 1985 folgte die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit. Am 2. März 1993 wurde der Beamte zum Polizeihauptkommissar im Bundesgrenzschutz ernannt.
Ab Ende Januar 1998 war der Beamte als Sachbearbeiter Einsatz/Organisation in der Bundesgrenzschutzinspektion S. (...; heute: Bundespolizeiinspektion M.) tätig und übte dort die Funktion des stellvertretenden Inspektionsleiters aus.
In der Regelbeurteilung zum 1. März 1998 wurde der Beamte mit 6 Punkten (bei einer 9 Punkte umfassenden Notenskala) beurteilt. Über einen hiergegen gerichteten Abänderungsantrag wurde nach Bekanntwerden der hier in Rede stehenden Vorwürfe nicht mehr entschieden.
Der Beamte ist wiederverheiratet und hat aus erster Ehe zwei Kinder. In straf- und disziplinarrechtlicher Hinsicht ist er - abgesehen von den Vorgängen, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind - nicht in Erscheinung getreten.
Mit Verfügung vom 8. Juli 1999 ordnete der Leiter des Bundesgrenzschutzamtes F. die Vorermittlungen gegen den Beamten an; gleichzeitig wurden diese mit Blick auf das sachverhaltsidentische Ermittlungsverfahren bei der Staatsanwaltschaft F. ausgesetzt. Mit Verfügung vom 4. August 1999 leitete der Präsident des Grenzschutzpräsidiums ... das förmliche Disziplinarverfahren nach den Vorschriften der Bundesdisziplinarordnung (BDO) gegen den Beamten unter gleichzeitiger Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung und der Einbehaltung von Teilen der Dienstbezüge ein. Die vorgenannte Anordnung dauert an.
Mit rechtskräftigem Urteil des Landgerichts F. vom 16. August 2005 - 27 Ns 55/05 - wurde der Beamte wegen Geheimnisverrats (§ 203 Abs. 2 Nr. 1 StGB i.V.m. § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVG) in acht Fällen sowie wegen Steuerhinterziehung (§ 369, § 370 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 AO) in 24 Fällen zu einer Gesamtgeldstrafe von 130 Tagessätzen zu je 30 € verurteilt, ferner wegen einer Ordnungswidrigkeit (§ 43 Abs. 2 Nr. 3 BDSG) zu drei Geldbußen zu je 100 €. Gegenstand dieser strafgerichtlichen Verurteilung waren die Anschuldigungspunkte 1 und 2 des vorliegenden Disziplinarverfahrens. Wegen weiterer Tatvorwürfe (Gebrauch einer gefälschten Urkunde in Tateinheit mit Steuerhinterziehung im Rahmen der Einkommensteuererklärung für das Jahr 1996; Betrug durch dienstlich abgerechnete Kosten für private Fotoaufnahmen) wurde der Beamte freigesprochen.
Nach Abschluss des strafgerichtlichen Verfahrens und der disziplinarrechtlichen Untersuchungen legte der Präsident des Bundespolizeipräsidiums ... dem Beamten mit Anschuldigungsschrift vom 10. November 2005 zur Last, ein Dienstvergehen begangen zu haben, in dem er
1. während des Dienstes in einer Vielzahl von Fällen ZEVIS- und INPOL-Daten aus dienstlichen Dateien abgefragt habe, ohne dass hierfür ein dienstlicher Anlass bestanden habe, und diese Dateien an seinen Bekannten P. weitergegeben habe;
2. in 24 Fällen jeweils eine Stange Zigaretten von P. nach Deutschland eingeführt habe, ohne die dafür vorgesehenen Zollabgaben zu entrichten; bei mindestens 2 Gelegenheiten habe er diese Zigaretten während seiner Dienstzeit eingeführt, indem er im Dienstfahrzeug und in Dienstuniform über die Grenze gefahren sei;
3. private Telefonate auf Kosten des Dienstherrn geführt habe, wobei der Anschuldigungsschrift als Anlage 1 eine Auflistung der einzelnen Telefonate (nach Datum, Uhrzeit, Zielrufnummer, Dauer, Einheiten und Gebühren sowie Ortsnetz bzw. Land) beigefügt war.
Mit Urteil vom 23. Februar 2010 hat das Verwaltungsgericht den Beamten aus dem Dienst entfernt. Auf die dagegen erhobene Berufung des Beamten hat der Senat mit Beschluss vom 22. September 2010 (BVerwG 1 D 1.10) das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen schwerer Verfahrensmängel aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen.
Mit dem nun angefochtenen Urteil vom 6. März 2012 hat das Verwaltungsgericht den Beamten (erneut) aus dem Beamtenverhältnis entfernt und ihm einen Unterhaltsbeitrag in Höhe von 75 % des erdienten Ruhegehalts für ein halbes Jahr bewilligt. Es hat die angeschuldigten Vorwürfe als erwiesen erachtet. Wegen der Anschuldigungspunkte 1 und 2 hat es sich auf die strafgerichtlichen Feststellungen gestützt; wegen des dritten Vorwurfs hat es die Feststellungen der Staatsanwaltschaft bzw. Einleitungsbehörde für zutreffend erachtet. Der Beamte habe schuldhaft ein Dienstvergehen i.S.v. § 77 Abs. 1 BBG begangen, weil er vorsätzlich gegen seine Pflichten gemäß § 54 Satz 1 und 3 sowie § 55 Satz 2 BBG verstoßen habe. Als Ausgangspunkt der Zumessungserwägungen hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass bereits bei einer Würdigung der Anschuldigungspunkte zu 1 und 2 nach deren Schwere die Entfernung des Beamten aus dem Dienst angemessen sei, hinzu komme noch der Anschuldigungspunkt zu 3. Entlastende Umstände von erheblichem Gewicht fehlten.
Mit seiner gegen dieses Urteil vollumfänglich eingelegten Berufung beantragt der Beamte,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 6. März 2012 aufzuheben und auf eine mildere Disziplinarmaßnahme als die Entfernung aus dem Dienst zu erkennen.
Die Einleitungsbehörde beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beamten führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Verhängung einer milderen Disziplinarmaßnahme.
Da das behördliche Disziplinarverfahren durch Verfügung vom 4. August 1999 eingeleitet worden ist, mithin bevor das Bundesdisziplinargesetz (BDG) in Kraft getreten ist (1. Januar 2002), ist das gerichtliche Verfahren noch nach altem Recht, d.h. nach den Vorschriften der Bundesdisziplinarordnung (BDO) fortzuführen (§ 85 BDG). Dabei übt der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts selbst die Disziplinarbefugnis aus, bestimmt also - im Rahmen des angeschuldigten Sachverhalts und des Verböserungsverbots - selbst die angemessene Disziplinarmaßnahme.
Der Disziplinarsenat ist aufgrund des festgestellten Sachverhalts (1.), von dem er aufgrund der bindenden strafgerichtlichen Feststellungen bzw. seiner eigenen Beweisaufnahme ausgeht, zu der Überzeugung gelangt, dass der Beamte ein Dienstvergehen begangen hat (2.), das bei Abwägung aller disziplinarrechtlich relevanten Gesichtspunkte mit der im Tenor ausgesprochenen Zurückstufung in ein um zwei Stufen niedrigeres Amt mit geringerem Endgrundgehalt zu ahnden ist (3.).
1. Hinsichtlich der einzelnen Anschuldigungspunkte geht der Disziplinarsenat von folgendem Sachverhalt aus:
a) Hinsichtlich des Anschuldigungspunktes 1 hält es der Senat für erwiesen, dass der Beamte in elf Fällen eine Vielzahl von Kfz-Halterdaten aus den (polizei-) behördlichen EDV-Datensystemen ZEVIS (Zentrales Verkehrs-Informationssystem des Kraftfahrt-Bundesamts) und INPOL (bundeseinheitliches polizeiliches Informationssystem des Bundeskriminalamts und der Landespolizeien) entweder selbst abgefragt oder ihm unterstellte Bedienstete mit solchen Abfragen beauftragt und die Daten an den polnischen Rückführungsunternehmer P. weitergeleitet hat.
aa) Hierzu hat das Landgericht F. in seinem rechtskräftig gewordenen Urteil vom 7. Juni 2004 - 25 Ns 110/03 - im Einzelnen festgestellt:
"Der Angeklagte ... war von Januar 1998 bis Juni 1999 stellvertretender Inspektionsleiter und Sachbearbeiter Einsatz/Organisation in der Bundesgrenzschutzinspektion S. Der Angeklagte P. betreibt gewerbsmäßig die entgeltliche Rückholung in Deutschland entwendeter Kraftfahrzeuge aus P. und anderen osteuropäischen Staaten und hat zu diesem Zweck Kontakte zu polnischen Polizeidienststellen. Von diesen und aus anderen Quellen erhält er Informationen über den Standort von Kraftfahrzeugen, die unter anderem in P. sichergestellt worden sind, da der Verdacht besteht, dass es sich um gestohlene Fahrzeuge handelt. Der Angeklagte P. gelangte so in der Regel an die Fahrzeugidentifizierungsnummer der Fahrzeuge und war bestrebt, herauszufinden, ob die dazugehörenden Fahrzeuge als gestohlen registriert und wer der Halter der jeweiligen Fahrzeuge ist. Um an die Halterdaten und Inpoldaten zu gelangen, wandte er sich an den Angeklagten ..., den er bereits seit 1996 kannte.
Dieser beauftragte mit der jeweiligen Recherche entweder Mitarbeiter der Inspektion in der Regel den Zeugen S., der aufgrund seiner dienstlichen Obliegenheiten Zugriff auf die jeweiligen Datensysteme hatte, oder der Angeklagte ... recherchierte selbst am Computer an der Grenzübergangsstelle ..., obwohl er wusste, dass er dazu nicht berechtigt war. Die entsprechenden gesetzlichen Vorschriften des Bundesgrenzschutzgesetzes, des Straßenverkehrsgesetzes und des Bundesdatenschutzgesetzes waren dem Angeklagten ... ebenso bekannt wie die entsprechenden dienstlichen Anweisungen, welche insbesondere die Erteilung von Halterauskünften an den Angeklagten P. durch das Bundesgrenzschutzamt bereits im Jahre 1995 untersagten und auch den Mitarbeitern der Grenzschutzstelle und der Inspektionen im Umlaufwege zur Kenntnis gegeben worden waren.
Zur Übermittlung der erhobenen Daten nutzte der Angeklagte ... vorrangig ein privates Faxgerät, welches er mit Billigung der Behördenleitung in seinem Dienstzimmer betrieb. Über die tatsächlichen Hintergründe der Abfragen und deren Verwendung ließ er sowohl den Zeugen S. als auch seine unmittelbare Mitarbeiterin Frau L., die verschiedentlich vom Angeklagten P. stammende Auflistungen von Fahrzeugidentifizierungsnummern an ihn weiterleitete, im Unklaren. Der Zeuge S. ging bei der Ausführung der Aufträge des Angeklagten davon aus, dass die Abfragen im Zusammenhang mit dienstlichen Obliegenheiten der Ermittlungsgruppe stünden.
Im Einzelnen kam es zu folgenden Datenerhebungen:
Am 30.12.1998 in der Zeit von 11:05 Uhr bis 12:19 Uhr nahm der Zeuge S. im Auftrag des Angeklagten ... eine Mehrzahl von Halterabfragen in dem Zentralen Fahrzeugregister des Kraftfahrt-Bundesamtes (ZEVIS) vor. Unter anderem fragte er die Halterdaten aus dem Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... ab und erhielt die Daten des F.. Das Ergebnis seiner Abfrage übergab der Zeuge S. dem Angeklagten .... Dieser übermittelte die festgestellten Halterdaten dem Angeklagten P.
Am 13.01.1999 in der Zeit von 09:30 Uhr bis 09:41 Uhr tätigte der Zeuge S. erneut im Auftrag des Angeklagten ... eine Mehrzahl von Abfragen im ZEVIS. Unter anderem gab er das Autokennzeichen ... des S. ein und fertigte einen 'erweiterten' ZEVIS-Ausdruck, auf dem zusätzlich zu den Halterdaten vermerkt war: 'Fahrzeug gestohlen INPOL prüfen!'. Daraufhin nahm er eine Abfrage im polizeilichen Informationssystem (INPOL) vor, welches beim Bundeskriminalamt geführt wird, und der Bundes- und Landespolizei sowie dem Zoll, für deren Aufgabenerfüllung zur Verfügung steht. Die entsprechenden Ausdrucke übergab er dem Angeklagten ... und dieser leitete sie absprachegemäß an den Angeklagten P. weiter.
Am 15.01.1999 um 07:33 Uhr nahm der Angeklagte ... entweder selbst oder durch einen Unbekannten über den Terminal ... der Geschäftsstelle des Grenzübergangs ... eine Abfrage des Kennzeichens ... des Pkw's VW des W. vor. Den entsprechenden ZEVIS-Ausdruck ließ er absprachegemäß dem Angeklagten P. zukommen.
Am 26.01.1999 in der Zeit von 11:27 Uhr bis 11:55 Uhr nahm der Zeuge S. im Auftrag des Angeklagten ... erneut ZEVIS-Abfragen vor. Unter anderem kam es zur Abfrage von Halterdaten zu den Fahrzeugen ... und .... Die erlangten Halterdaten übermittelte der Angeklagte ... absprachegemäß dem Angeklagten P.
Am 27.04.1999 gegen 09:30 Uhr übersandte der Angeklagte P. dem Angeklagten ...per Fax eine Liste für Fahrzeugidentifizierungsnummern zur Abfrage. Der Angeklagte ... beauftragte die Zeugin L., seinerzeit B., die Fahrzeugidentifizierungsnummern im ZEVIS und INPOL zu überprüfen und mahnte am 29.04.1999 an, dass dies noch heute erledigt werden müsse. Die Zeugin L. übergab die Überprüfungen der Zeugin GUK K., die die Abfragen am 29.04.1999 vornahm und die Ausdrucke auf den Schreibtisch der Zeugin L. legte, von wo sie der Angeklagte ... mitnahm. Unter anderem fragte die Zeugin K. die Halterdaten zum Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... ab. Das Ergebnis dieser Abfrage teilte der Angeklagte ... dem Angeklagten P. absprachegemäß mit.
Am Vormittag des 04.05.1999 tätigte der Angeklagte ... für den Angeklagten P. über den Terminal ... des Grenzüberganges ... mehrere ZEVIS-Abfragen. Er fragte die FIN ... ab, die zum Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... der Firma S. GmbH ... gehörte. Diese Daten übermittelte er absprachegemäß an den Angeklagten P.
Am 26.05.1999 gegen 10:00 Uhr führte der Angeklagte ... am Grenzübergang ... persönlich Überprüfungen von Kraftfahrzeugen in INPOL und ZEVIS durch.
Unter anderem überprüfte er folgende Fahrzeuge:
Das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ..., das zum Pkw Audi 100 des Herrn ... gehörte und am 17.05.1999 in S. gestohlen worden war, das Fahrzeug mit der FIN ..., Pkw Audi mit dem amtlichen Kennzeichen ..., welches dem Zeugen L. gehörte, das Fahrzeug mit der FIN ..., die zum Pkw VW mit dem amtlichen Kennzeichen ... der KG Spedition und Handel GmbH & Co., ... gehörte, und der Nacht vom 07. auf den 08.05.1999 in S. durch Diebstahl abhanden gekommen war, das Fahrzeug mit der FIN ..., welche zum Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... des G. gehörte.
Die erhaltenen einfachen und 'erweiterten' ZEVIS-Auskünfte sowie die INPOL-Auskunft leitete der Angeklagte ... absprachegemäß an den Angeklagten P. weiter.
Am 31.05.1999 gegen 09:55 Uhr führte der Angeklagte ... an einem Terminal der Einsatzzentrale des Grenzüberganges ... selbst ca. 10 bis 12 Fahrzeugabfragen durch. Unter anderem fragte er die FIN ..., die zum Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... des S. gehörte, ab. Die erlangten Halterdaten übermittelte er absprachegemäß an den Angeklagten P..
Am 01.06.1999 gegen 12:55 Uhr nahm der Angeklagte ... an dem Terminal der LEZ des Grenzüberganges ... Abfragen vor. Unter anderem überprüfte er in ZEVIS das amtliche Kennzeichen ..., das zum Fahrzeug des B. gehörte und leitete die erlangten Informationen absprachegemäß an den Angeklagten P. weiter.
Am 02.06.1999 ab ca. 12:40 Uhr führte der Angeklagte ... ca. 10 bis 12 Abfragen an einer Datensichtstation am Grenzübergang ... durch. Unter anderem überprüfte er die FIN ..., welche zum Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... des G.O.T.S. gehörte. Das Fahrzeug war am 26.05.1999 in P. gestohlen worden.
Außerdem überprüfte er die FIN ..., die zum Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... des P. I. K. gehörte. Dieses Fahrzeug war am 30.05.1999 in P. gestohlen worden.
Die erlangten Daten übersandte er absprachegemäß an den Angeklagten P..
Am 10.06.1999 tätigte der Angeklagte ... am Computerterminal des Grenzüberganges ... Abfragen zu ca. 10 bis 12 Fahrzeugidentifizierungsnummern. Die entsprechenden Daten hat ihm der Angeklagte P. zuvor per Telefax übersandt.
So fragte er in der Zeit von 09:13 Uhr bis 09:18 Uhr folgende Fahrzeuge ab: die FIN ..., welche zum Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... des P. gehörte, die FIN ..., welche zum Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... des t P. gehörte, die FIN ..., welche zum Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... der N. gehörte, die FIN ..., welche zum Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... des P. gehörte, die FIN ..., welche zum Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... der Einrichtung 'Lebenshilfe für Menschen mit geistigen Behinderungen ...' gehörte, die FIN ..., welche zum Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... des P. gehörte.
Zu diesen Abfragen fertigte der Angeklagte ... Ausdrucke. Für die Fahrzeuge des L., des P. und der 'Lebenshilfe' erhielt er dabei erweiterte ZEVIS-Auskünfte, die jeweils den Hinweis enthielten 'Fahrzeug gestohlen INPOL prüfen'. Die entsprechenden Ausdrucke schickte er absprachegemäß noch am selben Tag per Post an den Angeklagten P.."
Ergänzend geht der Senat in tatsächlicher Hinsicht davon aus, dass der Rückholunternehmer P. - wie dem Beamten bekannt war - ein geschäftliches Interesse an den Kfz-Halterdaten hatte, um entweder direkt von den Kfz-Haltern Aufträge für eine entgeltliche Rückführung ihres Kraftfahrzeugs zu erhalten oder über die Halter an deren Versicherungsunternehmer mit demselben Ziel herantreten zu können. Auf diese Weise suchte er sich einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen konkurrierenden Rückholunternehmern zu verschaffen. Der Beamte war durch drei dienstliche Anordnungen, datierend vom 28. August 1995, 16. November 1995 und 7. März 1996, jeweils darüber belehrt worden, dass die Weitergabe von ZEVIS- und INPOL-Daten an Dritte, namentlich an Rückführungsunternehmen, unzulässig sei.
bb) Dieser Sachverhalt steht zur Überzeugung des Senats fest. Diese gründet zum einen auf die dargestellten rechtskräftigen Feststellungen des genannten Strafurteils, an die der Senat gemäß § 18 Abs. 1 BDO gebunden ist. An ihrer Richtigkeit bestehen keine Zweifel, so dass kein Grund für eine Lösung von diesen Feststellungen vorliegt (vgl. Urteile vom 7. Oktober 1986 - BVerwG 1 D 46.86 - BVerwGE 83, 228 <230> und vom 29. November 2000 - BVerwG 1 D 13.99 - BVerwGE 112, 243 <245> = Buchholz 235 § 18 BDO Nr. 2 S. 5 m.w.N.). Zum anderen beruht die Überzeugung des Senats ergänzend auf seiner eigenen Beweisaufnahme in der Hauptverhandlung:
Der Beamte hat in der Hauptverhandlung die strafgerichtlichen Feststellungen zur Weitergabe der Kfz-Halterdaten an den Rückfuhrunternehmer P. als zutreffend eingeräumt. Er hat sich im Wesentlichen dahin eingelassen, dass eine Zusammenarbeit mit polnischen Rückfuhrunternehmern in der Vergangenheit übliche Praxis gewesen sei; die erwähnten Verfügungen, die eine solche Zusammenarbeit untersagten, habe er für verwaltungsmäßig unpraktikabel gehalten. Er habe niemandem geschadet, sich nicht bereichert und den Kfz-Haltern nur auf schnelle Weise zu ihrem Eigentum verhelfen wollen. Andererseits hat er eingeräumt, dass ihm sowohl die drei vorbezeichneten dienstlichen Anordnungen zum Verbot der Weitergabe von Kfz-Halterdaten an Dritte bekannt waren, als auch dass dadurch eine Bevorzugung einzelner Rückführungsunternehmer verhindert werden sollte.
Hiernach ist der Beamte hinsichtlich des tatsächlichen Geschehens zum Anschuldigungspunkt 1 geständig. Ohne Erfolg bleibt der Einwand des Beamten, er habe lediglich eine frühere gängige Praxis übernommen und weitergeführt. Dem steht die dargestellte eindeutige Weisungslage entgegen. Auch der Zeuge P., der Leiter der Dienststelle, hat in der Hauptverhandlung vor dem Senat bestätigt, dass zum Zeitpunkt seiner Versetzung dorthin die Rechts- und Erlasslage klar war.
Soweit der Beamte mit seiner Einlassung sein Verhalten zu rechtfertigen bzw. das Motiv seines Handelns in milderes Licht zu stellen versucht, bleibt er damit ohne Erfolg. Allerdings ist weder strafgerichtlich festgestellt worden noch konnte dem Beamten im Disziplinarverfahren nachgewiesen werden, dass er für die Weitergabe der Daten von dem Rückfuhrunternehmer P. finanzielle oder wirtschaftliche Vorteile entgegen genommen hat, wenngleich die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen hierfür einige Verdachtsmomente erbracht hatten (mehrere kostenlose Inspektionen des Privat-Fahrzeugs des Beamten in einer Werkstatt des Bruders des Herrn P. und kostenlose Nutzung des Jeeps des Herrn P. während dieser Zeit). Umgekehrt hält der Senat es für unglaubhaft, dass der Beamte den Haltern der Kraftfahrzeuge lediglich auf schnelle und unbürokratische Weise zum Rückerhalt ihres Eigentums habe verhelfen wollen. Wäre dem so, ist zum einen nicht erklärlich, warum der Beamte solche Daten nach eigener Einlassung allein und ausschließlich Herrn P. hat zukommen lassen, nicht aber anderen Rückfuhrunternehmern, die an ihn herangetreten sind. Dagegen spricht zum anderen sein verdecktes Vorgehen, wofür exemplarisch der von der Zeugin L. geschilderte Vorfall steht, als der Beamte sie dafür rügte, dass sie ein (an das private Fax-Gerät des Beamten in der Dienststelle gesandtes) Telefax-Schreiben mit Fahrzeugidentifikationsnummern (FIN-Nummern), das sie vom Boden aufgehoben hatte, offen auf den Schreibtisch des Beamten gelegt hatte. Unglaubhaft (weil widersprüchlich) erscheint dem Senat ferner, dass der Beamte sein Verhältnis zu Herrn P. einerseits als normal und jedenfalls nicht eng bezeichnet, andererseits auf Vorhalt in der Hauptverhandlung einräumte, dass Herr P. zur Feier des 50. Geburtstags seiner damaligen Lebenspartnerin eingeladen war. Auf den Vorhalt der erwähnten Kfz-Inspektionen schließlich hat der Beamte in der Hauptverhandlung vor dem Senat geschwiegen. Nach all dem ist das Motiv für sein Verhalten letztlich unaufklärbar geblieben. Jedoch steht zur Überzeugung des Senats immerhin fest, dass der Beamte bewusst gegen die ihm bekannten Verfügungen (betreffend das Verbot einer Zusammenarbeit mit Kfz-Rückholunternehmern) verstoßen und nicht aus den von ihm behaupteten allein fremdnützigen Motiven zugunsten der Kfz-Halter gehandelt hat. Der Beamte hat auch eingeräumt, dass ihm der wirtschaftliche Hintergrund der Anfragen des Herrn P. (Wettbewerbsvorsprung vor anderen Konkurrenten) bekannt war und dass ihm ebenso bewusst war (wenngleich er dies in der Hauptverhandlung vor dem Senat lediglich als "Vermutung" herunterzuspielen suchte), dass die erwähnten dienstlichen Anordnungen auch den Zweck verfolgten, eine korruptionsverdächtige Bevorzugung einzelner Rückführungsunternehmer zu unterbinden.
b) Hinsichtlich des Anschuldigungspunktes 2 geht der Senat davon aus, dass der Angeschuldigte in insgesamt 24 Fällen je eine Stange Zigaretten, die er in P. erworben hat, unter Verstoß gegen steuer- und zollrechtliche Bestimmungen nach Deutschland eingeführt und entgeltlich an ein mit ihm bekanntes Ehepaar weiterverkauft hat.
aa) Hierzu hat das Landgericht F. in dem bereits bezeichneten Strafurteil im Einzelnen festgestellt:
"Ende 1998 kam der Angeklagte ... mit seinen Bekannten, den Eheleuten R. und C. G. überein, ihnen in regelmäßigen Abständen in P. erworbene Zigaretten zum Preis von 25,00 DM pro Stange zu schicken. Der Angeklagte erwarb von Januar bis Juni 1999 bei 24 Gelegenheiten jeweils eine Stange Zigaretten in P. zu diesem Zweck. Bei mindestens zwei Gelegenheiten fuhr er in Begleitung der Zeugin L. (früher B.), die zu dieser Zeit als Kraftfahrerin und Dolmetscherin bei dienstlichen Fahrten im p. Grenzschutz fungierte, im Dienstfahrzeug und in Dienstuniform über die Grenze und erwarb dort in einer Bar jeweils eine Stange Zigaretten, die er bei der Rückkehr aus P. nicht dem Zoll gestellte, sondern im Fahrzeug so verwahrte, dass sie im Falle eventueller Kontrolle nicht gleich sichtbar war.
Von der Zeugin auf die Vorschriftswidrigkeit dieses Vergehens hingewiesen, reagierte er abwehrend und bagatellisierte die Angelegenheit. Die erworbenen Zigarettenstangen sammelte er und schickte den Zeugen G. 4 Päckchen, in denen sich einmal 12 Stangen, einmal 2 Stangen, einmal 4 Stangen und einmal 6 Stangen befanden. Die Familie G. überwies ihm nach Erhalt den jeweils vereinbarten Geldbetrag zuzüglich der Versandkosten."
Ergänzend geht der Senat davon aus, dass hierdurch Abgaben hinterzogen wurden, und zwar bezogen auf eine Stange Zigaretten in Höhe von jeweils 49,37 DM (Zoll 10,94 DM, Tabaksteuer 29,42 DM, Einfuhrumsatzsteuer 9,01 DM), insgesamt mithin in Höhe von 1 184,88 DM. Der Beamte, der selbst Nichtraucher ist, wusste, dass sein Verhalten gegen steuer- und zollrechtliche Vorschriften verstieß. Er war durch das Schreiben der Bundesgrenzschutzinspektion S. vom 23. September 1998 darauf hingewiesen worden, dass ein während des Dienstes getätigter Einkauf von zollrechtlich relevanten Gegenständen und deren Einfuhr nach Deutschland steuer- und zollstrafrechtlich einschlägig sei, dass die Ausnahmebestimmungen der Einreise-Freimengen-Verordnung (EF-VO) nur für Reisende, nicht dagegen für Angehörige des Bundesgrenzschutzes während ihrer Dienstverrichtung gelten und dass Verstöße dagegen als Dienstpflichtverletzungen geahndet würden. Die Kenntnisnahme dieses Schreibens hat der Beamte ausweislich einer "Aktenkundigen Belehrung" am 25. September 1998 durch eigene Unterschrift bestätigt.
bb) Auch insoweit steht der Sachverhalt zur Überzeugung des Senats fest aufgrund der vorbezeichneten bindenden strafgerichtlichen Feststellungen, an denen der Senat keinen Grund zu zweifeln hat, so dass auch insoweit eine Lösung nicht in Betracht kommt (§ 18 BDO), sowie der Einlassung des Beamten in der Hauptverhandlung, in der er diese Feststellungen bestätigt hat. In seiner eigenen Beweisaufnahme hat der Senat keine weitergehenden Erkenntnisse über die konkreten Umstände gewonnen, auf welche Weise der Beamte - über die im Strafurteil festgestellten zwei Fälle hinaus - die weiteren 22 Zigarettenstangen nach Deutschland eingeführt hat, insbesondere ob er auch diese in Dienstuniform und mit dem Dienstfahrzeug über die Grenze gebracht hat. Die Zeugin L. glaubte, sich an drei bis fünf Fälle erinnern zu können, und schilderte ansatzweise drei Begebenheiten, bei denen der Kläger Zigarettenstangen bei einer Dienstfahrt und in Dienstuniform in P. erworben habe. An nähere Einzelheiten wie das Datum oder die Anzahl der Zigarettenstangen konnte sie sich aber nicht erinnern. Auch vermochten weder sie noch der Zeuge P. zu sagen, ob der Beamte nach Dienstschluss in Dienstuniform oder in Zivilkleidung nach Hause über die deutsch-polnische Grenze gefahren und damit den Einfuhrtatbestand letztlich verwirklicht hat. Da eine zeitlich tatnähere Aufklärung dieser Umstände versäumt wurde und heute - mehr als 14 Jahre später - weitere Erkenntnismöglichkeiten nicht zur Verfügung zu stehen, muss der Senat in Anwendung des Grundsatzes "in dubio pro reo" zugunsten des Beamten davon ausgehen, dass dieser lediglich zwei der 24 Zigarettenstangen in Dienstuniform und im Dienstfahrzeug nach Deutschland eingeführt hat, wie im Strafurteil festgestellt.
c) Hinsichtlich des Anschuldigungspunktes 3 hält der Senat es für erwiesen, dass der Beamte zwischen dem 18. Januar und 2. Juni 1999 von seinem Dienstapparat in der Dienststelle Telefonate ohne dienstlichen Bezug geführt hat, nämlich 24 Anrufe an eine Telefonnummer in A., die der geschiedenen Ehefrau des Beamten gehört, sowie 27 Anrufe an zwei Telefonnummern des Herrn P. in B. mit einer Gebührenhöhe von insgesamt 18,60 DM. Der Beamte hat in der Hauptverhandlung eingeräumt, dass er diese Telefonate geführt hat und dass sie nicht dienstlich veranlasst gewesen seien.
Entgegen der Anschuldigungsschrift und entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts kann indes nicht festgestellt werden, dass auch sämtliche weiteren der insgesamt 204 Telefonate, die in der tabellarischen Auflistung der Anlage zur Anschuldigungsschrift und im Urteil des Verwaltungsgerichts (S. 19 ff.) näher bezeichnet sind, ebenfalls von dem - dies bestreitenden - Beamten geführt wurden und dass sie privat veranlasst waren. Das Verwaltungsgericht hat die aufgelisteten Telefonate deshalb zur Gänze als privat veranlasst gewertet, weil der Beamte im Disziplinarverfahren Gelegenheit gehabt hat, die nach seiner Ansicht dienstlich veranlassten Telefonate aus der Auflistung auszuscheiden (und dies auch teilweise getan hat) und die aus der bereinigten Auflistung sich ergebenden Telefonkosten in Höhe von 161,06 DM ohne Abzug beglichen hat. Dem vermag sich der Disziplinarsenat nicht anzuschließen. Einer solchen Würdigung des Verhaltens des Beamten als konkludentes "Geständnis" steht nach Auffassung des Senats zum einen entgegen, dass der Beamte durchaus nachvollziehbar dargelegt hat, dass er den genannten Betrag allein deshalb beglichen habe, um angesichts der zahlreichen weiteren seinerzeit gegen ihn erhobenen Vorwürfe wenigstens diese Anschuldigung "aus der Welt zu schaffen". Zum anderen steht sowohl der Annahme der Anschuldigungsschrift als auch der des Verwaltungsgerichts, allein der Beamte könne die Telefonate geführt haben, der Umstand entgegen, dass der Beamte sein Dienstzimmer im fraglichen Zeitraum mit zwei weiteren Bediensteten geteilt hat und dieses bei seiner Abwesenheit nicht verschlossen war, so dass mindestens diese beiden, wenn nicht weitere Bedienstete der Dienststelle sein Diensttelefon tatsächlich benutzen konnten. Da weitere Aufklärungsmöglichkeiten - mehr als 14 Jahre nach dem fraglichen Zeitraum - nicht bestehen, hat der Senat nach dem Grundsatz "in dubio pro reo" davon auszugehen, dass der Beamte nur die von ihm eingeräumten 51 Telefonate mit einer Gebührenhöhe von 18,60 DM selbst getätigt hat.
Diese Telefonate waren - wie der Beamte ebenfalls eingeräumt hat - nicht dienstlich veranlasst. Der Beamte hat sie entgegen der ihm bekannten "Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Einrichtung und Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen für die Bundesverwaltung (Dienstanschlussvorschriften - DAV -) vom 18. Dezember 1995 nicht, wie es in seiner Dienststelle seinerzeit allein möglich war und angeordnet war, im Wege der eigenverantwortlichen "Selbstanschreibung" nach Monatsende als private Telefonate angegeben und zur Abrechnung gestellt.
2. Das sich aus den vorstehenden Feststellungen ergebende Verhalten des Beamten ist disziplinarrechtlich dahin zu würdigen, dass der Beamte dadurch in mehrfacher Hinsicht seine Dienstpflichten verletzt hat. Sowohl mit der unbefugten Weitergabe von Kfz-Halterdaten aus den genannten (polizei-) behördlichen Daten-Systemen (Anschuldigungspunkt 1) als auch mit der Einfuhr und entgeltlichen Weitergabe unverzollter Zigaretten (Anschuldigungspunkt 2) als auch durch die unterlassene Abrechnung privater Telefonate (Anschuldigungspunkt 3) hat der Beamte jeweils seine Pflicht gemäß § 54 Satz 3 BBG a.F. (§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG n.F.) verletzt, innerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert (sog. allgemeine Wohlverhaltenspflicht). Darüber hinaus hat er mit seinem Verhalten zugleich gegen seine Pflicht gemäß § 55 Satz 2 BBG a.F. (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG n.F.) verstoßen, die Anordnungen und Richtlinien seiner Vorgesetzten zu befolgen.
Ungeachtet des Umstandes, dass inzwischen das im Rahmen des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) novellierte Bundesbeamtengesetz gilt, ist für die Frage, ob der Beamte im angeschuldigten Tatzeitraum seine Dienstpflichten schuldhaft verletzt hat, die damalige Sach- und Rechtslage maßgebend, soweit nicht im Hinblick auf den Rechtsgedanken des § 2 Abs. 3 StGB für den Beamten materiellrechtlich günstigeres neues Recht gilt (vgl. Urteil vom 25. August 2009 - BVerwG 1 D 1.08 - Buchholz 232.0 § 77 BBG 2009 Nr. 1 LS 1 und 2 sowie Rn. 33 m.w.N.). Letzteres ist hier nicht der Fall. Mit Ausnahme der redaktionellen Anpassung an die geschlechterneutrale Sprache stimmen § 61 Abs. 1 Satz 3, § 62 Abs. 1 Satz 2 und § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG in der jetzt geltenden Fassung mit den genannten Vorgängerregelungen inhaltlich überein. Umfang und Inhalt der Dienstpflichten des Beamten und damit auch die Frage ihrer Verletzung zur Tatzeit bestimmen sich daher allein nach § 54 Satz 3, § 55 Satz 2 i.V.m. § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG a.F.
Der Beamte hat in allen Anschuldigungspunkten vorsätzlich und schuldhaft gehandelt, weil ihm die Pflichtwidrigkeit seines Tuns bewusst war.
Dass der Beamte, wie er zum Anschuldigungspunkt 1 auch vor dem Senat glauben machen wollte, bei der Weitergabe der Kfz-Halterdaten an den Rückholunternehmer P. allein "zum Wohle" der Kfz-Halter gehandelt habe, denen er auf einfache und schnelle Weise zu ihrem Eigentum habe verhelfen wollen, hält der Senat - wie oben zur Beweiswürdigung ausgeführt - nicht für glaubhaft. Rechtfertigungs- oder Schuldausschließungsgründe, die der Beamte aus seinem angeblich altruistisch motivierten Tun ableitet, stehen ihm daher nicht zur Seite. Auch der Einwand, dass die von ihm praktizierte "Zusammenarbeit" mit dem Rückfuhrunternehmer P. früher gängige Praxis gewesen sein mag, vermag angesichts der eindeutigen Weisungslage das Verhalten des Beamten weder zur rechtfertigen noch zu entschuldigen.
Der Vorwurf der Einfuhr unverzollter Zigaretten (Anschuldigungspunkt 2) wird nicht durch den Hinweis des Beamten auf den (im strafgerichtlichen und im Disziplinarverfahren bislang nicht beleuchteten und vom Zeugen P. bestätigten) Umstand in Frage gestellt, dass sich die Grenzschutzstelle ... auf ... Staatsgebiet befindet. Denn gemäß Art. 12 des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik P. über Erleichterungen der Grenzabfertigung (vgl. das zugehörige Vertragsgesetz vom 3. Februar 1994, BGBl II S. 265) unterstehen die auf ... Hoheitsgebiet tätigen Grenzschutzbeamten - vorbehaltlich hier nicht einschlägiger Einschränkungen durch das genannte Abkommen und der Bestimmungen des Internationalen Privatrechts - den Rechtsvorschriften der Republik P., auch wenn es sich dienstrechtlich nicht um Dienst im Ausland handelt (vgl. hierzu Beschluss vom 8. März 2007 - BVerwG 2 B 5.07 - juris Rn. 2). Gemäß Art. 14 Abs. 1, 2 und 4 sowie Art. 19 des Abkommens bleiben die zum dienstlichen Gebrauch bestimmten Gegenstände sowie die Gegenstände des persönlichen Bedarfs, die die Grenzschutzbediensteten ein- oder ausführen, frei von Zöllen; Ein- und Ausfuhrverbote sowie -beschränkungen finden insoweit keine Anwendung. Demnach galten im Übrigen die allgemeinen Zollvorschriften, mithin auch die Verordnung über die Einfuhrabgabenfreiheit von Waren im persönlichen Gepäck der Reisenden - Einreise-Freimengen-Verordnung (EF-VO) vom 3. Dezember 1974 (BGBl I S. 3377).
Soweit der Beamte in der Hauptverhandlung vor dem Disziplinarsenat versucht hat, sein Verhalten im Anschuldigungspunkt 2 damit zu rechtfertigen, dass er hinsichtlich der Einfuhr von zollfreien Zigaretten dieselben Rechte wie andere Reisende habe, kann er auch damit keinen Erfolg haben. Nach § 2 Abs. 1 EF-VO sind frei von Einfuhrabgaben nur Waren, die Reisende gelegentlich und ausschließlich zum persönlichen Gebrauch oder Verbrauch, für ihren Haushalt oder als Geschenk in ihrem persönlichen Gepäck einführen (Reisemitbringsel), und auch dies nur innerhalb näher bezeichneter Mengen- und Wertgrenzen. Der Beamte, der selbst Nichtraucher ist, hat die Zigaretten weder zum persönlichen Verbrauch noch für seinen Haushalt noch als Geschenk, sondern zur entgeltlichen Weitergabe an das Ehepaar G. eingeführt und im Übrigen in einer Menge jenseits der genannten Menge- und Wertgrenzen; er fiel auch nicht unter einen Sonderfall der Verordnung.
Zum Anschuldigungspunkt 3 bedarf es keiner weitergehenden Ausführung zur rechtlichen Würdigung der nach dem Vorstehenden (allerdings nur in Höhe von 18,60 DM erwiesenen) unterbliebenen Anzeige ("Anschreibung") privater Telefonate des Beamten von seinem Diensttelefon als Verstoß gegen § 54 Satz 3 und § 55 Satz 2 BBG a.F.
3. Die hiernach gegebenen Dienstpflichtverletzungen des Beamten stellen ein einheitliches, in seinem Schwerpunkt innerdienstliches Dienstvergehen dar (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG a.F.). Soweit es teilweise (nämlich hinsichtlich der Einfuhr von 22 Stangen Zigaretten) als außerdienstlich anzusehen ist, sind auch die weiteren Voraussetzungen erfüllt, dass das Dienstvergehen in besonderem Maß geeignet ist, Achtung und Vertrauen in einer für das Amt des Beamten oder für das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen (§ 77 Abs. 1 Satz 2 BBG a.F.). Dieses Dienstvergehen ist nach Einschätzung des Senats mit einer Versetzung in ein um zwei Stufen niedrigeres Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt (§ 9 BDG, früher § 10 BDO) angemessen geahndet. Dies führt zu der im Tenor verhängten Zurückstufung des Beamten von seinem bisherigen Amt eines Polizeihauptkommissars (BesGr A 12 BBesO) in das eines Polizeioberkommissars (BesGr A 10 BBesO).
Obwohl es sich - wie eingangs dargelegt - um einen sog. Altfall nach der Bundesdisziplinarordnung handelt, sind bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme die Regelungen des § 13 Abs. 1 und 2 BDG zugrunde zu legen (stRspr, vgl. Urteil vom 25. August 2009 - BVerwG 1 D 1.08 - Buchholz 232.0 § 77 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 64 m.w.N.).
a) Gemäß § 13 Abs. 1 BDG ergeht die Entscheidung über eine Disziplinarmaßnahme nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung der Schwere des Dienstvergehens, des Persönlichkeitsbildes des Beamten und der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit. Eine objektive und ausgewogene Zumessungsentscheidung setzt voraus, dass die sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG ergebenden Bemessungskriterien mit den ihnen im Einzelfall zukommenden Gewicht ermittelt und in die Entscheidung eingestellt werden. Die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss unter Berücksichtigung aller belastenden und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen. Dies ist dem auch im Disziplinarverfahren geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot) geschuldet (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 - BVerwGE 124, 252 = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1, jeweils Rn. 21 ff. und vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 2 A 4.04 - Buchholz 235.1 § 24 BDG Nr. 1 Rn. 65).
Hiernach ist die Schwere des Dienstvergehens maßgebendes Bemessungskriterium für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Dies bedeutet, dass das festgestellte Dienstvergehen nach seiner Schwere einer der im Katalog des § 5 BDG aufgeführten Disziplinarmaßnahmen zuzuordnen ist. Für die Bestimmung der Schwere des Dienstvergehens hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts generelle Maßstäbe für einzelne Fallgruppen entwickelt (vgl. etwa die Urteile vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 - BVerwGE 124, 252 <258 f.> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 S. 5 f. und vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 20 , vom 28. Juli 2011 - BVerwG 2 C 16.10 - BVerwGE 140, 185 = Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr. 18, jeweils Rn. 29 und vom 28. Februar 2013 - BVerwG 2 C 62.11 - NVwZ-RR 2013, 693 Rn. 39 ff. ).
In Ergänzung dazu hat das Bundesverwaltungsgericht - ebenfalls auf spezielle Deliktstypen bezogene, teilweise aber auch allgemeingültige - gewichtige "Milderungsgründe" entwickelt und "anerkannt" (vgl. Urteil vom 20. Oktober 2005 a.a.O. S. 258 f. bzw. S. 6 m.w.N.). Ihr Vorliegen führt regelmäßig zu einer Disziplinarmaßnahme, die um eine Stufe niedriger liegt als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme, bei einer Zurückstufung also eine Amtsstufe weniger (vgl. Urteile vom 28. Juli 2011 a.a.O. Rn. 37 ff. und vom 25. Juli 2013 - BVerwG 2 C 63.11 - Rn. 26 ). Diese anerkannten Milderungsgründe stellen allerdings keinen abschließenden Kanon der berücksichtigungsfähigen Entlastungsgründe dar (stRspr, vgl. Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.O. S. 262 ff. bzw. S. 8 f.). Auch wenn ein Umstand nicht die Voraussetzungen eines anerkannten Milderungsgrundes erfüllt, bedeutet dies nicht, dass er als entlastender Umstand unbeachtlich und deshalb bei der Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Umstände ohne Gewicht und nicht berücksichtigungsfähig wäre (Urteil vom 25. Juli 2013 a.a.O. Rn. 28 und 32).
b) Zu Verstößen gegen Vorschriften zum Schutz des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs (insbesondere im fünfzehnten Abschnitt des Strafgesetzbuchs, §§ 201 bis 206 StGB) ist eine generelle deliktsgruppenbezogene Bestimmung der als Ausgangspunkt der Zumessungserwägungen regelmäßig erforderlichen Disziplinarmaßnahme (Regeleinstufung) aufgrund der Variationsbreite der in Frage kommenden Verstöße nicht möglich. Deshalb ist bei der Ahndung von Dienstpflichtverletzungen in diesem Bereich der gesamte abgestufte und ausdifferenzierte Katalog möglicher Disziplinarmaßnahmen gemäß § 5 BDG mit den Einzelregelungen der §§ 6 ff. BDG in den Blick zu nehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch bei Verletzungen des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs sowohl die Schwere des strafrechtlichen Unrechtsgehalts als auch die des Dienstvergehens deutlich variieren kann, je nach der Sensibilität des in Rede stehenden Geheimnisses, etwa ob besonders schutzbedürftige Erkenntnisse und Daten, z.B. aus dem höchstpersönlichen Bereich, offenbart werden oder solche, die einen eher entfernteren Bezug zum persönlichen Lebens- und Geheimbereich einer Person haben. Auch sind die denkbaren Verletzungshandlungen des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs von stark unterschiedlichem Gewicht, je nach der Art des Zugriffs, z.B. wenn besondere Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz des Geheimnisses überwunden werden müssen. Dies zeigt sich u.a. daran, dass der Gesetzgeber solche Rechtsverstöße nur teilweise als Straftatbestände, im Übrigen aber nur als Ordnungswidrigkeiten geahndet wissen will. Auch innerhalb der Gruppe der Straftaten schwankt der angedrohte Strafrahmen deutlich. Der unterschiedlich hohe Unrechtsgehalt des Dienstvergehens hat hiernach maßgeblichen Einfluss auch auf die Bemessung der Disziplinarmaßnahme: Während jedenfalls für den oben angeführten höchstpersönlichen Bereich grundsätzlich die disziplinarrechtliche Höchstmaßnahme in Betracht kommt, wird bei anderen Verletzungen des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs - je nach der Schwere der Tat - eher eine pflichtenmahnende, für den Beamten weniger einschneidende Disziplinarmaßnahme angemessen sein.
Der Streitfall nötigt zu keinen weitergehenden (und angesichts der Vielfalt der Lebenssachverhalte ohnehin kaum zu leistenden) generellen Festlegungen für alle denkbaren Fallkonstellationen möglicher Verletzungen des persönlichen Lebens- und Geheimbereichs einer Person. Maßgebend für die Festlegung des Ausgangspunkts der Bemessung der Disziplinarmaßnahme im Streitfall ist die Erkenntnis, dass die hier in Rede stehende unbefugte Weitergabe von Kfz-Halterdaten aus den (polizei-)behördlichen Datensystemen jedenfalls keine Verletzung des erwähnten höchstpersönlichen Lebensbereichs darstellt, die eine - wie das Verwaltungsgericht gemeint hat - Entfernung des Beamten aus dem Beamtenverhältnis rechtfertigen könnte. Vielmehr kommt je nach den Umständen des Einzelfalls eine Zurückstufung (Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt, § 9 BDG) - ggf. um mehrere Stufen bis ins Eingangsamt - oder (in minderschweren Fällen) eine Gehaltskürzung (§ 8 BDG) als Regeleinstufung in Betracht.
c) In Anwendung dieser Maßstäbe gilt im Streitfall:
aa) Ausgangspunkt der Zumessungserwägungen ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 BDG die Schwere der dargestellten Verstöße gegen die Pflichten aus § 54 Satz 3 und § 55 Satz 2 BBG a.F. in Gestalt der unbefugten Weitergabe der Kfz-Halterdaten aus den (polizei-)behördlichen Dateisystemen (Anschuldigungspunkt 1), für die eine Zurückstufung des Beamten gemäß § 9 Abs. 1 BDG in ein um mehrere Stufen niedrigeres Amt mit geringerem Endgrundgehalt nach den hier vorliegenden Umständen des Einzelfalls (insbesondere Anzahl und Häufigkeit der einzelnen Tathandlungen) angezeigt ist. Der weitere Verstoß gegen dieselben Pflichten in Gestalt der Einfuhr und entgeltlichen Weitergabe unverzollter Zigaretten (Anschuldigungspunkt 2) wiegt ungefähr gleichschwer und verstärkt die Erforderlichkeit der Ahndung des Dienstvergehens mit der erwähnten Zurückstufung und deren Ausmaß (um mehrere Stufen). Demgegenüber fallen die nichtabgerechneten Privattelefonate (Anschuldigungspunkt 3) schon von ihrem Unrechtsgehalt her, aber auch in der Schadenshöhe (18,60 DM) in solchem Maße ab, dass sie für die Bemessung der Disziplinarmaßnahme nicht mehr von Relevanz sind. Auf sie (und den darin liegenden weiteren Verstoß gegen § 54 Satz 3 sowie gegen § 55 Satz 2 BBG a.F.) braucht daher im Folgenden nicht mehr eingegangen zu werden.
Hiervon ausgehend liegen unter dem Gesichtspunkt der Schwere der Tat (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BDG) mehrere belastende Umstände vor, die für die Erforderlichkeit einer spürbaren Disziplinarmaßnahme sprechen: Der Beamte hat in den Anschuldigungspunkten 1 und 2 über einen längeren Zeitraum von mehreren Monaten, während derer er - nach Aufkommens eines Anfangsverdachts - verdeckt observiert wurde (von Ende 1998 bis Juni 1999), wiederholt und trotz ausdrücklicher Belehrung seine Dienstpflichten verletzt. Auch die Anzahl der einzelnen Pflichtenverstöße (Tathandlungen) ist beträchtlich.
Erschwerend kommt weiter hinzu, dass der Beamte im Kernbereich seines Amtes versagt hat. Aufgabe eines Polizeihauptkommissars der Bundespolizei im Einsatz an den Grenzen der Bundesrepublik Deutschland zum Ausland ist u.a. die Unterbindung und Verhinderung von Straftaten mit grenzrelevantem Bezug. Die vorschriftswidrige Weitergabe von geschützten Daten über im Ausland sichergestellte Kraftfahrzeuge aus (polizei-)behördlichen EDV-Systemen an einen nicht abfrage- und empfangsberechtigten Dritten berührt einen Kernbereich polizeilicher Tätigkeit. Zusätzlich belastend sind die Maßnahmen zur Verdeckung und Verschleierung der pflichtwidrigen Halterabfragen, die der Beamte als dienstlich veranlasst vorgab. Auch die Einfuhr und entgeltliche Weitergabe unverzollter Zigaretten ist ein Rechtsverstoß gerade gegen solche Vorschriften mit Grenzbezug, deren Einhaltung die Bundespolizei überwachen und sichern soll. Als zusätzlich belastende Umstände der Tatbegehung sind zu berücksichtigen, dass der Beamte seine Stellung als Vorgesetzter ausgenutzt und ihm untergebene Bedienstete für seine dienstpflichtwidrigen Taten eingeschaltet und damit ebenfalls zu einem pflichtwidrigem Handeln bzw. Unterlassen verleitet hat. Dabei hat er, wie die Zeugin L. glaubhaft bekundet hat, deren Einwände (betreffend die Einfuhr unverzollter Zigarettenstangen) sogar zurückgewiesen und bagatellisiert. Damit hat der Beamte als Vorgesetzter und Vorbild versagt.
bb) Mit Blick auf das angemessen zu würdigende Persönlichkeitsbild des Beamten (§ 13 Abs. 1 Satz 3 BDG) ist im Streitfall lediglich festzuhalten, dass der Beamte straf- und disziplinarrechtlich nicht vorbelastet ist und dass er in seiner Dienstausübung zuletzt eine Beurteilung im gehobenen Bereich (6 von 9 Punkten) erreicht hat. Beiden Umständen kommt indes keine nennenswerte entlastende Bedeutung zu. Anerkannte Milderungsgründe im Sinne der (oben II. 3. a) dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind weder vom Beamten geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Auch im Übrigen liegen keine im Rahmen der Gesamtabwägung zu berücksichtigenden entlastenden Gesichtspunkte vor, die für den Beamten streiten. Die Motivlage des Beamten im Anschuldigungspunkt 1 ist - wie dargestellt - im Dunkeln geblieben und kann im Rahmen der Zumessungserwägungen nur als "neutral" eingestellt werden: Weder konnte dem Beamten nachgewiesen werden, dass er für die Weitergabe der Kfz-Halterdaten von dem Rückholunternehmer finanzielle Vorteile erhalten hat, noch nimmt der Senat es dem Beamten ab, dass er diese Daten lediglich aus den von ihm angeführten fremdnützigen Motiven weitergegeben hat.
cc) Dagegen ist bei der gebotenen objektiven Gewichtung des Dienstvergehens eine beträchtliche Vertrauensbeeinträchtigung (§ 13 Abs. 1 Satz 4 BDG) eingetreten. Der Dienstherr kann nicht im Einzelnen überwachen, ob sich der Beamte im Rahmen seiner dienstlichen Tätigkeit stets gesetzes- und dienstvorschriftenkonform verhält. Tut dies ein Beamter über einen längeren Zeitraum und in einer Vielzahl von Fällen nicht, ist regelmäßig anzunehmen, dass das Vertrauensverhältnis erheblich gestört ist, weil der Dienstherr befürchten muss, dass der Beamte sich auch künftig nicht gesetzes- und vorschriftsgemäß verhalten wird. Andererseits erachtet der Senat - auch mit Blick auf die Schwere des Dienstvergehens - die eingetretene Vertrauensbeeinträchtigung nicht von solchem Gewicht, dass sie bereits die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis erfordert. Zudem kann erwartet werden, dass der Beamte sich die Zeit seiner vorläufigen Suspendierung sowie das Straf- und Disziplinarverfahren und die damit verbundenen Belastungen als nachdrückliche Warnung angedeihen lässt, die ihn von künftigen Dienstpflichtverletzungen abhält.
dd) Ist nach den bislang behandelten Kriterien der Maßnahmebemessung mithin nicht die Höchstmaßnahme (Entfernung aus dem Dienst), sondern lediglich eine pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme in Gestalt einer Zurückstufung in ein um mehrere Stufen niedrigeres Amt mit geringerem Endgrundgehalt angemessen, so ist zusätzlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass das Disziplinarverfahren (insoweit ist das behördliche und gerichtliche Verfahren insgesamt zu betrachten) mit insgesamt mehr als 14 Jahren unangemessen lange gedauert hat i.S.v. Art. 6 Abs. 1 EMRK. Dies ist nach der ständigen Rechtsprechung des Disziplinarsenats und des 2. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts bei der Maßnahmebemessung dann (nochmals) mildernd zugunsten des Beamten zu berücksichtigen (stRspr, vgl. zuletzt Urteile vom 28. Februar 2013 - BVerwG 2 C 3.12 - NVwZ 2013, 1087 Rn. 53 f. und - BVerwG 2 C 62.11 - NVwZ-RR 2013, 693 sowie vom 25. Juli 2013 - BVerwG 2 C 63.11 - Rn. 35 ff., 40 f. ). Die im Streitfall eingetretene unangemessene Verfahrensdauer beruhte nicht - jedenfalls nicht wesentlich - auf einem verfahrensverzögernden Verhalten des Beamten, sondern auf der Behandlung des Verfahrens durch die Ermittlungsbehörden und die Gerichte. Es liegt auf der Hand, dass die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen beruflichen und wirtschaftlichen Nachteile bei einer dermaßen langen Verfahrensdauer zu einer erheblichen Belastung des über seine berufliche und wirtschaftliche Existenz im Ungewissen lebenden Beamten geführt und auf ihn eingewirkt hat. Eine bloße Verkürzung des Beförderungsverbots (§ 9 Abs. 3 BDG) genügt nicht, um diese Belastung auszugleichen; sie ist vielmehr beim Umfang der Zurückstufung zu berücksichtigen, die daher um eine Stufe weniger ausfällt als eigentlich verwirkt.
In Abwägung all dessen hält es der Senat für erforderlich, aber auch ausreichend, den Kläger zur Pflichtenmahnung in ein Amt mit um zwei Stufen niedrigerem Endgrundgehalt zurückzustufen.
d) Einer Zurückstufung des Beamten steht kein Maßnahmeverbot wegen Zeitablaufs nach den insoweit günstigeren Regelungen des Bundesdisziplinargesetzes entgegen. Zwar sind seit der Vollendung des Dienstvergehens inzwischen mehr als sieben (nämlich 14) Jahre vergangen (§ 15 Abs. 3 BDG), doch war dieser Zeitablauf durch die Einleitung des Disziplinarverfahrens und die Erhebung der Disziplinarklage unterbrochen (§ 15 Abs. 4 BDG) und für die Dauer des Strafverfahrens (ebenso schon § 4 Abs. 3 BDO) und des gerichtlichen Disziplinarverfahrens gehemmt (§ 15 Abs. 5 BDG).
4. Die Kosten des Verfahrens waren dem Beamten aufzuerlegen, weil er seine - schwerwiegende - disziplinare Verurteilung nicht hat abwehren können und es unbillig wäre, die Kosten auch nur teilweise dem Bund aufzuerlegen (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 Abs. 1 und 2 BDO). Dass diese Verurteilung hinter dem Antrag der Einleitungsbehörde zurückbleibt und dem Beamten beim Anschuldigungspunkt 3, dem ohnehin kein besonderes Gewicht zukam, ein Teil der angeblichen Privattelefonate nicht nachzuweisen war, ist insoweit unerheblich. Dabei hat der Senat auch berücksichtigt, dass die vom Beamten zu tragenden Kosten des Verfahrens von den ihm nachzuzahlenden Beträgen gemäß § 96 Abs. 2 BDO abgezogen werden können.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 201 bis 206 StGB
§§ 6 ff. BDG
§ 85 BDG
§ 18 BDO
§ 77 BBG 2009
§ 9 BDG
§ 10 BDO
§ 13 BDG
§ 24 BDG
§ 5 BDG
§ 8 BDG
§ 203 Abs. 2 Nr. 1 StGB
§ 33 Abs. 1 Nr. 2 StVG
§ 370 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 AO
§ 43 Abs. 2 Nr. 3 BDSG
§ 77 Abs. 1 BBG
§ 55 Satz 2 BBG
§ 18 Abs. 1 BDO
§ 54 Satz 3 BBG
§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 2 Abs. 3 StGB
§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 2 Abs. 1 EF-VO
§ 77 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 13 Abs. 1 und 2 BDG
§ 13 Abs. 1 BDG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 BDG
§ 9 Abs. 1 BDG
§ 13 Abs. 1 Satz 3 BDG
§ 13 Abs. 1 Satz 4 BDG
§ 9 Abs. 3 BDG
§ 15 Abs. 3 BDG
§ 15 Abs. 4 BDG
§ 4 Abs. 3 BDO
§ 15 Abs. 5 BDG
§ 114 Abs. 1 und 2 BDO
§ 96 Abs. 2 BDO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 83, 228
BVerwGE 112, 243
BVerwGE 124, 252
BVerwGE 140, 185
NVwZ-RR 2013, 693
NVwZ 2013, 1087
27 Ns 55/05
1 D 1.10
25 Ns 110/03
1 D 46.86
1 D 13.99
1 D 1.08
2 B 5.07
2 C 12.04
2 A 4.04
2 C 9.06
2 C 16.10
2 C 62.11
2 C 63.11
2 C 3.12