Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-23, Aktenzeichen 13 K 4298/23
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2024:0723.13K4298.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt einen Zuschlag zum Ruhegehalt.
Der am XX.XX.1958 geborene Kläger war vom 13.11.2000 bis zum 15.04.2007 in G. und vom 16.04.2007 bis zum 15.04.2023 in R. hauptamtlicher Bürgermeister. Im Anschluss führte er die Geschäfte nach Ablauf seiner Amtszeit bis zum 03.05.2023 weiter. Die Beklagte gewährte ihm den sogenannten Anreizzuschlag nach § 6 Abs. 2 Landeskommunalbesoldungsgesetz (LKomBesG) auch für Mai 2023.
Zum 01.05.2023 trat eine Neufassung des § 6 Abs. 2 LKomBesG in Kraft (Gesetz zur Änderung kommunalwahlrechtlicher und anderer Vorschriften vom 04.04.2023, GBl. Nr. 8 vom 14.04.2023, S. 137), wonach der Anreizzuschlag nunmehr ruhegehaltfähig ist.
Mit Bescheid vom 04.05.2023 setzte der Kommunale Versorgungsverband Baden-Württemberg (fortan: KVBW) die Versorgungsbezüge für den Kläger mit Ablauf des 03.05.2023 auf 5.671,80 EUR - ohne Berücksichtigung des Anreizzuschlags - fest.
Den hiergegen am 22.05.2023 erhobenen Widerspruch begründete der Kläger damit, dass er seit dem 01.05.2023 Anspruch auf einen zusätzlichen ruhegehaltfähigen Zuschlag auf sein Grundgehalt habe, da er mehr als zwei Amtsperioden als Bürgermeister tätig gewesen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23.11.2023, zugestellt am 25.11.2023, wies der KVBW den Widerspruch zurück. Nach der seit dem 01.05.2023 geltenden Fassung des § 6 Abs. 2 LKomBesG sei Landräten und Bürgermeistern nunmehr ab Beginn des 17. Jahres im Amt auf das Grundgehalt ein ruhegehaltfähiger Zuschlag zu gewähren. Maßgeblich sei die Gesamtdienstzeit. Der Zuschlag sei als ruhegehaltfähiger Zuschlag ausgestaltet. Er sei sofort, frühestens aber ab dem Ruhestandsbeginn 02.05.2023 ruhegehaltfähig, da er während der Amtszeit mindestens einen Tag als ruhegehaltfähig zugestanden haben müsse. Während der Fortführung der Geschäfte nach § 42 Abs. 5 GemO sei der Zuschlag nach Abstimmung mit dem Ministerium des Inneren, für Digitalisierung und Kommunen Baden-Württemberg nicht zu gewähren. Allein ein Weiterführen der Geschäfte löse keinen erstmaligen Anspruch auf den Anreizzuschlag aus. Die Frage der Zuschlagsberechtigung solle nicht von Zufälligkeiten abhängen, auch wenn sich dies aus dem Gesetzeswortlaut nicht unmittelbar ergebe. Für den Anreizzuschlag sei es nach Sinn und Zweck der Neuregelung erforderlich, dass (mindestens) drei Wahlen erfolgreich bestritten worden seien. Diese Voraussetzungen seien im Falle des Klägers nicht erfüllt. Auch die Tatsache, dass ihm die Beklagte gegebenenfalls zu Unrecht einen Zuschlag für den Zeitraum vom 01.05.2023 bis 03.05.2023 gewährt habe, führe zu keinem anderen Ergebnis
Der Kläger hat am 18.12.2023 Klage erhoben. Im Wesentlichen trägt er vor: Der Anreizzuschlag aus § 6 Abs. 2 LKomBesG sei ein ruhegehaltfähiger Zuschlag, den Bürgermeister ab Beginn des 17. Jahres im Amt beziehungsweise bei Inkrafttreten des Gesetzes, sofern der Bürgermeister sich bereits in der dritten Amtsperiode befinde, erhielten. Seine dritte Amtszeit und das Dienstverhältnis hätten über den 15.04.2023 hinaus bestanden. Er habe sich gegenüber der Gemeinde bereits vor Ausschreibung der Stelle im Herbst 2022 bereiterklärt, die Amtsgeschäfte bis zum Dienstantritt seines Nachfolgers weiterzuführen. Folglich sei er bis zum 03.05.2023 mit allen Pflichten und Rechten im Amt des Bürgermeisters tätig gewesen. Die Begründung der Gesetzesänderung bringe durch die Formulierung „[d]er Wechsel in ein anderes kommunales Wahlamt vor Ablauf der Amtszeit […] soll den Zeitpunkt, ab dem der Zuschlag gewährt wird, nicht mehr beeinflussen“ zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber die Gewährung des Zuschlags nicht an das Innehaben eines besonderen Amtes knüpfe, sondern der Zuschlag unabhängig davon, ob das ursprüngliche Amt durch Neuwahlen weitergeführt oder ein neues Amt begründet werde, zu gewähren sei. Dies erscheine auch sachgerecht, da der Zuschlag eben nicht mehr nur als Bleibe-Bonus, sondern auch als Erfahrungsbonus gelte.
Der Kläger beantragt sachdienlich,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 04.05.2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.11.2023 zu verpflichten, den ruhegehaltfähigen Zuschlag gem. § 6 Abs. 2 LKomBesG bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge zu berücksichtigen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend trägt sie vor: Der Zeitraum der Fortführung der Geschäfte sei nicht gleichzusetzen mit dem Bestehen einer Amtszeit. Die Amtszeit sei zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Neuregelung am 01.05.2023, nämlich bereits am 15.04.2023, beendet gewesen. Aus § 42 Abs. 3 Satz 1 GemO ergebe sich, dass die Amtszeit acht Jahre betrage. In der Zeit der Fortführung der Dienstgeschäfte nach § 42 Abs. 5 GemO sei zwar weiterhin vom „Bürgermeister“ die Rede. Gemeint sein könne damit aber nur der bereits ausgeschiedene Bürgermeister. Schließlich regele die Gemeindeordnung die Rechtsstellung dieses sogenannten Amtsverwalters (früher Amtsverwesers) gesondert in § 48 Abs. 2 GemO. Da der Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 1 LKomBesG auf die Amtszeit als Bürgermeister und nicht auf Zeiten als Amtsverwalter abstelle, seien die Zeiten, in denen die Geschäfte lediglich fortgeführt würden, vom Geltungsbereich der Regelung ausgeschlossen.
Dem Gericht liegt die Versorgungsakte des Klägers in elektronischer Form vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Akte sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig; sie ist allerdings unbegründet. Der Bescheid des KVBW vom 04.05.2023 und der Widerspruchsbescheid vom 23.11.2023 sind rechtmäßig, weil dem Kläger kein Anspruch auf Gewährung eines ruhegehaltfähigen Zuschlags aus § 6 Abs. 2 LKomBesG zusteht (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LKomBesG in der seit dem 01.05.2023 gültigen Fassung (vgl. Art. 12 Abs. 3 i. V. m. Art. 9 des Gesetzes zur Änderung kommunalwahlrechtlicher und anderer Vorschriften vom 04.04.2023, GBl. Nr. 8 vom 14.04.2023, S. 137) wird Landräten und Bürgermeistern ab Beginn des 17. Jahres im Amt als Landrat oder Bürgermeister auf das Grundgehalt ein ruhegehaltfähiger Zuschlag gewährt. Die Ausgestaltung als ruhegehaltfähiger Zuschlag gilt auch für solche zuschlagsberechtigten Amtsinhaber, die zu diesem Zeitpunkt (noch) im Amt sind (vgl. LT Drucks. 17/4079, S. 60). Der Zuschlag beträgt acht Prozent des festgesetzten Grundgehalts (Satz 2).
Die vorherige Fassung der Regelung sah einen nicht ruhegehaltfähigen Zuschlag nach Ablauf von zwei vollen Amtszeiten ab Beginn der dritten Amtszeit in derselben Höhe vor. Die Neufassung der Vorschrift dient nach der Gesetzesbegründung insbesondere dazu, die Attraktivität kommunaler Wahlämter für die Amtsinhaber zu verbessern (LT-Drucks. 17/4079, S. 57 f.; zur Neuregelung Armbruster, VBlBW 2023, 353, 358 f.). Der Anreizzuschlag soll nicht mehr nur Bleibe-Bonus sein, sondern auch Erfahrungsbonus. Maßgeblich für den Anreizzuschlag ist nunmehr die Gesamtdienstzeit, die - gegebenenfalls auch in wechselnden Verwendungen - im Amt als Landrat oder als Bürgermeister abgeleistet wird. Der Wechsel in ein anderes kommunales Wahlamt vor Ablauf der Amtszeit soll den Zeitpunkt, ab dem der Zuschlag gewährt wird, nicht mehr beeinflussen. Zeiten als Amtsverweser (§ 48 Abs. 3 GemO, § 39 Abs. 6 LKrO) sind entsprechend zu berücksichtigen, nicht dahingegen etwaige Vordienstzeiten als Beigeordneter.
II. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung des Anreizzuschlags aus § 6 Abs. 2 LKomBesG. Der Anreizzuschlag ist frühestens ab dem Ruhestandsbeginn 02.05.2023 ruhegehaltfähig, da er während der Amtszeit mindestens einen Tag als ruhegehaltfähig zugestanden haben muss. Zwar war der Kläger - anders als der KVBW mitunter vorgetragen hat - hinreichend lange im Amt und übertrifft durch drei (Wieder-)Wahlen die Gesamtdienstzeit von 16 Jahren deutlich. Allerdings hat er sich nicht über sein Amtszeitende am 15.04.2023 hinaus bis zum 03.05.2024 noch „im Amt“ eines Bürgermeisters befunden, da er die Geschäfte eines Bürgermeisters lediglich weitergeführt hat im Sinne des § 42 Abs. 5 GemO.
1. Das Landeskommunalbesoldungsgesetz stellt darauf ab, dass sich der Landrat beziehungsweise Bürgermeister „im Amt“ befindet, regelt selbst jedoch nicht, wie die Amtszeit im Einzelnen zu bestimmen ist. Daher kann zur Beantwortung dieser Frage auf die allgemeinen Regelungen der Gemeindeordnung (§ 42 Abs. 3 Satz 1 GemO) beziehungsweise der Landkreisordnung (§ 37 Abs. 2 Satz 2 LKrO) zurückgegriffen werden (vgl. LT-Drucks. 15/5363, S. 8).
2. Die Amtszeit eines Bürgermeisters beträgt nach dem Wortlaut des § 42 Abs. 3 Satz 1 GemO acht Jahre. Diese Vorschrift wurde mit Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrecht (GAK) vom 13.07.1953 (GBl. S. 97) eingeführt, in die Gemeindeordnung vom 25.07.1955 übernommen (GBl. 129; vgl. auch Landtag Baden-Württemberg, Beilage 1060 vom 04.12.1954, S. 1325, 1380) und seither im Wesentlichen fortgeschrieben.
Nach der Systematik der Gemeindeordnung ist die Amtszeit des Bürgermeisters anders als im Falle anderer Wahlorgane, bei denen sich der Gesetzgeber aus Gründen der Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit für eine „Regelzeitspanne“ entschieden hat, strikt zu verstehen. Neben dem eindeutigen Wortlaut ergibt sich dies aus der systematischen Auslegung. Zunächst sichert § 47 Abs. 1 GemO für den Regelfall des Amtszeitendes einen rechtzeitigen Wahltermin, der auf frühestens drei Monate und spätestens einen Monat vor Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters vom Gemeinderat (vgl. § 2 Abs. 2 KomWG) bestimmt werden muss. Auch der Nachfolger des Klägers war bereits am 12.03.2023 gewählt worden. Das strikte Amtszeitende ergibt sich auch aus dem Umstand, dass die Gemeindeordnung für den Fall des Übergangs im Bürgermeisteramt selbst verschiedene Regelungen vorsieht (vgl. § 42 Abs. 5, § 48 GemO), die andernfalls weitestgehend hinfällig wären. Hintergrund dieser „Übergangsregelungen“ ist, dass die Gewählten nach § 32 Abs. 4 KomWG ihr Amt - häufig - erst nach der rechtskräftigen Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl und ihrer Wählbarkeit antreten können (vgl. 3. Landtag Baden-Württemberg, Beilage 600 vom 23.01.1961, S. 921, 1030; Stingl in: Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, 34. EGL 2023, § 42 Rn. 21).
Zwar ist hier § 48 GemO - anders als der KVBW meint - nicht anwendbar, weil es sich um eine Sonderreglung handelt, die nur bei einer gesonderten - hier nicht erfolgten - Bestellung zum Amtsverwalter (Abs. 2) beziehungsweise zum „bestellten Bürgermeister“ (Abs. 3) einschlägig ist, wohingegen der Kläger die Dienstgeschäfte als vormaliger Bürgermeister weitergeführt hat.
Allerdings ist ein Bürgermeister auch während der Weiterführung der Dienstgeschäfte nach § 42 Abs. 5 GemO, zu der ein Bürgermeister grundsätzlich sogar verpflichtet ist (vgl. Satz 2; 3. Landtag Baden-Württemberg, Beilage 600 vom 23.01.1961, S. 921, 1030; Stingl in: Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, 34. EGL 2023, § 42 Rn. 21; Behrendt in: Dietlein/Pautsch, BeckOK Kommunalrecht BW, 25. Ed. 2024, GemO § 42 Rn. 18), nicht mehr kraft Gesetzes „im Amt“. Vielmehr führt er die Geschäfte über seine Amtszeit hinaus nur tatsächlich weiter (vgl. 3. Landtag Baden-Württemberg, Beilage 600 vom 23.01.1961, S. 921, 1030: „über das Ende seiner Amtszeit hinaus“), ohne insoweit auch den vollen rechtlichen Status eines Bürgermeisters innezuhaben. Hierfür spricht schon der Wortlaut des § 42 GemO, der gerade keine Fortdauer der Amtszeit vorsieht, sondern bloß eine tatsächliche Weiterführung der Geschäfte anordnet (anders noch Art. 12 des Gesetzes Nr. 328 über die Neuwahl der Gemeinderäte und Bürgermeister, Kreistage und Landräte vom 23. Oktober 1947; hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.07.1967 - V [IV] 415/64 -, Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt 1968, S. 121).
Der Umstand, dass nach § 42 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GemO das durch die Wahl begründete (vgl. § 92 Nr. 2 LBG) Dienstverhältnis des Bürgermeisters so lange weiter besteht, wie er die Geschäfte weiter führt, lässt keine abweichende Beurteilung zu. Dies bedeutet zwar, dass auf ihn im Interesse einer eindeutig geregelten Rechtsstellung (3. Landtag Baden-Württemberg, Beilage 600 vom 23.01.1961, S. 921, 1031) in dieser Zeit alle beamten- und kommunalrechtlichen Vorschriften Anwendung finden (Stingl in: Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, 34. EGL 2023, § 42 Rn. 22; einschränkend hinsichtlich des Stimmrechts Fleckenstein, VBlBW 2017, S. 323, 325). Allerdings handelt es sich beim Anreizzuschlag nach § 6 Abs. 2 LKomBesG nicht um eine rein beamtenrechtliche Vorschrift, sondern um eine eigenständige Gratifikation, die für die Rechtsstellung des Bürgermeisters unerheblich ist und damit an dem Bedürfnis nach Rechtsklarheit keinen Anteil nimmt. Vor allem aber ist das beamtenrechtliche Dienstverhältnis nicht gleichbedeutend mit der kommunalrechtlichen Amtszeit. Der Gesetzgeber hat sich bei der Ausgestaltung des Anreizzuschlags in § 6 Abs. 2 LKomBesG in nicht zu beanstandender Weise dafür entschieden, an die Amtszeit des Bürgermeisters anzuknüpfen und nicht an den Bestand seines Dienstverhältnisses. Dies zeigt sich auch deutlich an der Genese der Vorschrift, die in der früheren Fassung noch zwei volle Amtszeiten voraussetzte.
3. Auch nach Sinn und Zweck und unter Berücksichtigung der Änderungshistorie des § 6 Abs. 2 LKomBesG ist für die Gewährung des Anreizzuschlags die Erfüllung von zwei vollen Amtszeiten über 16 Jahre mit einer sich anschließenden bloßen Weiterführung der Geschäfte nicht ausreichend. Hintergrund der Einführung des Zuschlags war es, einen Anreiz zu schaffen, um mehr erfahrene Bürgermeister sowie Landräte für weitere Amtszeiten zu gewinnen (LT-Drucks. 15/5363, S. 6 und 8). Hieran hat sich mit der Neufassung, die offensichtlich nach wie vor die doppelte Regelamtszeit eines Bürgermeisters beziehungsweise Landrats von acht Jahren im Blick hat, nichts geändert. Deshalb erscheint es fernliegend, bereits nach einer - wohl nicht selten stattfindenden - Weiterführung der Dienstgeschäfte für wenige Tage den ruhegehaltfähigen Zuschlag zu gewähren. Die Anreizfunktion liefe im Wesentlichen ins Leere, weil der Gesetzgeber augenscheinlich nicht die bloße Weiterführung der Amtsgeschäfte honorieren wollte. Wenn der Gesetzgeber hinsichtlich der Neufassung davon spricht, dass er den Zuschlag nicht nur als Bleibe-, sondern als Erfahrungsbonus ausgestalten wolle (LT-Drucks. 17/4079, S. 57 f.), so bezieht sich dies angesichts der Streichung der Voraussetzung einer dritten Amtszeit und die Ersetzung durch die Zahl der Jahre im Amt als Landrat oder Bürgermeisteroffenkundig nur auf das Ziel, auch wechselnde Verwendungen in unterschiedlichen kommunalen Wahlämtern zu honorieren.
Nichts anderes folgt daraus, dass nach der Gesetzesbegründung Zeiten als Amtsverweser (§ 48 Abs. 3 GemO, § 39 Abs. 6 LKrO; nunmehr bestellter Bürgermeister) entsprechend zu berücksichtigen seien (LT-Drucks. 17/4079, S. 57). Denn § 48 Abs. 3 GemO betrifft (nur) den Fall, dass ein zum Bürgermeister gewählter Bewerber im Fall der Anfechtung der Wahl vor der rechtskräftigen Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl zum Bürgermeister bestellt werden kann (Satz 1). Seine Amtszeit als Bürgermeister im Sinne des § 42 Abs. 3 GemO verkürzt sich um die Amtszeit als bestellter Bürgermeister (Satz 7). Ein so bestellter Bürgermeister soll nicht schlechter gestellt werden, da andernfalls die Gewährung des Zuschlags davon abhinge, ob eine Wahl angefochten wird und wie lange das entsprechende Verfahren dauert.
4. Ein anderes Ergebnis ergibt sich auch nicht etwa unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten. Es ist dem Gesetzgeber durch Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Die Wahl des Zeitpunkts muss sich aber am gegebenen Sachverhalt orientieren; in besonderen Lagen können zudem Übergangsregelungen geboten sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 08.04.1986 - 1 BvR 1186/83 u.a. -, BVerfGE 71, 364 ). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass die Gewährung des Anreizzuschlags abweichend von den übrigen Neuregelungen früher und zwar bereits zum ersten Tag des auf die Verkündung folgenden Monats in Kraft getreten ist, nicht aber etwa rückwirkend gewährt wird (vgl. Art. 12 Abs. 1 und 3 und Art. 11 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung kommunalwahlrechtlicher und anderer Vorschriften vom 04.04.2023, GBl. Nr. 8 vom 14.04.2023, S. 137; LT-Drucks. 17/4079, S. 60).
5. Schließlich kann der Kläger für den geltend gemachten Anspruch auf Gewährung des Anreizzuschlags auch nichts daraus ableiten, dass die Beklagte ihm diesen für den Zeitraum der Weiterführung der Geschäfte (fort-)gewährt hat. Denn unabhängig von der offenen Frage, ob dies rechtmäßig war, konnte dadurch ein Vertrauen auf ein bestimmtes Ruhegehalt schon nicht begründet werden. Die Beurteilung des Zuschlags zum Ruhegehalt richtet sich allein nach der vorgenommenen Auslegung des § 6 Abs. 2 LKomBesG.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung ist zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil der vorgenommenen Auslegung der neugefassten Vorschrift des § 6 Abs. 2 LKomBesG, wonach ein die Geschäfte im Sinne des § 42 Abs. 5 GemO lediglich fortführender Bürgermeister, sich nicht mehr „im Amt“ befindet, grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Beschluss vom 30.07.2024
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf
10.994,64 EUR
festgesetzt (vgl. Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt beschlossenen Änderung vom 18.07.2013). Auf die unterschiedlichen Berechnungen der Beteiligten kommt es nicht entscheidend an, da der nächste Gebührensprung erst bei 13.000,- EUR erfolgt (vgl. jeweils Anlage 2 GKG und RVG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 GemO
§ 42 GemO
§ 6 Abs. 2 LKomBesG
§ 42 Abs. 5 GemO
§ 42 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 48 Abs. 2 GemO
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LKomBesG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 3 GemO
§ 39 Abs. 6 LKrO
§ 37 Abs. 2 Satz 2 LKrO
§ 47 Abs. 1 GemO
§ 2 Abs. 2 KomWG
§ 32 Abs. 4 KomWG
§ 42 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GemO
§ 92 Nr. 2 LBG
§ 42 Abs. 3 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 71, 364
1 BvR 1186/83