Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-11, Aktenzeichen 17 L 1451/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:0111.17L1451.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.
I.
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Bescheides, mit welchem sie zur Absenkung des Sickerwasserstandes auf mindestens 1,00 Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhe sowie vorbereitend zur Vorlage eines Konzeptes zur Sickerwasserbewirtschaftung und ggf. dem Abpumpen einer vorhandenen Süßwasserauflage verpflichtet wird.
Die Antragstellerin betreibt auf der Grundlage einer wasserrechtlichen Erlaubnis des Landkreises N seit dem Jahr 1971 die Industriemülldeponie "C II". Seit Ende des Jahres 1989 werden dort keine Ablagerungen von Abfall mehr vorgenommen. Eine Schlussabnahme hat noch nicht stattgefunden.
Der Altteil der Deponie besitzt weder eine bautechnisch erstellte Basisabdichtung noch einen Flächenfilter zur Entwässerung der Basis. Die Entwässerung erfolgt über 13 Sickerwasserschächte, die jedoch nicht alle bis zur Deponiebasis geführt sind.
Mit Bescheid vom 30. April 1982 wurde unter Ziffer 2.3.6 in Bezug auf ein vorzulegendes Konzept zur Sickerwasserbeseitigung festgelegt, dass der Sickerwasserstand in keinem der Schächte in ruhendem Zustand 15 cm übersteigen dürfe. Nach Ziffer 5.1 dieses Bescheides ist das Sickerwasser einer geordneten Beseitigung zuzuführen.
Für die Sickerwasserschächte 4, 5 und 6 wurde mit Bescheid vom 15. November 1984 angeordnet, dass die Pumpen so einzustellen sind, dass die Einstauhöhe im Sickerwasserschacht den Wert von 1,0 Metern nicht überschreitet.
Bis Oktober 2006 lag die jährliche abgefahrene Sickerwassermenge für die gesamte Deponie im Mittel bei ca. 2.500 t/a. Im Neuteil der Deponie fiel dabei so gut wie kein Sickerwasser an. Seit Herbst 2006 wurde wegen eines Wiederanstiegsversuchs kein Sickerwasser mehr abgefahren.
Seit 2005 wurden für den Altteil der Deponie eine Reihe von Untersuchungen im Hinblick auf eine künftige Sickerwasserbewirtschaftung durchgeführt.
Unter dem 21. April 2009 erstellten das von der Antragstellerin beauftragte Institut für Geotechnik – A aus M (im Folgenden: IfG) und das hinzugezogene Büro für Geohydrologie und Umweltinformationssysteme C1 aus C2 (im Folgenden: BGU) eine "Hydrologische Bewertung und Maßnahmenkonzeption für den Altteil der Deponie N1 (C II) in S-C". Folgende kurzfristige Maßnahmen wurden in dem Konzept vorgeschlagen:
Als mittelfristige Maßnahme wurde vorgesehen, das auf der Sole "aufschwimmende", dominant niederschlagsbürtige Süßwasser oberflächig abzuschöpfen. Es sei generell festzuhalten, dass durch die Zusickerung einer mittleren Menge von etwa 1.800 bis 2.500 m³/a auf eine äquivalente Abschöpfung vorläufig nicht verzichtet werden könne, da andernfalls ein seitlicher Sickerwasserübertritt oder eine verstärkte Aussickerung über liegende Schichten zu erwarten sei.
Als langfristige Maßnahme wurde eine Verbesserung der Oberflächenabdichtung, z.B. durch den Einbau einer zusätzlichen Kapillarsperre vorgeschlagen. Ebenfalls wird vorgeschlagen, langfristig den südwestlichen Deponieabstrom im Kluftgrundwasserleiter des Karbons durch eine zusätzliche, neu zu errichtende Messstelle zu überwachen.
Nachdem die Antragsgegnerin eine fachtechnische Stellungnahme zu dem Konzept von IfG und BGU sowie die Entwürfe von zwei nachträglichen Anordnungen übersandt hatte, erließ sie unter dem 17. August 2009 die angefochtene Anordnung, in welcher unter anderem folgende Regelungen getroffen wurden:
"1.a Allgemeines zum Absenken des Sickerwasserspiegels
Der Sickerwasserstand im Altteil der Deponie C II ist soweit abzusenken, dass dauerhaft ein hydraulisches Potentialgefälle zur Deponie hin erzeugt wird. Dies ist sicher der Fall, wenn der Sickerwasserstand an jeder Stelle im Altteil der Deponie mindestens 1,00 Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhe abgesenkt wird.
Um dieses Ziel zu erreichen, ist das Sickerwasser über die vorhandenen Sickerwasserpumpenschächte aus dem Deponiekörper in die Sickerwassertankanlage zu pumpen. Die Kontrolle, dass zum Einen die Sickerwasserspiegelhöhe im Altteil der Deponie sinkt und zum Anderen die Sickerwasserspiegelhöhe zu einem späteren Zeitpunkt mit dem vorgegebenen Abstand von 1,00 Meter unter der Grundwasserspiegelhöhe gehalten wird, hat an den jeweiligen Sickerwasserpumpenschächten zu erfolgen.
[...]
1.b Vorbereitende Arbeiten für die Sickerwasserabsenkung im Altteil der Deponie
Die Fa. N1 hat bis zum 25.09.2009 der Bezirksregierung E ein Konzept zur Sickerwasserbewirtschaftung zur Prüfung und Zustimmung vorzulegen. Insbesondere die nachfolgend aufgeführten Punkte hat dieses Konzept zu beinhalten:
1.c Umsetzung der geplanten Maßnahmen
Nach der Zustimmung der Bezirksregierung E zum Konzept der separaten Förderung des "Süßwassers" sind die hierfür baulich erforderlichen Maßnahmen bis zum Ende der 47. KW durchzuführen und danach unverzüglich mit dem Abpumpen des "Süßwassers" zu beginnen.
Nach dem Abpumpen des "Süßwassers" aber nicht später als in der 6. Kalenderwoche 2010 beginnend und danach bis zum Erreichen der vorgegebenen Sickerwasserspiegelhöhen im Altteil des Deponiekörpers, hat die Fa. N1 mit dem Abpumpen der Mindestsickerwassermenge zu beginnen. [...]
Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet.
Die Antragsgegnerin begründete ihren Bescheid damit, dass das Abschöpfen des niederschlagsbürtigen "Süßwassers" als alleinige Maßnahme nicht ausreichend erscheine, da die maximale "Süßwasser"-Höhe nach zwei Jahren Standzeit nur ca. 2 Meter betragen habe und sich nicht in allen Schächten eine eindeutige Schichtung des Sickerwassers eingestellt habe. Zudem sei unklar, ob die in den Sickerwasserschächten angetroffene Schichtung auch auf den Deponiekörper übertragen werden könne. Das Abschöpfen des gering mineralisierten "Süßwassers" könne nur eine sinnvolle Ergänzung, nicht aber eine alleinige Maßnahme zur kurzfristigen Reduzierung der hohen Sickerwasserstände sein.
Sämtliche in den letzten Jahren gemessenen Sickerwasserstände in den Schächten des Altteils lägen über der potentiellen Grundwasserdruckfläche, z.T. sogar bis zu 10 Metern über den potentiellen Grundwasserdruckspiegelhöhen. Um einen Schadstoffaustrag aus dem Deponiekörper zu verhindern, seien die Sickerwasserstände im Altteil der Deponie soweit abzusenken, dass dauerhaft ein hydraulisches Potentialgefälle zur Deponie hin erzeugt werde. Damit dieses hydraulische Potentialgefälle möglichst gering sei, sollten die Sickerwasserstände geringfügig unterhalb der potentiellen Grundwasserdruckfläche aus den basalen Feinsanden gehalten werden. Der Stand von einem Meter unterhalb der potentiellen Grundwasserdruckfläche sei geeignet, einen Schadstoffaustrag aus der Deponie sicher zu verhindern und zum Anderen den Grundwasserandrang von Außen auf ein Minimum zu beschränken. Die angeordnete Maßnahme sei unverzüglich in Angriff zu nehmen, um drohende Umweltschäden zu vermeiden.
Hiergegen erhob die Antragstellerin am 17. September 2009 Klage. Am 18. September 2009 beantragte sie einstweiligen Rechtsschutz, mit dem sie sich gegen die behördliche Forderung nach einer Einstauhöhe von einem Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhen in den Sickerwasserschächten im Altteil der Deponie C II wendet sowie gegen Ziffer 1 c), soweit die Abschöpfung der Süßwasserauflage lediglich als vorbereitende Maßnahme der Sickerwasserentsorgung erfolgen soll. Ferner beanstandet sie die behördlichen Vorgaben für den zeitlichen Ablauf und die Umsetzung eines Sickerwasserkonzeptes nach Ziffer 1 b) der Anordnung. Die Errichtung einer weiteren Grundwassermessstelle im südwestlichen Bereich der Deponie C II sei in dem Konzept von IfG und BGU lediglich als langfristige Maßnahme vorgeschlagen worden.
Die Antragstellerin ist der Ansicht, die streitgegenständliche Anordnung sei fehlerhaft auf § 35 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG gestützt worden. Richtige Ermächtigungsgrundlage wäre ihrer Ansicht nach vielmehr allenfalls § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG gewesen. Im Übrigen sei das besondere Vollzugsinteresse von der Antragsgegnerin entgegen den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht hinreichend begründet worden. Da die gutachterlichen Untersuchungen ergeben hätten, dass über einen Zeitraum von dreißig Jahren keine Gefährdung des Grundwassers durch die Deponie C II festgestellt werden konnten, entbehre ein sofortiger Vollzug der Anordnung bereits aus diesem Grund der sachlichen Grundlage.
Darüber hinaus bestünden auch ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Anordnung vom 17. August 2009, da es an fachtechnischen Gründen für eine behördliche Anordnung fehle. Wie A in seiner Stellungnahme vom 14. September 2009 bestätigt habe, entspreche die Forderung des Absenkens des Sickerwassers auf eine Höhe von mindestens 1 Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhe in keiner Weise den Empfehlungen von IfG und BGU aus dem Konzept vom 21. April 2009. Das Herstellen einer Einstauhöhe von einem Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhen in den Sickerwasserschächten im Altteil führe zudem dazu, dass eine Realisierung des aus dem Konzept vom 21. April 2009 ersichtlichen Grundkonzeptes für die Sickerwasserbewirtschaftung unmöglich werde. Hydraulische Turbulenzen durch ein Absenken der Einstauhöhe in den Sickerwasserschächten würden die fachtechnisch erforderlichen Untersuchungsschritte unterbinden. Es sei davon auszugehen, dass die Sickerwasserstände einen Beharrungszustand erreicht hätten.
Das Abschöpfen der Süßwasserauflage sei als ein ständiges Abpumpen in Form eines leitfähigkeitsgesteuerten Abschlürfens des Süßwassers und mithin als alleinige Maßnahme der Sickerwasserentsorgung zu verstehen. Durch die Abschöpfung der Süßwasserauflage und die damit einhergehende Absenkung der Einstauhöhe in den Sickerwasserschächten sei das hydraulische Gefährdungspotenzial ausreichend gemindert, so dass eine weitere Absenkung durch die Entnahme von Sickerwasser nicht mehr erforderlich sein werde. Zudem könne durch die Anordnung eines Abpumpens des Sickerwassers nicht ausgeschlossen werden, dass eine Vermischung mit der Süßwasserauflage erfolge, so dass diese Maßnahme mit der Trennung unterschiedlicher Sickerwasserqualitäten nicht mehr durchführbar sei. Die dann erforderliche Entsorgung der Süßwasserauflage zusammen mit dem hoch belasteten Sickerwasser bedeute eine wesentliche zusätzliche finanzielle Belastung, wohingegen die Süßwasserauflage im Hinblick auf die dafür festgestellten Belastungen dem öffentlichen Kanalsystem zugeleitet werden könne.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hätten A und C1 lediglich die Vorlage eines Zeitplans, nicht aber die Vorlage eines umfassenden Konzeptes innerhalb eines Zeitraumes von 4 Wochen angekündigt. Der von der Antragsgegnerin angeordnete Zeitraum von einem Monat zur Vorlage eines Konzeptes sei nicht mit den Einschätzungen von A von jeweils mehreren Monaten in Einklang zu bringen.
Im Übrigen bestehe keine fachtechnisch zu rechtfertigende Notwendigkeit, in das nach Ziffer 1 b) der Anordnung vom 17. August 2009 vorzulegende Konzept auch die Errichtung einer weiteren Grundwassermessstelle im südwestlichen Bereich der Deponie C II aufzunehmen. Diese sei in dem Konzept lediglich als langfristige Maßnahme vorgesehen und mithin nicht eilbedürftig. Nicht nachvollziehbar sei, warum diese Maßnahme im Gegensatz zu den anderen in dem Konzept angeführten langfristigen Maßnahmen isoliert in die Anordnung aufgenommen worden sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage vom 17. September 2009 gegen die Anordnung der Antragsgegnerin vom 17. August 2009 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Sie bezieht sich hierfür auf die Begründung des angefochtenen Bescheides sowie ihre Stellungnahme vom 13. Juli 2009 (Anlage AS 8).
Hinsichtlich der Frage der zeitlichen Vorgabe für ein Konzept ist sie zudem der Ansicht, ein Zeit- und Arbeitsplan sei sinnlos, wenn schon elementare Bestandteile des vorgelegten Konzeptes nicht schlüssig dargestellt werden könnten. Da ein Zeitplan erst aufgestellt werden könne, wenn klar umrissen worden sei, welche gutachterlichen Tätigkeiten in welcher Reihenfolge und mit welcher Arbeitsintensität und somit mit welchem Arbeitsaufwand erledigt werden müssten, sei die Forderung nach der Vorlage eines konkreten Konzeptes folgerichtig. Der Zeitraum von einem Monat diene dazu, die Denkansätze in dem von den Gutachtern zur Prüfung vorgelegten Konzept in eine Ausführungsplanung zu gießen. Die ansonsten genannten Zeiten bezögen sich auf die Durchführung der Maßnahmen. Es sei zweifelhaft, ob das Abschöpfen des Süßwassers technisch durchführbar sei.
Eine neue Grundwassermessstelle sei kurzfristig zu errichten, um so schnell wie möglich Analysewerte aus dem Nahbereich der Deponie zu erhalten. Insbesondere die Ausführungen des BGU zu den vermuteten extremen Grundwasserabflüssen im Süd-Westen der Deponie seien bei einem kurzfristigen Bau der Grundwassermessstelle geeignet, eine vorhandene oder auch eine fehlende Grundwasserbeeinflussung durch die Deponie festzustellen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des streitgegenständlichen Verfahrens und des Verfahrens 17 K 6013/09 sowie der beigezogenen Verfahren 17 K 2835/06, 17 L 820/06, 17 L 1613/06, 17 L 2018/06, 17 L 1613/07 und der ebenfalls beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (Beiakten Heft 1 bis 8) Bezug genommen.
II.
Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Zweifelhaft könnte allenfalls das Rechtsschutzbedürfnis hinsichtlich der Anordnung der Absenkung des Sickerwasserstandes sein.
Das Rechtsschutzbedürfnis ist grundsätzlich nicht gegeben, wenn selbst bei Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs der Antragsteller aufgrund eines anderen vollziehbaren Verwaltungsaktes zu derselben Handlung verpflichtet ist,
vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Aufl., München 2007, § 80 Rn. 136.
Bereits in dem Bescheid vom 30. April 1982 wurde festgelegt, dass die Sickerwasserstände eine Höhe von 15 cm nicht überschreiten dürften. In dem Bescheid vom 15. November 1984 wurde die Einstauhöhe für die Sickerwasserschächte 4, 5 und 6 auf 1 Meter angehoben. Demgegenüber liegt die nun geforderte Höhe von 1 Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhe – je nach Sickerwasserschacht – ca. 4 bis 5 Meter über der Schachtsohle,
vgl. Stellungnahme des Dr. A vom 26. Februar 2008, Beiakte Heft 2, Blatt 752,
und mithin über den früher festgelegten Höhen.
Da jedoch der Anordnung vom 17. August 2009 Untersuchungen für ein zukünftig verändertes Sickerwasserkonzept vorgingen und zusätzlich ein Konzept zur Sickerwasserbewirtschaftung gefordert wird, geht die Anordnung über die reine Wiederholung der Vorgaben der vorhergehenden Bescheide hinaus. Deshalb ist vorliegend das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin anzunehmen.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung gründet sich auf § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Sie ist formell nicht zu beanstanden.
Den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt jede schriftliche Begründung, die erkennen lässt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. März 2009 – 13 B 1910/08, Rn. 2 (juris).
Unerheblich ist dabei, ob die angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und die für die Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gründe zutreffend dargelegt sind,
Die Begründung der Antragsgegnerin in der Anordnung vom 18. August 2009 genügt diesen Anforderungen. Die Antragsgegnerin hat vorliegend hervorgehoben, dass sich über einen längeren Zeitraum ein zu hoher Sickerwassereinstau gebildet habe und es aufgrund der physikalischen Gesetzmäßigkeit unausweichlich sei, dass vermehrt Schadstoffe aus der Deponie in das Grundwasser gelangten. Bei überschlägiger Berechnung der hydraulischen Leitfähigkeit der Resttonmächtigkeit sei in absehbarer Zeit mit einem Austritt von Schadstoffen in den Grundwasserleiter zu rechnen. Bei aktuellen Grundwasseruntersuchungen des Abstroms hätten Parameter analysiert werden können, die mit hoher Wahrscheinlichkeit von der Deponie stammten.
Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden, da es sich insoweit nicht lediglich um nichtssagende Floskeln oder eine bloße Wiedergabe des Normzweckes handelt. Sie sind vielmehr auf den Einzelfall zur Begründung des besonderen öffentlichen Interesses bezogen.
Ob das von der Antragsgegnerin angenommene besondere Vollzugsinteresse vorliegt, ist keine Frage der Begründung der Vollziehungsanordnung, sondern der von der Kammer eigenständig zu treffenden Interessenabwägung.
Es besteht ein überwiegendes Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit.
Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. VwGO entfällt die grundsätzlich nach § 80 Abs. 1 VwGO bestehende aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage, wenn die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Das Gericht kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz VwGO auf Antrag des Betroffenen die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Diese Entscheidung erfordert eine Abwägung der für und gegen die sofortige Vollziehung sprechenden Gesichtspunkte. Hierfür sind in erster Linie die bei summarischer Prüfung vorliegenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs von Bedeutung. Darüber hinaus ist jedoch auch gegebenenfalls eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. Der Antrag hat Erfolg, wenn die angegriffene Maßnahme offensichtlich rechtswidrig ist und demnach ein öffentliches Vollziehungsinteresse nicht bestehen kann. Im Fall der offensichtlich fehlenden Erfolgsaussicht ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung unbegründet, sofern sich die Behörde auf ein öffentliches Interesse berufen kann (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO),
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. November 2003 - 16 B 1945/03, NWVBl. 2004, 273, 274.
Der angegriffene Verwaltungsakt ist nicht offensichtlich rechtswidrig.
Dahinstehen kann im Rahmen der summarischen Prüfung vorliegend, ob die angegriffene Anordnung zu Recht von der Antragsgegnerin auf § 35 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG gestützt wurde oder ob entsprechend der Ansicht der Antragstellerin § 36 Abs. 2 Nr. 2 KrW-/AbfG einschlägig ist, da die Ermächtigungsgrundlagen ausgetauscht werden können.
Auch bei Ermessensentscheidungen ist ein Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht generell unzulässig. Ein solcher Austausch ist nur dann nicht möglich, wenn die anderweitige rechtliche Begründung zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde,
vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 26. Mai 2009 – 1 LB 38/08, Rn. 36 (juris); OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 29. Dezember 1999 – B 2 S 73/99, Rn. 3 (juris).
Eine solche Wesensänderung ist vorliegend nicht ersichtlich. Sowohl § 35 Abs. 1 KrW-/AbfG als auch § 36 Abs. 2 Nr. 2 KrW-/AbfG ermöglichen Anordnungen gegen den Betreiber einer Altdeponie zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit,
vgl. Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 2. Aufl., 2003, § 35 Rn. 14; § 36 Rn. 20; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 – 7 C 6.91, UPR 1992, 155.
Die Voraussetzung für den Erlass der streitgegenständlichen Anordnung liegen bei summarischer Prüfung vor. Die Anordnung ist voraussichtlich zur Verhütung einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich.
§ 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG verweist ausdrücklich auf die in § 32 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG genannten Anforderungen. Auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG ist auf die Anforderungen des § 32 KrW-/AbfG abzustellen,
vgl. Paetow, a.a.O., § 35, Rn. 14.
Nach § 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG muss sichergestellt sein, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, insbesondere a) Gefahren für die in § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG genannten Schutzgüter nicht hervorgerufen werden können, und b) Vorsorge gegen die Beeinträchtigungen der Schutzgüter getroffen wird.
Das Grundwasser ist von dem Wohl der Allgemeinheit umfasst. Nach § 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG in Verbindung mit § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG liegt eine Beeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit insbesondere vor, wenn Gewässer schädlich beeinflusst werden. Das Grundwasser gehört zu den Gewässern (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG).
Das Regelbeispiel des § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG orientiert sich mit dem Begriff der schädlichen Beeinflussung eines Gewässers an den wasserrechtlichen Vorgaben,
vgl. Wagner-Cardenal, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar, § 10 KrW-/AbfG (19. Erg.-Lfg-, August 1999), Rn. 215.
Nach wasserhaushaltsrechtlichen Grundsätzen liegt eine schädliche Beeinflussung bereits dann vor, wenn eine schädliche Verunreinigung eines Gewässers oder eine sonstige nachteilige Veränderung dessen Eigenschaften zu besorgen ist. Eine solche Besorgnis erfordert keine bevorstehende Gefahr im ordnungsrechtlichen Sinne. Ausreichend ist, dass die Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist,
vgl. Wagner-Cardenal, a.a.O., § 10 KrW-/AbfG, Rn. 215.
Fraglich ist jedoch, inwieweit der Wahrscheinlichkeitsmaßstab des § 34 WHG im Rahmen der abfallrechtlichen Beurteilung Anwendung finden kann,
vgl. im Ergebnis offen lassend BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 1983 – 7 B 35/83, NVwZ 1984, 374.
Umstritten ist auch, inwieweit die Vorgaben des Wasserrechts bei der Abwägung im Rahmen des § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG überwunden werden können,
vgl. dafür unter anderem Czychowski/Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz (WHG), Kommentar, 9. Aufl., 2007, § 26, Rn. 15 m.w.N.; kritisch Wagner-Cardenal, a.a.O., § 10 KrW-/AbfG, Rn. 216.
Diese Fragen müssen vorliegend jedoch nicht entschieden werden. In jedem Fall ist die herausgehobenen Bedeutung des Gewässerschutzes zu berücksichtigen,
vgl. Paetow, a.a.O., § 32, Rn. 21.
Die Formulierung "sichergestellt" in § 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG bedeutet, dass eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nach dem Maßstab der praktischen Vernunft nicht zu erwarten ist,
vgl. Paetow, a.a.O., § 32, Rn. 14.
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 a) KrW-/AbfG beschränkt sich zunächst auf die Gefahrenabwehr. Eine Gefahr liegt vor, wenn "ein Zustand bei ungehindertem Ablauf des Geschehens in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit führen würde". Dabei ist zu berücksichtigen, welches Schutzgut auf dem Spiel steht. Je größer der Schaden, desto geringer sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit seines Eintritts,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 1985 – 4 B 1434/84, NVwZ 1985, 355, 356.
Im Rahmen der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung spricht aufgrund des hohen Sickerwassereinstaus viel für das Vorliegen einer Gefahr für das Grundwasser durch eine Schadstoffkontamination durch austretendes Sickerwasser.
Nach den Ergebnissen der "Hydrogeologischen Bewertung und Maßnahmenkonzeption für den Altteil der Deponie N1 (C II) in S-C" vom 21. April 2009 (Anlage AS 5) liegt das Sickerwasserniveau im gesamten östlichen Deponiebereich mehr als 4 Meter oberhalb der Strandrohrspiegelhöhe des Grundwassers, während am Südrand sogar eine Differenz von bis zu rund 7 Metern erreicht wird. Demgegenüber liegen im nordwestlichen Deponieabschnitt lediglich Differenzen von 1-4 Metern vor.
Bereits im Jahr 2006 lagen die Sickerwasserstände örtlich deutlich über dem Grundwasserdruckspiegel,
vgl. Schreiben der E1 GmbH vom 8. Mai 2006, Beiakte Heft 1, Blatt 146.
Auch 2007 bestätigte sich die Feststellung, dass im Altteil der Deponie die Sickerwasserstände über den Grundwasserdruckspiegeln liegen. Die tatsächlichen Sickerwasserstände lagen bis zu 10 Meter über dem theoretischen Grundwasserdruckpotential der basalen Feinsande,
vgl. Institut für Geotechnik, Zusammenfassung der Untersuchungsbefunde: Zukünftiges verändertes Sickerwasserkonzept für den Altteil der Deponie C II, Schreiben vom 14. Dezember 2007, Beiakte Heft 1, Blatt 527.
Ein hohes Sickerwasserniveau bedingt ein gestiegenes Potentialgefälle zum Grundwasser hin. Das birgt den Ausführungen des Geologischen Dienstes NRW in seiner Stellungnahme vom 19. Mai 2008 zufolge die Gefahr eines Sickerwasseraustrages nach außen.
Dass im Fall von Sickerwasserständen über dem Grundwasserdruckspiegel aus hydraulischer Sicht potentiell die Möglichkeit von Sickerwasseraustritten besteht, haben auch die früheren Gutachter der Antragstellerin, E1 GmbH bestätigt,
vgl. Schreiben vom 8. Mai 2006, Beiakte Heft 1, Blatt 146.
Auch nach einer Stellungnahme des IfG vom 26. Oktober 2006 ist es unter allgemeinen hydraulischen Gesichtspunkten richtig, dass bei einem Deponiesickerwasserstand oberhalb des außen liegenden, hydraulischen Druckpotentials Wasser nach außen in den Grundwasserleiter gedrückt werden müsste,
vgl. Stellung des Instituts für Geotechnik vom 26. Oktober 2006, Beiakte Heft 7, Blatt 1995 ff., 1999.
Bedenken gegen die Anordnung bestehen aber auch dann nicht, wenn aus der Feststellung des BGU in dem Gutachten vom 21. April 2009, die Deponie C II übe keine nachteiligen hydrochemischen Einfluss auf das Grundwasser in ihrem Abstrom aus, auf das Nichtbestehen der Gefahr eines Schadstoffaustrags geschlossen werden könnte.
Wie der Verweis des § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG auf § 32 Abs. 1 Nr. 1 b) KrW-/AbfG deutlich macht, können Anordnungen über die Gefahrenabwehr hinaus auch aus Gründen der Vorsorge erlassen werden.
Die der Gefahrenabwehr vorgelagerte Gefahrenvorsorge verlagert die Schwelle in den Risikobereich,
vgl. Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band III, Sonstiges Umweltrecht, § 32 KrW-/AbfG. Rn. 19 (42. EL, April 2004).
Danach ist die Anordnung des Absenkens des Sickerwasserspiegels jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge gerechtfertigt. Die Vorsorge dient nicht der Abwehr konkreter Gefahren und setzt mithin keine bereits eingetretene oder unmittelbar bevorstehende schädliche Beeinflussung des Grundwassers voraus.
Das Risiko eines Austritts von Sickerwasser besteht aufgrund hydraulischer Gegebenheiten. Dieses Risiko kann nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, wie die Untersuchung der hydraulischen Situation des Deponiekörpers durch BGU zeigt.
Nach der "Hydrogeologischen Bewertung und Maßnahmenkonzeption für den Altteil der Deponie N1 (C II) in S-C" vom 21. April 2009 (Anlage AS 5) liegen Hinweise auf eine erhöhte Mineralisation für die Messstellen GII und GWM4 am Südrand des östlichen Deponieabschnittes vor. Die Messstellen PII und P4II westlich der Deponie zeigten ebenfalls leicht erhöhte Werte der elektrischen Leitfähigkeit. Die elektrische Leitfähigkeit ist ein Indikator für einen Deponieeinfluss.
Die hydrochemische Untersuchung ergab eine mäßige Deponiebeeinflussung der Grundwassermessstelle P4II, wobei allerdings auch eine Beeinflussung durch die Deponie C I möglich ist. Die westlich der Deponie gelegene Messstelle PII ließ schwache Hinweise auf einen Deponieeinfluss erkennen.
Ferner weisen die Gutachter zwar darauf hin, dass die hohe Differenz zwischen Sickerwasserniveau und gespanntem Grundwasser für eine geringe Durchlässigkeit im Bereich der östlichen Deponiesohle spricht. Im nordwestlichen Deponieabschnitt gehen jedoch die Differenzen deutlich zurück. Dort ist im Bereich westlich und östlich von Schacht SW2 teils eine Verringerung der Resttonmächtigkeit auf < 1 m möglich. Das kann nach Auffassung der Gutachter für hydraulische Wegsamkeiten verantwortlich sein, die zu einer vermehrten Aussickerung von Sickerwasser in das Grundwasser führten könnten. Dass genaue Erkenntnisse über Herkunft und Verbleib des Sickerwassers noch nicht vorhanden sind und die Potentialdifferenzen nach Auffassung der Gutachter auch aus einer hydraulischen Abtrennung des nordwestlichen Deponieabschnittes resultieren könnten, ändert nichts am vorhandenen Risiko eines Sickerwasseraustritts. Ein unterhalb der Gefahrenschwelle liegendes Besorgnispotential liegt gerade bei Sachverhalten vor, bei denen Wissenslücken bestehen und etwa Wirkungszusammenhänge noch nicht bekannt sind. Ziel der Vorsorge ist eben, diese Risiken zu minimieren. Es kommt hinzu, dass potentielle Sickerwasseraustritte im nordwestlichen Deponiebereich unerkannt bleiben könnten, weil das bestehende Messnetz mit Ausnahme einer im Karbon verfilterten Messstelle derzeit nicht für ein Monitoring der hydrochemischen Situation des Festgesteins westlich/südwestlich der Deponie ausgelegt ist. Die Gutachter weisen selbst darauf hin, dass die derzeitige Überwachung des Grundwassers lückenhaft ist. Auch in der Vergangenheit war die Überwachung des Grundwassers bemängelt worden.
Schließlich fanden sich nach einem Schreiben des Staatlichen Umweltamtes E vom 20. November 2006 in den Grundwasseranalysen der Fa. N1 (Schreiben vom 13.9.2006) in den neuen im Jahr 2006 erstellten Grundwasserbeobachtungsbrunnen im Süden des Deponiealtteils Anzeichen für einen Deponieeinfluss auf das Grundwasser. Organische Verbindungen seien in den Brunnen GWM 4, GWM 3, GWM 2b, GWM 2a, G II, GWM 1 festgestellt worden. Diese Analysen deckten sich z.T. mit den Analysen des StUA E, bei denen im Juli 2006 Toluolbefunde in den Brunnen K3, K15, K 17, A1, A2, BG 4, BG 5, BG 8 vorgelegen haben. Bereits in einer Stellungnahme vom 19. Mai 2008 (Beiakte Heft 6, Bl. 1655 ff., 1662) wies der Geologische Dienst NRW darauf hin, dass die Toluol- und Tetrachlorethengehalte in den Analysen aus dem Jahr 2006 in grundwasserunterstromig gelegenen Messstellen als ein erster Nachweis eines Schadstoffaustrages interpretiert werden könnten.
Die Anordnung der Senkung des Sickerwasserstandes vom 17. August 2009 ist nicht offensichtlich ermessensfehlerhaft, insbesondere nicht unverhältnismäßig.
Die Anordnung ist geeignet. Der Gefahr, dass Sickerwasser nach außen in den Grundwasserleiter gedrückt wird, kann durch die Absenkung des Sickerwasserstandes auf eine Höhe unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserdruckspiegelhöhe begegnet werden.
Die Anordnung ist voraussichtlich auch erforderlich. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es nicht ausreichend, lediglich das auf dem hoch kontaminiertem Sickerwasser aufschwimmende Süßwasser abzuschöpfen. Es handelt sich hierbei nicht um ein gleich geeignetes Mittel. In der "Hydrogeologischen Bewertung und Maßnahmenkonzeption für den Altteil der Deponie N1 (C II) in S-C" vom 21. April 2009 (Anlage AS 5), ist vorgesehen, das auf der Sole "aufschwimmende", dominant niederschlagsbürtige Süßwasser oberflächig abzuschöpfen. Die Mächtigkeit der Süßwasserbedeckung erreicht jedoch maximal 2 Meter und ist nicht in allen Schächten gleichermaßen vorhanden. Allein das Abschöpfen dieser Schicht kann daher nicht zu einem Sickerwasserstand führen, der ein hydraulisches Potentialgefälle zur Deponie hin erzeugt.
Schließlich ist das Abschöpfen der Süßwasserauflage auch deshalb ungeeignet, weil die deutlich abgrenzbare Süßwasserüberdeckung nach der "Hydrogeologischen Bewertung und Maßnahmenkonzeption für den Altteil der Deponie N1 (C II) in S-C" vom 21. April 2009 (Anlage AS 5) aus der zweijährigen Unterbrechung der Sickerwasserabschöpfung (S. 27) resultiert. Es ist insoweit bereits unklar, wie sich angesichts dessen das Abpumpen des Süßwassers als ständiges Abpumpen darstellen lassen soll.
Die Anordnung ist auch nicht unzumutbar.
Das Herstellen einer Einstauhöhe von 1,0 Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhe macht eine Realisierung des aus der "Hydrologischen Bewertung und Maßnahmenkonzeption für den Altteil der Deponie N1 (C II) in S-C" vom 21. April 2009 (Anlage AS 5) ersichtlichen Grundkonzeptes für die Sickerwasserbewirtschaftung entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht unmöglich. Entsprechend dem in der Anordnung vom 17. August 2009 vorgegebenen Zeitablauf ist zunächst das Konzept zur Sickerwasserbewirtschaftung vorzulegen, welches auch Angaben zur Förderung des Süßwassers enthalten soll. Danach soll nach einer Zustimmung der Antragsgegnerin zu dem Konzept der separaten Förderung des Süßwassers mit dem Abschöpfen dieser Schicht begonnen werden. Erst anschließend soll das Abpumpen der Mindestsickerwassermenge beginnen. Das Konzept zur Süßwasserförderung soll daher erstellt werden, bevor das Sickerwasser abgepumpt wird, so dass es nicht durch hydraulische Turbulenzen beeinträchtigt wird, die die fachtechnisch erforderlichen Untersuchungsschritte unterbinden könnten.
Strittig ist, ob der früher in § 17 BImSchG a.F. vorgesehene Maßstab der wirtschaftlichen Vertretbarkeit im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen ist,
bejahend v. Lersner, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung des Bundes, der Länder und der Europäischen Union, § 35 KrW-/AbfG, Rn. 17 (Erg-Lfg. 6/99 XII.99; dagegen Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, § 35, Rn. 16; differenzierend Ebling, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar, § 35, Rn. 36 (Grundwerk 1995).
Selbst wenn dieser zu berücksichtigen wäre, erscheint die Anordnung jedoch angesichts der angeordneten abzufahrenden Mindestmenge von 50 m³ - auch im Vergleich zu der im Bescheid vom 30. April 1982 angeordneten Mindestmenge von 150 m³ - auch unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Vertretbarkeit nicht unzumutbar. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, inwiefern eine unzumutbare wirtschaftliche Belastung vorliegen soll.
Zudem greift die Antragstellerin den von der Antragsgegnerin vorgegebenen Zeitplan für die Erstellung eines Konzeptes zur Sickerwasserbewirtschaftung bis zum 25. September 2009 an. Diese Zeitvorgabe ist aber schon deshalb nicht unverhältnismäßig, weil sie auf den eigenen Angaben der Gutachter der Antragstellerin beruht. Nach dem Ergebnisprotokoll über die Besprechung am 24. April 2009 (Anlage AS 7) wurde dort geäußert, dass für den Fall einer grundsätzlich positiven Bewertung des Entwurfs durch die Bezirksregierung die Beauftragten der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Geologischen Dienstes die beabsichtigten Maßnahmen konkretisieren und innerhalb von 4 Wochen einen Zeit- bzw. Arbeitsplan aufstellen. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegt eine solche grundsätzlich positive Bewertung vor. Diese erfordert keine vollumfängliche Übereinstimmung mit dem vorgeschlagenen Konzept. Die von der Antragsgegnerin eingeforderten Inhalte des vorzulegenden Konzepts beruhen mit Ausnahme der Forderung nach einem Absenken des Sickerwasserstandes auf 1 Meter unterhalb der jeweiligen potentiellen Grundwasserspiegelhöhe und der damit verbundenen Maßnahmen auf der Bewertung vom 21. April 2009.
Die Antragstellerin verweist ferner auf die in einer Stellungnahme von Herrn A genannten Zeiträume (Anlage AS 16). Die angegebenen Zeiträume umfassen teilweise allerdings neben der Planung auch die Umsetzung der Maßnahmen, die nicht Gegenstand der Anordnung ist.
Schließlich wendet sich die Antragstellerin gegen die Aufnahme der Errichtung einer weiteren Grundwassermessstelle im südwestlichen Bereich der Deponie in das nach der Anordnung der Antragsgegnerin vom 17. August 2009 vorzulegende Konzept.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Anordnung vom 17. August 2009 nicht den Bau einer Grundwassermessstelle verlangt, sondern vielmehr lediglich die Aufnahme des Punktes "Bau einer neuen Grundwassermessstelle süd-westlich der Deponie der Fa. N1" in das nach Ziffer 1 b) der Anordnung vorzulegende Konzept. Sie enthält keinerlei Vorgaben zum Zeitpunkt der Umsetzung eines Baus einer neuen Grundwassermessstelle.
Im Übrigen wäre auch eine Einstufung des Baus einer Grundwassermessstelle als kurzfristige Maßnahme nicht zu beanstanden. Die Gutachter der Antragstellerin haben dargelegt, dass das tertiäre Grundwasser im westlichen Deponiebereich eine stark nach Westen ausgerichtete Strömungsrichtung erfahre. Über hydraulische Wechselwirkungen zwischen tertiären Feinsanden und dem Unterkarbon sei eine Grundwassermigration in den Kluft-/Karstgrundwasserleiter möglich. Wenn das bestehende Messnetz derzeit jedoch auch nach Ansicht der Gutachter für ein Monitoring der hydrochemischen Situation des Festgesteins westlich/südwestlich der Deponie ausgelegt ist, erscheint eine Einstufung einer zusätzlichen Grundwasserstelle als kurzfristig erforderlich, um mögliche Sickerwasseraustritte zu erkennen.
Es besteht auch ein öffentliches Interesse am Sofortvollzug. Aufgrund des durch das hohe Niveau des Sickerwassers bedingte gestiegene Potentialgefälle zum Grundwasser hin ist es unausweichlich, dass vermehrt Schadstoffe aus der Deponie in das Grundwasser gelangen. In absehbarer Zeit ist bei überschlägiger Berechnung der hydraulischen Leitfähigkeit der Resttonmächtigkeit mit einem Austritt von Schadstoffen aus dem Deponiekörper in den Grundwasserleiter zu rechnen.
Dem Schutz des Grundwassers vor schädlichen Beeinflussungen ist ein hoher Rang zuzubilligen. Dem Grundwasser kommt eine überragend wichtige Stellung im gesamten ökologischen Haushalt zu,
vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 24. September 1998 – 8 K 878/96, ZfW 1999, 127, 130.
Es ist daher besonders schutzwürdig und schutzbedürftig,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 1983 – 7 B 35/83, NVwZ 1984, 374.
Der Verhinderung einer Kontamination des Grundwassers kommt daher eine sehr hohe Bedeutung zu. Dem stehen auf Seiten der Antragstellerin lediglich wirtschaftliche Interessen entgegen. Angesichts des bereits länger bestehenden hohen Sickerwasserstandes und des bis zur geforderten Absenkung benötigten Zeitablaufs ist ein besonderes Vollzugsinteresse zu bejahen.
Zum Schutz des Grundwassers ist auch für die Erstellung eines Konzeptes zur Sickerwasserbewirtschaftung eine besondere Eilbedürftigkeit gegeben, zumal die Erstellung des Konzeptes unter Berücksichtigung der Förderung des Süßwassers vor dem Absenken der Sickerwasserstände auch im Interesse der Antragstellerin liegen dürfte.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Streitwert war nach § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG mit der Hälfte des Auffangstreitwertes von 5.000 EUR festzusetzen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 KrW-/AbfG
§ 10 KrW-/AbfG
§ 34 WHG
§ 17 BImSchG
§ 35 KrW-/AbfG
§ 35 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 35 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 32 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG
§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 374
NVwZ 1985, 355, 356
17 K 6013/09
17 K 2835/06
17 L 820/06
17 L 1613/06
17 L 2018/06
17 L 1613/07
13 B 1910/08
16 B 1945/03
1 LB 38/08
B 2 S 73/99
7 C 6.91
7 B 35/83
4 B 1434/84
8 K 878/96