Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-23, Aktenzeichen 5 K 2739/21.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2022:0923.5K2739.21.F.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Durchführung einer Videoüberwachung an der Hauptwache und der Konstablerwache in Frankfurt am Main.
Unter Bezugnahme auf eine Veröffentlichung vom 25. August 2021 „Mehr Sicherheit für die Frankfurter Innenstadt. Offizielle Inbetriebnahme Videoanlage Hauptwache“ (https://k.polizei.hessen.de/988445909)
Am 24. August 2021 haben Herr Stadtrat Markus Frank und Herr Polizeipräsident Gerhard Bereswill gemeinsam den Nutzungsvertrag für die Videoanlage an der Hauptwache unterschrieben. Damit erfolgt nun offiziell die Inbetriebnahme der modernen Sicherheitsanlage.
„Die objektive Sicherheit und das subjektive Sicherheitsgefühl der Menschen in einer Stadt gehören dabei zu den wichtigsten Parametern für eine hohe Lebensqualität und gewinnen bei Einwohnern, Unternehmen und Gästen immer mehr an Bedeutung. Dies bestätigen immer wieder aufs Neue die jährlichen Umfragen unseres Bürgeramtes. Wir setzen uns gerne zusammen mit der Landespolizei dafür ein, Frankfurt zu einer noch sichereren Stadt zu machen,“ so Herr Frank. „Eine moderne Videoanlage an sensiblen Orten ist dabei ein wichtiger Stützpfeiler unserer komplexen Sicherheitsarchitektur.“
„Ich freue mich, dass wir heute gemeinsam mit der Stadt B-Stadt die moderne Videotechnik an der Hauptwache in Betrieb nehmen können. Sie fügt sich in das ganzheitliche Sicherheitskonzept der Frankfurter Polizei ein: Operative polizeiliche Maßnahmen sowie eine gezielte Polizeipräsenz werden nun um modernste Sicherheitstechnik ergänzt. Sie kann in Zukunft nicht nur zur Verhinderung von Straftaten, sondern auch wesentlich zur Aufklärung beitragen“, erläutert Herr Bereswill.
Aus insgesamt fünf Perspektiven zeichnen die hochmodernen Kameras das Geschehen an der Hauptwache auf. Die Bilder laufen rund um die Uhr direkt in der Leitstelle des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main auf, so dass Straftaten und Gefahren frühzeitig erkannt und zeitnah polizeiliche Maßnahmen eingeleitet werden können. Die moderne Videoanlage hat jedoch nicht nur einen präventiven Nutzen, sondern kann einen wesentlichen Beitrag zur Strafverfolgung leisten. Weiterhin ist die Anlage dazu geeignet, das so wichtige subjektive Sicherheitsgefühl der Bürgerinnen und Bürger weiter zu steigern.
Mit der Videoanlage an der Hauptwache ist nun der erste Standort von mehreren mit der Stadt Frankfurt am Main vereinbarten Sicherheitsanlagen in Betrieb. Voraussichtlich wird im Weiteren die Anlage an der Konstablerwache folgen.
hat der Kläger am 27. September 2021 vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben, mit der er sich gegen den Betrieb der Videoanlagen an der Hauptwache und der Konstablerwache in Frankfurt am Main wendet. Durch die Anlagen sieht er sich bei seinem Aufenthalt im öffentlichen Raum unnötig überwacht. Er beantrage, die der Entscheidung zugrundeliegenden Unterlagen der Polizei beizuziehen und die mutmaßlichen Sicherheitsprobleme o.ä. aufzuzeigen; er selbst erhalte keine Auskünfte. Vor allem interessiere ihn, welche Erfahrungen in den letzten Jahrzehnten an der Konstablerwache gemacht worden seien. Auch habe er, als er gestern (scil. 26. September 2021) an der Konstablerwache und Hauptwache gewesen sei, keine Kennzeichen, die über eine Überwachung per Videoanlagen hinwiesen, gesehen. Ihm dränge sich der Verdacht auf, dass gewisse Überwacher gar nicht aufklären wollten, sondern offensichtlich lediglich Partikularinteressen vertreten würden.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
eine ihn betreffende Überwachung vermittels der im Bereich der Konstablerwache und Hauptwache in Frankfurt am Main eingerichteten Bildübertragung zu unterlassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Es handele sich um eine allgemeine Leistungsklage, für die dem Kläger jedoch die Klagebefugnis fehle, da er nicht in eigenen subjektiven Rechten verletzt werde. In Betracht käme allenfalls eine Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, an der es jedoch fehle, da die Videoüberwachung an beiden Orten durch Hinweisschilder ausgeschildert sei. Unabhängig davon sei die Videoübertragung nach § 14 Abs. 3, 4 HSOG rechtmäßig. Der Umstand der Überwachung sowie der Name und die Kontaktdaten der oder des Verantwortlichen seien durch geeignete Maßnahmen zum frühestmöglichen Zeitprunkt erkennbar zu machen. Diese Voraussetzungen hätten vorgelegen. Die Anlagen dienten an diesen zentralen Punkten in der Frankfurter Innenstadt der präventiven Gefahrenabwehr sowie der Abschreckung potentieller Straftäter, die durch die Videoüberwachung aus ihrer Anonymität herausgeholt und von der Begehung von Straftaten abgehalten würden. Auch diene die Videoüberwachung der Aufklärung von Straftaten und der Verstärkung des allgemeinen Sicherheitsgefühls der Bevölkerung, sodass hierbei deutlich das Wohl der Allgemeinheit und nicht lediglich Partikularinteressen im Vordergrund stünden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht hat trotz Ausbleibens des Klägers in der mündlichen Verhandlung nach § 102 Abs. 2 VwGO verhandeln und entscheiden können, da der Kläger in der Ladung hierauf hingewiesen worden ist. Die geäußerte Absicht des Klägers, am 73. Deutschen Juristentag vom 21. bis 23. September 2022 in Bonn auch am Verhandlungstag – für den dort von 9 bis 10 Uhr die Gemeinsame Schlusssitzung, von 10 bis 12.30 Uhr die Schlussveranstaltung und von 12.30 bis 14 Uhr der Abschlussempfang vorgesehen waren (https://djt.de/wp-content/uploads/2022/03/djt_73_Programmheft_220531.pdf) – teilzunehmen, wobei er davon ausgehe, dort weitere Hinweise zu erhalten, die Klage zu begründen, hat ebenso wenig zu einer Vertagung geführt wie das zuletzt angebrachte post scriptum, er habe sich bislang nicht auf das Verfahren vorbereiten können.
I.
Die Klage ist zulässig (1.), aber nicht begründet (2.).
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, denn bei der hier streitigen Datenerhebung an öffentlichen Orten, gegen die der Kläger einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch einwendet, der sich aus den Grundrechten ableitet, handelt es sich wegen ihrer im Schwerpunkt präventiven Ausrichtung (BeckOK PolR Hessen/Bäuerle, 26. Ed. 1.7.2022, HSOG § 14 Rn. 79) weder um einen Justizverwaltungsakt im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG (BeckOK GVG/Köhnlein, 16. Ed. 15.8.2022, EGGVG § 23 Rn. 9 und Rn. 123) noch um eine Maßnahme nach der Strafprozessordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 − 6 C 9.11 –, BVerwGE 141, 329 <338 f.> = NVwZ 2012, 757 <760 f.> Rn. 36 f.). Die deutlich höhere Aufklärungsquote im videoüberwachten Bereich ändert nichts am präventiven Schwerpunkt dieser doppelfunktionalen Maßnahme, die Maßnahme erschöpft sich gerade nicht in der Sicherung von Beweismitteln für eine Strafverfolgung.
Die Klage ist als in § 43 Abs. 2 Satz 1, § 111 Satz 1, § 113 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4, § 169 Abs. 2, § 191 Abs. 1 VwGO angeführte oder vorausgesetzte allgemeinen Leistungsklage (zum Unterlassen als Leistung vgl. § 241 Abs. 1 Satz 2 BGB) statthaft (Lisken/Denninger PolR-HdB/Buchberger 7. Auflage 2021 K 97 f.).
Der Kläger ist auch analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Hierfür genügt es, dass der Kläger vorbringt, sich gelegentlich an den überwachten Orten aufzuhalten. Der inzwischen eingetretene teilweise Ausfall der Kameras lässt die Klagebefugnis nicht entfallen, da mit einer Wiederherstellung zu rechnen ist.
2. Die Klage ist unbegründet, denn die Erhebung personenbezogener Daten an der Hauptwache und der Konstablerwache in Frankfurt am Main ist gerechtfertigt und vermag so den Kläger nicht in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. Februar 2007 – 1 BvR 2368/06 –, NVwZ 2007, 688 <690> = juris Rn. 37) zu verletzen.
Bei der offenen Videoüberwachung handelt es sich um einen Realakt mit Eingriffscharakter (BeckOK PolR Hessen/Bäuerle HSOG § 14 Rn. 7). Maßgeblich für die Beurteilung ist § 14 Abs. 3 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung vom 14. Januar 2005 (GVBl. I S. 14), der zuletzt durch Art. 3 Nr. 2a Buchstabe a des Gesetzes vom 25. Juni 2018 (GVBl. S. 302) geändert worden ist. Danach gilt folgendes:
§ 14
Datenerhebung und sonstige Datenverarbeitung an öffentlichen Orten und besonders gefährdeten öffentlichen Einrichtungen
(1) 1... 2Die Unterlagen sind spätestens zwei Monate nach Beendigung der Veranstaltung oder Ansammlung zu vernichten, soweit sie nicht zur Abwehr einer Gefahr, zur Verfolgung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit oder zur Strafvollstreckung benötigt werden. 3Eine Verarbeitung für andere Zwecke ist unzulässig. 4...
(2) ...
(3) 1Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können zur Abwehr einer Gefahr oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass Straftaten drohen, öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung offen beobachten und aufzeichnen. 2Der Umstand der Überwachung sowie der Name und die Kontaktdaten der oder des Verantwortlichen sind durch geeignete Maßnahmen zum frühestmöglichen Zeitpunkt erkennbar zu machen. 3Fest installierte Anlagen sind alle zwei Jahre daraufhin zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für ihren Betrieb weiterhin vorliegen. 4Abs. 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.
(4) ...
(5)
(6) ...
Es kann dahinstehen, ob die tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen zu unbestimmt (BeckOK PolR Hessen/Bäuerle HSOG § 14 Rn. 30 m.w.N.) oder letztlich tatbestandslos sind (Hornmann, HSOG, 2. Aufl. 2008 § 14 Rn. 34 f.), denn sie sind jedenfalls verfassungskonformer Auslegung zugänglich (BeckOK PolR Hessen/Bäuerle HSOG § 14 Rn. 80). Da bei einer Videoüberwachung im Regelfall die Schwelle zur konkreten Gefahr im polizeilichen Sinn noch nicht überschritten ist, dient die Norm vorrangig der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten im Sinne der polizeilichen Aufgaben aus § 1 Abs. 4 HSOG (BeckOK PolR Hessen/Bäuerle HSOG § 14 Rn. 2). Soweit seit der Neuregelung durch das Gesetz vom 25. Juni 2018 ebenso Gefahrenabwehrbehörden faktisch die Aufgabe der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zugewiesen wird (vgl. LT-Drucks. 19/6052 S. 34 f.), bleibt dies hier unerheblich, denn die Verarbeitung der Daten erfolgt – trotz des gemeinsamen Auftritts des Beklagten mit der Stadt B-Stadt – durch die Polizeibehörde. Dies ist entscheidend, nicht die Zurverfügungstellung der Anlage durch die Stadt Frankfurt am Main mit Beschaffung, Installation und Sicherstellung des Betriebs durch Wartung und Support einschließlich Tragung der Betriebskosten.
Bei der danach gebotenen restriktiven Auslegung dürfen Grundlage für die im Fall des § 14 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 HSOG („wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass Straftaten drohen“) von der Polizeibehörde zu erstellenden Prognose nicht bloße Vermutungen und allgemeine Erfahrungssätze sein, dass Straftaten drohen, sondern ist im Hinblick auf die verfassungsrechtlich problematische Weite dieses Tatbestandsmerkmals die Eingriffsbefugnis dahin auszulegen, dass nicht nur vereinzelte Straftaten drohen müssen, sondern dass es sich bei dem überwachten Ort um einen Kriminalitätsschwerpunkt handelt (BeckOK PolR Hessen/Bäuerle HSOG § 14 Rn. 80). Die tatsächlichen Anhaltspunkte, die die Annahme rechtfertigen, dass Straftaten drohen, sind insoweit also – über die Annahme, dass es nach polizeilicher oder gefahrenabwehrbehördlicher Erfahrung als möglich erscheint, ein bestimmter Sachverhalt liege vor und hierfür bestimmte Indizien sprechen (vgl. Nr. 13.1.1 VVHSOG, StAnz. 49/2015 S. 1226), hinaus – als hinreichende Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten in absehbarer Zeit zu verstehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Juli 2003 – 1 S 377/02 –, NVwZ 2004, 498 <503> = juris Rn. 61; Hamburgisches OVG, Urteil vom 22. Juni 2010 – 4 Bf 276/07 –, NordÖR 2010, 498 <503> = juris Rn. 77). Ob dieses Verständnis mit der Beschränkung auf Kriminalitätsschwerpunkte dem historischen Willen des Gesetzgebers entsprach (vgl. LT-Drucks. 15/848 S. 4), kann offenbleiben; denn andernfalls wäre eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Eingriffsbefugnis zu veranlassen.
So gesehen liegen an der Hauptwache und der Konstablerwache in Frankfurt am Main die Voraussetzungen für eine Videoüberwachung durch die Polizeibehörde nach § 14 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 HSOG vor. Beide Örtlichkeiten sind öffentlich zugängliche Orte. Tatsächliche Anhaltspunkte im vorgenannten Verständnis rechtfertigen die Videoüberwachung. Nach dem Vorbringen des Beklagten im Schriftsatz vom 31. August 2022 liegen solche hinreichenden tatsächlichen Anknüpfungen vor. Aus den Zahlen lässt sich ableiten, dass im Dienstbereich des 1. Polizeireviers – der Innenstadt innerhalb des 1. Anlagenringes (StAnz. 4/2017 S. 154, Anlage 1 Nr. 1.5.1.1) – auf gut einem Prozent der Fläche, auf der die hier streitige Videoüberwachung stattfindet, 14 bis 16 Prozent der Straftaten begangen werden. Damit hebt sich die Kriminalitätsbelastung an der Konstablerwache und an der Hauptwache erheblich vom übrigen Innenstadtgebiet ab.
Auf der Rechtsfolgenseite ist die Videoüberwachung an der Hauptwache – mit fünf festinstallierten Kamerastandorten und insgesamt 14 hochauflösenden Kamerasystemen, um deren Inbetriebnahme es am 24. August 2021 ging – und der Konstablerwache – mit drei Masten mit jeweils einer schwenkbaren Dome-Kamera, die seit ihrer Inbetriebnahme im Jahre 2001 inzwischen teilweise ausgefallen und so außer Betrieb sind und durch drei neue Panorama- und Pan-Tilt-Zoom-Kameras an teilweise neuen Standorten ersetzt werden sollen – in Frankfurt am Main für die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten geeignet, erforderlich und angemessen. Durch die Beobachtung und Aufzeichnung des Verhaltens der Normadressaten wird deren Neigung, sich normgerecht zu verhalten, gefördert. Ein anderes, dafür ebenso geeignetes, aber milderes Mittel, ist nicht ersichtlich. Insbesondere wäre eine permanente Präsenz von Polizeikräften vor Ort – die gleiche Eignung unterstellt – nicht als milderes Mittel anzusehen. Auch bei einer Abwägung der Einwirkung auf die Normadressaten einerseits mit deren informationellen Selbstbestimmungsrecht andererseits ist ein auffälliges Missverhältnis nicht feststellbar. Die Kameras verfügen etwa über eine Privatzonenausblendung und „Versammlungsjalousien“, so dass sichergestellt ist, dass nicht in private Wohnungsbereiche eingewirkt sowie Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur unter den Voraussetzungen des § 12a i.V.m. § 19a des Versammlungsgesetzes angefertigt werden können.
In formaler Hinsicht sind, wie der Beklagte ebenfalls im Schriftsatz vom 31. August 2022 aufgezeigt hat, die Anforderungen aus § 14 Abs. 3 Satz 2 HSOG beachtet. Im räumlichen Umfeld der Videoüberwachungsanlage an der Konstablerwache sind insgesamt 14 Hinweisschilder angebracht. Ähnliches gilt für die Videoüberwachungsanlage an der Hauptwache, wo derzeit insgesamt 11 Hinweisschilder angebracht sind; zwei weitere, zwischenzeitlich abhandengekommene, Hinweisschilder sollen ersetzt werden. An dieser Stelle weist das Gericht darauf hin, dass, da der Umstand der Überwachung sowie der Name und die Kontaktdaten der oder des Verantwortlichen durch geeignete Maßnahmen zum frühestmöglichen Zeitpunkt erkennbar zu machen sind und diese Erkennbarkeit Voraussetzung der Videoüberwachung ist, es einer Befestigung der Hinweise bedarf, die nicht ohne weiteres beseitigt werden kann und die Überprüfung ihres Vorhandenseins regelmäßiger Kontrolle bedarf. Hinweisschilder mit Kamerasymbol und der Aufschrift „Dieser Platz wird polizeilich videoüberwacht“ sind gut sichtbar und verständlich. Die Schilder lassen das Polizeipräsidium Frankfurt am Main durch entsprechende Aufschrift als Verantwortlichen der Videoüberwachung erkennen. Die Löschung der Aufzeichnungen steht bereits nach 14 Tagen an, womit die Eingriffsintensität hinter den gesetzlich vorgegebenen Befugnissen aus § 14 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 HSOG zurückbleibt. Der Beklagte hat weiter dargelegt, dass die Videoanlagen an der Konstablerwache und der Hauptwache alle zwei Jahre dahingehend überprüft werden, ob die Voraussetzungen für ihren Betrieb weiterhin vorliegen.
II.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger nach § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen, weil er unterlegen ist.
III.
Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 i.V.m. § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5 000 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Danach ist dann, wenn der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte bietet, ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 711 ZPO
§ 14 Abs. 3, 4 HSOG
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG
§ 191 Abs. 1 VwGO
§ 241 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 4 HSOG
§ 14 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 HSOG
§ 14 Abs. 3 Satz 2 HSOG
§ 14 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 HSOG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 23 Rn. 9 und Rn. 123) noch um eine Maßnahme nach der Strafprozessordnung
§ 12a i.V.m. § 19a des Versammlungsgesetzes
§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 141, 329
NVwZ 2012, 757
NVwZ 2007, 688
NVwZ 2004, 498
NordÖR 2010, 498
6 C 9.11
1 BvR 2368/06
1 S 377/02
4 Bf 276/07