Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-25, Aktenzeichen 2 A 1395/06

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Versorgungsabschlag nach Teilzeitbeschäftigung.
Sie wurde am D. geboren und bekleidete zuletzt das Amt einer Regierungsamtsinspektorin (Besoldungsgruppe A9+Z). Sie war teilzeitbeschäftigt vom 15.1.1990 bis 31.7.1991 zu einem Bruchteil von 1/2, vom 1.7.1995 bis 30.6.1999 zu einem Bruchteil von 4/5 sowie vom 1.7.1999 bis 13.5.2002 zu einem Bruchteil von 1/2. Mit Ablauf des 31.5.2002 wurde sie wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt.
Mit Bescheid vom 18.7.2002 wurde ihr Ruhegehaltssatz ab 1.6.2002 auf 68,55 % festgesetzt. Bei der Ermittlung des Ruhegehaltssatzes wurde ein Versorgungsabschlag für die nach dem 31.7.1984 bewilligten Teilzeitbeschäftigungen berücksichtigt. Außerdem wurde das Ruhegehalt um einen Abschlag in Höhe von 7,2 % wegen des vorzeitigen Eintritts in den Ruhestand gekürzt.
Mit Schreiben vom 26.8.2003 wandte die Klägerin sich gegen die Anpassungsfaktoren nach § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG sowie die Versorgungsrücklage und beantragte die ungekürzte Auszahlung ihrer Versorgungsbezüge. Mit Schriftsatz vom 3.9.2003 erklärte der Beklagte, er behandele das Schreiben vom 26.8.2003 als Widerspruch und lasse hinsichtlich der Anpassungsfaktoren das Verfahren bis zu einer Entscheidung des BVerfG ruhen. Den Widerspruch gegen die Versorgungsrücklage wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4.9.2003 zurück.
Mit Schreiben vom 25.11.2005 erhob die zu diesem Zeitpunkt noch nicht anwaltlich vertretene Klägerin Widerspruch gegen die zeitanteilige Kürzung ihres Ruhegehalts als ehemals teilzeitbeschäftigte Beamtin im Rahmen der Übergangsregelung des § 85 BeamtVG für am 31.12.1991 vorhandene Beamte bei Festsetzung der Versorgungsbezüge durch Bescheid vom 18.7.2002.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16.1.2006 wies der Beklagte den Widerspruch vom 25.11.2005 als verfristet und damit unzulässig zurück und belehrte die Klägerin über die Möglichkeit der Klageerhebung zum Verwaltungsgericht.
Die Klägerin hat am 15.2.2006 Klage erhoben und ursprünglich beantragt, ihr Versorgungsbezüge auf der Grundlage eines Ruhegehaltssatzes von 72 v. H. zu gewähren. Am 6.10.2008 beantragte sie außergerichtlich bei dem Beklagten, ihre Versorgung ohne Abschlag wegen Teilzeitbeschäftigung unter Berücksichtigung der Entscheidung des BVerfG vom 18.6.2008 ab dem Tag der Entscheidung neu festzusetzen. Mit Bescheid vom 22.10.2008 hob der Beklagte den Bescheid über die Festsetzung der Versorgung vom 18.7.2002 mit Wirkung vom 18.6.2008 insoweit auf, als bei der Berechnung des für die Versorgung maßgebenden Ruhegehaltssatzes ein Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 1 BeamtVG alte Fassung vorgenommen wurde. Für den Zeitraum ab dem 18.6.2008 haben daraufhin die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin macht jetzt noch geltend, ihr Schreiben vom 25.11.2005 stelle auch einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens für die Zeit ab Ruhestandsbeginn dar. Der Bescheid vom 16.1.2006 habe mit seiner Rechtsbehelfsbelehrung auch den Rechtsweg gegen den Bescheid vom 18.7.2002 wieder eröffnet. Aus der Entscheidung des BVerfG vom 18.6.2008 (Az. 2 BvL 6/07), mit der dieses den Versorgungsabschlag gemäß § 14 Abs. 1 BeamtVG alter Fassung für nichtig erklärte, folge ein Anspruch auf Aufhebung der auf Grund dieser nichtigen gesetzlichen Regelung ergangenen Festsetzung. Dies habe der Beklagte inzwischen auch schon selbst anerkannt, indem er mit Bescheid vom 22.10.2008 den Bescheid vom 18.7.2002 aufgehoben habe, wobei das Ermessen aber so auszuüben sei, dass schon ab Beginn ihres Ruhestandes, zumindest aber seit Erhebung ihres Widerspruchs am 25.11.2005, eine Aufhebung hätte erfolgen müssen. Der Beklagte habe nämlich schon seit der Entscheidung des EuGH vom 23.10.2003 (Rs. C-4/02), wonach die Minderung des Ruhegehalts der ehemals teilzeitbeschäftigter Beamten und Beamtinnen gegen Art. 141 EGV verstoße, wenn sie erheblich mehr Beamtinnen als Beamte betreffe und nicht durch objektive Faktoren gerechtfertigt sei, davon Kenntnis gehabt, dass der Bescheid vom 18.7.2002 möglicherweise rechtswidrig sei. Auch das BVerwG habe in seinen Entscheidungen vom 25.5.2005 (Az. 2 C 6/04 und 2 C 14/04) in vergleichbaren Fällen die Verpflichtung zur Gewährung des Ruhegehalts ohne Versorgungsabschlag ausgesprochen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Festsetzungsbescheides vom 18.7.2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16.1.2006 zu verpflichten, ihr Versorgungsbezüge ohne Berücksichtigung eines Versorgungsabschlages (§ 14 BeamtVG alter Fassung) für die Zeit ab Ruhestandsbeginn bis zum 17.6.2008 in Höhe von 70,54 v. H. zu gewähren zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, an der Bestandskraft des Bescheides vom 18.7.2002 habe sich durch das Versorgungsänderungsgesetz nichts geändert. Auch aus der Entscheidung des BVerfG vom 18.6.2008 folge nichts Gegenteiliges, diese setze sich lediglich inhaltlich mit § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG in der Fassung bis zum 31.12.1991 in Verbindung mit § 85 Abs. 1 Satz 2 BeamtVG auseinander, wirke sich aber weder auf die Beurteilung von verfristet eingelegten Rechtsmitteln noch auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze über die Rücknahme rechtswidriger, bestandskräftiger Verwaltungsakte aus. Die Voraussetzungen des Wiederaufgreifens des Verfahrens nach § 51 VwVfG lägen nicht vor, denn eine Änderung der gerichtlichen Spruchpraxis stelle keine nachträgliche Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar. Es bestehe für den Zeitraum vor der Entscheidung des BVerfG vom 18.6.2008 auch kein Anspruch auf Rücknahme nach § 48 VwVfG, weil die Aufrechterhaltung des Bescheids vom 18.7.2002 nach Maßgabe der Änderung vom 22.10.2008 nicht schlechthin unerträglich sei. Die Rechtssicherheit sowie das Prinzip der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung geböten, an dem Bescheid vom 18.7.2002 im Übrigen festzuhalten. Dies sei auch nicht sittenwidrig und stelle keinen Verstoß gegen Treu und Glauben dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin erklärt hat, an ihrem Begehren, den Ruhegehaltssatz auf 72 v. H. festzusetzen, nicht mehr festzuhalten, liegt darin eine teilweise Klagerücknahme, so dass das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen ist.
Soweit die Beteiligten übereinstimmend für den Zeitraum ab dem 18.6.2008 den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Im Übrigen bleibt der Klage der Erfolg versagt. Die Ablehnung der Neufestsetzung der Versorgungsbezüge ohne Berücksichtigung eines Versorgungsabschlages für den Zeitraum ab Eintritt in den Ruhestand am 1.6.2002 bis zu der Entscheidung des BVerfG am 18.6.2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der insoweit angefochtene Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 18.7.2002 ist in Bestandskraft erwachsen. Der Bescheid, der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden war, wurde nicht binnen eines Monats nach Bekanntgabe mit einem Widerspruch angegriffen. Auch der Widerspruchsbescheid vom 4.9.2003, mit dem der Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen die Versorgungsrücklage zurückgewiesen hat, wurde rechtsbeständig.
Der Beklagte hat den erneut mit Schriftsatz vom 25.11.2005 erhobenen Widerspruch der Klägerin durch den Widerspruchsbescheid vom 16.1.2006 als verfristet zurückgewiesen, sich in diesem Bescheid nicht erneut zur Sache eingelassen und deshalb nicht von neuem den Rechtsweg eröffnet.
Die dem Widerspruchsbescheid vom 16.1.2006 beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung ist nicht geeignet, den Rechtsweg gegen den Bescheid vom 18.7.2002 wieder zu eröffnen. Die Rechtsbehelfsbelehrung weist als behördliche Wissenserklärung lediglich auf die grundsätzlich gegebene Möglichkeit hin, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Sie stellt aber keine Willenserklärung des Beklagten dar, mit der die bereits vor Erhebung des Widerspruchs eingetretene Bestandskraft der früher ergangenen Bescheide wieder aufgehoben würde.
Der Beklagte hat zu Recht das Verfahren nicht wieder gemäß § 51 VwVfG; § 1 Abs. 1 NVwVfG aufgegriffen. Die Klägerin hat mit ihrem Widerspruch vom 25.11.2005 nicht ausdrücklich zugleich einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gestellt, jedoch kann ein solcher Antrag auch konkludent gestellt werden. Ein Rechtsanspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens setzt indes das Vorliegen eines Wiederaufgreifensgrundes voraus. Daran fehlt es hier.
Entgegen der Auffassung der Klägerin stellt die Entscheidung des BVerwG vom 25.5.2005 (Az. 2 C 6.04) keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwGO dar. Durch eine solche gerichtliche Entscheidung wird lediglich die bisherige Rechtslage auf eine andere Art und Weise erkannt, aber nicht im Sinne des § 51 VwVfG geändert (ständige Rechtsprechung des BVerwG, zuletzt NVwZ-RR 2002, 548, und h.M. in der Literatur, siehe Kastner in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, § 51 VwVfG, Rn. 11, m.w.N.).
Auch aus der Entscheidung des EuGH vom 22.10.2003 (Rs. C-4/02) kann die Klägerin keinen Rechtsanspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens für die Vergangenheit herleiten. Der in Art. 10 EGV verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten mit der Europäischen Gemeinschaft verpflichtet den Beklagten als mitgliedstaatliche Behörde lediglich, auf entsprechenden Antrag hin zu überprüfen, ob eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung aufgehoben wird, um der mittlerweile vom EuGH vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmungen Rechnung zu tragen. Indes gehört auch die Rechtssicherheit zu den im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Das Gemeinschaftsrecht verlangt daher nicht, dass eine mitgliedstaatliche Verwaltungsbehörde verpflichtet ist, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen (vgl. Urteil des EuGH vom 13.1.2004, Rs. C-453/00, Rn. 24).
Eine Änderung der Rechtslage ist erst mit der Entscheidung des BVerfG vom 18.6.2008 (Az. 2 BvL 6/07) eingetreten. Dieser Entscheidung kommt - im Unterschied zu den vorangegangenen Entscheidungen des EuGH vom 23.10.2003 und des BVerwG vom 5.5.2005 - gemäß § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft zu, so dass mit Verkündung der Entscheidung des BVerfG von einer Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG; § 1 Abs. 1 NVwVfG auszugehen ist. Der Beklagte hat dem indes bereits dadurch Rechnung getragen, dass er mit Bescheid vom 22.10.2008 den Bescheid über die Festsetzung der Versorgung vom 18.7.2002 insoweit aufgehoben hat, als darin ein Versorgungsabschlag für die Zeit ab 18.6.2008 berücksichtigt wurde. Ein anderer Wiederaufgreifensgrund ist für den Zeitraum vor dem 18.6.2008 nicht ersichtlich.
Die Entscheidung des BVerfG vom 18.6.2008 ergreift auch nicht rückwirkend die bereits mit bestandskräftigem Bescheid festgesetzte Versorgung der Klägerin. Eine gesonderte Vollstreckungsregelung hat das BVerfG in dieser Entscheidung nicht getroffen. Es bleibt daher bei den allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen über die Wirkungen einer Entscheidung des BVerfG. Gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG i.V.m. § 82 Abs. 1 BVerfGG bleiben aber nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer gemäß § 78 BVerfGG i.V.m. § 82 Abs. 1 BVerfGG für nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt. Zu den nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen im Sinne dieser Vorschrift zählen auch bereits bestandskräftige Bescheide. Zwar ist gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG die Vollstreckung aus einer solchen Entscheidung unzulässig. Die Auszahlung gekürzter Bezüge in Anwendung der Regelung des Versorgungsfestsetzungsbescheids vom 18.7.2002 stellt indes keine Vollstreckung dieses Bescheids dar.
Der Beklagte hat auch nicht dadurch rechtswidrig gehandelt, dass er für den Zeitraum vor dem 18.6.2008 den Festsetzungsbescheid vom 18.7.2002 nicht gemäß § 48 VwVfG; § 1 Abs. 1 NVwVfG aufgehoben hat. Die Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts steht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG; § 1 Abs. 1 NVwVfG im Ermessen der Behörde. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte dadurch ermessensfehlerhaft handelte, dass er nach der Entscheidung des BVerwG vom 25.5.2005 zwar bei neu eintretenden Versorgungsfällen keinen Versorgungsabschlag wegen Teilzeitbeschäftigung mehr festsetzte, bei den durch einen bestandskräftigen Bescheid aber bereits abgeschlossenen „Altfällen“ keine Änderung der Versorgungsfestsetzung trotz der Entscheidung des BVerwG mehr vornahm. Der Beklagte hat mit dieser Ermessenspraxis insbesondere nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Denn die Bestandskraft eines vor der Entscheidung des BVerwG vom 25.5.2005 ergangenen Versorgungsfestsetzungsbescheides stellt einen sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung beider Gruppen von Versorgungsempfängern dar.
Auch die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn gemäß § 87 Abs. 1 NBG reduziert nicht das dem Beklagten zukommende Aufhebungsermessen in der Weise, dass lediglich die Aufhebung der einen Versorgungsabschlag festsetzenden Bescheide in den bereits bestandskräftig abgeschlossenen Versorgungsfällen die einzig mögliche Entscheidung darstellte. Nähme man eine solche generelle Ermessensbindung des Beklagten an, widerspräche dies der gesetzgeberischen Grundentscheidung des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, wonach nicht mehr anfechtbare Entscheidungen gerade unberührt bleiben. Auch im Fall der Klägerin sind keine Besonderheiten von solchem Umfang oder solchem Gewicht erkennbar, die jede andere Entscheidung als die (teilweise) Aufhebung des einen Versorgungsabschlag festsetzenden Bescheids vom 18.7.2002 als ermessensfehlerhaft erschienen ließen.
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, trägt sie nach § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten des Verfahrens. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entscheidet das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens. Billigem Ermessen entspricht es, insoweit die Kosten des Verfahrens dem Beklagten aufzuerlegen, denn dieser hat für den Zeitraum ab 18.6.2008 dem Begehren der Klägerin abgeholfen. Im Übrigen trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO, da sie hinsichtlich der Zeit vor dem 18.6.2008 unterlegen ist. Unter Berücksichtigung der wechselseitigen Anteile des Obsiegens und Unterliegens erscheint es in Verbindung der §§ 155 Abs. 2, 161 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO insgesamt sach- und streitangemessen, der Klägerin ¾ der Kosten des Verfahrens und dem Beklagten ¼ aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 155 Abs. 2, 161 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO
§ 85 BeamtVG
§ 14 BeamtVG
§ 51 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 78 BVerfGG
§ 167 VwGO
§ 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG
§ 14 Abs. 1 BeamtVG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 85 Abs. 1 Satz 2 BeamtVG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 31 Abs. 2 BVerfGG
§ 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 82 Abs. 1 BVerfGG
§ 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 87 Abs. 1 NBG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 ZPO
Art. 141 EGV
Art. 10 EGV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 548
2 BvL 6/07
2 C 6/04
2 C 14/04
2 C 6.04