Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-02-24, Aktenzeichen 5 B 5276/03

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Antragstellerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems, mit der ihr eine Vielzahl von Maßnahmen zur Sicherung und Rekultivierung sowie zur Überwachung der Deponie B. aufgegeben worden sind. Der Antragsgegner ist Nachfolgebehörde (im Sinne von § 8 b Nds. VwGG) der Bezirksregierung Weser-Ems.
Die Antragstellerin ist als Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundesbahn Betreiber der Deponie B., die sich auf im Wesentlichen im Eigentum der Antragstellerin stehenden Grundstücken in der Gemeinde G. befindet. Kleinere der zur Deponie gehörenden Grundstücke stehen im Eigentum Dritter. Das Deponiegelände hat eine Größe von etwa 30 ha und wurde von 1946 bis 1990 von der Deutschen Bundesbahn zur Ablagerung bahntypischer, bauschuttähnlicher Abfälle (wie Bauschutt, Boden- und Holzschwellen, Betonrückstände, Schamottbruch und Schlacken) genutzt. Im Zeitraum von 1966 bis 1971 wurde die Deponie daneben durch die Gemeinde G. zur Einlagerung von insgesamt ca. 26.600 m³ Hausmüll genutzt.
Mit Schreiben vom 1. Februar 1991 teilte die Deutsche Bundesbahn dem Landkreis Oldenburg auf dessen Anforderung hin mit, dass die Ablagerung von Abfällen auf der Deponie B. am 30. September 1990 eingestellt und die Deponie am 1. Oktober 1990 geschlossen worden sei. Zugleich wies die Deutsche Bundesbahn dabei jedoch darauf hin, dass die Ablagerung von Feinkornanteilen aus der Schotterabsiebung einer auf dem Deponiegelände tätigen privaten Schotteraufbereitungsanlage bis auf Weiteres fortgesetzt werden solle. Die Ablagerung dieser Abfälle aus der Schotterabsiebung (insgesamt rund 15.000 m³) wurde im Jahre 1999 eingestellt, nachdem in dem Feinkornmaterial erhebliche Verunreinigungen mit PAK festgestellt wurden.
Seit 1990 wurden von der Deutschen Bundesbahn Planungen hinsichtlich der Sanierung und Rekultivierung der Deponie veranlasst. Im Jahre 1994 wurde die Deutsche Bundesbahn privatisiert und die Deponie B. ging auf die Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundesbahn über. Nachdem im Dezember 1998 die zwischen dem Eisenbahnbundesamt und dem Land Niedersachsen streitige Frage der Zuständigkeit zugunsten des Landes Niedersachsen geklärt wurde, forderte die Bezirksregierung Weser-Ems die Antragstellerin mit Schreiben vom 30. Dezember 1998 auf, Unterlagen über die beabsichtigte Rekultivierung der Deponie sowie über Sicherheitsvorkehrungen vorzulegen.
In den nachfolgenden Gesprächen kamen die Beteiligten nach längeren Verhandlungen überein, dass zunächst noch weitere Untersuchungen, insbesondere zur geotechnischen Vorplanung sowie hinsichtlich sanierungsvorbereitender Grundwasseruntersuchungen durchgeführt werden sollten. Hierzu schlossen die Antragstellerin und die Bezirksregierung Weser-Ems unter dem 30. Oktober 2001/6. Dezember 2001 einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Erstellung entsprechender „Machbarkeitsstudien“. In § 3 dieses Vertrages wurde vereinbart, dass auf der Grundlage der in den Machbarkeitsstudien gewonnenen Ergebnisse die erforderlichen Sanierungs-, Sicherungs- und Rekultivierungsmaßnahmen einvernehmlich, d.h. durch Abschluss eines zweiten öffentlich-rechtlichen Vertrages abgestimmt und festgelegt werden sollten. In § 5 Abs. 1 S. 2 des Vertrages wurde allerdings auch bestimmt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems berechtigt sein sollte, die Sanierung, Sicherung und Rekultivierung im Wege einer Anordnung nach dem Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz durchzusetzen, sofern eine einvernehmliche Lösung nicht erreicht werden könne.
Im Mai 2002 wurden der Bezirksregierung Weser-Ems die zwischenzeitlich durch die Firma Ingenieurbüro Geo-data GmbH erstellten „Machbarkeitsstudien“ sowie ein „Fachbericht Grundwasser und Dokumentation“ und eine „Gefährdungsabschätzung Pfad Grundwasser“ vorgelegt.
In einem Gespräch vom 17. Dezember 2002 wurden die Ergebnisse der Gutachten zwischen der Antragstellerin, der Bezirksregierung und den beteiligten Landesfachbehörden erörtert. Seitens der Bezirksregierung Weser-Ems sowie der beteiligten Behörden stieß insbesondere das vom oben genannten Gutachterbüro als Maßnahme zur Sicherung der Deponie vorgeschlagene System einer „qualifizierten Oberflächenabdeckung“ auf Kritik und wurde als unzureichend eingestuft. Das vom Nds. Landesamt für Bodenforschung als Alternativkonzept vorgeschlagene System einer Oberflächenabdeckung mit einer hydraulischen Sanierung des kontaminierten Grundwassers im Abstrom der Deponie wurde seitens der Bezirksregierung Weser-Ems aus abfallrechtlichen Gründen abgelehnt. Eine Einigung über die erforderlichen Sanierungs-, Sicherungs- und Rekultivierungsmaßnahmen konnte insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen über die Art der Oberflächenabsicherung nicht erzielt werden.
Mit Bescheid vom 11. November 2003 ordnete die Bezirksregierung Weser-Ems daraufhin nach Anhörung der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung eine Vielzahl von Maßnahmen zur Sicherung, Überwachung und Rekultivierung der Deponie B. an.
Unter I Ziffer 2 der Verfügung wurde die Antragstellerin u.a. verpflichtet, ein Oberflächenabdichtungssystem entsprechend den Anforderungen der Deponieklasse II gemäß Tabelle 2 des Anhanges 1 der Deponieverordnung, jedoch unter Verzicht auf die Systemkomponente Nr. 3 „mineralische Abdichtung“, aufzubringen.
Unter I Ziffer 11 der Verfügung ordnete die Bezirksregierung Weser-Ems eine Sicherheitsleistung in Höhe von 25.604.200 € für die Sicherung und Rekultivierung sowie zur Verhinderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nach Stilllegung der Deponie an, wobei sich die Art der Sicherheitsleistung nach den Vorschriften der Deponieverordnung richten sollte und mit der Bezirksregierung abzustimmen sei.
Ferner ordnete die Bezirksregierung Weser-Ems verschiedene weitere Maßnahmen zur Rekultivierung, zur Eigenüberwachung, zur behördlichen Überwachung der Deponie, zur Erfüllung von Meldepflichten, zum Einsatz verantwortlicher Personen, zum Führen eines Betriebshandbuches sowie eines Betriebstagebuches und zur Aufstellung eines Nachsorgeplanes an (vgl. I Ziffer 1, 3 - 10 der Verfügung vom 11. November 2003).
In dem Abschnitt II der Verfügung drohte die Bezirksregierung Weser-Ems hinsichtlich einzelner Verpflichtungen zu den Anordnungen unter I Ziffer 1 - 3 jeweils ein Zwangsgeld in unterschiedlicher Höhe an.
Zur Begründung ihrer Verfügung führte die Bezirksregierung Weser-Ems im Wesentlichen Folgendes aus:
Die Verpflichtung der Antragstellerin zur Aufbringung des geforderten Oberflächenabdichtungssystems folge aus den Regelungen des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes sowie der Deponieverordnung. Hiernach habe der Deponiebetreiber auf seine Kosten alle sonstigen Vorkehrungen zu treffen, die nötig sind, um eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit in der Nachsorgephase der Deponie zu verhüten. Eine derartige Beeinträchtigung liege u.a. dann vor, wenn Wasser und Boden schädlich beeinflusst werden. Aufgrund der Art der abgelagerten Abfälle, die zumindest teilweise als erhöht schadstoffhaltig einzustufen seien, sowie im Hinblick auf die festgestellte Kontamination des Grundwassers im Abstrom der Deponie seien die beteiligten Fachbehörden zu der Einschätzung gelangt, dass die Deponie B. zwischen den Deponieklassen I und II einzuordnen sei. Aufgrund dieser Einschätzung seien die entsprechenden Anforderungen der Deponieverordnung über die Art der Oberflächenabdichtung einzuhalten. Die entsprechende Anordnung bewirke - anders als das in der Machbarkeitsstudie der Firma Geo-data vorgesehene System einer qualifizierten Abdeckung - einen ausreichenden Schutz vor einer weiteren Verunreinigung des Grundwassers. Die geforderte Art der Oberflächenabdeckung sei insbesondere wegen der auf der Deponie fehlenden Basisabdichtung unverzichtbar. Angesichts der hohen Bedeutung der Schutzgüter Wasser und Boden seien der Antragstellerin die relativ hohen Kosten des geforderten Oberflächenabdichtungssystems zumutbar, zumal sie jahrzehntelang den Nutzen aus der Anlage gezogen und im Übrigen die heutige Schadens- und Gefahrenlage geschaffen habe.
Ferner sei die Antragstellerin als Betreiberin der Deponie nach den Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes verpflichtet, zur Erfüllung der Pflichten in der Betriebs- und Nachsorgephase und zur Verhinderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit eine Sicherheit in Höhe der voraussichtlichen Kosten der Sanierungs- und Rekultivierungsmaßnahmen sowie der weiteren Nachsorgekosten zu leisten.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei geboten gewesen, da nach Feststellung des Nds. Landesamtes für Bodenschutz durch den Eintrag von Deponiesickerwasser bereits ein Grundwasserschaden eingetreten und deshalb eine unverzügliche Umsetzung der verfügten Maßnahmen nötig sei, um die Fortsetzung der Grundwasserkontamination zu unterbinden.
Gegen diese Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 19. November 2003 Widerspruch eingelegt, über den bislang noch nicht entschieden worden ist.
Am 16. Dezember 2003 hat die Antragstellerin bei Gericht um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Die Antragstellerin wendet sich dabei vorrangig gegen die in Abschnitt I Ziffer 2 der Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems angeordnete Aufbringung eines Oberflächenabdichtungssystems sowie gegen die Anordnung einer Sicherheitsleistung gemäß Abschnitt I Ziffer 11 des angegriffenen Bescheides.
Die Antragstellerin ist zum einen der Auffassung, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verfügung vom 11. November 2003 nicht ausreichend sei. Die Bezirksregierung Weser-Ems erwecke nämlich den Eindruck, als nehme die Gefährdung stetig zu. Richtig sei aber vielmehr, dass nach den Ergebnissen der bisherigen Untersuchungen die vom Deponiekörper ausgehenden Emissionen abnähmen. Zudem habe sich die Bezirksregierung Weser-Ems bei der Ermittlung des öffentlichen Interesses an Kriterien orientiert, die rechtlich irrelevant seien. Dies gelte beispielsweise für die angeführten Eingaben der Bürgerinitiative B.. Auch gehe der Hinweis auf die Haltung der Gemeinde G. fehl. Diese habe entgegen der Darstellung der Bezirksregierung Weser-Ems durchaus Einverständnis mit dem von der Firma Geo-data GmbH erarbeiteten Konzept signalisiert.
Zum anderen meint die Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruches sei anzuordnen, weil die angegriffene Verfügung an erheblichen Mängeln leide und deshalb offensichtlich rechtswidrig sei.
Die Rechtswidrigkeit der Anordnungen folge bereits aus der Tatsache, dass der Bescheid teilweise auf eine rechtlich unmögliche Leistung gerichtet sei, weil nicht sämtliche von der Anordnung erfassten Grundstücke in ihrem Eigentum stünden und entsprechende Duldungsverfügungen an die betreffenden Eigentümer nicht ergangen seien. Zudem sei zweifelhaft, ob der Antragsgegnerin überhaupt noch die Möglichkeit zustehe, einseitig-hoheitliche Nachsorgeanordnungen zu treffen, nachdem zunächst der Weg des konsensualen Verwaltungshandelns eingeschlagen worden sei.
Des Weiteren folge aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass der Erlass von Nachsorgeanordnungen einer zeitlichen Begrenzung unterliege. Dabei sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes davon auszugehen, dass für die Zulässigkeit von abfallrechtlichen Anordnungen eine Frist von höchsten 10 Jahren zugrunde zu legen sei. Die Deponie B. sei jedoch - wovon offenbar auch die Bezirksregierung Weser-Ems ausgegangen sei - bereits zum 1. Oktober 1990 und mithin 13 Jahre vor Erlass der Nachsorgeanordnungen geschlossen worden.
Selbst wenn man aber die Bezirksregierung Weser-Ems noch für befugt halten wollte, gut 13 Jahre nach der Deponieschließung überhaupt noch Nachsorgeanordnungen zu treffen, so hätte die Bezirksregierung Weser-Ems jedenfalls aber zu Unrecht angenommen, dass nicht vorrangig das abfallrechtliche Rechtsregime gelte, sondern vielmehr auf die Grundsätze und Instrumentarien des Bodenschutzrechtes abzustellen sei. Zwar sehe das Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz die Ermächtigung zur Anordnung von Rekultivierungs- und Nachsorgemaßnahmen vor. Dies gelte jedoch nicht uneingeschränkt. Vielmehr seien auch nach den Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes selbst, vorrangig die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes anzuwenden, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für das Eingreifen des Bodenschutzrechtes sei somit die „Stilllegung“ der Deponie. Von einer Stilllegung im rechtlichen Sinne sei - wie der systematische Zusammenhang der einzelnen Regelungen im Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz zeige - von dem Zeitpunkt an auszugehen, ab dem auf der Deponie tatsächlich keine Abfälle mehr abgelagert worden sind. Hieran sei auch durch die Einfügungen durch das Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz zur Umsetzung der EU-Deponie-Richtlinie in das Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz nichts geändert worden. Der mit diesen Vorschriften eingeführte Begriff der „endgültigen Stilllegung“ habe nur den Zweck klarzustellen, dass die Behörde im Rahmen des Stilllegungsverfahrens die Einhaltung der Sanierungs- und Rekultivierungspflicht sicherzustellen habe.
Rechtliche Konsequenz des damit anzunehmenden Vorranges des Bodenschutzrechtes sei zum einen, dass der zuständigen Behörde ein Auswahlermessen hinsichtlich der Inanspruchnahme der Verantwortlichen zukomme, während im Abfallrecht eine Alleinverantwortlichkeit des Deponieinhabers bestehe. Im vorliegenden Falle habe es die Bezirksregierung Weser-Ems somit ermessensfehlerhaft unterlassen, eine mögliche Inanspruchnahme insbesondere der Gemeinde G., die in erheblichem Umfang und über einen längeren Zeitraum hinweg Ablagerungen vorgenommen habe, zu prüfen. Zum anderen enthalte das Bodenschutzrecht ein weitergehendes und flexibleres Instrumentarium an geeigneten Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen. Insbesondere genüge das von der Firma Geo-Data vorgeschlagene System der qualifizierten Abdeckung ggf. in Verbindung mit einer hydraulischen Sicherungsmaßnahme den Anforderungen des Bodenschutzrechtes.
Letztlich erweise sich die Forderung der Bezirkregierung nach einer Oberflächenabdichtung aber auch bei abfallrechtlicher Beurteilung als unverhältnismäßig und damit als rechtswidrig. Diesbezüglich sei zunächst festzustellen, dass die Deponieverordnung und damit deren Systemkomponenten für eine Oberflächenabdichtung entgegen der Auffassung der Bezirksregierung Weser-Ems in der streitgegenständlichen Verfügung keine Anwendung fänden. Die Deponieverordnung sehe vor, dass ihre Bestimmungen u.a. dann nicht anwendbar seien, wenn vor dem 1. August 2002 Festlegungen für die Stilllegung und Nachsorge der Deponie in einer Planfeststellung, einer Plangenehmigung oder einer Anordnung nach dem Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz getroffen wurden. Diese Regelung sei entsprechend anzuwenden, wenn derartige Festlegungen - wie in ihrem Falle - in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag geregelt worden seien. Ferner gelte die Deponieverordnung auch für solche Deponien nicht, die unter den Anwendungsbereich der TA-Siedlungsabfall fallen und bei denen die Ablagerungsphase vor dem 1. Juni 1993 beendet wurde. Die Ablagerungen auf der Deponie B. seien bereits ab dem 1. Oktober 1990 beendet worden. Die bis zum Jahre 1999 vorgenommene Verfüllung von Gruben durch ein Unternehmen zum Schotterrecycling sei abfallrechtlich zu vernachlässigen, da sie in so untergeordnetem Umfange stattgefunden habe, dass hiermit eine Prägung der Grundstücksnutzung nicht verbunden gewesen sei. Die Deponie B. falle auch unter den Anwendungsbereich der TA-Siedlungsabfall. Hiervon seien offenbar auch die beteiligten Fachbehörden in ihren Stellungnahmen ausgegangen. Wenn es in der Stellungnahme des Nds. Landesamtes für Bodenschutz heiße, die Deponie entziehe sich einer eindeutigen Klassifizierung und sei zwischen den Deponieklassen I und II einzuordnen, so ändere dies nichts an der Tatsache, dass dann jedenfalls die TA-Siedlungsabfall das abfallrechtlich einschlägige Regelwerk wäre.
Die TA-Siedlungsabfall sehe aber gerade vor, dass die zuständige Behörde Abweichungen von den Anforderungen der TA-Siedlungsabfall zulassen könne, wenn im Einzelfall der Nachweis erbracht werde, dass durch andere geeignete Maßnahmen das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt werde. Die TA-Siedlungsabfall sei somit nicht als starre ingenieurtechnische Vorgabe aufzufassen, sondern erlaube sehr wohl in geeigneten Einzelfällen eine Abweichung vom Konzept der Oberflächenabdichtung.
Die von den Bundesländern eingerichtete Arbeitsgruppe der Landesarbeitsgemeinschaft Abfall habe unter dem 23./24. Juni 1999 zum Thema „Infiltration von Wasser in den Deponiekörper und Oberflächenabdichtungen und -abdeckungen“ sinngemäß festgehalten, dass es unter Berücksichtigung des Zieles der TA-Siedlungsabfall, nämlich eine möglichst nachsorgearme Deponie zu erreichen, zulässig sein müsse, zunächst eine Infiltration von Wasser in den Deponiekörper zuzulassen, um eine „Mumifizierung“ der Abfälle zu vermeiden und stattdessen biologische Abbauprozesse der Schadstoffe zu ermöglichen. Das von ihren Gutachtern erarbeitete Konzept orientiere sich an diesen Thesen und führe dazu, dass die ohnehin fortgeschrittenen Abbauprozesse in der Deponie B. kontrolliert zu Ende gebracht, das Schadstoffpotential beseitigt und somit eine weitgehend nachsorgefreie Deponie geschaffen werde. Diese Verfahrensweise werde den Besonderheiten der Deponie gerecht und sei insbesondere aufgrund des Umstandes gerechtfertigt, dass der Deponiekörper keinen direkten Kontakt zu Grundwasserleitern habe. Auch das Nds. Landesamt für Bodenschutz habe in seiner fachlichen Stellungnahme vom 24. Juli 2002 ausgeführt, dass aufgrund der Besonderheiten der Deponie, insbesondere wegen der am Standort nachgewiesenen natürlichen Schadstoffminderungsprozesse, eine qualifizierte Oberflächenabdeckung in Kombination mit einer befristeten hydraulischen Sicherungsmaßnahme im Rahmen einer bodenschutzrechtlichen Bewertung grundsätzlich vertretbar sei. Vor diesem Hintergrund könne auch die Deponieverordnung selbst nicht als starres Regelwerk begriffen werden. Die Deponieverordnung sehe zwar grundsätzlich für Deponien der Klassen I oder II die Einrichtung eines Oberflächenabdichtungssystems vor. Die Deponieverordnung lasse aber auch zu, dass vom Konzept eines Oberflächenabdichtungssystems durch gleichwertige Systemkomponenten oder durch eine gleichwertige Kombination von Systemkomponenten abgewichen werden könne.
Schließlich sei auch die Anordnung der Sicherheitsleistung rechtswidrig. Die Entscheidung über die Forderung nach einer Sicherheitsleistung stehe im Ermessen der Behörde. Die Bezirksregierung Weser-Ems habe jedoch keine sachgerechten Ermessenserwägungen dargelegt. Soweit in der Begründung der geforderten Sicherheitsleistung dargelegt worden sei, in Anbetracht der hohen Kosten dürfe letztlich der Steuerzahler nicht belastet werden, so gehe diese Erwägung bereits deshalb fehl, weil aufgrund ihrer Struktur auch die mit der Sicherheitsleistung verbundenen Kosten zu Lasten des Steuerzahlers gingen. Die Forderung nach einer Sicherheitsleistung rechtfertige sich auch nicht aus dem bloßen Hinweis auf ihre privatrechtliche Organisationsstruktur. Fehlerhaft sei ferner die Bewertung, die Anforderung der Sicherheitsleistung sei in Anbetracht des aus dem Betrieb der Deponie gezogenen Nutzens zumutbar. Insoweit habe die Bezirksregierung verkannt, dass sie selbst keinerlei Nutzen aus der Deponie gezogen habe, da diese zum 1. Oktober 1990 eingestellt, sie selbst aber erst im Jahre 1994 gegründet worden sei.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruches vom 19. November 2003 gegen den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. November 2003 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er nimmt Bezug auf die Gründe des angegriffenen Bescheides und trägt ergänzend vor:
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verfügung sei ausreichend begründet worden. Insoweit sei nochmals hervorzuheben, dass durch den Eintrag von Deponiesickerwasser bereits ein Grundwasserschaden eingetreten sei.
Der Antrag der Antragstellerin könne aber auch in der Sache keinen Erfolg haben, da die angegriffene Verfügung vom 11. November 2003 offensichtlich rechtmäßig sei.
Der Erlass einer Anordnung aus Gründen der Gefahrenabwehr und -vorsorge sei keinesfalls dadurch gehindert, dass zunächst versucht worden sei, die streitigen Fragen zur Sanierung und Rekultivierung der Deponie im Wege des Abschlusses eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu regeln. Entscheidend sei insoweit allein, dass eine Einigung der Beteiligten über einen solchen Vertrag nicht habe erreicht werden können, so dass ein hoheitliches Einschreiten erforderlich geworden sei. Auch der relativ lange Zeitraum nach Schließung der Deponie bis zum Erlass der streitigen Maßnahmen mache die Anordnung nicht unverhältnismäßig, da auch der Antragstellerin seit Langem bekannt gewesen sei, dass Maßnahmen zur Sicherung und Rekultivierung sowie zur Überwachung der Deponie zu ergreifen seien. Im Übrigen habe die Antragstellerin auch stets selbst bekundet, entsprechende Maßnahmen durchführen zu wollen.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin finde auf die Deponie B. das Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz und nicht das Bodenschutzrecht vorrangig Anwendung. Nach der im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung geltenden Rechtslage sei für die Frage, ab welchem Zeitpunkt dem Bodenschutzrecht Vorrang vor dem Abfallrecht zukomme, nicht mehr auf die Beendigung der Ablagerung, sondern auf die sogenannte „endgültige Stilllegung“ der Deponie abzustellen. Diese sei jedoch im Falle der Deponie B. noch nicht festgestellt worden. Das Normverständnis der Antragstellerin und die von ihr hierzu zitierte Rechtsprechung beziehe sich auf die frühere Rechtslage. Im Übrigen verkenne die Antragstellerin, dass auch seinerzeit für den Wechsel vom Abfallrecht zum Bodenschutzrecht erforderlich gewesen sei, dass die Ablagerung von Abfällen endgültig eingestellt, die Stilllegung der Deponie ordnungsgemäß angezeigt und der Deponiebetreiber durch die zuständige Behörde dadurch aus der Verantwortung entlassen worden sei, dass sie zu erkennen gegeben habe, dass keine weiteren behördlichen Maßnahmen zu erwarten seien. Eine solche Sachlage bestehe bei der Deponie B. nicht. Auf dem Gelände der Deponie seien noch bis 1999 Abfälle aus einer Schotteraufbereitungsanlage abgelagert worden. Zudem seien seit Anfang der 90er Jahre fortwährend Gespräche darüber geführt worden, wie hinsichtlich der Sanierung und Rekultivierung der Deponie weiter zu verfahren sei. Eine Entlassung der Antragstellerin aus ihrer Verantwortung als Deponieinhaber habe es somit nie gegeben.
Die notwendigen Sanierungsmaßnahmen seien aus abfallrechtlicher Sicht verhältnismäßig. Hinsichtlich der Art des Oberflächenabdichtungssystems seien die Maßgaben der Deponieverordnung zu beachten, die auf die Deponie B. anzuwenden sei. Die von der Antragstellerin angeführten Ausnahmetatbestände lägen nicht vor. Hinsichtlich der technischen Anforderungen an ein Oberflächenabdichtungssystem verweise die Deponieverordnung auf ihren Anhang 1, in dem ein Regelaufbau für Oberflächenabdichtungssysteme der verschiedenen Deponieklassen aufgelistet sei. Die Deponieverordnung lasse aber auch gleichwertige Systemkomponenten oder gleichwertige Kombinationen von Systemkomponenten zu. Dem sei in der angegriffenen Verfügung dadurch ausreichend Rechnung getragen worden, dass aufgrund der Besonderheiten der Deponie B. auf die Aufbringung einer mineralischen Abdichtung verzichtet worden sei. Dies sei angesichts des Umstandes, dass der Deponie B. eine Basisabdichtung fehle, bereits eine sehr wohlwollende Betrachtung, so dass Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahme nicht berechtigt seien. Die vom beteiligten Nds. Landesamt für Bodenforschung ins Gespräch gebrachte Möglichkeit einer hydraulischen Sicherung des kontaminierten Grundwassers stelle keine (gleichwertige) Systemkomponente im Sinne des Anhanges zur Deponieverordnung dar und habe bereits deshalb außer Betracht bleiben müssen.
Soweit die Antragstellerin zur Begründung ihrer Auffassung, es könne auf ein Oberflächenabdichtungssystem verzichtet werden, auf ein Arbeitspapier der Arbeitsgruppe der Landesarbeitsgemeinschaft Abfall verweist, so gehe dieser Hinweis fehl, weil sich die darin geäußerten Überlegungen nicht auf den vorliegenden Fall übertragen ließen. Zum einen befasse sich das Arbeitspapier mit Siedlungsabfalldeponien, auf denen überwiegend organische Abfälle abgelagert worden seien, welche für die erwünschten Umsetzungsprozesse bzw. für die Entgasung der abgelagerten Abfälle einen gewissen Feuchtigkeitszutritt benötigten. Außerdem sei bei derartigen Deponien noch mit erheblichen Setzungen zu rechnen, weswegen vielfach zuerst nur eine temporäre Oberflächenabdeckung aufgebracht werde. Diese Grundannahmen träfen auf die Deponie B. jedoch nicht zu, weil auf ihr überwiegend anorganische Abfälle (bauschuttähnliche Einlagerungen) abgelagert worden und auch keine gravierenden Setzungen mehr zu erwarten seien. Zum anderen setze der zeitlich befristete Verzicht auf eine Oberflächenabdichtung nach dem Arbeitspapier eine Deponie voraus, die über eine Basisabdichtung verfüge, was im Falle der Deponie B. ebenfalls nicht der Fall sei. Im Übrigen sehe das Arbeitspapier zu einem späteren Zeitpunkt auch die Aufbringung eines endgültigen Oberflächenabdichtungssystems vor.
Auch der Einwand der Antragstellerin einer rechtlichen Unmöglichkeit greife nicht durch, weil lediglich geringe Teilflächen der Deponie nicht im Eigentum der Antragstellerin stünden. Erst wenn sich die betreffenden Eigentümer - was nicht zu erwarten sei - weigerten, die notwendigen Maßnahmen zu dulden, wären entsprechende Duldungsverfügungen erforderlich und könnten sodann auch unverzüglich ergehen.
Schließlich erweise sich auch die Erhebung der Sicherheitsleistung als rechtmäßig. Ein Verzicht auf eine Sicherheitsleistung komme nur ausnahmsweise in Betracht und das auch nur bei nicht privatrechtlich organisierten Deponiebetreibern. Wie bei jedem anderen privatrechtlich organisierten Unternehmen bestehe auch bei der Antragstellerin grundsätzlich die Gefahr, dass sie zahlungsunfähig werden könne. Angesichts der verschiedenen Möglichkeiten zur Gestellung einer Sicherheitsleistung hielten sich auch die hiermit verbundenen Kosten in Grenzen. Im Übrigen könne sich die Antragstellerin nicht darauf berufen, keinen Nutzen aus der Deponie gezogen zu haben, da dies jedenfalls für ihre Rechtsvorgängerin gelte und ihr der entsprechende Nutzen zuzurechnen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Bezirksregierung Weser-Ems vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II. Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zu beurteilende Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. November 2003 ist zulässig, aber unbegründet.
Zunächst einmal ist die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verfügung vom 11. November 2003 in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie genügt entgegen der Auffassung der Antragstellerin den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Die Begründung muss erkennen lassen, dass die anordnende Behörde das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug gegenüber dem privaten Interesse des Betroffenen, vom Vollzug des Verwaltungsaktes zunächst verschont zu bleiben, abgewogen hat. Da das Gesetz ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung verlangt, sind von der Behörde anhand der konkreten Besonderheiten des Einzelfalles die Umstände darzulegen, die es - über den Inhalt und den Ausspruch des betreffenden Verwaltungsaktes hinaus - gebieten oder jedenfalls rechtfertigen, die grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO vorgesehene aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs ausnahmsweise nicht eintreten zu lassen. Die Begründungspflicht hat einerseits den Zweck, der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollzugsanordnung vor Augen zu führen und sie zu veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein öffentliches oder privates Vollzugsinteresse die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfordert. Andererseits soll der Betroffene oder auch Drittbetroffene in die Lage versetzt werden, durch Kenntnis der Gründe, welche die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben, seine Rechte wirksam wahrzunehmen und die Erfolgsaussichten eines Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abschätzen zu können. Dazu genügen Darlegungen, die nur den für vollziehbar erklärten Verwaltungsakt rechtfertigen, nicht aber ein darüber hinausgehendes öffentliches oder privates Interesse aufzeigen, in der Regel nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 1973 - 1 BvR 23 und 155/73 - BVerfGE 35, 382; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. Oktober 1983 - 1 OVG B 68/83 -). Diesen Anforderungen entspricht die Vollzugsanordnung der Bezirksregierung. Diese hat sich nämlich nicht darauf beschränkt, das allgemeine öffentliche Interesse an der verzögerungsfreien Umsetzung der verfügten Maßnahme zu wiederholen, sondern hat darüber hinaus mit dem Hinweis auf den bereits eingetretenen Grundwasserschaden und die zu erwartenden weiteren Auswirkungen bei einer Verzögerung der Sanierungsmaßnahmen ein nachvollziehbares besonderes öffentliches Interesse an der schnellen Umsetzung der verfügten Maßnahmen dargetan. Dieses öffentliche Interesse geht über dasjenige an den getroffenen Anordnungen selbst hinaus, da diese lediglich die Gefahr einer Umweltschädigung voraussetzen. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung hat sich die Bezirksregierung Weser-Ems - wenn auch kurz - mit den widerstreitenden Interessen der Öffentlichkeit und der Antragstellerin hinreichend auseinandergesetzt und hat dabei in letztlich nicht zu beanstandender Weise dem öffentlichen Vollzugsinteresse aus den vorgenannten Gründen den Vorzug eingeräumt.
Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruches oder einer nachfolgenden Anfechtungsklage ist in materieller Hinsicht begründet, wenn das Interesse des Antragstellers an der vorläufigen Aussetzung der Vollziehung eines belastenden Verwaltungsaktes das Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. Bei der Interessenabwägung sind wegen der Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO zum Hauptsacheverfahren in erster Linie die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs von Bedeutung. Erweist sich der angegriffene Verwaltungsakt bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtswidrig, so überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Umgekehrt geht die Interessenabwägung zu Ungunsten des Antragstellers aus, wenn die für sofort vollziehbar erklärte Verfügung offensichtlich rechtmäßig ist. Von erheblicher Bedeutung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs jedoch nicht nur in den Fällen der Offensichtlichkeit, sondern bereits dann, wenn die Erfolgsaussichten jedenfalls überschaubar sind (vgl. Redeker/von Oertzen, Kommentar zur VwGO, 13. Aufl. 2000, § 80 Rn. 49; Kopp, Kommentar zur VwGO, 13. Aufl. 2003, § 80 Rn. 158 m.w.N.). Lediglich in den Fällen, in denen sich die Aussichten des Rechtsbehelfs im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens weder in der einen noch in der anderen Richtung übersehen lassen, ist die Abwägung erfolgsunabhängig anhand der sich gegenüberstehenden widerstreitenden Interessen der Beteiligten vorzunehmen. Unter Zugrundelegung dieser rechtlichen Maßstäbe geht die Interessenabwägung im vorliegenden Falle zu Lasten der Antragstellerin aus, weil die angegriffene abfallrechtliche Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. November 2003 nach der sich dem Gericht derzeit darbietenden Sach- und Rechtslage aller Voraussicht nach rechtmäßig ist.
Die Bezirksregierung Weser-Ems hat ihre Verfügung vom 11. November 2003 zu Recht auf die abfallrechtlichen Bestimmungen des § 36 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG - vom 27. September 1994 {BGBl. I S. 2705}, in der hier anzuwendenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 21. August 2002 {BGBl. I S. 3322}) gestützt, weil auf die Deponie B. entgegen der Auffassung der Antragstellerin vorrangig das Abfallrecht und nicht das Bodenschutzrecht Anwendung findet.
Für die Abgrenzung des Anwendungsbereiches des Abfallrechtes einerseits und des Bodenschutzrechtes andererseits ist zunächst von der Regelung des § 2 Abs. 5 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderung und zur Sanierung von Altlasten (Bundesbodenschutzgesetz - BBodSchG - vom 6. Februar 1988 {BGBl. I S. 618}, zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. September 2001 {BGBl. I S. 2331}) auszugehen, wonach das BBodSchG auf Altlasten Anwendung findet. Altlasten sind nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG unter anderem Abfallbeseitigungsanlagen, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind, durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden.
Der Abgrenzung zum KrW-/AbfG dient die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, wonach das Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung findet, soweit die Vorschriften des KrW-/AbfG über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen sowie über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Damit räumt das BBodSchG - bezogen auf die Stilllegung von Deponien - dem Abfallrecht einen Anwendungsvorrang ein, soweit dieses bodenschützende Vorschriften enthält.
Das KrW-/AbfG enthält nun allerdings in § 36 Abs. 2 S. 2 eine „Rückausnahme“ zugunsten des BBodSchG. Diese Regelung bestimmt nämlich, dass dann, wenn von einer stillgelegten Deponie nach Abs. 1 (des § 36 KrW-/AbfG) schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des BBodSchG Anwendung finden.
Maßgebliche Schnittstelle für den Vorrang des abfallrechtlichen - oder des bodenschutzrechtlichen - Rechtsregimes ist somit die „Stilllegung“ der Deponie.
Umstritten ist allerdings die Frage, wann und unter welchen weiteren Voraussetzungen von einer stillgelegten Deponie im Sinne des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG auszugehen ist, nachdem dieses Gesetz durch das Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950 - sog. UVP-Artikelgesetz -) erhebliche Änderungen erfahren hat. Durch das UVP-Artikelgesetz wurden der § 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG neu gefasst und die Absätze 3 und 5 eingefügt. Nach § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG hat die zuständige Behörde den Abschluss der Stilllegung festzustellen (sog. endgültige Stilllegung). Diese Regelung geht auf die Bestimmungen des Art. 13 b der EU-Deponierichtlinie zurück, wonach eine Deponie oder ein Teil derselben nur dann als endgültig stillgelegt anzusehen ist, wenn die zuständige Behörde eine Schlussabnahme durchgeführt, alle vom Betreiber vorgelegten Berichte einer Bewertung unterzogen und dem Betreiber die Zustimmung für die Stilllegung erteilt hat. Diese „Zustimmung für die Stilllegung“ gestaltet § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG nunmehr als einen feststellenden Verwaltungsakt aus.
Im Einzelnen umstritten ist nun, ob nach der Modifizierung des § 36 KrW-/AbfG durch das UVP-Artikelgesetz für den Wechsel vom abfallrechtlichen zum bodenschutzrechtlichen Rechtsregime nicht mehr entsprechend der früher vorherrschenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur auf einen faktischen Stilllegungsbegriff, sondern auf den Abschluss der Stilllegung, also die Feststellung der endgültigen Stilllegung durch die zuständige Behörde abzustellen ist.
Hierzu wird - entsprechend der Rechtsauffassung der Antragstellerin - teilweise die Ansicht vertreten, dass eine Deponie nach wie vor dann als „stillgelegt“ zu betrachten sei, wenn ihr Betrieb eingestellt worden ist (so etwa VG Meiningen, Urteil vom 2. Dezember 2003 - 2 K 800/00.ME -, zit. n. Juris; Plogmann, Anwendung des Bodenschutzrechts auf die Sanierung stillgelegter Deponien, UPR 2002, 432, 433). Zur Begründung dieser Ansicht wird davon ausgegangen, dass sich die Bedeutung der Neufassung des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG darin erschöpfe, die in der Deponie-Richtlinie vorgesehene Zustimmung für eine endgültige Stilllegung als einen feststellenden Verwaltungsakt auszugestalten. Weiter wird auf die Systematik des § 36 KrW-/AbfG hingewiesen, die dafür sprechen solle, dass eine stillgelegte Deponie im Sinne des § 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG eine solche ist, deren Betrieb eingestellt wurde. Dies solle sich daraus ergeben, dass die Regelung über die Anwendbarkeit des BBodSchG in Abs. 2 des § 36 KrW-/AbfG geregelt sei und somit chronologisch vor der Regelung über eine endgültige Stilllegung genannt werde. Schließlich wird die Überlegung angeführt, dass eine Anwendung des Bodenschutzrechtes erst nach Feststellung der endgültigen Stilllegung durch die Behörde zur Folge hätte, dass ein zentrales Regelungsgebiet für einen unabsehbaren Zeitraum dem Anwendungsbereich des BBodSchG entzogen wäre, was der Intention des Gesetzgebers, ein effektives Handlungsinstrumentarium und bundesweit einheitliches Recht für alle Altlasten zu schaffen, zuwiderliefe.
Dieser Argumentation vermag das erkennende Gericht jedoch nicht zu folgen. Zum einen wird die beschriebene Sichtweise dem - auf Gemeinschaftsrecht zurückgehenden - abfallrechtlichen Verständnis des Begriffes der Stilllegung nicht gerecht. Abfallrechtlich ist die Deponiestilllegung nämlich als Phase im Gesamtvorgang der Abfallbeseitigung zu verstehen. Hierfür spricht zunächst die chronologische Abfolge von Stilllegungsanzeige (Abs. 1), Abschluss der Stilllegung (Abs. 3) und Abschluss der Nachsorge (Abs. 5) in § 36 KrW-/AbfG. Dieses Begriffsverständnis liegt auch der Verordnung über Deponien und Langzeitlager (Deponieverordnung - DepV - vom 24. Juli 2002, BGBl. I S. 2807) zugrunde. Diese bestimmt nämlich in § 2 Nr. 26 die Stilllegungsphase als den Zeitraum vom Ende der Ablagerungsphase der Deponie oder eines Deponieabschnitts bis zur endgültigen Stilllegung der Deponie, wobei Ablagerungs- und Stilllegungsphase gemeinsam die Betriebsphase bilden, an die sich eine weitere Phase, nämlich die Nachsorgephase anschließt (§ 2 Nr. 3 S. 2, Nr. 24 DepV). Zudem spricht für die Maßgeblichkeit der „endgültigen Stilllegung“ im Sinne des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG, dass diese eine eindeutige und rechtssichere Schnittstelle zwischen Abfall- und Bodenschutzrecht bildet. Des weiteren entspricht es dem - in der vorsorgenden Bekämpfung von Umweltgefahren liegenden - Schutzzweck des Abfallrechtes, während der Betriebsphase, d.h. bis zur endgültigen Stilllegung der Deponie, dem Deponiebetreiber die alleinige Verantwortlichkeit zuzuweisen. Nicht überzeugend ist schließlich auch das Argument der Gegenmeinung, dass mit dem Abstellen auf die behördliche Feststellung der Stilllegung das bodenschutzrechtliche Handlungsinstrumentarium für einen unabsehbaren Zeitraum leer liefe. Denn nach § 12 Abs. 4 DepV hat der Betreiber die Feststellung des Abschlusses der Stilllegung der Deponie nach § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG unmittelbar nach Abschluss der geforderten Maßnahmen bei der zuständigen Behörde zu beantragen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Deponiebetreiber selbst in aller Regel ein Interesse daran haben dürfte, den Wechsel zum für ihn günstigeren Regime des Bodenschutzrechtes herbeizuführen.
Erweist sich nach alledem die „endgültige Stilllegung“ im Sinne des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG als nunmehr maßgebliche Schnittstelle für den Regimewechsel vom Abfallrecht zum Bundesbodenschutzrecht (so ebenfalls von Lersner, Kommentar zum Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz, Stand Januar 2005, § 36 Rn. 51; Thärichen, Die Abgrenzung zwischen Abfallrecht und Bodenschutzrecht bei der Altlastensanierung, Abfallrecht 2004, S. 55 ff. m.w.N.), so ist die Bezirksregierung Weser-Ems zutreffend von der alleinigen Verantwortlichkeit der Antragstellerin ausgegangen und hat die angeordneten Maßnahmen zu Recht auf § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG gestützt.
Die Antragstellerin kann hiergegen auch nicht mit Erfolg einwenden, ihr Fall sei anders zu beurteilen, weil die Deponie B. bereits vor Inkrafttreten des UVP-Artikelgesetzes stillgelegt worden sei. Richtig ist zwar, dass die mit dem UVP-Artikelgesetz vom 27. Juli 2001 festgelegte Stufenfolge bei der Stilllegung einer Deponie nicht zur rechtlichen Einordnung von Stilllegungsvorgängen herangezogen werden kann, die vor dieser Gesetzesänderung stattgefunden haben, so dass in derartigen Fällen noch vom faktischen Stilllegungsbegriff auszugehen ist. Danach liegt eine „stillgelegte Deponie“ im Sinne des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG dann vor, wenn die Deponie tatsächlich endgültig stillgelegt ist, deren Stilllegung den Behörden angezeigt wurde und bei der behördliche Maßnahmen in Bezug auf die Stilllegung nicht mehr zu erwarten sind (vgl. VGH München, Beschluss vom 9. Juli 2003 - 20 CS 03.103 -, zit. n. Juris). Diese Voraussetzungen liegen im Falle der Deponie B. indes nicht vor. Zwar hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 1. Februar 1991 nachträglich mitgeteilt, dass die Ablagerung von Abfällen auf der Deponie B. zum 1. Oktober 1990 eingestellt worden ist, wobei allerdings tatsächlich noch bis 1999 Feinkornanteile aus der Schotterabsiebung einer auf dem Deponiegelände tätigen privaten Schotteraufbereitungsanlage abgelagert wurden. In der Folgezeit haben die Antragstellerin und die beteiligten Behörden nach Klärung von streitigen Zuständigkeitsfragen aber über die zu treffenden Maßnahmen zur Sicherung und Rekultivierung der Deponie verhandelt, so dass die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt davon ausgehen durfte, dass keine behördlichen Maßnahmen in Bezug auf die Stilllegung erfolgen würden.
Die zwischen den Beteiligten vorrangig streitige Anordnung der Bezirksregierung Weser-Ems zur Errichtung einer Oberflächenabdichtung nach Maßgabe der Deponieverordnung findet nach alledem ihre Rechtsgrundlage in § 36 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG i.V.m. § 12 Abs. 3 DepV. Danach hat die zuständige Behörde den Inhaber einer Deponie zu verpflichten, auf seine Kosten alle sonstigen Vorkehrungen zu treffen, um die in § 32 Abs. 1 - 3 KrW-/AbfG genannten Anforderungen auch nach der Stilllegung zu erfüllen. Hierzu gehören insbesondere auch Maßnahmen zur Vermeidung des Eindringens von Deponiesickerwasser in das Grundwasser (vgl. von Lersner, Kommentar zum KrW-/AbfG, aaO, § 36 Rn. 39). Im Rahmen der Anwendung dieser Vorschrift ist die Bezirksregierung Weser-Ems zu Recht davon ausgegangen, dass die Aufbringung eines Oberflächenabdichtungssystems zur Abwendung weiterer Gefahren für das Grundwasser durch Schadstoffeinträge erforderlich ist. Ausweislich aller vorliegenden Gutachten der Firma Geo-data sowie der fachbehördlichen Stellungnahmen liegt zumindest eine erhebliche Gefährdung des Schutzgutes Grundwasser vor, was für die Anordnung der Aufbringung eines Oberflächenabdichtungssystems auf der Grundlage des § 36 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG unter dem Gesichtspunkt der vorsorgenden Gefahrenabwehr ausreichend ist. So konstatiert die Firma Geo-data in ihrer „Machbarkeitsstudie Grundwasser“ ausdrücklich, dass durch den Eintrag von Sickerwasser ortsabhängig von der jeweiligen stofflichen Zusammensetzung des Deponiekörpers ein direkter Schadstoffeintrag u.a. von PBSM und PAK ausgelöst worden ist (vgl. S. 64 des Gutachtens zur Deponie B., Sanierungsuntersuchungen Teil II und III vom 8. Mai 2003 {Beiakte O}). Das Nds. Landesamt für Bodenforschung kommt in seiner Stellungnahme vom 24. Juli 2002 zusammengefasst sogar zu der Einschätzung, dass das Grundwasser im Abstrom der Deponie bereits in erheblichem Umfang u.a. mit Arsen, PBSM und PAK kontaminiert ist.
Die Anforderungen an die technische Ausgestaltung der angeordneten Aufbringung eines Oberflächenabdichtungssystems im Einzelnen ergibt sich aus der Deponieverordnung. Diese findet entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin auf die Deponie B. Anwendung. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 DepV gilt die Deponieverordnung für die Errichtung, den Betrieb, die Stilllegung und Nachsorge von Deponien. Die Deponie B. befindet sich zur Zeit in der Stilllegungsphase im Sinne des § 2 Nr. 26 DepV. Die Anwendbarkeit der Deponieverordnung ist nicht aufgrund der Regelungen der §§ 1 Abs. 3 Nr. 4 a ii) und Abs. 3 Nr. 4 b DepV ausgeschlossen. Gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 4 a ii) DepV findet die Deponieverordnung keine Anwendung auf Deponien, bei denen vor dem 1. August 2002 die Stilllegungsphase begonnen hat und für die Festlegungen für die Stilllegung und Nachsorge der Deponie in einer Planfeststellung nach § 36 Abs. 2, einer Plangenehmigung nach § 31 Abs. 3 oder einer Anordnung nach § 35 oder 36 Abs. 2 KrW-/AbfG getroffen wurden oder bei denen bereits entsprechende Maßnahmen nach den Anforderungen der TA-Siedlungsabfall oder der TA-Abfall durchgeführt wurden. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Dabei kann offen bleiben, ob diese Regelung - wie die Antragstellerin meint - auch in Fällen anwendbar ist, in denen entsprechende Anordnungen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages getroffen worden sind. Denn die Antragstellerin und die Bezirksregierung Weser-Ems haben vor dem 1. August 2002 etwaige Festlegungen für die Stilllegung und Nachsorge im vorstehenden Sinne weder getroffen, noch sind solche Maßnahmen aufgrund einer vertraglichen Einigung bereits durchgeführt worden. Der zwischen den Beteiligten geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag regelt derartige Festlegungen gerade nicht, sondern befasst sich allein mit der Durchführung von Studien zur Vorbereitung der genannten Festlegungen.
Ebenso wenig liegen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 Nr. 4 b DepV vor, wonach die Deponieverordnung auch für solche Deponien nicht gilt, die unter den Anwendungsbereich der TA-Siedlungsabfall fallen und bei denen die Ablagerungsphase vor dem 1. Juni 1993 beendet wurde. Unter Ablagerungsphase ist gemäß § 2 Nr. 2 DepV der Zeitraum von der Abnahme der für den Betrieb einer Deponie erforderlichen Einrichtungen durch die zuständige Behörde bis zu dem Zeitpunkt, an dem die Ablagerung von Abfällen zur Beseitigung auf der Deponie beendet wird, zu verstehen. Zwar hat die Antragstellerin dem Landkreis Oldenburg mit Schreiben vom 1. Februar 1991 mitgeteilt, dass die Ablagerung von Abfällen zum 30. September 1990 eingestellt und die Deponie zum 1. Oktober 1990 geschlossen worden ist. Tatsächlich wurden aber - wie auch die Antragstellerin selbst einräumt - bis mindestens 1999 auf der Deponie noch die Feinkornanteile aus der Schotterabsiebung einer auf dem Deponiegelände tätigen privaten Schotteraufbereitungsanlage abgelagert. Abgesehen davon, dass die Regelung des § 1 Abs. 3 Nr. 4 b i.V.m. § 2 Nr. 2 DepV nicht an den Umfang der Ablagerungen anknüpft, lässt sich entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht feststellen, dass der Einbau der Feinkornanteile aus der Schotterabsiebung abfallrechtlich unbedeutend sei. Nach den von der Bezirksregierung Weser-Ems getroffenen Feststellungen, die im Übrigen auch den Grundannahmen der von der Antragstellerin mit der Gutachtenerstellung beauftragten Firma Geo-data entsprechen (vgl. S. 18 des Berichtes der Firma Geo-data vom 8. Februar 2002, Beiakte P), handelt es sich bei den fraglichen Ablagerungen von Feinkornanteilen aus der Schotterabsiebung um eine nicht unerhebliche Menge von rund 15.000 m³. Zudem wurde festgestellt, dass das eingebaute Feinkornmaterial in erheblichem Maße mit PAK verunreinigt war, so dass weder in quantitativer, noch in qualitativer Hinsicht von einer unbedeutenden Ablagerung ausgegangen werden kann. Ohne Belang ist im Übrigen auch, ob die Feinkornanteile aus der Schotterabsiebung durch die Antragstellerin selbst oder in ihrem Auftrag durch ein beauftragtes Unternehmen erfolgt ist.
§ 12 Abs. 3 S. 3 der damit maßgeblichen DepV verweist hinsichtlich der technischen Ausgestaltung des Oberflächenabdichtungssystems auf den Anhang 1 Nr. 2, in welchem für die jeweiligen Deponien der Klassen 0 bis III unterschiedliche Vorgaben für das Oberflächenabdichtungssystem enthalten sind. Die Bezirksregierung Weser-Ems hat die Deponie B. anhand der vom Nds. Landesamt für Bodenforschung in seiner fachgutachterlichen Stellungnahme vom 24. Juli 2002 dargelegten Parameter als einen Einzelfall klassifiziert, der zwischen den Deponieklassen I und II liegt. Die Deponieverordnung fordert für Deponien der Klasse I als dichtendes Element lediglich eine mineralische Abdichtungsschicht, während der Regelaufbau bei Deponien der Klasse II eine Kunststoffdichtungsbahn zusätzlich zu einer mineralischen Abdichtungsschicht erfordert. Die Anforderungen an das Oberflächenabdichtungssystem nach der Nr. 2 des Anhangs 1 zur DepV sind zudem im Zusammenhang mit der Nr. 1 des Anhanges 1 zu sehen, wonach bei Deponien der Klassen I und II u.a. eine Basisabdichtung in Form einer Kunststoffdichtungsbahn vorgeschrieben ist (sog. Multibarrierensystem).
Die Bezirksregierung Weser-Ems hat bei ihrer Entscheidung über die Festlegung der technischen Anforderungen an das Oberflächenabdichtungssystem zum einen die Besonderheiten der Deponie B. als eine zwischen den Deponieklassen I und II einzuordnende Deponie berücksichtigt, zum anderen aber auch in Rechnung gestellt und stellen müssen, dass die Deponie B. über keine Basisabdeckung verfügt. Hiervon ausgehend hat sie in nicht zu beanstandender Weise angeordnet, ein Oberflächenabdichtungssystem entsprechend den Anforderungen der Tabelle des Anhanges 1 Nr. 2 der DepV an Deponien der Klasse II unter Verzicht auf die Systemkomponente Nr. 3 „mineralische Abdichtung“ zu errichten. Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ergeben sich aus der im vorliegenden Verfahren maßgeblichen - vom Grundsatz der vorsorgenden Bekämpfung von Umweltgefahren geprägten - abfallrechtlichen Sicht nicht. Die Deponieverordnung sieht in Ihrem Anhang 1 Nr. 2 vor, dass im Einzelfall von dem in der Tabelle 2 aufgeführten Regelaufbau durch Zulassung gleichwertiger Systemkomponenten oder einer gleichwertigen Kombination von Systemkomponenten abgewichen werden kann. Dem hat die Bezirksregierung Weser-Ems durch den Verzicht auf die mineralische Abdichtung ausreichend Rechnung getragen. Das von der Antragstellerin erarbeitete und bevorzugte Konzept einer qualifizierten Oberflächenabdeckung in Kombination mit einer befristeten hydraulischen Sicherung lässt sich nicht als ein gleichwertiges System im Sinne der Deponieverordnung begreifen. Dies folgt bereits daraus, dass der Anhang 1 Nr. 2 der Deponieverordnung diese Komponenten schlichtweg nicht erwähnt. Dies wiederum beruht letztlich darauf, dass das Konzept der Antragstellerin einer qualifizierten Oberflächenabdeckung in Kombination mit einer hydraulischen Sicherung zwar sinnvoll und schlüssig erscheinen mag, aber ein bodenschutzrechtliches Handlungsinstrument darstellt, welches im Interesse einer langfristigen Sanierung der Deponie einen weiteren Eintrag von mit Schadstoffen belastetem Sickerwasser zulässt und damit letztlich ungeeignet ist, das abfallrechtliche Ziel einer vorsorgenden Bekämpfung von Umweltgefahren zu gewährleisten.
Abschließend ist hierzu lediglich noch darauf hinzuweisen, dass sich eine andere rechtliche Einschätzung auch nicht aus den von der Antragstellerin angeführten Empfehlungen der Arbeitsgruppe der Landesarbeitsgemeinschaft Abfall ergibt. Zum einen kommt den genannten Empfehlungen bereits deshalb keine rechtliche Relevanz zu, weil sie sich nicht in hier anzuwendenden Rechtsvorschriften wiederfinden. Hinzu kommt, dass sich die Empfehlungen lediglich auf Deponien beziehen, auf welche - anders als hier - die TA-Siedlungsabfall Anwendung findet. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin zu Recht darauf verwiesen, dass in dem Arbeitspapier lediglich von einem zeitlich befristeten Verzicht auf eine Oberflächenabdichtung die Rede ist und darüber hinaus vom Vorhandensein einer Basisabdeckung ausgegangen wird.
Die streitgegenständliche Verfügung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil es die Bezirksregierung Weser-Ems unterlassen hat, den weiteren Eigentümern der betroffenen Grundstücksflächen aufzuerlegen, die Durchführung der Sanierungsmaßnahmen durch die Antragstellerin zu dulden. Hierbei ist nämlich davon auszugehen, dass der Grundstückseigentümer die Rekultivierungsarbeiten in der Regel schon deshalb dulden wird, weil sie eine Werterhöhung des Grundstücks zur Folge haben. Hinzu kommt, dass der betreffende Grundstückseigentümer in aller Regel Sicherungsmaßnahmen auch aus Gründen der Gefahrenabwehr zu dulden hat. Lediglich in Ausnahmefällen kann der Eigentümer einer Rekultivierungs- oder Sicherungsmaßnahme des Inhabers widersprechen. Erst in diesem Fall muss die Behörde die Duldung des Eigentümers aufgrund entsprechender Ermächtigungen zu erzwingen suchen. Hieraus folgt, dass die bislang fehlenden derartigen Duldungsverfügungen nicht die Rechtmäßigkeit der Anordnungen nach dem KrW-/AbfG als solche berührt (vgl. von Lersner, Kommentar zum KrW-/AbfG, § 36 Rn. 46).
Auch die unter I Ziffer 11 der Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. November 2003 angeordnete Sicherheitsleistung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage für die Anordnung der Sicherheitsleistung ist § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG i.V.m. § 19 DepV. Nach § 19 Abs. 2 DepV ist der Deponiebetreiber grundsätzlich bereits vor Beginn der Ablagerungsphase verpflichtet, eine Sicherheit zur Erfüllung der Pflichten in der Betriebs- und Nachsorgephase nachzuweisen. Da bislang eine Sicherheitsleistung nicht nachgewiesen worden ist, hat die Bezirksregierung Weser-Ems diese Sicherheitsleistung zu Recht im Zusammenhang mit der Stillegung der Deponie angeordnet. Die Antragstellerin kann hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, dass gemäß § 19 Abs. 6 DepV von der Verpflichtung zum Nachweis einer Sicherheit abzusehen ist, wenn die Deponie durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, einen Eigenbetrieb oder eine Eigengesellschaft einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, einen Zweckverband oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts betrieben wird und sichergestellt ist, dass über die Einstandspflichten von Bund, Länder oder Kommunen der angestrebte Sicherungszweck jederzeit gewährleistet ist, was in ihrem Falle aufgrund der Struktur ihrer Rechtsvorgängerin und den Regelungen im Rahmen der Privatisierung gegeben sei. Denn bei der Antragstellerin handelt es sich im maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung nicht um eine der genannten öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sondern um eine private Aktiengesellschaft. Welchen Rechtsstatus ihre Rechtsvorgängerin hatte, ist insoweit unerheblich. Nicht zu beanstanden ist auch die Höhe der geforderten Sicherheitsleistung. Die Bezirksregierung Weser-Ems hat sich dabei an sachgerechten Kriterien orientiert und zum einen die gutachterlich ermittelten voraussichtlichen Kosten für die bautechnische Durchführung der Sicherungs- und Rekultivierungsmaßnahmen und zum anderen - entsprechend den Vorgaben aus § 19 Abs. 3 DepV - die voraussichtlich für einen Zeitraum von 30 Jahren entstehenden Nachsorgekosten zugrunde gelegt. Keinen Bedenken unterliegt es schließlich auch, dass die Bezirksregierung Weser-Ems die Art der Sicherheitsleistung in ihrer Verfügung vom 11. November 2003 noch nicht selbst festgelegt, sondern von einer näheren Absprache mit der Antragstellerin abhängig gemacht hat. Dies entspricht der Regelung des § 19 Abs. 4 S. 2 DepV, wonach abweichend von den in § 232 BGB bestimmten Sicherheitsleistungen gleichwertige Sicherheiten, etwa in Gestalt einer Konzernbürgschaft, einer Garantie oder eines sonstigen Zahlungsversprechens einer Kreditanstalt oder in Form von handelsrechtlich zu bildenden betrieblichen Rückstellungen verlangt oder zugelassen werden können.
Schließlich lassen auch die übrigen in der Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems enthaltenen Anordnungen (I Ziffer 1 und 3 bis 10 sowie unter II) keine Rechtsfehler erkennen. Die Verpflichtung zur Rekultivierung, zur Erstellung eines landschaftspflegerischen Begleitplans, zur Durchführung einer Eigenüberwachung, zur Durchführung von Entnahmen und Analysen von Proben des Grund-, Sicker- und Oberflächenwassers, zur Meldung der Überwachungsergebnisse an den Landkreis Oldenburg als Überwachungsbehörde, zur Qualifikation der verantwortlichen Personen, zur Erstellung des Betriebshandbuches, zur Führung eines Betriebstagebuches sowie zur Erstellung einer hieraus abgeleiteten Jahresübersicht und zur Aufstellung eines Nachsorgeplanes finden ihre rechtliche Grundlage jeweils in § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG, zum Teil in Verbindung mit hierzu ergangenen Verordnungen und technischen Anleitungen. Fehler bei der Anwendung der jeweiligen Vorschriften sind weder vorgetragen, noch sonst ersichtlich.
Die Anordnung eines Zwangsgeldes hat die Bezirksregierung Weser-Ems zutreffend und in nicht zu beanstandender Weise auf die Regelung der seinerzeit noch geltenden §§ 70, 64, 65 Abs. 1 Nr. 2 und 67 NGefAG (heute NSOG) gestützt.
Erweist sich nach alledem die Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 9. November 2003 insgesamt als rechtmäßig, so war der Antrag der Antragstellerin mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70, 64, 65 Abs. 1 Nr. 2 und 67 NGefAG
§ 36 KrW-/AbfG
§ 19 DepV
§ 232 BGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 36 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 2 Nr. 3 S. 2, Nr. 24 DepV
§ 12 Abs. 4 DepV
§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 12 Abs. 3 DepV
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 DepV
§ 2 Nr. 26 DepV
§ 35 oder 36 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 1 Abs. 3 Nr. 4 b DepV
§ 2 Nr. 2 DepV
§ 19 Abs. 2 DepV
§ 19 Abs. 6 DepV
§ 19 Abs. 3 DepV
§ 19 Abs. 4 S. 2 DepV
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 35, 382
1 OVG B 68/83
2 K 800/00
20 CS 03.10