Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-07-18, Aktenzeichen 6 K 2604/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0718.6K2604.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist praktizierender Arzt (Radiologe) und Inhaber einer Privatpilotenlizenz für Flugzeuge – PPL (A) – und Hubschrauber – PPL (H) – sowie einer Musterberechtigung für mehrmotorige Hubschrauber. Er strebt an, mit seinem zweimotorigen turbinengetriebenen Helikopter des Typs EC 135 auch außerhalb der für Hubschrauber genehmigten Flugplätze im Bundesgebiet starten und landen zu dürfen. Hierzu beantragte er mit Schreiben vom 3. November 2011 bei der Bezirksregierung E – nachfolgend: Bezirksregierung – die Erteilung einer Allgemeinerlaubnis gemäß § 25 Abs. 1 LuftVG i.V.m. § 15 LuftVO. Den Antrag begründete der Kläger unter Vorlage zahlreicher Unterlagen im Wesentlichen damit, dass er ein besonders qualifizierter und mit über 600 Gesamtflugstunden auch sehr erfahrener Hubschrauberpilot sei, der mit der Erlaubnis private und berufliche Nutzungsinteressen (z.B. auch Patientenbesuche; Landungen auf Hotellandeplätzen) verbinde. Durch die begehrte Erlaubnis könne er Außenlandungen durchführen, ohne jeweils eine Einzelgenehmigung, die er in der Vergangenheit mehrfach erhalten hatte, gesondert beantragen zu müssen.
Die Beklagte teilte dem Kläger unter dem 25. November 2011 mit, dass sie beabsichtige, den Antrag abzulehnen. Die entsprechenden Verwaltungsvorschriften forderten eine Qualifikation als Berufs- oder Verkehrshubschrauberführer, die der Kläger nicht aufweise. Die praktische Erfahrung des Klägers begründe keinen Ausnahmefall, zumal die theoretische Ausbildung eines Berufshubschrauberführers wesentlich umfangreicher sei und durch eine vorhandene besondere praktische Erfahrung nicht ausgeglichen werden könne.
Der Kläger teilte mit Schreiben vom 20. Januar 2012 mit, dass Qualität und Umfang seiner Aus- und Fortbildung im theoretischen Bereich im Wesentlichen deckungsgleich mit der eines Berufshubschrauberführers sei. So habe er am 12. März 2009 an einem Vorbereitungslehrgang zum Erwerb einer Musterberechtigung für mehrmotorige Hubschrauber gemäß JAR-FCL 2.225 deutsch teilgenommen. Dies habe der Ausbildungsbetrieb, die W, unter dem 28. April 2009 bestätigt. Damit weise er einen Ausbildungsstand auf, der der theoretischen Ausbildung eines Berufshubschrauberführers entspreche. Im Übrigen verfüge er nicht zuletzt aufgrund der Gebirgsausbildung und zahlreicher Außenlandungen auf Gebirgslandeplätzen in der Schweiz über ein herausragendes fliegerisches Können und gegenüber einem Berufshubschrauberführers über ein qualitatives „Mehr“ an praktischer Erfahrung.
Die Bezirksregierung lehnte den Antrag mit Bescheid vom 2. Februar 2012 – zugestellt am 10. Februar 2012 – ab. Ein Rechtsanspruch des Klägers bestehe schon deshalb nicht, weil die Erteilung der begehrten Erlaubnis durch § 25 Abs. 1 LuftVG in das Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellt sei. Die Ermessensausübung habe sich an dem Zweck des Gesetzes und den hier maßgeblichen „Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung von Allgemeinerlaubnissen für den Einsatz von Hubschraubern“ orientiert. Demnach sei jedoch eine Erlaubnis als Berufs- bzw. Verkehrshubschrauberführer erforderlich. Diese Anforderung sei auch nicht zu beanstanden, da sich die an den gesetzlichen Zielvorstellungen orientiere, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonstige schützenswerte Interessen, die durch unzureichend qualifiziertes Flugpersonal entstehen können, zu vermeiden. Die Bezirksregierung sei auch nicht aufgrund der mehrjährigen praktischen Flugerfahrung des Klägers veranlasst, von dem Qualifikationsmerkmal als Berufshubschrauberführer abzusehen. Insbesondere im theoretischen Bereich sei die Ausbildung zum Berufshubschrauberführer wesentlich umfangreicher und könne nicht durch Praxiserfahrung ausgeglichen werden. Die von dem Kläger vorgelegte Musterberechtigung für zweimotorige Hubschrauber und das von ihm vorgelegte „Certificate for Mountain landings in Switzerland“ könne daher mit dem Erwerb einer Lizenz für Berufshubschrauberführer nicht gleichgesetzt werden. Damit liege auch keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) vor. Darüber hinaus bestehe keine allgemeine Notwendigkeit für Patientenbesuche mit dem Hubschrauber. Sie dienten allenfalls der Zeitersparnis und der Erleichterung der Berufsausübung. Diese Gründe könnten jedoch das öffentliche Interesse an der Sicherheit des Luftverkehrs nicht zurückdrängen. Vielmehr sei es dem Kläger zuzumuten, vorab entsprechende Einzelfallerlaubnisse einzuholen. Daher sei der Antrag nicht zuletzt in Anbetracht der erforderlichen restriktiven Handhabung der Ausnahmen vom Flugplatzzwang abzulehnen.
Der Kläger hat am 11. März 2012, einem Sonntag, Klage erhoben. Er trägt ergänzend und vertiefend vor:
Ließe er sich von einem gewerblichen Luftunternehmen befördern, wären die dort regelmäßig eingesetzten einmotorigen kolbengetriebenen Luftfahrzeuge nach seiner Erfahrung weniger sicher, aber deutlich lauter. Damit trüge gerade der Einsatz seines zweimotorigen Helikopters EC 135, dem am 27. Mai 2010 ein Lärmschutzzeugnis ausgestellt worden sei, dem Anspruch der Bevölkerung auf Schutz vor übermäßigem Fluglärm Rechnung.
Zudem gehe die Annahme der Bezirksregierung fehl, nur ein Berufshubschrauberführer erbringe im Regelfall den Nachweis der erforderlichen Qualifikation. Der Kläger weise ein deutliches „Mehr“ an praktischer Flugerfahrung auf als ein Berufspilot in einem gewerblichen Luftfahrtunternehmen. Hinzu komme, dass weder die Richtlinie noch das Gesetz die Qualifikation als Berufspilot voraussetze.
Außerdem enthalte die theoretische Ausbildung eines Berufshubschrauberführers jedenfalls in Bezug auf die mit einer Außenlandung zusammenhängenden Ausbildungsbereiche keine zusätzlichen Qualifikationsmerkmale. Außenlandetraining sei in der Theorie und in der Praxis kein Ausbildungsinhalt. Außenlandungen erfolgten nur im Rahmen der praktischen Prüfung im CHPL und PPL, und zwar im gleichen Umfang.
Darüber hinaus reiche die Berufshubschrauberlizenz nicht aus, um – wie der Kläger – ein mehrmotoriges Luftfahrzeug des Typs EC 135 zu fliegen. Voraussetzung sei sowohl für Inhaber einer Privatpilotenlizenz als auch für Inhaber einer Lizenz für Berufshubschrauberführer der Erwerb einer Musterberechtigung für einen zweimotorigen Hubschrauber. Dies setze wiederum die Absolvierung eines Vorbereitungskurses voraus, der wesentliche Inhalte der theoretischen Ausbildung zu einem Verkehrshubschrauberführer aufweise. Folglich verfüge ein Inhaber einer PHPL-Lizenz, der - wie der Kläger - die Musterberechtigung für zweimotorige Hubschrauber erworben habe, über eine vergleichbare theoretische Ausbildung (sogar) wie ein Verkehrshubschrauberführer. Hingegen könne ein Berufshubschrauberpilot, der eine solche Musterberechtigung nicht habe, lediglich die Inhalte einer CHPL-Ausbildung nachweisen.
Der Kläger habe bereits in der Vergangenheit von verschiedenen Bundesländern/Bezirksregierungen mehrfach Einzelerlaubnisse für Außenlandungen erhalten.
Hinzu komme in systematischer Hinsicht, dass das Erfordernis aus Nr. 7 Satz 3 der „Gemeinsamen Grundsätze“ nur für juristische Personen gelte, nicht aber auf die Erteilung einer Allgemeinerlaubnis für natürliche Personen Anwendung finde.
Im Übrigen seien die Ausführungen der Bezirksregierung widersprüchlich und damit ermessensfehlerhaft, wenn sie im Versagungsbescheid lediglich die fehlende theoretische Qualifikation des Klägers bemängelt und in der Klageerwiderung auf die angeblich fehlenden praktischen Kenntnisse verweist. Beides sei zudem falsch und werde schon dadurch widerlegt, dass der Kläger bereits in der Vergangenheit von den Luftfahrtbehörden verschiedener Bundesländer mehrfach Einzelerlaubnisse für Außenlandungen erhalten habe.
Schließlich habe die Beklagte mehreren anderen PPL(H)-Inhabern Allgemeinerlaubnisse erteilt. Zwei dem Kläger namentlich bekannte Personen seien jeweils Eigner eines einmotorigen Turbinenhubschraubers. Sollte die Erteilung von derartigen Erlaubnissen einer regelmäßigen Verwaltungspraxis entsprechen, wäre daher der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Dies gelte um so mehr, als einmotorige Hubschrauber wesentlich risikobehafteter seien als der zweimotorige des Klägers, da letzterer bei dem Ausfall eines Motors noch sicher an einem beliebigen Ort landen könne.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 2. Februar 2012 zu verpflichten,
a) dem Kläger gemäß § 25 Abs. 1 LuftVG i.V.m. § 15 Abs. 1 LuftVO eine Allgemeinerlaubnis für den Einsatz eines mehrmotorigen Hubschraubers des Typs EC 135 zu erteilen,
b) hilfsweise, die unter a) beantragte Erlaubnis nur für die beruflichen Bedürfnisse des Klägers zu erteilen,
c) weiter hilfsweise,
den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Bezirksregierung trägt vor, die in Nr. 7 der „Gemeinsamen Grundsätze“ vorgesehene Einschränkung des Adressatenkreises auf Berufshubschrauberführer sei nicht zu beanstanden. Es sei mit Blick auf die schützenswerten öffentlichen Interessen insbesondere sachgerecht und einleuchtend, wenn die Richtlinie davon ausgehe, nur ein Berufshubschrauberführer erbringe im Regelfall den Nachweis der erforderlichen Qualifikation. Der Kläger verfüge aber nicht über die notwendige Qualifikation, die er als Adressat der Allgemeinerlaubnis haben müsste. Hinsichtlich der theoretischen Kenntnisse unterscheide sich die in den verschiedenen Ausbildungsgängen erteilte Stundenzahl erheblich (PPL-H 100 h; CPL-H 250/350 h; ATPL-H 650 h). Auch inhaltlich seien, wenngleich nicht hinsichtlich der Befähigung von Außenlandungen, Unterschiede in der Theorieausbildung gegeben. Der vom Kläger vorgebrachte Vorteil seiner, einer CHPL-H vergleichbaren theoretischen Ausbildung durch Absolvierung des Vorbereitungskurses für den erstmaligen Erwerb einer Musterberechtigung für einen mehrmotorigen Hubschrauber sei damit nicht vorhanden. Der Kläger gehe auch selbst davon aus, dass „in sämtlichen Ausbildungsbereichen, die in Zusammenhang mit einer Außenlandung stehen, zusätzliche Qualifikationsmerkmale nicht vermittelt werden. Die im theoretischen Bereich dem Berufshubschrauberführer vermittelten Zusatzkenntnisse betreffen ganz andere Sachverhalte“.
Die Beschränkung der Erteilung einer Allgemeinerlaubnis auf u.a. Berufshubschrauberführer sei mithin nicht in deren umfangreicheren theoretischen Kenntnissen begründet; vielmehr stellte die praktische Aus- und Fortbildung sowie Bevölkerungs-, Umwelt- und Naturschutz die Kernelemente der Gemeinsamen Grundsätze dar, die eine solche Beschränkung rechtfertigten. Bei der praktischen Ausbildung seien indes gravierende Unterschiede gegeben: Während ein Privatpilot (PPL-H) lediglich drei Außenlandungen durchführen müsse, seien bei der Ausbildung zum CHP-L mindestens dreißig Außenlandungen zu absolvieren. Die von dem Kläger vollendete Ausbildung für die Berechtigung zur Landung auf schweizerischen Hochgebirgsplätzen stelle kein Äquivalent dar, da die von dem Kläger durchgeführten Landungen stets auf zugelassenen und damit vorbereiteten Landeplätzen erfolgt seien und damit gerade nicht die hohen Anforderungen von nicht oder nur wenig bekannten und vorbereiteten Außenlandeplätzen erfüllten.
Außerdem sei die Allgemeinerlaubnis im Hinblick auf den fehlenden Bedarf zu versagen. Die von dem Kläger begehrte Primärnutzung der Allgemeinerlaubnis zu privaten Zwecken (z.B. Hotellandungen) sei nicht zulässig. Dies folge aus den ausschließlich auf gewerbliche bzw. berufliche Nutzungen zugeschnitten Regelungen in Nr. 8 der „Gemeinsamen Grundsätze“, aber auch aus dem in Nr. 3.4 des anhängenden Musterbescheides vorgesehenen Ausschluss einer privaten Nutzung. Vor diesem Hintergrund bestehe entgegen der Ansicht des Klägers auch kein Anlass, bei einer Erlaubniserteilung zwischen natürlichen und juristischen Personen zu differenzieren.
Im Übrigen sei eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes auch nicht unter dem Aspekt der Selbstbindung der Verwaltung an eine frühere Verwaltungspraxis gegeben. Es fehle bereits an einer entsprechenden Verwaltungspraxis. In den letzten fünf Jahren sei lediglich eine Erlaubnis erteilt worden. Diese habe überdies einem gewichtigen beruflichen bzw. geschäftlichen Bedürfnis entsprochen, was bei dem Kläger nicht gegeben sei.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Dem Kläger stehen weder der mit dem Hauptantrag geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der begehrten Allgemeinerlaubnis noch ein hilfsweise vorgetragener Anspruch auf Erteilung einer auf berufliche Zwecke beschränkten Allgemeinerlaubnis bzw. auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung zu. Der Versagungsbescheid der Bezirksregierung E vom 2. Februar 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO.
Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG vom 10. Mai 2007 (BGBl I, S. 698) dürfen Luftfahrzeuge außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze nur starten und landen, wenn der Grundstückseigentümer oder sonst Berechtigte zugestimmt und die örtlich zuständige Luftfahrtbehörde (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 Luftverkehrsverordnung – LuftVO –) eine Erlaubnis erteilt hat. Luftfahrzeuge dürfen nach § 25 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LuftVG auf Flugplätzen außerhalb der Betriebsstunden des Flugplatzes nur starten und landen, wenn der Flugplatzunternehmer zugestimmt und die Genehmigungsbehörde eine Erlaubnis erteilt hat. Nach § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG kann die Erlaubnis nach Satz 1, 2 oder 3 allgemein oder im Einzelfall erteilt, mit Auflagen verbunden und befristet werden.
Die Entscheidung der Bezirksregierung steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Nach § 114 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Hiervon ausgehend hat die Beklagte die beantragte Außenlandeerlaubnis aus sachgerechten, an dem Sinn und Zweck des Gesetzes orientierten Erwägungen abgelehnt.
Die Kriterien für die Ermessensentscheidung sind zunächst im Wege der Auslegung zu ermitteln. § 25 Abs. 1 LuftVG ist in Zusammenschau mit den Vorschriften über die Flugplätze (§§ 6 ff. LuftVG) zu entnehmen, dass das Starten und Landen grundsätzlich nur auf Flugplätzen zulässig ist (Flugplatzzwang), es außerhalb von Flugplätzen also nur ausnahmsweise erlaubt werden kann. Es handelt sich dabei um ein repressives Verbot des Außenstartens und -landens, von dem die Behörde unter Beachtung dieser Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 40 VwVfG) eine Befreiung erteilen darf. Das Verbot dient der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs, insbesondere der Passagiere, der Besatzung und potentiell betroffener Dritter, sowie der allgemeinen Sicherheit und Ordnung und den in § 6 Abs. 2 LuftVG erwähnten öffentlichen Interessen, darunter auch dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 43.92 -, Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 2; Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 5. April 2006 - 8 S 1976/05 -, UPR 2007 S. 344 ff.; Urteil vom 26. März 1991 – 8 S 2672/90 -, juris.
Am insofern maßgeblichen Zweck der ermessenseröffnenden Norm orientiert (vgl. § 40 VwVfG), hat die Bezirksregierung die Allgemeinerlaubnis bereits in nicht zu beanstandender Weise mit der Begründung versagt, der Kläger habe kein durchgreifendes Bedürfnis für die begehrte Allgemeinerlaubnis dargetan. Die Genehmigung von Außenlandungen nach § 25 Abs. 1 LuftVG stellt bereits bei Erteilung im Einzelfall eine Ausnahme von dem grundsätzlich geltenden Flugplatzzwang dar. Die Allgemeinerlaubnis nach § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG geht noch darüber hinaus, weil sie wiederum eine verfahrensrechtliche Ausnahme von dem Erfordernis der Einzelgenehmigung macht, die normalerweise Außenstarts- und Landungen erfordern. Wie überall im (öffentlichen) Recht sind Ausnahmevorschriften eher eng als weit auszulegen. Das gilt umso mehr, wenn – wie hier – nicht nur materiell-, sondern auch verfahrensrechtlich, also doppelt, vom gesetzlichen Regelfall abgewichen werden soll.
Die Luftaufsichtsbehörde muss demzufolge in einem ersten Schritt die Interessen, die der Bewerber um eine Allgemeinerlaubnis verfolgt, gegen die Zwecke des Flughafenzwangs abwägen, der das gesetzliche Leitbild von Starts und Landungen darstellt. Nur wenn die Interessen des Bewerbers hinreichendes Gewicht besitzen, kommt überhaupt die Erteilung einer Außenlandeerlaubnis und damit im Einzelfall eine Ausnahme vom generellen Flugplatzzwang in Betracht. Soll darüber hinaus von der gesetzlich vorgesehenen Verfahrensweise abgewichen werden, die darin besteht, dass die Luftaufsichtsbehörde Außenlandungen im Vorfeld prüft, muss es hierfür weitere gewichtige Belange geben. Wiegen diese Belange insgesamt hinreichend schwer, hat die Luftfahrtbehörde in einem zweiten Schritt zu untersuchen, ob in der Person des Bewerbers die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind, die eine Allgemeinerlaubnis voraussetzt.
Der Kläger hat bereits keine hinreichenden Gründe dafür angeführt, warum er überhaupt vom Flugplatzzwang befreit werden sollte. Der Kläger trägt zwar umfangreich zu seinen fliegerischen Fähigkeiten vor, bleibt aber unbestimmt und vage (private Nutzung aber auch Patientenbesuche, Ärztekongresse, Vortragsreisen oder auch Hotellandungen, die sämtlich nicht näher erläutert werden), wenn es darum geht, darzulegen welche (vernünftigen) Gründe dafür sprechen könnten, dass er nicht wie alle anderen Privathubschrauberpiloten von zugelassenen Flugplätzen starten und landen sollte. Dies gilt auch für eventuelle – im beruflichen Alltag des Klägers wohl eher fernliegende - Notfälle, denn Außenstarts und -landungen sind zur Hilfeleistung bei einer Gefahr für Leib oder Leben ohnehin nicht erlaubnispflichtig (§ 25 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG). Hotelstarts und -landungen sind, soweit sie auf zugelassenen Hotellandeplätzen erfolgen, nicht von § 25 LuftVG erfasst. Die Reisen zu Vorträgen oder Kongressen dienen, wie der Kläger selbst einräumt, allenfalls der Zeitersparnis und Erleichterung der Berufsausübung. Im Kern bleibt als Interesse lediglich, dass er sich den Weg zum und vom Flughafen sparen will. Der Nachteil, dass nicht gleichsam von Haustür zu Haustür geflogen werden kann, sondern das erste Wegstück zum und das letzte Wegstück vom Flugplatz auf Straßen zurückgelegt werden muss, trifft jedoch jeden, der sich in der Luft und nicht am Boden fortbewegt. Diese Mühe ist dem gesetzlichen Flugplatzzwang immanent und kein besonderer Umstand, der den Kläger in besonderer Weise belastet. Angesichts der zeitlichen Vorteile, die die Luftfahrt im Vergleich zur landgestützten Fortbewegung ohnehin bietet, ist er überdies der Sache nach nicht besonders schwerwiegend.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26. März 1991 – 8 S 2672/90 -, juris Rn. 12.
Kann der Kläger schon keine zureichenden Gründe dafür anführen, warum ihm im Einzelfall eine Außenlandeerlaubnis erteilt werden sollte, fehlen solche Gründe umso mehr, was die darüber hinausgehende Ausnahme vom gesetzlichen Regelverfahren der Einzelgenehmigung durch eine Allgemeinerlaubnis angeht. Das klägerische Anliegen nach einer Ausnahme vom Einzelgenehmigungsverfahren besitzt vor dem Hintergrund der „Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung von Allgemeinerlaubnissen für den Einsatz von Hubschraubern“ in der Fassung vom 26. August 2010 (NfL I 181/10) – nachfolgend: „Gemeinsame Grundsätze“ –, die ermessensleitend wirken, kein hinreichendes Gewicht. Aus den „Gemeinsamen Grundsätzen“ geht nämlich an verschiedenen Stellen hervor, dass diese davon ausgehen, dass Allgemeinerlaubnisse nur zu gewerblichen bzw. beruflichen Zwecken erteilt werden. Das ergibt sich beispielsweise daraus, dass auf Berufs- oder Verkehrspiloten abgestellt wird (Nr. 7). Auch erfassen die in Nr. 8 und im zugehörigen Musterbescheid unter Nr. 2 angeführten verschiedenen Gültigkeitsbereiche nur Betätigungen, in denen das Fliegen bzw. Starts und Landungen außerhalb von Flugplätzen zur beruflichen Zweckerreichung unumgänglich sind. Vergleichbare berufliche Gründe kann der Kläger nicht geltend machen. Er will lediglich die offenbar als Lästigkeit empfundene Pflicht abstreifen, jeweils die gesetzlich vorgesehene Einzelgenehmigung einzuholen. Der Kläger hat nicht dargetan, warum ihm das nicht möglich oder nicht zumutbar sein sollte, damit er seinen Beruf als niedergelassener Radiologe ausüben kann.
Ein Anspruch des Klägers folgt auch nicht aus einem Verstoß gegen das Willkürverbot bzw. aus einer evtl. Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG). Ein solcher Anspruch liegt insbesondere nicht im Hinblick darauf vor, dass die Behörde in der Vergangenheit bei gleicher Sachlage ihr Ermessen möglicherweise anders ausgeübt und anderen Personen in vergleichbaren Fällen eine Allgemeinerlaubnis erteilt hätte.
Zwar kann eine Ermessensreduzierung aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG – hier in seiner besonderen Ausprägung als Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung – i.V.m. den zu § 25 LuftVG erlassenen Verwaltungsvorschriften („Gemeinsame Grundsätze“) und der hierzu tatsächlich ausgeübten Verwaltungspraxis folgen.
Voraussetzung für eine Selbstbindung ist jedoch die ständige Verwaltungspraxis, die sich in der Weise verdichtet haben muss, dass objektiv der Eindruck vermittelt wird, Fälle einer bestimmten Kategorie würden stets – nach einem System – auf diese Weise behandelt werden.
Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 114 Rn. 154.
Das Vorliegen einer Verwaltungspraxis, die – insoweit abweichend von Nr. 7 und 8 der „Gemeinsamen Grundsätze“ – systematisch die Erteilung von Allgemeinerlaubnissen an Privathubschrauberführer zu überwiegend privaten Zwecken beinhaltet hätte, ist von dem Kläger für die Vergangenheit weder dargelegt worden noch ist eine solche Praxis sonst ersichtlich. Die von dem Kläger dargelegten zwei Fälle aus seinem Bekanntenkreis lassen als Einzelfälle für sich genommen nicht auf eine zureichend verfestigte Praxis der Bezirksregierung E schließen. Eine solche Praxis ist in Anbetracht der auf gerichtliche Anfrage mitgeteilten Auskunft, wonach in den letzten fünf Jahren nur eine Allgemeinerlaubnis für Privathubschrauberführer erteilt worden ist, auch sonst nicht ersichtlich. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf eine angeblich tolerantere Genehmigungspraxis der Luftverkehrsbehörden in anderen Bundesländern verweist, läge hierin keine rechtlich relevante Ungleichbehandlung. Eine Bindungswirkung an Art. 3 Abs. 1 GG besteht für einen Hoheitsträger stets nur innerhalb seines Zuständigkeitsbereichs.
Ob überdies die erforderliche Vergleichbarkeit der Fälle hier überhaupt gegeben wäre oder ob nicht das von der Bezirksregierung in den Vergleichsfällen offenbar angenommene erhöhte berufliche Bedürfnis ein sachgerechtes Differenzierungskriterium darstellt – wofür mit Blick auf die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie Nr. 8 der „Gemeinsamen Grundsätze“, die lediglich gewerbliche Tätigkeiten in den Blick nehmen, einiges spricht –, kann hier auf sich beruhen. Es bleibt einer Behörde nämlich unbenommen, aus sachlichen Gründen eine bestehende Verwaltungspraxis aufzugeben.
Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 114 Rn. 154 aE.
Dies gilt insbesondere dann, wenn die Behörde – wie hier – der Auffassung ist, dass ihre bisherige Ermessensausübung möglicherweise rechtswidrig gewesen sei. So hat die Bezirksregierung ihre ohnehin restriktive Praxis dahingehend umgestellt, dass sie in den von Klägerseite angeführten Fällen eine Allgemeinerlaubnis für Privathubschrauberführer nicht mehr erteilen würde. Eine solche Umstellung der Praxis ist, zumal sie sachlich begründet ist und im Einklang mit den „Gemeinsamen Grundsätzen“ steht, nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Oktober 2004 - 1 A 2470/03 -, juris Rn. 32.
Auch hat die Bezirksregierung zahlreiche nachvollziehbare Erwägungen aufgezeigt, weshalb sie in Zukunft an die Erteilung von Allgemeinerlaubnissen strengere Anforderungen stellen und die Erteilung an Privatpiloten gänzlich einstellen wird. Ein fortgesetztes Vertrauen des Klägers, dass die Bezirksregierung an einer Ermessenspraxis festhält und diese nicht aus sachlichen Gründen für die Zukunft ändern kann, hat keine Grundlage und ist damit schon von vornherein nicht schutzwürdig.
Unabhängig von vorstehenden Ausführungen erweist sich der angefochtene Versagungsbescheid auch sonst als ermessensfehlerfrei.
Die Bezirksregierung hat die „Gemeinsamen Grundsätze“, die der Bundesminister für Verkehr erlassen und den obersten Verkehrsbehörden der Länder zur Anwendung übersandt hat, zu Recht in ihre Ermessensentscheidung eingestellt. Es bestehen keine greifbaren Zweifel an der Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr. Auch die hier relevante Regelung in Nr. 7 der „Gemeinsamen Grundsätze“, wonach bei der Erteilung einer Allgemeinerlaubnis die berechtigten Hubschrauberführer Inhaber der Erlaubnis für Berufs- oder gar Verkehrshubschrauberführer sein müssen, ist mit Blick auf das Sicherheitsinteresse der Allgemeinheit nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993, a.a.O., juris Rn. 10; VGH Baden-Württemberg vom 26. März 1991 – 8 S 2672/90 -, juris Rn. 6 f. zu den „Richtlinien für Allgemeinerlaubnisse für den Einsatz von Hubschraubern“ vom 1. Februar 1985.
Ein Ermessensfehler resultiert zudem nicht aus der Begründung, dass der Kläger nicht – wie in den „Gemeinsamen Grundsätzen“ vorgesehen – Berufs- oder Verkehrshubschrauberführer sei und in seinem Falle aufgrund der fehlenden theoretischen Kenntnisse kein Anlass bestehe, von diesem Qualifikationsmerkmal abzurücken.
Der gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG dazu ermächtigte Verordnungsgeber hatte im Wege einer gesetzestechnischen Vereinfachung die Anforderungen an die fachlichen Voraussetzungen und Prüfungen für den Lizenzerwerb von Privat-, Berufs- und Verkehrshubschrauberführern nicht (unmittelbar) in der LuftVZO selbst geregelt, sondern in § 20 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO auf die Bestimmungen über die Lizenzierung von Piloten von Hubschraubern (JAR-FCL 2 deutsch) in der vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen bekannt gemachten Fassung vom 17. November 2008 (Bundesanzeiger Nr. 14 a vom 28. Januar 2009) verwiesen. Diese sogenannten Joint Aviation Requirements - JAR - sind im Zuge der europaweiten Harmonisierung der Vorschriften über die Anforderungen an die Zivilluftfahrt von den Vereinigten Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten (Joint Aviation Authorities - JAA) für die jeweiligen Regelungsbereiche erarbeitete "gemeinsame Vorschriften" im Sinne von Vorschlägen zur Übernahme in das Gemeinschaftsrecht der Europäischen Gemeinschaft bzw. das innerstaatliche Recht der Mitgliedsstaaten der JAA.
Zu den Einzelheiten vgl. Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Band 2, Luftverkehrsverordnungen, Einleitung II., S. 11 ff. Vgl. zum Charakter der JAR eingehend Bay.VGH, Beschluss vom 12. Dezember 2005 - 20 ZB 05.2022 -.
Die hier maßgeblichen Bestimmungen der JAR-FCL 2 sind nunmehr gemeinschaftsrechtlich überführt worden in die Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 vom 3. November 2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 311 vom 25.11.2011, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 290/2012 der Kommission vom 30. März 2012 (ABl. L 100 vom 5. April 2012, S. 1). Die in Anhang I der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 niedergelegten Anforderungen sind gemäß Art. 12 Abs. 1b der Verordnung jedenfalls seit dem 8. April 2013 in Kraft.
Nach diesen Vorschriften bleibt die theoretische Ausbildung des Klägers hinter der eines Berufshubschrauberführers zurück. Während die theoretische Ausbildung zum Erwerb einer Privatpilotenlizenz in der Regel mindestens 80 beträgt – die geltenden Vorschriften sehen eine Mindeststundenzahl nicht mehr ausdrücklich vor –
FCL.210, 215 Anhang 1 der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 bzw. Anhang 1 zu JAR-FCL 2.125; zur früheren Rechtslage vgl. § 18 Abs. 2 LuftPersV (80 Stunden),
setzt der Erwerb einer CHP(H)-Lizenz einen wesentlich umfangreicheren Theorieunterricht von 250 Stunden bzw. 350 Stunden voraus.
Vgl. Anhang 1 der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 Anlage 3 Buchst. J und K zu FCL.315, wonach für Inhaber der PPL(H) in der integrierten Ausbildung 200 Stunden genügen; vgl. auch Anhang 1 zu JAR-FCL 2.160 und 2.165 (2) und (3).
Soweit der Kläger auf den von ihm zum Erwerb der Musterberechtigung für mehrmotorige Hubschrauber erfolgreich abgeschlossenen Vorbereitungslehrgang verweist und hierzu geltend macht, die dort erworbenen Kenntnisse seien denen eines Verkehrshubschrauberführers gleichzuachten und gingen sogar über die eines Berufshubschrauberführers hinaus, so kann dem nicht gefolgt werden. Die dem Kläger im Vorbereitungslehrgang vermittelten Theoriekenntnisse erreichen weder inhaltlich noch quantitativ das Niveau eines Berufs- oder gar eines Verkehrshubschrauberführers.
Nach JAR-FCL 2.255 (a) setzte der Erwerb einer Musterberechtigung für mehrmotorige Hubschrauber entweder den erfolgreichen Abschluss eines Vorbereitungslehrgangs gemäß Anhang 1 zu JAR-FCL 2.255 oder das Bestehen der theoretischen Prüfungen für eine Verkehrshubschrauberlizenz – ATPL(H) – voraus. Der Inhalt dieses Vorbereitungslehrgangs wird in Anhang 1 zu JAR-FCL 2.255 festgelegt. Demnach müssen folgende Fächer der Ausbildung zum ATP(H) gelehrt werden: 020 Allgemeine Luftfahrzeugkenntnisse – Zelle/Systeme/Technik und Instrumente/Elektronik sowie 030 Flugleistung und Flugplanung – Masse und Schwerpunktlage sowie Flugleistung. Diese Regelungen hat die Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 übernommen (vgl. nunmehr Anhang 1 FCL.720.H Buchst. c). Bereits aus dieser Definition folgt, dass die vom Kläger gewählte Ausbildung – Vorbereitungslehrgang – inhaltlich lediglich einige Teilbereiche der theoretischen Ausbildung zum Verkehrshubschrauberführer umfasst, ihr aber nicht gleichsteht. Letzteres stellte JAR-FCL 2.255 (c) auch ausdrücklich klar.
Darüber hinaus bleibt die dem Kläger im Vorbereitungslehrgang vermittelte Theorieausbildung, soweit ersichtlich, auch im Umfang deutlich hinter der Ausbildung einer CHPL(H) oder ATPL(H) zurück. Der Vorbereitungslehrgang umfasste laut der dem Kläger unter dem 12. März 2009 erteilten Genehmigung des Luftfahrtbundesamtes lediglich 26 Stunden und dauerte etwa vier Wochen. Damit wurde sowohl das Stundenpensum, das für Privathubschrauberführer zum Erwerb des ATPL erforderlich ist (550 Stunden, vgl. Anhang 1 zu JAR-FCL 2.285 – modulare theoretische Ausbildung für ATPL(H), Anlage 3 Buchst. H zu FCL.515), als auch die für den nachträglichen Erwerb einer CPL(H) erforderliche Mindeststundenzahl von 250 bzw. 350/200 (s.o.) nicht annähernd erreicht. Der von dem Kläger gezogene Rückschluss trägt daher nicht.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Bezirksregierung die Kompensation der fehlenden theoretischen Ausbildung durch ein „Mehr“ an praktischer Erfahrung abgelehnt hat. Zwar bezieht sich die umfangreichere Ausbildung des Berufshubschrauberführers nicht speziell auf das Außenstarten und -landen, sondern auch auf die weitergehenden Aufgaben und Einsatzmöglichkeiten des Berufshubschrauberführers; sie führt aber allgemein zu einer erhöhten fliegerischen Fähigkeit, die bei unvorhergesehenen Situationen von Nutzen sein kann. Die Forderung nach einer möglichst intensiven theoretischen Ausbildung als Voraussetzung für die Erlaubnis zu präventiv nicht überwachten Außenstarts und -landungen ist weder sachwidrig noch unverhältnismäßig, da in diesen Fällen die Wahrscheinlichkeit unvorhersehbarer Schwierigkeiten, die mit dem jeweiligen Landeplatz zusammenhängen, deutlich höher ist als bei angemeldeten, von der Behörde vorab geprüften Starts und Landungen. Die Behörde darf daher für die Allgemeinerlaubnis Nachweise über theoretische Kenntnisse verlangen, die über die eines Privathubschrauberführers hinausgehen; diese hat der Kläger nicht erbracht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 – 11 C 43.92 –, juris Rn. 13.
Im Übrigen sind, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, die Flugerfahrungen des Klägers im schweizerischen Hochgebirge nicht geeignet, diese Annahme zu widerlegen. Die dortigen Starts und Landungen erfolgen nach dem vorgelegten „Certificate for Mountain landings in Switzerland“ vom 18. Juli 2011 ausdrücklich nur auf zugelassenen Landeplätzen, so dass die dortigen Hubschrauberflüge des Klägers trotz seines beachtlichen fliegerischen Könnens keinen zwingenden Rückschluss auf die Fähigkeit zu den hier in Rede stehenden Außenstarts und -landungen außerhalb zugelassener Flugplätze in Deutschland zulassen.
Ob die Argumentation der Bezirksregierung widersprüchlich ist, wenn sie im Versagungsbescheid auf mangelnde theoretische Kenntnisse abstellt und in der Klageerwiderung auf fehlende praktische Fertigkeiten, kann daher auf sich beruhen. Im Übrigen ist dem Gericht eine nachträgliche Berücksichtigung der Erwägungen in der Klageerwiderung auch deshalb verwehrt, weil die Ermessenserwägungen im Versagungsbescheid nicht nur vertretbar, sondern auch vollständig sind, so dass die von § 114 Satz 2 VwGO vorausgesetzte Unvollständigkeit der Ermessensausübung
vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl.2010, § 114 Rn. 207
hier nicht gegeben ist.
Die Klage war daher sowohl bezüglich des Hauptantrages als auch bezüglich der gestellten Hilfsanträge abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 ff. LuftVG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 15 LuftVO
§ 114 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 25 LuftVG
§ 40 VwVfG
§ 25 LuftVG
§ 167 VwGO
§ 25 Abs. 1 LuftVG
§ 15 Abs. 1 LuftVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 25 Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 25 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG
§ 32 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG
§ 20 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO
§ 18 Abs. 2 LuftPersV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 C 43.92
8 S 1976/05
8 S 2672/90
1 A 2470/03
20 ZB 05.20
11 C 43.92