Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-16, Aktenzeichen 20 K 25/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0316.20K25.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 5., welche diese jeweils selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die mittelbare Hinzuwahl zur Vollversammlung der Beklagten im Hinblick auf die Beigeladenen zu 1. bis 5. unwirksam gewesen sei.
Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
In der Sitzung der Vollversammlung der Beklagten vom 2. Dezember 2009 wurden die Beigeladenen zu 1. bis 5. auf Vorschlag des Präsidiums in offener Abstimmung mittelbar als Mitglieder der Vollversammlung hinzugewählt. Alle Hinzugewählten gehörten dabei Wahlgruppen an, die bereits in der Vollversammlung vertreten waren. Die Wahlgruppe VI (Vermittlungsgewerbe, Grundstücks- und Wohnungswirtschaft und sonstige überwiegend unternehmensbezogene Dienstleistungen), der der Kläger im Bezirk L. angehört, wurde bei der Hinzuwahl nicht berücksichtigt.
Gegen die Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1. bis 5. hat der Kläger, der selbst Kammerzugehöriger und damit Mitglied der Beklagten ist, am 4. Januar 2010 Klage erhoben. In formaler Hinsicht macht er geltend, dass nach der geltenden Wahlordnung der Beklagten Einsprüche gegen die Feststellung des Wahlergebnisses nur in Bezug auf die unmittelbare Wahl eingelegt werden könnten, wohingegen für die mittelbare Hinzuwahl ein Einspruch gemäß § 16 Wahlordnung nicht vorgesehen sei, so dass hier unmittelbar der Klageweg habe beschritten werden müssen.
Zur inhaltlichen Begründung führt der Kläger aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 5. allesamt nicht wählbar seien. Die Wahl verstoße insoweit gegen elementare Wahlgrundsätze, die bereits das Bundesverwaltungsgericht in einem grundlegenden Urteil vom 3. September 1963 ‑ 1 C 113.61 – näher bezeichnet und konkretisiert habe. Nach dem Urteil sei eine mittelbare Wahl zwar grundsätzlich zulässig, aber lediglich mit der Einschränkung, dass in jedem Falle die wirtschaftliche Struktur des Kammerbezirkes in der Vollversammlung in Erscheinung treten müsse. Dem entspreche es, wenn die Wahl von Vertretern solcher Wirtschaftszweige ermöglicht werde, deren besondere wirtschaftliche Bedeutung ihre Beteiligung bei der Willensbildung der Kammer rechtfertige, die aber nicht bereits im Rahmen des Wahlgruppenverfahrens zum Zuge gekommen seien. Diesen Grundsätzen entspreche die hier im Streit stehende mittelbare Wahl der Beigeladenen zu 1. bis 5. zur Vollversammlung nicht, denn die Hinzugewählten gehörten allesamt Wahlgruppen an, deren Wirtschaftszweige bereits bei der unmittelbaren Wahl zur Vollversammlung zum Zuge gekommen seien. So sei der Beigeladene zu 1. hinzugewählt worden, obwohl er bereits der Wahlgruppe I (Industrie) angehöre, die ihrerseits mit 20 unmittelbar gewählten Vollversammlungsmitgliedern besetzt sei. Der Beigeladene zu 2. gehöre der Wahlgruppe II (Groß- und Außenhandel) an, die mit 8 unmittelbar gewählten Mitgliedern in der Vollversammlung vertreten sei. Der Beigeladene zu 3. gehöre der Wahlgruppe V (Verkehrsgewerbe) an, welche mit 5 unmittelbar gewählten Vertretern in der Vollversammlung vertreten sei. Der Beigeladene zu 4. gehöre der Wahlgruppe IV (Kreditgewerbe und Versicherungswirtschaft), welche 4 unmittelbar gewählte Mitglieder der Vollversammlung stelle. Der Beigeladene zu 5. gehöre schließlich der Wahlgruppe III (Einzelhandel) an, welche mit 15 unmittelbar gewählten Mitgliedern in der Vollversammlung vertreten sei.
Die Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1. bis 5. verletze demnach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG, dem zufolge die Zusammensetzung der Vollversammlung die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen berücksichtigen müsse. Sie habe zu einer Überrepräsentation einzelner Wahlgruppen geführt, die nunmehr mehr Mitglieder aufwiesen, als in der Wahlordnung vorgegeben sei. Damit spiegele die Vollversammlung die Wirtschaftstrukturen im Kammerbezirk nicht mehr zutreffend wider.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Hinzuwahl der Beigeladenen zu. 1. bis 5. vom 2. Dezember 2009 zur Vollversammlung der Beklagten unwirksam ist,
sowie,
die Berufung zum Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zuzulassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus:Die Klage sei bereits unzulässig, da der Kläger als einfaches Kammermitglied kein subjektiv-öffentliches Recht an der Feststellung der Unwirksamkeit der Hinzuwahl geltend machen könne. Eigene Rechte des Kläger seien hierdurch nämlich nicht betroffen.
Der Kläger könne aber auch inhaltlich nicht mit seiner Argumentation durchdringen. Seinem Vortrag liege eine Fehlinterpretation des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1963 zugrunde: Keineswegs sei es so, dass lediglich Vertreter von Wirtschaftszweigen, die noch nicht in den einzelnen Wahlgruppen vertreten seien, zur Vollversammlung hinzugewählt werden könnten. Vielmehr sei auch die Hinzuwahl solcher Mitglieder möglich, die den Kammerbezirk in besonderer Weise repräsentierten, unabhängig davon, ob sie einer bereits in der Vollversammlung vertretenen Wahlgruppe angehörten oder nicht.
Die Wahl der Beigeladenen habe nicht zu einer Überrepräsentation der genannten Wahlgruppen geführt. Vielmehr seien die Hinzugewählten allesamt Vertreter von Unternehmen, die aufgrund ihrer Bedeutung den gesamten Kammerbezirk prägten, was auch das Präsidium in seinen im Protokoll der Vollversammlung vom 2. Dezember 2009 niedergelegten Vorschlägen für die Hinzuwahl deutlich zum Ausdruck gebracht und belegt habe.
Die Beigeladenen stellen keine Anträge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 20 K 4904/06 sowie der von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Kläger hat sein Begehren zu Recht in die Form einer allgemeinen Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO gekleidet mit dem Ziel, die mittelbare Hinzuwahl für unwirksam zu erklären.
Insbesondere musste der Kläger hier sein Begehren nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO vorrangig im Wege einer Verpflichtungsklage verfolgen. Diese ist nach einhelliger Auffassung in der Rechtsprechung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 – 6 C 21/01 –; OVG NRW, Urteil vom 12. März 2003 ‑ 8 A 2398/02 –; VG Karlsruhe, Urteil vom 11. April 2002 – 9 K 778/01 –; zit. jeweils nach juris,
statthaft in Verfahren, in denen die Verpflichtung zum Erlass eines die Ungültigkeit der Wahl feststellenden Verwaltungsaktes in einem förmlich geregelten Wahlprüfungsverfahren erstrebt wird. Eine entsprechende Regelung beinhaltet etwa § 15 der Wahlordnung der Beklagten.
Ein derartiges spezielles Instrument der objektiven Rechtskontrolle, welches vor allem den objektiven Zielen und öffentlichen Interessen der Sicherung eines rechtmäßigen Zustandekommens des betreffenden Organs, insbesondere der Gewährleistung eines gesetzmäßigen Ablaufs der Wahl und einer rechtmäßigen Zusammensetzung des Organs dient, sieht die Wahlordnung der Beklagten aber nur für die unmittelbare Wahl, nicht hingegen für die mittelbare Hinzuwahl zur Vollversammlung vor. Dies steht nicht in Widerspruch zu übergeordnetem Recht: Ein Gebot zur Einführung eines Wahlprüfungsverfahrens lässt sich insbesondere nicht aus dem in Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 verankerten demokratischen Prinzip, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und von diesem in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird, ableiten. Denn die Beklagte gehört als Industrie- und Handelskammer zu einem historisch gewachsenen und verfassungsrechtlich grundsätzlich anerkannten Bereich der funktionalen Selbstverwaltung. Diese ergänzt und verstärkt das Demokratieprinzip im Sinne einer organisierten Beteiligung der sachnahen Betroffenen an den sie berührenden Entscheidungen. Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit bei der Schaffung und näheren Ausgestaltung von Organisationseinheiten der funktionalen Selbstverwaltung erlaubt es, den Selbstverwaltungsträger zu verbindlichem Handeln mit Entscheidungscharakter zu ermächtigen. Das Selbstbestimmungsrecht des Volkes wird dadurch gewahrt, dass die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe des Selbstverwaltungsträgers in einem von der Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind und ihre Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliegt;
vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 – 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 -, BVerfGE 107, 59 ff.
Diesen Anforderungen trägt das Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) mit seinen Bestimmungen zu Rechtsform, Aufgaben, Errichtung, Rechtsverhältnissen usw. Rechnung, indem es in § 11 Abs. 1 bestimmt, dass die Industrie- und Handelskammern der Aufsicht des Landes darüber unterliegen, dass sie sich bei Ausübung ihrer Tätigkeit im Rahmen der für sie geltenden Rechtsvorschriften (einschließlich der Satzung, der Wahl-, Beitrags-, Sonderbeitrags- und Gebührenordnung) halten.
Die Vorschriften über das Wahlprüfungsverfahren bezüglich der unmittelbaren Wahl lassen sich auch nicht auf das Verfahren zur Durchführung der mittelbaren Hinzuwahl übertragen. Die Auslegung der Wahlordnung ergibt, dass der Ordnungsgeber einheitlich zwischen Wahl und mittelbarer Hinzuwahl differenziert hat: Die mittelbare Hinzuwahl wird nur in den §§ 1 Abs. 3 und 2 Abs. 2 der Wahlordnung der Beklagten erwähnt; im Übrigen bezeichnet der Begriff „Wahl“ die unmittelbare Wahl. Dies gilt insbesondere für die Bildung des Wahlausschusses und das Wahlprüfungsverfahren.
Existieren mithin keine Regelungen über ein Wahlprüfungsverfahren für die mittelbare Hinzuwahl, so ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO für das Begehren des Klägers statthaft.
Gegenstand der allgemeinen Feststellungsklage ist der Streit um das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses im Sinne einer sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehung zwischen Personen. Das zwischen dem Kläger und der Beklagten bestehende Rechtsverhältnis ergibt sich aus der Mitgliedschaft des Klägers bei der Beklagten. Ausfluss dieser Mitgliedschaft ist das Recht des Klägers, als Kammerzugehöriger die Vollversammlung der Beklagten zu wählen. Hierzu gehört auch die Frage, ob die Vollversammlung ordnungsgemäß zusammengesetzt ist.
Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Entscheidung über die von ihm begehrte Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO). Ein solches Interesse schließt grundsätzlich jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein. Bei der Frage, in welchem Umfang das Interesse des Klägers an der Feststellung einzelner Wahlrechtsverstöße als schutzwürdig zu bewerten ist, muss in besonderem Maße berücksichtigt werden, dass in den Fällen, in denen das Gesetz ausdrücklich die Möglichkeit eines Wahlprüfungsverfahrens vorsieht (z.B. bei Wahlen auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene, aber auch in der hier streitigen Wahlordnung der Beklagten im Hinblick auf die unmittelbare Wahl zur Vollversammlung), keine uneingeschränkte Überprüfung sämtlicher Wahlrechtsverstöße vorgesehen ist. Wenn demnach mit der hier erhobenen Feststellungsklage erst die Möglichkeit eines weder durch Gesetz noch durch Satzung vorgesehenen Wahlprüfungsverfahrens geschaffen werden soll, so kann die damit eröffnete Rechtsschutzmöglichkeit nicht weiter gehen, als in einem durch Gesetz oder Satzung geregelten Wahlprüfungsverfahren. Für den vorliegenden Fall der mittelbaren Hinzuwahl zur Vollversammlung der Beklagten bedeutet dies, dass ein Feststellungsinteresse in Anlehnung an § 15 Abs. 2 WahlO nur dann schutzwürdig ist, wenn ein Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften gerügt wird, durch den das Wahlergebnis in der Wahlgruppe und dem Wahlbezirk des den Einspruch erhebenden Wahlberechtigten beeinflusst werden kann.
Der hinter § 15 Abs. 2 WahlO stehende Rechtsgedanke, Wahlprüfungen nicht bei unerheblichen und/oder ohne Auswirkungen auf das Wahlergebnis gebliebenen Verstößen zuzulassen, trifft hier in gleicher Weise zu und führt dazu, ein Feststellungsinteresse anzuerkennen, wenn der geltend gemachte Wahlrechtsverstoß über den bloßen Einzelfall hinaus Bedeutung für künftige Wahlen haben kann.
Ausgehend hiervon ist das Feststellungsinteresse zu bejahen, weil der Einwand des Klägers die rechtlichen Grundlagen der Wahl zur Vollversammlung der Beklagten berührt. Die Beteiligten streiten über die Auslegung von Vorschriften des IHKG und der Wahlordnung, so dass, solange der Kläger Mitglied der Beklagten ist, insoweit eine Wiederholung der rechtlichen Auseinandersetzungen bei künftigen Wahlen zu befürchten ist. Eine Sachentscheidung im vorliegenden Verfahren ist geeignet, für künftige Wahlen Erkenntnisse zu bringen. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die konkrete Zusammensetzung der Vollversammlung in jeder Wahlperiode unterschiedlich ist. Dem Kläger ist gleichwohl ein Feststellungsinteresse zuzubilligen, weil der Rechtstreit der Klärung über den Einzelfall hinausgreifender Fragen dient, die namentlich in der Auslegung von § 16 WahlO und § 5 Abs. 3 IHKG bestehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002, a.a.O.; OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juni 2006 ‑ 3 Bf 294/03 -, juris, die bei einer auf eine Wahlprüfung gerichteten Feststellungsklage das Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr bejahen.
Indem der Kläger zudem geltend macht, durch die Hinzuwahl von fünf weiteren Vollversammlungsmitgliedern, die zum einen alle dem Wahlbezirk E angehörten, während er selbst aus dem Bezirk L. komme, und zum anderen keiner der Hinzugewählten seiner – des Klägers – Wahlgruppe VI angehöre, hat er sich zugleich auch darauf berufen, dass durch den gerügten Verstoß gegen die Wahlvorschriften das Wahlergebnis in seiner Wahlgruppe und seinem Wahlbezirk beeinflusst worden ist (§ 15 Abs. 2 WahlO).
Der Kläger ist entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch klagebefugt, weil nicht von vorn herein ausgeschlossen ist, dass er durch die geltend gemachte Nichtbeachtung der Wahlrechtsvorschriften in seinen organschaftlichen Mitgliedschafts- bzw. Wahlrechten verletzt worden ist.
Der Kläger verfügt auch über das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Er durfte sich direkt an das Gericht wenden und die vorliegende Feststellungsklage erheben, da er sein Begehren nicht auf einfacherem Wege geltend machen konnte. Er musste damit rechnen, dass die Beklagte seinen Antrag ablehnen würde, und sich das Gericht in der Folge ohnehin mit der Angelegenheit befassen müsste.
Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet.
Die Voraussetzungen für eine Feststellung der Ungültigkeit der mittelbaren Hinzuwahl vom 2. Dezember 2009 liegen nicht vor.
Die mittelbare Hinzuwahl ist, soweit dies im vorliegenden Verfahren zu prüfen ist, im Einklang mit dem zum Zeitpunkt der Wahl geltenden Satzungs- und Wahlordnungsrecht, den Vorschriften des IHKG und sonstigem höherrangigem Recht durchgeführt worden.
Auf die hier im Streit stehende mittelbare Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1. - 5. vom 2. Dezember 2009 finden die Vorschriften der Wahlordnung der Beklagten vom 20. Mai 2003 in der Fassung vom 13. Mai 2009 (WahlO) Anwendung. Gemäß § 18 Satz 4 WahlO soll diese Fassung der Wahlordnung für alle nach ihrem Inkrafttreten erfolgenden Wahlhandlungen gelten.
Die mittelbare Hinzuwahl wird in § 1 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 16 WahlO geregelt. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften sind erfüllt. Diese sehen nicht vor, dass nur Personen hinzuwählbar wären, die einen Wirtschaftszweig repräsentieren, der bislang im Rahmen der unmittelbaren Wahl der Vollversammlungsmitglieder noch keine Berücksichtigung über Wahlgruppen gefunden hat. Auch die Satzung der Beklagten in der Fassung vom 13. Mai 2009, die gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 WahlO ergänzend heranzuziehen ist, enthält keine entsprechende Regelung.
Die mittelbare Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1. bis 5. zu Mitgliedern der Vollversammlung verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere steht sie im Einklang mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG. Danach muss die Wahlordnung Bestimmungen über die Aufteilung der Kammerzugehörigen in besondere Wahlgruppen sowie die Zahl der diesen zugeordneten Sitze in der Vollversammlung enthalten und dabei die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen berücksichtigen.
Diesem Erfordernis trägt die Wahlordnung in § 7 Rechnung, welcher die Aufteilung der Wahlberechtigten in Wahlgruppen und Wahlbezirke regelt.
Dass eine solche Aufteilung überhaupt zulässig, wenn nicht sogar geboten ist, ergibt sich unmittelbar aus § 5 Abs. 3 IHKG. Einzige gesetzliche Vorgabe ist, dass bei der Bildung der Wahlgruppen "die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen berücksichtigt" werden müssen. Innerhalb dieses Rahmens steht es dem Satzungsgeber frei, wie er die Gruppen zusammensetzt; ihm ist vom Gesetzgeber bewusst eine relativ weite, auch vom Verwaltungsgericht zu beachtende Beurteilungsprärogative zugestanden worden;
vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Juni 1992 – 8 L 43/90 –, juris, Rdnr. 11; von einem gerichtlich nicht überprüfbaren Gestaltungsspielraum ausgehend VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 24. Mai 1996 – 7 K 3257/95.NW –; vgl. ferner Frentzel/Jäkel/Junge, – Industrie- und Handelskammergesetz, 7. Aufl. 2009, § 5 Rdnr. 44 ff, sowie Groß – Die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammern (Bonn 2002), Teil 3, IV. 4, S. 98-102, Teil 4 § 7, Nr. 5 g, S. 181-183.
Dass in einem Kammerbezirk auch eine andere Zusammensetzung der Vollversammlung denkbar ist, führt nicht zu deren Rechtswidrigkeit, sofern sie auf einer zutreffenden Gesamtbewertung der Struktur der Kammer beruht, sich die Kammer bei ihrer Entscheidung nicht von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen und diese sich nicht als offensichtlich fehlerhaft beziehungsweise willkürlich darstellt. Solange die Aufteilung und Sitzverteilung geeignet ist, die Vollversammlung als Spiegelbild der wirtschaftlichen Komponenten des Kammerbezirks erscheinen zu lassen, ist sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zu beanstanden;
vgl. Groß, a.a.O., S. 100 f.
Der unbeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit unterliegt hingegen die Pflicht zur zutreffenden und vollständigen Sachverhaltsaufklärung, wobei an die Vollständigkeit keine überhöhten Anforderungen zu stellen sind. Ausreichend dürfte in diesem Zusammenhang sein, dass die Kammer ihre Entscheidung auf der Grundlage geeigneter Wirtschaftsdaten trifft;
vgl. Groß, a.a.O., Teil 3, IV. Nr. 4, S. 101-102 sowie zum Ganzen Teil 4, § 7 Nr. 5, S. 175-184.
Dass die Aufgliederung, die die Beklagte hier vorgenommen hat, offensichtlich fehlerhaft oder gar willkürlich wäre, oder dass die Beklagte sich bei der Aufteilung der Wahlberechtigten in Wahlgruppen und Wahlbezirke nicht an den oben dargestellten allgemeinen Vorgaben orientiert bzw. sich nicht von diesen hätte leiten lassen, ist in keiner Weise erkennbar und vom Kläger auch nicht vorgetragen worden. Der Kläger wendet sich vielmehr allein dagegen, dass durch die Hinzuwahl weiterer Mitglieder bestimmter Wahlgruppen, die überdies alle den Kammerbezirk E. repräsentieren, die in § 7 WahlO entsprechend der gesetzlichen Vorgabe des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG, d. h. unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen, festgeschriebene Sitzverteilung zwischen den einzelnen Wahlgruppen und Wahlbezirken das Ergebnis der unmittelbaren Wahl zu Ungunsten der bei der Hinzuwahl nicht berücksichtigten Wahlgruppen und Wahlbezirke verfälscht werde.
Allerdings ist auch dieses Vorbringen des Klägers nicht geeignet, seinem Begehren zum Erfolg zu verhelfen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gewährleistet allein die unmittelbare Wahl der Vollversammlung nicht in jedem Fall ein zutreffendes Bild von der Struktur des Kammerbezirks, weshalb es jedenfalls nicht als im Widerspruch zu dem Gesetz stehend angesehen werden könne, wenn die Wahlordnung die Wahl einer geringen Anzahl von Mitgliedern der Vollversammlung durch Wahlmänner vorsieht, um auf diese Weise die Ergänzung dieses Organs durch Vertreter solcher für das Bild des Kammerbezirks bedeutsamer Wirtschaftszweige zu ermöglichen, die über das Wahlgruppenverfahren keinen Sitz in der Vollversammlung erreichen können;
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. September 1963 – I C 113.61 –, juris, Rdnr. 19.
Die Entscheidung ist nicht so zu verstehen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Hinzuwahl auf die Berücksichtigung in der Vollversammlung bislang nicht vertretener Wirtschaftszweige beschränken wollte. Streitgegenständlich war die Frage, ob die Wahlordnung einer IHK vorsehen darf, dass ein Teil der Mitglieder ihrer Vollversammlung nicht unmittelbar durch die Wahlberechtigten, sondern mittelbar durch die von den Kammerzugehörigen unmittelbar gewählten Mitglieder als Wahlmänner gewählt wird;
BVerwG, Urteil vom 3. September 1963 – I C 113.61 –, juris, Rdnr. 16.
Sinn und Zweck der Hinzuwahl ist es, eine die wirtschaftliche Bedeutung der einzelnen Wirtschaftszweige des Kammerbezirks möglichst weitgehend widerspiegelnde Zusammensetzung der Vollversammlung zu ermöglichen;
BVerwG, Urteil vom 3. September 1963 – I C 113.61 –, juris, Rdnr. 19.
Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass sich auch bei sorgfältigster Aufteilung Ungleichgewichte in den einzelnen Wahlgruppen nicht vermeiden lassen. Durch die Hinzuwahl kann insoweit ein gewisser Ausgleich geschaffen werden;
vgl. Groß, a.a.O., Teil 4 § 1 Nr. 3, S. 113 f.
Die Hinzuwahl kann neben der Ergänzung der Vollversammlung um Vertreter von Wirtschaftszweigen, die über das Wahlgruppenverfahren keinen Sitz erlangt haben, auch dem Ausgleich sich im Laufe der Amtsperiode ergebender Gewichtsverschiebungen zwischen den Wahlgruppen,
OVG NRW, Urteil vom 12. März 2003 – 8 A 2398/02 –, juris, Rdnr. 31,
oder der Gewinnung für den Kammerbezirk in besonderem Maße repräsentativer Unternehmer für die Mitarbeit in der Vollversammlung,
vgl. Frentzel/Jäkel/Junge – Industrie- und Handelskammergesetz, 7. Aufl. 2009, § 5, Rdnr. 40,
dienen. Zudem können sich aus der unvermeidbaren gröberen Wahleinteilung ergebende Unzulänglichkeiten mit dem Ziel der Verbesserung der Spiegelbildlichkeit ausgeglichen werden;
vgl. Groß, a.a.O., Teil 4 §1 Nr. 2, S. 111 f.
Zu berücksichtigen ist, dass auch die sorgfältigste Wahlgruppenaufteilung kein vollkommen exaktes Abbild der wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der verschiedenen Wirtschaftsgruppen ergeben kann;
Im Rahmen ihrer Autonomie steht den Industrie- und Handelskammern auch insoweit Gestaltungsfreiheit zu. Sie dürfen allerdings keine Regelung treffen, die in Verfälschung der Ziele des Gesetzes die Zusammensetzung der Vollversammlung nicht mehr durch die wirtschaftliche Bedeutung der verschiedenen Wahlgruppen und der in ihnen jeweils zusammengefassten Wirtschaftszweige bestimmen lässt;
Es ist nicht erkennbar, dass das Präsidium der Beklagten mit seinen Kandidatenvorschlägen dem Ziel des Gesetzes zuwiderlaufende Sonderinteressen einzelner Gruppen in sachwidriger Weise fördern wollte: Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es durch die erfolgte Hinzuwahl zu einer deutlichen „Überrepräsentation“ einzelner Wahlgruppen gekommen wäre. Dies ergibt sich schon daraus, dass alle fünf Hinzugewählten unterschiedlichen Wahlgruppen angehören. Auch aus dem Umstand, dass demgegenüber alle Hinzugewählten dem Kammerbezirk E. angehören, ergibt sich nichts anderes, denn die vom Kläger insoweit gerügte „Bevorzugung“ des Kammerbezirks ist nicht erkennbar. Eine solche allein führte nicht zur Rechtswidrigkeit der Hinzuwahl. Die Grenze zur Rechtswidrigkeit einer Hinzuwahl wird vielmehr nach dem Vorgenannten erst dann erreicht, wenn es durch die Hinzuwahl zu einer Verfälschung der Ziele des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG in der Weise käme, dass die Zusammensetzung der Vollversammlung nicht mehr die wirtschaftliche Bedeutung der verschiedenen Wahlgruppen und der in ihnen jeweils zusammengefassten Wirtschaftszweige widerspiegelte. Dass eine solche Situation hier eingetreten wäre, ist nicht erkennbar. Vielmehr hat das Präsidium in seiner gegenüber der Vollversammlung abgegebenen Begründung für die fünf Wahlvorschläge im Einzelnen die jeweiligen sachlichen Gründe, die vor allem in der herausragenden unternehmerischen Position der jeweiligen Kandidaten vor allem auch im Hinblick auf die besonderen, im Kammerbezirk bestehenden Strukturen und Anforderungen im Rahmen einer zukunftsorientierten Stärkung des Wirtschafts- und Handelsstandortes „O. “ bestanden, benannt und im Einzelnen näher dargelegt. Auch der seitens des Klägers erhobene Vorwurf, mit der Hinzuwahl der fünf Beigeladenen sei eine einseitige und willkürliche Verfälschung der sogenannten „Spiegelbildlichkeit“ erfolgt, findet im hier festgestellten Sachverhalt keine Stütze. Hiergegen spricht namentlich, dass die Hinzuwahl der fünf Beigeladenen in der Vollversammlung am 2. Dezember 2009 jeweils einstimmig bei einer Enthaltung erfolgt ist. Daraus wird deutlich, dass die Hinzugewählten das Votum der gesamten Vollversammlung, mithin auch der Vertreter der Wahlgruppen und Wahlbezirke, die bei der Hinzuwahl nicht mit einem weiteren Kandidaten berücksichtigt worden sind, erhalten haben.
Auch die laut Protokoll der Vollversammlungssitzung vom 2. Dezember 2009 zum Ausdruck gebrachte Intention des Präsidiums, „herausragende“ Persönlichkeiten in die Vollversammlung einzubinden, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Hinzuwahl. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der mittelbaren Hinzuwahl vielmehr gerade ein Instrument gesehen, das geeignet ist, die Wahl von Vertretern solcher Wirtschaftszweige zu ermöglichen, deren besondere Bedeutung ihre Beteiligung bei der Willensbildung der Kammer rechtfertigt, die aber nicht bereits im Rahmen des Wahlgruppenverfahrens zum Zuge gekommen sind. Vor diesem Hintergrund ist es auch unbedenklich, dass die Zuwahl von Kammerzugehörigen möglich ist, die bei der unmittelbaren Wahl angetreten, aber nicht gewählt worden sind. Von einer Wahlverfälschung, die nach der Auffassung des Klägers dadurch bedingt sein soll, dass durch die aufgrund der Hinzuwahl erreichte Erhöhung der Anzahl der Mitglieder einzelner Wahlgruppen eine andere als in § 7 WahlO vorgesehene Stimmverteilung „auf kaltem Wege“ herbeigeführt werde, kann nämlich dennoch so lange nicht die Rede sein, wie die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung der Vollversammlung mit den Wirtschaftsstrukturen im Kammerbereich insgesamt nicht in Frage gestellt wird.
So auch OVG NRW, Urteil vom 12. März 2003 – 8 A 2398/02 – Juris Rdnr. 33.
Eine solche Verfälschung ist aber hier – wie bereits dargestellt – aufgrund des Umstandes, dass die Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1. bis 5. durch einstimmiges Votum der gesamten Vollversammlung erfolgte und sich die Hinzugewählten zudem gleichmäßig aus immerhin fünf der vorhandenen acht Wahlgruppen rekrutierten, gerade nicht erkennbar. Vielmehr wird hieraus deutlich, dass die Zusammensetzung der Vollversammlung nach der mittelbaren Hinzuwahl weiterer Mitglieder die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen nach wie vor widerspiegelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 5. aufzuerlegen, da diese keine eigenen Anträge gestellt und sich damit auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 16 WahlO
§ 7 WahlO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG
§ 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 WahlO
§ 5 Abs. 3 IHKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 18 Satz 4 WahlO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 WahlO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 15 der Wahlordnung
§ 1 Abs. 3 und 2 Abs. 2 der Wahlordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 107, 59
1 C 113.61
20 K 4904/06
6 C 21/01
8 A 2398/02
9 K 778/01
2 BvL 5/98
2 BvL 6/98
3 Bf 294/03
8 L 43/90
7 K 3257/95
I C 113.61
8 A 2398/02