Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-20, Aktenzeichen 3 A 2494/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0720.3A2494.15.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sind nach seinen Darlegungen nicht gegeben (§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO).
„Darlegen“ bedeutet „erläutern“, „näher auf etwas eingehen“ oder „etwas substantiieren“. Der Streitstoff muss unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil gesichtet, rechtlich durchdrungen und aufbereitet werden. Erforderlich ist eine fallbezogene Begründung, die dem Berufungsgericht eine Beurteilung der Zulassungsfrage i. d. R. ohne weitere aufwändige Ermittlungen ermöglicht.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a, Rn. 194 m. w. N.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils liegen schon dann vor, wenn der Rechtsmittelführer einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des angefochtenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010
– 1 BvR 2011/10 –, juris, Rn. 17 a. E.
Eine Darlegung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erfordert davon ausgehend eine Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Annahmen und ins Einzelne gehende Ausführungen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln begegnen.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a, Rn. 206 m. w. N.
Gemessen daran stellt das Zulassungsvorbringen die Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht ernstlich in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat den auf die Feststellung zielenden Antrag des Klägers, seine Alimentation genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen einer (amts-) angemessenen Besoldung, als unbegründet angesehen, da die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG durch die Beamtenbesoldung der Besoldungsgruppen A 12 bis A 16 ÜBesG NRW in den streitgegenständlichen Jahren 2013 und 2014 erfüllt seien. Es sprächen bereits nicht ausreichend Indizien dafür, dass die Bezüge in den betroffenen Jahren verfassungsrechtlich nicht mehr akzeptabel gewesen seien mit der Folge eines Verstoßes gegen das Alimentationsprinzip. Dies werde durch den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Vergleich der Entwicklung der Grundgehaltssätze einschließlich der jährlichen Sonderzahlung in der Besoldungsgruppe A 12 ÜBesG NRW, Erfahrungsstufe 9, mit der Entwicklung anderer relevanter Indizes belegt. Durch die Besoldungsentwicklung würden bereits nicht die vom Bundesverfassungsgericht auf der ersten Prüfungsstufe herangezogenen Parameter in dem allgemein für eine Indizwirkung vorausgesetzten Umfang von drei der genannten fünf Parameter erfüllt. Auch unter Einbeziehung der weiteren alimentationsrechtlichen Kriterien des Abstandsgebots zu anderen Besoldungsgruppen sowie des Vergleichs zu der Besoldung im Bund und in den anderen Ländern ergebe sich kein anderes Ergebnis. Sonstige besoldungsrechtliche Gründe für eine evidente Unangemessenheit der Besoldung seien nicht ersichtlich. Schließlich sei auch ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip über die besoldungsrechtlichen Parameter hinaus nicht festzustellen, da insbesondere weder der Mindestgehalt der Alimentation in absoluter Höhe im Sinne einer finanziellen Notlage unterschritten werde noch eine Verletzung der prozeduralen Begründungspflichten festzustellen sei, auf die sich der Kläger berufen könnte.
Dieser Argumentation setzt der Kläger nichts Durchgreifendes entgegen.
a) Bei der Gegenüberstellung der Anpassung der Beamtenbesoldung und der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst sowie der Entwicklung von Nominallohn- und Verbraucherpreisindex in Nordrhein-Westfalen hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich davon abgesehen, die Entwicklung der jeweils den Beamten (bzw. Tarifbeschäftigten) abverlangten Arbeitsstundenzahlen zu berücksichtigen. Die Besoldung des Beamten stelle nämlich kein Entgelt für bestimmte konkrete Dienstleistungen dar, sondern sei eine Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stelle.
Ohne Erfolg wendet der Kläger dagegen ein, bei der Berechnung hätte zugrunde gelegt werden müssen, dass die Beamten im Land NRW – anders als Tarifbeschäftigte, aber auch als viele andere Beamte in den Ländern und im Bund – eine 41-Stundenwoche zu absolvieren hätten. Ein – konkreter – Vergleich der Besoldung zum Tarifergebnis sei andernfalls nicht möglich. Tarifbeschäftigte würden für ihre konkrete Arbeitsleistung – also Anzahl der Arbeitsstunden – beschäftigt. Diese Argumentation geht nicht vom Zweck des Vergleichs aus. Besoldung ist nicht auf die Entlohnung von Arbeitsstunden, sondern auf die Sicherstellung einer amtsangemessenen Lebensführung gerichtet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.7.2015 – 2 C 41.13 –, juris, Rn. 21, und vom 26.7.2012 – 2 C 29.11 –, juris, Rn. 39.
Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Auszugehen ist von einem Alleinverdiener bei einer vierköpfigen Familie. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 72 und 94.
Von dieser wird der Lebensunterhalt bestritten. Der Anzahl der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitsstunden kommt demgegenüber keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Deren Einbeziehung führte zu einer Ermittlung von Stundenlöhnen. Ersichtlich kann aber etwa trotz einer Erhöhung eines Stundenlohns bei sinkender Stundenzahl der Lebensunterhalt gefährdet werden und andersherum. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht für die mit der Entwicklung der Gesamthöhe der Alimentation zu vergleichenden Entwicklungen als Bezugsgrößen keine Stundenlöhne, sondern Gesamteinkommen gewählt. Bezugsrahmen für die Amtsangemessenheit der Alimentation sind einerseits die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit innerhalb des öffentlichen Dienstes und andererseits der durchschnittliche Bruttomonatsverdienst aller Arbeitnehmer, dessen Veränderung mit dem Nominallohnindex gemessen wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 79 und 83.
b) Eine Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil liegt nicht vor, soweit der Kläger meint, der Entscheidung könne insofern nicht gefolgt werden, weil seines Erachtens die Entwicklung der Tarifgehälter (insbesondere TVöD) im Vergleich zur Entwicklung der Besoldung evident höher gewesen sei. Das Bundesverfassungsgericht habe die gezogenen Grenzen nicht als „starre" angesehen. Es fehlt bereits jede Begründung dafür, weshalb im Streitfall von der seitens des Bundesverfassungsgerichts als Regelfall einer hinreichenden Sichtbarkeit der Abkoppelung der Bezüge der Amtsträger formulierten Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung in Höhe von mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung
– vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 80 –
abgewichen werden sollte. Vor allem aber hat das Verwaltungsgericht diese Grenze für die Jahre 2008, 2009, 2013 und 2014 ausdrücklich als überschritten angesehen (Urteilsabdruck, Seite 49 ff.). Dies stellt jedoch nur einen von fünf Parametern der ersten Prüfungsstufe dar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 99.
c) Beim Quervergleich (1. Prüfungsstufe, 5. Parameter) hat das Verwaltungsgericht bezogen auf das Jahr 2014 festgestellt, dass die Jahresbruttobesoldung einschließlich Sonderzahlung in Nordrhein-Westfalen zwar um 6,19 Prozent hinter der Besoldung des Bundes zurückgeblieben sei, gleichzeitig jedoch um 0,92 Prozent über dem Durchschnitt der Besoldung in den übrigen Ländern gelegen habe. Demzufolge werde auch der fünfte Parameter nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, der eine Grenze von 10 Prozent Abweichung im Jahresvergleich aufstelle, nicht annähernd erfüllt (Urteilsabdruck, Seite 55 unten).
Ohne Erfolg wendet der Kläger dagegen ein, unter dem im Urteil des Bundesverfassungsgericht genannten Parameter, einem „race to the bottom“ im föderalen Wettbewerb entgegenzuwirken, sei es nicht gerechtfertigt, auf eine Zusammenschau der Bundesbesoldung und der Besoldung der Länder zu sehen. Vielmehr müsse es ausreichen, wenn die Bundesbesoldung sich evident „entfernt entwickelt“ habe.
Der Kläger setzt sich insofern weder mit dem angefochtenen Urteil noch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auseinander. Den Begriff „race to the bottom“ verwenden beide nicht. Dass das Verwaltungsgericht die Besoldung im Land Nordrhein-Westfalen mit derjenigen sowohl im Bund als auch in den anderen Ländern verglichen hat, entspricht den zwingenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 98.
Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts lässt sich auch nicht entnehmen, dass es die jeweiligen Gehaltsdifferenzen (einerseits zum Bund, andererseits zu den übrigen Ländern) etwa gemittelt oder anderweitig eine erhebliche Gehaltsdifferenz aus einem der Vergleiche durch die Heranziehung des anderen Vergleichs relativiert hätte. Es hat jeden Wert für sich genannt und beide zutreffend als unter 10 Prozent liegend erkannt. Letzteres ist der einzige in diesem Zusammenhang vom Bundesverfassungsgericht genannte konkrete Prozentwert, bei dem eine verfassungswidrige Unteralimentation indiziert ist.
Dass und weshalb hinsichtlich der Bundesbesoldung einer geringeren Abweichung diese Indizwirkung zukommen sollte, ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen nicht.
Im Zusammenhang mit dem Quervergleich mit Bund und anderen Ländern ist ferner nicht erläutert, dass und inwiefern sich die Frage stellen sollte, wie die Vergleichbarkeit von Besoldungsgruppen bestimmt werden soll. Es ist weder dargelegt noch sonst erkennbar, dass die Struktur und Bezeichnung der Besoldungsgruppen insoweit nennenswerte Unterschiede aufwiesen (A, B, R und C-Besoldung). Auch im vom Kläger genannten Aufsatz wird die Problematik der Vergleichsgruppenbestimmung nur im Zusammenhang mit einem anderen Parameter erwähnt.
Vgl. Pilniok, ZBR 2015, 361, 364.
Damit, welche Vergleichsgruppen das Verwaltungsgericht beim vierten Parameter der ersten Prüfungsstufe (Abstandsgebot) herangezogen hat und ob diese vergleichbar sind, setzt sich das Zulassungsvorbringen aber nicht auseinander.
d) Soweit der Kläger kritisiert, das Verwaltungsgericht sei nicht auf die Entwicklung von Beihilfeleistungen und Versorgung eingegangen, setzt er sich nicht mit dem vom Verwaltungsgericht aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung abgeleiteten Prüfungsmaßstab auseinander. Das Verwaltungsgericht hat drei mögliche Prüfungsstufen gesehen. Auf der ersten Prüfungsstufe bestehe die Vermutung der einer angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation, wenn mindestens drei der dort zu prüfenden fünf Parameter erfüllt seien. Diese Vermutung könne sodann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden (2. Prüfungsstufe). Die zweite Prüfungsstufe sah das Verwaltungsgericht schon mangels Erfüllung von mindestens drei Parametern auf der ersten Prüfungsstufe nicht als eröffnet an. Auf diese prüfungssystematische Sichtweise geht das Zulassungsvorbringen nicht ein. Die vom Kläger angesprochenen Gesichtspunkte (Beihilfe- und Versorgungsentwicklung) sind der zweiten Prüfungsstufe zuzuordnen,
vgl. auch den vom Kläger herangezogenen Aufsatz von Pilniok, ZBR 2015, 361, 365,
setzen mithin deren Eröffnung voraus.
e) Das Verwaltungsgericht hat unabhängig von den genannten drei Prüfungsstufen auf Basis von ihm in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes entwickelter Maßstäbe eine finanziellen Notlage aufgrund der absoluten Höhe der Besoldung des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 geprüft und verneint. Hierzu hat es Erwägungen ausgehend vom sozialhilferechtlichen Mindestbedarf angestellt.
Vgl. dazu zwischenzeitlich BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris, Rn. 94.
Der Kläger erachtet es als zutreffend, dass sich seine Einkünfte hinreichend von dem sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf abheben. Es spreche jedoch nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Frage des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs und der Abhebung davon in dem Verfahren – 1 L 1750/13 – vieles dafür, dass die Besoldung bis zur Besoldungsgruppe A 9 nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Sei diese anzuheben, führe dies für die höheren Besoldungsgruppen dazu, dass das Abstandsgebot nicht mehr eingehalten werde. Diese Erwägung genügt den Darlegungsanforderungen nicht. Schon für seine Grundannahme, die Besoldung in den Besoldungsgruppen A4 bis A9 hebe sich nicht hinreichend von dem sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf ab, führt der Kläger nichts Konkretes an. Eine Berechnung nimmt er nicht vor. Weder in der angefochtenen noch in der vom Kläger zitierten Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren,
vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 30.1.2014 – 1 L 1750/13 –, n. v.,
finden sich Ausführungen zu diesen Besoldungsgruppen.
Der Hinweis des Klägers in seinem Schriftsatz vom 3.3.2016 auf den Aufsatz von Stuttmann,
NVwZ 2016, 184,
erfolgte außerhalb der Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob ein pauschaler Hinweis auf einen Aufsatz, der ab seiner fünften Seite auch Berechnungen enthält, den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Darlegung genügen würde.
Auch den erstmals im Schriftsatz vom 3.3.2016 erwähnten Aspekt einer zeitversetzten und/oder gestuften Inkraftsetzung von Besoldungserhöhungen für Angehörige höherer Besoldungsgruppen hat der Senat mit Blick auf die Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht inhaltlich zu prüfen.
2. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten einer Rechtssache liegen vor, wenn das Zulassungsvorbringen Anlass zu solchen Zweifeln gibt, die sich nicht schon ohne weiteres im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem Berufungsverfahren mit der erforderlichen Sicherheit klären und entscheiden lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.4.2012 – 1 A 74/11 –, juris, Rn. 27.
Dies ergibt sich aus den vorgenannten Gründen aus dem Zulassungsvorbringen nicht.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 184,

43
1 BvR 2011/10
2 C 41.13
2 C 29.11
2 BvL 19/09
1 L 1750/13
1 A 74/11