Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-17, Aktenzeichen 15 A 713/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0417.15A713.17.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte gewährt den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Land Nordrhein-Westfalen im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Grundlage dafür war im Haushaltsjahr 2012 das Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2012 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 - GFG 2012) vom 28. November 2012 (GV. NRW. S. 568).
Gemäß § 1 Abs. 3 GFG 2012 erhalten die Gemeinden und Gemeindeverbände einen Anteil am Steueraufkommen des Landes (Steuerverbund) gemäß §§ 2 bis 19a GFG 2012. Dabei wird die sich aus den Berechnungen nach §§ 2 und 3 GFG 2012 ergebende verteilbare Finanzausgleichsmasse auf Schlüsselzuweisungen, Investitionspauschalen, fachbezogene Sonderpauschalen und Bedarfszuweisungen aufgeteilt (§ 4 GFG 2012). Die Höhe der Schlüsselzuweisungen richtet sich für die einzelne Gebietskörperschaft nach ihrer durchschnittlichen Aufgabenbelastung und nach ihrer Steuer- oder Umlagekraft (§ 5 Abs. 1 Satz 1 GFG 2012). Besonders berücksichtigt werden unter anderem Belastungen, die Gemeinden infolge großer Flächen im Verhältnis zur Einwohnerzahl entstehen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GFG 2012). Berechnet wird die Schlüsselzuweisung gemäß § 5 Abs. 2 GFG 2012 aus der Gegenüberstellung einer Ausgangsmesszahl (§§ 8, 11 und 14 GFG 2012) und einer Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2012) oder Umlagekraftmesszahl (§§ 12 und 15 GFG 2012). § 7 Abs. 1 GFG 2012 sieht vor, dass jede Gemeinde als Schlüsselzuweisung 90 Prozent des Unterschiedsbetrags zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl (§ 8 GFG 2012) und der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2012) erhält. Die Ausgangsmesszahl einer Gemeinde wird ermittelt, indem der Gesamtansatz mit dem einheitlichen Grundbetrag gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 GFG 2012 vervielfältigt wird (§ 8 Abs. 1 GFG 2012). Der Gesamtansatz wird aus dem Hauptansatz unter Berücksichtigung von Einwohnerveränderungen, dem Schüleransatz, dem Soziallastenansatz, dem Zentralitätsansatz und dem Flächenansatz gebildet (§ 8 Abs. 2 GFG 2012). § 8 Abs. 7 GFG 2012 regelt den Flächenansatz. Er lautet:
„Der Flächenansatz wird den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Dieser Flächenanteil einer Gemeinde wird mit 0,24 multipliziert. Bei der Ermittlung des Flächenansatzes wird die Fläche einer Gemeinde nach § 27 Absatz 8 und die Einwohner einer Gemeinde nach § 27 Absatz 3 Satz 1 berücksichtigt.“
Mit Bescheid vom 7. Dezember 2012, der Klägerin zugegangen am 13. Dezember 2012, setzte der Beklagte die Leistungen an die Klägerin auf der Grundlage des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2012 für das Haushaltsjahr 2012 auf einen Gesamtbetrag von 2.127.983,62 € fest. Dieser Gesamtbetrag enthielt eine Schlüsselzuweisung nach § 7 GFG 2012 über 1.247.618,- €. Dieser legte der Beklagte eine Ausgangsmesszahl von 12.524.868,- € zugrunde. Die Ausgangsmesszahl basierte auf einem Gesamtansatz von 22.170, in den ein Flächenansatz von 1.182 einging. Dieser beruhte laut Anlage 4 zum Bescheid auf folgenden Parametern:
A. Fläche in Hektar 10.681,53
B. Einwohner nach § 27 Abs. 3 Satz 1 GFG 2012 13.591
C. Fläche pro Einwohner(A. dividiert durch B.) 0,785926716209256
D. Landesdurchschnittliche Fläche pro Einwohner 0,423688519213178
E. übersteigende Fläche pro Einwohner
(D. subtrahiert von C.) 0,362238196996078
F. übersteigende Fläche insgesamt
(E. multipliziert mit B.) 4.923,1793353737
G. Multiplikator gemäß § 8 Abs. 7 GFG 2012 0,24
Flächenansatz (F. multipliziert mit G.) 1.182.
Die Klägerin hat am 11. Januar 2013 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Der Beklagte habe die Zuweisungen an sie zu niedrig festgesetzt. Er habe den Flächenansatz fehlerhaft berechnet. Sie habe daher Anspruch auf teilweise Neubescheidung entsprechend dem in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 angelegten Berechnungsverfahren. Die vom Beklagten angewandte Berechnungsmethode zum Flächenansatz widerspreche dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck dieser Norm. „Landesdurchschnittliche Fläche pro Einwohner“ in ihrem Sinne meine die Fläche des Landes Nordrhein Westfalen (3.409.225,52 ha) pro Einwohner (hier am Stichtag des 31. Dezember 2010: 17.845.154). Daraus ergebe sich ein Durchschnittswert für den Flächenansatz von 0,1910448921 ha/Einwohner. Dieses Verständnis des Begriffs „Landesdurchschnitt“ liege jeder amtlichen Statistik zugrunde, in der von einem Bundes- oder Landesdurchschnitt die Rede sei. Demgegenüber habe der Beklagte zunächst für jede seiner 396 Gemeinden die jeweilige Fläche pro Einwohner ermittelt, diese aufsummiert und die so ermittelte Summe durch 396 dividiert. Dieser ungewichtete Durchschnitt führe zu einem zu hohen Durchschnittswert. Auch nach dem Willen des Gesetzgebers sei die „landesdurchschnittliche Fläche pro Einwohner“ entscheidend. Dies lasse sich der Gesetzesbegründung, Landtags-Drucksache 16/302, S. 62 f., in Verbindung mit dem dort in Bezug genommenen Gutachten „Analyse und Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ des ifo Institut für Wirtschaftsforschung vom 9. Juni 2008 (im Folgenden: ifo-Gutachten) entnehmen. Dies werde insbesondere dadurch deutlich, dass sich das ifo-Gutachten auf die Berechnungsmethode und Verwaltungspraxis beziehe, die für den Flächenansatz des rheinland-pfälzischen Finanzausgleichs maßgeblich sei. In Rheinland-Pfalz werde der Flächenansatz so berechnet, wie sie, die Klägerin, dies vortrage. Aus den Simulationsrechnungen im Anhang 1 des ifo-Gutachtens bzw. aus dessen Anhang 2, in dem die Systematik zur Herleitung der Gewichtungsfaktoren für die fiktive Bedarfsermittlung erläutert werde, ergebe sich nichts anderes. Das ifo-Gutachten habe nicht die Berechnungsmethode des Beklagten zugrunde gelegt. Die Berechnungsmethode des Beklagten habe erhebliche Verwerfungen zur Konsequenz, was sich anhand von Vergleichsberechnungen belegen lasse. Diese verdeutlichten, dass der Beklagte die Intention des Gesetzgebers, gering besiedelte Gemeinden durch die Implementierung eines Flächenansatzes bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen besser zu berücksichtigen, nicht ausreichend umsetze. Der Beklagte relativiere den Zweck des Flächenansatzes, als Ausgleichskomponente für Flächengemeinden mit besonders niedriger Bevölkerungsdichte zu dienen. Auch das Gemeindefinanzierungsgesetz 2013 (GFG 2013) vom 21. März 2013 (GV. NRW. S. 167) spreche für die Auffassung der Klägerin. Dort sei ein neuer § 8 Abs. 7 Satz 3 GFG 2013 eingefügt worden. Dieser laute: „Landesdurchschnitt ist das arithmetische Mittel aus der Gesamtheit der gemeindlichen Fläche-Einwohner-Relationen.“ Dieser Gesetzesänderung hätte es nicht bedurft, wenn in § 8 Abs. 7 GFG 2012 nicht der Landesdurchschnitt, sondern das ungewichtete Mittel gemeint gewesen wäre. Im Übrigen werde auf die Ausführungen des Gutachtens „Der Flächenansatz im GFG 2012“ von Prof. Dr. J. E. verwiesen.
Mit Urteilen vom 10. Mai 2016 - VerfGH 19/13 und 24/13 - wies der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen Verfassungsbeschwerden von Städten und Gemeinden - unter anderem der Klägerin - gegen einzelne Bestimmungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2012 - darunter auch § 5 und § 8 GFG 2012 - zurück.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Zuweisungsbescheids vom 7. Dezember 2012 zu verpflichten, sie entsprechend dem in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 angelegten Berechnungsverfahren für den Flächenansatz zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen vorgetragen: Seine Berechnungsmethode verstoße nicht gegen § 8 Abs. 7 GFG 2012. Der Begriff „Landesdurchschnitt“ sei offen. Verschiedene Formen der Durchschnittsbildung seien möglich. Wäre ausschließlich das Begriffsverständnis der Klägerin richtig, hätte der Gesetzgeber einen anderen bzw. konkreteren Wortlaut gewählt (zum Beispiel Siedlungsdichte, Landesfläche je Einwohner). Es bestehe kein Widerspruch zum ifo-Gutachten. Dieses verwende die Begrifflichkeit „landesdurchschnittliche Gesamtfläche je Einwohner“. Dieser Formulierung werde seine Umsetzung des Flächenansatzes gerecht. Im Übrigen sei die praktizierte Berechnungsmethode bei der Erstellung der im Anhang zum ifo-Gutachten enthaltenen Simulationsrechnungen verwendet worden. Die Konsistenz der Berechnungsmethode sei auch durch das „Gutachten zur Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln vom 18. März 2013 bestätigt worden. Entsprechendes ergebe sich aus dem Gutachten „Der Flächenansatz im Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 des Landes Nordrhein-Westfalen - Vorschlag und Umsetzung“ von Prof. Dr. U. C. vom 21. Februar 2014. Die Klägerin bilde mit ihrer Berechnungsmethode die Flächen-Einwohner-Relation des Landes. Im gesamten kommunalen Finanzausgleich - im Hinblick auf alle einzelnen Indikatoren für die Ermittlung des Gesamt(finanz)bedarfs einer Kommune - würden die Bedarfe aber durch den Vergleichsmaßstab „Kommune zu Kommune“ ermittelt. Nur so - durch eine Rechnung mit ungewichteten Faktoren - könne systemgerecht gewährleistet werden, dass jede Kommune bei der Berechnung der Höhe aller relevanten Gewichtungsfaktoren gleichgewichtet sei. Einschlägige Variable sei also die Fläche pro Einwohner der Gemeinde oder auch die Flächen-Einwohner-Relation der Gemeinde. Maßgeblich sei zudem der Wille des Landtags und nicht die Auffassung eines Sachverständigen. Der Gesetzgeber habe keinen Flächenansatz nach derselben Berechnungsmethodik wie in Rheinland-Pfalz gewollt. Eine Analogie zu Rheinland-Pfalz habe der Gesetzgeber nur insoweit gezogen, als auch dort die gesamte Gemeindefläche als Indikator für ein flächenbezogenes Element verwendet werde. Eine Übernahme der Berechnungsmethode des Landes Rheinland-Pfalz werde jedoch an keiner Stelle befürwortet. Es komme nicht darauf an, wie der Landesbetrieb IT.NRW den Begriff „Landesdurchschnitt“ in anderem Zusammenhang auslege und anwende. Des Weiteren sei der Landtags-Drucksache 16/2301 zu entnehmen, dass mit der Einfügung des Satzes 3 in § 8 Abs. 7 GFG 2013 keine Veränderung der Rechtslage gegenüber dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 habe herbeigeführt werden sollen. Vielmehr sei lediglich eine Klarstellung angestrebt worden, zu der der Gesetzgeber sich aufgrund der fehlerhaften Auslegung der Vorschrift seitens der Kommunen veranlasst gesehen habe. Die teleologische Auslegung führe zu keinem anderen Ergebnis. Mit dem Flächenansatz solle besonderen Belastungen von Kommunen im ländlichen Raum mit geringer Einwohnerzahl Rechnung getragen werden. Dies bedeute aber nicht, dass er jeder Kommune im ländlichen Raum zugutekommen solle. Üblicherweise würden zu den ländlichen bzw. dünn besiedelten Gebieten diejenigen Gebietskörperschaften gezählt, die eine Bevölkerungsdichte von weniger als 100 bis 150 Einwohnern je Quadratmeterkilometer aufwiesen. Bei Verwendung des von der Klägerin herangezogenen Landesdurchschnitts würden hingegen alle Gemeinden mit einer Einwohnerdichte unterhalb von etwa 500 Einwohnern je Quadratmeterkilometer zu Empfängern des Flächenansatzes. Die nach der Berechnungsmethode der Klägerin begünstigten 276 Kommunen hätten im Durchschnitt 18.863 Einwohner. Überdies hätte der Ansatz der Klägerin zur Folge, dass sogar 23 Kommunen mit über 30.000 Einwohnern einen Flächenansatz zuerkannt bekämen, bei denen nicht mehr davon auszugehen sei, dass es sich um Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl handele.
Mit Urteil vom 10. Februar 2017, der Klägerin zugestellt am 8. März 2017, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Gewährung höherer Zuweisungen unter Berücksichtigung der von ihr dargelegten Methode zur Berechnung des Flächenansatzes nach § 8 Abs. 7 GFG 2012. Die Berechnung des Flächenansatzes durch den Beklagten stehe mit § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 im Einklang.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Zur Begründung ihrer am 22. März 2017 eingelegten Berufung trägt die Klägerin unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im Wesentlichen vor: Auch nach ihrer Berechnungsmethode seien Bezugsgröße letztlich immer die Gemeinden. Das vom Beklagten angewendete ungewichtete Mittel aus den Werten aller Gemeinden des Landes werde dem Sinn des Wortes „Landesdurchschnitt“ nicht gerecht; die Wortlautauslegung lasse grundsätzlich nur ihr Begriffsverständnis zu. Dies könne auch dem ifo-Gutachten unmissverständlich entnommen werden, demzufolge die Berechnung des Landesdurchschnitts analog der in Rheinland-Pfalz verwendeten Berechnungsmethode erfolgen solle. Zudem benutze das ifo-Gutachten für die Bestimmung der durch den Flächenansatz begünstigten Gemeinden die Kriterien „überdurchschnittliche Fläche pro Einwohner“ und „unterdurchschnittliche Einwohnerdichte“ synonym. Daraus folge, dass eine Berechnung nach beiden Kriterien zu identischen Ergebnissen führen müsse. Das aber sei nur bei der Berechnungsmethode der Klägerin der Fall. Nach ihrer Berechnungsmethode lägen die Fläche-Einwohner-Relationen in 276 Gemeinden über dem Landesdurchschnitt von 0,194104 ha/Einwohner. Dieselben 276 Gemeinden hätten auch eine unter dem Landesdurchschnitt von 5,23437 Einwohnern/ha liegende Bevölkerungsdichte. Die Berechnungsmethode des Beklagten ergebe hingegen voneinander abweichende Werte. Hier lägen nur 162 Gemeinden über dem ungewichteten Durchschnitt von 0,42369 ha/Einwohner, während 273 Gemeinden unter dem ungewichteten Durchschnitt von 5,10759 Einwohnern/ha angesiedelt seien. Die Berechnungsmethode des Beklagten sei auch nicht besser geeignet, Konflikte zwischen Haupt- und Flächenansatz zu verhindern. Wenn man den gestaffelten Hauptansatz durch einen einheitlichen Hauptansatz ersetze, empfehle sich dafür ein Wert von 119,3 %. Dieser gewichtete Durchschnitt habe den Vorteil, dass in der Gesamtbetrachtung aller Gemeinden der relative Einfluss des Hauptansatzes auf den Gesamtansatz im Vergleich zum Gesamteinfluss aller übrigen Bedarfsansätze unverändert bleibe. Es entstehe kein Widerspruch zwischen Haupt- und Flächenansatz. Bei der Berechnungsmethode des Beklagten würden sich dagegen die positiven Umverteilungswirkungen des Hauptansatzes für die überdurchschnittlich einwohnerstarken Gemeinden zusätzlich reduzieren.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Zuweisungsbescheids vom 7. Dezember 2012 zu verpflichten, sie entsprechend dem in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 angelegten Berechnungsverfahren für den Flächenansatz zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt unter Vertiefung seines erstinstanzliches Vorbringens im Wesentlichen vor: Bezugsgröße der Berechnungsmethode der Klägerin seien nicht die Gemeinden. Vielmehr werde hier jeder einzelne Gemeindewert mit einem Landeswert, nämlich der Flächen-Einwohner-Relation des Landes verglichen. Damit lasse sich keine über dem landesweiten Durchschnitt liegende gemeindliche Einwohnerzahl/ha feststellen. Das ifo-Gutachten verwende die Begrifflichkeiten „unterdurchschnittliche Einwohnerdichte“ und „überdurchschnittliche Gesamtfläche (in ha) je Einwohner“ nicht synonym. Bei der Frage, wie der Flächenansatz auszugestalten sei, spreche das ifo-Gutachten ausdrücklich von der Flächen-Einwohner-Relation. Der Indikatorentausch von der Flächen-Einwohner-Relation zur Einwohnerdichte sei bei regressionsbegründeten Verteilungsmodellen zudem finanzwissenschaftlich ohne Weiteres möglich. Darüber hinaus übersehe die Klägerin, dass bei einer sinngemäßen Kehrwert-Berechnung der landesweite gemeindliche Flächen-Einwohner-Durchschnitt von 0,42369 ha/Einwohner einer Einwohnerdichte von 2,36 Einwohnern/ha entspreche. Bei einer solchen Einwohnerdichte hätten 162 von 396 Gemeinden einen Flächenansatz zuerkannt bekommen, so wie es auch nach der Berechnungsmethode des Beklagten der Fall gewesen sei. Die Möglichkeit eines Konflikts zwischen dem Flächen- und dem Hauptansatz sei im ifo-Gutachten belegt. Durch die Einschränkung der Bedarfsanerkennung beim Flächenansatz, wie der Beklagte sie praktiziere, werde dieser Konflikt minimiert. Der Hauptansatz als Teil der fiktiven Bedarfsermittlung sei keiner Nivellierung zugänglich. Bei Zugrundelegung des ungewichteten Durchschnitts hätten von den Gemeinden, die einen Flächenansatz zuerkannt bekommen hätten, lediglich 86 Gemeinden eine Einwohnerdichte von über 150 Einwohnern/Quadratkilometer. Die durchschnittliche Einwohnerdichte der begünstigten Gemeinden liege bei 153 Einwohnern/Quadratkilometer. Nach der Berechnungsmethode der Klägerin bekämen dagegen 200 Gemeinden ein Flächenansatz zugesprochen, bei denen die Einwohnerdichte über 150 Einwohnern/Quadratkilometer situiert sei. Dabei sei die durchschnittliche Einwohnerdichte der begünstigten Gemeinden bei 236 Einwohnern/Quadratkilometer verortet.
Wegen der weiteren Einzelheiten Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Diese ist zulässig, aber unbegründet. Der Zuweisungsbescheid des Beklagten vom 7. Dezember 2012 ist im streitgegenständlichen Umfang rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Zuweisung eines höheren Betrags im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs nach § 1 Abs. 2 GFG 2012. Der Beklagte hat den für die Klägerin zugrunde zu legenden Flächenansatz zutreffend ermittelt.
§ 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 sieht vor, dass der Flächenansatz den Gemeinden gewährt wird, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Der Landesdurchschnitt im Sinne dieser Regelung ist das ungewichtete arithmetische Mittel der Flächen-Einwohner-Relationen aller 396 Gemeinden des Landes Nordrhein-Westfalen. Zunächst ist danach die jeweilige Fläche pro Einwohner für jede der 396 Gemeinden des Landes Nordrhein-Westfalen zu ermitteln. Anschließend sind diese Flächen-Einwohner-Relationen zusammenzurechnen und die sich daraus ergebende Summe durch 396 zu teilen.
Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte. Diese Methoden schließen einander nicht aus. Sie ergänzen sich gegenseitig. Keine von ihnen hat einen unbedingten Vorrang. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut. Er gibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers. Unter Umständen wird erst im Zusammenhang mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes oder anderen Auslegungsgesichtspunkten die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich. Für die Beantwortung der Frage, welche Regelungskonzeption dem Gesetz zugrunde liegt, kommt den Gesetzesmaterialien und der Systematik des Gesetzes eine nicht unerhebliche Indizwirkung zu.
Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10, 2 BvR 2883/10, 2 BvR 2155/11 -, juris Rn. 66, mit weiteren Nachweisen.
Ein Normverständnis, das mit dem Gesetzeswortlaut nicht mehr in Einklang zu bringen ist, kann auch durch verfassungskonforme Auslegung ebenso wenig gewonnen werden wie ein solches, das im Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzes treten würde.
Vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 825/08, 1 BvR 831/08 -, juris Rn. 47, mit weiteren Nachweisen.
Eine Interpretation, die als richterliche Rechtsfortbildung den Wortlaut des Gesetzes hintanstellt und sich über den klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers hinwegsetzt, greift unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juli 2012 - 1 BvR 3142/07, 1 BvR 1569/08 -, juris Rn. 75, mit weiteren Nachweisen.
Nach Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich, dass die vom Beklagten praktizierte Bestimmung des Landesdurchschnitts der Fläche pro Einwohner der Regelung des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 entspricht.
Dies folgt bereits aus dem Gesetzeswortlaut. Unter einem „Durchschnitt“ wird üblicherweise das „arithmetische Mittel“ eine Vielzahl von Werten verstanden, das berechnet wird, indem die Werte addiert und sodann die Summe durch die Zahl der Werte dividiert wird. Diesem Begriffsverständnis wird allein die Methode des Beklagten gerecht. Der Beklagte verwendet zur Berechnung des Flächenansatzes in der beschriebenen Weise einen (ungewogenen) Durchschnitt aus den Flächen/Einwohner-Relationen aller 396 Gemeinden des Landes, während die Klägerin keine Durchschnittsberechnung durchführt, sondern die Flächen-Einwohner-Relation des Landes Nordrhein-Westfalen zugrunde legt. Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, die Flächen/Einwohner-Relation des Landes Nordrhein-Westfalen entspreche im Ergebnis dem (mit der jeweiligen Einwohnerzahl) gewogenen bzw. gewichteten Durchschnitt der Flächen/Einwohner-Relationen der 396 Gemeinden, so dass ihre Berechnungsmethode ebenfalls als Durchschnitt bezeichnet werden könne. Denn abgesehen davon, dass in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 von einer Gewichtung nicht die Rede ist, obwohl das Gesetz in anderen Zusammenhängen ausdrücklich eine Gewichtung anordnet (vgl. etwa § 8 Abs. 4 Satz 2), spiegelt der durch eine Gewichtung mit der jeweiligen Einwohnerzahl ermittelte Flächen/Einwohner-Durchschnittswert ebenso wie die Flächen/Einwohner-Relation des Landes nicht mehr die reale Siedlungsstruktur des Landes und der 396 Gemeinden wider, sondern fingiert eine gleichmäßige Bevölkerungsverteilung.
Infolge dessen geht der von § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 - und im Übrigen auch klar in § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GFG 2012, demzufolge über den Flächenansatz Belastungen berücksichtigt werden sollen, die Gemeinden infolge großer Flächen im Verhältnis zur Einwohnerzahl entstehen - angestrebte Vergleich der Flächen der einzelnen Gemeinden pro Einwohner untereinander von vornherein verloren. Dagegen kann die Klägerin nicht erfolgreich argumentieren, auch ihr Ansatz beinhalte und ermögliche einen Gemeinde-Gemeinde-Vergleich, weil sich die Landesfläche und die Landeseinwohnerzahl schließlich aus den Flächen bzw. den Einwohnern der einzelnen Gemeinden zusammensetzten. Die Relationsbildung der Klägerin ermöglicht im Ansatz nicht den vom Gesetz vorausgesetzten Vergleich der Flächen-Einwohner-Verhältnisse von Gemeinde zu Gemeinde anhand eines gemeindlichen Mittelwerts. § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 spricht nicht isoliert von einem „Landesdurchschnitt“. Er stellt einen strikten Gemeindebezug dieses Durchschnitts her, indem er den Flächenansatz nur den Gemeinden zuerkennt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen.
Angesichts dessen ist für die Interpretation des Wortlauts des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 auch nicht ausschlaggebend, wie etwa der Landesbetrieb IT.NRW den Begriff „Landesdurchschnitt“ in amtlichen Statistiken verwendet. Erst wenn der Gesetzgeber bestimmte im Bereich der amtlichen Statistiken gängige Wortbedeutungen explizit übernimmt oder deren Geltung ausdrücklich anordnet, liegt eine bindende Anwendungsfestlegung vor. Zu dieser Regelungstechnik hat das Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 jedoch nicht gegriffen. Die klägerseitige Betrachtungsweise hätte demgegenüber die juristisch-methodisch gesehen nicht sachgerechte Konsequenz, den Begriffsinhalt des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 aus seinem konkreten systematischen und teleologischen Kontext herauszulösen und auf diese Weise Resultate zu erzielen, die - wie im Folgenden dargelegt werden wird - dem konkreten Sinngehalt der Norm bzw. dem gesetzgeberischen Willen in der gebotenen materiellen Gesamtschau nicht mehr gerecht werden (können).
Auch die teleologische Auslegung von § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 führt zu dem Ergebnis, dass die Berechnungsmethode des Beklagten mit ihm in Einklang steht.
Der Flächenansatz ist mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 erstmals bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen eingeführt worden. Er stellt einen weiteren Nebenansatz dar, mit dem - wie auch in § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GFG 2012 zum Ausdruck kommt - den besonderen Belastungen von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl Rechnung getragen werden soll.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10. Mai 2016 ‑ 19/13 -, juris Rn. 128, unter Hinweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2012, Landtags-Drucksache 16/302, S. 62 f.
Die gesetzliche Zielrichtung verlangt, allein solche Gemeinden über den Flächenansatz zu begünstigen, die dem Leitbild einer Gemeinde mit über dem Landesdurchschnitt liegender Fläche pro Einwohner mit dadurch bedingten infrastrukturellen und solchermaßen bedarfsrelevanten besonderen Belastungen entsprechen.
Mit der Berechnungsmethode des Beklagten ist von den insgesamt 396 nordrhein-westfälischen Gemeinden 162 - und damit ca. 41 % - einen Flächenansatz aufgrund von § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 zuerkannt worden, weil ihre Gemeindefläche pro Einwohner oberhalb des Landesdurchschnitts von 0,423688519213178 ha/Einwohner rangiert. Dagegen hätte der Ansatz der Klägerin, der zu einer landesdurchschnittlichen Gemeindefläche von 0,1910448921 ha/Einwohner führt, zur Folge, dass 276 Gemeinden - also rund 70 % - in den Genuss des Flächenansatzes kämen.
Des Weiteren haben die nach der Berechnungsmethode des Beklagten begünstigten Gemeinden im Durchschnitt nur 13.784 Einwohner bzw. eine durchschnittliche Einwohnerdichte von 1,53 pro ha. Es profitieren danach 132 kreisangehörige Gemeinden, deren höchste Einwohnerdichte bei 2,3298 Einwohner/ha liegt (Stadt P. ). In absoluten Zahlen hat von den vom Beklagten in den Flächenansatz einbezogenen Gemeinden die Stadt X. mit knapp über 38.000 mit einigem Abstand vor der zweitplatzierten Stadt I. die meisten Einwohner. Im Kontrast dazu hätten die der Berechnung der Klägerin zufolge in den Flächenansatz einzubeziehenden Gemeinden durchschnittlich 18.863 Einwohner. Zu ihnen würden 23 Kommunen mit über 30.000 Einwohnern zählen, darunter Städte wie B. mit ca. 74.000, F. mit über 55.000, F1. mit mehr als 50.000 Einwohnern, B1. mit rund 53.000 sowie X1. mit etwa 60.000 Einwohnern. Mitumfasst würden Kreisstädte wie beispielsweise D. mit etwas mehr als 36.000, C1. mit über 40.000 oder auch eine Stadt wie I1. am See mit über 37.000 Einwohnern, die urban geprägt sind und für das Umland eine Zentrumsfunktion erfüllen. Insgesamt erfasste die Klägerin alle Gemeinden mit einer Einwohnerdichte von bis zu 5,00 Einwohnern/ha.
Diese Gegenüberstellung der Effekte zeigt, dass sich der Beklagte am Sinn und Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 ausrichtet, während die Klägerin mit ihrer Berechnungsweise den Zweck der Vorschrift verfehlt. Insbesondere ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass dem Typus der über den Flächenansatz zu begünstigenden Gemeinden ausschließlich vergleichsweise großflächige, aber dünnbesiedelte ländliche Kommunen mit einer Bevölkerungsdichte von weniger als 1,00 bis 1,50 Einwohnern/ha entsprechen.
Vgl. insoweit VG Köln, Urteil vom 21. September 2016 - 4 K 200/13 -, juris Rn. 38 f., mit weiteren Nachweisen.
An dieser Marke orientiert sich der Beklagte, nicht aber die Klägerin, die den Kreis der unter den Flächenansatz zu subsumierenden Gebietskörperschaften beträchtlich ausweiten würde, weswegen sie auch Städte wie die genannten umfasste, auf die das Gesetzesziel des besonderen Belastungsausgleichs wegen infrastruktureller, flächenbedingter Nachteile nicht zugeschnitten ist.
Überdies kann sich die vom Beklagten angewendete Berechnungsmethode auch auf die Gesetzesmaterialien stützen.
Die Aufnahme des Flächenansatzes in das Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 folgt ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs dem Vorschlag des ifo-Gutachters,
siehe dazu die Landtags-Drucksache 16/302, S. 3, GlG,
mithin der im Auftrag des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen erstellten „Analyse und Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung vom 9. Juni 2008 (ifo-Gutachten). Dieses beinhaltet eine Überprüfung aller wesentlichen Aspekte des kommunalen Finanzausgleichssystems, die es einer finanzwissenschaftlichen Bewertung unterzieht. Die Begutachtung erstreckt sich namentlich auch darauf, welche Gemeindecharakteristika bei der Vergabe der Schlüsselzuweisungen zweckmäßigerweise zu berücksichtigen sind.
Vgl. dazu und zum ifo-Gutachten die Landtags-Vorlage 14/1861.
Konkrete Vorgaben zur Bestimmung der „über dem Landesdurchschnitt liegenden Fläche pro Einwohner“, wie sie später in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 Gesetz geworden ist, macht das ifo-Gutachten allerdings nicht.
So im Übrigen auch der ifo-Abschlussbericht vom 25. Juni 2010, S. 40 ff., Landtags-Vorlage 15/21.
Das ifo-Gutachten äußert sich lediglich zu der Frage, wie eine (ergänzende) flächenbezogene Bedarfskomponente innerhalb des Schlüsselzuweisungssystems aus finanzwissenschaftlicher Sicht zu bewerten ist. Es empfiehlt in diesem Zusammenhang, sollte der Gesetzgeber für einen Flächenansatz zur besseren Finanzausstattung schwach besiedelter Regionen optieren, die Gemeindefläche als Indikator für ein derartiges Element heranzuziehen (siehe dort Seite 5 sowie Seiten 91, 118 ff. und 198). Die Inzidenz des Flächenansatzes solle sich im Rahmen einer politischen Zielvorgabe auf diejenigen Gemeinden konzentrieren, die eine unterdurchschnittliche Einwohnerdichte aufweisen (siehe dort Seite 5). Das Schlüsselzuweisungssystem müsse kleinen Gemeinden ebenso gerecht werden wie Großstädten, Kernstädten ebenso wie Umlandgemeinden, Gemeinden in zentraler Lage ebenso wie Gemeinden in der Peripherie (siehe dort Seite 69). Soweit die Unterschiede zwischen Gemeinden unterschiedlichen Typs aufträten und in einem systematischen Zusammenhang mit der Raumstruktur stünden, würde eine Vernachlässigung der Heterogenität im Schlüsselzuweisungssystem zu einer gravierenden Verzerrung der Raumstruktur führen (siehe dort Seite 69). Im Sinne seines beratenden Grundansatzes evaluiert das ifo-Gutachten auf Seiten 118 ff. den Flächenansatz hinsichtlich seiner Validität als (zusätzliches) Kriterium der Bedarfsermittlung. Dabei gelangt es zu der Schlussfolgerung, analog zur Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz erscheine es praktikabel, die Gemeindefläche als - stark pauschalierten - Indikator für den Flächenansatz heranzuziehen (siehe dort Seite 120). Die Gesamtfläche (in ha) pro Einwohner weise in der Regression einen signifikanten Erklärungsbeitrag zum Pro-Kopf-Zuschussbedarf auf (siehe dort Seite 120). Bei der Berechnung des Flächenansatzes sei daher - analog zu der Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz - zunächst für jede Gemeinde die Differenz zwischen ihrer Gesamtfläche (in ha) je Einwohner zur landesdurchschnittlichen Gesamtfläche je Einwohner zu bilden (siehe dort Seite 121). Dies wird in der Zusammenfassung der Empfehlungen für eine Neugestaltung des kommunalen Finanzausgleichs auf Seite 198 des ifo-Gutachtens wiederholt. Sei diese Differenz positiv, würden der Gemeinde zusätzliche Bedarfspunkte angerechnet (siehe dort Seite 121).
Mit diesen Aussagen des ifo-Gutachtens zum Flächenansatz ist die Berechnungsweise des Beklagten am besten vereinbar, wie im Übrigen auch Prof. Dr. C. – als ein Verfasser dieses Gutachtens - in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 17. April 2018 bestätigt hat.
Wie dargelegt, geht das Gutachten davon aus, dass bei der Berechnung des Flächenansatzes für jede Gemeinde die Differenz zwischen ihrer Gesamtfläche (in ha) je Einwohner zur landesdurchschnittlichen Gesamtfläche je Einwohner zu bilden ist. Das ifo-Gutachten begründet - wie aus seiner Seite 120 und auch aus Seite 41 des ifo-Abschlussberichts hervorgeht - die Basisentscheidung, den Flächenansatz gerade an den Parameter der Gemeindefläche pro Einwohner zu knüpfen und nicht an alternative Möglichkeiten wie Länge der Gemeindestraßen, Anteil der Verkehrsflächen an der Gemeindefläche, genehmigte Fahrplankilometer im öffentlichen Personennahverkehr oder Topographie einer Gemeinde, weil dies keine geeigneten Kennzahlen zur Bestimmung der Bedarfsmesszahl seien.
Vgl. dazu auch die Erläuterungen von Prof. Dr. C. in seinem Gutachten „Der Flächenansatz im Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 des Landes Nordrhein-Westfalen - Vorschlag und Umsetzung“ vom 21. Februar 2014, S. 4 ff.
Damit hat das ifo-Gutachten, wie Prof. Dr. C. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekräftigt hat, explizit einen reinen Gemeindeflächenbezug des Flächenansatzes gewählt. Diese Modellauswahl grenzt den Flächenansatz nicht nur von den erwähnten anderen in Betracht kommenden Parametern für einen Flächenansatz ab, sondern auch von anderen (dominanten) Referenzgrößen des Schlüsselzuweisungssystems wie der Gemeindeeinwohnerzahl. Der Flächenansatz sollte als eine Art besonderer Spitzenbelastungsausgleich konzipiert werden, der sich nur dann systemgerecht einfügt, wenn er insbesondere mit dem von der Einwohnerzahl geprägten Hauptansatz optimaler Weise nicht oder zumindest nur geringfügig kollidiert. Dazu war es laut Prof. Dr. C. bereits im Rahmen der Regressionsanalyse wichtig, dem Flächenansatz seine eigene (gemeindeflächenbezogene) Methode zu geben, um Doppelförderungen von schon über den Hauptansatz (vgl. zu dessen Ausgestaltung im Einzelnen § 8 Abs. 3 GFG 2012) begünstigten (einwohnerstarken) Gemeinden zu vermeiden. Was die Stimmigkeit des Verhältnisses des Flächenansatzes zum Hauptansatz anbelangt, muss aber in jedem Fall gelten: Je weniger Gemeinden dem Flächenansatz zu subsumieren sind und je geringer deren Einwohnerdichte bzw. je höher deren Flächen-Einwohner-Relation ist, desto weniger Widersprüche zum Hauptansatz können auftreten, dessen Hauptansatzstaffel einwohnerstarken Gemeinden einen höheren Bedarf pro Einwohner zuerkennt.
Vgl. dazu nochmals das ifo-Gutachten, S. 120.
Nach Prof. Dr. C. deckt sich daher die bei der Erarbeitung des ifo-Gutachtens modellierte Methode zur Berechnung des Flächenansatzes mit der später vom Beklagten angewandten.
Hiergegen kann auch nicht eingewandt werden, einen echten Vorteil durch den Hauptansatz zögen einwohnerstarke Gemeinden erst ab einem Einwohnerfaktor von 119 %, so dass auch bei der Berechnungsmethode der Klägerin kein Konflikt des Flächenansatzes mit dem Hauptansatz entstehe. Im System der Schlüsselzuweisungen profitiert eine Gemeinde von der Hauptansatzstaffel der Anlage 2 zu § 8 Abs. 3 GFG 2012, sobald ihre Einwohner mit mehr als 100 % berücksichtigt werden. Dies ist ab mehr als 25.000 Einwohnern der Fall. Nach der Berechnungsmethode des Beklagten werden demnach nur 12 Gemeinden – in dem vorstehenden Sinne ‑ vom Hauptansatz und zugleich vom Flächenansatz begünstigt; nach der von der Klägerin vorgezogenen Berechnung wären es aber 62 Gemeinden.
In diesem Lichte sind dann auch die Anhänge des ifo-Gutachtens zu betrachten. In Anhang 1 („Vergleichende Darstellung der Verteilungswirkungen“, siehe dort Seiten 202 ff.) werden die Effekte abgeschätzt, die sich durch die zuvor im Gutachten erarbeiteten Reformvorschläge hinsichtlich der Verteilung der Schlüsselzuweisungen ergeben. Zu diesem Zweck hat das ifo-Gutachten Simulationsrechnungen durchgeführt. Anhand dieser soll aufgezeigt werden, wie stark die Aufteilung der Schlüsselzuweisungen bei alternativen Parameterkonstellationen von der tatsächlichen Aufteilung der Mittel im Status quo abgewichen wäre. Simulation A zeigt dabei die Verteilungswirkungen, die sich in dem jeweiligen Finanzausgleichsjahr ergeben hätten, wenn alle Aktualisierungsvorschläge bezüglich der Bedarfserfassung bereits zu dem jeweiligen Beobachtungszeitpunkt umgesetzt worden wären. Anhang 2 des ifo-Gutachtens („Zur Berechnungssystematik“, siehe dort Seiten 209 ff.) erhellt demgegenüber die Systematik zur Herleitung der Gewichtungsfaktoren für die fiktive Bedarfsermittlung. In einem ersten Schritt wird dazu der durchschnittliche Pro-Kopf-Zuschussbedarf für die Gesamtheit der nordrhein-westfälischen Gemeinden ermittelt. Hiervon wird jener Betrag abgezogen, der von den im Gesamtansatz zu berücksichtigenden Variablen erklärt wird. Dieser Betrag ergibt sich, indem der jeweilige Regressionskoeffizient mit dem Durchschnitt der Variable multipliziert wird. So heißt es in der Fußnote 142 erläuternd, der Durchschnitt der Variable betrage 0,45 für die Gemeindefläche je Einwohner. Wie Prof. Dr. C. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt hat, war aufgrund dessen das später vom Beklagten durchgeführte Berechnungsprozedere bereits die Grundlage für die Simulation des Flächenansatzes im ifo-Gutachten sowie im Gesetzgebungsverfahren.
So auch bereits Prof. Dr. C. , „Der Flächenansatz im Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 des Landes Nordrhein-Westfalen - Vorschlag und Umsetzung“ vom 21. Februar 2014, S. 10 f. und S. 21.
Infolgedessen führt der Verweis des ifo-Gutachtens auf die Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz, den Prof. Dr. E. für die Klägerin auch in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, nicht zu einem gegenteiligen Befund. Dieser Verweis ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass Rheinland-Pfalz im Zeitpunkt der Gutachtenerstellung das einzige Bundesland war, das auf Gemeindeebene einen Flächenansatz anwandte (siehe dazu Seite 87 des ifo-Gutachtens oder auch Seite 40 des ifo-Abschlussberichts). Deshalb sollte das rheinland-pfälzische Modell insoweit zum Vorbild genommen werden, als es als einziges Praxisbeispiel für einen Flächenansatz im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs fungieren konnte.
Ebenso wenig kann die Klägerin, die zur Unterstützung ihres Standpunkts ferner auf das Gutachten von Prof. Dr. E. „Der Flächenansatz im GFG 2012“ - Finanzwissenschaftliches Gutachten zur praktischen Umsetzung der Gesetzesnorm“ vom 29. Mai 2013, dessen ergänzende Stellungnahme vom 9. Februar 2017 sowie auf dessen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung verweist, mit Erfolg vorbringen, nur die von ihr angestellte Kehrwert-Berechnung führe zu konsistenten Resultaten, weil danach genau dieselben ihr zufolge vom Flächenansatz begünstigten 276 Gemeinden gleichzeitig eine unter dem Landesdurchschnitt von 5,23437 Einwohnern/ha liegende Bevölkerungsdichte hätten. Eine derartige (Konsistenz-)Forderung stellt § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 nicht auf und ist auch dem ifo-Gutachten nicht zu entnehmen. Dessen Postulat, dass nur Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Einwohnerdichte vom Flächenansatz profitieren sollten, wird ohne weiteres dadurch genügt, dass die vom Beklagten über den Flächenansatz begünstigten Gemeinden mit landesüberdurchschnittlicher Fläche pro Einwohner stets auch Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Einwohnerdichte sind. Dass indessen nicht alle Gemeinden mit einer unterdurchschnittlichen Einwohnerdichte vom Flächenansatz, wie ihn der Beklagte versteht, profitieren, ist unbeachtlich.
Davon abgesehen hat das ifo-Gutachten die Wendungen „überdurchschnittliche Gesamtfläche (in ha) je Einwohner“ auf der einen und „unterdurchschnittliche Einwohnerdichte“ auf der anderen Seite aber auch nicht im klägerischen Sinne synonym verwandt, so dass die Prämisse der Klägerin für die Annahme des Gebots einer strengen Beachtung ihrer Kehrwert-Berechnung entfällt. Die in Rede stehenden Formulierungen dienten dem ifo-Gutachten lediglich dazu, um diejenigen Gemeinden umrisshaft zu kennzeichnen, die von einem Flächenansatz profitieren könnten, ohne dass das Gesamtsystem der Schlüsselzuweisungen - namentlich der Hauptansatz - dadurch konterkariert würde.
Nach alledem kann dahinstehen, ob und gegebenenfalls welche Bedeutung für das vorliegende Verfahren der Umstand hat, dass der Gesetzgeber den Berechnungsansatz des Beklagten durch die Einführung des § 8 Abs. 7 Satz 3 im Gemeindefinanzierungsgesetz 2013 vom 21. März 2013 (GV. NRW. S. 167) normativ ausdrücklich nachvollzogen hat.
Vgl. insoweit den Bericht und die Beschlussempfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses, Landtags-Drucksache 16/2301, S. 5; siehe dazu außerdem den Bericht der Landesregierung zur Berechnung des Flächenansatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz vom 28. Januar 2013, Landtags-Vorlage 16/595, S. 2.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, weil keiner der dort genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 19a GFG 2012. Dabei wird die sich aus den Berechnungen nach §§ 2 und 3 GFG
§§ 8, 11 und 14 GFG
§§ 12 und 15 GFG
§ 4 GFG
§ 9 GFG
§ 8 GFG
§ 7 GFG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 3 GFG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 GFG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GFG
§ 5 Abs. 2 GFG
§ 7 Abs. 1 GFG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 GFG
§ 8 Abs. 1 GFG
§ 8 Abs. 2 GFG
§ 8 Abs. 7 GFG
§ 27 Abs. 3 Satz 1 GFG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 GFG
§ 8 Abs. 7 Satz 3 GFG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 GFG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 GFG
§ 8 Abs. 3 GFG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 2628/10
2 BvR 2883/10
2 BvR 2155/11
1 BvR 825/08
1 BvR 831/08
1 BvR 3142/07
1 BvR 1569/08
4 K 200/13