Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-09, Aktenzeichen 15 B 304/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0409.15B304.13.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die im Beschwerdeverfahren weiterverfolgten erstinstanzlichen Anträge,
„2. die Antragsgegnerin zu verpflichten, das in der 9./10. Woche 2013 verteilte zweiseitige Informationsschreiben an Eltern und Erziehungsberechtigte zur ‚bedingten Zweitanmeldung für die Realschule C. T. zum Schuljahr 2013/2014‘ wegen Verstoßes gegen § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW insgesamt, hilfsweise hinsichtlich der Passagen, die in dem als Anlage zum Protokoll genommenen Informationsschreiben mit Kugelschreiber markiert sind, inhaltlich – gegenüber allen Empfängern – schriftlich zu widerrufen,
3. die Antragsgegnerin ferner zu verpflichten, mit Blick auf den Bürgerentscheid, der vom 15. bis 27. April 2013 in H. stattfindet, keine Entscheidung oder sonstigen Maßnahmen zu treffen, die dem Begehren zur Aufrechterhaltung der Realschule C. T. zuwider läuft und auch mit dem Vollzug einer diesbezüglichen Entscheidung – außerhalb rechtlicher Verpflichtungen – nicht mehr zu beginnen,
4. ergänzend zu Punkt 2 des Vergleichs vom 22. Februar 2013 die Antragsgegnerin zu verpflichten, der Realschule C. T. wegen Vereitelung der Geschäftsgrundlage ein weiteres dreitägiges Anmeldeverfahren bis zum 22. Juli 2013 einzuräumen,
5. für jeden Fall des Verstoßes gegen die zu Ziffer 2. bis 4 erwähnten Verpflichtungen gegen die Antragsgegnerin ein Zwangsgeld bis zu 10.000,00 Euro anzudrohen und nach fruchtlosem Fristablauf festzusetzen“,
zu Recht abgelehnt. Auch nach den im Beschwerdeverfahren dargelegten, vom Senat alleine zu prüfenden Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ist den Anträgen nicht stattzugeben. Auch unter Berücksichtigung des im Beschwerdeverfahren erstmals formulierten Hilfsantrags zum Antrag zu 2.,
„hilfsweise ... festzustellen, dass die Verteilung des Informationsschreibens der Bürgermeisterin an die Eltern und Erziehungsberechtigten zur ‚bedingten Zweitanmeldung für die Realschule C. T. zum Schuljahr 2013/2014‘ rechtswidrig war und die Kläger dadurch in ihren Rechten verletzt wurden“,
bleibt der Beschwerde der Erfolg versagt. Im Einzelnen ist auszuführen:
1.) Soweit die Antragsteller den gesamten bzw. teilweisen Widerruf des in der 9./10. Woche 2013 verteilten Informationsschreibens wegen Verstoßes gegen § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW begehren, mangelt es an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruches. Entgegen der offenbar von den Antragstellern vertretenen Ansicht fällt das Informationsschreiben nicht unter die Sperrwirkungsregelung in vorzitierter Vorschrift. Ist – wie vorliegend – die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens festgestellt, darf nach § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt haben rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Das streitige Informationsschreiben stellt keine Entscheidung im Sinne von § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW dar. Denn es ist nicht auf die verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten gerichtet, was aber eine Entscheidung ihrem Sinn nach voraussetzt.
Sollten die Antragsteller mit ihren Darlegungen sinngemäß (auch) geltend machen wollen, die Antragsgegnerin habe mit dem Informationsschreiben gegen ihre im Hinblick auf den anstehenden Bürgerentscheid bestehende Neutralitätspflicht verstoßen und sei daher zum Widerruf verpflichtet, lässt sich auch unter diesem Gesichtspunkt kein Anordnungsanspruch feststellen. Das inkriminierte Schreiben stellt keinen rechtswidrigen Eingriff in das Recht auf Durchführung eines Bürgerentscheids dar. Die Bürgermeisterin war auf der Grundlage der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zu den beanstandeten Äußerungen berechtigt. Sie hat mit dem besagten Informationsschreiben insbesondere nicht gegen Neutralitätspflichten verstoßen.
Die Bürgermeisterin der Antragsgegnerin unterliegt im Zusammenhang mit der Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. eines Bürgerentscheids keinem Neutralitätsgebot wie bei Wahlen. Vielmehr können die Organe einer Gemeinde gerade bei einem - wie hier in Rede stehenden - kassatorischen Bürgerbegehren, mit dem die vollständige oder teilweise Beseitigung eines Ratsbeschlusses durch Aufhebung oder Änderung erstrebt wird, sogar gehalten sein, öffentlich zu dem Sachbegehren wertend Stellung zu nehmen. Im repräsentativ-demokratischen Verfahren der gemeindlichen Willensbildung sind Organe oder Organteile der Antragsgegnerin in vielfältiger Form beteiligt. Bei einem kassatorischen Bürgerbegehren bzw. Bürgerentscheid hat sogar schon eine Willensbildung der Gemeinde im repräsentativ-demokratischen Wege stattgefunden. Ferner sieht auch das Recht des Bürgerbegehrens selbst vor, dass Gemeindeorgane inhaltlich zu dem Bürgerbegehren Stellung nehmen können: Gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW ist ein Bürgerentscheid nur durchzuführen, wenn der Rat dem zulässigen Bürgerbegehren nicht entspricht. Spätestens in diesem Stadium sieht also das Gesetz die regelmäßige inhaltliche Befassung von Gemeindeorganen mit dem sachlichen Ziel des Bürgerbegehrens in öffentlicher Sitzung vor und damit auch einen Beschlussvorschlag des Bürgermeisters in Vorbereitung des Beschlusses. Wird statt des gewöhnlichen Verfahrens der gemeindlichen Willensbildung der Weg des Bürgerentscheids gewählt, der einen Ratsbeschluss ersetzen soll, so folgt daraus nicht die Verpflichtung der Gemeindeorgane, sich nunmehr aus der gemeindlichen Willensbildung herauszuhalten und Neutralität zu üben. Dementsprechend haben die an einem Bürgerbegehren und Bürgerentscheid teilnehmenden Bürger ebenso wenig einen Anspruch auf Neutralität der Gemeindeorgane wie es die Ratsmitglieder in repräsentativ demokratischen Verfahren haben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 – 15 B 2455/03 -, NVwZ-RR 2004, 283 ff.
In diesem Rechtsrahmen bewegt sich ersichtlich das in Rede stehende Informationsschreiben der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin. In diesem werden Erwägungen angestellt, die dem sachlichen Ziel des Bürgerbegehrens kritisch und ablehnend begegnen.
Schranken für die dortigen Äußerungen ergeben sich auch nicht aus den Grundsätzen über mittelbare Grundrechtseingriffe durch nicht imperatives staatliches Handeln. Denn hier geht es nicht um den Schutz eines grundrechtlichen Freiheitsraums vor staatlichen Eingriffen, sondern um den Schutz der einfachgesetzlichen Gewährleistung der unmittelbaren Beteiligung der Bürger an der gemeindlichen Willensbildung.
Die Bürgermeisterin der Antragstellerin hat sich mit dem Informationsschreiben auch innerhalb der ihr zustehenden Kompetenzen gehalten. Durch die beanstandeten Äußerungen wird ferner ersichtlich nicht die Freiheit zur Teilnahme am Bürgerentscheid verletzt. Schließlich lässt sich mit Blick auf die einzelnen Äußerungen auch kein Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot feststellen.
Allerdings hat die Antragsgegnerin – worauf das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss bereits zutreffend hingewiesen hat - mit dem besagten Informationsschreiben gegen Ziffer 2. des zwischen den Beteiligten am 22. Februar 2013 vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf geschlossenen Vergleichs verstoßen. Durch ihre in dem Informationsschreiben deutlich zum Ausdruck kommende kritische Haltung hinsichtlich des bedingten Zweitanmeldeverfahrens für die Realschule C. T. zum Schuljahr 2013/2014 hat die Antragsgegnerin entgegen ihrer im Vergleich übernommenen Verpflichtung ersichtlich nicht dieses Anmeldeverfahren in gleichem Umfang begleitet und unterstützt wie die regulären Anmeldeverfahren an den anderen weiterführenden Schulen. Aus dem Verstoß gegen Ziffer 2. des Vergleiches vom 22. Februar 2013 können die Antragsteller allerdings keinen Anspruch auf Widerruf der Äußerungen in dem in Rede stehenden Informationsschreiben der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin ableiten. Sinn und Zweck der Ziffer 2. des vorzitierten Vergleichs gingen bei lebensnaher Würdigung eindeutig dahin, ein neutrales Anmeldeverfahren an der Realschule C. T. in der Zeit vom 7. bis 9. März 2013 zu gewährleisten. Ziffer 2 des Vergleiches diente also dem Schutz des zwischen den Beteiligten vereinbarten Anmeldeverfahrens. Davon ausgehend besteht für den mit dem vorliegenden Eilantrag insbesondere verfolgten Widerruf der inkriminierten Äußerungen der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin wegen des Verstoßes gegen den o. g. Vergleich kein Anordnungsgrund. Ein hieraus abgeleiteter Widerruf ist nicht notwendig. Ungeachtet aller weiteren Zweifelsfragen käme er unter dem Gesichtspunkt „Verletzung von Ziffer 2. des Vergleichs vom 22. Februar 2013“ mit Blick auf den Schutzzweck der dortigen Regelung nur dann in Betracht, wenn es zu einem weiteren Anmeldeverfahren kommen sollte. Das ist gegenwärtig allerdings vollkommen offen. Die Durchführung eines weiteren Anmeldverfahrens macht nämlich nur im Falle des Erfolgs des noch nicht durchgeführten und erst in Kürze anstehenden Bürgerentscheids Sinn.
Soweit die Antragsteller im Hinblick auf den begehrten Widerruf im Beschwerdeverfahren hilfsweise die Feststellung beanspruchen, dass die Verteilung des besagten Informationsschreibens rechtswidrig gewesen sei und sie dadurch in ihren Rechten verletzt worden seien, bleibt dem Hilfsantrag schon mangels Feststellungsinteresses der Erfolg versagt. Die für die Zulässigkeit eines solchen auf die Vergangenheit gerichteten Feststellungsantrags zu fordernde Wiederholungsgefahr,
vgl. Sodan, in: Ders./Ziekow (Hrsg.), VwGO 3. Auflage, München 2010, § 43 Rn. 90 f.,
lässt sich zur Zeit nicht feststellen. Sie ist insbesondere zunächst davon abhängig, ob der Bürgerentscheid Erfolg haben wird; denn nur in diesem Fall kommt ein weiteres Anmeldeverfahren vom Ansatz her überhaupt in Betracht. Der Erfolg des Bürgerentscheids ist aber gegenwärtig – wie bereits ausgeführt – offen.
2.) Die Beschwerde war auch insoweit zurückzuweisen, als sie sich gegen die Ablehnung des Antrags zu 3. richtet. Entgegen der Auffassung der Antragsteller geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht schon davon aus, dass dem Antrag das Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Es ist zur Zeit völlig unklar, durch welches künftige Verhalten bzw. welche künftigen Eingriffe der Antragsgegnerin die Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens im Sinne von § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW oder eine Rechtsposition der Antragsteller aus dem Vergleich vom 22. Februar 2013 beeinträchtigt werden könnten. Aus dem gleichen Grund mangelt es dem Antrag zu 3. an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes.
3.) Soweit die Antragstellerin gemäß ihres Antrags zu 4. die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Durchführung eines weiteren dreitägigen Anmeldeverfahrens bis zum 22. Juli 2013 verlangt, hat sie keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die etwaige Durchführung eines weiteren dreitägigen Anmeldeverfahrens wird zumindest auch vom Erfolg des Bürgerentscheids abhängen, dessen Ausgang – wie dargelegt – zur Zeit offen ist.
4.) Mangels Erfolg der Anträge zu 2. bis 4. hat das Verwaltungsgericht auch zu Recht das Vollstreckungsbegehren der Antragsteller abgelehnt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundalgen in §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundalgen in §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 283
15 B 2455/03