Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-18, Aktenzeichen 19 K 2370/23
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2025:0218.19K2370.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Marketingunternehmen. Sie beantragte bei dem Beklagten am 5. Mai 2022 die Gewährung einer sogenannten Überbrückungshilfe IV. Bereits zuvor hatte sie bei dem Beklagten einen solchen Antrag für den Zeitraum Januar bis März 2022 gestellt, der bewilligt worden war; mit dem neuerlichen Antrag erweiterte sie demgegenüber den Zeitraum auf Januar bis Juni 2022.
In den „FAQ“ des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz und des Bundesministeriums der Finanzen zur Überbrückungshilfe IV, auf die der Beklagte im Rahmen des Antragsformulars verwies, heißt es unter Ziff. 1.2:
„Nicht gefördert werden Umsatzausfälle, die zum Beispiel nur aufgrund regelmäßiger saisonaler oder anderer dem Geschäftsmodell inhärenter Schwankungen auftreten. Nicht als coronabedingt gelten beispielsweise Umsatzeinbrüche, die zurückzuführen sind auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art (wie Liefer- oder Materialengpässe) oder die sich erkennbar daraus ergeben, dass Umsätze beziehungsweise Zahlungseingänge sich lediglich zeitlich verschieben. Ebenso sind Umsatzeinbrüche, die sich aufgrund von Schwierigkeiten in der Mitarbeiterrekrutierung ergeben, nicht coronabedingt. Im Falle von Betriebsferien sind die Umsatzausfälle nicht coronabedingt.“
In den Richtlinien des Beklagten – Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie vom 14. März 2022, aktualisierte Fassung vom 24. Mai 2022 – V A 3 – 81.11.18.02 – heißt es unter Ziff. 3 Abs. 1 auszugsweise:
„Sonderregelung im Falle freiwilliger Schließungen oder Einschränkungen des Geschäftsbetriebs: Freiwillige Schließungen oder Einschränkungen des Geschäftsbetriebs, weil eine Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs, infolge von angeordneten Corona-Zutrittsbeschränkungen (3G, 2G, 2G Plus) unwirtschaftlich wäre, schließen die Annahme eines Corona-bedingten Umsatzeinbruchs nicht aus und beeinträchtigen die Förderberechtigung ausnahmsweise nicht. In welchen Zeiträumen diese Regelung Anwendung findet, ist in den FAQ der Überbrückungshilfe IV geregelt. Der Antragsteller hat die wirtschaftlichen Beweggründe der freiwilligen Schließung oder Einschränkung des Geschäftsbetriebs dem prüfenden Dritten gegenüber glaubhaft darzulegen. Dabei legt er dar, inwiefern staatliche Corona-Zutrittsbeschränkungen oder vergleichbare Maßnahmen (Verbot touristischer Übernachtungen, Sperrstundenregelungen) seinen Geschäftsbetrieb wirtschaftlich beeinträchtigen.“
Unter Ziff. 5 Abs. 1b der Richtlinie heißt es:
„Nach der Allgemeinen Bundesregelung Schadensausgleich, COVID-19, können Beihilfen nur für entstandene Schäden vergeben werden, die in einer direkten Verbindung zur Betroffenheit durch eine Schließungsanordnung zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie stehen. […] Soweit ein Schaden nicht auf einen Lockdown-Beschluss zurückgeht, ist er nicht ersatzfähig. Antragsberechtigt sind Unternehmen nur dann, wenn sie ihren Geschäftsbetrieb aufgrund einer Schließungsanordnung zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie („Lockdown“) einstellen müssen oder wenn sie nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze mit direkt von den Schließungsmaßnahmen betroffenen Unternehmen erzielen.“
In dem Antragsformular erklärte die Klägerin zur Frage, von welchen staatlichen Pandemiebekämpfungsmaßnahmen sie betroffen sei:
„Viele Kunden reisen bei uns zu den vorbereitenden Workshops mit der Bahn an, weil das mittlerweile oftmals Konzernvorgabe ist. Workshops funktionieren nur, wenn die Kunden hier vor Ort sind und leider nicht per Videokonferenz. Auf Grund der Maskenpflicht im ÖPNV und in der Bahn scheuen sich die Kunden mit weiterer Anreise zur Zeit zu uns zu kommen, weil die keine 4 oder 5 Stunden mit Maske in der Bahn sitzen wollen. Deswegen fallen leider viele Vor-Ort-Termine bei uns aus. Ohne diese Workshops können aber die Kundenprojekte nicht gemacht werden.“
Auf Nachfrage des Beklagten ergänzte sie außerdem, ihrer Auffassung nach seien die Umsatzrückgänge schon deshalb coronabedingt, weil ihre Kunden coronabedingte Einbußen hätten und daher keine Aufträge vergäben.
Mit Bescheid vom 26. April 2023 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung verwies er im Wesentlichen darauf, die Umsatzrückgänge der Klägerin seien nicht coronabedingt, weil sie nicht auf Pandemiebekämpfungsmaßnahmen von Bund und Ländern zurückgingen.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 19. Mai 2023 Klage bei dem Verwaltungsgericht Arnsberg erhoben, das den Rechtsstreit mit Beschluss vom 2. Juni 2023 an das erkennende Gericht verwiesen hat.
Die Klägerin trägt vor, sie habe unmittelbar unter den Coronamaßnahmen von Bund und Ländern leiden müssen, wie sich etwa an den Umsatzrückgängen zeige. Ihre Geschäftstätigkeit sei mangels der Möglichkeit, einen genügenden Abstand sicherzustellen, sowie aufgrund von Besuchsverboten eingeschränkt gewesen. Ihre Kunden seien überwiegend Filialunternehmen, die ihre Werbemaßnahmen größtenteils eingestellt hätten, weil Kunden u.a. aufgrund der Maskenpflicht ohnehin kaum in ihre Geschäfte kämen. Ihre Neukunden gewinne die Klägerin zudem im Rahmen eines persönlichen Erstgesprächs und eines anschließenden Workshops; beides erfolge in Präsenz. Etliche Kunden hätten ihre Aufträge ausdrücklich aufgrund der Pandemie storniert. Sie legt hierzu verschiedene im Wesentlichen wortgleiche Stornierungsschreiben von Kunden vor, die darauf verweisen, ihre Kunden seien durch Coronamaßnahmen eingeschränkt.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 26. April 2023 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Überbrückungshilfe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf seine ständige Verwaltungspraxis, die einen ausschließlichen Coronabezug des Umsatzrückganges voraussetze. Ein solcher liege nur vor, wenn die Einbußen direkt auf eine staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahme zurückgingen. Die von der Klägerin benannten Gründe seien hingegen allenfalls mittelbarer Natur.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 26. November 2024 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die aufgrund des Übertragungsbeschlusses der Kammer der Einzelrichter entscheidet (§ 6 Abs. 1 VwGO), hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Ablehnung der begehrten Subvention ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Der Beklagte gewährt auf der Grundlage von § 53 der Landeshaushaltsordnung in Verbindung mit der vorbezeichneten Richtlinie aufgrund pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel eine Überbrückungshilfe in Form einer Billigkeitsleistung. Bei der genannten Förderrichtlinie handelt es sich nicht um eine gesetzliche Regelung, sondern um eine Verwaltungsvorschrift. Als solche ist sie grundsätzlich dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen und regelt insoweit das Ermessen der letztlich für die Verteilung der jeweiligen Leistungen bestimmten Stellen. Nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung begründen Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetzesvorschriften bereits durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 –; NdsOVG, Urteil vom 23. Januar 2014 – 8 LA 144/13 –, jeweils juris.
Als Anspruchsgrundlage kommt vor diesem Hintergrund nur Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. In diesem Rahmen können Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger begründen, soweit sie eine etablierte Verwaltungspraxis begründen. Jeder Leistungsbewerber hat dann einen Anspruch darauf, entsprechend dieser Verwaltungspraxis mit anderen Leistungsbewerbern in gleich gelagerten Fällen gleich behandelt zu werden. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, juris.
Das gilt selbst dann, wenn die Förderpraxis von den Förderrichtlinien abweicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris.
Darüber hinaus kann eine Abweichung von der ständigen Verwaltungspraxis lediglich in Fällen zu beanspruchen sein, in denen diese Praxis gegen das Willkürverbot verstößt.
Hieran gemessen kann die Klägerin die begehrte Überbrückungshilfe nicht beanspruchen; der Beklagte hat deren Gewährung ermessensfehlerfrei abgelehnt.
Der Beklagte gewährt Leistungen im Rahmen der Überbrückungshilfe IV nur, wenn der jeweilige Antragsteller Umsatzeinbußen erlitten hat, die direkte Folge staatlicher Pandemiebekämpfungsmaßnahmen sind. Dass eine solche ständige Verwaltungspraxis besteht, ergibt sich bereits aus den Richtlinien und den FAQs des Beklagten. Die Richtlinie hält unter Ziff. 5 Abs. 1b das Erfordernis eines solchen Zusammenhangs nicht nur zur Pandemie, sondern gerade zu staatlichen Maßnahmen ausdrücklich fest. Der Begriff „Corona-bedingt“, der von dem Beklagten an vielen Stellen verwendet wird, zielt also nicht nur auf eine kausale Verbindung zwischen Pandemie und Umsatzeinbußen ab, sondern verlangt im Ausgangspunkt, dass der jeweilige Antragsteller von staatlichen Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie betroffen war und die Einbußen darauf direkt zurückgehen. Dies zeigt sich auch unter Ziff. 3 Abs. 1 der Richtlinie, die – wie oben dargestellt – ausnahmsweise Faktoren als Corona-bedingt anerkennen, die nicht durch eine solche Bekämpfungsmaßnahme entstanden sind, wie etwa freiwillige Schließungen.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 6. November 2023 – 7 K 981/23 –, juris Rn. 29; VG Hamburg, Urteil vom 21. Februar 2024 – 16 K 4273/22 –, juris Rn. 34.
Gegen diese Verwaltungspraxis ist nach Maßgabe höherrangigen Rechts nichts zu erinnern. Es stand dem Beklagten frei, eine Förderung nicht allgemein an wirtschaftliche Einbußen durch die Pandemie, sondern enger an Einbußen durch staatliche Maßnahmen zu knüpfen, um für von diesen Betroffene einen Ausgleich zu schaffen.
Die Umsatzeinbußen der Klägerin gehen nicht direkt auf staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahmen zurück. Die Klägerin selbst hat als Ursachen für die Rückgänge die Zurückhaltung ihrer Kunden aufgrund staatlicher Maßnahmen – etwa der Maskenpflicht im Einzelhandel – benannt. Darin liegt nach dem Vorstehenden bereits für sich genommen kein unmittelbarer, sondern gerade ein mittelbarer Coronabezug. Erst recht gilt dies mit Blick auf die vorgelegten Stornierungsschreiben der Kunden der Klägerin, die ausdrücklich ausführen, ihre Kunden – d.h. die Kunden der Kunden der Klägerin – seien durch solche Maßnahmen eingeschränkt. Im Übrigen kommt den vorgelegten Schreiben auch deshalb kein besonderer Beweiswert zu, weil sie offensichtlich auf Bitten der Klägerin hin erstellt worden sind. Dies zeigt sich schon daran, dass die Schreiben verschiedener Kunden bis ins Detail – in zwei Fällen sogar hinsichtlich eines Schreibfehlers zwischen Ort und Datum vor der Unterschrift – wortgleich formuliert sind. Überdies wird in diesen Schreiben auch nicht näher ausgeführt, welche Kunden der Kunden von welcher Art Maßnahmen betroffen gewesen sein soll; stattdessen wird dort nur pauschal auf „z.B. Ladenschließungen, Besuchsverbote, Reise-Einschränkungen“ Bezug genommen. Schon hinsichtlich der im Schreiben der Kundin WebQuantum GmbH vom 1. April 2022 aufgeführten Kunden dieser Kundin ist hingegen nicht erkennbar, welcher dieser exemplarisch aufgeführten Maßnahmen die dort aufgeführten Kunden betroffen haben sollten. Ausweislich des Handelsregisters ist eine dieser Kunden – die Raven 51 AG – nämlich in den Branchen „Personalmarketing und Personalberatung und sonstige Dienstleistungen in Human Relations, Werbung und Kommunikation“ tätig, sodass für sie keine anderen Regelungen gelten dürften, wie dies für die Klägerin selbst – dazu sogleich – der Fall war. Die andere aufgeführte Kundin – die „Hammster AG“ – lässt sich im Handelsregister nicht auffinden.
Soweit die Klägerin demgegenüber ausführt, sie sei selbst von Maßnahmen betroffen gewesen, trifft dies nicht zu. Es ist nicht ersichtlich, von welchen behördlichen oder gesetzlichen Verboten ihre Geschäftstätigkeit betroffen gewesen sein sollte. Soweit sie etwa Besuchsverbote aufführt, bestanden solche im Zeitraum Januar bis Juni 2022 insbesondere im geschäftlichen Bereich nicht pauschal. Selbst die zu Beginn des maßgeblichen Zeitraums gültige CoronaSchVO des Landes NRW der der ab dem 30. Dezember 2021 gültigen Fassung sah ein Verbot geschäftlicher Treffen in der Branche der Klägerin nicht vor; dasselbe galt für die bundesrechtlichen Regelungen des § 28b IfSG. Ebensowenig bestand ein Verbot von Präsenzterminen oder Reisen mit öffentlichen Verkehrsmitteln. Vielmehr bestand eine tatsächliche Zurückhaltung im Rahmen der Nutzung dieser Angebote. Eine solche genügt aber in Ermangelung von Verboten den Anforderungen an einen Coronabezug, die der Beklagte im Rahmen seiner Verwaltungspraxis voraussetzt, gerade nicht.
Auch ein von der Klägerin angeführtes Verbot, ihre Kurse unter Beteiligung nicht geimpfter Personen durchzuführen, bestand nicht. Insoweit galt – auch dies nur in Teilen des maßgeblichen Zeitraums – lediglich eine Maskenpflicht nach Maßgabe des § 3 CoronaSchVO sowie des § 28b IfSG und – ebenfalls nach Maßgabe des § 28b IfSG – bis Ende März 2022 die sogenannte 3G-Pflicht am Arbeitsplatz.
Soweit die Klägerin zu dem Vorstehenden sinngemäß vorbringt, der Beklagte wende den Begriff der Coronabedingtheit falsch an, geht dies an den dargestellten Maßgaben vorbei. Der Beklagte vollzieht im Rahmen der Gewährung der hier streitgegenständlichen Subvention keine Rechtsnorm. Maßgeblich ist nicht, wie das Gericht oder die Klägerin die FAQs bzw. die Richtlinie des Beklagten auslegen würde oder könnte, sondern innerhalb der dargestellten und hier nicht verletzten Grenzen des Willkürverbots nur, wie der Beklagte diese in seiner tatsächlichen Verwaltungspraxis regelmäßig angewandt hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Zitierte Normen: § 28b IfSG
§ 3 CoronaSchVO
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 53 der Landeshaushaltsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 6.95
2 C 19.94
8 LA 144/13
3 C 25.02
8 C 18.11
7 K 981/23
16 K 4273/22