Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-03-04, Aktenzeichen 7 L 3337/21.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2022:0304.7L3337.21.F.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Beanstandungen des Antragsgegners gegen die in der Sitzung vom XX.XX.2021 unter Punkt 2 der Tagesordnung („A-Stadt mit Augenmaß weiterentwickeln – Planungshoheit zurückgewinnen – 3. Logistikhalle verhindern“) und unter Punkt 4 der Tagesordnung („Interkommunales Gewerbegebiet nachhaltig entwickeln – Chancen der Westerweiterung nutzen – Alternative Möglichkeiten prüfen“) gefassten Beschlüsse der Antragstellerin wird bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren (7 K 3325/21.F) ausgesetzt. Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz hinsichtlich der Beanstandungen des Antragsgegners gegen ihre Beschlüsse.
Im Jahr 2011 schlossen sich die Gemeinden H-Stadt, A-Stadt und die Stadt I-Stadt zu dem Zweckverband „Interkommunales Gewerbegebiet W.“ (nachfolgend: Zweckverband) zusammen. Der Zweckverband beschloss am 17.07.2013 den Bebauungsplan „Gewerbegebiet W.“, in dessen Planungsgebiet unter anderem zwei Logistikhallen durch die Firma J.-AG errichtet wurden. Im Jahr 2016 beschloss der Zweckverband auf Vorschlag von Investoren, das bisherige Verbandsgebiet zu erweitern und die Errichtung einer dritten Logistikhalle zur Entwicklung eines Güter- und Logistikzentrums zu ermöglichen. Die Gemeinde A-Stadt stimmte der Verbandserweiterung mit Beschluss der Gemeindevertretung vom 20.09.2016 zu. Der Zweckverband beschloss die Erweiterung des Verbandsgebiets sodann in der Sitzung vom 29.09.2016; die Änderung wurde am 15.03.2017 vom Landrat des Wetteraukreises genehmigt und im März 2017 amtlich bekannt gemacht. Bereits im Dezember 2016 schloss der Zweckverband mit der Firma J.-AG einen notariell beurkundeten städtebaulichen Vertrag, der Baumaßnahmen auf dem erweiterten Verbandsgebiet zum Gegenstand hatte.
Der Zweckverband beschloss am 18.08.2017 die Aufstellung des Bebauungsplans „Gewerbegebiet W. - Erweiterung West“, der entsprechend der Pläne der J.-AG ein Sondergebiet „Logistik“ zur Errichtung einer dritten Logistikhalle auf einer Erweiterungsfläche von ca. 10.95 ha des Gewerbegebietes vorsieht. Der Entwurf des Bebauungsplanes lag von August bis September 2021 aus. Die Gemeinde A-Stadt nahm mit Schreiben vom 25.08.2021 zum Bebauungsplan Stellung; auf den Inhalt des Schreibens wird Bezug genommen. Die Verbandskammer des Regionalverbands Z. beschloss am 17.11.2021 die zur Umsetzung des Bebauungsplanes erforderlichen Änderungen des Flächennutzungsplans. Am 09.02.2022 wurde der Bebauungsplan durch das Regierungspräsidium Y. genehmigt; die Bekanntmachung des Bebauungsplanes erfolgte bislang nicht.
Nach der Kommunalwahl 2021 änderten sich die Mehrheitsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung der Gemeinde A-Stadt. Die Mehrheit der Mitglieder der Antragstellerin befürwortet nun nicht mehr länger die Errichtung einer dritten Logistikhalle im Gewerbegebiet W.. In ihrer Sitzung vom 21.09.2021 fasste die Antragstellerin daher unter anderem die folgenden Beschlüsse:
„A-Stadt mit Augenmaß weiterentwickeln – Planungshoheit zurückgewinnen – 3. Logistikhalle verhindern: Der Gemeindevorstand wird gebeten, sich unter Zuhilfenahme eines zugelassenen Rechtsanwaltes/ Rechtsanwältin mit allen notwendigen Rechtsmitteln – gerichtlicher und außergerichtlicher Art – gegen den Bebauungsplan des Zweckverbandes interkommunales Gewerbegebiet W. „Gewerbegebiet W.- Erweiterung West“ zu wehren. Ziel ist es, die Bestandskraft des Bebauungsplanes zu verhindern oder aufzuheben. Die notwendigen Kosten sind aus noch nicht verausgabten Haushaltsmitteln des aktuellen Haushaltsjahres zu bestreiten“ (nachfolgend: Beschluss A).
„Interkommunales Gewerbegebiet nachhaltig entwickeln – Chancen der Westerweiterung nutzen – Alternative Möglichkeiten prüfen: Die Gemeinde A-Stadt spricht sich gegen den Bau einer dritten Logistikhalle im interkommunalen Gewerbegebiet W. aus. Die Gemeinde A-Stadt spricht sich zudem im Rahmen der Westerweiterung des Gewerbegebietes für eine kleinteilige Gewerbe-Entwicklung des Gebietes aus, die Heimat für mittelständische Unternehmen aus der Region sein soll. Die Gemeindevertretung A-Stadt fordert den Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt auf, die Position der Gemeindevertretung im Verbandsvorstand des Zweckverbandes zu vertreten und für diese zu werben“ (nachfolgend: Beschluss C).
Der Antragsgegner erhob mit Schreiben vom 01.10.2021 Widerspruch gegen die Beschlüsse A und C. Die Antragstellerin bestätigte daraufhin die betreffenden Beschlüsse in ihrer Sitzung vom 21.09.2021 unter den Tagesordnungspunkten 2 (Beschluss A) und 4 (Beschluss C). Der Antragsgegner beanstandete diese mit Schreiben vom 01.11.2021.
Der Antragsgegner begründete die Beanstandung im Wesentlichen damit, dass der Beschluss A gegen geltendes Recht verstoße, da die von der Antragstellerin begehrten Rechtsmittel, insbesondere ein Normenkontrollantrag, keinerlei Aussicht auf Erfolg hätten. Die Gemeinde A-Stadt habe keine Rechtsgrundlage, um sich gegen den Bebauungsplan „Gewerbegebiet W. – Erweiterung West“ zu wehren. Eine Verletzung ihrer Planungshoheit scheide aus, da sie diese wirksam auf den Zweckverband übertragen habe. Zudem stehe die Beschlusslage innerhalb der Gemeinde A-Stadt der Ausführung des Beschlusses A entgegen. Die Gemeindevertretung habe der Erweiterung des Verbandsgebietes und damit insofern auch der Übertragung der Planungshoheit am 20.09.2016 zugestimmt. Dieser noch immer fortgeltende Beschluss hindere ein auf die Planungshoheit gestütztes Vorgehen. Darüber hinaus verstoße der Beschluss A gegen die „Wohlverhaltensklausel“ der Verbandssatzung. Die Beauftragung des Antragsgegners entspreche weder dem Interesse des Zweckverbandes noch den Interessen der weiteren Verbandsmitglieder. Den Bebauungsplan anzugreifen würde die Aufgaben und Bemühungen des Zweckverbandes und dessen Verbandsmitglieder zur Entwicklung des Gewerbegebietes hintertreiben. Sollte ein Normenkontrollantrag angestrengt werden, würde dies zu Rechtsunsicherheit führen, die Ansiedlung von Betrieben erschweren und Investitionen voraussichtlich verzögern. Durch das von der Antragstellerin begehrte Verhalten würde zudem gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen. Der Zweckverband habe bereits Grundstücke an die J.-AG veräußert, damit die Flächen als Güter- und Logistikzentrum entwickelt werden können. Die Umsetzung des Beschlusses A würde dazu führen, dass die Geschäftsgrundlage der Kaufverträge nachträglich zu Fall gebracht werde. Der Beschluss C sei rechtswidrig, da er ebenfalls gegen die Wohlverhaltenspflicht der Verbandssatzung und das Gebot von Treu und Glauben verstoße.
Die Antragstellerin hat am XX.XX.2021 Klage erhoben und am XX.XX.2021 einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt. Sie ist der Auffassung, die beanstandeten Beschlüsse seien rechtmäßig und von dem Antragsgegner auszuführen. Insbesondere könne sie sich gegen den Bebauungsplan „Gewerbegebiet W. - Erweiterung West“, den sie für rechtswidrig hält, gerichtlich zur Wehr setzen, da ihr die Planungshoheit über das streitige Baugebiet weiterhin obliege. Der Beschluss des Zweckverbandes vom 29.09.2016 zur Erweiterung des Verbandsgebiets sei aus mehreren verfahrensrechtlichen Gründen rechtswidrig; insbesondere hätte die Gebietserweiterung, die zugleich eine Änderung der Verbandssatzung darstelle, nur durch einstimmigen Beschluss erfolgen können, was jedoch nicht erfolgt sei. Dies habe insgesamt zur Folge, dass das Verbandsgebiet nicht wirksam erweitert worden und die Antragstellerin weiterhin Planungsherrin des streitigen Gebietes sei. Der Bebauungsplan „Gewerbegebiet W. - Erweiterung West“ sei unter anderem deshalb rechtswidrig, weil der Zweckverband die Beteiligungsrechte der Gemeinde A-Stadt missachtet habe. Die Einleitung des Eilverfahrens sei dringend geboten, da auf den Erweiterungsflächen bereits Erdarbeiten in größerem Ausmaß stattfänden.
Nach richterlichem Hinweis vom 02.02.2022 hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 16.02.2022 ihre Anträge ergänzt und beantragt nunmehr sinngemäß,
1. die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 30.11.2021 gegen die Beanstandung des Antragsgegners vom 01.11.2021 gegen den „Beschluss A“ der Antragstellerin vom 26.10.2021 anzuordnen,
2. die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 30.11.2021 gegen die Beanstandung des Antragsgegners vom 01.11.2021 gegen den „Beschluss C“ der Antragstellerin vom 26.10.2021 anzuordnen,
3. hilfsweise, die Beanstandung des Antragsgegners vom 01.11.2021 gegen den „Beschluss A“ der Antragstellerin vom 26.10.2021 bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage der Antragstellerin vom 30.11.2021 außer Vollzug zu setzen,
4. hilfsweise, die Beanstandung des Antragsgegners vom 01.11.2021 gegen den „Beschluss C“ der Antragstellerin vom 26.10.2021 bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage der Antragstellerin vom 30.11.2021 außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Zur Begründung verweist er auf die Beanstandung vom 01.11.2021. Ergänzend und vertiefend führt er aus, dass die Anträge bereits unzulässig seien. Es lasse sich keine Eilbedürftigkeit feststellen, da der streitige Bebauungsplan noch nicht in Kraft getreten sei. Es bestehe auch kein schützenswertes Interesse der Antragstellerin am Erlass einer einstweiligen Anordnung, denn durch die im Beschluss A gewählte Formulierung– der Gemeindevorstand werde „gebeten“ – sei die Umsetzung des Beschlusses für den Antragsgegner nicht verbindlich. Das im Beschluss A geforderte gerichtliche Vorgehen gegen den Bebauungsplan sei rechtswidrig, denn die Planungshoheit der Gemeinde C-Stadt sei wirksam auf den Zweckverband übertragen worden. Zur Erweiterung des Verbandsgebietes sei kein einstimmiger Beschluss erforderlich gewesen. Dieser sei jedoch hilfsweise darin zu sehen, dass die Antragstellerin und die übrigen Mitgliedskommunen der Erweiterung des Verbandsgebietes zugestimmt hätten. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Planungshoheit über das Erweiterungsgebiet nicht wirksam auf den Zweckverband übertragen worden sei, seien die Rechtsakte des Zweckverbandes aus Gründen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit aufrechtzuerhalten. Der Zweckverband habe auch weder die Letztverantwortung der Antragstellerin noch wesentliche Verfahrensvorschriften missachtet. Dem Beschluss C sei überdies entgegenzuhalten, dass die von der Antragstellerin geforderte kleinteilige Gewerbeentwicklung wirtschaftlich und städtebaulich nicht umsetzbar sei.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in diesem Verfahren und im Klageverfahren (7 K 3325/21) Bezug genommen.
II
Die Eilanträge haben teilweise Erfolg.
Die Anträge zu 1 und 2 sind unzulässig. Die auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Beanstandungen der Beschlüsse A und C gerichteten Anträge sind nach Einschätzung der Kammer nicht nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO statthaft. Nach dieser Norm ist das Verfahren statthaft, wenn ein Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz im Hinblick auf einen ihn belastenden, noch nicht bestandskräftigen Verwaltungsakt begehrt, der sofort vollziehbar ist. Bei der Beanstandung des Antragsgegners i.S.v. § 63 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. In der Vergangenheit hatte der Hessische Verwaltungsgerichtshof Beanstandungen nach § 63 HGO Außenwirkung beigemessen und die Anfechtungsklage als statthafte Klageart angesehen (vgl. Urteil des 2. Senats vom 10. Dezember 1974 - II OE 36/74 -, Beschluss des 6. Senats vom 23. November 1995 - 6 TG 3539/95 -, juris Rn. 3). Diese Auffassung ist in der Literatur auf erheblichen Widerstand gestoßen (BeckOK KommunalR Hessen/Engels, 17. Ed. 1.11.2021, HGO § 63 Rn. 15 m.w.N.). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof ließ im Urteil vom 28.11.2013 zuletzt offen, ob eine Anfechtungsklage oder eine Feststellungsklage statthaft sei (Hess VGH, Urteil vom 28.11.2013 - 8 A 617/12 -, juris Rn. 21 f.). Nach Auffassung der Kammer kommt einer Beanstandung nach § 63 Abs. 2 HGO nicht die Rechtsqualität eines Verwaltungsaktes zu. Insoweit folgt die Kammer der mittlerweile wohl überwiegenden Lehre und Rechtsprechung, wonach von einer fehlenden Verwaltungsaktqualität der Beanstandung auszugehen ist (so auch VG Kassel, Urteil vom 22.01.2021 – 3 K 4693/17.KS, juris; VG Gießen, Urteil vom 8. März 1993 - 8 E 99/91-, NVwZ-RR 1994, 173; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: Dezember 2020, § 63 HGO Rn. 54 ff). Bei dem zugrundeliegenden Rechtsstreit handelt es sich um einen kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit. Er ist dadurch gekennzeichnet, dass sich zwei Organe ein und derselben Gemeinde über Bestand und Reichweite ihrer Rechte streiten. Der in diesem Verhältnis erfolgten Beanstandung fehlt es an der für einen Verwaltungsakt zwingend erforderlichen Außenwirkung, die sich außerhalb der einheitlichen juristischen Person manifestieren müsste (vgl. Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: Dezember 2020, § 63 HGO Rn. 54 ff.). Hieran ändert auch die Regelung des § 63 Abs. 2 S. 4 HGO nichts, wonach im gerichtlichen Verfahren kein Vorverfahren durchzuführen ist. Zwar scheint der Gesetzgeber insofern davon ausgegangen zu sein, ein Vorverfahren erweise sich ohne diese Regelung als notwendig, was wohl der Fall wäre, wenn in der Hauptsache eine (gegen einen Verwaltungsakt gerichtete) Anfechtungsklage zu erheben wäre. Damit wird jedoch nicht das für die Qualifikation als Verwaltungsakt maßgebliche Kriterium einer Rechtswirkung nach außen obsolet (so auch Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl., S. 553). Einstweiligen Rechtsschutz kann die Antragstellerin hier daher nur über einen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO erlangen.
Die Hilfsanträge zu 3 und 4 sind zulässig.
Zunächst ist festzustellen, dass die nach gerichtlichem Hinweis vom 02.02.2022 (hilfsweise) erfolgte Ergänzung der ursprünglich gestellten Anträge keine Änderung des Streitgegenstandes i.S.v. § 91 VwGO darstellt und ohne Zustimmung des Antragsgegners und einer Sachdienlichkeitsentscheidung des Gerichts nach § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO erfolgen durfte.
Die auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichteten Anträge zu 3 und 4 sind nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Gemäß § 63 Abs. 2 S. 3 HGO hat die Beanstandung aufschiebende Wirkung; nach S. 6 der Vorschrift bleibt die aufschiebende Wirkung der Beanstandung bestehen. Diese missverständliche Formulierung ist nicht dahingehend zu verstehen, dass vorläufiger Rechtsschutz gegen die Beanstandung grundsätzlich ausgeschlossen werden sollte. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll § 63 Abs. 2 S. 6 HGO lediglich sicherstellen, dass die aufschiebende Wirkung der Beanstandung auch während des Gerichtsverfahrens bestehen bleibt und dass es zur Sicherstellung des Suspensiveffekts der Beanstandung daher keiner gesonderten Anordnung der sofortigen Vollziehung der Beanstandung durch den Bürgermeister bedarf (vgl. LT Drs 15/452, S. 32). Die Antragstellerin begehrt, die für die Dauer des Hauptsacheverfahrens bestehende aufschiebende Wirkung der Beanstandung des Antragsgegners außer Vollzug zu setzen. Die Anträge nach 3 und 4 sind entsprechend § 88 VwGO dahingehend zu verstehen, dass die Antragstellerin die einstweilige Außervollzugsetzung der aufschiebenden Wirkung der Beanstandung begehrt. Dieses Rechtsschutzziel kann sie durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung erreichen.
Das Rechtsschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung liegt vor. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Eilrechtsschutzes ist für die Antragstellerin erforderlich, denn der Antragsgegner ist für die Dauer des Bestehens der aufschiebenden Wirkung der Beanstandung (vgl. § 63 Abs. 2 S. 3, 6 HGO) von seiner Pflicht befreit, die streitigen Beschlüsse A und C der Antragstellerin nach § 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 HGO auszuführen. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners enthält der Beschluss A – trotz Verwendung der Formulierung, der Gemeindevorstand werde „gebeten“ – eine verbindliche Aufforderung an den Antragsgegner zur Ausführung der in den Beschlüssen geforderten Maßnahmen. Bei verständiger Würdigung, insbesondere unter Berücksichtigung der Gesamtumstände und der sonst verwendeten Wortwahl, können beide Beschlüsse der Antragstellerin nur so zu verstehen sein, dass sie durch den Gemeindevorstand nach § 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 HGO zwingend umgesetzt werden sollen. Der Antragsgegner hat in den Begründungen seines Widerspruchs und der Beanstandung bereits selbst hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass er die Aufforderungen in den Beschlüssen als verbindlich erachtet. Ein weiteres Zuwarten bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplanes ist der Antragstellerin überdies nicht zuzumuten, da durch die fortschreitenden Erdbaumaßnahmen in dem streitigen Plangebiet eine Verfestigung des von der Mehrheit der Antragstellerin abgelehnten Bauvorhabens und ihr hierdurch wesentliche Nachteile drohen.
Die Anträge zu 3 und 4 sind auch begründet.
Nach § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind vom Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Die Antragstellerin hat bezüglich der beiden Anträge zu 3 und 4 einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Beanstandungen des Antragsgegners nach § 63 Abs. 2 HGO stellen sich nach der im vorliegenden Eilverfahren allein anzustellenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig dar. Dies rechtfertigt es, ihre gesetzlich angeordnete aufschiebende Wirkung vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Rechtliche Grundlage der Beanstandungen ist § 63 Abs. 2 HGO. Nach dieser Vorschrift hat der Bürgermeister das Recht, einem Beschluss der Gemeindevertretung zu widersprechen, wenn dieser das Recht verletzt. Über die strittige Angelegenheit ist in einer neuen Sitzung der Gemeindevertretung nochmals zu beschließen, § 63 Absatz 1 HGO. Verletzt auch der neue Beschluss das Recht, muss der Bürgermeister ihn unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb einer Woche nach Beschlussfassung, beanstanden und dies schriftlich begründen, § 63 Abs. 2 HGO. Dieses Verfahren wurde hier beachtet. Die Beanstandungen der Beschlüsse A und C sind in formeller Hinsicht ordnungsgemäß erfolgt. Der Antragsgegner hat den ursprünglichen Beschlüssen der Antragstellerin vom 21.09.2021 am 01.10.2021 widersprochen und die erneut gefassten Beschlüsse vom 26.10.2021 innerhalb einer Woche nach Beschlussfassung mit schriftlicher Begründung am 01.11.2021 beanstandet.
Die Beanstandungen begegnen allerdings in materiell-rechtlicher Hinsicht durchgreifenden rechtlichen Bedenken, da die Beschlüsse A und C der Antragstellerin nach summarischer Prüfung nicht das Recht i.S.v. § 63 Abs. 2 S. 1 HGO verletzen. Rechtswidrig i.S.d. § 63 Abs. 1 S. 1 HGO ist ein Beschluss der Gemeindevertretung, wenn er das geltende höherrangige Recht verletzt (BeckOK KommunalR Hessen/Engels, 17. Ed. 1.11.2021, HGO § 63 Rn. 7). Hierunter fallen nicht nur die formellen Verfahrens- und Kompetenzvorschriften der HGO, sondern auch materielle Regelungen in Bundes- und Landesgesetzen und in – auch ortsrechtlichen – Rechtsverordnungen und Satzungen (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 04. Mai 2009 – 8 B 304/09 –, Rn. 51, juris).
Die Kammer vermag nicht zu erkennen, dass das im Beschluss A vom Antragsgegner geforderte Vorgehen gegen höherrangiges Recht verstößt.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist der Beschluss A hinreichend bestimmt. Er enthält die verbindliche Aufforderung an den Gemeindevorstand, unter anwaltlicher Zuhilfenahme alle notwendigen gerichtlichen und außergerichtlichen Rechtsmittel gegen den Bebauungsplan „Gewerbegebiet W. - Erweiterung West“ zu ergreifen, damit dieser keine Rechtswirkungen entfaltet. Dass der Beschluss einen gewissen Handlungsspielraum im Hinblick auf das weitere Vorgehen gegen den Bebauungsplan eröffnet, trägt dem Umstand Rechnung, dass erst nach umfassender anwaltlicher Prüfung feststehen dürfte, welche konkreten Maßnahmen letztlich erfolgversprechend und zielführend sein werden.
Soweit der Antragsgegner meint, der Beschluss A sei rechtswidrig, da infolge des abgeschlossenen Bauplanungsverfahrens keinerlei außergerichtliche Rechtmittel gegen den Bebauungsplan mehr denkbar wären, überzeugt dies nicht. Ob und welche Maßnahmen noch möglich sind, kann nicht ohne vorherige eingehende Prüfung beurteilt werden, was entsprechend des Beschlusses A unter Zuhilfenahme eines Anwalts oder einer Anwältin erfolgen soll. Denkbar wäre in diesem Zusammenhang etwa die Durchführung einer Mediation – ggf. unter Einbindung des Zweckverbandes und seiner Mitglieder –, was zu einer einvernehmlichen und nachhaltigen Beilegung des Streits führen könnte. Eine entsprechende Einigung könnte beispielsweise beinhalten, dass der streitige Bebauungsplan erst gar nicht bekanntgemacht wird. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass der mit dem Beschluss A begehrte Erfolg auch noch durch außergerichtliche Maßnahmen erreicht werden könnte. Dass durch ein darauf gerichtetes Ansinnen das Recht verletzt wird, ist daher nicht ersichtlich.
Der Beschluss A verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht, indem er vom Gemeindevorstand verlangt, gerichtliche Rechtsmittel zur Aufhebung der Bestandskraft des Bebauungsplanes zu ergreifen. Statthafte Antragsart zur Umsetzung dieses Verlangens ist ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Gemäß § 47 Abs. 2 VwGO können natürliche und juristische Personen einen Normenkontrollantrag nur stellen, wenn sie geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung setzt voraus, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass er durch die Norm in seinen Rechten verletzt wird (stRspr, BVerwGE 117, 209; NVwZ-RR 2013, 1014). Die Argumentation des Antragsgegners, der Beschluss A sei rechtswidrig, weil ein Antrag der Gemeinde nach § 47 VwGO mangels Antragsbefugnis der Antragstellerin keinerlei Aussicht auf Erfolg hätte, überzeugt nicht. In der Stellung eines – auch womöglich nicht zulässigen – Antrags nach § 47 Abs. 2 VwGO ist kein Rechtsverstoß i.S.v. § 63 Abs. 2 HGO zu sehen. Es ist und kann nicht Aufgabe dieses Eilverfahrens sein, die Erfolgsaussichten eines möglichen Normenkontrollverfahrens gegen den Bebauungsplan „Gewerbegebiet W. – Erweiterung West“ zu prüfen. Für das vorliegende Verfahren ist vielmehr entscheidend, ob der Antragsgegner zurecht davon ausgegangen ist, dass Rechtsmittel gegen den Bebauungsplan bereits mangels der Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Gemeinde als von vornherein aussichtslos erscheinen und der Beschluss sich bereits aus diesen Gründen als rechtsmissbräuchlich darstellt. Das ist nach Auffassung der Kammer zu verneinen.
Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung der Gemeinde in ihrem Recht auf Planungshoheit lässt sich nicht mit der vom Antragsgegner angenommenen Gewissheit von vornherein ausschließen. Für die Antragsbefugnis im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens ist, wie oben ausgeführt, entscheidend, ob es grundsätzlich ein subjektives Recht gibt, welches das Antragsbegehren tragen könnte. Ein solches subjektives Recht stellt die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit dar. Anders als der Antragsgegner meint, ist nicht ohne weiteres anzunehmen, dass die Gemeinde A-Stadt ihre Planungshoheit betreffend des streitigen Plangebiets vollständig auf den Zweckverband übertragen hat. Zwischen den Beteiligten ist diesbezüglich insbesondere streitig, ob das Verbandsgebiet des Zweckverbandes in der Sitzung vom 29.09.2016 überhaupt wirksam erweitert wurde und ob dies zur Folge hat, dass die Gemeinde sich nicht mehr auf eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen kann. Die Antragstellerin moniert insoweit nicht nur einen Verstoß gegen das ihrer Auffassung nach einschlägige Einstimmigkeitsprinzip (§ 8 Abs. 3 der Satzung), sondern sieht auch Rechtsfehler in der Beschlussfassung und Bekanntmachung der Satzungsänderung. Streitig zwischen den Beteiligten ist überdies, welche rechtlichen Folgen eine nicht wirksame Verbandserweiterung für die Gültigkeit des Bebauungsplanes hätte.
Die Einwendungen der Antragstellerin lassen sich nach summarischer Prüfung nicht ohne weiteres von der Hand weisen. Insbesondere begegnet die Annahme des Antragsgegners, die Verbandserweiterung sei auch ohne einstimmigen Beschluss in der Verbandssitzung wirksam, durchgreifenden Bedenken. Das Verbandsgebiet wird gemäß § 1 Nr. 3 der Satzung durch Anlage 1 festgelegt; in der Anlage werden die zum Verbandsgebiet gehörenden Flurstücke einzeln aufgelistet und das Verbandsgebiet in einem Lageplanausschnitt dargestellt. Die Anlage 1 ist aufgrund der eindeutigen Formulierung des § 1 Nr. 3 Bestandteil der Satzung und jegliche Änderungen der Anlage stellen hierdurch zugleich auch eine Änderung der Satzung dar. Gemäß § 8 Nr. 3 S. 1 der Satzung müssen Beschlüsse, die die Änderung der Satzung betreffen, einstimmig getroffen werden; nach § 8 Nr. 3 S. 2 der Satzung liegt Einstimmigkeit auch dann vor, wenn eine einheitliche Abstimmung mit einer oder mehreren Enthaltungen vorliegt. Ein in diesem Sinn einstimmiger Beschluss wurde ausweislich der Niederschrift über die Sitzung des Zweckverbandes vom 29.09.2016 nicht gefasst. Ob dieses Erfordernis – wie der Antragsgegner argumentiert – auch durch die Beschlüsse der Mitgliedskommunen ersetzt werden kann, ist fraglich und begegnet erheblichen Bedenken. Der Wortlaut und die Systematik des § 8 Nr. 3 S. 1 und 2 der Satzung verdeutlichen, dass das Einstimmigkeitserfordernis nur durch entsprechende Abstimmungen in einer Verbandssitzung gewahrt wird und eine Satzungsänderung nur bei Einhaltung dieser erhöhten Abstimmungsanforderung wirksam erfolgen kann. Diese klar definierte Voraussetzung kann nicht ohne weiteres durch einen Beschluss außerhalb der Verbandssitzung umgangen werden.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners kann die Rechtsfrage, ob das Verbandsgebiet tatsächlich wirksam erweitert wurde, auch nicht unter Hinweis auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz dahinstehen. Es ist vorliegend keinesfalls zwingend anzunehmen, dass alle Rechtsakte des Zweckverbandes – einschließlich der Verbandserweiterung und der Aufstellung des streitigen Bebauungsplanes – trotz möglicher Verstöße gegen Verfahrensvorschriften gleichwohl als rechtmäßig anzusehen wären. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich der Antragsgegner insofern beruft, ist die Frage, ob die Unwirksamkeit der Bestellung von Organen bis zur Rechtskraft der Entscheidung hierüber deren Maßnahmen und Beschlüsse in ihrem Rechtsbestand und in ihrer Verbindlichkeit nicht in Frage stellt, im Wege einer Abwägung zwischen dem Nichtigkeitsprinzip als Ausfluss der Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) und den ebenfalls in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Belangen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu beantworten. Dabei können sich die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes durchsetzen, wenn der mit der Erklärung der Nichtigkeit verbundene rückwirkende Wegfall einer juristischen Person des öffentlichen Rechts eine Kettenreaktion zur Folge hat, die eine Vielzahl von unter Umständen über Jahre hinweg erlassenen Rechtsakten nichtig oder rechtswidrig macht und zu einer Rückabwicklung zahlreicher Transaktionen zwingt (BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2018 – 4 CN 9/17 –, Rn. 19, juris; Hervorhebung durch das Gericht). Zu wessen Gunsten eine entsprechende Abwägung der widerstreitenden Belange hier ausfallen würde, lässt sich nicht ohne weitere Tatsachenaufklärung entscheiden.
In Anbetracht all dieser streitigen und offenen Punkte lässt sich jedenfalls die Möglichkeit einer Verletzung der Gemeinde in eigenen Rechten nicht mit der vom Antragsgegner angenommenen Gewissheit von vornherein ausschließen, sodass das von der Antragstellerin erstrebte Vorgehen nach alldem nicht als rechtsmissbräuchlich erscheint. Bloße Zweifel an den Erfolgsaussichten eines zu erhebenden Normenkontrollantrages – als einer möglichen Option des von der Antragstellerin geforderten Vorgehens – genügen nicht, um den Beschluss A als rechtswidrig i.S.v. § 63 Abs. 2 HGO einzustufen.
Der Antragsgegner kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass der Beschluss A dadurch gegen höherrangiges Recht verstößt, dass durch dessen Umsetzung unnötige Kosten verursacht würden. Insbesondere würde die Aufwendung von Rechtsanwaltskosten zu keinem Verstoß gegen das in § 92 Abs. 2 S. 1, 2 HGO geregelte Gebot wirtschaftlichen Handelns führen. Die Norm verlangt, dass die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen ist und die Gemeinde finanzielle Risiken zu minimieren hat. Unnötige Ausgaben sollen damit vermieden und der Einsatz der Mittel auf den zur Aufgabenerfüllung unbedingt erforderlichen Umfang beschränkt werden (vgl. VG Gießen, Urteil vom 08. Mai 2013 – 8 K 205/12.GI –, Rn. 27, juris m.w.N.). Es ist zu beachten, dass die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als unbestimmte Rechtsbegriffe relativ offen gestaltet sind. Die Schwelle zur Rechtswidrigkeit gilt daher allgemein erst dann als überschritten, sofern das kommunale Handeln mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin nicht mehr zu vereinbaren ist (ibid.). Die in den Beschlüssen geforderten Maßnahmen überschreiten nicht die Grenze vernünftigen Wirtschaftens. Die Erfolgsaussichten möglicher gerichtlicher und außergerichtlicher Rechtsmittel gegen den Bebauungsplan „Gewerbegebiet W. – Erweiterung West“ sind offen. Es lässt sich nicht ausschließen, dass durch eine rasche Umsetzung der in dem Beschluss A geforderten Maßnahmen unter Umständen sogar unnötige Ausgaben, etwa Rückbaukosten, vermieden werden könnten.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist der Beschluss A auch nicht deshalb als rechtswidrig anzusehen, weil er gegen die „Beschlusslage“ innerhalb der Gemeinde verstößt. Bei den von der damaligen Gemeindevertretung getroffenen Beschlüssen handelt es sich nicht um höherrangiges Recht, sodass die nunmehr getroffenen, abweichenden Beschlüsse zu keiner beanstandungsfähigen Rechtsverletzung i.S.v. § 63 Abs. 2 S. 1 HGO führen. Es steht der neu gewählten Gemeindevertretung selbstverständlich frei, ihren politischen Willen gegenüber demjenigen des früheren Gremiums zu ändern und eine neue „Beschlusslage“ zu schaffen.
Die Antragstellerin verstößt mit ihrem in Beschluss A geforderten Vorgehen auch nicht gegen die Wohlverhaltensklausel in § 21 der Satzung des Zweckverbandes. Nach dieser Vorschrift vereinbaren und verpflichten sich die Verbandsmitglieder, sich gegenüber den im Gewerbegebiet anzusiedelnden Betrieben jeder Einwirkung zu entziehen, die dem Verbandszweck zuwiderläuft oder zuwiderlaufen kann. Der Antragsgegner ist der Auffassung, dass die von der Antragstellerin begehrten Rechtsmittel gegen den Bebauungsplan die Aufgaben und Bemühungen des Zweckverbandes und dessen Verbandsmitgliedern zur Entwicklung des Baugebiets hintertreiben und ein Normenkontrollverfahren zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen würde. Dies hätte zur Folge, dass sich die Ansiedlung von Betrieben erschweren und Investitionen verzögern würden. Darin ist allerdings schon keine Einwirkung „gegenüber den im Gewerbegebiet anzusiedelnden Betrieben“ zu sehen. Zudem vermag diese Argumentation auch sonst nicht zu überzeugen. Zunächst ist festzustellen, dass der in § 21 der Verbandssatzung bezeichnete „Verbandszweck“ nicht ohne weiteres mit den Festsetzungen des streitigen Bebauungsplanes gleichgesetzt werden kann. Die Verbandssatzung enthält keine weitergehende Definition des Verbandszwecks. Gemäß § 205 Abs. 1 S. 1 BauGB besteht der Zweck der Verbandsbildung darin, durch gemeinsame zusammengefasste Bauleitplanung einen Ausgleich der unterschiedlichen Interessen (Belange) der beteiligten Gemeinden und der beteiligten öffentlichen Planungsträger herbeizuführen. Die Aufgaben des Verbandes im Einzelnen ergeben sich aus der Satzung. In § 1 Nr. 1 der Verbandssatzung heißt es lediglich, dass die Stadt I-Stadt. sowie die Gemeinden A-Stadt und H-Stadt einen Zweckverband zum Zwecke der Entwicklung eines interkommunalen Gewerbegebietes bilden. Folglich ist unter dem Verbandszweck die Entwicklung eines interkommunalen Gewerbegebietes zu verstehen. Wie dieses Gewerbegebiet jedoch im Einzelnen ausgestaltet werden soll, wird in der Satzung nicht geregelt. Die Antragstellerin spricht sich in ihren Beschlüssen nicht grundsätzlich gegen die Entwicklung eines interkommunalen Gewerbegebietes aus, sondern begehrt ein alternatives planerisches Konzept. In diesem Begehren ist kein Verstoß gegen § 21 der Verbandssatzung zu sehen. Es überzeugt auch nicht, wenn der Antragsgegner behauptet, dass das im Beschluss A geforderte Vorgehen sich gegen das Interesse der übrigen Verbandsmitglieder richten würde. Dieser Annahme steht entgegen, dass sich zwischenzeitlich nicht nur die Mehrheit der Antragstellerin, sondern auch die Gemeindevertretung H-Stadt gegen den Bau einer dritten Logistikhalle ausgesprochen hat (vgl.www.yyyyyy.de, zuletzt abgerufen am 09.02.2022).
Das Verhalten der Antragstellerin verstößt auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, § 242 BGB analog, der im öffentlichen Recht anerkannt ist (vgl. hierzu bspw. VG Darmstadt, Beschluss vom 21. Dezember 2016 – 3 L 2421/16.DA –, Rn. 19, juris.). Ein schützenswertes Interesse Dritter, auf die Festsetzungen des Bebauungsplanes vertrauen zu dürfen, kann dem Beschluss A bereits deshalb nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, weil der Bebauungsplan noch nicht einmal in Kraft getreten ist. Investitionen, die Grundstückserwerber in dem streitigen Plangebiet bereits tätigen, erfolgen auf ihr eigenes Risiko.
Der Beschluss C stellt sich nach summarischer Prüfung ebenfalls nicht als rechtswidrig dar.
Soweit der Antragsgegner meint, es verstoße gegen § 21 der Verbandssatzung und das Gebot von Treu und Glauben, wenn sich die Antragstellerin im Beschluss C gegen den Bau einer dritten Logistikhalle ausspricht und eine alternative Planung des Gewerbegebietes fordert, so ist dem aus oben genannten Gründen nicht zu folgen. Anders als der Antragsgegner meint, verhindert die Umsetzung des Beschlusses C auch nicht die Ansiedelung von Betrieben im Gewerbegebiet. Die Antragstellerin spricht sich insoweit lediglich gegen den Bau einer dritten Logistikhalle aus, fordert jedoch ausdrücklich die Ansiedlung mittelständischer Unternehmen aus der Region.
Ebenso überzeugt es nicht, wenn der Antragsgegner meint, der Beschluss C sei deshalb rechtswidrig, weil die von der Antragstellerin gewünschte kleinteilige Gewerbebebauung wirtschaftlich und städtebaulich nicht umsetzbar sei. Der Antragsgegner behauptet insoweit lediglich, dass die von der Antragstellerin begehrte Planung teurer und nicht sinnvoll sei. Wie hoch die Mehrkosten jedoch sind und gegen welche konkrete Rechtsvorschrift die Forderung verstoßen soll, wird von dem Antragsgegner nicht näher dargelegt und ist für die Kammer auch nicht ersichtlich.
Schließlich begegnet es auch keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Antragsgegner in dem Beschluss C aufgefordert wird, die Position der Antragstellerin im Verbandsvorstand des Zweckverbandes zu vertreten und für diese zu werben. Die Regelungen der Zweckverbandssatzung stehen diesem Begehren nicht entgegen. Nach der Verbandssatzung setzt sich der Verbandsvorstand aus den Bürgermeistern/Bürgermeisterinnen der Verbandsmitglieder zusammen, § 9 Nr. 1, und ist für die laufenden Verwaltungsangelegenheiten des Verbandes und insbesondere für die in § 10 der Satzung näher bezeichneten Aufgaben zuständig. Sofern der Antragsgegner der Auffassung ist, für das von der Antragstellerin begehrte Handeln bestehe keine Rechtsgrundlage, so verkennt er, dass sich diese unmittelbar aus § 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 HGO ergibt. Anders als der Antragsgegner meint, wird er mit dem Beschluss C auch nicht in seiner Funktion als Vorsitzender des Zweckverbandes, sondern ausdrücklich als Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt angesprochen. Die Rolle als Vorstandsvorsitzender entbindet den Antragsgegner nicht von seiner gesetzlichen Verpflichtung, die Beschlüsse der Gemeindevertretung als Bürgermeister auszuführen.
Nach alldem hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Wirkung einer Aussetzung der aufschiebenden Wirkung der Beanstandung.
Die Antragstellerin hat auch das Vorliegen eines Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht. Es ist ihr nicht zuzumuten, den Abschluss des Hauptsacheverfahrens abzuwarten. Die sofortige Umsetzung der streitigen Beschlüsse nach § 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 HGO ist in Anbetracht der voranschreitenden Baumaßnahmen in dem Plangebiet sowie der bevorstehenden Bekanntmachung des Bebauungsplanes dringend geboten, da sonst die Gefahr bestünde, dass durch wesentliche Veränderung des bestehenden Zustandes die von der Antragstellerin begehrte Umplanung wesentlich erschwert werden würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 GKG. Das Gericht orientiert sich hierbei an Ziffer 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt bei Kopp/Schenke, a. a. O., Anhang § 164), nachdem bei Kommunalverfassungsstreitverfahren von einem Streitwert in Höhe von 10.000,- Euro auszugehen ist. Die beiden in Bezug auf die Beschlüsse A und C gerichteten Begehren sind zusammenzurechnen; die hilfsweise gestellten Anträge zu 3 und 4 betreffen denselben Gegenstand und führen zu keiner Streitwerterhöhung, § 45 Abs. 1 S. 2, 3 GKG. Der sich hieraus ergebende Betrag von 20.000,- EuR ist zu halbieren, da es sich vorliegend um ein Eilverfahren handelt (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 63 HGO
§ 91 VwGO
§ 173 VwGO
§ 88 VwGO
§ 47 VwGO
§ 242 BGB
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 HGO
§ 63 Abs. 2 S. 4 HGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 63 Abs. 2 S. 3 HGO
§ 63 Abs. 2 S. 6 HGO
§ 63 Abs. 2 S. 3, 6 HGO
§ 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 HGO
§ 123 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 63 Absatz 1 HGO
§ 63 Abs. 2 S. 1 HGO
§ 63 Abs. 1 S. 1 HGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 2 S. 1, 2 HGO
§ 205 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 GKG
§ 45 Abs. 1 S. 2, 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 173
BVerwGE 117, 209
NVwZ-RR 2013, 1014
7 K 3325/21
II OE 36/74
6 TG 3539/95
8 A 617/12
3 K 4693/17
8 E 99/91
8 B 304/09
4 CN 9/17
8 K 205/12
3 L 2421/16