Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-08, Aktenzeichen 2 K 6383/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0308.2K6383.04.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 8. Oktober 2004 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers durch den Landrat des Kreises O als Kreispolizeibehörde vom 13. Oktober 2003 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 00. x 0000 geborene Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung.
Er steht im Polizeidienst des beklagten Landes und wurde zuletzt am 28. Januar 1993 zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) befördert. Seinen Dienst verrichtet er als Sachbearbeiter im Kriminalkommissariat 00 der Abteilung X bei der Kreispolizeibehörde O.
In den beiden letzten Regelbeurteilungen zum Stichtag 31. Mai 1996 und zum 31. Mai 1999 war er bereits als Kriminalhauptkommissar beurteilt worden und hatte jeweils das Gesamtergebnis, „Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) erzielt.
Für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 wurde für den Kläger erneut eine Regelbeurteilung erstellt. Zu diesem Zweck führte Erster Kriminalhauptkommissar I als Erstbeurteiler mit dem Kläger am 24. Mai 2002 ein Beurteilungsgespräch und schlug als Gesamturteil eine Beurteilung mit 4 Punkten vor („Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen"). Dabei bewertete er die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten", „Leistungsergebnis" und „Sozialverhalten" ebenfalls jeweils mit 4 Punkten. Nach Beratung in der Beurteilerbesprechung setzte der Endbeurteiler, Kreisdirektor Q, das Gesamturteil auf 3 Punkte herab. Der Erstbeurteiler wurde aufgefordert, den Beurteilungsvordruck entsprechend zu ergänzen und bat daher den Endbeurteiler um Mitteilung, welche Hauptmerkmale abweichend von seinem Vorschlag herabgesetzt worden seien. Der Leiter des Abteilungsstabes wies ihn telefonisch an, die Hauptmerkmale dem Gesamturteil anzupassen, machte aber insoweit keine konkreten Angaben. Am 3. Juli 2002 unterzeichnete der Endbeurteiler die Beurteilung, bei der nunmehr bei den Hauptmerkmalen „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" wie auch beim Gesamturteil abweichend vom Votum des Erstbeurteilers 3 Punkte festgesetzt worden waren. Auf die Eingabe des Klägers, der insbesondere die Herabstufung durch den Endbeurteiler rügte und hierzu ausführte, es sei ins Belieben des Erstbeurteilers gestellt worden, die Beurteilung in den Hauptmerkmalen „passend" zu machen, hob der Landrat des Kreises O die Beurteilung vom 3. Juli 2002 auf.
Der Kläger wurde sodann erneut für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 dienstlich beurteilt. Der Vorschlag des Erstbeurteilers, der sich gegenüber seinem ersten, der Beurteilung vom 3. Juli 2002 zu Grunde liegenden Vorschlag nicht geändert hatte, wurde am 23. September 2003 in der Beurteilerbesprechung erörtert. An dieser Besprechung nahm neben dem Endbeurteiler unter anderem die Gleichstellungsbeauftragte teil. Die Leistung des Klägers wurde in einer Gesamtschau mit derjenigen der anderen Beamten aus der 68 Personen umfassenden Vergleichsgruppe der Besoldungsgruppe A 11 BBesO abgeglichen. In dem behördeninternen Protokoll vom 23. September 2003 heißt es hierzu, dass dabei unter anderem auf die Richtsätze und auf Fragen im Zusammenhang mit der dritten Beurteilung im Amt eingegangen worden sei. Der Unterabteilungsleiter X, Kriminaloberrat H, habe dezidiert dargelegt, warum er den Kläger in den Hauptmerkmalen „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" sowie beim Gesamturteil im Quervergleich abweichend vom Vorschlag des Erstbeurteilers lediglich mit 3 Punkten bewerte, obwohl er - der Kläger - bereits das dritte Mal im Amt beurteilt worden sei. Dabei sei die Vermutung berücksichtigt worden, wonach sich Lebens- und Diensterfahrung regelmäßig positiv auf die Leistung des Beamten auswirke. Dennoch erreiche die Gesamtleistung des Klägers keine 4 Punkte. Dem schloss sich der Endbeurteiler an und unterzeichnete am 13. Oktober 2003 die Beurteilung, worin der Kläger in den Hauptmerkmalen „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" mit 3 Punkten, im Hauptmerkmal „Sozialverhalten" - dem Erstbeurteiler folgend - mit 4 Punkten und im Gesamturteil mit 3 Punkten bewertet wurde. Die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers im Gesamturteil und in den ersten beiden Hauptmerkmalen wurde mit dem Hinweis auf den Quervergleich und den behördenintern angelegten Beurteilungsmaßstab begründet. Dazu, dass der Kläger zum dritten Mal hintereinander im selben Statusamt beurteilt wurde, ohne sich gesteigert zu haben, heißt es in der Beurteilung:
Sie befinden sich seit dem 28. Januar 1993 in der Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 11. Sie erhalten nunmehr die dritte Beurteilung im statusrechtlichen Amt. Im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe führte die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung nicht zu dem Ergebnis, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Ein positiveres Gesamturteil konnte daher - trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung - nicht zuerkannt werden.
Gegen diese Beurteilung legte der Kläger unter dem 17. Dezember 2003 Widerspruch ein, den er im wesentlichen damit begründete, die Beurteilung sei unzureichend begründet angesichts des Umstandes, dass er bereits zum dritten Mal mit 3 Punkten beurteilt worden sei, ohne dass sich Dienst- und Lebenserfahrung leistungssteigernd ausgewirkt hätten. Zudem seien mit ihm keinerlei Personalgespräche im Beurteilungszeitraum geführt worden, in denen er auf etwa vorhandene Leistungsdefizite hätte hingewiesen werden können. Das gelte vor allem deswegen, weil er über einen längeren Zeitraum keine Leistungssteigerung gezeigt habe und damit bei ihm ausweislich der Beurteilung eine Ausnahme von der Vermutung vorliege, dass sich wachsende Dienst- und Lebenserfahrung positiv auf die Leistung auswirke. Im Übrigen werde die ordnungsgemäße Durchführung des Beurteilungsverfahrens bestritten.
Der Kläger hat am 2. Oktober 2004 die vorliegende Klage - wegen des fehlenden Widerspruchsbescheides zunächst als Untätigkeitsklage - erhoben, mit der er sein Begehren weiterverfolgt. Er wiederholt und vertieft seine schon im Widerspruch vorgetragene Begründung und weist zudem darauf hin, dass im Rahmen der Neubeurteilung genau diejenigen Hauptmerkmale herabgestuft worden seien, die der Erstbeurteiler bereits bei der ersten Beurteilung „zufällig" zur Herabstufung ausgewählt habe. Es dränge sich daher der Verdacht auf, dass bei der Neubeurteilung keine ordnungsgemäße Entscheidung mehr stattgefunden habe, sondern einfach die bisherige Beurteilung unverändert habe aufrecht erhalten werden sollen. Es bedürfe daher einer ausführlicheren Begründung für die Herabstufung der beiden Hauptmerkmale. Zudem habe vor der Neubeurteilung kein weiteres Beurteilungsgespräch stattgefunden. Das Gespräch vom 24. Mai 2002 betreffe die erste Beurteilung und sei nach deren Aufhebung gegenstandslos.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2004 hat die Bezirksregierung E (Bezirksregierung) den Widerspruch zurückgewiesen. Die angegriffene Beurteilung sei nicht zu beanstanden und insbesondere ausreichend begründet worden. Soweit der Kläger das Fehlen von Personalgesprächen rüge, sei dies unbeachtlich, weil der Endbeurteiler seine - des Klägers - Leistungen mit 4 Punkten bewertet habe und sich lediglich der Endbeurteiler dieser Leistungseinschätzung nicht habe anschließen können.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 8. Oktober 2004 zu verurteilen, seine - des Klägers - dienstliche Beurteilung vom 13. Oktober 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, in der Beurteilerbesprechung habe man sich intensiv mit der Frage des Quervergleichs in der Vergleichsgruppe sowie dem Aspekt der dritten Beurteilung im Statusamt und der damit verbundenen Regelvermutung beschäftigt. Der Verdacht, es habe einfach nur die bisherige Beurteilung aufrecht erhalten werden sollen, entbehre jeglicher Grundlage. Der konstruierten Begründungspflicht sei nicht zu folgen. Die Bewertung der dienstlichen Leistungen des Klägers sei formell korrekt erfolgt und die Beurteilung inhaltlich nachvollziehbar. Insbesondere ergebe sich deutlich, dass er trotz Berücksichtigung der Lebens- und Diensterfahrung nicht zu den Leistungsstärksten der Vergleichsgruppe gehöre. Für ein weiteres Beurteilungsgespräch habe kein Anlass bestanden.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte im Einvernehmen mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO) durch den Berichterstatter (vgl. § 87a Abs. 3 und 2 VwGO) ergehen.
Die zulässige Klage ist begründet.
Die dienstliche Beurteilung der Kreispolizeibehörde O vom 13. Oktober 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 8. Oktober 2004 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch auf Aufhebung der streitigen Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Nach ständiger Rechtsprechung,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 13. Mai 1965 - II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, und vom 2. März 2000 - 2 C 7 bis 10.99 -, Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 4. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 - und Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266,
unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung, denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen wird zum einen durch § 104 Abs. 1 LBG, zum anderen durch allgemeine Bestimmungen, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), abgesteckt. Dieser gebietet es, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rdn. 149 ff.
Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 13. Oktober 2003 an durchgreifenden Rechtsfehlern. Es fehlt an einer ausreichenden Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, später geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW.203034; nachfolgend: BRL Pol). Hiernach ist „im Einzelnen zu begründen", wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Diesen Anforderungen wird die im Tatbestand wiedergegebene Begründung nicht gerecht. Denn der Endbeurteiler hat lediglich festgestellt, dass dem Kläger auch in seiner dritten Beurteilung als Kriminalhauptkommissar (Bes.Gr. A 11) nach über 10-jähriger Zugehörigkeit zu diesem Statusamt trotz der größeren Lebens- und Berufserfahrung ein positiveres Gesamturteil als 3 Punkte nicht zuerkannt werden konnte. Gründe hierfür, zumal ins Einzelne gehende Gründe, finden sich in dieser Begründung nicht.
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass Beurteilungsrichtlinien als Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der anordnenden Stelle auszulegen sind. Hierbei kommt es für die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung zudem nicht zwingend auf den Wortlaut der Richtlinie an. Da Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Verwaltungsübung sicherstellen sollen, ist vielmehr letztlich die tatsächliche - möglicherweise vom Wortlaut der Richtlinie abweichende - Verwaltungspraxis maßgebend, wenn der Richtliniengeber diese billigt oder zumindest duldet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, Dok.Ber. B 2000, 211, vom 2. März 1995 - 2 C 17.94 -, ZBR 1995, 238, und vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101.
Gelangen indes Beurteilungsrichtlinien - wie hier die Bestimmung der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol hinsichtlich der Begründungspflicht bei der Beurteilungsrunde zum Stichtag 1. Juni 2002 - zum ersten Mal zur Anwendung, so stellen sie gleichsam "eine - der Verwaltung und den Bewerbern im Voraus bekannt gegebene - antizipierte Verwaltungspraxis" dar,
vgl. BVerwG, Urteile vom 29. April 1971 - II C 20.69 -, DÖV 1971, 748, und vom 24. März 1977 - II C 14.75 -, BVerwGE 52, 193,
bzw. sind die Beurteilungsrichtlinien selbst Anknüpfungsgrundlage für die Selbstbindung der Verwaltung, solange nicht konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Verwaltungspraxis von den Beurteilungsrichtlinien entfernt haben könnte.
So Schnellenbach, a.a.O. Rdn. 151.
Für Letzteres ist jedoch nichts ersichtlich. Demnach sind die Beurteilungsrichtlinien als Willenserklärung des Innenministeriums zu würdigen und mithin die allgemeinen Grundsätze, die für die Auslegung von Willenserklärungen gelten (vgl. § 133 BGB), zu beachten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1977, a.a.O.
Insoweit sind zunächst die ergänzenden Erläuterungen zu den BRL Pol in den Blick zu nehmen. Hiernach ist die Begründung von dem Endbeurteiler u.a. dann vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt. Die Begründung soll in diesen Fällen „den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde." Dies bekräftigt das bereits vom Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol nahe gelegte Verständnis, dass eine auf die Person des beurteilten Beamten eingehende Begründung für das Nichteingreifen der Regelvermutung verlangt wird.
Dies entspricht auch offenkundig dem Willen des Vorschriftengebers, weil dieser - einer gerichtsbekannten Tradition bei Auswahlentscheidungen folgend - dem Dienst- und Lebensalter auch im Rahmen der dienstlichen Beurteilung eine besondere Bedeutung beimisst. In Nr. 6 BRL Pol hat der Richtliniengeber betont, dass eine tatsächliche Vermutung dafür spreche, dass sich eine zunehmende Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirke. Bei der hierin zum Ausdruck kommenden Würdigung einer längeren „Standzeit" bewegt er sich auch durchaus noch im Rahmen anerkannter Beurteilungsgrundsätze. Der Berücksichtigung der Lebens- und Diensterfahrung liegt die Erwägung zu Grunde, dass sich die größere Diensterfahrung eines dienstälteren Beamten im Leistungsbild niederschlägt und darüber hinaus auch der guten Leistung des deutlich dienstälteren Beamten im Vergleich mit dem dienstjüngeren Beamten unter Leistungsgesichtspunkten die größere Aussagekraft zukommt. Allein die Tatsache, dass ein dienstälterer Beamter einen hohen Leistungsstand über Jahre aufrechterhalten hat, kann seine fachliche Leistung gegenüber der Leistung eines dienstjüngeren Beamten hervortreten lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2 April 1981 - 2 C 13.80 -, Buchholz 232 (§ 15 BBG) Nr. 15 (S. 7), und Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51.86 -, BVerwGE 80, 123 (126); OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 - 6 A 6370/96 - und Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -.; a.A. Schnellenbach, a.a.O. Rdn. 399.
Indem er in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol ein besonderes Begründungserfordernis für den Fall aufstellt, dass die Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol ausnahmsweise widerlegt ist, betont der Richtliniengeber die aus seiner Sicht gegebene besondere Bedeutung des Dienstalters zusätzlich. Er geht hiermit über das hinaus, was nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen geboten ist. Hiernach ist es nicht einmal im Falle einer Verschlechterung der Gesamtnote oder der Bewertung von Einzelmerkmalen erforderlich, im Vorfeld einer Beurteilung oder in der dienstlichen Beurteilung selbst hierfür Gründe anzuführen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. November 1999 - 2 A 6.98 - Dok.Ber. B 2000, 87, und vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 , Dok.Ber. 1998, 103; Schnellenbach, a.a.O. Rdn. 399, und „Die dienstliche Beurteilung der unmittelbaren Landesbeamten nach nordrhein-westfälischem Recht", NWVBL 1987, 7 (9); vgl. insoweit aber auch schon Abschnitt 2 Nr. 4 Satz 1 der alten Beurteilungsrichtlinien (Runderlass des Innenministers vom 31. Juli 1970, MBl. NRW S. 1440).
Erst recht besteht nach allgemeinen Grundsätzen keine Verpflichtung des Dienstherrn zur Abgabe einer besonderen Begründung dafür, warum trotz der größeren Berufserfahrung nun zum dritten Mal nur dieselbe (durchschnittliche) Gesamtnote zuerkannt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 28.83 -, ZBR 1986, 330.
Indem der Richtliniengeber in Nr. 8.1 BRL Pol ungeachtet dessen ein besonderes Begründungserfordernis festschreibt, wird diesem mithin nur eine Auslegung dahingehend gerecht, dass die Begründung es nicht mit der Feststellung der Widerlegung der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol bewenden lässt, sondern vielmehr gerade die Gesichtspunkte aufzeigt, die hierfür maßgebend sind. Hierbei genügt es in der Regel auch nicht, eine einheitliche, für alle Beamten gleichermaßen verwendbare Formulierung zu wählen, wie sie als Begründung nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol ausreicht, wenn einzelfallübergreifende Erwägungen (abweichende Grundhaltung des Erstbeurteilers / allgemeiner Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze) ausschlaggebend dafür waren, dass der Endbeurteiler dem Vorschlag des Erstbeurteilers nicht gefolgt ist. Die Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat, erschließen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen wird. Diese sind dann in der Beurteilung selbst niederzulegen. Mit der insoweit gegebenen Alternative, die Begründung hierfür in mündlicher Form, insbesondere im Rahmen der Eröffnung und Besprechung der Beurteilung zu ermöglichen,
vgl. Schnellenbach, NWVBL 1987, 7 (9),
hat sich der Richtliniengeber nicht begnügt.
Dafür, den Richtliniengeber hinsichtlich des Begründungserfordernisses gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol „beim Wort zu nehmen", spricht auch der Umstand, dass das durch die BRL Pol entwickelte Beurteilungssystem ansonsten kaum einen Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung der Beurteilung der Polizeibeamten eröffnet und deshalb der Einhaltung der Verfahrens- und Formvorschriften eine besondere Bedeutung im Sinne einer Richtigkeitsgewähr zukommt. So führt es etwa zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung, wenn der Erstbeurteiler entgegen Nr. 9.1 Abs. 1 BRL Pol mit dem zu beurteilenden Beamten zu Beginn des Beurteilungsverfahrens kein Beurteilungsgespräch geführt oder die Gleichstellungsbeauftragte entgegen Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol nicht an der (abschließenden) Beurteilerbesprechung teilgenommen hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Juni 2000 - 6 A 2462/99 - und Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 3438/00 -.
Dem Erfordernis einer individuellen Begründung des Nichteingreifens der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol steht auch nicht der Umstand entgegen, dass die Beurteilungsrichtlinien hiernach dem Dienstvorgesetzten die sicherlich nicht immer einfach zu erfüllende Verpflichtung auferlegen, nach den Ursachen des Leistungsstillstandes zu forschen und diese in der Beurteilung verbal darzustellen. Gerade dies hat aber der Richtliniengeber bewusst in Kauf genommen. Soweit Beurteilungsrichtlinien die Begriffe Eignung, Befähigung und fachliche Leistung konkretisieren und insoweit Verfahrensregelungen aufstellen, besteht eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn. Ob dieser dabei jeweils das zweckmäßigste System entwickelt und die zweckmäßigsten Regelungen getroffen hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist weder Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981, a.a.O.,
noch kann dies ein Grund dafür sein, einer Bestimmung eine Bedeutung beizulegen, die zwar praktikabler erscheinen mag, die ihr nach dem erkennbaren Willen des Richtliniengebers aber nicht zukommen soll. Unerfüllbare Anforderungen stellt das aufgezeigte Verständnis vom Inhalt der Begründung jedenfalls nicht. Insbesondere der Erstbeurteiler, der den Beamten in beinahe täglichen Arbeitskontakten über einen langen (Beurteilungs-) Zeitraum erlebt, dürfte regelmäßig - ggf. unter Mithilfe weiterer Vorgesetzter - in der Lage sein zu erkennen oder zumindest in Erfahrung zu bringen, warum die Leistung des Beamten stagniert oder gar nachgelassen hat. So kann sich ihm durchaus erschließen, wenn ein Beamter aus gesundheitlichen Gründen, wegen privater Probleme oder etwa deshalb die ihm nach seiner Befähigung möglichen (besseren) Arbeitsergebnisse nicht mehr erbringt, weil er wegen enttäuschter Aufstiegserwartungen oder Konflikten mit Vorgesetzten oder Mitarbeitern resigniert oder gar „innerlich gekündigt" hat. Schließlich kann zu Tage treten, dass ein (älterer) Beamter in dem derzeitigen Statusamt an die Grenzen seines Leistungsvermögens gestoßen ist.
Von alledem findet sich kein Wort in der Begründung des Gesamturteils des Klägers. Der Hinweis darauf, dass im Quervergleich die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung nicht zu dem Ergebnis führe, „Leistungsvorsprünge" anderer Bediensteter auszugleichen, ist insoweit nichts sagend, weil das Abstellen auf die Vergleichsgruppe ohnehin vorausgesetzt wird (vgl. den Wortlaut der Erläuterungen) und Leistungsvorsprünge ohnehin erforderlich sind, um Kollegen mit einer besseren Gesamtnote beurteilen zu können.
Vgl. zu alledem Urteil des VG Düsseldorf vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533/02 -.
Fehlt es hiernach der angegriffenen Beurteilung an der erforderlichen Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol, führt dies zu deren Aufhebung und zur Verpflichtung des Beklagten zur Erstellung einer neuen Beurteilung, weil sich die Beurteilung aus diesem Grunde als rechtswidrig erweist und den Kläger auch in seinem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgendem Recht auf gleichmäßige Anwendung der BRL Pol verletzt. Vor Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers wird der Beklagte demnach die oben aufgezeigten möglichen Ursachen dafür zu erforschen und festzustellen haben, warum sich die größere Berufserfahrung des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat. Sollten für den Beklagten bei der im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung ohnehin gebotenen sorgfältigen Auseinandersetzung mit der Person des Klägers und den von diesem gezeigten Leistungen (vgl. Nr. 1 Abs. 2 BRL Pol) hierfür ausnahmsweise keine Gründe ersichtlich sein, so mag der Dienstvorgesetzte eben dieses in der Begründung zum Ausdruck bringen.
Ergänzend und ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt weist das Gericht darauf hin, dass weitere Verstöße gegen Verfahrensregelungen der BRL Pol - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht festzustellen sind.
Insbesondere war es ausreichend, bei der Neubeurteilung auf das Beurteilungsgespräch vom 24. Mai 2002 zu verweisen. Das zu Beginn des Beurteilungsverfahrens erforderliche Beurteilungsgespräch nach Nr. 9.1 Abs. 1 und 2 BRL Pol zwischen dem Erstbeurteiler und dem Kläger hat den Zweck, dem Beamten Gelegenheit zur Darstellung von aus seiner Sicht für die Beurteilung wichtigen Punkten zu geben und ihn hiermit potenziellen Einfluss auf den Beurteilungsvorschlag und auf diesem Wege auf das Beurteilungsergebnis nehmen zu lassen. Dieser Zweck war durch das Gespräch vom 24. Mai 2002 erreicht. Er wurde durch die Aufhebung der ersten Beurteilung nicht vereitelt, da für die streitbefangene neue Beurteilung derselbe Erstbeurteiler zuständig war, der von den Vorstellungen des Klägers bereits am 24. Mai 2002 informiert worden war.
Unabhängig von den Erfordernissen der Nr. 8.1 BRL Pol (s.o.) hat der Endbeurteiler seine vom Vorschlag des Erstbeurteilers abweichende Beurteilung auch ausreichend im Sinne der Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol begründet. Das Gericht folgt insoweit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW, wonach sich der Umfang der Begründung der Abweichung an dem zu orientieren hat, was bei dem vorgesehenen Beurteilungsverfahren - insbesondere dem wesentlichen Teil der Beurteilerbesprechung - überhaupt zulässig und möglich ist.
OVG NRW, Urteile vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051 und 6058/95 - und vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - sowie vom 4. Oktober 2004 - 6 A 2928/03 - .
Beruht die anders lautende Endbeurteilung - wie ausweislich der oben wiedergegebenen Begründung auch hier - nicht vorrangig auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf Einzelfall übergreifenden Erwägungen, z.B. der Korrektur einer zu wohl wollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen, muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen. Die dabei maßgebenden allgemeinen Erwägungen führen zwar zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer Fall übergreifenden Bedeutung ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder. Auch wenn die Begründung in derartigen Fällen möglicherweise formelhaft wirkt, ergibt sich daraus aber kein zur Rechtswidrigkeit führendes Begründungsdefizit. Der Vorschlag des Erstbeurteilers ließ sich nach der Einschätzung des Endbeurteilers und auch des zuständigen Unterabteilungsleiters ZKB bei Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und unter Berücksichtigung der Richtsätze nicht aufrecht erhalten. Für eine darüber hinaus gehende Begründung bestand kein Anlass, weil ausweislich der detaillierten Beschreibungen im Protokoll über die Beurteilerbesprechung eingehend darüber gesprochen wurde, warum gerade in den beiden Hauptmerkmalen „Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" eine Absenkung des Vorschlages des Erstbeurteilers erfolgen sollte. Der vom Kläger geäußerte Verdacht, es habe lediglich die erste Beurteilung bestätigt werden sollen, war vor diesem Hintergrund nicht aufrechtzuerhalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen. Die Rechtssache wirft hinsichtlich des Begründungserfordernisses nach der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol Rechtsfragen auf, die bislang - soweit ersichtlich - noch nicht obergerichtlich entschieden worden sind, die aber von grundsätzlicher Bedeutung sind, weil sie sich in weiteren Beurteilungsverfahren aus dem Bereich der Polizei in gleicher Weise stellen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 133 BGB
§ 15 BBG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 87a Abs. 3
und 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 104 Abs. 1 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 21, 127
BVerwGE 60,
245
NVwZ 1982, 101
DÖV 1971, 748
BVerwGE 52, 193,

32
BVerwGE 80, 123
II C 146.62
2 C 8.78
6 A 1905/87
6 A 3599/98
6 A 3593/98
2 C 8.79
2 C 7.99
2 C 17.94
II C 20.69
II C 14.75
2 C 13.80
2 C 51.86
6 A 6370/96
6 A 2966/00
2 A 6.98
2 A 1.97
2 C 28.83
6 A 2462/99
6 A 3438/00
2 K 8533/02
6 A 2928/03