Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2018-08-28, Aktenzeichen 7 LC 82/16

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 7. Kammer - vom 12. Mai 2016 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Stadt in der Region Hannover, wendet sich gegen die Abstufung einer Teilstrecke der Landesstraße L 391 (alt) zu einer Gemeindestraße. Die L 391 führt in ihrem bisherigen Verlauf vom Ortskern der Gemeinde Wennigsen in (nord-)östlicher Richtung bis zu ihrem Ortsteil Sorsum und von dort weiter bis zum Anschluss an die Bundesstraße B 217. Der Abschnitt zwischen dem Ortszentrum Wennigsen und dem Ortsteil Sorsum verläuft zunächst auf einer Strecke von 1,21 km über das Gebiet der Gemeinde Wennigsen (Teilstrecke A), dann auf einer Strecke von 0,55 km über das Stadtgebiet der Klägerin (Teilstrecke B) und auf einer weiteren Strecke von 0,94 km wieder über das Gebiet der Gemeinde Wennigsen (Teilstrecke C). Entlang ihrer südlichen Seite ist die L 391 mit einem Radweg ausgebaut, welcher im Bereich der Teilstrecken A und C auf dem Gemeindegebiet Wennigsen verläuft. Entlang der Teilstrecke B wird der Radweg überwiegend über das Gebiet der Gemeinde Wennigsen, teilweise aber auch über das Gebiet der Klägerin geführt.
Mit Blick auf den Neubau der Ortsumgehungen Weetzen und Evestorf im Zuge der B 217 sah sich die Beklagte veranlasst, wegen veränderter Verkehrsströme ein neues Netzkonzept zu erarbeiten. Dazu gehörte unter anderem, den 2,7 km langen Teilabschnitt der L 391 zwischen dem Ortskern von Wennigsen und dem Ortsteil Sorsum der Gemeinde Wennigsen zu Gemeindestraßen der Gemeinde Wennigsen und der Klägerin abzustufen. Eine von der Beklagten angestrebte Vereinbarung zwischen dem Land Niedersachsen und den beiden Kommunen über die Abstufung und den Übergang der Straßenbaulast kam nicht zustande. Sowohl die Klägerin als auch die Gemeinde Wennigsen äußerten Bedenken gegen die Maßnahme.
Ein von der Beklagten eingeholtes Verkehrsgutachten der PGT Umwelt und Verkehr GmbH vom 21. Mai 2012 gelangte auf der Grundlage einer in der Zeit vom 10. bis zum 17. Mai 2012 durchgeführten Verkehrserhebung zu der Feststellung, dass der Verkehr auf der L 391 in Wennigsen zu 58 % aus Gemeindestraßenverkehr, zu 40 % aus Kreisstraßenverkehr und zu 2 % aus Landes- und Bundesstraßenverkehr bestehe.
Nach Anhörung der Klägerin und der Gemeinde Wennigsen stufte die Beklagte mit Allgemeinverfügung vom 30. September 2013 die in den Gemarkungen Wennigsen, Degersen und Sorsum der Gemeinde Wennigsen und der Gemarkung Lemmie auf dem Gebiet der Klägerin gelegenen Teilstrecken der L 391 ab. Nach Maßgabe von Ziffer I.1. der Allgemeinverfügung wurden die Teilstrecken von km 3,805 bis km 2,595 (= Teil-strecke A) und von km 2,045 bis km 1,101 (= Teilstrecke C) mit Wirkung vom 01. Januar 2014 zur Gemeindestraße abgestuft. Träger der Straßenbaulast dieser in den Gemarkungen Wennigsen und Degersen sowie Sorsum gelegenen Teilstrecken werde die Gemeinde Wennigsen. Unter Ziffer I.2. der Allgemeinverfügung wurde ebenfalls mit Wirkung vom 01. Januar 2014 die Teilstrecke von km 2,595 bis km 2,045 (= Teilstrecke B) zur Gemeindestraße abgestuft. Träger der Straßenbaulast dieser in der Gemarkung Lemmie gelegenen Teilstrecke werde die Klägerin. Zu beiden Ziffern der Allgemeinverfügung wurde ausgeführt, dass die abgestuften Teilstrecken für den Landesstraßenverkehr entbehrlich geworden seien.
Die Klägerin hat am 30. Oktober 2013 beim Verwaltungsgericht Hannover Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht: Eine Gemeindestraße könne nur eine solche Straße sein, die in der Gemeinde verlaufe. Sie müsse sich für den unbefangenen Betrachter auch äußerlich erkennbar als eine Straße darstellen. Bei dem streitbefangenen Straßenzug, welcher im Ortsteil Wennigsen der Gemeinde Wennigsen an der L 390 beginne und bis in die Mitte des Ortsteils Sorsum reiche, sei zu berücksichtigen, dass er - von West nach Ost - nicht durchgehend über nur ein Gemeindegebiet verlaufe. Der Verlauf über das Gebiet zweier Gemeinden spreche dagegen, den Straßenzug als eine Gemeindestraße anzusehen. Zu berücksichtigen sei insbesondere, dass das Straßenteilstück, welches über das Stadtgebiet der Klägerin führe, ersichtlich keinem Gehrdener Gemeindeverkehr diene. Denn es werde weder Verkehr innerhalb von Gehrden vermittelt, noch werde die Stadt Gehrden oder ein Stadtteil Gehrdens mit benachbarten Gemeinden verbunden. Das Straßenteilstück müsse entweder Landesstraße bleiben oder zu einer Kreisstraße abgestuft werden. Es sei auch der an der Südseite der L 391 verlaufende Radweg zu berücksichtigen, welcher zur öffentlichen Straße gehöre und sogar Bestandteil des Straßenkörpers sei. In dem Bereich, in dem die Straßenfahrbahn in Gehrden liege, befinde sich der Radweg im Gemeindegebiet Wennigsen. Eine Möglichkeit, die Teilstrecke voll und ganz zur Gemeindestraße der Stadt Gehrden abzustufen, bestehe unter diesen Umständen nicht, denn Folge wäre, dass sie, die Klägerin, einen Radweg im Gemeindegebiet Wennigsen zu unterhalten habe. Auch die umgekehrte Lösung einer einheitlichen Straßenbaulast der Gemeinde Wennigsen bestehe nicht.
Die Klägerin hat beantragt,
die Regelung I.2 in der Verfügung der Beklagten vom 30. September 2013 (Nds. MBl. S. 731) aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat geltend gemacht, die objektive Verkehrsbedeutung der streitbefangenen Teilstrecke der L 391 entspreche nicht mehr derjenigen einer Landesstraße, sondern der einer Gemeindestraße in Gestalt einer Gemeindeverbindungsstraße zwischen dem Ortszentrum Wennigsen und Sorsum. Für die Umstufung einer Straße nach dem Niedersächsischen Straßengesetz sei allein die Änderung der objektiven Verkehrsbedeutung maßgebend. Abzustellen sei dabei auf die räumliche Verkehrsbedeutung, nicht auf subjektive Vorstellungen der Klägerin über die Aufgabe und Zweckbestimmung der Straße. Gemeindeverbindungsstraßen vermittelten als Straßen im Außenbereich den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder mit anderen öffentlichen Verkehrswegen. Bei dem Begriff der benachbarten Gemeinde sei auf die bebaute Ortslage abzustellen. Es könne durchaus sein, dass dann, wenn zwischen den bebauten Ortsteilen zweier Gemeinden im Verlauf der betreffenden Straße unbebaute Gebiete einer anderen Gemeinde liegen, es sich um benachbarte Gemeinden oder um eine Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) handele. Für benachbarte Ortsteile könne dementsprechend die Sachlage nicht anders beurteilt werden. Der ausgebaute Radweg könne nicht separat umgestuft werden. Er sei Bestandteil der Straße und kein selbständiger Radweg.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 12. Mai 2016 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die von der Beklagten verfügte Abstufung sei rechtmäßig. Die Abstufungsverfügung sei formell rechtmäßig ergangen. Die Beklagte habe als zuständige Behörde im Sinne des § 7 Abs. 2 NStrG gehandelt. Für die Abstufung des 2,7 km langen Teilstücks der L 391 zwischen dem Ortskern der Gemeinde Wennigsen und deren Ortsteil Sorsum hätten die materiellen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 NStrG vorgelegen. Nach dem von der Beklagten eingeholten und von der Klägerin nicht angegriffenen Verkehrsgutachten der PGT Umwelt und Verkehr GmbH vom 21. Mai 2012 entspreche das abgestufte Teilstück der L 391 nicht mehr der Verkehrsbedeutung einer Landesstraße. Bei dem Verkehr auf der Straße handele es sich nur noch zu 2 % um Landes- oder Bundesstraßenverkehr. Das Teilstück erfülle auch nicht mehr eine Netzfunktion für den überörtlichen Verkehr, weil die Gemeinde Wennigsen sowohl über die nördlich parallel verlaufende ehemalige Kreisstraße K 229 (= L 391 neu) als auch über die südlich verlaufende L 390 an das Bundesfernstraßennetz angebunden sei. Das abgestufte Teilstück entspreche nach seiner Verkehrsbedeutung auch nicht einer Kreisstraße. Denn nach dem eingeholten Verkehrsgutachten bestehe das Verkehrsaufkommen lediglich zu 40 % aus Kreisstraßenverkehr und zu 58 % aus einem Gemeindestraßenverkehr. Das Teilstück diene danach jedenfalls nicht überwiegend dem Kreisstraßenverkehr. Auch seiner Netzfunktion nach entspreche das Teilstück nicht einer Kreisstraße. Auch insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Gemeinde Wennigsen sowohl über die nördlich parallel verlaufende ehemalige K 229 als auch über die südlich verlaufende L 390 an das Bundesfernstraßennetz angebunden sei. Lediglich das westlich (richtig: östlich) der Ortsmitte von Sorsum verlaufende Anschlussstück bis zur B 217 sei bestandskräftig als Kreisstraße umgestuft worden, weil dieses Teilstück als unentbehrlicher Anschluss an überörtliche Verkehrswege diene. Handele es sich bei dem streitigen Teilstück der L 391 weder um eine Landes- noch um eine Kreisstraße, könne es nach dem System des Niedersächsischen Straßengesetzes nur zu einer Gemeindestraße herabgestuft werden. Entgegen der klägerischen Ansicht sei es unschädlich, dass die Straße in ihrem Verlauf in die Baulast zweier Gemeinden falle. Das Niedersächsische Straßengesetz enthalte keine Regelung, die eine Aufteilung der Straße nach Gesichtspunkten des natürlichen Straßenverlaufs vorsehe. Auch der Einwand, dass die Teilstrecke B keinem Gehrdener Verkehr diene, greife nicht durch. Das Landesrecht nehme solche Ungerechtigkeiten im Interesse einer praktikablen Lösung in Kauf, weil anderenfalls die hier streitgegenständliche Straße trotz Vorliegens der Abstufungsvoraussetzungen Landesstraße bleiben müsse. Dass der niedersächsische Gesetzgeber - anders als beispielsweise der bayerische Gesetzgeber in Art. 49 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes (BayStrWG) - für diese Fälle keinen Kostenausgleich vorsehe, mache die Abstufung nicht rechtswidrig. Ersichtlich sei der niedersächsische Gesetzgeber davon ausgegangen, dass derartige Probleme durch Vereinbarungen der beteiligten Baulastträger gelöst werden könnten bzw. müssten. Sofern eine solche Vereinbarung hier nicht zustande gekommen sei, könne das nicht dazu führen, dass die Straße nicht herabgestuft werden dürfe. Gegen die Rechtmäßigkeit der Abstufung spreche schließlich auch nicht der Umstand, dass der auf der Südseite der Teilstrecke B verlaufende Radweg nach dem vorgelegten Kartenmaterial überwiegend im Gemeindegebiet der Gemeinde Wennigsen und zu einem kleineren Teil im Gemeindegebiet der Klägerin liege. Der Radweg teile gemäß § 3 Abs. 2 NStrG das rechtliche Schicksal des Straßenkörpers. Die Klägerin sei folglich für den an der Südseite der Teilstrecke B verlaufenden Radweg baulastpflichtig, auch soweit er im Gemeindegebiet von Wennigsen liege.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zugelassen, ob eine Landes- oder Kreisstraße auch dann zu einer Gemeindestraße herabgestuft werden kann, wenn sie zwar nicht dem Verkehr der dann baulastpflichtigen, wohl aber den Verkehr einer dritten Gemeinde dient.
Gegen das am 15. Juni 2016 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts wendet sich die Klägerin mit ihrer am 11. Juli 2016 eingelegten Berufung. Zu deren Begründung trägt sie vor: Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei nicht zu beanstanden, soweit formelle Bedenken gegen die Abstufungsverfügung nicht erhoben worden seien. Dem Verwaltungsgericht könne aber nicht darin gefolgt werden, soweit es die materiellen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 NStrG für gegeben erachtet habe. Die über ihr Stadtgebiet verlaufende Teilstrecke B der L 391 sei zu Unrecht zur Gemeindestraße abgestuft worden. Der Gemeindeverkehrsanteil Gehrdens auf dieser Teilstrecke betrage 0 %. Dies sei im erstinstanzlichen Verfahren unstreitig gewesen und davon sei wohl auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Die Begründung des Verwaltungsgerichts zur Abstufung dieser Teilstrecke laufe darauf hinaus, die Gemeindestraße als ein „Auffangbecken“ für öffentliche Straßen anzusehen, die keiner sonstigen Straßenkategorie zugeordnet werden könnten. Mit dem Begriff des Verkehrs innerhalb einer Gemeinde in § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG sei unzweideutig der Verkehr in der Gemeinde gemeint, deren Verkehr die Straße diene oder dienen solle. Eine Straße, die einer Gemeinde nicht diene oder dienen solle, könne auch nicht Gemeindestraße eben dieser Gemeinde werden. Dies treffe auf das Teilstück B der L 391 in Bezug auf sie, die Klägerin, zu. Das Urteil des Verwaltungsgerichts konterkariere mit seiner abweichenden Ansicht zudem den Staatsaufbau abgestufter Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen). Für den vom Verwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz, nach welchem eine Straße, die weder einer Landes- noch einer Kreisstraße entspreche, gemäß dem System des Niedersächsischen Straßengesetzes nur zu einer Gemeindestraße abgestuft werden könne, gebe es keinerlei Grundlage im Gesetz. Mit Blick auf das Teilstück B der L 391 sei hervorzuheben, dass eine Gemeindestraße der Stadt Gehrden nur eine Straße sein könne, auf der jedenfalls auch Gehrdener Gemeindeverkehr fließe. Das Verwaltungsgericht setze diesem Erfordernis zu Unrecht entgegen, dass das niedersächsische Straßenrecht entsprechende Ungerechtigkeiten im Interesse einer praktikablen Lösung in Kauf nehme. Weshalb es nicht hinnehmbar sei, dass die Straße eine Landesstraße bleibe, erkläre das Verwaltungsgericht nicht. Kein Einwohner der Stadt Gehrden habe einen auch nur theoretischen Vorteil von der abgestuften Teilstrecke B der L 391.
Mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 27. August 2018 hat die Klägerin weiterhin in Zweifel gezogen, dass über das streitige Teilstück der L 391 landwirtschaftliche Grundstücke in ihrem Gemeindegebiet erschlossen werden. Soweit die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts vorgelegten Luft- bzw. Satellitenbilder eine Zufahrt zur L 391 erkennen ließen, werde vorsorglich bestritten, dass die Zufahrt bereits im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts (gemeint wohl: im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung) angelegt gewesen sei. Die Zufahrt sei als eine ungenehmigte Sondernutzung im Sinne des § 20 Abs. 2 NStrG anzusehen und könne deshalb schwerlich der Erschließung von Grundstücken in ihrem Gemeindegebiet dienen. Über die Zufahrt könnten überdies nur Grundstücke erschlossen werden, die sämtlich im Eigentum von Personen stünden, die nicht Bürger der Stadt Gehrden seien. Im Übrigen sei auch die Aussagekraft der von der Beklagten in Auftrag gegebenen Verkehrszählungen in Zweifel zu ziehen. Die Zählungen seien erst ab 08:00 Uhr morgens durchgeführt worden, mithin zu einer Zeit, in der schon ein Großteil der Berufstätigen bzw. Pendler aus der Gemeinde Wennigsen den streitigen Straßenabschnitt in Richtung B-Stadt passiert hätte.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover – 7. Kammer - vom 12. Mai 2016 zu ändern und die Regelung I.2. in der Verfügung der Beklagten vom 30. September 2013 (Nds. MBl. S. 731) aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Das Verwaltungsgericht habe die Abstufungsverfügung vom 30. September 2013 zu Recht nicht beanstandet. Die Voraussetzungen für eine Umstufung des Teilabschnitts der L 391 zwischen dem Ortskern der Gemeinde Wennigsen und deren Ortsteil Sorsum zu einer Gemeindestraße seien gegeben. Für die Einstufung einer Straße sei nicht erforderlich, dass der Verkehr durchgehend von einem Ort zu einem anderen über ein und dieselbe Straßenkategorie verlaufen müsse. Wesentlich sei vielmehr, welche konkrete Verkehrsbedeutung tatsächlich das betreffende Verbindungsstück habe. Bei der Straße zwischen Wennigsen und Sorsum handele es sich ihrer Funktion nach um eine Gemeindestraße, denn der Gemeindeverkehrsanteil überwiege hier mit einem Prozentsatz von 58. Das Teilstück vermittele in erster Linie den nachbarlichen Verkehr zwischen dem Ortskern der Gemeinde Wennigsen und ihrem Ortsteil Sorsum. Daneben diene es auch der Erschließung von landwirtschaftlich genutzten Flächen im Gebiet der Gemeinde Wennigsen und im Stadtgebiet der Klägerin. Bei der streitigen Teilstrecke handele es sich ihrer Funktion nach um eine Gemeindeverbindungsstraße im Sinne von § 47 Nr. 2 NStrG. Gemeindestraßen seien in erster Linie dazu bestimmt, den überwiegend ortsgebundenen Verkehr zu vermitteln. Selbst wenn der Verkehr zwischen einzelnen Ortsteilen einer Gemeinde oder benachbarten Gemeinden etwaige Landes- oder Kreisgrenzen überschreite, stelle er keinen überörtlichen Verkehr dar, sondern Verkehr im Sinne des § 47 Nr. 2 NStrG. Kommunen seien grundsätzlich nicht davor geschützt, dass ihnen weitere Aufgaben auferlegt werden, die Kosten verursachen. Entspreche der Übergang der Straßenbaulast den Vorschriften des Niedersächsischen Straßengesetzes, so sei der verfassungsrechtlich geschützte Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung nicht berührt, weil die Vorschriften des Niedersächsischen Straßengesetzes mit Verfassungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz - GG -) zu vereinbaren seien. Dies gelte nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 14.02.1994 - 12 L 7201/91 -, DVBl 1994, 1203) auch für § 7 NStrG. An den Nachweis der jeweiligen Verkehrsfunktion seien im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG keine besonderen Anforderungen zu stellen. Der Nachweis sei unabhängig davon zu führen, ob es sich um eine Gemeindestraße, eine Kreisstraße oder eine Bundesstraße handele. Eine Abstufung der L 391 zwischen Wennigsen und Sorsum zu einer Gemeindeverbindungsstraße wäre trotz der hohen Anteile des innerörtlichen Verkehrs unzulässig, wenn dem abzustufenden Straßenteilstück noch Netzfunktion zukäme. Das sei jedoch nicht der Fall. Das streitige Teilstück der bisherigen L 391 verknüpfe anders als das parallel verlaufende Teilstück der L 391 (neu) keine Bundes- oder Landesstraßen miteinander.
Die Beigeladene hat sich im Berufungsverfahren nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, die Gerichtsakte des Parallelverfahrens (7 LC 79/16) sowie die in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Denn sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Abstufungsanordnung unter Ziffer I.2. der Verfügung der Beklagten vom 30. September 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Rechtsgrundlage für die Umstufung einer Straße - hier in der Form einer Abstufung - ist § 7 Abs. 1 NStrG. Entspricht die Einstufung einer Straße nicht mehr ihrer Verkehrsbedeutung, so ist sie nach dieser Vorschrift in die entsprechende Straßengruppe (§ 3) umzustufen (Aufstufung, Abstufung).
1. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist die Abstufungsverfügung der Beklagten vom 30. September 2013 formell ordnungsgemäß ergangen. Insbesondere war die Beklagte für den Erlass der Abstufungsverfügung gemäß § 7 Abs. 2 NStrG zuständig, nachdem die von der Abstufung betroffenen Träger der Straßenbaulast eine Einigung über die Maßnahme nicht erzielt hatten. Die formelle Rechtmäßigkeit der streitigen Anordnung wird durch das Berufungsvorbringen der Klägerin auch nicht in Frage gestellt.
2. Die Abstufungsanordnung ist auch materiell rechtmäßig ergangen.
a) Die Abstufung einer Straße stellt ebenso wie deren Aufstufung eine Allgemeinverfügung im Sinne der §§ 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (Nds. VwVfG), 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar. Sie besteht aus zwei Teilentscheidungen, d. h. aus der Feststellung des Wegfalls der bisher maßgeblichen Klassifizierungsmerkmale einerseits und der Zuordnung der Straße zu einer neuen - im Falle der Abstufung unteren - Straßenkategorie andererseits (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.06.1992 - 4 B 105.92 -, juris; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., § 2 Rn. 216).
Im Anwendungsbereich des Niedersächsischen Straßengesetzes werden die öffentlichen Straßen nach ihrer Verkehrsbedeutung in folgende Straßengruppen eingeteilt (vgl. § 3 Abs. 1 NStrG): 1. Landesstraßen; das sind Straßen, die innerhalb des Landesgebietes untereinander oder zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und überwiegend einem über das Gebiet benachbarter Landkreise und kreisfreier Städte hinausgehenden Verkehr, insbesondere dem Durchgangsverkehr, dienen oder zu dienen bestimmt sind; 2. Kreisstraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind; 3. Gemeindestraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 47); 4. sonstige öffentliche Straßen (§ 53).
Zu den Gemeindestraßen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG gehören nach § 47 NStrG 1. die Ortsstraßen; das sind Straßen in Baugebieten und, soweit solche nicht ausgewiesen sind, in Ortsteilen, die im Zusammenhang bebaut sind, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen; 2. die Gemeindeverbindungsstraßen; das sind Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln; 3. alle anderen Straßen im Außenbereich, die eine Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet hat. Nach § 3 Abs. 2 NStrG gehören zu den öffentlichen Straßen im Sinne des Absatzes 1 jeweils auch die Geh- und Radwege, die einen eigenen Straßenkörper besitzen, jedoch in Zusammenhang mit der betreffenden Straße stehen und im Wesentlichen mit ihr gleichlaufen.
Bei der Beurteilung, welche Verkehrsbedeutung einer Straße zukommt und in welche Straßenklasse sie dementsprechend einzuteilen ist, steht der zuständigen Behörde weder ein Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative noch ein Ermessen zu. Abzustellen ist bei der Beurteilung vielmehr allein auf das tatsächlich festzustellende Verkehrsaufkommen („dienen“) oder die der Straße zugedachte Verkehrsfunktion („zu dienen bestimmt“) (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 21.06.1988 - 2 UE 2651/84 -, NVwZ-RR 1989, 338; Bayerischer VGH, Urteil vom 10.04.2002 - 8 B 01.1170 -, juris; OVG Sachsen, Beschluss vom 13.10.2015 - 3 A 299/14 -, juris; Herber in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 9 Rn. 3 ff.; differenzierend Sauthoff, a. a. O., § 2 Rn. 194 f.; vgl. auch Häußler in Zeitler, BayStrWG, Stand: Januar 2018, Art. 3 Rn. 18 f.). Diese Kriterien sind nicht einander gleichzusetzen, sondern stehen gleichberechtigt nebeneinander (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.10.2002 - 4 B 49.02 -, juris; Urteil vom 03.05.2013 - 9 A 17.12 -, juris; OVG Sachsen, Beschluss vom 13.10.2015, a. a. O.). Der in der früheren Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 14.02.1994, a. a. O.) vertretenen Auffassung, dass der zuständigen Behörde bei der Festlegung, welchem Verkehr die Straße zu dienen bestimmt ist, die Letztentscheidungskompetenz zukommt, folgt der erkennende Senat nicht. Zwar werden der Bestimmung, welche Verkehrsbedeutung eine Straße haben soll, regelmäßig auch planerische Erwägungen zugrundeliegen. Es besteht aber kein planerischer Gestaltungsspielraum der Behörde und die Festlegung der Verkehrsbedeutung ist auch nicht das Ergebnis einer abwägenden Entscheidung. Wesentlich für die Verkehrsbedeutung sind die räumlichen Verkehrsbeziehungen (Bayerischer VGH, Urteil vom 10.04.2002, a. a. O.). Es kommt darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweist, der eine Straße überwiegend nutzt bzw. im Fall einer neu zu bauenden Straße bei prognostischer Betrachtung nutzen wird. Wie die Einfügung der Worte „zu dienen bestimmt sind“ weiter erkennen lässt, ist daneben auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen für die Einstufung maßgeblich. Insofern kommt es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an. Für die Einstufung maßgeblich sind stets objektive Kriterien. Subjektive Zielsetzungen der planenden Behörde sind lediglich dann relevant, wenn sie in Einklang mit den objektiven Gegebenheiten stehen (vgl. Beschluss des Senats vom 11.01.2006 - 7 ME 288/04 -, NVwZ-RR 2006, 378; Herber in Kodal, a. a. O., Kap. 9 Rn. 6.1). Es stellt einen Akt zwingenden Rechts dar, die Verkehrsbedeutung einer Straße anhand dieser Kriterien zu bestimmen und sie einer der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 NStrG genannten Straßengruppen zuzuordnen. Diese Entscheidung steht nicht im Ermessen der Behörde, der Behörde steht auch ein Beurteilungsspielraum bzw. eine Letztentscheidungskompetenz nicht zu.
Die Änderung der Verkehrsbedeutung kann aus verschiedenen Gründen erfolgen. Sie kann gezielt (durch bauliche Änderungen im Netz oder verkehrsregelnde Maßnahmen, insbesondere im innerörtlichen Verkehr, z. B. durch Ableitung des Durchgangsverkehrs) oder durch raumstrukturelle Änderungen herbeigeführt worden sein (z. B. infolge der Neuordnung von kommunalen Grenzen), auf geänderte Vorstellungen des Aufgabenträgers über die Funktion einzelner Straßenzüge innerhalb des Gesamtnetzes zurückgehen oder von selbst eintreten durch allmähliche Abwanderung des Verkehrs oder eine Änderung seiner Zusammensetzung (vgl. Sauthoff, a. a. O., § 2 Rn. 217; Herber in Kodal, a. a. O., Kap. 10 Rn. 12; Wendrich, NStrG, 4. Aufl., § 7 Rn. 1; v. Ritter, NVwZ 1993, 22, 24). Im Rahmen der in § 3 Abs. 1 NStrG vorgenommenen Einteilung der Straßen in Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen ist weiterhin zu berücksichtigen, dass der in der Vorschrift verwendete Begriff „überwiegend“ relativ zu verstehen ist und nicht „mehr als 50 %“ bedeutet. Der auf den maßgeblichen Verkehr entfallende Anteil des Gesamtverkehrs einer Straße muss höher sein als der Anteil jeder Art der übrigen Verkehrsvorgänge (Herber in Kodal, a. a. O., Kap. 9 Rn. 9.2; Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 2).
b) Die Voraussetzungen für eine Abstufung der streitgegenständlichen Teilstrecke B der L 391 zu einer Gemeindestraße lagen im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung (vgl. Wendrich, a. a. O., § 7 Rn. 4) vor. Dies folgt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, aus der Änderung der Verkehrsbeziehungen nach dem Neubau der Ortsumgehungen Weetzen und Evestorf im Zuge der B 217, welche durch die von der Beklagten in Auftrag gegebene Verkehrserhebung durch die PGT Umwelt und Verkehr GmbH näher ermittelt wurden. Die Verkehrsgutachter gelangen in ihrem Bericht vom 21. Mai 2012 zu dem Ergebnis, dass der Verkehr auf den abgestuften Teilstrecken der L 391 (Sorsumer Straße) funktional zu 58 % dem Gemeindestraßenverkehr, zu 40 % dem Kreisstraßenverkehr und zu 2 % dem Landes- sowie Bundesstraßenverkehr zuzuordnen ist. Das Ergebnis der Untersuchung beruht auf einer mehrtägigen Verkehrsmengenerfassung zwischen dem 10. und dem 17. Mai 2012 sowie einer Befragung von Verkehrsteilnehmern am 10. Mai 2012. An den sechs Tagen der Verkehrsmengenerfassung wurden Verkehre zwischen 1.414 Kfz/24 h und 2.611 Kfz/24 h erfasst. Für die Verkehrsbefragungen wurde ein repräsentativer Normalwerktag (Donnerstag) gewählt und es wurden 781 Befragungen von Verkehrsteilnehmern in beiden Richtungen der L 391 zur Ermittlung des Quell- und des Zielverkehrs durchgeführt. Der Befragungsumfang von 781 Interviews wurde als ausreichend angesehen, um eine statistisch abgesicherte Hochrechnung der Erhebungsdaten vornehmen zu können. Fachliche Bedenken sind insoweit nicht zu erkennen. Mit ihrem Einwand, die Verkehrszählungen seien erst ab 08:00 Uhr morgens durchgeführt worden, mithin zu einer Zeit, zu der schon ein Großteil der Berufstätigen bzw. Pendler aus der Gemeinde Wennigsen den streitigen Straßenabschnitt in Richtung B-Stadt passiert hätte, vermag die Klägerin die Aussagekraft der Verkehrsuntersuchung nicht zu erschüttern. Wie dargelegt, haben die Verkehrsgutachter die Befragung von Verkehrsteilnehmern nicht an mehreren Tagen, sondern ausschließlich am 10. Mai 2012 durchgeführt. Die Befragungen fanden in der Zeit von 08:00 Uhr bis 10:00 Uhr und von 14:00 Uhr bis 18:00 Uhr statt. Nach Einschätzung der Gutachter treten in diesen Zeiträumen erfahrungsgemäß ca. 40 % des werktäglichen Verkehrs auf. In dem Gutachten vom 21. Mai 2012 (dort S. 5) heißt es weiterhin, es seien 207 Befragungen im Vormittagszeitraum zwischen 08:00 Uhr und 10:00 Uhr, 574 im Nachmittagszeitraum zwischen 14:00 Uhr und 18:00 Uhr durchgeführt worden. Auf die Fahrtrichtung ortseinwärts nach Wennigsen seien ca. 58 % der durchgeführten Befragungen entfallen, in die Gegenrichtung ortsauswärts nach Sorsum dementsprechend 42 %. Bei einer durchschnittlichen werktäglichen Querschnittsbelastung der L 391 zwischen Wennigsen und Sorsum von ca. 2.500 Kfz/24 h entspreche der Befragungsumfang von 781 Interviews einer Stichprobe von etwas über 31 %, so dass eine statistisch abgesicherte Hochrechnung der Erhebungsdaten gegeben sei. Auf der Grundlage dieser Ausführungen sind Bedenken dahingehend, dass bei den Befragungen der Berufs- bzw. Pendlerverkehr in Richtung B-Stadt nicht hinreichend erfasst worden sein könnte, nicht zu erheben. Auch die Verkehrsmengenerfassungen geben dafür keinen Anhalt. So weisen die Abbildungen 2.1, 2.2 und 2.3 (vgl. S. 4 f. des Verkehrsgutachtens), in denen die Verkehrsbewegungen an dem Messpunkt Sorsumer Straße am Montag, den 14. Mai 2012, Dienstag, den 15. Mai 2012 und Mittwoch, den 16. Mai 2012 anhand von Balkendiagrammen dargestellt sind, für die Zeiträume vor 08:00 Uhr morgens im Vergleich zu den Zeiträumen danach (08:00 Uhr, 09:00 Uhr) deutlich geringere Anzahlen von Kraftfahrzeugen aus, die in Richtung Osten, d. h. Richtung B-Stadt, gefahren sind. Die Befragung der Verkehrsteilnehmer am Vormittag fand danach in der Zeit eines erhöhten Verkehrsaufkommens - ab 08:00 Uhr - statt, was darauf schließen lässt, dass der Berufs- und Pendlerverkehr nicht außer Acht gelassen worden ist. Das Vorbringen der Klägerin, der morgendliche Berufs- und Pendlerverkehr in Richtung B-Stadt sei nur unzureichend erfasst worden, stellt sich demgegenüber als eine schlichte Vermutung dar, für die nichts spricht.
Der von den Verkehrsgutachtern ermittelte Anteil des Gemeindestraßenverkehrs von 58 % ist eindeutig und überwiegt gegenüber den Anteilen der übrigen Verkehrsarten des überörtlichen Verkehrs von 40 % Kreisstraßenverkehr und 2 % Landes- oder Bundesstraßenverkehr sowohl in absoluter als auch in relativer Hinsicht. Die Beklagte ist danach zu Recht davon ausgehen, dass die streitige Teilstrecke B der Landesstraße ebenso wie auch die Teilstrecken A und C überwiegend (nur noch) dem Gemeindestraßenverkehr im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG dient. Es überwiegt der Binnenverkehr zwischen dem Ortszentrum Wennigsen und dem Ortsteil Sorsum sowie der nachbarliche Verkehr mit den angrenzenden Gemeinden (Städte Barsinghausen, Gehrden, Ronnenberg und Springe). Soweit die Gemeindestraßen in § 47 Nr. 1 bis 3 NStrG weiter untergliedert werden, hat die Beklagte deshalb auch zutreffend angenommen, dass die streitige Teilstrecke die Merkmale einer Gemeindeverbindungsstraße im Sinne des § 47 Nr. 2 NStrG erfüllt.
Sprechen die tatsächlich bestehenden Verkehrsbeziehungen dafür, die Teilstrecke entsprechend ihrer Verkehrsbedeutung zu einer Gemeindestraße umzustufen, so lässt sich das Gegenteil nicht damit begründen, dass der Streckenabschnitt aufgrund einer ihm zugedachten Verkehrsfunktion („zu dienen bestimmt“) in eine höhere Straßengruppe ein- bzw. umgestuft werden müsste. Denn in dem von der Beklagten im Jahr 2008 in Abstimmung mit dem Niedersächsischen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr erarbeiteten Netzkonzept für die künftige Netzgestaltung nach dem Bau der Ortsumgehungen Weetzen/Evestorf im Zuge der B 217 (vgl. Beiakte 001 des Verfahrens 7 LC 79/16) war - entsprechend der später festgestellten tatsächlichen Verkehrsbelastung - vorgesehen, dem Abschnitt zwischen den Verkehrspunkten Y und Z, zu dem die streitgegenständliche Teilstrecke B gehört, nicht mehr für den überregionalen, sondern nur noch für den örtlichen Verkehr Bedeutung beizumessen. Mit Blick auf den überregionalen Verkehr aus Egestorf in Richtung B-Stadt war demgegenüber vorgesehen, eine Teilstrecke der Kreisstraße K 229 zwischen den Verkehrspunkten H1 und Z1, welche nördlich der L 391 (alt) und in etwa parallel zu dieser verläuft, zur Landesstraße aufzustufen. Dies zeigt, dass die streitigen Teilstrecken der L 391 nicht mehr einem Verkehr im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG und auch nicht einem Verkehr im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG zu dienen bestimmt sind.
c) Mit dem Schwerpunkt ihres Berufungsvorbringens beanstandet die Klägerin, auf der streitgegenständlichen Teilstrecke B, für die sie nach der Abstufungsverfügung die Straßenbaulast übernehmen müsse, finde kein Gemeindeverkehr der Stadt Gehrden statt. Eine Straße, die einer Gemeinde nicht diene oder dienen solle, könne aber nicht Gemeindestraße eben dieser Gemeinde sein oder werden.
Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Es begegnet zunächst keinen Bedenken, dass die Beklagte den Abschnitt der L 391 zwischen dem Ortszentrum der Gemeinde Wennigsen und deren Ortsteil Sorsum einheitlich betrachtet hat. Die Klägerin beanstandet das auch nicht. Der Abschnitt hat eine eigenständige Verkehrsbedeutung. Er dient vor allem - aber nicht nur (s. u.) - der wegemäßigen Verbindung des Ortszentrums von Wennigsen mit dem Ortsteil Sorsum, d. h. den Endpunkten der abgestuften Teilstrecken A, B und C. Die Aufteilung des Straßenabschnitts in die Teilstrecken A, B und C beruht nicht auf vermeintlich unterschiedlichen Verkehrsbedeutungen dieser Teilstrecken, sondern ist allein dem Umstand geschuldet, dass die Teilstrecken zum Teil über das Gemeindegebiet der Gemeinde Wennigsen (Teilstrecken A und C) und zum Teil im Stadtgebiet der Klägerin (Teilstrecke B) verlaufen und deshalb einer differenzierten Betrachtung im Hinblick auf die Zuordnung der Straßenbaulast nach § 48 NStrG bedürfen.
Für die Umstufung der streitgegenständlichen Teilstrecke B stellt es kein Hindernis dar, dass sie über das Stadtgebiet der Klägerin führt. Soweit die Klägerin geltend macht, die Teilstrecke diene nicht dem Gehrdener Verkehr, ist zunächst zu berücksichtigen, dass das Vorbringen schon tatsächlich nicht bzw. nicht in der von der Klägerin behaupteten Pauschalität zutrifft. Denn aus dem Verkehrsgutachten der PGT Umwelt und Verkehr GmbH vom 21. Mai 2012 folgt, dass die Verbindung zwischen Wennigsen und Sorsum - gemeint sind damit die Teilstrecken A, B und C insgesamt - auch für den Verkehr zwischen der Stadt Gehrden und Wennigsen genutzt wird. So hat sich bei der Verkehrsbefragung am 10. Mai 2012 herausgestellt, dass der Zielverkehr in Richtung Westen (davon 94 % in Richtung Wennigsen, 6 % in Richtung Barsinghausen) zu 10 % aus Quellverkehr der Stadt Gehrden stammt (vgl. Tabelle 2.2, S. 6 des Gutachtens). Umgekehrt hatte der Verkehr in Richtung Osten (davon 90 % Quellverkehr aus Wennigsen, 6 % aus Barsinghausen) mit einem Anteil von 7 % das Ziel Gehrden. Die Klägerin vernachlässigt dies, wenn sie vorträgt, der Gemeindeverkehrsanteil Gehrdens auf der Teilstrecke B liege bei 0 %. Davon abgesehen ändert der Verlauf der Teilstrecke B über das Stadtgebiet der Klägerin nichts daran, dass der ortsgebundene Verkehr auf dieser Teilstrecke ebenso wie auf den Teilstrecken A und C überwiegt. Die hier gegebenen territorialen Betroffenheiten machen den ortsgebundenen Verkehr nicht zu einem überörtlichen Verkehr. Die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob über die Teilstrecke B der L 391 einige landwirtschaftlich genutzte Flächen auf Gehrdener Stadtgebiet straßenmäßig erschlossen werden, bedarf unter diesen Umständen keiner weiteren Vertiefung. Sie ist unerheblich.
Wie dargelegt, dienen Gemeindestraßen dazu oder sind dazu bestimmt, den überwiegend ortsgebundenen Verkehr zu vermitteln (Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 6). Ist das - wie hier - der Fall, sind die Voraussetzungen für eine Zuordnung zu einer höheren Straßengruppe nicht gegeben. Die Qualifizierung einer Straße als Gemeindestraße hängt nicht davon ab, ob der ortsgebundene Verkehr - ganz oder überwiegend - der Gemeinde zugeordnet werden kann, über deren Gebiet die Straße verläuft. Nachbarlicher Verkehr kann auch gegeben sein, wenn er über das Gebiet einer dritten Gemeinde oder gemeindefreies Gebiet führt (so bereits Nedden, Die Niedersächsische Gemeinde 1963, 121, 122; vgl. auch Schmid in Zeitler, a. a. O., Art. 47 Rn. 11 f.). Die räumliche Einteilung der Straßen in § 3 Abs. 1 NStrG geht vom Staatsgebiet des Landes und seiner Gliederung in Kreise und Gemeinden aus (vgl. Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 2). Dies bedeutet, dass die für die Umstufung einer Straße zuständige Behörde die territorialen Gegebenheiten vor dem Hintergrund der jeweils betroffenen Gebietshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG hinnehmen muss. Der Umstand, dass hier die Teilstrecke B in den äußersten südlichen Grenzbereich des Stadtgebiets der Klägerin fällt, stellt eine derartige territoriale Gegebenheit dar. Er ändert nichts an der festgestellten, einer Gemeindestraße entsprechenden Verkehrsbedeutung des in Rede stehenden Abschnitts der L 391 mit den Teilstrecken A und C auf dem Gebiet der Gemeinde Wennigsen und der Teilstrecke B auf dem Gebiet der Klägerin.
Mit ihrem Vorbringen, die Teilstrecke B müsse weiterhin Landesstraße bleiben, geht die Klägerin fehl, weil die Teilstrecke ihrer Verkehrsbedeutung nach nicht (mehr) einer Landesstraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG entspricht. Es fehlt auch an der weiteren tatbestandlichen Voraussetzung für die Klassifizierung als Landesstraße, nämlich dem erforderlichen Netzzusammenhang untereinander oder mit den Bundesstraßen. Ein derartiger Netzzusammenhang ist nach den zuvor gemachten Ausführungen nicht mehr gegeben und kann insbesondere nicht über die Verbindung mit den Teilstrecken A und C konstruiert werden.
Eine Abstufung der Teilstrecke B lediglich zu einer Kreisstraße scheidet gleichfalls aus, denn auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG sind nicht erfüllt. Die Teilstrecke B dient weder überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten, noch dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises, und auch nicht dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege. Die Teilstrecke ist auch nicht dazu bestimmt, derartigen Verkehren überwiegend zu dienen.
Ohne Erfolg rügt die Klägerin weiterhin, für den vom Verwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz, nach welchem eine Straße, die weder einer Landes- noch einer Kreisstraße entspreche, gemäß dem System des Niedersächsischen Straßengesetzes nur zu einer Gemeindestraße abgestuft werden könne, gebe es keinerlei Grundlage im Gesetz. Der Klägerin ist einzuräumen, dass ein derartiger Rechtssatz bedenklich erschiene, weil § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG eine damit implizierte Funktion als Auffangtatbestand nicht ohne weiteres beigemessen werden kann. Dem steht entgegen, dass eine Straße gegebenenfalls auch als sonstige öffentliche Straße im Sinne des § 53 NStrG eingestuft werden kann (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 NStrG). Es erscheint aber schon zweifelhaft, ob das Verwaltungsgericht in der Begründung seines Urteils (vgl. Urteilsabdruck S. 6) einen Rechtssatz hat aufstellen wollen dergestalt, dass eine Straße dann, wenn sie weder einer Landes- noch einer Kreisstraße entspricht, als eine Gemeindestraße eingestuft bzw. zu einer solchen abgestuft werden muss. Dies kann hier dahinstehen. Entscheidend ist, dass bei der Teilstrecke B - Gleiches gilt für die Teilstrecken A und C - die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG erfüllt sind und damit die Voraussetzungen für eine Umstufung nach § 7 Abs. 1 NStrG vorliegen. Durch die Umstufungsmaßnahme wird gewährleistet, dass die Teilstrecken entsprechend dem numerus clausus der Straßenklassen eingeordnet werden (vgl. Herber in Kodal, a. a. O., Kap. 10 Rn. 1). Das erstinstanzliche Urteil hat dagegen - im Ergebnis zu Recht - keine Bedenken erhoben.
Der Rechtmäßigkeit der Abstufung der Teilstrecke B der L 391 zur Gemeindestraße steht nicht entgegen, dass ab dem Zeitpunkt ihrer Wirksamkeit auch die Straßenbaulast für die Teilstrecke gemäß § 48 Satz 1 NStrG auf die Klägerin übergeht und dies unter Ziffer I.2. der Verfügung vom 30. September 2013 festgestellt worden ist. Der Übergang der Straßenbaulast stellt sich nicht als ein rechtliches Hindernis für die Abstufung der Teilstrecke dar. Durch den Übergang der Straßenbaulast wird dem Territorialitätsprinzip Rechnung getragen, an welches in § 48 Satz 1 NStrG angeknüpft wird. Die Straßenbaulast für die Gemeindestraßen ist eine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft und gehört gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden. Der Übergang der Straßenbaulast in einer Konstellation, wie sie hier gegeben ist, kann nicht dazu führen, eine Straße, die gemäß ihrer Verkehrsbedeutung als Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG anzusehen ist, nicht in diese Straßengruppe einzuordnen, sondern es im Interesse der durch die Übernahme der Straßenbaulast belasteten Gemeinde bei einer abweichenden Einstufung in eine höhere Straßengruppe zu belassen bzw. eine abweichende Umstufung vorzunehmen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, rechtfertigt auch der Umstand, dass im geltenden Niedersächsischen Straßengesetz eine Vorschrift über einen Kostenausgleich bei Übergang der Straßenbaulast fehlt (vgl. demgegenüber u. a. Art. 49 BayStrWG, § 15 Straßen- und Wegegesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern, § 51 Saarländisches Straßengesetz, § 14 Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein), keine abweichende Beurteilung. Das Fehlen einer Kostenausgleichsregelung führt nicht zu der Annahme, die Einstufung einer Straße in eine der in § 3 Abs. 1 NStrG angeführten Straßengruppen müsse unterbleiben bzw. entgegen den in Nummern 1 bis 4 angeführten tatbestandlichen Voraussetzungen vorgenommen werden. Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf die Gemeindeverbindungsstraßen im Sinne des § 47 Nr. 2 NStrG. Der Wortlaut dieser Vorschrift gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass Gemeindeverbindungsstraßen, die ausschließlich oder überwiegend dem Verkehrsbedürfnis anderer Gemeinden dienen, von der Vorschrift nicht erfasst sein sollen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass es den beteiligten Straßenbaulastträgern freisteht, eine Vereinbarung über einen Kostenausgleich zu schließen. Die Befugnis der nach § 7 Abs. 1 NStrG zuständigen Behörde, eine Straße, deren Einstufung nicht mehr ihrer Verkehrsbedeutung entspricht, in die entsprechende Straßengruppe umzustufen, ist davon unberührt und steht nicht unter dem Vorbehalt des Abschlusses einer solchen Ausgleichsvereinbarung.
Eine dem Art. 49 BayStrWG und vergleichbaren Kostenausgleichsregelungen in weiteren Landesstraßengesetzen entsprechende Vorschrift ist dem niedersächsischen Landesrecht im Übrigen nicht fremd. Vielmehr bestimmte § 50 Abs. 1 Satz 1 NStrG in der ursprünglichen Fassung vom 14. Dezember 1962 (Nds. GVBl. S. 251), dass, soweit eine Gemeindeverbindungsstraße ausschließlich oder überwiegend dem Verkehrsbedürfnis anderer Gemeinden dient, diese nach Maßgabe ihres Nutzens der baulastpflichtigen Gemeinde die im Rahmen der Straßenbaulast erforderlichen Aufwendungen zu ersetzen haben. § 50 Abs. 2 NStrG (a. F.) sah vor, dass die beteiligten Gemeinden die Baulast auch durch Vereinbarung regeln können. Der Vorschrift des § 50 Abs. 1 Satz 1 NStrG (a. F.) kann unschwer entnommen werden, dass das Niedersächsische Straßengesetz die Straßenbaulastpflicht der Gemeinden für die Gemeindeverbindungsstraßen nicht von dem Bestehen eines eigenen Verkehrsbedürfnisses abhängig gemacht hat. § 50 NStrG (a. F.) wurde durch das 2. Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Straßengesetzes (vom 29.07.1980, Nds. GVBl. S.283) aufgehoben. In den Gesetzesmaterialien wurde die Aufhebung wie folgt begründet (vgl. LT-Drucks. 9/892, S. 50):
„§ 50 hat bisher keine besondere Bedeutung erlangt und kann daher wegfallen. Außerdem sind ohnehin die Samtgemeinden nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NGO für den Bau und die Unterhaltung von Gemeindeverbindungsstraßen zuständig.“
Soweit der niedersächsische Gesetzgeber ein tatsächliches Bedürfnis für die Ausgleichsregelung nicht mehr gesehen hat, kann dem nicht der legislative Wille entnommen werden, dass dann, wenn eine Gemeindeverbindungsstraße ausschließlich oder überwiegend dem Verkehrsbedürfnis anderer Gemeinden dient, die territorial betroffene Gemeinde bzw. Samtgemeinde nicht straßenbaulastpflichtig sein soll. Erst recht bietet der Wegfall des § 50 NStrG (a. F.) keinen begründeten Anhalt dafür, dass eine nach ihrer Verkehrsbedeutung als Gemeindeverbindungsstraße anzusehende Straße unter dem Aspekt des fehlenden Verkehrsbedürfnisses für die baulastpflichtige Gemeinde bzw. Samtgemeinde nicht als eine Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG eingestuft oder umgestuft werden darf.
Durch den Umstand, dass der südlich der L 391 verlaufende Radweg in Höhe der Teilstrecke B zwar nicht in ganzer Länge, aber jedenfalls überwiegend auf dem Gemeindegebiet der Gemeinde Wennigsen verläuft, wird die Rechtmäßigkeit der streitigen Abstufungsanordnung ebenfalls nicht in Frage gestellt. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG gehören die Radwege zum Straßenkörper und damit zur öffentlichen Straße. Für die unselbstständigen Radwege mit einem eigenen Straßenkörper gilt ergänzend § 3 Abs. 2 NStrG. Danach gehören zu den öffentlichen Straßen im Sinne des Absatzes 1 jeweils auch die Geh- und Radwege, die einen eigenen Straßenkörper besitzen, jedoch in Zusammenhang mit der betreffenden Straße stehen und im Wesentlichen mit ihr gleichlaufen. Bei dem entlang der L 391 verlaufenden Radweg im Bereich der Teil-strecke B ist ein derartiger Zusammenhang mit der Straße vorhanden und es besteht auch kein Zweifel daran, dass er mit ihr im Wesentlichen gleichläuft. Dies lässt sich unter anderem anhand der in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts vorgelegten Ablichtungen (GA Bl. 59 f.) ohne Weiteres nachvollziehen. Der Radweg teilt danach das rechtliche Schicksal der Straße im Übrigen, d. h. der auf dem Gebiet der Stadt Gehrden verlaufenden Fahrbahnfläche für den Kraftfahrzeugverkehr der Teilstrecke B (vgl. Herber in Kodal, a. a. O., Kap. 7 Rn. 22). Die Übertragung der Straßenbaulast für die Gemeindestraßen in § 48 Satz 1 NStrG orientiert sich an der Hauptverkehrsart, d. h. regelmäßig und so auch hier an dem Verkehrsweg für den Kraftfahrzeugverkehr, und zieht die Straßenbaulast für den Radweg der Teilstrecke B nach sich. In diesem - untergeordneten - Umfang nimmt das Niedersächsische Straßengesetz Abweichungen vom Territorialitätsprinzip im Interesse einer vereinfachten Zuordnung der Straßenbaulast in Kauf. Für die Anordnung einer gespaltenen Straßenbaulast in der hier gegebenen Konstellation gibt das Niedersächsische Straßengesetz nichts her. Eine Teilung der Straßenbaulast in Längsrichtung widerspräche der gesetzlichen Wertung in § 3 Abs. 2 NStrG. Eine solche kann sich in den Ortsdurchfahrten ergeben (vgl. §§ 43 Abs. 5, 49 Satz 1 NStrG), nicht auf freier Strecke (vgl. auch Tegtbauer in Kodal, a. a. O, Kap. 14 Rn. 3 f.).
d) Die streitgegenständliche Abstufungsanordnung verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. Der verfassungsrechtlich geschützte Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 57 Abs. 1 Niedersächsische Verfassung - Nds. Verf. -) wird durch den Übergang der Straßenbaulast als Folge einer rechtmäßigen Umstufungsanordnung nicht berührt. Dient eine Straße, die vorher Kreis-, Landes- oder Bundesstraße war, nunmehr überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden, so ist sie in die entsprechende Straßengruppe abzustufen, regelmäßig unabhängig davon, welche finanziellen Folgen für die Gemeinde mit der Umstufung nach § 7 Abs. 1 NStrG verbunden sind (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.02.1994, a. a. O.). Mit der Abstufung wird lediglich rechtlich nachvollzogen, dass sich die Aufgabenwahrnehmung durch die bisherige Verwaltung angesichts geänderter tatsächlicher Verhältnisse erledigt hat (BVerwG, Beschluss vom 22.12.1994 - 4 B 114.94 -, NVwZ 1995, 700). Ob Abweichendes gelten kann, wenn eine Gemeinde durch den Übergang der Straßenbaulast in ihrer Finanzhoheit unzumutbar beeinträchtigt wird, bedarf hier keiner weiteren Vertiefung. Voraussetzung dafür wäre, dass die Gemeinde eine nachhaltige, von ihr nicht mehr zu bewältigende und hinzunehmende Einengung ihrer Finanzspielräume dargelegt und nachgewiesen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.12.2000 - 11 C 6.00 -, BVerwGE 112, 253). Dafür spricht hier nichts. Die Klägerin hat weder im Verwaltungs- noch im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht, durch die mit der Abstufung verbundene Übernahme der Straßenbaulast an der Teilstrecke B der L 391 würden ihre Finanzspielräume in nicht mehr zu bewältigender Weise eingeengt. Überdies hat sich die Beklagte im Umstufungsverfahren wegen der Finanzsituation der Klägerin an die Kommunalaufsicht gewandt. Mit Schreiben vom 27. November 2012 hat sich die beigeladene Region Hannover dahin geäußert, dass die vom Rat der Klägerin beschlossene Haushaltssatzung 2012 ein strukturelles Defizit im Ergebnishaushalt in Höhe von 1.848.500 Euro ausweise. Auch die Finanzplanung für die Jahre 2013 bis 2015 weise durchschnittliche Defizite im Ergebnishaushalt von 1.109.100 Euro aus. Im Finanzhaushalt seien mit Ausnahme des Jahres 2013 jeweils Kreditaufnahmen zur Finanzierung der Investitionen vorgesehen. Die Genehmigung der Haushaltssatzung 2012 sei von der Kommunalaufsicht mit Verfügung vom 14. Februar 2012 erteilt worden. Trotz der kritischen Finanzlage der Klägerin werde aber die Unterhaltung des Teilbereichs der Landesstraße L 391 für tragbar gehalten. Anhaltspunkte für eine abweichende Beurteilung sind für den Senat nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil diese sich im Berufungsverfahren nicht geäußert und sich einem eigenen Kostenrisiko im Sinne des § 154 Abs. 3 VwGO nicht ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 43 Abs. 5, 49 Satz 1 NStrG
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung
§ 7 NStrG
§ 47 NStrG
§ 48 NStrG
§ 53 NStrG
§ 50 NStrG
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 2 NStrG
§ 7 Abs. 1 NStrG
§ 3 Abs. 2 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG
§ 20 Abs. 2 NStrG
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 1 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 NStrG
§ 47 Nr. 1 bis 3 NStrG
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 NStrG
§ 7 Abs. 1 NStrG
§ 48 Satz 1 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 50 Abs. 2 NStrG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NGO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG
§ 3 Abs. 2 NStrG
§ 3 Abs. 2 NStrG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 49 BayStrWG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1994, 1203
NVwZ-RR 1989, 338
NVwZ-RR 2006, 378
NVwZ 1993, 22, 24
NVwZ 1995, 700
BVerwGE 112, 253
12 L 7201/91
7 LC 79/16
4 B 105.92
2 UE 2651/84
8 B 01.11
3 A 299/14
4 B 49.02
9 A 17.12
7 ME 288/04
7 LC 79/16
4 B 114.94
11 C 6.00