Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-03, Aktenzeichen 21 D 98/17.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1203.21D98.17AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Klägerin zu 4/5 und der Kläger zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kläger darf die Vollstreckung der Beklagten und der Beigeladenen jeweils durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils gegen ihn aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte und die Beigeladenen jeweils vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der den Beigeladenen von der Beklagten erteilten 8. Änderungsgenehmigung vom 21. Juli 2016 zur Aufbewahrungsgenehmigung für das Transportbehälterlager Ahaus vom 7. November 1997.
Die in den 1980er Jahren als Brennelement-Zwischenlager mit Baugenehmigungen der Klägerin zu 1. errichtete, nunmehr als Transportbehälterlager (TBL) bezeichnete Einrichtung befindet sich auf dem Gebiet der Klägerin zu 1. etwa drei Kilometer von deren Stadtzentrum entfernt. Der Kläger zu 2. wohnt auf seinem Grundeigentum, das ebenfalls etwa drei Kilometer vom TBL entfernt liegt.
Der Errichtung des TBL ging eine Ende der 1970er Jahre geschlossene „Vereinbarung“ der Klägerin zu 1. mit zwei Unternehmen voraus, die damals den Bau und Betrieb des Zwischenlagers beabsichtigten und als Rechtsvorgängerinnen der Beigeladenen zu 1. anzusehen sind. Die „Vereinbarung“ enthält Regelungen für den Fall der Errichtung und des Betriebs des Zwischenlagers. Diese „Vereinbarung“ wurde im Jahr 1993 durch eine weitere „Vereinbarung“ nebst Anlage zwischen der Klägerin zu 1. und der Beigeladenen zu 1., die zwischenzeitlich Eigentümerin der Betriebsgrundstücke des TBL geworden war, fortgeschrieben und ergänzt. Zugleich trat die Gesellschaft für Nuklear-Service GmbH (GNS), Rechtsvorgängerin der Beigeladenen zu 2., der „Vereinbarung“ bei und übernahm neben der Beigeladenen zu 1. sämtliche Verpflichtungen und Rechte aus dieser. Die zuletzt genannte „Vereinbarung“ wurde ihrerseits Ende 1996 durch eine „Zweite Anlage“ ergänzt. Wegen der Einzelheiten des Inhalts wird auf die „Vereinbarung“ nebst Anlagen Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 10. April 1987 erteilte die Beklagte den damaligen Betreibern des Zwischenlagers erstmals eine Genehmigung zur Aufbewahrung von bestrahlten Brennelementen aus Leichtwasserreaktoren in dem Lagergebäude. Diese Genehmigung wurde durch den „1. Nachtrag zur Aufbewahrungsgenehmigung vom 10.04.1987“ vom 17. März 1992 u. a. dahin ergänzt, dass den Betreibern die Genehmigung erteilt wurde, bestrahlte Kugel-Brennelemente aus dem Thorium-Hochtemperatur-Reaktor (THTR) in Hamm in Behältern vom Typ CASTOR THTR/AVR in dem Lagergebäude aufzubewahren. Klagen gegen die zuvor genannte Genehmigung einschließlich des 1. Nachtrags sowie weiterer nachfolgend vorgenommener Änderungen hatten keinen Erfolg (vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 – 21 D 2/89.AK –, juris; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 1998 – 11 B 30.97 –, juris).
Mit Bescheid vom 7. November 1997 (Az. ET-S 2.3 - 2.2.4) erteilte die Beklagte den Betreibern des TBL eine neue, bis zum 31. Dezember 2036 befristete Aufbewahrungsgenehmigung, in welche auch die Regelungen zur Aufbewahrung von Kugel-Brennelementen aus dem THTR in Behältern vom Typ CASTOR THTR/AVR übernommen wurden. Eine Klage gegen diese Genehmigung in Gestalt der 1. Änderungsgenehmigung vom 17. Mai 2000 und der 2. Änderungsgenehmigung vom 24. April 2001 hatte ebenfalls keinen Erfolg (vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. September 2004 – 20 D 13/98.AK –, juris).
Die zuvor bezeichnete Genehmigung wurde nachfolgend noch mehrfach geändert, zuletzt (vor der hier streitgegenständlichen) durch die 7. Änderungsgenehmigung vom 8. Februar 2016. Mit dieser wurden u. a. bauliche Maßnahmen am TBL (Errichtung einer Schutzwand, Anlegung von Kerosinabläufen, Personenvereinzelungsanlage und Durchfahrschutz) zur Erweiterung des Schutzes gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD) genehmigt. Da sich die Umsetzung der genehmigten Maßnahmen verzögerte, wurden im Rahmen eines atomrechtlichen Aufsichtsverfahrens ausreichende temporäre Maßnahmen festgelegt und realisiert, um den Schutz gegen SEWD sicherzustellen.
Bereits mit Schreiben vom 24. September 2009 hatten die Beigeladene zu 1. und die GNS die Änderung der Aufbewahrungsgenehmigung vom 7. November 1997 dahingehend beantragt, dass auch die Aufbewahrung von 152 Behältern des Typs CASTOR THTR/AVR mit abgebrannten Brennelementen und Betriebselementen aus dem Versuchsreaktor der Versuchsreaktor der Arbeitsgemeinschaft Versuchsreaktor (AVR) Jülich (sog. AVR-Inventar) genehmigt wird.
Die zuvor genannten Behälter wurden in den Jahren 1993 bis 2009 in der zum AVR gehörenden Anlage in Jülich beladen und aufgrund einer im Juni 1993 erteilten, bis zum 30. Juni 2013 befristeten Aufbewahrungsgenehmigung im AVR-Behälterlager in Jülich aufbewahrt. Nach Fristablauf wurde und wird die Aufbewahrung dort aufgrund einer entsprechenden Anordnung der nordrhein-westfälischen (Atom-)Aufsichtsbehörde fortgesetzt.
Nachdem das im September 2009 begonnene Genehmigungsverfahren zwischenzeitlich geruht hatte, erteilte das Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) die Genehmigung in Form der hier streitgegenständlichen 8. Änderungsgenehmigung vom 21. Juli 2016 (Az. SE 1.3 – 876511). Konkret wird genehmigt die Aufbewahrung des AVR-Inventars in Form von 288.161 abgebrannten kugelförmigen Brennelementen sowie maximal 1.000 spaltstofffreien unbeschädigten Betriebselementen in 152 beladenen Transport- und Lagerbehältern der Bauart CASTOR THTR/AVR aus dem AVR-Behälterlager Jülich. Die zuvor genannten Behälter werden in der Genehmigung spezifiziert durch Bezugnahme auf eine entsprechende Auflistung in der zur Genehmigung gehörenden Anlage Nr. 1.50, der jeweilige Behälterinhalt („jeweils maximal 1900 bestrahlte unbeschädigte Brennelemente und unbeschädigte spaltstofffreie Betriebselemente in zwei AVR-Trockenlagerkannen mit jeweils bis zu 960 Brenn- und Betriebselementen“) wird spezifiziert durch Bezugnahme auf eine entsprechende Aufstellung in der Anlage Nr. 1.87. Ferner wurde unter anderem eine weitere Nebenbestimmung A 18.5 aufgenommen, die auszugsweise lautet:
„Rechtzeitig vor dem Abtransport eines Transport- und Lagerbehälters der Bauart CASTOR® THTR/AVR aus dem AVR-Behälterlager Jülich zum TBL Ahaus ist der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde die vollständige Dokumentation über den Transport- und Lagerbehälter, seine Beladung und seine Aufbewahrung im AVR-Behälterlager Jülich einschließlich aller Aktualisierungen, Änderungen und Ergänzungen vorzulegen.
Dies umfasst folgende Unterlagen:
(1) …
(9) das Protokoll über den Inhalt an Brennelementen, Absorber- und Graphitelementen in den AVR-Trockenlagerkannen in dem Transport- und Lagerbehälter,
…
(14) eine Erklärung über die Annahmebereitschaft im TBL Ahaus.
Im Einvernehmen mit der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde kann auf die erneute Vorlage von Dokumenten, die der Aufsicht bereits vorliegen, verzichtet werden.“
Die Nebenbestimmung A 3 blieb unverändert. Nach dieser ist die Genehmigungsinhaberin verpflichtet, der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde spätestens sechs Jahre vor Ablauf der Genehmigung den Verbleib der noch im TBL befindlichen radioaktiven Stoffe nach Ablauf der Genehmigung nachzuweisen. Nach der ebenfalls unverändert gebliebenen Nebenbestimmung A 17 dürfen nur Transport- und Lagerbehälter im TBL aufbewahrt werden, die eine gültige verkehrsrechtliche Zulassung nach Gefahrgutrecht haben.
Die Klägerin zu 1. erhob mit Schreiben vom 17. August 2016, der Kläger zu 2. mit Schreiben vom 12. Juni 2017 Widerspruch gegen die 8. Änderungsgenehmigung. Die Kläger begründeten ihre Widersprüche gemeinsam mit Schreiben vom 16. Juni 2017 zusammengefasst im Wesentlichen wie folgt: Die 8. Änderungsgenehmigung sei aus zahlreichen Gründen rechtswidrig. Zunächst stehe der Klägerin zu 1. aus dem mit den Beigeladenen geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag – damit ist die zuvor erwähnte „Vereinbarung“ gemeint – ein subjektives Abwehrrecht zu. Nach den vertraglichen Vereinbarungen dürften die Beigeladenen das AVR-Inventar nicht im TBL aufbewahren und hätten schon keine dementsprechende Genehmigung beantragen dürfen. Ferner sei im Verfahren der Genehmigungserteilung der Untersuchungsgrundsatz (§ 24 VwVfG) verletzt worden, weil das BfS die Angaben der Beigeladenen zum Zustand des AVR-Inventars, welche die Beigeladenen ungeprüft vom Forschungszentrum Jülich übernommen hätten, seinerseits ungeprüft übernommen habe. Weiterhin habe den Beigeladenen das Sachbescheidungsinteresse gefehlt, weil der Ausnutzung der Genehmigung unausräumbare Hindernisse entgegenstünden. Das BfS hätte berücksichtigen müssen, dass die Beigeladenen aufgrund der sich aus der „Vereinbarung“ ergebenden Unterlassungspflicht von der Genehmigung keinen Gebrauch machen könnten. Auch könne den Beigeladenen keine Transportgenehmigung erteilt werden, weil die Nebenbestimmung A 18.5 der erteilten 8. Änderungsgenehmigung hinsichtlich der unter (9) und (14) geforderten Unterlagen nicht erfüllt werden könne. Im Weiteren lägen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Abs. 2 AtG nicht vor. Den Beigeladenen fehle die nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG erforderliche Zuverlässigkeit, weil sie ungeprüft die Angaben des Forschungszentrums Jülich zum AVR-Inventar übernommen hätten, obwohl die besondere Gefährlichkeit des Inventars öffentlich diskutiert worden sei und das Forschungszentrum falsch deklariertes Inventar in der Schachtanlage Asse eingelagert habe. Die nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG erforderliche Vorsorge gegen Schäden sei nicht gewahrt, weil das AVR-Inventar eine deutlich höhere Aktivität aufweise und deutlich gefährlicher sei, als es die Beigeladenen in den Antragsunterlagen angegeben hätten. Das Reparaturkonzept für die CASTOR-Behälter mit Fügedeckeln sei nicht sicher. Auch sei die Sicherheit von auf diese Weise reparierten Behältern bei auslegungsbestimmenden Störfällen nicht untersucht worden. Das statt einer Behälterreparatur angenommene Verbringen in eine andere kerntechnische Anlage sei nicht möglich, so dass für eine sichere Aufbewahrung im TBL dort eine „Heiße Zelle“ eingerichtet werden müsste. Dies sei jedoch in der „Vereinbarung“ ausgeschlossen worden. Schließlich sei entgegen § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG kein ausreichender Schutz gegen SEWD gewährleistet. Dies liege an mehreren Ermittlungs- und Bewertungsdefiziten. Für den Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes seien die Umsiedlungswerte nicht berücksichtigt worden. Auch seien die größten Flugzeugmuster außer Betracht gelassen worden. Die im Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes auf die CASTOR-Behälter einwirkenden mechanischen und thermischen Lasten seien nicht untersucht worden, insbesondere nicht auf mit Fügedeckeln reparierte Behälter. Schließlich seien Angriffe durch mit Sprengstoff beladene Drohnen nicht in den Blick genommen worden.
Das zwischenzeitlich auf der Seite der Beklagten zuständig gewordene Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 29. November 2017 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:
Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 AtG sei die Genehmigung zu erteilen, d. h. es bestehe kein Ermessen. Die Regelungen der „Vereinbarung“ ließen sich nicht unter die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Abs. 2 AtG subsumieren und seien dementsprechend nicht zu berücksichtigen gewesen. Der Untersuchungsgrundsatz sei im Genehmigungsverfahren nicht verletzt worden, weil der Verfahrensgegenstand durch den Antrag der Beigeladenen und das in diesem genannte Inventar der 152 CASTOR-Behälter bestimmt worden sei. Auf ein fehlendes Sachbescheidungsinteresse könnten sich die Kläger nicht berufen, weil es sich nicht um eine drittschützende Voraussetzung handele. Unabhängig davon führten die insoweit von den Klägern angesprochenen Gesichtspunkte nicht auf der Ausnutzung der Genehmigung entgegenstehende unausräumbare Hindernisse. Auf die in Abrede gestellte Zuverlässigkeit der Beigeladenen komme es nicht an, weil § 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG ebenfalls nicht drittschützend sei. Die erforderliche Vorsorge gegen Schäden gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG sei getroffen worden. Auf das tatsächliche Behälterinventar komme es nicht an, solange die zulässigen Maximalwerte der Behälterzulassung eingehalten würden. Um dies sicherzustellen, sei die Nebenbestimmung 18.5 erlassen worden. Im Übrigen lägen der Atomaufsicht Dokumente zu den konkreten Behälterinventaren vor. Einer Prüfung auslegungsbestimmender Störfälle bei mit Fügedeckeln reparierten CASTOR-Behältern habe es nicht bedurft, weil die Fügedeckel lediglich der Herstellung eines überwachbaren Sperrraums dienten und die notwendige Schweißnaht nicht zur Übertragung von Lasten konzipiert sei. Das zugrunde liegende Reparaturkonzept erfordere auch keine „Heiße Zelle“ am TBL Ahaus. Darauf, ob die CASTOR-Behälter endlagergeeignet seien, komme es im Rahmen von § 6 AtG nicht an. Schließlich sei der erforderliche Schutz gegen SEWD gewährleistet. Für den Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes sei entsprechend den Leitlinien der Entsorgungskommission vom 10. Juni 2013 nur die Einhaltung des Evakuierungseingreifrichtwerts sicherzustellen und auch sichergestellt, nicht aber die des Umsiedlungseingreifrichtwerts. Die Empfehlungen der Strahlenschutzkommission aus November 2014 enthielten keine Eingreifrichtwerte mehr für die Maßnahme „Umsiedlung“. Die radiologischen Auswirkungen eines gezielten Absturzes eines sehr großen Flugzeugs (Airbus A 380) seien erstmals im Jahr 2010, im Zuge eines Änderungsgenehmigungsverfahrens im März 2013 sowie im Rahmen der Erteilung der 7. Änderungsgenehmigung im Februar 2016 gutachterlich geprüft worden jeweils mit dem Ergebnis, dass der Eingreifrichtwert für die Evakuierung deutlich unterschritten werde. Die auf die CASTOR-Behälter im Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes einwirkenden mechanischen und thermischen Lasten seien bereits in der Vergangenheit begutachtet worden. Im Rahmen des vorliegenden Genehmigungsverfahrens seien auch verschiedene Anflugszenarien in den Blick genommen worden. Schließlich seien im Rahmen der „Lastannahmen zur Auslegung kerntechnischer Anlagen und Einrichtungen gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter“ vom 12. Februar 2016, die von den Bundessicherheitsbehörden geprüft und bewertet worden seien, auch Drohnenangriffe berücksichtigt worden. Diesbezügliche weitergehende Angaben seien aus Gründen des notwendigen Geheimnisschutzes nicht möglich.
Am 13. Dezember 2017 haben die Kläger Klage erhoben. Zu deren Begründung tragen sie mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 15. Februar 2018 umfangreich zu einer von ihnen so bezeichneten Havarie und einem ebenfalls von ihnen so genannten „durchgehenden Störfallbetrieb“ des Versuchsreaktors in Jülich, sich daraus ihrer Auffassung nach ergebenden Folgen u. a. für die verwendeten Brennelemente sowie zum Umgang mit abgebrannten Brennelementen vor. Die von ihnen angenommene Rechtswidrigkeit der angefochtenen Änderungsgenehmigung begründen sie darüber hinaus im Wesentlichen unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Widerspruchsbegründung sowie mit Schriftsätzen vom 23. Juni 2021 und 30. Juni 2023 – auch in Auseinandersetzung mit dem Beklagten- und Beigeladenenvorbringen – wie folgt:
Die Einlagerung des AVR-Inventars sei vollumfänglich am Maßstab des § 6 AtG zu messen. Auf die im Jahr 1997 erteilte Aufbewahrungsgenehmigung komme es nicht an, ebenso nicht auf die verkehrsrechtliche Zulassung der CASTOR THTR/AVR-Behälter.
Die nach ober- und höchstrichterlicher Rechtsprechung drittschützende Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit in § 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG sei nicht erfüllt, weil die Beigeladenen die Gefährlichkeit des AVR-Inventars ausgeblendet und die diesbezüglichen Angaben des Forschungszentrums A. unkritisch übernommen hätten.
Die nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG erforderliche Vorsorge gegen Schäden sei nicht gewährleistet. Die Genehmigungsbehörde sei Zweifeln am Inhalt der CASTOR THTR/AVR-Behälter und am Zustand des AVR-Inventars, von denen sie aus dem Widerspruchsverfahren wisse, nicht nachgegangen. Letzteres sei deutlich gefährlicher als von den Beigeladenen in den Antragsunterlagen angegeben. In diesen befänden sich lediglich Schätzungen über den Inhalt der Behälter sowie hypothetische Abbrandberechnungen und Angaben zur Aktivität des nach diesen hypothetischen Berechnungen noch vorhandenen Kernbrennstoffs. Zudem bezögen sich die Antragsunterlagen auf Brennelemente, deren kernbrennstoffhaltige Matrix aus Graphit unbeschädigt sei, ohne dass aufgeklärt worden sei, wie der Zustand der einzelnen Brennstoffpartikel innerhalb der Graphitmatrix sei. Ein Brennstoffelement, in dem die Beschichtung der Brennstoffpartikel beschädigt sei, weise ein höheres Schädlichkeitsrisiko auf als ein vollständig unversehrtes Brennelement, weil Nuklide weitgehend ungestört austreten könnten. Der „Störfallbetrieb“ des AVR Jülich habe Veranlassung gegeben, den Zustand der AVR-Brennelemente zu untersuchen, was unterlassen worden sei. Aufgrund des „Störfallbetriebs“, insbesondere der Überhitzung der Brennelemente sei das AVR-Inventar erheblich mit den gefährlichen Spaltprodukten Strontium-90, Cäsi-um-137, Tritium und dem langlebigen Kohlenstoff-14 belastet. Bei den „havarierten“ Brennelementen säßen die Spaltprodukte im porösen Graphit und seien leicht mobilisierbar, was eine höhere Freisetzungsrate in Störfällen, insbesondere bei Hitze möglich mache. Spaltprodukte könnten auch in die Betriebselemente eingedrungen sein. Ferner sei davon auszugehen, dass sich auch Kugelbruch und radioaktiver Staub in den Behältern befinde. Die Transportsystematik bei der Befüllung der Trockenlagerkannen habe jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass beschädigte Kugeln (etwa mit Rissen) eingefüllt worden seien. Durch sie sei auch nicht der radioaktive Graphitstaub abgeschieden worden, der den eingefüllten Kugeln angehaftet habe. Soweit die Genehmigungsbehörde für den Fall der Undichtigkeit eines Behälters eine Staubfreisetzung angenommen habe, sei die Ermittlung der freisetzbaren Staubmenge nicht ausreichend konservativ erfolgt. Auch sei nicht berücksichtigt worden, dass aus verschweißten Trockenlagerkannen, in denen sich weniger stabile Brennelemente befänden, größere Mengen Staub freigesetzt werden könnten, als in den Störfallanalysen berücksichtigt worden sei, weil die Dichtheit der Schweißnähte nicht zuverlässig gewährleistet sei. Zudem sei das AVR-Inventar aufgrund eines Dampferzeugerstörfalls feucht. Durch die Feuchtigkeit könnten sich radioaktiver Wasserstoff und radioaktives Methan in den Behältern bilden, was aufgrund der Brennbarkeit dieser Gase Probleme bei Leckagen oder beim Öffnen der Primärdeckel verursachen könne. Dass sich restfeuchte Kugeln nur in verschweißten Trockenlagerkannen befänden, sei nicht nachgewiesen, ebenso nicht die Verschweißung dieser Trockenlagerkannen an sich sowie die Langzeit-Qualität der Schweißnähte. Auch seien die Graphitkugeln leicht brennbar, insbesondere wenn die Entzündungstemperatur von 600°C aufgrund der Cäsium-Kontamination erheblich herabgesetzt sei. Die Ungewissheiten hinsichtlich des Inhalts der Behälter und dessen Zustands seien für Störfälle von Relevanz, weil sich bei diesen höhere Freisetzungsraten als angenommen ergeben könnten. Soweit die Genehmigungsbehörde der Problematik mit der Nebenbestimmung A 18.5 (9) habe Rechnung tragen wollen, sei dies unzureichend, weil die Anforderungen des danach vorzulegenden Protokolls nicht festgelegt seien. Darüber hinaus müsse sich die Genehmigungsbehörde selbst im Genehmigungsverfahren Gewissheit über den Inhalt der Behälter, den Zustand des AVR-Inventars und die Gesamtaktivität des Behälterinventars verschaffen. Die zu gewährleistende Schadensvorsorge erfordere, sich aus gegebenen Wissenslücken ergebende Gefahrenpotentiale aufzuklären. Der Hinweis auf der atomrechtlichen Aufsicht vorliegende Dokumente reiche ebenso wenig wie die Anordnung in der Nebenbestimmung, zu einem späteren Zeitpunkt der Atomaufsicht ein Protokoll vorzulegen.
Ein Ermittlungsdefizit liege ferner darin, dass die Genehmigungsbehörde den zufälligen Seitenaufprall einer schnellfliegenden Militärmaschine nicht untersucht, sondern dieses Ereignis dem Restrisiko zugeordnet habe. Diese Zuordnung könne nicht allein auf die geringe Eintrittswahrscheinlichkeit gestützt werden.
Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG seien auch deshalb nicht erfüllt, weil das genehmigte Reparaturkonzept für die Behälter fehlerhaft sei. Behälter mit einem aufgeschweißten Fügedeckel hätten nicht die gleiche Stabilität wie Behälter mit integriertem Primär- und Sekundärdeckel, so dass sie im Störfall nicht die Qualität einer notwendigen zweiten Barriere hätten. Auch sei die Dichtheit und Langzeitstandfestigkeit der umlaufenden Schweißnaht zweifelhaft. Da nach der Zulassung der Behälter beide Deckel erforderlich seien, müsse die bei Fügedeckeln erforderliche Schweißnaht auch der Übertragung von Lasten dienen. Störfallszenarien im Hinblick auf mit Fügedeckeln reparierte Behälter seien nicht geprüft worden. Ferner sei das als Alternative zu einer in Ahaus stattfindenden Behälterreparatur angenommene Verbringen in eine andere kerntechnische Anlage in den kommenden Jahren kaum mehr möglich. Soweit das Verbringen in eine andere kerntechnische Anlage von dem Szenario ausgehe, dass ein Behälter geöffnet werden müsse, was eine „Heiße Zelle“ voraussetze, seien Bau und Betrieb einer solchen in Ahaus nach der geschlossenen „Vereinbarung“ ausgeschlossen. Die Problematik vergrößere sich dadurch, dass aufgrund der Gefährlichkeit des AVR-Inventars die Integrität und Dichtheit der Behälter beeinträchtigt werden könnten mit der Folge, dass das gesamte Inventar in einer „Heißen Zelle“ nachbehandelt und in neue Behälter gefüllt werden müsse, um überhaupt zwischenlagerfähig zu sein. Dies gelte auch im Fall des nicht auszuschließenden systematischen Versagens. Schließlich erfordere die Reparatur mit einem Fügedeckel eine gewisse Zeit. Währenddessen fehle es an einem doppelten Dichtungssystem, wodurch die Lagerung in einem den Überwachungsbedingungen nicht gemäßen Zustand erfolge.
Ein weiteres Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde liege darin, dass diese nicht geprüft habe, ob die Einlagerung der Behälter auch über das Jahr 2036 hinaus sicher sei. Bei realistischer Betrachtung müssten die Behälter noch Jahrzehnte länger im TBL verbleiben, weil es bei Auslaufen der Aufbewahrungsgenehmigung keine Möglichkeit geben werde, die Behälter an einen anderen Lagerort zu verbringen, insbesondere die Inbetriebnahme eines Endlagers nicht absehbar sei. Daran änderten die Nebenbestimmungen A 3 und A 17 nichts.
Außerdem seien die Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG nicht eingehalten. Ausreichender Schutz gegen SEWD sei nicht gewährleistet. Insoweit trage die Genehmigungsbehörde die Beweislast.
Grundsätzlich entspreche das TBL angesichts seiner Bauweise nicht mehr dem Stand der Technik, weil es keinen Schutz vor Angriffen von außen biete. Dies gelte auch in Ansehung der durchgeführten „Härtungsmaßnahmen“, die nicht ausreichend seien. Insbesondere die Deckenkonstruktion biete keinen Schutz bei einem gezielten (terroristischen) Flugzeugabsturz. Ein solcher sei im Übrigen ernsthaft in Betracht zu ziehen, weil das Bundeskriminalamt seine Bewertung der Terrorgefahr im Hinblick auf die Sicherheit kerntechnischer Anlagen in Deutschland insoweit geändert habe, als nunmehr von einer konkreten Gefahr ausgegangen werde.
Nach den öffentlich verfügbaren Informationen beruhe die angefochtene Änderungsgenehmigung auch insoweit auf einer Reihe von Ermittlungs- und Bewertungsdefiziten.
So seien für den Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes entgegen der vom Bundesverwaltungsgericht bestätigten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Schleswig die Umsiedlungswerte nicht berücksichtigt worden. Die Berücksichtigung sei auch in der Sache geboten, weil § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG nicht nur hinsichtlich der Rechtsgüter Leben und Gesundheit Schutz bieten solle, sondern auch hinsichtlich der Handlungsfreiheit und des Eigentums.
Bei ihrer Betrachtung eines gezielten Flugzeugabsturzes habe die Genehmigungsbehörde zudem das größte Verkehrsflugzeug, den Airbus A 380-800, ausgeblendet und erst recht nicht die noch in Entwicklung befindliche, nochmals größere Version A 380-900 geprüft. Letzteres sei nach höchstrichterlicher Rechtsprechung erforderlich gewesen, weil konkrete Pläne für dieses Modell vorgelegen hätten und mit einer Indienststellung während der Laufzeit der Genehmigung zu rechnen gewesen sei. Selbst wenn die Genehmigungsbehörde die radiologischen Auswirkungen auch eines Absturzes eines Airbus A 380-800 habe untersuchen lassen, würden die entsprechenden Gutachten als Verschlusssache behandelt und seien daher für sie (die Kläger) nicht überprüfbar.
Die mechanischen und thermischen Lasteinwirkungen auf die Behälter im Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes seien lediglich unzureichend geprüft worden. Im Übrigen seien die aus den Anschlägen vom 11. September 2001 bekannten Fakten zu gezielten Flugzeugabstürzen nicht hinreichend berücksichtigt worden. Ein Flugzeug könne die Deckenkonstruktion leicht durchbrechen und für den Fall, dass es nicht explodiere, große Mengen Kerosin in die Lagerhalle einbringen, was langandauernde Brände und extrem heiße Temperaturen zur Folge habe, die zu einem Integritätsverlust der Behälter und zu unkontrollierten massiven radioaktiven Freisetzungen führten. Die CASTOR-Behälter selbst böten hiergegen keinen ausreichenden Schutz, was sich aus Ermittlungen des österreichischen Umweltbundesamtes ergebe. Die anderslautenden Annahmen der Genehmigungsbehörde erschienen völlig unzureichend. Das Entzündungsverhalten der Brennelemente-Kugeln in Luft sei kaum untersucht worden. Bei einer geringen Änderung der Ausgangsbedingungen, etwa der Branddauer, könne es zu einer Überschreitung des Eingreifrichtwerts für Evakuierungen (100 mSv) kommen. Die Annahmen zur möglichen Freisetzung radioaktiven Staubes aus den Behältern in Störfällen seien in mehrfacher Hinsicht nicht konservativ und litten unter Ermittlungsdefiziten. Die Auswirkungen auf mit einem Fügedeckel reparierte Behälter seien erst recht nicht untersucht worden. Schließlich fehlten Ermittlungen zu gezielten Drohnenangriffen. Für Passagiere gedachte Drohnen, die eine maximale Nutzlast von 160 kg hätten, könnten mit Sprengstoff beladen und gezielt in das TBL gesteuert werden. Etwaig angestellte Ermittlungen seien nicht prüfbar, weil sich die Genehmigungsbehörde auf Geheimnisschutz berufe. Soweit sich die Beklagte auf einen Evaluationsprozess betreffend mögliche Drohnenangriffe im Jahr 2015 berufe, sei das angesichts massiver Schübe bei der Drohnenentwicklung nicht ausreichend, um das Gefahrenpotential von Drohnenangriffen abzubilden. Dies zeige sich vor allem an der im Ukrainekrieg eingesetzten türkischen Drohne TB2.
Die Änderungsgenehmigung sei zudem rechtswidrig, weil ihre Umsetzung gegen den zwischen der Klägerin zu 1. und den Beigeladenen bestehenden öffentlich-rechtlichen Ansiedlungsvertrag („Vereinbarung“) verstieße. Den Beigeladenen sei nach der „Vereinbarung“ verwehrt, das AVR-Inventar im TBL einzulagern. Sie hätten nach § 4 der „Vereinbarung“ schon keinen dementsprechenden Genehmigungsantrag stellen dürfen. Das sich aus der „Vereinbarung“ ergebende Abwehrrecht der Klägerin zu 1. habe die Genehmigungsbehörde über das Tatbestandsmerkmal des Bedürfnisses in § 6 Abs. 2 AtG, das drittschützend sei, berücksichtigen müssen. Zudem fehle es an dem erforderlichen Sachbescheidungsinteresse. Verstoßen würde gegen § 2 Abs. 4 Satz 2 der „Vereinbarung“, weil aufgrund der Gefährlichkeit des AVR-Inventars, der Unklarheiten über den Behälterinhalt und der nicht mehr dem Stand der Technik entsprechenden Lagerung Bedenken gegen deren Fortsetzung bestünden. Ferner würde gegen §§ 3, 4 Buchst. c der „Vereinbarung“ verstoßen, weil nach diesen nur schwach- und mittelradioaktive Stoffe und Abfälle zwischengelagert werden dürften. Dagegen seien die Betriebselemente, der Kugelbruch sowie der Graphitstaub aufgrund der Kontamination mit den Spaltprodukten als hochradioaktiv einzustufen. Da nicht nachvollziehbar sei, in welchen Behältern sich ausschließlich intakte abgebrannte Brennelemente befänden, wäre die Aufbewahrung des AVR-Inventars insgesamt vertragswidrig. Im Fall der Aufbewahrung werde sich ferner ein Verstoß gegen § 4 Buchst. a und b der „Vereinbarung“ ergeben. Es werde eine Be- und Verarbeitung der Brennelemente erforderlich werden. Da die Behälter nicht endlagergeeignet seien, müsse das Inventar umgeladen werden. Zuvor müsse das Inventar aufwändig konditioniert werden. Eine Umladung sei schon ab dem Jahr 2032 erforderlich, weil dann die Lebensdauer der Behälter sukzessive ablaufe. Schließlich könnten zuvor Reparaturarbeiten an den Behältern erforderlich werden. Alle diese Arbeiten erforderten eine „Heiße Zelle“, die nach der „Vereinbarung“ ausgeschlossen sei. Schließlich verstieße die Aufbewahrung gegen § 2 Abs. 2, § 4 Buchst. e der „Vereinbarung“, weil es sich mangels eines in absehbarer Zeit realisierbaren Endlagers nicht mehr um eine nach der „Vereinbarung“ erlaubte befristete Zwischenlagerung handeln würde, sondern um eine Langzeitlagerung oder gar um eine faktische Endlagerung.
Schließlich habe die Genehmigungsbehörde den Untersuchungsgrundsatz verletzt, weil sie die Angaben der Beigeladenen zum Inhalt der Behälter ungeprüft übernommen habe. Dieser Verstoß habe auch materiell-rechtliche Auswirkungen, weil eine rechtmäßige Entscheidung insbesondere im Hinblick auf § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG ohne Aufklärung des zu beurteilenden Sachverhalts nicht getroffen werden könne. Der von den Beigeladenen mit ihrem Genehmigungsantrag unterbreitete Verfahrensgegenstand habe die Untersuchungspflicht der Genehmigungsbehörde nicht beschränkt, weil Anzeichen bestanden hätten, dass das tatsächliche Behälterinventar nicht den Angaben der Beigeladenen entsprochen habe.
Erstmals mit dem Schriftsatz vom 23. Juni 2021 machen sie geltend, dass das Szenario eines terroristischen Angriffs mit einer modernen panzerbrechenden Waffe mit einem Hohlladungsgeschoss einschließlich der von sog. „Innentätern“ ausgehenden Gefahr nicht betrachtet worden sei. Hierzu tragen sie unter Bezugnahme auf schriftliche Stellungnahmen ihres Sachbeistands umfangreich vor.
Die Kläger beantragen,
die 8. Änderungsgenehmigung vom 21. Juli 2016 zur Aufbewahrungsgenehmigung für das Transportbehälterlager Ahaus vom 7. November 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. November 2017 aufzuheben,
die Zuziehung der Prozessbevollmächtigten der Kläger im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags macht sie im Wesentlichen geltend:
Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Genehmigung werde durch die Klagebegründung zum AVR-Inventar und dessen Gefährlichkeit nicht berührt. Der Gegenstand des Genehmigungsverfahrens sei durch den Genehmigungsantrag bestimmt worden. Die Festlegungen in der erteilten Genehmigung stellten sicher, dass nur solche Behälter zur Aufbewahrung im TBL angenommen werden dürften, die den beantragten und genehmigten Anforderungen einschließlich der Vorgaben hinsichtlich des radioaktiven Inventars entsprächen. Insoweit könne auch kein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde vorliegen. Bei begründeten Zweifeln an der Genehmigungskonformität eines Behälters sei die Atomaufsichtsbehörde verpflichtet, die Untersagung der Einlagerung auszusprechen. Unabhängig davon bestünden keine Zweifel am Inhalt der Behälter. Die Radioaktivität des Inventars sei im Genehmigungsverfahren von einem Sachverständigen geprüft worden, der die Angaben der Beigeladenen bestätigt habe. Zudem ließen die Ausführungen der Kläger zur Gefährlichkeit des Inventars nicht erkennen, inwieweit sich daraus relevante Auswirkungen auf die mögliche Strahlenexposition in der Umgebung des TBL ergeben könnten. Eine solche Strahlenexposition könne sich aus einer Direktstrahlung aus den Behältern, aus einer Freisetzung gasförmiger radioaktiver Stoffe im bestimmungsgemäßen Betrieb sowie aus einer Freisetzung gas- oder staubförmiger Stoffe infolge von Störfällen oder auslegungsüberschreitenden Ereignissen ergeben. Die Direktstrahlung, die Freisetzung gasförmiger Stoffe in den Behälterinnenraum sowie mögliche Freisetzungen in die Umgebung und die daraus resultierende mögliche Strahlenexposition seien konkret gemessen und untersucht worden. Dazu sei im Genehmigungsverfahren ein Sachverständiger hinzugezogen worden. Abweichungen zu den Angaben der Beigeladenen hätten sich nicht ergeben. Abgesehen davon, dass die Aufbewahrung von beschädigten Brennelementen, Kugelbruch und Staub nicht genehmigt worden sei, seien solche Materialien nicht in die Behälter gefüllt worden.
Das Vorbringen der Kläger zu einem Endlager und zur Befristung der Aufbewahrungsgenehmigung sei irrelevant, weil die Verfügbarkeit eines Endlagers zum Ablauf der Befristungsdauer keine Genehmigungsvoraussetzung nach § 6 AtG sei. Im Übrigen hätten die Behälter eine verkehrsrechtliche Zulassung nach dem Gefahrgutrecht und könnten dementsprechend aus dem TBL abtransportiert werden, falls die Aufbewahrungsgenehmigung nicht über das Fristende hinaus verlängert werde. Dies sei jedoch nicht bei der Erteilung der hier angefochtenen Genehmigung zu prüfen gewesen. Schließlich besage die behälterspezifische Befristung der Aufbewahrung von 40 Jahren ab dem Verschließen des jeweiligen Behälters nichts über die Lebensdauer des jeweiligen Behälters.
Es bestehe auch ein Bedürfnis für die Aufbewahrung im Sinne von § 6 Abs. 2 AtG. Ein solches ergebe sich objektiv daraus, dass das AVR-Inventar mangels Aufbewahrungsgenehmigung für das Behälterlager in Jülich dort nicht verbleiben könne und Alternativen zur Aufbewahrung im TBL nicht ersichtlich seien. Unabhängig davon vermittele das Erfordernis des Bedürfnisses keinen Drittschutz. Die „Vereinbarung“ sei für die Frage des Bedürfnisses irrelevant, weil dieses anhand objektiver Kriterien zu prüfen sei. Sollte sich aus der „Vereinbarung“ ein Hindernis für den Vollzug der Aufbewahrungsgenehmigung ergeben, führe das allenfalls auf ein fehlendes Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen. Dieses vermittele aber ebenfalls keinen Drittschutz.
Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Beigeladenen bestünden nicht. Dass sie die Angaben zum Behälterinhalt vom Forschungszentrum Jülich übernommen hätten, sei nicht zu beanstanden, weil der Behälterinhalt bereits Gegenstand der Aufbewahrungsgenehmigung für das AVR-Behälterlager in Jülich gewesen sei. Die Angaben des Forschungszentrums Jülich zum radioaktiven Inventar der Behälter, insbesondere den bestrahlten AVR-Brennelementen seien durch Sachverständige geprüft und bestätigt worden. Über den Inhalt sei ein Protokoll zu führen gewesen, das als Bestandteil der Gesamtdokumentation aufzubewahren und gegebenenfalls der Atomaufsichtsbehörde vorzulegen gewesen sei. Hinweisen auf Zweifel am radioaktiven Inventar der Behälter hätte die Atomaufsichtsbehörde nachgehen müssen. Die Kläger behaupteten nicht einmal, dass die Beigeladenen über Erkenntnisse verfügten, die Anlass hätten geben können, vor Antragstellung eine zusätzliche Prüfung der Behälterinventare vorzunehmen.
Die erforderliche Schadensvorsorge sei getroffen worden. Diesbezügliche Zweifel ließen sich nach den vorstehenden Ausführungen nicht daraus herleiten, dass die Behälterinventare nicht ordnungsgemäß ermittelt worden seien. Der von den Klägern angesprochene Graphitbrand infolge eines Kerosinbrandes im TBL sei nicht in den Blick zu nehmen gewesen, weil ein solcher nur bei hinreichendem Kontakt mit dem Sauerstoff aus der Umgebungsluft möglich sei, was wiederum eine Zerstörung nicht nur der Dichtwirkung, sondern auch der mechanischen Integrität der Behälter voraussetzte. Letzteres sei jedoch weder im Falle der auslegungsbestimmenden Störfälle noch der auslegungsüberschreitenden Ereignisse zu unterstellen gewesen. Mögliche Veränderungen des Inventars und durch bedingte Einwirkungen auf die Behälter von innen (Radiolyse, Korrosion) seien sachverständig geprüft und ausgeschlossen worden. Auch das genehmigte Reparaturkonzept für die Behälter sei nicht zu beanstanden. Genehmigt sei ein neues Konzept für einen Fügedeckel mit Niederhalteschrauben. Dieses sei sachverständig geprüft und für geeignet befunden worden, ohne dass die Kläger insoweit Anhaltspunkte für Zweifel aufzeigten. Die Störfallsicherheit eines mit einem Fügedeckel reparierten Behälters sei inzident mit geprüft worden, weil bei der Betrachtung sowohl von auslegungsbestimmenden Störfällen als auch von auslegungsüberschreitenden Ereignissen ein völliger Verlust der Dichtwirkung der beiden Deckeldichtsysteme sowie der Kannen mit den Brennelementen in Bezug auf das gas- und staubförmige Inventar angenommen worden sei. Die so in den Blick genommenen Freisetzungen wären auch bei einem mit einem Fügedeckel reparierten Behälter nicht größer. Im Übrigen erfordere die Reparatur eines Behälters mit einem Fügedeckel keine „Heiße Zelle“, so dass auch kein Abtransport in eine andere kerntechnische Anlage notwendig sei. Ein seitlicher Treffer eines Behälters durch einen zufälligen Flugzeugabsturz sei nicht betrachtet worden, weil die Wahrscheinlichkeit eines solchen Treffers nach sachverständiger Abschätzung so gering sei, dass er ein Restrisikoereignis darstelle.
Der erforderliche Schutz gegen SEWD sei ebenfalls gewährleistet. Dabei seien entgegen der Auffassung der Kläger und des Oberverwaltungsgerichts Schleswig die radiologischen Auswirkungen eines SEWD-Ereignisses, insbesondere eines gezielten Flugzeugabsturzes nicht an den sogenannten Umsiedlungseingreifrichtwerten zu messen gewesen. Die Prüfung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG, ob der erforderliche Schutz gegen SEWD gewährleistet sei, sei auf die Rechtsgüter Leben und Gesundheit bezogen. Es sei davon auszugehen, dass ein terroristisch motivierter Täter mit einer Tat auf diese Rechtsgüter abziele. Mit der Prüfung der Einhaltung des Evakuierungsrichtwertes werde diesen Rechtsgütern hinreichend Rechnung getragen. Durch den praktischen Ausschluss einer Beeinträchtigung dieser Rechtsgüter sei die Durchführung eines Angriffs für potenzielle Täter hinfällig. Dementsprechend sei auch das jeweilige SEWD-Szenario praktisch ausgeschlossen. Eine Prüfung anhand der Umsiedlungseingreifrichtwerte, ob auch eine Beeinträchtigung von Eigentum und Handlungsfreiheit praktisch ausgeschlossen sei, werde auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG nicht gefordert. Wenn aufgrund der überprüften Einhaltung des Evakuierungseingreifrichtwertes das verbleibende Gesamtrisiko des jeweiligen SEWD-Ereignisses als derart gering anzusehen sei, dass es vernachlässigt werden könne, sei eine weitere Schutzgewährung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG nicht erforderlich. Im Übrigen sei eine Prüfung am Maßstab der Umsiedlungseingreifrichtwerte auch deshalb nicht geboten, weil eine Umsiedlung keine Maßnahme des Katastrophenschutzes darstelle, sondern eine der Strahlenschutzvorsorge. Der Evakuierungseingreifrichtwert sei maßgeblich für Katastrophenschutzmaßnahmen, die der Abwehr akuter Gefahren für Leib und Leben dienten. Im Hinblick auf die Umsiedlungseingreifrichtwerte stehe dagegen angesichts der relativ langen, für die Bewertung maßgeblichen Integrationszeiten von bis zu einem Jahr ausreichend Zeit zur Verfügung, um staatlicherseits zu entscheiden, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen aus Gründen der Strahlenschutzvorsorge geboten seien. Dabei könne der Überschreitung der zuletzt genannten Richtwerte auch durch Dekontaminationsmaßnahmen, die aus Verhältnismäßigkeitsgründen gegenüber einer Umsiedlung vorrangig seien, entgegengewirkt werden. Zudem könnten bei einer Entscheidung über eine Umsiedlung neben Dosiskriterien auch andere Einflussfaktoren maßgeblich sein, die bei einer Evakuierung keine Rolle spielten. Die Entsorgungskommission gehe in ihren „Leitlinien für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente und Wärme entwickelnder radioaktiver Abfälle in Behälter“ ebenfalls davon aus, dass der Umsiedlungseingreifrichtwert kein im Rahmen der Genehmigung zu berücksichtigender Maßstab sei. Diese Leitlinien basierten nämlich darauf, dass im Hinblick auf die lastannahmenüberschreitenden Szenarien Flugzeugabsturz und Druckwelle dann eine ausreichende Schadensreduzierung vorliege, wenn bei diesen Ereignissen die unter realistischen Randbedingungen ermittelten radiologischen Auswirkungen keine einschneidenden Maßnahmen des Katastrophenschutzes erforderlich machten. Nach einer Erläuterung dieser Leitlinien vom 10. Juni 2013 sei der Eingreifrichtwert für die Umsiedlung kein geeigneter Maßstab für den Katastrophenschutz. Auch die Neufassung der Empfehlung „Radiologische Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzungen von Radionukliden“ der Strahlenschutzkommission aus Februar 2014 nenne keine Eingreifrichtwerte für die Maßnahme Umsiedlung mehr, weil für diese Maßnahme Eingreifrichtwerte kein geeignetes Instrumentarium darstellten.
Im Rahmen der Betrachtung eines gezielten Flugzeugabsturzes sei, wie im Widerspruchsbescheid dargelegt, auch der Airbus A 380-800 berücksichtigt worden mit dem Ergebnis, dass die potentiellen radiologischen Auswirkungen weit unterhalb des Eingreifrichtwertes für die Evakuierung lägen. Ebenfalls sei sachverständig untersucht worden, dass die für diesen Fall anzunehmenden thermischen und mechanischen Lasteinwirkungen durch die mit der 7. Änderungsgenehmigung gestatteten sogenannten Härtungsmaßnahmen nicht ungünstiger würden. Pauschale Ableitungen aus den Annahmen für ein in anderer Bauweise errichtetes Zwischenlager seien insoweit nicht zulässig.
Die Menge radioaktiven Staubes, die bei vollständigem Verlust der Dichtfunktion eines Behälters etwa aufgrund eines – zufälligen oder gezielten – Flugzeugabsturzes freisetzbar sei, sowie die radiologischen Folgen der Freisetzung seien im Genehmigungsverfahren zutreffend ermittelt und sachverständig bestätigt worden. Die angestellte Stichprobe zur Ermittlung der freisetzbaren Staubmenge sei repräsentativ gewesen. Auf die Dichtigkeit der verschweißten Trockenlagerkannen komme es nicht an, weil bei der Ermittlung der freisetzbaren Staubmenge ohnehin auf unverschweißte und letztlich undichte Kannen abgestellt worden sei.
Die Folgen eines Graphitbrandes seien nicht zu untersuchen gewesen, weil nachgewiesen worden sei, dass auch bei einem gezielten Flugzeugabsturz ein erst den dafür hinreichenden Sauerstoffkontakt eröffnender mechanischer Integritätsverlust der Behälter auszuschließen sei. Für dieses Szenario seien mit einem Fügedeckel reparierte Behälter nicht gesondert in den Blick zu nehmen gewesen, weil ohnehin konservativ unterstellt worden sei, dass die Behälter ihre Dichtfunktion verlören. Schließlich seien auch Drohnenangriffe entsprechend den bereits im Widerspruchsbescheid erwähnten Lastannahmen vom 12. Februar 2016 berücksichtigt worden. Die Lastannahmen beruhten auf einem im Jahr 2015 durchgeführten Evaluationsprozess, an dem die Bundessicherheitsbehörden beteiligt gewesen seien und der zu einer Anpassung der Lastannahmen im Hinblick auf die zu unterstellende Nutzung von Drohnen zwecks SEWD geführt habe.
Die Auswirkungen eines Beschusses der Behälter mit einer panzerbrechenden Waffe mit Hohlladungsmunition seien nicht betrachtet worden, weil nach den im Verwaltungsverfahren angestellten sicherungstechnischen Prüfungen in Ansehung der mit der 7. Änderungsgenehmigung genehmigten technischen Nachrüstmaßnahmen und der mit der 8. Änderungsgenehmigung angeordneten temporären Maßnahmen ein solcher Beschuss ausgeschlossen worden sei.
Die Beigeladenen beantragen ebenfalls,
Zur Begründung ihres Antrags machen sie im Wesentlichen geltend:
Der mit der Klagebegründung vermittelte Eindruck, mit der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung werde die Aufbewahrung hochgefährlicher, ungeprüfter und unkontrollierter radioaktiver Stoffe gestattet, sei unzutreffend. Gestattet werde mit der Genehmigung die Aufbewahrung 152 konkret bezeichneter Behälter, die von 1993 bis 2009 mit dem AVR-Inventar beladen worden seien. Der Behältertyp sei gerade für die Befüllung mit AVR-Brennelementen zugelassen. Ansonsten werde der durch die Aufbewahrungsgenehmigung aus dem Jahr 1997 gesetzte Rahmen, was die Maximalwerte für Schwermetallmasse, Aktivität und Wärmefreisetzung anbelange, durch die 8. Änderungsgenehmigung nicht berührt.
Hinsichtlich der gestatteten Aufbewahrung des neu hinzukommenden AVR-Inventars sei die Schadensvorsorge gewährleistet (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG). Zunächst verfügten die Behälter, die die wesentlichen passiven Sicherheitsfunktionen hinsichtlich der Schutzziele übernähmen, über eine verkehrsrechtliche Zulassung, zuletzt erteilt am 24. Januar 2017. Diese Zulassung beziehe sich auf den Behälter nebst des spezifizierten Inventars. Letzteres werde in dem Zulassungsschein konkret bezeichnet und entspreche dem AVR-Inventar. Aus der Konkretisierung ergebe sich, dass im Rahmen der zugelassenen Höchstzahl von 1.900 Brennelementen je Behälter es nicht auf bestimmte Typen der Brennelemente ankomme und zudem unerheblich sei, wie viele spaltstofffreie Betriebselemente statt der Brennelemente eingefüllt worden seien. Diese Faktoren berührten die geführten Sicherheitsnachweise nicht. Die Bestimmungen des Zulassungsscheins zum (zulässigen) Behälterinhalt seien nachweislich eingehalten. Die Befüllung jedes einzelnen Behälters sei seinerzeit protokolliert worden. Aus dem Protokoll ergebe sich jeweils die Anzahl der in den Behälter eingefüllten Brennelemente, die Menge an spaltbarem Material, die Gesamtaktivität des Behälterinventars in Megabecquerel sowie die Dosisleistung an einem definierten Messpunkt in Mikrosievert/Stunde. Daraus ergebe sich der in der 8. Änderungsgenehmigung ausdrücklich aufgeführte Gestattungsumfang hinsichtlich der Anzahl der Brennelemente (288.161) sowie der Aktivität (7,7 x 1016 Becquerel). Da die Kritikalitätssicherheit bereits im Rahmen der Behälterzulassung geprüft worden sei, habe diese im Genehmigungsverfahren lediglich hinsichtlich der spezifischen Lagerbedingungen im TBL, also hinsichtlich des Lagerverbundes geprüft werden müssen. Dies sei durch die Genehmigungsbehörde auf der Grundlage eines von ihnen (den Beigeladenen) erbrachten Nachweises geschehen. Die mit der angefochtenen Änderungsgenehmigung eingefügte Nebenbestimmung A 18.5, insbesondere das nach Nr. 9 vorzulegende Protokoll, stelle einen eher formalen Schritt zum Nachweis der Genehmigungskonformität dar. Mit dem Protokoll seien die Beladeprotokolle für die Behälter gemeint, die der Atomaufsichtsbehörde des Landes, die auch für das AVR-Behälterlager in A. zuständig sei, ohnehin vorlägen (weshalb laut der zuvor genannten Nebenbestimmung auf die erneute Vorlage von der Atomaufsichtsbehörde bereits vorliegenden Dokumenten verzichtet werden könne).
Das gesamte Klagevorbringen zur (vermeintlich) ungeprüften Übernahme von „Angaben aus Jülich“ sowie die daraus gezogenen Schlussfolgerungen seien nach den vorstehenden Ausführungen unzutreffend. Was die für die Genehmigungserteilung notwendigen Angaben anbelange, gehörten dazu weder die Anzahl verschiedener Brennelement-Typen noch die der Betriebselemente. Soweit im Genehmigungsantrag bestimmte Brennelement-Typen erwähnt worden seien, sei dies für die Genehmigungserteilung irrelevant gewesen und dementsprechend nicht in die Genehmigung übernommen worden. Dass die Genehmigung eine Aufbewahrung von bis zu 1.000 Betriebselementen gestatte, beruhe auf der Übernahme der entsprechenden Angabe im Genehmigungsantrag, die sie (die Beigeladenen) wiederum aus dem Genehmigungsverfahren für das AVR-Behälterlager A. übernommen hätten. Auf die genaue Anzahl der Betriebselemente pro Behälter sei es nicht angekommen, weil die Betriebselemente keinen Kernbrennstoff enthielten, ihre Aktivität mindestens um den Faktor 1.000 geringer sei als diejenige von Brennelementen und sie deshalb nicht zur Wärmeleistung eines Behälters beitrügen sowie weder hinsichtlich der Kritikalitätssicherheit noch hinsichtlich der Dosisleistung an der Behälteroberfläche von Relevanz seien. Da die notwendigen Kenntnisse über das Behälterinventar vorgelegen hätten, habe es keiner Überprüfung des Inventars durch Öffnen der Behälter bedurft. Dies gelte auch, soweit die Kläger Sicherheitsbedenken aus einem vermeintlich schlechten Zustand des AVR-Inventars ableiteten. Was die von den Klägern betonten gefährlichen Spaltprodukte anbelange, seien diese bei der Berechnung der Gesamtaktivität pro Behälter berücksichtigt worden. Während der Lagerung der Behälter könne diese Gesamtaktivität nicht steigen, weil nach physikalischen Grundsätzen beim Kernzerfall die Aktivität nur sinken könne, wenn keine Energie von außen zugeführt werde. Aufgrund der Praxis bei der Entnahme von Kugel-Brennelementen aus dem AVR sowie der späteren Befüllung der in die Behälter eingesetzten Trockenlagerkannen sei ferner ausgeschlossen, dass Kugelbruch in die Behälter gelangt sei. Der Umstand, dass die Beschichtung der Brennstoffteilchen in den Kugeln teilweise defekt sei (Partikeldefekt), bedeute nicht, dass es sich um beschädigte Brennelemente handele. Dies beurteile sich allein anhand der Graphitmatrix. Im Übrigen seien Partikeldefekte schon seit langem bekannt und dementsprechend im Genehmigungsverfahren berücksichtigt worden. Diesbezügliche Gutachten bestätigten, dass gegen die trockene Zwischenlagerung von Brennelementen mit Partikeldefekten keine Bedenken bestünden. Was die in den Behältern befindlichen Brennelemente mit nicht definierter Restfeuchte anbelange, seien die Stopfen der entsprechenden Trockenlagerkannen gasdicht verschweißt worden, was nach den ESK-Leitlinien die Schadensvorsorge bei der Lagerung gewährleiste. Staub sei ebenso wenig wie Kugelbruch in die Behälter gefüllt worden. Soweit sich gleichwohl Staub in den Behältern befinde, weil er an den Brennelementen gehaftet habe und durch Reibung der Kugeln aneinander beim Beladen der Behälter oder der späteren Bewegung der Behälter entstanden sei, sei dieser im Genehmigungsverfahren berücksichtigt worden. Die Untersuchung der Freisetzung gas- und staubförmiger radioaktiver Stoffe für den Fall des Verlusts der Dichtheit des Behälters habe ergeben, dass die Strahlenexpositionen weit unterhalb des Grenzwertes lägen.
Die Rechtswidrigkeit der Genehmigung ergebe sich auch nicht aus dem Reparaturkonzept für die Behälter, soweit dieses die Anbringung eines Fügedeckels vorsehe. Nach der Behälterzulassung könne ein Behälter auch mit nur einem dichten Deckelsystem befördert werden. Für die Lagerung forderten die ESK-Leitlinien ein doppeltes Deckeldichtsystem. Dabei gehe es darum, einen überwachten Sperrraum zwischen den beiden Deckeln herzustellen, um Undichtigkeiten erkennen zu können. Die Anbringung eines Fügedeckels sei eine Option für den Fall der Undichtigkeit des Primärdeckels. Dadurch werde ein neuer Sperrraum zwischen Sekundär- und Fügedeckel geschaffen. Dieses Reparaturkonzept entspreche den ESK-Leitlinien und sei in der Rechtsprechung durchgehend unbeanstandet geblieben. Für die nachgewiesene Einhaltung der Störfallplanwerte komme es auf einen mit einem Fügedeckel reparierten Behälter nicht an, weil dieses Szenario für den Fall untersucht worden sei, dass lediglich die mechanische Integrität des Primärdeckels nicht beeinträchtigt sei, ohne die spezifikationsgerechte Dichtheit des Primär- und Sekundärdeckels zu unterstellen. Im Übrigen müsse ein Fügedeckel im Störfall keine mechanischen Lasten aufnehmen, weil der Primär- und der Sekundärdeckel – ersterer wenn auch undicht – noch vorhanden seien. Soweit in der angefochtenen Genehmigung vom mechanischen Nachweis für den Fügedeckel die Rede sei, beziehe sich dies ausschließlich auf die Beanspruchung im Normalbetrieb, insbesondere die Festigkeit im Hinblick auf den Überdruck im Sperrraum. Die andere Option im Falle eines undichten Primärdeckels, der Transport in eine andere kerntechnische Anlage mit einer „Heißen Zelle“, werde in Deutschland langfristig möglich sein. Im Weiteren habe das Reparaturkonzept weder Einfluss auf die genehmigte Aufbewahrungsfrist für das TBL bis Ende 2036 noch die 40jährige Frist für den jeweiligen Behälter ab dessen Beladung. Der zuletzt genannten Frist liege weder eine technische Vorgabe zugrunde noch besage sie etwas zur „Lebensdauer“ der Behälter. Ein Entscheidungsbedarf über eine Zwischenlagerung über die zuvor genannten Fristen hinaus werde sich erst in der Zukunft ergeben.
Der nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG erforderliche Schutz gegen SEWD sei gewährleistet. Diese Anforderung werde konkretisiert durch die „Richtlinie zur Sicherung von Zwischenlagern gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD-Richtlinie Zwischenlager)“ aus Mai 2012. Diese habe neue Lastannahmen sowie daraus resultierende erhöhte Anforderungen gebracht. Diesen sei mit baulichen Sicherungsmaßnahmen, die mit der 7. Änderungsgenehmigung vom 8. Februar 2016 gestattet worden seien, Rechnung getragen worden. Im Übrigen sei im Genehmigungsverfahren zur 8. Änderungsgenehmigung nachgewiesen worden, dass die in der Richtlinie aufgeführten Maßnahmen und Lastannahmen berücksichtigt worden seien. Der von den Klägern angesprochene gezielte (terroristische) Flugzeugabsturz gehöre nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht zu den auslegungsbestimmenden Störfällen, so dass diesbezüglich keine erforderliche Schadensvorsorge nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG getroffen werden müsse, die nach den Störfallplanungswerten gemäß § 49 StrlSchV 2001 zu bemessen wäre, sondern zu den SEWD im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG. Es bestehe ein Einschätzungsspielraum der Exekutive, wie dieses Szenario zu berücksichtigen sei. Dieser Spielraum werde ausgefüllt durch die Beschlüsse des Länderausschusses für Atomkernenergie – Hauptausschuss – zum Thema „Rechtlicher Rahmen der Beurteilung des Szenarios ‚Terroristischer Flugzeugabsturz‘ durch die Exekutive“ vom 11. Juli 2016. Danach gehöre der gezielte Flugzeugabsturz nicht zu den nach den SEWD-Richtlinien zu unterstellenden Szenarien. Gleichwohl sei dieses Szenario von der Genehmigungsbehörde zu prüfen. Allerdings seien keine quantifizierten Strahlenschutzanforderungen festgelegt worden. Der Schutz beschränke sich auf Maßnahmen, die unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Strahlenexposition im Ereignisfall minimierten bzw. begrenzten. Bei Unterschreitung des Orientierungswertes von 100 mSv effektive Folgedosis bis zum 70. Lebensjahr als Summe von Inhalation und sieben Tagen äußerer Bestrahlung seien in der Regel keine weiteren Maßnahmen zu ergreifen. Dieser Orientierungswert ergebe sich aus der „Berechnungsgrundlage zur Ermittlung der Strahlenexposition infolge von Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter (SEWD) auf kerntechnische Anlagen und Einrichtungen (SEWD-Berechnungsgrundlage)“ vom 28. Oktober 2014. Als Schutzziel werde darin genannt, dass eine Gefährdung von Leben und Gesundheit infolge der Freisetzung einer erheblichen Menge radioaktiver Stoffe verhindert werden müsse. Die SEWD-Berechnungsgrundlage verweise wiederum auf die Empfehlung der Strahlenschutzkommission (SSK) „Radiologische Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzungen von Radionukliden“ (veröffentlicht u. a. in Heft 61 aus dem Jahr 2009 der Berichte der Strahlenschutzkommission; im Folgenden: „Radiologische Grundlagen“ 2009). In dieser sei der zuvor behandelte „Orientierungswert“ der Eingreifrichtwert für die Katastrophenschutzmaßnahme „Evakuierung der Bevölkerung“. Könne die Notwendigkeit einer Evakuierung der Bevölkerung ausgeschlossen werden, sei zugleich das SEWD-Schutzziel erreicht, eine Gefährdung von Leben und Gesundheit infolge der Freisetzung einer erheblichen Menge radioaktiver Stoffe zu verhindern.
Entgegen der Klagebegründung und der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Schleswig seien Eingreifrichtwerte für temporäre und langfristige Umsiedlungen nicht zu berücksichtigen gewesen. Bereits für den Bereich der in der SEWD-Richtlinie enthaltenen Lastannahmen habe die Exekutive zu Recht die Betrachtung der radiologischen Konsequenzen auf den Eingreifrichtwert für die Evakuierung beschränkt. Dieser sei der entscheidende Wert für den Katastrophenschutz, während es sich bei der Umsiedlung um eine Maßnahme der Strahlenschutzvorsorge handele, die erst längere Zeit nach der Freisetzung in Betracht komme und von vielen Faktoren abhänge, etwa auch der Senkung der Belastung durch Dekontamination. Hinzu komme, dass der gezielte Flugzeugabsturz nach der SEWD-Richtlinie keinen zu berücksichtigenden Lastfall darstelle, weshalb diesbezüglich der Eingreifrichtwert für die Evakuierung nur ein Orientierungswert sei. Im Übrigen sei das Abstellen auf die Eingreifrichtwerte für Umsiedlungen überholt. Die Entsorgungskommission habe in ihren „Leitlinien für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente und Wärme entwickelnder radioaktiver Abfälle“ in der Fassung vom 10. Juni 2013 eine Berücksichtigung der Eingreifrichtwerte für Umsiedlungen ausgeschlossen, weil diese als Maßstab für den Notfall-/ Katastrophenschutz nicht geeignet seien. Aus dem gleichen Grund würden in einer von der Strahlenschutzkommission im Februar 2014 beschlossenen überarbeiteten Version der „Radiologischen Grundlagen“ (im Folgenden: „Radiologische Grundlagen“ 2014) keine Eingreifrichtwerte für Umsiedlungen mehr genannt. Damit übereinstimmend sehe § 94 Abs. 1 Satz 1 StrlSchG keine Festlegung von Dosiswerten (gleich Eingreifrichtwerten) für Umsiedlungen vor.
Ein Graphitbrand im Fall eines gezielten Flugzeugabsturzes habe nicht berücksichtigt werden müssen, da ein Verlust der mechanischen Behälterintegrität bei diesem Szenario nicht zu unterstellen sei. Unabhängig davon sei untersucht worden, dass selbst in einer kerosingefüllten Wanne kein Kugelbrand habe herbeigeführt werden können.
Die „Vereinbarung“ zwischen ihnen und der Klägerin zu 1. vermittele letzterer kein subjektives Abwehrrecht, welches im Rahmen der Erteilung der Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 AtG hätte berücksichtigt werden müssen. Eine Berücksichtigung über das Tatbestandsmerkmal des Bedürfnisses scheide schon deshalb aus, weil dieses nicht drittschützend sei. Unabhängig davon diene dieses Tatbestandsmerkmal der Prüfung der Notwendigkeit der Zwischenlagerung, die offensichtlich bestehe, nicht jedoch der Berücksichtigung vertraglicher Pflichten des Genehmigungsantragstellers. Auch sonst stehe die „Vereinbarung“ der Genehmigung nicht entgegen. Soweit nach dieser bei Bedenken gegen die weitere Lagerung die Brennelemente abzutransportieren seien, könnten diese Bedenken nicht über das hinausgehen, was Genehmigungsbehörde und Atomaufsichtsbehörde zu gewährleisten und zu überwachen hätten, nämlich die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge. Dementsprechend könne sich die Klägerin zu 1. nicht auf darüber hinausgehende Sicherheitsbedenken berufen. Auch entsprächen die zur Aufbewahrung genehmigten radioaktiven Stoffe der „Vereinbarung“. Diese erlaube ausdrücklich die Lagerung abgebrannter Brennelemente. Davon mitumfasst seien den Brennelementen anhaftender Staub und die Betriebselemente, die keinen Kernbrennstoff beinhalteten und deshalb deutlich ungefährlicher seien. Die Einrichtung einer nach der „Vereinbarung“ verbotenen „Heißen Zelle“ werde weder mit der 8. Änderungsgenehmigung gestattet noch sei eine Einrichtung am TBL in der Zukunft zwingend. Die 8. Änderungsgenehmigung berühre auch die Dauer der Aufbewahrung nicht, gestattete insbesondere keine Endlagerung. Wie lange die nach der „Vereinbarung“ erlaubte Zwischenlagerung dauere oder dauern dürfe, sei normativ nicht festgelegt. Eine nicht der „Vereinbarung“ entsprechende Kategorie der Langzeitlagerung gebe es nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst der zugehörigen Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die angefochtene 8. Änderungsgenehmigung leidet weder an einem zur Aufhebung führenden Verfahrensfehler noch verletzt sie drittschützende Vorschriften.
I. Dabei gilt hinsichtlich des Beurteilungszeitpunktes sowie des vom Senat zu prüfenden Streitstoffs Folgendes:
1. Ausgehend von einer Drittanfechtung der den Beigeladenen erteilten 8. Änderungsgenehmigung ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Sach- und Rechtslage grundsätzlich derjenige der letzten Behördenentscheidung im Rahmen der Genehmigungserteilung.
Vgl. gerade für atomrechtliche Genehmigungen BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1982 – 7 C 54.79 –, juris, Rn. 22 f.; OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 – 21 D 2/89.AK –, juris, Rn. 128 f. m. w. N.
Dementsprechend ist hier maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt der des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 29. November 2017. Ob, wie die Beklagte sinngemäß vorträgt, im Fall von an sich zur Aufhebung einer Genehmigung führenden Ermittlungs- und Bewertungsdefiziten der Genehmigungsbehörde auf einen späteren Zeitpunkt abgestellt werden kann, wenn in diesem aufgrund neuerer Erkenntnisse oder neuer Vorschriften (Regelwerke) das Defizit nicht mehr besteht, kann – wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt – für den vorliegenden Rechtsstreit offen gelassen werden. Darauf, ob eine nach der Sach- und Rechtslage im zuvor genannten Beurteilungszeitpunkt rechtmäßige Genehmigung durch spätere neuere Erkenntnisse oder Vorschriften quasi bestätigt wird, kommt es erst recht nicht an.
2. Der zu prüfende Streitstoff erfährt hier in zweifacher Hinsicht eine Einschränkung.
a) In zeitlicher Hinsicht ist er grundsätzlich auf das beschränkt, was die Kläger innerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG (in der Fassung der Bekanntmachung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 23. August 2017, BGBl. I, S. 3291) geltend gemacht haben, mithin auf ihr Vorbringen in ihrer – in Ansehung der am 13. Dezember 2017 erfolgten Klageerhebung – am 16. Februar 2018 fristgerecht bei Gericht eingegangenen Klagebegründung (Schriftsatz vom 15. Februar 2018). Die zuvor genannte Vorschrift ist nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG anwendbar, weil die 8. Änderungsgenehmigung eine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG (in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017, BGBl. I, S. 2808) darstellt und diese ein Vorhaben betrifft, für das nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann. Letzteres ist schon dann anzunehmen, wenn eine Pflicht zur Vorprüfung des Einzelfalls – wie hier nach § 3e Abs. 1 Nr. 2, § 3c Satz 1 und 3 UVPG in der Fassung, die vor dem 16. Mai 2017 galt (a. F.) – besteht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 2017 – 9 A 8.16 –, juris, Rn. 5; Bay. VGH, Urteil vom 8. April 2024 – 22 A 17.40026 –, juris, Rn. 96; für die standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 2 UVPG a. F. OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 2014 – 2 D 14/13.NE –, juris, Rn. 35 bis 37 m. w. N.
Es ist hier auf § 3e Abs. 1 Nr. 2, § 3c Satz 1 und 3 UVPG a. F. abzustellen, weil nach § 74 Abs. 1 UVPG für Vorhaben, für die das Verfahren zur Feststellung der UVP-Pflicht im Einzelfall nach § 3c oder nach § 3e Abs. 1 Nummer 2 UVPG in der Fassung, die vor dem 16. Mai 2017 galt, vor diesem Datum eingeleitet wurde, die Vorschriften des Teils 2 Abschnitt 1 über die Vorprüfung des Einzelfalls in der bis dahin geltenden Fassung weiter anzuwenden sind. Hier wurde im Genehmigungsverfahren vor dem in § 74 Abs. 1 UVPG genannten Datum (16. Mai 2017) jedenfalls eine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3e Abs. 1 Nr. 2, § 3c Satz 1 und 3 UVPG a. F. zur Abklärung der UVP-Pflicht durchgeführt (vgl. Anlagen Nr. 2.9 vom 7. November 2012 und Nr. 2.10 vom 27. Januar 2016 zur 8. Änderungsgenehmigung), da die zur Genehmigung gestellte Einlagerung des AVR-Inventars in das TBL sich als Änderung oder Erweiterung eines Vorhabens im Sinne von § 3e Abs. 1 Halbs. 1 UVPG a. F. darstellte, nämlich des TBL, und für dieses als solches – weil es ein Vorhaben im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a UVPG a. F. ist – nach Anlage 1 Nr. 11.3 zum UVPG a. F. eine UVP-Pflicht bestand (und nach wie vor besteht).
Das nach der zuvor genannten Klagebegründung – außerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG – erfolgte Vorbringen der Kläger ist, soweit es sich nicht als bloße Ergänzung und Vertiefung der fristgemäßen Klagebegründung darstellt, innerprozessual präkludiert und damit grundsätzlich, da keine Entschuldigung der Kläger für das verspätete Vorbringen vorliegt (§ 6 Satz 2 UmwRG i. V. m. § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), nicht zu berücksichtigen, es sei denn, der Sachverhalt lässt sich mit geringem Aufwand von Amts wegen ermitteln (§ 6 Satz 3UmwRG i. V. m. § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO).
Vgl. zur Unionsrechtskonformität des § 6UmwRG Bay. VGH, Urteil vom 8. April 2024 – 22 A 17.40026 –, juris, Rn. 100 bis 103.
Dass – wie von den Klägern in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht – vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG nicht erwartet werden könne, innerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG zumindest die ihrer Ansicht nach seitens der Beklagten nicht hinreichend berücksichtigten SEWD-Szenarien vorzutragen, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen. Dies gilt umso mehr, als die Kläger bereits im Widerspruchsverfahren anwaltlich vertreten waren und Zugang zu den Anlagen der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung hatten.
b) In inhaltlicher Hinsicht beschränkt sich der zu prüfende Streitstoff mit Blick auf § 67 Abs. 4 VwGO auf das, was die Prozessbevollmächtigten der Kläger selbst geltend gemacht haben. Mit dem durch die Vorschrift normierten Vertretungszwang, der eine geordnete und konzentrierte Verfahrensführung der Beteiligten gewährleisten soll, ist eine pauschale Bezugnahme auf beigefügte Stellungnahmen Dritter, deren stichwortartige Zusammenfassung oder wörtliche Wiedergabe nicht zu vereinbaren, was auch für die Ausführungen von Sachverständigen gilt. Denn der Prozessbevollmächtigte muss eine eigene Prüfung, Sichtung und Durchdringung der Ausführungen eines Sachverständigen vornehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil v. 7. Juli 2022 – 9 A 1.21 –, juris, Rn. 15 m. w. N.
Angesichts dessen ist sämtlicher (nicht ohnehin innerprozessual präkludierter) Vortrag der Prozessbevollmächtigten der Kläger in den Schriftsätzen vom 23. Juni 2021 und 30. Juni 2023 nicht zu berücksichtigen, der sich darauf beschränkt, auf beigefügte Stellungnahmen (Anlagen zur Klage K 38 bis K 41, K 50) des aktuellen Sachbeistands der Kläger (Frau P. H.) pauschal Bezug zu nehmen, diese auszugsweise zu zitieren oder sinngemäß wiederzugeben, ohne dass eine eigene Prüfung und Durchdringung durch die Prozessbevollmächtigten nebst rechtlicher Einordnung in den zu prüfenden Streitstoff erkennbar ist.
II. Ausgehend von dem Vorstehenden können die Kläger zunächst – unabhängig von einer Verletzung eigener subjektiver Rechte im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO – keine Aufhebung der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung nach § 4 UmwRG wegen eines Verfahrensfehlers verlangen.
1. Soweit sie eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes (§ 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) durch die Genehmigungsbehörde im Genehmigungsverfahren rügen, führt dies jedenfalls nicht auf einen absoluten Verfahrensfehler im Sinne von § 4 Abs. 1 UmwRG. Das entsprechende Vorbringen der Kläger gibt weder etwas dafür her, dass die – wie zuvor unter Gliederungspunkt I.2.b) ausgeführt – gemäß § 3e Abs. 1 Nr. 2, § 3c Satz 1 und 3 UVPG a. F. durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b und Satz 2 UmwRG nicht dem Maßstab des seinerzeit geltenden § 3a Satz 4 UVPG a. F. genügte
– vgl. allgemein dazu OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 20 D 7/09.AK –, juris, Rn. 79 ff.; bestätigend BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 – 4 C 36.13 –, juris, Rn. 27 ff. –,
noch zeigt es auf, dass die Voraussetzungen von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 oder Nr. 3 UmwRG vorliegen.
2. Ansonsten handelt es sich bei dem Untersuchungsgrundsatz um eine verfahrensrechtliche Regelung, deren Nichtbeachtung vor dem Hintergrund von § 46 VwVfG i. V. m. § 4 Abs. 1a und 1b UmwRG regelmäßig nicht zur beantragten Aufhebung der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung als einer nach § 6 Abs. 2 AtG gebundenen Entscheidung führte, solange eine in der Sache zutreffende Entscheidung getroffen worden ist. Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn die Genehmigungsbehörde entgegen § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG überhaupt keine Ermittlungen angestellt hätte, was hier indes ersichtlich nicht der Fall ist. Vor diesem Hintergrund lässt sich die von den Klägern verneinte Frage, ob die angestellten Ermittlungen ausreichend waren, insbesondere die Genehmigungsbehörde Angaben der Beigeladenen, die auf Angaben des Forschungszentrums Jülich als damaligem Betreiber des AVR beruhen, laut dem Klägervortrag „ungeprüft“ übernehmen durfte, sinnvoll nur im Rahmen der Prüfung der materiell-rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen, für welche die jeweiligen Angaben gegebenenfalls von Relevanz sind, beantworten. Ergänzend sei bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass von einer insgesamt ungeprüften Übernahme insbesondere in Ansehung des von der Genehmigungsbehörde eingeholten Sachverständigengutachtens der TÜV NORD F. I. GmbH & Co. KG aus November 2015, das als Anlage Nr. 2.7 zur 8. Änderungsgenehmigung gehört, offensichtlich keine Rede sein kann.
III. Die 8. Änderungsgenehmigung ist auch nicht wegen einer Verletzung von Vorschriften, die jedenfalls auch dem Schutz der Rechte der Kläger dienen, aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Genehmigung ist § 6 AtG, wobei offen bleiben kann, ob die von den Beigeladenen zur Genehmigung gestellte Aufbewahrung des AVR-Inventars im TBL, wie von der Genehmigungsbehörde angenommen, sich allein als wesentliche Änderung der für das TBL bestehenden Genehmigung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 AtG darstellt oder ob angesichts der beabsichtigten erstmaligen Aufbewahrung des AVR-Inventars durch die Beigeladenen zugleich auch § 6 Abs. 1 Satz 1 AtG einschlägig ist.
1. Zunächst bedarf keiner Entscheidung, ob in Ansehung der Regelungen in der „Vereinbarung“ zwischen der Klägerin zu 1. und den Beigeladenen kein Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen bestanden hat und dies gegebenenfalls zur (formellen) Rechtswidrigkeit der 8. Änderungsgenehmigung führte. Abgesehen davon, dass es sich bei dem Sachbescheidungsinteresse um eine verfahrensrechtliche Voraussetzung handelt, deren Fehlen eine Genehmigungsbehörde allenfalls berechtigt, aber nicht verpflichtet, eine Genehmigung zu verweigern,
vgl. zu einer Baugenehmigung BVerwG, Urteil vom 23. März 1973 – IV C 49.71 –, juris, Rn. 13 f.,
stellt das Sachbescheidungsinteresse jedenfalls keine drittschützende Genehmigungsvoraussetzung dar. Solches ergibt sich entgegen dem klägerischen Vorbringen insbesondere nicht daraus, dass die materiell-rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 AtG (anerkanntermaßen) auch dem Schutz individueller Rechte dienen.
Unabhängig davon wäre eine Ablehnung des Genehmigungsantrags wegen fehlenden Sachbescheidungsinteresses allenfalls dann in Betracht gekommen, wenn eindeutig und offensichtlich gewesen wäre, dass die Beigeladenen aufgrund der „Vereinbarung“ mit der Klägerin zu 1. im Fall der Erteilung der Genehmigung von dieser keinen Gebrauch machen dürften, weil sie sich ansonsten vertragswidrig verhalten würden. Von einer entsprechenden Eindeutigkeit und Offensichtlichkeit der vertraglichen Regelungen kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil sie sich nicht ausdrücklich zur Aufbewahrung des AVR-Inventars verhalten. Darüber hinaus kann auch angesichts der Bemühungen der Klägerin zu 1., durch Interpretation des der Genehmigung zugrundeliegenden Sachverhalts (AVR-Inventar „bedenklich“ und hochradioaktiv; Erforderlichkeit einer „Heißen Zelle“; unzulässige Langzeitlagerung) zur Vertragswidrigkeit der Aufbewahrung des AVR-Inventars im TBL zu kommen, insoweit von einem offensichtlichen und eindeutigen Verstoß gegen vertragliche Regelungen keine Rede sein. Dies gilt erst recht in Ansehung der diesbezüglichen Klageerwiderung der Beigeladenen. Im Rahmen der Prüfung des Sachbescheidungsinteresses der Beigeladenen ist es jedenfalls nicht Aufgabe der Genehmigungs- und der Widerspruchsbehörde gewesen, (vertiefte) Überlegungen zur Auslegung der „Vereinbarung“ anzustellen, etwa welche Sachverhalte mit „Bedenken gegen die weitere Lagerung“ in § 2 Abs. 4 der „Vereinbarung“ aus 1978/1979 erfasst werden sollten und ob die Aufbewahrung (Zwischenlagerung) des AVR-Inventars nach Sinn und Zweck der Regelungen in § 3 f. der „Vereinbarung“ 1993 unter dem Gesichtspunkt „hochradioaktiv“ ausgeschlossen ist. Im Übrigen ist zwischenzeitlich rechtskräftig geklärt, dass die Klägerin zu 1. aus der „Vereinbarung“ keinen Anspruch gegen die Beigeladenen hat, die Lagerung des AVR-Inventars im TBL zu unterlassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. September 2022– 21 D 32/18.AK –, juris, Rn. 86 ff.
2. Es bedarf ferner keiner Prüfung, ob die 8. Änderungsgenehmigung mit § 34 BNatSchG in Einklang steht, weil es sich nicht um eine Vorschrift handelt, die dem Schutz der Rechte (Belange) von natürlichen Personen und Kommunen dient.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2021 – 7 C 3.20 –, juris, Rn. 9 m. w. N.
Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass in Ansehung der Anlage Nr. 2.11 zur 8. Änderungsgenehmigung nicht zweifelhaft ist, dass, wie die 8. Änderungsgenehmigung sinngemäß annimmt (Gliederungspunkt B.2.2, Seite 25 f.), das Vorhaben nicht nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist, weil keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung eines Natura 2000-Gebiets vorliegen und dementsprechend auch keine Notwendigkeit für eine sog. FFH-Verträglichkeitsprüfung im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG besteht.
3. Schließlich kann offen bleiben, ob ein Bedürfnis für die Aufbewahrung (§ 6 Abs. 2 Halbs. 1 AtG) besteht, weil die Vorschrift insoweit ebenfalls nicht drittschützend ist.
Vgl. ausführlich OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 – 21 D 2/89.AK –, juris, Rn. 138 ff. m. w. N.; dem folgend VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11. Mai 2004 – 10 S 1291/01 –, juris, Rn. 44; so auch BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2005 – 7 B 135.04 –, juris, Rn. 8 f.
Die demgegenüber sinngemäß geäußerte Auffassung der Kläger, im Hinblick auf „die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 6 AtG“ sei das Tatbestandsmerkmal des Bedürfnisses als drittschützend anzusehen, dringt schon deshalb nicht durch, weil eine bestimmte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, aus der sich solches ergäbe oder ableiten ließe, weder von den Klägern benannt wird noch sonst ersichtlich ist. Unabhängig davon besteht objektiv ein Bedürfnis für die Aufbewahrung des AVR-Inventars im TBL, weil nach § 9a Abs. 1b Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 AtG sowie § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c, § 78 Satz 1 Halbs. 1 StrlSchV 2001 (BGBl. I S. 1714) in der zum Genehmigungszeitpunkt geltenden Fassung eine Pflicht zur Zwischenlagerung bestand (und nach wie vor besteht), für die Aufbewahrung des AVR-Inventars in A. bei Genehmigungserteilung keine Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG mehr vorlag (und auch gegenwärtig nicht vorliegt) und, wie die Kläger selbst vorgetragen, aufgrund der derzeitigen dortigen Verhältnisse wohl auch nicht erteilt werden könnte. Das Vorstehende wird nicht dadurch infrage gestellt, dass Alternativen zu einer Aufbewahrung des AVR-Inventars im TBL geprüft werden (u. a. Neubau eines Zwischenlagers in Jülich, Ausfuhr in die USA), weil nicht absehbar ist, ob und wann sich die Alternativen realisieren lassen.
Siehe Antwort der nordrhein-westfälischen Landesregierung vom 28. Juni 2021 auf eine Große Anfrage zur Atomwirtschaft in NRW, LT-Drs. 17/14380, Seite 16 (unter 3.) sowie vorhergehend auch die LT-Vorlage 17/2968 vom 31. Januar 2020.
Aus dem Vorbringen der Kläger ergibt sich nicht, dass es diesbezüglich gegenwärtig einen geänderten Sachstand gäbe. Selbst wenn der Neubau eines Zwischenlagers in Jülich die, wie die Kläger meinen, „sicherheitstechnisch gebotene Option“ darstellte, würde diese jedenfalls in absehbarer Zeit nicht zur Verfügung stehen.
Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass es von vornherein keine Frage des Bedürfnisses ist, ob die Beigeladenen aufgrund der Regelungen in der „Vereinbarung“ mit der Klägerin zu 1. den Genehmigungsantrag gar nicht hätten stellen dürfen und das Gebrauchmachen von der Genehmigung vertragswidrig wäre, weil die hier genehmigte Aufbewahrung des AVR-Inventars im TBL den Regelungen der „Vereinbarung“ widerspräche (was, wie zuvor ausgeführt, nicht der Fall ist). Der unbestimmte Rechtsbegriff des Bedürfnisses hat als Genehmigungsvoraussetzung nicht die Funktion, über die (drittschützenden) Nummern 2 und 4 des § 6 Abs. 2 AtG hinaus die Berücksichtigung jeglicher (sonstiger) individueller Interessen und Rechte Dritter im Genehmigungsverfahren zu ermöglichen, zumal die Entscheidung über eine Genehmigungserteilung nach § 6 AtG keine mit einer Abwägung verbundene Planungsentscheidung ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996– 21 D 2/89.AK –, juris, Rn. 140, 142.
Das Vorstehende gilt auch dann, wenn die von der Klägerin zu 1. aus der „Vereinbarung“ gegen die Beigeladenen hergeleiteten Ansprüche – entgegen dem Vorstehenden hier als bestehend unterstellt – als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren wären.
4. Die subjektive Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit des Antragstellers (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG), der drittschützende Wirkung zukommen dürfte,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996– 21 D 2/89.AK –, juris, Rn. 144 f. unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 17. April 1990 – 7 B 111.9 – (juris, Rn. 5 f.; dort offen gelassen),
ist erfüllt. Es liegen keine Tatsachen vor, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Beigeladenen ergeben. Die anderslautende Auffassung der Kläger, die Zuverlässigkeitsbedenken begründende Tatsachen daraus herzuleiten versuchen, dass die Beigeladenen im Rahmen ihres Genehmigungsantrags Angaben des Forschungszentrums Jülich zum AVR-Inventar, d. h. zum Inhalt der im TBL aufzubewahrenden 152 Behälter der Bauart CASTOR THTR/AVR trotz nach Auffassung der Kläger bestehender Zweifel hinsichtlich des Inhalts und dessen „Gefährlichkeit“ ungeprüft übernommen haben, dringt nicht durch. Das Vorbringen der Kläger zum von ihnen sog. „Störfallbetrieb“ des AVR sowie zu den Vorgängen betreffend die Einlagerung von Betriebselementen aus dem AVR in der Schachtanlage Asse, auf dem die von ihnen geltend gemachten Zweifel beruhen, hat nicht die Qualität, um sämtliche Angaben aus „A.“ zu den 152 CASTOR THTR/AVR-Behältern a priori in Zweifel zu ziehen oder als potentiell unglaubhaft erscheinen zu lassen. Das gilt insbesondere unter Berücksichtigung des von ihnen vorgelegten Abschlussberichts einer Expertengruppe zum Versuchsreaktor AVR vom 1. April 2014. Dieser beschreibt und analysiert durchaus Unregelmäßigkeiten und Probleme beim AVR-Betrieb, tut dies jedoch in einer sachlichen Art und Weise, ohne hinreichende Anhaltspunkte dafür zu enthalten, welche die von den Klägern sinngemäß aufgestellte Behauptung oder Mutmaßung (allem, was „aus Jülich“ stamme, könne nicht vertraut werden) stützen würden. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die von den Klägern vorgelegten und in Bezug genommenen Vorträge ihres ehemaligen Sachbeistands Dr. D. sowie einen von diesem mitverfassten Artikel in der Publikation „Strahlentelex“. Damit fehlt bereits die Grundlage, um aus der angeblich „ungeprüften Übernahme“ von Angaben „aus Jülich“ durch die Beigeladenen Zuverlässigkeitsbedenken abzuleiten.
Soweit die Kläger meinen, alle 152 Behälter hätten zwecks Überprüfung ihres Inhalts geöffnet werden müssen, ist darauf hinzuweisen, dass die Beigeladenen, die nicht im Besitz der Behälter sind, hierzu nicht in der Lage gewesen wären und ihnen auch keine diesbezüglichen Anordnungsbefugnisse gegenüber den Besitzern zustehen. Im Übrigen hatten die Beigeladenen auch deshalb keine Veranlassung, die Angaben „aus Jülich“ zum Inhalt der Behälter pauschal als zweifelhaft oder sogar potentiell unglaubhaft anzusehen, weil „Jülich“ aufgrund der dortigen Angaben im Jahr 1993 eben für die hier in Rede stehenden beladenen 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter eine Aufbewahrungsgenehmigung für das dortige Behälterlager erteilt worden war. Zwar hat es, wie von den Klägern geltend gemacht, erst danach veröffentlichte Informationen zu dem von ihnen sog. „Störfallbetrieb“ des AVR sowie zu den Einlagerungsvorgängen in der Schachtanlage Asse gegeben. Diese haben jedoch, wie ausgeführt, nicht die Qualität, um die Angaben „aus Jülich“ zu den 152 CASTOR THTR/AVR-Behältern pauschal in Zweifel zu ziehen. Lediglich ergänzend sei bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass sich weder aus dem Abschlussbericht der Expertengruppe noch aus den Präsentationen von Herrn Dr. D. ein Anhaltspunkt dafür ergibt, die in Jülich erfolgte Befüllung der hier in Rede stehenden 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter sei nicht ordnungsgemäß erfolgt in dem Sinne, dass, wie die Kläger mutmaßen, unkontrolliert eine „wilde Mischung“ radioaktiver Abfälle eingefüllt worden sei.
5. Die Voraussetzungen des – gleichfalls drittschützenden – § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG sind ebenfalls gegeben.
Die Genehmigungsbehörde hat die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zutreffend als gewährleistet angesehen. Dabei ist sie sinngemäß davon ausgegangen, dass die Schadensvorsorge aufgrund der sicheren Erreichung bestimmter von ihr sog. Schutzziele– Einschluss der radioaktiven Stoffe, Abfuhr der Zerfallswärme, Einhaltung der Unterkritikalität, Vermeidung unnötiger Strahlenexposition, Begrenzung und Kontrolle der Strahlenexposition des Betriebspersonals und der Bevölkerung – gewährleistet ist
– siehe zu insoweit zu erbringenden Nachweisen auch Leidinger, in: Frenz, Atomrecht, 2. Auflage 2024, § 6 AtG Rn. 30 –,
und zwar sowohl bei auslegungsbestimmenden Störfällen als auch bei auslegungsüberschreitenden Ereignissen, insbesondere dem zufälligen (unbeabsichtigten) Absturz eines schnellfliegenden Militärflugzeugs.
Vgl. zur Einordnung eines solchen Ereignisses im Hinblick auf § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG, inhaltsgleich mit § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 AtG: Bay. VGH, Urteile v. 20. Dezember 2018 – 22 A 17.40004 –, juris, Rn. 115 f., und vom 8. April 2024 – 22 A 17.40026 –, juris, Rn. 179 m. w. N.
Die in diesem Rahmen von der Genehmigungsbehörde zu verantwortende Risikoermittlung und -bewertung ist seitens des Gerichts lediglich dahingehend zu überprüfen, ob sie auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt,
vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 – 7 C 65.82 –, juris, Rn. 37 ff.; siehe ferner Urteil vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 –, juris, Rn. 13 und 25, beide m. w. N.,
wobei dieser eingeschränkte Überprüfungsumfang auch im Hinblick auf die Ermittlung der hinzunehmenden Restrisiken durch die Genehmigungsbehörde gilt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 2006– 7 B 38.06 –, juris, Rn. 13, und Urteil vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 –, juris, Rn. 25.
Damit sind Risiken (Ereignisse) gemeint, die nach den Maßstäben praktischer Vernunft nicht mehr in Rechnung zu stellen sind und gegen deren Verwirklichung (Eintritt) keine behördlichen Maßnahmen erforderlich sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. August 1996– 11 C 9.95 –, juris, Rn. 25, und vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 –, juris, Rn. 30.
a) Hiervon ausgehend ist entgegen dem sinngemäßen Vorbringen der Kläger die Schadensvorsorge nicht deshalb unzureichend, weil der Inhalt der 152 beladenen CASTOR THTR/AVR-Behälter nicht genügend ermittelt und die „Gefährlichkeit“ des Inhalts nicht ausreichend untersucht wurde bzw. der Inhalt gefährlicher ist als von der Genehmigungsbehörde angenommen. Aus diesem Vorbringen der Kläger ergibt sich nicht, dass eines der von der Genehmigungsbehörde untersuchten sog. Schutzziele nicht erfüllt oder gar ein Schutzgut im Sinne von § 1 Nr. 2 AtG, dem die zu gewährleistende Schadensvorsorge dient, beeinträchtigt ist. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich. Dementsprechend liegen auch die von den Klägern gerügten Ermittlungsdefizite, aus denen sie, wie bereits zuvor ausgeführt, Verstöße gegen den Untersuchungsgrundsatz (§ 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) herleiten, nicht vor. Im Einzelnen:
aa) Unabhängig davon, was sich aus den von den Klägern geltend gemachten Zweifeln am Inhalt der 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter im Hinblick auf die Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG und eine Rechtsverletzung ihrerseits nach ihrer Auffassung ergeben sollte, sind ihre Zweifel, insbesondere ihre Mutmaßungen, es könnten sich in den Behältern – in Abweichung von dem Genehmigungsantrag und dem dementsprechenden Inhalt der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung – auch beschädigte (gebrochene) Kugeln sowie (gesondert eingefüllter) radioaktiver Staub – damit ist solcher gemeint, der über denjenigen hinausgeht, der den eingefüllten Brenn- und Betriebselementen ohnehin anhaftet(e) – befinden, hier irrelevant. Dies gilt auch in Ansehung dessen, dass gerichtlicherseits zu überprüfen ist, ob die Einschätzung der Genehmigungsbehörde, die Schadensvorsorge sei gewährleistet, auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und diesbezüglich die Überprüfung nicht auf eine reine Willkürkontrolle beschränkt ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015– 7 B 25.13 –, juris, Rn. 11 a. E.
Denn das Prüf-/Ermittlungsprogramm der Genehmigungsbehörde hinsichtlich des Vorliegens der Genehmigungsvoraussetzungen wird grundsätzlich bestimmt durch den im Genehmigungsantrag bezeichneten (Aufbewahrungs-)Gegenstand, hier also Brennelemente, deren kernbrennstoffhaltige Matrix aus Graphit unbeschädigt ist, sowie spaltstofffreie unbeschädigte Betriebselemente in 152 CASTOR THTR/AVR-Behältern entsprechend der von den Beigeladenen erstellten Antragsunterlage „Auflistung der einzulagernden CASTOR THTR/AVR-Behälter aus dem AVR-Behälterlager“, Anlage Nr. 1.50 zur 8. Änderungsgenehmigung. Dabei sind die Angaben zur Anzahl der Brennelemente aus dem Antragsschreiben der Beigeladenen vom 24. September 2009, Anlage Nr. 1.1 zur 8. Änderungsgenehmigung, durch die von den Beigeladenen später erstellte Antragsunterlage „Inhalt und Inventar der im Forschungszentrum Jülich beladenen CASTOR THTR/AVR-Behälter“, Anlage Nr. 1.87 zur Genehmigung (die im Übrigen entgegen dem Vorbringen des aktuellen Sachbeistands der Kläger bis auf den Namen des Erstellers nicht geschwärzt ist), präzisiert worden und gestattet die Genehmigung entsprechend der zuletzt genannten Anlage die Aufbewahrung von (exakt) 288.161 abgebrannten kugelförmigen Brennelementen. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die 8. Änderungsgenehmigung unter Gliederungspunkt II. „BEHÄLTERBAUARTEN UND ZUGEHÖRIGE INVENTARE“ zu den 152 CASTOR THTR/AVR-Behältern (aus der in Bezug genommenen Anlage Nr. 1.50) die Formulierung enthält „jeweils maximal 1900 bestrahlte unbeschädigte Brennelemente […] in zwei AVR-Trockenlagerkannen mit jeweils bis zu 960 Brenn- und Betriebselementen“. Dabei handelt es sich angesichts des Umstands, dass sich nach der auch an dieser Stelle in Bezug genommenen Anlage Nr. 1.87 eine unterschiedliche Anzahl an Brennelementen (Kugeln) in den einzelnen Trockenlagerkannen und CASTOR THTR/AVR-Behältern befindet, um die – sprachlich kaum anders darstellbare – Zusammenfassung der zuvor genannten Anlage.
Abgesehen davon, dass sich nicht erschließt, warum die Beigeladenen einen Genehmigungsantrag für einen tatsächlich so nicht vorhandenen Aufbewahrungsgegenstand gestellt haben sollten, lagen der Genehmigungsbehörde bis zur Genehmigungserteilung keine (gegebenenfalls weiter aufzuklärenden) Anhaltspunkte dafür vor, dass der Inhalt der 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter von dem abweichen könnte, was sich diesbezüglich aus dem Genehmigungsantrag, insbesondere der Anlage Nr. 1.87 ergibt. Dies gilt insbesondere in Ansehung der in der Anlage 1 zur Anlage Nr. 1.57 detailliert beschriebenen Befüllvorgänge der Behälter und der in diese eingesetzten Trockenlagerkannen. Nachfolgend hat auch die Widerspruchsbegründung der Kläger keinen solchen Anhaltspunkt aufgezeigt, der Anlass für diesbezügliche Ermittlungen hätte geben können. Zwar ist unbestritten, dass beim Betrieb des AVR auch Kugelbruch im Sinne beschädigter und zerbrochener Brenn- und Betriebselemente sowie gesonderter, d. h. nicht den Brenn- und Betriebselementen anhaftender Staub entstanden (angefallen) sind, die in einem sog. Bruchbehälter unter dem Reaktor gesammelt wurden. Die Widerspruchsbegründung benennt jedoch keinen konkreten Anhaltspunkt dafür, dass Derartiges in die im Genehmigungsantrag bezeichneten 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter eingefüllt worden sein könnte. Allein der Umstand, dass neben den (unbeschädigten) Brenn- und Betriebselementen auch Kugelbruch und Staub aus dem Bruchbehälter (zeitweise) in den „Heißen Zellen“ in Jülich aufbewahrt wurden, stellt keinen solchen Anhaltspunkt dar. Dies gilt im Übrigen auch für das Vorbringen der Kläger im Klageverfahren, es fehle an einer „angemessenen Dokumentation“ zum Verbleib des Kugelbruchs. Dementsprechend bestand auch für die Widerspruchsbehörde – wiederum auch in Ansehung der im Einzelnen in der zuvor bereits in Bezug genommenen Anlage 1 zur Anlage Nr. 1.57 dargestellten Befüllvorgänge der Trockenlagerkannen – keine Veranlassung für Ermittlungen hinsichtlich des von den Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Aufbewahrungsgegenstands. Im Übrigen lassen die von den Beigeladenen in ihrer Klageerwiderung weiter erläuterten Abläufe bei der Befüllung der anschließend in die CASTOR THTR/AVR-Behälter eingesetzten Trockenlagerkannen, denen die Kläger nicht entgegengetreten sind, es hinreichend sicher als ausgeschlossen erscheinen, dass Kugelbruch und (gesonderter) Staub in die Trockenlagerkannen gefüllt wurden. Die nicht auf Tatsachen gestützten anderslautenden Mutmaßungen der Kläger sind unerheblich. Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass der ursprüngliche Sachbeistand der Kläger, Herr Dr. D., der selbst im Forschungszentraum Jülich beschäftigt gewesen ist, in einem am 22. Juli 2011 gehaltenen Vortrag „288000 intakte Brennelemente in 152 Castoren im FJZ-Zwischenlager“ angenommen und darüber hinaus darauf hingewiesen hat, dass im Betrieb zerstörte Brennelemente sich mit Beton vermischt in einem anderen FZJ-Zwischenlager befänden. Schließlich ist angesichts der von den Beigeladenen geschilderten Abläufe bei der Befüllung der Behälter davon auszugehen, dass die Formulierung in der 8. Änderungsgenehmigung zu der unbeschädigten brennstoffhaltigen Matrix aus Graphit der Brennelemente darauf beruht, dass aus der Rollbarkeit der Kugeln, die bei der Befüllung der Trockenlagerkannen überprüft wurde, auf eine unversehrte (unbeschädigte) äußere Graphithülle der Brennelemente und von dieser auf eine unbeschädigte Graphitmatrix geschlossen wurde. Jedenfalls bezieht sich die Formulierung nicht auf die – lange vor Genehmigungserteilung bekannte, bereits in der Empfehlung der Entsorgungskommission vom 10. Juni 2013 „Leitlinien für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente und Wärme entwickelnder radioaktiver Abfälle in Behältern“ unter Nr. 2.1 (Absatz 5 Satz 1) erwähnte – (teilweise) defekte Beschichtung der in der Graphitmatrix befindlichen Brennstoffpartikel (sog. Partikeldefekte).
Weiter ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass selbst bei (unterstellt) bestehenden Zweifeln der Genehmigungsbehörde am Inhalt der 152 Behälter, denen sie in Gestalt diesbezüglicher Ermittlungen hätte nachgehen müssen, solche Ermittlungen jedenfalls nicht hinsichtlich des Vorliegens der Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG erforderlich gewesen wären. Denn diese sind, wie zuvor ausgeführt, grundsätzlich in Bezug auf den mit dem Genehmigungsantrag zur Genehmigung gestellten Aufbewahrungsgegenstand zu prüfen. Vielmehr hätten sich entsprechende Ermittlungen auf das – nach den vorstehenden Ausführungen nicht drittschützende – Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen bezogen. Denn wenn der Inhalt der 152 Behälter von den Angaben im Genehmigungsantrag abwiche, hätte die Genehmigung bereits wegen Fehlens eines Sachbescheidungsinteresses versagt werden können, weil die (unterstellt erteilte) Genehmigung für die Beigeladenen – in Ansehung der Kenntnis der Genehmigungsbehörde von der Abweichung – nutzlos gewesen wäre.
Anknüpfend an den zuletzt genannten Gesichtspunkt stellt es ferner kein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde dar, dass sie sich die Beladeprotokolle für die Trockenlagerkannen und die CASTOR THTR/AVR-Behälter nicht hat vorlegen lassen, auf deren Grundlage offensichtlich die Antragsunterlage erstellt wurde, welche die Anlage Nr. 1.87 zur 8. Änderungsgenehmigung bildet. Die Protokolle hätten nur den zur Genehmigung gestellten Antragsgegenstand, wie er sich aus der zuvor genannten Antragsunterlage ergibt, (weiter) plausibilisiert. Eine solche Plausibilisierung war jedoch nicht erforderlich, weil der Antragsgegenstand auch ohne eine solche hinreichend bestimmt war und keine Anhaltspunkte für ein fehlendes Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen unter dem Gesichtspunkt bestanden, sie hätten eine für sie nutzlose Aufbewahrungsgenehmigung beantragt, weil sich das zur Genehmigung gestellte Behälterinventar nicht mit dem tatsächlichen Behälterinventar deckt. Dass die Genehmigungsbehörde entgegen dem Vorstehenden solche Anhaltspunkte gesehen hat, kann schließlich nicht aus der mit der 8. Änderungsgenehmigung neu geschaffenen Nebenbestimmung A 18.5 Satz 2 Nr. 9 abgeleitet werden. Zwar erschließt sich mangels einer Begründung dieser Nebenbestimmung nicht vollends, was die Genehmigungsbehörde bewogen hat, explizit Pflichten der Beigeladenen gegenüber der für die Überwachung des Vollzugs der Genehmigung zuständigen (Atom-)Aufsichtsbehörde festzuschreiben. Jedenfalls ergibt sich aus dieser Nebenbestimmung, dass die Genehmigungsbehörde sowohl von der Existenz von(Belade-)Protokollen, mit denen sich der Inhalt der 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter – vornehmlich kugelförmige Brennelemente, aber auch die in der Nebenbestimmung genannten „Absorber- und Graphitelemente“, womit offensichtlich die oben erwähnten (ebenfalls kugelförmigen) Betriebselemente gemeint sind – nachweisen lässt, als auch davon ausgegangen ist, diese Protokolle könnten oder würden der Aufsichtsbehörde bereits vorliegen. Letzteres ist deshalb sehr wahrscheinlich, weil dieselbe Aufsichtsbehörde bereits den Vollzug der für das Behälterlager in Jülich im Jahr 1993 erteilten Aufbewahrungsgenehmigung zu überwachen hatte, welche im Ergebnis dieselben 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter nebst Inhalt, die hier in Rede stehen, zum Gegenstand hatte. Die inzidente Annahme der Genehmigungsbehörde, der Inhalt der Behälter lasse sich durch (Belade-)Protokolle nachweisen, wird schließlich dadurch bestätigt, dass die Beigeladenen im Klageverfahren die Beladeprotokolle für sämtliche 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter sowie (exemplarisch) das Protokoll über die Beladung der Trockenlagerkanne Nr. 236 und den Transportbegleitschein für die AVR-Kanne Nr. 0292, der deren Inhalt, insbesondere die verschiedenen Typen der eingefüllten Brennelemente einschließlich der jeweiligen Schwermetallmassen im Einzelnen darstellt, vorgelegt haben.
bb) Die Gewährleistung der Schadensvorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG steht ferner nicht deshalb infrage, weil die Genehmigungsbehörde die „Gefährlichkeit“ des Inventars der 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter, für das die Aufbewahrungsgenehmigung beantragt und erteilt wurde, nicht ausreichend ermittelt hat. Sämtliche von den Prozessbevollmächtigten der Kläger nach eigener Prüfung unter dem Gesichtspunkt der „Gefährlichkeit“ des Inventars angesprochenen Gesichtspunkte sind nicht stichhaltig und greifen nicht durch.
(1) Zunächst ist gerade unter dem Gesichtspunkt der „Gefährlichkeit“ des Inventars darauf hinzuweisen, dass es einer exakten Bestimmung der Anzahl der in den 152 CASTOR THTR/AVR-Behältern enthaltenen Betriebselemente, wie zuvor erwähnt in der Nebenbestimmung A 18.5 Satz 2 Nr. 9 als „Absorber- und Graphitelemente“ bezeichnet, im Verwaltungsverfahren nicht bedurfte. Diese sind in ihrer Anzahl zweifach begrenzt, zum einen für jeden einzelnen Behälter dadurch, dass dieser mit maximal 1900 Kugeln (Brennelemente und Betriebselemente zusammengenommen) beladen werden darf, zum anderen insgesamt durch die Höchstzahl von 1000. Ferner sind sie nicht „gefährlich“ i. S. v. gefährlicher als Brennelemente, mit denen die CASTOR THTR/AVR-Behälter gemäß ihrer Zulassung auch ausschließlich hätten beladen werden können, weil – so der nachvollziehbare und auch von den Klägern nicht in Zweifel gezogene Vortrag der Beigeladenen – deren Aktivität mangels enthaltenen Kernbrennstoffs um mindestens den Faktor 1000 geringer ist als die eines Brennelements und sie deshalb nicht zur Wärmeleistung eines CASTOR THTR/AVR-Behälters beitragen sowie sowohl hinsichtlich der Kritikalitätssicherheit als auch hinsichtlich der Dosisleistung an der Behälteroberfläche keine Relevanz haben. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass sich maximal 639 Betriebselemente in den Behältern befinden dürften, weil in einen Behälter maximal 1900 Kugeln gefüllt wurden, was eine Gesamtkapazität aller 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter von 288.800 Kugeln ergibt (152 x 1900), und hiervon nach der Anlage Nr. 1.87 zur 8. Änderungsgenehmigung 288.161 Brennelemente sind.
(2) Was den umfangreichen Vortrag der Kläger zu gefährlichen und leicht zu mobilisierenden Spaltprodukten sowie zu radioaktivem (lungengängigem) Staub in den Behältern anbelangt, vermittelt dieser stellenweise den Eindruck, als habe die Genehmigungsbehörde dies gar nicht erkannt oder berücksichtigt. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass dieser Eindruck offensichtlich unzutreffend ist.
Das Entstehen radioaktiver Spaltprodukte ist ein normaler physikalischer Vorgang bei der Kernspaltung in Reaktoren, so dass deren Vorhandensein hier– entgegen dem teilweise einen anderen Eindruck vermittelnden Vortrag der Kläger, insbesondere ihres Sachbeistands – nichts Ungewöhnliches ist. Dass die Spaltprodukte über die von ihnen ausgehende radioaktive (ionisierende) Strahlung hinaus wie auch immer für den Menschen „gefährlich“ sind, ergibt sich aus dem Klagevorbringen nicht. Dieses gibt zudem nichts Nachvollziehbares dafür her, dass die aufgrund der radioaktiven Strahlung bestehende „Gefährlichkeit“ der Spaltprodukte für den Menschen – wie auch immer – dadurch steigt, dass bei den Brennelementen mit Partikeldefekten aufgrund der (defekten) Beschichtung der Brennstoffpartikel, die der Rückhaltung der Spaltprodukte dient, diese auch außerhalb der Partikel in der diese umgebenden Graphitmatrix zu finden sind. Weiterführendes abstrakt zum Aspekt „Gefährlichkeit“ konnte in der mündlichen Verhandlung auch der Sachbeistand der Kläger (Frau H.) nicht beitragen, der zudem nicht hinreichend zwischen sog. Partikeldefekten und Kugelbruch differenziert hat.
Im Übrigen geht die 8. Änderungsgenehmigung in ihrer Begründung (Gliederungspunkt B.3.3.2.2, Seite 34 f.) ausdrücklich auf die Freisetzung von gas- und staubförmigen radioaktiven Stoffen aus den Behältern ein und ergibt sich aus den zugehörigen Anlagen (insbesondere Anlage Nr. 1.129 und Anlage Nr. 2.7), dass als (freisetzbare) radioaktive Stoffe insbesondere Spaltprodukte berücksichtigt wurden. Dabei kann der Anlage Nr. 1.129 (Seite 11, erster Absatz) entnommen werden, dass durchaus berücksichtigt worden ist, dass sich Spaltprodukte (dort konkret C14) in der Graphitmatrix eines Brennelements befinden, also aufgrund der sog. Partikeldefekte nicht von der Beschichtung der Brennstoffpartikel zurückgehalten wurden. Im Weiteren verhalten sich auch die zur 8. Änderungsgenehmigung gehörenden Anlagen Nr. 1.15, 1.35, 1.77 und 1.92 zu den Spaltprodukten.
Dass allein das Vorhandensein von radioaktiven Spaltprodukten (in gas- und staubförmigen Stoffen) in den Behältern eines der zuvor genannten sog. Schutzziele nicht nur tangiert, sondern ernsthafter als von der Genehmigungsbehörde berücksichtigt gefährdet und damit die Gewährleistung der Schadensvorsorge infrage stellt, machen die Kläger nicht substantiiert geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Dies gilt auch und gerade, soweit die Kläger auf die Belastung der aus Graphit bestehenden (kernbrennstofffreien) Betriebselemente mit Spaltprodukten hinweisen und daraus pauschal ableiten, die Lagerung der Betriebselemente sei nicht frei von – nicht näher konkretisierten – „Gefahren für die Bevölkerung“. Jedenfalls ergibt sich daraus nicht, dass die Betriebselemente dadurch – wie auch immer – „gefährlicher“ sind als die (spaltstoffhaltigen) Brennelemente, die sie im Rahmen der zulässigen Gesamtkapazität eines Behälters von 1900 Kugeln ersetzen/verdrängen.
(3) Die sinngemäßen Rügen der Kläger, dass bei den Angaben zur Aktivität des Inventars nicht nach den verschiedenen eingesetzten Brennelementtypen differenziert worden sei und den Angaben lediglich hypothetische Abbrandberechnungen zugrunde lägen, verhelfen ihrem Aufhebungsbegehren ebenfalls nicht zum Erfolg.
Zunächst erschließt sich schon nicht hinreichend, ob überhaupt und gegebenenfalls welche konkreten, die Genehmigung tragenden Annahmen der Genehmigungsbehörde betreffend die Aktivität des Inventars damit infrage gestellt werden sollen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass mit „Aktivität“, wenn – wie etwa im Tenor der 8. Änderungsgenehmigung – dazu die Maßeinheit Becquerel angegeben oder genannt wird, lediglich die Anzahl zerfallender Atomkerne pro Sekunde bezeichnet wird. Daran anschließend gibt das klägerische Vorbringen zur Aktivität des Inventars erst recht nichts Substantielles dafür her, dass eines der von der Genehmigungsbehörde im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG geprüften sog. Schutzziele nicht erfüllt sein könnte. Unabhängig davon treffen die (pauschalen) Rügen der Kläger nicht zu. Denn sie lassen zunächst die Anlage Nr. 1.87 unberücksichtigt, die für jeden der 152 Behälter einzeln sowohl die Kernbrennstoffmenge als auch die Aktivität der jeweils enthaltenen Brennelemente angibt. Danach stellt sich die im Tenor der 8. Änderungsgenehmigung genannte Gesamtaktivität (7,7 x 1016 Becquerel) als Summe der Aktivität der einzelnen Behälter dar. Die differierenden Angaben zu den einzelnen Behältern resultieren offensichtlich aus den eingefüllten unterschiedlichen Brennelementtypen. Insoweit ergibt sich aus der Anlage Nr. 1.77 (Seite 7, erster Absatz nach Abb. 2), dass bei der Befüllung der Trockenlagerkannen darauf geachtet wurde, wie viele Kugeln von welchem Brennelementtyp in die jeweilige Kanne eingefüllt wurden. Ferner blenden die Kläger die Anlage Nr. 2.7 aus, in welcher (Gliederungspunkt 4.1.1, Seite 10 f.) der Aussagegehalt der zuvor genannten Anlage Nr. 1.87 (in der Anlage Nr. 2.7 als „U 1019“ bezeichnet) sachverständig geprüft und bestätigt worden ist. Die Anlage Nr. 2.7 (Seite 11, zweiter Absatz) bestätigt dabei auch die Anlage Nr. 1.77 (in der Anlage Nr. 2.7 als „U 940“ bezeichnet), die wiederum auf der Grundlage der Angaben in der Anlage Nr. 1.35 zu den Nuklidaktivitäten der verschiedenen im AVR zum Einsatz gekommenen Brennelementtypen, ausgehend von bestimmten Abbränden der verschiedenen Brennelementtypen, den zeitlichen Verlauf der Nachzerfallsleistung und der Aktivität darstellt. Zudem nimmt die Anlage Nr. 2.7 (Seite 11, dritter Absatz) Bezug auf eigene Abbrandberechnungen mit dem Programm ORIGEN-S, welche die Sachbeistände der Beklagten vom TÜV Nord in der mündlichen Verhandlung bestätigt und erläutert haben. Angesichts des Inhalts der zuvor behandelten Anlagen erschließt sich zudem nicht, auf was die Rüge der Kläger zielt, es lägen lediglich hypothetische Abbrandberechnungen zugrunde. Insbesondere ergibt sich aus dem Vorbringen der Kläger nicht, dass das sich aus den zuvor behandelten Anlagen ergebende Vorgehen zur Aktivitätsbestimmung, auch soweit dabei der Abbrand der Brennelemente eine Rolle spielte, nicht dem (damaligen) Stand von Wissenschaft und Technik entsprochen hätte. Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Anlage Nr. 1.35 (Seite 3, Tabelle 2) entnommen werden kann, dass zur Bestimmung des Abbrandes der aus dem Reaktor entnommenen Brennelemente auch Messungen vorgenommen wurden.
Das Vorstehende wird nicht dadurch infrage gestellt, dass laut Mitteilung der Beklagten vom 24. April 2024 im Jahr 2022 in einem Ergebnisbericht, der für die Aufrechterhaltung der Gültigkeitsdauer der im Januar 2017 für den Behälter CASTOR THTR/AVR erteilten Zulassung erforderlich ist, festgestellt worden ist, dass der mit der Zulassung festgelegte maximale Abbrand des Inhalts eines Behälters von 194 GWd/tSM unter Berücksichtigung von Abbrandunsicherheiten und Verwendung eines modernen Rechenverfahrens möglicherweise nicht eingehalten werden kann. Zwar weisen die Kläger diesbezüglich zutreffend sinngemäß darauf hin, dass ein höherer Abbrand eines Brennelements eine höhere Aktivität im Sinne einer höheren Anzahl an Zerfallsprozessen (im Sinne der Maßeinheit Becquerel) – im Vergleich mit einem weniger abgebrannten Brennelement desselben Typs – zur Folge hat, was im Weiteren mit einer entsprechend höheren ionisierenden Strahlung einhergeht. Daraus folgt hier aber nichts, was die Gewährleistung der Schadensvorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG infrage stellte. Denn in diesem Rahmen beruhen die Annahmen der Genehmigungsbehörde insbesondere zur freisetzbaren radioaktiven Strahlung und den daraus resultierenden Dosisbelastungen des Menschen nicht auf (Abbrand-)Berechnungen, die auf dem zuvor genannten, möglicherweise mit Unsicherheiten behafteten Abbrandwert gründen, sondern – worauf die Beigeladenen zutreffend hinweisen – auf Messungen. Die im Fall eines vollständigen Dichtungsversagens eines CASTOR THTR/AVR-Behälters angenommene freisetzbare Radioaktivität, die zu den in der Anlage Nr. 1.129 (Seite 15 f., Tabellen 2 und 3) genannten Dosisbelastungen führt, ist, was die gasförmige Radioaktivität anbelangt, nach der Anlage Nr. 1.92 (Seite 5, fünfter Spiegelstrich), auf welche die Anlage Nr. 1.129 unter Gliederungspunkt 2.4 verweist, im Ausgangspunkt anhand von Messungen an Trockenlagerkannen und, was die staubgebundene Radioaktivität anbelangt, nach Gliederungspunkt 2.5 der Anlage Nr. 1.129 durch Messungen an den Stäuben, die bei Befüllung von vier Trockenlagerkannen freigesetzt und in einem Filter aufgefangen wurden, ermittelt worden. Darüber hinaus ergibt sich aus den Anlagen Nr. 1.77 und 2.7, dass die 8. Änderungsgenehmigung, soweit sie auf Annahmen zu den Nachzerfallsleistungen der Brennelemente beruht oder solche zugrunde legt, jedenfalls nicht auf Brennelemente abgestellt hat, die den zuvor genannten Abbrandwert von 194 GWd/tSM aufweisen. Dieser Abbrandwert gilt nach Anlage Nr. 1.77 (Seite 4, Tabelle 1) nur für die als „GLE-4“ (BE-Typ 5) bezeichneten AVR-Brennelemente. Diese weisen zwar nach der genannten Tabelle von den verschiedenen im AVR zum Einsatz gekommenen Brennelement-Typen den höchsten Abbrand auf, haben jedoch im Hinblick auf Wärmeentwicklung und Aktivität die niedrigsten Nachzerfallsleistungen (siehe Anlage Nr. 1.77, Seite 6 f., Abbildungen 1 und 2). Da nach diesen Abbildungen die AVR-Brennelement-Typen 2 und 3 sowohl hinsichtlich Wärmeentwicklung als auch hinsichtlich Aktivität die höchsten Nachzerfallsleistungen aufweisen, ist es schlüssig, dass die Anlage Nr. 1.77 (Seite 7, Gliederungspunkt 2.5) die maximalen Nachzerfallsleistungen eines Behälters, ausgehend von einem bestimmten Mischungsverhältnis verschiedener Brennelement-Typen in einem solchen, eben anhand der Werte der Brennelement-Typen 2 und 3 bestimmt hat, für die die Tabelle 1 der Anlage Abbrände von 114 (Typ 2) und 105 (Typ 3) GWd/tSM nennt. Die solchermaßen in der Anlage Nr. 1.77 angenommenen Nachzerfallsleistungen werden zudem im Ergebnis durch die Anlage Nr. 2.7 (Seite 11, Absatz 3; die Anlage Nr. 1.77 ist dort als „U 940“ bezeichnet) bestätigt, und zwar aufgrund eigener Abbrandberechnungen allein für den Brennelement-Typ 2 für eine 20jährige Abklingzeit. Vor diesem Hintergrund ist auch die Aussage in der von der Beklagten vorgelegten Stellungnahme der TÜV NORD F. I. GmbH & Co. KG vom 20. September 2024 schlüssig, dass (zusammengefasst) der maximale Abbrandwert von 194 GWd/tSM für die sicherheitstechnische Nachweisführung keine Rolle gespielt hat. Von daher kann auf sich beruhen, dass jedenfalls den zuvor behandelten Anlagen Nr. 1.77 und 2.7 unmittelbar nicht entnommen werden kann, dass – wie die zuvor erwähnte Stellungnahme annimmt und die Sachbeistände der Beklagten vom TÜV NORD in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben – ein Referenz-Brennelement mit einem Zielabbrand von 106 GWd/tSM zugrunde gelegt wurde. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die in der Anlage Nr. 1.87 für die einzelnen Behälter ausgewiesenen Dosisleistungen nach der Anlage Nr. 1.83 ebenfalls auf Messungen an verschiedenen Punkten der Behälteroberfläche beruhen.
Ob aufgrund der anscheinend im Rahmen der „Bestätigung“ der Behälterzulassung aufgekommenen, von der Beklagten nicht näher konkretisierten Abbrandunsicherheiten der Inhalt aller 152 CASTOR THTR/AVR-Behälter zusammen genommen die im Tenor der 8. Änderungsgenehmigung genannte Gesamtaktivität (7,7 x 1016) möglicherweise überschreitet, bedarf keiner Prüfung, weil die Gesamtaktivität, also die gesamten Zerfallsprozesse aller Brennelemente (Atomkerne) pro Sekunde, nach den vorstehenden Ausführungen keine unmittelbare Relevanz für die Prüfung hat, ob die sog. Schutzziele erfüllt sind oder nicht. Von daher sei lediglich ergänzend darauf hingewiesen, dass nach der Stellungnahme („Technische Notiz“) der Beigeladenen zu 2. vom 11. November 2024 (Seite 3, Gliederungspunkt 4 mit Tabelle 1) die in der Anlage Nr. 1.87 genannte maximale Aktivität eines Behälters auch unter Berücksichtigung von Abbrandunsicherheiten nicht überschritten wird. Angesichts dessen dürfte eine Überschreitung der im Tenor der 8. Änderungsgenehmigung genannten Gesamtaktivität, welche aus der Summierung der Aktivitäten der einzelnen Behälter resultiert, ebenfalls nicht zu befürchten sein.
(4) Im Ergebnis zielt der schriftsätzliche Vortrag der Kläger zur „Gefährlichkeit“ des Inventars und diesbezüglichen Ungewissheiten, insbesondere das Vorbringen zu (gefährlichen) Spaltprodukten und (radioaktivem) Staub – wie sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben – darauf ab, dass die Annahmen in der 8. Änderungsgenehmigung zur Freisetzung von radioaktiven Stoffen nicht ausreichend vorsichtig (konservativ, abdeckend) seien oder in unzulässiger Weise exakt bis an die Gefahrengrenze gingen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 – 7 C 65.82 –, juris, Rn. 37.
Dies trifft abgesehen davon, dass das zuvor angesprochene klägerische Vorbringen häufig eher abstrakt bleibt und sich nicht mit bestimmten Annahmen der Genehmigungsbehörde auseinandersetzt, nicht zu.
Nach der Begründung der angefochtenen Änderungsgenehmigung ist die Genehmigungsbehörde im Hinblick auf § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG von Folgendem ausgegangen:
Für auslegungsbestimmende Störfälle hat sie angenommen, dass die sog. Störfallplanungswerte gemäß § 50 i. V. m. § 117 Abs. 16 StrlSchV 2001 bei einer Berechnung gemäß § 49 StrlSchV 2001 für alle Altersgruppen der Bevölkerung weit unterschritten werden, selbst wenn die gesamten in der Behälteratmosphäre vorhandenen gas- und staubförmigen radioaktiven Stoffe innerhalb kurzer Zeit freigesetzt werden und in die Umgebung entweichen (Gliederungspunkt B.3.3.2.2, Seite 34 f.). Diese Einschätzung beruht im Wesentlichen auf der zur 8. Änderungsgenehmigung gehörenden, zuvor bereits behandelten Anlage Nr. 1.129, welche die den Menschen treffenden Dosisbelastungen im Einzelnen darstellt (Seite 15 f., Tabellen 2 und 3) und dahingehend bewertet, die sog. Störfallplanungswerte würden sogar um mehr als zwei Größenordnungen unterschritten. Die Annahmen in der zuvor genannten Anlage werden zudem bestätigt durch die Anlage Nr. 2.7 (Gliederungspunkt 5.5.6 ab Seite 73, insbesondere Seite 77, zweiter Absatz).
Für auslegungsüberschreitende, jedoch nicht als Restrisiko eingestufte Ereignisse, zu denen die Genehmigungsbehörde auch den zufälligen (unbeabsichtigten) Absturz einer schnell fliegenden Militärmaschine gezählt hat
– diesbezüglich gelten die sog. Störfallplanungswerte nicht, vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018 – 22 A 17.40004 –, juris, Rn. 141 –,
ist angenommen worden, dass die Eingreifrichtwerte für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen vom 27. Oktober 2008 bei weitem nicht erreicht werden (Gliederungspunkt B.3.3.2.2, Seite 35). Diese Einschätzung beruht im Wesentlichen wiederum auf der Anlage Nr. 1.129 (Seite 18, drittletzter Absatz), die auch insoweit im Ergebnis durch die Anlage Nr. 2.7 bestätigt wird (Gliederungspunkt 5.5.7 ab Seite 77, insbesondere Seite 81, zweiter Absatz).
Auf die vorgenannten Annahmen der Genehmigungsbehörde sowie die diesen zugrunde liegenden Annahmen in den zuvor genannten Anlagen gehen die Kläger ganz überwiegend nicht konkret ein. Insbesondere treten sie den in den Anlagen im Einzelnen dargestellten Berechnungen ganz überwiegend nicht substantiiert entgegen. Dies gilt insbesondere für die Annahmen in den zuvor genannten Anlagen zur freisetzbaren gasförmigen Aktivität in Gestalt der von den Klägern als „gefährlich“ qualifizierten Spaltprodukte sowie die daraus abgeleiteten Beurteilungen hinsichtlich der Einhaltung einerseits der sog. Störfallplanungswerte und andererseits der genannten Eingreifrichtwerte.
(a) Einwendungen erheben sie vor allem in Bezug auf die von der Genehmigungsbehörde angenommene freisetzbare staubförmige Aktivität. Diese sind indes nicht stichhaltig.
Dies gilt zunächst für die Rüge, die Stichprobe, aufgrund derer die freisetzbaren Stäube ermittelt worden seien, sei zu klein und es sei nicht belegt, dass sie repräsentativ sei. Die sog. Stichprobe erfolgte, wie zuvor bereits erwähnt, in Gestalt der Messung des Staubes, der bei der Befüllung von vier Trockenlagerkannen (laut Anlage Nr. 1.129, Seite 11, vorletzter Absatz, mit den Nummern 261, 266, 206 und 269; laut Anlage Nr. 1.87 eingesetzt in die Castor THTR/AVR-Behälter Nr. 112 und Nr. 637) mit zusammen 3586 Kugeln entstanden ist. Da relevante Unterschiede zwischen den in die CASTOR THTR/AVR-Behälter eingesetzten Trockenlagerkannen, die nach der Befüllung mit Stopfen mit Elastomerdichtungen verschlossen, aber nicht verschweißt wurden, weder von den Klägern geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich sind, erschließt sich nicht, warum die Stichprobe zu klein und/oder nicht repräsentativ sein sollte. Diese Einschätzung der Kläger ist auch nicht allein deshalb plausibel, weil sie auf ihren aktuellen Sachbeistand, eine diplomierte Physikerin, zurückgeht. Die Kläger benennen kein wissenschaftliches Erkenntnismaterial etwa betreffend die Größe und Repräsentativität von Stichproben, das ihre Einschätzung stützen würde. Sie äußern sich auch nicht dazu, welche Größe die Stichprobe ihrer Auffassung nach gehabt haben müsste, um von ihnen als repräsentativ angesehen zu werden. Soweit sie in der mündlichen Verhandlung ihre Rüge fehlender Repräsentativität der Stichprobe sinngemäß dahingehend konkretisiert haben, dass die der Stichprobe zugrunde gelegten Kugeln (Brennelemente) alle zum gleichen Zeitpunkt dem Reaktor entnommen worden seien und dementsprechend nicht die gesamte Betriebszeit des Reaktors mit wechselnden Betriebszuständen abdeckten, erscheint fraglich, ob es sich um die Vertiefung bisherigen Vorbringens oder neues, mit Blick auf § 6 Satz 1 UmwRG innerprozessual präkludiertes Vorbringen handelt. Jedenfalls hat der Senat das bisherige Vorbringen zur fehlenden Repräsentativität der Stichprobe nicht im Sinne der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Konkretisierung verstanden und dementsprechend keine Veranlassung gesehen, Unterlagen zum Entnahmezeitpunkt der der Stichprobe zugrunde gelegten Brennelemente aus den Reaktor anzufordern. In der mündlichen Verhandlung war eine Verifizierung der Behauptung der Kläger zum Entnahmezeitpunkt mangels entsprechender Unterlagen nicht möglich. Weiterer Aufklärung bedurfte es insoweit allerdings nicht, weil das Vorbringen der Kläger auch dann nicht durchdringt, wenn angenommen wird, sämtliche der Stichprobe zugrunde gelegten Kugeln (Brennelemente) seien dem Reaktor zum gleichen Zeitpunkt entnommen worden. Der Senat teilt diesbezüglich die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerte Einschätzung, dass die mittels der Stichprobe ermittelte Staubfreisetzung auch dann als ausreichend vorsichtig (konservativ, abdeckend) anzusehen wäre, wenn die der Stichprobe zugrunde gelegten Brennelemente nicht die gesamte Betriebszeit des Versuchsreaktors abdeckten. Denn die angenommene Staubmenge, die aus einem Behälter mit zwei Trockenlagerkannen freigesetzt werden kann, ist zunächst um den Faktor 2 überbewertet worden, weil die Menge aus der Stichprobe stammt, bei der, wie dargestellt, vier Trockenlagerkannen befüllt wurden. Darüber hinaus liegen ihr die (äußerst) konservativen oder pessimistischen Annahmen zugrunde, dass weder den Elastomerdichtungen der Trockenlagerkannen noch dem gewundenen Kannenhals eine die Staubfreisetzung hindernde Wirkung zukommt. Im Übrigen sind die Kläger einschließlich ihres Sachbeistands dieser Einschätzung in der mündlichen Verhandlung nicht substantiell entgegengetreten. Zwar trifft es zu, dass der zuvor genannte Faktor 2 gewählt worden ist, um Unsicherheiten bei der Stichprobe Rechnung zu tragen (vgl. Anlage Nr. 1.129, Seite 12, letzter Halbsatz, und Seite 13, erster Halbsatz). Angesichts der dort genannten Unsicherheiten, denen der Faktor 2 Rechnung tragen soll, hat der Senat in Ansehung dessen, dass für die Stichprobe eine abgeschlossene sog. „Schleusbox“ verwendet wurde, jedoch keinen Zweifel daran, dass der gewählte Faktor derart überbewertend ist, dass er – zusammen mit den weiteren zuvor genannten konservativen Annahmen – ausreicht, um Unsicherheiten hinsichtlich der von den Klägern gerügten Repräsentativität der Stichprobe, was den Entnahmezeitpunkt der Brennelemente aus dem Reaktor anbelangt, abzudecken.
Auch das weitere gegen die sog. Stichprobe gerichtete klägerische Vorbringen, die Dichtheit der Schweißnähte von (verschweißten) Trockenlagerkannen sei nicht ausreichend zuverlässig gewährleistet und aus den in diesen Kannen befindlichen, weniger stabilen Brennelementen könnte eine größere Menge Staub freigesetzt werden, greift nicht durch. Abgesehen davon, dass nicht erläutert wird und sich auch sonst nicht erschließt, was mit „weniger stabilen Brennelementen“ genau gemeint ist, benennen die Kläger schon keine Tatsachen, die ihre Behauptung stützen, in den nach der Befüllung verschweißten Trockenlagerkannen befänden sich „weniger stabile Brennelemente“. Nach dem nicht substantiiert bestrittenen Vortrag der Beigeladenen liegt der Grund für die Verschweißung bestimmter Trockenlagerkannen darin, dass in sie (potentiell) feuchte Brennelemente eingefüllt wurden. Dass aus (potentiell) feuchten Brennelementen mehr Staub freigesetzt werden kann als aus denjenigen, welche im Rahmen der Stichprobe betrachtet wurden, drängt sich jedenfalls nicht auf. Selbst wenn dies anders zu sehen wäre, führte es nicht dazu, dass die mittels der Stichprobe ermittelte Staubfreisetzung nicht mehr als ausreichend vorsichtig (konservativ, abdeckend) angesehen werden könnte. Denn sie beruht, wie zuvor dargestellt, u. a. auf den (überschätzenden) Annahmen, dass weder den Elastomerdichtungen der Trockenlagerkannen noch dem gewundenen Kannenhals eine die Staubfreisetzung hindernde Wirkung zukommt. Eine solche Annahme ist hinsichtlich der verschweißten Trockenlagerkannen noch deutlich pessimistischer. Dies gilt auch in Ansehung der nicht auf Tatsachen gestützten Zweifel der Kläger an der (Langzeit-)Dichtheit der Schweißnähte. Diese sind nach sachverständiger Beurteilung in einem qualifizierten Verfahren dicht geschweißt worden (vgl. Anlage Nr. 2.7, Seite 14, dritter Absatz). Selbst wenn man eine Undichtigkeit in Erwägung zöge, bedeutete dies noch nicht, dass ein völliger Verlust der Dichtungswirkung gerade im Hinblick auf die Freisetzung von Staub angenommen werden müsste.
Was das Vorbringen der Kläger anbelangt, radioaktiver Staub aus dem AVR könne an den Kugeln gehaftet haben und sei bei der Stichprobe unberücksichtigt geblieben, ist zunächst klarzustellen, dass die von den Beigeladenen beschriebene, in der Anlage 1 zur Anlage Nr. 1.57 als „Schneckenförderer“ bezeichnete Befüllvorrichtung für die Trockenlagerkannen keine Abscheideanlage darstellte, um den Kugeln anhaftenden Staub zu entfernen. Gleichwohl ist dieses Vorbringen der Kläger unerheblich, weil den Kugeln gegebenenfalls anhaftender Staub bei der im Rahmen der zuvor genannten Stichprobe erfolgten Messung der bei der Befüllung von vier Trockenlagerkannen entstandenen Stäube offensichtlich miterfasst worden ist. Angesichts einer Fallhöhe der Kugeln von 1,25 m ist davon auszugehen, dass sich beim Fall und Aufprall der Kugeln diesen anhaftender Staub in einem für einen Störfall repräsentativem Maße (dazu nachfolgend) gelöst hat und sich in der Luft innerhalb der sog. Schleusbox befand, die abgesaugt und durch Filter geleitet wurde. Entsprechendes gilt sowohl im Hinblick auf die von den Klägern angesprochenen Brennelemente mit Partikeldefekten als auch die von ihnen sog. havarierten Brennelemente, die sich nach ihrem Vorbringen dadurch auszeichnen, dass sich Spaltprodukte „im porösen Graphit“ befinden– womit im Ergebnis das Gleiche gemeint sein dürfte. Im Übrigen erschließt sich nicht, was die Kläger mit der in diesem Zusammenhang erwähnten leichten Mobilisierbarkeit der Spaltprodukte (in Störfällen) meinen. Sie tragen nichts dazu vor, wie genau bei welchem Szenario es zu einer „Mobilisierung“ – wohl als Freisetzung zu verstehen – kommt und welche Rolle dabei ihre Behauptung der Porösität des Graphits und des mangelhaften Rückhaltevermögens spielt, zumal ebenfalls nicht hinreichend deutlich wird, ob sich diese Behauptung auf die Graphitmatrix, die Graphithülle eines Brennelements oder auf die Beschichtung der Brennstoffpartikel bezieht. Hinsichtlich ihres Vorbringens, die hochradioaktiven Spaltprodukte könnten „bei Hitze leicht abgelöst werden“, erschließt sich bereits nicht, was mit „abgelöst“ genau gemeint ist. Der aktuelle Sachbeistand der Kläger (Frau H.) hat dies – auch in der mündlichen Verhandlung – nicht näher erläutert. Unabhängig davon ist nach der Anlage Nr. 1.129 (Seite 16) berücksichtigt worden, dass hohe Temperaturen aufgrund eines angenommenen Kerosinbrands im Lager und die dadurch bewirkte Druckerhöhung im Behälterinneren zu einer erhöhten Freisetzung der staubförmigen Aktivität führen. Bestätigend nimmt auch die Anlage Nr. 2.7 (Seite 79, dritter Absatz) eine druck- und hitzebedingte Erhöhung der Freisetzung an. Damit setzen sich die Kläger nicht auseinander, stellen insbesondere die dortigen Annahmen nicht infrage. Soweit sie schließlich im Hinblick auf die von ihnen sog. havarierten Brennelemente mehrfach gerade die Spaltprodukte Cäsium und Strontium betonen, ist darauf hinzuweisen, dass in der Anlage Nr. 1.129 (Seite 11 f.) gerade auf die (freisetzbare) Strontium-Aktivität abgestellt wird und sich der dortigen Tabelle 1 auf Seite 12 auch die Cäsium-Aktivitäten entnehmen lassen. Damit setzen sich die Kläger ebenfalls nicht auseinander.
Weiterhin greift der klägerische Einwand, die berücksichtigte Fallhöhe von 1,25 m bei der Einfüllung der Kugeln in die Trockenlagerkannen sei nicht repräsentativ, nicht durch. Abgesehen davon, dass die Kläger diese Rüge fehlender Repräsentativität nicht hinreichend konkretisiert haben, geht die Anlage Nr. 1.129 (Seite 11, vorletzter Absatz) davon aus, dass die genannte Fallhöhe für die (unterstellte) Freisetzung in Handhabungsstörfällen repräsentativ ist. Darüber hinaus geht die Anlage Nr. 2.7 (Seite 75, letzter Absatz) davon aus, dass das Ergebnis der Stichprobe auch für auslegungsüberschreitende Ereignisse abdeckend ist. Auf beide Anlagen gehen die Kläger nicht ein. Schließlich ist nach dem schlüssigen Vortrag der Beigeladenen im Schriftsatz vom 16. September 2022 (Seite 3, letzter Absatz, und Seite 4, erster Absatz), auf den insoweit Bezug genommen wird und dem die Kläger nicht konkret entgegengetreten sind, davon auszugehen, dass die genannte Fallhöhe gerade auch für das auslegungsüberschreitende Ereignis eines zufälligen Flugzeugabsturzes mit Deckeltreffer abdeckend ist, weil die im Inneren der Behälter befindlichen Brennelemente (Kugeln) dabei keine wesentliche Beschleunigung erfahren würden. Es liegt auf der Hand, dass es mangels einer solchen kein starkes Zusammenprallen der Kugeln und keine wesentliche Reibung untereinander gäbe und dementsprechend auch eine Staubentstehung ausgeschlossen werden kann, die nicht durch die zuvor genannte Fallhöhe abgedeckt ist.
Soweit die Kläger dem zuvor in Bezug genommenen Vortrag der Beigeladenen ebenso wie dem übrigen Vorbringen der Beklagten- und Beigeladenenseite zur hinreichenden Berücksichtigung der radiologischen Auswirkungen insbesondere der Freisetzung staubförmiger Aktivitäten bei auslegungsüberschreitenden Ereignissen sinngemäß entgegenhalten, dass diese deshalb nicht abdeckend seien, weil die Auswirkungen des von ihnen sog. „Störfallbetriebs“ des AVR auf die Brennelemente und den angefallenen Staub nicht hinreichend untersucht und berücksichtigt worden seien, und von deutlich höheren Aktivitätskonzentrationen im Staub als von der Genehmigungsbehörde angenommen auszugehen sei, dringt das nicht durch, weil dieser Auffassung eine falsche Annahme zugrunde liegt. Die Kläger gehen (unzutreffend) davon aus, dass die Menge des aus einem Behälter freisetzbaren Staubes anhand von „idealtypischen Kugeln“ ermittelt worden sei und dementsprechend die Auswirkungen des sog. „Störfallbetriebs“ auf die Brennelemente unberücksichtigt geblieben seien. Indes ergibt sich aus der Anlage Nr. 1.129 (Seite 11, vorletzter Absatz), dass bei der angestellten Untersuchung zur Ermittlung der aus einem Behälter freisetzbaren Staubmenge und deren Aktivität nicht auf wie auch immer „idealtypische Kugeln“ abgestellt wurde, sondern sich die Untersuchung auf bestimmte Brennelemente bezog, nämlich auf diejenigen Kugeln, die – wie bereits erwähnt – in die Trockenlagerkannen mit den Nummern 261, 266, 206 und 269 eingefüllt wurden. Diese Kugeln waren tatsächlich zuvor im AVR zum Einsatz gekommen und dementsprechend dem von den Klägern sog. „Störfallbetrieb“, der ihrem Vorbringen nach durchgehend oder jedenfalls über „weite Strecken“ vorlag, ausgesetzt gewesen. Dass die in der zuvor genannten Anlage beschriebene Untersuchung der freisetzbaren Staubmenge zu einem Zeitpunkt durchgeführt wurde, als der sog. „Störfallbetrieb“ des AVR noch nicht bekannt war, ändert nichts daran, dass sämtliche – bekannten wie unbekannten – Auswirkungen des sog. „Störfallbetriebs“ auf die Brennelemente eben dadurch berücksichtigt wurden, dass sich die Untersuchung auf tatsächlich im AVR zum Einsatz gekommene Brennelemente bezog. Im Übrigen gibt es im Hinblick auf die Rüge der Kläger in der mündlichen Verhandlung, die der Stichprobe zugrunde gelegten Brennelemente seien zum gleichen Zeitpunkt dem Reaktor entnommen worden, keinen substantiierten, weiteren Aufklärungsbedarf aufzeigenden Vortrag der Kläger dazu, dass konkrete Gegebenheiten des Betriebs des AVR, die gerade Auswirkungen auf die Aktivitätskonzentration im Staub und/oder die Freisetzbarkeit von Staub hatten, aufgrund des (unterstellt) gleichen Entnahmezeitpunkts keine Berücksichtigung gefunden haben.
(b) Der umfangreiche Vortrag der Kläger zu den unterschätzten Gefahren, der von einem Brand der Graphitkugeln ausgeht, ist unerheblich, und zwar auch dann, wenn man mit ihnen unterstellt, dass ein solcher Brand zu einer gegenüber den Annahmen der Genehmigungsbehörde erhöhten Freisetzung radioaktiver Stoffe führen würde. Denn die Genehmigungsbehörde ist zutreffend davon ausgegangen, dass ein Brand der Graphitkugeln auszuschließen ist. Die Kläger benennen kein nicht dem Restrisiko zuzuordnendes, von der Genehmigungsbehörde nicht berücksichtigtes Ereignis (Szenario), in dem es zu einem Brand der Graphitkugeln kommen könnte.
Voraussetzung für einen Graphitbrand ist, dass in einem Behälter bzw. in einer Trockenlagerkanne die für einen solchen erforderliche Entzündungstemperatur erreicht wird und zugleich ausreichend Sauerstoff zur Verfügung steht. Beides erscheint hier zwar nicht als ausgeschlossen im Fall eines – zufälligen, aber auch beabsichtigten (terroristischen) – Flugzeugabsturzes auf und in das TBL, der sowohl einen Kerosinbrand im Lager auslöst als auch mit einem Deckeltreffer eines CASTOR THTR/AVR-Behälters verbunden ist, der – wie von der Genehmigungsbehörde auch angenommen – zum Versagen der Dichtungen des Primär- und Sekundärdeckels führt. Indes ist zu berücksichtigen, dass bereits der mit einem Deckeltreffer verbundene (zufällige oder gezielte) Flugzeugabsturz als solcher von der Eintrittswahrscheinlichkeit her nahe der Grenze zum Restrisiko liegt. Berücksichtigt man weiter, dass für einen Brand der Graphitkugeln in dem Behälter die eingangs genannten beiden Voraussetzungen kumulativ hinzutreten müssen und dieses kumulative Hinzutreten alles andere als wahrscheinlich erscheint, hat die Genehmigungsbehörde das Szenario eines Brandes der Graphitkugeln zu Recht nicht betrachtet. Insbesondere das Erreichen der erforderlichen Entzündungstemperatur im Inneren eines Behälters, welches vom Vorhandensein einer ausreichenden Menge brennenden Kerosins im TBL und einer entsprechend langen Branddauer abhängt, erscheint höchst unwahrscheinlich in Ansehung dessen, dass bei einem von den Beigeladenen in Bezug genommenen Brandversuch Graphitkugeln, die sich 30 Minuten in einer Wanne brennenden Kerosins befanden, nicht in Brand gerieten, das TBL in Vollzug der erteilten 7. Änderungsgenehmigung mit Kerosinabläufen nachgerüstet wurde – was eher dem Szenario eines gezielten Absturzes eines großen (Passagier-)Flugzeugs mit einer großen Kerosinmenge an Bord Rechnung tragen dürfte –, die bei einem Kerosinbrand entstehende Hitze jedenfalls teilweise durch das infolge des Flugzeugabsturzes zerstörte Hallendach entweichen könnte und es sehr wahrscheinlich ist, dass die Feuerwehr im Falle eines Kerosinbrandes nach einem Flugzeugabsturz auf und in das TBL zügig mit Löscharbeiten beginnen würde. Soweit die Kläger den zuvor in Bezug genommenen Brandversuch kritisieren und eine Entzündung bei längerer Branddauer annehmen, auf einen anderen Brandversuch mit einem Gasbrenner und herabgesetzte Entzündungstemperaturen verweisen sowie die Wirksamkeit der Kerosinabläufe infrage stellen oder negieren, führt dies jedenfalls nicht dazu, dass das Erreichen der Entzündungstemperatur im Inneren eines Behälters als hinreichend wahrscheinlich angesehen werden müsste. Darüber hinaus erscheint eine für einen Brand der Graphitkugeln im Inneren des Behälters erforderliche ausreichende Sauerstoffzufuhr ebenfalls nicht als hinreichend wahrscheinlich. Auch wenn von einem Versagen der Deckeldichtungen des CASTOR THTR/AVR-Behälters ausgegangen wird, bedeutet dies nicht zugleich eine ungehinderte (Luft-)Sauerstoffzufuhr, insbesondere nicht in die in dem Behälter befindlichen Trockenlagerkannen, die ihrerseits Elastomerdichtungen aufweisen und mit einem Stopfen verschlossen sind. Ergänzend wird insoweit auf die von der Beklagten mit Schriftsatz vom 12. August 2022 vorgelegte Stellungnahme der TÜV SÜD X. GmbH vom 7. Oktober 2021 (Seite 2, vierter Absatz) Bezug genommen, der die Kläger nicht entgegengetreten sind.
Entgegen der Annahme der Kläger ist nicht zu berücksichtigen, dass ein Behälter seine mechanische Integrität verliert und die Graphitkugeln außerhalb des Behälters Kontakt zu Sauerstoff (Luft) bekommen. Nach der Anlage Nr. 2.1 (Gliederungspunkt 4.4.3, Seite 40 bis 42) ist nachgewiesen, dass im Fall des zufälligen Absturzes einer schnell fliegenden Militärmaschine mit Deckeltreffer eines CASTOR THTH/AVR-Behälters dessen mechanische Integrität erhalten bleibt. Dagegen haben die Kläger nichts Substantielles vorgebracht. Soweit sie im Rahmen der Genehmigungsvoraussetzung des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG einen Verlust der mechanischen Behälterintegrität infolge des Beschusses mit einem Hohlladungsgeschoss aus einer panzerbrechenden Waffe ins Spiel bringen, sei bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass es bei dem genannten Szenario jedenfalls an einem für das Erreichen der Entzündungstemperatur erforderlichen Kerosinbrand fehlte.
(c) Weiterhin ist der klägerische Vortrag zur nicht ausreichend berücksichtigten Feuchtigkeit des AVR-Inventars im Hinblick auf § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG ohne Relevanz. Ihr – insoweit von ihrem Sachbeistand nicht geteilter oder bestätigter – Vortrag, dass sich aufgrund der Feuchtigkeit im Castorbehälter radioaktiver Wasserstoff und radioaktives Methan ansammeln und auch die Brennbarkeit dieser Gase „bei Leckagen oder bei dem Öffnen der Primärdeckel zu erheblichen Problemen“ führen könnten, ist bereits nicht hinreichend substantiiert, weil sich nicht erschließt, von welchen „Leckagen“ sie in diesem Zusammenhang ausgehen und welche „Probleme“ sie sehen. Unabhängig davon ist der von ihnen vermittelte Eindruck, das gesamte AVR-Inventar sei aufgrund eines sog. Dampferzeugerstörfalls im Mai 1978 feucht, unzutreffend. Dagegen spricht bereits ihre eigene Darstellung des zuvor genannten Störfalls, nach der das in den Reaktorkern gelangte Wasser aufgrund der hohen Temperaturen verdampft sei und sich daraus explosive Gase gebildet hätten. Im Übrigen geht die 8. Änderungsgenehmigung (Seite 12 f.) davon aus, dass sich in den Behältern 52 verschweißte Trockenlagerkannen befinden, die – wie auch hier bereits erwähnt – Brennelemente mit nicht definierter Restfeuchte enthalten. Dies berücksichtigt auch die zuvor bereits in Bezug genommene Anlage Nr. 2.7, die zum einen die qualifizierte Verschweißung dieser Trockenlagerkannen bestätigt und zum anderen zu dem Ergebnis kommt, dass ein Versagen der Dichtungen eines CASTOR THTR/AVR-Behälters aufgrund feuchtigkeitsbedingter Korrosion auszuschließen ist (Gliederungspunkt 4.1.3, Seite 12 bis 14). In Ansehung dessen besteht kein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde und erst recht kein für die Gewährleistung der Schadensvorsorge relevantes „Feuchtigkeitsproblem“. Dies gilt insbesondere auch in Ansehung der diversen im Klageverfahren von den Klägern geltend gemachten, allerdings sämtlich nicht durch Tatsachen untermauerten Zweifel, was die Identifizierung der (potentiell) feuchten Brennelemente, die Zuordnung dieser Kugeln zu den verschweißten Trockenlagerkannen, die Verschweißung dieser Kannen an sich sowie die Gewährleistung der Dichtheit der Schweißnähte anbelangt.
b) Soweit sich die Kläger dagegen wenden, dass die Beklagte einen seitlichen Behältertreffer im Fall eines zufälligen Absturzes eines Militärflugzeugs dem Restrisiko zugeordnet und dementsprechend nicht untersucht hat, verhilft das ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Weder zeigen sie einen Mangel der Wahrscheinlichkeitsberechnung eines seitlichen Behältertreffers auf, wie sie in der Anlage Nr. 1.86 und – sachverständig überprüft – in der Anlage Nr. 2.7, Gliederungspunkt 5.5.5, Seite 72 f., vorgenommen wird, auf der die Qualifizierung als Restrisiko beruht, noch machen sie geltend, dass diese Qualifizierung in Ansehung der ermittelten Eintrittswahrscheinlichkeiten (weniger als 1,1 x 10-9 Treffer pro Jahr nach der Anlage 1 Nr. 1.86 oder 7 x 10-10 pro Jahr nach der Anlage 2 Nr. 2.7) unvertretbar ist. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich. Von der Rechtsprechung ist die behördliche Qualifizierung eines zufälligen Flugzeugabsturzes als Restrisiko schon bei einer höheren Eintrittswahrscheinlichkeit (deutlich unter 10-6) nicht beanstandet worden.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006 – 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 31, sowie nachgehend BVerwG, Beschluss vom 24. August 2006 – 7 B 38.06 –, juris, Rn. 14; Nds. OVG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 7 KS 215/03 –, juris, Rn. 98.
Soweit die Kläger sinngemäß kritisieren, dass die Qualifizierung als Restrisiko nicht allein aufgrund der geringen Eintrittswahrscheinlichkeit vorgenommen werden dürfe, zeigt das kein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde auf. Da die Eintrittswahrscheinlichkeit hier, wie sich aus den zuvor in Bezug genommenen Anlagen ergibt, spezifisch für das TBL berechnet worden ist und die Restrisikoermittlung nach der zuvor zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts keine Abwägung darstellt, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, was die Genehmigungsbehörde über die äußerst geringe Eintrittswahrscheinlichkeit hinaus hätte in den Blick nehmen sollen oder müssen, um – aus Sicht der Kläger – in rechtmäßiger Weise ein Restrisiko annehmen zu können.
c) Die Gewährleistung der Schadensvorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG steht ferner nicht deshalb infrage, weil das für den Fall des Versagens der Primärdeckeldichtung eines CASTOR THTR/AVR-Behälters vorgesehene Reparaturkonzept – Anbringen eines sog. Fügedeckels, alternativ Reparatur des Behälters in einer „Heißen Zelle“ einer anderen kerntechnischen Anlage – unzureichend ist.
Dieses Reparaturkonzept ist bereits in der Vergangenheit mehrfach geprüft und auch von der Rechtsprechung gebilligt worden.
Vgl. ausführlich OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 – 21 D 2/89.AK –, juris, Rn. 211 bis 241, und Schl.-H. OVG, Urteil vom 31. Januar 2007 – 4 KS 2/04, 4 KS 6/04 –, juris, Rn. 144 bis 151 (insoweit nachfolgend vom BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 –, juris, nicht beanstandet), die beide dort auch geltend gemachte Bedenken hinsichtlich der Herstellung einer dichten und ausreichend festen Schweißnaht als nicht durchgreifend zurückweisen; jüngst Bay. VGH, Urteil vom 8. April 2024 – 22 A 17.40026 –, juris, Rn. 198 ff., und VGH Bad.-Württ., Beschluss v. 7. November 2024 – 10 S 1555/24 –, juris, Rn. 59 ff.
Soweit das hier zur Genehmigung gestellte Reparaturkonzept als Neuerung einen Fügedeckel mit Niederhalteschrauben vorsieht, ist dies ebenfalls im Verwaltungsverfahren sachverständig geprüft und bestätigt worden, und zwar auch hinsichtlich der insoweit notwendigen Schweißarbeiten (vgl. die ebenfalls zur 8. Änderungsgenehmigung gehörenden Anlagen Nr. 2.1, Gliederungspunkte 4.5 und 4.5.1, Seite 42 f., Nr. 2.3, Gliederungspunkte 1.3 und 1.4, Seite 4 f., und Nr. 2.5). Dagegen bringen die Kläger nichts Durchgreifendes vor. Zwar gehen sie unter Berufung auf den Stand von Wissenschaft und Technik von einem unzureichenden Reparaturkonzept aus. Einen entsprechenden Stand, der ihre Annahme bestätigen würde, zeigen sie jedoch nicht auf; er ist auch sonst nicht ersichtlich. Dies gilt auch in Ansehung des von den Klägern in Bezug genommenen Gutachtens der F. GmbH aus Mai 2014 und der Stellungnahmen ihres aktuellen Sachbeistands.
Wie die ersten beiden zuvor zitierten Entscheidungen zeigen, ist schon seinerzeit sachverständig bestätigt worden, dass sich die zur Anbringung des Fügedeckels erforderliche Schweißnaht in einer dichten und (langzeit-)standfesten Weise herstellen lässt. Für einen Fügedeckel mit Niederhalteschrauben bestätigen dies die Sachverständigengutachten in den zuvor genannten Anlagen. Gegenteiliges ergibt sich nicht daraus, dass die Kläger pauschal – insbesondere ohne Auseinandersetzung mit diesen Anlagen – Bedenken gegen die Herstellung der Schweißnaht äußern. Diesbezüglich Weitergehendes ergibt sich auch aus dem von ihnen in Bezug genommenen Gutachten der F. GmbH nicht. Es stellt lediglich pauschal infrage, ob die Schweißnaht bei allen Betriebszuständen die notwendige zweite Barriere bilden könne, was indes keinen substantiierten Einwand gegen die Herstellung der Schweißnaht in der erforderlichen Qualität darstellt und dementsprechend weder die sachverständigen Annahmen in den zuvor in Bezug genommenen Anlagen in Zweifel zieht noch Anlass für weitere Ermittlungen gibt.
Die von den Klägern geltend gemachten Bedenken gegen die „Störfallsicherheit“ eines Fügedeckels mit dem Argument, dieser besitze im Störfall nicht die Qualität einer notwendigen zweiten Barriere, greifen ebenfalls nicht durch. Bereits die Relevanz dieses Vorbringens im Hinblick auf die Gewährleistung der Schadensvorsorge erschließt sich nicht, auch wenn es sich in gleicher Weise in dem Gutachten der F. GmbH und in den Stellungnahmen des aktuellen Sachbeistands der Kläger findet. Sollten die Bedenken gegen die „Störfallsicherheit“ auf den gegen die Herstellung der Schweißnaht vorgebrachten Bedenken beruhen oder aus diesen abgeleitet werden, wären sie unerheblich, weil, wie zuvor ausgeführt, die Schweißnaht in der erforderlichen Qualität hergestellt werden kann. Ansonsten erschließt sich nicht, in wie weit und in welcher Weise die „Störfallsicherheit“ gerade im Hinblick auf einen mit einem Fügedeckel reparierten CASTOR-Behälter nicht gewährleistet sein sollte. In oder bei welchem Störfall ein solchermaßen reparierter Behälter ein Sicherheitsproblem darstellen sollte dergestalt, dass der Fügedeckel nicht die zweite Dichtung (Barriere) darstellt oder gewährleistet, ergibt sich aus dem klägerischen Vorbringen nicht hinreichend. Konkret benannt wird lediglich der Fall eines Flugzeugabsturzes (mit Deckeltreffer eines CASTOR-Behälters). Indes ist bei einem solchen auslegungsüberschreitenden Ereignis von einem vollständigen Dichtungsversagen auch eines nicht reparierten Behälters auszugehen und hat die Genehmigungsbehörde dementsprechend die Freisetzung der gesamten gas- und staubförmigen radioaktiven Stoffe aus dem Behälter angenommen. Danach ist die Mutmaßung der Kläger, bei einem mit einem Fügedeckel reparierten CASTOR-Behälter könnten bei dem zuvor genannten auslegungsüberschreitenden Ereignis größere Mengen an Radioaktivität freigesetzt werden, offensichtlich unzutreffend. Aus dem klägerischen Vorbringen ergibt sich zudem kein konkreter Anhaltspunkt dafür, dass ein mit einem Fügedeckel reparierter CASTOR-Behälter, bei dem sich sogar drei Deckel übereinander befinden, eine geringere mechanische (körperliche) Integrität oder Festigkeit aufweist als ein nicht reparierter Behälter und deshalb bei dem zuvor genannten auslegungsüberschreitenden Ereignis mehr Radioaktivität freigesetzt würde. Es ist auch nicht anzunehmen, dass die (unterstellt) defekte Dichtung des Primärdeckels, welche die Reparatur mit dem Fügedeckel veranlasst hätte, den Beitrag des Primärdeckels selbst zur mechanischen/körperlichen Festigkeit des Behälters maßgeblich beeinflusst (herabsetzt). Schließlich ist die Schweißnaht des Fügedeckels nach den vorstehenden Ausführungen generell nicht dazu bestimmt, bei auslegungsbestimmenden Störfällen oder auslegungsüberschreitenden Ereignissen mechanische Lasten aufzunehmen oder abzufangen.
Die die Reparaturalternative betreffenden Mutmaßungen und Spekulationen der Kläger hinsichtlich der Verfügbarkeit und Auslastung einer „Heißen Zelle“ in Deutschland haben von vornherein nichts mit dem Stand von Wissenschaft und Technik zu tun. Die (seinerzeitige) Genehmigungsbehörde als unselbstständiger Teil der Beklagten, die selbst über bundeseigene Unternehmen in Privatrechtsform Zwischenlager betreibt, in denen CASTOR-Behälter aufbewahrt werden, für die das zuvor behandelte Reparaturkonzept anerkannt ist, musste auch nicht in Erwägung ziehen, dass die Beklagte den Abbau sämtlicher „Heißer Zellen“ in Deutschland zulassen und damit der Reparaturalternative die Grundlage entziehen könnte. Die Frage, ob die Reparaturalternative zur Gewährleistung der Schadensvorsorge zwingend erforderlich ist
– Schl.-H. OVG, Urteil vom 31. Januar 2007– 4 KS 2/04, 4 KS 6/04 –, juris, Rn. 148, und Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018 – 22 A 17.40004 –, juris, Rn. 197, verneinen jedenfalls das Erfordernis einer „Heißen Zelle“ unmittelbar am Lagerstandort –,
bedarf danach keiner Beantwortung. Soweit der aktuelle Sachbeistand der Kläger über ein systematisches Versagen spekuliert, ist ein solches bereits vor langer Zeit sachverständig begutachtet und ausgeschlossen worden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996– 21 D 2/89.AK –, juris, Rn. 211; jüngst auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. November 2024 – 10 S 1555/24 –, juris, Rn. 66 m. w. N.
Zwar trifft der im Zusammenhang mit dem Reparaturkonzept stehende sinngemäße Vortrag der Kläger zu, dass es im Fall einer defekten Primärdeckeldichtung bis zur Anbringung des Fügedeckels an einem doppelten Dichtungssystem fehlt, die Anbringung des Fügedeckels eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen wird und während dieser Zeit die in der 8. Änderungsgenehmigung über die Anlage Nr. 1.124 festgeschriebenen technischen Voraussetzungen für die Aufbewahrung, zu denen zwei dichte Deckelbarrieren gehören, nicht erfüllt sind. Daraus ergibt sich jedoch nicht zugleich, dass die Schadensvorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG nicht gewährleistet ist. Denn aus der Anlage Nr. 2.7 (Gliederungspunkt 5.2.4, letzter Absatz) ergibt sich, dass die CASTOR-Behälter grundsätzlich auch mit nur einem intakten Deckel, d. h. bei (unterstellt) defekter Primärdeckeldichtung mit dem Sekundärdeckel dicht sind, und somit insbesondere die Freisetzung radioaktiver Stoffe ausgeschlossen ist.
6. Auch der erforderliche Schutz gegen SEWD gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG, bei dem es sich ebenfalls um eine drittschützende Genehmigungsvoraussetzung handelt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 – 7 C39.07 –, juris, Rn. 18 ff.,
ist gewährleistet.
Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs in Bezug auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG gilt – unter weitgehender Wiederholungen des zu § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG Dargelegten – Folgendes: Über das Maß des erforderlichen Schutzes gegen SEWD auf ein Zwischenlager entscheidet die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung. Die Exekutive ist für die Risikoermittlung und -bewertung, also auch für die Entscheidung über Art und Ausmaß von Risiken, die hingenommen oder nicht hingenommen werden, allein verantwortlich. Die Gerichte sind darauf beschränkt zu überprüfen, ob die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte". Der Funktionsvorbehalt zugunsten der Genehmigungsbehörde betrifft vor allem den Inhalt der Risikoabschätzung, der letztlich nur politisch verantwortet werden kann. Sind die Ermittlungen nach dem Stand von Wissenschaft und Technik ausreichend und hat sie die Behörde ihren Bewertungen zugrunde gelegt, so muss sich das Gericht bei der Prüfung, ob diese Bewertungen hinreichend vorsichtig sind, wegen des Funktionsvorbehalts auf eine Willkürkontrolle beschränken.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015– 7 B 25.13 –, juris, Rn. 11 m. w. N.; siehe ferner Urteil vom 21. Januar 2021 – 7 C 4.19 –, juris, Rn. 29.
Der Funktionsvorbehalt der Genehmigungsbehörde erschöpft sich dabei nicht in der Identifikation der „vorsorgerelevanten“ Risikoszenarien, sondern umfasst auch die konkrete Ausgestaltung des insoweit erforderlichen Schutzes. Allerdings ist das Maß des erforderlichen Schutzes normativ vorgegeben. Sowohl § 7 Abs. 2 AtG als auch § 6 Abs. 2 AtG legen die Exekutive normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest und lassen die Genehmigungserteilung nur zu, wenn „Gefahren und Risiken durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage bzw. die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen sowie durch Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter nach dem Stand von Wissenschaft und Technik ´praktisch ausgeschlossen´ erscheinen.“
BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 7 C1.11 –, juris, Rn. 25 m. w. N.
a) Daraus ergibt sich für den Fall des gezielten (terroristisch motivierten) Absturzes eines großen Verkehrsflugzeugs, namentlich eines Airbus A 380 (-800) hier Folgendes:
aa) Zunächst einmal ist die Genehmigungsbehörde – insoweit von den Klägern nicht infrage gestellt – davon ausgegangen, dass der Fall eines gezielten (terroristisch motivierten) Flugzeugabsturzes kein auslegungsbestimmendes Szenario darstellt, es sich also nicht um eine SEWD-Lastannahme handelt, was dem in der Begründung der 8. Änderungsgenehmigung (Seite 37) in Bezug genommenen Beschluss des Länderausschusses für Atomkernenergie – Hauptausschuss – vom 3./4. Juli 2003 zur Beurteilung des Szenarios „Terroristischer Flugzeugangriff“ entspricht. Diese Einschätzung hat der zuvor genannte Ausschuss im Übrigen mit – vor Genehmigungserteilung ergangenem – Beschluss vom 11. Juli 2016 (bekannt gemacht von dem zuständigen Bundesministerium unter dem 31. August 2016, vgl. BAnz AT vom 7. September 2016, B 5) bestätigt.
Im Weiteren zeigen die Begründung der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung (Seite 38 f.) sowie die des Widerspruchsbescheids, dass der gezielte (terroristisch motivierte) Absturz eines Airbus A 380 in Gestalt von dieses Szenario „durchrechnenden“ Sachverständigengutachten Berücksichtigung gefunden hat. Bestätigt wird dies im Einzelnen durch die von der Beklagten mit Schriftsatz vom 12. August 2022 vorgelegte Stellungnahme der TÜV SÜD X. GmbH vom 15. September 2021. Danach ist – entgegen dem teilweise zweifelnden Klägervorbringen – eindeutig, dass die Genehmigungsbehörde das zuvor genannte Szenario nicht als Restrisiko angesehen bzw. dem Restrisikobereich zugeordnet und es dementsprechend auch nicht außer Acht gelassen hat. Die Berücksichtigung dieses Szenarios hat allerdings weder zur Versagung der Genehmigung noch zu den Beigeladenen auferlegten Auflagen geführt, weil die Dosisbelastung der Referenzperson im Falle dieses Szenarios bei 37 mSv und damit unterhalb des von der Genehmigungsbehörde herangezogenen Vergleichsmaßstabs von 100 mSv liegt (Seite 38, zweiter Absatz, der 8. Änderungsgenehmigung; bestätigend die zuvor erwähnte Stellungnahme, Seite 28, zweiter Absatz). Von daher kann offen bleiben, ob die unterbliebene Zuordnung des Szenarios zum Restrisikobereich seinen Grund darin hat, die Befugnis zur hoheitlichen Inpflichtnahme der Anlagenbetreiber nicht zu verlieren.
Vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006– 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 61.
Weiter ergänzend sei angemerkt, dass es zwar in einem Klageverfahren gegen die Aufbewahrungsgenehmigung für ein Standortzwischenlager (Unterweser) höchstrichterlich als geklärt bezeichnet worden ist, dass ein gezielter Flugzeugabsturz nicht dem Restrisiko, sondern dem Bereich der Schadensvorsorge – im hiesigen Kontext zu lesen als dem Bereich des Schutzes gegen SEWD – zuzuordnen sei.
BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 7 C 1.11 –, juris, Rn. 20 Satz 1.
Gleichwohl ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, bei einer konkret auf die jeweils in Rede stehende Anlage bezogenen, auf einer ausreichenden Datenbasis beruhenden Risikoermittlung und -bewertung einen gezielten terroristisch motivierten Flugzeugabsturz als Restrisiko zu qualifizieren.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2021 – 7 C 4.19 –, juris, Rn. 29 bis 31 (in Bezug auf sog. Pufferlagerflächen), sowie vorgehend Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018 – 22 A 17.40004 –, juris, Rn. 150; siehe auch Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006– 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 61 bis 63.
Dabei kann Rn. 29 der zuletzt in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts entgegen der Klagebegründung nicht entnommen werden, dass das Bundesverwaltungsgericht den „Symbolwert“ eines Zwischenlagers mit dem Reaktorgebäude eines noch im Leistungsbetrieb befindlichen Kernkraftwerks gleichgesetzt hat. An der genannten Stelle äußert sich das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf einen terroristischen Flugzeugabsturz zum Risikopotential von außerhalb von Gebäuden befindlichen Pufferlagerflächen einerseits im Vergleich zum Risikopotential eines im Leistungsbetrieb befindlichen oder mit Brennelementen bestückten Reaktorgebäudes oder eines Standortzwischenlagers andererseits. Daraus, dass die zuletzt genannten drei Varianten zusammengefasst hinsichtlich des Risikopotentials mit der genannten Pufferlagerfläche verglichen oder ihr gegenübergestellt werden, folgt nicht zugleich, dass die drei Varianten ihrerseits das gleiche Risikopotential oder den gleichen „Symbolwert“ für einen terroristischen Flugzeugabsturz haben. Weitere diesbezügliche Betrachtungen unter Einbeziehung des TBL, das weder Reaktorgebäude noch Standortzwischenlager ist, sind indes nicht angezeigt, weil nach der Begründung der 8. Änderungsgenehmigung die Genehmigungsbehörde den terroristischen Flugzeugabsturz hauptsächlich in Ansehung des in Bezug genommenen Beschlusses des Länderausschusses für Atomkernenergie – Hauptausschuss – berücksichtigt haben dürfte. Jedenfalls bietet die Begründung der Genehmigung keinen Anhaltspunkt für eine spezifisch das TBL betreffende Risikoermittlung und -bewertung, in die möglicherweise auch hätte einbezogen werden können, dass sich weniger als 50 km Luftlinie vom TBL entfernt das – bis April letzten Jahres noch im Leistungsbetrieb befindliche – Kernkraftwerk Emsland in Lingen befindet, welches für einen gezielten terroristischen Flugzeugabsturz jedenfalls auf den ersten Blick „attraktiver“ erscheint als das TBL.
bb) Die Art und Weise, wie die Genehmigungsbehörde einen gezielten terroristisch motivierten Flugzeugabsturz auf das TBL berücksichtigt hat, begegnet keinen Bedenken. Sie hat die radiologischen Auswirkungen eines solchen Ereignisses jedenfalls im Ergebnis anhand des Schutzziels beurteilt, das unter Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage vom 28. Oktober 2014 (GMBl. 2014, Nr. 64, S. 1315) für die in den SEWD-Lastannahmen aufgeführten Ereignisse definiert wird. Dort wird als allgemeines Schutzziel für in den Lastannahmen berücksichtigte SEWD mit möglicher Strahlenexposition festgelegt, dass der erforderliche Schutz dann gewährleistet ist, wenn eine Gefährdung von Leben und Gesundheit infolge der Freisetzung einer erheblichen Menge radioaktiver Stoffe verhindert wird. Das Schutzziel ist erreicht, wenn die Strahlenexposition für Personen aller Altersgruppen, die sich am Aufpunkt (der betrachteten Wohnbebauung bzw. Arbeitsstätte) aufhalten, nicht mehr als 100 mSv effektive Folgedosis bis zum 70. Lebensjahr als Summe von Inhalation und sieben Tagen äußerer Bestrahlung beträgt. Der zuvor genannte Wert, der im Übrigen inzwischen in § 44 Abs. 2 Satz 3 AtG (in der Fassung des Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 10. August 2021, BGBl. I S. 3528) festgeschrieben ist, entspricht dem Eingreifrichtwert für Evakuierungen in den in der SEWD-Berechnungsgrundlage in Bezug genommenen „Radiologischen Grundlagen“ 2009 (dort unter Nr. 4.4.4, Seite 28). Unerheblich ist insoweit, dass die SEWD-Berechnungsgrundlage nicht auf die bei ihrem Erlass geltenden „Radiologischen Grundlagen“ 2014 verweist, weil diese den Eingreifrichtwert für Evakuierungen (unter Nr. 4.4.3, Seite 31 f.) in gleicher Weise festlegen wie die „Radiologischen Grundlagen“ 2009. Der zuvor behandelte Wert wird hier – wie zuvor bereits erwähnt – nach den angestellten Berechnungen mit 37 mSv deutlich eingehalten.
Zweifel im Hinblick auf die Berechnungen haben die Kläger innerhalb der Frist des § 6 Satz 1 UmwRG nicht substantiiert geltend gemacht. Die von ihnen erstmals mit Schriftsatz vom 30. Juni 2023 geäußerten Bedenken hinsichtlich der angestellten probabilistischen Ausbreitungsberechnungen sind innerprozessual präkludiert. Die dabei aufgeworfenen Fragen zur Wetterstatistik lassen sich auch nicht mit geringem Aufwand klären. Soweit die Kläger als Reaktion auf die oben bereits erwähnten, im Rahmen der Verlängerung der Behälterzulassung anscheinend aufgekommenen Abbrandunsicherheiten sinngemäß geltend machen, der zuvor genannte Wert könne, wenn die AVR-Brennelemente einen höheren Abbrand als angenommen hätten, überschritten werden, greift das nicht durch. Denn die von der Genehmigungsbehörde angenommenen 37 mSv beruhen, wie sich aus der zuvor erwähnten Stellungnahme des TÜV SÜD vom 15. September 2021 (Gliederungspunkt 3.2, Seite 24 f.) ergibt, ganz überwiegend nicht auf der angenommenen Freisetzung der gas- und staubförmigen Aktivität aus einem CASTOR THTR/AVR-Behälter mit AVR-Brennelementen, sondern auf der Freisetzung der Aktivität aus einem ebenfalls im TBL lagernden CASTOR V/52-Behälter mit bestrahlten Brennelementen aus Leichtwasserreaktoren, der eine um mehrere Größenordnungen höhere Aktivität als ein solcher mit AVR-Brennelementen aufweist. Angesichts der zuvor bereits behandelten, in der Anlage Nr. 1.129 ausgewiesenen Dosisbelastungen im Fall der Freisetzung der Aktivität aus einem CASTOR THTR/AVR-Behälter mit AVR-Brennelementen kann offensichtlich ausgeschlossen werden, dass aus der Freisetzung Dosisbelastungen resultieren, die auch nur annähernd an 37 mSv heranreichen, selbst wenn die Dosisbelastungen nicht, wie in der Anlage Nr. 1.129 geschehen, auf der Grundlage gemessener freisetzbarer Aktivitäten ermittelt würden, sondern auf der Grundlage von Aktivitätsberechnungen, denen ein deutlich höherer Abbrandwert zugrunde gelegt würde als der Höchste in der Anlage Nr. 1.77 genannte von 194 GWd/tsm (für ein Brennelement GLE-4, BE-Typ 5). Auch die auf Stellungnahmen ihres aktuellen Sachbeistands gestützte Spekulation der Kläger, es könne im Störfall eine größere Staubmenge mit höherer Aktivität als von der Genehmigungsbehörde angenommen freigesetzt werden, bleibt erfolglos, weil sie wiederum auf der – nach den vorstehenden Ausführungen unzutreffenden – Annahme beruht, die in den Behältern befindlichen Brennelemente hätten aufgrund des sog. „Störfallbetriebs“ des AVR eine höhere, von der Genehmigungsbehörde nicht erkannte und berücksichtigte „Gefährlichkeit“.
(1) Die Heranziehung des Werts aus Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage durch die Genehmigungsbehörde begegnet auch in Ansehung des geltenden Grundsatzes der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge keinen Bedenken. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass sowohl im Bereich der Ereignisse, die von § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG erfasst werden, als auch im Bereich der SEWD-Szenarien die erforderliche Schadens- und Risikovorsorge in konzeptionell ähnlicher Weise gewährleistet wird. In beiden Bereichen wird letztlich die Freisetzung von Radionukliden – aufgrund von (Störfall-)Ereignissen oder aufgrund von SEWD-Szenarien – unterstellt, die mit Blick auf § 1 Nr. 2 AtG vor allem für die Rechtsgüter Leben und Gesundheit von Menschen (Gefährdungs-) Relevanz haben. Dementsprechend wird in der höchstrichterlichen Rechtsprechung für den hier gegebenen Kontext auf den Schutz gegen Risiken (Gefahren) für Leben und Gesundheit abgestellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 –, juris, Rn. 23 und 34; Beschluss vom 8. Januar 2015 – 7 B 25.13 –, juris, Rn. 6.
Mit Blick auf die zuvor genannten Freisetzungen werden Grenzwerte für die Menschen treffende Strahlenexposition festgelegt, bei deren Unterschreitung Gefahren (Risiken) für die Schutzgüter Leben und Gesundheit auszuschließen sind und dementsprechend die Schadens-/Risikovorsorge gewährleistet ist. Die maßgeblichen Grenzwerte, mit denen das Maß des erforderlichen Schutzes festgelegt wird, ergaben sich im vorliegenden Fall im Genehmigungszeitpunkt im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG jedenfalls bei auslegungsbestimmenden Störfällen aus § 50 i. V. m. § 117 Abs. 16 StrlSchV 2001 und im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG für in den SEWD-Lastannahmen berücksichtigte Szenarien, wie ausgeführt, aus Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage. Dabei ist es im Hinblick auf die zuletzt genannte Verwaltungsvorschrift unerheblich, ob es sich um ein in den SEWD-Lastannahmen berücksichtigtes Szenario handelt oder nicht, wenn für letzteres – wie hier für den gezielten terroristisch motivierten, nicht als Restrisiko qualifizierten Flugzeugabsturz – der in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage festgelegte Wert orientierungshalber herangezogen wird.
Diesbezüglich stellt es keinen Widerspruch zum Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge dar, dass inzident mit den festgelegten Grenzwerten darunter liegende Strahlenbelastungen für den Menschen als tolerabel angesehen werden. Insbesondere kann nicht isoliert aus dem Wort „bestmöglich“ abgeleitet werden, dass die Schadens-/Risikovorsorge nur dann gewährleistet ist, wenn jegliche Strahlenbelastung durch freigesetzte Radionuklide ausgeschlossen ist. Denn mit „bestmöglich“ wird lediglich zum Ausdruck gebracht, dass bei der Festlegung der erforderlichen Schadens-/Risikovorsorge der Stand von Wissenschaft und Technik maßgeblich ist. Dementsprechend wäre der Grundsatz nur verletzt, wenn nach dem hier relevanten Stand der Wissenschaft trotz Einhaltung des zuvor genannten Grenzwerts aus Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage Lebens- und Gesundheitsgefahren nicht ausgeschlossen wären. Dafür haben die Kläger weder etwas vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich.
Der genannte Grenzwert ist, wie ausgeführt, abgeleitet aus den „Radiologischen Grundlagen“. Die Orientierung an diesen ist sachgerecht und geboten, weil sie von der Strahlenschutzkommission stammen, die nach ihrer Zusammensetzung die Gewähr für eine sachverständige und objektive Beurteilung bietet. Nach der ihr zugrunde liegenden Satzung soll sie die gesamte Bandbreite der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik vertretbaren Anschauungen sowie alle einschlägigen Fachgebiete repräsentieren und ist die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Kommissionsmitglieder gewährleistet.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006– 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 57.
Aus den Ausführungen unter Nr. 3.2 der „Radiologischen Grundlagen“ 2009 zu den deterministischen Effekten von Strahlenwirkungen und den für einzelne Organe genannten Energiedosen ergibt sich, dass der genannte Grenzwert im Hinblick auf das Ziel, Gesundheitsgefahren auszuschließen, hinreichend vorsichtig gewählt ist. Aus den neu gefassten „Radiologischen Grundlagen“ 2014, in welchen die deterministischen Effekte von Strahlenwirkungen unter Nr. 3.3 beschrieben werden, ergibt sich nichts anderes. Hinzu tritt, dass für die Berechnung der den Menschen treffenden Strahlenbelastung insoweit in der SEWD-Berechnungsgrundlage unrealistische Vorgaben gemacht werden, als für den in den Blick genommenen Zeitraum von sieben Tagen nach dem die Freisetzung von Radionukliden auslösenden Ereignis für die Strahlenexposition durch Gammabodenstrahlung ein dauernder Aufenthalt im Freien vorgegeben wird (vgl. unter Nr. 4.3 der SEWD-Berechnungsgrundlage). Dementsprechend erfolgt (auch) die Berechnung ausreichend vorsichtig, weil für die Strahlenexposition aufgrund äußerer Bestrahlung, die neben der Exposition durch Inhalation zu berücksichtigen ist, aufgrund des vorgegebenen Daueraufenthalts im Freien ein sehr ungünstiger, allenfalls theoretisch erreichbarer Wert zu berechnen ist.
(2) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge resultiert ferner nicht daraus, dass die Genehmigungsbehörde allein auf den Wert aus Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage abgestellt und die Einhaltung von in den „Radiologischen Grundlagen“ 2009 festgelegten Umsiedlungs(eingreifricht)werten nicht geprüft hat.
Dazu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Festlegung des in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage genannten Grenzwerts vor dem Hintergrund des Funktionsvorbehalts der Exekutive als Teil des – inzwischen in §§ 41 ff. AtG in der Fassung des Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 10. August 2021 (BGBl. I S. 3528) geregelten – integrierten Sicherungs- und Schutzkonzepts zu verstehen ist, nach dem im SEWD-Bereich Sicherungsmaßnahmen des Anlagenbetreibers und Schutzmaßnahmen des Staates aufeinander abzustimmen sind.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. April 2008– 7 C 39.07 –, juris, Rn. 27, 29.
Da im SEWD-Bereich insbesondere die Abwehr terroristischer Angriffe vorrangig eine Aufgabe des Staats ist und aus einem solchen Angriff resultierende Gefahren für die in § 1 Nr. 2 AtG genannten Schutzgüter nicht allein oder nicht in erster Linie dem von der kerntechnischen Anlage ausgehenden Betriebsrisiko zuzurechnen sind,
siehe dazu BVerwG, Urteil vom 10. April 2008– 7 C 39.07 –, juris, Rn. 17 und 27; Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006 – 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 51,
können Sicherungsmaßnahmen zur Gewährleistung der Schadens-/Risikovorsorge von dem Anlagenbetreiber nur unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gefordert werden.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 –, juris, Rn. 29 a. E.; ähnlich Schl.-H. OVG, Urteil vom 19. Juni 2013– 4 KS 3/08 –, juris, Rn. 167; siehe auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. November 2024– 10 S 1555/24 –, juris, Rn. 97 a. E.
Vor diesem Hintergrund kommt dem integrierten Sicherungs- und Schutzkonzept auch die Aufgabe zu, Grenzen festzulegen, bis zu denen die Schadens-/Risikovorsorge erforderlichenfalls durch Sicherungsmaßnahmen des Anlagenbetreibers zu gewährleisten ist. Eine solche Grenzziehung ist hier mit der Festlegung des in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage genannten Grenzwerts erfolgt. Dementsprechend können im Rahmen der Schadens-/Risikovorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG Sicherungsmaßnahmen des Anlagenbetreibers nur insoweit gefordert werden, als diese zur Unterschreitung des festgelegten Grenzwerts erforderlich sind. Soweit Lebens- und Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung in Rede stehen, die auf – nicht mehr von dem Grenzwert erfasste – längerfristige/-andauernde Strahlenexposition durch aus der Anlage freigesetzte Radionuklide zurückgehen, werden diese nicht mehr dem Betriebsrisiko der Anlage zugerechnet und stehen dementsprechend auch keine Sicherungsmaßnahmen des Anlagenbetreibers in Rede. Vielmehr ist insoweit (allein) der Staat in der Pflicht, der entsprechende Schutzmaßnahmen zu ergreifen hat.
Hiervon ausgehend stellt es kein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde und dementsprechend keine (potentiell) unzureichende Risikovorsorge im Sinne eines Zurückbleibens hinter dem nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG erforderlichen Schutz dar, dass die Einhaltung von Umsiedlungs(eingreifricht)werten nicht geprüft worden ist. Diese stellen aus den zuvor dargelegten Gründen kein Schutzziel im Rahmen der zuletzt genannten Vorschrift dar, dessen Erreichung erforderlichenfalls mit Sicherungsmaßnahmen des Anlagenbetreibers sicherzustellen wäre.
Anhaltspunkte dafür, dass das von der Genehmigungsbehörde angenommene Schutzziel, also die Einhaltung des in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage genannten Grenzwerts, willkürlich und damit nicht mehr vom Funktionsvorbehalt der Exekutive gedeckt wäre, liegen nicht vor und werden von den Klägern auch nicht geltend gemacht. Die Frage, ob insoweit die gerichtliche Überprüfung durch § 44 Abs. 3 AtG nunmehr ausgeschlossen oder eingeschränkt ist, bedarf daher keiner Beantwortung.
Siehe dazu Bay. VGH, Urteil vom 8. April 2024– 22 A 17.40026 –, juris, Rn. 170 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. November 2024 – 10 S 1555/24 –, juris, Rn. 101 f., jeweils m. w. N.
Das Schutzziel erweist sich vielmehr als offensichtlich sachgerecht, da es – wie hier zuvor dargestellt – aus dem in den „Radiologischen Grundlagen“ festgelegten Evakuierungseingreifrichtwert abgeleitet worden ist. Aus der Begründung unter Nr. 4.4.5 der „Radiologischen Grundlagen“ 2014 für das Absehen der Festsetzung von Umsiedlungs(eingreifricht)werten kann zudem geschlossen werden, dass der Grenzwert (= Evakuierungseingreifrichtwert) ausreichend vorsichtig ist, um dem Staat genügend Zeit zu verschaffen, die radiologische Lage nach der Freisetzung von Radionukliden fundiert abzuschätzen und auf dieser Grundlage erforderlichenfalls weitere Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Da zudem in der SEWD-Berechnungsgrundlage, wie ebenfalls bereits dargelegt, unter Nr. 4.3 unrealistische Vorgaben für die Berechnung der Strahlenbelastung gemacht werden, die zu einer höheren als der gegebenenfalls tatsächlich eintretenden Strahlenbelastung führen, kann auch keine Rede davon sein, dass der mit dem Grenzwert zugleich festgelegte Verantwortungsbereich des Anlagenbetreibers zu klein sei.
Soweit die Kläger unter Übernahme der sinngemäßen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein,
siehe Urteil vom 19. Juni 2013 – 4 KS 3/08 –, juris, Rn. 162 ff.,
geltend machen, die Risikovorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG sei nur dann gewährleistet, wenn die in den „Radiologischen Grundlagen“ 1998 und 2009 genannten Umsiedlungs(eingreifricht)werte von 30 mSv im Monat für temporäre Umsiedlungen und 100 mSv im Jahr für langfristige Umsiedlungen unterschritten würden, d. h. auch der Schutz vor Umsiedlungen sei durch Maßnahmen des Anlagenbetreibers sicherzustellen, ist dem nicht zu folgen.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die dargestellte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein entgegen dem klägerischen Vorbringen nicht vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt worden ist. Dieses hat sich zu der Auffassung in keiner Weise geäußert. Die gegen das zuvor genannte Urteil eingelegten Nichtzulassungsbeschwerden hatten deshalb keinen Erfolg, weil nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf eine andere das Urteil tragende Begründung (fehlerhafte Ermittlung und Bewertung eines terroristischen Angriffs mit panzerbrechenden Waffen durch die Genehmigungsbehörde) kein durchgreifender Zulassungsgrund geltend gemacht worden war.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2015– 7 B 25.13 –, juris, Rn. 3.
Der (zutreffende) Hinweis der Kläger, das Bundesverwaltungsgericht habe (in Randnummer 13) ausgeführt, dass das Oberverwaltungsgericht den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Maßstab hinsichtlich der gebotenen Ermittlungen nicht nur zutreffend wiedergegeben, sondern auch angewandt habe, bezieht sich dementsprechend auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Ermittlung und Bewertung eines terroristischen Angriffs mit panzerbrechenden Waffen (unter Gliederungspunkt III.3. des Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein vom 19. Juni 2013 – 4 KS 3/08 –, juris, Rn. 182 ff.), nicht dagegen auf dessen Ausführungen zur Berücksichtigung der Umsiedlungs(eingreifricht)werte, die sich zuvor unter Gliederungspunkt III.2. des Urteils finden und das anders gelagerte Szenario des gezielten (terroristisch motivierten) Flugzeugabsturzes betreffen (siehe Rn. 114 ff. in juris, insbesondere Rn. 162 ff.).
In der Sache ist die Rechtsauffassung des zuvor genannten Oberverwaltungsgerichts in zweifacher Hinsicht überholt: Zum einen dadurch, dass die „Radiologischen Grundlagen“ 2014 bewusst von der Festlegung von Umsiedlungs(eingreifricht)werten absehen (siehe Nr. 4.4.5, S. 34), was nach der dort gegebenen Begründung als Ausdruck eines geänderten Standes der Wissenschaft zu verstehen oder zu werten ist
– vgl. in diesem Sinne auch Bay. VGH, Urteil vom 8. April 2024 – 22 A 17.40026 –, juris, Rn. 233 –;
zum anderen dadurch, dass die Exekutive – wie zuvor ausführlich dargestellt – entsprechend dem Funktionsvorbehalt im Rahmen des integrierten Sicherungs- und Schutzkonzepts mit der – nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein erlassenen – SEWD-Berechnungsgrundlage vom 28. Oktober 2014, speziell der Vorgabe des in Nr. 3 genannten Grenzwerts, eine Begrenzung des Verantwortungsbereichs der Anlagenbetreiber für Sicherungsmaßnahmen vorgenommen hat. Darauf, dass (allein) dieser Grenzwert inzwischen mit § 44 Abs. 2 Satz 3 AtG in der Fassung des Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 10. August 2021 (BGBl. I S. 3528) sogar gesetzlich festgeschrieben ist, was nach der zuvor zitierten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs eine zugunsten eines Anlagenbetreibers zu berücksichtigende Änderung der Rechtslage darstellt, ist bereits zuvor hingewiesen worden.
Siehe auch die dem Siebzehnten Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes zugrundeliegende BT-Drs. 19/27659, S. 17, die ausdrücklich auf die SEWD-Berechnungsgrundlage Bezug nimmt.
Ergänzend dazu ist darauf hinzuweisen, dass sich die Festlegung des in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage genannten Werts als bewusste Entscheidung gegen eine Berücksichtigung von Umsiedlungs(eingreifricht)werten darstellt, auch wenn sich nicht erschließt, warum die SEWD-Berechnungsgrundlage zur Begründung des festgelegten Werts auf die „Radiologischen Grundlagen“ 2009 verweist, die auch noch Umsiedlungs(eingreifricht)werte festlegten, und nicht auf die „Radiologischen Grundlagen“ 2014, bei denen dies – wie ausgeführt – nicht mehr der Fall ist. Denn es ist jedenfalls davon auszugehen, dass bei Erlass der SEWD-Berechnungsgrundlage das zuvor zitierte Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein bekannt war, das – wie dargestellt – im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG die Prüfung der Einhaltung von in den „Radiologischen Grundlagen“ 1998 und 2009 festgelegten Umsiedlungs(eingreifricht)werten für erforderlich hält. Wenn in Ansehung dessen in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage als Schutzziel die Einhaltung des dort genannten Werts festgeschrieben wird, kann das nur als abschließend in dem Sinne verstanden werden, dass andere Werte – wie insbesondere die Umsiedlungs(eingreifricht)werte – nicht maßgeblich sein sollen und dementsprechend auch nicht geprüft werden müssen. Weiter ergänzend sei darauf hingewiesen, dass der in der SEWD-Berechnungsgrundlage festgelegte Grenzwert und das über diesen definierte Schutzziel zugleich als Entscheidung zu verstehen sind, nicht (auch) den in den „Radiologischen Grundlagen“ 2014 festgelegten („übergeordneten“) Referenzwert der verbleibenden effektiven Dosis im ersten Jahr nach einem schweren Kernkraftwerksunfall von 100 mSv (Nr. 4.3, Seite 26 ff.) heranzuziehen, der im Ergebnis dem vorhergehenden Eingreifrichtwert für langfristige Umsiedlungen entspricht (vgl. „Radiologische Grundlagen“ 2009, Nr. 4.4.5, Seite 28 f.) und nach den „Radiologischen Grundlagen“ 2014 als Entscheidungsgrundlage („Vergleichsgröße“) für die Anordnung von Umsiedlungen dient (vgl. Nr. 4.4.5 Abs. 3, Seite 34).
(a) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge kann in diesem Zusammenhang ferner nicht daraus hergeleitet werden, dass die „Radiologischen Grundlagen“ 1998 und 2009 (überhaupt) Umsiedlungs(eingreifricht)werte vorsahen, solche also existierten. Abgesehen davon, dass diese, wie zuvor dargelegt, bereits bei Erlass der SEWD-Berechnungsgrundlage nicht mehr dem Stand der Wissenschaft entsprachen, sind die „Radiologischen Grundlagen“ grundsätzlich unabhängig von der jeweiligen Fassung nicht dazu bestimmt, das Maß des erforderlichen Schutzes im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG festzulegen, sondern es handelt sich, wie sich bereits aus der Bezeichnung ergibt, um Empfehlungen für (staatliche) Entscheidungen über (staatliche) Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzungen von Radionukliden. Da im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG die Störfallplanungswerte des § 49 StrlSchV 2001 nicht einschlägig sind,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 2006– 7 B 38.06 –, juris, Rn. 19,
und von der Ermächtigung in § 12 Satz 1 Nr. 8 AtG (vormals § 12 Abs. 1 Nr. 10 AtG a. F.) nach wie vor kein Gebrauch gemacht worden ist, kam es zwar – jedenfalls bis zum Inkrafttreten der durch das Siebzehnte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes neugefassten §§ 41 ff. AtG im Jahr 2021 – in Betracht, die „Radiologischen Grundlagen“ mangels anderer normkonkretisierender Regelungen zur Bestimmung des erforderlichen Schutzes gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG orientierungshalber heranzuziehen.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006 – 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 57; Schl.-H. OVG, Urteil vom 19. Juni 2013 – 4 KS 3/08 –, juris, Rn. 165 bis 167.
Dies machte jedoch insbesondere die Umsiedlungs(eingreifricht)werte in den „Radiologischen Grundlagen“ 1998 und 2009 nicht zu verbindlichen Schutzzielen im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG, insbesondere nicht in Ansehung dessen, dass die „Radiologischen Grundlagen“ schon konzeptionsbedingt nicht im Blick hatten und haben, dass im SEWD-Bereich, insbesondere bei terroristischen Angriffen – wie hier zuvor dargestellt – die Verantwortung des Anlagenbetreibers hinsichtlich der Gewährleistung der Schadens-/Risikovorsorge nicht unbegrenzt ist.
(b) Die Berücksichtigung der (ehemaligen) Umsiedlungs(eingreifricht)werte ist ferner nicht deshalb quasi zwingend, weil Umsiedlungen schwerwiegende Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen aus Art. 14 und Art. 2 Abs. 1 GG darstellten. Zwar trifft es angesichts von § 1 Nr. 2 AtG zu, dass im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG auch der Eigentumsschutz zu gewährleisten ist (nicht dagegen die allgemeine Handlungsfreiheit, die in § 1 Nr. 2 AtG nicht genannt wird). Aus dem zu gewährleistenden Eigentumsschutz kann jedoch die Heranziehung und Einhaltung der (ehemaligen) Umsiedlungs(eingreifricht)werte nicht hergeleitet werden, weil diese unmittelbar keinen Eigentumsschutz bezweckten; dies gilt im Übrigen auch für den Evakuierungseingreifrichtwert. Sämtliche Werte beziehen sich nicht auf das Eigentum und diesem durch freigesetzte radioaktive Stoffe drohende Gefahren, sondern sie haben Gesundheitsgefahren für den Menschen im Blick. Dabei ergibt sich die Differenzierung zwischen Evakuierungseingreifrichtwert und (ehemaligen) Umsiedlungs(eingreifricht)werten aus Art und Dauer der berücksichtigten Strahlenexposition des Menschen. Während der Evakuierungseingreifrichtwert auf einen Expositions-/Integrationszeitraum von sieben Tagen abstellt (äußere Bestrahlung und innere Bestrahlung nach Inhalation), orientierten sich die ehemaligen Umsiedlungs(eingreifricht)werte an längerfristigen äußeren Strahlenexpositionen. Sämtliche Werte haben allenfalls eine mittelbare Eigentumsrelevanz insoweit, als es bei ihrer Einhaltung nicht zur staatlichen Anordnung einer Evakuierung und/oder Umsiedlung kommt und dementsprechend der damit einhergehende Eingriff insbesondere in das Grundeigentum, dessen Nutzung dem Eigentümer während der Dauer der Evakuierung und Umsiedlung entzogen wird, unterbleibt.
Auch das Schl.-H. OVG, Urteil vom 19. Juni 2013– 4 KS 3/08 –, juris, Rn. 167 a. E., sieht den Eigentumseingriff in der Umsiedlung.
(3) Die Festlegung des zuvor genannten Schutzziels in Gestalt des in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage genannten Grenzwerts ist auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft (willkürlich), weil der Staat jenseits der Grenze, also im Hinblick auf längerfristige/-andauernde Strahlenexposition keinen Schutz gewähren kann und damit eine offensichtliche Schutzlücke, insbesondere für das Grundeigentum entsteht. Angesichts der hier ermittelten Strahlenbelastung in der Umgebung der Anlage nach einem terroristischen Flugzeugabsturz, die den Eingreifrichtwert für eine Evakuierung deutlich unterschreitet (was erst recht gilt, wenn nur auf das AVR-Inventar abgestellt würde), liegt es zunächst jedenfalls nicht auf der Hand, dass die ehemaligen Umsiedlungs(eingreifricht)werte oder der („übergeordnete“) Referenzwert überschritten werden könnten und dementsprechend Gesundheitsgefahren durch länger andauernde (äußere) Strahlenexposition drohten. Selbst wenn man dies unterstellt, ist der Staat offensichtlich schutzfähig. Denn solchen Gesundheitsgefahren könnte nach den „Radiologischen Grundlagen“, die in gewisser Weise das staatliche Schutzprogramm beschreiben, etwa durch Dekontaminationsmaßnahmen oder durch eine vom Staat angeordnete Umsiedlung begegnet werden. Dabei können Umsiedlungen nicht mit der Begründung als Schutzmaßnahmen ausgeschieden werden, sie stellten gegebenenfalls einen schwerwiegenden Eingriff jedenfalls in das Grundeigentum dar. Denn diesbezüglich ergibt sich aus den Ausführungen unter Nr. 4.1 und 4.2 der „Radiologischen Grundlagen“ 2014, dass die „Eingriffsintensität“ von Umsiedlungen auch im Hinblick auf das Grundeigentum gesehen worden und bekannt ist. Im Weiteren ergibt sich aus deren Nr. 4.4.5, 5 und 5.1, dass bei der Entscheidung über die Anordnung einer Umsiedlung zum einen die negativen Auswirkungen einer solchen Maßnahme und zum anderen getroffene Schutz- und Gegenmaßnahmen zu berücksichtigen sind – was im Übrigen gerade dagegen spricht, allein auf den radiologisch begründeten Referenzwert abzustellen. Schließlich ergibt sich aus Nr. 4.1, 7 und 7.1.4, dass als solche Schutz- und Gegenmaßnahmen von den Einsatzkräften durchzuführende Dekontaminationsmaßnahmen angesehen werden. In der Tabelle 4.1 auf Seite 23 werden als Maßnahmen gegen äußere Exposition ausdrücklich die Dekontamination von Straßen, Immobilien, Gelände und Gegenständen aufgeführt.
Siehe Bay. VGH, Urteil vom 2. Januar 2006– 22 A 04.40016 –, juris, Rn. 58 zum Bodenaustausch als möglicher Dekontaminationsmaßnahme zur Vermeidung einer Umsiedlung.
Daraus ergibt sich zusammengefasst, dass eine Umsiedlung nicht vorschnell ohne Berücksichtigung des damit einhergehenden Eingriffs in das Grundeigentum angeordnet werden würde und grundsätzlich Schutz-/Gegenmaßnahmen zur Verfügung stehen, um eine Umsiedlung abzuwenden oder jedenfalls ihre Dauer zu verkürzen, was gegebenenfalls auch einen Eigentumseingriff verhinderte oder in seiner Intensität abschwächte. Angesichts dessen kann von einer offensichtlichen Schutzlücke im Hinblick auf das Eigentum keine Rede sein. Dazu ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die mit der Festlegung des Schutzziels in Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage einhergehende staatliche Verantwortungsübernahme im Hinblick auf die länger andauernde Strahlenexposition infolge eines terroristischen Angriffs keine konkrete Schutzzusage erfordert dahingehend, Umsiedlungen würden aus Gründen des Eigentumsschutzes – wie auch immer, nötigenfalls durch Bodenaustausch – verhindert.
cc) Soweit die Kläger im Zusammenhang mit dem gezielten Absturz eines großen Verkehrsflugzeugs, insbesondere eines Airbus A 380, und dem damit einhergehenden Eintrag großer Mengen Kerosins in das Innere der Lagerhalle fehlende oder nicht ausreichende Untersuchungen zu einem Brand der im Wesentlichen aus Graphit bestehenden Brennelementkugeln rügen, dringen sie damit nicht durch. Auf die vorstehenden diesbezüglichen Ausführungen im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG wird Bezug genommen.
dd) Das sinngemäße Vorbringen der Kläger, die Risikovorsorge sei unzureichend, weil die Genehmigungsbehörde den gezielten (terroristischen) Absturz des größten Verkehrsflugzeugs (Airbus A 380-900) nicht in den Blick genommen habe, dringt ebenfalls nicht durch. Zwar machen sie zutreffend geltend, dass Berechnungen für jeden Flugzeugtyp durchzuführen sind, der absehbar zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung während der Laufzeit der Genehmigung im Einsatz ist oder sein wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 7 C 1.11 –, juris, Rn. 28.
Dass dies hier in Bezug auf den Airbus A 380-900 der Fall war, zeigen die Kläger nicht auf und ist auch sonst nicht ersichtlich. Zwar ist mit den Klägern davon auszugehen, dass dieser Flugzeugtyp geplant und die Planung seitens des Herstellerunternehmens zum Genehmigungszeitpunkt noch nicht (offiziell) aufgegeben worden war. Planungen allein, auch wenn sie bekannt (gemacht worden) sind, reichen indes nicht aus, um die Absehbarkeit eines Einsatzes des geplanten Flugzeugtyps während der Laufzeit der Genehmigung anzunehmen. Denn sie können ein bloßes Marketinginstrument sein, um etwa die Innovationsbereitschaft des Herstellerunternehmens hervorzuheben, oder der Markterkundung dienen, ob es potentielle Kaufinteressenten gibt. Die Annahme der Absehbarkeit eines Einsatzes eines geplanten Modells während der Laufzeit der Genehmigung setzt daher eine gewisse Konkretisierung der Planung voraus, etwa in Gestalt einer Erklärung (Ankündigung) des Flugzeugherstellers, das geplante Modell werde realisiert, oder durch verbindliche Bestellungen des geplanten Modells. Dass es solches zum Genehmigungszeitpunkt hinsichtlich des Airbus A 380-900 gab, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
b) Soweit die Kläger Bedenken hinsichtlich der Gewährleistung der Risikovorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG daraus herleiten, dass das TBL als solches keinen Schutz bei Angriffen von außen biete, was insbesondere für die Deckenkonstruktion im Fall eines gezielten (terroristischen) Flugzeugabsturzes gelte, dringen sie auch damit nicht durch. Die Lagerkonzeption und -konstruktion als solche, die, wie die Kläger anerkennen, nicht darauf angelegt ist, Schutz vor Angriffen von außen zu bieten, ist bestandskräftig genehmigt, und zwar einschließlich der mit der 7. Änderungsgenehmigung gestatteten, von den Klägern ebenfalls als unzureichend kritisierten „Härtungsmaßnahmen“. Dieser genehmigte Anlagenbestand wird durch die hier angefochtene 8. Änderungsgenehmigung nicht berührt. Die (Genehmigungs-)Frage hinsichtlich der Lagerhalle, insbesondere deren Deckenkonstruktion, und der „Härtungsmaßnahmen“ wird nicht dadurch neu aufgeworfen, dass (zusätzlich) das AVR-Inventar im TBL eingelagert und aufbewahrt werden soll.
Vgl. allgemein in diesem Sinne BVerwG, Urteile vom 21. August 1996 – 11 C 9.95 –, juris, Rn. 40 a. E., und vom 22. Januar 1997 – 11 C 7.95 –, juris, Rn. 21 f..; siehe auch Urteil vom 21. Januar 2021 – 7 C 4.19 –, Rn. 12 f.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass nach der zuvor bereits erwähnten Stellungnahme des TÜV SÜD vom 15. September 2021 die bisherigen Gutachten zum gezielten Absturz eines Airbus A 380 gezeigt haben, dass das durch Nr. 3 der SEWD-Berechnungsgrundlage vorgegebene Schutzziel – gerade auch unter Berücksichtigung der konkreten baulichen Gegebenheiten des Lagers – erreicht wird, was in gewisser Weise die Lagerkonzeption, nach der der nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 AtG erforderliche Schutz im Wesentlichen nicht durch die baulichen Gegebenheiten des Lagers selbst, sondern durch die Lagerbehälter sichergestellt wird, bestätigt.
c) Die Kläger dringen ferner nicht mit dem sinngemäßen Vorbringen durch, es bestehe im SEWD-Bereich ein Ermittlungsdefizit, weil ein gezielter Angriff aus der Luft unter Einsatz von Drohnen völlig unberücksichtigt geblieben sei. Dass dies in der Sache nicht zutrifft, ergibt sich bereits aus der Begründung des Widerspruchsbescheids, auch wenn dort aus Gründen des Geheimschutzes keine näheren Ausführungen dazu gemacht werden, was insoweit im Einzelnen betrachtet worden ist. Im Weiteren hat die Beklagte im Klageverfahren – von den Klägern unwidersprochen – näher dargestellt, dass das Szenario eines Anschlags unter Verwendung von Drohnen Gegenstand eines Evaluationsprozesses war, im Rahmen dessen die gegebenen technischen Möglichkeiten und Fähigkeiten von Drohnen als Hilfs- und Tatmittel für mögliche Angriffsszenarien (einschließlich des Transports von Explosivstoffen und des Einsatzes gegen ortsfeste Ziele) untersucht, dabei auch im Herbst 2014 stattgefundene Drohnenflüge über französischen Kernkraftwerken berücksichtigt wurden und zugleich bei den Bundessicherheitsbehörden vorliegende Erkenntnisse im Hinblick auf die Nutzung von unbemannten Fahrzeugen durch Täter abgefragt wurden, und dass das Ergebnis dieses Prozesses Eingang in die SEWD-Lastannahmen für kerntechnische Anlagen und Einrichtungen aus Februar 2016 gefunden hat, auf die die 8. Änderungsgenehmigung verweist (Seite 36 unter Gliederungspunkt B.3.5). Dies haben im Übrigen die in der mündlichen Verhandlung anwesende Vertreterin der Beklagten sowie mehrere der anwesenden Sachbeistände der Beklagten bestätigt, die auf Nachfrage bekundet haben, dass ihnen der Inhalt der SEWD-Lastannahmen bekannt ist. Auch wenn die Beklagte dabei aus plausiblen Geheimhaltungsgründen keine näheren Angaben zu den Leistungsparametern der konkret in den Blick genommenen Drohnen gemacht hat, zeigen die Kläger in Ansehung des konkret beschriebenen Evaluationsprozesses kein Ermittlungsdefizit dadurch auf, dass sie mit der Klagebegründung vom 15. Februar 2018 auf die Drohnenüberflüge von Kernkraftwerken in Frankreich hingewiesen, zu Nutzlasten von Drohnen und unbemannten Flugobjekten vorgetragen und daraus sinngemäß geschlussfolgert haben, der gezielte Angriff aus der Luft mit einem mit über 100 kg Sprengstoff beladenen Flugobjekt sei ein realistisches Szenario, das hätte berücksichtigt werden müssen, aber nicht berücksichtigt worden sei. Dies gilt auch deshalb, weil die Annahme eines realistischen Szenarios nicht weiter begründet wird; allein das Vorhandensein einer entsprechenden Nutzlast reicht insoweit nicht. Im Anschluss daran wird ein Ermittlungsdefizit auch nicht dadurch aufgezeigt, dass die Kläger mit Schriftsatz vom 23. Juni 2021 eine rasant beschleunigte technische Entwicklung von Drohnen geltend gemacht, daraus eine erhöhte Gefahr eines Sprengstoffanschlags auf das TBL abgeleitet und auf die Weiterentwicklung von sog. Flugtaxis bzw. „pilotengesteuerten Luftfahrzeugen“ hingewiesen haben. Im Übrigen ergibt sich aus dem Vorbringen nicht, konkret welche technische Weiterentwicklung gemeint ist und warum sich dadurch die Gefahr eines Sprengstoffanschlags erhöht haben sollte. Was die angesprochenen sog. Flugtaxis bzw. „pilotengesteuerten Luftfahrzeuge“ anbelangt, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die konkret in Bezug genommenen Maschinen bereits im maßgeblichen Zeitpunkt der Genehmigungserteilung (siehe oben Gliederungspunkt I.1.) bekannt oder absehbar waren. Entsprechendes gilt, soweit die Kläger mit Schriftsatz vom 30. Juni 2023 auf die von einer bestimmten, später im Ukraine-Krieg eingesetzten Drohne ausgehende Gefahr hinweisen. Soweit sie im Schriftsatz vom 23. Juni 2021 weiter geltend gemacht haben, dass Drohnen verwendet werden könnten, um einen Angriff auf das TBL mit Eindringen in das Lagergebäude vorzubereiten und durchzuführen, dürfte dieses Vorbringen bereits nicht zu berücksichtigen sein. Es dürfte zum einen innerprozessual präkludiert sein, weil es einen neuen Gesichtspunkt darstellen dürfte, also keine bloße Vertiefung eines mit der fristgerechten Klagebegründung angesprochenen Gesichtspunkts vorliegt. Zum anderen handelt es sich um die bloße Wiedergabe der Auffassung des aktuellen Sachbeistands der Kläger, ohne dass eine Prüfung und Durchdringung durch die Prozessbevollmächtigten erkennbar ist. Unabhängig davon ist dieses Vorbringen unerheblich, weil auch damit kein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde aufgezeigt wird. Denn nach dem dargestellten Evaluationsprozess sind auch Angriffsszenarien, bei denen Drohnen als Hilfsmittel fungieren, betrachtet worden. Konkreteres ergibt sich diesbezüglich aus dem Vorbringen der Kläger auch unter Berücksichtigung der von ihnen in Bezug genommenen Stellungnahme ihres Sachbeistandes nicht, da diese nicht über substanzlose Spekulationen zu nicht näher konkretisierten, durch Drohnen wie auch immer unterstützten Angriffsszenarien hinausgeht. Angesichts dessen hat der Senat in der mündlichen Verhandlung keine Veranlassung gesehen, die mit dem Evaluationsprozess und den SEWD-Lastannahmen vertrauten Personen zu diesbezüglichen – mutmaßlich der Geheimhaltung unterliegenden – Einzelheiten zu befragen. Er erachtet die detaillierte Beschreibung des Evaluationsprozesses als ausreichend, um zu der Überzeugung zu gelangen, dass kein Ermittlungsdefizit im Hinblick auf Angriffsszenarien durch und unter Zuhilfenahme von Drohen und unbemannten Flugobjekten vorliegt.
d) Mit dem zudem für den SEWD-Bereich gerügten Ermittlungsdefizit, was den gezielten unmittelbaren Beschuss von Lagerbehältern mit Hohlladungsgeschossen und die dadurch bedingten radiologischen Folgen anbelangt, sind die Kläger ebenfalls innerprozessual präkludiert, weil dieses Szenario erstmals im Schriftsatz vom 23. Juni 2021 angesprochen worden ist. Unabhängig davon dränge dieses Vorbringen nicht durch.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Szenario eines Behälterbeschusses mit einem Hohlladungsgeschoss nicht dem Restrisikobereich zugeordnet wurde, weil es zu den SEWD-Lastannahmen gehört und damit quasi auslegungsbestimmend ist. Diesbezüglich hat die mit den SEWD-Lastannahmen vertraute Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die Leistungsdaten aktueller Waffen, die nach den Erkenntnissen der Sicherheitsbehörden für potentielle Täter verfügbar seien, berücksichtigt würden. Dennoch hat die Beklagte das Szenario eines unmittelbaren, aus dem Inneren der Lagerhalle erfolgenden Beschusses der Behälter mit einem Hohlladungsgeschoss aus einer panzerbrechenden Waffe zutreffend im Ergebnis aufgrund der verschiedenen getroffenen Sicherungsmaßnahmen als ausgeschlossen angesehen.
Vgl. zur Möglichkeit eines „willkürfreien“ Ausschlusses dieses Szenarios Schl.-H. OVG, Urteil vom 19. Juni 2013 – 4 KS 3/08 –, juris, Rn. 221 f.
Den Ausschluss hat sie – in Erwiderung auf den zuvor genannten klägerischen Schriftsatz vom 23. Juni 2021 – mit Schriftsatz vom 12. August 2022 in Verbindung mit der diesem beigefügten und in Bezug genommenen „Gutachtlichen Stellungnahme“ der TÜV SÜD X. GmbH vom 5. April 2022 im Einzelnen begründet und dabei insbesondere auf die mit der 7. Änderungsgenehmigung genehmigten technischen Nachrüstmaßnahmen sowie das verwirklichte personell-organisatorische Sicherungskonzept hingewiesen. Das Vorbringen der Kläger enthält nichts Substanzielles, was diese Einschätzung infrage stellt oder diesbezügliche Ermittlungsdefizite und dementsprechenden weiteren Aufklärungsbedarf aufzeigt.
Bereits bei der Behandlung des terroristisch motivierten Flugzeugabsturzes ist darauf hingewiesen worden, dass die Risikoermittlung und -bewertung eine anlagenspezifische Beurteilung im Einzelfall erfordert. Eine solche Beurteilung ist hier in Ansehung der zuvor genannten Stellungnahme des TÜV SÜD offensichtlich erfolgt. Diese wird zunächst nicht dadurch infrage gestellt, dass die Kläger im Schriftsatz vom 23. Juni 2021 mehrere pauschale Behauptungen aufstellen – der „Beschuss des TBL Ahaus mit einer modernen panzerbrechenden Waffe durch eine terroristische Vereinigung“ sei ein „realistisches Bedrohungsszenario“; ein „realistisches Terrorszenario, dessen konkrete Berücksichtigung zwingend geboten“ sei; eine sog. „Design Basis Threat“, die im Genehmigungsverfahren zu betrachten sei –, die außer der Nennung des TBL keinen konkreten Anlagenbezug aufweisen. Dieses Vorbringen zielt im Übrigen gar nicht auf den von der Beklagten angenommenen Ausschluss des hier behandelten Szenarios, sondern dahin, dass dieses zu berücksichtigen, also zu prüfen sei, was indes – wie dargestellt – geschehen ist. Entsprechendes gilt für das Vorbringen der Kläger, es sei als „Schwachstelle“ zu bewerten, dass Deutschland nach einer internationalen Studie der „Nuclear Threat Initiative“ aus dem Jahr 2018 dazu, wie hoch die Gefahr der Verübung von Terrorakten durch (nicht näher konkretisierte) „Gruppen“ auf „atomrelevante Einrichtungen“ sei, 50 Punkte bekommen habe (von 100 möglichen für ein geringes Gefahrenpotential). Eine Relevanz des Vorbringens ergibt sich auch nicht dadurch, dass die Kläger insoweit als „Beweis“ entsprechende Stellungnahmen ihres aktuellen Sachbeistands anführen.
Den von der Beklagten angenommenen Ausschluss eines unmittelbaren Hohlladungsbeschusses der Lagerbehälter (nach Eindringen in die Lagerhalle) stellen die Kläger auch nicht dadurch infrage, dass sie u. a. die Wirksamkeit der eingerichteten Vereinzelungsanlage dahingehend anzweifeln, diese könne zwar das Eindringen erschweren, das Eindringen einer entschlossenen Terrorgruppe aber nicht verhindern. Dabei verkennen die Kläger, dass die Vereinzelungsanlage ebenso wenig wie die übrigen in der Stellungnahme des TÜV SÜD (abstrakt) dargestellten Sicherungsmaßnahmen als Teile eines in die Tiefe gestaffelten Konzepts die Aufgabe haben, ein Eindringen von Außentätern in die Lagerhalle absolut zu verhindern. Schutzziel ist vielmehr, das Eindringen so zu erschweren/zu verlangsamen, dass staatliche Schutzkräfte hinzukommen und eingreifen können (vgl. Nr. 4 der zuvor genannten SEWD-Richtlinie Zwischenlager). Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass dies hier nicht gewährleistet sein könnte, zeigen die Kläger nicht auf. Auf die in der zuvor genannten Stellungnahme des TÜV SÜD im Einzelnen (abstrakt) dargestellten Sicherungsmaßnahmen, die offensichtlich zur Erreichung des zuvor genannten Schutzziels im Zusammenwirken zu sehen und zu beurteilen sind, sowie auf die jeweiligen Bewertungen durch den TÜV SÜD gehen die Kläger nicht näher ein. Auch ihr Sachbeistand hält in ihrer Stellungnahme vom 26. Juni 2023 (Anlage K 50 zur Klage) der Stellungnahme des TÜV SÜD im Ergebnis lediglich pauschal entgegen, dass die dargestellten Maßnahmen „ein Eindringen einer entschlossenen und bewaffneten Terrorgruppe nicht verhindern könnten“, wobei offen bleibt, welche Terrorgruppe insoweit in den Blick zu nehmen sein sollte. Offensichtlich fernliegend ist der Versuch der Kläger, das Eindringen einer „radikalen Terrorgruppe“ in das TBL dadurch als nicht ausgeschlossenes Szenario darzustellen, dass sie beispielhaft auf die Erstürmung des US-Kapitols anlässlich der vorletzten Präsidentschaftswahlen verweisen. Soweit der Sachbeistand der Kläger in der zuvor erwähnten Stellungnahme ferner auf einen Beschuss eines Lagerbehälters beim Transport außerhalb der Lagerhalle abstellt, ist das hier offensichtlich irrelevant.
Die weitere sinngemäße Behauptung der Kläger, die Gefahr durch sog. Innentäter sei nicht berücksichtigt worden, ist unzutreffend. Sie lässt außer Acht, dass die SEWD-Richtlinie Zwischenlager vom 10. Mai 2012 unter Nr. 3 sogar ausdrücklich als Sicherungsmaßnahme ein Konzept gegen Innentäter fordert und die insoweit für das TBL getroffenen Maßnahmen vom TÜV SÜD in seiner bereits erwähnten Stellungnahme vom 5. April 2022 (Gliederungspunkte 3.9 und 4) als zur Erreichung des Schutzziels geeignet bewertet worden sind. Diese Bewertung stellen die Kläger nicht durch den Hinweis infrage, dass es in Jülich manipulierte Zuverlässigkeitsüberprüfungen gegeben habe und aufgrund dessen 21 Personen unberechtigt Zutritt zu sicherheitsrelevanten Bereichen von Nuklearanlagen erhalten hätten. Soweit die Kläger die Behauptung ihres Sachbeistands, das Sicherungskonzept schließe einen Angriff mit Unterstützung durch sogenannte Innentäter nicht hinreichend aus, wiedergeben und dazu auf deren zuvor erwähnte Stellungnahme Bezug nehmen, dürfte das nicht den sich aus § 67 Abs. 4 VwGO ergebenden Anforderungen genügen. Unabhängig davon geht die Stellungnahme im Ergebnis nicht darüber hinaus, mögliche von sog. Innentätern ausgehende Gefahren darzustellen und Zweifel zu äußern, dass sich diese vollständig verhindern ließen, ohne näher auf das Sicherheitskonzept einzugehen. Da die postulierten Gefahren jedoch, wie das von der SEWD-Richtlinie Zwischenlager insoweit geforderte Konzept zeigt, offensichtlich bekannt sind, haben die vom Sachbeistand der Kläger lediglich geäußerten Zweifel nicht die Qualität, die vom TÜV SÜD in seiner zuvor erwähnten Stellungnahme getroffene Bewertung des Konzepts als ausreichend infrage zu stellen. Von daher hat der Senat – auch unabhängig von der angenommenen innerprozessualen Präklusion des Vorbringens – diesbezüglich keine Veranlassung gesehen, die in der mündlichen Verhandlung anwesenden Sachbeistände der Beklagten vom TÜV SÜD, denen die personell-organisatorischen Sicherungsmaßnahmen, die auch die von sog. Innentätern ausgehenden Gefahren ausschließen sollen, im Einzelnen bekannt sind, zu diesbezüglichen – mutmaßlich der Geheimhaltung unterliegenden – Einzelheiten zu befragen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 und 2 ZPO. Die Kosten der Beigeladenen werden aus Billigkeitsgründen für erstattungsfähig erklärt, da diese einen Antrag gestellt und sich damit einem Prozess-/Kostenrisiko ausgesetzt haben, vgl. § 154 Abs. 3 VwGO. Die von den Klägern ferner gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO beantragte gerichtliche Erklärung, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren sei notwendig gewesen, kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil es an einer für die Kläger positiven Kostengrundentscheidung fehlt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 analog, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere hat die Rechtssache auch in Ansehung dessen, dass der Senat, der angefochtenen 8. Änderungsgenehmigung im Ergebnis folgend, den Umsiedlungs(eingreifricht)werten, anders als das zuvor erwähnte Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 19. Juni 2013 – 4 KS 3/08 –, keine Bedeutung beigemessen hat, keine grundsätzliche Bedeutung, weil die Beurteilung des Senats, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, auf der Grundlage anderer (neuerer) Rechts- und Verwaltungsvorschriften, insbesondere der nach dem zuvor genannten Urteil erlassenen SEWD-Berechnungsgrundlage vom 28. Oktober 2014 erfolgt ist. Der Senat sieht, wie ebenfalls zuvor bereits ausgeführt, auch nicht, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 8. Januar 2015 – 7 B 25.13 – den Rechtssatz aufgestellt hätte, bei der Erteilung einer Genehmigung gemäß § 6 AtG verlange der sich aus § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG ergebende oder abzuleitende Maßstab die Berücksichtigung von – aus welchem Regelwerk auch immer hergeleiteten – Umsiedlungs(eingreifricht)werten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 41 ff. AtG
§ 24 VwVfG
§ 6 AtG
§ 49 StrlSchV 2001
§ 4 UmwRG
§ 46 VwVfG
§ 34 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 6 AtG
§ 6 Abs. 2 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG
§ 6 Abs. 2 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG
§ 94 Abs. 1 Satz 1 StrlSchG
§ 6 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG
§ 3c Satz 1 und 3 UVPG
§ 3c Satz 2 UVPG
§ 74 Abs. 1 UVPG
§ 3c Satz 1 und 3 UVPG
§ 6 Satz 2 UmwRG
§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 6 Satz 3UmwRG
§ 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 4 Abs. 1 UmwRG
§ 3c Satz 1 und 3 UVPG
§ 3a Satz 4 UVPG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 oder Nr. 3 UmwRG
§ 4 Abs. 1a und 1b UmwRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 AtG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 AtG
§ 34 Abs. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 9a Abs. 1b Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 AtG
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 AtG
§ 1 Nr. 2 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG
§ 117 Abs. 16 StrlSchV 2001
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG
§ 7 Abs. 2 AtG
§ 6 Abs. 2 AtG
§ 44 Abs. 2 Satz 3 AtG
§ 1 Nr. 2 AtG
§ 44 Abs. 3 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG
§ 44 Abs. 2 Satz 3 AtG
§ 12 Satz 1 Nr. 8 AtG
§ 12 Abs. 1 Nr. 10 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG
§ 1 Nr. 2 AtG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 100 Abs. 1 und 2 ZPO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 D 2/89
11 B 30.97
20 D 13/98
7 C 54.79
9 A 8.16
22 A 17.40
2 D 14/13
9 A 1.21
20 D 7/09
4 C 36.13
IV C 49.71
21 D 32/18
7 C 3.20
10 S 1291/01
7 B 135.04
7 C 65.82
7 C 39.07
7 B 38.06
11 C 9.95
7 B 25.13
22 A 04.40
7 KS 215/03
4 KS 2/04
4 KS 6/04
10 S 1555/24
7 C 4.19
7 C 1.11
4 KS 3/08
11 C 7.95