Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-06-29, Aktenzeichen 24 K 145/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0629.VG24K145.20.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin den Antrag zu 1 a) und den Hilfsantrag zu 1 a) zurückgenommen hat.
Es wird festgestellt, dass die dem Bescheid des Bezirksamtes Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin vom 14. Oktober 2020 beigegebene Maßgabe
„Die Genehmigung gilt ausdrücklich mit der Maßgabe, dass wie von Ihnen zugesichert die Inhalte des von Ihnen eingereichten Sicherheitskonzeptes (Anlage B, Stand vom 26.09.2020) einschl. der von Polizei und Feuerwehr geforderten Nachbesserungen/Ergänzungen von Ihnen veranlasst und umgesetzt werden.
Das vorgelegte Sicherheitskonzept (Anlage B) einschl. der Grundauflagen der Berliner Feuerwehr (Anlage C), der Planausschnitte zu den Feuerwehrzufahrten (Anlage D) und zu den Fluchtwegen (Anlage E) sind Bestandteile dieser Genehmigung“,
rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer sog. Maßgabe, die der Beklagte einer grünanlagenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis beigegeben hat.
Die Klägerin ist seit 2017 Veranstalterin eines seit 2007 auf einem Teilbereich der Freiflächen vor dem Schloss Charlottenburg stattfindenden Weihnachtsmarkts. Das etwa 16.300 m² große Veranstaltungsgelände ist Teil einer vom Beklagten gewidmeten öffentlichen Grün- und Erholungsanlage. Es steht im Eigentum der Stiftung P..., von der die Klägerin das Veranstaltungsgelände im Jahr 2020 für den Veranstaltungszeitraum gemietet hatte.
Am 21. Januar 2020 beantragte die Klägerin bei dem Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin (Bezirksamt) die Erteilung einer grünanlagenrechtlichen Genehmigung, um die als Veranstaltungsgelände vorgesehene Teilfläche der öffentlichen Grün- und Erholungsanlage zur Durchführung der Veranstaltung „Weihnachtsmarkt vor dem Schloss Charlottenburg 2020“ nutzen zu können. Der Weihnachtsmarkt sollte vom 23. November bis 26. Dezember 2020 an 33 Veranstaltungstagen durchgeführt werden. An vier Samstagen sollten jeweils in der Zeit von 16.30 bis 21.00 Uhr, in der musikalische Darbietungen geplant waren, Eintrittsgelder erhoben werden. Als Anlage zum Genehmigungsantrag reichte die Klägerin ein 13 Seiten umfassendes Sicherheitskonzept 2020 ein, das sie zeitgleich auch an Polizei und Feuerwehr schickte. Sie wies darauf hin, das Sicherheitskonzept, das analog dem für das Vorjahr gestaltet sei, ohne Anerkennung einer Rechtspflicht erstellt zu haben. In einem anwaltlichen Begleitschreiben vom selben Tag kündigte sie an, ohne Anerkennung einer Rechtspflicht den sog. „Grundschutz gegen das unbefugte Befahren der Veranstaltungsfläche mit Kraftfahrzeugen“ auf ihre Kosten herzustellen. Zudem erkläre sie sich – ebenfalls ohne Anerkennung einer Rechtspflicht – bereit, das Sicherheitskonzept 2020 vollumfänglich zu erfüllen und umzusetzen.
Am 27. April 2020 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie zunächst die Verpflichtung des Beklagten beantragt hat, ihr antragsgemäß die grünanlagenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für die Durchführung der Veranstaltung „Weihnachtsmarkt vor dem Schloss Charlottenburg 2020“ zu erteilen.
Nachdem das Genehmigungsverfahren vom Bezirksamt unter Hinweis auf die ungewisse Entwicklung des Pandemiegeschehens zwischenzeitlich ausgesetzt worden war, kam es am 4. September 2020 zu einer Besprechung von Vertretern der Klägerin und des Bezirksamtes. Den Inhalt dieser Unterredung fasste der zuständige Bezirksstadtrat mit Schreiben vom 8. September 2020 unter anderem dahingehend zusammen, dass die Genehmigung grundsätzlich nur in Betracht komme, wenn das Sicherheitskonzept der Klägerin veränderte Bewertungen der Sicherheitsbehörden zur „inneren“ Veranstaltungssicherheit berücksichtige. Am 28. September 2020 reichte die Klägerin ohne Anerkennung einer Rechtspflicht ein fortgeschriebenes und mit der Berliner Feuerwehr abgestimmtes Sicherheitskonzept (Stand: 26. September 2020) beim Straßen- und Grünflächenamt des Bezirks ein.
Mit Bescheid des Bezirksamts Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin vom 14. Oktober 2020 erteilte der Beklagte der Klägerin die grünanlagenrechtliche Genehmigung zur Durchführung des Weihnachtsmarkts. Der Bescheid enthält unter anderem folgend Passus:
Das vorgelegte Sicherheitskonzept (Anlage B) einschl. der Grundauflagen der Berliner Feuerwehr (Anlage C), der Planausschnitte zu den Feuerwehrzufahrten (Anlage D) und zu den Fluchtwegen (Anlage E) sind Bestandteil dieser Genehmigung.
Die Genehmigung wird zudem mit der Maßgabe erteilt, dass Sie – entsprechend Ziff. 31 des 2018 eingereichten Sicherheitskonzeptes – auf eigene Kosten geeignete Barrieren aufstellen, um für das Veranstaltungsgelände einen Grundschutz gegen Hochgeschwindigkeitsfahrten von Fahrzeugen zu gewährleisten.
Die genaue Positionierung der einzelnen Barrieresegmente erfolgt anlässlich eines noch zu bestimmenden Ortstermins gemeinsam mit Vertretern der Polizei Berlin. Dazu ist rechtzeitig mit dem Polizeiabschnitt 24 Kontakt aufzunehmen. Der Orts-/Aufbautermin ist mit einem zeitlichen Vorlauf von ca. 3 – 4 Tagen der Polizei bekannt zu geben.
Die von Ihnen beantragte Genehmigung zur Erhebung von Eintrittsgeldern ggü. den Besucherinnen und Besuchern des Weihnachtsmarktes, jeweils Samstag in der Zeit von 16.30 bis 21.30 Uhr, lehne ich (weiterhin) ab. Die Erhebung von Eintrittsgeldern ist somit ausdrücklich unzulässig.“
Am 29. Oktober 2020 setzte das Ordnungsamt des Bezirks die von der Klägerin geplante Veranstaltung antragsgemäß als Spezialmarkt fest. Nachdem der Senat von Berlin im Wege der Änderung der Infektionsschutzverordnung Berlin am 30. Oktober 2020 ein für November 2020 geltendes Verbot von Weihnachtsmärkten verhängt hatte, entschied sich die Klägerin, die Veranstaltung nicht durchzuführen und beantragte am 2. November 2020 die Aufhebung des gewerberechtlichen Festsetzungsbescheides.
Gegen den vorstehend zitierten Passus des Bescheides legte die Klägerin am 16. November 2020 isoliert Widerspruch ein, betonte jedoch zugleich, sämtliche darin aufgestellten Anforderungen ohne Anerkennung einer Rechtspflicht zu erfüllen.
Mit Schriftsatz vom 4. Februar 2020 hat die Klägerin unter Hinweis auf die Erledigung des ursprünglichen Klagebegehrens ihre Anträge umgestellt und klargestellt, das Thema „Terrorabwehr“ („äußere Sicherheit“) aufgrund einer mit dem Beklagten hierzu getroffenen Abrede nicht zum Gegenstand der Klage zu machen. Neben der Feststellung der Rechtswidrigkeit der auf das Sicherheitskonzept bezogenen Maßgabe (Hauptantrag zu 1 b) hat sie zunächst auch die Feststellung begehrt, dass es rechtswidrig gewesen sei, die positive Bescheidung des Genehmigungsantrags zur Durchführung des Weihnachtsmarktes 2020 vor dem Charlottenburger Schloss von der Vorlage eines umfassenden Katalogs von mit Berliner Feuerwehr und Polizei abgestimmten und abzustimmenden Sicherheitsmaßnahmen zur Abwehr sog. inhärenter Gefahren (d.h. ohne Terrorabwehr) im Sinne eines „Sicherheitskonzepts“ abhängig zu machen (Hauptantrag zu 1 a). Zudem hat sie im Verhältnis von Haupt- und Hilfsantrag zueinanderstehende, auf die Erhebung von Eintrittsgeldern bezogene Feststellungsanträge formuliert (Anträge zu 2).
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an: Wegen des im Januar 2022 gestellten Antrags auf Erteilung einer grünanlagenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für die Veranstaltung „Weihnachtsmarkt vor dem Schloss Charlottenburg 2022“ stehe ihr unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zur Seite. Der Beklagte habe die Erteilung der begehrten grünanlagenrechtlichen Genehmigung ohne die erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage von der Einreichung eines „Sicherheitskonzepts“ und einer hierauf bezogenen Realisierungszusage abhängig gemacht. § 6 Abs. 5 des Grünanlagengesetzes Berlin, in dem von einem Sicherheitskonzept keine Rede sei, genüge nicht den strengen Anforderungen, die an die konkrete Ausgestaltung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zu stellen seien. Das Grünanlagengesetze diene – wie auch den Gesetzgebungsmaterialien zu entnehmen sei – als anthropozentrisches Vegetationsschutzgesetz allein dem Schutz öffentlicher Grünanlagen, insbesondere gegen Vandalismusschäden. Ausgehend von dieser Zielsetzung des Gesetzes könne die von der Kammer in einer ebenfalls den Weihnachtsmarkt vor dem Schloss Charlottenburg betreffenden Eilentscheidungen (VG 24 L 129.17, Beschluss vom 27. November 2017) explizit getroffene Unterscheidung zwischen der Veranstaltung inhärenter Gefahren („innere Sicherheit“) und dieser „von außen“ drohender Gefahren („Terrorabwehr“) nicht überzeugen. Mehrere von ihr eingeholte Stellungnahmen zur Verwaltungspraxis Berliner Bezirke in Bezug auf die Forderung eines Sicherheitskonzepts für bestimmte Veranstaltungen im Freien demonstrierten, dass es – wie den jeweiligen Behörden auch bewusst sei – an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehle.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten übereinstimmend das Ruhen des Verfahrens hinsichtlich des auf die Erhebung von Eintrittsgeldern bezogenen Antrags zu 2 aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 4. Februar 2021 beantragt. Das Verfahren ist insoweit durch Beschluss der Kammer abgetrennt, unter dem nächsten zu vergebenden Aktenzeichen fortgeführt und ruhend gestellt worden. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin den mit Schriftsatz vom 4. Februar 2021 gestellten Antrag zu 1 a) (Haupt- und den Hilfsantrag) zurückgenommen.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
Es wird festgestellt, dass es rechtswidrig gewesen ist,
dem Genehmigungsbescheid des Bezirksamtes Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin vom 14.10.2020 die Maßgabe verbindlich beizugeben:
Das vorgelegte Sicherheitskonzept (Anlage B) einschl. der Grundauflagen der Berliner Feuerwehr (Anlage C), der Planausschnitte zu den Feuerwehrzufahrten (Anlage D) und zu den Fluchtwegen (Anlage E) sind Bestandteil dieser Genehmigung“,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beklagte zur Erteilung der Genehmigung ohne die im Bescheid vom 14.10.2020 verfügte Maßgabe verpflichtet war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trug er zunächst vor, die ursprüngliche Klage sei unzulässig, da kein Fall der Untätigkeit des Bezirksamtes vorliege. Nach Erlass des Bescheides vom 14. Oktober 2020 hat der Beklagte den Rechtsstreit für erledigt erklärt und ausgeführt: Seit sich der Rechtsstreit mit der Erteilung der beantragten grünanlagenrechtlichen Genehmigung erledigt habe, fehle es der Klägerin an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr formulierten Feststellungsanträge, da sie – abgesehen von der Erhebung der Eintrittsgelder – antragsgemäß beschieden worden sei. Der Hauptantrag zu 1 sei zudem unzulässig, da mit ihm nicht das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren im Wege der Fortsetzungs-Feststellungsklage weiterverfolgt werde. Nach Umstellung der Anträge durch die Klägerin führte er aus, die Klage sei zudem im Hinblick auf früher erhobene, die Jahre 2017 (VG 24 K 1246.17) und 2019 (VG 24 K 423.19) betreffende Klagen wegen doppelter Rechtshängigkeit unzulässig. Die Klage sei auch unbegründet. Rechtsfehlerfrei habe der Beklagte der Klägerin anheimgestellt, ein mit Feuerwehr und Polizei abgestimmtes Sicherheitskonzept beizubringen und zum Gegenstand ihres Antrages zu machen, da andernfalls ein öffentliches Interesse an der Sondernutzung nicht hätte bejaht werden können. Aus dem Schutzzweck des Grünanlagengesetzes ergebe sich, dass die Gewährleistung der Sicherheit der genehmigungspflichtigen Veranstaltung und ihrer Besucher mit erheblichem Gewicht in die vorzunehmende Abwägung öffentlicher Interessen einzustellen sei. Schon für den Gemeingebrauch der öffentlichen Grün- und Erholungsanlage sei nämlich auch der Schutz der Anlagenbesucher vor Gefährdungen und unzumutbaren Störungen gesetzlich vorgesehen. Dieses Erfordernis müsse erst recht bei Erteilung der Sondernutzungserlaubnis für einen gesteigerten Gebrauch Beachtung finden. Die Maßnahmen zum Schutz der Veranstaltung vor Gefahren, die mit der Sondernutzung jedenfalls „in einem inneren Zusammenhang“ stünden, fielen daher, wie die erkennende Kammer in ihrem Urteil vom 30. August 2019 (VG 24 K 301.18) ausgeführt habe, in den Verantwortungsbereich desjenigen, der die Sondernutzungserlaubnis begehre. Das Fehlen einer spezialgesetzlichen Grundlage für die sicherheitskonzeptionellen Einzelheiten bei Veranstaltungen unter freiem Himmel entbinde die Klägerin nicht von der aus dem Grünanlagengesetz folgenden Verpflichtung, die Sicherheit der Veranstaltung zu gewährleisten und in Erfüllung dieser Verpflichtung ein mit der Berliner Feuerwehr und der Polizei Berlin abgestimmtes Sicherheitskonzepts vorzulegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Streitakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin den Antrag zu 1 a) in Haupt- wie Hilfsantrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen.
Es ist streitig über den nach Teilrücknahme und Abtrennung verbliebenen Antrag zu entscheiden, da die einseitig gebliebene Erledigungs-Erklärung des Beklagten mangels alleiniger Dispositionsbefugnis ins Leere geht. Der Antrag ist gemäß §§ 86 Abs. 3, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dahingehend auszulegen, dass die Klägerin die tenorierte Feststellung begehrt.
Die so verstandene Klage ist zulässig und begründet.
Insbesondere ist die Klage als (Anfechtungs-) Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO statthaft.
Mit der am 27. April 2020 zunächst als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in Gestalt einer Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) bei Gericht eingegangenen Klage begehrte die Klägerin zunächst die Erteilung einer (bedingungslosen) Genehmigung für eine Sondernutzung der Fläche vor dem Schloss Charlottenburg nach § 6 Abs. 5 S. 2 des Gesetzes zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen (Grünanlagengesetz – GrünanlG) des Beklagten vom 24. November 1997 (GVBl. S. 612), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. September 2021 (GVBl. S. 1124) für den von ihr geplanten Weihnachtsmarkt 2020. Dieses Begehren erledigte sich mit der Erteilung einer Sondernutzungsgenehmigung am 14. Oktober 2020 unter Beifügung der sogenannten „Maßgabe“ nur teilweise, da statt der begehrten – unbedingten - Genehmigung nur eine solche mit einer (belastenden) Nebenbestimmung in Gestalt einer anfänglich aufschiebenden und späterhin auflösenden Bedingung der Genehmigung (vgl. zur Rechtnatur der sogenannten „Maßgabe“ entsprechend Urteil der Kammer vom 14. 8. 2019 - VG 24 K 301.18, UA S. 8f.) erteilt wurde. Statthafte Klageart gegen die nach Teilerledigung durch Genehmigungserteilung allein noch angegriffene Nebenbestimmung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die isolierte Anfechtungsklage (vgl hierzu zuletzt BVerwG, Urteil vom 6. November 2019- 8 C 14/18 – beck-online), die als Minus in der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage erhalten ist. Hinsichtlich dieser hat die Klägerin das Vorverfahren fristgerecht (§ 70 Abs. 1 VwGO) durchgeführt, indem sie am 16. November 2020 gegen die „Maßgabe“ Widerspruch erhoben hat. Durch die belastende Nebenbestimmung war die Klägerin auch – entgegen der Auffassung des Beklagten – weiterhin beschwert und damit klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO; denn sie war nicht antragsgemäß – d.h. unbedingt – beschieden worden.
Die belastende Nebenbestimmung wiederum erledigte sich schließlich dadurch, dass sich die Klägerin mit Inkrafttreten eines Verbots von Weihnachtsmärkten am 1. November 2020 und damit nach Klageerhebung gezwungen sah, die Veranstaltung abzusagen. Die Klage ist daher nach diesem Zeitpunkt als Anfechtungsfortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO statthaft. Für sie besteht auch das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da aufgrund des für das Jahr 2022 gestellten Antrags auf Erteilung einer grünanlagenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis (s. auch das Klageverfahren VG 24 151 K/22) Wiederholungsgefahr besteht. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht entfallen, weil die Klägerin durch Beibringung eines der „Maßgabe“ entsprechenden Sicherheitskonzeptes der Nebenbestimmung Genüge getan hat. Hierin kann insbesondere kein konkludenter Verzicht auf die weitere Rechtsverfolgung gesehen werden. Denn die Klägerin hat durch die fristgerechte Anfechtung der belastenden Nebenbestimmung mit Widerspruch vom 16. November 2020 und ihr gesamtes Vorbringen („ohne Anerkennung einer Rechtspflicht“) deutlich gemacht, dass die Erteilung einer mit Nebenbestimmungen versehenen Genehmigung von ihr nicht als Erfüllung ihres ursprünglichen Begehrens gesehen wird. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die unstreitig bestehende Wiederholungsgefahr wäre es prozessökonomisch mit Blick auf den durch die hiesige Prozesssituation schon erreichten „Prozessgewinn“ unbillig, der Klägerin das Fortsetzungsinteresse absprechen zu wollen. In dieser prozessualen Situation war der Übergang auf den entsprechenden Fortsetzungsfeststellungantrag gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) unabhängig von der Zustimmung des Beklagten zulässig.
Die Klage ist auch nicht etwa wegen doppelter Rechtshängigkeit unzulässig (§ 173 Satz 1 Halbs. 1 VwGO in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes), da die vom Beklagten angeführten, früher erhobenen Klagen andere Kalenderjahre und damit einen anderen Streitgegenstand betreffen.
Der Hauptantrag ist auch begründet. Die mit dem Fortsetzungsfeststellungsantrag in Bezug genommene Nebenbestimmung ist rechtswidrig gewesen (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO); zudem kann die Genehmigung ohne die sog. Maßgabe sinnvoller- und rechtmäßiger weise bestehen bleiben, da sie sich als materiell teilbar erweist.
Die in Rede stehende Nebenbestimmung ist rechtswidrig. Ihr fehlt es an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage; der Beklagte war nicht befugt, die Erteilung der grünanlagenrechtlichen Sondernutzungsgenehmigung mit der streitgegenständlichen Bedingung zu versehen.
Das Grünanlagengesetz als einschlägiges Fachgesetz enthält zunächst keine ausdrückliche gesetzliche Regelung, auf welche die streitgegenständliche Nebenbestimmung gestützt werden kann. Zwar kann nach § 6 Abs 5 S. 3 GrünanlG die Sondernutzungsgenehmigung nach S. 2 der Vorschrift mit Auflagen versehen werden. Bei der in Rede stehenden „Maßgabe“ handelt es sich jedoch nicht um eine Auflage, sondern, wie oben bereits ausgeführt, um eine Bedingung.
Der Erlass dieser Nebenbestimmung ist weiter – nach Maßgabe von § 36 des Verwaltungsverfahrensrechts des Bundes (VwVfG), das gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung anwendbar ist – auch nicht von der Ermächtigung des § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG zur Erteilung einer grünanlagenrechtlichen Sondernutzungsgenehmigung umfasst. Mittels der sogenannten „Maßgabe“ wird nämlich weder die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Genehmigungserteilung sichergestellt im Sinne von § 36 Abs. 2 und 1 VwVfG noch gewährleistet, dass im Sinne von § 36 Abs. 2 VwVfG Umstände vorliegen, die das Bezirksamt im Rahmen des ihm zukommenden Ermessensspielraums berechtigen würden, die grünanlagenrechtliche Genehmigung zu erteilen. Vielmehr läuft die in Rede stehende Nebenbestimmung dem Zweck dieser Genehmigung im Sinne von § 36 Abs. 3 VwVfG zuwider.
Maßgebliches Fachrecht ist vorliegend das Grünanlagenrecht, da die Durchführung des Weihnachtsmarktes vor dem Schloss Charlottenburg auf der Teilfläche einer öffentlichen Grün- und Erholungsanlage der grünanlagenrechtlichen Genehmigung bedurfte. Gemäß § 1 Abs. 1 S. 2 GrünanlG sind öffentliche Grün- und Erholungsanlagen im Sinne des Grünanlagengesetzes alle gärtnerisch gestalteten Anlagen, Spielplätze, Freiflächen, waldähnlichen oder naturnahen Flächen, Plätze und Wege, die entweder der Erholung der Bevölkerung dienen oder für das Stadtbild oder die Umwelt von Bedeutung sind und dem jeweiligen Zweck nach den folgenden Vorschriften gewidmet sind. Die Zweckbestimmung der einzelnen Anlage ergibt sich aus der Widmung (§ 2 Abs. 1 S. 3 GrünanlG), durch welche diese zugleich ihre Eigenschaft als öffentliche Grün- und Erholungslage erhält (§ 2 Abs. 1 S. 1 GrünanlG). An diese Zweckbestimmung knüpft § 6 Abs. 1 GrünanlG an, indem er festlegt, dass öffentliche Grün- und Erholungsanlagen nur so benutzt werden dürfen, wie es sich aus der Natur der einzelnen Anlage und ihrer Zweckbestimmung ergibt (Satz 1), was in den folgenden beiden Sätzen dieser Vorschrift näher ausgeführt wird. Eine hierüber hinausgehende Nutzung (Sondernutzung) bedarf gemäß § 6 Abs. 5 S. 1 GrünanlG der Genehmigung der zuständigen Behörde. Die vorliegend in Rede stehende Nutzung einer Teilfläche der öffentlichen Grün- und Erholungsanlage am Schloss Charlottenburg zum Zweck der Veranstaltung eines Weihnachtsmarktes stellt eine derartige Sondernutzung dar.
Die Genehmigung für eine Sondernutzung der öffentlichen Grün- und Erholungsanlage kann gemäß § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG im Einzelfall erteilt werden, wenn das überwiegende öffentliche Interesse dies erfordert und die Folgenbeseitigung gesichert ist. Rechtmäßig kann eine Nebenbestimmung wie die „Maßgabe“ zu dieser im behördlichen Ermessen stehenden Genehmigung zunächst beigefügt werden, wenn sie nach § 36 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 VwVfG sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Das ist vorliegend nicht der Fall. Tatbestandliches Anknüpfungsmerkmal für die in Rede stehende Nebenbestimmung ist hier der unbestimmte Rechtsbegriff des öffentlichen Interesses.Erforderlich ist insofern ein Interesse, das so gewichtig ist, dass es das Interesse an der Aufrechterhaltung des widmungsgemäßen (Gemein-)Gebrauchs der Grünanlage, namentlich der Erholungsfunktion für die Bewohner des urbanen Raums sowie deren ökologischer und städtebildnerischer Funktion (§ 2 Abs. 1 GrünanlG), überwiegt. Hierzu hat die Kammer schon in ihrer Entscheidung vom 14. August 2019 (UA S. 15) ausgeführt:
„(...) an der Durchführung des über die Bezirks- und Landesgrenzen hinaus bekannten und bei Berlinern wie Touristen beliebten Weihnachtsmarkts besteht ein öffentliches Interesse, zumal dieser auch positive Auswirkungen wirtschaftlicher Art auf den Bezirk mit sich bringt und das Bild des Bezirks und Berlins in der Außenwahrnehmung positiv prägt. Demgegenüber ist die Teilfläche der in Rede stehenden Grünanlage, auf der der Weihnachtsmarkt stattfindet, was Anpflanzungen und Ausstattung angeht, nicht besonders vulnerabel, vielmehr ist ein großer Teil des Veranstaltungsgeländes versiegelt“.
Ein solches öffentliches Interesse an der Durchführung des Weihnachtsmarktes vor dem Schloss Charlottenburg ...war – auch von Beklagtenseite - in den Jahren seit 2007 regelmäßig mit Blick auf die genannten touristischen, wirtschaftlichen und sozialen Aspekte der Veranstaltung und deren Bedeutung für die Stadt bejaht worden. Dass sich hieran für das Jahr 2020 etwas geändert haben könnte, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere ergibt sich aus der seit dem 19. Dezember 2016 geschärften Wahrnehmung für die Sicherheitsbelange von größeren Veranstaltungen, namentlich von Weihnachtsmärkten, keine veränderte Sichtweise auf dieses genuin auf die Prosperität der Stadt in einem umfassenden Sinne gerichtete Interesse.
Ob, wie der Beklagte meint, ihm eine behördliche Einschätzungsprärogative hinsichtlich des Begriffes des öffentlichen Interesses zukommt, kann offenbleiben. Denn das Bezirksamt hat im angegriffenen Bescheid weder – wie für die Ausübung einer etwa bestehenden Einschätzungsprärogative erforderlich – einen Kanon berücksichtigungsfähiger öffentlicher Interessen definiert und deren Gewicht gegeneinander abgegrenzt noch auf dieser Grundlage eine umfassende Abwägung im vorliegenden Einzelfall vorgenommen (zu diesem Erfordernis s. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2017 – OVG 11 S 92.17 – juris Rn. 8).
Anders als der Beklagte meint sprechen Systematik wie Historie des Gesetzes nicht dafür, andere als spezifisch grünflächenrechtliche Belange und namentlich Belange der Veranstaltungssicherheit in die Abwägung zur Ermittlung des Überwiegens des genannten öffentlichen Interesses einfließen zu lassen (vgl. hierzu Beschluss der Kammer vom 27.11.2017 – VG 24 L 1249.17, BeckRS 2017, 151815 Rn. 13, beck-online; offengelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21.12.2017 – OVG 11 S 92.17, BeckRS 2017, 137307 Rn.7, beck-online). Das zeigt sich systematisch zunächst an den Belangen, die das Gesetz selbst als berücksichtigungsfähig im Rahmen dieser Abwägung anführt. Hier nennt § 6 Abs. 5 S. 3 und 4 GrünanlG die Gesichtspunkte der abfallarmen Durchführung und Folgenbeseitigung sowie die Frage, ob die Wahl eines anderen Standorts eine geringere Beeinträchtigung der Anlagen zur Folge hätte. Hierbei handelt es sich um Aspekte, die Bestand und damit Funktion der jeweiligen Anlage im Interesse des nach Durchführung der Sondernutzung wiederaufzunehmenden Gemeingebrauchs schützen sollen. Es handelt sich also um bestandswahrende und den Widmungszweck nach § 2 Abs. 1 GrünanlG sichernde Belange.
Auch sonst ergibt sich in systematischer Hinsicht aus dem Gesetz kein Hinweis darauf, dass Aspekte der Veranstaltungssicherheit im Rahmen der Abwägung nach § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG zu berücksichtigen wären.
Soweit in § 5 Abs. 1 GrünanlG von Verkehrssicherungspflichten gesprochen wird, betrifft dies, wie sich aus dem kontextualen Wortlaut der Norm („Die in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen mit dem Bau, der Unterhaltung und der Überwachung der Verkehrssicherheit zusammenhängenden Aufgaben“) ergibt, solche Verkehrssicherungspflichten, die sich auf die Sicherheit der Anlage als solcher und nicht auf etwaige von Sondernutzungen ausgehenden Gefährdungen beziehen. Auch der systematische Zusammenhang mit Absatz 2 der Vorschrift, der einen Haftungsausschluss gegenüber Parkbenutzern sowie einen Ausschluss einzelner gemeingebrauchsbezogener Verkehrssicherungspflichten wie Beleuchtung und Schneeräumung regelt, stützt diesen Befund.
Soweit § 6 Abs. 1 und 2 GrünanlG einzelne Ge- und Verbote benennen, handelt es sich um kasuistische Aufzählungen möglicher Sicherheitsgefährdungen durch konkurrierende Nutzerinteressen im Gemeingebrauch; sie stellen ein Instrumentarium dar, diese zu harmonisieren und die gefahrlose Nutzung der Grünanlage für den Gemeingebrauch zu ermöglichen. Hierbei handelt es sich um Maßnahmen, die den Widmungszweck der Anlage, namentlich die Erholungsfunktion für die Bewohner des urbanen Raums, zu sichern bestimmt sind.
Auch aus der Historie des Gesetzes ergibt sich kein Hinweis darauf, dass andere als grünanlagenspezifische Belange in die Abwägung einzustellen wären. In der Begründung zum Novellierungsantrag der CDU vom 22. März 1995 heißt es zu der damals als § 7 vorgesehenen, der hier in Rede stehenden Norm des § 6 Abs. 5 GrünanlG entsprechenden Norm (AbgH-Drs 12/5408, S. 9):
„Da Ausnahmen der Benutzung häufig mit erheblichen Belastungen der Anlagen verbunden sind, sollten diese jedoch nur noch dann zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Interessen es erfordern, ökologische und sonstige Schadwirkungen weitgehend ausgeschlossen sind, und die Ausnahmegestattung auch die Beseitigung möglicher Folgen regelt, diese also gesichert ist und nicht zu Lasten des Unterhaltungpflichtigen geht. (...) Insbesondere wegen nachteiliger Auswirkungen auf die ökologischen Funktionen der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen sollen Veranstaltungen grundsätzlich nicht in diesen Anlagen durchgeführt werden.“
Die Begründung des gemeinsamen Novellierungsvorschlages von SPD und CDU vom 6. Januar 1997 (AbgH-Drs. 12/1311, S. 17) führt aus:
„(...) Wachsende Schäden in den öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen durch zunehmende mißbräuchliche Nutzung und verstärkten Vandalismus führen zu jährlich wachsenden Belastungen des Haushalts. Der Schutz der Anlagen und ihrer Einrichtungen erfordert, im Gesetz die Benutzungsregeln umfassender zu verankern, um ordnungswidrige Handlungen ahnden und wirksamer eindämmen zu können (...)“.
Auch hier zeigen sich also Erwägungen, die sich vollständig im Rahmen des Widmungszwecks sowie der Sicherung der Erholungs- und ökologischen Funktion öffentlicher Grün- und Erholungsanlagen halten.
Indizielle Bedeutung kommt insoweit auch der Fachkompetenz der erteilenden Behörde zu. Indem das Bezirksamt von der Klägerin die Vorlage eines in Abstimmung mit Polizei und Feuerwehr erstellten Sicherheitskonzepts verlangte, räumte es als nach § 6 Abs. 6 S. 1 GrünanlG zuständige Behörde faktisch ein, selbst nicht die hierfür erforderliche Kompetenz zu besitzen. Dies ist einerseits ein Indiz für den ihr gesteckten Rahmen; andererseits fehlen auch Indizien für eine mit der Genehmigung beabsichtigte Konzentrationswirkung im Gesetzestext. Auch Mitwirkungserfordernisse dritter Behörden sind gesetzlich nicht geregelt.
Die „Maßgabe“ findet eine Ermächtigungsgrundlage auch nicht in § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG in Verbindung mit § 36 Abs 2 Nr. 2 VwVfG. Gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den kein Rechtsanspruch besteht, nach pflichtgemäßem Ermessen mit einer Bestimmung erlassen werden, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung). Ermessenserwägungen, aufgrund derer die „Maßgabe“ – über die von dem Beklagten beabsichtigte Erfüllung des Tatbestandes hinaus – der Genehmigung beizufügen wären, finden sich im angegriffenen Bescheid nicht, so dass er wegen Ermessensausfalls sich als nicht frei von Ermessensfehlern (§ 114 S. 1 VwGO) erweist. Selbst wenn der Beklagte solche Erwägungen angestellt und mit ihnen den Erlass der in Rede stehenden Nebenbestimmung begründet hätte, wäre das Ermessen nicht im Sinne von § 40 VwVfG dem Zweck des § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG, der in der Sicherung (nur) des widmungsgemäßen Gebrauchs besteht, entsprechend und damit ermessensfehlerhaft ausgeübt.
Damit ist zugleich konstatiert, dass die „Maßgabe“ nach § 36 Abs. 3 VwVfG dem Zweck, der mit der Erteilung einer Genehmigung nach § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG verbunden ist, widerspricht. Sie nimmt mit der Veranstaltungssicherheit Belange in den Blick, die nicht dem Normzweck des § 6 Abs 5 S. 2 GrünanlG, der allein in der Sicherung des Widmungszwecks der Grünanlage zu sehen ist, entsprechen und daher nicht im Rahmen des Abwägungsvorgangs zur Genehmigungserteilung zu prüfen sind.
Ist nach allem die Veranstaltungssicherheit kein tatbestandlich im Rahmen der Abwägung oder auf Rechtsfolgenseite im Rahmen des Ermessens zu prüfender Belang, kann der Beklagte von der Klägerin im Verwaltungsverfahren auch nicht die Einreichung von Genehmigungsunterlagen („Sicherheitskonzept“) verlangen, die sich hierauf beziehen.
Die Genehmigung nach § 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG konnte nach dem oben Gesagten – wie schon in den Jahren 2007 bis 2017 – auch ohne das durch die „Maßgabe“ geforderte Sicherheitskonzept grünanlagenrechtlich rechtmäßig erteilt werden und erweist sich als materiell teilbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO, da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Denn der zurückgenommene Feststellungsantrag hatte lediglich als nach § 44 a VwGO unzulässiger Antrag gegen eine Verfahrenshandlung gesondert die verfahrensrechtliche Pflicht der Klägerin zum Gegenstand, das der „Maßgabe“ zugrundeliegende Sicherheitskonzept einzureichen und war ohnehin mit einem für die Klägerin obsiegenden Ergebnis mit zu prüfen. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs 2 VwGO in Verbindung mit § 709 S. 2, § 711 S. 2 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundlegende Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 173 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 44 a VwGO
§ 86 Abs. 3, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung
§ 6 Abs 5 S. 3 GrünanlG
§ 6 Abs. 5 S. 2 GrünanlG
§ 36 Abs. 2 und 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 S. 2 GrünanlG
§ 2 Abs. 1 S. 3 GrünanlG
§ 2 Abs. 1 S. 1 GrünanlG
§ 6 Abs. 1 GrünanlG
§ 6 Abs. 5 S. 1 GrünanlG
§ 36 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 1 GrünanlG
§ 6 Abs. 5 S. 3 und 4 GrünanlG
§ 5 Abs. 1 GrünanlG
§ 6 Abs. 1 und 2 GrünanlG
§ 6 Abs. 5 GrünanlG
§ 6 Abs. 6 S. 1 GrünanlG
§ 36 Abs 2 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 6 Abs 5 S. 2 GrünanlG
§ 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs 2 VwGO
§ 711 S. 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 Abs. 5 des Grünanlagengesetzes
§ 173 Satz 1 Halbs. 1 VwGO in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 24 L 129.17
24 K 1246.17
24 K 423.19
24 K 301.18
8 C 14/18
11 S 92.17
24 L 1249.17