Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-21, Aktenzeichen 1 A 11/07

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung ihres Bescheides vom 5. Dezember 2006 binnen 3 Wochen nach Rechtskraft des Urteils erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung von qualifizierten Krankentransporten mit zwei Krankentransportwagen im Bereich des Landkreises Goslar zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin und die Beklagte je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung für die Durchführung qualifizierter Krankentransporte im Rettungsdienstbereich der Beklagten.
Die Klägerin betreibt qualifizierte Krankentransporte. Unter dem Datum des 19. Mai 2005 beantragte sie bei der Beklagten eine Genehmigung für die Durchführung von Krankentransporten mit zwei Krankentransportwagen (KTW) im Landkreis Goslar, voraussichtlich für die Städte Seesen und Clausthal-Zellerfeld.
Diesen Antrag der Klägerin lehnte die Beklagte nach Anhörung des örtlichen Kostenträgers (AOK Niedersachsen) mit Bescheid vom 5. Dezember 2006 ab. Zur Begründung führte sie aus, die Genehmigung eines zusätzlichen privaten Angebots für Krankentransporte würde das öffentliche Interesse am derzeit funktionsfähigen, bedarfsgerechten, flächendeckenden und wirtschaftlichen Rettungsdienst im Landkreis Goslar erheblich beeinträchtigen. Denn in ihrem Rettungsdienstbereich bestehe derzeit kein über den Bedarfsplan hinausgehender Bedarf zur Entlastung der Notfallrettung von Aufgaben des qualifizierten Krankentransports. Insbesondere würden die gesetzlichen Eintreffzeiten im Bereich der Notfallrettung stets eingehalten. Die wirtschaftliche Deckung des Gesamtbedarfs (Notfallrettung und Krankentransport) werde gerade durch die Kombination der Rettungsmittel sichergestellt, die von ihr je nach Bedarf für die Notfallrettung oder den qualifizierten Krankentransport eingesetzt werden könnten. Deshalb würden zusätzliche, außerhalb des Rettungsdienstes angebotene Leistungen des qualifizierten Krankentransports bei gleicher Vorhaltung zu einer geringeren Auslastung für die Fahrzeuge der Notfallrettung und damit zur Unwirtschaftlichkeit des Gesamtsystems führen.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die von der Klägerin am 20. Dezember 2006 erhobene Klage, die sie im Wesentlichen wie folgt begründet:
Da die Entscheidung über die Ablehnung der beantragten Genehmigung nur erfolgen dürfe, wenn ein gesetzlicher Versagungsgrund gegeben sei, müsse die Beklagte nachweisen, dass eine Beeinträchtigung drohe. Schon dieser Verpflichtung sei sie nicht nachgekommen. Fehlerhaft sei zudem, dass die Beklagte die Genehmigungsversagung darauf gestützt habe, dass im Landkreis Goslar der Bedarf an qualifizierten Krankentransporten gedeckt sei, da keine Bedarfs-, sondern eine Beeinträchtigungsprüfung vorgenommen werden müsse. Insbesondere reiche nicht schon jede Minderauslastung rettungsdienstlicher Kapazitäten aus, um eine Genehmigungsversagung zu rechtfertigen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht, wenn man der Entscheidung die zum 2. Oktober 2007 in Kraft getretene Neufassung des Rettungsdienstgesetzes zu Grunde lege. Denn auch nach neuer Rechtslage bliebe es bei einem Nebeneinander des öffentlichen Rettungsdienstes und des Krankentransportwesens. Die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, wonach eine ernstliche und schwerwiegende Beeinträchtigung eines wirtschaftlich tragfähigen Rettungsdienstes festgestellt werden müsse, behalte deshalb weiterhin ihre Geltung. Die sogenannte Verträglichkeitsgrenze werde jedoch durch die beantragte Zulassung von zwei KTW als bislang einziger Konkurrenz zu dem äußerst profitablen Rettungsdienst der Beklagten nicht überschritten. Dies ergebe sich schon mit Blick auf die Gewinn- und Verlustrechnung der Beklagten, die für das Jahr 2006 ein Plus von 179.829,94 EUR ausweise. Als unwahrscheinlich erweise sich zudem die Annahme der Beklagten, die beiden zusätzlichen KTW könnten derart ausgelastet sein, dass es zu einem Abbau eigener KTW kommen müsste. Die Bedarfsplanung der Beklagten sei ohnehin äußerst mangelhaft. Zum einen seien die Personalkosten für Rettungssanitäter/Rettungsassistenten mit über 50.000 EUR pro Jahr deutlich überhöht. Zum anderen enthalte der Bedarfsplan des Landkreises Goslar weder Angaben zu Eintreffzeiten im Rettungsdienstbereich noch zu Wartezeiten bei Krankentransporten. Es sei deshalb anzunehmen, dass die Zulassung von zwei zusätzlichen KTW Wartezeiten und Personalkosten deutlich reduzieren werde. Hinzu komme, dass in einigen Bereichen (Braunlage und Clausthal-Zellerfeld) ausschließlich Rettungswagen (RTW) im Einsatz seien, die gar keine KTW-Leistungen erbringen könnten.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 5. Dezember 2006 zu verpflichten, ihr die Genehmigung zur Durchführung von qualifizierten Krankentransporten mit zwei KTW im Bereich des Landkreises Goslar gemäß § 19 NRettDG zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie beruft sich auf ihren Ablehnungsbescheid und führt ergänzend aus:
Nach anzuwendender neuer Rechtslage werde als Versagungsgrund explizit auch die Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem wirtschaftlichen Rettungsdienst genannt. Die Genehmigung privater KTW sei deshalb schon zu versagen, wenn durch das zusätzliche Angebot an Krankentransportleistungen freigesetzte Kapazitäten des öffentlichen Rettungsdienstes ungenutzt blieben. Außerdem würde die Bewilligung der begehrten Transportgenehmigung zu einem Wegfall erheblicher Vollarbeitszeiten (Arbeitszeiten ohne Bereitschaftsdienstanteile) in der Personalkostenermittlung führen. Vakante Mitarbeiter/innen müssten dann in der Notfallrettung eingesetzt werden, was wiederum eine Erhöhung der Einsatzkosten im RTW-Bereich und damit eine untragbare Kostenexplosion bei der Notfallrettung zur Folge hätte.
Das Gericht hat zu der Frage, ob bei Genehmigung des von der Klägerin beabsichtigten qualifizierten Krankentransports mit zwei Krankentransportwagen die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes der Beklagten besteht, Beweis erhoben durch Befragung des Sachverständigen F. in der mündlichen Verhandlung. Hinsichtlich des Ergebnisses der Beweisaufnahme und weiterer Einzelheiten wird verwiesen auf den Beweisbeschluss vom 7. November 2007 und das Protokoll der mündlichen Verhandlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie das Vorbringen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nur in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang begründet. Im Übrigen ist sie abzuweisen.
Die Klägerin hat lediglich einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Genehmigungsantrags durch die Beklagte unter Berücksichtung der Rechtsauffassung der erkennenden Kammer.
Gemäß § 19 Satz 1 des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes (NRettDG) bedarf der Genehmigung, wer Krankentransporte i. S. d. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NRettDG geschäftsmäßig durchführen will, ohne Träger des Rettungsdienstes oder Beauftragter zu sein. Die Genehmigung wird unter den in § 22 NRettDG genannten Voraussetzungen erteilt.
Entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht ist dabei nicht auf die bei Erlass des Ablehnungsbescheids bestehende Rechtslage - das NRettDG i. d. F. vom 20. November 2001 (Nds. GVBl. S. 701, 704) - abzustellen, sondern auf die am 2. Oktober 2007 in Kraft getretene Neufassung des NRettDG (Nds. GVBl. Nr. 31/2007, S. 473). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage, d. h. für die Überprüfung der subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen, ist derjenige der gerichtlichen Entscheidung (BVerwG, Urteil vom 15.04.1988 - 7 C 94/86 -, NJW 1988, S. 3321 zu § 13 Abs. 4 PBefG), weil es sich bei der vorliegenden Klage um eine Verpflichtungsklage handelt, bei der die Beklagte ihre Ermessenserwägungen auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann (vgl. Ufer , in: Kommentar zum Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz, Stand: 4. Nachlfg. März 2006, § 22, Anm. 4.).
Die Klägerin erfüllt unstreitig die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 Satz 1 NRettDG.
Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG kann die Genehmigung jedoch versagt werden, wenn zu erwarten ist, dass sie zu einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten, flächendeckenden und wirtschaftlichen Rettungsdienst führt; zu berücksichtigen sind insbesondere die Auslastung und die Abstimmung des Einsatzes der Rettungsmittel, die Zahl und Dauer der Einsätze, die Eintreffzeiten und die Entwicklung der Gesamtkosten im Rettungsdienstbereich.
Dabei hat die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung, wie die Klägerin zutreffend vorträgt, auch nach aktueller Rechtslage weiterhin eine Beeinträchtigungs- und keine Bedarfsprüfung vorzunehmen. Dies folgt schon aus dem Sinn und Zweck des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes, wonach zwar der öffentliche Rettungsdienst als Bestandteil der Daseinsvorsorge gesichert sein muss, der Gesetzgeber jedoch am sogenannten Trennungsmodell - dem Nebeneinander von öffentlichem Rettungsdienst und Krankentransportwesen außerhalb des Rettungsdienstes - festhält. Die ständige Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur Auslegung des § 22 NRettDG a. F. (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 24.06.1999 - 11 L 719/98 -, Nds. MBl. 1999, S. 689 Ls m.w.N.), der sich die Kammer ausdrücklich anschließt, behält deshalb auch nach Inkrafttreten des geänderten NRettDG weiterhin ihre Gültigkeit. Die Genehmigungsbehörde hat danach eine ernstliche und schwerwiegende Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem auch in wirtschaftlicher Hinsicht tragfähigen Rettungsdienst konkret und nachvollziehbar darzulegen, wenn sie die Genehmigung ablehnt. Wegen des grundrechtsrelevanten Charakters der Ablehnungsentscheidung, die eine objektive Berufszulassungssperre i. S. d. Art. 12 GG enthält, haben Unternehmer einen Anspruch auf Genehmigungserteilung, solange das System des flächendeckenden Rettungsdienstes nicht beeinträchtigt ist (OVG Münster, Beschluss vom 02.08.1994 - 13 B 1085/92 -, NWVBl. 1995, 26).
Aus der Formulierung „wenn zu erwarten ist“ folgt, dass die Genehmigungsbehörde bei ihrer Beeinträchtigungsentscheidung einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum hat (VG Göttingen, Urteil vom 02.03.2006 - 4 A 17/04 -, zitiert nach Juris; Nds. OVG, Urteil vom 24.06.1999, a.a.O.). Ihre Entscheidung ist gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob sie den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat (Nds. OVG, Urteil vom 24.06.1999, a.a.O.; Ufer , a.a.O., § 22, Anm. 3.2).
Unter Anwendung dieser Kriterien erweist sich die Entscheidung der Beklagten als rechtswidrig.
Die Beklagte ist bei ihrer Entscheidung schon von einem unzutreffenden rechtlichen Gesichtspunkt ausgegangen, weil sie eine Bedarfs-, keine Beeinträchtigungsprüfung vorgenommen hat, was mit dem Regelungsziel des § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG nicht zu vereinbaren ist.
Aufgrund der Beweisaufnahme ist das Gericht außerdem zu der Überzeugung gelangt, dass von einer vollständigen Sachverhaltsermittlung durch die Beklagte nicht ausgegangen werden kann. Der Sachverständige G. hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die von der Beklagten vorgelegten Daten und Unterlagen nicht ausreichend seien, um eine Beeinträchtigungsprüfung vorzunehmen. Insbesondere der Bedarfsplan der Beklagten sei mangelhaft, da er weder Einsatzzahlen noch Angaben über Notfall- und KTW-Einsätze enthalte. Für eine Beeinträchtigungsprüfung sind nach Ansicht des Gutachters deshalb zunächst umfangreiche Nachuntersuchungen erforderlich, die den Vorarbeiten für eine ordentliche Bedarfsplanung entsprechen.
Wegen dieser unzureichenden Dokumentationslage sieht sich die erkennende Kammer derzeit ebenfalls nicht in der Lage zweifelsfrei festzustellen, dass die Zulassung der zwei beantragten KTW nicht zu einer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes der Beklagten führen würde. Das Gericht kann die Verpflichtung zur Erteilung der Genehmigung grundsätzlich nur dann aussprechen, wenn bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung alle entscheidungserheblichen Tatsachen vorliegen und aufgrund der Prognoseentscheidung der Genehmigungsbehörde eine Beeinträchtigung nicht zu erwarten ist. Letzteres kann allerdings auch dann angenommen werden, wenn die Genehmigungsbehörde nicht bereit ist, in der gebotenen, auch die berechtigten Interessen des Antragstellers berücksichtigenden Weise am Verfahren mitzuwirken.
Mit Blick auf den von der Beklagten eingenommenen Rechtsstandpunkt kann indessen nicht angenommen werden, sie habe eine ordnungsgemäße Mitwirkung vollständig verweigert. Wegen des gesetzlich vorgesehenen Prognosespielraums der Beklagten war die erkennende Kammer auch nicht verpflichtet, die Sache durch weitere Ermittlungen und Durchführung einer Beeinträchtigungsprüfung selbst spruchreif zu machen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 24.06.1999, a.a.O.; vgl. auch Ufer , a.a.O., § 22, Anm. 3.2 m.w.N.), zumal dadurch in zeitlicher Hinsicht für die Klägerin ein Vorteil kaum entstanden wäre.
Um weitere finanzielle Nachteile für die Klägerin zu vermeiden, hat die erkennende Kammer der Beklagten eine Frist gesetzt, in der sie auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Beeinträchtigungsprüfung erneut zu entscheiden hat. Die Beklagte ist dringend gehalten, vor einer erneuten Genehmigungsentscheidung eine vollständige Sachverhaltsermittlung vorzunehmen. Dabei wird insbesondere der Bedarfsplan der Beklagten durch konkrete Einsatz- und Bedarfszahlen zu ergänzen sein. Außerdem wird die Beklagte sämtliche Daten ihrer Rettungsleitstellen offen legen müssen. Andernfalls wird nicht angenommen werden können, dass eine Beeinträchtigung im Sinne des § 22 NRettDG zu erwarten ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Festsetzung des Streitwerts richtet sich nach § 52 Abs. 1 GKG
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Festsetzung des Streitwerts richtet sich nach § 52 Abs. 1 GKG
§ 19 NRettDG
§ 22 NRettDG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NRettDG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 NRettDG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG
§ 155 Abs. 1 VwGO
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 94/86
11 L 719/98
13 B 1085/92
4 A 17/04