Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-02-25, Aktenzeichen 4 S 2060/15

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 24. September 2015 - 1 K 2235/15 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, denn die Antragsgegnerin beabsichtigt, die getroffene Auswahlentscheidung durch entsprechende Beförderungen zeitnah zu vollziehen.
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Ohne Erfolg wendet die Antragsgegnerin hiergegen ein, sie habe bereits im erstinstanzlichen Verfahren zugesagt, wenigstens einen „Dienstposten der Wertigkeit A 9m“ und damit eine Beförderungsmöglichkeit für die Antragstellerin verfügbar zu halten. Dieser Einwand verfängt nicht. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend sinngemäß herausgestellt, dass die Antragsgegnerin aus Rechtsgründen nicht, wie beabsichtigt, in der Lage ist, alle von ihr ausgewählten Bewerber zu befördern (d.h. auch sie in die entsprechenden Planstellen einzuweisen), und zugleich zuzusagen, eine (weitere) Planstelle für die Antragstellerin für den Fall, dass sie obsiegt, „freizuhalten“. Denn die „freigehaltene“ Planstelle könnte die Antragsgegnerin nicht freihändig, sondern nur nach einer entsprechenden Auswahlentscheidung vergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370). Der Einwand der Antragsgegnerin, eine Beförderung wäre ihr angesichts der Größe der Behörde „rein tatsächlich“ möglich, führt daher nicht weiter. II.
Ohne Erfolg wendet die Antragsgegnerin hiergegen ein, sie habe bereits im erstinstanzlichen Verfahren zugesagt, wenigstens einen „Dienstposten der Wertigkeit A 9m“ und damit eine Beförderungsmöglichkeit für die Antragstellerin verfügbar zu halten. Dieser Einwand verfängt nicht. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend sinngemäß herausgestellt, dass die Antragsgegnerin aus Rechtsgründen nicht, wie beabsichtigt, in der Lage ist, alle von ihr ausgewählten Bewerber zu befördern (d.h. auch sie in die entsprechenden Planstellen einzuweisen), und zugleich zuzusagen, eine (weitere) Planstelle für die Antragstellerin für den Fall, dass sie obsiegt, „freizuhalten“. Denn die „freigehaltene“ Planstelle könnte die Antragsgegnerin nicht freihändig, sondern nur nach einer entsprechenden Auswahlentscheidung vergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370). Der Einwand der Antragsgegnerin, eine Beförderung wäre ihr angesichts der Größe der Behörde „rein tatsächlich“ möglich, führt daher nicht weiter.

Entscheidungsgründe:
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Die Antragstellerin hat auch nach Auffassung des Senats einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
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Nach gefestigter Rechtsprechung kann ein abgelehnter Bewerber, der geltend macht, sein Bewerbungsverfahrensanspruch in einem durchgeführten Auswahlverfahren zur Besetzung einer ausgeschriebenen Stelle sei durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt worden, eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung zumindest dann beanspruchen, wenn seine Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl offen sind, seine Auswahl also möglich erscheint; dieser Prüfungsmaßstab ist wie im Hauptsacheverfahren auch im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung anzulegen (BVerfG, Beschlüsse vom 24.09.2002 - 2 BvR 857/02 -, DVBl. 2002, 1633, vom 20.09.2007 - 2 BvR 1972/07 -, ZBR 2008, 167, und vom 08.10.2007 - 2 BvR 1846/07 -, NVwZ 2008, 69; BVerwG, Beschluss vom 20.01.2004 - 2 VR 3.03 -, Buchholz 310 § 123 VwGO Nr. 23; Senatsbeschlüsse vom 12.04.2005 - 4 S 439/05 -, NVwZ-RR 2005, 585, vom 21.12.2006 - 4 S 2206/06 -, vom 04.07.2008 - 4 S 2834/07 -, vom 07.09.2008 - 4 S 2618/08 - und vom 30.04.2009 - 4 S 2406/07 -). Nach diesen Maßstäben kann die Antragstellerin eine erneute Entscheidung über ihre Bewerbung beanspruchen. Denn das Auswahlverfahren leidet zu ihren Lasten an wesentlichen Fehlern (1.) und ihre Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl sind zumindest offen (2.).
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1. Ein Beamter, der die Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens (Beförderungsdienstposten) oder - wie hier die Antragstellerin - eine mit einer Ernennung verbundene Beförderung anstrebt, hat Anspruch darauf, dass der Dienstherr das ihm bei der Entscheidung über die Bewerbung zustehende Auswahlermessen - unter Einhaltung etwaiger Verfahrensvorschriften - fehlerfrei ausübt und seine Bewerbung nur aus Gründen zurückweist, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind (Bewerbungsverfahrensanspruch; vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102, m.w.N.). Er kann verlangen, dass die Auswahl gemäß Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 BeamtStG (nur) nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung getroffen wird, wobei der Dienstherr an das gegebenenfalls von ihm entwickelte Anforderungsprofil gebunden ist, mit welchem er die Kriterien für die Auswahl der Bewerber festlegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.08.2001 - 2 A 3.00 -, BVerwGE 115, 58). Dem bei der Beförderung zu beachtenden Gebot der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) entspricht es dabei, zur Ermittlung des Leistungsstands konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen; regelmäßig sind dies die - bezogen auf den Zeitpunkt der Auswahlentscheidung - aktuellsten dienstlichen Beurteilungen, die mit ihren auf das jeweils innegehabte Amt bezogenen Bewertungen der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung vor allem dem Vergleich zwischen den für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamts in Betracht kommenden Beamten dienen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 -, und Urteil vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -,BVerwGE118,370;Senatsbeschluss vom 12.01.2010 - 4 S 2455/09 -, jeweils m.w.N.).
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Bilden die vom Dienstherrn aus dienstlichen Beurteilungen gewonnenen Erkenntnisse über die fachliche Leistung und die Befähigung des Beamten danach eine (die) wesentliche Grundlage für die Feststellung der Eignung der Bewerber im Rahmen von Personalentscheidungen, die am Leistungsgrundsatz orientiert sind, so dürfen die Beurteilungen keine rechtlichen Mängel aufweisen, die zur Rechtswidrigkeit der auf sie gestützten Auswahlentscheidung führen und bei der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Auswahlentscheidung berücksichtigt werden müssten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.2002 - 2 C 19.01 -, DVBl. 2002, 1641; Senatsbeschluss vom 17.05.2011 - 4 S 659/11 -, Juris). Der gebotene Vergleich der dienstlichen Beurteilungen muss bei gleichen Maßstäben in sich ausgewogen und stimmig sein. Ebenso müssen die einzelnen dienstlichen Beurteilungen in sich widerspruchsfrei und nachvollziehbar sein, um eine geeignete Grundlage für den Vergleich der Bewerber sein zu können (vgl. Senatsbeschlüsse vom 27.10.2015 - 4 S 1733/15 -, Juris, vom 12.01.2010 - 4 S 2455/09 -, vom 27.10.2008 - 4 S 2399/08 - und vom 07.05.2003 - 4 S 2224/01 -, NVwZ-RR 2004, 199). Der Beamte kann in diesem Zusammenhang sowohl geltend machen, durch die Auswahlentscheidung selbst in rechtswidriger Weise benachteiligt worden zu sein, als auch eine auf sachfremden Erwägungen beruhende Bevorzugung des ausgewählten Konkurrenten rügen. Der Fehler kann daher sowohl in der Beurteilung des Beamten als auch in derjenigen des erfolgreichen Bewerbers oder im Leistungsvergleich zwischen den Bewerbern liegen (BVerfG, Beschluss vom 02.10.2007 - 2 BvR 2457/04 -, ZBR 2008, 164; Senatsbeschlüsse vom 17.05.2011, a.a.O., und vom 19.04.2010-4 S 2297/09 -).
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Die dienstlichen Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten allerdings nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den rechtlichen Rahmen und die anzuwendenden Begriffe zutreffend gewürdigt, ob er richtige Sachverhaltsannahmen zugrunde gelegt und ob er allgemein gültige Wertmaßstäbe beachtet und sachfremde Erwägungen unterlassen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 27.11.2014 - 2 A 10.13 -, BVerwGE 150, 359, vom 21.03.2007 - 2 C 2.06 -, IÖD 2007, 206, und vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356; Beschluss vom 18.06.2009 - 2 B 64.08 -, NVwZ 2009, 1314; Senatsurteil vom 28.09.2010 - 4 S 1655/09 -, Juris, und Senatsbeschlüsse vom 27.10.2015, a.a.O., und vom 12.08.2015, - 4 S 1405/15 -, IÖD 2015, 230, m.w.N.).
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Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Antragsgegnerin den Bewerbungsverfahrensanspruch der Antragstellerin auch nach Auffassung des Senats verletzt. Denn die den Beurteilungen der Antragstellerin und der Beigeladenen zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinien stehen teilweise nicht mit gesetzlichen Regelungen im Einklang und die Antragsgegnerin hat bei dem angestellten Leistungsvergleich die anzuwendenden rechtlichen Begriffe teils unzutreffend gewürdigt.
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a) Rechtswidrig ist die Beurteilung der Antragstellerin allerdings entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht deshalb, weil die Antragsgegnerin bei deren Erstellung gegen die Vorgaben aus ihren Beurteilungsrichtlinien zur Erstellung von sog. „Vorentwürfen“ verstoßen hat.
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Für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie mit dem bei ihm gebildeten Hauptpersonalrat eine Dienstvereinbarung über die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten im Geschäftsbereich vom 12.05.2011 getroffen (im Folgenden: BRL-BMWi). Diese Richtlinien werden für den Geschäftsbereich der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) durch eine zwischen ihr und dem Gesamtpersonalrat am 28.02.2014 geschlossene Dienstvereinbarung (im Folgenden: BRL-BNetzA) mit zugehörigen „Beförderungsgrundsätzen“ (hier) in der Fassung vom Januar 2014 (im Folgenden: BefGrds 2014) ergänzt.
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In Nr. 5 BRL-BMWi hat der Richtliniengeber das Beurteilungsverfahren für die Erstellung von Regelbeurteilungen näher ausgestaltet. Danach führen nach Einleitung des Verfahrens durch die Personalverwaltung (vgl. Nr. 5.2 BRL-BMWi) die sog. „Berichterstatter“ - d.h. für Beschäftigte eines Dienstleistungszentrums der Bundesnetzagentur die jeweiligen Außenstellenleiter (vgl. Nr. 5.1 BRL-BMWi i.V.m. Nr. 3 BRL-BNetzA) - zu Beginn des Verfahrens mit den Beschäftigten Einzelgespräche zur Besprechung des Leistungsbildes (Berichterstattergespräch, vgl. Nr. 5.3. BRL-BMWi). Ausgehend hiervon erstellen sie einen Beurteilungsentwurf („Vorentwurf“), auf dessen Grundlage sie in den Beurteilungskonferenzen über den Tätigkeitsbereich und das Leistungsbild der Beamten referieren und einen Vorschlag für deren Gesamtbewertung unterbreiten. In der Konferenz werden die Vorschläge erörtert und die Gesamtbewertungen vergeben (vgl. Nr. 5.4 BRL-BMWi).
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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die dienstliche Beurteilung der Antragstellerin verstoße gegen Nr. 5.4 BRL-BMWi, weil kein Beurteilungsentwurf im Sinne dieser Vorschrift erstellt worden sei. Die Antragsgegnerin habe nur eine „Kurzfassung des Leistungsbildes“ vorgelegt (Bl. 148 f. d. beigezogenen VG-Akte 1 K 1152/13). Dieses Formular (mit den Feldern „Vorschlag Gesamtbewertung“, „Bewertungsstufe“, „Reihungsplatz“, „Aufgabenbeschreibung“, „Sonderaufgaben“, „Weitere dienstliche Verwendung“) erfülle aber in keinster Weise die Anforderungen, die nach den BRL-BMWi an den Inhalt einer dienstlichen Beurteilung gestellt würden. Gehe man davon aus, dass in der die Klägerin betreffenden Beurteilungskonferenz 391 Personen zu beurteilen gewesen seien, könne dies bei der dürftigen Beurteilungsgrundlage in der Form der „Kurzfassung des Leistungsbildes“ nicht in rechtmäßiger Weise gelingen. Dem hält die Antragsgegnerin entgegen, das Verwaltungsgericht verkenne den in Nr. 5.4 BRL-BMWi verwendeten Begriff des „Vorentwurfs“. Die Beurteilungsrichtlinien enthielten keine formalen Anforderungen an den „Vorentwurf“. Dieser müsse keineswegs - anders als der in Nr. 5.6 BRL-BMWi geregelte „Entwurf der schriftlichen Beurteilung“ - auf dem Beurteilungsformblatt erstellt werden. Aufgrund seiner Funktion als Gedächtnisstütze des Berichterstatters in der Beurteilungskonferenz würde sogar ein Notizzettel ausreichen. Der für die Antragstellerin zuständige Berichterstatter, Herr S., habe im Rahmen der Beurteilungskonferenz unter Zuhilfenahme der „Kurzfassung des Leistungsbildes“ über sie berichtet. Für die Behauptung, auf dieser Grundlage habe die Beurteilung nicht in rechtmäßiger Weise gelingen können, bleibe das Verwaltungsgericht eine Begründung schuldig. Mit dieser Rüge dringt die Antragsgegnerin im Ergebnis durch.
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Zwar ist der Senat mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass der Richtliniengeber mit der Vorgabe, der Berichterstatter solle einen „Beurteilungsentwurf“ zur Vorbereitung der Beurteilungskonferenz erstellen, erreichen wollte, dass dieser sich dazu des Beurteilungsvordrucks (vgl. Nr. 4.3.2 BRL-BMWi und Nr. VI BRL-BNetzA) bedient. Denn der Berichterstatter soll in der Beurteilungskonferenz „auf der Grundlage der Darstellung der Einzelkriterien“ einen Vorschlag für die Gesamtbewertung unterbreiten und dazu „mindestens drei Beurteilungskriterien“ anführen, die für seine Einschätzung von besonderer Bedeutung sind (vgl. Nr. 5.4 RdNr. 62 BRL-BMWi). Das setzt voraus, dass er bereits vor der Beurteilungskonferenz Vorschläge für die Bewertung der einzelnen „Beurteilungskriterien“ (Fachkenntnisse, Arbeitsqualität, Arbeitsmenge usw.) entwickelt. Diese (bis zu 22) Kriterien ergeben sich aber „aus dem Beurteilungsvordruck“ (Nr. 4.3.2 RdNr. 31 BRL-BMWi). Der bei der Bundesnetzagentur stattdessen erstellte Vordruck „Kurzfassung des Leistungsbildes“ enthält eine solche Differenzierung nach „Beurteilungskriterien“ nicht.
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Der Verstoß gegen Nr. 5.4 BRL-BMWi führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin. Beurteilungsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern - auch wenn sie, wie hier, in eine Dienstvereinbarung gegossen werden - Verwaltungsvorschriften, die eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen sollen. Für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung kommt es deshalb unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht entscheidend auf den Wortlaut der Richtlinie, sondern auf die Verwaltungspraxis an (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 - 2 C 13.14 -, noch n.v., und vom 02.03.2000, a.a.O.; Senatsurteil vom 25.09.2012 - 4 S 660/11 -, ZBR 2013, 214; Sächsisches OVG, Beschluss vom 03.11.2014 - 2 A 114/13 -, Juris). Im vorliegenden Fall hat die Bundesnetzagentur nicht nur bei der Erstellung der Regelbeurteilung der Antragstellerin, sondern bei sämtlichen Beurteilungen in ihrem Geschäftsbereich gegen Nr. 5.4 BRL-BMWi verstoßen, weil sie diese Verwaltungsvorschrift bei der Beurteilung aller Beamten in dem von ihr verstandenen Sinne angewendet hat. Damit hat sie das praktizierte Beurteilungssystem insoweit gleichmäßig auf alle Beamten angewendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 26/78 -, Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 20). Die Beurteilungen wurden folglich insoweit nach gleichen - wenn auch der Erlasslage des Bundeswirtschaftsministeriums widersprechenden - Maßstäben erstellt, weshalb der Verstoß gegen Nr. 5.4 BRL-BMWi selbst nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung der Antragstellerin führt.
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Dass mit diesem Verstoß gegen die Pflicht zur Erstellung von „Beurteilungsentwürfen“ zugleich auch gegen Gesetzesrecht verstoßen und die Beurteilung deshalb rechtswidrig wäre, hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht. Der allgemeine beurteilungsrechtliche Grundsatz der Vollständigkeit der Tatsachengrundlage fordert von einem Beurteiler, der - wie hier - keinen ausreichenden persönlichen Eindruck von den Leistungen und der Befähigung des zu beurteilenden Beamten hat, sich im Vorfeld der Beurteilung die fehlenden Kenntnisse von anderen Personen zu beschaffen, die die Dienstausübung des Bewerbers aus eigener Anschauung kennen (s. näher dazu BVerwG, Urteile vom 27.11.2014 - 2 A 10.13 -, a.a.O., m.w.N., und vom 27.10.1988 - 2 A 2/87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; Senatsbeschluss vom 13.11.2014 - 4 S 1641/14 -, VBlBW 2015, 423, m.w.N.). Wie der Beurteiler den Kontakt zu seinen Informanten im Einzelnen gestaltet, bleibt ihm im Wesentlichen überlassen; in Betracht kommen insoweit vor allem schriftliche oder mündliche Berichte (vgl. Senatsbeschluss vom 12.08.2015, a.a.O., m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.06.2014 - 6 B 491/14 -, Juris). Dabei ist es nicht zwingend erforderlich, dass der um einen Beurteilungsbeitrag gebetene Dritte die in der späteren Beurteilung vorzunehmenden Einzelbewertungen selbst durchführt; er kann stattdessen auch hinreichende Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen durch den Beurteiler machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.11.2014, a.a.O.).
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An diesen Maßstäben gemessen hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass ihre Beurteilung deshalb auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage erstellt wurde, weil der zuständige „Berichterstatter“ anstelle eines auf dem Beurteilungsvordruck erstellten Beurteilungsentwurfs (mit Ankreuzfeldern für die Bewertung der Einzelkriterien) nur eine „Kurzfassung des Leistungsbildes“ auf dem dafür vorgesehenen Vordruck (ohne solche Felder) erstellt hat. Die Antragsgegnerin hat unter Beweisangebot erläutert, dass der Berichterstatter (Außenstellenleiter) mit der Antragstellerin das in den Richtlinien vorgesehene Berichterstattergespräch zu ihrem Leistungsstand geführt habe, dass er in einem weiteren Schritt Gespräche mit den Leitern der Dienstleistungszentren seines Außenstellenbereichs geführt und eine „Reihung“ der Beamten vorgenommen habe (s. näher Schriftsatz 19.07.2013, Bl. 67 ff. d. VG-Akte 1 K 1152/13) und dass er auf der Grundlage der auf den verschiedenen Ebenen gewonnenen Erkenntnisse gestützt auf die „Kurzfassung des Leistungsbildes“ in der (mehrtägigen) Beurteilungskonferenz über den Leistungsstand der Antragstellerin referiert habe. Dass diese Vorgehensweise nicht dazu geeignet ist, dem zuständigen Beurteiler eine hinreichende Tatsachengrundlage für die von ihm zu erstellende Beurteilung zu vermitteln, ist nicht glaubhaft gemacht.
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b) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts steht die von ihm beanstandete Regelung aus Nr. 5.4 BRL-BMWi über die Vernichtung von Unterlagen aus dem Beurteilungsverfahren mit den gesetzlichen Vorgaben in Einklang.
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In Nr. 5.4 BRL-BMWi hat der Richtliniengeber bestimmt, dass als Ergebnis der Beurteilungskonferenzen die zuständigen Beurteilenden, d.h. hier die Abteilungsleiter (vgl. Nr. 5.1 BRL-BMWi i.V.m. Nr. 3 BRL-BNetzA), für jede Vergleichsgruppe „die Reihung der Beschäftigten einschließlich der Bewertungsvorschläge festlegt. Alle sonstigen Unterlagen oder persönliche Aufzeichnungen zu den Beurteilungskonferenzen sind umgehend nach Eröffnung der Beurteilung zu vernichten“ (RdNr. 66 zu Nr. 5.4 BRL-BMWi).
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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die zuletzt zitierte Regelung sei rechtswidrig. Es möge zwar ein Bedürfnis für die Vernichtung der genannten Unterlagen geben. Der geregelte Zeitpunkt sei aber zu früh gewählt. Die Interessen des Dienstherrn und das Interesse des Beamten, der eine Beurteilung beanstande, seien in Ausgleich zu bringen. Widerspreche dieser seiner Beurteilung zeitnah, müssten die Unterlagen zur Prüfung seiner Einwendungen noch zur Verfügung stehen, andernfalls könne dies zu einer unangemessenen Erschwerung der Rechtsverfolgung führen. Hiergegen wendet die Antragsgegnerin ein, die beanstandete Regelung aus der Richtlinie ziele darauf, die Vertraulichkeit der Beurteilungskonferenz zu wahren, die erst einen offenen Gedankenaustausch ermögliche. Sie sei zudem aus Fürsorgegründen geboten. Die Persönlichkeitsrechte der übrigen Beamten verböten es, konkrete Abweichungsvergleiche mit anderen Personen offenzulegen. Der Antragstellerin drohe dadurch auch keine unangemessene Erschwerung ihrer Rechtsverfolgung. Erst und nur der Beurteiler habe gegenüber dem Beurteilten für die Richtigkeit von Tatsachenfeststellungen einzustehen und Werturteile zu erläutern. Diese Rüge der Antragsgegnerin greift durch.
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Wie der Beurteiler den Kontakt zu seinen Informanten im Einzelnen gestaltet, bleibt ihm, wie gezeigt, im Wesentlichen überlassen. Er kann neben schriftlichen auch mündliche Berichte einholen (vgl. erneut Senatsbeschluss vom 12.08.2015, a.a.O., m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.06.2014 - 6 B 491/14 -, Juris). Die zur Vorbereitung der dienstlichen Beurteilung jeweils eingeholten schriftlichen oder mündlichen Beurteilungsbeiträge müssen dabei weder zur Akte genommen noch in der abschließenden Beurteilung (wörtlich) wiedergegeben werden (Senatsbeschluss vom 12.08.2015, a.a.O.). Die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn wirkt sich insoweit bereits in der Phase der Materialsammlung aus, in der er sich die Grundlagen der dienstlichen Beurteilung verschafft (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteile vom 02.04.1981 - 2 C 34.79 -, BVerwGE 62, 135 und vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245; Senatsbeschlüsse vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, Juris und vom 08.03.2011, a.a.O.). Ist der Beurteiler demnach von Gesetzes wegen weder verpflichtet, überhaupt schriftliche Unterlagen zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung anzufertigen oder einzuholen noch solche Unterlagen gegebenenfalls zu den Akten zu nehmen, begegnet es auch keinen Bedenken, dass die Antragsgegnerin in Nr. 5.4 BRL-BMWi die Vernichtung der „Vorberichte“ der Berichterstatter, die im Wesentlichen die Aufgabe von Beurteilungsbeiträgen übernehmen (vgl. Nr. 3.2 BRL-BMWi und Nr. VI BRL-BNetzA), und möglichen anderen vorbereitenden Unterlagen angeordnet hat. Gleiches gilt für etwaige von den Teilnehmern der Beurteilungskonferenzen darin angefertigte Aufzeichnungen. Denn die Teilnehmer sind nicht verpflichtet, überhaupt Protokolle oder andere Unterlagen zu diesen Besprechungen zu erstellen, sondern berechtigt, die Vertraulichkeit der Besprechung zu wahren (vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Bd. 2, Teil B, RdNr. 314, m.w.N.).
23
Die Regelung zur Unterlagenvernichtung aus Nr. 5.4 BRL-BMWi erschwert den betroffenen Beamten auch nicht in einer mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) unvereinbaren Weise die Rechtsverfolgung. Der Dienstherr kann grundsätzlich frei entscheiden, ob er eine Beurteilung auf einzelne Tatsachen und Vorkommnisse aus dem Beurteilungszeitraum, auf zusammenfassende Werturteile oder auf eine Kombination dieser Elemente stützt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, Juris, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245; Senatsurteil vom 09.06.2015 - 4 S 2375/14 -). Erhebt ein Beamter gegen eine solche Beurteilung substantiierte Einwände, kann der Dienstherr diese auch noch im Verwaltungsstreitverfahren (zwar nicht erstmals begründen, aber) erläutern und konkretisieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Senatsurteil vom 21.07.2012 - 4 S 575/12 -, Juris, m.w.N.). Gelingt dem Dienstherrn die Plausibilisierung und entzieht er dem Kläger (Beamten) damit den Klagegrund, kann dem durch entsprechende Prozesserklärungen und eine Kostenentscheidung nach § 155 Abs. 4 VwGO Rechnung getragen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Senatsurteil vom 21.07.2012, a.a.O.). Der Beamte wird daher auch mit Blick auf etwaige Kostenrisiken nicht von der Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes abgehalten, wenn ihm zunächst „nur“ die schriftliche Beurteilung des Dienstherrn, aber keine Beurteilungsbeiträge oder anderen vorbereitenden Unterlagen vorliegen. Die Unsicherheit, ob es dem Dienstherrn im jeweiligen Einzelfall gelingt, ein etwaiges Plausibilisierungsdefizit zu heilen und Einwände des Beamten auszuräumen, wenn er dazu nicht mehr auf schriftliche Beurteilungsbeiträge oder Unterlagen aus dem Beurteilungsverfahren zurückgreifen kann, begründet infolgedessen nur für den Dienstherrn ein Prozessrisiko. Ob er dieses Risiko durch die Vernichtung der vorbereitenden Unterlagen zu übernehmen bereit ist, bleibt ihm überlassen.
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c) Rechtsfehlerhaft ist die Auswahlentscheidung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht deshalb, weil die den Beurteilungen der Antragstellerin und der Beigeladenen zugrunde gelegte Nr. 4.3.3 BRL-BMWi gesetzlichen Regelungen widerspricht.
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Nach Nr. 4.3.3 BRL-BMWi ist für die Beurteilung der in den Geltungsbereich der Richtlinie fallenden Beschäftigten (Beamten und Tarifbeschäftigten) eine Skala mit sechs Bewertungsstufen (X, A, B, C, D und E) anzuwenden. Dabei soll die beste Bewertungsstufe X („regelmäßig herausragende Leistungen“) auf nicht mehr als fünf Prozent der Beschäftigten und die zweitbeste Stufe A („sehr weit über den Anforderungen“) auf nicht mehr als 20 Prozent der Beschäftigten entfallen. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dies verstoße gegen § 50 Abs. 2 Satz 1 der Bundeslaufbahnverordnung (BLV). Nach dieser Bestimmung solle der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note 20 Prozent nicht überschreiten. Diese Prozentvorgaben aus der Verordnung würden durch Nr. 4.3.3 BRL-BMWi nicht ausgeschöpft. Das sei rechtswidrig, weil die Regelung aus § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV abschließend sei und insbesondere keine pauschale Unterschreitung gestatte. Hiergegen macht die Antragsgegnerin geltend, § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV lasse es zu, die dort genannten Richtwerte in einer Beurteilungsrichtlinie zu unterschreiten. Mit diesem Einwand dringt sie durch.
26
Innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen kann der Dienstherr Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Richtlinien festlegen. Er kann nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben (BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Urteil vom 27.02.2003 - 2 C 16.02 -, Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 10, m.w.N.). Er ist dabei grundsätzlich auch befugt, zur Konkretisierung der von ihm angestrebten Beurteilungsmaßstäbe bei Regelbeurteilungen Richtwerte zu bilden (vgl. BVerwG, Urteile 11.12.2008 - 2 A 7.07 -, Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2, vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356, vom 26.06.1980 - 2 C 13.79 -, Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 18, vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 17; Senatsurteil vom 21.03.2013 - 4 S 227/13 -, VBlBW 2013, 306, m.w.N.). Enthält das die Grenze bildende Gesetzes- und Verordnungsrecht keine Bestimmung über den Mindestanteil einer bestimmten Note bezogen auf die Gesamtheit der zu einem Stichtag beurteilten Beamten, sondern gibt es nur Höchstgrenzen vor, ist der Dienstherr grundsätzlich auch nicht gehindert, unterhalb dieser Höchstgrenze zu bleiben. Die Unterschreitung des im Gesetzes- oder Verordnungsrecht vorgegebenen Rahmens bedarf dann auch keiner besonderen Begründung. Innerhalb der gesetzlichen Vorgaben ist der Dienstherr vielmehr auch insoweit grundsätzlich frei, welches Beurteilungsverfahren er wählt (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.12.2008, a.a.O., und vom 30.04.1981 - 2 C 8.79 -, Buchholz 232.1 § 40 Nr. 1 m.w.N.; Beschluss vom 31.01.1994 - 2 B 5.92 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16; Senatsurteil vom 21.03.2013, a.a.O.).
27
Nach diesen Maßstäben begegnet es keinen Bedenken, dass sich die Antragsgegnerin für die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Regelbeurteilungen an den Richtwerten aus Nr. 4.3.3 BRL-BMWi orientiert hat. Maßgeblich für die zum Stichtag des 15.03.2014 erstellten Beurteilungen war § 50 Abs. 2 BLV in der seit dem 26.02.2013 (und weiterhin) geltenden Fassung, die er durch Art. 1 der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundeslaufbahnverordnung vom 20.02.2013 (BGBl. I S. 316) erhalten hat (im Folgenden: BLV 2013). Nach Satz 1 des § 50 Abs. 2 BLV 2013 soll der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note 20 Prozent „nicht überschreiten“. Damit bestimmt das Verordnungsrecht keinen Mindestanteil einer bestimmten Note bezogen auf die Gesamtheit der zu einem Stichtag beurteilten Beamten, sondern es gibt (als Sollbestimmung) nur Höchstgrenzen vor. Mangels Vorgaben zum Mindestanteil kann ein Dienstherr diese Höchstgrenzen in seinen Beurteilungsrichtlinien durch die Vorgabe von „strengeren“, d.h. kleinere Prozentsätze umfassenden Richtwerten für die Spitzennoten unterschreiten (vgl. Senatsurteil vom 21.03.2013, a.a.O.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 10.02.2015 - 5 LB 100/14 -, Juris, und Beschluss vom 16.05.2013 - 5 ME 92/13 -, NVwZ-RR 2013, 928; Bayerischer VGH, Beschluss vom 02.05.2013 - 6 CE 13.499 -, Juris; s. auch BVerwG, Urteil vom 11.12.2008, a.a.O., zum insoweit inhaltsgleichen § 41a BLV 1997; Lemhöfer, in: Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 50 BLV 2009 RdNr. 10 m.w.N.), wie dies in Nr. 4.3.3 BRL-BMWi geschehen ist.
28
Kein anderes Ergebnis folgt aus Satz 2 des § 50 Abs. 2 BLV 2013. Nach dieser Vorschrift ist eine Überschreitung der in Satz 1 genannten Richtwerte im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Diese Bestimmung trifft lediglich Regelungen für „Überschreitungen“ der in der Verordnung genannten Richtwerte, also für den Fall, dass der Dienstherr mehr Beamten als es nach den Richtwerten höchstens zulässig wäre, mit einer Spitzennote beurteilen möchte. Die Vorschrift enthält jedoch keine Vorgaben für den Fall, dass der Dienstherr die Richtwerte - im Einzelfall oder durch abstrakt-generelle Vorgaben einer Beurteilungsrichtlinie - „unterschreiten“ will. Allein Letzteres ist Gegenstand der Regelung aus Nr. 4.3.3 BRL-BMWi, die deshalb auch nach § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV 2013 nicht zu beanstanden ist.
29
Keiner Entscheidung bedarf es, ob dies im Anwendungsbereich von § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV in der vom 14.02.2009 bis 25.02.2013 geltenden Fassung (BLV 2009) noch anders zu beurteilen war, der noch vorsah, dass im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit „eine Über- oder Unterschreitung“ der in Satz 1 genannten Richtwerte um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich war, sich also anders als § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV 2013 (auch) mit der Möglichkeit des Dienstherrn befasste, die in der Verordnung genannten Richtwerte zu unterschreiten. Denn § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV 2009 ist im vorliegenden Fall, wie gezeigt und anders als in dem von den Beteiligten geführten Berufungsverfahren 4 S 126/15, nicht maßgeblich.
30
Der Umstand, dass der Verordnungsgeber die Worte „Über- oder Unterschreitung“ aus § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV 2009 in § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV 2013 durch das Wort „Überschreitung“ ersetzt hat, belegt im Gegenteil zusätzlich, dass er dem Dienstherrn die Möglichkeit zur Unterschreitung der Richtwerte aus Satz 1 jedenfalls inzwischen (wieder) ermöglichen wollte. Die Antragsgegnerin hat zu Recht darauf hingewiesen, dass gerade dies ausweislich der Begründung zur Ersten Verordnung zur Änderung der Bundeslaufbahnverordnung vom 20.02.2013 auch der Absicht des Änderungsverordnungsgebers entsprach (der zudem davon ausging, den Verordnungstext insoweit lediglich „klargestellt“ zu haben; vgl. Bl. 129 der beigezogenen Akte 4 S 126/15, und dementsprechend die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung des Bundesministeriums des Innern, Zu §§ 48 bis 50: „Die Obergrenze für die beiden Spitzennoten nach § 50 Absatz 2 gilt verpflichtend. In den jeweiligen Beurteilungssystemen muss die Richtwertvorgabe eingehalten werden. Die Festsetzung von niedrigeren Richtwerten ist zulässig.“).
31
d) Den gesetzlichen Vorgaben widerspricht Nr. 4.3.3 BRL-BMWi entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht durch eine absolute Begrenzung der Richtwerte nach oben.
32
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, Nr. 4.3.3 BRL-BMWi nehme § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV (gemeint wohl BLV 2013), nach dem eine Überschreitung der Richtwerte um bis zu fünf Prozentpunkte im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit möglich sei, weder in ihrem Wortlaut noch durch einen Verweis auf die Bundeslaufbahnverordnung auf. Das führe zu einer rechtlich unzulässigen absoluten Begrenzung der Quoten (Richtwerte). Die Antragsgegnerin hält dem entgegen, Nr. 4.3.3 BRL-BMWi enthalte tatsächlich keine solche absolute Begrenzung. Das ergebe sich bereits aus der semantischen Bedeutung des Wortes „Richtwert“. Es habe auch keines Verweises in den Richtlinien auf § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV bedurft. Da die Abweichungsmöglichkeit durch die Richtlinien vorausgesetzt, aber nicht geregelt worden sei, könne § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV ohne weiteres Zutun (des Richtliniengebers) zur Anwendung kommen. Auch mit dieser Rüge dringt die Antragsgegnerin im Ergebnis durch.
33
Hat der Dienstherr für die Beurteilung von Beamten Richtwerte vorgegeben, müssen in jedem Fall geringfügige Über- und Unterschreitungen der Richtwerte möglich sein, d.h. den Richtwerten darf nicht die Aufgabe zufallen, zwingend einzuhaltende untere und obere Grenzen zu bezeichnen, weil dies dem Gebot einer individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten zuwider liefe (Senatsbeschluss vom 21.03.2013, a.a.O., zur Zulässigkeit von „weichen Quoten“; Senatsurteil vom 25.09.2012 - 4 S 660/11 -, Juris, m.w.N.). Suggeriert eine Regelung dem Beurteiler per se, er sei gezwungen, auch bei gerechtfertigten Abweichungen nicht entsprechend der tatsächlichen Eignung und Befähigung zu beurteilen, wird dies den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG nicht gerecht (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638, und vom 11.12.2008, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 21.03.2013, a.a.O., m.w.N.). Eine dies suggerierende Regelung enthält Nr. 4.3.3 BRL-BMWi allerdings auch nicht. Das folgt bereits daraus, dass der Richtliniengeber in Nr. 1 BRL-BMWi („Geltungsbereich, Rechtsgrundlagen und Ziel der Beurteilungsrichtlinien“) klargestellt hat, dass sich dienstliche Beurteilungen von Beamten auf (u.a.) § 50 BLV „gründen“. Damit kommt hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass die Richtlinien nur den Anspruch haben, die Vorgaben (u.a.) des Verordnungsrechts zu ergänzen, nicht aber, sie zu verdrängen. Dass dies auch für die von § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV (2009 und 2013) vorgesehene Möglichkeit der Überschreitung der Richtwerte aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit gilt, kommt in Nr. 4.3.3. BRL-BMWi nochmals zum Ausdruck. Denn dort wird den Beurteilern lediglich vorgegeben, dass auf die ersten beiden Spitzengruppen (X und A) nicht mehr als fünf bzw. 20 Prozent der Beschäftigten einer Vergleichsgruppe entfallen „sollen“, jedoch nicht, dass sie dies „müssen“.
34
e) Den gesetzlichen Vorgaben widerspricht das Beurteilungssystem der Antragsgegnerin entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht durch die Einführung von unzulässigen Quoten für die dritte und vierte Notenstufe (aa). Das Verwaltungsgericht hat die diesbezüglichen Regelungen der Antragsgegnerin aber im Ergebnis dennoch zu Recht beanstandet, weil sie in anderer Hinsicht fehlerhaft sind (bb).
35
aa) In den die BRL-BMWi ergänzenden BRL-BNetzA ist u.a. geregelt, dass innerhalb der Beurteilungsstufe A zwischen einem „normalen A“ und einem „herausgehobenen A“ („A+“) differenziert wird. Welche dieser beiden sog. Differenzierungsstufen im Einzelfall vergeben wird, hängt von den Einzelnoten für die Beurteilungsbereiche (Fachkenntnis, Arbeitsqualität und -menge, Arbeitsweise usw.) ab. Für die Beurteilungsstufe B besteht eine ebenso differenzierende Regelung (s. näher zum Ganzen Nr. III.2 BefGrds 2014). Ergänzend hierzu ist vorgesehen, dass die „Gesamtbewertung mit einem A der Differenzierungsstufe A+ (…) nur an 10 % der Beschäftigten der Vergleichsgruppe (…), eine Gesamtbewertung mit einem B der Differenzierungsstufe B+ (…) nur an 20 % der Vergleichsgruppe“ vergeben werden darf (Nr. VII Abs. 5 Satz 1 BRL-BNetzA).
36
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, mit diesen Regelungen werde unter dem Deckmantel der Binnendifferenzierung faktisch eine weitere Quotierung durchgeführt, d.h. es würden Quoten für eine dritt- und vierthöchste Note eingeführt, was in der Bundeslaufbahnverordnung nicht vorgesehen sei, wodurch die Erstellung der dienstlichen Beurteilungen weiter gesteuert und die Regelung in § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV für die zweithöchste Note unterlaufen werde. Hiergegen macht die Antragsgegnerin geltend, bei der Differenzierung der Notenstufen A und B handele es sich nicht um zusätzliche selbständige Noten, sondern lediglich um Differenzierungen innerhalb der Bewertungsstufen A bzw. B. Derartige Binnendifferenzierungen seien zulässig und führten zu keinen weiteren Quotierungen von Noten. Selbst wenn man die Differenzierungsstufen A+ und B+ als weitere Notenstufen einordnen wolle, stehe es im Ermessen des Dienstherrn, diese einzuführen und mit Quoten zu versehen. Dem stehe auch § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nicht entgegen.
37
Mit dieser Rüge dringt die Antragsgegnerin insoweit durch, als sie zu Recht darauf hinweist, dass der Dienstherr auch ohne ausdrückliche Ermächtigung im Gesetzes- und Verordnungsrecht grundsätzlich befugt ist, innerhalb einer Notenstufe Binnendifferenzierungen etwa durch verbale Unterscheidungen („obere Grenze“ o. dgl.) einzuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2003, a.a.O.), dass er in der Wahl und Anzahl der Notenstufen grundsätzlich frei ist (vgl. oben unter a) und dass er auch im Anwendungsbereich des § 50 Abs. 2 BLV 2013 nicht gehindert ist, über die ersten beiden Notenstufen hinaus auch die weiteren Stufen eines Notensystems mit Richtwerten zu versehen (vgl. zur Zulässigkeit einer „Durchquotierung“ Niedersächsisches OVG, Urteil vom 10.02.2015 - 5 LB 100/14 -, Juris; Lemhöfer, a.a.O., RdNr. 10, m.w.N.).
38
bb) Das Verwaltungsgericht hat die zitierten Bestimmungen der Bundesnetzagentur zur Differenzierung der Notenstufen A und B aber im Ergebnis dennoch zutreffend als rechtswidrig beanstandet. Denn diese sind in anderer Hinsicht fehlerhaft. Die Bundesnetzagentur hat für die Stufen „A+“ und „B+“ im Ergebnis keine Richtwerte („weiche Quoten“), sondern starre Quoten eingeführt. Denn sie hat den Beurteilern in ihren Richtlinien vorgegeben, dass diese die Prädikate „A+“ bzw. „B+“ nur an zehn bzw. 20 Prozent der Beschäftigten der „Vergleichsgruppe“ (gemeint in diesem Zusammenhang: der Gruppe der in die Notenstufe A bzw. B fallenden Beschäftigten, vgl. Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 30.06.2015, S. 12, im Verfahren 4 S 126/15) vergeben werden „dürfen“. Von dieser Quotenvorgabe können die Beurteiler nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut aus Nr. VII Abs. 5 Satz 1 BRL-BNetzA („dürfen nur“) auch dann nicht abweichen, wenn sie dies aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit für geboten halten. Das kann beispielsweise dazu führen, dass von zwei Beamten, die einen in jeder Hinsicht gleichen Leistungsstand aufweisen, nur einer das Prädikat „B+“, der andere hingegen das Prädikat B erhält, was sich auch nach den „Beförderungsgrundsätzen“ der Bundesnetzagentur auf die Beförderungsmöglichkeiten auswirken würde (vgl. Nr. III.2 Abs. 1 Satz 1 BefGrds 2014: „Grundsätzlich können […] Beschäftigte befördert werden, die über eine aktuelle Beurteilung mit den Endbewertungen X, A und mit einem B der Differenzierungsstufe B+ verfügen.“). Regelungen, die zu einem solchen Ergebnis führen können, sind unabhängig davon, ob die vorgenommene Differenzierung als „Binnendifferenzierung“ innerhalb einer Notenstufe oder als Schaffung zweier Notenstufe einzuordnen ist, mit dem Gebot einer individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten und mit dem in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz nicht vereinbar.
39
f) Den gesetzlichen Vorgaben widersprechen die Beurteilungsrichtlinien der Antragsgegnerin ferner dadurch, dass sie die Verwendung eines Beurteilungsvordrucks (auch sog. „Beurteilungsbogen“, vgl. Nr. 4.3.2 BRL-BMWi und Nr. VI BRL-BNetzA) vorschreiben, der vorgibt, dass bei der Gesamtbewertung die zutreffende Bewertungsstufe „durch Ankreuzen zu markieren ist“ (Vordruck, S. 5), aber keine verbale Begründung vorsieht.
40
Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, bedarf das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung - im Unterschied zu den Einzelbewertungen - in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird (näher hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O., vom 17.09.2015 - 2 C 13.14 -, und vom 17.09.2015 - 2 C 15.14 -, jeweils Juris, m.w.N.). Eine dienstliche Beurteilung ist an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann. Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.10.2011 - 2 VR 4.11 -, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50, m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2007 - 2 C 2.06 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27, m.w.N.). Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich darüber hinaus auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102). Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil in der dienstlichen Beurteilung sind dabei umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, vom 17.09.2015 - 2 C 13.14 -, und vom 17.09.2015 - 2 C 15.14 -, jeweils a.a.O.).
41
Mit diesen Grundsätzen sind die Beurteilungsrichtlinien der Antragsgegnern nicht vereinbar, denn sie sehen generell kein Begründungserfordernis für das aus den Leistungsmerkmalen („Beurteilungskriterien“, vgl. Nr. 4.3.2 BRL-BMWi und S. 3 f. des Beurteilungsvordrucks) zu bildende Gesamturteil („Gesamtbewertung“, s. S. 5 des Vordrucks) vor. Dieser Rechtsmangel auf der Ebene der Beurteilungsrichtlinien ist auch nicht etwa deshalb im vorliegenden Fall unbeachtlich, weil sich im Fall der Klägerin eine Gesamtnote im oben genannten Sinne aufgedrängt hätte. Dem steht schon entgegen, dass die Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale unterschiedlich ausgefallen ist und in sieben Fällen in die Note A und in zwölf Fällen in die Note B mündete. Der Umstand allein, dass die mit B bewerteten Merkmale überwiegen, führt nicht zu einer einer Ermessensreduzierung auf Null vergleichbaren Situation. Denn eine solche Annahme liefe auf eine Herleitung der Gesamtnote nach rein rechnerischen Grundsätzen hinaus, die, wie gezeigt, unzulässig wäre. Unabhängig davon schlägt der auf der Ebene der Beurteilungsrichtlinien bestehende Rechtsmangel nicht nur auf die Beurteilung der Antragstellerin, sondern auf eine Vielzahl der Beurteilungen durch, die in der mehrere Hundert Personen umfassenden Vergleichsgruppe in den Leistungsvergleich einbezogen wurden. Selbst wenn der Begründungsmangel bei einzelnen Beurteilungen unbeachtlich sein sollte, ändert dies folglich nichts an der Fehlerhaftigkeit der von der Antragstellerin beanstandeten Auswahlentscheidung.
42
g) Unabhängig davon - und ohne dass es hierauf noch entscheidungserheblich ankommt - lassen die Beurteilungsrichtlinien der Antragsgegnerin einen weiteren Fehler bei den Vorgaben zur Durchführung des Leistungsvergleiches zwischen Beamten anlässlich von Beförderungsentscheidungen erkennen, weil sie die vorvorletzten Regelbeurteilungen der Beamten ausdrücklich aus dem Leistungsvergleich ausschließen.
43
Dem bei der Beförderung zu beachtenden Gebot der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) entspricht es, wie gezeigt, zur Ermittlung des Leistungsstands konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen. Regelmäßig sind dies die - bezogen auf den Zeitpunkt der Auswahlentscheidung - aktuellsten dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370 m.w.N.). Maßgebend ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil (Gesamtnote), das, wie gezeigt, durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (vgl. Senatsbeschluss vom 17.06.2014 - 4 S 494/14 -, Juris). Sind die Bewerber im Gesamturteil der aktuellen dienstlichen Beurteilungen gleich beurteilt worden, ist der Dienstherr verpflichtet, die dienstlichen Beurteilungen inhaltlich auszuschöpfen, d.h. den weiteren Inhalt der Beurteilungen daraufhin zu würdigen, ob sich aus ihm Anhaltspunkte für einen Qualifikationsvorsprung eines oder mehrerer Bewerber gewinnen lassen (vgl. hierzu die Senatsbeschlüsse vom 27.10.2008 - 4 S 2399/08 -, vom 12.01.2010 - 4 S 2455/09 -, vom 20.01.2011 - 4 S 2660/10 -, und vom 21.06.2011 - 4 S 1075/11 -, VBlBW 2012, 27; Hessischer VGH, Urteil vom 09.03.2010 - 1 A 286/09 -, RiA 2010, 307; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.10.2010 - 1 B 901/10 -, Juris m.w.N.). Soweit nach den aktuellen dienstlichen Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im Wesentlichen ein Qualifikationsgleichstand vorliegt, sind als weitere unmittelbar leistungsbezogene Erkenntnisquellen zunächst die früheren dienstlichen Beurteilungen in den Blick zu nehmen (Senatsbeschluss vom 21.06.2011, a.a.O.). Auch hierbei handelt es sich um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig sind (BVerwG, Urteil vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370). Frühere - vorletzte und vorvorletzte - dienstliche Beurteilungen sind zwar nicht im Hinblick auf die (überholte) Feststellung eines in der Vergangenheit gegebenen Leistungsstands von Bedeutung; sie ermöglichen es aber, mit Blick auf den aktuellen Leistungsvergleich die Kontinuität des Leistungsbilds der Bewerber einzuschätzen oder Rückschlüsse auf den aktuellen Leistungsstand und dessen künftige Entwicklung zu ziehen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn frühere Beurteilungen positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398, vom 27.02.2003 - 2 C 16.02 -, a.a.O., und Beschlüsse vom 25.03.2010 - 1 WB 27.09 -, Buchholz 449 § 3 SG Nr. 55 und 18.10.2007 - 1 WB 6.07 -, Buchholz 449.2 § 2 SLV 2002 Nr. 9 m.w.N.; Senatsbeschlüsse vom 27.10.2008, a.a.O., und vom 12.04.2011 - 4 S 353/11 -, NVwZ-RR 2011, 147).
44
Diesen Grundsätzen werden die Beurteilungsrichtlinien der Antragsgegnerin insoweit nicht gerecht, als ihnen zufolge nach der Betrachtung und inhaltlichen Ausschöpfung der aktuellen Beurteilung „zur weiteren Leistungsdifferenzierung die Vorbeurteilungen herangezogen (werden), jedoch nur die der unmittelbar vorangegangenen Beurteilungsrunde in der gleichen Vergleichsgruppe“ (Nr. III.2.c BefGrds 2014). Bei dieser Regelung wird übersehen, dass bei einem Leistungsgleichstand (auch) in den vorletzten Beurteilungen zunächst auf die Gesamtnote und erforderlichenfalls die inhaltliche Ausschöpfung der vorvorletzten Beurteilungen der Beamten abzustellen ist (vgl. Senatsbeschlüsse vom 21.06.2011, a.a.O., und vom 12.04.2011, a.a.O.).
45
h) Ob die Beurteilungsrichtlinien der Antragsgegnerin darüber hinaus, wie die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren geltend macht, auch im Widerspruch zu dem in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV 2013 für den Regelfall normierten „Vier-Augen-Prinzip“ stehen, weil sie kein zweistufiges Verfahren mit einem Vor- und einem Endbeurteiler vorsehen, sondern nur den genannten „Berichterstatter“ und einen (einzigen) Beurteiler kennen (vgl. erneut Nrn. 5.3 und 5.4 BRL-BMWi), bedarf angesichts der oben festgestellten Mängel im vorliegenden Beschwerdeverfahren keiner Entscheidung (s. hierzu - einen Verstoß gegen § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV 2013 annehmend - OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.10.2015 - 1 B 813/15 -, Juris, m.w.N.; a.A. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 10.02.2015 - 5 LB 100/14 -, Juris; s. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14.06.2012 - OVG 6 S 53.11 -, Juris).
46
2. Die Erfolgsaussichten der Antragstellerin bei einer erneuten Auswahl sind als offen anzusehen.
47
Ohne Erfolg stellt die Antragsgegnerin dies mit dem Einwand infrage, die Beigeladenen belegten in der bisherigen Reihung die Plätze 32 bis 34, die Antragstellerin hingegen nur Platz 265 und es erscheine ausgeschlossen, dass sie bei etwaigen Änderungen in den „Randbereichen“ der Leistungsbewertung um mehr als 200 Plätze aufsteigen würde. Die Antragstellerin muss sich den Abstand zu den Beigeladenen ebenso wenig entgegengehalten lassen wie den Umstand, dass ihr in der von der Antragsgegnerin erstellten „Reihung“ noch weitere Beamte vorgehen. Denn die beschriebenen grundlegenden Mängel sowohl bei der Beurteilung aller in den Leistungsvergleich einbezogenen Beamten als auch bei dem Leistungsvergleich im Auswahlverfahren führen dazu, dass der bisher erstellten „Reihung“ kein Aussagewert für das Ergebnis der Bestenauslese beigemessen werden kann (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.06.2014, a.a.O., und vom 22.07.2008 - 4 S 3097/07 -, NVwZ-RR 2009, 216, zu ähnlichen Fallkonstellationen). III.
Ohne Erfolg stellt die Antragsgegnerin dies mit dem Einwand infrage, die Beigeladenen belegten in der bisherigen Reihung die Plätze 32 bis 34, die Antragstellerin hingegen nur Platz 265 und es erscheine ausgeschlossen, dass sie bei etwaigen Änderungen in den „Randbereichen“ der Leistungsbewertung um mehr als 200 Plätze aufsteigen würde. Die Antragstellerin muss sich den Abstand zu den Beigeladenen ebenso wenig entgegengehalten lassen wie den Umstand, dass ihr in der von der Antragsgegnerin erstellten „Reihung“ noch weitere Beamte vorgehen. Denn die beschriebenen grundlegenden Mängel sowohl bei der Beurteilung aller in den Leistungsvergleich einbezogenen Beamten als auch bei dem Leistungsvergleich im Auswahlverfahren führen dazu, dass der bisher erstellten „Reihung“ kein Aussagewert für das Ergebnis der Bestenauslese beigemessen werden kann (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.06.2014, a.a.O., und vom 22.07.2008 - 4 S 3097/07 -, NVwZ-RR 2009, 216, zu ähnlichen Fallkonstellationen).
III.
48
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Antragsgegnerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Diese haben keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko übernommen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
49
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1, § 39, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Es entspricht der ständigen Praxis des Senats, in Verfahren, in denen die einstweilige Sicherung des Bewerbungsverfahrensanspruchs erstrebt wird, grundsätzlich für jede der in Streit befindlichen Stellen auf den Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG zurückzugreifen und ihn wegen der besonderen Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes in diesen Verfahren jeweils ungekürzt zu lassen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 27.10.2015, a.a.O., und vom 12.12.2013 - 4 S 2153/13 -, VBlBW 2014, 272).
50
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 9 BeamtStG
§ 8 BBG
§ 40 BLV
§ 8 NdsLBG
§ 41a BLV
§ 50 BLV 2009
§ 50 BLV
§ 3 SG
§ 2 SLV 2002
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 50 Abs. 2 Satz 1 der Bundeslaufbahnverordnung
§ 50 Abs. 2 Satz 1 BLV
§ 50 Abs. 2 BLV
§ 50 Abs. 2 Satz 2 BLV
§ 50 Abs. 2 Satz 2 BLV 2009
§ 50 Abs. 1 Satz 1 BLV
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 370
NVwZ 2008, 69
NVwZ-RR 2005, 585
BVerwGE 138, 102
BVerwGE 115, 58
NVwZ-RR 2004, 199
BVerwGE 150, 359
BVerwGE 124, 356
NVwZ 2009, 1314
BVerwGE 62, 135
BVerwGE 60, 245
NVwZ-RR 2013, 928
BVerwGE 147, 20
RiA 2010, 307
NVwZ 2003, 1398
NVwZ-RR 2011, 147
NVwZ-RR 2009, 216
1 K 2235/15
2 C 14.02
2 BvR 857/02
2 BvR 1972/07
2 BvR 1846/07
2 VR 3.03
4 S 439/05
4 S 2206/06
4 S 2834/07
4 S 2618/08
4 S 2406/07
2 C 16.09
2 A 3.00
2 VR 1.13
4 S 2455/09
2 C 19.01
4 S 659/11
4 S 1733/15
4 S 2399/08
4 S 2224/01
2 BvR 2457/04
4 S 2297/09
2 A 10.13
2 C 2.06
2 C 34.04
2 B 64.08
4 S 1655/09
4 S 1405/15
1 K 1152/13
2 C 13.14
4 S 660/11
2 A 114/13
2 C 26/78
2 A 2/87
4 S 1641/14
6 B 491/14
2 C 34.79
2 C 8.78
4 S 2087/03
2 C 27.14
4 S 2375/14
4 S 575/12
2 C 16.02
2 A 7.07
2 C 13.79
2 A 1.97
4 S 227/13
2 C 8.79
2 B 5.92
5 LB 100/14
5 ME 92/13
6 CE 13.49
4 S 126/15
2 C 15.14
2 VR 4.11
4 S 494/14
4 S 2660/10
4 S 1075/11
1 A 286/09
1 B 901/10
2 C 31.01
1 WB 27.09
1 WB 6.07
4 S 353/11
1 B 813/15
6 S 53.11
4 S 3097/07
4 S 2153/13