Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-10, Aktenzeichen OVG 2 B 11.16

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die das Sanierungsgebiet „Mitte-Spandauer Vorstadt“ betreffende Sanierungsverordnung ist wirksam. Die Begründung der Sanierungsverordnung greift alle maßgeblichen Gesichtspunkte aus der Vorbereitenden Untersuchung auf und legt sie der förmlichen Festsetzung des Sanierungsgebietes nachvollziehbar zu Grunde. (Rn.19) (Rn.27)
2. Die Substanzmängelsanierung ist dadurch gekennzeichnet, dass ein Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung oder seiner sonstigen Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder arbeitenden Menschen nicht entspricht.(Rn.25)
3. Die Festlegung des Verordnungsgebers für das „umfassende Sanierungsverfahren“ und damit gegen das vereinfachte Verfahren im Bericht zur Begründung der Sanierungsverordnung (Anlage 6, S. 5 und 6) ist nicht zu beanstanden.(Rn.37)
4. Wegen der gleichzeitig mit der Sanierung wirksam gewordenen Effekte der Wiedervereinigung sowie der besonderen räumlichen Lage und Qualität des Gebiets lag ein Sonderfall vor, in dem auch ohne die Sanierung mit einer qualitativen Fortentwicklung des Gebiets und einer entsprechenden Bodenwertsteigerung zu rechnen gewesen wäre. Die Behörde hätte den darauf entfallenden, nicht sanierungsbedingten Anteil der Bodenwertsteigerung nicht in den Ausgleichsbetrag einberechnen dürfen.(Rn.42)
5. Die hier – schlagwortartig verkürzend – gebotene Berücksichtigung „wendebedingter Effekte“ bei der Bestimmung des sanierungsbedingten Anteils der Bodenwerterhöhung bedeutet keine Abweichung von der bisherigen Dogmatik und Systematik des Sanierungsrechts oder eine Aufgabe der bisherigen Senatsrechtsprechung hierzu, sondern trägt lediglich den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung.(Rn.55)
6. Da das Berufungsgericht nicht berechtigt und verpflichtet ist, die sanierungsbedingte Bodenwertsteigerung selbst neu zu berechnen, führt der Berechnungsfehler zur vollständigen Aufhebung des Heranziehungsbescheides und damit zur Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.(Rn.64)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird das den Beteiligten jeweils am 4. April 2016 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin geändert.
Der Bescheid des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 9. August 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 9. Juli 2012 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erhebung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrages.
Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, ist Eigentümerin des 148 m² großen Grundstücks Mu...40 in Berlin Mitte (Grundbuchblatt 8...). Das unbebaute Grundstück liegt in dem ehemaligen Sanierungsgebiet „Mitte-Spandauer Vorstadt“, das durch die Neunte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 21. September 1993 (GVBl. S. 403 – im Folgenden: Sanierungsverordnung) mit Wirkung vom 9. Oktober 1993 bis zum 10. Februar 2008 (vgl. Aufhebungsverordnung vom 15. Januar 2008, GVBl. S. 10) förmlich festgelegt worden war.
Der Magistrat von (Ost-)Berlin hatte am 18. September 1990 die Einleitung vorbereitender Untersuchungen für zwei Teilbereiche der Spandauer Vorstadt beschlossen und am 30. November 1990 (Gesetz-, Verordnungs- und Amtsblatt für Berlin, S. 524) öffentlich bekannt gemacht. Der Senat von Berlin beschloss am 21. Juli 1992 nochmals den Beginn und die Fortführung vorbereitender Untersuchungen für die Spandauer Vorstadt und gab dies am 18. September 1992 (ABl. S. 2848) bekannt. Noch vor dem Erlass der Sanierungsverordnung war die Spandauer Vorstadt durch Verordnung vom 27. Mai 1993 (GVBl. vom 25. Juni 1993, S. 260) zum Erhaltungsgebiet nach § 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erklärt worden. Sie stand zudem seit 1990 nach dem Denkmalpflegegesetz der DDR vom 19. Juni 1975 (GBl. I vom 27. Juni 1975, S. 458) unter Denkmalschutz. Dieser Schutzstatus galt nach der Wiedervereinigung fort (vgl. Gesetz über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts vom 28. September 1990, GVBl. vom 2. Oktober 1990, S. 2119, § 1 i.V.m. Anlage 2, Abschnitt X Nr. 1). Seit 1995 ist die Spandauer Vorstadt als Denkmalbereich in Form eines Ensembles (§ 2 Abs. 3 DSchG Bln) in der Denkmalliste verzeichnet (ABl. vom 28. September 1995, S. 3153, 3234 ff.). Daneben sind in der Denkmalliste im Bereich der Spandauer Vorstadt mehr als 100 Baudenkmale als Einzeldenkmale eingetragen.
Nach der Begründung der Sanierungsverordnung wies das 67 ha große und 32 Blöcke mit 632 Grundstücken umfassende Sanierungsgebiet erhebliche städtebauliche Missstände auf: Im östlichen Teil der Spandauer Vorstadt befänden sich ausgedehnte Brachflächen infolge von Flächenabrissen. Ferner seien Baulücken, unangemessene Nutzungen, leerstehende Häuser und Gebäude mit starkem Zerfallsgrad Problempunkte der Stadtgestalt. Die Gebäude seien in hohem Maße instandsetzungs- und modernisierungsbedürftig. Die Versorgung des Gebiets mit Schulen, Kindertagesstätten und sozialen Einrichtungen sei qualitativ und quantitativ unzureichend. Öffentliche Grünanlagen stünden in Konflikt mit Neuordnungs- und Stadtrekonstruktionsabsichten oder seien durch eingeschränkte Nutzungsmöglichkeiten und fehlende Intensivierungspotenziale gekennzeichnet. Blockinterne Freiflächen wiesen einen hohen Versiegelungsgrad auf. Durch die Zunahme des Straßenverkehrs sei die Wohn- und Aufenthaltsqualität teilweise unvertretbar gestört.
Die mit der Sanierung verfolgten Ziele werden in der Begründung der Sanierungsverordnung, die für mehrere Sanierungsgebiete geltende „Leitsätze zur Stadterneuerung in Berlin“ und ein speziell auf die Spandauer Vorstadt bezogenes Neuordnungskonzept enthält, im Wesentlichen wie folgt beschrieben: Die bestehende bauliche und städtebauliche Struktur der Spandauer Vorstadt solle erhalten werden. Für die Erhaltung der Stadtgestalt sei die Sicherung der Straßen und Plätze wesentliche Voraussetzung. Die Spandauer Vorstadt solle als innerstädtische Wohn- und Arbeitsort erhalten bleiben. Es solle eine qualitative Anpassung an aktuelle Standards von Wohn- und Arbeitsverhältnissen im Einklang mit den Bewohnern erreicht werden, ohne diese übermäßigen Belastungen auszusetzen oder sie zu verdrängen. Die Maßnahmen und Verfahren seien sozialverträglich zu gestalten. Wohnungsneubauten sollten sich für breite Schichten der Bevölkerung eignen. Hohe Priorität hätten die Sicherung, der Ausbau und die Ergänzung von Gemeinbedarfseinrichtungen. Von hohem Stellenwert seien daneben die Sicherung und der Ausbau nutzbarer Grün- und Freiflächen.
Nach der von dem Sanierungsbeauftragten des Beklagten herausgegebenen Dokumentation zur Sanierung der Spandauer Vorstadt (Koordinationsbüro zur Unterstützung der Stadterneuerung in Berlin, „Die Sanierung der Spandauer Vorstadt 1993 – 2008“ – im Folgenden: Koordinationsbüro – Berlin, Mai 2009, S. 840, 842) wurden im Zuge der Sanierung 1,245 Mrd. Euro investiert. Davon seien ca. 1,03 Mrd. Euro (82,7 %) private und ca. 215,2 Mio. Euro (17,3 %) öffentliche Investitionen gewesen. Bei Abschluss der Sanierung seien 92,1 % der Wohnungen mit zeitgemäßem Standard ausgestattet gewesen. In den Altbauten seien 85 % der Wohnungen umfassend erneuert worden. Es seien 129 Neubauten errichtet worden. Die Zahl der Baulücken sei von 91 auf 28 und die der Grundstücke mit Baupotenzial von 166 auf 45, die von Ruinen bzw. ruinösen Gebäuden von 22 auf 3 zurückgeführt worden.
Mit Bescheid vom 9. August 2010 zog das Bezirksamt Mitte von Berlin die Klägerin zu einem sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrag in Höhe von 7.844,00 Euro heran. Diesen Betrag ermittelte es im Wege der Zielbaummethode auf der Grundlage von Bodenrichtwerten, die der Gutachterausschuss für Grundstückswerte für den Anfangszustand veröffentlicht hatte. Den Widerspruch der Klägerin wies die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt mit Widerspruchsbescheid vom 9. Juli 2012 – zugestellt am 11. Juli 2012 – zurück.
Die hiergegen am 13. August 2012 (Montag) erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Berlin im Wege schriftlicher Entscheidung durch den Beteiligten jeweils am 4. April 2016 zugestelltem Urteil ab, so dass für die von der Klägerin zugleich begehrte weitere Entscheidung, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, kein Raum blieb. Zur Begründung führte die Kammer u.a. aus: Die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen seien zur Behebung städtebaulicher Missstände erforderlich gewesen. Davon könne bei Vorliegen städtebaulicher Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 BauGB in der Regel ausgegangen werden. Bei der Entscheidung, ob das sanierungsrechtliche Instrumentarium erforderlich sei, stehe der Gemeinde ein breiter Beurteilungsspielraum zu. Eindeutig vorzugswürdige Alternativmaßnahmen seien nicht erkennbar. Der Erhebung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrages auf der Grundlage der Zielbaummethode könne nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Verbesserung der Gebietsqualität beruhe im Wesentlichen auf sog. wendebedingten Effekten und sei der Lage der Grundstücke im Innenstadtbereich und des sich hierauf nach 1990 konzentrierenden Investoreninteresses geschuldet. Der Einwand einer fehlenden Kausalität zwischen der Gebietsentwicklung und der Festsetzung des Sanierungsgebietes greife nicht durch. Vielmehr sei davon auszugehen, dass sämtliche in einem Sanierungsgebiet entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung durchgeführten Maßnahmen erst durch die städtebauliche Veranstaltung ausgelöst worden seien. Die Kausalität sei bereits deshalb zu bejahen, weil mit der Festlegung des Sanierungsgebietes der rechtliche Rahmen und die Investitionssicherheit für private Maßnahmen geschaffen würden. Die Ausweisung als Sanierungsgebiet könne für den konkret nach der Sanierung bestehenden Zustand nicht hinweg gedacht werden. Sog. wendebedingte oder externe Effekte seien ausschließlich im Rahmen des Anrechnungstatbestandes des § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB zu berücksichtigen. Dieser stehe der Klägerin indes nicht zur Seite, weil sie eigene Aufwendungen auf dem unbebaut gebliebenen Grundstück nicht getätigt habe.
Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht gegen das Urteil zugelassenen und am 3. Mai 2016 eingelegten Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht verkenne offensichtlich, dass es sich nicht um ein klassisches Sanierungsgebiet gehandelt habe, sondern um eine äußerst attraktive Innenstadtlage, die nach Maueröffnung und Hauptstadtfestlegung von vorneherein kein typisches Sanierungsgebiet gewesen sei (Nähe zu den Berliner Hauptattraktionen, starkes Investoreninteresse). Dieser außergewöhnliche Kausalverlauf bleibe vollständig unberücksichtigt. Im Übrigen hätten Anfangs- und Endwert nach dem Vergleichswertverfahren bestimmt werden müssen. Zu Unrecht sei für ihr unbebautes Grundstück die in anderen Fällen vorgenommene Korrektur der wendebedingten Effekte im Wege der Anrechnung von Eigentümerleistungen unterblieben. Während das Verwaltungsgericht etwa im Verfahren VG 19 K 273.09 (OVG 2 B 2.16) für bebaute Grundstücke bzw. bei Vorliegen von Eigentümermaßnahmen auf diesen Grundstücken Eigenleistungen gem. § 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB gutgeschrieben habe, weil Investoren angesichts der Lage des Gebiets nicht durch städtebauliche Maßnahmen hätten gewonnen werden müssen, sondern es lediglich gegolten habe, den Investitionsdruck zu steuern, werde dies für unbebaute Grundstücke nicht anerkannt. Wendebedingte Effekte hätten aber die Marktsituation für unbebaute Grundstücke (Wertsteigerung) gleichermaßen verbessert. Diese marktbedingte Wertsteigerung gebühre nach § 154 BauGB dem Eigentümer, nicht dem Land Berlin. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht die Privateigentümer im Sanierungsgebiet als einheitliche Gruppe angesehen, deren Leistungen für alle Teile dieser Gruppe in vollem Umfang anzurechnen seien. Von dieser „kollektivistischen“ Deutung könnten die Privateigentümer unbebauter Grundstücke nicht ausgenommen werden, denn der Beklagte habe die Werterhöhung jedenfalls nicht geleistet und könne sie deshalb auch nicht abschöpfen.
Die Klägerin beantragt,
das den Beteiligten jeweils am 4. April 2016 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin zu ändern und den Bescheid des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 9. August 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 9. Juli 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt.
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht zur Begründung im Wesentlichen geltend: Die Spandauer Vorstadt sei nicht lediglich ein Sonderfall, der kein gemeindliches Eingreifen benötigt hätte. Vielmehr habe es dort Anfang der 1990er Jahre städtebauliche Missstände gegeben. Die Argumentation der Klägerin, das Gebiet hätte sich auch ohne förmlich festgesetzte Sanierungsverordnung entsprechend entwickelt, sei rein spekulativ. Die Theorie einer dynamischen Anfangswertentwicklung sei abzulehnen. Die Wertermittlung dürfe künftige Entwicklungen nur berücksichtigen, wenn sie mit hinreichender Sicherheit auf Grund konkreter Tatsachen zu erwarten seien. Eine Sanierung i.S.d. §§ 136 ff. BauGB sei nach der Vorstellung des Gesetzgebers eine städtebauliche Gesamtmaßnahme, die eine Koordination sehr unterschiedlicher Einzelmaßnahmen erfordere. Auch ungezügeltem Investorendruck – rein wirtschaftlichem Verwertungsinteresse – dürfe im Interesse einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zum Wohl der Allgemeinheit entgegengewirkt werden. Die Differenzierung in bebaute und unbebaute Grundstücke sei im Rahmen der Ermittlung der sanierungsbedingten Werterhöhung irrelevant, da der Bodenwert ohnehin nur von dem fiktiv unbebauten Grundstück ausgehe. Allerdings scheide – entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts – eine Partizipation an der Bodenwertsteigerung durch Eigentümerleistungen (anderer) privater Eigentümer aus. Dem stehe schon der Wortlaut des § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB entgegen. Das von der Kammer entwickelte Modell trage zur Fehlanwendung der Norm bei, denn diese lasse keine gebiets- und gruppenbezogene Lesart zu. Die „kollektivistische“ Deutung führe durch die Summierung aller privaten Leistungen zu einer unangemessenen und undifferenzierten Vervielfachung des Anteils einer einzelnen Eigentümerleistung. Zum einen würden die Beiträge der einzelnen Grundstückseigentümer sowohl bei der Frage, ob eine durch eigene Aufwendungen bewirkte Bodenwertsteigerung des Grundstücks zu verzeichnen sei, zusammengerechnet. Zum anderen werde auch bei der hieraus abgeleiteten Rechtsfolge, nämlich der Bestimmung der Höhe des Anrechnungsbetrages, die Leistung einer fiktiven Gemeinschaft der Grundstückseigentümer als Ganzes herangezogen. Aber selbst nach Ansicht des Verwaltungsgerichts könne jedenfalls die Klägerin als sog. Trittbrettfahrerin nicht an dem „Kammermodell“ teilnehmen, denn sie habe keine eigenen Aufwendungen auf ihrem Grundstück erbracht. Für sie komme daher eine Anrechnung fremder Leistungen unter keinen erdenklichen Umständen in Betracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakten sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen, denn der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu einem sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrag ist § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB in der im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 9. Juli 2012 geltenden Fassung (Bekanntmachung vom 23. September 2004, BGBl. I S. 2414, mit nachfolgenden Änderungen). Danach hat der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwertes seines Grundstücks entspricht.
Diese Voraussetzungen sind nur teilweise erfüllt. Der Beklagte hat zwar das Sanierungsgebiet „Mitte-Spandauer Vorstadt“ durch die Sanierungsverordnung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise förmlich festgesetzt (I.). Der erhobene sanierungsrechtliche Ausgleichsbetrag ist jedoch fehlerhaft berechnet. Der Beklagte hat eine nicht sanierungsbedingte Bodenwertsteigerung berücksichtigt, für die kein Ausgleichsbetrag hätte erhoben werden dürfen (II.). Der Berechnungsfehler führt zur vollständigen Aufhebung des angegriffenen Bescheids, denn die Ermittlung des Umfangs der nicht sanierungsbedingten Bodenwertsteigerung obliegt mit Blick auf den der Gemeinde eingeräumten Wertermittlungsspielraum allein dem Beklagten (III.).
I. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Wirksamkeit der Sanierungsverordnung ausgegangen.
1. Form- oder Verfahrensfehler sind weder vorgetragen noch ersichtlich. An die Stelle der Sanierungssatzung nach § 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB tritt im Land Berlin die Rechtsverordnung des Senats (§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB).
2. Ebenso wenig bestehen – wie erstinstanzlich zutreffend festgestellt – in materiell-rechtlicher Hinsicht Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung.
Nach § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB in der hier maßgeblichen – bis zum 31. Dezember 1997 geltenden Fassung – kann die Gemeinde ein Gebiet, in dem eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als Sanierungsgebiet festlegen (förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet). Dabei gelten die allgemeinen Voraussetzungen für Sanierungsmaßnahmen. Das Gebiet muss städtebauliche Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 BauGB aufweisen, zu deren Behebung durch Sanierungsmaßnahmen die förmliche Festsetzung eines Sanierungsgebiets erforderlich sein muss. Dies ist nur dann der Fall, wenn die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der Sanierung im öffentlichen Interesse liegt (§ 136 Abs. 1 BauGB).
Bei den danach geforderten Entscheidungen unterliegt die Gemeinde dem Abwägungsgebot aus § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB. Ob ein Gebiet städtebauliche Missstände aufweist, beurteilt sich nach der Gesamtsituation des Einzelfalls und beruht auf prognostischen Annahmen. Im Hinblick darauf steht der Gemeinde ein weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zu. Die gerichtliche Nachprüfung der Entscheidung über das Vorliegen städtebaulicher Missstände beschränkt sich im Wesentlichen darauf, ob die Gemeinde die maßgeblichen Tatsachen und Umstände rechtsfehlerfrei ermittelt hat oder ob sie von grundsätzlich fehlsamen Voraussetzungen ausgegangen ist. Gleichermaßen lässt sich nur im Wege der Abwägung unter Berücksichtigung des Sanierungskonzepts und aller übrigen öffentlichen und privaten Belange entscheiden, ob die Sanierung eines bestimmten Gebietes aus der maßgeblichen Sicht der Gemeinde erforderlich ist. Auch insoweit ist ihr gesetzlich ein weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum eingeräumt. Die Erforderlichkeitsprüfung dient nicht dem Nachweis, dass die Sanierung ohne das besondere sanierungsrechtliche boden- und enteignungsrechtliche Instrumentarium nicht möglich wäre. Die Erforderlichkeit ist vielmehr bereits dann zu bejahen, wenn die Gemeinde aufgrund vertretbarer (plausibler) Einschätzung die Anwendung des sanierungsrechtlichen Instrumentariums für geboten ansieht. Daran fehlt es regelmäßig nur, wenn die Sanierung von keiner erkennbaren Konzeption getragen ist oder wenn sonstige Maßnahmen des Städtebaurechts, also Maßnahmen und Planungen ohne Anwendung des städtebaulichen Sanierungsrechts, zur Behebung der städtebaulichen Missstände ausreichen. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 136 BauGB ist das Vorgehen nach Sanierungsrecht indes der Normalfall (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. März 2010 – BVerwG 4 N 60.09 – juris, Rn. 3 sowie Urteil vom 4. März 1999 – BVerwG 4 C 8.98 – juris, Rn. 19; ebenso OVG Münster, Urteile vom 20. November 2015 – 7 D 70.14.NE – juris, Rn. 51 und vom 19. Januar 2011 – 2 D 146.08.NE – juris, Rn. 86 ff, jeweils m.w.N.; Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 142 Rn. 14a).
Gemessen daran ist die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets nicht zu beanstanden. Zutreffend ist der Verordnungsgeber auf der Grundlage der vorbereitenden Untersuchungen (§ 141 BauGB) vom Vorliegen städtebaulicher Missstände im Sanierungsgebiet sowie der Sanierungsbedürftigkeit des Gebiets im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung ausgegangen (a). Die von der Klägerin geltend gemachte Atypik des Sanierungsgebiets Spandauer Vorstadt hat er erkannt und in seine Abwägung eingestellt, so dass im Abwägungsvorgang kein Abwägungsausfall mit der Folge der Rechtswidrigkeit der Verordnung anzunehmen ist (b). Ebenso hat der Verordnungsgeber das öffentliche Interesse mit plausiblen Erwägungen bejaht (c). Schließlich genügt auch seine Entscheidung, die Sanierung nicht (mehr) im sog. vereinfachten Verfahren durchzuführen, den Anforderungen des § 142 Abs. 4 BauGB (d).
a) Städtebauliche Missstände liegen vor, wenn ein Gebiet die in § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauGB genannten Substanzmängel oder die in § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 genannten Funktionsmängel aufweist. Die Substanzmängelsanierung ist danach dadurch gekennzeichnet, dass ein Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung oder seiner sonstigen Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder arbeitenden Menschen nicht entspricht. Die Funktionsmängelsanierung kommt demgegenüber in Gebieten in Betracht, die in der Erfüllung der Aufgaben, die ihnen nach Lage und Funktion obliegen, erheblich beeinträchtigt sind. § 136 Abs. 3 BauGB enthält beispielhaft diejenigen Merkmale, die für die Beurteilung, ob in einem Gebiet städtebauliche Missstände vorliegen, maßgeblich sind. Festzustellen sind diese Missstände aufgrund einer vorbereitenden Untersuchung (§ 141 Abs. 1, 3 und 4 BauGB) oder gegebenenfalls sonstiger hinreichender Beurteilungsgrundlagen (§ 141 Abs. 2 BauGB).
In der Vorbereitenden Untersuchung, die auszugsweise in Band 1 der von dem Koordinationsbüro zusammengestellten Dokumentation (a.a.O., S. 71 ff.) abgedruckt ist, werden sowohl Substanzmängel als auch Funktionsmängel benannt. Danach reicht das Spektrum der Substanz- und Qualitätsmängel von „Häusern mit besserer Bausubstanz bis zu Gebäudezuständen, für die schwerste substantielle Schäden kennzeichnend“ sind. Zudem wurden umfangreiche Ausstattungsdefizite, fast flächendeckende kohlenbetriebene Einzelfeuerung in den Altbauten, strukturelle Mängel hinsichtlich der Beleuchtungs- und Belichtungsverhältnisse sowie besetzte Häuser festgestellt. Als Funktionsmängel sind angeführt: hoher Anteil leerstehender Läden, unzureichendes Angebot im Bereich des periodischen Bedarfs (Nahversorgung der Bewohner mit Gütern des täglichen Bedarfs), gewerbliche Nutzung auf Flächenabrissarealen und in Baulücken, Gemengelage zwischen Gewerbe und Wohnnutzung, Altlastenproblematik, geringe Kapazität und Erweiterungsmöglichkeit der Schulstandorte, starkes Defizit an gedeckten Sportflächen, unzureichendes Angebot an Kita-Plätzen und Jugendfreizeiteinrichtungen, geringe Grün- und Freiflächen, hoher Versiegelungsgrad, Zunahme des überörtlichen Verkehrs, erhebliche Gefährdungspotentiale für Fußgänger und Radfahrer. Zudem wird in der im Rahmen der Vorbereitenden Untersuchung erstellten Sozialstudie auf eine zu erwartende und bereits begonnene Segregation hingewiesen. Der hohe Verdrängungsdruck betreffe die sozial schwachen Gruppen (Koordinationsbüro, a.a.O., S. 103 ff., 108).
Die Begründung der Sanierungsverordnung greift alle maßgeblichen Gesichtspunkte aus der Vorbereitenden Untersuchung auf und legt sie der förmlichen Festsetzung des Sanierungsgebietes nachvollziehbar zu Grunde (die baulichen und städtebaulichen, vgl. Anlage 6, S. 2-4, die wohnungs- und sozialpolitischen, Anlage 6, S. 5 ff., jeweils mit Konkretisierungen für die Spandauer Vorstadt: Anlage 6, S. 22 ff.).
b) Entgegen der Ansicht der Klägerin hat der Verordnungsgeber auch 1993 bereits erkannt, dass es sich angesichts der veränderten städtebaulichen, wohnungspolitischen und finanziellen Situation nach der Wiedervereinigung nicht um ein „klassisches Sanierungsgebiet“ handelte. Im Gegenteil: Schon die „Leitsätze zur Stadterneuerung in Berlin“, die Teil der Begründung der Sanierungsverordnung sind (vgl. Anlage 6, S. 10 ff.), gehen von einer Neubestimmung der „vorher in Berlin-West geltenden Grundsätze, Ziele, Verfahren und Instrumente“ aus. So erfordere etwa der umfassende Handlungsbedarf, insbesondere die verbreiteten infrastrukturellen Defizite in den Gründerzeitquartieren des Ostteils der Stadt, die Sanierungsgebiete entgegen den politischen Vorgaben in der 1980er Jahren in den westlichen Bezirken großräumiger auszuweisen. Angesichts der Größe der Gebiete müsse die Erneuerung auf die notwendigen Maßnahmen und Standards begrenzt werden, denn andernfalls sei eine zügige Durchführung innerhalb von ca. 15 Jahren nicht gewährleistet. Eine wesentliche Verbesserung i.S.d. § 136 BauGB und damit das städtebauliche Sanierungsziel sei daher erreicht, wenn Erneuerungsmaßnahmen auf 70% der Grundstücke durchgeführt und die wesentlichen Infrastrukturmaßnahmen errichtet seien. Ziel der Erneuerung sei der Erhalt der bestehenden Struktur. Insbesondere die infrastrukturellen Defizite seien mit Priorität zu beseitigen, damit die Gebiete nach Sanierung der Wohn- und Gewerbesubstanz die ihnen nach Lage und Funktion im Stadtgebiet obliegende Aufgabe erfüllen könnten. Angesichts der offenen Eigentumsfragen würden die erheblichen Aufgaben der Stadterneuerung im Ostteil Berlins nur langfristig zu bewältigen sein; privates Kapital werde nur bei geklärten Eigentumsverhältnissen bereitgestellt. Deshalb seien die Sanierungsgebiete in die Prioritätenliste des Amtes zur Regelung offener Vermögensfragen aufzunehmen, um die Rückgabe der Grundstücke, die in den Erneuerungsprozess einbezogen seien, vorrangig bearbeiten lassen zu können.
Zudem wurden als Besonderheit die Mitwirkungsbereitschaft der Alteigentümer und das Instrumentarium des Investitionsvorranggesetzes erkannt. Unter dem Stichwort „Organisation der Sanierungsdurchführung“ (Anlage 6, S. 35 f.) ist „als besondere Problemstellung der Durchführung“ gesehen worden, „daß für 85% aller Grundstücke Ansprüche auf Rückübertragung nach dem VermG angemeldet wurden“, wobei aufgrund der geschichtlichen Entwicklung der Spandauer Vorstadt – und auch dies sei eine weitere Besonderheit – ca. 35% dieser Anträge durch die Jewish Claims Conference gestellt worden seien.
Damit waren dem Verordnungsgeber nicht nur die besondere Lage, Qualität und Funktion des Gebiets in der Mitte Berlins hinreichend bewusst, sondern gleichermaßen die restitutionsrechtlichen Herausforderungen nach der Wiedervereinigung, die gerade im Hinblick auf den vorhandenen Investitionsdruck im Zentrum der Stadt einen historisch einmaligen Sonderfall gegenüber herkömmlichen Sanierungsgebieten begründete, bei denen die Sanierung ausnahmslos dazu dient, private Investitionen anzuschieben und zu fördern.
c) Vor diesem Hintergrund sind auch die Gründe für die Annahme des öffentlichen Interesses plausibel dargetan (Begründung der Sanierungsverordnung, Anlage 6, S. 37 f.). Dass die angestrebte Sicherung einer sozialverträglichen Gestaltung – keine Verdrängung einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen, Verlangsamung von Segregationsprozessen – die Beseitigung der Missstände erfordert, damit das Gebiet als Teil des Cityrandes einerseits partiell gesamtstädtische, für die Lage typische Nutzungen übernehmen und andererseits zentrumsnaher Wohnort sein kann, ist nachvollziehbar. Nach Einschätzung des Verordnungsgebers führe gerade der einsetzende hohe Entwicklungsdruck zwangsläufig zu einer baulichen Umstrukturierung, die diesen Interessen ebenso unterlaufen würde wie diejenigen der Erhaltung der historischen städtebaulichen Struktur und damit die Erfüllung der Erfordernisse des Denkmalschutzes. Es sei daher eine den Zielen entsprechend gelenkte Entwicklung, Revitalisierung und Neuordnung der funktionell brachliegenden oder fehlgenutzten Gebietsteile und eine Verbesserung der baulichen Struktur nach § 136 Abs. 4 Nr. 1 und 4 BauGB erforderlich.
In diesem Zusammenhang wurden ebenfalls alternative Verfahren in den Blick genommen (Anlage 6, S. 36 ff.). So sind etwa 4 Blöcke des Untersuchungsgebiets nördlich der Linienstraße von der Festlegung als Sanierungsgebiet ausgenommen, weil diese auf der Grundlage der städtebaulichen Entwicklungsziele nach dem normalen Städtebaurecht zu entwickeln und zu fördern seien. Dort seien nämlich die ursprünglich auch vorhandenen Missstände bereits durch entsprechende Programme der ehemaligen DDR, mit Ausnahme von Einzelfällen, beseitigt worden. Diese Einzelfälle ließen sich ohne weitere Anwendung des besonderen Städtebaurechts bearbeiten. Umgekehrt befänden sich innerhalb der sanierungsbedürftigen Blöcke südlich der Linienstraße auch einige Grundstücke mit guter Substanz und ohne Mängel, die jedoch aufgrund der Verzahnung mit „Mißstandsblockteilen“ in das Sanierungsgebiet hätten hereingenommen werden müssen.
Rechtlich sind die Erwägungen von dem gesetzlich eingeräumten weiten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum ohne weiteres gedeckt.
d) Schließlich hat sich der Verordnungsgeber ausdrücklich gegen die Durchführung des sog. vereinfachten Sanierungsverfahrens (§ 142 Abs. 4 BauGB) entschieden und die Notwendigkeit begründet, die Vorschriften des 3. Abschnitts des 2. Kapitels, 1. Teil, des Baugesetzbuchs (§§ 152 ff. BauGB) und die Vorschrift zur Genehmigungspflicht nach § 144 BauGB anzuwenden. Den sich daraus ergebenden materiellen Anforderungen wird die Verordnung gerecht.
Nach der „Legaldefinition“ des § 142 Abs. 4 Halbs. 1 BauGB ist in der Sanierungssatzung die Anwendung der Vorschriften des Dritten Abschnitts auszuschließen, wenn sie für die Durchführung der Sanierung nicht erforderlich ist und die Durchführung hierdurch voraussichtlich nicht erschwert wird (vereinfachtes Sanierungsverfahren).
Rechtlicher Maßstab für die Entscheidung der Gemeinde ist die Erforderlichkeit der Anwendung der „besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften“ (§§ 152 ff. BauGB). Die Prüfung bezieht sich damit auf die Beurteilung der Bodenwertentwicklung im Sanierungsgebiet: sanierungsbedingte Werterhöhungen, Preisprüfung und Ausgleichsbetragsregelung. Die Gemeinde hat bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Erforderlichkeit wiederum einen sehr weitgehenden Beurteilungsspielraum. Abzustellen ist insbesondere auf die Bewertung der möglichen Bodenwertentwicklung im Hinblick auf das verfolgte Sanierungsziel bei Erlass der Verordnung. Die Gemeinde darf insoweit den ihr am zweckmäßigsten erscheinenden Weg wählen und muss dafür lediglich plausible Erwägungen angestellt haben, warum sie sich für oder gegen die Anwendung der Vorschriften des Dritten Abschnitts entschieden hat (Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 141 Rn. 38).
Gemessen daran ist die Festlegung des Verordnungsgebers für das „umfassende Sanierungsverfahren“ und damit gegen das vereinfachte Verfahren im Bericht zur Begründung der Sanierungsverordnung (Anlage 6, S. 5 und 6) nicht zu beanstanden. Die Ablehnung des vereinfachten Verfahrens wird u.a. tragend mit folgenden Erwägungen zur Preiskontrolle begründet:
„Die besonderen vermögensrechtlichen Regelungen haben zur gesetzlichen Aufhebung der staatlichen Verwaltung vieler Privatgrundstücke geführt und werden in der Folgezeit zur Rückübertragung der Mehrzahl. der ‚volkseigenen‘ Grundstücke an die Restitutionsantragsteller führen. Es ist zu erwarten, daß die Mehrzahl dieser Grundstücke zur Veräußerung angeboten werden.
Die Notwendigkeit einer Preiskontrolle kann durch Erkenntnisse einer Pilotstudie für zwei in hohem Maße von Rückübertragungen und Veränderungsdruck befangene Gebiete – Spandauer Vorstadt in Mitte und Köpenicker Altstadt – anschaulich belegt werden. Für diese Gebiete wurden über 460 Antworten der etwa 90 % angesprochenen Alteigentümer systematisch ausgewertet. Nur 25 % der Befragten äußerten sich zuversichtlich zur Zukunft ihrer Häuser und wollten mit Sicherheit das beanspruchte Grundstück behalten.
Es ist für die in erheblichem Maße restitutionsbefangenen Grundstücke der auszuweisenden Sanierungsgebiete daher mit einer Vielzahl an Grundstücksveräußerungen zu rechnen. Die Mehrzahl der verkaufswilligen Eigentümer hat dabei hohe Preiserwartungen. Überhöhte Kaufpreise erzeugen zwangsläufig einen hohen Verwertungsdruck u. a. mit der Folge von Zweckentfremdung von Wohnraum, umfassenden Modernisierungsmaßnahmen mit hohen Mieten, bzw. führen bei defizitärer Ertragslage zu weiterem Verfall der Häuser und zum Abriß von Wohnraum und damit insgesamt zu wohnungs- und sozialpolitisch unvertretbaren Ergebnissen. Ohne die Preiskontrolle nach § 153 Abs. 3 BauGB wird die Durchführung der Sanierung erheblich erschwert oder undurchführbar.“
Angesichts der erklärten Sanierungsziele, die Spandauer Vorstadt in ihrer historischen städtebaulichen Struktur auch als zentrumsnahen Wohnort zu erhalten und Tendenzen der Zweckentfremdung entgegenzusteuern, sind die Preiskontrollüberlegungen nicht sachfremd.
II. Der Beklagte hat den von der Klägerin zu erhebenden sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrag jedoch nicht fehlerfrei berechnet. Er hat der Bemessung des Ausgleichsbetrags zugrunde gelegt, dass die im Zielbaumverfahren aufgrund eines Qualitätsvergleichs zwischen dem Zustand des Sanierungsgebiets vor Beginn des Sanierungseinflusses und dem Zustand nach der Sanierung ermittelte Bodenwertsteigerung in vollem Umfang sanierungsbedingt sei. Wegen der gleichzeitig mit der Sanierung wirksam gewordenen Effekte der Wiedervereinigung sowie der besonderen räumlichen Lage und Qualität des Gebiets lag hier jedoch ein Sonderfall vor, in dem auch ohne die Sanierung mit einer qualitativen Fortentwicklung des Gebiets und einer entsprechenden Bodenwertsteigerung zu rechnen gewesen wäre. Der Beklagte hätte den darauf entfallenden, nicht sanierungsbedingten Anteil der Bodenwertsteigerung nicht in den Ausgleichsbetrag einberechnen dürfen.
1. Für die Bemessung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags kommt es im vorliegenden Fall gemäß § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgeblich auf die durch die Sanierung bedingte Erhöhung des Bodenwerts des klägerischen Grundstücks an. Ein Rückgriff auf die durch Gesetz vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I Nr. 64 S. 3316) mit Wirkung vom 1. Januar 2007 geschaffene alternative Möglichkeit einer aufwandsbezogenen Ermittlung des Ausgleichsbetrags (§ 154 Abs. 2a BauGB) scheidet schon mangels einer dafür erforderlichen Satzung bzw. einer im Land Berlin an deren Stelle tretenden Rechtsverordnung (vgl. § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 26 Abs. 3 AGBauGB) aus.
Den danach einschlägigen Bestimmungen des § 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB lässt sich deutlich entnehmen, dass in die Berechnung des Ausgleichsbetrags allein die kausal durch die Sanierung bewirkte Bodenwerterhöhung einfließen darf: Bereits der Wortlaut des § 154 Abs. 1 BauGB ergibt, dass die von dem Eigentümer über den Ausgleichsbetrag abzuschöpfende Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks sanierungsbedingt und in diesem Sinne kausal auf die förmliche Sanierung zurückzuführen sein muss. Darüber hinaus verdeutlicht die Regelung des § 154 Abs. 2 BauGB nochmals, dass die Sanierung eine notwendige, nicht hinwegdenkbare Bedingung im Sinne der conditio sine qua non-Formel für die abzuschöpfende Bodenwerterhöhung gewesen sein muss. Danach besteht die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgesetzten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert). Von dem als tatsächlicher Wert des Grundstücks nach der Sanierung bestimmten Endwert ist somit der gesetzlich als hypothetischer Bodenwert definierte Anfangswert zu subtrahieren, den das Grundstück ohne die Sanierung gehabt hätte.
2. Hieran gemessen ist die von dem Beklagten vorgenommene Berechnung des Ausgleichsbetrags zu beanstanden, weil sie auch Bodenwertzuwächse in den Ausgleichsbetrag einfließen lässt, die nicht kausal durch die Sanierung bedingt sind.
a) Der von dem Beklagten als Anfangswert zugrunde gelegte Bodenwert orientiert sich maßgeblich an der Qualität des Grundstücks vor Beginn des Sanierungseinflusses. Von besonderer Bedeutung für die Bestimmung des sanierungsbedingten Bodenwertzuwachses des jeweiligen Grundstücks sind die – neben den zusätzlich bedeutsamen individuellen (tatsächlichen und rechtlichen) Eigenschaften des Grundstücks zu berücksichtigenden – bodenwertrelevanten Lagemerkmale (vgl. § 4 Abs. 2 und § 6 Abs. 4 ImmoWertV). Die hinsichtlich dieser Lagemerkmale eingetretene Bodenwertsteigerung hat der Beklagte im Wege der sog. Zielbaummethode ermittelt. Der von ihm zugrunde gelegte Anfangswert orientiert sich dabei am Zustand dieser Lagemerkmale (d.h. den Lagewertqualitäten des Grundstücks) vor Beginn des Sanierungseinflusses. Der Beklagte hat zur Bestimmung des Anfangswertes auf vom Gutachterausschuss für Grundstückswerte für das Sanierungsgebiet veröffentlichte, durch den Zusatz „A“ gekennzeichnete Bodenrichtwerte zugrundegelegt, die sich auf den Zustand des Gebiets am 29. November 1990, d.h. einen Tag vor der erstmaligen Bekanntmachung der Einleitung vorbereitender Untersuchungen, als sogenannten Qualitätsstichtag beziehen. Daneben lassen die Unterlagen zur Ableitung des Endwerts aus dem Anfangswert im Wege der Zielbaummethode (ebenso wie die Unterlagen zu der aufgrund einer Auflage des Verwaltungsgerichts hilfsweise vorgenommenen Ableitung des Anfangswerts aus dem Endwert) erkennen, dass der Beklagte zur Bestimmung des sanierungsbedingten Bodenwertunterschieds kontrastierend auf die Lagewertmerkmale vor und nach der Sanierung abstellt, d.h. die gesamte Qualitätsveränderung der Lagemerkmale seit Beginn des Sanierung als sanierungsbedingt zugrundegelegt hat.
b) Dieser Berechnungsansatz trägt dem hier vorliegenden Sachverhalt nicht ausreichend Rechnung, der in tatsächlicher Hinsicht dadurch gekennzeichnet ist, dass aufgrund mehrerer Besonderheiten des Sanierungsgebiets auch ohne die städtebauliche Sanierungsmaßnahme mit einer Verbesserung der den Bodenwert (mit)bestimmenden Lagemerkmale zu rechnen war.
Gegenüber der typischen Ausgangslage eines in seiner Entwicklung gleichsam „steckengebliebenen“ Sanierungsgebiets, das keine Eigenentwicklung (aus eigener Kraft der Eigentümer oder investitionsbereiter Erwerber) erwarten lässt, liegt hier ein vor allem historisch begründeter sowie durch die besondere Lage und Qualität des Sanierungsgebiets geprägter Sonderfall vor.
Er ergibt sich zunächst daraus, dass das Gebiet zeitgleich mit der Sanierung in den Einfluss des wende- und wiedervereinigungsbedingten Systemwechsels gekommen ist. Der mit der Wiedervereinigung verbundene grundlegende Wandel der rechtlichen, wirtschaftlichen und städtebaupolitischen Rahmenbedingungen führte nicht allein zum Wegfall der maßgeblichen Ursachen für die in der DDR-Zeit eingetretenen städtebaulichen Missstände, sondern setzte eine Investitionsbereitschaft und -fähigkeit frei, die vor dem Hintergrund der besonderen Qualitäten des in Rede stehenden Stadtquartiers als zentrales, durch eine historische Bausubstanz geprägtes Gebiet, erwarten ließ, dass es auch ohne die förmliche Sanierung in demselben Zeitrahmen zu einer Eigenentwicklung und einer hierdurch bedingten Bodenwerterhöhung gekommen wäre.
Das Sanierungsgebiet zeichnet sich daneben durch seine zentrale Lage in der Mitte von Berlin und seine besonderen städtebaulichen Qualitäten aufgrund der historischen Bebauung aus; zudem war es – wie bereits dargelegt – durch einen hohen Anteil restitutionsbefangener Grundstücke gekennzeichnet. Das Gebiet liegt unmittelbar am Innenstadtrand, unweit der nach den Entscheidungen zum Umzug von Parlament und Regierung nach Berlin für die Aufnahme der entsprechenden Einrichtungen vorgesehenen Gebiete (vgl. dazu die Entwicklungsverordnung vom 17. Juni 1993, GVBl. S. 268). Neben der zentralen Lage legt der hohe Anteil an historischen Gebäuden eine hohe Attraktivität für eine Entwicklung zu einem nachgefragten Wohn- und Arbeitsgebiet nahe, wobei der Denkmalschutz mit den daran anknüpfenden Steuerbegünstigungen sowie die Fördermöglichkeiten des Städtebaulichen Denkmalschutzes bereits unabhängig von einer Festlegung als förmliches Sanierungsgebiet günstige Rahmenbedingungen für Investitionen ergaben. Schließlich war angesichts des baulichen Zustands der Grundstücke aufgrund des hohen Anteils restitutionsbefangener Grundstücke von über 96,3% (vgl. Koordinationsbüro, a.a.O., S. 50) mit einer großen Zahl von Grundstücksveräußerungen und nachfolgenden baulichen Investitionen zu rechnen.
Die Besonderheiten des Sanierungsgebiets kommen bereits in den Begründungen der Erhaltungsverordnung und der Sanierungsverordnung zum Ausdruck: Nach der Begründung zu der im Mai 1993 erlassenen Erhaltungsverordnung (vgl. AbgH-Drs. 12/3143, S. 4) war diese Verordnung dadurch veranlasst, dass in der Spandauer Vorstadt wegen der Innenstadtlage sowie der Einbeziehung angrenzender Bereiche in die Hauptstadtfunktion ein hoher Veränderungs- und Verdrängungsdruck herrschte und die große Zahl von Baulücken sowie der schlechte Zustand der Bausubstanz einen entsprechenden Investitionsdruck erzeugte. Auch die Begründung der Sanierungsverordnung (AbgH-Drs. 12/3357, Anlage 6, S. 5) geht, wie bereits erwähnt, ausdrücklich darauf ein, dass die Spandauer Vorstadt in hohem Maße von Rückübertragungen und Veränderungsdruck betroffen war. Daneben bringen die in der Begründung genannten Sanierungsziele, wonach den sozialen Zielen einer Gebietserneuerung sowie dem Erhalt der Gebietsbevölkerung entgegenstehende negative Auswirkungen vermieden (a.a.O., S. 12) und einer sich entwickelnden Tendenz zur Zweckentfremdung entgegengewirkt werden solle, den in dem Gebiet zu verzeichnenden hohen Entwicklungsdruck zum Ausdruck (a.a.O., S. 33 und 37 f.).
Der Unterschied zwischen diesem Sanierungsgebiet und herkömmlichen Sanierungsgebieten wird auch in der von dem Sanierungsbeauftragten des Beklagten herausgegebenen Dokumentation festgestellt (vgl. Koordinationsbüro, a.a.O., S. 136). Dort wird ausgeführt, dass die herausragende stadträumliche Lage im Zentrum Berlins und die für Berlin einmalige städtebauliche Struktur der Spandauer Vorstadt das Investoreninteresse bereits unmittelbar nach der Wende auf diesen Ort fokussiert hätten. Daher hätten Investitionen nicht angereizt und gefördert, sondern sie hätten, wie der gesamte Entwicklungsprozess in der Spandauer Vorstadt, mit einem Bündel von planungs- und sanierungsrechtlichen Instrumenten gezielt gesteuert werden müssen. Ebenso hat das Verwaltungsgericht die Besonderheit des Sanierungsgebiets im Rahmen der Anrechnung von Eigentümerleistungen in Verfahren mit bebauten Grundstücken darin erkannt, dass im Unterschied zu anderen „klassischen“ Sanierungsgebieten kein Investitionsanschub durch öffentliche Mittel erforderlich war, sondern dass aufgrund der stadträumlichen Lage des Gebiets und der Entwicklung Berlins als gesamtdeutscher Hauptstadt ein hoher Investitionsdruck bestanden habe, den es (lediglich) zu steuern gegolten habe.
Angesichts dieser Besonderheiten steht zur Überzeugung des Senats fest, dass auch ohne die förmliche Sanierung eine qualitative Fortentwicklung des Sanierungsgebiets aufgrund privater Investitionen zu erwarten gewesen wäre. Dass diese Entwicklung bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses der Sanierung ebenfalls zu einer, wenngleich möglicherweise niedrigeren als der aufgrund der Sanierung tatsächlich eingetretenen Bodenwertsteigerung geführt hätte, erscheint angesichts des durch Brachflächen, Baulücken und einen flächenhaften Sanierungsrückstand der Gebäude geprägten Gebietszustandes vor der Sanierung als gewiss. Im Hinblick auf die Lage und Qualität des Gebiets sowie die dadurch bestimmte Nachfrage war damit zu rechnen, dass die Baumaßnahmen privater Eigentümer und Erwerber auch ohne die Sanierung in erheblichem Umfang zur Errichtung von Neubauten, zur Schließung von Baulücken, zur Erneuerung von Fassaden sowie zur Instandsetzung und Modernisierung der Gebäude auf ein zeitgemäßes Niveau geführt hätten. In der Summe hätten diese Maßnahmen nach den von dem Beklagten zur Bemessung der Bodenwertsteigerung zugrunde gelegten Zielbaumkriterien auch ohne die von ihm veranlassten Ordnungsmaßnahmen sowie die von ihm durchgeführten Maßnahmen zur verbesserten Ausstattung des Gebiets mit Gemeinbedarfseinrichtungen voraussichtlich selbst dann zu einer Bodenwerterhöhung geführt, wenn einzelne private Baumaßnahmen, wie beispielsweise die Gestaltung von Fassaden oder die Einfügung von Neubauten verglichen mit dem durch die Sanierung tatsächlich erreichten Zustand weniger niveauvoll und hochwertig ausgeführt worden wäre, zumal sich die Sanierung möglicherweise dämpfend auf den Ertragswert einzelner Grundstücke ausgewirkt haben kann.
c) Rechtlich ergibt sich aus der vorstehend beschriebenen Sondersituation, dass nicht die gesamte Qualitätsveränderung, die das Sanierungsgebiet seit Beginn des Sanierungseinflusses hinsichtlich der den Bodenwert (mit)bestimmenden Lagewertkriterien erfahren hatte, als sanierungsbedingt gewertet werden durfte, sondern dass der Beklagte näher hätte bestimmen müssen, in welchem Umfang es auch ohne die Sanierung – aufgrund der ohnehin zu erwartenden Fortentwicklung des Gebiets – zu einer Bodenwerterhöhung gekommen wäre. In diesem Umfang fehlt es an der – wie dargelegt – nach § 154 Abs. 1 und 2 BauGB für die Erhebung des Ausgleichsbetrags erforderlichen Kausalität der Sanierung.
Die somit hier – schlagwortartig verkürzend – gebotene Berücksichtigung „wendebedingter Effekte“ bei der Bestimmung des sanierungsbedingten Anteils der Bodenwerterhöhung bedeutet keine Abweichung von der bisherigen Dogmatik und Systematik des Sanierungsrechts oder eine Aufgabe der bisherigen Senatsrechtsprechung hierzu, sondern trägt lediglich den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung.
Die dagegen vorgebrachten Einwendungen vermögen nicht zu überzeugen:
aa) Soweit auf die in der bewertungsrechtlichen Literatur (vgl. Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 8. Aufl. 2017, Teil VI Rn. 367 ff.) geübte Kritik an einer „dynamischen Anfangswertermittlung“ hingewiesen und eingewandt wird, eine Berücksichtigung fiktiv möglicher Weiterentwicklungen laufe auf eine Honorierung spekulativer Werterhöhungen hinaus, geht dies daran vorbei, dass hier allein die Anwendung des Kausalitätserfordernisses auf einen besonders gelagerten Einzelfall in Rede steht. Die gegenüber einer „dynamischen Anfangswertermittlung“ geäußerte Kritik, dass die Wertermittlung nicht auf Spekulationen aufbauen, sondern künftige Entwicklungen nur berücksichtigen darf, wenn sie mit hinreichender Sicherheit aufgrund konkreter Tatsachen zu erwarten sind (vgl. § 2 Satz 2 ImmoWertV), greift angesichts der erkennbaren Besonderheiten des Gebiets hier bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht durch. Zur Überzeugung des Senats bestehen vielmehr hinreichende Tatsachen, die die Prognose einer auch ohne die Sanierung zu erwartenden Bodenwertsteigerung tragen.
bb) Ebenfalls nicht durchzugreifen vermag der Einwand, die Annahme einer eigenständigen qualitativen Weiterentwicklung des Gebiets sei mit den Anwendungsvoraussetzungen des Sanierungsrechts nicht vereinbar, da hiervon ausgehend eine Sanierung nicht erforderlich gewesen wäre und das Sanierungsgebiet nicht hätte festgelegt werden dürfen. Wie bereits dargelegt, stellt die wiedervereinigungsbedingte Sondersituation die Erforderlichkeit der Sanierung und damit die Wirksamkeit der Sanierungssatzung angesichts der angestrebten Sanierungsziele (wie der Verbesserung der Gebietsausstattung mit Gemeinbedarfseinrichtung oder der sozialen Ziele der Sanierung) nicht in Frage. Dazu kann auf die obigen Ausführungen (unter I.) verwiesen werden.
cc) Ohne Erfolg wird ferner geltend gemacht, der Sanierung sei die Ursächlichkeit für den konkret eingetretenen Sanierungserfolg nicht abzusprechen, da sich das Gebiet ohne die Sanierung anders entwickelt hätte bzw. die Spandauer Vorstadt ohne sie anders aussähe. Diese Argumentation verfehlt den für das Kausalitätserfordernis § 154 Abs. 1 und 2 BauGB maßgeblichen Bezugspunkt. Danach kommt es nicht allein und entscheidend auf die Kausalität der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme für die durchgeführten Sanierungsmaßnahmen an. Entscheidend ist vielmehr, ob und in welchem Umfang es ohne die Sanierung ebenfalls zu einer Bodenwerterhöhung gekommen wäre. Maßgeblicher Bezugspunkt ist daher die Kausalität der Sanierung für die der Berechnung des Ausgleichsbetrags zugrunde gelegte Bodenwerterhöhung.
dd) Aus ähnlichen Gründen kann dem Einwand nicht gefolgt werden, im Rahmen des § 154 Abs. 2 BauGB sei allein die Veränderung der Bodenwerte in den Blick zu nehmen, die auf der Verwirklichung der Ziele und Zwecke der Sanierung beruhe. Soweit der Beklagte darauf hinweist, dass bei der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwertsteigerung die Auswirkungen sogenannter „externer Effekte“ zu eliminieren seien, bei denen es sich um tatsächlich durchgeführte bodenwerterhöhende Maßnahmen handele, die nicht dazu gedient hätten, Ziele und Zwecke der Sanierung zu verwirklichen, ist dem im Ergebnis zuzustimmen. Hier geht es jedoch nicht um derartige externe Effekte, sondern um die angesichts der Besonderheiten des Sachverhalts gebotene Bestimmung des Bodenwerts, den das Grundstück gehabt hätte, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre. Für die Bestimmung dieses Anfangswerts (§ 154 Abs. 2 BauGB) kommt es aber definitionsgemäß gerade nicht auf den Zusammenhang mit den Zielen und Zwecken der Sanierung an. Ebensowenig erlaubt die Berufung auf den Finanzierungszweck der Ausgleichsangabe eine Missachtung des gesetzlichen Kausalitätserfordernisses.
ee) Schließlich greift der Einwand nicht durch, eine Ermittlung des Bodenwerts, den das Grundstück zum maßgeblichen Wertermittlungsstichtag ohne die Sanierung gehabt hätte, sei wertermittlungstechnisch nicht möglich. Auch mit dem Rückgriff auf die Zielbaummethode bedient sich der Beklagte eines Wertermittlungsverfahrens, das in erheblichem Umfang auf eine zerlegende Schätzung der Bodenwertrelevanz verschiedener Einflussfaktoren zurückgreift, die nicht im Einzelnen empirisch belegt werden.
Angesichts der in der mündlichen Verhandlung erörterten Stellungnahme des Instituts ... vom November 2011 „zum Einfluss wendebedingter Effekte im Sanierungsgebiet Spandauer Vorstadt“ erscheint es ferner nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich aus der Entwicklung nicht als Sanierungsgebiet festgelegter Vergleichsgebiete – wie etwa der dort zum Vergleich herangezogenen Oranienburger Vorstadt – ableiten lässt, mit welchen Gebietsveränderungen und hierdurch bedingten Bodenwerterhöhungen ohne die Sanierung in der Spandauer Vorstadt zu rechnen gewesen wäre. Soweit der Beklagte auf die Unterschiede zwischen dem ehemaligen Sanierungsgebiet Spandauer Vorstadt und der Oranienburger Vorstadt hinweist, etwa im damaligen Ausmaß städtebaulicher Missstände oder hinsichtlich der Entstehungszeit und städtebaulichen Struktur, schließt dies eine Vergleichbarkeit nicht notwendig aus, denn auch ein Vergleich unterschiedlicher Gebiete kann verwertbare Ergebnisse ergeben, solange die Unterschiede bekannt sind und ihre Auswirkungen sachverständig bewertet werden können. Auch der zudem nicht im Einzelnen substanziierte Vortrag der Beklagten, die Entwicklung der Oranienburger Vorstadt nach der Wiedervereinigung sei durch die sanierungsrechtlich initiierten Investitionen in den benachbarten Sanierungsgebieten der Spandauer und Rosenthaler Vorstadt beeinflusst gewesen, genügt nicht, um bereits definitiv davon ausgehen zu können, dass sich bei sachverständiger Untersuchung eine eigenständige Entwicklung der Oranienburger Vorstadt nicht abgrenzbar bestimmen lässt.
Letztlich bedürfen diese Fragen hier keiner abschließenden Entscheidung, denn die der Festsetzung des Ausgleichsbetrags zugrunde liegende Berechnung wäre auch dann zu beanstanden, wenn die ohne die Sanierung zu erwartende Bodenwertsteigerung bewertungsfachlich nicht verlässlich ermittelt werden könnte. Dies hätte vielmehr zur Konsequenz, dass eine den gesetzlichen Anforderungen des § 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB genügende Abgabenerhebung nach Maßgabe der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung im vorliegenden Fall nicht möglich wäre.
III. Der danach vorliegende Berechnungsfehler führt zur vollständigen Aufhebung des Heranziehungsbescheides und damit zur Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Das Berufungsgericht ist nicht berechtigt und verpflichtet, die sanierungsbedingte Bodenwertsteigerung selbst neu zu berechnen. Angesichts des dem Beklagten zustehenden Wertermittlungsspielraums liegt die Bemessung des Ausgleichsbetrags vielmehr allein in dessen Zuständigkeit und Kompetenz.
Zwar haben die Verwaltungsgerichte aufgrund ihrer Verpflichtung, eine Sache spruchreif zu machen (§§ 86 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), zu prüfen und zu ermitteln, ob und ggf. in welcher Höhe ein angefochtener Bescheid, der auf Geldzahlung gerichtet ist, zumindest hinsichtlich eines Teilbetrages („soweit“) aufrecht erhalten bleiben kann. Die Pflicht, eine Sache spruchreif zu machen, findet aber dort ihre Grenze, wo eine Bestimmung der „richtigen“ Abgabenhöhe durch das Gericht den angefochtenen Verwaltungsakt in seinem Wesen verändern würde. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn es zur Bestimmung einer geschuldeten Abgabe eines Willensaktes der Gemeinde, namentlich der Ausübung von Ermessen, bedarf. Das Gericht darf ein der Verwaltungsbehörde eingeräumtes Ermessen nicht an deren Stelle ausüben. Dasselbe gilt für die Wahrnehmung eines Bewertungsspielraums auf der Tatbestandsebene (vgl. OVG Hamb., Beschluss vom 14. November 2016 – 3 Bf 207/15 –, juris Rn. 68, Urteil vom 2. Februar 2012 – 4 Bf 75/09 –, juris Rn. 45 m.w.N.). Ein solcher Bewertungsspielraum steht dem Beklagten wegen des den Gemeinden bei der Bemessung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags nach der Rechtsprechung einzuräumenden Wertermittlungsspielraums zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –, juris Rn. 8 und 12; OVG Hamb., Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 Bf 54/15 –, juris Rn. 89; Urteil des Senats vom 5. November 2009 – OVG 2 B 7.07 –, juris Rn. 15).
Die ohne die Sanierung zu erwartende Bodenwertsteigerung lässt sich auch nicht im Hinblick auf vorgängig getroffene Entscheidungen des Beklagten durch das Gericht bestimmen und aus der in Ansatz gebrachten sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung „herausrechnen“, ohne den Wertermittlungsspielraum des Beklagten zu berühren und ohne dass das Gericht eine eigene Bewertung vornehmen muss (vgl. dazu OVG Hamb., Urteil vom 26. Januar 2017 – 3 Bf 52/15 –, juris Rn. 95). Zwar hat der Beklagte seinen Wertermittlungsspielraum bereits durch die Wahl der Zielbaummethode als Wertermittlungsverfahren wahrgenommen. Die von der Zielbaummethode nicht erfasste Bestimmung der ohne die Sanierung zu erwartenden Bodenwertsteigerung bedarf jedoch weiterer (Be-)Wertungen. Die Entscheidung, welche Wertermittlungsmethode insoweit zu Grunde gelegt wird, obliegt allein dem Beklagten bzw. derjenigen Stelle, derer er sich für die Vornahme der Bewertung bedient. Angesichts der von dem Beklagten vorgetragenen Schwierigkeiten einer Ermittlung des hypothetischen Bodenwerts ohne die Sanierung kann sich zudem die Frage stellen, ob nicht der Ausgleichsbetrag insgesamt in einem anderen Wertermittlungsverfahren zu bestimmen ist.
Ebenso wenig kommt mit Blick auf den Wertermittlungsspielraum des Beklagten die Einholung eines Sachverständigengutachtens durch den Senat in Betracht: Die notwendigen „Weichenstellungen“ und Bewertungen, die der Bestimmung eines etwaigen von der Klägerin noch geschuldeten Ausgleichsbetrags vorausgehen müssen, könnte auch ein Sachverständigengutachten nicht ersetzen. Andernfalls würde in gleicher Weise wie bei einer eigenen Berechnung durch das Gericht, wenn auch unter Zuhilfenahme externen Sachverstands, in den behördlichen Wertermittlungsspielraum eingegriffen.
Nichts anderes gilt, wenn das Gericht eine Wertbeurteilung durch den Gutachterausschuss einholte. Auch dessen Gutachten wäre nicht bindend (§ 193 Abs. 3 BauGB) und könnte den Wertermittlungsspielraum des Beklagten nicht ersetzen bzw. ausfüllen. Denn die Gemeinde kann, muss aber nicht bei der Ermittlung von Anfangs- und Endwert i.S.v. § 154 Abs. 2 BauGB den Gutachterausschuss einschalten.
Eine Tenorierung nach § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO kommt unter diesen Umständen ebenfalls nicht in Betracht, da mit den dabei auszusprechenden Berechnungsvorgaben ebenfalls in den Wertermittlungsspielraum des Beklagten eingegriffen würde.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die bereits erstinstanzlich beantragte Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren war für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Mit Blick auf die komplexen Fragestellungen war es der Klägerin vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei nicht zumutbar, das Verfahren selbständig zu führen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 136 ff. BauGB
§§ 152 ff. BauGB
§ 154 BauGB
§ 136 BauGB
§ 141 BauGB
§ 144 BauGB
§ 167 VwGO
§ 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 2 Abs. 3 DSchG
§ 136 Abs. 2 BauGB
§ 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 136 Abs. 1 BauGB
§ 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB
§ 142 Abs. 4 BauGB
§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauGB
§ 136 Abs. 3 BauGB
§ 141 Abs. 1, 3 und 4 BauGB
§ 141 Abs. 2 BauGB
§ 136 Abs. 4 Nr. 1 und 4 BauGB
§ 153 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 2a BauGB
§ 26 Abs. 3 AGBauGB
§ 154 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 BauGB
§ 6 Abs. 4 ImmoWertV
§ 154 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 2 Satz 2 ImmoWertV
§ 86 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 193 Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 19 K 234.12
4 B 68/17
19 K 273.09
2 B 2.16
4 N 60.09
4 C 8.98
7 D 70.14
2 D 146.08
3 Bf 207/15
4 Bf 75/09
4 C 31.13
3 Bf 54/15
2 B 7.07
3 Bf 52/15