Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-02-02, Aktenzeichen 8 B 1675/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0202.8B1675.10.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin ¬gegen den Be-schluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 17. November 2010 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfah-ren auf 180.386,10 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der Senat legt den mit der Beschwerde weiterverfolgten Antrag der Antragstellerin dahin aus, dass er auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage(n) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 5. August 2010, geändert durch Bescheid vom 24. September 2010, gerichtet ist. Die Antragstellerin wendet sich in den erstinstanzlichen Klageverfahren 8 K 3599/10 und 8 K 4601/10 gegen die mit Bescheid vom 5. August 2010 nachträglich angeordnete Sicherheitsleistung, die durch Änderungsbescheid vom 24. September 2010 auf 1.803.861,- Euro erhöht worden ist.
II. Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht infrage.
Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Interessenabwägung maßgeblich auf die Erfolgsaussichten der erhobenen Klage abgestellt und angenommen, dass einer nachträglichen Anordnung einer Sicherheitsleistung nach § 17 Abs. 4 a BImSchG nicht die Möglichkeit entgegenstehe, auf der Grundlage des Vollstreckungsrechts vorzugehen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm lägen vor, insbesondere sei gegen die Höhe der angeordneten Sicherheitsleistung, die sich an der Höhe der Kosten für die Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG orientieren müsse, nichts zu erinnern. Die nachträgliche Anordnung der Sicherheitsleistung sei auch verhältnismäßig und beachte die Grundrechte der Antragstellerin. Das Beschwerdevorbringen stellt diese tragenden Erwägungen nicht in Frage. Hiervon ausgehend fällt die Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin aus.
1. Die angegriffene Anordnung einer erhöhten Sicherheitsleistung durch Bescheid vom 24. September 2010 stützt sich zu Recht auf § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG.
a) Nach dieser Vorschrift soll bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG auch eine Sicherheitsleistung angeordnet werden. Die Regelung will sicherstellen, dass die Nachsorgepflichten des Betreibers einer genehmigungspflichtigen Abfallentsorgungsanlage nach Einstellung des Betriebs auf dessen Kosten - und nicht auf Staatskosten - erfüllt werden (aa). Eine Sicherheitsleistung kann auch dann nachträglich angeordnet werden, wenn - wie hier - bereits eine Umweltbelastung und -gefährdung eingetreten ist (bb). Ob nach endgültiger Einstellung des gesamten Betriebs noch die nachträgliche Anordnung einer Sicherheitsleistung zulässig ist, kann offen bleiben, da dieser Fall nicht vorliegt (cc). Die Anordnung einer Sicherheitsleistung hat sich an der voraussichtlichen Höhe der Kosten für die Erfüllung dieser Nachsorgepflichten zu orientieren (dd).
aa) Nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG, der erst seit März 2010 in Kraft ist, "soll" bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, zu denen auch der Betrieb der Antragstellerin gehört, zur Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG - sog. Nachsorgepflichten oder Pflichten in der Nachbetriebsphase - auch eine Sicherheitsleistung angeordnet werden. Durch die Neuregelung wurde die frühere Fassung ("kann") verschärft, nachdem das Bundesverwaltungsgericht klargestellt hatte, dass vom Betreiber einer Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zur Sicherstellung der Anforderungen nach § 5 Abs. 3 BImSchG eine Sicherheitsleistung auch ohne Zweifel an dessen Liquidität gefordert werden kann.
BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11, nachgehend BVerfG, Beschluss vom 1. November 2009 - 1 BvR 1370/08 -, NVwZ 2009, 1484.
Parallel zu § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG, der nachträgliche Anordnungen betrifft, wurde auch § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG (Nebenbestimmungen zur Genehmigung) neu gefasst. Danach muss nunmehr im Regelfall sowohl bei Neu- als auch bei Bestandsanlagen eine Sicherheitsleistung angeordnet werden. Nur wenn atypische Umstände vorliegen, steht die Entscheidung im Ermessen der Behörde.
Vgl. zur neuen Rechtslage Kopp-Assenmacher, Neues in Sachen Sicherheitsleistung für Abfallentsorgungsanlagen, AbfallR 2010, 150 ff., und Diekmann, Sicherheitsleistung "reloaded", UPR 2010, 178 ff.
Sinn und Zweck der Vorschriften ist es sicherzustellen, dass die öffentliche Hand bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage nicht die zum Teil erheblichen Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten zu tragen hat. Gerade bei diesen Anlagenarten besteht nach Einschätzung des Gesetzgebers typischerweise die Gefahr der Annahme und Lagerung von Abfällen ohne Verwertungsabsicht oder hinreichendes Verwertungskonzept und damit die Gefahr hoher Kosten für die öffentliche Hand bei Insolvenz des Betreibers.
Vgl. BT-Drucks. 14/4926, S. 6.
Die Nachsorgepflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG, deren Erfüllung durch die Anordnung einer Sicherheitsleistung gewährleistet werden soll, entstehen erst nach der gleich aus welchem Grund erfolgenden - Betriebseinstellung und damit zu einem bei Bescheiderlass nicht vorhersehbaren künftigen Zeitpunkt. Ob dann der Anlagenbetreiber noch liquide sein wird, ist im Allgemeinen nicht vorhersehbar. Etwas anderes gilt nur für Betreiber, bei denen eine Insolvenz von vornherein ausgeschlossen ist, etwa wenn die Anlage von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts betrieben wird. Der Gesetzgeber wollte zudem eine Regelung schaffen, die einen äußerst geringen, nicht quantifizierbaren zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursacht.
BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris, Rn. 28 ff.
bb) Aus dem Vorstehenden folgt, dass eine Sicherheitsleistung - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch dann noch nachträglich angeordnet werden kann, wenn - wie hier - bereits eine Umweltbelastung und -gefährdung eingetreten ist, auf die die Behörde schon mit nachträglichen Anordnungen nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG reagiert hat, die sie gegebenenfalls nach Maßgabe des Vollstreckungsrechts zwangsweise durchsetzen und für deren voraussichtliche Ersatzvornahmekosten sie sogar - jedenfalls in Nordrhein-Westfalen, anders z.T. in anderen Bundesländern - gem. § 59 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW den Betroffenen im Voraus in Anspruch nehmen kann. Durch diese landesrechtlich vorgesehenen Vollstreckungsmöglichkeiten wird die bundesrechtlich geregelte nachträgliche Anordnung der Sicherheitsleistung nicht "verdrängt"; sie wird auch keineswegs überflüssig, solange es weiterhin in Betracht kommt, dass nach endgültiger Betriebseinstellung Nachsorgepflichten in dem von der Sicherheitsleistung vorausgesetzten Umfang entstehen können.
Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob die Sicherheitsleistung auch für solche Ersatzvornahmekosten in Anspruch genommen werden kann, die vor einer endgültigen Betriebseinstellung anfallen. Dies ist nach dem oben Ausgeführten zu verneinen. Die Sicherheitsleistung soll allein die voraussichtlichen Kosten der Nachsorgepflichten nach endgültiger Betriebseinstellung absichern.
Werden durch Sanierungsmaßnahmen - gleich ob vor oder nach einer Betriebseinstellung - spätere Nachsorgepflichten ganz oder teilweise erfüllt, ist die Sicherheitsleistung entsprechend der Realisierung einzelner Nachsorgepflichten zu reduzieren bzw. freizugeben.
Vgl. Grete/Küster, NuR 2002, 467 (471); Jarass, BImSchG, Kommentar, 8. Aufl. 2010, § 12 Rn. 18.
cc) Offen bleiben kann, ob eine nachträgliche Sicherheitsleistung nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG auch noch nach einer endgültigen Betriebsstilllegung angeordnet werden kann. Das Gesetz enthält hierzu keine Regelung. Für eine solche Möglichkeit könnte sprechen, dass das immissionsschutzrechtliche Instrumentarium erst nach Ablauf eines Jahres nach Einstellung des gesamten Betriebs endet (vgl. § 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG, der für sämtliche Anlagen - nicht nur für Abfallentsorgungsanlagen - gilt). Der Senat muss der Frage aber nicht weiter nachgehen, da hier keine endgültige Stilllegung des gesamten Betriebes vorliegt (s. unten unter 1. b) aa).
dd) Da die Sicherheitsleistung der Erfüllung der verschiedenen Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG dienen soll, hat sich die Anordnung einer Sicherheitsleistung an der voraussichtlichen Höhe der Kosten für die Erfüllung dieser Pflichten zu orientieren.
Nach § 5 Abs. 3 BImSchG sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass auch nach einer Betriebseinstellung von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können (Nr. 1), vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden (Nr. 2) und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes gewährleistet ist (Nr. 3). Die genannten Pflichten beziehen sich ihrem Inhalt nach auf die Zeit nach Einstellung des Anlagenbetriebs, d.h. nach vollständiger und dauerhafter Einstellung des Betriebs. Für eine zeitweilige Betriebseinstellung gilt § 5 Abs. 3 BImSchG nur dann, wenn sie in Anlehnung an § 18 BImSchG länger als drei Jahre dauern soll oder tatsächlich drei Jahre überschreitet.
Jarass, a.a.O., § 5 BImSchG Rn. 108; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band 1, Stand: September 2010, § 5 BImSchG Rn. 214 f.
Zwar dürften bei ordnungsgemäßer Errichtung und ordnungsgemäßem Betrieb einer Anlage unter Beachtung der genannten Grundpflichten grundsätzlich weder von der Anlage noch von dem Anlagengrundstück Gefahren ausgehen. Häufig wird aber erst nach Stilllegung offenkundig, dass die genannten Pflichten nicht oder nicht vollständig erfüllt wurden, indem Bodenverunreinigungen und/oder die Ablagerung schädlicher Stoffe in der Anlage entdeckt werden. Die Regelung dehnt deshalb die Verantwortung des Betreibers auf die Zeit nach Betriebseinstellung aus; Schutzzweck ist die Sicherung der Umweltverträglichkeit einer genehmigungsbedürftigen Anlage auch für die Zeit nach Betriebsende.
Dietlein, a.a.O., § 5 BImSchG Rn. 209 und 213.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass zu den Nachsorgepflichten des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage nicht nur die Entsorgung der in der Anlage zulässigerweise, sondern darüber hinaus auch der nicht genehmigungskonformen Abfälle gehört.
Grete/Küster, NuR 2002, 467 (470).
Nicht geschuldet ist die völlige Befreiung des Anlagengrundstücks, des Bodens und des Grundwassers von Verunreinigungen und Belastungen, insbesondere besteht keine Pflicht zur Wiederherstellung des Zustands, der vor der Genehmigungserteilung bestanden hat. Auch als Vorsorgemaßnahmen zu qualifizierende Vorkehrungen hat der ehemalige Betreiber nicht zu treffen. Eine Sanierung ist vielmehr nur in dem Umfang erforderlich, wie weiterhin drohende schädliche Umwelteinwirkungen, sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und Belästigungen zu beheben sind.
Dietlein, a.a.O., § 5 BImSchG Rn. 225 f.
b) Ausgehend von diesen Grundsätzen wird der Bescheid des Antragsgegners vom 5. August 2010 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 24. September 2010 bei summarischer Prüfung den Anforderungen des § 17 Abs. 4a BImSchG gerecht.
aa) Der Umstand, dass bereits vor Betriebseinstellung schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren von dem Betriebsgrundstück der Antragstellerin ausgehen, auf die der Antragsgegner mit Ordnungsverfügungen vom 28. Mai und 31. August 2010 reagiert hat, hinderte nicht die Anordnung einer Sicherheitsleistung. Denn im vorliegenden Fall bestehen hinreichende Anhaltspunkte, dass die von der PCB-Belastung des Betriebsgrundstücks ausgehenden Gefahren möglicherweise nicht vor endgültiger Betriebseinstellung beseitigt werden, so dass Nachsorgepflichten in dem von der Sicherheitsleistung vorausgesetzten Umfang entstehen können.
Der Betrieb der Antragstellerin ist noch nicht endgültig eingestellt, so dass es auf die Frage, ob die Anordnung einer Sicherheitsleistung nach § 17 Abs. 4a BImSchG auch noch nach endgültiger Betriebseinstellung zulässig ist, nicht ankommt. Mit Ordnungsverfügung vom 6. Mai 2010 hat der Antragsgegner zunächst nur eine Teilstilllegung der Halle 55 verfügt. Auch mit den Ordnungsverfügungen vom 20. Mai 2010 (mündlich) bzw. 28. Mai 2010 (schriftlich) wurde keine endgültige Betriebsstilllegung angeordnet. Denn die auf § 20 Abs. 2 BImSchG gestützte Maßnahme - Stilllegung der Abfallentsorgungsanlage - wird damit begründet, dass in der Anlage in erheblichem Umfang ein nicht genehmigter Umgang mit PCB-haltigen Materialien stattgefunden habe. Dadurch befinde sich die Anlage insgesamt in einem nicht genehmigten Betriebszustand, der eine nicht genehmigte wesentliche Änderung darstelle (Ordnungsverfügung vom 28. Mai 2010, S. 9 und 11); zugleich werden der Antragstellerin - gestützt auf § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG - bestimmte Reinigungs- und Abfallbeseitigungsmaßnahmen auferlegt. Damit eröffnet die Ordnungsverfügung die Möglichkeit, dass der Betrieb nach Durchführung der genannten Maßnahmen - in dem bislang genehmigten Umfang bzw. nach Einholung einer Änderungsgenehmigung - weiterbetrieben werden kann. Auch ein Verzicht der Antragstellerin auf die Genehmigung, der einer endgültigen Betriebseinstellung gleichgestellt werden könnte,
Dietlein, a. a. O., § 5 BImSchG Rn. 216,
liegt nicht vor. Die Antragstellerin hat im Gegenteil - zuletzt im Schriftsatz vom 20. Januar 2011 - betont, dass sie den Betrieb fortführen will, sich hieran allerdings durch die Höhe der festgesetzten Sicherheitsleistung gehindert sieht.
Nicht zutreffend ist allerdings die Annahme im Änderungsbescheid vom 24. September 2010, die bereits erbrachte Sicherheitsleistung in Höhe von 81.450,- Euro, die mit Genehmigungsbescheid vom 20. März 2009 festgesetzt worden ist, könne für die Kosten bereits durchgeführter Ersatzvornahmen sowie weiterer bereits angedrohter Ersatzvornahmen vor einer endgültigen Betriebseinstellung verwendet werden (Bescheid, S. 6 f.); denn die Sicherleistung soll und darf allein die voraussichtlichen Kosten der Nachsorgepflichten nach endgültiger Betriebseinstellung absichern. Dies führt jedoch nicht zur (teilweisen) Rechtswidrigkeit des Bescheides, weil - angesichts der inzwischen vorliegenden neueren Erkenntnisse - davon auszugehen ist, dass die angeordnete Sicherheitsleistung in vollem Umfang für die Erfüllung späterer Nachsorgepflichten - nach endgültiger Betriebseinstellung - benötigt wird (dazu noch unten). Die Frage der späteren Verwendung der Sicherheitsleistung ist nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin führt die Anordnung der Sicherheitsleistung nicht dadurch zu einer unzulässigen Doppelbelastung, dass die Antragstellerin sowohl für die ihr aufgegebene Sanierung als auch für die Sicherheitsleistung Geld aufbringen muss. Vielmehr hat der Antragsgegner in seinem Änderungsbescheid vom 24. September 2010 (S. 7 unten) ausdrücklich klargestellt, dass er die Sicherleistung entsprechend der Umsetzung einzelner Nachsorgepflichten reduzieren bzw. freigeben wird.
Die wiederholte Rüge der Antragstellerin in ihrer Beschwerde, der Antragsgegner habe ohne nachvollziehbare Begründung die Sanierungskonzepte der Antragstellerin verworfen, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich. Diese Frage gehört nicht zum Streitgegenstand des Verfahrens; ihr ist gegebenenfalls im Zusammenhang mit den Sanierungsanordnungen bzw. den vollstreckungsrechtlichen Maßnahmen nachzugehen. Im Übrigen entbindet die Sicherheitsleistung die Antragstellerin nicht davon, den Sanierungsanordnungen des Antragsgegners nachzukommen.
bb) Die festgesetzte Sicherheitsleistung ist auch weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden.
(1) Bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG geht die Verwaltungspraxis im Regelfall pauschal von den voraussichtlichen Entsorgungskosten der maximal genehmigten Abfallmenge aus. Die Sicherheitsleistung wird aus den Faktoren der maximal genehmigten Gesamtlagermenge und den durchschnittlichen Entsorgungskosten je Tonne des jeweiligen Abfalls gebildet. Zu den Entsorgungskosten kommen insbesondere Analyse- und Transportkosten hinzu.
Vgl. etwa Erlass Nr. 5/1/10 "Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen" des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Brandenburg) vom 18. Oktober 2010, Amtsblatt für Brandenburg 2010, S. 1778; RdErl. d. MU (Niedersachsen) "Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen im Bereich des Immissionsschutzes" (n.v.) vom 30. September 2004 - 35-40500/1/2/18 (http://www.mu1.niedersachsen.de); vgl. neuerdings auch Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW "Festsetzung von Sicherheitsleistungen zur Sicherstellung der Nachsorgepflichten gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG bei Abfallentsorgungsanlagen i.S.d. Bundes-Immissionsschutzgesetzes" (ohne Datum und Az., Übersendungsschreiben vom 5. Januar 2011).
Abfälle, die einen sog. positiven Marktwerkt haben, sind dabei nicht zu berücksichtigen; denn es ist nicht Sinn der Sicherheitsleistung, dass der Staat zum Erhalt des Sicherungsmittels am Markt teilnimmt, um bei dem Verkauf von auf dem Betriebsgrundstück verbliebenem Abfall möglichst günstige Preise zu erzielen. Ebenso wenig kann eine etwaige Abfallbehandlung durch den von der Sicherheitsleistung betroffenen Betreiber (oder einen Dritten) mit der Folge einer Erhöhung des Marktwertes unterstellt werden. Vielmehr ist bei der Bestimmung des Marktwertes der Abfall im Augenblick der Anlieferung maßgeblich. Dies folgt aus Sinn und Zweck der Sicherheitsleistung, die der präventiven Durchsetzung der Nachsorgepflichten nach endgültiger Betriebsstilllegung dient, also den Fall der faktischen Einstellung aller Handlungen - auch etwaiger Behandlungsmaßnahmen - meint.
Vgl. Kopp-Assenmacher, AbfallR 2010, 150 (152), Diekmann, UPR 2010, 178 (180) sowie Nds. OVG, Urteil vom 16. November 2009 - 12 LB 344/07 -, UPR 2010, 151 = juris Rn. 41 ff.; Sächs. OVG, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 4 B 129/07 -, AbfallR 2010, 310 = juris Rn. 6.
Hiervon ausgehend käme man im vorliegenden Fall - bei pauschaler Betrachtung einschließlich Transportkosten - allein für die Entsorgung der maximal zugelassenen Menge an gefährlichen Abfällen bereits zu einer Sicherheitsleistung in Höhe von 1 Million Euro (bei einer unterstellten Entsorgung in der UTD Herfa Neurode - Rechnung: 2.500 t Gesamtkapazität x 400,- Euro/t Entsorgungskosten, vgl. hierzu Kostengutachten, S. 43) bzw. in Höhe von 3,75 Millionen Euro (bei einer unterstellten thermischen Beseitigung, Rechnung: 2.500 x 1.500,- Euro/t, S. hierzu Aktenvermerk vom 20. Januar 2011). Sofern der Einwand der Antragstellerin zutreffen sollte, dass eine Entsorgung in der UTD Herfa Neurode nicht möglich ist, würde dies allenfalls zu dem für sie ungünstigeren Ergebnis führen, dass auf die teurere Alternative zurückgegriffen werden müsste; eine günstigere Entsorgungsmöglichkeit hat die Antragstellerin nicht substantiiert aufgezeigt. Die "Entsorgung" im Betrieb der Antragstellerin selbst scheidet jedenfalls deshalb aus, weil für die Sicherheitsleistung lediglich die Situation nach Betriebseinstellung zu betrachten ist.
(2) Der Antragsgegner hat die voraussichtlich entstehenden Nachsorgepflichten allerdings nicht nach den vorstehenden pauschalen Berechnungsfaktoren veranschlagt, sondern ein umfangreiches "Gutachten zur Kostenschätzung des voraussichtlichen Sanierungsaufwandes für das Anlagengelände der ENVIO Recycling GmbH & Co KG" des Gutachterbüros U. vom 23. September 2010 (im Folgenden Kostengutachten) in Auftrag gegeben, um ausgehend von der festgestellten hohen PCB-Belastung des Betriebsgrundstücks, der darauf befindlichen Anlagen sowie des dort gelagerten Abfalls - die im konkreten Fall veranlassten Sanierungs- und Entsorgungskosten - überschlägig - zu ermitteln sowie den weiteren Untersuchungsbedarf aufzuzeigen. Dabei ging er ersichtlich von der Vorstellung aus, dass die bereits eingetretene Umweltbelastung und -gefährdung durch PCB weit über das übliche Maß hinausgehende Nachsorgepflichten zur Folge haben wird, so dass eine Pauschalbetrachtung die voraussichtlichen Kosten nicht realitätsnah abgebildet hätte. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Ist - wie hier - durch eine Abfallentsorgungsanlage eine Umweltbelastung und -gefährdung schon eingetreten, so können in die Sicherheitsleistung - erst recht - auch solche Kosten einbezogen werden, die voraussichtlich für die Beseitigung der schon konkret eingetretenen Störungen entstehen werden. Denn dann haben sich die mit dem Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen durch private Betreiber typischerweise verbundenen Gefahren, denen der Gesetzgeber mit der verpflichtenden Anordnung einer Sicherheitsleistung gerade für die Abfallbranche begegnen wollte,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. September 2009 1 BvR 1370/08 -, NVwZ 2009, 1484 = juris Rn. 26, unter Hinweis auf BR-Drucks 408/00 (Beschluss), S. 3; BT-Drucks. 14/4599, S. 128 f.; BT-Drucks. 14/4926, S. 1,
sogar schon realisiert.
(3) Die der Sicherheitsleistung zugrunde liegende Prognose des Antragsgegners zu den möglichen Kosten der Nachsorgepflichten ist im gerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt überprüfbar.
Die Anordnung einer Sicherheitsleistung betrifft in der Zukunft liegende Nachsorgepflichten. Die Behörde muss abschätzen, ob und ggf. in welchem Umfang diese Pflichten entstehen werden. Eine solche Prognose ist schon ihrem Wesen nach stets mit Unwägbarkeiten hinsichtlich ungewisser zukünftiger Entwicklungen belastet. Hier kommt erschwerend hinzu, dass das Ausmaß der PCB-Belastung im vorliegenden Fall - soweit ersichtlich - in Deutschland beispiellos ist, so dass der Antragsgegner weder für die Bestandsaufnahme noch für die erforderliche PCB-Sanierung auf belastbare Erfahrungswerte zurückgreifen konnte.
Vor diesem Hintergrund einer nur sehr schwer abzuschätzenden Prognose ist der Prüfungsumfang des Senats beschränkt. Die Anordnung der Sicherheitsleistung ist lediglich daraufhin zu überprüfen, ob der Antragsgegner bei seiner Entscheidung den zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt hat und ob die Prognose der Behörde über die voraussichtlichen Sanierungs- und Entsorgungskosten vertretbar ist.
(4) Hiervon ausgehend ist die Prognose des Antragsgegners keinen durchgreifenden Bedenken ausgesetzt. Der Antragsgegner hat Grund und Höhe der Sicherheitsleistung plausibel und nachvollziehbar dargelegt.
Die von der Antragstellerin an dem Gutachten geübte Kritik ist weitgehend unberechtigt. Soweit sie hinsichtlich einiger im Kostengutachten beschriebener Einzelpositionen zu Recht Bedenken äußert, wirken sich diese jedenfalls im Ergebnis nicht aus. Dies zeigt sich schon an der oben erwähnten pauschalen Berechnung der Sicherheitsleistung, die - unter Außerachtlassung der im vorliegenden Fall bestehenden besonderen Schwierigkeiten einer PCB-Sanierung des Grundstücks - , je nach unterstellter Entsorgungsmethode eine Summe zwischen 1 Million und 3,75 Millionen Euro ergäbe. Auch der eigene Gutachter der Antragstellerin hat die voraussichtlichen Sanierungskosten auf ca. 1,5 Millionen Euro geschätzt (s. Aktenvermerk des Antragsgegners vom 2. August 2010, Anlage 1 der Beschwerdeerwiderung). Hierbei ist er allerdings von den aus Sicht der Antragstellerin zu strengen Sanierungszielwerten des Antragsgegners ausgegangen. Es kommt hinzu, dass der Antragsgegner auf neuere Erkenntnisse verweist (das Kostengutachten wurde inzwischen fortgeschrieben, nachdem die im ersten Kostengutachten erwähnte Bestandsaufnahme zwischenzeitlich durchgeführt worden ist), wonach die Eindringtiefe der PCB in Böden und Wände stärker als bisher angenommen ist. Auch hätten die Untersuchungen der Dachflächen Kontaminationen ergeben, so dass der Sanierungsaufwand dementsprechend höher ausfallen werde. Das Gutachterbüro U. hat diese Angaben telefonisch bestätigt und näher erläutert. Auf den Telefonvermerk vom 20. Januar 2011, der den Beteiligten übersandt worden ist, wird Bezug genommen. Danach ist mit erheblich höheren Sanierungskosten zu rechnen, insbesondere müssten auch Abrisskosten veranschlagt werden. Bei dieser Sachlage kann nicht angenommen werden, dass die Kostenprognose des Antragsgegners, die der Anordnung der Sicherheitsleistung zugrundeliegt, im Ergebnis überhöht ist.
Im Einzelnen liegen dem folgende Erwägungen zugrunde:
Bei den im Bescheid vom 24. September 2010 genannten Arbeiten, die im Kostengutachten näher erläutert werden - insbesondere Reinigung der Hallen- und Freiflächen, der Dachflächen und der Büros von PCB-Belastungen sowie Entsorgungskosten - geht es dem Grunde nach um voraussichtliche Kosten für die oben näher beschriebenen Nachsorgepflichten. Durch die Reinigungsmaßnahmen soll verhindern werden, dass durch die festgestellte hohe PCB-Belastung schädliche Umwelteinwirkungen etwa durch Bodenverunreinigungen, Staubverwehungen sowie Anhaftungen an und in Gebäuden und an Anlageteilen entstehen (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 BImSchG); zugleich sollen die bei der Reinigung anfallenden Abfälle (Stäube, Wasser) ordnungsgemäß entsorgt werden (§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG). Hinsichtlich der auf dem Betriebsgrundstück befindlichen gefährlichen Abfälle (insbesondere PCB-belastete Transformatoren und Kondensatoren), deren Reinigung und Verwertung gerade der Betriebszweck der Antragstellerin war, geht es ebenfalls um die ordnungsgemäße und schadlose Abfallverwertung (§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG).
Bereits angefallene Kosten für die Reinigung der Außenflächen, die im Wege der Ersatzvornahme durchgeführt worden sind, sowie Kosten weiterer bereits angedrohter Ersatzvornahmen, bei denen es sich nach den obenstehenden Ausführungen (vgl. unter II. 1. a) bb) jeweils nicht um "Kosten nach Betriebseinstellung" handelt, sind in dieser Kostenschätzung ausdrücklich nicht enthalten (vgl. Bescheid, S. 6).
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die festgesetzte Sicherheitsleistung auch die Umsatzsteuer, Analysekosten sowie einen Sicherheitszuschlag für "Unvorhergesehenes" von 10 % umfasst (vgl. Bescheid, S. 7, sowie Kostengutachten, S. 45). Letzteres ist zwar für den "Normalfall" einer Sicherheitsleistung umstritten.
Vgl. Grete/Küster, NuR 2002, 467 (470); für die
Zulässigkeit eines Sicherheitszuschlags etwa VG Frankfurt, Urteil vom 26. November 2009 5 K 1315/05 -, juris Rn. 34.
Angesichts der bereits jetzt erkennbaren Komplexität der erforderlichen Sanierung erscheint dem Senat der Sicherheitszuschlag allerdings ohne Weiteres nachvollziehbar; denn die Abschätzung der Kosten für die Sanierung von PCB-belasteten Gegenständen und Flächen ist mit großen Unsicherheiten aufgrund unvorhersehbarer Probleme verbunden. Dies wird nicht zuletzt durch die bereits erwähnte Fortschreibung des Gutachtens belegt, der zufolge mit erheblich höheren Sanierungskosten als bislang angenommen zu rechnen ist.
Soweit die Antragstellerin die im Kostengutachten zugrundegelegten Sanierungszielwerte unter Hinweis auf die Gegenauffassung des Instituts Prof. L. vom 3. September 2010 als zu restriktiv ansieht, schließt sich der Senat im Grundsatz der Auffassung des Verwaltungsgerichts an: Unter Berücksichtigung der grundsätzlich anerkannten gesundheitlichen Gefahren von PCB, deren Inverkehrbringen auch für geschlossene Systeme aufgrund der Richtlinie 96/59/EG des Rates vom 16. September 1996 - in Deutschland umgesetzt durch die PCB/PCT-Abfallverordnung vom 26. Juni 2000 (BGBl. I , 932), zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 5 der Verordnung vom 20. Oktober 2006 (BGBl. I, 2298) - verboten ist, ist derzeit von den eher strengeren Zielwerten auszugehen, die das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) für die Sanierung vorgeschlagen und plausibel erläutert hat. Hinsichtlich der Einzelheiten verweist der Senat auf die vom LANUV überreichte Übersicht "Zusammenstellung von Beurteilungswerten für PCB und PCDD/F" von Oktober 2010 sowie die Stellungnahme vom 14. Januar 2011, in der der Reinigungszielwert von 2,5 mg PCB/m2 für befestigte Industrie- und Gewerbeflächen sowie der Beurteilungswert von 300 ng PCB/gesamt/m3 für die Raumluft näher erläutert wird.
Dass der Grenzwert von 50 mg PCB/kg entgegen der Auffassung der Antragstellerin als genereller Sanierungszielwert Bedenken ausgesetzt ist, hat das LANUV nachvollziehbar dargelegt (vgl. Anlage 3 zur Beschwerdeerwiderung vom 4. Januar 2011). Der genannte Grenzwert legt nach der PCB/PCT-Abfallverordnung lediglich fest, dass Stoffe, die mehr als 50 mg PCB/kg enthalten oder bei denen ein solcher Verdacht besteht, als Abfall entsorgt werden müssen. Dieser Konzentrationswert bezieht sich damit etwa auf anhaftendes Öl ("Stoffe"), kann aber nicht auf - unter Umständen tonnenschwere - ölbehaftete Metalle übertragen werden. Im Übrigen beantwortet die genannte Verordnung nicht die Frage, unterhalb welchen Grenzwertes ein PCB-belastetes Metall als soweit gereinigt angesehen werden kann, dass es in den Wirtschaftskreislauf zurückgegeben werden darf (Recycling), was insbesondere voraussetzt, dass von ihm keine Gesundheitsgefahren ausgehen. Das LANUV hat hierzu in einer weiteren Stellungnahme vom 13. Januar 2011 erläutert, dass der im Kostengutachten zugrundegelegte Flächengrenzwert von 1 mg/m2 auf Studien der amerikanischen Umweltbehörde EPA (U.S. Environmental Protection Agency) beruhe, bei dem gesundheitsbezogene Aspekte berücksichtigt worden seien. Bei Annahme dieses Wertes sei in Bezug auf das Krebsrisiko kein unzumutbares Gesundheitsrisiko ("unreasonable risk") für Arbeiter oder die Allgemeinbevölkerung gegeben. Der Wert ist nach ersten Ergebnissen laufender Untersuchungen nach Angaben des LANUV auch als erreichbar anzusehen, so dass er derzeit den "Stand der Technik" in Bezug auf die Reinigungsmöglichkeiten für PCB-belastete Stoffe abbilde. Dass das LANUV bisher weder die Plausibilität der amerikanischen Bewertung noch deren heutige Aktualität geprüft hat - ein Forschungsvorhaben läuft derzeit - spricht deshalb mangels besserer Erkenntnisse nicht gegen die - jedenfalls vorläufige - Zugrundelegung des genannten Flächengrenzwertes bei einer PCB-Sanierung.
Hiervon ausgehend durfte das Kostengutachten - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin - bei der Reinigung von Anlagen und Anlagenteilen ebenso wie beim Lagergut von dem vom LANUV vorgeschlagenen Flächengrenzwert ausgehen. Hierdurch sollte sichergestellt werden, dass es im Rahmen der Sanierung/Entsorgung nicht zu weiteren Kontaminationen mit PCB kommt, die etwa durch Direktkontakt von Menschen (z.B. von Arbeitern bei der Entsorgung) oder durch Anhaftungen an Schrottpressen o.Ä. zu befürchten wären. Konsequenterweise war es auch notwendig, sowohl Kosten für die zunächst gründliche Reinigung als auch Kosten für die anschließende Entsorgung anzusetzen (vgl. zur Entsorgung des Lagerguts Kostengutachten, S. 44; für die Entsorgung der Anlagenteile - PER-Anlage, Schredder, Containment, Destillation etc. - wird ein Mittelwert von 175.000 Euro angenommen, vgl. Kostengutachten, S. 36).
Von unzulässigen "Doppelberechnungen" der Reinigung und Entsorgung, die die Antragstellerin unter 2.2.8 und 2.2.9 ihrer Beschwerdebegründung rügt, kann deshalb keine Rede sein. Im Falle der Trafo-Bleche spielt der Reinigungszielwert von 1 mg/m2 ohnehin keine Rolle. Bei den hierfür angesetzten Kosten (ca. 40.000 Euro) handelt es sich ausschließlich um geschätzte Entsorgungskosten ohne eine vorausgehende Reinigung (vgl. Gutachten, S. 43). Lediglich bezüglich des Zeltes, das inzwischen im Wege der Ersatzvornahme gereinigt und entsorgt worden ist (vgl. Beschwerdeerwiderung, S. 17), müsste die festgesetzte Sicherheitsleistung im Hinblick auf die obigen Ausführungen zur Anpassung an erfolgte Sanierungsleistungen um die hierfür im Gutachten angesetzten Kosten (68.800,- Euro) reduziert werden. Insoweit geht der Senat jedoch davon aus, dass dieser Abzug durch nachvollziehbar dargelegte Mehrkosten (s. dazu oben genauer unter Hinweis auf den Telefonvermerk vom 20. Januar 2011) ausgeglichen wird.
Ohne Erfolg bleibt die Rüge der Antragstellerin, dass sich das Kostengutachten nicht ausschließlich auf solche Flächen und Objekte beziehe, die zu den genehmigten Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 BImSchG gehören. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist von einem weiten Anlagenbegriff auszugehen, zu dem auch Lagerflächen und Bürogebäude zählen.
Jarass, a.a.O., § 3 BImSchG Rn. 71.
Das Kostengutachten hat ebenfalls berücksichtigt, dass die Antragstellerin nur einen Teil des Bürogebäudes und der Halle 55 nutzt (vgl. Kostengutachten, S. 7 Mitte, S. 10, S. 14, S. 30 und 31).
Zwar trifft den Betreiber grundsätzlich keine Pflicht, Nachbargrundstücke zu sanieren; auch im Bereich der Nachsorgepflichten besteht kein Folgenbeseitigungsanspruch.
Dietlein, a.a.O., § 5 Rn. 223 m.w.N; vgl. auch Jarass, a.a.O., § 5 BImSchG Rn. 111.
Ob deshalb die Erstreckung der Kostenschätzung auf die Sanierung von nicht zum Anlagengrundstück gehörenden Flächen ausscheidet oder ob hier angesichts der besonderen Fallumstände - erhebliche Rekontaminationsgefahr durch Nachbargrundstücke - eine Freiflächensanierung nur unter Einbeziehung auch von Fremdflächen möglich ist, kann letztlich dahinstehen. Denn selbst wenn man auch hierfür einen Teilbetrag abzöge, wirkte sich dies kostenmäßig auf das Ergebnis des Gutachtens kaum aus. Insoweit nimmt der Senat ebenfalls auf den Telefonvermerk mit dem Gutachterbüro U. vom 20. Januar 2011 Bezug. Im Übrigen würde der prognostizierte Gesamtbetrag von ca. 1,8 Millionen Euro aufgrund der inzwischen festgestellten stärkeren Eindringtiefe des PCB und der sich hieraus ergebenden erhöhten Abfräskosten auf den zum Betriebsgrundstück gehörenden Flächen ohnehin im Ergebnis erreicht.
2. Die Ermessensentscheidung des Antragsgegners begegnet keinen durchgreifenden Bedenken.
Da § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG eine Soll-Vorschrift ist, muss die Sicherheitsleistung im Regelfall angeordnet werden. Atypische Umstände, die es der Behörde ermöglichen würden, von der Anordnung der Sicherheitsleistung abzusehen oder einen niedrigeren als den prognostizierten Betrag festzusetzen, sind nicht ersichtlich.
Die Rüge, die nachträgliche Anordnung der Sicherheitsleistung sei unverhältnismäßig, ist unbegründet.
a) Es kommt nicht darauf an, ob der Sicherheitsleistung im Ergebnis eine erdrosselnde Wirkung zukommt. Der Ausgang des Insolvenzverfahrens ist nach derzeitigem Stand offen. Es besteht weiterhin die im angegriffenen Bescheid näher beschriebene Möglichkeit, dass die Envio AG die Antragstellerin bei der Erbringung der Sicherheitsleistung finanziell unterstützt (vgl. Bescheid, S. 5), etwa durch die Beibringung einer insolvenzsicheren Konzernbürgschaft, so dass eine Insolvenz noch abgewendet werden kann. Im Übrigen hat - sollte es zur Insolvenz kommen - nicht der Antragsgegner die Antragstellerin "bewusst in die Insolvenz getrieben", wie die Antragstellerin geltend macht. Vielmehr besteht - wie oben unter 1. ausgeführt - gerade bei Abfallentsorgungsunternehmen jederzeit ein latentes Insolvenzrisiko, das sich im Falle der Antragstellerin in erster Linie durch den eingetretenen kostspieligen Sanierungsfall und nicht durch das behördliche Vorgehen realisiert hätte. Zudem weist der Antragsgegner zu Recht darauf hin, dass angesichts der seit März 2010 geltenden neuen Rechtslage betriebswirtschaftliche Rücklagen zur Erbringung der Sicherheitsleistung hätten vorgesehen werden müssen.
b) Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin muss auch nicht zu ihren Gunsten berücksichtigt werden, dass "erhebliche Verursachungsbeiträge vom Vornutzer der Anlagen" (ABB) stammen und dass der Anlagenbetrieb trotz der vorhandenen Vorbelastungen genehmigt worden ist. Die genaue Vorbelastung vor Inbetriebnahme der Anlage durch die Antragstellerin, die zum 1. März 2004 erfolgte (vgl. Beiakte H 9, Bl. 37), steht - soweit ersichtlich - nach derzeitiger Aktenlage ohnehin nicht fest, so dass es für die von der Antragstellerin begehrte Berücksichtigung schon an tatsächlichen quantifizierbaren - Anhaltspunkten fehlen dürfte. Hiervon unabhängig ist Adressat der Grundpflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG, an die die Sicherheitsleistung anknüpft, der letzte Anlagenbetreiber, hier also die Antragstellerin. Insbesondere die Pflicht zur Wiederherstellung des Grundstücks trifft den letzten Betreiber selbst dann, wenn die schädlichen Umwelteinwirkungen von einem anderen Betreiber verursacht worden sind.
Dietlein, a.a.O., § 5 Rn. 220 f.
c) Die Antragstellerin kann sich auch nicht entlastend darauf berufen, dass bei Genehmigungserteilung möglicherweise die Vorstellung bestand, ein Reinigungszielwert von 50 mg/m² würde genügen, so dass die nun deutlich erhöhten Zielvorgaben für die Sanierung (s.o.) unangemessen seien. Die Antragstellerin ist nicht davor geschützt, dass nachträglich - wie hier - neue Hinweise auf Gesundheitsgefahren im Umgang mit PCB gewonnen werden oder die Erkenntnisse über die erforderlichen Toxizitätsschwellen bei PCB sich ändern. Dementsprechend muss sie grundsätzlich damit rechnen, sich nachträglich auch auf neue Anforderungen einstellen zu müssen. Nach dem vorliegenden Akteninhalt ist im Übrigen nicht erkennbar, dass ein Reinigungszielwert von 50 mg/m² in der Genehmigung vorgegeben worden wäre. Dessen ungeachtet stünde die immissionsschutzrechtliche Genehmigung unter dem Vorbehalt der dynamischen Betreiberpflichten.
Hinzu kommt, dass nach derzeitiger Aktenlage die Antragstellerin die erhebliche PCB-Belastung gerade auch durch eine nicht von der Genehmigung erfasste Betriebsweise verursacht hat. Denn sie hat Metallteile mit hohen PCB-Verunreinigungen im sogen. Weißbereich, der für PCB-arme Materialien vorbehalten war, gelagert und hierdurch die gesamte Anlage kontaminiert und in einen nicht genehmigten Betriebszustand versetzt. Hinsichtlich der näheren Einzelheiten nimmt der Senat Bezug auf die den Beteiligten bekannte Stilllegungsanordnung vom 28. Mai 2010, von deren Feststellungen bis auf Weiteres auszugehen ist.
Auf die Frage, ob der Antragsgegner mit seiner Genehmigungspraxis möglicherweise die Belastungen im Dortmunder Hafengebiet mitverursacht hat, wie es die Antragstellerin vorträgt, kommt es deshalb nicht entscheidend an.
d) Grundrechtsverletzungen sind weder substantiiert dargelegt noch sonst ersichtlich. Insbesondere liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine gleichheitswidrige Benachteiligung der Antragstellerin vor. Selbst wenn in Nordrhein-Westfalen bislang keine vergleichbar hohe Sicherheitsleistung angeordnet worden sein sollte, läge wegen der oben näher beschriebenen besonders hohen PCB-Belastung kein gleich gelagerter Sachverhalt vor.
3. Hiervon ausgehend überwiegt selbst unter Berücksichtigung bereits im Wege der Ersatzvornahme durchgeführter Sanierungen das Vollzugsinteresse des Antragsgegners. Letzteres wird auch nicht durch das Insolvenzverfahren in Frage gestellt. Insoweit genügt, dass der Antragsgegner davon ausgeht, dass die Antragstellerin noch über Vermögenswerte verfügt, so dass nicht ausgeschlossen sei, dass jedenfalls ein Teil der geforderten Sicherheitsleistung realisierbar sei.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 3 BImSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 4 a BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 59 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW
§ 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 4a BImSchG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 3 Nr. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 5 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 11
NVwZ 2009, 1484
8 K 3599/10
8 K 4601/10
7 C 44.07
1 BvR 1370/08
12 LB 344/07
4 B 129/07
1 BvR 1370/08
5 K 1315/05