Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-06-18, Aktenzeichen 23 L 585/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0618.23L585.24.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.250,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin vorläufig eine ausreichende Zahl an Prüfterminen für praktische Fahrerlaubnisprüfungen mit einer maximalen Vorlaufzeit von zwei Wochen bereitzustellen sowie ausreichend Personal vorzuhalten,
hat keinen Erfolg.
Er ist zulässig, aber unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Die Notwendigkeit der vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) und der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Zunächst hat sie gegen die Antragsgegnerin keinen Anspruch auf die vorläufige Bereitstellung von ausreichenden, aus ihrer Sicht bedarfsgerechten Prüfterminen mit einer Vorlauffrist von maximal 14 Tagen für praktische Fahrerlaubnisprüfungen.
Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung fehlt es an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage.
Die Antragstellerin kann ihren Antrag auf Bereitstellung von Prüfterminen nicht auf die von ihr zitierte Ziffer II 4.3.2 der Richtlinie über die Anforderungen an Technische Prüfstellen (§ 69 FeV in Verbindung mit den §§ 10 und 14 KfSachvG) und deren Begutachtung durch die Bundesanstalt für Straßenwesen vom 27. Januar 2014 (VkBl. S. 110), zuletzt geändert durch Verlautbarung vom 28. Mai 2020 (VkBl. S. 326), stützen.
In Ziffer II 4.3.2 heißt es: Die Technische Prüfstelle trifft Regelungen, die eine Termindisposition und Auftragsbearbeitung innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens, eine effiziente Auftrags- und Terminverfolgung sowie eine kundenorientierte Durchführung der Prüfung gewährleisten.
Diese Richtlinie einschließlich der Ziffer II 4.3.2 vermittelt der Antragstellerin keine subjektiv-öffentlichen Rechte. Denn bei dieser von dem Bundesministerium für Digitales und Verkehr erlassenen Richtlinie handelt es sich nicht um ein Gesetz im materiellen Sinne mit Außenwirkung, sondern um eine Verwaltungsvorschrift sui generis, der hier als Binnenrecht nur verwaltungsinterne Wirkung zukommt.
Vgl. Einzelheiten zur Rechtsnatur: Geiger, in: Münchener Kommentar zum StVR, 1. Auflage 2016, § 72 FeV Rn. 5.
So werden in dieser Richtlinie die Grundlagen geregelt, nach der die Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) die Technischen Prüfstellen nach § 69 FeV i.V.m. § 10 bis 14 KfSachvG hinsichtlich der für sie geltenden fachlichen Anforderungen zu begutachten hat, vgl. § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 FeV. Im Einzelnen sind dort unter Ziffer I. das von dem BASt zu berücksichtigende Begutachtungsverfahren und unter Ziffer II. die bei der Begutachtung zugrunde zu legenden Anforderungen geregelt.
Ferner findet sich im Hinblick auf die begehrte Bereitstellung von ausreichenden, bedarfsgerechten Prüfterminen weder in der FeV noch in dem KfSachvG eine Anspruchsgrundlage.
Ein entsprechender Anspruch kann auch nicht – normextern, d.h. vom einfachen Recht losgelöst – auf Grundrechte der Antragstellerin gestützt werden.
Zwar besteht eine Grundrechtsbindung der Antragsgegnerin nach Art. 1 Abs. 3 GG als Teil der vollziehenden Gewalt. Denn die Antragsgegnerin ist als Technische Prüfstelle im Sinne des § 69 Abs. 1 FeV i.V.m. § 10 KfSachvG zur Durchführung von Fahrerlaubnisprüfungen beliehen. Demgemäß handelt sie auch bei den zur Prüfungsdurchführung erforderlichen Vorbereitungsmaßnahmen – wie die vorliegende Vergabe von Prüfungen – hoheitlich.
Vgl. zur Beleihung hinsichtlich der Durchführung von Prüfungen, Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Auflage Stand: 1. Februar 2024, § 69 FeV Rn. 39.
Ein direkter Rückgriff auf Grundrechte zur Herleitung des Anspruchs scheidet allerdings ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang dies im Verwaltungsprozess überhaupt möglich ist, von vornherein aus.
Vgl. zum Streitstand zur normexternen Wirkung der Grundrechte im Verwaltungsprozess, Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, § 42 Rn. 192.
Denn durch die von der Antragsgegnerin angewandte Praxis zur Vergabe und Verteilung der Prüfungstermine an die Fahrschulen werden die Grundrechte der Antragstellerin nicht berührt.
Eine Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als einer nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition scheidet offensichtlich aus. Dieser Schutz erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern eines Betriebs als solchen. In den Bestand der Antragstellerin als Fahrschule wird durch die beanstandete Vergabe von Prüfungsterminen nicht eingegriffen.
Die Antragstellerin moniert lediglich, dass die erhaltenen Prüftermine ihren Bedarf nicht decken würden und daher die Gefahr einer Umsatzverringerung bestehe, da sie nur Geld verdienen könne, wenn Fahrschüler ausgebildet und zur Prüfung gebracht werden könnten. Die geltend gemachten bloßen Umsatz- und Gewinnchancen sowie Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen wirtschaftlichen Handelns werden unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 – , BVerfGE 143, 246, 331 f., juris Rn. 240; Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 558/91 –, BVerfGE 105, 252, 278, juris Rn. 79 m.w.N.
Im Übrigen trägt die Antragstellerin selbst vor, in der Zeit vom 1. April 2024 bis 2. Juni 2024 insgesamt 4590 Prüfminuten erhalten zu haben (vgl. Aufstellung Bl. 119 d.A.). Von einer Bedrohung der Existenz der Antragstellerin ist demgemäß nicht auszugehen.
Auch kommt eine Verletzung des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht in Betracht.
Die Vorschrift gewährleistet die Freiheit der beruflichen Betätigung. Der Schutz des Grundrechts ist einerseits umfassend angelegt, schützt aber andererseits nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind. Der Schutzbereich ist daher nicht schon dann eröffnet, wenn eine Rechtsnorm, ihre Anwendung oder andere hoheitliche Maßnahmen unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfalten. Die Berufsfreiheit ist aber dann berührt, wenn sich die Maßnahmen zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen, aber die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 –, BVerfGE 111, 191-225, juris Rn. 138.
Gemessen hieran ist die Berufsfreiheit der Antragstellerin mangels berufsregelnder Tendenz der Prüfterminvergabepraxis der Antragsgegnerin schon nicht berührt.
Die zur Begründung einer berufsregelnden Tendenz erforderliche enge Verbindung zwischen einer beruflichen Tätigkeit der Antragstellerin und der Terminverteilungspraxis kann nicht erkannt werden. Die Verteilung von Prüfterminen trifft unmittelbar und in einem engen Zusammenhang nur die zur praktischen Prüfung „prüfungsreifen“ Fahrschüler – d.h. solche welche die theoretische Prüfung erfolgreich absolviert und die Gebühr zur Abnahme der praktischen Prüfung gezahlt haben –, welche einen Prüftermin erhalten oder aufgrund begrenzter Kontingente trotz Anmeldung/Reservierung keinen Prüftermin erhalten, sodass sich die Erteilung der Fahrerlaubnis weiter verzögert. Die Verteilungspraxis löst lediglich mittelbar Folgewirkungen für die Antragstellerin als Fahrschule aus, die trotz Bedarfs mangels Prüfungsterminen die Ausbildung einzelner Fahrschüler nicht abschließen kann.
Soweit die Antragstellerin einwendet, dass aus Gründen von Umsatzrückgängen neue unternehmerische Entscheidungen erforderlich würden, wie etwa die Reduzierung von Personal, ist dies unerheblich. Gegen solche Veränderungen des Marktgeschehens schützt das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht, selbst wenn sie vom Staat ausgehen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 – 1 BvR 1640/97 –, BVerfGE 98, 218-264, juris Rn. 150.
Auch Art. 2 Abs. 1 GG ist nicht berührt. Zwar genießt danach als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit auch die wirtschaftliche Betätigung grundrechtlichen Schutz. Doch wird die wirtschaftliche Handlungsfreiheit nur durch Maßnahmen betroffen, die auf Beschränkung wirtschaftlicher Entfaltung sowie Gestaltung, Ordnung oder auch Lenkung des Wirtschaftslebens angelegt sind oder sich in diesem Sinne auswirken.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 – 1 BvR 1640/97 –, BVerfGE 98, 218-264, juris Rn. 151.
Davon kann hier nicht die Rede sein. Die Praxis zur Verteilung von Prüfterminen der Antragsgegnerin lässt die wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit der Antragstellerin, auf deren wirtschaftliche Betätigung sie zurückwirkt, unberührt.
Ferner folgt der geltend gemachte Anspruch nicht aus Art. 12 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG in Form eines Anspruchs auf sachgerechte, chancengleiche Teilhabe an dem durch die Antragsgegnerin gegenüber den Fahrschulen zur Verfügung gestellten Prüfterminen.
Die von der Antragsgegnerin zur Terminvergabe angewandten Parameter und Maßstäbe gewährleisten nach Auffassung des Gerichts eine chancengleiche Teilhabe aller Fahrschulen an den begrenzt vorhandenen Prüfterminen. So wird mittels des Systems „Cockpit“ zunächst ermittelt, welche Fahrschulen wie viele „prüfungsreife“ Fahrschüler zur praktischen Prüfung angemeldet haben und hieraus eine Gesamtsumme der angemeldeten Prüflinge gebildet. Sodann wird geprüft, welchen Prozentanteil die einzelnen Fahrschulen an der Gesamtsumme der Prüflinge haben. Entsprechend diesem Prozentsatz werden die vorhandenen Prüfminuten den jeweiligen Fahrschulen zugeordnet.
Dieses von der Antragsgegnerin vorgetragene Verteilungsverfahren lässt sich für die Kammer über ein auf der Homepage der Antragsgegnerin zur Verfügung gestelltes Video mit dem Titel „Tutorial: So berechnen sich die Prüfminuten in Cockpit“ nachvollziehen.
Abrufbar unter: https://go.tuv.com/allgemeineInformationenFE, zuletzt aufgerufen am 12. Juni 2024.
Diese Verteilungspraxis ist willkürfrei und sachgerecht. Es stellt sicher, dass alle Fahrschulen, die Fahrschüler für praktische Prüfungen angemeldet haben, einen ihren Prozentsatz an Anmeldungen entsprechenden Anteil an Prüfungsterminen erhalten. Dass die Fahrschulen durch diese Praxis nicht alle angemeldeten Prüfminuten erhalten und ihren Bedarf durch die erhaltenen Prüftermine gegebenenfalls nicht vollständig decken können, ist Konsequenz einer größeren Nachfrage bei einem nur begrenzt vorhandenen Kontingent, welches ein faires Verteilungsverfahren überhaupt erst notwendig macht.
In diesem Kontext weist die Kammer darauf hin, dass es der Antragstellerin verwehrt ist, im Wege einer Prozessstandschaft einen etwaigen Anspruch ihrer Fahrschüler auf eine möglichst zeitnahe Durchführung der Prüfung geltend zu machen.
Eine solche gewillkürte Prozessstandschaft ist dem Verwaltungsprozess – soweit nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt, vgl. § 42 Abs. 2 VwGO – fremd.
Ebenfalls fehlt es an der Glaubhaftmachung des gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemachten Anspruchs auf Vorhaltung von ausreichenden Personal.
Auch hinsichtlich dieses Anspruchs mangelt es an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage.
Ein solcher Anspruch folgt nicht aus § 11 Abs. 1 KfSachvG, wonach für die Technische Prüfstelle Sachverständige und Prüfer sowie Hilfskräfte in der erforderlichen Zahl anzustellen sind. Diese Norm vermittelt der Antragstellerin kein subjektiv-öffentliches Recht. Sie dient nicht ihrem individuellen Interesse an einer sofortigen und zügigen Bearbeitung ihrer persönlichen Anliegen. Die Bereitstellung von Personal dient lediglich dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Aufgabenerfüllung zur Gewährleistung eines funktionierenden Prüfungsbetriebs.
Soweit sich die Antragstellerin auf Ziffer II. 2.1 der bereits erwähnten Richtlinie über die Anforderungen an Technische Prüfstellen und deren Begutachtung durch die Bundesanstalt für Straßenwesen beruft, wonach die Technische Prüfstelle sicherstellen muss, dass in ihren Nebenstellen, Niederlassungen bzw. Regionen zur Erledigung täglicher Aufgaben ausreichend Personal vorgehalten wird, entfaltet diese – wie dargestellt – keine Wirkung gegenüber der Antragstellerin.
Schließlich hat die Antragstellerin den erforderlichen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Dafür müssten der Antragstellerin ohne die begehrte Regelungsanordnung wesentliche Nachteile i.S.d. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO drohen. Es ist nicht erkennbar, dass eine vorläufige Verpflichtung der Antragsgegnerin zur „ausreichenden“ Bereitstellung von Prüfterminen bis zum Abschluss des Klageverfahrens 23 K 1842/24 nötig ist, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Der Antragstellerin ist vielmehr zuzumuten, auf die – nach dem Gesagten wohl aussichtlose – Hauptsache verwiesen zu werden. Eine bloße Veränderung und gegebenenfalls auch Verschlechterung der Marktposition stellt keinen wesentlichen Nachteil dar, der eine vorläufige Regelung zu rechtfertigen vermag. Dies gilt umso mehr, als der Antragstellerin weiterhin Prüftermine zur Verfügung gestellt werden, sodass sie ihr Geschäft weiterhin ausüben kann. Im Übrigen ist eine Verschlechterung der Marktposition bereits ausgeschlossen, weil alle Fahrschulen in gleicher Weise von der Terminvergabepraxis betroffen sind und diese Praxis ohnehin nicht zu einer Reduzierung der Prüfungskapazitäten führt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Dabei ist die Hälfte des für das entsprechende Hauptsacheverfahren maßgeblichen Betrages festgesetzt worden.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 10 und 14 KfSachvG
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 294 ZPO
§ 69 FeV
§ 72 FeV
§ 10 KfSachvG
§ 69 FeV
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 10 bis 14 KfSachvG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 FeV
§ 69 Abs. 1 FeV
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 1 KfSachvG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 143, 246, 331
BVerfGE 105, 252, 278
BVerfGE 111, 191
BVerfGE 98, 218
1 BvR 2821/11
1 BvR 558/91
1 BvR 1298/94
1 BvR 1640/97
23 K 1842/24