Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-03, Aktenzeichen 1 Bf 108/23
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2024:0703.1BF108.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vgl. die Parallelentscheidung vom selben Tag - 1 Bf 32/23 -, die vollständig dokumentiert ist
Verfahrensgang
Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 4. April 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Dieses Urteil und das mit der Berufung angefochtene Urteil sind hinsichtlich der Kosten ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf und die Rückforderung einer Zuwendung im Rahmen des Hamburger Corona-Soforthilfe-Programmes.
Am 1. April 2020 beantragte der Kläger, der ein Restaurant betreibt, bei der Beklagten eine Förderung in Höhe von 14.000,- Euro gemäß der Förderrichtlinie „Hamburger Corona Soforthilfe (HCS) mit finanzieller Unterstützung des Bundes“ vom 27. März 2020 (im Folgenden: Förderrichtlinie). Hierbei gab er eine Mitarbeiterzahl von 2,06 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) und einen voraussichtlichen Liquiditätsengpass in Höhe von 21.000,- Euro an.
Mit Bescheid vom 8. April 2020 bewilligte die Beklagte dem Kläger unter Zugrundelegung der Förderrichtlinie eine einmalige Finanzhilfe in Höhe von 14.000,- Euro. Die Zuwendung setzte sich aus der Hamburger Corona Soforthilfe in Höhe von 5.000,- Euro und einer Soforthilfe des Bundes in Höhe von 9.000,- Euro zusammen. Auf die Begründung und die dem Bescheid beigefügten Bestimmungen wird Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2020 forderte die Beklagte den Kläger auf, die Legitimationsprüfung bis zum 30. Juli 2020 nachzuholen. Die Bewilligung werde widerrufen und die Zuwendung zurückgefordert, wenn er seiner Pflicht zur Mitwirkung an der Überprüfung der Legitimation nicht innerhalb der gesetzten Frist nachkomme.
Mit Bescheid vom 11. September 2020 widerrief die Beklagte die Bewilligung mit Wirkung für die Vergangenheit und forderte die Zuwendung nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten jährlich über dem Basiszinssatz ab Auszahlung der Zuwendung bis zur Rückzahlung zurück. Darüber hinaus setzte sie für den Erlass des Bescheids eine Gebühr in Höhe von 50,- Euro fest und wies darauf hin, dass der Kläger noch gesondert zur Zahlung der Zinsen aufgefordert werde. Zur Begründung des Bescheids führte sie aus, der Kläger sei seiner Pflicht zur Mitwirkung an der Legitimationsprüfung nicht nachgekommen. Der Widerruf beruhe auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG.
Hiergegen erhob der Kläger am 28. September 2020 Widerspruch. Zur Begründung trug er vor, nicht gewusst zu haben, dass er sich noch habe legitimieren müssen, und bat um erneute Zusendung des Legitimationsdokuments.
Mit Anhörungsschreiben vom 14. Dezember 2020 forderte die Beklagte den Kläger unter Fristsetzung bis zum 14. Dezember 2020 auf, das Legitimationsverfahren abzuschließen, Nachweise über die Betriebsstätte in Hamburg (durch Nachweis einer Hamburger Steuernummer mit Hilfe des letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheids, hilfsweise mit Gewerbesteuerbescheid oder Umsatzsteuernummer), Erläuterungen zur Adresse der Betriebsstätte, Nachweise über die gewerbliche Tätigkeit (durch Gewerbeanmeldung, den Nachweis der Künstlersozialkasse oder den Vermittlerregisterauszug, hilfsweise den letzten Einkommensteuerbescheid), zur dauerhaften und wirtschaftlichen Tätigkeit (durch „geeignete Unterlagen“, z. B. die Gewerbeanmeldung, den letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheid zuzüglich aktueller betriebswirtschaftlicher Auswertungen [BWA]/aktueller Einnahmen-Überschuss-Rechnung) und zur Tätigkeit im Haupterwerb (durch „geeignete Unterlagen“, z. B. die Ummeldung des Gewerbes als Haupterwerb und den letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheid zuzüglich aktueller betriebswirtschaftlicher Auswertungen [BWA]/aktueller Einnahmen-Überschuss-Rechnung) sowie Angaben zur Zahl der Mitarbeiter (durch Vorlage der ausgefüllten Arbeitshilfe „Mitarbeiterliste“) und Erläuterungen zur Höhe des Liquiditätsengpasses (mithilfe eines Vordrucks und durch Vorlage einer BWA oder Einnahmen-Überschuss-Rechnung für das Geschäftsjahr 2019 sowie für alle Monate im Jahr 2020 bis zum dritten auf die Antragstellung folgenden Monat auf Monatsbasis) vorzulegen.
Der Kläger legitimierte sich am 14. Dezember 2020 über das Postident-Verfahren. Am 15. Dezember 2020 übersandte sein Steuerberater per E-Mail unter anderem eine Mitarbeiterliste, eine Aufstellung „Summen und Salden (pro Monat)“ für Dezember 2019 und November 2020, eine Jahresübersicht mit Stand Dezember 2020 und die Gewerbeanmeldung. Wegen der eingereichten Unterlagen wird im Übrigen auf die Sachakte (S. 26 ff. [nicht paginiert]) verwiesen.
Mit Anhörungsschreiben vom 17. Dezember 2021 forderte die Beklagte den Kläger unter Fristsetzung bis zum 7. Januar 2022 auf, Nachweise über die Betriebsstätte in Hamburg (durch Nachweis einer Hamburger Steuernummer durch den letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheid, hilfsweise den Gewerbesteuerbescheid oder die Umsatzsteuernummer) und über die wirtschaftliche Tätigkeit im Haupterwerb (durch „geeignete Unterlagen“, z.B. den zuletzt ergangenen Einkommensteuerbescheid 2019, sofern nicht vorhanden für 2018) vorzulegen. Außerdem solle er die Höhe des Liquiditätsengpasses erläutern. Die BWA für Dezember 2019 und die Gesamtdarstellung für Januar bis November 2020 seien hierfür nicht ausreichend. Erforderlich sei eine BWA oder Einnahmen-Überschuss-Rechnung für jeden Fördermonat (April bis Juni 2020). Sollte er dieser Aufforderung nicht nachkommen, werde sein Widerspruch nach derzeitiger Einschätzung der Sach- und Rechtslage vollständig oder teilweise zurückgewiesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2022, dem Kläger zugestellt am 19. Februar 2022, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Der Widerruf erfolge auf Grundlage des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG, die Rückforderung auf Grundlage des § 49a Abs. 1 HmbVwVfG. Eine wirtschaftliche Tätigkeit im Haupterwerb liege nicht vor. Der Kläger habe hierzu unter Verstoß gegen seine Mitwirkungspflicht aus Nr. 5.2 der Förderrichtlinie keine hinreichenden Angaben gemacht und keinen Einkommensteuerbescheid eingereicht. Er habe auch nicht belegt, dass sich seine Betriebsstätte in Hamburg befinde, insbesondere keinen Einkommensteuerbescheid mit Hamburger Steuernummer eingereicht. Auch ein Liquiditätsengpass liege nicht vor. Die eingereichten BWA für 12/2019 und 01/2020-11/2020 seien in einer Gesamtdarstellung nicht ausreichend, um den Liquiditätsengpass für die Fördermonate bestimmen zu können. Darauf sei auch in der Anhörung vom 17. Dezember 2020 letztmalig hingewiesen und eine BWA für die Monate April, Mai und Juni 2020 angefordert worden. Unter Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht gemäß Nr. 5.2 der Förderrichtlinie habe der Kläger keine hinreichenden Angaben zum Liquiditätsengpass gemacht und die angeforderten Unterlagen nicht eingereicht, um die Antragsvoraussetzungen nachzuweisen. Da in diesem Fall mangels Vorliegen aller Fördervoraussetzungen der Zuwendungszweck nicht erfüllt werde, überwiege wegen des haushaltsrechtlichen Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Maßgabe der Förderrichtlinie das öffentliche Interesse am Widerruf. Auf Vertrauen könne sich der Kläger nicht berufen, da er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unvollständig gewesen seien. Zudem könne die Bewilligung gemäß Nr. II.5 des Bewilligungsbescheides unter anderem bei Fehlen der Fördervoraussetzungen bzw. bei unzureichendem Nachweis widerrufen werden.
Am 4. März 2022 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er einen Einkommensteuerbescheid des Finanzamts Hamburg-Ost für 2019 eingereicht und unter anderem vorgetragen, er habe einen Liquiditätsengpass in Höhe von 10.983,23 Euro gehabt.
Nach Rücknahme seiner Klage hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 3.016,77 Euro hat der Kläger beantragt,
den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 11. September 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Februar 2022 insoweit aufzuheben, als dieser den Bewilligungsbescheid vom 8. April 2020 hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 10.983,23 Euro widerruft und diesen Betrag zurückfordert.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie zuletzt im Wesentlichen vorgetragen, die im gerichtlichen Verfahren eingereichten Unterlagen und Nachweise seien nicht mehr zu berücksichtigen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs sei der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids. Allerdings ergebe sich aus den von dem Kläger vorgelegten BWA ein Liquiditätsengpass in den Fördermonaten in Höhe von 10.983,23 Euro. In dieser Höhe hätten bei rechtzeitiger Einreichung der Unterlagen die Fördervoraussetzungen auch aus ihrer Sicht vorgelegen.
Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 4. April 2023, der Beklagten zugestellt am 19. April 2023, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen worden war. Im Übrigen hat es den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids insoweit aufgehoben, als dieser den Bewilligungsbescheid hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 10.983,23 Euro widerruft und diesen Betrag nebst Zinsen zurückfordert. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids sei insoweit rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG lägen nicht vor. Eine zweckwidrige Verwendung der mit dem Bewilligungsbescheid gewährten Geldleistung sei nicht festzustellen. Zuwendungszweck sei hier die Gewährung von Zuschüssen an den in der Förderrichtlinie vorgesehenen Empfängerkreis zur Überwindung des Liquiditätsengpasses, der durch die Corona-Krise nach dem 11. März 2020 entstanden sei, in einem Zeitraum von drei aufeinanderfolgenden Monaten. Der Kläger habe die gewährten Mittel zu diesem Zweck eingesetzt. Dies setze nach dem Text des Bewilligungsbescheids und der zugrundeliegenden Förderrichtlinie zunächst voraus, dass der Empfänger überhaupt zu dem zu fördernden Kreis gehöre, deren existenzbedrohliche Situation mithilfe der finanziellen Corona-Soforthilfe überwunden werden solle. Erfasst seien danach nur Unternehmen kleiner und mittlerer Größe im Sinne der Empfehlung der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen („KMU-Definition") sowie – bei Unternehmen der Landwirtschaft – solche mit bis zu 250 Beschäftigten im Sinne von Vollzeitäquivalenten, ferner sogenannte Solo-Selbstständige und Freiberufler. Weitere Einschränkungen ergäben sich aus den Vorgaben, dass sie – erstens – im Haupterwerb wirtschaftlich und damit dauerhaft am Markt als Unternehmen, Freiberufler oder Selbstständige tätig seien. „Haupterwerb" bedeute nach den „Hilfestellungen zum Ausfüllen des Antrages" vom 30. März 2020, dass die selbstständige Tätigkeit mit einer regelmäßigen Wochenarbeitszeit von mehr als 20 Stunden ausgeübt werde und mehr als die Hälfte des gesamten Einkommens ausmache. Sie müssten – zweitens – ihre Tätigkeit von einem Unternehmenssitz oder von einer bestehenden Betriebsstätte in Hamburg aus ausführen. Drittens müssten sie bei einem deutschen Finanzamt angemeldet sein. Letztlich müssten sie – viertens – vor dem Stichtag des 11. März 2020 gegründet worden sein bzw. ihre selbstständige Tätigkeit vor diesem Stichtag aufgenommen haben. Eine weitere Einschränkung ergebe sich daraus, dass nur Unternehmen förderungsfähig seien, die nicht bereits am 31. Dezember 2019 in wirtschaftlichen Schwierigkeiten gewesen seien. Die Beteiligten seien sich einig, dass der Kläger jedenfalls im Gerichtsverfahren das Vorliegen aller Fördervoraussetzungen hinsichtlich des Teilbetrages in Höhe von 10.983,23 Euro nachgewiesen habe. Es sei allein noch streitig, ob der vom Kläger im Gerichtsverfahren eingereichte Nachweis über seine Tätigkeit im Haupterwerb in Form des Einkommensteuerbescheids für das Jahr 2019 vom 18. November 2021 noch berücksichtigt werden könne. Dies sei der Fall. Die eingereichten Unterlagen dienten dem Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung, veränderten diese aber nicht. Maßgeblich sei allein die objektive Sachlage, die im Förderzeitraum bestanden habe, für den die Mittel ausgebracht worden seien. Angaben, Erläuterungen und Unterlagen, die Aufschluss geben oder zumindest relevante Anhaltspunkte liefern könnten, wie sich die Sachlage seinerzeit dargestellt habe, seien einzubeziehen, auch wenn sie erst im gerichtlichen Verfahren eingeführt würden.
Der Widerruf könne auch nicht in einen solchen gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG umgedeutet werden. Zwar begründe die Beklagte den Widerrufsbescheid mit dem Umstand, dass der Kläger gegen seine Mitwirkungspflicht aus der Förderrichtlinie und dem Bewilligungsbescheid verstoßen habe, jedoch folge aus diesem Vortrag – seine Richtigkeit unterstellt – kein Auflagenverstoß im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG, weil der Bewilligungsbescheid keine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG enthalte. Zuletzt könne der Widerruf auch nicht auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG gestützt werden. Dieser ermögliche nämlich nur den Widerruf der Bewilligung mit Wirkung für die Zukunft, die Beklagte habe mit dem angefochtenen Bescheid jedoch gerade einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit ausgesprochen.
Mit Beschluss vom 12. Februar 2024, der Beklagten zugestellt am 14. Februar 2024, hat der Senat auf den am 10. Mai 2023 eingegangenen Antrag der Beklagten die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 4. April 2023 zugelassen.
Mit ihrer am 13. März 2024 eingegangenen Berufungsbegründung führt die Beklagte im Wesentlichen aus: Das Verwaltungsgericht nehme unzutreffend an, dass der Kläger eine zweckgemäße Verwendung der Zuwendungen noch im gerichtlichen Verfahren nachweisen dürfe und daher die Widerrufsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG nicht erfüllt seien. Maßgebend für die Bestimmung des Zeitpunkts der Beurteilung der entscheidungserheblichen Sach- und Rechtslage seien die materiell-rechtlichen Wertungen, die dem streitgegenständlichen Widerrufs- und Rückforderungsbescheid zugrunde lägen. Im Falle des hier maßgeblichen § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG sei entscheidungserhebliche Tatbestandsvoraussetzung die zweckgemäße Verwendung der Zuwendung. Diese sei anhand der Vorgaben für die Vergabe von Zuwendungen im Rahmen des Corona-Soforthilfe-Programms zu bestimmen. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass zu den erforderlichen Zuwendungsvoraussetzungen gerade auch der Nachweis des Vorliegens der Zuwendungsvoraussetzungen durch den Antragsteller zähle. Denn im Rahmen eines Fördermittelantragsverfahrens werde dem Antragsteller aus Gründen der verwaltungspraktischen Umsetzbarkeit und der Sachnähe eine Darlegungspflicht auferlegt, die Voraussetzungen seiner Antragsberechtigung hinreichend nachzuweisen. Dem entspreche prozessual zugleich die Beweislast für das Vorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen. Diese Darlegungspflicht ergebe sich auch aus Nr. 2 und 5.2 der Förderrichtlinie. Deshalb sei maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage derjenige der letzten Behördenentscheidung. Weise der Antragsteller bis dahin die Antragsvoraussetzungen nicht nach, seien die Zuwendungsvoraussetzungen als nicht erfüllt anzusehen. Andernfalls träfen den Zuwendungsempfänger in der Widerrufskonstellation faktisch vorteilhaftere Nachweis- und Mitwirkungspflichten als in der Fallgestaltung des Rechtsschutzes gegen einen ablehnenden Zuwendungsbescheid, was wiederum gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstieße. Da die Darlegungspflicht des Antragstellers zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung materiell-rechtlich auch im Kontext der zweckgemäßen Verwendung nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG zu berücksichtigen sei, sei das objektive Vorliegen der Fördervoraussetzungen einem nachgelagerten Nachweis gerade nicht mehr zugänglich.
Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG rechtsfehlerhaft verneint. Die im Bewilligungsbescheid enthaltenen Auflagen, die den Kläger zu einer Auskunftserteilung verpflichteten, seien nicht zu unbestimmt. Es könne nicht auf eine fehlende Verwaltungsaktqualität geschlossen werden, wenn die Auflage später im Einzelfall konkretisiert werden müsse. Vorliegend sei die in der Auflage enthaltene Verpflichtung an die zeitlich nachfolgende behördliche Aufforderung zur Auskunftserteilung geknüpft, die weitere Konkretisierungen beinhalte. Im vorliegenden Fall habe der Kläger durch die unterbliebene Vorlage der geforderten Nachweise (Hamburger Steuernummer, Aufenthaltstitel, Mitarbeiterliste, Liquiditätsengpass) gegen die Auflage verstoßen.
Darüber hinaus verkenne das Verwaltungsgericht, dass der Widerrufs- und Rückzahlungsbescheid jedenfalls in eine Rücknahme nach § 48 HmbVwVfG umzudeuten wäre. Die Bewilligung einer Zuwendung ohne Erfüllung aller Voraussetzungen sei bereits aus gleichheitsrechtlichen Gründen rechtswidrig. Zwar seien die Zuwendungen aus dem Corona-Soforthilfeprogramm zunächst „unbürokratisch“ bewilligt und ausgezahlt worden. Der Nachweis der Bewilligungsvoraussetzungen sei aber zugleich Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Bewilligungsbescheids. Könne der Antragsteller diesen Nachweis nicht führen, so lägen bereits von Beginn an die Fördervoraussetzungen nicht vor. Die Beklagte habe auch ihr Ermessen für eine Rücknahme nach § 48 HmbVwVfG hinreichend ausgeübt. Auch lägen die weiteren Umdeutungsvoraussetzungen gemäß § 47 HmbVwVfG vor.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 4. April 2023 aufzuheben und die Klage, soweit das Verwaltungsgericht nach der Teilrücknahme des Klägers noch über sie entschieden hat, abzuweisen.
Der Kläger hat im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie auf die Sachakte der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I.
Über die Berufung konnte trotz Ausbleibens eines Bevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung entschieden werden, da er unter Hinweis hierauf (§ 102 Abs. 2 VwGO) ordnungsgemäß zum Verhandlungstermin geladen worden war.
II.
Die vom Senat zugelassene und nach fristgemäß erfolgter Begründung und Stellung eines Berufungsantrags auch sonst zulässige Berufung (§§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 3 VwGO) der Beklagten ist nicht begründet.
Soweit das Verwaltungsgericht nach dem Tenor des angefochtenen Urteils den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 11. September 2020 sowie den Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2022 insoweit aufgehoben hat, als dieser den Bewilligungsbescheid vom 8. April 2020 hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 10.983,23 Euro widerruft und diesen Betrag zurückfordert, was allein Gegenstand der Berufung der Beklagten ist, ist die zulässige Klage begründet. In dem so begrenzten Umfang, der die Gebührenfestsetzung im Widerrufs- und Rückforderungsbescheid nicht mit einschließt, ist der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids sowohl hinsichtlich der Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 8. April 2020 (dazu unter 1.) als auch hinsichtlich der Rückforderung der bereits ausgezahlten Zuwendung (dazu unter 2.) rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die mit Wirkung für die Vergangenheit verfügte Aufhebung des Bewilligungsbescheids ist hinsichtlich eines Betrags von 10.983,23 Euro rechtswidrig. In dem für die gerichtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids waren die Tatbestandsvoraussetzungen für einen Widerruf des Bewilligungsbescheids in dieser Höhe nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG wegen einer nicht dem Zuwendungszweck entsprechenden Verwendung der bewilligten Geldleistung, worauf sich die angefochtenen Bescheide ihrer Begründung nach stützen, nicht erfüllt (dazu unter a)). Demgegenüber lagen zwar die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG für einen Widerruf des Bewilligungsbescheids wegen eines Auflagenverstoßes vor, jedoch ist der Widerrufsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids insoweit aufgrund eines Anhörungsmangels bereits formell rechtswidrig und erweist sich darüber hinaus als ermessensfehlerhaft und damit materiell rechtswidrig (dazu unter b)). Auf andere Rechtsgrundlagen – einschließlich solcher aus § 48 HmbVwVfG – lässt sich die Aufhebung des Bewilligungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit nicht stützen (dazu unter c)).
a) Die Aufhebung des Bewilligungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit hinsichtlich eines Betrags von 10.983,23 Euro lässt sich nicht rechtmäßig auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG stützen. In dem für die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufsbescheids maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (dazu unter aa)) lagen die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor (dazu unter bb)).
aa) Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Widerrufs- und Rückforderungsbescheids ist auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, d.h. vorliegend den Erlass des Widerspruchsbescheids abzustellen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richtet sich der maßgebliche Zeitpunkt, auf den im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitsprüfung eines Verwaltungsakts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist, in erster Linie nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht (BVerwG, Urt. v. 29.5.2019, 6 C 8/18, BVerwGE 165, 251, juris Rn. 16 m.w.N.). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (BVerwG, Urt. v. 17.8.2005, 6 C 15/04, BVerwGE 124, 110, juris Rn. 20 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 4.7.2006, 5 B 90/05, juris Rn. 6, m.w.N.). Auf diesen Zeitpunkt ist namentlich dann grundsätzlich abzustellen, wenn es – wie auch vorliegend in Bezug auf die Aufhebung einer zuvor durch Verwaltungsakt gewährten Begünstigung – um eine Anfechtungsklage gegen rechtsgestaltende Verwaltungsakte geht (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2005, 6 C 15/04, a.a.O., m.w.N., ausdrücklich zu Anfechtungsklagen gegen Widerrufe von Berufs- oder Betriebserlaubnissen sowie der Bestellung zum Buch- oder Wirtschaftsprüfer nach der Wirtschaftsprüferordnung). Dem vorliegend einschlägigen materiellen Recht lassen sich keine Anhaltspunkte für eine abweichende Regelung entnehmen; hiervon geht im Ergebnis auch die Beklagte aus, weshalb es insoweit keiner Auseinandersetzung mit ihren diesbezüglichen Ausführungen in der Berufungsbegründung bedarf.
Dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufsbescheids auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung ankommt, besagt indes nur, dass in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht die Voraussetzungen für den Widerruf des Bewilligungsbescheids zu diesem Zeitpunkt vorgelegen haben müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.2.2010, 3 C 15/09, BVerwGE 136, 149, juris Rn. 22; vgl. auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 24.5.2012, 8 LA 198/11, juris Rn. 9: „[M]aßgeblich ist die in diesem Zeitpunkt objektiv bestehende Sachlage.“). Eine andere Frage ist dagegen, auf welche Erkenntnisse sich ein Gericht bei seiner Entscheidung darüber stützen kann, ob die Voraussetzungen für ein rechtmäßiges Handeln der Behörde erfüllt waren. Insofern erlaubt und gebietet das deutsche Verwaltungsprozessrecht, der gerichtlichen Entscheidung auch solche Erkenntnisse zugrunde zu legen, die erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgrund der gebotenen Ermittlung des Sachverhaltes von Amts wegen nach § 86 VwGO gewonnen wurden, die aber über die Sachlage zum maßgeblichen Zeitpunkt Auskunft geben (BVerwG, Urt. v. 25.2.2010, 3 C 15/09, a.a.O.; Beschl. v. 21.11.2022, 3 B 1/22, juris Rn. 13; Beschl. v. 27.6.1997, 1 B 132/97, juris Rn. 7; Beschl. v. 16.10.1989, 1 B 106/89, Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 119, juris Rn. 6; vgl. auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 24.5.2012, 8 LA 198/11, juris Rn. 9 m.w.N.). Dass – bezogen auf einen in der Vergangenheit liegenden maßgeblichen Zeitpunkt – erst später Erkenntnismittel zugänglich werden, ändert nichts an der Pflicht des Gerichts aus § 86 Abs. 1 VwGO zu deren Heranziehung, um zu klären, ob die Voraussetzungen für die angefochtene Entscheidung im maßgeblichen Zeitpunkt vorgelegen haben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2022, 3 B 1/22, a.a.O.). Die Auffassung der Beklagten, es seien nur Erkenntnisse zu berücksichtigen, die bereits im Verwaltungsverfahren existent waren und von den jeweiligen Antragstellern bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens vorgelegt wurden, führte demgegenüber zu einer Präklusion von nicht im Verwaltungsverfahren vorgelegten Erkenntnissen im gerichtlichen Verfahren, für welche die erforderliche (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 21.11.2022, 3 B 1/22, juris Rn. 13) gesetzliche Grundlage nicht ersichtlich ist. Eine Präklusionsvorschrift kann weder der Förderrichtlinie unmittelbar, noch aus deren Sinn und Zweck oder deren kurzer Geltungsdauer entnommen werden. Im Übrigen handelt es sich bei der Förderrichtlinie auch nicht um eine gesetzliche Grundlage.
bb) Nach der objektiven Sachlage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids waren die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG für einen Widerruf des Bewilligungsbescheids hinsichtlich eines Betrags von 10.983,23 Euro nicht erfüllt.
Gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Bei dem Bewilligungsbescheid vom 8. April 2020 handelt es sich – soweit er die hier allein noch zu betrachtende, nicht bereits bestandskräftig widerrufene Bewilligung der Zuwendung in Höhe von 10.983,23 Euro betrifft – um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt (dazu unter (1)), mit dem eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt wurde (dazu unter (2)). Der Kläger hat diese Geldleistung aber nicht zweckwidrig im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG verwendet (dazu unter (3)).
(1) Die Bewilligung der Zuwendung in Höhe von 10.983,23 Euro an den Kläger war in dem insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheids rechtmäßig.
Ob ein aufzuhebender Verwaltungsakt im Sinne der §§ 48, 49 (Hmb)VwVfG rechtswidrig oder rechtmäßig ist, beurteilt sich grundsätzlich nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2021, 7 C 1/20, NVwZ-RR 2021, 744, juris Rn. 16; Urt. v. 9.5.2012, 6 C 3/11, BVerwGE 143, 87, juris Rn. 43; Beschl. v. 7.7.2004, 6 C 24.03, BVerwGE 121, 226, juris Rn. 13 m.w.N.). Rechtmäßige Verwaltungsakte im Sinne von § 49 (Hmb)VwVfG sind mithin solche, die jedenfalls ursprünglich rechtmäßig erlassen wurden, während § 48 (Hmb)VwVfG lediglich die Aufhebung eines bereits ursprünglich rechtswidrigen Verwaltungsakts ermöglicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2021, 7 C 1/20, a.a.O.; Schoch/Schneider, VwVfG, 4. EL November 2023, VwVfG § 49 Rn. 67; Abel, in: BeckOK VwVfG, 64. Ed. 1.4.2024, VwVfG § 49 Rn. 1). Nichts anderes ergibt sich vorliegend aus dem der Zuwendungsentscheidung zugrundeliegenden materiellen Recht, das hier vor allem durch die gleichförmige Anwendung der Förderrichtlinie in ständiger Förderpraxis der Beklagten (Art. 3 Abs. 1 GG) vorgegeben wird (siehe dazu näher sogleich), weshalb auch allgemein für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bewilligungsbescheids auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung über den Förderantrag abzustellen wäre (vgl. auch VGH München, Beschl. v. 18. Mai 2020, 6 ZB 20.438, juris Rn. 15 m.w.N.).
Rechtswidrig ist ein Verwaltungsakt, wenn er durch die unrichtige Anwendung bestehender Rechtssätze zustande gekommen ist (BVerwG, Urt. v. 23.4.2003, 3 C 25/02, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 104 = NVwZ 2003, 1384, juris Rn. 14). Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen der Gewährung einer Förderung im Rahmen der „Hamburger Corona Soforthilfe (HCS) mit finanzieller Unterstützung des Bundes“ nicht rechtssatzförmig, d.h. durch Rechtsnormen geregelt. Sie richten sich vielmehr nach der von der (damaligen) Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Innovation der Freien und Hansestadt Hamburg erstellten und durch Veröffentlichung im Internet ohne weiteres öffentlich zugänglichen „Förderrichtlinie zur Gewährung eines Zuschusses im Rahmen Hamburger Schutzschirm für Corona-geschädigte Unternehmen und Institutionen“ vom 27. März 2020. Richtlinien sind indes keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die dazu bestimmt sind, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen und insoweit das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmten Stellen zu regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.4.2003, 3 C 25/02, a.a.O., m.w.N.). Allein der Verstoß gegen entsprechende Richtlinien macht eine Subventionsvergabe daher nicht rechtswidrig (BVerwG, Urt. v. 23.4.2002, 3 C 25/02, a.a.O.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG, § 48 Rn. 52). Allerdings können Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung zugunsten des Bürgers begründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.4.1997, 3 C 6/95, BVerwGE 104, 220, juris Rn. 19). Sind die Fördervoraussetzungen in einer Förderrichtlinie geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gleichmäßig und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt (vgl. hierzu und zum Folgenden VGH München Urt. v. 11.10.2019, 22 B 19.840, BayVBl 2020, 346, juris Rn. 26 f.). Ein rechtlicher Anspruch auf die Förderung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis auch positiv beschieden werden. Entscheidend für die Begründung einer rechtlichen Außenwirkung über Art. 3 Abs. 1 GG ist dabei allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat. Das Gleichbehandlungsgebot kann insoweit auch zu Lasten von Subventionsempfängern wirken (so – auch zum Folgenden – BVerwG, Urt. v. 23.4.2003, 3 C 25/02, a.a.O., juris Rn. 17 f., m.w.N.): Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie im Einzelfall von dieser Praxis ohne sachlichen Grund abweicht und trotz Fehlens der ansonsten im Rahmen ihrer Förderpraxis geforderten Voraussetzungen die Zuwendung gewährt. In einem solchen Fall ist die Bewilligung wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG objektiv rechtswidrig. Dies gilt unabhängig davon, ob sich die Behörde im Zeitpunkt der Bewilligung des Nichtvorliegens von ansonsten in ständiger Praxis geforderten Voraussetzungen bewusst ist oder nicht.
Dass die Beklagte im vorliegenden Fall die streitgegenständliche Zuwendung im Widerspruch zu ihrer Bewilligungspraxis, wonach diejenigen Personen oder Unternehmen eine Förderung beanspruchen konnten, welche die in der Förderrichtlinie beschriebenen materiellen Voraussetzungen dem Grunde und der Höhe nach erfüllten, gewährt hat, lässt sich nicht feststellen. Denn diese Voraussetzungen erfüllte der Kläger im Zeitpunkt der Bewilligungsentscheidung, wie das Verwaltungsgericht – wenngleich im Zusammenhang mit der Feststellung einer zweckentsprechenden Mittelverwendung – im Ergebnis überzeugend angenommen hat (UA S. 11 f.), worauf der Senat gemäß § 130b Satz 2 VwGO Bezug nimmt. Die Beklagte selbst hat erstinstanzlich erklärt, in Höhe von 10.983,23 Euro hätten die Fördervoraussetzungen objektiv vorgelegen (Schriftsatz d. Beklagten v. 24.2.2023, S. 10; Niederschrift der mündlichen Verhandlung v. 4.4.2023, S. 2), und hiergegen auch im Berufungsverfahren keine Einwendungen erhoben. Vielmehr vertritt sie die Ansicht, dass es nicht allein auf das objektive Vorliegen der Voraussetzungen, sondern auch auf deren Nachweis bereits im Verwaltungsverfahren ankomme, jedenfalls aber nicht aufgrund von erst im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen auf das bereits frühere Vorliegen der Voraussetzungen geschlossen werden dürfe. Dies vermag rechtlich nicht zu überzeugen:
Der bereits oben (siehe unter II. 1. a) aa)) in Bezug auf die Rechtmäßigkeitskontrolle des Widerrufsbescheids dargestellte Grundsatz, dass der gerichtlichen Entscheidung auch solche Erkenntnisse zugrunde zu legen sind, die erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgrund der gebotenen Ermittlung des Sachverhaltes von Amts wegen nach § 86 VwGO gewonnen wurden, die aber über die Sachlage zum maßgeblichen Zeitpunkt Auskunft geben, gilt auch für die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bewilligungsbescheids, bei der es sich im Übrigen um ein Tatbestandsmerkmal des § 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG und damit der Rechtmäßigkeit des Widerrufsbescheids handelt. Eine Nichtberücksichtigung der vom Kläger im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen bzw. eine Präklusion daraus folgender Erkenntnisse kommt auch hier mangels gesetzlicher Grundlage nicht in Betracht.
Soweit die Beklagte darüber hinaus der Auffassung ist, dass zu den Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Bewilligung gerade auch der Nachweis des Vorliegens der (übrigen) Bewilligungsvoraussetzungen durch die Antragsteller zähle, findet sich hierfür bereits kein tragfähiger Anhaltspunkt in den – für sich betrachtet ohnehin nicht allein maßgeblichen – Bestimmungen der Förderrichtlinie. Dass es in Ziffer 1.1 des Anhangs der Förderrichtlinie heißt, dass Anträge prüffähig und vollständig bis zum 31. Mai 2020 gestellt werden müssten und dass solche Anträge, die unvollständig sind oder sonstige Mängel aufweisen, nur unter dem Vorbehalt der Ergänzung und Überarbeitung entgegengenommen würden und abgelehnt werden könnten, wenn sie nicht innerhalb von einem Monat nach Antragstellung, spätestens bis 30. Juni 2020 vollständig und mängelfrei eingereicht seien, begründet keine inhaltliche Bewilligungsvoraussetzung, sondern betrifft lediglich die Möglichkeit einer Antragsablehnung aus formellen Gründen, von der die Beklagte – unabhängig davon, ob der Antrag des Klägers in der Sache überhaupt unvollständig war oder sonstige Mängel aufwies – vorliegend keinen Gebrauch gemacht hat. Dass denjenigen, der die Gewährung einer Billigkeitsleistung beantragt, im Bewilligungsverfahren neben der Darlegungslast für das Vorliegen der Fördervoraussetzungen auch eine – allerdings erst im Fall eines sich trotz umfassender Amtsermittlung (§ 24 HmbVwVfG) ergebenden non liquets relevante – materielle Beweislast trifft (vgl. zur Leistungsverwaltung allgemein Kallerhoff/Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 24 Rn. 55; Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 5. EL Juli 2024, § 24 VwVfG Rn. 124), hat für sich genommen nicht zur Folge, dass zu diesen Voraussetzungen eine weitere in Gestalt eines vorherigen Nachweises der übrigen Voraussetzungen hinzutritt.
Auch aus der tatsächlichen – und in Verbindung mit Art. 3 GG für die Frage der Rechtmäßigkeit des Bewilligungsbescheids letztlich maßgeblichen – Bewilligungspraxis der Beklagten ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, dass die Bewilligung der Zuwendung von dem vorherigen Einreichen von Nachweisen abhängig gemacht wurde. Vielmehr hat sich die Beklagte – wie sie in ihrer Berufungsbegründung selbst ausgeführt und in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats bestätigt hat – im Rahmen ihrer Förderpraxis dazu entschieden, die Mittel „unbürokratisch“ zu bewilligen und von den Antragstellern im Bewilligungsverfahren regelhaft keine Nachweise über das Vorliegen der Bewilligungs- bzw. Fördervoraussetzungen zu verlangen. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Klärung und Entscheidung, ob – wie es die Beklagte ohne nähere Erläuterung meint und wie es möglicherweise ihrer subjektiven Vorstellung entsprach – der Nachweis der Fördervoraussetzungen „erkennbar stets die Voraussetzung auch für die Rechtmäßigkeit des ursprünglichen Bewilligungsbescheids“ (Berufungsbegründung, S. 18) war. Denn mangels einer die Bewilligung der Zuwendung von der vorherigen Vorlage von Nachweisen abhängig machenden Bewilligungspraxis geht jedenfalls der Schluss der Beklagten fehl, dass dann, wenn ein Antragsteller zu einem späteren Zeitpunkt einen Nachweis über das Vorliegen der Fördervoraussetzungen nicht führen könne, die Fördervoraussetzungen bereits von Beginn an nicht vorgelegen hätten und dies zur Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids führe.
Entgegen der Auffassung der Beklagten führt dies im Ergebnis auch nicht zu einer mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Ungleichbehandlung von Antragstellern in dem Sinne, dass diejenigen eine Zuwendung, die ihnen ohne vorherige Vorlage von Nachweisen bewilligt wurde, zwangsläufig behalten dürften, obwohl sie die materiellen Bewilligungsvoraussetzungen nicht erfüllten. Stellt sich im Nachhinein heraus, dass die Voraussetzungen im Zeitpunkt der Bewilligung nicht vorlagen, kann die Beklagte die insoweit rechtswidrigen Bewilligungsbescheide nach § 48 HmbVwVfG – unter Beachtung der dort geregelten weiteren Voraussetzungen – zurücknehmen. Soweit sie bei einer nachträglichen Überprüfung des Vorliegens der Bewilligungsvoraussetzungen auf die Mitwirkung der Zuwendungsempfänger angewiesen ist, kann sie auf Grundlage der Regelungen im Bewilligungsbescheid in einem Überprüfungsverfahren konkrete Mitwirkungsaufforderungen mit Fristsetzung erlassen, bei deren Nichtbefolgung sie die Bewilligungsbescheide unabhängig von der Klärung des Vorliegens der Bewilligungsvoraussetzungen wegen eines Auflagenverstoßes – nach ordnungsgemäßer Anhörung und ordnungsgemäßer Ermessensausübung (siehe dazu näher unter b)) – gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG widerrufen kann. Ein Gleichheitsverstoß wäre bei einer solchen Vorgehensweise weder hinsichtlich des Kreises der nach den Vorstellungen des Fördermittelgebers berechtigten Zuwendungsempfänger noch mit Blick auf die Verfahrensgestaltung zu erwarten.
(2) Mit der in Höhe von 10.983,23 Euro rechtmäßig bewilligten Zuwendung wurde dem Kläger auch im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt.
Soll eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt werden, muss der Zuwendungszweck – auch wegen seiner besonderen Bedeutung für den Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 (Hmb)VwVfG (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 25.6.2009, 1 A 176/09, SächsVBl 2009, 262, juris Rn. 21) – grundsätzlich durch den Bewilligungsbescheid selbst mit hinreichender Bestimmtheit festgelegt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.5.2022, 8 C 11/21, NVwZ 2022, 1912, juris Rn. 13; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 49 Rn. 68; siehe hierzu auch die Vorgaben in Nr. 6.2.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 46 HmbLHO v. 29.12.2014 in der Fassung v. 21.12.2018: „Der Zuwendungsbescheid muss insbesondere enthalten: […] eine so genaue Bezeichnung des Zuwendungszwecks, dass die sachgerechte Verwendung im Sinne der zuwendungsgebenden Stelle durch die Zuwendungsempfangende oder den Zuwendungsempfangenden ermöglicht wird und die Zweckerfüllung in der Verwendungsnachweisprüfung festgestellt werden kann; […]“). Maßgeblich für die Zweckbestimmung sind insoweit neben dem Wortlaut des Bescheides auch der Inhalt von mit dem Bescheid ggf. in Bezug genommenen (Förder-)Richtlinien, die Grundlage der Bewilligung der Zuwendung gewesen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.5.2022, 8 C 11/21, a.a.O.; Urt. v. 11.2.1983, 7 C 70.80, NVwZ 1984, 36, juris Rn. 16), nicht hingegen eine vom Inhalt des Zuwendungsbescheids und in Bezug genommener Richtlinien abweichende tatsächliche Förderpraxis (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.5.2022, 8 C 11/21, NVwZ 2022, 1912, juris Rn. 15). Wie eine Zweckbestimmung zu verstehen ist, richtet sich nicht danach, was sich die Behörde insoweit gedacht hat (innerer Wille), sondern wie der Adressat die entsprechende Erklärung unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste, wobei Unklarheiten zu Lasten der Behörde gehen (BVerwG, Urt. v. 11.2.1983, 7 C 70/80, a.a.O., juris Rn. 15; vgl. auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.10.2014, 8 LA 52/14, NwVZ-RR 2015,11 [Ls.], juris Rn. 20 m.w.N.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 101; Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 49 Rn. 133).
Ausgehend von diesen Maßgaben liegt der durch den Bewilligungsbescheid bestimmte Zuwendungszweck darin, mit der gewährten Finanzhilfe eine existenzbedrohliche Wirtschaftslage in Gestalt eines Liquiditätsengpasses zu überwinden, der durch die Corona-Krise nach dem 11. März 2020 in einem Zeitraum von drei Monaten entstandenen ist. Dies ergibt sich zum einen aus dem Bewilligungsbescheid vom 8. April 2020 selbst, in dem unter der Überschrift „Zuwendungszweck“ (lediglich) ausgeführt wird, dass im Rahmen des Förderprogramms nicht rückzahlbare Zuschüsse „zur Überwindung der existenzbedrohlichen Wirtschaftslage bzw. des Liquiditätsengpasses gewährt [werden], die durch die Corona-Krise nach dem 11.03.2020 entstanden sind“, zum anderen aus der durch den Bescheid in Bezug genommenen Förderrichtlinie, in der es unter Nr. 4 heißt, dass Obergrenze für die Höhe der Finanzhilfe der Betrag des durch die Corona-Krise verursachten Liquiditätsengpasses in einem Zeitraum von drei Monaten ist. Dass damit die Finanzhilfe nur der Überwindung eines Liquiditätsengpasses dient, der – rückblickend betrachtet – in einem 3-Monats-Zeitraum ohne die Finanzhilfe tatsächlich in einer konkreten Höhe entstandenen wäre, ist vom objektiven Empfängerhorizont aus hinreichend erkennbar. Denn unter Nr. 3.1. und 3.2. des Bewilligungsbescheids wird klargestellt, dass die Zuwendung „auf die Höhe des tatsächlichen Liquiditätsengpasses verringert“ wird, wenn sich der im Förderantrag angegebene Liquiditätsengpass aufgrund von Minderausgaben oder Mehreinnahmen (insbesondere Leistungen Dritter) auf einen Betrag unterhalb der ausgezahlten Zuwendung ermäßigt, und dass „nach der Erfüllung des Zuwendungszwecks“ noch verbleibende Mittel aus Minderausgaben oder Mehreinnahmen, die nach Nr. 3.1. auf die Zuwendung mindernd anzurechnen sind, unverzüglich zu erstatten sind.
Entgegen der von der Beklagten auch im Berufungsverfahren weiter vertretenen Auffassung umfasst der durch den Bewilligungsbescheid bestimmte Zuwendungszweck nicht, dass der Zuwendungsempfänger das Vorliegen der Fördervoraussetzungen bis zum Ende des Verwaltungsverfahrens nachweist. Dem Bewilligungsbescheid lässt sich eine solche eigenständige Zweckfestlegung auf Grundlage seines Wortlauts sowie der von ihm in Bezug genommenen Förderrichtlinie bei objektiver Auslegung nicht entnehmen. Es liegt vielmehr auf der Hand, dass die Finanzhilfe nicht (auch) zu dem Zweck gewährt wurde, dass der Zuwendungsempfänger bei der Beklagten Unterlagen bzw. Nachweise über das Vorliegen von Fördervoraussetzungen einreicht. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kann ein solcher Zweck auch nicht aus übergreifenden Überlegungen zu einem möglichst effizienten Verfahren zur Bewilligung der Mittel und der späteren Überprüfung der Mittelverwendung hergeleitet werden. Abgesehen davon, dass die Beklagte nicht daran gehindert ist, auch nach Erlass eines Bewilligungsbescheids noch die Bewilligungs- und sonstigen Fördervoraussetzungen für ein Behaltendürfen der Zuwendung zu überprüfen und im Falle ihres Nichtvorliegens von den durch §§ 48, 49 HmbVwVfG eröffneten Aufhebungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen (siehe dazu bereits oben unter II. 1. a) bb) (1)), hätte sie die Zuwendung grundsätzlich auch nur vorläufig, d.h. unter dem Vorbehalt einer endgültigen Entscheidung erst nach Vorlage aller Nachweise bewilligen können. Von dieser Möglichkeit hat sie indes keinen Gebrauch gemacht. Der Bewilligungsbescheid enthält keine ausdrückliche Bestimmung dazu, dass die mit ihm getroffene Bewilligungsentscheidung dem Grunde oder der Höhe nach nur vorläufig erfolgt. In diesem Sinne ist der Regelungsgehalt des Bewilligungsbescheids auch nicht auszulegen. Vom insoweit (entsprechend §§ 133, 157 BGB) maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont aus verdeutlicht der Bewilligungsbescheid insbesondere durch verschiedene Hinweise auf seine Widerrufbarkeit vielmehr selbst, dass gerade nicht in jedem Fall noch eine endgültige Entscheidung über den Förderantrag getroffen werden wird. So wird auch speziell in Bezug auf einen Nachweis von Fördervoraussetzungen unter Nr. 5.6. des Bewilligungsbescheids ausgeführt, dass dieser ganz oder teilweise widerrufen werden kann, wenn „die Voraussetzungen für die Förderung ganz oder teilweise wegfallen, insbesondere der IFB Hamburg nach Aufforderung keine oder ihrer Auffassung nach unvollständige bzw. unzureichende Nachweise eingereicht werden.“
(3) Unter Zugrundelegung des so verstandenen Zuwendungszwecks hat der Kläger die ihm bewilligte und bereits vollständig ausgezahlte Geldleistung in der noch streitgegenständlichen Höhe von 10.983,23 Euro nicht im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG zweckwidrig verwendet. Im maßgeblichen Förderzeitraum bestand ein Liquiditätsengpass in dieser Höhe (dazu unter (a)). Eine zweckwidrige Verwendung der Zuwendung aus anderen Gründen scheidet aus (dazu unter (b)).
(a) Aus den von dem Kläger im Widerspruchsverfahren eingereichten BWA vom 15. Dezember 2020 ergibt sich für die Monate April, Mai und Juni ein – auch vom Verwaltungsgericht angenommener – Liquiditätsengpass in Höhe von 10.983,23 Euro (Saldo betriebliche Roherträge/Gesamtkosten abzüglich der in der Aufstellung bei den Kosten berücksichtigten Abschreibungen). Von einem solchen Liquiditätsengpass geht auch die Beklagte aus. Sie hat erstinstanzlich erklärt, es habe ein Liquiditätsengpass in dieser Höhe bestanden und insoweit hätten die Fördervoraussetzungen vorgelegen (Schriftsatz der Beklagten vom 24.2.2023, S. 10; Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 4.4.2023, S. 2). Aus ihrer Sicht blieb lediglich im Streit, ob der im Gerichtsverfahren eingereichte Einkommensteuerbescheid für 2019 vom 18. November 2021 noch berücksichtigt werden könne (vgl. Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 4.4.2023, a.a.O.).
(b) Ob – wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist und was nach der Begründung des Widerspruchsbescheids offenbar auch dem Verständnis der Beklagten entspricht – eine zweckwidrige Verwendung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG auch darin bestehen kann, dass ein Zuwendungsempfänger mangels Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen nicht zu dem von der Förderrichtlinie vorgesehenen Empfängerkreis zählt und als solcher zu einer zweckentsprechenden Verwendung der Zuwendung von vornherein nicht in der Lage ist, bedarf im vorliegenden Fall, in dem – wie oben ausgeführt – der Kläger in Höhe von 10.983,23 Euro die Voraussetzungen für den Erhalt der Zuwendung im Zeitpunkt der Bewilligung erfüllte und auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte für ein Entfallen dieser Voraussetzungen im Förderzeitraum bestehen, keiner Entscheidung. Gegen einen solchen Ansatz spricht allerdings, dass er mit der Anknüpfung an die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der Bewilligungsentscheidung im Rahmen eines Tatbestandsmerkmals des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG die Abgrenzung zwischen § 48 HmbVwVfG und § 49 HmbVwVfG auflöst und insbesondere ermöglichen würde, das in § 48 Abs. 2 HmbVwVfG austarierte System bei der Rücknahme von rechtswidrigen Geldleistungsverwaltungsakten durch Fallgruppen des Vertrauensausschlusses einerseits und besonderer Schutzwürdigkeit andererseits zu unterlaufen.
b) Die Aufhebung des Bewilligungsbescheids lässt sich auch nicht rechtmäßig auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG stützen.
Zwar lagen die Tatbestandsvoraussetzungen für einen Widerruf des Bewilligungsbescheids wegen eines Auflagenverstoßes vor (dazu unter bb)), was das Gericht im Rahmen seiner aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgenden Pflicht zur umfassenden Überprüfung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts auch über dessen Begründung hinaus bzw. unabhängig davon, ob die Beklagte selbst die von ihr getroffene Regelung auch auf den entsprechenden Lebenssachverhalt gestützt hat, zu berücksichtigen hat (dazu unter aa)). Insoweit ist der Widerrufsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids jedoch aufgrund eines Anhörungsmangels bereits formell rechtswidrig (dazu unter cc)). Darüber hinaus sind die von der Beklagten in Bezug auf eine – indes nicht vorliegende (siehe hierzu bereits oben unter II. 1. a) bb) (3)) – zweckwidrige Mittelverwendung angestellten Ermessenserwägungen für einen Widerruf wegen eines Auflagenverstoßes defizitär mit der Folge, dass sich die Widerrufsentscheidung insoweit auch als ermessensfehlerhaft erweist (dazu unter dd)). Das Defizit in der Ausübung des Widerrufsermessens hat die Beklagte schließlich auch nicht durch eine nachträgliche Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens behoben (dazu unter ee)).
aa) Ein Austausch der Rechtsgrundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG zu § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG durch das Gericht ist grundsätzlich möglich.
Es ist anerkannt, dass die zur Kontrolle des Verwaltungshandelns berufenen Gerichte in ihrer Bewertung der Rechtslage, namentlich in der Frage, anhand welcher Rechtsnormen das Verwaltungshandeln zu überprüfen und aufgrund welcher Rechtsnormen es als rechtmäßig erachtet werden kann, unabhängig von der Rechtsauffassung der Verwaltung sind (siehe hierzu sowie zum Folgenden BVerwG, Beschl. v. 29.7.2019, 2 B 19/18, NVwZ-RR 2020, 113, juris Rn. 24 m.w.N.). Im geltenden Verwaltungsprozessrecht findet dieser Grundsatz seinen Niederschlag in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht einen angefochtenen Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid nur aufhebt, wenn und soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Kommt das Gericht zu der Erkenntnis, dass der Verwaltungsakt zu Unrecht auf die von der Behörde herangezogene Rechtsnorm gestützt ist, folgt aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Verpflichtung zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Bescheid mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann, sofern der Bescheid durch die Berücksichtigung der anderen Rechtsnorm und die dadurch geänderte Begründung nicht in seinem Wesen verändert wird. Auch § 39 Abs. 1 (Hmb)VwVfG normiert für Verwaltungsakte lediglich eine formelle Begründungspflicht; aus der Regelung folgt keine Pflicht zur objektiv richtigen Begründung mit der Folge eines Rechtswidrigkeitsverdikts, falls die von der Behörde genannte Rechtsnorm nicht die materiell-rechtlich richtige ist, um ihren Entscheidungsausspruch zu tragen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.7.2019, a.a.O.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 39 Rn. 30).
Der Umstand, dass § 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG einen Widerruf in den dort geregelten Fällen jeweils in das Ermessen der Behörde stellt, steht einem zulässigen Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht per se entgegen. Zwar gelten die dargestellten Grundsätze bei Ermessensverwaltungsakten nur eingeschränkt. Das Gericht darf von sich aus keine (Wesens-)Änderungen in der Motivation der Entscheidung vornehmen, da es auf diese Weise in die Selbständigkeit der Exekutive eingriffe (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 78). Der Wechsel der Rechtsgrundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG zu § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG stellt indes nicht notwendig einen solchen Eingriff dar. Insbesondere liegt nicht von vornherein eine grundsätzliche Wesensverschiedenheit zwischen beiden Formen des Widerrufs vor. Dem Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG und dem auf der Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG ist gemein, dass sie der Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsaktes dienen, mit dem eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt wurde oder der hierfür Voraussetzung ist. In diesen Fällen dient die Beifügung einer Auflage der Sicherung des Förderungszwecks (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 19.4.2021, 4 Bf 227/16, ZMR 2021, 777, juris Rn. 151). Von dieser abstrakten Betrachtung der (fehlenden) Wesensverschiedenheit beider Arten des Widerrufs zu trennen ist allerdings die für die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit des auf die neue Rechtsgrundlage gestützten Bescheids maßgebliche Frage, ob die von der Beklagten im vorliegenden Fall im Kontext des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG angestellten Ermessenserwägungen in dem Sinne übertragbar sind, dass sie auch bezogen auf einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG keine Ermessensfehler aufweisen (hierzu unten dd)).
bb) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG für einen Widerruf des Bewilligungsbescheids wegen eines Auflagenverstoßes lagen im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vor. Auf Grundlage dieser Vorschrift kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG auch dann ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
(1) Eine Auflage im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG bildeten jedenfalls die in den im Widerspruchsverfahren übersandten „Anhörungsschreiben“ der Beklagten vom 14. Dezember 2020 und 17. Dezember 2021 enthaltenen Aufforderungen in Verbindung mit Nr. 3.5 des Bewilligungsbescheids vom 8. April 2020.
Eine Auflage ist gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die Verhaltenspflicht wird durch eine selbstständige hoheitliche Anordnung begründet, die alle Begriffsmerkmale des § 35 Satz 1 HmbVwVfG erfüllt und daher ihrerseits als Verwaltungsakt qualifiziert wird. Der Inhalt der Auflage ist durch Auslegung am Maßstab des objektiven Empfängerhorizonts zu bestimmen (entsprechend §§ 133, 157 BGB; BVerwG, Urt. v. 7.4.2022, 3 C 8/21, NVwZ-RR 2022, 670, juris Rn. 14 m.w.N.). Dabei erfordert der Bestimmtheitsgrundsatz (§ 37 Abs. 1 HmbVwVfG), dass der Adressat erkennen können muss, was von ihm gefordert wird, auch weil aus der Verwaltungsaktsqualität der Auflage folgt, dass sie Grundlage für Maßnahmen zu ihrer zwangsweisen Durchsetzung sein kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, BVerwGE 131, 259, juris Rn. 11; Urt. v. 15.2.1990, 4 C 41/87, BVerwGE 84, 335, juris Rn. 29; OVG Koblenz, Urt. v. 10.10.2018, 8 C 11694/17, DVBl. 2019, 324 [Ls.], juris Rn. 77). Eine Auflage ist dann hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der getroffenen Regelung im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, so vollständig klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Maßgeblich ist mithin, wie der Adressat den Inhalt der Regelung bei objektiver Würdigung unter Berücksichtigung aller für ihn erkennbaren Umstände, insbesondere des erkennbar verfolgten Zweckes, verstehen musste (vgl. OVG Münster, Urt. v. 20.4.2012, 4 A 1055/09, juris Rn. 39 f. m.w.N.).
Aus Nr. 3.5 des Bewilligungsbescheides, die insoweit inhaltlich Nr. 5.2 der Förderrichtlinie entspricht, ergibt sich die allgemeine Pflicht des Klägers, auf Verlangen jederzeit Auskünfte über die für die Gewährung und Belassung der Zuwendung maßgeblichen Umstände zu erteilen, entsprechende Unterlagen vorzulegen und an der Sachverhaltsaufklärung mitzuwirken. Sie wird im Hinblick auf eine Pflicht zur Mitwirkung an der Überprüfung von Legitimationsdokumenten durch die speziellere Bestimmung in Nr. 3.7 des Bewilligungsbescheids, die wiederum inhaltlich Nr. 5.3 der Förderrichtlinie entspricht, ergänzt. Zwar kann der Adressat des Bewilligungsbescheides allein aus diesen Bestimmungen nicht eindeutig erkennen, welches Verhalten zu welchem Zeitpunkt von ihm gefordert wird und dementsprechend auch sein Verhalten nicht danach richten. Denn aus ihnen geht nicht hervor, zu welchem Zeitpunkt welche Auskünfte zu erteilen bzw. welche Unterlagen vorzulegen oder welche Handlungen vorzunehmen sind. Dies sollte erst durch ein „Verlangen“ der Beklagten näher konkretisiert werden. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich in dem vorliegenden Masseverfahren und der beabsichtigten möglichst unbürokratischen Abwicklung der Bewilligungen nicht im Vorhinein abstrakt vollumfänglich festlegen ließ, bis zu welchem Zeitpunkt ein Zuwendungsempfänger nachträglich welche Auskünfte zu erteilen oder welche Unterlagen vorzulegen hatte. Vor diesem Hintergrund durfte das, was sowohl in zeitlicher als auch inhaltlicher Hinsicht im konkreten Einzelfall auf Grundlage von Nr. 3.5 und Nr. 3.7 des Bewilligungsbescheides gefordert wurde, anhand des Zwecks der Auskunftserteilung bzw. der Nachweispflicht, nämlich der Prüfung, ob die Förderbedingungen eingehalten sind, und unter Beachtung des Kriteriums der Zumutbarkeit gegenüber dem jeweiligen Zuwendungsempfänger nachträglich bestimmt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.4.2022, 3 C 8/21, NVwZ-RR 2022, 670, juris Rn. 14). Damit wird die genaue Festlegung dessen, was durch die Auflage geboten ist, nicht unzulässigerweise der Vollstreckung überlassen (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 2.12.1993, 3 C 42/91, BVerwGE 94, 341, juris Rn. 49; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 37 Rn. 31 m.w.N.), sondern lediglich in einem zweiten Schritt die bereits im Bewilligungsbescheid angelegte Regelung näher ausgestaltet (vgl. – zur Zulässigkeit einer erst nachträglichen Fristsetzung – Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 49 Rn. 31; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 4. EL November 2023, § 49 Rn. 106 m.w.N.). Beides zusammen – eine den Bestimmtheitsanforderungen genügende Konkretisierung im zweiten Schritt unterstellt – bildet die Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG. Vorgaben des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG stehen einer derartigen späteren Konkretisierung nicht entgegen. Insbesondere kann eine Auflage im Sinne dieser Vorschrift auch dann mit dem Verwaltungsakt verbunden sein, wenn sie nicht im gleichen Bescheid enthalten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003, 3 C 22/02, NVwZ-RR 2004, 413, juris Rn. 28). Entscheidend ist, dass für den Adressaten der Zusammenhang zwischen Verwaltungsakt und Auflage erkennbar ist (vgl. Abel, in: BeckOK VwVfG, 64. Ed. 1.4.2024, § 49 Rn. 35.1).
Im vorliegenden Fall forderte die Beklagte – nachdem sie den Kläger zunächst im Anhörungsschreiben vom 15. Juli 2020 vor Erlass des Widerrufsbescheids aufgefordert hatte, die Legitimationsprüfung bis zum 30. Juli 2020 nachzuholen – den Kläger im Widerspruchsverfahren mit Anhörungsschreiben vom 14. Dezember 2020 unter Fristsetzung bis zum 14. Dezember 2020 auf, nicht nur das Legitimationsverfahren abzuschließen, sondern auch Nachweise über die Betriebsstätte in Hamburg (durch Hamburger Steuernummer mit Hilfe des letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheids, hilfsweise mit Gewerbesteuerbescheid oder Umsatzsteuernummer), Erläuterungen zur Adresse der Betriebsstätte, Nachweise über die gewerbliche Tätigkeit (durch Gewerbeanmeldung, den Nachweis der Künstlersozialkasse oder den Vermittlerregisterauszug, hilfsweise den letzten Einkommensteuerbescheid), zur dauerhaften und wirtschaftlichen Tätigkeit (durch „geeignete Unterlagen“, z. B. die Gewerbeanmeldung, den letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheid zuzüglich aktueller betriebswirtschaftlicher Auswertungen [BWA]/aktueller Einnahmen-Überschuss-Rechnung) und zur Tätigkeit im Haupterwerb (durch „geeignete Unterlagen“, z. B. die Ummeldung des Gewerbes als Haupterwerb und den letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheid zuzüglich aktueller betriebswirtschaftlicher Auswertungen [BWA]/aktueller Einnahmen-Überschuss-Rechnung) sowie Angaben zur Zahl der Mitarbeiter (durch Vorlage der ausgefüllten Arbeitshilfe „Mitarbeiterliste“) und Erläuterungen zur Höhe des Liquiditätsengpasses (mithilfe eines Vordrucks und durch Vorlage einer BWA oder Einnahmen-Überschuss-Rechnung für das Geschäftsjahr 2019 sowie für alle Monate im Jahr 2020 bis zum dritten auf die Antragstellung folgenden Monat auf Monatsbasis) vorzulegen. Nach der Legitimation des Klägers und der Vorlage von weiteren Unterlagen im Widerspruchsverfahren forderte die Beklagte ihn mit weiterem Anhörungsschreiben vom 17. Dezember 2021 unter Fristsetzung bis zum 7. Januar 2022 auf, Nachweise über die Betriebsstätte in Hamburg (durch Nachweis einer Hamburger Steuernummer durch den letzten Einkommen- bzw. Körperschaftsteuerbescheid, hilfsweise den Gewerbesteuerbescheid oder die Umsatzsteuernummer) und über die wirtschaftliche Tätigkeit im Haupterwerb (durch „geeignete Unterlagen“, z.B. den zuletzt ergangenen Einkommensteuerbescheid 2019, sofern nicht vorhanden für 2018) vorzulegen. Außerdem solle er die Höhe des Liquiditätsengpasses erläutern. Die BWA für Dezember 2019 und die Gesamtdarstellung für Januar bis November 2020 seien hierfür nicht ausreichend. Erforderlich sei eine BWA oder Einnahmen-Überschuss-Rechnung für jeden Fördermonat (April bis Juni 2020).
Diese Konkretisierungen der erforderlichen Mitwirkungshandlungen des Klägers sind nach den oben genannten Maßstäben hinreichend bestimmt. Für ihn als Adressaten der Anhörungsschreiben war im Zusammenhang mit den ihm aus dem Bewilligungsverfahren im Allgemeinen bzw. der Förderrichtlinie und dem Inhalt des Bewilligungsbescheids im Besonderen bekannten oder jedenfalls ohne weiteres erkennbaren Rahmenbedingungen der Förderung klar und unzweideutig erkennbar, was von ihm gefordert wurde.
(2) Der Kläger hat die Auflage nicht innerhalb der ihm von der Beklagten gesetzten Frist erfüllt. Bis zum 7. Januar 2022 hat er nicht alle der mit dem Anhörungsschreiben vom 17. Dezember 2021 zuletzt angeforderten Unterlagen bei der Beklagten eingereicht. Der Umstand, dass er die Unterlagen zu einem späteren Zeitpunkt – insbesondere im gerichtlichen Verfahren den Einkommensteuerbescheid für 2019 – vorgelegt hat, ändert nichts an der Versäumung der von der Beklagten gesetzten Frist. Darauf, ob eine Auflage verschuldet oder unverschuldet nicht erfüllt wurde, kommt es im Rahmen des Tatbestands des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG nicht an (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 450; Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 49 Rn. 31; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 4. EL November 2023, § 49 Rn. 105).
Diese erst im Widerspruchsverfahren neu entstandene Sachlage ist auch im gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen. Denn für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Widerrufs auch auf Grundlage einer anderen Widerrufsvorschrift ist – wie oben ausgeführt – die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier also im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids, maßgeblich. Deshalb sind grundsätzlich alle Veränderungen der Tatsachengrundlage bis zur Entscheidung über den Widerspruch zu beachten, auch wenn diese wie im vorliegenden Fall erst durch weitere Verfahrenshandlungen der Widerspruchsbehörde und der Reaktion des Widersprechenden hierauf herbeigeführt werden.
(3) Schließlich hält ein mit Zurückweisung des Widerspruchs auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG gestützter Widerruf auch die Jahresfrist nach § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 HmbVwVfG ein. Das letzte Anhörungsschreiben mit konkretisierten Aufforderungen datiert vom 17. Dezember 2021, es erfolgte eine Fristsetzung bis zum 7. Januar 2022, und die Beklagte hat den Widerspruch mit Bescheid vom 14. Februar 2022 zurückgewiesen.
cc) Ein auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG gestützter Widerruf der Zuwendung ist jedoch formell rechtswidrig. Der Kläger ist vor Erlass des Widerspruchsbescheids entgegen § 71 VwGO nicht in Bezug auf den – erst im Widerspruchsverfahren aufgrund der Nichterfüllung der erst mit den Anhörungsschreiben vom 14. Dezember 2020 und vom 17. Dezember 2021 konkretisierten Auflage – verwirklichten Auflagenverstoß angehört worden (dazu unter (1)). Dieser Anhörungsmangel ist nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG nachträglich geheilt worden (dazu unter (2)). Er ist schließlich auch nicht unbeachtlich im Sinne des § 46 HmbVwVfG (dazu unter (3)).
(1) Der Kläger ist entgegen § 71 VwGO nicht zu dem Auflagenverstoß angehört worden. Nach dieser Vorschrift soll der Betroffene vor Erlass des Widerspruchsbescheids gehört werden, wenn die Aufhebung oder Änderung eines Verwaltungsakts im Widerspruchsverfahren erstmalig mit einer Beschwer verbunden ist. § 71 VwGO begründet, mit der Ausnahme von atypischen Sachverhalten, eine Pflicht zur Anhörung (BVerwG, Beschl. v. 19.5.1999, 8 B 61/99, juris Rn. 7). Derartige – hier nicht ersichtliche – Ausnahmen können sich insbesondere aus der entsprechenden Anwendung von § 28 Abs. 2 und 3 (Hmb)VwVfG ergeben (Buchheister, in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 71 Rn. 2; Geis in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 71 Rn. 6 m.w.N.; Hüttenbrink, BeckOK VwGO, 71. Ed. 1.4.2024, § 71 Rn. 3). Beschwer im Sinne dieser Vorschrift ist nicht nur die sog. reformatio in peius, bei der die aus der Regelung des Verwaltungsakts selbst folgende Belastung des Widerspruchsführers verschärft wird. Eine Beschwer stellt vielmehr neben einer nachteiligen Änderung der Rechtsstellung gegenüber dem Ausgangsbescheid auch die Aufrechterhaltung der bereits ausgesprochenen Belastung dar, die auf neue Tatsachen oder eine neue rechtliche Bewertung gestützt wird (BVerwG, Beschl. v. 19.5.1999, 8 B 61/99, juris Rn. 7; VGH München, Beschl. v. 9.10.2003, 25 CS 03.897, juris Rn. 18; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 71 Rn. 2 f.; Buchheister, in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 71 Rn. 1; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 71 Rn. 3). Soll deshalb eine bereits in der Regelung des Ausgangsverwaltungsakts enthaltene Beschwer aufrechterhalten werden, so bedarf es einer erneuten Anhörung, wenn diese Aufrechterhaltung auf neue tatsächliche Umstände oder eine neue Rechtslage gestützt werden soll.
Damit ergeben sich aus § 71 VwGO im vorliegenden Fall dieselben Anhörungspflichten wie aus der allgemeineren Vorschrift des § 28 Abs. 1 HmbVwVfG. Danach ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Für die Entscheidung erheblich im Sinne des § 28 Abs. 1 HmbVwVfG sind solche Tatsachen, von deren Vorliegen oder Nichtvorliegen bzw. Beantwortung die von der Behörde zu treffende Entscheidung abhängt (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 28 Rn. 32), d.h. die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass die Entscheidung eine andere wäre (Herrmann, in: BeckOK VwVfG, 64. Ed. 1.7.2024, VwVfG § 28 Rn. 16).
Die danach gebotene Anhörung ist hier in Bezug auf die tatsächlichen Umstände, die für einen Widerruf des Bewilligungsbescheids wegen eines Auflagenverstoßes entscheidungserheblich sind, nicht geschehen. Dies sind für einen Widerruf auf Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG insbesondere die Feststellungen der Behörde, dass eine mit dem Bewilligungsbescheid verbundene Auflage bestimmten Inhalts nicht oder bis zu einer zuvor gesetzten Frist nicht erfüllt wurde. Dazu, dass die mit dem Anhörungsschreiben vom 17. Dezember 2021 zuletzt angeforderten Unterlagen nicht bis zum 7. Januar 2022 bei der Beklagten eingegangen sind und deshalb ein den Widerspruch zurückweisender Widerspruchsbescheid nunmehr (auch) auf einen Auflagenverstoß gestützt werden könne, hat die Beklagte dem Kläger keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Dies war auch nicht deshalb entbehrlich, weil in dem Anhörungsschreiben pauschal darauf hingewiesen worden war, dass nach derzeitiger Einschätzung der Sachlage der Widerspruch zurückgewiesen werde. Denn diese Sachlage bezog sich aus Sicht der Beklagten auf das (vermeintliche) Fehlen einer Betriebsstätte in Hamburg, einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Haupterwerb und eines Liquiditätsengpasses in bestimmter Höhe und damit aus Sicht der Beklagten auf eine zweckwidrige Verwendung der Zuwendung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG. Dass der Kläger die Aufforderungen aus dem Schreiben vom 17. Dezember 2021 nicht erfüllen würde, stand zum Zeitpunkt ihrer Übermittlung an den Kläger auch nicht schon fest. Wenn und soweit aber im Verfahren neue entscheidungserhebliche Tatsachen bekannt werden, bedarf es einer erneuten Anhörung (Schwarz, in: HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 28 Rn. 32; vgl. auch Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 28 Rn. 40). Auch diese muss so konkret sein, dass der Angehörte erkennen kann, weshalb und wozu er sich äußern soll, mit welcher Entscheidung er zu rechnen hat und dass er Gelegenheit zur Stellungnahme hat (BVerwG, Urt. v. 25.5.2022, 8 C 11/21, juris Rn. 20 m.w.N.).
(2) Der Anhörungsmangel ist nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG geheilt worden. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG ist im Falle eines Verstoßes gegen § 71 VwGO entsprechend anwendbar (Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 71 Rn. 14). Nach diesen Vorschriften ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die den Verwaltungsakt nicht nach § 44 HmbVwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt wird. Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, 3 C 16/11, BVerwG 142, 205, juris Rn. 18 m.w.N.). Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.1982, 1 C 22.81, BVerwGE 66, 111, juris Rn. 18 m.w.N.). Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren reichen als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus (BVerwG, Urt. v. 24.6.2010, 3 C 14.09, BVerwGE 137, 199, juris Rn. 37; BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O. Rn. 18). Denn entscheidend ist, dass die nachgeholte Anhörung die ihr zukommende Funktion im Rahmen des behördlichen Entscheidungsprozesses erfüllen kann (BVerwG, Urt. v. 17.12.2015, 7 C 5.14, BVerwGE 153, 367, juris Rn. 17). Zwar ist hierzu nicht notwendig, dass der Betroffene während eines anhängigen Gerichtsverfahrens die Möglichkeit zur Stellungnahme auf der Ebene eines parallel geführten Verwaltungsverfahrens erhält (OVG Münster, Beschl. v. 14.6.2010, 10 B 270/10, juris Rn. 7). Die Heilung kann vielmehr auch in einem Austausch von Sachäußerungen in einem gerichtlichen Verfahren bestehen. Dies setzt allerdings voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, ihre Entscheidung noch einmal auf den Prüfstand zu stellen und zu erwägen, ob sie unter Berücksichtigung der nunmehr vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen an ihrer Entscheidung mit diesem konkreten Inhalt festhalten will und das Ergebnis der Überprüfung mitteilt (BVerwG, Urt. v. 17.12.2015, a.a.O. Rn. 17; OVG Münster, Beschl. v. 14.6.2010, a.a.O. Rn. 7).
Nach diesen Maßgaben ist der Anhörungsmangel bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren nicht geheilt worden. Die im gerichtlichen Verfahren erstmalig angestellten Erwägungen der Prozessbevollmächtigten der Beklagten zu einem auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG gestützten Widerruf wegen eines Auflagenverstoßes, die insbesondere in der Berufungsbegründung vertieft werden, erfolgten erstens nicht durch die Beklagte selbst und zweitens ersichtlich ohne den Willen, hiermit eine Anhörung nachzuholen. Denn mit ihnen wurde vielmehr die – aus Sicht der Beklagten – Ergebnisrichtigkeit der Sachentscheidung bekräftigt und nicht deren Überprüfung unter Auseinandersetzung mit klägerischem Sachvortrag oder rechtlichen Argumenten angestrebt.
(3) Der Anhörungsmangel ist schließlich auch nicht gemäß § 46 HmbVwVfG unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 HmbVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Voraussetzungen dieser – auch auf Verstöße gegen § 71 VwGO anwendbaren (vgl. Buchheister, in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 71 Rn. 3; Geis in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 71 Rn. 13) – Vorschrift sind nicht erfüllt. Es ist nicht offensichtlich, dass der Anhörungsmangel die von der Beklagten getroffene Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Ein Verstoß gegen eine Verfahrensvorschrift ist nur dann offensichtlich ohne Einfluss auf die Entscheidung in der Sache, wenn das Gericht zweifelsfrei und ohne jede Spekulation davon ausgehen kann, dass die Entscheidung ohne den Fehler genauso ausgefallen wäre (BVerwG, Urt. v. 9.5.2019, 2 C 1/18, NVwZ-RR 2020, 53, juris Rn. 72 m.w.N.). Dies ist hier nicht deshalb anzunehmen, weil die Prozessbevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erklärt haben, dass die Widerrufsentscheidung auch bei Durchführung einer Anhörung zu einem Auflagenverstoß genauso getroffen worden wäre. Für die erforderliche zweifelsfreie Feststellung des hypothetischen behördlichen Willens sind nachträgliche Bekundungen der Behörde, dass sie auch bei Vermeidung des Verfahrensfehlers genauso entschieden hätte, ohne ausschlaggebende Bedeutung (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 46 Rn. 79 mit Verweis auf OVG Münster, Beschl. v. 1.6.2010, 6 A 470/08, NVwZ-RR 2010, 731, juris Rn. 81). Auch folgt nicht allein aus dem Umstand, dass § 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG die Entscheidung über den Widerruf in das Ermessen der Behörde stellt, dass ein Verfahrensfehler stets beachtlich ist. Vielmehr ist auch bei Ermessensentscheidungen in jedem Einzelfall zu prüfen, ob eine Kausalität des Fehlers für die Entscheidung in der Sache, d.h. die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung, auszuschließen ist (OVG Münster, Beschl. v. 1.6.2010, a.a.O., juris Rn. 79). Ein Kausalzusammenhang ist zu bejahen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den angenommenen Verfahrensmangel die Entscheidung anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urt. v. 9.5.2019, a.a.O.).
Eine solche konkrete Möglichkeit ergibt sich vorliegend daraus, dass die Beklagte – wie sie in der mündlichen Verhandlung allgemein bestätigt hat – eine nicht fristgerechte Befolgung von Aufforderungen zur Vorlage von Unterlagen dann auf sich hat beruhen lassen, wenn diese Unterlagen noch innerhalb des Verwaltungsverfahrens nachgereicht wurden und das Vorliegen der Fördervoraussetzungen belegten. Dies zeigt sich exemplarisch auch an dem Umgang der Beklagten mit Fällen, in denen sich Zuwendungsempfänger trotz Aufforderung zunächst nicht auf den von der Beklagten festgelegten Wegen ( - oder Postident-Verfahren) legimitiert hatten, dies aber nach Erlass eines allein hierauf gestützten Widerrufsbescheids nachholten und gegen den Bescheid Widerspruch erhoben. Anstatt diese Widersprüche mit der Begründung zurückzuweisen, dass die Nachholung der Legitimation nichts daran ändere, dass die entsprechende Auflage nicht fristgerecht erfüllt worden sei, nutzte die Beklagte das Widerspruchsverfahren zur Überprüfung der Bewilligungsentscheidung und forderte die Widersprechenden zur Vorlage von Unterlagen betreffend die materiellen Fördervoraussetzungen auf. Angesichts dieser Vorgehensweise kann im vorliegenden Fall nicht zweifelsfrei davon ausgegangen werden, dass die Beklagte unabhängig von der konkreten Reaktion des Klägers auf eine dezidierte Anhörung zu dem Auflagenverstoß, die möglicherweise in der nachträglichen Erfüllung der Auflage und/oder in der Benennung von beachtlichen Gründen für eine nicht fristgerechte Erfüllung bestanden hätte, den Widerruf des Bewilligungsbescheids gleichwohl allein aufgrund des Auflagenverstoßes aufrechterhalten hätte. Zu einer dahingehenden Ausübung ihres Widerrufsermessens wäre sie auch nicht aus rechtlichen Gründen verpflichtet gewesen, da weder ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null vorlag, noch ein Anwendungsfall für ein sog. intendiertes Ermessen, das bei der Aufhebung von Zuwendungsbescheiden im Hinblick auf die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit regelmäßig anerkannt wird, bestand (siehe dazu sogleich unter dd)).
dd) Ein auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG gestützter Widerruf des Bewilligungsbescheids ist darüber hinaus – auch in Gestalt des Widerspruchsbescheids – materiell rechtswidrig, weil die von der Beklagten allein in Bezug auf eine – indes nicht vorliegende (siehe hierzu bereits oben unter II. 1. a) bb) (3)) – zweckwidrige Mittelverwendung angestellten Ermessenserwägungen für einen Widerruf der Zuwendung wegen eines Auflagenverstoßes defizitär sind.
Der als Rechtsfolge sowohl bei einer Zweckverfehlung als auch bei Auflagenverstößen in Betracht kommende Widerruf des Bewilligungsbescheids steht gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG im Ermessen der Beklagten. Zwar geht die Rechtsprechung im Hinblick auf den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. § 7 Abs. 1 HmbLHO) sowohl für § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 (Hmb)VwVfG als auch für Nr. 2 der Vorschrift davon aus, dass nach den Grundsätzen des sog. intendierten Ermessens das Vorliegen eines Widerrufsgrundes im Regelfall eine Ermessensausübung dahingehend gebietet, die Bewilligung einer Subvention zu widerrufen, und hiervon nur im Ausnahmefall abgesehen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.6.2019, 10 C 2/18, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 120, juris Rn. 20 m.w.N.). Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis einer in der Ermessensausübung ansonsten anzustellenden Abwägung von selbst und bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 HmbVwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1997, 3 C 22/96, BVerwGE 105, 55, juris Rn. 14; Urt. v. 10.12.2003, 3 C 22/02, juris Rn. 35 m.w.N.). Nur dann, wenn außergewöhnliche Umstände des Falles, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, erkennbar oder der Behörde bekannt geworden sind, übt diese ihr Ermessen rechtsfehlerhaft aus, wenn sie die betreffenden Umstände nicht erwogen hat (BVerwG, Urt. v. 22.3.2017, 5 C 4/16, BVerwGE 158, 258, juris Rn. 40 m.w.N.; Urt. v. 26.6.2002, 8 C 30/01, BVerwGE 116, 332, juris Rn. 37). Hierzu zählen neben den Auswirkungen eines Widerrufs in komplexen Einzelfällen und bei etwaigen Vertrauenspositionen der Betroffenen (BVerwG, Urt. v. 26.11.2014, 6 C 12/13, BVerwGE 150, 346, juris Rn. 38) auch Umstände, die die Frage aufwerfen, ob ein Widerruf aus Gründen der Verhältnismäßigkeit – namentlich bei Pflichtverletzungen von geringerem Gewicht oder zur Vermeidung einer Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz – im Einzelfall zu beschränken ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003, 3 C 22.02, NVwZ-RR 2004, 413, juris Rn. 36; Urt. v. 19.6.2019, 10 C 2/18, a.a.O., juris Rn. 21; siehe auch OVG Schleswig, Urt. v. 23.11.2022, 5 LB 2/20, juris Rn. 92; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 57; Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 49 Rn. 139).
Solche Umstände, die eine andere Entscheidung als den Widerruf des Bewilligungsbescheids als jedenfalls möglich erscheinen lassen und deshalb von der Behörde im Wege der Ermessensausübung unter Würdigung des jeweiligen Einzelfalls – unabhängig vom Ergebnis der Entscheidung – zumindest hätten erwogen werden müssen, bestehen im vorliegenden Fall. So wichen bereits Ausgangssituation und Bewilligungspraxis bei der hier in Rede stehenden Zuwendung vom typischen Fall staatlicher Subventionen ab: Durch die Gewährung von Soforthilfen sollte einer akuten wirtschaftlichen Existenzbedrohung der Empfänger begegnet werden, die durch bis dahin beispiellose staatliche Gefahrenabwehrmaßnahmen historischen Umfangs und ohne nennenswerte Vorlaufzeit in Reaktion auf ein globales Pandemiegeschehen verursacht wurden. Die Soforthilfen aus dem kurzfristig aufgesetzten Förderprogramm sollten deshalb unbürokratisch und ohne vorherige abschließende Prüfung gewährt werden (vgl. auch Ziffer 3.3. des Bewilligungsbescheids). Aufgrund dieser Bewilligungspraxis sahen sich die Zuwendungsempfänger in der Regel erst nach Bewilligung und Auszahlung der Zuwendung mit einem Überprüfungsverfahren konfrontiert. Eine wesentliche Besonderheit war in dieser Situation, dass der Bewilligungsbescheid selbst – wie oben ausgeführt – noch keine hinreichend bestimmten Auflagen zur Mitwirkung bei der Überprüfung der Zuwendungsvoraussetzungen enthielt, auf deren Erfüllung sich die Zuwendungsempfänger von Anfang an inhaltlich wie zeitlich hätten einstellen können. Vielmehr wurden die Auflagen erst nachträglich durch weitere Aufforderungsschreiben konkretisiert, die häufig verschiedene Themenkreise betrafen und erst im Widerspruchsverfahren gegen einen Widerrufsbescheid aus völlig anderem Anlass erfolgten, nachdem sich dieser – wie im vorliegenden Fall durch Nachholung einer zunächst nicht durchgeführten Legitimation – erledigt hatte. Bei einer derartigen Verfahrensgestaltung bestand die bereits im maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids objektiv erkennbare Gefahr, dass in nicht unerheblichem Umfang auch solche Zuwendungsempfänger ihren nachträglich konkretisierten Nachweispflichten nicht hinreichend oder nicht fristgerecht nachkommen würden, die – wie in zahlreichen bei dem Senat anhängigen Verfahren – die Fördervoraussetzungen aber tatsächlich erfüllten und deshalb nach den Vorstellungen der staatlichen Fördermittelgeber die Soforthilfen erhalten und grundsätzlich auch behalten sollten. Dabei ist zugleich zu berücksichtigen, dass der Widerruf der in diesen Fällen zur Überwindung einer wirtschaftlichen Existenzbedrohung gewährten Zuwendung seinerseits das Potenzial hatte, für den Zuwendungsempfänger existenzbedrohlich zu sein.
In der Zusammenschau werfen diese Umstände die von der Beklagten im Wege der Ermessensausübung zumindest zu erwägende Frage auf, ob von einem Widerruf wegen des Auflagenverstoßes im Lichte des Verhältnismäßigkeitsprinzips unter Berücksichtigung der Schwere des Verstoßes, erkennbarer Gründe für die Nichterfüllung der Auflage und der Wirkung des Widerrufs auf den Betroffenen ausnahmsweise abzusehen sein könnte und ob zunächst noch andere Maßnahmen zur Durchsetzung der Auflage bzw. der mit ihr bezweckten Sachverhaltsklärung in Betracht zu ziehen sind (vgl. hierzu auch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 55). An einer derartigen Ermessensausübung fehlt es im vorliegenden Fall. Erwägungen zu den oben genannten Umständen enthalten die angegriffenen Bescheide nicht; die lediglich abstrakte Erwähnung eines Verstoßes gegen Mitwirkungspflichten genügt insoweit nicht. Stattdessen hat die Beklagte den Widerruf sowohl im Ausgangs- als auch im Widerspruchsbescheid ausschließlich auf den Widerrufsgrund der Zweckverfehlung (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG), nicht aber den des Auflagenverstoßes (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG) gestützt und ist dabei zumindest objektiv unzutreffend vom Fehlen der Fördervoraussetzungen ausgegangen.
ee) Die Beklagte hat das Defizit in der Ausübung ihres Widerrufsermessens nicht durch eine nachträgliche Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens behoben. Von dieser durch § 114 Satz 2 VwGO prozessual eröffneten Möglichkeit hat die Beklagte – auch nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung, welche auch die Problematik der auf einen Widerrufsgrund bezogenen Ermessenserwägungen zum Gegenstand hatte – bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung keinen Gebrauch gemacht. Ihre Prozessbevollmächtigten haben in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass das Ermessen der Beklagten auch bei Durchführung einer Anhörung zu einem Auflagenverstoß gleich ausgeübt bzw. ihre Ermessensentscheidung genauso getroffen worden wäre. Selbst wenn dies als neuerliche bzw. ergänzende Betätigung des Ermessens verstanden würde, ließe es nicht erkennen, welche Ermessenserwägungen die Beklagte insoweit angestellt hätte. Das nach Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich garantierte Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt erfordert indes, dass die Behörde offenbart, von welchen Gesichtspunkten sie sich bei der Ausübung des Ermessens hat leiten lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, juris Rn. 18; OVG Bautzen Urt. v. 9.6.2022, 6 A 365/19, SächsVBl 2023, 11, juris Rn. 24). Wollte die Beklagte zum Ausdruck bringen, dass sie an denselben Erwägungen festhalte, wie sie im Widerspruchsbescheid dokumentiert sind, wären diese schon deshalb nicht tragfähig, weil sie zentral auf die unzutreffende Einschätzung bezogen sind, dass der Kläger die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt und die ihm bewilligte Zuwendung zweckwidrig verwendet habe. Neue Erwägungen hat die Beklagte nicht erkennbar angestellt. Bei der Ergänzung von behördlichen Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren sind strenge Anforderungen an Form und Handhabung zu stellen. Die Behörde muss klar und eindeutig zu erkennen geben, mit welcher „neuen“ Begründung die behördliche Entscheidung letztlich aufrechterhalten bleibt, da nur dann der Betroffene wirksam seine Rechte verfolgen und die Gerichte die Rechtmäßigkeit der Verfügung überprüfen können (BVerwG, Urt. v. 13.12.2011, 1 C 14.10, BVerwGE 141, 253, juris Rn. 18). Dafür genügt es nicht, dass die Behörde neue Ermessenserwägungen geltend macht. Sie muss zugleich deutlich machen, welche ihrer ursprünglichen bzw. bereits früher nachgeschobenen Erwägungen weiterhin aufrecht erhalten bleiben und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Auch muss sie im gerichtlichen Verfahren erkennbar trennen zwischen neuen Begründungselementen, die den Inhalt ihrer Entscheidung betreffen, und Ausführungen, mit denen sie lediglich als Prozesspartei ihre Entscheidung verteidigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2011, 1 C 14.10, a.a.O.). Diese Anforderungen sind hier ersichtlich nicht erfüllt.
c) Auf andere Rechtsgrundlagen – ihre grundsätzliche Austauschbarkeit nach den oben (unter II. 1. b) aa)) dargestellten Grundsätzen unterstellt – lässt sich die Aufhebung des Bewilligungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit nicht stützen.
Die Widerrufstatbestände des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 5 HmbVwVfG ermöglichen dem ausdrücklichen Wortlaut der Vorschrift nach nur den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Zukunft. Ausweislich des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides vom 11. September 2020 ging es der Beklagten aber gerade um den Widerruf des Bewilligungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit, zumal die ebenfalls festgesetzte Erstattung bzw. Rückforderung der bereits vollständig ausgezahlten Geldmittel gemäß § 49a Abs. 1 HmbVwVfG eine Aufhebung der Bewilligung ex tunc voraussetzte. Vor diesem Hintergrund kann insbesondere offen bleiben, ob Nr. 5.6 des Bewilligungsbescheids, wonach dieser ganz oder teilweise widerrufen werden könne, wenn „die Voraussetzungen für die Förderung ganz oder teilweise wegfallen, insbesondere der IFB Hamburg nach Aufforderung keine oder ihrer Auffassung nach unvollständige bzw. unzureichende Nachweise eingereicht werden“, einen Widerrufsvorbehalt im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 3 HmbVwVfG darstellt.
Da der Bewilligungsbescheid – wie ausgeführt – rechtmäßig erlassen wurde und § 48 HmbVwVfG einen ursprünglich rechtswidrigen Verwaltungsakt voraussetzt, kommt entgegen der Auffassung der Beklagten auch eine Umdeutung des Widerrufsbescheids in einen Rücknahmebescheid nach § 48 Abs. 2 HmbVwVfG nicht in Betracht.
2. Ebenfalls rechtswidrig ist die zusammen mit der Aufhebung des Bewilligungsbescheids verfügte und auf § 49a Abs. 1, Abs. 3 HmbVwVfG gestützte Festsetzung des Rückzahlungsbetrags, soweit diese sich auf einen Betrag in Höhe von 10.983,23 Euro nebst Zinsen bezieht. Im auch insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids lagen die Voraussetzungen des § 49a Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG, wonach eine bereits erbrachte Leistung zu erstatten ist, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, nicht vor.
Zwar wurde (auch) die Bewilligung der Zuwendung in Höhe von 10.983,23 Euro im Bescheid vom 8. April 2020 durch den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 11. September 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Februar 20222 mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen. Wie oben ausgeführt, hat dieser Widerruf aber keinen Bestand. Wenngleich der Kassationsausspruch des erstinstanzlichen Urteils erst mit Rechtskraft des diesbezüglich die Berufung zurückweisenden Urteils seine Wirkung entfaltet (§§ 133 Abs. 4, 167 Abs. 2, 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), ergibt sich aus § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 VwGO, dass dann, wenn die Aufhebung eines Verwaltungsaktes weitere Ansprüche auslöst – hier die Aufhebung des Widerrufs eine Aufhebung der Erstattungsfestsetzung –, das Gericht zugleich sowohl über den Aufhebungsanspruch als auch über den gestuften Folgeanspruch im Interesse der Prozessökonomie entscheiden kann (OVG Münster, Urt. v. 20.3.2007, 15 A 4729/04, juris Rn. 34; vgl. auch Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 49a Rn. 7; BVerwG, Beschl. v. 11.6.2024, 9 C5.23, juris Rn. 13 a.E.). Somit ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Erstattungsfestsetzung nach § 49a HmbVwVfG die – ex tunc wirkende – Kassation des Bewilligungswiderrufs zugrunde zu legen (so im Ergebnis auch BVerwG, Urt. v. 6 C 12/13, BVerwGE 150, 346, juris Rn. 37: „Der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid […] wird jedoch den Voraussetzungen nicht gerecht, die er für eine Aufhebung des Auszahlungsbescheids […] hätte erfüllen müssen, ohne die wiederum ein Erstattungsverlangen nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht durchdringen kann.“).
Andere, d.h. von dem aufgehobenen Widerruf unabhängige Gründe für eine Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheids sind nicht ersichtlich. Auch wenn sich die Beklagte – richtigerweise – nicht darauf berufen hat, weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid weder als ein den Bewilligungsbescheid vom 8. April 2020 ersetzender – und die beantragte Zuwendung versagender – Schlussbescheid auszulegen ist, noch nach § 47 HmbVwVfG in einen solchen Bescheid umgedeutet werden kann. Denn bereits der Bewilligungsbescheid ist weder dahingehend auszulegen, dass die hier streitgegenständliche Zuwendung lediglich vorläufig, d.h. unter dem Vorbehalt einer in jedem Fall später noch zu treffenden endgültigen Bewilligungsentscheidung gewährt wird (siehe hierzu bereits unter II. 1. a) bb) (2)), noch liegen – schon mangels Fehlerhaftigkeit des Bewilligungsbescheids (siehe dazu unter II. 1. a) bb) (1)) – die Voraussetzungen des § 47 HmbVwVfG für eine entsprechende Umdeutung des Bewilligungsbescheids vor.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Ein Grund, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, besteht nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 HmbVwVfG
§§ 133, 157 BGB
§§ 133, 157 BGB; BVerwG
§ 48 HmbVwVfG
§ 47 HmbVwVfG
§ 86 VwGO
§ 10 AuslG
§ 24 HmbVwVfG
§ 24 VwVfG
§ 46 HmbLHO
§ 49 HmbVwVfG
§ 71 VwGO
§ 46 HmbVwVfG
§ 44 HmbVwVfG
§ 49a HmbVwVfG
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG
§ 49a Abs. 1 HmbVwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG
§ 48 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 35 Satz 1 HmbVwVfG
§ 37 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 48 Abs. 4 HmbVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG
§ 28 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 7 Abs. 1 HmbLHO
§ 39 Abs. 1 Satz 3 HmbVwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 5 HmbVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 3 HmbVwVfG
§ 49a Abs. 1, Abs. 3 HmbVwVfG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG
§ 133 Abs. 4, 167 Abs. 2, 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 VwGO
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 165, 251
BVerwGE 124, 110
BVerwGE 136, 149
NVwZ-RR 2021, 744
BVerwGE 143, 87
BVerwGE 121, 226
NVwZ 2003, 1384
BVerwGE 104, 220
BayVBl 2020, 346
NVwZ 2022, 1912
NVwZ 1984, 36
NVwZ-RR 2020, 113
ZMR 2021, 777
NVwZ-RR 2022, 670
BVerwGE 131, 259
BVerwGE 84, 335
BVerwGE 94, 341
NVwZ-RR 2004, 413
BVerwGE 66, 111
BVerwGE 137, 199
BVerwGE 153, 367
NVwZ-RR 2020, 53
NVwZ-RR 2010, 731
BVerwGE 105, 55
BVerwGE 158, 258
BVerwGE 116, 332
BVerwGE 150, 346
BVerwGE 141, 253
1 Bf 32/23
16 K 1073/22
6 C 8/18
6 C 15/04
5 B 90/05
3 C 15/09
8 LA 198/11
3 B 1/22
1 B 132/97
1 B 106/89
7 C 1/20
6 C 3/11
6 C 24.03
6 ZB 20.43
3 C 25/02
3 C 6/95
22 B 19.84
1 A 176/09
8 C 11/21
7 C 70.80
7 C 70/80
8 LA 52/14
2 B 19/18
4 Bf 227/16
3 C 8/21
7 C 38/07
4 C 41/87
8 C 11694/17
4 A 1055/09
3 C 42/91
3 C 22/02
8 B 61/99
25 CS 03.89
3 C 16/11
1 C 22.81
3 C 14.09
7 C 5.14
10 B 270/10
2 C 1/18
6 A 470/08
10 C 2/18
3 C 22/96
5 C 4/16
8 C 30/01
6 C 12/13
3 C 22.02
5 LB 2/20
1 C 20/05
6 A 365/19
1 C 14.10
15 A 4729/04