Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-22, Aktenzeichen 5 K 2253/16.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2018:0221.5k1680.16.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die Ausfuhr der von der Klägerin produzierten Schiffsverstellpropelleranlagen in die Russische Föderation der Genehmigungspflicht der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 vom 5. Mai 2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Verbringung, der Vermittlung und der Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (Abl. L 134/1 [EG Dual-Use-VO]) unterfällt.
Die Klägerin gehört zur G-Gruppe mit Sitz in Österreich und produziert unter anderem Schiffsverstellpropeller als gängige Antriebstechnologie in der zivilen und militärischen Schifffahrt.
Im Jahr 2008 begründete die Klägerin nach eigenen Angaben mit dem russischen Grenzschutz und der russischen Marine langfristig angelegte Projekte der Zusammenarbeit, vor allem zur Entwicklung von Schiffsverstellpropellern.
Nachdem es im Februar 2014 zu Spannungen auf der überwiegend von Russen bewohnten Schwarzmeer-Halbinsel Krim im Hinblick auf deren Autonomie und zu einem als russische Intervention auf der Krim wahrgenommenen Einsatz gekommen war, gaben am 6. März 2014 die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union eine Erklärung zur Ukraine ab, wonach sie die grundlose Verletzung der Souveränität und der territorialen Unversehrtheit der Ukraine durch die Russische Föderation verurteilten.
Am 7. März 2014 schloss die Klägerin im Rahmen eines Projekts mit dem russischen Grenzschutz zwei Verträge mit der H über die Lieferung von jeweils zwei Stück Escher Wyss Schiffsverstellpropelleranlagen (BAFA-Nr. 40207205 und BAFA-Nr. 40220676).
Am 19. März, 31. März und 24. April 2014 beantragte die Klägerin die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen für die Lieferung
- von zwei Stück Escher Wyss Schiffsverstellpropelleranlagen aus Bronze, komplett mit Zubehör, zerlegt, aus transport- und montagetechnischen Gründen im Wert von 5.120.000 Euro für den Einbau in ein Schiff der Russischen Föderation für ein Küstenwache-Patrouillenboot der russischen Marine (Antragsnummer …, Bl. 32 ff. der Behördenakte [BA] Nr. …),
- von zwei Stück Escher Wyss Schiffsverstellpropelleranlagen aus Bronze, komplett mit Zubehör, zerlegt, aus transport- und montagetechnischen Gründen im Wert von 2.075.000 Euro für den Einbau in ein Schiff der Russischen Föderation für die Küstenwache/Grenzschutztruppen in St. Petersburg (Antragsnummer …, Bl. 31 ff. der BA Nr. …) und
- von weiteren zwei Stück Escher Wyss Schiffsverstellpropelleranlagen aus Bronze, komplett mit Zubehör, zerlegt, aus transport- und montagetechnischen Gründen im Wert von 2.075.000 Euro für den Einbau in ein Schiff der Russischen Föderation für die Küstenwache/Grenzschutztruppen in St. Petersburg (Antragsnummer …, Bl. 28 ff. der BA Nr. …).
Die fachtechnischen Prüfungen der Beklagten vom 16. April 2014 (Bl. 44 ff. der BA Nr. …), vom 6. Mai 2014 (Bl. 35 ff. der BA Nr. …) und vom 17. Juli 2014 (Bl. 67 ff. der BA Nr. …) ergaben, dass die Schiffsverstellpropelleranlagen nicht von der Ausfuhrliste und nicht von Anhang I der EG Dual-Use-VO erfasst würden. Die beantragten Propelleranlagen könnten auch in militärische Schiffe wie zum Beispiel Patrouillenboote bzw. in Kampfschiffe, die nach Teil I Abschnitt A Position 009a der Ausfuhrliste gelisteten seien, eingebaut werden.
Am 24. April 2014 schloss die Klägerin einen Vertrag mit dem Unternehmen I „…“ über die Lieferung der im Antrag BAFA-Nr. … aufgeführten Schiffsverstellpropelleranlagen.
Mit Schreiben vom 24. April 2104 (Bl. 83 der BA Nr. …), vom 30. Mai 2014 (Bl. 59 der BA Nr. …) und vom 26. September 2014 (Bl. 72 der BA Nr. …) teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass vor einer Entscheidung die zuständigen Bundesministerien zu beteiligen seien und sich hierdurch die Bearbeitungsdauer verlängere.
Am 31. Juli 2014 erließ der Rat der Europäischen Union den Beschluss 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 229/13). Gestützt auf diesen Beschluss erließ der Rat der Europäischen Union am 31. Juli 2014 die Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 229/1 [Embargo-VO]).
Nachdem das Auswärtige Amt mit Schreiben vom 14. August 2014 (Bl. 78 der BA Nr. …), vom 30. September 2014 (Bl. 89 der BA Nr. …) und vom 27. Oktober 2014 (Bl. 75 der BA Nr. …) aus außenpolitischer Sicht Bedenken erhob, erteilte das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie mit zwei E-Mails jeweils vom 21. Oktober 2014 (Bl. 88 der BA Nr. …, Bl. 81 f. der BA Nr. …) Weisungen, die Anträge abzulehnen, und mit Schreiben vom 11. November 2015 die Weisung, eine Genehmigungspflicht nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO zu statuieren (Bl. 74 der BA Nr. …).
Mit zwei Bescheiden jeweils vom 22. Oktober 2014 (Bl. 91 ff. der BA Nr. …, Bl. 93 ff. der BA Nr. …) und mit Bescheid vom 12. November 2014 (Bl. 77 ff. der BA Nr. …) unterrichtete die Beklagte die Klägerin, dass die vorgesehene Lieferung an die Marine bzw. die Küstenwache/Grenzschutztruppen der Russischen Föderation ganz oder teilweise zur Verwendung im Zusammenhang mit einer militärischen Endverwendung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO bestimmt sein könne. Die Anträge auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung würden abgelehnt.
Die hiergegen erhobenen Widersprüche vom 17. November 2014 und vom 19. November 2014 wies die Beklagte nach Beteiligung der zuständigen Ministerien mit Bescheiden jeweils vom 7. Juni 2016 (Bl. 8 ff. der BA Nr. …, Bl. 7 ff. der BA Nr. …, Bl. 4 ff. d. BA Nr. Nr. …) zurück. Es sei rechtlich zutreffend für die beantragten Lieferungen eine Genehmigungspflicht nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO konstituiert worden. Nach dem Beschluss 2014/512/GASP des Rates vom 31. Juli 2014 sollten die Mitgliedstaaten den Verkauf, die Lieferung, die Verbringung oder die Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck für militärische Zwecke oder an militärische Endnutzer in Russland untersagen. Die Schiffsverstellpropelleranlagen seien zur Lieferung an die Regierung der Russischen Föderation als Endverwenderin sowie dort zum Einbau in Schiffe der Russischen Föderation für die Küstenwache sowie Grenzschutztruppen bestimmt und könnten damit ganz oder teilweise zur Verwendung im Zusammenhang mit einer militärischen Endverwendung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO bestimmt sein. Zwar treffe es zu, dass weder die Küstenwache noch die Grenzschutztruppen dem russischen Militär unterstünden. Maßgeblich sei jedoch nicht die unmittelbare Militärzugehörigkeit, sondern die mögliche Bestimmung zur Endverwendung in einem Embargoland. Die streitgegenständlichen Güter sollten an eine Schiffswerft geliefert und dort in nach Position 0009a des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste als Rüstungsgüter erfasste bewaffnete Patrouillenboote eingebaut werden. Es sei auch davon auszugehen, dass mit einer Lieferung die militärischen Fähigkeiten verbessert, zumindest aber aufrechterhalten würden. Insoweit sei unbeachtlich, dass diese Güter auch aus anderen Staaten bezogen werden könnten, da es ausschließlich um den Beitrag der Bundesregierung gehe. Die Altvertragsklausel des Art. 2 Abs. 2 Embargo-VO sei zwar im Falle nicht gelisteter Güter im Rahmen der Ermessensentscheidung über eine Unterrichtung und Ablehnung nach Maßgabe der EG Dual-Use-VO zu berücksichtigen; es bestehe aber kein Anspruch auf Privilegierung. Aufgrund der Anordnung des Waffenembargos könne sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz im Hinblick auf die bis zu diesem Zeitpunkt geübte Entscheidungspraxis berufen. Ein Nicht- oder Fehlgebrauch des behördlichen Ermessens sei nicht zu erkennen. Wesentlicher Gesichtspunkt sei, dass die Güter in ein militärisches Gut eingebaut würden und aufgrund der militärischen Verwendung in Verbindung mit dem gegenüber Russland verhängten Waffenembargo eine Ausfuhr besonders kritisch zu bewerten sei. Eine Verletzung des Gebots zur zügigen Antragsbearbeitung liege angesichts der sich abzeichnenden Entwicklungen nicht vor, da eine außen- und sicherheitspolitische Bewertung des Ausfuhrvorhabens unumgänglich gewesen sei. Trotz des erheblichen wirtschaftlichen Interesses der Klägerin könne kein überwiegendes volkswirtschaftliches Interesse festgestellt werden.
Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 8. Juli 2016 Klage erhoben, die sie mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2016 begründete. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, sie habe einen Anspruch auf Erteilung eines Nullbescheides aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis. Die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Unterrichtung nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO seien nicht erfüllt. Die Beklagte habe schon nicht berücksichtigt, dass die Embargo-VO nach ihrem Art. 1 Buchst. a für nicht gelistete Güter nicht gelte. Ungeachtet dessen, habe sowohl zum Zeitpunkt der Antragstellung am 31. März 2014 als auch zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses am 24. April 2014 mit dem Unternehmen I „…“ kein Waffenembargo gegen Russland bestanden. Die EG Dual-Use-VO i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Embargo-VO bestimmten explizit, dass die Genehmigung der Ausfuhr zur Erfüllung von vor dem 1. August 2014 geschlossener Verträge unbeschadet des Embargos erteilt werden könne. Die Beschränkungen der Embargo-VO würden daher nicht für Altverträge gelten. Die Privilegierung von Altverträgen diene dem Grundsatz des Vertrauensschutzes sowie der Verhältnismäßigkeit und verwirkliche den Grundsatz „pacta sunt servanda“. Entsprechendes ergebe sich aus Art. 2 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 3 des Beschlusses 2014/512/GASP. Schließlich ließen sich auch im nationalen Recht in § 76 Abs. 11 i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 12 AWV Ausnahmeregelung für Altverträge finden. Würden demnach die Embargo-VO und der Beschluss 2014/512/GASP auf Altverträge aber keine Anwendung finden, sei für diese das Tatbestandsmerkmal „Waffenembargo“ des Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO auch nicht erfüllt. Hilfsweise liege ein Ermessensausfall vor. Die Beklagte habe erst im Widerspruchsbescheid Ermessenserwägungen angestellt, wobei lediglich Aspekte des Vertrauensschutzes Berücksichtigung gefunden hätten. Eine Korrektur der Ermessensausübung sei im gerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO nicht mehr möglich. Hilfsweise sei die Unterrichtung ermessensfehlerhaft. Bei hinreichender Berücksichtigung ihrer Interessen wäre das Ermessen sogar auf „Null“ reduziert. Ihr Vertrauen in die Ausfuhrfähigkeit sei angesichts ihrer konkretisierten, eigentumsrechtlichen Rechtsposition besonders schutzwürdig. Das Ausfuhrvorhaben habe erhebliche wirtschaftliche Bedeutung. Weiterhin hätte der Verstoß gegen den Beschleunigungsgrundsatz berücksichtigt werden müssen. Hilfsweise habe sie einen Anspruch auf Erteilung der Ausfuhrgenehmigung. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 EG Dual-Use-VO könne eine Ausfuhrgenehmigung nur versagt werden, wenn überhaupt eine Genehmigungspflicht bestanden habe. Dies sei aber angesichts der rechtswidrigen Unterrichtung und des nur für Neuverträge geltenden Embargos schon nicht der Fall. Jedenfalls hätte unter Zugrundelegung der in Art. 12 EG Dual-Use-VO aufgeführten Kriterien eine Ausfuhrgenehmigung erteilt werden müssen. Denn das Proliferationsrisiko und militärische Gefährdungspotential der Schiffsverstellpropelleranlagen als nicht gelistetes Gut seien gering. Durch die Ausfuhr werde kein relevanter Beitrag zu den militärischen Kapazitäten der Russischen Föderation geleistet. Vielmehr handele es sich bei diesen um hochwertiges Ausstattungsgut im zivilen Bereich etwa für Luxusjachten, große Passagierschiffe und Fähren. Schließlich verfüge die Russische Föderation selbst über die Basistechnologien und auch über andere Bezugsquellen. Letztlich sollen die Schiffsverstellpropelleranlagen in Boote der Küstenwache und Grenzschutztruppen eingebaut werden, die nicht dem russischen Militär unterstünden. Darüber hinaus hätte die Beklagte im Rahmen der Ermessensentscheidung ihr erhebliches wirtschaftliches Interesse an der Ausfuhr, welche existentielle Bedeutung habe, berücksichtigen müssen. Schließlich habe die Beklagte ihre Amtspflicht zur beschleunigten Bearbeitung verletzt. Hätte Sie über die Anträge zügig entschieden, wäre die Ausfuhr nicht genehmigungspflichtig gewesen. Allein aufgrund der langen Verfahrensdauer und des dann zwischenzeitlich eingetretenen Embargos habe es zu der Unterrichtung und Untersagung der Ausfuhr kommen können. Insoweit habe die Beklagte den Wegfall eines konkretisierten, von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten geldwerten Anspruches verursacht. Ihr Vertrauen sei besonders schutzwürdig, da die Beklagte in der Vergangenheit für die Lieferung entsprechender Schiffsverstellpropelleranlagen an die russische Küstenwache Nullbescheide erteilt habe. Die Embargo-VO enthalte keine zwingenden Gründe für eine veränderte Bewertung der Ausfuhr. Es stünden keine hinreichend gewichtigen öffentlichen Belange der Ausfuhr entgegen. Im Gegenteil, durch die Versagung der Ausfuhr könnten zudem mittelbar auch öffentliche Belange gefährdet werden, da sie als Schlüssellieferantin der deutschen Marine deren Kampfschiffe ausstatte. Werde ihr Unternehmensbereich der Schiffsverstellpropelleranlagen nun aber durch die Untersagung derart geschädigt, dass ein wirtschaftlicher Weiterbetrieb nicht mehr möglich sei, sei die Belieferung der deutschen Marine gefährdet. Höchsthilfsweise mache sie einen Ermessensfehlgebrauch und einen Anspruch auf Neubescheidung geltend.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 22. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …) zu verpflichten, der Klägerin den mit Schreiben vom 31. März 2014 beantragten Nullbescheid zu erteilen,
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des von Nr. 2 des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 22. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …) zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Nullbescheid zu erteilen;
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 22. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …) zu verpflichten, der Klägerin den mit Schreiben vom 19. März 2014 beantragten Nullbescheid zu erteilen,
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung von Nr. 2 des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 22. Oktober 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …) zu verpflichten, der Klägerin den beantragen Nullbescheid zu erteilen;
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 12. November 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …) zu verpflichten, der Klägerin den mit Schreiben vom 24. Juni 2014 beantragten Nullbescheid zu erteilen,
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des von Nr. 2 des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 12. November 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …) zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Nullbescheid zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an der Ansicht fest, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung eines Nullbescheides oder einer Ausfuhrgenehmigung hat. Die Voraussetzungen einer Unterrichtung nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO und die Konstituierung einer Genehmigungspflicht seien erfüllt. Sie habe entsprechend der ständigen Verwaltungspraxis die Unterrichtung nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO vorgenommen, da nach Art. 12 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 EG Dual-Use-VO die Ausfuhr nicht zu genehmigen gewesen sei. Bei der Entscheidung über den Antrag sei nicht auf die Rechtslage zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses oder der Antragstellung abzustellen, sondern auf den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung, so dass die durch das Waffenembargo eingetretene Rechtsänderung miteinzubeziehen sei. Demnach sei Russland als Waffenembargoland im Sinne des Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO anzusehen. Hieran ändere Art. 2 Abs. 4 des Beschlusses 2014/512/GASP nichts. Diese Regelung stelle lediglich eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot dar. Ein genereller Vorrang des Altvertragsprivilegs vor dem Sanktionszweck sei damit nicht bezweckt. Zwar enthalte die Embargo-VO keine Regelung zur Ausfuhr nicht gelisteter Güter. Hieraus könne jedoch nicht abgeleitet werden, dass nicht gelistete Güter nicht beschränkt werden könnten. Die allgemeinen exportkontrollrechtlichen Vorschriften, insbesondere Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO blieben jedenfalls unberührt. Auch sei eine militärische Endverwendung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 2 EG Dual-Use-VO bei den streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen gegeben, da diese in Patrouillenboote des Typs NOPV 22160 sowie in Küstenwachboote, die aufgrund ihrer Bewaffnung als Rüstungsgut im Sinne der Position 0009a des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste bzw. Nr. ML 9a der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union anzusehen seien, eingebaut werden sollten. Schließlich sei die Versagung der Ausfuhrgenehmigung ebenfalls rechtmäßig. Die Ausfuhr könne im Rahmen einer Einzelfallentscheidung nach Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen abgelehnt werden. Sie habe alle Umstände des Einzelfalles, einschließlich der klägerischen Interessen an der Erfüllung eines vor dem 1. August 2014 geschlossenen Vertrages berücksichtigt. Dabei sei zu beachten, dass entgegen dem klägerischen Vorbringen die Ausfuhr nicht gelisteter Güter nicht grundsätzlich weniger kritisch sei, vielmehr komme es auf den Endverwender und die konkrete Endverwendung an. Bei den streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen handele es sich um das Hauptantriebssystem von bewaffneten, militärischen Schiffen, namentlich von Patrouillenbooten des Typs NOPV 22160. Diese seien mit einer Kanone des Kalibers 57 mm, schweren Maschinengewehren, Luftabwehrsystemen, zwei Torpedorohren sowie einem Uran E-Anti-Schiff Raketensystem ausgestattet und böten Platz für 80 Marinesoldaten. Diese Schiffe könnten sowohl zur Bekämpfung von Flug- und Seezielen als auch zur Bekämpfung von Bodenzielen genutzt werden. Weiterhin sollten die Schiffsverstellpropelleranlagen in Küstenwachboote eingebaut werden, die typischerweise mit Maschinengewehren und einer Kanone des Kalibers 30-40 mm bewaffnet seien. Die streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen leisteten einen wesentlichen Beitrag zur Steigerung der Manövrierbarkeit der Schiffe. Ohne diese Hauptantriebssysteme seien die Patrouillenboote nicht einsatzfähig. Nach Art. 12 EG Dual-Use-VO seien die Verpflichtungen und Bindungen, die die Bundesregierung als Mitglied von internationalen Nichtverbreitungsregimen und Ausfuhrkontrollvereinbarungen übernommen habe, zu beachten. Vor dem Hintergrund der durch die russische Regierung veranlassten erheblichen Verletzungen der Souveränität und der territorialen Unversehrtheit anderer Staaten würde die Erteilung der Ausfuhrgenehmigung im konkreten Fall eine erhebliche Gefährdung der auswärtigen Beziehungen bedeuten. Zugleich könne der Vorwurf erhoben werden, die Bundesregierung komme ihren aus dem Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern resultierenden Pflichten nicht nach. Zudem verfolge die Bundesregierung gegenüber Waffenembargoländern eine besonders restriktive Exportkontrollpolitik. Ein gesteigerter Vertrauensschutz aufgrund der in der Vergangenheit getroffenen Exportentscheidungen mit der Folge eines Anspruches auf Fortführung dieser Entscheidungspraxis bestehe grundsätzlich nicht. Zumal angesichts der Handlungen der russischen Regierung es hier zu einer erheblichen Änderung der Sach- und Rechtslage gekommen sei. Auch begründe die von der Klägerin angeführte vermeintlich lange Bearbeitungsdauer keinen Vertrauensschutz. Angesichts des sich krisenhaft entwickelnden Verhältnisses zu Russland hätte es der Klägerin bewusst sein müssen, dass eine sorgfältige außen- und sicherheitspolitische Bewertung des Antrags unter Beteiligung der zuständigen Ministerien erforderlich gewesen sei. Im Rahmen einer Gesamtabwägung könne den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin und dem Umstand, dass die Verträge vor der Anordnung des Embargos geschlossen worden seien, keine überwiegende Bedeutung beigemessen werden, so dass sie gegenüber den außen- und sicherheitspolitischen Interessen zurückzutreten hätten. Vor diesem Hintergrund seien die Entscheidungen auch nicht ermessensfehlerhaft, insbesondere seien die tragenden Erwägungen zu erkennen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den der vorgelegten Behördenakten, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet. Die Bescheide des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 22. Oktober 2014 (BAFA-Nr. …), vom 22. Oktober 2014 (BAFA-Nr. …) und vom 12. November 2014 (BAFA-Nr. …) in der Fassung der Widerspruchsbescheide jeweils vom 7. Juni 2016 (BAFA-Nr. …, BAFA-Nr. …, BAFA-Nr. …) sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Nullbescheide.
Nach § 1 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) ist der Güter-, Dienstleistungs-, Kapital , Zahlungs- und sonstige Wirtschaftsverkehr mit dem Ausland grundsätzlich frei; er unterliegt jedoch Einschränkungen durch Gesetze oder Rechtsverordnungen sowie durch zwischenstaatliche Vereinbarungen oder durch Rechtsvorschriften von Organen zwischenstaatlicher Einrichtung. Hierzu gehört auch die Verordnung (EG) 428/2009 vom 5. Mai 2009 (Abl. L 134/1 [EG Dual-Use-VO]) und die Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen gegen Russland (Abl. L 229/3 [Embargo-VO]), umgesetzt durch § 74 Abs. 1 Nr. 12 Außenwirtschaftsverordnung (AWV).
Die Unterrichtung nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO war rechtmäßig. Danach ist die Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, die nicht in Anhang I aufgeführt sind, auch genehmigungspflichtig, wenn gegen das Käuferland oder das Bestimmungsland ein Waffenembargo verhängt wurde und wenn der Ausführer von der zuständigen Behörde unterrichtet worden ist, dass diese Güter ganz oder teilweise für eine militärische Endverwendung bestimmt sind oder bestimmt sein können.
1. Im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bestand aufgrund des Beschluss 2014/512/GASP (Abl. L 229/13), der Embargo-VO und § 74 Abs. 1 Nr. 12 AWV gegen Russland als Käuferland ein Waffenembargo und war damit das Tatbestandsmerkmal „Waffenembargo“ im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EG Dual-Use-VO erfüllt.
a) Die zuständige Behörde hat diejenige Sach- und Rechtslage ihrer Prüfung und Entscheidung zugrunde zu legen, die im Zeitpunkt der angefochtenen Behördenentscheidung (ggf. in Gestalt des Widerspruchsbescheids) maßgebend ist. Demnach sind auch Veränderungen der Sach- und Rechtslage von ihr zu berücksichtigen, die während des Verwaltungsverfahrens eintreten. Anderes gilt nur, wenn sich aus dem anzuwendenden materiellen Recht (ausnahmsweise) etwas anderes ergibt. Das hier einschlägige materielle Recht, der Beschluss 2014/512/GASP, die Embargo-VO und § 74 Abs. 1 Nr. 12 AWV sowie die EG Dual-Use-VO, weisen keine Regelung auf, die es rechtfertigen könnte, für die Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO auf einen anderen Zeitpunkt – etwa den der Antragstellung oder gar auf den des Vertragsabschlusses – als den der letzten Behördenentscheidung abzustellen.
b) Das Tatbestandsmerkmal „Waffenembargo“ ist erfüllt.
Unter einem Waffenembargo versteht man nach allgemeinem Sprachverständnis Beschränkungen im Außenwirtschaftsverkehr im Hinblick auf Handlungen und Rechtsgeschäfte mit Waffen, Munition und sonstige Rüstungsgütern.
Nach Art. 2 des Beschluss 2014/512/GASP wird der unmittelbare oder mittelbare Verkauf, die unmittelbare oder mittelbare Lieferung, Verbringung oder Ausfuhr von Rüstungsgütern und zugehörigen Gütern aller Art, einschließlich Waffen und Munition, Militärfahrzeugen und -ausrüstung, paramilitärischer Ausrüstung und entsprechenden Ersatzteilen nach Russland, untersagt. Nach § 74 Abs. 1 Nr. 12 AWV sind der Verkauf, die Ausfuhr und die Durchfuhr von in Teil I Abschnitt A der Ausfuhrliste erfassten Gütern, namentlich Waffen, Munition und Rüstungsmaterial, nach Russland verboten.
Nach dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EG Dual-Use-VO kommt es nicht auf die Frage an, ob das Waffenembargo die Ausfuhr nicht gelisteter Güter und die Erfüllung von Verträgen, die vor dem Inkrafttreten des Embargos geschlossen worden sind (sog. Altverträge), von ihrem Anwendungsbereich – wie die Klägerin vorträgt – ausnimmt oder doch erfasst. Es kommt allein auf das Bestehen eines Waffenembargos an.
Ungeachtet dessen, wäre eine Auslegung von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EG Dual-Use-VO dahingehend, wonach ein „Waffenembargo für nicht gelistete Güter“ vorausgesetzt ist, schon mit dem Wort „Waffenembargo“ nicht vereinbar. Denn ein Waffenembargo erfasst – wie bereits angeführt – Handlungen und Rechtsgeschäfte mit Waffen, Munition und Rüstungsgütern. Schließlich wäre ein solches Verständnis mit dem Sinn und Zweck des Art. 4 EG Dual-Use-VO, der eine verwendungsbezogene Kontrolle von explizit nicht gelisteten Gütern, d.h. eine catch-all-Kontrolle normiert, nicht vereinbar und ließe die Vorschrift ins Leere laufen.
Auch Altverträge sind vom Anwendungsbereich des Waffenembargos erfasst. Zwar weist die Klägerin zutreffend auf die Regelungen zu Altverträgen in Art. 2 Abs. 4, Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 Abs. 4 Beschluss 2014/512/GASP, Art. 2 Abs. 3, Art. 3 Abs. 5, Art. 4 Abs. 4 Embargo-VO und § 76 Abs. 11 Nr. 1 AWV hin. Hiernach gelten die Verbote unbeschadet der Erfüllung von Verträgen oder Vereinbarungen, die vor dem 1. August 2014 geschlossen wurden, bzw. können die zuständigen Behörden Genehmigungen erteilen, wenn durch die Ausfuhr eine Verpflichtung aus einem Vertrag oder einer Vereinbarung erfüllt wird, der bzw. die vor dem 1. August 2014 geschlossen wurde. Allerdings lässt sich hieraus keine Bereichsausnahme für Altverträge ableiten. Vielmehr wird die Möglichkeit zu einer Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot ermöglicht. Wären Altverträge grundsätzlich vom Waffenembargo nicht erfasst, hätte es keines Erfüllungsverbotes bedurft, wie es in Art. 7 des Beschlusses 2014/512/GASP und Art. 11 der Embargo-VO geregelt ist. Hiernach sollen Forderungen im Zusammenhang mit Verträgen oder Geschäften, deren Erfüllung bzw. Durchführung von den mit dem Embargo verhängten Maßnahmen unmittelbar oder mittelbar, ganz oder teilweise berührt wird, einschließlich Schadensersatzansprüchen und ähnlichen Ansprüchen, wie etwa Entschädigungsansprüche oder Garantieansprüche, nicht erfüllt werden, sofern sie von bestimmten – tatbestandlich – aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen geltend gemacht werden. Damit wird ein Verbot zur Erfüllung von Schadensersatzansprüchen von Vertragspartnern, die sich auf die Nichterfüllung von Verträgen wegen des Embargos stützen, normiert.
2. Die streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen sind nicht gelistete Güter mit doppeltem Verwendungszweck; sie werden sowohl in der zivilen als auch in der militärischen Schifffahrt eingesetzt und sind aufgrund ihrer Leistungen von weniger als 30 MW (vgl. Nummer 8A002o2a des Anhangs I der EG Dual-Use-VO) nicht von Anhang I der EG Dual-Use-VO erfasst.
Die Schiffsverstellpropelleranlagen sind im Sinne des Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO für eine militärische Endverwendung bestimmt. Als militärische Endverwendung gilt unter anderem nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a EG Dual-Use-VO der Einbau in militärische Güter, die in der Militärliste der Mitgliedsstaaten aufgeführt sind. Ausweislich der Antragsunterlagen der Klägerin sollen die streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen zum einen in Schiffe der Russischen Föderation für die Küstenwache/Grenzschutztruppen eingebaut werden. Zum anderen sollen sie in Patrouillenboote des Typs NPOV 22160 der Russischen Marine eingebaut werden. Die Beklagte hat insoweit ausgeführt, dass Patrouillenboote des Typs NOPV 22160 mit einer Kanone des Kalibers 57 mm, schweren Maschinengewehren, Luftabwehrsystemen, zwei Torpedorohren sowie einem Uran E-Anti-Schiff Raketensystem ausgestattet sind und Platz für 80 Marinesoldaten bieten und dass die Küstenwachboote typischerweise mit Kanone des Kalibers 30-40 mm bewaffnet sind. Diese Schiffe sind nach Nummer ML 9a der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union und nach Teil I Abschnitt A Position 0009a der Ausfuhrliste gelistet.
3. Ob Art. 4 Abs. 2 EG Dual-Use-VO der zuständigen Behörde ein Ermessen eröffnet, bedarf vorliegend keiner Klärung. Die Beklagte hat jedenfalls eine Ermessensentscheidung getroffen.
Die Beklagte hat in ihren Bescheiden angeführt, dass die Bundesregierung gegenüber der Russischen Föderation eine besonders restriktive Exportpolitik in Bezug auf Güter, die in einem rüstungstechnischen bzw. militärischen Kontext stehen, verfolge. Diese restriktive Exportpolitik gestatte keine Lieferungen von Gütern, die irgendeinen auch gegebenenfalls nur teilweisen Beitrag zu den militärischen Kapazitäten der Russischen Föderation leisteten. Diese Gründe überwögen die individuellen Interessen an der Vornahme der Lieferung. Die grundsätzliche Freiheit des Außenhandelsverkehrs müsse beschränkt werden.
In ihren Widerspruchsbescheiden vom 7. Juni 2016 wies die Beklagte einen mit klägerischem Widerspruch geltend gemachten Nicht- oder Fehlgebrauch des behördlichen Ermessens von sich. Die Beklagte hat dabei sehr dezidiert das Vorbringen in den klägerischen Widersprüchen im Sachbericht aufgenommen. Zur rechtlichen Bewertung führte sie an, die Altvertragsklausel der Embargo-VO dürfe zwar auch im Falle nicht gelisteter Güter im Rahmen der Ermessensentscheidung berücksichtigt werden, jedoch bestehe kein Anspruch auf Privilegierung. Sie habe ausreichend zum Ausdruck gebracht, dass im Rahmen der Entscheidung nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. b der EG Dual-Use-VO die gegen Russland bestehenden Sanktionen zu berücksichtigen und die Ausfuhr des streitgegenständlichen Guts besonders kritisch zu bewerten seien. Eine Verletzung des Gebots zur zügigen Antragsbearbeitung sei nicht ersichtlich. Ein Vertrauensschutz aufgrund der vorangegangenen Ausfuhren komme angesichts der veränderten Rechtslage nicht in Betracht. Auch wenn die Ausfuhrgeschäfte für die Klägerin von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung seien, sei ein überwiegendes volkswirtschaftliches Interesse an der Vornahme der Ausfuhrgeschäfte nicht zu erkennen.
Die rechtlichen Ausführungen der Beklagten in den angegriffenen Bescheiden sind damit angesichts der Komplexität und Vielschichtigkeit der Rechtslage und den politischen Implikationen äußert knapp gehalten. Sie lassen allerdings die wesentlichen Erwägungen erkennen. Ein Fall des Ermessensausfalls ist nicht gegeben.
Nach § 114 Satz 2 VwGO sind bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung auch die von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren ergänzenden Ausführungen zu berücksichtigen. Unzulässig ist das Nachschieben von Ermessenserwägungen im Prozess nur dann, wenn diese den angefochtenen Bescheid in seinem Wesen ändern, wenn Umstände einbezogen werden, die zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt noch nicht vorgelegen haben oder wenn die Rechtsverteidigung des Betroffenen beeinträchtigt wird, etwa dadurch, dass die Behörde nicht hinreichend bestimmt zu erkennen gibt, welche Erwägungen denn nun letztlich maßgeblich und vom Gericht zu prüfen sein sollten (zum Ganzen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 1 C 14.10 –, juris, Rn. 9 ff., insbes. Rn. 11 und 18; Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 32 ff.; Beschluss vom 15. Mai 2014 – 9 B 57.13 –, juris, Rn. 11). Demnach betrifft § 114 Satz 2 VwGO lediglich die Ergänzung, nicht aber die erstmalige Betätigung des Ermessens im Falle eines zunächst vorliegenden Ermessensausfalls (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 - 1 C 20.05 -, juris, Rn. 22). Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen verwiesen.
II.
Die Versagung der Erteilung der Ausfuhrgenehmigung für die Schiffsverstellpropelleranlagen war gemäß Art. 13 Abs. 1 EG Dual-Use-VO rechtmäßig.
Nach Art. 13 Abs. 1 EG Dual-Use-VO können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung verweigern. Wie aus dem Wort „können“ in Art. 13 Abs. 1 EG Dual-Use-VO folgt, steht die Verweigerung der Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung im Ermessen der nationalen Behörde.
Eine rechtliche Überprüfung der Versagung der Genehmigung kommt nur im Hinblick auf Ermessensüberschreitung, Ermessensnichtgebrauch und Ermessensfehlgebrauch in Betracht, wie sie in § 114 VwGO angelegt ist. Im Rahmen dieser Überprüfung sind die nationalen Gerichte gehalten, den mit der EG Dual-Use-VO befassten Behörden einen Bewertungsspielraum einzuräumen, sowie ihn die meisten Rechtsverordnungen bei der Bewertung außen- und sicherheitspolitischer Sachverhalte anerkennen (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 8. Mai 2003 – 1 E 3273/02 –, juris, Rn. 35; Urteil vom 14. Mai 2009 – 1 K 2533/08.F –, juris, Rn. 28).
Nach diesem Maßstab ist die von der Beklagten getroffene Entscheidung nicht zu beanstanden.
1. Nach Art. 13 Abs. 1 EG Dual-Use-VO hat die Behörde das Ermessen auszuüben „in Übereinstimmung mit dieser Verordnung“. Hiermit ist in erster Linie die Pflicht zur Berücksichtigung der in Art. 12 EG Dual-Use-VO genannten Kriterien gemeint.
Nach Art. 12 Abs. 1 EG Dual-Use-VO berücksichtigen die Mitgliedsstaaten bei der Entscheidung, ob eine Einzel- oder Globalausfuhrgenehmigung erteilt wird, alle sachdienlichen Erwägungen, und zwar unter anderem folgende Punkte:
Buchst. a) die Verpflichtungen und Bindungen, die jeder Mitgliedstaat als Mitglied der jeweiligen internationalen Nichtverbreitungsregime und Ausfuhrkontrollvereinbarungen oder durch die Ratifizierung einschlägiger internationaler Verträge übernommen hat;
Buchst. b) ihre Verpflichtungen im Rahmen von Sanktionen, die aufgrund eines Beschlusses des Rates oder eines vom Rat festgelegten Gemeinsamen Standpunkts oder aufgrund einer Entscheidung der OSZE oder aufgrund einer verbindlichen Resolution des VN-Sicherheitsrats verhängt wurden;
Buchst. c) Überlegungen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik, einschließlich der Aspekte, die vom Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern; (…)
Bei der Bewertung und Gewichtung dieser in Art. 12 EG Dual-Use-VO aufgeführten außen- und sicherheitspolitischen Sachverhalte kommt der zuständigen Behörde eine Einschätzungsprärogative unter Zugrundelegung sachlich vertretbarer Kriterien zu. Es handelt sich um eine sog. weite politische Einschätzungsprärogative der Behörde bzw. der Bundesregierung, die von Verfassungs wegen auch nicht zu beanstanden ist, da die auswärtigen Beziehungen zu einem Bereich gehören, in dem der Bundesregierung allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens eingeräumt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1991 – 2 BvR 374/90 –, juris, Rn. 11). Beurteilungsspielräume dieser Art sind von den Gerichten nur beschränkt daraufhin überprüfbar, ob die zuständige Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Bewertung einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere keine in sich widersprüchliche Einschätzung vorgenommen hat (HessVGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, juris).
Das Gericht geht in Überstimmung mit der Beklagten davon aus, dass eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland unter anderem dann anzunehmen ist, wenn die Bundesregierung ihre Verpflichtung als Mitglied von internationalen Nichtverbreitungsregimen und Ausfuhrkontrollvereinbarungen, keinen Beitrag zur Entwicklung und Steigerung von militärischem Potential im Zusammenhang mit konventionellen Rüstungsgütern zu leisten, missachtet sowie wenn die Lieferung nicht mit dem gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 (Abl. L 335/100) vereinbar ist (HessVGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, juris).
Eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen liegt vor, wenn die Bundesrepublik Deutschland durch Rechtsgeschäfte oder Handlungen in eine Lage gebracht wird, die es ihr unmöglich macht oder ernsthaft erschwert, der Wahrung ihrer Interessen an den Beziehungen zu anderen Staaten und internationalen Organisationen gerecht zu werden. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Bundesrepublik Deutschland aufgrund der Ausfuhr international starke Missbilligung erfährt und ihr guter Ruf als verlässlicher Partner mit effektivem Exportkontrollsystem in Zweifel gezogen wird. Allerdings ist nicht jede negative Reaktion z.B. eines anderen Staates als erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen anzusehen. Notwendig ist eine schwerwiegende Beeinträchtigung der eigenen Interessen der Bundesrepublik Deutschland. Bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffes der erheblichen Gefährdung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland kommt der Bundesregierung – wie bereits aufgezeigt – eine Einschätzungsprärogative zu (HessVGH, Beschluss vom 26. Juli 2013 - 6 A 84/13.Z –, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 29. November 2012 – 1 K 675/12.F –, juris).
Die Beklagte hat für den vorliegenden Fall unter anderem geltend gemacht, dass angesichts der weiterhin besorgniserregenden Situation in der Ukraine, der gestiegenen Präsenz der russischen Marine im Schwarzen Meer und im Mittelmeer zum Einsatz im Syrien-Konflikt sowie der latenten Spannung in den Außenbeziehungen Russlands zur Europäischen Union die Erteilung einer Genehmigung geeignet wäre, die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden und den Vorwurf zu begründen, dass sie ihren internationalen Verpflichtungen nicht hinreichend nachkomme.
Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass vergleichbare Verletzungen der Souveränität und territorialen Integrität anderer Staaten künftig erfolgen oder russische Schiffe im Zusammenhang mit anderen militärischen Aktivitäten Russlands, etwa im Syrien-Konflikt, eingesetzt würden und auf diese Weise bestehende Spannungen und Konflikte verschärfen würden bzw. zur Durchsetzung von Gebietsansprüchen führen könnten. Nach öffentlich zugänglichen Quellen seien Patrouillenboote Teil des vor Syrien kreuzenden russischen Marineverbandes und dienten dessen Schutz.
Schließlich bedeute die Erteilung der Ausfuhrgenehmigung auch einen offensichtlichen Verstoß gegen die eigenen maßgeblichen Grundsätze der Exportpolitik.
Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Ausfuhr der Schiffsverstellpropelleranlagen weder mit den politischen Grundsätzen der Bundesregierung noch mit dem Gemeinsamen Standpunkt vereinbar wäre. Die Bundesregierung müsste sich Vorwürfen aussetzen, dass sie ihre Exportkontrollpraxis weder an den eigenen Grundsätzen noch an den gemeinsamen Regeln der Europäischen Union ausrichte und damit kein verlässlicher Partner mit einem effektiven Exportkontrollsystem wäre. Dies wäre geeignet, eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Glaubwürdigkeit der Bundesrepublik Deutschland zu begründen und eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen herbeizuführen.
2. Die in Art. 12 Abs. 1 EG Dual-Use-VO aufgeführten sachdienlichen Erwägungen sind nicht abschließend („unter anderem“) benannt. Im Rahmen der Ermessensentscheidung hat die zuständige Behörde daher auch das individuelle Interesse des Wirtschaftsteilnehmers an der Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung zu berücksichtigen. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Außenhandelsfreiheit, der seitens des Europäischen Gerichtshofes als Teil der allgemeinen Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung anerkannt ist (EuGH, Urteil vom 17. Oktober 1995 – C-70/94 –, juris; VG Frankfurt, Urteil vom. 5. Dezember 1996 – 1 E 3838/93 –, AW-Prax 1997, 201-202). Weiterhin ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, der zum Bestand der gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze gehört (EuGH, Urteil vom 19. Juni 1980 – C-41/79 –, juris).
a) Demnach war bei der Ermessensentscheidung zu beachten, dass die hier in Rede stehenden Lieferungen der Erfüllung von Verträgen dienen, die vor dem 1. August 2014 geschlossen worden sind.
Nach dem Beschluss 2014/512 GASP gelten die Verbote unbeschadet der Erfüllung von Verträgen, die vor dem 1. August 2014 geschlossen wurden. Nach Art. 2 Abs. 2 Embargo-VO können die zuständigen Behörden eine Genehmigung erteilen, wenn durch die Ausfuhr eine Verpflichtung aus einem Vertrag oder einer Vereinbarung erfüllt wird, der bzw. die vor dem 1. August 2014 geschossen wurde. Nach § 76 Abs. 1 i.V.m. Abs. 11 AWV können der Verkauf, die Ausfuhr, die Durchfuhr oder Handels- und Vermittlungsgeschäfte von Gütern, deren Lieferung der Erfüllung von Verträgen oder Vereinbarungen dient, die vor dem 1. August 2014 geschlossen wurden, genehmigt werden.
Die Auslegung der Altvertragsklausel muss – wie immer bei der Auslegung von Rechtsnormen – vom Wortlaut ausgehen. Gleichzeitig ist der Sinn und Zweck der Vorschrift zu erforschen, wobei systematische und teleologische Auslegungsmethoden nebeneinander zur Anwendung kommen (vgl. HessVGH, Urteil vom 14. Oktober 2009 – 6 A 2113/08 –, juris, Rn. 49). Ferner ist zu berücksichtigen, dass Ausnahmevorschriften – wie die Altvertragsklausel – eng auszulegen sind (vgl. EuGH, Urteil vom 23. Oktober 2014 – C-302/13 –, juris, Rn. 27; Schlussanträge GA Bobek v. 27. Oktober 2016 – C-551/15 –, juris, Rn. 44).
Zwar sind die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes Teil der Unionsrechtsordnung. Sie müssen daher von den Unionsorganen, aber auch von den Mitgliedstaaten bei der Ausübung der Befugnisse, die ihnen die Unionsvorschriften übertragen, beachtet werden (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Dezember 2015 – C-427/14 –, juris, Rn. 30). In diesem Sinne dient die Altvertragsklausel dem Bestandsschutz. Gleichwohl ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte davon ausgeht, dass Altverträge nicht zwingend zu privilegieren sind. Die Formulierung im GASP-Beschluss enthält die Klarstellung, dass die Verbote unabhängig von der Erfüllung von Altverträgen bestehen bleiben („gelten unbeschadet“). Nach der Embargo-VO und § 76 AWV steht die Erfüllung von Altverträgen unter einem Genehmigungsvorbehalt und damit im Ermessen der Behörde („können“). Insoweit war zu berücksichtigen, dass eine Altvertragsprivilegierung die beabsichtigte Beugefunktion des gegen Russland verhängten Embargos empfindlich beeinträchtigt hätte und damit auch die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Union und ihrer Mitgliedstaaten beeinträchtigt wäre. Auch ist es nicht zu beanstanden, wenn die Bundesregierung die ihr eingeräumte Einschätzungsprärogative dahingehend in Anspruch nimmt, ihre nationale Außenwirtschaftspolitik in eigenständiger Weise auszurichten und etwa an den weiterhin geltenden Grundsätzen des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP vom 8. Dezember 2008 zu orientieren. Art. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP, der nach wie vor gilt, bestimmt ausdrücklich, dass das Recht der Mitgliedstaaten, auf nationaler Ebene eine restriktivere Politik zu verfolgen, unberührt bleibt (HessVGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, juris; VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 26. August 2014 – 5 L 2135/14.F –, juris).
b) Die streitgegenständlich Schiffsverstellpropelleranlagen weisen ein (militärisches) Gefährdungspotential auf. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob die Küstenwache oder der Grenzschutz formal dem Militär unterstellt oder zugeordnet sind. Maßgebend ist das Potential des auszuführenden Gutes.
Zwar hat die Klägerin erläutert, dass die im Streit befindlichen Schiffsverstellpropelleranlagen nicht als besondere hochtechnologische Produkte zu bewerten seien. Sie seien mit sog. Regalware gleichzusetzen und könnten auch in anderen Ländern hergestellt und in die Russische Föderation geliefert werden. Allerdings hat sie zugleich ausgeführt, im Rahmen der Partnerschaft mit der Russischen Föderation im Jahr 2008 mit der Entwicklung einer Verstellpropellanlage für den Prototypen eines russischen Grenzschutzbootes beauftragt worden zu sein. Der Prototyp habe sich bewährt, so dass es zu einer über Jahre angelegten Zusammenarbeit gekommen sei (S. 4 f. der Klagebegründung vom 31. Oktober 2016 = Bl. 137 f. d.A.). Insoweit spricht Vieles dafür, dass auch die streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen den Bedürfnissen der Russischen Föderation entsprechend gefertigt sind. Auch ist festzustellen, dass die streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen – im Vergleich zu konventionellen Propellern mit fester Steigung – eine verbesserte Manövrierbarkeit ermöglichen, in dem der Antrieb bei laufendem Schiffsmotor von „voraus“ auf „zurück“ umgesteuert werden kann, was mit erheblicher Zeitersparnis verbunden ist, da die Maschine nicht mehr gestoppt, und auch nicht auf Mindestdrehzahl heruntergefahren werden muss. Auch ist die Effizienz bei unterschiedlichen Geschwindigkeiten erhöht.
Schließlich macht es keinen Unterschied, ob die Ausfuhr von Gütern beantragt wird, die in dem Land kaum oder nur unter Schwierigkeiten beschafft werden können oder aber ohne weiteres zur Verfügung stehen. Auch unter Berücksichtigung dieser Umstände bleibt es aus der Sicht des Gerichts aber dabei, dass mit den von der Klägerin aus Deutschland zu liefernden Schiffsverstellpropelleranlagen eine eindeutige Ursache gesetzt würde, um mit diesen Gütern eine militärische Nutzung und letztlich Steigerung der militärischen (Leistungs-)Fähigkeit zu fördern. Dies ließe sich klar und eindeutig auf Deutschland zurückführen (HessVGH, Beschluss vom 10. April 2014 – 6 A 2077/13.Z –, juris).
c) Einen Verstoß gegen das Beschleunigungsgebot liegt nicht vor.
Auch unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative und des Beurteilungsspielraums sowie der Abstimmung mit verschiedenen Ressorts ist die Beklagte verpflichtet, das Genehmigungsverfahren, welches mit der Antragstellung durch den Wirtschaftsbeteiligten in Gang gesetzt wird, entsprechend dem Beschleunigungsgebot des § 10 Satz 2 VwVfG durchzuführen und mit einer Bescheidung abzuschließen (VG Frankfurt, Urteil vom 23. Juni 2016 – 5 K 3718/15.F –, juris, Rn. 33).
Im Rechtsstaat hat jede Behörde die Amtspflicht, Anträge mit der gebotenen Beschleunigung zu bearbeiten und, sobald deren Prüfung abgeschlossen ist, ungesäumt zu bescheiden (hierzu etwa BGH, Urteil vom 23. März 1959 – III ZR 207/57 –, juris, Rn. 21; Urteil vom 11. Januar 2007 – III ZR 302/05 –, juris, Rn. 17). Verletzt ist die Pflicht zur zügigen Sachbearbeitung und zur raschen Sachentscheidung, wenn die Entscheidung über den Antrag über die angemessene Bearbeitungszeit hinaus unverhältnismäßig verzögert wird (BGH, Urteil vom 12. Juni 2008 – III ZR 38/07 –, juris, Rn. 12 f.). Ein rechtfertigender Grund für eine Verzögerung kann aber darin bestehen, dass die Sachaufklärung besonders umfangreich und schwierig ist und dass Stellungnahmen anderer Behörden eingeholt werden müssen (vgl. Papier/Shirvani, in: MüKo zum BGB, 7. Aufl. 2017, § 839 Rn. 217).
Hieran gemessen sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Anspruch auf einen positiven Nullbescheid dadurch vereitelt oder dass die Entscheidung bis zum Erlass des Embargos hinausgeschoben wurde. Das Gericht vermag ein Herauszögern einer Entscheidung von Seiten der Beklagten nicht zu erkennen. Angesichts der sich verändernden politischen Situation in dem Krim-Konflikt und der Verurteilung des Vorgehens der Russischen Föderation durch die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union war eine eingehende Prüfung angezeigt. Die Klägerin konnte daher nicht davon ausgehen, dass es sich bei der Bescheidung um eine bloße Formalität handelt. Vielmehr hat die Beklagte die Klägerin ausdrücklich darauf hingewiesen, dass noch Klärungsbedarf besteht. So ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte zur Bearbeitung der Anträge bei der Klägerin noch Unterlagen und Angaben nachfordern musste (Schreiben vom 2. April 2014 Bl. 33 der BA Nr. …; Schreiben vom 31. März 2014 Bl. 38 der BA Nr. …; Schreiben vom 2. Juli 2014 Bl. 65 der BA Nr. …). Zudem hat die Beklagte die Klägerin über den Verfahrens- bzw. Bearbeitungsstand unterrichtet und entsprechend darauf hingewiesen, dass vor der Entscheidung die zuständigen Bundesministerien beteiligt werden müssen und die Bearbeitungsdauer sich hierdurch verlängert (Schreiben vom 30. Mai 2014 Bl. 59 der BA Nr. …; Schreiben vom 24. Juni 2014 Bl. 83 der BA Nr. …; Schreiben vom 26. September 2014 Bl. 72 der BA Nr. …).
d) Auch die Abwägung zwischen dem Exportinteresse der Klägerin und den öffentlichen Interessen der Bundesrepublik Deutschland ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Eine schwerwiegende Verletzung des Schutzbereichs der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG und der Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich.
Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG schützt die Berufsfreiheit auch für juristische Personen des Privatrechts und gewährleistet damit die Freiheit, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe zu betreiben. Die Versagung der Ausfuhrgenehmigung enthält aber allenfalls eine bloße Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit. Solche Beschränkungen sind zulässig, soweit sie von vernünftigen Gemeinwohlinteressen getragen werden. Dies ist hier der Fall. Zwar hat die Klägerin angegeben, der russische Markt sei zu ihrem „Kernabsatzmarkt“ geworden. Im Jahr 2008 stellten die Aufträge ca. 25 Prozent des Auftragseingangs dar; im Jahr 2010 seien es 100 Prozent gewesen. Im Zeitraum zwischen 2010 und 2020 machten die russischen Aufträge einen Anteil von 65 Prozent aus. Der Ausfall des geplanten Auftragseinganges fällt damit wesentlich ins Gewicht. Dass die Klägerin sich keine anderen Absatzmärkte erschließen kann, hat sie nicht vorgetragen. Die Annahme, sie wäre ohne die begehrte Genehmigung akut in ihrer Existenz bedroht, hat sie im Rahmen der mündlichen Verhandlung jedenfalls relativiert. Dabei ist zu beachten, dass Embargos definitionsgemäß Auswirkungen haben, die die freie Berufsausübung (und die Eigentumsrechte) beeinträchtigen, und Parteien betreffen, die für die Situation, die zum Erlass der Sanktionen geführt hat, nicht verantwortlich sind. Dem gegenüber steht das von der Beklagten verfolgte Ziele, nämlich der Schutz der territorialen Unversehrtheit, der Souveränität und der Unabhängigkeit der Ukraine und die Unterstützung einer friedlichen Beilegung der Krise in diesem Land sowie das staatspolitische Interesse an der Verhütung einer Störung der auswärtigen Beziehungen. Das von der Beklagten verfolgte Ziel, welches ein – sogar – grundlegendes Gemeinwohlinteresse darstellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1994 – 1 BvR 337/92 –, juris, Rn. 94 ff.) überwiegt gegenüber dem Interesse der Klägerin an der Ausfuhr.
Für die Prüfung am Maßstab der Eigentumsgarantie ergeben sich keine anderen Gesichtspunkte. Zwar steht auch das wirtschaftliche Unternehmen mit seinen personellen und gegenständlichen Grundlagen unter dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Außerhalb des von der Eigentumsgarantie umfassten Gewerbebetriebs in seiner konkreten Gestaltung verbleiben aber die Gegebenheiten und Chancen, innerhalb deren der Unternehmer seine Tätigkeit entfaltet. Diese Chancen und Gegebenheiten sind für das Unternehmen von erheblicher, eigentumsrechtlich aber nur mittelbarer Bedeutung; sie entscheiden mit über das Risiko eines Unternehmers, seine Leistungen und Erzeugnisse rentabel abzusetzen, werden von der Rechtsordnung aber nicht dem geschützten Bestandswert des einzelnen Unternehmens zugeordnet. Beruhen solche, dem Unternehmer wirtschaftlich günstige Gegebenheiten und Chancen auf einer bestimmten Rechtslage und wird diese Rechtslage zum Nachteil der wirtschaftlichen Aussichten eines Unternehmers geändert, so bedeutet das eine Neuordnung der sozialen Bedingungen, innerhalb deren der Unternehmer seine Tätigkeit ausüben kann. Vor Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist dies so lange bedenkenfrei, als dadurch der Kern des Eigentumsrechts nicht angetastet wird (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 – 2 BvR 499/74 –, juris, Rn. 81). Der Eigentumsschutz bei Gewerbebetrieben geht daher nicht so weit, dass damit alle rechtlichen und faktischen Gegebenheiten von Art. 14 GG erfasst wären. Ein Eigentumsschutz kann in derartigen Fällen nur dann ausnahmsweise in Betracht kommen, wenn der Unternehmer aufgrund seines schutzwürdigen Vertrauens zu bestimmten Investitionen oder sonstigen beträchtlichen Aufwendungen veranlasst worden ist. Dies kann auf bestimmten Vereinbarungen, Zusagen oder sonstigen besonderen vertrauensstiftenden Verhaltensweisen der öffentlichen Gewalt basieren. Die Investitionen, die die Klägerin getroffen hat, um die Produktion und Ausfuhr der streitgegenständlichen Schiffsverstellpropelleranlagen vorzubereiten, hat sie aufgrund ihres eigenen unternehmerischen Risikos und nicht infolge schutzwürdigen Vertrauens getätigt. Die Beklagte hat weder Zusagen gemacht noch sich so verhalten, dass die Klägerin davon ausgehen durfte, ihr werde die Ausfuhr erlaubt.
Insoweit kann sich die Klägerin auch nicht auf Vertrauensschutz im Hinblick auf die Erteilung von früheren Genehmigungen für die streitbefangene Ware berufen.
Zwar erteilte die Beklagte – nach nicht bestrittenem Vorbringen der Klägerin – in den Jahren 2012 und 2013 Nullbescheide für vergleichbare Schiffsverstellpropelleranlagen (vgl. S. 5 des Schriftsatzes vom 31. Oktober 2016 = Bl. 138 d.A. - Nullbescheid vom 8. August 2013 BAFA-Nr. … und Nullbescheid vom 1. Oktober 2012 BAFA-Nr. …). Auch entspricht es der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten, derartige Nullbescheide zu erteilen, wenn der Antragsteller eine Ware ausführen will, für die die Genehmigungspflicht nach dem AWG zweifelhaft ist, sofern ein berechtigtes Interesse an der Feststellung besteht. Diese Verwaltungspraxis führt zu einer Ermessensbindung. Die Verweigerung eines Nullbescheides im Einzelfall stellt daher eine Verletzung des Antragstellers in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung dar (Art. 3 Abs. 1 GG), wenn die betreffende Ware tatsächlich nicht der Genehmigungspflicht unterliegt (VG Frankfurt, Urteil vom 17. Februar 2005 – 1 E 7512/03 –, juris, Rn. 21). Dies ist allerdings vorliegend nicht der Fall.
Schließlich begründen in der Vergangenheit getroffene Exportentscheidungen keine Ansprüche auf eine Fortführung solcher Entscheidungspraxis für die Zukunft. Vielmehr obliegt es der politischen Einschätzungsprärogative der Bundesregierung, in jedem aktuellen Fall sachgerecht zu entscheiden. Die Beklagte beruft sich insoweit auf eine geänderte Einschätzung der Situation bzw. angesichts des Embargos vom 31. Juli 2014 auf eine geänderte Rechtslage. Diese geänderte Einschätzung unterliegt dem Bewertungsspielraum der Beklagten (VG Frankfurt, Urteil vom 14. Mai 2009 – 1 K 2533/08.F , juris, Rn. 39).
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 76 AWV
§ 167 VwGO
§ 74 Abs. 1 Nr. 12 AWV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 76 Abs. 11 Nr. 1 AWV
§ 76 Abs. 1 i.V.m. Abs. 11 AWV
§ 10 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 des Außenwirtschaftsgesetzes
Art. 4 Abs. 2 EG
Art. 2 Abs. 2 Embargo-VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 Satz 1 EG
Art. 12 EG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 EG
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 EG
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EG
Art. 4 EG
Art. 4 Abs. 4 Embargo-VO
Art. 11 der Embargo-VO
Art. 12 Abs. 1 EG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 C 14.10
8 C 46.12
9 B 57.13
1 C 20.05
1 E 3273/02
1 K 2533/08
2 BvR 374/90
6 B 1583/14
6 A 84/13
1 K 675/12
1 E 3838/93
6 A 2113/08
5 L 2135/14
6 A 2077/13
5 K 3718/15
III ZR 207/57
III ZR 302/05
III ZR 38/07
1 BvR 337/92
2 BvR 499/74
1 E 7512/03