Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-04, Aktenzeichen 17 K 991/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:0204.17K991.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird insoweit nachgelassen, die Vollstreckung des Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin und ihr Schwesterunternehmen, die W1 GmbH, sind in der Entsorgungswirtschaft tätig. Der Beklagte war bis zum Jahre 1997 Betreiber der Städtischen Deponie A.
Infolge der Nutzung der Deponie durch die Klägerin und die W1 GmbH hatte der Beklagte in den Jahren 1995 bis 1997 diverse jeweils in Bestandskraft erwachsene Bescheide erlassen, in denen neben den Deponiegebühren auch Lizenzentgelte festgesetzt worden waren.
Erstmals mit Schreiben vom 25. Oktober 2000 begehrten beide von dem Beklagten die Rückerstattung der von ihnen in den Jahren 1995 bis 1997 beziehungsweise 1996 entrichteten Lizenzentgelte in Höhe von 35.063,34 DM (= 17.927,60 EURO) beziehungsweise 20.910,53 DM (= 10.691,38 EURO). Unter dem 9. Mai 2001 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, die W1 GmbH habe die ihr zustehenden Ansprüche an sie abgetreten mit der Folge, dass sie nunmehr eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Rücknahme der gegenüber beiden Unternehmen ergangenen Lizenzentgeltbescheide und die Rückerstattung von Lizenzentgelten in Höhe von insgesamt 55.973,87 DM begehre. Zugleich bat sie um Mitteilung, welche Beträge seitens der Stadt A abgeführt und ob und bejahendenfalls in welcher Höhe dieser ihrerseits Lizenzentgelte erstattet worden seien. Hilfsweise begehre sie die Wiederaufnahme des Verfahrens. Unter dem 13. Juli 2001 bat sie erneut unter anderem um Mitteilung, ob und bejahendenfalls in welcher Höhe die als Lizenzentgelte vereinnahmten Beträge an das Landesumweltamt abgeführt worden seien.
Mit Bescheid vom 31. Juli 2001 führte der Beklagte aus: Eine Rechtspflicht, die unanfechtbaren Lizenzentgeltbescheide infolge der Erklärung des § 10 AbfG NRW für nichtig aufzuheben, bestehe nicht. Dem Gedanken der Rechtssicherheit gebühre insoweit der Vorrang vor dem Grundsatz der Gerechtigkeit.
Hiergegen erhoben die Klägerin und die W1 GmbH am 28. August 2001 Widerspruch, zu dessen Begründung sie ausführten: Der Hinweis auf die Bestandskraft der ursprünglichen Bescheide genüge den Anforderungen an eine fehlerfreie Ermessensausübung nicht. Es lägen Informationen vor, ausweislich derer die Stadt A die vereinnahmten Lizenzentgelte nicht oder nicht vollständig abgeführt habe. Den Ersuchen um Aufklärung habe der Beklagte in seinem Bescheid nicht entsprochen. Zugleich begehrte die Klägerin Einsicht in die Akten, die die Verfahrensweise der Stadt A bei Einnahmen aus Lizenzentgelten und den Verbleib dieser Lizenzentgelte dokumentierten. Diese wurde ihr mit Schreiben des Beklagten vom 21. September 2001 mit der Begründung, die Vorgänge seien nicht entscheidungserheblich, verweigert. Unter dem 5. November 2001 erneuerten die Klägerin und die W1 GmbH ihr Akteneinsichtsbegehren.
Mit am 18. Januar 2002 per Postzustellungsurkunde zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2002 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin und der W1 GmbH zurück. Zur Begründung führte er aus: Gemäß § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG blieben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhten, unberührt. Die Entscheidung, die nicht mehr anfechtbaren Gebührenbescheide nicht zurückzunehmen, sei nicht ermessensfehlerhaft. Eine Anspruch auf Aufhebung derselben bestehe nicht. Die Begründung, die Stadt A sei zur Rückzahlung der Lizenzentgelte verpflichtet, weil sie diese nicht oder nicht vollständig an das Landesumweltamt abgeführt habe, begründe keine derartige Verpflichtung zur Aufhebung der bestandskräftigen Gebührenbescheide. Die Gebührentatbestände lägen bereits vier bis sechs Jahre zurück. Eine Rückzahlung müsste aus Haushaltsmitteln des laufenden Haushaltsjahres erfolgen und dort außerplanmäßig zur Verfügung gestellt werden. Eine solche Mittelbereitsstellung sei auf Grund des Haushaltssicherungskonzeptes, dem die Stadt A unterliege, nur im Falle einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung möglich. Eine solche liege hingegen nicht vor.
Am 16. Februar 2002 haben die Klägerin und die W1 GmbH Klage erhoben. Diese hat ihre Klage am 10. Juli 2002 zurückgenommen. Mit Beschluss vom 11. Juli 2002 - 17 K 990/02 - hat die Kammer das Verfahren eingestellt.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihres Rechtsbehelfes in Ergänzung ihres Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren vor: Sie sei bereits mit Erstattungsansprüchen von Abfallerzeugern konfrontiert worden. Das Ermessen des Beklagten hinsichtlich der Aufhebung der bestandskräftigen Gebührenbescheide sei auf Null reduziert. Das Lizenzentgeltmodell habe der Finanzierung des Abfallentsorgungs- und Altlastenverbandes NRW (AAV) gedient. Die durch den Beklagten eingenommenen Lizenzentgelte seien dem Zweck ihrer Erhebung entsprechend über das Landesumweltamt dem AAV zuzuleiten gewesen. Es werde mit Nichtwissen bestritten, dass der Beklagte die Lizenzentgelte an das Landesumweltamt abgeführt beziehungsweise dem allgemeinen Haushalt zugeführt habe. Vielmehr sei zu vermuten, dass der Beklagte nach dem Jahre 1991 vereinnahmte Lizenzentgelte nicht mehr abgeführt habe. Soweit diese den AAV nicht erreicht hätten oder zurückverlangt werden könnten, könne der von dem Gesetzgeber verfolgte Zweck nicht mehr erfüllt werden. Daher liege ein Grund für das Behaltendürfen der Entgelte nicht vor.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 31. Juli 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2002 zu verpflichten, die Bescheide vom 20. November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997, soweit diese die Festsetzung von Lizenzentgelten betrafen, aufzuheben und 1.445,24 EURO an sie zu zahlen, hilfsweise ihren Antrag vom 9. Mai 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vortrag der Klägerin entgegen: Er habe gegen die Lizenzentgeltbescheide des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen Widerspruch eingelegt und die Lizenzentgelte nicht weiter geleitet. Im Jahre 2000 sei den Widersprüchen im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stattgegeben worden. Die vereinnahmten Lizenzentgelte seien inzwischen verbraucht worden. Sie seien in den allgemeinen Haushalt geflossen. Gesonderte Rückstellungen seien nicht gebildet worden. Die Gelder seien nicht mehr vorhanden. Die Grundsätze der ungerechtfertigten Bereicherung fänden im Gebührenrecht keine Anwendung. Dessen ungeachtet bilde der bestandskräftige Gebührenfestsetzungsbescheid den Rechtsgrund für die geleistete Zahlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Der Bescheid vom 31. Juli 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
a) Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Teilaufhebung der Bescheide vom 20. November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997. Einer solchen Aufhebung steht die Bestandskraft der Verwaltungsakte entgegen. Diese sind weder nichtig (aa)) noch vom Beklagten im Rahmen einer ihm obliegenden Verpflichtung zum Wiederaufgreifen der bestandskräftig abgeschlossenen (Verwaltungs-)Verfahren (teilweise) aufzuheben (bb)) oder (teilweise) zurückzunehmen (cc)).
aa) Die Bescheide sind, soweit sie die Lizenzentgelterhebung betreffen, nicht nichtig.
Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 Abs. 2 VwVfG NRW
- Der Anwendung der Normen des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen steht § 1 Abs. 1 VwVfG NRW nicht entgegen, da das Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen keine entgegenstehende Bestimmungen enthält. Die in § 14 Abs. 1 AbfG NRW geregelte Verweisung auf einzelne Vorschriften unter anderem der Abgabenordnung widerstreitet einem Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts nicht. § 12 Abs. 1 KAG NRW findet keine Anwendung, da es sich bei dem Lizenzentgelt nicht um eine Kommunalabgabe im Sinne des § 1 Abs. 1 KAG NRW, sondern um eine von den Sonderabfallentsorgern durch das Land erhobene Abgabe handelt. -
liegen ersichtlich nicht vor. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwer wiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die angegriffenen Bescheide leiden weder an einem besonders schwer wiegenden noch an einem offenkundigen Fehler. Sie ergingen auf der Grundlage einer weiterhin wirksamen und bislang nicht förmlich für nichtig erklärten Rechtsgrundlage. Zwar stellen sie sich unter Berücksichtigung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 29. März 2000
- 2 BvL 3/96 -, NVwZ 2000, 1160-1162,
aus heutiger Sicht als rechtswidrig dar. Der Umstand, dass § 11 AbfG NRW in Ansehung der Nichtigkeit des § 10 AbfG NRW eine Lizenzentgelterhebung nicht zu rechtfertigen vermochte, stellt indes keinen besonders schwer wiegenden Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dar. Ein Verwaltungsakt ist nicht allein deshalb nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt;
zum Ganzen OVG NRW, Urt. v. 19. März 1993 - 22 A 2523/92 - m.w.N.
Darüber hinausgehende, besonders schwer wiegende Mängel haften den Bescheiden nicht an. Die Unvereinbarkeit des § 10 AbfG NRW mit dem Bundesrecht und die daraus resultierenden Auswirkungen auf die Lizenzentgelterhebung waren aus damaliger Sicht auch nicht offenkundig im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW. Dies indiziert bereits der Umstand, dass die Klägerin die Bescheide seinerzeit nicht angefochten hat.
bb) Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Teilaufhebung der Bescheide vom 20. November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997 im Rahmen einer dem Beklagten obliegenden Verpflichtung zum Wiederaufgreifen der bestandskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahren. Eine solche Verpflichtung folgt insbesondere nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Danach hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zu Grunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert hat. Der auf das Wiederaufgreifen des Verfahrens gerichtete Antrag ist gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW zulässig, aber unbegründet.
(1) Die Zulässigkeit des Antrages auf Wiederaufgreifen des Verfahrens dürfte keinen durchgreifenden Bedenken unterliegen.
Das Schreiben der Klägerin vom 25. Oktober 2000 ist in diesem Sinne als Antrag zu werten. Dieser ist auch statthaft, da die Verwaltungsakte, deren Aufhebung begehrt wird, unanfechtbar sind. Die Klägerin hat schlüssig dargelegt, das heißt, geltend gemacht, die Rechtslage habe sich durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 29. März 2000 - 2 BvL 3/96 - nachträglich zu ihren Gunsten geändert. Ob der Wiederaufgreifensgrund tatsächlich vorliegt, ist keine Frage der Zulässigkeit des Antrages. Sie war auch ohne grobes Verschulden außer Stande, den Grund für das Wiederaufgreifen in einem früheren Verfahren, insbesondere durch Erhebung eines Widerspruchs geltend zu machen. Auf die vorzitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits mit Pressemitteilung Nr. 75/2000 vom 6. Juni 2000 hingewiesen worden, sodass der Antrag nicht innerhalb der Frist von drei Monaten gestellt worden sein könnte. Dass die Klägerin indes bereits seinerzeit positive Kenntnis von dem Grund für das Wiederaufgreifen hatte, ist weder ersichtlich noch vorgetragen. Selbst wenn man berücksichtigte, dass die Entscheidung im Oktober 2000 in der Fachpresse veröffentlicht worden ist,
vgl. etwa NVwZ 2000, 1160-1162,
ist davon auszugehen, dass die Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG NRW im Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht abgelaufen war.
(2) Der Antrag auf Wiederaufgreifen ist jedenfalls unbegründet, da ein Wiederaufgreifensgrund nicht besteht. Insbesondere liegt keine nachträgliche Änderung der Rechtslage gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW vor. Insoweit ist grundsätzlich eine Änderung der gesetzlichen Vorschriften zu verlangen. Neue gerichtliche Entscheidungen, die nur zu einer veränderten rechtlichen Beurteilung führen können, reichen insoweit regelmäßig nicht aus;
Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs - Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. (München 2001), § 51, Rn. 102-107.
Dies gilt grundsätzlich auch für Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die Bindungswirkung gemäß § 31 BVerfGG entfalten;
in diesem Sinne BVerwG, Beschl. v. 24. Mai 1995 - 1 B 60.95 - in Abgrenzung zu BVerfG, Entscheidung v. 8. Oktober 1990 - 2 BvR 643/90 -; ebenso Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs - Verwaltungsverfahrensgesetz, § 51, Rn. 108 f.
In Ansehung dessen mag es auf sich beruhen, ob auch § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens entgegenstünde. Nach dieser Norm bleiben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer gemäß § 78 BVerfGG für nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt. Die Verwaltung ist gemäß § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG nicht zur rückwirkenden Aufhebung bestandskräftiger Verwaltungsakte verpflichtet, die auf einer verfassungswidrigen Vorschrift oder ihrer Auslegung beruhen. Eine Rückabwicklung der Rechtsfolgen fehlerhafter hoheitlicher Entscheidungen, die auf der Grundlage verfassungswidriger Normen ergangen sind, ist demnach grundsätzlich ausgeschlossen. Dem Zweck der Norm, dem Gedanken der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens Vorrang vor jenem des Rechtsschutzes des Einzelnen zu geben, entspricht auch der in § 79 Abs. 2 S. 4 BVerfGG statuierte Ausschluss bereicherungsrechtlicher Ansprüche;
zum Ganzen Lechner/Zuck - Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 4. Aufl. (München 1996), § 79, Rn. 8; Leibholz/Rupprecht - Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Köln-Marienburg 1968), § 79, S. 232; Stuth, in: Umbach/Clemens - Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Heidelberg 1992), § 79, Rn. 32-34, 38; Papier - Rückwirkungen der Nichtigerklärung notarieller Gebührenermäßigungspflichten, NJW 1979, 522 (523).
Zwar ist § 11 AbfG NRW nicht gemäß § 78 S. 1 oder 2 BVerfGG für nichtig erklärt worden. Jedoch basiert die Entgelterhebung auf dem für verfassungswidrig erklärten Lizenzmodell. Es stellt sich auch nicht als treuwidrig dar, dass sich der Beklagte auf § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG beruft. Allein der Umstand, dass er selbst Widerspruch gegen Bescheide der zuständigen Behörde im Sinne der §§ 11 Abs. 1 i.V.m. 10 Abs. 1 S. 2 AbfG NRW erhoben hat, schließt ferner die Annahme nicht aus, er habe die Lizenzentgelte im Vertrauen auf die Gültigkeit der später für nichtig erklärten Norm des § 10 AbfG NRW erhoben.
cc) Die Ablehnung der (Teil-)Rücknahme der Bescheide vom 20. November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997 erweist sich unter Berücksichtigung des bei Ermessensentscheidungen eingeschränkten Umfangs der gerichtlichen Prüfung als frei von Ermessensfehlern im Sinne des § 114 VwGO. Die ablehnende Entscheidung des Beklagten lässt mit der ihr in den angegriffenen Bescheiden beigegebenen Begründung nicht erkennen, dass die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten worden sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Entscheidung über die Rücknahme steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde; hiermit korrespondiert das Recht des Adressaten des Verwaltungsaktes auf fehlerfreie Ermessensausübung. Das der Behörde durch § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG eingeräumte Ermessen ist gesetzlich nicht determiniert. Angesichts des der Behörde seitens des Gesetzgebers eingeräumten Ermessens ist der Zweck der Norm in der Weise zu erfassen, dass im Sinne eines äußeren Rahmens für die Ermessensausübung zwischen einerseits der materiellen (Einzelfall-)Gerechtigkeit und andererseits dem durch die Bestandskraft des Bescheides eingetretenen Rechtsfrieden abzuwägen ist. Dieser äußere Rahmen für die am Gesetzeszweck orientierte behördliche Ermessensausübung ist auch aus der Prozessordnung - hier der Verwaltungsgerichtsordnung - als Teil der Gesamtrechtsordnung ableitbar. Aufgabe jeder Rechtsordnung ist es nicht nur, der im Einzelfall gerechten Entscheidung zum Erfolg zu verhelfen, sondern auch eine feste Ordnung zur Sicherung der Regelmäßigkeit und Stetigkeit des Rechts zu schaffen. Dem hat der Gesetzgeber dadurch, dass für die Anfechtung von Verwaltungsakten Fristen vorgeschrieben sind (§ 70 Abs. 1 VwGO), Rechnung getragen und sich zugleich für den grundsätzlichen Vorrang der Rechtssicherheit entschieden;
OVG NRW, Urt. v. 19. März 1993 - 22 A 2523/92 - m.w.N.
Nach Maßgabe dessen hält sich die Entscheidung des Beklagten über die Ablehnung der (Teil-)Rücknahme der bezeichneten Bescheide mit der ihr beigegebenen Begründung innerhalb des Rahmens für die Ermessensausübung und orientiert sich zugleich rechtsfehlerfrei am Gesetzeszweck. Der Hinweis auf die Möglichkeit, Widerspruch zu erheben, sowie der Vergleich mit der Fehlerhaftigkeit einer Gebührensatzung entsprechen diesen Vorgaben. Der Verweis auf den Zeitablauf legt dar, aus welchen Gründen der Rechtssicherheit Vorrang vor der materiellen Gerechtigkeit im Einzelfall eingeräumt worden ist. Der von der Klägerin vorgetragene Aspekt der Zweckentfremdung gebietet mit Blick auf den vorbeschriebenen Vorrang der Rechtssicherheit keine abweichende Ausübung des behördlichen Ermessens.
b) Aus den vorgenannten Erwägungen folgt zugleich, dass die Klägerin nicht mit Erfolg die Rückzahlung der auf Grund der Bescheide vom 20. November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997 entrichteten Lizenzentgelte zu beanspruchen vermag.
2. Aus den nämlichen Erwägungen ist schließlich ebenso wenig Raum für die hilfsweise beantragte Neubescheidung des Antrages vom 9. Mai 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
II.
Die Kostenentscheidung basiert auf den §§ 154 Abs. 1 VwGO, 19 Abs. 1 S. 3 GKG. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 VwGO, 19 Abs. 1 S. 3
GKG
§§ 167 Abs. 1
VwGO
§ 10 AbfG
§ 11 AbfG
§ 31 BVerfGG
§ 78 BVerfGG
§ 114 VwGO
§ 79 Abs.
2 S. 1 BVerfGG
§ 44 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 14 Abs. 1 AbfG
§ 12 Abs. 1 KAG NRW
§ 1 Abs. 1 KAG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 51 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 79 Abs. 2 S. 1
BVerfGG
§ 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG
§ 78 S. 1 oder 2 BVerfGG
§ 11 Abs. 1
i.V.m. 10 Abs. 1 S. 2 AbfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 70 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1160
NJW 1979, 522
17 K 990/02
2 BvL 3/96
22 A 2523/92
1 B 60.95
2 BvR 643/90