Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-21, Aktenzeichen 17 K 4567/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:0221.17K4567.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung des Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin erbringt Dienstleistungen im Bereich des Abfallmanagements. Sie ist im Juli 2004 aus der Aufspaltung der bundesweit auf diesem Gebiet tätigen D GmbH mit Sitz in P hervorgegangen. Die Klägerin ist schwerpunktmäßig in Nordrhein- Westfalen tätig und hat einen Teil der Kunden der D GmbH - vorwiegend Wohnungseigentümergemeinschaften und Wohnungsgesellschaften in NRW - übernommen und betreut diese weiter. Als Unternehmensziel verfolgt die Klägerin nach eigenen Angaben eine ökologische und ökonomische Abfallentsorgung. Ihr Geschäftskonzept
vgl. Bl. 15 ff. der GA sowie Internet-Auftritte der D-GmbH und der Kl. unter www.D-gmbh.de sowie www.D-west.de
sieht vor, u.a. durch eine weitestgehende Korrektur der Fehlbefüllungen von Restmüllcontainern die Kosten der Restmüllentsorgung durch die Reduzierung der Anzahl der Container, der Containergröße und der Leerungshäufigkeit zu verringern und hierdurch zugleich eine Verringerung der Mietnebenkosten zu bewirken. Darüber hinaus soll eine Beratung der Mieter über den sachgerechten Umgang mit Abfall sowie das Ausrüsten der Müllplätze mit Müllschleusen zur verbrauchsabhängigen Kostenerfassung erfolgen.
Mit ihren Kunden schließt die Klägerin hierzu sog. Dienstleistungs- Rahmenverträge ab,
vgl. beispielhaft den zur Akte gereichten Dienstleistungsrahmenvertrag, Bl. 30 ff. der GA,
in denen sie sich u.a. dazu verpflichtet - vgl. § 1 „Vertragsgegenstand" - durch das Verdichten und/oder das Trennen des Mülls eine Reduzierung der Müll- Entsorgungskosten ihrer Auftraggeber zu erreichen. Im Stadtgebiet des Beklagten fahren die Mitarbeiter der Klägerin drei- bis fünfmal wöchentlich die Liegenschaften der Kunden an, um die Müllcontainer und -standplätze entsprechend zu betreuen. Neben der Kontrolle der Abfallbehälter auf Fehleinwürfe und dem Aussortieren von Störstoffen öffnen die Mitarbeiter dabei auch häufig zur Erhöhung der Aufnahmemenge der Container enthaltene Müllbeutel und entleeren ihren Inhalt lose in die Container. Die Klägerin beabsichtigt, ihren Kunden künftig auch im Stadtgebiet des Beklagten zur Verdichtung des Restmülls eine Verpressung der Containerinhalte mit Hilfe hydraulischer Containerpacker anzubieten.
Die Vergütung der Klägerin erfolgt über eine prozentuale Beteiligung an den erzielten Einsparungen bei den Abfallentsorgungsgebühren ihrer Kunden (nach § 3 des Vertrags 55 %).
Nachdem der Beklagte im März 2004 von den Tätigkeiten der ursprünglichen D GmbH im Stadtgebiet erfahren hatte, leitete er ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen den Geschäftsführer der ursprünglichen D GmbH wegen Verstoßes gegen das in §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2, 26 Abs. 1 Ziff. 11 und 11.1 der Satzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E (im Folgenden: A) vom 24. Februar 2000 enthaltene Verpressungs- und Durchsuchungs-/bzw. Wegnahmeverbot von Restmüll ein. Das Ordnungswidrigkeitenverfahren ruht zur Zeit.
Auf Initiative des Geschäftsführers der seit Juli 2004 nunmehr im Stadtgebiet tätigen Klägerin fand am 17. Januar 2005 ein Gespräch mit Mitarbeitern des Beklagten über die Zulässigkeit der Dienstleistungen der Klägerin statt. Dabei führte der Geschäftsführer der Klägerin zunächst aus, dass die Klägerin keine Container verpresst habe oder verpresse. Sofern dies in der Vergangenheit doch einmal geschehen sein sollte, habe es sich dabei um ein Versehen gehandelt. Die Mitarbeiter der Klägerin entnähmen dem Restmüll größere Kartons, Pappen aber auch DSD-Müll und führten sie den entsprechenden Sammelcontainern zu. Das Aufreißen der Müllsäcke in den Containern und das Durchsuchen des Restmülls seien nach seiner Auffassung zulässig, da der Abfall im Zeitpunkt der Tätigkeit der Klägerin noch nicht zur Abholung bereit stehe und der Abfall daher seitens der Abfallbesitzer bzw. ihrer Bevollmächtigten sortiert und entnommen werden dürfe.
Mit Ordnungsverfügung vom 25. April 2005 gab der Beklagte der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, ein Verpressen der Inhalte von Restmüllbehältern im Stadtgebiet E mit maschinellen Vorrichtungen (Ziffer 1) und ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern im Stadtgebiet E zu unterlassen (Ziffer 2). Zugleich drohte er der Klägerin für den Fall der Nichtbeachtung ein Zwangsgeld in Höhe von 300 Euro (Ziffer 1) bzw. 500 Euro (Ziffer 2) an. Zur Begründung führte er aus, dass das Verpressen von Abfällen gegen § 17 Abs. 4 der A verstoße. Durch Verpressung der Inhalte könne es zu Beschädigungen der Sammelbehälter kommen. Ferner führe das Verpressen oftmals zu einer Überschreitung des zulässigen Gesamtgewichts der Container und zu einer Erschwerung des Entleerens. Diese Beeinträchtigungen des Betriebsablaufs führten zu von der Allgemeinheit zu tragenden Mehrkosten, die vermieden werden müssten. § 19 Abs. 1 S. 2 der A verbiete es außerdem Unbefugten, angefallene Abfälle zu durchsuchen oder wegzunehmen. Handlungen wie das Sortieren und Entnehmen von Abfällen durch Dritte griffen in den Zuständigkeitsbereich der öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger ein, da die Entsorgungspflicht bereits mit der Überlassung der Abfälle durch Einfüllung des Abfalls in die Restmüllbehälter auf die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger übergehe. Bei nachträglichen Sortier- und Entnahmetätigkeiten vor Ort könne außerdem eine Gesundheitsgefährdung von Sortierpersonal und Anwohnern durch eine übermäßige Keimbelastung nicht ausgeschlossen werden.
Gegen diese Ordnungsverfügung des Beklagten legte die Klägerin am 20. Mai 2005 Widerspruch ein und beantragte zugleich die Aussetzung der sofortigen Vollziehung.
Mit Schreiben vom 25. Mai 2005 lehnte der Beklagte die Aussetzung der sofortigen Vollziehung ab. Die Klägerin ersuchte daraufhin am 30. Mai 2005 das Verwaltungsgericht Düsseldorf - 17 L 1022/05 - um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.
Nach Durchführung eines Erörterungstermins am 13. September 2005 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen die Ordnungsverfügung vom 25. April 2005 mit Widerspruchsbescheid vom 26. September 2005 zurück.
Die Klägerin hat hiergegen am 18. Oktober 2005 die vorliegende Klage erhoben. Sie macht geltend: Ihr könne das Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte der Restmüllbehälter nicht gemäß § 19 Abs. 1 S. 2 A untersagt werden. Sie sei bereits nicht Unbefugte in diesem Sinne, da ihr die Durchsuchung und Entnahme von Restmüll auf der Basis der mit den Eigentümern der Mietobjekte geschlossenen Dienstleistungsrahmenverträge gestattet sei. Dem stehe die Überlassungspflicht des § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht entgegen, da sie ohnehin nur das „ob" der Überlassungspflicht regele. Der Überlassungspflichtige müsse nur sicherstellen, dass er am Abholtag seiner Überlassungspflicht nachkomme. Hiermit sei es nicht unvereinbar, wenn zwischen dem Einwurf des Restmülls in die Container und der Abholung durch die Entsorgungspflichtigen der Abfall durch einen Beauftragten durchsucht und getrennt werde. Erst mit der Abholung des Abfalls am Abholtag gingen Besitz und Eigentum am Abfall auf den Entsorgungsträger über. Diese Rechtsauffassung teile ausweislich einer Auskunft vom 12. März 2004 (vgl. Bl. 33 der GA) auch das Ministerium für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen. Ungeachtet dessen verursache ihre Tätigkeit aber auch keine Gesundheitsgefährdung für ihre Mitarbeiter oder die Anwohner. Die Mitarbeiter seien durch Schutzkleidung, Desinfektionsmittel und medizinische Überwachung geschützt. Die fehlende Gefährdungssituation der Mitarbeiter ergebe sich außerdem aus der im Mai 2005 vom Sicherheitsingenieur Herrn C erstellten Gefährdungsbeurteilung nach §§ 5, 6 ArbSchG. Im übrigen finde kein Durchwühlen der Abfallcontainer statt, sondern lediglich eine oberflächliche Kontrolle auf offensichtliche Fehleinwürfe. Ein Aufwirbeln von Keimen sei bereits deshalb unwahrscheinlich. Im übrigen komme es nach der fachkundigen Auskunft der Energieversorgung O AG vom 23. Mai 2005 (vgl. Bl. 57 der GA) schon nach wenigen Metern in der Freiluftsituation zu einem großen Verdünnungseffekt, so dass im Falle einer möglicherweise entstehenden Keimwolke spätestens nach drei bis vier Metern die Keimzahl pro Kubikmeter nicht mehr über derjenigen der ständigen Hintergrundkonzentration liege. Dies gelte aber ohnehin nur im Falle einer - bei der Tätigkeit der Klägerin - gerade nicht erfolgenden Durchmischung der Abfälle. Das Fehlen einer tatsächlichen Gefährdung ergebe sich schließlich auch aus dem Bericht des Labors für Arbeits- und Umwelthygiene Hannover über die Ergebnisse einer Luftkeimmessung bei der Müllsortierung und -verpressung durch die Klägerin in F am 28. September 2005 (vgl. Bl. 58 ff. der GA). Die im Hinblick auf die Ausführungen von Frau Dr. F1 im Erörterungstermin am 13. September 2005 zur Gefährdung durch Bioaerosole in Auftrag gegebene Messung der Belastung bei Tätigkeiten der Klägerin zeige, dass eine konkrete Gefährdung nicht bestehe. Bei der Verpressung der Inhalte von Restmüllbehältern bestehe darüber hinaus auch keine Gefahr der Beschädigung oder Gewichtsüberschreitung der Behälter. Der Druck beim Verdichten sei so gering, dass sowohl eine Beschädigung als auch eine Ladeerschwernis technisch ausgeschlossen sei. Der Behälter werde beim Verpressen angehoben, so dass kein Druck auf die Räder ausgeübt werden könne. Der Druck des Packlöffels sei im übrigen geringer als der Fußdruck eines erwachsenen Menschen auf die gleiche Menge Abfall.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er ergänzend zu seinem Vorbringen im Verwaltungsverfahren aus: Das Durchsuchungs- und Entnahmeverbot ergebe sich aus § 19 Abs. 1 S. 2 A. Der Müll sei bereits mit dem Einfüllen in die Restmüllcontainer angefallen i.S.v. § 19 Abs. 1 S. 1 A. Restmüllbehälter ab einer Größe von 660 l bediene er im Vollservice, d.h. dass Müllwerker die Behälter selbständig vom Standplatz abholten und ausleerten. Damit stünden die Behälter aber stets im Sinne von § 19 Abs. 1 S. 1 A zur Abholung bereit. Die Klägerin sei auch unbefugt i.S.v. § 19 Abs. 1 S. 2 A. Der Dienstleistungsvertrag sei keine ausreichende Gestattung, da hierzu jedenfalls auch er, der Beklagte, als Mitbesitzer selbst der Durchsuchung und Entnahme zustimmen müsse. Schließlich bestehe die Gefahr einer übermäßigen Keimbelastung für Mitarbeiter und Anwohner, wenn Restmüll durchwühlt oder verpresst werde. Ungeachtet des vorgelegten Berichts des Labors für Arbeits- und Umwelthygiene seien Fallgestaltungen denkbar, in denen durch die Verpress- und Sortiertätigkeiten eine konkrete Gesundheitsgefährdung für Mitarbeiter und Anwohner bestehen könne. Dies sei für die Annahme einer abstrakten Gefahr ausreichend. Aufgrund der uneinheitlichen Gestaltung und Platzierung der Standplätze sei es nicht möglich, einen klar definierten Bereich für die Tätigkeit der Klägerin zu bestimmen. Unbeachtlich sei daher auch, ob bei von der Klägerin vorgenommenen Messungen in Einzelfällen eine konkrete Gefahr festzustellen gewesen sei.
Die Beteiligten haben schriftsätzlich auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 17 L 1022/05 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte mit dem schriftsätzlich erteilten Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Klage ist zulässig.
Insbesondere hat das gemäß §§ 68 ff. VwGO erforderliche Vorverfahren stattgefunden. Zwar ist der Beklagte durch seine Ordnungsverfügung vom 25. April 2005 gemäß § 35 Abs. 3, Abs. 2 Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen,
vom 21. Juni 1988, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. November 2004 (GV NRW S. 644), im Folgenden: LAbfG
als Sonderordnungsbehörde i.S.v. § 12 Ordnungsbehördengesetz Nordrhein- Westfalen (OBG NRW) auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr - einer Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung, § 3 Abs. 1 OBG NRW - tätig geworden. Für den Erlass des Widerspruchsbescheides wäre daher gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 7 AG VwGO NW i.V.m. §§ 37, 34 Abs. 1 LAbfG die Bezirksregierung E als Aufsichtsbehörde zuständig. Dass stattdessen der Beklagte auch den Widerspruchsbescheid erlassen hat, ist jedoch unbeachtlich, denn dieser Verfahrensfehler stammt allein aus der Sphäre des Beklagten und kann der Klägerin nicht zugerechnet werden. Im übrigen setzen §§ 68 ff. VwGO auch nicht voraus, dass der Widerspruchsbescheid, um Prozessvoraussetzung sein zu können, frei von Rechtsfehlern sein muss,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 23/85 -, NVwZ 1987, 320 mwNw; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, Vorb § 68 Rn 8.
Auch fehlt der Klägerin nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für eine Anfechtung der auf das Unterlassen einer Verpressung gerichteten Anordnung des Beklagten, obwohl sie im Stadtgebiet E bisher keine Verpressung von Restmüllcontainern vorgenommen hat. Denn die Klägerin beabsichtigt, diese von ihr in anderen Stadtgebieten bereits erbrachte Dienstleistung jedenfalls künftig auch im Stadtgebiet des Beklagten anzubieten.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 25. April 2005 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 26. September 2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Anordnungen, ein Verpressen des Inhalts von Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen sowie ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern mit Ausnahme von Sperrmüll oder oben aufliegender großflächiger Pappe zu unterlassen, beruhen auf §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2 der Satzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E (Abfallentsorgungssatzung)
vom 24. Februar 2000, zuletzt geändert durch Änderungssatzung vom 25. März 2004, im Folgenden: A
in Verbindung mit § 35 Abs. 1 LAbfG.
Gemäß § 17 Abs. 4 A dürfen Abfälle u.a. nicht in die Sammelbehälter gestampft oder gepresst werden. Außerdem ist es Unbefugten gemäß § 19 Abs. 1 S. 2 A nicht gestattet, angefallene Abfälle zu durchsuchen oder wegzunehmen, wobei nach § 19 Abs. 1 S. 1 A u.a. Abfälle als angefallen gelten, die ordnungsgemäß in zugelassenen Sammelbehältern zur Abholung bereitstehen.
Zunächst bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Satzungsbestimmungen. Sie beruhen auf der ihrerseits wirksamen landesrechtlichen Ermächtigung des § 9 Abs. 1 S. 1 und 2 LAbfG und halten sich materiell im Rahmen dieser Satzungsermächtigung.
§ 9 Abs. 1 S. 1 LAbfG ermächtigt die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Abfallentsorgung durch Satzung zu regeln. Gemäß § 9 Abs. 1 S. 2 LAbfG muss eine solche Satzung insbesondere Vorschriften darüber enthalten, unter welchen Voraussetzungen Abfälle als angefallen gelten, welche Abfälle getrennt zu halten und in welcher Weise, an welchem Ort und zu welcher Zeit dem öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger die Abfälle zu überlassen sind. Diese landesrechtliche Konkretisierungsbefugnis steht im Einklang mit Bundesrecht. Anders als das „Ob" der Überlassungspflicht, welches der Bundesgesetzgeber in § 13 Abs. 1 S. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes
vom 27. September 2004, zuletzt geändert durch Art. 2 § 3 Abs. 3 Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts vom 1. September 2005 (BGBl. I S. 2618), im Folgenden: KrW-/AbfG,
in Wahrnehmung seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24, 72 Abs. 1 GG abschließend geregelt hat,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 25. August 1999 - 7 C 27/98 -, NVwZ 2000, 71,
sind die Anforderungen an Ort und Zeit sowie Art und Weise der Überlassung weiterhin durch die Länder regelbar. Gleiches gilt für die Voraussetzungen des Anfalls von Abfällen und die Anforderungen an das Getrennthalten von Abfällen, die im Bundesrecht, vgl. §§ 11 Abs. 2, 15 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG, ebenfalls nicht abschließend geregelt sind.
Die §§ 17 Abs. 4 und 19 Abs. 1 S. 2 der A halten sich ihrerseits auch im Rahmen der landesrechtlichen Satzungsermächtigung. Nach Inhalt und Zweck des Abfallrechts als Gefahrenabwehrrecht, vgl. § 35 Abs. 3 LAbfG, schließt die in § 9 Abs. 1 S. 1 und 2 LAbfG enthaltene Ermächtigung zu generellen Regelungen der Abfallüberlassungs- und Anfallmodalitäten zugleich auch die Normierung von Verboten zur Gefahrenabwehr mit ein. Sowohl das Verpressen von Abfällen in den Restmüllbehältern als auch das Durchsuchen bzw. Entnehmen angefallener Abfälle stellen aber jeweils eine ein generelles Verbot dieser Tätigkeiten rechtfertigende abstrakte Gefahr dar. Eine solche abstrakte, die Normierung eines satzungsrechtlichen Verbots rechtfertigende Gefahr liegt dann vor, wenn die genannten Verhaltensweisen bei typisierender Betrachtung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden im Einzelfall führen können. Zunächst ist die Verpressung von Restmüll in Sammelbehältern bei abstrakter Betrachtung geeignet, zu einer Beschädigung der verwendeten Sammelbehälter zu führen. Dies folgt bereits aus der Anwendung von Druck. Diese Behandlung des Abfalls trägt bereits die Gefahr einer Beschädigung des Behälters in sich, wobei insoweit unerheblich ist, ob der Druck dabei manuell oder mit Hilfe einer technischen Vorrichtung erzeugt wird. Zum anderen führt die Verpressung des Abfalls aber auch zu einer vermehrten Beanspruchung der Container durch die regelmäßige Bewegung vom und zum Standplatz sowie eine erheblich häufigere Betätigung der Schließvorrichtung der Container. Dies erhöht insgesamt den Verschleiß der Container und damit die Gefahr einer Beschädigung. Die Kammer ist darüber hinaus aufgrund des Ergebnisses des Erörterungstermins und der von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen zu der Überzeugung gelangt, dass die Tätigkeiten des Verpressens von Abfällen in Restmüllbehältern sowie das Durchsuchen und Entnehmen von Abfällen aus solchen Restmüllbehältern bei abstrakter Betrachtung geeignet sind, im Einzelfall gesundheitliche Beeinträchtigungen herbeizuführen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Abfall, insbesondere in Gestalt von Restmüll aus privaten Haushalten, ist mit vielfältigen gesundheitsgefährdenden Keimen, Pilzen - insbesondere Schimmelpilzen - und anderen mikrobiellen Stoffen biologischer Herkunft belastet. Derartige Stoffe sind überwiegend staubgebunden bzw. als Partikel selbst luftgetragen und werden bei jeder Bewegung des Abfalls, also auch beim Verpressen, Durchsuchen, Verteilen, Sortieren und Entnehmen des Abfalls, als sogenannte Bioaerosole in die Umgebungsluft freigesetzt,
vgl. beispielhaft die Stellungnahme des Ausschusses für Biologische Arbeitsstoffe in der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (ABAS) vom 20. November 2002 zum manuellen Sortieren von Abfällen außerhalb von speziellen Anlagen, Bl. 102 der Verfahrensakte 17 L 1022/05 und www.baua.de; Dr. Linsel „Bioaerosole - Entstehung und biologische Wirkungen" Tabelle 2 Gesundheitliche Auswirkungen von Bioaerosolen, unter www.baua.de; Ausführungen der Frau Dr. F1 vom Gesundheitsamt des Beklagten im Erörterungstermin am 13. September 2005, vgl. Protokoll Bl. 116 ff. der Verfahrensakte 17 L 1022/05.
Derartige Bioaerosole sind abhängig von ihrer Konzentration und dem Abstand einer Person von der Emissionsquelle sowie der jeweiligen Verflüchtigungsmöglichkeit in der Umluft geeignet, Gesundheitsbeeinträchtigungen, z. B. Allergien, Infektionen und toxische Wirkungen, auszulösen,
vgl. beispielhaft, Dr. Linsel „Bioaerosole - Entstehung und biologische Wirkungen", unter www.baua.de sowie Ausführungen der Frau Dr. F1 vom Gesundheitsamt des Beklagten, vgl. Protokoll zum Erörterungstermin vom 13. September 2005, aaO.
Das Gericht hat keinen Zweifel daran, dass es beim Verpressen, Durchsuchen oder Entnehmen von Abfall in Sammelbehältern jederzeit zu einer Situation kommen kann, in der belastende Bioaerosole in gesundheitsbeeinträchtigender Menge freigesetzt werden und zugleich Personen - mit der Müllsortierung Beschäftigte, Anwohner oder Dritte - diesen gesundheitsgefährdenden Emissionen ausgesetzt werden. Dabei ist zunächst nicht zweifelhaft, dass eine Freisetzung von belasteten Bioaerosolen in gesundheitsgefährdender Menge beim Umgang mit Abfall in der beschriebenen Weise grundsätzlich möglich ist,
vgl. Dr. Linsel „Bioaerosole - Entstehung und biologische Wirkungen", aaO, dort Tabelle 2; Bericht des Labors für Arbeits- und Umwelthygiene Dr. N in Hannover über die Ergebnisse der Luftkeimmessung bei der Müllsortierung und - verpressung durch die D West GmbH in F2 am 28. September 2005 (Bl. 58 (61f.) der GA); Stellungnahme des Ausschusses für Biologische Arbeitsstoffe in der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (ABAS) vom 20. November 2002, aaO, der von einer erhöhten Gefährdung der Mitarbeiter und Dritter bei der Vornahme des händischen Sortierens von Abfall außerhalb des definierten Umfeldes von Abfallsortieranlagen ausgeht; Protokoll des Länderausschusses für Arbeitssicherheit und Sicherheitstechnik, Arbeitskreis „Biologische Arbeitsstoffe/ Gentechnik" vom 13./14. August 2002 zum händischen Sortieren von Abfall außerhalb von speziellen Anlagen (Bl. 105 der GA 17 L 1022/05 sowie www.lasi.osah.de), der zu dem Ergebnis gelangt, dass zum Arbeitnehmerschutz speziell Tätigkeiten, bei denen mit einer erhöhten Aerosolbildung zu rechnen ist, z.B. das Aufschneiden und Entleeren von (Plastik)-säcken, Tüten etc. oder das Umfüllen von Tonnen- und Containerinhalten, gar nicht manuell durchgeführt werden sollten.
Entscheidende Bedeutung kommt für die Annahme der Wahrscheinlichkeit eines Schadens im Einzelfall aber dem Umstand zu, dass die in der Satzung untersagten Tätigkeiten - anders als im Falle der Durchführung in mit entsprechenden Schutzeinrichtungen versehenen Abfallsortieranlagen - in einer völlig undefinierten Umgebung erfolgen. Lage und Gestaltung der Standplätze der Restmüllbehälter sind dabei insbesondere im Hinblick auf den Luftaustausch und die Nähe zu öffentlichen Wegen und Plätzen von Standort zu Standort völlig verschieden. Auch die Art und Zusammensetzung des Abfalls variiert von Woche zu Woche und Standort zu Standort. Schließlich ist die Intensität der Belastung des Abfalls mit Keimen, Bakterien, Pilzen etc. ihrerseits wiederum stark von den äußeren klimatischen Bedingungen (Außentemperatur, Luftfeuchtigkeit) sowie von der Zusammensetzung des Abfalls (feuchte oder trockene Abfälle) abhängig. Daraus folgt, dass es je nach den vorhandenen tagesaktuellen Bedingungen an jedem beliebigen Standort im Stadtgebiet des Beklagten bei der Durchführung der streitgegenständlichen Tätigkeiten zu einer Freisetzung einer gesundheitsbeeinträchtigenden Menge von belasteten Bioaerosolen kommen kann, der jedenfalls der die vorgenannten Tätigkeiten ausführende Müllwerker aber auch jeder sich zufällig in der unmittelbaren Nähe des Behälters aufhaltende Anwohner oder Dritte ausgesetzt werden kann. Der Annahme einer abstrakten Gefahr steht dabei nicht entgegen, dass nach den Ausführungen der Frau Dr. F1 sowie des Herrn Dipl. Ing. C im Erörterungstermin am 13. September 2005 bei einer Vornahme der vorgenannten Tätigkeiten in der Freiluftsituation die Konzentration der freiwerdenden belasteten Bioaerosole infolge einer Durchmischung mit der Umgebungsluft schneller abgebaut werden kann als in geschlossenen Räumen und in wenigen Metern Abstand von der Emissionsquelle auf das Maß der ständig vorhandenen Hintergrundkonzentration absinken kann. Denn es handelt sich dabei schon nicht um einen zwingenden Kausalverlauf. Vielmehr sind das Maß und die Geschwindigkeit der Verflüchtigung der freigesetzten Bioaerosole wiederum von den wechselnden klimatischen und räumlichen Bedingungen am konkreten Freisetzungsort abhängig (z.B. Windverhältnisse, geschützte Lage der Containerstandplätze) und daher nicht eindeutig bestimmbar. Zum Ausschluss einer Gesundheitsgefahr für eine unbestimmte Anzahl von Personen im Einzelfall ist es daher gerechtfertigt, die gefahrverursachenden Tätigkeiten insgesamt satzungsmäßig zu untersagen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten nach §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2 AES sind ebenfalls gegeben.
Die von der Klägerin beabsichtigte Verdichtung der Restmüllcontainerinhalte durch den Einsatz sogenannter Containerpacker stellt ein unzulässiges Pressen von Abfällen in Sammelbehältern i.S.v. § 17 Abs. 4 A dar. Unbeachtlich ist insoweit, dass durch den Packlöffel des Containerpackers nach Angaben der Klägerin lediglich ein Druck von 0, 211 kg pro cm² erzeugt wird. Denn bereits dieser Druck wird von der Klägerin selbst als ausreichend angesehen, um den Inhalt der Restmüllbehälter zu verdichten, d.h. eine - unzulässige - Verpressung vorzunehmen.
Die Klägerin hat durch ihre Mitarbeiter auch angefallene Abfälle ohne Befugnis durchsucht bzw. weggenommen, § 19 Abs. 1 S. 2 A. Im Zeitpunkt der Erbringung der Dienstleistung durch die Klägerin standen die von den Mietern der Wohnanlagen in die von dem Beklagten zugelassenen Sammelbehälter eingeworfenen Abfälle bereits i.S.v. § 19 Abs. 1 S. 1 ordnungsgemäß zur Abholung bereit und waren somit angefallen. Denn die Bereitstellung zur Abholung erfolgt bereits mit dem bloßen Einwurf der Abfälle in die zugelassenen Sammelbehälter. Nicht erforderlich ist hierfür, dass die Sammelbehälter darüber hinaus von den Abfallbesitzern bzw. - erzeugern am Tag der Abholung noch im Straßenraum aufgestellt werden. Denn die A des Beklagten sieht als Regelfall der Einsammlung der Abfälle vor, dass Mitarbeiter des Beklagten die Sammelbehälter am Abholtag von ihren Standplätzen abholen und geleert zurückstellen, sog. Bedienung im Vollservice. Nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 20 Abs. 3 und 4 AES haben ausnahmsweise die Anschlusspflichtigen selbst die Sammelbehälter am Abholtag an einer vereinbarten Stelle im Straßenraum aufzustellen. Die von der Klägerin betreuten Wohnanlagen werden nach den insoweit unwidersprochen gebliebenen Angaben des Beklagten aber im Vollservice bedient. Mithin haben die Abfallerzeuger bzw. -besitzer in diesem Falle bereits durch den Einwurf des Abfalls in die Sammelbehälter alles erforderliche getan, um den Abfall zur Abholung bereitzustellen. Unbeachtlich ist insoweit, dass die Abholung des Abfalls durch den Beklagten tatsächlich nur zu im Voraus festgelegten Abholzeiten erfolgt. Denn solche Abholtermine sind allein aus organisatorischen Gründen erforderlich, schieben aber nicht den Zeitpunkt der Bereitstellung des Abfalls zur Abholung hinaus.
Die Mitarbeiter der Klägerin haben den angefallenen Abfall auch durchsucht bzw. weggenommen, indem sie die Restmüllcontainer oberflächlich auf Fehleinwürfe kontrolliert, Müllsäcke geöffnet und den Inhalt verteilt sowie fehlerhaft eingeworfene Gegenstände aus den Containern entnommen haben. Dass die Mitarbeiter der Klägerin ihre Dienstleistung dabei jeweils nur in der oberen Abfallschicht erbracht haben und nicht den gesamten Inhalt der Restmüllbehälter durchgegangen sind, führt dabei nicht zu einer anderen rechtlichen Beurteilung. Denn ein Durchsuchen liegt begrifflich nicht erst bei einer Behandlung des gesamten angefallenen Abfalls, sondern auch schon bei einer Beschränkung auf eine Teilmenge vor.
Die Klägerin ist schließlich auch nicht zu dem streitgegenständlichen Umgang mit den angefallenen Abfällen befugt, § 19 Abs. 1 S. 2 A. Der Begriff der Befugnis ist im Hinblick auf den der Gefahrenabwehr dienenden Sinn und Zweck der Satzungsregelung allein öffentlich-rechtlich, d.h. abfallrechtlich auszulegen. Auf die zivilrechtlichen Besitz- oder Eigentumsverhältnisse kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Unbefugt in diesem Sinne ist daher jeder, der nicht öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder ein von diesem Beauftragter ist. - Unerheblich ist insbesondere, dass die Kunden der Klägerin die streitgegenständlichen Dienstleistungen durch den Abschluss von Dienstleistungsrahmenverträgen zivilrechtlich gestattet haben. - Eine andere rechtliche Beurteilung ist auch nicht im Hinblick auf die Überlassungspflicht der Abfallerzeuger und -besitzer gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG geboten. Denn zum einen ist vorliegend mit dem Einwurf der Abfälle in die Sammelbehälter durch die Abfallerzeuger bzw. -besitzer diese Überlassungspflicht bereits erfüllt. Denn Abfälle werden dadurch überlassen, dass der bisherige Abfallbesitzer sie dem öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger zur Übernahme des Abfallbesitzes tatsächlich zur Verfügung stellt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 7 C 27/98, NVwZ 2000, 71 -73 mwNw.
Vorliegend haben die Abfallerzeuger bzw. -besitzer aber durch den Einwurf des Abfalls in die vom Beklagten bereitgestellten und zugelassenen Sammelbehälter alles getan, um ihm die tatsächliche Übernahme des Abfallbesitzes zu ermöglichen. Denn ab diesem Zeitpunkt besteht für ihn jederzeit die Möglichkeit, auf die eingeworfenen Abfälle zuzugreifen und sie durch Abholung tatsächlich zu übernehmen. Zum anderen steht dem Beklagten aber nicht erst ab dem Zeitpunkt der Überlassung der angefallenen Abfälle i.S.v. § 13 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG die Befugnis zu abfallbezogenen gefahrenabwehrenden Regelungen zu. Zwar erwächst gemäß § 15 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG erst zu diesem Zeitpunkt seine mit der Überlassungspflicht der Abfallerzeuger korrespondierende Verpflichtung zur Beseitigung der angefallenen und überlassenen Abfälle nach Maßgabe der §§ 10 bis 12 KrW-/AbfG. Diese Regelungen betreffen aber ihrerseits nur einen Teilausschnitt der abfallrechtlichen Pflichten des Beklagten. Sie berühren jedoch nicht seine darüber hinausgehende Befugnis, auch schon im vor der Überlassung liegenden Zeitraum der Bereitstellung der Abfälle besondere Regelungen zur Gefahrenabwehr zu treffen.
Bereits die vorliegenden Verstöße der Klägerin gegen die Satzungsvorschriften der §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2 A selbst rechtfertigen das Einschreiten des Beklagten durch die angefochtene Ordnungsverfügung vom 25. April 2005. Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Ausübung des Entschließungsermessens ergeben sich nicht. Insbesondere sind vorliegend keine Umstände ersichtlich, die ausnahmsweise verhindern, dass sich die von den Satzungsregelungen erfassten abstrakten Gefahren durch die Tätigkeiten der Klägerin realisieren können. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Gefahr einer Beschädigung der Restmüllbehälter bei einer Pressung des Restmülls mit Hilfe der Hydraulikanlagen der Containerpacker der Klägerin. Weder hat die Klägerin besondere technische Maßnahmen zum Ausschluss einer solchen Beschädigungsgefahr vorgetragen, noch sind solche für das Gericht sonst ersichtlich. Insbesondere schließt das Anheben der Restmüllbehälter auf einer Bodenplatte nicht aus, dass Beschädigungen an den Behältern eintreten können. Der seiner Zusammensetzung nach stets variierende Abfall in den Restmüllbehältern enthält regelmäßig auch solche Abfallbestandteile, die durch maschinellen Druck nicht komprimierbar sind, den ausgeübten Druck also nicht aufnehmen können, sondern gegebenenfalls bis auf die Behälterwände übertragen und eine Riss- bzw. Bruchwahrscheinlichkeit für das Behältnis begründen. Hinzu kommt, dass insbesondere im Restmüll auch spitze oder scharfe Gegenstände enthalten sein können, die diese Beschädigungsgefahr noch erhöhen. Auch der nach den Angaben der Klägerin geringe, dem Fußdruck eines erwachsenen Menschen vergleichbare Druck von 0, 211 kg pro cm² Abfall schließt eine solche Beschädigungsgefahr nicht aus. Da dieser Druck mechanisch erzeugt und durchgehalten wird, kann es im Einzelfall bei Widerständen im Behälter durch nicht verdichtbare Abfallbestandteile zu einer Konzentration des Drucks auf einen kleinen Teilbereich des Behälters und damit zu einem die Beschädigungsgefahr steigernden höheren Druck kommen. Gleiches gilt für die Freisetzung gesundheitsbeeinträchtigender Bioaerosole durch die Tätigkeiten der Klägerin. Zunächst ergibt sich aus den von ihr selbst vorgelegten Unterlagen, dass mit den streitgegenständlichen Dienstleistungen der Verpressung bzw. Sortierung von Abfall grundsätzlich eine Emission von überwiegend luftgetragenen Mikroorganismen verbunden ist, der die Mitarbeiter und zugleich auch dritte Personen, die im Zeitpunkt der Erbringung der Dienstleistung den entsprechenden Bereich passieren, grundsätzlich ausgesetzt werden können,
vgl. Bericht über die Ergebnisse der Luftkeimmessung bei der Müllsortierung und -verpressung durch die D West GmbH in F2 am 28. September 2005 durch das Labor für Arbeits- und Umwelthygiene Dr. N in Hannover, Bl. 58 (60 f). der GA, sowie Gefährdungsbeurteilung nach §§ 5, 6 ArbSchG von Mai 2005 für die Tätigkeiten der Klägerin, Bl. 35 (43, 44, 46) der GA.
Aus diesem Grund führt die Gefährdungsbeurteilung im Hinblick auf den Schutz der Arbeitnehmer der Klägerin auch umfangreiche Schutzmaßnahmen insbesondere für die Tätigkeiten der Verpressung und Sortierung des Abfalls aus. Die tatsächliche Ergreifung dieser Schutzmaßnahmen führt aber ihrerseits nicht zu einem vollständigen Ausschluss der Konkretisierungsgefahr der von der A erfassten abstrakten Gefahren im Hinblick auf die Mitarbeiter der Klägerin. Denn den aufgeführten technischen und organisatorischen Schutzmaßnahmen ist - wie allen Schutzmaßnahmen - eigen, dass sie zwar der Minimierung eines vorhandenen Gefahrenpotentials dienen. Einen vollständigen Ausschluss dieser Gefahren können Schutzmaßnahmen aber grundsätzlich nicht bewirken. Ungeachtet dessen wirken sich diese allein mitarbeiterbezogenen Schutzmaßnahmen im Hinblick auf die Gefährdung dritter Personen, z. B. Anwohner oder Passanten, überhaupt nicht aus. Schließlich ist keine der in der Gefährdungsbeurteilung enthaltenen Schutzmaßnahmen darauf gerichtet, bereits die Emission der schädlichen Bioaerosole selbst einzuschränken oder auszuschließen. Nichts anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin schließlich aus den Ergebnissen der von ihr in Auftrag gegebenen Luftkeimmessung durch das Labor Dr. N aus Hannover vom 28. September 2005 in F2. Soweit diese Untersuchung zu dem Ergebnis gelangt, dass die derzeitigen Richt- und Kontrollwerte für Mikroorganismen- Konzentrationen in der Luft an Arbeitsplätzen der Abfallwirtschaft bei den konkreten Tätigkeiten der Klägerin eingehalten wurden und ein gegenüber der Abfallsammlung erhöhtes Risiko möglicher Gefährdungen von Passanten während der Dienstleistungserbringung durch die Klägerin nicht erkennbar sei, kann aus den festgestellten Untersuchungsergebnissen gerade kein verallgemeinernder Schluss auf eine Ungefährlichkeit der Tätigkeiten gezogen werden. Denn insoweit handelt es sich schon nicht um eine repräsentative Untersuchung. Angesichts der stark variierenden Gestaltung der einzelnen Containerstandorte, der im Verlaufe des Jahres völlig unterschiedlichen klimatischen Bedingungen und ihrer Auswirkung auf die Bildung bzw. Vermehrung von Bakterien, Pilzen etc. in dem seinerseits nach Art und Zusammensetzung stets variierenden Restmüll ist eine auf einen Arbeitstag und einen einzigen Mitarbeiter der Klägerin beschränkte Luftkeimmessung wie die vorliegende nicht geeignet, eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für die Bewertung des Emissionsumfangs und der Expositionsgefahr des einzelnen Mitarbeiters bzw. dritter Personen für den gesamten zeitlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich der Klägerin zu schaffen. Ungeachtet dessen ergab sich aber selbst in dieser kurzzeitigen Messung bereits ein - wenn auch einmaliger - Spitzenwert von 290.000 Koloniebildenden Einheiten Schimmelpilze pro Kubikmeter Luft gegenüber einer natürlichen Hintergrundkonzentration von 1.900 KBE/m³. Dieser kurzzeitig aufgetretene Spitzenwert kann gerade nicht als einmaliger Ausreißer vernachlässigt werden. Der Wert zeigt vielmehr, dass die Tätigkeiten der Klägerin sehr wohl mit besonders hohen Belastungssituationen verbunden sein können und daher geeignet sind, insbesondere im Hinblick auf ungeschützte Dritte Gesundheitsbeeinträchtigungen herbeizuführen. Die vorliegenden Messwerte verdeutlichen zugleich auch, dass entgegen der Auffassung der Klägerin auch bei der Vornahme der Tätigkeiten nur in der oberen Abfallschicht bereits erhebliche Keimmengen freigesetzt werden.
Gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung gemäß §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW bestehen ebenfalls keine rechtlichen Bedenken.
Schließlich gebietet auch der Erlass des Widerspruchsbescheides durch den Beklagten als unzuständiger Widerspruchsbehörde nicht die Aufhebung des nach den vorstehenden Ausführungen rechtmäßigen Ausgangsbescheides des Beklagten. Dieser formelle Fehler wirkt sich auf die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung nicht aus. Zwar ist prozessual einheitlicher Gegenstand der vorliegenden Anfechtungsklage gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005 in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 erhalten hat. Dies bedeutet aber nur, dass die ursprüngliche Ordnungsverfügung der Anfechtungsklage mit dem Inhalt und der Begründung - nicht jedoch auch mit etwaigen Verfahrensfehlern -, die sie durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, zugrunde liegt. Denn zur Gestalt in diesem Sinne gehören nur der Tenor und die Begründung des Verwaltungsaktes, nicht dagegen das Verfahren, welches seinem Erlass voranging,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 8 C 69/80, BVerwGE 62, 80 (86); OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 1998 - 8 A 940/96, NWVBl. 1998, 356; Kopp/Schenke, 14. Auflage 2005, § 79 Rn 1; Brenner in: Sodan/Ziekow, Nomos- Kommentar zur VwGO, Stand Januar 2003 § 79 Rn 23; Eyermann, VwGO, 11. Auflage 2000, § 79 Rn 9; Schoch/Schmidt-Assmann, VwGO, Stand Oktober 2005, § 79 Rn 4.
Hier hat der Widerspruchsbescheid die Ordnungsverfügung hinsichtlich Tenor und Gründen jedoch nicht verändert, sondern vielmehr rechtlich bestätigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 6 ArbSchG
§§ 68 ff. VwGO
§§ 37, 34 Abs. 1 LAbfG
§§ 11 Abs. 2, 15 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG
§§ 708 Nr. 11, 711, 709
ZPO
§ 7 AG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 101 Abs. 2
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 1 OBG
§ 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 LAbfG
§ 9 Abs. 1 S. 1 und 2 LAbfG
§ 9 Abs. 1 S. 1 LAbfG
§ 9 Abs. 1 S. 2 LAbfG
§ 35 Abs. 3 LAbfG
§ 13 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG
§ 15 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG
§ 10 bis
12 KrW-/AbfG
§ 55 Abs. 1, 57
Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art.
74 Abs. 1 Nr. 24, 72 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 320
NVwZ 2000, 71,

42
NVwZ 2000, 71
BVerwGE 62, 80
17 L 1022/05
17 L
1022/05
5 C 23/85
7 C
27/98
7 C 27/98
8 C 69/80
8 A 940/96