Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-10, Aktenzeichen 5 S 1672/18

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Februar 2017 - 5 K 3002/15 - geändert. Es wird festgestellt, dass der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger die durch die Erhaltung und den Betrieb des Bahnübergangs Gemarkung ..., ..., Bahn-km 1,240 der Bahnstrecke …, verursachten Kosten zu erstatten.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Erstattung von Erhaltungs- und Betriebskosten für eine Eisenbahnkreuzungsanlage.
2
Der Kläger ist als Eisenbahninfrastruktur-und Eisenbahnverkehrsunternehmen tätig. Seine Tätigkeit umfasst den Betrieb der Eisenbahnstrecke von ... nach .... Beim Beklagten handelt es sich um einen kommunalen Zweckverband zweier Gemeinden zum Betrieb des auf den Gemarkungen beider Gemeinden liegenden Gewerbeparks „... ...“, durch den die Bahnstrecke der ... verläuft. Zur Schaffung einer Verbindungsstraße in diesem Gewerbepark von der ...-... zum ... wurde bei Bahn-km 1+240 auf der Gemarkung ... eine höhengleiche Kreuzung (Bahnübergang) angelegt. Die hierfür erforderliche Ausnahmegenehmigung nach § 2 Abs. 2 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetzes; EKrG) wurde vom damaligen Innenministerium Baden-Württemberg am 3. November 2008, geändert mit Bescheid vom 3.Dezember 2008, erteilt. Nach Nr. 6 der Nebenbestimmungen dieses Bescheids ist ein anderer Bahnübergang bei Bahn-km 1+778 auf der Gemarkung ... zu schließen. Nach Maßgabe einer Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 14. Mai 2009 entfielen für den Neubau der technischen Bahnübergangssicherungsanlage an dem Bahnübergang nach § 18, § 18b Nr. 4 AEG (in der Fassung vom 9.12.2006 [BGBl. I. S. 2833]) in Verbindung mit § 74 Abs. 7 LVwVfG wegen Vorliegens eines Falles von unwesentlicher Bedeutung sowohl Planfeststellung als auch Plangenehmigung.
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Mit Unterschriften vom 3. und 6. April 2009 schlossen der Kläger und der Beklagte, jeweils vertreten durch ihre Verbandsvorsitzenden, eine Vereinbarung über die Herstellung und Sicherung der neuen höhengleichen Kreuzung (Kreuzungsvereinbarung). Nach § 5 Abs. 1 der Kreuzungsvereinbarung trägt der Beklagte als Veranlasser die Kosten der Maßnahme im Sinne von § 2 der Kreuzungsvereinbarung, mithin die Kosten für die Herstellung des Bahnübergangs und seiner Nebenanlagen. Nach § 6 Abs. 1 der Kreuzungsvereinbarung gilt für die Erhaltung der Kreuzungsanlagen § 14 EKrG. Danach erhält nach § 6 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung der Beklagte die Straßenanlagen, der Kläger die Eisenbahnlagen. Zudem werden nach § 6 Abs. 3 der Kreuzungsvereinbarung die Straßenanlagen Eigentum des Beklagten, die neuen Bahnanlagen werden Eigentum des Klägers. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 der Kreuzungsvereinbarung dürfen durch künftige bauliche Maßnahmen aller Art im Bereich der Kreuzungsanlage die Sicherheit und Abwicklung der Verkehre nicht beeinträchtigt werden. Die Unterhaltskosten an den jeweiligen Anlagen trägt nach § 7 Abs. 2 Satz 2 der Kreuzungsvereinbarung der jeweils verkehrssicherungspflichtige Beteiligte.
4
Mit Schreiben vom 28. Juni 2011 beantragte der Kläger für seine Aufwendungen zur Erhaltung und zum Betrieb der Bahnübergänge der ... Ausgleichsleistungen vom Land nach § 16 Abs. 1 Nr. 3 AEG (in der Fassung vom 8.11.2007 [BGBl. I. S. 2566]). Diesen Antrag lehnte das damalige Ministerium für Verkehr und Infrastruktur Baden-Württemberg in Bezug auf den Bahnübergang bei Bahn-km 1+240 mit Bescheid vom 21. November 2011 mit der Begründung ab, die Voraussetzungen für eine Erstattung seien nicht erfüllt. Der Kläger trage nicht mehr als die Hälfte der Aufwendungen zur Erhaltung und zum Betrieb des Bahnübergangs, da - in Gestalt des Beklagten - ein Dritter nach § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG zum Ausgleich der Aufwendungen verpflichtet sei.
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Am 8. Februar 2012 schlug der Kläger dem Beklagten eine Regelung zur Abrechnung der Betriebs- und Unterhaltskosten des Bahnübergangs in den Geschäftsjahren 2009 bis 2011 vor. Der Beklagte lehnte den Vorschlag am 13. Februar 2012 ab und begründete diese Ablehnung damit, dass die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG durch die Kreuzungsvereinbarung abbedungen worden sei, denn § 6 Abs. 1 der Kreuzungsvereinbarung verweise für die Folgekosten nur auf § 14 EKrG. Mit Schreiben vom 12. Juni 2012 beantragte der Kläger beim Regierungspräsidium Freiburg eine Entscheidung über die Kostentragung nach § 10 Abs. 4 EKrG. Diesen Antrag lehnte das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 19. Dezember 2013 mit der Begründung ab, der Antrag sei bereits unzulässig. Dem Kläger mangele es an einem Sachentscheidungsinteresse, denn die Erhaltungs- und Betriebslast und das Bestehen eines Erstattungsanspruchs seien in § 15 EKrG eindeutig geregelt. Eine anderweitige vertragliche Regelung gebe es nicht. Differenzen zwischen dem Kläger und dem Beklagten in Bezug auf die Kostentragungspflicht seien gegebenenfalls gerichtlich zu klären.
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Am 24. Dezember 2015 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und beantragt, den Beklagten zu verurteilen, die Betriebs- und Unterhaltungskosten für die Jahre 2010 bis 2014 in Höhe von 5.518,84 EUR brutto für den Bahnübergang „...“ bei Bahn-km 1,240 auf Gemarkung ... an den Kläger zu zahlen und festzustellen, dass der Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, auch für die Jahre ab 2015 nach Maßgabe der zwischen den Parteien geschlossenen Kreuzungsvereinbarung vom 3. April/ 6. April 2009 die anfallenden Betriebs- und Unterhaltungskosten für den Bahnübergang zu tragen. Die aus § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG folgende Erstattungspflicht sei durch die Kreuzungsvereinbarung nicht abbedungen worden. Der Kläger habe auch keinen Anlass gehabt, auf den ihm gesetzlich zustehenden Anspruch zu verzichten.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. Februar 2017, zugestellt am 27. Februar 2017, abgewiesen. Die Klage sei unbegründet. Der Kläger habe gegen den Beklagten in Bezug auf den Bahnübergang bei Bahn-km 1+240 keinen Anspruch auf Erstattung der laufenden Erhaltungs- und Betriebskosten. Ein solcher Anspruch ergebe sich für den insoweit beweisbelasteten Kläger auch nicht aus der Kreuzungsvereinbarung. Deren §§ 5 bis 7 enthielten eindeutige Regelungen über die Kostentragung. Nach § 14 EKrG habe der Eisenbahnunternehmer die Anlagen an Kreuzungen, soweit sie Eisenbahnanlagen sind, auf seine Kosten zu erhalten und bei Bahnübergängen auch in Betrieb zu halten. Auf die Regelung des § 15 EKrG hätten die Beteiligten nicht verwiesen und damit zum Ausdruck gebracht, dass sie eine Erstattungspflicht nicht gewollt hätten. Dieses Verständnis der Vereinbarung werde gestützt durch § 7 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung. Dafür spreche auch, dass die Beteiligten die Mustervereinbarung des Bundesministeriums für Verkehr für Kreuzungsvereinbarungen nur in Teilen übernommen hätten. Insbesondere sei § 7 Abs. 3 der damaligen Mustervereinbarung, der eine Ablösung der Erhaltungs- und Betriebslast gegenüber dem Eisenbahnunternehmen nach § 15 Abs. 4 EKrG normiere, nicht übernommen und damit abbedungen worden. Ein Rückgriff auf § 15 EKrG sei zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses erkennbar nicht gewollt gewesen. Die nachträgliche Erkenntnis des Klägers, dass die Vereinbarung für ihn auch mit Nachteilen verbunden sein könne, ändere hieran nichts, zumal er durch den Wegfall eines anderen Bahnübergangs auch entlastet worden sei. Auch der Vortrag des Klägers, es sei in die Kreuzungsvereinbarung kein Kostenerstattungsanspruch aufgenommen worden, weil es noch keine Berechnungsgrundlage gegeben habe, ändere an dem eindeutigen Vertragsinhalt, namentlich dem Verweis des § 6 Abs. 1 der Kreuzungsvereinbarung nur auf § 14 EKrG, nichts. Schließlich sei es aufgrund der Eindeutigkeit der Kreuzungsvereinbarung fraglich, ob diese einer ergänzenden Auslegung zugänglich sei. Ohnehin führte eine Vertragsauslegung in dem Sinne, dass § 15 EKrG ergänzend anzuwenden sei, zu einer Erweiterung des Vertragsgegenstandes, den die Beteiligten erkennbar nicht gewollt hätten.
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Am 13. März 2017 hat der Kläger einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Mit Beschluss vom 27. Juli 2018 hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Februar 2017 zugelassen. Zur Begründung führte er aus, dass der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 VwGO genügenden Weise dargelegt habe und diese auch in der Sache vorlägen.
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Am 23. August 2018 hat der Kläger die Berufung begründet. Die gesetzliche Lage sei eindeutig. § 14 Abs. 1 EKrG normiere die grundsätzliche Kostentragungspflicht bezüglich der Erhaltungs- und Betriebskosten einer Kreuzung. Hierzu sei § 15 EkrG allerdings lex specialis für später errichtete Kreuzungsanlagen. Im Fall einer neuerrichteten Kreuzung müsse gemäß dem auch sonst im Gesetz verwirklichten Veranlasserprinzip der Beteiligte, dessen Kreuzung neu hinzukomme, die hierdurch verursachten Erhaltungs- und Betriebskosten dem anderen Beteiligten erstatten. Diese Regelung sei durch die Kreuzungsvereinbarung nicht abbedungen worden. Von der vertraglich vereinbarten Geltung des § 14 EKrG könne nicht auf die Nichtgeltung des § 15 EKrG geschlossen werden. Die Pflichten bezüglich Unterhaltung und Kostentragung oder Erstattung müssten nicht identisch verteilt sein. Entsprechendes ergebe sich aus der Auslegung der Kreuzungsvereinbarung und auch aus deren Systematik. § 6 der Kreuzungsvereinbarung beziehe sich nur auf Erhaltung und Eigentum, von Kosten sei - im Gegensatz zu § 5 der Kreuzungsvereinbarung - nicht die Rede. Die fehlende Übernahme von § 7 Abs. 3 und 4 der Mustervereinbarung bedeute nur, dass eine Ablösung des Erstattungsanspruchs nicht vorgesehen gewesen sei. Dass auf das Ablösen der Kosten verzichtet wurde, bedeute nicht, dass § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG insgesamt abbedungen werden sollte. Hierfür spreche neben dem Sinn und Zweck der Kreuzungsvereinbarung auch die Rechtsnatur des Klägers, dem es als juristische Person des Öffentlichen Rechts verboten sei, auf ihm rechtlich zustehende Ansprüche zu verzichten. Es sei kein Grund dafür ersichtlich, dass der Kläger den Gewerbepark des Beklagten habe finanziell fördern wollen. Zur aus § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG folgenden Erstattungspflicht habe die Mustervereinbarung keinen Textbaustein vorgesehen und sehe diesen auch in der aktuellen Fassung nicht vor, weil die gesetzliche Vorschrift einschlägig sei und insoweit kein Bedarf für eine vertragliche Vereinbarung bestehe. § 7 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung sei nicht einschlägig, da diese Regelung sich gerade nicht auf die eigentliche Kreuzungsanlage, sondern auf künftige bauliche Maßnahmen aller Art und die diesbezüglichen Verkehrssicherungspflichten beziehe. Auch sei kein Bahnübergang weggefallen, der Kläger sei somit nicht entlastet worden. Vielmehr habe der im Bescheid angesprochene Bahnübergang bereits seit einem Flurbereinigungsverfahren im Jahr 1988 nicht mehr bestanden. Sofern man die Regelungen in §§ 5 und 6 der Mustervereinbarung als unklar in Bezug auf die Kostentragungsregelungen einstufen und als Verzicht auf einen Erstattungsanspruch auslegen sollte, wäre allenfalls von einer unschädlichen Falschbezeichnung auszugehen und wäre die Vereinbarung auch mit Blick auf die Interessenlage dahin auszulegen, dass der Kläger einen Anspruch auf Erstattung habe.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Februar 2017 - 5 K 3002/15 - zu ändern und festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger die durch die Erhaltung und den Betrieb des Bahnübergangs Gemarkung ..., ..., Bahn-km 1,240 der Bahnstrecke ......, verursachten Kosten zu erstatten.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er ist der Ansicht, die Erwägungen des Verwaltungsgerichts seien zutreffend. Die Regelung in § 6 der Kreuzungsvereinbarung sei nicht auslegungsbedürftig, denn der Wortlaut sei eindeutig. Es werde ausdrücklich nicht auf § 15 EKrG, sondern nur auf § 14 EKrG verwiesen. Danach habe eindeutig der Kläger die Unterhalts- und Betriebskosten zu tragen. Vorrangig vor einer Auslegung des Vertrags sei zudem der tatsächliche Wille der vertragsschließenden Parteien der Kreuzungsvereinbarung zu untersuchen. Tatsächlich hätten die Parteien nicht gewollt, dass der Beklagte die Erhaltungs- und Betriebskosten trägt und deswegen nur die Geltung von § 14 EKrG vereinbart. Betrachte man die Regelungen der §§ 5, 6 und 7 der Kreuzungsvereinbarung, sei eindeutig festzustellen, dass die Vereinbarung alle Punkte abschließend regeln sollte. Soweit sich der Kläger darauf berufe, er sei sich bei Abschluss der Kreuzungsvereinbarung nicht bewusst gewesen, dass mit dieser Vereinbarung die Geltung von § 15 EKrG ausgeschlossen werden sollte, hätte er seine Erklärung unverzüglich anfechten müssen. Eine Anfechtungserklärung liege jedoch weiterhin nicht vor. Zudem sei weiterhin zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit der Schaffung des neuen Bahnübergangs ein anderer Bahnübergang geschlossen und der Kläger damit hinsichtlich der diesbezüglichen Erhaltungs- und Betriebskosten entlastet worden sei. Im Ergebnis sei daher überhaupt kein zusätzlicher Bahnübergang im Sinne von § 15 EKrG geschaffen worden.
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Dem Senat liegen die Akten des Ausgangsverfahrens vor dem Verwaltungsgericht (ein Band) sowie die Verwaltungsakte des Innenministeriums Baden-Württemberg (ein Band) vor. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf deren Inhalt und die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Klägers hat Erfolg.
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A. Sie ist zulässig. Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Februar 2017 - 5 K 3002/15 - ist mit Senatsbeschluss vom 27. Juli 2018 zugelassen worden. Sie wurde fristgerecht am 23. August 2018 begründet.
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B. Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Unrecht abgewiesen.
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I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf die Feststellung, dass der Beklagte zur Erstattung der Erhaltungs- und Betriebskosten für den streitgegenständlichen Bahnübergang in der Vergangenheit verpflichtet war und künftig sein wird, statthaft und auch im Übrigen zulässig.
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Soweit der Kläger an seinem ursprünglichen teilweisen Leistungsantrag nicht mehr festgehalten und insgesamt seinen Antrag von Zahlung auf Feststellung umgestellt hat, liegt hierin eine lediglich qualitative Veränderung des Klagebegehrens im Sinne von § 173 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO, die danach auch im Berufungsverfahren unabhängig von den Voraussetzungen des § 91 ZPO zulässig ist (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 15 m. w. N.).
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Der Statthaftigkeit der Feststellungsklage steht der Subsidiaritätsgrundsatz nicht entgegen. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO greift nur in den Fällen ein, in denen sich das mit der Klage erstrebte Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ebenso gut oder besser erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann dort keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - juris Rn. 19). Dies ist hier insofern der Fall, als die Feststellung der grundsätzlichen Erstattungspflicht für die Zukunft mit einem Feststellungsmehrwert verbunden ist, der deutlich über die bereits bezifferbaren Leistungspflichten in der Vergangenheit hinausgeht. Eine Bezifferung der geltend zu machenden variablen Beträge ist dem Kläger für die Zukunft nicht möglich. Der Kläger ist auch nicht gehalten, seine Klage in eine Leistungs- und in eine Feststellungsklage aufzuspalten, auch wenn - wie hier - ein Teil des Erstattungsanspruchs schon entstanden, die Entstehung weiterer Erstattungsansprüche aber noch zu erwarten ist. Denn die im Wege der Feststellung erfolgende Antwort auf die Frage, ob der Beklagte grundsätzlich zur Erstattung verpflichtet ist, kann hier mit Blick auf den Streitstand - die Beteiligten streiten auch nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung nicht über die Höhe der konkret zu erstattenden Beträge, sondern nur über die grundsätzliche Erstattungspflicht - zu einer sinnvollen und sachgemäßen Erledigung der aufgetretenen Streitpunkte führen (vgl. zum Schadensersatzrecht BGH, Urteil vom 19.4.2016 - VI ZR 506/14 - juris Rn. 6 m. w. N.). Zudem rechtfertigt im vorliegenden Verfahren auch keine mögliche drohende Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren die Anwendbarkeit der Subsidiaritätsklausel, denn das Rechtsschutzziel des Klägers ließe sich allenfalls über eine allgemeine Leistungsklage erreichen, die den Sonderregeln für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nicht unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.4.1997 - 1 C 2.95 - juris Rn. 25).
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II. Die Klage ist auch begründet.
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Der Kläger hat gegen den Beklagten dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung der Erhaltungs- und Betriebskosten für den streitgegenständlichen Bahnübergang.
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Anspruchsgrundlage ist § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG. Danach hat, wenn eine neue Kreuzung hergestellt wird, im Falle des § 11 Abs. 1 EKrG der Beteiligte, dessen Verkehrsweg neu hinzukommt, die hierdurch verursachten Erhaltungs- und Betriebskosten dem anderen Beteiligten zu erstatten. Die anspruchsbegründenden Voraussetzungen sind erfüllt (dazu 1.), die gesetzliche Vorschrift ist auch nicht abbedungen worden (dazu 2.).
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1. Die einen Erstattungsanspruch begründenden Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG liegen vor. Die vom Beklagten veranlasste und neu gebaute Verbindungsstraße im Gewerbepark ist zur bereits zuvor bestehenden Eisenbahnstrecke der ... hinzugekommen und hat damit im Sinne von § 11 Abs. 1 EKrG zur Notwendigkeit der Herstellung einer neuen Kreuzung von Eisenbahn und Straße (§ 1 Abs. 1 EKrG) geführt. Ob im Genehmigungsverfahren ein Eisenbahnübergang an anderer Stelle geschlossen wurde und insoweit kein weiterer Bahnübergang geschaffen wurde, ist für das Merkmal der Herstellung eines neuen Bahnübergangs ohne Relevanz. Nach Maßgabe der Regelung in § 14 Abs. 1 EKrG, auf die auch § 6 Abs. 1 der zwischen den Beteiligten im April 2009 geschlossenen Kreuzungsvereinbarung Bezug nimmt, hat der Kläger als Eisenbahnunternehmer die im Kreuzungsbereich befindlichen Eisenbahnanlagen auf seine Kosten zu erhalten und bei Bahnübergängen auch in Betrieb zu halten. Ihm entstehen mithin erstattungsfähige Kosten im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG.
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2. Die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG ist vorliegend auch nicht von den Beteiligten durch die Kreuzungsvereinbarung von April 2009 abbedungen worden und damit weiterhin anwendbar.
27
a) Zwar wäre eine Abbedingung der zum dispositiven Recht zählenden Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG möglich. Anders als in Bezug auf die grundsätzliche Regelung zur Erhaltung und Inbetriebhaltung in § 14 EKrG, die es mit Blick auf die Sicherheitsgebote und die Festlegung klarer Verantwortlichkeit nicht zulässt, dass die Kreuzungsbeteiligten über die Frage der Erhaltung streiten, sind Vereinbarungen über die Erstattung der Betriebs- und Erhaltungskosten und deren Ablösung grundsätzlich zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.1981 - IV C 29.77 - juris Rn. 19ff.; Marschall/Schweinsberg, EKrG, 6. Auflage 2018, § 14 Rn. 4).
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b) Eine solche abweichende Vereinbarung wurde vorliegend von den Beteiligten jedoch nicht getroffen. Ein Abbedingen ergibt sich nicht aus der nach Maßgabe der § 62 Satz 2 LVwVfG in Verbindung mit §§ 133, 157 BGB vorzunehmenden Auslegung der von den Beteiligten im April 2009 geschlossenen Kreuzungsvereinbarung.
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aa) Die allgemeinen Auslegungsregeln für Willenserklärungen und Verträge, die für das Zivilrecht in §§ 133, 157 BGB ihren Niederschlag gefunden haben, kommen über § 62 Satz 2 LVwVfG auch beim öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Anwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.1.1990 - 4 C 21.89 - juris Rn. 36; Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 62 Rn. 23; Mann in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 62 Rn. 34). Bei der Auslegung einer Individualvereinbarung, wie hier der zwischen den Beteiligten geschlossenen Kreuzungsvereinbarung, bildet dabei nach den anerkannten Auslegungsgrundsätzen der Wortlaut den Ausgangspunkt; gleichzeitig gilt hierbei zwar grundsätzlich auch, dass ein übereinstimmender Wille dem Wortlaut und jeder anderen Interpretation vorgeht, selbst wenn er im Inhalt der Erklärung keinen oder nur einen unvollkommenen Ausdruck gefunden hat (st. Rspr.; vgl. BGH, Urteil vom 6.12.2017 - VIII ZR 219/16 - juris Rn. 29; Urteil vom 11.11.2014 - VIII ZR 302/13 - juris Rn. 11; BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 6.88 - juris Rn. 15). Auch die Auslegung formbedürftiger Willenserklärungen richtet sich nach diesen allgemeinen Regeln. Jedoch gilt die Einschränkung, dass der Wille der Parteien in der formgerechten Urkunde wenigstens andeutungsweise zum Ausdruck gekommen sein muss (st. Rspr.; vgl. BGH, Urteil vom 11.2.2010 - VII ZR 218/08 - juris Rn. 12; Urteil vom 22.4.2010 - Xa ZR 73/07 - juris Rn. 15, jeweils m. w. N.). Bei der Willenserforschung sind der mit der Absprache verfolgte Zweck und die Interessenlage der Parteien zu berücksichtigen, daneben die sonstigen Begleitumstände, soweit sie den Sinngehalt einer Erklärung erhellen können (vgl. BGH, Urteil vom 27.9.2917 - VIII ZR 271/16 - juris Rn. 30; Urteil vom 15.10.2014 - XII ZR 111/12 - juris Rn. 48 m. w. N.). Dabei sind empfangsbedürftige Willenserklärungen so auszulegen, wie sie der Empfänger nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen musste (vgl. BGH, Urteil vom 27.1.2010 - VIII ZR 58/09 - juris Rn. 33).
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bb) Nach dieser Maßgabe ist die Kreuzungsvereinbarung bei Berücksichtigung der Begleitumstände und unter Einschluss der Angaben der am Vertragsschluss Beteiligten nicht dahin auszulegen, dass sie von dem übereinstimmenden Willen von Kläger und Beklagtem getragen ist, einen Erstattungsanspruch des Klägers aus § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG auszuschließen.
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(1) Bereits die Angaben der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung amtierenden Verbandsvorsitzenden des Klägers und Beklagten lassen nicht darauf schließen, dass ein übereinstimmender Wille vorhanden war, die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG nicht zur Anwendung kommen zu lassen. Der Verbandsvorsitzende des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung vielmehr mitgeteilt, dass die Betriebs- und Erhaltungskosten nach seiner Erinnerung überhaupt nicht diskutiert worden seien und er in der Folge von einer Geltung des § 15 EKrG ausgegangen sei. Wäre dies nicht der Fall gewesen, hätte er, da er für den Verband eine Verpflichtung übernommen hätte, die Sache der Verbandsversammlung vorlegen müssen, was nicht erfolgt sei. Auch aus den Angaben des damaligen Verbandsvorsitzenden des Beklagten in seinem Schreiben vom 9. März 2021 ergibt sich nicht, dass über einen Erstattungsanspruch des Klägers überhaupt verhandelt wurde. Gegenstand seiner Überlegungen waren demnach nur die in § 6 der Kreuzungsvereinbarung niedergelegten Erhaltungspflichten und das Eigentum an den Bahn- und Straßenanlagen. Dass der Kläger danach Eigentümer der Bahnanlagen werden sollte, lässt indes bereits im Ansatz keinen Rückschluss auf die endgültige Kostentragung zu (vgl. dazu auch nachfolgend bb) (2) (a)). Gegen eine Übereinkunft zum Ausschluss der Betriebs- und Erhaltungskosten spricht zudem, dass nach den übereinstimmenden Angaben des damaligen Verbandsvorsitzenden des Beklagten in seinem Schreiben vom 9. März 2021 und des Obersten Betriebsleiters des Klägers in der mündlichen Verhandlung der Vertragsentwurf vom Kläger ohne Mitwirkung des Beklagten erstellt und weitgehend unverändert und einvernehmlich schließlich in den wirksamen Vertrag überführt wurde. Ein Grund dafür, weshalb der Kläger einen Vertragsentwurf mit einer Klausel zum Ausschluss eines Erstattungsanspruchs vorgelegt haben sollte, der für ihn mit erheblichen nachteiligen Folgen verbunden gewesen wäre, wurde von den Beteiligten nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.
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(2) Auch aus dem schriftlich niedergelegten Inhalt der Kreuzungsvereinbarung und den sonstigen Begleitumständen ergibt sich kein Hinweis auf den Willen der Beteiligten, den Erstattungsanspruch des Klägers auszuschließen. Ein entsprechender Wille ist damit in der - nach § 57 VwVfG schriftformbedürftigen - Erklärung auch nicht angedeutet.
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(a) Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, lässt allein das Fehlen der Aufnahme eines Verweises auf § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG bei gleichzeitiger Aufnahme eines Verweises auf § 14 Abs. 1 EKrG in die Kreuzungsvereinbarung regelmäßig nicht darauf schließen, dass ein Erstattungsanspruch ausgeschlossen sein sollte. Vielmehr sind die Aspekte, ob der Eisenbahnunternehmer auf der einen Seite (zunächst) die Eisenbahnanlagen an Kreuzungen auf seine Kosten zu erhalten und in Betrieb zu halten hat, und ob er auf der anderen Seite die insoweit verursachten Kosten (in einem nächsten Schritt) vom Träger der Straßenbaulast erstattet bekommt, voneinander zu trennen. § 14 und § 15 EKrG stellen keine sich gegenseitig ausschließenden Regelungen dar. § 14 EKrG ist vielmehr Ausdruck der gesetzgeberischen Grundkonzeption, dass Erhaltungsmaßnahmen und der Betrieb der Straßen- oder Eisenbahnanlage durch den jeweiligen Träger der Straßenbaulast und den Eisenbahnunternehmer erfolgen sollen. Die Regelung soll insoweit - zwingenden Sicherheitsgeboten folgend - eindeutige Zuständigkeiten und klare Verantwortlichkeiten sicherstellen (vgl. Marschall/Schweinsberg, EKrG, 6. Auflage 2018, § 14 Nr. 1 m. w. N.). Davon zu trennen ist die Frage, in welchen Fällen ein Beteiligter einem anderen, der nach § 14 EKrG die Erhaltungs- und Betriebskosten zunächst trägt, die Erhaltungs- und Betriebskosten zu erstatten oder abzulösen hat. Die diesbezügliche Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG folgt insoweit dem in § 11 Abs. 1 EKrG zum Ausdruck kommenden Veranlasserprinzip und bleibt neben § 14 EKrG anwendbar (vgl. Marschall/Schweinsberg, EKrG, 6. Auflage 2018, § 15 Nr. 1; vgl. zum Ganzen auch BVerwG, Urteil vom 29.8.2019 - 3 C 30/17 - juris Rn. 15 m. w. N.). Nur mit der zunächst aufzuwerfenden Frage der Erhaltungs- und Betriebspflicht beschäftigen sich § 14 EKrG und die Kreuzungsvereinbarung. Zur Erstattungsfrage und zum Bestehen oder Nichtbestehen eines Erstattungsanspruchs finden sich hingegen in der Kreuzungsvereinbarung keine ausdrücklichen Regelungen. Mit Blick auf die abweichenden gesetzlichen Vorgaben hätte indes ein ausdrücklicher Ausschluss der Anwendbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG nahegelegen, sofern die Vereinbarung von dem diesbezüglichen übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien getragen gewesen wäre.
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(b) Dass eine solche Abweichung von § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG nicht gewünscht war, ergibt sich auch aus den weiteren Vereinbarungen in §§ 5 bis 7 der Kreuzungsvereinbarung. Diese sind insoweit als abschließend in Bezug auf die Abweichung und Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben des Eisenbahnkreuzungsgesetzes zu bewerten. Soweit die Beteiligten Bedarf gesehen haben, die gesetzlichen Maßgaben zu konkretisieren, haben sie entsprechende Vereinbarungen unter Beiziehung der Mustervereinbarung getroffen. Mit der Regelung in § 5 der Kreuzungsvereinbarung haben sie in Anlehnung an die Mustervereinbarung die insoweit konkretisierungsbedürftige Regelung des § 11 EKrG zur Kostentragung der Herstellung der Kreuzung selbst näher ausgestaltet. Mit der Regelung in § 7 der Kreuzungsvereinbarung wurden die Verkehrssicherungspflichten und Unterhaltskosten für künftige, mithin nach der erstmaligen Herstellung zu schaffende bauliche Anlagen aller Art im Bereich der Kreuzung konkretisiert. § 6 der Kreuzungsvereinbarung beschäftigt sich mit der räumlichen Beschreibung der Anlagen, auf die sich die aus § 14 EKrG folgenden Pflichten beziehen und der Zuweisung des Eigentums an den Bahn- und Straßenanlagen. Zur Erstattungspflicht des Beklagten in Bezug auf die Unterhalts- und Betriebskosten für den streitgegenständlichen Bahnübergang finden sich hingegen keine Erwägungen. Dies lässt bei interessengerechter Betrachtung nur den Schluss zu, dass eine von den gesetzlichen Vorgaben abweichende Regelung und eine Konkretisierung aus Sicht der Beteiligten nicht gewollt war und damit § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG in der gesetzlichen Grundfassung zur Anwendung kommen sollte.
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Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass entsprechende Passagen der Mustervereinbarung zu § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG nicht übernommen worden wären. Denn die Mustervereinbarung enthielt zum Zeitpunkt des Abschlusses der Kreuzungsvereinbarung (Allgemeine Rundschreiben Straßenbau Nr. 2/74 vom 2.1.1974 und Nr. 26/79 vom 21.12.1979) und enthält auch weiterhin in der Neufassung aus dem Jahr 2015 (Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 02/2015 vom 20.1.2015) keine entsprechenden Bausteine, die hätten übernommen werden können. Ein Rückschluss ist somit nicht möglich. Kläger und Beklagter haben bezogen auf die Erstattung nur auf die Aufnahme einer Regelung zur Ablösung der Erhaltungs- und Betriebskosten im Sinne von § 7 Abs. 3 und 4 der Mustervereinbarung verzichtet. Allein der Verzicht auf die Möglichkeit einer Ablösung des Erstattungsanspruchs durch eine Einmalzahlung lässt jedoch nicht darauf schließen, dass der Kläger auf den Erstattungsanspruch insgesamt verzichten wollte. Auf die von den Beteiligten und vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, ob für die Berechnung einer Ablöse im Zeitpunkt der Vereinbarung bereits eine Berechnungsmethodik entwickelt war, kommt es nicht entscheidungserheblich an. Die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, der Kläger habe im erstinstanzlichen Verfahren vorgetragen, dass man in die Kreuzungsvereinbarung keinen Erstattungsanspruch aufgenommen habe, weil es noch keine Berechnungsgrundlagen gegeben habe, findet in den Akten keine Stütze.
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Auch hatte der Beklagte keinen anderen Anlass, Erklärungen des Klägers als Verzicht auf einen Erstattungsanspruch zu deuten. Hierzu hat der Beklagte nichts vorgetragen. Indes hätte es aber einer eindeutigen Erklärung bedurft, denn ein Verzicht auf den Erstattungsanspruch würde den Interessen des Klägers evident zuwiderlaufen. Der Kläger, dessen Bahnstrecke bereits langfristig vor der Schaffung der Verbindungsstraße im Gewerbepark des Beklagten in unveränderter Lage vorhanden war, erlangt durch die Herstellung des Bahnübergangs keinen ersichtlichen Vorteil, der es auch mit Blick auf die Organe des Klägers und deren Pflicht, das Vermögen des Klägers pflichtgemäß zu betreuen, rechtfertigen würde, zugunsten des Beklagten durch dessen Freistellung finanzielle Lasten - auf unbestimmte Dauer - zu übernehmen. Die Herstellung des Bahnübergangs wurde allein vom Beklagten zur besseren Erschließung seines Gewerbeparks veranlasst. Der Kläger erleidet bereits insoweit einen Nachteil, als er die aus § 14 Abs. 1 EKrG folgenden Pflichten - unabdingbar - in eigener Verantwortung übernehmen muss. Die freiwillige Übernahme eines weiteren Nachteils in Form der Nichtumlage der Kosten rechtfertigt sich aus der Interessenlage nicht.
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Nicht weiterführend sind zur Interessenlage die Überlegungen zur Schließung eines Bahnübergangs an anderer Stelle und der damit verbundene Entfall von Unterhaltungslasten des Klägers. Diesbezüglich trägt der Kläger vielmehr unwidersprochen und unter Vorlage des entsprechenden Flurbereinigungsplans vor, dass der andere Bahnübergang bereits im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens im Jahr 1988 beseitigt wurde und im Übrigen als reiner Fußüberweg ohnehin in seinem Ausmaß und in der Folge den entstehenden Erhaltungs- und Betriebskosten nicht vergleichbar war. Eine tatsächliche Entlastung war damit für den Kläger mit der Schließung nicht verbunden.
38
(c) Für eine von dem gefundenen Ergebnis abweichende ergänzende Vertragsauslegung bleibt kein Raum. Voraussetzung einer ergänzenden Vertragsauslegung ist das Bestehen einer Regelungslücke, also einer planwidrigen Unvollständigkeit der Bestimmungen des Rechtsgeschäfts, die nicht durch die Heranziehung von Vorschriften des dispositiven Rechts sachgerecht geschlossen werden kann. Allein der Umstand, dass ein Vertrag für eine bestimmte Fallgestaltung keine Regelung enthält, besagt nicht, dass es sich um eine planwidrige Unvollständigkeit handelt (BGH, Urteil vom 11.1.2012 - XII ZR 40/10 - juris Rn. 24 m. w. N.; vgl. zum Verhältnis von ergänzender Vertragsauslegung und dispositivem Recht auch Busche in Münchener Kommentar zum BGB, 8. Auflage 2018, § 157 Rn. 45). Vorliegt besteht schon mit Blick auf die nicht abbedungene gesetzliche Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG keine Regelungslücke und damit kein Bedürfnis für eine Ergänzung.
39
(d) Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung angedeutet hat, seinem damaligen Verbandsvorsitzenden sei beim Vertragsschluss möglicherweise unbekannt gewesen, dass den Beklagten in der Folge der Kreuzungsvereinbarung eine Erstattungspflicht aus § 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG treffen wird, führt auch dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar wäre an die Möglichkeit einer Anfechtbarkeit wegen Vorliegen eines Irrtums zu denken. Jedoch hätte sich der damalige Verbandsvorsitzende über eine Rechtsfolge geirrt, die kraft Gesetzes an die Willenserklärung geknüpft ist. Insoweit handelte es sich um einen unbeachtlichen Motivirrtum, der nicht zur Anfechtung nach § 62 Satz 2 LVwVfG im Verbindung mit § 119 Abs. 1 BGB berechtigt (vgl. BGH, Beschluss vom 5.6.2008 - V ZB 150/07 - juris Rn. 19 m. w. N.). Ob eine Anfechtungserklärung im Sinne des § 62 Satz 2 LVwVfG in Verbindung mit § 143 BGB vorläge, die Anfechtungsfrist des § 62 Satz 2 LVwVfG in Verbindung mit § 121 BGB noch gewahrt wäre und welche Folgen eine wirksame Anfechtung hätte, kann damit dahinstehen.
40
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
41
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
42
Beschluss vom 10. März 2021
43
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 32.028 Euro festgesetzt.
44
Die Streitwertfestsetzung im Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Februar 2017 - 5 K 3002/15 - wird von Amts wegen geändert. Der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wird auf 32.028 Euro festgesetzt.
45
46
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG in Verbindung mit § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung in Nr. 1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Bei wiederkehrenden Leistungen scheidet die Anwendbarkeit des § 52 Abs. 3 GKG aus, wenn noch nicht absehbar ist, für welchen in die Zukunft reichenden Zeitraum die Leistungen beansprucht werden, da nicht um „eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt“ gestritten wird. Das schließt jedoch nicht aus, entsprechend dem Gedanken des § 41 Abs. 1 Satz 1 GKG den dreifachen Jahresbetrag festzusetzen (vgl. VGH Bad.-Württ. Beschluss vom 15.5.2015 - 9 S 866/15 - juris Rn. 6). Eine hierauf beschränkte Wertfestsetzung würde jedoch vorliegend der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache, die für die Streitwertbemessung maßgeblich ist, insoweit nicht abschließend gerecht, als dem Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung für den Zeitraum von 2010 bis 2020 bereits eine Bezifferung über einen Gesamtbetrag von 25.165 Euro möglich ist. Der Senat rechnet aus Praktikabilitätsgründen dem bereits bezifferbaren Betrag entsprechend dem genannten Rechtsgedanken noch das Dreifache des durchschnittlichen Jahresbetrags, mithin einen Betrag von 6.863 Euro hinzu.
47
Der Streitwert des Ausgangsverfahrens ist von Amts wegen entsprechend zu ändern (vgl. § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 7 enthielten eindeutige Regelungen über die Kostentragung. Nach § 14 EKrG
§§ 133, 157 BGB
§§ 133, 157 BGB ihren Niederschlag gefunden haben, kommen über § 62 Satz 2 LVwVfG
§ 14 EKrG
§ 15 EKrG
§ 15 EkrG
§ 173 VwGO
§ 91 ZPO
§ 57 VwVfG
§ 11 EKrG
§ 143 BGB
§ 121 BGB
§ 18b Nr. 4 AEG
§ 74 Abs. 7 LVwVfG
§ 16 Abs. 1 Nr. 3 AEG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 EKrG
§ 10 Abs. 4 EKrG
§ 15 Abs. 4 EKrG
§ 124a Abs. 4 VwGO
§ 14 Abs. 1 EKrG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 EKrG
§ 1 Abs. 1 EKrG
§ 62 Satz 2 LVwVfG
§ 119 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 3002/15
4 C 11.03
VI ZR 506/14
1 C 2.95
IV C 29.77
4 C 21.89
VIII ZR 219/16
VIII ZR 302/13
7 C 6.88
VII ZR 218/08
VIII ZR 271/16
XII ZR 111/12
VIII ZR 58/09
3 C 30/17
XII ZR 40/10
V ZB 150/07
9 S 866/15