Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-01-15, Aktenzeichen 2 L 40/12
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2015:0115.2L40.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten um eine Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr.
Die Klägerin betreibt am Standort A-Stadt eine Anlage zur Herstellung von Servietten, Toilettenpapier sowie Küchen- und Papiertaschentüchern (Papierfabrik).
Mit Bescheid vom 21.03.2005 wurde der Klägerin für eine Jahreskapazität von 60.000 t gemäß § 4 BImSchG eine Genehmigung erteilt.
Unter der Nummer 5 „Nebenbestimmungen zum Brand- und Katastrophenschutz“ enthielt der Genehmigungsbescheid u. a. folgende Regelungen:
„Aufgrund der örtlichen Lage und großen Nutzungsflächen des Unternehmens sowie aus Gründen des Brandschutzes hat die Betreiberin eine Werkfeuerwehr vorzuhalten (5.52)“.
Forderung der Einrichtung einer Werkfeuerwehr begründete der Beklagte damit, dass die örtlich zuständige Freiwillige Feuerwehr nicht über alle erforderlichen Angriffs- und Rettungsgeräte, Löschmittel (Art und Menge) und die technische Ausrüstung sowie spezielle Sonderausrüstungen zur Brandbekämpfung und Hilfeleistung sowie zur Beseitigung von Umweltgefährdungen verfüge.
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 21.03.2005 wurde bestandskräftig.
Mit Bescheid vom 30.03.2006 erteilte der Landkreis Stendal der Klägerin eine Baugenehmigung für eine flächendeckende Besprinklerung aller Produktions- und Lagerräume sowie für ein Raucherkennungssystem. Daraufhin ließ die Klägerin von dem öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für baulichen Brandschutz, Brandbekämpfung und Brandverhütung Dr. S. ihr Brandschutzkonzept fortschreiben. Dieses Konzept sah keine Notwendigkeit mehr, eine anerkannte Werkfeuerwehr vorzusehen.
Das Konzept enthält auszugsweise folgende Ausführungen:
„Die sich aus bauordnungsrechtlicher Sicht ergebenden und umgesetzten sicherheits- und anlagentechnischen Anforderungen vermindern das Brandrisiko und die Gefahr einer Brandausbreitung, die Gefährdung erheblicher Sachwerte und der Umwelt wesentlich. Für die Beurteilung und Bewertung der baulichen Anlagen wurden die im LSA bauaufsichtlich eingeführte Industriebaurichtlinie bzw. die Regelungen des § 56 BauO LSA herangezogen. Es werden alle Produktions- und Lagerbereiche mit einer automatischen Feuerlöschanlage ausgerüstet. Die Kriterien für die bauaufsichtliche Behandlung der einzelnen Departements sind aus dem Brandschutzkonzept ersichtlich. Auf die „Anrechnung“ einer Werkfeuerwehr wurde bei der Auslegung und Dimensionierung der zulässigen Brandabschnittsgrößen und überbauten Flächen verzichtet, da durch eine Vorhaltung offensichtlich im Hinblick auf die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens keine Vorteile erkennbar sind. Die vorliegende Anlage zum Genehmigungsbescheid für die Werkfeuerwehr geht offensichtlich von dem vorhergegangenen Brandschutzkonzept und anderen länger zurückliegenden Festlegungen (Entwurfsvorlagen aus Genehmigungsantrag) aus, was u.a. eine größtenteils feuerwiderstandslose Bemessung eines Stahltragwerkes und u.a. keine Feuerlöschanlagen in den z. T. übergroßen Produktionsbereichen voraussetzte. Nach der Änderung der Entwurfsvorlagen von Stahltragwerk auf Stahlbetontragwerk u.v.a. ergeben sich offensichtlich andere Bedingungen und Voraussetzungen. Im Unternehmen werden die einzelnen Departements mit automatischen Feuerlöschanlagen ausgerüstet, wobei ein Löschwasserangebot von 3100 m³ vorgehalten wird. Drei Dieselpumpenanlagen (notwendig wegen der überbauten Flächen und der Versorgungssicherheit) sichern über ein Feuerlöschleitungsringsystem die Verfügbarkeit von ausreichend Löschwasser. Hinzu kommt eine flächendeckende Branddetektierung aller Bereiche. Eine Brandentwicklung und Ausbreitung ist in den besprinklerten Bereichen nahezu unmöglich. Die Ausbildung von Rettungswegen erfolgt generell im gesamten Unternehmen baulich, d.h. es werden keine Rettungsgeräte der Feuerwehr benötigt, um Rettungswege aus Obergeschossen zu sichern.“
Mit Schreiben vom 12.06.2006 zeigte die Klägerin eine Änderung nach § 15 BImSchG zum Betrieb der Papierfabrik S-Stadt gemäß der Fortschreibung des Brandschutzkonzepts u.a. mit folgendem Inhalt an:
„Geplante Änderung
Gemäß § 15 BImSchG werden folgende Änderungen angezeigt:
- Ersatz der Maßgaben des Brandschutzkonzeptes vom 14.12.2004 (erstellt durch Ingenieurbüro für Hochbau L.) durch Betriebsweise nach Maßgaben der Fortschreibung des Konzeptes vom 06.06.2006 (erstellt durch Dr.-lng. S.),
- Betrieb der Papierfabrik mit den am 30.03.2006 vom Landkreis Stendal genehmigten baulichen Änderungen unter Verzicht auf die Maßgaben der Nebenbestimmung 5.52 bis 5.58 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 sowie der entsprechenden Nebenbestimmungen der Baugenehmigung“.
Mit Schreiben vom 28.06.2006 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass es sich bei den angezeigten Änderungen an der Anlage nur um Änderungen der Lage und der Beschaffenheit einer genehmigungsbedürftigen Anlage handele, die keiner Anzeige nach § 15 BImSchG bedürften, da es sich ausschließlich um Änderungen am Brandschutzkonzept handele.
Mit Datum vom 22.05.2007 wurde nach Verhandlungen zwischen den Verfahrensbeteiligten eine Reduzierung der an die Werkfeuerwehr zu stellenden Mindestanforderungen vereinbart.
Mit Datum vom 09.09.2008 beantragte die Klägerin die Erteilung einer 1. Teilgenehmigung für eine Erweiterung ihrer Produktionskapazitäten auf 120.000 t/a Steigerung der Leistung der Verarbeitungsanlage durch vollständige Auslastung der vorhandenen Verarbeitungsanlagen und der Installation von zwei neuen Verarbeitungslinien. Der Änderungsantrag enthielt auf Seite 10 des Kapitels 7 folgende Ausführungen:
„Eine Werkfeuerwehr ist aufgrund der für die Papierfabrik erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in der Fassung der Anzeige vom 12.06.2006 sowie dem fortgeschriebenen Brandschutzkonzept (Stand 22.11.2006) nicht erforderlich. Aufgrund der für die Erweiterung vorgenommenen brandschutztechnischen Untersuchungen wird auch in Zukunft eine Werkfeuerwehr nicht vorgesehen“.
Mit Datum vom 15.09.2008 teilte die Klägerin dem Beklagten ferner mit, dass sie zwar mit der Umsetzung der im Mai 2007 besprochenen Maßnahmen begonnen habe, da sich das Referat 202 des Beklagten hieran offenbar aber nicht gebunden sehe, müsse für sie – ausgehend von ihrem rechtlichen Standpunkt – nunmehr die Realisierung einer „modifizierten Werkfeuerwehr“ gänzlich ausscheiden. Aufgrund der Anzeige gem.§ 15 BImSchG gehe sie davon aus, dass zum jetzigen Zeitpunkt eine Werkfeuerwehr ohnehin nicht vorgeschrieben sei. Sie werde in den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsunterlagen darlegen, dass auch im Falle einer Erweiterung der Papierfabrik eine Werkfeuerwehr nicht erforderlich sei.
Mit Datum vom 20.05.2009 erteilte der Beklagte der Klägerin die 1. Teilgenehmigung nach § 8 i.V.m. § 16 BImSchG für die „Änderung Anlage zur Herstellung von Servietten, Toilettenpapier sowie Küchen- und Papiertaschentüchern auf eine Jahreskapazität von 120 kt durch Erweiterung der Verarbeitungsanlage“.
Unter III (Nebenbestimmungen) war ausgeführt:
„1.1 Die Anlage ist entsprechend den vorgelegten und unter Anlage 1 genannten Unterlagen zu ändern und zu betreiben, sofern im Folgenden keine abweichenden Regelungen getroffen werden.
1.3 Die Teilgenehmigung erlischt, wenn nicht bis zum 30.06.2011 mit dem Betrieb der geänderten Anlage begonnen wird“.
Auf Seite 10 des begründenden Teils der Genehmigung wurde ausgeführt, dass seitens der unteren Brand- und Katastrophenschutzbehörde den Maßnahmen im Rahmen der 1.Teilgenehmigung ohne Auflagen zugestimmt werde.
Mit Datum vom 27.02.2009 beantragte die Klägerin eine 2. Teilgenehmigung nach § 8 i.V.m. § 16 des BImSchG für die Errichtung und den Betrieb einer zweiten Papiermaschine einschließlich einer Dampfkesselanlage.
In den Antragsunterlagen war unter Ziffer 7.4.2 wiederum ausgeführt:
„Eine Werkfeuerwehr ist aufgrund der für die Papierfabrik erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in der Fassung der Anzeige vom 12.06.2006 sowie nach dem fortgeschriebenen Brandschutzkonzept (Stand 22.11.2006) nicht erforderlich. Aufgrund der für die Erweiterung vorgenommenen brandschutztechnischen Untersuchungen wird auch in Zukunft eine Werkfeuerwehr nicht vorgesehen“.
Dem Antrag waren als weitere Dokumente ein Brandschutzkonzept für das Bauvorhaben „Erweiterung der Produktionsanlage – PM 2“ und eine „brandschutztechnische Stellungnahme“ jeweils von der Firma (…) GmbH vom 07.11.2008 beigefügt. Die (…) gelangte zusammenfassend zu dem Fazit, dass eine erhöhte Brand- und Explosionsgefahr i.S.d. BrSchG LSA nicht gegeben sei und die Notwendigkeit der Einrichtung einer Werkfeuerwehr daher nicht bestehe.
Mit Datum vom 20.01.2010 erteilte der Beklagte auch diese beantragte Genehmigung.
„1.1 Die Nebenbestimmungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Landesverwaltungsamts vom 21.03.2005 (Az: 402.4.1-44008/04/51) behalten insoweit ihre Gültigkeit, als sie zwischenzeitlich nicht geändert oder aufgehoben oder im Folgenden keine Änderungen getroffen werden.
1.2 Die Anlage ist entsprechend den vorgelegten und unter Anlage 1 genannten Unterlagen zu ändern und zu betreiben, sofern im Folgenden keine abweichenden Regelungen getroffen werden.
….
1.4 Die Teilgenehmigung erlischt, wenn nicht bis zum 31.12.2012 mit dem Betrieb der Papiermaschine 2 begonnen wird“.
Unter V (3.15) enthielt die 2. Teilgenehmigung folgenden Hinweis:
„Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der Werkfeuerwehr A. S-Stadt, die sich aus der Erweiterung der Produktionsanlage ergeben, sind wenn notwendig, von der zuständigen Stelle für die Aufsicht über Werkfeuerwehren in Sachsen-Anhalt in einem gesonderten Bescheid oder in der Überarbeitung der gestellten Mindestanforderung an die Werkfeuerwehr festzulegen, wenn Änderungen betrieblicher Verhältnisse Einfluss auf die Organisation und Ausrüstung der Werkfeuerwehr haben“.
Nach der Genehmigungserteilung wandte sich die Klägerin mit Schreiben vom 02.02.2010 an den Beklagten und bat um eine schriftliche Bestätigung darüber, dass mit einem „gesonderten Bescheid“ oder einer Überarbeitung der gestellten – nicht nachvollziehbaren – Mindestanforderungen i.S.d. des obigen Hinweis nicht zu rechnen sei, weil nachgewiesenermaßen eine Werkfeuerwehr für den Standort der A. in A-Stadt entbehrlich sei.
Mit Schreiben vom 10.02.2010 antwortete der Beklagte auf diese Bitte wie folgt:
„Die Annahme der Firma A., aufgrund der Anzeige vom 12.06.2006 nicht mehr zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr verpflichtet zu sein, ist nicht richtig, da die angezeigte Änderung nicht den Regelungsinhalt des § 15 i.V.m. § 1 BImSchG betroffen und somit zu keiner Änderung der Genehmigung geführt hat. Dies ist Ihnen bereits mit Schreiben vom 28.06.2006 mitgeteilt worden. Vielmehr hat es sich um eine Fortschreibung am Brandschutzkonzept gehandelt, die von den zuständigen Brandschutzbehörden zu beurteilen war. A. ist zu keiner Zeit von der Verpflichtung, eine Werkfeuerwehr vorzuhalten, entbunden worden. Die von Ihnen angesprochene fehlende vollziehbare Festlegung an eine Werkfeuerwehr ist im Genehmigungsbescheid vom 21. März 2005 vorhanden. Die Mindestanforderungen an die Werkfeuerwehr richten sich im Einzelnen nach den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten. Die Anforderungen für die Werkfeuerwehr A. sind in einer Besprechung mit A. am 28.08.2007 einvernehmlich abschließend festgelegt worden“.
Am 19.02.2010 hat die Klägerin daraufhin Klage beim Verwaltungsgericht erhoben und diese im Wesentlichen wie folgt begründet:
Der Hauptantrag sei als Feststellungsklage zulässig. Sie sei nicht auf die Feststellung gerichtet, dass der Bescheid vom 21.03.2005 sie nicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr verpflichte. Vielmehr werde mit ihr die Feststellung begehrt, dass diese Verpflichtung aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen nicht mehr bestehe. Hilfsweise sei die Anfechtung der im Bescheid vom 20.01.2010 enthaltenen Verpflichtung zur Vorhaltung der Werkfeuerwehr zulässig. Weiter sei auch die hilfsweise beantragte Verpflichtung zur Genehmigung der Anlage ohne die Nebenbestimmung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zulässig. Aufgrund der Änderungsanzeige vom 12.06.2006 dürfe sie nach Maßgabe ihres fortgeschriebenen Brandschutzkonzepts ihre Anlage ohne die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr betreiben. Der Betrieb ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr sei eine Änderung des Anlagenbetriebs im Sinne von § 15 Abs.1 Satz 1 BImSchG. Die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr sei ein Aspekt der Betriebsweise der Anlage. Dabei handele es sich um einen zentralen Aspekt der Anlagenzulassung. Darüber hinaus begründe schon die Tatsache, dass der Betrieb ohne Werkfeuerwehr von der Genehmigung abweiche, den Tatbestand einer anzeigepflichtigen Änderung des Betriebes und sei als Änderung des Anlagenbetriebs im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einzustufen. Die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr diene auch der Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen durch Brände oder Explosionen auf die Schutzgüter des § 1 Abs. 1 BImSchG. Brand- und Explosionsgefahren gehörten zu den sonstigen Gefahren für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 BImSchG. Die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr in den Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 21.03.2005 sei keine einkonzentrierte andere behördliche Entscheidung im Sinne des § 13 BImSchG, die vor Errichtung und Betrieb eingeholt werden müsse, sondern eine im Rahmen der Prüfung der immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten originär immissionsschutzrechtlich zu prüfende Frage.
Weder durch die 1. noch durch die 2. Teilgenehmigung sei die Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr neu begründet worden. Vielmehr sei die Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr auch genehmigungsseitig mit der 1. Teilgenehmigung aufgehoben und dieser Zustand mit der 2. Teilgenehmigung bestätigt worden. Mit dem Antrag zur 1. Tellgenehmigung vom 09.09.2008 habe sie zugleich auch den künftigen Betrieb der Anlage ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr beantragt. Dies ergebe sich aus Kapitel 7.4.2 des Antrags, dem dort in Bezug genommenen fortgeschriebenen Brandschutzkonzept vom 22.11.2006 sowie aus dem unmittelbar im Vorfeld der Antragstellung an den Beklagten versandten Schreiben vom 15.09.2008. Der Betrieb ohne Werkfeuerwehr sei auch gemäß Abschnitt III Ziffer 1.1. der 1. Teilgenehmigung antragsgemäß genehmigt worden. Mit der 2. Teilgenehmigung sei nicht erneut eine Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr bestimmt, sondern auch weiterhin ein Betrieb ohne Werkfeuerwehr genehmigt worden. Nach der Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 1.1 der 2. Teilgenehmigung behielten die Nebenbestimmungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 nur insoweit ihre Gültigkeit, als sie zwischenzeitlich nicht geändert oder aufgehoben wurden oder durch die 2. Teilgenehmigung geändert würden. Durch die 1. Teilgenehmigung seien die Nebenbestimmungen in Abschnitt III Ziffer 5.52 bis 5.57 der Genehmigung vom 21.03.2005, die die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr vorsehen, aufgehoben worden. Selbst wenn eine solche Aufhebung in der 1. Teilgenehmigung nicht erfolgt wäre, wäre die Werkfeuerwehrverpflichtung gemäß der Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 1.2 der 2. Teilgenehmigung entfallen. Danach sei die erweiterte Anlage entsprechend den vorgelegten Unterlagen zu betreiben. Auch mit dem Antrag auf Erteilung der 2. Teilgenehmigung habe sie eindeutige Unterlagen vorgelegt, die ausdrücklich einen Betrieb ohne Werkfeuerwehr vorsähen, nämlich das Brandschutzkonzept vom 06.11.2008 und die brandschutztechnische Stellungnahme vom 07.11.2008.
Die Klägerin hat beantragt
1. festzustellen, dass sie nicht (mehr) verpflichtet ist, eine Werkfeuerwehr nach Maßgabe der für ihre Papierfabrik erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005, Ziffer III. 5.52 bis 5.57 vorzuhalten,
2. hilfsweise den Genehmigungsbescheid des Beklagten vom 20.01.2010 insoweit aufzuheben, als sich daraus die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nach Maßgabe des unter 1. genannten Bescheides ergibt und
3. wiederum hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, den Genehmigungsbescheid vom 20.01.2010 zu verlängern und der Klägerin aufgrund des Antrages vom 27.02.2009 eine gegenüber der unter 2. genannten Genehmigung weitergehende Genehmigung zum Betrieb der Papierfabrik ohne die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nach Maßgabe der unter 1. genannten Genehmigung zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er geltend gemacht: Bei den mit Schreiben vom 12.06.2006 angezeigten Maßnahmen gegenüber der Immissionsschutzbehörde habe es sich ausschließlich um Änderungen des Brandschutzes gehandelt. Änderungen nach anderen als immissionsschutzrechtlichen Voraussetzungen blieben aufgrund der Nichtanwendbarkeit der Konzentrationsregelung nach § 13 BImSchG – wie hier nach dem Brandschutzrecht – von der Anzeigepflicht nach § 15 Abs. 1 BImSchG unberührt. Für Fragen der Werkfeuerwehr liege die Zuständigkeit bei der zuständigen Brandschutzbehörde. Aus diesem Grund sei auf die angezeigten Maßnahmen bezüglich des fortgeschriebenen Brandschutzkonzeptes auf die für die Überwachung der geplanten Änderungen zuständige Brandschutzbehörde verwiesen worden. Zudem erfordere ein Antrag auf Verzicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr auch die Aufhebung von im Genehmigungsbescheid festgesetzten Regelungen zu dieser Problematik. Dies sei im Rahmen der Prüfung eines Antrages nach § 15 BImSchG nicht möglich. Die vorzuhaltende Feuerwehr solle lediglich die Gefahren, die von einem möglichen Brand ausgingen, bekämpfen. Änderungen an baulichen Brandschutzeinrichtungen, geregelt in § 14 BauO LSA und im Brandschutzrecht, bedürften einer Baugenehmigung nach § 71 BauO LSA durch die zuständige Baubehörde. Für Fragen der Werkfeuerwehr liege die Zuständigkeit daher bei der Brandschutzbehörde. Darauf sei in der Antwort auf die Anzeige mit Schreiben vom 28.06.2006 hingewiesen worden. Die Problematik Werkfeuerwehr könne im Rahmen einer Anzeige nach § 15 BImSchG weder geklärt noch beschieden werden. Ob eine Werkfeuerwehr vorhanden sei oder welche Struktur sie haben müsse, habe keinen Einfluss auf den bestimmungsgemäßen Betrieb der Anlage. Die Prüfungen sowohl im Rahmen der Erstgenehmigung als auch im Rahmen der Anlagenerweiterung hätten ergeben, dass aus der Sicht der Behörde zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt für den Betrieb der Anlage die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zwingend erforderlich sei. Die Anordnung einer Werkfeuerwehr sei nicht immissionsschutzrechtlich, sondern allein bau- und brandschutzrechtlich begründet. Mit der 1. und der 2. Teilgenehmigungen sei die Verpflichtung zur Vorhaltung der Werkfeuerwehr nicht aufgehoben worden. Im Bescheid zur 1.Teilgenehmigung hätte hinsichtlich der Problematik Werkfeuerwehr keine abweisende Regelung zum Antrag erfolgen müssen. Zum einen gebe es lt. Kap. Brandschutz der Antragsunterlagen „im Rahmen der Umsetzung der 1. Teilgenehmigung“ keine organisatorischen oder baulichen Änderungen in Bezug auf den Brandschutz‚ zum anderen seien die bestehenden Regelungen in der Genehmigung vom 21.03.2005 weder geändert noch aufgehoben worden. Im Rahmen der 2. Teilgenehmigung hätte er trotz der in den Antragsunterlagen beigefügten brandschutztechnische Stellungnahme zur Frage der Notwendigkeit einer Werkfeuerwehr für die Firma A. in S-Stadt nach der Prüfung der Unterlagen in der 2. Teilgenehmigung unter III Nr. 1.1 der Allgemeinen Nebenbestimmungen festgesetzt, dass die Nebenbestimmungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 insoweit ihre Gültigkeit behielten, als sie zwischenzeitlich nicht geändert oder aufgehoben worden seien oder im Folgenden keine Änderungen getroffen würden. Klarstellend sei in der 2. Teilgenehmigung unter V Nr. 3.15 dieser Teilgenehmigung noch der Hinweis gegeben worden, dass die Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der Werkfeuerwehr A. S-Stadt, die sich aus der Erweiterung der Produktionsanlage ergeben würden, wenn notwendig, von der zuständigen Stelle für die Aufsicht über die Werkfeuerwehren in Sachsen-Anhalt in einem gesonderten Bescheid oder in der Überarbeitung der gestellten Mindestanforderung an die Werkfeuerwehr festzulegen seien, wenn Änderungen betrieblicher Verhältnisse Einfluss auf die Organisation und Ausrüstung der Werkfeuerwehr hätten. Aus diesen Gründen hätte die Klägerin zu keinem Zeitpunkt davon ausgehen können, von der Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr befreit zu sein.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27.02.2012 abgewiesen und zur Begründung Folgendes ausgeführt:
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die mit ihrem Hauptantrag begehrte Feststellung, dass sie zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nicht mehr verpflichtet sei. Unstreitig habe der Beklagte mit bestandskräftigen Bescheid vom 21.03.2005 für den Betrieb der Papierfabrik der Klägerin in A-Stadt die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr angeordnet. Diese Anordnung sei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht nachträglich entfallen. Das Schreiben vom 12.06.2006 sei entgegen seiner Überschrift keine Anzeige einer Änderung nach § 15 BImSchG. Mit dem Schreiben werde lediglich angezeigt, dass entsprechend des geänderten Brandschutzkonzepts keine Werkfeuerwehr mehr vorgehalten werden solle. Diese Änderung betreffe die Änderung einer in Bestandskraft erwachsenen Nebenbestimmung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Die Änderung der Nebenbestimmung könne nur mit einem Antrag an die Behörde erreicht werden, diese Nebenbestimmung wegen geänderter Verhältnisse aufzuheben. Dies gelte insbesondere dann, wenn die Nebenbestimmung – wie vorliegend – keine immissionsschutzrechtliche Aspekte betreffe, sondern wegen der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG unter der Beteiligung einer anderen Fachbehörde oder eines anderen Fachamtes getroffen worden sei. Die streitige Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr beruhe auf § 12 Abs. 1 BrSchG LSA i.V.m. § 2 WerkFw-VO LSA und diene nicht der Vermeidung von schädlichen Umwelteinwirkungen i.S.v. § 1 Abs. 1 BImSchG, sondern dem abwehrenden Brandschutz i.S.v. § 1 Abs. 3 BrSchG LSA. Mit einer Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG könnten aber nur die immissionsschutzrechtlich relevanten Änderungen der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebes selbst angezeigt werden, soweit sie sich auf Schutzgüter des § 1 BImSchG auswirken würden. Veränderungen, die nur der Erfüllung der mit dem genehmigten Betrieb verbundenen sonstigen Pflichten – wie die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr auf der Grundlage des § 12 BrSchG LSA – betreffen, seien demgegenüber nicht nach § 15 BImSchG mitteilungspflichtig.
Die von der Anzeige betroffene Änderung des abwehrenden Brandschutzes betreffe weder die Lage noch die Beschaffenheit der Anlage. Sie betreffe entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht die Änderung des Betriebes. Als Änderung des Betriebes seien alle Maßnahmen anzusehen, die in einer bestimmten Weise die Nutzung der Anlage einschließlich Wartungs- und Unterhaltungsmaßnahmen verändern. Eine Änderung der Betriebsorganisation sei keine Änderung des Betriebes. Die Frage der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr betreffe nicht die Art und Weise der Nutzung der Anlage. Vielmehr sei die Frage ihrer Notwendigkeit eine Rechtsfolge der Art und Weise der Nutzung einer betrieblichen Anlage. Da das Schreiben vom 12.06.2006 keine Anzeige i.S.v. § 15 BImSchG sei, könne es auch nicht die Rechtsfolgen des § 15 Abs. 2 BImSchG auslösen. Die Verpflichtung zur Vorhaltung der Werkfeuerwehr sei weder durch die 1. noch durch die 2. Teilgenehmigung entfallen. In den diesen Genehmigungen zugrunde liegenden Anträgen habe die Klägerin keine Aufhebung der bestandskräftigen Nebenbestimmungen zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr im Bescheid vom 21.03.2005 beantragt. Vielmehr sei sie in den jeweiligen Anträgen zu Unrecht bereits davon ausgegangen, ihr gegenüber bestünde eine solche Pflicht nicht. In Kapitel 7.4.2 ihrer Antragsunterlagen führe sie jeweils aus, dass eine Werkfeuerwehr aufgrund der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in der Fassung der Anzeige vom 12.06.2006 sowie dem fortgeschriebenen Brandschutzkonzept nicht erforderlich sei. Auch in Zukunft werde keine Werkfeuerwehr vorgesehen. Derartige Erklärungen könnten nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die Klägerin jeweils auch die Aufhebung der angeordneten Vorhaltung der Werkfeuerwehr als erforderlich ansehe und deshalb einen entsprechenden Antrag stelle. Darüber hinaus hätten die 1. und 2. Teilgenehmigung lediglich die Erweiterung einer bestehenden Anlage, für die bereits mit einem bestandskräftigen Bescheid die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr angeordnet war, betroffen. Sofern sich die tatsächlichen Verhältnisse, die für die Anordnung im Bescheid vom 21.03.2905 maßgeblich gewesen wären, nicht geändert hätten, sei eine erneute Prüfung der Notwendigkeit einer Werkfeuerwehr in den Genehmigungen der Kapazitätserweiterungen entbehrlich gewesen. In Ziffer III. 1.1 des Bescheides vom 20.01.2010 habe der Beklagte dies auch ausdrücklich klargestellt, indem er darauf verwiesen habe, dass die Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 21.03.2005 ihre Gültigkeit behielten, sofern sie zwischenzeitlich nicht geändert oder aufgehoben worden seien.
Die mit dem Hilfsantrag zu 2 begehrte Aufhebung einer im Bescheid vom 20.01.2010 ausgesprochenen Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werksfeuerwehr sei unzulässig, weil der Bescheid vom 20.01.2010 eine solche Verpflichtung nicht enthalte, sondern lediglich auf die im Bescheid vom 21.03.2005 bereits ausgesprochene und noch bestehende Verpflichtung verweise. Eine solche Verweisung sei kein anfechtbarer Zweitbescheid. Ein Zweitbescheid setze voraus, dass der Verwaltungsakt mit einer wesentlich anderen Begründung als bisher versehen werde. Eine solche Begründung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr sei dem Bescheid vom 20.01.2010 nicht zu entnehmen. Vielmehr enthalte der Bescheid vom 20.01.2010 zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr keine Begründung. Selbst wenn man im Bescheid vom 20.01.2010 hinsichtlich der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr eine wiederholende Verfügung sehen würde, wäre diese nicht anfechtbar. Eine wiederholende Verfügung diene lediglich der Erläuterung eines bereits erlassenen Verwaltungsaktes, nicht seiner Ersetzung, um dem Adressaten nochmals die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs zu eröffnen.
Auch die mit dem Antrag zu 3 begehrte Verpflichtung zum Erlass einer Genehmigung ohne die Anordnung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr sei unzulässig. Die Klägerin habe mit ihren Anträgen auf Erweiterung der Kapazität der bestehenden Anlage eine Genehmigung ohne eine solche Verpflichtung nicht beantragt, weil sie in ihren Anträgen davon ausgegangen sei, dass sie zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr bereits nicht mehr verpflichtet sei.
Die Anträge zu 2 und zu 3 seien auch deshalb erfolglos, weil der Beklagte auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 BrSchG LSA i.V.m. § 2 WerkFw-VO LSA zu Recht für den Betrieb der Papierfabrik der Klägerin in A-Stadt die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr angeordnet habe. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei die Herstellung, Verarbeitung und die Lagerung ihrer Produkte in ihrer Fabrik als brandgefährlich und aufgrund von Papierstaubablagerungen als explosionsgefährlich einzustufen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 WerkFw-VO LSA). Die von der Klägerin vorgenommen Brandschutzmaßnahmen stünden dieser Einschätzung nicht entgegen, sondern würden im Gegenteil dafür sprechen, dass diese Bewertung der Fachbehörde, der sich das erkennende Gericht anschließe, zutreffe. Die Anordnung, am Standort A-Stadt eine Werkfeuerwehr vorzuhalten, sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Bestehe für ein gewerbliches Unternehmen ein Brand- oder Explosionsrisiko i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 WerkFw-VO LSA, sei die zuständige Fachbehörde im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens – wie sich aus § 2 Abs. 2 WerkFw-VO LSA ergebe – grundsätzlich gehalten, die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr anzuordnen. Von einer solchen Anordnung zur Aufstellung und Unterhaltung einer Werkfeuerwehr könne gemäß § 2 Abs. 2 WerkFw-VO LSA bei Unternehmen i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 WerkFw-VO LSA nur dann ausnahmsweise absehen, wenn die Erfüllung der entsprechenden Aufgaben anderweitig, insbesondere durch Dritte gewährleistet und Organisation, Ausbildungs-, Ausrüstungs- sowie Leistungsstand des Dritten durch die zuständige Brandschutzbehörde jederzeit überprüfbar seien. Liege aber die vorgenannte Ausnahme nicht vor, sei das behördliche Ermessen dahingehend intendiert, dass die Behörde für Unternehmen i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 WerkFw-VO LSA die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr im Interesse des abwehrenden Brandschutzes anzuordnen habe. Mithin sei es zum Zwecke des abwehrenden Brandschutzes unerheblich, dass die Klägerin in der Papierfabrik A-Stadt eine Branddetektion, eine Feuerlöschanlage und eine Betriebsfeuerwehr, die nicht den Standard einer Werkfeuerwehr erreiche, vorhalte. Der Beklagte gehe in nicht zu beanstandender Weise davon aus, dass die Freiwillige Feuerwehr A-Stadt unter Berücksichtigung ihrer Ausrüstung, der Größe der Anlagen der Klägerin am Standort A-Stadt und der örtlichen Lage der Papierfabrik nicht in der Lage sei, die zum abwehrenden Brandschutz in der Papierfabrik erforderlichen Aufgaben zu erfüllen. Bei der Entscheidung des Beklagten, die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr anzuordnen, sei auch kein Ermessensausfall ersichtlich. Der Beklagte habe bereits alle für die zu treffende Ermessensentscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte im Bescheid vom 21.03.2005 erwogen.
Die vom Senat zugelassene Berufung hat die Klägerin unter Wiederholung ihres erstinstanzlichen Vorbringens ergänzend wie folgt begründet:
Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Unrecht abgewiesen. Es sei antragsgemäß festzustellen, dass eine Pflicht zur Vorhaltung der Werkfeuerwehr nicht mehr bestehe.
Der Hauptantrag sei begründet, weil sie aufgrund der Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG vom 12.06.2006 die Anlage ohne Werkfeuerwehr betreiben dürfe. Überdies sei der Betrieb ohne Werkfeuerwehr durch die nachfolgenden Genehmigungsbescheide auch materiell-rechtlich genehmigt worden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts dürfe sie ihre Anlage aufgrund der Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG vom 12./28.06.2006 ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr betreiben. Der Betrieb ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr sei eine Änderung des Anlagenbetriebs im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Anders als das Verwaltungsgericht meine, sei diese Änderung von immissionsschutzrechtlicher Bedeutung und löse die Anzeigepflicht nach § 15 BImSchG aus. Mit der Aufnahme der Nebenbestimmungen in Abschnitt III. Ziffer 5.52 bis 5.57 in die Genehmigung sei die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zur Voraussetzung eines genehmigungskonformen legalen Anlagenbetriebs geworden. Sogar eine hiervon unabhängige zuvor ergangene Anordnung einer Werkfeuerwehr wäre nach dem Urteil des nordrheinwestfälischen Oberverwaltungsgerichts vom 18.03.2011 davon überlagert worden und hätte dadurch ihre eigenständige rechtliche Bedeutung verloren. Vorliegend existiere neben der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung jedoch keine unabhängige brandschutzrechtliche Anordnung einer Werkfeuerwehr, die eine von der Anlagengenehmigung losgelöste, eigenständige Handlungsverpflichtung der Klägerin hätte begründen können. Mit der Entscheidung des Beklagten über die Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG hätte deshalb auch keine andere behördliche Entscheidung (§ 13 BImSchG) quasi wieder aufleben können. Vielmehr gebe es vorliegend nur die immissionsschutzrechtlich begründete Auflage zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr, die aufgrund der Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG von ihr nunmehr auch ohne vorhergehende Änderungsgenehmigung außer Acht gelassen werden dürfe. Auch verfahrensmäßig habe ihr für die Änderung der fraglichen Nebenbestimmungen nur der Weg der Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG zur Verfügung gestanden. Eine isolierte materiell-rechtliche Prüfung der Erforderlichkeit der Anordnung einer Werkfeuerwehr außerhalb des in §§ 15, 16 BImSchG vorgesehenen Verfahren wäre für sie wegen des immissionsschutzrechtlichen Gepräges gar nicht möglich gewesen. Die 1. Teilgenehmigung enthalte keine Anordnung zur Fortgeltung der Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 21.03.2005. In Abschnitt III Ziffer 1.1 der 1. Teilgenehmigung heiße es lediglich, die Anlage sei entsprechend den vorgelegten Unterlagen zu ändern und zu betreiben, sofern im Folgenden keine abweichenden Regelungen getroffen werde. Abweichende Regelungen zum Brandschutz enthalte die 1. Teilgenehmigung abgesehen von der Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 3.3 nicht. Die Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 3.3 und die Ausführungen im der Begründung sprächen eher für Gestattung eines Betriebs der Anlage ohne Werkfeuerwehr. Danach sei die Anlage entsprechend den vorgelegten Unterlagen zu betreiben. Aus diesen Unterlagen, namentlich aus Kapitel 7.4.2 des Antrags auf die 1. Teilgenehmigung und dem dort in Bezug genommenen fortgeschriebenen Brandschutzkonzept vom 22.11.2006, lasse sich ein zur Genehmigung vorgelegter Betrieb mit Werkfeuerwehr nicht ableiten. Falls nicht angenommen würde, dass die 1. Teilgenehmigung einen Betrieb ohne Werkfeuerwehr genehmigt habe, bliebe nur die Alternative, dass die 1. Teilgenehmigung zum Thema Werkfeuerwehr schweige. Insofern würde der auf Grundlage der Genehmigung vom 21.03.2005 in Verbindung mit der Anzeige nach § 15 BImSchG vom 12.06.2006 bestehende Rechtszustand, wonach die Klägerin die Anlage ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr betreiben dürfe, durch die 1. Teilgenehmigung nicht verändert. Durch die 2. Teilgenehmigung sei nicht erneut eine Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr begründen worden. Selbst wenn man auch der 2. Teilgenehmigung keine ausdrückliche Genehmigung zum Betrieb ohne Werkfeuerwehr zumessen würde, würde der pauschale Hinweise auf die Fortgeltung der Nebenbestimmungen der Ursprungsgenehmigung nicht ausreichen, um ihre formelle Rechtsposition aufgrund der Änderungsanzeige nach § 15 BImSchG zu beseitigen. Maßgeblich für den Erklärungsinhalt des Genehmigungsbescheids sei gemäß der entsprechend anzuwendenden Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie sie ihn als Empfängerin des Bescheids bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Sie habe daher davon ausgehen müssen, dass dem Beklagten ihre Auffassung, die Änderungsanzeige habe ihr ein formelles Recht auf Betrieb ohne Werkfeuerwehr vermittelt, bekannt gewesen sei. Sie habe dem Kapitel 19 des Antrags auf Erteilung der 2. Teilgenehmigung vom 27.02.2009 das Brandschutzkonzept für das Bauvorhaben Erweiterung der Produktionsanlage vom 06.11.2008 und das Sachverständigengutachten „Brandschutztechnische Stellungnahme“ der (...) GmbH vom 07.11.2008 beigefügt. Diese Dokumente belegten einen Betrieb auch der geänderten Anlage ohne Werkfeuerwehr. Letzteres Gutachten sei mit Zustimmung der Behörde ausdrücklich zur Frage der Notwendigkeit einer Werkfeuerwehr im Zuge der Antragstellung der 2. Teilgenehmigung eingeholt worden und gelte demnach als Behördengutachten (§ 13 Abs. 2 Satz 2 der 9. BlmSchV). Vor diesem Hintergrund habe sie davon ausgehen müssen, dass sich der Beklagte im festsetzenden oder im begründenden Teil des Bescheids ausdrücklich äußern würde, wenn er gleichwohl eine Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr hätte begründen wollen. Derartige Hinweise enthalte die 2. Teilgenehmigung jedoch nicht. Bei objektiver Würdigung der Umstände habe sie deshalb nicht annehmen können, der Beklagte habe mit der 2. Teilgenehmigung entgegen der aufgrund der Änderungsanzeige bestehenden formellen Rechtslage wieder eine Werkfeuerwehrpflicht für die Gesamtanlage anordnen wollen. Auch wenn man eine materielle Genehmigung des Betriebs ohne Werkfeuerwehr durch die 1. Teilgenehmigung und/oder die 2. Teilgenehmigung verneinen würde, hätte sie auch nach Ergehen dieser Genehmigungen die Anlage weiter aufgrund der Anzeige nach § 15 BImSchG ohne Werkfeuerwehr betreiben dürfen. Der Betrieb der Anlage ohne Werkfeuerwehr sei mit der 1. und 2. Teilgenehmigung indes genehmigt worden. Mit dem Antrag zur 1. Teilgenehmigung vom 19.09.2008 habe sie entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zugleich auch den künftigen Betrieb der Anlage ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr beantragt. Dies ergebe sich aus Kapitel 7.4.2 des Antrags, dem dort in Bezug genommenen fortgeschriebenen Brandschutzkonzept vom 22.11.2006 sowie aus dem unmittelbar im Vorfeld der Antragstellung an den Beklagten versandten Schreiben vom 15.09.2009. Aus diesen Unterlagen ergebe sich, dass sie die erweiterte Anlage ohne Werkfeuerwehr betreiben und dies auch genehmigt wissen wollte. Dem stehe, anders als das Verwaltungsgericht meine, nicht entgegen, dass sie zum Zeitpunkt der Antragstellung davon ausgegangen sei, bereits aufgrund der Änderungsanzeige vom 12.06.2006 keine Werkfeuerwehr mehr vorhalten zu müssen. Allein die Beseitigung der bestehenden Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Wirkung der Anzeige und die genehmigungsmäßige Absicherung der geänderten Betriebsweise sei für sie Anlass genug gewesen, diese nur formell zulässige Betriebsweise auch materiell-rechtlich abzusichern. Diesem Zweck diene das Institut der fakultativen Änderungsgenehmigung nach § 16 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Darüber hinaus sei für sie sicherzustellen gewesen, dass nicht nur der bestehende, sondern auch der künftige mit der 1. Teilgenehmigung beantragte erweiterte Betrieb ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr erfolgen dürfe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts betreffe die 1. Teilgenehmigung nicht nur die erste Stufe der Erweiterung der Anlage, sondern im Hinblick auf diejenigen Aspekte des Anlagenbetriebs, die nur einheitlich für die gesamte Anlage geregelt werden könnten, die Gesamtanlage. Dazu gehöre auch die Notwendigkeit der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr für den gesamten Anlagenbetrieb. Schließlich sei eine erneute Prüfung der Frage, ob eine Werkfeuerwehr nach der 1. Teilgenehmigung weiterhin vorzuhalten sei, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht wegen unveränderter Verhältnisse entbehrlich. Die Anordnung der Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 sei auf der Grundlage eines früheren Standes der Genehmigungsplanung erfolgt. Nach den umfangreichen, mit Nachtragsbaugenehmigungen genehmigten, zusätzlichen baulichen und anlagentechnischen Brandschutzvorkehrungen hätte die Anlage nunmehr die Sicherheitskategorie K 4 der in Sachsen-Anhalt bauaufsichtlich eingeführten Muster-lndustriebaurichtlinie vom März 2000 erfüllt. Eine Werkfeuerwehr sei in der Sicherheitskategorie K 4 nicht erforderlich (Nr. 3.10). Die in der Genehmigung vom 21.03.2005 aufgrund einer obsoleten Genehmigungsplanung festgesetzte Anordnung einer Werkfeuerwehr wäre daher anlässlich der Erteilung der 1. Teilgenehmigung sehr wohl zu prüfen gewesen. Sie habe somit sowohl nach dem Wortlaut des Antrags auf 1. Teilgenehmigung als auch unter Einbeziehung der für die Auslegung des Antrags maßgeblichen für den Beklagten erkennbaren inneren und äußeren Umstände mit ihrem Antrag den künftigen Betrieb der Anlage ohne Werkfeuerwehr mit beantragt. Der Betrieb ohne Werkfeuerwehr sei auch gemäß Abschnitt III Ziffer 1.1. der 1. Teilgenehmigung antragsgemäß genehmigt worden. Danach sei die Anlage entsprechend den vorgelegten Unterlagen zu ändern und zu betreiben, sofern in den folgenden Genehmigungsbestimmungen keine abweichenden Regelungen getroffen werden. Im begründenden Teil (Abschnitt IV Ziffer 4 Brandschutz) sei erläuternd ausgeführt, dass seitens der Unteren Brand- und Katastrophenschutzbehörde den Maßnahmen im Rahmen der 1. Teilgenehmigung ohne Auflagen zugestimmt werden könnte. Auch das deute nicht auf eine abweichende Regelung im Sinne von Abschnitt III Ziffer 1.1 der 1. Teilgenehmigung hin, durch die eine Pflicht zur Vorhaltung der Werkfeuerwehr begründet worden sei. Demnach sei die Anlage entsprechend den vorgelegten Unterlagen zu betreiben. Nach diesen Unterlagen habe die erweiterte Anlage ohne Werkfeuerwehr betrieben werden sollen. Gestützt werde dieses Ergebnis durch die Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 3.3, die ausdrücklich auf das fortgeschriebene Brandschutzkonzept vom 22.11.2006, das eine Werkfeuerwehr nicht mehr vorsehe, Bezug nehme. Mit der 2. Teilgenehmigung sei ebenfalls nicht erneut eine Pflicht zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr bestimmt, sondern auch weiterhin ein Betrieb ohne Werkfeuerwehr genehmigt worden. Nach der Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 1.1 der 2. Teilgenehmigung behielten die Nebenbestimmungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 nur insoweit ihre Gültigkeit, als sie zwischenzeitlich nicht geändert oder aufgehoben worden seien oder durch die 2. Teilgenehmigung geändert würden.
Wie dargelegt, seien mit der vorangehenden 1. Teilgenehmigung die Nebenbestimmungen in Abschnitt III Ziffer 5.52 bis 5.57 der Genehmigung vom 21.03.2005, die die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr vorsähen, aufgehoben worden. Diese Regelungen wären demnach im Sinne von Abschnitt III Ziffer 1.1 der 2. Teilgenehmigung zwischenzeitlich aufgehoben worden und sollten keine Gültigkeit mehr besitzen. Hilfsweise sei zu ergänzen, dass selbst wenn diese Aufhebung in der 1. Teilgenehmigung nicht erfolgt wäre, die Werkfeuerwehrverpflichtung gemäß der Nebenbestimmung in Abschnitt III Ziffer 1.2 der 2. Teilgenehmigung entfallen wäre. Danach sei die erweiterte Anlage entsprechend der vorgelegten Unterlagen zu betreiben. Auch mit dem Antrag auf Erteilung der 2. Teilgenehmigung habe die Klägerin eindeutige Unterlagen vorgelegt, die ausdrücklich einen Betrieb ohne Werkfeuerwehr vorsähen, nämlich das Brandschutzkonzept vom 06.11.2008 und die brandschutztechnische Stellungnahme vom 07.11.2008.
Mit ihrem 1. Hilfsantrag begehre sie hilfsweise die Aufhebung der Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr in der 2. Teilgenehmigung vom 20.01.2010, falls der erkennende Senat zu der Auffassung gelangen sollte, diese Verpflichtung sei in der 2. Teilgenehmigung enthalten. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Zulässigkeit des 1. Hilfsantrags verneint. Wegen der Erweiterung des Anlagenumfangs könne die 2. Teilgenehmigung in Bezug auf die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr schon kein unanfechtbarer Zweitbescheid oder keine unanfechtbare wiederholende Verfügung sein. Falls die 2. Teilgenehmigung tatsächlich eine Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr beinhalten würde, wäre sie durch die Anordnung einer Werkfeuerwehr zumindest für die genehmigte Erweiterung der Anlage (zweite Papiermaschine) zusätzlich und neu belastet. Der 1. Hilfsantrag wäre auch begründet.
Ebenso sei der 2. Hilfsantrag zulässig und begründet.
Die Klägerin beantragt,
unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils
1. festzustellen, dass sie nicht (mehr) verpflichtet ist, eine Werkfeuerwehr nach Maßgabe der für ihre Papierfabrik erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005, Abschnitt III Ziffer 5.52 bis 5.57 vorzuhalten,
3. wiederum hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, den Genehmigungsbescheid vom 20.01.2010 bis zum 31.12.2014 zu verlängern und der Klägerin aufgrund des Antrages vom 27.02.2009 eine gegenüber der unter 2. genannten Genehmigung weitergehende Genehmigung zum Betrieb der Papierfabrik ohne die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nach Maßgabe der unter 1. genannten Genehmigung zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Erwiderung wiederholt der Beklagte seine bereits erstinstanzlich vorgetragene Auffassung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die zulässige Klage ist sowohl mit dem Haupt- als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet.
1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit ihrem Hauptantrag begehrte Feststellung, sie sei zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nicht mehr verpflichtet.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Beklagte mit der bestandskräftigen Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 im Genehmigungsbescheid vom 21.03.2005 der Klägerin aufgegeben hat, eine Werkfeuerwehr für ihr Unternehmen vorzuhalten.
Diese Auflage ist weder durch die Änderungsanzeige der Klägerin vom 12.06.2006 i.V.m. der Erklärung des Beklagten vom 28.06.2006 noch durch die 1. Teilgenehmigung vom 20.05.2009 noch durch die 2. Teilgenehmigung vom 20.01.2010 aufgehoben worden.
1.1. Der Senat teilt zwar die Auffassung der Klägerin, dass der Beklagte durch die Anzeige der Klägerin vom 12.06.2006 ausdrücklich oder fiktiv eine Freistellungserklärung i.S.v. § 15 Abs.2 Satz 2 BImSchG mit dem Inhalt erteilt hat, dass die Klägerin für das Änderungsvorhaben, ihre Anlage künftig ohne die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zu betreiben, keiner förmlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf.
1.1.1 Die Rechtsfolge des § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG wird ausgelöst, wenn nach § 15 Abs.1 Satz 1 BImSchG die Änderung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebes einer genehmigungsbedürftigen Anlage, die sich auf in § 1 genannte Schutzgüter auswirken kann, angezeigt, eine Genehmigung nach § 16 BImSchG nicht beantragt wird und die Behörde nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BImSchG innerhalb eines Monats nach Eingang der Anzeige dem Antragsteller nicht mitgeteilt hat, dass die angezeigte Änderung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf. Diese Voraussetzungen liegen im Gegensatz zur Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts hier vor. Mit dem Schreiben vom 12.06.2006 hat die Klägerin dem Beklagten angezeigt, dass sie nach der Maßgabe ihres Brandschutzkonzepts vom 06.06.2006 ihre Papierfabrik in Zukunft ohne das Vorhalten einer Werkfeuerwehr betreiben werde.
Ein Betrieb ohne Werkfeuerwehr ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ein zulässiger Gegenstand einer Anzeige nach § 15 BImSchG. Zutreffend weist die Klägerin darauf hin, dass die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr auch der Vermeidung von schädlichen Umwelteinwirkungen dient. Dass die Werkfeuerwehr darüber hinaus auch dem abwehrenden Brandschutz im Sinne von § 1 Abs. 3 BrSchG LSA dient, schließt nicht aus, dass ein geänderter Anlagenbetrieb – ohne Werkfeuerwehr – einer Anzeige nach § 15 BImSchG zugänglich ist. Ein zureichender, vorbeugender und abwehrender Brandschutz ist nicht nur bauordnungsrechtlich und feuerpolizeilich von Belang, sondern wegen der Vermeidung von schädlichen Umwelteinwirkungen auf die in § 1 BImSchG genannten Schutzgüter durch Brände oder Explosionen auch im Rahmen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 1 zu prüfen (vgl. Nds. OVG Beschl. v. 22.05.2008 – 12 MS 16/07 – juris RdNr. 77 f.; OVG NRW, Urt. v. 18.03.2011 – 12 A 396/07 – juris RdNr. 82, 88 ff.; Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 15 RdNr. 24). Brand- und Explosionsgefahren gehören zu den sonstigen Gefahren für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nach § 5 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. BImSchG (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 22.05.2008 a.a.O. RdNr. 78; Feldhaus, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand Okt. 2011, § 5 RdNr. 6).
Bei der angezeigten Aufgabe einer zuvor im Genehmigungsbescheid angeordneten Werkfeuer handelt es sich – im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts – um die Anzeige einer Änderung des Betriebes einer genehmigungsbedürftigen Anlage i.S.v. § 15 Abs. 1 BImSchG. Als Änderung des Betriebes sind alle Maßnahmen anzusehen, die in einer bestimmten Weise die Nutzung der Anlage einschließlich der Wartungs- und Unterhaltungsarbeiten verändern (Schiller in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kom. III. Stand: April 2012 § 15 RdNr. 27, m.w.N.). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht zwar angenommen, dass sich die Veränderungen insbesondere auf das Produktionsverfahren, die Einsatzstoffe, die Zwischen-, die Neben-, oder Endprodukte, die Energieträger, die anfallenden Abfälle die Betriebsdauer oder die Kapazität der Anlage beziehen können (Schiller, a.a.O.). Ein Änderung des Betriebes liegt aber nicht nur in der Modifizierung des eigentlichen Produktionsprozesses, sondern auch in Veränderungen der Betriebsweise der Anlage (Jarass, BImSchG 10. Aufl. § 15 RdNr. 7). Zur Betriebsweise gehören auch die Arbeitsabläufe und die Betriebszeiten (Jarass, a.a.O. § 4 RdNr. 57; BVerwG, Urt. v. 29.05.1990 – BVerwG 1 C 21/88 –, Juris RdNr.12 zu den Betriebszeiten). Eine Umgestaltung der Betriebsorganisation ist dagegen regelmäßig keine Änderung des Betriebes (vgl. Rebentisch, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand 05/1998, § 15 RdNr. 44). Unzutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass das Vorhalten einer Werkfeuerwehr eine Frage der nicht anzeigepflichtigen Betriebsorganisation sei. Eine Betriebsorganisation beruht auf innerbetrieblichen Regelungen, durch die Betriebseinrichtungen, -funktionen und -abläufe zum Erreichen des Unternehmenszieles planvoll verknüpft werden. Hierzu gehört vor allem eine klare Aufbau- und Ablaufplanung (so Feldhaus, NVwZ 1991, 928). Das Vorhalten einer Werkfeuerwehr betrifft indes nicht die Betriebsorganisation, sondern die Organisation des abwehrenden Brandschutzes, der zur Betriebsweise der Anlage gehört. Auch organisatorische Maßnahmen (z.B. die ständige Überwachung besonders sicherheitsrelevanter Anlagenteile durch sachkundige Personen) können dem Betrieb der Anlage zuzurechnen sein (so Schiller, a.a.O., § 15 BImSchG RdNr. 27). Die Frage der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zählt daher zur immissionsschutzrechtlich relevanten Betriebsweise der Anlage (Feldhaus, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand 09/1993, § 4 RdNr. 15). Auch das OVG NRW teilt in seinem Urteil vom 18.03.2011 dieser Ansicht. Es ist der Auffassung, dass durch die Einbeziehung einer Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr durch den in diesem Verfahren betroffenen Kläger – selbst wenn dies nur auf Anraten des Beklagten geschehen sein sollte – in den Antrag auf eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung und insbesondere durch das diesem Antrag zugrunde liegende Brandschutzkonzept der Antragsgegenstand für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung selbst bestimmt wird. Dadurch entstehe eine spezielle, weil anlagebezogen materiell-rechtliche Vorhalteverpflichtung. (Urt. v.18.03.2011, a.a.O., juris RdNr. 79-82). Lediglich für den Fall, dass eine Anordnung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr selbständig, ohne Gegenstand eines immissionsschutzrechtlichen Antrags zu sein, erfolgt, sei die Anordnung nicht anlagebezogen (Urt. v. 18.03.2011, a.a.O., RdNr.97).
Mit der Aufnahme der Nebenbestimmungen in Abschnitt III. Ziffer 5.52 bis 5.57 in die Genehmigung vom 21.03.2005 ist die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr daher zur Voraussetzung eines genehmigungskonformen legalen Anlagenbetriebs geworden. Deshalb handelt es sich bei den Nebenbestimmungen in Abschnitt III. Ziffer 5.52 bis 5.57 der Genehmigung vom 21.03.2005 auch nicht um einen Anwendungsfall des § 13 BImSchG, den der Beklagte und das Verwaltungsgericht angenommen haben.
Der Anwendung des § 15 BImSchG steht auch nicht entgegen, dass es sich bei der Aufgabe der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr in Wahrheit nicht um einen anzeigepflichtigen Vorgang, sondern etwa um einen Fall des § 16 Abs. 1 BImSchG gehandelt hat und die Klägerin daher für die Aufgabe der Werkfeuerwehr eine Genehmigung nach dieser Vorschrift hätte beantragen müssen. Der Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG stellt klar, das eine Änderung nur anzuzeigen ist, „sofern eine Genehmigung nicht beantragt wird“. Die Anzeigepflicht nach § 15 BImSchG steht in einem alternativen Verhältnis nach § 16 BImSchG (vgl. Rebentisch, a.a.O., § 15 RdNr. 16). Zweck der Anzeige ist es, die Überwachungsbehörde über die beabsichtigte Änderung zu informieren und ihr vor der tatsächlichen Durchführung der Änderungsmaßnahme die Prüfung zu ermöglichen, ob eine Änderungsgenehmigung nach § 16 Abs. 1 BImSchG erforderlich ist bzw. wenn dies nicht der Fall ist, ob die bestehende Anlage und die geplante Änderung den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen genügen (vgl. Rebentisch, a.a.O., § 15 RdNr. 12). Bei Änderungen, die – wie hier – Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 1 BImSchG haben, kann zwar die Pflicht zur Anzeige entfallen. Das ist, wie sich im Umkehrschluss aus § 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ergibt, dann der Fall, wenn für die Änderung eine Genehmigung beantragt wird. Dabei kommt es aber nicht darauf an, ob die Änderung nach § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einer Genehmigung bedarf. Es genügt, für den Wegfall der Anzeigepflicht, dass der Anlagenbetreiber einen Genehmigungsantrag gestellt hat (vgl. Rebentisch, a.a.O., § 15 RdNr. 52). Die Behörde hat nicht zu prüfen, ob es sich bei dem angezeigten Sachverhalt um eine Änderung handelt und diese potentiell schutzgutrelevant ist, es also überhaupt einer Anzeige nach § 15 Abs.1 Satz 1 BImSchG bedurfte (vgl. Rebentisch, a.a.O., § 15 RdNr. 71).
Lagen somit die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BImSchG vor, war der Beklagte innerhalb der Frist des § 15 Abs. 2 Satz 1 BImSchG verpflichtet, zu prüfen, ob die angezeigte Änderung, Aufgabe der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr, einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf. Der Beklagte hat mit Schreiben vom 28.06.2006 der Klägerin lediglich mitgeteilt, dass es sich bei der angezeigten Änderung zwar um Änderungen der Lage und der Beschaffenheit einer genehmigungsbedürftigen Anlage handele. Einer Anzeige nach § 15 Abs.1 BImSchG bedürften diese Änderungen aber nicht, weil es sich ausschließlich um Änderungen am Bandschutzkonzept handle. Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit der angezeigten Änderung hat der Beklagte damit verneint. Er hielt die Änderung nicht einmal für immissionsschutzrechtlich anzeigepflichtig. Damit liegen die Voraussetzungen einer Positiv-Mitteilung i.S.d. § 15 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 BImSchG vor. Wenn man das Schreiben vom 28.06.2006 nicht als Positiv-Mitteilung auslegen würde, wäre in Bezug auf die angezeigte Änderung von einer Nicht-Äußerung i.S.v. § 15 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 BImSchG auszugehen, die zu den gleichen Rechtsfolgen führen würde.
1.1.2 Die Freistellungserklärung i.S.v. § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG führt aber entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Aufhebung der Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 des Bescheids des Beklagten vom 21.03.2005. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG zwar ein Verwaltungsakt, der bestandskraftfähig ist und dem Bindungswirkung zukommt. Der Regelungsinhalt der Freistellungserklärung beschränkt sich dabei aber lediglich auf eine Aussage zur formellen Legalität des Änderungsvorhabens. Sie stellt mit Bindungswirkung ausschließlich fest, dass die geplante Änderung der Anlage keiner förmlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf. Die von ihr erzeugte verbindliche Rechtswirkung nach außen besteht (und erschöpft sich) darin, dass die Änderung formell rechtmäßig ist und daher weder Stilllegungsanordnungen nach § 20 Abs. 2 BImSchG ergehen noch an die formelle Illegalität anknüpfende Bußgeld- oder Straftatbestände eingreifen können. Die Freistellungserklärung lässt die ursprüngliche Genehmigung unberührt (BVerwG, Urt. v. 07.08.2012 – 7 C 7/11 – juris RdNr. 13., m.w.N.; so auch Jarass a.a.O., § 15 RdNr. 39). Dies gilt auch für die im Genehmigungsbescheid angeordneten Auflagen. Mit der Freistellungserklärung vom 12./28.06. 2006 ist daher weder eine Entscheidung über die Genehmigungsfähigkeit der angezeigten Anlagenänderung getroffen noch die bestandskräftige Auflage aus dem Bescheid vom 21.03.2005 aufgehoben worden. Dabei würde es sich nämlich um materiell-rechtliche Rechtsfolgen handeln. Mit der Freistellungserklärung wurde somit lediglich festgestellt, dass die Anlagenänderung, Betreiben der Anlage ohne das Vorhalten einer Werkfeuerwehr, formell nicht genehmigungsbedürftig ist. Weitergehende Rechtsfolgen sind damit nicht verbunden.
Die Klägerin kann nicht mit dem Einwand gehört werden, nach den im Tatbestand dargestellten umfangreichen Änderungen der Anlage u.a. durch den Einbau einer automatischen Sprinkleranlage sowie einer Branddetektion hätte sie keine andere Möglichkeit gehabt, die Aufhebung der Auflage aus dem Bescheid 21.03.2005 zu erreichen, als den Weg über § 15 BImSchG zu beschreiten. Dies trifft nicht zu. Nach § 51 Abs. 1 VwVfG i.V.m § 1 Abs. 1 VwVfG LSA hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung eines unanfechtbaren Verwaltungsakt – hier der Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 des Bescheids vom 21.03.2005 – zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Eine nachträgliche Änderung der Sachlage zugunsten des Betroffenen wäre im Fall der Klägerin nach Auffassung des Senats bei dem hier vorliegenden Sachverhalt zu bejahen gewesen. In diesen Verfahren wäre die Frage zu klären gewesen, ob die materiell rechtlichen Voraussetzungen der § 12 Abs. 1 BrSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 WerkFw-VO LSA nach den Änderungen am Brandschutzkonzept der Klägerin weiterhin noch vorlagen. Einen derartigen Antrag nach den §§ 51 VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG LSA hat die Klägerin unstreitig hier aber nicht gestellt.
Hat die vorliegende Freistellungserklärung demnach nicht die materiell-rechtliche Wirkung der Aufhebung der Auflage des Bescheides vom 21.03.2005 bewirkt, hätte der Beklagte daher von § 20 Abs. 1 BImSchG Gebrauch machen können und trotz der erklärten Freistellungserklärung die Erfüllung der Auflage durchsetzen können.
1.2 Der Beklagte hat die bestandskräftige Auflage in Abschnitt III Nr. 5.52 des Bescheid vom 21.03.2005 durch die 1. Teilgenehmigung vom 20.05.2008 nicht aufgehoben
Der Senat vermag nicht der Auffassung der Klägerin zu folgen, dass sie mit ihrem Antrag vom 09.09.2008 auf Erteilung einer Teilgenehmigung für die Erweiterung ihrer Produktionskapazitäten auf 120.000 t/a zugleich einen Antrag auf Aufhebung der Auflage 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 gestellt hat. Nicht nur der Genehmigungsbescheid, sondern auch der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung ist eine öffentlichrechtliche Willenerklärung, die nicht nach dem inneren Willen des Erklärenden, sondern gemäß der entsprechend anzuwendenden Auslegungsregel des § 133 BGB nach dem erklärten Willen, wie ihn der Beklagte als Empfänger der Willenserklärung bei objektiver Würdigung der Umstände verstehen konnte, auszulegen ist. Stellt man auf den objektiven Erklärungswert des Antrags vom 09.09.2008 ab, so musste der Beklagte nicht davon ausgehen, dass die Klägerin mit der Erteilung der 1. Teilgenehmigung zugleich die Aufhebung der Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 beantragen wollte. Dies ergibt sich aus Folgenden:
Unter „1. Allgemeines 1.1. Antragsgegenstand“ hat die Klägerin den Gegenstand des Antrages bestimmt und dazu ausgeführt:
„In der ersten Stufe erfolgt eine Kapazitätserweiterung nur durch die Steigerung der Leistung der Verarbeitungsanlage. Die Leistungssteigerung resultiert aus der vollständigen Auslastung der vorhandenen Verarbeitungsanlagen (inkl. der neuen Taschentücherlinien) und der Installation von 2 neuen Verarbeitungslinien. Soweit die Produktion der vorhandenen Papiermaschine (PM1) hierfür nicht ausreicht, werden Mutterrollen (Papierrohprodukt) zugekauft.
Als 2. Stufe wird eine weitere Papiermaschine (PM2) am Standort A-Stadt errichtet. Mit Inbetriebnahme dieser Papiermaschine wird der Zukauf von Mutterrollen durch am Standort selbst produziertes Papier ersetzt.
Daraus ergibt sich folgender Umfang der Teilgenehmigungen (TG):
- 1. TG: Kapazitätserweiterung der Gesamtanlage, Erweiterung Verarbeitungsanlage
- 2. TG: Errichtung und Betrieb der PM2, Errichtung zusätzlicher Lagerflächen, Errichtung und Betrieb einer weiteren Dampfkesselanlage
Die vorhandene Anlage ordnet sich in Nr. 6.2.2. Spalte 2 der Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung ein: „Errichtung und Betrieb einer Anlage zur Herstellung von Papier oder Pappe mit einer Produktionsleistung von 20 t bis weniger als 200 t je Tag. Eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3c Abs. 1 Satz 1 UVPG wurde durchgeführt.
Im Zuge des Genehmigungsverfahrens ist die Erhöhung der Gesamtproduktion auf> 200 t/d (120.000 t/a) geplant. Damit wird der maßgebende Größenwert durch die Erweiterung eines bestehenden bisher nicht UVP-pflichtigen Vorhabens erstmals überschritten. Die Papierfabrik ist nicht mehr in Nr. 6.2.2. Spalte 2, sondern in Nr. 6.2.1 „Errichtung und Betrieb einer Anlage zur Herstellung von Papier oder Pappe mit einer Produktionsleistung von 200 t oder mehr je Tag“ der Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung einzustufen.
Für die Erweiterung ist deshalb eine Umweltverträglichkeitsprüfung unter Berücksichtigung der Umweltauswirkungen des bestehenden, bisher nicht UVP-pflichtigen Vorhabens durchzuführen (§3 b Abs. 3 Satz 1 UVPG). Diese wurde im Rahmen der 1. Teilgenehmigung vorgelegt.
Um im Rahmen der UVU die Umweltauswirkungen des geplanten Vorhabens vollständig bewerten zu können, wurden bereits mit der 1. Teilgenehmigung Immissionsprognosen für Luftschadstoffe und Schall für das Gesamtwerk (inkl. 2. Papiermaschine) angefertigt“.
Dass die Klägerin mit diesem Antrag auch die Aufhebung der Auflage zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr beantragt hat, lässt sich dieser Bestimmung des Antragsgegenstandes unter keinem Gesichtspunkt entnehmen. Lediglich im Kapitel 7: Anlagensicherheit Seite 10 - bereits oben zitiert – ist die Aussage enthalten, dass eine Werkfeuerwehr aufgrund der für die Papierfabrik erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in der Fassung der Anzeige vom 12.06.2006 sowie dem fortgeschriebenen Brandschutzkonzept (Stand: 12.11.2006) nicht erforderlich sei und aufgrund der für die Erweiterung vorgenommenen brandschutztechnischen Untersuchungen auch in Zukunft eine Werkfeuerwehr nicht vorgesehen werde.Nach Auffassung des Senats kann dieser Erklärung nicht entnommen werden, dass die Klägerin mit dem Antrag auf Erteilung einer Teilgenehmigung zugleich die Aufhebung der Auflage aus dem Bescheid vom 21.03.2005 begehrt, sondern nur – davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen – dass sie aufgrund der Anzeige vom 12.06.2006 und dem Brandschutzkonzept (Stand: 22.11.2006) der Auffassung ist, dass das Vorhalten einer Werkfeuerwehr nicht mehr erforderlich sei und deshalb von dem Beklagten auch nicht mehr verlangt werden könne. Dem objektiven Erklärungswert dieser Ausführungen musste ein verständiger Empfänger nach Auffassung des Senats nicht entnehmen, dass die Klägerin die Aufhebung der Auflage aus dem Bescheid vom 21.03.2005 mit dem Antrag vom 09.09.2008 begehrt, sondern im Gegenteil, dass die Klägerin von der Rechtsauffassung überzeugt ist, dass die Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 aufgrund der Anzeige vom 12.06.2006 und des Brandschutzkonzepts vom 22.11.2006 bereits keine Gültigkeit mehr habe und aufgrund der beantragten Erweiterung eine erneute materiell rechtliche Anordnung rechtmäßig nicht getroffen werden könne. Noch deutlicher wird dieser verobjektivierte Erklärungswert des Antrags vom 09.09.2008, wenn man zu seiner Auslegung – wie es die Klägerin für erforderlich hält – auch auf ihr Schreiben vom 15.09.2008 abstellt. Dort hatte die Klägerin nämlich ausgeführt, dass sie aufgrund der Anzeige gem. § 15 BImSchG davon ausgehe, dass zum jetzigen Zeitpunkt eine Werkfeuerwehr ohnehin nicht vorgeschrieben sei. Sie werde in den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsunterlagen darlegen, dass auch im Falle einer Erweiterung der Papierfabrik eine Werkfeuerwehr nicht erforderlich sei. Wollte demnach die Klägerin mit ihrem Antrag zur Erteilung der 1. Teilgenehmigung deutlich machen, dass ihr die Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zum jetzigen Zeitpunkt (15.09.2008) nicht „mehr vorgeschrieben“ sei, konnte ein verständiger Empfänger nicht davon ausgehen, dass mit dem Erweiterungsantrag auch die Aufhebung der Auflage in Abschnitt III Ziff.5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 beantragt werden sollte.
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, bei dem Antrag auf Erteilung der 1. Teilgenehmigung vom 09.09.2008 habe es sich um einen Antrag auf eine fakultative Änderungsgenehmigung nach § 16 Abs.4 Satz 1 BImSchG gehandelt. Es trifft zwar zu, dass einem Anlagenbetreiber, der die aus der beschränkten Regelungswirkung eine Freistellungserklärung folgenden Konsequenzen der Eigenverantwortung für die Übereinstimmung des Änderungsvorhabens mit dem materiellen Recht nicht tragen will und auf eine größere Rechtssicherheit aus ist , im wohl verstandenen Eigeninteresse von der Option des § 16 Abs. 4 BImSchG Gebrauch machen und ein Genehmigungsverfahren beantragen kann. Eine solche Möglichkeit bietet § 16 Abs. 4 Satz 1 BImSchG (BVerwG, Urt. v. 07.08.2012 a.a.O.‚ juris RdNr.16). Auch einen solchen Inhalt vermag der Senat dem Antrag vom 09.09.2008 angesichts des oben dargelegten objektiven Erklärungswertes des Antrages aber nicht beizumessen. Die Klägerin hegte nicht etwa Zweifel an der Rechtswirkung der Anzeige vom 12.06.2006, sondern ging davon aus, dass die Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 „keine Gültigkeit mehr“ habe.
Kann nach dem Dargelegten nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin mit dem Antrag auf Kapazitätserweiterung auch die Aufhebung der Auflage in Abschnitt III Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 beantragt hat, kann dem Bescheid zur 1. Teilgenehmigung vom 20.05.2009 auch nicht entnommen werden, dass die Auflage der Vorhaltung einer Werkfeuerwehr aus dem Bescheid vom 21.03.2005 aufgehoben worden ist.
Dies folgt auch nicht aus dem begründenden Teils des Genehmigungsbescheids vom 20.05.2008, soweit darin die Formulierung enthalten ist, dass „seitens der unteren Brand- und Katastrophenschutzbehörde den Maßnahmen im Rahmen der 1. Teilgenehmigung ohne Auflagen zugestimmt werden könnte“. Wie oben dargelegt, hat die Klägerin unter „1. Allgemeines 1.1.“ den Antrag vom 09.09.2008 ausgeführt, dass sich der Antrag seinem Gegenstand nach nur auf eine Kapazitätserweiterung der Gesamtanlage und die Erweiterung der Verarbeitungsanlage beschränke. Der Beklagte musste daher – auch insoweit ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen – nicht davon ausgehen, dass auch die Auflage in Abschnitt III. Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 nunmehr für die Gesamtanlage zur materiell-rechtlichen Überprüfung gestanden hat.
Dementsprechend konnte die Klägerin nicht mit Recht davon ausgehen, dass der Beklagte mit der Formulierung, den Maßnahmen wird im Rahmen der 1. Teilgenehmigung ohne Auflagen zugestimmt“, zugleich die Auflage in Abschnitt III. Ziff. 5.52 des Genehmigungsbescheid vom 21.03.2005 aufgehoben hat.
1.3. Erst Recht kann der 2. Teilgenehmigung vom 20.01.2010 nicht der Inhalt entnommen werden, dass der Beklagte die Auflage Abschnitt III. Ziff. 5.52 des Genehmigungsbescheides vom 21.03.2005 aufgehoben hat.
Der Antrag vom 27.02.2009 ist unter „1.1. Antragsgegenstand“ wortidentisch mit „1.1. Antragsgegenstand“ im Antrag vom 09.09.2008. Auch die Textpassage hinsichtlich der Werkfeuerwehr im Kapitel 7 „Anlagensicherheit“, Seite 10 aus dem Antrag vom 09.09.2008 ist wortgleich im Antrag vom 27.02.2009 im Kapitel 7 „Anlagensicherheit“ dort auf Seite 11, enthalten. Insofern muss auch für den Antrag vom 27.02.2009 zur 2. Teilgenehmigung gelten, dass dem objektiven Erklärungswert des Antrages ein verständiger Empfänger nicht entnehmen musste, dass die Klägerin zugleich mit dem Antrag auf Erteilung der 2. Teilgenehmigung die Aufhebung der Auflage in Abschnitt III. Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 begehrt hat. Er musste im Gegenteil vielmehr annehmen, dass die Klägerin aufgrund ihrer Anzeige vom 12.06.2006 weiterhin die Auffassung vertritt, die Auflage in Abschnitt III. Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 habe keine materiell-rechtliche Gültigkeit mehr und aufgrund der beantragten Erweiterung könne eine erneute materiell-rechtliche Anordnung nicht mehr getroffen werden.
Hat demnach die Klägerin auch mit dem Antrag auf die 2. Teilgenehmigung keinen Antrag auf Aufhebung der Auflage in Abschnitt III. Ziff. 5.52 des Bescheides vom 21.03.2005 gestellt, hat der Beklagte diese Auflage auch nicht durch die 2. Teilgenehmigung vom 20.01.2010 aufgehoben.
Die 2. Teilgenehmigung enthielt unter 1.1. überdies noch den Hinweis, dass die Nebenbestimmungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 insoweit ihre Gültigkeit behalten, als sie zwischenzeitlich nicht geändert oder aufgehoben oder im Folgenden keine Änderungen getroffen werden. Auf Seite 33 war unter „Brandschutz 3.15“ noch als weiterer Hinweis die Textpassage enthalten, dass die Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der Werkfeuerwehr A. S-Stadt, die sich aus der Erweiterung der Produktionsanlage ergeben, wenn notwendig, von der zuständigen Stelle für die Aufsicht über die Werkfeuerwehren in Sachsen-Anhalt in einem gesonderten Bescheid oder in der Überarbeitung der gestellten Mindestanforderungen an die Werkfeuerwehr festzulegen sind, wenn Änderungen betrieblicher Verhältnisse Einfluss auf die Organisation und Ausrüstung der Werkfeuerwehr haben. Auch aufgrund dieses Hinweises musste die Klägerin – ausgehend vom Horizont eines verständigen Empfängers dieses Bescheides – davon ausgehen, dass die streitige Auflage mit dem Genehmigungsbescheid vom 20.01.2010 nicht aufgehoben worden ist. Dass die Klägerin zumindest ins Kalkül gezogen hat, dass der Bescheid vom 20.01.2010 einen solchen Inhalt habe, belegt ihr Schreiben vom 02.02.2010, in dem sie den Beklagten gebeten hatte, ihre eine schriftliche Bestätigung darüber zu erteilen, dass mit einem gesonderten Bescheid oder einer Überarbeitung der gestellten – nicht nachvollziehbaren – Mindestanforderungen i.S.d. des obigen Hinweises nicht zu rechnen sei, weil nachgewiesenermaßen eine Werkfeuerwehr für den Standort der A. in A-Stadt entbehrlich sei.
1.4 Bei den Hinweisen auf die bestandkräftige Auflage im Genehmigungsbescheid vom 20.01.2010 handelt es sich ausgehend vom allein maßgeblichen Erklärungswert des Bescheides auch nicht etwa um einen anfechtbaren Zweitbescheid. Denn mit dem Hinweis unter III Nr. 1.1. im Bescheid vom 20.01.2010 hat der Beklagte der Sache nach lediglich auf die bereits in der Vergangenheit getroffene Regelung – Abschnitt III. Ziff. 5.52 bis 5.57 des Genehmigungsbescheides vom 21.03.2005 – hingewiesen, ohne in der Sache eine neue Regelung zu treffen. Einen Antrag auf eine neue Sachentscheidung hat die Klägerin – wie dargelegt – schon nicht gestellt. Übermittelt eine Behörde – aus welchem Grund auch immer – dem Betroffenen ein Schreiben, in dem der Inhalt des bereits erlassenen Verwaltungsakts wiederholt wird, so hat diese wiederholende Verfügung keine Regelung zum Inhalt und deshalb auch keine Verwaltungsakt-Qualität (vgl. Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kom. 15. Aufl., § 35 RdNr. 98 f. m.w.N).
2. Soweit die Klägerin hilfsweise beantragt hat, den Genehmigungsbescheid des Beklagten vom 20.01.2010 insoweit aufzuheben, als sich daraus die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nach Maßgabe des unter 1. genannten Bescheides ergibt, ist die Anfechtungsklage zwar zulässig, jedoch nicht begründet.
Aus dem oben Dargelegten ergibt sich, dass der Bescheid vom 20.01.2010 keine materiell rechtliche Verpflichtung zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nach Maßgabe der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 Abschnitt III. Ziff. 5.52 enthält, sondern diese aufgrund des bestandskräftigen Genehmigungsbescheides vom 21.03.2005 unverändert ihre Gültigkeit behalten hat. Eine Verletzung eigener Rechte durch den Bescheid vom 20.01.2010 kann die Klägerin daher geltend nicht machen.
3. Der Hilfsantrag zu 3 bleibt ebenfalls erfolglos. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob die Klägerin einen Anspruch auf Verlängerung des Genehmigungsbescheids 20.01.2010 hat. Dabei versteht der Senat den Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Verlängerung der Geltungsdauer der 2. Teilgenehmigung dahingehend, dass er nur für den Fall gestellt worden ist, dass der Beklagte verpflichtet ist, die 2. Teilgenehmigung ohne die Auflage zur Vorhaltung einer Werkfeuerwehr zu erteilen. In jedem Fall kann sie nicht die Verpflichtung des Beklagten begehren, ihr eine gegenüber der Genehmigung vom 20.01.2010 weitergehende Genehmigung zum Betrieb der Papierfabrik ohne Vorhaltung einer Werkfeuerwehr nach Maßgabe der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.03.2005 Ziffer III 5.52 zu erteilen, weil sie einen solchen Antrag bei der Genehmigungsbehörde nicht gestellt hat. Dies folgt ebenfalls aus dem bereits oben dargelegten Gründen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO und die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs.2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15, 16 BImSchG
§§ 51 VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§§ 708, 709 ZPO
§ 4 BImSchG
§ 56 BauO LSA
§ 15 BImSchG
§ 16 BImSchG
§ 1 BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 14 BauO LSA
§ 71 BauO LSA
§ 2 WerkFw-VO
§ 12 BrSchG
§ 133 BGB
§ 167 VwGO
§ 16 des BImSchG
§ 15 Abs.1 Satz 1 BImSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 1 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 BImSchG
§ 15 Abs. 1 BImSchG
§ 12 Abs. 1 BrSchG
§ 1 Abs. 3 BrSchG
§ 15 Abs. 2 BImSchG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 WerkFw-VO
§ 2 Abs. 2 WerkFw-VO
§ 13 Abs. 2 Satz 2 der 9. BlmSchV
§ 16 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 15 Abs.2 Satz 2 BImSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. BImSchG
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 15 Abs.1 BImSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 BImSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 BImSchG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 51 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 2 Abs. 1 WerkFw-VO
§ 20 Abs. 1 BImSchG
§ 3c Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 16 Abs.4 Satz 1 BImSchG
§ 16 Abs. 4 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs.2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 928
12 MS 16/07
12 A 396/07
1 C 21/88
7 C 7/11