Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2007-06-29, Aktenzeichen 10 LA 69/05

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind von der Beklagten nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.
1. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des 1. Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163, 1164). Dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist genügt, wenn innerhalb der Antragsfrist aus sich heraus verständlich näher dargelegt wird, dass und aus welchen Gründen dieser Zulassungsgrund vorliegen soll. An die Darlegung sind nicht geringe Anforderungen zu stellen (Nds. OVG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 LA 413/03 -, NdsRpfl 2005, 80). Die dem Revisionsrecht nachgebildete Darlegungspflicht bestimmt als selbständiges Zulässigkeitserfordernis den Prüfungsumfang des Rechtsmittelgerichts. Sie verlangt qualifizierte, ins Einzelne gehende, fallbezogene und aus sich heraus verständliche, auf den jeweiligen Zulassungsgrund bezogene und geordnete Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinander setzen. Hierbei ist als Mindestvoraussetzung für die Darlegung zu verlangen, dass geltend gemacht wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist und dass die Sachgründe hierfür bezeichnet und erläutert werden. Mit dem Abstellen auf die Ergebnisrichtigkeit ist gesagt, dass sich der Begriff der „ernstlichen Zweifel“ nicht ausschließlich auf die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung beziehen kann, sondern zusätzlich das Ergebnis, zu dem das Verwaltungsgericht gelangt ist, mit in den Blick zu nehmen ist. Auch wenn die Anforderungen an die Darlegung eines Zulassungsgrundes nicht in der Weise ausgelegt und angewandt werden dürfen, welche die Beschreitung des eröffneten (Teil-) Rechtswegs in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert, so unterliegt es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, ein Mindestmaß an Substantiierung zu verlangen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des 2. Senats, Beschluss vom 21. Januar 2000 - 2 BvR 2125/97 -, DVBl. 2000, 407 und Beschluss der 1. Kammer des 2. Senats vom 7. November 1994 - 2 BvR 2079/93 -, DVBl. 1995, 35).
Nach Maßgabe dessen kann die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zugelassen werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, dem Kläger die Mutterkuhprämie für 79 Tiere ohne Abzug von Sanktionen zu gewähren. Nach Art. 44 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (Abl. Nr. L 327 S. 11) könne eine Sanktion gegen den Kläger nicht verhängt werden, weil ihn keine Schuld an der Beanstandung einzelner in seinem Antrag angegebener Tiere treffe. Es handele derjenige ohne Schuld im Sinne der angeführten Bestimmung, dem die festgestellten Unregelmäßigkeiten billigerweise nicht angelastet werden könnten. Dies sei u.a. in den Fällen zu bejahen, in denen die über den Antrag entscheidende Behörde einen Vertrauenstatbestand dergestalt geschaffen habe, dass der Antragsteller nicht mit einer Sanktionierung rechnen müsse. Ein solcher Fall liege vor, wenn die Behörde auf Nachfrage des Antragstellers darauf hinweise, es komme trotz entgegenstehender Regelungen auf bestimmte Angaben nicht an. Der für die Beklagte tätige Zeuge B. habe auf Nachfrage dem Kläger erklärt, es bedürfe keiner Meldung, wenn der Kläger beantragte Kühe durch nicht beantragte Kühe ersetze, die bei Antragstellung bereits im Bestand vorhanden gewesen seien. Der Zeuge habe damit auf die nicht mehr zutreffenden Hinweise im Merkblatt für das Jahr 1999 hingewiesen. Weiter sei die Erklärung des Zeugen B. der Bewilligungsstelle zuzurechnen. Der Hinweis sei nicht ausschließlich im Rahmen einer Beratungsleistung der Beklagten abgegeben worden. Der Zeuge habe bei Antragstellung auch Kontrollleistungen für die Bewilligungsstelle erbracht. Dass die Erklärung des Zeugen der Bewilligungsstelle zuzurechnen sei, ergebe sich daraus, dass der Kläger den Prämienantrag bei der Beklagten habe einreichen müssen. Die Beklagte stehe deshalb nicht auf Seiten des Klägers, sondern auf der Seite der öffentlichen Hand (der Bewilligungsstelle). Im Übrigen bestehe kein Anhaltspunkt dafür, dass der Zeuge B. gegenüber dem Kläger deutlich gemacht habe, dass er nur in beratender Funktion tätig werden wolle.
Hiergegen wendet die Beklagte ein, die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Zeuge B. sei nicht lediglich beratend tätig gewesen, sondern dessen Tätigkeit liege in der Verantwortungssphäre der öffentlichen Hand, weil der Antragsteller die Einrichtung für die Antragsannahme nicht selbst aussuchen könne, sei nicht zutreffend. Bei ihr erfolge eine bloße Annahme des Antrags und auf Wunsch des Landwirts werde im Wege der Beratung geklärt, ob im Antrag Fehler enthalten seien. Im Rahmen dieser Beratung werde der Antrag gemeinsam geprüft und Angaben im ausdrücklichen Einverständnis des Antragstellers geändert. Nach dieser vorgeschalteten Beratung werde der Antrag an die für die Eingangsregistrierung zuständige Stelle weitergegeben. Erst mit dieser Eingangsregistrierung werde das „offizielle“ öffentlich-rechtliche Prämienverfahren eröffnet. Alles was bis zu dieser Registrierung geschehe, habe mit dem offiziellen Prämienverfahren nichts zu tun und könne auch von anderen Beratungseinrichtungen erbracht werden. Es spiele deshalb auch keine Rolle, wo die Vorberatung stattfinde. Die beschriebene Abgrenzung zwischen Beratung und Antragsbearbeitung seitens der Beklagten sei in der Besonderen Dienstanweisung des Landwirtschaftsministeriums reglementiert. Dass die Änderungen in „blauer Farbe“ vorgenommen worden seien, zeige, dass der Zeuge noch auf der Beratungsebene auf Seiten des Klägers mit dessen Einverständnis tätig geworden sei, nicht jedoch als „offizieller Antragsregistrierer“. Deshalb sei der Zeuge nicht „offiziell beratend“ tätig geworden.
Aus diesem Vorbringen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass den Kläger im Hinblick auf die festgestellten Unregelmäßigkeiten keine Schuld trifft. Es unterliegt nach den von der Beklagten nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts keinen ernstlichen Zweifeln, dass der Zeuge B. im Rahmen der Antragsannahme für die Bewilligungsstelle tätig geworden ist und deshalb die von ihm hierbei gegenüber dem Kläger abgegebenen Erklärungen und Hinweise der Bewilligungsstelle zuzurechnen sind. Entgegen dem Vorbringen der Beklagten ist nicht davon auszugehen, dass die gegenüber Antragstellern abgegebenen Hinweise und Erklärungen der Sachbearbeiter der Beklagten, die anlässlich der Annahme von Prämienanträgen und vor der Eingangsregistrierung gegeben worden sind, ausschließlich der Beratungstätigkeit der Beklagten zuzuordnen sind. Zunächst ist festzustellen, dass die Beklagte in den Verfahren auf Prämiengewährung für die Bewilligungsstelle tätig geworden ist. Die Beklagte ist nach der Besonderen Dienstanweisung (Runderlass des ML vom 13. April 2000 - 305-0221-8 - VORIS 78201 00 00 00 033 -) zuständig gewesen für die Annahme und Eingangsregistrierung der Prämienanträge (Nr. 1.2 und 1.3 des o.a. Runderlasses). Weiter haben die Datenermittlung, Datenerfassung und die erste Verwaltungskontrolle zu den Aufgaben der Beklagten gezählt (Nr. 2.1 bis 2.3 des o.a. Runderlasses). Unter Nr. 2.1 des o.a. Runderlasses wird bestimmt, dass von der Beklagten alle Antragsangaben im Rahmen der ihr zur eigenständigen Durchführung übertragenen Verwaltungskontrolle auf Vollständigkeit und Richtigkeit zu prüfen sind. Hierbei sind etwaige Zweifelsfälle mit dem Antragsteller zu klären und ggf. sind Angaben in den Antragsunterlagen zu berichtigen. Dass die bei der Wahrnehmung der vorgenannten Aufgaben an die Antragsteller gerichteten Erklärungen und Hinweise der Beklagten dem Verantwortungsbereich der öffentlichen Hand und damit der Bewilligungsstelle zuzurechnen sind, ist geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 1991 - BVerwG 3 C 46.86 -, BVerwGE 88, 278 [284]). Die vom Verwaltungsgericht festgestellten Handlungen des Zeugen B. bei der Annahme des Prämienantrages des Klägers stehen in einem engen Zusammenhang mit der im Runderlass der Beklagten zugewiesenen Prüfung auf Vollständigkeit und Richtigkeit der Prämienanträge und insbesondere mit der Klärung von Zweifelsfällen mit dem Antragsteller, nämlich der Streichung überzähliger Tiere im Antrag und der Ersetzung abgängiger Mutterkühe. Dass die Beklagte diese Aufgaben in getrennten Verfahren quasi doppelt durchgeführt hat, nämlich zunächst im Rahmen einer Vorberatung und später erneut im Rahmen der Antragsprüfung, hat sie nicht dargelegt. Hiergegen spricht auch, dass der Zeuge B. gerade nicht ausschließlich im Bereich der Beratung, sondern auch bei der Bearbeitung der Prämienanträge tätig gewesen ist.
Daneben kommt es bei der Frage, ob der Antragsteller hinsichtlich später festgestellter Unregelmäßigkeiten bei der Antragstellung ohne Schuld gehandelt hat, maßgeblich darauf an, ob er bei objektiver Betrachtung hätte erkennen können, dass die Erklärungen und Hinweise der Beklagten nicht bereits bei der Bearbeitung und Prüfung der Prämienanträge für die Bewilligungsstelle, sondern ausschließlich im Rahmen einer allgemeinen, der Antragsannahme vorhergehenden Beratung gegeben worden sind. Da die Beklagte in den beiden genannten Bereichen tätig gewesen ist und zudem den Zeugen B. in diesen Bereichen eingesetzt hat, hat es ihr oblegen, dem jeweiligen Antragsteller zweifelsfrei deutlich zu machen, in welchem Bereich sie ihre Erklärungen und Hinweise abgeben wollte. Kann der Antragsteller aus dem Verhalten der Beklagten nicht zweifelsfrei erkennen, dass ihre Erklärungen und Hinweise nicht auch für die Bewilligungsstelle abgegeben werden, kann ihm im Regelfall ein schuldhaftes Verhalten nicht vorgehalten werden. Das Verwaltungsgericht hat hierauf bezogen unwidersprochen festgestellt, dass es keinen tatsächlichen Anhaltspunkt dafür gegeben hat, dass der Zeuge B. dem Kläger gegenüber deutlich gemacht habe, dass er ausschließlich in beratender Funktion tätig werden wollte. Ein dahingehender Hinweis der Beklagten ist in den Verwaltungsvorgängen nicht dokumentiert. Dem steht nicht entgegen, dass die Änderungen in dem Prämienantrag nicht in grüner Farbe vorgenommen worden sind. Hieraus könnte allenfalls geschlossen werden, dass der Zeuge B. der Meinung gewesen ist, dass er den Kläger lediglich beraten habe. Hieraus kann aber nicht geschlossen werden, dass für den Kläger zweifelsfrei erkennbar gewesen ist, dass die Beklagte im Antragsverfahren eine verbindliche Erklärung nicht habe abgeben wollen. Dass für die Prämienverfahren der Aufgabenbereich der Beklagten und der Bewilligungsstelle im o.a. Runderlass näher bestimmt worden ist, rechtfertigt eine andere Beurteilung nicht. Zum einen enthält der o.a. Runderlass keine Regelungen über die Beratungstätigkeit der Beklagten, die eine Abgrenzung zum Antragsverfahren ermöglichen könnten. Zum anderen konnte der Kläger keine Kenntnis vom Runderlass nehmen, weil dieser als interne Verwaltungsvorschrift nicht veröffentlicht worden ist.
2. Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden. Die gebotene Darlegung des Zulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung erfordert die Formulierung einer bestimmten höchst- oder obergerichtlich noch ungeklärten sowie für die Berufungsentscheidung erheblichen Rechts- oder Tatsachenfrage und setzt außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zur Wahrung der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung bestehen soll (ständige Rechtsprechung des Senats; vgl. für das insoweit inhaltsgleiche Revisionsrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26). Die Beklagte sieht sinngemäß eine klärungsbedürftige Rechtsfrage darin, ob eine dem Antragsverfahren zurechenbare Beratungstätigkeit eines Mitarbeiters einer Körperschaft des öffentlichen Rechts bei genau geregelten Zuständigkeitszuweisungen auch dann vorliegt, wenn sich der betreffende Mitarbeiter noch außerhalb des offiziellen Verfahrens befindet. Die Klärung dieser Frage ist jedoch nicht entscheidungserheblich und stellt sich daher im Berufungsverfahren nicht. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich bereits, dass der Zeuge B. den Hinweis über die Notwendigkeit einer Meldung des Abgangs von Kühen zumindest auch im Zusammenhang in dem „offiziellen“ Antragsverfahren gegeben hat und dieser Hinweis deshalb der Bewilligungsstelle zuzurechnen ist. Daneben fehlt die grundsätzliche Bedeutung der von der Beklagten angeführten Rechtsfrage auch deshalb, weil ihr eine über den konkreten Fall hinausreichende Bedeutung nicht mehr zukommt. Als Folge der Verwaltungsreform in Niedersachsen kann in Prämienverfahren nicht mehr zwischen den Antrag annehmenden Stellen und den Bewilligungsstellen differenziert werden. Da beratende und über den Antrag entscheidende Stelle dieselbe ist, stellt sich die Frage der Zurechenbarkeit von Erklärungen und Hinweisen nicht mehr.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1163, 1164
BVerwGE 88, 278
1 BvR 830/00
2 LA 413/03
2 BvR 2125/97
2 BvR 2079/93
3 C 46.86
7 B 261.97