Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-24, Aktenzeichen 2 K 830/13

Tenor:
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 05.12.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28.05.2013 verpflichtet, dem Kläger eine Verwendungszulage (im Sinne einer Ausgleichszulage) in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 für den Zeitraum vom 01.07.2011 bis 31.12.2011 zu gewähren.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits tragen der Kläger zu ¾ und die Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ersichtlichen Kostenschuld abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist bei der Beklagten als Bauamtsrat (Besoldungsgruppe A 12) tätig. Er bekleidet dort seit längerem die Stelle eines Fachbereichsleiters „Bauen und Umwelt“. Diese Stelle ist laut Stellenplan der Beklagten seit dem 01.01.2010 der Besoldungsgruppe A 13 zugeordnet.
Mit Schreiben vom 01.02.2012 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Gewährung einer Verwendungszulage. Zur Begründung verwies er darauf, dass seine Stelle im Beamtenstellenplan seit dem Jahr 2010 unter der lfd. Nr. 16 mit A 13 bewertet sei. Die Haushaltsgenehmigung für das Jahr 2010 sei zum 30.07.2010 erfolgt. Da der Haushalt rückwirkend zum 01.01.2010 in Kraft getreten sei, sei seine Stelle nunmehr seit 25 Monaten höher bewertet. Laut Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.04.2011 - 2 C 30.09, 27.10 und 48.10 - habe ein Beamter, der dauerhaft eine höhere Stelle bekleide, nach 18 Monaten Anspruch auf eine Zulage in Höhe des Differenzbetrages zwischen den beiden Besoldungsgruppen, sofern er die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen erfülle. Diese Voraussetzungen seien bei ihm gegeben. Er bitte daher um Zahlung einer entsprechenden Zulage ab Entstehen seines Anspruchs gemäß dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.
Mit weiterem Schreiben vom 07.02.2012 beantragte der Kläger im Nachgang zu seinem Antrag auf Gewährung einer Verwendungszulage seine Beförderung zum Oberamtsrat und damit den Vollzug des seit dem 01.01.2010 für seine Stelle genehmigten Stellenplans.
Unter dem 10.09.2012 bzw. dem 17.10.2012 teilte das Landesverwaltungsamt - Kommunalaufsicht - der Beklagten auf Anfrage mit, dass bezüglich der im Stellenplan unter der lfd. Nr. 16 ausgewiesenen Beamtenstelle keine Zulagengewährung in Betracht komme, da insoweit eine Beförderung in die im Stellenplan angegebene Besoldungsstufe nicht möglich sei, weil aktuell keine gültige Haushaltssatzung vorliege.
Mit Bescheid vom 05.12.2012, dem Kläger ausgehändigt am 06.12.2012, wies die Beklagte den Antrag auf Gewährung einer Verwendungszulage zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Stadt über keinen gültigen Haushalt für das Jahr 2012 verfüge, so dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG nicht vorlägen. Das Landesverwaltungsamt - Kommunalaufsicht - habe dies mit Schreiben vom 17.10.2012 bestätigt.
Ferner teilte die Beklagte dem Kläger unter dem 10.12.2012 mit, dass die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes durch Art. 3 des Gesetzes Nr. 1775 zur Anpassung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen im Jahr 2012 und zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20.06.2012 (BesAnpÄndG) aufgehoben worden sei.
Mit Schreiben vom 12.12.2012, eingegangen am 14.12.2012, erhob der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 05.12.2012 und machte im Wesentlichen geltend, die erforderlichen Haushaltsmittel hätten jedenfalls im Jahr 2010 zur Verfügung gestanden, da die Planstelle im Stellenplan ausgewiesen worden sei. Dass der Stellenplan nicht (mehr) ausfinanziert sei und die Finanzmittel, soweit sie zur Verfügung gestanden hätten, vollständig (anderweitig) abgeflossen seien, könne den Anspruch auf Zulagengewährung nicht ausschließen, denn vermeintlich fehlende Haushaltsmittel oder gar ein „nicht existierender“ Haushalt könnten niemals dazu führen, dass gesetzliche Verpflichtungen nicht erfüllt würden. In seiner Person hätten zum 01.07.2012 sämtliche Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung einer Verwendungszulage mit Ablauf der 18-monatigen Wartefrist - also ab 01.07.2011 - vorgelegen. Die Zulage sei daher zumindest als Ausgleichszulage i.S.d. Art. 5 Abs. 1 BesAnpÄndG zu gewähren.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28.05.2013 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. In den Gründen des Bescheides ist ausgeführt, dem Kläger stehe kein Anspruch auf Auszahlung einer Verwendungszulage zum angegebenen Datum zu. Die Gewährung einer Zulage nach § 46 Abs. 1 SaarBBesG scheide aus, denn diese Vorschrift sei mit Wirkung vom 29.06.2012 außer Kraft getreten. Auch ein Anspruch auf Zahlung einer Ausgleichszulage nach der Übergangsvorschrift des Art. 5 Abs. 1 BesAnpÄndG bestehe nicht, denn dem Kläger habe am Tag vor dem Inkrafttreten des Gesetzes kein Anspruch auf Zulagengewährung nach § 46 Abs. 1 SaarBBesG zugestanden. Ob der Kläger Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahrgenommen habe, könne dahinstehen. In jedem Fall seien ihm diese Aufgaben nicht vorübergehend vertretungsweise übertragen worden. Insoweit unterscheide sich der vorliegende Fall auch von dem Fall, der der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegen habe. Die dortige Klägerin habe die Aufgaben der ständigen Vertreterin des Schulleiters eines Gymnasiums in Form der Vakanzvertretung wahrgenommen; eine solche liege hier erkennbar nicht vor. Das Tatbestandsmerkmal „vorübergehend vertretungsweise“ sei im Gesetzgebungsverfahren auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses eingefügt worden, um den Anwendungsbereich der Vorschrift insbesondere zur Vermeidung von Mehrkosten einzuengen. Es stehe damit in unmittelbarem Zusammenhang mit dem gesetzlichen Merkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, welches ebenfalls eingefügt worden sei, um zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstünden. Die Zulage solle aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Daraus folge, dass nur die Fälle der Vakanzvertretung erfasst würden. Es müsse daher eine freie Planstelle des höheren Statusamtes vorhanden sein. Eine Auszahlung der Zulage - auch in Form einer Ausgleichszulage - an den Kläger würde dazu führen, dass es bei der Beklagten zu Mehrkosten komme. Dies stehe einer Gewährung der Ausgleichszulage entgegen. Darüber hinaus verfüge die Beklagte über keinen gültigen Haushalt, so dass auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht vorlägen.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 29.05.2013 persönlich ausgehändigt. Am 13.06.2013 hat er die vorliegende Klage erhoben, mit der er sein Begehren auf Gewährung einer Zulage weiterverfolgt.
Er ist der Ansicht, die Voraussetzungen zur Zahlung einer Verwendungszulage im Sinne einer Vakanzvertretung hätten zum 30.06.2012 vorgelegen. Er sei seit 1996 als Amtsrat der Besoldungsgruppe A 12 zuzuordnen. Tatsächlich übe er jedoch seit mehreren Jahren Funktionen eines Dienstpostens aus, der im genehmigten Stellenplan der Beklagten seit dem 01.01.2010 nach A 13 bewertet sei. Damit seien ihm im Ergebnis Aufgaben eines höherwertigen Amtes für einen Zeitraum übertragen worden, dessen Ende weder feststehe noch absehbar sei. Das innegehabte Funktionsamt sei trotz vorhandener Planstelle aktuell noch vakant, da es nicht mit einem Beamten besetzt sei, der das seiner Wertigkeit entsprechende Statusamt der Besoldungsgruppe A 13 innehabe. Das Tatbestandsmerkmal „vorübergehend vertretungsweise“ sei damit erfüllt. Soweit der Widerspruchsbescheid hierzu Gegenteiliges ausführe, sei dies rechtlich nicht nachvollziehbar. Der gesetzliche Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung fordere die amtsangemessene Beschäftigung der Beamten. Ihnen sollten Funktionsämter, d.h. Aufgabenbereiche übertragen werden, deren Wertigkeit ihrem Statusamt entspreche. Die Notwendigkeit, in den Fällen der Vakanzvertretung eine Zulage zu gewähren, d.h. die durch die Ausweisung der Planstelle bereitgestellten Mittel auch auszugeben, solle den Dienstherrn anhalten, Stellen im Einklang mit der Ämterordnung des Besoldungsgesetzes zu besetzen. Dies sei bis heute nicht geschehen. Entgegen der Auffassung im Widerspruchsbescheid entstünden der Beklagten auch keine Mehrkosten, da der streitgegenständliche Dienstposten bereits seit dem 01.01.2010 als Amt der Besoldungsgruppe A 13 haushaltsrechtlich im Stellenplan ausgewiesen sei. Diese Ausweisung als Planstelle bedeute, dass Haushaltsmittel vorhanden seien bzw. vorhanden sein müssten, die ausgegeben werden könnten. Soweit der Widerspruchsbescheid u.a. auf eine Entscheidung des OVG des Saarlandes vom 06.04.2011 -1 A 19/11- Bezug nehme, sei zu berücksichtigen, dass in dem dortigen Fall letztlich die praktizierte „Topfwirtschaft“ dazu geführt habe, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des Amtes verneint worden seien. Dieser Sonderfall liege hier jedoch nicht vor. Nicht überzeugend sei schließlich auch die Argumentation der Beklagten, dass die Zulagengewährung bereits daran scheitere, dass ihr kein „gültiger Haushalt“ für das Jahr 2012 zur Verfügung stünde. Besoldungsansprüche wie die vorliegenden könnten grundsätzlich nicht mit dem Hinweis auf fehlende Haushaltsmittel abgewehrt werden. Es sei ein Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, gesetzlich begründete Ansprüche auch zu befriedigen.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 05.12.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28.05.2013 zu verpflichten, ihm ab dem 01.07.2011 eine Verwendungszulage (im Sinne einer Ausgleichszulage) in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Tatbestandsvoraussetzungen des § 46 Abs. 1 SaarBBesG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 BesAnpÄndG lägen nicht vor. Der Kläger sei nicht Empfänger einer Zulage gewesen, so dass er von der Übergangsvorschrift nicht erfasst werde. Nicht ausreichend sei, dass er einen Antrag auf Gewährung einer Zulage gestellt habe. Dies ergebe sich aus der Gesetzesbegründung, in der es wörtlich heiße, dass (nur) die am Tag vor dem Inkrafttreten des Gesetzes vorhandenen Empfänger einer Zulage nach § 46 des in Landesrecht übergeleiteten Bundesbesoldungsgesetzes eine Ausgleichszulage erhielten, die bei allgemeinen Besoldungsanpassungen um jeweils ein Drittel des Betrages abgeschmolzen werde, um den sich das Grundgehalt bei allgemeinen Besoldungsanpassungen erhöhe. Aber selbst unterstellt, der Kläger gehöre zu dem Personenkreis, der einen Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage geltend machen könnte, wären die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, denn am Tag vor dem Inkrafttreten des Gesetzes habe dem Kläger kein Anspruch auf eine Verwendungszulage zugestanden. Zu diesem Zeitpunkt habe keine gültige Haushaltssatzung vorgelegen, so dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nicht gegeben gewesen seien. Ungeachtet dessen scheide ein Anspruch auf Gewährung einer Verwendungszulage aus, da dem Kläger die Aufgaben auch nicht vorübergehend vertretungsweise übertragen worden seien. Das Tatbestandsmerkmal „vorübergehend vertretungsweise“ stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit dem weiteren gesetzlichen Merkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, welches eingefügt worden sei, um zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstünden. Die Zulage solle aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Daraus folge, dass das Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ nur die Fälle der Vakanzvertretung erfasse. Da zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung keine gültige Haushaltssatzung vorgelegen habe, sei das Tatbestandsmerkmal „vorübergehend vertretungsweise“ nicht erfüllt gewesen. Nicht entscheidend sei, ob irgendwann zu einem früheren Zeitpunkt die Tatbestandsvoraussetzungen vorgelegen hätten. Maßgebend sei allein der Zeitpunkt der Behördenentscheidung.
Hierauf erwidert der Kläger, nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 BesAnpÄndG komme es lediglich darauf an, dass der Beamte zu diesem Zeitpunkt einen Anspruch auf die Zulage habe, keinesfalls jedoch, dass er zu diesem Zeitpunkt bereits tatsächlicher Empfänger der Zulage gewesen sei. Zwar möge der Wortlaut der Gesetzesbegründung auf ein anderes hindeuten, Fakt sei jedoch, dass dies im Wortlaut des Gesetzes keinen Niederschlag gefunden habe.
Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten Bezug genommen; er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist nur teilweise begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer Verwendungszulage (im Sinne einer Ausgleichszulage) in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 für den Zeitraum vom 01.07.2011 bis 31.12.2011. Demgegenüber steht ihm für die darüber hinausgehende Zeit ab 01.01.2012 kein Anspruch auf die begehrte Zulage zu. Insoweit ist der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 05.12.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28.05.2013 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage des geltend gemachten Anspruchs ist § 46 Abs. 1 SaarBBesG i.V.m. der Übergangsregelung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes Nr. 1775 zur Anpassung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen im Jahr 2012 und zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20.06.2012 - BesAnpÄndG - (Amtsbl. S. 195). Durch Art. 3 Nr. 1 BesAnpÄndG wurde die den Anspruch auf eine Verwendungszulage regelnde Vorschrift des § 46 SaarBBesG mit Inkrafttreten des Gesetzes bzw. mit Wirkung vom 29.06.2012 für die Zukunft ersatzlos aufgehoben. Nach der Übergangsregelung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BesAnpÄndG erhalten indes Beamte, die am Tag vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 des in Landesrecht übergeleiteten Bundesbesoldungsgesetzes (SaarBBesG) haben bzw. hatten, eine Ausgleichszulage in Höhe der bisherigen Zulage, solange die bisherigen Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung der Zulage erfüllt sind.
Vorab ist festzuhalten, dass es nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BesAnpÄndG lediglich darauf ankommt, dass der Beamte zu diesem Zeitpunkt einen Anspruch auf eine Verwendungszulage hat, nicht dagegen, dass er bereits tatsächlicher Empfänger einer Zulage gewesen ist. Soweit die von der Beklagten zitierte Gesetzesbegründung möglicherweise auf etwas anderes hindeutet, ist dies mit dem Gesetzeswortlaut nicht in Einklang zu bringen.
Nach § 46 Abs. 1 SaarBBesG ist einem Beamten, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach achtzehn Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage zu zahlen, wenn in diesem Zeitpunkt die haushalts- und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.
Diese Voraussetzungen waren am 28.06.2012 - dem Tag vor dem Inkrafttreten der maßgeblichen Übergangsregelung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BesAnpÄndG - in der Person des Klägers lediglich für den Zeitraum vom 01.07.2011 bis 31.12.2011 erfüllt. Dagegen stand ihm für die Folgezeit ab 01.01.2012 kein Anspruch auf eine Verwendungszulage mehr zu, so dass insoweit auch kein Anspruch auf eine entsprechende Ausgleichszulage begründet werden konnte.
Klarstellend weist die Kammer an dieser Stelle darauf hin, dass die Übergangsregelung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BesAnpÄndG auch dann eingreift, wenn der Beamte am Tag vor dem Inkrafttreten der Regelung zwar aktuell keinen Anspruch auf eine Verwendungszulage hat, aber einen Anspruch auf Nachzahlung der Zulage für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum, in dem die Voraussetzungen für eine Gewährung vorgelegen haben, sofern dieser Anspruch weder erfüllt noch verjährt ist. Würde man die Übergangsregelung anders lesen, würde die Rechtsänderung zum 29.06.2012 in bestehende Rechte eingreifen und diese zum Erlöschen bringen, ohne dass dies mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar wäre. Es würde nämlich dann vom Zufall abhängen, ob ein bereits entstandener Anspruch noch rechtzeitig erfüllt worden ist oder nicht.
Bezogen auf die Tatbestandsvoraussetzungen des § 46 Abs. 1 SaarBBesG ist es zunächst nicht zweifelhaft, dass dem Kläger die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden. Ausweislich des zu den Gerichtsakten gereichten Schreibens der Beklagten an das Landesverwaltungsamt - Kommunalaufsicht - vom 16.02.2012 wurde der Kläger im Jahr 2000 durch Stadtratsbeschluss ausdrücklich mit der Leitung des Fachbereichs „Bauen und Umwelt“ betraut. Diese Tätigkeit ist laut Stellenplan der Beklagten seit dem 01.01.2010 mit A 13 bewertet und stellt daher für den Kläger, der das statusrechtliche Amt eines Amtsrates (Besoldungsgruppe A 12) bekleidet, eine höherwertige Tätigkeit dar. Soweit die Beklagte sowohl im Widerspruchsverfahren als auch im gerichtlichen Verfahren die Auffassung vertreten hat, die Aufgaben seien dem Kläger nicht „vorübergehend vertretungsweise“ übertragen worden, so dass bereits deshalb kein Anspruch auf Gewährung einer Verwendungszulage bestehe, ist ihm nicht zu folgen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
vgl. grundlegend BVerwG, Urteile vom 28.04.2011 -2 C 30.09, 27.10 und 48.10-, juris
stellt das Tatbestandsmerkmal „vorübergehend vertretungsweise“ einen einheitlichen Rechtsbegriff dar. Der Beamte soll die ihm übertragenen, einem höheren Statusamt zugeordneten Aufgaben erfüllen, bis sie einem Beamten mit funktionsgerechtem höherem Statusamt übertragen werden. Das Merkmal steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem weiteren gesetzlichen Merkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen. Dieses ist eingefügt worden, um zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstehen. Die Zulage soll aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Daraus folgt, dass das Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ nur die Fälle der Vakanzvertretung erfasst, in denen es an einem Stelleninhaber mit funktionsgerechtem Statusamt fehlt. Dagegen wird in den Fällen der Verhinderungsvertretung eine Zulage nicht gewährt, weil die Haushaltsmittel bereits für die Besoldung des an der Dienstausübung gehinderten Stelleninhabers benötigt werden. Die Aufgaben eines höherwertigen Amtes werden in den Fällen einer Vakanzvertretung auch dann vorübergehend vertretungsweise wahrgenommen, wenn sie dem Beamten für einen Zeitraum übertragen wurden, dessen Ende weder feststeht noch absehbar ist. Die Vakanzvertretung endet, mag sie auch als zeitlich unbeschränkt oder sogar ausdrücklich als „dauerhaft“ oder „endgültig“ bezeichnet worden sein, erst mit der funktionsgerechten Besetzung der Stelle. Dies ist der Fall, wenn ein Beamter mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle eingewiesen und ihm die Stelle, d.h. das Amt im konkret-funktionellen Sinne (Dienstposten) übertragen wird.
Ausgehend davon liegt im Fall des Klägers eine Vakanzvertretung vor, denn der von ihm wahrgenommene Dienstposten eines Fachbereichsleiters „Bauen und Umwelt“ ist seit seiner Höherbewertung mit Wirkung vom 01.01.2010 trotz vorhandener Planstelle vakant, da er nicht mit einem Beamten besetzt ist, der das seiner Wertigkeit entsprechende Statusamt der Besoldungsgruppe A 13 innehat. Dies reicht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus, um das Tatbestandsmerkmal der „vorübergehend vertretungsweise“ erfolgten Aufgabenübertragung zu erfüllen.
Des Weiteren ist nicht zweifelhaft, dass der Kläger die Aufgaben des höherwertigen Amtes - hier die seit dem 01.01.2010 mit A 13 bewertete Tätigkeit eines Fachbereichsleiters „Bauen und Umwelt“ - ab dem 01.07.2011 mehr als achtzehn Monate ununterbrochen wahrgenommen hat und dass er zu diesem Zeitpunkt auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Statusamtes - die sog. Beförderungsreife - erfüllt hat.
Allerdings waren die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Statusamtes auf den Kläger nach der Aktenlage nur bis zum 31.12.2011 erfüllt. Insoweit reicht es aus, dass im Stellenplan der Beklagten eine besetzbare Planstelle der Wertigkeit A 13 ausgewiesen war und die hierfür bereitgestellten Haushaltsmittel bis zur funktionsgerechten Besetzung der Stelle für eine Zulagengewährung verwendet werden können und müssen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.04.2005 -2 C 29.04- und vom 25.09.2014 -2 C 16.13-, juris, wonach der dreifache Zweck des § 46 BBesG darin besteht, einen Anreiz für den Beamten zu schaffen, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, die mit dem wahrgenommenen Amt verbundenen erhöhten Anforderungen - mit bereitstehenden Haushaltsmitteln - zu honorieren und den Verwaltungsträger davon abzuhalten, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen
Nach dem 31.12.2011 verfügte die Beklagte indes über keine gültige Haushaltssatzung mehr, was der Weitergewährung einer Verwendungszulage an den Kläger - unabhängig von der Ausweisung der Planstelle im Stellenplan - ab diesem Zeitpunkt aus haushaltsrechtlichen Gründen entgegensteht.
Nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen im vorstehenden Sinne sind z.B. auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landesrechts und darauf beruhende Verfügungen der Aufsichtsbehörden mit der Folge der Einschränkung der gemeindlichen Haushaltsbefugnisse (sog. Nothaushaltsrecht). Daraus folgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG nicht gegeben sind, wenn die betreffende Gemeinde dem Nothaushaltsrecht unterliegt und dieses die Begründung von Zahlungsverpflichtungen der Kommune infolge der Beförderung eines Beamten ausschließt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 -2 C 16.13- und Beschluss vom 29.12.2014 -2 B 110.13-, juris
Ein solcher Fall lag hier ab dem 01.01.2012 vor. Ausweislich der Verwaltungsunterlagen hat das Landesverwaltungsamt - Kommunalaufsicht - der Beklagten mit Schreiben vom 10.09.2012 bzw. vom 17.10.2012 bestätigt, dass u.a. bezüglich der im Stellenplan unter der lfd. Nr. 16 ausgewiesenen Beamtenstelle - hierbei handelt es sich um die Planstelle, die dem Dienstposten des Klägers zugeordnet ist - eine Zulagengewährung nicht in Betracht komme, da eine Beförderungsmöglichkeit in die im Stellenplan angegebene Besoldungsstufe mangels Vorliegens einer gültigen Haushaltssatzung aktuell nicht gegeben sei.
Aus diesen Schreiben wird deutlich, dass die Beklagte im Jahr 2012 dem sog. Nothaushaltsrecht des § 88 KSVG unterworfen war. Gemäß § 84 Abs. 1 KSVG hat die Gemeinde für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen. Diese enthält u.a. die Festsetzung des Haushaltsplans (Abs. 1 Satz 1 Nr.1). Die Haushaltssatzung tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr (Abs. 3 Satz 1), wobei Haushaltsjahr das Kalenderjahr ist, soweit für einzelne Bereiche durch Gesetz oder Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist (Abs. 4). Gemäß § 85 Abs. 1 KSVG ist der Haushaltsplan Teil der Haushaltssatzung. Er enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen sowie die entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen und die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen. Gemäß § 85 Abs. 2 KSVG ist der Haushaltsplan in einen Ergebnishaushalt und einen Finanzhaushalt sowie in Teilhaushalte zu gliedern. Der Haushaltssanierungsplan oder der Sanierungshaushalt nach § 82a und der Stellenplan sind Bestandteile des Haushaltsplans. Des Weiteren bestimmt § 86 Abs. 1 KSVG, dass die Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und seinen Anlagen vom Gemeinderat in öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen wird. Nach Abs. 2 ist die vom Gemeinderat beschlossene Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und seinen Anlagen der Kommunalaufsichtsbehörde vorzulegen. Sie soll bis zum Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt werden. Nach Abs. 3 ist die Haushaltssatzung öffentlich bekannt zu machen. Enthält sie genehmigungspflichtige Teile, darf sie erst nach Erteilung der Genehmigung öffentlich bekannt gemacht werden. Schließlich bestimmt § 88 Abs. 1 KSVG, dass die Gemeinde dann, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten darf, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsmaßnahmen, für die im Haushaltsplan eines Vorjahres Beträge vorgesehen waren, fortsetzen, Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben und Kredite umschulden.
Dieses auch als „vorläufige Haushaltsführung“ bezeichnete Nothaushaltsrecht greift hier ein. Nach den vorgenannten Bestimmungen des KSVG können die Ausführungen der Kommunalaufsicht aus dem Jahr 2012, dass die Beklagte aktuell über keine gültige Haushaltssatzung verfüge, nämlich nur so verstanden werden, dass die Haushaltssatzung der Beklagten genehmigungspflichtige Teile enthält (im Zweifel handelt es sich hierbei um einen Haushaltssanierungsplan bzw. einen Sanierungshaushalt gemäß § 82a KSVG), die Genehmigung seitens der Kommunalaufsichtsbehörde nicht erteilt worden ist und die Haushaltssatzung daher gemäß § 86 Abs. 3 KSVG nicht öffentlich bekannt gemacht werden durfte. Ohne öffentliche Bekanntmachung greifen aber die einschränkenden Regelungen des § 88 Abs. 1 KSVG über die „vorläufige Haushaltsführung“ ein. Nach diesen Regelungen war die Beklagte im Jahr 2012 nicht berechtigt, neue Zahlungsverpflichtungen infolge der Beförderung von Beamten zu begründen. Dies steht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch einer Zulagengewährung gemäß § 46 Abs. 1 BBesG entgegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 -2 C 16.13- und Beschluss vom 29.12.2014 -2 B 110.13-, a.a.O.
Was der Kläger hiergegen einwendet, greift nicht durch. Soweit er geltend macht, die erforderlichen Haushaltsmittel hätten jedenfalls im Jahr 2010 zur Verfügung gestanden, da die Planstelle damals im Stellenplan ausgewiesen worden sei, und die Auffassung vertritt, allein die Tatsache, dass der Stellenplan nicht (mehr) ausfinanziert sei und die Finanzmittel, soweit sie zur Verfügung gestanden hätten, vollständig (anderweitig) abgeflossen seien, könne den Anspruch auf Zulagengewährung nicht ausschließen, ist ihm - bezogen auf das Haushaltsjahr 2012 - nicht zu folgen. Zwar trifft es zu, dass sich der Dienstherr der Verpflichtung, besoldungsrechtliche Ansprüche zu befriedigen, grundsätzlich nicht mit dem Hinweis auf fehlende Haushaltsmittel entziehen kann. Dies folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der es gebietet, gesetzliche Verpflichtungen zu erfüllen.
So auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 06.06.2006 -1 L 35/06-, juris
Allerdings gilt dies nicht für die streitgegenständliche Verwendungszulage gemäß § 46 Abs. 1 SaarBBesG, da diese tatbestandlich voraussetzt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung vorliegen müssen. Die Möglichkeit, den Kläger in ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 zu befördern, bestand für die Beklagte im Jahr 2012 indes offensichtlich nicht. Vielmehr unterlag sie nach den einschlägigen Bestimmungen des KSVG mangels bekannt gemachter Haushaltssatzung den Beschränkungen der „vorläufigen Haushaltsführung“ und durfte deshalb nur Aufwendungen entstehen lassen, zu denen sie rechtlich verpflichtet war. Rechtliche Verpflichtungen in diesem Sinne können sich aus dem Gesetz, einem Vertrag oder Gewohnheitsrecht ergeben. Zu den Ausgaben, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu tätigen sind, gehören vor allem auch Personalausgaben einschließlich der Beamtenbesoldung, auf welche die Beamten gesetzliche Ansprüche haben (§ 3 Abs. 1 BBesG). Beförderungen gehören dagegen - grundsätzlich - nicht zu den durch die „vorläufige Haushaltsführung“ gedeckten Maßnahmen. Denn durch entsprechende Maßnahmen würde die betreffende Kommune Aufwendungen in Form von Besoldungsansprüchen, die in der Folge zu befriedigen wären, entstehen lassen, ohne hierzu - abgesehen von Ausnahmefällen - rechtlich verpflichtet zu sein. Der Dienstherr ist dem einzelnen Beamten gegenüber - etwa aufgrund seiner Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG) - nämlich grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Lediglich für Ausnahmefälle, in denen eine Beförderung zugesichert wurde oder eine freie besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über einen Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen bereits dahin ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für am besten geeignet hält, ist das Bestehen einer Beförderungsverpflichtung anzuerkennen.
Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.12.2013 -3 A 663/13-, juris, m.w.N.
Dass eine Beförderungszusicherung abgegeben worden wäre oder ein entsprechend den vorstehenden Grundsätzen verdichtetes Beförderungsermessen in Bezug auf den Kläger gegeben gewesen wäre, ist indessen nicht ersichtlich, so dass seine Beförderung im Jahr 2012 nicht durch die „vorläufige Haushaltsführung“ gedeckt gewesen wäre. Auch im Übrigen ist keine rechtliche Verpflichtung erkennbar, welche die Beförderung des Klägers mit den Bestimmungen über das Nothaushaltsrecht hätte vereinbar erscheinen lassen können. Namentlich folgt eine Verpflichtung im Sinne des § 88 Abs. 1 KSVG nicht aus dem Stellenplan der Beklagten. Gemäß § 85 Abs. 2 Satz 2 KSVG ist der Stellenplan Bestandteil des Haushaltsplans, der mit seinen Festsetzungen verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist, aber keine Außenwirkung entfaltet (§ 85 Abs. 3 KSVG), sich also ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und Funktionsträger der Kommune richtet. Allein aus dem Umstand, dass eine Planstelle im Stellenplan ausgebracht ist, folgt grundsätzlich noch keine Verpflichtung, diese Stelle auch zu besetzen.
Eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 88 Abs. 1 KSVG folgt auch nicht unmittelbar aus § 46 Abs. 1 SaarBBesG. Denn diese Bestimmung setzt gerade voraus, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes - hier desjenigen eines Oberamtsrates (Besoldungsgruppe A 13) - vorliegen, und kann mithin denklogisch nicht zur Begründung des Vorliegens eben dieser haushaltsrechtlichen Voraussetzungen herangezogen werden. Die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes unterscheidet sich insoweit von anderen Leistungen des Beamtenbesoldungsrechts, von deren Gewährung der Dienstherr sich grundsätzlich nicht durch Verweis auf haushaltsrechtliche Umstände freizeichnen kann. Die Regelung des § 46 Abs. 1 SaarBBesG selbst gibt somit nichts für die Beantwortung der in Rede stehenden Frage nach einer „rechtlichen Verpflichtung“ zur Zulagengewährung im Sinne des § 88 Abs. 1 KSVG her.
Vgl. auch insoweit OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.12.2013 -3 A 663/13-, juris, a.a.O., bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 30.12.2014 -2 B 25.14-, juris (Parallelentscheidung zu dem bereits zitierten Beschluss vom 29.12.2014 -2 B 110.13-); ferner Beschluss vom 25.02.2014 -3 A 753/13-, juris
Nach alledem führen die Regelungen über die „vorläufige Haushaltsführung“ hier dazu, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung des Klägers zum Oberamtsrat im Jahr 2012 nicht erfüllt waren und daher für diesen Zeitraum kein Anspruch auf Gewährung einer Verwendungszulage (im Sinne einer Ausgleichszulage) besteht.
Da die Übergangsregelung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BesAnpÄndG für erst nach dem 29.06.2012 entstehende Ansprüche auf eine Ausgleichszulage maßgeblich daran anknüpft, ob am 28.06.2012 - dem Tag vor dem Inkrafttreten der Rechtsänderung - aktuell ein Zulagenanspruch bestand, steht im Fall des Klägers zugleich fest, dass dieser auch in Zukunft - wenn die Beklagte wieder über eine genehmigte Haushaltssatzung verfügt - keinen Zulagenanspruch mehr erwerben kann. Allerdings käme dann u.U. eine Beförderung des Klägers in Betracht.
Die Kostenentscheidung der nur teilweise erfolgreichen Klage folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Beschluss
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 10.448,88 EUR festgesetzt. Dieser Wert entspricht dem 2-fachen Jahresbetrag der Differenz zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 zum Zeitpunkt des Klageeingangs (vgl. Ziffer 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 46 SaarBBesG
§ 46 BBesG
§ 88 KSVG
§ 82a KSVG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 SaarBBesG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 84 Abs. 1 KSVG
§ 85 Abs. 1 KSVG
§ 85 Abs. 2 KSVG
§ 86 Abs. 1 KSVG
§ 88 Abs. 1 KSVG
§ 86 Abs. 3 KSVG
§ 3 Abs. 1 BBesG
§ 85 Abs. 2 Satz 2 KSVG
§ 85 Abs. 3 KSVG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 5 Abs. 1 BesAnpÄndG
Art. 3 Nr. 1 BesAnpÄndG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BesAnpÄndG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 30.09
1 A 19/11
2 C 29.04
2 C 16.13
2 B 110.13
1 L 35/06
3 A 663/13
2 B 25.14
3 A 753/13
1 GKG auf 10.44