Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-09, Aktenzeichen 5 K 4608/03

Tenor:
Nach Zurücknahme der Klage gegen den Beklagten Nr. 1 wird das Verfahren insoweit eingestellt.
Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten Nr. 2 vom 08.08.2003 insoweit rechtswidrig gewesen ist, als dem Kläger die Durchführung der Kundgebung am 23.08.2003 vor dem Gebäude ... untersagt wurde.
Der Kläger trägt 1/81 der Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Beklagten Nr. 1. Die Beklagte Nr. 2 trägt jeweils 80/81 der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Klägers. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Tatbestand:
1
Der Kläger meldete bei der Beklagten Nr. 2 (im Folgenden: die Beklagte) am 31.07.2003 eine Versammlung für den 16.08.2003 mit dem Thema „Tierquälerei für Pelz-/Lederverkauf bei Fa. ... “, ..., S (Geschäft der Firma ... ) in der Zeit von 10.00 Uhr bis 16.00 Uhr an. Als Art der Veranstaltung gab der Kläger „Kundgebung mit Transparenten, Flugblätter, einem Lautsprecher, Megaphon, Trommeln, Käfig, Kostüme, Umhängetafeln, TV-/Videogerät, kleiner, geräuschgedämpfter Stromgenerator (700 Watt)“ an und bezifferte die voraussichtliche Anzahl der Teilnehmer mit fünf bis zehn Personen. Am 06.08.2003 teilte der Kläger der Beklagten schriftlich mit, die Kundgebung sei nicht, wie ursprünglich vorgesehen, am 16.08.2003, sondern am 23.08.2003 (einem Samstag) geplant.
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Mit Bescheid vom 08.08.2003 untersagte die Beklagte als Versammlungsort den Bereich beim Gebäude ... und wies dem Kläger ersatzweise den Schloßplatz in S zu. Inhaltlich wurde die öffentliche Versammlung von der Beklagten als Kundgebung mit Transparenten, Flugblättern, einer Trommel, Käfigen, Kostümen, Umhängetafeln, einem TV-/Videogerät und einem geräuschgedämpften Stromgenerator (700 Watt) konkretisiert. Zur Begründung der Untersagung der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort führte die Beklagte aus, bei der ... Straße handele es sich um eine Fußgängerzone, die gerade an Samstagen von Fußgängern sehr stark frequentiert werde. Außerdem befänden sich in der ... Straße zahlreiche Außenbewirtschaftungen. Die Rettungswege müssten freigehalten werden. Zusätzliche Behinderungen, etwa durch eine Versammlung, stellten eine derart weitgehende Beeinträchtigung des Verkehrsflusses für Fußgänger und eine Gefährdung für die ungehinderte Zufahrt für Einsatz- und Rettungskräfte dar, dass die Versammlung in diesem Bereich nicht zugelassen werden könne. Viele Plätze in der Innenstadt S seien am Versammlungstag durch andere Veranstaltungen belegt, insbesondere der Bereich ...straße , an dem eine räumliche Nähe zum Geschäft der Firma ... bestehe. Daher werde dem Kläger der Schloßplatz zugewiesen, auf dem das allgemeine Anliegen der Versammlungsteilnehmer, auf Missstände in der Pelz- und Lederwirtschaft hinzuweisen, der Öffentlichkeit wie an allen anderen Plätzen in der Stadt vorgestellt werden könne. Außerdem biete der Schloßplatz eine erhebliche Öffentlichkeitswirkung.
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Vor Erlass des Bescheides vom 08.08.2003 fand zwischen dem Kläger und der Beklagten kein Kooperationsgespräch statt.
4
Am 20.08.2003 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht S insoweit „Widerspruch“ gegen den Bescheid der Beklagten vom 08.08.2003, als dem Kläger anstelle des Bereichs beim Gebäude ... der Schloßplatz zugewiesen wurde. Auf die telefonische Anfrage des Berichterstatters beim Kläger stellte dieser klar, der „Widerspruch“ sei als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Klägers vom 20.08.2003 gegen den Bescheid der Beklagten vom 08.08.2003 zu verstehen (5 K 3403/03). Diesen Antrag nahm der Kläger am 22.08.2003 zurück. Mit Schreiben vom 21.08.2003, bei der Beklagten eingegangen am selben Tag, erhob der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid der Beklagten vom 08.08.2003. Zur Begründung führte er aus, die von der Beklagten genannten Gründe zur Versagung des Versammlungsortes vor dem Gebäude ... - Beeinträchtigung von Fußgängern und Gefährdung der Zufahrt für Einsatz- und Rettungsfahrzeuge - seien nicht tragfähig. Vom zugewiesenen Schloßplatz aus bestehe keinerlei Sichtkontakt zum Gebäude .... Das für die Kundgebung am 23.08.2003 gewählte Thema erfordere einen Sichtkontakt zum Gebäude der Firma ... in der .... Mit der Zuweisung des Schloßplatzes bevorzuge die Beklagte das gewerbliche Interesse dieser Firma in rechtswidriger Weise zu Lasten der Meinungsäußerungs- und Versammlungsfreiheit des Klägers.
5
Der Kläger führte die Kundgebung am 23.08.2003 auf dem Schlossplatz in der Zeit von 10.00 Uhr - 16.00 Uhr durch. Nach dem Bericht der Landespolizeidirektion S II - Polizeirevier Innenstadt - vom 23.08.2003 nahmen an der Kundgebung bis zu 7 Personen teil. Einschließlich interessierter Zuschauer waren nie mehr als 20 Personen am Kundgebungsort (Fahnenrondell auf dem Schlossplatz). Zu besonderen Vorkommnissen kam es nicht.
6
Mit Bescheid vom 23.10.2003 stellte das Regierungspräsidium S das Widerspruchsverfahren ein, legte dem Kläger die Kosten des Verfahrens auf und setzte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 50 EUR fest. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 08.08.2003 habe sich infolge Zeitablaufs erledigt. Erledige sich ein Widerspruch auf andere Weise als durch Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid, so werde über die Kosten nach billigem Ermessen entschieden (§ 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG). Diesem Ermessen entspreche es, die Kosten dem Kläger aufzuerlegen; denn der Widerspruch hätte keinen Erfolg gehabt. Der Bescheid der Beklagten sei zu Recht ergangen. Grundsätzlich hätten Versammlungsteilnehmer das Recht, Ort und Zeitpunkt der Versammlung selbst zu bestimmen. Hierbei habe die Versammlungsbehörde ein größtmögliches Entgegenkommen sicherzustellen. Soweit jedoch tatsächliche und rechtliche Gründe dem gewünschten Ort oder Zeitpunkt entgegenstünden, könne die Versammlungsbehörde durch Auflagen einen anderen Platz bestimmen, der dem Anliegen der Versammlungsteilnehmer im Rahmen des Möglichen Rechnung trage. Dabei seien die unterschiedlichen Interessen zu beachten und eventuell betroffene Grundrechte gegeneinander abzuwägen. Es sei zwar zutreffend, dass der Fußgängerverkehr Beeinträchtigungen durch Versammlungen hinnehmen müsse; allerdings dürfe dieser Verkehr nicht vollkommen zum Erliegen kommen. Dies sei jedoch im Bereich des vom Kläger vorgesehen gewesenen Versammlungsortes beim Gebäude ... nicht auszuschließen gewesen. Dort sei die Straße nur 11,4 m breit; auf Höhe des Gebäudes ... sei ein Brunnen, der ein weiteres Hindernis bilde. Bei dem Gebäude handele es sich um ein Eckgebäude (...), so dass eine Gefährdung der Fußgänger durch den Fahrzeugverkehr hinzukomme. Aufgrund der örtlichen Gegebenheiten sei es nicht möglich gewesen, dem Kläger einen anderen Platz in der ... Straße zuzuweisen. Die Versammlungsteilnehmer hätten dort andere Geschäfte, die mit dem Inhalt der öffentlichen Versammlung nichts zu tun gehabt hätten, beeinträchtigt und behindert, was den betreffenden Geschäftsinhabern und deren Kunden nicht zuzumuten gewesen sei. Der Umstand, dass dem Kläger früher einmal vor dem Gebäude ... eine Versammlung ermöglicht worden sei, entfalte keine Bindungswirkung. Die damalige Versammlung habe im Winter (am 10.02.2001) stattgefunden; zu dieser Zeit sei dort keine Außenbewirtschaftung durchgeführt worden. Ins Gewicht falle auch der Umstand, dass der Kläger am 23.08.2003 nicht allgemein gegen den Pelztierhandel habe demonstrieren wollen, sondern die Versammlung den Handel eines einzelnen Geschäftes thematisiert habe, obwohl es eine Vielzahl von Pelztiergeschäften in S gebe. Dieses Ansinnen des Klägers erscheine geradezu willkürlich und gegen die wirtschaftliche Existenz eines bestimmten Geschäftes gerichtet. Im Rahmen der Grundrechtsabwägung müsse sich der Geschäftsinhaber zwar eine gewisse Belastung seiner Geschäftstätigkeit zurechnen lassen, er müsse aber keine gegen seine wirtschaftliche Existenz und auf unmittelbare Abschreckung seiner Kunden gerichtete Aktion oder Versammlung hinnehmen. Dadurch werde der Kernbereich des Grundrechts auf freie Berufs- bzw. Gewerbeausübung zumindest berührt. Mit dem Schlossplatz sei dem Kläger ein zentraler Ort in der S Innenstadt zugewiesen worden. Durch die dortige hohe Frequentierung mit Fußgängern habe eine ausreichende Öffentlichkeit bestanden, um das Versammlungsanliegen wirksam vorzutragen. Dort habe auch im Zusammenhang mit dem Geschäft der Firma ... auf Missstände in der Pelz- und Lederwirtschaft hingewiesen werden können.
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Am 12.11.2003 hat der Kläger zunächst gegen den Beklagten Nr. 1 (im Folgenden: der Beklagte) Klage erhoben und am 29.12.2003 die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die Beklagte erweitert. Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Gründe im Widerspruchsverfahren. Die Versammlung am 23.08.2003 vor dem Gebäude ... sei vor dem Hintergrund der Diskussion um die Verabschiedung einer Pelztierzuchtverordnung - 2. Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung - beabsichtigt gewesen. Die Firma ... sei Repräsentant des Verkaufs von Pelzbekleidung und habe sich seit Jahren in die öffentliche Debatte um die Pelztierhaltung und -zucht massiv auf Seiten der Pelzbefürworter eingeschaltet. Wer sich über den normalen Geschäftsbetrieb hinaus derart in eine öffentliche Debatte einschalte, müsse auch mit Gegenaktionen rechnen. Außer auf die Meinungsäußerungs- und Versammlungsfreiheit könne sich der Kläger auch auf den seit August 2002 im Grundgesetz als Staatsschutzziel verankerten Tierschutz berufen. Vor dem Erlass des Bescheides der Beklagten vom 08.08.2003 habe die Beklagte mit dem Kläger kein Konsensgespräch geführt.
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In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger die gegen den Beklagten gerichtete Klage zurückgenommen.
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Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 08.08.2003 insoweit rechtswidrig gewesen ist, als dem Kläger die Durchführung der Kundgebung am 23.08.2003 vor dem Gebäude ... untersagt wurde.
11
Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
13
Zur Begründung verweist sie auf die Gründe des Bescheids des Regierungspräsidiums S vom 23.10.2003 und führt ergänzend aus, es sei zweifelhaft, ob sich der Kläger auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen könne; er hätte die strittige Auflage im Rahmen des Eilverfahrens (5 K 3403/03) klären lassen können. Parallel zu der Versammlung des Klägers am 23.08.2003 hätten keine weiteren Versammlungen stattgefunden. Eine Einigung mit dem Kläger habe angesichts des erst am 21.08.2003 erhobenen Widerspruchs nicht mehr herbeigeführt werden können.
14
Die einschlägigen Akten der Beklagten liegen vor. Die Gerichtsakten zum Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes des Klägers (5 K 3403/03) sind beigezogen worden.

Entscheidungsgründe:
15
Nach Zurücknahme der Klage gegen den Beklagten Nr. 1 ist das Verfahren insoweit einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
16
Die Klage gegen die Beklagte Nr. 2 ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig (1.) und begründet (2.).
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1. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht im Falle der Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts nach Klageerhebung auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Erledigt sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung - vorliegend trat die Erledigung am 23.08.2003, dem Tag der geplanten Kundgebung vor dem Gebäude ..., um 16.00 Uhr ein -, findet § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nach ganz herrschender Rechtsprechung entsprechende Anwendung (vgl. BVerwG, Urte. v. 24.02.1961 - IV C 111.60 -, BVerwGE 12, 87, v. 09.02.1967 - 1 C 49.64 -, BVerwGE 26, 161 u. 20.01.1989 - 8 C 30.87 -, BVerwGE 81, 226; neuerdings vom BVerwG ausdrücklich offen gelassen unter Hinweis auf die Möglichkeit der allgemeinen Feststellungsklage: Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 -, BVerwGE 109, 203, 208 f. = VBlBW 2000, 22; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.12.2003 - 1 S 2211/02 -, VBlBW 2004, 214). Diese so genannte nachgezogene Fortsetzungsfeststellungsklage ist nicht an die Klagefristen der §§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 VwGO gebunden und in zeitlicher Hinsicht nur durch eine Verwirkung - wofür hier nichts spricht - begrenzt (BVerwG, Urt. v. 14.07.1999, a. a. O.). Ferner ist ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung des erledigten Verwaltungsakts erforderlich; die diesbezüglichen Anforderungen entsprechen weitgehend jenen der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 VwGO (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999, a. a. O.).
18
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besteht in Fällen einer Wiederholungsgefahr (vgl. Kuntze, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/v. Albedyll, VwGO, 2. Aufl., § 113 RdNr. 67), zur Rehabilitierung bei - vorrangig polizeilichen - Eingriffen in geschützte Grundrechtspositionen (vgl. BVerwG, Urte. v. 17.10.1990 - 1 C 12.88 -, BVerwGE 87, 23 u. 23.03.1999 - 1 C 12/97 -, NVwZ 1999, 991) und nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, NJW 2004, 2510 = DVBl. 2004, 822) im Versammlungsrecht, wenn die angegriffene Maßnahme die Versammlungsfreiheit schwer beeinträchtigt. Es kann offen bleiben, ob hier die Voraussetzungen einer Wiederholungsgefahr oder Gründe der Rehabilitierung vorliegen. Die Versagung des vom Kläger vorgesehenen Versammlungsortes zur Durchführung der Kundgebung am 23.08.2003 ist jedenfalls eine schwere Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht bejaht die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes (in Gestalt einer Fortsetzungsfeststellungsklage) in Fällen des Verbots oder der Auflösung einer Versammlung sowie bei Durchführung von Versammlungen unter versammlungsbehördlichen Auflagen gem. § 15 Abs. 1 VersG in einer Weise, die den spezifischen Charakter der Versammlung verändern, insbesondere die Verwirklichung des kommunikativen Anliegens wesentlich erschweren. Dagegen ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu verneinen, wenn die Abweichungen bloße Modalitäten der Versammlungsdurchführung betroffen haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004, a. a. O.). Die Versagung des vorgesehenen Kundgebungsortes und die Zuweisung des Schlossplatzes als Versammlungsort - der Schlossplatz ist ca. 300 m vom Gebäude ... entfernt und ermöglicht keinen Sichtkontakt zu diesem Gebäude - erweist sich als gewichtiges teilweises Verbot der Kundgebung und nicht lediglich als bloße Modalität der Versammlungsdurchführung in Gestalt einer Auflage (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.11.1978 - I 3429/77 -; VG Sigmaringen, Urt. v. 15.02.1989 - 5 K 1305/87 -, VBlBW 1990, 117; Schörnig, NVwZ 2001, 1246). Denn Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet als Abwehrrecht den Grundrechtsträgern das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315, 343 = NJW 1985, 2395 = DVBl. 1985, 1006 = DÖV 1985, 778). Soweit die Beklagte im Bescheid vom 08.08.2003 das teilweise Verbot der Kundgebung bezüglich des Versammlungsortes lediglich unter der im Fettdruck hervorgehobenen Überschrift „Auflagen erlassen und Genehmigungen erteilt“behandelt hat, widerspiegelt dies unzutreffend das Gewicht des versammlungsrechtlichen Eingriffs. Von einem teilweisen Verbot ist im Bescheid nicht die Rede. Vielmehr wird der Eindruck erweckt, als ob es sich bei der Zuweisung des Schlossplatzes als Kundgebungsort um einen zu genehmigenden Akt handelt. Die „Genehmigung“ einer Versammlung unter freiem Himmel mit der Auflage, die Versammlung an einen bestimmten anderen Ort zu verlegen, ist unter Würdigung der nach dem Versammlungsgesetz in Betracht kommenden versammlungsbehördlichen Handlungsformen - Verbot, Auflagen, Auflösung (§ 15 VersG) - jedenfalls bei Verlegung an einen Ort ohne jeglichen Sichtkontakt zum angemeldeten Versammlungsort rechtlich nur als ein mit einer bestimmten Zusicherung verbundenes Verbot zu bewerten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.11.1978, a. a. O.; VG Sigmaringen, Urt. v. 15.02.1989, a. a. O.; Schörnig, a. a. O.; offen gelassen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 09.11.1995 - 23 B 3068/95 -; a. A. - Auflage -: Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Aufl., § 15 VersG RdNr. 36; Gusy, JuS 1986, 608, 613; Kniesel, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., H RdNr. 532). Der Kläger braucht sich auch nicht auf vorläufigen Rechtsschutz in künftigen Fällen verweisen zu lassen (BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004, a. a. O.).
19
2. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 08.08.2003 ist insoweit rechtswidrig gewesen, als dem Kläger die Durchführung der Kundgebung am 23.08.2003 vor dem Gebäude ... untersagt wurde. Die Rechtswidrigkeit folgt bereits aus einem Verfahrensfehler in Folge eines unterbliebenen Kooperationsgesprächs mit dem Kläger (a.). Die Untersagung der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort verletzt den Kläger aber auch materiell in seinem Recht auf Meinungsäußerung- und Versammlungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 8 Abs. 1 GG (b.).
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a.) Das Bundesverfassungsgericht hat in der grundlegenden Entscheidung zum Versammlungsrecht anlässlich einer gegen den Bau des Atomkraftwerks Brokdorf gerichteten Großdemonstration (Beschl. v. 14.05.1985, a. a. O.; vgl. hierzu auch die Anm. von Götz, DVBl. 1985, 1347; Gusy, JuS 1986, 608; Schenke, JZ 1986, 35; Schneider, DÖV 1985, 783) aus der Bedeutung der Grundrechte auch für die Organisations- und Verfahrensgestaltung die Pflicht der Versammlungsbehörden zu versammlungsfreundlichem Verhalten hergeleitet. Mit der Anmeldung einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel oder eines Aufzugs (§ 14 VersG) wird die zuständige Versammlungsbehörde über Gegenstand, Zeitpunkt und Ort der Versammlung informiert. Dies ermöglicht ihr die Prüfung der Voraussetzungen versammlungsbezogener Verwaltungsakte (Verbot und Erlass von Auflagen, § 15 Abs. 1 VersG). Die Anmeldung leitet ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 LVwVfG ein (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 14 VersG RdNr. 26) und ermöglicht der Versammlungsbehörde auch „einen Dialog und eine Kooperation, zu denen die Behörde ... bereit sein muss“ (BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, BVerfGE 69, 314, 358). Diese vom Bundesverfassungsgericht mit verbindlicher Wirkung (die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden, vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG) entwickelte Verfahrenspflicht der Versammlungsbehörde (vgl. auch P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 9 RdNr. 35) beginnt unmittelbar nach der Anmeldung einer Versammlung und nicht erst - wovon die Beklagte mit dem Einwand ausgeht, der Kläger habe erst am 21.08.2003 und damit nur zwei Tage vor der geplanten Kundgebung Widerspruch erhoben - nach Erlass des versammlungsrechtlichen Bescheids. Die Kooperationspflicht der Versammlungsbehörde besteht in erster Linie während der Zeit der Vorbereitung einer Versammlung, aber auch während der Durchführung (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 14 VersG RdNrn. 31 f.).
21
Der Kläger hat die Kundgebung für den 23.08.2003 bereits am 06.08.2003 und daher mit einer mehr als ausreichend bemessenen „Vorlaufzeit“ bei der Beklagten angemeldet (nach § 14 Abs. 1 VersG hat die Anmeldung spätestens 48 Stunden vor Bekanntgabe, d. h. Beginn der Versammlung oder des Aufzugs, zu erfolgen). Für ein Kooperationsgespräch zwischen dem Kläger und der Beklagten vor dem Beginn der Kundgebung wäre somit ausreichend Zeit geblieben. Dass der Kläger zu einem derartigen Gespräch nicht bereit gewesen wäre und deswegen ein Kooperationsgespräch von vornherein keinen Sinn gemacht hätte, ist weder ersichtlich noch von der Beklagten geltend gemacht worden. Der Kläger war schon in der Vergangenheit zu kooperativem Verhalten bereit. Dies ergibt sich aus den von der Beklagten vorgelegten versammlungsrechtlichen Akten zur Versammlung in Gestalt einer einstündigen Mahnwache mit Transparenten, Flugblattverteilung, Kostümen und Tafeln am 10.02.2001 (einem Samstag) in der Zeit von 14.15 Uhr bis 15.15 Uhr ebenfalls in der ... Straße vor dem Gebäude .... Diesbezüglich hat die Beklagte mit Bescheid vom 07.02.2001 gegenüber dem Kläger durch Erlass einer Auflage verfügt, vor dem Gebäude ... einen Abstand von 10 m einzuhalten. Aus dem Bericht der Landespolizeidirektion S II - Polizeirevier Innenstadt - vom 10.02.2001 geht hervor, dass mit der Hilfe von Polizeivollzugsbeamten (des Landes Baden-Württemberg) vor Ort der genaue Bereich gefunden wurde, um einerseits der genannten Auflage Rechnung zu tragen, und andererseits das Interesse von Geschäftsinhabern in der ... Straße zu wahren, den jeweiligen Eingangsbereich ihrer Geschäfte von Versammlungsteilnehmern (deren Zahl belief sich auf höchstens 20 Personen) freizuhalten. Die Versammlung am 10.02.2001 wurde daher letztlich durch „vertrauensvolle Kooperation“ (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, BVerfGE 69, 315, 355) in der „Durchführungsphase“ (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 14 VersG RdNr. 32) ermöglicht. Im Übrigen hat der Kläger vor dem 10.02.2001 bereits schon einmal - am 08.02.1996 (einem Donnerstag) - auf dem Gehweg vor dem Gebäude ... (Fußgängerzone) eine zweistündige Mahnwache mit Transparenten und Flugblattverteilung durchgeführt (vgl. Bescheid der Beklagten v. 05.02.1996). Im Gegensatz zur Versammlungsbehörde ist der Veranstalter einer Versammlung nicht zur Kooperation verpflichtet, sondern für ihn besteht hierzu nur eine Obliegenheit (vgl. BVerfG, Beschle . v. 14.07.2000 - 1 BvR 1245/00 -, NJW 2000, 3051, v. 26.01.2001 - 1 BvQ 8/01 -, NJW 2001, 1407, v. 01.05.2001 - 1 BvQ 21/01 -, NJW 2001, 2078, v. 01.03.2002 - 1 BvQ 5/02 -, NVwZ 2002, 982; BVerwG, Beschl. v. 05.01.1996 - 1 B 151.95 -, Buchholz 11 Art. 8 GG Nr 7; Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 14 VersG RdNr. 54; Hoffmann-Riem, in: AK-GG, 3. Aufl., Art. 8 RdNr. 50; Leist, BayVBl. 2004, 489; Roth, VBlBW 2003, 41, 46; a. A. - Kooperationspflicht -: OVG Lüneburg, Beschl. v. 07.05.1996 - 13 M 2716/96 -, NuR 1997, 202). Ein Fall fehlender Kooperationsfähigkeit oder mangelnder Kooperationsbereitschaft des Klägers, was zu seinen Lasten als Veranstalter einer Versammlung gehen würde mit der Folge, dass die Eingriffsschwelle der Behörde absänke (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 14 VersG RdNr. 54), liegt daher nicht vor.
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Der Verfahrensfehler aufgrund des unterbliebenen Kooperationsgesprächs führt grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit der Versagung der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort vor dem Gebäude .... Dies folgt aus dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ein Kooperationsgespräch ist das mildere Mittel gegenüber einem sogleich verfügten (Teil-)Verbot einer Versammlung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, BVerfGE 69, 315, 356). Hätte die Beklagte mit dem Kläger vor Erlass des Bescheids vom 08.08.2003 ein Gespräch geführt, wäre vor dem Hintergrund der beiden früheren Versammlungen am 10.02.2001 und 08.02.1996 im unmittelbaren Bereich des Gebäudes ... eine Einigung zwischen den Beteiligten - gegebenenfalls unter Beschränkung auf wiederum eine Mahnwache anstelle einer Kundgebung sowie möglicherweise zusätzlich einer zeitlichen Beschränkung - nahe liegend gewesen. Das Verbot der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort erweist sich daher als nicht erforderlich und somit als rechtswidrig (vgl. auch Hoffmann-Riem, a. a. O., Art. 8 RdNr. 50; Kniesel, in: Lisken/Denninger, a. a. O., H RdNr. 304; Kniesel, NJW 2000, 2857, 2863; Zeitler, Allgemeines und Besonderes Polizeirecht für Baden-Württemberg, 1998, RdNr. 1083).
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b.) Das Verbot der Kundgebung am angemeldeten Ort verstößt aber auch unabhängig von der verletzten Kooperationspflicht gegen das Recht des Klägers auf Meinungsäußerungs- und Versammlungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 8 Abs. 1 GG. Das teilweise oder völlige Verbot einer Versammlung oder der Erlass einer Auflage kann nur ergehen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist (§ 15 Abs. 1 VersG). Diese Voraussetzungen lagen im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids der Beklagten vom 08.08.2003 nicht vor.
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aa.) Soweit die Beklagte den angemeldeten Versammlungsort dem Kläger wegen der dortigen geringen Breite der ... Straße unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung des Verkehrsflusses der Fußgänger gerade an einem Samstag in Abrede gestellt hat verkennt sie, dass bloße Beeinträchtigungen von Verkehrsteilnehmern schon nicht die Merkmale einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erfüllen. Reine Belästigungen oder Unbequemlichkeiten sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nur einen geringen Grad der Beeinträchtigung der Normallage zur Folge haben, welche durch den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gewährleistet werden soll (vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., RdNr. 413). Belästigungen, die sich zwangsläufig aus der vielfach typischen, mehr oder weniger großen Massenhaftigkeit der Ausübung der Versammlungsfreiheit ergeben und sich ohne Nachteile für den Veranstaltungszweck nicht vermeiden lassen, müssen Dritte - hier die Fußgänger einer Fußgängerzone - im Allgemeinen ertragen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, BVerfGE 69, 315, 353). Die Versammlungsfreiheit ist aus dem Kreis der politisch-kommunikativen Grundrechte dasjenige mit der begriffsnotwendig größten Außenrelevanz und findet deshalb auf den öffentlichen Wegen mit ihrer Erschließungsfunktion (sowohl räumlich-gegenständlich als auch im Sinne von Transportwegen menschlicher Ideen und Meinungen) ihren natürlichen Platz, zumal in größeren Innenstädten wie hier, die außerhalb der Wege kaum noch freie Flächen aufweisen (vgl. Burgi, DÖV 1993, 633, 638; vgl. grundlegend zum Versammlungsort BVerwG, Urt. v. 29.10.1992 - 7 C 34/91 -, NJW 1993, 609 = DÖV 1993, 203; siehe jüngst auch BVerfG, Beschl. v. 05.09.2003 - 1 BvQ 32/03 -, DVBl. 2004, 235, 239). Dies hat zur Folge, dass gerade in Fußgängerzonen die Interessen an einem ungehinderten Fußgängerverkehr zu Gunsten der Verwirklichung der Versammlungsfreiheit grundsätzlich zurückzustellen sind (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 15 VersG RdNr. 111). Die Einnahme eines Augenscheins am Versammlungsort ... Straße ergab, dass eine Versammlung in der geplanten Größenordnung zu keinen nennenswerten Behinderungen des Fußgängerverkehrs geführt hätte, die nach den dargestellten Grundsätzen nicht hinzunehmen gewesen wären.
25
bb.) Die Beklagte hat die Untersagung des angemeldeten Versammlungsortes auch mit der Erwägung begründet, Rettungswege müssten freigehalten und eine ungehinderte Zufahrt durch Einsatz- und Rettungskräfte müsse gewährleistet werden. Auch dieses Argument kann vor den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersG nicht Stand halten. Diese Vorschrift erfordert, wie bereits genannt, eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, wofür erkennbare Umstände vorhanden sein müssen. Der prognostizierte Einsatz von Feuerwehr-, Polizei- und Krankenfahrzeugen mit den entsprechenden Kräften bei - nicht durch Versammlungsteilnehmer verursachten - Bränden, öffentlichen Notständen oder anderen Notlagen umschreibt eine abstrakte Gefahrenlage, die nach § 15 Abs. 1 VersG kein Verbot oder eine Auflage rechtfertigt und die im Übrigen auch nach allgemeinem Polizeirecht nicht Grundlage einer Polizeiverfügung sein kann. Der Abwehr abstrakter Gefahren dient etwa eine Polizeiverordnung (§ 10 PolG), nicht aber eine Polizeiverfügung (vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, a. a. O., RdNrn. 411 u. 714). Hinzu kommt, dass es sich bei der von der Beklagten aufgezeigten abstrakten Gefahrenlage, die im Falle einer Konkretisierung wegen der dann hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Personen- und/oder Sachschäden den Einsatz entsprechender Kräfte und Fahrzeuge notwendig erscheinen lässt, um eine konkrete Gefahr handelt, die nicht durch das Versammlungsgeschehen bedingt ist und keinen versammlungsrechtlichen Auflösungsgrund nach § 15 Abs. 2 VersG darstellt (Gleiches gälte für eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen). Derartigen Gefahrenlagen ist durch den Erlass von Betretensverboten oder Platzverweisen nach allgemeinem Polizeirecht oder durch Konkretisierung von Duldungspflichten nach dem Feuerwehrrecht (§ 33 FwG) zu begegnen, wobei die damit einhergehende Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit zwangsläufige Nebenfolge, nicht aber Haupt- oder Teilzweck ist (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 13 VersG RdNr. 17).
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cc.) Das weitere Argument zur Rechtfertigung der Versagung der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort, in der ... Straße seien zahlreiche Außenbewirtschaftungen, will die Beklagte offenbar dahingehend verstanden wissen, dass der Kundgebung des Klägers vorrangige Befugnisse von Inhabern gaststättenrechtlicher Erlaubnisse zum Verabreichen von Getränken und zubereiteten Speisen (§ 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GaststättenG) nicht nur in Räumen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GaststättenG), sondern auch im Freien in der Fußgängerzone der ... Straße in Gestalt von Stühlen und Tischen auf der Grundlage wegerechtlicher Sondernutzungserlaubnisse (§ 16 Abs. 1 StrG, vgl. Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 13 RdNr. 14; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl., RdNr. 287) entgegenstehen. Es kann offen bleiben, ob der räumliche Bereich in einer Fußgängerzone, für den eine Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde, als Versammlungsort nur dann in Betracht kommen kann, wenn der Inhaber der Sondernutzungserlaubnis dem Veranstalter die Nutzung gestattet (ebenso wie im Falle der Nutzung von privatem Eigentum für Versammlungszwecke, vgl. Burgi, DÖV 1993, 633, 642), oder ob der Träger der Straßenbaulast (§ 16 Abs. 2 StrG) die gesetzlich ohnehin nur widerruflich zu erteilende Sondernutzungserlaubnis (§ 16 Abs. 1 Satz 2 StrG) zur Ermöglichung der Versammlung widerrufen müsste. Denn unmittelbar vor dem Gebäude ... besteht jedenfalls nach der zeichnerischen Darstellung zur Außenbewirtschaftung in der Anlage 2 zum Schriftsatz der Beklagten vom 04.11.2004 keine durchgehende Außenbewirtschaftung bis zur Kreuzung ....
27
dd.) Soweit die Beklagte in der Antragserwiderung vom 22.08.2003 zum Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (5 K 3403/03) schließlich als Grund für die Versagung der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort geltend gemacht hat, die Versammlung richte sich gegen ein bestimmtes Pelzhaus (Firma ... ), was geradezu willkürlich und damit gegen die wirtschaftliche Existenz eines bestimmten Geschäftes abziele, verfängt auch diese Begründung nicht. Geht man zu Gunsten der Beklagten davon aus, dass sie diesen erstmals in der Antragserwiderung geltend gemachten Grund als Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen im Bescheid vom 08.08.2003 nach § 114 Satz 2 VwGO verstanden wissen will - der Bescheid selbst stützt die Versagung der Kundgebung am angemeldeten Versammlungsort nicht (auch) auf diese Erwägung -, wäre der Bescheid noch vor seiner Erledigung am 23.08.2003 ab 16.00 Uhr in formeller Hinsicht um diesen materiellen Gesichtspunkt ergänzt und damit ebenfalls Gegenstand der gerichtlichen Prüfung. Diese Erwägung lässt sich jedenfalls materiell-rechtlich nicht aufrecht erhalten.
28
Kundgebungen in der Form, wie sie der Kläger mit der Anmeldung vom 06.08.2003 konkretisiert hat, bewegen sich wegen ihrer Nähe zu einem bewusst ausgewählten Geschäft naturgemäß im Spannungsfeld von einerseits Meinungsäußerungs- und Demonstrationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 GG) und andererseits Gewerbefreiheit (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb). Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als solcher Eigentum im Sinne des Art. 14 GG ist, lässt das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich offen. Der Schutz eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs könnte jedoch nicht weitergehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt. Vom Schutz umfasst sind jedenfalls nicht bloße Umsatz- und Gewinnchancen sowie tatsächliche Gegebenheiten wie die bestehenden Geschäftsverbindungen, den erworbenen Kundenstamm oder die Marktstellung (vgl. BVerfG, Beschle . v. 22.05.1979 - BvL 9/75 -, BVerfGE 51, 193, 221 f., v. 15.07.1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300, 353, v. 06.10.1987 - 1 BvR 1086, 1468, 1623/82 -, BVerfGE 77, 84, 118, v. 04.10.1991 - 1 BvR -, NJW 1992, 1878). Vor diesem Hintergrund ist etwa auch der Boykottaufruf, dem eine bestimmte Meinungskundgabe zugrunde liegt, durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG dann geschützt, wenn er als Mittel des geistigen Meinungskampfes in einer die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Frage eingesetzt wird und er von der Sorge um politische, wirtschaftliche, soziale oder kulturelle Belange der Allgemeinheit getragen wird (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 -, BVerfGE 7, 198, 212 f.; Beschl. v. 15.11.1982 - 1 BvR 108, 438, 437/80 -, BVerfGE 62, 230, 244; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 09.11.1995 - 23 B 3068/95 -; Bethge, in: Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 5 RdNrn. 37 f.; vgl. auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a. a. O., § 15 VersG RdNrn. 117 ff., zu Blockaden). Beschränkungen des Inhalts und der Form einer Meinungsäußerung finden ihre Rechtfertigung ausschließlich in den in Art. 5 Abs. 2 GG aufgeführten Schranken auch dann, wenn die Äußerung in einer oder durch eine Versammlung erfolgt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.2004 - 1 BvQ 19/04 -, NJW 2004, 2814 = DVBl. 2004, 1230). Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger überhaupt zum Boykott des genannten Pelzgeschäftes vor Erlass des Bescheids der Beklagten vom 08.08.2003 aufgerufen hat oder dass er hierzu vor Beginn der Kundgebung oder während deren Durchführung gezielt aufrufen wird, ergeben sich weder aus den Akten noch aus dem Vorbringen der Beklagten.
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Dass der hier vom Kläger gewählte Versammlungsort auch nicht von vornherein wegen eindeutig vorrangiger privater Rechte des genannten Pelzgeschäftes unter jedem denkbaren Gesichtspunkt ausscheidet, zeigen die beiden früheren Versammlungen des Klägers in Gestalt von ein- bis zweistündigen Mahnwachen am 08.02.1996 und 10.02.2001. Es spricht alles dafür, dass sich die Beklagte bei der Konkretisierung der entsprechenden Auflagen für diese beiden Versammlungen in den Bescheiden vom 05.02.1996 und 07.02.2001 in zutreffender Weise vom Grundsatz der praktischen Konkordanz bei der Güterabwägung widerstreitender Interessen hat leiten lassen (zum Vorgang vom 08.02.1996 hat die Beklagte allerdings keine Akten vorgelegt und insoweit in ihrem Schriftsatz vom 04.11.2004 unzutreffend vorgetragen, aus ihren Unterlagen ergebe sich zum Bereich der ... Straße ... hinsichtlich von Versammlungen des Klägers nur die Versammlung vom 10.02.2001; auf die Versammlung vom 08.02.1996 hat schließlich der Kläger mit Schriftsatz vom 05.11.2004 unter Vorlage einer Ablichtung des Bescheids vom 05.02.1996 hingewiesen). Dass der Bereich unmittelbar vor dem Gebäude ... und auch der Bereich in der ... Straße nördlich der Kreuzung ... auf der Höhe der Gebäude ... - mit Blickkontakt zum Gebäude ... - grundsätzlich für eine Versammlung mit einer Teilnehmerzahl von bis zu 10 Personen (wie vom Kläger in der Anmeldung vom 06.08.2003 beziffert) geeignet ist, hat der von der Kammer im Rahmen der mündlichen Verhandlung eingenommene Augenschein - an ihm haben 10 Personen teilgenommen (zwei Vertreter des Klägers, zwei Mitarbeiterinnen der Beklagten sowie eine auszubildende Person, fünf Richter) - deutlich gezeigt. Der Augenschein hat ferner ergeben, dass auch im Bereich der Fußgängerzone der ...straße beim ...brunnen auf Höhe der Einmündung der ...straße in die ...straße eine Sichtverbindung zu dem vom Brunnen aus etwa 30 m entfernten Gebäude ... besteht. Der Kläger hätte hilfsweise auch diesen Standort, wäre er im Rahmen eines Kooperationsgesprächs zwischen den Beteiligten konkretisiert worden, akzeptiert; dies hat der Vertreter des Klägers während der Einnahme des Augenscheins ausdrücklich bestätigt. Die Durchführung eines Kooperationsgesprächs wäre daher außer unter dem Gesichtspunkt des Versammlungsortes auch zur Erörterung schützenswerter Rechtspositionen des betroffenen Pelzgeschäftes (vgl. hierzu allgemein Grooterhorst/Schmidt, DÖV 1996, 355) die rechtlich zwingend gebotene Verfahrensweise gewesen, um anstatt eines sogleich verfügten Teilverbots mit Blick auf den Versammlungsort in Betracht kommende inhaltliche und zeitliche Auflagen zu konkretisieren.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 VwGO
§§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 2 VwGO
§ 43 VwGO
§ 15 VersG
§ 14 VersG
§ 9 LVwVfG
§ 10 PolG
§ 33 FwG
§ 13 VersG
§ 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 14 Abs. 1 VersG
§ 15 Abs. 2 VersG
§ 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GaststättenG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GaststättenG
§ 16 Abs. 1 StrG
§ 16 Abs. 2 StrG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 StrG
§ 114 Satz 2 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 8 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 12, 87
BVerwGE 26, 161
BVerwGE 81, 226
BVerwGE 109, 203, 208
BVerwGE 87, 23
NVwZ 1999, 991
NJW 2004, 2510
NVwZ 2001, 1246
BVerfGE 69, 315, 343
NJW 1985, 2395
DÖV 1985, 778
JZ 1986, 35
DÖV 1985, 783
BVerfGE 69, 314, 358
BVerfGE 69, 315, 355
NJW 2000, 3051
NJW 2001, 1407
NJW 2001, 2078
NVwZ 2002, 982
BVerfGE 69, 315, 356
NJW 2000, 2857, 2863
BVerfGE 69, 315, 353
DÖV 1993, 633, 638
NJW 1993, 609
DÖV 1993, 203
DÖV 1993, 633, 642
BVerfGE 51, 193, 221
BVerfGE 58, 300, 353
BVerfGE 77, 84, 118
NJW 1992, 1878
BVerfGE 7, 198, 212
BVerfGE 62, 230, 244
NJW 2004, 2814
DÖV 1996, 355
00 Uhr bis 16.00
5 K 3403/03
IV C 111.60
1 C 49.64
8 C 30.87
6 C 7.98
1 S 2211/02
1 C 12.88
1 C 12/97
1 BvR 461/03
5 K 1305/87
23 B 3068/95
15 Uhr bis 15.15
1 BvR 1245/00
1 BvQ 8/01
1 BvQ 21/01
1 BvQ 5/02
1 B 151.95
13 M 2716/96
7 C 34/91
1 BvQ 32/03
1 BvL 77/78
1 BvR 400/51
1 BvQ 19/04