Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-17, Aktenzeichen 18 K 9423/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0917.18K9423.16.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine kommerzielle Dienstleistungsgesellschaft, die gemeinnützigen Vereinen den Betrieb von Informations- und Werbungsständen anbietet. Der V. -G. e.V. beauftragte die Klägerin mit der Planung und Durchführung von PR- und Marketingkampagnen an Informationsständen.
Mit E-Mail vom 13.6.2016 beantragte die Klägerin im Namen und im Auftrag des V. -G. e.V. eine Sondernutzungserlaubnis für das Errichten eines Informationsstandes von 10:00 bis 20:00 Uhr für den Zeitraum vom 11. bis zum 16.7.2016 in der T.-------gasse , auf der A. Straße, dem C.---------platz oder an einem Ausweichstandort. Der Informationsstand sollte mit bis zu fünf Angestellten der Klägerin besetzt werden, die über die wichtigsten Aktivitäten und Ziele des V. G. e.V. informieren und neue Förderer gewinnen sollten.
Mit E-Mail vom 14.6.2016 teilte die Beklagte mit, dass sie Bereiche des öffentlichen Straßenlandes gemeinnützigen Organisationen, aber auch Einzelpersonen zum Aufstellen und Betreiben von Informationsständen zur Verfügung stelle. Wesentliche Voraussetzung sei, dass ausnahmslos nur über gemeinnützige oder mildtätige Themen informiert werde. Des Weiteren seien folgende grundsätzliche Auflagen, die Bestandteil jeder Erlaubnis seien, zu beachten: Eine Beauftragung von Dritten, insbesondere kommerziell tätiger Unternehmen, zur Werbung von Mitgliedschaften im Rahmen der mit dieser Erlaubnis genehmigten Tätigkeit sei untersagt. Die mit der Sondernutzungserlaubnis zugelassene Information der Öffentlichkeit sei durch eigene Beschäftigte oder Mitglieder durchzuführen. Jegliche Verkaufstätigkeiten sowie die Ausübung von Werbetätigkeiten und Produktwerbung für Dritte, insbesondere kommerzielle Unternehmen, seien nicht gestattet und nicht Bestandteil der Sondernutzungserlaubnis. Die Erlaubnis zur Aufstellung bzw. zum Betrieb des Informationsstandes umfasse nur die Information der Passanten oder der Bevölkerung über politische, kulturelle, gesellschaftliche sowie sonstige gemeinnützige bzw. mildtätige Themenbereiche.
Mit E-Mail vom 12.7.2016 wiederholte die Beklagte auch dem V. -G. e.V. gegenüber unter Bezugnahme auf dessen Anschreiben vom 30.6.2016 die Praxis zur Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen für gemeinnützige Organisationen zum Aufstellen und Betreiben von Informationsständen.
Mit Schreiben vom 10.8.2016 bestellten sich die Prozessbevollmächtigten der Klägerin für diese und führten im Wesentlichen aus, dass die Rechtsauffassung der Beklagten zur Fördermitgliederwerbung und zur Beauftragung kommerzieller Dienstleister unzutreffend sei. Aus diesem Grunde werde der der Beklagten gegenüber bereits formulierte Antrag auf eine Sondernutzungserlaubnis namens und in Vollmacht der Klägerin für die Standplätze T.-------gasse , A. Straße, C.---------platz oder einen Ausweichstandort für die 35. Kalenderwoche jeweils von 10:00 bis 20:00 Uhr wiederholt.
Mit Bescheid vom 19.9.2016, der Klägerin zugestellt am 22.9.2016, lehnte die Beklagte unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 10.8.2016 und den Antrag vom 13.6.2016 die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Klägerin bzw. den V. -G. e.V. ab. Zur Begründung verwies sie zunächst auf ihre E-Mail vom 14.6.2016, in der mitgeteilt worden sei, dass gemeinnützigen Organisationen oder auch Einzelpersonen öffentliches Straßenland zur Aufstellung von Informationsständen zur Verfügung gestellt werde, wenn über gemeinnützige und oder mildtätige Themen informiert werde. Eine Beauftragung von Dritten, insbesondere kommerziell tätiger Unternehmen oder Personen, werde untersagt.
Über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen sei nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die Beklagte genehmige die Nutzung öffentlichen Straßenlandes zu kommerziellen Zwecken nur eingeschränkt, um eine Überlastung insbesondere der innerstädtischen Fußgängerzonen zu vermeiden. Hintergrund dieser restriktiv anmutenden Regelung sei, dass die Flächen im Stadtgebiet der Beklagten zunehmend für derartige Nutzungen angefragt würden und im Falle einer Erlaubniserteilung auch ein unmittelbarer Rechtsanspruch aller anderen Interessenten entstehe. Aufgrund der Vielzahl derartiger Anfragen wäre eine Überbeanspruchung der öffentlichen Flächen gegeben, die jeglichen Gemeingebrauch ausschließen würde. Im Hinblick auf den eigentlichen Widmungszweck könne einer solchen Öffnung bzw. Freigabe für kommerzielle Zwecke nicht zugestimmt werden.
Die Werbung von Mitgliedern stelle sich als Abschluss eines Rechtsgeschäftes dar und sei nicht mehr dem kommunikativen Gemeingebrauch zuzuordnen. Die erforderliche straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis könne nicht erteilt werden. Würde eine Sondernutzungserlaubnis für die Werbung von Mitgliedschaften erteilt, könnte sich aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes in Bezug auf ähnlich gelagerte Anträge die rechtliche Situation ergeben, dass in kürzester Zeit von einer massiven Überbeanspruchung dieser im Fokus der Öffentlichkeit stehenden Flächen ausgegangen werden müsse. Der Gemeingebrauch der öffentlichen Flächen in einem urbanen Ballungsraum wie dem der Beklagten wäre somit nicht mehr zu gewährleisten. Für die Information und Mitgliederwerbung stünden im privaten Bereich ausreichend Möglichkeiten zur Verfügung.
Am 24.10.2016 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Klage sei zulässig. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich aus der Wiederholungsgefahr, weil die Klägerin aufgrund ihrer Tätigkeit auch zukünftig auf Sondernutzungserlaubnisse angewiesen sei, um für gemeinnützige Organisationen auf öffentlichen Straßen im Rahmen der Mitgliederwerbung tätig zu werden. Die Klage sei auch begründet. Der ablehnende Bescheid sei rechtswidrig. Die Beklagte habe von dem ihr eingeräumten Ermessen fehlerhaft Gebrauch gemacht. Die Beklagte habe sämtliche Erwägungen auf den konkreten Einzelfall zu beziehen. Ein pauschaler Verweis auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs reiche nicht aus. Auch sei ein Zusammenhang zwischen der Kommerzialität des eingeschalteten Dienstleisters und der Gefahr einer Überlastung der innerstädtischen Fußgängerzonen nicht erkennbar. Es fehlten Ausführungen zu der Frage, warum gerade die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in der T.-------gasse , auf der A. Straße, dem C.---------platz oder an etwaigen Ausweichstandorten durch die Tätigkeit der Klägerin mehr beeinträchtigt werde als wenn der V. -G. e.V. seine eigenen Arbeitnehmer eingeschaltet oder eine Gesellschaft beauftragt hätte, deren Anteile er zu 100 Prozent halte. In diesen Fällen erfolge die straßenrechtlich relevante Beeinträchtigung in gleicher Weise.
Auch in der Rechtsprechung sehe man keinen rechtlich relevanten Unterschied zwischen kommerziellen Veranstaltungen und Spendensammlungen gemeinnütziger Vereine. Kommerzialität an sich reiche für die Annahme der besonderen Belastung der Straße jedenfalls nicht aus. Für die Beurteilung des Störungsgrades einer Tätigkeit könne zwar auch der beabsichtigte Verkauf von Waren und Dienstleistungen von Bedeutung sein. Bloße erwerbswirtschaftliche Motive, die in den konkreten Umständen der Straßenbenutzung gar nicht hervorträten, seien jedoch ohne Einfluss auf diese Beurteilung.
Das grundsätzliche Verbot der Beauftragung kommerziell tätiger Dienstleister verstoße auch gegen Art. 3 GG. Die Beklagte erlaube regelmäßig sogenannte InHouse-Kampagnen, also wenn die werbende Tätigkeit von Arbeitnehmern der gemeinnützigen Organisationen durchgeführt werde oder von Arbeitnehmern eigenständiger Gesellschaften, deren Anteile zu 100 Prozent von den gemeinnützigen Organisationen gehalten würden. So habe etwa die X. -Stiftung eine eigene Gesellschaft gegründet, die Q. G1. G2. V1. mbH, deren Arbeitnehmer dieselben marketing-relevanten Tätigkeiten wie die Arbeitnehmer der Klägerin vornähmen. Dieser Gesellschaft erteile die Beklagte regelmäßig Sondernutzungserlaubnisse.
Soweit die Beklagte auch eine Fördermitgliederwerbung für gemeinnützige Organisationen als nicht genehmigungsfähig beurteile, vermöge sie nicht näher darzulegen, aus welchem Grunde die Werbung von Mitgliedern die Straßennutzung mehr beeinträchtige als eine bloße Informationstätigkeit. Es sei abwegig, dass der Abschluss eines Fördermitgliedervertrages die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs mehr beeinträchtige als wenn Passanten lediglich aus informatorischem Interesse am Stand verweilten.
Soweit die Beklagte sich hinsichtlich beider Argumentationsstränge darauf berufe, dass mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz eine Vielzahl derartiger Anfragen zu bearbeiten sei, orientiere sie sich damit offensichtlich nur am Maßstab der Verwaltungspraktikabilität. Das allein könne nicht zu einem faktischen Verbot zu Lasten der Klägerin führen. Es seien genügend Möglichkeiten denkbar, einer Überbeanspruchung des öffentlichen Straßenlandes zu begegnen. Andere Kommunen etwa hätten Kontingentlösungen geschaffen, mit denen wochenweise oder auch jährlich feste Kontingente von konkreten Tagen und konkreten Stellplätzen vergeben würden. Die Versagung verstoße auch gegen Art. 9 GG und Art. 12 Abs. 1 GG. Die Klägerin mache insoweit auch Rechte des V. -G. e.V. geltend, um dessen Existenzsicherung es in erster Linie gehe.
Die Beklagte habe sich in dem Bescheid auch nicht zu den Ausweichstandorten verhaltten. Es sei fernliegend, dass es auch im weiteren Umkreis des Innenstadtkerngebietes keinen einzigen Standplatz gebe, in dem der fließende Verkehr durch Informationsstände oder Fördermitgliederwerbung kommerziell tätiger Agenturen nicht beeinträchtigt werde.
Es sei abwegig, dass erst durch die Einschaltung kommerzieller Dienstleister die Kapazitäten erheblich erweitert würden. Die Professionalisierung der Mitgliederwerbung führe gerade zu einer geringeren Beeinträchtigung des Straßenlandes. Den gemeinnützigen Organisationen sei es gar nicht möglich, eigene Mitglieder in der Art und Weise zu schulen, Passanten seriös und zurückhaltend anzusprechen, wie dies bei der Klägerin der Fall sei.
Der V. -G. e.V. sei notwendig beizuladen, weil die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen könne. Die Kriterien für die notwendige Beiladung Dritter seien im Falle der Fortsetzungsfeststellungsklage dieselben wie bei einer Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Der Bescheid richte sich nicht nur an die Klägerin, sondern auch an den V. -G. e.V. Die regelnde Wirkung habe damit auch gegenüber diesem eintreten sollen.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin den angekündigten Feststellungsantrag zur generellen Ablehnung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen für gemeinnützige Organisationen, die sich zur Durchführung ihrer Werbung für Fördermitgliedschaften kommerziell tätiger Dienstleister bedienten, zurückgenommen.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 19.9.2016 rechtswidrig war und die Klägerin in den ihr zustehenden Rechten verletzt hat.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Der Fortsetzungsfeststellungsantrag sei zulässig, aber unbegründet. Die Beklagte habe die Sondernutzungserlaubnis aus zwei selbstständig tragenden Erwägungen versagt, nämlich wegen der beabsichtigten Mitgliederwerbung und weil es sich bei der Klägerin um einen kommerziellen Dienstleister handele.
Die Fußgängerzonen der Stadt Köln im Innenstadtbereich und im Bereich der Ringe würden von sehr vielen Passanten genutzt. Auch ohne Sondernutzungen sei der Platz sehr begrenzt. Die Zulassung von Sondernutzungen führe zu Menschenansammlungen, die den Verkehrsfluss erheblich beeinträchtigten und so dem Gemeingebrauch durch Passanten als primärem Widmungszweck der Fußgängerzonen schaden würden. Die Werbung von Mitgliedern an einem Stand beeinträchtige die Straßennutzung in größerem Umfang als das bloße Informieren an einem Stand und sei daher geeignet, negative Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nach sich zu ziehen. Es genüge bereits die generelle Möglichkeit gravierender Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, ohne dass nachgewiesen werden müsse, dass es im konkreten Fall tatsächlich dazu komme. Die Beklagte habe hier das Recht, praktikable willkürfreie Abgrenzungskriterien zu schaffen. Das generelle Verbot aktiver Mitgliederwerbung an stark frequentierten Plätzen der Kölner Innenstadt stelle ein solches Kriterium dar. Würde die Beklagte den zunehmenden Anfragen für gewerbliche Tätigkeiten und namentlich auch für eine Mitgliederwerbung für gemeinnützige Organisationen stattgeben, könnten andere Organisationen unter Berufung auf Art. 3 GG ebenfalls eine Sondernutzungserlaubnis fordern. Unter Berücksichtigung der Vielzahl derartiger Anfragen wäre damit eine Beanspruchung der öffentlichen Flächen gegeben, die den Gemeingebrauch jedenfalls stark beeinträchtigen würde. Die Beklagte erteile grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnisse für Mitgliederwerbung und sonstige kommerzielle Tätigkeiten. Der von der Klägerin angeführten Q. G1. G3. V1. mbH habe die Beklagte keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt.
Auch die Ablehnung mit der Begründung, dass ein kommerzieller Dienstleister für eine gemeinnützige Organisation tätig werde, daher könne eine Erlaubnis aufgrund der wirtschaftlichen Tätigkeit nicht erteilt werden, sei rechtmäßig. Die Fußgängerzone im Bereich der Kölner Innenstadt sei bereits durch den Gemeingebrauch erheblich ausgelastet. Die für Sondernutzungen verfügbare Fläche sei deshalb besonders eingeschränkt. Um diese eingeschränkte Möglichkeit der Sondernutzung unter allen Antragstellern zu verteilen, habe sich die Beklagte dazu entschieden, kommerzielle Tätigkeiten grundsätzlich von der Sondernutzung bis auf wenige besondere und begrenzte Ausnahmen auszuschließen. Die Beklagte erteile Sondernutzungserlaubnisse zur kommerziellen Nutzung öffentlichen Straßenlandes ausschließlich für 1.) Werbestände bei besonderen Anlässen (Öffnungen, Jubiläen, neue Produkteinführungen, etc.) an der jeweiligen Stätte der Leistung an max. 12 Tagen im Jahr, 2.) gezielte Veranstaltungen des T1. Köln e.V. an max. 3 Sonntagen pro Jahr, 3.) Stände bei Straßenfesten in den Stadtvierteln, 4.) nur einige wenige Stände mit Obst und Gemüse oder Blumen an ausgewählten Stellen zur Versorgung der Bevölkerung sowie 5.) Informationsstände von gemeinnützigen Organisationen oder Einzelpersonen, die über gemeinnützige und/oder mildtätige Themen informieren wollten.
Gerade für Informationsstände von gemeinnützigen Organisationen gebe es in Köln eine erhebliche Nachfrage. Um die Beeinträchtigungen des Gemeingebrauchs zu beschränken, würden nur solche Informationsstände erlaubt, die von den gemeinnützigen Vereinen selbst betrieben würden. Der Ausschluss kommerzieller Dienstleister sei geeignet, die Beeinträchtigungen des Gemeingebrauchs zu minimieren. Tragende Erwägung sei nicht, dass die konkrete Tätigkeit der Mitarbeiter eine größere Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs darstelle als die Arbeit der Mitglieder des Vereins. Entscheidend sei vielmehr, dass gemeinnützige Vereine durch die Einschaltung von kommerziellen Dienstleistern ihre Kapazitäten erheblich erweitern könnten. Könne ein solcher Verein mit eigenen Mitgliedern nur wenige Male pro Jahr einen solchen Stand unterhalten, könne er den Stand durch Einschaltung von Dienstleistern praktisch unbegrenzt häufig aufstellen, solange es sich finanziell oder ideologisch lohne. Die Anträge für Sondernutzungserlaubnisse würden sich damit potenzieren. Wenn diesen Anträgen in der Regel stattgegeben werden müsste, käme es zur Überlastung der Fußgängerzonen. Mildere, aber gleich geeignete Mittel gegenüber kommerziellen Dienstleistern seien nicht ersichtlich, da eine weitere Differenzierung nach deren Tätigkeiten nicht möglich sei oder kaum kontrolliert werden könne.
Bei den von der Klägerin angegebenen Standorten T.-------gasse , A. Straße und C.---------platz handele es sich um bereits stark beanspruchte Flächen in der Innenstadt, nicht nur durch Fußgänger, sondern auch durch Lieferanten, den öffentlichen Nahverkehr, Straßenkünstler, Warenauslagen und Freisitzflächen. Gerade diese drei Örtlichkeiten habe die Beklagte ermessensfehlerfrei als geeignete Standorte ablehnen dürfen. Auf die von der Klägerin angesprochene Kontingentlösung und den Hinweis auf einen Ausweichstandort komme es nicht an, weil in dem Antrag über Ort, Zeit und Umfang des Vorhabens zu unterrichten sei, um der Behörde die erforderliche Ermessensausübung zu ermöglichen. So sei die Behörde insbesondere ohne Angabe des beabsichtigten Standortes nicht dazu in der Lage, die betroffenen Belange gegeneinander abzuwägen. Es sei nicht Aufgabe der Behörde, den Standort selbst auszuwählen und sodann dazu eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Aus diesem Grunde könne die Klägerin sich nicht darauf berufen, dass die Beklagte ihr aufgrund der Nennung eines Ausweichstandortes eine Sondernutzungserlaubnis für einen anderen Standort hätte erteilen müssen, ob nun innerhalb des Innenstadtrings, eines bestimmten Kontingents oder anderweitig. Die Benennung eines genauen Standortes sei zwingend notwendig, da das Straßenrecht eine abstrakte Prüfung von Hinderungsgründen nicht vorsehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist wegen der bestehenden Wiederholungsgefahr zwar zulässig, jedoch unbegründet, § 113 Abs. 1 Satz 4 analog. Der Bescheid vom 19.9.2016 war rechtmäßig. Die Ablehnung der von der Klägerin beantragten Sondernutzungserlaubnisse begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Aus der Bezugnahme auf die Schreiben vom 10.8.2016 und vom 13.6.2016 folgt, dass die Beklagte die konkret beantragte Sondernutzung ablehnte, auch wenn sie die Ablehnung mit ihrer generellen Praxis begründete. Da die Klägerin den Antrag vom 13.6.2016 im Namen und mit Vollmacht des V. -G. e.V. stellte, richtete sich der Bescheid auch an den V. -G. e.V. Dass auch die Klägerin Bescheidadressat war, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und folgt im Übrigen auch schon aus dem Umstand, dass der Antrag vom 10.8.2016 im Namen der Klägerin gestellt wurde.
Nach § 18 Abs. 1 Sätze 1 und 2 StrWG NRW stellt die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus unbeschadet des - hier nicht einschlägigen - § 14 a Abs. 1 StrWG NRW eine Sondernutzung dar und bedarf der Erlaubnis. Das Aufstellen von Informationsständen im öffentlichen Straßenland stellt unstreitig eine solche Sondernutzung dar.
Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht im Ermessen der Beklagten, das vom Gericht nur daraufhin überprüft werden kann, ob die Beklagte bei der Ablehnung die Grenzen ihres Ermessens überschritten oder von ihm in einer dem Zweck der Ermächtigung widersprechenden Weise Gebrauch gemacht hat, § 114 Satz 1 VwGO. Nach der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung hat sich die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d.h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und aufgrund eines konkreten Gestaltungskonzepts (etwa Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Stadtbildes).
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl 2007, 64 und vom 01.07.2014 - 11 A 1081/12 -, NVwZ-RR 2014, 710.
Ausgehend von diesem Maßstab ist die ablehnende Entscheidung der Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere erfolgte sie ermessensfehlerfrei.
Die Beklagte stützte die ablehnende Entscheidung unter anderem auf die Erwägung, dass es sich bei der Klägerin um einen kommerziellen Dienstleister gehandelt habe und dass die Beklagte die Nutzung des öffentlichen Straßenlandes zu kommerziellen Zwecken nur eingeschränkt genehmige, um eine Überlastung insbesondere der innerstädtischen Fußgängerzonen zu vermeiden. Die Flächen im Kölner Stadtgebiet würden zunehmend für kommerzielle Nutzungen angefragt. Im Falle einer Erlaubniserteilung entstünde wegen des zu beachtenden Grundsatzes der Gleichbehandlung auch ein Rechtsanspruch der anderen Interessenten. Aufgrund der Vielzahl derartiger Anfragen käme es zu einer Überbeanspruchung der öffentlichen Flächen.
Diese Ermessenspraxis der Beklagten, in der Innenstadt bis auf wenige, inhaltlich näher bestimmte Ausnahmen für kommerzielle Tätigkeiten grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Ermessensausübung weist den erforderlichen sachlichen Bezug zur Straße auf, da tragender Grund für die restriktive Erlaubniserteilung die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ist. Zu Recht weist die Beklagte auf die schon bestehende Belastung insbesondere der innerstädtischen Fußgängerzonen und der Ringe hin. Würde das öffentliche Straßenland dort generell auch für kommerzielle Interessen in Anspruch genommen werden können, droht unzweifelhaft eine Überlastung des öffentlichen Straßenlandes. Nach der Einschätzung der Kammer gilt dies auch für die drei beantragten Standorte, die sich wegen des dort verstärkt anzutreffenden Fußgängerverkehrs - nämlich Einkaufspassanten auf der T.-------gasse , zahlreiche Studenten auf der A. Straße sowie viele ein-, aus- und umsteigende Straßenbahnfahrgäste auf dem C.---------platz - als für kommerzielle Interessen besonders attraktive Flächen darstellen.
Die Ablehnung des Antrages führte für die Klägerin auch nicht zu einem unverhältnismäßigen oder unzumutbaren Ergebnis, insbesondere nicht wegen einer Verletzung von Grundrechten. Die Ermessenspraxis der Beklagten, kommerziellen Dienstleistern, die für gemeinnützige Organisationen tätig werden, keine Sondernutzungserlaubnis für Informationsstände zu erteilen, gemeinnützigen Organisationen, die diese Aktionen durch eigene Mitarbeiter durchführen oder durch Arbeitnehmer sogenannter gGmbH, verstößt nicht gegen Art. 3 GG. Sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung ist nicht die Befürchtung, die konkrete Tätigkeit der Mitarbeiter kommerzieller Dienstleister stelle eine größere Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs dar als wenn Mitarbeiter der gemeinnützigen Organisation tätig würden. Die Beklagte stützt ihre Ermessenspraxis vielmehr auf die zutreffende und rechtlich tragfähige Annahme, dass eine Überbeanspruchung öffentlichen Straßenlandes deshalb drohe, weil gemeinnützige Organisationen durch die Einschaltung kommerzieller Dienstleister ihre Kapazitäten erheblich erweitern könnten und deshalb eine Potenzierung von Sondernutzungsanträgen drohe. Wenn derartigen Anträgen regelmäßig stattgegeben werden müsste, käme es zur Überlastung insbesondere der innerstädtischen Fußgängerzonen. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin führt die Gründung einer gGmbH - wie etwa der B. T2. gGmbH, der die Beklagte bereits Sondernutzungserlaubnisse erteilt hat - auch nicht zu einer unzulässigen Umgehung der Ermessenspraxis der Beklagten. Denn eine gGmbH unterscheidet sich von kommerziellen Dienstleistern bereits insoweit, als sie ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke verfolgt und auch etwaige Gewinne nur zweckgebunden verwenden darf. Die Gefahr einer Potenzierung von Sondernutzungsanträgen besteht deshalb aus Sicht der Kammer nicht.
Die Klägerin hatte auch aus Art. 12 GG keinen Teilhabeanspruch auf die begehrte Nutzung öffentlichen Straßenlandes. Zwar kann sich der abwehrrechtliche Charakter des Art. 12 GG auch zu einem Teilhabeanspruch verdichten. Das ist aber nur in eng begrenzten Ausnahmefällen anzunehmen, etwa wenn der Gebrauch der Freiheit nur in dieser Form möglich ist, also mit der Erlaubnis steht und fällt. Das war hier ersichtlich nicht der Fall, weil die Klägerin auch ohne die begehrte Sondernutzungserlaubnis ihr Gewerbe ausüben konnte. Ihr privates Interesse an einer Gewinnmaximierung durch die Inanspruchnahme öffentlichen Straßenlandes durfte hinter den oben erwähnten straßenrechtlichen Gründen zurückstehen.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 10.10.2014 - 18 KI 6991/13 -.
Auf eine Verletzung von Grundrechten Dritter - hier Art. 9 GG – konnte die Klägerin sich nicht berufen.
Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin war die Beklagte auch nicht zu einer allgemeinen Kontingentierung des öffentlichen Straßenlandes verpflichtet. Die Praxis der Beklagten, keine bestimmten Kontingente für alle kommerziellen Tätigkeiten vorzuhalten, sondern bestimmten Fallgruppen von Antragstellern ausnahmsweise Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, ist sachgerecht und tragfähig. Eine allgemeine Kontingentierung wäre wegen der zu erwartenden deutlichen Zunahme von Anträgen schon kein gleich geeignetes Mittel zur Vermeidung einer Überlastung des innerstädtischen öffentlichen Straßenlandes.
Soweit die Klägerin auch eine Sondernutzungserlaubnis für einen Ausweichstandort beantragt hatte, war der Antrag insoweit bereits nicht hinreichend bestimmt. Die zuständige Behörde kann ohne genaue Angabe des beabsichtigten Standortes die für eine Sondernutzungserlaubnis relevanten Gesichtspunkte nicht prüfen und abwägen.
OVG NRW, Beschluss vom 5.8.2011 -11 A 2136/10 -, Juris.
Durfte die begehrte Sondernutzung bereits wegen der Kommerzialität des Dienstleisters abgelehnt werden, kann dahin stehen, ob auch die angeführte Fördermitgliederwerbung als Ablehnungsgrund rechtlich tragfähig war. Denn eine auf mehrere Gründe gestützte Ermessensentscheidung ist grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn nur einer der angeführten Gründe trägt, es sei denn, dass nach dem Willen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollten.
BVerwG, Urteil vom 19.5.1981 - 1 C 169/79 -, BVerwGE 62, 215 m.w.N.
Letzteres war hier ersichtlich nicht der Fall, weil beide Erwägungen selbständig tragend sein sollten.
Eine Beiladung des V. -G. e.V. war weder zwingend erforderlich noch sonst geboten. Der Verein hätte zum einen selbst klagen können, da er selbst auch Adressat des ablehnenden Bescheides war und davon auszugehen ist, dass der Bescheid der Klägerin auch in ihrer Eigenschaft als Bevollmächtigte des V. -G. e.V. zugestellt worden ist, vgl. § 7 VwZG. Zum anderen ist aber auch nicht zwingend davon auszugehen, dass der V. -G4. e.V. an dem Rechtsverhältnis derart beteiligt war, dass die Entscheidung des Gerichts auch ihm gegenüber nur einheitlich hätte ergehen können, weil beide in unterschiedlichen Grundrechten betroffen waren und im Falle der Klägerin die Ablehnung allein schon wegen ihrer Eigenschaft als kommerzieller Dienstleister aus den oben genannten Gründen rechtmäßig war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 7 VwZG
§ 55a VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 14 a Abs. 1 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 GG
Art. 9 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2014, 710
BVerwGE 62, 215
11 A 2642/04
11 A 1081/12
18 KI 6991/13
11 A 2136/10
1 C 169/79