Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-02, Aktenzeichen 1 K 691/09.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2009:1202.1K691.09.NW.0A

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 29.08.2008 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 15.07.2009 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2007 und gegen eine Vorausleistung für das Jahr 2008.
Er ist Eigentümer des Grundstücks mit der Flurstücks-Nr. .../18. Dieses Grundstück liegt im Gebiet der von der Beklagten zur Berechnung wiederkehrender Beiträge gebildeten Einheit 1.
Die Beteiligten streiten im vorliegenden Verfahren um die Frage, ob eine Beitragserhebung aufgrund des zwischen dem Kläger und einer Treuhandgesellschaft der Beklagten geschlossenen notariellen Grundstückskaufvertrags vom 21. Juli 1978 einer Beitragsfestsetzung entgegen steht. Weiter ist zwischen den Beteiligten streitig, ob die Beklagte in ihrer Ausbaubeitragssatzung (ABS) vom 6. Juli 2007 in wirksamer Weise fünf Einheiten zur Abrechnung wiederkehrender Beiträge gebildet hat.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 29. August 2008 setzte die Beklagte einen wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2007 in Höhe von 161,92 € und eine Vorausleistung für das Jahr 2008 in Höhe von 102,68 € fest.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch begründete der Kläger im Wesentlichen damit, dass der notarielle Kaufvertrag einer Beitragserhebung entgegen stehe.
Die Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und führte aus, dass wiederkehrende Ausbaubeiträge von dem Kaufvertrag nicht erfasst seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2009 wies der Rechtsausschuss bei der Kreisverwaltung Donnersbergkreis den Widerspruch zurück und führte zur Begründung unter anderem aus, dass die Bildung mehrerer, räumlich voneinander getrennter Einheiten im Gemeindegebiet rechtlich nicht zu beanstanden sei. Der notarielle Kaufvertrag sei für die Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung ohne Bedeutung. Mögliche zivilrechtliche Ausgleichsansprüche des Klägers berührten nicht die Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (18. Juli 2009) hat der Kläger am 21. Juli 2009 Klage erhoben.
Er trägt vor, dass mit Abschluss des notariellen Kaufvertrages ein Beitragsverzicht erfolgt sei. Der Kaufvertrag sei nach den Feststellungen des Amtsgerichts Worms sowie des Landgerichts Mainz zivilrechtlich wirksam. Es sei dem Kläger nicht zumutbar, zuerst den festgesetzten Beitrag zu entrichten, um dann zivilrechtlich den gezahlten Beitrag zurückzufordern. Zudem bestünden Bedenken gegen die Ausbaubeitragssatzung der Beklagten, weil diese mit der Bildung von fünf Einheiten von dem gesetzlichen Normalfall abweiche. Die Satzungsbegründung rechtfertige die Aufteilung des Gemeindegebietes in fünf Abrechnungsgebiete nicht.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. August 2008 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert unter Hinweis auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz, dass mit Abschluss des notariellen Kaufvertrages kein wirksamer Beitragsverzicht erfolgt sei. Die Bildung mehrerer Einheiten im Gemeindegebiet sei rechtlich nicht zu beanstanden. Alle Einheiten seien durch den Außenbereich mehrere hundert Meter, teilweise sogar mehrere Kilometern voneinander getrennt. Wenn eine hinreichende räumliche Abgrenzbarkeit vorliege, sei eine Satzungsbegründung gemäß § 10a Abs. 1 Satz 5 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) nicht erforderlich. Hierfür spreche der Gesetzeswortlaut, der von einer „weitergehenden“ Begründung ausgehe. Das Gesetz selbst stelle keine materiell-rechtlichen Anforderungen an die Satzungsbegründung, so dass allein die materielle Abgrenzbarkeit der einzelnen Einheiten rechtlich maßgeblich sei. Im Übrigen führe ein (unterstellter) Fehler nicht zur Gesamtnichtigkeit der Ausbaubeitragssatzung.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Verwaltungsakte der Beklagten und die Widerspruchsakte verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die vorliegende Klage ist zulässig.
Insbesondere besteht ein Rechtsschutzinteresse des Klägers an der Aufhebung der Vorausleistung auf den wiederkehrenden Beitrag für das Jahr 2008, obwohl die Beklagte für dieses Jahr inzwischen einen endgültigen Beitragsbescheid erlassen hat. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein bestandskräftiger endgültiger Beitragsbescheid einen vorausgegangenen Vorausleistungsbescheid ersetzt (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Dezember 1983 - 12 A 69/83.OVG) und damit das Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung des Vorausleistungsbescheides regelmäßig entfällt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1997 – 8 B 244.97). Der endgültige Bescheid der Beklagten ist jedoch unstreitig noch nicht in Bestandskraft erwachsen. Weiterhin kann auch ein noch nicht bestandskräftiger endgültiger Beitragsbescheid einen Vorausleistungsbescheid erledigen, wenn dieser den Vorausleistungsbescheid in jeder Hinsicht gegenstandslos macht (vgl. grundlegend hierzu: BFH, Beschluss vom 3. Juli 1995 – Großer Senat 3/93; BVerwG, Beschluss vom 19.Dezember 1997, a.a.O.; OVG Münster, Urteil vom 14. März 1993 - 3 A 1693/92 sowie Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Auflage, § 21 Rn. 39). Umstände, die einen solchen Rückschluss zuließen, sind im vorliegenden Verfahren aber weder vorgetragen worden, noch sonst wie ersichtlich. Insbesondere hat die Beklagte nicht dargelegt, dass abweichend von der üblichen Erhebungspraxis die Zahlungsaufforderung des endgültigen Bescheids nicht unter Anrechnung der Vorausleistung berechnet wurde oder dass der endgültige Bescheid die Zahlungsmodalitäten des Vorausleistungsbescheids im Wesentlichen ändert.
Rein hilfsweise weist das Gericht darauf hin, dass selbst im Falle einer Erledigung der hier streitigen Vorausleistung durch einen endgültigen Beitragsbescheid die Umstellung der Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig gewesen wäre, sodass auch insoweit eine Aussage über die Rechtmäßigkeit der Vorausleistung getroffen worden wäre.
Die Klage ist auch begründet, denn die Beitragsfestsetzung und die Festsetzung einer Vorausleistung sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Beklagte kann sich zur Erhebung wiederkehrender Beiträge sowie Vorausleistungen nicht auf §§ 2, 7 und 10a KAG in Verbindung mit ihrer Ausbaubeitragssatzung stützen. Denn die Ausbaubeitragssatzung der Beklagten ist hinsichtlich der Bildung von fünf Einheiten im Gemeindegebiet unwirksam.
Wohl können Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile einheitliche öffentliche Einrichtungen bilden (§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG). § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG bestimmt jedoch, dass die Entscheidung der Gemeinde zur Einheitsbildung einer weitergehenden Begründung bedarf, wenn statt sämtlicher Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets lediglich Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung bestimmt werden. Diesem Begründungserfordernis wird die Ausbaubeitragssatzung der Beklagten nicht gerecht, obwohl die Beklagte - wie in § 10a Abs. 1 Satz 5 KAG gefordert - ihrer Satzung eine Begründung beigefügt hat.
Zunächst weist das Gericht darauf hin, dass entgegen der Auffassung der Beklagten eine Begründung gemäß § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG in jedem Fall erforderlich ist, in dem die Gemeinde von dem gesetzlichen Regelfall abweicht, wonach sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebietes eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden. Dies erschließt sich zweifelsfrei aus dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 4 KAG, der eine uneingeschränkte Begründungspflicht der Kommune statuiert, wenn diese mehrere Einheiten bildet. Der eindeutige Gesetzeswortlaut lässt für eine einschränkende Auslegung der Bestimmung keinen Raum. Auch der beklagtenseits hervorgehobene Begriff der „weitergehenden“ Begründung steht der Auffassung des Gerichts nicht entgegen. Insoweit ist § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG im Kontext mit Satz 3 dieser Bestimmung zu lesen. Danach wird die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen von der Gemeinde in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts, unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten, getroffen. Durch die Ausgestaltung des § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG in Verbindung mit dem Erfordernis einer „weitergehenden“ Begründung bringt der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck, dass bei der Bildung einer Einheit eine Begründung in der Satzung nicht erforderlich ist. Vielmehr ist eine solche „weitergehende“, also über den reinen Satzungstext hinausgehende Begründung nur dann erforderlich, wenn mehrere Einheiten auf dem Gemeindegebiet gebildet werden. Die Auffassung der Beklagten, wonach eine solche Begründungspflicht dann entfällt, wenn der Satzungsgeber von der Möglichkeit Gebrauch macht, voneinander räumlich abgrenzbare Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtungen zu bestimmen, ist mit dem Gesetzeswortlaut nicht in Einklang zu bringen. Die Auffassung der Kammer findet ihre Stütze auch in der Landtagsdrucksache 15/318, S. 12. Dort ist ausgeführt, dass es keiner besonderen Begründung oder erkennbaren Erwägungen hinsichtlich der Ausübung des normgeberischen Satzungsermessens bedarf, wenn - wie im Regelfall - bestimmt wird, dass sämtliche Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden. Der Gesetzgeber führt im nächsten Halbsatz dieser Passage aber aus, dass es der besonderen Begründung hingegen im umgekehrten (Ausnahme-)Fall bedarf.
Ist damit davon auszugehen, dass das Begründungserfordernis des § 10a Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG auch im vorliegenden Fall einzuhalten ist, so genügt die der Satzung der Beklagten beigefügte Begründung dieser rechtlichen Vorgabe nicht. Denn dem Normzweck entsprechend muss sich der von der Gemeinde gewählte Grund für das Abweichen vom gesetzlichen Normalfall, in der Begründung der Satzung gemäß § 10a Abs. 1 Satz 5 KAG wieder finden. Die Heranziehung einer beliebigen Begründung zur Bildung mehrerer Einheiten würde dem erkennbaren gesetzgeberischen Willen zuwider laufen, die Gemeinde zu verpflichten, nachvollziehbar darzulegen, weshalb nicht das gesamte Gemeindegebiet einheitlich zum wiederkehrenden Beitrag veranlagt wird. Dem Gesetzgeber kann in diesem Regelungskontext nicht unterstellt werden, dass er einerseits die Verpflichtung zur Begründung der Ratsentscheidung zwingend als Bestandteil der Satzung ausgestaltet, in der Sache dann aber jede Begründung zur Bildung mehrerer Einheiten akzeptieren wollte.
Dem damit konturierten gesetzgeberischen Willen genügen die Begründungsansätze in der Ausbaubeitragssatzung nicht. Sie verweisen gerade nicht auf das von dem Rat der Beklagten offenbar als maßgeblich angesehene Kriterium, nämlich auf eine räumliche Trennung sämtlicher Einheiten. Dabei ist nicht erforderlich, dass sämtliche Begründungsansätze, die in der Satzung ihren Niederschlag gefunden haben, den rechtlichen Vorgaben des Gesetzgebers hinreichend Rechnung tragen. Erforderlich ist jedoch bei alternativ angeführten Begründungen im Sinne des § 10a Abs. 1 Satz 5 KAG, dass jedenfalls ein für den Rat maßgeblicher Begründungsansatz die Aufteilung des Gemeindegebiets in mehrere Einheiten trägt.
Der von der Beklagten zur Begründung der Einheitsbildung herangezogene unterschiedliche Ausbauzustand der Verkehrsanlagen in den jeweiligen Einheiten ist kein taugliches Kriterium für eine wirksame Einheitsbildung (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. November 2007 – 6 C 10601/07.OVG). Auch die Begründung, wonach die fünf Abrechnungseinheiten bisher schon immer als getrennte Bereiche angesehen wurden, trägt als historisches Argument eine Einheitsbildung nicht, da dieses keine Aussagekraft für die Abgrenzbarkeit der Einheiten besitzt (zweifelnd bereits OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. November 2007, a.a.O.). Auch die weiter von der Beklagten in der Satzungsbegründung angeführten unterschiedlichen Nutzungsverhältnisse der Verkehrsanlagen in den Abrechnungseinheiten stellen kein taugliches Abgrenzungskriterium im Sinne der soeben zitierten Rechtsprechung dar. Gleiches gilt für den letzten Begründungsansatz der Beklagten, wonach in zwei Abrechnungseinheiten, im Vergleich zu den verbleibenden Einheiten, eine erheblich unterschiedliche Verkehrsbelastung und ein erheblich unterschiedlicher Zustand der Verkehrsanlagen bestehe.
Trägt somit keiner der gewählten Begründungsansätze der Beklagten die vorgenommene Einheitsbildung, so führt dies zur Unwirksamkeit der gebildeten Einheiten. Denn im Unterschied zu der Begründung eines Verwaltungsaktes hat der Gesetzgeber die Begründungspflicht in § 10a Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG zum (normativen) Bestandteil der Ausbaubeitragssatzung gemacht. Mit dem Anliegen, aus dem gesamten öffentlichen Verkehrsnetz der Gemeinde einheitliche öffentliche Einrichtung zu bilden und nur ausnahmsweise, in Ansehung besonderer örtlicher Verhältnisse, hiervon abzuweichen, strebte der Gesetzgeber eine transparente Ausgestaltung der Beitragspflicht an (Landtagsdrucksache 15/318, S. 2 Kap. B). Zugleich wollte er erkennbar das normgeberische Satzungsermessen der Gemeinden (Landtagsdrucksache 15/318, S. 12) in Richtung der einheitlichen Veranlagung des gesamten Gemeindegebiets lenken, indem er die in § 10a Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG konstituierte besondere Begründungspflicht für den Fall statuierte, dass eine Gemeinde von dem gesetzlichen Normalfall abweicht.
Bei dem Festhalten an einer tragfähigen Satzungsbegründung handelt es sich nicht um eine reine Förmelei. Denn nach dem gesetzgeberischen Willen sollen die Gemeinden durch die Begründungspflicht angehalten werden, nur im Ausnahmefall von der einheitlichen Heranziehung des gesamten Gemeindegebietes abzuweichen. Die vom Gesetzgeber angestrebte Transparenz der Beitragserhebung (Landtagsdrucksache 15/318, S. 2 Kap. B) ließe sich jedoch dann nicht herbeiführen, wenn jede beliebige Begründung in der Satzung genügte, um eine politisch gewünschte Bildung mehrerer Einheiten wirksam umzusetzen. Im Übrigen steht die Rechtsauffassung des Gerichts auch in Einklang mit dem mehrfach zitierten Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 20. November 2007 (a.a.O.). Dort hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz - zwei Sätze vor dem beklagtenseits zitierten Urteilsauszug - dargelegt, dass die Aufteilung des gesamten Gemeindegebiets einer weitergehenden Begründung bedarf. Es hat im folgenden Satz zum Ausdruck gebracht, dass dieses Begründungserfordernis als formelle Anforderung an die Einheitsbildung erfüllt sein muss. Das Oberverwaltungsgericht hat erst im Anschluss an die Prüfung dieses formellen Erfordernisses die Bildung der Einheiten auch inhaltlich beleuchtet. Es hat damit - im Einklang mit der gesetzgeberischen Konzeption - nicht ausreichen lassen, dass die gebildeten Einheiten materiell als voneinander abgrenzbare Gebietsteile angesehen werden können. Erst durch die Verbindung der ordnungsgemäßen Begründung mit dem rechtlichen (materiellen) Bestand der Einheitsbildung wird erreicht, dass der satzungsbeschließende Rat aus sachbezogenen, vom Gesetzgeber akzeptierten Gründen vom gesetzlichen Normalfall abweicht. Durch die Verpflichtung, die maßgeblichen Erwägungen in die Ausbaubeitragsatzung als Begründung aufzunehmen, sollte dem Rat vom Gesetzgeber verdeutlicht werden, dass er in beitragsrechtlicher Hinsicht einen Sonderweg beschreitet, der von der gesetzlichen Grundkonzeption abweicht.
Der guten Ordnung halber weist das Gericht darauf hin, dass die Bildung mehrerer Einheiten im Gemeindegebiet der Beklagten, jedenfalls hinsichtlich der konkreten Abgrenzbarkeit vor Ort, wohl nicht zu beanstanden ist. Die Beklagte kann durch eine ordnungsgemäße Begründung ihre Satzung rückwirkend heilen.
Die Annahme, dass die gesetzliche Begründungspflicht nur deklaratorische Wirkung entfalten soll, erscheint vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen fern liegend.
Hinsichtlich des zweiten Problemkreises (Beitragsverzicht) spricht derzeit Vieles gegen einen wirksamen Beitragsverzicht in Gestalt des notariellen Kaufvertrags vom 21. Juli 1978, wie das Gericht im Termin zur mündlichen Verhandlung bereits ausgeführt hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 264,60 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 7 und 10a KAG
§§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 5 KAG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 10a Abs. 1 Satz 5 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 12 A 69/83
8 B 244.97
3 A 1693/92
6 C 10601/07