Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-13, Aktenzeichen 5 A 2049/09
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2011:0413.5A2049.09.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. Oktober 2006 - 3 E 2232/02 - abgeändert.
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu 9/10, der Beklagte zu 1/10 zu tragen.
Die Kosten des Verfahrens erster Instanz trägt die Klägerin in vollem Umfang.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Das beklagte Land begehrt mit seiner Berufung die Abweisung der in erster Instanz teilweise erfolgreichen Klage gegen seine Bescheide über Fleischuntersuchungsgebühren gegenüber der Klägerin.
Die Klägerin betreibt einen Schlachtbetrieb. Für die veterinär- und hygienerechtliche Untersuchungen der geschlachteten Tiere durch das Staatliche Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen - Landrat des Landkreises Darmstadt-Dieburg - erhob die Behörde Untersuchungsgebühren von insgesamt 22.129,75 DM für November und Dezember 1991, von 74.316,85 DM für Januar bis März 1992, von 61.338,25 DM für November und Dezember 1993, von 190.614,73 DM für das Jahr 1994, von 226.574,84 DM für das Jahr 1995, von 223.314,05 DM für das Jahr 1996, von 111.706,70 DM für Januar bis Juni 1997, von 127.253,74 DM für Juli bis Dezember 1997 und von 244.643,40 DM für das Jahr 1998. Insgesamt betrugen die festgesetzten Gebühren in den streitigen Zeiträumen 1.281.892,21 DM. Hinsichtlich der einzelnen Gebührenbescheide wird auf die im vorliegenden Verfahren durch die Klägerin vorgelegten Aufstellungen und Kopien der Bescheide bei den Gerichtsakten sowie die Beiakten Bezug genommen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 22. August 2002 hob das Regierungspräsidium Darmstadt die Bescheide insoweit auf, als die darin festgesetzten Gebühren den Betrag von 759.828,88 DM überstiegen. Im Übrigen wies es die Widersprüche mit Hinweis auf die zwischenzeitlich vorliegenden neuen Rechtsgrundlagen des Veterinärkontroll-Kostengesetzes und der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 14. Juli 1997, geändert durch Verordnung vom 26. August 1999, zurück.
Mit Schriftsatz vom 25. September 2002 – eingegangen beim Verwaltungsgericht Darmstadt am 29. September 2002 - hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, alle Kostenbescheide seien rechtswidrig, da nur die europarechtlichen Pauschalgebühren hätten festgesetzt werden dürfen. Die maßgebliche Richtlinie RL 85/73 EWG sei von der Bundesrepublik Deutschland nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden. Die im Veterinärkontroll-Kostengesetz angeordnete Rückwirkung sei rechtswidrig und verstoße gegen Gemeinschaftsrecht. Zudem erhebe der Gesetzgeber gemeinschaftsrechtswidrig Gebühren für die bakteriologische und Trichinenuntersuchung, so dass die Ermächtigungsgrundlage nichtig sei. Es könne nicht neben der Schlachtgebühr zusätzlich eine Sondergebühr für Amtshandlungen, die auf besonderen Antrag außerhalb der normalen Schlachtzeiten vorgenommen würden, erhoben werden. Die Gebühren seien entgegen europarechtlicher Vorgaben nicht nach Tierart und Schlachtgewicht in Ansatz gebracht worden. Die Kalkulationsgrundlage sei zudem rechtswidrig, da für die Berechnung der Gebührentatbestände des Veterinärkontroll-Kostengesetzes für die Jahre 1991 bis 1996 Schätzwerte aus dem Jahr 1997 zugrunde gelegt worden seien und nicht die tatsächlich angefallenen Kosten, obwohl diese hätten ermittelt werden können. Für die späteren Zeiträume sei eine Kostenkalkulation überhaupt nicht ersichtlich. Außerdem seien in die Kalkulation allgemeine Verwaltungskosten, wie Personal- und Sachkosten, eingestellt worden, was gegen europarechtliche Vorgaben verstoße. Auch die in Ansatz gebrachte Wegstreckenentschädigung sei nicht nachvollziehbar.
Die Klägerin hat beantragt,
die Gebührenbescheide des Staatlichen Amtes für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen beim Landrat des Landkreises Darmstadt-Dieburg von September 1991 bis März 1992 und von November 1993 bis Dezember 1998 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 22. August 2002 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat sich im Wesentlichen auf die bis dahin ergangene Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Europäischen Gerichtshofs berufen und ausgeführt, die hessischen Vorschriften und die auf dieser Grundlage ergangenen Gebührenbescheide trügen deren Anforderungen Rechnung. Es sei nicht ausgeschlossen, dass Aufschläge für besondere zeitliche Situationen erhoben oder eine Staffelung nach der Anzahl der Untersuchungen und Kontrollen vorgenommen werden dürften. So seien keine Vorgaben ersichtlich, die eine undifferenzierte Gesamtgebühr vorschrieben. Entfielen die Nachtzuschläge und die Gebührenstaffelung, entstünden Wettbewerbsvorteile der Wenig- und Nachtschlachter gegenüber den sogenannten Normalschlachtern, die dann eine ungerechtfertigte Privilegierung mitfinanzieren müssten.
Mit Urteil vom 5. Oktober 2006 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Klägerin teilweise stattgegeben und die angefochtenen Gebührenbescheide in der Fassung des Widerspruchsbescheids insoweit aufgehoben, als sie Gebühren über den europarechtlichen Pauschalgebühren in Höhe von insgesamt 308.500,04 € festgesetzt haben. Die Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 26. August 1999 sei wegen der unter Nr. 5509 der Verordnung vorgesehenen Gebührenaufschläge für Untersuchungen außerhalb normaler Schlachtzeiten unwirksam. Dies habe Auswirkungen auf das Kalkulationsgefüge und führe deshalb zur Nichtigkeit der Untersuchungsgebühren für Rinder und Schweine, so dass die Klägerin nur die europarechtlich vorgegebenen Pauschalgebühren zu zahlen habe. Auch gegen die europarechtliche Zulässigkeit der Gebührenstaffelung hinsichtlich Großbetrieben und sonstigen Betrieben habe das Gericht Bedenken. Das Verwaltungsgericht hat an Hand der vorliegenden Listen der Klägerin und Unterlagen eine eigene Aufstellung der Tiere für die Berechnung der EG-Gebühren gefertigt.
Gegen das ihm am 28. November 2006 zugestellte Urteil hat das beklagte Land mit Schreiben vom 11. Dezember 2006 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Darmstadt am selben Tag - die im angefochtenen Urteil zugelassene Berufung eingelegt.
Der Berichterstatter hat mit Beschluss vom 5. Juli 2007 - 5 UE 1906/06 - das Verfahren ausgesetzt unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 13. Juni 2007 - 5 UE 1905/06 -, mit dem dieser eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs zur Frage der Zulässigkeit von Differenzierungen und einer degressiven Staffelung bei Festlegung des Gebührensatzes sowie zur Zulässigkeit eines Zuschlags für Schlachtungen außerhalb normaler Schlachtzeiten auf Verlangen des Besitzers eingeholt hat. Der Europäische Gerichtshof hat über das Vorabentscheidungsersuchen mit Urteil vom 19. März 2009 - C-309/07 - entschieden. Hinsichtlich des Inhalts wird auf den Vorlagebeschluss und das Urteil des Europäischen Gerichtshofs Bezug genommen. Nach Eingang des Urteils des Europäischen Gerichtshofs ist das Verfahren wieder aufgenommen worden.
Das beklagte Land hat zur Begründung der Berufung ausgeführt, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts beruhten die angefochtenen Bescheide auf einer wirksamen Rechtsgrundlage. Weder verstießen die Nachtzuschläge gegen gemeinschaftsrechtliche Vorgaben, noch seien die Zweifel des Verwaltungsgerichts an der Gebührenstaffelung nach Großbetrieben und sonstigen Betrieben berechtigt. Der Gebührenaufschlag für Untersuchungen außerhalb normaler Schlachtzeiten sei rechtmäßig und durch § 5 VetkontrKostG gedeckt. Die Nachtschlachtungen dienten einzig und allein dazu, die Produktivität und Effektivität des einzelnen Betriebes zu steigern. Insofern sei für den Zuschlag auch nicht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Gebühren für die bakteriologische oder Trichinenuntersuchung anwendbar. Auch sei die Einteilung in Großbetriebe und sonstige Betriebe zulässig. Mit der Alternative der betriebsbezogen erhöhten Gebühr werde den Gebietskörperschaften die Möglichkeit eröffnet, zur Deckung höherer Kosten die EG-Gebühr anzuheben. Dies geschehe für diese bei der Gebührenstaffelung gesondert. Rechtsgrundlage für die Einteilung nach Großbetrieben und sonstigen Betrieben sei § 4 Abs. 6 VetkontrKostG. Danach könnten für Betriebe mit mehr als 1.500 Schlachtungen pro Monat im Jahresdurchschnitt (Großbetriebe), die der Kontrolle und Überwachung durch Behörden der Landesverwaltung unterlägen, aufgrund gesonderter gruppenbezogener Ermittlung der entstandenen Aufwendungen spezifische Gebühren bestimmt werden.
Nach Vorliegen der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs und auf besondere Aufforderung des Senats durch Beschluss vom 14. Juni 2010 hat der Beklagte Unterlagen zur Kalkulation der Gebühren für die Jahre 1991 bis 1997 in der Verwaltungskostenordnung vom 26. August 1999 vorgelegt. Darauf wird Bezug genommen. Dazu führt er aus, die zu Grunde liegende Datenerhebung sei durch landesweite Abfrage der tatsächlich entstandenen Kosten bei den damals zuständigen Staatlichen Ämtern für Tierschutz, Lebensmittelüberwachung und Veterinärwesen und aufgrund der Zahlen aus den jeweiligen Haushaltsplänen erfolgt. Das Jahr 1997 habe als Grundlage gedient, da die Verhältnisse der Kostengruppen zueinander und die Zuordnung zu den einzelnen Tierkategorien auf der Basis der Verhältnisse der Kosten dieses Jahres erfolgt sei. Dabei sei grundsätzlich zwischen den Schlachtungen in Großbetrieben und den sonstigen Schlachtungen unterschieden worden. Die Berechnung der Gebühren für Hausschlachtungen sei unberücksichtigt geblieben, da ihre Erhebung nicht durch das einschlägige Gemeinschaftsrecht (RL 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen) erfasst gewesen sei. Weiterhin sei in bestimmten Fällen, ähnlich den Vorgaben der Richtlinie eine gewichtsmäßige Unterteilung bei Rindern, Schafen und Ziegen und ab 1997 auch bei Schweinen vorgenommen worden. Dabei seien die durch die Kalkulation ermittelten Kosten für erwachsene Rinder, Schweine über 25 kg Schlachtgewicht und für Schafe und Ziegen mit 12 bis 18 kg Schlachtgewicht herangezogen worden. Die Umrechnung der Gebühren auf die anderen Gewichtsklassen sei dabei im Verhältnis der als Pauschalbeträge in Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73/EWG für die jeweiligen Gewichte ausgewiesenen Beträge auf der Basis der tatsächlich anfallenden Kosten erfolgt. Verursachergerecht seien die Kosten für drei Kostenblöcke ermittelt und den einzelnen Tier- und Gewichtskategorien zugeordnet worden. Die entsprechenden Zahlen seien addiert und durch die Anzahl der Schlachtungen geteilt worden. Bei den drei genannten Kostenblöcken handele es sich erstens um die Gesamtkosten ohne die Entschädigung für Wegstrecken und ohne die Kosten der Trichinenuntersuchung mittels Digestionsmethode, d.h. weitgehend Lohnkosten, Kosten für Schutzkleidung und Arbeitsmaterialien sowie untersuchungsbezogene Verwaltungskosten und tarifliche Sozialleistungen, zweitens um die Kosten der Digestion bei Schweinen und Einhufern und drittens um die Wegstreckenentschädigungen des Untersuchungspersonals, da dieses in der Regel seine eigenen Privat-Pkw benutze. Im Rahmen der nachträglichen Ermittlungen sei damit ein plausibler Ansatz für die Überführung der Kosten in die einzelnen Gebührenziffern der Verwaltungskostenordnung hergeleitet worden. Soweit bei einzelnen Ziffern der Nachberechnung Abweichungen zwischen Nachberechnung und der Gebührenordnung ersichtlich seien, erklärten sich diese mit sogenannten Rundungsfehlern von 0,01 DM - einmal auch 0,02 DM -, da im Jahr 1998 offensichtlich auch Zwischenergebnisse auf wenige Kommastellen gerundet worden seien. In zwei anderen Fällen erklärten sich Abweichungen mit offensichtlichen "Zahlendrehern". Somit basiere die Gebührenkalkulation des Verordnungsgebers nicht auf - wie von Klägerseite vorgetragen - einer Ansetzung von prognostischen Werten, sondern auf tatsächlich angefallenen Kosten, deren weit überwiegender Teil sich aus den tarifvertraglich vorgegebenen Personalkosten ergebe. Auch die Rückwirkung der streitigen Verordnung für den Zeitraum vom 1. November 1991 bis zum 31. Dezember 1993 aufgrund der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 nach Maßgabe der Nr. 2 des Anhangs zur Entscheidung 88/408/EWG sei rechtmäßig. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 16. September 2009, die Entscheidung 88/408/EWG sehe nicht vor, unter den erst seit der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 geänderten Voraussetzungen die Pauschbeträge anzuheben, sei ebenso unzutreffend wie die Auffassung, dass die Voraussetzungen der Entscheidung 88/408/ EWG für eine Anhebung individuell betriebsbezogen sein müssten. Das OVG Nordrhein-Westfalen erkenne selbst, dass der maßgebende Anhang der Entscheidung nur beispielhaft und nicht abschließend die Voraussetzungen für Aufschläge regele. Entgegen diesen Ausführungen seien die dort aufgeführten Beispielsfälle nicht auf strukturelle oder organisatorische Defizite "einzelner Betriebe" bezogen. Im Gegensatz zu den Voraussetzungen für eine Senkung der Pauschale differenziere der Anhang der Entscheidung bei der Erhöhung gerade nicht zwischen generellen oder für bestimmte Betriebe spezifischen Voraussetzungen. Vielmehr sei der Begriff "bestimmter Betrieb" nur bei Senkungen genannt, bei Aufschlägen ausdrücklich aber nicht. Im maßgeblichen Anhang der Entscheidung fänden sich als beispielhafte Voraussetzungen zwar einzelbetriebstypische Merkmale, die aber vor dem ausdrücklichen Ziel der Entscheidung, dass höhere Lohnkostenniveau angemessen berücksichtigen zu dürfen, auch typisiert ausgelegt werden könnten. Wenn das OVG Nordrhein-Westfalen in diesem Zusammenhang die Voraussetzungen für eine Erhöhung im Anhang der Entscheidung 88//408/EWG mit denen der ab 1. Januar 1994 geltenden Richtlinie 93/118/EG vergleiche und "nahezu" Deckungsgleichheit der Voraussetzungen mit der dortigen Regelung im Kapitel I Nr. 4a ausmache, verkenne es, dass diese Voraussetzungen erst mit Geltung dieser Richtlinie einzelbetriebsbezogen sein müssten, während seit diesem Zeitpunkt (bis heute) für Erhöhungen aufgrund höheren Lohnkostenniveaus die Bestimmung in Kapitel I Nr. 4b der Richtlinie einschlägig sei, die im maßgeblichen Anhang der Entscheidung 88/408/EWG nicht existiert habe. Die Befugnis des nationalen Normgebers, nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408 EWG von den Pauschalbeträgen abzuweichen, die Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung für die Gebührenerhebung bei Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch vorgeschrieben habe, habe indes lediglich vorausgesetzt, dass die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern a) im Durchschnitt der Bundesrepublik Deutschland und b) unter Berücksichtigung aller genannten Faktoren im Gesamtergebnis von Gemeinschaftsdurchschnitt abwichen. Dass die Kosten in der Bundesrepublik Deutschland über den durchschnittlichen Kosten in der Gemeinschaft in ihrem Bestand zum Zeitpunkt der Festlegung der Pauschalen gelegen hätten, stehe fest und sei in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereits seit geraumer Zeit anerkannt. Damit liege eine hinreichende materiell-rechtliche Grundlage für die Erhöhung der Pauschalbeträge vor, so dass sich die Rückwirkung des Veterinärkosten-Kontrollkostengesetzes auf den Geltungszeitraum der Entscheidung 88/408/EWG stützen könne. Die Klägerin habe von den im gesamten streitgegenständlichen Zeitraum bis 1998 aufgrund der Gebührenbescheide in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. August 2002 nach der Verwaltungskostenordnung vom 26. August 1999 insgesamt zu zahlenden 759.828,88 DM tatsächlich nur Zahlungen in Höhe von 617.000 DM geleistet, woraus sich ein Anspruch des Landes Hessen in Höhe von 142.828,88 DM (72.638,60 €) aus den noch ausstehenden Gebührenforderungen begründe. Dieser sei weit höher als der hier allein streitige, die EU-Pauschalgebühr übersteigende Erhöhungsbetrag. Auch seien aus der Zeit von 1999 bis 2001 bei der Klägerin erfolglose Beitreibungsversuche von Fleischuntersuchungsgebühren in Höhe von weiteren 118.363,62 € bekannt. Unter Berücksichtigung dessen werde nur erklärt, dass die angefochtenen Gebührenbescheide insoweit aufgehoben würden, als sie insgesamt einen Betrag festsetzten, der höher als 743.867,28 DM sei. Die Aufhebung beschränke sich somit auf einen Betrag in Höhe von 8.161,04 €. Damit werde der um diesen geringen Betrag abweichenden Berechnung des Bevollmächtigten der Klägerin Rechnung getragen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. Oktober 2006 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält die den Gebührenbescheiden zu Grunde liegende Verwaltungskostenordnung für nicht vereinbar mit den europarechtlichen Regelungen in der Auslegung, die sie durch den Europäischen Gerichtshof gefunden haben. Es sei eindeutig erkennbar, dass Sondergebühren grundsätzlich in der EG-Pauschale bereits enthalten seien und von dieser auch bei Erhebung der Pauschalgebühr vollständig abgegolten würden. Es fehle auch nach wie vor an einer ordnungsgemäßen Umsetzung der maßgeblichen Richtlinien sowohl für Bundesrecht wie für Landesrecht. Zu Recht weise das Verwaltungsgericht darauf hin, dass eine generelle Gebührenermäßigung für Betriebe, in denen mindestens 1500 Tiere in Kalendermonat geschlachtet würden, nicht zulässig sei. Zur weiteren Kostenkalkulation habe das Verwaltungsgericht keine Stellung genommen. Für vergangene Rechnungsperioden sei die Ansetzung von prognostischen Werten nicht zulässig, da die tatsächlichen Kosten der Fleischuntersuchung für die Vergangenheit vorlägen und vom Hoheitsträger genau, bezogen auf den einzelnen Betrieb, berechnet werden könnten. Insoweit werde auf Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen verwiesen. Hinsichtlich der Rückwirkung von gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, die sich zulasten des Gemeinschaftsbürgers auswirkten, lägen die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geforderten Voraussetzungen nicht vor. Eine ausdrückliche Rückwirkungsregelung sei in der maßgeblichen Richtlinie 85/73/EWG in ihren verschiedenen Fassungen nicht enthalten. Die Rückwirkungsregelung nach § 7 VetKontrG, die sich auf einen Zeitraum bis zum 1. Januar 1991 erstrecke, sei aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht zu beanstanden. Der Rückwirkungszeitraum sei übermäßig lang und daher nicht zulässig, weil der Europäische Gerichtshof nur eine kurze Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen als gemeinschaftsrechtskonform erachte. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen hätten rückwirkend für den Zeitraum 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 keine höheren als die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren gegenüber der Klägerin festgesetzt werden dürfen, da eine kostendeckende Anhebung nach Art. 2 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang Nr. 2 der Entscheidung 88/408/EWG ausscheide. Der Senat verletze durch seine Entscheidung vom 30. Juni 2010 nicht nur höherrangiges Gemeinschaftsrecht und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, sondern auch das Recht der Klägerin aus Art. 101 Abs. 1 Grundgesetz auf den gesetzlichen Richter. Dies ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Stellung des Europäischen Gerichtshofs, wonach auch dieser gesetzlicher Richter sei. Werde kein erneutes Vorlageverfahren durchgeführt, sei die Entscheidung demnach rechtswidrig. Bei einer Nachberechnung nach der vom Beklagten mit Schriftsatz vom 18. August 2010 vorgelegten "Kostenermittlung" ergebe sich nicht der erhobene Betrag. Auch werde bestritten, dass das Land die tatsächlichen Kosten im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Auflagenbeschlusses des Senats festgestellt habe. Auch lasse sich nicht feststellen, dass die Kosten einzelbetrieblich ermittelt worden seien, was nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 19. März 2009 erforderlich sei. Im unter anderem streitgegenständlichen Teilzeitraum vom 1. November 1991 bis zum 31. Dezember 1993 finde die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Entscheidung 88/408/EWG Anwendung. Die Systematik der Anhebung in diesem Zeitraum richte sich nach Art. 2 Abs. 2 mit dem Anhang der Entscheidung. Insoweit führe die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen dazu, dass das beklagte Land die vorgesehenen Kriterien für Aufschläge auf die europarechtlichen Pauschalgebühren nicht erfüllt habe. Somit erweise sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts als im Ergebnis richtig.
Im Übrigen wird auf die Gerichtsakten (vier Bände) sowie die beigezogenen Behördenakten (acht Ordner und vier Hefter) verwiesen, die insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des beklagten Landes ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht eingelegt und begründet worden.
Soweit die Beteiligten nach Aufhebung der streitigen Gebührenfestsetzungen in der Fassung des Widerspruchsbescheides in Höhe von 8.164,04 € durch den Beklagten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war es gemäß § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in entsprechender Anwendung einzustellen. Im Übrigen ist die Berufung begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die streitigen Bescheide des Beklagten über Fleischuntersuchungsgebühren in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 22. August 2002 zu Unrecht insoweit aufgehoben, als darin höhere Gebühren als die europarechtlich vorgegebenen Pauschalgebühren festgesetzt worden sind. Die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheide in der Fassung des Widerspruchsbescheides sind jedenfalls in dem Umfang nicht zu beanstanden, der im Berufungsverfahren noch streitig ist, nachdem der Beklagte mit Schriftsatz vom 7. Februar 2011 den festgesetzten Betrag insoweit aufgehoben hat, als der Betrag höher ist als 743.867,28 DM. Die Klage ist demnach unbegründet.
Die Klage richtet sich hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren streitigen Bescheide gegen das Land Hessen als Beklagten, da bis zum 31. März 2005 der die Bescheide erlassende Landrat des Landkreises Darmstadt-Dieburg als Behörde der Landesverwaltung tätig wurde. Erst ab Gültigkeit des am 1. April 2005 in Kraft getretenen (Artikel-) Gesetzes zur Kommunalisierung des Landrats sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung vom 21. März 2005 (GVBl. I Seite 229 ff) - Art. 1 Gesetz zur Neuordnung der Aufgaben des Landrats sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung und Art. 2 Gesetz zum Vollzug von Aufgaben auf den Gebieten des Veterinärwesens, der Lebensmittelüberwachung und des Verbraucherschutzes - handelt der Landrat als gebührenfestsetzende Behörde für den Landkreis.
Die angefochtenen Gebührenbescheide beruhen auf dem hessischen Gesetz zur Durchführung des § 24 des Fleischhygienegesetzes, des § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes und des § 46a, auch in Verbindung mit § 46b, des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (Veterinärkontroll-Kostengesetz) - VetkontrKostG - vom 3. November 1998 (GVBl. I S. 414). Nach § 2 VetkontrKostG bestimmt die Landesregierung in der Verwaltungskostenordnung die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, sowie für den Bereich der Landesverwaltung auch die Höhe der Gebühren. Diese Verordnung ist hier die Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 14. September 1997 in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung - VwKostO-MFAS - vom 26. August 1999 (GVBl. I S. 398) mit dem anliegenden Kostenverzeichnis. Das Kostenverzeichnis führt in den Nummern 550 ff. die Gebührentatbestände für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz, der Fleischhygiene-Verordnung und dem Geflügelfleischhygienegesetz an. Unter Nr. 550 ist ausgeführt, dass die Bestimmung der nachfolgenden Gebührentatbestände aufgrund des Veterinärkontroll-Kostengesetzes und Erhöhungen der in der Richtlinie 85/73 EWG des Rates vom 29. Januar 1985 (ABl. EG Nr. L 32 S. 14), zuletzt geändert durch Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juli 1996 (ABl. EG Nr. L 162 S. 1), festgelegten Pauschalbeträge nach Maßgabe von Anhang A, Kapitel I, Nr. 4b der Richtlinie erfolgen, für Amtshandlungen vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 nach Maßgabe von Nr. 2 des Anhangs zur Entscheidung 88/408/EWG vom 15. Juni 1988.
Den hier streitigen Gebührenfestsetzungen gegenüber der Klägerin, die Schlachtuntersuchungen in den Jahren 1991 bis 1998 betreffen, liegen die Gebührentatbestände der Nrn. 55011 ff. (Jahr 1991), 55021 ff. (Jahr 1992), 55031 ff. (Jahr 1993), 55041 ff. (Jahr 1994), 55051 ff. (Jahr 1995), 55061 ff. (Jahr 1996), 55071 ff. (1. Januar bis 30. Juni 1997) und 55081 ff. (1. Juli 1997 bis 31. Dezember 1998) für die Untersuchungen von Schlachteinheiten einschließlich Rückstandskontrollen und bakteriologischer Fleischuntersuchungen für Schlachtungen in Großbetrieben zugrunde, das heißt in Betrieben, in denen im Durchschnitt des jeweils vergangenen Kalenderjahres mindestens 1.500 Tiere im Kalendermonat geschlachtet worden sind. Die Regelungen der Gebührentatbestände entsprechen den Anforderungen des Veterinärkontroll-Kostengesetzes. Nach § 3 Abs. 3 VetkontrKostG ist in den Verwaltungskostenordnungen die Höhe der Gebühren für die veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen im Rahmen der gemeinschaftsrechtlich zulässigen Abweichungen von den durchschnittlichen Pauschalbeträgen und Gemeinschaftsgebühren den tatsächlichen Kosten entsprechend festzusetzen. Nach § 4 Abs. 1 VetkontrKostG wird die Gebührenhöhe der Schlachttier- und Fleischuntersuchung einschließlich der Hygienekontrollen in Schlachtbetrieben, der Untersuchungen auf Trichinen und der bakteriologischen Fleischuntersuchung je Tier bestimmt, unterschieden nach Tierart. Für Betriebe mit mehr als 1.500 Schlachtungen pro Monat im Jahresdurchschnitt (Großbetrieben) können gemäß § 4 Abs. 6 VetkontrKostG aufgrund gesonderter gruppenbezogener Ermittlung der entstandenen Aufwendungen spezifische Gebühren bestimmt werden. Die in die Berechnung der Gebühren einzustellenden Kosten gibt § 4 Abs. 5 VetkontrKostG vor, nämlich Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstellen und durch die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstehende Verwaltungskosten, denen die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden können.
Diese Regelungen des Landesrechts sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar (vgl. dazu schon: Beschlüsse des Senats vom 26. April 2001 - 5 N 947/00 -, LRE 41, 387, und vom 2. Juni 2005 - 5 UZ 1197/04 -, RdL 2005, 328; Urteil vom 15. Dezember 2010 - 5 A 2044/09 -, juris).
Die im vorliegenden Verfahren streitigen Gebührenbescheide betreffen zum einen Amtshandlungen in den Jahren 1997 und 1998. Gemeinschaftsrechtlich ist maßgeblich für Fleischuntersuchungen in diesem Zeitraum die Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996. Auch wenn diese Richtlinie durch Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 (ABl. EG Nr. L 165 S. 1) mit Wirkung vom 1. Januar 2008 aufgehoben worden ist, lässt dies die Gültigkeit und Anwendbarkeit der Richtlinie 85/73/EWG bei Sachverhalten vor diesem Datum unberührt (siehe auch: BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 3 C 50.06 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 = NVwZ-RR 2008, 387). Für die ebenfalls streitigen Gebührenbescheide für Amtshandlungen in den Jahren 1994 bis zum 31. Dezember 1996 ist maßgeblich die Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG des Rates von 22. Dezember 1993 (ABl. EG Nr. L 340 S. 15).
Nach Art. 1 der Richtlinie 85/73/EWG tragen die Mitgliedsstaaten nach Maßgabe des Anhangs A dafür Sorge, dass für die Kosten, die durch die Untersuchungen und Kontrollen der Erzeugnisse im Sinne des Anhangs entstehen, eine Gemeinschaftsgebühr nach dieser Richtlinie erhoben wird, wobei die Mitgliedsstaaten für diese Amtshandlungen weder auf die Erhebung einer Gebühr verzichten, noch neben der Gemeinschaftsgebühr zusätzliche Gebühren erheben dürfen (vgl. Art. 5 Abs. 4 RL 85/73/EWG). Gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 1 RL 85/73/ EWG erheben die Mitgliedsstaaten für Untersuchungskosten in Zusammenhang mit Schlachttätigkeiten bestimmte Pauschalbeträge, die nach Tierarten sowie nach Schlachtgewicht differenziert sind. Sie beziehen sich auf durchschnittliche Kosten in der gesamten damaligen Gemeinschaft. Allerdings bieten Anhang A Kapitel I Nr. 4 (höhere Gebühren) und Nr. 5 (geringere Gebühren) den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen von den Pauschalbeträgen abzuweichen. Dabei gestattet Nr. 4a, zur Deckung höherer Kosten die in der Richtlinie festgelegten Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe anzuheben, während Nr. 4b die Möglichkeit gibt, zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr zu erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt. Auf diese Abweichungsmöglichkeit stützt sich die hessische landesrechtliche Regelung für diesen Zeitraum (§ 3 Abs. 3 VetkontrKostG; Kostenverzeichnis Nr. 550 zur VwKostO-MFAS).
Soweit sich die Klägerin darauf beruft, in der Bundesrepublik Deutschland dürften bereits deshalb nur die unmittelbar anwendbaren gemeinschaftsrechtlich bestimmten Pauschalbeträge erhoben werden, weil die RL 85/73/EWG nicht fristgerecht und vollständig umgesetzt worden sei, überzeugt dies nicht. Vielmehr ist die Richtlinie durch § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz (ursprünglich § 23 Abs. 2) auf Bundesebene und durch das Veterinärkontroll-Kostengesetz auf hessischer Landesebene umgesetzt worden. Es ist bereits seit längerem in der Rechtsprechung geklärt, dass nationales Recht die Umsetzung einer Richtlinie des Gemeinschaftsrechts auch den Ländern oder auch den kommunalen Körperschaften jeweils für ihren Zuständigkeitsbereich überlassen darf (EuGH, Urteile vom 10. November 1992 - Rs C-156/91 - Hansa Fleisch Ernst Mundt -, Slg. I-5567, und vom 9. September 1999 - Rs C- 374/97 - Feyrer -, Slg. I-5153; BVerwG, Urteil vom 20. Dezem-ber 2007, a.a.O., mit ausführlichen Nachweisen der Rechtsprechung; Beschluss vom 10. Juli 2008 - 3 B 28.08 - Juris). Es ist auch ohne Bedeutung, dass § 24 Abs. 2 FlHG mit Wirkung ab dem 7. September 2005 ersatzlos aufgehoben ist (aufgeh. durch Art. 7 Nr. 7 G v. 1. September 2005, BGBl. I S. 2618 [LFNeuOG]). Zum einen betrifft dies nicht den hier streitigen Abrechnungszeitraum, zum anderen kann der nationale Gesetzgeber - wie dargelegt - die Umsetzung der Richtlinie den Ländern oder unteren Gebietskörperschaften überlassen.
Die aufgrund des Veterinärkontroll-Kostengesetzes vom Verordnungsgeber in den oben genannten Gebührennummern der VwKostO-MFAS in der Fassung vom 26. August 1999 festgelegten Gebührensätze sind auch mit den oben genannten Anforderungen vereinbar. Sie lassen sich auf die Regelung des Anhangs A, Kapitel I, Nr. 4b RL 85/73/EWG in den Fassungen RL 93/118/EG und der RL 96/43/EG stützen. Danach können die Mitgliedsstaaten zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt. In der Fassung der RL 93/118/EG wurde diese noch als "spezifische" Gebühr bezeichnet, ohne dass sich daraus allerdings inhaltliche Änderungen ergeben.
Anknüpfungspunkt für die zu deckenden tatsächlichen Kosten sind die Kosten, die in Art. 5 Abs. 1 RL 85/73/EWG bezeichnet sind, nämlich Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstellen sowie die durch die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstehenden Verwaltungskosten, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden können. Genau diese Kosten legt auch § 4 Abs. 5 VetkontrKostG für die Bemessung der Gebühren in der Verwaltungskostenordnung zugrunde. Eine nationale abweichende Gebührenfestlegung erfolgt zur Deckung tatsächlich höherer Kosten als derjenigen, die den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträgen zu Grunde liegen. Bezugsraum ist dabei der jeweilige Mitgliedsstaat. Dass diese Kosten in der Bundesrepublik Deutschland über den durchschnittlichen Kosten in der Gemeinschaft in ihrem Bestand zum Zeitpunkt der Festlegung der Pauschalbeträge - also vor der Osterweiterung - liegen, steht fest und ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bereits seit geraumer Zeit anerkannt (BVerwG, Beschluss vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -, Buchholz 418.5 Nr. 17; Urteil vom 20. Dezember 2007, a.a.O.; vgl. auch: Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 14. Oktober 1997, BAnz S. 13298).
Bereits in seinem Urteil vom 9. September 1999 (Rs. C-374/97 - Feyrer, a.a.O.) hat der Europäische Gerichtshof zu der weitgehend wortgleichen Vorgängerfassung des Anhangs A, Kapitel I Nr. 4b RL 85/73/EWG in der Fassung der RL 93/118/EG entschieden, dass die den Mitgliedsstaaten hierdurch eröffnete Möglichkeit zur Erhebung einer "spezifischen Gebühr, die die tatsächlichen Kosten deckt", eine Befugnis ist, von der sie unter der einzigen Voraussetzung, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet, allgemein nach ihrem Ermessen Gebrauch machen können. Dies hat der Europäische Gerichtshof in späteren Entscheidungen bestätigt, zuletzt in seinen Urteilen vom 19. März 2009 (Rs. C-309/07 - Baumann -, Slg. I-02077 [Vorabentscheidung auf die Vorlage des Senats] und Rs. C-270/07 -, Slg. I-01983). Daraus folgend hat der Europäische Gerichtshof auf das Vorlageersuchen des Senats festgestellt, dass ein Mitgliedstaat bei der Festlegung einer höheren Gebühr auf der Grundlage des Anhangs A, Kapitel I Nr. 4b RL 85/73/EWG als den in Anhang A, Kapitel I Nrn. 1 und 2a festgelegten Pauschalbeträgen eine Gebühr erheben kann, die nach der Größe des Betriebs und der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt sein kann, wenn feststeht, dass diese Faktoren sich tatsächlich auf die Kosten auswirken, die für die Durchführung der vorgeschriebenen veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen tatsächlich anfallen.
Nichts anderes gilt aber nach Auffassung des Senats für Gebührenfestsetzungen für die Untersuchung von Schlachteinheiten in dem Zeitraum zwischen dem 1. Januar 1991 und dem 31. Dezember 1993. Für diesen Zeitraum ist auf der Ebene des europäischen Gemeinschaftsrechts maßgeblich die Richtlinie 85/73/EWG vom 29. Januar 1985 (ABl. EG Nr. L 032 S. 14) in ihrer ursprünglichen Fassung in Verbindung mit der Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrolle von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 24). Diese Vorgängerregelung trifft im Kern bereits vergleichbare Regelungen, wie die oben besprochenen Nachfolgebestimmungen. Wie aus Art. 2 Abs. 2 der RL 85/73/EWG und Art. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG hervorgeht, konnten bereits damals die Pauschalbeträge der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgelegten Gebühren auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten angehoben werden, wenn diese über den festgesetzten Gebührenbeträgen lagen (vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992 - Rs C-156/91 - Hansa Fleisch Ernst Mundt -, a.a.O., Rn. 16; zu den Voraussetzungen auch: BVerwG, Beschluss vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 17). Entsprechend ist auch im Anhang zu der Entscheidung 88/408/EWG unter der Nr. 2 "Aufschläge" geregelt, dass die Mitgliedstaaten zur Deckung höherer Kosten die pauschale Leitgebühr gemäß Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung anheben können. Zwar sind dort unter der Nr. 2 des Anhangs zur Entscheidung 88/408/EWG verschiedene Beispiele für Voraussetzungen für eine Anhebung genannt, die sich im wesentlichen auf kostenerhöhende Faktoren im Ablauf der Betriebe beziehen lassen und weitgehend den Voraussetzungen der möglichen Anhebung der gemeinschaftsrechtlichen Beträge für bestimmte Betriebe in Anhang A Kapitel I Nr. 4a der später geltenden Richtlinienfassungen entsprechen. Dies schließt allerdings nicht aus, dass eine Erhöhung der pauschalen Leitgebühr zur Deckung höherer Kosten nicht nur für einzelne Betriebe, sondern auch bei insgesamt geltenden höheren Kosten für den Mitgliedstaat oder seine Untergliederungen erfolgen konnte. Die damalige Regelung erfasste sowohl Erhöhungen für einzelne Betriebe wie auch insgesamt im Mitgliedstaat oder seinen Untergliederungen. Die in den später geltenden Fassungen geschaffenen Differenzierungen (Anhang A Kapitel I Nr. 4a und 4b) spiegeln insofern das Spektrum der vorher geltenden gesamten Erhöhungsermächtigung wider. Maßgeblich ist insofern die bindende Regelung in Satz 1 der Nr. 2 des Anhangs der Entscheidung 88/408/EWG, wonach die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung zur Deckung höherer Kosten die pauschale Leitgebühr anheben können, d.h. wenn die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der in Absatz 1 festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen. Entsprechendes legte bereits Art. 2 Abs. 2 RL 85/73/EWG in ihrer ursprünglichen Fassung fest. Insofern besteht hinsichtlich der Erhöhungsmöglichkeit inhaltlich kein Unterschied zu den oben behandelten späteren Regelungen. Anknüpfungspunkt sind allein die "tatsächlichen Kosten" (vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992 - Rs C-156/91 - Hansa Fleisch Mundt -, a.a.O., Rn. 16). Im Übrigen ergibt sich auch aus Art. 7 der Entscheidung 88/408/EWG, dass die Abweichungen von den Pauschalbeträgen der Gebühr für alle Betriebe eines Mitgliedstaates oder nur für einen bestimmten Betrieb gelten können (vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992 - Rs C-156/91 - Hansa Fleisch Ernst Mundt -, a.a.O., Rn. 25). Da Anknüpfungspunkt mithin auch unter dieser Rechtslage allein die "tatsächlichen Kosten" der Untersuchungen waren, kann deshalb auch hinsichtlich der Zulässigkeit der Differenzierung nach "Großbetrieben" und "sonstigen Schlachtungen" nichts anderes gelten als bei den oben erörterten Nachfolgeregelungen. Die vom OVG Nordrhein-Westfalen, allerdings in Bezug auf eine im einzelnen abweichend gestaltete Gebührenregelung, geäußerten Bedenken teilt der Senat insofern nicht (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. September 2009 - 17 A 2539/03 -, KStZ 2009, 238).
In der den hier streitigen Gebührenbescheiden zu Grunde liegenden Verwaltungskostenordnung hat sich der Verordnungsgeber bei der Festlegung der gegenüber den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträgen erhöhten Gebühren im Wesentlichen an deren Struktur orientiert, allerdings zwischen Großbetrieben, das sind Betriebe, in denen im Durchschnitt des vergangenen Kalenderjahres mindestens 1.500 Tiere im Kalendermonat geschlachtet worden sind, und "sonstigen Schlachtungen" differenziert. Der klägerische Betrieb unterfällt hier den Gebührentatbeständen für "Großbetriebe".
Eine Kalkulation, die die tatsächlich angefallenen, abgeltungsfähigen Kosten nachvollziehbar einstellt, hat das beklagte Land auf Aufforderung des Senats vorgelegt. Für die hier relevante Gebührenbemessung für die Untersuchung von geschlachteten Schweinen, Rindern, Einhufern, Schafen und Ziegen sind die Kostenanteile im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt. Bei der - im Jahr 1999 rückwirkend in Kraft gesetzten - Verwaltungskostenordnung ist der Verordnungsgeber bei der Kalkulation für das Jahr 1997 und für die zurückliegenden Jahre von den jeweiligen tatsächlich entstandenen Kosten in diesen Jahren ausgegangen, die er durch landesweite Abfrage bei den in diesen Zeiträumen zuständigen Staatlichen Ämtern für Tierschutz, Lebensmittelüberwachung und Veterinärwesen und den jeweiligen Haushaltsplänen ermittelt hat. Er hat dabei die Kosten gesondert in drei Blöcken ermittelt: Zum einen die Gesamtkosten ohne Wegstreckenentschädigung und Kosten der Trichinenuntersuchung, also Lohnkosten, Kosten für Schutzkleidung und Arbeitsmaterialien sowie auf die Untersuchung bezogene Verwaltungskosten und tarifliche Sozialleistungen, zum zweiten die Kosten der Digestion (Trichinenuntersuchung) bei Schweinen und Einhufern und letztlich zum dritten die Wegstreckenentschädigungen des Untersuchungspersonals. Die in der Verwaltungskostenordnung vorgenommene Differenzierung nach Großbetrieben (Betriebe, in denen im Durchschnitt des vergangenen Kalenderjahres mindestens 1.500 Tiere im Kalendermonat geschlachtet worden sind), sowie nach Hausschlachtungen und nach sonstigen Schlachtungen (vgl. dazu auch: LT-Drs. 14/1018, Seite 12, zum Veterinärkontroll-Kostengesetz zu § 4 Abs. 6) findet sich erkennbar in den unterschiedlichen Kosten, die durch die jeweiligen Untersuchungen hervorgerufen werden, wieder. Sie knüpft für die Differenzierung der Gebühren an die Regelungen des Tarifvertrags über die Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe vom 1. April 1969 mit den entsprechenden Änderungen an und basiert auf der tarifvertraglichen Regelung, wonach ab dieser Betriebsgröße bundesweit eine abgesenkte Vergütung des Untersuchungspersonals erfolgt. Dabei handelt es sich auch nicht etwa - wie es der Bevollmächtigte der Klägerin im Laufe des Verfahrens vorgetragen hat - um einen "unzulässigen Vertrag zu Lasten Dritter". Vielmehr gehen in die Bemessung der "tatsächlichen" Kosten der Untersuchungen - wie oben erläutert - ausdrücklich die Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstellen ein. Für diese Differenzierung spricht auch die Überlegung, dass bei größeren Betrieben der Fleischbeschauer mehr Tiere pro Zeiteinheit untersuchen kann, so dass der Kostenanteil pro Schlachttier sinkt.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerseite ergeben sich auch keine Bedenken gegen die Kostenfeststellung durch den Beklagten im Rahmen seiner Kalkulation unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit der eingestellten Untersuchungskosten deshalb, weil der Beklagte - wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung in einem anderen Verfahren vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt haben - bei der Kostenfeststellung keine Vorgaben des Kapitels III. Nr. 1 ff der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Durchführung der amtlichen Überwachung nach dem Fleischhygienegesetz und dem Geflügelfleischhygienegesetz - AVVFlH - vom 19. Februar 2002 (BAnz. 2002 Nr. 44) berücksichtigt hat. Zum einen galt diese - inzwischen außer Kraft gesetzte - Verwaltungsvorschrift erst ab dem 6. März 2002 und damit nicht in dem vom Beklagten im Rahmen seiner Kalkulation zu berücksichtigenden Zeitraum. Zum anderen haben die Vertreter des beklagten Landes zu Recht darauf hingewiesen, dass Vorgaben für den Zeitaufwand für die Feststellung der angefallenen Kosten bereits deshalb nicht von ausschlaggebender Bedeutung gewesen sein können, weil die in die Kalkulation einzustellende Vergütung allein nach der Stückzahl der untersuchten Tiere bemessen wurde.
Entgegen der Ansicht der Klägerseite unterliegt die Gebührenbemessung in der Verwaltungskostenordnung auch nicht etwa deshalb Bedenken, weil die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine "einzelbetriebsbezogene Abrechnung" der tatsächlichen Kosten verlangt, die über die den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträgen zugrundegelegten Kosten hinausgehen. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. die oben genannten Nachweise) verlangt für die Erhebung einer Gebühr nach Anhang A, Kapitel I Nr. 4b RL 85/73/EWG, die die tatsächlichen Kosten deckt, als einzige Voraussetzung, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Unter dieser Voraussetzung kann der Mitgliedstaat allgemein von dieser Möglichkeit nach seinem Ermessen Gebrauch machen. Weitere Anforderungen bestehen somit nicht. Dies ergibt sich auch erneut aus den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs in seinem Urteil vom 19. März 2009 über den Vorlagebeschluss des Senats (Rs. C-309/07, a.a.O.). Diese tatsächlichen Kosten knüpfen selbstverständlich an die dem Gebührenschuldner, hier dem Schlachtbetrieb, erbrachte konkrete Leistung an und spiegeln sich in den differenzierten Gebührentatbeständen der Verwaltungskostenordnung wider. Insofern ist die Gebührenerhebung auch "betriebsbezogen". Andere Anforderungen folgen auch nicht etwa aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom selben Tag in dem Vertragsverletzungsverfahren der Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen die Bundesrepublik Deutschland (Rs. C-270/07, a.a.O.), auf das sich die Klägerseite bezieht. Auch dort geht der Gerichtshof ausdrücklich davon aus, dass zur Deckung der tatsächlichen Kosten Gebühren erhoben werden. Gebührenregelungen ergehen jedoch abstrakt-generell und enthalten keine Einzelfallkostenabrechnung (vgl. auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30. September 2009 - 17 A 2609/03 -, KStZ 2010, 16 = GemHH 2010, 70). Die Abgrenzungen des Europäischen Gerichtshofs zu einer - in diesem Zusammenhang nicht zulässigen - "pauschalen" Gebühr beziehen sich allein darauf, dass Kostenanteile für Untersuchungen nur dann in der Gebühr enthalten sein dürfen, wenn sie anfallen, andererseits deshalb aber auch "Teil"-Gebühren erhoben werden können, wenn gerade sie tatsächliche Kosten abdecken.
Bedenken gegen die Gebührensätze des streitigen Kostenverzeichnisses ergeben sich auch nicht aus den von den Bevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gerügten Verstoß gegen ein "Realkostengebot". Dies sehen die Bevollmächtigten der Klägerin dadurch begründet, dass der Beklagte nunmehr durch teilweise Aufhebung der Gebührenfestsetzung entsprechend der Berechnung der Klägerin eingeräumt habe, dass die Gebührenkalkulation nicht auf den "tatsächlichen Kosten" beruht habe. Diesen Bedenken folgt der Senat nicht. Die zwischen den Beteiligten im einzelnen umstrittene genaue Gebührenberechnung aufgrund der Zahl der Schlachtuntersuchungen und ihrer Einordnung in die Gebührentatbestände des Kostenverzeichnisses - der Beklagte ist insoweit zur Vermeidung umfangreicher Nachberechnungen der Berechnung der Klägerseite gefolgt -, beeinflusst die im Vorhergehenden dargelegte Kalkulation der Gebührensätze des Kostenverzeichnisses und die dafür herangezogenen tatsächlichen Grundlagen nicht.
Keine Bedenken ergeben sich auch daraus, dass der Verordnungsgeber die hier für einen Teil der streitigen Bescheide maßgeblichen Gebührensätze des Jahres 1998 im Jahr 1999 entsprechend § 7 VetKontrKostG rückwirkend in Kraft gesetzt hat.
Zu Recht verweisen die Bevollmächtigten der Klägerin darauf, dass bei rückwirkender Inkraftsetzung einer Gebührenregelung der Kalkulation der Gebühren nicht mehr - wie bei Kalkulationen für zukünftige Zeiträume - Prognosen hinsichtlich der kalkulierten Zahlen, sondern die tatsächlich in der Vergangenheit angefallenen Zahlen zugrundezulegen sind.
Das beklagte Land hat im Jahr 1999 rückwirkend bis zum Jahr 1991 die Verwaltungskostenordnung in Kraft gesetzt. Für die Jahre 1991 bis 1997 ist es bei der Kalkulation von den tatsächlichen Zahlen ausgegangen. Für die Jahre 1998 folgende hat es eine auf diesen Zahlen beruhende prognostische Kalkulation für die Zukunft angestellt. Dies ist auch für das hier streitige Jahr 1998 nicht zu beanstanden, auch wenn das Jahr 1998 zum Zeitpunkt des Inkraftsetzens der Gebührenregelung im Jahr 1999 bereits abgelaufen war. Dies ergibt sich aus folgenden praktischen Überlegungen: Die tatsächlichen Zahlen des Jahres 1997 konnten überhaupt erst im Jahr 1998 ermittelt und der Kalkulation für die Zukunft zugrundegelegt werden. Bezieht man den erforderlichen Zeitaufwand für die Ermittlung der Zahlen, für die Kalkulation und für die Prognose für zukünftige Jahre sowie für das Normgebungsverfahren ein, hielt es sich im Rahmen eines ordnungsgemäßen Zeitablaufs, für das Jahr 1998 rückwirkend bei der Kalkulation auf die Zahlen des Jahres 1997 zurückzugreifen. Dafür sprechen bereits Praktikabilitätserwägungen, da anderenfalls bei Abwarten auf die Ermittlung der tatsächlichen Zahlen für das Jahr 1998 wiederum ein entsprechender Zeitablauf eingetreten wäre, der es letztlich verhindern würde, jemals zu einer Kalkulation für die Zukunft zu gelangen. Insofern ist das Abstellen der Verwaltungskostenordnung für das erste zurückliegende Jahr vor dem Inkraftsetzen der rückwirkenden Gebührenregelung auf die tatsächlichen Zahlen des vorletzten Jahres sachgemäß und nicht zu beanstanden.
Die Rückwirkung ist auch im Übrigen mit nationalem und Gemeinschaftsrecht vereinbar.
Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben handelt es sich hier um eine sogenannte unechte (retrospektive) Rückwirkung, d.h. um die Einwirkung des Normgebers auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte. Hier waren die Gebührenforderungen des Beklagten bezüglich der vom Gemeinschaftsrecht beeinflussten Rechtslage nach Landesrecht zumindest unklar, teilweise die gesetzliche Grundlage nach Gerichtsentscheidungen nicht ausreichend (vgl. Beschluss des Senats vom 23. Juli 1996 - 5 TG 479/96 -, LRE 34, 122). Der Gesetz- und der Verordnungsgeber greifen mit ihren rückwirkenden Neuregelungen nur in noch nicht gebührenrechtlich abgeschlossene Fälle ein, um diesen eine ausreichende Rechtsgrundlage zu verschaffen (vgl. § 8 VetKontr-KostG). Sie durften die unklare und teilweise rechtswidrige bestehende Rechtslage, auch unter Berücksichtigung der Umsetzungsverpflichtung hinsichtlich des Gemeinschaftsrechts, bereinigen. Betroffene Betriebe mussten aufgrund der Vorgaben in Gemeinschaft- und Bundesrecht, aber auch schon im Landesrecht mit einer Gebührenregelung rechnen, insbesondere mit einer rückwirkenden Heilung für rechtswidrig erkannter Normen (vgl. Beschlüsse des Senats vom 26. April 2001 - 5 N 947/00 - und vom 2. Juni 2005 - 5 UZ 1197/04 -, jeweils a.a.O.; Urteil vom 15. Dezember 2010 - 5 A 2044/09 -,a.a.O.). Ein Vertrauen der Gebührenschuldner etwa darauf, dass der Verordnungsgeber nicht von der Möglichkeit Gebrauch machen werde, Gebühren zu erheben, die die tatsächlichen Kosten abdecken, konnte somit schutzwürdig nicht entstehen.
Entgegen der Ansicht der Bevollmächtigten der Klägerin handelt es sich auch nicht um eine Frage einer nach Gemeinschaftsrecht nicht zulässigen Rückwirkung. Europäisches Gemeinschaftsrecht hindert grundsätzlich nicht, seine erforderliche Umsetzung auch rückwirkend vorzunehmen. Dem entgegenstehende gemeinschaftsrechtliche Normen oder Rechtsgrundsätze hat auch die Klägerseite nicht benannt. Sie sind auch nicht ersichtlich. So darf sekundäres Gemeinschaftsrecht rückwirkend sogar noch zu einem Zeitraum umgesetzt werden, zu dem es bereits geändert oder außer Kraft gesetzt worden ist, wenn sich der Umsetzungsakt Rückwirkung für einen Zeitraum beimisst, zu dem die umgesetzte Richtlinie ihrerseits noch in Kraft war (BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - 3 C 1.01 -, Buchholz 316 § 60 VwVfG Nr. 6, und Beschluss vom 29. März 2005 - 3 BN 1.04, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 26; BVerfG, Beschluss vom 11. Dezember 2007 - 1 BvR 1792/06 - Juris). Ein Grund, diese Frage dem Europäischen Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren vorzulegen, besteht deshalb nicht.
Entgegen der Ansicht der Bevollmächtigten der Klägerin wird durch die rückwirkende Umsetzung europäischen Rechts, hier unter anderem der Entscheidung des Rates 88/408/EWG, der Klägerin auch kein ihr nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zustehendes subjektives Recht entzogen. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 10. November 1992 - Rs C 156/91 - Hansa Fleisch Mundt -, a.a.O.) ausgeführt, dass sich ein einzelner gegenüber einem Mitgliedstaat auf Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG des Rates berufen kann, um sich der Erhebung von Gebühren zu widersetzen, die höher sind als die in dieser Bestimmung vorgesehenen, wenn die Voraussetzungen, von denen Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung die Möglichkeit abhängig macht, die in Art. 2 Abs. 1 festgesetzten Gebührenbeträge anzuheben, nicht erfüllt sind. Dieses - verfahrensrechtliche - Recht des Einzelnen, sich unmittelbar auf die Entscheidung berufen zu können, wird der Klägerin nicht - auch nicht nachträglich rückwirkend - entzogen. Gerade davon macht sie auch im vorliegenden Verfahren gegenüber der rückwirkend in Kraft getretenen Regelung des streitigen Kostenverzeichnisses Gebrauch. Soweit die Bevollmächtigten der Klägerin allerdings davon ausgehen, die genannte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 10. November 1992 statuiere ein Recht des Einzelnen auf Veranlagung allein nach den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträgen, wenn der Mitgliedstaat die Regelung der Entscheidung 88/408/EWG nicht fristgerecht oder nicht zutreffend umgesetzt hatte, unabhängig davon, ob die Umsetzung nachträglich - und rückwirkend - erfolgt ist, findet sich dafür in der genannten Entscheidung keine Grundlage.
Keine Bedenken im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der festgesetzten Gebühren ergeben sich aus den Ausführungen des Bevollmächtigten der Klägerin und auch des Verwaltungsgerichts zu der - ihrer Auffassung nach bestehenden - Unzulässigkeit von Zuschlägen für Untersuchungen außerhalb normaler Schlachtzeiten (Gebühren-Nr. 5509). Da dieser Gebührentatbestand erst ab dem 1. Januar 1999 überhaupt Anwendung findet, wirkt er sich auf die hier streitigen Gebührenbescheide aus den Jahren 1991 bis 1998 sowie die den Gebührentatbeständen zu Grund liegende Kalkulation schon deshalb nicht aus. Im Übrigen hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 19. März 2009 zum Vorlageersuchen des Senats (Rs. C-309/07 - Baumann -, Slg. I-02077) auch insofern in Bezug auf die Abweichungsmöglichkeit nach Anhang A Kapitel I Nr. 4b RL 85/73/EWG an die zu deckenden tatsächlichen Kosten angeknüpft (vgl. dazu: Urteil des Senats vom 30. Juni 2010 - 5 A 1044/09 -, KStZ 2010, 177).
Soweit die Bevollmächtigten der Klägerin weiterhin rügen, der Beklagte erhebe unzulässigerweise gesonderte Gebühren für bakterielle und Trichinenuntersuchungen, greift auch dies nicht durch. Trichinenuntersuchungen finden bereits nur bei Schweinen und Einhufern statt. Nur in diese Gebührentatbestände hat der Verordnungsgeber die Kosten für diese Untersuchungen im Rahmen der Kalkulation der Gebühr einbezogen. Im Übrigen hat der Europäische Gerichtshof gerade ausdrücklich in dem auch von den Bevollmächtigten der Klägerin angesprochenen Urteil vom 19. März 2009 (Rs. C-270/07, a.a.O.) ausgeführt, dass sich im Rahmen einer nationalen Regelung aufgrund von Anhang A, Kapitel I Nr. 4b RL 85/73/EWG die "Gesamtgebühr" aus mehreren Einzelelementen ergeben kann, was gerade der Orientierung an den tatsächlichen Kosten entsprechen kann.
Insgesamt ist damit die gebührenrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die im vorliegenden Verfahren streitigen Bescheide nicht zu beanstanden. Eine erneute Vorlage an den Europäischen Gerichtshof scheidet aus, da sich - wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt - die zugrunde liegenden Rechtsfragen aus dessen Rechtsprechung bereits beantworten lassen. Auch der Höhe nach bestehen gegen die von den Bescheiden in der Fassung des Widerspruchsbescheids geltend gemachten Gebühren keine Bedenken. In den Schlachtzahlen und der Berechnung nach der Verwaltungskostenordnung entsprechen sich - nach der teilweisen Aufhebung durch den Beklagten im Berufungsverfahren - die Aufstellung des Bevollmächtigten der Klägerin und die geltend gemachte Forderung des Beklagten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des beiderseits für erledigt erklärten Teils der streitigen Gebührenforderungen entspricht es billigem Ermessen, die Kosten dem Beklagten aufzuerlegen, da er insofern der Klageforderung nachgekommen ist. Für die Kostenverteilung im Berufungsverfahren entspricht angesichts des dort noch streitigen Betrages von 79.994,29 € einem Kostenverhältnis von 9/10 und 1/10 zu Lasten der Klägerin. Angesichts des im erstinstanzlichen insgesamt streitigen Betrages von 388.494,33 € ist dort der Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen, so dass die Kosten insoweit der Klägerin insgesamt auferlegt werden.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der festzusetzenden Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Auch der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht erfüllt. Die Bevollmächtigten der Klägerin sehen dies in Bezug auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 16. September 2009 - 17 A 2539/03 - und der dort geäußerten Auffassung zur Auslegung der Entscheidung des Rates 88/408/EWG für erfüllt an. Insofern ist allerdings der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht gegeben. Zum einen handelt es sich in Bezug auf die anzuwendende und zu überprüfende Gebührenregelung um nichtrevisibles Landesrecht. Im Übrigen ist sowohl die landesrechtliche Gebührenregelung als auch die von den Bevollmächtigten der Klägerin angeführte Entscheidung des Rates 88/408/EWG bereits seit längerem außer Kraft getreten. An der Klärung von Rechtsfragen, die sich auf ausgelaufenes Recht beziehen, besteht jedoch grundsätzlich kein Klärungsinteresse für die Zukunft, die die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache begründen kann.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 VetkontrKostG
§ 7 VetKontrG
§ 2 VetkontrKostG
§ 7 VetKontrKostG
§ 8 VetKontr-KostG
§ 60 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 4 Abs. 6 VetkontrKostG
§ 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 3 VetkontrKostG
§ 4 Abs. 1 VetkontrKostG
§ 4 Abs. 5 VetkontrKostG
§ 24 Abs. 2 FlHG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 24 des Fleischhygienegesetzes, des § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes
Art. 101 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 387
3 E 2232/02
5 UE 1906/06
5 UE 1905/06
5 N 947/00
5 UZ 1197/04
5 A 2044/09
3 C 50.06
4 RL 85/73
1 RL 85/73
3 B 28.08
4b RL 85/73
3 NB 3.94
2 RL 85/73
17 A 2539/03
17 A 2609/03
5 TG 479/96
3 C 1.01
3 BN 1.04
1 BvR 1792/06
5 A 1044/09