Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-13, Aktenzeichen 1 A 1289/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Rückzahlung von Zuwendungen, die der Beklagten in deren Eigenschaft als Gruppe in der kommunalen Vertretung für Sachkosten der Geschäftsführung gewährt wurden.
Den in der Vertretung der Klägerin - der Regionsversammlung - vertretenen Fraktionen und Gruppen werden auf Basis eines Grundsatzbeschlusses des Hauptausschusses der Klägerin - des Regionsausschusses - vom 23. April 2002 und den jeweils von der Regionsversammlung bereitgestellten Haushaltsmitteln Zuwendungen für Geschäftsführung und Informationstätigkeit in Gestalt eines Sockelbetrages sowie einer Pro-Kopf-Pauschale für jedes Mitglied monatlich im Voraus gewährt. Nach dem Grundsatzbeschluss ist die zweckentsprechende Verwendung der Zuschüsse nach Abschluss eines Jahres durch einen Sachbericht und einen nach Aufwendungsarten gegliederten Verwendungsnachweis zu bestätigen; der Beschluss nimmt dabei für den Verwendungsnachweis Bezug auf einen Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 12. Februar 1992 "Haushaltsmittel für Fraktionen und Gruppen in Vertretungen kommunaler Körperschaften; Prüfung" (34.2 - 10002 (§ 39b). Der Erlass war an die ehemaligen Bezirksregierungen gerichtet und enthält Hinweise für die Prüfung der bestimmungsgemäßen Verwendung der Haushaltsmittel für Fraktionen und Gruppen. In Nr. 3 dieses Erlasses heißt es:
"Über die zweckentsprechende Verwendung ist innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres durch Vorlage eines Sachberichts und eines zahlenmäßigen Nachweises ein Verwendungsnachweis zu führen, verbunden mit der Versicherung der/des Fraktionsvorsitzenden über die bestimmungsgemäße Verwendung der Haushaltsmittel und Sachleistungen. In dem Sachbericht ist die Verwendung der Haushaltsmittel kurz darzustellen. […] Abschlagsweise erhaltene Haushaltsmittel, die nicht verausgabt worden sind oder für deren zweckentsprechende Verwendung ein Nachweis nicht geführt werden kann, sind von der Fraktion zurückzuerstatten. Für nicht bestimmungsgemäß verwendete Sachleistungen gilt Entsprechendes."
Ursprünglich belief sich der Sockelbetrag auf 10.000,00 EUR und die Pro-Kopf-Pauschale auf 1.000,00 EUR jährlich. Im Zuge der Haushaltsberatungen 2003 wurde der maßgebliche Haushaltsansatz von der Regionsversammlung um 14.400,00 EUR gekürzt, womit der politische Wille verbunden gewesen sein soll, den Sockelbetrag auf 9.000,00 EUR (entspricht 750,00 EUR monatlich) und die Pro-Kopf-Pauschale auf 900,00 EUR (entspricht 75,00 EUR monatlich) zu kürzen. Ein diesbezüglicher ausdrücklicher Beschluss wurde weder von der Regionsversammlung noch vom Regionsausschuss gefasst.
Neben den Sockelbeträgen und der Pro-Kopf-Pauschale für "Geschäftsführung und Informationstätigkeit" werden den Fraktionen und Gruppen Personalkostenzuschüsse gewährt. Diese richten sich seit 2006 nach der vom Regionsausschuss am 5. Dezember 2006 beschlossenen und am 31. Oktober 2011 geänderten "Richtlinie über die Bemessung der Höhe der Personalkostenzuschüsse an die Fraktionen in der Regionsversammlung zur Beschäftigung von Personal für Geschäftsführung und Informationstätigkeit". Nach dieser Richtlinie werden von der Größe der Fraktion oder Gruppe abhängige Budgets für Assistenten, Geschäftsführer (ab einer Größe von mehr als zwei Abgeordneten) und Referenten (ab einer Größe von mehr als vier Abgeordneten) zur Verfügung gestellt.
Die Finanzierung der Fraktionen und Gruppen fand zudem Eingang in die von der Regionsversammlung beschlossene "Geschäftsordnung für die Regionsversammlung, den Regionsausschuss, die Ausschüsse der Regionsversammlung und die Ausschüsse nach besonderen Rechtsvorschriften". § 1 Abs. 4 in der Fassung der Geschäftsordnung vom 5. März 2013 lautet wie folgt:
"Den Fraktionen und Gruppen werden im Rahmen der im Haushalt zur Verfügung stehenden Mittel ein Fraktionspersonalbudget gemäß erlassener Richtlinie, entsprechend der Anzahl der beschäftigten Mitarbeiter eine Arbeitsplatzeinrichtung nach Standard der Verwaltung sowie Zuwendungen zu den sächlichen Aufwendungen für die Geschäftsführung sowie für die Aufwendungen aus einer öffentlichen Darstellung ihrer Auffassung in Angelegenheiten der Region (Informationstätigkeit im Rahmen der Arbeit in der Regionsversammlung) gewährt. Über die Verwendung der Zuwendungen im jeweiligen Haushaltsjahr ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen, der jeweils bis zum 31. März des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres der Regionspräsidentin oder dem Regionspräsidenten zuzuleiten ist."
In der aktuellen Fassung vom 17. März 2017 findet sich folgende Ergänzung:
"Abweichend von Satz 2 ist der Nachweis über die Verwendung der Zuwendungen im jeweiligen Haushaltsjahr
1. bei der Auflösung einer Fraktion oder Gruppe im Laufe einer Wahlperiode bis zum Ende des Monats, der auf den Monat folgt, in dem sich die Fraktion oder Gruppe aufgelöst hat, der Regionspräsidentin oder dem Regionspräsidenten zuzuleiten.
2. nach dem Ende einer Wahlperiode bis zum Ende des Monats, der auf den Monat folgt, in dem der neu gebildete Regionsausschuss zum ersten Mal zusammentritt, der Regionspräsidentin oder dem Regionspräsidenten zuzuleiten.
Die bzw. der Vorsitzende der Fraktion oder Gruppe des betreffenden Zeitraums versichert mit ihrer bzw. seiner Unterzeichnung des Verwendungsnachweises die bestimmungsgemäße Verwendung der gewährten Zuwendungen."
Unter dem 26. September 2013 zeigten die Abgeordneten D. und E. die Bildung der Gruppe "F. " an, wobei Letzterer als Gruppenvorsitzender angegeben wurde. Die Gruppe erhielt ab September 2013 Zuwendungen über 900,00 EUR monatlich (750,00 EUR + 2 x 75 EUR) sowie Personalkostenzuschüsse für die ab dem 1. Dezember 2013 beschäftigten zwei Gruppenassistenten (Herr G. und Herr H.) mit je einer 0,25-Stelle nach Entgeltstufe 9 TVöD. Der Gruppenvorsitzende I. erhielt eine zusätzliche monatliche Aufwandsentschädigung nach der Satzung der Klägerin über die Entschädigung der Regionsabgeordneten und sonstigen Ausschussmitglieder in Höhe von 520,00 EUR. Ein Verwendungsnachweis für das Jahr 2013 ging bei der Klägerin nach mehrmaliger Erinnerung am 30. Juni 2014 ein; in diesem wurden die Zuwendungen mit 3.600,00 EUR und die Aufwendungen mit 290,00 EUR beziffert (Kauf eines gebrauchten tragbaren Computers). Die Beklagte forderte unter dem 14. Juli 2014 den rechnerischen Überschuss i. H. v. 3.310,00 EUR zurück.
Mit Schreiben vom 14. November 2014 wurde der Klägerin die Gründung der Gruppe "J. " - der Beklagten - mitgeteilt, was von der Klägerin als Umbildung der bereits bestehenden Gruppe "F. " interpretiert wurde. Die Beklagte erhielt daraufhin ab November 2014 um monatlich 75,00 EUR erhöhte Zuwendungen sowie ein weiteres Personalkostenbudget für eine Geschäftsführung mit einer 0,5-Stelle nach Entgeltgruppe 11 TVöD, was ihr unter dem 24. November 2014 mitgeteilt wurde. Daraufhin wurden Herr K. als Geschäftsführer und Herr L. als Assistent mit je einer 0,5-Stelle weiterbeschäftigt. Ab November 2014 erhielt der Vorsitzende der Beklagten eine zusätzliche monatliche Aufwandsentschädigung nunmehr i. H. v. 530,00 EUR.
Unter dem 15. Januar 2015 wurde der Vorsitzende der Beklagten zur Abgabe eines Verwendungsnachweises für die Gruppenkostenzuschüsse bezüglich des Jahres 2014 aufgefordert. Am 26. Januar 2015 teilten die Abgeordneten D. und M. mit, dass sie die Beklagte verlassen und eine eigene Fraktion - N. - gegründet hätten. Daraufhin wurde der Vorsitzende der Beklagten von der Klägerin unter dem 30. Januar 2015 zur Abgabe eines Verwendungsnachweises auch für Januar 2015 aufgefordert. Der Gruppenstatus sei mit Ablauf des 26. Januar 2015 erloschen. Die Personalkostenzuschüsse würden bis Ende Februar 2015 weitergewährt. Die Funktionspauschale als Gruppenvorsitzender entfalle.
Der ehemalige Gruppenvorsitzende der Beklagten entgegnete unter dem 4. und 13. Februar 2015, dass er mit der Aufforderung zur Liquidation der Gruppe nicht einverstanden sei, zumal nicht er, sondern die Herren O. und P. die Gruppe verlassen hätten. Er bot aber an, die Abwicklung durchzuführen, wenn im Gegenzug eine Anpassung seiner monatlichen Aufwandsentschädigung erfolge. Am 27. Februar 2015 teilte er der Klägerin persönlich mit, dass ein Ordner mit Rechnungsbelegen der Gruppe im Büroraum hinterlegt sei. Der tragbare Computer wurde übergeben; ein durch die Gruppe angeschaffter Beamer sei gestohlen worden.
Die Klägerin informierte den ehemaligen Gruppenvorsitzenden der Beklagten mit Schreiben vom 23. März 2015 u. a. darüber, dass die Belege dem Rechnungsprüfungsamt übergeben worden seien. Zudem wurde erneut an die Einreichung von Verwendungsnachweisen erinnert. Eine Reaktion hierauf sowie auf weitere Erinnerungsschreiben erfolgte nicht. Der Abgeordnete O. forderte den Abgeordneten I. am 29. März 2015 ebenfalls auf, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Gruppe einwandfrei aufzulösen. Weder ihm noch den Herren P. und K. sei etwas über die Anschaffung und den Diebstahl eines Beamers bekannt. Herr L. teilte der Klägerin unter dem 27. März 2015 mit, dass Herrn I. der Beamer in seiner Fahrradtasche gestohlen worden sei, als er das Fahrrad am Regionsgebäude abgestellt und die Tasche vergessen habe, als er in die bereits begonnene Sitzung geeilt sei.
Das Rechnungsprüfungsamt der Klägerin stellte hinsichtlich der in 2014 und 2015 ausgekehrten Zuwendungen i. H. v. insgesamt 11.925,00 EUR aufgrund der vorgelegten Belege bei einer sachgerechten Mittelverwendung von 4.497,02 EUR für 2014 und 78,23 EUR für 2015 einen Überschuss von zunächst 6.452,98 EUR für 2014 und 896,77 EUR für 2015 fest. Im Rahmen der vom Abgeordneten O. veranlassten Auflösung des Gruppenkontos wurde ein Betrag in Höhe von 1.275,14 EUR an die Klägerin überwiesen. Dieser Betrag wurde zunächst mit dem für Februar 2015 gezahlten Gruppenkostenzuschuss verrechnet. Von dem verbleibenden Guthaben wurden an Herrn O. Rechtsanwaltskosten für eine juristische Beratung i. H. v. 226,10 EUR gezahlt.
Schließlich wurde auf Basis des Ergebnisses der Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt ein Betrag i. H. v. zunächst 7.123,65 EUR von der Beklagten eingefordert (Schreiben vom 5. Oktober 2015 und Änderungsschreiben vom 3. Februar 2016) und angemahnt (12. November 2015). Die Rückforderung wurde zunächst an alle drei ehemaligen Gruppenmitglieder adressiert. Die Mahnung wurde hingegen nur an deren ehemaligen Gruppenvorsitzenden E. übersandt. Die Klägerin verwies bei der Rückforderung auf § 57 Abs. 3 S. 2 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes - NKomVG -, wonach sich die einfachgesetzliche Pflicht der Gruppen ergebe, die Verwendung der ihnen durch die Kommune gewährten Zuwendungen zu den Sach- und Personalkosten für die Geschäftsführung nachzuweisen. Ferner wies sie auf den Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 12. Februar 1992 hin.
Unter dem 14. Dezember 2015 teilte der ehemalige Assistent L. der Klägerin mit, dass er sich die Summe von 7.000,00 EUR nicht erklären könne. Im Dezember 2014 seien drei größere Ausgaben getätigt worden. Im Einzelnen erinnere er sich an einen Lehrgang für Herrn O. über 1.400,00 EUR; Herr P. habe 2.000,00 EUR für eine Zeitungsannonce und Herr I. 2.000,00 EUR für den Druck von Flyern benötigt. Damit seien die Mittel weitgehend aufgebraucht gewesen. Die Belege habe er selbst in den Ordner abgeheftet. Im Anschluss wurde nochmals das Rechnungsprüfungsamt beteiligt, welches das Schreiben nicht als geeignet ansah, das Prüfungsergebnis zu ändern.
Der Rückforderungsbetrag wurde - wiederum adressiert an alle drei Gruppenmitglieder - unter dem 3. Februar 2016 auf 7.049,61 EUR korrigiert.
Die Klägerin hat am 23. Februar 2016 Klage gegen die Beklagte auf Verurteilung zur Zahlung in Höhe von 7.049,61 EUR sowie hilfsweise auf deren Verpflichtung zum Nachweis der Verwendung der Zuwendungen erhoben. Zur Begründung macht sie geltend: Die Beklagte sei ihrer Verpflichtung aus § 57 Abs. 3 S. 2 NKomVG nicht nachgekommen; die Liquidation der Gruppe sei nach ihrem Untergang nicht ordnungsgemäß erfolgt. Der Rückzahlungsanspruch ergebe sich aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. In Ermangelung anderweitiger Belege oder Nachweise sei für die Summe von der vom Rechnungsprüfungsamt hilfsweise vorgenommenen Abrechnung auszugehen. Eine Verwendungsprüfung durch das Rechnungsprüfungsamt sei allgemein anerkannt. Wenngleich nicht explizit gesetzlich geregelt sei, welche Frist für die Einreichung eines Verwendungsnachweises bei vorzeitiger Auflösung einer Fraktion oder Gruppe gelte, müsse dies aber nach der Erlasslage bis zum 31. März des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres geschehen. Der Gruppenvorsitzende sei zur Einreichung von Verwendungsnachweisen für 2014 aufgefordert worden, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die Gruppe noch existent gewesen sei. Verantwortlich für die Liquidation sei mangels einer bekannten anderweitigen Regelung einer Geschäftsordnung der Gruppe der Gruppenvorsitzende. Wenngleich nicht gesetzlich geregelt sei, in wessen Zuständigkeitsbereich die Liquidation einer untergegangenen Gruppe falle, so komme dem Vorstand einer Gruppe eine entsprechende Verantwortung zu. Durch die Fortgewährung der Personalkostenzuschüsse bis zum Ende des auf die Auflösung folgenden Monats werde der tatsächliche zeitliche Aufwand des Vorsitzenden der untergegangenen Gruppe auf ein Minimum reduziert.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin einen Betrag in Höhe von 7.049,61 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Klagezustellung zu zahlen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verurteilen, die Verwendung der Zuwendungen gemäß § 57 Abs. 3 Satz 2 NKomVG nachzuweisen.
Die Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
Die Beklagte hat sich im gesamten Verfahren nicht geäußert. Sämtliche an die Beklagte, vertreten durch den Vorsitzenden, an dessen Privatadresse übersandten und zugestellten Schriftstücke sind im Briefumschlag (teilweise geöffnet bzw. angeschnitten) und im Adressfeld mit einem Aufkleber versehen ("Gruppe untergegangen", "Gruppenvorsitz existiert nicht"; zuletzt: "Brief unfrei zurück an Absender - Empfänger/Treuhänder unbekannt") an das Gericht zurückgesandt worden. Auch ein an Herrn I. persönlich adressiertes Schreiben ist mit einem Aufkleber "Brief zurück an Absender - Treuhänder unbekannt, Empfänger unbekannt" zurückgesandt worden.
Die Klägerin hat am 31. August 2016 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit dem sie eine Verpflichtung der Beklagten dem Klagebegehren entsprechend unter Vorwegnahme der Hauptsache erreichen wollte. Den Antrag hat die Kammer mit Beschluss vom 11. Oktober 2016 - 1 B 4962/16 - abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage kann ohne Äußerung der Beklagten zur Sache und trotz ihres Ausbleibens in der mündlichen Verhandlung entschieden werden. Sämtliche zuzustellenden Schriftsätze sind der Beklagten mit Gelegenheit zur Äußerung trotz einer durch Rücksendung zum Ausdruck gebrachten Annahmeverweigerung wirksam nach § 56 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 180 ZPO zugestellt worden. Der ehemalige Gruppenvorsitzende hat offenbar sämtliche an die Gruppe gerichtete Post mit selbst erstellten Aufklebern versehen und zurückgesandt. Der Gruppenvorsitzende ist persönlich darauf hingewiesen worden, dass dieses Vorgehen einer wirksamen Zustellung nicht entgegensteht, er sich mit seinem Verhalten der Möglichkeit begebe, auf die Klage sachgerecht zu erwidern und die Klage gegen die Gruppe keineswegs "aus der Welt" sei, wenn seinerseits die Annahme von Schriftstücken verweigert wird. Gleichwohl hat sich am Verhalten des ehemaligen Gruppenvorsitzenden nichts geändert. Auch kam nicht in Betracht, die übrigen ehemaligen Gruppenmitglieder im gerichtlichen Verfahren als Vertreter der Gruppe anzusehen. Bei dem geltend gemachten Rückforderungsanspruch geht es um eine Liquidationsangelegenheit, die bei fehlender anderweitiger Regelung in den Aufgabenbereich des ehemaligen Vorstandes fällt (vgl. Wefelmeier in KVR-NKomVG, Stand: Mai 2017, § 57 Rn. 26). Auch die Ladung zum Verhandlungstermin wurde mithin trotz Rücksendung ordnungsgemäß zugestellt; in der Ladung ist die Beklagte darauf hingewiesen worden, dass im Falle Ihres Ausbleibens auch ohne sie Beweis erhoben, verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 VwGO).
1. Die Klage hat mit dem Hauptantrag keinen Erfolg.
a) Die Klage ist nicht etwa deswegen unzulässig, weil es der Beklagten an der Beteiligungsfähigkeit fehlen würde. Die Beklagte ist vielmehr für die vorliegende Liquidationsangelegenheit nach deren Auflösung als fortbestehend anzusehen. Die Beteiligungsfähigkeit ist auch nicht etwa mit Ablauf der Wahlperiode am 31. Oktober 2016 wegen eines "endgültigen" Verlustes der Beteiligtenfähigkeit der Beklagten unzulässig geworden. Zwar ist zu beachten, dass grundsätzlich eine Fraktion (wie auch eine Gruppe) mit Ablauf der Wahlperiode der Abgeordneten einer kommunalen Vertretungskörperschaft die Fähigkeit verliert, nach § 61 Nr. 2 VwGO am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein, weil deren Zweckbestimmung (nur) auf die Dauer der Wahlperiode angelegt ist (Nds. OVG, Beschl. v. 17.01.2002 - 10 LA 1407/01 -, juris). Dieser Grundsatz kann jedoch nicht uneingeschränkt gelten: Soweit es in einem Rechtsstreit nicht um spezifische Fraktions- oder Gruppenrechte bzw. -pflichten geht, die nur während der Wahlperiode der Vertretungskörperschaft verwirklicht werden können, kann der Gedanke der lediglich auf die Wahlperiode beschränkten Zweckbestimmung keine Geltung beanspruchen. Insbesondere, wenn - wie hier - eine Fraktion oder Gruppe in einem Rechtsstreit nicht in ihrer originären Funktion, sondern nach deren Auflösung lediglich als Liquidations- bzw. Abwicklungssubjekt betroffen ist, ändert sich daran durch den Ablauf der Wahlperiode nichts. Sowohl die Bildung als auch die Auflösung einer Fraktion oder Gruppe sind das Resultat einer dahingehenden Willensbetätigung und -bekundung der jeweils beteiligten Abgeordneten. Dem Untergang einer Fraktion oder Gruppe infolge einer willentlichen Auflösung kommt keine rechtlich andere Qualität zu als einem Untergang infolge des Ablaufs der Wahlperiode und des damit verbundenen Endes des "Existenzrahmens". Eine durch Auflösung während der Wahlperiode bereits untergegangene Gruppe geht dementsprechend - entgegen der im Eilverfahren vertretenen Auffassung der Klägerin - nicht bei Ablauf der Wahlperiode nochmals (endgültig) unter. Wenn sie noch nicht vollständig ordnungsgemäß abgewickelt ist, ist sie vielmehr in beiden Fällen in dem auf die Liquidation beschränkten Umfang als fortbestehend anzusehen (so für den Ablauf der Wahlperiode unter ausdrücklichem Hinweis auf die Rückforderung nicht verausgabter oder bestimmungsgemäß verwendeter Zuwendungen: Thiele, Gewährung und Rückforderung von Fraktionszuwendungen, KommP N 1999, 260 (261) unter Hinweis auf OVG Nordrh.-Westf., Urt. v. 12.11.1991 - 15 A 1046/90 -, juris).
b) Die Klage ist aber unzulässig, weil das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Bereits im Eilbeschluss vom 11. Oktober 2016 hat die Kammer es unter diesem Aspekt als fraglich angesehen, ob die Klägerin im Hauptsacheverfahren mit ihrer Leistungsklage würde durchdringen können. Sie hat insoweit ausgeführt:
"Nach der bisherigen Rechtsprechung der Kammer ist die Klage einer Fraktion auf Gewährung von Zuwendungen für die Fraktionsgeschäftsführung als Verpflichtungsklage gegen die Kommune als öffentlich-rechtliche Körperschaft zu richten, weil die Gewährung von Zuwendungen durch Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes der Kommune erfolgt (Urt. d. Kammer v. 02.07. 2003 - 1 A 1057/02 -, NdsVBl. 2004, 82). Eine Rückabwicklung wäre unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung nach § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. §§ 48, 49, 49a VwVfG zu verwirklichen, so dass es für einen im Wege der allgemeinen Leistungsklage verfolgten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch an einem Rechtsschutzbedürfnis fehlen könnte. Die zitierte Rechtsprechung der Kammer zur Gewährung von Zuwendungen an Fraktionen durch Verwaltungsakt der Kommune ist indessen auf Kritik gestoßen (vgl. etwa Wefelmeier in KVR-NKomVG, Stand: September 2016, § 57 Rn. 85, 130); zudem wird vertreten, dass in bestimmten Konstellationen die Erhebung einer Leistungsklage auch dann in Betracht kommt, wenn ein Anspruch an sich auch durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden könnte (vgl. Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2016, § 42 Rn. 171 m. w. N; a. A. wohl Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll: VwGO, 5. Aufl. § 42 Rn. 134 f.). Fraglich erscheint ein Rechtsschutzbedürfnis für die Leistungsklage auch unter dem Aspekt, dass es der Antragstellerin erklärtermaßen (mangels vorhandenen Gruppenvermögens und mangels Durchgriffsmöglichkeit auf die Gruppenmitglieder) nicht um eine tatsächliche Vereinnahmung des Rückforderungsbetrages geht, sondern lediglich darum, (zukünftigen) Vertretungsmitgliedern die Folgen nicht erbrachter Verwendungsnachweise vor Augen zu führen. Generalpräventive Zwecke kommen indessen in erster Linie strafrechtlichen Bestimmungen zu, nicht aber dem Recht der öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüche."
Ein anerkennenswertes Rechtsschutzbedürfnis vermag die Kammer nach wie vor nicht zu erblicken.
aa) Allerdings hält die Kammer an der im Eilverfahren skizzierten älteren Rechtsprechung (Urt. v. 02.07.2003, a. a. O.) nicht mehr fest. Eine für die Annahme eines Verwaltungsakts i. S. v. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 35 VwVfG erforderliche Außenwirkung, welche die Kammer in der älteren Entscheidung mit Blick auf die Parallele bei der Entschädigung von Abgeordneten bejaht hatte, kann bei der Gewährung (und Rückforderung) von Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen nicht angenommen werden. Fraktionen und Gruppen sind ungeachtet ihrer in der Rechtsprechung bejahten Teilrechtsfähigkeit (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 09.06.2009 - 10 ME 17/09 -, juris Rn. 19: Teilrechtsfähigkeit für den Abschluss von Arbeitsverträgen; a. A. Thiele, NKomVG, 2. Aufl., § 57 Rn. 18) reine Konstrukte des internen Kommunalverfassungsrechts, denen spezifische Befugnisse und Rechte sowie generell die Aufgabe der Mitwirkung bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung, im Hauptausschuss und in den Ausschüssen zugeordnet werden (§ 57 Abs. 2 NKomVG, vgl. dazu Urt. d. Kammer v. 04.08.2016 - 1 A 675/16 -, juris Rn. 20). Die in § 57 Abs. 3 NKomVG angesprochenen Zuwendungen dienen letztlich dem Zweck, dieser Aufgabe nachgehen zu können. Bei einzelnen Abgeordneten und deren Entschädigungsansprüchen (§§ 54 Abs. 3, 44 NKomVG) geht es hingegen (auch) um den Ausgleich von mandatsbedingten Einschränkungen in der privaten Lebensführung, so dass sich aus der Einstufung der Gewährung einer Abgeordnetenentschädigung als Verwaltungsakt mit Außenwirkung nicht herleiten lässt, dass dies bei Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen ebenso sein müsse. Das Verhältnis von Fraktionen und Gruppen als Teilorganen der Vertretung zu den übrigen Organen und zur Kommune geht vielmehr über ein kommunalverfassungsrechtliches Internum nicht hinaus. Mangels Außenwirkung stellen deshalb weder die Gewährung noch die Rückforderung von Zuwendungen Verwaltungsakte dar. Die Kammer schließt sich daher nunmehr der Auffassung an, dass eine gerichtliche Streitigkeit im Zusammenhang mit Zuwendungen an Fraktionen oder Gruppen als Kommunalverfassungsstreitverfahren anzusehen ist und im Falle der Verweigerung einer Rückzahlung von der Kommune, vertreten durch den Hauptverwaltungsbeamten, Leistungsklage gegen die Fraktion oder Gruppe zu erheben ist (so ausdrücklich: Wefelmeier, a. a. O., § 57 Rn. 130). Dass in einem die Gewährung oder die Rückforderung von Zuwendungen betreffenden Rechtsstreit nicht das beschließende Organ selbst passiv- oder aktivlegitimiert ist - wie es in einem typischen Kommunalverfassungsstreit der Fall ist - ergibt sich nach Auffassung der Kammer aus dem Wortlaut des § 57 Abs. 3 NKomVG, wonach die Zuwendungen von "der Kommune" gewährt werden. Ob daneben im Zusammenhang mit Zuwendungen auch denkbar ist, die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines diesbezüglichen Beschlusses der Vertretung dieser gegenüber geltend zu machen (vgl. dazu Wefelmeier, a. a. O., § 57 Rn. 86 m. w. N., wobei bei einer gegen die durch Beschluss der Vertretung erfolgte Festsetzung von Zuwendungen gerichteten Klage die Vertretung als richtiger Klagegegner anzusehen sein soll; vgl. zudem etwa OVG Nordrh.-Westf., Urt. v. 17.02.2017 - 15 A 1676/15 -; Urt. v. 08.10.2002 - 15 A 3691/01 -, juris), was sich mit einer Differenzierung zwischen Beschlüssen der Vertretung einerseits und deren Abwicklung anderseits begründen ließe, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.
bb) Die Kammer hält indessen an ihrer Positionierung im Eilverfahren fest, dass ein Rechtsschutzbedürfnis deshalb nicht angenommen werden kann, weil es der Klägerin nach ihrem eigenen Vorbringen erklärtermaßen nicht um den eingeklagten Rückforderungsbetrag selbst geht, sondern lediglich darum, den Vertretungsmitgliedern die Folgen nicht erbrachter Verwendungsnachweise vor Augen zu führen. An einem Urteil auf Zahlung, das aus Sicht der Klägerin (mangels vorhandenen Gruppenvermögens) nicht durchgesetzt bzw. vollstreckt werden kann und soll, kann kein schützenswertes Interesse bestehen. Eine Leistungsklage "um ihrer selbst willen" kann nicht als billigenswerter Gebrauch prozessualer Rechte angesehen werden. Soweit es der Klägerin erklärtermaßen darum geht, Ahndungszwecke zu verfolgen, ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, diesen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zur Geltung zu verhelfen. Spezial- und generalpräventive Zwecke sind vielmehr auf den dafür rechtlich vorgehaltenen Wegen zu verfolgen. Dementsprechend hatte die Klägerin - wie sich aus dem Verwaltungsvorgang ergibt (Bl. 215 d. A.) - auch erwogen, Strafantrag wegen des Anfangsverdachts der Unterschlagung von Gruppenmitteln zu stellen. Dies ist aber offenbar nicht geschehen. Einem Erstattungsstreit kann keine strafrechtliche Ersatzfunktion zukommen; gerade darauf läuft das Ansinnen der Klägerin bei ihrer gegen die Gruppe als solche gerichteten Zahlungsklage jedoch hinaus. Andere prozessuale Wege, um tatsächlich an aus ihrer Sicht nicht ordnungsgemäß verwendete Mittel zu gelangen, wurden von der Klägerin nicht beschritten. So hätte die Klägerin etwa erwägen können, gegen die Gruppe einen Anspruch auf Abtretung von (Bereicherungs-)Ansprüchen gegen den ehemaligen Vorsitzenden oder andere ehemalige Gruppenmitglieder geltend zu machen oder aber den oder die für die Gruppe Handelnden direkt in Anspruch zu nehmen. Ob eine Inanspruchnahme der Handelnden entsprechend § 54 S. 2 BGB möglich ist, ist umstritten (bejahend: Thiele, NKomVG, 2. Aufl., § 57 Rn. 16; verneinend: Wefelmeier, a. a. O., § 57 Rn. 130, vgl. zur Parallele bei Landtagsfraktionen: § 33c Abs. 2 NAbgG, wonach ein Durchgriff auf die Vereinigung der Abgeordneten möglich ist), bedarf hier aber keiner Entscheidung.
c) Die Klage ist - unabhängig vom fehlenden Rechtsschutzbedürfnis - mit dem Hauptantrag auch in der Sache nicht begründet.
aa) Es fehlt bereits an einer den kommunalverfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Geltendmachung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Die ausschließlich verwaltungsseitige Geltendmachung des Rückforderungsanspruchs unter Bezugnahme auf einen Grundsatzbeschluss des Regionsausschusses vom 23. April 2002 zur Zuwendungsgewährung und zur Erbringung von Verwendungsnachweisen genügt nach Auffassung der Kammer nicht. Der Grundsatzbeschluss des Regionsausschusses vom 23. April 2002 trifft keine Festlegungen zu einer Rückzahlung von Zuwendungen, sondern lediglich zur Auszahlung der von der Regionsversammlung im jeweiligen Haushalt veranschlagten Mittel und für den Verwendungsnachweis (insoweit durch Bezugnahme auf einen Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 12. Februar 1992). Weder der Regionsausschuss noch die Regionsversammlung haben sich indessen explizit mit der Frage der Rückforderung von Zuwendungen für den Fall befasst, dass Verwendungsnachweise nicht vorgelegt werden oder nicht als ausreichend angesehen werden. In der Kommentierung wird die Auffassung vertreten, dass die Rückforderung in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Gewährung der Zuwendungen stehe, sodass die Vertretung auch für die Entscheidung zuständig sei, ob und in welcher Höhe diese Gelder zurückerstattet werden müssen (Wefelmeier, a. a. O., § 57 Rn. 128) bzw. dass die Vertretung für die Geltendmachung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zuständig sei (Koch, in: Ipsen, Niedersächsisches Kommunalverfassungsrecht, Kommentar 2011, § 57 Rn. 39). Dieser Sichtweise folgt die Kammer insoweit, als dass zumindest zu fordern ist, dass die Vertretung selbst sich jedenfalls in genereller Weise mit der Frage der Bedingungen der Rückforderung und deren Modalitäten befasst haben muss. Offen lässt die Kammer hingegen, ob die Vertretung in jedem Einzelfall einen Beschluss über das Ob und die Höhe einer Rückforderung zu treffen hat. Diese Sichtweise erachtet die Kammer als problematisch, weil dann etwa eine Mehrheitsfraktion bei nicht verausgabten oder nicht bestimmungsgemäß verwendeten Mitteln einen Rückzahlungsanspruch gegen sich selbst abwenden könnte. Auch davon abgesehen erschiene es wenig sinnvoll, wenn sich Fraktionen und Gruppen der Vertretung jährlich gegenseitig im Detail im Hinblick auf eine zulässige Mittelverwendung und eine etwaige Rückforderung kontrollieren würden (vgl. zu diesem Argument auch: Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 5. November 2015 "Zuwendungen kommunaler Körperschaften an Fraktionen der Vertretungen", S. 9). Ein Grundsatz- oder Rahmenbeschluss, in dem Kriterien für die Rückforderung vorgegeben werden, ist indessen zu fordern. Immerhin werden die Haushaltsmittel für die Zuwendungen jährlich von der Regionsversammlung selbst bereitgestellt, so dass naheliegend ist, dass diese sich zumindest auch mit Fragen der Rückforderung nicht verausgabter oder nicht bestimmungsgemäß verwendeter Mittel befasst haben muss, auch wenn man eine Vorgehensweise dem Erlass vom 23. April 2002 entsprechend für gleichsam selbstverständlich gehalten haben mag. An einer solchen Beschlusslage fehlt es. Auch in der Geschäftsordnung der Regionsversammlung findet sich insoweit keine Regelung. Zwar ist die Geschäftsordnung in der aktuellen Fassung vom 17. März 2017 zur Frage des Zeitpunktes der Erbringung von Verwendungsnachweisen bei Auflösung einer Fraktion oder Gruppe während der Wahlperiode ergänzt worden. Eine Befassung der Vertretung mit Fragen der Rückforderung bei fehlenden oder unzureichenden Verwendungsnachweisen fehlt aber. Beispielsweise fehlt es an einer Positionierung der Vertretung zu der Frage der Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs bei nicht mehr originär vorhandenem Gruppen- oder Fraktionsvermögen. Es genügt den kommunalverfassungsrechtlichen Vorgaben nach Auffassung der Kammer nicht, wenn - wie im vorliegenden Fall - allein verwaltungsseitig festgelegt wird, dass in einer solchen Situation der Erstattungsanspruch geltend gemacht werden soll, zumal damit hier ausschließlich Disziplinierungs- und Ahndungszwecke verfolgt werden sollen.
bb) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner abschließenden Prüfung, ob der geltend gemachte Anspruch auf Zahlung eines Betrages in Höhe von 7.049,61 EUR der Höhe nach in materieller Hinsicht auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs (vgl. zu den Voraussetzungen etwa: StGH Bremen, Urt. v. 19.10.1996 - St 1/95 -, juris Rn. 61) besteht. Insbesondere muss nicht abschließend geklärt werden, ob und inwieweit den von der Klägerin übernommenen Angaben des Rechnungsprüfungsamtes überhaupt gefolgt werden kann. Daran bestehen indessen nach Einschätzung der Kammer erhebliche Zweifel. Bei Durchsicht des Ordners, der auch dem Rechnungsprüfungsamt zur Verfügung gestanden hatte, ergibt sich jedenfalls, dass die im Schreiben von Herrn L. vom 14. Dezember 2015 genannten Ausgaben offenbar tatsächlich getätigt wurden. Es befinden sich Quittungen für Flyer (2.083,55 EUR), für eine aufgegebene Zeitungsanzeige (2.330,02 EUR) sowie für zwei Seminare zum Datenschutz (1.880,20 EUR und 600,00 EUR) im Ordner. Auch ist eine Zahlung für einen Beamer (558,16 EUR) belegt. Zahlreiche kleinere Einzelpositionen kommen hinzu. Auch der Verlauf des Kontostandes des Gruppenkontos erscheint bei kursorischer Durchsicht plausibel. Die dargestellten quittierten größeren Ausgaben spiegeln sich bei den Überweisungen wider. Der unter dem 14. Juli 2014 zurückgeforderte rechnerische Überschuss für 2013 i. H. v. 3.310,00 EUR ist abgebucht worden. Lediglich für eine (größere) Überweisung an den Empfänger "Q. " über 2.142,00 EUR lässt sich keine Quittung finden. Wie das Rechnungsprüfungsamt indessen eine sachgerechte Mittelverwendung von 4.497,02 EUR für 2014 und 78,23 EUR für 2015 errechnet hat, ggf. welche Positionen in Abzug gebracht wurden und nach welchen Kriterien dies geschah, erschließt sich der Kammer nicht. Die Klägerin konnte dazu in der mündlichen Verhandlung keine Angaben machen, weil sie für den mit der Klage verfolgten Anspruch die Angaben des Rechnungsprüfungsamtes von vornherein ohne weitergehende eigene Bewertung zugrunde gelegt hatte. Auch das Gericht hat den Ordner mit den Rechnungsunterlagen erst auf gesonderte Anforderung in einem verschlossenen Umschlag erhalten. Es kommt nicht in Betracht, den geltend gemachten Anspruch i. H. v. 7.049,61 EUR isoliert auf das Fehlen des ordnungsgemäß ausgefüllten Verwendungsnachweises zu stützen. Jedenfalls wenn - wie hier - trotz des fehlenden Formulars eine inhaltliche Prüfung anhand von vorgelegten Rechnungsbelegen vorgenommen wird, muss der ermittelte Betrag der nicht verausgabten oder nicht bestimmungsgemäß verwendeten Zuwendungen für das Gericht auch nachvollziehbar sein.
2. Die Klage hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Bei der Vorgabe des § 57 Abs. 3 Satz 2 NKomVG, dass Fraktionen und Gruppen die Verwendung der Zuwendungen in einfacher Form nachzuweisen haben, handelt es sich nach Auffassung der Kammer schon um eine nicht selbständig von der Kommune einklagbare und durchsetzbare Obliegenheit. Der Vorschrift des § 57 Abs. 2 Satz 2 NKomVG ist die Vorstellung immanent, dass die Nichterfüllung der Obliegenheit Rechtsnachteile zur Folge haben kann. Die zwangsweise Durchsetzung der Vorlage von Verwendungsnachweisen hat dementsprechend hinter die Geltendmachung und Durchsetzung von Rückforderungsansprüchen zurückzutreten. Der rechtlich im Grundsatz mögliche und einfachere Weg für die Kommune ist, im Falle von nicht erbrachten oder nicht ausreichenden Verwendungsnachweisen die sich daran anknüpfenden rechtlichen Konsequenzen zu ziehen, nämlich eine Rückforderung zu beanspruchen. Dass dem im vorliegenden Einzelfall - aus mehreren Gründen - der Erfolg versagt bleibt, ändert nichts an dem grundsätzlichen Verhältnis von Verwendungsnachweis und Rückforderung. Hier kommt noch hinzu, dass die hilfsweise mit der Klage verfolgte Erbringung von weiteren Verwendungsnachweisen sich ebenfalls als nutzlos darstellt, wenn bei fehlenden Nachweisen eine Rückerstattung aus Sicht der Klägerin letztlich doch nicht durchgesetzt werden soll bzw. kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49, 49a VwVfG
§§ 54 Abs. 3, 44 NKomVG
§ 180 ZPO
§ 35 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 57 Abs. 3 S. 2 NKomVG
§ 57 Abs. 3 Satz 2 NKomVG
§ 56 Abs. 2 VwGO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 57 Abs. 2 NKomVG
§ 57 Abs. 3 NKomVG
§ 54 S. 2 BGB
§ 33c Abs. 2 NAbgG
§ 57 Abs. 2 Satz 2 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 1 Abs. 4 in der Fassung der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 B 4962/16
10 LA 1407/01
15 A 1046/90
1 A 1057/02
10 ME 17/09
1 A 675/16
15 A 1676/15
15 A 3691/01