Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-16, Aktenzeichen 21 A 99/14.PV
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:1016.21A99.14.PV.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main – Fachkammer für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 16. Dezember 2013 – 22 K 2795/13.F.PV – wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller und der Beteiligte streiten auch im Beschwerdeverfahren darüber, ob dem Antragsteller an der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen, die durch den Beteiligten bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder auf Lebenszeit erfolgt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG im Rahmen des gesetzlichen Tatbestandsmerkmals der „Einstellung“ zusteht.
Nach § 27 ff. des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - wird mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich dieses Gesetzes ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht bei Beamten nach § 28 Abs. 1 BBesG Erfahrungszeiten anerkannt werden (vgl. insbesondere § 27 Abs. 2 Satz 1 und § 28 ff. BBesG). Die Einstellungen erfolgen durch die E.; der zuständige Bezirkspersonalrat wird zu diesen Maßnahmen beteiligt. Die nach der Einstellung und Ernennung erfolgende erstmalige Festsetzung der individuellen Erfahrungsstufe in Anwendung der §§ 27 ff. BBesG nimmt jedoch der Beteiligte vor.
Am 18. Juli 2013 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet und die Auffassung vertreten, die Festlegung der Erfahrungsstufen gemäß § 27 BBesG für Nachwuchskräfte sei mitbestimmungspflichtig gemäß § 76 Abs. 1 BPersVG. Denn nach § 27 Abs. 2 BBesG werde mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, wenn nicht bei Beamten Erfahrungszeiten anerkannt würden. Die für Tarifbeschäftigte und deren Eingruppierung entwickelten Grundsätze ließen sich auf die erstmalige Festsetzung von Erfahrungsstufen im Zusammenhang mit einer Einstellung in das Beamtenverhältnis übertragen, da keine strukturrelevanten Unterschiede vorlägen.
Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt
festzustellen, dass ihm bei der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen durch den Beteiligten, die bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder Lebenszeit erfolgt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zusteht.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er hat vorgetragen, gesetzliche Beteiligungsrechte der Personalvertretung bestünden, sofern die Mitbestimmung oder Mitwirkung bei einer Maßnahme ausdrücklich vorgesehen sei. Die Entscheidung über die Stufenfestsetzung nach § 27 Abs. 2 BBesG sei in der Aufzählung des § 76 Abs. 1 BPersVG nicht ausdrücklich aufgeführt. Die Personalvertretung habe nach § 76 Abs. 1 Nr. BPersVG bei der Einstellung von Beamtinnen und Beamten mitzubestimmen. Einstellung sei nach § 10 BBG, § 2 Abs. 1, §§ 6 ff. BLV die Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses. Die Personalvertretung könne ihre Zustimmung zur Einstellung nur aus den in § 77 Abs. 2 BPersVG (Versagungskatalog) angeführten Gründen verweigern. Es gehe um die erneute Berufung in das Beamtenverhältnis. Zum Zeitpunkt der Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe spielten berufliche Erfahrungszeiten keine Rolle. Die Festlegung der Erfahrungsstufen für Beamtinnen und Beamte sei für deren Einstellung keine Voraussetzung, sondern werde entsprechend § 27 BBesG erst nach der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge, d.h. nach der bereits unter personalvertretungsrechtlicher Zustimmung erfolgten Einstellung, vorgenommen und sei für diese nicht relevant. Hier seien Einstellungen durch die E. erfolgt, und der zuständige Bezirkspersonalrat habe den beabsichtigten Maßnahmen zuvor zugestimmt. Die Stufenfestsetzung nach § 27 Abs. 2 BBesG könne nach Sachlage nicht unter den Tatbestand der Einstellung subsumiert werden. Das Bundesverwaltungsgericht habe das Mitbestimmungsrecht bei der Einstellung nur auf die Frage bezogen, ob eine konkrete Person überhaupt in die Dienststelle eingegliedert werden solle, nicht aber, zu welchen Konditionen die Einstellung erfolge. Nicht übertragbar auf den Beamtenbereich sei insoweit die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Stufenzuordnung nach § 16 TV-L. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausschließlich auf den Beteiligungstatbestand der „Eingruppierung“ abgestellt, den es so nur in den für die personellen Angelegenheiten der Tarifbeschäftigten maßgeblichen personalvertretungsrechtlichen Tatbeständen gebe (z.B. § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG).
Auch ein sich aus § 68 Abs. 2 BPersVG ergebender Informationsanspruch greife nicht durch.
Im Übrigen stehe jedem Bediensteten frei, Widerspruch gegen den Erstfestsetzungsbescheid einzulegen, hierbei die Personalvertretung zu Rate zu ziehen und ihr im Zuge dessen auch die Einsichtnahme in die jeweilige Personalakte zu gewähren.
Die herrschende Meinung gehe davon aus, dass im Bundespersonalvertretungsgesetz die Begriffe zur Umschreibung von Beteiligungssachverhalten in der Regel auf Begriffe des Dienst- und Arbeitsrechts, aber auch des Tarifrechts zurückgriffen. Die Festsetzung der individuellen Erfahrungsstufe sei kein unmittelbarer Inhalt der Ernennung in das jeweilige Statusamt, sondern nur dessen gesetzlich geregelte Folge.
Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 2. Dezember 2013, verkündet am 16. Dezember 2013, dem Antrag stattgegeben und festgestellt, dass dem Antragsteller an der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen, die durch den Beteiligten bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder auf Lebenszeit erfolgt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zusteht. Das frühere Personalvertretungsrecht wie auch das frühere Betriebsverfassungsrecht hätten bei der Beschreibung beteiligungspflichtiger Personalangelegenheiten keinen gesonderten Tatbestand der Eingruppierung gekannt. So verhalte es sich auch heute noch in einer Reihe von Bundesländern, da die dortigen Personalvertretungsgesetze eine Mitbestimmung bei Einstellung, nicht dagegen die gesonderte Mitbestimmung bei Eingruppierung kennen. Insofern sei anerkannt, dass sich die Mitbestimmung bei Einstellung auch darauf beziehe, welche Tätigkeit ihr übertragen werden solle und wie diese Tätigkeit in ein Entgeltsystem einzuordnen sei. Die Mitbestimmung bei Einstellung solle zwar nicht sämtliche Modalitäten des künftigen Beschäftigungsverhältnisses erfassen, sich jedoch in jedem Fall auf die beabsichtigte Eingruppierung als Folge der beabsichtigten Tätigkeitsübertragung beziehen. Die Fachkammer halte daher eine erweiternde Auslegung des Einstellungsbegriffs auch in § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG für geboten, da sich insoweit der kollektive Schutzauftrag des Personalrats als einheitliche Grundlage seiner Beteiligungsrechte in Bezug auf beide Statusgruppen nicht unterscheide. Dem stehe nicht entgegen, dass § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG die Eingruppierung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ausdrücklich als Mitbestimmungstatbestand benenne, während § 76 Abs. 1 BPersVG darauf verzichte. Denn bis zur Einführung der Erfahrungsstufen als Mittel zur Gestaltung des Grundgehalts durch das DNeuG im Jahr 2009 habe es praktisch keine relevanten Eingruppierungsfragen in der Statusgruppe der Beamtinnen und Beamten gegeben. Dies habe sich jetzt geändert und werde auch dadurch beeinflusst, dass in der Rechtsprechung des BVerwG und des BAG die Zuordnung von Beschäftigten im Arbeitsverhältnis zu den Erfahrungsstufen als Fall der Eingruppierung begriffen und der darauf bezogenen Mitbestimmung zugeordnet werde. Die für Tarifbeschäftigte und deren Eingruppierung entwickelten Grundsätze ließen sich auf die erstmalige Festsetzung von Erfahrungsstufen im Zusammenhang mit einer Einstellung in ein Beamtenverhältnis übertragen, da keine strukturrelevanten Unterschiede zwischen der tarifrechtlichen und der besoldungsrechtlichen Ausgestaltung des Erfahrungsstufensystems bestünden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.
Gegen den am 2. Januar 2014 zugestellten Beschluss haben die Bevollmächtigten des Beteiligten am 15. Januar 2014 Beschwerde eingelegt und diese mit am 26. Februar 2014 eingegangenem Schriftsatz vom selben Tage begründet.
Der Beteiligte trägt vor, dem Antragsteller stehe an der Erstfeststellung der Erfahrungsstufen durch den Beteiligten, die bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder auf Lebenszeit erfolge, kein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zu. Unter einer Einstellung im Sinne der genannten Norm sei allein die Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses zu verstehen. Einer erweiternden Auslegung sei die Norm insoweit nicht zugänglich. Es sei nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, aus Zweckmäßigkeitsgründen „contra legem“ neue Mitbestimmungstatbestände zu schaffen. Wenn es der Gesetzgeber des DNeuG gewollt hätte, den Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“ in § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zu erweitern, hätte er dies bei der Neuregelung des § 27 Abs. 2 BBesG im Jahre 2009 ausdrücklich regeln können. Da der Gesetzgeber in dieser möglichen Weise tatsächlich nicht agiert habe, sei davon auszugehen, dass er für die Erstfestsetzung gemäß § 27 Abs. 2 BBesG gerade keinen neuen Mitbestimmungstatbestand habe schaffen wollen. Der Gesetzgeber habe die Mitbestimmungsrechte des Personalrats bezüglich der beiden Statusgruppen der Tarifbeschäftigten und der Beamtinnen und Beamten nicht in jeder Hinsicht gleich ausgestalten wollen. Hierfür spreche schon, dass die jeweiligen Mitbestimmungsrechte im Bundespersonalvertretungsgesetz in gesonderten Vorschriften, nämlich in § 75 BPersVG für die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen und in § 76 BPersVG für die Beamtinnen und Beamten geregelt seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner bisherigen Rechtsprechung zu § 76 BPersVG das Mitbestimmungsrecht bei der Einstellung von Beamtinnen und Beamten nur auf die Frage bezogen, ob eine konkrete Person überhaupt in die Dienststelle eingegliedert werden solle, nicht aber, zu welchen Konditionen die Einstellung erfolge. Auch enthalte der für die Tarifbeschäftigten maßgebliche § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG einen Mitbestimmungstatbestand für „Eingruppierung“, während der für Beamtinnen und Beamte maßgebliche § 76 Abs. 1 BPersVG einen solchen Mitbestimmungstatbestand gerade nicht kenne. Vor diesem Hintergrund verbiete es sich, von der Rechtsprechung zur erweiterten Auslegung des in § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG geregelten Mitbestimmungstatbestands der „Eingruppierung“ auf eine ebenfalls erweiterte Auslegung des in § 76 BPersVG (ausschließlich) geregelten Mitbestimmungstatbestandes der „Einstellung“ zu schließen. Bei der durch die Fachkammer herangezogenen neueren Rechtsprechung zur erweiternden Auslegung des Begriffs der „Eingruppierung“ in § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG gehe es gerade um die erweiternde Auslegung des Begriffs „Eingruppierung“. Der hier einschlägige § 76 Abs. 1 BPersVG regele gerade keinen Mitbestimmungstatbestand der „Eingruppierung“. Eine derart am Wortlaut vorbeigehende erweiternde Auslegung des in § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG normierten Mitbestimmungstatbestandes lasse sich jedenfalls nicht aus der aktuellen Rechtsprechung zur Auslegung des Eingruppierungsbegriffs im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG für Tarifbeschäftigte herleiten.
Dementsprechend habe in einem das Landesrecht des Landes Sachsen-Anhalt betreffenden Fall auch das OVG Sachsen-Anhalt (Beschluss vom 12. April 2013 - 1 L 5/13 - juris) entschieden. Im dortigen Verfahren sei es um die Frage des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts bei der Anerkennung von Erfahrungszeiten im Rahmen der Festsetzung des Grundgehalts bei Beamten gegangen. Auch im dortigen Verfahren habe der Antragsteller im Wesentlichen damit argumentiert, dass im Hinblick auf Parallelen zwischen dem Recht der Angestellten und dem Recht der Beamten eine erweiternde Auslegung des Begriffs der „Einstellung“ geboten sei. Das OVG Sachsen-Anhalt sei dem entgegengetreten und habe mit zutreffenden, auch auf den hiesigen Fall übertragbaren Argumenten dargelegt, dass ungeachtet der besoldungsrechtlichen Neuerungen auch im Recht der Beamten nach wie vor maßgebliche Unterschiede verblieben, die eine „Gleichschaltung“ und damit verbundene erweiternde Auslegung des Tatbestandsmerkmals „Einstellung“ gerade nicht erforderten.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluss der Fachkammer für Personalvertretungssachen des Bundes beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - 22 K 2795/13.F.PV - vom 16. Dezember 2013 aufzuheben und den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er trägt vor, es sei umstritten gewesen, ob mit der Einführung der Erfahrungsstufen der Beteiligungstatbestand des § 75 BPersVG (Eingruppierung) insoweit auszudehnen gewesen sei. Sowohl das Bundesarbeitsgericht wie auch das Bundesverwaltungsgericht hätten im Rahmen der Eingruppierung auch die Erfahrungsstufen und deren Zuordnung auf den einzelnen Beschäftigten für beteiligungspflichtig angesehen. Das Verwaltungsgericht gehe zu Recht davon aus, dass es vor dem Dienstrechtsneuregelungsgesetz (DNeuG) aus dem Jahre 2009 den Tatbestand der Erfahrungsstufen nicht gegeben habe. Die Rechtsprechung habe diesen Sachverhalt für Arbeitnehmer unter den Begriff der Eingruppierung subsumiert (§ 75 BPersVG). In § 76 BPersVG sei es aber nach der Einführung des DNeuG offensichtlich übersehen worden, nunmehr auch den Tatbestand der Eingruppierung und damit der Zuordnung der Erfahrungsstufen zur Eingruppierung in § 76 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Nr. 2 BPersVG aufzunehmen. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht ausgeführt, das frühere Personalvertretungsrecht und Betriebsverfassungsrecht hätten keinen gesonderten Tatbestand der Eingruppierung gekannt. Für derartige Regelungen sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich die Mitbestimmung bei Einstellung nicht auf die Eingliederung der betroffenen Personen in die Dienststelle, sondern auch darauf beziehe, welche Tätigkeit ihnen übertragen werden solle und wie diese Tätigkeit in ein in der Dienststelle zur Anwendung kommendes Entgeltsystem einzuordnen, d.h. einzugruppieren sei. § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG benenne die Eingruppierung von Arbeitnehmern ausdrücklich als Mitbestimmungstatbestand, was andererseits in § 76 BPersVG bezüglich der Beamten gerade nicht der Fall sei. Nunmehr sei auch für die Gruppe der Beamtinnen und Beamten bezüglich ihrer Besoldungsgruppe nicht mehr das Alter entscheidend, sondern die Erfahrungsstufen. Ihre Erstfestsetzung habe für das einzelne Beamtenverhältnis eine Langzeitwirkung, was es ohne weiteres rechtfertige, insoweit mehr Beteiligung des Personalrats zur Wahrnehmung der Besoldungsgerechtigkeit vorzusehen als zu späteren Zeitpunkten, zumal die dann anstehenden Entscheidungen über eine Vorweggewährung einer Erfahrungsstufe stark von einer individuellen Leistungsbewertung abhingen und ihr kollektiver Bezug daher deutlich geringer sei.
Die Ausführungen in der Beschwerdebegründung vom 26. Februar 2014 könnten nicht zu einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung führen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz der Antragstellerseite vom 31. März 2014 Bezug genommen.
Die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens (1 Heft), die Gerichtsakten des erledigten Verfahrens 22 K 1823/11.F.PV (V) VG Frankfurt am Main = 21 A 2225/11.PV Hess. VGH (2 Bände) und dazu eingereichte Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (1 grüner Heftstreifen) haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Anhörung gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten Unterlagen sowie die gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass dem Antragsteller an der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen, die durch den Beteiligten bei Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Lebenszeit im Zusammenhang mit ihrer Ernennung auf Probe oder auf Lebenszeit erfolgt, ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zusteht. Zur Begründung wird zunächst auf die Begründung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss vom 16. Dezember 2013 verwiesen, der sich der beschließende Fachsenat zur Vermeidung von Wiederholungen anschließt, soweit sich aus den folgenden Ausführungen nichts anderes ergibt.
Nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG hat der Personalrat mitzubestimmen in Personalangelegenheiten der Beamten bei Einstellung, Anstellung. Dabei erfasst der für Beamtinnen und Beamte geltende Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“ im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG auch die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen. Denn bei Beamtinnen und Beamten im Anwendungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes ist die Eingruppierung der Beamtin oder des Beamten in ein Entgeltschema vom Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“ umfasst; als „Eingruppierung“ ist auch die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen nach § 27 ff. BBesG anzusehen, so dass im Ergebnis die „Einstellung“ im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG auch die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen nach § 27 ff. BBesG einschließt.
Allerdings könnten der Wortlaut und die Systematik der einschlägigen Vorschriften dieser Deduktion des beschließenden Fachsenats entgegenstehen. Denn in § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG ist in Bezug auf Arbeitnehmer die Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit sowie die Höher- oder Rückgruppierung und die Eingruppierung ausdrücklich für mitbestimmungspflichtig erklärt, unabhängig vom Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“, den § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG für die Arbeitnehmer ebenfalls ausdrücklich nennt. In Bezug auf die Beamtinnen und Beamten findet sich im Katalog des § 76 BPersVG kein ausdrücklich geregeltes Mitbestimmungsrecht, soweit es um Höher- oder Rückgruppierung bzw. Eingruppierung geht, während die Tatbestände der „Einstellung“ und „Anstellung“ in Bezug auf die Beamtinnen und Beamten eine Mitbestimmungspflicht des Personalrats begründen. Jedoch ergeben Systematik, historische Entwicklung und Auslegung nach Sinn und Zweck der zitierten Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes, dass der Beamtinnen und Beamte betreffende Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“ im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG auch die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen nach §§ 27 ff. BBesG umfasst.
Für die Tarifbeschäftigten des Bundes ist in der Rechtsprechung inzwischen geklärt, dass die Mitbestimmung bei Eingruppierung sich auf die Stufenzuordnung nach § 16 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 bis 3 und Abs. 5 Satz 2 des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst in der für den Bereich des Bundes geltenden Fassung (TVöD-Bund) vom 13. September 2005, geändert durch Änderungstarifvertrag Nr. 5 vom 27. Februar 2010, erstreckt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2011 - 6 P 15/10– juris, Rdnrn. 6, 11 ff, 25 ff,; Hess. VGH, Beschluss vom 2. September 2010 - 21 A 21/10.PV– juris, Rdnrn. 17 ff, unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. August 2008 - 6 P 3/08 -, juris Rdnrn. 17 ff). Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei Eingruppierung erfordern die Einbeziehung der Stufenzuordnung (BVerwG, Beschluss vom 7. März 2011, a.a.O., Rdnr. 25). Die Mitbestimmung bei Eingruppierung erstreckt sich auf alle bedeutsamen Parameter, die für den Kernbestandteil des tariflichen Entgelts maßgeblich sind. Die Richtigkeitskontrolle bleibt unvollständig, wenn sie sich auf die Einreihung in die Entgeltgruppe beschränkt, andere für die Bemessung des Grundgehalts wesentliche Merkmale, bei denen ebenfalls ein Kontrollbedürfnis besteht, aber nicht erfasst. Ist daher bei der Einstellung eines Arbeitnehmers neben der Einordnung in die Entgeltgruppe für die Bemessung des tariflichen Grundgehalts die Zuordnung zu einer Stufe innerhalb der Entgeltgruppe vorzunehmen, so ergeben beide Vorgänge zusammen die mitbestimmungspflichtige Eingruppierung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. August 2008, a.a.O., Rdnrn. 24 ff.).
Anders als in Bezug auf die Beamtinnen und Beamten des Landes Hessen, für die aktuell noch das Bundesbesoldungsgesetz in der am 30. August 2006 geltenden Fassung gilt, sind für die – hier maßgeblichen - Bundesbeamten die §§ 27, 28 ff. des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes 2009 (DNeuG) einschlägig. Bei der erstmaligen Einstellung von Beamtinnen und Beamten erfolgt dies in Hessen unter Beachtung des sog. „Besoldungsdienstalters“ (§ 28 Abs. 1 BBesG Fassung August 2006). Demgegenüber bestimmt § 27 Abs. 2 Satz 1 BBesG neuer Fassung, dass im Falle der Ersteinstellung das Grundgehalt sich nach der Stufe 1 der Besoldungstabelle bemisst, soweit nicht nach § 28 Abs. 1 BBesG Erfahrungszeiten angerechnet werden können, die dann zu einer höheren Stufenzuordnung führen. Damit hat das Besoldungsrecht des Bundes letztlich das System des TVöD bzw. des TV-L übernommen. Ähnlich wie im Tarifbereich auch bestand jedoch Streit über die Frage, inwieweit die Personalvertretung bei der Anrechnung von Erfahrungszeiten und damit bei der Stufenzuordnung zu beteiligen ist. Diese Frage wird von einem Vertreter der Fachliteratur nunmehr unter Hinweis auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main (vom 10. Oktober 2011 - 22 K 1823/11.F.PV -) „als entschieden angesehen“. Der verwandte Begriff der „Einstellung“ werde auch im dienstrechtlichen Bereich so definiert, dass damit alle mit der Einstellung relevanten Entscheidungen erfasst seien (vgl. zu allem Rothländer, in HBR, Hessisches Bedienstetenrecht, 251. Aktualisierung, Teilausgabe I, 68. Aktualisierung, April 2012, Rdnr. 80 zu § 77 HPVG). Zwar ist das genannte Beschlussverfahren nach Erledigung durch den Hess. VGH eingestellt und die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main für wirkungslos erklärt worden.
In der Sache folgt der beschließende Fachsenat aber dem Verwaltungsgericht. Bei den Tarifbeschäftigten erstreckt sich das den Tatbestand der „Einstellung“ betreffende Mitbestimmungsrecht auf die Eingliederung des neuen Beschäftigten in die Dienststelle, auf die von ihm auszuübende Tätigkeit sowie auf die mit der Übertragung der Tätigkeit verbundene Eingruppierung (vgl. Rehak, in Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, 180, Aktualisierung, Februar 2014, Rdnr. 22, jeweils mit weiteren Nachweisen). Warum dies bei der Einstellung von Beamtinnen und Beamten, für die nunmehr die §§ 27 ff. BBesG neuer Fassung ebenfalls eine Eingruppierung vorsehen, anders als bei den Tarifbeschäftigten sein soll, ist nicht ersichtlich. Dem stehen auch die Auffassungen von Kersten sowie Ilbertz/Widmaier (Kersten, in Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl., Rdnr. 6 zu § 76 BPersVG; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 12. Aufl., 2012, Rdnr. 5 zu § 76) nicht entgegen. Diese Autoren definieren zwar den Begriff der „Einstellung“ im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG dahin, eine Einstellung sei nach § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamten - BLV - eine Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses. Sie nehmen jedoch an den angegebenen Fundstellen nicht Stellung zur Frage des Umfangs des Mitbestimmungsrechts bei der Einstellung. Lediglich die von dem Beteiligten genannte Kommentierung von Clemens (Clemens u.a., Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Januar 2014, Rdnrn. 26 und 27 zu § 27 BBesG) kommt zu dem Schluss, nicht übertragbar sei die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Stufenzuordnung nach § 16 TV-L. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit seinem Urteil vom 27. August 2008 (a.a.O.) ausschließlich auf den Beteiligungstatbestand der „Eingruppierung“ abgestellt, den es so nur in den für die personellen Angelegenheiten der Tarifbeschäftigten maßgeblichen personalvertretungsrechtlichen Tatbeständen gebe. Diese Auffassung überzeugt den beschließenden Fachsenat nicht, denn auch im Fall der Beamtinnen und Beamten erstreckt sich der Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“– wenn die Eingruppierung nicht zu einem gesonderten Mitbestimmungstatbestand erhoben ist – auf die Eingruppierung und damit auch auf die nunmehr nach § 27 ff. BBesG vorzunehmende Stufen-Erstfestsetzung.
Mit dieser Auffassung bewegt sich der beschließende Fachsenat auf der Linie, die in der Rechtsprechung zu den Personalvertretungsgesetzen solcher Bundesländer bereits vorgegeben ist, die sowohl bei Beamtinnen/Beamten als auch bei Tarifbeschäftigten lediglich den Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“, nicht aber einen gesonderten Mitbestimmungstatbestand der „Eingruppierung“ kennen. So hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass der Mitbestimmung des Personalrats bei der Einstellung von Beschäftigten nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Bayerischen Personalvertretungsgesetzes auch die erstmalige Eingruppierung in eine bestimmte Vergütungsgruppe unterliegt (vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 26. März 1986 - 17 C 86.00391 - juris, 9. Juni 2011 - 17 P 09.1439 - juris). Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass das Berliner Personalvertretungsgesetz nur die Höher- und Herabgruppierung als eigene Mitbestimmungstatbestände neben der Einstellung vorsehe. Die Eingruppierung als solche bleibe deshalb im Berliner Personalvertretungsrecht eine (nicht ausdrücklich genannte) Modalität der Einstellung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. November 1995 - 8 P 53/93 - juris, Rdnrn. 13 ff.). Schließlich hat das Verwaltungsgericht Berlin in einer neueren Entscheidung mit ähnlichen Überlegungen die erstmalige Zuordnung von Erfahrungsstufen für in den Berliner Landesdienst versetzte Beamte als unter dem personalvertretungsrechtlichen Tatbestand der „Einstellung“ mitbestimmungspflichtig angesehen. Die Eingruppierung als solche sei eine im Berliner Landesrecht nicht ausdrücklich genannte Modalität der Einstellung (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 20. März 2012 - 61 K 4.12 PVL - juris, Rdnrn. 11 ff.).
Wenn auch im Bundespersonalvertretungsgesetz für die Tarifbeschäftigten außer der Mitbestimmungspflicht bei Einstellungen ausdrücklich die Mitbestimmungspflicht bei Eingruppierungen genannt ist, während bei Beamtinnen und Beamten insofern nur die Einstellungen und Anstellungen mitbestimmungspflichtig sein sollen, gibt es keinen tragfähigen Grund dafür, aus dem Mitbestimmungstatbestand der Einstellung von Beamtinnen und Beamten die Eingruppierung auszuklammern. Dass in § 76 BPersVG die Eingruppierung nicht ausdrücklich genannt ist, beruht erkennbar darauf, dass bis zur Einführung der Erfahrungsstufen in §§ 27 ff. BBesG durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz 2009 eine Eingruppierung, wie sie bei Tarifbeschäftigten bereits lange existierte, nicht vorgesehen war. Dies hat sich nunmehr geändert, so dass auch der Begriff der „Einstellung“ von Beamtinnen/Beamten in § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG eine Änderung - nämlich eine Erweiterung - erfahren hat.
Nach allem fällt dort, wo die Eingruppierung als eigenständiges Mitbestimmungsrecht nicht ausdrücklich geregelt ist und kein Anhaltspunkt dafür besteht, dass die Eingruppierung mitbestimmungsfrei sein soll, der Tatbestand der Eingruppierung in den Tatbestand der Einstellung. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes hinsichtlich der Beamtinnen und Beamten die Eingruppierung und insbesondere die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen nach § 27 ff. BBesG mitbestimmungsfrei sein soll, sind nicht ersichtlich. Das heißt, wie bei Beamtinnen/Beamten und Tarifbeschäftigten in denjenigen Bundesländern, die die Eingruppierung als selbständigen Mitbestimmungstatbestand nicht kennen, ist im Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes hinsichtlich der Beamtinnen und Beamten der Mitbestimmungstatbestand der „Einstellung“ so umfassend, dass er auch die Eingruppierung erfasst. Dass Eingruppierungen selbst wiederum die Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen erfassen, wurde oben im Einzelnen ausgeführt und ist nicht zweifelhaft.
Der Mitbestimmung bei der erstmaligen Erfahrungsstufenfestsetzung steht nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Mitbestimmung bei Ermessensentscheidungen des Arbeitgebers auf die Fälle beschränkt, in denen die Ermessensvorschriften durch abstrakt-generelle Regelungen ausgefüllt werden, deren Anwendung durch den Dienststellenleiter der Personalrat mit zu beurteilen hat (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 7. März 2011 - 6 P 15/10 - juris, Rdnrn. 45 ff.). Der beschließende Fachsenat bezweifelt die Richtigkeit dieser Rechtsprechung, denn Rechtsanwendung des Dienststellenleiters und damit ein Mitbeurteilungsrecht des Personalrats ist auch dann gegeben, wenn der Dienststellenleiter Ermessensvorschriften oder mit Beurteilungsspielraum versehene unbestimmte Rechtsbegriffe (vgl. zu Letzterem BAG, Beschluss vom 6. April 2011 - 7 ABR 136/09 - juris, Rdnr. 19) anwendet. Zum Beispiel kann es bei Anwendung von Ermessensvorschriften auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG ankommen, so dass unzweifelhaft - zumindest auch - die Rechtsanwendung betroffen ist. Letztlich kann die angesprochene Frage jedoch dahinstehen, denn in den §§ 27 ff. BBesG sind nach Auffassung des beschließenden Fachsenats die wesentlichen Kriterien für eine Ersteinstufung so hinreichend geregelt, dass diese Regelungen ermessensbindende Richtlinien in hinreichendem Umfang ersetzen.
Der Mitbestimmung des Antragstellers - des örtlichen Personalrats - bei der Ersteinstufung durch den Beteiligten - den örtlichen Dienststellenleiter - steht nicht entgegen, dass für die Einstellung die Bundesfinanzdirektion West zuständig ist, für die Ersteinstufung jedoch der beteiligte Leiter des Hauptzollamts. Diese Zuständigkeitstrennung und der Umstand, dass die Einstellungsentscheidungen der Bezirksfinanzdirektion unter Beachtung der Mitbestimmung des auf dieser Stufe zuständigen Personalrats stattgefunden haben und stattfinden, kann die Mitbestimmung des Antragstellers nicht entfallen lassen. Wenn - wie hier - die Mitbestimmung für einen Teilbereich der „Einstellung“ noch nicht gewährt wurde, kann die Mitbestimmung für diesen Teilbereich nicht dadurch entfallen, dass für einen anderen Teilbereich der dafür zuständige Dienststellenleiter dem für ihn zuständigen Personalrat bereits die Mitbestimmung gewährt hat. Das heißt, im Ergebnis steht die auf der Ebene der Bundesfinanzdirektion West unter Beachtung der Mitbestimmung erfolgte Einstellung einer Beamtin oder eines Beamten der Mitbestimmung bei der Erstfestsetzung der Erfahrungsstufen auf der Ebene der örtlichen Dienststelle nicht entgegen.
Ohne Erfolg beruft der Beteiligte sich auch auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 12. April 2013 - 1 L 5/13– (juris, Rdnrn. 8 ff., ZfPR 2013, 74 ff., mit zustimmender Anmerkung von Ilbertz). Das OVG Sachsen-Anhalt führt aus, es sei bereits nicht nachvollziehbar, weshalb die zum Mitbestimmungstatbestand der „Eingruppierung“ in Angelegenheiten der Arbeitsnehmer vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze auf das Besoldungsrecht in Sachsen-Anhalt anwendbar sein sollten. Unter „Eingruppierung“ sei die Einreihung des Arbeitnehmers in ein kollektives Entgeltschema zu verstehen. Welches kollektive Entgeltschema gelte, bestimme sich nach dem maßgeblichen Tarifvertrag bzw. aufgrund des Einzelarbeitsvertrages, wobei die Einreihung in ein kollektives Entgeltschema zunächst die Zuordnung des Arbeitnehmers zu einer Entgeltgruppe betreffe. Ein Beamter bedürfe keiner Zuordnung zu einer Entgeltgruppe, weil ihm ein Amt verliehen werde, das im Regelfall bereits einer bestimmten Besoldungsordnung zugeordnet sei oder - wenn es an einer (eindeutigen) Zuordnung fehle - die maßgebliche Besoldungsgruppe durch Einweisungsverfügung bestimmt werde (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, juris, Rdnrn. 8 und 9).
Diese Erwägungen stehen der vom Fachsenat vertretenen Auslegung des Begriffs der Einstellung im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG schon deshalb nicht entgegen, weil die nunmehr erforderliche Stufenzuordnung unter Ablösung des früheren Systems von Lebensaltersstufen durch ein leistungs- und qualifikationsorientiertes Stufensystem im neuen Tarifrecht zu einer Einbeziehung der Stufenzuordnung in den Mitbestimmungstatbestand der „Eingruppierung“ führt, worauf das OVG Sachsen-Anhalt selbst hinweist (OVG Sachsen-Anhalt, a.a.O., juris, Rdnr. 10, unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 7. März 2011, a.a.O.). Dass im Tarifbereich dort, wo die Eingruppierung nicht ausdrücklich zum Mitbestimmungstatbestand erhoben ist, sondern lediglich der Mitbestimmungstatbestand der Einstellung geregelt ist, die Eingruppierung unter den Mitbestimmungstatbestand der Einstellung fällt, wurde oben bereits ausgeführt. Warum dann, wenn hinsichtlich der Beamtinnen und Beamten kein gesonderter Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung existiert, sondern nur ein Mitbestimmungstatbestand der Einstellung, der letztere die Eingruppierung und damit auch die vorliegende Ersteinstufung nicht enthalten soll, ist nicht nachvollziehbar. Nach allem bleibt es dabei, dass der auf die Einstellung beschränkte Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG auch die Eingruppierung und damit die Erstfestsetzung von Erfahrungsstufen durch den Beteiligten nach § 27 ff. BBesG einschließt.
Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen, weil die Frage, ob die Erstfestsetzung von Erfahrungsstufen nach den §§ 27 ff. BBesG neuer Fassung unter dem Gesichtspunkt der „Einstellung“ im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG mitbestimmungspflichtig ist, eine entscheidungserhebliche Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 und § 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2 ArbGG) ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27 ff. BBesG
§§ 6 ff. BLV
§ 27 BBesG
§ 10 BBG
§ 75 BPersVG
§ 76 BPersVG
§ 77 HPVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
§ 28 Abs. 1 BBesG
§ 28 ff. BBesG
§ 76 Abs. 1 BPersVG
§ 27 Abs. 2 BBesG
§ 76 Abs. 1 Nr. BPersVG
§ 77 Abs. 2 BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG
§ 68 Abs. 2 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Nr. 2 BPersVG
§ 27 ff. BBesG
§ 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
§ 27 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 83 Abs. 2 BPersVG
§ 27 ff. des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 27, 28 ff. des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 2 Abs. 1 der Verordnung
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 22 K 2795/13
1 L 5/13
22 K 1823/11
21 A 2225/11
6 P 15/10
21 A 21/10
6 P 3/08
17 C 86.00
17 P 09.14
8 P 53/93
61 K 4.12
7 ABR 136/09