Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-06-23, Aktenzeichen 6 K 90/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0623.6K90.20.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Der Bescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2019 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 15. April 2020 in der Fassung des Bescheides vom 21. Juni 2021 wird aufgehoben, soweit unter Buchstabe a) Unterbuchstabe cc) des Widerspruchsbescheides Auskunft über Buchungszeiträume vor dem 1. Januar 2018 verlangt wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Rechtsstreits tragen die Klägerin 1/10 und der Beklagte 9/10.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ein Auskunftsverlangen auf dem Gebiet des Zweckentfremdungsrechts.
Sie ist ein irisches Unternehmen mit Sitz in Dublin, das zum Konzern der A... Inc. mit Sitz in den V... gehört. Die Klägerin betreibt die online-Plattform „A...“ zur Buchung und Vermietung privater Unterkünfte. In der Bundesrepublik ist sie über die Domain „www.a...“ aufrufbar. Die Vermieter treten auf der Internet-Plattform mit ihrem Vor- oder einem Decknamen auf. Angezeigt wird im Rahmen der Suche nach Wohnungsangeboten nur eine ungefähre Lage der Inserate in einem Radius von ca. 500 Metern um eine Unterkunft. Erst nach Bestätigung seiner Buchung erhält allein der jeweilige Nutzer genauere Informationen durch die Plattform.
Im März 2019 überprüfte das Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin – Bezirksamt – stichprobenartig auf der Website „i...“ veröffentlichte Listen, die ausweislich der Angaben des Betreibers dieser Internetpräsenz das Angebot an Ferienwohnungen in Berlin auf der von der Klägerin betriebenen Plattform zu dem Stichtag 12. März 2019 darstellten. Die überprüften, in dem Bezirk gelegenen Angebote ließen weit überwiegend weder die Lage der Wohnung noch den Namen des Anbieters oder eine von dem Bezirksamt vergebene Registriernummer erkennen. Das Bezirksamt sah deshalb einen begründeten Anfangsverdacht für einen Verstoß gegen zweckentfremdungsrechtliche Vorschriften.
Auf das Anhörungsschreiben des Bezirksamtes vom 17. April 2019 erklärte die Klägerin mit Schreiben vom 12. Juni 2019, sie halte den angekündigten Bescheid für rechtswidrig. Sie unterliege nur irischem Recht und der Aufsicht der irischen Behörden. Irische Datenschutzvorgaben gestatteten ihr die Herausgabe personenbezogener Daten nur ausnahmsweise an Sondereinheiten der Polizei, das Militär und an Steuerbehörden im Falle einer Bedrohung für Menschenleben, die Existenz des Staates oder des Verdachts einer schweren Straftat. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor.
Mit Bescheid vom 12. Dezember 2019 gab das Bezirksamt der Klägerin auf, innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides in Bezug auf die in dem Bescheid sowie die in der als Anlage beigefügten Liste aufgeführten Wohnungsinserate schriftliche Auskunft über die genaue Anschrift der jeweiligen Unterkunft, Namen und Anschrift der jeweiligen Gastgeber und die jeweiligen Buchungszeiträume vom 1. Januar 2017 bzw. – im Hinblick auf Ziffer 2 des Bescheids – vom 1. August 2018 an bis zum Datum des Bescheids zu erteilen. In Bezug auf die unter Ziffer 2 genannten Wohnungsanzeigen ordnete das Bezirksamt darüber hinaus deren Löschung binnen einer Woche an.
Zur Begründung führte das Bezirksamt im Wesentlichen aus, die angeordnete Auskunftserteilung sei vor dem Hintergrund des extrem angespannten Wohnungsmarktes dringlich. Von den zum Stichtag auf der Plattform der Klägerin festgestellten 22.251 Angeboten von Ferienwohnungen in Berlin enthielten 20.696 Anzeigen keine oder falsche Registriernummern. Das Bezirksamt sei aufgrund der Anonymität der Inserate und der nur ungefähren Standortangaben auf der Internetplattform nicht in der Lage, die Belegenheit zweckentfremdeter Wohneinheiten genau zu bestimmen. Weitere Ermittlungen, etwa Recherchen in der Einwohnermeldedatei, seien nicht möglich. Das Auskunftsverlangen beziehe sich darüber hinaus auf konkrete Einzelfälle. Hieran ändere sich auch dadurch nichts, dass das Bezirksamt Auskunft über eine Vielzahl von Wohnungen verlange. Zudem bestehe ein Anfangsverdacht für eine Zweckentfremdung. Das Angebot von Ferienwohnungen auf dem von der Klägerin betriebenen Portal unter Angabe einer Registriernummer oder von Unternehmensdaten sei die Ausnahme. Da der gesetzlichen Verpflichtung zur Angabe einer Registriernummer nur etwa 10% der Inserierenden nachkämen, sei hinreichender Anlass für eine behördliche Kontrolle gegeben. Anbieter von Unterkünften unter Angabe einer falschen Registriernummer erfüllten zudem den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit. Aus diesem Grunde seien derartige Angebote zu löschen. Das Auskunftsverlangen sei auch mit höherrangigem Recht, insbesondere Unionsrecht vereinbar. Irische Regelungen kämen hiernach nicht zur Anwendung. Die Rechtsgrundlage für den zweckentfremdungsrechtlichen Auskunftsanspruch bedürfe unionsrechtlich auch nicht der Notifizierung, da sie nicht gezielt und speziell auf die Regelung von Telemediendiensten abstelle, sondern sich lediglich allgemein und indirekt im Sinne eines bloßen Nebeneffektes auf diese auswirke. Die Zusammenstellung der Daten sei der Klägerin auch möglich, ein milderes Mittel nicht ersichtlich.
Zur Begründung des hiergegen eingelegten Widerspruchs vom 10. Januar 2020 führte die Klägerin aus, die Weitergabe personenbezogener Daten ihrer Kunden durch sie sei nach den einschlägigen Vorgaben des Grundgesetzes, des geltenden Bundesrechts und des Unionsrechts nur im absoluten Ausnahmefall zulässig. Ein solcher liege nicht vor. Das Auskunftsverlangen des Bezirksamts verletze das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Nutzer und ihr eigenes Grundrecht auf Berufsausübung. Auskunftsverlangen könnten nur im Einzelfall gestellt werden. Auch reiche allein der Verweis auf die Anonymität einer online-Plattform hierfür nicht aus. Der Beklagte unterstelle pauschal, dass sämtliche Inserate dem Zweckentfremdungsrecht unterfielen und deshalb eine Registriernummer benötigten, ohne den im Einzelfall erforderlichen Nachweis zu erbringen. Den gelisteten Angeboten sei vielfach ausdrücklich zu entnehmen, dass es sich um legale Gewerberaumvermietung handele, teilweise erlaubten die dort gemachten Angaben die Identifikation der dahinterstehenden Personen. Auch die Vorgaben des von ihr einzuhaltenden irischen Datenschutzrechts als Recht des Herkunftslandes seien nicht erfüllt. Die Geltung des Herkunftslandprinzips sei unionsrechtlich vorgeschrieben. Stelle man innerhalb der Europäischen Union künftig nicht mehr auf das Herkunftsland, sondern das Recht des Marktortes ab, so entstünde – mit Sinn und Zweck europäischen Datenschutzrechts unvereinbar – gerade für online-Angebote eine Zersplitterung des anwendbaren Rechts.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. April 2020 gab das Bezirksamt unter Abänderung des Bescheides vom 12. Dezember 2019 der Klägerin auf, innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftliche Auskunft jeweils über genaue Anschrift der Unterkünfte, Namen und Anschrift der Gastgeber sowie Buchungszeiträume vom 1. Januar 2017 bis zum Datum des Widerspruchsbescheids der in Anlage 1 bis 3 aufgeführten Inserate zu erteilen. Überdies ordnete es die Löschung der in Anlage 2 aufgeführten Anzeigen innerhalb einer Woche nach Zustellung an.
Zur Begründung führte das Bezirksamt aus, sein Auskunftsverlangen betreffe jeweils Einzelfälle, die mit Angabe der a...-Identifikationsnummer und des Host-Namens hinreichend bestimmt seien, und stütze sich nicht auf bloße Mutmaßungen zur Erlangung genereller und flächendeckender Auskünfte. Ein hinreichender Anfangsverdacht setze gleichwohl nicht voraus, dass der Nachweis des Erfordernisses einer Registriernummer im Einzelfall geführt werden müsse. Vielmehr versetze erst das Auskunftsverlangen die Behörde in die Lage, die Pflicht zur Angabe einer Registriernummer zu prüfen. Vorliegend bestehe ein besonderes öffentliches Interesse, den Bestand an Wohnraum zu schützen. Die Durchsetzung des Zweckentfremdungsverbotes sei wegen der Besonderheiten bei Vermittlungstätigkeiten von online-Plattformen deutlich erschwert. Anzeigen könnten leicht und schnell geschaltet, geändert und auch wieder gelöscht werden, wodurch der Gesetzesvollzug zum „Wettlauf zwischen dem Hasen und dem Igel“ werde. Eine stündliche Aktualisierung online gestellter Inserate ohne oder mit nicht vergebenen bzw. falschen Registriernummern sei für die zuständige Behörde nicht zu leisten.
Im Hinblick auf die in Liste 1 enthaltenen 554 Angebote ganzer Unterkünfte bestehe unter Verweis auf eine von der Klägerin in Auftrag gegebene Studie der e...vom Juli 2019 eine Wahrscheinlichkeit von nahezu 90%, dass es sich um kurzzeitvermietete Privatwohnungen handle, für die eine Pflicht zur Angabe einer Registriernummer bestehe. Dies entspreche auch dem klassischen Verständnis der Klägerin von sogenanntem Homesharing. Für gewerblich als Ferienwohnung genutzte Räumlichkeiten wären gelegentliche Kurzzeitvermietungen von bis zu 60 Tagen im Jahr hingegen unwirtschaftlich. Da bei Inserierenden, die mehr als eine Unterkunft anböten, sowohl nach der Untersuchung der e...als auch nach der Studie des I...vom Juli 2018 eine Vermutung für professionelle Angebote gewerblich genutzter Räume bestehe, sei es ein Indiz für die zweckfremde Nutzung von Wohnraum, wenn Hosts wie die Anbieter der auf Liste 1 dargestellten Objekte keine weiteren Räumlichkeiten inserierten.
Bei den 29 Inseraten der Liste 2, die falsche Registriernummern aufwiesen, bedürfe es keines Anfangsverdachtes, da bereits der Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt sei. Es sei insoweit mithin nicht maßgeblich, sollten Inserate nicht mehr online oder Angaben zur Registriernummer inzwischen geändert worden sein. Eine Überprüfung der Liste am 19. März 2020 habe ergeben, dass in einzelnen Angeboten weiterhin Registriernummern angegeben würden, die das zuständige Wohnungsamt nicht bzw. nur für eine einzelne Wohnung vergeben habe. Weitere Fälle beträfen Inserate, für die zunächst falsche Registriernummern angegeben worden seien, die inzwischen aber ohne Registriernummer angeboten würden. Diese Anbieter gingen offenkundig selbst davon aus, dass es sich um eine genehmigungsbedürftige Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung handele. Anderenfalls sei die vorherige Angabe einer Registriernummer nicht nachvollziehbar.
Im Hinblick auf Liste 3 erklärte das Bezirksamt, einzelne der im Zeitpunkt der Entscheidung im Widerspruchsverfahren noch online gestellten 70 Angebote wiesen weder eine Registriernummer noch Geschäftsdaten auf. In Bezug auf die Anbieter der dort aufgezählten Objekte, die mehrere Unterkünfte bei a... inserierten, bestehe die Vermutung für eine professionelle Kurzzeitvermietung. Eine Überprüfung der Angebote am 19. März 2020 habe ergeben, dass eine Mehrheit und damit überdurchschnittlich viele der im Zeitpunkt der Überprüfung angebotenen Wohnungen entweder eine Registriernummer oder Geschäftsdaten enthielten. Es läge deshalb auf der Hand, dass die Behörde nachprüfen können müsse, ob bei Angeboten, die diese Angaben nicht enthielten, dem Wohnungsmarkt Wohnraum entzogen werde.
Hiergegen richtet sich die Klägerin mit ihrer am 18. Mai 2020 erhobenen Klage. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Rechtsgrundlage für den zweckentfremdungsrechtlichen Auskunftsanspruch nach § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes in der damals geltenden Fassung – ZwVbG a.F. – verletze das Recht der Nutzer der von ihr betriebenen online-Plattform auf informationelle Selbstbestimmung. Sie beantragt deshalb, das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung halte entgegen der verfassungsrechtlichen Anforderungen nach dem „Doppeltür-Modell“ die Vorgaben der telemedienrechtlichen Übermittlungsregelung nach § 14 Abs. 2 des Telemediengesetzes in der damals geltenden Fassung – TMG a.F. – nicht ein. Sie erwecke bereits den Anschein, dass ein über die Grenzen der Übermittlungsregelung hinausgehender Abruf von Daten möglich sei. Zudem nehme sie die telemedienrechtliche Öffnungsklausel des § 14 Abs. 2 TMG a.F. nicht ausdrücklich in Bezug. Ein Widerspruch zwischen Abruf- und Übermittlungsregelung könne auch nicht dadurch aufgelöst werden, dass die Abrufregelung im Lichte der engeren Übermittlungsregelung einschränkend ausgelegt werde. Ausweislich der Gesetzesmaterialien werde das Bezirksamt auch nicht als „Polizeibehörde“ im Sinne des § 14 Abs. 2 TMG a.F. zur Gefahrenabwehr tätig. Darüber hinaus gebe die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung nicht die verfassungsrechtlich erforderliche Eingriffsschwelle für einen Datenabruf vor. Sie enthalte keine Beschränkung auf eine konkrete Gefahr im Einzelfall. Das Löschungsverlangen sei rechtswidrig, weil es hierfür keine Grundlage im Zweckentfremdungsrecht gebe und der Rückgriff auf das allgemeine Sicherheits- und Ordnungsrecht insoweit versperrt sei.
Darüber hinaus handele es sich bei dem Auskunftsverlangen, das sich auf Hunderte von Nutzern beziehe, nicht um eine Datenabfrage im Einzelfall, sondern um einen unzulässigen Sammelbescheid. Dies gelte erst recht, als die betroffenen Inserate nicht Gegenstand einzelfallbezogener Ermittlungen gewesen seien. Dies zeige sich etwa anhand des in Liste 2 unter Ordnungsnummer 3 aufgeführten Angebots einer „F...“, deren Verfügungs- bzw. Nutzungsberechtigte („Peter + Andreas“) mittels einer Recherche im Internet identifizierbar seien. Das Bezirksamt stütze sich auf von einem Internet-Aktivisten aus verschiedenen Quellen zusammengestellte Listen, die es nach bloß stichprobenartiger Überprüfung übernommen habe. Der Beklagte habe die in Liste 1 aufgezählten Angebote erst nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens erstmalig vollständig händisch geprüft und deshalb zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids keine Kenntnis von diesen Inseraten und deren Inhalten gehabt. Es sei somit auch offen, ob diese zu diesem Zeitpunkt online gewesen seien. Die Darlegungs- und Beweislast treffe insoweit den Beklagten. Ihm obliege auch der Nachweis, dass die Angebote, auf die sich das Auskunftsverlangen beziehe, noch am Tag des Erlasses des Widerspruchsbescheides auf der Plattform online gestellt gewesen seien. Eine entsprechende Prüfung einige Wochen vor diesem Zeitpunkt genüge nicht. Bei den Angeboten, die keine Registriernummer anzeigten, sei im Übrigen offen, ob es sich dabei nicht um genehmigungsfreie Gewerbeflächen oder zeitweise zu Wohnzwecken überlassenen Wohnraum handele, für die keine Pflicht zur Anzeige beim zuständigen Bezirksamt bestehe. Statistische Erwägungen unter Verweis auf die Studie der e... allein könnten eine konkrete Gefahr im Einzelfall nicht begründen. Der Beklagte betreibe Sachverhaltsaufklärung im Vorfeld einer Gefahr.
Zur Ahndung von Ordnungswidrigkeiten wegen Angabe einer falschen Registriernummer dürfe der Beklagte nicht tätig werden, da § 14 Abs. 2 TMG a.F. repressives Handeln nur zur Verfolgung von Straftaten, nicht jedoch von Ordnungswidrigkeiten erlaube. Ausweislich ihrer Datenschutzerklärung erfolge eine Weiterleitung von Daten zu Zwecken der Strafverfolgung oder Ahndung von Ordnungswidrigkeiten auch bei Angabe einer falschen Registriernummer nicht freiwillig, da der jeweilige Nutzer hierzu nicht sein ausdrückliches Einverständnis erklärt habe. Deshalb sei auch die Abfrage von Buchungszeiträumen rechtswidrig, da sie allein dazu diene, Sachverhalte in der Vergangenheit aufzuklären. Zur Identifizierung von Nutzern sei sie hingegen nicht erforderlich.
Auch für Mehrfachanbieter von in Liste 3 aufgeführten Räumlichkeiten sei eine konkrete Gefahr nicht dargetan. Der Beklagte könne nicht unterstellen, dass gewerbliche Anbieter stets ihrer Impressumspflicht nachkämen und deshalb dort ihre Geschäftsdaten angäben. Unabhängig hiervon könne der Beklagte auch aus seiner nicht repräsentativen Stichprobe keine Schlüsse für den Einzelfall ziehen. Ob Mehrfachanbieter mehrfach Wohnraum oder stattdessen umgebaute Gewerbeflächen inserierten, entzöge sich der Kenntnis des Beklagten. Das in Liste 3 unter Ordnungsnummer 1 aufgeführte Objekt des Nutzers „Bernd“ etwa stehe bereits der Beschreibung im entsprechenden Angebot nach nur für Langzeitvermietungen zur Verfügung.
Der Bescheid sei zudem mit unionsrechtlichen Vorgaben unvereinbar. Die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung unterliege der unionsrechtlichen Pflicht zur Notifizierung; ein entsprechendes Verfahren sei jedoch nicht durchlaufen worden. Die Regelung ziele schon ihrem Wortlaut nach ausdrücklich auf telemedienrechtliche Diensteanbieter ab. Als jeweils anwendbares Recht gebe das eine Vollharmonisierung anstrebende europäische Datenschutzrecht das Recht der Mitgliedstaaten vor, dem der Verantwortliche unterliege. Dies sei vorliegend das Recht Irlands. Es gelte das an den Sitzstaat anknüpfende Herkunftslandprinzip. Eine solche Auslegung sei auch binnenmarktfreundlich, als Unternehmen damit nicht zugleich Regelungen mehrerer Mitgliedstaaten unterworfen wären. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Anwendung des Herkunftslandprinzips lägen nicht vor. Überdies verstoße bereits die „Scraping“-Website i... gegen europäisches Datenschutzrecht, indem sie Daten von ihrer online-Plattform zweckabweichend verarbeite. Mit Abruf, Speicherung und Weiterverwendung dieser Daten perpetuiere das Bezirksamt diesen Verstoß und verletze zugleich selbst den Grundsatz der Zweckbindung.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Bezirksamts Tempelhof-Schöneberg von Berlin vom 12. Dezember 2019 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 15. April 2020 in der Fassung des Bescheides vom 21. Juni 2021 aufzuheben, soweit der Rechtsstreit zwischen den Beteiligten nicht übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, es sei unter Berücksichtigung der Abläufe innerhalb der Berliner Verwaltung ausreichend, dass das Bezirksamt eine Überprüfung der Inserate einige Wochen vor Erlass des Widerspruchsbescheides vorgenommen habe. Wegen der Dynamik und Schnelllebigkeit von online-Marktplätzen sei es der Behörde ansonsten nicht möglich, einen Sachverhalt jemals abschließend zu ermitteln. Aktuelle Angaben über auf der online-Plattform angebotene Ferienwohnungen könnten wegen der ständigen Veränderung der Datenlage digitaler Marktplätze ohnehin stets nur Momentaufnahmen sein. Die Zahl der Fälle, in denen ein heute online gestelltes Angebot bereits morgen nicht mehr, dafür übermorgen aber wieder online sei, habe sich pandemiebedingt noch erhöht. Grundsätzlich erledige sich deshalb die Annahme eines Gefahrenverdachts in Bezug auf Angebote, die im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch online gewesen seien, nicht allein dadurch, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt offline gestellt worden seien. Die auf Liste 1 verzeichneten Inserate seien im Verwaltungsverfahren nicht einzeln überprüft worden. Anlass hierzu habe aber auch nicht bestanden, da die Klägerin Existenz und Inhalt dieser Angebote zum damaligen Zeitpunkt nicht bestritten habe.
Des Weiteren führt der Beklagte aus, die Rechtsgrundlage für das zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsverlangen verletze nicht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Abruf von Bestandsdaten seien vorliegend im Vergleich etwa zu der heimlichen und anlasslosen Abfrage von persönlichen und höchst sensiblen Daten von Handy- und Internetnutzern durch Polizei und Geheimdienstbehörden geringer, als es sich um öffentliche Leistungsangebote handele. Zudem gebe die Anonymität der Marktangebote gerade Anlass für ein behördliches Auskunftsersuchen. Die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 ZwVbG a.F. erfülle die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Abrufregelungen, da eine Abfrage von Daten auf den Einzelfall beschränkt und nur dann möglich sei, wenn schutzwürdige Belange der hiervon betroffenen Personen nicht entgegenstünden. Ein hierfür erforderliches überwiegendes öffentliches Interesse an einer Datenabfrage sei stets dann nicht gegeben, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der telemedienrechtlichen Öffnungsklausel nicht vorlägen. Dem verfassungsrechtlichen „Doppeltür-Modell“ werde so genüge getan. Unabhängig hiervon könne die Norm auch verfassungskonform ausgelegt werden. Denn die Befugnis des zuständigen Bezirksamtes zur Datenverarbeitung bestehe nur, soweit dies zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlich sei.
Auch das Löschungsverlangen sei rechtmäßig. Der Rückgriff auf die polizeirechtliche Generalklausel sei durch das Zweckentfremdungsrecht nicht versperrt. Überdies stehe Unionsrecht dem Erlass einer Auskunftsanordnung nicht entgegen. Das Auskunftsverlangen beschränke bereits nicht den freien Dienstleistungsverkehr von Telemedien, da weder ihr Angebot noch ihre Erbringung betroffen sei. Auch sei vorliegend nicht irisches Datenschutzrecht anwendbar. Das Herkunftslandprinzip komme nicht zur Anwendung, da das einschlägige Datenschutzrecht hiervon ausgenommen sei. Nach europäischem Datenschutzrecht unterliege die Klägerin als Verantwortliche der Auskunftserteilung dem Recht der Bundesrepublik Deutschland. Ein Verstoß gegen die Pflicht zur Notifizierung sei ebenfalls nicht gegeben.
Das Auskunftsersuchen betreffe darüber hinaus in einem Sammelbescheid gebündelte Einzelfälle, die hinsichtlich der Inserierenden über die ID-Host und in Bezug auf den angebotenen Wohnraum über dessen Identifizierungsnummer individualisiert seien. Zu dem Anfangsverdacht bei fehlender Registriernummer von in Liste 1 aufgeführten Angeboten führte der Beklagte ergänzend aus, dass auch nach Angaben der Klägerin die Mehrheit der Gastgeber auf ihrem Portal Homesharer seien, die die jeweils angebotenen Unterkünfte dauerhaft selbst bewohnten. Dies werde durch einzelne Inserate mit individuellen Angaben belegt, die auf eine geschützte Wohnraumnutzung hinwiesen. Das von der Klägerin genannte Angebot des Nutzers „Bernd“, das seiner Überschrift nach allein Langzeitvermietungen betreffen solle, erlaube jedoch schon Buchungen von mindestens 13 Übernachtungen; zweckentfremdungsrechtlich unbedenklich seien aber nur Zeiträume von mehr als drei Monaten. Da gewerbliche Anbieter impressumspflichtig seien – und unterstellt werden könne, dass sie dieser Pflicht auch nachkämen –, handele es sich bei Inseraten ohne Angabe von Geschäftsdaten regelmäßig um nichtgewerbliche Vermietungen, was wiederum indiziere, dass zweckentfremdungsrechtlich geschützter Wohnraum vermietet werde.
Bei gelisteten Inseraten, die eine falsche Registriernummer aufwiesen, greife die Datenerhebung bereits nicht in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, da Anbieter ausweislich der Nutzungsbedingungen sowie der Datenschutzerklärung der Klägerin hierzu ihre Einwilligung erteilt hätten.
Mit Bescheid vom 21. Juni 2021 hat das Bezirksamt den Bescheid vom 12. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. April 2020 mit Ausnahme der in Liste 2 des Widerspruchsbescheids aufgezählten Inserate mit den dort aufgeführten Ordnungsnummern 1, 3, 6, 8, 10, 13 und 14 sowie der in Liste 3 des Widerspruchsbescheids aufgezählten Angebote mit den dort aufgeführten Ordnungsnummern 1, 13-20, 25-33, 41-46, 48-50 und 63 aufgehoben.
Die Beteiligten haben den Rechtsstreit im Hinblick auf das Löschungsverlangen, in Bezug auf die von dem Änderungsbescheid vom 21. Juni 2021 nicht mehr erfassten Auskunftsverlangen sowie die in Liste 2 unter Ordnungsnummer 3 und in Liste 3 unter den Ordnungsnummern 13 und 14 aufgeführten Angebote in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat nur teilweise Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Bescheid des Bezirksamts Tempelhof-Schöneberg von Berlin – Bezirksamt – vom 12. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. April 2020 in der Fassung des Bescheides vom 21. Juni 2021 ist in dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit unter Buchstabe a) Unterbuchstabe cc) des Widerspruchsbescheides Auskunft über Buchungszeiträume vor dem 1. Januar 2018 verlangt wird (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Im Übrigen ist das verbliebene Auskunftsverlangen des Bezirksamts rechtmäßig.
I.
Der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes maßgebliche Zeitpunkt richtet sich nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 – BVerwG 8 C 5/03 –, juris Rn. 35). Dies ist bei der Anfechtungsklage im Allgemeinen die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 1989 – BVerwG 7 C 39/87 –, juris Rn. 8; für Auskunftsersuchen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2011 – BVerwG 8 C 24/10 –, juris Rn. 15), hier bei Abschluss des Widerspruchsverfahrens. Eine davon abweichende Regelung des materiellen Rechts liegt nicht vor.
Auch liegt in dem Auskunftsverlangen kein Dauerverwaltungsakt, für den die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zu Grunde zu legen gewesen wäre, wenn das materielle Recht nichts Abweichendes bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1998 – BVerwG 3 C 6/97 –, juris Rn. 18). Die Anordnung des Bezirksamts, mit der die Klägerin verpflichtet wird, schriftlich Auskunft zu erteilen, erschöpft sich im Verlangen einer einmaligen Handlung und ist nicht auf eine laufende Kontrolle der Klägerin angelegt.
II.
Rechtsgrundlage für das Auskunftsverlangen des Bezirksamts im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung ist § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 1, 2 und 3 des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz) in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes vom 9. April 2018 (GVBl. S. 211) – ZwVbG a.F. – in Verbindung mit § 14 Abs. 2 des Telemediengesetzes in der Fassung von Art. 11 des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (BGBl. I 2019, S. 1066) – TMG a.F. Während § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. die Anforderungen für einen Datenabruf des Bezirksamts bei den telemedienrechtlichen Diensteanbietern sowie deren Verpflichtung zur Erteilung der angeforderten Auskünfte festlegt (Abrufregelung), gestattet § 14 Abs. 2 TMG a.F. den Diensteanbietern die Übermittlung der Daten an das Bezirksamt (Übermittlungsregelung bzw. datenschutzrechtliche Öffnungsklausel, vgl. BGH, Urteil vom 1. Juli 2014 – VI ZR 345/13 –, juris Rn. 12, 14).
Nach § 5 Abs. 1 ZwVbG ist das zuständige Bezirksamt unter anderem befugt, Personendaten (Familienname, Vorname, gegenwärtige und letzte frühere Anschrift, Geburtsdatum, Familienstand; Nr. 1), Wohnungsdaten (Lage, Größe [Fläche], Anzahl der Zimmer, Anzahl der Bewohnerinnen und Bewohner, Bestehen einer öffentlichen Förderung des befangenen Wohnraums; Nr. 2) und Nutzungsnachweise (Mietvertrag und gegebenenfalls frühere Mietverträge zu dem befangenen Wohnraum, Nutzungsart des befangenen Wohnraums, Beginn und Dauer des Mietverhältnisses, Miethöhe, Mietzahlungsbelege; Nr. 3) der Verfügungsberechtigten, Nutzungsberechtigten und sonstigen Bewohnerinnen und Bewohner des befangenen Wohnraums zu erheben und zu verarbeiten, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben nach diesem Gesetz erforderlich ist. Dabei sind die Daten nach Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift in der damals geltenden Fassung grundsätzlich bei den in Abs. 1 genannten Personen mit deren Kenntnis zu erheben. Sie können nach § 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG a.F. auch bei Diensteanbietern im Sinne des TMG in der jeweils geltenden Fassung erhoben werden, wenn im Einzelfall eine Erhebung der Daten bei den in Abs. 1 genannten Personen nicht möglich ist oder einen unverhältnismäßig hohen Aufwand erfordern würde und schutzwürdige Belange der betroffenen Personen nicht entgegenstehen. Die Diensteanbieter sind verpflichtet, die erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 ZwVbG a.F.). Nach der Regelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F., die nach § 15 Abs. 5 Satz 4 TMG auf Nutzungsdaten entsprechend anwendbar ist (vgl. BGH, Urteil vom 1. Juli 2014, a.a.O., juris Rn. 12), dürfen Diensteanbieter auf Anordnung der zuständigen Stellen im Einzelfall Auskunft über Bestandsdaten erteilen, soweit dies für Zwecke der Strafverfolgung, zur Gefahrenabwehr durch die Polizeibehörden der Länder, zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Behörden der Zollverwaltung und der nach Landesrecht zuständigen Behörden zur Wahrnehmung ihrer Prüfungsaufgaben nach § 2 Abs. 1 und 3 des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes und zur Verhütung und Verfolgung von damit zusammenhängenden Straftaten und Ordnungswidrigkeiten und zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, des Bundesnachrichtendienstes oder des Militärischen Abschirmdienstes oder des Bundeskriminalamtes im Rahmen seiner Aufgabe zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus oder zur Durchsetzung der Rechte am geistigen Eigentum erforderlich ist.
1. Die Voraussetzungen der Abrufregelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. liegen nur insoweit nicht vor, als das Bezirksamt Auskunft auch über Buchungszeiträume vor dem 1. Januar 2018 verlangt.
a) Das Auskunftsverlangen wahrt den gesetzlichen Umfang im Hinblick auf die Art der zu erhebenden und zu verarbeitenden Daten. Die nach lit. a) des Widerspruchsbescheids abgefragten Anschriften der in Bezug genommenen Unterkünfte sind Wohnungsdaten im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 2 ZwVbG, Name und Anschrift des jeweiligen Gastgebers Personendaten des Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG. Die abgefragten Buchungszeiträume sind als Nutzungsnachweise gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 ZwVbG einzustufen. Sie betreffen (miet-)vertragliche Verhältnisse zwischen Gastgebern und Gästen, die ihrerseits Nutzungsberechtigte des Wohnraums oder sonstige Bewohner im Sinne des § 5 Abs. 1 ZwVbG sind, ohne hierdurch selbst verpflichtet zu werden. Das Auskunftsverlangen bezieht sich allein auf die Zeiträume einzelner Buchungen bzw. Vertragsverhältnisse und ihre eindeutige Zuordnung zu dem jeweiligen Gastgeber.
b) Die Klägerin ist überdies Diensteanbieter im Sinne des TMG. Hierunter fallen nach § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG a.F. natürliche oder juristische Personen, die eigene oder fremde Telemedien zur Nutzung bereithalten oder den Zugang zur Nutzung vermitteln. Diese Begriffsbestimmung setzt unter anderem Art. 2 lit. b) der Richtlinie 2000/31/EG – E-Commerce-Richtlinie – um, wonach Diensteanbieter jede natürliche oder juristische Person ist, die einen Dienst der Informationsgesellschaft anbietet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. März 2021 – OVG 5 B 9.18 –, juris Rn. 26). Ein Vermittlungsdienst, der wie die von der Klägerin betriebene online-Plattform darin besteht, über eine elektronische Plattform gegen Entgelt eine Geschäftsbeziehung zwischen potenziellen Mietern und gewerblichen oder nicht gewerblichen Vermietern, die kurzfristige Beherbergungsleistungen anbieten, anzubahnen, ist als „Dienst der Informationsgesellschaft“ im Sinne von Art. 2 lit. a) E-Commerce-Richtlinie in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 lit. b) der Richtlinie (EU) 2015/1535 – Notifizierungsrichtlinie – einzustufen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 – C-390/18 –, juris Rn. 45, 49, 64, 69; vgl. auch Urteil der Kammer vom 14. März 2018 – VG 6 K 676.17 –, juris Rn. 36 f.).
c) Hinsichtlich der Angebote, über die das Bezirksamt Auskunft verlangt, liegt zudem eine hinreichend konkretisierte zweckentfremdungsrechtliche Gefahr vor, soweit nicht Daten zu Buchungszeiträumen vor dem 1. Januar 2018 erfordert werden.
Die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Nutzer der von der Klägerin betriebenen online-Plattform ein (hierzu unter [aa]). Sie genügt in verfassungskonformer Auslegung gleichwohl für sich genommen den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit sowie der Normenklarheit und Bestimmtheit (hierzu unter [bb]). Auch wird die Klägerin durch die Regelung nicht in ihrer Berufsausübungsfreiheit verletzt (hierzu unter [cc]). Darüber hinaus entspricht sie auch insoweit den verfassungsrechtlichen Erfordernissen der Normenklarheit, als sich die Befugnis zum Datenabruf im von der Übermittlungsregelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F. gesetzten Rahmen der Verwendungszwecke bewegt. Ein Datenabruf zu Zwecken der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten, die eine Übermittlung von Buchungszeiträumen vor dem 1. Januar 2018 erforderlich gemacht haben könnte, wird gleichwohl vom Tatbestand der Regelung nicht erfasst (hierzu unter [dd]). Den einzelnen Auskunftsverlangen liegen im Übrigen hinreichende Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung zu Grunde, als die in Bezug genommenen Angebote entweder eine falsche Registriernummer angeben oder weder eine Registriernummer noch Geschäftsdaten aufweisen (hierzu unter [ee]).
aa) Der zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsanspruch nach § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Nutzer der von der Klägerin betriebenen online-Plattform ein. Das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG – abgeleitete allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 u.a. –, BVerfGE 65, 1, 41 ff., juris Rn. 146 ff.). Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung setzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit daher den Schutz des Einzelnen gegen eine unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus. Vor diesem Hintergrund gewährleistet das Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Befugnis jedes Einzelnen, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983, a.a.O., juris Rn. 149; stRspr.). Der Schutz dieses Rechts erstreckt sich auf alle Informationen, die etwas über die Bezugsperson aussagen können, und damit auch auf vorliegend von dem Beklagten abgefragte Basisdaten wie Namen und Anschrift (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 – 1 BvF 2/05 – BVerfGE 128, 1, 44 f., juris Rn. 158). Er umfasst auch die von einem Datenzugriff betroffenen Dritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. April 2005 – 2 BvR 1027/02 –, BVerfGE 113, 29, 46 f., juris Rn. 85 ff.).
Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Jenseits des unantastbaren Kernbereichs privater Lebensgestaltung kann es auf der Grundlage eines Gesetzes beschränkt werden, sofern dies im überwiegenden Allgemeininteresse liegt, sich Voraussetzungen und Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar aus dem Gesetz ergeben und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966, 1140/09 –, BVerfGE 141, 220, 264 f., juris Rn. 93 f.). Mit den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sind Regelungen zur Datenübermittlung und zum Datenabruf nur vereinbar, wenn sie die Verwendungszwecke der einzelnen Befugnisse gemessen an ihrem Eingriffsgewicht selbst hinreichend normenklar und bestimmt begrenzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020 – 1 BvR 1873/13 u.a. –, „Bestandsdaten II“, BVerfGE 155, 119, 206 f., juris Rn. 190, 194).
Diese verfassungsrechtlichen Voraussetzungen beanspruchen nicht allein Gültigkeit für Regelungen, die es Diensteanbietern erst gestatten, behördlich angeforderte Daten zu übermitteln. Auch Vorschriften, die eine behördliche Befugnis zum Abruf der Daten bei Diensteanbietern vorsehen, müssen für sich genommen diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020, „Bestandsdaten II“, a.a.O., Rn. 190). Bestimmungen, die zum Umgang mit personenbezogenen Daten durch staatliche Behörden ermächtigen, begründen in der Regel verschiedene, aufeinander aufbauende Eingriffe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320, 343 f., juris Rn. 71 ff.). Bei der Regelung eines Datenaustauschs zur staatlichen Aufgabenwahrnehmung ist zwischen der Datenübermittlung seitens der auskunftserteilenden Stelle und dem Datenabruf seitens der abrufenden Stelle zu unterscheiden. Ein Datenaustausch vollzieht sich durch die einander korrespondierenden Eingriffe von Abfrage und Übermittlung, die jeweils einer eigenen Rechtsgrundlage bedürfen. Der Gesetzgeber muss, bildlich gesprochen, nicht nur die Tür zur Übermittlung von Daten öffnen, sondern auch die Tür zu deren Abfrage. Erst beide Rechtsgrundlagen gemeinsam, die wie eine Doppeltür zusammenwirken müssen, berechtigen zu einem Austausch personenbezogener Daten (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2012 – 1 BvR 1299/05 –, „Bestandsdaten I“, BVerfGE 130, 151, 184, juris Rn. 123). Das verfassungsrechtlich fundierte Doppeltürmodell beansprucht dabei nicht allein für den Datenaustausch zwischen staatlichen Behörden Geltung. Es gilt auch, wenn eine Behörde von einem privaten Anbieter von Telemediendiensten die Herausgabe von Daten Dritter verlangt (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256, 263, 586/08 –, „Vorratsdatenspeicherung“, BVerfGE 125, 260, 312, juris Rn. 194; BVerwG, Beschluss vom 31. März 2021 – BVerwG 6 B 41/20 –, juris Rn. 9).
bb) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die Abrufregelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. für sich genommen.
Sie stellt eine hinreichend bestimmte und normenklare Ermächtigungsgrundlage für den Abruf der durch § 14 Abs. 2 TMG a.F. zur Übermittlung geöffneten Daten dar. Die Regelung ist eine auf das Zweckentfremdungsrecht beschränkte, mithin spezifische fachrechtliche Vorschrift, die mit dem jeweils örtlich zuständigen Bezirksamt die zum Datenabruf befugte Behörde erkennen lässt. Zudem nennt sie in erschöpfender Aufzählung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 ZwVbG a.F. die Pflichtigen eines behördlichen Auskunftsverlangens. Darüber hinaus verweist § 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG a.F. ausdrücklich auf die telemedienrechtliche Grundlage einer Übermittlung der angefragten Daten.
Die Regelung ist auch im Übrigen mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne vereinbar, als sie – jedenfalls in verfassungskonformer Auslegung – für einen Datenabruf eine hinreichend konkretisierte zweckentfremdungsrechtliche Gefahr voraussetzt (vgl. bereits Urteil der Kammer vom 14. März 2018 – VG 6 K 676.17 –, juris Rn. 31). Zwar ermöglicht sie weite Auskunftsverlangen, indem sie ihrem Wortlaut nach das zuständige Bezirksamt zur Erhebung und Verarbeitung von Daten bei Diensteanbietern im Einzelfall ermächtigt, soweit dies zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist, ohne hierüber hinausgehende spezifische Eingriffsschwellen vorzusehen. Unter Berücksichtigung des allein betrachtet eingeschränkten Informationsgehalts der abgerufenen Daten, ihrer besonderen Bedeutung für einen effektiven Gesetzesvollzug und des erheblichen Gewichts der Rechtsgüter, deren Schutz die Eingriffe in die grundrechtlich geschützte Sphäre von Nutzern der Plattform der Klägerin dienen, bestehen gleichwohl keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Zweifel an der Weite der Vorschrift. Daraus, dass verlangte Auskünfte im Einzelfall zur Aufgabenwahrnehmung erforderlich sein müssen und schutzwürdige Belange der Betroffenen nicht entgegenstehen dürfen, ergibt sich nach verständiger, verfassungskonformer Auslegung die weitere Tatbestandsvoraussetzung einer konkreten bzw. hinreichend konkretisierten zweckentfremdungsrechtlichen Gefahr, die auch den Gefahrenverdacht umfasst.
Dabei ist unschädlich, dass § 5 Abs. 1 ZwVbG allgemein auf die Erfüllung der dem zuständigen Bezirksamt übertragenen Aufgaben nach dem ZwVbG abstellt, statt eine Datenverarbeitung ausdrücklich auf Zwecke der Gefahrenabwehr zu beschränken. Denn Zweckentfremdungsrecht ist klassisches Gefahrenabwehrrecht, zu dessen Vollzug die Bezirksämter als zuständige Ordnungsbehörden berufen sind. Entsprechend dient das Auskunftsverlangen nach § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. – auch nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes, Agh-Drs. 17/2712) – der Ermittlung zweckfremder Nutzung von Wohnraum.
Das Gericht verkennt darüber hinaus nicht, dass die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung jedenfalls nicht unerheblich in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift und sich das Gewicht des Eingriffs dadurch erhöht, dass die Auskunftserteilung gegenüber den hiervon betroffenen Dritten heimlich erfolgt. Die Intensität des Eingriffs verstärkt zudem, dass – im Rahmen des zwischen der Klägerin und dem jeweiligen Nutzer bestehenden Vertragsverhältnisses erhobene – Informationen betroffen sind, bei deren Erlangung jedenfalls insoweit Vertraulichkeitserwartungen der Nutzer verletzt werden (vgl. – allerdings zu deutlich eingriffsintensiverer vorbeugender Telekommunikationsüberwachung – BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, BVerfGE 113, 348, 383, juris Rn. 143). Entsprechende Erwartungen von Nutzern sind allerdings nur insoweit berechtigt und schützenswert, als diese ihrer Pflicht zur Anzeige und Angabe einer Registriernummer nach § 5 Abs. 6 ZwVbG nachkommen. Das System der Registriernummern erleichtert nicht nur – vor dem Hintergrund regelmäßiger Anonymität von Anzeigen und Anzeigenden auf online-Plattformen – den effektiven Vollzug des ZwVbG, indem es dem zuständigen Bezirksamt erst die Prüfung ermöglicht, ob im Einzelfall eine rechtswidrige Zweckentfremdung vorliegt. Es dient zugleich auch dem Interesse des jeweiligen Vermieters, jedenfalls gegenüber anderen Nutzern der Plattform weiterhin anonym bleiben zu können und erst bei Buchung die genaue Belegenheit der angebotenen Wohnung offenlegen zu müssen (vgl. Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes, Agh-Drs. 18/0815, S. 14).
Zudem sind Auskunftsverlangen nach § 5 Abs. 1 ZwVbG inhaltlich begrenzt auf Namen und weitere individualisierbare Angaben wie die Anschrift der einzelnen Gastgeber, das Geburtsdatum oder den Familienstand, darüber hinaus etwa die Lage und weitere Merkmale von auf der online-Plattform inserierten Wohnungen. Eine hierüber hinausreichende Aussagekraft, etwa in Bezug auf weitere Aktivitäten und Verhaltens- bzw. Bewegungsmuster der Betroffenen, ist diesen Daten nicht zu entnehmen. Genauso wenig erlauben sie für sich allein einen Zugriff auf weitere, möglicherweise höchstpersönliche Informationen (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2012, „Bestandsdaten I“, a.a.O., juris Rn. 138 f.). Auch was die nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 ZwVbG abrufbaren Nutzungsnachweise anbelangt, betrifft das behördliche Auskunftsverlangen Daten von Bewohnerinnen und Bewohnern des jeweiligen Wohnraums, ohne dass diese – auch in Bezug auf nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ZwVbG a.F. ebenfalls grundsätzlich auskunftspflichtige Personen erhobenen – Daten einen weiterreichenden Informationsgehalt aufwiesen.
Unabhängig hiervon kommt der hinreichenden Versorgung der Bevölkerung mit angemessenem und bezahlbarem Wohnraum ein besonderes Gewicht zu, da sie unmittelbar der Bereitstellung des für den Einzelnen und für Familien unentbehrlichen Wohnraums dient. Große Teile der Bevölkerung sind, insbesondere in den Städten, nicht in der Lage, aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 – 2 BvL 5/74 –, BVerfGE 38, 348, 370 f., juris Rn. 73 f.). Zudem ist Wohnraum generell abhängig von Grund und Boden und damit auch auf angespannten Wohnungsmärkten nicht beliebig reproduzierbar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2019 – 1 BvL 1/18 u.a. –, juris Rn. 71). Darüber hinaus kommt der Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum – im Rahmen staatlicher Einflussnahme und unter Berücksichtigung anderer staatlicher Aufgaben – nach Art. 28 Abs. 1 der Verfassung von Berlin Verfassungsrang zu (vgl. VerfGH des Landes Berlin, Beschluss vom 14. Februar 2005 – 186/04 –, juris Rn. 14). Behördliche Maßnahmen zur effektiven Umsetzung zweckentfremdungsrechtlicher Vorschriften, die dem Erhalt und der Sicherstellung zweckgemäßer Nutzung des vorhandenen Wohnraumbestands dienen, ergehen mithin auch in Erfüllung dieser Staatszielbestimmung (vgl. Driehaus, in: ders./Quabeck, Verfassung von Berlin, 4. Aufl. 2020, Art. 28 Rn. 2). Dabei hat der Gesetzgeber die zunehmende Bedeutung des Internets und der Besonderheiten insbesondere von online-Plattformen der „sharing economy“ zu berücksichtigen, die es Inserierenden grundsätzlich ermöglichen, Ferienwohnungen anzubieten, ohne ihre jeweilige Identität und die Belegenheit des angebotenen Wohnraums offenzulegen. Damit erhöht sich auch die Gefahr einer Nutzung entsprechender Vermittlungsdienste unter Verletzung ordnungsrechtlicher Vorschriften. In einem Rechtsstaat darf aber auch das Internet keinen rechtsfreien Raum bilden (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256, 263, 586/08 –, BVerfGE 125, 260, 343 f., juris Rn. 260).
Einer verfassungskonformen Auslegung der Norm stehen auch weder ihr – insoweit offener – Wortlaut noch der gesetzgeberische Wille entgegen. Diensteanbieter sollen hiernach nur nachrangig in Anspruch genommen werden; grundsätzlich sind die Daten bei den Pflichtigen nach § 5 Abs. 1 ZwVbG zu erheben und zu verarbeiten. Mit Ergänzung der Regelung um Diensteanbieter bezweckte der Gesetzgeber die Beseitigung eines von ihm erkannten Vollzugsdefizits, was das verstärkte, zumeist anonymisierte Angebot von Wohnraum als Ferienwohnungen im Internet bei gleichzeitiger Feststellung anbelangt, dass die Bevölkerung im Geltungsbereich des Gesetzes nicht in genügendem Maße mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen versorgt werden kann (vgl. Agh-Drs. 17/2712; erneut Agh-Drs. 18/0815; ebenso nunmehr Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes, Agh-Drs. 18/3728). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber mit Erweiterung des Kreises der Auskunftspflichtigen eine über den Einzelfall hinausreichende Grundlage für eine umfassende, gar vorsorgliche oder anlasslose Datenerhebung und -verarbeitung ohne das zusätzliche Erfordernis einer hinreichenden konkreten Gefahr schaffen wollte. Vielmehr hat er in § 5 Abs. 1 ZwVbG zugleich an der enumerativen Aufzählung der Auskunftspflichtigen und der ebenso abschließenden Festschreibung der zu erhebenden und zu verarbeitenden Daten, die sämtlich einen unmittelbaren Bezug zu dem jeweils befangenen Wohnraum aufweisen, festgehalten. Damit hat er hinreichend klar zu erkennen gegeben, dass Auskunftsverlangen auch weiterhin nur im Einzelfall bei Vorliegen einer konkreten Gefahr zulässig sein sollen.
cc) Die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. ist auch hinsichtlich Art. 12 Abs. 1 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. Die Klägerin wird durch die Pflicht zur Öffnung von Teilen ihrer Datenbestände nicht in ihrer Berufsfreiheit verletzt. Zwar stellt die Auferlegung von Übermittlungspflichten einen Eingriff in diese Freiheit der Klägerin dar. Bei dem Eingriff handelt es sich auch um eine Berufsausübungsregelung. Dieser ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Er ist weder hinsichtlich des zur Übermittlung der Daten erforderlichen technischen Aufwandes noch in Bezug auf hierdurch möglicherweise entstehende Kosten unverhältnismäßig.
dd) Die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung wahrt im Übrigen das verfassungsrechtliche Gebot der Normenklarheit auch insoweit, als sie sich im Rahmen der durch die Übermittlungsregelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F. begrenzten Verwendungszwecke der erforderten Daten bewegt. Die Voraussetzungen für eine Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 GG sind insoweit nicht gegeben (hierzu unter [1]). Da § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. nicht zur Datenerhebung und -verarbeitung zu Zwecken der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten ermächtigt, ist das Auskunftsverlangen in Bezug auf die erforderten Buchungszeiträume rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit Zeiträume vor dem 1. Januar 2018 abgefragt werden (hierzu unter [2]).
Nach dem Bild einer Doppeltür müssen die – jeweils zuständigen – Gesetzgeber nicht nur die Tür zur Übermittlung der Daten öffnen, sondern auch die Tür zu deren Abfrage (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2012, „Bestandsdaten I“, a.a.O., juris Rn. 123). Insoweit muss schon der Gesetzgeber der Übermittlungsregelung in eigener Regelungsverantwortung eine klare und abschließende Entscheidung treffen, zu welchen Zwecken und mit welchen Begrenzungen er die erste Tür öffnet (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010, „Vorratsdatenspeicherung“, a.a.O., juris Rn. 285). Diese erste Tür kann auch der Gesetzgeber der zweiten Tür nicht weiter öffnen. Er ist vielmehr insoweit an die in der Übermittlungsregelung getroffenen Verwendungsregeln gebunden. Dabei steht es dem Gesetzgeber der Abrufregelung zwar frei, den Datenabruf durch die berechtigte Behörde an noch engere Zwecke, höhere Eingriffsschwellen oder an den Schutz oder die Bewehrung noch gewichtigerer Rechtsgüter zu binden. Aus Gründen der Normenklarheit darf er aber nicht die in der Übermittlungsregelung begrenzten Verwendungszwecke unterlaufen und die Behörden zum Abruf zu anderen, weitergehenden Zwecken ermächtigen, niedrigere Eingriffsschwellen oder einen weniger gewichtigen Rechtsgüterschutz vorsehen. Derartige Abrufregelungen enthielten von daher einen mit der Übermittlungsregelung von vornherein unvereinbaren Normbefehl. Die Verwendungszwecke der auszutauschenden Daten müssen aber gerade durch das Zusammenwirken der Übermittlungs- und Abrufregelung normenklar begrenzt sein. Es darf nicht der Anschein erweckt werden, dass eine Behörde losgelöst von den in der Übermittlungsregelung getroffenen Verwendungsregeln auf Daten zugreifen dürfte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020, „Bestandsdaten II“, a.a.O., juris Rn. 201).
(1) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung gerecht. Dies gilt auch, soweit sich das Bezirksamt bei seinem Auskunftsverlangen jedenfalls ergänzend auf hinreichende Anhaltspunkte für zweckentfremdungsrechtliche Ordnungswidrigkeiten stützt. Denn weder die Abrufregelung noch die telemedienrechtliche Öffnungsklausel ermöglichen insoweit einen Zugriff auf Datenbestände privater Diensteanbieter.
So kann bereits die zweckentfremdungsrechtliche Abrufregelung nicht Grundlage für eine Datenübermittlung zu Zwecken der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten sein. § 5 Abs. 1 ZwVbG enthält seinem Wortlaut nach insoweit keine ausdrückliche Befugnis zur Datenerhebung und -verarbeitung. Auch nach dem Willen des Gesetzgebers dient die Regelung allein der Ermittlung zweckfremder Nutzungen von Wohnraum zu Zwecken der Gefahrenabwehr (vgl. Agh-Drs. 17/2712). Ihr Sinn und Zweck ist die Sicherstellung einer hinreichenden Wohnraumversorgung durch Wahrung des Wohnraumbestandes und Rückführung zweckfremder Nutzungen. Eine Sanktionierung von Verstößen gegen Ge- oder Verbote des Zweckentfremdungsrechts unterscheidet sich hiervon in ihrer Zielsetzung.
Unabhängig hiervon eröffnet auch die datenschutzrechtliche Öffnungsklausel des § 14 Abs. 2 TMG a.F. nicht die Möglichkeit einer Übermittlung von Daten zur Ahndung von Ordnungswidrigkeiten. Sie umfasst allein die allgemeine Befugnis zur Übermittlung von Daten für Zwecke der Strafverfolgung. Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten fällt bereits dem Wortlaut nach nicht hierunter (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020 – 12 B 19.1648 –, juris Rn. 86). Auch nach der gesetzlichen Systematik beschränkt sich eine Befugnis zur Übermittlung von Bestandsdaten zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten allein auf die – eigenständig geregelte – Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Behörden der Zollverwaltung und der nach Landesrecht zuständigen Behörden zur Wahrnehmung von Prüfungsaufgaben im Rahmen der Bekämpfung von Schwarzarbeit. Diese einschränkende Auslegung wird gestützt durch die Änderungshistorie der Regelung. Danach erfolgte die Aufnahme der Übermittlungsbefugnis für Zwecke der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zusammen mit einer Erweiterung der Öffnungsklausel bei Anhaltspunkten für Schwarzarbeit oder illegale Beschäftigung (vgl. Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch vom 11. Juli 2019, BGBl. I S. 1066). Hätte der Gesetzgeber eine allgemeine Befugnis für einen Zugriff auf Datenbestände zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten regeln wollen, hätte er die allgemeine Übermittlungsregelung zu Zwecken der Strafverfolgung insoweit ergänzt. Entsprechend sieht die aktuell geltende gesetzliche Regelung von Auskunftsverlangen zu Bestandsdaten von Diensteanbietern eine allgemeine Befugnis der jeweils zuständigen Behörden zur Erteilung von Auskünften für die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten vor (vgl. § 15a Abs. 3 Nr. 1 TMG in der Fassung des Gesetzes vom 30. März 2021, BGBl. I S. 448).
Die Voraussetzungen für die von der Klägerin beantragte Aussetzung des Verfahrens nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 GG zur Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Vereinbarkeit von § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Normenklarheit liegen hiernach nicht vor. Danach setzt ein Gericht, wenn es ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält, das Verfahren aus und holt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes ein. An der Verfassungsgemäßheit der Abrufregelung bestehen keine begründeten Zweifel. In der durch die Kammer gefundenen Auslegung geht die Vorschrift nicht über die Öffnungsklausel des § 14 Abs. 2 TMG a.F. hinaus. Dies gilt auch, soweit die Klägerin meint, § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. erwecke bereits den Anschein, dass das zuständige Bezirksamt losgelöst von den Verwendungsregeln nach § 14 Abs. 2 TMG a.F. auf Datenbestände der Klägerin zugreifen dürfe. Selbst wenn sich dem Wortlaut der Abrufregelung nicht zweifelsfrei entnehmen lässt, dass sie eine Datenerhebung und -verarbeitung zu Zwecken der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nicht ermöglicht, so gilt dies letztlich auch für die Übermittlungsregelung. Da auch Letztere teilweise dahin ausgelegt wird, dass sie insoweit eine allgemeine Befugnis zur Datenübermittlung enthält (vgl. Dix, in: Roßnagel, Recht der Telemediendienste, 2013, § 14 TMG Rn. 49; VG München, Urteil vom 12. Dezember 2018 – M 9 K 18.4553 –, juris Rn. 115), kann § 5 Abs. 1 ZwVbG bereits aus diesem Grund nicht den Anschein erwecken, zu einem weitergehenden Datenabruf zu ermächtigen.
(2) Nach alldem war der angegriffene Bescheid aufzuheben, soweit das Auskunftsverlangen Buchungszeiträume vor dem 1. Januar 2018 betrifft. Die abgefragten Daten sind zur behördlichen Aufgabenerfüllung nur insoweit erforderlich, als sie dem zuständigen Bezirksamt die Prüfung etwaiger Verstöße gegen das Zweckentfremdungsrecht und – im Falle der Feststellung einer Zweckentfremdung – die Ergreifung von Maßnahmen zur Rückführung und Wiederherstellung von Wohnraum nach § 4 ZwVbG ermöglichen. Ein Zeitraum von ungefähr zwei Jahren ist nach dem insoweit plausiblen Vortrag des Vertreters des Bezirksamts im Termin zur mündlichen Verhandlung dabei ausreichend, um eine – zweckentfremdungsrechtlich relevante – regelmäßige Kurzzeitvermietung von Wohnraum feststellen zu können. Auch im umgekehrten Falle, so etwa bei wiederholter Langzeitvermietung zu Wohnzwecken, erlauben abgefragte Buchungszeiträume ab dem 1. Januar 2018 dem Bezirksamt in hinreichendem Maße die Prüfung, ob der Anwendungsbereich des ZwVbG überhaupt eröffnet ist. Ein hierüber hinausreichender Zeitraum hingegen, der offenbar an die gesetzliche Verjährung der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten in drei Jahren nach § 31 Abs. 2 Nr. 1 des Ordnungswidrigkeitengesetzes in Verbindung mit § 7 Abs. 4 ZwVbG angelehnt ist, dient nicht mehr Zwecken der Gefahrenabwehr und ist deshalb vom Tatbestand der Abrufregelung nicht umfasst.
ee) Dem Auskunftsverlangen der Beklagten liegen im Übrigen hinreichende Anhaltspunkte für eine zweckentfremdungsrechtliche Gefahr im Einzelfall zu Grunde. Es bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen eine Datenübermittlung auf Grundlage eines Sammelauskunftsverlangens (hierzu unter [1]). Soweit das Gericht über das Auskunftsverlangen des Bezirksamts noch zu befinden hatte, ist eine für den Datenaustausch erforderliche hinreichend konkrete zweckentfremdungsrechtliche Gefahr gegeben (hierzu unter [2]).
(1) Es ist nichts daran zu erinnern, dass das Bezirksamt sein Auskunftsverlangen, das eine Vielzahl von Nutzern und befangenen Wohnungen betrifft, in einem Verwaltungsverfahren und einem Bescheid gebündelt hat. Die behördliche Datenabfrage betrifft einzelne auf der online-Plattform der Klägerin veröffentlichte konkrete Inserate und damit jeweils Einzelfälle.
Ein Einzelfall setzt einen konkreten, von anderen Fällen unterscheid- und abgrenzbaren Sachverhalt voraus. Ein Auskunftsverlangen im Einzelfall dürfte somit jedenfalls bei einer generellen und flächendeckenden Erhebung von Daten gleichsam auf Vorrat nicht mehr vorliegen. Hiernach begegnet ein Auskunftsersuchen, das sich auf sämtliche („alle Inserate“), weder in Bezug auf den jeweils befangenen Wohnraum noch hinsichtlich des einzelnen Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten näher bezeichnete Angebote von Ferienwohnungen bezieht, jedenfalls dann Bedenken, wenn darüber hinaus auch keine weitere räumliche Eingrenzung des behördlichen Verlangens erfolgt (etwa „Unterkünfte in München“, vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 58, 81 f., 86, 91)
Dies berücksichtigt bleibt der Einzelfallbezug behördlicher Auskunftsverlangen auch dann erhalten, wenn der Beklagte – wie vorliegend – sie gesammelt in einem Bescheid an die Klägerin richtet, die einzelnen in den Listen aufgezählten, auf der von der Klägerin betriebenen Plattform veröffentlichten Angebote aber jeweils für sich einen konkreten, individuell zu beurteilenden Fall darstellen. Soweit das Gericht hierüber noch zu befinden hatte, umfasst das Auskunftsverlangen des Bezirksamts eine Vielzahl von Räumlichkeiten, die jedenfalls im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch auf der online-Plattform der Klägerin als Ferienwohnungen angebotenen wurden. Sie fallen zudem in dessen örtliche Zuständigkeit und betreffen damit bereits nur einen Teil des gesamten städtischen Wohnraumbestandes. Sie sind darüber hinaus auch insoweit näher bezeichnet, als die dem Bescheid angehängten Listen für jedes Auskunftsverlangen die von der online-Plattform vergebene Wohnungs-ID benennen. Damit kann jedem Auskunftsverlangen der jeweils befangene Wohnraum genau zugeordnet werden. Alle abgefragten Inserate weisen zudem eine ID des jeweiligen Hosts auf, was wiederum eine eindeutige Zuordnung der einzelnen Wohnung zu einem bestimmten Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten erlaubt. Eine individualisierte Bezeichnung der Angebote, auf die sich die bezirkliche Datenabfrage bezieht, findet sich genauso zu jedem einzelnen auf den Listen aufgeführten Objekt wie der für die Plattform der Klägerin gewählte Nutzername. Des Weiteren beschränkt sich das Auskunftsverlangen, was den Nachweis einzelner Buchungen anbelangt, auf einen zeitlich begrenzten Bereich.
(2) Die verfassungsrechtlich gebotene Voraussetzung, dass sich aus einem einzelfallbezogenen, konkreten Sachverhalt eine auf Tatsachen gestützte Gefahr in Bezug auf eine Zweckentfremdung von Wohnraum ergeben muss, liegt in Bezug auf die bezirklichen Auskunftsverlangen vor, soweit das Gericht hierüber noch zu befinden hatte.
Nach § 1 Abs. 1 ZwVbG darf Wohnraum im Land Berlin oder in einzelnen Bezirken nur mit Genehmigung des zuständigen Bezirksamtes zu anderen als Wohnzwecken genutzt werden. Eine Zweckentfremdung liegt vor, wenn Wohnraum zum Zwecke der wiederholten nach Tagen oder Wochen bemessenen Vermietung als Ferienwohnung oder einer Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen, verwendet wird (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG).
An den hinreichenden Anlass für das Auskunftsersuchen sind wegen des Geschäftsablaufs der Plattformen nur geringe Anforderungen zu stellen. Die gebotene Möglichkeit anonymer online-Inserate und Buchungen machen das Angebot besonders anfällig für die zweckfremde Nutzung von Wohnraum ohne Aufdeckungsrisiko (vgl. Urteil der Kammer vom 14. März 2018 – 6 K 676.17 –, juris Rn. 31; VG Freiburg, Urteil vom 5. April 2017 – 4 K 3505/16 –, juris Rn. 71; VG München, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., juris Rn. 82). Eine einzelfallbezogene konkrete Gefahr im Bereich des Zweckentfremdungsrechts setzt gleichwohl einen personen- und objektbezogenen Anlass voraus (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 82, 86). Die der Behörde vorliegenden Anhaltspunkte im Tatsächlichen (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010, „Vorratsdatenspeicherung“, a.a.O., juris Rn. 261) müssen auf eine drohende, hinreichend konkretisierte zweckentfremdungsrechtliche Gefahr hinweisen und damit den Schluss auf einen zeitlich absehbaren Sachverhalt zulassen, der auch einen hinreichend individualisierten Pflichtigen des Auskunftsverlangens erkennen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020, „Bestandsdaten II“, a.a.O., juris Rn. 148). Dabei kann die Behörde auch auf allgemeine oder konkrete Erfahrungen zurückgreifen (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 5. April 2017, a.a.O., juris Rn. 69). Auskünfte ins Blaue hinein sind von Verfassungs wegen von Diensteanbietern nicht zu verlangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012, „Bestandsdaten I“, a.a.O., juris Rn. 177). Nach alldem setzt ein Auskunftsverlangen grundlegend voraus, dass ein im Zeitpunkt der Entscheidung im Widerspruchsverfahren auf der von der Klägerin betriebenen Plattform online gestelltes Angebot entweder keine oder eine nicht vergebene Registriernummer nach § 5 Abs. 6 ZwVbG aufweist, und sich auch aus weiteren Angaben des Nutzers in dem jeweiligen Angebot selbst keine Rückschlüsse auf dessen Identität und die Belegenheit der angebotenen Ferienwohnung ziehen lassen.
(aa) Zur Annahme eines hinreichenden Anlasses für ein Auskunftsverlangen im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch ist nicht ein seitens der ersuchenden Behörde zu erbringender Nachweis erforderlich, dass das Angebot, auf das jeweils Bezug genommen wird, am Tag des Erlasses des Widerspruchsbescheids auch online gestellt war. Es ist jedenfalls ausreichend, wenn – wie vorliegend geschehen – zwischen einer individuellen Prüfung des Angebots und dem Abschluss des Vorverfahrens ein Zeitraum liegt, der vier Wochen nicht erheblich überschreitet. Der Beklagte kann bereits wegen der Besonderheiten von online-Plattformen der „sharing economy“, die es Nutzern ermöglicht, Wohnraum anonym als Ferienwohnung anzubieten, das jeweilige Angebot aber zugleich jederzeit und ohne zeitlichen Aufwand offline (und wieder online) zu stellen, nicht auf eine tagesaktuelle Prüfung verwiesen werden. Darüber hinaus finden behördeninterne Abläufe grundsätzlich Berücksichtigung. Zuständig für den Erlass des Widerspruchsbescheids nach § 27 Abs. 1 lit. b) des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes – AZG – ist das Bezirksamt oder das von ihm dafür bestimmte Mitglied. Mithin fallen inhaltliche (Vor-)Prüfung und Entscheidung über den Widerspruch bereits personell auseinander. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs des Beklagten schloss der zuständige Leiter des Fachbereichs Wohnen und Einbürgerungen im Amt für Bürgerdienste des Bezirksamts seine Prüfung am 1. April 2020 und damit nur ungefähr eine Woche nach manueller Sichtung der Angebote am 19. März 2020 ab und empfahl die Zurückweisung des Widerspruchs. Dieser Empfehlung folgte die zuständige Bezirksstadträtin bereits am 7. April 2020. Ausfertigung und Zustellung des Widerspruchsbescheides erfolgten wiederum nur eine Woche später.
(bb) Bei auf der von der Klägerin betriebenen online-Plattform veröffentlichten Angeboten, die eine falsche bzw. eine nicht von dem zuständigen Bezirksamt vergebene Registriernummer aufweisen, liegen hinreichende Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung von Wohnraum vor. Dies betrifft etwa das in Liste 2 des Widerspruchsbescheids aufgezählte Angebot mit Ordnungsnummer 1 („Julia [Scarlett]“).
Im einem solchen Fall kann das zuständige Bezirksamt unterstellen, dass sich die Nutzerin einer sie treffenden Pflicht zur Angabe der durch das Bezirksamt zugeteilten Registriernummer in dem online veröffentlichten Angebot bewusst ist, den Eindruck einer genehmigten zweckfremden Nutzung erwecken und zugleich eine Zuordnung des Inserats zur eigenen Person und zu dem von ihr angebotenen Wohnraum erschweren möchte. Nach § 5 Abs. 6 ZwVbG ist das Anbieten und Bewerben von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken, insbesondere auf Internetportalen, vorab durch die Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten dem zuständigen Bezirksamt anzuzeigen. Die Anzeige hat vor Aufnahme der genehmigten zweckfremden Nutzung zu erfolgen. Die jeder zweckentfremdeten Wohnung aufgrund der Anzeige zugewiesene Registriernummer ist bei Angebot und Bewerbung des Wohnraums ab dem 1. August 2018 immer öffentlich sichtbar anzugeben. Mit Einführung der Pflicht zur Anzeige und Angabe einer Registriernummer reagierte der Gesetzgeber gerade auf von ihm festgestellte Vollzugsdefizite insbesondere bei der zunehmenden zeitweisen und wiederholten Vermietung privater Unterkünfte an Touristen oder Geschäftsreisende über Internetportale. Erst sie erlaubt es dem zuständigen Bezirksamt, trotz der auf online-Portalen regelmäßig herrschenden Anonymität den jeweils Verfügungs- bzw. Nutzungsberechtigten zu identifizieren und den befangenen Wohnraum zu lokalisieren, um Letzteren im Falle einer festgestellten Zweckentfremdung wieder seiner ursprüngliche Nutzung zuzuführen (vgl. Agh-Drs. 18/0815).
Der Annahme hinreichender Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung steht auch nicht entgegen, dass zumindest nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Angabe einer nicht vergebenen Registriernummer irrtümlich oder versehentlich erfolgte, die Nutzerin aber gleichwohl über eine von dem zuständigen Bezirksamt zugewiesene Nummer und ggf. eine entsprechende Genehmigung zur zweckfremden Nutzung von Wohnraum verfügt. Derartige Fälle dürften nach allgemeiner Erfahrung statistisch zu vernachlässigen sein. In Bezug auf das mit Ordnungsnummer 1 gelistete Angebot hält das Gericht dies gar für ausgeschlossen, als die Nutzerin „Julia (Scarlett)“ dort eine Registriernummer veröffentlicht hat, die offensichtlich keine Ähnlichkeit mit dem Vergabesystem des Bezirksamts aufweist.
Das Auskunftsverlangen hat sich auch nicht insoweit erledigt, als das Objekt der genannten Nutzerin zwischenzeitlich auf der Internet-Plattform der Klägerin nicht mehr angeboten wurde. Soweit die Klägerin hierzu im Termin zur mündlichen Verhandlung erklärt hat, ein offline gestelltes Angebot sei über die von der Plattform vergebene ID-Nummer nicht mehr auffindbar und „quasi“ gelöscht, bleibt die festgestellte zweckentfremdungsrechtliche Gefahr gleichwohl bestehen. Zu der Frage, ob und wenn ja, wie eine einmal deaktivierte Wohnungs- oder Nutzer-ID wieder reaktiviert werden kann, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass ein offline gestelltes bzw. deaktiviertes Angebot, selbst wenn eine Reaktivierung der jeweiligen Identifikationsnummer für Wohnung bzw. Vermieter technisch nicht möglich wäre, wofür keine Anhaltspunkte bestehen, nicht unter anderer ID in kurzer Zeit und ohne nennenswerten Aufwand auf der von der Klägerin betriebenen Plattform wieder veröffentlicht werden kann.
(cc) Hinreichende Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung bestehen darüber hinaus auch, soweit ein Nutzer zu einer auf der online-Plattform angebotenen ganzen Unterkunft keine Registriernummer angegeben hat, ohne dort zugleich zumindest noch ein weiteres Objekt anzubieten. Dies betrifft die in Liste 2 des Widerspruchsbescheids aufgezählten Inserate mit den Ordnungsnummern 6, 8, 10, 13 und 14.
Unter Berücksichtigung der auf dem Internetportal der Klägerin bestehenden Angebots- und Nutzerstrukturen ist davon auszugehen, dass der weit überwiegende Anteil von Nutzern den von ihnen allein angebotenen Wohnraum auch zu Wohnzwecken nutzt und jeweils zumindest auch kurzzeitig vermietet. Dies stellt eine nach § 1 Abs. 1 ZwVbG genehmigungspflichtige Zweckentfremdung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG dar, für die eine Pflicht zur Anzeige und Angabe einer Registriernummer nach § 5 Abs. 6 Satz 1 und 4 ZwVbG besteht. Ausweislich der von der Klägerin in Auftrag gegebenen Untersuchung der e... vom 29. Juli 2019 hätten 51% der Angebote auf der von ihr betriebenen online-Plattform im Jahr 2018 aus der zeitweisen Vermietung einzelner Zimmer innerhalb einer Wohnung oder von Schlafgelegenheiten bestanden (vgl. S. 27). Hinzu kämen Angebote ganzer Unterkünfte zur zeitweisen Vermietung. Diese drei Formen des Homesharing, bei der eine Hauptnutzung durch den Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten unberührt bleibe, machten ungefähr 90% der auf der Internetplattform angebotenen Unterkünfte aus. Bei den übrigen, als gesamte Unterkunft angebotenen Wohnungen stehe die zeitweise Vermietung im Vordergrund; die Angebote umfassten auch gewerbliche Nutzungen, deren Anteil an den als ganze Unterkunft vermieteten Ferienwohnungen aber nicht benannt werden könne (vgl. S. 1 f., 21, 27). Darüber hinaus machten Unterkünfte, die im Jahr 2018 für 91 Nächte oder länger vermietet worden seien, ungefähr 20% der angebotenen ganzen Unterkünfte aus (vgl. Abbildung 19, S. 22 f.). Diese Zahlen schließen jedoch nicht nur Gewerberäume als Unterkünfte, sondern auch – zweckentfremdungsrechtlich relevanten – Wohnraum mit ein, der nicht zu Langzeit-, sondern zu wiederholter zeitweiser Vermietung genutzt wird. Zudem erweist sich eine überwiegende Kurzzeitvermietung in Berlin nach den Ausführungen in der Studie erst ab mindestens 137 Nächten pro Jahr als rentabler als eine Vollvermietung der Wohnung (vgl. S. 27 f.). Dies berücksichtigt, legt auch die wiederholte zeitweise Vermietung, die diesen Wert auf das Jahr gerechnet nicht erreicht, aber an mehr als 91 Nächten erfolgt, eine fortbestehende Hauptnutzung zu Wohnzwecken – und damit eine Pflicht zur Angabe einer Registriernummer – nahe.
Darüber hinaus besteht nach der vom I... erstellten Studie bei Nutzern, die auf der online-Plattform der Klägerin mehr als nur ein Objekt anbieten, eine Vermutung dafür, dass die angebotene Wohnung nicht selbst bewohnt wird („professionelle Anbieterinnen und Anbieter“). Diese Angebote beträfen aber nur 7% der als „gesamte Unterkunft“ inserierten Objekte (vgl. S. 52 f. der Studie). Umgekehrt spricht eine weit überwiegende Wahrscheinlichkeit für die Nutzung eigenen Wohnraums – und, hieran anschließend, für die Pflicht zur Anzeige und Angabe einer Registriernummer wegen einer Nutzung des Wohnraums als Ferienwohnung bzw. zur Fremdenbeherbergung –, wenn Vermieter nur eine Unterkunft anbieten.
Soweit die Klägerin hiergegen einwendet, die abgefragten Inserate könnten auch Räumlichkeiten betreffen, die im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG nicht zweckfremd genutzt werden oder für die der Ausnahmetatbestand des § 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG – etwa bei Gewerberaum – greift, so lässt dies die Annahme hinreichender Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung unberührt. Der zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsanspruch setzt gerade nicht voraus, dass die Behörde bereits mit den ihr vorliegenden und erreichbaren Erkenntnissen eine zweckfremde Nutzung von Wohnraum mit Sicherheit feststellen kann. Gleichzeitig ermittelt das Bezirksamt insoweit nicht „ins Blaue“ hinein. Es geht nicht nur von der Möglichkeit einer zweckfremden Nutzung nach allgemeiner Erfahrung aus (so für das abgabenrechtliche Auskunftsersuchen im Zusammenhang mit der Vermietung von Räumen auf der von der Klägerin betriebenen Internet-Plattform VG Freiburg, Urteil vom 5. April 2017, a.a.O., juris Rn. 69). Vielmehr stützt es sich darüber hinaus auf – von der Klägerin teils selbst in Auftrag gegebene – wissenschaftliche Studien und empirisch erhobene Daten. Danach ist die (legale) Nutzung von inserierten Unterkünften zu gewerblichen Zwecken auch bei nicht-professionellen Anbietern möglich, aber statistisch nicht erheblich. Gleiches gilt für die zeitweise Überlassung von Wohnraum zu Wohnzwecken, der nicht unter § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG fällt. Im Falle befristeter Mietverhältnisse über Wohnnutzungen ist davon auszugehen, dass eine Mietdauer von jedenfalls drei Monaten regelmäßig auf eine zweckentfremdungsrechtskonforme Nutzung hinweist (vgl. Urteil der Kammer vom 4. März 2020 – VG 6 K 420.19 –, juris Rn. 41). Die Vermietung ganzer Unterkünfte an mehr als 180 Nächten macht in Berlin statistisch jedoch allein 11% der erfassten Angebote aus (vgl. Untersuchung der e..., S. 22 f.), wobei hiervon auch Gewerberäume umfasst sein können. Das Bezirksamt durfte auch unterstellen, dass Nutzer der Internetplattform ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Angabe einer Registriernummer grundsätzlich nachkommen, und deshalb ein Anhaltspunkt für eine zweckfremde Nutzung besteht, sofern dies nicht der Fall ist.
Das Auskunftsverlangen hat sich auch nicht insoweit erledigt, als die mit den Ordnungsnummern 6, 8 und 10 in Liste 2 aufgezählten Angebote zwischenzeitlich nicht mehr buchbar sind. Soweit die Klägerin hierzu im Termin zur mündlichen Verhandlung erklärt hat, in einem von dem jeweiligen Nutzer über die Kalenderfunktion für Buchungen gesperrten Zeitraum könne die Wohnung mit der Suchfunktion auf der von ihr betriebenen Website nicht gefunden werden, lässt auch dies die festgestellte zweckentfremdungsrechtliche Gefahr nicht entfallen. Für online-Marktplätze zur Vermittlung von Vertragsabschlüssen ist es gerade charakteristisch, dass Angebote jederzeit und mit nur geringem, auch zeitlichem Aufwand off- (und wieder online) gestellt werden können. Gleiches gilt für die auf der von der Klägerin betriebenen Plattform angebotene Kalenderfunktion, die es dem jeweiligen Nutzer erlaubt, über die von ihm angebotenen Buchungszeiträume zu entscheiden.
(dd) Bei den auf dem Internetportal der Klägerin angebotenen Objekten von Nutzern, die dort noch mindestens eine weitere ganze Unterkunft anbieten, ohne in den jeweiligen Angeboten zugleich eine Registriernummer oder Geschäftsdaten anzugeben, bestehen ebenfalls hinreichende Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung von Wohnraum. Dies betrifft die in Liste 3 aufgezählten Inserate mit den Ordnungsnummern 1, 15 bis 20, 25 bis 33, 41 bis 46, 48 bis 50 sowie 63.
Aus der Feststellung einer zweckentfremdungsrechtlichen Gefahr in Bezug auf Angebote von Nutzern, die auf dem online-Portal der Klägerin nur eine ganze Wohnung zur Kurzzeitvermietung inserieren, ohne zugleich eine Registriernummer anzugeben (vgl. oben unter [cc]), lässt sich nicht der Umkehrschluss ziehen, dass es sich bei den von Mehrfachanbietern inserierten ganzen Unterkünften in der Regel um – zweckentfremdungsrechtlich nicht maßgeblichen – Gewerberaum handelt. Die ausgewerteten Datensätze der Klägerin, die jeweils Grundlage der Untersuchungen der e... und der Studie des I... waren, lassen insoweit nicht erkennen, in welchem Verhältnis Gewerberaum zu entsprechend von Mehrfachanbietern vermietetem Wohnraum steht. Zu dem Anteil von Gewerberäumen an den im Land Berlin angebotenen Unterkünften sowie zu der Zahl der auf dem von der Klägerin betriebenen Internetportal angebotenen gewerblich genutzten Räumlichkeiten haben die Beteiligten weder vorgetragen noch sind entsprechende Zahlen sonst ersichtlich. Ausweislich der Untersuchung der e... nutzten nicht allein Privatpersonen die online-Plattform. Auch das traditionelle Beherbergungsgewerbe biete dort Unterkünfte an (vgl. S. 20 f.). Gewerbliche Objekte würden ausschließlich als ganze Unterkunft vermietet. Darüber hinaus sei eine Kurzzeitvermietung im Vergleich zu einer Vollvermietung zu Wohnzwecken erst ab mindestens 137 Vermietungstagen rentabel (vgl. S. 27 f.). Die Buchungszeiträume einzelner Angebote sind dem zuständigen Bezirksamt aber gerade nicht bekannt und deshalb Gegenstand des Auskunftsverlangens. Unabhängig hiervon ließe die Feststellung einer ökonomisch vorteilhaften überwiegenden Kurzzeitvermietung eines Objekts noch keine Rückschlüsse darauf zu, ob es sich dabei um Wohnraum oder Gewerberaum handelt.
Gleichwohl ist das Bezirksamt zu Recht vom Vorliegen einer zweckentfremdungsrechtlichen Gefahr ausgegangen. Denn die Vermietung einer Nebenwohnung als Ferienwohnung oder zu Zwecken der Fremdenbeherbergung ist nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 Hs. 1 ZwVbG in der Regel nur bis zu 90 Tage im Jahr möglich (vgl. Urteil der Kammer vom 27. August 2019 – VG 6 K 335.18 –, juris Rn. 29 ff.). Eine rentable Kurzzeitvermietung unter diesen Voraussetzungen ist jedoch, wie bereits festgehalten, statistisch nicht erheblich. Besteht daneben noch eine Hauptwohnung oder mindestens eine weitere Nebenwohnung im Land Berlin, soll sogar keine Genehmigung erteilt werden (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 3 Hs. 2 ZwVbG). Zugleich ist das öffentliche Interesse an der Vermeidung oder Beendigung von illegaler Zweckentfremdung bei einem Mehrfachangebot von Wohnungen besonders groß, da in diesen Fällen dem Wohnungsmarkt Wohnraum dauerhaft entzogen wird (vgl. Untersuchung der e..., S. 1, 21 f., 27 f.; Studie des I..., S. 52 f.). Entsprechend geringer fallen die Anforderungen an hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung aus.
Sofern Mehrfachanbieter Wohnraum auf dem Internetportal der Klägerin inserieren, sind sie nach § 5 Abs. 6 ZwVbG zur Angabe der vom Bezirksamt zugewiesenen Registriernummern verpflichtet. Unabhängig hiervon unterliegen gewerbliche Anbieter von Unterkünften der allgemeinen Informations- bzw. Impressumspflicht nach § 5 Abs. 1 TMG, da sie selbst Telemedien innerhalb eines Portals bzw. einer Plattform anbieten (vgl. hierzu Micklitz/Schirmbacher, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 4. Aufl. 2019, § 5 TMG Rn. 19; Ott, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, 32. Ed. 1. Februar 2021, § 5 TMG Rn. 8). Darüber hinaus sind gewerbliche Nutzer nach Ziffer 25 der Nutzungsbedingungen der Klägerin auch vertraglich gehalten, ihre der Plattform mitgeteilten geschäftlichen Angaben stets korrekt und aktuell zu halten. Auf der Unterseite „Rechtliche Informationen“ der „Geschäftsbedingungen“ weist die Klägerin ergänzend darauf hin, dass Nutzer der Plattform ihren Gästen ihren Status als gewerbliche Gastgeber in der Suche und im jeweiligen Inserat anzuzeigen haben. Anzugeben sind unter anderem der Name des Unternehmens und seiner gesetzlichen Vertreter oder der Name als alleiniger Eigentümer, die Geschäftsadresse und Kontaktdaten (abrufbar unter h...). Das Bezirksamt durfte dabei auch unterstellen, dass Nutzer der online-Plattform der Klägerin grundsätzlich willens und in der Lage sind, ihre gesetzlichen und vertraglichen Pflichten zu erfüllen und entsprechend entweder eine Registriernummer angeben oder die gesetzlich bzw. vertraglich geschuldeten geschäftlichen Angaben machen.
Sofern die Klägerin der Auffassung ist, das Bezirksamt habe in Bezug auf das unter Ordnungsnummer 1 in Liste 3 aufgezählte Angebot des Nutzers „Bernd“ nicht berücksichtigt, dass dieser die von ihm angebotene Wohnung allein langfristig für mindestens sechs Monate vermiete, dringt sie hiermit nicht durch. Die Klägerin hat schon nicht vorgetragen, dass das Angebot bereits im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch eine entsprechende Beschreibung enthielt. Unabhängig davon, dass die bloßen Angaben eines anonymen Nutzers allein nicht genügten, um den Verdacht einer zweckfremden Nutzung von Wohnraum auszuräumen, widersprechen sie zudem der von dem Beklagten unbestritten festgestellten, über die Kalenderfunktion abrufbaren Mindestmietdauer von 13 Nächten, die damit deutlich unter sechs Monaten liegt.
d) Das Bezirksamt durfte sein Auskunftsverlangen auch an die Klägerin richten und war nicht darauf zu verweisen, sich unmittelbar an die Nutzer der von dem Bescheid erfassten Angebote zu wenden.
Nach der gesetzlichen Konstruktion sind die erforderlichen Daten grundsätzlich bei den Verfügungsberechtigten, Nutzungsberechtigten und sonstigen Bewohnerinnen und Bewohnern des befangenen Wohnraums mit deren Kenntnis zu erheben, vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 ZwVbG a.F. Ausnahmsweise kann gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG a.F. im Einzelfall ein Auskunftsverlangen auch an Diensteanbieter gerichtet werden, wenn eine Erhebung der Daten sonst nicht möglich ist oder einen unverhältnismäßig hohen Aufwand erfordern würde und schutzwürdige Belange der betroffenen Personen nicht entgegenstehen.
Die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme der Klägerin sind vorliegend gegeben. Bei anonymen Inseraten von Unterkünften auf online-Plattformen, aus denen sich weder die genaue Anschrift der Wohnung noch die Identität der Nutzer ersehen lassen, können die Daten in der Regel effektiv nur bei dem Diensteanbieter erhoben werden (vgl. Urteil der Kammer vom 14. März 2018, a.a.O., juris Rn. 33). Dies gilt auch in Bezug auf die angefragten Buchungszeiträume, soweit nicht Auskunft über Zeiträume vor dem 1. Januar 2018 verlangt wird. Zwar könnten diese bei den – nach der gesetzlichen Konstruktion vorrangig verpflichteten – Verfügungs- und Nutzungsberechtigten erlangt werden, sobald die Klägerin ihrer Verpflichtung zur Übermittlung der Namen der erfragten Nutzer nachgekommen ist. Ein solches zweistufiges Vorgehen stellte aber einen unverhältnismäßig hohen Aufwand im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG a.F. dar. Die alleinige Inanspruchnahme der jeweiligen Diensteanbieter ist insoweit auch grundrechtssensibler, als sie keine (zusätzliche) Erhebung von Daten bei den Verfügungs- und Nutzungsberechtigten erforderlich macht (vgl. VG München, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., juris Rn. 86). Dies gilt umso mehr für Nutzer, deren Angebote sich nach Prüfung der übermittelten Daten als eine zweckentfremdungsrechtlich nicht maßgebliche Nutzung erweisen, sodass nach der Datenübermittlung gar keine weiteren Ermittlungen mehr folgen. Einer einschränkenden Auslegung von § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. dahin, dass Nutzungsnachweise im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 3 ZwVbG allein bei den in Abs. 1 genannten Personen zu erheben sind, steht im Übrigen bereits der Wortlaut der Regelung entgegen.
Daneben stehen schutzwürdige Belange der betroffenen Personen – hier des Nutzers und seiner Vertragspartner – der Datenerhebung nicht entgegen. Umstände, die datenschutzrechtlich besonders sensibel wären, sind nicht ersichtlich (vgl. Urteil der Kammer vom 14. März 2018, a.a.O., juris Rn. 34).
e) Die Rechtsgrundlage für den zweckentfremdungsrechtlichen Auskunftsanspruch ist mit höherrangigem Recht, namentlich Unionsrecht vereinbar. Auch das konkrete Auskunftsverlangen verstößt insbesondere nicht gegen europäisches Datenschutzrecht.
aa) Unionsrechtlicher Maßstab ist insoweit zuvörderst die E-Commerce-Richtlinie und dabei insbesondere deren Art. 15 Abs. 2. Hiernach können die Mitgliedstaaten Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft dazu verpflichten, die zuständigen Behörden unverzüglich über mutmaßliche rechtswidrige Tätigkeiten oder Informationen der Nutzer ihres Dienstes zu unterrichten, oder dazu verpflichten, den zuständigen Behörden auf Verlangen Informationen zu übermitteln, anhand derer die Nutzer ihres Dienstes, mit denen sie Vereinbarungen über die Speicherung geschlossen haben, ermittelt werden. Nach ihrem Erwägungsgrund 45 lassen die in der E-Commerce-Richtlinie festgelegten Beschränkungen der Verantwortlichkeit von Vermittlern die Möglichkeit von Anordnungen unterschiedlicher Art unberührt. Diese können insbesondere in gerichtlichen oder behördlichen Anordnungen bestehen, die die Abstellung oder Verhinderung einer Rechtsverletzung verlangen, einschließlich der Entfernung rechtswidriger Informationen oder der Sperrung des Zugangs zu ihnen. Zudem sind die Mitgliedstaaten nach Art. 15 Abs. 1 E-Commerce-Richtlinie nur dann gehindert, Diensteanbietern Überwachungspflichten aufzuerlegen, wenn diese allgemeiner Art sind (vgl. auch Erwägungsgrund 47). Dies betrifft nicht Überwachungspflichten in spezifischen Fällen und berührt insbesondere nicht Anordnungen, die von einzelstaatlichen Behörden nach innerstaatlichem Recht getroffen werden. Die landesrechtliche Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. hält sich im Rahmen dieser Vorgaben (vgl. Urteil der Kammer vom 14. März 2018 – VG 6 K 676.17 –, juris Rn. 23; vgl. ebenso Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 73).
bb) Die Rechtsgrundlage des zweckentfremdungsrechtlichen Auskunftsanspruchs steht überdies im Einklang mit Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Notifizierungsrichtlinie. Danach sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich dazu verpflichtet, der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift zu übermitteln. Nach Art. 1 Abs. 1 lit. f) Notifizierungsrichtlinie umfasst der Begriff der technischen Vorschriften unter anderem Vorschriften betreffend Dienste, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden. Unter einer Vorschrift betreffend Dienste ist eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten von Diensten der Informationsgesellschaft und über deren Betreibung zu verstehen, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Im Sinne dieser Definition gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt bzw. ist eine Vorschrift nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. e) Notifizierungsrichtlinie).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F. ist nicht als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend anzusehen. Sie wirkt sich stattdessen lediglich unter dem Gesichtspunkt des Zweckentfremdungsrechts allgemein und indirekt im Sinne eines bloßen Nebeneffekts auf die erbrachten Dienste aus (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 72). Denn der staatliche Datenabruf bezweckt allein den Zugriff auf den bei der Klägerin vorhandenen Bestand mit dem Ziel, Verstöße der Nutzer der von der Klägerin betriebenen Plattform gegen das Zweckentfremdungsrecht zu verhindern oder zu beenden. Ein Verhalten der Klägerin selbst, das einer Regulierung bedürfte, ist hingegen weder ausdrücklich noch dem Regelungszweck nach Gegenstand der Abrufregelung. Selbst wenn man unter Verweis auf den Wortlaut von § 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG a.F., der Dienstleistungen der Informationsgesellschaft anbietende telemedienrechtliche Diensteanbieter in Bezug nimmt, eine gezielte Regelung unterstellte, betrifft der zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsanspruch deshalb weder das Inverkehrbringen noch die Erbringung eines Dienstes bzw. seine Verwendung nach Art. 1 Abs. 1 lit. f) Notifizierungsrichtlinie unmittelbar.
cc) Soweit die Klägerin meint, die Datenerhebung und -verarbeitung durch den Betreiber der Internetpräsenz „i...“ stelle bereits einen Verstoß gegen europäisches Datenschutzrecht dar, der durch Abruf, Speicherung und (Weiter-) Verarbeitung dieser Daten durch den Beklagten unionsrechtswidrig perpetuiert werde, kann dem nicht gefolgt werden. Zwar waren die von Dritten veröffentlichten Listen im Internet ausweislich des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Anlass für die Aufnahme zweckentfremdungsrechtlicher Ermittlungen durch das Bezirksamt. Soweit das Gericht über das Auskunftsverlangen noch zu befinden hatte, wurden diese Daten in dem Bescheid jedoch nicht verwendet. Grundlage des bezirklichen Auskunftsbegehrens war vielmehr allein der Abruf einzelner auf der von der Klägerin betriebenen Plattform eingestellter Angebote durch den Beklagten.
2. Die Klägerin war in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch nach § 14 Abs. 2 TMG a.F. verpflichtet, schriftliche Auskunft entsprechend der Anordnung des Bezirksamts zu erteilen. Die Regelung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie ist anwendbar und auch im Übrigen mit höherrangigem Recht, insbesondere Unionsrecht vereinbar. Zudem liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Übermittlungsregelung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang vor.
a) Die datenschutzrechtliche Öffnungsklausel verletzt weder das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Nutzer der von der Klägerin betriebenen online-Plattform noch die Berufsfreiheit der Klägerin. Verpflichtet der Gesetzgeber Diensteanbieter zur Erteilung von Auskünften für eine Verwendung zur staatlichen Aufgabenwahrnehmung, so greift er hierdurch ebenfalls eigenständig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Entsprechend unterliegt er nach dem auf den Austausch personenbezogener Daten anwendbaren Modell der Doppeltür bei Regelung der Datenübermittlung den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010, „Vorratsdatenspeicherung“, a.a.O., juris Rn. 264 ff.). Der Gesetzgeber ist dabei grundsätzlich nicht gehindert, auch den Zugriff auf Daten zu erlauben, die Diensteanbieter zur Durchführung ihrer Verträge speichern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020, „Bestandsdaten II“, a.a.O., juris Rn. 132). Sieht er eine den ursprünglichen Speicherungszweck ändernde Verwendung von Daten vor, muss er daher den – neuen – Verwendungszweck möglichst präzise festlegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 2008 – 1 BvR 2388/03 –, BVerfGE 120, 351, 366 f., juris Rn. 82). Darüber hinaus bedarf es gleichfalls begrenzender Eingriffsschwellen, die gewährleisten, dass ein Auskunftsverlangen nur bei Vorliegen einer konkreten oder hinreichend konkretisierten Gefahr gestellt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020, „Bestandsdaten II“, a.a.O., juris Rn. 145).
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die Übermittlungsregelung nach § 14 Abs. 2 TMG a.F. Sie berechtigt Diensteanbieter auf Anordnung der jeweils zuständigen Stellen, im Einzelfall Auskunft über Bestandsdaten zu erteilen, soweit dies unter anderem zur Gefahrenabwehr durch die Polizeibehörden der Länder erforderlich ist. Voraussetzung für eine Übermittlung von Daten durch private Diensteanbieter ist mithin eine – hier landesrechtliche – hinreichend qualifizierte Rechtsgrundlage für ein Auskunftsverlangen der jeweils zuständigen Ordnungsbehörde. Zwar sieht der Wortlaut der Vorschrift hierüber hinausgehend keine weiteren, die Öffnung der privaten Datenbestände beschränkenden tatbestandlichen Voraussetzungen vor. Allerdings kann auch dieser Vorschrift das Erfordernis eines auf Anhaltspunkte im Tatsächlichen gestützten Anlasses für diesen Eingriff im Wege verfassungskonformer Auslegung entnommen werden. Denn auch § 14 Abs. 2 TMG a.F. lässt keine Auskünfte ins Blaue hinein zu. Aus der bereits dem Wortlaut nach bestehenden tatbestandlichen Begrenzung einer Übermittlung von Bestandsdaten, die nur im Einzelfall angefordert werden dürfen und zur jeweiligen Aufgabenwahrnehmung erforderlich sein müssen, ergibt sich als weitere Eingriffsschwelle das Erfordernis einer im Tatsächlichen verankerten ordnungsrechtlichen Gefahr (vgl. entsprechend zur Übermittlungsregelung des § 113 Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes – TKG – in der damals geltenden Fassung BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012, „Bestandsdaten I“, a.a.O., juris Rn. 177).
b) Die Vorschrift wird nicht durch vorrangig anwendbare Regelungen der Verordnung (EU) 2016/679 (Datenschutz-Grundverordnung) – DSGVO – verdrängt.
Die DSGVO, die nach Art. 288 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, steht der Anwendbarkeit von § 14 Abs. 2 TMG a.F. nicht entgegen. Zwar ist ihr sachlicher Anwendungsbereich insoweit grundsätzlich eröffnet, als der staatliche Zugriff des Beklagten auf den privaten Datenbestand der Klägerin als nichtautomatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sollen, einzustufen ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 Var. 2 DSGVO). Die Datenverarbeitung erfasst nach Art. 4 Nr. 2 DSGVO jeden mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführten Vorgang oder jede solche Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie auch die Offenlegung durch Übermittlung. Die DSGVO erstrebt zwar grundsätzlich eine umfassende unionsrechtliche Vereinheitlichung des Datenschutzes (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. November 2019 – 1 BvR 276/17 –, juris Rn. 40). Dies besagt aber nicht, dass alle Einzelregelungen unionsweit vereinheitlicht sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020, „Bestandsdaten II“, a.a.O., juris Rn. 86). Vielmehr belässt die DSGVO erhebliche Gestaltungsspielräume für abweichende Regulierung, sei es durch die spezifische Anordnung der Anwendung bereits bestehender unions- oder mitgliedstaatlicher Rechtsakte, sei es in Gestalt von an die Mitgliedstaaten gerichteten Öffnungsklauseln.
aa) Eine Anwendbarkeit mitgliedstaatlicher Vorschriften ergibt sich nicht bereits aus Art. 95 DSGVO. Danach erlegt die DSGVO natürlichen oder juristischen Personen in Bezug auf die Verarbeitung in Verbindung mit der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste in öffentlichen Kommunikationsnetzen in der Union keine zusätzlichen Pflichten auf, soweit sie besonderen in der Richtlinie 2002/58/EG – ePrivacy-Richtlinie – festgelegten Pflichten unterliegen, die dasselbe Ziel verfolgen. § 14 Abs. 2 TMG a.F. ist jedoch nicht in Umsetzung der ePrivacy-Richtlinie ergangen, die nach Art. 3 Abs. 1 für die Verarbeitung personenbezogener Daten in Verbindung mit der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste in öffentlichen Kommunikationsnetzen in der Union gilt (vgl. Geminn/Richter, in: Roßnagel, Europäische Datenschutz-Grundverordnung, 2017, § 4 Rn. 267; Jenny, in: Plath, DSGVO/BDSG, 3. Aufl. 2018, Art. 95 DSGVO Rn. 1). Der von der Klägerin angebotene Dienst besteht – anders als elektronische Kommunikationsnetze nach Art. 2 Abs. 1 ePrivacy-Richtlinie in Verbindung mit Art. 2 Nr. 1 und Art. 125 Abs. 3 der Richtlinie (EU) 2018/1972 – nicht überwiegend in einer Übertragung von Signalen über Kabel, Funk, optische oder andere elektromagnetische Einrichtungen.
bb) Auch ist die Anwendung der DSGVO nicht nach dessen Art. 2 Abs. 2 lit. d) ausgeschlossen. Danach findet die DSGVO keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Zwar dient § 5 Abs. 1 ZwVbG der Erfüllung der gesetzlichen ordnungsbehördlichen bzw. gefahrenabwehrrechtlichen Aufgaben nach diesem Gesetz. Zudem dürfte der Begriff der Straftat unionsrechtlich autonom dahin auszulegen sein, dass er auch Ordnungswidrigkeiten nach deutschem Recht umfasst (vgl. Hörauf, ZIS 2013, S. 276 ff.; Hornung/Schindler/Schneider, ZIS 2018, S. 566, 570 f.; Bäcker, in: Wolff/Brink, BeckOK Datenschutzrecht, 36. Ed. 1. August 2020, Art. 2 DSGVO Rn. 25a). § 14 Abs. 2 TMG a.F. bietet jedoch bereits tatbestandlich keine Grundlage für eine Öffnung privater Datenbestände zu Zwecken der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. hierzu oben unter 1. c) dd) [1]).
Auch im Übrigen ist Art. 2 Abs. 2 lit. d) DSGVO nicht anwendbar. Soweit die Vorschrift auf eine Datenverarbeitung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit Bezug nimmt, ist hierunter nicht jede Maßnahme von Polizei- und Ordnungsbehörden zu Zwecken der Gefahrenabwehr zu verstehen (vgl. Mantz/Marosi, in: Specht/Mantz, Handbuch Europäisches und deutsches Datenschutzrecht, § 3 Rn. 42; Zerdick, in: Ehmann/Selmayr, DSGVO, 2. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 12; Hornung/Schindler/Schneider, ZIS 2018, S. 566, 572; a.A. VG München, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., juris Rn. 105). Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Ausnahmeregelung, der den Schutz vor und die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit nicht gleichberechtigt neben die Datenverarbeitung zu Zwecken der Strafverfolgung und -vollstreckung stellt. Vielmehr weist die Verwendung des Wortes „einschließlich“ darauf hin, dass entsprechende Maßnahmen des allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrechts einen Bezug zur Verhütung und Verfolgung von Straftaten aufweisen müssen. Ausweislich Erwägungsgrund 19 der DSGVO dient die Regelung zudem der Abgrenzung zum Anwendungsbereich der Richtlinie (EU) 2016/680 – JI-Richtlinie. Zugleich soll hiernach die Verarbeitung von personenbezogenen Daten für andere Zwecke, die nicht zwangsläufig den in Art. 2 Abs. 2 lit. d) DSGVO genannten Zwecken dienen, in den Anwendungsbereich der DSGVO fallen. Legte man die Ausnahmeregelung demgegenüber derart aus, dass jegliche oder weite Teile der Datenverarbeitung zu Zwecken der allgemeinen Gefahrenabwehr von ihr umfasst wären, stünde dies dem mit der DSGVO verfolgten Zweck einer weitgehenden Harmonisierung des Rechts der Verarbeitung personenbezogener Daten entgegen (vgl. Erwägungsgründe 3 ff., insbesondere 10; ebenso Bäcker, in: Wolff/Brink, BeckOK Datenschutzrecht, 36. Ed Stand 1. August 2020, Art. 2 DSGVO Rn. 28). Entsprechend nennt Erwägungsgrund 12 JI-Richtlinie als von der Richtlinie umfasste behördliche Tätigkeiten, zu deren Zwecken eine Datenverarbeitung erfolgt, auf die Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten ausgerichtete Maßnahmen, wobei hierzu auch polizeiliche Tätigkeiten in Fällen zählen, in denen nicht von vornherein bekannt ist, ob es sich um Straftaten handelt oder nicht. Solche Tätigkeiten können ferner die Ausübung hoheitlicher Gewalt durch Ergreifung von Zwangsmitteln umfassen, wie polizeiliche Tätigkeiten bei Demonstrationen, großen Sportveranstaltungen und Ausschreitungen. Sie umfassen auch die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung als Aufgabe, die der Polizei oder anderen Strafverfolgungsbehörden übertragen wurde, soweit dies zum Zweck des Schutzes vor und der Abwehr von Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit und Bedrohungen für durch Rechtsvorschriften geschützte grundlegende Interessen der Gesellschaft, die zu einer Straftat führen können, erforderlich ist. Die Tätigkeiten allgemeiner Ordnungsbehörden bei Vorliegen (irgend-)einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung fallen mithin auch nach dem Willen des Normgebers nicht in den Anwendungsbereich der JI-Richtlinie.
cc) Einer Anwendung der Übermittlungsregelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F. steht die DSGVO jedoch deswegen nicht entgegen, da sie dem Anwendungsbereich der E-Commerce-Richtlinie unterfällt, die insoweit vorrangig Anwendung findet. Die Vorschrift setzt Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie in deutsches Recht um.
Gemäß Art. 2 Abs. 4 DSGVO bleibt die Anwendung der E-Commerce-Richtlinie und speziell deren Art. 12 bis 15 zur Verantwortlichkeit der Vermittler unberührt. Regelungszweck der Richtlinie ist insoweit eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften sowie der Rechtsprechung zur Beschränkung der Verantwortlichkeit der als Vermittler handelnden Diensteanbieter, die unter bestimmten Voraussetzungen zu Maßnahmen verpflichtet sind, um die Tätigkeit rechtswidrig handelnder Nutzer zu verhindern oder abzustellen (Erwägungsgrund 40). Die Möglichkeit behördlicher Anordnungen etwa auf Abstellung oder Verhinderung entsprechender Rechtsverletzungen bleibt nach Erwägungsgrund 45 von der Beschränkung der Verantwortlichkeit von Diensteanbietern unberührt.
Zwar ist § 14 Abs. 2 TMG a.F. nicht ausdrücklich in Umsetzung von Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie ergangen. Die Regelung reicht in ihren Ursprüngen auf § 5 Abs. 2 des Gesetzes über den Datenschutz bei Telediensten – TDDSG – (verkündet als Art. 2 des Gesetzes zur Regelung der Rahmenbedingungen für Informations- und Kommunikationsdienste vom 22. Juli 1997, BGBl. I S. 1871) zurück, der den Datenschutz für neue Informations- und Kommunikationsdienste bereichsspezifisch regelte. Danach war eine Verarbeitung und Nutzung der Bestandsdaten für Zwecke der Beratung, der Werbung, der Marktforschung oder zur bedarfsgerechten Gestaltung der Teledienste nur zulässig, soweit der Nutzer in diese ausdrücklich eingewilligt hat. Mit der Vorschrift brachte der Gesetzgeber den engen sektorspezifischen, datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgrundsatz zum Ausdruck, wonach der Diensteanbieter für die Durchführung von Telediensten erhobene Daten für andere Zwecke nur verwenden durfte, soweit das TDDSG oder eine andere Rechtsvorschrift es erlaubte oder der Nutzer eingewilligt hatte (vgl. BT-Drs. 13/7385, S. 22 f.). Bestandsdaten durfte der Diensteanbieter nach § 5 Abs. 1 TDDSG, der inhaltlich weitgehend der Regelung des § 14 Abs. 1 TMG a.F. entsprach, nur erheben, verarbeiten und nutzen, soweit sie für die Begründung, inhaltliche Ausgestaltung oder Änderung eines Vertragsverhältnisses mit ihm über die Nutzung von Telediensten erforderlich waren. Auch eine Novellierung des § 5 TDDSG, die – unter Streichung des bisherigen Abs. 2 – die Regelung dahin ergänzte, dass der Diensteanbieter nach Maßgabe der hierfür geltenden Bestimmungen Auskunft an Strafverfolgungsbehörden und Gerichte für Zwecke der Strafverfolgung erteilen durfte, erfolgte, anders als die zugleich beschlossenen Änderungen des Teledienstegesetzes – TDG –, nicht in Umsetzung der E-Commerce-Richtlinie (vgl. auch Kühling/Raab, in: Kühling/Buchner, DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 2 DSGVO Rn. 32, 35; Spindler/Dalby, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 4. Aufl. 2019, Art. 2 DSGVO Rn. 9). Vielmehr bezweckte der Gesetzgeber eine Umsetzung der Erfahrungen und Entwicklungen mit dem TDDSG sowie eine Harmonisierung des Teledienstedatenschutzes im Hinblick auf die Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes. Mit der Neufassung des § 5 TDDSG wollte er klar- und sicherstellen, dass die Bestimmungen des TDDSG der Ermittlungstätigkeit der Strafverfolgungsbehörden und Gerichte – wie bisher – nicht entgegenstünden; Auskunftsverlangen der jeweiligen staatlichen Stellen sollten von Diensteanbietern nicht unter Hinweis auf sie bindende datenschutzrechtliche Bestimmungen zurückgewiesen werden können. Dabei verwies der Gesetzgeber auf die entsprechende, für Nutzungs- und Abrechnungsdaten und bereits vor Inkrafttreten der E-Commerce-Richtlinie anwendbare Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 2 TDDSG, wonach – als Ausnahme von dem Verbot der Übermittlung dieser Daten an andere Diensteanbieter oder Dritte – die Befugnisse der Strafverfolgungsbehörden unberührt blieben (vgl. Entwurf eines Gesetzes über rechtliche Rahmenbedingungen für den elektronischen Geschäftsverkehr, BT-Drs. 14/6098, S. 29 f.). Mit Überführung der telemedienrechtlichen Datenschutzvorschriften erweiterte der Gesetzgeber in § 14 Abs. 2 TMG a.F. den Kreis der Behörden, an die nach § 5 Satz 2 TDDSG Bestandsdaten übermittelt werden dürfen (vgl. BT-Drs. 16/3078, S. 1, 16), unter anderem auch auf die zur Gefahrenabwehr berufenen Polizeibehörden der Länder.
§ 14 Abs. 2 TMG a.F. setzt gleichwohl Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie in mitgliedstaatliches Recht um (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 41, 72 f.; vgl. in Zusammenhang mit Auskunftspflichten von Diensteanbietern OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. März 2021, a.a.O., juris Rn. 28; zuvor bereits Urteil der Kammer vom 14. März 2018, a.a.O., Rn. 23). Einer ausdrücklichen Umsetzung bedurfte es insoweit nicht, als der Gesetzgeber bei Novellierung des Rechts der Teledienste davon ausging, dass nach bereits vor Inkrafttreten der E-Commerce-Richtlinie geltender Rechtslage bundes- oder landesrechtliche Verwendungsregelungen einer Datenübermittlung an Strafverfolgungsbehörden nicht entgegenstünden. Dass der Gesetzgeber den Kreis der Verantwortlichen erst später um die zu Zwecken der Gefahrenabwehr handelnden Polizeibehörden der Länder erweitert und somit den durch die E-Commerce-Richtlinie eröffneten Gestaltungsspielraum in stärkerem Maße in Anspruch genommen hat, ist insoweit unschädlich.
Der zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsanspruch bewegt sich darüber hinaus auch materiell-rechtlich in dem von Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie gesetzten Rahmen, als er Diensteanbieter verpflichtet, den Bezirksämtern als den zuständigen Ordnungsbehörden bei hinreichenden Anhaltspunkten für eine Zweckentfremdung auf Anordnung Auskunft über Daten ihrer Nutzer zu erteilen. Er verstößt damit nicht gegen das Verbot einer allgemeinen Verpflichtung von Diensteanbietern, die von ihnen übermittelten oder gespeicherten Informationen zu überwachen oder aktiv nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen (vgl. Art. 15 Abs. 1 E-Commerce-Richtlinie). Die Klägerin wird gerade nicht dazu angehalten, selbst eine allgemeine Prüfung der Rechtmäßigkeit anhand der von ihr erhobenen und verarbeiteten Nutzerdaten vorzunehmen. Im Übrigen entsprechen sich auch die Regelungszwecke von Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie und § 14 Abs. 2 TMG a.F., als beide Regelungen die datenschutzrechtliche Verantwortung von Diensteanbietern bei der Datenübermittlung an Strafverfolgungs- und Ordnungsbehörden beschränken.
Soweit – wie vorliegend – ein Datenverarbeitungsvorgang nach Art. 2 Abs. 4 DSGVO (jedenfalls auch) in den Anwendungsbereich der E-Commerce-Richtlinie fällt, ist Letztere als speziellere Vorschrift vorrangig anzuwenden (vgl. Kühling/Raab, in: Kühling/Buchner, DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 2 Rn. 32; Gola, in: ders., DS-GVO, 2. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 33; Spindler/Dalby, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 4. Aufl. 2019, Art. 2 DSGVO Rn. 9; Ennöckl, in: Sydow, Europäische Datenschutzgrundverordnung, 2. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 17; Plath, in: ders., DSGVO/BDSG, 3. Aufl. 2018, Art. 2 DSGVO Rn. 31). Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Ausnahmeregelung („unberührt“). Darüber hinaus hebt Art. 2 Abs. 4 DSGVO gerade die vorliegend maßgeblichen Regelungen der Art. 12 bis 15 E-Commerce-Richtlinie zur Verantwortlichkeit der Diensteanbieter besonders hervor. Erwägungsgrund 21 stellt darüber hinaus einen Bezug zu den in Art. 1 Abs. 1 E-Commerce-Richtlinie festgeschriebenen Zielen her, einen Beitrag zum einwandfreien Funktionieren des Binnenmarktes zu leisten, indem die Richtlinie den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft zwischen den Mitgliedstaaten gewährleistet. Dabei wurden gerade die unterschiedlichen Rechtsvorschriften und die Rechtsprechung der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Verantwortlichkeit von Diensteanbietern, die als Vermittler handeln, als Problem identifiziert, das ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes behindere; behördliche Anordnungen – wie etwa Auskunftsverlangen – mit dem Ziel einer Abstellung oder Verhinderung von Rechtsverletzungen sollten hiervon gleichwohl ausdrücklich unberührt bleiben (vgl. Erwägungsgründe 40, 45 der E-Commerce-Richtlinie).
Zwar findet die E-Commerce-Richtlinie nach ihrem Art. 1 Abs. 5 lit. b) keine Anwendung auf Fragen betreffend die Dienste der Informationsgesellschaft, die unter anderem von der nach Art. 94 Abs. 1 DSGVO mit Geltung der DSGVO aufgehobenen Richtlinie 95/46/EG – Datenschutzrichtlinie – erfasst werden. Nach Art. 94 Abs. 2 Satz 1 DSGVO gelten Verweise auf die aufgehobene Richtlinie als Verweise auf die DSGVO. Dies könnte nahelegen, beide Regelungswerke nebeneinander zur Anwendung zu bringen (so Zerdick, in: Ehmann/Selmayr, DS-GVO, 2. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 17). Dem steht entgegen, dass der europäische Normgeber durch die Schaffung korrespondierender Ausnahmeregelungen die Anwendungsbereiche beider Regelungswerke gerade voneinander abgrenzen wollte (vgl. Sartor, International Data Privacy Law 2013, S. 3, 8 f.).
dd) Unabhängig hiervon verdrängt die DSGVO die Regelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F. nicht, als auch nach der datenschutzrechtlichen Öffnungsklausel gemäß Art. 6 Abs. 2 und 3, vorliegend in Verbindung mit Abs. 1 UAbs. 1 lit. c) DSGVO nicht irisches, sondern das einschlägige deutsche Recht Anwendung findet (so auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 98).
Die Öffnungsklausel ermöglicht grundsätzlich auch nach Inkrafttreten der DSGVO eine Anwendung des bereichsspezifischen Datenschutzes des Telemedienrechts (vgl. Kühling/Raab, in: Kühling/Buchner, DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 95 Rn. 11a; Redeker, IT-Recht, 7. Aufl. 2020, D Rn. 1074, Sesing, MMR 2019, S. 347, 349 f.; Heun/Assion, in: Auernhammer, DSGVO/BDSG, 6. Aufl. 2018, Art. 95 DSGVO Rn. 14; Schantz, NJW 2016, S. 1841, 1842; Geminn/Richter, in: Roßnagel, Europäische Datenschutz-Grundverordnung, 2017, § 4 Rn. 292; Sydow, in: ders., Europäische Datenschutzgrundverordnung, 2. Aufl. 2018, Einleitung Rn. 43; Conrad/Hausen, in: Auer-Reinsdorff/Conrad, Handbuch IT- und Datenschutzrecht, 3. Aufl. 2019, § 36 Rn. 20). Dass mit Geltung der DSGVO das gesamte, in den §§ 11 ff. niedergelegte Datenschutzrecht des TMG unangewendet bleiben sollte (so wohl Piltz, in: Gola, DSGVO, 2. Aufl. 2018, Art. 95 Rn. 19; Hanloser, ZD 2018, S. 213, 215 f.), kommt hingegen auch unter Verweis auf die angestrebte Vollharmonisierung im Bereich des europäischen Datenschutzrechts nicht in Betracht. Vielmehr hat eine differenzierte Betrachtung der einzelnen mitgliedstaatlichen Vorschriften stattzufinden (vgl. Breyer, ZD 2018, 302 f.; Weichert, in: Däubler u.a., EU-DSGVO und BDSG, 2. Aufl. 2020, Einleitung TMG Rn. 46 f.; Sesing, MMR 2019, S. 347,349 f.; Geminn/Richter, in: Roßnagel, Europäische Datenschutz-Grundverordnung, 2017, § 4 Rn. 269 ff.). Vorliegend kommt deutsches Recht zur Anwendung, dem das Bezirksamt als Verantwortlicher der Datenverarbeitung unterliegt.
Nach Art. 6 Abs. 2 DSGVO können die Mitgliedstaaten spezifischere Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften der DSGVO in Bezug auf die Verarbeitung zur Erfüllung von Abs. 1 lit. c) und e) beibehalten oder einführen, indem sie spezifische Anforderungen für die Verarbeitung sowie sonstige Maßnahmen präziser bestimmen, um eine rechtmäßig und nach Treu und Glauben erfolgende Verarbeitung zu gewährleisten. Die Rechtsgrundlage für die Verarbeitungen wird nach Abs. 3 Satz 1 lit. b) auch durch das Recht der Mitgliedstaaten festgelegt, dem der Verantwortliche unterliegt. Der Zweck der Verarbeitung muss in dieser Rechtsgrundlage festgelegt oder hinsichtlich der Datenverarbeitung für die Erfüllung einer Aufgabe erforderlich sein, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Diese Rechtsgrundlage kann spezifische Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung enthalten, unter anderem Bestimmungen darüber, welche allgemeinen Bedingungen für die Regelung der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung durch den Verantwortlichen gelten, welche Arten von Daten verarbeitet werden, welche Personen betroffen sind, an welche Einrichtungen und für welche Zwecke die personenbezogenen Daten offengelegt werden dürfen, welcher Zweckbindung sie unterliegen, wie lange sie gespeichert werden dürfen und welche Verarbeitungsvorgänge und -verfahren angewandt werden dürfen. Die Rechtsgrundlage muss ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen (vgl. Art. 6 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 DSGVO). Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 lit. c) DSGVO betrifft eine Datenverarbeitung, die zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich ist, der der Verantwortliche unterliegt; lit. e) erfasst eine für die Wahrnehmung einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe erforderliche Verarbeitung.
Das zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsverlangen nach § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 ZwVbG a.F., diese wiederum in Verbindung mit § 14 Abs. 2 TMG a.F., wird diesen Anforderungen gerecht. Die Regelung des Auskunftsanspruchs bezweckt die Verhinderung und Beendigung von Verstößen gegen das Zweckentfremdungsrecht zur Gewährleistung einer hinreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum und liegt deshalb in öffentlichem Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 lit. e) DSGVO. Sie ist auch zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe erforderlich. Die Vorschrift enthält hinreichend bestimmte Anforderungen in Gestalt tatbestandlicher Einschränkungen in Bezug auf die Datenübermittlung und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. hierzu oben unter 1. c) bb), cc]). Das Bezirksamt ist zudem Verantwortlicher im Sinne von Art. 4 Nr. 7 DSGVO. Verantwortlicher ist danach jede natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder andere Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung von personenbezogenen Daten entscheidet. Dies trifft auf das Bezirksamt zu, das den Datenabruf im Wege behördlicher Anordnung vorschreibt.
Demgegenüber handelt die Klägerin bei Übermittlung der angeforderten Daten zwar im Sinne von Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 lit. c) DSGVO in Erfüllung ihrer rechtlichen Verpflichtung aus § 5 Abs. 2 Satz 3 ZwVbG a.F. in Verbindung mit § 14 Abs. 2 TMG a.F. Sie ist gleichwohl – auch unter Zugrundelegung eines weiten Begriffsverständnisses (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Juni 2018 – C-210/16 –, juris Rn. 27 f.) – nicht Verantwortliche der Datenverarbeitung im Sinne von Art. 4 Nr. 7 DSGVO. Maßgeblich ist insoweit, wer über die Zwecke und Mittel der Datenverarbeitung entscheidet (vgl. Hartung, in: Kühling/Buchner, DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 4 DSGVO Rn. 13; Klabunde, in: Ehmann/Selmayr, DSGVO, 2. Aufl. 2018, Art. 4 Rn. 36). Diese Entscheidung trifft das zuständige Bezirksamt allein und für den Adressaten der Anordnung verpflichtend (vgl. bereits VG München, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., juris Rn. 101), eine Einflussnahme auf die Datenverarbeitung ist dem jeweiligen Diensteanbieter nicht möglich. Da die Datenübermittlung im Rahmen von § 14 Abs. 2 TMG a.F. auf Grund der Anordnung einer öffentlichen Stelle erfolgt, liegt die datenschutzrechtliche Verantwortung für die Zulässigkeit der Datenübermittlung auch nach allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätzen bei der öffentlichen Stelle, die die Übermittlung angeordnet hat (vgl. BT-Drs. 16/3078, S. 16, zu § 14 Abs. 2 TMG a.F.; Schmitz, in: Spindler/ders./Liesching, TMG, 2. Aufl. 2018, § 14 Rn. 32; Spindler/Nink, in; Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, § 14 TMG Rn. 6). Das behördliche Auskunftsersuchen ist von dem jeweiligen Diensteanbieter trotz der Formulierung „darf“ zu erfüllen; Spielraum für eine allgemeine Prüfung der materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Auskunftsverlangens verbleibt ihm nicht (vgl. Müller-Broich, TMG, § 14 Rn. 6; Spindler/Nink, in; Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, § 14 TMG Rn. 6). Insbesondere kann er die Datenübermittlung nicht mit Verweis auf entgegenstehende datenschutzrechtliche Bestimmungen verweigern (vgl. Sesing, MMR 2019, S. 347, 350; Geminn/Richter, in: Roßnagel, Europäische Datenschutz-Grundverordnung, 2017, § 4 Rn. 292). Die Regelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F. bezweckt vielmehr gerade, Anbieter von Vermittlungsdiensten von ihrer gegenüber ihren Nutzern bestehenden datenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit freizustellen (vgl. Roßnagel, NVwZ 2007, S. 743, 748).
c) Das telemedienrechtliche Herkunftslandprinzip, wonach die Klägerin allein den Anforderungen des irischen Rechts unterlegen hätte, steht einer Anwendung der Vorschrift nicht entgegen. Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, die datenschutzrechtlichen Bestimmungen Irlands beachtet zu haben oder allein hieran gemessen zu werden.
Das Herkunftslandprinzip hat seinen gesetzlichen Niederschlag in § 3 Abs. 1 und dem vorliegend maßgeblichen Abs. 2 TMG a.F. gefunden. Nach § 3 Abs.1 TMG a.F. unterliegen in Deutschland nach § 2a TMG niedergelassene Diensteanbieter und ihre Telemedien den Anforderungen des deutschen Rechts auch dann, wenn die Telemedien innerhalb des Geltungsbereichs der E-Commerce-Richtlinie und der Richtlinie 2010/13/EU in einem anderen Mitgliedstaat geschäftsmäßig angeboten oder verbreitet werden. § 3 Abs. 2 TMG a.F. bestimmt, dass der freie Dienstleistungsverkehr von Telemedien, die innerhalb des Geltungsbereichs dieser Richtlinien in Deutschland von Diensteanbietern, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, geschäftsmäßig angeboten oder verbreitet werden, vorbehaltlich der Abs. 5 und 6 nicht eingeschränkt wird. Sitzland des Diensteanbieters im Sinne dieses Gesetzes ist nach § 2a Abs. 1 TMG der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet der Diensteanbieter – vorliegend Irland – niedergelassen ist.
Das Herkunftslandprinzip kommt vorliegend bereits deshalb nicht zur Anwendung, da zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsverlangen nicht den freien Dienstleistungsverkehr im Sinne des § 3 Abs. 2 TMG a.F. einschränken. Nach dem Grundgedanken des Herkunftslandprinzips soll die Rechtmäßigkeit der Tätigkeit von Diensteanbietern grundsätzlich allein nach dem Recht des Mitgliedstaates ihrer Herkunft beurteilt werden. Einem anderen Mitgliedstaat, in dem der betroffene Anbieter seine Dienste ebenfalls anbietet, soll es grundsätzlich verwehrt sein, diese für rechtswidrig zu erklären (vgl. Nordmeier, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 4. Aufl. 2019, § 3 TMG Rn. 1). Der staatliche Zugriff auf Datenbestände von Diensteanbietern zu Zwecken der Gefahrenabwehr betrifft hingegen weder die Voraussetzungen für die Aufnahme von deren Tätigkeit (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2019 – C-390/18 –, juris Rn. 82), noch den Inhalt der angebotenen Dienste als solchen, der unberührt bleibt. Vielmehr dient der Datenabruf der Vermeidung und Abstellung rechtswidriger Tätigkeiten allein der Nutzer der von der Klägerin betriebenen online-Plattform. Hingegen wird der Klägerin selbst hierdurch ihre Tätigkeit in der Bundesrepublik nicht erschwert.
Unabhängig hiervon findet § 3 Abs. 2 TMG a.F. vorliegend wegen der Regelung des § 3 Abs. 3 Nr. 4 TMG keine Anwendung. Danach bleibt das für den Schutz personenbezogener Daten geltende Recht von den Abs. 1 und 2 unberührt. Das Herkunftslandprinzip schließt mithin die Geltung nationalen, bereichsspezifischen Datenschutzrechts, wie der Datenschutz des Telemedienrechts der §§ 11 ff. TMG eines ist, nicht aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 2021 – BVerwG 6 B 41/20 –, juris Rn. 21; bereits zuvor Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 98). Dieser Auslegung steht auch höherrangiges Recht, insbesondere in § 3 TMG umgesetzte Vorschriften der E-Commerce-Richtlinie nicht entgegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 2021, a.a.O., juris Rn. 21). Ziel der Richtlinie ist nach ihrem Art. 1 Abs. 1, einen Beitrag zum einwandfreien Funktionieren des Binnenmarktes zu leisten, indem sie den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft zwischen den Mitgliedstaaten sicherstellt. Soweit für die Erreichung dieses Ziels erforderlich, sorgt die E-Commerce-Richtlinie für eine Angleichung bestimmter für die Dienste der Informationsgesellschaft geltender innerstaatlicher Regelungen, die den Binnenmarkt, die Niederlassung der Diensteanbieter, kommerzielle Kommunikationen, elektronische Verträge, die Verantwortlichkeit von Vermittlern, Verhaltenskodizes, Systeme zur außergerichtlichen Beilegung von Streitigkeiten, Klagemöglichkeiten sowie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten betreffen (vgl. Art. 1 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie). Das in Art. 3 Abs. 1 und 2 E-Commerce-Richtlinie niedergelegte Herkunftslandprinzip beschränkt sich gleichwohl auf einen koordinierten Bereich, in dessen Rahmen es nach dem 22. Erwägungsgrund möglich sein soll, die Dienste der Informationsgesellschaft grundsätzlich dem Rechtssystem desjenigen Mitgliedstaats zu unterwerfen, in dem der Anbieter niedergelassen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2011 – C-509/09 und C-161/10 –, juris Rn. 57). Der koordinierte Bereich umfasst nach Art. 2 lit. i) sowohl Anforderungen in Bezug auf die Aufnahme als auch hinsichtlich der Ausübung der Tätigkeit eines Dienstes der Informationsgesellschaft. Hierunter fallen auch Anforderungen betreffend die Verantwortlichkeit von Diensteanbietern. Der zweckentfremdungsrechtliche Auskunftsanspruch unterfällt hiernach nicht dem koordinierten Bereich. Denn zum einen regelt Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie, dessen Umsetzung § 14 Abs. 2 TMG a.F. dient, gerade keine Anforderungen an die Verantwortlichkeit. Vielmehr lassen danach die in der Richtlinie festgelegten Beschränkungen der Verantwortlichkeit von Diensteanbietern die Möglichkeit behördlicher Anordnungen zur Abstellung oder Verhinderung von Rechtsverletzungen unberührt (vgl. Erwägungsgrund 45). Zum anderen bezweckt § 14 Abs. 2 TMG a.F. gerade die Entlastung von Diensteanbietern von einer möglichen datenschutzrechtlichen Verantwortung, die aus ihrem zivilrechtlichen Verhältnis mit dem von einem staatlichen Datenzugriff betroffenen Nutzer entspringen.
d) Auch § 12 Abs. 2 TMG steht einer Öffnung der klägerischen Datenbestände nicht entgegen. Danach dürfen Diensteanbieter die für die Bereitstellung von Telemedien erhobenen personenbezogenen Daten für andere Zwecke nur verwenden, soweit das TMG oder eine andere Rechtsvorschrift, die sich ausdrücklich auf Telemedien bezieht, es erlaubt oder der Nutzer eingewilligt hat. § 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG a.F. genügt diesen Anforderungen, als die Regelung ausdrücklich Diensteanbieter im Sinne des TMG in Bezug nimmt (vgl. Urteil der Kammer vom 14. März 2018, a.a.O., juris Rn. 25).
e) Auch im Übrigen liegen die Voraussetzungen der Übermittlungsregelung des § 14 Abs. 2 TMG a.F. in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang vor. Insbesondere qualifiziert das zuständige Bezirksamt auch als zur Gefahrenabwehr berufene Polizeibehörde des Landes im Sinne des § 14 Abs. 2 TMG a.F. Der Wortlaut legt keine Beschränkung auf den polizeilichen Vollzugsdienst nahe; vielmehr steht der Begriff der Landespolizeibehörde in unmittelbarem Zusammenhang mit der Aufgabe der Gefahrenabwehr, die jedenfalls auch von den allgemeinen Ordnungsbehörden wahrgenommen wird (so auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 84 f.). Zudem wird der Begriff der Polizeibehörde in den einzelnen Bundesländern nicht einheitlich verwendet. Vor dem Hintergrund der Entpolizeilichung der allgemeinen Gefahrenabwehr, durch die der Vollzugspolizei in diesem Bereich kaum noch originäre Zuständigkeiten verbleiben, wurde er teilweise vollständig durch den Terminus der allgemeinen Ordnungsbehörde ersetzt. Nur noch in wenigen Landesgesetzen findet sich der Begriff des Vollzugsdiensts bzw. der Vollzugspolizei (vgl. Rachor/Roggan, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, C. Rn. 21, 23). Das Land Berlin trennt zwar in § 1 Abs. 1 Satz 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung – ASOG – begrifflich zwischen Ordnungsbehörden und Polizei; beiden Behörden kommt auch grundsätzlich die Aufgabe zu, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren (Gefahrenabwehr). Gleichzeitig liegt die sachliche Zuständigkeit insoweit nach § 2 Abs. 1 ASOG in der Regel bei den Ordnungsbehörden (vgl. Knape/Schönrock, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht für Berlin, 11. Aufl. 2016, § 2 Rn. 4). Die Polizei wird im Rahmen der Gefahrenabwehr – mit Ausnahme der Fälle des § 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 ASOG – in eigener Zuständigkeit nur tätig, soweit die Abwehr der Gefahr durch eine andere Behörde nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ASOG).
Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich insoweit nichts Abweichendes. Die Befugnis zur Übermittlung von Bestandsdaten zu Zwecken der Gefahrenabwehr geht auf einen Änderungsantrag aus der Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf der Bundesregierung für das Gesetz zur Vereinheitlichung von Vorschriften über bestimmte elektronische Informations- und Kommunikationsdienste zurück (vgl. BT-Drs. 16/3078, S. 18), der vom federführend beratenden Ausschuss übernommen wurde (vgl. BT-Drs. 16/4078, S. 10). Die Stellungnahme des Bundesrates nennt zwar als einen möglichen Anwendungsfall eine typischerweise den Behörden der Vollzugspolizei zukommende Aufgabe der Gefahrenabwehr. Es erscheint gleichwohl fernliegend, dass der Bundesrat als Urheber des Änderungsvorschlags – unter Berücksichtigung der uneinheitlichen Verwendung des Polizeibegriffs in den einzelnen Bundesländern und im Hinblick darauf, dass nur (noch) wenige Länder eigenständige Regelungen zu Organisation und Befugnissen einer Vollzugspolizei bzw. eines Vollzugsdienstes vorsehen – den Anwendungsbereich des § 14 Abs. 2 TMG a.F. allein zu Gunsten einzelner Länder erweitern wollte. Vielmehr tritt aus den Gesetzesmaterialien Sinn und Zweck der Regelung deutlich hervor, Befugnisse der Gefahrenabwehrbehörden allgemein nicht weiter dadurch ins Leere laufen zu lassen, dass die Übermittlungsbefugnis als das datenschutzrechtliche Gegenstück zur Datenerhebung bis dahin bereichsspezifisch ungeregelt geblieben ist.
f) Soweit der Beklagte jedoch meint, Nutzer, die Unterkünfte unter Angabe einer falschen bzw. nicht vergebenen Registriernummer anbieten und damit eine Ordnungswidrigkeit nach § 7 Abs. 1 Nr. 6 ZwVbG begehen, hätten in eine Übermittlung ihrer Daten im Sinne von § 12 Abs. 2 TMG eingewilligt, kann er hiermit nicht durchdringen. Unabhängig davon, ob Nutzungsbedingungen und Datenschutzerklärung der Klägerin eine Öffnung ihrer Datenbestände zu Zwecken der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten gestatten, fehlt es insoweit bereits an der Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der zweckentfremdungsrechtlichen Abrufregelung (vgl. hierzu oben unter 1. c) dd]).
III.
1. Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. In Anbetracht des geringen Obsiegens der Klägerin in dem verbliebenen Teil der Klage, allein das Auskunftsverlangen zu den Buchungszeiträumen betreffend, waren ihr die Kosten insoweit ganz aufzuerlegen.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit im Hinblick auf die von dem Änderungsbescheid vom 21. Juni 2021 erfassten, in Liste 2 und 3 aufgezählten Auskunftsverlangen in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, folgt die Kostenentscheidung der Übernahmeerklärung des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung.In Bezug auf das in Liste 2 unter Ordnungsnummer 3 aufgezählte Inserat entsprach es billigem Ermessen (vgl. § 161 Abs. 2 VwGO), die Kosten des Verfahrens insoweit der Klägerin aufzuerlegen. Entgegen der Auffassung der Klägerin war das Bezirksamt nicht auf eine weiterreichende Recherche im Internet zu verweisen, um die Identität der Nutzer „Peter + Andreas“ aufzuklären, die sich nicht aus dem Angebot selbst ergab. Auch hinsichtlich der in Liste 3 unter den Ordnungsnummern 13 und 14 („Frank“) aufgeführten Angebote wäre die Klägerin unterlegen, da sie zwar zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, nicht jedoch bei Abschluss des Widerspruchsverfahrens eine Registriernummer oder Geschäftsdaten erkennen ließen.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit im Übrigen übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entsprach es billigem Ermessen, die Kosten des Verfahrens insoweit dem Beklagten aufzuerlegen. Das Auskunftsverlangen wurde den Anforderungen an das Vorliegen einer hinreichend konkreten zweckentfremdungsrechtlichen Gefahr bereits insoweit nicht gerecht, als das Bezirksamt die in Liste 1 aufgezählten Angebote im Verwaltungsverfahren nach seinem eigenen Vortrag nur stichprobenartig geprüft hat. Welche Inserate genau überprüft wurden, lässt sich weder dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnehmen, noch hat dieser hierzu vorgetragen. Für die Annahme eines hinreichenden Gefahrenverdachts reicht es jedoch nicht aus, dass die zuständige Behörde alleine von Dritten zur Verfügung gestellte Daten auswertet, ohne die aus diesen Daten ersichtlichen Angebote auf der von der Klägerin betriebenen online-Plattform tatsächlich wahrgenommen zu haben. Dies gilt auch, unterstellte man, dass die auf der Unterseite „Get the Data“ der Website h... veröffentlichten Listen sämtliche in Berlin gelegene und auf der von der Klägerin betriebenen online-Plattform zu einem bestimmten Zeitpunkt verzeichnete Wohnungen anführen. Die von dem Beklagten in Form einer Excel-Tabelle vorgelegte Zusammenstellung weist zu den einzelnen Objekten unter anderem die hierzu von der Klägerin vergebenen IDs sowie den Namen des jeweiligen Hosts, die genaue Internetadresse, unter der das einzelne Angebot abrufbar ist, die von den jeweiligen Hosts gewählte Beschreibung ihrer Wohnung sowie – falls vorhanden – die hierzu jeweils vergebene Registriernummer auf. Allein anhand dieser Daten, selbst unterstellt, sie sind inhaltlich mit den Daten der auf der Website h... veröffentlichten Listen identisch, ergibt sich kein hinreichender Anhaltspunkt für die zweckfremde Nutzung von Wohnraum. So stammen die – analysierten und bereinigten, wohl automatisiert abgerufenen und verdichtet zusammengestellten – Daten nach den Angaben des Betreibers der Website zwar von öffentlich zugänglichen Seiten der Internet-Plattform der Klägerin („The data behind the Inside Airbnb site is sourced from publicly available information from the Airbnb site. The data has been analyzed, cleansed and aggregated where appropriate to faciliate public discussion“, abrufbar unter h...). Zudem geben danach die Listen den vorhandenen Datenbestand zu einem bestimmten Zeitpunkt wieder („The data presented here is a snapshot of listings available at a particular time“, abrufbar unter h...). Für die Richtigkeit der Daten wird gleichwohl keine Gewähr übernommen („Accuracy of the information compiled from the A... site is not the responsibility of „..., abrufbar a.a.O.). Selbst gegeben, die bei Abruf der Daten und Zusammenstellung der Listen eingesetzten Technologien wären grundsätzlich in der Lage, sämtliche zu einem bestimmten Zeitpunkt auf der Plattform der Klägerin vorhandenen Angaben darzustellen, fehlte es schon deshalb an einer durch eine manuelle Überprüfung des Inhalts der Anzeigen hinreichend gesicherten Tatsachenbasis für die Annahme einer Zweckentfremdung.
Daneben entsprach es billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens auch in Bezug auf das übereinstimmend für erledigt erklärte Begehren auf Löschung der in Liste 2 aufgeführten Inserate aufzuerlegen. Das Bezirksamt begründete sein Verlangen im Ausgangsbescheid damit, die Angabe falscher bzw. nicht vergebener Registriernummern stelle eine Ordnungswidrigkeit nach § 7 Abs. 1 Nr. 6 ZwVbG und damit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nach § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes – ASOG – dar. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung im Widerspruchsverfahren betraf dies jedoch nur noch vier der dort gelisteten Angebote, die übrigen Inserate wiesen hingegen keine Registriernummern auf oder wurden nicht (mehr) angeboten. Unabhängig davon, ob die Heranziehung von § 17 Abs. 1 ASOG als Rechtsgrundlage für ein Löschungsbegehren wegen Vorrangs der spezielleren Regelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG ohnehin gesperrt wäre, bestand aus diesem Grund für die weit überwiegende Anzahl der in Liste 2 aufgezählten Angebote bereits kein hinreichender Anlass für ein entsprechendes Verlangen.
3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
4. Die Hinzuziehungsentscheidung beruht auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Hiernach sind, soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Der Klägerin war es angesichts der in Rede stehenden zahlreichen und komplexen rechtlichen Fragen grundsätzlicher Bedeutung nicht zumutbar, ihr Anliegen gegenüber dem Beklagten ohne Zuhilfenahme eines Rechtsanwaltes zweckentsprechend zu führen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 2003 – BVerwG 6 B 26/03 –, juris Rn. 6).
BESCHLUSSDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf125.000,00 Eurofestgesetzt.
Der Beschluss über die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in Verbindung mit Ziffer 56.6.3 des Streitwertkatalogs. Ihm liegt der geschätzte jährliche Ertrag der Klägerin je Wohnung zu Grunde, die zum Gegenstand eines der 653 Auskunftsverlangen des Bezirksamts geworden ist. Ausweislich Tabelle 2 der Studie der e... vom 29. Juli 2019 wird die Zahl der Übernachtungen in auf der von der Klägerin betriebenen Internet-Plattform angebotenen Unterkünften im Jahr 2018 auf 2.009.760 geschätzt (vgl. S. 30). Die Zahl der angebotenen Unterkünfte betrug 26.500 (vgl. S. 1 der Studie). Damit wurde eine Unterkunft im Jahr 2018 durchschnittlich an 76 Tagen vermietet. Der Mietzins für eine auf der online-Plattform angebotenen ganzen Unterkunft wird auf durchschnittlich 83,00 Euro geschätzt (vgl. Studie S. 28). Es ist davon auszugehen, dass der durchschnittliche Preis für ein einzelnes angebotenes Zimmer oder eine Schlafgelegenheit unter diesem Wert liegt. Eine Vermittlungsgebühr von aktuell 3,00% in Ansatz gebracht, ergibt sich ein Ertrag der Klägerin in Höhe von 189,24 Euro pro Wohnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 2021, a.a.O., juris Rn. 26; Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. Mai 2020, a.a.O., juris Rn. 106). Hieraus ergibt sich ein Streitwert von gerundet 125.000,00 Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 ff. niedergelegte Datenschutzrecht des TMG
§§ 11 ff. TMG
§ 14 TMG
§ 4 ZwVbG
§ 5 TMG
§ 5 TDDSG
§ 2a TMG
§ 3 TMG
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 2 TMG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 ZwVbG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 1 ZwVbG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 ZwVbG
§ 5 Abs. 2 Satz 3 ZwVbG
§ 15 Abs. 5 Satz 4 TMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 ZwVbG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 ZwVbG
§ 2 Satz 1 Nr. 1 TMG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 ZwVbG
§ 5 Abs. 6 ZwVbG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 ZwVbG
§ 15a Abs. 3 Nr. 1 TMG
§ 7 Abs. 4 ZwVbG
§ 1 Abs. 1 ZwVbG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 und 4 ZwVbG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG
§ 5 Abs. 1 TMG
§ 5 Abs. 1 TDDSG
§ 14 Abs. 1 TMG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 TDDSG
§ 5 Satz 2 TDDSG
§ 3 Abs.1 TMG
§ 3 Abs. 2 TMG
§ 2a Abs. 1 TMG
§ 3 Abs. 3 Nr. 4 TMG
§ 12 Abs. 2 TMG
§ 2 Abs. 1 ASOG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 ASOG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ASOG
§ 7 Abs. 1 Nr. 6 ZwVbG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 1 ASOG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 14 Abs. 2 des Telemediengesetzes
§ 2 Abs. 1 und 3 des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes
§ 31 Abs. 2 Nr. 1 des Ordnungswidrigkeitengesetzes
§ 113 Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 28 Abs. 1 der Verfassung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 4 Nr. 2 DSGVO
Art. 95 DSGVO
Art. 2 DSGVO
Art. 2 Abs. 4 DSGVO
Art. 94 Abs. 1 DSGVO
Art. 94 Abs. 2 Satz 1 DSGVO
Art. 6 Abs. 2 DSGVO
Art. 4 Nr. 7 DSGVO
Art. 4 DSGVO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 65, 1, 41
BVerfGE 128, 1, 44
BVerfGE 113, 29, 46
BVerfGE 141, 220, 264
BVerfGE 155, 119, 206
BVerfGE 115, 320, 343
BVerfGE 130, 151, 184
BVerfGE 125, 260, 312
BVerfGE 113, 348, 383
BVerfGE 38, 348, 370
BVerfGE 125, 260, 343
BVerfGE 120, 351, 366
8 C 5/03
7 C 39/87
8 C 24/10
3 C 6/97
VI ZR 345/13
5 B 9.18
6 K 676.17
1 BvR 209/83
1 BvF 2/05
2 BvR 1027/02
1 BvR 1873/13
1 BvR 518/02
1 BvR 1299/05
6 B 41/20
1 BvR 668/04
2 BvL 5/74
1 BvL 1/18
12 B 19.16
9 K 18.45
4 K 3505/16
6 K 420.19
6 K 335.18
1 BvR 2388/03
1 BvR 276/17
6 B 26/03