Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-14, Aktenzeichen 1 K 6923/17

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin auf ihren Antrag vom 13.01.2017 weitere Reisekosten in Höhe von 44,-- EUR zu gewähren. Der Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 08.02.2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 10.04.2017 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Erstattung weiterer Reisekosten, die ihr anlässlich einer Studienfahrt des X-Gymnasiums K. nach Prag entstanden sind.
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Die am … 1971 geborene Klägerin steht als Lehrerin im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Dienst des beklagten Landes. Sie ist am X-Gymnasium in K. tätig.
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Vom 19.09.2016 bis 23.09.2016 nahm die Klägerin an einer als Dienstreise genehmigten Studienfahrt einer 11. Klasse nach Prag teil. Nach Rückkehr von der Studienfahrt beantragte sie am 13.01.2017 beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg (LBV) die Erstattung von Reisekosten in Höhe von 358,89 EUR (236,70 EUR für Unterkunft und Verpflegung, 71,36 EUR Fahrtkosten und 50,83 EUR Nebenkosten).
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Mit Bescheid vom 08.02.2017 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung die Reisekostenvergütung der Klägerin auf 254,19 EUR fest (72,-- EUR Übernachtungsgeld, 60,-- EUR Tagegeld, 71,36 EUR Fahrtkosten und 50,83 EUR Nebenkosten).
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Den hiergegen am 09.03.2017 eingelegten Widerspruch wies das Landesamt für Besoldung und Versorgung mit Widerspruchsbescheid vom 10.04.2017 als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Reisekostenvergütung richte sich bei allen außerunterrichtlichen Veranstaltungen nach den allgemeinen Bestimmungen des Landesreisekostengesetzes (LRKG) für Inlandsreisen in Verbindung mit der vom Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg am 06.10.2002 erlassenen Verwaltungsvorschrift „Außerunterrichtliche Veranstaltungen der Schulen“ (Az. 41-6535.0/323, K. u. U. 2002, S. 324 <VwV>). Danach werde anstelle des zustehenden Tage- und Übernachtungsgeldes eine Aufwandsvergütung erstattet, die sich je nach Art der Unterbringung und Verpflegung unterschiedlich zusammensetze. Bei einer mehrtägigen außerunterrichtlichen Veranstaltung mit Übernachtung und Frühstück würden höchstens 90 % des Übernachtungsgeldes nach § 10 LRKG erstattet. Je Übernachtung belaufe sich der maximale Erstattungsbetrag danach auf 18,-- EUR, bei vier Übernachtungen also auf 72,-- EUR. Für die nicht in der Unterkunft enthaltene Verpflegung würden je Aufenthaltstag 60 % des nach § 9 LRKG zustehenden Tagegeldes gewährt, für einen vollen Aufenthaltstag also 14,40 EUR. Eine darüber hinausgehende Erstattung sei aufgrund der vom Kultusministerium erlassenen Verwaltungsvorschrift nicht möglich.
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Am 10.05.2017 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie macht geltend, ihr stehe ein Anspruch auf weitere Reisekosten in Höhe von 44,-- EUR zu. Nach § 9 LRKG erhalte der Dienstreisende Tagegeld für die Abgeltung von Mehraufwendungen für Verpflegung von 24,-- EUR. Bei einer Dienstreisedauer von mindestens acht Stunden betrage das Tagegeld 6,-- EUR und bei einer Dauer von mindestens 14 Stunden 12,-- EUR. Für eine notwendige Übernachtung erhielten Dienstreisende pauschal 20,-- EUR. Bei vier Übernachtungen stünden der Klägerin danach 80,-- EUR Übernachtungsgeld zu. Beim Tagegeld seien für drei volle Tage je 24,-- EUR anzusetzen, zusammen also 72,-- EUR. Hinzu komme das Tagegeld für den Anreise- und den Abreisetag von jeweils 12,-- EUR. Bei Anwendung der angeführten Bestimmungen des LRKG ergebe sich für diese Positionen ein Erstattungsanspruch von 176,-- EUR. Tatsächlich seien nur 132,-- EUR und damit 44,-- EUR weniger erstattet worden. Diesem Anspruch stünden die Regelungen des § 17 Abs. 1 LRKG in Verbindung mit der Verwaltungsvorschrift nicht entgegen. § 17 Abs. 1 LRKG sei mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht in Einklang zu bringen. Außerdem sei die Norm mit Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 GG nicht vereinbar. Damit habe die Verwaltungsvorschrift keine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Sie sei zudem selbst aus den gleichen Gründen nicht verfassungskonform.
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Die Klägerin beantragt,
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den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 13.01.2017 weitere Reisekosten in Höhe von 44,-- EUR zu gewähren und den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 08.02.2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 10.04.2017 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er ergänzend aus, die Verwaltungsvorschrift trage der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hinreichend Rechnung. Zu berücksichtigen sei, dass der Klägerin Kosten für die Verpflegung auch ohne die Dienstreise entstanden wären. Hinzu komme, dass mehrtägige Veranstaltungen mit Schülern erfahrungsgemäß kostengünstiger ausfielen als klassische Dienstreisen eines Beamten. Lehrer auf der einen Seite und andere Beamte bildeten bereits keine homogene Gruppe, so dass der Schutzbereich des Art. 3 GG nicht eröffnet sei. Auch der Schutzbereich des Art. 12 GG sei nicht eröffnet. Zudem beruhe die Verwaltungsvorschrift auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls. Ohne eine Kostenbeschränkung könnte der an das Haushaltsrecht gebundene Dienstherr Dienstreiseanträge nur solange und in dem Umfang genehmigen, in dem der jeweiligen Schule dafür Mittel zur Verfügung stünden. Sobald diese Mittel erschöpft seien, müssten Dienstreiseanträge abgelehnt werden. Um dem entgegenzuwirken, sei die Verwaltungsvorschrift erlassen worden. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass keine rechtliche Verpflichtung zur Durchführung der Veranstaltung bestanden habe.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsakte des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die als Verpflichtungsklage zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat einen Anspruch auf Gewährung der eingeklagten weiteren Reisekosten in Höhe von 44,-- EUR (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Weitergehende Ansprüche können nicht zugesprochen werden, da das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen darf (§ 88 VwGO).
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Zwar hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung die zu erstattenden Reisekosten auf der Grundlage der vom Ministerium für Kultus, Jugend und Sport erlassenen Verwaltungsvorschrift zutreffend berechnet (1.). Die Verwaltungsvorschrift genügt jedoch hinsichtlich der dort getroffenen Bestimmungen zu den Unterkunftskosten nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 17 Abs. 1 Satz 1 LRKG, so dass die Klägerin die Erstattung von Unterkunftskosten nach den für Beamte allgemein geltenden Vorschriften beanspruchen kann (2.).
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1. Das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg hat in der am 06.10.2002 auf der Grundlage des § 17 LRKG erlassenen Verwaltungsvorschrift „Außerunterrichtliche Veranstaltungen der Schulen“ (Az. 41-6535.0/323, K. u. U. 2002, S. 324) besondere Regelungen über die Reisekostenvergütung für Lehrer und Begleitpersonen getroffen. Unter III. 3. ist dort u.a. geregelt, dass bei mehrtägigen Veranstaltungen gemäß § 17 LRKG anstelle des zustehenden Tage- und Übernachtungsgeldes gemäß §§ 9 und 10 LRKG eine Aufwandsvergütung festgesetzt wird. Bei Übernachtung mit Frühstück werden gegen Nachweis die Kosten für Unterkunft und Frühstück, höchstens jedoch 90 % des Übernachtungsgeldes gewährt. Für Verpflegung werden ohne Nachweis 60 % des Tagegeldes erstattet. Für den Tag der An- und Rückreise wird bei Voll- und Halbpension jeweils ein Tagegeld in Höhe von 50 %, in den übrigen Fällen in Höhe von 70 % gewährt.
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Auf der Grundlage dieser Verwaltungsvorschrift hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung die Aufwandsvergütung rechnerisch zutreffend ermittelt.
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Das Landesamt für Besoldung und Versorgung hat dargelegt, dass die Bestimmung, nach der Unterkunftskosten nur bis zu einer Höhe von 90 % des Übernachtungsgeldes erstattet werden, in ständiger Praxis dahingehend gehandhabt wird, dass höchstens 90 % des pauschalen Übernachtungsgeldes nach § 10 Abs. 2 Satz 1 LRKG erstattet werden. Dem entspricht der Hinweis auf der Rückseite des Dienstreisegenehmigungsformulars (Anlage 1 zur Verwaltungsvorschrift), wonach die nachgewiesenen Kosten für Übernachtung und Frühstück nur bis zu einer Höhe von 18,-- EUR pro Tag erstattet werden. Eine von dieser Praxis abweichende Auslegung der Verwaltungsvorschrift dahingehend, dass die Aufwandsvergütung für Unterkunftskosten von Lehrern sich auf 90 % des einem anderen Beamten gegen Nachweis zustehenden Übernachtungsgeldes nach § 10 LRKG beläuft, ist dem Gericht verwehrt. Entscheidend ist, wie die zuständige Behörde eine Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 25 m.w.N.).
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Das Tagegeld für die drei Aufenthaltstage beträgt nach der Verwaltungsvorschrift jeweils 14,40 EUR (60 % von 24,-- EUR), für den Anreise- und den Abreisetag jeweils 8,40 EUR (70 % von 12,-- EUR).
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2. Die Verwaltungsvorschrift genügt hinsichtlich der dort getroffenen Bestimmungen zu den Unterkunftskosten nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 17 Abs. 1 Satz 1 LRKG. Nach dieser Vorschrift kann die oberste Dienstbehörde abweichend von den allgemeinen Bestimmungen des Landesreisekostengesetzes bestimmen, dass Dienstreisende, denen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen, anstelle der Reisekostenvergütung nach § 4 Nr. 3 bis 5 und 7 LRKG entsprechend den notwendigen Mehrauslagen mit einer Aufwandsvergütung abgefunden werden.
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Mit dem Kultusministerium hat die für das Lehrpersonal an Schulen verantwortliche oberste Dienstbehörde im Sinn des § 17 Abs. 1 Satz 1 LRKG gehandelt. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass das Kultusministerium davon ausgeht, dass den mitreisenden Lehrkräften bei den von der Verwaltungsvorschrift erfassten außerunterrichtlichen Veranstaltungen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung und Unterkunft als allgemein entstehen. Dies ergibt sich daraus, dass die für die Schüler entstehenden Kosten so niedrig wie möglich gehalten werden müssen und die Eltern nicht in unzumutbarem Maße belasten dürfen (II. 6. der Verwaltungsvorschrift). Bei mehrtägigen Veranstaltungen sind in der Regel Heime, Jugendherbergen, Jugendhotels und ähnliche Übernachtungs- und Verpflegungsstätten auszuwählen, bei denen geringere Kosten für Unterkunft und Verpflegung als allgemein entstehen (II. 7. der Verwaltungsvorschrift). Diese Ausgestaltung der außerunterrichtlichen Veranstaltungen hat eine kostensparende Rückwirkung auf den zur Aufsicht mitreisenden Personenkreis. So benutzen Lehrer auf Klassenfahrten, auf denen insgesamt sparsam gewirtschaftet werden muss, mit den Schülern zusammen einfachere Unterkünfte und nehmen mit diesen die Mahlzeiten ohne großen Kostenaufwand ein. Voraussetzung für die Festsetzung einer Aufwandsvergütung nach § 17 LRKG ist nicht, dass dem einzelnen Dienstreisenden tatsächlich geringere Aufwendungen entstehen. Da § 17 LRKG von einer generalisierenden Betrachtungsweise ausgeht, genügt es für die Gewährung einer Aufwandsvergütung, dass es sich um Dienstreisen handelt, für die bei üblichem Verlauf und den sonstigen üblicherweise gegebenen Verhältnissen geringere Aufwendungen als allgemein entstehen (von Lewinski, Handbuch des Reise- und Umzugskostenrechts für Baden-Württemberg, § 17 LRKG Rn. 5 m.w.N.).
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Das sich bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift ergebende Übernachtungsgeld von 18,-- EUR je Übernachtung genügt jedoch nicht dem weiteren in § 17 Abs. 1 Satz 1 LRKG normierten Erfordernis, die Aufwandsvergütung entsprechend den notwendigen Mehrauslagen zu bemessen. Dies bedeutet, dass die Aufwandsvergütung nach der durchschnittlichen Höhe der notwendigen (und angemessenen) Mehraufwendungen zu bestimmen ist, die bei den durch gleiche Merkmale oder Umstände bestimmten Dienstreisen entstehen. Die Aufwandsvergütung darf demgegenüber nicht dazu dienen, entgegen einem durchschnittlichen Erfahrungswert den Auslagenersatz gezielt zu schmälern und damit den Anspruch auf Reisekostenvergütung unzulässig zu verkürzen (von Lewinski, a.a.O., Rn. 6 m.w.N.). Vielmehr sollen lediglich nicht gerechtfertigte Überabfindungen mit Tage- oder Übernachtungsgeld vermieden werden (Körner/Hamminger/Kopp/Bosch, Reise- und Umzugskostenrecht für Baden-Württemberg, § 17 LRKG Rn. 1).
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Diesen Anforderungen genügt die Begrenzung der erstattungsfähigen Unterkunftskosten auf 90 % des pauschalen Übernachtungsgeldes nach § 10 Abs. 2 Satz 1 LRKG nicht. Die vom Kultusministerium vorgenommene Anknüpfung der Aufwandsvergütung für Unterkunftskosten an das pauschale Übernachtungsgeld ist schon im Ansatz verfehlt, weil dieses gar nicht dazu bestimmt ist, die tatsächlichen Übernachtungskosten eines Beamten abzudecken, sondern - ohne Nachweis der tatsächlichen Kosten - unabhängig von im Einzelfall tatsächlich entstandenen notwendigen Aufwendungen, insbesondere auch unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme einer Unterkunft beispielsweise dann gewährt wird, wenn der Dienstreisende deshalb keine Übernachtungskosten zu tragen hat, weil er unentgeltlich bei Verwandten oder Bekannten übernachtet (von Lewinski, a.a.O., § 10 LRKG Rn. 3). Das Kultusministerium konnte daher, selbst wenn die Pauschale - was sehr zweifelhaft erscheint - bei Erlass der Verwaltungsvorschrift im Jahr 2002 noch ausreichend gewesen sein sollte, die durchschnittlichen Übernachtungskosten eines Lehrers auf Klassenfahrten abzudecken, nicht darauf vertrauen, der Gesetzgeber werde das pauschale Übernachtungsgeld, an welches die Aufwandsvergütung anknüpft, regelmäßig entsprechend der Preisentwicklung anpassen. Das Kultusministerium war vielmehr gehalten, selbst in regelmäßigen Abständen zu prüfen, ob die von ihm getroffene Bestimmung den Anforderungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 LRKG noch genügt. Dies hat es offenkundig unterlassen. Tatsächlich ist die Pauschale, an die bei Erlass der Verwaltungsvorschrift im Jahr 2002 angeknüpft wurde, seither unverändert geblieben. Jedenfalls für das streitgegenständliche Jahr 2016 fehlt es an Erfahrungswerten, die den Schluss erlaubten, die Gewährung eines Übernachtungsgeldes von 18,-- EUR sei generell geeignet, die Übernachtungskosten von Lehrern auf außerunterrichtlichen Veranstaltungen abzugelten. Die Studienfahrt nach Prag, an der die Klägerin als Lehrkraft teilnahm, entsprach den Vorgaben der Verwaltungsvorschrift. Bei der Unterkunft handelte es sich um ein preisgünstiges Hostel mit Mehrbettzimmern, darunter nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ein 10-Bett-Zimmer. Gleichwohl beliefen sich die ihr in Rechnung gestellten Kosten auf 59,17 EUR je Übernachtung, was im Wesentlichen daraus resultiert, dass sie nicht auf die Unterbringung in einem Mehrbettzimmer verwiesen werden kann, sondern Anspruch auf ein Einzelzimmer hat. Mit dem ihr gewährten Übernachtungsgeld werden gerade einmal 30 % der tatsächlichen Kosten abgegolten. Darin liegt zugleich auch ein Verstoß gegen den in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgegrundsatz (in diesem Sinne NdsOVG, Beschluss vom 04.05.2017 - 5 LB 6/16 - juris zum Schulfahrtenerlass 2006 des niedersächsischen Kultusministeriums, der einen Erstattungsbetrag von maximal 16,50 EUR für Übernachtungskosten vorsah; VG Kassel, Urteil vom 22.01.2015 - 1 K 1979/14.KS - juris zur Festlegung einer pauschalen Reisekostenvergütung von 20,-- EUR täglich, mit der neben dem Tage- und Übernachtungsgeld auch alle Nebenkosten abgegolten sein sollten; vgl. auch VG Frankfurt, Urteil vom 17.04.2015 - 6 K 3315/14.F - juris zum Anspruch auf Erstattung unvermeidbarer höherer Übernachtungskosten).
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Die Klägerin kann danach - begrenzt durch den gestellten Klagantrag (§ 88 VwGO) - die Erstattung von Unterkunftskosten nach den für Beamte allgemein geltenden Vorschriften des Landesreisekostengesetzes beanspruchen (vgl. von Lewinski, a.a.O., § 17 Rn. 10).
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Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LRKG hat der Dienstreisende Anspruch auf Reisekostenvergütung zur Abgeltung der dienstlich veranlassten Mehraufwendungen. Nach § 3 Abs. 2 LRKG wird Reisekostenvergütung nur insoweit gewährt, als die Aufwendungen des Dienstreisenden und die Dauer der Dienstreise zur Erledigung des Dienstgeschäfts notwendig waren. Die Reisekostenvergütung umfasst u.a. das Übernachtungsgeld (§ 4 Nr. 4, § 10 LRKG), welches sich nach § 10 Abs. 2 Satz 1 LRKG - ohne Nachweis - auf einen Pauschalbetrag von 20,-- EUR beläuft. Höhere Übernachtungskosten werden nach § 10 Abs. 2 Satz 2 LRKG im notwendigen Umfang erstattet. Durch Verwaltungsvorschrift wird bestimmt, bis zu welcher Höhe Übernachtungskosten notwendig sind (§ 10 Abs. 2 Satz 3 LRKG). In der Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums zum Landesreisekostengesetz (LRKGVwV) vom 30.11.2009 (GABl. 2009, 307) wird zu § 10 LRKG bestimmt:
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„3. Als Übernachtungskosten werden die Kosten für ein Einzelzimmer nach Abzug der enthaltenen Verpflegungskosten (§ 10 Abs. 3) als notwendig anerkannt, wenn pro Übernachtung ein Betrag von 60 Euro im Inland bzw. 90 Euro im Ausland nicht überschritten wird. Bei Übernachtungen in Großstädten mit mehr als 100000 Einwohnern und anderen Orten mit erfahrungsgemäß allgemein oder saisonbedingt hohen Zimmerpreisen sind bis zu 80 Euro im Inland bzw. 120 Euro im Ausland erstattungsfähig. Höhere Übernachtungskosten können in begründeten Fällen erstattet werden.“
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Für eine Übernachtung in Prag werden danach gegen Nachweis bis zu 120,-- EUR je Übernachtung erstattet. Der Klägerin, deren Übernachtungskosten sich auf knapp 50 % dieses Höchstbetrages belaufen, sind daher gemäß ihrem Antrag weitere 44,-- EUR Reisekosten zu gewähren.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen vor, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die entscheidungserhebliche Frage der Vereinbarkeit der besonderen Regelungen über die Reisekostenvergütung für Lehrer in der Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums mit § 17 LRKG ist obergerichtlich noch nicht geklärt und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 und 10 LRKG
§ 10 LRKG
§ 9 LRKG
§ 88 VwGO
§ 17 LRKG
§ 17 Abs. 1 LRKG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 LRKG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 LRKG
§ 4 Nr. 3 bis 5 und 7 LRKG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LRKG
§ 3 Abs. 2 LRKG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 LRKG
§ 10 Abs. 2 Satz 3 LRKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 3 GG
Art. 12 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 S 847/12
5 LB 6/16
1 K 1979/14
6 K 3315/14