Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-11-04, Aktenzeichen 16 B 736/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:1104.16B736.05.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 18. April 2005 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 3.750 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die auf die dargelegten Gründe beschränkte Überprüfung durch den Senat führt zu keinem für den Antragsteller günstigeren Ergebnis.
Soweit mit der Beschwerde der Ausnahmecharakter des Sofortvollzuges nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO betont wird, ist schon nicht ersichtlich, inwieweit das Verwaltungsgericht diesen zutreffenden rechtlichen Ansatz verkannt haben könnte. Auch die kritischen Anmerkungen der Beschwerdeschrift zum Beschluss des Verwaltungsgerichts München bzw. zum "jahrzehntelangen politischen Versagen des Bundesverkehrsministeriums" stellen die von Gesetzes wegen erforderliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Beschlusses nicht dar und vermögen diese auch nicht zu ersetzen. Schließlich kann dem Verwaltungsgericht auch nicht mit Erfolg vorgehalten werden, es habe die Erfolgsaussichten des Widerspruches nicht offen lassen dürfen, weil es um die Klärung einer Rechtsfrage gegangen sei. Die im Rahmen der gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO praktizierte Verknüpfung materiellrechtlicher und interessenbewertender Prüfungselemente ist bereits durch das Gesetz, insbesondere § 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 und Abs. 4 Satz 3 VwGO, vorgegeben
vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, Loseblatt-Kommentar, Stand Januar 2003, § 80 Rn. 152 und 160 f.; Funke-Kaiser, in: Bader u.a., VwGO, Kommentar, 3. Aufl., § 80 Rn. 83
und trägt dem Charakter einer notwendigerweise summarischen Eilentscheidung in angemessener Weise Rechnung.
Vgl. zum Ganzen auch Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl., Rn. 855 bis 864; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 14. Aufl., § 80 Rn. 152 bis 160, jeweils mwN.
Überzeugende Gründe dafür, im Rahmen der materiellrechtlichen Prüfung zwischen Rechts- und Tatsachenfragen zu differenzieren, werden von der Beschwerde nicht aufgezeigt und sind auch nicht ersichtlich.
Dem Beschwerdevorbringen kann daneben mit hinlänglicher Deutlichkeit die Auffassung entnommen werden, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
vgl. EuGH, Urteil vom 29. April 2005 - C-476/01 [Kapper] -, NJW 2004, 1725 = DAR 2004, 333 = NZV 2004, 373 = Blutalkohol 2004, 450
Art. 1 Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie 91/439/EWG der Entziehung der dem Antragsteller in der Tschechischen Republik ausgestellten Fahrerlaubnis entgegenstehe. Außerdem seien die vom Verwaltungsgericht angewandten Vorschriften der Fahrerlaubnisverordnung ohne die in der Führerscheinrichtlinie 91/439/EWG vorgesehene Zustimmung der Europäischen Kommission erlassen worden.
Auch dieser Beschwerdegrund greift nicht durch.
Der Senat lässt in diesem Zusammenhang - wie auch das Verwaltungsgericht - offen, ob der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO überhaupt zulässig ist. An der Zulässigkeit würde es mangels Rechtsschutzbedürfnisses fehlen, wenn dem Antragsteller trotz der zwischenzeitlichen Erlangung einer ausländischen Fahrerlaubnis keine Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zustünde, so dass die angefochtene Ordnungsverfügung ins Leere ginge und eine Aussetzung der Vollziehung dieser Ordnungsverfügung die Rechtsstellung des Antragstellers nicht verbessern könnte. Die aktuelle Berechtigung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland steht in Frage, weil ihm seine vormalige (deutsche) Fahrerlaubnis mit Verfügung vom 10. Dezember 2003 entzogen worden ist, eine neue (deutsche) Fahrerlaubnis nach einer für den Antragsteller ungünstigen medizinisch- psychologischen Begutachtung nicht erteilt worden ist und der Antragsteller bislang nicht gemäß § 28 Abs. 5 FeV iVm § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV das Recht erworben hat, von seiner am 18. November 2004 ausgestellten tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch zu machen. Das durch die vorerwähnte Entscheidung des EuGH in das Blickfeld gerückte Problem der Anerkennung einer im EU-Ausland erworbenen Fahrerlaubnis nach einer vorangegangenen Entziehung der inländischen Fahrerlaubnis stellt sich allerdings im Rahmen der Zulässigkeit des gerichtlichen Eilantrages nach § 80 Abs.5 VwGO in ähnlicher Weise wie bei der Begründetheit des Antrages. Denn wenn der in § 28 Abs. 5 FeV vorgesehene inländische Anerkennungsvorbehalt gemeinschaftsrechtlich wegen der in Art. 1 Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie 91/439/EWG ausgesprochenen Pflicht der EU-Mitgliedsstaaten zur wechselseitigen Anerkennung von Fahrerlaubnissen Zweifeln ausgesetzt sein sollte, wären mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit auch der nachfolgenden Entziehung der ausländischen Fahrerlaubnis bzw. dem damit einhergehenden Verbot, von ihr im Inland Gebrauch zu machen (§ 46 Abs. 5 Satz 2 FeV), Grenzen gesetzt.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des gegen die Ordnungsverfügung erhobenen Widerspruchs ist jedenfalls unbegründet. Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 13. Januar 2005 erweist sich nach summarischer Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig, so dass es vorliegend entscheidend auf eine allgemeine und umfassende Abwägung der widerstreitenden privaten und öffentlichen Interessen ankommt, die zum Nachteil des Antragstellers ausgeht.
Dabei kann hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen für die Entziehung der Fahrerlaubnis (§ 46 Abs. 1 FeV) auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden, denen der Antragsteller mit seiner Beschwerde nicht näher entgegengetreten ist. Ergänzend ist noch darauf hinzuweisen, dass auch für die Zeit nach der für den Antragsteller negativ verlaufenen medizinisch-psychologischen Untersuchung keine Anhaltspunkte für eine Wiedererlangung der Kraftfahreignung zutage getreten sind. Der Antragsteller hat nichts dafür anführen können, dass es ihm inzwischen gelungen ist, sich selbstkritisch mit seinem bisherigen Drogenkonsum auseinanderzusetzen und Strategien für ein drogenfreies Leben oder jedenfalls - bei weiterem gelegentlichem Cannabiskonsum - für eine strikte Trennung zwischen dem Konsum und der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr zu entwickeln. Der Umstand, dass er stattdessen den vermeintlich einfachen Weg des Erwerbs einer ausländischen Fahrerlaubnis gegangen ist, spricht vielmehr nachdrücklich gegen den Willen zu einer durchgreifenden Verhaltensänderung.
Gleichwohl kann derzeit angesichts divergierender Auffassungen in Rechtsprechung und Schrifttum zur Anerkennung von Fahrerlaubnissen, die nach der inländischen Entziehung der Fahrerlaubnis im EU-Ausland erworben worden sind, bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung keine Gewissheit über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung des Antragsgegners erzielt werden. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 29. April 2004 unter anderem entschieden, dass Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG als Ausnahmebestimmung zu Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie restriktiv dahin auszulegen sei, dass ein Mitgliedstaat die Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht deshalb ablehnen dürfe, weil im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats auf den Inhaber des Führerscheins zuvor eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer von diesem Staat erteilten Fahrerlaubnis angewendet worden sei, wenn die zusammen mit dieser Maßnahme angeordnete Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis in diesem Mitgliedstaat abgelaufen gewesen sei, bevor der andere Mitgliedstaat den neuen Führerschein ausgestellt habe. Da dem Antragsteller wegen der ihm zur Last gelegten Fahrt unter der Wirkung berauschender Mittel vom 30. Juni 2003 neben einer Geldbuße lediglich ein einmonatiges Fahrverbot auferlegt worden war und die darüber hinaus verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis wegen Fehlens der Kraftfahreignung nicht mit einer Frist für die Wiedererteilung versehen war, könnte die EuGH-Entscheidung gegen die Befugnis des Antragsgegners sprechen, dem Antragsteller wegen des damaligen Verstoßes und der daraus abzuleitenden Fahreignungszweifel die nachfolgend erlangte tschechische Fahrerlaubnis zu entziehen.
In diesem Sinne OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. August 2005 - 7 B 11021/05.OVG -, NJW 2005, 3228; ebenso Otte/Kühner, NZV 2004, 321, und Grohmann, Blutalkohol 2005, 106.
Diese Schlussfolgerung ist allerdings nicht zwingend. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung und auch im einschlägigen Schrifttum werden vielmehr kontroverse Auffassungen zur Reichweite des vom EuGH vorgegebenen Zwangs zur Anerkennung (EU-)ausländischer Fahrerlaubnisse vertreten.
So erscheint es möglich, dass der EuGH die gemeinschaftswidrige "Negation des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine" speziell darin sieht, dass einzelstaatlich vorgesehene Vorbehalte die Befugnis verleihen, die Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins unter Berufung auf seine nationalen Vorschriften (zeitlich) unbegrenzt zu verweigern.
Vgl. EuGH, aaO., Ziff. 77.
In diesem Falle könnte bereits die im Jahre 2002 geschaffene Vorschrift des § 28 Abs. 5 FeV, zu der sich der EuGH nicht abschließend verhält, als hinreichende Vorkehrung gegen eine zeitlich unbegrenzte Verweigerung der Anerkennung einer ausländischen Fahrerlaubnis angesehen werden.
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Oktober 2004 - 10 S 1346/04 -, VRS 2005, 141 = Blutalkohol 2005, 402; VG Neustadt (Weinstraße), Beschlüsse vom 4. März 2005 - 3 L 253/05.NW -, Juris, und vom 11. März 2005 - 4 L 389/05.NW -, Juris.
Verstieße demzufolge die Verweisung des jeweiligen Verkehrsteilnehmers auf das Antragsverfahren nach § 28 Abs. 5 iVm Abs. 4 Nr. 3 FeV nicht gegen die Bestimmungen des Art. 1 Abs. 2 iVm Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG, so bestünden gemeinschaftsrechtlich auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Befugnis der Fahrerlaubnisbehörde, eine ausländische Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn der Inhaber dieser Fahrerlaubnis keinen Antrag nach § 28 Abs. 5 iVm Abs. 4 Nr. 3 FeV gestellt hat.
Des weiteren ist nicht auszuschließen, dass dem EuGH bei seiner Entscheidung die im deutschen Straßenverkehrsrecht verankerte Dualität des Maßnahmensystems nicht hinreichend vor Augen gestanden hat. Diese ist durch die straf- bzw. ordnungswidrigkeitsrechtliche Ahndung von Verkehrsdelikten einschließlich der Verhängung von kurzzeitigen Fahrverboten (§ 44 StGB bzw. § 25 StVG) bzw. der Entziehung der Fahrerlaubnis in Verbindung mit einer zeitlichen Sperre für deren Neuerteilung (§§ 69 und 69a StGB) einerseits und die dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzuordnende Möglichkeit andererseits gekennzeichnet, bei Eignungsmängeln für die Dauer des jeweiligen Eignungsmangels Fahrerlaubnisse zu entziehen, zu beschränken oder mit Auflagen zu versehen (§§ 46 und 47 FeV). Für dieses Verständnis spricht, dass dem vom EuGH entschiedenen Fall des Herrn L. eine vom Strafgericht verhängte Fahrerlaubnisentziehung (mit neunmonatiger Sperre für die Neuerteilung) zugrundegelegen hatte und der EuGH für die Pflicht zur Anerkennung einer hernach im EU-Ausland erworbenen Fahrerlaubnis entscheidend darauf abstellt, ob zur Zeit der Ausstellung dieser Fahrerlaubnis die zuvor verhängte Sperre bereits abgelaufen war. Demgegenüber werden die Besonderheiten im Falle gefahrenabwehrrechtlich relevanter Fahreignungsmängel bzw. nicht ausgeräumter Zweifel an der Fahreignung nicht erörtert. In diesem Zusammenhang ist auch von Bedeutung, dass ein Mitgliedstaat es nach Art. 8 Abs.4 Satz 1 der Richtlinie 91/439/EWG ablehnen kann, die Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins anzuerkennen, gegen dessen Inhaber zuvor eine Maßnahme der Einschränkung oder Aussetzung, des Entzugs oder der Aufhebung der Fahrerlaubnis angewendet worden war. Diese Bestimmung ist nach der Entscheidung des EuGH zwar als Abweichung von dem allgemeineren Grundsatz des Gebots der wechselseitigen Anerkennung von Fahrerlaubnissen (Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG) eng auszulegen. Es erscheint jedoch zweifelhaft, dass der EuGH die Berücksichtigung von gravierenden Eignungsmängeln bei der Anerkennung ausländischer Fahrerlaubnisse nach Ablauf einer Sperrfrist oder ohne dass eine solche überhaupt in Lauf gesetzt worden wäre, generell ausschließen wollte. Zum einen sind solche Eignungsmängel vielfach zeitlich nicht determiniert. Zum anderen fehlt es bislang an einer europarechtlichen Harmonisierung der materiellen Voraussetzungen für die Fahrerlaubniserteilung und an einem zentralen europäischen Straßenverkehrsregister bzw. einer hinlänglichen Vernetzung der bestehenden nationalen Register, die es rechtfertigen würden, auf die Einhaltung spezieller nationaler Schutzmechanismen zu verzichten. Eine Auslegung des Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG, kraft derer diese Vorschrift nur den vom EuGH hervorgehobenen, im Grunde aber selbstverständlichen Tatbestand der noch laufenden Sperrfrist erfasste und ansonsten leerliefe, kann dem EuGH nicht ohne weiteres unterstellt werden. Deshalb spricht nach Ansicht des Senats viel für die auch im Schrifttum vertretene Auffassung, dass EU-Fahrerlaubnisse außerhalb der erwähnten Sperrfristfälle nur dann automatisch anzuerkennen sind, wenn das nationale Fahrerlaubnisrecht keine weiteren - insbesondere materiellen - Anforderungen an die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis stellt.
So auch Geiger, DAR 2004, 340 und 690, sowie Bräutigam, Blutalkohol 2004, 441; im Ergebnis ähnlich Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. Oktober - 12 ME 288/05 -, im Internet veröffentlicht unter http://www.dbovg.nieder sachsen.de, sowie Ludovisy, DAR 2005, 7, 12 ff.
Die angefochtene Ordnungsverfügung des Antragsgegners ist schließlich auch nicht deshalb rechtlichen Zweifeln ausgesetzt, weil darin angewandte Vorschriften, namentlich § 46 FeV, aus formellen Gründen unwirksam wären. Unabhängig von der Frage, wie sich Verstöße des nationalen Gesetzgebers gegen gemeinschaftsrechtliche Mitwirkungserfordernisse auswirken, lässt sich bereits ein derartiger Verstoß - hier das vom Antragsteller gerügte Fehlen der Zustimmung der Europäischen Kommission nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG - nicht feststellen. In dem oben genannten Urteil des EuGH wird unter Ziff. 69 eine schriftliche Stellungnahme der Kommission (zu § 28 FeV 1999) wiedergegeben, wonach die Kommission zu dieser Vorschrift implizit ihre Zustimmung gegeben habe, da ihr diese notifiziert worden sei und sie - anders als bei anderen Vorschriften der FeV 1999, die Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens seien - keine Einwände gehabt habe. Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie verlange von der Kommission keine förmlichen Entscheidungen, mit denen sie den ihr von den Mitgliedstaaten mitgeteilten nationalen Vorschriften ausdrücklich ihre Zustimmung erteile. Diese Erwägungen treffen offensichtlich auch für § 46 FeV zu, weil auch diese Bestimmung nicht Gegenstand des erwähnten und inzwischen abgeschlossenen Vertragsverletzungsverfahrens war.
Vgl. EuGH, Urteil vom 15. September 2005 - C-372/03 -, Juris.
Erweist sich mithin angesichts der europarechtlichen Bedenken die Ordnungsverfügung des Antragsgegners weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig,
so auch in jüngster Zeit der VGH Baden- Württemberg, Beschlüsse vom 19. September 2005 - 10 S 1194/05 - und vom 27. September 2005 - 10 S 177 -, veröffentlicht unter http://www.fahrerlaubnisrecht.de,
führt die vorzunehmende Interessenabwägung zu einem eindeutigen Überwiegen der vom Antragsgegner ins Feld geführten öffentlichen Belange, die dem überragenden Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs Rechnung tragen und somit dem Schutz höchstrangiger Rechtsgüter dienen. Der Senat nimmt insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des angefochtenen Beschlusses Bezug, denen der Antragsteller nichts von Belang entgegengesetzt hat. Wenngleich sich, wie oben dargestellt, hinsichtlich des Widerspruchs des Antragstellers keine offensichtliche Erfolglosigkeit prognostizieren lässt, sprechen überdies überwiegende Gründe dafür, dass auch Art. 1 Abs. 2 und 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG die Berücksichtigung fortwirkender, nach dem innerstaatlichen Recht relevanter Fahreignungsmängel zulassen. Außerdem ist zu beachten, dass der Abwägungsgesichtspunkt der Gewährleistung von Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union in Fällen wie dem vorliegenden allenfalls in einem Randbereich berührt ist. Letztlich geht es allein darum, dass Trunksüchtige, Drogenabhängige oder andere Personen, die sich nach deutschem Recht in der Vergangenheit bereits als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen haben, die Möglichkeit erhalten sollen, in einem Mitgliedstaat unter vereinfachten Bedingungen eine Fahrerlaubnis zu erwerben, ohne dass ansonsten persönliche oder berufliche Bindungen zu diesem Staat bestehen. Dieses persönliche Interesse des Antragstellers ist nachrangig gegenüber dem öffentlichen Interesse am Ausschluss ungeeigneter Personen von der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 69 und 69a StGB
§§ 46 und 47 FeV
§ 44 StGB
§ 25 StVG
§ 46 FeV
§ 28 FeV
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5
VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4,
Abs. 3 und Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 5 FeV
§ 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV
§ 80 Abs.5 VwGO
§ 46 Abs. 5 Satz 2
FeV
§ 46 Abs. 1 FeV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 3
Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2004, 1725
DAR 2004, 333
NZV
2004, 373
NJW 2005, 3228
NZV 2004, 321
VRS 2005, 141
DAR 2004, 340
DAR 2005, 7, 12
7 B 11021/05
10 S 1346/04
3 L 253/05
4 L 389/05
12 ME 288/05
10 S 1194/05