Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-28, Aktenzeichen 20 D 116/01.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1028.20D116.01AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte im Mai 1990 die Zulassung der Errichtung und des Betriebes eines "Entsorgungs- und Verwertungsparks" in T. B. , der (unter anderem) eine sog. Klärschlamm- und Mineralstoffdeponie im Bereich einer vormaligen Auskiesung umfassen sollte. Nach den Antragsunterlagen befinden sich unterhalb der Deponie Tonschichten einer durchschnittlichen Mächtigkeit von 60 Metern, die eine Grundwasser stauende Abfolge bilden. Darauf lagern Grundwasser führende Kies-Sand-Schichten in Mächtigkeiten von 1,5 bis 4,6 Metern, auf denen die Klägerin eine mineralische Dichtungsschicht mit einer Mächtigkeit von 1,5 Metern als Basisabdichtung erstellte.
Nach ortsüblicher Bekanntmachung der Planunterlagen ließ die Beklagte mit Bescheid vom 27. Februar 1992 den vorzeitigen Beginn der Errichtung der Deponie zu. Mit Beschluss vom 29. August 1995 stellte sie den Plan zur Errichtung und zum Betrieb der Deponie fest, wobei die Annahme bestimmter Abfallarten (Schlämme, Schlacken und ähnliche mineralische Materialien, aber auch typische Siedlungsabfälle) erlaubt wurde und die Zuordnungskriterien nach Anhang B der Technischen Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von Siedlungsabfällen (TA Siedlungsabfall) für Deponien der Deponieklasse II als Grenzwerte festgesetzt wurden. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die Deponie eine sog. Altanlage i.S.d. TA Siedlungsabfall sei, weshalb ihr Betrieb eine geologische Barriere nicht erfordere. Der Grundwasserschutz sei durch die gegenüber den für Neuanlagen geltenden Anforderungen der TA Siedlungsabfall erheblich verbesserte Basisabdichtung sichergestellt.
Nachfolgend forderte die Klägerin eine Erhöhung der planfestgestellten Zuordnungskriterien nach Anhang D der Technischen Anleitung zur Lagerung, chemisch/physikalischen, biologischen Behandlung, Verbrennung und Ablagerung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen (TA Abfall) mit der Begründung, die Basisabdichtung ihrer Deponie übertreffe die Anforderungen der TA Abfall und TA Siedlungsabfall, was das Fehlen der geologischen Barriere kompensiere. Mit Bescheid vom 11. Mai 1999 setzte die Beklagte Zuordnungskriterien über den Grenzwerten des Anhangs B der TA Siedlungsabfall neu fest.
Unter dem 25. Mai 2001 beantragte die Klägerin - bei Beibehaltung dieser erhöhten Zuordnungskriterien - die Zulassung weiterer Abfallarten zur Ablagerung; die Beklagte wies darauf hin, dass Abfälle seit Inkrafttreten der Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) nur dann abgelagert werden dürften, wenn die Zuordnungskriterien für die Deponieklasse I oder II eingehalten würden und die Deponie den Anforderungen der Nr. 10 TA Siedlungsabfall entspreche, was indes wegen des Fehlens der geologischen Barriere bei der Deponie der Klägerin nicht der Fall sei. Dagegen wandte die Klägerin ein, dass die Abfallablagerungsverordnung auf die von ihr betriebene Deponie keine Anwendung finde; maßgebend seien allein die Zuordnungskriterien, wie sie ihr mit Bescheid vom 11. Mai 1999 genehmigt worden seien. Unter Hinweis darauf, der Betrieb der Deponie verstoße seit Inkrafttreten der genannten Verordnung gegen geltendes Recht, teilte die Beklagte mit, dass der Weiterbetrieb auf Antrag - und längstens bis zum 31. Mai 2005 - gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV zugelassen werden könne, soweit die weitere Ablagerung von Abfällen mit hohem organischen Anteil unter Zugrundelegung der mit Bescheid vom 11. Mai 1999 zugelassenen Zuordnungskriterien begehrt werde. Für einen Betrieb der Deponie über diesen Zeitpunkt hinaus sei gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV ein weiterer Antrag erforderlich, der aber zur Voraussetzung habe, dass nur noch solche Abfälle abgelagert würden, die die Zuordnungskriterien der Deponieklasse II einhielten.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2001 stellte die Klägerin hilfsweise den Antrag auf Zulassung des weiteren Betriebes der Deponie nach § 6 Abs. 2 AbfAblV und führte nachfolgend aus, die Deponie biete mit ihrem Basisabdichtungssystem einen über die Anforderungen der TA Siedlungsabfall hinausgehenden Sicherheitsstandard. Zudem nahm sie nunmehr die Kies-Sand-Schichten als geologische Barriere in den Blick und machte geltend, eine Untersuchung der Kationen-austauschkapazität dieser Schichten habe zum Nachweis der Gleichwertigkeit geführt; bei einer Terrassenmächtigkeit von vier Metern erreichten die Schichten auch die für technische Barrieren beschriebenen Werte. Die Abfallablagerungsverordnung finde auf die Deponie keine Anwendung, was schon daraus folge, dass es sich bei den zur Ablagerung bislang genehmigten bzw. von dem Antrag vom 25. Mai 2001 erfassten Materialien ausschließlich um mineralische Abfälle, die überwachungsbedürftig bzw. besonders überwachungsbedürftig seien, handele, die also gerade nicht wie Siedlungsabfälle entsorgt werden könnten.
Mit Bescheid vom 6. November 2001 "genehmigte" die Beklagte gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Nr. 3 AbfAblV den Weiterbetrieb der Deponie wie folgt:
"1. Ab dem 1. Juni 2005 sind für die Ablagerung von Abfällen die Zuordnungskriterien der Deponieklasse II nach Anhang 1 der Abfallab- lagerungsverordnung einzuhalten.
2. Im übrigen gelten die bestandskräftigen Regelungen meines Planfeststellungsbeschlusses vom 29. August 1995 und der nachfolgend ergangenen bestandskräftigen Änderungsbescheide fort."
Die Klägerin hat am 6. Dezember 2001 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Die Deponie unterfalle nicht dem Regime der Abfallablagerungsverordnung und übererfülle die Anforderungen der TA Siedlungsabfall und TA Abfall. Richtig sei zwar, dass die in Ziffer 9.3.2 Abs. 1 TA Abfall genannte Mindestmächtigkeit der geologischen Barriere von drei Metern als Grundlage für ein entsprechend hohes Adsorptionsvermögen nicht gegeben sei; die technische Ausstattung der Basisabdichtung kompensiere dies jedoch um ein Mehrfaches. Diese Abdichtung erreiche einen Durchlässigkeitsbeiwert, der dazu führe, dass Flüssigkeit 475 Jahre benötige, um sich hindurchzuarbeiten. Die Deponie sei in die Deponieklasse III einzustufen. Materiell-rechtliche Grundlage der Genehmigung sei allein § 7 Abs. 2 AbfG gewesen. Nur im Hinblick auf den Stand der Technik der Basisabdichtung habe sich die Beklagte auf die Regelungen der TA Siedlungsabfall bezogen. Die Beklagte habe der Auffassung, es handele sich in Wahrheit um eine der TA Abfall unterfallende Deponie, dadurch Rechnung getragen, dass sie die Zuordnungskriterien nachträglich massiv erhöht habe, und damit nicht lediglich eine Ausnahmegenehmigung nach Maßgabe der TA Siedlungsabfall erteilt. Auch im Bescheid vom 11. Mai 1999 finde sich kein Hinweis auf die TA Siedlungsabfall; die Beklagte habe sich vielmehr - zu Recht - allein auf § 31 Abs. 3 KrW-/AbfG gestützt. Die formale Einordnung der Deponie sei zudem irrelevant; es komme allein darauf an, ob diese materiell-rechtlich dem Anwendungsbereich der TA Abfall unterfalle, was wegen der Qualität der Basisabdichtung, die gegenüber den Anforderungen der TA Abfall einen um das Fünffache gesteigerten Schutz biete, der Fall sei. Auch angesichts der Art der abgelagerten Abfälle handele es sich um eine Deponie im Sinne der TA Abfall. Es sei bislang kein Siedlungsabfall oder sonstiger Abfall aus privaten Haushaltungen deponiert worden; solches sei niemals geplant gewesen und werde auch zukünftig nicht geschehen. Die Ablagerung von Siedlungsabfällen sei vor dem Hintergrund des sehr hohen finanziellen Aufwandes der Errichtung der Deponie wirtschaftlich auch nicht vertretbar. Nach bisheriger Planung sei von einer Verfüllung der Anlage bis 2050 auszugehen; auch dies führe lediglich zu einer hinreichend verlustmindernden Nutzung der Deponie. Unterfalle die Deponie aber der Abfallablagerungsverordnung, könne allenfalls noch Bauschutt oder Straßenaufbruch abgelagert werden, was für sie unzumutbar sei. Die Bedarfsberechnung sei noch vor wenigen Jahren von der Beklagten gebilligt worden. Dies sei in dem angefochtenen Bescheid völlig unberücksichtigt geblieben, was mit Art. 14 GG nicht vereinbar sei. Der unbefristete Weiterbetrieb der Deponie auf Basis der sich aus den bisherigen Bescheiden ergebenden Zuordnungskriterien sei zulässig. Auch sei die von ihr beantragte Erweiterung der Abfallarten, über die die Beklagte ohne hinreichenden Grund noch nicht entschieden habe, zuzulassen. Der antragsgemäßen Entscheidung stünde nichts entgegen, zumal die nach Bescheidlage bereits geltenden Zuordnungskriterien unverändert blieben.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass sie berechtigt ist, auch ab dem 1. Juni 2005 auf der Mineralstoffdeponie T. B. Abfälle mit den Zuordnungskriterien abzulagern, wie sie aufgrund der bestandskräftigen Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 29. August 1995 und der nachfolgend ergangenen bestandskräftigen Änderungsbescheide zugelassen sind,
hilfsweise,
Ziffer 1 des Genehmigungsbescheides der Beklagten vom 6. November 2001 aufzuheben,
weiter hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, den Weiterbetrieb der Mineralstoffdeponie T. B. durch die Ablagerung von Abfällen mit den Zuordnungskriterien, wie sie aufgrund der bestandskräftigen Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 29. August 1995 und der nachfolgend ergangenen bestandskräftigen Änderungsbescheide zugelassen sind, zu genehmigen,
2. die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 25. Mai 2001 die Ablagerung von Abfällen mit den im Antrag genannten Zuordnungskriterien zu genehmigen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend: Ein unbefristeter Weiterbetrieb der Deponie nach Maßgabe der bislang genehmigten Zuordnungskriterien sei nicht möglich, weil die Deponie keine geologische Barriere besitze. Der Anwendbarkeit der Abfallablagerungsverordnung stehe nicht entgegen, dass die Zuordnungskriterien über die Grenzwerte der TA Siedlungsabfall hinaus erhöht worden seien; eine Einstufung der Abfallbeseitigungsanlage als Deponie der TA Abfall sei damit nicht erfolgt. Es möge sein, dass § 6 Abs. 2 AbfAblV mit der durch Bescheid vom 6. November 2001 erteilten Ausnahmegenehmigung zu weit ausgelegt worden sei; damit sei die Deponie indes nicht aus dem Regelungsbereich der Abfallablagerungsverordnung entlassen worden. Ausschlaggebend für die Einstufung der Deponie der Klägerin seien nicht die genehmigten Zuordnungskriterien, sondern die technischen Voraussetzungen der Deponie, die der TA Abfall wegen des Fehlens der geologischen Barriere aber nicht genügten. Die geologische Barriere werde durch die Qualität der Basisabdichtung nicht ersetzt; die Anforderungen an den Untergrund seien im Grundsatz losgelöst von denen an die Basisabdichtung zu betrachten. Auch erfüllten die Kies-Sand-Gemische die Anforderungen einer geologischen Barriere nicht. Die Verpflichtungsklage auf Zulassung weiterer Abfälle sei nicht zulässig, weil der Antrag der Klägerin bislang nicht abgelehnt und ein erforderliches Vorverfahren nicht durchgeführt worden sei; eine Untätigkeit im Sinne des § 75 VwGO liege nicht vor. Hilfsweise werde die Unbegründetheit des Antrages geltend gemacht. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist mit dem auf die Feststellung der Berechtigung der Klägerin zur Ablagerung von Abfällen mit den bislang genehmigten Zuordnungskriterien ab dem 1. Juni 2005 gerichteten Hauptantrag zu 1. zulässig; insbesondere ist er auf die Feststellung eines zwischen den Parteien streitigen Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO gerichtet. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO. Bereits wegen des zeitlichen Vorlaufs von gegebenenfalls im Rahmen betrieblicher Vorsorge erforderlich werdenden Dispositionen bzw. Akquisitionen hat die Klägerin ein schützenswertes Interesse daran, möglichst frühzeitig Gewissheit über die rechtlichen Rahmenbedingungen des Weiterbetriebes der Deponie zu erlangen. Sie kann nicht darauf verwiesen werden, den Ablauf der ihr bis zum 31. Mai 2005 eingeräumten Frist abzuwarten, um erst danach - im Falle von Sanktionen oder einer denkbaren Untersagung des Weiterbetriebes der Deponie in der bisherigen Weise - erforderliche betriebstechnische und -wirtschaftliche Fragen anzugehen.
Die beantragte Feststellung scheitert nicht daran, dass die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Eine Anfechtung der Ziffer 1 des Bescheides vom 6. November 2001, in der es heißt, dass ab dem 1. Juni 2005 für die Ablagerung von Abfällen die Zuordnungskriterien der Deponieklasse II einzuhalten seien, scheidet aus, weil es sich mangels eigenständiger und der Bestandskraft fähiger Regelung nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG handelt. Insbesondere ist keine sog. modifizierende Auflage gegeben, die sich dadurch auszeichnet, dass der auf einen Antrag ergehende Bescheid dem Antrag nicht voll entspricht. Denn die Beklagte hat mit Bescheid vom 6. November 2001 dem auf § 6 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV gestützten Antrag der Klägerin voll entsprochen und mit der Zulassung des unbefristeten - freilich hinsichtlich der maßgeblichen Kriterien für den abzulagernden Abfall geänderten - Weiterbetriebes der Deponie die rechtlichen Möglichkeiten des § 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV voll ausgeschöpft. Soweit Ziffer 1 des Bescheides ab dem 1. Juni 2005 maßgebliche Zuordnungskriterien und deren Verbindlichkeit auch für die Deponie der Klägerin hervorhebt, gibt der Bescheid lediglich die Rechtslage wieder und stellt sich damit als - allerdings unglücklich formulierter - bloßer Hinweis dar.
Ebenso bedarf es zur Durchsetzung der tatsächlichen Interessen der Klägerin bei Zugrundelegung von deren Rechtsauffassung keiner Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung des unbefristeten Weiterbetriebes nach Maßgabe der bislang zuerkannten Zuordnungskriterien: Die bisherige Regelung, insbesondere die des Änderungsbescheids vom 11. Mai 1999, ist nicht befristet; wenn sie - wie von der Klägerin angenommen - für den Betrieb der Deponie weiterhin maßgeblich ist, bedarf es keines weiteren begünstigenden Verwaltungsaktes, sondern genügt die Klärung durch die beantragte Feststellung.
Die Feststellungsklage ist unbegründet. Die von der Klägerin für maßgeblich gehaltenen, auf die zur Ablagerung freigegebenen Abfälle bezogenen Kriterien aus dem Planfeststellungsbeschluss vom 29. August 1995 nebst den dazu ergangenen bestandskräftigen Änderungsbescheiden sind durch das - die Anforderungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes an die Gemeinwohlverträglichkeit der Abfallablagerung konkretisierende - normative Regelungssystem der Abfallablagerungsverordnung und der Deponieverordnung (DepV) überholt, und die von der Klägerin für weiterhin maßgeblich erachteten Kriterien des Abfalls erfordern eine Ablagerung auf einer Deponie, an die Anforderungen zu stellen sind, denen die Deponie der Klägerin nicht vollständig genügt.
Die Zulässigkeit der Ablagerung von Abfällen auf der Deponie der Klägerin unter Ausschöpfung der in dem Bescheid vom 11. Mai 1999 genehmigten Zuordnungskriterien bestimmt sich nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, wonach Abfälle, die nicht verwertet werden, gemeinwohlverträglich zu beseitigen sind, § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG, und nach den zur Festlegung der konkreten Anforderungen an eine gemeinwohlverträgliche Abfallablagerung erlassenen Verordnungen.
Die Deponieverordnung und die Abfallablagerungsverordnung ergeben im Zusammenspiel -
vgl. zur sachlichen Zusammengehörigkeit der Verordnungen: Bundesrats-Drs. 231/02, S. 52 -
ein in sich geschlossenes System, das mit Blick auf jede denkbare Abfallablagerung Deponieklassen vorgibt sowie in den jeweiligen Anforderungen umschreibt und für die einzelnen Deponieklassen spezifische Abfallkriterien bezeichnet. Die Verordnungen setzen zugleich die europarechtlichen Vorgaben der Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (im Folgenden: Deponierichtlinie), die in ihrem Artikel 4 die Zuordnung jeder Deponie zu einer der Klassen "Deponien für gefährliche Abfälle", "Deponien für nicht gefährliche Abfälle" und "Deponien für Inertabfälle" vorgibt und in Art. 6 bestimmt, auf welchen Deponien welche Abfälle deponiert werden dürfen, in Bundesrecht um.
Das Zusammenspiel von Abfallablagerungsverordnung und Deponieverordnung mag sich, was auch die Forderung des Bundesrates, den Entwurf einer neuen Deponieverordnung "zeitnah nach dem 1. Juni 2005" vorzulegen, die sämtliche deponie- und ablagerungsspezifischen Belange in einer einzigen Verordnung zusammenfasst -
vgl. Bundesrats-Drs. 231/02, S. 53 -,
widerspiegelt, etwas kompliziert darstellen, doch ist - unbeschadet insbesondere der durch das zeitlich gestaffelte Inkrafttreten der beiden Verordnungen aufgeworfenen und auch von der Klägerin gesehenen Frage des Unterfallens einer Deponie entweder unter das Regime der Abfallablagerungs- oder der Deponieverordnung - insgesamt eindeutig und hinreichend klar verständlich, dass die Verordnungen für jeden denkbaren Ablagerungsfall spezifische Anforderungen an die dafür konkret in den Blick genommene Deponie aufstellen, die zwingend eingehalten werden müssen, um die beabsichtigte Abfallablagerung gemeinwohlverträglich zu gestalten. Der Ansatz der Klägerin, ihre Deponie unterfalle nicht der Abfallablagerungsverordnung, orientiert sich nicht hinreichend an dem Ziel der Gemeinwohlverträglichkeit der Ablagerung, für die danach zu fragen ist, ob die für die konkrete Abfallablagerung in den Blick genommene Deponie die - sich nach der Gefährlichkeit des abzulagernden Abfalls im Einzelfall bestimmenden - Anforderungen der jeweils einschlägigen Deponieklasse erfüllt.
Die von der Klägerin zur Ablagerung vorgesehenen Abfälle dürfen aufgrund ihres deutlich über den Zuordnungskriterien für Deponien der Deponieklasse II (Anhang 1 zur AbfAblV) liegenden Schadstoffgehaltes nur auf einer Deponie der Deponieklasse III abgelagert werden; die Ablagerungsfähigkeit der Abfälle richtet sich deshalb allein nach den - u.a. die Anforderungen an diese Deponieklasse normierenden - Bestimmungen der Deponieverordnung.
Die von der Klägerin bei Klageerhebung in den Vordergrund gestellte Frage, ob die von ihr betriebene Deponie dem Regime der Abfallablagerungsverordnung unterfällt, stellt sich nach Inkrafttreten der Deponieverordnung und der damit einhergehenden umfassenden normativen Bestimmung der Anforderungen der Gemeinwohlverträglichkeit der Abfallablagerung nicht (mehr). Wie die Rechtslage vor Inkrafttreten der Deponieverordnung - mithin auch im Zeitpunkt der Klageerhebung - zu beurteilen war, ob also schon und allein aus der Abfallablagerungsverordnung zu schließen war, dass die im Planfeststellungsbeschluss und in den nachfolgenden bestandskräftigen Änderungsbescheiden enthaltenen Regelungen zu den abzulagernden Abfällen keine Geltung mehr beanspruchen konnten, weil es sich bei der Deponie der Klägerin - wie die Beklagte meint und was die Klägerin unter Hinweis darauf, dass es nie um die Ablagerung von Siedlungsabfällen gegangen sei, bestreitet - um eine dem Regelungsbereich der Abfallablagerungsverordnung unterfallende Deponie handelte, bedarf keiner Entscheidung (mehr), weil für die Beurteilung des Feststellungsbegehrens der Klägerin die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats maßgeblich ist.
Hiernach ist die Ablagerung von Abfall der bislang zugelassenen Art, soweit sie über die Vorgaben der Deponieklasse II nach Anhang 1 zur AbfAblV hinausgeht, auf der Deponie der Klägerin nicht gemeinwohlverträglich, weil es der Deponie an einer geologischen Barriere ermangelt und diese damit den Anforderungen der Deponieverordnung an eine Deponie der Klasse III nicht entspricht. Abfälle der beschriebenen Art dürfen deshalb jedenfalls ab dem 1. Juni 2005 - und nur das ist in Anbetracht des Bescheides der Beklagten vom 6. November 2001 im Streit - auf der von der Klägerin betriebenen Deponie nicht mehr abgelagert werden.
Dass eine geologische Barriere fehlt, räumt die Klägerin ein. Die Deponie gründet nicht auf den am Standort vorhandenen Tonschichten, sondern auf der darüber lagernden Kies-Sand-Schicht, die eine unterschiedliche Mächtigkeit von 1,5 bis 4,6 Metern besitzt und zudem selbst Grundwasserleiter ist. Diese Kies-Sand- Schicht kommt als geologische Barriere auch nicht etwa deshalb in Betracht, weil die Kationenaustauschkapazität der Sande - nach der Behauptung der Klägerin - Werte für technische Barrieren erreicht. Die dahingehende Argumentation berücksichtigt nicht, dass das angesprochene Rückhaltevermögen der Sande nur eine der Komponenten der geologischen Barriere beschreibt, und greift zudem in der Sache nicht, weil die Kies-Sand-Schicht die Anforderung der Mindestmächtigkeit bei weitem nicht erreicht, ferner bereits selbst teilweise Grundwasser führende Schicht ist und damit von vornherein und ungeachtet des Rückhaltevermögens der Sande offensichtlich keine geologische Barriere zur Verhinderung des Einsickerns von Schadstoffen in das Grundwasser sein kann. Auf die zwischen den Parteien streitigen Fragen der Verwertbarkeit der gutachterlichen Annahme zur Kationenaustauschkapazität der Schicht kommt es deshalb nicht an.
Auf die geologische Barriere kann nicht verzichtet werden. Ihr Fehlen wird insbesondere nicht durch die Qualität der eingebauten mineralischen Dichtungsschicht kompensiert. Die Klägerin hat zwar eine mineralische Dichtungsschicht eingebaut, die die Anforderungen der Deponieverordnung an diese künstliche Barriere übertrifft; das Vorbringen zu einer dadurch bewirkten Entbehrlichkeit der geologischen Barriere verkennt jedoch, dass die mineralische Dichtung Komponente des Basisabdichtungssystems ist und wegen des nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DepV erforderlichen kumulativen Gegebenseins des Standortfaktors einer geo-logischen Barriere einerseits und der Basisabdichtung andererseits das Fehlen der geologischen Barriere nicht ausgleichen kann. Schwächen einzelner Komponenten der jeweiligen Barriere können vielmehr nur innerhalb der jeweils betroffenen Barriere aufgefangen werden (vgl. Ziffer 1 Nr. 1 des Anhangs 1 zur DepV).
Ein Verzicht ist ferner auch nicht im Hinblick darauf möglich, dass es sich bei der Deponie der Klägerin um eine Altdeponie im Sinne des § 14 DepV handelt, weil sie sich am 1. August 2002 in der Ablagerungsphase befand. Für Altdeponien ist zwar ein Verzicht auf die geologische Barriere nicht generell ausgeschlossen (siehe insbesondere § 14 Abs. 3 Satz 1 DepV), für die Deponie der Klägerin greift jedoch keine Ausnahmemöglichkeit. Begünstigt sind nach § 14 Abs. 2 Satz 1 DepV mit dem Verweis auf Nr. 11 TA Abfall nur solche Deponien, die bereits nach der TA Abfall als Altanlagen von diesem Erfordernis freigestellt waren. Nach Nr. 11.2 Buchstabe g TA Abfall aber gelten, wenn auf der Deponie im Zeitpunkt des Inkrafttretens der TA Abfall - 1. April 1991 - noch keine Abfälle abgelagert wurden, die Anforderungen an den Untergrund nach Nr. 9.3.2 TA Abfall. § 14 Abs. 2 DepV normiert damit - in Anwendung von Vertrauensschutzgesichtspunkten - ersichtlich den Gedanken, dass Abfall, der schon nach Maßgabe der Bestimmungen der TA Abfall nicht hätte abgelagert werden dürfen, auch nach der Deponieverordnung nicht soll abgelagert werden können. Auf der Deponie der Klägerin wurden vor dem 1. April 1991 noch keine Abfälle abgelagert, sodass die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Weiterbetrieb trotz Fehlens einer geologischen Barriere - unbeschadet der Frage, ob die nach § 14 Abs. 2 Satz 3 DepV erforderliche und nur bis zum 1. August 2003 mögliche Antragstellung überhaupt erfolgt ist - nicht gegeben sind. Damit entfällt auch die Möglichkeit einer weiteren Ablagerung der in Rede stehenden Abfälle - bis zum Ende der Ablagerungsphase - nach § 25 Abs. 2 Satz 1 DepV; diese Vorschrift stellt lediglich sicher, dass besonders überwachungsbedürftige Abfälle auf Deponien, die den Anforderungen der Deponieverordnung - seien es auch Übergangsregelungen - entsprechen, bis zum Ende der Ablagerungsphase deponiert werden können, und gelangt deshalb hier von vornherein nicht zur Anwendung.
Dass die Deponieverordnung das kumulative Vorhandensein von geologischer Barriere und Basisabdichtungssystem fordert, § 3 Abs. 1 Satz 1 DepV, ist ebenso wie die vorerörterte Behandlung von Altdeponien in Anbetracht des dem Verordnungsgeber zukommenden Gestaltungsspielraums im Bereich der Schadensvorsorge rechtlich unbedenklich.
Mit dem Multibarrierenkonzept wird auch dem Gedanken der Diversifikation Rechnung getragen, der verlangt, dass bei Versagen einer Barriere (zumindest) eine weitere intakte und andersartige Barriere zur Verfügung steht, in deren Beständigkeit gerade deshalb Vertrauen gesetzt werden kann, weil sie nicht der Art der durchbrochenen Barriere entspricht. Dabei wird davon ausgegangen, dass alle künstlichen Maßnahmen (hier also die mineralische Dichtungsschicht) zur Beherrschung der Emissionen einer Deponie auf Dauer ganz oder zumindest teilweise versagen, mithin von endlicher Funktion sind. Das der Deponierichtlinie wie der Deponieverordnung und der Abfallablagerungsverordnung zugrunde liegende Multibarrierenkonzept erfordert deshalb einen Deponiestandort, der auch im Falle des Versagens der künstlichen Basisabdichtung garantiert, dass die Emissionen, die von dem abgelagerten Abfall dann möglicherweise ausgehen, jedenfalls schadlos bleiben, weil eine weitere (geologische/natürliche) Barriere vorhanden ist. Die Sachgerechtigkeit des Konzepts wird nachhaltig dadurch unterstrichen, dass die in der Deponieverordnung normierten technischen Anforderungen mit den Bestimmungen der Deponierichtlinie übereinstimmen, nach der der Schutz des Bodens, des Grundwassers und des Oberflächenwassers während der Betriebs- /aktiven Phase durch eine Kombination aus geologischer Barriere und Basisabdichtungssystem zu erreichen ist (Nr. 3.1 Satz 2 des Anhangs I zur Deponierichtline), und deren Forderungen in Bundesrecht umsetzen. Europarechtlich vorgegeben ist, dass sich die geologische Barriere durch geologische und hydrogeologische Bedingungen in dem Gebiet unterhalb und in der Umgebung eines Deponiestandortes bestimmt, wobei ein ausreichendes Rückhaltevermögen gegeben sein muss, um einer Gefährdung für Boden und Grundwasser vorzubeugen. Die Deponiesohle und die Deponieböschungen müssen aus einer mineralischen Schicht bestehen, die bestimmte Anforderungen an Durchlässigkeit und Mächtigkeit erfüllt. Für den Fall, dass die geologische Barriere aufgrund ihrer natürlichen Beschaffenheit den genannten Anforderungen nicht entspricht, kann sie mit anderen Mitteln künstlich vervollständigt und verstärkt werden, sodass sie einen gleichwertigen Schutz gewährleistet, wobei die so geschaffene künstliche geologische Barriere mindestens einen halben Meter dick sein sollte (Nr. 3.2 des Anhangs I zur Deponierichtline). Indem die Deponierichtlinie in Kenntnis der Tatsache, dass in den Mitgliedsstaaten nur wenige Deponiestandorte über die erforderliche natürliche Beschaffenheit verfügen -
vgl. Bundesrats-Drs. 231/02, S. 80 -
darauf abstellt, dass den genannten Mindestanforderungen nicht genügende geologische Barrieren nachgebessert werden können, eröffnet sie die Abfallablagerung auch in diesen Fällen; nicht vorgesehen ist jedoch die Möglichkeit der Kompensierung einer nicht vorhandenen geologischen Barriere durch ein Übertreffen der Voraussetzungen des - kumulativ erforderlichen - Basisabdichtungssystems.
Dass die Grenzen des dem Verordnungsgeber zukommenden Gestaltungsspielraums mit den in der Deponieverordnung für den Weiterbetrieb von Altanlagen aufgestellten Anforderungen überschritten wären, ist durchgreifend weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat in § 14 DepV die Problematik bereits bestehender Deponien aufgegriffen und die Lösung in einer differenzierten Regelung an Vertrauensschutzerwägungen ausgerichtet. Mit der Möglichkeit der Zulassung des Weiterbetriebs von Anlagen, die den Anforderungen der Deponieverordnung nicht genügen, aber alle entsprechenden Anforderungen der Nr. 11 TA Abfall erfüllen, § 14 Abs. 2 Satz 1 DepV, werden unbillige Härten in hinreichendem Umfange vermieden. Denn den Deponiebetreibern musste bereits unter der Geltung der TA Siedlungsabfall und der TA Abfall bewusst sein, dass Abfall bestimmter Gefährlichkeit nach dem weiter entwickelten Stand der Bewertung nur auf Deponien bestimmter Qualität - insbesondere mit geologischer Barriere - abgelagert werden darf. Dieses Problembewusstsein musste sich zudem mit Erlass der Deponierichtlinie im Jahre 1999 bzw. der Abfallablagerungsverordnung im Jahre 2001 verstärken, sodass der Erlass der Deponieverordnung im Jahre 2002 nicht unerwartet sein konnte. Soweit die Deponieverordnung nicht auch diejenigen begünstigt, die darauf setzten, Abfall einer bestimmten Gefährlichkeit auf einer Deponie abzulagern, die den bereits bekannten regelmäßigen Anforderungen der TA Abfall von Beginn an nicht entsprach, wird angesichts der aufgezeigten Entwicklung des Abfallrechts keine schutzwürdige - insbesondere keine eigentumsrelevante (Art. 14 Abs. 1 GG) - Vertrauensposition vernachlässigt; vielmehr handelten entsprechende Deponiebetreiber von vornherein auf eigenes bzw. des Gebührenzahlers Risiko.
Dies zeigt auch und gerade der vorliegende Fall. Der Klägerin war das Fehlen der geologischen Barriere von Anfang an als ein Mangel bewusst. Sie konnte die Zulassung der Abfallablagerung nur unter Betrachtung der Deponie als Altanlage i.S. der TA Siedlungsabfall und damit für die zugehörigen Abfallkriterien erreichen und bemühte sich sodann - mit Erfolg - um eine Erhöhung der zunächst planfestgestellten Zuordnungskriterien im Wege der Ausnahme, um - wie sie selbst vorträgt - die von vornherein in den Blick genommenen Abfälle annehmen zu können. Sie ist damit das Risiko eingegangen, die Erhöhung der Zuordnungskriterien entweder überhaupt nicht oder nicht auf Dauer erreichen zu können. Mit Inkrafttreten der Deponieverordnung hat sich dieses Risiko realisiert; ein etwaiges Vertrauen der Klägerin, die bisherige Ablagerungspraxis fortsetzen zu dürfen, ist vor diesem Hintergrund nicht schutzwürdig.
Auch sonstige Bedenken gegen die Gültigkeit und Anwendbarkeit der Deponieverordnung bestehen nicht; die gesetzliche Grundlage der Rechtsverordnung findet sich (im Wesentlichen und bezogen auf die hier interessierenden Fragen) in §§ 12 und 36 c KrW-/AbfG; das Gesetz selbst bestimmt Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Ebenso ist nichts ersichtlich oder vorgetragen, was gegen die Vereinbarkeit der Deponieverordnung mit den europarechtlichen Vorgaben der Deponierichtlinie spräche.
Vgl. zur Abfallablagerungsverordnung: VG Koblenz, Beschluss vom 4. Dezember 2002 - 7 K 1389/01.KO -.
Insbesondere kann auch nach der Deponierichtlinie für den Weiterbetrieb bereits vorhandener Deponien nicht auf eine geologische Barriere verzichtet werden (vgl. Art. 14 Buchstabe a und Buchstabe c Satz 2 i.V.m. Anhang I Nrn. 1 und 3 zur Deponierichtlinie). Die Deponieverordnung basiert in ihren Aussagen zu Altanlagen auf § 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG, der in Anlehnung an § 7 Abs. 2 BImSchG eine Regelung zur Umsetzung von Vorsorgeanforderungen für bestehende Deponien enthält. Die Pflicht zur Vorsorge gegen Beeinträchtigungen der in § 10 Abs. 4 KrW- /AbfG genannten Schutzgüter ist Bestandteil der für alle Deponien geltenden allgemeinen Verpflichtung, Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu vermeiden. Danach können in die Deponieverordnung unmittelbar verbindliche Übergangs- und Schließungsfristen für bestehende Deponien aufgenommen werden, die nicht dem Stand der Technik entsprechen, wobei es § 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG dem Verordnungsgeber ermöglicht, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf bestehende Deponien zu konkretisieren. Zugleich macht § 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG deutlich, dass etwaiger Bestandsschutz zeitlich begrenzt ist.
Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen - Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU- Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz, Bundestags-Drs. 14/4599, S. 151.
Die Klägerin kann sich nicht mehr auf den Planfeststellungsbeschluss vom 29. August 1995 und nachfolgende bestandskräftige Änderungsbescheide berufen. Der Beschluss und die genannten Bescheide sind - soweit sie in den Bestimmungen über die zur Ablagerung freigegebenen Abfälle wegen der tatsächlichen Gegebenheiten der Deponie dem Zuordnungssystem aus Abfallablagerungsverordnung und Deponieverordnung widersprechen, also Abfälle zulassen, die eine Deponie der bei der Klägerin gerade nicht gegebenen Klasse III erfordern - überholt und für den weiteren Betrieb der Deponie nicht mehr beachtlich.
Die Verordnungen sind materielle Gesetze mit unmittelbarem Geltungsanspruch und Vorrang auch gegenüber entgegenstehenden älteren Regelungen in Verwaltungsakten. Sie unterwerfen aufgrund ihres - sie insbesondere von den Technischen Anleitungen abhebenden - normativen Charakters in Verbindung mit ihrer Konkretheit, die in den Grundregelungen keinen Raum für die Gestaltung des Einzelfalls durch Verwaltungsakt lässt, den Weiterbetrieb aller Deponien den Maßgaben materieller Annahmekriterien hinsichtlich des Abfalls einerseits und bestimmter Anforderungen an die Deponieklassen andererseits.
Vgl. Petersen/Krohn, AbfallR 2003, 60 ff.; Siederer/Nicklas, AbfallR 203, 66 ff.; siehe auch Bundestags-Drs. 14/8435, Seite 1.
Ihre unmittelbare Geltung ist in den Verordnungen eindeutig angelegt. Sie enthalten klare Verhaltensanweisungen - "(Siedlungs-)Abfälle... dürfen nur abgelagert werden", § 6 DepV, § 3 AbfAblV -, die sich u.a. an die Deponiebetreiber richten, § 1 Abs. 2 Nr. 2 DepV, § 1 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV, und bußgeldbewehrt sind, § 24 DepV, § 7 AbfAblV. Die Loslösung des weiteren Betriebs der bereits laufenden und demgemäß grundsätzlich mit Zulassungsentscheidungen versehenen Deponien von den Befugnissen, die eben diese Zulassungsentscheidungen geben, wird durch die Regelungen in § 14 DepV und § 6 AbfAblV belegt; danach bedarf es einer Antragstellung und neuen Zulassungsentscheidung, damit auch nach Inkrafttreten der jeweiligen Verordnung Ablagerungen vorgenommen werden dürfen, die nach den neuen Normen so nicht zulässig wären, jedoch - so jedenfalls im typischen Fall - nach der bisherigen Gestaltung der Anlagenzulassung zulässig waren.
Gegen die rechtliche Möglichkeit, im Wege der Normsetzung Befugnisse zu entziehen, die im Wege der Einzelfallentscheidung durch Verwaltungsakt gewährt worden sind, bestehen im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb keine rechtlichen Bedenken, weil die abfallrechtlichen Zulassungsentscheidungen angesichts der weitgehenden gesetzlichen Möglichkeiten späterer Änderung bei sich entwickelndem Stand, § 32 Abs. 4 Sätze 2 und 3 KrW-/AbfG, keine nicht durch Übergangsregelungen aufzufangenden schützenswerten Vertrauenspositionen entstehen lassen können und zur Rechtsklarheit und Rechtssicherheit eine im Einzelfall vorzunehmende Modifizierung einzelner Zulassungsentscheidungen nicht geboten ist; denn die Verordnungen sind so gefasst, dass die Deponiebetreiber den Rahmen des ihnen Erlaubten verlässlich erkennen können.
Sonstige Umstände, die der Wirksamkeit und auch der Durchsetzung der Deponieverordnung im Fall der Klägerin entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich.
Die mit dem ersten Hilfsantrag zum Klageantrag zu 1. beantragte Aufhebung von Ziffer 1. des Genehmigungsbescheides vom 6. November 2001 scheitert am bereits dargelegten Fehlen der Verwaltungsakts-Qualität der unter dieser Ziffer getroffenen Aussagen, die zwingende Voraussetzung einer Anfechtungsklage ist, § 42 Abs. 1 VwGO.
Für die von der Klägerin mit ihrem weiteren Hilfsantrag zum Klageantrag zu 1. begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung des Weiterbetriebes der Deponie entsprechend der bisherigen Genehmigungslage fehlt es - wie aus den Ausführungen zur Behandlung von Altdeponien in der Deponieverordnung folgt: in rechtlich nicht zu beanstandender Weise - an einer Rechtsgrundlage, sodass die Klage auch insoweit keinen Erfolg haben kann.
Die mit dem Klageantrag zu 2. erhobene Verpflichtungsklage kann - unabhängig von der Zulässigkeit - ebenfalls keinen Erfolg haben, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Aus der Unzulässigkeit der Ablagerung von Abfällen unter Ausschöpfung der bislang genehmigten Zuordnungskriterien ergibt sich unmittelbar, dass eine derartige Abfallablagerung unabhängig von der Art der abzulagernden Abfälle ausscheidet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 und 36 c KrW-/AbfG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 75 VwGO
§ 14 DepV
§ 6 DepV
§ 3 AbfAblV
§ 24 DepV
§ 7 AbfAblV
§ 6 AbfAblV
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 2
Nr. 1 AbfAblV
§ 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV
§ 6 Abs. 2 AbfAblV
§ 6 Abs.
2 Nr. 1 i.V.m. Nr. 3 AbfAblV
§ 7 Abs. 2 AbfG
§ 31 Abs. 3
KrW-/AbfG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV
§
6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV
§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 14 Abs. 3 Satz 1 DepV
§ 14 Abs. 2 Satz 1 DepV
§ 14 Abs. 2 DepV
§ 14 Abs. 2 Satz 3 DepV
§ 25 Abs. 2 Satz 1 DepV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DepV
§ 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 7 Abs. 2 BImSchG
§ 36 c Abs. 2
KrW-/AbfG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 DepV
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV
§ 42 Abs. 1
VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 14 GG
Art.
14 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K
1389/01