Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-23, Aktenzeichen 17 K 2625/06

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Mit Beihilfeantrag vom ... machte die Klägerin u.a. Aufwendungen für die ihr verordneten Präparate Relaxan, Alcabase, Basis Enzym, Basis Osteo Granulat geltend. Des Weiteren reichte sie eine Liquidation der sie behandelnden Ärztin Dr. med. B. vom 21.01.2005 über 140,00 EUR zur Erstattung ein.
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Mit Bescheid vom ... lehnte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Gewährung von Beihilfe für die Aufwendungen für die oben genannten Präparate ab mit der Begründung, es handele sich um Nahrungsergänzungsmittel, die keine Arzneimittel i.S.d. Beihilferechts seien. Bezüglich der eingereichten ärztlichen Liquidation wurden nur 129,41 EUR als beihilfefähige Aufwendungen anerkannt und darauf Beihilfe gewährt.
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Die Klägerin erhob am 09.05.2005 Widerspruch u.a. mit der Begründung: Die von Dr. R. verordneten Medikamente würden nicht als Nahrungsergänzung, sondern als Heilmittel eingesetzt. Mit der Widerspruchsbegründung legte die Klägerin u.a. eine Bescheinigung der behandelnden Ärztin Dr. med. B. vor, wonach die Klägerin an einem Zustand nach Mamma-Karzinom leide und die bisher eingeschlagenen Therapiewege dazu geführt hätten, dass sie sich im Zustand der Heilungsbewährung befinde und keine Verschlimmerungen eingetreten seien.
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Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg holte im Widerspruchsverfahren eine Stellungnahme des Gesundheitsamts S. ein. In seiner Stellungnahme vom 12.01.2006 führte das Gesundheitsamt S. u.a. aus: Die Klägerin leide seit 2001 an einer bösartigen Tumorerkrankung. Wegen medikamentös bedingter Erniedrigung der Blutblättchen habe die beabsichtigte Chemotherapie nicht durchgeführt werden können. Alternativ sei die homöopathische Energiebehandlung (psychosomatische Energetik) zum Einsatz gekommen. U.a. die Medikamente Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat seien vom behandelnden Arzt zu Heilungszwecken verordnet worden, so dass sie als Arzneimittel i.S.d. Arzneimittelgesetzes einzustufen seien. Dem stehe nicht entgegen, dass die Präparate Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat von ihrer Produktbeschreibung her als Nahrungsergänzungsmittel angeboten würden.
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Mit Widerspruchsbescheid vom ... wies das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Sofern ein Mittel geeignet sei Güter des täglichen Bedarfs zu ersetzen, handele es sich nicht um ein Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinne. Die Aufwendungen hierfür seien nicht beihilfefähig und zwar unabhängig davon, ob das Mittel eine in Bezug auf die Erkrankung lindernde oder heilende Wirkung habe. Dies gelte auch, wenn der Arzt/Amtsarzt die medizinische Notwendigkeit des Mittels bestätige. Für die Beurteilung der Frage, ob ein Mittel geeignet sei, Güter des täglichen Bedarfs zu ersetzen, komme es ausschließlich auf dessen objektive Eignung an. Hierbei sei es unerheblich, ob ein Präparat nur anlässlich der Behandlung einer Krankheit angeschafft oder verbraucht werde und sonst im Rahmen der Lebenshaltung nicht benutzt werden würde. Die von der Klägerin beschafften Präparate Basis Enzym, Relaxan und Alcabase seien als Nahrungsergänzungsmittel den von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossenen Mitteln zuzurechnen. Bei dem Präparat „Basis Osteo Granulat“ handele es sich um eine ergänzende bilanzierte Diät; somit sei dieses Präparat ebenfalls von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen. Auch die amtsärztliche Stellungnahme vom 12.01.2006 könne zu keiner anderen Entscheidung führen.
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Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin per Übergabe-Einschreiben zugestellt.
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Am 10.07.2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Präparate Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat seien im Falle der Klägerin als Arzneimittel i.S.v. § 2 Abs. 1 Arzneimittelgesetz einzustufen, auch wenn diese von der Produktbeschreibung eher als Nahrungsergänzungsmittel angeboten würden. Dies ergebe sich auch daraus, dass die genannten Mittel der Klägerin ausschließlich im Rahmen der erforderlichen medizinischen Heilbehandlung der Krebsnachsorge verschrieben worden seien. Was das Mittel Relaxan angehe, so werde dieses Rezeptur-Medikament der Firma Heck-Biopharma der Klägerin verordnet, um die Entgiftung und Schwermetallausleitung des Körpers in der Krebsnachsorge effektiv und mit Medikamenten in Arzneimittelqualität zu behandeln.
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Mit der Klage hat die Klägerin ursprünglich auch die Verpflichtung der Beklagten zur Zahlung einer weiteren Beihilfe für die ärztliche Behandlung bei Frau Dr. B. begehrt. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat die Klägervertreterin erklärt, dass sie die Klage insoweit zurücknehme.
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Die Klägerin beantragt nunmehr,
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den Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom ... in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom ... aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin für die ihr entstandenen Aufwendungen für die verordneten Präparate Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat Beihilfe zu gewähren.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Unter Arzneimitteln i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO seien grundsätzlich Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen zu verstehen, die dazu bestimmt seien, durch Anwendung an oder im menschlichen Körper Krankheiten, Leiden, Körperschäden oder krankhafte Beschwerden zu heilen, zu lindern, zu verhüten oder zu erkennen. Keine Arzneimittel seien Lebensmittel i.S.d. § 2 Abs. 2 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs. Lebensmittel seien alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt seien oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden könne, dass sie in verarbeiteten, teilweise verarbeiteten oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen würden. Im Hinblick auf Nahrungsergänzungsmittel sei gegebenenfalls zusätzlich darauf abzustellen, dass die Aufnahme durch den Menschen nach der Bestimmung des Produkts gerade zum Zweck der Ergänzung der normalen oder allgemeinen Ernährung erfolgen müsse. Einen Anhaltspunkt dafür, ob ein bestimmtes Produkt ein Arzneimittel im medizinischen Sinne sei, biete seine Zulassung und Registrierung als Arzneimittel und etwa auch die Erwähnung des Mittels in der vom Bundesverband der pharmazeutischen Industrie herausgegebenen „Roten Liste“ oder in sonstigen Listen über erprobte Arzneimittel. Solche Anhaltspunkte lägen für die beihilferechtlich nicht berücksichtigten Präparate nicht vor. Zwar könne die Arzneimitteleigenschaft auch aus der Dosis und nicht nur der Art der Inhaltsstoffe resultieren. Entscheidend für die beihilferechtliche Einordnung als Arzneimittel sei indes neben den Inhaltsstoffen die Zweckbestimmung der Anwendung eines Präparates. Maßgeblich im beihilferechtlichen Sinne sei der überwiegende Zweck, dem das Mittel nach wissenschaftlicher oder allgemeiner Verkehrsanschauung zu dienen bestimmt sei. Hierfür seien in erster Linie objektivierte Umstände ausschlaggebend, unter denen ein Produkt hergestellt oder vertrieben werde, insbesondere, wie der allgemeine Verwendungszweck dem angesprochenen Abnehmerkreis gegenüber objektiv in Erscheinung trete. Die Zweckbestimmung als Nahrungsergänzungsmittel ergebe sich bei dem Mittel Relaxan einerseits aus den enthaltenen Inhaltsstoffen - Hauptbestandteil des Präparats sei Klinoptilolith-Zeolith, ein Mineral, das austauschbare Erdalkali-Kationen von Kalzium, Magnesium, Natrium und Kalium im Verbund mit Kristallwasser enthalte -, andererseits aus der Präsentation von Herstellern von Produkten mit demselben Inhaltsstoff im Internet. Danach trete das Produkt einem durchschnittlich informierten Verbraucher als Nahrungsergänzungsmittel gegenüber. Auch das Präparat Alcabase setze sich hauptsächlich aus Mineralstoffen zusammen und stelle eine Nahrungsergänzung dar, die dem Körper zu einem ausgeglichenen Säure-Basen-Haushalt verhelfe. Das Präparat Basis Enzym sei eine Kombination aus vier Enzymen, verstärkt mit basischen Mineralien und Rote-Traubenkern-Extrakt. Enzyme seien aus Aminosäuren gebaute Eiweißstoffe, die zusätzlich noch Mineralstoffe, Spurenelemente oder Co-Enzyme enthalten könnten. Im Darm würden die Aminosäuren aus dem Eiweiß der Nahrung gebildet. Die Aminosäuren stammten aus der Nahrung. Durch zusätzliche Enzyme, die mit der Nahrung oder Nahrungsergänzung aufgenommen würden, unterstützt und verbesserten sie die Eiweißverdauung. Aufgrund des Rückganges der körpereigenen Produktion von Enzymen mit steigendem Alter werde die Zuführung von Enzymen zur Unterstützung des Stoffwechsels, der Verdauung und der Vitalität empfohlen. Aus der Zusammensetzung und dem allgemeinen Verwendungszweck ergebe sich, dass es sich bei dem Präparat um ein Nahrungsergänzungsmittel handele und nicht um ein Arzneimittel i.S.d. Beihilferechts. Das Präparat „Basis-Osteo Granulat“ stelle eine ergänzende bilanzierte Diät dar. Es sei damit ein diätetisches Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, wie den Herstellerangaben zu entnehmen sei. Auf diese vom Hersteller angegebenen Zweckbestimmung des Mittels sei auch für die beihilferechtliche Einstufung und Abgrenzung zum Arzneimittel schon aus Gründen der Praktikabilität grundsätzlich abzustellen.
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Mit Beschluss vom 20.04.2007 ist der Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.
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Dem Gericht haben die einschlägigen Beihilfeakten vorgelegen. Wegen weiterer Einzelheiten wird hierauf sowie auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
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Im Übrigen ist die Klage zwar zulässig, jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Gewährung von Beihilfe für die ihr vom Heilpraktiker verordneten Präparate Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat.
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Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 der Beihilfeverordnung - BVO - sind aus Anlass einer Krankheit beihilfefähig die Aufwendungen für von Ärzten, Zahnärzten oder Heilpraktikern schriftlich verordnete Arzneimittel. Nicht beihilfefähig sind Aufwendungen für Mittel, die geeignet sind, Güter des täglichen Bedarfs zu ersetzen. Die Präparate Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat wurden der Klägerin zwar vom Heilpraktiker verordnet, sie sind aber keine Arzneimittel i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO; die Aufwendungen hierfür sind daher nicht beihilfefähig.
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Der Begriff „Arzneimittel“ ist in der Beihilfeverordnung selbst nicht definiert. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 30.05.1996 - 2 C 5.95 -, NVwZ-RR 1997, 367 = ZBR 1996, 314) kommen als Arzneimittel grundsätzlich nur Mittel in Betracht, die dazu bestimmt sind, ihre Wirkung im Rahmen der Krankenbehandlung durch die Anwendung am oder im menschlichen Körper zu erzielen. Dieser Begriff deckt sich im Wesentlichen mit dem engeren (eigentlichen) Arzneimittelbegriff in § 2 Abs. 1 des Arzneimittelgesetzes - AMG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.12.2005 (BGBl. I 3394). Diese Begriffsbestimmung ist zwar angesichts des ganz andersartigen Zweckes des Arzneimittelgesetzes, für die Sicherheit im Verkehr mit Arzneimitteln zu sorgen (§ 1 AMG), nicht ohne Weiteres auf das Beihilferecht zu übertragen, das die Beteiligung des Dienstherrn an Kosten der Krankenbehandlung der Beamten und ihrer Angehörigen regelt. Sie kann aber als Ausgangspunkt für die Bestimmung der dort verwendeten gleichlautenden Begriffe dienen. Die grundsätzliche Beschränkung des Arzneimittelbegriffs auf Mittel zur Anwendung am oder im menschlichen Körper entspricht der Zielsetzung und der Systematik des beamtenrechtlichen Beihilferechts (BVerwG, a.a.O.).
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Unter Arzneimitteln i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO sind deshalb grundsätzlich Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen zu verstehen, die dazu bestimmt sind, durch Anwendung am oder im menschlichen Körper Krankheiten, Leiden, Körperschäden oder krankhafte Beschwerden zu heilen, zu lindern, zu verhüten oder zu erkennen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 AMG). Keine Arzneimittel sind gemäß der - für die beihilferechtliche Beurteilung gleichfalls heranzuziehenden - Abgrenzung in § 2 Abs. 3 Nr. 1 AMG Lebensmittel i.S.d. § 2 Abs. 2 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs - LFGB -. § 2 Abs. 2 LFGB verweist auf die Definition des Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Danach sind „Lebensmittel“ alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeiteten oder unverarbeiteten Zustand von Menschen aufgenommen werden. Zu Lebensmitteln zählen auch diätetische Lebensmittel; dies sind nach § 1 Abs. 1 der Diätverordnung (vom 28.04.2005; BGBl. I S. 1161) Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind. Darunter fallen gemäß § 1 Abs. 4 a Diätverordnung auch diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke (bilanzierte Diäten); dies sind Erzeugnisse, die auf besondere Weise verarbeitet oder formuliert und für die diätetische Behandlung von Patienten bestimmt sind. Sie werden nach § 1 Abs. 4 a Satz 3 Diätverordnung unterteilt in vollständige bilanzierte Diäten und in ergänzende bilanzierte Diäten.
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Ungeachtet dieser Begriffsbestimmung kann die vorzunehmende Abgrenzung im Einzelfall schwierig sein. Hilfreich können hierbei die vom Beklagtenvertreter im Schriftsatz vom 14.11.2006 aufgeführten Gesichtspunkte sein, wie etwa die Zulassung und Registrierung als Arzneimittel, die Erwähnung des Mittels in der vom Bundesverband der pharmazeutischen Industrie herausgegebenen „Roten Liste“ oder in sonstigen Listen über erprobte Arzneimittel, des Weiteren wie das Mittel einem durchschnittlich informierten Verbraucher gegenüber in Erscheinung tritt, d. h. insbesondere sein Verwendungszweck. Dabei geht der entscheidende Einzelrichter mit dem Beklagten und in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht Karlsruhe ( Urteil vom 14.06.2006, Az.: 9 K 687/05) davon aus, dass für die beihilferechtliche Einordnung als Arzneimittel insbesondere die vom Hersteller angegebene Zweckbestimmung des Mittels maßgebend ist. Denn in der Regel bestehen keine Zweifel daran, dass die vom Hersteller genannte Zweckbestimmung zutreffenden Aufschluss darüber gibt, welchem Zweck nach wissenschaftlicher oder allgemeiner Verkehrsauffassung das Mittel zu dienen bestimmt ist.
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Unter Zugrundelegung vor allem des zuletzt genannten Kriteriums (vom Hersteller angegebenen Zweckbestimmung) handelt es sich bei den hier zu beurteilenden Präparaten Relaxan, Alcabase, Basis Enzym und Basis Osteo Granulat nicht um Arzneimittel i.S.d. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO. Dies ergibt sich aus den aus dem Internet entnommenen, bei den Behördenakten befindlichen Produktbeschreibungen bzw. aus den Produktbeschreibungen, die dem Schriftsatz des Beklagtenvertreters vom 14.11.2006 beigefügt sind. Hiernach wird das Mittel Relaxan als Nahrungsergänzungsmittel charakterisiert. Es soll mit dem entspannenden Mineral Magnesium und Pflanzenstoffen aus der Melisse (Melissenextrakt und Magnesiumcitrat) der Stressbewältigung und der Erhaltung der inneren Balance dienen (vgl. Blatt 29/29 a der vorgelegten Beihilfeakten).
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Aus der bei den Beihilfeakten befindlichen Produktbeschreibung des Mittels „Basis-Enzym“ (Blatt 26/26 a der Beihilfeakten) ergibt sich, dass dieses Mittel als „Nahrungsergänzung“ mit den dort genannten Enzymen, sekundären Pflanzennährstoffen und Mineralstoffen gekennzeichnet wird, die vor allem bei Unterversorgung mit essentiellen Aminosäuren, etwa bei geschwächtem Immunsystem im Alter, positiv in den Stoffwechsel eingreifen. Nach der Beschreibung handelt es sich um aus einem Pilz und aus enzymreichen Pflanzen gewonnene Enzyme, deren Einnahme zur Unterstützung des Stoffwechsels, der Verdauung und der Vitalität empfohlen wird. Das Mittel wird somit vom Hersteller als in bestimmten Fällen, etwa bei geschwächtem Immunsystem, zu empfehlende Nahrungsergänzung zur Unterstützung des Stoffwechsels, nicht aber als Arzneimittel im oben definierten Sinne angeboten. Zwar kann bei bestimmten Mangelzuständen (Unterversorgung an essentiellen Aminosäuren) die Gabe einer derartigen Enzymkombination medizinisch indiziert sein, so wohl auch bei der Klägerin zur Krebsnachbehandlung. Dies ändert aber nichts an der objektiven Einstufung nach der Herstellerbeschreibung als Nahrungsergänzung. Bei der hier vorzunehmenden Abgrenzung nach der vom Hersteller angegebenen Zweckbestimmung kann die Zwecksetzung der ärztlichen Verordnung nicht maßgebend sein, weil sonst keine objektive Abgrenzung, wie sie für das Beihilferecht erforderlich ist, mehr möglich wäre. Deswegen kann auch die Stellungnahme des Gesundheitsamts S. vom 12.01.2006 nicht maßgebend sein, die ausschließlich von der medizinischen Indikation und damit von der Zwecksetzung des behandelnden Arztes bzw. Heilpraktikers ausgeht.
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Das Mittel Alcabase wird nach der bei den Beihilfeakten befindlichen Internet-Produktbeschreibung (Blatt 31, 31 a/32 der Beihilfeakten) von der Firma SANAT INTERNATIONAL als Nahrungsergänzungsmittel angeboten. Es setzt sich nach der Produktbeschreibung hauptsächlich aus Mineralstoffen zusammen. Das Mittel soll dem Körper zu einem ausgeglichenen Säure-Basen-Haushalt verhelfen. Das Produkt dient danach dem Zweck der Ergänzung der normalen oder allgemeinen Ernährung. Es fällt damit unter den Begriff des Lebensmittels bzw., soweit es für eine besondere Ernährung unter medizinischen Gesichtspunkten bestimmt ist, unter den Begriff des diätetischen Lebensmittels.
25
Das Mittel „Basis Osteo Granulat“ wird bereits in der Produktbeschreibung (vgl. Bl. 25 der Beihilfeakten und /93 der Gerichtsakten) als „ergänzende bilanzierte Diät“ bzw. als „diätetisches Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke“ gekennzeichnet. Bereits nach dieser Kennzeichnung steht fest, dass es sich nicht um ein Arzneimittel i.S.d. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO handelt.
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Zwar können ausnahmsweise auch Aufwendungen für Diäten beihilfefähig sein (vgl. hierzu Nr. 4 der Hinweise des Finanzministeriums zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO). Zu der in den Hinweisen zur Beihilfeverordnung angesprochenen vollbilanzierten Formeldiäten zählt das Mittel „Basis Osteo Granulat“ indessen nicht.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs.2 VwGO.
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Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Grundsätzlich klärungsbedürftig erscheint die Abgrenzung des Begriffes „Arzneimittel“ zum Nahrungsergänzungsmittel bzw. diätetischen Lebensmittel nach der vom Hersteller angegebenen Zweckbestimmung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs.2 VwGO
§ 1 AMG
§ 2 Abs. 1 Arzneimittelgesetz
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BVO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 AMG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 AMG
§ 2 Abs. 2 LFGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 der Beihilfeverordnung
§ 2 Abs. 1 des Arzneimittelgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Diätverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 367
2 C 5.95
9 K 687/05