Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-10-25, Aktenzeichen 1 A 2242/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:1025.1A2242.16.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das – fristgerechte – Zulassungsvorbringen rechtfertigt weder die begehrte Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
1. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des (angefochtenen) Urteils bestehen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Das Zulassungsvorbringen stellt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht in diesem Sinne durchgreifend in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers auf Feststellung, dass sich die für die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit bei In-sich-Beurlaubungen anzusetzende Teilzeitquote nach § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG aus dem Verhältnis der regelmäßigen Arbeitszeit eines aktiven Beamten (also nicht: des beurlaubten Beamten) zum tatsächlichen Umfang der verrichteten Teilzeit ergibt, als unzulässig angesehen. Es fehle an einem (gegenwärtigen) feststellungsfähigen, streitigen Rechtsverhältnis i. S. v. § 43 Abs. 1 VwGO. Die Beklagte habe sich in ihrer Antwort auf die vom Kläger zu dieser Frage erbetenen Rechtsauskunft nicht darauf berufen, derzeit von einer Befugnis gegenüber dem Kläger Gebrauch zu machen. Soweit der Kläger vorbeugenden Rechtschutz begehre, fehle es unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO an einem besonderen Feststellungsinteresse. Es sei dem Kläger zuzumuten, sich auf die rechtsschutzintensivere, nach Eintritt des Versorgungsfalles mögliche Verpflichtungsklage auf Bewilligung einer höheren Versorgung verweisen zu lassen. Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage spreche auch die Regelung des § 49 Abs. 2 BeamtVG. Indem diese Vorschrift die Klärung einzelner Teilfragen der Versorgung vor Eintritt des Versorgungsfalles ermögliche, belege sie indirekt den Grundsatz, dass die Versorgung erst bei der Zurruhesetzung des Beamten zu regeln sei.
Der Kläger dringt mit seinem sinngemäßen Vorbringen nicht durch, es liege entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts ein (gegenwärtiges) Rechtsverhältnis vor, jedenfalls aber sei die Klage bezogen auf das feststellungsfähige künftige Rechtsverhältnis zulässig.
a) Der Kläger wendet zunächst ohne Erfolg ein, es liege deshalb ein (gegenwärtiges) feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil die Beklagte es abgelehnt habe, ihre (allerdings unverbindliche) Versorgungsberechnung hinsichtlich des vom Kläger für fehlerhaft gehaltenen Ansatzes einer Teilzeitquote von 30/38 zu korrigieren. Damit liege ein Meinungsstreit vor, aus dem heraus sich eine Seite – in Anwendung von Rechtsnormen auf einen konkreten Sachverhalt – darauf berufe, von der anderen Seite ein bestimmtes Tun oder Unterlassen zu verlangen.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d. h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung bestimmter Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein.
BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 38.09 –, juris, Rn. 32, m. w. N.
In Anwendung dieser – schon im angefochtenen Urteil wiedergegebenen – Grund-sätze hat das Verwaltungsgericht zu Recht das Bestehen eines feststellungsfähigen, streitigen gegenwärtigen Rechtsverhältnisses verneint. Es fehlt nämlich an einem Meinungsstreit über (aktuelle) Rechte und Pflichten, die aus der Anwendbarkeit einer Norm auf einen Sachverhalt resultieren sollen. Der Kläger und die Beklagte sind zwar unterschiedlicher Auffassung darüber, ob die regelmäßige Arbeitszeit i. S. v. § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG in Fällen der In-sich-Beurlaubung die regelmäßige Arbeitszeit des aktiven Beamten (so der Kläger) oder die des beurlaubten Beamten (so die Beklagte) ist. Diese Frage betrifft jedoch derzeit weder Rechte oder Pflichten eines der beiden Beteiligten. Die Beklagte hat in ihrer E-Mail vom 29. Januar 2015 ausdrücklich ausgeführt, dass die vom Kläger als fehlerhaft beanstandete Versorgungsauskunft unverbindlich sei und dass dieser erst nach seiner Zurruhesetzung einen Festsetzungsbescheid (nach der dann maßgeblichen Sach- und Rechtslage) erhalten werde. Sie hat damit deutlich zu erkennen gegeben, gegenwärtig und bis zur Zurruhesetzung des Klägers keine rechtlichen Konsequenzen aus ihrer Rechtsansicht ziehen zu wollen.
b) Anders als der Kläger meint, ist die Klage auch nicht hinsichtlich eines feststellungsfähigen Teils des künftigen (Versorgungs)Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten zulässig.
Es kann insoweit dahinstehen, ob und unter welchen Voraussetzungen künftige Rechtsverhältnisse überhaupt Gegenstand einer Feststellungsklage sein können.
Vgl. dazu, dass schon ein (künftiges) Rechtsverhältnis zu verneinen ist, wenn die im Zeitpunkt des Eintritts des behaupteten Sachverhalts voraussichtlich geltende Rechtslage nicht absehbar ist: Wysk, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 43 Rn. 17; allgemein Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 20 ff.
Es bedarf ferner keiner abschließenden Entscheidung dazu, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, die streitbefangene Frage betreffe schon keinen selbständig feststellungsfähigen Teil eines Rechtsverhältnisses, sondern nur eine Teilfrage bzw. ein unselbständiges Element der künftig zu regelnden Versorgung des Klägers.
Vgl. dazu allgemein: Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 24 ff.
Denn frei von rechtlichen Bedenken ist jedenfalls die – tragende – Einschätzung des Verwaltungsgerichts, eine solche Feststellungsklage sei mangels eines besonderen Feststellungsinteresses des Klägers unzulässig, weil der Kläger in Anwendung des Gesichtspunkts des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO (Subsidiarität) zumutbar darauf verwiesen werden könne, nach seiner Zurruhesetzung eine Verpflichtungsklage zu erheben.
Das Feststellungsinteresse muss bei künftigen Rechtsverhältnissen primär im Hinblick auf eine gegenwärtige Regelungswirkung und den von ihr ausgehenden Druck auf den Kläger – etwa, was das Bedürfnis, zeitnah wirtschaftliche Dispositionen zu treffen, angeht – untersucht werden. Hier kann die zeitliche Komponente Bedeutung erlangen. Im Einzelfall ist zunächst zu fragen, ob es dem Kläger zuzumuten ist, die Entstehung des Rechtsverhältnisses vor Einlegung des Rechtsmittels abzuwarten, oder ob nachträglicher Rechtschutz im Ergebnis bedeutungslos wäre. Dabei sind besonders der wirtschaftliche Wert, die Bedeutung und zeitliche Dimension eines konkreten Vorhabens oder geplanter Dispositionen zu berücksichtigen, denen im Falle einer späteren Klärung der Rechtslage die Gefahr einer Teil- oder Totalentwertung drohen. Sofern dem Kläger ein Abwarten bis zur Entstehung des Rechtsverhältnisses nicht zumutbar ist, bleibt ergänzend zu untersuchen, ob der Kläger schon gegenwärtig Rechtsklarheit benötigt. Dies ist nicht der Fall, wenn die Entstehung des Rechtsverhältnisses erst in ferner Zukunft liegt und die gegenwärtige Regelungswirkung gering ist.
So unter der Prämisse, künftige Rechtsverhältnisse seien grundsätzlich feststellungsfähig; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 102 f.
Gemessen hieran fehlt es an einem Feststellungsinteresse des Klägers. Der Kläger zeigt mit dem Hinweis, er benötige unverzüglich eine verbindliche Klärung der Auslegungsfrage, um in Kenntnis der jeweiligen Folgen für die Versorgungshöhe über eine weitere In-sich-Beurlaubung in Teilzeit oder auch über einen vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand entscheiden zu können, nicht auf, dass ihm ein Abwarten bis zur Entstehung des Rechtsverhältnisses (Regelung der Versorgung bei Zurruhesetzung) nicht zumutbar wäre. Der Kläger hat keine konkreten Angaben zu dem wirtschaftlichen Wert oder der zeitlichen Dimension der beabsichtigten Dispositionen gemacht. Die gegenwärtig erreichbare Rechtsklarheit wäre zudem nur von geringer Bedeutung. Sie stünde in jedem Falle unter dem Vorbehalt eines Gleichbleibens der Rechtslage. Abweichendes ergibt sich nicht aus der Überlegung, die Rechtsansicht der Beklagten werde im Falle der Zurruhesetzung des Klägers zu einer nachteiligen Festsetzung der Versorgung führen. Auch insoweit fehlt es an einem Feststellungsinteresse, weil – auch vor dem Hintergrund des von dem Kläger vorgelegten Schreibens des Bundesministeriums der Finanzen vom 23. Juli 2015 – nicht absehbar ist, wie sich die hier interessierende Rechtslage im voraussichtlichen Zeitpunkt der Zurruhesetzung des im Jahr 1967 geborenen Klägers in den 2030er Jahren darstellen wird.
Im Übrigen ist es dem Kläger unbenommen, bei den nach seinem Vortrag (demnächst bzw. in ferner Zukunft) anstehenden Entscheidungen selbst in Alternativen zu denken und ggf. den aus seiner Sicht schlechteren Fall zugrunde zu legen.
2. Liegen nach alledem keine ernstlichen Zweifel i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der erstinstanzlichen Abweisung der Klage als unzulässig vor, muss der Senat nicht mehr auf das weitere Zulassungsvorbringen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung eingehen. Der Kläger hat auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nur für den – hier nach dem Vorsteheden nicht anzunehmenden – Fall hingewiesen, dass sich die Klage als zulässig erweist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3 VwGO und folgt den Überlegungen des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 BeamtVG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 8 C 38.09