Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2025-07-24, Aktenzeichen 6 L 65/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0724.6L65.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zur Zweckentfremdung von Wohnraum in Berlin.(Rn.56)
2. Die zweckentfremdungsrechtlichen Regelungen, insbesondere des § 1 Abs 3 WoZwEntfrG BE, begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.(Rn.59)
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 52.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin wendet sich gegen zweckentfremdungsrechtliche Wohnzuführungsaufforderungen mit Zwangsgeldandrohungen hinsichtlich insgesamt 21 Wohneinheiten.
Sie ist Eigentümerin der Grundstücke F... in 6... Berlin, die in einem durch den Bebauungsplan I-202b vom 3. Juli 2006 (GVBl. S. 794) festgesetzten allgemeinen Wohngebiet belegen sind. Auf den Grundstücken befinden sich unter anderem die hier maßgeblichen nachfolgenden Wohneinheiten:
1. F..., VH1. OG links (Wohneinheit 0201)
2. F..., VH 1. OG Mitte (Wohneinheit 0202)
3. F..., VH 2. OG links (Wohneinheit 0301)
4. F..., VH 2. OG rechts (Wohneinheit 0303)
5. F..., VH 7. OG Mitte (Wohneinheit 0802)
6. F..., VH 7. OG rechts (Wohneinheit 0803)
7. F..., VH 6. OG rechts (Wohneinheit 0704)
8. F..., VH 1. OG links (Wohneinheit 0201)
9. F..., VH 1. OG mitte-links (Wohneinheit 0202)
10. F..., VH 3. OG mitte-links (Wohneinheit 0402)
11. F..., VH 5. OG links (Wohneinheit 0601)
12. F..., VH 5. OG mitte-links (Wohneinheit 0602)
13. F..., VH 5. OG mitte-rechts (Wohneinheit 0603)
14. F..., VH 6. OG mitte-links (Wohneinheit 0702)
15. F..., VH 6. OG links (Wohneinheit 0701)
16. F..., VH 5. OG mitte-links (Wohneinheit 0602)
17. F..., VH 5. OG links (Wohneinheit 0601)
18. F..., VH 3. OG mitte-links (Wohneinheit 0402)
19. F..., VH 2. OG mitte-rechts (Wohneinheit 0303)
20. F..., VH 1. OG mitte-rechts (Wohneinheit 0203)
21. F..., VH. 1. OG links (Wohneinheit 0201)
Die Antragstellerin vermietet die Räumlichkeiten an eine Betreiberfirma, die I..., die diese tage- und wochenweise an wechselnde Feriengäste weitervermietet.
Die Antragstellerin beantragte im März 2015 (hinsichtlich der Wohneinheit 0704) und Januar 2016 (hinsichtlich sämtlicher Wohneinheiten) die Erteilung zweckentfremdungsrechtlicher Negativatteste bei dem Bezirksamt Mitte von Berlin – Bezirksamt – mit dem Inhalt, dass für die Nutzung der Wohneinheiten als Ferienwohnungen keine zweckentfremdungsrechtlichen Genehmigungen erforderlich sind, solange der Vertrag zwischen der Antragstellerin und der Betreiberfirma nicht beendet wird. Hilfsweise begehrte sie die Feststellung, dass die zweckentfremdungsrechtlichen Regelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten. Hinsichtlich der Wohneinheit 0704 begehrte sie ferner hilfsweise die Erteilung einer Genehmigung zur zweckentfremden Nutzung über den 1. Mai 2016 hinaus. Das Bezirksamt lehnte die Anträge ab und auch die hiergegen eingelegten Widersprüche blieben erfolglos. Die Antragstellerin verfolgt ihr Begehr mit Klagen (ehemalige Aktenzeichen VG 6 K 93.16 und VG 6 K 142.17) beim Verwaltungsgericht Berlin weiter. Diese Verfahren wurden bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in den Verfahren 1 BvL 2/17 bis 1 BvL 6/17 ausgesetzt (VG 6 K 93.16) beziehungsweise dessen Ruhen im Hinblick auf ausstehende Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg in Parallelverfahren angeordnet (VG 6 K 142.17) und inzwischen wieder aufgenommen (nunmehr verbunden zu VG 6 K 213/24).
Mit Bescheid vom 24. Oktober 2024, der Antragstellerin am 4. November 2024 zugestellt, forderte das Bezirksamt die Antragstellerin auf, die o.g. Räumlichkeiten bis zum 31. Januar 2025 wieder Wohnzwecken zuzuführen und dies mittels entsprechender Belege nachzuweisen. Zugleich drohte es für den Fall, dass sie der Rückführungsaufforderung nicht fristgemäß nachkommen sollte, ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,00 Euro an. Ferner drohte es für den Fall, dass sie nicht fristgemäß ein Nachweis über die Rückführung erbringen sollte, ein Zwangsgeld in Höhe von je 500,00 Euro an. Bei den Räumlichkeiten handele sich um schützenswerten Wohnraum, der tatsächlich und rechtlich zu Wohnzwecken geeignet sei, auch wenn diese bereits vor dem Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes als Ferienwohnungen genutzt wurden. Die Antragstellerin könne sich auf keinen Bestands- oder Vertrauensschutz berufen und sei nicht in ihren Grundrechten, insbesondere aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG –, verletzt. Die erfolgte Nutzung als Ferienwohnungen sei weder von einer tatsächlich erteilten Genehmigung gedeckt noch genehmigungsfähig. Die Antragstellerin habe keine baurechtliche Genehmigungsfreiheit für die Umnutzung der genehmigten Wohnungen in Ferienwohnungen beanspruchen können, zumal eine entsprechende Einzelfallprüfung nicht erfolgt sei. Eine entsprechende Nutzung der in einem allgemeinen Wohngebiet belegenen Räumlichkeiten sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Ausweislich der Begründung des Bebauungsplans solle die bestehende Wohnbebauung erhalten und planungsrechtlich gesichert werden. Selbst wenn man die Ferienwohnungen als sonstige nicht störende Gewerbebetriebe ansehen würde, seien diese angesichts ihrer Vielzahl nicht ausnahmsweise zulässig. Jedenfalls sei die Nutzung als Ferienwohnungen im Einzelfall im Hinblick auf die Vielzahl der Ferienwohnungen sowie die von ihnen zu erwartenden Lärmbelästigungen, wie die beim Bezirksamt eingegangen Beschwerden über Partylärm, Rollkoffer-Lärm und Ruhestörungen durch Drücken falscher Klingelknöpfe zeigten, unzulässig. Angesichts der Baurechtswidrigkeit könne sich die Antragstellerin auch auf keinen rechtsstaatlichen Vertrauensschutz berufen, zumal diesem durch die zweckentfremdungsrechtlichen Übergangsregelungen von zwei Jahren hinreichend Rechnung getragen worden sei. Faktisch sei die Übergangsfrist aufgrund der langen Verfahrensdauer auf zehn Jahre ausgeweitet worden. Ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit sei ebenfalls nicht gegeben, da die Regelungen keine berufsregelnde Tendenz haben. Der Betrieb von Ferienwohnungen sei nicht grundsätzlich, sondern nur in baurechtlich genehmigten Wohnraum verboten, in Gewerberäumen jedoch weiterhin zulässig. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege entsprechend der hierzu ergangenen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht vor, da keine vergleichbaren Sachverhalte vorlägen und eine vermeintliche Ungleichbehandlung jedenfalls gerechtfertigt wäre.
Hiergegen erhob die Antragstellerin am 3. Dezember 2024 Widerspruch und beantragte die Aussetzung der sofortigen Vollziehung. Das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz bzw. die Rückführungsaufforderungen seien rechtswidrig. Sie sei in ihren Grundrechten aus Art. 2 in Verbindung mit Art. 1, Art. 3, Art. 12 und Art. 14 GG verletzt, insbesondere im Hinblick auf die bereits erfolgte Nutzung als Ferienwohnungen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes sowie eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Verhältnis zu sonstigem Gewerbe, das einen weitergehenden Bestandsschutz genieße, obwohl die bestehenden Ferienwohnungen keine signifikanten Auswirkungen auf den Wohnungsmarkt entfalteten. Die Nutzung als Ferienwohnung entspreche in bauordnungsrechtlicher Hinsicht einer Wohnnutzung und sie habe daher davon ausgehen dürfen, dass diese entsprechend geschützt seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sowie der Entscheidungshilfe der obersten Bauaufsicht Berlin vom 14. Dezember 2016. Der Antragstellerin drohe bei einer Zurückführung ein erheblicher wirtschaftlicher Schaden – bereits der Mietausfallschaden betrage für 59 Monate 1.724.358,82 Euro –, der sich nicht wieder rückgängig machen lasse.
Das Bezirksamt lehnte den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung mit Bescheid vom 21. Januar 2025 ab.
Mit dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 30. Januar 2025 verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter.
Inzwischen hat das Bezirksamt mit Bescheid vom 9. Juli 2025 den Widerspruch zurückgewiesen. Es hat die Antragstellerin zugleich aufgefordert, die Wohneinheiten bis zum 30. September 2025 wieder Wohnzwecken zuzuführen und dies mittels entsprechender Belege nachzuweisen. Für den Fall, dass sie der Rückführungsaufforderung nicht fristgemäß nachkommen sollte, hat es erneut ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,00 Euro angedroht. Sofern sie zudem nicht fristgemäß ein Nachweis über die Rückführung erbringen sollte, hat es wiederum ein Zwangsgeld in Höhe von je 500,00 Euro angedroht. Zur Begründung hat es ergänzend zum Ausgangsbescheid insbesondere ausgeführt, es sei unzutreffend, dass die Wohnungen bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans als Ferienwohnung genutzt worden seien. Selbst wenn dies zutreffen sollte, ergebe sich hieraus keine andere rechtliche Beurteilung, da die alten Wohngebäude das Gebiet als faktisches allgemeines Wohngebiet prägten und prägen. In rechtlicher Hinsicht sei die unterbliebene Anhörung bei Erlass der Ausgangsbescheide unschädlich, da dieser Mangel heilbar und jedenfalls im Widerspruchsverfahren auch tatsächlich geheilt worden sei.
Im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens trägt die Antragstellerin vertiefend und ergänzend vor, sie hätte vor Erlass der Rückführungsaufforderung zwingend angehört werden müssen. In der Sache sei die Nutzung als Ferienwohnung durch eine baurechtlich genehmigte Wohnnutzung abgedeckt. Sie könne sich auf Bestands- beziehungsweise Vertrauensschutz aus Art. 14 GG berufen. Die Rückwirkung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes verletzte sie in ihrem Recht auf Eigentum. Die Nutzung als Ferienwohnungen sei nach dem einschlägigen Bebauungsplan jedenfalls genehmigungsfähig. Das Land Berlin sei selber davon ausgegangen, dass eine Nutzung als Ferienwohnung einer Wohnnutzung darstelle, wie die Antwort der Senatsverwaltung auf die kleine Anfrage des Abgeordneten Andreas Otto vom 30. September 2008 zeige (Drs. 16/12 592). Die maßgebliche nähere Umgebung entspreche zudem keinem typischen allgemeinen Wohngebiet, sondern sei durch eine Vielzahl von Gebäuden für öffentliche, wirtschaftliche und gewerbliche Zwecke dominiert sowie touristisch geprägt. Die begehrte Nutzung sei auch nicht im Einzelfall unzulässig, insbesondere ginge eine Ferienwohnungsnutzung nicht zwangsläufig mit erhöhten Immissionen einher. Vorliegend sei außerdem zu berücksichtigen, dass der Bebauungsplan nicht maßgeblich sei. Zum einen sei dieser funktionslos geworden, da die nähere Umgebung vielmehr einem Kerngebiet entspreche. Zum anderen seien die maßgeblichen Wohneinheiten bereits vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans, nämlich seit Juli 2005, als Ferienwohnungen genutzt worden. Zunächst habe die Antragstellerin hierfür mit Vermittlerfirmen gearbeitet und nach der abschließenden Herrichtung der Ferienapartments seien diese an die Betreiberfirma vermietet worden, die diese bis heute betreibe. Zum Nachweis hierfür hat die Antragstellerin insbesondere eine "Mieterstatistik" sowie einen Mietvertrag mit der Betreiberfirma vorgelegt.
Das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz verstoße ferner gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Zum einen erfolge eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung von Ferienwohnungen und sonstigem Gewerbe, indem für letzteres eine weitergehende Bestandsschutzregelung vorgesehen sei. Die Satzung der Stadt Leipzig über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 21. August 2024, welche eine bloße gewerbliche Nutzung nicht erfasse, zeige, dass es lediglich darum gehe, gezielt gegen politisch ungewollte Ferienwohnungen vorzugehen. Zum anderen würden landeseigene Wohnungsbaugesellschaften zu Unrecht privilegiert, die Gästewohnungen weiterhin tage- und wochenweise vermieten dürften. Jedenfalls sei die Schlechterstellung der Ferienwohnungsbetreiber unverhältnismäßig. Kurzzeitvermietungen entfalteten keinen signifikanten Einfluss auf den Wohnungsmarkt. Deren Verbot verursache bei der Antragstellerin jedoch erhebliche wirtschaftliche Schäden aufgrund von Mindereinnahmen bei der Wohnvermietung im Vergleich zur Vermietung als Ferienwohnung sowie nachteiligen einkommens- und umsatzsteuerrechtlichen Konsequenzen einer entsprechenden Nutzungsänderung. Da eine abschließende obergerichtliche und höchstrichterliche Klärung der hier maßgeblichen Rechtsfragen vor dem Oberverwaltungs- und Landesverfassungsgericht sowie dem Bundesverfassungsgericht noch ausstünde, seien die Rückführungsanordnungen schließlich treuwidrig erfolgt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 24. Oktober 2024 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Zur Begründung ergänzt und vertieft er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Die unterbliebene Anhörung sei grundsätzlich heilbar, sodass die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht auf den formellen Fehler gestützt werden könne, zumal eine Heilung hier inzwischen durch das Widerspruchsverfahren ohnehin erfolgt sei.
Die Antragstellerin könne sich auf keinen durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten baurechtlichen Bestandsschutz berufen, da eine Nutzung als Ferienwohnung nach der Rechtsprechung keine Wohnnutzung darstelle. Die Nutzungsänderung hin zu einer Nutzung als Ferienwohnung sei stets genehmigungspflichtig gewesen und bereits aufgrund der fehlenden Genehmigung illegal. Soweit die Antragstellerin auf andere Gebäude Bezug nehme, die dazu führten, dass angeblich kein typisches Wohngebiet vorläge, befänden sich diese außerhalb des allgemeinen Wohngebiets in einem Bereich, der ausdrücklich als Sondergebiet festgesetzt worden sei. Selbst wenn man davon ausginge, dass der Tourismus auch durch Ferienwohnungen für Berlin Vorteile bringe, habe dies nicht im allgemeinen Wohngebiet zur erfolgen, da hiermit Störungen und negative Entwicklungen für die dortige Wohnbevölkerung einhergingen. Soweit die Antragstellerin nunmehr geltend mache, es käme auf den Bebauungsplan gar nicht an, sei dies unzutreffend. Sie habe bereits nicht hinreichend dargelegt und nachgewiesen, dass eine Nutzung als Ferienwohnung tatsächlich vor Inkrafttreten des Bebauungsplans erfolgt sei. Im Übrigen würde es sich jedenfalls um ein faktisches allgemeines Wohngebiet handeln. Der Bebauungsplan sei auch nicht funktionslos geworden, da die von der Antragstellerin angeführte Bebauung außerhalb des Plangebiets liege.
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei auch nicht in der ursprünglichen Fassung des zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu sehen, wonach bei der Vermietung von Wohnraum in der Form von Gästewohnungen durch Wohnungsunternehmen das überwiegende Interesse an einer solchen Vermietung nicht gesondert begründet werden musste, wenn der Wohnraum im Verhältnis zum Wohnungsbestand des Unternehmens von zu vernachlässigender Bedeutung war. Es liege bereits kein vergleichbarer Sachverhalt vor, da Wohnungsbaugesellschaften anders als Ferienwohnungsunternehmen fast ausschließlich dauerhaften Wohnraum für die Bevölkerung zur Verfügung stellten. Die Ausnahme gelte auch nicht ausschließlich für landeseigene sondern für sämtliche Wohnungsbaugesellschaften. Eine etwaige Ungleichbehandlung wäre jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da die Baugenossenschaften – anders als Ferienwohnungsunternehmen – die Gewinne in den Erhalt und Bau von Wohnraum investieren. Unzutreffend sei auch, dass die Kurzzeitvermietung keinen signifikanten Einfluss auf den Wohnungsmarkt entfalte. Die von der Antragstellerin hierzu in Bezug genommene Studie treffe nur eine Aussage für Kurzzeitvermietungen über die Plattform Airbnb für die Dauer von 90 Tagen im Jahr 2023 und nicht von dauerhaften Kurzzeitvermietungen im Gesamten. Zudem sei nicht berücksichtigt, dass das Zweckentfremdungsverbot zu dem Zeitpunkt bereits seit zehn Jahre in Kraft war und daher gegebenenfalls gerade zu dem Ergebnis der Studie geführt habe. Schließlich seien die Regelungen nicht unverhältnismäßig, insbesondere im Hinblick auf die faktisch zehnjährige Übergangsfrist, während dessen die Antragstellerin gute Einnahmen habe erzielen und sich auf die absehbare Rückführung zu Wohnzwecken wirtschaftlich einstellen habe können. Die Antragstellerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Dies folge auch daraus, dass die Antragstellerin die Mietverträge mit dem Betreiberunternehmen selbst nach Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes ausgeweitet habe. Die Investitionen hätten sich zudem bereits amortisiert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners verwiesen.
II.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bleibt ohne Erfolg.
1. Der Antrag ist zwar zulässig, insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft. Dem Widerspruch der Antragstellerin gegen die Wohnzuführungsaufforderungen des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 24. Oktober 2024 kommt gemäß § 6 Abs. 1 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes – ZwVbG – keine aufschiebende Wirkung zu. Das Bezirksamt hat überdies einen Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung mit Bescheid vom 21. Januar 2025 abgelehnt.
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass das Bezirksamt inzwischen mit Bescheid vom 9. Juli 2025 über den Widerspruch entschieden und die Antragstellerin während der noch laufenden Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO bisher keine Klage erhoben hat. Dies folgt zum einen aus der Regelung des § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO, wonach der Antrag schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig ist, sowie zum anderen aus § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO, dem zur Folge die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs erst mit dessen Unanfechtbarkeit endet (vgl. hierzu auch Hoppe, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung,16. Auflage 2022, § 80 Rn. 81).
2. Der Antrag ist aber unbegründet. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung der widerstreitenden Interessen geht zulasten der Antragstellerin aus. Die Wohnzuführungsaufforderungen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG erweisen sich nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig.
a) Der Bescheid ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere ist die nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung – VwVfG Bln – i.V.m. § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – gebotene und zunächst unterbliebene Anhörung durch die Nachholung der Anhörung im Widerspruchsverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG geheilt worden. Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 – juris Rn. 18). Dies ist hier erfolgt, da die Antragstellerin im Rahmen des Widerspruchsverfahrens Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten und das Bezirksamt sich mit dieser bei der Entscheidung über den Widerspruch auseinandergesetzt hat. Die Frage, ob eine unterbliebene (noch heilbare) Anhörung allein zu einem Überwiegen des Suspensivinteresses der Antragstellerin geführt hätte (ablehnend: VG Berlin, Beschluss vom 21. August 2020 – 1 L 291/20 – juris Rn. 6), kann damit dahinstehen.
b) Der Bescheid erweist sich auch in materieller Hinsicht als rechtmäßig. Rechtsgrundlage der Wohnzuführungsaufforderungen ist § 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG. Wird danach Wohnraum ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet, soll das zuständige Bezirksamt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG anordnen, dass Verfügungs- oder Nutzungsberechtigte die Wohngebäude, Wohnungen oder Wohnräume wieder Wohnzwecken zuzuführen haben (Wohnzuführungsgebot). Das Bezirksamt setzt hierfür nach § 4 Abs. 1 Satz 2 der Vorschrift eine Frist, die im Regelfall einen Monat beträgt. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
aa) Die streitgegenständlichen Räumlichkeiten stellen im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (vgl. Urteil der Kammer vom 27. Februar 2025 – VG 6 K 236/20 – juris Rn. 21) zweckentfremdungsrechtlich geschützten Wohnraum im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG dar.
Danach sind Wohnraum alle Räumlichkeiten, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich (siehe unter (1)) und rechtlich (siehe unter (2)) geeignet sind. Dabei kommt es auf die subjektive Zweckbestimmung der Räumlichkeiten seitens der Verfügungsberechtigten grundsätzlich nicht an (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. April 2017 – OVG 5 B 14.16 – juris Rn. 39). Dies entspricht dem in den Materialien zum Zweckentfremdungsverbot-Gesetz verkörperten ausdrücklichen Willen des (Landes-)Gesetzgebers, wonach es – in Abgrenzung zum abgelösten Zweckentfremdungsrecht des Bundes – allein auf das objektive Kriterium der Eignung ankommen soll (vgl. Entwurf eines Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, Abghs-Drs. 17/1057, S. 11 f.).
Ausgenommen sind nach § 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG allein Räumlichkeiten, die zu anderen Zwecken errichtet worden sind und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Verordnung – ZwVbVO – vom 4. März 2014 [GVBl. S. 73], in Kraft getreten zum 1. Mai 2014) auch entsprechend genutzt werden (siehe unter (3)).
(1) Die tatsächliche Eignung zur dauernden Wohnnutzung setzt einen baulichen Standard voraus, der allgemein als für ein gesundes und menschenwürdiges Wohnen notwendig erachtet und von dem ganz überwiegenden Teil der Wohnungsuchenden und Wohnungsinhaber erwartet und gefordert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 – BVerwG 8 C 38.89 – juris Rn. 10). Hieran bestehen keine Zweifel. Die Wohneinheiten werden derzeit als Ferienwohnungen genutzt und es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass diese nicht auch für eine auf Dauer angelegte Wohnnutzung geeignet wären.
(2) Die Räume sind auch rechtlich zur dauernden Wohnnutzung geeignet. Rechtlich ungeeignet sind Räumlichkeiten, die – beispielsweise wegen entgegenstehender baurechtlicher Vorschriften – aus Rechtsgründen nicht bewohnt werden dürfen. Dem Tatbestandsmerkmal der objektiven Eignung in § 1 Abs. 3 ZwVbG liegt die Einsicht zu Grunde, dass die Rechtsordnung eine Wohnnutzung nicht zugleich für (z.B. bebauungsrechtlich) unzulässig und dennoch (zweckentfremdungsrechtlich) geboten erklären kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Oktober 1986 – BVerwG 8 C 53.85 – juris Rn. 13 m.w.N.).
Einer Wohnnutzung entgegenstehende baurechtliche Vorschriften bestehen vorliegend nicht. Die Räumlichkeiten sind in dem durch Bebauungsplan I-202b vom 3. Juli 2006 (GVBl. S. 794) festgesetzten allgemeinen Wohngebiet belegen. Eine Wohnnutzung entspricht dabei dem bauplanungsrechtlich vorwiegend vorgesehenen Nutzungszweck nach § 4 Abs. 1 der Baunutzungsverordnung – BauNVO.
Selbst wenn man zugunsten der Antragstellerin – unzutreffend (siehe näher hierzu unter II.2.b)cc)(1)(b)(bb)) – unterstellen würde, dass der Bebauungsplan funktionslos geworden wäre und die die nähere Umgebung des Grundstücks einem Kerngebiet nach § 7 BauNVO entspräche, wäre die Nutzung der Räume zu Wohnzwecken mit dem Bauplanungsrecht vereinbar. Eine Wohnnutzung ist gemäß §§ 31 Abs. 1, 34 Abs. 2 des Baugesetzbuches – BauGB – i.V.m. § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO auch in einem faktischen Kerngebiet ausnahmsweise zulässig. Die Möglichkeit einer Ausnahmeerteilung genügt, um die rechtliche Eignung der Räume zu Wohnzwecken im Sinne des Zweckentfremdungsrechts zu begründen, unabhängig davon, ob diese tatsächlich bereits erteilt wurde (vgl. Urteil der Kammer vom 17. Oktober 2018 – VG 6 K 524.17 – juris Rn. 45). Vorliegend ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Voraussetzungen unter denen eine entsprechende Ausnahme nach Ermessen der Behörde erteilt werden kann, nicht vorliegen. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Wohnnutzung mit dem Grundsatz der Gebietsverträglichkeit oder dem Rücksichtnahmegebot des § 15 BauNVO unvereinbar wäre oder städtebauliche Belange (vgl. § 1 Abs. 6 BauGB) dem entgegenstünden (vgl. Urteil der Kammer vom 17. Oktober 2018, a.a.O., Rn. 44).
Sonstige rechtliche Hinderungsgründe für eine Wohnnutzung sind nicht erkennbar.
(3) Schließlich kann sich die Antragstellerin nicht auf die Bestandsschutzregelung des § 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG berufen. Vorliegend wurden die Räumlichkeiten unstreitig zu Wohnzwecken errichtet und erst später als Ferienwohnung genutzt. Der hier in Rede stehende Fall, dass ursprünglich zu dauernden Wohnzwecken errichtete Räume nachträglich vom Verfügungsberechtigten zu anderen Zwecken umgewidmet worden sind, spielt nach dem Willen des Gesetzes keine Rolle (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. April 2017 – OVG 5 B 14.16 – juris Rn. 39).
bb) Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG liegt eine Zweckentfremdung vor, wenn Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken genutzt wird, insbesondere wenn Wohnraum zum Zwecke der wiederholten nach Tagen oder Wochen bemessenen Vermietung als Ferienwohnung oder einer Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen, verwendet wird. Das Gesetz erklärt damit die Vermietung als Ferienwohnung zu einer anderen als einer Nutzung zu Wohnzwecken ungeachtet der Frage, ob nach allgemeinem Sprachgebrauch nicht auch das vorübergehende Nutzen von Räumen zu häuslichen Zwecken den Begriff der Nutzung zu Wohnzwecken erfüllen könnte (siehe OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. April 2017, a.a.O., Rn. 40; Urteil vom 28. September 2023 – 5 B 5/22 – juris Rn. 89 ff., insb. 97). Dies ist hier unstreitig der Fall, da die Antragstellerin die Räumlichkeiten an eine Betreiberfirma vermietet, die diese tage- und wochenweise an wechselnde Feriengäste vermietet.
Anhaltspunkte dafür, dass Ausnahmetatbestände nach § 2 Abs. 2 ZwVbG erfüllt sein könnten, liegen nicht vor. Insbesondere ist die Übergangsregelung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG nicht einschlägig. Demnach liegt für die Dauer von zwei Jahren seit Inkrafttreten der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung keine Zweckentfremdung vor, wenn Wohnraum bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung als Ferienwohnung genutzt wurde und der Berechtigte die Nutzung drei Monate seit Inkrafttreten der Verordnung am 1. Mai 2014 angezeigt hat. Diese Frist ist über zehn Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung jedenfalls abgelaufen.
Die streitgegenständliche Nutzung der Wohneinheiten fällt auch nicht unter den Bestandsschutz nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 ZwVbG. Nach dieser Bestimmung liegt keine Zweckentfremdung vor, wenn Wohnraum bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung für gewerbliche oder berufliche sonstige Zwecke im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 ZwVbG genutzt wird, wobei dies nur gilt, solange das zum genannten Zeitpunkt bestehende Nutzungsverhältnis nicht beendet wird oder ein zu diesem Zweck in den Räumlichkeiten eingerichteter und ausgeübter gewerblicher oder freiberuflicher Betrieb fortgeführt wird. Diese Bestandsschutzregelung erfasst die gewerbliche Ferienwohnungsvermietung und Fremdenbeherbergung gerade nicht. Es kommt nämlich nicht darauf an, ob die Vergabe der Räumlichkeiten durch den Verfügungsberechtigten an die Endnutzer eine Nutzung zu gewerblichen oder beruflichen sonstigen Zwecken darstellt, sondern allein darauf, ob die Räume vom letzten Glied in der Kette etwaiger Vermietungen/Verpachtungen und Untervermietungen/Unterverpachtungen zu gewerblichen oder beruflichen Zwecken genutzt wird (siehe OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. April 2017, a.a.O., Rn. 43). Selbst wenn man dies anders sehen würde, folgt aus dem Wortlaut der Regelung, ihrem Sinn und Zweck und der systematischen Stellung im Verhältnis zu § 2 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG, dass die Nutzung als Ferienwohnung bereits tatbestandlich ausschließlich von § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG erfasst wird beziehungsweise diese Regelung jedenfalls als lex specialis der Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ZwVbG vorgeht (vgl. Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016 – VG 6 K 103/16 – juris Rn. 81 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. April 2017 – OVG 5 B 14.16, a.a.O., Rn. 44 ff.).
cc) Die zweckentfremdungsrechtlichen Regelungen, insbesondere des § 1 Abs. 3 ZwVbG, begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken mit Blick darauf, dass sie vorliegend auch Räumlichkeiten zweckentfremdungsrechtlich erfassen, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet sind, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes zu anderen Zwecken – hier der Nutzung als Ferienwohnungen – bestimmt waren oder genutzt wurden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023 – OVG 5 B 5/22 – juris Rn. 110 ff.).
(1) Es liegt kein Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit gemäß Art. 14 Abs. 1 GG vor. Nach der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts greift ein durch Art. 14 Abs. 1 GG bewirkter Bestandsschutz nur dann, wenn die bauliche Nutzung zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigt worden ist, also formell baurechtmäßig war, oder jedenfalls genehmigungsfähig, also materiell baurechtmäßig war (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022 – 1 BvL 2/17 – juris Rn. 20).
(a) Die Antragstellerin kann sich auf keinen formellen Bestandsschutz berufen. Bei den Räumlichkeiten handelt es sich unstreitig um baurechtlich genehmigte Wohnungen. Eine Nutzung der Räumlichkeiten als Ferienwohnungen stellt bauplanungsrechtlich keine Wohnnutzung dar (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022, a.a.O., Rn. 23; BVerwG, Beschlüsse vom 7. September 1984 – BVerwG 4 N 3.84 – juris Rn 21, 24, und vom 8. Mai 1989 – BVerwG 4 B 78.89 – juris Rn. 3; siehe auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 113). Denn eine Wohnnutzung im bauplanungsrechtlichen Sinne ist neben der Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie der Freiwilligkeit des Aufenthalts maßgeblich durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit gekennzeichnet (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. April 1992 – BVerwG 4 C 43.89 – juris Rn. 21, vom 25. März 1996 – BVerwG 4 B 302.95 – juris Rn. 12, vom 25. März 2004 – BVerwG 4 B 15.04 – juris Rn. 4, und vom 17. Dezember 2007 – BVerwG 4 B 54.07 – juris Rn. 3; siehe auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 113). Die tage- oder wochenweise Vermietung der hier verfahrensgegenständlichen Räumlichkeiten, die bereits vor Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes entsprechend genutzt wurden, begründet gerade keine auf Dauer angelegte Häuslichkeit der Nutzung.
(b) Ein materieller Bestandsschutz für die Nutzung der Wohneinheiten zur Vermietung als Ferienwohnungen war im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes ebenfalls nicht gegeben.
(aa) Die Vermietung als Ferienwohnungen stellt – wie dargelegt – keine Wohnnutzung dar und ist in einem – hier durch den Bebauungsplan I-202b vom 3. Juli 2006 (GVBl. S. 794) festgesetzten – allgemeinen Wohngebiet nach § 4 Abs. 1 und 2 BauNVO grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022, a.a.O., Rn. 23; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 113). Eine Berufung auf einen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG scheidet damit aus und zwar unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten ausnahmsweise als "Betrieb des Beherbergungsgewerbes" nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO bzw. als "sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb" nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO i.V.m. § 31 Abs. 1 BauGB möglicherweise genehmigungsfähig wären, da die bloße Möglichkeit der Erteilung einer entsprechenden Ausnahmegenehmigung – solange diese nicht erteilt wurde – nicht zu einer Erstreckung des eigentumsrechtlichen Bestandschutzes führt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022, a.a.O., Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 115). Dies gilt jedenfalls, wenn – wie hier – allenfalls ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung und kein gebundener Anspruch auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung bestand.
(bb) Soweit die Antragstellerin der Auffassung ist, der Bebauungsplan sei vorliegend für die Beurteilung der materiellen Baurechtmäßigkeit ohnehin nicht maßgeblich, kann sie hiermit nicht durchdringen.
Dies gilt zum einen für ihr Vorbringen, der Bebauungsplan sei funktionslos geworden und die nähere Umgebung entspräche tatsächlich vielmehr einem Kerngebiet, in dem Ferienwohnungen als "sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe" nach § 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 BauNVO i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauGB grundsätzlich zulässig sind. Es ist bereits nicht von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans auszugehen. Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – BVerwG IV C 39.75 – juris, amtlicher Leitsatz). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes hat die Antragstellerin weder hinreichend dargelegt, noch ist dies ansonsten ersichtlich. Soweit die Antragstellerin zahlreiche in gewisser räumlicher Nähe zu den Wohneinheiten belegene bauliche Anlagen benennt, die nicht Wohnzwecken dienen – wie etwa Bundesministerien, Ländervertretungen, Botschaften oder Bauten von touristischer Relevanz (wie z.B. das Brandenburger Tor oder das Holocaust-Denkmal) – verkennt sie, dass diese nicht innerhalb des bauplanungsrechtlich als allgemeinen Wohngebiet festgesetzten Bereichs liegen. Weitergehende hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Annahme einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans hat die Antragstellerin nicht dargelegt.
Zum anderen kann sich die Antragstellerin auch nicht erfolgreich darauf berufen, dass die Wohneinheiten bereits vor dem Inkrafttreten des maßgeblichen Bebauungsplans gem. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB durch dessen Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin am 15. Juli 2006 (GVBl. 794) bereits als Ferienwohnungen genutzt wurden. Sie hat dies – trotz des gegenteiligen Vortrags des Antragsgegners – nicht hinreichend dargelegt und nachgewiesen. Soweit sie vorträgt, bereits im Juli 2005 mit der Vermietung einzelner Ferienwohnungen begonnen zu haben, ist unklar, auf welche der Wohneinheiten sich dies erstrecken soll. Die mit Schriftsatz vom 4. Juli 2025 als Anlage A19 vorgelegte "Mieterstatistik" für Juli 2005 lässt nicht erkennen, welche der verfahrensgegenständlichen Wohneinheiten hiervon erfasst sein sollen. Der als Anlage A27 vorgelegte Mietvertrag zwischen der Antragstellerin als Vermieterin und der Betreiberfirma als Mieterin mit Wirkung zum 1. Juni 2016 beinhaltet lediglich sieben der hier streitgegenständlichen Wohneinheiten. Die übrigen Wohneinheiten wurden ausweislich der diversen nachträglichen Ergänzungen zum Mietvertrag erst nachträglich an die Betreiberfirma vermietet. Zudem wird durch den Mietvertrag nicht belegt, dass tatsächlich schon vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans eine entsprechende Nutzung als Ferienwohnungen erfolgt ist.
Selbst wenn man annehmen würde, dass einzelne der Wohneinheiten bereits vor Inkrafttreten des maßgeblichen Bebauungsplans als Ferienwohnungen genutzt wurden oder der Bebauungsplan bei Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbots insgesamt funktionslos geworden war, kann die Antragstellerin hieraus nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung keinen Bestandsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG herleiten. Die materielle Baurechtsmäßigkeit hätte sich dann nämlich nach der Eigenart der näheren Umgebung gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BauGB i.V.m. der Baunutzungsverordnung gerichtet. Soweit die Antragstellerin sich darauf beruft, dass die Eigenart der näheren Umgebung einem Kerngebiete entspräche, in dem Ferienwohnungen als "sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe" nach § 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 BauNVO i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauGB zulässig sind, trägt dies nicht. Die Annahme eines Kerngebietes ist jedenfalls äußerst zweifelhaft, da die von der Antragstellerin angeführten wohnfremden Bauten – wie dargelegt – außerhalb des nunmehr als allgemeinen Wohngebiet festgesetzten Bereichs liegen. Es ist weder hinreichend dargelegt noch ansonsten ersichtlich, dass für die Bestimmung der näheren Umgebung vor Inkrafttreten des Bebauungsplans beziehungsweise bei dessen Funktionslosigkeit im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbots nicht vielmehr diese Wohnbebauung, sondern die außerhalb dessen liegende Umgebung, die nunmehr anderweitige Gebietsfestsetzungen aufweist, prägend war. Sofern die nähere Umgebung hingegen einem allgemeinen Wohngebiet entsprochen haben sollte, würden nach § 4 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauGB dieselben rechtlichen Grundsätze gelten, wie im Anwendungsbereich eines entsprechenden Bebauungsplans. Verbleibende Zweifel gehen hierbei zulasten der Antragstellerin, da diese die materielle Beweislast für das Vorliegen der ihr günstigen Tatsache trägt.
(cc) Der fehlende Bestandsschutz für die Nutzung der Wohneinheiten zur Vermietung als Ferienwohnungen vermag die Antragstellerin auch nicht durch ihre Berufung auf Vertrauensschutz in Frage zu stellen (vgl. hierzu auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 116).
Ein geschützter Vertrauenstatbestand kann nicht daraus erwachsen, dass in unterschiedlichen gerichtlichen Entscheidungen mitunter davon ausgegangen wurde, dass eine Nutzung als Ferienwohnung einer Wohnnutzung entspricht. Dies gilt vor allem, da seit den 1980-er Jahren bereits höchstrichterlich anderweitig entschieden wurden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. September 1984 – BVerwG 4 N 3.84 – juris Rn 21, 24, und vom 8. Mai 1989 – BVerwG 4 B 78.89 – juris Rn. 3). Der Antragstellerin hätte es oblegen, eine rechtsverbindliche Klärung dadurch herbeizuführen, dass sie einen Antrag auf Feststellung der baurechtlichen Genehmigungsfreiheit der Nutzung zur Vermietung als Ferienwohnung stellt.
Nichts anderes gilt im Ergebnis für das Vorbringen der Antragstellerin, aus den Entscheidungshilfen der Obersten Bauaufsicht 2016 sowie der Beantwortung einer kleinen Anfrage durch die Senatsverwaltung vom 30. September 2008 ergebe sich, das Land Berlin sei selbst davon ausgegangen, dass die Vermietung als Ferienwohnung einer Wohnnutzung entspreche, sodass die Antragstellerin auch hieraus Vertrauensschutz ableiten könne. Weder bei der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage durch die Senatsverwaltung noch bei den rechtlich ausdrücklich als unverbindlich gekennzeichneten ("Die Entscheidungshilfen sind keine Vorschriften, aus denen Rechtsverbindlichkeiten abgeleitet werden können": https://www.berlin.de/sen/bauen/baurecht-und-bauplanung/bauaufsicht/entscheidungshilfen/, zuletzt abgerufen am 24. Juli 2025) Entscheidungshilfen der Obersten Bauaufsicht handelt es sich um Erklärungen, die geeignet sind, der Antragstellerin eine rechtlich geschützte Position zu verschaffen. Denn bei den Verlautbarungen handelt es sich erkennbar nicht etwa um eine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG oder aber um verwaltungsintern verbindliche Verwaltungsvorschriften, die gegebenenfalls in Verbindung mit einer entsprechenden Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 GG eine Selbstbindung der Verwaltung bewirken.
(2) Ferner ist kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG gegeben (vgl. hierzu bereits das Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016 – 6 K 103/16 – juris Rn. 88 ff.). Art. 12 Abs. 1 GG gewährt das Recht auf freie Berufswahl und -ausübung und schützt vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind, indem sie eine Berufstätigkeit unmittelbar unterbinden oder beschränken; hingegen schützt die Berufsfreiheit nicht gegen jede Regelung, die Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit beeinflusst. Soweit Regelungen zwar die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, ist ein enger Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs sowie eine objektiv berufsregelnde Tendenz erforderlich (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022 – 1 BvL 2/17 – juris Rn. 26 m.w.N.).
Eine Verletzung der Berufsfreiheit der Antragstellerin scheidet vorliegend bereits aus, da die berufliche Betätigung in Gestalt der Nutzung der betroffenen Räumlichkeiten zur Vermietung als Ferienwohnungen nach dem im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes geltenden Baurecht – wie dargelegt – bereits allgemein nicht erlaubt war (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022, a.a.O., Rn. 37; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 119). Im Übrigen weist das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz keine objektiv berufsregelnde Tendenz auf, da die Verpflichtungen jeden Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten von Wohnraum ungeachtet einer etwaigen beruflichen Betätigung treffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 119). Schließlich erweisen sich die Regelungen jedenfalls als verhältnismäßige Einschränkungen der Berufsfreiheit, da sie der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen bei einer Wohnraummangellage – und damit einem wichtigen Gemeinwohlbelang – dienen und die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG eine ausreichende Übergangsregelung für die Dauer von zwei Jahren nach Inkrafttreten der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung enthält (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 119; Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016, a.a.O., Rn. 88 ff.).
(3) Es liegt auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor. Dieser gebietet es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, führt nicht dazu, dass Differenzierungen stets unzulässig sind. Sie bedürfen jedoch der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind, oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. zur Maßstabbildung nur BVerfG, Urteil vom 14. Januar 2025 – 1 BvR 548/22 – juris Rn. 117 m.w.N.).
(a) Die Kammer hat hierzu bereits entschieden, dass das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz und die unterschiedlichen Bestandsschutzregelungen in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 ZwVbG nicht zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung im Verhältnis der gewerblichen Nutzung von Wohnraum als Ferienwohnung einerseits zu der Nutzung von Wohnraum für gewerbliche und berufliche sonstige Zwecke andererseits führt (vgl. Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016, a.a.O., Rn. 105 ff.; insb. Rn. 110 ff.). Zum einen fehle es an einem vergleichbaren Sachverhalt, da regelmäßig nur Ferienwohnungen eine zur dauerhaften Wohnnutzung geeignete Ausstattung aufweisen und der Wohnraum bei Ferienwohnungen Gegenstand der gewerblichen Nutzung mit einem wechselnden Nutzerkreis ist, während er bei einer gewerblichen und beruflichen Nutzung den Ort der Tätigkeit mit einem regelmäßig gleichbleibenden Nutzerkreis darstellt (Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016, a.a.O., Rn. 112 ff.). Zum anderen sei eine Ungleichbehandlung jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Da Ferienwohnungen den Wohnungsmarkt besonders belasten würden, indem sie regelmäßig in kleineren, besonders nachgefragten Wohnungen errichtet würden, stärker geeignet seien, Nachahmungseffekte auszulösen, und von den Feriengästen jeweils kurzfristig durch einen wechselnden Nutzerkreis genutzt würden und nicht auf längerfristige geschäftliche Beziehungen mit einem im wesentlichen gleichen Nutzerkreis ausgelegt seien, knüpften die Regelungen an ein Unterscheidungskriterium von hinreichendem Gewicht an und erwiesen sich als verhältnismäßig (Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016, a.a.O., Rn. 117 ff.). Hieran hält die Kammer weiterhin fest. Das Vorbringen der Antragstellerin ist nicht geeignet, die dort getroffenen Feststellung in Zweifel zu ziehen. Sofern die Antragstellerin sich auf eine Satzung der Stadt Leipzig beruft, die eine gewerbliche Nutzung in Gänze vom Zweckentfremdungsverbot ausklammere, und sich hieraus ergebe, dass es lediglich darum gehe, gegen politisch ungewollte Ferienwohnung vorzugehen, ist dieser Vortrag von vornherein ungeeignet, zu einer anderen rechtlichen Bewertung zu führen. Die Rechtslage in der Stadt Leipzig ist für die Beurteilung der hiesigen Sach- und Rechtslage unerheblich.
(b) Ohne Erfolg macht die Antragstellerin weiterhin geltend, eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung beruhe darauf, dass landeseigene Wohnungsbaugesellschaften Gästewohnungen weiterhin tage- und wochenweise nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG anbieten und vermieten dürften. Bereits die zugrundeliegende Annahme ist unzutreffend. Zu keinem Zeitpunkt stellte die tage- und wochenweise Vermietung von Gästewohnungen durch (landeseigene) Wohnungsbaugesellschaften keine tatbestandliche Zweckentfremdung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG dar. Zwar sah § 3 Abs. 4 ZwVbVO in seiner ursprünglichen – nur bis zum 6. November 2018 geltenden – Fassung unter anderem vor, dass bei der Vermietung von Wohnraum in der Form von Gästewohnungen durch Wohnungsunternehmen, der im Verhältnis zum Wohnungsbestand des Unternehmens von zu vernachlässigender Bedeutung ist, das überwiegende Interesse an einer solchen Vermietung nicht gesondert begründet werden muss. Dies betraf aber nicht die Frage, ob eine Zweckentfremdung vorliegt, sondern die Erleichterung der Genehmigungsfähigkeit einer solchen nach § 3 ZwVbG. Für die hier maßgebliche Beurteilung, ob die fraglichen Wohneinheiten zweckentfremdungsrechtlich geschützten Wohnraum darstellen und eine Zweckentfremdung vorliegt, kann die Antragstellerin daraus – selbst im Falle einer unzulässigen Privilegierung – nichts herleiten. Im Übrigen folgt aus der Tatsache, dass die landeseigenen oder privaten Wohnungsbauunternehmen – anders als Ferienwohnungsbetreiber – ganz überwiegend Wohnraum zur Verfügung stellen und lediglich in einem gänzlich untergeordneten Umfang Gästewohnungen anbieten, deren hieraus erzielten Gewinne wieder in den Wohnungsbau fließen, dass kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt. Denn insoweit fehlt es bereits an einem vergleichbaren Sachverhalt und die vermeintliche Ungleichbehandlung wäre jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da an ein Differenzierungskriterium angeknüpft wird, für das sachliche Gründe von hinreichendem Gewicht streiten, die die Unterscheidung als angemessen erscheinen lassen.
(c) Schließlich kann sich die Antragstellerin nicht darauf berufen, dass die von ihr gerügten Ungleichbehandlungen unverhältnismäßig wären. Nach den verfassungsrechtlichen Maßstäben liegt – wie dargelegt – keine Ungleichbehandlung vor, sodass es auf die Frage der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung ohnehin nicht entscheidungserheblich ankommt. Im Übrigen ist eine strenge Prüfung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls dann nicht geboten, wenn – wie hier – die unterschiedliche Behandlung der Vergleichsgruppen nur am Willkürverbot zu messen ist, da weder an unverfügbare Persönlichkeitsmerkmale angeknüpft wird, noch eine besondere Grundrechtsbetroffenheit im Hinblick auf die Eigentumsgarantie und die Freiheit der Berufsausübung gegeben ist (vgl. Urteil der Kammer vom 8. Juni 2016, a.a.O., Rn. 118). Unabhängig davon trägt die Antragstellerin keine erheblichen Abwägungsgesichtspunkte vor, die geeignet wären, eine Verhältnismäßigkeitsprüfung zu ihren Gunsten ausfallen zu lassen. Soweit sie sich auf eine Studie beruft, der zur Folge Kurzzeitvermietungen keinen signifikanten Einfluss auf den Wohnungsmarkt haben, bezieht sich diese lediglich auf Vermietungen bei der Plattform Airbnb aus dem Jahr 2023. Sie ist damit nicht geeignet, eine belastbare Aussage zu der generellen Ungeeignetheit der zweckentfremdungsrechtlichen Regelungen zur Vermietung von Ferienwohnungen in Berlin für den gesetzlich bezweckten Erhalt von Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zu treffen. Eben so wenig ist die Behauptung eines hohen wirtschaftlichen Schadens geeignet, die Unverhältnismäßigkeit der Regelung darzutun, da die Ferienwohnungsnutzung – wie dargelegt – von vornherein baurechtswidrig erfolgte und die Antragstellerin daher nicht schutzwürdig ist. Zudem genießen zukünftige Erwerbschancen, soweit diese nicht ausnahmsweise durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützt werden, ohnehin keinen besonderen Schutz.
(4) Schließlich lässt sich eine Verfassungswidrigkeit auch nicht im Hinblick auf das aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG hergeleitete allgemeine Vertrauensschutzgebot feststellen oder auf sonstige rechtsstaatliche Erwägungen stützen.
Denn auch das allgemeine Vertrauensschutzgebot schützt nur vor Regelungen, die im Vergleich zum bislang bestehenden Recht belastendere Rechtsfolgen zeitigen, was bei einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes bauplanungsrechtlich unzulässigen Nutzung baulicher Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung nicht gegeben ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 2022, a.a.O., Rn. 30; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. September 2023, a.a.O., Rn. 120). So liegt es aber – wie dargelegt – hier.
Aus der von Vornherein baurechtswidrigen Nutzung der Wohneinheiten als Ferienwohnungen folgt damit auch, dass die Antragstellerin etwaige finanzielle Belastungen zu tragen hat, die mit einer Aufgabe der Nutzung als Ferienwohnungen einhergehen. Unabhängig davon sieht das Gesetz für die Nutzung als Ferienwohnungen in § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG ohnehin eine angemessene Übergangsfrist von zwei Jahren vor, zumal die Antragstellerin die Wohnungen hier faktisch noch über zehn Jahre nach Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbots als Ferienwohnung genutzt hat.
Schließlich gibt es keinen rechtsstaatlichen Grundsatz, der den Antragsgegner verpflichtet hätte, vor dem Erlass der angegriffenen Bescheide auf die von der Antragstellerin rekurrierte weitergehende höchstrichterliche Klärung sämtlicher der hier maßgeblichen Rechtsfragen, insbesondere durch das Bundesverfassungsgericht, abzuwarten. Die Handlungsfähigkeit der Verwaltung kann nicht bis zu einer entsprechenden höchstrichterlichen Klärung ausgesetzt sein, zumal entsprechende Entscheidungen auch nicht konkret absehbar sind.
dd) Ermessen bezüglich des Wohnzuführungsgebots ist nicht eröffnet. Die Ausgestaltung als "Soll"-Vorschrift verpflichtet das Bezirksamt in der Regel zum Einschreiten, wenn – wie hier – eine Zweckentfremdung vorliegt (vgl. Beschluss der Kammer vom 12. Oktober 2023 – VG 6 L 166/23 – juris Rn. 21 m.w.N.). Ermessensfehlerhaft ist die Wohnzuführungsaufforderung nur dann, falls offensichtlich ein Anspruch auf Genehmigung der Zweckentfremdung von Wohnraum besteht oder falls die Wohnzuführung aufgrund einer atypischen Fallgestaltung unverhältnismäßig wäre (vgl. Beschluss der Kammer vom 20. Juli 2021, a.a.O., Rn. 53). Beides ist hier nicht der Fall.
Insbesondere sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sich die hiesige Fallgestaltung von sonstigen Ferienwohnungsnutzungen erheblich unterscheidet, sodass hier von einer atypischen Fallgestaltung auszugehen wäre, die die Rückführungsaufforderungen als unverhältnismäßig erscheinen lassen würde.
Eine angemessene Frist zur Wohnzuführung im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 ZwVbG hat der Antragsgegner gesetzt, die sogar über der gesetzlichen Regelfrist liegt.
b) Auch die Zwangsgeldandrohungen in Höhe von 10.000,00 Euro hinsichtlich der Rückführungsaufforderungen und in Höhe von 500,00 Euro hinsichtlich der Erbringung des Nachweises hierüber in dem Bescheid vom 24. Oktober 2024 sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohungen bestehen – jedenfalls nach der Heilung des Anhörungsmangels (siehe hierzu unter II.2a)) – keine Bedenken. Insbesondere war das Bezirksamt Mitte von Berlin als Vollzugsbehörde für die Androhung zuständig (vgl. § 7 Abs. 1 VwVG). Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sind die Androhungen nicht zu beanstanden. Sie beruhen jeweils auf §§ 6 Abs. 1 und 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes – VwVG – i.V.m. § 8 Abs. 1 VwVfG Bln. Die Wohnungszuführungsaufforderung und die Aufforderung, Nachweise vorzulegen, sind wirksame Grundverwaltungsakte im Sinne von § 6 Abs. 1 VwVG, die gemäß § 6 Abs. 1 ZwVbG sofort vollziehbar sind. Sie haben jeweils einen vollstreckungsfähigen Inhalt, nämlich zum einen den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen und zum anderen hierüber Nachweise vorzulegen. Die Zwangsgelder sind schriftlich (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 VwVG) und in bestimmter Höhe (vgl. § 13 Abs. 5 VwVG) angedroht worden. Die nach § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG vorgesehenen Fristsetzungen wurden vorgenommen und waren der Länge nach angemessen. Das Bezirksamt hat die Androhungen gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVG i.V.m. § 6 Abs. 1 ZwVbG auch mit der Wohnungszuführungsaufforderung verbunden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 39, 52 f. GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dabei ist für die Wohnzuführungsaufforderung der Auffangwert von 5.000,00 Euro je Wohneinheit anzusetzen, da eine wirtschaftlich günstigere Nutzung nicht feststellbar ist (vgl. Ziffer 56.6.3 des Streitwertkatalogs). Das zugleich angedrohte Zwangsgeld bleibt für die Streitwertfestsetzung außer Betracht, da die Hälfte der Höhe des Zwangsgelds von 10.000,00 Euro dem für die Grundverfügung zu bemessenden Auffangwert entspricht und damit nicht höher ist (vgl. Ziffer 1.7.2 i.V.m. Ziffer 1.7.1 Satz 2 des Streitwertkataloges). Für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wird von der Hälfte des sich daraus ergebenden Betrages ausgegangen (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39, 52 f. GKG
§ 7 BauNVO
§ 15 BauNVO
§ 38 VwVfG
§ 3 ZwVbG
§ 1 Abs 3 WoZwEntfrG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 ZwVbG
§ 1 Abs. 3 ZwVbG
§ 4 Abs. 1 der Baunutzungsverordnung
§ 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG
§ 2 Abs. 2 ZwVbG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ZwVbG
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 ZwVbG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 ZwVbG
§ 4 Abs. 1 und 2 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauGB
§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 ZwVbG
§ 3 Abs. 4 ZwVbVO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 ZwVbG
§ 7 Abs. 1 VwVG
§ 8 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 6 Abs. 1 ZwVbG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 13 Abs. 5 VwVG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 31 Abs. 1, 34 Abs. 2 des Baugesetzbuches
§ 6 Abs. 1 und 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 93.16
6 K 142.17
1 BvL 2/17
1 BvL 6/17
6 K 213/24
3 C 16/11
1 L 291/20
6 K 236/20
5 B 14.16
8 C 38.89
8 C 53.85
6 K 524.17
5 B 5/22
6 K 103/16
4 N 3.84
4 B 78.89
4 C 43.89
4 B 302.95
4 B 15.04
4 B 54.07
IV C 39.75
1 BvR 548/22
6 L 166/23