Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-22, Aktenzeichen 2 R 86/16
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2016:1122.2R86.16.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Außervollzugsetzung der von der Antragsgegnerin erlassenen Veränderungssperre für den Bebauungsplan Nr. 02-2016wo "GE T-Straße/D-Straße", die sie mit dem gleichzeitig erhobenen Normenkontrollantrag angreift.
Die Antragstellerin ist seit dem 19.02.2016 Eigentümerin der Grundstücke der Gemarkung W., Flur A, Flurstücke 139/15, 167, 170, 174, 165, 168 und 173 mit der Straßenbezeichnung D-Straße 8 im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin, die sie mit notariellem Kaufvertrag vom 11.06.2015 erworben hatte. Die Flurstücke 139/15, 167, 170 und 174 sind mit einem Gebäude bebaut, das im Jahr 1961 als Lehrlingswohnheim genehmigt und errichtet wurde. Auf der Grundlage einer der (...) Grundstücksgesellschaft erteilten Baugenehmigung vom 08.11.1993 wurde der nördliche Flügel später als Hotel genutzt. Der südliche Flügel sollte (weiterhin) als Studentenwohnheim genutzt werden.
Am 19.02.2016 schlossen der Landkreis Anhalt-Bitterfeld und die BSG Bayrisch-Sächsische Gesellschaft für Herbergen und Liegenschaften mbH (nachfolgend: BSG) einen Vertrag, nach dem der Landkreis von der BSG den als Gästehaus "(...)-Hotel" bekannten Gebäudeteil zur Unterbringung und Betreuung von Asylsuchenden, Flüchtlingen und abgelehnten Asylbewerbern ab dem 01.01.2016 für die Dauer von fünf Jahren anmietet. Die Bewirtschaftung des Objekts und die Betreuung dieser Personen sollten durch die BSG erfolgen. Die BSG hat das Objekt von der Antragstellerin für die Zeit vom 01.03.2016 bis zum 28.02.2021 angemietet.
Bereits unter dem Datum vom 08.02.2016 beantragte die Antragstellerin beim Landkreis Anhalt-Bitterfeld die Erteilung einer Baugenehmigung zur Umnutzung des bestehenden Wohnheims im südlichen Flügel in eine Unterkunft für Asylbewerber.
Mit Erklärung vom 10.03.2016 verweigerte die Antragsgegnerin gegenüber dem Landkreis ihr gemeindliches Einvernehmen für das Vorhaben. Zur Begründung gab sie an, eine Flüchtlingsunterkunft sei als soziale Einrichtung im fraglichen Gebiet, das als Gewerbegebiet einzustufen sei, planungsrechtlich unzulässig. Ihre Zulassung sei mit der Entwicklung als Gewerbegebiet nicht vereinbar/verträglich. Es seien Wechselwirkungen von Gewerbe und Wohnbebauung bezüglich Immissionen/Emissionen zu erwarten. Die einwirkenden Lärmbelastungen durch angesiedelte Unternehmen widersprächen den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse und Sicherheit der Bevölkerung. Im Umkehrschluss seien durch das Vorhaben auch erhebliche Einschränkungen für die zulässige gewerbliche Nutzung (bzw. Erweiterungen und Neuansiedlungen) zu befürchten. Der Flächennutzungsplan weise an dieser Stelle ein Gewerbegebiet mit Nutzungseinschränkungen aufgrund von erheblichem Konfliktpotenzial zur angrenzenden Wohnbebauung aus. Aus diesem Grund diene die ausgewiesene Gewerbefläche als "Puffer", um Industrie und Wohnen voneinander abzuschirmen.
Mit Schreiben vom 28.04.2016 teilte der Landkreis Anhalt-Bitterfeld der Antragsgegnerin mit, er sei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens nicht rechtmäßig sei und er im Rahmen des Genehmigungsverfahrens beabsichtige, das fehlende Einvernehmen gemäß § 71 Abs. 1 BauO LSA zu ersetzen. Zu Begründung gab er u.a. an, das maßgebliche Gebiet sei durch eine städtebauliche Gemengelage geprägt mit der Folge, dass sich das Vorhaben insbesondere auch nach der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Nach Lage der Dinge bringe das Vorhaben die städtebauliche Situation nicht in Bewegung und führe auch nicht zu deren Verschlechterung. Eine ähnlich gelagerte Nutzung als Wohnheim werde in dem Gebäude bereits langjährig ausgeübt. Mit dem Vorhaben sei zwar eine Erhöhung der Zahl der unterzubringenden Personen verbunden, jedoch bestehe bereits für die vorhandene Gebäudenutzung ein gleichartiger Schutzanspruch im Hinblick auf mögliche schädliche Umwelteinwirkungen. Die Ausweisung des angrenzenden Areals A des Chemieparks als Vorrangstandort für landesbedeutsame Industrie- und Gewerbeflächen enthalte keine Aussagen zur planungsrechtlichen Zulässigkeit der Grundstücksnutzung im konkreten Einzelfall. Aus den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 6/91 (Areal A des Chemieparks) werde ersichtlich, dass eine uneingeschränkte gewerbliche Nutzung auch nicht dem Planungswillen der Antragsgegnerin entspreche. Im Rahmen der Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit auf der Grundlage des § 34 BauGB entfalteten die Darstellungen im Flächennutzungsplan keine rechtliche Bindungswirkung. Im Übrigen ließen diese Darstellungen nicht erkennen, welche Nutzungseinschränkungen im Einzelnen in der sog. "Pufferzone" zwischen Chemiepark und Wohnbebauung östlich der D-Straße durch die Antragsgegnerin beabsichtigt seien.
Am 08.06.2016 beschloss die Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 02-2016wo "GE T-Straße/D-Straße" im Ortsteil W. für ein Gebiet, das im Norden durch die T-Straße, im Osten durch die D-Straße, im Süden durch das C-Zentrum D-Straße und den Chemiepark sowie im Westen durch den Chemiepark/R-Straße begrenzt wird und in dem auch die der Antragstellerin gehörenden streitbefangenen Grundstücke liegen. Ziel der Planung ist nach dem Beschlussantrag die Ordnung der vorhandenen Flächen zur Gewährleistung einer industrieverträglichen Nutzung. Die Flächen im Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans zwischen Industrieflächen und Wohnbebauung sollen als Gewerbegebiet ausgewiesen werden und als sog. "Pufferzonen" dienen. In der Begründung heißt es weiter, im Flächennutzungsplan sei eine Fläche mit Nutzungsbeschränkungen ausgewiesen, welche den nördlichen und östlichen Übergang vom Areal A des Chemieparks (Gewerbe- und Industriegebiet) zur Ortslage W. (Wohngebiete) umgrenze. Hier ergebe sich erhebliches Konfliktpotenzial. Zugleich erließ die Antragsgegnerin die streitige Veränderungssperre für das Gebiet der Planaufstellung. Die Satzung über die Veränderungssperre wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 18.06.2016 bekanntgemacht. In ihrem Amtsblatt vom 30.07.2016 machte die Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss und erneut die Satzung über die Veränderungssperre bekannt.
Mit Bescheid vom 09.09.2016 lehnte der Landkreis Anhalt-Bitterfeld den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Baugenehmigung zur Umnutzung des bestehenden Wohnheims in eine Unterkunft für Asylbewerber ab. Zur Begründung verwies er auf die Veränderungssperre der Antragsgegnerin und führte weiter aus, die Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre gefährde den angestrebten Sicherungszweck der gemeindlichen Planung und stehe den Planungszielen entgegen.
Bereits am 25.08.2016 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag und gleichzeitig den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen Folgendes geltend:
Ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung drohten ihr schwere Nachteile, die nicht oder nur sehr schwer wieder rückgängig zu machen seien. Sie habe bereits Aufwendungen in Höhe von über 500.000,00 € zur baulichen Herrichtung der Immobilie für den Brandschutz, für die Ausstattung des Objekts mit Einrichtungsgegenständen, für Arbeitnehmerkosten etc. aufgebracht sowie erhebliche Umsatzeinbrüche auf Grund der "negativen Presse" im Zusammenhang mit dem Betreiben als Flüchtlingsunterkunft gehabt. Der Landkreis Anhalt-Bitterfeld habe noch keine Miete bezahlt. Allein mit dem Verweis auf die Veränderungssperre blockierten die Antragsgegnerin und der Landkreis sämtliche Versuche, außergerichtlich eine Lösung zu finden. Sie müsse sich weder auf den Individualrechtsschutz gegen den nunmehr ergangenen Ablehnungsbescheid des Landkreises Anhalt-Bitterfeld vom 09.09.2016 noch auf ein vorläufiges Rechtsschutzverfahren vor den Zivilgerichten gegen die ausgesprochene Kündigung des Betreibervertrages verweisen lassen.
Es bestünden bereits Zweifel an der formellen Wirksamkeit der Satzung. Sowohl der Aufstellungsbeschluss als auch die Satzung über die Veränderungssperre in der Bekanntmachung vom 30.07.2016 seien hinsichtlich des Geltungsbereichs in sich nicht stimmig, weil das Flurstück 139/9 der Flur A in der Auflistung der betroffenen Flurstücke nicht aufgezählt werde, vom beiliegenden Kartenausschnitt aber erfasst sei. Überdies decke sich der Geltungsbereich der Veränderungssperre nicht mit dem Aufstellungsbeschluss vom 08.06.2016, auf den sich die Veränderungssperre beziehe, da dort der räumliche Geltungsbereich allein in einer grafischen Darstellung dargestellt worden sei und somit 67 Flurstücke umfasst habe.
In materieller Hinsicht sei die Veränderungssperre insbesondere deshalb fehlerhaft, weil sich das Planungsziel (Gewerbegebiet) nicht erreichen lasse und die angestrebte Bauleitplanung zur tatsächlichen städtebaulichen Entwicklung nicht in Beziehung stehe, sondern derart elementar von den tatsächlichen Gegebenheiten abweiche, dass sogar eine anfängliche Funktionslosigkeit der beabsichtigten Planung vorliege. Derzeit befinde sich im "rechten Flügel" des Plangebiets ein gefestigtes faktisches Mischgebiet mit einem hohen Anteil von bestandsgeschützter Wohnbebauung. Es spreche nichts dafür, dass diese Nutzung in absehbarer Zeit vollständig aufgegeben werde. Auch sei im gesamten Bereich des "rechten Flügels" kein einziger Gewerbebetrieb ansässig, vielmehr seien dort nur Wohnnutzung sowie Büro- und Verwaltungsgebäude vorzufinden. Zudem befänden sich dort keine Baulücken, in denen sich zukünftig neues Gewerbe ansiedeln könne. Ferner hätten die Grundstücke nicht die für eine gewerbliche Nutzung erforderliche Größe. Schallschutzmaßnahmen zur Abgrenzung von Gewerbe und Wohnen wären bei einer derart ausufernden Wohnnutzung unmöglich. Zudem befinde sich auf dem Grundstück T-Straße 59 eine Niederlassung des Deutschen Roten Kreuzes, wo ein Zentrum für Blutspenden, eine Kleidersammlungs- und eine Seniorenbegegnungsstätte und damit Einrichtungen für soziale Zwecke nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO eingerichtet seien, die nach einer Stellungnahme der Antragsgegnerin vom 15.07.2016 ausgeschlossen sein sollen.
Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre habe auch keine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorgelegen. Es hätten insbesondere Aussagen dazu gefehlt, was im Gewerbegebiet künftig zulässig sein solle. Erst mit Schreiben vom 15.07.2016 habe die Antragsgegnerin auf entsprechenden Hinweis des Landkreises Anhalt-Bitterfeld versucht, ein weitergehendes Planungskonzept darzulegen. Eine nachgeschobene Konkretisierung/Erläuterung genüge aber nicht.
Auch erschöpfe sich die Veränderungssperre in einer bloßen Negativ- bzw. Verhinderungsplanung und stelle einen "Etikettenschwindel" dar, um ihr Vorhaben zu boykottieren. Es sei vorauszusehen, dass eine Umnutzung des Gebiets allein in ein Gewerbegebiet ohne jegliche Wohnnutzung bzw. Nutzung von Anlagen für soziale Zwecke wegen der vorhandenen Bebauung faktisch nicht zu erreichen sei. Dass es der Antragsgegnerin nicht darum gehe, ein Gewerbegebiet als "Pufferzone" zwischen Wohnen und Industrienutzung zu errichten, zeige sich auch daran, dass die großflächigen Freiflächen zwischen den beiden "Flügeln" vom Geltungsbereich der Veränderungssperre ausgenommen worden seien. Weder der Flächennutzungsplan noch der Landesentwicklungsplan enthielten rechtsverbindliche Festsetzungen. Die Argumentation der Antragsgegnerin, dass es zu Problemen mit Emissionen/Immissionen aufgrund des Nebeneinanders von Wohnen und Industrie kommen könne, sei vorgeschoben. Unabhängig davon, dass sich an den Geltungsbereich der Veränderungssperre kein Industriegelände, sondern lediglich Gewerbegebiete anschlössen, behaupte die Antragsgegnerin solche Konfliktlagen bezüglich des jetzigen Bestandes nicht einmal. Konkrete Ansiedlungspläne von Industrie seien nicht ersichtlich. Neuansiedlungen müssten sich in den gegebenen Bestand eingliedern und die vorhandene Wohnbebauung gegenüber der D-Straße und im Geltungsbereich der Veränderungssperre beachten. Die Begründung der Antragsgegnerin, dass ein angebliches "Heranrücken" der Wohnbebauung durch das Flüchtlingsheim an die Gewerbe-/Industrieflächen stattfinde, sei absurd, weil das ihr gehörende Gebäude seit seiner Errichtung im Jahre 1961 als Lehrlingswohnheim der Wohnnutzung diene und diese Nutzung zumindest im südlichen Flügel immer fortgeführt worden sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre vom 8. Juni 2016 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor: Der Erlass einer einstweiligen Anordnung komme nicht in Betracht, weil er weder zur Abwehr schwerer Nachteile noch aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sei. Der Antragstellerin stehe gegen den Ablehnungsbescheid des Landkreises Anhalt-Bitterfeld vom 09.09.2016 Klage und vorläufiger Rechtsschutz zur Verfügung. Gleiches gelte im Hinblick auf die von der Antragstellerin geäußerte Befürchtung, dass der Landkreis sich möglicherweise von den mit ihr geschlossenen vertraglichen Vereinbarungen infolge der hier in Rede stehenden Rechtsakte lösen könnte; insoweit könne sie sich in regulären und in vorläufigen Rechtsschutzverfahren vor den insoweit zuständigen Zivilgerichten wehren.
Der Normenkontrollantrag habe aber auch keine Aussicht auf Erfolg. Die tatsächliche Situation vor Ort entspreche einem Gewerbegebiet. Die von der Antragstellerin aufgeführten Wohnnutzungen seien ihr größtenteils nicht bekannt. Jedenfalls sei ihr nicht bekannt, dass diese Nutzungen genehmigt seien. Dies betreffe insbesondere die Pension "Grünes Wohnen im Alter" und die Wohnnutzung im Hochhaus, wo sich überwiegend Büros befänden. In der jüngeren Vergangenheit habe sie nur von Bauanträgen Kenntnis erlangt, die einen gewerblichen Charakter aufwiesen. Eine Verhinderungsplanung betreibe sie nicht. Vielmehr verfolge sie bereits seit Längerem das Ziel, in dem in Rede stehenden Bereich ein Gebiet zu entwickeln, welches das Industriegebiet und das – dahinterliegende – allgemeine Wohngebiet sinnvoll voneinander abgrenze. Für den Bereich zwischen dem "linken" und "rechten Flügel" des sich in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans bestehe der bereits vor einiger Zeit erlassene Bebauungsplan Nr. 06/91 der (damaligen) Stadt W. (3. Änderung), der Wohnnutzung im MK-Teilgebiet ausschließe. Auch im Flächennutzungsplan sei für den maßgeblichen Bereich eine Fläche mit Nutzungsbeschränkungen dargestellt, welche den nördlichen und östlichen Übergang vom Areal A des Chemieparks (Gewerbe- und Industriegebiete) zur Ortslage W. (Wohngebiete) umgrenze. Die ggf. bestandsgeschützten Wohnnutzungen stünden der Verwirklichung eines Gewerbegebiets grundsätzlich nicht entgegen. Im Rahmen des weiteren Bebauungsplanverfahrens seien diese Nutzungen angemessen zu berücksichtigen und Lösungsansätze zu entwickeln. Im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre sei es nicht notwendig, dass eine bis ins Detail durchdachte Planung vorliege. Die Planungsbefugnis der Gemeinde umfasse auch das Recht, sich im Interesse der langfristigen städtebaulichen Entwicklung eines Gebiets über die tatsächlichen Verhältnisse hinwegzusetzen.
Im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Veränderungssperre sei der beabsichtigte Planungsinhalt im Mindestmaß bestimmbar und absehbar gewesen. Ziel des aufzustellenden Bebauungsplans sei die Ordnung der maßgeblichen Flächen zur Gewährleistung einer industrieverträglichen Nutzung. Mit der Festsetzung der Flächen im Geltungsbereich des Plans als Gewerbegebiet, in der nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe untergebracht und die darüber hinaus im Katalog des § 8 BauNVO enthaltenen Nutzungsarten, insbesondere auch Anlagen für soziale Zwecke, nicht zugelassen werden sollen, solle eine "Pufferzone" geschaffen werden. Bereits vorhandene Gebäude, die nach ihrer Nutzungsart unter diese Ausschlusskriterien fallen, sollten lediglich im Bestand zulässig sein und zukünftig für gewerbliche Nutzungen zur Verfügung stehen. Die Aufstellung des Bebauungsplans sei zudem erforderlich, um die im Landesentwicklungsplan 2010 des Landes Sachsen-Anhalt und die im Regionalplan formulierten Ziele (Vorrangstandort für landesbedeutsame Industrie- und Gewerbeansiedlung) umzusetzen. Durch das Heranrücken der Wohnbebauung an diese Gebiete könnte diese effiziente Ausnutzung gefährdet werden.
Bei der weiteren Bebauungsplanung kämen neben der Abstandswahrung weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Auswirkungen der bisherigen Lage von Nutzungen zueinander in Frage. Dazu zählten etwa passive Schallschutzmaßnahmen in Gestalt von Gräben, Mauern oder Wällen. Zur Bewältigung des Nebeneinanders von gewerblicher/industrieller Nutzung und Wohnnutzung komme zudem die Gliederung des Plangebiets nach § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO in Betracht. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass ihre Planung im Hinblick auf die Belange der im Plangebiet vorhandenen und neu anzusiedelnden Betriebe sowie der grundrechtlich geschützten Freiheit der Betriebsinhaber zwangsläufig zu keinem mit den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung vereinbaren Ergebnis führen werde.

Entscheidungsgründe:
A.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag ist zwar zulässig.
1.1. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt sich zum einen aus ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der Veränderungssperre. Zum anderen folgt sie auch daraus, dass ihr Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung zur Umnutzung des Wohnheims in eine Unterkunft für Flüchtlinge unter Berufung auf die streitgegenständliche Veränderungssperre abgelehnt worden ist.
1.2. Der Antragstellerin fehlt auch nicht deshalb das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO, weil sie gegen die Versagung der begehrten Baugenehmigung zur Umnutzung ihres Gebäudes um Rechtsschutz nachsuchen kann. Die Möglichkeit, sich im Wege eines derartigen Individualrechtsschutzes eine Baugenehmigung zu erstreiten, schließt die Rechtsschutzmöglichkeit des § 47 Abs. 6 VwGO gegenüber der der Ablehnungsentscheidung zugrunde liegenden Veränderungssperre nicht aus. Dies lässt sich bereits damit begründen, dass die beiden Rechtsschutzformen unterschiedliche Streitgegenstände mit einem jeweils unterschiedlichen gerichtlichen Prüfungsprogramm betreffen (vgl. Beschl. d. Senats v. 07.09.2004 – 2 R 240/04 – juris, RdNr. 4, m.w.N.). Ferner kommt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bei Versagung einer Baugenehmigung in Gestalt einer einstweiligen Anordnung mit der Verpflichtung der Behörde zur Erteilung der begehrten Baugenehmigung nur in Ausnahmefällen in Betracht, weil dies einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkäme (vgl. OVG BBg, Beschl. v. 27.05.2011 – OVG 2 S 16.11 –, juris). Zudem ist fraglich, ob in einem solchen Verfahren auch eine Inzidentkontrolle der Veränderungssperre stattfinden würde (vgl. OVG MV, Beschl. v. 15.07.2004 – 2 M 77/04 –, juris, RdNr. 32, m.w.N.)
2. Der Antrag ist aber nicht begründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen geboten ist.
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind, jedenfalls bei Bebauungsplänen, zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – BVerwG 4 VR 5.14 –, ZfBR 2015, 381, RdNr. 12, m.w.N.). Diese Grundsätze geltend für die Überprüfung einer der Sicherung der Bauleitplanung dienenden Veränderungssperre entsprechend (vgl. Beschl. d. Senats v. 04.08.2004 – 2 R 31/04 –, juris, RdNr. 24 ff.).
Gemessen daran ist die beantragte einstweilige Anordnung hier nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten. Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand ist offen, ob der Normenkontrollantrag Erfolg haben wird. Die danach gebotene Vollzugsfolgenabwägung fällt zu Ungunsten der Antragstellerin aus.
2.1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Auch im Normenkontrollverfahren ist für die Antragstellerin insbesondere die Antragsbefugnis gegeben, weil sie als Eigentümerin von im Plangebiet gelegenen Grundstücken geltend machen kann, durch die Veränderungssperre verletzt zu sein.
2.2. Ob der gegen die Veränderungssperre gerichtete Normenkontrollantrag begründet ist, ist nach derzeitigem Sachstand offen.
Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass (1.) Vorhaben im Sinne des § 29 nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen und (2.) erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen.
2.2.1. Die Veränderungssperre dürfte nicht schon in formeller Hinsicht fehlerhaft sein.
2.2.1.1. Es wird voraussichtlich nicht zu beanstanden sein, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin gleichzeitig einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans und über die Veränderungssperre gefasst hat. Zwar darf nach § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre nur beschlossen werden, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst worden ist. Die gesetzliche Regelung gibt damit eine zeitliche Abfolge dergestalt vor, dass über die Aufstellung des Bebauungsplans bereits beschlossen sein muss, bevor der Beschluss über die Veränderungssperre gefasst wird. Unschädlich ist aber, wenn über den Beschlussantrag über die Aufstellung des Bebauungsplans einerseits und über die Satzung über die Veränderungssperre andererseits "in einem Akt" abgestimmt wird. Auch bei dieser Form der Abstimmung wird zunächst der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst und anschließend, d.h. eine logische Sekunde später, beschlossen, dass zur Sicherung der (mit dem gerade gefassten Beschluss eingeleiteten) Bauleitplanung eine Veränderungssperre erlassen wird (vgl. VGH BW, Beschl. v. 05.08.2014 – 3 S 1673/12 –, juris, RdNr. 24).
Die Rechtmäßigkeit einer Satzung über eine Veränderungssperre setzt auch nicht voraus, dass der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans vor der Satzung über die Veränderungssperre öffentlich bekanntgemacht wird; es genügt die gleichzeitige Bekanntmachung (VGH BW, Urt. v. 28.10.1999 – 5 S 439/98 –, BRS 62 Nr. 121, RdNr. 29, m.w.N.).
2.2.1.2. Die Veränderungssperre genügt voraussichtlich auch den Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen in Bezug auf ihren räumlichen Geltungsbereich. Zwar besteht in der Bekanntmachung der Veränderungssperre ein Widerspruch zwischen textlicher Darstellung und zeichnerischer Darstellung im Kartenausschnitt, weil das Flurstück 139/9 der Flur A in der Auflistung der betroffenen Flurstücke nicht aufgezählt, vom beiliegenden Kartenausschnitt aber erfasst wird. Dies dürfte indes unschädlich sein.
Eine Satzung ist zwar dann unwirksam, wenn sich die Grenzen des räumlichen Geltungsbereichs nicht mit Bestimmtheit ermitteln lassen. Verstöße gegen das Bestimmtheitsgebot können sich beispielweise dann ergeben, wenn der räumliche Geltungsbereich in sich nicht stimmig ist. In der Rechtsprechung wird teilweise die Auffassung vertreten, dies sei bereits dann der Fall, wenn Flurstücke im Text der Satzung nicht mit aufgezählt wurden, sie von dem beiliegenden Kartenausschnitt aber mit umfasst sind (so etwa OVG BBg, Beschl. v. 22.06.2011 – OVG 10 A 12/10 –, juris, RdNr. 22). Nach der Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern werden etwaige Widersprüche dagegen als unbeachtlich eingestuft, sofern sie durch Auslegung auflösbar sind (vgl. OVG MV, Urt. v. 17.06.2015 – 3 L 50/13 –, juris, RdNr. 60).
Für die Auffassung des OVG Mecklenburg-Vorpommern sprechen aus Sicht des Senats die besseren Argumente. Auch bei der Bekanntmachung eines Bebauungsplans ist (nur) zu fordern, dass sie mittels einer schlagwortartigen Kennzeichnung einen Hinweis auf den räumlichen Geltungsbereich des Plans gibt und dass dieser Hinweis den Plan identifiziert (BVerwG, Beschl. v. 10.08.2000 – BVerwG 4 CN 2.99 –, NVwZ 2001, 203 [204], RdNr. 14 in juris). Dabei muss dieser Hinweis nicht bereits jedwede Frage nach der genauen Lage des Plangebiets und seiner Ausdehnung im Einzelnen beantworten, vielmehr muss er nur geeignet sein, denjenigen, der sich über den genauen räumlichen und gegenständlichen Regelungsgehalt des Bebauungsplans unterrichten will, zu dem richtigen bei der Gemeinde ausliegenden Plan zu führen (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 – BVerwG 4 C 59.81 –, BRS 44 Nr. 23 , RdNr. 14 in juris, m.w.N.). Die Grenzen dürfen sowohl zeichnerisch dargestellt als auch textlich beschrieben werden. Besteht ein Widerspruch zwischen der zeichnerischen Darstellung und der textlichen Beschreibung, ist er unbeachtlich, wenn er sich durch Auslegung auflösen lässt; denn Bebauungspläne sind – wie andere Normen auch – einer ein Redaktionsversehen berichtigenden Auslegung zugänglich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.05.2014 – BVerwG 4 CN 5.13 –, NVwZ 2014, 1170 [1172], RdNr. 19). Bestehen nur Zweifel, ob einzelne Flurstücke – z.B. im Randbereich – in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen sind oder nicht, so muss darunter im Übrigen nicht die Gültigkeit der Satzung insgesamt leiden, sondern die Satzung kann wegen der insoweit bestehenden Unbestimmtheit teilnichtig sein (BVerwG, Beschl. v. 01.02.1994 – BVerwG 4 NB 44.93 –, juris). Es ist nicht ersichtlich, weshalb für die Bekanntmachung einer Veränderungssperre sowie des ihr zugrunde liegenden Aufstellungsbeschlusses strengere Maßstäbe gelten sollen.
Im vorliegenden Fall, lässt sich im Wege der Auslegung ohne weiteres ermitteln, dass das von der Antragstellerin benannte Flurstück 139/9 der Flur A zum Geltungsbereich der Veränderungssperre gehört und lediglich ein Schreibfehler bei der Bekanntmachung vorliegt. In der Beschlussurkunde ist auch dieses (14 m² große) Flurstück ausdrücklich genannt. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, die dafür sprechen könnten, dass die Antragsgegnerin dieses – verhältnismäßig kleine – mitten im Plangebiet liegende Flurstück aus dem Geltungsbereich der Veränderungssperre heraushalten wollte.
2.2.2. Die Frage, ob die Veränderungssperre materiell wirksam ist, ist als offen zu bewerten.
2.2.2.1. Eine Veränderungssperre darf zwar – wie die Antragstellerin zutreffend vorträgt – erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 09.08.2016 – BVerwG 4 C 5.15 –, juris, RdNr. 19, m.w.N.). Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss jedoch über den Inhalt der angestrebten Planung keinen abschließenden Aufschluss geben; es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen (OVG NW, Urt. v. 03.12.2015 – 2 D 65/14.NE –, juris, RdNr. 30 f., m.w.N.).
Der Aufstellungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 08.06.2016 lässt das hiernach erforderliche Mindestmaß zum künftigen Inhalt des Bebauungsplans erkennen. Danach soll für den gesamten Geltungsbereich ein Gewerbegebiet festgesetzt werden, um eine "Pufferzone" zwischen industrieller/gewerblicher Nutzung im Süden und Wohnnutzung im Norden zu schaffen. Dass der Planaufstellungsbeschluss noch keine Aussage darüber enthält, welche in einem Gewerbegebiet zulässigen oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungen gemäß § 1 BauNVO ausgeschlossen werden sollen, ist unschädlich.
2.2.2.2. Ob die Veränderungssperre deshalb fehlerhaft ist, weil sich die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Planung gar nicht verwirklichen lässt, ist nach bisherigen Sach- und Streitstand offen.
Eine Veränderungssperre scheidet als Sicherungsmittel u.a. dann aus, wenn das angestrebte Planungsziel nicht erreichbar ist (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2005 – BVerwG 4 BN 61/05 –, juris). Bei der Überplanung bereits bebauter Ortsteile ist die Gemeinde indes nicht darauf beschränkt, den vorgefundenen Bestand festzuschreiben. Sie kann sich vielmehr das planerische Ziel setzen, einen vorhandenen Ortsteil fortzuentwickeln, was nur dann möglich ist, wenn ihre Planungsbefugnis das Recht umfasst, sich gegebenenfalls über die tatsächlichen Verhältnisse hinwegzusetzen. Ob und in welchem Maße die Gemeinde ihre planerischen Vorstellungen an den baulichen Gegebenheiten auszurichten hat, bestimmt sich nach der städtebaulichen Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) und den zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen. Das Interesse an der Erhaltung vorhandener Verhältnisse hat zwar erhebliches Gewicht. Es kann jedoch überwunden werden, wenn die von der Gemeinde verfolgten Ziele der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung sowie entsprechend gewichtige, gegen die Erhaltung der vorgefundenen Verhältnisse sprechende Belange dies rechtfertigen. Hält sich die planerische Entscheidung in den dadurch gezogenen Grenzen, so kann sie nicht gleichzeitig funktionslos sein. Dass die Gemeinde auch in den Fällen, in denen bauliche Anlagen den Festsetzungen eines Bebauungsplans widersprechen, in der Lage sein kann, ihre Planung in die Wirklichkeit umzusetzen, belegen die Instrumente, die es ermöglichen, einen Planvollzug gegebenenfalls gegen den Willen der Betroffenen sicherzustellen (zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 06.06.1997 – BVerwG 4 NB 6.97 –, BRS 59 Nr. 54, RdNr. 11 in juris). Die planerische Festsetzung „Gewerbegebiet“, mit der Flächen für Gewerbebetriebe im Sinne des § 8 BauNVO zur Verfügung gestellt werden, muss daher nicht den aktuellen Charakter des Gebiets widerspiegeln (vgl. SaarlOVG, Urt. v. 10.07.2014 – 2 C 297/12 –, juris, RdNr. 35). Ein Bebauungsplan ist allerdings dann nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen, wobei ein zeitlicher Prognosehorizont von mindestens etwa 20 Jahren der Planung eines Gewerbegebiets regelmäßig eine realistische Grundlage entzieht und die Verwirklichung unabsehbar macht (vgl. Urt. d. Senats v. 21.02.2008 – 2 K 258/06 –, juris, RdNr. 30, m.w.N.).
Ob sich das von der Antragsgegnerin angestrebte planerische Ziel, den fraglichen Bereich als Gewerbegebiet zu entwickeln, innerhalb absehbarer Zeit verwirklichen lässt, bedarf einer genaueren Prüfung im Normenkontrollverfahren unter Berücksichtigung der – von den Beteiligten sehr unterschiedlich dargestellten – städtebaulichen Situation.
2.2.2.3. Es lässt sich im Rahmen der im vorläufigen Rechtschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch nicht feststellen, dass die Antragsgegnerin mit der Aufstellung des Bebauungsplans und dem Erlass der Veränderungssperre eine unzulässige Verhinderungsplanung betreibt. Dafür genügt es nicht, dass die Antragsgegnerin nach Lage der Dinge auch beabsichtigt, dass die von der Antragsgegnerin vorgesehen Nutzung des Gebäudes der Antragstellerin als Flüchtlingswohnheim (Anlage für soziale Zwecke) nicht stattfindet.
Zwar sind Bebauungspläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Davon ist u.a. auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Ein solcher Fall aber ist nicht schon dann gegeben, wenn der Hauptzweck der Festsetzungen in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind nur dann als "Negativplanung" unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, Beschl. v. 15.03.2012 – BVerwG 4 BN 9.12 –, BRS 79 Nr. 19, RdNr. 3 in juris). Der Umstand, dass die Gemeinde einen Genehmigungsantrag zum Anlass für die Planaufstellung genommen hat, nimmt der Planung ihre positive Ausrichtung für sich genommen noch nicht (vgl. OVG NW, Beschl. v. 16.03. 2012 – 2 B 202/12 –, BRS 79 Nr. 119, RdNr. 16 in juris).
Insbesondere auch der Umstand, dass in dem seit dem 20.07.2012 wirksamen Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin, aus dem gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB die Bebauungspläne zu entwickeln sind, das in Rede stehende Plangebiet als Gewerbegebiet mit Nutzungseinschränkungen dargestellt ist, spricht dagegen, dass die Antragsgegnerin das im Aufstellungsbeschluss angegebene Planungsziel nur vorgeschoben hat.
2.3. Die wegen des offenen Ausgangs des Normenkontrollverfahrens gebotene Vollzugsfolgenabwägung fällt zu Ungunsten der Antragstellerin aus. Die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, wiegen nicht so schwer wie die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe.
Die Antragstellerin macht im Wesentlichen geltend, dass sie bereits hohe Aufwendungen insbesondere zur baulichen Herrichtung der Immobilie sowie für Personal aufgebracht und der Landkreis Anhalt-Bitterfeld noch keine Miete bezahlt habe. Daraus ergibt sich aber noch nicht, dass ohne die vorläufige Außervollzugsetzung der Veränderungssperre ihre rechtlich geschützten Interessen in ganz besonderem Maße beeinträchtigt oder ihr außergewöhnliche Opfer abverlangt würden. Zwar wurde aufgrund der Veränderungssperre ihr Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzungsänderung abgelehnt mit der Folge, dass sie das ehemalige Wohnheim nicht wie geplant als Flüchtlingsunterkunft nutzen und deshalb keine Mieteinnahmen erzielen kann. Dadurch werden aber keine irreparablen Schäden begründet. Vielmehr kann die Antragstellerin, wenn sich die Veränderungssperre und/oder der Ablehnungsbescheid des Landkreises Anhalt-Bitterfeld als rechtswidrig erweisen sollte(n), wegen des ihr entstandenen Schadens Amtshaftungsansprüche geltend machen. Auf der anderen Seite besteht bei einer Außervollzugsetzung der Veränderungssperre die Gefahr, dass die Erreichung des von der Antragsgegnerin angegebenen Ziels, ein Gewerbegebiet und dadurch eine "Pufferzone" zwischen gewerblicher/industrieller Nutzung und Wohnnutzung zu schaffen, zumindest erschwert wird. Insoweit kann nicht isoliert auf die Grundstücke der Antragstellerin abgestellt werden, vielmehr ist das gesamte Plangebiet in den Blick zu nehmen. Nach der Einschätzung des Landkreises Anhalt-Bitterfeld, die er im Rahmen des Genehmigungsverfahrens getroffen hat, ist die städtebauliche Situation zumindest in Teilen des Plangebiets durch eine Gemengelage geprägt mit der Folge, dass ohne die Veränderungssperre eine Vielzahl von baulichen Nutzungen zugelassen werden müsste.
B.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
C.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.4, 9.8.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013). Der Senat bewertet den Streitwert für das von einem kommerziellen Vermieter eingeleitete Normenkontrollverfahren gegen einen Bebauungsplan unter Anwendung der genannten Vorgabe in Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs mit 30.000,00 € als angemessen. Dieser Betrag ist mit Blick auf Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs bei einem Normenkontrollantrag gegen lediglich eine Veränderungssperre zu halbieren. Der sich daraus ergebende Betrag von 15.000,00 € ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gemäß Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs nochmals zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 34 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 1 BauNVO
§ 71 Abs. 1 BauO LSA
§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 203
NVwZ 2014, 1170
2 R 240/04
2 S 16.11
2 M 77/04
4 VR 5.14
2 R 31/04
3 S 1673/12
5 S 439/98
10 A 12/10
3 L 50/13
4 CN 2.99
4 C 59.81
4 CN 5.13
4 NB 44.93
4 C 5.15
2 D 65/14
4 BN 61/05
4 NB 6.97
2 C 297/12
2 K 258/06
4 BN 9.12
2 B 202/12