Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-17, Aktenzeichen 15 A 976/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0117.15A976.22.00

Tenor:
Auf die Berufungen des Beklagten und des Beigeladenen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 28. März 2022 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die dem Beigeladenen entstandenen außergerichtlichen Kosten sind nur für das zweitinstanzliche Verfahren erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Gültigkeit der Wahl des Beigeladenen zum Landrat des Kreises W. am 13. September 2020. In Streit steht die Frage, ob der Beklagte diese Wahl durch die Veröffentlichung einer vierseitigen Anzeige (Beilage) in dem Anzeigenblatt „F. -U. am Sonntag“ eine Woche vor der Wahl unzulässig beeinflusst hat.
Der Kläger reichte für die vorgenannte Wahl einen Wahlvorschlag ein und benannte als Wahlbewerber Herrn D. T1. . Der Kreisverband der CDU benannte als Wahlbewerber den seit der Kommunalwahl 2015 amtierenden Amtsinhaber, den Beigeladenen, und reichte einen entsprechenden Wahlvorschlag ein. Auch SPD, FDP und Die PARTEI stellten Wahlbewerber und-bewerberinnen auf.
Am 6. September 2020 schaltete der Beklagte eine vierseitige Anzeige unter der Rubrik „C. “ im „F. -U. am Sonntag“, einem Anzeigenblatt im Rheinischen Zeitungsformat (36 cm x 51 cm), das jeden Sonntag kostenfrei an alle Haushalte im Kreisgebiet verteilt wird. Im Kreis W. hat es eine Druckauflage von rund 126.000 Exemplaren. Die Anzeige war auf allen vier Seiten ausdrücklich als „Anzeige“ und mit „Kreis W. “ überschrieben und dem Kreiswappen versehen. Sie enthielt mehrere Artikel, in denen über aktuelle Aktivitäten des Beklagten, seiner Wohnungsbaugesellschaft Gemeinnützige Wohnungsgesellschaft Kreis W. sowie der Entwicklungsgesellschaft Energie- und Gewerbepark F1. mbH, denen der Beigeladene jeweils vorsitzt, berichtet wurde. In einem auf der ersten Seite der Anzeige befindlichen Grußwort, über dem sich ein Bild des Beigeladenen befand, stellte dieser die einzelnen Beiträge in knapper Form vor. In den Artikeln wurden zum Teil wörtliche Zitate des Beigeladenen wiedergegeben, die mitunter drucktechnisch hervorgehoben waren. Auf den vier Anzeigenseiten waren insgesamt drei Fotos des Beigeladenen abgedruckt mit den Maßen 5,5 x 5,5 cm, 9,3 x 23,5 cm und 11 x 17 cm; sein Name wurde 17 Mal zitiert. Die Kosten der Anzeige beliefen sich auf ca. 13.700,- Euro; sie waren im Haushalt des Kreises veranschlagt.
Nachdem die Frage der Rechtmäßigkeit der Schaltung der Anzeige zum Thema kritischer Berichterstattung in der Lokalpresse geworden war, gab der Beklagte unter dem 8. September 2020 eine Pressemitteilung heraus, in der der Beigeladene sein Bedauern erklärte, dass die Beilage von manchen als Teil seines Wahlkampfes interpretiert werde. Rückblickend sei ein größerer zeitlicher Abstand zum Wahltag sicher besser gewesen, um ein solches Missverständnis auszuschließen.
Bei der Landratswahl am 13. September 2020 erhielt der Beigeladene mehr als die Hälfte der insgesamt 126.684 gültigen Stimmen. Auf ihn entfielen 68.536 Stimmen (= 54,1 %), auf die SPD-Kandidatin 35.062 Stimmen (= 27,7 %), auf den FDP-Kandidaten 9.869 Stimmen (= 7,8 %), auf den Kandidaten der LINKEN 6.194 Stimmen (= 4,9 %) und auf den Kandidaten der PARTEI 7.023 Stimmen (= 5,5 %). Das Ergebnis der Wahl des Landrates wurde im Amtsblatt des Beklagten Nr. 44 vom 24. September 2020 unter dem Eintrag 634/2020 öffentlich bekannt gemacht.
Insgesamt waren bei der Wahl 130.520 Stimmen abgegeben worden. Die Wahlbeteiligung betrug 52,7 %, der Anteil der Briefwählerinnen und -wähler betrug 40,9 %. Der Anteil der Briefwahlstimmen, die vor dem 6. September 2020 abgegeben worden waren, ließ sich für das gesamte Kreisgebiet nicht ermitteln. Lediglich die kreisangehörigen Kommunen L. und H. hatten dokumentierten, wann die versandten Briefwahlunterlagen von den Wählerinnen und Wählern zurückgesandt worden waren. Danach hatten in L. von insgesamt 7.105 abgegebenen Briefwahlstimmen 3.028 Wählerinnen und Wähler ihre Stimme am 6. September 2020 bereits abgegeben, in H. waren es 944 von 2.811 Briefwählerinnen und -wählern.
Mit bei dem Beklagten am 9. Oktober 2020 eingegangenem Schreiben legte der Kläger bei dem Kreiswahlleiter Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl des Landrats ein. Zur Begründung führte er aus, der Beklagte habe durch die Schaltung der vierseitigen Anzeige im „F. -U. am Sonntag“ die Wähler zugunsten des Beigeladenen beeinflusst und hierdurch seine Neutralitätspflicht verletzt.
Mit Beschluss vom 24. November 2020 übertrug der Kreistag für die Zeit der vom Landtag Nordrhein-Westfalen am 30. Oktober 2020 festgestellten epidemischen Lage von landesweiter Tragweite seine Entscheidungsbefugnisse auf den Kreisausschuss. Nach Vorprüfung des Einspruchs im Wahlprüfungsausschuss des Kreistags W. am 15. Dezember 2020, an der der Beigeladene nicht teilgenommen hatte, erklärte der Kreisausschuss die Wahl des Landrates vom 13. September 2020 für gültig. Der Beschluss des Kreisausschusses wurde am 4. Februar 2021 im Amtsblatt des Kreises W. Nr. 4/2021 als Eintrag Nr. 43/2021 öffentlich bekanntgemacht.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2021 übermittelte der Beklagte dem Kläger eine Ausfertigung des Beschlusses des Kreisausschusses. Der Kläger hat am 26. Februar 2021 Klage erhoben.
Zu deren Begründung hat er vorgetragen: Die Klage sei zulässig, insbesondere sei er als Wahlvorschlagsträger klagebefugt. Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte habe durch die Schaltung der vierseitigen Anzeige in dem Anzeigenblatt „F. -U. am Sonntag“ seine Neutralitätspflicht verletzt. Hierin liege eine massive amtliche Wahlbeeinflussung, infolge derer er, der Kläger, und der von ihm benannte Kandidat in ihren Rechten auf chancengleiche Teilnahme an der Kommunalwahl verletzt seien. Die Anzeige sei den Leserinnen und Lesern aufgrund der Aufmachung, benutzter Schrifttypen, farblicher Gestaltung und abgedruckter Fotos als „quasi-amtliche Verlautbarung" des beklagten Kreises sofort ins Auge gesprungen. Staatsorgane als solche dürften aber nicht parteiergreifend zu Gunsten oder zu Lasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern in den Wahlkampf einwirken. Daraus folge für die Vorwahlzeit das Gebot äußerster Zurückhaltung und das Verbot jeglicher, mit Haushaltsmitteln betriebener Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeits-, Leistungs- und Erfolgsberichten. Die so von der Rechtsprechung gezogenen Grenzen seien vorliegend verletzt. Beurteilungsrelevant sei vor allem die Tatsache, dass die Anzeige exakt eine Woche vor dem Wahltermin erschienen sei. Wenn die Rechtsprechung fordere, dass bei amtlicher Öffentlichkeitsarbeit für die Vorwahlzeit das Gebot äußerster Zurückhaltung zu gelten habe, so gelte dies erst recht für die „absolut heiße Phase“ des Wahlkampfes wenige Tage vor der Stimmabgabe, in der die noch unschlüssigen Wähler überzeugt werden müssten. Bei der Anzeige handele es sich um einen in der Vorwahlzeit unzulässigen Arbeits-, Leistungs- und Erfolgsbericht. Die darin behandelten Themen seien allesamt wahlkampfrelevant gewesen. Die Anzeige enthalte reines, auf den Beigeladenen bezogenes Marketing ohne nutzbaren Informationsgehalt für den Bürger.
Es habe auch kein sachlich begründeter akuter Anlass für die Veröffentlichung der Anzeige nur eine Woche vor der Wahl bestanden. Zu berücksichtigen sei zudem, dass man sich in einer zugespitzten Wahlkampfsituation befunden habe und der Wahlsieg des amtierenden Landrats keineswegs sicher gewesen sei. Bei 247.851 Wahlberechtigten im Kreis habe mit der an alle Haushalte verteilten Werbeanzeige praktisch jeder und jede Wahlberechtigte erreicht werden können. Da es wahlentscheidend nur auf wenige tausend Stimmen kreisweit angekommen sei, sei die Anzeige ein probates Mittel gewesen, die Stimmabgabe durch eine amtliche Verlautbarung des Beklagten zu beeinflussen.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Kreisausschusses vom 7. Januar 2021 zu verpflichten, die Wahl zum Landrat des Kreises W. am 13. September 2020 für ungültig zu erklären und eine Neuwahl anzuordnen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nach Auffassung des Beklagten liegen die Voraussetzungen für eine Ungültigkeitserklärung der Landratswahl nicht vor. Eine amtliche Wahlbeeinflussung durch ihn sei nicht festzustellen. In seiner Anzeige vom 6. September 2020 seien ausschließlich Aufgaben angesprochen worden, die in seinen Zuständigkeitsbereich fielen und die er selbst ausführe oder die Einrichtungen und private Gesellschaften, an denen er beteiligt sei, wahrnähmen. Die Anzeige enthalte auch nach Inhalt und äußerer Form keine Wahlwerbung, sondern bewege sich im Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit. Es handele sich um eine rein informative Darstellung seiner Arbeit und zukünftigen Aufgaben. Auch sei nicht erkennbar, dass die Anzeige der Steigerung des Bekanntheitsgrades oder der Sympathiewerbung für den Beigeladenen gedient habe. Soweit in der Anzeige Fotos von diesem abgedruckt gewesen seien, sei dies stets im Zusammenhang mit einem Artikel erfolgt, in dem sachlich-inhaltlich über seine, des Beklagten, Aufgabenwahrnehmung berichtet worden sei. Auch entspreche es den Gepflogenheiten kommunaler Öffentlichkeitsarbeit, den einzelnen Artikeln über die Aufgabenwahrnehmung durch den Kreis ein Grußwort unter Beifügung eines Fotos des Landrates voranzustellen. Das Gleiche gelte für wörtliche Zitate von Aussagen des Beigeladenen, die in einzelnen Artikeln wiedergegeben worden seien. Im Übrigen entspreche es journalistischer Praxis, in einzelne Beiträge persönliche Zitate der für eine bestimmte Aufgabe Verantwortlichen einzustreuen. An dieser Bewertung ändere auch die Tatsache nichts, dass die Anzeige eine Woche vor der Wahl geschaltet worden sei. Hierbei habe es sich nicht um eine Einzelmaßnahme gehandelt, sondern er, der Beklagte, habe regelmäßig derartige Veröffentlichungen in dem Anzeigenblatt vorgenommen, so etwa im Juni, September und Dezember 2019 und auch im Dezember 2020 sowie April, Juli und Oktober 2021. Im ersten Halbjahr 2020 seien derartige Anzeigenschaltungen einzig aufgrund der pandemiebedingten Überlastung seiner Pressestelle und eines personellen Wechsels im Bereich des Pressesprechers nicht fortgesetzt worden, obgleich vom Kreistag im Haushaltsplan 2020 öffentliche Mittel für derartige Veröffentlichungen von Anzeigen auf Sonderseiten bereitgestellt worden seien. Zudem habe das Personalamt darauf gedrängt, die Anzeige wegen des Berichts „Abschluss in der Tasche - und jetzt?“ möglichst schnell zu veröffentlichen. Auch Layout, Umfang und Darstellung der Artikel seien im Vergleich zu früheren Fassungen nicht abgeändert worden.
Schließlich sei auch nicht anzunehmen, dass die Veröffentlichung der Anzeige von entscheidendem Einfluss auf das Wahlergebnis gewesen sein könnte. Das im Vergleich zur Kommunalwahl 2015 geänderte Stimmverhalten erkläre sich insbesondere dadurch, dass die SPD seinerzeit keinen Kandidaten für das Amt des Landrates zur Wahl gestellt habe. Zudem sei die Wahlbeteiligung 2015 deutlich geringer gewesen; diese habe bei 31,95 % gelegen, wohingegen 2020 eine Wahlbeteiligung von 52,66 % zu verzeichnen gewesen sei. Im Übrigen sei die Wirkung einer Zeitungsanzeige heute aufgrund der veränderten Medienwelt deutlich geringer als zu Zeiten der einschlägigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -.
Der Beigeladene hat erstinstanzlich keinen Antrag gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Urteil vom 28. März 2022 unter Aufhebung des Bescheides des Kreisausschusses vom 7. Januar 2021 verpflichtet, die Wahl zum Landrat des Kreises W. am 13. September 2020 für ungültig zu erklären und eine Neuwahl anzuordnen. Die Klage sei zulässig, insbesondere sei der Kläger klagebefugt, weil er zu den nach § 39 Abs. 1 Satz 1 Kommunalwahlgesetz (KWahlG NRW) Einspruchsberechtigten gehöre und seinem Einspruchsbegehren im Rahmen der Wahlprüfung nicht stattgegeben worden sei. Die Klage habe auch in der Sache Erfolg. Sowohl die nach § 42 KWahlG NRW notwendige Unregelmäßigkeit der Wahl als auch die Ergebnisrelevanz lägen vor. Die Veröffentlichung der vierseitigen Anzeige in dem Anzeigenblatt „F. -U. am Sonntag“ eine Woche vor der Wahl sei eine unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung gewesen; sie habe gegen das Neutralitätsgebot verstoßen. Die Anzeige sei bei näherer Betrachtung schon nicht sachlich neutral gehalten, weil sämtliche Artikel in die Zukunft gerichtet formuliert seien und wie selbstverständlich davon ausgingen, der amtierende Landrat werde sein Amt auch in den nächsten Jahren innehaben. Außerdem griffen sowohl das Vorwort des Landrats als auch die einzelnen Artikel sämtlich die aktuellen Themen des Wahlkampfes der Landratskandidaten und -kandidatinnen im Kreis W. auf, wie sie in einem aus Anlass der Wahl erstellten „WDR-Kandidatencheck“ benannt worden seien. Aber auch wenn man davon ausgehe, dass die Anzeige sowohl inhaltlich als auch ihrer Form nach neutral gehalten sei, seien angesichts des Zeitpunkts der Veröffentlichung nur eine Woche vor der Wahl die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit überschritten. In der unmittelbaren Vorwahlzeit könnten selbst neutral gehaltene amtliche Veröffentlichungen (etwa Arbeits-, Leistungs- und Erfolgsberichte) geeignet sein, die Wettbewerbsverhältnisse im Wahlkampf zugunsten des bisherigen Amtsinhabers zu beeinflussen. Das daraus folgende Gebot äußerster Zurückhaltung sei vorliegend verletzt; ein akuter sachlicher Grund für die Veröffentlichung der Anzeige am Vorwahlsonntag habe nicht bestanden.
Der Wahlfehler habe für die Wahl zum Landrat auch von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Durch das Erfordernis der Mandatsrelevanz (Erheblichkeitsgrundsatz) würden Rechtsverstöße, die keine konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses begründeten, in Kauf genommen. Es müssten ernstzunehmende Gründe für die Annahme vorliegen, dass die Wahl bei ordnungsgemäßem Ablauf möglicherweise zu einem anderen Ergebnis geführt hätte, wobei eine mathematisch korrekte Feststellung einer Mandatsrelevanz allerdings bei Wahlfehlern der hier vorliegenden Art nicht möglich sei; ihre Annahme müsse notwendigerweise hypothetisch bleiben. Habe, wie hier, einer der Bewerber im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen erreicht, liege ein erheblicher Wahlfehler dann vor, wenn ohne diesen Fehler die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass dieser Bewerber die absolute Mehrheit nicht erreicht hätte und es damit zu einem zweiten Wahlgang (Stichwahl) gekommen wäre, in dem der im ersten Wahlgang unterlegene Bewerber eine neue - nicht ganz fernliegende - Chance gehabt hätte. Ausgehend davon liege es nicht außerhalb jeder Lebenserfahrung, dass der Beigeladene, wäre die ihn immer wieder hervorhebende, mit Fotos seiner Person versehene vierseitige Anzeige eine Woche vor der Wahl nicht erschienen und an alle Haushalte im Kreisgebiet verteilt worden, die absolute Mehrheit der Stimmen (knapp) verfehlt hätte. In einem zweiten Wahlgang habe die unterlegene Bewerberin der SPD eine nicht ganz fernliegende Chance gehabt.
Der Beklagte und der Beigeladene haben gegen das Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und führen zur Begründung ergänzend zum erstinstanzlichen Vorbringen aus: Die Klage sei mangels Klagebefugnis bereits unzulässig. Jedenfalls im Rahmen des § 46b KWahlG NRW, der die Personenwahl betreffe und die Vorschriften der §§ 39 und 41 KWahlG NRW für lediglich entsprechend anwendbar erkläre, sei zur Vermeidung einer Popularklage zu fordern, dass der jeweilige Kläger im gerichtlichen Wahlprüfungsverfahren nach § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen könne, sein Recht auf Chancengleichheit sei in einer für ihn selbst bzw. seinen eigenen Kandidaten ergebnisrelevanten Art und Weise verletzt worden. Daran fehle es hier, da der Kandidat des Klägers bei der Wahl der Letztplatzierte gewesen sei. Das Gesetz unterscheide in § 39 und § 41 KWahlG NRW zwischen Einspruchs- und Klagebefugnis. Aus § 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG NRW ergebe sich, dass, wer nicht in seinem subjektiven Recht verletzt sei, nicht klagebefugt sei. Nur deshalb bedürfe es der Einräumung der Klagebefugnis für die Aufsichtsbehörde aus objektiv-rechtlichen Gründen in § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW.
Darüber hinaus sei die Klage unbegründet. Es fehle bereits an einem Wahlfehler, weil sich die Schaltung der Anzeige trotz der zeitlichen Nähe zur Wahl im Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit gehalten habe. Es habe sich - ungeachtet der coronabedingten Unterbrechung - um eine regelmäßig erscheinende Publikation gehandelt, zu deren Aussetzung im Vorfeld der Wahl keine Pflicht bestanden habe. Bejahe man eine solche Pflicht, werde der Amtsinhaber dadurch gegenüber den Mitbewerberinnen und -bewerbern benachteiligt und die Öffentlichkeitsarbeit der Gebietskörperschaft zu stark eingeschränkt. Ein Wahlfehler sei deshalb nur dann zu bejahen, wenn die amtliche Öffentlichkeitsarbeit die Grenzen zur unzulässigen Wahlwerbung in einem ins Gewicht fallenden, spürbare Auswirkungen auf das Wahlergebnis nahelegenden Umfang überschritten habe bzw. zu überschreiten drohe. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Die Anzeige habe keinen inhaltlichen Bezug zur Wahl und sei von unbedeutendem Gewicht. Eine ernsthafte Beeinflussung mündiger Wählerinnen und Wähler sei durch die Veröffentlichung nicht zu erwarten gewesen. Eine solche ergebe sich auch nicht durch die mehrfache namentliche Nennung des Beigeladenen; es seien im Übrigen auch andere Personen (etwa Mitarbeitende) und der Kreis W. häufig benannt worden. Die Artikel verhielten sich auch nicht zu Wahlkampfthemen im konkreten Einzelfall. Soweit das Verwaltungsgericht zur Begründung dieser Annahme auf einen „WDR-Kandidatencheck“ abstelle, so sei es tatsächlich die Landesrundfunkanstalt gewesen, die durch die Themenvorgabe ihren Zuschauern und Zuschauerinnen bzw. Zuhörern und Zuhörerinnen suggeriere, was für die Wählerinnen und Wähler wichtig sein solle und nicht etwa der Beigeladene. Dass es sich bei den abgehandelten Themen keineswegs um für den Kreis W. relevante Wahlkampfthemen gehandelt habe, erkenne man auch daran, dass sämtliche Inhalte vom Beklagten schon zuvor in einzelnen Pressemitteilungen thematisiert worden seien.
Etwaigen Unregelmäßigkeiten fehle es jedenfalls an der Ergebnisrelevanz. Diese sei nur dann zu bejahen, wenn ernst zu nehmende Gründe für die Annahme vorlägen, dass die Wahl bei ordnungsgemäßem Ablauf zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Dieser Maßstab weiche von den Kommunalwahlgesetzen anderer Bundesländer ab, weshalb die vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen aus Baden-Württemberg nicht herangezogen werden dürften. Außerdem habe das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt, dass der streitgegenständlichen Anzeige eine durchaus ambivalente Wirkung beizumessen gewesen sei; sie habe den Beigeladenen auch Stimmen gekostet. Es habe nach dem 6. September 2020 zahlreiche Medienberichte gegeben, die sich kritisch mit der Veröffentlichung der Anzeige kurz vor der Wahl auseinandergesetzt hätten; dabei seien Begriffe wie „Skandal“ und „Klüngel“ gefallen. Die Aufmerksamkeit im Landkreis W. sei infolge der umfangreichen Presseberichterstattung hierüber schon am 8. September 2020 so groß geworden, dass der Beklagte sich an diesem Tag zu einer gesonderten Presseerklärung veranlasst gesehen habe, um sein Bedauern auszudrücken. Dass ein Verhalten vom Wähler theoretisch möglicherweise auch als unangebracht gewürdigt worden sein und sich deshalb auch zu Lasten des vermeintlich Beworbenen ausgewirkt haben könnte, dürfe bei der Entscheidung über die Erheblichkeit einer Wahlbeeinflussung nicht ausgeblendet werden. Dies habe das Verwaltungsgericht aber getan und sich mit diesem Aspekt überhaupt nicht auseinandergesetzt.
Schließlich sei auch die Bedeutung des kostenlosen Anzeigenblattes überbewertet worden. Die elektronische Kommunikation über „soziale Medien“, die in den letzten Jahren von zunehmender Relevanz in Wahlkämpfen sei, habe eine weitaus größere Reichweite als eine Anzeige in einer Gratiszeitung. Im Übrigen sei auch der Kreis der noch beeinflussbaren Wählerinnen und Wähler angesichts des Briefwahlanteils im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Anzeige bereits deutlich reduziert gewesen und habe bei nur etwa 70 % gelegen. Ausgehend davon hätten sich 5,9 % der Wählerinnen und Wähler von der streitgegenständlichen Anzeige zu einer Wahl des Beigeladenen bestimmen lassen müssen, um das Ergebnis des ersten Wahlgangs zu dessen Gunsten zu beeinflussen. Die Annahme, bei einem Briefwahlanteil von etwa 40 % hätten etwa 30 % aller Wählerinnen und Wähler ihre Stimmen eine Woche vor der Wahl bereits abgegeben, werde durch die entsprechenden statistischen Werte der Bundestagswahl 2021 belegt. Im Kreis W. sei dieser Anteil vermutlich noch höher gewesen, wie die Zahlen aus der Stadt L. und der Gemeinde H. belegten. Im Übrigen sei auch in einem etwaigen Stichwahlgang nicht zu erwarten gewesen, dass die zweitplatzierte Kandidatin der SPD, die im ersten Wahlgang nur 27,7 % erhalten habe, obsiegt hätte.
Eine Neuwahl beeinflusse das Wahlergebnis deutlich stärker als jede Anzeige, zumal sich auch die Presseberichterstattung nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Ungunsten des Beigeladenen auswirke. Schließlich überwiege jedenfalls der Bestandsschutz der durchgeführten Wahl.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 28. März 2022 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht zur Begründung geltend: Die Klage sei zulässig; ihm stehe nach § 39 Abs. 1 KWahlG NRW das Recht zu, Einspruch gegen die Wahl einzulegen und nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG NRW das Recht, gegen eine ablehnende Einspruchsentscheidung Klage zu erheben.
Das Vorbringen des Beklagten und des Beigeladenen könne die zutreffende Würdigung, dass ein Wahlfehler in Form einer unzulässigen Wahlbeeinflussung vorliege, nicht erschüttern. Der Verweis darauf, dass es sich bei den Themen um solche handele, die bereits in der Vergangenheit Gegenstand der Öffentlichkeitsarbeit des Beklagten gewesen seien, verdeutliche nochmals, dass es keinerlei Grund für die Schaltung der Anzeige in unmittelbarer zeitlicher Nähe zum Wahltermin gegeben habe. Besonders schwer wiege hier, dass der Beigeladene selbst die Anzeige autorisiert haben müsse, er also Wählerbeeinflussung zu seinen eigenen Gunsten betrieben habe.
Im Hinblick auf die erforderliche Mandatsrelevanz des Wahlfehlers sei die Maßstabsbildung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Erkenntnisse aus der Wahlforschung belegten, dass bei der Bundestagswahl 2021 etwa 67 % der Wählerinnen und Wähler ihre Stimme erst in der Woche vor der Wahl oder am Wahltag selbst abgegeben hätten. Von diesen seien etwa 85 % im Hinblick auf die Wahlentscheidung noch unsicher gewesen. Ausgehend davon komme der Anzeige kurz vor der Wahl eine erhebliche Relevanz zu.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird ergänzend auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufungen des Beklagten und des Beigeladenen haben Erfolg. Die auf die Verpflichtung zur Ungültigkeitserklärung der Landratswahl im Kreis W. gerichtete Klage ist zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).
1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere gehört der Kläger zum Kreis der Klagebefugten. Zu diesen zählen unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Wahlprüfungsverfahrens und mit Blick auf die Systematik der §§ 39 ff. KWahlG NRW - erstens - Wahlberechtigte, - zweitens - Leitungen solcher Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl teilgenommen haben, - drittens - die Aufsichtsbehörde und - viertens - gewählte Vertreter und Vertreterinnen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Januar 2012 - 15 A 2413/11 -, juris Rn. 11, und vom 5. November 2010 - 15 A 860/10 -, juris Rn. 17; Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, 2008, S. 323 ff.
Die Klagebefugnis von Wahlberechtigten und Partei- und Wählergruppenleitungen setzt zudem voraus, dass diese zuvor Einspruch erhoben haben und ihrem auf eines der drei Wahlprüfungsbeschlüsse des § 40 Abs. 1 lit. a) bis c) KWahlG NRW gerichteten Einspruchsbegehren (Anordnung des Ausscheidens eines Vertreters, einer Wiederholungswahl oder einer Neufeststellung des Wahlergebnisses) nicht oder nicht vollständig stattgegeben wurde. Diese Voraussetzungen liegen beim Kläger vor.
Ein darüber hinausgehendes Erfordernis, dass sich der geltend gemachte Wahlfehler konkret zu Ungunsten des Klägers - bzw. zu Ungunsten des von ihm aufgestellten Kandidaten - im Sinne einer subjektiven Rechtsverletzung ausgewirkt haben können muss, besteht nicht. Der Gesetzgeber hat insoweit von der ihm nach § 42 Abs. 2 VwGO eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht, für die Wahlprüfungsklage bei der Klagebefugnis von dem Erfordernis einer individuellen Rechtsverletzung abzusehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. November 1980- 15 A 1660/80 -, OVGE 35, 144, 147.
Im Wahlprüfungsverfahren werden keine subjektiven Rechte verfolgt, sondern Mängel des Wahlverfahrens geltend gemacht. Gegenstand einer Wahlprüfung im Rahmen des auch hier einschlägigen § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG NRW (i. V. m. § 46b KWahlG NRW) ist die Gültigkeit der Wahl. Eine Wahlprüfung bezweckt, die Übereinstimmung der Wahl mit den wahlrechtlichen Vorschriften im Nachhinein festzustellen und im Fall der Nichtübereinstimmung daraus ggf. Konsequenzen zu ziehen. Die Wahlprüfung soll der Wahrung der Wahlrechtsgrundsätze dienen, namentlich der Freiheit und Gleichheit als konstituierende Elemente einer demokratischen Wahl.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2012 - 15 A 2413/11 -, juris Rn. 18 ff., und Urteil vom 15. Dezember 2011 - 15 A 876/11 -, juris Rn. 53 ff.
Vor diesem Hintergrund ist das Wahlprüfungsverfahren ausschließlich dazu bestimmt, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. November 2011 - 15 B 1427/11 -, juris Rn. 7 f., und vom 9. Februar 2011 - 15 B 1795/10 -, juris Rn. 8 f., jew. m. w. N.
Für eine abweichende Sichtweise lässt sich auch nicht die Regelung des § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW heranziehen, durch die nur für die - nach § 39 Abs. 1 KWahlG NRW ebenfalls einspruchsberechtigte - Aufsichtsbehörde die Klagemöglichkeit explizit benannt wird. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, dass mit der Schaffung der Einspruchs- und Klagemöglichkeit für die Aufsichtsbehörde eine gegenüber dem kommunalaufsichtsrechtlichen Instrumentarium speziellere Regelung geschaffen werden sollte.
Vgl. LT-Drs. 2/1411, S. 31.
Ausgehend davon begründet die Vorschrift für die Aufsichtsbehörde ein gegenüber den übrigen Einspruchsberechtigten erweitertes Klagerecht: Sie ist in Bezug auf jedweden für rechtswidrig gehaltenen Wahlprüfungsbeschluss klagebefugt, und zwar unabhängig davon, ob die Wahl für gültig oder ungültig erklärt wurde und ob die Aufsichtsbehörde zuvor Einspruch eingelegt hatte.
Vgl. LT-Drs. 2/1411, S. 31; Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, 2008, S. 324 f.
Es ist schließlich auch nicht plausibel, wieso den übrigen in § 39 Abs. 1 KWahlG NRW genannten Berechtigten zwar ohne Weiteres die Befugnis zum Einspruch zustehen, mit Blick auf die hierauf ergangene Entscheidung aber die Möglichkeit einer diese Entscheidung überprüfenden Klage nur in bestimmten engeren Fällen zukommen soll.
2. Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Kreisausschusses vom 7. Januar 2021 ist rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen den Beklagten, die Wahl zum Landrat des Kreises W. am 13. September 2020 unter Aufhebung des Beschlusses des Kreisausschusses vom 7. Januar 2021 für ungültig zu erklären und eine Neuwahl anzuordnen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Eine gerichtliche Wahlanfechtung kann nur auf Beanstandungen gestützt werden, die schon Gegenstand des vorangegangenen Einspruchsverfahrens gewesen sind. Nur diese Wahlanfechtungsgründe kann der Senat berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 2011 - 15 A 876/11 -, juris Rn. 79, und vom 15. Dezember 1971 - III A 35/71 -, OVGE 29, 209, 214.
Der Kläger hat sein Wahlanfechtungsbegehren im Einspruchsverfahren mit einer unzulässigen amtlichen Wahlbeeinflussung durch den Beklagten begründet, weil dieser mit der am T. vor der Wahl erschienenen vierseitigen Anzeige im kostenlosen Anzeigenblatt „F. -U. am Sonntag“ die Grenze zulässiger Öffentlichkeitsarbeit überschritten habe. Ausgehend davon hat das Wahlanfechtungsbegehren keinen Erfolg.
Gemäß § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG NRW ist eine Wahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen, wenn festgestellt wird, dass bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind (dazu a]), die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein können (dazu b]). Die Vorschrift findet auf die Wahl des Landrats nach § 46b KWahlG NRW entsprechende Anwendung.
a) Eine Unregelmäßigkeit im Zusammenhang mit der Wahl liegt vor. Der Begriff der Unregelmäßigkeit (Wahlfehler) ist mit Blick auf den Zweck des Wahlprüfungsverfahrens, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten, weit zu verstehen. Er erfasst alle Umstände, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Mai 2016- 15 A 1378/15 -, juris Rn. 31, Urteile vom 15. Dezember 2011 - 15 A 876/11 -, juris Rn. 57 und 65, und vom 19. Februar 1982 - 15 A 1452/81 -, NVwZ 1983, 627.
aa) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass eine solche Unregelmäßigkeit der Wahl u. a. im Falle einer gesetzwidrigen Wahlbeeinflussung durch amtliche Stellen anzunehmen ist. Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der freien Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) müssen die Wählerinnen und Wähler in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung ohne jede unzulässige Beeinflussung von staatlicher oder nichtstaatlicher Seite zu ihrer Wahlentscheidung finden können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 - 2 BvE 2/84 -, juris Rn. 140, und Beschluss vom 10. April 1984 - 2 BvC 2/83 -, juris Rn. 32 m. w. N.
Das Gebot der freien Wahl untersagt es staatlichen und gemeindlichen Organen, sich in amtlicher Funktion vor Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern und -bewerberinnen zu identifizieren und sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen. Zulässige amtliche Öffentlichkeitsarbeit findet ihre Grenze dort, wo offene oder versteckte Wahlwerbung beginnt. Nur Wahlen, die ohne Verstoß gegen das Gebot strikter staatlicher und gemeindlicher Neutralität und ohne Verletzung der Integrität der Willensbildung des Volkes und der Wählerschaft erfolgt sind, können demokratische Legitimation verleihen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, juris Rn. 46; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 5.96 -, juris Rn. 17, und Beschluss vom 30. März 1992 - 7 B 29.92 -, juris Rn. 3.
Wenn der Staat zugunsten oder zu Lasten bestimmter politischer Parteien oder von Wahlbewerbern Partei ergreift, ist darüber hinaus auch das verfassungsmäßige Recht der davon nachteilig Betroffenen auf Chancengleichheit bei Wahlen verletzt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, juris Rn. 57 ff.
Ausgehend davon bedarf es einer Abgrenzung zwischen grundsätzlich zulässiger Öffentlichkeitsarbeit von Hoheitsträgern und unzulässigem parteiergreifenden Einwirken auf den Wahlkampf. Die vom Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Bundesregierung dazu entwickelten Kriterien,
vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, juris Rn. 62 ff.,
sind auf die gemeindliche Öffentlichkeitsarbeit zu übertragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 1988- 15 A 924/86 -, juris Rn. 34 ff.
Danach ist Öffentlichkeitsarbeit zunächst nur zulässig, soweit sie sich im Rahmen des jeweils zugewiesenen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereiches hält. Daneben muss diese sich stets der offenen oder versteckten Werbung für einzelne der miteinander konkurrierenden politischen Parteien oder sonstigen an der politischen Meinungsbildung beteiligten Gruppen enthalten. Das gilt für den politischen Meinungskampf und Wettbewerb im Allgemeinen und in besonderem Maße für Maßnahmen, die - gewollt oder ungewollt - geeignet sind, der Wahlwerbung zu dienen oder den Wahlkampf zu beeinflussen. Anzeichen dafür, dass die Grenze von der zulässigen Öffentlichkeitsarbeit zur verfassungswidrigen, parteiergreifenden Einwirkung in den Wahlkampf überschritten ist, können unter anderem der Inhalt sowie die äußere Form und Aufmachung von Anzeigen und Druckschriften sein. Inhaltlich kann der parteiergreifende Charakter einer solchen Veröffentlichung daran erkennbar werden, dass die Kommune bzw. deren Spitze sich als von bestimmten Parteien getragen darstellt, - offen oder versteckt - für sie wirbt oder sich mit negativem Akzent oder gar herabsetzend über andere Parteien und deren Wahlbewerber äußert.
Hinweise für eine unzulässige Wahlwerbung können sich ferner aus der äußeren Form und der Aufmachung von Anzeigen, Broschüren, Faltblättern und anderen Druckschriften ergeben. Tritt der informative Gehalt einer Druckschrift oder Anzeige eindeutig hinter die reklamehafte Aufmachung zurück, so kann das ein Anzeichen dafür sein, dass die Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung überschritten ist. Entsprechendes gilt, wenn sich im Vorfeld der Wahl Druckschriften oder Anzeigen häufen, die bei unbefangener Betrachtung mehr der Steigerung des Bekanntheitsgrades und der Sympathiewerbung für bestimmte Kandidaten und Kandidatinnen als der Befriedigung eines von der Sache her gerechtfertigten Informationsbedürfnisses der Bürgerinnen und Bürger dienen.
Die Grenze zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit und unzulässiger Wahlwerbung kann in der Vorwahlzeit auch dort überschritten sein, wo amtliche Veröffentlichungen sich auf eine sachliche Information des Bürgers beschränken, sich also weder durch ihren Inhalt noch durch ihre Aufmachung als Werbemaßnahmen zugunsten eigener Machterhaltung oder für eine politische Partei zu erkennen geben. Denn auch solche Veröffentlichungen stehen nicht frei im politischen Raum, sondern entfalten regelmäßig Wirkungen jedenfalls zugunsten des Hauptverwaltungsbeamten bzw. der Hauptverwaltungsbeamtin. Wann insoweit die Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung überschritten wird, lässt sich nicht allgemeingültig festlegen, sondern hängt von Zahl und Umfang solcher Maßnahmen, der Nähe des Wahlzeitpunktes und der Intensität des Wahlkampfes ab. Je näher der Wahlzeitpunkt heranrückt, desto mehr tritt die Aufgabe einer durch Öffentlichkeitsarbeit bewirkten Sachinformation der Bürgerinnen und Bürger hinter das Gebot zurück, die Willensbildung des Volkes vor einer Wahl von staatlicher Einflussnahme freizuhalten. Das daraus herzuleitende Gebot äußerster Zurückhaltung in der „heißen Phase des Wahlkampfes“, das in zeitlicher Hinsicht in etwa dann einsetzt, wenn der Wahltag bestimmt wird, erfordert den Verzicht auf jegliche Öffentlichkeitsarbeit in der Form sogenannter Arbeits-, Leistungs- und Erfolgsberichte. Ausgenommen von diesen Beschränkungen der Öffentlichkeitsarbeit sind - auch in unmittelbarer Vorwahlzeit - amtliche Veröffentlichungen, die aus akutem Anlass geboten sind.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, juris Rn. 68 ff., und Beschluss vom 23. Februar 1983 - 2 BvR 1765/82 -, juris Rn. 54 f.; ferner VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - VerfGH 8/84 -, juris Rn. 10 ff. m. w. N. aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung der Bundesländer; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom 7. November 2015 - 2 BvQ39/15 -, juris Rn. 9.
Diese Maßstäbe, die maßgeblich auf die genannte bundesverfassungsgerichtliche Entscheidung aus dem Jahr 1977 zurückgehen, sind nach wie vor heranzuziehen. Sie sind entgegen der Ansicht des Beklagten und des Beigeladenen nicht aufgrund der in den vergangenen Jahrzehnten zu verzeichnenden erheblichen Veränderungen in der Medienlandschaft und der neu entstandenen Möglichkeiten, Informationen zu verbreiten, überholt. Zwar können heutzutage auch Privatpersonen durch die Nutzung sozialer Medien grundsätzlich eine erhebliche Reichweite generieren und ist dies nicht mehr nur den „klassischen“ Formaten wie Printmedien und Rundfunk vorbehalten. Die Unzulässigkeit amtlicher Wahlwerbung beruht aber nicht nur auf deren Verbreitungsmöglichkeit, sondern auch darauf, dass sie amtliche Autorität für sich in Anspruch nimmt und auf amtliche Ressourcen (sachliche und personelle Mittel) zurückgreift, die Privaten nicht zur Verfügung stehen. Daran hat sich nichts geändert.
bb) Gemessen an diesen Maßstäben hat die Veröffentlichung der vierseitigen Anzeige im kostenlosen Anzeigenblatt „F. -U. am Sonntag“ durch den Beklagten die Grenze der zulässigen Öffentlichkeitsarbeit überschritten.
Dabei mag dahinstehen, ob die Zusammenstellung der Artikel nebst Editorial insgesamt noch als inhaltlich neutral zu bewerten und eine derartige Veröffentlichung außerhalb der unmittelbaren Vorwahlzeit zulässig gewesen wäre (dazu [1]). Jedenfalls begründet der Zeitpunkt und der Umfang der Veröffentlichung ihre Eigenschaft als unzulässige staatliche bzw. amtliche Wahlbeeinflussung (dazu [2]).
(1) Die hier streitgegenständliche Berichterstattung bewegt sich ihrem Inhalt nach jedenfalls an der Grenze dessen, was außerhalb der unmittelbaren Vorwahlzeit noch als zulässige Öffentlichkeitarbeit angesehen werden kann. Zwar wird man berücksichtigen müssen, dass eine völlig neutrale Öffentlichkeitsarbeit von amtlichen Stellen kaum möglich und jeglicher Öffentlichkeitsarbeit, auch solcher staatlicher Stellen, immanent sein dürfte, dass die eigenen Erfolge und Leistungen in Tätigkeitsberichten stärker in den Vordergrund treten als Misserfolge und Rückschläge. Insoweit ist bereits die thematische Auswahl und Schwerpunktsetzung im Ausgangspunkt zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung geeignet. Deshalb dürfte es zwar nicht zu beanstanden sein, dass den Artikeln ein Grußwort nebst Foto des Beigeladenen vorangestellt worden ist. Bedenklich ist in diesem Zusammenhang aber, dass zusätzlich in vier der insgesamt acht umfangreicheren Beiträge und in zwei der drei Kurzartikel z. T. mehrfach Zitate des Beigeladenen enthalten sind, teils drucktechnisch hervorgehoben, und außerdem weitere Fotos seiner Person. Berücksichtigt man ferner, dass alle Artikel bereits erreichte Erfolge und/oder positiv besetzte zukünftige Projekte thematisieren, ist diese inhaltliche Gestaltung durchaus geeignet, bei den Bürgerinnen und Bürgern den Eindruck zu erwecken, dass all dies im Wesentlichen (allein) auf den Beigeladenen zurückzuführen ist und dieser eine ausschließlich positive Leistungsbilanz vorweisen kann. Dies wiegt umso schwerer, als in vielen Artikeln der Anzeige Themen des aktuellen Wahlkampfs aufgegriffen wurden. Im bereits vom Verwaltungsgericht herangezogenen „Kandidatencheck“ des Westdeutschen Rundfunks hatten die Kandidaten und Kandidatinnen für die Landratswahl im Kreis W. u. a. angegeben, welches ihre „wichtigsten Themen in den kommenden 5 Jahren“ sind. Vier von fünf Kandidierenden (darunter jeweils der Beigeladene) benannten dabei Mobilität bzw. den Öffentlichen Nahverkehr, drei von fünf benannten darüber hinaus das Stichwort „bezahlbarer Wohnraum“, zwei gaben die Themen „Digitalisierung“ bzw. Glasfaserausbau und Versorgung mit 5G sowie Ausbau von Radwegen und Wirtschaftsförderung an. Diese Inhalte betrafen die Artikel „Schnelles Internet für den ländlichen Raum“, „Wohnung gefunden“, „Mit der S-Bahn von W. nach E. “, „Regionale Wirtschaft auf dem Sprung“ und „Landrat will Radwegenetz weiter ausbauen“. Entgegen dem Vortrag des Beklagten und des Beigeladenen waren die Themenschwerpunkte nicht durch die Fragen des WDR vorgegeben, sondern konnten in der Antwort frei formuliert werden. Auch der Umstand, dass die Beiträge in der Beilage nicht neu waren, sondern älteren Pressemitteilungen entsprachen, vermag an ihrer Wahlkampfrelevanz nichts zu ändern. Letztlich dürfte dieser Umstand sogar eher gegen eine reine - bereits vormals erfüllte - Informationsfunktion und für einen werbenden Charakter der Anzeige sprechen.
(2) Selbst wenn man aber unterstellt, dass die Anzeige außerhalb der unmittelbaren Vorwahlzeit nicht zu beanstanden gewesen wäre, begründen jedenfalls der Zeitpunkt und der Verbreitungsgrad der Veröffentlichung ihre Eigenschaft als unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung. Die Anzeige erschien genau eine Woche vor der Wahl und damit nicht nur in der „heißen“ Phase des Wahlkampfs, sondern darüber hinaus zu einem Zeitpunkt so kurz vor der Stimmabgabe, zu dem allen Bürgerinnen und Bürgern der unmittelbar bevorstehende Wahltermin vor Augen stand und insofern Informationen über Vorhaben, thematische Schwerpunkte und Auffassungen der Kandidatinnen und Kandidaten auf besonderes Interesse gestoßen sein dürften. Im Hinblick auf den Umfang der Maßnahme ist zu berücksichtigen, dass es sich zwar - bezogen auf den Zeitraum des Wahlkampfes - um eine einmalige Aktion gehandelt hat, ihr Umfang aber ganz erheblich war. Das kostenlose Anzeigenblatt hat im Kreis W. eine Auflage von etwa 126.000 Exemplaren, war an sämtliche Haushalte im Kreisgebiet gerichtet und konnte damit - anders als etwa Anzeigen in Tageszeitungen, Flugblätter o. ä. - nahezu alle Wählerinnen und Wähler erreichen.
Es ist auch weder vom Beklagten und Beigeladenen dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die in der unmittelbaren Vorwahlzeit erfolgte amtliche Veröffentlichung aus einem akuten Anlass geboten gewesen wäre. Soweit eine Dringlichkeit in Bezug auf den Artikel „Abschluss in der Tasche - und jetzt?“ geltend gemacht worden ist, hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass dieser - im Übrigen neutral gehaltene - Beitrag auch ohne die weiteren Artikel hätte publiziert werden können. Die Erforderlichkeit, sämtliche Beiträge zum selben Termin erscheinen zu lassen, ergibt sich daraus nicht.
Auch der Einwand, der Amtsinhaber werde angesichts der aufgezeigten Kriterien gegenüber den Mitbewerberinnen und -bewerbern benachteiligt und die Öffentlichkeitsarbeit der Gebietskörperschaft zu stark eingeschränkt, greift nicht durch. Dem Amtsinhaber steht es frei, auf eigene Kosten bzw. im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit der ihn aufstellenden Partei seine Erfolge und Ziele auch in der unmittelbaren Vorwahlzeit zu publizieren, ohne dass er hierzu auf die Öffentlichkeitsarbeit der Körperschaft angewiesen wäre. Mit Blick auf die Begrenzung des Verbots von Arbeits-, Leistungs- und Erfolgsberichten auf den vorgenannten Zeitraum und die Befugnis, auch dann noch amtliche Veröffentlichungen, die aus akutem Anlass geboten sind, herauszugeben, liegt hierin auch keine unzumutbare Einschränkung der Öffentlichkeitsarbeit der Gebietskörperschaft.
b) Es lässt sich allerdings nicht feststellen, dass die unzulässige amtliche Wahlbeeinflussung im Sinne von § 40 Abs. 1 lit. b) i. V. m. § 46b KWahlG NRW für die Wahl des Beigeladenen zum Landrat von entscheidendem Einfluss gewesen sein kann.
aa) Aus der vorgenannten Norm ergibt sich, dass nicht alle festgestellten Wahlfehler zur Ungültigkeit der Wahl führen, sondern nur solche, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Damit ist das Erfordernis der Mandatsrelevanz (Erheblichkeitsgrundsatz) umschrieben. Es kommt dabei nicht auf die Schwere eines Wahlfehlers (etwa im Sinne eines absoluten Wahlfehlers), sondern allein auf seine Folgen für das Wahlergebnis an. Es müssen ernst zu nehmende Gründe für die Annahme vorliegen, dass die Wahl bei ordnungsgemäßem Ablauf möglicherweise zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Notwendig ist deshalb die reale Möglichkeit eines anderen Ergebnisses. Eine mathematisch korrekte Feststellung einer Mandatsrelevanz ist allerdings bei Wahlfehlern der hier vorliegenden Art nicht möglich; ihre Annahme muss notwendigerweise hypothetisch bleiben. Mit anderen Worten: Eine Mandatsrelevanz liegt vor, wenn nicht nur mit einer theoretischen, sondern nach der Lebenserfahrung wahrscheinlichen und greifbaren Beeinflussung gerechnet werden muss.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 2011- 15 A 876/11 -, juris Rn. 103 f., und vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 -, juris Rn. 22 ff.
Von wesentlicher Bedeutung kann in diesem Zusammenhang sein, wie knapp oder eindeutig das Wahlergebnis ausgefallen ist. Je knapper der Wahlausgang, desto leichter wird ein möglicher Einfluss auf das Wahlergebnis nachzuweisen sein und umgekehrt.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 16. Mai 2007 - 1 S 567/07 -, juris Rn. 48 m. w. N., und vom 17. Februar 1992 - 1 S 2266/91 -, juris Rn. 20; vgl. ferner OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 -, juris Rn. 42.
Der Erheblichkeitsgrundsatz findet seine sachliche Rechtfertigung letztlich in dem zu den fundamentalen Prinzipien der Demokratie gehörenden Mehrheitsprinzip. Ein Wahlfehler kann den in einer Wahl zum Ausdruck gebrachten Volkswillen nur verletzen, wenn sich ohne ihn eine andere, über das maßgebliche Wahlergebnis entscheidende Mehrheit ergeben würde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1970- 2 BvR 225/70 -, juris Rn. 33.
Ausgehend davon muss jeder Eingriff durch eine wahlprüfungsrechtliche Entscheidung vor dem Bestandserhaltungsinteresse gerechtfertigt werden. Je tiefer und weiter die Wirkungen eines solchen Eingriffs reichen, desto schwerer muss der Wahlfehler wiegen, auf den der Eingriff gestützt wird. Dabei ist der Bestandsschutz eines gewählten Parlamentes anders zu gewichten als der einer Wahl eines in seiner Funktion auch durch einen Vertreter ersetzbaren Bürgermeisters oder Landrats.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 2012 - 8 B 27.12 -, juris Rn. 15, und Urteil vom 8. April 2003 - 8 C 14.02 -, juris Rn. 20.
Bei einer fehlerbehafteten Personenwahl, die ohne den Wahlfehler im ersten Wahlgang voraussichtlich zu einer Stichwahl geführt hätte, muss sich die Feststellung, dass der Wahlfehler ergebnisrelevant gewesen sein kann, auch auf den zweiten Wahlgang beziehen. Eine Relevanz fehlt in diesem Fall auch dann, wenn die Annahme fernliegt, dass eine Stichwahl zu einem anderen Ergebnis geführt hätte.
Vgl. zur Relevanz beider hypothetischer Wahlgänge VG Freiburg, Urteil vom 10. November 2015 - 5 K 1472/15 -, juris Rn. 36; a. A. Bay. VGH, Urteil vom 29. November 1995 - 4 B 95/605 -, NVwZ-RR 1996, 680, 681; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 5.96 -, juris Rn. 23.
Zwar differenziert der Wortlaut des § 40 Abs. 1 KWahlG NRW nicht nach den verschiedenen Wahlgängen, sondern stellt auf eine Unregelmäßigkeit ab, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis von entscheidendem Einfluss gewesen sein kann. Allerdings betrifft die Vorschrift in ihrem unmittelbaren Anwendungsbereich nur die Rats- und Kreistagswahlen (vgl. § 1 Abs. 1 KWahlG NRW), bei denen eine Stichwahl nicht vorgesehen ist; auf Landratswahlen nach § 46b KWahlG NRW ist die Vorschrift nur „entsprechend“ anzuwenden. Bei diesen ist aber die Ergebnisrelevanz einer Wahlunregelmäßigkeit auch dann nicht gegeben, wenn der in der angefochtenen Wahl erfolgreiche Kandidat bei ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl jedenfalls in der Stichwahl obsiegt hätte. Das Interesse am Fortbestand der Wahl rechtfertigt es im Falle eines Wahlsystems mit Stichwahl, die notwendigerweise rein hypothetische Relevanzbetrachtung auch darauf zu erstrecken und von der Durchführung einer Neuwahl abzusehen, wenn der Wahlfehler ohne Auswirkungen auf das letztlich allein maßgebliche Wahlergebnis - die gewählte Person - geblieben ist.
bb) Ausgehend von den vorgenannten Grundsätzen ist der vorliegende Wahlfehler nicht mandatsrelevant. Dass sich bei der Wahl zum Landrat ohne die streitgegenständliche Anzeige letztlich nicht der Beigeladene, sondern ein anderer Kandidat oder eine andere Kandidatin durchgesetzt hätte, ist fernliegend.
(1) Dabei kann offen bleiben, ob der Beigeladene auch ohne die Anzeige bereits im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit von 63.342 Stimmen erreicht hätte. Tatsächlich hat er 68.536, also 5.194 Stimmen mehr erhalten. Für die Ergebnisrelevanz der streitgegenständlichen Anzeige müsste es mit anderen Worten hinreichend wahrscheinlich sein, dass diese mehr als 5.000 Wählerinnen und Wähler zur Abgabe ihrer Stimme für den Beigeladenen veranlasst hat. Dies entspricht etwa 4,1 % der abgegebenen Stimmen. Berücksichtigt man zusätzlich, dass ein gewisser - wenn auch nicht bezifferbarer - Teil der Stimmen als Briefwahlstimmen bis zum 6. September 2020 bereits abgegeben worden war, erhöht sich dieser prozentuale Anteil noch. Zwar mag die Anzeige für sich betrachtet geeignet gewesen sein, das Wahlverhalten in diesem Umfang zu beeinflussen; immerhin waren nach den - allerdings nur mit Vorsicht auf eine Personenwahl übertragbaren - Erkenntnissen aus der Bundestagswahl 2021 etwa 13 % der Wählerinnen und Wähler auch noch kurz vor der Wahl unentschlossen und hätten sich mehr als zwei Drittel der Wählerinnen und Wähler grundsätzlich auch vorstellen können, ihre Stimme einer anderen als der letztlich gewählten Partei zu geben.
Vgl. Roose, Ich sehe was, was du nicht siehst: Wahlwerbung, 2022, S. 6 ff, im Internet abrufbar unter (zuletzt abgerufen am 17. Januar 2023).
Allerdings ist in die Betrachtung auch einzustellen, dass noch in der Vorwahlwoche wegen der Veröffentlichung der Anzeige durch den Beklagten kurz vor der Wahl in der Lokalpresse in nicht unerheblichem Umfang berichtet und dabei die Kritik der konkurrierenden Parteien auf Kreisebene - insbesondere von SPD und der LINKEN - aufgegriffen und wiedergegebenen worden war. In den veröffentlichten Statements wurde dem Beigeladenen vorgeworfen, er habe die Neutralitätspflicht der Kreisverwaltung im Vorfeld der eigenen Wahl missachtet und Geld der Bürgerinnen und Bürger für eigene Zwecke eingesetzt.
Vgl. Rheinische Post W. vom 8. September 2020, „Gegen Landrat - SPD prüft Dienstaufsichtsbeschwerde“; Westdeutsche Zeitung U. vom 8. September 2020, „SPD kritisiert Kreis-Kampagne“.
Auch über die Einlegung einer Dienstaufsichtsbeschwerde durch die SPD am 10. September 2020 wurde in der Lokalpresse berichtet.
Vgl. Rheinische Post W. vom 11. September 2020, „Kreis-SPD: Beschwerde gegen Landrat D. “.
Diese Berichterstattung, die z. T. auch auf den Facebook-Seiten der Zeitungen veröffentlicht und dort von Bürgerinnen und Bürgern kommentiert wurde, und die damit verbundenen Vorwürfe waren im Grundsatz ihrerseits ebenfalls geeignet, (gegenteiligen) Einfluss auf die Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger zu nehmen. Aufgrund dessen muss aber von einem auch negativen Effekt der Veröffentlichung ausgegangen werden. Dass jedenfalls eine gewisse Vorteilskompensation durch die angesprochene Berichterstattung anzunehmen ist, wird auch durch den Umstand untermauert, dass der Beklagte sich am 8. September 2020 zur Veröffentlichung einer Pressemitteilung veranlasst sah, in der der Beigeladene sein Bedauern über den so kurz vor der Wahl liegenden Zeitpunkt der Anzeigenschaltung zum Ausdruck brachte, dieser also selbst einen Klärungs- bzw. Reaktionsbedarf in der konkreten Situation erkannte. Auch über diese Reaktion des Beigeladenen wurde in der Presse berichtet.
Vgl. Rheinische Post W. vom 9. September 2020, „Beilage: D. bedauert ,Missverständnisʼ“, Westdeutsche Zeitung U. vom 9. September 2020, „Landrat zur Werbebeilage: ,Größerer Abstand zur Wahl wäre besser gewesenʼ“.
Dieser „Gegeneffekt“ ist bei der Prüfung der Mandatsrelevanz des Wahlfehlers auch zu berücksichtigen. Die von § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG NRW vorgesehene Folge der Ungültigkeitserklärung der Wahl ist keine Sanktion für eine aufgetretene Unregelmäßigkeit, sondern soll - wie ausgeführt - ausgehend vom Demokratieprinzip allein dem Mehrheitserfordernis Rechnung tragen. Ob ein Wahlfehler den in einer Wahl zum Ausdruck gebrachten Volkswillen verletzt hat, weil sich ohne ihn eine andere, über das maßgebliche Wahlergebnis entscheidende Mehrheit ergeben hätte, muss deshalb unter Berücksichtigung aller sich aus der Unregelmäßigkeit ergebenden Folgen bewertet werden.
Vgl. zur Berücksichtigung gegenläufiger Effekte auch BVerfG, Beschluss vom 10. April 1984- 2 BvC 2/83 -, juris Rn. 36.
(2) Die Frage, ob es ausgehend davon in der Gesamtschau im Bereich des Möglichen liegt, dass mehr als 5.000 der rund 126.000 Wählerinnen und Wähler, die gültige Stimmen abgegeben hatten, infolge der streitgegenständlichen Anzeige ihre Stimmen für den Beigeladenen abgegeben haben und dieser im ersten Wahlgang ohne den Wahlfehler keine absolute Mehrheit erreicht hätte, muss der Senat aber nicht entscheiden.
Selbst wenn man nämlich Letzteres bejaht, erscheint es jedenfalls nur theoretisch denkbar, dass auch die in diesem Fall notwendige Stichwahl zu Ungunsten des Beigeladenen ausgegangen wäre. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die im ersten Wahlgang zweitplatzierte Kandidatin der SPD einen erheblichen Abstand zum Beigeladenen aufgewiesen und nur 27,7 % der gültigen Stimmen erhalten hatte. Zwar ist zu unterstellen, dass dieser Anteil ohne den Wahlfehler etwas höher und der Abstand zum Beigeladenen - der bei dieser Prämisse im ersten Wahlgang unter 50 % gelegen hätte - geringer ausgefallen wäre. Gleichwohl wäre es notwendig gewesen, dass sich in der Stichwahl nahezu sämtliche Wählerinnen und Wähler, die ihre Stimmen zuvor den Kandidaten von FDP, der LINKEN und der PARTEI gegeben hatten, für die SPD-Kandidatin entschieden hätten. Dies ist angesichts des breiten politischen Spektrums der genannten Parteien äußerst unwahrscheinlich. Die Ergebnisse der Oberbürgermeister- und Landratswahlen seit dem Jahr 2020 haben vielmehr gezeigt, dass ein Obsiegen des im ersten Wahlgang Zweitplatzierten grundsätzlich die Ausnahme darstellt. Dazu ist es nur in einem von elf Kreisen (Kreis Steinfurt) und einer von 15 kreisfreien Städten (Bonn) gekommen. Hinzu kommt, dass dort die Ergebnisse der Stichwahlkandidaten und -kandidatinnen im ersten Wahlgang vergleichsweise nah beieinander gelegen hatten (31,0 % zu 28,1 % im Kreis Steinfurt und 34,5 % zu 27,6 % in der Stadt Bonn). Zum Sieg eines Kandidaten oder einer Kandidatin, die im ersten Wahlgang zehn oder mehr Prozentpunkte hinter der oder dem Erstplatzierten lag, ist es nirgends gekommen. Lediglich in einem Kreis und in zwei kreisfreien Städten ergab die Stichwahl in einer solchen Konstellation immerhin ein knappes Ergebnis (Kreis Kleve, kreisfreie Städte Münster und Dortmund). Dort war aber jeweils die Situation dadurch gekennzeichnet, dass der im ersten Wahlgang Drittplatzierte einen verhältnismäßig hohen Stimmenanteil erzielt und vor der Stichwahl jeweils eine Wahlempfehlung für den Zweitplatzierten abgegeben hatte.
Vgl. für den Kreis Kleve: Winkmann gibt Wahlempfehlung für Welberts ab, in: Rheinische Post online vom 29. November 2022, abrufbar unter (zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023); vgl. für Dortmund: Grüne in Dortmund empfehlen Wahl von CDU-Kandidat Hollstein, in: Süddeutsche Zeitung online vom 23. September 2020, abrufbar unter (zuletzt abgerufen am 16. Januar 2020); vgl. für Münster: „Eine Chance für die Stadt“: SPD unterstützt X. , in: hallo24 vom 28. September 2020 (zuletzt abgerufen am 16. Januar 2023).
Eine solche Konstellation war im Kreis W. schon deshalb nicht gegeben, weil der drittplatzierte FDP-Kandidat im ersten Wahlgang lediglich einen Stimmenanteil von 7,8 % erzielt hatte und im Übrigen eine größere Wählerwanderung hin zur SPD-Kandidatin in der Stichwahl auch nach den Annahmen des Klägers nur von den Anhängern und Anhängerinnen der Kandidaten von der LINKEN und der PARTEI zu erwarten gewesen wäre. Bei alledem sind entgegen der klägerischen Ansicht im Rahmen der Betrachtung des Ausgangs einer hypothetischen Stichwahl potentielle Auswirkungen des Wahlfehlers nicht in Rechnung zu stellen, etwa dahingehend, dass Wählerinnen und Wähler, die im ersten Wahlgang für den Beigeladenen gestimmt haben, dessen unzulässige Wahlwerbung zum Anlass genommen hätten, ihn nicht weiter zu unterstützen, oder die Wählerinnen und Wähler der FDP sich deshalb eher für die SPD-Kandidatin entschieden hätten. Denn der hypothetischen Betrachtung liegt denknotwendig die Prämisse zugrunde, dass der Wahlfehler unterblieben ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, die dem Beigeladenen im zweitinstanzlichen Verfahren entstandenen außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären, weil er im Berufungsverfahren einen Antrag gestellt und sich dadurch einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 und 41 KWahlG
§ 42 KWahlG
§ 46b KWahlG
§ 41 KWahlG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 Kommunalwahlgesetz
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG
§ 39 Abs. 1 KWahlG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 KWahlG
§ 1 Abs. 1 KWahlG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 627
NVwZ-RR 1996, 680, 681
2 BvE 1/76
15 A 2413/11
15 A 860/10
15 A 1660/80
15 A 876/11
15 B 1427/11
15 B 1795/10
III A 35/71
15 A 1378/15
15 A 1452/81
2 BvE 2/84
2 BvC 2/83
8 C 5.96
7 B 29.92
15 A 924/86
2 BvR 1765/82
15 A 1518/90
1 S 567/07
1 S 2266/91
2 BvR 225/70
8 B 27.12
8 C 14.02
5 K 1472/15
4 B 95/60