Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-10, Aktenzeichen 10 K 5898/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2010:0310.10K5898.08.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 07.08.2008 verpflichtet, die den Klägern im Schuljahr 2007/08 entstandenen Schülerfahrkosten für deren Sohn B. zur Stefan-Andres-Schule in Unkel zu erstatten.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der mittlerweile volljährige Sohn der Kläger besuchte im Schuljahr 2007 /08 die Abschlussklasse 10 der Stefan-Andres Schule in Unkel, Rheinland - Pfalz, wo er mit Schuljahrsende seinen Realschulabschluss erwarb. Zum Schulbesuch pendelte er täglich vom Wohnort in Bad Honnef nach Rheinland-Pfalz. Es entstanden im Schuljahr Fahrkosten von 507,80 €, die die Kläger mit Antrag vom 24.06.2008 von der Beklagten ersetzt verlangten, da das Land Rheinland-Pfalz die Fahrkosten nicht erstattet hat.
Auf dem Gebiet der Beklagten gibt es keine staatliche Realschule bzw. Verbundschule, nur eine Realschule in katholischer Trägerschaft. Die dem Wohnort der Kläger nächstgelegene Realschule im Land Nordrhein-Westfalen - NRW - in öffentlicher Trägerschaft ist die Realschule in Königswinter im Stadtteil Oberpleis.
In Rheinland-Pfalz wurde die Regionale Schule ab 1997 nach Ablauf der Modellversuchsphase als Schulart eingeführt. Mit Beginn des Schuljahres 2009/2010 wurden alle bisherigen Haupt- und Realschulen sowie die bisherigen Regionalen Schulen zur Schulart „Realschule plus“ überführt. Die vom Sohn der Kläger besuchte Stefan-Andres Schule war seit dem Schuljahr 2001/2002 eine Regionale Schule, zuvor war sie eine Hauptschule mit Realschulzweig, seit Beginn des Schuljahres 2009/2010 ist sie eine „Realschule plus“. Nach telefonischer Auskunft der Rektorin gliedert sich die Sekundarstufe I an der Stefan-Andres Schule in eine Orientierungsstufe in der 5. und 6. Klasse, in denen die Schüler im Klassenverband unterrichtet werden und die mit einer verbindlichen Empfehlung abgeschlossen wird, und danach in abschlussbezogene Klassen ab Klasse 7. Diese als Regionale Schule eingeführte Gliederung der Sekundarstufe I werde auch als „Realschule plus“ identisch fortgeführt.
Mit Bescheid vom 07.08.2008 wurde der Antrag der Kläger auf Übernahme der Schülerfahrkosten abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Ministerium für Schule und Weiterbildung in NRW habe festgestellt, dass die Regionale Schule in Unkel nicht die nächstgelegene Schule im Sinne des § 9 Schülerfahrkostenverordnung - SchfkVO- sei und somit eine Kostentragungspflicht des Landes nicht gegeben sei. Nur ausnahmsweise käme eine Übernahme der Kosten durch das Land in Betracht, nämlich dann wenn die Erstattung durch den Schulträger ausscheide, weil die nächstgelegene Schule außerhalb des Landes NRW liege. Voraussetzung sei aber, dass bis auf die Lage in NRW alle weiteren Tatbestandsmerkmale des § 2 SchfkVO vorlägen. Jedenfalls müsse eine der in § 97 Abs. 1 und 2 Schulgesetz - SchulG - bezeichneten Schulformen vorliegen. Die Regionale Schule sei in NRW unbekannt, in Rheinland - Pfalz stünde sie gleichberechtigt neben der Real- und der Hauptschule. Aus Vertrauensschutzgesichtspunkten komme eine Übergangsregelung für das Schuljahr 2006/07 in Betracht, da die Eltern zu spät, insbesondere erst nach den Schulbuchkäufen, über die veränderte Entscheidung informiert worden seien.
Die Kläger wandten sich im Februar 2008 erfolglos mit einer Eingabe an das Schulministerium.
Am 06.09. 2008 haben die Kläger Klage erhoben.
Die Kläger betonen, dass einschließlich des Schuljahres 2006/2007 die Fahrtkosten übernommen worden seien. Die Kläger hätten im Schuljahr 2002/2003 die Realschule für ihren Sohn am geeignetsten gefunden. Sie seien an die im Halbjahreszeugnis der 4. Klasse erteilte Gymnasialempfehlung nicht gebunden gewesen, obwohl es in Bad Honnef ein Gymnasium gegeben hätte. Die Integrierte Gesamtschule Bonn-Beuel und die staatliche Realschule in Königswinter Oberpleis seien rund 16 km vom Wohnort entfernt gelegen, während die besuchte Schule in Unkel nur 6,4 km vom Wohnort entfernt sei. Der Sohn habe seit der Klasse 7 eine Realschulklasse in Unkel besucht. Der Besuch der Regionalen Schule sei aufgrund der kürzeren Entfernung eine fiskalische Entlastung des Landes NRW gewesen. Nach Auffassung der Kläger sei es zwar zutreffend, dass es im Land NRW eine „Regionale Schule“ nicht gebe. Entscheidend sei, dass ihr Sohn einen Realschulabschluss (mittleren Schulabschluss) in Rheinland-Pfalz erworben habe, der auch in NRW anerkannt sei. Zwar sei das Schulwesen in der Bundesrepublik föderal gegliedert, jedoch komme den in der jeweiligen Schulform typischerweise erzielten Abschlüssen entscheidende Bedeutung für die Vergleichbarkeit der Schulformen zu. Unter diesem Gesichtspunkt sei die Regionale Schule mit der Realschule in NRW vergleichbar. Zu berücksichtigen sei, dass der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 02.06.2006 die Regionale Schule als Realschule definiere. Es sei rabulistisch, auf Begriffe abzustellen, die erst durch inhaltliche Ausfüllung eine Beurteilung ermöglichten, welches Schulziel nach dem Leitbild einer Schulform bzw. einer Schulart erreicht werden könne. Es könne auch nicht auf die Art der inneren Leistungsdifferenzierung des Unterrichtsangebots ankommen. Auch ob der Unterricht im Klassenverband, in gemeinsamen Orientierungsstufen oder in Kurssystemen angeboten werde, könne für die Frage der vergleichbaren Schulform nicht erheblich sein. Es könne nur auf den Kernbereich mit entsprechenden Lernzielen ankommen und entscheidend sei der typischerweise erzielbare Schulabschluss.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 07.08.2008 zu verpflichten, die den Klägern im Schuljahr 2007/08 entstandenen Schülerfahrkosten für deren Sohn B. zur Stefan-Andres-Schule in Unkel zu erstatten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte beruft sich auf die Weisung der Bezirksregierung vom 27.02.2207 und den Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 29.01.2007. Sie ist daher der Auffassung, dass die Regionale Schule keiner nordrhein - westfälischen Schulform entspreche.
Die Beteiligten wurden auf das Urteil des Verwaltungsgericht Aachen vom 24.04.2009 -9 K 274/09, Berufung anhängig beim Oberverwaltungsgericht für das Land NRW
- 19 A 1452/09 -, hingewiesen.
Bei der Kammer sind noch 14 gleichgelagerte Verfahren von Schülern der Sekundarstufe I aller Klassenstufen anhängig, die im Hinblick auf dieses Verfahren und das bei dem Oberverwaltungsgericht anhängige Berufungsverfahren zum Ruhen gebracht wurden.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Die Kläger haben einen Anspruch gegen die Beklagte auf Erstattung der ihnen im Schuljahr 2007/2008 für ihren Sohn B. entstandenen Schülerfahrkosten. Der Bescheid vom 07.08.2008 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-.
Die Kläger sind befugt, die Erstattung der beanspruchten Schülerfahrkosten an sich zu fordern, sie sind aktivlegitimiert. Der Anspruch auf Übernahme der Schülerfahrkosten steht nicht nur den betreffenden Schülern, sondern auch den die Kosten tragenden Erziehungsberechtigten zu,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein - Westfalen (OVG NW) Beschluss vom 19.10.2000 - 19 E 113/00 -, zitiert nach Juris.
Die Beklagte ist passivlegitimiert. Zwar ist die nordrhein-westfälische Gemeinde nicht Schulträgerin der in Rheinland - Pfalz gelegenen Schule und hat deswegen für diese Schule nicht nach § 92 Abs. 3 Schulgesetz NRW - SchulG - die Sachkosten, die die Schülerfahrkosten umfassen, zu tragen. Ihre Passivlegitimation folgt aus der ständigen Verwaltungspraxis, dass die Wohnsitzgemeinden der aus NRW auspendelnden Schüler, die Schülerfahrkosten übernehmen sofern die materiellen Voraussetzungen für die Übernahme gegeben sind, und diese Kosten dann vom Land erstattet werden, vgl. Ziffer 1.3 des Runderlasses des Kultusministeriums vom 29.03.1971- Pendlererlass - BASS Ziffer 11.04 Nr. 1 -.
Anspruchsgrundlage für den begehrten Verwaltungsakt ist § 2 Abs. 4 Verordnung zur Ausführung des § 97 Abs. 4 SchulG, Schülerfahrkostenverordnung - SchfkVO - BASS 11-04.Nr. 3.1-. in Verbindung mit der ständigen Verwaltungspraxis gemäß Ziffer 1.1 des Pendlererlasses.
§ 97 SchulG ist jedenfalls unmittelbar für Schüler, die ihren Wohnsitz in Nordrhein-Westfalen haben und Schulen außerhalb des Landes besuchen, nicht anwendbar. Nach § 97 Abs. 1 Satz 1 SchulG werden den Schülerinnen und Schülern der allgemeinbildenden Schulen gemäß §§ 11, 14 bis 18 SchulG, der Förderschulen gemäß § 20, der Schule für Kranke gemäß § 21 und der Berufskollegs in Vollzeitform gemäß § 22, die ihren Wohnsitz in Nordrhein-Westfalen haben, die Kosten erstattet, die für ihre wirtschaftlichste Beförderung zur Schule und zurück notwendig entstehen. Indem § 97 SchulG auf die genannten Vorschriften des SchulG Bezug nimmt, werden allein die Schülerfahrkosten für nordrhein-westfälische Schulen und Schulformen geregelt. Auf Pendlerfälle ist die Vorschrift auch ihrer Systematik nach nicht anzuwenden. Denn § 97 SchulG steht in dem Teil des Schulgesetzes, welcher die Schulfinanzierung in NRW zwischen dem Land und den Schulträgern regelt. Nach § 94 SchulG gehören zu den Sachkosten, die gemäß § 92 Abs. 3 SchulG der Schulträger zu tragen hat, auch die Schülerfahrkosten. Eine ausdrückliche Regelung der Kostentragungspflicht des Landes für auswärts Pendelnde, wie sie für die Lernmittelerstattung gemäß § 96 Abs. 4 SchulG ausdrücklich geregelt ist, fehlt für die Schülerfahrkosten.
Aus dem Vorstehenden folgt indes nicht, dass es dem Land aus Rechtsgründen verwehrt wäre, über den Anwendungsbereich des § 97 SchulG hinaus gemäß § 2 Abs. 4 SchfkVO Schülerfahrkosten zu übernehmen,
so aber VG Aachen, Urteil vom 24.04.2009 -9 K 274/09-, nicht rechtskräftig, zitiert nach Juris.
Inwieweit auch die Leistungsverwaltung von der Lehre des Gesetzesvorbehalts erfasst wird, ist umstritten ,
vgl. zum Streitstand Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht 17. Aufl. 2009, § 6 Rn. 19 und 20,
jedenfalls hat es die Rechtsprechung bislang im Subventionsrecht ausreichen lassen, dass jede parlamentarische Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der erforderlichen Mittel ausreicht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.02.1958, VII C 6.57, BVerwGE 6, 282, 287.
Vorliegend reicht die in § 2 Abs. 4 SchfkVO niedergelegte Möglichkeit, in besonders begründeten Ausnahmefällen, unter anderem wenn die nächstgelegene Schule außerhalb des Landes liegt, über den Geltungsbereich des § 2 Abs. 1 und 2 SchfkVO hinaus Schülerfahrkosten zu übernehmen, als Ermächtigungsgrundlage aus. Die in dem Pendlererlass niedergelegte Verwaltungspraxis entspricht dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, wie es dem gesamten Schülerfahrkostenrecht zugrundeliegt. Denn die Übernahme der durch einen Besuch der nächstgelegenen auswärtigen Schule entstehenden Fahrkosten führt in der Regel nicht zu höheren Ausgaben für die öffentliche Hand. Der Besuch der nächstgelegenen nordrhein-westfälischen Schule der Schulform, für die dann ein gesetzlicher Übernahmeanspruch nach § 97 SchulG bestünde, wäre in aller Regel aufgrund der größeren Entfernung mit höheren Kosten verbunden.
§ 2 Abs. 4 SchfkVO gibt den Klägern zusammen mit dem Pendlererlass einen Anspruch auf Schülerfahrkostenerstattung. Zwar gewährt der Wortlaut des § 2 Abs. 4 SchfkVO selbst bei Vorlage eines Ausnahmefalles Ermessen. Das in der SchfkVO gewährte Ermessen hat das Land NRW durch Erlass des Pendlererlasses ausgefüllt. Das Ermessen der Beklagten ist vorliegend „auf Null“ reduziert, weil die Voraussetzungen des Pendlererlasses vorliegen und dann ohne weitere Prüfung immer Schülerfahrkosten übernommen werden. Eine Änderung dieser Praxis haben weder die Beklagte noch das Land vorgetragen, noch ist sie dem Gericht ersichtlich.
Ein in der Verordnung typisierter Ausnahmefall liegt mit dem Besuch einer auswärtigen Schule vor. Der Pendlererlass bestimmt als weitere Voraussetzung, dass die besuchte Schule die nächstgelegene Schule im Sinne des § 9 Abs. 1 SchfkVO sein muss.
Nächstgelegene Schule ist nach § 9 Abs. 1 SchfkVO die Schule der gewählten Schulform. Schülerfahrkosten sind daher nicht erstattungsfähig für den Besuch solcher Schulen, die es im Schulsystem des Landes Nordrhein-Westfalen nicht gibt.
Vgl. zu dem im Wesentlichen gleichlautenden § 2 Abs. 3 SchfkVO a. F.: Lieberich/Rombey, Schülerfahrkosten und Schülerbeförderung in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 2 Rn. 6.
Nach Auffassung der Kammer besuchte der Sohn der Kläger im Schuljahr 2007/08 in der Abschlussklasse 10 der Stefan-Andres Regionalen Schule eine Schulform, die in Nordrhein-Westfalen einer Verbundschule nach § 83 SchulG entspricht. Die Unterschiede zwischen einer nordrhein-westfälischen Verbundschule nach § 83 SchulG und der konkret besuchten Regionalen Schule in Rheinland - Pfalz sind jedenfalls ab der Klasse 7 schülerfahrkostenrechtlich unerheblich.
Die Regionale Schule umfasst nach § 10 Abs. 4 Sätze 2 bis 5 des rheinland- pfälzischen Schulgesetzes in der Fassung vom 30.03.2004 Schülerinnen und Schüler der Bildungsgänge Hauptschule und Realschule. Der Unterricht in den Klassenstufen 5 und 6 - Orientierungsstufe - findet im Klassenverband mit der Möglichkeit der inneren Differenzierung statt. Ab der Klassenstufe 7 tritt eine äußere Leistungsdifferenzierung durch abschlussbezogene Klassen, Fachleistungsdifferenzierung oder durch eine Verbindung beider Formen hinzu. Die Landesverordnung über die Regionalen Schulen - LVO RS - vom 23.11.1999 geändert durch Verordnung vom 08.02.2002, führt in § 2 hinsichtlich der Unterrichtsorganisation aus, dass in den Klassenstufen 5 und 6 im Klassenverband unterrichtet wird und eine innere Differenzierung erfolgt. Nach § 2 Abs. 3 LVO RS erfolgt in den Klassenstufen 7 bis 9 eine äußere Leistungsdifferenzierung. Diese kann in Form abschlussbezogener Klassen, einer Fachleistungsdifferenzierung im Kurssystem oder in einer Verbindung beider Formen erfolgen. Die Klassenstufe 10 besteht aus abschlussbezogenen Klassen des Bildungsgangs Realschule. Nach § 2 Abs. 4 LVO RS trifft die Entscheidung über die Struktur der äußeren Leistungsdifferenzierung nach Absatz 3 die Gesamtkonferenz im Benehmen mit dem Schulelternbeirat und dem Schulträger.
Dieses entspricht - jedenfalls ab der Klasse 7 - im Wesentlichen den nordrhein-westfälischen Vorgaben des § 83 SchulG. Diese Vorschrift regelt den organisatorischen Zusammenschluss von Hauptschule und Realschule „zur Sicherstellung eines wohnortnahen und differenzierten Bildungsangebots“. Nach § 83 Abs. 2 SchulG ist die Schule in eigenständige Zweige gegliedert. Der Unterricht kann teilweise in gemeinsamen Lerngruppen erteilt werden. In den Klassen 7 bis 10 muss der nach Schulformen getrennte Unterricht deutlich überwiegen. Dass die Verbundschule und die Regionale Schule auch abstrakt vergleichbar sind, lässt sich Ziffer 3.2.8 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 3.12.1993 über die Schularten der Sekundarstufe I in der Fassung vom 02.06.2006 entnehmen. Danach sind beide Schularten, die verbundene oder zusammengefasste Haupt- und Realschule und die Regionale Schule, “Schularten mit mehreren Bildungsgängen“, die die Hauptschulen und die Realschule zusammenfassen.
Nach Auffassung der Kammer kommt es bei der Einordnung der „Regionalen Schule“ in die nordrheinwestfälischen Schulformen aber entscheidend auf die konkrete Schule und deren Ausgestaltung der nach § 2 Abs. 3 LVO RS verschiedenen Leistungsdifferenzierung an.
Anders VG Aachen, Urteil vom 24.04.2009 -9 K 274/09- zitiert nach Juris.
Denn den rheinland-pfälzischen Schulen sind im größeren Rahmen durch den Verordnungsgeber Freiräume zur eigenen Ausgestaltung eingeräumt worden als das in Nordrhein - Westfalen geschehen ist. Eine rein abstrakte, nur an den gesetzgeberischen Vorschriften orientierte Einordnung verbietet sich schon deswegen. Zudem entspricht es auch der Struktur der Schülerfahrkostenerstattung, auf die individuell besuchte Schule abzustellen.
Die vom Sohn der Kläger besuchte Stefan-Andres Schule ist ab Klasse 7 in eigenständige, abschlussbezogene Leistungsgruppen, also Realschulklassen und Hauptschulklassen unterteilt gewesen. Der Sohn des Klägers besuchte im streitgegenständlichen Schuljahr die Klasse 10, also zwingend eine abschlussbezogene Realschulklasse.
Schon aus diesem Grund ist jedenfalls die 10. Klasse der Regionalen Schule einer Verbundschule bzw. sogar einer Realschule nach § 15 SchulG vergleichbar. Die Kammer verkennt nicht, dass gewisse Unterschiede, etwa hinsichtlich des Wechsels der Schulformen, zwischen der Regionalen Schule und der Verbundschule bestehen, hält diese aber jedenfalls ab der Klasse 7 dann nicht für - schülerfahrkostenrechtlich - ausschlaggebend, wenn in der besuchten Schule tatsächlich abschlussbezogene Klassenverbände zur Leistungsdifferenzierung eingerichtet sind. Es kann nicht verlangt werden, dass die rheinland-pfälzischen Vorschriften den nordrhein-westfälischen vollständig entsprechen. Gewisse Unterschiede sind dem Föderalismus geschuldet und spielen für den hier entscheidenden Förderzweck, dass das Land NRW durch den Schulbesuch der auswärtigen Schule Ausgaben für Schülerfahrkosten einspart, weil der Besuch der vergleichbaren Schulform in NRW kostenträchtiger wäre, auch keine Rolle.
Ob auch der Besuch der rheinland-pfälzischen Orientierungsstufe in der Regionalen Schule mit dem Besuch der Erprobungsstufe einer Realschule nordrhein-westfälischen Rechts vergleichbar ist, kann vorliegend mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen. Fraglich ist hierbei, ob das Adverb „teilweise“ in § 83 Abs. 2 Satz 2 SchulG bedeutet, dass der Unterricht in den Klassen 5 und 6 nicht ausschließlich - wie in Rheinland-Pfalz an der Regionalen Schule - in innerer Differenzierung durchgeführt werden darf.
Offen bleiben kann ferner, ob nicht vorliegend auch schulorganisatorische Gründe nach § 9 Abs. 8 SchfkVO gegen einen Besuch einer anderen als der Stefan-Andres Schule im 10. Schuljahr sprächen. Selbst wenn man - wie das VG Aachen - die Regionale Schule grundsätzlich nicht mit einer Verbundschule nach § 83 SchulG für vergleichbar hielte, also wenn der Sohn der Kläger entgegen der Auffassung der Kammer nicht im Sinne des § 9 Abs. 1 SchfkVO die nächstgelegene Schule besucht hätte, hätte er wegen des fortgeschrittenen Standes seiner Ausbildung wohl einen Anspruch auf Schülerfahrkostenerstattung.
Die Berufung wird gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zukommt. Die zum Schuljahr 2009/2010 in Rheinland-Pfalz in Kraft getretene Umwandlung der „Regionalen Schulen“ in „Realschulen plus“ berührt die hier zu entscheidenden Rechtsfragen nur marginal, so dass auch in Zukunft vergleichbare Fallgestaltungen denkbar sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11, 14 bis 18 SchulG
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 der ZPO
§ 2 SchfkVO
§ 97 SchulG
§ 94 SchulG
§ 83 SchulG
§ 15 SchulG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 97 Abs. 4 SchulG
§ 97 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 92 Abs. 3 SchulG
§ 96 Abs. 4 SchulG
§ 2 Abs. 4 SchfkVO
§ 2 Abs. 1 und 2 SchfkVO
§ 9 Abs. 1 SchfkVO
§ 2 Abs. 3 SchfkVO
§ 2 Abs. 3 LVO
§ 2 Abs. 4 LVO
§ 83 Abs. 2 SchulG
§ 83 Abs. 2 Satz 2 SchulG
§ 9 Abs. 8 SchfkVO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 6, 282, 287
9 K 274/09
19 A 1452/09
19 E 113/00
VII C 6.57