Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-05, Aktenzeichen 7 C 10027/07
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2007:0405.7C10027.07.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, ein Steinmetzbetrieb, wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen die Erhebung einer Gebühr für die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Arbeiten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin.
§ 6 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Antragsgegnerin (Friedhofsgebührensatzung) vom 1. Dezember 2005 - FGebS - sieht für die Zulassung nach § 6 Abs. 1 der Friedhofssatzung vom 1. Dezember 2005 - FHS - eine Gebühr von 250,00 € pro Kalenderjahr vor. Diese Vorschrift bestimmt hierzu:
§ 6 Ausführen gewerblicher Arbeiten
(1) Bildhauer, Steinmetze, Gärtner und sonstige mit der Gestaltung und Instandhaltung von Grabstätten befasste Gewerbetreibende bedürfen für Tätigkeiten auf dem Friedhof der vorherigen Zulassung durch die Friedhofsverwaltung. Die Zulassung ist jährlich zu beantragen. Sie legt den Umfang der Tätigkeit sowie die Möglichkeit des Befahrens der Wege auf den Friedhöfen fest. Die Zulassung ist gebührenpflichtig.
Die Antragstellerin hält § 6 FGebS für unwirksam und hat einen diesbezüglichen Normenkontrollantrag gestellt. Dazu trägt sie vor, die Antragsgegnerin erhebe die Gebühr nicht zum Ausgleich von Verwaltungskosten, sondern tatsächlich als Gegenleistung für die Benutzung der Friedhofswege. Die Bestimmung verstoße zudem gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Gewerbetreibenden, weil Bestattungsunternehmen von der Zulassungs- und Gebührenpflicht nicht erfasst würden. Auch sei es nicht akzeptabel, dass die Gebühr jährlich anfalle; ein Zeitraum von drei bis fünf Jahren sei angemessen. Des Weiteren sie die Gebühr zu hoch bemessen. Der geringe Verwaltungsaufwand rechtfertige nicht die Kosten in Höhe von 250,00 €.
Die Antragstellerin beantragt,
§ 6 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Antragsgegnerin vom 1. Dezember 2005 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht geltend, die Gebühr betreffe nicht die Benutzung der Friedhöfe und ihrer Wege, sondern werde für die Erlaubnis zur Verrichtung gewerblicher Arbeiten auf den Friedhöfen erhoben. In die Zulassungs- und Gebührenregelung seien Bestattungsunternehmen nicht einbezogen, weil die Gefahr möglicher Beschädigungen des Friedhofs und der Grabanlagen bei der Tätigkeit von Bestattern geringer sei, als bei Ausführung der Grabgestaltungs- und Instandhaltungsarbeiten durch die in § 6 Abs. 1 Satz 1 FHS genannten Berufsgruppen. Insbesondere erfolge der Erdaushub nicht durch die Bestatter, sondern werde durch Bedienstete der Antragsgegnerin selbst vorgenommen. Die Höhe der Gebühr sei wegen des großen wirtschaftlichen Vorteils für Steinmetz- und Gartenbaubetriebe sowie die anderen in § 6 Abs. 1 Satz 1 FHS genannten Gewerbetreibenden insgesamt angemessen.
Weitere Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten vorgelegten Schriftsätzen und Anlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. Im Übrigen wird auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift vom 5. April 2007 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist abzulehnen. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet. § 6 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Antragsgegnerin (Friedhofsgebührensatzung) vom 1. Dezember 2005 - FGebS - verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und ist damit wirksam.
Auf die Gebührenerhebung finden die Vorschriften des Landesgebührengesetzes - LGebG - vom 3. Dezember 1974 (GVBl. S. 578) Anwendung. § 2 Abs. 5 LGebG ermächtigt die Gemeinden, in Selbstverwaltungsangelegenheiten die kostenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze unter Beachtung der §§ 2 bis 7 LGebG durch Satzung zu regeln. Hiervon hat die Antragsgegnerin durch Erlass der angegriffen Satzungsbestimmung Gebrauch gemacht. Nach § 2 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Bestattungsgesetzes vom 4. März 1983 - BestG - (GVBl. S. 69) obliegt der Antragsgegnerin die Verwaltung ihrer Friedhöfe als Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung.
Rechtsgrundlage zur Erhebung der Gebühr ist § 1 Abs. 1 LGebG. Hiernach können Kosten, die als Gegenleistung für eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (kostenpflichtige Amtshandlung) entstehen, in Form von Gebühren erhoben werden. Die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Tätigkeiten auf dem Friedhof ist eine dem Gewerbetreibenden zurechenbare besondere Amtshandlung, für die als Gegenleistung eine solche Gebühr verlangt werden darf (vgl. schon das den Beteiligten bekannte Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 8. März 2005, - 12 C 12098/04.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP, sowie BVerfGE 50, 217 [226]; BVerwGE 109, 272 [275]). Ihre Kostenpflicht ergibt sich aus § 6 Abs. 1 Satz 4 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 1. Dezember 2005 - FHS -, wonach für die Zulassung eine Gebühr zu entrichten ist.
Die Gebühr nach § 6 FGebS wird als Verwaltungsgebühr erhoben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 LGebG). Es handelt sich nicht um eine Benutzungsgebühr, auf welche nach § 1 Abs. 3 LGebG die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes - KAG - vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) über die Inanspruchnahme kommunaler Einrichtungen anzuwenden wären (§§ 7 ff. KAG). Denn die Kosten fallen nicht als Gegenleistung für die Benutzung des Friedhofs als kommunale Einrichtung an. Die Inanspruchnahme des Friedhofs und seiner Wege zur Ausführung gewerblicher Tätigkeiten erfolgt außerhalb des nach § 2 Abs. 2 FHS allein auf die Bestattung beschränkten Anstaltszwecks und begründet zwischen den zugelassenen Gewerbetreibenden und dem Friedhofsträger kein satzungsgemäßes Benutzungsverhältnis (vgl. auch Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl. S. 234, [238/239]).
Die Antragsgegnerin durfte für die Zulassung zur gewerblichen Nutzung ihrer Friedhöfe auch eine Gebührenpflicht einführen (§ 6 Abs. 1 Satz 4 FHS). Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 LGebG sind Gebühren vorzusehen für Amtshandlungen, die zum Vorteil Einzelner vorgenommen werden. Die Zulassung nach § 6 Abs. 1 FHS begründet einen solchen Vorteil. Denn sie erlaubt die Inanspruchnahme des Friedhofs zu erwerbswirtschaftlichen Zwecken. Dabei ist die Antragsgegnerin befugt, die gewerbliche Betätigung auf dem Friedhof von einer vorherigen Zulassung abhängig zu machen. Die Zulassungspflicht verletzt die Antragstellerin insbesondere nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - (vgl. VGH BW, NVwZ-RR 2003, 142 ff. mit weiteren Nachweisen für die Berufsgruppe der Bestatter). Die in der gemeindlichen Friedhofssatzung vorgesehene Zulassungspflicht schränkt die Berufsausübung in zulässiger Weise ein (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG). Sie beruht auf vernünftigen Erwägungen des gemeinen Wohls. Denn sie dient sowohl der Erhaltung des Friedhofs in seiner Funktion als Begräbnisstätte und Ort eines würdigen Totengedenkens als auch dem Schutze der Grabnutzungsberechtigten vor Beschädigung ihres Eigentums. Das Interesse der Gewerbetreibenden, sich ohne Prüfung ihrer Zuverlässigkeit auf dem Friedhof betätigen zu dürfen, tritt hinter diesen Zwecken zurück (vgl. auch Gaedke, a.a.O., S. 233).
Auch die Befristung der Zulassung auf ein Jahr belastet die Gebührenschuldner nicht unangemessen. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz, wonach die Zulassung nur alle drei bis fünf Jahre zumutbar wäre (vgl. aber Gaedke, a.a.O. S. 238). Zwar darf die kurze Befristung von Erlaubnissen grundsätzlich nicht dazu dienen, der Gemeinde ein gleichmäßiges Gebührenaufkommen zu sichern, ohne dass ein sachlicher Grund für die Befristung zu erkennen ist. So liegt die Sache hier aber nicht. Die von der Antragsgegnerin für eine jährliche Zulassungsprüfung angeführten Gründe beruhen auf sachlichen Erwägungen. Sie sind im Rahmen des ihr zustehenden Regelungsermessens nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat hierzu dargelegt, durch die jährliche Überprüfung der eingesetzten Kraftfahrzeuge solle der ordnungsgemäße Zustand des Friedhofs und der Grabanlagen gewährleistet werden, weil bei der Ausführung gewerblicher Arbeiten und dem Befahren der Wege mit dem Eintritt von Schäden grundsätzlich gerechnet werden müsse. Nicht alle betrieblichen Veränderungen insbesondere im Fahrzeugbestand würden durch die Gewerbetreibenden von sich aus gemeldet. Auch bestehe ein Bedürfnis festzustellen, welche Personen auf dem Friedhof gewerbliche Arbeiten ausführten. Der wechselnde Personalbestand der Betriebe werde geprüft und notiert, damit die mit der Leitung der Friedhöfe befassten Bediensteten der Antragsgegnerin darüber informiert seien, wer berechtigterweise Arbeiten auf dem Friedhof verrichte. In Schadensfällen träten die Eigentümer zunächst an die Friedhofsverwaltung heran, die dann entsprechende Auskunft gebe. Solche Schadensfälle seien in der Vergangenheit eingetreten. Alleine im Jahr 2006 seien fünf solcher Fälle bekannt geworden. Zudem sei mit der Änderungssatzung vom 1. Dezember 2005 lediglich die bereits zuvor bestehende behördliche Praxis der jährlichen Erteilung einer Berechtigungskarte niedergelegt worden. Härtefällen, in welchen lediglich die vereinzelte Zulassung zu den Friedhöfen begehrt wird, kann auf der Grundlage der Härteklausel des § 8 FGebS Rechnung getragen werden, indem die auf das Kalenderjahr bemessene Gebühr entsprechend dem Wert der wirtschaftlichen Tätigkeit entsprechend ermäßigt oder erlassen werden kann.
Es verstößt auch nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Antragsgegnerin Bestatter nicht in die Zulassungspflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FHS einbezogen hat. Es stellt keine zur Nichtigkeit führende Ungleichbehandlung dar, dass Bestatter von der Zulassungspflicht des § 6 Abs. 1 FHS nicht erfasst werden. Denn Bestimmungen in der gemeindlichen Friedhofssatzung, die die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Tätigkeiten von dem unterschiedlichen Risiko einer zu erwartenden Schädigung der Friedhofsanlagen abhängig machen, sind mit dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar. Die Antragsgegnerin ist deshalb nicht gehindert, in der Friedhofssatzung die Ausführung gewerblicher Arbeiten auf dem Friedhof für Berufe des Friedhofsgewerbes und des Bestattungswesens unterschiedlich zu behandeln. Denn mit der Verrichtung der Arbeiten zur Grabgestaltung und Instandhaltung von Grabstätten und dem damit verbundenen Transport von Materialien und Werkstoffen, dem Einsatz von Fahrzeugen, Transportmitteln und technischen Arbeitshilfen ist typischerweise eine höhere Schadensneigung für die Friedhofsanlagen verbunden als mit der Tätigkeit von Bestattern. Diese sind auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin nicht mit dem Erdaushub oder ähnlich gefahrgeneigten Arbeiten befasst. Sie werden in erster Linie zur Erfüllung der gesetzlichen Bestattungspflicht (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BestG) in Anspruch genommen und in der Regel im Auftrage des Bestattungspflichtigen und als dessen Hilfsperson oder Vertreter bei der Organisation und Durchführung der Bestattung und der Bestattungsfeierlichkeiten tätig. Ihre Betätigung auf dem Friedhof beschränkt sich nach den von der Antragstellerin dargestellten örtlichen Verhältnissen in der Regel auf Transportdienste am Tage und im Zusammenhang mit der Beerdigung; sie endet zumeist mit Abschluss des Begräbnisses. So hat die Antragsgegnerin dargelegt, dass Schäden bisher insbesondere im Zusammenhang mit Steinmetzarbeiten eingetreten seien. Schädigungen der Wege oder Grabanlagen, die durch Bestatter verursacht worden sind, hat sie nicht geschildert.
Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin für die Zulassung der Gewerbetreibenden zu ihren Friedhöfen eine Gebühr erhebt.
Auch die Höhe der in § 6 FGebS festgesetzten Gebühr ist mit den Gebührengrundsätzen des § 3 LGebG vereinbar. Danach sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht.
Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf den geringen Verwaltungsaufwand in der Höhe der Gebühr von 250,00 € einen Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot sieht, berücksichtigt sie allerdings nicht hinreichend, dass das Kostendeckungsprinzip nicht für sich genommen zu betrachten ist. Vielmehr können mit einer Gebührenregelung neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden. Dabei darf sich auch der Wert einer staatlichen Leistung für deren Empfänger im Gebührenmaßstab niederschlagen (ständige Rechtsprechung; vgl. nur BVerwGE 85, 337 [346]). In diesem Sinne hat der Landesgesetzgeber den Gebührengrundsätzen des § 3 LGebG auch den durch die Amtshandlung erlangten wirtschaftlichen Vorteil bei der Gebührenbemessung zugrunde gelegt. Die Höhe der Gebühr ist danach gerade nicht nur von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand abhängig (Kostendeckungsprinzip). § 3 LGebG stellt sich vielmehr als eine Ausformung des dem Wesen der Gebühr immanenten Äquivalenzprinzips dar (vgl. den Beschluss des Senats vom 8. Januar 2007 - 7 A 11226/06.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). Dieses besagt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehen darf.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin steht die von der Antragsgegnerin erhobene Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu der von dem Beklagten erbrachten Leistung. Sie hat zudem weder eine abgabenrechtlich erdrosselnde Wirkung noch stellt sie sich als sittenwidrig überhöhte Ausnutzung des gemeindlichen Friedhofmonopols dar. Denn in ihrer jährlichen Höhe von 250,00 € ist sie unter Berücksichtigung des hierdurch erlangten wirtschaftlichen Vorteils insgesamt angemessen. Die gewerbliche Betätigung auf Friedhöfen stellt eine der wirtschaftlichen Haupteinnahmequellen für die in § 6 Abs. 1 FHS genannten Betriebe dar. Die Zulassung begründet in einer unbegrenzten Anzahl von Fällen für die Dauer eines Jahres den wirtschaftlichen Vorteil, das Gewerbe auch auf die Gestaltung und Instandhaltung von Grabstätten zu erstrecken und auf den Friedhöfen der Antragstellerin ausüben zu dürfen. Dieser Nutzen findet nach Darstellung der Antragstellerin seinen Ausdruck insbesondere darin, dass auf den vier Friedhöfen der Stadt etwa acht bis zehn zugelassene Steinmetzbetriebe tätig sind. Bei jährlich etwa 200 Bestattungen würden zwei ortsansässige Betriebe ungefähr 90 vom Hundert der anfallenden Steinmetzarbeiten ausführen. Ungefähr 98 vom Hundert aller sonstigen Friedhofsarbeiten werden nach dem Vortrag der Antragstellerin durch einen gleichbleibend kleinen Kreis von Gewerbetreibenden ausgeführt. Einen ähnlich großen Nutzen ergebe sich für Gärtnereien und Gartenbaubetriebe. Hier seien ausschließlich ortsansässige Betriebe mit der Pflege der mehreren Tausend Gräber der vier Friedhöfe beauftragt. Zunehmend werde die Grabpflege gewerblichen Gartenbaubetrieben übertragen.
Der jährliche Verwaltungsaufwand der Antragsgegnerin für die Prüfung der Zulassung und die Ausstellung der Berechtigungskarten erscheint auch nicht gänzlich unbedeutend (vgl. BVerwG, NVwZ 2003, 1385 [1386]). So hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung dargelegt, für die Bearbeitung bei der erstmaligen Beantragung einer Zulassung entstehe insgesamt ein Aufwand von ungefähr fünf Stunden, der sich allerdings auf rund dreieinhalb Arbeitsstunden ermäßige, wenn der Zulassungsbewerber die erforderlichen Unterlagen bereit halte, die ansonsten besorgt werden müssten. In den Fällen wiederholter Zulassung seien immerhin noch 30 bis 60 Minuten aufzuwenden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 7 LGebG
§§ 7 ff. KAG
§ 3 LGebG
§ 2 Abs. 5 LGebG
§ 1 Abs. 1 LGebG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 LGebG
§ 1 Abs. 3 LGebG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LGebG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BestG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 50, 217
BVerwGE 109, 272
NVwZ-RR 2003, 142
BVerwGE 85, 337
NVwZ 2003, 1385
12 C 12098/04
7 A 11226/06