Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-27, Aktenzeichen 8 K 2493/04.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2005:0627.8K2493.04.KO.0A

Tenor:
Die Bescheide der Beklagten vom 10. November 2003 und vom 10. Februar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Juli 2004 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren und zu Vorausleistungen auf diese.
Der Kläger ist Eigentümer von zwei Grundstücken, die an die R.-Straße angrenzen, bei der es sich um die Ortsdurchfahrt der B 9 im Stadtteil S. der Beklagten handelt.
Zum einen ist er Eigentümer der unbebauten Parzelle Flur 3 Flurstück-Nr. 97/1 („R.-Straße 3“) mit einer Frontlänge von 40,02 m; zum anderen gehört ihm die mit einem Wohnhaus bebaute Parzelle Flur 3 Flurstück-Nr. 99/1 („R.-Str. 4 a“) mit einer Frontlänge von 28,66 m.
Die „R.-Straße“ verfügt innerhalb der Ortsdurchfahrt S. teilweise über Gehwege und teilweise nur über einen bituminösen Seitenstreifen mit einer gepflasterten Entwässerungsrinne auf der Westseite vor den Grundstücken des Klägers; auf der Ostseite besteht keine Bebauung, weil sich dort die Eisenbahnstrecke befindet.
Die Beklagte erhebt Straßenreinigungsgebühren aufgrund ihrer „Satzung über die Reinigung öffentlicher Straßen und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren (Straßenreinigungssatzung)“ – SRS - vom 18. Dezember 2000, zuletzt geändert durch Satzung vom 17. Dezember 2003. Gemäß § 1 SRS sind die innerhalb der geschlossenen Ortslage der Beklagten gelegenen öffentlichen Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten zu reinigen. Gemäß § 3 Abs. 1 SRS erfüllt die Beklagte durch ihren Entsorgungsbetrieb die ihr nach § 17 Abs. 1 S. 1 LStrG obliegende Straßenreinigungspflicht nach Maßgabe des Straßenverzeichnisses dieser Satzung, soweit die Reinigungspflicht nicht den Eigentümern und Besitzern der an die Straße angrenzenden Grundstücke übertragen ist. Gemäß § 4 Abs. 1 SRS obliegt den Eigentümern und Besitzern der an die Straßen angrenzenden Grundstücke das Säubern derjenigen Straßen und Straßenteile, die weder nach dem Straßenverzeichnis noch aufgrund eines Stadtratsbeschlusses von der Beklagten gereinigt werden, außerdem u. a. der Winterdienst auf Gehwegen, und zwar auch soweit das Säubern der Gehwege durch die Beklagte vorgenommen wird; dabei umfasst der Winterdienst auch die Gehwegreinigung bei Tauwetter. Nach § 9 Abs. 1 S. 1 SRS erhebt die Beklagte zur Deckung der ihr entstehenden Aufwendungen für die Reinigung der Straßen, die sie nach § 3 selbst wahrnimmt, Benutzungsgebühren; dabei trägt sie gemäß § 9 Abs. 2 SRS den Kostenanteil, der auf das allgemeine öffentliche Interesse an der Straßenreinigung entfällt, selbst. Der Gebührenmaßstab ist in § 10 SRS geregelt: Gemäß § 10 Abs. 1 sind Bemessungsgrundlagen für die Straßenreinigungsgebühr die Veranlagungsfläche des an die von der Beklagten zu reinigende Straße angrenzenden Grundstücks, der Umfang und die Häufigkeit der Reinigung (Reinigungsklasse) und die Verkehrsbedeutung der Straße (Verkehrsklasse); die Veranlagungsfläche errechnet sich nach § 10 Abs. 2 Satz 1 nach der Länge der gemeinsamen Grenze von angrenzendem Grundstück und Straße (Frontlänge) mal der halben Straßenbreite. Gemäß § 11 Abs. 1 SRS werden die Gebühren nach den Leistungen des Entsorgungsbetriebs sowie der Verkehrsbedeutung der Straße gestaffelt; zu diesem Zweck sind die von der Beklagten zu reinigenden Straßen in Reinigungsklassen und Verkehrsklassen eingeteilt, wobei sich die Klasseneinteilung aus einem der SRS als Anlage beigefügten Straßenverzeichnis ergibt. Gemäß § 11 Abs. 2 SRS betrug die Gebühr für die Reinigung von Straßen ohne Gehwege in der Reinigungsklasse I (= einmal wöchentliche Reinigung) („RK I o.G.“) jährlich pro Quadratmeter ab dem 01. Januar 2001 0,89 DM bzw. 0,46 €, ab dem 1. Januar 2003 0,48 €. Nach § 11 Abs. 3 SRS beträgt der auf die Gebührenpflichtigen je Reinigungsklasse entfallende Anteil der Gebührensätze nach Abs. 2 für Straßen mit sehr starkem, ganz überwiegendem Durchgangsverkehr (Verkehrsklasse „VK C“) 70 %. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 SRS sind Gebührenschuldner die Eigentümer und Besitzer der an die von der Beklagten zu reinigenden Straßen angrenzenden Grundstücke. Die Gebührenpflicht beginnt gemäß § 13 Abs. 1 SRS mit dem auf die Einbeziehung in die Straßenreinigung folgenden Monat. Muss die Straßenreinigung in Folge höherer Gewalt oder aus anderen Gründen vorübergehend eingeschränkt oder unterbrochen werden, so ermäßigt sich die Gebühr nach § 13 Abs. 3 SRS nicht. Ist die Reinigung jedoch in einem zusammenhängenden Zeitraum von mehr als zwei Monaten unterbrochen, so wird gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS für den Zeitraum vom Beginn des dritten Monats bis zum Ende des Monats, in dem die Reinigung nicht erfolgen konnte, keine Gebühr erhoben. Gemäß § 14 Abs. 1 SRS erhebt die Beklagte ab Beginn der Gebührenpflicht Vorausleistungen auf die Straßenreinigungsgebühren in Höhe der voraussichtlichen Gebühren für das laufende Jahr. Die ursprüngliche Satzung trat zum 1. Januar 2001 in Kraft.
In dem der SRS als Anlage beigefügten Straßenverzeichnis war die „R.-Straße“ ursprünglich wie folgt erfasst:
„Verkehrsklasse C, Reinigungsklasse I ohne Gehwege, Reinigungspflicht durch die Anlieger: ja“.
Durch ein Rundschreiben vom März 2001 wies die Beklagte alle Grundstückseigentümer darauf hin, dass die Regelung in der Anlage zur Satzung, wonach auch die Anlieger die Fahrbahn reinigen müssen, fehlerhaft sei; den Anliegern obliege nur die Reinigungs- und Winterdienstpflicht für die Gehwege. Eine Änderungssatzung sei in Vorbereitung.
Durch Art. II der 1. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2001 wurde das Straßenverzeichnis rückwirkend zum 1. Januar 2001 geändert und die R.-Straße nunmehr wie folgt erfasst:
„Verkehrsklasse C, Reinigungsklasse I ohne Gehwege, Reinigungspflicht der Anlieger: ja, nur Gehwege.“
Mit zwei Bescheiden vom 10. November 2003 zog die Beklagte den Kläger zu Straßenreinigungsgebühren (SRG) für die Jahre 2001 und 2002 sowie zu Vorausleistungen (VL) für das Jahr 2003 heran.
Mit dem einen Bescheid wurden für das Grundstück „R.-Straße 3“ folgende Beträge festgesetzt: SRG für 2001 47,55 €, SRG für 2002 48,00 €, VL für 2003 51,00 €.
Mit dem anderen Bescheid wurde das Grundstück „R.-Straße 4 a“ wie folgt veranlagt: SRG für 2001 33,92 €, SRG für 2002 34,24 €, VL für 2003 36,38 €.
Zur Berechnung der Gebühren und Vorausleistungen multiplizierte die Beklagte jeweils die Frontlängen der Grundstücke mit der halben Straßenbreite von 3,75 m und rundete das Ergebnis auf volle qm ab. Sodann wurden folgende, um den Eigenanteil der Beklagten reduzierte Gebührensätze in Ansatz gebracht: Für die SRG 2001 ein Gebührensatz von 0,317 € je qm, für die SRG 2002 0,32 € je qm und für die VL 2003 0,34 € je qm.
Gegen die Bescheide vom 10. November 2003 legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein.
Zur Begründung trug er vor, der Eigenanteil der Beklagten von 30 % sei angesichts des Durchgangsverkehrs in der R.-Straße von täglich etwa 21.000 Fahrzeugen zu niedrig, die Straßenreinigung sei im Jahre 2001 wegen Tiefbauarbeiten zwecks Kanalisierung des Stadtteils nicht möglich gewesen und das Grundstück Nr. 3 dürfe als unbebautes Grundstück nicht veranlagt werden.
Das Rechtsamt der Beklagten holte eine Auskunft des Entsorgungsbetriebs zur Dauer der Kanalbauarbeiten in der R.-Straße ein. In einem Aktenvermerk vom 18. Februar 2004 wird hierzu ausgeführt: Baubeginn sei am 1. August 2000 von Haus Nr. 20 in Richtung Stadtmitte bis Haus Nr. 1 gewesen; die Baumaßnahmen seien am 28. November 2000 mit der Wiederherstellung der Schwarzdecke abgeschlossen worden; daher habe in dem Bereich vor den Häusern Nr. 20 bis Nr. 1 vom 1. August bis zum 28. November 2000 keine ordnungsgemäße Straßenreinigung durchgeführt werden können.
Mit zwei Bescheiden vom 10. Februar 2004 zog die Beklagte den Kläger zu (endgültigen) Straßenreinigungsgebühren (SRG) für das Jahr 2003 sowie zu Vorausleistungen (VL) auf Straßenreinigungsgebühren für das Jahr 2004 heran. Darin wurden die SRG für 2003 und die VL 2004 für das Grundstück Nr. 3 jeweils auf 51,00 €, für das Grundstück Nr. 4 a jeweils auf 36,38 € festgesetzt. Die Bescheide enthielten weitere Abgabenfestsetzungen, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind.
Auch gegen die Festsetzung von Straßenreinigungsgebühren und Vorausleistungen in den Bescheiden vom 10. Februar 2004 legte der Kläger Widerspruch ein, zu dessen Begründung er auf den bereits anhängigen Widerspruch gegen die Bescheide vom 10. November 2003 verwies.
Der Stadtrechtsausschuss der Beklagten wies die Widersprüche des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juli 2004 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, eine Übertragung der Straßenreinigung auf die Anlieger der R.-Straße sei gemäß § 17 Abs. 3 S. 5 LStrG unzulässig, weil eine Reinigung durch die Anlieger wegen des relativ kontinuierlichen Kfz-Verkehrs auf der B 9 mit Gefahren für Leib und Leben verbunden wäre. Deshalb sei die Straßenreinigung in der 1. Änderungssatzung zu Recht dem Straßenreinigungsbetrieb auferlegt worden. Für die Gebührenpflicht sei es unerheblich, dass das Grundstück „R.-Str. Nr. 3“ unbebaut sei; für die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren reiche es aus, dass das Grundstück mit der Möglichkeit der Schaffung eines Zugangs zur Straße an diese angrenze. Die Berechnung der Gebührensätze sei nicht zu beanstanden. Die Einwendungen gegen den Anliegeranteil von 70 % seien nicht stichhaltig. Nach der Rechtsprechung sei das Interesse des Durchgangsverkehrs an der Reinhaltung einer Straße von vornherein geringer als dasjenige der Anlieger. Bei der Bewertung des Allgemeininteresses und damit der Höhe des Gemeindeanteils werde dem Ortsgesetzgeber eine weitgehende Einschätzungsfreiheit eingeräumt. Das abgestufte System von Absetzungen für den Gemeindeanteil in der SRS genüge diesen Vorgaben. Da nicht das Verursacher-, sondern das Vorteilsprinzip gelte, habe der Kläger keinen Anspruch auf eine Verteilung der Kosten entsprechend dem Verkehrsaufkommen. Vielmehr müssten die Anlieger wegen ihres besonderen Interesses an der Straßenreinigung auch bei Straßen mit sehr starkem Durchgangsverkehr die Hauptlast der Reinigungskosten tragen. Eine Verminderung der Gebühren wegen Unterbrechung der Straßenreinigung gemäß § 13 Abs. 4 SRS komme nicht in Betracht, weil die der Straßenreinigung entgegenstehenden Kanalbauarbeiten außerhalb des am 1. Januar 2001 beginnenden Festsetzungszeitraums stattgefunden hätten.
Mit der vorliegenden Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine Auffassung, dass die Einstufung der „R.-Straße“ in die Verkehrsklasse C und der damit verbundene Anliegeranteil von 70 % fehlerhaft seien. Die Verkehrssituation in der „R.-Straße“ sei wegen ihrer Bedeutung als Hauptverkehrsachse der sog. Rheinschiene zum Oberzentrum Koblenz einzigartig und erfordere daher eine Sonderregelung. Die Gebührenfestsetzung sei darüber hinaus wegen einer Unterbrechung der Straßenreinigung um mehr als zwei Monate zu vermindern. Die Behauptung, die die Straßenreinigung verhindernden Kanalbauarbeiten hätten nur in der Zeit vom 1. August bis 28. November 2000 angedauert, sei unrichtig. Vielmehr könne der Ortsvorsteher von S. bezeugen, dass eine Reinigung bis zum 31. Dezember 2001 nicht möglich gewesen sei. Hierzu wird auf ein Schreiben des Ortsvorstehers D. vom 27. Dezember 2001 an den Eigenbetrieb Stadtentwässerung verwiesen, in dem es heißt, die Arbeiten an der Kanalisation seien weitgehend abgeschlossen, noch nicht erledigt seien der K.-Platz und der W.-weg bis zum Kindergarten.
Der Kläger beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 10. November 2003 und vom 10. Februar 2004, soweit sie Straßenreinigungsgebühren betreffen, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Juli 2004 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte tritt der Klage im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheides entgegen und führt ergänzend aus:
Die Behauptung des Klägers, dass die Kanalbaumaßnahme über das Jahr 2000 hinaus die Straßenreinigung verhindert habe, sei nach wie vor unzutreffend; auch aus dem Schreiben des Ortsvorstehers ergebe sich dies nicht.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Bescheide der Beklagten vom 10. November 2003 und vom 10. Februar 2004 – letztere, soweit darin Straßenreinigungsgebühren und Vorausleistungen auf diese festgesetzt wurden -, jeweils in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Juli 2004, sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die angefochtenen Festsetzungen sind bereits deshalb dem Grunde nach rechtswidrig, weil sie sich nicht auf eine wirksame Satzung stützen können.
Die Satzung der Beklagten über die Reinigung öffentlicher Straßen und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren (Straßenreinigungssatzung) – SRS – vom 18. Dezember 2000, zuletzt geändert durch Satzung vom 17. Dezember 2003, ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht insgesamt nichtig.
Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 des Landesstraßengesetzes in der Fassung vom 1. August 1977 – LStrG – kann die Gemeinde die Eigentümer oder Besitzer der an die Straße angrenzenden sowie der durch die Straße erschlossenen Grundstücke ganz oder teilweise zu den ihr durch die Straßenreinigung entstehenden Kosten nach den Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes durch Satzung heranziehen. Gemäß § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 – KAG – dürfen kommunale Abgaben, soweit gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist, nur aufgrund einer Satzung erhoben werden, die – als gesetzlicher Mindestinhalt – die Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab sowie den Zeitpunkt der Fälligkeit der Abgabenschuld bestimmen muss. Die SRS der Beklagten enthält in § 12 Abs. 1 Nr. 1 eine Bestimmung der Gebührenschuldner, die im Widerspruch zur gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG steht.
Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 SRS sind Gebührenschuldner „die Eigentümer und die Besitzer der an die von der Stadt K. zu reinigenden Straßen angrenzenden Grundstücke“ (die weitere Regelung in § 12 Abs. 1 Nr. 2 SRS, wonach auch Grundstückseigentümer, die sich freiwillig mittels Vertrag an die städtische Reinigungsanstalt angeschlossen haben, Gebührenschuldner sind, ist vorliegend nicht einschlägig). Diese Regelung weicht insofern von § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG ab, als nur die Eigentümer und Besitzer von „angrenzenden“ Grundstücken, nicht aber diejenigen von (sonstigen) „erschlossenen“ Grundstücken zu Gebühren herangezogen werden. Danach sind insbesondere die Eigentümer und Besitzer so genannter Hinterliegergrundstücke, die zwar nicht an eine zu reinigende Straße angrenzen, aber ein gesichertes Zugangs- oder Zufahrtsrecht zu einer solchen Straße haben (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16.01.1992 – 1 A 12073/90.OVG -), nicht gebührenpflichtig. Dies ist mit § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG unvereinbar.
Entgegen der Auffassung der früheren 2. Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz im Urteil vom 20. Juni 1980 – 2 K 22/80 – gelangt die erkennende Kammer zu der Überzeugung, dass § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG den Gemeinden kein Wahlrecht einräumt, ob sie nur die Eigentümer und Besitzer der angrenzenden Grundstücke oder auch diejenigen der erschlossenen Grundstücke zu Straßenreinigungsgebühren heranziehen.
Gegen ein solches Wahlrecht spricht zunächst der Wortlaut der Vorschrift. Der Begriff „sowie“, der zwischen den Tatbestandmerkmalen „der an die Straße angrenzenden“ und „der durch die Straße erschlossenen Grundstücke“ steht, hat vom möglichen Wortsinn her nicht die Bedeutung von „oder“, sondern die Bedeutung von „und außerdem“ bzw. „und auch“ oder „wie auch“ (vgl. Duden, Bedeutungswörterbuch, 2. Auflage, Seite 593).
Für die Auslegung, dass es sich nicht um eine alternative, sondern um eine kumulative Verknüpfung von Tatbestandsmerkmalen handelt, spricht aber auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. In der ursprünglichen Fassung des Landesstraßengesetzes vom 15. Februar 1963 hatte § 17 Abs. 3 Satz 2 und 3 folgenden Wortlaut: „Die Gemeinde ist berechtigt, die Reinigungspflicht durch Satzung ganz oder teilweise den Eigentümern oder Besitzern der durch die Straße erschlossenen Grundstücke aufzuerlegen. Nimmt die Gemeinde die Reinigung selbst wahr, so kann sie Kosten ganz oder teilweise aufgrund einer Satzung nach dem Kommunalabgabengesetz als Benutzungsgebühr von den in Satz 2 genannten Personen erheben“. Demnach knüpfte das Gesetz ursprünglich sowohl hinsichtlich der Personen, denen die Reinigungspflicht übertragen werden konnte, als auch hinsichtlich der Bestimmung des Kreises der gebührenpflichtigen Personen ausschließlich daran an, ob es sich um Eigentümer oder Besitzer von „durch die Straße erschlossenen Grundstücken“ handelte.
Die Vorschrift wurde erstmals durch das Landesgesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes für Rheinland-Pfalz vom 17. Dezember 1963 (GVBl. 1964, Seite 6) neu gefasst; § 17 Abs. 3 Sätze 2 und 3 lauteten nun: „Die Gemeinde ist berechtigt, die Reinigungspflicht durch Satzung ganz oder teilweise den Eigentümern oder Besitzern der durch die Straße erschlossenen oder an diese angrenzenden Grundstücke aufzuerlegen. Nimmt die Gemeinde die Reinigung selbst wahr, so kann sie die Kosten ganz oder teilweise aufgrund einer Satzung nach dem Kommunalabgabengesetz als Benutzungsgebühr von den in Satz 2 genannten Personen erheben.“ Durch dieses Änderungsgesetz wurde also erstmals der Kreis der gebührenpflichtigen Personen auf die Eigentümer oder Besitzer der „angrenzenden Grundstücke“ erweitert; die Verwendung des Verknüpfungsbegriffs „oder“ könnte nahe legen, dass nunmehr eine alternative Heranziehung, also ein Wahlrecht der Gemeinde gewollt war. Die Beratungen der Gesetzesänderung im Landtag geben für ein derartiges Änderungsmotiv allerdings nichts her. Die Äußerung des Abgeordneten Korbach in der zweiten und dritten Beratung des Änderungsgesetzes befasst sich nur mit der Streichung des früheren Satzes 4 von § 17 Abs. 3 LStrG, wonach die Sätze 2 und 3 bei Ortsdurchfahrten von Bundes- und Landesstraßen nur für die Gehwege galten (vgl. Stenographische Berichte, Landtag Rheinland-Pfalz, V. Wahlperiode, 15. Sitzung vom 10.12.1963, Seite 473 f.). In der Kommentarliteratur wird die Auffassung vertreten, dass das Merkmal „angrenzende Grundstücke“ zusätzlich aufgenommen wurde, weil die Erfassung auch der Eigentümer oder Besitzer von nicht erschlossenen, aber angrenzenden Grundstücken wie z.B. Bahnanlagen und Grundstücke, die von der Straße durch eine zur Straße gehörende Stützmauer oder Böschung getrennt werden, gerechtfertigt sei, da auch solche Grundstücke einen Vorteil von der Straßenreinigung haben (vgl. Bogner, Kommentar zum Landesstraßengesetz, § 17, Anmerkung 4.2.3 und 4.1.2.4, m.w.N.). Diese Überlegung spricht dafür, dass mit der Aufnahme der „angrenzenden Grundstücke“ trotz der Verwendung des Begriffs „oder“ seinerzeit nicht eine alternative, sondern eine zusätzliche Heranziehung von angrenzenden Grundstücken begründet werden sollte. Aufgrund der Reihenfolge der gesetzlichen Aufzählung erscheint auch die Auslegung denkbar, dass die Gemeinden weiterhin verpflichtet sein sollten, alle erschlossenen (Vorder- und Hinterlieger-) Grundstücke zu veranlagen und ihnen lediglich zusätzlich die Möglichkeit eröffnet wurde, nach Ermessen auch sonstige angrenzende Grundstücke heranzuziehen. Jedenfalls ist es bei dieser Gesetzes-fassung nicht geblieben.
Seine heutige Fassung erhielt § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG durch das 2. Landesgesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes für Rheinland-Pfalz vom 22. April 1970 (GVBl. Seite 142). Durch dieses Gesetz wurde zum einen die Reihenfolge der Tatbestandsmerkmale „der an die Straße angrenzenden“ und „der durch die Straße erschlossenen Grundstücke“ umgekehrt; zum anderen wurde der Verknüpfungsbegriff „oder“ durch den Verknüpfungsbegriff „sowie“ ersetzt. Zu den Motiven des Gesetzgebers für diese Änderung findet sich in den Gesetzesmaterialien nichts Verwertbares. Die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung befasst sich nur mit der weiteren Änderung des § 17 Abs. 3 Satz 4 LStrG. Auch den Stenographischen Berichten der Landtagssitzungen ist nichts zur Änderung von § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG zu entnehmen. Der Umstand, dass der Gesetzgeber es für notwendig erachtete, sowohl die Reihenfolge der Tatbestandsmerkmale als auch deren Verknüpfung durch das Wort „oder“ zu ändern und dieses durch das Wort „sowie“ zu ersetzen, legt aber den Schluss nahe, dass eine sachliche Änderung im Sinne einer kumulativen Verpflichtung der Gemeinden zur Heranziehung der Eigentümer oder Besitzer sowohl der angrenzenden als auch der erschlossenen Grundstücke, also auch der erschlossenen Hinterlieger, begründet werden sollte. Versteht man bereits die Aufnahme der „angrenzenden Grundstücke“ durch das Änderungsgesetz vom 17. Dezember 1963 so, dass schon seinerzeit keine alternative, sondern eine zusätzliche Gebührenpflicht von deren Eigentümern oder Besitzern begründet werden sollte, so spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber des Änderungsgesetzes vom 22. April 1970 eine wegen des Begriffs „oder“ entstandene Unklarheit, ob eine alternative oder kumulative Heranziehungsverpflichtung gewollt war, im letzteren Sinne bereinigen wollte.
Diese Auslegung ist auch von Sinn und Zweck der Vorschrift her geboten.
Die Straßenreinigungsgebühr ist eine Vorzugslast, die ihre Rechtfertigung darin findet, dass die Reinigung für die Eigentümer (und gegebenenfalls auch die Besitzer) aller derjenigen Grundstücke, denen durch die zu reinigende Straße die wirtschaftliche und verkehrliche Nutzung ihres Grundstücks ermöglicht wird, einen Sondervorteil darstellt (vgl. dazu Driehaus, Kommunales Abgabenrecht, § 6, Rdnr. 422 f. m.w.N.). Die spezifische Beziehung, die die Eigentümer und Besitzer der an die Straße angrenzenden sowie durch sie erschlossenen Grundstücke zur Straßenreinigung haben, besteht darin, dass sie ein besonderes Interesse an der Reinigung der (gesamten) Straße, durch die ihr Grundstück erschlossen ist, haben. Denn die wirtschaftliche und verkehrsmäßige Nutzung eines Grundstücks hängt auch von dem Zustand der Straße, durch die es erschlossen wird, ab. Unter Berücksichtigung dieses Anknüpfungspunktes ist die Fiktion des § 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG verfassungsgemäß, und zwar mit dem Inhalt, dass die in Satz 2 bezeichneten Grundstückseigentümer oder Besitzer als Benutzer einer öffentlichen Einrichtung gelten, soweit durch die Straßenreinigung das besondere Interesse an der Reinigung der ihr Grundstück erschließenden Straße befriedigt wird (vgl. zum Ganzen: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14.04.1981 – 6 A 44/80 -, AS 18, 359, 361 ff., m.w.N.). Darüber hinaus ist seit langem anerkannt, dass die Eigentümer und Besitzer von erschlossenen Hinterliegergrundstücken grundsätzlich in gleicher Weise wie diejenigen der unmittelbar an die Straße angrenzenden Grundstücke von der Reinigung der Straße, durch die sie erschlossen werden, profitieren (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.12.2001 – 12 A 11167/01.OVG -, HessVGH, DVBl. 1984, Seite 778; Driehaus, a.a.O., § 6, Rdnr. 698 b). Deshalb verstößt es nicht gegen den Gleichheitssatz, wenn die Eigentümer von Anliegergrundstücken und die Eigentümer von erschlossenen Hinterliegergrundstücken nach Maßgabe des Gebührenmaßstabs zu Straßenreinigungsgebühren in gleicher Höhe herangezogen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.12.1986 – 8 B 74/86 -, NVwZ 1987, Seite 503).
Vor diesem Hintergrund hat sich der Landesgesetzgeber nach Auffassung der Kammer entschlossen, den Gemeinden die gebührenrechtliche Gleichbehandlung von angrenzenden Grundstücken und von erschlossenen Hinterliegergrundstücken in der Satzung aufzugeben, weil dadurch der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) am besten gewahrt wird. Ein Ermessen verbleibt den Gemeinden allerdings noch hinsichtlich der Frage, ob sie nur die Eigentümer oder die Besitzer oder beide als Gebührenschuldner bestimmen und wie sie den Gebührenmaßstab hinsichtlich der Veranlagung von angrenzenden und von erschlossenen Grundstücken im Einzelnen ausgestalten (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.12.2001, a.a.O.). Nach alledem ist § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG dahin auszulegen, dass er den Gemeinden, sofern sie sich für die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren entscheiden, hinsichtlich der Bestimmung des Kreises der Abgabenschuldner in der Satzung kein Wahlrecht zwischen den Eigentümern oder Besitzern der angrenzenden Grundstücke einerseits und denjenigen der erschlossenen Grundstücke andererseits einräumt, sondern deren kumulative Bestimmung als Gebührenschuldner vorschreibt.
Der Verstoß des § 12 Abs. 1 Nr. 1 SRS gegen § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG führt zur Gesamtnichtigkeit der Satzung. Wie oben ausgeführt, zählt die Bestimmung der Abgabenschuldner gemäß § 2 Abs. 1 KAG zu dem gesetzlichen vorgeschriebenen Mindestinhalt einer jeden Abgabensatzung. Verstößt die entsprechende Satzungsbestimmung gegen höherrangiges Recht, so ist sie unwirksam. Ohne eine satzungsmäßige Bestimmung der Abgabenschuldner ist die Satzung indessen nicht anwendbar. Denn es kann aufgrund des restlichen Satzungstextes nicht festgestellt werden, wer die geregelte Abgabe schuldet. Deshalb ist es auch unerheblich, ob sich etwa eine zusätzliche Heranziehung von Eigentümern oder Besitzern erschlossener Hinterliegergrundstücke vorliegend auf die Höhe des Gebührensatzes und damit zu Gunsten des Klägers auswirken würde oder nicht.
Es lässt sich auch nicht einwenden, dass „zumindest“ die Gebührenpflicht für die angrenzenden Grundstücke durch § 17 Abs. 3 LStrG gedeckt sei und dass die Grundstücke des Klägers an die B 9 angrenzen. Denn wenn das Gesetz die kumulative Heranziehung von angrenzenden und erschlossenen Grundstücken verlangt, darf die Satzung nicht davon abweichen. Solange die Abgabenschuldner nicht insgesamt im Einklang mit dem Gesetz bestimmt sind, ist die Satzung unanwendbar.
Die SRS der Beklagten enthält darüber hinaus eine weitere unwirksame Bestimmung.
Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS wird nur dann, wenn die Reinigung von Straßen oder Straßenteilen in einem zusammenhängenden Zeitraum von mehr als zwei Monaten unterbrochen ist, für den Zeitraum vom Beginn des dritten Monats bis zum Ende des Monats, in dem eine Reinigung nicht erfolgen konnte, keine Gebühr erhoben. Diese Vorschrift konkretisiert § 13 Abs. 3 SRS, wonach sich die Gebühr nicht ermäßigt, wenn die Straßenreinigung infolge höherer Gewalt oder aus anderen Gründen vorübergehend eingeschränkt oder unterbrochen werden muss, dahin gehend, dass nur eine Unterbrechung der Straßenreinigung für einen zusammenhängenden Zeitraum von mehr als zwei Monaten nicht „vorübergehend“ im Sinne von § 13 Abs. 3 SRS ist. Diese Bestimmung ist wegen Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip unwirksam und nichtig.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Äquivalenzprinzip besagt, dass die Höhe der Gebühr möglichst genau Art und Umfang der in Anspruch genommenen Leistung bzw. Benutzung entsprechen soll (vgl. dazu z.B. BVerwG, Urteil vom 09.11.1984, KStZ 1985, Seite 107). Deshalb bestimmt § 7 Abs. 1 Satz 3 KAG für die Benutzungsgebühren, dass der für ihre Bemessung vorgesehene Wahrscheinlichkeitsmaßstab nicht zu einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen der Leistung der Einrichtung oder Anlage und der Gebühr führen darf. Das gilt auch für die Straßenreinigungsgebühr, die kraft gesetzlicher Fiktion als Benutzungsgebühr ausgestaltet ist. Der Behauptung, die gebührenpflichtige Leistung der Straßenreinigungsanstalt sei – zumindest zeitweilig – nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden, kommt daher rechtliche Bedeutung zu (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 08.11.1985 – 2 R 48/85 -, AS 20, Seite 423, 428, m.w.N.).
Andererseits ist anerkannt, dass nicht jede Leistungsstörung in einem öffentlich-rechtlichen Gebührenverhältnis zu einer entsprechenden Minderung der Gebühr zwingt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25.09.1985 – 10 C 1/85 -). Da die Gebühr nur nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden kann, müssen sich im Einzelfall auch der Wert der Reinigungsleistung und die Höhe der Gebühr nicht exakt entsprechen (vgl. OVG des Saarlandes, a.a.O., Seite 429; Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 471). Wird die Reinigungsleistung nicht ordnungsgemäß erbracht oder sind Reinigungsausfälle zu verzeichnen, kann dies nur dann zur Minderung des Gebührenanspruchs führen, wenn die Schlecht- oder Nichterfüllung erheblich ist (vgl. Driehaus, a.a.O.). Die Leistungsstörung muss also von einem gewissen Gewicht sein; wann dies der Fall ist, hat die Gemeinde unter Berücksichtigung aller Umstände des Gebührenverhältnisses – wie z.B. Ursache, Dauer, Art und Gewicht der Störung sowie Höhe der Gebühr – zu entscheiden. Dabei ist ihr eine weitgehende Einschätzungsfreiheit eingeräumt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25.09.1985, a.a.O.). Nach der Rechtsprechung ist dieser Bewertungsspielraum noch gewahrt, wenn die Satzung vorsieht, dass sich die Straßenreinigungsgebühr nur dann ermäßigt, wenn die Straßenreinigung länger als einen Monat eingeschränkt oder unterbrochen ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.; OVG des Saarlandes, a.a.O., Seite 430). Eine Satzungsbestimmung, wonach eine Leistungsstörung von bis zu einem Monat Dauer ohne Gebührenminderung hingenommen werden muss, ist daher unbedenklich (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.; Driehaus, a.a.O., Rdnr. 471). Hingegen hat z.B. das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen bereits mit Urteil vom 17. Dezember 1980 – 2 A 2018/80 -, OVGE 35, Seite 180, 185 entschieden, dass eine nicht nur vorübergehende Unterbrechung der Straßenreinigung, die zur Minderung der Gebühr zwingt, jedenfalls dann vorliegt, wenn die Straßenreinigung mehr als einen Monat lang – im konkreten Fall waren es rund zwei Monate – nicht erfolgt.
Mit der Regelung in § 13 Abs. 4 SRS, wonach sich die Gebühr nur dann ermäßigt, wenn die Reinigung in einem zusammenhängenden Zeitraum von mehr als zwei Monaten unterbrochen ist, hat die Beklagte den ihr zustehenden Bewertungsspielraum für die Bestimmung der Erheblichkeit von Leistungsstörungen überschritten. Findet die Straßenreinigung zwei Monate lang nicht statt, ohne dass sich dies auf die Höhe der jährlich entstehenden Gebühr auswirkt, so bedeutet dies, dass immerhin 1/6 der Gebühr ohne Gegenleistung gezahlt werden muss. Dies stellt nach dem oben Gesagten bereits eine erhebliche Beeinträchtigung der Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung dar.
Das entstehende Missverhältnis von Leistung und Gegenleistung wird noch dadurch verstärkt, dass nach § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS nur eine Unterbrechung der Reinigungsleistung in einem zusammenhängenden Zeitraum von mehr als zwei Monaten zur Gebührenminderung führt. Dies kann zur Folge haben, dass mehrere Unterbrechungen der Straßenreinigung im Verlaufe eines Jahres von jeweils nicht mehr als zwei Monaten Dauer (etwa wegen Schnee und Eis im Winter, Hochwasser im Frühjahr und einer Baustelle im Sommer) ohne Auswirkungen auf die Gebührenhöhe bleiben, obwohl sie sich in der Summe auf einen Zeitraum von weit mehr als zwei Monaten erstrecken.
Unter Berücksichtigung all dessen stellt die Bestimmung in § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS eine mit dem Äquivalenzprinzip – wie es in § 7 Abs. 1 Satz 3 KAG zum Ausdruck kommt – nicht mehr vereinbare und deshalb ungültige Regelung dar.
Da bereits die Unvereinbarkeit des § 12 Abs. 1 Nr. 1 SRS mit § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt, kann offen bleiben, ob die Unwirksamkeit des § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS zur Teilnichtigkeit oder ebenfalls zur Gesamtnichtigkeit der SRS führt. Für eine bloße Teilnichtigkeit spricht, dass bei Unwirksamkeit von § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS im Einzelfall durch Auslegung des Begriffs „vorübergehend“ in § 13 Abs. 3 SRS ermittelt werden kann, ob eine erhebliche, zur Gebührenminderung führende Einschränkung oder Unterbrechung der Straßenreinigung vorliegt. Andererseits hat der Satzungsgeber durch die Schaffung des § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS zu erkennen gegeben, dass er von seinem Bewertungsspielraum hinsichtlich der Frage der Erheblichkeit von Leistungsstörungen durch eine pauschalierende Regelung Gebrauch machen und die Unsicherheiten einer Auslegung des Tatbestandsmerkmals „vorübergehend“ im Einzelfall vermeiden wollte. Die Wahrung dieses Einschätzungsermessens des Satzungsgebers spricht dafür, dass auch die Unwirksamkeit des § 13 Abs. 4 Satz 1 SRS zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt.
Es bedurfte nach alledem keiner Entscheidung zu den Fragen, welche qualitativen Anforderungen an eine gebührenpflichtige Reinigung durch die Beklagte zu stellen sind und ob diese Anforderungen eingehalten wurden.
Für den Fall einer Heilung der Satzungsmängel weist die Kammer noch auf Folgendes hin:
Die Gebührenmaßstabsregelung in § 10 SRS ist nicht zu beanstanden. Nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz ist der hier vorgesehene Gebührenmaßstab der Frontmeterlänge in Verbindung mit der Reinigungsklasse der Straße, aus der sich zugleich die Reinigungshäufigkeit der Straße ergibt, vorteilsgerecht; es bedurfte weder der Anknüpfung an das Maß der baulichen Nutzung anliegender oder erschlossener Grundstücke, noch des Ausschlusses unbebauter Grundstücke von der sachlichen Gebührenpflicht (vgl. z.B. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.04.2004 – 12 A 11902/03.OVG -, m.w.N.). Die Heranziehung auch des unbebauten Grundstücks des Klägers „R.-Straße Nr. 3“ ist daher unbedenklich.
Auch die Festlegung der Anteile der Gebührenpflichtigen an den Gebührensätzen und damit indirekt des Eigenanteils der Beklagten in § 11 Abs. 3 SRS begegnet keinen Bedenken. Der Gesetzgeber schreibt in § 17 Abs. 3 Satz 4 LStrG lediglich vor, dass der Einrichtungsträger einen Anteil für die Verschmutzung durch den Durchgangsverkehr zu übernehmen hat, ohne weitere Vorgaben für die Bemessung dieses Eigenanteils zu machen. Nach der Rechtsprechung besteht insoweit eine weitgehende Einschätzungsfreiheit des Satzungsgebers, der eine auf sachgerechten Erwägungen beruhende Bewertung des Umfangs von Anlieger- und Allgemeininteresse an der Straßenreinigung vornehmen muss (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25.09.1985, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 25.05.1984 – 8 C 55/82 -, NVwZ 1984, Seite 650, 652). Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass das Interesse des Durchgangsverkehrs an der Reinhaltung der Straße von vornherein geringer anzusetzen ist, als dasjenige der Anlieger (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.01.1988 – 6 A 86/86 -, NVwZ-RR 1988, Seite 117 f.). Aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ist sogar ein pauschaler Gemeindeanteil ohne Differenzierung nach der Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße zulässig (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.01.1988, a.a.O.). Ebenso ist es zulässig, den Gemeindeanteil nur für andere Straßen als Anliegerstraßen festzusetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.04.1989, BVerwGE 81, 371,376). Vorliegend hat die Beklagte bei der Festlegung der Anteile der Gebührenpflichtigen zulässigerweise nach der Verkehrsbedeutung der Straßen, insbesondere nach dem Anteil des Durchgangsverkehrs differenziert. Da das Anliegerinteresse an der Straßenreinigung stets höher zu veranschlagen ist, als dasjenige des Durchgangsverkehrs, ist es nicht zu beanstanden, dass der Anliegeranteil auch in der hier vorliegenden Verkehrskategorie C („Straßen mit sehr starkem, ganz überwiegendem Durchgangsverkehr“) höher angesetzt wurde als der Gemeindeanteil. Zulässig ist es insbesondere auch, einen Gebührensatz für alle Straßen eines Typs vorzusehen (vgl. Driehaus, a.a.O., Rdnr. 474).
Ob die konkrete Veranlagung der Grundstücke des Klägers der Höhe nach rechtmäßig ist, bedarf keiner Entscheidung mehr, nachdem die angefochtenen Festsetzungen wegen der Unwirksamkeit der Satzung bereits dem Grunde nach rechtswidrig sind. Angemerkt sei lediglich noch, dass sich in der mündlichen Verhandlung herausgestellt hat, dass in dem fraglichen Teil der R.-Straße Straßenbauarbeiten, die eine Durchführung der Straßenreinigung unmöglich machten, jedenfalls nach dem Beginn des vorliegend streitigen Veranlagungszeitraums, also nach dem 1. Januar 2001 nicht mehr stattgefunden haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Der Rechtsstreit hat hinsichtlich der bisher nicht obergerichtlich geklärten Frage grundsätzliche Bedeutung, ob eine Satzungsbestimmung, nach der nur die Eigentümer und Besitzer der angrenzenden Grundstücke Gebührenschuldner sind, mit § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG vereinbar ist. Darüber hinaus bedarf grundsätzlicher Klärung, ob eine Satzungsbestimmung, nach der nur eine Unterbrechung der Reinigungsleistung für einen zusammenhängenden Zeitraum von mehr als zwei Monaten zur Gebührenermäßigung führt, mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar ist.
Sonstiger Langtext
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 425,85 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 17 Abs. 1 S. 1 LStrG
§ 17 Abs. 3 S. 5 LStrG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG
§ 17 Abs. 3 LStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 4 LStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 7 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 des Landesstraßengesetzes
§ 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 371,376
1 A 12073/90
2 K 22/80
6 A 44/80
12 A 11167/01
8 B 74/86
2 R 48/85
10 C 1/85
2 A 2018/80
12 A 11902/03
8 C 55/82
6 A 86/86