Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-03, Aktenzeichen 3 K 1860/20
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2021:0303.3K1860.20.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens zu 4/5 und die Beklagte zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in dem Gebäude M. Straße 41 in 3 T. zwei Spielhallen (Halle 1 und Halle 2), die ausweislich der in den Beiakten befindlichen Grundrisspläne in einem gemeinsamen Gebäudekomplex untergebracht sind. Die unbefristeten Erlaubnisse nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) zum Betrieb der Spielhallen der Klägerin wurden jeweils mit Bescheiden vom 28. Juli 2011 erteilt.
Nachdem in Nordrhein-Westfalen der Glücksspielstaatsvertrag rückwirkend zum 1. Juli 2012 in Kraft getreten war, bedurfte es gemäß § 24 Abs. 1 des Glücksspiel-staatsvertrags (GlüStV), § 16 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspiel-staatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Staatsvertrag. Nach § 25 Abs. 1 GlüStV ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten, wobei das Nähere Ausführungsbestimmungen der Länder regeln. § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW konkretisiert dies dahingehend, dass die Erteilung für die Erlaubnis einer Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, ausgeschlossen ist und ein Mindestabstand von 350 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unter-schritten werden soll. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endete, galten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV).
Auch die genannten Spielhallen fielen unter diese Übergangsvorschrift. Da die Übergangsfrist von fünf Jahren zum 30. November 2017 ablief, schrieb die Beklagte die Klägerin unter dem 21. September 2017 an und forderte sie auf, die Anträge auf glücksspielrechtliche Erlaubnisse für die beiden Spielhallen bis zum 6. Oktober 2017 einzureichen.
Mit Schreiben vom 26. September 2017, nach der unter dem 20. Oktober 2017 erfolgten Anhörung durch die Beklagte ergänzt durch Schreiben vom 3. November 2017, beantragte die Klägerin bei der Beklagten für beide an dem genannten Standort befindlichen Spielhallen die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen zur Vermeidung einer unbilligen Härte.
Mit – bestandskräftigem – Bescheid vom 3. November 2017 erteilte die Klägerin der Beklagten eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle 1 am Standort M. Straße 41 in 3 T. . Mit weiterem Bescheid vom selben Tag lehnte die Beklagte den Härtefallantrag der Klägerin auf Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen für die am selben Standort betriebene Spielhalle 2 ab.
Gegen den letztgenannten Bescheid erhob die Klägerin am 21. Dezember 2017 Klage zum Aktenzeichen 3 K 10543/17 des erkennenden Gerichts. Mit Schreiben vom 20. Februar 2018 beantragte die Klägerin erneut die Erteilung einer Härtefallerlaubnis betreffend die Spielhalle 2 und stellte für diesen Fall die Erledigung des Klageverfahrens in Aussicht. Daraufhin stellte die Beklagte der Klägerin unter dem 1. März 2018 die Erteilung einer bis zum 31. Dezember 2019 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle 2 zur Vermeidung einer unbilligen Härte in Aussicht, sofern die Klage gegen den Bescheid vom 3. November 2017 „zurückgezogen“ werde und bezüglich der befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis auf die Einlegung von Rechtsmitteln verzichtet werde. Mit schriftlicher Erklärung ihres Geschäftsführers vom 16. März 2018 sagte die Klägerin zu, gegen die noch zu erteilende glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle 2 keine Rechtsmittel einzulegen und ihre Klage zurückzuziehen. Mit Schriftsatz vom 19. März 2018 nahm die Klägerin ihre Klage zurück und das Verfahren wurde mit Beschluss der erkennenden Kammer vom 21. März 2018 – 3 K 10543/17 – eingestellt.
Mit – bestandskräftigem – Bescheid vom 22. März 2018 erteilte die Beklagte der Klägerin daraufhin eine bis zum 31. Dezember 2019 befristete Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle 2 am Standort M. Straße 41 in 3 T. unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen zur Vermeidung einer unbilligen Härte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW.
Unter dem 16. Januar 2020 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass nach dem 31. Dezember 2019 nur noch der Betrieb einer Spielhalle an dem Standort M. Straße 41 in 3 T. zulässig sei. Ferner forderte sie die Klägerin auf, ihr bis zum 24. Januar 2020 die Abmeldung der Geldspielgeräte im Sinne der Vergnügungssteuersatzung der Beklagten anzuzeigen.
Mit Schreiben vom 21. Januar 2020, der Beklagten zugegangen am 23. Januar 2020, bat die Klägerin, die unter dem 22. März 2018 erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 2 zu ändern und die Befristung – zunächst bis zum 30. Juni 2021 – zu verlängern. Zur Begründung führte sie aus, nach dem Entwurf des neuen Glücksspielstaatsvertrags sei es möglich, dass zukünftig auch am 1. Januar 2020 bestehende Mehrfachspielhallen als Bestandshallen weiterbestehen könnten. Damit entfalle der Grund für die Befristung zum 31. Dezember 2019.
Mit Bescheid vom 17. Juni 2020, der Klägerin zugestellt am 2. Juli 2020, lehnte die Beklagte den Antrag auf Verlängerung der befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 2 am Standort M. Straße 41 in 3 T. ab und forderte die Klägerin auf, die Spielhalle 2 umgehend zu schließen und die Abmeldung der Geräte im Fachbereich Finanzen vorzunehmen. Zur Begründung führte sie aus, dass die von der Klägerin angeführte geplante Neuregelung nach dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. März 2020 – 4 B 977/18 – nur solche Spielhallen betreffe, die am 1. Januar 2020 rechtmäßig betrieben wurden. Für die betreffende Spielhalle 2 sei die Erlaubnis jedoch bereits zum 31. Dezember 2019 erloschen. Für die Verlängerung der Erlaubnis fehle es an einer Rechtsgrundlage.
Die Klägerin hat am 22. Juli 2020 Klage mit dem Antrag erhoben, die Beklagte zu verpflichten, die ihr für die Spielhalle 2 befristet erteilte Erlaubnis vom 22. März 2018 zunächst bis zum 30. Juni 2021 zu verlängern. Am 11. Februar 2021 hat die Klägerin ihre Klage schriftsätzlich um die nachfolgend ersichtlichen Anträge zu den Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie um den Antrag erweitert, die Schließungsverfügung im Bescheid der Beklagten vom 17. Juni 2020 aufzuheben. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte auf gerichtlichen Hinweis ihren Bescheid vom 17. Juni 2020 aufgehoben, soweit die Klägerin darin aufgefordert wurde, die Spielhalle 2 zu schließen und die Abmeldung der Geräte im Fachbereich Finanzen vorzunehmen. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren mit Blick auf die gegen die Schließungsverfügung gerichtete Anfechtungsklage übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt und die Beklagte hat insoweit die Übernahme der Verfahrenskosten erklärt. Ferner hat die Klägerin ihre Klage in der mündlichen Verhandlung um den Antrag zu Ziffer 6 erweitert.
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, der Zulässigkeit des Feststellungsantrags zu Ziffer 1 stehe § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen, zumal sie mit dem Antrag keine glücksspielrechtliche Erlaubnis, sondern gerade die Feststellung begehre, dass sie ihre Spielhalle ohne eine solche Erlaubnis weiter betreiben könne. Der Feststellungsantrag sei auch begründet, da wegen der Unionsrechtswidrigkeit des inkohärenten Systems in Bezug auf Automatenspiele, namentlich der Duldung des mit höheren Suchtgefahren verbundenen Automatenspiels im Internet, eine Erlaubnis bis zur Behebung des Unionsrechtsverstoßes nicht schon wegen des Erlaubnisvorbehalts, sondern nur nach Prüfung unionsrechtskonformer, monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden könne. Für die Spielhalle liege noch eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO vor, wobei die insoweit bestehenden gesetzlichen Beschränkungen aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts unanwendbar seien. Jedenfalls habe sie einen Anspruch auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle. Das Verbundverbot für Spielhallen sei ebenfalls unanwendbar, weil es gegen höherrangiges Unions- und Verfassungsrecht verstoße und sie in ihrer durch Art. 56 AEUV geschützten Dienstleistungsfreiheit sowie in ihren Grundrechten aus den Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG verletze. In Bezug auf virtuelle Automatenspiele sowie auf Online-Poker und Online-Casinospiele bestehe ein strukturelles Vollzugsdefizit, da die Bundesländer sich am 8. September 2020 ohne gesetzliche Grundlage durch einen Umlaufbeschluss darauf verständigt hätten, den Vollzug gegen unerlaubte Glücksspielangebote im Internet unter bestimmten Bedingungen auszusetzen. An einer systematischen und kohärenten Spielsuchtbekämpfung durch das Land Nordrhein-Westfalen fehle es bereits jetzt. Außerdem konterkariere das Land Nordrhein-Westfalen die mit dem Verbundverbot für Spielhallen vorgesehene Reduzierung des Automatenspiels mit dem Ziel der Spielsuchtbekämpfung dadurch, dass es entgegen der ausdrücklichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, Rn. 147, eine Politik der Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken verfolge, was sich insbesondere aus den zur Akte gereichten Unterlagen zur geplanten Veräußerung der X. -Gruppe und der nach dem Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) bestehenden Möglichkeit zur Errichtung zweier weiterer Spielbanken in Nordrhein-Westfalen ergebe. Die streitgegenständlichen Beschränkungen dienten gerade dem Zweck, ein Monopol für das terrestrische Automatenglücksspiel zugunsten der öffentlichen Spielbanken zu errichten. Das Verbundverbot und das Abstandsgebot seien nicht zur Erreichung der mit Ihnen verfolgten Ziele geeignet, insbesondere könne durch das Verbundverbot der Kanalisierungsauftrag nach § 1 GlüStV nicht mehr erfüllt werden. Die von Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren seien durch neue Regelungen, namentlich die Einführung der Technischen Richtlinie 5 im November 2018 und vor allem deren Version 2 zum 1. März 2021 sowie die Einführung der Spielerkarte, die allesamt das Ziel verfolgten, das Automatenspiel zu einem „bloßen Unterhaltungsspiel“ zu machen, deutlich verringert worden. Zudem bestehe ein hohes Ausweich- und Abwanderungspotential zugunsten von illegalen Glücksspielangeboten im Internet und in Hinterzimmern von Gaststätten und Kulturvereinen sowie zugunsten von Spielbanken sowie deren Dependancen. Angesichts dessen seien die von Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren so niedrig, dass sich das Verbundverbot nicht mehr rechtfertigen lasse. Ferner werde sie für die streitgegenständliche Spielhalle 2 in Zukunft nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen nach dem 30. Juni 2021 ein Recht auf Fortbestand als Verbundspielhalle haben, weil die Spielhalle 2 am 1. Januar 2020 tatsächlich noch bestanden habe und auch weiterhin in Betrieb sei. Die zweite Konzession sei zu dulden, da zukünftig auch bis zu drei Spielhallen im Verbund genehmigungsfähig werden sollen. Insbesondere sehe der aktuelle Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 21. Januar 2021 zum neuen AG GlüStV NRW in § 17a eine Übergangsregelung für Bestandsspielhallen vor, unter welche auch die streitgegenständliche Halle falle. Es bestehe daher keine Veranlassung, den derzeit noch bestehenden Betrieb zu untersagen.
Die Klägerin beantragt nunmehr sinngemäß,
1. festzustellen, dass das Fehlen einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW die Klägerin bis zu einer Änderung der Sach- und Rechtslage, insbesondere solange das Land Nordrhein-Westfalen erstens dem Umlaufbeschluss der Länder vom 8. September 2020 folgend Automatenspiele im Internet duldet und zweitens die mit dem Verbundverbot für Spielhallen bezweckte Beschränkung des gewerblichen Automatenspiels dadurch konterkariert, dass es entgegen der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, Rn. 147, eine Ausweitung des Automatenspiels in den öffentlichen Spielbanken und deren Dependancen erlaubt, nicht daran hindert, den Betrieb ihrer Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grundstück M. Straße 42, 3 T. , fortzusetzen,
2. hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 17. Juni 2020 zu verpflichten, der Klägerin eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grundstück M. Straße 42, 3 T. zu erteilen,
3. weiter hilfsweise die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin hinsichtlich der Spielhalle „Halle 2“ im Objekt 3 T. , M. Straße 41, die bisher befristet erteilte Erlaubnis vom 22. März 2018 zunächst bis zum 30. Juni 2021 zu verlängern,
4. weiter hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 17. Juni 2020 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grundstück M. Straße 42, 3 T. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
5. weiter hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 17. Juni 2020 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW unter Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen (Härtefallantrag) nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für die Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grundstück M. Straße 42, 3 T. , unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
6. äußerst hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Betrieb der Spielhalle 2 im Objekt M. Straße 41 in T. bis zum 30. Juni 2021 zu dulden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, nach derzeit gültigem Recht bestehende ein Verbot der Mehrfachkonzession. Die Klägerin berufe sich auf eine lediglich geplante gesetzliche Neuregelung. Für die Verlängerung fehle es mithin an einer Rechtsgrundlage. Überdies sei die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle 2 zum Zeitpunkt der Antragstellung bereits erloschen und die betreffende Halle mit Ablauf des 31. Dezember 2019 zu schließen gewesen. Zudem habe die Klägerin verbindlich erklärt, auf Rechtsmittel gegen die ihr befristet erteilte Erlaubnis zu verzichten.
Die Kammer hat das Verfahren mit Beschluss vom 8. Februar 2021 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen (§ 6 Abs. 1 VwGO). Die Klägerin hat unter dem 11. Februar 2021 beantragt, das Verfahren auf die Kammer zurück zu übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer kann in ihrer aus dem Rubrum ersichtlichen geschäftsverteilungsplanmäßigen Besetzung durch den Einzelrichter entscheiden. Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ablehnungsgesuche gegen den erkennenden Einzelrichter sind unbeachtlich, weil sie aufgrund offensichtlicher Rechtsmissbräuchlichkeit unzulässig sind. Als rechtsmissbräuchlich ist ein Ablehnungsgesuch zu qualifizieren, wenn das Gesuch gar nicht oder nur mit solchen Umständen begründet wird, die eine Befangenheit unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtfertigen können und mit der Art und Weise seiner Anbringung ein gesetzeswidriger und damit das Instrument der Richterablehnung missbrauchender Einsatz dieses Rechts erkennbar wird. Liegen diese Voraussetzungen vor, entscheidet der Spruchkörper über das Ablehnungsgesuch abweichend von § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 45 Abs. 1 ZPO in seiner nach dem Geschäftsverteilungsplan vorgesehenen Besetzung unter Mitwirkung des abgelehnten Richters. Ebenso bedarf es keiner dienstlichen Äußerung des abgelehnten Richters gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 44 Abs. 3 ZPO.
Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Februar 2017 – 4 A 427/16 – und vom 22. Januar 2016 – 1 A 2569/15 –, jeweils juris m. w. N.
Die Ablehnungsgesuche sind offensichtlich rechtsmissbräuchlich, weil zu ihrer Begründung – mit Ausnahme der Äußerung „Ja, ja.“ – lediglich vermeintliche Fehler bei der Rechtsanwendung und vermeintliche Verfahrensfehler geltend gemacht werden. Das Ablehnungsverfahren dient aber nicht der Kontrolle der richterlichen Verfahrensführung und der richterlichen Rechtsanwendung. Etwas anderes gilt ausnahmsweise nur dann, wenn eine angegriffene richterliche Entscheidung offensichtlich jeglicher Rechtsgrundlage entbehrt und in der Sache so grob fehlerhaft und unhaltbar ist, dass sie willkürlich erscheint.
Vgl. Kluckert, in: Sodann/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 54 Rn. 68.
Dies ist hier aber offenkundig nicht der Fall. Es fehlt bereits an jeglicher Darlegung von Umständen, aus denen sich auch nur ansatzweise darauf schließen lassen könnte, dass die zur Begründung der Ablehnungsgesuche angeführten prozessualen Entscheidungen des Einzelrichters willkürlich gewesen sein könnten oder auf einer unsachlichen Einstellung gegenüber der Klägerin beruhen. Dies gilt umso mehr in Ansehung des Umstands, dass der Einzelrichter zu Beginn der mündlichen Verhandlung darauf hingewirkt hat, dass dem Begehren der Klägerin mit Blick auf die in dem streitgegenständlichen Bescheid enthaltene Schließungsverfügung durch deren Aufhebung abgeholfen wird. Insoweit die Klägerin das von ihr zuerst geäußerte Ablehnungsgesuche damit begründet hat, dass der Einzelrichter die mündliche Verhandlung nach Ablehnung der Beweisanträge der Klägerin nicht auf ihren Antrag hin für „mindestens eine Stunde“ unterbrochen hat, ist dies außerdem auch deshalb ungeeignet zur Begründung des Befangenheitsgesuchs, weil der Einzelrichter der Klägerin durchaus eine Unterbrechung der Verhandlung für – so ausdrücklich – „zunächst“ fünfzehn Minuten in Aussicht gestellt hat, wobei der Prozessbevollmächtigte der Klägerin auch bereits nicht in der Lage war, dem Gericht mitzuteilen, ob ihm eine Unterbrechung von einer Stunde genügen würde. Dabei hat der Einzelrichter durch die Formulierung „zunächst“ hinreichend deutlich gemacht, dass ggf. eine weitere Unterbrechung in Betracht kommt, sollte die Klägerin tatsächlich mehr Zeit benötigen, um sich prozessual auf die Ablehnung der Beweisanträge einzustellen. Der Einzelrichter war nicht gehalten, die mündliche Verhandlung für längere oder sogar unbestimmte Zeit zu unterbrechen, um der Klägerin Gelegenheit zu geben, – so die sinngemäße, nicht ins Protokoll aufgenommene Äußerung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin – so lange neue Beweisanträge zu stellen, bis diesen stattgegeben wird. Dies erfordert das rechtliche Gehör ersichtlich nicht. Entsprechendes gilt für das mit der Ablehnung des weiteren Antrags auf Unterbrechung der mündlichen Verhandlung für – nunmehr genau – eine Stunde begründete zweite Befangenheitsgesuch, zumal der Einzelrichter der Klägerin auch hier eine Unterbrechung für – wiederum ausdrücklich – „zunächst“ zwölf Minuten in Aussicht gestellt hat. In Ansehung des Vorstehenden konnte unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt die von der Klägerin geäußerte Besorgnis entstehen, dass der Einzelrichter den Parteivortrag der Klägerin abschneiden oder abkürzen will. Dass der Einzelrichter den Rechtsstreit nicht auf Antrag der Klägerin auf die Kammer zurückübertragen hat – so eine weitere Begründung des ersten Befangenheitsgesuchs – kann die Besorgnis der Befangenheit ebenfalls unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtfertigen. So lagen schon die Voraussetzungen für die überdies im Ermessen des Einzelrichters stehende Rückübertragung des Rechtsstreits auf die Kammer nicht vor. Zudem steht den Beteiligten kein diesbezügliches Antragsrecht zu. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die nachstehenden Ausführungen verwiesen. Die Ablehnung der Beweisanträge der Klägerin, welche der Einzelrichter in der mündlichen Verhandlung wie nachfolgend ersichtlich begründet hat, kann die Besorgnis der Befangenheit ebenfalls unter keinem denkbaren Gesichtspunkt rechtfertigen. Vielmehr liegt es in der Natur der Sache, dass Entscheidungen auch zum Nachteil eines Beteiligten ergehen können. Allein aus dem Umstand einer gegenüber derjenigen der Klägerin abweichenden Rechtsauffassung kann nicht auf eine Voreingenommenheit geschlossen werden. Inwieweit sich aus der weiter angeführten Änderung der „Rechtslage in Bezug auf die Gefährlichkeit von Mehrfachspielhallen seit dem [1. März 2013]“ die Besorgnis ergeben könnte, der erkennende Einzelrichter sei befangen, ist nicht zu erkennen. Dies gilt auch im „Gesamtzusammenhang mit der Ablehnung der Beweisanträge“. Ebenfalls nicht im Ansatz zu erkennen ist, inwieweit die beschwichtigende Äußerung des Einzelrichters „Ja, ja.“ auf die Bitte des Prozessbevollmächtigten, ihn bei der Stellung seines Beweisantrags nicht zu unterbrechen, nachdem der Einzelrichter ihn zuvor darum gebeten hatte, langsamer zu sprechen, um den Antrag mitschreiben zu können, die Besorgnis der Befangenheit sollte rechtfertigen können.
Das Verfahren war auch nicht gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO durch den Einzelrichter auf die Kammer zurück zu übertragen. Es fehlt bereits an den Voraussetzungen für eine solche Rückübertragung, denn es liegt keine Änderung der Prozesslage vor, aus der sich ergibt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist. Insbesondere liegt zu den hier maßgeblichen Fragen bereits umfangreiche Rechtsprechung u. a. des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sowie der erkennenden Kammer vor. Weiter führen – insbesondere angesichts des Vorstehenden – weder das umfangreiche schriftsätzliche Vorbringen der Klägerin und die Klageänderung nach Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter noch die Ankündigung oder Stellung diverser Beweisanträge zu der Annahme besonderer Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art. Ohnehin steht den Beteiligten, welche keinen Anspruch auf eine Rückübertragung haben,
vgl. Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 6 Rn. 19,
insoweit kein Antragsrecht zu.
Vgl. Clausing, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 6 Rn. 69.
Ungeachtet dessen steht die Rückübertragung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO im Ermessen des Einzelrichters,
vgl. Gersdorf, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 56. Ed. 1. Oktober 2019, § 6 Rn. 45; Kronisch, in: Sodann/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 6 Rn. 92; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 6 Rn. 19,
welches dieser vorliegend hilfsweise dahingehend ausgeübt hat, von einer Rückübertragung des Rechtsstreits auf die Kammer abzusehen, wobei er sich zum einen in der Lage sieht, den Rechtsstreit selbst zu Ende führen zu können, und zum anderen insbesondere das – jedenfalls objektiv zu unterstellende – Interesse der Beteiligten an einem zügigen Verfahrensabschluss berücksichtigt hat,
vgl. Clausing, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 6 Rn. 72,
welcher sich durch eine Rückübertragung im Zeitpunkt der Stellung des – nach vorstehenden Ausführungen unzulässigen – Rückübertragungsantrags und des weiteren klägerischen Vorbringens bereits terminierten Verfahrens ersichtlich verzögert hätte.
I. Soweit die Beteiligten des Verfahren in der mündlichen Verhandlung mit Blick auf die gegen die im Bescheid der Beklagten vom 17. Juni 2020 enthaltene Schließungsverfügung gerichtete Anfechtungsklage übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.
II. Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.
Die mit Schriftsatz vom 11. Februar 2021 sowie in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich der Klageanträge zu den Ziffern 1 und 6 vorgenommene Klageänderung ist zulässig. Die Klageänderung ist sachdienlich i. S. d. § 91 Abs. 1 VwGO, weil sie die endgültige Beilegung des zwischen den Beteiligten vorliegenden Streits fördert und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt. Mit Blick auf die Hilfsanträge zu den Ziffern 2, 4 und 5 handelt es lediglich um eine Erweiterung des ursprünglichen Klageantrags, die gemäß § 173 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 Alt. 1 ZPO nicht als Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO gilt. Nichts anderes würde gelten, wenn hier eine Klageänderung angenommen würde, da diese aus den vorstehenden Gründen jedenfalls sachdienlich i. S. d. § 91 Abs. 1 VwGO wäre.
Die Klage ist mit Blick auf den Hauptantrag zu Ziffer 1 jedenfalls unbegründet und mit Blick auf die Hilfsanträge zu den Ziffern 2 bis 6 zulässig, aber unbegründet.
1. Hinsichtlich des Feststellungsantrags zu Ziffer 1 ist die Klage jedenfalls unbegründet. Dabei lässt die Kammer ausdrücklich offen, ob ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der von ihr begehrten Feststellung des Nichtbestehens des in dem Antrag bezeichneten Rechtsverhältnisses besteht (§ 43 Abs. 1 VwGO).
Der Feststellungsantrag ist zumindest unbegründet. Die Klägerin darf die streitgegenständliche Spielhalle 2 nicht ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis betreiben. Gegen den in §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und Abs. 3 AG GlüStV NRW normierten glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt bestehen ebenso wie gegen das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstands sowie das Verbundverbot keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –; BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – und vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –; insbesondere auch für die in Nordrhein-Westfalen getroffenen Regelungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 –, vom 10. März 2020 – 4 B 362/19 –, vom 6. Mai 2020 – 4 B 265/19 –, vom 10. Februar 2021 – 4 A 969/20 – und vom 26. Februar 2021 – 4 A 970/20 –, jeweils juris.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens. Denn jedenfalls stellt das Vorbringen der Klägerin zu Online-Glücksspielen und Spielbanken die Eignung der glücksspielrechtlichen Regelungen für Spielhallen nicht in Frage. Insoweit die Klägerin auf den Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020 verweist, wonach bei der Prüfung der Zuverlässigkeit von Sportwettenanbietern neben erlaubten Glücksspielen bestimmte Angebote von nach dem bisherigen GlüStV nicht erlaubten Online-Spielen (virtuelle Automatenspiele und Online-Poker) in der Übergangszeit zwischen der Erlaubniserteilung nach dem GlüStV und dem Inkrafttreten der für die Zeit nach dem 30. Juni 2021 angedachten staatsvertraglichen Neuregelung unschädlich sein sollen und diese Grundsätze bei dem Vollzug gegenüber unerlaubtem Glücksspiel im Zeitraum bis zum 30. Juni 2021 im Rahmen des Ermessens der zuständigen Behörden, gegen welche Betriebe und Anbieter im Rahmen der zur Verfügung stehenden Kapazitäten vorgegangen werden soll, berücksichtigt werden, ergibt sich daraus bezogen auf den Bereich des Verbots von öffentlichen Glücksspielen im Internet in § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Ausnahmevorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV kein normativ angelegtes Vollzugsdefizit, welches die Eignung der glücksspielrechtlichen Regelungen für Spielhallen in Frage stellen würde.
Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 20. Oktober 2020 – 4 Bs 226/18 –, juris, Rn. 48; VG Sigmaringen, Urteil vom 20. Oktober 2020 – 3 K 2934/20 –, juris, Rn. 64 ff.
Selbst wenn ein normativ angelegtes Vollzugsdefizit im Bereich des illegalen Angebots von Online-Casinos festzustellen wäre, wäre außerdem nicht aufgezeigt, dass hierdurch die Regulierung des Rechts der Spielhallen in einer Weise konterkariert würde, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufheben würde.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. März 2020 – 4 B 362/19 –, juris Rn. 15 ff. und vom 6. Mai 2020 – 4 B 265/19 –, juris, Rn. 28 ff.
Die in § 2 Abs. 2 Satz 1 SpielbG NRW angelegte Möglichkeit zur Zulassung zweier weiterer Spielbanken in Nordrhein-Westfalen begründet ebenso wie die von der Klägerin behauptete Ausweitung des Automatenspiels in den derzeit bestehenden vier und zukünftig potentiell zwei weiteren Spielbanken bereits deshalb keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken hinsichtlich des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts oder des Verbundverbots, weil von Spielhallen nach der von der Rechtsprechung getragenen gesetzgeberischen Wertung ein ungleich höheres Suchtpotential ausgeht, dem der Gesetzgeber entgegengetreten ist,
vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris, Rn. 138 ff., 170 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Februar 2021 – 4 A 969/20 – und vom 26. Februar 2021 – 4 A 970/20 –, jeweils juris, Rn. 12,
und überdies auch vor dem Hintergrund des klägerischen Vorbringens nicht zu erkennen ist, dass der Gesetzgeber die Errichtung eines Monopols im Bereich des terrestrischen (Automaten-)Glücksspiels zugunsten der öffentlichen Spielbanken anstrebt. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, dass hierdurch das mit der Reduzierung der Zahl der Spielhallen verfolgte Ziel der Bekämpfung der Spielsucht im Sinne des vorgenannten und auch von der Klägerin in Feld geführten Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts konterkariert werden würde. Dabei wird die auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhende, in zahlreichen gerichtlichen Entscheidungen bestätigte gesetzgeberische Wertung, wonach von (Verbund-)Spielhallen eine besondere Gefährlichkeit ausgeht, auch durch das Vorbringen der Klägerin zur Einführung der Technischen Richtlinie 5 im November 2018 und deren Version 2 zum 1. März 2021 sowie die Einführung der Spielerkarte nicht durchgreifend in Frage gestellt. Dass der Gesetzgeber die Einführung weiterer auf Spielhallen bezogener Maßnahmen zum Schutz vor Spielsucht und deren Auswirkungen für notwendig gehalten hat, zeigt gerade auf, dass er sogar nach Einführung des Verbundverbots weiterhin von einem gesteigerten Suchtpotential des Automatenspiels in Spielhallen ausgeht. Würde die Einführung weiterer Schutzmaßnahmen wiederum zu einer Aufhebung des Verbundverbots führen, würde außerdem gerade hierdurch eine konsequente Verfolgung des legitimen Ziels der Spielsuchtbekämpfung konterkariert. Schließlich fehlt es dem klägerischen Vorbringen an einer über bloße Behauptungen hinausgehenden substantiieren Darlegung, dass sich die von Verbundspielhallen ausgehenden Suchtgefahren aufgrund der neuen Regelungen tatsächlich in entscheidungserheblichem Ausmaß verringert haben. Auch den von der Klägerin in das Verfahren eingebrachten Unterlagen zu den technischen Anforderungen und Umgehungsmöglichkeiten der vorgenannten Maßnahmen, u. a. dem Redemanuskript des Mathematikers K. C. „Was Sie schon immer über TR 5 wissen wollten …“ aus März 2020, ist mit Blick auf das Suchtpotential des Spielhallenspiels nichts zu entnehmen. Lediglich die von der Klägerin zu Akte gereichte „Gutachterliche Stellungnahme nach kaufmännischen und betriebswirtschaftlichen Grundsätzen (kein Rechtsgutachten)“ des Betriebswirts H. V. vom 25. Februar 2021 (vgl. BA003), welche sich mit der Frage beschäftigt, „ob das Land Nordrhein-Westfalen mit seinen Spielbanken die Bekämpfung von Suchtgefahren des Glücksspiels verfolgt und mit der Reduzierung von Spielhallen nicht fiskalische Interessen im Vordergrund stehen“ und die ungeachtet ihres Titels in weiten Teilen dem Gericht vorbehaltene rechtliche Wertungen enthält, stellt gegen Ende plötzlich die durch nichts belegte oder hergeleitete Behauptung auf, dass „durch starke gesetzliche Beschränkungen der Spiel- und insbesondere der Verlustmöglichkeiten, aufgrund von
- Einführung der TR 5 zum 10.11.2018
- durchschnittliche Verluste pro Stunde maximal …
- Einführung einer Spielerkarte etc.
allesamt mit dem Ziel, das gewerbliche Automatenglücksspiel wieder zu einem „bloßen Unterhaltungsspiel“ zu machen“, vom Spiel in den gewerblichen Spielhallen „geringere bis keine“ Suchtgefahren (mehr) ausgehen und „die bisherigen von den Gerichten getroffenen Feststellungen, wonach vom gewerblichen Glücksspiel die höchsten Suchtgefahren ausgehen, aufgrund der dargestellten jüngsten Beschränkungen für das gewerbliche Automatenspiel […] nicht mehr zu[treffen]“.
Vor diesem Hintergrund waren die in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin gestellten Beweisanträge aus mehreren Gründen abzulehnen. Die schriftlich gestellten Beweisanträge (vgl. Anlage 1 zum Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 3. März 2021) zu den Ziffern 1 bis 6 waren zunächst abzulehnen, weil sie für den Verfahrensausgang unerheblich sind, da die Beweisbehauptungen aus vorgenannten Gründen mangels substantiierter Darlegung eines in entscheidungserheblichem Ausmaß verringerten Suchtpotentials nicht geeignet sind, die gesetzgeberische Wertung der besonderen Gefährlichkeit von (Verbund-)Spielhallen in Zweifel zu ziehen. Darüber hinaus waren die schriftlichen Beweisanträge zu den Ziffern 1 bis 6 auch aus folgenden Gründen abzulehnen: Der Beweisantrag zu Ziffer 1, mit welchem die Begrenzung des Verlustrisikos für Spielgäste in einer Spielhalle unter Beweis gestellt werden soll, ist auch deshalb unerheblich, weil durch die Begrenzung des Verlustrisikos die Gefahr der Entstehung von Spielsucht nicht in Frage gestellt wird. Bei dem schriftlichen Antrag zu Ziffer 2 liegt mangels Behauptung einer Beweistatsache bereits kein wirksamer Beweisantrag vor. Vielmehr handelt es sich bei der „Attraktivität“ des Spielhallenspiels um eine nicht dem Beweis zugängliche Wertungsfrage. Zudem ist der Antrag unsubstantiiert, zumal die Klägerin die Konnexität zwischen Beweismittel und Beweisbehauptung nicht dargelegt hat. Insoweit ist nicht zu erkennen, inwieweit ein Sachverständigengutachten geeignet sein sollte, die Wertungsfrage der „Attraktivität“ des gewerblichen Automatenspiels in Spielhallen „für besonders suchtgefährdete Spieler“ zu messen oder zu bewerten. Die schriftlichen Beweisanträge zu den Ziffern 3 und 4 sind zum einen zu unbestimmt und zum anderen ebenfalls aufgrund fehlender Darlegung der Konnexität zwischen Beweismittel und Beweisbehauptung unsubstantiiert. Auch insoweit ist nicht ersichtlich, wie ein Sachverständigengutachten zur Beantwortung der Beweisfragen, ob „[b]esonders suchtgefährdete Spieler […] zum Spielen aufgrund der dargestellten gesetzlichen und tatsächlichen Beschränkungen für das gewerbliche Automatenspiel verstärkt lieber auf andere Spielangebote […]“ ausweichen bzw. „[d]urch das Verbundverbot für Spielhallen mit der darauffolgenden Ausdünnung der Spielhallendichte […] der Abwanderungstrend der Spielgäste, insbesondere der besonders suchtgefährdeten Spielgäste, in legale und illegale Glücksspielformen mit höheren Suchtgefahren, z.B. das Automatenspiel in den öffentlichen Spielbanken und in das Automatenspiel im Internet sowie in andere illegale Spielformen, noch verstärkt“ werde, geeignet sein könnte. Der Beweisantrag zu Ziffer 5 war mangels Erheblichkeit für den Ausgang des Rechtsstreits abzulehnen, zumal – wie vorstehend ausgeführt – selbst bei Bestätigung der behaupteten Beweistatsache kein normativ angelegtes Vollzugsdefizit dargelegt wäre, welches die Eignung der glücksspielrechtlichen Regelungen für Spielhallen in Frage stellen würde. Auch der Antrag zu Ziffer 6 stellt keinen wirksamen Beweisantrag dar. Vielmehr handelt es sich bei der „Beweistatsache“ um eine dem Beweis nicht zugängliche Frage der rechtlichen Würdigung. Überdies könnte es sich bei der Behauptung der fehlenden Geeignetheit allenfalls um das Beweisziel der Klägerin und eine sog. Negativtatsache handeln, die aber lediglich auf einen unzulässigen Beweisermittlungsantrag zielt. Aus denselben Gründen waren die vorgenannten schriftlichen Beweisanträge auch bei ihrer erneuten Stellung abzulehnen. Insoweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin dazu ausgeführt hat, der Gesetzgeber habe bei Einführung des Verbundverbots die jetzige Beschränkung des gewerblichen Spiels durch die Spieleverordnungen und die Technische Richtlinie 5 noch nicht vor Augen gehabt, ändert dies nichts an den vorgenannten Ausführungen. Auch im Hinblick auf den Beweisantrag zu Ziffer 2 ersetzt das Vorbringen des Prozessbevollmächtigten zur Darlegungslast der Beklagten im Hinblick auf die Erforderlichkeit staatlicher Eingriffe im Bereich des Glücksspiels nicht die weiterhin fehlende Darlegung der Konnexität zwischen Beweismittel und Beweistatsache. Auch den beiden weiteren, mündlich gestellten Beweisanträgen der Klägerin brauchte das Gericht nicht zu entsprechen. Der Antrag zum Beweis der Tatsache, dass die Klägerin aufgrund des Verbundverbots in Verbindung mit den zusätzlichen Beschränkungen jedenfalls seit dem 1. März 2021 nicht mehr in der Lage ist, „einen ausreichenden Unternehmerlohn und eine angemessene Kapitalverzinsung mit dem übrig gebliebenen Spielhallenbetrieb“ zu erzielen, ist mangels jeglicher Darlegung der allein in deren Sphäre fallenden wirtschaftlichen Umstände der Klägerin vollkommen unsubstantiiert. Bei dem sich auf die Negativtatsache beziehenden Beweisantrag, dass „[i]m örtlichen Bereich der Beklagten […] durch den Wegfall der streitgegenständlichen Spielhalle kein ausreichendes legales Glücksspielangebot mehr vorhanden [wäre], so dass der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bezweckte Kanalisierungsauftrag dadurch nicht mehr erfüllt werden könnte“ und „die konkrete Gefahr der Abwanderung in illegale Glücksspielangebote“ besteht, fehlt es wiederum bereits an der Behauptung einer über das Beweisziel hinausgehenden Beweistatsache. Zudem handelt es sich auch insoweit um eine nicht dem Beweis zugänglich Frage der rechtlichen Bewertung. Ferner kommt diesem Umstand aus vorgenannten Gründen auch keine Bedeutung für den Ausgang des vorliegenden Rechtsstreits bei.
Auf die ihr zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle 2 mit Bescheid vom 28. Juli 2011 erteilte unbefristete Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) kann sich die Klägerin ebenfalls nicht stützen. Diese ist gegenstandslos, weil § 33i GewO gemäß § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW durch das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden ist.
Vgl. dazu nur OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2020 – 4 B 265/19 –, juris, Rn. 9 m. w. N.
2. Im Hinblick auf die zu den Ziffern 2 bis 5 gestellten, auf die Erteilung bzw. Verlängerung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis bzw. Neubescheidung des dahingehenden Antrags der Klägerin gerichteten Hilfsanträge ist die zulässige Klage unbegründet.
Die Ablehnung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den 31. Dezember 2019 hinaus in dem Bescheid der Beklagten vom 17. Juni 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verlängerung oder Erteilung einer glücksspielrechtlicher Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 2 am Standort M. Straße 41 in 3 T. über den Ablauf der auf sie anwendbaren fünfjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und der ihr zusätzlich unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen gewährten Frist über den 31. Dezember 2019 hinaus.
Rechtsgrundlagen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sind §§ 24 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und Abs. 3 AG GlüStV NRW, welche nach vorstehenden Ausführungen ebenso wie das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstands sowie das Verbundverbot keinen verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken begegnen.
Ausgehend hiervon liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis mit Blick auf die streitgegenständliche Spielhalle nicht vor.
Der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für die Spielhalle 2 steht das in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 2 GlüStV geregelte Verbot der Mehrfachkonzessionen (auch Verbundverbot genannt) entgegen. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die von der Klägerin betriebene Spielhalle 2 befindet sich in dem Gebäude M. Straße 41 in 3 T. zusammen mit der weiteren von ihr dort aufgrund der bis zum 30. Juni 2021 befristeten Erlaubnis vom 3. November 2017 betriebenen Spielhalle 1 und ist mit dieser ausweislich des in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Grundrisses baulich verbunden. Damit begehrt die Klägerin den Betrieb zweier Spielhallen im Verbund, welcher – wie ausgeführt – einer Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nach geltendem Recht zwingend entgegensteht.
Die begehrte Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW kommt vorliegend ebenfalls nicht in Betracht.
Die Härtefallregelung ist auf die streitgegenständliche Spielhalle 2 bereits nicht anwendbar. Voraussetzung für eine solche im Ermessen der Erlaubnisbehörde stehende Befreiung ist zunächst, dass die betroffene Spielhalle zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bereits bestanden hat und Gegenstand einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO gewesen sein muss, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags endete.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Mit Blick auf die streitgegenständliche Spielhalle 2 kann bezüglich der Härtefallregelung nicht (mehr) auf die der Klägerin für diese Spielhalle am 28. Juli 2011 erteilte unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO abgestellt werden. Die Erlaubnis nach § 33i GewO war vorliegend bereits durch die der Klägerin mit – bestandskräftigem – Bescheid vom 22. März 2018 unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen zur Vermeidung einer unbilligen Härte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW erteilte, bis zum 31. Dezember 2019 befristete Erlaubnis abgelöst worden. Im Zeitpunkt der Antragstellung am 23. Januar 2020 lag für die betreffende Spielhalle aufgrund des Ablaufs der Befristung der letztgenannten Erlaubnis überhaupt keine Erlaubnis mehr vor. Aufgrund der mit diesem Umstand einhergehenden Zäsur ist der „Verlängerungsantrag“ als Neuantrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu bewerten, bei dem wegen der dargestellten Durchbrechung des rechtlichen Zusammenhangs zu der ursprünglichen Erlaubnis nach § 33i GewO diese keine Berücksichtigung mehr finden kann.
Ungeachtet des Vorstehenden sind auch die weiteren Voraussetzungen für eine Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW nicht gegeben. Die beantragte Befreiung muss für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sein, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind. Eine solche unbillige Härte liegt hier aus den nachfolgenden Gründen nicht vor.
Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der unbilligen Härte hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 32 f., vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 26, vom 16. August 2019 – 4 B 659/19 –, juris, Rn. 60, und vom 16. März 2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 18 f., m. w. N.
Während die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber Rechnung tragen soll, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in die Spielhalle getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 48; OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 28 f.,
wirkt dieser dem Bestandsschutz dienende Zweck im Rahmen der Härtefallregelung nur insoweit und solange nach, wie dies erforderlich ist, um – im Einzelfall – unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die mit §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 30.
Durch die Härtefallregelung können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen die Verpflichtung zu einer zu kurzfristigen Betriebsaufgabe – gerade auch mit Blick auf eine vergleichsweise spät getroffene behördliche Auswahlentscheidung zwischen Konkurrenzunternehmen – aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre.
OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18 –, juris, Rn. 38 f., m. w. N., und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35.
Eine Härte setzt demnach einen atypischen Einzelfall voraus, in dem aufgrund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 38, und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 32.
Es begegnet dabei keinen rechtlichen Bedenken, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber – anders als andere Landesgesetzgeber – auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Dazu war das Land Nordrhein-Westfalen befugt. Es verbleibt insoweit bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 32 ff., mit Verweis auf Nds. OVG, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 73 f.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19 –, juris, Rn. 45, m. w. N.
In der Rechtsprechung sind mittlerweile die generellen Vorgaben für das Vorliegen einer unbilligen Härte geklärt. So können wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig eine unbillige Härte nicht begründen. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 159; Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn 24.
Eine fünfjährige Übergangsfrist trägt dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn 193.
Innerhalb dieser Übergangsfrist mussten sich die Betriebsinhaber darauf einstellen, dass künftig von mehreren Spielhallen an einem Standort nur noch eine Spielhalle betrieben werden darf. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 vorgenommen wurden, sind daher von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie sind darauf ausgelegt gewesen, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich gewesen ist.
Vgl. VG Minden, Urteile vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 39, und vom 19. Februar 2020 – 3 K 2584/18 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 13, m. w. N.
Eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle fortbestehen kann, kann sich allenfalls für eine verbleibende Spielhalle ergeben, die mit weiteren Spielhallen anderer Anbieter in einem Konkurrenzverhältnis steht.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 42 ff., 46, vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35, und vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 68, jeweils m. w. N.
Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen zudem nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.
Vgl. zum niedersächsischen Landesrecht Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn. 26 f.; zum saarländischen Landesrecht OVG Saarl., Beschluss vom 23. Januar 2020 – 1 B 248/19 –, juris, Rn. 64; so wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 18 ff.
In diesem Rahmen kann ggf. dem Umstand maßgebliche Bedeutung zukommen, ob eine enge wirtschaftliche Verknüpfung des Betreibers mit einem anderen Unternehmen besteht, etwa über bestehende Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 4. September 2019 – 3 K 10431/17 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 7 f.
Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, ist nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht und welche konkreten Schritte unternommen worden sind, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen worden sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 62, mit Verweis auf den Ministerialerlass NRW vom 10. Mai 2016, https://www.im.nrw/sites/default/files/ media/document/file/Spielhallenerlass%202016.pdf – Seite 7 f.; VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.
Dabei ist grundsätzlich anzunehmen, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind.
Vgl. in diesem Sinne BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194 und 215; vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.
Im Falle des Abschlusses eines langjährigen Anmietvertrages des Betreibers über die Spielhallenräume ist substantiiert darzulegen, dass er bereits vergeblich den Vermieter zu einer (Teil-)Aufhebung des Mietvertrags oder einer Nutzungsänderung des Mietobjekts aufgefordert hat,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 46,
wobei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung in diesen Fällen generell ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung bestehen dürfte.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194, m. w. N.
Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben liegt hier kein atypischer Einzelfall vor, in dem besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Die Klägerin hat nichts vorgebracht, was den vorgenannten Vorgaben zur Darlegung eines Härtefalls auch nur im Ansatz genügen würde. Zu ihren wirtschaftlichen Umständen trägt die Klägerin nichts Substanzielles vor. Aus den von der Klägerin geäußerten verfassungs- und europarechtlichen Bedenken kann sich bereits aus vorstehenden Gründen kein Härtefall ergeben. Auch kann sich die Klägerin insoweit nicht auf die für die Zeit nach dem 30. Juni 2021 angedachte gesetzliche Neuregelung im neuen Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen – insbesondere § 17a des Gesetzesentwurfs der Landesregierung vom 21. Januar 2021 – berufen. Unabhängig von der Frage, inwieweit diese derzeit angedachten Regelungen auch die streitgegenständliche Spielhalle erfassen,
vgl. insoweit zum neuen Glücksspielstaatsvertrag OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 38 ff.,
ist die angedachte Neuregelung, welche alle Betreiber von Verbundspielhallen betrifft, schon vom Ansatz her ungeeignet, einen atypischen Einzelfall zu begründen. Ferner befindet sich das Ausführungsgesetz noch im Entwurfsstadium, so dass bereits in Frage steht, ob es überhaupt in der von der Klägerin angeführten Fassung in Kraft treten wird. Gegen das Vorliegen einer unbilligen Härte spricht im vorliegenden Einzelfall überdies, dass die Klägerin die streitgegenständliche Spielhalle nach Ablauf der ihr zur Vermeidung einer unbilligen Härte bis zum 31. Dezember 2019 befristet erteilten Erlaubnis zunächst sehenden Auges formell und materiell illegal weiterbetrieben hat, bevor sie – nach Aufforderung durch die Beklagte, die Abmeldung der Geldspielgeräte anzuzeigen – einen weiteren Erlaubnisantrag gestellt hat. Dieser Umstand dürfte – selbst wenn man von einer grundsätzlichen Anwendbarkeit der Härtefallregelung ausgehen würde – jedenfalls im Rahmen der Bewertung der Billigkeit zu berücksichtigen sein. Dies alles gilt umso mehr angesichts dessen, dass der Klägerin für die streitgegenständliche Spielhalle bereits eine bis zum 31. Dezember 2019 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen zur Vermeidung einer unbilligen Härte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW erteilt wurde und sie offenbar auch diesen Zeitraum nicht genutzt hat, um sich auf die Schließung der Spielhalle einzustellen.
3. Hinsichtlich des zu Ziffer 6 gestellten Hilfsantrags ist die Klage ebenfalls zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat angesichts der vorstehenden Ausführungen nichts vorgebracht, aus dem sich ein Anspruch auf weitere Duldung der von ihr bereits seit dem 1. Januar 2020 formell und materiell illegal betriebenen Spielhalle ergeben könnte.
III. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, folgt die Kostenentscheidung aus § 161 Abs. 2 VwGO i. V. m. der Kostenübernahmeerklärung der Beklagten gemäß Nr. 5111 Ziffer 4 der Anlage 1 zum Gerichtskostengesetz. Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV
§§ 24 und 25 GlüStV
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 33i Gewerbeordnung
§ 33i GewO
§ 1 GlüStV
§ 173 VwGO
§ 91 VwGO
§ 24 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 18 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 ZPO
§ 44 Abs. 3 ZPO
§ 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 Alt. 1 ZPO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 16 Abs. 2 und Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 SpielbG NRW
§ 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 56 AEUV
Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 10543/17
4 B 977/18
1 BvR 1314/12
4 A 427/16
1 A 2569/15
8 C 6.15
8 C 16.16
4 B 307/17
4 B 1375/17
4 B 362/19
4 B 265/19
4 A 969/20
4 A 970/20
4 Bs 226/18
3 K 2934/20
4 B 1333/18
4 B 1488/18
4 B 659/19
4 B 179/18
3 K 1933/18
11 LC 400/17
4 A 1826/19
11 ME 258/17
3 K 2584/18
4 B 659/18
1 B 248/19
3 K 10431/17