Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-25, Aktenzeichen 15 A 3495/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0225.15A3495.96.00

Tenor:
Die Berufungen werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Klägerin zu 88/100, der Beklagte zu 12/100. Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 70.037,08 DM festgesetzt.

Tatbestand:
Wegen des erstinstanzlichen Sach- und Streitstandes wird gemäß § 130 b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug genommen. Gegen das der Klage teilweise stattgebende Urteil haben beide Hauptbeteiligte rechtzeitig Berufung eingelegt.
Die Klägerin trägt vor: Zu Unrecht habe der Beklagte die Flurstücke 144 und 145 in die veranlagte wirtschaftliche Einheit einbezogen. Diese Flurstücke gehörten nicht zum mit einem viergeschossigen Klinikgebäude bebauten Grundstück, sondern stellten eine Baulücke dar. Die Nutzung als Parkplatz und die Bebauung mit einem Generatorenhäuschen führten nicht zu einer wirtschaftlichen Einheit mit dem eigentlichen Klinikgelände. Möglicherweise sei auch das Erschließungsbeitragsrecht anwendbar, so dass von vornherein auf den Buchgrundstücksbegriff abzustellen sei. Die Klägerin beantragt sinngemäß,
unter Änderung des angefochtenen Urteils den Bescheid des Beklagten vom 2. August 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Dezember 1994 aufzuheben.
Der Beklagte stellt keinen ausdrücklichen Berufungszurückweisungsantrag, tritt aber dem Berufungsvorbringen entgegen.
Zu seiner eigenen Berufung trägt er vor: Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht den Bescheid aufgehoben, soweit ein Artzuschlag im angefochtenen Bescheid wegen tatsächlicher gewerblicher Grundstücksnutzung zugrunde gelegt worden sei. Die bauplanungsrechtliche Ausweisung eines Sondergebiets "Klinikgebiet" sei für ein kleines Krankenhaus, wie es das der Klägerin sei, nicht erforderlich. Im Übrigen seien Anlagen zu gesundheitlichen Zwecken ausnahmsweise sogar in Gewerbe- und Industriegebieten, in Kerngebieten sogar generell zulässig. In solchen Gebieten könne somit ein Grundstück mit einem Krankenhaus rechtmäßig genutzt werden. Gewerbliche Tätigkeit liege bei der vorliegenden Krankenhausnutzung begrifflich vor. Die Auslegung des Begriffes "gewerblich" durch das Verwaltungsgericht führe zu unvertretbaren Ergebnissen: Selbst bei einem Krankenhaus in einem ausgewiesenen Klinikgebiet könne bei dieser Auslegung kein Gewerbezuschlag erhoben werden. Gleiches gelte für ein Einkaufszentrum, das in einem ausgewiesenen Sondergebiet errichtet werde.
Der Beklagte beantragt,
die Klage unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts abzuweisen.
Die Klägerin stellt keinen Antrag zur Berufung des Beklagten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen vorliegen.
Die Berufungen sind zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid zu Recht aufgehoben, soweit ein Beitrag von mehr als 61.937,56 DM festgesetzt wurde, und die Klage im Übrigen zu Recht abgewiesen.
Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. In Höhe von 61.937,56 DM ist der angefochtene Bescheid rechtmäßig und verletzt nicht die Rechte der Klägerin (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Hinsichtlich der Beitragsfähigkeit des abgerechneten Ausbaus, des umlagefähigen Aufwandes und der Verteilung wird auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen. Dafür, dass die Vorschriften des Erschließungsbeitragsrechts einschlägig wären, wie die Klägerin in den Raum stellt, ist nicht ersichtlich. Das Berufungsvorbringen gibt alleine noch Anlass zu folgenden Ausführungen:
Zu Recht bezieht der Bescheid auch die Flurstücke 144 und 145 in die veranlagte Fläche mit viergeschossiger Bebauung ein. Der umlagefähige Aufwand ist gemäß § 4 Buchst. A Abs. 1 Satz 1 der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt vom 7. September 1983 (SBS) auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen. Grundstück im Sinne des Straßenbaubeitragsrechts ist die wirtschaftliche Einheit, also der demselben Eigentümer gehörende Teil der Grundfläche, der selbständig genutzt werden kann, und zwar hier baulich oder gewerblich. Ausgangspunkt ist dabei das Buchgrundstück, denn in der Mehrzahl der Fälle sind Grundstücke im Sinne des bürgerlichen Rechts zugleich auch wirtschaftliche Einheiten. Davon ausgehend ist festzustellen, ob das Buchgrundstück zur Bildung einer wirtschaftlichen Einheit um Flächen vergrößert oder verkleinert werden muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. August 1999 - 15 A 2781/99 -, S. 4 des amtlichen Umdrucks.
Für eine Zusammenlegung von Flächen, wie es der Beklagte hinsichtlich der Flurstücke 144 und 145 mit dem übrigen Klinikgelände getan hat, ist ein Mindestmaß an rechtlicher Zusammengehörigkeit der Fläche erforderlich. Das ist etwa bei bebauten Grundstücken der Fall, wenn eine die in Rede stehende flächenumfassende bauaufsichtlich genehmigte und verwirklichte Nutzung vorliegt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1998 - 15 A 6852/95 -, NWVBl. 1999, 25.
Die Flurstücke 144 und 145 sind in den Lageplänen zu mehreren Baugenehmigungen als Teile des Baugrundstücks verzeichnet.
So umfasst das Baugrundstück, das von der Baugenehmigung 978/58 vom 31. Juli 1958 betroffen ist, mit der eine Erweiterung des Krankenhauses genehmigt wurde, ausweislich des zu ihr gehörenden Lageplans die heutigen Flurstücke 144 und 145 unter den damaligen Parzellen-Nummern 10 und 11. Die Baugenehmigung 58/60 vom 12. Mai 1960, mit der eine Erweiterung und der Umbau des Krankenhauses im zweiten Bauabschnitt genehmigt wurden, betrifft ausweislich des zugehörigen Lageplans ein Baugrundstück unter Einschluss der heutigen Flurstücke 144 und 145, wobei die Fläche des heutigen Flurstücks 144 als Parkplatz, die des heutigen Flurstücks 145 als Zufahrt gekennzeichnet ist. Auf dem heutigen Flurstück 144 und teilweise den Parkplatz überlappend ist ein abzubrechendes Gebäude eingezeichnet. Dabei handelt es sich ausweislich der Schlussabnahmebescheinigung vom 7. Januar 1965 um eine Leichenhalle und Trafostation, die am Tage der Schlussabnahme am 6. Januar 1965 noch nicht beseitigt war. Auch der Lageplan zur Baugenehmigung 521/77 vom 15. August 1979 (Fusion der Krankenhäuser) umfasst die Flurstücke 144 und 145 als Teil des Baugrundstücks, wobei nach wie vor die Leichenhalle/Trafostation auf dem Flurstück 144 als - nicht zu entfernender - Gebäudebestand verzeichnet ist. Schließlich umfasst auch der Lageplan zur Baugenehmigung 648/79 vom 19. Dezember 1979, mit der die Errichtung einer Gasübergabestation auf dem Flurstück 145 genehmigt wurde, auch die Flurstücke 144 und 145. Sowohl die Trafostation als auch die Gasübergabestation (als Generatorgebäude bezeichnet) sind ausweislich des Protokolls des erstinstanzlichen Ortstermins vom 22. April 1996 bis heute als Baubestand vorhanden.
Angesichts dieser Einbeziehung der Flurstücke 144 und 145 durch verschiedene Baugenehmigungen in das Baugrundstück und durch die verwirklichte bauliche Nutzung auf ihnen bilden die Flurstücke mit den Flurstücken, auf denen das Klinikgebäude steht, eine wirtschaftliche Einheit, da das erforderliche Mindestmaß rechtlicher Zusammengehörigkeit besteht. Ob eine Abtrennung der Flurstücke aus dem Klinikbaugrundstück und eine eigenständige bauliche Nutzung möglich wäre, ist unerheblich, da es auf die Verhältnisse der rechtlichen Zusammengehörigkeit im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht ankommt.
Auch die Erhöhung der Verteileranteile für die genannten Flurstücke mit dem Maßzuschlag für viergeschossige Bebauung ist nicht zu beanstanden, da es in unbeplanten Gebieten nach § 4 Buchst. B Abs. 6 Nr. 1 SBS auf die Zahl der tatsächlich vorhandenen Geschosse ankommt. Tatsächlich sind auf dem Grundstück, also der wirtschaftlichen Einheit, vier Geschosse am Klinikgebäude vorhanden. Dass die Flurstücke 144 und 145 nicht viergeschossig bebaut sind, ist unerheblich, da es für den Maßzuschlag nach der Satzung nicht auf die Geschossigkeit der Gebäude auf einzelnen Grundstücksteilen, sondern auf die Geschossigkeit auf dem Grundstück ankommt, so dass das Gebäude mit der höchsten Geschossigkeit auf dem Grundstück für den Maßzuschlag hinsichtlich des gesamten Grundstücks entscheidend ist. Das ist rechtlich unbedenklich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. April 1996 - 15 B 3476/95 -, S. 2 f. des amtlichen Umdrucks.
Die Berufung des Beklagten ist unbegründet. Soweit der angefochtene Bescheid einen Beitrag von mehr als 61.937,56 DM festsetzt, ist er rechtswidrig und verletzt die Rechte der Klägerin.
Zu Unrecht hat der Beklagte einen Artzuschlag von 30 % gemäß § 4 Buchst. C SBS angesetzt. Nach dieser Vorschrift ist bei Grundstücken in Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten sowie bei Grundstücken, die in anders beplanten und unbeplanten Gebieten liegen, aber überwiegend gewerblich oder industriell genutzt werden, der sich aus dem Maß der Nutzung ergebende Vomhundertsatzzuschlag auf die Grundstücksfläche um 30 Prozentpunkte zu erhöhen.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das im unbeplanten Gebiet liegende Grundstück der Klägerin wird nicht gewerblich oder industriell genutzt. Das hier allein in Betracht kommende Merkmal "gewerblich" ist begrifflich mehrdeutig. Unter Gewerbe kann der gewerberechtliche Begriff verstanden werden, also ein selbständiges, erlaubtes, auf Gewinnerzielung gerichtetes und fortgesetztes Handeln mit Ausnahme der Urproduktion, der freien Berufe und der Verwaltung und Nutzung eigenen Vermögens.
Vgl. zum Gewerbebegriff im Sinne des Gewerberechts Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Loseblattsammlung (Stand: 1. Juli 1999), Einleitung Rdn. 32.
Danach ist der Krankenhausbetrieb der Klägerin gewerberechtlich als Gewerbebetrieb einzustufen (vgl. auch § 30 der Gewerbeordnung). Hier jedoch bedarf der Begriff "gewerblich" aus satzungssystematischen Gründen einer Einschränkung, die dazu führt, dass das Merkmal gewerblich für die Grundstücksnutzung der Klägerin entfällt. Der Begriff "gewerblich" in § 4 Abs. C SBS beschränkt sich nämlich auf Nutzungen, die der typischen gewerblichen Nutzung gerade in Kern-, Gewerbe- oder Industriegebieten das Gepräge geben. Dazu zählt eine Krankenhausnutzung nicht.
Die Beitragssatzung differenziert für den Artzuschlag nach folgenden Kriterien: In ausgewiesenen Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten sollen unabhängig von der tatsächlichen Grundstücksnutzung alle Grundstücke mit einem Artzuschlag belegt werden, in anders beplanten oder unbeplanten Gebieten nur bei tatsächlicher überwiegender gewerblicher oder industrieller Nutzung.
Aus dieser Systematik ergibt sich, dass der Begriff "gewerblich" bauplanungsrechtlich überlagert ist. Der in Kern- , Gewerbe- und Industriegebieten unterschiedslos angeordnete Artzuschlag erklärt sich daraus, dass bauplanungsrechtlich diese Gebiete in weitem Umfange für eine gewerbliche Grundstücksnutzung vorgesehen sind (§§ 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 8 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 9 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 der Baunutzungsverordnung - BauNVO -). Andere Gebiete sind entweder überhaupt nicht oder nur in einem nichtgewerbliche Nutzung nicht wesentlich störenden Umfang für eine gewerbliche Grundstücksnutzung vorgesehen. Wenn die Satzung für den Artzuschlag bei anders beplanten oder unbeplanten Gebieten auf eine tatsächliche gewerbliche Nutzung abstellt, spricht der Zusammenhang mit der Artzuschlagsregelung für Kern-, Gewerbe- und Industriegebiete dafür, dass der Begriff "gewerblich" dahin auszulegen ist, dass er vom Umfang her die gewerbliche Nutzung umfasst, für die Kern-, Gewerbe- und Industriegebiete vorgesehen sind.
Für diese baugebietsbezogene Auslegung des Gewerbebegriffs spricht weiter, dass neben tatsächlicher gewerblicher Nutzung auch tatsächliche industrielle Nutzung zu einem Artzuschlag führen soll. Wäre der Begriff "gewerblich" rein gewerberechtlich zu verstehen, hätte das alternative Tatbestandsmerkmal "industriell" keinen eigenständigen Anwendungsbereich, denn industrielle Grundstücksnutzung ist immer auch gewerbliche im Sinne der Gewerbeordnung.
Vgl. zu einer ebenfalls baugebietsbezogenen Auslegung des Gewerbebegriffs für eine zum Teil anders formulierte Satzungsvorschrift OVG NRW, Urteil vom 16. August 1990 - 2 A 639/89 -, NWVBl. 1991, 344 ff.
Auf dieser Auslegungsgrundlage ist die hier in Rede stehende Nutzung des Grundstücks als Krankenhaus nicht als gewerblich einzustufen. Der Gewerbebegriff des Bauplanungsrechts lehnt sich zwar an den der Gewerbeordnung an.
Vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 9. Aufl., § 2 Rdn. 24; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblattsammlung (Stand: Februar 1999), § 2 BauNVO Rdn. 53.
Jedoch kommt es für die Zulässigkeit einer bestimmten Nutzung in einem Baugebiet nicht allein darauf an, dass sie unter den so gefassten Gewerbebegriff fällt, sondern darauf, ob sie im Einklang mit der von der Baunutzungsverordnung vorausgesetzten typischen Funktion des Baugebiets steht und nicht anderen Baugebieten ausdrücklich oder nach ihrer allgemeinen Zweckbestimmung zugewiesen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1992 - 4 C 43.89 -, BVerwGE 90, 140 (146).
Eine Krankenhausnutzung zählt regelmäßig nicht zu den baugebietsverträglichen Nutzungen eines Gewerbe- oder Industriegebiets. Das ergibt sich schon daraus, dass in solchen Gebieten Anlagen für gesundheitliche Zwecke nur ausnahmsweise zugelassen werden können (§§ 8 Abs. 3 Nr. 2, 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), nämlich nur für baugebietsverträgliche Formen dieser Nutzung.
Vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 9. Aufl., § 8 Rdn. 15.
Schließlich führt auch der Umstand, dass Anlagen für gesundheitliche Zwecke in Kerngebieten allgemein zulässig sind (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO), nicht zur Qualifizierung einer Krankenhausnutzung als gewerbliche Nutzung i.S.d. § 4 Abs. C SBS. Kerngebiete erhalten ihr Gepräge außer durch Handelsbetriebe durch zentrale Infrastruktureinrichtungen.
Vgl. König/Roeser/Stork, BauNVO, § 7 Rdn. 5; Knaup/Stange, BauNVO, 8. Aufl., § 7 Rdn. 9.
Anlagen für gesundheitliche Zwecke i.S.d. § 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO sind in Kerngebieten nicht deshalb allgemein zulässig, weil sie Teil der das Kerngebiet prägenden gewerblichen Nutzung wären, sondern weil sie als Gemeinbedarfsanlagen zu den Infrastruktureinrichtungen zählen. Solche Gemeinbedarfsanlagen setzen sich von gewerblicher Tätigkeit dadurch ab, dass das dafür typische private Gewinnstreben deutlich zurücktritt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 17.95 -, BVerwGE 102, 351 (356).
Die so auszulegende Satzungsregelung steht mit § 8 KAG NRW in Einklang. Die Beiträge sind gemäß § 8 Abs. 6 KAG NRW nach den Vorteilen zu bemessen, wobei Gruppen von Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteilen zusammengefasst werden dürfen. Der wirtschaftliche Vorteil besteht darin, dass dem Grundstück durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage Gebrauchsvorteile gewährt werden, die seinen Gebrauchswert steigern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1998 - 15 A 7653/95 -, S. 14 f. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 23. März 1987 - 2 A 42/85 -, ZKF 1987, 277 (278).
Ein Artzuschlag rechtfertigt sich nicht allein aus der Unterschiedlichkeit im Umfang der zu erwartenden Inanspruchnahme, sondern ganz maßgeblich auch aus der durch die Maßnahme bewirkten Förderung der Nutzung gerade eines Gewerbegrundstücks, die in der grundsätzlichen Möglichkeit besteht, aus gewerblicher Nutzung eine höhere Rendite zu erzielen. Der höhere Gebrauchswert eines Gewerbegrundstücks gegenüber Wohngrundstücken rechtfertigt es daher, den dem Grundstück durch die Ausbaumaßnahme gewährten wirtschaftlichen Vorteil höher zu bewerten.
Vgl. zum Kanalanschlussbeitragsrecht OVG NRW, Urteil vom 24. Oktober 1995 - 15 A 890/90 -, NWVBl. 1996, 232 f.
Für die Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen steht dem Satzungsgeber ein weites Ermessen zu, das nur auf die Einhaltung der Grenzen des sachlich Vertretbaren überprüft werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64).
Insbesondere kann die Gemeinde sich bei der Regelung des Artzuschlags an unterschiedlichen Merkmalen orientieren, etwa an Gewerbezweigen und Betriebsgrößen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. März 1980 - 2 A 1263/79 -, KStZ 1980, 196 (zum Wasseranschlussbeitragsrecht).
Die Gemeinde darf etwa neben gewerblicher Nutzung auch freiberufliche Tätigkeit mit einem Artzuschlag belegen, ohne dazu verpflichtet zu sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. August 1990 - 2 A 639/89 -, NWVBl. 1991, 344 (346).
Die Regelung des § 4 Abs. C SBS, die für die hier in Rede stehende Krankenhausnutzung keinen Artzuschlag vorsieht, bewegt sich im Rahmen des so abgesteckten satzungsgeberischen Ermessens, weil sie sachlich vertretbar ist. Eine Krankenhausnutzung jedenfalls der vorliegenden Art, die auf die Finanzierung nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz angewiesen ist, unterscheidet sich angesichts der Abhängigkeit von staatlicher Regelung der Einnahmenseite grundsätzlich von freier unternehmerischer Betätigung am Markt. Wegen des anderen Gebrauchswertes eines so genutzten Grundstücks gegenüber einem Grundstück mit klassischer gewerblicher Nutzung ist es am Maßstab des § 8 KAG NRW unbedenklich, im Rahmen des satzungsgeberischen Ermessens die wirtschaftlichen Vorteile aus der Ausbaumaßnahme nicht anders als bei Wohngrundstücken zu bewerten und auf einen Artzuschlag zu verzichten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 2 GKG
§ 130 a VwGO
§ 2 BauNVO
§ 8 KAG NRW
§ 167 VwGO
§ 130 b Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO
§
30 der Gewerbeordnung
§ 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3,
8 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 9 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 der
Baunutzungsverordnung
§ 8 Abs. 3 Nr. 2, 9
Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 4
BauNVO
§ 8 Abs. 6 KAG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 90, 140
BVerwGE 102, 351
15 A 2781/99
15 A 6852/95
15 B 3476/95
2
A 639/89
4 C 43.89
4 C 17.95
15 A 7653/95
2 A 42/85
15 A 890/90
15 A 1432/93
2 A 1263/79
2 A 639/89