Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-02-15, Aktenzeichen 15 A 552/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0215.15A552.97.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Durch Pachtvertrag vom 7./20. Dezember 1994 verpachtete die Klägerin eine Teilfläche von etwa 50 qm des gemeindlichen Sportplatzgrundstücks in R. -R. zu einem jährlichen Pachtzins in Höhe von 100,00 DM auf die Dauer von 15 Jahren an die Rechtsvorgängerin der D. T. AG zur Errichtung einer Mobilfunkstation. § 4 Abs. 2 Satz 1 des Vertrags lautet: "Das Pachtverhältnis kann von der Gemeinde erstmals mit einer Frist von zwei Jahren zum Ende der festen Vertragsdauer gekündigt werden." Mit Schreiben vom 20. Januar 1995 stellte die "Bürgergemeinschaft Gegen den Sendemast (Antennenträger) in R. - per Adresse W. O. , R. , F. 20" an die Klägerin das Bürgerbegehren mit der Frage: "Soll der Rat der Gemeinde R. beschließen, dass die Verpachtung eines Grundstücksanteils zur Errichtung eines Antennenträgers außerhalb einer Zone gesucht wird, die eine Gesundheitsgefährdung für die Bevölkerung ausschließt?" Zur Begründung wurde auf ein unvertretbar hohes Gesundheitsrisiko für die Bevölkerung, insbesondere für Kinder und Jugendliche, hingewiesen. Als Kostendeckungsvorschlag wurde ausgeführt, eine im Fall der Vertragsänderung etwa zu leistende Entschädigung an die T. sei aus allgemeinen Deckungsmitteln aufzubringen, sofern hierfür kein Versicherungsschutz bestehe. Unterzeichnet war das Schreiben "für die Bürger" von den Herren W. O. , W. F. und H. S. . Am 20. Februar 1995 übergaben Vertreter der "Bürgergemeinschaft" im Rathaus der Klägerin einen Band gebundener Unterschriftslisten mit einem vorgehefteten Begleitschreiben, ebenfalls unterzeichnet durch die Herren W. O. , W. F. und H. S. . Auf jeder Liste waren der Text der Frage, der Begründung und des Kostendeckungsvorschlags sowie Rubriken für 12 Eintragungen mit Name, Vorname, Adresse, Geburtsdatum und Unterschrift vorgedruckt. Auf entsprechende schriftliche Anfrage des Gemeindedirektors der Klägerin vertrat der Beklagte im Schreiben vom 22. Februar 1995 die Auffassung, der Kostendeckungsvorschlag entspreche dem Gesetz. Die Benennung von bis zu drei vertretungsberechtigten Personen in den eingereichten Unterschriftslisten sei "zunächst nicht explizit nach dem Wortlaut des § 26 in Verbindung mit § 25 GO gefordert", gleichwohl aber "aus Rechtssicherheitsgründen opportun". In einem Aktenvermerk vom 3. März 1995 stellte die Klägerin fest, am 20. Februar 1995 seien in der Gemeinde R. 5444 Bürger wahlberechtigt gewesen. Die vorgelegten Unterschriftenlisten seien von etwa 1500 Personen unterschrieben. Für 561 von ihnen sei die Wahlberechtigung nach Überprüfung festgestellt worden. In der Sitzung des Rates der Klägerin vom 9. Mai 1995 erhielt der Beschlussvorschlag des Gemeindedirektors, das Bürgerbegehren für unzulässig zu erklären, 13 Ja- und 13 Neinstimmen. Der Gemeindedirektor beanstandete diesen Beschluss mit Schreiben vom selben Tag mit der Begründung, auf den einzelnen vorgelegten Unterschriftenlisten fehle die Vertreterbenennung. Außerdem verfolge das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel, nämlich den Bruch des Vertrages mit der T. . In der Sitzung vom 16. Mai 1995 beriet der Rat erneut über den Beschlussvorschlag, er erhielt 5 Ja- und 20 Nein-Stimmen. Mit Verfügung vom 2. August 1995 hob der Beklagte die Ratsbeschlüsse der Klägerin vom 9. Mai 1995 und vom 16. Mai 1995, jeweils Tagesordnungspunkte Nr. 3, unter Bezugnahme auf § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NRW 1984 mit der Begründung auf, das Bürgerbegehren verstoße gegen § 26 GO NRW, weil die Unterschriftslisten nicht die Namen vertretungsberechtigter Personen enthielten. Sein Entschließungsermessen übe er im Sinn der Aufhebung aus, um dem dringenden öffentlichen Interesse an einer gesetzeskonformen Anwendung des neuen Rechtsinstituts des Bürgerbegehrens von Anfang an Rechnung zu tragen. Mit ihrer am 31. August 1995 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, weder der Wortlaut noch die Systematik der §§ 25 Abs. 4, 26 Abs. 4 Satz 4 GO NRW forderten die Angabe der vertretungsberechtigten Personen auf den Unterschriftslisten. Jedenfalls verstoße die angefochtene Verfügung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Der Beklagte setze sich nämlich mit ihr in Widerspruch zu seinem Schreiben vom 22. Februar 1995, in dem er ihr mitgeteilt habe, auf die Benennung der vertretungsberechtigten Personen auf den Unterschriftslisten könne verzichtet werden. Dadurch habe er einen Vertrauenstatbestand für die Auslegung einer in Nordrhein-Westfalen völlig neuen Regelungsmaterie geschaffen.
Die Klägerin hat beantragt,
die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 2. August 1995 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Abgesehen von der fehlenden Vertreterbenennung in den Unterschriftslisten sei auch die Bestimmtheit des Begehrens äußerst fraglich, und zwar zum einen wegen der missverständlichen Frageformulierung und zum anderen wegen seiner unklar formulierten Zielsetzung (einseitige Kündigung des Pachtvertrages oder Aufnahme von Verhandlungen mit der Pächterin zur einvernehmlichen Aufhebung des Vertrages). Zudem sei der Kostendeckungsvorschlag unzureichend. Durch Gerichtsbescheid vom 15. November 1996 (nicht, wie es dort irrtümlich heißt: 1995), der Klägerin zugestellt am 17. Dezember 1996, hat das Verwaltungsgericht die Klage wegen unzureichender Vertreterbenennung abgewiesen. Mit der am 17. Januar 1997 eingelegten Berufung vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen. Sie meint, eigentlicher Kern eines Bürgerbegehrens im Sinn des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW seien der Fragetext, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag. Nur diese drei Elemente müssten nach dem Wortlaut und dem Zweck des § 26 Abs. 2 GO NRW Gegenstand der Unterschriftslisten sein. Die Vertreterbenennung habe nur den verfahrensrechtlichen Zweck, die Handlungsfähigkeit des Gesamtinstituts zu gewährleisten. Die Initiatoren des Bürgerbegehrens genössen Vertrauensschutz, weil sie den Text der Unterschriftslisten vor deren Unterzeichnung mit dem Beklagten abgestimmt hätten. Auf das Erfordernis der Vertreterbenennung auf diesen Listen habe die Kommunalaufsicht sie nicht aufmerksam gemacht.
Die Klägerin beantragt,
den angefochtenen Gerichtsbescheid zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen. Er bezweifelt bereits das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage mit dem Hinweis, der Rat der Klägerin könne dem Anliegen der Bürger jederzeit durch eine eigene Entscheidung entsprechen. Dass die Initiatoren F. und S. sich mit der Bitte um Hilfe bei der Formulierung der Unterschriftslisten an die Kommunalaufsicht gewandt hätten, sei zutreffend. Jedoch habe der gesprächsführende Sachbearbeiter auf die Unverbindlichkeit seiner Auskünfte hingewiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 4 L 679/95 VG Aachen sowie die Verwaltungsvorgänge der Klägerin (8 Hefte) und des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe: Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Klage ist zulässig. Die Klägerin wird im vorliegenden Rechtsstreit durch den Bürgermeister als ihren gesetzlichen Vertreter in Rechts- und Verwaltungsgeschäften vertreten (§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Die frühere Senatsrechtsprechung, wonach im Aufsichtsrechtsstreit die Gemeinde durch den ehrenamtlichen Bürgermeister vertreten wird, wenn der Gemeindedirektor den streitigen Ratsbeschluss von sich aus beanstandet hatte,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. September 1980 - 15 A 686/78 -, OVGE 35, 73 (74 f.); Beschluss vom 7. September 1978 - XV D 73/78 -, OVGE 33, 263 (265), ist nach Abschaffung der Doppelspitze durch Inkrafttreten der neuen Gemeindeverfassung gegenstandslos. Die Gemeinde wird nicht etwa durch den ehrenamtlichen Bürgermeister in analoger Anwendung des § 53 Abs. 2 GO NRW vertreten.
So Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung (Stand: September 1999), § 63 Erl. 4; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein- Westfalen, 2. Aufl., S. 125. Das Gesetz sieht in der genannten Fallkonstellation, in der der Bürgermeister den Ratsbeschluss pflichtgemäß beanstandet hat (§ 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW), keine Beschränkung des Vertretungsrechts des Bürgermeisters nach § 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vor. Es ist auch der Sache nach nicht nötig, da kein Widerspruch darin besteht, kraft eigener Organkompetenz einen Ratsbeschluss zu beanstanden und auf Beschluss des Rates die Aufhebung des Ratsbeschlusses durch die Aufsichtsbehörde gerichtlich zu bekämpfen. Der Bürgermeister ist nämlich zur Durchführung des Beschlusses verpflichtet (§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Der Rat hat auch ausreichende Möglichkeiten, die Durchführung des Beschlusses zu überwachen (§ 55 Abs. 3 GO NRW) und das Prozessverhalten zu bestimmen (§ 41 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GO NRW). § 53 Abs. 2 GO NRW, der ausnahmsweise die Durchführung eines Ratsbeschlusses durch den stellvertretenden Bürgermeister vorsieht, kann nichts Gegenteiliges entnommen werden. Diese Vorschrift ist auf Fälle beschränkt, in denen Maßnahmen gegenüber dem Bürgermeister selbst oder seine Amtsführung Gegenstand des Ratsbeschlusses sind, sie erfasst aber nicht Fälle unterschiedlicher Auffassungen in der Sache. Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt der Klage nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Inanspruchnahme des Gerichts erscheint nicht deshalb unnötig, weil die Klägerin einen Ratsbeschluss mit dem Inhalt, den Pachtvertrag mit der T. rückgängig zu machen, auch unabhängig von dem Bürgerbegehren herbeiführen könnte. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine gemeindliche Anfechtungsklage gegen die kommunalaufsichtliche Aufhebung eines Ratsbeschlusses über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom vom 20. März 1996 (GV.NRW. S. 124) entfällt nicht deshalb, weil die Gemeinde dem Bürgerbegehren durch einen Ratsbeschluss außerhalb des in § 26 GO NRW vorgesehenen Verfahrens auch selbst Rechnung tragen könnte. Auf ein derartiges Vorgehen kann die Klägerin nicht verwiesen werden, weil es voraussetzt, dass der Rat dem Bürgerbegehren unabhängig von seiner Zulässigkeit jedenfalls in der Sache folgen will. Lehnt der Rat das Bürgerbegehren hingegen in der Sache ab oder will er die Entscheidung darüber etwa aus Gründen besserer Akzeptanz den Bürgern selbst überlassen, so kann der Gemeinde eine verbindliche gerichtliche Klärung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht verwehrt werden. Von der Zulässigkeit hängt nämlich ab, ob die Gemeinde einen Bürgerentscheid durchführen darf und muss (§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW). Der Rat selbst hat bei seiner Entscheidung über die Zulässigkeit nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW weder einen Beurteilungs- noch einen Ermessensspielraum, sondern er muss nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellen.
So ausdrücklich der Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 11/4983, Begründung, S. 8; vgl. ferner von Danwitz, DVBl. 1996, 134 (136). Unabhängig davon ist das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin angesichts der Umstände des vorliegenden Falles jedenfalls deshalb zu bejahen, weil nicht auszuschließen ist, dass der Gemeindedirektor (jetzt der Bürgermeister) auch einen außerhalb des Verfahrens nach § 26 GO NRW gefassten Beschluss beanstandet und der Beklagte ihn schließlich ebenfalls im kommunalaufsichtlichen Verfahren aufhebt. Der Gemeindedirektor der Klägerin hatte seine Beanstandung nämlich nicht nur auf das Fehlen der spezifisch bürgerbegehrensbezogenen Zulässigkeitsvoraussetzung der Vertreterbenennung nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW gestützt, sondern auch auf einen Gesetzesverstoß nach § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW, also auf einen Unzulässigkeitsgrund, bei dessen Vorliegen auch ein inhaltsgleicher Ratsbeschluss außerhalb eines Bürgerbegehrens rechtswidrig wäre. Der Beklagte hat das Vorliegen dieses Unzulässigkeitsgrundes in der angefochtenen Aufhebungsverfügung ausdrücklich offen lassen können, weil auch er seine Entscheidung maßgeblich auf das Fehlen der Vertreterbenennung in den Unterschriftslisten gestützt hat. Die Klage ist unbegründet. Die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 2. August 1995 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass für die materielle Rechtmäßigkeit der Verfügung auf § 108 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW 1984) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV. NRW. S. 475) als einschlägiger Ermächtigungsgrundlage abzustellen ist, wonach die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Gemeindedirektor und nochmaliger Beratung im Rat aufheben kann. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt. Der Gemeindedirektor der Klägerin hat den Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995 noch am selben Tag beanstandet, die nochmalige Beratung im Rat hat am 16. Mai 1995 stattgefunden. Der Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995 verletzt auch das geltende Recht. Er gilt als Ablehnung der beantragten Unzulässigkeitsfeststellung, weil er mit Stimmengleichheit gefasst wurde (§ 50 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Denselben Inhalt hat der in der nochmaligen Beratung am 16. Mai 1995 (mit Stimmenmehrheit) gefasste Beschluss. Ob in dieser Beschlussfassung eine positive und abschließende Zulässigkeitsfeststellung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW zu sehen ist (davon sind der Gemeindedirektor und auch der Rat selbst offenbar ausgegangen, wie sich aus dem Beanstandungsschreiben vom 9. Mai 1995 und aus den Beschlussvorlagen für die Ratssitzungen vom 16. Mai 1995 und vom 24. August 1995 ergibt) und ob der Rat der Klägerin für den Fall, dass diese Frage zu verneinen sein sollte, seine Verpflichtung aus dieser Vorschrift zur unverzüglichen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens verletzt hat, kann dahinstehen. Denn der Rat der Klägerin hätte jedenfalls die beantragte Unzulässigkeitsfeststellung nicht ablehnen dürfen, weil das Bürgerbegehren unzulässig ist. Es enthält, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, keine wirksame Vertreterbenennung. Der Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995 ist mit §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW unvereinbar. Diese Vorschriften sind so auszulegen, dass jede Liste mit Unterzeichnungen den vollen Wortlaut derjenigen Bestandteile eines Bürgerbegehrens enthalten muss, die zu dessen notwendigem Inhalt gehören. Das sind die in § 26 Abs. 2 GO NRW bezeichneten Bestandteile, also die Entscheidungsfrage, die Begründung, der Kostendeckungsvorschlag (Satz 1) sowie die von Satz 2 geforderte Benennung von bis zu drei Personen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten.
Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, Stand: Januar 1999, § 26, Anm. V. 2.; Wansleben, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wans leben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: September 1999, § 26 GO, Anm. 4; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des Urteilsabdrucks. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der notwendige Inhalt eines Bürgerbegehrens, der auf jeder Unterschriftenliste enthalten sein muss, nicht ausschließlich in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW definiert und damit auf das Begehren, die Begründung und den Kostendeckungsvorschlag beschränkt, sondern vielmehr zählt hierzu auch die in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW geforderte Vertreterbenennung. Das ergibt sich aus dem Wortlaut, der Systematik der §§ 25 und 26 GO NRW sowie aus dem Sinn und Zweck des Vertretungserfordernisses, der zum Teil auch in den Materialien zur Entstehungsgeschichte des § 26 GO NRW zum Ausdruck gebracht worden ist. Schon der Wortlaut des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW lässt eine gegenteilige Auslegung kaum zu. Denn wenn in dieser Vorschrift formuliert ist, "es" müsse bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten, so ist mit diesem Pronomen das in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW verwendete Wort "Bürgerbegehren" ersetzt, das wiederum in § 26 Abs. 1 GO NRW als der Antrag der Bürger legaldefiniert ist, an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden.
Zur Legaldefinition vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (274) = DVBl. 1998, 785 = NVwZ-RR 1999, 136 = StuGR 1998, 153. Einen greifbaren Anhaltspunkt für die Auffassung der Klägerin, das Pronomen "es" meine nicht das als Antrag legaldefinierte Bürgerbegehren, sondern ein hiervon begrifflich zu unterscheidendes Rechtsinstitut "Bürgerbegehren", enthält die Formulierung des Gesetzes nicht. Es wäre auch wenig einleuchtend und trüge nicht dem Gebot der Regelungsklarheit Rechnung, wenn § 26 GO NRW zwei verschiedene Begriffe des Bürgerbegehrens verwendete. Nimmt § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW damit auf das als Antrag zu verstehende Bürgerbegehren im Sinn des Absatzes 1 Bezug, so folgt aus den §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW, dass dieser Antrag auf jeder Liste mit Unterzeichnungen im vollen Wortlaut enthalten sein muss. Der Wortlaut des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW legt die vorgenannte Auslegung zudem mit der Formulierung nahe, die bis zu drei Personen müssten berechtigt sein, "die Unterzeichnenden" zu vertreten. Damit unterscheidet sich das nordrhein-westfälische Recht von den in anderen Gemeindeordnungen anzutreffenden Formulierungen, nach denen die Vertretungsberechtigung lediglich auf "das Bürgerbegehren" bezogen wird. Während diese letztgenannte Formulierung ausschließlich das mit dem Bürgerbegehren verfolgte sachliche Anliegen in den Blick nimmt, lässt sich die personenbezogene Formulierung in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW als Hinweis darauf verstehen, dass es nicht um eine Vertretung des Bürgerbegehrens oder der Initiatoren geht, sondern um eine Vertretung derjenigen Bürger, die mit ihren Eintragungen in die Unterschriftslisten ihre Unterstützung des Bürgerbegehrens dokumentieren.
Oberverwaltungsgericht Rheinland- Pfalz (OVG RP), Beschluss vom 1. Dezember 1994 - 7 B 12954/94 -, NVwZ-RR 1995, 411 (413). Dass die Vorschriftenkombination der §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW mit dem Begriff des Bürgerbegehrens, das im vollen Wortlaut wiederzugeben ist, nicht nur die Elemente des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, sondern auch die Vertreterbenennung in Satz 2 meint, ergibt sich ferner aus der systematischen Stellung dieser Vorschriften zueinander. Die Verweisung des § 26 Abs. 4 Satz 4 GO NRW ("Im übrigen gilt § 25 Abs. 4 entsprechend.") nimmt § 25 Abs. 4 GO NRW nicht vollständig in Bezug, sondern nur dessen Sätze 1 und 2. Eine Inbezugnahme der Prüfungspflicht der Gemeinde in § 25 Abs. 4 Satz 3 GO NRW war entbehrlich, weil diese in § 26 Abs. 4 Satz 3 GO NRW schon ausdrücklich auch für das Bürgerbegehren enthalten ist. § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ist in der durch § 26 Abs. 4 Satz 4 GO NRW angeordneten entsprechenden Anwendung so zu lesen, dass jede Liste mit Unterzeichnungen den vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens enthalten muss. Denn bei dem Bürgerbegehren handelt es sich, wie oben festgestellt, ebenso um einen Antrag wie bei dem Einwohnerantrag nach § 25 GO NRW, wenn auch mit unterschiedlichem Inhalt und unterschiedlicher Zielrichtung.
Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, Stand: Januar 1999, § 26, Anm. V. 2.; Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 137, Fn. 5. Diejenigen Elemente des Einwohnerantrags oder des Bürgerbegehrens, die nach den §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW im vollen Wortlaut in jede Liste mit Unterzeichnungen aufzunehmen sind, ergeben sich aus den jeweiligen Absätzen 2 der §§ 25 und 26 GO NRW, in denen der notwendige Inhalt des Einwohnerantrags und des Bürgerbegehrens festgelegt ist. Während beim Einwohnerantrag nur das Begehren, die Begründung und die Vertreterbenennung zum notwendigen Inhalt gehören (§ 25 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GO NRW), zählt beim Bürgerbegehren zusätzlich zu diesen Elementen auch der Kostendeckungsvorschlag dazu (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis schließlich durch den Sinn und Zweck des Vertretungserfordernisses, der zum Teil auch in den Materialien zur Entstehungsgeschichte des § 26 GO NRW zum Ausdruck gebracht worden ist. Ebenso wie die übrigen formellen Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens (Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 und 4) soll auch die Vertreterbenennung vorrangig die ordnungsgemäße Durchführung eines Bürgerbegehrens gewährleisten, zugleich aber auch sicherstellen, dass das Bürgerbegehren in rechtsgültiger Form Ausdruck des übereinstimmenden Willens der erforderlichen Zahl von Bürgern ist, an Stelle des Rates über eine bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden.
Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 136. Dieser doppelte Zweck findet zumindest in seinem ersten Teil auch in den Materialien zur Entstehungsgeschichte des § 26 GO NRW Erwähnung mit dem Hinweis, die Gemeinde könne "nicht mit allen Unterzeichnern des Bürgerbegehrens korrespondieren".
Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 11/4983, Begründung, S. 8. Der Wille der erforderlichen Zahl von Bürgern, an Stelle des Rates über eine bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden, wird maßgeblich auch dadurch mitbeeinflusst, durch welche Personen das Bürgerbegehren vertreten werden soll. Vielfach wird ein Bürgerbegehren gerade deshalb unterschrieben, weil es von bestimmten Personen - und nicht von anderen - vertreten wird.
VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des Urteilsabdrucks; VG Ansbach, Beschluss vom 26. März 1996 - AN 4 E 96.00499 -, BayVBl. 1996, 411. Hängt aber der Entschluss der Bürger, ob sie ein bestimmtes sachliches Begehren einem Bürgerentscheid zuführen wollen, nicht nur von sachlichen Erwägungen, sondern auch von den Persönlichkeiten ab, die sich dieses sachliche Begehren als Vertreter des Bürgerbegehrens zu Eigen machen sollen, so erscheint es zu deren ausreichender verfahrensrechtlicher Legitimation geboten, dass jedem einzelnen Bürger zweifelsfrei vor Augen geführt wird, wer diese Personen sind. Das ist wiederum nur dann gewährleistet, wenn sie auf jeder einzelnen Unterschriftenliste namentlich bezeichnet sind. Diese Auslegung der §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ist, wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die weitreichenden Rechtswirkungen des Bürgerentscheids zutreffend ausgeführt hat, auch nicht übermäßig streng. Sie trägt im Übrigen der im nordrhein-westfälischen Recht besonders stark ausgeprägten Rechtsstellung der Vertreter von Bürgerbegehren in besonderem Maß Rechnung. Diese Rechtsstellung geht nach der Rechtsprechung des Senats über diejenige der rechtsgeschäftlichen Stellvertreter oder der Vertreter im Sinn der §§ 17 ff. VwVfG NRW hinaus; sie entspricht derjenigen der Vertrauensmänner bei einem Volksbegehren. Nur den Vertretern nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, nicht auch den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens, steht die Befugnis zur rechtsförmigen Durchsetzung des Bürgerbegehrens zu, wie sich aus der Einfügung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW durch das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV.NRW. S. 124) ergibt.
OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 = DVBl. 1998, 785 = NVwZ-RR 1999, 136 = StuGR 1998, 153; zur abweichenden Rechtslage in den anderen Bundesländern vgl. Schliesky, DVBl. 1998, 169 (173 f.); Seckler, BayVBl. 1997, 232 (233, 235). Den vorstehenden Anforderungen an eine ordnungsgemäße Vertreterbenennung genügt das hier streitige Bürgerbegehren nicht. Die von den Herren W. O. , W. F. und H. S. jeweils unterzeichneten Begleitschreiben vom 20. Januar 1995 und vom 20. Februar 1995, die dem am 20. Februar 1995 der Klägerin überreichten Band mit Unterschriftenlisten vorgeheftet sind, vermögen die fehlende Vertreterbenennung auf den Unterschriftenlisten nicht zu ersetzen, da sie den Unterschriftenlisten nachträglich hinzugeheftet sind. Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NRW NRW 1984 hiernach erfüllt, stand die Entscheidung über die Aufhebung des Ratsbeschlusses im Ermessen des Beklagten. Dieses Ermessen hat er fehlerfrei ausgeübt. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der Beklagte mit seiner Entscheidung, den Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995 aufzuheben, weder einen von ihm gesetzten Vertrauenstatbestand missachtet noch sich zu seinem eigenen früheren Verhalten in Widerspruch gesetzt (venire contra factum proprium). In seinem Schreiben vom 22. Februar 1995 hat sich der Beklagte nämlich nicht abschließend und verbindlich über die Ordnungsgemäßheit der vorgelegten Unterschriftenlisten geäußert, sondern lediglich im Vorfeld eines förmlichen kommunalaufsichtlichen Verfahrens eine vorläufige, ausschließlich am bloßen Gesetzestext ("explizit") orientierte Stellungnahme abgegeben. Dabei zog er ersichtlich in Betracht, bei abschließender Subsumtion zu einem anders lautenden Ergebnis zu kommen. Das hat er durch den Hinweis deutlich gemacht, die Vertreterbenennung in den Unterschriftslisten sei gleichwohl "aus Rechtssicherheitsgründen opportun". Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25 Abs. 4, 26 Abs. 4 Satz 4 GO NRW
§§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§§ 25 und 26 GO NRW
§§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO
§§ 17 ff. VwVfG NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 25 GO
§ 26 GO NRW
§ 26 GO
§ 25 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 53 Abs. 2 GO NRW
§ 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1
GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 2
GO NRW
§ 55 Abs. 3 GO
§ 41 Abs. 1 Satz
1, Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 der
Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW
§ 26 Abs. 6
Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 50 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2
Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 GO
§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25
Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 4 Satz 4 GO NRW
§ 25 Abs. 4 GO NRW
§ 25 Abs. 4
Satz 3 GO NRW
§ 26 Abs. 4
Satz 3 GO NRW
§ 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4
Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
§ 108 Abs. 1
Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 108
Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999,
136
NVwZ-RR 1995, 411
4 L 679/95
15 A 686/78
XV D 73/78
4 K
7677/96
15 A
974/97
7 B 12954/94
4
K 7677/96
4 E 96.00
15 A 974/97