Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-09-22, Aktenzeichen 15 A 2177/85
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1989:0922.15A2177.85.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Ablehnungsbescheid des Beklagten zu 2.) vom 2. März 1984 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 1984 werden aufgehoben.
Der Beklagte zu 1.) wird verurteilt, an den Kläger 2.130,87 DM zu zahlen.
Der Beklagte zu 1.) trägt 3/4, der Beklagte zu 2.) 1/4 der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Klägers in beiden Rechtszügen. Die Beklagten tragen ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.
Das Leistungsurteil und die Kostenentscheidung sind vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Auf Weisung des Beklagten zu 2.) hob der Oberkreisdirektor des Klägers mit Verfügung vom 3. November 1980 im Wege der Kommunalaufsicht drei Beschlüsse des Rates der Stadt xxx zur Schaffung und Besetzung einer vierten Beigeordnetenstelle auf. Hiergegen erhob die Stadt xxx mit Erfolg Klage vor dem Verwaltungsgericht; der Oberkreisdirektor nahm die zunächst eingelegte Berufung zurück. Daraufhin wurden gegen ihn Gerichtskosten und außergerichtliche Kosten in Höhe von insgesamt 2.130,87 DM festgesetzt, die der Kläger aus seinen Haushaltsmitteln zahlte. Mit Schreiben vom 5. April 1983 bat der Kläger den Beklagten zu 2.), ihm diese Kosten zu erstatten. Der Beklagte zu 2.) lehnte das Begehren durch ein - mit Rechtsmittelbelehrung versehenes - Schreiben vom 2. März 1984 ab.
Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er ausgeführt: Ihm stehe ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch gegen den Beklagten zu 1.) zu, da er die eigentlich von diesem zu tragenden Prozeßkosten ohne Rechtsgrund gezahlt habe. Die Kommunalaufsicht, in deren Ausübung die Prozeßkosten angefallen seien, sei eine staatliche Aufgabe, für die er lediglich seinen Hauptverwaltungsbeamten zur Verfügung gestellt habe. Die analog anzuwendende Lastenverteilungsregelung des Art. 104a Abs. 1 GG, wonach die Finanzierungsverantwortung an die jeweilige Verwaltungszuständigkeit geknüpft sei, bestätige die Kostentragungspflicht des Landes. Es gebe keine gesetzliche Bestimmung, nach der die Kreise für derartige Aufwendungen einzustehen hätten. § 50 Satz 1 KrO zähle als Finanzbeitrag des Kreises nur Dienstkräfte und Einrichtungen auf. Selbst wenn der Begriff der Einrichtung mit dem des sächlichen Verwaltungsaufwandes gleichgesetzt werden könne, seien die Prozeßkosten damit nicht erfaßt, da sie nur als mittelbare Folgen der aufsichtsrechtlichen Maßnahmen entstanden seien.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu 2.) zu verurteilen, an ihn 2.130,87 DM zu zahlen.
Der Beklagte zu 2.) hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, aus § 50 KrO folge, daß der Kläger die Kosten für den ordnungsgemäßen Betrieb und die Erhaltung des Verwaltungsapparates der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde zu tragen habe. Diese Kostenregelung umfasse auch die bei einer gerichtlichen Auseinandersetzung über das Verwaltungshandeln anfallenden Kosten. Eine Kostentragungspflicht des Klägers ergebe sich ferner aus § 1 des Gemeindefinanzierungsgesetzes. Dabei sei unerheblich, in welchem Umfang die Kosten letztlich vom Land erstattet würden. Art. 78 Abs. 3 der Landesverfassung lasse die Abgeltung der bei der Ausführung staatlicher Aufgaben durch kommunale Gebietskörperschaften entstehenden Kosten auch pauschal im Rahmen eines allgemeinen Finanzausgleichs zu. Daneben sei ein gesonderter Erstattungsanspruch nicht vorgesehen.
Das Verwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, die Klage abgewiesen.
Mit der Berufung vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen.
Er beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern, die Bescheide des Beklagten zu 2.) vom 2. März und 11. Mai 1984 aufzuheben und den Beklagten zu 1.) zu verurteilen, an ihn 2.130,87 DM zu zahlen.
Die Beklagten halten das angefochtene Urteil für zutreffend; sie beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten zu 2.) sowie auf die Akte des Verfahrens der Stadt xxx gegen den Oberkreisdirektor des xxx - VG Köln 3 (4) K 4762/80 - OVG NW 15 A 1775/82 - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung befindet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 VwGO), hat Erfolg.
Die Klage gegen den Beklagten zu 1.) ist als Leistungsklage zulässig. Sie ist unmittelbar auf die Verurteilung zur Zahlung der verauslagten Prozeßkosten gerichtet; eine förmliche Prüfung des Begehrens durch den Beklagten zu 1.) oder den zu seiner Vertretung berufenen (vgl. § 8 i.V.m. §§ 3 und 5 Abs. 1 LOG NW) Beklagten zu 2.) mit anschließender Bescheidung durch einen Verwaltungsakt ist weder gesetzlich vorgesehen noch erforderlich, so daß eine Verpflichtungsklage nicht in Betracht kommt. Eine Leistungsklage ist unmittelbar gegen den Träger der Leistungspflicht zu richten. Der Senat hat deshalb - mit Zustimmung der Beteiligten - das Passivrubrum dahin berichtigt, daß sich die Klage auf Erstattung der Prozeßkosten gegen den Beklagten zu 1.) richtet.
Die Klage gegen den Beklagten zu 2.) ist als isolierte Anfechtungsklage gemäß § 42 VwGO zulässig, da die Ablehnung des Antrages in die Gestalt eines Verwaltungsaktes gekleidet worden ist und nur dessen Aufhebung, nicht jedoch eine Verpflichtung des Beklagten zu 2.) verlangt werden kann.
Die Klage ist in vollem Umfang begründet.
Dem Kläger steht ein Anspruch auf Erstattung der von ihm gezahlten Prozeßkosten gegen das beklagte Land zu. Anspruchsgrundlage hierfür ist - da weder die Kreisordnung (KrO) noch andere kommunalrechtliche Vorschriften eine einschlägige spezialgesetzliche Kostenausgleichsregelung vorsehen - der als eigenständiges Rechtsinstitut anerkannte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Er eröffnet die Möglichkeit, Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige ungerechtfertigte Vermögensverschiebungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts entsprechend der Rechtslage auszugleichen. Der Anspruch kann auch Trägern Öffentlicher Verwaltung untereinander zustehen,
vgl. OVG NW, Urteil vom 22. Juli 1986 - 12 A 373/85 -, NVwZ-RR 1988, 46, 47.
Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs liegen vor. Der Kläger hat den Oberkreisdirektor von seinen erst- und zweitinstanzlichen Kostentragungspflichten im Verfahren der Stadt xxx befreit und damit eine Leistung erbracht, die dem Beklagten zu 1.) oblegen hätte. Dieser hätte nämlich für den Oberkreisdirektor die Prozeßkosten begleichen müssen, weil sie in Ausführung einer zu seinem Zuständigkeitsbereich gehörenden Aufgabe angefallen waren.
Die Prozeßführung war eine Folge der zuvor getroffenen Kommunalaufsichtsmaßnahme. Die Kommunalaufsicht ist nach Art. 78 Abs. 4 Satz 1 Verf NW und §§ 9, 106 Abs. 1 G0 eine "Aufsicht des Landes". Sie gehört daher zu den Aufgaben, die der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde (§ 47 Abs. 1 KrO) wahrzunehmen hat (§ 48 Abs. 1 Satz 1 KrO). Zu diesem Wirkungsbereich, der zu unterscheiden ist von den Zuständigkeiten des Oberkreisdirektors "in Angelegenheiten der Kreisverwaltung" (§ 37 KrO), wird der Oberkreisdirektor für den Beklagten zu 1.) tätig. Insoweit ist er "Träger echt staatlicher Verwaltungsaufgaben",
vgl. Begründung des Entwurfs einer Landkreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, Landtags-Drucksache 2/1062, zu § 47.
Handlungen, die der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde vornimmt, begründen daher unmittelbar Rechte und Pflichten des Landes. Das gilt auch für die Prozeßführung. Die durch § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 5 Abs. 2 VwGOAG NW bestimmte passive Prozeßstandschaft des Oberkreisdirektors wird von diesem in seiner Eigenschaft als untere staatliche Verwaltungsbehörde, also für das Land als Rechtsträger wahrgenommen.
Der Auslagenersatz erfolgte ohne Rechtsgrund. Es gibt keine gesetzliche Bestimmung, die dem Kläger hinsichtlich der Prozeßkosten eine von dem dargestellten Grundsatz abweichende Kostenlast auferlegt.
Nach § 1 Abs. 1 der hier einschlägigen Gemeindefinanzierungsgesetze vom 2. Februar 1982 (GVBl. 42) und vom 25. Januar 1983 (GVBl. 31) - GFG - tragen die Gemeindeverbände die Kosten der ihnen übertragenen Aufgaben, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Die Zahlung der Prozeßkosten stellte keine dem Kläger übertragene Aufgabe dar.
Eine dem Kreis übertragene Aufgabe ist nicht schon in der Inanspruchnahme des Oberkreisdirektors zur Durchführung der Kommunalaufsicht gemäß § 47 Abs. 1, § 48 Abs. 1 Satz 1 KrO zu erblicken. Der Kläger stellt insoweit dem Land lediglich im Wege der Organ- oder Institutionsleihe seinen Hauptverwaltungsbeamten als Funktionssubjekt zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf der unteren staatlichen Ebene zur Verfügung, ohne selbst in irgendeiner Form bei der Durchführung der Aufgabe beteiligt zu sein,
vgl. Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 1988, S. 117; Dehmel, übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben nach Weisung, 1970, S. 56 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Dezember 1988 - 7 A 28/88 -, DVBl 1989, 945.
Inhaltlich-sachlich bleibt die Kommunalaufsicht auch bei der Übertragung der Erledigungszuständigkeit auf den Oberkreisdirektor eine Aufgabe des Landes,
vgl. Petz, BayVBl 1989, 353, 355.
Das zeigt sich zum Beispiel darin, daß der Oberkreisdirektor der Dienstaufsicht des Regierungspräsidenten unterliegt (§ 49 Abs. 2 KrO), die Richtlinien der Landesregierung zu beachten und dieser über alle Vorgänge von Bedeutung zu berichten hat (§ 49 Abs. 1 Satz 1 und 2 KrO).
Auch § 50 Satz 1 KrO enthält hinsichtlich der Prozeßführung und der damit gegebenenfalls verbundenen Kostentragung keinen Übertragungstatbestand im Sinne des § 1 Abs. 1 GFG. Nach dieser Vorschrift sind die für die Erfüllung der Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde erforderlichen Dienstkräfte und Einrichtungen von den Kreisen zur Verfügung zu stellen. Entgegen der dem Erlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 14. Februar 1984 - III B 2 - 6/018 - 976 II/83 - offenbar zugrunde liegenden Auffassung dürfen die Begriffe Aufgaben und Einrichtungen inhaltlich nicht gleichgesetzt werden. § 50 KrO betrifft allein den Beitrag, den der Kreis für die Erfüllung der in §§ 47 und 48 KrO dem Oberkreisdirektor zugewiesenen Aufgaben leistet. Die Kosten der Prozeßführung lassen sich nicht unter den allenfalls in Betracht zu ziehenden Begriff der Einrichtungen fassen. Dieser Begriff hat schon vom Wortlaut her einen technisch-organisatorischen Inhalt. Er bezeichnet die materielle Ausstattung der Dienstkräfte mit den erforderlichen Hilfsmitteln (Räumlichkeiten, Büromitteln, Fahrzeugen usw.). Demgegenüber sind die Kosten der Prozeßführung solche, die außerhalb einer organisatorischen Einbindung und ohne Zusammenhang mit einer Verwaltungsausstattung anfallen.
Angesichts dessen ist auszuschließen, daß der Gesetzgeber mit der Anordnung an die Kreise, Einrichtungen zur Verfügung zu stellen, eine umfassende Kostenregelung hat treffen wollen, bei der die Einrichtung als Hauptanwendungsfall stellvertretend für alle denkbaren Kosten genannt werden sollte. Anderenfalls hätte der Gesetzgeber sich für eine Formulierung entschieden, die er in ähnlichen Fällen zu verwenden pflegt, um den umfassenden Inhalt der Regelung unzweifelhaft zum Ausdruck bringen. So erlegt etwa § 18 Abs. 8 SchVG dem Land die "Personalausgaben" für den Schulaufsichtsbeamten und den kreisfreien Städten und Kreisen "die übrigen Kosten" der Schulämter auf.
Dafür, daß der Gesetzgeber die in § 50 KrO geregelten Pflichten der Kreise nur in engem, wörtlichem Sinne verstanden wissen wollte, spricht auch der Sachzusammenhang dieser Vorschrift mit den Bestimmungen über die Gemeindefinanzierung. Die Gemeindefinanzierungsgesetze sehen einen pauschalierten Finanz- und Lastenausgleich der Aufwendungen vor, die den Kreisen durch die ihnen übertragenen Aufgaben entstehen. Dieser Ausgleich orientiert sich auch am Pflichtenkatalog des § 50 KrO. Von daher können von § 50 KrO grundsätzlich nur solche Kosten umfaßt sein, die ebenfalls einer gewissen Pauschalierung zugänglich, d.h. nach Erfahrungssätzen in etwa voraussehbar und haushaltsmäßig berechenbar sind,
vgl. (zu § 48 Abs. 2 Satz 2 LKO Rh-Pf) OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. Juli 1980 - 7 A 9/80 -, AS RP-SL Band 16, 25, 30.
Dies trifft für Personalausgaben und Einrichtungen im technisch- organisatorischen Sinne, nicht jedoch ohne weiteres für die nach Häufigkeit und Höhe schwer kalkulierbaren Kosten der Prozeßführung zu. Insoweit muß deshalb bei der gegenwärtigen Gesetzeslage eine Einzelabrechnung erfolgen.
Die Klage gegen den Beklagten zu 2.) ist ebenfalls begründet. Die Bescheide vom 2. März und 11. Mai 1984 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten; denn eine gesetzliche Grundlage für ein Handeln durch Verwaltungsakt lag nicht vor. Im übrigen sind sie, wie sich aus dem zuvor Gesagten ergibt, auch inhaltlich rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. 100 Abs. 2 ZPO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 5 Abs. 1 LOG
§§ 47 und 48 KrO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 50 KrO
§ 42 VwGO
§ 37 KrO
§ 713 ZPO
§ 50 Satz 1 KrO
§ 125 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 KrO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 2 VwGOAG
§ 49 Abs. 2 KrO
§ 49 Abs. 1 Satz 1 und 2 KrO
§ 1 Abs. 1 GFG
§ 18 Abs. 8 SchVG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 LKO
§ 167 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§
1 des Gemeindefinanzierungsgesetzes
Art. 104a Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1988, 46,
47
DVBl 1989, 945
BayVBl 1989, 353, 355
15 A 1775/82
12 A 373/85
7 A 28/88
7 A 9/80