Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-06, Aktenzeichen 2 K 56/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0906.2K56.16.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Verlegung des Einstellplatzes und die Umgestaltung des Vorgartenbereichs auf dem Grundstück Gemarkung O. , Flur 00, Flurstück 0000/000 gemäß Antrag der Kläger vom 3. November 2015 keiner Befreiung bzw. Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 00000/00 der Beklagten bedürfen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

Tatbestand:
Die Kläger sind Miteigentümer des mit einen Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung O. , Flur 00, Flurstück 0000/000 (U. -T. -Straße 00 in 00000 L. - O. ). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des am 15. Juli 2015 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 00000/00 der Beklagten. In diesem Bebauungsplan sind Verkehrsflächen und Baugrenzen zeichnerisch festgesetzt. Der Plan enthält weiterhin folgende textliche Festsetzungen:
I. Nebenanlagen, Flächen für Stellplätze und Garagen mit ihren Einfahrten
1.1. Gemäß § 12 Abs. 6 BauNVO sind Stellplätze, Carports und Garagen in der
Vorgartenzone (Bereich zwischen der Straßenbegrenzungslinie und der Bau-
grenze) unzulässig.
1.2. ….
II. Gestalterische Festsetzungen
Gemäß § 9 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 86 Abs.1 und 4 BauONRW werden folgende gestalterische Festsetzungen getroffen:
1. Vorgärten
1.1. Der Bereich zwischen der festgesetzten vorderen Baugrenze und der Straßenbegrenzungslinie/Grundstücksgrenze ist als Vorgarten herzustellen, anzulegen und zu erhalten.
2. Einfriedungen
2.1 Die Einfriedungen sind transparent zu gestalten.
Zulässig sind:
1. Zäune aus Holz oder Metall mit oder ohne Sockel oder Pfeiler.
2. Hecken als Grundstückseinfriedung oder Hinterpflanzung von Zäunen
mit einer Höhe von maximal 1,00 m.
2.2 Mauern, geschlossene Wände oder andere blickdichte Grundstückseinfriedungen sowie Stacheldraht sind unzulässig.
Am 3. November 2015 stellten die Kläger bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00000/00. Zur Begründung führten sie aus, ihr Grundstück habe einen Vorgarten mit Stellplatz für einen PKW und einen Fußweg zum Wohngebäude. Sie beabsichtigten, den Einstellplatz zu verlegen und direkt an den bestehenden Fußweg zum Wohnhaus anzubinden. Der Vorgarten solle insoweit neu gestaltet werden. Die fehlende Einfriedungsmauer entlang der Straße solle beseitigt und baugleich an der jetzigen Einfahrt neu errichtet werden. Die Baumaßnahme entspreche den Zielen des Bebauungsplans. Sie sei nicht nur für die Kläger sinnvoll, sondern verbessere auch die Optik des Vorgartens deutlich.
Durch Bescheid vom 4. Dezember 2015 lehnte die Beklagte den Antrag auf Befreiung ab. Zur Begründung führte sie aus, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 31 BauGB seien nicht gegeben, weil der beantragte Stellplatz im Vorgarten dem Grundzug der Planung widerspreche. Ziel des Bebauungsplans sei der Schutz der historisch wertvollen Siedlung und deren Vorgärten als prägendem städtebaulichem Element. Deshalb seien im Bebauungsplan Verkehrsflächen und vordere Baugrenzen festgesetzt, um auf diesem Weg die Vorgartenzone festzulegen. Die Vorgärten, die das städtebauliche Bild des Plangebietes maßgeblich prägten, sollten besonders geschützt und gesichert werden. Darum schließe der Bebauungsplan die Anlage von Stellplätzen im Vorgartenbereich aus. Der Bescheid wurde den Klägern am 9. Dezember 2015 zugestellt.
Die Kläger haben am 6. Januar 2016 Klage erhoben.
Nachdem sie zunächst hauptsächlich einen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung bzw. Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00000/00 der Beklagten geltend gemacht haben, tragen sie nunmehr primär vor, der Bebauungsplan sei unwirksam. Er enthalte keine rückwärtige Baugrenze und auch keine Festsetzung der Bebauungstiefe. Durch die bloße Festsetzung vorderer Baugrenzen habe die Beklagte das gesamte Innere der betroffenen Straßengevierte zur überbaubaren Grundstücksfläche erklärt, was sie aber selbst nicht beabsichtigt habe. Einer Befreiung von Festsetzungen des Bebauungsplans bedürfe es deshalb nicht. Jedenfalls stände ihnen hilfsweise ein Anspruch auf Erteilung eines Dispenses zu, weil ihr Bauvorhaben mit den Zielen der Planung in Einklang stehen würde. Das Verrücken des Einstellplatzes im Vorgartenbereich sei verträglich mit den Zielen des Planes, da auf diese Weise Verkehrsfläche eingespart werde.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass die Verlegung des Einstellplatzes und die Umgestaltung des Vorgartenbereichs auf dem Grundstück Gemarkung O. , Flur 00, Flurstück 0000/000 gemäß ihrem Antrag vom 3. November 2015 keiner Befreiung bzw. Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00000/00 der Beklagten bedürfen,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 4. Dezember 2015 zu verpflichten, ihren Antrag vom 3. November 2015 auf Erteilung einer Befreiung bzw. Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00000/00 positiv zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung weist die Beklagte darauf hin, dass mit der Beseitigung des existenten Stellplatzes im Vorgartenbereich der Bestandsschutz entfalle und eine Befreiung zwecks Anlage eines neuen Stellplatzes nach dem Willen des Plangebers dann nicht erteilt werden dürfe. An der Wirksamkeit des Bebauungsplans beständen im Übrigen keine Bedenken. Dieser sei erlassen worden, weil die Gestaltungssatzung „Am Botanischen Garten“ in L. -S. , die am 18. Februar 2003 in Kraft getreten sei, unzulässigerweise bodenrechtliche Regelungen enthalte und deshalb rechtlich unwirksam sei. Der Rat der Beklagten habe deshalb am 30. September 2014 den einfachen Bebauungsplan Nr. 00000/00 beschlossen, im Übrigen richte sich die Zulässigkeit von baulichen Vorhaben bodenrechtlich nach § 34 BauGB.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat mit dem Hauptantrag Erfolg.
Die Änderung der Klage ist zulässig, denn die Beklagte hat insoweit ausdrücklich eingewilligt (§ 91 Abs. 1 VwGO).
Das hauptsächlich zur Entscheidung des Gerichts gestellte Feststellungsbegehren der Kläger ist nach § 43 VwGO zulässig. Der Antrag der Kläger ist gerichtet auf die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Unter einem feststellungsfähigen Rechtverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Norm des öffentlichen Rechts für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren einer der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen übersehbaren Sachverhalt streitig ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262, 264 f.
Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Zwischen den Klägern als Miteigentümern des Grundstücks Gemarkung O. , Flur 00, Flurstück 0000/000 und der Beklagten besteht aufgrund der verbindlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00000/00 eine rechtliche Beziehung. Diese Beziehung hat sich aufgrund des von der Beklagten negativ beschiedenen Antrags der Kläger vom 3. November 2015 auch hinreichend verdichtet.
Die Kläger haben weiterhin ein berechtigtes rechtliches und wirtschaftliches Interesse an der baldigen Feststellung im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Sie benötigen die begehrte gerichtliche Feststellung, um eventuellen bauaufsichtlichen Maßnahmen der Beklagten vorzubeugen, die drohen, wenn sie ihr Vorhaben ohne die begehrte Feststellung verwirklichen. Da sie ihre Rechte auch nicht durch Gestaltungs-/ oder Leistungsklage verfolgen können, ist ihr Feststellungsbegehren zulässig (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Das Feststellungsbegehren ist auch begründet. Die Verlegung des Einstellplatzes und die Umgestaltung des Vorgartenbereichs auf dem Grundstück Gemarkung O. , Flur 00, Flurstück 0000/000, so wie im Antrag der Kläger vom 3. November 2005 (nebst Anlagen) näher dargestellt, bedarf keiner Befreiung bzw. Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00000/00 der Beklagten. Denn diese Satzung ist insgesamt unwirksam.
1. Zunächst ist Ziffer I. 1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans, wonach Stellplätze, Carports und Garagen in der Vorgartenzone (zwischen der Straßenbegrenzungslinie und der Baugrenze) unzulässig sind, nicht rechtswirksam. Entgegen der Auffassung der Beklagten findet diese Festsetzung ihre Rechtsgrundlage nicht in § 12 Abs. 6 BauNVO. Nach dieser Bestimmung kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass in Baugebieten oder bestimmten Teilen von Baugebieten Stellplätze und Garagen unzulässig oder nur in beschränktem Umfang zulässig sind, soweit landesrechtliche Vorschriften nicht entgegen. Eine planungsrechtliche Feinsteuerung nach § 12 Abs. 6 BauNVO setzt eine Baugebietsfestsetzung in einem Bebauungsplan und nicht – wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat – nur die Existenz eines faktischen Baugebiets im Sinne von § 34 Abs. 2 BauGB voraus. Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Regelung, der mit der Formulierung „in Baugebieten“ ersichtlich Bezug nimmt auf die Wortwahl in § 1 Abs. 2 und 3 BauNVO. Diese Auslegung wird durch die Systematik der Baunutzungsverordnung bestätigt. § 12 BauNVO ist im ersten Abschnitt der Baunutzungsverordnung verankert, der die Art der baulichen Nutzung regelt und im Wesentlichen Bestimmungen über die Festsetzung von Baugebieten beinhaltet. Dies zeigt, dass der Verordnungsgeber für eine Festsetzung nach § 12 Abs. 6 BauNVO ein durch (ggfls. auch einfachen) Bebauungsplan festgesetztes Baugebiet voraussetzt. Diese Vorschrift ist hingegen nicht Rechtsgrundlage für einen einfachen Bebauungsplan mit einer isolierten Festsetzung zur beschränkten Zulässigkeit von Einstellplätzen, Garagen oder Carports ohne eine begleitende oder vorherige Baugebietsfestsetzung, wie sie der Rat der Beklagten hier vorgenommen hat.
So ausdrücklich Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Kommentar zum BauGB, § 12 BauNVO (Stand: Januar 2010), Randziffer 74 und Randziffer 102; derselbe in König/Roeser/Stock, Kommentar zur Baunutzungsverordnung, 3. Auflage 2014, § 12 Randziffer 40; in diesem Sinne ferner VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. Februar 1993 – 8 S 287/92 -, NVwZ 1994, 700-703.
Für diese Auslegung sprechen aus Sicht des erkennenden Gerichts letztlich auch Sinn und Zweck der Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 6 BauNVO. Die Vorschrift erlaubt dem Satzungsgeber eine planungsrechtliche Feinsteuerung für den Fall, dass besondere städtebauliche Verhältnisse gegeben sind. Sie tritt insoweit an die Stelle von § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO.
Vgl. etwa Stock in König/Roeser/Stock, Kommentar zur Baunutzungsverordnung, 3. Auflage 2014, § 12 Randziffer 3.
Für den damit verbundenen Eingriff in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentum bedarf es eines Bebauungsplans, der für den betroffenen Grundstücksbereich ein Baugebiet festsetzt und sich nicht darin erschöpft, Stellplätze und Garagen als unzulässig oder nur in beschränktem Umfang als zulässig festzusetzen. Denn nur im Falle einer Baugebietsausweisung lässt sich gemessen an § 1 Abs. 3 Satz 1 und § 1 Abs. 7 BauGB die städtebauliche Rechtfertigung und die Befolgung des Abwägungsgebots für den Ausschluss bzw. die Beschränkung von Stellplätzen verlässlich beurteilen.
An einem durch Bebauungsplan festgesetzten Baugebiet fehlt es im vorliegenden Fall. Der Bebauungsplan Nr. 00000/00 der Beklagten weist selbst kein Baugebiet aus. Gleiches gilt für die in der Begründung des Bebauungsplans genannten alten Fluchtlinienpläne, die noch auf der Grundlage des preußischen Fluchtliniengesetzes vom 2. Juli 1875 erlassen worden sind.
2. Die festgestellte Unwirksamkeit von Ziffer I. 1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans hat die Gesamtunwirksamkeit dieser Satzung zur Folge. Ein Bebauungsplan ist dann insgesamt unwirksam, wenn eine einzelne unwirksame Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht.
Vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2002 – 4 CN 1.02, BRS 65 Nr. 20.
So liegt der Fall hier. Das Festsetzungskonzept der Beklagten ist hier ersichtlich von dem Willen getragen, den Bereich der Vorgärten, die das städtebauliche Bild im Plangebiet ganz maßgeblich prägen, durch die unter Ziffer I. 1.1 der textlichen Festsetzungen vorgenommene Beschränkung zu schützen und auf diese Weise zu verhindern, dass in diesen Vorgärten neue Einstellplätze, Carports oder Garagen angelegt werden. Die weiterhin getroffenen gestalterischen Festsetzungen unter Ziffer II. der textlichen Festsetzungen sind ganz offensichtlich bloßer Annex zu den Festsetzungen unter Ziffer I. der textlichen Festsetzungen. Sie isoliert stehen zu lassen bedeutete, das einheitliche kommunale Planungskonzept zu verfälschen. Da ein derartiger Eingriff in die kommunale Planungshoheit übermäßig wäre, ist der Bebauungsplan Nr. 00000/00 vielmehr insgesamt unwirksam mit der Folge, dass es für das Vorhaben der Kläger weder der Erteilung eines Dispenses nach § 31 Abs. 2 BauGB noch der Erteilung einer Abweichung gemäß § 73 BauO NRW bedarf.
Hat das hauptsächlich gestellte Feststellungsbegehren der Kläger nach allem Erfolg, bedarf es keiner Entscheidung des Gerichts über den gestellten Hilfsantrag mehr.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 31 BauGB
§ 34 BauGB
§ 43 VwGO
§ 12 BauNVO
§ 73 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 6 BauNVO
§ 9 Abs. 4 BauGB
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 6 BauNVO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 2 und 3 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 262, 264
NVwZ 1994, 700
8 C 19.94
8 S 287/92
4 CN 1.02