Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-30, Aktenzeichen 3 K 688/19

Tenor:
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die Beigeladenen auf der Grundlage der Auswahlentscheidung vom 04.02.2019 (Stellenausschreibungen vom 26.03.2018 und 11.01.2019) zum Ersten Polizei-/Kriminalhauptkommissar (A 13) zu ernennen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 33.065,40 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Freihaltung von fünf Beförderungsstellen.
2
Der 1963 geborene Antragsteller steht als Kriminalhauptkommissar (A 12) - letzte Beförderung am 30.09.2015 - im Dienst des Antragsgegners. In der dienstlichen Regelbeurteilung vom 06.07.2011 wurde er im Amt eines Kriminalhauptkommissars (A 11) im Gesamturteil mit 4,00 Punkten, in der Regelbeurteilung vom 22.07.2013 mit 4,50 Punkten und in der Regelbeurteilung vom 21.07.2015 mit 5,00 Punkten bewertet. Mit Regelbeurteilung vom 18.07.2017 (Zeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2017) wurde der Antragsteller erstmals im Amt eines Kriminalhauptkommissars (A 12) mit 3,25 Punkten bewertet. Hiergegen erhob der Antragsteller nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg unter dem Aktenzeichen 3 K 4056/18.
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Mit Datum vom 26.03.2018 schrieb der Antragsgegner acht Beförderungsmöglichkeiten zum/zur Ersten Polizei-/Kriminalhauptkommissar/in (Bes.Gr. A 13) für die Monate Mai bis Dezember 2018 aus. Hierauf bewarb sich auch der Antragsteller. Mit Schreiben vom 17.04.2018 wurde ihm mitgeteilt, dass er nicht habe berücksichtigt werden können. In der Folge stellte der Antragsteller einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Mit Beschluss der Kammer vom 08.10.2018 - 3 K 3258/18 - wurde dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum Ablauf von zwei Wochen nach einer erneuten Auswahlentscheidung (Ausschreibung vom 26.03.2018) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts untersagt, die auch im vorliegenden Verfahren Beigeladenen Ziffer 1 bis 4, die in ihren der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen jeweils mit 4,25 Punkten beurteilt worden waren, zum Ersten Kriminal- oder Polizeihauptkommissar (A 13) zu ernennen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Auswahlentscheidung nicht ordnungsgemäß dokumentiert worden sei und die ihr zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und einiger Beigeladener mangelhaft seien, weil sie dem Begründungserfordernis nicht genügten.
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Mit Schreiben vom 19.12.2018 teilte der Antragsgegner mit, dass er die Beurteilung vom 18.07.2017 aufhebe und eine neue Beurteilung erstellt werde. Die Beteiligten erklärten daraufhin den Rechtsstreit 3 K 4056/18 übereinstimmend für erledigt. Mit Beschluss vom 14.02.2019 wurde das Verfahren eingestellt.
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Mit Datum vom 11.01.2019 schrieb der Antragsgegner eine Beförderungsmöglichkeit zum/zur Ersten Polizei-/Kriminalhauptkommissar/in (Bes.Gr. A 13) für Februar 2019 aus. Hierauf bewarb sich auch der Antragsteller.
6
Am 30.01.2019 erhielt der Antragsteller eine geänderte Regelbeurteilung vom 18.01.2019 für den Beurteilungszeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2017 mit einem Gesamturteil von 3,50 Punkten und ein Schreiben, mit dem eine erneute Beförderungsauswahlentscheidung hinsichtlich der Ausschreibung vom 26.03.2018 angekündigt wurde. Die Beigeladenen Ziffer 1, 2 und 4 erhielten ebenfalls im Januar 2019 um Begründungen des Gesamturteils ergänzte Beurteilungen mit einem jeweils unveränderten Gesamtergebnis von 4,25 Punkten.
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Mit zwei Schreiben vom 06.02.2019 - zugegangen am 12.02.2019 - wurde dem Antragsteller mitgeteilt, dass er weder im Auswahlverfahren hinsichtlich der Ausschreibung vom 26.03.2018 noch in jenem hinsichtlich der Ausschreibung vom 11.01.2019 habe berücksichtigt werden können, weil die jeweils ausgewählten Beamten - die mit 4,25 Punkten bewerteten fünf Beigeladenen - aktuell eine bessere Beurteilung als er erhalten hätten. Gegen die Regelbeurteilung vom 18.01.2019 und die Mitteilung über die Auswahlentscheidung legte der Antragsteller mit Schreiben vom 18.02.2019 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden worden ist.
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Am 18.02.2019 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Freiburg den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten.
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Mit Datum vom 06.09.2019 wurde die Regelbeurteilung des Antragstellers vom 18.01.2019 für den Beurteilungszeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2017 nach Durchführung von ergänzenden Ermittlungen zum Beurteilungssachverhalt erneut abgeändert und ein Gesamturteil von 4,00 Punkten vergeben. Zeitgleich wurde dem Antragsteller die Regelbeurteilung vom 14.08.2019 für den Zeitraum 01.07.2017 bis 30.06.2019 mit einem Gesamturteil von 3,75 Punkten ausgehändigt. Gegen beide Beurteilungen legte der Antragsteller Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden worden ist.
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Mit Datum vom 14.11.2019 schrieb der Antragsgegner fünf Beförderungsmöglichkeiten zum/zur Ersten Polizei-/Kriminalhauptkommissar/in (Bes.Gr. A 13) für Dezember 2019 aus. Hierauf bewarb sich auch der Antragsteller. Mit Schreiben vom 06.12.2019 wurde ihm mitgeteilt, dass er nicht habe berücksichtigt werden können, weil die ausgewählten Beamten - die auch vorliegend beigeladenen fünf Beamten, die in ihren zuletzt erstellten Beurteilungen jeweils 4,75 Punkte erhalten haben - aktuell eine bessere Beurteilung als er erhalten hätten. Am 23.12.2019 hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt und einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt, der unter dem Aktenzeichen 3 K 5012/19 beim Verwaltungsgericht Freiburg anhängig ist. Der Antragsgegner hat sich zu diesem Antrag nicht geäußert.II.
Mit Datum vom 14.11.2019 schrieb der Antragsgegner fünf Beförderungsmöglichkeiten zum/zur Ersten Polizei-/Kriminalhauptkommissar/in (Bes.Gr. A 13) für Dezember 2019 aus. Hierauf bewarb sich auch der Antragsteller. Mit Schreiben vom 06.12.2019 wurde ihm mitgeteilt, dass er nicht habe berücksichtigt werden können, weil die ausgewählten Beamten - die auch vorliegend beigeladenen fünf Beamten, die in ihren zuletzt erstellten Beurteilungen jeweils 4,75 Punkte erhalten haben - aktuell eine bessere Beurteilung als er erhalten hätten. Am 23.12.2019 hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt und einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt, der unter dem Aktenzeichen 3 K 5012/19 beim Verwaltungsgericht Freiburg anhängig ist. Der Antragsgegner hat sich zu diesem Antrag nicht geäußert.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag des Antragstellers ist zulässig (1.) und begründet (2.).
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1. Der Antrag ist zulässig.
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Der Antragsteller kann geltend machen, dass über jede einzelne Beförderung rechtsfehlerfrei entschieden und sein Bewerbungsverfahrensanspruch gewahrt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.11.2012 - 2 VR 5.12 -, BVerwGE 145, 112). Dementsprechend kann er zulässigerweise gegenüber jedem einzelnen Beigeladenen und den insoweit getroffenen Auswahlentscheidungen Bedenken vortragen (vgl. hierzu bereits den Beschluss der Kammer vom 08.10.2018 - 3 K 3258/18 -, juris).
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2. Der Antrag ist auch begründet.
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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegen. Deren tatsächliche Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich („glaubhaft“) sein (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
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Danach ist ein Anordnungsgrund vorliegend gegeben, denn der Antragsgegner beabsichtigt, die ausgeschriebenen Beförderungsstellen mit den Beigeladenen zu besetzen.
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Der Antragsteller hat auch das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht. Die angegriffene Auswahlentscheidung vom 04.02.2019 ist rechtswidrig und verletzt den aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers. Auch erscheint eine Auswahl des Antragstellers im Fall einer erneuten Auswahlentscheidung möglich.
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Ein abgelehnter Bewerber, dessen subjektives Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt worden ist, kann eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung zumindest dann beanspruchen, wenn seine Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl offen sind, seine Auswahl also möglich erscheint. Dieser Prüfungsmaßstab ist - wie im Hauptsacheverfahren - auch im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung anzulegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.09.2002 - 2 BvR 857/02 -; BVerwG, Beschluss vom 20.01.2004 - 2 VR 3.03 -; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 14.12.2017 - 4 S 2099/17 -, vom 09.02.2016 - 4 S 2578/15 - sowie vom 12.08.2015 - 4 S 1405/15 -, jeweils juris). Die Anforderungen an diese Voraussetzung dürfen dabei nicht überspannt werden. Insbesondere kann von einem Bewerber nicht verlangt werden, (positiv) glaubhaft zu machen, dass er in einem erneuten Auswahlverfahren bei Vermeidung des unterstellten Fehlers anstelle eines ausgewählten Mitbewerbers zum Zuge komme. Die Voraussetzung einer hinreichenden Erfolgsaussicht ist aber dann nicht gegeben, wenn bei einer Gesamtbetrachtung des vorgenommenen Leistungsvergleichs - der anhand einer ordnungsgemäß dokumentierten Auswahlentscheidung nachvollzogen werden kann - die Auswahl des Antragstellers offensichtlich ausgeschlossen erscheint (vgl. zu allem VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.09.2016 - 4 S 1578/16 -, juris m.w.N.). Danach hat der vorliegende Antrag Erfolg.
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Das streitgegenständliche Auswahlverfahren ist weiterhin durch grundlegende Mängel gekennzeichnet, die dazu führen, dass die Erfolgsaussichten der Bewerbung des Antragstellers im Ergebnis als offen anzusehen sind (vgl. zu den offenen Erfolgsaussichten im Falle grundlegender Mängel im Auswahlverfahren VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 23.01.2017 - 4 S 2241/16 -, vom 07.04.2016 - 4 S 2354/15 -, vom 17.06.2014 - 4 S 494/14 -, jeweils juris und vom 22.07.2008 - 4 S 3097/07 -, NVwZ-RR 2009, 216). Sowohl die Gestaltung des Auswahlverfahrens selbst als auch die der Auswahlentscheidung vom 04.02.2019 zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und einzelner Beigeladener sind nach den Erkenntnissen des Gerichts in grundsätzlicher Weise fehlerhaft.
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a.) Die unzureichende Dokumentation des Auswahlverfahrens durch den Antragsgegner verletzt den Antragsteller in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch.
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Aus Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgt die Verpflichtung, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen. Nur durch eine schriftliche Fixierung der wesentlichen Auswahlerwägungen - deren Kenntnis sich der unterlegene Bewerber gegebenenfalls durch Akteneinsicht verschaffen kann - wird der Mitbewerber in die Lage versetzt, sachgerecht darüber befinden zu können, ob er die Entscheidung des Dienstherrn hinnehmen will oder ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf faire und chancengleiche Behandlung seiner Bewerbung bestehen und er daher gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch nehmen will. Darüber hinaus eröffnet erst die Dokumentation der maßgeblichen Erwägungen dem Gericht die Möglichkeit, die angegriffene Entscheidung eigenständig nachzuvollziehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25.11.2015 - 2 BvR 1461/15 -, ZBR 2016, 58 und vom 09.07.2007 - 2 BvR 206/07 -, NVwZ 2007, 1178; BVerwG, Beschluss vom 16.12.2008 - 1 WB 59.08 -, BVerwGE 133, 20; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 17.06.2014 und vom 22.07.2008, jeweils a.a.O.).
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Diesen Anforderungen ist der Antragsgegner zwar im Hinblick auf den erstellten Auswahlvermerk im Ausgangspunkt gerecht geworden, auch wenn das Original des Vermerks trotz zahlreicher Bitten des Gerichts um Vorlage der vollständigen und nummerierten Originalakten, insbesondere der Verfahrensakten aus den beiden Auswahlverfahren (vgl. Eingangsverfügung vom 20.02.2019; Schreiben vom 25.02.2019, vom 29.05.2019, vom 11.11.2019 sowie vom 10.02.2020 und vom 21.02.2020), nicht vorgelegt wurde. Der vom Polizeipräsidenten unterzeichnete Auswahlvermerk vom 04.02.2019 dokumentiert grundsätzlich, wer wann welche Auswahlentscheidung aus welchen Gründen getroffen hat. Das Auswahlverfahren leidet jedoch ungeachtet dessen an einem grundlegenden Dokumentationsmangel, denn der Antragsgegner führt unter Berücksichtigung seines eigenen Vorbringens und der vorgelegten Unterlagen keine Auswahlakte, die den (Mindest-)Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG genügt, vielmehr verletzt die unzureichende Dokumentation - zumal in Zusammenschau mit der weiteren Verfahrensführung durch den Antragsgegner - die Rechte des Antragstellers ebenso wie die Interessen der Beigeladenen in grundlegender Weise.
23
Unabhängig von speziellen Regelungen besteht nach dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) eine behördliche Pflicht zur Anlegung und Führung von Akten (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 06.06.1983 - 2 BvR 244/83 - und vom 14.07.2016 - 2 BvR 2474/14 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.07.2014 - 1 S 1352/13 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 22.12.2000 - 2 L 38/99 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28.04.2015 - 5 LB 141/14 -, jeweils juris). Die Aktenführung liegt dabei zugleich im wohlverstandenen Interesse des betroffenen Einzelnen, der nur auf der Grundlage möglichst vollständiger Erfassung aller rechtlich erheblichen Tatsachen seinen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf angemessene Behandlung seiner Angelegenheit durch die zuständigen Behörden - und gegebenenfalls durch die Gerichte - mit Erfolg geltend machen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.06.1983, a.a.O. Rn. 2). Gerade mit Blick auf die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes kommt der Aktenführungspflicht eine subjektiv-rechtliche Seite zu (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.07.2018 - 2 S 143/18 -, juris Rn. 84; s.a. Beschluss vom 06.04.2020 - 4 S 3207/19 -, juris Rn. 21; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 22.12.2000, a.a.O. Rn. 56 und Rn. 59). Im Einzelnen sind die Behörden verpflichtet, den bisherigen wesentlichen sachbezogenen Geschehensablauf objektiv, vollständig, nachvollziehbar und wahrheitsgemäß zu dokumentieren (vgl. zum Gebot der Aktenwahrheit und Aktenvollständigkeit BVerfG, Beschluss vom 14.07.2016, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 16.03.1988 - 1 B 153.87 -, juris). Was wesentlich ist, richtet sich nach dem materiellen und formellen Recht des jeweiligen Rechtsgebiets, wobei insbesondere die Bedeutung der Angelegenheit im öffentlichen und privaten Interesse zu berücksichtigen ist. Zu den zur Verwaltungsakte zu nehmenden wesentlichen Vorgängen gehören außer den bei der Behörde eingegangenen verfahrensbezogenen Dokumenten auch Kopien eigener Schreiben, behördliche Verfügungen, Niederschriften über Besprechungen und Vermerke über alle sonstigen erheblichen Vorgänge sowie schriftliche Niederlegungen einer Beweiserhebung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.07.2018, a.a.O. m.w.N.). Den danach geltenden (Mindest-)Anforderungen genügt die vorliegende Aktenführung und Dokumentation des Auswahlverfahrens nicht. Die konkrete Verfahrensgestaltung, die den Antragsteller dazu zwingt, Rügen letztlich weitgehend „ins Blaue hinein“ zu erheben, verletzt den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers in entscheidungserheblicher Weise und ermöglicht auch dem Verwaltungsgericht keine sachgerechte Überprüfung des Auswahlverfahrens. Ob der Dokumentationsmangel nachträglich geheilt werden kann, kann offenbleiben, da eine den Mindestanforderungen genügende Auswahlakte auch im gerichtlichen Verfahren nicht vorgelegt wurde.
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Weder der Antragsteller noch das Gericht ist auf der Grundlage der vom Antragsgegner geführten Akten in der Lage, die getroffene Auswahlentscheidung sachgerecht nachzuvollziehen und darüber zu befinden, ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf eine faire und chancengleiche Behandlung der Bewerbung des Antragstellers bestehen (vgl. zu diesen aus Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Erfordernissen BVerfG, Beschluss vom 09.07.2007, a.a.O.). Eines diesbezüglichen Hinweises des Gerichts und einer weiteren Aufklärung bedurfte es nicht, nachdem der Antragsteller zuletzt im Schriftsatz vom 10.02.2020 umfassende (Verfahrens-)Rügen erhoben hat, auf die der Antragsgegner nicht eingegangen ist, und nachdem der Antragsgegner auf wiederholte Nachfrage des Gerichts mit Schreiben vom 12.03.2020 ausdrücklich mitgeteilt hat, dass es sich bei der in Bezug genommenen „Verfahrensakte Beförderungsauswahl“ und „Verfahrensakte Beförderungsauswahl neu“ um die entsprechenden Bestandteile des Anlagenbandes zum Schriftsatz vom 13.12.2019 handelt und somit dem Gericht alle Verfahrensakten vorliegen.
25
Bei den vorgelegten Unterlagen zum Auswahlverfahren handelt es sich entgegen der vom Antragsgegner verwendeten Bezeichnung nicht um konkrete Akten zum streitgegenständlichen Auswahlverfahren, sondern um ein vom Antragsgegner zusammengestelltes, nicht paginiertes Konvolut von Aktenbestandteilen aus unterschiedlichen Auswahl- und Beurteilungsverfahren seit 2017. Das Fehlen einer verfahrensbezogenen Auswahlakte, in der neben dem Auswahlvermerk jedenfalls die Ausschreibung, die eingegangenen Bewerbungen und die erforderliche Beteiligung der einzubeziehenden Gremien zu dokumentieren ist, führt dazu, dass noch nicht einmal erkennbar ist, dass der entscheidenden Stelle die Auswahlgrundlagen vollständig zur Kenntnis gelangt sind.
26
Auch ist den vorgelegten Unterlagen nicht zu entnehmen, dass der Personalrat, die Beauftragte für Chancengleichheit und die Schwerbehindertenvertretung ordnungsgemäß beteiligt worden sind. Im Auswahlvermerk vom 04.02.2019 wird lediglich eine entsprechende Beteiligungsabsicht dokumentiert; ferner geht aus ihm lediglich heraus, dass der Vorsitzende des örtlichen Personalrats, die stellvertretende Beauftragte für Chancengleichheit und die Vertrauensperson der schwerbehinderten Menschen am Beförderungsauswahlgespräch am 04.02.2019 teilgenommen haben. Im Anlagenkonvolut befindet sich zwar ein Schreiben, wonach der örtliche Personalrat in seiner Sitzung am 05.02.2019 der getroffenen Beförderungsauswahl zugestimmt habe (vgl. § 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG), den vorgelegten Unterlagen lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass und wann der Personalrat vor der vorgetragenen Beschlussfassung ordnungsgemäß informiert und einberufen worden ist (§ 76 Abs. 1 LPVG). Trotz entsprechender Einwendungen, die der Antragsteller bereits mit Antragsschrift vom 18.02.2019 und zuletzt mit Schriftsatz vom 13.03.2020 erhoben hat, hat der Antragsgegner weder weitere Unterlagen vorgelegt noch erläuternde Ausführungen hierzu gemacht. Zur Rüge der fehlerhaften Besetzung des Personalrats, weil der Beigeladene Ziffer 5 als stellvertretender Vorsitzender des örtlichen Personalrats gem. § 33 LPVG von der Mitwirkung ausgeschlossen war, hat der Antragsgegner ebenfalls nicht Stellung genommen.
27
In den vorgelegten und als „Verfahrensakten“ bezeichneten Unterlagen des Antragsgegners (Anlagenheft zum Schriftsatz vom 13.12.2019) finden sich keine Bewerbungen; sie enthalten lediglich eine (angebliche) Liste der Bewerber, die nicht aktualisiert worden ist. So befindet sich nach den unwidersprochenen Ausführungen des Antragstellers fälschlicherweise ein Bewerber x auf der Liste. Soweit der Antragsgegner im Auswahlvermerk ausführt, dass der Beigeladene Ziffer 5 seine Bewerbung hinsichtlich der Ausschreibung vom 26.03.2018 zurückgenommen hat, findet sich hierzu ebenfalls nichts in den Akten. Mangels Dokumentation von Bewerbungen (die auch nicht in den jeweiligen Personalakten abgelegt wurden) ist, wie der Antragsteller zutreffend rügt, auch nicht ersichtlich, dass ein Anlass für die - zumal für unterschiedliche Stichtage erstellten - Anlassbeurteilungen der Beigeladenen Ziffer 1 und 2 bestand. Dass die Aktenführung des Antragsgegners den Mindesterfordernissen nicht genügt, zeigt schließlich die Tatsache, dass der Antragsteller in der vorgelegten Beförderungsrangliste zur Ausschreibung vom 26.03.2018, die wohl der Auswahlentscheidung vom 04.02.2019 zugrunde lag, weiterhin mit der Gesamtnote von 3,25 Punkten geführt wurde, obwohl dies nicht dem aktuellen Stand entsprach.
28
Das Gericht bedauert ausdrücklich, dass eine Entscheidung angesichts der geschilderten Verfahrensgestaltung des Antragsgegners nicht früher möglich war. So hat der Antragsgegner die ladungsfähigen Anschriften der Beigeladenen erst nach wiederholter Aufforderung am 09.07.2019, d.h. nahezu fünf Monate nach Verfahrenseingang benannt. Trotz des wiederholten Hinweises des Gerichts auf die betroffenen Interessen auch der Beigeladenen wurden weder Stellungnahmen noch Akten zeitnah vorgelegt. Dem Antragsteller war bis zur Vorlage der Akten mit der Antragserwiderung des Antragsgegners vom 13.12.2019 eine sachgerechte Antragsbegründung nicht möglich. Das Gericht wiederum wurde erst am 12.03.2020 nach wiederholter Nachfrage darüber informiert, dass tatsächlich alle Akten vorliegen. Die bei ordnungsgemäßer Verfahrensführung zu erwartende Stellungnahme des Antragsgegners auf die vom Antragsteller dezidiert erhobenen Rügen unterblieb. Auf Anfragen des Gerichts wurde teilweise überhaupt nicht oder aber verspätet reagiert. Die telefonisch angekündigte Stellungnahme zur ergänzenden Antragsbegründung im Schriftsatz vom 10.02.2020 wurde nicht vorgelegt, vielmehr wurde am 19.02.2020 kommentarlos noch einmal der Schriftsatz vom 13.12.2019 vorgelegt.
29
b.) Die getroffene Auswahlentscheidung vom 04.02.2019 ist auch deshalb fehlerhaft, weil die ihr zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und einzelner Beigeladener voraussichtlich mangelhaft sind.
30
Der für die Bewerberauswahl maßgebende Leistungsvergleich ist regelmäßig anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen. Deren Eignung als Vergleichsgrundlage setzt jedoch voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen. Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist. Bilden die vom Dienstherrn aus dienstlichen Beurteilungen gewonnenen Erkenntnisse über die fachliche Leistung und die Befähigung des Beamten danach die wesentliche Grundlage für die Feststellung der Eignung der Bewerber im Rahmen von Personalentscheidungen, die am Leistungsgrundsatz orientiert sind, so dürfen die Beurteilungen keine rechtlichen Mängel aufweisen, die zur Rechtswidrigkeit der auf sie gestützten Auswahlentscheidung führen und bei der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Auswahlentscheidung berücksichtigt werden müssten. Der gebotene Vergleich der dienstlichen Beurteilungen muss bei gleichen Maßstäben in sich ausgewogen und stimmig sein. Ebenso müssen die einzelnen dienstlichen Beurteilungen in sich widerspruchsfrei und nachvollziehbar sein, um eine geeignete Grundlage für den Vergleich der Bewerber sein zu können. Der Beamte kann in diesem Zusammenhang sowohl geltend machen, durch die Auswahlentscheidung selbst in rechtswidriger Weise benachteiligt worden zu sein, als auch eine auf sachfremden Erwägungen beruhende Bevorzugung des ausgewählten Konkurrenten rügen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.08.2015, a.a.O. m.w.N.).
31
Die dienstlichen Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten allerdings nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den rechtlichen Rahmen und die anzuwendenden Begriffe zutreffend gewürdigt, ob er richtige Sachverhaltsannahmen zugrunde gelegt und ob er allgemeingültige Wertmaßstäbe beachtet und sachfremde Erwägungen unterlassen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen im Einklang stehen (st. Rspr., vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.01.2017, a.a.O. m.w.N.). Die Anforderungen an die Glaubhaftmachung von Beurteilungsmängeln sind dabei nicht auf die Schwelle der Offensichtlichkeit anzuheben; vielmehr reicht im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die Glaubhaftmachung der überwiegenden Wahrscheinlichkeit eines Beurteilungsmangels aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.07.2003 - 2 BvR 311/03 -, juris; VG Freiburg, Beschluss vom 20.06.2018 - 3 K 10882/17 - m.w.N.; enger: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.08.2015 - 2 B 10664/15 -, juris). Ausgehend von diesen Grundsätzen ist vorliegend davon auszugehen, dass die dienstlichen Beurteilungen sowohl des Antragstellers als auch einzelner Beigeladener den rechtlichen Anforderungen nicht genügen.
32
aa.) Die der Auswahlentscheidung vom 04.02.2019 zugrunde gelegte dienstliche Beurteilung des Antragstellers in der Fassung vom 18.01.2019 (Gesamturteil 3,75 Punkte) ist nach der eigenen Einschätzung des Antragsgegners rechtswidrig gewesen und durch die Beurteilung in der Fassung vom 06.09.2019 ersetzt worden, ohne dass eine neue Auswahlentscheidung ergangen wäre. Damit beruht die angegriffene Auswahlentscheidung schon deshalb auf einer fehlerhaften Grundlage und verletzt den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers.
33
bb.) Die im Januar 2019 nachträglich erfolgten Begründungen der Beurteilungen der Beigeladenen Ziffer 1, 2 und 4 erweisen sich als voraussichtlich nicht tragfähig. So werden dort unterschiedliche Submerkmale hervorgehoben und diese unterschiedlich gewichtet. Diese ungleiche Handhabung bei den Beigeladenen, die entweder das Amt eines Polizeihauptkommissar A 12 oder - wie der Antragsteller - das Amt eines Kriminalhauptkommissar A 12 innehaben, begegnet - jedenfalls ohne weitere Erläuterung durch den Antragsgegner - durchgreifenden rechtlichen Bedenken, denn die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird. Welche Methode er zur Erreichung dieses Ziels verwendet, unterliegt seinem Organisationsermessen (vgl. hierzu näher BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240). Eine diesen Anforderungen genügende Vorgehensweise vermag die Kammer nicht zu erkennen, vielmehr wird in der Anlassbeurteilung des Beigeladenen Ziffer 1 (PHK) in der Fassung vom 18.01.2019 (Beurteilungszeitraum 01.04.2016 bis 31.03.2018) von einer gleichwertigen Würdigung aller Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung ausgegangen und das Gesamtergebnis dann mit der (schlechteren) Bewertung der Submerkmale 1.1 „Leistungsumfang“, 1.4. „Initiative und Selbständigkeit“ sowie 2.1 „Sozialverhalten nach Innen“ begründet. In der Anlassbeurteilung des Beigeladenen Ziffer 2 (KHK) in der Fassung vom 18.01.2019 (Beurteilungszeitraum 01.08.2015 bis 31.07.2017) wird zwar ebenfalls von einer gleichwertigen Würdigung aller Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung ausgegangen, das Gesamtergebnis dann aber allein mit der (besseren) Bewertung des Submerkmals „Leistungsumfang“ begründet. In der Begründung der Regelbeurteilung des Beigeladenen Ziffer 4 (KHK) in der Fassung vom 18.01.2019 (Beurteilungszeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2017) wird hingegen bereits im Ausgangspunkt von einer besonderen Berücksichtigung und Gewichtung der bedeutenden Submerkmale 1.1 „Leistungsumfang“ und 1.2. „Leistungsgüte“ ausgegangen. Dass die vorgenommene Gewichtung nicht nach einheitlichen Maßstäben - etwa einer gleichwertigen Würdigung aller Einzelbewertungen oder einer bei gleichem Statusamt gleichmäßigen besonderen Bedeutung einzelner Merkmale - erfolgt ist, bestätigt die Begründung der Regelbeurteilung des Antragstellers (KHK) in der (mittlerweile aufgehobenen) Fassung vom 18.01.2019, in der das „Sozialverhalten“ und die „Mitarbeiterführung“ hervorgehoben wurden.
34
cc.) Die fiktive Nachzeichnung der beruflichen Entwicklung des als Personalratsmitglied vom Dienst freigestellten Beigeladenen Ziffer 5 ist voraussichtlich rechtsfehlerhaft erfolgt und auf die Rügen des Antragstellers hin auch nicht plausibilisiert worden.
35
Nach Art. 33 Abs. 2 GG sollen dienstliche Beurteilungen Grundlage für künftige Auswahlentscheidungen sein und daher eine möglichst lückenlose Leistungsnachzeichnung gewährleisten. Werden während des Beurteilungszeitraums keine dienstlichen Leistungen erbracht, die Grundlage einer Beurteilung sein könnten, so kann der Dienstherr Benachteiligungen der betroffenen Beamten dadurch ausschließen, dass er die Fortschreibung vergangener Beurteilungen durch eine fiktive Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs des freigestellten Beamten vorsieht; hierbei kann er auch dem Gesichtspunkt einer zu erwartenden Leistungssteigerung im Rahmen des Vertretbaren Rechnung tragen. Hiervon ausgehend ist das Rechtsinstitut einer fiktiven Fortschreibung dienstlicher Beurteilungen durch Verwaltung und Gerichte weiterentwickelt worden. Die fiktive Fortschreibung fingiert nicht nur eine tatsächlich im Beurteilungszeitraum nicht erbrachte Dienstleistung, sie unterstellt auch eine Fortentwicklung der Leistungen des Beamten entsprechend dem durchschnittlichen beruflichen Werdegang einer Gruppe vergleichbarer Beamter. Damit prognostiziert sie, wie der Beamte voraussichtlich zu beurteilen wäre, wäre er im Beurteilungszeitraum nicht freigestellt und hätte er seine Leistungen wie vergleichbare Kollegen fortentwickelt. Stellt die fiktive Fortschreibung hiernach als in mehreren Punkten hypothetische Vergleichsbetrachtung eine bloße Prognose dar, so setzt sie eine belastbare Tatsachengrundlage voraus. Eine nicht auf zureichender tatsächlicher Grundlage beruhende fiktive Fortschreibung einer vergangenen Beurteilung ermöglicht keinen Vergleich mit einem konkurrierenden Bewerber, der in seinen aktuellen Leistungen beurteilt wird. Die Verlässlichkeit einer Prognose über die voraussichtliche Leistungsentwicklung eines freigestellten Beamten ist umso höher, je länger und je qualifizierter dieser vor der Freistellung dienstliche Aufgaben erledigt hat, je kürzer dies zurückliegt und je eher diese Aufgaben mit denjenigen des angestrebten Beförderungsamtes oder -dienstpostens vergleichbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 2 C 11.09 -, juris; s.a. BVerwG, Urteil vom 21.09.2006 - 2 C 13.05 -, BVerwGE 126, 333 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.07.2008 - 4 S 519/08 -, RiA 2009, 41). Es ist allgemein anerkannt, dass die Bildung einer Vergleichsgruppe ein geeignetes Mittel zur fiktiven Nachzeichnung darstellt. Der Dienstherr darf eine Gruppe aus Personen zusammenstellen, deren beruflicher Werdegang und Leistungsbild mit denjenigen des freigestellten Personalratsmitglieds vergleichbar sind. Es wird fingiert, dass das freigestellte Personalratsmitglied eine berufliche Entwicklung genommen hätte, die der durchschnittlichen Entwicklung der Mitglieder der Vergleichsgruppe entspricht. Entscheidet sich der Dienstherr für die fiktive Nachzeichnung durch Bildung einer Vergleichsgruppe, muss er sicherstellen, dass sowohl die generellen Kriterien für die Gruppenbildung als auch deren personelle Zusammensetzung im Einzelfall dem gesetzlichen Benachteiligungsverbot Rechnung tragen (BVerwG, Beschluss vom 30.06.2014 - 2 B 11.14 -, juris).
36
Die hierzu erstellten Vermerke des Polizeipräsidenten vom 11.04.2018 bzw. vom 17.04.2018 lassen eine belastbare Tatsachengrundlage und eine tragfähige Vergleichsbetrachtung von hinreichender Substanz vermissen. Es ist unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers, dem der Antragsgegner nicht entgegengetreten ist, nicht erkennbar, dass und auf welche Weise der Antragsgegner eine hinlängliche Vergleichsgruppe gebildet hat. Der Fortschreibung fehlt es insoweit an einer tragfähigen Grundlage. Der Polizeipräsident führt im Rahmen der vorgenommenen Nachzeichnung lediglich aus, dass drei Beamte des 18. Studienjahrgangs bereits nach A 13 befördert worden seien, ein Beamter des 19. Studienjahrgangs nach dem Beigeladenen nach A 12 befördert worden und mit einer aktuellen Beurteilung von 4,50 Punkten bereits zur Beförderung ausgewählt worden sei und zwei weitere Beamte des 18. Studienjahrgangs aktuell 4,00 Punkte erhalten hätten. Unter Berücksichtigung des in der letzten regulären dienstlichen Beurteilung festgehaltenen Leistungsbildes und eines fortschreitenden Erfahrungszugewinns sei der Beigeladene in Beziehung zu diesen vergleichbar leistungsstarken Beamten und deren zu verzeichnende Beurteilungsentwicklung zu setzen. Hierbei sei er im Vergleich zum Stichtag 01.04.2018 mit 4,25 Punkten zu bewerten. Dem setzt der Antragsteller entgegen, dass der Vergleich nur mit Beamten, die zum Zeitpunkt der Freistellung des Beigeladenen zum 01.01.2014 im selben Statusamt eine gleichwertige Tätigkeit verrichtet hätten, dasselbe Dienstalter aufwiesen und in der Regelbeurteilung zum Stichtag 01.07.2014 dieselbe Punktzahl vorgewiesen hätten, erfolgen könne. Stattdessen stelle der Antragsgegner auf gleiche Verweilzeiten im letzten Beförderungsamt, gleiches Jahr des Erwerbs der Laufbahnbefähigung, gleiches Einstellungsjahr und gleiches oder ähnliches Geburtsjahr ab. Eine Nachzeichnung auf dieser Grundlage werde außerdem bestritten, nachdem eine entsprechende Dokumentation fehle. Allein aus der Entwicklung einiger leistungsstarker Beamter könne keine Schlussfolgerung für das freigestellte Personalratsmitglied gezogen werden. Der Antragsgegner habe willkürlich auf fünf Beamte verwiesen, obwohl es zum damaligen Studienjahrgang rund 400 Absolventen gebe. Vergleichbare Beamte habe der Antragsgegner nicht in den Blick genommen, wenn er auf fünf Beamte verweise, von denen sich zum 01.01.2014 im Unterschied zum Beigeladenen Ziffer 5 (der erst am 30.06.2014 zum PHK A 12 befördert wurde) bis auf zwei alle bereits im Amt des KHK/PHK A 12 befunden hätten und von denen einer gerade nur mit 4,00 Punkten beurteilt worden sei. Für einen der Beamten liege weder zum Stichtag 2015 noch 2017 eine Regelbeurteilung vor, da es sich ebenfalls um ein langjährig freigestelltes Mitglied des Hauptpersonalrats handele. Es hätte geprüft werden müssen, wer zum 01.01.2014 ebenfalls ähnlich lang KHK/PHK A 11 gewesen sei und wie die Beurteilungen dieser Beamten ausgefallen seien. Fraglich sei auch, ob die letzte Regelbeurteilung des Beigeladenen Ziffer 5 zum Stichtag 01.07.2013 (Gesamtnote 5,00 Punkte) taugliche Grundlage für eine fiktive Fortschreibung sein könne, denn der Beigeladene sei bereits seit Januar 2011 zu mehr als 50 % wegen Personalratstätigkeit freigestellt gewesen.
37
Nachdem der Antragsgegner zu diesen konkreten Rügen im vorliegenden Verfahren keinerlei erläuternde Ausführungen gemacht hat und auch keine entsprechende Dokumentation vorliegt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine den rechtlichen Anforderungen genügende, ermessensfehlerfreie Vergleichsgruppenbildung erfolgt ist (vgl. dazu, dass es nicht ausreicht, einzelne Beamte zu nennen, deren Entwicklung einen überdurchschnittlichen Verlauf genommen hat VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.07.2008, a.a.O.; zur Bildung der Vergleichsgruppe und der insoweit erforderlichen Dokumentation näher OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20.08.2019 - 6 B 274/19 -; VG Freiburg, Urteil vom 21.10.2014 - 3 K 1230/12 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 04.11.2016 - 11 K 1809/15 -, jeweils juris m.w.N.).
38
c.) Der Antragsteller hat auch glaubhaft gemacht, dass seine Bewerbung im Fall einer erneuten Auswahl hinreichende Erfolgsaussichten hätte.
39
Zwar ist der Antragsteller in der mittlerweile erneut geänderten Fassung seiner Regelbeurteilung vom 06.09.2019 (Beurteilungszeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2017) mit 4,00 Punkten und damit weiterhin schlechter als die Beigeladenen beurteilt worden, aber zum einen begegnen (jedenfalls) die Beurteilungen der Beigeladenen Ziffer 1, 2, 4 und 5 aus den genannten Gründen Bedenken und zum anderen begegnet auch die Beurteilung des Antragstellers in der Neufassung durchgreifenden Bedenken, die dazu führen, dass die Erfolgsaussichten des Antragstellers im Falle einer erneuten Auswahlentscheidung angesichts des nurmehr geringen Abstands von 0,25 Punkten zu den Beurteilungen der Beigeladenen und angesichts der festgestellten grundlegenden Defizite in der Verfahrensausgestaltung, die eine echte Überprüfung in der Sache durch das Gericht nicht ermöglichen, im Ergebnis als offen anzusehen sind.
40
Obgleich unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers wohl weiterhin nicht festzustellen ist, dass die mittlerweile zweimal geänderte Regelbeurteilung aufgrund Befangenheit des Beurteilers oder der Beurteilungsberater fehlerhaft ist (vgl. hierzu und zu den Maßstäben bereits den Beschluss der Kammer vom 08.10.2018, a.a.O.), ist die Beurteilung in der Fassung vom 06.09.2019 (weiterhin) nicht hinreichend plausibilisiert worden.
41
Die Beurteilung muss in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst sein. Etwaige Defizite kann der Dienstherr im Rahmen der Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung ausgleichen, indem er dem Beamten die getroffenen Werturteile und ihre Grundlagen näher erläutert. Gegebenenfalls kann der Dienstherr auch noch bis in das verwaltungsgerichtliche Verfahren hinein weitere nähere Darlegungen machen, die die gefundenen Werturteile konkretisieren und damit plausibel machen (BVerwG, Urteile vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 und vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, BVerwGE 153, 48). Beruht die dienstliche Beurteilung vollständig oder teilweise auf Beurteilungsbeiträgen Dritter, umfasst die Pflicht zur Plausibilisierung der Beurteilung auch eine Erläuterung, wie aus diesen Beiträgen die in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Werturteile entwickelt wurden. Abweichungen von den in den Beurteilungsbeiträgen enthaltenen Tatsachen oder Wertungen sind zu erläutern. Übernimmt der Beurteiler schlicht einen solchen Beitrag, bedarf es hierfür keiner Begründung (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240 m.w.N.). Für den Fall, dass der Beurteiler die dienstliche Tätigkeit des zu beurteilenden Beamten gar nicht oder nicht hinreichend aus eigener Anschauung kennt, müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen. Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich (BVerwG, Urteile vom 01.03.2018, a.a.O. und vom 27.11.2014 - 2 A 10.13 -, BVerwGE 150, 359). Hält der Beamte die dienstliche Beurteilung trotz einer Erläuterung durch den Dienstherrn für nicht hinreichend plausibel, liegt es an ihm, konkrete Punkte zu benennen, die er entweder für unklar oder für unzutreffend hält. Hat der Dienstherr seinen Standpunkt etwa in Gesprächen dargestellt, genügt es danach nicht mehr, Einzelbewertungen oder das Gesamturteil als nicht nachvollziehbar zu bezeichnen. In einer solchen Situation liegt es vielmehr am Beamten klarzustellen, hinsichtlich welchen Werturteils und aus welchem Grund er einen weiteren Erläuterungsbedarf sieht (BVerwG, Urteil vom 01.03.2018, a.a.O.). Während eine reine Plausibilisierung und Konkretisierung von Werturteilen durch weitere (schriftliche) Darlegungen tatsächlicher Vorgänge oder weitere (Teil-)Werturteile nachträglich - selbst im gerichtlichen Verfahren - möglich ist, weil die Beurteilung selbst hierdurch gerade inhaltlich nicht geändert wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 26.06.1980 und vom 17.09.2015, a.a.O. sowie Beschluss vom 19.07.2018 - 1 WB 31.17 -, jeweils juris), dürfen die Tatsachen, auf deren Grundlage eine Beurteilungsentscheidung ergangen ist, zwar nachträglich ergänzt, aber nicht ausgetauscht werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.04.2020, a.a.O. m.w.N.). Unter Zugrundelegung dieser Gesichtspunkte ist die dienstliche Beurteilung des Antragstellers vom 06.09.2019 auf die konkreten Rügen des Antragstellers hin nicht hinreichend plausibilisiert worden.
42
In der Beurteilung vom 06.09.2019 werden der Leiter der Kriminalpolizeidirektion x als Beurteiler und der (neue) Leiter des Polizeipräsidiums Freiburg x als Leiter der Beurteilungskonferenz benannt. Als mitwirkende Beurteilungsberater werden KOR x und EKHK x genannt. Beurteilungsbeiträge werden nicht angeführt. In der Gesamtbewertung wird zum Verfahrensgang ausgeführt: „Die Abänderung der Beurteilung erfolgte nach Prüfung des der dienstlichen Beurteilung zugrundeliegenden Sachverhalts (siehe Mitteilung an das VG Freiburg vom 05.07.2019 - Az. 3 K 4056/18)“. Weitergehende Erläuterungen wurden seitens des Antragsgegners trotz der konkreten Rügen des Antragstellers im vorliegenden Verfahren nicht abgegeben, weshalb nach Auffassung der Kammer im Ergebnis von einem rechtmäßigen Beurteilungsverfahren nicht ausgegangen werden kann.
43
Die Kammer erkennt ausdrücklich an, dass sich der Antragsgegner im Anschluss an das erste Konkurrentenstreitverfahren 3 K 3258/18 um eine Klärung des Sachverhalts bemüht und das Gespräch mit dem Antragsteller gesucht hat (vgl. insbesondere das gemeinsame Gespräch vom 19.03.2019). Das eingeschlagene Verfahren ist auch ersichtlich von dem Bemühen getragen, der unterschiedlichen Wahrnehmung des der Beurteilung zugrunde liegenden Sachverhalts Rechnung zu tragen und den Plausibilisierungserfordernissen gerecht zu werden, indem durch Beauftragung eines neutralen Beamten als „Ermittlungsführer“ ein transparentes Verfahren etabliert werden sollte, das auf möglichst hohe Akzeptanz stoßen sollte. Anstatt eine (weitere) Stellungnahme des Erstbeurteilers bzw. der Beurteilungsberater einzuholen, wurde POR x als „neutraler Dritter“ durch den (neuen) Polizeipräsidenten beauftragt, den entsprechenden Sachverhalt unter Berücksichtigung aller Verfahrensbeteiligten und der korrespondierenden Bewertungen der Submerkmale zu ermitteln und zu berichten. Nach dem Aktenvermerk des Polizeipräsidenten vom 26.04.2019 diente das weitere Verfahren der Aufklärung der Tatsachengrundlage der dienstlichen Beurteilung durch den Leiter der Beurteilungskonferenz als „Endbeurteiler“. Mit Schreiben vom 30.04.2019 erging demgemäß der Auftrag an POR x, die der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers zum Stichtag 01.07.2017 zugrundeliegende Tatsachengrundlage aufzuklären. POR x wurde gebeten, den entsprechenden Sachverhalt unter Bezugnahme auf die einzelnen Submerkmalsbewertungen zu ermitteln und zu berichten, damit der Polizeipräsident die Beurteilung prüfen und ggf. neu bewerten könne. POR x legte in der Folge seinen umfangreichen Bericht vom 14.08.2019 zu seinen Ermittlungen des der Beurteilung zugrundeliegenden Sachverhalts vor. Die Beurteilung wurde nach den Ausführungen des Antragsgegners im Schriftsatz vom 13.12.2019 auf dieser Grundlage abgeändert. Es wird ausgeführt, dass es dem Beurteiler und dem Leiter der Beurteilungskonferenz durch die umfassenden Erhebungen von POR x möglich gewesen sei, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die diese keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besessen hätten. Diese allgemeinen Ausführungen führen nicht zu einer hinreichenden Plausibilisierung der Beurteilung, denn es lässt sich weder den Akten noch dem Vorbringen des Antragsgegners entnehmen, wie sich dieser Bericht aus der allein maßgeblichen Sicht der Beurteiler zu den Einschätzungen der herangezogenen Beurteilungsberater verhält, die POR x nicht berücksichtigt hat (S. 22 des Berichts). Welche konkreten Tatsachen und Einschätzungen die in der Beurteilung ausdrücklich genannten Beurteilungsberater weitergegeben haben, ist nach wie vor offen. Jedenfalls auf die hierzu konkret aufgeworfenen Fragen des Antragstellers hin hätte eine Erläuterung erfolgen müssen. Nicht nachvollziehbar ist vor diesem Hintergrund auch, inwieweit sich die Tatsachen und Einschätzungen der Beurteilungsberater, die die dienstliche Tätigkeit des Antragstellers im Beurteilungszeitraum (wohl) aus eigener Anschauung kennen, mit den Sachverhaltsermittlungen des POR x decken oder davon abweichen und welchen Sachverhalt der Beurteiler als maßgeblich zugrunde gelegt hat.
44
Bei dem Bericht von POR x handelt es sich der Sache nach um eine Zusammenstellung von „Beurteilungsbeiträgen“ unterschiedlicher Kolleginnen und Kollegen des Antragstellers mit umfangreichen Erkenntnissen und eigenen Bewertungen. Der Bericht beruht allerdings weder auf eigener Anschauung des Verfassers der dienstlichen Tätigkeit des Antragstellers im Beurteilungszeitraums, noch wird er in der Beurteilung als Erkenntnisgrundlage genannt. Eine Kenntnisnahme und Übernahme durch den Erstbeurteiler, der die vorläufige Beurteilung auf der Grundlage der erforderlichen Tatsachengrundlage zu erstellen und dem Leiter der Beurteilungskonferenz den Beurteilungsentwurf mit einer Beurteilungsübersicht über alle von ihm erstellten Beurteilungen vorzulegen hat (vgl. hierzu Nr. 5.2 der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Beamtinnen des Polizeivollzugsdienstes - VwV-Beurteilung Pol - vom 21.12.2010, GABl. 2011, 2), wird weder vom Antragsgegner schlüssig vorgetragen noch ist Entsprechendes aus den Akten erkennbar. Der Bericht mag zwar die in der Beurteilung zum Ausdruck gekommenen Schwächen des Antragstellers plausibilisieren können, er verhält sich aber (gerade) nicht dazu, inwieweit ein möglicher Leistungs- und Befähigungsabfall gegenüber vorangegangenen Beurteilungen festzustellen ist. Entsprechende Ausführungen der (allein) maßgeblichen Beurteiler hierzu fehlen, wie bereits im Beschluss der Kammer vom 08.10.2018 (a.a.O.) ausgeführt wurde. Dem Antragsgegner wird es obliegen, sich im Rahmen des Beurteilungs- und Auswahlverfahrens mit den dezidierten Einwendungen des Antragstellers im Einzelnen auseinanderzusetzen.
45
Der Antragsgegner hat auf die entsprechenden Einwendungen des Antragstellers hin bislang auch nicht plausibel gemacht, wie seitens des neuen Polizeipräsidenten (Leiter der Beurteilungskonferenz), der im Beurteilungszeitraum noch nicht im Amt war, die nachträgliche Einordnung der neugefassten dienstlichen Beurteilung des Antragstellers in die Vergleichsgruppe unter Berücksichtigung der Vorgaben aus Nr. 5.3 und 5.4 VwV-Beurteilung Pol erfolgt ist. Für die Kammer ist mangels Erläuterung des Antragsgegners die Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung des Bewertungsmaßstabs und einer Vergleichbarkeit der Beurteilungen in der vorliegenden Verfahrensgestaltung nicht nachzuvollziehen (vgl. zum Erfordernis der Sicherstellung gleicher Bewertungsmaßstäbe BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1.16 -, BVerwGE 157, 168). Wie die Beurteilung des Antragstellers im Ergebnis ausfallen wird, ist angesichts der aufgezeigten grundlegenden Defizite offen.
46
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen keinen Antrag gestellt haben, entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen.
47
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 40, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 i.V.m. Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Satz 4 GKG (6 x 5.413,87 EUR zuzüglich Strukturzulage i.H.v. 97,03 EUR; vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.12.2016 - 4 S 2078/16 -, juris).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 40, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 i.V.m. Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Satz 4 GKG
§ 33 LPVG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG
§ 76 Abs. 1 LPVG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 112
NVwZ-RR 2009, 216
NVwZ 2007, 1178
BVerwGE 133, 20
BVerwGE 161, 240
BVerwGE 126, 333
RiA 2009, 41
BVerwGE 60, 245
BVerwGE 153, 48
BVerwGE 150, 359
BVerwGE 157, 168
3 K 4056/18
3 K 3258/18
3 K 5012/19
2 VR 5.12
2 BvR 857/02
2 VR 3.03
4 S 2099/17
4 S 2578/15
4 S 1405/15
4 S 1578/16
4 S 2241/16
4 S 2354/15
4 S 494/14
4 S 3097/07
2 BvR 1461/15
2 BvR 206/07
1 WB 59.08
2 BvR 244/83
2 BvR 2474/14
1 S 1352/13
2 L 38/99
5 LB 141/14
2 S 143/18
4 S 3207/19
1 B 153.87
2 BvR 311/03
3 K 10882/17
2 B 10664/15
2 A 10.17
2 C 11.09
2 C 13.05
4 S 519/08
2 B 11.14
6 B 274/19
3 K 1230/12
11 K 1809/15
2 C 8.78
2 C 27.14
2 A 10.13
1 WB 31.17
2 VR 1.16
4 S 2078/16