Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-05, Aktenzeichen 15 K 3835/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:1005.15K3835.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand:
Die Klägerin steht als Kriminaloberkommissarin (BesGr. A 10 BBesO) in den Diensten des Bundeskriminalamtes (BKA) mit Dienstort N. .
Für die Zeit vom 06.02.2004 bis 04.02.2005 war sie an den (damals noch so bezeichneten) Bundesgrenzschutz abgeordnet und von dort zur Teilnahme an der Polizeimission der Europäischen Union in Bosnien und Herzegowina (EUPM) gemäß § 123 a BRRG entsandt worden.
Zu Beginn dieser Mission hatte das Bundesministerium des Innern (BMI) den Tagessatz für den Auslandsverwendungszuschlag (AVZ) gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 Auslandsverwendungszuschlagsverordnung (im Folgenden AuslVZV) auf Stufe 4 festgesetzt (66,57 Euro täglich). Mit Erlass des BMI vom 29.04.2004 wurde der Tagessatz auf Stufe 3 (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV) herabgesetzt (53,69 Euro täglich).
Mit Bescheid vom 17.02.2005 setzte die Grenzschutzdirektion Koblenz die der Klägerin zustehenden Gebührnisse endgültig fest, nachdem sie zuvor Abschläge gewährt hatte. Dabei wurde der Auslandsverwendungszuschlag - entsprechend der Erlasslage - für die Zeit bis 14.05.2004 auf der Grundlage der Stufe 4 (66,47 Euro) und für die Zeit ab 15.05.2004 auf der Grundlage der Stufe 3 (53,69 Euro) festgesetzt.
Mit Schreiben vom 07.03.2005 legte die Klägerin Widerspruch ein, mit dem sie die Beibehaltung der Stufe 4 in Höhe von täglich 66,47 Euro auch für die Zeit ab 15.05.2004 begehrte. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, in Bosnien und Herzegowina (BiH) seien die Tatbestandsmerkmale einer „außergewöhnlichen Gewaltkriminalität" und „Minen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV erfüllt. Das Land sei nach wie vor in weiten Teilen minenverseucht und zähle auch heute noch zu den am meisten belasteten Ländern der Erde. Daneben gebe es zahlreiche Auftragsmorde unter konkurrierenden Banden der Organisierten Kriminalität und Sprengstoffanschläge. Diese Situation spiegele sich in der täglichen Presse und auch in den Lageberichten wider. Maßnahmen zur Verhinderung von Anschlägen auf EUPM- Einrichtungen hätten während ihrer Verwendungszeit u.a. zur Evakuierung ihrer Station in Foca geführt. Auch sei ihr Dienstwagen bei einem Sprengstoffanschlag auf das Auto des ehemaligen Polizeipräsidenten von Pale stark beschädigt worden. Nur durch glückliche Umstände sei es zu keinem Personenschaden gekommen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.06.2005 wies die Grenzschutzdirektion Koblenz den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Festsetzung des AVZ auf der Stufe 3 der AuslVZV rechtmäßig erfolgt sei. In den täglichen Berichten über die Sicherheitslage in BiH werde die Lage seit langem durchgehend als „insgesamt ruhig und insgesamt stabil" bezeichnet. Der Beginn der Lageverbesserung liege bereits einige Zeit zurück, ohne dass seinerzeit eine Absenkung des AVZ erfolgt sei. Bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen oder terroristische Handlungen würden nicht gemeldet. Zwar sei nicht ausgeschlossen, dass deutsche Polizeivollzugsbeamte auf Grund des hohen Potenzials an Waffen in der Zivilbevölkerung im Einzelfall Gefahren für Leib und Leben ausgesetzt sein könnten. Diese Gefahren seien aber bereits von der AVZ- Stufe 3 erfasst. Gleiches gelte für die Konflikte zwischen den verschiedenen Volksgruppen sowie für die Gewaltakte im Rahmen der organisierten Kriminalität. Diese Auseinandersetzungen seien nicht gegen deutsche Polizeivollzugsbeamte gerichtet, was aber für eine Festsetzung der AVZ-Stufe 4 erforderlich wäre. Es sei zutreffend, dass BiH nach wie vor zu den am dichtesten verminten Ländern der Erde zähle. Die hohe Minenbelastung stelle aber in erster Linie eine besondere Gefahr für die Zivilbevölkerung dar und nicht für die Mitglieder der EUPM. Wie sich aus § 2 AuslVZV ergebe, müsse von der Minenbelastung eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der eingesetzten Beamten ausgehen. Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamte kämen bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften mit minenverseuchtem Gebiet aber nur selten in unmittelbare Berührung. Anders als die bei der SFOR eingesetzten Soldaten verrichteten die dort im Rahmen der EUPM eingesetzten Polizeivollzugsbeamten überwiegend beratende Tätigkeiten in den Ministerien, den Kantonsverwaltungen sowie dem nachgeordneten Bereich. Sie hätten keinen exekutiven Auftrag und seien nicht bewaffnet. Da die Aufgabenwahrnehmung der dort eingesetzten Polizeivollzugsbeamten nur im Ausnahmefall abseits befestigter Wege und Straßen stattfinde, könne der Schutz vor der (eher abstrakten) Minengefahr durch konsequentes Einhalten der vorgeschriebenen Sicherheitsbestimmungen sichergestellt werden. In diesem Zusammenhang weise man darauf hin, dass die Minenschutzausbildung für alle Missionen obligatorisch sei und nicht allein der Vorbereitung für die EUPM diene. Eine konkrete Gefährdung der eingesetzten Bediensteten durch Minen sei demnach nicht in dem für eine Festsetzung der Stufe 4 erforderlichen Maße gegeben. Die Stufe 3 sei vom BMI als für die Verwendung im Ausland zuständige oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem Auswärtigen Amt als Tagessatz festgesetzt worden. Als Erkenntnisquellen für eine Lagebewertung hätten die Erkenntnisse des BMI und die der jeweiligen Fachreferate anderer Ressorts - u.a. des Fachreferats für nationale Risikobeurteilung - des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) und Erkundungsreisen von aus Angehörigen des BMVg und anderer Ressorts zusammengesetzten Kommissionen in das jeweilige Einsatzland gedient.
Am 30.06.2005 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie vertiefend aus, dass die Einordnung des ihr zustehenden AVZ in Stufe 4 geboten sei, weil die in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV genannte Voraussetzung „Minen" erfüllt sei. Bosnien-Herzegowina sei hinsichtlich der Minen weltweit an führender Rangstelle einzugruppieren. Der Gesetzestext gebe keinen Spielraum dahingehend, den Anwendungsbereich des Tatbestandsmerkmals „Minen" von einer subjektiven Gefährdungslage abhängig zu machen. Die Forderung nach Vorhandensein einer konkreten Gefährdung durch Minen missachte Wortlaut und Systematik der AuslVZV. Die AuslVZV verwende den Begriff der konkreten Gefährdung, also der im Einzelfall bestehenden hinreichenden Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt, erst in Stufe 6. Daraus könne nur der Schluss gezogen werden, dass für die übrigen Stufen abstrakte Gefährdungen ausreichten. Aber selbst wenn auf eine subjektive Gefährdungslage abzustellen sei, wäre dies in ihrem Falle zu bejahen. Denn bei der zugrunde gelegten Zahl möglicherweise vorhandener Minen müsse latent stets mit einer entsprechenden konkreten Gefahrensituation gerechnet werden, zumal die in den Minenkarten der UN angegebenen Minenfelder sich durch witterungsbedingte Bodenerosionen ständig verändern bzw. verschieben könnten. Die Tätigkeit der Beamten des Polizeikontingents erschöpften sich nicht in der Wahrnehmung vermeintlich sicherer Büro-Dienstposten in sicheren Städten. Aufgrund ihrer Aufgabenstellung, die eine Zusammenarbeit mit der lokalen Polizei beinhalte, bewegten sie sich im Gegenteil häufig in unbekannten Gebieten. Dieser Umstand sei insbesondere bei ihr gegeben, da sie zusammen mit dem Kläger Düllmann (15 K 2889/05) im Bereich von Foca/Srbinje in der serbischen Republik - südlich von Sarajevo - eingesetzt gewesen sei. Der Ort liege etwa 10 km von der Grenze zu Montenegro entfernt, unmittelbar angrenzend liege die moslemische Enklave Gorazde. Die Zuständigkeit der Einheit erstrecke sich auf einen sehr großen Grenzabschnitt genau desjenigen Gebietes, in dem seinerzeit eine der hauptsächlichen Kampflinien verlaufen sei. Daher sei der Bereich, in dem sie eingesetzt gewesen sei, in besonderem Maße vermint („Hotspot"). Zu ihren Aufgaben habe insbesondere auch das Monitoring von Massengräbern gehört, die sich in großer Zahl im fraglichen Bereich befunden hätten, also das Aufspüren, Abstecken und Verzeichnen von Landabschnitten, in denen sich die Gräber befänden, sowie das Beobachten und Überwachen der dann folgenden Ausgrabungen. Diese Massengräber lägen regelmäßig weit ab von Straßen und Wegen, erst recht von befestigten Asphaltstraßen, so dass die Einsatzgebiete in aller Regel zu Fuß in der freien Landschaft bei dort durchaus ungeklärter Minenlage hätten aufgesucht werden müssen. Auf entsprechende Weisung der Vorgesetzten habe es bei alledem gegolten, die tagtägliche Präsenz bei den Ausgrabungs- und Bergungsarbeiten zu gewährleisten. Zwar habe zu den Weisungen der Vorgesetzten auch gehört, nach Möglichkeit nur auf befestigten Wegen zu wandern, was aber deren durchgängige Existenz vorausgesetzt hätte. Die Existenz dieser Anordnung zeige, dass die tägliche Präsenz einer Minengefahr für sehr real erachtet worden sei. Zu erwähnen sei hierbei des Weiteren, dass gerade auch in die Massengräber selbst häufig Minen gelegt worden seien, und zwar solche, die nicht (wie normalerweise) bei Belastung zündeten, sondern tückischerweise beim Entlasten. Dies belege, dass in ihrem Aufgabenbereich, der durchaus von den Einsatzaufgaben der militärischen Helfer zu unterscheiden sei, eine massive Minengefahr bestanden habe. Und es dürfe schließlich auch nicht verkannt werden, dass die Angehörigen der EUPM im ganzen Lande verteilt seien und in Privatunterkünften wohnten, so dass es stets Wege zwischen diesen und ihrem jeweiligen Einsatz- oder Dienstort geben werde, auf denen sie auch einer allgemeinen Minengefahr ausgesetzt gewesen seien.
Es sei auch immer wieder zu Sprengstoffattentaten oder Sprengstoffunfällen gekommen. In den Berichten des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft Sarajevo werde von einer großen Anzahl von Attentaten auf Zivilisten und SFOR- bzw. EUFOR-Truppen berichtet. Diese Attentate seien Ausdruck einer nach wie vor bestehenden Gewaltbereitschaft. Man möge es ablehnen, hier von „terroristischen Handlungen" zu sprechen. Zumindest aber deuteten die Anschläge auf eine fortbestehende Gewaltkriminalität bzw. „vergleichbare gesundheitliche Gefährdungen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV hin. Zu Berücksichtigen sei auch das nach wie vor bestehende hohe Waffenpotenzial in der Zivilbevölkerung. Noch gar nicht erwähnt sei auch die weitere Gefährdung durch die während des Bosnienkrieges benutzte uranangereicherte Munition. Nach § 3 Nr. 4 AuslVZV dürfte die Uran-Munition als der Minengefahr „vergleichbare gesundheitliche Gefährdung" angesehen werden.
Erschwerend komme hinzu, dass die der Neufestsetzung zugrunde liegende Einschätzung der zur Festlegung des AVZ zuständigen Kommission pauschal auf alle EUPM-Angehörigen übertragen worden und der Einzelfall unberücksichtigt geblieben sei. Zur Prüfung der Sicherheitslage seien lediglich im Jahr 2004 Kasernen vor Ort besucht worden, in denen ausschließlich Soldaten stationiert seien. Die Feststellungen, die in den Kasernen getroffen worden seien, seien jedoch in keiner Weise mit der Lage zu vergleichen, mit der die Polizeivollzugsbeamten täglich konfrontiert würden.
Von einer Einschätzungsprärogative des Dienstherrn bei der Festsetzung der AVZ-Höhe auszugehen, sei keinesfalls zwingend. Dafür, dass die Festsetzung des AVZ nach § 3 AuslVZV einer vollen gerichtlichen Prüfung unterliegen solle, spreche insbesondere die Verwendung der „Regelbeispielstechnik" bei der Stufenbeschreibung in § 3 Abs. 1 AuslVZV. Die Verwendung von „Regelbeispielen" setze der juristischen Wertung durch die Verwaltung gut überprüfbare enge Grenzen. Auch die von der Beklagten herangezogene Entscheidung des OVG NRW entscheide die Rechtsfrage gerade nicht eindeutig zugunsten einer Einschätzungsprärogative des Dienstherrn.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Grenzschutzdirektion Koblenz vom 17.02.2005 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 03.06.2005 zu verpflichten, der Klägerin einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 (66,47 Euro pro Tag) für die Verwendungszeit vom 15.05.2004 bis 04.02.2005 zu gewähren und der Klägerin den daraus resultierenden Betrag in Höhe von 3.335,58 Euro nachzuzahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie vertiefend an, dass bei der nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Einsatzbedingungen die Anpassung der Stufen des Auslandsverwendungszuschlags geboten gewesen sei. Auch die von der Klägerin beschriebene Verwendung führe zu keiner anderen Beurteilung, da im Vergleich zu den anderen Missionsteilnehmern hierin keine wesentlichen Unterschiede in den Verwendungsverhältnissen bestünden. Ein Vergleich mit den in BiH eingesetzten Soldaten, wie ihn die Klägerin anstelle, verbiete sich, da die Verwendungsverhältnisse nicht vergleichbar seien. Die in BiH eingesetzten Soldaten würden überwiegend operativ tätig und seien damit einer höheren Gefährdung ausgesetzt als die dort eingesetzten Polizeibeamten. Wenn die Anpassung des Auslandsverwendungszuschlags für die eingesetzten Bundeswehrsoldaten ab dem 15.05.2004 als notwendig angesehen worden sei, müsse dies erst recht für die in BiH tätigen Polizeivollzugsbeamten gelten, da diese durch ihre Aufgaben und Tätigkeiten weniger gefährdet seien als die dort eingesetzten Soldaten.
Im Übrigen weise man darauf hin, dass nach einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts NRW vom 15.10.2003 - 1 A 3827/02 - die Festsetzung des Auslandsverwendungszuschlags nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit unterliege, da nur die Verwaltung über die zur Festsetzung des AVZ notwendige Sachnähe und Sachkunde verfüge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Teil des Bescheides der Grenzschutzdirektion Koblenz vom 17.02.2005, in dem es um die Ablehnung des höheren AZV der Stufe 4 geht, und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 03.06.2005 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den AZV der Stufe 4 für ihre Verwendungszeit in BiH vom 15.05.2004 bis 04.02.2005, vgl. § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.
Anspruchsgrundlage für den AZV der Stufe 4 ist § 58 a Abs. 1 BBesG i.V.m. § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV in der hier maßgeblichen Fassung vom 27.03.2002 (BGBl. I 2002, 1243). Danach wird der Auslandsverwendungszuschlag für u.a. Beamte gewährt, wenn sie im Ausland im Rahmen von humanitären und unterstützenden Maßnahmen verwendet werden, die die Bundesregierung auf Grund einer über- oder zwischenstaatlichen Vereinbarung beschlossen hat. Zweifellos handelt es sich bei dem Einsatz der Klägerin im Rahmen der EUPM in BiH um eine Verwendung im Sinne des § 58 a BBesG.
Anhaltspunkte dafür, dass das in § 3 Abs. 2 AuslVZV geregelte Verfahren zur Festlegung der jeweiligen Stufe des Auslandsverwendungszuschlages, in dem das BMI im Einvernehmen mit der für die Verwendung zuständigen obersten Dienstbehörde sowie im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und mit dem Bundesministerium der Finanzen zur Entscheidung berufen sind, nicht beachtet worden wäre, sind nicht ersichtlich. Durch den Erlass des BMI vom 29.04.2004 - Z 1b-002 162/11 - wurde für die Mission, an der die Klägerin mitwirkte, der Tagessatz mit Wirkung vom 15.05.2004 von Stufe 4 (66, 47 Euro) auf Stufe 3 in Höhe von täglich 53,69 Euro herabgesetzt.
Die Ablehnung des begehrten höheren Auslandsverwendungszuschlages ist auch materiell rechtmäßig. Die angefochtene Einstufung in die Stufe 3 begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach § 3 Abs. 1 AuslVZV werden die Belastungen und erschwerenden Besonderheiten der Verwendung in 6 Stufen berücksichtigt.
Mit Stufe 4 (66,47 Euro) sollen hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen
und mit Stufe 3 (53,69 Euro) sollen über die Stufe 2 hinausgehende Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere durch besondere gesundheitliche Risiken, die im Heimatland üblicherweise nicht bestehen, oder hohes Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates
abgegolten werden (§ 3 Abs. 1 Nrn. 4 und 3 AuslVZV).
Den Begriff „Belastungen" konkretisiert § 2 AuslVZV. Danach werden ausschließlich allgemeine physische und psychische Belastungen (§ 2 Ziffer 1) sowie Gefahren für Leib und Leben (§ 2 Ziffer 2) berücksichtigt, für die ihrer Art nach beispielhaft Belastungen ausgeführt werden. Ausgehend von dieser Grobeinteilung werden die Belastungen und erschwerenden Besonderheiten der Verwendung in § 3 AuslVZV in sechs Stufen berücksichtigt, wobei die dort genannten Stufen 1 und 2 an die in § 2 Ziffer 1 AuslVZV erwähnten „physischen und psychischen" Belastungen anknüpfen, während ab Stufe 3 an die in § 2 Ziffer 2 AuslVZV erwähnte „Gefahr für Leib und Leben" angeknüpft wird.
Es kann offen bleiben, ob die in den genannten Nummern verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe dem Dienstherrn wegen seiner besonderen Sachnähe und Sachkunde eine der nur beschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegende Einschätzungsprärogative geben,
beschränkte Kontrolle für § 3 AuslVZV a.F. bejahend: OVG Koblenz, Urteil vom 16.08.2001 - 2 A 1025/01 -; VG Köln, Urteil vom 19.07.2002 - 27 K 8615; im Ergebnis offen gelassen: OVG NRW, Urteil vom 15.10.2003 - 1 A 3827/02 - , ZTR 2004, 111 (zu § 3 AuslVZV a.F.); VG Giessen, Urteil vom 30.03.2006 - 5 E 1654/05 -; VG Darmstadt, Urteil vom 22.06.2003 - 1 E 972/05 (1) und Urteil vom 21.08.2006 - 5 E 702/05 (2), jeweils zu § 3 AuslVZV n.F..
Denn sowohl bei uneingeschränkter als auch bei eingeschränkter Kontrolle erweist sich die vorgenommene Einstufung als rechtmäßig. Bei Annahme uneingeschränkter Kontrolle kommt die Kammer zu der Auffassung, dass die Voraussetzungen der begehrten Stufe 4 zum Zeitpunkt der Herabstufung im Mai 2004 und auch während der Einsatzzeit der Klägerin nicht vorlagen. Bei Annahme eines gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraumes erweist sich die vorgenommene Einstufung nicht als rechtswidrig, weil ihr ein vollständiger und zutreffender Sachverhalt zu Grunde liegt, sie nicht gegen anerkannte Wertungsmaßstäbe verstößt und sie auch nicht von sachfremden oder willkürlichen Erwägungen geleitet ist.
Hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen hoher Belastungen und erschwerender Besonderheiten, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren Gefährdungen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV, die die Richtigkeit der von der Beklagten in den angefochtenen Bescheiden mitgeteilten Beurteilung für die Lage in BiH im Mai 2004 oder während der Einsatzzeit der Klägerin in Frage stellen könnten, liegen der Kammer nicht vor. Das Bundesministerium des Innern bezeichnet die Lage in BiH aufgrund eigener Erkenntnisse, die vom Bundesministerium für Verteidigung und vom Auswärtigen Amt bestätigt werden, als insgesamt ruhig und stabil. Diese Einschätzung findet sich auch in den Berichten anderer europäischer Länder. So wird in der „Botschaft zum Bundesbeschluss über den Friedensförderungseinsatz von Schweizer Armeeangehörigen in der multinationalen European Union Force (EUFOR) in Bosnien-Herzegowina" an den Schweizerischen Bundesrat vom 26.05.2004 ebenfalls ausgeführt, dass auf strategischer Ebene die Sicherheitslage in BiH zurzeit insgesamt ruhig und stabil sei. Die Kammer teilt auf Grund der aus allgemeinen Quellen, wie Presse- und Fernsehberichten, gewonnenen Kenntnisse die Einschätzung der Sicherheitslage als „insgesamt ruhig und stabil". Auch die vom Kläger vorgelegten Berichte des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft in Sarajevo legen keine andere Einschätzung nahe.
Insbesondere erfüllt auch die von der Kläger ins Feld geführte Minenbelastung in BiH zum Zeitpunkt ihres Einsatzes nicht die Voraussetzungen der Stufe 4 der AVZV. Zwar galt BiH zum Zeitpunkt des Einsatzes der Klägerin unter Berücksichtigung der Anzahl der betroffenen Gebiete und des Grades der Minengefährdung als eines der meist gefährdeten Länder in der Welt bzw. als Land mit größter Minenzahl in Europa. Dies folgt u.a. auch aus den von der Klägerin vorgelegten Berichten des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft Sarajevo und wird von der Beklagten auch nicht in Frage gestellt. In diesen Berichten sind Einzelheiten über die Minenanzahl, Minenräumungsaktionen, Minenunfälle, Sprengsatzexplosionen, Attentate und Aktionen zur Einsammlung von Waffen (so genannte „Harvest-Aktionen") dargelegt. Allerdings ist die Anzahl der Minenopfer seit Ende der Kampfhandlungen aufgrund der Anstrengungen der Internationalen Gemeinschaft und der lokalen Behörden im Bereich der Minenräumung stark zurückgegangen. So wurden nach den einschlägigen Berichten seit Kriegsende bis Ende 2003 noch ca. 1500 Personen durch Minen und Blindgänger verletzt, wobei ca. 400 ums Leben kamen. Im Jahre 2003 betrug die Opferzahl „nur" noch 4,5 Opfer monatlich. Die Zahlen sind nach Darlegung des BMI in seiner Stellungnahme vom 14.09.2006, gestützt auf den Minen Action Report, weiter rückläufig.
Doch genügt allein diese Minenbelastung nicht für die Gewährung der begehrten Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags. Vielmehr ist zusätzlich zu der Minenbelastung eine konkrete Gefährdung der eingesetzten Beamten erforderlich. Diese Voraussetzung der konkreten Gefährdung ist zwar nicht ausdrücklich in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV genannt. Indem aber die mit „insbesondere" beginnende Aufzählung mit „......oder vergleichbare gesundheitliche Gefährdungen" endet, bringt der Verordnungsgeber ausreichend klar zum Ausdruck, dass die mit dem Zuschlag abzugeltenden Belastungen und Besonderheiten nur solche mit Gesundheitsgefährdungspotential für die eingesetzten Beamten sein können und Gefahren durch Minen für die Bevölkerung oder andere im Auslandseinsatz befindliche Berufsgruppen nicht genügen. Diese Schlussfolgerung rechtfertigt sich auch aus der in §§ 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 Abs. 2 Nr. 2 AuslVZV formulierten Zielsetzung, wonach Gefahren für Leib und Leben bei u.a. minenverseuchtem Gebiet (Nr. 2.2), Terrorakten (Nr. 2.3) und bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen (Nr. 2.4) als Belastungen und erschwerende Besonderheiten abgegolten werden sollen. Darüber hinaus ist der Systematik der Regelungen in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AZVZ auch zu entnehmen, dass, was den Grad der konkreten Gefährdung anbelangt, nicht jede weit entfernte (konkrete) Minengefährdung für die Gewährung der Stufe 4 ausreichend sein kann, mag dies auch die Wortwahl „Minen" für sich allein betrachtet nahe legen können. Vielmehr ergibt sich aus dem Nebeneinanderstellen der verschiedenen Regelbeispiele, dass der konkrete Gefährdungsgrad der Minengefahr mit „bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen" bzw. „außerordentlicher Gewaltkriminalität" vergleichbar sein muss. Eine solche konkrete Gefährdungslage lässt sich für den Einsatzzeitraum der Klägerin ab dem 15.05.2004 in BiH hinsichtlich der Minengefahr nicht feststellen.
Es ist rechtlich zunächst nicht zu beanstanden, bei der Wertung der Gefahrenlage und der dadurch bedingten Einstufung in den Katalog des § 3 AuslVZV grundsätzlich vom Aufgabenzweck der dienstlichen Tätigkeit der Klägerin auszugehen. Hierbei ist festzustellen, dass sich die Aufgabenwahrnehmung der bei der EUPM eingesetzten Polizeivollzugsbeamten überwiegend auf beratende Tätigkeiten in Ministerien, in den Kantonsverwaltungen und in nachgeordneten Verwaltungsbereichen konzentriert. Die Beamtinnen und Beamten haben keinen exekutiven Auftrag und sind dementsprechend nicht bewaffnet. Dies ergibt sich insbesondere auch aus den von der Beklagten überreichten Stellen- bzw. Tätigkeitsbeschreibungen (jobdescriptions). Hiernach gehen die Tätigkeitsfelder der Polizeivollzugsbeamten, die der multinationalen Polizeimission EUPM in BiH zur Dienstverrichtung zugewiesen worden sind und werden, von Führungsfunktionen des höheren Managements über „Teamleader" bis hin zu „Adviser". Die Mehrzahl der Arbeitsstunden finden in Büroräumen oder bei Besprechungen statt. Nur im Einzelfall haben die deutschen Kontingentsangehörigen im Rahmen eines „Monitoring" auch Außendienst.
Diese überwiegend beratende Teilnahme an den genannten Einsätzen genügt nach Einschätzung der Kammer nicht zur Annahme eines konkreten typischen hohen Gefährdungspotentials durch Minen. In den von der Klägerin vorgelegten Berichten des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft in Sarajevo, in denen eine Vielzahl von Minenunfällen dargestellt sind, wird kein Fall benannt, in dem Angehörige der SFOR- bzw. EUFOR-Truppen oder der lokalen Polizei im Rahmen der Minen- und Waffensammelaktionen zu Schaden gekommen sind. Bei den Minenunfällen sind entweder Minenräumer oder aber Angehörige der Zivilbevölkerung, letztere überwiegend bei Arbeiten im Feld oder Garten, verletzt oder getötet worden. Hauptsächlich gehören zu den Minenopfern auch Rückkehrer, welche die lokalen Gefahren noch nicht richtig einschätzen können,
vgl. hierzu insbesondere Botschaft zum Bundesbeschluss über den Friedensförderungseinsatz von Schweizer Armeeangehörigen in der multinationalen European Union Force (EUFOR) in Bosnien-Herzegowina vom 26.05.2004 zu Ziffer 1.3.3.
Weder die Klägerin noch die sonstigen EUPM-Angehörigen waren zum Zwecke der Minenräumung eingesetzt. Darüber hinaus sind die minenverseuchten Gebiete nach nunmehr über 10 Jahren nach Ende der Kampfhandlungen weitgehend bekannt. Die Aufgabenwahrnehmung der EUPM konzentriert sich darüber hinaus überwiegend auf beratende Tätigkeiten, wobei allerdings eine Begleitung der örtlichen Polizeikräfte im Außendienst im Einzelfall nicht auszuschließen ist. Diese Situationen sind jedoch für die Aufgabenstellung der eingesetzten Beamten nicht prägend, wie dies auch von den Klägerinnen und Klägern in den Parallelverfahren in der mündlichen Verhandlung am 05.10.2006 im Wesentlichen bestätigt wurde. Die Klägerin war in der mündlichen Verhandlung nicht anwesend. Dies gilt auch für das von der Klägerin vorgetragene Aufsuchen von Massengräbern. Wegen der Witterungsbedingungen in BiH ist die Untersuchung von entsprechenden Gräbern zum einen nur in den Sommermonaten möglich. Zum anderen hat der Kläger E. in dem Verfahren 15 K 2889/05, der gemeinsam mit der Klägerin in BiH eingesetzt gewesen ist, in der mündlichen Verhandlung vom 05.10.2006 vorgetragen, dass er in seiner gesamten Einsatzzeit nur 3 Massengräber aufgesucht habe, so dass diese Aufgabenstellung nicht zu seinem täglichen Einsatzspektrum gehörte. Insoweit ist der Beklagten bei der Festsetzung der Stufe des AVZ auf der Grundlage der AuslVZV auch eine bestimmte Pauschalierungsbefugnis zuzugestehen. Zwar wird der AVZ grundsätzlich tageweise festgesetzt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass bei der Festsetzung der Stufe die Gefährdungslage täglich neu eingeschätzt oder die konkrete Aufgabenstellung jedes einzelnen Polizeivollzugsbeamten an jedem Tage neu berücksichtigt werden müsste. Im Sinne einer Gleichbehandlung der eingesetzten Beamten, dem Gedanken einer Belastungs- und Gefahrengemeinschaft der eingesetzten Beamten,
vgl. hierzu insbesondere II zu Nr. 3 des Artikel 1 - DT-Drs. 12/4749 vom 20.04.1993 - wonach die einheitliche pauschale Abgeltung für alle Beteiligung dem Gedanken der Belastungs- und Gefahrengemeinschaften entsprechen soll,
und nach der Systematik der Verordnung ist hier vielmehr eine pauschalierende Betrachtungsweise geboten, die vornehmlich die globale Gefährdungslage der eingesetzten Beamten in den Blick nimmt. Sollten die eingesetzten Beamten bei ihrer Aufgabenerfüllung ausnahmsweise im Einzelfall abseits befestigter Straßen und Wege mit einer erhöhten Minengefährdung in Berührung gekommen sein, erlangt in diesem Zusammenhang der Hinweis der Beklagten Bedeutung, dass die im Auslandseinsatz befindlichen Kräfte in der Meidung von Minengefahren ausdrücklich geschult sind und daher die Beamten im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung weitgehend in der Lage gewesen sind, gefährlichen Situationen vorzubeugen. Die Angehörigen der EUPM BiH erhalten darüber hinaus auch Minenkarten des Gesamtgebietes und der Region des spezifischen Dienstortes, in der sie eingesetzt sind. Ferner haben die Angehörigen der EUPM BiH durch dienstliche Internet-Anschlüsse die Möglichkeit, sich jederzeit über die Homepage der bosnien-herzegowinischen Minen-Action-Commission über neue Entwicklungen, Ansprechpartner in den Regionen und Karten zum Thema Minen zu informieren. Weitestgehender Schutz vor einer konkreten Minengefahr kann daher durch konsequentes Einhalten der vorgeschriebenen Sicherheitsbestimmungen erreicht werden. Dies gilt auch, soweit angeführt wird, dass Minen sich auch immer noch in bereits als sicher bezeichneten Gebieten und Flüssen und auch in Straßengräben befänden. Soweit die EUPM-Polizeibeamten Einsätze in minengefährdeten Gebieten gehabt haben sollten, wurden diese - wie die Beklagte vorträgt - zunächst durch ausgebildete Einheiten abgesucht. Sollte diese Möglichkeit im Einzelfall nicht bestanden haben, hätte sich der betroffene Beamte durch Befragung der heimischen Bewohner über das Bekanntsein von Minenfeldern erkundigen können. Hätte hiernach noch ein Restrisiko bestanden, hätte der betroffene Beamte die Aufgabenerfüllung unter Hinweis auf die Weisung seines deutschen Dienstherrn, kein ungesichertes Gelände zu betreten, verweigern können bzw. müssen.
Die Kammer vermag daher im Hinblick auf die Minengefährdung konkrete gesundheitliche Gefährdungen und damit verbundene hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten gemäß der Stufe 4 im Rahmen des EUPM-Einsatzes nicht zu erkennen bzw. - für den Fall der Annahme eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle - hat die Beklagte solche Gefahren rechtsfehlerfrei verneint. Bei dieser Sachlage kann auch offen bleiben, ob es für die Frage der konkreten Gefährdung auf den generellen Aufgabenbereich der Einsatzgruppe EUPM oder auf das konkrete Aufgabenfeld der Klägerin ankommt. Denn auch diese war bei ihrer konkreten Aufgabenwahrnehmung nach Überzeugung der Kammer keiner hohen konkreten Gesundheitsgefährdung im Sinne der Stufe 4 durch Minen ausgesetzt. So hat der Kläger E. in der mündlichen Verhandlung am 05.10.2006 zwar vertiefend vorgetragen, dass bei der Untersuchung von zwei kleineren Massengräbern kein Entschärfungskommando vorausgegangen sei, sondern diese, die abseits befestigter Wege gelegen hätten, von der zuständigen Kommission nach Hinweisen aus der einheimischen Bevölkerung aufgesucht worden seien. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass zumindest Einheimische die Kommission führten, die die Gebiete kannten und daher auch wussten, wo eine besondere Minengefahr bestand. Darüber hinaus muss es bei dem oben Gesagten bleiben, dass im Falle eines Restrisikos die Möglichkeit bestand, dass der betroffene Beamte die Begleitung der Kommission auf ungesichertem Gelände unter Hinweis auf die Weisung seines deutschen Dienstherrn, kein ungesichertes Gelände zu betreten, hätte verweigern können bzw. müssen. Was die Schilderungen des Klägers E. hinsichtlich der Untersuchung des großen Massengrabes anbetrifft, war die Minengefahr hier nicht sehr groß, da es diesbezüglich aus politischen Gründen schon relativ viel Publikumsverkehr gegeben hatte. Schließlich hat der Kläger in dem Verfahren 15 K 2639/06 vorgetragen, dass es mehr oder weniger vom Zufall abgehangen habe, ob vor der Untersuchung eines vermuteten Massengrabes ein Entschärfungskommando das Gelände absuchte. So habe sich bei seinem Einsatzort in der Nähe eine Kaserne mit Soldaten der SFOR befunden, die über ein Entschärfungskommando verfügt hätten, so dass entsprechende Einsätze stets vorab durch dieses gesichert worden seien. Billigt man der Beklagten, wie oben bereits ausgeführt, eine Pauschalierungsbefugnis bei der Festsetzung der zutreffenden Stufe des AVZ zu, so muss nicht jeder Einzelfall für sich berücksichtigt werden, wie z.B. der vereinzelte Einsatz eines Beamten bei der Untersuchung eines Massengrabes ohne vorherige Untersuchung durch Minenräumer, sondern können auch andere Umstände - grundsätzlicher Einsatz eines Entschäferkommandos - in die Überlegungen einfließen.
Was den weiteren Vortrag der Klägerin anbetrifft, sie sei auch bei der Benutzung ihres Fahrzeuges auf den Straßen im Einsatzgebiet, zumindest bei den täglichen Fahrten zur Arbeit oder in der Freizeit, einer gewissen Minengefahr ausgesetzt gewesen, führen auch diese Umstände nicht allein für sich dazu, eine erhöhte konkrete Gesundheitsgefährdung durch Minengefahr im Sinne der Stufe 4 anzunehmen. Aufgrund der Erkenntnislage ist davon auszugehen, dass die Straßen selbst in BiH minensicher sind. Dies gilt grundsätzlich auch für Umgehungsstraßen bzw. -wege. Denn auch wenn diese über unwegsames Gelände geführt haben sollten, waren dort doch bereits Fahrspuren vorhanden, die die Klägerin nutzen konnte. Sollten sich am Straßenrand minengefährdete Gebiete gefunden haben, musste die Klägerin aufgrund der besonderen Vorbereitung auf die Minengefahr klar sein, dass sie Straßenränder bzw. unberührt wirkendes Gelände zur Vermeidung von Unfällen niemals begehen durfte. Durch strenge Einhaltung der ihr bekannten Sicherheitsvorschriften konnte die Klägerin daher eine konkrete Minengefährdung vermeiden.
Auch soweit die Klägerin Sprengstoffattentate und Sprengstoffunfälle anführt und hierin terroristische Handlungen und eine außerordentliche Gewaltkriminalität in der Bevölkerung sieht, fehlt es diesbezüglich an einer konkreten Gefährdung der Klägerin bei ihrem Einsatz bzw. bei einem ansonsten üblichen Einsatz der EUPM- Angehörigen in den Verwaltungen. Der Bericht des „German Support Teams" spricht zwar von einer Vielzahl von Sprengstoffattentaten, die aber ausweislich der einzelnen Erläuterungen nicht gegen Angehörige der Schutztruppen gerichtet waren. Auch die Klägerin hat nicht substantiiert dargelegt, dass sie in Begleitung der Schutztruppen und der lokalen Polizei solchen Attentatsgefahren konkret ausgesetzt gewesen sei.
Es ist zwar im Einzelfall nicht ausgeschlossen, dass deutsche Polizeivollzugsbeamte auf Grund des hohen Potenzials an Waffen in der Zivilbevölkerung im Einzelfall Gefahren für Leib und Leben ausgesetzt sein können. Dem Vorhandensein eines verhältnismäßig hohen Potentials an Waffen in der Zivilbevölkerung wird jedoch bereits mit der Stufe 3 des AVZ Rechnung getragen. Der Vortrag der Klägerin, es hätte auch durch die Funde uranangereicherte Munition eine besondere Gesundheitsgefährdung bestanden, wurde von der Beklagten in Abrede gestellt und von der Klägerin nicht weiter substantiiert.
Nach alledem ist die Kammer der Überzeugung, dass die mit der Tätigkeit der EUPM-Polizisten in den diversen Verwaltungen in BiH und die mit dem Tätigkeitsbereich der Klägerin verbundenen Gefahren bereits mit der Stufe 3 des § 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV ausreichend und angemessen abgegolten sind.
Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 Abs. 2 Nr. 2 AuslVZV
§
123 a BRRG
§ 2 AuslVZV
§ 3 AuslVZV
§ 58 a BBesG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV
§ 3 Nr. 4 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 AuslVZV
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 58 a Abs. 1 BBesG
§ 3 Abs. 2 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nrn. 4 und 3 AuslVZV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2
Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 K 2889/05
1 A 3827/02
2 A 1025/01
5
E 1654/05
1 E 972/05
5 E 702/05
15 K 2639/06