Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-30, Aktenzeichen 2 K 4631/02

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Tatbestand:
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Die Kläger wenden sich gegen einen Erschließungsbeitragsbescheid.
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Sie sind Miteigentümer von 6/10 an dem mit einem Wohnhaus bebauten Grundstück ..., in B.. Das Grundstück wird von der ... Straße verkehrsmäßig erschlossen.
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Nach einem Auszug aus dem Liegenschaftskataster trug die ... Straße im Jahre 1873 die Bezeichnung „...-Weg 4 1/2“. Sie war damals auf der östlichen Seite mit insgesamt fünf Wohngebäuden bebaut. Auf der westlichen Seite, auf der sich heute das Grundstück der Kläger befindet, war auf dem - damals noch ungeteilten - Flurstück ... ein der Ortsmitte zu gelegenes landwirtschaftliches Anwesen (Wohnhaus mit Nebengebäuden) vorhanden. Der Teil des Grundstücks, auf dem heute das Wohnhaus der Kläger steht, war damals noch unbebaut. Die Bebauung auf östlicher Seite endete etwa 80 m nach dem Kreuzungsbereich ... ortsauswärts. Den Schluss der Bebauung bildete das heutige Gebäude .... Danach führte der ...-Weg in die unbebaute, landwirtschaftlich genutzte Fläche hinaus in Richtung der Ortschaft .... In ca. 160 m Entfernung vom Gebäude ... lag an der östlichen Seite des Weges der Friedhof .... In der Folgezeit, insbesondere zwischen den Jahren 1958 und 1996, wurden beiderseits der nun ... Straße genannten Straße verschiedene Wohngebäude genehmigt und errichtet, darunter das Gebäude der Kläger. Einen Bebauungsplan stellte die Beklagte jedoch nicht auf. Ein Bebauungsplanvorschlag des Regierungspräsidiums ... aus dem Jahre 1975 wurde nicht verwirklicht.
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In den Jahren 1991/1992 baute die Beklagte die ... Straße aus, um die Zufahrt zum Friedhof zu verbessern und um einen Gehweg für Fußgänger zu schaffen. Da weder ein Bebauungsplan noch die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 125 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1987 vorlag, erhob die Beklagte zunächst keine Erschließungsbeiträge. Nach Wegfall des Zustimmungserfordernisses durch Änderung des § 125 Abs. 2 BauGB im Rahmen des BauROG 1998 prüfte die Beklagte, ob nunmehr Erschließungsbeiträge erhoben werden mussten. Die Prüfung ergab, dass die Straße bis zum Ende der Bebauung auf der östlichen Seite (Gebäude Nr. ) als eine historische Ortsstraße, dagegen der sich hieran anschließende Teil in Richtung ... als neue Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB anzusehen ist. Am 11.06.2001 stellte der Gemeinderat - um die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nach § 125 Abs. 2 BauGB 1998 zu schaffen - fest, dass der nicht historische Bereich der ... Straße den in § 1 Abs. 4 und Abs. 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entspricht.
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Mit Bescheid vom 13.12.2001, formal berichtigt durch Berichtigungsbescheid vom 21.01.2002, zog die Verwaltungsgemeinschaft ..., handelnd für die Beklagte, die Kläger für die erstmalige endgültige Herstellung der Erschließungsanlage „... Straße“ zu einem Erschließungsbeitrag - entsprechend ihrem Miteigentumsanteil - in Höhe von 1.931,15 EUR (3.777,01 DM) heran. Dabei ging die Beklagte davon aus, dass das Grundstück der Kläger sowohl an den historischen als auch an den nichthistorischen Teil der ... Straße angrenzt. Unter Anwendung von § 12 der Erschließungsbeitragssatzung berücksichtigte sie deshalb die Nutzungsfläche des Grundstücks zur Hälfte.
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Gegen den Bescheid erhoben die Kläger am 27.12.2001 Widerspruch, den sie im Wesentlichen damit begründeten, dass ihr Grundstück in seiner gesamten Länge am historischen Teil der Ortsstraße liege und sie deshalb von der Pflicht zur Tragung von Erschließungsbeiträgen befreit seien.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 16.09.2002 wies das Landratsamt ... den Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass die Beklagte zu Recht angenommen habe, dass das Grundstück der Kläger sowohl am historischen als auch am nicht historischen Teil der ... Straße liege und dass der geforderte Erschließungsbeitrag auch nicht verjährt sei, weil die sachliche Beitragspflicht erst mit dem Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 11.06.2001 entstanden sei, in dem dieser festgestellt hatte, dass der nicht historische Teil der ... Straße als selbstständige Erschließungsanlage den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entspreche.
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Am 15.10.2002 haben die Kläger Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Die Beklagte habe die Grenze der beitragsfreien historischen Straße unzutreffend gezogen. Die ... Straße erfülle über ihre gesamte Länge entlang des ehemals ungeteilten Grundstücks Flst. Nr. ... die Kriterien einer historischen Straße. Bereits vor 1873 habe sie in dieser Länge dem beidseitigen Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient. Sie habe die Funktion gehabt, den Ortsrand an die Dorfmitte anzuschließen. Die östliche Straßenseite habe damals schon eine Bebauung mit rund 5 Wohngebäuden und teilweise angebauten Stallungen aufgewiesen. Auch wenn auf der westlichen Seite das Grundstück Flst. Nr. ... damals nur teilweise bebaut und im Übrigen landwirtschaftlich genutzt gewesen sei, sei die Straße auch auf dieser Seite zum Anbau bestimmt gewesen, da dieses Grundstück künftig keinem anderen Zweck als dem einer weiteren Bebauung und damit der Weiterentwicklung der Ortschaft habe dienen sollen. Eine solche Weiterentwicklung sei auch durch die Errichtung von Wohnbauten später erfolgt. Die schräge Grenzziehung unmittelbar hinter der Bebauung des Flurstücks ... (heutige ... Straße) sei zu strikt und willkürlich. Dies zeige sich insbesondere daran, dass ihr auf der gegenüberliegenden Straßenseite liegendes Grundstück bereits vor 1873 ein Eckgrundstück gewesen sei. Deshalb müsse jedenfalls der Gartenbereich dieses Eckgrundstückes mit zu dem historischen Bereich der ... Straße hinzugerechnet werden. Die Grenzziehung berücksichtige auch nicht, dass Grundlage zur Berechnung des Erschließungsbeitragssatzes nicht nur die bebaute Fläche, sondern die Ausdehnung des gesamten Grundstücks sei. Die Straße habe auch bereits vor 1873 in ihrer gesamten Länge eine Breite von mehr als fünf Metern aufgewiesen. Soweit die Beklagte aus einem teilweise sich verjüngenden und dann wieder breiter werdenden Straßenverlauf eine andere Schlussfolgerung ziehe, sei diese nicht zu teilen. Die Grenzziehung der Beklagten habe lediglich den Hintergrund, eine möglichst große Bemessungsgrundlage zu schaffen. Die zu starke Orientierung der Beklagten und der Widerspruchsbehörde am vor 1873 bestehenden Baubestand sei auch nicht mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zu vereinbaren. Nach dieser verbiete sich eine schematisierende, nur auf die Längenausdehnung und die Zahl der vorhandenen Gebäude abstellende Betrachtungsweise. Es sei auch von Bedeutung, dass die Beklagte im Zusammenhang mit einem Bauantrag für das südöstlich weiter in Richtung Außenbereich gelegene Grundstück Flurstück Nr. ... dem Landratsamt bereits im Jahre 1969 mitgeteilt habe, dass dieses Grundstück durch Straße, Kanal und Wasser erschlossen sei. Im Übrigen fehle es an einer Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid. Im Zeitraum der Baumaßnahme an der Straße und der anschließenden Widmung im Jahre 1992/1993 habe es keine Rechtsgrundlage gegeben, aufgrund derer die Anlieger zur Bezahlung eines Beitrags hätten herangezogen werden können. Erst mit der Änderung des § 125 BauGB sei hier die Möglichkeit geschaffen worden, Beiträge von den Anliegern zu erheben. Die Gesetzesänderung sei jedoch erst mit Wirkung vom 01.01.1998 erfolgt. Ließe man diese Rechtsgrundlage rückwirkend in das Jahr 1993 Wirkung entfalten, so sei dies als ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes anzusehen. Schließlich sei die Beitragsforderung auch verjährt. Es habe bei Durchführung des Ausbaus Anfang der 90iger Jahre keinen Regelungsbedarf im Sinne eines erschließungsrechtlichen Planerfordernisses gegeben. Die Baumaßnahmen seien im Jahre 1993 beendet gewesen. Über Jahre hinweg seien die Anwohner seitens der Beklagten im Ungewissen gelassen worden, ob sie zu Erschließungsbeiträgen herangezogen würden. Mit Schreiben vom 08.06.2001 habe die Beklagte selbst darauf hingewiesen, dass auch sie zum Zeitpunkt des Ausbaus der Straße davon ausgegangen sei, dass die Anlieger sich an den Ausbaukosten nicht beteiligen müssten. Zwischen Widmung und Beitragsbescheid lägen rund 8 Jahre. Eine solche Zeitspanne widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben.
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Die Kläger beantragen,
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den Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 13.12.2001 in der Fassung des Berichtigungsbescheids vom 21.01.2002 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts ... vom 16.09.2002 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor: Die Abgrenzung zwischen historischem und nicht historischem Straßenteil entspreche den Kriterien, die der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung zur Bestimmung einer „historischen Ortsstraße“ nach württembergischem Landesrecht zugrunde lege. Entscheidend für die Definition der „historischen Ortsstraße“ sei zunächst ihre Funktion. Nur eine solche Straße falle darunter, die am 01.01.1873 hinsichtlich ihres Ausbau- und Verkehrszustandes für den innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus und für den regelmäßigen Anbau im Wesentlichen abgeschlossen gewesen sei. Die Tatsache, dass auf den innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus abgestellt werde, sei ein erster Hinweis auf die Bedeutung der tatsächlich vorhandenen Bebauung. Verkehr von Haus zu Haus könne sich nicht auf unbebaute Grundstücksteile beziehen. Nicht die Grundstücksgrenzen seien damit der Maßstab, sondern die tatsächliche Bebauung. In dieser Rechtsprechung werde weiter festgestellt, dass ein in die freie Landschaft hinausführender Weg ein deutliches Indiz gegen die Annahme einer Ortsstraße darstelle. Für die Annahme, dass die heutige ... Straße nicht dem innerörtlichen Anliegerverkehr gedient habe, sondern der Verbindung nach ..., spreche auch ihre Bezeichnung. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass die vormalige Bezeichnung einer Straße als „Vicinalweg“ darauf schließen lasse, dass es sich hierbei um eine Verbindungsstraße in einen benachbarten Ort handele, der keine innerörtliche Erschließungsfunktion zukomme. Die heutige ... Straße habe nicht nur bis zum Jahre 1873, sondern auch noch Jahrzehnte darüber hinaus die Bezeichnung „...-Weg 4 1/2“ getragen. Soweit der Verwaltungsgerichtshof entschieden habe, dass nicht in jedem Fall die tatsächliche Bebauung ausschlaggebend sein könne und insofern eine „schematisierende“ Betrachtung nicht erfolgen dürfe, handele es sich um einen jener atypischen Ausnahmefälle, bei denen die Besonderheit des Sachverhalts verlange, von der Regelvermutung des Endes der historischen Ortsstraße am Ende der Bebauung abzuweichen. Mit dem vorliegenden Fall sei diese Situation jedoch nicht im Ansatz vergleichbar. Die Karte des staatlichen Vermessungsamts ..., die den Stand der Bebauung im Jahre 1873 dokumentiere, zeige, dass die aus dem Ort herausführende Straße sich zunächst leicht verjünge, um danach - auf freiem Feld - wieder breiter zu werden. Hier sei offensichtlich kein bestimmtes Konzept mit der Errichtung dieser Straße, soweit sie über die vorhandene Bebauung hinausgegangen sei, verfolgt worden. Gegen die Behauptung der Kläger, das Flurstück Nr. ... habe bereits vor 1873 in seiner gesamten Länge dem Anbau an die Straße dienen sollen, spreche schließlich auch die Tatsache, dass eine weitere Bebauung dieses Grundstücks erst im Jahre 1934 - also mehr als 60 Jahre später - erfolgt sei. Diese Tatsache verdeutliche, dass die bauliche Entwicklung des damaligen ...-Wegs 4 1/2 im Jahre 1873 abgeschlossen gewesen sei. Schließlich komme es auf die in der Klagebegründung angesprochene „Schräge“ der Grenzziehung nicht an. Ob man eine schräge oder gerade Linie von der Baulinie des Gebäudes ... Straße ansetze, mache für die Einbeziehung des Grundstücks der Kläger und auch für die Höhe ihres Erschließungsbeitrags keinen Unterschied. In beiden Fällen grenze das Grundstück sowohl an die neue wie auch an die historische Straße an, so dass nach § 12 der Erschließungsbeitragssatzung pauschal die Hälfte der anrechenbaren Nutzungsfläche bei der Berechnung des Beitrags berücksichtigt werden müsse. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass am Ende des klägerischen Grundstücks ein Feldweg von der ... Straße abzweige und nach Westen in die Felder hinausführe. Dieser Feldweg stelle keine Zäsur in Form einer natürlichen Begrenzung der Bebauung dar. Die Beitragserhebung sei auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Insbesondere sei im Zeitpunkt der Herstellung der Straße die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB 1987 entbehrlich gewesen, da sowohl objektiv als auch nach der subjektiven Vorstellung aller beteiligten Behörden hierfür ein Bebauungsplan erforderlich gewesen sei. Der Beitragsanspruch sei auch nicht verjährt, da die Festsetzungsfrist erst mit dem Beschluss des Gemeinderats vom 21.06.2001, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Änderung des § 125 Abs. 2 BauGB zu laufen begonnen habe. Erst mit dieser Änderung habe eine beitragsfähige Erschließungsanlage, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprochen habe, ohne die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden können. Dies gelte auch für Erschließungsanlagen, die bereits vor diesem Datum endgültig hergestellt worden seien. Auch Vertrauensschutzgesichtspunkte stünden der Beitragserhebung nicht entgegen.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten und des Landratsamtes ... verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).
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Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid der Gemeinde ... vom 13.12.2001 i. d. F. des Berichtigungsbescheids vom 21.01.2002 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts ... vom 16.09.2002 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn sie sind zu Recht nach den §§ 131 Abs. 1 Satz 1; 133 Abs. 1 Satz 1BauGB und der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 02.04.2001 (EBS), gegen deren Rechtmäßigkeit Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich sind, zum Erschließungsbeitrag für die Erschließungsanlage „... Straße“ in der im angefochtenen Bescheid festgesetzten Höhe herangezogen worden.
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1. Der Beitragspflicht steht nicht entgegen, dass die ... Straße - wie die Kläger meinen - in ihrer gesamten Länge entlang ihres Grundstücks als vorhandene Erschließungsanlage im Sinne des § 242 Abs. 1 BauGB (sog. historische Ortsstraße) angesehen werden müsste. Vielmehr hat die Beklagte die Abgrenzung zwischen historischem und nicht historischem Teil der Straße zutreffend mit dem Ergebnis vorgenommen, dass das Grundstück teils an den historischen, teils an den nicht historischen Teil der Straße angrenzt, weshalb die Kläger nach § 12 EBS mit der Hälfte der maßgeblichen Nutzungsfläche entsprechend ihrem Miteigentumsanteil zum Beitrag herangezogen werden durften.
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Unter einer historischen Ortsstraße ist im ehemals württembergischen Landesteil, um den es hier geht, eine fertige Ortsstraße zu verstehen, deren Entwicklung bei Inkrafttreten der (württembergischen) Neuen Allgemeinen Bauordnung in der ursprünglichen Fassung vom 6.10.1872 (RegBl. S. 305) am 01.01.1873 hinsichtlich ihres Ausbau- und Verkehrszustands für den innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus und für den regelmäßigen Anbau im Wesentlichen abgeschlossen war (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.02.1994 - 2 S 2961/92 -; Urt. v. 20.09.1984 - 2 S 1812/83 - m. w. N., auch auf grundlegende Rspr. des Preuss. OVG). Ob eine Straße eine historische Straße ist, richtet sich also danach, ob sie zum genannten Zeitpunkt dem Anbau und damit auch dem innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus diente oder für diesen Zweck bestimmt war. Hierfür ist regelmäßig mangels anderweitiger Anhaltspunkte die vorhandene Bebauung entlang einer Straße ein wesentliches Indiz. In der Rechtsprechung ist deshalb anerkannt, dass das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße entscheidend von ihrer faktischen innerörtlichen Erschließungsfunktion abhängt, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.08.1994 - 2 S 834/93 -).
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Dem „Unbeglaubigten Auszug aus der Liegenschaftskarte“ der Gemeinde ... (Stand 1.1.1873) ist zu entnehmen, dass zum damaligen Zeitpunkt das an der westlichen Seite der Straße liegende, damals noch ungeteilte Grundstück Flst. Nr. ... nicht in dem gesamten an die Straße angrenzenden Bereich, sondern nur in dem nördlich der Ortsmitte zu gelegenen Bereich, jedenfalls nicht in seinem südlichen Bereich, der heute das selbstständige Grundstück Flst. Nr. ... der Kläger ist, bebaut war. Demgegenüber reichte damals schon die Bebauung auf der gegenüberliegenden östlichen Seite der Straße weiter ortsauswärts nach Süden. Dies ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig. Bei dieser Sachlage ist auf der Grundlage der angeführten Rechtsprechung nicht zu beanstanden, dass die Beklagte angenommen hat, dass der historische Teil der Straße mit dem Ende der damaligen Bebauung auf dem Grundstück ... Straße endet. Die Einwendungen der Kläger hiergegen greifen nicht durch.
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Auch wenn den Klägern darin zu folgen ist, dass die Straße die Funktion gehabt hat, den Ortsrand an die Dorfmitte anzuschließen, rechtfertigt dies einen über die letzte Bebauung hinausgehenden Verlauf der Ortsstraße nicht, da der Ortsrand gerade durch die letzte Bebauung auf der östlichen Straßenseite gekennzeichnet war. Eine mögliche künftige bauliche Entwicklung hat hier außer Betracht zu bleiben. Ab dem Ortsrand hatte die Straße nur noch die beitragsrechtlich unerhebliche Funktion, die Verbindung zum Nachbarort ... herzustellen, was in der Bezeichnung ...-Weg zum Ausdruck kommt. Auch aus dem Umstand, dass - wie in der mündlichen Verhandlung vom 10.03.2004 erörtert - auf der östlichen Straßenseite in einigem Abstand zur letzten Bebauung auf dem Grundstück Flst. Nr. ... wohl schon im Jahre 1845 neben dem Friedhof bei der Kirche ein weiterer Friedhof angelegt worden ist, ergibt sich keine Erweiterung der innerörtlichen Erschließungsfunktion, da solche „neueren“ Friedhöfe damals üblicherweise in den Außenbereich verlegt wurden.
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Der Grenzziehung zwischen historischem und nicht historischem Teil der Straße am Ende der Bebauung auf dem Grundstück ... Straße können die Kläger weiter nicht entgegenhalten, dass Grundlage für die Beitragserhebung nicht nur die bebaute Fläche, sondern die Ausdehnung des gesamten Grundstücks sei. Denn dies gilt nur, soweit Grundstücke in ihrer gesamten Ausdehnung im Innenbereich liegen. Liegt dagegen ein Grundstück teilweise im unbeplanten Innenbereich und teilweise im Außenbereich, kommt es für die beitragsrechtlich erhebliche Erschließungsfunktion der Straße nur auf den im Innenbereich gelegenen Teil des Grundstücks an, da im Außenbereich gelegene Grundstücke nicht der Erschließungsbeitragspflicht unterliegen (vgl. § 133 Abs. 1 BauGB). Die für die Abgrenzung von unbeplantem Innenbereich und Außenbereich heute maßgeblichen Kriterien haben - da eine damalige „Ortsstraße“ von ihrer Funktion her im „Innenbereich“ gelegen sein musste - nach der Rechtsprechung der Kammer als allgemeine Grundsätze auch schon im vorletzten Jahrhundert für die Abgrenzung zwischen unbeplantem Orts- bzw. Innenbereich und Außenbereich eine Rolle gespielt, weshalb ihnen auch für die landesrechtliche Festlegung der Reichweite einer historischen Ortsstraße jedenfalls eine indizielle Bedeutung zukommt (vgl. Urt. v. 30.04.2003 - 2 K 181/02). Danach ist für die Abgrenzung grundsätzlich das Ende der Bebauung und nicht die Grundstücksgrenze maßgeblich. Von der Maßgeblichkeit des vorhandenen Baubestands geht im Grundsatz - wie dargelegt - auch die angeführte Rechtsprechung bei Auslegung des Begriffs innerörtliche Erschließungsfunktion als Voraussetzung einer historischen Ortsstraße aus. Sonach war der unbebaute Teil des Grundstücks ... Straße am 01.01.1873 im Außenbereich gelegen. Er konnte deshalb die Erschließungsfunktion der Straße nicht über das Ende der Bebauung hinaus verlängern, weshalb mit dem Ende der Bebauung auf diesem Grundstück auch die Erschließungsfunktion der ... Straße und damit auch ihre Eigenschaft als historische Ortsstraße endete. Darauf, ob die am Ende der Bebauung auf Grundstück Nr. orientierte Grenzziehung „schräg“ verlaufen durfte, kommt es für die Beitragspflicht der Kläger nicht an, da auch bei einer senkrecht auf die Straße zuführenden Grenzziehung das Grundstück teilweise am nicht historischen Teil der Straße liegen würde.
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Entgegen der Auffassung der Kläger reicht die Erschließungsfunktion der ehemaligen Ortsstraße auch nicht ausnahmsweise über die letzte Bebauung auf Grundstück Nr. hinaus. Eine solche Ausnahme lässt sich nicht damit rechtfertigen, dass es sich beim früher ungeteilten Grundstück Flst. Nr. ... um ein Eckgrundstück gehandelt hat, das im Süden, im Bereich des heutigen Grundstücks der Kläger, durch den von Westen her in die ... Straße einmündenden Feldweg begrenzt wurde. Zwar sind nach der Rechtsprechung der Kammer die Kriterien zur Abgrenzung von unbeplantem Innenbereich und Außenbereich auf die Festlegung der Reichweite einer historischen Ortsstraße auch insoweit anwendbar, als der Orts- bzw. Innenbereich ausnahmsweise über die letzte Bebauung hinausreichen kann, wenn ihm das Landschaftsbild eine sich aus der Situation ergebende natürliche Grenze - etwa durch eine Straße, einen Fluss, einen Graben oder Bergrücken - zieht (Urt. v. 30.04.2003, a. a. O.). Eine solche natürliche Grenze hat der Feldweg jedoch nicht dargestellt. Die Anlegung von Feldwegen war damals und ist auch heute noch darauf gerichtet, den Außenbereich zu erschließen, sei es als Gemeindeverbindungsweg oder als Zugang zu den landwirtschaftlich bewirtschafteten Flächen. Dabei ist es rein zufällig, ob sie in näherer oder weiterer Entfernung zu den bebauten Ortsbereichen angelegt sind. Eine Funktion zur Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich hatten und haben jedenfalls Feldwege nicht.
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Eine ausnahmsweise Fortwirkung der Erschließungsfunktion der Straße über das Ende der Bebauung hinaus können die Kläger schließlich nicht aus VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.08.1994 - 2 S 834/93 - herleiten. Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass sich der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt grundlegend vom vorliegenden unterscheidet. Dort war die frühere Ortsstraße über das Ende der beiderseitigen Bebauung hinaus auf einer Länge von ca. 20 m in gleicher Breite ausgebaut, ehe sie sich in einen schmalen in unbebautes Wiesengelände führenden Fußweg verengte. Vorliegend führte der ...-Weg im wesentlichen in gleicher Breite über das Ende der Bebauung und den Einmündungsbereich des Feldwegs hinaus in Richtung des Nachbarortes .... Auch wenn vor und hinter dem Einmündungsbereich des Feldwegs auf dem Auszug der Liegenschaftskarte eine leichte Veränderung bezüglich der Breite des Weges erkennbar ist, fehlt es doch - anders als in dem der VGH-Entscheidung zugrunde liegenden Fall - an einer deutlichen Zäsur, die an einer hinter dem Ende der Bebauung liegenden Stelle darauf hindeuten könnte, dass die Erschließungsfunktion der Straße erst an dieser Stelle enden sollte. Vielmehr diente der über die Bebauung hinausreichende Ausbau der Straße offensichtlich deren weiterer Funktion als in den Außenbereich führende Ortsverbindungsstraße.
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2. Entgegen der Auffassung der Kläger liegen bezüglich des nicht historischen Teils der ... Straße auch die in §§ 123 ff. BauGB normierten Voraussetzungen für die Beitragserhebung vor. Dieser Teil der Straße ist durch die in den Jahren 1992/93 durchgeführten Bauarbeiten, deren Kosten der Beitragserhebung zugrunde liegen, erstmals endgültig im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz. Nr. 2 BauGB hergestellt worden. Es fehlt auch nicht am weiteren Erfordernis, dass die Erschließungsanlage gemäß § 125 BauGB rechtmäßig hergestellt sein muss. Zwar ist die ... Straße nicht entsprechend § 125 Abs. 1 BauGB auf der Grundlage eines Bebauungsplans hergestellt worden, da ein solcher niemals bestanden hat. Auch lag weder die Zustimmung zur Herstellung durch die höhere Verwaltungsbehörde nach dem in den Jahren 1993/93 noch geltenden § 125 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1987 vor, noch war diese Zustimmung entbehrlich, weil für die Herstellung der Straße nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB 1987 die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich gewesen ist (siehe hierzu im Einzelnen unten bei den Ausführungen zur Verjährung). Dem Planerfordernis ist aber dadurch Genüge getan, dass nach der am 01.01.1998 in Kraft getretenen Änderung des Baugesetzbuchs, durch die der Zustimmungsvorbehalt für die höhere Verwaltungsbehörde in § 125 Abs. 2 Satz BauGB 1987 entfallen ist, der Gemeinderat der Beklagten am 11.06.2001 die Feststellung getroffenen hat, dass der nicht historische Bereich der ... Straße, der die streitgegenständliche Erschließungsanlage bildet, den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entspricht. Hierzu ist im Einzelnen auszuführen:
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Mangels einer abweichenden gesetzlichen Überleitungsbestimmung ist § 125 Abs. 2 BauGB in der Fassung der Gesetzesänderung auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war. Der Wegfall des Zustimmungserfordernisses durch die Gesetzesänderung kommt damit in formeller Hinsicht seiner nachträglichen Erfüllung gleich (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 - 9 C 2.03 -, NVwZ 2004, 483; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.03.2002 - 2 S 2585/01). Danach ist vorliegend davon auszugehen, dass das Planungserfordernis des § 125 BauGB in formeller Hinsicht erfüllt ist.
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Von der Rechtsänderung unberührt geblieben ist allerdings das bereits in § 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB 1987 als Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der gemeindlichen Entscheidung durch die höhere Verwaltungsbehörde enthalten gewesene und in § 125 Abs. 2 BauGB 1998 ausdrücklich aufrecht erhaltene materiell-rechtliche Erfordernis, dass die Herstellung von Erschließungsanlagen, wenn ein Bebauungsplan nicht vorliegt, den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen muss. Die Neufassung des § 125 Abs. 2 BauGB hat an diesem materiell-rechtlichen Maßstab nichts geändert, sondern nur das Prüfungsverfahren vor der höheren Verwaltungsbehörde durch die gerichtliche Kontrolle dieser Planungsentscheidung der Gemeinde ersetzt. Dies hat zur Folge, dass eine Beanstandung durch das Gericht - wie früher durch die höhere Verwaltungsbehörde - nur gerechtfertigt ist, wenn ein Bebauungsplan, der die betreffende Erschließungsanlage festgesetzt hätte, wegen Überschreitung der planerischen Gestaltungsfreiheit nichtig wäre. Die wichtigste materiell-rechtliche Bindung ist hierbei das in § 1 Abs. 6 BauGB 1998 normierte Abwägungsgebot. Dieses bezieht sich auch bei § 125 Abs. 2 BauGB 1998 sowohl auf den Abwägungsvorgang als auch auf das Abwägungsergebnis (BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 - 9 C 2.03 -, a. a. O.). Nach diesen Kriterien erfüllt die Entscheidung des Gemeinderats der Beklagten vom 11.06.2001 das Planerfordernis des § 125 Abs. 2 BauGB 1998 auch in materieller Hinsicht.
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In rechtlicher Hinsicht unbeachtlich ist, dass der Gemeinderat der Beklagten die Feststellung zu den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB nicht vor Beginn der Baumaßnahmen getroffen hat. Denn es handelt sich bei dieser Feststellung, für die das Gesetz kein förmliches Verfahren vorschreibt, um einen gemeindeinternen Vorgang, der jederzeit nachgeholt werden kann und in diesem Fall die Herstellungsarbeiten nachträglich legitimiert (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.03.2002 a. a. O.). Eine solche zulässige Nachholung ist hier - nachdem die Änderung des § 125 Abs. 2 BauGB hierfür den Weg freigemacht hatte - durch den Gemeinderatsbeschluss vom 11.06.2001 erfolgt. Nach dem in den Akten befindlichen Protokoll über die Gemeinderatssitzung mag zwar zweifelhaft sein, ob sich die Gemeinderäte bewusst gewesen sind, dass sie in rechtlicher Hinsicht eine planerische Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Herstellung der Erschließungsanlage nachgeholt haben. Es ist ihnen aber ersichtlich bewusst gewesen, dass es nach der neuen Rechtslage nunmehr der Gemeinde obliegt, durch die Feststellung, dass die Herstellung der ... Straße, wie sie in den Jahren 1992/93 erfolgt ist, den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB entsprochen hat, die letzte noch ausstehende Voraussetzung für eine rechtmäßige Beitragserhebung jedenfalls für den nicht historischen Teil der Straße zu schaffen. Zweifel, dass die Straße diesen Anforderungen nicht entspricht, sind nach dem Protokoll in der Sitzung nicht geäußert worden. Als problematisch wurde vielmehr von den Gemeinderäten angesehen, ob - was in der obergerichtlichen Rechtsprechung inzwischen geklärt ist - der Beschluss für eine zurückliegende Zeit gefasst werden könne. Es kann offen bleiben, ob bei dieser Sachlage Mängel im Abwägungsvorgang vorliegen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist in entsprechender Anwendung des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB davon auszugehen, dass ein Mangel im Abwägungsvorgang nur dann erheblich ist und deshalb - wie zur Nichtigkeit eines entsprechenden Bebauungsplans - zur Rechtswidrigkeit der Herstellung der Erschließungsanlage führen kann, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planungsentscheidung ohne den Mangel im Ergebnis anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 - 9 C 2.03 -, a. a. O.). Dies ist hier nicht anzunehmen, da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die ... Straße, so wie sie in den Jahren 1992/93 hergestellt worden ist, materiell nicht den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB 1998 entspricht. Auch der Umstand, dass im Gemeinderatsprotokoll § 1 Abs. 4 und 6 BauGB steht, führt zu keinem anderen Ergebnis. Entsprechend der Begründung des Widerspruchsbescheids ist davon auszugehen, dass es sich hierbei um ein redaktionelles Versehen handelt.
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3. Bei Maßgeblichkeit des § 125 Abs. 2 BauGB 1998 für die endgültige Herstellung der Straße im Rechtssinne scheidet auch eine Verjährung des Beitragsanspruchs aus. Dabei kann offen bleiben, ob dieser Anspruch bereits mit Inkrafttreten der Änderung des § 125 Abs. 2 BauGB am 01.01.1998 oder erst mit dem Beschluss des Gemeinderats vom 11.06.2001 entstanden ist. Denn in beiden Fällen ist die Festsetzungsfrist von vier Jahren nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c KAG i. V. m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO eingehalten, die nach § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem die Beitragsschuld entstanden ist.
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Verjährung des Beitragsanspruchs wäre allerdings eingetreten, wenn der hier maßgebliche Teil der ... Strasse schon mit seiner faktischen Herstellung in den Jahren 1992/93 auch im Rechtssinne endgültig hergestellt gewesen wäre, weil es sich bei ihm um eine Erschließungsanlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gehandelt hat, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich gewesen ist, weshalb auch schon nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB 1987 die endgültige Herstellung ausnahmsweise weder eines Bebauungsplans noch der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde bedurft hätte. Diese Voraussetzungen haben jedoch zum damaligen Zeitpunkt nicht vorgelegen. Zwar ist davon auszugehen, dass sich der Bereich westlich und östlich der ... Straße bis zum Grundstück Flst. Nr. ... durch die in den Jahren nach 1873 nach und nach erfolgte Bebauung zum unbeplanten Innenbereich entwickelt hat, da es hierfür nur auf den tatsächlichen baulichen Bestand ankommt, und nicht darauf, ob dieser rechtmäßig entstanden ist. Die weitere eng auszulegende Voraussetzung, wonach für die Herstellung der Straße ein Bebauungsplan nicht erforderlich gewesen sein darf, ist jedoch nicht gegeben. Diese Voraussetzung ist nicht bereits dann gegeben, wenn wie hier der Gemeinderat der Beklagten beanstandungsfrei festgestellt hat, dass die - im Wesentlichen am Verlauf einer ehemals in den Außenbereich führenden Ortsverbindungsstraße orientierte - Herstellung einer zum Anbau bestimmten Straße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) eine den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB 1998 entsprechende Planung ist. Die Erforderlichkeit eines Bebauungsplans im Sinne des § 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB 1987 ist vielmehr erst dann zu verneinen, wenn der vorhandene Baubestand keinen Spielraum für Planungsalternativen der Straßenherstellung lässt, die ebenfalls diesen Anforderungen entsprechen würden, wie dies etwa bei einer in der Regel beidseitigen Bebauung im Ortsinneren der Fall ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.04.1975 - 4 C 75.72 -). So verhält es sich hier nicht. Vielmehr macht etwa der Bebauungsplanvorschlag des Regierungspräsidiums vom September 1975 deutlich, dass trotz etwa auf dem Grundstück Flst. Nr. ... damals bereits vorhandener Bebauung anstelle des von Osten her einmündenden Feldwegs die Herstellung einer deutlich vergrößerten Einmündung einer Straße möglich gewesen wäre, die der baulichen Erschließung des östlich der Straße gelegenen Bereichs gedient hätte. Auch die bereits im Zusammenhang mit der Abgrenzung des historischen Teils angesprochenen Schwankungen bei der Straßenbreite sind etwa in diesem Planungsvorschlag ausgeglichen. Insbesondere hätte durch einen Bebauungsplans auch geregelt werden können, ob die Anbaufunktion der Straße auf die bisher schon bestehende Bebauung begrenzt werden oder ob die sich seit 1873 unbeplant entlang der Straße in den Außenbereich hineinentwickelnde Bebauung durch eine über die bisherige Bebauung hinausreichende Anbaufunktion planerisch gesteuert werden soll.
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4. Schließlich steht auch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes der Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung nicht entgegen. Auch wenn die Beklagte anlässlich der Durchführung der Bauarbeiten in den Jahren 1992/93 die Erwartung geweckt haben mag, dass nach damaligem Erkenntnisstand die rechtlichen Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nicht gegeben sind, durften dies die Kläger nicht als einen endgültigen und rechtswirksamen Beitragsverzicht ansehen. Denn die bundesrechtlich begründete Erschließungsbeitragspflicht steht nicht zur Disposition der jeweiligen Gemeinde. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Gemeinden deshalb verpflichtet, Erschließungsbeiträge entsprechend den gesetzlichen Vorgaben zu erheben. Dabei ist es nicht selten so, dass eine Erschließungsbeitragspflicht nur latent vorhanden ist, weil es zunächst an einer rechtlichen Voraussetzung für das Entstehen der Beitragspflicht, etwa an einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung oder - wie hier - an der Erfüllung des Planerfordernisses fehlt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsteht aber in solchen Fällen die Beitragspflicht mit dem oft Jahre später liegenden Eintritt der letzten Voraussetzung. Solange nicht feststeht, dass die letzte noch ausstehende Voraussetzung für das Entstehen der Beitragspflicht endgültig nicht eintreten kann, ist deshalb für einen Vertrauensschutz kein Raum.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Einer Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren bedarf es nicht, da die Kläger im Hauptsacheverfahren nicht obsiegt haben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 123 ff. BauGB
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 125 BauGB
§ 125 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 125 Abs. 2 BauGB
§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 und Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 4 bis 6 BauGB
§ 125 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 131 Abs. 1 Satz 1; 133 Abs. 1 Satz 1BauGB
§ 242 Abs. 1 BauGB
§ 133 Abs. 1 BauGB
§ 128 Abs. 1 Satz. Nr. 2 BauGB
§ 125 Abs. 1 BauGB
§ 125 Abs. 2 Satz BauGB
§ 125 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 und 6 BauGB
§ 169 Abs. 2 Satz 1 AO
§ 170 Abs. 1 AO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 483
2 S 2961/92
2 S 1812/83
2 S 834/93
2 K 181/02
9 C 2.03
2 S 2585/01
2 BauGB am 01.01
4 C 75.72