Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-07-21, Aktenzeichen 13 A 2483/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0721.13A2483.04.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 23. März 2004 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 4.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger beantragte unter dem 05. Februar 2001 die Erteilung einer Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) zum Anbau von 20 weiblichen Pflanzen der Gattung Cannabis sativa L. zwecks Eigenkonsums. Er machte geltend, es liege im öffentlichen Interesse, die derzeit praktizierte, aus seiner Sicht verfehlte Prohibitionspolitik in Bezug auf den Umgang mit Cannabisprodukten aufzugeben und den Umgang mit diesen Produkten, mithin auch den Anbau von Cannabispflanzen zwecks Eigenkonsums zu erlauben, um so 1. eine Stärkung und Stabilisierung der Normakzeptanz und Normtreue der Bevölkerung, 2. eine Reduzierung der Kosten der Strafverfolgung und des Justizwesens bei gleichzeitiger Steigerung der Effizienz dieses Sektors, 3. eine Reduzierung von Kriminalität und Kriminalitätsangst und 4. die Verbesserung der Volksgesundheit und damit eine Reduzierung der Kosten im Gesundheitswesen zu erreichen.
Mit Bescheid vom 15. Mai 2001, zugestellt am 28. Mai 2001, lehnte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Erteilung der beantragten Erlaubnis ab. Es führte zur Begründung u.a. aus, Cannabis sei in der Anlage I zu § 1 Abs. 1 BtMG als nichtverkehrsfähiges Betäubungsmittel aufgeführt. Eine Erlaubnis für dieses Betäubungsmittel könne nach § 3 Abs. 2 BtMG nur ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken erteilt werden. Einen derartigen Zweck verfolge der Kläger nicht. Er beabsichtige vielmehr den Anbau von Cannabis zum Zwecke des Eigenkonsums. Die persönlichen Interessen des Klägers könnten ebenso wenig wie jeder andere Erwerb und jede andere Verwendung von Betäubungsmitteln zum Eigenkonsum Gegenstand einer Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG sein.
Den hiergegen am 25. Juni 2001 erhobenen Widerspruch wies das BfArM mit Bescheid vom 18. Februar 2002, zugestellt am 21. Februar 2002, zurück. Zur Begründung führte es ergänzend aus: Das Betäubungsmittelgesetz verfolge den Zweck, sowohl den Einzelnen als auch die gesamte Bevölkerung vor den von Betäubungsmitteln ausgehenden Gefahren zu schützen und vor der Abhängigkeit von Betäubungsmitteln zu bewahren. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 09. März 1994 - 2 BvL 43, 51, 63, 64, 70, 80/92, 2 BvR 2031/92 - (BVerfGE 90, 145) müsse bei Cannabisprodukten nach jetzigem Erkenntnisstand von nicht unbeträchtlichen Gesundheitsgefahren und -risiken ausgegangen werden. Anderweitiges Erkenntnismaterial, das in die Erwägungen hätte einbezogen werden müssen, habe auch der Kläger nicht vorgelegt. Eine Erlaubnis zum Anbau von Cannabispflanzen zum Zwecke des Eigenkonsums würde die gesetzliche Wertung des § 3 Abs. 2 BtMG in ihr Gegenteil verkehren.
Der Kläger hat am 19. März 2002 Klage erhoben. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, er habe einen Anspruch auf die beantragte Erlaubnis. Ein öffentliches Interesse im Sinne des § 3 Abs. 2 BtMG liege vor. Die Ablehnung der Erteilung der beantragten Erlaubnis diene lediglich der Aufrechterhaltung einer gescheiterten, ineffektiven und rational nicht mehr begründbaren Prohibitionspolitik. Es bestehe ein öffentliches, d.h. ein allgemeines Interesse, die verfehlte Prohibitionspolitik in Bezug auf den Umgang mit Cannabisprodukten aufzugeben und den Umgang mit diesen Produkten, mithin auch den Anbau von Cannabispflanzen zwecks Eigenkonsums zu erlauben. Der Anteil der Bevölkerung, der Cannabis konsumiere, wachse ständig und vermöge bereits ein öffentliches Interesse an der Genehmigung des Umgangs mit Cannabisprodukten zu konstituieren. Dem könnte nur ein übergreifender Schutz der Bevölkerung entgegenstehen. Angesichts des bekanntlich relativ geringen Gesundheitsrisikos des Cannabiskonsums im Vergleich zum Alkohol- und Nikotinkonsum sei aber kein öffentliches Interesse an der Sanktionierung des Umgangs mit Cannabisprodukten erkennbar. Darüber hinaus hätten alle Bundesbürger ein Interesse daran, die durch die Bekämpfung der Drogenkriminalität entstehenden Kosten zu reduzieren bzw. nicht für die Verfolgung von Cannabiskonsumenten, sondern für die Bekämpfung wirklich sozialschädlichen Verhaltens einzusetzen.
Der gesetzlichen Wertung des § 3 Abs. 2 BtMG werde nur dann wirksam entsprochen, wenn dieser im Lichte der Persönlichkeits- und Grundrechte der Cannabiskonsumenten verfassungskonform und damit nicht restriktiv ausgelegt werde.
Das BfArM habe auch das ihm durch § 3 Abs. 2 BtMG eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Die Ermessensausübung hätte zu einer Genehmigung des Antrags führen müssen. Die inzwischen vorliegenden wissenschaftlichen Untersuchungen der vom Umgang mit Cannabis ausgehenden Gefahren würden unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Belange die mit der Versagung der beantragten Anbauerlaubnis verbundene Fortsetzung der verfehlten Prohibitionspolitik verbieten. Von der Cannabispflanze gingen keine besonderen Gesundheitsgefahren aus. Das BfArM habe die von ihm behaupteten Gesundheitsgefahren weder benannt noch belegt. In seiner Entscheidung vom 09. März 1994 habe das Bundesverfassungsgericht den Gesetzgeber angewiesen, die weitere wissenschaftliche Diskussion zu beobachten und zu überprüfen. Der Umstand, dass der Gesetzgeber diesem Auftrag nicht gefolgt sei, befreie das BfArM nicht von der Überprüfung der behaupteten Gesundheitsgefahren. Es obliege nicht ihm, dem Kläger, das BfArM über den Stand des wissenschaftlichen Diskurses zu informieren. Dieses verhalte sich so, als gäbe es weder einen wissenschaftlichen Diskurs noch entsprechende Forschungsergebnisse. Der Gesetzgeber wolle das Thema aus politischen Gründen nicht behandeln.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2001 und des Widerspruchsbescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 18. Februar 2002 zu verpflichten, die am 05. Februar 2001 beantragte Erlaubnis zum Anbau von 20 weiblichen Pflanzen der Gattung Cannabis sativa L. zum Zwecke des Eigenkonsums zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ergänzend vorgetragen: Der Gesetzgeber habe sich in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Internationalen Suchtstoffübereinkommen in § 3 Abs. 2 BtMG für ein absolutes Verkehrsverbot für alle Betäubungsmittel der Anlage I zu § 1 Abs. 1 BtMG ausgesprochen. Die dabei vorzunehmende Einschätzung und Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren unterliege dem gesetzgeberischen Beurteilungsspielraum. Hieran sei auch die Verwaltung gebunden. Diese Bindungswirkung habe Bestand, solange keine Änderung der Einstufung von Cannabis als nicht verkehrsfähiges Betäubungsmittel vorgenommen werde. Auf eine solche Änderung ziele letztlich die gesamte Argumentation des Klägers ab.
Die Ausnahmetatbestände des § 3 Abs. 2 BtMG seien im Hinblick auf das absolute Verkehrsverbot restriktiv auszulegen. Eine Ausnahme rechtfertigende öffentliche Interessen seien nur solche, die mit dem Gesetzeszweck, so wie er in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG definiert sei, in Einklang stünden. Insbesondere seien hier die medizinische Versorgung der Bevölkerung sowie der Schutz vor gesundheitlichen Gefahren und vor Betäubungsmittelabhängigkeit zu nennen. Wäre das "öffentliche Interesse" i.S.v. § 3 Abs. 2 BtMG auch bei den vom Kläger genannten Gründen zu bejahen, würden die derzeit geltenden betäubungsmittelrechtlichen Grundentscheidungen des Gesetzgebers umgangen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Der mit der Regelung des § 3 Abs. 2 i.V.m. der Anlage I zu § 1 Abs. 1 BtMG verbundene Eingriff in seine Handlungsfreiheit erweise sich als nicht geeignet zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele. Er sei nicht erforderlich und schon gar nicht angemessen. Er bringe nicht nur keinen nennenswerten Nutzen, sondern verursache sogar erheblichen Schaden. Das bestehende Betäubungsmittelgesetz und seine Auslegung und Anwendung seien in Bezug auf Cannabisprodukte ungeeignet, das angestrebte Ziel der Bekämpfung des Cannabiskonsums zu erreichen oder wesentlich zu fördern. Die Vermutung des Verwaltungsgerichts, die Cannabisprohibition sei ein geeignetes Mittel zur Reduzierung des Cannabiskonsums, sei angesichts der vorliegenden Forschungsergebnisse nicht aufrecht zu erhalten. Sie beruhe auf reinen Spekulationen. Es gebe keine Untersuchung, die die Wirkung der Cannabisprohibition auch nur als wahrscheinlich darstelle. Dem BfArM und dem Verwaltungsgericht sei vorzuwerfen, dass sie sich um die aktuelle Forschung nicht bemühten. Das Verwaltungsgericht verkehre aktuelle Forschungsergebnisse in ihr Gegenteil. Das BfArM halte Forschungsergebnisse, die der Behauptung widersprächen, die Cannabisprohibition sei im Sinne der angestrebten Gesetzeszwecke wirksam, bewusst zurück. Der Cannabiskonsum habe gerade bei Kindern und Jugendlichen deutlich zugenommen. Die Cannabisprohibition sei nicht nur unwirksam, sondern verhindere zudem die Entwicklung eines pädagogischen Konzepts. Gerade der Jugendschutz erfordere die Behandlung des Themas unter anderen Aspekten als der bloßen Abstinenz. Die beantragte Erteilung einer Erlaubnis zum Anbau von Cannabispflanzen und die damit verbundene Änderung der Drogenpolitik stehe folglich auch im öffentlichen Interesse im Hinblick auf eine effektive Drogenprävention im Jugendbereich.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte stellt keinen Antrag.
Sie vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und verteidigt das angefochtene Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung durch Beschluss nach § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind vorher zu dieser Entscheidungsform gehört worden.
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid des BfArM vom 15. Mai 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des BfArM vom 18. Februar 2002 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis zum Anbau von 20 weiblichen Pflanzen der Gattung Cannabis sativa L. zum Zwecke des Eigenkonsums.
Rechtsgrundlage des Begehrens des Klägers ist § 3 BtMG. Danach bedarf einer Erlaubnis des BfArM, wer Betäubungsmittel anbauen will (Abs. 1 Nr. 1). Für die in Anlage I zu § 1 Abs. 1 BtMG aufgeführten Betäubungsmittel kann die Erlaubnis nur ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken erteilt werden (Abs. 2). Cannabis gehört - abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen - nach wie vor zu den in dieser Anlage genannten nichtverkehrsfähigen Betäubungsmitteln. Der Anbau von Cannabispflanzen ist mithin erlaubnispflichtig, aber nur unter den genannten Voraussetzungen erlaubnisfähig. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Der Kläger begehrt die Erlaubnis - wie er selbst vorträgt - nicht zu wissenschaftlichen Zwecken. Die beanspruchte Erlaubnis dient auch nicht anderen berücksichtigungsfähigen öffentlichen Interessen im Sinne des § 3 Abs. 2 BtMG.
Die Anerkennung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung einer Erlaubnis zum Anbau von Cannabispflanzen zwecks Eigenkonsums würde nach seiner Zielvorstellung - unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes - zur Erteilung zahlreicher weiterer Erlaubnisse und damit letztlich zu einer nach seiner Ansicht im öffentlichen Interesse liegenden Legalisierung des Anbaus von Cannabispflanzen für den Eigenkonsum führen. Dahingestellt bleiben kann zum einen, ob der Kläger die beanspruchte Erteilung einer Erlaubnis zum Anbau von Cannabisprodukten zum Eigenkonsum überhaupt auf - überdies allenfalls mittelbar berührte - Belange der Allgemeinheit stützen kann und zum anderen, ob nicht bereits die Zielvorstellung des Klägers der Anwendung der Ausnahmevorschrift des § 3 Abs. 2 BtMG entgegensteht. Jedenfalls begründen die vom Kläger angeführten Belange kein öffentliches Interesse im Sinne von § 3 Abs. 2 BtMG.
Dem Wortlaut nach umfasst § 3 Abs. 2 BtMG zwar jegliche im öffentlichen Interesse liegende Zwecke. Sinn und Zweck dieser Vorschrift sowie des Betäubungsmittelgesetzes in seiner Gesamtheit fordern - nicht zuletzt mit Blick auf das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung - jedoch eine restriktive Auslegung dahingehend, dass die Erteilung einer Erlaubnis ausschließlich zu solchen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken in Betracht kommt, die dem mit dem Betäubungsmittelgesetz verfolgten Regelungskonzept des Gesetzgebers nicht zuwiderlaufen. Nur so kann vermieden werden, dass dieses durch eine dem Willen des Gesetzgebers widersprechende Auslegung und Anwendung des Betäubungsmittelgesetzes ins Gegenteil verkehrt wird.
Zweck und Ziel des Betäubungsmittelgesetzes ist es u.a., dem Schutz der menschlichen Gesundheit zu dienen, den Verkehr mit Betäubungsmitteln so zu regeln, dass dessen Sicherheit und Kontrolle gewährleistet, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sichergestellt und der Missbrauch von Betäubungsmitteln sowie das Entstehen oder Erhalten einer Betäubungsmittelabhängigkeit verhindert wird.
Vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuordnung des Betäubungsmittelrechts, Bundestags-Drucksachen 8/3551, S. 23 f., und 9/27, S. 25.
Bezüglich des Umgangs mit Cannabisprodukten bedarf es nach dem Regelungskonzept des Gesetzgebers zur Erreichung dieses Ziels nach wie vor zum einen der Strafbewehrung des unerlaubten Umgangs mit diesem Stoff und zum anderen eines absoluten Verkehrsverbots, das nur in Ausnahmefällen vom BfArM aufgehoben werden kann.
Die vom Kläger letztlich erstrebte generelle Legalisierung des Anbaus von Cannabispflanzen für den Eigenkonsum steht im Widerspruch zu diesem Regelungskonzept. Die aus seiner Sicht mit dieser Legalisierung verbundenen positiven Effekte können folglich keine im Rahmen des § 3 Abs. 2 BtMG berücksichtigungsfähigen öffentlichen Interessen begründen. Der Kläger stellt im Kern das bezüglich des Umgangs mit Cannabisprodukten bestehende Regelungskonzept des Gesetzgebers in Frage und begehrt eine konzeptionelle Änderung und damit auch eine Änderung der maßgeblichen Vorschriften. Ein derartiges Begehren geht über das in § 3 Abs. 2 BtMG eröffnete Verwaltungsverfahren hinaus und betrifft Bereiche, über die der Gesetzgeber und im Rahmen des § 1 Abs. 2 und 4 BtMG der Verordnungsgeber zu befinden haben.
Körner, BtMG/AMG, 5. Auflage 2001, § 3 Rdnr. 34.
Die Aufstellung und normative Umsetzung eines Drogenkonzepts ist Sache des Gesetzgebers, dem grundsätzlich eine Einschätzungs- und Entscheidungsprärogative zukommt. Die Entscheidung des Gesetzgebers, den Umgang mit Cannabisprodukten generell unter Strafe zu stellen und das Recht des potenziellen Konsumenten auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit durch Cannabisgenuss zurückzudrängen, ist weiterhin zu respektieren.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Juni 2005 - 2 BvR 1772/02 -, PharmR 2005, 374 (375), vom 29. Juni 2004 - 2 BvL 8/02 -, DVBl. 2004, 1108 (1110), und vom 09. März 1994 - 2 BvL 43, 51, 63, 64, 70, 80/92, 2 BvR 2031/92 -, BVerfGE 90, 145 (181 f.); BVerwG, Urteile vom 19. Mai 2005 - 3 C 17/04 -, NJW 2005, 3300 (3303), und vom 21. Dezember 2000 - 3 C 20/00 -, BVerwGE 112, 314 (320).
Gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse, die geeignet sind, das vom Gesetzgeber hinsichtlich des Umgangs mit Cannabisprodukten gewählte Prohibitionskonzept gänzlich in Frage zu stellen, liegen nicht vor. Eine generelle Ungefährlichkeit des Konsums von Cannabis behauptet auch der Kläger nicht. Die von ihm hervorgehobenen Ergebnisse einer im Jahre 1997 erschienenen Studie von Kleiber und Kovar, nach der Cannabis weitaus weniger gefährlich sei als dies noch überwiegend angenommen werde, ist auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts für sich genommen nicht aussagekräftig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 2004 - 2 BvL 8/02 -, DVBl. 2004, 1108 (1109 f.).
Auch insoweit erklärt sich, dass das Bundesministerium für Gesundheit zwischenzeitlich die Studie "Auswirkungen von Cannabiskonsum und -missbrauch - eine Expertise zu gesundheitlichen und psychosozialen Folgen" in Auftrag gegeben hat. Die erwartete Studie wird unter Verwendung anerkannter wissenschaftlicher Kriterien die Ermittlung, Darstellung und Bewertung der relevanten Studien, die in der Zeit zwischen 1995 und 2004 zum Thema publiziert worden sind, umfassen.
Vgl. Drogen- und Suchtbericht 2006 der Drogenbeauftragten der Bundesregierung, S. 123 f.
Letztlich ist zu beachten, dass sich die nationale gesetzliche Regelung, die auf eine möglichst weitgehende Einschränkung des Verkehrs mit Cannabisprodukten zielt, in ein System internationaler Abkommen einfügt. So haben die Vereinten Nationen in Art. 3 Abs. 1 des Suchtstoffübereinkommens 1988 (BGBl. 1993 II S. 1137 (1141)) das vorsätzliche Anbauen der Cannabispflanze zum Zwecke der Gewinnung von Suchtstoffen als strafwürdige Handlung deklariert und die Vertragsparteien zu entsprechenden Regelungen verpflichtet. Die Einschätzung des Bundesgesetzgebers, das generelle Verbot des Verkehrs mit Cannabisprodukten sei erforderlich, um Gesundheit und Wohl der Menschen vor ernstlichen Gefahren zu bewahren, deckt sich folglich mit der Ansicht eines großen Teils der Völkergemeinschaft und mit einer von der Beklagten völkerrechtlich übernommenen Verpflichtung.
BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2000 - 3 C 20/00 -, BVerwGE 112, 314 (320).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 72 Nr. 1 Halbsatz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) n.F. i.V.m. §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 GKG a.F.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 GKG
§ 3 BtMG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 2 des Betäubungsmittelgesetzes
§ 1 Abs. 1 BtMG
§ 3 Abs. 2 BtMG
§ 1 Abs. 1
BtMG
§ 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 2 und 4 BtMG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711,
713 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 72 Nr. 1 Halbsatz 1 des
Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 90, 145
NJW 2005, 3300
BVerwGE 112, 314
2
BvR 2031/92
2 BvR 1772/02
2 BvL 8/02
2 BvR 2031/92
3 C 17/04
3 C 20/00