Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-13, Aktenzeichen OVG 4 B 31.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:1113.OVG4B31.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Einem Anspruch auf Umwandlung des Beamtenverhältnisses auf Zeit im Amt eines Kanzlers in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit oder zumindest ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber stehen die Regelungen über das Amt des Kanzlers im Brandenburgischen Hochschulgesetzes (BbgHG (juris: HSchulG BB 2014)) entgegen.(Rn.23)
2. § 67 Abs 2 S 4 Halbs 2 BbgHG (juris: HSchulG BB 2008), nach der erneute Bestellungen möglich sind, beansprucht über die Bestellung und das Dienstverhältnis des Kanzlers nicht nur für die erstmalige, sondern auch für jede weitere Bestellung Geltung, so dass es bei einem ursprünglich aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellten Kanzler dabei bleibt, dass auch nachfolgende Amtszeiten jeweils in einem Beamtenverhältnis auf Zeit ausgeübt werden.(Rn.24)
3. § 67 Abs 2 S 3 Halbs 1 BbgHG (juris: HSchulG BB 2008) ist nicht verfassungswidrig.(Rn.25)
4. Die die Begrenzung der Amtszeit rechtfertigenden Gründe lassen sich aus dem Regelungszusammenhang des BbgHG (juris: HSchulG BB 2008), insbesondere dem Macht- und Kompetenzgefüge zwischen Präsident und Kanzler, ableiten.(Rn.43)
5. Die Macht- und Aufgabenverteilung zwischen Kanzler und Präsident setzt notwendig ein enges Vertrauensverhältnis zwischen Präsident und Kanzler voraus.(Rn.45)
6. Der vom brandenburgischen Gesetzgeber gewählte „präsidiale Abhängigkeitsmechanismus“ lässt eine unabhängige und an sachlichen Gegebenheiten orientierte Amtsführung durchaus zu.(Rn.52)
Verfahrensgang
Die Berufung des Klägers gegen das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 2. März 2011 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten der Berufung mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v. H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der als Beamter auf Zeit im Amt eines Kanzlers der Beigeladenen stehende Kläger begehrt die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit.
Der geborene Kläger trat im Beamtenverhältnis auf Probe in die Finanzverwaltung des Landes N... ein. wurde er zum Beamten auf Lebenszeit ernannt und zuletzt nach seinem Wechsel in den Dienst des Landes Brandenburg zum Abteilungsdirektor (Besoldungsgruppe B 2) befördert. Seit wurde er beim Ministerium der F... im Amt eines Ministerialrats verwendet.
Nachdem der Kläger auf seine Bewerbung für die Stelle des Kanzlers der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus (BTUC) ausgewählt war, ordnete ihn das Ministerium der Finanzen mit Wirkung vom 10. Januar 2005 an die BTUC ab. Deren Präsident beauftragte ihn mit Schreiben vom selben Tage mit der Wahrnehmung der Aufgaben des Kanzlers. Mit weiterem Schreiben vom 1. März 2005 bestellte der Präsident den Kläger gemäß § 68 Abs. 2 BbgHG (2004) zum Kanzler der BTUC. Zugleich wurde der Kläger von der Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur im Namen des Landes Brandenburg unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von sechs Jahren zum Kanzler der BTUC ernannt und unter Übertragung dieses Amtes in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingewiesen. Das Ministerium der F... teilte dem Kläger durch Schreiben vom 8. Juli 2005 mit, dass er mit Blick auf seine Ernennung zum Beamten auf Zeit mit Ablauf des 28. Februar 2005 kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit entlassen sei.
Mit an den Präsidenten der BTUC gerichtetem Schreiben vom 4. Juni 2010 beantragte der Kläger die erneute, abweichend von § 65 Abs. 2 Satz 3 BbgHG (2008) unbefristete Bestellung zum Kanzler; zur Begründung berief er sich auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Mai 2008 zur verfassungsrechtlichen Unwirksamkeit einer Verbeamtung auf Zeit bei Ämtern mit leitender Funktion. Der Präsident der BTUC bestellte den Kläger daraufhin mit Schreiben vom 1. Juli 2010 ab 1. März 2011 erneut zum Kanzler, aus seiner Sicht „ohne Einschränkungen, soweit zulässig“. Zugleich leitete er den Antrag des Klägers an das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur, dort eingegangen am 5. Juli 2010, weiter mit der Bitte um Bestätigung der Fortführung bzw. erneuten Begründung des Beamtenverhältnisses. Das Ministerium lehnte es mit Schreiben vom 12. August 2010 ab, die Bestellung zum Kanzler zu bestätigen. Es forderte den Präsidenten auf, die Stelle auszuschreiben und ein Auswahlverfahren durchzuführen, und wies darauf hin, dass die unbefristete Bestellung zum Kanzler unzulässig sei. Mit weiterem Schreiben vom 4. Oktober 2010 beantragte der Kläger beim Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ab 1. März 2011.
Nach Ausschreibung der Stelle und Durchführung eines Auswahlverfahrens gab der Präsident der BTUC mit Verfügung vom 26. Oktober 2010 die erneute Bestellung des Klägers zum Kanzler zum 1. März 2011 bekannt. Mit Wirkung vom 1. März 2011 ernannte ihn die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von sechs Jahren zum Kanzler der BTUC. Der Kläger wurde wiederum unter Übertragung dieses Amtes in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingewiesen.
Nach Errichtung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg mit Wirkung vom 1. Juli 2013 und Änderung des Brandenburgischen Besoldungsgesetzes ernannte die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur den Kläger am 26. Juli 2013 unter Fortdauer des Beamtenverhältnisses auf Zeit zum Kanzler der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg in der Besoldungsgruppe B 3. Zugleich wurde ihm unter Fortdauer des Beamtenverhältnisses auf Zeit bis zum Ende seiner Amtszeit mit Ablauf des 28. Februar 2017 dieses Amt übertragen und er mit Wirkung vom 1. Juli 2013 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 3 eingewiesen.
Am 23. Juli 2010 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Cottbus Klage erhoben mit dem Begehren, den Beklagten zu verpflichten, bei ihm spätestens mit Wirkung zum 1. März 2011 ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit als Kanzler der BTUC zu begründen. In der mündlichen Verhandlung am 2. März 2011 hat er den Antrag gestellt, den Beklagten zu verpflichten, ihn unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kanzler der BTUC zu ernennen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch am 21. April 2011 verkündetes Urteil abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Der Kläger sei rechtsschutzbedürftig, nachdem er vor Klageerhebung mit Schreiben vom 4. Juni 2010 der Sache nach die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit beantragt habe. Die Nichtdurchführung eines Vorverfahrens stehe der Zulässigkeit der Klage mit Blick auf § 75 VwGO nicht entgegen, da der Antrag vom 4. Juni 2010 ebenso wie der spätere Antrag vom 4. Oktober 2010 ohne zureichenden Grund unbeschieden geblieben sei. Die Klage sei jedoch unbegründet. Der Kläger habe weder einen Anspruch darauf, unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kanzler der BTUC ernannt zu werden, noch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Anträge. Maßgeblich für sein Begehren sei die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz. Als Grundlage seines Begehrens komme Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. § 9, § 8 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG in Betracht. Die von ihm angestrebte Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit bedeute der Sache nach eine Umwandlung des bestehenden Beamtenverhältnisses auf Zeit. Eine Umwandlung stehe grundsätzlich im Ermessen des Dienstherrn; der Beamte habe grundsätzlich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Der Kläger erfülle zwar die allgemeinen und speziellen Voraussetzungen für die Ernennung zum Kanzler. Einer Ernennung unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit stehe aber § 65 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG (2008) entgegen, nach dem ein Kanzler, der aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt werde, in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen werde. Diese Vorschrift sei nach Sinn und Zweck auf den Kläger anwendbar, auch wenn seine Bestellung zum 1. März 2011 nicht unmittelbar aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, sondern aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit erfolgt sei. Die Kammer habe nicht die Überzeugung gewinnen können, dass § 65 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 5 GG, und zwar wegen einer Verletzung des Lebenszeitprinzips, verfassungswidrig sei. Dieses Prinzip gehöre allerdings zu den hergebrachten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten seien. Gleichwohl verbleibe ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Für den Kanzler einer Hochschule lasse sich zwar kein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums oder eine traditionsgemäße Ausnahme vom Lebenszeitprinzip finden. Es könnten aber auch in anderen Fällen Ausnahmen vom Lebenszeitprinzip gerechtfertigt sein, wenn besondere Sachgesetzlichkeiten und die Natur der wahrgenommenen Aufgaben dies erfordern, wenngleich solche Ausnahmen eng zu begrenzen und insoweit strenge Anforderungen zu stellen seien. Die besonderen Sachgesetzlichkeiten, die im Brandenburgischen Hochschulgesetz ihren Niederschlag gefunden hätten, und die Natur der dem Kanzler einer Hochschule zukommenden Aufgaben enthielten einen sachlichen Grund dafür, dass § 65 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip vorsehe. Dies ergebe sich bei einer Gesamtbetrachtung daraus, dass für den Kanzler im Hochschulgesetz eine Amtszeit vorgesehen sei, dass sich der Gesetzgeber für eine Präsidialverfassung entschieden habe, in deren Mittelpunkt der Präsident der Hochschule stehe, dem der Kanzler untergeordnet sei, und daraus, dass der Gesetzgeber den Hochschulen die Möglichkeit gegeben habe, durch die Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsrechte auch auf die Stellung des Kanzlers in der Hochschule Einfluss nehmen zu können. Aus dem Umstand, dass der Kanzler einer Hochschule in Bayern und Mecklenburg-Vorpommern zum Beamten auf Lebenszeit zu ernennen sei, ergebe sich nichts Entscheidungserhebliches, da die Stellung des Kanzlers sich nach den jeweiligen hochschulrechtlichen Regelungen von der eines Kanzlers an einer Hochschule in Brandenburg erheblich unterscheide. Auch die „Rückfallgarantie“ nach § 91 Abs. 2 BbgHG i.V.m. § 68 Abs. 4 BbgHG 2004 sei für die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 65 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG nicht relevant, da diese nicht davon abhänge, ob der Kanzler einen Anspruch auf Rückübernahme in den Landesdienst habe. Im Übrigen seien jene Vorschriften auf den Kläger in seiner zweiten Amtszeit nicht mehr anwendbar.
Gegen dieses ihm am 3. September 2011 zugestellte Urteil hat der Kläger am 30. September 2011 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er geltend macht: Ziel der Klage sei die Klärung der Verfassungsgemäßheit von § 65 Abs. 2 Satz 3 BbgHG a.F. (jetzt § 67 Abs. 2 Satz 3 BbgHG 2014). Die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluss vom 28. Mai 2008 seien auf das Kanzleramt an einer Hochschule in Brandenburg übertragbar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lägen die in diesem Beschluss aufgestellten Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Regel-Lebenszeitverbeamtung nicht vor. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Kanzler werde durch die Bestellung für eine Amtszeit nicht daran gehindert, seine Aufgaben pflichtgemäß und mit dem erforderlichen Maß an Unabhängigkeit wahrzunehmen, verkenne die Hochschulpraxis. Eine kontinuitätswahrende Amtsführung werde durch die Einarbeitung und den Blick auf die Wiederbestellung beeinträchtigt, zumal diese in Brandenburg exklusiv dem Präsidenten übertragen sei. Der „präsidiale Abhängigkeitsmechanismus“ lasse eine unabhängige und an sachlichen Gegebenheiten orientierte Amtsführung nicht zu. Die vergleichende Betrachtung der Ämter des Präsidenten und des Kanzlers im angefochtenen Urteil verkenne, dass diese im System des BbgHG völlig unterschiedlich ausgestaltet seien. Der Präsident nehme als gewählte Spitze einer Selbstverwaltungskörperschaft ein seiner Natur nach auf Zeit angelegtes Amt wahr. Die gesetzliche Stärkung seiner Stellung habe nicht primär das Verhältnis zum Kanzler im Blick, sondern verdeutliche die hervorgehobene Stellung innerhalb der zugleich gestärkten Hochschulautonomie. Der Kanzler habe demgegenüber in führender Position klassische Verwaltungsaufgaben. Als Beauftragter für den Haushalt sei er das „finanzielle Gewissen“ der Hochschule. Danach verbiete sich eine Gleichbehandlung. Auch der Aspekt der Autonomiestärkung rechtfertige die Verbeamtung auf Zeit nicht. Zwar könnten die Hochschulen das Aufgabenspektrum des Kanzlers erweitern. Dies berühre aber nicht die gesetzlich festgeschriebenen Kernaufgaben. Die zwischenzeitlich wieder eingeführte „Rückfallgarantie“ in den Landesdienst könne die Befristung der Verbeamtung nicht kompensieren, zumal er jetzt als Kanzler der Besoldungsgruppe B 3 zugeordnet sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien Aufgaben und Funktionen des Kanzlers in Bayern vergleichbar ausgestaltet. Wesentlicher Unterschied sei der Bestellmechanismus im Verhältnis Präsident-Kanzler in Brandenburg, der wegen des besonderen „Abhängigkeitsverhältnisses“ erst recht eine Verbeamtung auf Lebenszeit rechtfertige.
Der Kläger beantragt,
das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 2. März 2011 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, den Kläger unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kanzler der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg zu ernennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil, tritt der Berufung entgegen und macht geltend: Die Frage der Wirksamkeit von § 65 Abs. 2 Satz 3 BbgHG a.F. sei nicht entscheidungserheblich, da der Kläger auch bei unterstellter Nichtigkeit der Norm mit seinem Begehren nicht durchdringen könne. Mit der Nichtigkeitserklärung entfalle die Regelung über die Wahrnehmung des Kanzleramtes im Beamtenverhältnis. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG gelte für dieses Amt nicht. Unabhängig hiervon gebe es einen hinreichenden sachlichen Grund für die Ausgestaltung des Amtes als Beamtenverhältnis auf Zeit. Wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, ergebe sich diese Rechtfertigung aus dem hochschulpolitischen Konzept des brandenburgischen Gesetzgebers mit einer starken Präsidialverfassung und dem daran anknüpfenden Gleichlauf bei der Ausgestaltung der Amtsverhältnisse von Präsident und Kanzler. Das Amt des Kanzlers weise insoweit eine Parallele zu politischen Beamten auf, als ihm eine „Transformatorenfunktion“ zukomme, die vom Präsidenten gesetzten Ziele der Universitätspolitik in gesetzeskonformes und rechtsstaatliches Verwaltungshandeln umzusetzen. Ähnlichkeiten bestünden auch mit dem weiteren als Ausnahme vom Lebenszeitprinzip anerkannten Fall der kommunalen Wahlbeamten, bei denen sich die Figur des Beamten auf Zeit nicht nur auf die Hauptverwaltungsbeamten beschränke, sondern auch die nachfolgende Verwaltungsspitze, die Beigeordneten, erfasse.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt - soweit wesentlich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die auf Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit gerichtete Verpflichtungsklage ist als Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) zulässig.
Das Erfordernis vorheriger Antragstellung ist gewahrt. Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung hängt die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsaktes ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2009 - 6 C 40.07 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Einen auf Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit gerichteten Antrag hat der Kläger der Sache nach mit seinem Schreiben vom 4. Juni 2010 gestellt. Dieses ist zwar an den Präsidenten der BTUC - und nicht an das für die Ernennung zuständige Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur - gerichtet und formuliert das Begehren auf unbefristete Bestellung zum Kanzler. Der Hinweis auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Mai 2008 lässt jedoch den Kern des Antrags erkennen, nach der notwendigerweise vorausgehenden hochschulrechtlichen Entscheidung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen zu werden. Dementsprechend hat der Präsident der BTUC den Antrag nach Bestellung des Klägers zum Kanzler zuständigkeitshalber an das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur weitergeleitet, in dem es noch vor Klageerhebung eingegangen ist. Danach kann dahinstehen, ob der spätere direkt an das Ministerium gerichtete Antrag des Klägers vom 4. Oktober 2010 den fehlenden vorherigen Verwaltungsantrag mit heilender Wirkung für die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage ersetzen könnte (vgl. dazu BVerwG, a.a.O. Rn. 24 m.w.N.).
Eines Vorverfahrens bedurfte es nach Maßgabe des § 75 Satz 1 VwGO nicht. Über den vorbezeichneten Antrag des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit hat der Beklagte nicht entschieden, ohne dass es dafür einen zureichenden Grund gäbe.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Ernennung zum Kanzler der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit noch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen hierauf gerichteten Antrag (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist für die Beurteilung sowohl des Verpflichtungs- als auch des Bescheidungsbegehrens die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz maßgeblich.
Als Rechtsgrundlage für das Begehren kommt allein Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. § 9 BeamtStG in Betracht. Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Ernennungen sind gemäß § 9 BeamtStG nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ohne Rücksicht auf Geschlecht, Abstammung, Rasse oder ethnische Herkunft, Behinderung, Religion oder Weltanschauung, politische Anschauungen, Herkunft, Beziehungen oder sexuelle Identität vorzunehmen. Das Begehren des Klägers, der in einem Beamtenverhältnis auf Zeit steht, ist der Sache nach auf eine Umwandlung dieses Beamtenverhältnisses in ein solches anderer Art - auf Lebenszeit - gerichtet, für die es nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG einer Ernennung bedarf. Die Ernennung von Beamten steht grundsätzlich im Ermessen des Dienstherrn. Soweit nicht ausnahmsweise ein Anspruch auf Ernennung besteht, kann der Bewerber oder Beamte auf der Grundlage des Art. 33 Abs. 2 GG beanspruchen, dass der Dienstherr über seinen Antrag ermessensfehlerfrei entscheidet.
Einem Anspruch auf Umwandlung des Beamtenverhältnisses oder zumindest ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber stehen indessen die Regelungen über das Amt des Kanzlers im Brandenburgischen Hochschulgesetzes (BbgHG) entgegen, das hier nach dem aufgezeigten Maßstab in der Fassung des Art. I des Gesetzes zur Neuregelung des Hochschulrechts des Landes Brandenburg vom 28. April 2014 (GVBl. I Nr. 18) anzuwenden ist. Nach § 67 Abs. 2 Satz 1 BbgHG wird die Kanzlerin oder der Kanzler von der Präsidentin oder dem Präsidenten bestellt. Wird er oder sie aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt, so erfolgt die Berufung nach § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG in ein Beamtenverhältnis auf Zeit. Die Amtszeit beträgt nach § 67 Abs. 2 Satz 4 BbgHG sechs Jahre; erneute Bestellungen sind möglich.
Wie das Verwaltungsgericht zu der inhaltsgleichen Regelung in § 65 Abs. 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes in der Fassung vom 18. Dezember 2008 (GVBl. I S. 318) - BbgHG 2008 - zutreffend ausgeführt hat, ist § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG auf den Kläger anwendbar, auch wenn er für seine zweite Amtszeit nicht aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, sondern aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit bestellt worden ist, aus dem er nach Ablauf seiner ersten Amtszeit entlassen war (§ 65 Abs. 4 Satz 1 BbgHG 2008). Im Hinblick auf die Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 4 Halbsatz 2 BbgHG, nach der erneute Bestellungen möglich sind, beanspruchen die Vorschriften über die Bestellung und das Dienstverhältnis des Kanzlers nicht nur für die erstmalige, sondern auch für jede weitere Bestellung Geltung, so dass es bei einem ursprünglich aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellten Kanzler dabei bleibt, dass auch nachfolgende Amtszeiten jeweils in einem Beamtenverhältnis auf Zeit ausgeübt werden. Für eine abweichende Ausgestaltung des Dienstverhältnisses im Falle erneuter Bestellung bietet die Norm keine Anhaltspunkte. Dass auch historische und systematische Erwägungen zu keinem anderen Verständnis führen, hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen aufgezeigt (UA S. 12 f.). Hierauf nimmt der Senat Bezug. Die zwischenzeitliche Errichtung der Beigeladenen, in der die Brandenburgische Technische Universität Cottbus zum 1. Juli 2013 aufgegangen ist und die deren Rechtsnachfolgerin ist (vgl. Art. 1 § 21 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur Neustrukturierung der Hochschulregion Lausitz vom 11. Februar 2013 [GVBl. I Nr. 4]), hat das Amt des Klägers unberührt gelassen. Gemäß Art. 1 § 10 des vorbezeichneten Gesetzes ist der Kanzler der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus Kanzler der Beigeladenen; seine Amtszeit endet mit dem Zeitpunkt, mit dem seine Amtszeit an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus geendet hätte.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG nicht verfassungswidrig, so dass kein Anlass besteht, gemäß Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.
Allerdings ist die Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Norm entscheidungserheblich. Die insoweit vom Beklagten erhobenen Einwände greifen nicht durch. Der Senat würde bei der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm zu jeweils unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Erweist sich § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG als verfassungsgemäß, schlösse die Norm die angestrebte Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit aus, so dass die Klage abzuweisen wäre. Im Falle ihrer Verfassungswidrigkeit müsste zumindest das Hilfsbegehren auf Neubescheidung Erfolg haben. Wäre § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG nichtig, fehlte es an der von § 121 Abs. 1 LBG geforderten gesetzlichen Grundlage für die Ernennung zum Beamten auf Zeit, so dass entsprechend der Regel des § 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG das Amt an einen aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellten Kanzler nur in diesem Beamtenverhältnis übertragen werden könnte, ohne dass es hierfür einer ausdrücklichen Regelung im BbgHG bedürfte. Der Hinweis des Beklagten, dass der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG für dieses Amt nicht gelte, führt nicht weiter, solange die Besoldungsordnung B (Anlage 1 zum BbgBesG) in der Besoldungsgruppe B 2 das Amt des Kanzlers der Beigeladenen als beamtenrechtliches Amt ausweist.
Der Senat hat jedoch nicht die Überzeugung gewonnen, dass die zur Überprüfung gestellte Norm verfassungswidrig ist (vgl. zur erforderlichen Überzeugungsbildung BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 2014 - 1 BvL 10/12 u.a. -, juris Rn. 71 m.w.N.). § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG ist mit dem Lebenszeitprinzip als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar.
Gemäß Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 -, juris Rn. 31 ff. m.w.N.), der der Senat folgt, ist mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Auch bei einem hergebrachten Grundsatz verbleibt allerdings grundsätzlich ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können. Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG deshalb auch einer Fortentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen. Die für den Kerngehalt der beamtenrechtlichen Grundsätze geltende Beachtenspflicht versperrt jedoch den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber.
Zu den Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind, gehört das Lebenszeitprinzip. Es zählt zu den das Beamtenverhältnis bestimmenden hergebrachten Grundsätzen. Das Lebenszeitprinzip hat - im Zusammenspiel mit dem die amtsangemessene Besoldung sichernden Alimentationsprinzip - die Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten im Interesse einer rechtsstaatlichen Verwaltung zu gewährleisten. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bietet die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. im Einzelnen BVerfG, a.a.O. Rn. 34 f.).
Es gab allerdings stets auch Ausnahmen vom Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung aller statusrechtlichen Ämter. Soweit traditionsgemäß bestimmte Beamtenverhältnisse vom Lebenszeitprinzip ausgenommen sind, ist dies nur in engen Grenzen durch besondere Funktionen, die die zugrundeliegenden Ämter kennzeichnen, gerechtfertigt. Anerkannte Ausnahmen in diesem Sinne sind einerseits die Beamten auf Zeit, andererseits die politischen Beamten (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 37 ff.).
Innerhalb des Beamtentums hat es seit jeher den Typus des Beamten auf Zeit gegeben. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BRRG konnte ein Beamtenverhältnis auf Zeit begründet werden, wenn der Beamte nur vorübergehend für bestimmte, nur von ihm wahrzunehmende Aufgaben verwendet werden soll (vgl. jetzt § 4 Abs. 2 BeamtStG). Nach § 121 Abs. 1 LBG sind die Fälle und die Voraussetzungen der Ernennung von Beamten auf Zeit gesetzlich zu bestimmen. Diese Vorschrift ist ebenso wie die gleichlautende frühere Regelung in § 95 Abs. 1 Satz 1 BRRG - unter Berücksichtigung der Gewährleistung des Lebenszeitprinzips in Art. 33 Abs. 5 GG - jedoch nicht als Ermächtigung zur Ausdehnung von Beamtenverhältnissen auf Zeit unter Aufgabe des hergebrachten Grundsatzes der lebenszeitigen Anstellung und Übertragung aller statusrechtlichen Ämter zu verstehen. Auf dieser Grundlage hat sich im deutschen Gemeinderecht vor allem der kommunale Wahlbeamte als Beamter auf Zeit entwickelt. Seine Stellung wird jedoch charakterisiert durch seine politische Funktion, die den Grund für die zeitliche Befristung bildet. Seine Berufung erfolgt durch einen Akt demokratischer Willensbildung, der erneuert werden muss, wenn er nach Ablauf der Wahlperiode im Amt bleiben soll (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 38 f.).
Eine weitere Ausnahme vom Lebenszeitprinzip stellen traditionell die so genannten politischen Beamten dar. Sie sind zwar Beamte auf Lebenszeit, können jedoch ohne Angabe von Gründen jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden (§ 30 Abs. 1 BeamtStG i.V.m. § 105 LBG). Begründet wird diese Ausnahme damit, dass die politischen Beamten nach der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Staatsführung bedürfen und in fortwährender Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen. Es handelt sich insoweit um „Transformationsämter“, zu deren Aufgaben es zählt, politische Vorgaben in gesetzeskonformes und rechtsstaatliches Verwaltungshandeln umzuwandeln (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 40).
Darüber hinaus sind Ausnahmen von der verfassungsrechtlichen Regel des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit nur in Bereichen zulässig, in denen - wie in den historisch hergebrachten Fällen - die besondere Sachgesetzlichkeit und die Natur der wahrgenommenen Aufgaben eine Begründung von Beamtenverhältnissen auf Zeit erfordern. Die Regelung muss geeignet und erforderlich sein, um den besonderen Sachgesetzlichkeiten Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 41). Allein mit Leistungserwägungen, einem quantitativen Regel-Ausnahme-Verhältnis oder der Wahrnehmung einer Leitungsfunktion kann die Durchbrechung des Lebenszeitprinzips nicht gerechtfertigt werden (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 46 ff., 57, 58).
Auf dieser Grundlage bestehen gegen die hier streitige Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Allerdings ist für das Amt des Kanzlers einer Hochschule weder ein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums noch eine traditionsgemäß anerkannte Ausnahme vom Lebenszeitprinzip festzustellen. Wie vom Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt, ist das Amt des Kanzlers in seiner heutigen Ausgestaltung als leitendem Verwaltungsbeamten der Hochschule in Folge der nach dem 2. Weltkrieg beginnenden Loslösung der Hochschulen vom Staat entstanden und beruht seine Übertragung im Beamtenverhältnis auf Zeit auf einer erst in den letzten Jahrzehnten einsetzenden bundesweiten Entwicklung. Der Senat nimmt insoweit auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils (UA S. 16 - 18) Bezug, die von der Berufung nicht in Zweifel gezogen werden.
Die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit ist aber nach der Ausgestaltung des Amtes des Kanzlers im Brandenburgischen Hochschulgesetz zulässig, weil die besondere Sachgesetzlichkeit und die Natur der wahrgenommenen Aufgaben dies erfordern und die Regelung geeignet und erforderlich ist, um den besonderen Sachgesetzlichkeiten Rechnung zu tragen.
Bei dieser Prüfung kommt es allerdings entgegen der Auffassung von Ruffert in seinem vom Kläger vorgelegten Gutachten zur Verfassungskonformität der Vergabe des Amtes eines Hochschulkanzlers im Beamtenverhältnis auf Zeit vom 28. Juni 2010 (Rn. 19) nicht darauf an, ob das Amt des Hochschulkanzlers mit einem anderen Amt vergleichbar ist, das aus den genannten Gründen die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit erfordert. Die Bezugnahme des Bundesverfassungsgerichts auf die historisch hergebrachten Fälle gibt lediglich beispielhaft Kriterien vor, die eine Abweichung vom Lebenszeitprinzip rechtfertigen können. Mithin ist nicht entscheidend, ob jenes Amt dem eines kommunalen Wahlbeamten, eines politischen Beamten oder des Präsidenten der Hochschule ähnelt (so aber Ruffert, Rn. 20 ff.). Vielmehr ist die konkrete Ausgestaltung des Kanzleramtes an den für eine Durchbrechung des Lebenszeitprinzips maßgeblichen Kriterien zu messen.
Danach scheidet eine Verletzung des Lebenszeitprinzips unter dem Aspekt der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter von vornherein aus, weil nach § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 BbgHG die allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften über die Laufbahnen auf das Amt des Kanzlers keine Anwendung finden. Handelt es sich nicht um ein Beförderungsamt, sondern um ein singuläres laufbahnfreies Amt, fehlt es an einem der Elemente, die das Bundesverfassungsgericht als bestimmend für das Lebenszeitprinzip ansieht. Als das Beamtenrecht prägenden hergebrachten Grundsatz hat es nicht nur die Anstellung auf Lebenszeit, sondern auch das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter angesehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008, a.a.O. Rn. 36, unter Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 3. Juli 1985 - 2 BvL 16/82 -, juris Rn. 47). Das funktionsgebundene Amt des Kanzlers, das nicht abstrakt, sondern nach der damit konkret verbundenen Funktion umschrieben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - 2 C 36.98 -, BVerwGE 109, 292, 293), ist keiner Laufbahn zugeordnet, sondern gerade darauf angelegt, auch von externen Bewerbern wahrgenommen zu werden, wie die Einstellungsvoraussetzungen des § 67 Abs. 3 BbgHG belegen.
Bezogen auf den Grundsatz der Anstellung auf Lebenszeit erweist sich die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit durch Besonderheiten des Sachbereichs als gerechtfertigt. Die streitige Regelung betrifft mit dem Amt des Kanzlers an Hochschulen ein hervorgehobenes, allein dem Präsidenten nachgeordnetes Führungsamt innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaft und beschränkt sich damit auf einen eng begrenzten Ausnahmebereich. Die dienstrechtliche Ausgestaltung folgt der hochschulrechtlichen Vorgabe einer Amtszeit, die sich ihrerseits unter Berücksichtigung der speziellen Aufgabenverteilung innerhalb der Hochschule als sachgerecht erweist.
Die dienstrechtliche Ausgestaltung trägt der Regelung in § 67 Abs. 2 Satz 4 BbgHG Rechnung, nach der die Amtszeit des Kanzlers sechs Jahre beträgt und erneute Bestellungen möglich sind. Wie der Begriff der Bestellung in diesem Zusammenhang verdeutlicht, betrifft diese Vorschrift die hochschulrechtliche Übertragung des Kanzleramtes, die nach § 67 Abs. 2 Satz 1 BbgHG durch Bestellungsakt des Präsidenten erfolgt. Dieser Amtsübertragung folgt gemäß § 67 Abs. 2 Satz 2 und 3 BbgHG die Begründung des entsprechenden Dienstverhältnisses nach, das sich für das funktionsgebundene Amt notwendigerweise im Rahmen der Befristung des Bestellungsaktes halten muss, da anderenfalls die Begrenzung der Amtszeit unterlaufen würde. Dem entspricht die Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG, die in Übereinstimmung mit § 3 Abs. 2 Nr. 1 BeamtStG für die befristete Aufgabenwahrnehmung die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit vorsieht. Diese Rechtsform ist geeignet und auch erforderlich, um die hochschulrechtliche Vorgabe einer Amtszeit dienstrechtlich abzusichern.
Eine Verletzung des Lebenszeitprinzips ist auch dann nicht festzustellen, wenn die dienstrechtlich vorgreifliche Befristung der Amtszeit des Kanzlers im vorliegenden Verfahren inzident zu überprüfen sein sollte. Diese Regelung ist sachgerecht, weil sie der Ausgestaltung des Kanzleramts und der Stellung von Kanzler und Präsident nach dem Brandenburgischen Hochschulgesetz Rechnung trägt.
Allerdings können aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift keine unmittelbaren Erkenntnisse zu ihrem Zweck gewonnen werden. Die heutige Begrenzung der Amtszeit des Kanzlers auf sechs Jahre war bereits in § 86 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 24. Juni 1991 (GVBl. S. 223) enthalten, wobei die Ernennung nach § 86 Abs. 2 Satz 1 auf Vorschlag des Senats vom Minister erfolgte. Ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien wurde die Regelung über die Amtszeit während der Ausschussberatungen eingefügt (vgl. LT-Drs. 1/222, S. 114). Bestimmungen über die Rechtsnatur des Dienstverhältnisses, die weitgehend der heutigen Regelung entsprechen, wurden erst mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 22. Mai 1996 (GVBl. I S. 173) hinzugefügt, wobei sich die Gesetzgebungsmaterialien allein mit der - im Ergebnis verneinten - Frage befassen, ob das Amt zwingend im Beamtenverhältnis wahrzunehmen sei, während als Art des Beamtenverhältnisses nur ein solches auf Zeit angesprochen wurde, ohne die Alternative eines Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit zu erörtern (vgl. LT-Drs. 2/1854, Begründung zu Art. 1 Nr. 4). Mit dem Brandenburgischen Hochschulgesetz vom 20. Mai 1999 (GVBl. I S. 130) wurde die Zuständigkeit für die Bestellung des Kanzlers in § 68 Abs. 2 dem Präsidenten übertragen. Durch diese Änderung sollte die Stellung des Kanzlers im Verantwortungsbereich des Präsidenten verdeutlicht werden (vgl. LT-Drs. 2/5977, S. 76). Die späteren Hochschulgesetze aus den Jahren 2008 und 2014 entsprechen insoweit im Wesentlichen den früheren Regelungen (vgl. LT-Drs. 4/6419, Begründung zu § 65; LT-Drs. 5/8370, Begründung zu § 67).
Die die Begrenzung der Amtszeit rechtfertigenden Gründe lassen sich indessen aus dem Regelungszusammenhang des BbgHG, insbesondere dem Macht- und Kompetenzgefüge zwischen Präsident und Kanzler, ableiten.
Wie vom Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt (UA S. 22 f.), hat der Landesgesetzgeber in dem Hochschulgesetz 1999 eine monokratische Leitungsstruktur festgeschrieben und die Stellung des Präsidenten insgesamt - auch im Verhältnis zum Kanzler - gestärkt. Hierauf nimmt der Senat Bezug. Die späteren Hochschulgesetze haben an dieser Entscheidung festgehalten. Danach ist der Präsident neben den in der Grundordnung bestimmten weiteren Organen zentrales Hochschulorgan (§ 64 Abs. 1 BbgHG). Gemäß § 65 Abs. 1 BbgHG leitet er die Hochschule in eigener Zuständigkeit und Verantwortung und vertritt sie nach außen; er ist für alle Aufgaben der Hochschule zuständig, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. Ihm ist der Kanzler als Leiter der Verwaltung der Hochschule und Beauftragter für den Haushalt nachgeordnet. Diese Aufgaben werden vom Kanzler unter der Verantwortung des Präsidenten (§ 67 Abs. 1 Satz 1 BbgHG) bzw. seiner Leitung (§ 9 Abs. 1 Satz 2 LHO) wahrgenommen. Die durch das Hochschulgesetz 1999 eingefügten Regelungen sollen nach dem Willen des Gesetzgebers verdeutlichen, dass auch die Verantwortung für das Handeln des Kanzlers beim Präsidenten als Leiter der Hochschule und Dienstvorgesetztem des Kanzlers liegt (vgl. LT-Drs. 2/5977, Begründung zu § 67, S. 76). Dieser Aufgabenverteilung entsprechen die Regelungen über die Bestellung des Präsidenten und des Kanzlers. Der Präsident, dessen Amtszeit sechs Jahre beträgt, wird aufgrund des Wahlvorschlages einer Findungskommission vom zuständigen Organ der Hochschule auf Zeit gewählt (vgl. § 65 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 3 BbgHG), während der Kanzler ebenfalls für eine Amtszeit von sechs Jahren vom Präsidenten bestellt wird (vgl. § 67 Abs. 2 Satz 1 und 4 BbgHG). Auch dieses Bestellungsrecht soll die Stellung des Kanzlers im Verantwortungsbereich des Präsidenten verdeutlichen (vgl. LT-Drs. 2/5977, wie zuletzt zitiert).
Diese Macht- und Aufgabenverteilung setzt - wovon auch die Beteiligten ausgehen - notwendig ein enges Vertrauensverhältnis zwischen Präsident und Kanzler voraus. Der Präsident, dem im Rahmen der gestärkten Autonomie der Hochschule weitgehende Gestaltungsmöglichkeiten für deren Entwicklung zustehen, ist für die Umsetzung seiner Vorgaben und Konzepte durch die Verwaltung der Hochschule auf die Loyalität des Kanzlers als Verwaltungsleiters angewiesen. Umgekehrt bedarf aber auch der Kanzler für die Wahrnehmung seiner Leitungsaufgaben des Vertrauens des Präsidenten. Er kann sein Amt nur in Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielen der Hochschulleitung erfolgreich ausüben. Die Begrenzung seiner Amtszeit dient der Sicherung dieses Vertrauensverhältnisses, indem sie den ungewollten Ausbau einer einseitigen Machtstellung des Kanzlers verhindert und einen personellen Wechsel ermöglicht, wenn ein vertrauensvolles Miteinander nicht mehr möglich ist. Die unbefristete Bestellung des Kanzlers begründet bei turnusgemäß wechselnden Präsidenten die Gefahr eines Präsident-Kanzler-Konflikts, wenn letzterer kraft seiner langjährigen Erfahrung und besseren Sachkenntnis am Präsidenten „vorbeiregiert“ (vgl. Thieme, NWVBL. 1988, 364, 365; Epping, WissR 1993, 161 Fn. 1, s. auch Knopp, WissR 2010, 109, 120). Die übereinstimmende (wenn auch nicht synchron laufende) Amtszeit vermeidet eine solche Verfestigung der Stellung des Kanzlers an der Hochschule. Sie führt zu einem ausgewogenen Kräfteverhältnis von Präsident und Kanzler, sichert das Fortbestehen des Vertrauensverhältnisses und erweist sich damit als geeignet, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Ebenso wenig bestehen Zweifel an ihrer Erforderlichkeit. Zwar könnte im Konfliktfall auch ein ohne Befristung bestellter Kanzler, selbst wenn er im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit stünde, nach allgemeinen beamtenrechtlichen Regelungen im Wege der Abordnung oder Versetzung - eine Umsetzung scheidet mangels eines anderen gleichwertigen Dienstpostens an der Hochschule aus - von seinem Amt abgezogen werden (vgl. Schröder/v. Kittlitz, in: Knopp/Peine, BbgHG, 2. Auflage 2012, § 65 Rn. 19). Dies wäre jedoch in der Praxis nur sehr eingeschränkt möglich, weil jene Maßnahmen neben dem Vorliegen dienstlicher Gründe von hinreichendem Gewicht (vgl. § 29 Abs. 1, § 30 Abs. 1 LBG) ein freies vergleichbares Amt außerhalb der Hochschule voraussetzen.
Bestätigt wird dieses Ergebnis durch Parallelen zwischen dem Amt des Kanzlers und den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Referenzgruppen der kommunalen Wahlbeamten und der politischen Beamten. Das Kanzleramt weist - trotz aller Unterschiede in der Ausgestaltung - Elemente auf, die auch für die historisch anerkannten Ausnahmen charakteristisch sind.
Bezogen auf die Gruppe der kommunalen Wahlbeamten bestehen Übereinstimmungen zwischen den Ämtern des Beigeordneten und des Kanzlers, die jeweils eine der Verwaltungsspitze nachgeordnete Leitungstätigkeit im Beamtenverhältnis auf Zeit ausüben. Sowohl bei den Hochschulen als auch bei den Gemeinden (bzw. Gemeindeverbänden) handelt es sich um Körperschaften des öffentlichen Rechts, denen das Recht der Selbstverwaltung zusteht (Art. 97 Abs. 1 Satz 1 VerfBbg, § 5 Abs. 1 BbgHG). Die Leiter der Gemeindeverwaltung und der Hochschule werden jeweils durch einen Akt demokratischer Willensbildung in ihr Amt berufen und üben ihr Amt in einem Beamtenverhältnis auf Zeit aus. Dies gilt in den Kommunen auch für die dem Hauptverwaltungsbeamten nachgeordneten Beigeordneten (vgl. § 60 BbgKVerf), die auf Vorschlag des Bürgermeisters von der Gemeindevertretung gewählt werden. Ihre Amtszeit entspricht der des Bürgermeisters, läuft aber nicht mit dieser synchron. Hiermit ist der Kanzler, der seine Leitungstätigkeit unter der Verantwortung des Präsidenten ausübt und auf vertrauensvolle Zusammenarbeit angewiesen ist, sowohl nach seiner Stellung als auch nach seinen Aufgaben vergleichbar. Seine (hochschul-)politische Funktion als Verwaltungsleiter unterscheidet sich qualitativ nicht von der (kommunal-)politischen Funktion der Beigeordneten, in der das Bundesverfassungsgericht den rechtfertigenden Grund für die zeitliche Befristung des Beamtenverhältnisses sieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008, a.a.O. Rn. 39). Soweit der Kläger unter Bezugnahme auf das Gutachten von Ruffert (Rn. 22) darauf hinweist, dass der Kanzler in seinen haushalts-, personal-, dienst- und aufsichtsrechtlichen Maßnahmen nicht in der Aufgabenerfüllung frei, sondern an die Einhaltung und Überwachung strikter gesetzlicher Vorgaben gebunden sei, ist ein relevanter Unterschied zu kommunalen Wahlbeamten nicht aufgezeigt, die ihre Tätigkeit ebenfalls im Rahmen der Gesetze ausüben. Die abweichende Ausgestaltung der Ruhestandsregelungen ist für die politische Funktion jener Ämter unerheblich.
Ebenso weist das Amt des Kanzlers Parallelen zu den politischen Beamten auf, als es sich gleichermaßen um ein „Transformationsamt“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008, a.a.O. Rn. 40) handelt. Zu den vom Kanzler wahrzunehmenden Aufgaben zählt es - wie ausgeführt -, (hochschul-)politische Vorgaben in gesetzeskonformes und rechtsstaatliches Verwaltungshandeln umzuwandeln. Wie auch der Kläger im Anschluss an Ruffert (a.a.O. Rn. 21) nicht in Abrede stellt, bedarf es für eine erfolgreiche Amtsausübung der Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielen der Hochschulleitung. Das Amt ähnelt insoweit dem eines Staatssekretärs in einem Ministerium, der als ranghöchster Beamter dem Minister nachgeordnet ist, damit ebenso wie der Kanzler auf der zweiten Führungsebene steht und zum Kreis der politischen Beamten zählt (vgl. § 105 Abs. 1 Nr. 2 LBG). Übertragen auf die Verhältnisse einer Hochschule gehört der Kanzler wie der Staatssekretär zum „engsten Kreis unmittelbarer Berater der Träger politischer Ämter“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008, a.a.O. Rn. 60), hier des Präsidenten. Soweit der Kläger (ebenso Ruffert, a.a.O.) geltend macht, es gehe beim Amt des Kanzlers nicht um die Mitwirkung an der politischen Führung, weil die Selbstverwaltung der Hochschule in der Wissenschaftsfreiheit wurzele und nicht auf allgemeine politische Fragen ausgerichtet sei, verkennt er, dass sich der Begriff des Politischen im Zusammenhang mit dem Amt des Kanzlers auf die der Hochschule im Rahmen ihrer Autonomie eröffneten Gestaltungsmöglichkeiten, mithin auf die Hochschulpolitik, bezieht und insoweit Übereinstimmung gefordert ist.
Das gegenteilige Vorbringen der Berufung zur Charakterisierung des Kanzleramtes überzeugt nicht.
Soweit der Kläger geltend macht, nach der rechtlichen Ausgestaltung des Präsidentenamtes und derjenigen des Kanzleramtes handele es sich um grundsätzlich unterschiedliche Ämter mit völlig unterschiedlichen Zielsetzungen, so dass sich eine Gleichbehandlung nach der Natur der Aufgaben verbiete, ist ihm entgegenzuhalten, dass sich die besondere Sachgesetzlichkeit nicht aus der Gleichheit jener Ämter, sondern aus den Besonderheiten des jeweiligen Amtes ergibt. Während beim Präsidenten die (hochschul-)politische Funktion und seine Berufung durch einen Akt demokratischer Willensbildung im Vordergrund stehen, ist beim Kanzler - wie ausgeführt - die ein enges Vertrauensverhältnis zum Präsidenten erfordernde herausgehobene Aufgabenstellung maßgeblich.
Ohne Erfolg wendet sich der Kläger gegen die Aussage des angefochtenen Urteils, der Kanzler einer Hochschule werde dadurch, dass er nur für eine bestimmte Amtszeit bestellt werde, insbesondere nicht daran gehindert, seine Aufgaben pflichtgemäß und mit dem erforderlichen Maß an Unabhängigkeit wahrzunehmen. Seine Behauptung, diese Aussage verkenne völlig die Hochschulpraxis, wird durch die in Bezug genommene Darstellung von Ludwig (WissR 1984, 24, 40 f.) nicht plausibel gestützt. Dessen Einschätzung, bei einem Zeitbeamten tauche nach der dem Kanzler zuzugestehenden Einarbeitungszeit am Horizont schon allmählich der Ablauf der Amtszeit auf, sodass die Gefahr opportunistischer Entscheidungen bestehe, ist bezogen auf eine sechsjährige Amtszeit unrealistisch. Das Amt des Kanzlers ist nach § 67 Abs. 3 BbgHG auf wissenschaftlich qualifizierte Bewerber zugeschnitten, die bereits eine mehrjährige verantwortliche Tätigkeit ausgeübt haben und von denen erwartet werden kann, sich in überschaubarer Zeit mit den Verhältnissen einer Hochschule vertraut zu machen, wie dies auch dem Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gelungen ist. Die Frage einer Wiederbestellung wird sich regelmäßig erst zum Ende der Amtszeit stellen, zumal auch erst dann absehbar ist, wer als Präsident der Hochschule das Bestellungsrecht ausüben wird. Im Übrigen knüpft die Darstellung von Ludwig mit den Begriffen „Kontinuität, Sachverstand und Unabhängigkeit“ an das tradierte Verständnis des Kanzleramtes (vgl. Battis, DÖV 2009, 518; Horst, in: Leuze/Epping, HG NRW, § 19 Rn. 23 ff.) an, das durch den Veränderungsprozess an den Hochschulen seit langem überholt ist. Den Landesgesetzgebern steht es dabei frei, den Wissenschaftsbetrieb nach ihrem Ermessen zu regeln, ohne dabei an überkommene hochschulorganisatorische Strukturen oder deren einzelne Elemente gebunden zu sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 1 BvR 911/00 u.a. -, juris Rn. 140).
Ebenso wenig ist die Rüge berechtigt, der vom brandenburgischen Gesetzgeber gewählte „präsidiale Abhängigkeitsmechanismus“ lasse bei objektiver Betrachtung eine unabhängige und an sachlichen Gegebenheiten orientierte Amtsführung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu. Diese Erwägungen gehen schon im Ausgangspunkt fehl. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar die Funktion des Lebenszeitprinzips hervorgehoben, die Unabhängigkeit der Beamten im Interesse einer rechtsstaatlichen Verwaltung zu gewährleisten (vgl. Beschluss vom 28. Mai 2008, a.a.O. Rn. 35), zugleich aber in engen Grenzen Ausnahmen hiervon für möglich gehalten. Deren Zulässigkeit kann nicht allein mit Blick auf die damit zwangsläufig verbundene Gefahr einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit verneint werden. Ungeachtet dessen sind die Befürchtungen der Berufung auch in der Sache nicht berechtigt, weil die Dauer der Amtszeit von sechs Jahren verbunden mit dem Fehlen einer Abberufungsmöglichkeit dem Kanzler eine hinreichend gesicherte Grundlage für eine allein sachbezogene Amtsführung vermittelt. Davon, dass Kanzler als Beamte auf Zeit „zu willfährigen Handlangern der politischen Führung“ degradiert werden könnten, wie der Kläger unter Bezugnahme auf Ludwig (a.a.O. S. 41) meint, kann keine Rede sein. Die befürchtete Sorge um die „Unsicherheit seines Arbeitsplatzes“ ist im Falle des Klägers schon deswegen nicht gerechtfertigt, weil dieser, sollte er nach Ablauf seiner gegenwärtigen Amtszeit nicht erneut bestellt werden, einen Anspruch auf Übernahme in den Landesdienst in einer mindestens seinem früheren Amt als Ministerialrat der Besoldungsgruppe B 2 vergleichbaren Rechtsstellung hat (vgl. § 93 Abs. 2 BbgHG i.V.m. § 68 Abs. 4 Satz 2 BbgHG 2004). Der im Fall der Nichtwiederbestellung vom Kläger befürchtete Ansehensverlust bei Kollegen und in der Öffentlichkeit liegt fern, weil es sich um ein von vornherein befristetes Amt handelt, so dass das Ausscheiden nach Ablauf der Amtszeit nicht ein Scheitern oder Versagen indiziert. Anders als die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. Mai 2008 (a.a.O.) erörterten Ämter mit leitender Funktion ist das Amt des Kanzlers nicht darauf ausgelegt, letztlich auf Lebenszeit wahrgenommen zu werden. Die vom Kläger unter Bezugnahme auf Ruffert (a.a.O. Rn. 30 ff.) erörterte Frage, ob die Befristung der Verbeamtung durch die „Rückfallgarantie“ landesrechtlich kompensiert wird, kann offenbleiben, da sich die Rechtfertigung der Ausnahme vom Lebenszeitprinzip - wie ausgeführt - aus den Besonderheiten des Amtes ergibt.
Die im angefochtenen Urteil diskutierten Regelungen in den Hochschulgesetzen anderer Bundesländer (Bayern und Mecklenburg-Vorpommern), die eine Berufung des Kanzlers in das Beamtenverhältnis auf Probe bzw. auf Lebenszeit ermöglichen, bedürfen keiner Erörterung, da sich hieraus keine Erkenntnisse für die Zulässigkeit einer Ausnahme vom Lebenszeitprinzip gewinnen lassen, selbst wenn die Ausgestaltung des Kanzleramtes in diesen Ländern mit der im Land Brandenburg vergleichbar sein sollte. Ist - wie hier - nach den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Maßstäben die Möglichkeit eröffnet, Beamtenverhältnisse auf Zeit zu begründen, steht es dem Land frei, hiervon Gebrauch zu machen. Sieht es davon ab, können aus diesem Sachverhalt keine Schlüsse auf die Gestaltungsmöglichkeiten anderer Bundesländer gezogen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Frage, ob die beamtenrechtliche Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist, ist höchstrichterlich noch nicht geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 9 BeamtStG
§ 105 LBG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 68 Abs. 2 BbgHG
§ 65 Abs. 2 Satz 3 BbgHG
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG
§ 65 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG
§ 91 Abs. 2 BbgHG
§ 68 Abs. 4 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 3 BbgHG
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 1 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 4 BbgHG
§ 65 Abs. 4 Satz 1 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 4 Halbsatz 2 BbgHG
§ 121 Abs. 1 LBG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BRRG
§ 4 Abs. 2 BeamtStG
§ 95 Abs. 1 Satz 1 BRRG
§ 30 Abs. 1 BeamtStG
§ 67 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 BbgHG
§ 67 Abs. 3 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 2 und 3 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BeamtStG
§ 64 Abs. 1 BbgHG
§ 65 Abs. 1 BbgHG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BbgHG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 LHO
§ 65 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 3 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 1 und 4 BbgHG
§ 30 Abs. 1 LBG
§ 5 Abs. 1 BbgHG
§ 105 Abs. 1 Nr. 2 LBG
§ 93 Abs. 2 BbgHG
§ 68 Abs. 4 Satz 2 BbgHG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 127 Nr. 2 BRRG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 4 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 109, 292, 293
DÖV 2009, 518
5 K 582/10
2 C 1/15
2 C 8/18
6 C 40.07
1 BvL 10/12
2 BvL 11/07
2 BvL 16/82
2 C 36.98
1 BvR 911/00