Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-23, Aktenzeichen 3 K 89/11.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2013:0123.3K89.11.WI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Oberst. Er war bis zum xxx - damals noch als Oberstleutnant - in xxx, Frankreich, stationiert. Für diese Zeit bezog er Auslandsdienstbezüge, die beginnend mit Juli xxx um 322,17 € brutto niedriger festgesetzt wurden.
Mit Schreiben vom 22.07.2010 beantragte der Kläger, ihm die Bezüge in ungekürzter Höhe weiter auszuzahlen.
Diesen Antrag lehnte die Wehrbereichsverwaltung West mit Bescheid vom xxx ab.
Durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz seien die Auslandsdienstbezüge mit Wirkung vom 01.07.2010 grundlegend neu geregelt worden. Der Zuschlag richte sich jetzt nach der Höhe des Grundgehalts statt bisher nach der Besoldungsgruppe und nach der Zonenstufe, welcher der Dienstort im Ausland zugeteilt sei. Der Dienstort xxx sei der Zonenstufe eins (statt bisher zwei) zugeteilt worden. Es folgte eine Berechnung auf dieser Grundlage.
Die Zuteilung der Dienstorte zu einer Stufe des Zuschlags ergebe sich aus der Zuschlagsverordnung in der jeweiligen Fassung, die durch das Auswärtige Amt erlassen werde. Seit dem 01.07.2010 gebe es 20 statt bisher 12 Zonenstufen.
Hiergegen legte der Kläger Beschwerde ein.
Mit Beschwerdebescheid vom xxx wies die Wehrbereichsverwaltung West die Beschwerde zurück. Der Dienstort des Klägers sei weder in der Anlage 1 noch in der Anlage 2 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen aufgeführt. Ein nicht aufgeführter Dienstort werde entsprechend der Zuordnung der Vertretung der Bundesrepublik Deutschland, in deren Amtsbezirk der Dienstort liege, vorgenommen. Daher sei xxx dem Amtsbezirk Paris zugeordnet worden. Der von dem Kläger angeführte Dienstort xxx sei in Anlage 2 zur Zuschlagsverordnung namentlich aufgeführt.
Der Ausgleich einer Verminderung der Dienstbezüge durch die Neuregelung sei gesetzlich nicht vorgesehen.
Das Prinzip einer amtsangemessenen Besoldung sei nicht verletzt. Das Alimentationsprinzip verpflichte den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie angemessen zu alimentieren. Hieraus folge jedoch kein Anspruch auf Besoldung in einer bestimmten Höhe. Dem Gesetzgeber sei insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, der - unter Berücksichtigung von Vertrauensschutz - auch die Möglichkeit einer - sachgerechten - Herabsetzung der Besoldung für die Zukunft umschließe. Diese Prinzipien seien durch die Neuerungen in der Auslandsbesoldung nicht verletzt.
Hiergegen hat der Kläger am 31.01.2011 Klage erhoben.
Der Kläger habe einen Anspruch darauf, dass ihm die Auslandsdienstbezüge in der bisherigen Höhe weiter gezahlt würden. Die Herabstufung seines Dienstortes xxx sei nicht gerechtfertigt. Die finanzielle Kompensation sei ein maßgeblicher Gesichtspunkt für die Zustimmung zur Versetzung nach xxx gewesen. Es habe mindestens einer Übergangsregelung bedurft. Es gehe um den Ausgleich von Nachteilen. Diese änderten sich nicht zu einem bestimmten Stichtag.
Die Kürzung der Bezüge von über 300,00 € im Monat sei nicht nachvollziehbar.
Eine Bewertung des Dienstortes i.S.v. § 53 BBesG sei für den Dienstort des Klägers nicht erfolgt. Eine Überprüfung der Verhältnisse vor Ort habe nicht stattgefunden.
Es liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor. Die Verhältnisse am Dienstort xxx seien ohne weiteres vergleichbar mit den Verhältnissen an den der Stufe zwei zugeordneten Dienstorten Le Luc und Nancy. Entsprechendes gelte für andere NATO-Dienststellen, wobei beispielsweise für ganz Belgien die Stufe zwei gelte, für Mons/Casteau sogar die Stufe drei. Gerade der Vergleich mit xxx zeige die Ungleichbehandlung. Diese beruhe möglicherweise darauf, dass keine Überprüfung der besonderen Verhältnisse in xxx vorgenommen worden sei, weil hier nur ein kleiner Stab für die NATO-Truppenstruktur mit Frankreich bestehe. Es müsse ein Vergleich mit Mons erfolgen, wobei xxx gegenüber Mons noch weitere Nachteile habe.
xxx sei in vielen Bereichen schlechter behandelt als andere Standorte. Insoweit könnten die schulische und die Wohnsituation beispielhaft benannt werden. So würden am Standort Mons/Casteau mit den Supreme Headquarters Allied Powers Europe (S.H.A.P.E) Familien erheblich unterstützt und Wohnungsmarkt, Schulsituation sowie kulturelles Angebot seien perfekt auf eine multinationale Gemeinschaft ausgerichtet, wobei Deutsche den zweitgrößten Anteil hätten. Der Kläger verweist insoweit auf den Internetauftritt von SHAPE (www.shape2day.com) und die Infomappe Streitkräftebasis des Führungsstabs der Streitkräfte im Bundesministerium der Verteidigung (www.streitkraeftebasis.de). Weiterhin legt er eine „NMR-Mitteilung Juli/September 2012“, einen Pfarrbrief und einen Gemeindebrief vor, in denen einzelne Freizeitveranstaltungen aufgelistet sind.
Vom SHAPE HQ werde ein housing office mit 250 Häusern und 350 Wohnungen innerhalb des Militärgeländes und ca. 1.400 Häusern und Wohnungen außerhalb betrieben. In xxx stehe nur der freie Wohnungsmarkt zur Verfügung.
In Casteau werde die SHAPE INTERNATIONAL SCHOOL betrieben, die vom Kindergarten bis zum Abitur reiche. Dabei gebe es einen Anteil, in dem deutschsprachig unterrichtet werde und der eine Dienststelle der Bundeswehr sei. Dagegen gebe es in xxx keine deutschsprachige Schule. Der Umstand, dass der Kläger keine schulpflichtigen Kinder habe, sei dabei irrelevant, da es sich um eine generelle Betrachtung handele.
Die internationale SHAPE community betreibe on base ein Morale and Welfare Office mit einem weitgefächerten Angebot, das Reisen, Ausflüge, Theateraufführungen, Kunstausstellungen usw. umfasse. Es gebe auch deutschsprachige Tanzkurse, Gesprächskreise und Singkreise.
In SHAPE seien zwei Dienststellen der katholischen und evangelischen Militärseelsorge stationiert, mit speziellen Angeboten für deutsche Familien. Dies umfasse auch Freizeitangebote für Kinder und Erwachsene.
Von xxx aus könnten diese Angebote bei einer Fahrtzeit von mindestens einer Stunde für eine Strecke nicht genutzt werden. Demgegenüber gebe es in xxx zwar ein beachtliches kulturelles Angebot, aber ausschließlich in französischer Sprache.
Alle Artikel des täglichen Lebens (Lebensmittel, Bekleidung, Haushaltsgegenstände usw.) seien in SHAPE auf dem Militärgelände erhältlich.
Weiterhin gebe es in Casteau eine deutsche Stabs- und Versorgungskompanie und die Bundeswehrverwaltungsstelle Belgien.
Eine Vergleichbarkeit mit den Verhältnissen in Paris sei nicht gegeben und die Zuordnung daher rechtswidrig.
Der Flughafen in xxx biete keine kostengünstigen Flüge und keine Direktflüge nach Berlin an. Auch ansonsten bestünden nur in geringem Umfang Verbindungen in das Ausland.
In xxx herrsche eine außerordentlich hohe Kriminalität. Hierdurch sei die persönliche Bewegungsfreiheit in der Stadt erheblich eingeschränkt.
Für Angehörige der Bundeswehr gebe es in xxx keine ärztliche Versorgung. Der zuständige Truppenarzt habe seinen Dienstsitz in dem ca. 80 km entfernten Mons/Casteau (SHAPE), also in Belgien. Dort existiere eine große internationale Klinik mit deutschem Arzt und Zahnarzt. Dieser Ort sei günstiger eingestuft. Dies gelte im Übrigen auch für eine Reihe weiterer Orte, in denen es keine truppenärztliche Versorgung gebe. Bei diesem Aspekt seien nicht nur die finanziellen Aufwendungen, sondern auch die zeitliche Inanspruchnahme zu berücksichtigen.
Das Trinkwasser in xxx könne nicht mit gutem Gewissen für die Essenszubereitung verwendet werden. Es sei stark chlor- und kalkhaltig. Daher müssten für Mahlzeiten Wasserflaschen gekauft werden. Hieraus ergebe sich auch eine erhebliche Verkürzung der Lebensdauer von Waschmaschinen. Auch insoweit sei xxx nicht mit Paris vergleichbar.
Die Isolierung der Wohngebäude in Frankreich, insbesondere in xxx, sei schlecht, wodurch sich höhere Heizkosten ergeben würden und die Wohnung in einem kalten Winter nicht ausreichend geheizt werden könne.
In xxx werde ausschließlich Französisch gesprochen und es handele sich um einen kleinen Standort. Dies schränke die Möglichkeiten sozialer Kontakte ein. Auch das kulturelle Angebot könne deshalb nicht berücksichtigt werden. Der Umstand, dass xxx Kulturhauptstadt gewesen sei, habe heute keine wesentlichen Auswirkungen mehr.
Es obliege allein der Beklagten, die Höhe der Zuschläge im Einzelnen darzulegen und nachzuweisen.
Es sei nicht richtig, auf die spezifischen Belange des Auswärtigen Amtes abzustellen, da für Soldaten zum Beispiel keine feste Arbeitszeitregelung gelte und sie deshalb keine Überstunden vergütet erhielten.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Bescheids der Wehrbereichsverwaltung West vom 05.08.2010 und deren Beschwerdebescheids vom 15.11.2010 festzustellen, dass die Besoldung des Klägers für die Zeit vom 01.07.2010 bis zum 03.10.2011 wegen der Zuordnung des Dienstortes xxx zur Dienstortstufe I nach Anlage 1 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf den Beschwerdebescheid.
Das Empfangsbekenntnis bezüglich des Beschwerdebescheides sei nicht wieder zu den Akten gelangt.
Der Zuschlag stelle eine pauschale Abgeltung der Mehraufwendungen und der immateriellen Belastungen eines Beamten oder Soldaten an einem ausländischen Dienstort dar. Die allgemeinen immateriellen Belastungen des Auslandsdienstes würden unabhängig vom Dienstort abgegolten. Dem dienstortbezogenen immateriellen Anteil werde eine standardisierte Dienstortbewertung im Verhältnis zum Sitz der Bundesregierung zu Grunde gelegt.
Der materielle Mehraufwand an den ausländischen Dienstorten seien neu ermittelt worden. Die Ermittlungen seien für 37 Leitorte erfolgt. Zu Grunde gelegt worden sei eine statistische Durchschnittsfamilie im Auswärtigen Dienst, über deren Lebenshaltungsausgaben das Statistische Bundesamt detaillierte statistische Daten besitze. Die Ausgaben seien durch Abfrage der Ausgaben einzelner wichtiger Gütergruppen ermittelt und für alle übrigen Gütergruppen anhand der durch das Statistische Bundesamt erstellten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe sorgfältig geschätzt und in einen absoluten Betrag umgerechnet worden. Anschließend seien die übrigen Dienstorte dem ihnen am nächsten kommenden Leitort zugeordnet und bei bestimmten ortstypischen Ausgabepositionen Zu- bzw. Abschläge vorgenommen worden. Der so ermittelte Mehraufwand für eine Durchschnittsfamilie sei mit statistischen Methoden auf andere Beschäftigte erstreckt worden. Alle Dienstorte innerhalb von Flächenstaaten seien dem gleichen Leitort zugeordnet worden (dieselbe Sprache, Kultur, ähnliche Versorgungslage). So sei xxx Paris zugeordnet worden.
Dieses Verfahren erfülle die Forderung des Rechnungsprüfungsausschusses des Deutschen Bundestages und des Bundesrechnungshofes nach einem objektiven Verfahren für den Auslandszuschlag. Das zuvor praktizierte Verfahren habe dem nicht genügt.
Mit dem materiellen Mehraufwand würden die durch den Auslandsdienst entstehenden unmittelbaren Mehrkosten erfasst. Beispiel hierfür sei, dass eine Familie an einem Dienstort ohne zumutbare öffentliche Nahverkehrsmittel i.d.R. zwei Fahrzeuge benötige, während im Inland häufig ein Fahrzeug ausreiche.
Das Ausgabeverhalten eines Haushalts und damit auch dessen materieller Mehraufwand im Ausland seien abhängig von der Einkommenshöhe und der Anzahl der Familienmitglieder. Daher seien Auf- und Abschläge nach Einkommen und Familiengröße vorzunehmen gewesen. Hierbei sei nun nicht mehr nach Besoldungsgruppen, sondern nach dem Grundgehalt des Beschäftigten differenziert worden. Damit sei der Tatsache Rechnung getragen worden, dass die Konsumausgaben nicht proportional mit dem Einkommen steigen würden. Der Anteil der Konsumausgaben am gesamten Einkommen sei umso niedriger, je höher das Einkommen sei. Dieser Faktor und die Abstufungen seien auf der Grundlage von Vorschlägen des Statistischen Bundesamtes festgelegt worden. Durch das Abstellen auf das Grundgehalt liege das Verfahren näher am tatsächlichen Verbrauchsverhalten.
Für den Leitort Paris sei ein materieller Mehraufwand in Höhe von 899,63 € ermittelt worden. Dieser sei auch für xxx anzusetzen.
Die Ermittlung und Festsetzung der immateriellen Belastungen erfolge unter zwei Aspekten. Zum einen gebe es die allgemeinen Belastungen durch den Dienst im Ausland einschließlich der spezifischen Belastungen, die sich aus der Stellung und den Aufgaben als Beamter, Richter oder Soldat im Ausland ergeben würden. Dazu gehörten insbesondere die Aufgabe des soziokulturellen Umfelds in Deutschland, die physischen und psychischen Belastungen des Auslandsdienstes und der Wegfall des öffentlichen Leistungsangebots für die Bürger im Inland. Sie würden durch einen nach einheitlichem Maßstab im immateriellen Teil des Auslandszuschlags zu besichtigenden Grundbetrag abgegolten.
Die dienstortspezifischen immateriellen Belastungen seien andere als Nachteil empfundene Verhältnisse am Dienstort, die nicht unmittelbar zu Mehrkosten führen würden. Dazu gehörten zum Beispiel eine schlechte Sicherheitslage, ein eingeschränktes Freizeitangebot, eine unzureichende medizinische Versorgung, Versorgungsengpässe, Gesundheitsrisiken oder eine Bedrohung durch Naturkatastrophen. Diese Belastungen würden auf der Basis eines einheitlichen Kriterienkatalogs nach einem vorgegebenen Punktesystem jährlich von einer privaten Firma (Firma xxx) ermittelt, die auch für andere auswärtige Dienste und zahlreiche Unternehmen tätig sei. Dabei sei die jeweilige Abweichung von den Lebensverhältnissen am Sitz der Bundesregierung in Berlin ausschlaggebend. Für die Bestimmung der immateriellen Belastungen würden den einzelnen Dienstorten Punkte zugeordnet, die von der Firma xxx weltweit nach einem evaluierten Bewertungskatalog in 10 Belastungsgruppen mit insgesamt 41 Teilaspekten festgestellt würden. Diese seien um spezifische Belange des Auswärtigen Amtes (Sprache und Entfernung) angepasst worden. Berlin erhalte 100 Punkte. Die Differenz der Punktzahl eines Dienstortes zu den Höchstpunkten werde mit einem festgelegten Wert von 15 Euro multipliziert. Dies ergebe den Eurobetrag, der als Ausgleich für die immateriellen Belastungen angesetzt werde.
Das Ergebnis der Erhebungen der Fa. xxx hinsichtlich der immateriellen Belastungen bei dem Standort xxx (93 Punkte) sei fundiert begründet und nicht zu beanstanden.
Aus der Summe der ermittelten Beträge für den materiellen Mehraufwand und die immateriellen Belastungen resultiere die Zonenstufe, der der Dienstort zuzuordnen sei. Aus der Eingruppierung anderer Dienstorte zu einer Stufe des Auslandzuschlages ließen sich keine Ansprüche auf die Zuordnung des eigenen Dienstortes ableiten, denn jeder ausländische Dienstort werde mit den Lebensverhältnissen am Sitz der Bundesregierung verglichen. Hingegen erfolge kein Vergleich der Dienstorte untereinander. Der Dienstort xxx weiche nicht um die erforderlichen neun xxx-Punkte von Berlin ab, um der Zonenstufe zwei zugeordnet zu werden, weil er als Kulturhauptstadt Europas des Jahres xxx unter anderem ein reichhaltiges kulturelles (allein 10 Museen, vier Universitäten) und Freizeitangebot biete und erstklassig verkehrsmäßig angebunden sei (Flughafen, TGV, Eurostar, Thalys, fünf Autobahnen). xxx fehle für die Einstufung in Stufe 2 ein Betrag von 15,24 Euro (oder 2 xxx-Punkte). Auch bei einer geringfügig anderen Bewertung eines Einzelkriteriums ergebe sich noch keine andere Einstufung.
Die Flughafensituation in xxx sei mit einer niedrigeren Punktzahl als für Paris berücksichtigt.
Auch die Kriminalität sei unter dem Punkt „Political and social environment“ berücksichtigt.
Fahrten zum Truppenarzt stellten keinen Mehraufwand dar. Zwar müssten alle Soldaten ihre Kosten dafür selber tragen. Die Fahrten würden aber grundsätzlich im Rahmen des Dienstbetriebs mit Dienstfahrzeugen organisiert. Auch gesetzlich Versicherte oder Beihilfeberechtigte erhielten keine Fahrtkostenerstattung. Die truppenärztliche Versorgung sei unentgeltlich, dies gleiche systembedingte Nachteile aus. Gesetzlich Versicherte und Beihilfeberechtigte hingegen müssten einen beträchtlichen Teil der Krankenfürsorge selber tragen. Der Kläger profitiere sogar davon, dass sowohl im materiellen Mehraufwand als auch beim Kaufkraftausgleich Positionen der Krankenversorgung angerechnet würden, die bei ihm nicht entstünden. Im Einzelfall könne auch nach Absprache mit dem Truppenarzt ein Arzt vor Ort aufgesucht werden. Der Standard der Gesundheitsversorgung in xxx sei sehr gut. Daher sei der Höchstwert anzusetzen.
In xxx könnten sowohl Häuser, als auch Wohnungen angemietet werden. Die allgemeine Verfügbarkeit, auch für hohe Ansprüche, sei hoch. Dies rechtfertige die Bepunktung mit 9 Punkten.
In xxx gebe es eine internationale Schule (zweisprachig Englisch und Französisch). Private Schulen (nur Französisch) hätten einen sehr guten Standard. Dies rechtfertige 7 Punkte.
xxx biete eine große Auswahl an Restaurants mit vielfältiger Auswahl an Gerichten. Es gebe einige gute Kinos und Theater, sowie zahlreiche Sport-Clubs. Dies sei mit 8,75 korrekt bepunktet.
In xxx gebe es eine komplette Versorgung mit Konsumgütern. Diese seien ausgezeichnet verfügbar. Dies rechtfertige die Vergabe des Höchstwertes.
Die Frage des Trinkwassers sei beim materiellen Mehraufwand berücksichtigt.
Höhere Heizkosten spiegelten sich beim materiellen Mehraufwand nieder.
Die immateriellen Nachteile durch Sprachschwierigkeiten seien für xxx wie für Paris mit 6 Punkten ermittelt worden.
Die höhere Einstufung von Mons (Casteau) beruhe auf der Summe der Werte der materiellen Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen.
Die Neuregelung zum 01.07.2010 sei nicht angreifbar. Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz hindere den Gesetzgeber grundsätzlich nicht, Stichtage einzuführen, obwohl dies unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringe. Bei der Regelung des Übergangs von einer älteren zu einer neueren Regelung im Besoldungsrecht stehe dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Es sei zu berücksichtigen, dass ein Übergang zu einem objektiven Verfahren stattgefunden habe und bei einer Übergangslösung mit der Weiterzahlung des alten Auslandszuschlags für schon im Ausland befindliche Besoldungsempfänger einige einen niedrigeren Auslandszuschlag als nach neuem Recht erhalten hätten. In der Vergangenheit sei der Auslandszuschlag für xxx zu hoch angesetzt gewesen.
Der Vorwurf einer mangelhaften Information zur neuen Auslandsbesoldung sei vollkommen unberechtigt. Der Kläger sei seit dem 01.11.2008 in xxx stationiert gewesen. Nach Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes am 11.02.2009 habe das Bundesministerium der Verteidigung alle im Ausland befindlichen Bezügeempfänger sowie alle potentiellen Auslandsbediensteten ausführlich informiert. Dies sei mit einem Fernschreiben an sämtliche Dienststellen am 15.05.2009, durch Veröffentlichungen im Intranet der Bundeswehr, mit einem im Intranet eingestellten Informationsblatt im März 2010 sowie in den Gehaltsbescheinigungen für April 2010 erfolgt. Im Mai 2009 sei im Intranet ein Bezügerechner zur Verfügung gestellt worden, mit dem jeder Bezügeempfänger den ihm ab 01.07.2010 zustehenden Auslandszuschlag problemlos hätte berechnen können.
Das Gericht hat Beweis erhoben durch Vorlage der Unterlagen der Fa. xxx für die Standorte Paris, xxx und Casteau sowie den Sitz der Bundesregierung für den Zeitraum Juli 2010 bis Oktober 2011.
Hierzu trägt der Kläger vor, die Einstufung des Dienstortes xxx sei nach diesen Unterlagen fehlerhaft erfolgt.
Für die Schulsituation in xxx seien 8 Punkte vergeben worden, obwohl es keine deutschsprachige Schule gebe. Casteau sei trotz deutschsprachiger Schule mit 0 Punkten bewertet.
Auch die Bewertung der Flughafensituation in xxx mit 4 Punkten und in Casteau mit 0 Punkten sei fehlerhaft.
Bezüglich des kulturellen Angebots sei nicht berücksichtigt, dass es in Casteau anders als in xxx deutschsprachige Veranstaltungen gebe.
Es sei unberücksichtigt geblieben, dass die seelsorgerische Betreuung in der Muttersprache ein gewichtiges Kriterium darstelle.
Nicht die Entfernung nach Berlin, sondern die nach Deutschland sei im Hinblick auf die Einkaufsmöglichkeiten von Bedeutung. Dies sei völlig unberücksichtigt geblieben.
Das Gericht hat dem Kläger eine Frist nach § 87b Abs. 1 VwGO gesetzt.
Gegenstand des Verfahrens waren die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten (ein Hefter Beschwerdeakte, zwei Hefter Besoldungsakten).

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2009 - 2 BvL 3/08 -; Beschluss vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 -; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 49/07 -; Urteil vom 04.07.2002 - 2 C 13/01 -; Urteil vom 28.06.2000 - 11 C 13/99 -).
Der Übergang von der Verpflichtungsklage zur Feststellungsklage stellt keine Klageänderung dar (Kopp/Schenke, VwGO, § 91 RdNr. 9).
Die Klage ist aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheids der Wehrbereichsverwaltung West vom 05.08.2010 und deren Beschwerdebescheids vom 15.11.2010 und die beantragte Feststellung, denn die Besoldung des Klägers für die Zeit vom 01.07.2010 bis zum 03.10.2011 unter Zuordnung des Dienstortes xxx zur Dienstortstufe I nach Anlage 1 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen war rechtmäßig.
Die Besoldung des Klägers für den streitbefangenen Zeitraum - zu der auch die Auslandsbesoldung gehört (§ 1 Abs. 2 Ziff. 6 BBesG) - verstößt nicht gegen das sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebende grundrechtsgleiche Recht des Klägers auf amtsangemessene Alimentation.
Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 -, m.w.N.).
Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 -, m.w.N.). Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung. Diesem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle auf die Frage, ob die dem Beamten gewährten Bezüge evident unzureichend sind. Dies ist der Fall, wenn der unantastbare Kerngehalt der Alimentation als Untergrenze nicht mehr gewahrt ist.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die Neuregelung grundsätzlich nicht zu beanstanden.
Durch den Umstand, dass die Neuregelung der Auslandsbezüge zum 01.07.2010 keine Übergangsregelung enthielt, ist der Kläger nicht in seinem Anspruch auf amtsangemessene Alimentation - auch nicht unter Vertrauensschutz- und Bestandsschutzgesichtspunkten - verletzt. Eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit liegt ebenfalls nicht vor.
Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers deckt grundsätzlich auch strukturelle Neuregelungen der Besoldung in Form von Systemwechseln ab (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 -). Dabei ist der Normgeber auch nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG gehindert, Stichtage einzuführen, obwohl dies unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Auch hier muss sich die Überprüfung darauf beschränken, ob der Normgeber den ihm zustehenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat (BVerfG, Beschluss vom 26.04.1995 - 2 BvR 794/91 u.a. -). Führt etwa die Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung der Besoldung, bedarf es hierfür sachlicher Gründe (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 -).
Auch hat der Normgeber bei einem Systemwechsel eine Begründungspflicht sowie eine Beobachtungs- und gegebenenfalls eine Nachbesserungspflicht, damit er möglichen Verstößen gegen das Alimentationsprinzip adäquat begegnen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.09.2005 -2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258; Urteil vom 06.03.2007 - 2 BvR 556/04 -, BVerfGE 117, 330 ).
Dem genügt die Neuregelung. Auf Grundlage der Monita des Bundesrechnungshofes und des Rechnungsprüfungsausschusses des Deutschen Bundestages bestand Veranlassung zu einer sachgerechten Neufassung. Es erfolgt auch eine regelmäßige Überprüfung. So sind mittlerweile einzelne Dienstorte anders eingestuft worden (z.B. Le Luc und Nancy).
Schließlich muss der Gesetzgeber dann, wenn er geschützte Rechtspositionen aufhebt oder modifiziert aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine angemessene Übergangsregelung treffen. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen sind nicht auf den Bereich der Berufsfreiheit und der Eigentumsgarantie beschränkt. Sie gelten auch im Bereich des öffentlichen Dienstes. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist eine Ausprägung des allgemeinen Rechtsstaatsprinzips, dessen Geltung nicht auf bestimmte Rechtsgebiete beschränkt ist (BVerfG, Urteil vom 08.02.1977 - 1 BvR 79/70 u.a. - m.w.N.). Für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse steht dem Normgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Normgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfG, Urteil vom 08.02.1977 - 1 BvR 79/70 u.a. - m.w.N.).
Eine solche Überschreitung der Zumutbarkeitsgrenze durch die Stichtagsregelung zum 01.07.2010 ohne Bestandsschutz- oder Übergangsregelung liegt nicht vor, denn durch die Neuregelung ist kein Eingriff in eine geschützte Rechtsposition des Klägers erfolgt.
Der Anspruch des Klägers auf amtsangemessene Alimentation ist nicht verletzt. Grundsätzlich wird dieser Anspruch durch die im Inland gewährte Besoldung sichergestellt. Durch den Auslandszuschlag nach § 53 BBesG soll dieses Alimentationsniveau nicht erhöht werden, sondern es handelt sich - wie auch beim Mietzuschuss (§ 54 BBesG) und beim Kaufkraftausgleich (§ 55 BBesG) - um einen bloßen Korrekturfaktor, mit dem gewährleistet werden soll, dass bei einer Verwendung im Ausland eine statusgemäße Lebenshaltung entsprechend dem inländischen Lebensstandard möglich ist. Der zuvor gewährte Auslandszuschlag entsprach dem nach den Ausführungen des Bundesrechnungshofes nicht, sondern beruhte auf sachlich nicht nachvollziehbaren Kriterien. Im Ergebnis war er - wie die Neubewertung zeigt - im Falle des Klägers zu hoch angesetzt. Damit wurde der Kläger bis zum 30.06.2010 sachlich ungerechtfertigt überhöht besoldet. Dies kann aber keine geschützte Rechtsposition begründen. Ein Vertrauenstatbestand kommt insoweit nicht in Betracht.
Die Neuregelung der Auslandszuschläge zum 01.07.2010 und die damit einhergehende Zuordnung des Dienstortes xxx zur Dienstortstufe I nach Anlage 1 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
Nach Auffassung der Kammer sind weder methodische noch Einzelfallfehler bei der Berechnung des materiellen Mehraufwands und der immateriellen Belastungen und der daraus folgenden Einstufung des Dienstortes xxx in die Dienstortstufe I nach Anlage 1 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen ersichtlich. Die dabei angewandten Verfahren des Statistischen Bundesamtes für den materiellen Mehraufwand und der Fa. xxx für die immateriellen Belastungen sind sachlich nachvollziehbar.
Hinsichtlich des von dem Kläger vorgenommenen Vergleichs der Einstufung anderer Dienstorte - insbesondere von Casteau - mit der Einstufung von xxx ist es zwar - wie von der Beklagten vorgetragen - richtig, dass für die Bewertung der dienstortbezogenen immateriellen Belastungen der Vergleich der Verhältnisse an dem Dienstort mit denjenigen in Berlin maßgeblich ist. Die Einstufung anderer Dienstorte kann aber indizielle Bedeutung für die Beantwortung der Frage haben, ob xxx korrekt eingestuft ist.
Soweit der Kläger allerdings lediglich geltend macht, der Dienstort Casteau habe bei der Ermittlung der immateriellen Belastungen in bestimmten Kriterien deshalb eine höhere Punktzahl erhalten müssen, weil dort die Infrastruktur von SHAPE mit zahlreichen Angeboten zur Verfügung stehe, kann er daraus nichts für die Einstufung seines Dienstortes xxx herleiten. Eine fehlerhafte Einstufung eines anderen Dienstortes führt zu keinem Anspruch auf eine gleichermaßen fehlerhafte Einstufung.
Im Übrigen ist es nicht zu beanstanden, dass der Dienstherr im Rahmen seines Beurteilungsspielraums pauschalierend auf die Bedürfnisse und die Situation von Bediensteten des Auswärtigen Amtes abgestellt hat und dementsprechend Angebote und Leistungen, die nur Soldaten und ihren Angehörigen zur Verfügung stehen, unberücksichtigt gelassen hat. Die weit überwiegende Zahl der Empfänger von Auslandszuschlägen gehört diesem Personenkreis an und auch bei der ganz überwiegenden Zahl der Dienstorte handelt es sich um solche, in denen sich eine Vertretung der Bundesrepublik Deutschland befindet.
Hieraus folgt, dass die Rügen des Klägers bezüglich der Einstufung der Schulsituation (Kriterium 5), der Wohnungssituation (Kriterium 9), der Einkaufs- und Versorgungssituation (Kriterium 8) und der Freizeit- und Kulturveranstaltungen (Kriterium 7) nicht durchgreifen, da mit ihnen lediglich geltend gemacht wird, Casteau sei trotz besserer Situation bzw. Ausstattung (bedingt durch SHAPE) schlechter bepunktet.
Hinsichtlich des Kriteriums 7 („Recreation“) ist weiterhin zu berücksichtigen, dass es sich bei xxx um eine in einem Ballungsraum gelegene Stadt mit 227.000 Einwohnern handelt (Quelle: Wikipedia). Hieraus erschließt sich zwanglos das Vorhandensein eines breiten Angebots an Kultur- und Freizeitveranstaltungen und Restaurants.
Auch die Einstufung des Dienstortes xxx bezüglich der Flughafensituation mit vier Punkten ist nicht zu beanstanden. Es handelt sich um einen kleinen europäischen Regionalflughafen. Vergleichsmaßstab ist Berlin (Tegel), wobei mit der Punkteskala von einem bis zehn Punkten die Situation an allen Dienstorten weltweit abzudecken ist.
Weiterhin ist die Vergabe von sieben Punkten bezüglich der Kriminalität in xxx bei Anlegung eines weltweiten Maßstabs und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass auch Paris mit sieben Punkten eingestuft ist, nicht zu beanstanden. Sie ist auch unter Zugrundelegung des klägerischen Vortrags gerechtfertigt.
Soweit der Kläger vorträgt, die Isolierung der Gebäude in Frankreich, insbesondere in xxx, sei schlecht, woraus höhere Heizkosten und eine nicht ausreichende Heizbarkeit in kalten Wintern folge, betrifft dies im Wesentlichen den materiellen Mehraufwand. Dieser wurde für Paris ermittelt. Dass insoweit erhebliche Unterschiede zwischen Paris und xxx bestünden, hat der Kläger nicht substantiiert vorgetragen und ist auch für das Gericht nicht ersichtlich.
Auch für eine fehlerhafte Bewertung des Kriteriums 4.4 „water potability“ ist im Ergebnis nichts erkennbar. Der Vortrag, das Trinkwasser in xxx sei stark chlor- und kalkhaltig und könne nicht mit gutem Gewissen für die Essenszubereitung verwendet werden, stellt eine Tatsachenbehauptung und eine darauf fußende subjektive Einschätzung des Klägers dar. Als Begründung für die Einstufung mit zehn Punkten durch die Fa. xxx ist ausgeführt „food and water are safe to eat and drink“. Damit wird ausgedrückt, dass das Wasser Trinkwasserqualität hat. Für eine französische Großstadt kann unterstellt werden, dass dies zutrifft. Der klägerische Vortrag bestreitet dies auch nicht, sondern legt einen strengeren Maßstab an. Im weltweiten 10-Punkte-Vergleich ist aber die Vergabe von zehn Punkten bei genereller Trinkwasserqualität nach westeuropäischem Standard plausibel nachvollziehbar.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist nichts dafür erkennbar, dass der Dienstherr gehalten gewesen wäre, bei der Ermittlung der dienstortbezogenen immateriellen Belastungen einzustellen, ob am Dienstort deutschsprachige seelsorgerische Angebote der evangelischen und der katholische Kirche zur Verfügung stehen. Bei der Auswahl der zu berücksichtigenden Kriterien steht dem Dienstherrn ein weites Ermessen zu. Der Vortrag des Klägers erschöpft sich insoweit in einer bloßen unsubstantiierten Behauptung.
Soweit der Kläger geltend macht, er müsse die truppenärztliche Versorgung in 80 Kilometer entfernten Casteau in Anspruch nehmen, so stellt dies keinen zu berücksichtigenden Mehraufwand und keinen immateriellen Nachteil dar, da auch Soldaten im Inland an Standorten ohne truppenärztliche Versorgung den nächstgelegenen Truppenarzt aufsuchen müssen.
Dafür, dass die Einstufung von Lille bezüglich der Kriterien 4.1 „Hospital services“ und 4.2 „Medical supplies“ mit jeweils 10 Punkten unzutreffend wäre, ist nichts erkennbar.
Die pauschale Rügen des Klägers, die Verhältnisse am Dienstort xxx seien nicht mit denen in Paris vergleichbar - dies kann nur den materiellen Mehraufwand betreffen - und xxx sei auch gegenüber Le Luc und Nancy fehlerhaft eingestuft, sind unsubstantiiert.
Die Neuregelung der Auslandszulage zum 01.07.2013 und die damit einhergehende Zuordnung des Dienstortes xxx zur Dienstortstufe I nach Anlage 1 der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen sowie die daraus folgende Besoldung des Klägers verstoßen nach dem Vorgesagten auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), der es auch im Bereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.09.1987 - 2 BvR 933/82 -). Vielmehr besteht für die von dem Kläger beanstandete unterschiedliche Bepunktung der verschiedenen Dienstorte jeweils eine sachliche Rechtfertigung.
Da der Kläger im Rechtsstreit unterlegen ist, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht gegeben (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 53 BBesG
§ 54 BBesG
§ 55 BBesG
§ 167 VwGO
§ 87b Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 114, 258
BVerfGE 117, 330
2 BvL 3/08
1 BvR 541/02
2 C 49/07
2 C 13/01
11 C 13/99
2 BvL 4/10
2 BvR 794/91
2 BvR 1387/02
2 BvR 556/04
1 BvR 79/70
2 BvR 933/82