Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-14, Aktenzeichen 5 K 2665/09
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2012:0614.5K2665.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die planungsrechtliche Zulässigkeit der Aufstockung des Gebäudekomplexes G.----------straße 39 in C. zur Errichtung eines Entertainmentcenters.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G.----------straße 39 (Gemarkung I. , Flur 3, Flurstück 1250) in C. . Das darauf befindliche Gebäude wird als Großdiskothek und Bordell genutzt.
Das Grundstück befindet sich in einem Gebiet unmittelbar an der Autobahn A 40 und ist von dieser aus einsehbar. Neben der Großdiskothek und dem Bordell auf dem klägerischen Grundstück befinden sich dort u.a. ein Autohaus, der C. Schlachthof und produzierendes Gewerbe.
Unter dem 16. Januar 2009 stellte die Klägerin einen Antrag auf Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung eines Entertainmentcenters mit 48 Spielgeräten (580 qm Nutzfläche) sowie Büro- und Verwaltungsnutzung.
Daraufhin beschloss die Beklagte (Ausschuss für Verkehr und Stadtentwicklung) am 28. April 2009 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 898 - Gewerbegebiet G.----------straße - für das maßgebliche Gebiet. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 16. Mai 2009 bekannt gemacht. Ziel des Planes sei die weitere Entwicklung eines Gewerbe- und Dienstleistungsstandortes unter Aufwertung zu einem Gebiet, das durch seine Ausstrahlung auf die Nutzer der A 40 den Standort insgesamt aufwerte. Hierzu seien der Ausschluss stadtentwicklungsplanerisch nicht vertretbarer Nutzungen (kerngebietstypische Spielhallen, Betriebe mit sexuellen Dienstleistungen bzw. Darbietungen) und die Steuerung von Einzelhandelsbetrieben gemäß dem Masterplan Einzelhandel in C. erforderlich.
Sodann erließ die Beklagte am 22. Mai 2009 auf die Bauvoranfrage der Klägerin einen Zurückstellungsbescheid unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Das Vorhaben widerspreche den beschlossenen Zielen und erscheine geeignet, die Planung unmöglich zu machen bzw. wesentlich zu erschweren.
Daraufhin hat die Klägerin am 22. Juni 2009 Klage erhoben und zunächst beantragt, den Zurückstellungsbescheid vom 22. Mai 2009 aufzuheben sowie die Beklagte zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage positiv zu bescheiden.
Am 15. April 2010 erließ die Beklagte eine Veränderungssperre, die am 12. Mai 2010 ortsüblich bekanntgemacht wurde.
Unter dem 20. September 2010 erging ein ablehnender Vorbescheid auf die Bauvoranfrage der Klägerin. Zur Begründung wurde ausgeführt, aufgrund der zur Sicherung der Planung beschlossenen Veränderungssperre dürften erheblich oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen an baulichen Anlagen nicht vorgenommen werden. Eine Ausnahme sei nicht möglich, da dem Vorhaben die Ziele des in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes entgegenstünden.
Der Bebauungsplan wurde sodann im vereinfachten Verfahren aufgestellt und am 26. April 2012 im Rat beschlossen. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 7. Mai 2012. Inhaltlich setzt der Bebauungsplan ein Gewerbegebiet fest. In den textlichen Festsetzungen sind darüber hinaus in dem Gebiet zulässige und unzulässige Nutzungen aufgeführt. Nicht zulässig sind danach Einzelhandelsbetriebe (außer Betriebe des KfZ- und des Treibstoffhandels), Tankstellen, Vergnügungsstätten, Anlagen und Betriebe, die gewerblich betriebenen sexuellen Dienstleistungen oder Darbietungen dienen, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke und Anlagen für sportliche Zwecke. Das Gebäude G.----------straße 39 ist im Bebauungsplan gesondert gekennzeichnet und im textlichen Teil werden Festsetzungen zur begrenzten Zulässigkeit von Erweiterungen, Änderungen und Erneuerungen der vorhandenen Nutzungen getroffen. Schließlich enthält der Plan Festsetzungen von örtlichen Bauvorschriften für die Zulässigkeit und Gestaltung von Werbeanlagen.
Zur Begründung des Bebauungsplans wird im Wesentlichen ausgeführt, dass aus dem Wirtschaftsförderungsbericht der Stadt C. hervorgehe, dass mittel- bis langfristig nicht genügend Gewerbeflächen für produzierendes Gewerbe zur Verfügung stünden. Folglich müssten entsprechende Flächen gesichert und Verdrängungsprozessen durch höher rentierliche Nutzungen entgegengewirkt werden. Für die ausgeschlossenen Nutzungen seien im Stadtgebiet C. geeignete Standorte vorhanden. Im Plangebiet solle eine Häufung von Vergnügungsstätten und Bordellbetrieben ausgeschlossen werden, um einen Trading-Down-Effekt und die damit verbundene Entstehung eines negativen Standortimages zu vermeiden. Im Hinblick auf die im Masterplan A 40/B1 erarbeitete Zielsetzung, die Entwicklung und Gestaltung des Umfeldes des zentralen Verkehrsbandes als "Schaufenster" der Region zu verbessern, sei eine Aufwertung des Gebietes in stadtgestalterischer und stadtbaulicher Hinsicht erforderlich. Disziplin in der Außenwerbung sei erforderlich, um das Gebiet mit prägnanter Lage im Stadtgebiet hochwertig zu gestalten. Schließlich solle eine Steuerung des Einzelhandels entsprechend dem Konzept des Masterplans Einzelhandel erfolgen und die Entstehung von Konkurrenzstandorten, die geeignet seien, die benachbarten zentralen Versorgungsbereichen I. und I. sowie das C. Hauptgeschäftszentrum zu behindern, verhindert werden.
Die Klägerin ist der Ansicht, dass es sich bei der Zurückstellung wie bei der Veränderungssperre um rechtswidrige Maßnahmen handele. Es hätten keine hinreichend konkreten gemeindlichen Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplanes bestanden, vielmehr seien die Maßnahmen auf eine bloße Verhinderung ihres Vorhabens gerichtet, was zur Rechtfertigung nicht ausreiche. Soweit zur Planbegründung darauf abgestellt werde, dass die Ausstrahlung des Gebiets auf die Nutzer der A 40 im Sinne der Aufwertung des Standortes C. insgesamt bezweckt werde, sei für dieses auf die Optik abstellende Ziel kein Ausschluss von Vergnügungsstätten erforderlich. Das Feststellungsinteresse für den nunmehr zu stellenden Antrag zu 1. ergebe sich aus dem Interesse an der Erhaltung der Früchte des Prozesses.
Mit Schriftsätzen vom 18. Juli 2011 sowie 3. Januar 2012 hat die Klägerin ihre Anträge umgestellt und beantragt nunmehr,
1. festzustellen, dass der Zurückstellungsbescheid vom 22. Mai 2009 rechtswidrig ist,
2. die Beklagte zu verpflichten, die Bauvoranfrage der Klägerin für die Aufstockung eines Teilbereichs des vorhandenen genehmigten Gebäudetrakts auf dem Grundstück Gemarkung I. , Flur 3, Flurstück 1250, G.----------straße 39 in C. positiv zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor das Feststellungsbegehren sei mangels Feststellungsinteresses unzulässig. Zudem sei die Zurückstellung auch rechtmäßig, da das klägerische Vorhaben mit den Zielen der Planung unvereinbar gewesen sei.
Sie trägt weiterhin vor, das Verpflichtungsbegehren sei unbegründet. Die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung scheitere an den Festsetzungen des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 898, der Vergnügungsstätten ausschließe. Eine Befreiung komme nicht in Betracht, da die Grundzüge der Planung berührt würden. Darüber hinaus sei das Bauvorhaben auch dann nicht genehmigungsfähig, wenn es den Bebauungsplan nicht gäbe. Kerngebietstypische Spielstätten seien in dem dann nach § 34 BauGB zu beurteilenden Gebiet, das faktisch ebenfalls als Gewerbegebiet eingestuft werden müsse, nur ausnahmsweise zulässig. Aufgrund der bereits bestehenden Betriebe würde durch das weitere Vorhaben eine Massierung entsprechender Betriebe eintreten und ein Trading-Down-Effekt hervorgerufen, der einer ausnahmsweisen Zulassung widerspreche.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von der Beklagen vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Der Feststellungsantrag ist bereits unzulässig (1.). Der Verpflichtungsantrag ist zulässig aber unbegründet (2.).
1. Der (Fortsetzungs-)Feststellungsantrag ist zwar statthaft aber mangels Feststellungsinteresses unzulässig.
Zwar wurde der ursprüngliche Anfechtungsantrag fristgerecht erhoben und konnte, nachdem sich der Zurückstellungsbescheid mit Ablauf des Zurückstellungszeitraums von einem Jahr am 22. Mai 2010 erledigt hatte, in einen (Fortsetzungs-)Fest-stellungsantrag i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) umgestellt werden.
Allerdings vermag die Kammer kein berechtigtes Interesse an der mit dem Antrag begehrten Feststellung zu erkennen. Der Kläger hat insofern die Umstände vorzutragen, aus denen sich der Bedeutungsgehalt der Feststellung für den Kläger erschließt.
Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO Großkommentar, 3. Aufl. 2010, § 113 Rn. 267 m.w.N.
Die Klägerin hat aber lediglich pauschal vorgetragen, sie wolle sich die "Früchte des Verfahrens" sichern. Dieser Vortrag ist viel zu unsubstanziiert um ein Feststellungsinteresse begründen zu können.
2. Der zulässige Verpflichtungsantrag auf Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung des Entertainmentcenters ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid.
Nach § 71 Abs. 1 i.V.m. § 75 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - BauO NRW - besteht ein Anspruch auf einen planungsrechtlichen Vorbescheid, wenn das Vorhaben planungsrechtlich zulässig ist.
Dem Bauvorhaben stehen aber - zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung - öffentlich-rechtliche Vorschriften, nämlich die Vorgaben des § 30 des Baugesetzbuches - BauGB - in Verbindung mit dem Bebauungsplan Nr. 898 entgegen, da dieser Vergnügungsstätten ausschließt. Die geplante Spielhalle fällt unter den Begriff der Vergnügungsstätten.
Vgl. nur Jäde, in Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB, BauNVO, § 4a BauNVO Rn. 21.
Das Bauvorhaben der Klägerin könnte daher allenfalls zugelassen werden, wenn der Bebauungsplan bzw. die dem Vorhaben entgegenstehende Festsetzung (Ausschluss von Vergnügungsstätten) unwirksam wäre. In Bezug auf die "Prüfungsdichte" orientiert sich die Kammer an der obergerichtlichen Rechtsprechung, wonach sich das Verwaltungsgericht bei der Inzidentkontrolle nicht gleichsam ungefragt auf "Fehlersuche" begeben soll, sondern sich allein auf die Prüfung konkret substantiiert geltend gemachter Einwendungen sowie sonstiger, sich als offensichtlich aufdrängender Mängel beschränken kann.
Vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 07.09.1979 - IV C 7.77 -; BVerwG, Urt. v. 03.12.1998 - 4 CN 3/97 -; OVG Münster, Beschl. v. 10. Januar 2010 - 1 A 2285/09 -, jeweils zit. nach juris.
Nach diesem Maßstab vermag die Kammer keine Fehler zu erkennen, die zu einer Unwirksamkeit des Bebauungsplans, insbesondere der einschlägigen Festsetzung über den Ausschluss von Vergnügungsstätten, führen.
In formeller Hinsicht bestehen nach Durchsicht der vorgelegten Verwaltungsvorgänge keine Bedenken an der Wirksamkeit des Bebauungsplans.
Der Bebauungsplan ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere ist der Plan städtebaulich erforderlich und erschöpft sich entgegen dem Vortrag der Klägerin - noch zur Veränderungssperre - nicht in einer unzulässigen Verhinderungsplanung.
Was nach § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Die Gemeinde ist planungsbefugt, wenn sie hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange ins Feld führen kann. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht.
Vgl. BVerwG, Beschl. v. 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BVerwG, Beschl. v. 8. November 2004 - 4 BN 39/04 -; OVG NRW, Urt. v. 13. Oktober 2011 - 2 D 119/09.NE -; OVG NRW, Urt. v. 11.3.2004 - 7a D 103/03.NE -, jeweils zit. nach juris; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 11. Aufl. 2009, § 1 Rn. 26.
Die Aufstellung eines Bebauungsplans ist aber nicht allein deshalb als unzulässige Negativplanung illegitim, weil ihm negative Zielvorstellungen zugrunde liegen. Solche Ziele können sogar den Hauptzweck einer Planung bilden. Insbesondere ist es der Gemeinde nicht verwehrt, auf konkrete Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der ihnen die materielle Rechtsgrundlage entzieht. Es kommt vielmehr darauf an, ob eine bestimmte Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist - gleichwohl Ausdruck eines städtebaulichen Konzeptes im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB ist.
Vgl. BVerwG, Beschl. v. 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -; BVerwG, Beschl. v. 8. November 2004 - 4 BN 39/04 -; OVG NRW, Urt. v. 11. März 2004 - 7a D 103/03.NE -, jeweils zit. nach juris.
Hierzu gehört auch die Entscheidung, in welchem Umfang eine Gemeinde Gebiete zur Unterbringung von Gewerbebetrieben zur Verfügung stellt. Wünscht sie in einem bestimmten Standort beispielsweise keine Einzelhandelsbetriebe oder Vergnügungsstätten, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB nicht verwehrt, ein Gewerbegebiet unter Ausschluss dieser Nutzungen festzusetzen.
Vgl. BVerwG, Beschl. v. 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, zit. nach juris.
Gemessen an diesem Maßstab kann dem Bebauungsplan Nr. 898 und seinen Festsetzungen die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht abgesprochen werden.
Zwar bildete die Bauvoranfrage der Klägerin den Anlass für die gemeindliche Planung, diese ist aber gleichwohl Ausdruck eines städtebaulichen Konzepts i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB. Wesentliches Ziel ist erklärtermaßen der Ausschluss städtebaulich nicht erwünschter Nutzungen. Es handelt sich aber nicht lediglich um eine Negativplanung, die nur vorgeschoben ist, um die Bauvoranfrage für die Spielhalle zu durchkreuzen. Vielmehr hat die Beklagte bei der Überplanung des Gebiets eine Fülle von neuen Festsetzungen getroffen, die insgesamt der Fortentwicklung und Aufwertung der Gebietsstruktur dienen sollen, also ein positives Plankonzept beinhalten:
Zum einen will die Beklagte der Gefahr eines sogenannten Trading-Down-Effekts begegnen, wonach weitere hinzutretende Vergnügungsstätten oder Nutzungen mit sexuellen Dienstleistungen oder Darbietungen zu einem Imageverlust des Standorts führen könnten. Diesem soll insbesondere aufgrund der im Masterplan A 40 festgestellten besonderen Bedeutung des Gebiets begegnet werden. Erklärtes Ziel ist es, die Präsentation der Stadt an zentraler Durchfahrtsachse (gestalterisch wie funktional) entsprechend dem Masterplan A 40 aufzuwerten. Dementsprechend wurden auch restriktive Vorgaben für die Zulässigkeit von Werbeanlagen getroffen. Gleichzeitig verfolgt sie das Ziel die entsprechenden gut angebundenen Flächen im Sinne von § 1 Abs. 5 Nr. 8 a) BauGB für produzierendes Gewerbe und Handwerksbetriebe sowie Büronutzungen vorzuhalten. Parallel soll eine am Masterplan Einzelhandel orientierte Steuerung des Einzelhandels erfolgen.
Die vorliegend maßgebliche Festsetzung des Bebauungsplanes, wonach im Gewerbegebiet Vergnügungsstätten ausgeschlossen sind, begegnet vor diesem Hintergrund ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Rechtsgrundlage für den Ausschluss bestimmter, im Gewerbegebiet an sich ausnahmsweise zulässiger Nutzungen - hier Vergnügungsstätten nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) - ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO.
Der Nutzungsausschluss ist geeignet, die dargelegten städtebaulich zulässigen Zielsetzungen zu unterstützen. So ist anerkannt, dass eine Massierung von Vergnügungsstätten einen sogenannten Trading-Down-Effekt bewirken kann.
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 29. Januar 1997 - 11 A 2980/94 - m.w.N.; OVG NRW, Urt. v. 21. Dezember 2010 - 2 A 1419/09 -; OVG Lüneburg, Urt. v. 27. August 2009 - 8 A 10480/09, jeweils zit. nach juris.
Auch kann ein nachträglicher Ausschluss bestimmter Nutzungsarten im Gewerbegebiet zulässig sein, um das produzierende Gewerbe zu stärken.
Vgl. BVerwG, Beschl. v. 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -; BVerwG, Beschl. v. 25. April 2002 - 4 BN 20/02 -, jeweils zit. nach juris; Fickert/Fieseler, BauNVO, § 1 Rn. 101 m.w.N.
Insbesondere ist der Schutz gewerblicher Flächen vor Verbrauch durch Vergnügungsstätten und Einzelhandel als (besonderer) städtebaulicher Grund i.S.d. § 1 Abs. 8 BauGB für deren Ausschluss anerkannt worden
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 10.11.1988, 11a NE 4/87, zit. nach juris.
Schließlich hat die Beklagte auch nicht gegen das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, verstoßen. Die Beklagte hat die von der Planung berührten Belange erfasst, zutreffend gewichtet und zueinander in einen angemessenen Ausgleich gebracht. Sie hat insbesondere sachgerechte an den Planungszielen orientierte Gründe für den Ausschluss von Vergnügungsstätten angeführt und auch die dafür angegebenen Ziele in der übrigen Planung schlüssig und konsequent umgesetzt.
Soweit die Beklagte den Ausschluss von Vergnügungsstätten mit Aufwertungsbestrebungen rechtfertigt, die auch durch die im Masterplan A 40 enthaltenen Wertungen gestützt würden, ist dies ebenfalls abwägungsfehlerfrei. Denn auch wenn dort auf die Wahrnehmbarkeit der Stadt von der Verkehrsachse aus abgestellt wird, beschränken sich die dortigen Ausführungen gerade nicht auf optisch-gestalterische Belange sondern stellen zugleich auch auf funktional-strukturelle Aspekte ab. Damit ist auch die Nutzungsstruktur maßgeblich für die dortigen Ausführungen zum Standortimage. Entgegen dem klägerischen Vortrag konnten die Vorgaben des Masterplans folglich auch als öffentliche Belange zur Rechtfertigung des Ausschlusses bestimmter Nutzungsarten in die Abwägung eingestellt werden. Darüber hinaus hat die Beklagte im Laufe des Verfahrens in konsistenter Weise zusätzlich auch gestalterische Vorgaben in Bezug auf Werbeanlagen aufgenommen.
Auch im Übrigen sind Mängel, die zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führen könnten, weder erkennbar noch geltend gemacht.
Folglich ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO
§ 34 BauGB
§ 4a BauNVO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 3 Nr. 3 der Baunutzungsverordnung
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 71 Abs. 1 i.V.m. § 75 der Bauordnung
§ 30 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: IV C 7.77
4 CN 3/97
1 A 2285/09
4 BN 15.99
4 BN 39/04
2 D 119/09
7a D 103/03
4 NB 8.90
11 A 2980/94
2 A 1419/09
8 A 10480/09
4 BN 20/02
11a NE 4/87