Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-05, Aktenzeichen 12 S 265/11

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Oktober 2010 - 7 K 2116/08 - geändert und die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des - gerichtskostenfreien - Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Rückzahlung gewährter Landesblindenhilfe.
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Auf der Grundlage fachärztlicher Bescheinigungen erhielt der Kläger seit dem 01.09.1987 - mit Unterbrechungen wegen außerhalb des Landes absolvierter Ausbildungen - Blindengeld. Zuletzt wurde ihm mit Bescheiden des Landeswohlfahrtsverbandes Württemberg-Hohenzollern - Landessozialamt - vom 19. und 25.09.1997 Landesblindenhilfe in Höhe von monatlich DM 800,-- (= EUR 409,03) bewilligt.
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Im Mai 2006 erfuhr der Beklagte, der Rechtsnachfolger des Landeswohlfahrtsverbandes, dass der Kläger ohne Fahrerlaubnis Auto fahre und eine Kampfsportschule betreibe. Ferner wurde ihm bekannt, dass das Versorgungsamt Stuttgart dem Kläger bereits mit Bescheid vom 12.02.2003 das Merkzeichen „Bl“ für Blindheit „mit Wirkung für die Zukunft und die Vergangenheit“ entzogen hatte. Mit Bescheid vom 12.06.2006 hob der Beklagte daraufhin die Bewilligung der Landesblindenhilfe zum 30.06.2006 auf und hörte den Kläger am selben Tag zur beabsichtigten Rückforderung nach dem 28.02.2003 überzahlter Beträge an. Dieser reagierte hierauf nicht.
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Mit Bescheid vom 18.10.2006 hob der Beklagte die Bewilligungsbescheide vom 19. und 25.9.1997 mit Wirkung ab dem 01.03.2003 auf und forderte die im Zeitraum vom 01.03.2003 bis zum 30.06.2006 geleistete Landesblindenhilfe in Höhe von EUR 16.361,20 zurück. Zur Begründung hob er darauf ab, dass der Kläger seiner Verpflichtung, den Landeswohlfahrtsverband über den Entzug des Merkzeichens „Bl“ zu informieren, nicht nachgekommen sei. Die so entstandene Überzahlung sei nach § 5 Abs. 3 Satz 3 BliHG einzuziehen. Gründe für eine dem entgegen stehende unbillige Härte seien weder vorgetragen noch ersichtlich. Den hiergegen im Wesentlichen mit der Begründung eingelegten Widerspruch des Klägers, er sei von Geburt an hochgradig sehbehindert und habe lediglich aus steuerlichen Gründen ein Auto, das von seiner Frau gefahren werde, zur Verbesserung seiner Mobilität auf sich angemeldet, wies der Beklagte mit Bescheid vom 27.12.2006 zurück. Nach dem Entzug des Merkzeichens „Bl“ durch das Versorgungsamt könne nicht mehr davon ausgegangen werden, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Landesblindenhilfe vorlägen. Die überzahlten Beträge seien nach dem Gesetz einzuziehen. Eine unbillige Härte, die dem entgegenstehen könnte, sei nicht ersichtlich, im Übrigen sei der Kläger auf die Möglichkeit einer Stundung hingewiesen worden.
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Am 15.02.2007 hat der Kläger Klage erhoben mit dem Antrag, die genannten Bescheide des Beklagten aufzuheben. Seine gesundheitliche Situation habe sich nicht nur nicht verbessert, sondern sogar verschlechtert und werde sich weiter verschlechtern. Das Merkzeichen „Bl“ sei deshalb zu Unrecht entzogen worden. Im Übrigen führe die Rückforderung in seinem Falle zu einer unbilligen Härte, weil seine finanzielle Situation - er sei selbständiger Masseur - angespannt sei. Diese könne sich noch verschärfen, weil seine Ehefrau sich von ihm trennen wolle.
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Der Beklagte ist der Klage entgegen getreten und hat sich auf die Rechtswirksamkeit des Bescheides der Versorgungsverwaltung vom 12.02.2003 bezogen, dessen Richtigkeit zudem durch ein ausführliches Gutachten der Augenklinik der Universität Tübingen bestätigt worden sei.
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Nach mehrfachem Ruhen des gerichtlichen Verfahrens hat das Verwaltungsgericht mit Gerichtsbescheid vom 13.10.2010 der Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Sie seien rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten. Die Rückforderung der gezahlten Landesblindenhilfe setze eine rechtmäßige Aufhebung der sie gewährenden Bewilligungsbescheide voraus. Daran fehle es, weil der einschlägige § 48 Abs. 1 LVwVfG eine Ermessensentscheidung verlange. Der Beklagte habe jedoch kein Ermessen ausgeübt. Das Rücknahmeermessen sei auch nicht auf Null reduziert, da der Kläger nicht habe erkennen können, dass das Merkzeichen „Bl“ Voraussetzung für die Gewährung von Landesblindenhilfe sei. Er habe zwar in dem von ihm am 17.05.2006 ausgefüllten Formular gegenüber dem Beklagten wahrheitswidrig die Frage nach dem Vorliegen dieses Merkzeichens bejaht. Diese falsche Angabe habe jedoch keinen Einfluss auf die Gewährung der Landesblindenhilfe für den von der Rückforderung erfassten Zeitraum gehabt.
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Gegen diesen Gerichtsbescheid richtet sich die seitens des Senats mit Beschluss vom 01.02.2011 zugelassene Berufung des Beklagten, der beantragt,
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den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Oktober 2010 - 7 K 2116/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Er macht geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das Rücknahmeermessen auf Null reduziert. Denn die Entscheidung des Versorgungsamtes über den Entzug des Merkzeichens „Bl“ sei für den Träger der Blindenhilfe bindend und § 5 Abs. 3 BliHG gebiete ohne Einräumung eines (Ermessens-)Spielraums, zu Unrecht ausgezahlte Beträge anzurechnen oder einzuziehen. Darüber hinaus habe der Kläger aufgrund des Bescheides des Versorgungsamtes vom 12.02.2003 gewusst, dass ihm die Blindenhilfe nicht zustehe. Dennoch habe er es unterlassen, dem Sozialamt eine entsprechende Mitteilung zukommen zu lassen. Er könne sich deshalb nicht auf Vertrauensschutz berufen. Eine Anwendung der §§ 47 ff. des im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BliHG noch nicht geltenden Verwaltungsverfahrensgesetzes komme nicht in Betracht, weil § 5 Abs. 3 BliHG eine zwingende Vorschrift sei, die sich gegenüber den Ermessen beinhaltenden Bestimmungen der §§ 48 f. VwVfG als spezieller erweise. Im Übrigen könne § 48 VwVfG keine Anwendung finden, weil er nur den Fall der anfänglichen Rechtswidrigkeit erfasse, nicht aber den - vorliegenden - Fall des nachträglichen Rechtswidrigwerdens.
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Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er erwidert: Es könne dahinstehen, ob ihm ein bedingt vorsätzliches oder grob fahrlässiges Fehlverhalten im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG vorgehalten werden könne, jedenfalls habe der Beklagte die erforderlichen Ermessenserwägungen nicht angestellt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die vorliegenden Verwaltungs- und Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat hat verhandeln und entscheiden können, obwohl der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 05.05.2011 über die Berufung nicht vertreten gewesen ist. Denn die Ladung zu diesem Termin hat den Hinweis darauf enthalten, dass beim Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden könne (§ 102 Abs. 2 VwGO).
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Die aufgrund ihrer Zulassung im Beschluss des Senats vom 01.02.2011 statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen. Im Einzelnen ergibt sich dies aus folgendem:
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Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Landesblindenhilfe vom 08.02.1972 (GBl. S. 56) - BliHG - erhalten Blindengeld auch Personen, deren Sehschärfe auf dem besseren Auge nicht mehr als 1/50 beträgt (Nr. 1) oder bei denen durch diese Bestimmung nicht erfasste, nicht nur vorübergehende Störungen des Sehvermögens von einem solchen Schweregrad vorliegen, dass sie der Beeinträchtigung der Sehschärfe nach Nr. 1 gleich zu achten sind (Nr. 2). Ob „Blindheit“ in diesem Sinne vorliegt, die u. a. zum Bezug von Blindenhilfe berechtigt, bestimmt sich nach der jeweiligen Statusentscheidung des Versorgungsamtes, weil vermieden werden soll, dass der Betreffende für jeden einzelnen Hilfeantrag bei verschiedenen Behörden nachweisen muss, dass er „blind“ ist (BVerwG, Urteil vom 27.2.1992 - 5 C 48.88 - BVerwGE 90, 65 [zum Berliner Gesetz über die Gewährung von Leistungen an Zivilblinde, Gehörlose und Hilflose - ZGHG -]; Urteil vom 17.12.1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 [zur Rundfunkgebührenbefreiung]; Urteil vom 11.7.1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 [zur Rundfunkgebührenbefreiung]; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.6.1990 - 6 S 316/90 - juris [zum BliHG]). Deshalb ist seit der Entziehung des Merkzeichens „Bl“ durch die - bestandskräftige - Entscheidung des Versorgungsamtes vom 12.02.2003 davon auszugehen, dass der Kläger nicht mehr die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 BliHG erfüllt (dazu, dass auch die negative Feststellung bindet: BVerwG, Urteil vom 11.7.1985, a. a. O., juris Rn. 13).
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Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BliHG hat der Blinde jede Änderung der Tatsachen, die für die Gewährung der Landesblindenhilfe maßgebend sind, unverzüglich anzuzeigen. Verstößt er vorsätzlich gegen diese Verpflichtung, so kann die Landesblindenhilfe gekürzt oder entzogen werden (§ 6 Abs. 2 BliHG). Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, der Entzug des Merkzeichens „Bl“ durch die Entscheidung des Versorgungsamtes vom 12.02.2003 habe bei dem Kläger diese Informationspflicht nicht auslösen müssen, weil für ihn nicht erkennbar gewesen sei, dass die Gewährung von Landesblindenhilfe daran anknüpfe. Auch die Tatsache, dass er am 17.05.2006 in einem Formular des Beklagten wahrheitswidrig die Frage nach dem Vorliegen dieses Merkzeichens bejaht hat, habe keinen Einfluss auf die Gewährung der Landesblindenhilfe im Rückforderungszeitraum gehabt. Gemeint ist damit ersichtlich, dass diese Falschangabe nicht ursächlich gewesen sein kann für die im Rückforderungszeitraum geleisteten Zahlungen.
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Indessen greift diese Einschätzung zu kurz. Denn zum einen wird damit der Indizwirkung, die von dieser Falschangabe ausgeht, nicht ausreichend Rechnung getragen. Gerade die Tatsache, dass der Kläger noch mehr als drei Jahre nach dem Entzug des Merkzeichens dessen Fortgeltung wahrheitswidrig vorgab, deutet darauf hin, dass ihm dessen Bedeutung für die weitere Gewährung von Landesblindenhilfe durchaus bewusst war und er darauf vertraute, dass kein Datenaustausch zwischen den Behörden erfolgt sei oder erfolgen werde, der ihn entlarven könnte. Es ist deshalb davon auszugehen, dass sich der Kläger schon bei Erhalt der „Entzugsverfügung“ des Versorgungsamtes vom 12.02.2003 dessen bewusst war, dass er diesen Umstand der für die Gewährung von Landesblindenhilfe zuständigen Behörde anzeigen muss. Denn wenn er sogar noch Jahre später ersichtlich wissentlich falsche Angeben macht, spricht nichts für die Annahme, er habe - jedenfalls anfänglich - die Bedeutung der Streichung des Merkzeichens „Bl“ verkannt. Vielmehr spricht alles dafür, dass es dem Kläger oblegen hätte, den Merkzeichenentzug unverzüglich der für die Gewährung der Landesblindenhilfe zuständigen Stelle mitzuteilen und die pflichtwidrige (vgl. § 6 Abs. 1 BliHG) Unterlassung dieser Mitteilung ursächlich war für die zu Unrecht weiter gewährte Blindenhilfe. Diese Unterlassung für sich genommen hätte allerdings wohl nur zur Folge, dass die Hilfe gekürzt oder entzogen werden kann (§ 6 Abs. 2 BliHG), wobei unter „Entzug“ ersichtlich nicht nur die künftige Vorenthaltung von Leistungen zu verstehen ist, sondern auch die Rückforderung in der Vergangenheit geleisteter Zahlungen. Ob durch das Wort „kann“ in § 6 Abs. 2 BliHG der Behörde Ermessen eingeräumt werden soll, erscheint dem Senat allerdings zweifelhaft, weil bei einem vorsätzlichen Verschweigen maßgebender Tatsachen wohl kaum noch Umstände als abwägungsbeachtlich denkbar sind, die gegen eine Rückforderung sprechen könnten.
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Diese Frage kann aber letztlich offen bleiben, weil das Verwaltungsgericht zum anderen mit seiner Argumentation das Zusammenwirken der §§ 6 Abs. 2 und 5 Abs. 3 BliHG verkannt hat, bei dem es letztlich auf eine Kausalität der pflichtwidrig unterlassenen Anzeige für die eingetretene Überzahlung nicht ankommt. § 6 BliHG bezieht sich ersichtlich in erster Linie auf diejenigen für die Gewährung der Landesblindenhilfe maßgebenden Umstände, die in die persönliche Sphäre des Betroffenen fallen. § 5 Abs. 3 BliHG betrifft dagegen die Fälle, in denen sich die maßgebenden Umstände aufgrund objektiver Ursachen ändern, z. B. wegen einer Änderung der Rechtslage, deren Wirkung - selbstverständlich - nicht von einer Anzeige des Betroffenen abhängt. Nach seinem Wortlaut scheint zwar § 5 Abs. 3 Satz 1 BliHG nur eine Wirksamkeitsregel zu enthalten, nämlich darüber, dass eine Zahlungsänderung oder -einstellung erst zum jeweiligen Monatsende wirksam wird. Indessen ergäbe ein solches Verständnis keinen Sinn, denn eine Zahlungseinstellung wird per se mit ihrer Vornahme wirksam. Die Vorschrift muss deshalb - soll sie einen Sinn ergeben - so gelesen werden, dass sie eine Änderung oder Einstellung der Zahlung zum Ende des Monats verlangt, in dem die Voraussetzungen, also diejenigen des § 1 Abs. 1 bis 3 BliHG, sich geändert haben oder entfallen sind.
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Daran knüpft § 5 Abs. 3 Satz 3 BliHG die Rechtsfolge, dass überzahlte Beträge anzurechnen oder einzuziehen sind. Eine Anrechnung kommt dabei erkennbar dann in Betracht, wenn die Hilfe zwar weitergewährt wird, ihr Umfang sich aber aufgrund der geänderten Voraussetzungen verringert hat, so dass die überzahlten Beträge mit den künftigen Hilfeleistungen verrechnet werden können. Mit der Einziehung kann dagegen nur der Fall gemeint sein, dass die Voraussetzungen für die Blindenhilfe zuvor gänzlich entfallen waren und deshalb zu Unrecht gezahlte Beträge zurückzuerstatten sind. Dass das Gesetz mit „einzuziehen“ die Rückforderung von Leistungen meint, ergibt sich unmittelbar aus dem nachfolgenden Satz 4, der nur dann einen Verzicht auf die Rückforderung zulässt, wenn sie zu einer unbilligen Härte führen würde. Daraus folgt zugleich, dass die Rückforderung überzahlter Beträge im Grundsatz nicht im Ermessen der Behörde steht, sondern nur dann ein „Verzichtsermessen“ eröffnet ist, wenn eine unbillige Härte droht. Diese Sichtweise wird bestätigt durch § 5 Abs. 4 BliHG. Denn er sieht - ohne jede Einschränkung, also auch bei drohender unbilliger Härte - eine Rückerstattung der überzahlten Beträge der Landesblindenhilfe vor, wenn Leistungen, die nach § 3 BliHG auf die Landesblindenhilfe anzurechnen sind, also Leistungen, die dem Blinden nach anderen Vorschriften zum Ausgleich der durch die Blindheit bedingten Mehraufwendungen zustehen, oder Pflegeleistungen, nachgezahlt werden. Liegen sonach die Voraussetzungen dafür vor, dass die Behörde grundsätzlich - außer bei drohender unbilliger Härte - überzahlte Beträge zurückverlangen muss, so kann diese gesetzlich bindende Pflicht nicht dadurch zu einer Ermessensentscheidung relativiert werden, weil - zusätzlich - auch die Voraussetzungen für einen Leistungsentzug nach § 6 Abs. 2 BliHG vorliegen.
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Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus, dass der Beklagte verpflichtet war und ist, die seit dem Ende des Monats, in dem die Voraussetzungen für die Gewährung von Landesblindenhilfe infolge der Statusentziehung durch die Streichung des Merkzeichens „Bl“ seitens des Versorgungsamtes entfallen sind, gezahlten Beträge zurückzufordern. Dazu bedurfte es - wie auch der Beklagte zutreffend erkannte - der Aufhebung der Bewilligungsbescheide vom 19. und 25.09.1997. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist diese in dem angefochtenen Bescheid vom 18.10.2006 erfolgte Aufhebung nicht deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte keine Ermessenserwägungen angestellt hat. Dem Verwaltungsgericht ist allerdings insoweit zu folgen, dass es wohl der ergänzenden Heranziehung der §§ 48, 49 LVwVfG bedarf, weil das BliHG keine Regelungen über die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden enthält und das SGB X keine Anwendung findet (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 26.11.2009 - 12 K 1614/09 - juris), wenn auch die Auffassung vertretbar sein mag, dass die aus § 5 Abs. 3 Satz 3 BliHG folgende Pflicht zur Anrechnung bzw. Einziehung überzahlter Beträge konkludent die Ermächtigung zur entsprechenden Änderung bzw. Aufhebung entgegen stehender Bewilligungsbescheide umfasst. Jedenfalls folgt aus dieser Verpflichtung, dass das „an sich“ in den §§ 48 und 49 LVwVfG eingeräumte Ermessen in diesen Fällen auf Null reduziert ist. Mit anderen Worten: Liegen die Voraussetzungen des § 5 Abs. 3 Satz 3 BliHG vor, so muss - von drohender unbilliger Härte abgesehen - die zuständige Behörde die rechtswidrig gewordenen Bewilligungsbescheide aufheben, um den Weg für die gesetzlich gebotene Rückforderung der überzahlten Beträge frei zu machen. Deshalb kann auch die seitens des Beklagten problematisierte Frage dahinstehen, ob § 48 LVwVfG für erst nachträglich rechtswidrig gewordene Verwaltungsakte überhaupt gilt (bejahend: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.9.2001 - 8 S 641/01 - VBlBW 2002, 208).
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Schließlich ist die Feststellung des Beklagten nicht zu beanstanden, dass die Rückforderung nicht zu einer unbilligen Härte im Sinne des § 5 Abs. 3 Satz 4 BliHG führe. Dem Vortrag des Klägers - namentlich im Berufungsverfahren - lassen sich dafür keine hinreichenden Anhaltspunkte entnehmen, zumal er bereits im Ausgangsbescheid ausdrücklich auf die Möglichkeit einer Stundung hingewiesen wurde.
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Nach allem ist der Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO stattzugeben und die Klage unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts abzuweisen.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 ff. des im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BliHG noch nicht geltenden Verwaltungsverfahrensgesetzes komme nicht in Betracht, weil § 5 Abs. 3 BliHG
§§ 48 f. VwVfG als spezieller erweise. Im Übrigen könne § 48 VwVfG
§§ 6 Abs. 2 und 5 Abs. 3 BliHG verkannt hat, bei dem es letztlich auf eine Kausalität der pflichtwidrig unterlassenen Anzeige für die eingetretene Überzahlung nicht ankommt. § 6 BliHG
§§ 48, 49 LVwVfG bedarf, weil das BliHG keine Regelungen über die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden enthält und das SGB X
§§ 48 und 49 LVwVfG
§§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§ 3 BliHG
§ 48 LVwVfG
§ 5 Abs. 3 Satz 3 BliHG
§ 48 Abs. 1 LVwVfG
§ 5 Abs. 3 BliHG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 BliHG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BliHG
§ 6 Abs. 2 BliHG
§ 6 Abs. 1 BliHG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BliHG
§ 1 Abs. 1 bis 3 BliHG
§ 5 Abs. 4 BliHG
§ 5 Abs. 3 Satz 4 BliHG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 90, 65
BVerwGE 66, 315
BVerwGE 72, 8
7 K 2116/08
5 C 48.88
7 C 11.81
7 C 44.83
6 S 316/90
12 K 1614/09
8 S 641/01