Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-16, Aktenzeichen 2 K 2331/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:1216.2K2331.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks G01 mit der postalischen Anschrift M.-straße 00 in 00000 S.. Das Grundstück ist mit einem Wochenendhaus bebaut. Das Wochenendhaus ist mit einem Anfang der achtziger Jahre errichteten, 15,5 m² (Wohnfläche) bzw. 21,45 m² (überbaute Fläche) großen Anbau als Wohnraumerweiterung versehen. Für den Anbau besteht keine Baugenehmigung.
Die Kläger haben das Grundstück im Jahr 2019 erworben. Die formelle Illegalität des Anbaus an das Wochenendhaus war den Klägern zum Zeitpunkt des Erwerbs u.a. aufgrund eines am 12.10.2018 mit dem Bauordnungsamt der Beklagten geführten Gesprächs bekannt und wurde auch im notariellen Kaufvertrag über den Erwerb entsprechend festgehalten. Anlässlich des vorgenannten Gesprächs im Bauordnungsamt wurde den Klägern auch mitgeteilt, dass der Anbau nicht genehmigungsfähig sei.
Mit Schreiben der Beklagten vom 06.05.2020 wurden die Kläger bezogen auf den Anbau zum Erlass einer Ordnungsverfügung angehört. Die Beklagte gab den Klägern sodann mit Ordnungsverfügung vom 25.03.2021, zugestellt am 27.03.2021, auf, den Anbau als Wohnraumerweiterung auf dem streitbefangenen Grundstück innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft der Ordnungsverfügung zu beseitigen. Für den Fall der Nichtbefolgung wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 8.000,- € angedroht. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, der Anbau sei formell und materiell illegal. Eine Baugenehmigung für die Erweiterung liege nicht vor und könne auch nicht erteilt werden. Das Grundstück liege im Außenbereich und im Landschaftsschutzgebiet. Es handele sich um ein sogenanntes sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB, das öffentliche Belange beeinträchtige. Die bauliche Anlage habe die Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung zur Folge und verletze zudem wegen ihrer Lage im Landschaftsschutzgebiet Belange des Landschaftsschutzes.
Die Kläger haben am 26.04.2021 Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage tragen die Kläger unter anderem vor, sie seien vor Erlass der Ordnungsverfügung nicht ordnungsgemäß angehört worden. Die Ordnungsverfügung sei zudem unklar und unbestimmt. Der Umfang des angeordneten Abrisses werde in der Verfügung nicht dargelegt und ergebe sich auch nicht aus dem der Ordnungsverfügung beigefügten Auszug aus dem Geodatenportal. Das Bauvorhaben sei auch gemäß § 35 Abs. 2 BGB zuzulassen, da öffentliche Belange nicht beeinträchtigt würden. Die Erweiterung des Haupthauses um lediglich ca. 15 m² sei äußerst geringfügig und begründe nicht die Gefahr der Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung. Es bestehe schließlich auch ein Anspruch auf Duldung. Die Erweiterung sei vor ca. 40 Jahren mit dem Wissen der Beklagten vorgenommen worden. Diese hätte die Erweiterung mehrere Jahrzehnte geduldet. Eine ausreichende Abwägung der Interessen der Kläger mit dem öffentlichen Interesse habe nicht stattgefunden. Die Nutzung des Wochenendhauses wäre nach dem Abriss erheblich eingeschränkt und die Abrisskosten wären ganz erheblich, da auch das Dach betroffen sei. Der Abriss sei unverhältnismäßig. Die Beklagte habe auch nach 1980 noch Ausbauten und Anbauten an anderen Gebäuden in der Umgebung ausdrücklich genehmigt. Gegen eine Vielzahl von ungenehmigten Anbauten und sonstigen ungenehmigten baulichen Änderungen in der Umgebung sei die Beklagte nicht vorgegangen. Ein Anbau auf dem Grundstück M.-straße 0 sei sogar genehmigt worden. Zudem sei die Höhe des Zwangsgeldes unangemessen.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 25.03.2021 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung des Klageabweisungsantrags macht die Beklagte unter anderem geltend, den Klägern sei anlässlich des Gesprächstermins am 12.10.2018 unmissverständlich kommuniziert worden, dass an dem Wochenendhaus M.-straße 00 ein formell und materiell illegaler Anbau vorhanden sei und beseitigt werden müsse. Darüber seien die Kläger auch bereits vor dem Gesprächstermin von den Voreigentümer und Verkäufer informiert worden. Im gesamten M.-straße stünden knapp 100 Wochenendhäuser. Diese sei überwiegend in den Jahren zwischen 1925 und 1950 entstanden. In den Zeiten des Zweiten Weltkrieges seien die Wochenendhäuser Zuflucht für die jeweiligen Eigentümer und Pächter gewesen. Die Wochenendhäuser seien teilweise schleichend zur Dauerwohnnutzung ungenutzt und teilweise erheblich um- und angebaut worden. Eine aktive Duldung der illegalen Dauerwohnnutzung sei zu keinem Zeitpunkt erfolgt. Es sei lediglich dem enormen Zeit- und Personalaufwand wegen der zahlreichen bauordnungsrechtlichen Verstöße in M.-straße geschuldet, dass noch nicht alle illegalen baulichen Anlagen und Nutzungen geahndet wurden. Eine Duldung des formell und materiell illegalen Anbaus komme im vorliegenden Fall nicht in Betracht, da der Anbau nach 1960, laut Auskunft des Voreigentümers Anfang der 80er Jahre errichtet worden sei. Die im vorliegenden Verfahren gegebene bauordnungsrechtliche Problematik sei kein Einzelfall in M.-straße. Auf der Grundlage des erstellten Handlungskonzepts hätten bereits mehrere Rückbauten stattgefunden. Parallel zum vorliegenden Verfahren würden weitere Verfahren gegen andere Eigentümer auf Beseitigung illegaler baulicher Anlagen betrieben.
Das Gericht hat die Örtlichkeit alnlässlich des Orts- und Erörterungstermins am 05.08.2024 in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten des Ortstermins sowie wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 25.03.2021 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Beseitigungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.
Die Beseitigungsverfügung ist formell ordnungsgemäß ergangen. Insbesondere wurde die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche vorherige Anhörung der Kläger u.a. mit Schreiben der Beklagten vom 06.05.2020 durchgeführt.
Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der Ordnungsverfügung bestehen nicht. Der Umfang der zu beseitigenden Bausubstanz ist in der Grundrissskizze, die Bestandteil der streitbefangenen Ordnungsverfügung ist, exakt dargestellt.
Die Beseitigungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage sind gegeben. Nach § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann die teilweise oder vollständige Beseitigung einer baulichen Anlage angeordnet werden, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert wurde.
Das ist hier bezogen auf den streitbefangenen Anbau der Fall. Die für die Anordnung des Abrisses erforderliche formelle und materielle Illegalität liegt vor.
Die in formeller Hinsicht für den streitgegenständlichen Anbau zu fordernde Baugenehmigung besteht nicht.
Der streitbefangene Anbau ist auch materiell illegal. Er ist bauordnungsrechtlich und bauplanungsrechtlich unzulässig.
Es liegt ein Verstoß gegen § 6 der Bauordnung NRW vor, da der erforderliche Abstand von 3 m zum Nachbargrundstück (Flurstück 000) nicht durchgehend eingehalten wird.
Es liegt darüber hinaus auch ein Verstoß gegen Bauplanungsrecht vor.
Bauplanungsrechtlich beurteilt sich das Vorhaben nach § 35 BauGB und nicht nach § 34 BauGB. Denn das Vorhabengrundstück liegt im Außenbereich. Das Vorhaben ist nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteiles im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB verwirklicht worden. Die Außenbereichslage wird von den Klägern nicht angezweifelt. Von einer Außenbereichslage ist auch auszugehen, da es - unabhängig von der Frage, ob ein Bebauungszusammenhang gegeben ist - jedenfalls an der organischen Siedlungsstruktur und damit an der Ortsteilqualität mangelt. Die Gebäude in dem hier maßgeblichen Gebiet in M.-straße sind, wie auch der Ortstermin gezeigt hat, regellos und ungeordnet in der vorhandenen Landschaft errichtet worden.
Vgl. schon VG Köln, Urteil vom 28.08.2007 - 2 K 3598/05 -, n.V..
Der Anbau ist in Ansehung von § 35 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig.
Das im Außenbereich gelegene und bereits realisierte Vorhaben kann sich auf keine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 BauGB berufen.
Das Vorhaben kann auch nicht gemäß § 35 Abs. 2 BauGB im Einzelfall zugelassen werden, da eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB vorliegt. Denn das Vorhaben lässt die Entstehung bzw. Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten. Der Anbau würde wegen der konkreten negativen Vorbildwirkung diese Befürchtung begründen. Eine Splittersiedlung ist nicht nur anzunehmen bei Gebäuden, die Wohnzwecken dienen. Auch andere Bauten - wie vorliegend das Wochenendhaus -, die mit dem Aufenthalt von Menschen verbunden sind, können eine Splittersiedlung bilden,
vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 09.06.1976 - 4 C 42.74 -, juris; OVG Bremen, Urteil vom 24.10.1978 – I BA 28/75 -, juris
Die streitbefangene bauliche Anlage wäre Vorbild für die weitere Bebauung des Außenbereichs.
Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange ergibt sich darüber hinaus aus der Lage im Landschaftsschutzgebiet (§ 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB).
Es kann bei dieser Sachlage dahinstehen, ob es auch an der erforderlichen gesicherten Erschließung gemäß § 35 Abs. 1 HS 1 BauGB fehlt.
Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der Beseitigungsverfügung damit vor, kann das Gericht gemessen an § 114 Satz 1 VwGO nicht feststellen, dass die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung rechtswidrig ist.
Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen Art. 3 GG wegen eines willkürlichen Vorgehens der Beklagten nur gegen die Kläger liegen nicht vor. Es ist nicht substantiiert vorgetragen und auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte in anderen ihr bekannt gewordenen und das Gebiet M.-straße betreffenden Fällen, in denen in den achtziger Jahren an Wochenendhäusern eine Wohnraumerweiterung ohne Baugenehmigung vorgenommen wurde, untätig geblieben ist oder dauerhaft untätig bleiben wird. Der vorliegend zu beurteilende Fall ist nicht vergleichbar mit Fällen, in denen der bauliche Bestand seit 1960 unverändert ist und auch kein Eigentümerwechsel stattgefunden hat. Die Kläger berufen sich auch ohne Erfolg auf den vermeintlichen Vergleichsfall M.-straße 0. Die Beklagte hat klargestellt, dass bezogen auf dieses Grundstück bereits eine Bestandsaufnahme erfolgt ist und eine Komplettbeseitigung im Raum steht. Eine zur Ermessensfehlerhaftigkeit der streitbefangenen Ordnungsverfügung führende Ungleichbehandlung der Kläger lässt sich diesem Vorgehen der Beklagten nicht entnehmen.
Es liegt auch kein Fall einer sogenannten aktiven Duldung vor. Eine rechtsbeachtliche Duldung, die nicht bereits aus langjähriger Untätigkeit der Behörde und auch nicht aus einer beanstandungsfrei verlaufenen Schlussabnahme oder aus späteren, anderen Zwecken dienenden bau-, gewerbe- oder gaststättenrechtlichen Überprüfungen hergeleitet werden kann, ist erst dann anzunehmen, wenn die zuständige Baubehörde in Kenntnis der formellen und ggf. materiellen Illegalität eines Vorhabens zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt.
OVG NRW, Beschluss vom 18.11.2008 – 7 A 103/08 –, Rn. 48 - 51, juris m.w.N..
Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer aktiven Duldung - die Behörde ist auf Dauer an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert - muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum die Duldung der illegalen Zustände erfolgen soll. Im Übrigen spricht vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.08.2005 - 10 A 4694/03 -, BRS 69 Nr. 189 und
Beschluss vom 18.11.2008 – 7 A 103/08 –, Rn. 48 - 51, juris.
Davon ausgehend liegt eine rechtsbeachtliche Duldung der formell und materiell baurechtswidrigen Erweiterung des Wochenendhauses nicht vor. Die Beklagte hat in keiner Weise zu erkennen gegeben, dass sie sich auf Dauer mit der Existenz des formell und materiell illegalen Anbaus abzufinden gedenkt.
Die Kläger können sich gegenüber der Beseitigungsverfügung auch nicht mit Erfolg auf Bestandsschutz berufen. Der Bestandsschutz sichert bauliche Anlagen gegenüber etwaigen späteren Änderungen des Baurechts und beschränkt sich dabei aus der verfassungsrechtlichen Sicht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG auf ihre genehmigte Bausubstanz und ihre genehmigte Funktion. Bestandsschutz genießt eine bauliche Anlage auch bei formeller Illegalität, wenn sie mit dem materiellen Baurecht für einen nennenswerten Zeitraum übereingestimmt hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. 08. 2016 – 10 A 601/16 –, Rn. 8 - 11, juris m.w.N..
Ein Bestandsschutz für den vorgenommenen Anbau scheidet damit aus, denn dieser war und ist durchgehend formell und materiell illegal.
Die Androhung der Festsetzung des Zwangsgeldes ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 63 VwVG NRW i.V.m. §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und 60 VwVG NRW. Das angedrohte Zwangsgeld steht in einem angemessenen Verhältnis zu seinem Zweck, den Willen des Pflichtigen zu beugen und ihn zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände veranlassen. Denn das Zwangsmittel, das von der Vollzugsbehörde angedroht wird, soll ein fühlbares Ausmaß erreichen, damit der beabsichtigte Erfolg auch erreicht wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
10.000,- €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG), vgl. Ziffer 10 lit. a des Streitwertkatlogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22.01.2019, BauR 2019, 610.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und 60 VwVG NRW.
§§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 63 VwVG NRW
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 2 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr.  7 BauGB
§ 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 6 der Bauordnung
Art. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 3598/05
4 C 42.74
I BA 28/75
7 A 103/08
10 A 4694/03
10 A 601/16