Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-02-10, Aktenzeichen 5 LB 100/14

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 3. Kammer - vom 27. Mai 2013 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Beklagte verurteilt wird, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats zum Beurteilungsstichtag 1. März 2010 erneut zu beurteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Regelbeurteilung zum Stichtag 1. März 2010 (Beurteilungszeitraum 1. Januar 2009 bis 28. Februar 2010).
Die Klägerin steht im Statusamt einer Verwaltungsoberamtsrätin (Besoldungsgruppe A 13) im Bundesdienst und ist bei der Beklagten tätig. Nachdem sie seit Beginn des Jahres 2008 bei der Agentur für Arbeit D. eingesetzt gewesen war, wurde sie mit Wirkung vom 1. Mai 2008 bis (zunächst) zum 31. Dezember 2008 zur Agentur für Arbeit E. abgeordnet und dort mit der vorübergehenden Wahrnehmung der Tätigkeit der „Geschäftsführerin Operativ“ - zugleich Abwesenheitsvertreterin des Vorsitzenden der Geschäftsführung - betraut. Diese Abordnung wurde mehrfach, zuletzt bis zum 14. Juni 2010, verlängert; seither ist die Klägerin zur Regionaldirektion F. der Beklagten abgeordnet und mit der Wahrnehmung von Projektarbeit befasst; Dienstort ist die Geschäftsstelle G. der Agentur für Arbeit D..
Für die Zeit ihrer Abordnung zur Agentur für Arbeit E. war die Klägerin zunächst unter dem 9. April 2009 für den Zeitraum vom 5. Mai 2008 bis zum 31. Dezember 2008 beurteilt worden. Sie hatte insoweit das Gesamturteil: „C“ (= entspricht den Anforderungen) - also die dritthöchste von 5 möglichen Wertungsstufen - erhalten; der damalige Beurteiler - der Vorsitzende der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit E., Herr H. - war dort bis zum 31. Dezember 2008 tätig gewesen. In der Zeit vom 1. Januar 2009 bis zum 8. April 2009 war die Leitung der Agentur für Arbeit E. vorübergehend von Herrn I. und sodann - nach einer Vakanz vom 9. April 2009 bis zum 3. Mai 2009 - von Herrn J. übernommen worden.
Die streitgegenständliche Regelbeurteilung der Klägerin zum Stichtag 1. März 2010 (Beurteilungszeitraum: 1. Januar 2009 bis 28. Februar 2010), erstellt vom seinerzeitigen Vorsitzenden der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit E., Herrn J., als Beurteiler, gelangte zu dem Gesamturteil „D“ (= erfüllt die Anforderungen im Allgemeinen), also der vierthöchsten Wertungsstufe. Im ersten Teil der Beurteilung - „I. Leistungsbeurteilung (Bewertung der Zielerreichung)“ - gelangte der Beurteiler zu der Gesamtbewertung der drei Einzelleistungsmerkmale „Arbeitsqualität“ (Note „D“), „Arbeitsquantität (Note „C“) und „Zielerreichung“ (Note „B“ [= übertrifft die Anforderungen = zweithöchste Wertungsstufe]) mit der Note „C“. Im zweiten Teil der Beurteilung - „II. Kompetenzbeurteilung“ - erhielt die Klägerin unter Zugrundelegung einer von „1“ (niedrigster Ausprägungsgrad) bis „6“ (höchster Ausprägungsgrad) reichenden Skala im Hinblick auf 5 von insgesamt 10 Merkmalen die Ausprägung „4“, im Hinblick auf 4 Merkmale die Ausprägung „3“ und im Hinblick auf ein Merkmal die Ausprägung „5“; ferner erfolgten Ausführungen unter III. des Beurteilungsvordrucks - „Ergänzende Beurteilungsaussagen: Beurteilungsrelevante Rahmenbedingungen“ -. Dort heißt es u. a., dass in der Gesamtbetrachtung eine Tätigkeit der Klägerin auf Geschäftsführungsebene nicht empfehlenswert sei; die Rolle der „Geschäftsführerin Operativ“ sei von der Klägerin, insbesondere im Hinblick auf Kommunikation und Führung, nicht entsprechend den Erwartungen ausgefüllt worden; ein persönliches Coaching wäre unabhängig vom Dienstposten angebracht. Ferner erfolgte der Hinweis, dass für die Beurteilung der Kompetenzausprägung „der Zeitraum ab 4. Mai 2009 zu Grunde gelegt“ worden sei.
Gegen diese Beurteilung wandte sich die Klägerin unter dem 29. August 2010 mittels umfänglich begründeten Widerspruchs, welcher von der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2011 zurückgewiesen wurde.
Die Klägerin hat am 16. März 2011 Klage bei dem Verwaltungsgericht Hannover erhoben, welches den Rechtsstreit mit Beschluss vom 26. April 2011 an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Stade verwiesen hat. Zur Begründung hat die Klägerin auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren verwiesen und ergänzend im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
Es sei bereits zweifelhaft, ob der Beurteilung ein zutreffender Beurteilungsmaßstab zugrunde liege. Denn Ziffer A. 5. Buchstabe a) der maßgeblichen Beurteilungsrichtlinie stelle auf den konkreten Dienstposten, nicht aber auf das Statusamt der zu Beurteilenden ab.
Darüber hinaus sei der Beurteiler Herr J. aufgrund seiner häufigen Konflikte mit der Klägerin befangen gewesen. Herr J. sei in seinen Aufgaben als Vorsitzender der Geschäftsführung einer Agentur für Arbeit unerfahren gewesen und habe - anders als die Klägerin - nicht über langjährige Kontakte in der Region D. verfügt. Deshalb habe er die Klägerin als Bedrohung seiner beruflichen Position empfunden. Wie die von der Klägerin beigefügten Referenzschreiben exemplarisch belegten, hätten sich zahlreiche Kunden der Bundesagentur positiv über ihre Tätigkeit als Geschäftsführerin Operativ bei der Agentur für Arbeit E. geäußert, was mit der angegriffenen Beurteilung nicht in Übereinstimmung zu bringen sei und zumindest indiziell für die Berechtigung der Befangenheitsvorwürfe spreche.
Der Klägerin sei zwar bewusst, dass jede Beurteilung ohne Bindung an die Vorbeurteilung eigenständig erstellt werde. Trotzdem weiche die Vorbeurteilung, die von einem langjährigen Vorsitzenden der Geschäftsführung stamme, nicht nur im Gesamturteil, sondern auch in ihrem verbalen Inhalt maßgeblich von der streitgegenständlichen Beurteilung ab. Die Qualifikation der Klägerin für die Aufgabe einer „Geschäftsführerin Operativ“ habe bereits aufgrund der Vorbeurteilung aus 2009 nicht in Frage gestanden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2011 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, die Klägerin zum Stichtag 1. März 2010 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Eine Befangenheit des Beurteilers der Klägerin, Herrn J., liege nicht vor. Eine solche ergebe sich insbesondere nicht aus dem Umstand, dass es - wie die Klägerin vorbringe - zwischen ihr und dem Beurteiler häufig zu dienstlichen Konflikten gekommen sei. Die Führungsaufgaben eines Vorgesetzten brächten naturgemäß auch die Möglichkeit von Konflikten mit sich. Daher lasse eine kritische Einschätzung des Vorgesetzten zur Arbeitsweise und zum sonstigen dienstlichen Verhalten eines Beamten grundsätzlich nicht auf eine Voreingenommenheit als Beurteiler schließen. Herr J. sei auch kein unerfahrener Beurteiler. Er sei bereits seit 2005 als Mitglied von mehreren Geschäftsführungen mit dem Beurteilungswesen der Bundesagentur für Arbeit sehr vertraut und habe Mitarbeiter/innen der höchsten Tätigkeitsebene I beurteilt.
Auf die Einholung eines Beurteilungsbeitrags für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis zum 8. April 2009 bei seinem Amtsvorgänger, Herrn I., habe Herr J. entsprechend Ziffer A. 3.2 der maßgeblichen Beurteilungsrichtlinie verzichtet, weil Herr I. nur gut drei Monate mit der Klägerin zusammengearbeitet habe. Er habe Herrn I. auch nicht zu den Kompetenzausprägungen der Klägerin in diesem Zeitraum befragt.
Das Verwaltungsgericht Stade hat der Klage mit Urteil vom 27. Mai 2013 stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 2011 verurteilt, die Klägerin zum Stichtag 1. März 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen, weil sich die streitgegenständliche Beurteilung unter Zugrundelegung des insoweit lediglich eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungsmaßstabs als fehlerhaft erweise.
Gegen die der Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungsrichtlinie bestünden im Hinblick auf drei Aspekte erhebliche rechtliche Bedenken. So sei in Ziffer A. 5. (Beurteilungsmaßstab) unter Buchstabe b) vorgesehen, dass die beiden schlechtesten Noten „D“ und „E“ innerhalb der Bezugsgruppe „zusammen mindestens 15 v. H. enthalten“ sein sollten. Diese Formulierung - spiegelbildlich zur Beschränkung der Vergabe der Bestnoten im vorangegangenen Satz - könne nur so verstanden werden, dass ein Anteil der zu Beurteilenden in der genannten Größenordnung die schlechteren Noten erhalten müsse. Auch angesichts der Möglichkeit, die Richtwerte „geringfügig“ zu unterschreiten, könne eine Anweisung, dass unabhängig vom Leistungsstand die schlechteren Noten zwingend zu vergeben seien, nicht wirksam sein.
Bedenken bestünden auch im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Ziffer A. 3.3 (Beurteilerzuständigkeit) der Beurteilungsrichtlinie mit § 50 Abs. 1 der Bundeslaufbahnverordnung (BLV). Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV erfolgten dienstliche Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen, während Ziffer A. 3.3 der Beurteilungsrichtlinie mit dem/der Fachvorgesetzten ausdrücklich nur einen Beurteiler vorsehe. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht habe, die sog. Entwicklungskonferenz habe die Funktion der Zweitbeurteilung übernommen, finde dies in der Beurteilungsrichtlinie keine Stütze. Denn nach deren Ziffer A. 6.2 vereine die Entwicklungskonferenz die bisherige Beurteiler- sowie die bisherige Personalentwicklungskonferenz. Einer Beurteilerkonferenz komme indes nicht die Aufgabe der Beurteilung selbst zu, und auch die Entwicklungskonferenz sei mit der Wahrnehmung einer Beurteilertätigkeit nicht betraut.
Die Beurteilungsrichtlinie erweise sich zudem als fehlerhaft, weil deren Ziffer A. 5. Buchstabe a) vorsehe, einen Vergleich der Beurteilungen anhand der jeweiligen Bezugsgruppen und damit hier unter Berücksichtigung des jeweils wahrgenommenen Dienstpostens anzustellen. Diese Regelung stehe in Widerspruch zum Grundsatz der von der Rechtsprechung geforderten Statusamtbezogenheit dienstlicher Beurteilungen. Der Fehler schlage auch unmittelbar auf die streitgegenständliche Beurteilung selbst durch, denn es lasse sich nicht feststellen, dass die Leistungen der Klägerin an dem von ihr innegehabten Statusamt (A 13, gehobener Dienst) gemessen worden seien. Vielmehr hätten die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Vergleichsgruppe sei für die Tätigkeitsebene I und damit für das Statusamt A 14 gebildet worden. Zwar sei diese Darstellung während der weiteren Erörterung wieder in Frage gestellt worden; allerdings hätten die Beklagtenvertreter erklärt, dass die Entwicklungskonferenz in der Zentrale der Beklagten stattgefunden habe, was ebenfalls nur den Rückschluss auf einen Vergleich mit dem Statusamt A 14 zulasse. Denn die Beklagte habe weiter erläutert, dass die Entwicklungskonferenzen für die Tätigkeitsebene II (bis Besoldungsgruppe A 13) bei den Regionaldirektionen durchgeführt würden.
Die Beurteilung sei zudem zu beanstanden, weil sie nicht den gesamten Beurteilungszeitraum erfasse. Der zuständige Beurteiler, Herr K., habe das Amt des Leiters der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit Bremerhaven erst mit Wirkung vom 4. Mai 2009 übernommen und die Kompetenzausprägungen der Klägerin auch erst ab diesem Zeitpunkt beurteilt. Damit habe er den Beurteilungszeitraum unzulässigerweise um ca. 30 Prozent verkürzt; er habe insbesondere auch keine Rücksprache mit dem vorigen Leiter der Geschäftsführung, Herrn I., gehalten.
Auch wenn sich dieser Fehler nur auf die Kompetenzbeurteilung, nicht aber auf die Leistungsbeurteilung auswirke, weil es für letztere lediglich auf die Erfüllung der individuellen Zielvereinbarung ankomme, werde die Leistungsbeurteilung dennoch zu überprüfen sein. Denn es fehle an einer Kongruenz zwischen Leistungsbeurteilung und Beurteilungszeitraum. Die Leistungsbeurteilung werde auf der Grundlage einer individuellen Zielvereinbarung erstellt, welche wiederum nach Ziffer A. 4.1 der Beurteilungsrichtlinie für das aktuelle Geschäftsjahr bis zum jährlichen Beurteilungsstichtag 1. März erfolge. Wenn das aktuelle Geschäftsjahr aber, worauf die Formulierungen in der maßgeblichen Zielvereinbarung mit der Klägerin hindeuteten, mit dem Kalenderjahr identisch sei, habe dies zur Konsequenz, dass der streitbefangenen Beurteilung für zwei Monate - und damit für 1/7 der Zeit - die Beurteilungsgrundlagen fehlten.
Nach alledem bestünden sowohl Fehler der Beurteilungsrichtlinie als auch durchgreifende Fehler der Beurteilung, welche - jeweils selbständig tragend - eine antragsgemäße Entscheidung rechtfertigten; auf die weiteren umfangreichen Ausführungen der Klägerin komme es daher nicht mehr an.
Der Senat hat auf Antrag der Beklagten mit Beschluss vom 19. Juni 2014 (- 5 LA 271/13 -) wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) die Berufung zugelassen. Ein im Anschluss hieran von den Beteiligten durchgeführtes Mediationsverfahren bei einer bei dem erkennenden Gericht tätigen Güterichterin (OVG 71 GR 7/14) ist ohne Einigung beendet worden.
Zur Begründung ihrer Berufung führt die Beklagte Folgendes aus: Soweit das Verwaltungsgericht in Ziffer A. 5. Buchstabe b) der Beurteilungsrichtlinie einen Verstoß gegen den Grundsatz leistungsgerechter Beurteilung erblickt habe, habe es die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des erkennenden Gerichts zur Rechtmäßigkeit von Verwaltungsvorschriften, welche die Vergabe von Noten in anteiligen Verhältnissen vorsähen, verkannt. In Anwendung der dort aufgestellten Grundsätze sei eine Fehlerhaftigkeit von Ziffer A. 5. Buchstabe b) der Beurteilungsrichtlinie nicht ersichtlich.
Die Bedenken des Verwaltungsgerichts gegen Ziffer A. 3.3 der Beurteilungsrichtlinie griffen ebenfalls nicht durch. Zwar sehe § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV vor, dass dienstliche Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen zu erfolgen hätten. Ein Verstoß gegen diese Vorschrift sei jedoch nicht gegeben, weil der Wortlaut der Bestimmung Ausnahmen zulasse und die Beurteilungsrichtlinie dem Sinn und Zweck des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV Rechnung trage. Die Vorgabe, dass in der Regel mindestens zwei Personen an der Beurteilung mitwirken sollten, diene der Objektivierung und Vergleichbarkeit dienstlicher Beurteilungen. Mit der sog. Entwicklungskonferenz nach Ziffer A. 5. Buchstabe c) der Beurteilungsrichtlinie habe die Beklagte ein Instrument geschaffen, diesen Gesichtspunkten Rechnung zu tragen. Die Entwicklungskonferenz sichte die Beurteilungsentwürfe der jeweiligen Fachvorgesetzten und überprüfe die Einhaltung des Beurteilungsmaßstabes, also die Einhaltung der Richtwerte sowie der differenzierten Nutzung der Beurteilungsskala getrennt nach Tätigkeitsebenen. Die Entwicklungskonferenz erfülle damit die Funktion einer Beurteilerkonferenz. Bei der Entwicklungskonferenz handle es sich um ein Gremium, das jeweils zielgruppenspezifisch mit Mitgliedern des Vorstandes, der Geschäftsführungen, des Personalbereichs und den jeweiligen Gleichstellungsbeauftragten besetzt sei. Insbesondere wegen ihrer Zusammensetzung als Gremium sei eine Objektivierung und Versachlichung viel eher sichergestellt als durch einen einzelnen Beurteiler. Mit der Entwicklungskonferenz sei die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs gewährleistet. Hinzu komme, dass der Beurteilungsentwurf auch von der Regionaldirektion Niedersachsen-Bremen im Rahmen der dortigen Entwicklungskonferenz am 29. April 2010 gesichtet, überprüft und mit dem Gesamtergebnis „D“ befürwortet worden sei. Eine entsprechende Stellungnahme sei der Entwicklungskonferenz mit E-Mail vom 8. Juni 2010 vorgelegt worden. Die Entwicklungskonferenz habe am 14. Juli 2010 in der Zentrale den vorgelegten Beurteilungsentwurf erörtert und beschlossen, sich der Beurteilung anzuschließen.
Soweit das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen den Grundsatz der Statusamtsbezogenheit dienstlicher Beurteilungen angenommen habe, übersehe es, dass bei der Beklagten - anders als bei anderen Bundesbehörden - Beamte und Arbeitnehmer dieselben Tätigkeiten ausübten. Es gelte auch nicht das System der Topfwirtschaft, sondern die konkret-funktionale Dienstpostenbewertung. Die dienstliche Beurteilung wie auch die Auswahl bei Stellenbesetzungen erfolge im Abgleich mit dem in der Dienstpostenbeschreibung definierten Sollprofil. Da bei der Beklagten Beamte und Angestellte dieselben Tätigkeiten ausübten, werde durch ein einheitliches Beurteilungssystem für beide Beschäftigungsgruppen die Vergleichbarkeit der Beurteilungen gewährleistet. Sei bei der Zusammenfassung einer Gruppe von zu beurteilenden Beamten die Funktionsebene und nicht das Statusamt als Bezugspunkt für die vergleichende Beurteilung gewählt worden, so sei dies vor dem Hintergrund der Bestenauslese so lange nicht zu beanstanden, als eine abstrakte Maßstabsbildung bezogen auf die Funktionsebene ebenso (nur) annähernd verlässlich möglich sei wie dies bei der Vergleichsgruppenbildung nach Statusämtern der Fall sei. So liege es hier. Im Übrigen werde auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 11. Februar 2004 (- 1 A 3031/01 -) Bezug genommen.
Die Beurteilung sei auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie nicht den gesamten Beurteilungszeitraum erfasse. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse sich der Beurteiler, der die Leistungen des Betreffenden nicht aus eigener Anschauung kenne und auch nicht zwingend kennen müsse, insoweit Kenntnis verschaffen. Hier habe Herr J. die Leistungen der Klägerin jedoch aus erster Hand gekannt, weil er über einen Zeitraum von 10 Monaten bis zum Beurteilungszeitpunkt ununterbrochen ihr Fachvorgesetzter gewesen sei. Überdies sei es lebensfremd anzunehmen, dass sich die Kompetenzausprägung der Klägerin mit zunehmender Dauer ihrer Tätigkeit verschlechtert hätte und im Januar bis Ende März 2009 deutlich besser gewesen sei als in dem vom Beurteiler in den Blick genommenen Zeitraum Mai 2009 bis einschließlich Februar 2010.
Schließlich liege auch keine Inkongruenz zwischen Zielvereinbarung und Beurteilungszeitraum vor. Es sei dem Institut der individuellen Zielvereinbarung immanent, dass dort individuell zu erreichende Zielvorgaben für einen bestimmten Zeitraum festgelegt würden. Dieser Zeitraum sei sowohl in der Wirtschaft als auch im öffentlichen Dienst regelmäßig das Geschäftsjahr, das vorliegend zufällig dem Kalenderjahr entspreche. Während dieses Zeitraums, also während des vollen Geschäftsjahrs, habe der Mitarbeiter Zeit, die Ziele zu verwirklichen. Wenn die Klägerin als Geschäftsführerin Operativ - wie hier - die Zielvorgabe habe, für das aktuelle Geschäftsjahr 20.000 Kunden der Beklagten in Beschäftigung zu vermitteln, müsse ihr auch das ganze Jahr als Zeitraum zur Verfügung stehen, bevor analysiert werde, ob dieses Ziel erreicht worden sei. Ein „Herunterbrechen“ der Ziele komme aufgrund der saisonal schwankenden Arbeitslosenzahlen nicht in Betracht. Die Zielerreichung für das Geschäftsjahr 2010 finde damit Eingang in den nächsten Beurteilungszyklus.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das verwaltungsgerichtliche Urteil und trägt ergänzend vor, dass der Entwicklungskonferenz, die nach der Auffassung der Beklagten als Zweitbeurteiler fungiert haben solle, ebenso wie einer Beurteilungskonferenz nicht die Funktion eines Zweitbeurteilers zukomme. Im Gegensatz zu einer Entwicklungs- oder Beurteilungskonferenz habe ein Zweitbeurteiler auch die Kompetenz, eine dienstliche Beurteilung inhaltlich zu ändern. Die Beklagte habe zudem in ihrem Berufungsvorbringen bestätigt, dass die Beurteilung der Klägerin nicht nach dem zutreffenden Beurteilungsmaßstab der Besoldungsgruppe A 13 g. D./Tätigkeitsebene II, sondern nach dem Beurteilungsmaßstab für Ämter der Besoldungsgruppe A 14/Tätigkeitsebene I erfolgt sei.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hilfsweise einen Beweisantrag gestellt. Wegen des Inhalts des Antrags sowie wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, dass die streitgegenständliche Regelbeurteilung rechtswidrig ist und der Klägerin daher ein Anspruch auf erneute Beurteilung durch die Beklagte zusteht.
I. Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt überprüfbar (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26.8.1993 - BVerwG 2 C 37.91 -, juris Rn. 9 m. w. Nw.; Urteil vom 5.11.1998 - BVerwG 2 A 3.97 -, juris Rn. 12; Urteil vom 24.11.2005 - BVerwG 2 C 34.04 -, juris Rn. 8; Nds. OVG, Beschluss vom 28.11.2012 - 5 ME 240/12 -, juris Rn. 26; Beschluss vom 11.11.2014 - 5 ME 157/14 -). Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.11.1998, a. a. O., Rn. 12). Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine den gesetzlichen Regelungen immanente Beurteilungsermächtigung zu. Ihr gegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26.8.1993, a. a. O., Rn. 10; Beschluss vom 18.6.2009 - BVerwG 2 B 64.08 -, juris Rn. 6; Nds. OVG, Beschluss vom 28.11.2012, a. a. O., Rn. 26). Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, so sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzuwendenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden (BVerwG, Beschluss vom 18.6.2009, a. a. O., Rn. 6). Das Gericht hat dann auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen - speziell denen der maßgeblichen Laufbahnverordnung - sowie mit sonstigen gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.12.2003 - BVerwG 2 A 2.03 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, juris Rn. 8). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 8.78 -, juris Rn. 18).
Gemessen an diesen Grundsätzen hält die dienstliche Beurteilung der Klägerin der Überprüfung nicht stand. Hierbei vermag der Senat allerdings der Auffassung des Verwaltungsgerichts, Ziffer A. 5. Buchstabe b) der hier maßgeblichen Beurteilungsrichtlinie - der „Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung - HEGA - 02/08 - 22 - Einbeziehung aller Führungskräfte in den Leistungs- und Entwicklungsdialog“ (im Folgenden: BURL) - sei unwirksam, nicht beizutreten (dazu unter 1.), und auch die rechtlichen Bedenken der Vorinstanz in Bezug auf Ziffer A. 3.3 BURL (dazu unter 2.), in Bezug auf Ziffer A. 5. Buchstabe a) BURL (dazu unter 3.) und in Bezug auf die Kongruenz zwischen Leistungsbeurteilung und Beurteilungszeitraum (dazu unter 5.) teilt er nicht, ebenso wie die Auffassung der Klägerin, die Beurteilung sei verfahrensfehlerhaft unter Mitwirkung eines voreingenommen Beurteilers erstellt worden (dazu unter 6.). Das Verwaltungsgericht hat jedoch zu Recht festgestellt, dass die streitgegenständliche Beurteilung insoweit fehlerbehaftet ist, als sie in Bezug auf die Kompetenzbeurteilung der Klägerin auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage basiert (dazu unter 4.), so dass der Berufung der Beklagten insoweit der Erfolg zu versagen war.
1. Für die Frage der Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung kommt es auf die zum Beurteilungsstichtag geltende Rechtslage an (Nds. OVG, Beschluss vom 10.6.2013 - 5 LA 204/12 -, m. w. Nw.), hier also auf die Rechtslage zum 1. März 2010. Maßgeblich waren daher - neben der Grundnorm des Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) - insbesondere § 21 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) in der Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160), §§ 48 ff. der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) sowie die o. g. Beurteilungsrichtlinie, gültig ab dem 20. Februar 2008 bis zum 31. Dezember 2010 (Bl. 91ff./Gerichtsakte - GA -).
Eine Unwirksamkeit von Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht vermag der Senat indes - anders als die Vorinstanz - nicht festzustellen.
In der den Beurteilungsmaßstab betreffenden - Bestimmung heißt es wörtlich:
„Zur Unterstützung der Ziele der Personalentwicklung ist es erforderlich, bei der Festlegung des Gesamturteils die Beurteilungsskala differenziert zu nutzen. Der Anteil der Mitarbeiter/-innen der jeweiligen Bezugsgruppe (= Führungsebene) in der höchsten Stufe (A) sollte 5 v.H. und in der zweithöchsten Stufe (B) 25 v.H. nicht überschreiten. Die Stufen D und E sollten zusammen mindestens 15 v.H. enthalten. Die Richtwerte stellen keine fixen Vorgaben dar und können im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit auch geringfügig über- oder unterschritten werden. Ist die Einhaltung der Richtwerte wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren. Dies gilt auch für Anlassbeurteilungen“.
a) Zunächst ist festzuhalten, dass Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL nicht gegen § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV in der hier einschlägigen Fassung verstößt, wonach der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, welche beurteilt werden, bei der höchsten Note 10 Prozent und bei der zweithöchsten Note 20 Prozent nicht überschreiten soll. Denn nach der Übergangsregelung des § 55 Abs. 2 BLV in der Fassung vom 12. Februar 2009 können die Beurteilungsrichtlinien bis zum 31. Dezember 2011 die in § 41a BLV in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 2002 (BGBl. I S. 2459, 2671) angegebenen Richtwerte vorsehen, also einen Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder Funktionsebene bei der höchsten Note von höchstens 15 Prozent und bei der zweithöchsten Note von höchstens 35 Prozent. Insoweit überschreiten die in Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL enthaltenen Wert für die höchste Note (5 Prozent) und für die zweithöchste Note (25 Prozent) den durch die Bundeslaufbahnverordnung vorgegebenen Höchstrahmen nicht. Der Dienstherr ist grundsätzlich nicht gehindert, unterhalb der in der Bundeslaufbahnverordnung normierten Höchstgrenzen zu bleiben (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 - BVerwG 2 A 7.07 -, juris Rn. 14 in Bezug auf § 41a BLV a. F.).
b) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (Urteilsabdruck - UA -, S. 6) stellt Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL auch keine - wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 2 GG, § 21 BBG, §§ 48 Abs. 1, 49 BLVO unwirksame - Anweisung dergestalt dar, dass unabhängig vom Leistungsstand der zu beurteilenden Beamten die schlechteren Noten in der genannten Größenordnung zwingend zu vergeben sind.
aa) Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der erkennende Senat gefolgt ist, dass es im Grundsatz keinen rechtlichen Bedenken begegnet, wenn der Dienstherr durch die Angabe eines in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Gesamtnoten der Regelbeurteilungen die Beurteilungsmaßstäbe näher bestimmt (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, a. a. O., Rn. 30ff.; Urteil vom 13.11.1997 - BVerwG 2 A 1.97 -, juris Rn. 15; Urteil vom 24.11.2005, a. a. O., Rn. 13; Urteil vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 14; Nds. OVG, Beschluss vom 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, juris Rn. 14 sowie Beschluss vom 27.6.2012 - 5 LA 24/12 - [beide zur Berücksichtigung der sog. Gauß´schen Normalverteilungskurve]). Dies stellt keinen unzulässigen Eingriff in die Beurteilungsfreiheit dar; vielmehr verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr für die Beurteilungspraxis den Aussagegehalt, den er den einzelnen, in der Notenskala verbal kurz umschriebenen Noten des Gesamturteils beilegen will (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 - , a. a. O., Rn. 32; Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 15; Urteil vom 14.11.2005, a. a. O., Rn. 13). Wortsinn und begriffliche Umschreibung der Gesamtnoten - hier: „erfüllt die Anforderungen in geringem Maße“ (E), „erfüllt die Anforderungen im Allgemeinen“ (D), „entspricht den Anforderungen“ (C), „übertrifft die Anforderungen“ (B) und „übertrifft erheblich die Anforderungen“ (A) - können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu einem bestimmten Anteil die zweitbeste und zu einem bestimmten (niedrigeren) Anteil die beste Gesamtnote erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, a. a. O., Rn. 32). Zu dieser Konkretisierung des Aussagegehalts der Noten ist der Dienstherr ebenso befugt wie überhaupt zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden. Der Abschluss der dienstlichen Beurteilung durch ein Gesamturteil ist in § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV vorgeschrieben; die nähere Ausgestaltung des Gesamturteils - insbesondere die Benennung und Inhaltsbestimmung von Noten - ist indes nicht durch Rechtsnorm geregelt, sondern dem Ermessen des Dienstherrn überlassen. Den gewollten Aussagegehalt von Gesamturteilen auch durch Quotenangaben zu verdeutlichen und zu konkretisieren, ist frei von Ermessensfehlern und insbesondere mit dem Zweck dienstlicher Beurteilungen zu vereinbaren. Die dienstliche Beurteilung dient vornehmlich dazu, Grundlage für am Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG) orientierte Entscheidungen über die Verwendung von Beamten - insbesondere auf Beförderungsdienstposten - und über ihr dienstliches Fortkommen - insbesondere ihre Beförderung - zu sein (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, a. a. O., Rn. 34). Hierbei geht es um eine Auswahlentscheidung, also um einen Vergleich von Beamten untereinander. Die individuelle Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des Beamten im innegehabten Amt (vgl. § 49 Abs. 1 BLV) dient also dem Vergleich der für die Besetzung eines Dienstpostens oder für Beförderungen in Betracht kommenden Beamten unter dem Gesichtspunkt von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG). Die Verdeutlichung und Konkretisierung der an alle zu beurteilenden Beamten gleichmäßig anzulegenden Maßstäbe durch die Festlegung von Quoten beeinträchtigt diesen Vergleich nicht, sondern erleichtert ihn sogar (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, a. a . O., Rn. 34).
Erforderlich ist allerdings, dass sich die Richtwerte zum einen auf einen „hinreichend großen Verwaltungsbereich“ beziehen und dass es sich zum anderen um eine „im Großen und Ganzen vergleichbare Aufgaben- und Personalstruktur“ (sog. hinreichende Homogenität) handelt (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, a. a. O., Rn. 37; Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 16; Urteil vom 24.11.2005, a. a. O., Rn. 15; Urteil vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 14; Urteil vom 4.12.2013 - BVerwG 2 B 61.12 -, juris Rn. 11; vgl. auch Thür. OVG, Urteil vom 16.10.2012 - 2 KO 466/12 -, juris Rn. 42). Denn unter diesen Voraussetzungen kann der Dienstherr im Allgemeinen davon ausgehen, dass das Gesamtbild der Eignung und Leistungen der Beamten annähernd sowohl mit der Gesamtverwaltung als auch mit den einzelnen Untereinheiten übereinstimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.6.1980, a. a. O., Rn. 37). Erforderlich ist drittens, dass geringfügige Über- und Unterschreitungen der Prozentsätze möglich sein müssen (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 13.79 -, a. a. O., Rn. 30; Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 16; Urteil vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 17; vgl. auch Thür. OVG, Urteil vom 16.10.2012, a. a. O., Rn. 42 ; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 13.5.2014 - 2 A 10637/13 -, juris Rn. 40). Der Beurteiler darf sich schließlich im Einzelfall auch nicht zur genauen Einhaltung der Notenanteile für seinen jeweiligen Bereich als verpflichtet angesehen haben (BVerwG, Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 16).
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Wie die Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, wurde die Beurteilungsrichtlinie in der hier maßgeblichen Fassung bundesweit auf sämtliche Beamten und - zur besseren Vergleichbarkeit - auch auf alle Angestellten und damit für eine Gesamtbeschäftigtenzahl von rund 104.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (aufgeteilt in rund 15.500 Beamtinnen und Beamte und 88.400 Angestellte) angewendet. Diese im Schriftsatz vom 27. Oktober 2014 (S. 4/Mitte [Bl. 319/GA]) genannten Zahlen beziehen sich zwar auf die seinerzeit geltende aktuelle Situation, weil bislang regelmäßig eine Verlängerung des Geltungszeitraums der Beurteilungsrichtlinie stattgefunden hat; die Beklagte hat indes in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat überzeugend klargestellt, dass zum hier streitigen Zeitpunkt, dem Beurteilungsstichtag 1. März 2010, eine in etwa vergleichbare Situation bestanden hat (vgl. die Verhandlungsniederschrift, S. 2). Ein hinreichend großer Verwaltungsbereich liegt somit vor.
Die Erfüllung des Erfordernisses der im Großen und Ganzen vergleichbaren Aufgaben- und Personalstruktur (hinreichende Homogenität) ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegeben, wenn für alle Gruppenmitglieder im Wesentlichen dieselben Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a. a. O., Rn. 15). Als in Bezug auf die Leistungsanforderungen hinreichend homogen zusammengesetzt sei neben der Gruppe der Beamten derselben Laufbahn und desselben Statusamtes auch die Gruppe der Beamten derselben Funktionsebene anzusehen. Bei der auf diese Weise gebildeten Vergleichsgruppe sei Kriterium für die Gruppenzugehörigkeit die Innehabung eines Dienstpostens mit weitgehend denselben Anforderungen; die für die Mitglieder der Vergleichsgruppe im Wesentlichen identischen Leistungsanforderungen bestimmten den Maßstab, anhand dessen die Arbeitsqualität und Arbeitsquantität eingestuft würden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a. a. O., Rn. 16). Normative Grundlage für diese Rechtsprechung war § 41a Satz 1 BLV in der am 1. März 1997 in Kraft getreten Fassung vom 24. Februar 1997 - BGBl. I S. 322 - (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a. a. O., Rn. 16), der hinsichtlich der Richtwerte auf „den Anteil der Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden“, abgestellt hat (Hervorhebung durch den Senat). Die Vergleichsgruppenbildung nach der Funktionsebene und damit die Herleitung der maßstabgebenden Leistungsanforderungen aus dem Dienstposten sei auch mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar; bei dieser Art der Vergleichsgruppenbildung sei die Ähnlichkeit der verrichteten Aufgaben der tragende Grund (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a. a. O., Rn. 18). Diese Erwägungen gelten für den Streitfall entsprechend, denn § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV in der hier maßgeblichen Fassung ist - abgesehen von der Höhe der Richtwerte - mit der zitierten Vorschrift des § 41a Satz 1 BLV a. F. im Wesentlichen identisch, und Ziffer A. 5. Buchstabe a) BURL regelt, dass es - um die Vergleichbarkeit der Mitarbeiterbeurteilungen zu gewährleisten - erforderlich ist, die Mitarbeiter/-innen unter Anlegung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs für die jeweilige Bezugsgruppe zu beurteilen, wobei maßgebend für die Zuordnung zur jeweiligen Bezugsgruppe die Bewertung des übertragenen Dienstpostens und dessen Zuordnung zu einer Tätigkeitsebene ist.
Dem dritten von der Rechtsprechung für Richtwerte aufgestellten Erfordernis - der Möglichkeit geringfügiger Über- und Unterschreitungen - ist ebenfalls Rechnung getragen. Denn Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL lässt eine geringfügige Über- und Unterschreitung der Richtwerte im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ausdrücklich zu.
Schließlich sind Anhaltspunkte dafür, dass sich der Beurteiler der Klägerin, Herr J., bei Beurteilungserstellung zur genauen Einhaltung der Notenanteile für seinen jeweiligen Bereich als verpflichtet angesehen hat, weder vorgetragen noch ersichtlich. Soweit die Klägerin geltend macht, das Risiko der starren Anwendung von Quoten steige, wenn - wie hier - alle Noten quotiert seien (Schriftsatz vom 18. November 2014, S. 5 [Bl. 345/GA]), beruft sie sich auf die abstrakte Gefahr des „Sich-Gebunden-Fühlens“, der aber durch die in Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL vorgesehene Möglichkeit der Abweichung bis zu 5 Prozent begegnet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 17). Konkrete Umstände, die dafür sprechen könnten, dass Herr J. die maßgeblichen Richtwerte tatsächlich nicht als solche, sondern als fixe Vorgabe angesehen und der Klägerin deshalb eine bessere Gesamtnote versagt hätte, hat die Klägerin weder benannt noch lassen sie sich den Verwaltungsvorgängen entnehmen.
bb) Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL ist auch nicht deshalb als unwirksam anzusehen, weil diese Bestimmung nicht nur für die beiden Höchstnoten, sondern auch für die schlechteste und zweitschlechteste Gesamtnote eine Quote vorsieht.
In seinem Urteil vom 11. Dezember 2008 hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich offen gelassen, ob der Dienstherr die in § 41a BLV a. F. vorgesehene Quote auf die höchste und zweithöchste Note begrenzen muss oder ob er auch die weiteren Noten an eine Quote binden darf (a. a. O., Rn. 20). Eine solche - teils normative und teils faktische - Bindung auch der weiteren Noten an eine Quote liegt im Streitfall jedoch vor. Denn wenn der Anteil der Beurteilten in der höchsten Stufe (A) 5 Prozent und in der zweithöchsten Stufe (B) 25 Prozent nicht überschreiten und die letzte und vorletzte Stufe (E und D) zusammen mindestens einen Anteil von 15 Prozent umfassen soll, dann ergibt sich hieraus unter Zugrundelegung der Höchstwerte und des Mindestwertes, dass der mittleren Stufe (C) ein Anteil von 55 Prozent zukommen muss. Gegen eine derartige „Durchquotierung“ bestehen indes keine rechtlichen Bedenken. Denn die höherrangige Norm des § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV enthält über die Quoten für die höchste und zweithöchste Note hinaus keine Vorgaben, so dass weitergehende Quotierungen dem Ermessen des Dienstherrn überlassen bleiben. Dieses ist hier auch nicht fehlerhaft - insbesondere nicht dem Zweck dienstlicher Beurteilungen zuwiderlaufend - ausgeübt worden. Denn auch eine Mindestquote für die schlechteste und zweitschlechteste Gesamtnote konkretisiert den Aussagegehalt dieser Gesamturteile und erleichtert damit den Leistungsvergleich.
cc) Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, Ziffer A. 5. Buchstabe b) BURL sei wegen Verstoßes gegen das Gebot leistungsgerechter Beurteilung unwirksam, erweist sich auch nicht deshalb im Ergebnis als zutreffend, weil diese Bestimmung die Gesamtnoten D und E in einer gemeinsamen (Mindest-)Quote zusammenfasst. Das Bundesverwaltungsgericht hat es zwar für fehlerhaft gehalten, wenn die zweit- und dritthöchste Note in die Quotierung einbezogen werden, ohne dass das Quotenverhältnis zwischen der zweit- und dritthöchsten Note erkennbar ist (Urteil vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 20; ebenso OVG NRW, Beschluss vom 9.8.2013 - 6 B 637/13 -, juris Rn. 9). Diese Rechtsprechung ist jedoch auf den Streitfall nicht übertragbar. Denn das dort aufgestellte Erfordernis, das Quotenverhältnis zwischen der zweit- und der dritthöchsten Note bestimmen zu können, lag darin begründet, dass sich die dortige Beurteilung an der höherrangigen Vorschrift des § 41a Abs. 2 Satz 1 BLV in der Fassung vom 2. Juli 2002 (BGBl. I S. 2459) messen lassen musste, welche - ebenso wie die hier einschlägige Bestimmung des § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV - für die zweithöchste Note eine alleinige (Höchst-)Quote vorsah, deren Einhaltung bzw. Überschreitung bei einer gemeinsamen Höchstquote von der zweit- und dritthöchsten Note nicht festgestellt werden kann. Dieser Aspekt trägt aber im Streitfall nicht, weil § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV lediglich Quoten-Vorgaben in Bezug auf die beiden höchsten Noten enthält.
2. Die streitgegenständliche Beurteilung ist auch nicht - wie das Verwaltungsgericht meint (UA, S. 6f.) - deshalb fehlerhaft, weil Ziffer A. 3.3 BURL gegen § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV verstieße.
Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV erfolgen dienstliche Beurteilungen zwar in der Regel von mindestens zwei Personen, während Ziffer A. 3.3 BURL vorsieht, dass Beurteiler/in grundsätzlich der/die am Beurteilungsstichtag Fachvorgesetzte - bei längerer Abwesenheit deren/dessen Vertretung - ist, also lediglich einen Beurteiler bestimmt. Das in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV normierte „Vier-Augen-Prinzip“ (vgl. OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 14.6.2012 - OVG 6 S 62.11 -, juris Rn. 17) ist jedoch durch das hier maßgebliche Beurteilungsverfahren gewahrt, so dass eine Abweichung von der in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV enthaltenen Regel nicht vorliegt. Die Vorgabe, dass an der Beurteilung in der Regel mehrere Personen mitwirken sollen, dient der Objektivierung und damit der besseren Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen gerade auch im Interesse des Beamten. Diesem Zweck trägt der in der angegriffenen Beurteilungsrichtlinie festgelegte „Leistungs- und Entwicklungsdialog“ (mehr als) hinreichend Rechnung.
Der Leistungs- und Entwicklungsdialog sieht zwei Mitarbeitergespräche vor, zwischen denen die Entwicklungskonferenz stattfindet (Ziffer A. 6. BURL). In dem ersten Mitarbeitergespräch erfolgt die Leistungsbeurteilung (Bewertung der Zielerreichung für das vergangene Jahr; Teil I. des Beurteilungsbogens) sowie der Abschluss der Zielvereinbarung für das aktuelle Geschäftsjahr - 1. Teil des Leistungs- und Entwicklungsdialogs - (Ziffer A. 6.1 BURL). Außerdem findet zur Vorbereitung des 2. Teils des Leistungs- und Entwicklungsdialogs (Kompetenzbeurteilung) ein Abgleich zwischen der Selbsteinschätzung des jeweiligen Mitarbeiters und der vorläufigen Einschätzung des/der Fachvorgesetzten statt (Ziffer A. 6.1 BURL). Erst nach dem 1. Mitarbeitergespräch beurteilt der/die Fachvorgesetzte die Kompetenzen des Mitarbeiters (Teil II. des Beurteilungsbogens) auf der 6-stufigen Skala unter Zuhilfenahme der Zusammenstellung der Kompetenzausprägungen abschließend und vervollständigt den Beurteilungsentwurf (Ziffer A. 6.1 BURL).
Der Beurteiler leitet den Beurteilungsentwurf sodann dem Internen Service des zuständigen Personalbereichs (Ziffer A. 5. Buchstabe c BURL) - hier: dem Internen Service bei der Regionaldirektion F. - zu. Dort werden die formale Richtigkeit der Entwürfe überprüft und mit Unterstützung eines IT-Systems zusammenfassende Übersichten aller Beurteilungen erstellt, die zusammen mit den Beurteilungsentwürfen der Entwicklungskonferenz zugeleitet werden (Ziffer A. 5. Buchstabe c, Ziffer A. 7. Buchstabe c BURL).
Im Vorfeld des 2. Mitarbeitergesprächs findet die Entwicklungskonferenz statt (Ziffer A. 6.2 BURL). Dort erfolgt eine Sichtung der Beurteilungsentwürfe im Hinblick auf die Einhaltung der Richtwerte sowie der differenzierten Nutzung der Beurteilungsskala getrennt nach Tätigkeitsebenen (Ziffer A. 6.2 Buchstabe a, Ziffer A. 5. Buchstabe c BURL). Die Einzelbeurteilungen werden validiert, indem die Entwicklungskonferenz die Beurteilungsentwürfe im Hinblick auf den angelegten Beurteilungsmaßstab überprüft; soweit Unschlüssigkeiten in der Beurteilung erkennbar sind oder Richtwerte überschritten werden, ergreift der Interne Service notwendige qualitätssichernde Maßnahmen wie z. B. ein Gespräch mit dem verantwortlichen Beurteiler (Ziffer A. 6.2 Buchstabe a BURL).
Nach der Entwicklungskonferenz findet in einem 2. Mitarbeitergespräch zwischen Mitarbeiter/in und Fachvorgesetztem/r der 2. Teil des Leistungsdialogs sowie der Entwicklungsdialog statt (Ziffer A. 6.3 BURL). Das Gesamturteil (Teil IV. des Beurteilungsbogens) wird eröffnet; danach ist im Entwicklungsdialog Raum zur Besprechung von Verbesserungs- und Entwicklungsmöglichkeiten im Hinblick auf den derzeit übertragenen Dienstposten oder - bei entsprechendem Entwicklungspotenzial - einen in Aussicht genommen Zieldienstposten (Ziffer A. 6.3).
Durch dieses Verfahren, das zudem in Bezug auf die Regelbeurteilungen jährlich stattfindet (vgl. Ziffer A. 3.2. Nr. 1 BURL), ist gewährleistet, dass eine Vielzahl von Personen mit dem Beurteilungsentwurf befasst ist und diesen auf die Einhaltung des Beurteilungsmaßstabs sowie auf Schlüssigkeit hin überprüft. Damit ist dem „Vier-Augen-Prinzip“ (mehr) als Rechnung getragen worden. Dass der Entwicklungskonferenz - anders als dem Fachvorgesetzten - keine eigene Entscheidungskompetenz zukommt (vgl. Ziffer A. 6.2 Buchstabe b BURL), spielt insoweit keine Rolle. Denn der Wortlaut des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV, soweit er sich auf das Vier-Augen-Prinzip bezieht - „Beurteilungen erfolgen in der Regel von mindestens zwei Personen“ - ist für eine Mitwirkung mehrerer Personen auch auf Entwurfsebene offen, soweit - was hier der Fall ist - eine formale Überprüfung sowie eine Schlüssigkeitskontrolle erfolgt. Dass der Leistungs- und Entwicklungsdialog im Falle der Klägerin nicht den Beurteilungsrichtlinien entsprechend durchgeführt worden wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
3. Dem Verwaltungsgericht kann auch nicht darin gefolgt werden, Ziffer A. 5. Buchstabe a) BURL - dieser lautet:
„Um die Vergleichbarkeit der Mitarbeiterbeurteilungen zu gewährleisten, ist es erforderlich, die Mitarbeiter/-innen unter Anlegung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs für die jeweilige Bezugsgruppe zu beurteilen. Maßgebend für die Zuordnung zur jeweiligen Bezugsgruppe ist die Bewertung des übertragenen Dienstpostens und dessen Zuordnung zu einer Tätigkeitsebene“ -
stehe in Widerspruch zum Grundsatz der Statusamtsbezogenheit dienstlicher Beurteilungen (UA, S. 7f.).
Zutreffend ist zwar, dass der Inhalt dienstlicher Beurteilungen auf das Statusamt bezogen ist, das der zu beurteilende Beamte innehat; an dessen Anforderungen sind die auf dem konkreten Dienstposten erbrachten Leistungen zu messen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -, juris Rn. 22; Beschluss vom 4.12.2013, a. a. O., Rn. 6; Nds. OVG, Urteil vom 3.6.2003 - 5 LB 211/02 -, juris Rn. 34). Hiervon zu unterscheiden ist jedoch die Vergleichsgruppenbildung für Richtwerte bzw. Quoten (BVerwG, Beschluss vom 4.12.2013, a. a. O., Rn. 11). Dass diese Vergleichsgruppenbildung nach der hier zugrunde zu legenden Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV zulässigerweise auch nach der Funktionsebene erfolgen kann, ist bereits dargelegt worden (s. o. unter I. 1. b aa).
Der Senat vermag auch dem Einwand der Klägerin nicht beizutreten, sie sei tatsächlich nicht nach dem zutreffenden Beurteilungsmaßstab der Besoldungsgruppe A 13 g. D./Tätigkeitsebene II, sondern nach dem Beurteilungsmaßstab für Ämter der Besoldungsgruppe A 14/Tätigkeitsebene I, beurteilt worden. Die Klägerin ist ausweislich der streitgegenständlichen Beurteilung im Statusamt einer Verwaltungsoberamtsrätin (Besoldungsgruppe A 13 gD) beurteilt worden, während als der Beurteilung zugrunde liegende Tätigkeit „Agentur für Arbeit/Tätigkeitsebene I/Geschäftsführer/in operativ (GO)“ vermerkt ist. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin in Abweichung zu den Angaben in der Beurteilung nicht als eine im Statusamt A 13 g. D. befindliche Beamtin, die im Beurteilungszeitraum höherwertige Aufgaben wahrgenommen hat, beurteilt worden ist, sind nicht ersichtlich. Die entsprechenden Ausführungen der seinerzeitigen Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht sind insoweit nicht eindeutig (vgl. die dortige Verhandlungsniederschrift, S. 2 [Bl. 169/GA]); außerdem hat der dortigen Erörterung der Ziffer A. 5. Buchstabe a) BURL ersichtlich nicht die unter I. 1. b zitierte Rechtsprechung zu Richtwerten, insbesondere das o. g. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2005 (a. a. O., Rn. 16ff.), zugrunde gelegen. Entgegen der Auffassung der Klägerin entnimmt der Senat dem Berufungsvorbringen der Beklagten auch nicht die eindeutige Aussage, die Klägerin sei tatsächlich im Statusamt A 14 beurteilt worden. Denn die Beklagte hat sich in ihrem Schriftsatz vom 27. Oktober 2014 (S. 9 [Bl. 324/GA]) insoweit auch auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 - berufen, das Grundlage der Revisionsentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2005, a. a. O., war, welche wiederum - wie dargelegt - für die Richtwerte eine Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebenen zulässt. Die Prozessbevollmächtigte der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat auch auf Nachfrage erklärt, die Klägerin sei tatsächlich im Statusamt A 13 beurteilt worden (vgl. Verhandlungsniederschrift, S. 3). Der Umstand, dass die Entwicklungskonferenz der Klägerin bei der Zentrale in L. stattgefunden hat, belegt ebenfalls nicht deren Beurteilung im Statusamt A 14. Denn zum einen gelten die unter Ziffer A. 6.2 Buchstabe b BURL niedergelegten Zuständigkeiten nur grundsätzlich; insbesondere können auf der Ebene der Zentrale bei Bedarf weitere Entwicklungskonferenzen stattfinden, insbesondere zur Behandlung der auf Empfehlung der Entwicklungskonferenz einer nachgeordneten Dienststelle vorgelegten Entwicklungspläne. Und zum anderen hat die Beklagte unwidersprochen vorgetragen, dass die Regionaldirektion F. am 29. April 2010 im Rahmen der dortigen Entwicklungskonferenz den Beurteilungsentwurf der Klägerin mit dem Gesamtergebnis „D“ befürwortet habe.
Der Senat hatte auch keine Veranlassung, dem von der Klägerin hilfsweise gestellten Beweisantrag,
zum Beweis der Tatsache, dass die Klägerin bei der streitigen Beurteilung nach dem Beurteilungsmaßstab für Ämter der Besoldungsgruppe A 14/Tätigkeitsebene I bewertet worden ist und nicht nach dem zutreffenden Beurteilungsmaßstab der Besoldungsgruppe A 13 g. D./Tätigkeitsebene II, die Gleichstellungsbeauftragte der Regionaldirektion F., Frau M., und den Vorsitzenden des Bezirkspersonalrats der Regionaldirektion F., Herrn N., als Zeugen zu vernehmen,
nachzukommen. Denn die als Zeugen benannten Personen, die nach den Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin bei den Gesprächen nach Erstellung der angegriffenen Beurteilung bzw. bei der Beurteilungseröffnung zugegen gewesen seien (vgl. Verhandlungsniederschrift, S. 3f.), sind im Hinblick auf die Frage, welchen Beurteilungsmaßstab Herr J. bei der Beurteilungserstellung angelegt hat, ungeeignete Beweismittel (vgl. die im Verwaltungsprozess entsprechend anwendbare Vorschrift des § 244 Abs. 3 Satz 2 der Strafprozessordnung - StPO -). Zudem ist die unter Beweis gestellte Tatsache nicht entscheidungserheblich (vgl. § 244 Abs. 2 StPO), weil der Senat die streitgegenständliche Beurteilung bereits aufgrund einer unzureichenden Tatsachengrundlage für fehlerhaft hält (vgl. hierzu sogleich unter I. 4.) und bei der erforderlichen Neubeurteilung der Klägerin der Beurteilungsmaßstab für Ämter der Besoldungsgruppe A 13 g. D. zugrunde zu legen ist.
4. Der Senat hält die streitgegenständliche Beurteilung allerdings ebenso wie das Verwaltungsgericht (UA, S. 8f.) für fehlerhaft, weil sie in Bezug auf die Kompetenzbeurteilung nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruht. Der Beurteilung fehlt insoweit die erforderliche Aussagekraft, weil sie nicht den ganzen Beurteilungszeitraum erfasst.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, müssen dienstliche Beurteilungen die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen (vgl. statt vieler: BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 47; Urteil vom 26.9.2012 - BVerwG 2 A 2.10 -, juris Rn. 10; Beschluss vom 20.6.2013, a. a. O., Rn. 21). War der für die Beurteilung Zuständige nicht in der Lage, sich während des ganzen Beurteilungszeitraums ein eigenes vollständiges Bild von den zur Beurteilung anstehenden Merkmalen zu verschaffen, ist er auf weitere Erkenntnisse, insbesondere Beurteilungsbeiträge Dritter, angewiesen, um die Beurteilung auf einen zutreffenden und vollständigen Sachverhalt stützen zu können (BVerwG, Urteil vom 5.11.1998 - BVerwG 2 A 3.97 -, juris Rn. 14; Beschluss vom 8.3.2006 - BVerwG 1 WB 23.05 -, juris Rn. 3; Urteil vom 21.3.2007 - BVerwG 2 C 2.06 -, juris Rn. 10; Nds. OVG, Beschluss vom 1.10.2007 - 5 LA 115/05 -, juris Rn. 5 ). Hierfür kommen vorrangig - aber nicht ausschließlich - die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 47). In diesen Fällen müssen die Beurteilungsbeiträge der sachkundigen Personen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraums berücksichtigt werden. Der Beurteiler darf nicht davon absehen, Beurteilungsbeiträge einzuholen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 47; Urteil vom 26.9.2012, a. a. O., Rn. 11). Zwar ist er an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht gebunden, sondern kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010, a. a. O., Rn. 47).
Diesen Anforderungen ist der Beurteiler der Klägerin nicht gerecht geworden. Er hat seiner Beurteilung der Kompetenzausprägungen der Klägerin lediglich den Zeitraum ab dem 4. Mai 2009 zugrunde gelegt, ohne den kommissarischen Vorsitzenden der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit O. n im Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 8. April 2009, Herrn I., um einen Beurteilungsbeitrag für diesen Zeitraum zu ersuchen.
Die Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg auf Ziffer A. 7. Buchstabe e) und Ziffer A. 3.2 Nr. 3 BURL berufen, wonach die Fachvorgesetzten „bei Bedarf einen Beurteilungsbeitrag einholen können“ (Ziffer A. 7. Buchstabe e BURL) bzw. wonach eine aussagekräftige Beurteilung der übertragenen Tätigkeit grundsätzlich nur bei jeweils zusammenhängenden Beobachtungszeiträumen von mindestens 6 Monaten erfolgen kann und wonach es „im Einzelfall sinnvoll sein“ kann, für jeweils zusammenhängende Beobachtungszeiträume von mindestens 6 Monaten einen Beurteilungsbeitrag einzuholen (Ziffer A. 3.2 Nr. 3 BURL). Soweit die Beklagte hieraus die Auffassung sollte ableiten wollen, ein - wie hier - unterhalb von 6 Monaten liegender Beobachtungszeitraum erfordere keinen schriftlichen Beurteilungsbeitrag, stünde dies der Feststellung eines Beurteilungsfehlers nicht entgegen. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt entschieden, dass Beurteilungsbeiträge - sofern für diese nicht ausdrücklich eine schriftliche Abfassung festgelegt ist - auch durch mündliche Auskünfte eingeholt werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.4.1981 - BVerwG 2 C 34.79 -, juris Rn. 19; Urteil vom 21.3.2007, a. a. O., Rn. 10; ebenso: Nds. OVG Urteil vom 30.5.2007 - 5 LC 44/06 -, juris Rn. 33). Soweit die Beklagte meinen sollte, es habe im „Ermessen“ des Herrn J. gelegen, für Beobachtungszeiträume unterhalb von 6 Monaten (auch) auf die Einholung eines mündlichen Beurteilungsbeitrags zu verzichten, widerspräche diese Ansicht dem o. g. Grundsatz, wonach ein Beurteiler verpflichtet ist, die Erkenntnisse Dritter über den zu Beurteilenden zu berücksichtigen, wenn er nicht in der Lage war, sich während des gesamten Beurteilungszeitraums ein eigenes Bild von den zur Beurteilung anstehenden Merkmalen zu verschaffen. Die Einholung eines Beurteilungsbeitrags kann zwar im Einzelfall entbehrlich sein, wenn derjenige Zeitraum, den der Beurteiler nicht mit eigenen Erkenntnissen abzudecken vermag, im Verhältnis zu dem gesamten Beurteilungszeitraum nicht wesentlich ins Gewicht fällt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15.3.2012 - 5 LA 174/10 - mit Blick auf einen Zeitraum von 23 Tagen im Verhältnis zum gesamten Beurteilungszeitraum von über 2 Jahren und 10 Monaten). Im Streitfall besteht jedoch eine „Erkenntnislücke“ von über drei Monaten, die bei einem Beurteilungszeitraum von - wie hier - 14 Monaten über 20 Prozent des Beurteilungszeitraums ausmacht und daher als wesentlich anzusehen ist.
Soweit die Beklagte schließlich vorbringt, Herr J. habe die Leistungen der Klägerin „über einen Zeitraum von 10 Monaten ununterbrochen aus erster Hand“ gekannt, es sei lebensfremd anzunehmen, dass sich ihre Kompetenzausprägung mit zunehmender Dauer ihrer Tätigkeit verschlechtert hätte und im Zeitraum Januar bis April 2009 viel besser gewesen sei als in den in die Beurteilung eingeflossenen Monaten Mai 2009 bis Februar 2010, macht sie der Sache nach geltend, der Beurteiler habe von der Heranziehung weiterer Erkenntnisquellen absehen können, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung eine zutreffende Einschätzung der Klägerin zugetraut habe. Dieser Gesichtspunkt ist jedoch - wie dargelegt - rechtlich ohne Relevanz.
5. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz (UA, S. 9) beruht die Leistungsbeurteilung der Klägerin allerdings nicht ebenfalls auf einer unvollständigen Tatsachengrundlage.
Zutreffend ist, dass nach Ziffer A. 4.2 BURL Grundlage der Leistungsbeurteilung allein die Zielerreichung gemäß individueller Zielvereinbarung ist, also letztlich ein Abgleich zwischen „Soll“ und „Ist“ stattfindet, so dass sich die Tatsache, dass Herr J. erst seit Mai 2009 als Fachvorgesetzter der Klägerin tätig war, auf die Leistungsbeurteilung nicht auswirkt. Der Senat teilt jedoch nicht die Sichtweise des Verwaltungsgerichts, dass, wenn die Zielvereinbarung „für das aktuelle Geschäftsjahr“ erfolgt (Ziffer A. 4.1 BURL) und dieses mit dem Kalenderjahr identisch ist (vgl. „Zielvereinbarung 2009“, Bl. 25/GA), für die Monate Januar und Februar 2010 eine anteilige Berücksichtigung der Zielvereinbarung hätte stattfinden müssen und der streitgegenständlichen Beurteilung dementsprechend für 2 Monate bzw. 1/7 des Beurteilungszeitraums die Beurteilungsgrundlagen fehlten. Bei einer - wie hier vorliegenden - Zielvorgabe, für das aktuelle Geschäftsjahr (= Kalenderjahr) eine bestimmten Anzahl von Kunden der Beklagten in Beschäftigung zu vermitteln, muss das ganze Jahr als Zeitraum zur Verfügung gestanden haben, um eine seriöse Analyse der Zielerreichung zu ermöglichen. Denn es ist allgemein bekannt, dass Arbeitslosenzahlen saisonal bedingten Schwankungen unterliegen. Diesem Gesichtspunkt aber trüge eine anteilige Berücksichtigung der Zielvereinbarung für das Kalenderjahr 2010 auf 2 Monate - noch dazu auf die konjunkturschwachen Wintermonate Januar und Februar - nicht hinreichend Rechnung. Durch die Berücksichtigung der Zielvereinbarung für das Jahr 2010 in der (nächsten) Regelbeurteilung zum Stichtag 1. März 2011 ist auch gewährleistet, dass die Monate Januar und Februar 2010 in die Leistungsbeurteilung einfließen.
6. Die Klägerin dringt schließlich auch nicht mit ihrem Vorbringen durch, Herr J. sei ihr gegenüber voreingenommen gewesen.
Eine dienstliche Beurteilung ist aufzuheben, wenn der Dienstherr gegen seine selbstverständliche Pflicht verstoßen hat, den Beamten gerecht, unvoreingenommen und möglichst objektiv zu beurteilen. Die Besorgnis der Befangenheit genügt insoweit allerdings nicht, vielmehr ist die tatsächliche Voreingenommenheit eines Beurteilers aus der Sicht eines objektiven Dritten festzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.3.1987 - BVerwG 2 C 36.86 -, juris Rn. 13ff.; Urteil vom 13.11.1997, a. a. O., Rn. 20; Nds. OVG, Beschluss vom 13.4.2010 - 5 ME 328/09 -, juris Rn. 6). Die Feststellung einer tatsächlichen Voreingenommenheit des Beurteilers kann sich aus der Beurteilung selbst, aber auch aus seinem Verhalten in Angelegenheiten des zu beurteilenden Beamten oder diesem gegenüber während des Beurteilungszeitraums und des Beurteilungsverfahrens ergeben. Eine tatsächliche Voreingenommenheit liegt vor, wenn der Beurteiler nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beamten sachlich und gerecht zu beurteilen (BVerwG, Urteil vom 23.4.1998 - BVerwG 2 C 16.97 -, juris Rn. 16; Nds. OVG, Urteil vom 1.11.2011 - 5 LB 223/09 -; Beschluss vom 10.6.2013 - 5 LA 204/12 -). Dabei hat das Tatsachengericht den festgestellten Sachverhalt unter Berücksichtigung der Besonderheiten dienstlicher Beurteilungen zu würdigen. Dienstliche Beurteilungen werden nach ihrem Sinn und Zweck - anders als Entscheidungen im Verwaltungsverfahren oder im Verwaltungsprozess - grundsätzlich durch Vorgesetzte und/oder Dienstvorgesetzte des Beamten erstellt, mithin in aller Regel aufgrund unmittelbarer dienstlicher Zusammenarbeit. Ständige dienstliche Zusammenarbeit und die Führungsaufgaben eines Vorgesetzten bringen naturgemäß auch die Möglichkeit von Konflikten mit sich. Entsprechend können grundsätzlich weder eine kritische Einschätzung der Arbeitsweise und des sonstigen dienstlichen Verhaltens des beurteilten Beamten durch den beurteilenden Vorgesetzten noch das Bestehen dienstlich veranlasster Spannungen bereits Anlass geben, eine Voreingenommenheit des Vorgesetzten anzunehmen. Dadurch und auch durch gelegentlich erregte oder sonst emotional gefärbte Reaktionen wird grundsätzlich noch nicht die Erwartung in Frage gestellt, der Vorgesetzte wolle und könne seine Pflichten einschließlich derjenigen zur sachlichen und gerechten dienstlichen Beurteilung erfüllen. Dies gilt auch für einzelne unangemessene, saloppe, ungeschickte oder missglückte Formulierungen in der streitigen Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 23.4.1998, a. a. O., juris Rn. 16; Nds. OVG, Beschluss vom 10.6.2013 - 5 LA 204/12 -).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze vermag der Senat eine tatsächlich bestehende Voreingenommenheit des Herrn J. gegenüber der Klägerin nicht festzustellen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass Herr J. nicht willens oder in der Lage gewesen wäre, die Klägerin sachlich und gerecht zu beurteilen, sind nicht ersichtlich. Dass die zwischen der Klägerin und ihrem Vorgesetzten aufgetretenen dienstlichen Konflikte über das normale Maß hinausgegangen wären, lässt sich dem klägerischen Vorbringen nicht entnehmen. Gegen die Auffassung der Klägerin, Herr J. habe sie aufgrund ihrer langjährigen Kontakte in der Region D., die ihm fehlten, als „Bedrohung seiner beruflichen Position empfunden“, spricht schon der Umstand, dass der Beurteiler unter Ziffer III. der streitgegenständlichen Beurteilung (- Ergänzenden Beurteilungsaussagen -) ausdrücklich hervorgehoben hat, dass die Klägerin ihn an ihren Fachkenntnissen sowie langjährigen und förderlichen Kontakten in der Region D. habe teilhaben lassen, so dass ihm der Einstieg in die neue Position als Vorsitzender der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit E. erleichtert worden sei. Dass der Beurteiler eine Tätigkeit der Klägerin auf Geschäftsführungsebene nicht empfohlen und im Hinblick auf ihr Kommunikationsverhalten und ihren Führungsstil unabhängig vom Dienstposten ein persönliches Coaching für angebracht gehalten hat, stellt kein Indiz für eine Voreingenommenheit des Beurteilers dar, sondern gibt - ohne dass die gewählten Formulierungen das für eine Beurteilungserstellung angemessene Maß überschreiten - dessen subjektive Einschätzung wieder. Wenn die Klägerin dieser Einschätzung entgegentritt und u. a. unter Bezugnahme auf übersandte Referenzschreiben ausführt, deren positive Aussagen ließen sich mit den Wertungen des Beurteilers nicht in Übereinstimmung bringen, was zumindest indiziell für die Berechtigung des Befangenheitsvorwurfs spreche, dann setzt sie der Sache nach ihre eigene Einschätzung an die Stelle der Bewertung des Beurteilers. Hiermit wird indes ein Beurteilungsfehler im Sinne der eingangs dargestellten Grundsätze nicht aufgezeigt.
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG), § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) liegen nicht vor.
Die Streitwertfestsetzung basiert auf §§ 40, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. der Bundeslaufbahnverordnung
§§ 48 Abs. 1, 49 BLVO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§ 41a BLV
§ 21 BBG
§ 50 Abs. 1 der Bundeslaufbahnverordnung
§ 50 Abs. 1 Satz 1 BLV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 50 Abs. 2 Satz 1 BLV
§ 55 Abs. 2 BLV
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BLV
§ 49 Abs. 1 BLV
§ 41a Satz 1 BLV
§ 41a Abs. 2 Satz 1 BLV
§ 50 Abs. 1 Satz 1 BLV
§ 244 Abs. 3 Satz 2 der Strafprozessordnung
§ 244 Abs. 2 StPO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 21 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) in der Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes
§ 63 Abs. 3 Satz des Beamtenstatusgesetzes
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
§ 40, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 LA 271/13
71 GR 7/14
1 A 3031/01
2 C 37.91
2 A 3.97
2 C 34.04
5 ME 240/12
5 ME 157/14
2 B 64.08
2 A 2.03
5 ME 175/09
2 C 8.78
5 LA 204/12
2 A 7.07
2 C 13.79
2 A 1.97
5 LA 24/12
2 B 61.12
2 KO 466/12
2 A 10637/13
6 B 637/13
6 S 62.11
2 VR 1.13
5 LB 211/02
2 C 16.09
2 A 2.10
1 WB 23.05
2 C 2.06
5 LA 115/05
2 C 34.79
5 LC 44/06
5 LA 174/10
2 C 36.86
5 ME 328/09
2 C 16.97
5 LB 223/09