Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-25, Aktenzeichen 12 K 3080/22
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2023:0725.12K3080.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Vortragstätigkeit ist von einer Lehrtätigkeit im Rahmen einer festen Organisation oder eines festen Lehrplans, wie beispielsweise die Lehr- und Unterrichtstätigkeit als Repetitor, abzugrenzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1987 - 2 C 57/86 -, BVerwGE 78, 211 und juris).(Rn.47)
2. Die Zulassung der Berufung wurde mit Beschluss des VGH Mannheim vom 11.12.2024 - 4 S 1330/23 - abgelehnt.
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine räumliche Beschränkung einer ihm erteilten Nebentätigkeitsgenehmigung.
Er steht im Verhältnis eines Beamten auf Lebenszeit im Dienst des Beklagten.
Der Kläger beantragte mit E-Mail vom 6. Juni 2018, ihm für sogenannte Dispositionsstunden im Themengebiet des Baurechts eine Nebentätigkeitsgenehmigung zu erteilen. Mit Bescheid des Regierungspräsidium Karlsruhe vom 19. Juni 2018 genehmigte es dem Kläger die Nebentätigkeit „Ergänzende Lehrveranstaltungen im öffentlichen Recht (Dispositionsstunden) im Rahmen der Ausbildung der Rechtsreferendarinnen und -referendare an den Landgerichten im Regierungsbezirk Karlsruhe“ in einem zeitlichen Umfang von bis zu vier Unterrichtsstunden je Arbeitsgemeinschaft, höchstens acht Stunden pro Woche. Die Genehmigung war bis zum 1. Juni 2021 befristet.
Anlässlich einer vom Kläger abgegebenen Aufstellung der ausgeübten Nebentätigkeiten nach § 8 Landesnebentätigkeitsverordnung vom 27. Juni 2022 wandte sich ein Mitarbeiter des Regierungspräsidiums Karlsruhe, Herr ..., per E-Mail vom 4. Juli 2022 an den Kläger mit dem Hinweis, dass für die Fortsetzung der Nebentätigkeiten die Verlängerung der Nebentätigkeitsgenehmigung beantragt werden müsse. Unter Bezugnahme auf eine E-Mail vom 10. April 2019 halte er angesichts zu hoher Reisezeiten jedoch nur eine Genehmigung von Nebentätigkeiten im Regierungsbezirk Karlsruhe für genehmigungsfähig. Veranstaltungen per Videokonferenz könnten unabhängig vom Dienstort für genehmigungsfähig erklärt werden/genehmigungsfähig sein.
Daraufhin wandte sich der Kläger mit Schreiben vom 11. Juli 2022 an die Regierungspräsidentin des Regierungspräsidiums Karlsruhe und warf Herrn ... mehrfache bewusste Amts- und Dienstpflichtverletzungen in Bezug auf seine Person vor. Herrn ... betrachte er als befangen. Die Regierungspräsidentin antwortete hierauf mit Schreiben vom 19. Juli 2022 und wies die Vorwürfe zurück.
Mit weiterem Bescheid vom 18. August 2022, der als Bearbeiter Herrn ... ausweist, verlängerte das Regierungspräsidium Karlsruhe die Nebentätigkeitsgenehmigung für die Durchführung von Dispositionsstunden rückwirkend zum 2. Juni 2021. Die Nebentätigkeit liege im dienstlichen Interesse und dürfe innerhalb der Dienstzeit ausgeübt werden. Durch die Nebentätigkeit dürfe jedoch die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte nicht beeinträchtigt werden. Zur räumlichen Begrenzung wird ausgeführt: Die Genehmigung werde gemäß § 62 Abs. 5 Satz 2 LBG mit der Maßgabe versehen, dass der Referendarunterricht an den Landgerichten im Regierungsbezirk Karlsruhe erteilt werden könne. Von der räumlichen Begrenzung auf den Regierungsbezirk Karlsruhe seien Unterrichtsveranstaltungen der Landgerichte anderer Regierungsbezirke ausgenommen, die ausschließlich online abgehalten würden und eine persönliche Anreise entbehrlich machten. Die räumliche Begrenzung auf den Regierungsbezirk Karlsruhe sei geeignet und erforderlich, um eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen zu vermeiden. Die Erteilung des Referendarunterrichts in anderen Regierungsbezirken verursache wegen der größeren Entfernungen lange An- und Abreisezeiten. Die anfallenden Reisezeiten stünden zu der Dauer der einzelnen Unterrichtseinheiten außer Verhältnis. Gegenüber der auf den Regierungsbezirk Karlsruhe beschränkten Tätigkeit seien mit den einhergehenden zusätzlichen Reisezeiten längere Abwesenheiten innerhalb der Dienstzeiten zu besorgen. Dies beeinträchtige das dienstliche Interesse. Die Maßgabe sei angemessen, weil es dem Kläger durch die Ausnahme unbenommen bleibe, Unterrichtseinheiten an Landgerichten außerhalb des Regierungsbezirks Karlsruhe online abzuhalten. Da die erheblichen Reisezeiten bei einer Online-Veranstaltung entfielen, stünden dienstliche Interessen hier nicht entgegen. Das dienstliche Interesse der Landesverwaltung insgesamt ergebe sich daraus, dass ein – wenn auch zahlenmäßig kleiner – Teil der Unterrichteten nach dem Referendariat eine Verwendung im Verwaltungsdienst finde. Bei der Wahrnehmung dieses dienstlichen Interesses sei die Verwaltung allerdings gehalten, ihre Ressourcen sparsam einzusetzen, das heißt über lange Reisezeiten von Bediensteten zu vermeiden. Als generalisierender Anknüpfungspunkt erscheine hierzu eine Bezugnahme auf die Regierungsbezirke geeignet, zumal dies auch der Handhabung beim Referendarsunterricht in der Verwaltungsstation und der Wahlstation Verwaltung außerhalb von Dispositionsstunden entspreche.
Gegen den Bescheid vom 18. August 2022 erhob der Kläger am 30. August 2022 Widerspruch mit der Begründung, die Nebentätigkeitsgenehmigung enthalte rechtswidrige Nebenbestimmungen in Form einer Beschränkung auf Lehrveranstaltungen im Regierungsbezirk Karlsruhe und auf vier Unterrichtsstunden je Arbeitsgemeinschaft.
Mit dem Kläger am 9. September 2022 zugestelltem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 2. September 2022 hob es den Bescheid vom 18. August 2022 insoweit auf, als die Nebentätigkeit nicht auf vier Unterrichtsstunden je Arbeitsgemeinschaft beschränkt wird. Im Übrigen – Beschränkung auf Lehrveranstaltungen im Regierungsbezirk Karlsruhe – wies es den Widerspruch zurück. Zur räumlichen Begrenzung führt der Widerspruchsbescheid aus, die Beschränkung der Nebentätigkeit auf Unterricht an den Landgerichten des Regierungsbezirks, soweit nicht online-Unterricht ohne Reisezeiten möglich sei, trage der Tatsache Rechnung, dass Unterrichts- und Reisezeiten nicht im Missverhältnis stehen dürften, wenn, wie regelmäßig beim Referendarsunterricht, zu erwarten sei, dass der Bedarf an Dozentinnen und Dozenten auch auf andere Weise gedeckt werden könne. Dies führe auch dazu, dass von dem Regelverhältnis des § 64 Abs. 1 LBG keine Abweichung angezeigt erscheine, denn es bestehe weder ein dienstliches noch ein öffentliches Interesse an einer Dozententätigkeit, bei der Unterrichts- und Reisezeiten nicht in einem angemessenen Verhältnis stünden. Als generalisierenden Anknüpfungspunkt dürfe, nachdem auch die Zuständigkeit der Ausbildungsleitungen der Regierungspräsidien für die Lehrveranstaltungen nach 3.4 der Verwaltungsvorschrift des Justizministeriums über die Ausbildung der Rechtsreferendarinnen und -referendare jeweils auf den Regierungsbezirk bezogen sei, auf die Regierungsbezirksgrenzen zurückgegriffen werden.
Der Kläger hat am 14. September 2022 Klage erhoben, mit der er geltend macht, dass die Nebentätigkeitsgenehmigung mit ihren Nebenbestimmungen formell-rechtlich und materiell-rechtlich rechtswidrig sei. Sie könne aber nach dem materiellen Recht im beantragten Umfang ohne die räumliche Beschränkung auf den Regierungsbezirk Karlsruhe bestehen bleiben. Zudem seien die dem Gericht vorgelegten Akten unvollständig und es sei die Rechtspflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung verletzt worden. In formeller Hinsicht sei keine Anhörung nach § 28 LVwVfG erfolgt. Die Nebentätigkeitsgenehmigung genüge nicht dem Begründungserfordernis für Verwaltungsakte.Die Begründung, die angeblich lange Reisezeiten anführe, sei vorgeschoben. Die teilweise Verweigerung der Nebentätigkeitsgenehmigung und die Nichtbearbeitung des dagegen gerichteten Widerspruchs seien Teil von Mobbing-Handlungen des Leiters des Personalreferats, Herrn ..., die auch die Nichtbeachtung einer rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe – gemeint ist eine Verurteilung des Landes Baden-Württemberg zu neuerlicher dienstlicher Beurteilung des Klägers – umfassten. Ein Begründungsmangel liege auch deshalb vor, weil die Begründung des Widerspruchsbescheids nicht auf das mit der Widerspruchseinlegung bekannte Vorbringen eingehe, dass die Nebentätigkeitsgenehmigungen anderer Kolleginnen und Kollegen nicht mit dieser räumlichen Einschränkung versehen seien. Dazu äußere sich der Widerspruchsbescheid mit keinem Wort.Gegenüber Herrn ..., dem Leiter des Personalreferats, der inzwischen auch nach außen als Bearbeiter der Sache auftrete, bestehe die Besorgnis der Befangenheit nach § 21 LVwVfG.Dieser sei unter anderem dafür verantwortlich, dass der rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 3. Dezember 2019 - 13 K .../... - nicht nachgekommen worden sei. Außerdem habe er fortgesetzt und bewusst seine Beteiligtenrechte verletzt.Die Verletzung der Verfahrensvorschriften habe die Entscheidung in der Sache auch beeinflusst, denn es seien offensichtlich rechtswidrige Verwaltungsentscheidungen getroffen worden. Ohne die Mitwirkung des Herrn ... wären aller Voraussicht nach keine offensichtlich rechtswidrigen Entscheidungen getroffen worden. Die durch Bescheid vom 18. August 2022 erteilte Verlängerung seiner Nebentätigkeitsgenehmigung sei für die Zeit nach dem 4. Dezember 2023 nicht mehr von einem Antrag gedeckt. In materiell-rechtlicher Hinsicht bestimme das Gesetz, dass auf die Erteilung einer Nebentätigkeitsgenehmigung ein Anspruch bestehe. Auch einschränkende Maßgaben oder Nebenbestimmungen gemäß § 62 Abs. 5 Satz 2 LBG seien nur zulässig, soweit eine unbeschränkte Genehmigung wegen eines Versagungsgrunds im Sinne des § 62 Abs. 2 LBG ausscheide, was hier nicht der Fall sei. Es werde nicht dargelegt, dass bei der Erteilung der Nebentätigkeitsgenehmigung ohne die Beschränkung auf den Regierungsbezirk Karlsruhe die Beeinträchtigung dienstlicher Interessen im Sinne von § 62 Abs. 2 LBG zu besorgen sei. Im Übrigen sei anzumerken, dass sich die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen nicht auf generelle oder abstrakte Gesichtspunkte stützen dürfe, sondern es müsse eine Einzelfallbetrachtung erfolgen, die einen konkreten Bezug zu dem antragstellenden Beamten aufweise. Denn bei § 62 Abs. 2 LBG handele es sich um eine Ausnahmevorschrift, die grundsätzlich restriktiv auszulegen und anzuwenden sei. Es entspreche der Verwaltungspraxis der Innenverwaltung und auch des Regierungspräsidiums Karlsruhe, Nebentätigkeitsgenehmigungen für die Erteilung von Referendarunterricht nicht räumlich zu beschränken. Auch das Regierungspräsidium Karlsruhe habe schon Dozenten aus anderen Regierungsbezirken eingesetzt. Soweit den Ausführungen in den Bescheiden etwas Anderes zu entnehmen sei, würden unrichtige Tatsachenangaben gemacht.Die Ausführungen zu den „überlangen Reisezeiten“ in andere Regierungsbezirke seien auch in der Sache nicht tragfähig, denn Reisezeiten an Landgerichtsstandorte außerhalb des Regierungsbezirks Karlsruhe seien nicht länger als Reiszeiten an Standorte innerhalb des Regierungsbezirks.
Der Kläger beantragt,
die räumliche Beschränkung „an den Landgerichten im Regierungsbezirk Karlsruhe“ in der Nebentätigkeitsgenehmigung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 18. August 2022 in Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 2. September 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, die Klage sei insoweit unzulässig, als dem Kläger seine Nebentätigkeitsgenehmigung über seinen Antrag hinaus verlängert worden sei. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Für eine Befangenheit sei nichts ersichtlich. Im Übrigen habe die Regierungspräsidentin entschieden, dass keine Befangenheit vorliege. Der Kläger sei auf die Notwendigkeit eines Antrags sowie auf den möglichen Genehmigungsumfang in der E-Mail vom 4. Juli 2022 hingewiesen und damit hinlänglich angehört worden. In materiell-rechtlicher Hinsicht bestehe keine entgegenstehende Praxis. Der Kläger sei derzeit der einzige Beamte der Behörde, dem eine Nebentätigkeit für Dispositionsstunden genehmigt worden sei. Soweit anderen Mitarbeitern für im Rahmen des vom Regierungspräsidium zu organisierenden Unterrichts Nebentätigkeitsgenehmigungen ohne räumliche Beschränkungen erteilt worden seien, fuße dieser Umstand darauf, dass jene nur im Regierungsbezirk des Regierungspräsidiums Karlsruhe tätig würden. Die Verwendung von Verwaltungsbeamten im Referendarsunterricht sei insgesamt im dienstlichen Interesse. Hierbei entspreche es aber in aller Regel der Praxis, bei der Verwendung den Dienstort zu berücksichtigen: Dass es wegen unterschiedlicher Verkehrsverbindungen vorkommen möge, dass Unterrichtsorte außerhalb des Zuständigkeitsbereiches leichter zu erreichen seien als Unterrichtsorte innerhalb des Zuständigkeitsbereiches, möge zwar sein. Gleichwohl bestehe ein Interesse, Ressourcen gleichmäßig einzusetzen und überlange Reisezeiten zu vermeiden. Es sei daher nicht im dienstlichen Interesse, dass über die zuweilen ungünstigen Reisewege (zum Beispiel Landgericht Mosbach oder Landgericht Waldshut-Tiengen im Regierungsbezirk Freiburg) hinaus, die von den Regierungspräsidien mit Dozenten zu versorgen seien, noch weitere Reisewege unternommen würden. Diesem Gedanken trage auch die Regelung 3.2.2 der Verwaltungsvorschrift des Justizministeriums über die Ausbildung der Rechtsreferendarinnen und -referendare vom 1. März 2020 Rechnung, wonach die Dozentinnen und -dozenten der besonderen Lehrveranstaltungen von der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landgerichts, im Öffentlichen Recht von „dem Regierungspräsidium“ (gemeint ist hier das Regierungspräsidium, in dessen Bezirk das Landgericht belegen ist, an dem die Arbeitsgemeinschaft stattfindet) bestellt würden.
Der Kammer lag die zum Verwaltungsvorgang gehörende Akte des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zum Verfahren mit dem Aktenzeichen ... vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogenen Akten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage, für die gemäß § 54 Abs. 1 BeamtStG der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, ist zulässig (dazu unter 1.), aber unbegründet (dazu unter 2.).
1. Die Klage ist zulässig.
Insbesondere ist die isolierte Anfechtung der belastenden Nebenbestimmung in Form der räumlichen Beschränkung der erteilten Nebentätigkeitsgenehmigung im Wege einer Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Denn ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden, die Genehmigung also ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des mit der Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsbegehrens, sofern – wie hier – nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (stRspr, BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 - juris, Rn. 5, und vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 - juris, Rn. 25, jeweils m. w. N.).
2. Die auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet.
Die der Nebentätigkeitsgenehmigung beigefügte Auflage zu ihrer räumlichen Beschränkung ist sowohl formell (dazu unter a)), als auch materiell rechtmäßig (dazu unter b)) und verletzt den Kläger dadurch nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Auf die Frage, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse vom 29. März 2022 - 4 C 4.20 - und vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 - beide juris), kommt es damit nicht mehr an.
a) Die angefochtene Nebenbestimmung ist formell rechtmäßig.
aa) Ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 LVwVfG liegt nicht vor.
Diese Bestimmung verlangt, dass bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben ist, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Diese Vorgaben sind gewahrt.
Dabei bedarf es keiner Vertiefung, ob in der vorliegenden Fallkonstellation einer belastenden Nebenbestimmung, die zusammen mit einem begünstigenden Verwaltungsakt ergeht, überhaupt eine Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 LVwVfG besteht (vgl. einerseits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Oktober 1993 - 14 S 2085/93 - juris, Rn. 2, und anderseits VG Neustadt [Weinstraße], Beschluss vom 21. Februar 2017 - 4 L 101/17.NW - juris, Rn. 10, sowie allgemein zum Meinungsstand Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 3. EL August 2022, § 28, Rn. 23 ff.). Denn im Vorfeld der Verlängerung der Nebentätigkeitsgenehmigung erfolgte ein Austausch zwischen Herrn ... und dem Kläger per E-Mail vom 4. Juli 2022 darüber, dass seitens des Dienstherrn eine Nebentätigkeit nur mit räumlicher Beschränkung als genehmigungsfähig erachtet werde. Die Nachricht schließt mit der Bitte an den Kläger um Rückmeldung. Hierin ist eine Anhörung, für die das Gesetz keine Formvorgaben macht, mit der notwendigen Anstoßfunktion zu erblicken.
Darüber hinaus ist, wollte man von einem Verstoß gegen § 28 Abs. 1 LVwVfG ausgehen, von einer Heilung nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG auszugehen.
Nach diesen Bestimmungen ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die – wie hier – nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird, was noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen kann. So liegt der Fall hier.
Ergeht ein mit Gründen versehener Verwaltungsakt mit einer Belehrung darüber, dass dagegen Widerspruch erhoben werden kann, so wird ein ursprünglicher Verstoß gegen das Anhörungsgebot des § 28 Abs. 1 LVwVfG in der Regel durch den Erlass des Widerspruchsbescheids geheilt, ohne dass es dazu einer besonderen Maßnahme der Behörde bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 - 1 C 22.81 - juris, Rn. 16, und Beschluss vom 17. Juli 1986 - 7 B 6.86 - juris, Rn. 4). Die Anforderungen an die Heilung eines etwaigen Anhörungsmangels dürfen im vorliegenden Fall ohnehin nicht überspannt werden. Zwar setzt eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung grundsätzlich voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 - 7 C 5.14 - juris, Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. August 2022 - 10 S 2829/21 - juris, Rn. 29). Der Kläger hat aber in seinem Widerspruchsschreiben zur Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs schon nichts geltend gemacht.
b) Entgegen der Auffassung des Klägers ist den Vorgaben an die Begründung im Sinne des § 39 Abs. 1 LVwVfG genügt.
Nach dieser Bestimmung ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Diese Voraussetzungen liegen vor.
§ 39 Abs. 1 LVwVfG verlangt nicht, schriftliche Verwaltungsakte in allen Einzelheiten zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1986 - 5 C 33.84 - juris, Rn. 31). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 4 C 31.13 - juris, Rn. 8, und Beschluss vom 28. August 1980 - 4 B 67.80 - juris, Rn. 6). Nichts Anderes gilt in Bezug auf die Begründung von – wie hier – Ermessensentscheidungen, solange der Bürger die maßgeblichen Gründe erfährt, weil er nur dann seine Rechte sachgemäß verteidigen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1965 - II C 3.63 - juris, Rn. 31).
Gemessen daran ist gegen die Begründung der angefochtenen Nebenbestimmung nichts zu erinnern. Ganz im Gegenteil legt das Regierungspräsidium Karlsruhe ausführlich dar, welche Gesichtspunkte es zur Aufnahme dieser Auflage bewogen haben und aus welchem Grund es diese für verhältnismäßig erachtet. Dies gilt auch für die ergänzenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Ob die inhaltlichen Angriffe gegen diese Begründung gerichtlicher Überprüfung standhalten – der Kläger erachtet die vom Regierungspräsidium Karlsruhe angeführten langen Reisezeiten für vorgeschoben und als Teil des gegen ihn gerichteten „Mobbings“ –, ist eine Frage der materiellen Rechtmäßigkeit.
c) Die angefochtene Auflage ist schließlich auch nicht unter dem Blickwinkel einer Befangenheit formell rechtswidrig.
Liegt nach § 21 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ein Grund vor, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen, oder wird von einem Beteiligten das Vorliegen eines solchen Grundes behauptet, so hat, wer in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde tätig werden soll, den Leiter der Behörde oder den von diesem Beauftragten zu unterrichten und sich auf dessen Anordnung der Mitwirkung zu enthalten.
Diese „Besorgnis der Befangenheit“ verlangt einen gegenständlichen, vernünftigen Grund, der die Beteiligten von ihrem verobjektivierten Standpunkt aus befürchten lassen kann, dass der Amtsträger nicht unparteiisch sachlich, insbesondere nicht mit der gebotenen Distanz, Unbefangenheit und Objektivität entscheidet, sondern sich von persönlichen Vorurteilen oder sonstigen sachfremden Erwägungen leiten lassen könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - juris, Rn. 33; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. September 2020 - 4 S 1657/20 - juris, Rn. 6, m. w. N.). Auch Äußerungen gegenüber einem Beteiligten oder gegenüber der Öffentlichkeit, die für eine einseitige Festlegung in der Sache sprechen, noch ehe der Sachverhalt hinreichend geklärt ist und die Beteiligten angehört worden sind, können die Besorgnis der Befangenheit rechtfertigen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 21, Rn. 18, m. w. N.; Steinkühler, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 21, Rn. 44). Eine rein subjektive Besorgnis, für die bei Würdigung der Tatsachen vernünftigerweise kein Grund ersichtlich ist, genügt demgegenüber nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2007 - 4 A 1007.07 - juris, Rn. 14, und Urteil vom 16. Juni 2016 - 9 A 4.15 - juris, Rn. 26; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. Oktober 2022 - DL 16 S 752/22 - juris, Rn. 44). Gemessen daran lag eine Befangenheit des Herrn ... nicht vor.
aa) Soweit der Kläger eine fortgesetzte und bewusste Verletzung von Beteiligtenrechten behauptet, liegt diese schon nicht vor. Soweit er insoweit insbesondere auf die unterbliebene Anhörung vor Erlass der Nebenbestimmung abhebt, ist mit den obigen Ausführungen festzustellen, dass eine Anhörung des Klägers vor Erlass der angefochtenen Nebenbestimmung erfolgt ist und sich die Rechtslage zur der Frage einer Anhörungspflicht ohnehin nicht eindeutig darstellt. Angesichts dessen lag ein pflichtwidriges oder auch nur eine Befangenheit begründendes Verhalten des Herrn ... nicht vor.
bb) Eine Befangenheit ergibt sich ferner nicht aus der Vorgängen rund um die dienstliche Beurteilung des Klägers, die Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vor dem erkennenden Gericht (Az.: ...) war.
In der mündlichen Verhandlung konnte insoweit aufgeklärt werden, dass der Beklagte sich in dem dortigen Verfahren zu einer erneuten dienstlichen Beurteilung des Klägers verpflichtete und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache daraufhin übereinstimmend für erledigt erklärten. Der Beklagtenvertreter vermochte insoweit zu erklären, dass sich der Vorgang der erneuten Beurteilung aufgrund personeller und organisatorischer Wechsel länger als gewöhnlich hinzog. Derzeit schwebt das Verfahren angesichts eines noch zu vereinbarenden Termins zur Durchführung eines Vorgesprächs mit dem Vorbeurteiler.
Im Lichte dieser Erkenntnisse ist für die Kammer nichts dafür ersichtlich, dass Herr ... sich von persönlichen Vorurteilen oder sonstigen sachfremden Erwägungen leiten lassen könnte und das Beurteilungsverfahren absichtlich zum Nachteil des Klägers verschleppt.
cc) Auch die vom Kläger bemängelte Aktenführung rechtfertigt nicht die Annahme einer Befangenheit.
Zwar sind die Behörden verpflichtet, den bisherigen wesentlichen sachbezogenen Geschehensablauf objektiv, vollständig, nachvollziehbar und wahrheitsgemäß zu dokumentieren. Diese Pflicht dient der Sicherung gesetzmäßigen Verwaltungshandelns und folgt aus der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz und der aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Pflicht zur Objektivität (BVerfG, Beschlüsse vom 14. Juli 2016 - 2 BvR 2474/14 - juris, Rn. 19, und vom 6. Juni 1983 - 2 BvR 244/83 und 310/83 - juris, Rn. 3). Die Dokumentation soll den Geschehensablauf so, wie er sich ereignet hat, in jeder Hinsicht nachprüfbar festhalten. Sie soll hierbei nicht lediglich den Interessen der Beteiligten oder der entscheidenden Behörde dienen, sondern auch die Grundlage für die kontinuierliche Wahrnehmung der Rechts- und Fachaufsicht und für die parlamentarische Kontrolle des Verwaltungshandelns bilden. Damit wirkt die Pflicht zur wahrheitsgetreuen und vollständigen Aktenführung zugleich auch präventiv insofern auf das Verwaltungshandeln ein, als sie die Motivation zu allseits rechtmäßigem Verwaltungshandeln stärkt (BVerwG, Beschluss vom 16. März 1988 - 1 B 153.87 - juris, Rn. 11). Mit Blick auf die Aktenführung kommt die Annahme einer Befangenheit aber nur in Betracht, wenn sie darauf gerichtet ist, den Betroffenen in seinen (Verfahrens-)Rechten zu behindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - juris, Rn. 40). Derartiges ist nicht festzustellen.
Soweit der Kläger hierzu anführt, dass neben einem Widerspruchsschreiben insbesondere eine E-Mail vom 8. Mai 2019, mit der er auf die E-Mail von Herrn ... vom 10. April 2019 geantwortet und die dieser verspätetet zu den Akten genommen habe, außerdem ein Vermerk über das längere Gespräch, das Herr ..., der stellvertretende Vorsitzende des Personalrats, Herr ..., und er in dieser Sache geführt hätten, fehlten, begründen auch diese Vorgänge keine Befangenheit. Insoweit mögen zwar vordergründig Zweifel an einer ordnungsgemäßen Aktenführung aufkommen. Indes ist für die Kammer nichts dafür ersichtlich, dass die Akte mit dem Ziel geführt wird, den Kläger in seinen Rechten zu beschneiden. So hält es auch die Kammer nicht für ausgeschlossen, dass – wie Herr ... ausführte – das vom Kläger benannte Widerspruchsschreiben in Verstoß geraten war. Die Tatsache, dass die Antwort-E-Mail vom 8. Mai 2019 nicht in die Akte übernommen wurde, räumte Herr ... in der mündlichen Verhandlung ein und entschuldigte sich hierfür. Und dass Herr ... schließlich dem Gespräch zwischen dem Kläger, dem stellvertretenden Vorsitzenden des Personalrats und ihm keine Aktenwürdigkeit für das Nebentätigkeitsverfahren beimaß, erscheint nicht als willkürliche Entscheidung im Zusammenhang mit der Aktenführung.
b) Die angefochtene Nebenbestimmung ist auch materiell rechtmäßig.
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 62 Abs. 5 Satz 2 LBG, wonach die Nebentätigkeitsgenehmigung mit Auflagen oder Bedingungen versehen werden kann. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Die vom Kläger angebotenen Dispositionsstunden stellen eine genehmigungsbedürftige Nebentätigkeit dar (dazu unter aa)). Die Genehmigung gilt auch nicht schon nach Maßgabe des § 62 Abs. 6 LBG als allgemein erteilt (dazu unter bb)). Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat schließlich das ihm eröffnete Ermessen fehlerfrei ausgeübt (dazu unter cc)).
aa) Die Dispositionsstunden unterliegen dem Genehmigungserfordernis des § 62 Abs. 1 LBG, wonach Beamtinnen und Beamte zur Ausübung jeder Nebentätigkeit der vorherigen Genehmigung bedürfen. Die Tätigkeit als Dozent für diese Dispositionsstunden ist nicht nach § 63 Abs. 1 LBG von diesem Genehmigungserfordernis freigestellt.
Nach dem im vorliegenden Fall einzig in Betracht kommenden § 63 Abs. 1 Nr. 3 LBG sind schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeiten nicht genehmigungspflichtig. Diese Voraussetzungen erfüllt die vom Kläger zur Genehmigung gestellte Dozententätigkeit nicht.
Eine Vortragstätigkeit besteht im Abhalten einzelner Vorträge oder einer Vortragsreihe beliebigen Inhalts (vgl. Battis; in: Battis, Bundesbeamtengesetz, 6. Auflage 2022, § 100, Rn. 8; Heinz in: Müller/Beck/Danner/Gehlhaar/Heinz, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, § 63, Rn. 5). Abzugrenzen ist die Vortragstätigkeit von einer Lehrtätigkeit im Rahmen einer festen Organisation oder eines festen Lehrplans, wie beispielsweise die Lehr- und Unterrichtstätigkeit als Repetitor (vgl. Brinktrine, in: BeckOK Beamtenrecht Bund, Brinktrine/Schollendorf, 29. Edition, Stand: 01.02.2022, § 100 BBG, Rn. 29, jeweils unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1987 - 2 C 57.86 - juris).
Nach dem Wortlaut bezeichnet der Vortrag eine Rede vor einem Publikum und ist maßgeblich geprägt von der Einseitigkeit des Informationsflusses vom Sprecher hin zu seinen Zuhörern. Dispositionsstunden sind nach Nr. 3.5.1 der Verwaltungsvorschrift des Justizministeriums über die Ausbildung der Rechtsreferendarinnen und -referendare vom 1. März 2020 Unterrichtsstunden und finden neben den Pflichtstunden statt. Während ihnen inhaltlich nur ein Themenschwerpunkt zugrunde liegen mag – so im Fall des Klägers das öffentliche Baurecht –, so sind sie doch Unterricht und damit über die bloße einseitige Vermittlung von Wissen auf didaktisch aufgewertete Interaktion mit den Teilnehmenden dieser Dispositionsstunden gerichtet.
Auch systematische Erwägungen sprechen dafür, Dispositionsstunden nicht als Vortragstätigkeit einzuordnen. So erklärt § 63 Abs. 1 Nr. 4 LBG mit Lehr- oder Forschungsaufgaben zusammenhängende selbständige Gutachtertätigkeiten von Lehrerinnen und Lehrern an öffentlichen Hochschulen sowie von Beamtinnen und Beamten an wissenschaftlichen Instituten und Anstalten als nicht genehmigungspflichtig. Der Landesgesetzgeber differenziert damit ausdrücklich zwischen Vortragstätigkeit und Lehraufgaben und löst bei den Lehraufgaben zudem nur einen – sektoral begrenzten – Teilbereich aus dem grundsätzlichen Genehmigungserfordernis des § 62 Abs. 1 LBG heraus, nämlich eine mit Lehraufgaben zusammenhängende selbständige Gutachtertätigkeiten von Lehrerinnen und Lehrern an öffentlichen Hochschulen sowie von Beamtinnen und Beamten an wissenschaftlichen Instituten und Anstalten.
Schließlich spricht für die Kammer auch Sinn und Zweck des § 63 Abs. 1 Nr. 3 LBG dafür, die Tätigkeit als Dozent für Dispositionsstunden nicht unter den Begriff der Vortragstätigkeiten zu fassen. § 62 Abs. 1 LBG eröffnet dem Dienstherrn durch das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt eine Steuerungsmöglichkeit der Nebentätigkeit seiner Beamten. Es findet seine Rechtfertigung darin, dass sich der Beamte mit seiner vollen Arbeitskraft seinem (Haupt-)Amt zu widmen hat (stRspr, BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 5 C 28.13 - juris, Rn. 13, m. w. N.); entsprechend kann die Erteilung einer Nebentätigkeit versagt werden, wenn sie den Beamten zu stark in Anspruch nimmt (vgl. § 62 Abs. 3 LBG). Umgekehrt ist in den Behörden ein erhebliches Fachwissen vorhanden, an dessen Weitergabe der Dienstherr – schon aus Gründen der Gewinnung gut ausgebildeter Nachwuchskräfte – ein öffentliches Interesse haben muss. § 63 Abs. 1 LBG entzieht nun dem Dienstherrn das Steuerungsinstrument des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, indem diese Bestimmung bestimmte Nebentätigkeit von dem grundsätzlichen Genehmigungserfordernis herauslöst. Dies rechtfertigt ein enges Begriffsverständnis der in § 63 Abs. 1 LBG genannten Tätigkeiten.
bb) Die Genehmigung gilt auch nicht schon nach Maßgabe des § 62 Abs. 6 Satz 1 LBG als allgemein erteilt.
Nach dieser Bestimmung gilt die zur Übernahme einer oder mehrerer Nebentätigkeiten erforderliche Genehmigung allgemein als erteilt, wenn – erstens – die Vergütungen hierfür insgesamt 1200 Euro im Kalenderjahr nicht übersteigen, – zweitens – die zeitliche Beanspruchung insgesamt ein Fünftel der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit nicht überschreitet, – drittens – die Nebentätigkeiten in der Freizeit ausgeübt werden und – viertens – kein Versagungsgrund nach § 62 Abs. 2 LBG vorliegt. Im vorliegenden Fall ist aus der in der Behördenakte enthaltenen Aufstellung der ausübten Nebentätigkeiten nach § 8 LNTVO ersichtlich, dass der Kläger Vergütungen zu erwarten hat, die die Grenze von 1.200 Euro übersteigen. Zudem wird die Nebentätigkeit nicht nur während der Freizeit, sondern – zumindest auch – während des Diensts ausgeübt.
cc) Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat schließlich das ihm eröffnete Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
§ 62 Abs. 5 Satz 2 LBG stellt das Versehen der Nebentätigkeitsgenehmigung mit Auflagen oder Bedingungen in das Ermessen des Dienstherrn. Dieses unterliegt gemäß § 114 Satz 1 VwGO verwaltungsgerichtlicher Kontrolle danach, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ein solcher Ermessensfehler liegt nicht vor. Die räumliche Begrenzung der erteilten Nebentätigkeitsgenehmigung ist weder unter Verstoß des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ergangen (dazu unter (1)), noch stellt sie sich als unverhältnismäßig dar (dazu unter (2)).
aa) Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat das ihm eröffnete Ermessen nicht unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wonach alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, ausgeübt.
Der Kläger erachtet den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG als verletzt, weil nach seiner Auffassung eine Verwaltungspraxis bestehe, kraft derer Nebentätigkeitsgenehmigungen in vergleichbaren Fällen nicht mit einer Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs versehen würden. Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat hierzu indes vorgetragen, dass der Kläger derzeit der einzige Beamte der Behörde sei, dem eine Nebentätigkeit für Dispositionsstunden genehmigt worden sei. Soweit anderen Mitarbeitern für im Rahmen des vom Regierungspräsidium zu organisierenden Unterrichts Nebentätigkeitsgenehmigungen ohne räumliche Beschränkungen erteilt worden seien, fuße dieser Umstand darauf, dass jene nur im Regierungsbezirk des Regierungspräsidiums Karlsruhe tätig würden.
Mit Blick auf dieses Vorbringen erscheint bereits zweifelhaft, ob für die Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG die erforderliche Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte – Dozententätigkeit im Einführungslehrgang einerseits; Dozent für Dispositionsstunden andererseits – vorliegt. Selbst wenn hiervon ausgegangen würde, liegt keine Ungleichbehandlung vor, da der Kläger der einzige Beamte innerhalb des Regierungspräsidiums Karlsruhe ist, der außerhalb des Regierungsbezirks Karlsruhe Dispositionsstunden halten möchte.
bb) Die angefochtene räumliche Beschränkung der dem Kläger erteilten Nebentätigkeitsgenehmigung stellt sich schließlich auch nicht als unverhältnismäßig dar.
Im Bescheid vom 18. August 2022 stellt das Regierungspräsidium Karlsruhe fest, dass die Nebentätigkeit im dienstlichen Interesse liegt und daher innerhalb der Dienstzeit ausgeübt werden darf. Mit Blick hierauf ist die Auflage ohne weiteres geeignet, einer übermäßigen Beanspruchung des Klägers in zeitlicher Hinsicht und in Bezug auf seine Haupttätigkeit entgegenzuwirken. Sie ist in diesem Sinne auch als mildestes Mittel erforderlich. Schließlich ist die Auflage auch angemessen, denn sie schafft einen gerechten Ausgleich zwischen dem Interesse des Dienstherrn an der verlässlichen, ordnungsgemäßen – und geschuldeten – Erledigung der Dienstgeschäfte des Klägers und seinem privaten Interesse an der Durchführung der durch über die regulären Bezüge durch Aufwandsentschädigung abgegoltenen Dispositionsstunden. Es ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium Karlsruhe die räumliche Grenze für die zwangsläufig mit der Durchführung der Dispositionsstunden einhergehenden Reisetätigkeit auf den Regierungsbezirk Karlsruhe beschränkt hat. Dabei übersieht die Kammer nicht, dass im Einzelfall bestimmte Landgerichtsbezirke innerhalb dieses Bezirks unter zeitlich höherem Aufwand vom Dienstort des Klägers oder seinem Wohnort zu erreichen sein mögen, als dies für solche Standorte gilt, die zwar in dem Bezirk eines anderen Regierungspräsidiums liegen, die aber verkehrstechnisch besser angebunden sind. Dennoch stellt sich die vom Regierungspräsidium Karlsruhe vorgenommene pauschalierte Betrachtung nicht als unverhältnismäßig dar. Insofern stellt die Heranziehung der Grenzen des Regierungsbezirks Karlsruhe ein sachlich tragfähiges Kriterium dar. Denn andernfalls wäre das Regierungspräsidium Karlsruhe gehalten, für jeden einzelnen Landgerichtsstandort individuell für den Kläger zu ermitteln, welches die genaue Reisezeit ist, um alsdann eine zeitliche Grenze zu definieren, für die es von einer übermäßigen zeitlichen Inanspruchnahme des Klägers für die Reisetätigkeit ausgeht. Eine solche individuelle Einzelfallbetrachtung bewegt sich weit außerhalb des für eine personalverwaltende Stelle zumutbaren Verwaltungsaufwands. Vielmehr ist das Regierungspräsidium Karlsruhe insoweit und gerade vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 1 GG gehalten, ein abstraktes Kriterium zu entwickeln, das eine gleichmäßige Handhabung gewährleistet. Eine konkret-individuelle Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs bürgte im Übrigen die Gefahr, dass der Betroffene, aber auch dritte Genehmigungsinhaber sich über die Rechtmäßigkeit der Festlegung einzelner Landgerichtsbezirke stritten.
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG, § 39 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 10.6 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen) auf 4.425,60 Euro festgesetzt.
Nach Nr. 10.6 ist bei dem Streit um eine Nebentätigkeit der Gesamtbetrag der Einkünfte aus der Nebentätigkeit, höchstens der Jahresbetrag der Streitwertfestsetzung zugrunde zu legen. Die Kammer greift hierbei auf die vom Regierungspräsidium Karlsruhe vorgeschlagene Berechnung zurück, wonach der Kläger bei Wegfall der räumlichen Begrenzung in der ihm erteilten Nebentätigkeitsgenehmigung für seine Dozententätigkeit im Rahmen der Dispositionsstunden Unterricht mit einem Vergütungssatz von 46,10 Euro pro Stunde und vier Stunden je Halbjahr an weiteren zwölf Landgerichten geben könnte. Hieraus errechnet sich der festgesetzte Streitwert von 4.425,60 Euro (4 Stunden x 2 Arbeitsgemeinschaften [Frühjahr; Herbst] x 12 weitere Landgerichtsstandorte x 46,10 Euro/pro Stunde).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 LVwVfG
§ 21 LVwVfG
§ 44 LVwVfG
§ 100 BBG
§ 8 LNTVO
§ 62 Abs. 5 Satz 2 LBG
§ 64 Abs. 1 LBG
§ 62 Abs. 2 LBG
§ 54 Abs. 1 BeamtStG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 62 Abs. 6 LBG
§ 62 Abs. 1 LBG
§ 63 Abs. 1 LBG
§ 63 Abs. 1 Nr. 3 LBG
§ 63 Abs. 1 Nr. 4 LBG
§ 62 Abs. 3 LBG
§ 62 Abs. 6 Satz 1 LBG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 78, 211
2 C 57/86
4 S 1330/23
4 C 5.11
11 C 2.00
4 C 4.20
8 AV 1.22
14 S 2085/93
4 L 101/17
1 C 22.81
7 B 6.86
7 C 5.14
10 S 2829/21
5 C 33.84
4 C 31.13
4 B 67.80
II C 3.63
4 A 4001.10
4 S 1657/20
4 A 1007.07
9 A 4.15
L 16 S 752/22
2 BvR 2474/14
2 BvR 244/83
1 B 153.87
2 C 57.86
5 C 28.13