Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-12-18, Aktenzeichen 16 L 2481/25
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:1218.16L2481.25.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert wird auf 350.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Aussetzung einer dem Antragsteller erteilten Akkreditierung im Rahmen des Erasmus-Plus-Mobilitätsprogramms der Europäischen Union.
Beim Erasmus-Plus-Programm handelt es sich um ein Förderprogramm der Europäischen Union zur Stärkung des Europäischen Bildungsraums mit einem Gesamtbudget von ca. 26 Milliarden EUR im Zeitraum 2021 bis 2027. Das Förderprogramm beruht auf der Verordnung (EU) 2021/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 zur Einrichtung von Erasmus+, dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013 (im Weiteren: Erasmus-Plus-VO).
Der Antragsgegner ist eine von vier Nationalen Agenturen im Sinne des Art. 27 Erasmus-Plus-VO und als solche gemäß Art. 27 Abs. 4 Erasmus-Plus-VO für die Vergabe der Finanzhilfen an Begünstigte auf Grundlage einer Finanzhilfevereinbarung nach den Vorgaben der Kommission für die betreffende Programmmaßnahme zuständig. Innerhalb der Bundesrepublik Deutschland ist der Antragsgegner konkret für den Bereich der beruflichen Bildung und der Erwachsenenbildung sowie für die europäische und internationale Bildungszusammenarbeit zuständig.
Zur Durchführung des Erasmus-Plus-Programms hat die EU-Kommission einen Programmleitfaden erlassen. Der Erasmus-Plus-Programmleitfaden in der Fassung vom 8. April 2021 hat auszugsweise folgenden Inhalt:
„Teil B – Informationen über die in diesem Leitfaden behandelten Aktionen […]
Leitaktion 1: Lernmobilität von Einzelpersonen […]
Was ist ein Mobilitätsprojekt?
Organisationen, die in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung und Jugend tätig sind, werden im Rahmen des Programms Erasmus+ bei der Durchführung von Projekten zur Förderung unterschiedlicher Formen von Mobilität unterstützt. […]
Ein drittes wichtiges Element der Innovation und Qualität von Mobilitätsaktivitäten besteht darin, dass an Erasmus+ teilnehmende Organisationen die Möglichkeit haben, Mobilitätsaktivitäten mittelfristig zu organisieren und in einem umfassenderen strategischen Rahmen zu planen. Mit einem einzigen Förderantrag kann der Koordinator eines Mobilitätsprojekts mehrere Mobilitätsaktivitäten organisieren, die zahlreichen Personen Aufenthalte in unterschiedlichen Ländern ermöglichen. […]
Akkreditierungssysteme spielen eine wichtige Rolle bei der Gewährleistung einer hohen Wirkung der Leitaktion 1. Die Erasmus-Charta für die Hochschulbildung, die Erasmus-Akkreditierung für Mobilitätskonsortien im Hochschulbereich und die Erasmus-Akkreditierungen in den Bereichen Berufsbildung, Schulbildung, Erwachsenenbildung und Jugendarbeit ermöglichen Organisationen eine kontinuierliche Inanspruchnahme von Leitaktion 1, sodass sie sich auf längerfristige Ziele und institutionelle Auswirkungen konzentrieren können. […]
Erasmus-Akkreditierung in den Bereichen Berufliche Aus- und Weiterbildung, Schulische Bildung und Erwachsenenbildung […]
Mit der Vergabe der Erasmus-Akkreditierung wird bestätigt, dass der Antragsteller einen Plan zur Durchführung hochwertiger Mobilitätsaktivitäten im Rahmen umfassenderer Anstrengungen zur Entwicklung seiner Organisation erstellt hat. Dieser Plan wird als Erasmus-Plan bezeichnet und ist ein wesentlicher Bestandteil des Antrags auf Erasmus-Akkreditierung.
Wie können Mobilitätsmöglichkeiten mit einer Erasmus-Akkreditierung wahrgenommen werden?
Erfolgreiche Antragsteller für eine Erasmus-Akkreditierung erhalten einen vereinfachten Zugang zu Fördermöglichkeiten im Rahmen der Leitaktion 1 in ihrem jeweiligen Bereich. Der jährliche Aufruf zur Finanzierung akkreditierter Projekte wird in dem Kapitel zu den einzelnen Bereichen vorgestellt, auf die sich die Erasmus-Akkreditierungen beziehen. […]
Auswahlkriterien
Antragsteller müssen über eine ausreichende operative und berufliche Leistungsfähigkeit zur Durchführung des vorgeschlagenen Erasmus-Plans verfügen […]
Bei neu akkreditierten Antragstellern, bei Organisationen mit hohem Risiko oder bei Nichteinhaltung der Anweisungen und Fristen der nationalen Agentur, bei einer sehr geringen Leistung, die im Rahmen der Berichterstattung, Überwachung und Qualitätskontrollen festgestellt wurde, oder bei Verstößen gegen die Regeln des Programms (auch in einer anderen Aktion) kann die nationale Agentur die folgenden Abhilfemaßnahmen ergreifen:
Beobachtung: Die nationale Agentur kann die Höhe der Finanzmittel, die die akkreditierte Organisation für Aktionen beantragen kann, für die eine Erasmus-Akkreditierung erforderlich ist, begrenzen.
Neu akkreditierte Organisationen können unter Beobachtung gestellt werden, wenn bei der Prüfung der operativen Leistungsfähigkeit das Risiko einer qualitativ unzureichenden Umsetzung festgestellt oder in der Antragsbewertung auf schwerwiegende Mängel im Erasmus-Plan des Antragstellers hingewiesen wird.
Aussetzung: Organisationen, deren Akkreditierung ausgesetzt ist, dürfen keine Fördermittel für Aktionen beantragen, für die eine Erasmus-Akkreditierung erforderlich ist. Zudem kann die nationale Agentur einige oder alle laufenden Finanzhilfevereinbarungen kündigen, die im Rahmen der ausgesetzten Akkreditierung geschlossen wurden. […]
Teil C – Informationen für Antragsteller […]
Schritt 2: Prüfung auf Einhaltung der Programmkriterien […]
Die nationalen Agenturen bzw. die Exekutivagentur bewerten die finanzielle und die operative Leistungsfähigkeit eines Antragstellers zur Durchführung des vorgeschlagenen Projekts anhand der Auswahlkriterien.
Finanzielle Leistungsfähigkeit
Die erforderliche finanzielle Leistungsfähigkeit ist dann gegeben, wenn der Antragsteller über stabile und ausreichende Finanzierungsquellen verfügt, um seine Tätigkeit während der gesamten Projektdurchführung bzw. während des Jahres, für das die Finanzhilfe gewährt wird, aufrechtzuerhalten. […]
Was geschieht nach Übermittlung eines Antrags?
Alle bei den nationalen Agenturen oder bei der Exekutivagentur eingegangenen Anträge werden einem Bewertungsverfahren unterzogen.
Das Bewertungsverfahren
Projektvorschläge werden von der nationalen Agentur oder der Exekutivagentur, bei der der Antrag eingeht, ausschließlich anhand der in diesem Leitfaden beschriebenen Kriterien bewertet. Die Bewertung beinhaltet: […]
eine Prüfung, um sicherzustellen, dass der Antragsteller die Ausschluss- und Auswahlkriterien (d. h. operative und finanzielle Leistungsfähigkeit) erfüllt […]
Endgültige Entscheidung […]
Alle Antragsteller werden über das Bewertungsergebnis in Form einer entsprechenden Benachrichtigung informiert. Dieses Schreiben enthält weitere Anweisungen zu den nächsten Schritten im Hinblick auf die Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung. […]
Was geschieht nach Genehmigung des Antrags?
Finanzhilfevereinbarung
Nachdem der Beschluss über die Gewährung einer Finanzhilfe im Rahmen von Erasmus+ für ein Projekt gefasst wurde:
Die nationale Agentur oder die Exekutivagentur unterzeichnet eine Finanzhilfevereinbarung mit dem Antragsteller. Die Finanzhilfevereinbarung wird dem Antragsteller zur Unterzeichnung zugestellt. Die unterzeichnete Vereinbarung wird an die nationale Agentur oder die Exekutivagentur zurückgeschickt. Zum Schluss wird die Vereinbarung von der nationalen Agentur bzw. der Exekutivagentur unterzeichnet. Nachdem beide Seiten die Finanzhilfevereinbarung unterzeichnet haben, wird der Antragsteller zum Begünstigten einer EU-Finanzhilfe und kann mit der Durchführung des Projekts beginnen.“
Der Antragsgegner vergibt Zuwendungen nach diesen Vorgaben, indem er in einem mehrstufigen Verfahren zunächst Bewerber akkreditiert und hierbei ihre finanzielle und operative Leistungsfähigkeit prüft. Bei Ablehnung eines Akkreditierungsantrages wird grundsätzlich keine Zuwendung bewilligt. Akkreditierte Bewerber können Zuwendungen für ein konkretes Jahr beantragen, für welches dann eine Finanzhilfevereinbarung geschlossen wird.
Der Antragsteller ist ein eingetragener Verein und versteht sich als international operierende Nichtregierungsorganisation, die sich durch einen holistischen und erweiterten Ansatz zur nachhaltigen Entwicklung auszeichne. Hierzu macht sie unter anderem internationale Mobilitätsangebote im Bereich der beruflichen Bildung und vermittelt als Mobilitätskonsortium u. a. Auslandsaufenthalte von Auszubildenden.
Am 18. Oktober 2021 stellte der Antragsteller einen Akkreditierungsantrag für den Programmbereich Berufliche Bildung und Ausbildung. Zu den Einzelheiten wird auf Bl. 2 ff. der Beiakte 001 Bezug genommen.
Am 27. Januar 2022 übersandte der Antragsgegner eine E-Mail an den Antragsteller. Diese hatte auszugsweise folgenden Inhalt:
„Betreff: Förderentscheidung Erasmus+ KA120 – Akkreditierung in der Berufsbildung […]
Akkreditierungsnummer: N01
Sehr geehrte Damen und Herren,
wir freuen uns Ihnen mitzuteilen, dass Ihr Antrag im Programm ERASMUS+ auf eine Akkreditierung im Bereich berufliche Aus- und Weiterbildung bewilligt wurde. […]
Mit der Akkreditierung im Programm Erasmus+ werden keine finanziellen Zuschüsse gewährt. Die Akkreditierung berechtigt Sie, voraussichtlich jährlich eine Mittelanforderung zu beantragen. […]
Die Akkreditierung Ihrer Einrichtung beginnt mit der Versendung der u. a. Annahmebestätigung und endet am 31. Dezember 2027. […]
Damit Ihre Akkreditierung auch gültig wird, müssen Sie uns bestätigen, dass Sie mit den Rahmenbedingungen der Akkreditierung […] sind. Bitte verwenden Sie hierzu die am Ende dieser Mail vorliegende Annahmebestätigung. […]“
Zu den weiteren Einzelheiten wird auf die E-Mail vom 27. Januar 2022 (Bl. 36 ff. der Beiakte 001) Bezug genommen.
Unter dem 27. Januar 2022 übersandte der Antragsteller die Annahmebestätigung, in der er erklärte, dass er „mit den im Programmleitfaden beschriebenen Rahmenbedingungen der Akkreditierung einverstanden“ sei und sich zu deren Einhaltung verpflichte.
Am 22. Februar 2022 beantragte der Antragsteller Mittel für das Förderjahr 2022. Mit E-Mail vom 10. Mai 2022 teilte der Antragsgegner mit, auf den Antrag werde ein Förderhöchstbetrag von 1.638.650,00 EUR festgesetzt.
Mit Unterschriften vom 21. und 28. Juni 2022 schlossen die Beteiligten hierüber eine Finanzhilfevereinbarung (Vereinbarung Nr. N02 – im Weiteren: Finanzhilfevereinbarung 2022), die zur Auszahlung eines Vorschusses von 1.310.920,00 EUR an den Antragsteller führte. Die Finanzhilfevereinbarung 2022 enthielt auszugsweise folgende Regelungen:
„Besondere Bedingungen […]
1.4.4 Abschlussbericht und Antrag auf Zahlung des Restbetrags
Innerhalb von 60 Kalendertagen nach dem Ende der Laufzeit des Projekts gemäß Artikel I.2.2 reicht der Koordinator einen Abschlussbericht über die Durchführung des Projekts mit dem in Art. 1.10 genannten Berichtswerkzeug ein. Im Bericht sind Angaben zum Nachweis der auf der Grundlage von Finanzierungsbeiträgen je Einheit geltend gemachten förderfähigen Kosten, wenn die Finanzhilfe als Finanzierungsbeitrag je Einheit gewährt wird, oder der tatsächlich angefallenen förderfähigen Kosten gemäß Anhang III zu machen […].
Anhang I – Allgemeine Bedingungen […]
Teil B – Finanzbestimmungen
Artikel II.19 — Förderfähige Kosten
II.19.1 Bedingungen für die Förderfähigkeit
Förderfähige Kosten einer Maßnahme sind Kosten, die einem Begünstigten tatsächlich entstehen und die folgenden Bedingungen erfüllen:
a) Sie fallen während des Durchführungszeitraums an mit Ausnahme der Kosten, die für den Antrag auf Zahlung des Restbetrags und die entsprechenden Belege gemäß Artikel I.4.4 anfallen.
b) Sie sind im Kostenvoranschlag der Maßnahme in Anhang II ausgewiesen. […]
Anhang II […]
Der Begünstigte verwaltet seine Finanzhilfe mit dem Ziel, die in diesem Anhang festgelegten Ziele zu erreichen […]“
In Anhang II enthielt die Finanzhilfevereinbarung 2022 eine tabellarische Übersicht unter konkreter Bezifferung einzelner geplanter Aktivitäten, der Zahl der jeweiligen Teilnehmer und der jeweiligen Dauer in Tagen. Zu den Einzelheiten wird auf die Vereinbarungsurkunde (Bl. 47 ff. der Beiakte 002) Bezug genommen. Auf Antrag des Antragstellers vom 9. Juni 2023 wurde die Laufzeit der Vereinbarung bis zum 31. Mai 2024 verlängert.
Mit E-Mail vom 11. März 2024 wandte sich der Antragsteller an den Antragsgegner und teilte mit, von dem ihm bewilligten Budget werde während der Laufzeit der Finanzhilfevereinbarung 2022 nur ein Betrag von ca. 450.000 EUR verbraucht werden. Er bat um Erläuterung, ob die nicht verbrauchten Mittel aus der Förderperiode 2022 zurückgezahlt werden müssten oder auf die Förderperioden 2023 und 2024, für die mit einem höheren Mobilitätsaufkommen gerechnet werde, übertragen werden könnten.
Noch am gleichen Tag teilte der Antragsgegner mit, die nicht verbrauchten Mittel müssten nach Vorlage des Abschlussberichts an den Antragsgegner zurückgegeben werden, der diese dann an die EU-Kommission zurückgeben müsse. Eine Übertragung auf andere Förderperioden sei nicht möglich.
Am 29. Juli 2024 legte der Antragsteller den Abschlussbericht für die Förderperiode 2022 vor. Aus diesem ergab sich ein Verbrauch der bewilligten Förderung von 1.638.650,00 EUR in Höhe von 435.264,00 EUR. Zu den weiteren Einzelheiten wird auf den Abschlussbericht vom 29. Juli 2024 (Bl. 197 ff. der Beiakte 002) Bezug genommen.
Mit E-Mail vom 23. Oktober 2024 forderte der Antragsgegner den Antragsteller zur Rückzahlung des nicht verwendeten Zuschusses in Höhe von 876.531,00 EUR auf. Am 28. November 2024 und am 19. Dezember 2024 mahnte der Antragsgegner die ausstehende Rückzahlung schriftlich bei dem Antragsteller an.
Mit Schreiben vom 6. Januar 2025 wandte sich der Antragsteller an den Antragsgegner. Nachdem in den Förderperioden 2022 und 2023 Vorauszahlungen in Höhe von 80 % der bewilligten Förderung erfolgt seien, sei für das Jahr 2024 lediglich eine Vorfinanzierung von 60.000 EUR zur Verfügung gestellt worden. Auf Basis dessen könnten kurzfristig anstehende Mobilitäten nicht finanziert werden und die Stabilität der Organisation sei gefährdet. Sollte hier keine Lösung gefunden werden, müsse die Akkreditierung ab 2026 ruhend gestellt werden.
Hierauf antwortete der Antragsgegner mit Schreiben vom 16. Januar 2025 und legte dar, aufgrund einer Anpassung des Programmleitfadens für das Jahr 2024 sei eine 80 %-ige Vorfinanzierung für solche Organisationen wie den Antragsteller nicht mehr möglich. Eine Mittelübertragung zwischen den Förderjahren sei nach den Vorgaben der EU nicht möglich, jede Finanzhilfevereinbarung müsse einzeln betrachtet und abgerechnet werden. Mit Blick auf die noch ausstehende Rückzahlung der für die Förderperiode 2022 bewilligten Mittel sei nicht nachzuvollziehen, warum der Antragsteller einerseits über fehlende Mittel klage, andererseits aber einen Betrag von fast 900.000,00 EUR nicht habe verausgaben können. Im Übrigen möge der Antragsteller die Rückzahlung nunmehr bis zum 24. Januar 2025 leisten.
Mit Schreiben vom 20. Januar 2025 und 17. Februar 2025 widersprach der Antragsteller und bat um Klärung mit der EU-Kommission oder die Prüfung alternativer Finanzierungsvereinbarungen.
Nachdem der Antragsteller auch hiernach keine Rückzahlung leistete, leitete der Antragsgegner ein zivilgerichtliches Mahnverfahren ein. Gegen den in diesem Verfahren ergangenen Mahnbescheid erhob der Antragsteller am 14. April 2025 Widerspruch. Die Durchführung des streitigen Verfahrens beantragte der Antragsgegner nicht.
Mit Bescheid vom 20. Mai 2025 setzte der Antragsgegner die Akkreditierung des Antragstellers aus. Zur Begründung führte er aus, gemäß des Programmleitfadens 2021 sei die Nationale Agentur berechtigt, eine Akkreditierung zu suspendieren oder zu kündigen, wenn schwerwiegende Verstöße festgestellt würden. Der Antragsteller habe eine Rückerstattung von Restmitteln aus der Finanzhilfevereinbarung aus der Förderperiode 2022 nicht geleistet und damit gegen die Vorgaben des Erasmus-Plus-Programms verstoßen. Zudem ergebe sich aus seinem Verhalten, dass er auch künftig keine Rückzahlung zu leisten beabsichtige. Den Antrag auf Verrechnung habe der Antragsgegner mit Schreiben vom 16. Januar 2021 abgelehnt. Die Vorfinanzierung eines aktuellen Projekts aus Restmitteln abgeschlossener Projekte verstoße gegen die Programmregeln. Damit habe der Antragsteller Anweisungen und Fristen der Nationalen Agentur nicht eingehalten, sodass die Akkreditierung bis zur vollständigen Rückerstattung inklusive Zinsen, Mahngebühren und eventueller weiterer Kosten ausgesetzt werde. Zu den weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid vom 20. Mai 2025 verwiesen (Bl. 25 ff. der Gerichtsakte).
Am 18. Juni 2025 erhob der Antragsteller Widerspruch gegen den Bescheid vom 20. Mai 2025. Das Widerspruchsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
Mit Schreiben vom 13. August 2025 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung der Aussetzung der Akkreditierung an. Die Aussetzung der Akkreditierung sei erfolgt, um sicherzustellen, dass öffentliche Mittel ordnungsgemäß verwendet würden. Der Antragsteller habe seine Verpflichtungen aus der Finanzhilfevereinbarung 2022 nicht erfüllt und den zu erstattenden Betrag zweckwidrig verwendet. Es sei unbekannt, was aus diesem Betrag geworden sei. Die Akkreditierung diene der Prüfung der finanziellen und operativen Leistungsfähigkeit. Durch die Aussetzung der Akkreditierung werde die Vergabe von Finanzhilfen an solche Empfänger verhindert, die diese Voraussetzung nicht erfüllen. Vor diesem Hintergrund bestehe ein besonderes Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung, weil dem Antragsteller im Fall des Fortbestands der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegebenenfalls weitere Finanzhilfen zu gewähren seien, obwohl gravierende Zweifel daran bestünden, dass der Antragsteller seine Pflichten aus abgeschlossenen Finanzhilfevereinbarungen künftig einhalten werde. Das Interesse, die absehbare zweckwidrige Verwendung auch künftiger Finanzhilfen zu verhindern, überwiege das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.
Der Antragsteller hat am 25. September 2025 einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt.
Zur Begründung macht der Antragsteller geltend, bereits die Aussetzung der Akkreditierung sei rechtswidrig erfolgt. Der Antragsgegner habe im Bescheid vom 20. Mai 2025 keine tragfähige Rechtsgrundlage für die Aussetzungsentscheidung angeführt. Die Akkreditierung sei ein Verwaltungsakt, der nach dem actus-contrarius-Gedanken selbst nur durch einen Verwaltungsakt aufgehoben oder geändert werden könne. Der Programmleitfaden sei eine reine europäische Verwaltungsvorschrift und könne daher keine Ermächtigungsgrundlage für einen solchen belastenden Verwaltungsakt sein. Auch auf die ständige Rechtsprechung zu einem möglichen Anspruch auf Subventionsbewilligung könne der Antragsgegner die Aussetzungsentscheidung nicht stützen. Allein aus der Zustimmung zum Programmleitfaden im Rahmen der Akkreditierung könne auch nicht geschlossen werden, dass der Antragsteller mit einem Aussetzungsrecht des Antragsgegners einverstanden sei. Da der Antragsgegner als Nationale Agentur auftrete, sei im Schwerpunkt das Haushaltsrecht der EU anzuwenden. Eine Rechtsgrundlage für eine Aussetzung finde sich insoweit lediglich in Art. 132 der Verordnung (EU, Euratom) 2024/2509 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 2024 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union (im Weiteren: EU-Haushalts-VO 2024) i. V. m. Art. 27 Abs. 4 der Erasmus-Plus-VO. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften lägen aber nicht vor, weil keine Unregelmäßigkeiten im Sinne des Art. 132 EU-Haushalts-VO 2024 gegeben seien. Hierfür bedürfe es eines Verstoßes gegen verbindliches EU-Recht, was dem Antragsteller nicht nachgewiesen sei und durch einen Verstoß gegen den Programmleitfaden als bloßer Verwaltungsvorschrift auch nicht vorgeworfen werden könne. Die Aussetzung könne auch nicht hilfsweise auf § 49 Abs. 2 VwVfG gestützt werden, da auch dessen Anforderungen nicht erfüllt seien. Im Übrigen begehre der Antragsteller nur eine Aufrechnung des Rückforderungsanspruchs für die Förderperiode 2022 mit seinen eigenen Auszahlungsansprüchen für spätere Förderperioden, was nach nationalem Recht zulässig sei. Daher sei ihm ein Rechtsverstoß nicht vorzuwerfen. Der Programmleitfaden enthalte im Übrigen auch kein Aufrechnungsverbot. Für den Antragsteller gelte Art. 21 Abs. 3 der Erasmus-Plus-VO, sodass seine Leistungsfähigkeit vermutet werde. Regelungen im Programmleitfaden könnten diese verbindliche Regelung nicht überschreiben. Der Antragsteller sei auch leistungsfähig – die verweigerte Rückzahlung beruhe auf einer rechtlichen Auseinandersetzung über die Frage der Zulässigkeit einer Aufrechnung, sei aber kein Beleg für eine generelle Gefährdung öffentlicher Mittel. Der Antragsteller habe durchgehende Einigungs- und Kooperationsbereitschaft gezeigt und die Mittel im Übrigen zweckgerecht, nämlich für Mobilitäten aus dem Jahr 2024 verwandt. Zumindest fehle es aber an einem besonderen Vollziehungsinteresse der Allgemeinheit. Dagegen fehle dem Antragsteller auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag, nur weil er angekündigt habe, zunächst nicht mehr am Erasmus-Plus-Programm teilnehmen zu wollen. Dies beruhe allein auf dem Streit mit dem Antragsgegner, nach Klärung sei eine Fortsetzung der Teilnahme am Programm Erasmus Plus beabsichtigt.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 18. Juni 2025 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 20. Mai 2025 (Akkreditierung-Nr. N01) wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt ergänzend vor, die Zuwendungen beruhten zwar auf einem europäischen Förderprogramm, würden aber ausschließlich nach deutschem Recht vergeben. Die Erasmus-Plus-VO regle nur die Beziehung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten, sage aber nichts über das Zuwendungsverfahren aus und begründe, wie im Übrigen alle Haushaltsnormen, auch keine subjektiven Rechte. Insbesondere sperre sie daneben auch nicht die Anwendung nationalen Zuwendungsrechts. Durch die Aussetzung der Akkreditierung würden in der Sache künftige Förderanträge antizipiert abgelehnt, sodass an die Aussetzung die gleichen Maßstäbe anzulegen seien wie an die Ablehnung eines Förderantrages. Daher bedürfe es für die Aussetzung keiner weitergehenden Ermächtigungsgrundlage als der Bereitstellung der Mittel im Haushalt und des Programmleitfadens als Förderrichtlinie unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG. Art. 132 der EU-Haushalts-VO sei nicht einschlägig, nach Art. 27 Abs. 4 der Erasmus-Plus-VO würden die Finanzhilfen auf Basis einer Finanzhilfevereinbarung nach den Vorgaben der Kommission vergeben. Diese Vorgaben ergäben sich aus dem Programmleitfaden, daher sei auf diesen abzustellen. Der Programmleitfaden differenziere zwischen Aussetzung und Aufhebung der Akkreditierung. Einen Widerruf habe der Antragsgegner gerade nicht erlassen. Selbst wenn es für die Aussetzungsentscheidung einer Ermächtigungsgrundlage bedürfe, sei aber zu beachten, dass der Antragsteller sich mit dem Programmleitfaden und also auch der darin geregelten Aussetzungsbefugnis des Antragsgegners einverstanden erklärt habe. Der Antragsteller biete nicht mehr die nötige finanzielle und operative Leistungsfähigkeit, da er einen Betrag von 876.531,00 EUR nicht zweckmäßig verwandt habe und der Verbleib dieses Betrages unklar sei. Allein hierauf beruhe die Aussetzungsentscheidung. Der Antragsteller könne den Rückforderungsanspruch des Antragsgegners auch nicht mit eigenen Ansprüchen hinsichtlich der Förderperioden 2023 und 2024 aufrechnen, weil dies der öffentlich-rechtlichen Finanzierungsvereinbarung 2022 widerspreche, die einen Bewilligungszeitraum für die ausgezahlte Zuwendung festlege und die Mittel an das konkrete Förderprojekt binde. Zudem seien Verrechnungsoptionen in der Finanzhilfevereinbarung 2022 abschließend geregelt und nur zugunsten des Antragsgegners vorgesehen. Die Behauptung des Antragstellers, die Mittel für Mobilitäten im Jahr 2024 verwendet zu haben, sei fragwürdig, da er auch für die Jahre 2023 und 2024 Auszahlungen in Höhe von 692.857,20 EUR erhalten habe. Von Kooperationsbereitschaft des Antragstellers könne keine Rede sein, wenn dieser nicht einmal mitteile, was mit den Fördermitteln passiert sei. Zudem fehle dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis, da er angekündigt habe, keine weiteren Zuwendungen zu beantragen und die Programmteilnahme zu pausieren. Daher habe er kein Interesse mehr an der Nutzung der Akkreditierung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
Der Antrag ist zunächst zulässig. Er ist als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 2. Alt. VwGO statthaft, weil es sich bei der Aussetzung der Akkreditierung durch den Bescheid vom 20. Mai 2025 um einen Verwaltungsakt handelt, gegen den der Widerspruch des Antragstellers aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 13. August 2025 keine aufschiebende Wirkung hat. Die Aussetzung der Akkreditierung stellt schon deswegen einen Verwaltungsakt dar, weil sie der Sache nach auf die (vorübergehende) Beseitigung der Rechtswirkungen der Akkreditierung des Antragstellers vom 27. Januar 2022 gerichtet ist und es sich insofern um einen actus contrarius zur Akkreditierungsentscheidung handelt. Die Aufhebung oder Änderung eines Verwaltungsakts teilt insoweit die Rechtsnatur des Verwaltungsaktes selbst.
Vgl. für die Aufhebung von Verwaltungsakten Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 17. März 2016 – 2 A 4.15 –, Rn. 20, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 17. September 2020 – 12 A 3006/19 –, Rn. 38, juris; NK-VwVfG/Sennekamp, 3. Aufl. 2025, VwVfG § 9 Rn. 29, beck-online.
Die Akkreditierung des Antragstellers vom 27. Januar 2022 stellt ihrerseits wiederum einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG dar. Ihr kommt in der konkreten Ausgestaltung des Zuwendungsverfahrens des Antragsgegners insbesondere eine eigene Regelungswirkung zu. Die ständige Förderpraxis des Antragsgegners erfolgt in einem zweistufigen Verfahren, dessen erste Stufe der Akkreditierungsprozess darstellt. Im Rahmen der Akkreditierung prüft der Antragsgegner bestimmte allgemeine Fördervoraussetzungen, etwa die finanzielle und operative Leistungsfähigkeit eines Antragstellers, ab und stellt deren Vorliegen mit der Erteilung der Akkreditierung zugleich verbindlich fest. Damit wird die grundsätzliche Förderberechtigung eines akkreditierten Bewerbers festgestellt, zumal im Rahmen des zweiten Verfahrensschritts – des Abschlusses einer Finanzhilfevereinbarung für eine konkrete Förderperiode – nach den eigenen Angaben des Antragsgegners Zweifel am Fortbestehen der Akkreditierungsvoraussetzungen dem Abschluss einer Finanzhilfevereinbarung nicht entgegenstehen und ein akkreditierter Bewerber in diesem Fall einen Anspruch auf Abschluss einer Finanzhilfevereinbarung haben kann. Die Akkreditierung ist insofern mit einer Zuwendungsbewilligung dem Grunde nach vergleichbar, während die Finanzhilfevereinbarung die Höhe und die Abwicklungsmodalitäten der Zuwendungsgewährung regelt.
Dem Antrag fehlt es auch nicht am nötigen Rechtsschutzbedürfnis. Zwar kann das Rechtsschutzbedürfnis für einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO entfallen, wenn die gerichtliche Eilentscheidung für den Antragsteller offensichtlich und von vornherein nutzlos ist, etwa weil sie seine Rechtsposition nicht verbessern kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2007 – 9 VR 4.07 –, Rn. 3, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, Rn. 26, juris; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. Mai 2015 – 4 Bs 56/15 –, Rn. 3, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. August 2019 – 12 MS 34/19 –, Rn. 14, juris.
Ist ein Eilantrag wie hier der Sache nach darauf gerichtet, die Nutzbarkeit eines dem Antragsteller erteilten begünstigenden Verwaltungsakts, konkret der rechtlichen Begünstigung durch die Akkreditierung, wiederherzustellen, so kann es an einem Rechtsschutzbedürfnis fehlen, wenn die erteilte Begünstigung vom Adressaten des begünstigenden Verwaltungsakts nicht genutzt werden kann und die Begünstigung sich damit für den Adressaten als nutzlos erweist. Übertragen auf die hiesige Förderkonstellation wäre ein Rechtsschutzbedürfnis dann zu verneinen, wenn es feststehen würde, dass der Antragsteller auch bei fortgeltender Wirkung der Akkreditierung keine weiteren Mobilitäten anbieten, keine weiteren Fördermittel abrufen und keine weiteren Finanzhilfevereinbarungen schließen würde. Eine derartige Feststellung kann hier nicht getroffen werden. Soweit der Antragsteller auf seiner Homepage die Ankündigung veröffentlicht hat, seine Teilnahme am Erasmus-Plus-Programm zu pausieren,
vgl. die Mitteilung auf der Homepage des Antragstellers mit Stand September 2025, abrufbar unter https://nachhaltigkeit.bvng.org/erasmus-3/ (zuletzt abgerufen am 11. Dezember 2025),
hat der Antragsteller gerade nicht angekündigt, sich endgültig und in jedem Fall aus einer Mitwirkung am Programm Erasmus-Plus zurückzuziehen, sondern eine Wiederaufnahme für den Fall angekündigt, dass seinen Vorstellungen über die Abwicklung der Förderverfahren nähergetreten wird. Zudem ist es auch nicht unplausibel, dass der gegenständliche Rechtsstreit und die im Raum stehende Rückforderung im Umfang von fast 900.000,00 EUR für den Antragsteller ein Grund sind, zunächst die Fortsetzung des Programms zu unterbrechen, im Fall einer dem Antragsteller günstigen Entscheidung aber wieder aufzunehmen.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen einen Bescheid wiederherstellen, dessen sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet worden ist. Ein solcher Antrag ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell nicht ordnungsgemäß erfolgt ist oder wenn die vorzunehmende Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts vorerst verschont zu bleiben einerseits und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung andererseits zugunsten des Antragstellers ausfällt. Ein überwiegendes Interesse ist dann anzunehmen, wenn der Rechtsbehelf des Antragstellers zumindest mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird oder jedenfalls die Anordnung der sofortigen Vollziehung materiell rechtswidrig ist, weil kein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug des rechtmäßigen Bescheids gegeben ist.
In formaler Hinsicht genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Antragsgegners vom 13. August 2025 den Maßstäben des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO. Hierfür bedarf es einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 – 1 DB 26.01 –, Rn. 6, juris.
Die in der Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 13. August 2025 gegebene Begründung legt dar, dass mit Blick auf eine zweckwidrige Verwendung bereits gewährter Fördermittel und der Ungewissheit hinsichtlich des Verbleibs der überzahlten Förderung erhebliche Zweifel an der finanziellen und operativen Leistungsfähigkeit des Antragstellers bestünden und dass es zum Schutz öffentlicher Haushaltsmittel nicht möglich sein dürfe, dass der Antragsteller trotz dessen während eines laufenden Widerspruchsverfahrens die Akkreditierung nutzt, um den Antragsgegner zum Abschluss weiterer Finanzhilfevereinbarungen und der Gewährung weiterer Fördermittel zu zwingen. Diese Begründung legt bezogen auf den Einzelfall dar, warum der Antragsgegner eine Notwendigkeit für eine sofortige Vollziehung der Akkreditierungsaussetzung sieht. Ob die Begründung selbst inhaltlich überzeugend ist, ist demgegenüber keine Frage der formalen Begründungserfordernisse, sondern der Interessenabwägung.
Die nach den vorstehenden Grundsätzen gebotene Interessenabwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem Vollziehungsinteresse der Allgemeinheit geht zulasten des Antragstellers. Die angegriffene Aussetzungsentscheidung des Antragsgegners vom 20. Mai 2025 erweist sich im Rahmen der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig, sodass der Widerspruch des Antragstellers absehbar keinen Erfolg haben wird. Zwar ist der Antragsgegner rechtsfehlerhaft davon ausgegangen, dass er für die Aussetzung der Akkreditierung keiner formal-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf (dazu 1.). Die Akkreditierungsaussetzung kann jedoch als Minusmaßnahme zu einem Widerruf der Akkreditierung auf § 49 Abs. 3 VwVfG gestützt werden (dazu 2.).
1.
Im Ausgangspunkt rechtfehlerhaft hat der Antragsgegner die Aussetzung der Akkreditierung nicht auf eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage gestützt. Wird wie hier mit der Akkreditierung des Antragstellers diesem ein begünstigender Verwaltungsakt erteilt, so begründet dieser Verwaltungsakt selbst im Falle seiner Rechtswidrigkeit eine eigenständige schutzwürdige Rechtsposition und damit ein subjektives öffentliches Recht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 –, Rn. 13, juris.
Dementsprechend gilt auch für durch Verwaltungsakt begründete subjektive Rechtspositionen, dass für ihren Entzug grundsätzlich der Vorbehalt des Gesetzes zu beachten ist und ihre Aufhebung oder Einschränkung eine Grundlage in einem Gesetz finden müssen. Im Bereich des Zuwendungsrechts bedeutet dies, dass ein eine Zuwendung bewilligender Bescheid – und sei es nur eine Bewilligung dem Grunde nach – grundsätzlich nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG oder sonstiger gesetzlicher Grundlagen entzogen oder beschränkt werden kann. Dies gilt konsequenterweise auch für die aus der Aussetzung eines Verwaltungsakts folgende Aussetzung seiner Vollziehung.
Vgl. Sauer, Die Verwaltung 50 (2017), 463 (472).
Etwas anderes kann nur gelten, wenn und soweit der Zuwendungsbescheid einen entsprechenden Vorbehalt enthält und die durch den Verwaltungsakt verliehene Rechtsposition insofern von vornherein beschränkt ist.
Vgl. in der Konstellation eines vorläufigen und eines diesen ersetzenden Schlussbescheides ausführlich BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, Rn. 14 ff., juris.
Soweit der Antragsgegner demgegenüber auf die ständige Verwaltungspraxis, wie sie im Programmleitfaden geregelt ist, und auf die Selbstbindung des Antragsgegners nach Art. 3 Abs. 1 GG abstellen will, so spielen diese Grundsätze zwar für die Frage, ob ein Anspruch auf Zuwendungsbewilligung besteht, eine wesentliche Rolle, zumindest wenn wie hier keine gesetzliche Regelung eines Zuwendungsanspruchs besteht. Denn eine Förderrichtlinie, als welche auch der Programmleitfaden zu verstehen sein dürfte, vermag als Verwaltungsvorschrift über die ihr zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes aus Art. 20 GG eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, Rn. 17 – 19, juris; BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2002 – 3 C 54.01 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 14. Mai 2009 – 12 A 605/08 –, Rn. 4, juris; Beschluss vom 18. Januar 2018 – 4 A 1576/15 –, Rn. 6, juris.
Da die ständige Verwaltungspraxis dementsprechend die Voraussetzungen eines Förderanspruchs definiert, ist sie zwar auch für die Frage der Aufhebung einer bereits bewilligten Zuwendung von Relevanz. Versagt nämlich eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall über diese Praxis hinwegsetzt und trotz Fehlens der ansonsten geforderten Voraussetzungen die Leistungen gewährt. Eine solche Förderentscheidung ist dann wegen des Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG rechtswidrig. Insoweit kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, Rn. 17, juris; OVG NRW, Beschluss vom 5. Januar 2022 – 4 A 2368/18 –, Rn. 8 f., juris mit weiteren Nachweisen aus der ständigen Rechtsprechung.
Daraus folgt jedoch nicht, dass ein derart rechtswidrig erteilter Zuwendungsbescheid allein aufgrund dessen aufgehoben oder sonst eingeschränkt werden darf. Die hierdurch verursachte objektive Rechtswidrigkeit berechtigt etwa nur dann zur Rücknahme des Zuwendungsbescheids, wenn auch alle anderen Voraussetzungen des § 48 VwVfG erfüllt sind. Unter Berücksichtigung all dessen können Art. 3 Abs. 1 GG und die ständige Verwaltungspraxis des Antragsgegners allein die Aussetzung der Akkreditierung zulasten des Antragstellers hier nicht tragen. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners erweist sich die Akkreditierungsaussetzung hier nicht als bloße, wohl antizipierte, Ablehnung künftiger Förderanträge, sondern als Einschränkung der bereits mit der bestandskräftigen Akkreditierung begründeten subjektiven Rechtsposition des Antragstellers. Denn mit der Aussetzung der Akkreditierung setzt der Antragsgegner die dem Antragsteller durch diese vermittelte und für den Antragsgegner sonst verbindliche Feststellung der grundsätzlichen Förderberechtigung des Antragstellers außer Kraft.
Auch kann der Akkreditierung vom 27. Januar 2022 selbst kein entsprechender Vorbehalt des Antragsgegners entnommen werden, die Akkreditierung im Falle von ausbleibenden Rückzahlungen in einer Förderperiode bis zum Zeitpunkt der Rückzahlung auszusetzen. Er kann insbesondere nicht in der Vorgabe der Akkreditierung gesehen werden, diese werde erst gültig, wenn der Antragsteller bestätige, dass er mit den Rahmenbedingungen der Akkreditierung einverstanden sei. Zunächst handelt es sich hierbei dem Grunde nach um eine aufschiebende Bedingung hinsichtlich des Wirksamkeitsbeginns der Akkreditierung, ohne dass aus dieser hervorginge, dass zugleich der Regelungsgehalt des Programmleitfadens zum Gegenstand der Akkreditierung gemacht werden sollte. Auch wenn sich der Antragsteller im Übrigen mit den „im Programmleitfaden beschriebenen Rahmenbedingungen“ einverstanden erklärt hat, folgt hieraus keine Befugnis des Antragsgegners, die Akkreditierung allein gestützt auf den Inhalt des Programmleitfadens auszusetzen. Denn der Programmleitfaden in der zum Zeitpunkt der Akkreditierung maßgeblichen Fassung enthält selbst bereits keine klare Bestimmung, was die „Rahmenbedingungen der Akkreditierung“ genau bezeichnen sollen. Jedenfalls gehört aus Sicht eines objektiven Empfängers die Befugnis des Antragsgegners, eine einmal erteilte Akkreditierung auszusetzen, bereits begrifflich nicht zu den „Rahmenbedingungen“ der Erteilung einer Akkreditierung. Rahmenbedingungen einer Akkreditierung können zunächst nur Anforderungen und Voraussetzungen an den zu akkreditierenden Bewerber stellen, nicht Befugnisse für die akkreditierende Behörde begründen.
2.
Die Aussetzung der Akkreditierung kann jedoch durch einen Austausch der Ermächtigungsgrundlage auch im Rahmen des Widerspruchsverfahrens aufrecht erhalten bleiben. Die nachträgliche Heranziehung einer anderen als der im angefochtenen Bescheid genannten Rechtsgrundlage ist nach den zur Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen entwickelten Grundsätzen solange zulässig und geboten, soweit die anderweitige rechtliche Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen nicht zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde. Auch das Verwaltungsgericht kann unter Beachtung der Grenze der Wesensveränderung alle einschlägigen Rechtsvorschriften und nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht des § 86 Abs. 1 VwGO alle rechtserheblichen Tatsachen berücksichtigen. Erweist sich nämlich der Spruch eines Verwaltungsaktes aus anderen Rechtsgründen, als sie die Behörde angegeben hat, als rechtmäßig, ohne dass – aus der Sicht dieser anderen Rechtsgründe – an dem Spruch etwas Wesentliches geändert zu werden braucht, dann ist der Verwaltungsakt nicht rechtswidrig.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2019 – 6 B 120.18 –, Rn. 27, juris; OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 2024 – 11 A 119/23 –, Rn. 27, juris; Urteil vom 21. November 2022 – 11 A 996/21 –, Rn. 31, juris.
Hier kann die Aussetzung der Akkreditierung auf § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG gestützt werden. Die Voraussetzungen eines Widerrufs wegen Zweckverfehlung nach § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG liegen nach summarischer Prüfung vor (dazu a.). Die Befugnis zum Widerruf umfasst zugleich die Befugnis zur Aussetzung eines begünstigenden Verwaltungsakts als Minusmaßnahme (dazu b.) Eine Wesensänderung der Akkreditierungsaussetzung ist hiermit nicht verbunden (dazu c.).
a.
Die Voraussetzungen für einen Widerruf sind hier nach § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG gegeben. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Entgegen der Auffassung des Antragstellers kommt es insoweit nicht auf § 49 Abs. 2 VwVfG und das Vorliegen von dessen Voraussetzungen an, weil die Akkreditierung unter die speziellere Regelung des § 49 Abs. 3 VwVfG fällt. Denn sie ist ein Verwaltungsakt, der Voraussetzung für die Gewährung einer Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks ist. Ohne die Akkreditierung kann nämlich der Antragsteller keine Finanzhilfevereinbarungen schließen, sodass ihm für die einzelnen Förderperioden auch keine Fördermittel gewährt und ausgezahlt werden können.
Es spricht nach summarischer Prüfung auch alles dafür, dass der Antragsteller ihm aufgrund der Finanzhilfevereinbarung 2022 und mittelbar aufgrund der hierfür eine Voraussetzung darstellenden Akkreditierung ausgezahlte Fördermittel für die Förderperiode 2022 nicht zweckentsprechend verwendet hat. Eine zweckwidrige Verwendung der Leistung liegt vor, wenn die zugewendeten Mittel, gemessen an der Zweckbestimmung, einer anderweitigen Verwendung zugeführt werden. Der mit einer Zuwendung verfolgte Zweck ergibt sich aus der ihr zugrundeliegenden Rechtsgrundlage, hier also insbesondere aus der Finanzhilfevereinbarung 2022. Bei der Auslegung der in dieser erfolgen Zweckbestimmung sind auch die der Vereinbarung vorhergehenden Umstände, insbesondere der Mittelabruf und das vorangehende Verfahren einzubeziehen. Erfolgt eine Förderung zudem unter verbindlicher Einbeziehung eines Finanzierungsplans, wird eine Zuwendung nur dann zweckentsprechend verwendet, wenn das Vorhaben nach Maßgabe der durch die Finanzhilfevereinbarung anerkannten Planung oder Beschreibung in Übereinstimmung mit dem Finanzierungsplan ausgeführt wird. Demgegenüber ist es als eine Zweckverfehlung anzusehen, wenn Mittel – insbesondere bei Reduzierung gegenüber der Veranschlagung – gar nicht, für andere Zwecke oder abweichend vom Finanzierungsplan ausgegeben werden. Ist zudem wie hier dem Zuwendungsempfänger aufgegeben, die Verwendung der Mittel durch Verwendungsnachweise zu belegen, so trägt er die Beweislast für die zweckentsprechende Mittelverwendung. Die Nichterweislichkeit der zweckentsprechenden Mittelverwendung geht in solchen Fällen zu Lasten des Zuwendungsempfängers.
Vgl. für den Fall einer Zuwendungsbewilligung durch Bescheid Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. August 2015 – 1 A 358/14 –, Rn. 14, juris; Müller/Richter/Ziekow ZuwendungsR-HdB, 2. Aufl. 2025, C. Rn. 32 ff., beck-online; Schoch/Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49 Rn. 177, beck-online.
Unter Berücksichtigung dessen ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass der Antragsteller den überwiegenden Teil der aufgrund der Finanzhilfevereinbarung 2022 ausgezahlten Förderung nicht für die in der Finanzhilfevereinbarung 2022 vereinbarten Zwecke verwendet hat. Aus der Regelung in Anhang I Teil B., Art. II.19.1 hinsichtlich der förderfähigen Kosten ergibt sich, dass nur solche Kosten als förderfähig – und damit zweckentsprechend – anerkannt werden, die im Durchführungszeitraum angefallen (lit. a) und im Kostenvoranschlag der Maßnahme in Anhang II ausgewiesen sind (lit b.). Die in Anhang II tabellarisch aufgeführten und bezifferten Maßnahmen sind damit konkret als diejenigen bestimmt, deren Kosten überhaupt nur förderfähig sein können. Dies folgt auch aus der Regelung in Anhang II, der Begünstigte verwalte die Finanzhilfe mit dem Ziel, die in diesem Anhang festgelegten Ziele zu erreichen. Hierin liegt die Zweckbestimmung des mit der Finanzhilfevereinbarung 2022 bewilligten Zuschusses. Dass die Mittel für diese – und nur für diese – Zwecke verwendet wurden, hatte der Antragsteller gemäß Art. 1.4.4 der Finanzhilfevereinbarung 2022 innerhalb von 60 Kalendertagen nach dem Ende der Laufzeit unter Angabe der förderfähigen Kosten nachzuweisen. Im Abschlussbericht für die Förderperiode 2022 hat der Antragsteller unstrittig nur einen Verbrauch der ihm gewährten Zuwendung im förderfähigen Umfang von nur 435.264,00 EUR nachgewiesen (Bl. 212 der Beiakte 002). Einen Nachweis über die ihm darüberhinausgehend ausgezahlte Zuwendung hat der Antragsteller damit nicht erbracht und könnte dies auch nicht mehr tun, weil die Vorlagefrist für den Abschlussbericht bereits abgelaufen ist. Der mangelnde Nachweis der Verwendung für die durch die Finanzhilfevereinbarung 2022 konkret bestimmten Maßnahmen geht zulasten des Antragstellers. Vor diesem Hintergrund würde es auch keine zweckgerechte Verwendung darstellen, wenn der Antragsteller den ihm ausgezahlten Vorschuss im Übrigen tatsächlich für Mobilitäten aus anderen Förderperioden verwendet hätte, weil diese jedenfalls nicht als förderfähige Maßnahmen der Finanzhilfevereinbarung 2022 anzusehen wären.
b.
Ist damit der Tatbestand des § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG nach summarischer Prüfung erfüllt, schließt die hieraus folgende Befugnis zum Widerruf der dem Antragsteller erteilen Akkreditierung nach § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG hier auch die Befugnis ein, statt eines Widerrufs des Verwaltungsaktes bloß dessen Vollziehung auszusetzen und damit die rechtliche Ausnutzung der mittels des Verwaltungsakts begründeten subjektiv-öffentlichen Rechtsposition für den Zeitraum der Aussetzung zu verhindern.
Es ist grundsätzlich nicht von vornherein ausgeschlossen, gegenüber dem vollständigen Widerruf verhältnismäßigere Rechtsfolgen zu wählen, wenn die Voraussetzungen eines Widerrufs vorliegen.
Vgl. spezifisch zu einer Aussetzung einer Genehmigung aufgrund einer nachträglichen Änderung der Sachlage VG Frankfurt, Beschluss vom 26. August 2014 – 5 L 2135/14.F –, Rn. 19, juris; offengelassen bei Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, Rn. 14, juris; differenzierend Sauer, Die Verwaltung 50 (2017), 463 (477 ff.); die Möglichkeit von Minusmaßnahmen zu einem Widerruf in anderem Kontext bejahend auch Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2006 – 2 B 776/04 –, Rn. 22, juris; grundsätzlich ablehnend Schoch/Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49 Rn. 17, beck-online.
Dementsprechend kann statt eines Widerrufs gegebenenfalls auch eine Aussetzung eines begünstigenden Verwaltungsaktes erfolgen. Voraussetzung dafür ist, dass der hierin liegende Austausch der unmittelbar geregelten gesetzlichen Rechtsfolge des Widerrufs in einem Fall erfolgt, der von dem gesetzgeberisch im Normprogramm des § 49 VwVfG angelegten Plan nicht erfasst wird und hierdurch die Notwendigkeit für eine Rechtsfortbildung schafft.
Vgl. hierzu instruktiv Sauer, Die Verwaltung 50 (2017), 463 (474 ff.), der dies als eine Kombination aus teleologischer Reduktion und Analogieschluss begreift.
Hier ist ein solcher Fall gegeben, weil die Rechtsfolge des Widerrufs den hier vorliegenden Fall aufgrund der besonderen Struktur des Förderverfahrens des Erasmus-Plus-Programms nicht nach dem gesetzmäßigen Plan erfasst. Insbesondere die spezifisch mit Blick auf den Widerruf einmal bewilligter Zuwendungen konzipierte Vorschrift des § 49 Abs. 3 VwVfG,
vgl. zum Regelungshintergrund Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 49 Rn. 88, beck-online,
ist auf den üblichen Fall ausgerichtet, dass einem Zuwendungsempfänger in einem einheitlichen Verwaltungsakt eine Zuwendung bewilligt und diese Zuwendung in dem konkret durch den Zuwendungsbescheid begründeten einzelnen Rechtsverhältnis widerrufen werden soll. Die Konzeption des Förderprogramms Erasmus-Plus unterschiedet sich hiervon grundlegend. Denn die Akkreditierung stellt nicht selbst bereits einen Bescheid dar, der dem Adressaten unmittelbar einen Auszahlungsanspruch hinsichtlich einer konkreten Zuwendung erteilt. Vielmehr stellt er eine notwendige Voraussetzung dar, um in einer Mehrzahl von Förderperioden einen Mittelabruf zu beantragen. Kommt es zu einer zweckwidrigen Verwendung von Mitteln des Erasmus-Plus-Programms in einer konkreten Förderperiode, so bedarf es zunächst keines Widerrufs der Akkreditierung selbst, weil diese selbst nicht Rechtsgrund für das Behaltendürfen der für diese Förderperiode ausgezahlten Mittel ist. Rechtsgrundlage hierfür bildet vielmehr die jeweilige konkret auf die Förderperiode bezogene Finanzhilfevereinbarung, aus der sich im Übrigen auch ein entsprechender Rückzahlungsanspruch ableitet. Der vollständige und gegebenenfalls rückwirkende Widerruf der Akkreditierung stellt in diesem Fall eine nicht zwingend zweckmäßige Maßnahme dar, weil hierdurch zugleich ein Zugriff auf Fördermittel in allen anderen Förderperioden des Erasmus-Plus-Programms gesperrt würde, obwohl in anderen Förderperioden gegebenenfalls ein Interesse an einer weiteren Förderung auf beiden Seiten gegeben ist. Dies umso mehr vor dem Hintergrund, dass der vollständige und nach § 49 Abs. 3 VwVfG regelmäßig rückwirkende Widerruf der Akkreditierung gegebenenfalls Auswirkungen auf andere und unbeanstandete Förderperioden haben könnte. Die Aussetzung der Akkreditierung stellt demgegenüber eine für den akkreditierten Zuwendungsempfänger mildere Beschränkung dar, die einerseits den bezweckten Schutz öffentlicher Haushaltsmittel erreicht, indem der Anspruch des Zuwendungsempfängers auf Abschluss weiterer Finanzhilfevereinbarungen für die Zukunft zunächst genommen wird, andererseits aber nicht zu einer vollständigen Rückabwicklung auch unbeanstandeter Förderperioden führen muss.
Hierfür bedarf es auch keiner spezialgesetzlichen Regelung. Allein die Tatsache, dass teilweise im speziellen Fachrecht eine derartige Minusmaßnahme gegenüber einem Widerruf explizit geregelt ist, zwingt jedenfalls in Fällen wie diesem, in dem es an einer solchen spezialgesetzlichen Regelung im nationalen Zuwendungsrecht fehlt, nicht zu dem Schluss, eine Aussetzung als Minusmaßnahme zu einem Widerruf könne generell nicht auf § 49 VwVfG gestützt werden.
So aber Schoch/Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49 Rn. 17, beck-online.
Denn allein aus der Tatsache, dass es im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht keine generelle Regelung für eine Aussetzung eines Verwaltungsakts durch eine Behörde gibt, folgt nicht zwingend, dass eine derartige Regelung generell nicht zulässig sein soll. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es gerade keine spezielle fachgesetzliche Regelung gibt, deren Voraussetzungen durch einen derartigen Rückgriff auf § 49 VwVfG umgangen würden.
c.
Stützt man nach den vorstehenden Erwägungen die Aussetzungsentscheidung des Antragsgegners als Minusmaßnahme auf § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG, so wird hierdurch das Wesen der Akkreditierungsaussetzung auch nicht geändert. Bei Ermessensentscheidungen ist in der Regel nicht von einer Wesensveränderung auszugehen, wenn der Tenor der Entscheidung unberührt bleibt und keine wesentlich anderen oder zusätzlichen Ermessenserwägungen erforderlich sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2010 – 8 C 12.09 –, Rn. 16, juris.
Danach erweist sich der Austausch der Ermächtigungsgrundlage hier als zulässig. Der Aussetzungstenor des Bescheids vom 20. Mai 2025 bleibt unverändert. Die zur Begründung anzustellenden Erwägungen sind im Wesentlichen identisch. Auch in der Begründung der Aussetzungsentscheidung vom 20. Mai 2025 hat der Antragsgegner jedenfalls implizit darauf abgestellt, dass der Antragsteller die ihm gewährte Zuwendung nicht entsprechend der in der Finanzhilfevereinbarung 2022 geregelten Vorgaben verwandt hat, wenn gerügt wird, dass die aufgrund dessen zu leistende Rückzahlung der überzahlten Mittel verweigert wird. Da die Rückzahlungsforderung letztlich auf einer zweckwidrigen Verwendung der Fördermittel beruht, liegt der Aussetzungsentscheidung die tragende Erwägung hinsichtlich des Tatbestands einer Aussetzung nach § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG bereits zugrunde – der Antragsgegner hat diese Überlegung lediglich nicht auf § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG bezogen.
Nach alledem kann – zumal im Eilverfahren – dahinstehen, ob die Aussetzungsentscheidung auch auf Regelungen des EU-Haushaltsrechts hätte gestützt werden können.
Erweist sich die Aussetzungsentscheidung vom 20. Mai 2025 somit als voraussichtlich rechtmäßig, geht auch die weitere Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers. Das Interesse der Allgemeinheit, den Abschluss weiterer Finanzhilfevereinbarungen zu verhindern und hierdurch bis zu einer Klärung des Rechtsstreits zwischen den Beteiligten über die Rückzahlungsverpflichtung des Antragstellers den Zugriff dessen auf weitere Haushaltsmittel zu vermeiden, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Dabei ist auch zu beachten, dass der Antragsteller – unabhängig von der im Streit stehenden Rückzahlungsverpflichtung für die Förderperiode 2022 – angekündigt hat, seine Teilnahme am Erasmus-Plus-Programm nur dann fortzusetzen, wenn die mit der Förderperiode 2024 geänderten Modalitäten der Abwicklung der Förderung erneut geändert würden. Da dies auch bei einem Erfolg des Widerspruchsverfahrens nicht absehbar im Raum steht, hat der Antragsteller zumindest kein gesteigertes Interesse an der Nutzbarkeit der Akkreditierung für die Dauer des laufenden Widerspruchsverfahrens.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Zur Bestimmung der Bedeutung der Sache für den Antragsteller war insoweit weder unmittelbar auf die mit der Finanzhilfevereinbarung 2022 gewährte Zuwendung noch auf die zwischen den Beteiligten in Streit stehende Teilrückforderung hinsichtlich des aufgrund der Finanzhilfevereinbarung 2022 ausgezahlten Betrages abzustellen. Denn die Aussetzung der Akkreditierung des Antragstellers betrifft in ihren Rechtsfolgen den Zugriff des Antragstellers auf Fördermittel für Förderperioden, für die gerade noch keine Finanzhilfevereinbarung abgeschlossen wurden. Da die Akkreditierung dem Grunde nach bis einschließlich 2027 befristet ist, hängt von der Akkreditierung bzw. ihrer fortgeltenden Vollziehbarkeit also der Zugang des Antragstellers zu entsprechenden Fördermitteln für die Förderperioden 2025, 2026 und 2027 ab. Mit Blick auf den Zeitpunkt der Entscheidung und die Tatsache, dass die Aussetzung ihrer Natur nach zeitlich beschränkt ist, spricht viel dafür, insoweit auf eine mögliche Förderung für die Förderperioden 2025 und 2026 abzustellen. Um deren Wert zu bestimmen, können zur Orientierung die Förderungen in den vorhergehenden Förderperioden 2022 bis 2024 herangezogen werden. Dem Antragsteller wurde für die Förderperiode 2022 ein Betrag von bis zu 1.638.650 EUR bewilligt. Zwar ist zwischen den Beteiligten unstrittig, dass dieser Betrag für die konkrete Förderperiode deutlich überhöht war und dementsprechend damit zu rechnen ist, dass für künftige Förderperioden deutlich niedrigere Beträge im Raum stünden. Mit Blick darauf, dass dem Antragsteller aber nach unbestrittener Angabe des Antragsgegners im Schriftsatz vom 28. November 2025 auch für die Förderperioden 2023 und 2024 ein Gesamtbetrag von 692.857,20 EUR ausgezahlt wurde, ist davon auszugehen, dass auch Bewilligungen in den Förderperioden 2025 und 2026 mindestens ein Volumen von ca. 350.000,00 EUR erreichen würden. Die hieraus gebildete Summe ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025,
abrufbar unter https://www.bverwg.de/user/data/media/streitwertkatalog.pdf,
zu halbieren. Es kam hier dagegen nicht in Betracht, den Streitwert nach dieser Ziffer zu vierteln, auch wenn eine bezifferte Geldleistung im Raum steht. Denn maßgebend ist im Rahmen eines Eilverfahrens insofern das wirtschaftliche Interesse, welches hier anders als sonst bei auf Geldleistung gerichteten Verwaltungsakten nicht damit zu bemessen ist, eine Zahlung vorläufig nicht leisten zu müssen,
vgl. zu dieser Konstellation OVG NRW, Beschluss vom 8. Oktober 2018 – 4 B 1181/18 –, Rn. 16 ff., juris,
sondern darin, vorläufig wieder Zugang zu weiteren Fördermitteln zu erhalten und diese – gegebenenfalls unwiederbringlich – verausgaben zu können.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.
Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.
Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zu­läs­sig, wenn der Wert des Be­schwer­degegen­s­tandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 5 S. 1 2. Alt. VwGO
§ 35 S. 1 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
Art. 27 Erasmus-Plus-VO
Art. 27 Abs. 4 Erasmus-Plus-VO
Art. 27 Abs. 4 der Erasmus-Plus-VO
Art. 132 EU-Haushalts-VO
Art. 21 Abs. 3 der Erasmus-Plus-VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 132 der EU-Haushalts-VO
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 4.15
12 A 3006/19
9 VR 4.07
13 B 1054/16
4 Bs 56/15
12 MS 34/19
1 DB 26.01
4 C 4.20
3 C 7.09
3 C 6.95
3 C 54.01
12 A 605/08
4 A 1576/15
3 C 25.02
4 A 2368/18
6 B 120.18
11 A 119/23
11 A 996/21
1 A 358/14
5 L 2135/14
6 B 1583/14
2 B 776/04
8 C 12.09
4 B 1181/18