Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-11, Aktenzeichen OVG 3 B 55/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2021:1111.OVG3B55.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verfahrensgang
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. April 2016 wird geändert.
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 13.Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Februar 2014 verpflichtet, der Klägerin für das Jahr 2013 eine Betriebsprämie unter Einbeziehung der Parzellen und zu gewähren.
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. März 2014 verpflichtet, der Klägerin für das Jahr 2013 eine Zuwendung für Landwirte in benachteiligten Gebieten unter Einbeziehung der Parzellen und zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt für ihren Betrieb, eine Schäferei, die Gewährung sowohl einer Betriebsprämie als auch einer Zuwendung zur Förderung von landwirtschaftlichen Unternehmen in benachteiligten Gebieten (Ausgleichszulage).
Mit ihrem Antrag auf Agrarförderung für 2013 vom 8. Mai 2013 bezog sie erstmalig die auf dem ehemaligen Militärflugplatz gelegenen Parzellen (Schläge) und mit einer Fläche von 18,5 ha und 12,9 ha ein. Im Nutzungsnachweis gab sie deren Nutzungsart als Mähweide an. Im Zusammenhang mit den Schlagskizzen zum Agrarförderantrag beantragte die Klägerin die Aufnahme der Flächen, die nicht über eine Feldblocknummer verfügten, in das bestehende Feldkataster. Die übrigen Flächen mit Aktivierung von Zahlungsansprüchen (Mähweide, andere Futterpflanzen) gab sie im Nutzungsnachweis mit 63,4 ha an.
Der Beklagte lehnte unter dem 5. November 2013 die Einrichtung von Feldblöcken für die neu beantragten Parzellen und ab, da es sich aufgrund der Festsetzungen des Flächennutzungsplans der Stadt, die dort Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen vorsähen, nicht um potentielle landwirtschaftliche Flächen handele.
Mit Bescheiden vom 10. Dezember 2013 und vom 13. Dezember 2013 lehnte der Beklagte die Gewährung einer Ausgleichszulage und der Betriebsprämie für das Jahr 2013 insgesamt ab und setzte bezüglich der Ausgleichszulage zudem einen Verstoßbetrag in Höhe von 1.570,00 Euro fest. Zur Begründung verwies er darauf, dass die Parzellen und in den Referenzflächen nicht verzeichnet seien und die angemeldete Fläche daher um mehr als 50 % (Ausgleichszulage) bzw. 20 % (Betriebsprämie) über der ermittelten Fläche liege.
Die Widersprüche der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 13. Februar 2014 (Betriebsprämie) und vom 4. März 2014 (Ausgleichszulage) zurück. Die im Kern gleichlautende Begründung führt an, dass jeweils die Abweichung zwischen den angemeldeten und den als berücksichtigungsfähig ermittelten Flächen zu groß sei. Die Parzellen und seien keine landwirtschaftlichen Flächen im Sinne der jeweils einschlägigen Rechtsgrundlagen. Es handele sich nach der 1999 erfolgten Biotopkartierung „Flugplatz “ sowie den naturschutzfachlichen Stellungnahmen zum Flugplatz „Nordabschnitt“ aus August 2003 und Juni 2010 nicht um Dauergrünland, sondern vielmehr um Flächen mit Trockenrasen, Möhren-Steinkleefluren, Spontanvegetation auf Sekundärstandorten und Lagerfläche für Recycling-Schutt, die geschützte Biotope darstellten. Die zeitweilige Nutzung der Flächen als Schafweide diene der Biotopflege. Sie führe nicht dazu, die Flächen als landwirtschaftlich genutzt einzustufen. Die Angabe Mähweide sei unzutreffend, da die Parzellen und nicht zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden. Von benachbarten Flächen könne nicht auf die Grünlandeigenschaft der Parzellen und geschlossen werden. Eine Ausnahme von der Anwendung der Kürzungsregelung sei nicht möglich. Die Klägerin habe sachlich unrichtige Angaben vorgelegt und die gebotene Sorgfaltspflicht erheblich verletzt. So habe sie keine Vorprüfung in Bezug auf die Einrichtung von Feldblöcken veranlasst.
Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 19. April 2016 abgewiesen. Die Klägerin habe für 2013 weder einen Anspruch auf eine Betriebsprämie noch stehe ihr eine Ausgleichzulage zu. Es habe eine Sanktion verhängt werden dürfen, die zum vollständigen Ausschluss führe, denn die Berechnungsfläche sei im Verhältnis zur beantragten Fläche deutlich kleiner. Der Beklagte habe die Parzellen und zu Recht nicht als Dauergrünland eingestuft. Allein die Nutzung durch Schafbeweidung begründe dies nicht. Die ausweislich der Biotopkartierung und der naturschutzfachlichen Stellungnahmen auf den Flächen überwiegend vorhandenen Pflanzen stellten kein Gras bzw. keine Grünfutterpflanzen dar, wie sie herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Weiden in dem Mitgliedsstaat seien. Die Klägerin habe nicht nachgewiesen, dass im maßgeblichen Zeitraum 2013 die Vegetation auf den Flächen durch andere als die vom Beklagten angeführten Pflanzen bestimmt worden sei. Gräser seien zwar vorhanden, spielten aber insgesamt nur eine untergeordnete Rolle. Die Parzellen und, bei denen es sich um Konversionsflächen eines ehemaligen Flugplatzes handele, erfüllten auch nicht die Voraussetzungen einer ertragsarmen Weide.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend, bei den streitigen Flächen der Schläge und habe es sich 2013 um standorttypisches Grünland zur landwirtschaftlichen Nutzung für die dortigen Böden gehandelt. Es seien überwiegend Gräser vorhanden gewesen. Die vom Beklagten angeführte Biotopkartierung und die naturschutzfachlichen Stellungnahmen seien aufgrund ihres Alters keine geeignete Tatsachengrundlage für die Beurteilung der Frage, welche Pflanzen 2013 auf den genannten Flächen vorhanden gewesen seien. Hinzu komme bei den naturschutzfachlichen Stellungnahmen von 2003 und 2010, dass sich diese nur auf Teilflächen der Parzellen bezögen, die im Zeitpunkt der Erstellung noch als Betonfläche versiegelt gewesen seien bzw. nur einen geringen Anteil der Gesamtfläche (6 ha im Verhältnis zu 30 ha) erfasst hätten. Das Gutachten der öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen vom 2. September 2016 zur Ermittlung der Qualitäten von Schafweideflächen auf dem ehemaligen Flugplatzgelände führe aus, dass der festgestellte Grünlandbewuchs das Aussehen eines langjährigen, schon weit vor 2015 vorhandenen Bestandes habe. Das gesamte Areal weise einen überwiegend dichten Bestand an Gräsern auf. Die Parzellen und stellten auch deshalb im Jahr 2013 Dauergrünland dar, weil sie von Schafen beweidet und zur Futtergewinnung gemäht worden seien. Eine Verbuschung oder Verholzung sei nicht vorhanden und Nichtfutterpflanzen seien nicht vorherrschend gewesen. Die beiden Parzellen hätten keinen anderen Bewuchs als die anderen Flächen in der Umgebung aufgewiesen und seien nicht anders genutzt worden. Für eine 2013 zum Zweck einer Begutachtung der Parzellen erfolgte Begehung mit einem Mitarbeiter der Landesanstalt für Tierzucht hätten sie Pflöcke einschlagen müssen, um die Parzellen und sichtbar zu machen, weil sie von den angrenzenden Parzellen nicht zu unterscheiden gewesen seien.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. April 2016 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Februar 2014 sowie des Bescheides vom 10. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. März 2014 zu verpflichten, der Klägerin jeweils unter Einbeziehung der Parzellen und gemäß dem Antrag vom 8. Mai 2013 für das Jahr 2013 eine Betriebsprämie und eine Zuwendung für Landwirte in benachteiligten Gebieten zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union führe zu keinem anderen Ergebnis. Maßgebliches Kriterium für Dauergrünland sei danach weiterhin die Art der Vegetation, nicht die tatsächliche Nutzung der Fläche.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen. Die Akten haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Die ablehnenden Bescheide des Beklagten vom 13. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Februar 2014 und vom 10. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. März 2014 sind rechtswidrig, weil die Klägerin für das Jahr 2013 einen Anspruch sowohl auf Gewährung einer Betriebsprämie als auch auf Zahlung einer Ausgleichszulage im beantragten Umfang hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Betriebsprämie lagen im streitigen Förderzeitraum 2013 vor. Insbesondere handelte es sich bei den Parzellen und um beihilfefähige Flächen.
Die maßgebliche Rechtslage für den Verpflichtungsantrag der Klägerin richtet sich nach dem materiellen Recht, das sich für den Streitfall Geltung zumisst (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1982 - 7 C 42.80 - juris Rn. 12; Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 - juris Rn. 8). Entscheidend ist demnach das für den Förderzeitraum 2013 geltende Recht; spätere Rechtsänderungen bleiben grundsätzlich unberücksichtigt, soweit dem geänderten Recht nicht eine Geltung für den zurückliegenden Zeitraum zukommt (vgl. EuGH, Urteil vom 2. Juli 2015 - C-684/13, Demmer - curia.europa.eu Rn. 50; Urteil vom 9. Juni 2016 - C-333/15, C-334/15, Planes Bresco - curia.europa.eu Rn. 29).
Rechtsgrundlage für die Gewährung der Betriebsprämie ist die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. EU L 30 S. 16). Die Aufhebung dieser Verordnung durch Art. 72 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 erfolgte mit Wirkung vom 1. Januar 2015, ohne dass sich diese Nachfolgeverordnung Rückwirkung auf frühere Antragsjahre beigemessen hat.
Gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 wird den Betriebsinhabern eine Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Als beihilfefähige Hektarfläche definiert Art. 34 Abs. 2 Buchst. a) VO (EG) Nr. 73/2009 jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs und jede Fläche mit Niederwald mit Kurzumtrieb, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird. Diesen Anforderungen genügen die von der Klägerin zur Berücksichtigung bei der Betriebsprämie angemeldeten Flächen einschließlich der Parzellen und, für die die Klägerin auch über ausreichende aktivierbare Zahlungsansprüche verfügte.
Die für die Zuordnung zum Betrieb erforderliche Verfügungsgewalt der Klägerin über diese Flächen (vgl. zu diesem Kriterium: EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - C-61/09, Bad Dürkheim - Rn. 54 ff.) war durch die Kaufverträge vom 20. Dezember 2005 und 17. Mai 2013, die ungeachtet ausstehender Eigentumsumschreibung bereits einen Besitzübergang vorsahen, sowie den rückwirkend zum 1. Januar 2013 geschlossenen Landpachtvertrag mit der Grundstückseigentümerin vom 15. November 2013 gegeben.
Die Klägerin hat eine landwirtschaftliche Tätigkeit auf diesen Flächen ausgeübt. Art. 2 Buchst. c) VO (EG) Nr. 73/2009 definiert „landwirtschaftliche Tätigkeit“ als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Die hier erfolgte Beweidung durch Schafe, die vermarktet werden sollen, ist der Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke zuzuordnen.
Die Parzellen und erfüllen zudem die Kriterien einer landwirtschaftlichen Fläche. Art. 2 Buchst. h) VO (EG) Nr. 73/2009 definiert eine „landwirtschaftliche Fläche“ als jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Art. 2 Buchst. c) der auf Art. 142 Buchst. d) VO (EG) Nr. 73/2009 beruhenden Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. EU L 316 S. 1) definiert den Begriff „Dauergrünland“ als Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen; zu diesem Zweck sind „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden).
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union kommt es maßgeblich auf die tatsächliche Nutzung der Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit an, die für Dauergrünland typisch ist (vgl. EuGH, Urteil vom 15. Mai 2019 - C-341/17 P, Griechenland/Kommission - curia.europa.eu Rn. 54, 58; Urteil vom 13. Februar 2020 - C-252/18 P, Griechenland/Kommission - curia.europa.eu Rn. 50; Urteil vom 30. April 2020 - C-797/18 P, Griechenland/Kommission - curia.europa.eu Rn. 63). Danach ist darauf abzustellen, ob die fraglichen Flächen vom Betriebsinhaber tatsächlich effektiv als Dauergrünland genutzt wurden, mithin dem Anbau von Grünfutterpflanzen gedient haben. In diesem Sinne genutzt wird eine Fläche insbesondere dadurch, dass ihr Aufwuchs als Futter dient, sei es durch Weidehaltung von Tieren oder mittels Mahd. Hingegen wird die für Dauergrünland typische landwirtschaftliche Tätigkeit beeinträchtigt oder ganz ausgeschlossen, sofern anderweitiger Bewuchs der Fläche deren Nutzung zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen verhindert (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2021 - 3 C 7.20 - juris Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Oktober 2019 - 10 LA 160/19 - juris Rn. 10; Beschluss vom 4. Mai 2020 - 10 LA 14/19 - juris Rn. 28).
Auf dieser Grundlage sind die Parzellen und für das hier in Rede stehende Förderjahr 2013 als Dauergrünland zu qualifizieren, denn sie wurden für eine für Dauergrünland typische landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt, da ihr Aufwuchs an Grünfutterpflanzen durch Weidehaltung von Tieren und mittels Mahd als Futter diente. Zwischen den Beteiligten unstreitig wurden diese Flächen durch die Klägerin für die Beweidung durch Schafe ebenso genutzt wie durch eine Mahd zur Sicherung der Winterfütterung. Der ferner erforderliche Bewuchs mit Grünfutterpflanzen bestand ebenfalls. Dies ergibt sich zur Überzeugung des Senats aus verschiedenen tatsächlichen Umständen, so dass der Klägerin das Fehlen einer unmittelbar im Jahr 2013 erhobenen Dokumentation der auf den Parzellen vorzufindenden Flora nicht entgegengehalten werden kann.
Die Qualifikation der Parzellen als Dauergrünland ergibt sich zunächst aus dem von Frau, einer vom Landesamt für Verbraucherschutz, Landwirtschaft und Flurneuordnung öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen, unter dem 2. September 2016 erstellten „Gutachten zur Ermittlung der Qualitäten von Schafweideflächen auf dem ehemaligen Flugplatzgelände “. In diesem Gutachten, das auf einer im August 2016 durchgeführten Ortsbesichtigung beruht, die nach der Wegeskizze auch den Bereich der Parzellen und umfasste und bei der an verschiedenen Stellen Bodenprofile aufgegraben wurden, stellt die Sachverständige fest, dass das gesamte betrachtete Areal einen überwiegend dichten Bestand an Gräsern habe. Der Grasbestand sei durchsetzt mit kleinen inselartigen Flecken von Luzerne, Rotklee und Wicke, die jedoch nur einen geringen Flächenanteil hätten. Auf dem Areal verteilt seien diverse Kräuter (Spitzwegerich, Schafgarbe, Gänsefingerkraut, Taglichtnelke, Knötericharten, Borretsch). Nur geringe, inselartige, in der Gesamtfläche unerhebliche Kleinflächen hätten einen Bewuchs in der Art von Trockenrasen. Der Grünlandbewuchs habe das Aussehen eines langjährigen Bestandes. Eine Neuansaat ab 2015 sei nicht erkennbar. Das Areal in seiner Gesamtheit habe nicht das Erscheinungsbild einer Trockenrasenfläche. Ein Unterschied zwischen den vor 2013 durch den Beklagten als Dauergrünlandflächen anerkannten Arealen im Süden des ehemaligen Flugplatzes und den nunmehr in Streit stehenden Flächen sei anhand des Bewuchses nicht erkennbar.
Diesen Befund bestätigt auch die substantiierte und glaubhafte Schilderung der Gesellschafter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, dass es anlässlich einer 2013 durchgeführten Begehung der Flächen mit einem Mitarbeiter der Brandenburgischen Landesanstalt für Tierzucht erforderlich gewesen sei, Pflöcke auf den Flächen zu setzen, um eine Abgrenzung zwischen den bereits in der Förderung befindlichen Schlägen und einerseits und den Parzellen und andererseits sichtbar zu machen. Dadurch wird die Schilderung der Gesellschafter, die Parzellen und seien nicht anders bewachsen gewesen als die umgebenden Flächen und sie seien daher auch nicht von den angrenzenden Parzellen zu unterscheiden gewesen, überzeugend greifbar gemacht. Einen entsprechenden Eindruck vermitteln schließlich auch die Fotoaufnahmen, die die Klägerin anlässlich der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 19. April 2016 vorgelegt hat.
Die von dem Beklagten wiederholt herangezogenen Dokumente widerlegen dieses Ergebnis nicht. Sie sind nicht als hinreichende Grundlage für eine Beurteilung der Vegetation geeignet, die 2013 auf den insgesamt 31,4 ha umfassenden Parzellen und vorhanden war. Die zwischen Juni 1998 und Juni 1999 durchgeführte Biotopkartierung „Flugplatz “ scheidet aufgrund des erheblichen Zeitabstands zum hier in Rede stehenden Förderzeitraum und angesichts der möglichen Veränderung der Vegetation als tragfähige Informationsquelle aus. Für die im August 2003 erstellte naturschutzfachliche Stellungnahme zum Flugplatz „Nordabschnitt“ gilt dies gleichermaßen. Zudem kommt ihr, ebenso wie der weiteren naturschutzfachlichen Stellungnahme vom Juni 2010, nur eine sehr beschränkte Aussagekraft für die Bewertung der Gesamtfläche der beiden streitigen Parzellen zu. Beide Auskünfte beziehen sich - in unterschiedlichen Teilabschnitten - nur auf den begrenzten Bereich der ehemaligen Landebahn des vormaligen Militärflugplatzes. Die Stellungnahme von 2003 nimmt neben der zu diesem Zeitpunkt noch nicht entsiegelten Landebahn südlich davon gelegene Flächen in den Blick, die als Parzellen und durch den Beklagten als Dauergrünlandflächen jedenfalls vor 2013 in die Betriebsprämienförderung einbezogen worden waren. Die Stellungnahme von 2010 gibt hingegen die Ergebnisse einer Untersuchung des nur 5,8 ha großen östlichen Abschnitts der ehemaligen Landebahn wieder, der zudem auch nur zum Teil innerhalb der Parzellen und verlief. Zu den Flächen außerhalb des Untersuchungsgebietes findet sich in diesem Schreiben lediglich die pauschale Angabe, dass die begutachtete Fläche „von ausgedehnten Trockenrasen umgeben“ sei, sowie der Verweis auf die Biotopkartierung von 1999.
Im Übrigen lassen sich dieser naturschutzfachlichen Stellungnahme schon für das Jahr 2010 Anhaltspunkte für eine Änderung der Vegetation entnehmen. Zwar wird darin - bezogen auf den westlichen Teil des Untersuchungsgebietes, das nach der in der Stellungnahme enthaltenen Lageskizze im Wesentlichen im Bereich der Parzelle liegt - berichtet, dass auf dem sandig-steinigen Ruderalstandort prägend dem Verband der Möhren-Steinkleefluren zuzuordnende Pflanzenarten (zwei- oder mehrjährige Staudenfluren) vorgefunden worden seien. Gleichzeitig wird jedoch das Vorhandensein verschiedener Grasarten geschildert. Mit Gemeiner Rispe, Wiesenschwingel, Verwechselter Trespe, Knaulgras, Dachtrespe und Rotschwingel nennt die Dokumentation Grasarten, die auch Bestandteil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen sind, wie sie der Beklagte erstinstanzlich vorgelegt hat, und die von ihm daher als Grünfutterpflanzen anerkannt sind. Zudem führt die Stellungnahme in der abschließenden „Bewertung und Empfehlung“ aus, dass sich bei einer regelmäßigen Beweidung in den folgenden Jahren der Anteil der Ruderal-Stauden zugunsten von Weidegräsern verändern werde. Angesichts der durch die Klägerin erfolgten Weidehaltung von Schafen auf der Fläche liegen demnach die notwendigen Voraussetzungen für diese prognostizierte Entwicklung vor, zumal der Einfluss der Selbstaussaat ausgehend von den angrenzenden Flächen (neben insbesondere den Parzellen und auch der nördlich bzw. westlich gelegene Segelflugplatz) einzubeziehen ist. Die Verknüpfung zum Befund der Sachverständigen lässt sich somit herstellen.
Nicht ausschlagend für die Bewertung der Dauergrünlandeigenschaft der streitigen Flächen ist entgegen der Auffassung des Beklagten, dass sich die Zusammensetzung des Aufwuchses und insbesondere das konkrete Verhältnis von Grünfutterpflanzen zum restlichen Bewuchs aus den zur Verfügung stehenden Informationen nicht im Einzelnen entnehmen lässt. Auf eine naturschutzrechtlich exakte Biotopkartierung kommt es insoweit nicht an. Ebenso wenig ist nach den hier einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften ein genaues prozentuales Verhältnis entscheidend. Maßstab ist vielmehr die Eignung der Flächen zu einer effektiven landwirtschaftlichen Nutzung. Zu dieser gehört auch eine extensive Beweidung durch Weidetiere. Die effektive landwirtschaftliche Nutzung einer Fläche erfordert (in Abgrenzung zur Unternutzung) einen Weidedruck, der einen flächenhaft vorherrschenden Aufwuchs an verholzenden und sonstigen Nicht-Futterpflanzen verhindert (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2021 - 3 C 7.20 - juris Rn. 32). Neben dem Umstand, dass nach dem Gutachten der Sachverständigen ein deutlich überwiegender Bewuchs mit Gräsern festgestellt wurde, spricht insbesondere die Tatsache, dass weder 2010 noch 2016 ein flächenhafter Aufwuchs von Sträuchern oder gar Bäumen vorgefunden wurde, überzeugend dafür, dass die Flächen von der Klägerin auch im streitgegenständlichen Förderzeitraum effektiv für die (vom Beklagten nicht in Abrede gestellte) extensive Beweidung mit Schafen genutzt wurden.
Soweit der Beklagte geltend macht, die Flächen des ehemaligen Militärflugplatzes seien 2015 durch Mitarbeiter des Landkreises in Augenschein genommen und im Ergebnis dessen nur unter dem Aspekt der „etablierten lokalen Praktiken“ als Dauergrünland eingestuft worden, widerlegt diese - auf den geänderten Rechtsrahmen des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h) der Verordnung (EU) Nr. 1307/2014 bezogene - Bewertung nicht die hier gebotene Einordnung als Dauergrünland nach der Definition des Art. 2 Buchst. h) VO (EG) Nr. 73/2009. Einen sicheren Schluss, dass es 2013 an den danach notwendigen Voraussetzungen gefehlt hätte, lassen die Angaben des Beklagten nicht zu. Der pauschale und undifferenzierte Verweis auf Erhebungen des Landkreises gibt auch keinen Anlass, dem weiter nachzugehen.
Aus den Angaben im Entwurf eines „Vorhaben- und Erschließungsplans Nr. 32 ‚Reitsport- und Pferdezuchtanlage‘ im nördlichen Bereich des Flugplatzes “, den der Beklagte wiederholt angeführt hat, können für die hier erforderliche Bewertung keine relevanten Informationen abgeleitet werden. Zum einen beziehen sie sich allenfalls auf - vom Beklagten nicht eingegrenzte - Teilbereiche der Parzellen und . Zum anderen beruhen sie auf einer Erhebung im April 2019, so dass sie angesichts des zeitlichen Abstands und der zwischenzeitlichen Übertragung der Flächen an einen anderen Schäfereibetrieb für den hier maßgeblichen Zeitraum 2013 nicht als verlässliche Quelle dienen können.
Entspricht demnach die von der Klägerin mit dem Agrarförderungsantrag zur Betriebsprämie anmeldete Fläche von 95,1228 ha der als beihilfefähig anzuerkennenden Fläche, ist kein Raum für die Anwendung der vom Beklagten für den Förderungsausschluss herangezogenen Sanktionsregelung des Art. 58 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. EU L 316 S. 65).
Da auch keine Anhaltspunkte für Kürzungstatbestände aufgrund der Cross-Compliance-Regelungen nach Art. 70 ff. VO (EG) Nr. 1122/2009 vorliegen, ist der Klägerin die begehrte Betriebsprämie im gesamten beantragten Umfang zu gewähren.
2. Die Klägerin hat zudem einen Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage, die die Parzellen und einbezieht, da es sich auch im Hinblick auf die hierfür einschlägigen Rechtsvorschriften um förderfähige Flächen handelt.
Rechtsgrundlage der begehrten Ausgleichszulage ist die Richtlinie des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft zur Förderung von landwirtschaftlichen Unternehmen in benachteiligten Gebieten vom 28. Juni 2010, geändert durch Erlass vom 10. Juni 2011. Sie leitet sich aus dem „Entwicklungsplan für den ländlichen Raum Brandenburgs und Berlins 2007 - 2013“ ab. Dieser beruht seinerseits auf dem nationalen Strategieplan, der nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume und dem Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 2010-2013 (GAK-Rahmenplan). Die Förderrichtlinie und die genannten nationalen Regelungen finden unionsrechtlich ihre Grundlage in der für die Förderperiode 2007 bis 2013 geltenden Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 277 S. 1).
Die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 steckt den strategischen Rahmen ab und bestimmt die Schwerpunkte und Maßnahmen, innerhalb derer die durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) geförderte Politik durchgeführt wird (Art. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005). Die Mitgliedstaaten entwickeln in diesem Rahmen (regionale) Programme (Art. 15 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1698/2005). Unbeschadet des Auftrags, dass die Gemeinschaft bei ihren Aktionen zugunsten der ländlichen Entwicklung darauf achtet, Ungleichheiten zu beseitigen (Erwägungsgrund 7), ist in diesem mehrstufigen Konzept angelegt, dass innerhalb des unionsrechtlichen Rahmens in den einzelnen Mitgliedstaaten und gegebenenfalls Regionen im Einzelnen unterschiedliche Förderprogramme aufgelegt werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2021 - 3 C 7.20 - juris Rn. 9).
Die Ausgleichszulage ist eine Maßnahme gemäß Art. 36 Buchst. a) Nr. ii VO (EG) Nr. 1698/2005 zur Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen in Gestalt von Zahlungen zugunsten von Landwirten in benachteiligten Gebieten. Die Zahlungen werden gemäß Art. 37 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005 jährlich je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche gewährt. Dem entspricht Nr. 5.4 der Richtlinie vom 28. Juni 2010, die als Bemessungsgrundlage der Förderung die in den benachteiligten Gebieten bewirtschaftete landwirtschaftlich genutzte Fläche definiert. Diese Voraussetzung der Fördermaßnahme wurde konkretisiert durch einen Verweis auf die Entscheidung 2000/115/EG der Kommission vom24. November 1999 über die Definition der Erhebungsmerkmale, die Liste der landwirtschaftlichen Erzeugnisse, die Ausnahmen von Definitionen sowie die Regionen und Bezirke im Hinblick auf die Erhebungen über die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe (ABl. L 38 S. 1). Mit Wirkung vom 4. Januar 2010 wurde die Entscheidung 2000/115/EG aufgehoben und ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1200/2009 der Kommission vom 30. November 2009 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1166/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Betriebsstrukturerhebungen und die Erhebung über landwirtschaftliche Produktionsmethoden im Hinblick auf die Koeffizienten für Großvieheinheiten und die Definitionen der Merkmale (ABl. EU L 329 S. 1).
Nach den Merkmalsdefinitionen für die Betriebsstrukturerhebungen ist „landwirtschaftlich genutzte Fläche“ die Gesamtheit der vom Betrieb selbst bewirtschafteten Flächen an Ackerland, Dauergrünland, Dauerkulturen sowie Haus- und Nutzgärten (Nr. 1.03.01 Anhang II zur VO (EG) Nr. 1200/2009). Als Dauergrünland werden in Nr. 2.03 Anhang II VO (EG) Nr. 1200/2009 Flächen definiert, die fortdauernd (mindestens fünf Jahre) dem Anbau von Grünfutterpflanzen dienen, sei es durch künstliche Anlage (Einsaat) oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat), und die außerhalb der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs stehen. Die Flächen können beweidet, zwecks Heu- oder Silageherstellung abgemäht oder zur Erzeugung von erneuerbarer Energie genutzt werden. Weiter definiert Nr. 2.03.01 Anhang II zur VO (EG) Nr. 1200/2009 „Dauerwiesen und -weiden, ohne ertragsarme Weiden“ als Dauergrünland auf Böden guter oder mittlerer Qualität - diese Flächen können normalerweise intensiv beweidet werden - und Nr. 2.03.02 Anhang II zur VO (EG) Nr. 1200/2009 „Ertragsarme Weiden“ als ertragsarmes Dauergrünland, in der Regel auf Böden geringer Qualität, beispielsweise in Hanglagen und Höhenlagen, normalerweise nicht durch Düngung, Pflege, Einsaat oder Trockenlegung verbessert; diese Flächen können normalerweise nur extensiv beweidet werden und werden in der Regel nicht oder nur extensiv gemäht; sie eignen sich nicht für eine hohe Tierbesatzdichte.
Angesichts der mit Art. 2 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1120/2009 inhaltlich gleichen Definition des Begriffs „Dauergrünland“ ist von einem unionsrechtlich einheitlichen Begriffsverständnis für Dauergrünland auszugehen (vgl.BVerwG, Urteil vom 30. März 2021 - 3 C 7.20 - juris Rn. 11). Dem entspricht, dass der Unionsgesetzgeber mit der Neuregelung durch die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2013 für die Begriffsdefinition im ELER-Bereich in Art. 2 Abs. 1 Buchst. f) VO (EU) Nr. 1305/2013 für den Begriff der „landwirtschaftlichen Fläche“ auf die Bestimmungen zu Direktzahlungen in Art. 4 VO (EU) Nr. 1307/2013 verweist.
Vor diesem Hintergrund sind auch für die Ausgleichszulage im Förderjahr 2013 die Parzellen und als förderfähige landwirtschaftliche Fläche anzusehen, da sie die Kriterien für Dauergrünland erfüllten. Auf die Ausführungen zur Betriebsprämie wird verwiesen.
Da die Voraussetzungen für die begehrte Ausgleichszulage für alle angemeldeten Flächen vorliegen, ist die Sanktionsregelung des Art. 16 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. EU L 25 S. 8) mangels Abweichung von angemeldeter und ermittelter Fläche nicht anwendbar. Anhaltspunkte für eine Kürzung aufgrund der Cross-Compliance-Regelungen nach Art. 19 Abs. 2 VO (EU) Nr. 65/2011 i.V.m. Art. 71 f. VO (EG) Nr. 1122/2009 hat der Beklagte nicht angeführt.
Auf die Ausgleichszulage hat die Klägerin ungeachtet der Vorgabe in Nr. 1.3 der Richtlinie, nach der ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht besteht, sondern die Bewilligungsbehörde über die Gewährung von Zuwendungen aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel nach Maßgabe der Richtlinie entscheidet, aufgrund der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 LV einen Anspruch. Anhaltspunkte für eine von der Förderrichtlinie abweichende Praxis des Beklagten liegen nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 VwGO genannten Gründe erfüllt ist. Insbesondere stellen sich hier keine Fragen grundsätzlicher Natur zur Auslegung des Begriffs Dauergrünland, die nicht schon durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union oder des Bundesverwaltungsgerichts beantwortet wurden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 132 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
Art. 72 Abs. 2 VO
Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 70 ff. VO
Art. 1 VO
Art. 15 Abs. 2 und 3 VO
Art. 37 Abs. 1 VO
Art. 4 VO
Art. 19 Abs. 2 VO
Art. 71 f. VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: 3 K 628/14
7 C 42.80
7 C 39.87
3 C 7.20
10 LA 160/19
10 LA 14/19