Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-15, Aktenzeichen 5 C 607/07.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2011:0415.5C607.07.N.0A

Tenor:
§ 10 Abs. 2 lit. b) aa) der Entwässerungssatzung der Stadt Schlüchtern vom 15. März 2005 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Normenkontrollverfahrens zu tragen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Gültigkeit der Regelung über die Höhe eines Abwasserbeitrages gemäß § 10 Abs. 2 lit. b) aa) der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 15. März 2005.
Die Entwässerungssatzung - EWS - wurde von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am 14. März 2005 beschlossen, am 15. März 2005 vom Magistrat ausgefertigt und am 18. März 2005 im Amtsblatt der Antragsgegnerin amtlich bekannt gemacht. Gemäß § 38 EWS wird der Satzung Rückwirkung zum 25. November 2000 beigegeben.
Gemäß § 10 EWS erhebt die Gemeinde zur Deckung des Aufwands für die Schaffung, Erweiterung und Erneuerung der Abwasseranlagen Beiträge, die nach der Grundstücksfläche (§ 11 EWS) und den Nutzungsfaktoren (§§ 11 bis 15 EWS) bemessen werden.
§ 10 Abs. 2 EWS lautet wie folgt:
„(2) Der Beitrag beträgt
(a) für das Verschaffen einer erstmaligen Anschlussmöglichkeit (Schaffensbeitrag)
- an eine Sammelleitung 6,11 €/m² Veranlagungsfläche
- an die Behandlungsanlage 0,6013 €/m² Veranlagungsfläche
(b) für die Erneuerung und Erweiterung der Abwasseranlagen durch den Bau von Regenrückhalteinrichtungen und Sammelleitungen (Verbindungssammler), gemäß dem am 07.12.2004 durch die Betriebskommission Stadtwerke Schlüchtern be schlossenen Bauprogramm für diejenigen Anlieger
aa) bei denen im Rahmen der Erneuerungs-/Erweiterungsmaßnahme erstmals der Vorteil einer Vollkanalisation verschafft wird 3,19 €/m² Veranlagungsfläche
bb) bei denen der Vorteil allein in der Erneuerung/Erweiterung der bestehenden Vollkanalisation liegt 1,97 €/m² Veranlagungsfläche.“
Die Betriebskommission des Eigenbetriebs Stadtwerke der Antragsgegnerin beschloss am 7. Dezember 2004 das Bauprogramm Regenrückhaltebecken/Sammler. Hinsichtlich des Umfangs des Programms wird auf die Anlage vom 30. November 2004 zur Niederschrift der Sitzung der Betriebskommission vom 7. Dezember 2004 Bezug genommen.
Auf dieser Grundlage hat die Antragsgegnerin unter anderem ihre Globalkalkulation „Netzbeitrag“ fortgeschrieben und unter Berücksichtigung von Zuwachsflächen für Neubaugebiete einen „erhöhten Schaffensbeitrag“ von 6,11 €/m² Veranlagungsfläche, einen „Ergänzungsbeitrag für die Teilortskanalisationsbereiche (TOK)“ von 3,19 €/m² Veranlagungsfläche und einen „Ergänzungsbeitrag für die Vollkanalisationsbereiche (VK)“ von 1,97 €/m² Veranlagungsfläche festgelegt. Dabei hat sie sich von folgenden Kalkulationsüberlegungen leiten lassen: Für die Berechnung des erhöhten Schaffensbeitrages hat sie den Kostenaufwand für den Altbestand des Vollkanalisationsnetzes (Netz VK) und des Teilortskanalisationsnetzes (Netz TOK) bestimmt und zu diesem Betrag die (veranschlagten) Investitionskosten des Bauprogramms 2004 (Sammler neu/RÜBS) und der projektierten Neubaugebiete addiert. Nach Abzug eines Straßenentwässerungsanteils und eines Vorteils der Allgemeinheit in Höhe von 10 % hat sie die verbleibende Summe durch die Veranlagungsfläche aller anschließbaren Grundstücke dividiert und so den Beitragssatz von 6,11 €/m² Veranlagungsfläche ermittelt. Hinsichtlich des Ergänzungsbeitrages Teilortskanalisation hat sie einen Schaffensbeitrag alt ermittelt, indem sie von den Kosten des Altbestandes Netz TOK einen Straßenentwässerungsanteil und einen Vorteil der Allgemeinheit in Höhe von 10 % subtrahiert und diesen Betrag durch die Veranlagungsflächen der an die Teilortskanalisation anschließbaren Grundstücke dividiert hat. Von dem erhöhten Schaffensbeitrag hat sie den so ermittelten Schaffensbeitrag alt subtrahiert, woraus sich der Ergänzungsbeitrag in Höhe von 3,19 €/m² ergibt. In gleicher Weise hat sie den Ergänzungsbeitragssatz Vollkanalisation ermittelt, indem sie die Kosten des Altbestandes Netz VK nach Abzug eines Straßenentwässerungsanteils und eines Anteils für den Vorteil der Allgemeinheit durch die Veranlagungsflächen der an die Vollkanalisation bereits abschließbaren Grundstücke dividiert hat.
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung Hutten, Flur, Flurstück . Mit Bescheid vom 26. Oktober 2005 zog die Antragsgegnerin den Antragsteller zu einer Vorausleistung auf den Abwasserbeitrag (Netzbeitrag) für die Erneuerung und Erweiterung der Abwasseranlagen mit der erstmaligen Verschaffung des Vorteils der Vollkanalisation für das vorgenannte Grundstück in Höhe von 50 % des voraussichtlichen Abwasserbeitrags von 647,89 € heran. Gegen diesen Bescheid erhob der vormalige Bevollmächtigte des Antragstellers am 28. November 2005 Widerspruch, der mit Widerspruchsbescheid vom 31. März 2006 als unzulässig zurückgewiesen wurde, weil der Bevollmächtigte keine Vertretungsvollmacht vorgelegt hatte. Gegen den am 1. April 2006 zugegangenen Widerspruchsbescheid hat der Antragsteller mit Schriftsatz dieses Bevollmächtigten vom 2. Mai 2006 - per Telefax bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am gleichen Tage eingegangen - Klage erhoben und als Anlage zum Schriftsatz vom 15. Juni 2007 eine Vollmacht des Antragstellers vom 13. März 2007 vorgelegt, die sich auch auf das Widerspruchsverfahren bezieht. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main wird unter dem Aktenzeichen 6 E 1687/06 (2) geführt und ist mit Beschluss vom 4. Juli 2007 bis zu einer Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs über das vorliegende Normenkontrollverfahren ausgesetzt worden.
Mit Schriftsatz seines vormaligen Bevollmächtigten vom 19. März 2007 - per Telefax am gleichen Tag, einem Montag, bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen - hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt.
Mit seinem Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen den Abwasserbeitragssatz des § 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS, der einen Ergänzungsbeitrag in Höhe von 3,19 €/m² Veranlagungsfläche für Anlieger festlegt, denen im Rahmen der Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahme erstmals der Vorteil einer Vollkanalisation verschafft wird. Zur Begründung des Antrages wird im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Die der Kalkulation zu Grunde liegenden Baukostenunterlagen seien nicht vollständig vorgelegt worden. Es fehlten eine abwassertechnische Zielplanung bzw. eine entsprechende Entwässerungsplanung, ein Bauprogramm zu den in den Beitragssatz eingerechneten Baumaßnahmen sowie Unterlagen zur Bauauftragsvergabe, zum Bauaufmaß und zur Bauabrechnung.
In den vorgelegten Kalkulationsunterlagen sei auch kein Kalkulationszeitraum benannt. Dies sei jedoch erforderlich, da der beliebigen rückwirkenden Einbeziehung von Kosten unter dem Gesichtspunkt der Verjährung und des Vertrauensschutzes Grenzen gesetzt seien, die Antragsgegnerin in ihrer Kalkulation aber Baukosten zu Kanälen aus der Zeit seit 1945 einstelle. Zudem seien in den „Altbestand“ Kanäle aufgenommen worden, deren Ansatz wegen ihres Alters und der damit einhergehenden bereits erfolgten Abschreibung infrage stünden.
Zu Unrecht unterscheide die Antragsgegnerin in ihrer Entwässerungssatzung nicht zwischen Schmutz- und Niederschlagswasser, deren Entsorgung aufgrund des Äquivalenzprinzips und des Gleichheitsgrundsatzes getrennt zu kalkulieren sei.
Da die Antragsgegnerin keine eigenständige Kalkulation des Ergänzungsbeitrags für die Teilortskanalisation vorgenommen, sondern diesen aus der Differenz des erhöhten Schaffensbeitrages und des alten Schaffensbeitrages ermittelt habe, stehe die Gesamtkalkulation infrage. Unzutreffend niedrig seien die Höhe der hinsichtlich der Straßenentwässerungskosten in Ansatz gebrachten Abzüge sowie die für die Maßnahmen gewährten Fördermittel.
Die Baukosten von 12,00 €/m² bei den Kanalbaumaßnahmen der Neubaugebiete seien nicht nachvollziehbar, da diese nach allgemeiner Lebenserfahrung pro laufendem Meter (orientiert an spezifischen Baumaterialien, bei Rohren an Durchmessern und Aushubtiefen) berechnet würden. Zweifelhaft sei auch der Kostenansatz hinsichtlich der Regenüberlaufbecken. Die Kosten seien zum einen ohne Stadtratsbeschluss festgelegt worden und zum anderen seien Schwankungen je Einheit von 1.176,56 €/m³ bis zu 4.372,15 €/m³ zu verzeichnen.
Die zentrale Kläranlage in Niederzell sei überdimensioniert, da die auf die Molkerei D. bezogenen Kapazitäten noch vor dem Bau der Kläranlage entfallen seien. Während des Genehmigungsverfahrens für die Kläranlage sei der Antragsgegnerin bekannt geworden, dass die Molkerei Direkteinleiter und nicht an die Kläranlage angeschlossen werde. Es sei eine Überkapazität von 6.400 Einwohnergleichwerten (EW), max. 9.100 EW bei einer Gesamtkapazität der Kläranlage von insgesamt 24.100 EW, max. 27.500 EW entstanden. Die nicht mehr benötigte Kapazität betrage 26,55 %, max. 33,09 %. Entsprechende Korrekturen seien nicht vorgenommen worden. Stattdessen habe die Antragsgegnerin zur Ausfüllung dieser Überkapazität im Nachgang geplant, entferntere Ortsteile, die ursprünglich gar nicht zum Anschluss vorgesehenen gewesen seien, mit erheblichen Kanalbaukosten an diese Kläranlage anzuschließen. Durch diese Maßnahmen sei infolge der weiteren Kanalstrecken auch eine Steigerung der Kanalbaukostenanteile zu verzeichnen.
Zu rügen sei auch die Höhe der Planerkosten von 10 bis 15 % der Baukosten. Bei HOAI-konformer Berechnung seien Werte von ca. 8 % heranzuziehen, so dass sich - bei einer Überschreitung von 25 % bis 87,5 % - die Frage nach der wirtschaftlichen Vergabe der Planeraufträge durch die Antragsgegnerin stelle. Dies gelte umso mehr, als keine Ausschreibungen der Planeraufträge nach der EU-Richtlinie über die Vergabe von Dienstleistungen nachgewiesen worden seien.
Die Antragsgegnerin habe - zur Vermeidung einer unzulässigen Doppelfinanzierung - den gebührenfinanzierten Anteil an den Gesamtinvestitionen nicht in Abzug gebracht. Dieser werde aber mittelbar über die Abschreibungen AfA bestimmt, soweit in dem Einheits-Schaffensbeitragssatz ein Erneuerungsbeitrag enthalten sei. Dies sei durch § 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS der Fall. Die früheren dezentralen Abwassergebühren für Anlieger an der Teilkanalisation hätten laut Ausgangskalkulation der Antragsgegnerin von 1990 und der jährlichen Fortschreibung 60 % AfA-Anteile enthalten.
Schließlich seien auf Grund des Eingemeindungsvertrages der Gemeinde Hutten mit der Antragsgegnerin bestimmte Kosten nicht oder nicht mehr oder nicht in höherer Höhe als dort vereinbart ansatzfähig. Der Vertrag regele, dass für Investitionen in Hutten aus der vorvertraglichen Zeit und bis zum 31. Dezember 1972 keinerlei abwasserseitigen Beiträge vorgesehen seien. Für die Zeit bis zum 31. Dezember 1982 seien für den Bau von Abwasseranlagen Beiträge nur für Investitionen bis zur Höhe der für die Gewährung von Zuschüssen gültigen Richtlinien vorgesehen. Aus der entsprechenden Umkehrung folge, dass den Bürgern der Gemeinde Hutten keine Investitionskosten für Abwasseranlagen in Schlüchtern außerhalb der Ortslage Hutten aus der Zeit vor dem 31. Dezember 1982 durch Beiträge hätten auferlegt werden sollen.
Auf der Grundlage der nachgereichten Unterlagen der Antragsgegnerin ergäben sich hinsichtlich des Altbestandes weitere Zweifel an der Beitragsfähigkeit der berücksichtigten Beträge. Hinsichtlich der Sammler Ahlershausen, Breitenbach, Drasenberg, Gomfritz, Ramholz und Walroth seien Abweichungen zwischen den tatsächlichen Ausführungen und den der Förderung zu Grunde liegenden Planungen festzustellen. Die Kosten für die vor 1970 errichteten Bauwerke seien insgesamt nicht beitragsfähig. Zudem habe die Antragsgegnerin den Kostentragungsanteil der Gemeinde Sinntal aus dem öffentlichen-rechtlichen Vertrag vom 3. Februar 2009 unberücksichtigt gelassen. Die Nachtragsaufträge beinhalteten zudem einen überdurchschnittlichen Anteil an Planungskosten, was auf Fehlplanungen schließen lasse, die jedoch als nicht beitragsfähige Gewährleistungsansprüche einzustufen seien. Hinsichtlich der Kosten der Neu-Sammler liege die Summe der Zuschüsse/Förder-mittel nach den aktuellen Angaben der Antragsgegnerin um 89.765,03 € über der in die Globalkalkulation eingestellten Summe.
Der Antragsteller beantragt,
den Abwasserbeitragssatz des § 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS der < Antragsgegnerin vom 15. März 2005 für ungültig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, der Normenkontrollantrag sei unbegründet, denn die angegriffene Entwässerungssatzung sei wirksam und leide an keinen zur Ungültigkeit führenden Mängeln. Die Antragsgegnerin habe zur Ermittlung des Vorausleistungsbeitragssatzes zum Zeitpunkt der Beitragssatzkalkulation innerhalb ihres Planungsermessens Prognoseentscheidungen vorgenommen und jeweils aufgrund sachgerechter Schätzungen die zu erwartenden Kosten für noch anstehende und noch nicht abgerechnete Baumaßnahmen eingestellt. Eine Überprüfung der Globalkalkulation im Rahmen des eingeschränkten Prüfungsumfangs des Gerichts ergebe, dass die angesetzten Kosten und Schätzungen angemessen seien und die Grenzen der Willkür nicht überschritten.
Die Antragsgegnerin verfüge seit vielen Jahren über ein Bauprogramm für die Errichtung von Regenrückhalteeinrichtungen und Sammelleitungen (Verbindungssammler), das zuletzt am 7. November 2004 durch die Betriebskommission Stadtwerke Schlüchtern fortgeschrieben worden sei. Diese Planungen hätten auch die Grundlage für die Beantragung und die Gewährung von Zuschüssen durch das Land gebildet. Für die in die Globalkalkulation einzustellenden Gesamtkosten der Altanlagenteile zur Schaffensbeitragskalkulation sei kein gesondertes Bauprogramm notwendig. Die Bauauftragsvergabe sei unter der Einbeziehung bzw. mit Prüfung der Aufsichtsbehörde und einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft erfolgt. Dadurch sei die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften gewährleistet worden. Selbst ein - unterstellter - Verstoß gegen Vergaberichtlinien führe nicht zwingend zu einer Fehlerhaftigkeit der Beitragskalkulation. Derartiges komme erst in Betracht, wenn durch den Verstoß gegen Vergaberichtlinien unangemessene Mehrkosten entstünden; dies sei auszuschließen.
Hinsichtlich der Werte des zu berücksichtigenden Leitungsbestandes sei vom Anschaffungs- bzw. Herstellungswert auszugehen und zwar unabhängig davon, ob die Anlagenteile bereits abgeschrieben seien. Maßgeblich sei allein, dass die entsprechenden Anlagenteile noch in Betrieb seien. Gesichtspunkte der Verjährung oder des Vertrauensschutzes seien in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, denn es gehe nicht um die Beitragserhebung für Altanlagenteile, sondern um die Bewertung des Anlagevermögens im Rahmen der Globalkalkulation zur Bestimmung des Schaffensbeitrages. Anhaltspunkte dafür, dass die Anschaffungswerte falsch ermittelt bzw. grob unangemessen seien, habe der Antragsteller nicht vorgetragen.
Eine getrennte Kalkulation von Schmutzwasser- und Niederschlagswasserkanälen sei im Rahmen der Beitragskalkulation nicht vorgeschrieben. Für die öffentliche Einrichtung, die Schmutz- und Niederschlagswasser ableite, werde ein einheitlicher Beitrag kalkuliert und festgesetzt. In die öffentliche Einrichtung könnten auch beide Abwasserarten eingeleitet werden, wobei unerheblich sei, wie im weiteren Verlauf die jeweilige Abwasserart behandelt bzw. entsorgt werde. Sofern für einzelne Grundstücke tatsächlich nur die Möglichkeit bestehe, eine Abwasserart einzuleiten, sehe das Satzungsrecht der Antragsgegnerin eine entsprechende Beitragsminderung vor.
Der hier angegriffene Ergänzungsbeitrag werde im Rahmen einer von der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs gebilligten Differenzkalkulation ermittelt. Dabei seien die einzelnen Kalkulationsvorgänge zu trennen: nämlich zuerst die Ermittlung des erhöhten Schaffensbeitrages und die Ermittlung des fiktiven alten Schaffensbeitrages für die bereits vorhandene Vollkanalisation. Die Differenz ergebe den Ergänzungsbeitragssatz für diese „Altanlieger“. Die Differenz des erhöhten Schaffensbeitrages zum fiktiven Schaffensbeitrag für die seinerzeitige Teilortskanalisation ergebe den Ergänzungsbeitragssatz für die Anlieger an der ehemaligen Teilortskanalisation. Bei der Ermittlung der Ergänzungsbeiträge für die Vollkanalisation seien nicht 6.882.340,79 € sondern 6.172.137,24 € als Straßenentwässerungskosten angesetzt worden. Der weitere Betrag von 710.203,55 € beziehe sich auf den Straßenentwässerungskostenanteil der Teilortskanalisation. In der Darstellung der Kalkulation des erhöhten Schaffensbeitrages seien diese beiden Beträge in der Zeile Netz VK zusammengefasst worden. Bei der Ermittlung des erhöhten Schaffensbeitrages seien für die Teilsumme „Sammler neu“ keine Straßenentwässerungskosten abgesetzt worden, da diese Sammler nicht die Funktion einer Straßenentwässerung erfüllten. Die (Verbindungs-) Sammler lägen entweder komplett außerhalb von Straßenflächen oder in oder an Straßenflächen ohne Anschluss an das städtische Kanalsystem. Eine Finanzierung dieser Kanalbaukosten über Erschließungs- bzw. Straßenbeiträge sei somit ausgeschlossen, da die Antragsgegnerin die Straßenentwässerungskosten (erschließungs-) anlagenbezogen und nicht systembezogen ermittele. Der Straßenentwässerungskostenanteil sei der Aufstellung in den vorgelegten Unterlagen (SEK) nach den einzelnen aufgelisteten Straßen zu entnehmen. Hierfür sei aus der Summe der Kosten für Mischsysteme 30 % und für Trennsysteme 59 % der Kosten in Ansatz gebracht worden. An dieser Stelle sei hervorzuheben, dass die Antragsgegnerin in der Kalkulation des Schaffensbeitragssatzes zuzüglich zu den ermittelten Straßenentwässerungskosten noch einen Vorteil der Allgemeinheit in Höhe von 10 % vom beitragsfähigen Aufwand in Abzug gebracht habe. Da der Vorteil der Allgemeinheit bereits in der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung für die Straßenentwässerung zu sehen sei, existiere ein weitergehender Vorteil regelmäßig nicht. Die Einstellung dieses weiteren Abzugs von 10 % für den Vorteil der Allgemeinheit verhindere deshalb gleichsam als "Puffer", dass eine Kostenüberdeckung eintreten könne.
Die Antragsgegnerin habe in ihre Kalkulation alle tatsächlich erzielten Zuschüsse eingestellt. Bei der Ermittlung der Ergänzungsbeiträge Teilortskanalisation seien keine Zuschüsse ausgewiesen worden, da es sich größtenteils um älteren Bestand handele, für dessen Errichtung seinerzeit keine Zuschüsse gewährt worden seien. Für die Errichtung von Abwasserleitungen in Neubaugebieten seien ebenfalls keine Zuschüsse gewährt worden. Der Argumentation des Antragstellers liege offensichtlich die Vorstellung zu Grunde, dass alle Kanalbaumaßnahmen mit einer gewissen Quote bezuschusst würden. Dies entspreche jedoch nicht der Praxis. Der überwiegende Teil der in der Globalkalkulation enthaltenen Kanalbaumaßnahmen seien nicht gefördert worden; die vom Antragsteller errechnete abstrakte Quote habe daher keinerlei Aussagewert.
Die geschätzten Kanalbaukosten für Neubaugebiete, die geschätzten Planungskosten und auch der Kostenansatz für die Regenüberlaufbecken seien nicht zu beanstanden. Die Kläranlage Niederzell sei nicht überdimensioniert ausgebaut worden. Der Neubau in der bestehenden Form sei durch die zuständigen Aufsichtsbehörden genehmigt und von Seiten des Landes bezuschusst worden, woraus zu entnehmen sei, dass die gesetzlichen Vorgaben, insbesondere im Hinblick auf die Dimensionierung der Anlage, eingehalten worden seien. Im Übrigen sei auch nicht erkennbar, welche Folgen die hier gerügte Überdimensionierung der Kläranlage für die Frage der Beitragskalkulation des Netzbeitrages habe.
Schließlich sei nicht erkennbar, welche Auswirkungen der Eingemeindungsvertrag mit der Gemeinde Hutten auf die hier angegriffene Beitragskalkulation habe. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck des Vertrages, dass die Anlagenteile des Ortsteils Hutten bei einer Beitragssatzkalkulation nicht hätten eingestellt werden dürfen. Der Vertrag schließe lediglich aus, dass in dem beschriebenen Rahmen eine Beitragserhebung durchgeführt werde. Daraus könne jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass Anlagenteile im Ortsteil Hutten grundsätzlich nicht über Beiträge finanziert werden dürften. Der Vertrag enthalte auch keine Aussage darüber, dass diese Anlagenteile nicht wertmäßig bei einer Globalkalkulation Berücksichtigung finden könnten. Die zu finanzierenden Baumaßnahmen lägen im Übrigen eindeutig außerhalb des im Vertrag genannten Zeitrahmens.
Im Rahmen des Termins zur Erörterung der Sach- und Rechtslage vor dem Berichterstatter haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (3 Bände) und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Hefter Satzungsunterlagen und 3 Ordner Kalkulationsunterlagen) der Antragsgegnerin Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über den Normenkontrollantrag durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Beteiligten sind dazu gehört worden.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Der auf die Überprüfung des § 10 Abs. 2 lit. b) aa) der Entwässerungssatzung - EWS - der Antragsgegnerin vom 15. März 2005 gerichtete Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Rechtsvorschriften vom 29. November 2010 (GVBl I Seite 421) statthaft, denn er zielt auf die Überprüfung einer im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift ab. Dafür sehen die genannten Bestimmungen eine Überprüfungsmöglichkeit durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor, wobei der Senat noch in der Besetzung mit fünf Berufsrichtern entscheidet.
Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Er kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die angegriffene Satzungsregelung in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Antragsteller wurde auf der Grundlage der angefochtenen Regelung zu einer Vorausleistung auf den Abwasserbeitrag herangezogen. Über die dagegen nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobene Klage ist noch nicht entschieden. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, das unter dem Aktenzeichen 6 E 1687/06 (2) geführt wird, ist mit Beschluss vom 4. Juli 2007 bis zu einer Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs über das vorliegende Normenkontrollverfahren ausgesetzt worden.
Der Normenkontrollantrag wurde entsprechend der Vorschrift des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Verbindung mit der Übergangsregelung des § 195 Abs. 7 VwGO fristgerecht innerhalb von zwei Jahren nach der Bekanntmachung der Satzung gestellt.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
In formeller Hinsicht ist die streitige Entwässerungssatzung - EWS - der Antragsgegnerin jedoch nicht zu beanstanden. Sie wurde von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am 14. März 2005 beschlossen, am 15. März 2005 vom Magistrat ausgefertigt und am 18. März 2005 im Amtsblatt der Antragsgegnerin amtlich bekannt gemacht. Auch sonst sind formelle Mängel nicht ersichtlich.
Die angegriffene Regelung der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin erweist sich aber aus materiellen Gründen als unwirksam. Der Beitragssatz - Satz der Abgabe im Sinne von § 2 Satz 2 Hessisches Kommunalabgabengesetz (Hess. KAG) - des § 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS ist rechtswidrig, da er auf einer Kalkulation beruht, die im Hinblick auf eine vorteilsgerechte Differenzierung der Belastungen von Anliegergruppen, die durch das Baumaßnahmen unterschiedlich bevorteilt werden, wesentliche Aspekte unberücksichtigt lässt und deshalb gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit aller Anliegergruppen verstößt.
§ 10 Abs. 2 EWS sieht neben dem Beitrag für Neuanlieger für das Verschaffen einer erstmaligen Anschlussmöglichkeit an eine Sammelleitung - dem sogenannten Schaffensbeitrag - einen Ergänzungsbeitrag für die Altanlieger für Erneuerungen und Erweiterungen der Abwasseranlagen durch den Bau von Regenrückhalteeinrichtungen und Sammelleitungen (Verbindungssammler) gemäß dem am 7. Dezember 2004 durch die Betriebskommission der Stadtwerke der Antragsgegnerin beschlossenen Bauprogramm vor, differenziert wiederum nach Anliegern, denen im Rahmen der Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahme erstmals der Vorteil einer Vollkanalisation verschafft wird, und solchen Anliegern, bei denen der Vorteil allein in der Erneuerung /Erweiterung der bestehenden Vollkanalisation liegt. Die dieser Regelung zu Grunde liegende beitragstatbestandliche Zuordnung der Leitungsbaumaßnahmen des Bauprogramms 2004 steht im Widerspruch zu § 11 Abs. 1 Hess. KAG.
§ 11 Abs. 1 Hess. KAG ermächtigt die Gemeinden zur Erhebung von Beiträgen für die Schaffung, Erweiterung und Erneuerung öffentlicher Einrichtungen von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen nicht nur vorübergehende Vorteile bietet. Neben dem Beitragstatbestand der „Schaffung“ sieht diese Vorschrift die hiervon abzugrenzenden Beitragstatbestände der „Erweiterung“ und „Erneuerung“ vor. Mit der Schaffung im Sinne von § 11 Abs. 1 Hess. KAG wird der Vorgang der Herstellung der öffentlichen Einrichtung - hier der Abwasserbeseitigungsanlage - bezeichnet. Sie vollzieht sich in der Regel in zeitlich aufeinanderfolgenden „Schaffensvorgängen“ nach Maßgabe bestimmter Schaffensbauprogramme. Die Erhebung des Schaffensbeitrags knüpft demgemäß an den einzelnen vorteilsvermittelnden Schaffensvorgang an und erfolgt ebenfalls „zeitversetzt“ und belastet jeweils nur diejenigen Anlieger, die durch den konkreten Schaffensvorgang bevorteilt werden. Die Gleichmäßigkeit der Belastung wird bei dieser Vorgehensweise durch den einheitlichen Beitragssatz erreicht, der auf der Grundlage einer sämtliche Schaffensvorgänge überspannenden Globalberechnung für die Schaffung der Einrichtung insgesamt zu kalkulieren ist. Dies bedeutet, dass in die Kalkulation der gesamte in der Vergangenheit für die Herstellung der Einrichtung angefallene und der in der Zukunft bereits absehbare anfallende Aufwand sowie alle beitragspflichtigen Flächen einschließlich der für die Zukunft geplanten Baugebiete einzustellen sind. Im Unterschied hierzu entsteht bei der Erneuerung/Erweiterung einer bereits geschaffenen Einrichtung der Beitragsanspruch für sämtliche Anlieger im Einrichtungsgebiet zeitgleich mit der endgültigen Fertigstellung des Erneuerungs-/Erweiterungsbauprogramms. Eine zeitversetzte Beitragsentstehung wie bei der den Vorteil erstmals begründenden Schaffung gibt es hier nicht. Denn der Erneuerungs-/Erweiterungsbeitrag stellt im Verhältnis zu dem zuvor erbrachten Schaffensbeitrag eine „ergänzende“ Belastung dar, mit der der Aufwand einer späteren Erneuerung/Erweiterung abgegolten wird und die sämtliche Anlieger trifft, deren Grundstücke mit vorteilhafter Wirkung an die geschaffene Einrichtung angeschlossen bzw. abschließbar sind. Da an dem fraglichen Erneuerungs-/ Erweiterungsaufwand darüber hinaus auch die später hinzukommenden „Neuanlieger“ - das sind Anlieger, die erstmals die Möglichkeit des unmittelbaren Anschlusses an die leitungsgebundene Einrichtung erhalten - zu beteiligen sind, äußert sich dies in einem von vornherein erhöhten Schaffensbeitrag, der aus Anlass des den Anschluss ermöglichenden konkreten Schaffensvorgangs zu erbringen ist (Senatsurteil vom 14. April 2005 - 5 UE 1368/4 -, ESVGH 55, 225 = HSGZ 2005, 265 = ZKF 2005, 238 ; Lohmann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2010, § 8 Rn. 831/834).
Da sich der Vorgang des Schaffens - bis zum Erreichen eines nur theoretisch vorstellbaren Endausbauzustandes - fortsetzt, ist es bei Vornahme weiterer Schaffensvorgänge - etwa bei der Planung neuer Baugebiete - erforderlich, die Globalkalkulation unter Einbeziehung dieses Aufwandes und der Flächen der neu geplanten Gebiete fortzuschreiben (vgl. insgesamt dazu: Lohmann in: Driehaus, a.a.O., § 8 Rdnr 831, 863 ff, mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des Senats). Dies geschieht durch eine Beitragsergänzung für die Altanlieger sowie den (erhöhten) Schaffensbeitrag für die Neuanlieger, wodurch im Verhältnis dieser Anliegergruppen eine Belastungsgleichheit erreicht wird. Diese ist als solidarische Beteiligung aller bevorteilten Anlieger am Einrichtungsaufwand Ziel der Globalberechnung (Senatsbeschluss vom 31. August 2010 - 5 B 1318/10 -, Juris). Der durch die Globalberechnung errechnete Schaffensbeitrag ist der Beitrag, den Neuanlieger zu entrichten haben. Sogenannte Altanlieger, die bereits über die Möglichkeit des Anschlusses verfügen und deshalb schon in der Vergangenheit mit einem Beitrag für die Schaffung belastet worden sind oder zumindest hätten belastet werden können, werden zu zwischenzeitlich angefallenem weiteren Aufwand, der bei den Neuanliegern in den von ihnen zu leistenden Schaffensbeitrag einberechnet ist, mittels ergänzenden Beiträgen herangezogen.
Diesen voranstehenden Grundsätzen genügt die auf der Grundlage der Globalberechnung der Antragsgegnerin ermittelte Beitragsbestimmung in § 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS nicht. Hinsichtlich der beitragstatbestandlichen Zuordnung der projektierten bzw. bereits durchgeführten Maßnahmen des Bauprogramms 2004 sowie der geplanten Neubaugebiete ist darauf hinzuweisen, dass es sich insoweit insgesamt um Schaffensvorgänge handelt, die auch für die Fortschreibung der Globalkalkulation von Bedeutung sind.
Die räumliche Ausdehnung des Leitungsnetzes durch das Verlegen weiterer Leitungen, die den Anschluss weiterer Grundstücke ermöglichen, stellt keine (räumliche) Erweiterung, sondern eine Fortsetzung des Schaffensvorgangs der Einrichtung dar (Lohmann in: Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 831 mit Hinweis auf die Entwicklung der Rechtsprechung des Senats). Dies gilt gleichermaßen für die im Bauprogramm 2004 projektierten Maßnahmen (RÜBS/Sammelleitungen) des Anschlusses von Teilortskanalisationen an das Vollkanalisationsnetz. Nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 14. April 2005 - 5 UE 1368/4 -, a.a.O., und Beschluss vom 8. März 2005 - 5 UZ 1495/04 -, Juris = ESVGH 55, 253 [LS]), an der festzuhalten ist, stellen Arbeiten zur Herstellung des Vollkanalisationsnetzes auch für die bereits an die Teilkanalisation angeschlossenen bzw. anschließbar gewesenen Grundstücke „Schaffung“ im Sinne des § 11 Abs. 1 Hess. KAG dar. Maßgebend hierfür ist die Überlegung, dass es sich ungeachtet der möglichen Weiterverwendung wenigstens eines Teils der alten Leitungen im neuen Vollkanalisationsnetz nicht um eine „Erneuerung“ des Teilkanalisationsnetzes in der Weise handelt, dass daraus ein Vollkanalisationsnetz wird, sondern eine neue und qualitativ andere Einrichtung entsteht, die, was ihr Funktionieren und den vermittelten Vorteil angeht, mit der früheren Teilkanalisationseinrichtung nicht vergleichbar ist. Für die Abrechnung bedeutet das, dass auch die Anlieger der früheren Teilkanalisation in Bezug auf die neu erstellte Vollkanalisation als „Neuanlieger“ anzusehen und für die ihnen verschaffte Möglichkeit des Anschlusses an diese Kanalisation mit einem Schaffensbeitrag zu belasten sind. Ihre Beteiligung beschränkt sich nicht etwa auf einen „Ergänzungsbeitrag“ der nur den Aufwand der die Anbindung an die Kläranlage vermittelnden Leitungen umfasst (Lohmann in: Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 833). Dieser Gesichtspunkt bleibt bei der Globalberechnung der Antragsgegnerin unberücksichtigt.
Methodisch zutreffend hat die Antragsgegnerin zunächst den erhöhten Schaffensbeitrag ermittelt, indem sie die Kosten des Altbestandes Netz VK und Netz TOK bestimmt und zu diesem Betrag die (veranschlagten) Investitionskosten des Bauprogramms 2004 (Sammler neu/RÜBS) und der projektierten Neubaugebiete addiert, nach Abzug eines Straßenentwässerungsanteils und eines Vorteils der Allgemeinheit in Höhe von 10 % die verbleibende Summe durch die Veranlagungsfläche aller anschließbaren Grundstücke dividiert hat und so zu dem Betrag von 6,11 €/m² Veranlagungsfläche gelangt ist. Zur Bestimmung des von ihr als Ergänzungsbeitrag Teilortskanalisation bezeichneten Beitrages hat sie einen Schaffensbeitrag alt ermittelt, indem sie allein von den Kosten des Altbestandes Netz TOK einen Straßenentwässerungsanteil und einen Vorteil der Allgemeinheit in Höhe von 10 % subtrahiert und diesen Betrag durch die Veranlagungsflächen der an die Teilortskanalisation anschließbaren Grundstücke dividiert hat, ohne die Kosten des Vollkanalisationsnetzbestandes zu berücksichtigen. Von dem erhöhten Schaffensbeitrag hat sie den so ermittelten Schaffensbeitrag alt subtrahiert, woraus sich der "Ergänzungsbeitrag" in Höhe von 3,19 €/m² ergibt. Eine solche Vorgehensweise ist allerdings mit den oben dargestellten Grundsätzen des Prinzips der Globalberechnung, das eine vorteilsangemessene gleichmäßige Beteiligung sämtlicher Anlieger an sämtlichem Einrichtungsaufwand verlangt, nicht zu vereinbaren. Davon ausgehend, dass das im Zuge der Umstellung auf Vollkanalisation geschaffene Vollkanalisationsnetz nicht identisch ist mit dem Leitungsnetz der früheren Teilkanalisation, sondern nur über umstellungsbedingte Veränderungen mit entsprechendem Aufwand die Eigenschaft eines Vollkanalisationsnetzes erlangt und dann als solches weiter ausgebaut werden kann, müssen in die Verteilung der Kosten gerade dieses gesamten Netzes auch die Anlieger der früheren Teilkanalisation einbezogen werden. Auch ihnen wird der Vorteil einer Vollkanalisation erstmals vermittelt. Dass diese Anlieger eventuell bereits an den Kosten der früheren Teilkanalisation beteiligt worden sind, kann somit kein Grund sein, sie von der Belastung für das sonstige Vollkanalisationsnetz freizustellen. In Betracht kommt allenfalls eine geringere Belastung als Folge einer Anrechnung ihrer auf das frühere Teilkanalisationsnetz bezogenen Kostenbeteiligung, sofern - was bei den hier anzuschließenden Ortsteilen noch zu ermitteln wäre - dieses Netz nicht gänzlich aufgegeben, sondern wenigstens teilweise zum Zweck weiterer Nutzung in das neue Vollkanalisationsnetz integriert wird (Senatsbeschluss vom 8. März 2005 - 5 UZ 1495/04 -, a.a.O.). Da die Antragsgegnerin den gesamten Schaffensaufwand für das bereits existierende Vollkanalisationsnetz bei der Bestimmung des (Schaffens-) Beitrages der früheren Teilkanalisationsanlieger unberücksichtigt gelassen hat, führt dies zu einer Belastungsungleichheit im Verhältnis der Anliegergruppen zueinander, was die Ungültigkeit des in § 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS geregelten Beitragssatzes zur Folge hat.
Wegen des sachlich engen Zusammenhangs der Beiträge der verschiedenen Anliegergruppen muss die Antragsgegnerin im Übrigen bei einer neuen Kalkulation im Blick behalten, ob auch der Ergänzungsbeitrag für die Altanlieger der Vollkanalisation dem Grundsatz der Belastungsgleichheit entspricht.
Auf das umfangreiche weitere Vorbringen der Beteiligten kam es nach allem nicht mehr entscheidungserheblich an.
Die Entscheidung über die Unwirksamkeit der angegriffenen Norm ist allgemein verbindlich; die Entscheidungsformel ist von der Antragsgegnerin ebenso zu veröffentlichen, wie die Vorschrift bekannt zu machen war (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. In Normenkontrollverfahren geht der Senat entsprechend dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Hinblick auf die besondere Bedeutung mindestens vom Auffangstreitwert aus (Nr. 3.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, vgl. Kopp/Schenke, VwGO 16. Aufl., Anh § 164 Rn. 14).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 47 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Abs. 2 lit. b) aa) EWS nicht. Hinsichtlich der beitragstatbestandlichen Zuordnung
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 E 1687/06
5 B 1318/10
5 UZ 1495/04