Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-11-18, Aktenzeichen 15 K 5163/98
ECLI: ECLI:DE:VGK:1999:1118.15K5163.98.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Regierungsamtmann in den Diensten der Beklagten.
Mit Datum vom 14.10.1997 erhielt der Kläger eine Regelbeurteilung für die Be- amten des gehobenen Dienstes zum Stichtag 01.10.1997 für den Beurteilungszeit- raum vom 01.05.1994 bis zum 30.09.1997. Erstbeurteiler war sein Referatsleiter, Herr M. , der als Gesamturteil die Notenstufe "6" vorschlug. Die Zweitbeurteile- rin, Frau Abteilungsleiterin X. , vergab ebenfalls als Gesamtnote die Notenstufe "6".
Mit Schreiben vom 17.11.1997 bat der Kläger um Überprüfung seiner Beurtei- lung. Zur Begründung trug er vor, dass ihm von seinen Beurteilern auf Nachfrage nicht habe dargelegt werden können, weshalb er nicht die vom Referatsleiter zu- nächst vorgeschlagene bessere Note erhalten habe. Die offensichtliche Absenkung der Note zur Einhaltung der Richtwerte in der Abteilung III sei für ihn kein akzeptabler Grund. Er habe bei seiner Umsetzung in die Abteilung III ein Sachgebiet mit beson- ders hohen Arbeitsrückständen übernommen, die er ohne Beanstandung aufgearbei- tet habe. Darüber hinaus seien ihm weitere unbearbeitete Neuanträge übertragen worden, die von ihm bereits im Beurteilungszeitraum abschließend bearbeitet worden seien. Ferner habe er sich auch bereit erklärt, den gesamten allgemeinen Sa- chauskunfts- und Besucherdienst dauerhaft zu übernehmen. Aus übergeordneten Gründen sei von diesem Angebot kein Gebrauch gemacht worden, so dass er diesen Dienst nur für das Referat III 3 im Wechsel mit den Nachbarreferaten ausübe.
Nachdem seitens des Bundesverwaltungsamtes eine dienstliche Stellungnahme des Beurteilers M. unter dem 17.02.1998 eingeholt worden war, wurde es durch das Bundesverwaltungsamt mit Bescheid vom 17.04.1998 abgelehnt, die dienstliche Beurteilung des Klägers abzuändern. Die Gesamtnote "6" werde durch die in der Leistungsbewertung und der Befähigungsbeurteilung vergebenen Einzel- bewertungen voll getragen. Mit der Note "6" würden Leistungen beurteilt, die den An- forderungen in jeder Hinsicht entsprächen, so dass die Vergabe dieser Note nicht zu der Annahme führen könne, die klägerischen Arbeitsergebnisse seien fehlerhaft ge- wesen. Die vom Kläger angesprochene Quantität seiner Arbeit werde durch die Be- wertung des Leistungsmerkmals "Arbeitsmenge und Termingerechtheit" mit der Note "8" entsprechend gewürdigt.
Mit Schreiben vom 08.05.1998 legte der Kläger Widerspruch ein, den er im we- sentlichen damit begründete, die Gesamtnote der Beurteilung sei von der zuständi- gen Abteilungsleiterin zur Einhaltung der Richtwerte abgesenkt worden. Die Zweit- beurteilerin sei jedoch weder in der Leistungsbeurteilung noch in der Befähigungsbe- urteilung von der Einstufung des Erstbeurteilers abgewichen.
Diesen Widerspruch wies das Bundesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 29.05.1998 zurück. Zur Begründung wurde unter Wiederholung und Vertiefung der bisherigen Ausführungen ergänzend ausgeführt, dass Erst- und Zweitbeurteiler eine Einheit darstellten und zusammen die Beurteilung im Rechtssinne erstellten. Sofern dem Kläger in Vorgesprächen vom Referatsleiter die Vergabe einer besseren Note signalisiert worden sei, sei dies rechtlich unbeachtlich. Ein Erstbeurteiler könne keine verbindliche Zusage über die Beurteilungsnote geben. Das Beurteilungsverfah- ren sei erst mit der Überprüfung durch den Zweitbeurteiler abgeschlossen, der die Gesamtnote festlege.
Der Kläger hat am 26.06.1998 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vertiefend vor, dass seine Arbeitsleistung nicht zutreffend bewertet worden sei. Außerdem ergebe sich bereits aus der Aufgabenbeschreibung auf Seite zwei der angegriffenen Beurteilung, dass für seine Tätigkeit eine hohe Qua- lifikation Voraussetzung sei. Die Bewertung in Einzelbewertungen mit "6" sei hiermit nicht zu vereinbaren. Hinsichtlich des Einzelmerkmals "Arbeitsweise" finde offenbar keine Berücksichtigung, dass er über seine eigenen Aufgaben hinaus zur Entlastung anderer deren Aufgaben mitübernommen habe. Entsprechend habe auch die Beur- teilung bei der sozialen Kompetenz höher ausfallen müssen. Aufgrund dieses Enga- gements sei ebenfalls nicht nachvollziehbar, warum die "Selbständigkeit des Han- delns", die "Leistungsbereitschaft" und "Belastbarkeit" im Rahmen der Befähigungs- beurteilung nur mit "B" (stärker ausgeprägt) und die organisatorischen Fähigkeiten sogar nur mit "C" (normal) beurteilt worden sei. Da somit beide Komponenten der Gesamtbeurteilung nicht schlüssig seien, könne die sich aus diesen ergebende Ge- samtbeurteilung nicht schlüssig sein. Dass er bei der Gesamtbeurteilung mit 6 Punk- ten beurteilt worden sei, würdige seine Leistungen nur als durchschnittliche, wenn nicht sogar unterdurchschnittliche Leistung. Darüber hinaus bestünden Bedenken gegen die bei der Beurteilung herangezogene Vergleichsgruppe. Insbesondere fehlten hinsichtlich der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe hinreichende Angaben seitens der Beklagten, so dass nicht überprüft werden könne, ob und inwiefern andere Beamte dieselbe bzw. bessere Leistungen als er erbracht hätten. Insofern könne auch auf eine Vorlage zumindest der anonymisierten Daten der Vergleichsgruppe von den 35 Beamten des gehobenen Dienstes in seiner Arbeitseinheit nicht verzichtet werden. Allein durch Vergleich nicht nur der Gesamturteile, sondern auch der Einzelmerkmale könne festgestellt werden, ob seine Leistung sachgerecht und fehlerfrei ermittelt worden sei.
Der Prozessbevollmächtigte des Klägers beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesver- waltungsamtes vom 17.04.1998 in der Form des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 29.05.1998 zu verpflichten, dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, dass die Leistungen des Klägers hinsichtlich seiner Abarbeitung von Rückständen und der Qualität und Quantität seiner Arbeitsergebnisse in der Beurteilung zutreffend berücksichtigt worden seien. Unter der Ziffer 1.3 sei die "Arbeitsmenge und Termingerechtheit" aufgeführt, die mit 8 Punkten bewertet worden sei. Auch die Leistungsmerkmale "Recht- und Zweckmäßigkeit des Handelns", "Qualität und Ergiebigkeit" der Arbeitsergebnisse, sowie die "Eigenständigkeit der Arbeitsweise", "Dienstleistungsorientierung", "Verantwortungsbereitschaft, Zuverlässigkeit" seien mit 7 Punkten bewertet worden. Der Erstbeurteiler habe durch die Vergabe dieser Punktzahl sehr wohl das überdurchschnittliche Arbeitspensum des Klägers entsprechend gewürdigt. Auch die Zweitbeurteilerin habe die Vergabe dieser hohen Punktzahl im Vergleich mit anderen Beurteilungen der Abteilung bestätigt. Die Beurteilung des Klägers hinsichtlich seiner Befähigung in den von ihm genannten Punkten seien nicht unterdurchschnittlich. Es werde aber darauf hingewiesen, dass es sich bei dem Kläger um einen Regierungsamtmann handele, von dem aufgrund seines Alters und seiner Diensterfahrung grundsätzlich auch ein gewisses Maß an Führungsqualitäten, organisatorischem Geschick und Eigenverantwortlichkeit gefordert werden müsse. Darüber hinaus werde darauf hingewiesen, dass der sachgebietsübergreifende Einsatz des Klägers während der regulären Dienstzeit erfolgt sei. Es sei weder Mehrarbeit noch Überstunden angeordnet worden, insofern sei es als selbstverständlich anzusehen, dass der Kläger auch andere, über sein eigenes Sachgebiet hinausgehende Arbeiten habe übernehmen müssen. Es treffe auch nicht zu, dass die Beurteilung des Klägers aus Quotierungsgründen heraus abgesenkt worden sei. In der streitbefangenen Beurteilung seien Erst- und Zweitbeurteiler zu der gleichen Gesamtnote gekommen. Auch die Anwendung der Richtwertvorgaben sei rechtmäßig erfolgt, wie der vorgelegte Beurteilungsspiegel in der Abteilung zeige. Was die vom Beurteiler herangezogene Vergleichsgruppe betreffe, sei diese in der Verfügung des Präsidenten des Bundesverwaltungsamtes vom 07.07.1997 festgelegt worden. Darüber hinaus treffe es nicht zu, dass der Kläger bei einem Vergleich mit den anderen Beamten des gehobenen Dienstes ein unterdurchschnittliches Gesamturteil erhalten habe. Selbst wenn nur die Beamten der Abteilung als Vergleichsgruppe herangezogen würden, sei ersichtlich, dass sich die Gesamtbeurteilung des Klägers an der oberen Grenze einer durchschnittli- chen Beurteilung befinde.
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung vom 18.11.1999 Beweis erhoben über die Erstellung der streitbefangenen Beurteilung und deren Inhalt durch Vernehmung des Zeugen M. . Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.
Darüber hinaus wird wegen des weiteren Sach- und Streitstandes auf die Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Die streitgegenständliche Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 01.10.1997 und die Bescheide des Bundesverwaltungsamtes vom 17.04.1998 und 29.05.1998 sind rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung seiner Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr und der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über dienstliche Beurteilungen (§§ 40, 41 Abs. 1 und 2 der Bundeslaufbahnverordnung - BLV - ) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den, ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Ihr gegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie ferner allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 26. 06.1980 - 2 C 8/78 -, BVerwGE 60, 245; Urteil vom 27.10. 1988 - 2 A 2/87 -, Buchholz 232.1 Nr. 12 zu § 40 BLV, S. 7, 8 f.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteil vom 23.01.1984 - 1 A 2243/82 -.
Hat der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen, so sind die Beurteilungen aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -) verpflichtet, das nach den Richtlinien vorgesehene Verfahren und die zugrunde liegenden Maßstäbe zu beachten. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie mit den Regelungen der §§ 40, 41 BLV und sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8/79 -, DÖV 1982, 80; Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2/87 -, Buchholz 232.1 Nr. 12 zu § 40 BLV, S. 7, 8 f.
Gemessen an diesen Grundsätzen stellt sich die vom Kläger angegriffene Beurteilung als rechtmäßig dar.
Es ist zunächst rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beurteiler hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabes die Leistungen des Klägers an der Gruppe der "Sachbearbeiter/-innen und vergleichbare Funktionsinhaber des gehobenen Dienstes" und nicht am statusrechtlichen Amt gemessen haben.
In den streitgegenständlichen Beurteilungsrichtlinien für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI (ohne BGS) vom 01.07.1997 werden unter Ziffer 5.4 "Beurteilungsmaßstab" zunächst Richtwerte für die zwei besten Notenstufen festgelegt (vgl. Ziffer 5.4.1.) und u.a. ausgeführt, dass sich die Prozentpunkte auf die Gesamtzahl der Beamten derselben Vergleichsgruppe, die beurteilt werden, beziehen. Unter Ziffer 5.4.2. wird die "Vergleichsgruppe" dahingehend definiert, dass diese entweder gebildet wird aus den Mitgliedern derselben Funktionsebene oder Besoldungsebene. Hierdurch knüpfen die streitgegenständlichen Beurteilungsrichtlinien an den Wortlaut des § 41 a der Bundeslaufbahnverordnung - BLV - an, der mit Gesetz vom 24.02.1997 (BGBl. I S. 322) eingeführt worden ist, und nach dem der Anteil der Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, bei der höchsten Note 15 v.H. und der zweithöchsten Note 35 v.H. nicht überschreiten soll. Zur Umsetzung der im Bereich des Bundesverwaltungsamtes ab 01.07.1997 gültigen Beurteilungsrichtlinien wurden durch Verfügung des Präsidenten des Bundesverwaltungsamtes vom 07.07.1997 die in Ziffer 5.4.1. der Richtlinien genannten Vergleichsgruppen definiert und dabei nicht auf die Besoldungsgruppen, sondern auf die Funktionsebene abgestellt. So wurde für die den Kläger inte- ressierende Funktionsebene des gehobenen Dienstes unter Spiegelstrich 4 festgelegt, dass in dieser Vergleichsgruppe alle Sachbearbeiter/-innen und vergleichbare Funktionsinhaber des gehobenen Dienstes zusammengefasst werden. Hinsichtlich der Beurteilung des Klägers bedeutet dies, dass nunmehr Burteilungsmaßstab nicht mehr - wie bisher - die Besoldungsgruppe, sondern die Funktion "Sachbearbeiter" ist. Dies hat der Zeuge M. in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt. Die Einführung dieses neuen Beurteilungsmaßstabes ist für den vorliegenden Fall rechtlich nicht zu beanstanden.
Wichtigster Inhalt der dienstlichen Beurteilung ist nach geltendem Recht das Gesamturteil, vgl. § 41 Abs. 2 BLV. Es bildet für die Dienstbehörde wie für den einzelnen Mitarbeiter eine zuverlässige Erkenntnisquelle über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander; es ermöglicht den Ver- gleich unter den Bewerbern, auf den bei der sachgerechten Auslese zur Vorbereitung personalrechtlicher Maßnahmen abzuheben ist. Das Gesamturteil kann seiner Funktion aber nur gerecht werden, wenn es jeweils für alle Beamten, die miteinander in Wettbewerb treten, also zumindest innerhalb einer Verwaltung, nach einheitlichen Maßstäben erteilt wird. Dies setzt neben der Verwendung eines einheitlichen Notensystems die Zugrundelegung eines einheitlichen Bezugspunktes voraus, nach dem sich die zu stellenden Anforderungen bestimmen. Werden die Beamten beurteilt, so können ihre Leistung insbesondere gemessen werden an den Beamten der gesamten Laufbahn oder an den Beamten des gleichen Amtes im sta- tusrechtlichen Sinne. Die Bundeslaufbahnverordnung schrieb bisher einen Bezugspunkt nicht ausdrücklich vor. Nach herkömmlichem Laufbahnrecht waren aber grundsätzlich Vergleichspunkte die Anforderungen des statusrechtlichen Amtes und die Leistungen der Beamten in derselben Besoldungsgruppe und Laufbahn. Wo dies ausdrücklich in Beurteilungsregelungen vorgesehen war, hat es die Rechtsprechung gebilligt,
BVerwG, Urteil vom 02.04.1981 - 2 C 13.80 - ZBR 1981, 315; Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8.79 -, a.a.O..; Urteil vom 26.08.1993 - BVerwG 2 C 37.91 -, ZBR 1994, 54; OVG Koblenz, Urteil vom 20.05.1992 - 2 A 12357/91 -, ZBR 1993, 90.
Ob es rechtlich zulässig ist, auch andere Bezugspunkte als das statusrechtliche Amt des Beamten zu wählen, wurde bisher, wenn überhaupt erörtert, unterschiedlich beantwortet. So wurde die Ansicht vertreten, dass dem an den Anforderungen der Funktionen ausgerichteten System der BLV auch bei einer Beurteilung in erster Linie die Orientierung an dem Dienstposten bzw. der Funktion des Beamten entsprechen würde, da Grundlage für die einzelne Beurteilung die tatsächlichen Leistungen des Beamten bildeten,
vgl. Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Kommentar, § 41 Rn. 10.
Andere sahen es nicht als rechtlich zulässig an, die Leistungen eines Beamten an einer Funktionsebene zu messen,
vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 2. Auflage, Rn. 375 und weitere Nachweise in Fn. 152.
Nunmehr ist jedoch innerhalb der BLV durch die Einführung des § 41 a betreffend die Festlegung von Richtwerten eine Änderung dahingehend eingetreten, dass der Anteil der Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, einen bestimmten Höchstsatz nicht überschreiten soll. Die Quotenvorgabe bezieht sich somit auf Vergleichsgruppen, die aus allen zur Beurteilung anstehenden Beamten entweder derselben Besoldungsgruppe oder derselben Funktionsebene (etwa Referatsleiter, Referenten, Sachbearbeiter, Bürosachbearbeiter) bestehen,
vgl. Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Kommentar, § 41 a Rn. 2.
Wörtlich betrifft diese Vorschrift zwar nur die Einführung von "Richtwerten" und die dabei zu bildenden Vergleichsgruppen. Dennoch ist nicht zu verkennen, dass die für einen Richtwert zu bildenden Vergleichsgruppen mit dem bei einer Beurteilung anzulegenden Maßstab untrennbar verknüpft sind. Es ist daher nunmehr davon auszugehen, dass auch bei Beurteilungen als Maßstab entweder - wie bisher üblich - auf das statusrechtliche Amt oder aber auch auf die Funktionsebene abgestellt werden kann. Dies ist rechtlich nicht völlig unproblematisch. Denn Schwierigkeiten können dann auftreten, wenn der in § 41 a BLV vorgegebene Begriff der "Funktionsebene" bei der Anwendung in Beurteilungsrichtlinien so weit gefasst wird, dass Beamte der betroffenen Laufbahngruppe ohne Rücksicht auf die unterschiedlichen Anforderungen und Bedeutung der Dienstposten verglichen werden, mithin die Funktionsgruppen unsachgemäß erfasst werden. Dies ist vor- liegend jedoch nach den Ausführungen des Zeugen M. in der mündlichen Verhandlung vom 18.11.1999 nicht der Fall. M. hat vorgetragen, dass es im Bereich der hier interessierenden Funktionsebene des gehobenen Dienstes im Bereich des Bundesverwaltungsamtes nur "Sachbearbeiter" gibt und nach seinem Wissen keine weitere Unterteilungen - z.B. Hauptsachgebietsleiter oder Sachgebietsleiter - hinsichtlich der Anforderungen der Dienstposten vorgenommen worden sind. Legt man aber für alle zu beurteilenden Beamten des gehobenen Dienstes als Maßstab die Anforderungen an einen "Sachbearbeiter" fest, so ist davon auszugehen, dass alle betroffenen Beamten, die miteinander in Konkurrenz stehen, an einem einheitlichem Maßstab gemessen werden. Dies ist entscheidend. Zwar kommt bei der Anlegung dieses Maßstabes dem statusrechtlichen Amt des zu Beurteilenden keine ausschlaggebende Bedeutung mehr zu; dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungssystems. Denn auch die Entscheidung für einen bestimmten Beurteilungsmaßstab steht im weit gespannten Ermessens- und Gestaltungsrahmen des Dienstherrn bei dienstlichen Beurteilungen. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System getroffen hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Angesichts dieser Gestaltungsfreiheit ist es andererseits um so bedeutsamer, dass der Dienstherr das gewählte Beurteilungssystem gleichmäßig auf alle Beamten anwendet und dies bedeutet wiederum, dass die allgemein vorgegebenen Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 a.a.O..
Dies ist vorliegend gewährleistet, weil alle miteinander konkurriernden Beamten an denselben Maßstäben - derselben Funktion - gemessen werden. Darüber hinaus wird durch diese Neuorientierung besser den Strukturverhältnissen der - auch im Bundesverwaltungsamt praktizierten - sog. Topfwirtschaft Rechnung getragen, bei der es eine feste Zuordnung zwischen statusrechtlichem Amt und Wertigkeit des Dienstposten nicht mehr gibt. Ferner bilden nunmehr Grundlage für die einzelne Beurteilung die tatsächlichen Leistungen des Beamten in einer bestimmten Funktion, was auch schon bei der bisherigen Anknüpfung an das statusrechtliche Amt nicht unberücksichtigt bleiben durfte. So mussten auch schon bisher Unterschiede in der Bedeutung und Anforderungsstruktur des dem Beamten zugeordneten Dienstposten bei der Beurteilung Berücksichtigung finden, wie z.B. die Wahrnehmung höherwertiger Dienstposten,
BVerwG, Urteil vom 02.04.1981, a.a.O..
Es ist auch nicht davon auszugehen, dass § 41 a BLV im Hinblick darauf, dass sich die Vergleichsgruppe und der hiermit unmittelbar verknüpfte Beurteilungsmaßstab nunmehr auch an der Funktionsebene orientieren kann, gegen höherrangiges Recht wie beispielsweise den Leistungsgrundsatz, verstößt. Die Orientierung des Beurteilungsmaßstabes an der Funktionsebene mag zwar dazu führen, dass häufig die älteren Beamten in den höheren statusrechtlichen Ämtern besser beurteilt werden als die jüngeren Beamten der Funktionsgruppe. Dies ist aber hinnehmbar, weil hiervon alle jüngeren Beamten gleichermaßen betroffen sind und diese bei künftigen Personalentscheidungen miteinander in Konkurrenz stehen.
Ist es mithin rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Leistungen des Klägers an den Leistungen eines Sachbearbeiters gemessen wurden, sind auch Fehler bei der Umsetzung dieses Maßstabes in der streitgegenständliche Beurteilung nicht erkennbar. Insoweit hat Herr M. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass er gedanklich von den Anforderungen an einen idealen Sachbearbeiter auf dem Gebiet des Staatsangehörigkeitsrechts ausgegangen sei und hiernach die Leistungen der von ihm zu beurteilenden Sachbearbeiter - auch die des Klägers - gemessen habe. Das Ergebnis dieses Bewertungsprozesses habe er mit der Zweit- beurteilerin abgestimmt, so dass sich eine Art Abteilungsmaßstab herauskristallisiert habe. Diese Vorgehensweise ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die angegriffene Beurteilung des Klägers leidet auch nicht deshalb an einem Rechtsfehler, weil die Beklagte vor Einleitung des Beurteilungsverfahrens gemäß der Ziffer 5.4.1. der streitgegenständlichen Beurteilungsbestimmungen prozentuale Richtwerte für die Beurteilungsnoten vorgegeben hat. Nach der Rechtsprechung des BVerwG,
vgl. Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197, und Urteil vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -,
begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Dienstherr durch die Angabe eines in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten deren von ihm gewollten Inhalt und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmt. Durch solche Richtsätze verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr für die Praxis den Aussagegehalt, den er den ein- zelnen, in der Notenskala verbal kurz umschriebenen Noten des Gesamturteils beilegen will. Zu dieser Konkretisierung ist der Dienstherr ebenso befugt wie überhaupt zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden. Durch die Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabes erleichtert der Dienstherr den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich zwischen mehreren nach denselben Bestimmungen beurteilten Beamten - u. a. auch dadurch, dass er einer zuweilen beklagten Tendenz entgegenwirkt, schon die Leistungen des großen Durchschnitts der beurteilten Beamten mit überdurchschnittlich klingenden Notenbezeichnungen und dadurch missverständlich zu kennzeichnen. Zu berücksichtigen ist auch, dass nunmehr der durch das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 neu eingeführte § 41 a Satz 1 BLV bei der Abfassung von Beurteilungen Richtwerte selbst vorgibt.
Die Festlegung von prozentualen Richtwerten für Beurteilungsnoten ist allerdings dann rechtlich bedenklich, soweit sie keine hinreichend große Anzahl von Beurteilten betrifft und sie für die Beurteiler strikt verbindlich ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13.79 -, a. a. O.; vgl. nunmehr auch § 41 a Satz 2 BLV.
Insoweit betreffen die Richtwerte vorliegend jedoch eine hinreichend große Anzahl von Beurteilten Sachbearbeitern. Auch von einer strikten Verbindlichkeit kann hier keine Rede sein. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Ziffer 5.4.1.der Beurtei- lungsrichtlinien. Dass der Beurteiler vorliegend entgegen diesen Vorgaben von einer strikten Verbindlichkeit der Richtwerte ausgegangen wäre, ist nicht dargetan.
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auch vorträgt, die vom Erstbeurteiler vorgesehene Note sei aus "Quotelungsgründen" zu seinen Ungunsten herabgesetzt worden, finden sich für diese Annahme keine Anhaltspunkte. Vielmehr ergibt sich aus der streitgegenständlichen Beurteilung, dass sowohl der Erstbeurteiler als auch die Zweitbeurteilerin als Gesamturteil die Notenstufe "6" vorgeschlagen haben. Sollte der Erstbeurteiler dem Kläger im vorhinein eine bessere Note signalisiert haben, so hatte dies keine rechtliche Verbindlichkeit.
Es ist dem Kläger auch nicht darin zu folgen, seine Leistungen seien in Teilbereichen unzutreffend bewertet worden, insbesondere sei nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass er - beanstandungsfrei - mehr Akten als andere Kollegen bearbeitet und erledigt habe.
Die gerichtliche Prüfung der Frage, ob der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde Dienstvorgesetzte der dienstlichen Beurteilung einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, hängt dabei davon ab, in welcher Art und Weise die Beurteilung inhaltlich abgefaßt ist. Soweit der Dienstvorgesetzte die Aussagen zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen auf die Angabe (reiner) Werturteile, die auf einer Vielzahl von Eindrücken und Beobachtungen beruhen, beschränkt, können die Verwaltungsgerichte die Darlegung und den Nachweis der zugrunde liegenden Tatsachen regelmäßig nicht verlangen. Auf begründete Einwände des Beamten muss der Dienstherr allgemein und pauschal formulierte Werturteile durch weitere Darlegung in nachvollziehbarer Weise erläutern und konkretisieren. Dies kann durch weitere (Teil-) Werturteile oder durch die Anführung tatsächlicher Vorgänge geschehen. Die damit dem Gericht zu ermöglichende Plausibilitätskontrolle führt je- doch im allgemeinen regelmäßig nicht zu einer Beweisaufnahme,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245; OVG NW, Urteile vom 5.03.1986 - 6 A 3240/83 -, vom 25.07.1991 - 12 A 434/88 - und vom 23.11.1992 - 6 A 674/90 -.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die streitgegenständliche Beurteilung rechtlich nicht zu beanstanden. Zunächst ergibt sich bereits aus den Einzelbewertungen in der Beurteilung selbst, dass die Leistungen des Klägers, was deren Quantität betrifft, mit besonders hohen Punktzahlen bewertet worden sind. Damit wurde berücksichtigt, dass der Kläger im Beurteilungszeitraum hohe Erledigungszahlen erreicht hat. Darüber hinaus hat der Erstbeurteiler in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass er auch berücksichtigt habe, dass dem Kläger im Beurteilungszeitraum Altfälle anderer Sachbearbeiter eines Parallelreferates zur Bearbeitung übertragen worden seien, die er zügig abgearbeitet habe. Gleichwohl habe der Kläger bei der Bearbeitung, insbesondere beim schriftlichen Ausdrucksvermögen, Schwächen gezeigt, die insgesamt keine bessere Beurteilung habe rechtfertigen können. Diese Wertung hat der Erstbeurteiler in der mündlichen Verhandlung anhand von Beispielsfällen für die Kammer nachvollziehbar und überzeugend plausibilisiert. Für die Kammer ist aufgrund der Ausführungen des M. auch nachvollziehbar, dass eine "unbeanstandete" Erledigung einer Akte nicht mit einer "guten", über dem Durchschnitt liegenden Erledigung gleichzusetzen ist. Auch die Quantität der Erledigungen spricht nach Auffassung der Kammer nicht allein dafür, dass eine Leistung gezeigt wird, die über dem Durchschnitt liegen muss. M. hat für die Kammer darüber hinaus nachvollziehbar und überzeugend dargelegt, warum er den Kläger in Bereichen, die die Zusammenarbeit mit anderen Kollegen bzw. seine soziale Kompetenz betreffen, nur mit der Notenstufe "5" beurteilt hat. Soweit der Kläger demgegenüber immer wieder auf seine hohe Erledigungszah- len abstellt und darauf hinweist, dass von einem "guten" Beamten hohe Erledigungszahlen erwartet würden, ist dem entgegenzuhalten, dass dies seine subjektive Sicht darstellt und es grundsätzlich dem Beurteiler im Rahmen der ihm zustehenden weiten Beurteilungsermächtigung selbst obliegt, welche Gewichtung er zwischen Qualität und Quantität der Leistungen vornimmt.
Soweit der Kläger ferner die Auffassung vertritt, die Bewertung der Einzelmerkmale stehe allgemein im Widerspruch zum Gesamturteil, folgt dem die Kammer nicht. Vielmehr ergibt sich vorliegend das Gesamturteil schlüssig aus den Einzelbewertungen. Dabei ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass das Gesamturteil sich ohnehin nicht aus dem arithmetischen Mittel der Einzelbewertun- gen ergibt, sondern es grundsätzlich dem Beurteiler selbst obliegt, die Einzelmerkmale zu gewichten und hieraus ein Gesamturteil zu ermitteln. Das Gesamturteil darf sich zwar mit den Einzelbewertungen nicht in Widerspruch setzen, wird jedoch darüber hinaus von einer großen Zahl anderer Erwägungen - u.a. von den allgemeinen Laufbahnanforderungen, von einem Vergleich des zu beurteilenden Beamten mit anderen ihm laufbahnmäßig und funktionell gleichgestellten Beamten, von dem allgemeinen Leistungsniveau der Behörde und von der persönlichen Auffassung des jeweils beurteilenden Vorgesetzten über den zu fordernden "Durchschnitt" an Leistung und persönlicher Eignung - beeinflusst, die dem Ge- samturteil den Charakter eines persönlichkeitsbedingten Werturteils im Sinne der erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verleihen,
vgl. BVerwG, Urteil 13.05.1965 - BVerwG II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127; Urteil vom 42.11.1994 - 2 C 21.93 -, ÖD 1995, 170.
Hiernach erweist sich auch die Annahme des Klägers als unzutreffend, es sei objektiv nur ein Urteil darüber möglich, ob ein Beamter durchschnittliche Anforderungen erfüllt oder nicht.
Anhand der von der Beklagten vorgelegten Beurteilungsübersicht über das Ergebnis der Beurteilungen in der Abteilung III bestehen ferner keine Anhaltspunkt dafür, dass die Leistungen des Klägers entgegen der vergebenen Notenstufe "6" als Leistung, die nach ihrer Begriffsdefinition in jeder Hinsicht den Anforderungen entspricht, beim Vergleich zu anderen Beurteilungen tatsächlich nur unterdurchschnittlich bewertet worden sind. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Definition der Notenstufen in den streitgegenständlichen Beurteilungsrichtlinien der Bereich der durchschnittlichen Leistung die Notenstufen von "4 bis 6" umfaßt und der Kläger mit der Notenstufe "6" eine Note im oberen Bereich einer "durchschnittlichen" Leistung erhalten hat. Die Beklagte hat es in diesem Zusammenhang im übrigen zurecht abgelehnt, die vom Kläger gewünschte vergleichende Gegenüberstellung hinsichtlich der Quantität/Qualität seiner Leistungen zu denen anderer Sachbearbeiter, die besser bewertet worden sind, vorzulegen. Eine solche Gegenüberstellung kann der Kläger nicht verlangen. Der Beurteiler des Klägers hat die Leistungen des Klägers an dem Anforderungsprofil eines "Sachbearbeiters" gemessen und hieran anknüpfend alle von ihm zu beurteilenden Sachbearbeiter mit einer Rangfolge versehen. Dies ist nach den bisherigen Ausführungen rechtlich nicht zu beanstanden. Eine Überprüfung der Leistung anderer Personen kann der Kläger im Burteilungsverfahren nicht verlangen.
Nach alledem kann ein die Aufhebung der Beurteilung rechtfertigender Mangel nicht festgestellt werden, so dass die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 41 Abs. 1 und 2 der
Bundeslaufbahnverordnung
§§ 40, 41 BLV
§ 40 BLV
§ 41 a BLV
§ 41
a der Bundeslaufbahnverordnung
§ 41 Abs. 2 BLV
§ 41 a Satz 1 BLV
§ 41 a Satz 2 BLV
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 245
DÖV
1982, 80
BVerwGE 21, 127
2 C 8/78
2 A 2/87
1 A
2243/82
2 C 8/79
2 C 13.80
2 C 8.79
2 C 37.91
2 A 12357/91
2 C 13.79
2 A 1.97
2 C 8.78
6 A 3240/83
12 A 434/88
6 A 674/90
II C 146.62
2 C 21.93