Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-12-05, Aktenzeichen 29 K 3999/22
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:1205.29K3999.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin erbringt Sicherheitsdienstleistungen am Flughafen Z. Ihre Beschäftigten sind Luftsicherheitsassistenten, die Personen im Übergang zwischen luft- und landseitigem Bereich überwachen.
Am 6. August 2021 stellte der Beklagte in einer Besprechung mit Vertretern der Klägerin unter anderem fest, dass Teile der Gefährdungsbeurteilung zu sogenannten Sonderpositionen wie auch zum Büro, und damit auch für die Dienstplaner, nicht existierten. Dies wurde der Klägerin mit Schreiben des Beklagten vom 2. September 2021 mitgeteilt.
Im Rahmen einer Betriebsbesichtigung am 20. August 2021 wurde seitens des Beklagten festgestellt, dass die betriebliche Arbeitsschutzorganisation der Klägerin nicht geeignet sei, die betriebsärztliche Betreuung nicht sichergestellt sei, die Aufgaben des Betriebsarztes nicht schriftlich übertragen worden seien, keine angemessene arbeitsmedizinische Versorgung zur Verfügung stehe, die Gefährdungsbeurteilung inhaltlich unvollständig sei und eine Wirksamkeitskontrolle in der Gefährdungsbeurteilung nicht dokumentiert sei. Dies wurde der Klägerin mit Schreiben des Beklagten vom 26. August 2021 mitgeteilt.
Mit E-Mail vom 16. September 2021 übermittelte die Klägerin dem Beklagten ein mit „Pflichtenübertragungen“ überschriebenes Dokument. Wegen des Inhalts dieses Dokuments wird Bezug genommen auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten (Beiakte, Heft 2, Bl. 158 bis 163 d. A.).
Am 15. November 2021 führte der Beklagte in einer Besprechung zur Arbeitsschutzorganisation mit Vertretern der Klägerin und einer Vertreterin der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft (im Folgenden: VBG) aus, die seitens der Klägerin übersandten Pflichtenübertragungen stellten weitgehend keine arbeitsschutzrechtlich ausreichende Pflichtenübertragung und damit keine geeignete Organisation im Sinne des Arbeitsschutzgesetzes dar. Die Klägerin verfüge über keinen Betriebsarzt. Auch bestehe weiterer Anpassungsbedarf der Gefährdungsbeurteilung. Dies wurde der Klägerin mit Schreiben der VBG vom 24. November 2021 in Abstimmung mit dem Beklagten mitgeteilt.
Am 3. März 2022 ereignete sich im Flughafen Z. ein Betriebsunfall an der neuen Kontrollstrecke 3.2, bestehend aus einem Förderband mit Riemenantrieb und einem Röntgengerät, wobei sich die Haare einer Mitarbeiterin der Klägerin in dem Riemenantrieb verwickelten.
Am 11. März 2022 fand anlässlich des vorgenannten Unfalls eine Betriebsbesichtigung am Terminal A des Flughafens mit Vertretern des Beklagten, der VBG, der Klägerin, der Bundespolizei und des Flughafenbetreibers statt.
Mit Schreiben vom 17. März 2022 teilte die VBG der Klägerin unter Bezugnahme auf die Betriebsbesichtigung am 11. März 2022 mit, es sei deutlich geworden, dass der Arbeitsschutz hinsichtlich der Einführung der Kontrollstrecke 3.2 bis zur Inbetriebnahme seitens der Klägerin nicht vollständig berücksichtigt worden sei. Es sei keine Gefährdungsbeurteilung für die neue Kontrollstrecke durchgeführt worden. Auch habe nicht belegt werden können, dass die Versicherten, die an den neuen Kontrollstrecken eingesetzt würden, eine inhaltlich ausreichende Unterweisung für diese Tätigkeit erhalten haben.
Mit Schreiben vom 21. März 2022 wies der Beklagte die Klägerin unter anderem auf die Möglichkeit der Erhebung von Verwaltungsgebühren im Zusammenhang mit der Durchführung von Überwachungen zur Einhaltung des Arbeitsschutzgesetzes hin.
Mit Gebührenbescheid vom 27. April 2022 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin eine Gebühr in Höhe von 800,- Euro fest und forderte die Klägerin zur Zahlung bis zum 20. Mai 2022 auf. Zur Begründung führte er aus, für die Überwachung der Einhaltung der in Tarifstelle 1.1.2.2 der allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung genannten arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften seien, ohne dass eine Anordnung ergehe, aufgrund wiederholter Verstöße in den letzten zwei Jahren, unabhängig von der Feststellung neuer Verstöße, Verwaltungsgebühren zu erheben. In den vergangenen zwei Jahren seien Verstöße am 6. August 2022 in Verbindung mit dem 20. August 2022 und am 5. November 2022 festgestellt und der Klägerin mit Schreiben vom 2. September 2021 und 24. November 2021 mitgeteilt worden. Daher stelle die Überwachung am 11. März 2022 eine gebührenpflichtige Amtshandlung dar. Es liege ein mittlerer Verwaltungsaufwand vor.
Dagegen hat die Klägerin am 27. Mai 2022 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie vor, der in dem angegriffenen Bescheid angesetzte Betrag entspreche nicht der in der Tarifstelle 1.1.2.2 genannten Höhe. Zudem gehe die genannte gebührenpflichtige Betriebsbesichtigung nicht auf eine in der Tarifstelle genannte Rechtsgrundlage zurück. Die Besichtigung am 11. März 2022 habe in keinem Zusammenhang mit den Schreiben vom 2. September 2021 und 24. November 2021 gestanden. Anlass der Besichtigung am 11. März 2022 sei ein Betriebsunfall gewesen. Während der Besichtigung seien jedoch keine arbeitsschutzrechtlichen Aspekte aus den Schreiben besprochen worden. Der Gebührenbescheid sei nichtig, jedenfalls rechtswidrig. Die Kostenentscheidung sei im Hinblick auf die kostenpflichtige Amtshandlung nicht ausreichend konkretisiert worden. Der Bescheid leide an einem Begründungsmangel und sei unbestimmt. Die Besichtigung am 11. März 2022 habe zu keinem Zeitpunkt der Überwachung der in der Tarifstelle genannten Gesetze gedient. Der Beklagte verweise ausschließlich auf Vorschriften aus der Betriebssicherheitsverordnung. Diese sei jedoch in der Tarifstelle nicht genannt und sei auch keine Verordnung auf Grundlage der in der Tarifstelle genannten Gesetze. Es fehle an einer Überwachung aufgrund wiederholter Mängel in den letzten zwei Jahren. Die Erhebung einer Verwaltungsgebühr setze eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit voraus. Das besondere Verwaltungshandeln könne gegenüber dem allgemeinen Verwaltungshandeln nur dadurch herausgehoben sein, dass die Überwachung eines bereits begangenen und festgestellten Verstoßes erfolge. Die Vorschrift setze einen inneren Zusammenhang zwischen zwei Überwachungsmaßnahmen nach den genannten Gesetzen voraus. Nicht ausreichend seien verschiedene Verstöße gegen unterschiedliche arbeitsschutzrechtliche Vorschriften. Die Klägerin bestreite, dass ein hoher Verwaltungsaufwand angefallen sei. Der Vortrag des Beklagten sei unglaubhaft, da der ursprüngliche Gebührenbescheid einen mittleren Verwaltungsaufwand mit einer falschen Gebührenangabe ausgewiesen habe.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
den Bescheid der Bezirksregierung Z. vom 27. April 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, bei der Besichtigung am 11. März 2022 habe es sich um eine Überwachung im Sinne der Tarifstelle 1.1.2.2 gehandelt, da sie sich auf das Arbeitsschutzgesetz und auf Verordnungen nach dem Arbeitsschutzgesetz bezogen habe. Das Merkmal „Wiederholung“ im Sinne der Tarifstelle beziehe sich nicht auf den jeweiligen Mangel, sondern auf Wiederholungen von Arbeitsschutzmängeln durch den Pflichtigen, unabhängig von der Rechtsgrundlage, sofern sie in dem aufgeführten Normenkatalog enthalten sei. Die Vorschrift setze keinen inneren Zusammenhang zwischen zwei Überwachungsmaßnahmen voraus. Hinsichtlich der Gebührenhöhe enthalte der Gebührenbescheid einen redaktionellen Fehler. Aus dem Gesamtzusammenhang sei jedoch ersichtlich, dass der Beklagte von einem hohen Verwaltungsaufwand ausgegangen sei.
Die Beteiligten haben – die Klägerin mit anwaltlichem Schriftsatz vom 4. Juli 2024 und der Beklagte mit Schriftsatz vom 4. Juli 2024 – ihr Einverständnis mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung sowie mit einer Entscheidung des Berichterstatters anstelle der Kammer erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Der Berichterstatter kann gemäß § 87a Abs. 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) anstelle der Kammer entscheiden, da die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben. Die Entscheidung kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten auch hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg; sie ist unbegründet.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 27. April 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit maßgebliche Sach- und Rechtslage beurteilt sich nach dem jeweils heranzuziehenden materiellen Fachrecht, wobei dies bei der hier einschlägigen Anfechtungsklage im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2006 – 5 B 90.05 –, juris Rn. 6.
Dies zugrunde gelegt kann dahinstehen, ob maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Sach- und Rechtslage die durch die Bezirksregierung Z. vorgenommene Besichtigung am 11. März 2022 oder der Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 27. April 2022 ist, da zu beiden Zeitpunkten das Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 762; GebG NRW) sowie die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. 2021 S. 842; AVerwGebO NRW a.F.) in Verbindung mit Tarifstelle 1.1.2.2 des Allgemeinen Gebührentarifs zur AVerwGebO NRW a.F. (AGT a.F.) Geltung beanspruchten.
Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung ist vor diesem Hintergrund § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW, § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW a.F. in Verbindung mit Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. Gegenstand des Gebührengesetzes Nordrhein-Westfalen sind gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW die Kosten, die als Gegenleistung für die besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung) einer Behörde u.a. des Landes in der Form von Verwaltungsgebühren, Benutzungsgebühren und Auslagenerstattung erhoben werden. Gemäß des auf Grundlage von § 2 Abs. 1 GebG NRW erlassenen § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW a.F. werden für die im Allgemeinen Gebührentarif genannten Amtshandlungen die dort genannten Kosten erhoben. Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. sieht für die Überwachung der Einhaltung u.a. des Arbeitsschutzgesetzes (ArbSchG), des Arbeitssicherheitsgesetzes (ASiG) und weiterer dort genannter Gesetze, jeweils in der jeweils geltenden Fassung, und der auf der Grundlage dieser Gesetze erlassenen Verordnungen, jeweils in der jeweils geltenden Fassung, ohne dass eine Anordnung ergeht, aufgrund wiederholter Verstöße in den letzten zwei Jahren, unabhängig von der Feststellung neuer Verstöße, soweit die Bezirksregierungen zuständig sind, bei niedrigem Verwaltungsaufwand eine Gebühr in Höhe von 300,- Euro, bei mittlerem Verwaltungsaufwand in Höhe von 600,- Euro, bei hohem Verwaltungsaufwand in Höhe von 800,- Euro und bei sehr hohem Verwaltungsaufwand in Höhe von 1.200,- Euro vor.
Der Gebührenbescheid vom 27. April 2022 ist formell rechtmäßig.
Die Bezirksregierung Z. ist gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 ArbSchG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arbeits- und technischen Gefahrenschutzes (Zuständigkeitsverordnung Arbeits- und technischer Gefahrenschutz - ZustVO ArbtG) in Verbindung mit Ziffer 1 der Anlage 1 zuständig für Verwaltungsaufgaben, die nach dem Arbeitsschutzgesetz durchzuführen sind. Der Beklagte ist wiederum als Rechtsträger der Bezirksregierung Z. Kostengläubiger im Sinne von § 12 GebG NRW und damit sachlich und örtlich für den Erlass des streitgegenständlichen Gebührenbescheides zuständig.
Der Bescheid begegnet auch im Übrigen keinen formell-rechtlichen Bedenken.
Dies gilt zunächst im Hinblick auf die unterbliebene Anhörung vor Erlass des Bescheides gemäß § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsverfahrensgesetz NRW - VwVfG NRW). Danach ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Diesen Anforderungen ist der Beklagte nicht nachgekommen, da er der Klägerin zu keinem Zeitpunkt den Erlass des konkreten Gebührenbescheides in Aussicht stellte. Etwas Anderes folgt auch nicht aus dem Schreiben des Beklagten vom 21. März 2022, da dieses lediglich einen allgemeinen Hinweis zu Verwaltungsgebühren enthielt. Der Beklagte durfte von der Anhörung auch nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG NRW absehen. Ungeachtet der Frage des Vorliegens der Voraussetzungen dieser Vorschrift ist jedenfalls erforderlich, dass die zuständige Behörde feststellt, ob die Anhörung aufgrund der Umstände des Einzelfalles geboten ist, und in einem zweiten Schritt Ermessen ausübt, wobei aufgrund des Ausnahmecharakters der Vorschrift eine besondere Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geboten ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 – 4 A 7/20 –, juris Rn. 21.
Beides ist hier nicht geschehen. Der Anhörungsmangel ist auch nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt worden, da die erforderliche Anhörung nicht nachgeholt wurde. Die unterbliebene Anhörung ist jedoch gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich, sodass die Klägerin die Aufhebung des Verwaltungsaktes insoweit nicht beanspruchen kann. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Offensichtlichkeit liegt vor, wenn die fehlende Kausalität für einen unvoreingenommenen, mit den Umständen vertrauten und verständigen Beobachter zum Zeitpunkt der Entscheidung ohne Weiteres und ohne jeden vernünftigen Zweifel erkennbar ist.
Vgl. im Falle von Anhörungsfehlern: BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2013 – 7 B 18.13 –, juris Rn. 24.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW a.F. werden für die im anliegenden Allgemeinen Gebührentarif genannten Amtshandlungen die dort genannten Kosten erhoben. Ein Beurteilungsspielraum der Behörde besteht hierbei nicht. Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. bestimmt für die Überwachung der Einhaltung u.a. des Arbeitsschutzgesetzes und des Arbeitssicherheitsgesetzes bei Vorliegen der weiteren Tatbestandsvoraussetzungen in Abhängigkeit von der Höhe des Verwaltungsaufwandes eine bestimmte Gebühr. Auch in diesem Zusammenhang kommt der zuständigen Behörde kein Spielraum zu. Der Beklagte hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, dass die Bemessungsgrundlage für die Höhe des Verwaltungsaufwandes der zeitliche Aufwand ist.
Der angegriffene Bescheid leidet auch nicht an einem Begründungsmangel.
Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ist ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. Dabei sind nach Satz 2 der Vorschrift die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Eine Behörde wird danach ihrer Begründungspflicht gerecht, wenn sie die Rechtsgrundlage angibt, auf die sie ihre Entscheidung gestützt hat und erklärt, wie sie auf dieser Grundlage zu ihrer Entscheidung gekommen ist. Ferner kann dem Begründungserfordernis nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW auch dadurch genügt werden, dass in hinreichend bestimmter Weise auf schriftliche Dokumente Bezug genommen wird, die dem Betroffenen bekannt sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 1999 – 1 B 79.99 –, juris Rn. 4.
Gemessen daran hat der Beklagte der Begründungspflicht genügt. Der angegriffene Bescheid verweist auf Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. als Grundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühr, wobei die jeweiligen Tatbestandsvoraussetzungen im Zusammenhang mit dem an die Klägerin gerichteten Schreiben des Beklagten vom 21. März 2022 ersichtlich sind. Ferner enthält der angegriffene Bescheid die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, welche den Beklagten zu seiner Entscheidung bewogen haben. Er nimmt Bezug auf die Besichtigung am 11. März 2022, zwei Schreiben vom 2. September 2021 und 24. November 2021 sowie auf Feststellungen am 6. August 2021, 20. August 2021 und 15. November 2021. Soweit tatsächlich auf Feststellungen „am 06.08.2022 i.V.m. 20.08.2022 und am 05.11.2022“ verwiesen wird, ist für einen mit der Sachlage vertrauten Adressaten, der über das Wissen der Klägerin verfügt, ohne Weiteres ersichtlich, auf welche Termine der Beklagte sich bezieht. Auch im Übrigen bestehen keine Zweifel daran, dass für die Klägerin, die mit mehreren (abgestimmten) Schreiben des Beklagten und der VBG auf arbeitsschutzrechtliche Verstöße hingewiesen worden war, die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Entscheidungsgründe hinreichend ersichtlich sind.
Der Gebührenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
Es bestehen keine durchgreifenden Zweifel an seiner Bestimmtheit. § 37 Abs. 1 VwVfG NRW bestimmt, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Nach § 14 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW müssen aus der schriftlichen, elektronischen, elektronisch bestätigten oder schriftlich bestätigten Kostenentscheidung mindestens hervorgehen 1. die kostenerhebende Behörde, 2. der Kostenschuldner, 3. die kostenpflichtige Amtshandlung, 4. die als Gebühren und Auslagen zu zahlenden Beträge, 5. wo, wann und wie die Gebühren und Auslagen zu zahlen sind, 6. die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kosten sowie deren Berechnung. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Soweit die Klägerin vorträgt, der Bescheid sei nichtig, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Ein Fehler fällt besonders schwer ins Gewicht, wenn sich der Verwaltungsakt als unvereinbar mit tragenden Verfassungsprinzipien oder grundlegenden Wertvorstellungen der Rechtsordnung erweist. Diese Anforderungen zeigen, dass im Falle von Rechtsfehlern eines Verwaltungsakts dessen Rechtswidrigkeit die Regel, die Nichtigkeit und der damit verbundene Verlust des Geltungsanspruchs dagegen die Ausnahme ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 – 6 C 26/19 –, juris Rn. 50, m.w.N.
Danach sind keine Gründe für eine Nichtigkeit des angegriffenen Bescheides ersichtlich. Soweit die Klägerin vorträgt, dem Gebührenbescheid liege ein erratischer Sachverhalt mit falschen Datumsangaben zugrunde, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Die in dem Bescheid enthaltenen unzutreffenden Datumsbezeichnungen sind nicht geeignet, die vorgenannten hohen Anforderungen an eine Nichtigkeit zu erreichen. Im Übrigen ergibt sich – wie dargelegt – aus den im Verwaltungsverfahren ergangenen Schreiben des Beklagten und der VBG hinreichend der maßgebliche Sachverhalt.
Der angegriffene Bescheid ist auch seiner Höhe nach hinreichend bestimmt. Dem steht nicht entgegen, dass ausweislich des Bescheidtenors eine Gebühr in Höhe von 800,- Euro festgesetzt wird, nach der Bescheidbegründung jedoch nur ein mittlerer Verwaltungsaufwand entstanden ist. Unklarheiten, Unvollständigkeiten und Widersprüche sind unschädlich, wenn sie nur die Begründung des Verwaltungsaktes betreffen, die Regelung als solche aber hinreichend klar und eindeutig ist, sodass sie nicht auf eine Auslegung unter Rückgriff auf die mangelhafte Begründung angewiesen ist.
Vgl. Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 69. Edition, Stand: 1. Oktober 2025, § 37 Rn. 20.
Gemessen daran führt die Angabe eines mittleren Verwaltungsaufwandes in der Bescheidbegründung nicht zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides, da es sich hierbei lediglich um einen redaktionellen Fehler handelt. Aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten und dem darin enthaltenen Kostenblatt ergibt sich, dass der Beklagte von einem hohen Verwaltungsaufwand ausgegangen ist. Im Übrigen weist die in dem angegriffenen Bescheid enthaltene Regelung keine Widersprüche auf. So entspricht der in Zahlen und in Worten festgesetzte Gesamtbetrag in Höhe von 800,- Euro dem auf Seite 2 des Bescheides enthaltenen Ergebnissatz. Auch im Übrigen erfüllt der Bescheid die Bestimmtheitsanforderungen des Gebührengesetzes NRW. Der Beklagte hat insbesondere die Überwachung am 11. März 2022 als gebührenpflichtige Amtshandlung bezeichnet. Weitere Konkretisierungen sind nicht erforderlich, da Vertreter der Klägerin bei dem vorgenannten Termin und den in der Bescheidbegründung genannten Terminen am 6. August 2021, 20. August 2021 und 15. November 2021 ebenfalls persönlich anwesend waren.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt. Die seitens der Klägerin gegen die Gebührenfestsetzung dem Grunde und der Höhe nach erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.
Soweit die Klägerin geltend macht, die Besichtigung am 11. März 2022 habe zu keinem Zeitpunkt der Überwachung der in Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. genannten Gesetze gedient, da der Beklagte bzw. die VBG ausschließlich auf Vorschriften der Betriebssicherheitsverordnung verweise, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. In dem Schreiben der VBG vom 17. März 2022, welches Bezug auf die Betriebsbesichtigung am 11. März 2022 nimmt, heißt es auf Seite 1:
„Im Rahmen der Ermittlung wurden die arbeitsschutzrelevanten Punkte von der Einführung der neuen Kontrollstrecke bis zur Inbetriebnahme hinterfragt. Es wurde deutlich, dass der Arbeitsschutz in diesem Prozess (Planung, Beschaffung, Aufbau der Anlage, Inbetriebnahme) seitens des DSW nicht vollständig berücksichtigt wurde.“
Bereits vor diesem Hintergrund steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Begehung am 11. März 2022 auch der Überwachung der Einhaltung des Arbeitsschutzgesetzes bzw. der in Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. genannten arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften diente. Dass die VBG in dem Schreiben vom 17. März 2022 insbesondere auf die Betriebssicherheitsverordnung verweist, führt zu keinem anderen Ergebnis, da es sich hierbei um eine auf Grundlage des Arbeitsschutzgesetzes erlassene Verordnung und damit auch um eine Verordnung im Sinne der Tarifstelle handelt.
Vgl. ausdrücklich BGBl. I 2015 S. 49.
Soweit die Klägerin vorträgt, es fehle an einer Überwachung „aufgrund wiederholter Mängel in den letzten zwei Jahren“, rechtfertigt auch dies keine andere Bewertung. Dabei ist in der vorliegenden Konstellation bereits nicht das Tatbestandsmerkmal „Mängel“, sondern das Merkmal „Verstöße“ einschlägig. Das Tatbestandsmerkmal „Mängel“ wurde erst mit Art. 1 Ziffer 2. der 45. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 13. April 2022 (GV. NRW 2022 S. 554), in Kraft getreten am 30. April 2022, als Ersatz für das Tatbestandsmerkmal „Verstöße“ eingeführt.
Die Klägerin geht unzutreffend davon aus, dass nach Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. ein spezifischer innerer Zusammenhang zwischen zwei Überwachungsmaßnahmen vorliegen muss.
Ausgehend vom Wortlaut der Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. genügt eine Veranlassung der Überwachungshandlung durch wiederholte Verstöße, etwa gegen das Arbeitsschutzgesetz oder das Arbeitssicherheitsgesetz oder die auf der Grundlage dieser Gesetze erlassenen Verordnungen. Die Formulierung „aufgrund wiederholter Verstöße“ enthält dabei – anders als beispielsweise eine Formulierung wie „aufgrund der Wiederholung des gleichen Verstoßes“ – keine weitere Spezifizierung. Das Merkmal „wiederholt“ hat die Bedeutung „mehrfach“, „mehrmalig“ bzw. „nicht erst zum ersten Mal erfolgend“.
Vgl. Duden, Wörterbuch, Stichwort „wiederholt“, https://www.duden.de/rechtschreibung/wiederholt (aufgerufen am 4. Dezember 2025).
Der Wortlaut der Tarifstelle setzt danach einen besonderen inneren Zusammenhang nicht voraus. Soweit die Klägerin vorträgt, das für eine Kostenerhebung erforderliche besondere Verwaltungshandeln könne gegenüber dem allgemeinen Verwaltungshandeln nur dadurch herausgehoben sein, dass die Überwachung eines bereits begangenen und festgestellten Verstoßes erfolgt, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Grundsätzlich sind nach § 22 Abs. 2 Satz 1 ArbSchG die mit der Überwachung beauftragten Personen befugt, zu den Betriebs- und Arbeitszeiten Betriebsstätten, Geschäfts- und Betriebsräume zu betreten, zu besichtigen und zu prüfen sowie in die geschäftlichen Unterlagen der auskunftspflichtigen Person Einsicht zu nehmen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Dabei setzt die Ausübung des Besichtigungs- und Betretungsrechts keinen konkreten Verdacht des Verstoßes gegen Bestimmungen des Arbeitsschutzgesetzes oder seiner Rechtsverordnungen voraus. Um eine wirksame Überwachung zu gewährleisten, kann der Betrieb vielmehr auch ohne einen entsprechenden Nachweis besichtigt werden.
Vgl. Kunz, in: Kollmer/Klindt/Schucht, Arbeitsschutzgesetz, 4. Aufl. 2021, § 22 Rn. 29; Gabriel, in: Winkelmüller/Felz/Hussing, BeckOK Arbeitsschutzrecht, 24. Edition, Stand: 1. Juli 2023, § 22 ArbSchG Rn. 52.
Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass ein besonderes Verwaltungshandeln nur im Falle eines spezifischen inneren Zusammenhangs zweier Überwachungsmaßnahmen, nicht aber bei Fehlen dieses Zusammenhangs vorliegt. Entgegen dem Vortrag der Klägerin führt dies nicht zu einer Gebührenpflichtigkeit jedweder Überwachungstätigkeit. Auch führt ein solches Verständnis nicht bereits dazu, dass allein die Feststellung zweier oder mehrerer Verstöße gebührenpflichtig wäre. Denn ausweislich des Wortlautes kommt eine Gebührenpflicht nur bei der Wiederholung von Verstößen innerhalb der letzten zwei Jahre, also nur dann in Betracht, wenn Verstöße nicht zum ersten Mal, sondern erneut – das heißt mindestens zum zweiten Mal – innerhalb der letzten zwei Jahre festgestellt worden sind. Weiterhin ergibt sich aus der Tarifstelle auch nicht, dass nur wiederholte Verstöße gegen dieselbe arbeitsschutzrechtliche Vorschrift relevant sind. Das Tatbestandsmerkmal „Verstöße“ steht vielmehr im Zusammenhang mit dem in der Tarifstelle enthaltenen Normenkatalog und bezieht sich daher auf die Gesamtheit der dort genannten Vorschriften.
Vor diesem Hintergrund bestehen keine Zweifel, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der Tarifstelle 1.1.2.2 AGT a.F. in der vorliegenden Konstellation erfüllt sind. Die Überwachung der Einhaltung unter anderem des Arbeitsschutzgesetzes, des Arbeitssicherheitsgesetzes und der auf deren Grundlage erlassenen Verordnungen erfolgte, ohne dass eine Anordnung erging, aufgrund wiederholter Verstöße in den letzten zwei Jahren. Ausweislich der Feststellungen des Beklagten und der VBG hatte die Klägerin innerhalb der letzten zwei Jahre vor Durchführung der Besichtigung am 11. März 2022 u.a. gegen arbeitsschutz- und arbeitssicherheitsrechtliche Vorschriften verstoßen.
So stellte der Beklagte mit Schreiben vom 26. August 2021 hinsichtlich einer Betriebsbesichtigung am 20. August 2021 fest, dass die betriebsärztliche Betreuung nicht sichergestellt gewesen sei und insoweit ein Verstoß gegen § 2 ASiG in Verbindung mit § 2 Abs. 3 DGUV-Vorschrift 2 vorgelegen habe. Mit weiterem Schreiben vom 24. November 2021 wies die VBG die Klägerin erneut auf das Fehlen einer schriftlichen Bestellung eines Betriebsarztes hin. Diesen Feststellungen ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.
Mit Schreiben vom 24. November 2021 stellte die VBG hinsichtlich der Betriebsbesichtigung am 15. November 2021 eine unzureichende Pflichtenübertragung und damit einen Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Nr. 1 ArbSchG in Verbindung mit § 13 DGUV-Vorschrift 1 fest. Soweit die Klägerin vorträgt, die Pflichtenübertragung sei in zulässiger Weise erfolgt, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss, damit kein Zweifel über die Beauftragung nach § 13 Abs. 2 ArbSchG und ihren Inhalt bestehen kann, der Umfang der begründeten Pflichten hinreichend präzise niedergelegt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – 2 C 18/15 –, juris Rn. 63 mit Verweis auf BT-Drs. 13/3540, S. 19; vgl. auch Häfeli, in: Winkelmüller/Felz/Hussing, BeckOK Arbeitsschutzrecht, 24. Edition, Stand: 1. Juli 2025, § 13 ArbSchG Rn. 98.
Danach erfüllte die mit E-Mail der Klägerin vom 16. September 2021 an den Beklagten übermittelte Aufstellung der Pflichtenübertragungen nicht die vorgenannten Bestimmtheitsanforderungen. So enthielten die Stellenbeschreibungen „Niederlassungsleitung“, „Leitung Aufsichtspersonal“ und „Qualitätskoordinator/-in“, „Leitung Schulung und Ausbildung“ sowie „Leitung Planung“ jeweils eine ähnliche bzw. teilweise dieselbe Formulierung. Auf dieser Grundlage ist eine hinreichend präzise Bestimmung von Inhalt und Umfang der begründeten Pflichten jedoch nicht ansatzweise möglich.
Im Übrigen stellte der Beklagte am 6. August 2021, 20. August 2021, 15. November 2021 sowie am 11. März 2022 – und damit zu vier unterschiedlichen Zeitpunkten – fest, dass im Einzelnen erforderliche Gefährdungsbeurteilungen seitens der Klägerin nicht bzw. nur unzureichend vorgenommen waren. Gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG hat der Arbeitgeber durch eine Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdung zu ermitteln, welche Maßnahmen des Arbeitsschutzes erforderlich sind. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ArbSchG hat der Arbeitgeber die Beurteilung je nach Art der Tätigkeiten vorzunehmen. Gemäß § 3 Abs. 1 der Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV) hat der Arbeitgeber vor der Verwendung von Arbeitsmitteln die auftretenden Gefährdungen zu beurteilen (Gefährdungsbeurteilung) und daraus notwendige und geeignete Schutzmaßnahmen abzuleiten. Diesen Anforderungen hatte die Klägerin wiederholt nicht entsprochen. So existierten nach Feststellung des Beklagten im Termin vom 6. August 2021 Teile der Gefährdungsbeurteilung zu den Sonderpositionen wie auch zum Büro, und damit auch für die Dienstplaner, nicht. Im Termin am 20. August 2021 stellte der Beklagte die inhaltliche Unvollständigkeit der Gefährdungsbeurteilung fest. Auch im Termin am 15. November 2021 stellte der Beklagte weiteren Anpassungsbedarf der Gefährdungsbeurteilung fest, etwa hinsichtlich der Einbeziehung von Vorgesetzten mit Verantwortung in die Erstellung der Gefährdungsbeurteilung. Einen weiteren Verstoß gegen die Pflicht zur Gefährdungsbeurteilung stellte der Beklagte gemeinsam mit der VBG schließlich im Rahmen der Unfalluntersuchung am 11. März 2022 fest. Insoweit führte die VBG in dem an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 17. März 2022 aus, es hätte eine Gefährdungsbeurteilung erfolgen müssen, bevor Mitarbeiter an der neuen Kontrollstrecke eingesetzt wurden. Diesen Feststellungen ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.
Die Klägerin ist auch richtige Kostenschuldnerin gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW. Danach ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. So liegen die Dinge hier. Als Erbringerin von Sicherheitsdienstleistungen am Flughafen Düsseldorf und arbeitsschutzrechtlich Verantwortliche im Sinne des § 3 Abs. 1 ArbSchG gibt die Klägerin Anlass für die Durchführungen solcher Kontrollen, wie sie der Beklagte vorliegend am 11. März 2022 vorgenommen hat.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 9. Dezember 2020 – 22 K 1886/19 –, juris Rn. 36.
Schließlich greifen die Einwände der Klägerin hinsichtlich der Höhe der festgesetzten Gebühr nicht durch. Der Beklagte hat zur Überzeugung des Gerichts dargelegt, dass entsprechend den Angaben in dem Kostenblatt ein (hoher) Verwaltungsaufwand von über acht Zeitstunden entstanden ist. Zu berücksichtigen ist insoweit zunächst, dass nach dem Vortrag des Beklagten die An- und Abfahrtszeiten zu dem Termin am 11. März 2022 jeweils mit etwa einer Stunde zu veranschlagen sind. Dies begegnet keinen durchgreifenden Zweifeln. Soweit die Klägerin vorträgt, die Berechnung des zeitlichen Aufwandes sei unter anderem deshalb unglaubhaft, weil die Bezirksregierung in Z. ansässig sei, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn das Dienstgebäude der hier zuständigen Abteilung der Bezirksregierung Z. befindet sich nicht in Z., sondern in W., dort unter der Anschrift U.-straße 00. Hiervon ausgehend beträgt die durchschnittliche reine Fahrzeit zum Flughafen Z. mit einem Pkw zwischen 24 und 40 Minuten, mit dem ÖPNV über 1 Stunde.
Vgl. etwa die Angaben des Kartenprogramms „Google Maps“, abrufbar unter: https://www.google.com/maps (aufgerufen am 4. Dezember 2025).
Anderweitige Anhaltspunkte sind weder vorgetragen noch im Übrigen ersichtlich. Dass der Beklagte weiterhin für den Termin am 11. März 2022 einen zeitlichen Aufwand von vier Stunden veranschlagt hat, begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Bei dem Termin waren insgesamt 10 Personen anwesend, wobei nach glaubhaften Angaben des Beklagten sowohl eine Begehung als auch eine Nachbesprechung stattfand. Weiterhin ergibt sich aus dem Verwaltungsvorgang des Beklagten, dass am 11. März 2022 vor Ort Fotografien von Unterlagen – etwa von Sicherheitshinweisen bezüglich des Förderbandes – und des räumlichen Umfeldes im Flughafen gemacht wurden. Der sich danach ergebende zeitliche Aufwand von insgesamt etwa sechs Stunden einschließlich An- und Abreise entspricht dem vorgelegten Arbeitszeitnachweis der Mitarbeiterin des Beklagten für den 11. März 2022. Dass darüber hinaus weitere Nacharbeiten im Umfang von mehr als zwei Stunden angefallen sind, begegnet schließlich ebenfalls keinen Bedenken. Der Beklagte hat glaubhaft dargelegt, dass etwa eine Terminkoordinierung im Vorfeld der Begehung und insbesondere die Auswertung der erlangten Informationen nebst Erstellung von Besichtigungsschreiben im Nachgang erforderlich waren. Insoweit sind dem Verwaltungsvorgang des Beklagten die am 11. März 2022 vor Ort gefertigten Fotografien (vgl. Beiakte, Heft 5, Bl. 430 bis 451 d. A.), ein am 11. März 2022 übergebenes achtseitiges „Handout Aufsichtspersonal“ (vgl. Beiakte, Heft 5, Bl. 452 bis 459 d. A.) sowie die von der Fachkraft für Arbeitssicherheit der Klägerin per E-Mail am 11. März 2022 übermittelten Unterlagen (vgl. Beiakte, Heft 5, Bl. 462 bis 472 d. A.) zu entnehmen. Weiterhin weist allein das an die Bundespolizei am Flughafen Z. gerichtete Schreiben des Beklagten vom 26. April 2022 betreffend die Besichtigungsergebnisse einen Umfang von sechs Seiten auf. Der Textabschnitt unter Punkt 7. des Besichtigungsschreibens des Beklagten an die Klägerin vom 21. März 2022, welcher nach glaubhaften Angaben des Beklagten ebenfalls im Nachgang zum Termin am 11. März 2022 erstellt worden ist, weist mehr als zwei Seiten auf. Schließlich trägt der Beklagte unter Bezugnahme auf einen zweifarbig formatierten Entwurf glaubhaft vor, dass zwischen ihm und der VBG im Nachgang zu dem Termin am 11. März 2022 Abstimmungen etwa hinsichtlich des Schreibens vom 17. März 2022 stattgefunden haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
800,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der mit dem angegriffenen Bescheid festgesetzten Geldleistung.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 12 GebG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 44 VwVfG NRW
§ 22 ArbSchG
§ 2 ASiG
§ 13 ArbSchG
§ 87a Abs. 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 1 Abs. 1 AVerwGebO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 1 Abs. 1 AVerwGebO
§ 21 Abs. 1 Satz 2 ArbSchG
§ 28 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 14 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 22 Abs. 2 Satz 1 ArbSchG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 ArbSchG
§ 13 Abs. 2 ArbSchG
§ 5 Abs. 1 ArbSchG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 ArbSchG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 3 Abs. 1 ArbSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3 Abs. 1 der Betriebssicherheitsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 B 90.05
4 A 7/20
7 B 18.13
1 B 79.99
6 C 26/19
2 C 18/15
22 K 1886/19