Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-15, Aktenzeichen 7 K 407/21.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2024:0315.7K407.21.WI.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 21. Dezember 2020 gegen den Beschluss der Klägerin vom 18. Dezember 2020 zu Top 3 der Tagesordnung vom 18. Dezember 2020 rechtswidrig gewesen ist.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich die Beanstandung eines ihrer Beschlüsse durch den Beklagten.
Mit Beschluss vom 30. März 2007 hatte die Klägerin für den Bereich der Gemeinde eine Straßenbeitragssatzung verabschiedet, die am 1. Januar 2011 in Kraft getreten war und die sie mit Beschluss vom 10. Dezember 2010 (1. Änderungssatzung) und vom 18. Dezember 2015 (2. Änderungssatzung) geändert hatte. Die zuletzt gültige Satzung findet sich auf Bl. 20 ff. der Gerichtsakte (GA). Nach § 1 der Satzung erhebt die Gemeinde zur Deckung des Aufwands für den Um- und Ausbau von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen Beiträge nach § 11 KAG in Verbindung mit den Bestimmungen der Satzung.
Mit der 1. Änderungssatzung, die zum 1. Januar 2011 in Kraft trat, wurde ein § 17a eingefügt, der für dort bezeichnete Straßen einen Verzicht auf Maßnahmen aus § 1 der Satzung verzichtet.
Mit der 2. Änderungssatzung, die rückwirkend zum 1. Januar 2011 in Kraft trat, wurde § 17a dergestalt geändert, dass für weitere bestimmte Straßen auf die Erhebung von Beiträgen verzichtet werde.
Im Jahr 2012 erfolgte aufgrund eines Kanallecks eine Erneuerung der Kanal- und Wasserleitungen mit Hausanschlüssen sowie eine Neuherstellung der Straßenoberfläche mit Bürgersteigen in der XXXstraße im Ortsteil XXX. Betroffen von der sich anschließenden Erhebung von Straßenausbaubeiträgen waren die Eigentümer von 23 Grundstücken, wobei ein Grundstück im Gemeindeeigentum stand. Die Gesamtsumme der erhobenen Beiträge (ohne das kommunale Grundstück) betrug 88.786,75 Euro. Die Bescheide sind bestandskräftig.
Sanierungsarbeiten an anderen Straßen im Gemeindegebiet führten nicht zu Beitragserhebungen. Das Gemeindegebiet umfasst 2349 Grundstücke, für die die Grundsteuer B erhoben wird.
Mit Beschluss vom 14. Dezember 2018 hob die Klägerin die Straßenbeitragssatzung mit Wirkung zum 1. Januar 2019 auf. Zur Gegenfinanzierung und Sicherstellung des finanziellen Spielraums der Gemeinde erfolgte eine Anhebung der Grundsteuer B um 40 Punkte durch Änderung der Hebesatzsatzung in der gleichen Sitzung der Gemeindevertretung. Die öffentliche Bekanntmachung der Aufhebungssatzung erfolgte als „3. Änderungssatzung der Straßenbeitragssatzung (StrBS) der Gemeinde A-Stadt vom 30. März 2007“ in der Ausgabe 51/52 des A-Stadter Wochenblatts. Ferner beschloss die Gemeindevertretung:
„Die Beitragsbescheide zur XXXstraße in XXX sind nach abschließender rechtlicher Prüfung aufzuheben und die Beiträge zu erstatten.“
Eine Rückzahlung der Beiträge erfolgte nicht, was von den Fraktionen der Gemeindevertretung beanstandet wurde.
Auf Antrag des Gemeindevorstands traf der Haupt- und Finanzausschuss am 16. November 2020 nach § 51a HGO auf Antrag des Gemeindevorstands folgenden Beschluss:
Die Straßenbeitragssatzung der Gemeinde A-Stadt vom 30. März 2007 wird rückwirkend zum 30. März 2007 aufgehoben.
Die Aufhebung wurde als „4. Satzung zur Änderung der Straßenbeitragssatzung (StrBS) der Gemeinde A-Stadt vom 30. März 2007“ unter dem 20. November 2020 durch den Beklagten öffentlich bekannt gemacht.
Ferner traf der Haupt- und Finanzausschuss auf Antrag des Ältestenrates folgenden Beschluss:
1. Der Gemeindevorstand wird aufgefordert, die von den Anwohnern der XXXstraße in XXX gezahlten Straßenbeiträge für den Zweitausbau umgehend zu erstatten.
2. Die Gemeindevertretung beauftragt für ein anstehendes Klageverfahren in dieser Angelegenheit den Rechtsanwalt Herrn XXX, B-Straße, B-Stadt als Rechtsbeistand mit der Vertretung.
Mit Beschluss vom 14. Dezember 2020 fasste die Klägerin sodann mit den Stimmen aller anwesenden Gemeindevertreter folgenden (wortgleichen) Beschluss:
1. Die Straßenbeitragssatzung der Gemeinde A-Stadt vom 30. März 2007 wird rückwirkend zum 30. März 2007 aufgehoben.
2. Der Gemeindevorstand wird aufgefordert, die von den Anwohnern der XXXstraße in XXX gezahlten Straßenbeiträge für den Zweitausbau umgehend zu erstatten.
3. Die Gemeindevertretung beauftragt für ein anstehendes Klageverfahren in dieser Angelegenheit den Rechtsanwalt Herrn XXX, B-Straße, B-Stadt als Rechtsbeistand mit der Vertretung.
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2020, das der Beklagte in der Sitzung der Gemeindevertretung verteilte, widersprach er dem Beschluss. Zur Begründung führte er hinsichtlich Ziff. 1 aus, der Beschluss verstoße gegen materielles Recht. Nach der im März 2007 maßgeblichen Rechtslage sei die Gemeinde verpflichtet gewesen, eine Straßenbeitragssatzung zu erlassen. Zwar habe die maßgebliche Vorschrift des § 11 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) dem Wortlaut nach ein Ermessen vorgesehen. In Literatur und Rechtsprechung, darunter Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, sei klar gewesen, dass Gemeinden grundsätzlich verpflichtet seien, die Finanzierung des Straßenbaus über Anliegerbeiträge zu finanzieren. 2013 sei § 11 Abs. 1 KAG in eine Sollvorschrift geändert worden. Atypische Umstände, die dazu führen könnten, entgegen der Sollvorschrift von einer Beitragserhebung abzusehen, seien nur in einem eng begrenzten Bereich denkbar. Auf die Frage, ob eine Gemeinde sich den Verzicht auf Beiträge leisten wolle, sei es dabei nicht angekommen, sondern auf ihre finanzielle Ausstattung. Ein atypischer Sonderfall, der einen Beitragsverzicht rechtfertige, sei danach nicht gegeben, wenn die Gemeinde, wie die Gemeinde A-Stadt, wesentliche Einnahmen aus der Grund- und Gewerbesteuer erziele, weil das Ziel der Vorschrift des § 11 KAG gerade auf einen Vorrang der Beitragserhebung vor einer Steuerfinanzierung abziele. Dementsprechend habe die Kommunalaufsicht zum Zeitpunkt des Erlasses der Straßenbeitragssatzung der Gemeinde zum Erlass einer solchen Satzung aufgefordert. In den folgenden Jahren habe auch nicht immer ein positiver Jahresabschluss vorgelegt werden können, vielmehr hätten Kredite und die Gewerbesteuer sowie die Grundsteuer B erhöht werden müssen. Zwar habe der Gesetzgeber 2018 aus der Sollvorschrift in § 11 Abs. 1 KAG wieder eine Kannvorschrift gemacht und zugleich § 93 Abs. 1 HGO geändert. Das Gesetz sehe allerdings keine Rückwirkung vor.
Hinsichtlich Ziff. 2 sei zu berücksichtigen, dass bereits entstandene Straßenbeiträge zu erheben seien. Die rückwirkende Aufhebung einer Straßenbeitragssatzung führe nicht dazu, dass die auf ihrer Grundlage ergangenen Beitragsbescheide aufgehoben werden könnten. Diese seien bestandskräftig geworden.
Ziff. 3 des Beschlusses sei verfrüht und gehe ins Leere, da zunächst ein Verfahren nach § 63 HGO stattzufinden habe.
In ihrer Sitzung vom 18. Dezember 2020 wies die Klägerin mit den Stimmen der anwesenden Gemeindevertreter den Widerspruch zurück und wiederholte den Beschluss vom 14. Dezember 2020.
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2020 beanstandete der Beklagte den Beschluss hinsichtlich förmlich unter Wiederholung seiner bereits im Schreiben vom 14. Dezember 2020 gegen Ziff. 1 und 2 dargelegten Bedenken und unter Berufung auf § 63 Abs. 1 S. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO).
Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 27. März 2021, bei Gericht eingegangen per Fax am 30. März 2021, hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, daraus, dass die Satzung 2007 verabschiedet, aber erst 2011 in Kraft getreten sei, ergebe sich, dass keine zwingende Notwendigkeit ihres Erlasses bestanden habe, weil man auf die Erhebung der Beiträge vier Jahre gewartet habe.
Die Satzung sei im Übrigen rechtswidrig, weil sie gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße: Mit der 1. Änderungssatzung seien die 10 marodesten Straßen aus dem Geltungsbereich ausgenommen worden. Mit der 2. Änderungssatzung seien zwei weitere Straßen ausgenommen worden. Lediglich ein größeres Kanalleck habe dazu geführt, dass während der Geltungszeit der Beitragssatzung Sanierungsmaßnahmen vorgenommen worden und die Anlieger der XXXstraße zur Kasse gebeten worden seien. Beiträge für andere Maßnahmen im Gemeindegebiet seien deswegen nicht auf die Anliegergrundstücke umgelegt worden, weil die jeweils betroffenen Straßen vom Geltungsbereich ausgenommen gewesen seien. Die rückwirkende Aufhebung der Beitragssatzung diene mithin der Gleichbehandlung der Bewohner der XXXstraße mit den übrigen Bürgerinnen und Bürgern. Da die Satzung von 2007 rechtswidrig sei, sei ihre Aufhebung auch nicht zu beanstanden. Die Aufforderung an den Gemeindevorstand gemäß Ziff. 2 des Beschlusses vom 14. Dezember 2020, die Straßenbeiträge zurückzuzahlen, sei ebenfalls nicht zu beanstanden, weil sie erst die Gleichbehandlung der Anwohner der XXXstraße mit den übrigen Bewohnern im Gemeindegebiet herstelle. Entgegen der Meinung des Beklagten bedürfe es nach rückwirkender Aufhebung der Beitragssatzung keiner weiteren Begründung, warum die geleisteten Beiträge nicht zurückerstattet werden könnten. Das folge auch aus dem Gebot der Vertretbarkeit der Einnahmenerhebung gemäß § 93 Abs. 2 HGO; eine gleichheitswidrige Einnahmenerhebung sei eben nicht vertretbar. Dazu hat die Klägerin eine Zusammenstellung der wichtigsten Daten zur Haushaltslage der Gemeinde zwischen den Jahren 2011 und 2021 vorgelegt (Bl. 53 ff. Gerichtsakte). Auf diese wird Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 21. Dezember 2020 gegen den Beschluss der Klägerin vom 18. Dezember 2020 zu Top 3 der Tagesordnung vom 18. Dezember 2020 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Haushaltslage der Gemeinde rechtfertige den Verzicht auf Straßenbeiträge nicht. In verschiedenen Haushaltsjahren hätten Kreditaufnahmen erfolgen müssen. Die Haushaltsplanungen seien durchgängig ausgeglichen und der Haushaltsvollzug zeige positive ordentliche Ergebnisse. Jahresfehlbeträge hätten durch die Entnahme aus der ordentlichen Rücklage ausgeglichen werden können. Dies ist zeitweise anbahnenden negativen Entwicklung sei durch Anhebung der Hebesätze für die Grundsteuer A, B und die Gewerbesteuer entgegengewirkt worden. Liquiditätskredite seien zu keinem Zeitpunkt erforderlich gewesen.
Mit Schreiben am 23. April 2021 und 18. Dezember 2023 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer erklärt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte, zwei Hefter sowie einen Ordner Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Statthafte Klage ist die Feststellungsklage, weshalb der Klageantrag entsprechend umzustellen war. Der Wechsel von einer Anfechtungsklage zu einer allgemeinen Feststellungsklage stellt keine Klageänderung gemäß § 91 VwGO dar (Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 91 Rn. 9 m.w.N.).
Die Feststellungsklage ist zulässig, insbesondere gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Das erforderliche Rechtsverhältnis ist zu bejahen, weil hier konkrete Rechtsbeziehungen in Frage stehen. Als solche gelten auch Rechtsbeziehungen des Innenbereichs (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 43 Rn. 11 a.E.; Schoch/Schneider/Marsch, 44. EL März 2023, VwGO § 43 Rn. 26). Die Klägerin macht zudem geltend, in eigenen Rechten verletzt zu sein, nämlich in ihrem Recht auf Beschlussfassung in Angelegenheiten der Gemeinde (§ 50 Hessische Gemeindeordnung - HGO), und ein Feststellungsinteresse ergibt sich daraus, dass es einer Klärung bedarf, ob der Beschluss vom 18. Dezember 2020 rechtswidrig ist und daher zu Recht beanstandet wurde (VG Kassel, Urteil vom 22. Januar 2021 – 3 K 4693/17.KS –, juris).
Eine Anfechtungsklage wäre wegen fehlender Verwaltungsaktqualität der Beanstandung nicht statthaft. Es handelt sich vorliegend um einen kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit, der dadurch gekennzeichnet ist, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlichen Rechte streiten. Mit der herrschenden Meinung ist von einer fehlenden Verwaltungsaktqualität der Beanstandung auszugehen. Derartigen Maßnahmen fehlt die Außenwirkung, weil das Außenrechtsverhältnis dem Rechtsstreit Körperschaft - Bürger vorbehalten ist (zum Ganzen VG Kassel, Urteil vom 22. Januar 2021 – 3 K 4693/17.KS –, juris; vgl. VG Gießen, Urteil vom 8. März 1993 - 8 E 99/91-, NVwZ-RR 1994, 173).
Die Feststellungsklage ist auch nicht nach § 43 Abs. 1 VwGO subsidiär, weil, wie dargelegt, eine Anfechtungsklage als Gestaltungsklage nicht statthaft ist.
Eine Klagefrist ist für die Feststellungsklage nicht einzuhalten gewesen.
Die Klage ist begründet.
Die Beanstandung vom 21. Dezember 2020 ist rechtswidrig.
Abzustellen ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Beanstandung.
Rechtliche Grundlage der Beanstandung des Beklagten ist § 63 HGO. Nach § 63 Abs. 1 Satz 1 HGO hat der Bürgermeister einem Beschluss der Gemeindevertretung zu widersprechen, wenn dieser das Recht verletzt. Über die strittige Angelegenheit ist in einer neuen Sitzung der Gemeindevertretung nochmals zu beschließen (§ 63 Abs. 1 Satz 5 HGO). Verletzt auch der neue Beschluss das Recht, muss der Bürgermeister ihn unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb einer Woche nach Beschlussfassung, beanstanden und schriftlich begründen (§ 63 Abs. 2 Satz 1 u. Satz 2 HGO).
Zunächst ist die Beanstandung insgesamt formell rechtmäßig. Der Beklagte hat – wie nach § 63 Abs. 2 HGO erforderlich – den erneuten Beschluss der Klägerin, mit welchem diese unter Zurückweisung seines Widerspruchs vom 14. Dezember 2020 die Aufhebung der Straßenbeitragssatzung am 18. Dezember 2020 bestätigt hat, innerhalb einer Woche nach der Beschlussfassung gegenüber der Klägerin schriftlich und mit Gründen versehen beanstandet.
Die Beanstandung ist materiell rechtswidrig.
Die Beanstandung setzt voraus, dass es sich um einen Beschluss der Gemeindevertretung handelt, der Rechtswirkungen entfaltet, weil sonst eine Rechtsverletzung, deren Verhinderung und Beseitigung die Beanstandung als Kontrollmaßnahme dienst, nicht vorliegen kann.
Der Beschluss vom 18. Dezember 2020 hat Rechtswirkungen, weil er konstitutiv die rückwirkende Aufhebung der Straßenbeitragssatzung und die Anweisung an den Gemeindevorstand zur Auszahlung von Geldern beinhaltet. Es ist nicht deswegen bloß deklaratorischer Art, weil er den Wortlaut des Beschlusses des Haupt- und Finanzausschusses vom 16. November 2020 wiederholt. Der Haupt- und Finanzausschuss hat zwar gestützt auf § 51a Abs. 1 HGO entsprechende Regelungen beschlossen, die per se auch nach dem Regelungsmodell des § 51a Abs. 1 S. 6, 7 HGO schwebend wirksam waren. Es bestehen zwar durchgreifende Zweifel, ob die Regelungen auf § 51a HGO gestützt werden konnten, weil es sich nicht um dringende Angelegenheiten im Sinne von § 51a Abs. 1 S. 1 HGO handelt, deren Entscheidung aus Gründen des öffentlichen Wohls kein Aufschub duldet. Hierauf kommt es im Ergebnis nicht an, denn die Gemeindevertretung hat in ihrer nächsten Sitzung und damit innerhalb des zeitlichen Rahmens des § 51a Abs. 1 S. 6, 7 HGO erneut Beschluss gefasst und damit die Entscheidung – was ihr nach der allgemeinen Regelung des § 50 Abs. 1 S. 5 HGO zusteht – an sich gezogen. Angesichts der offenkundigen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Entscheidung nach § 51a Abs. 1 HGO ist dem Beklagten auch Recht zu geben, dass objektiv schon ein Bedürfnis nach einer Entscheidung durch das eigentlich zuständige Organ, die Gemeindevertretung bestanden hat.
Gegen die rückwirkende Aufhebung der Straßenbeitragsatzung vom 30. März 2007 in Ziff. 1 des beanstandeten Beschlusses vom 18. Dezember 2020 bestehen keine Bedenken.
Die Gemeindevertretung war für die Aufhebung der Satzung zuständig. Die Organkompetenz für den Erlass von Satzungen – und damit auch der Aufhebung einer Satzung, die selbst Satzungsnatur hat – liegt bei der Gemeindevertretung, § 51 Nr. 6 HGO.
Verfahrensfehler sind nicht vorgetragen und ersichtlich.
In materieller Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen die materielle Rechtmäßigkeit der rückwirkenden Aufhebung. Es besteht kein im Zeitpunkt der Beschlussfassung geltender Rechtssatz, der die rückwirkende Aufhebung der Beitragssatzung verbietet. Die auf Grundlage der Satzung erlassenen Beitragsbescheide sind allesamt bestandskräftig, sodass auch der nachträgliche Wegfall der Ermächtigungsgrundlage deren rechtliches Schicksal unter den Vorbehalt einer Ermessensentscheidung nach § 48 HVwVfG stellt, aber nicht automatisch zur Unwirksamkeit oder zur einer Rücknahmeverpflichtung führt. Die Finanzierung des Gemeindehaushalts wird demnach durch die bloße Aufhebung der Satzung nicht berührt. Die Aufhebung der Satzung, die ihrerseits in Verbindung mit dem Kommunalabgabengesetz Grundrechtseingriffe ermöglicht hat, stellt sich auch nicht als Grundrechtseingriff dar. Da die Satzung auch dann aufgehoben werden könnte, wenn sie rechtmäßig ergangen wäre, kommt es nicht darauf an, ob ihre Regelungen, insbesondere in § 17a, rechts- und insbesondere gleichheitswidrig sind.
Es besteht auch keine Verpflichtung der Gemeinde aus § 93 Abs. 2 HGO, an der Straßenbeitragssatzung festzuhalten. Nach § 93 Abs. 2 HGO hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen zwar soweit vertretbar und geboten vorrangig aus Entgelten für ihre Leistungen und nur nachrangig („im Übrigen“) aus Steuern zu beschaffen. Von der Verpflichtung, Entgelte vorrangig zu erheben, sind Straßenbeiträge nach den §§ 11 und 11a des Gesetzes über kommunale Abgaben in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. März 2013 (GVBl. S. 134), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Mai 2018 (GVBl. S. 247), allerdings ausgenommen. Das bedeutet, dass die Entscheidung der Gemeinde, ob sie den Straßenausbau bzw. die Straßensanierung über Anliegerbeiträge oder kommunale Steuern wie die Grundsteuer oder die Gewerbesteuer oder sonstige Abgaben finanziert, nur insoweit einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegt, solange die Gemeinde das Ziel des Haushaltsausgleichs nach § 92 Abs. 4 HGO im Auge behält (vgl. LT-Drucks. 19/6375, S. 4; Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, § 93 Rn. 119a). Das Gesetz zur Neuregelung der Erhebung von Straßenbeiträgen vom 28. Mai 2018 (GVBl. S. 247) enthält keine ausdrückliche Verpflichtung zur Aufrechterhaltung von bereits erlassenen Satzungen. Im Zeitpunkt des Beschlusses vom 18. Dezember 2020 und seiner Beanstandung durch den Beklagten bestand keine Pflicht mehr, Straßenbeiträge nach § 11 KAG zu erheben.
Hinsichtlich der Frage, ob die Gemeinde A-Stadt auch ohne die Beteiligung der Anlieger an den Kosten von Straßenbaumaßnahmen einen Haushaltsausgleich wird erreichen können, bestehen keine Bedenken gegen die Aufhebung der Beitragspflicht. Die Beteiligten haben übereinstimmend dargelegt und es ist auf den auf www.haushaltsdaten.de veröffentlichten Haushaltszahlen für 2020 erkennbar, dass die Gemeinde in ihrer Haushaltsplanung keiner Genehmigungspflicht durch Kommunalaufsicht unterlag, keine Kassenkredite genommen wurden, die Zinslast bei 0,5% lag, mithin keine Überschuldungsgefahr bestand, und der Aufwandsdeckungsgrad bei 100,5% lag, mithin generationengerecht war. Im Haushalt 2020 war ein leichter Überschuss von 62.254,00 EUR geplant. Tatsächlich wurde aufgrund des außerordentlichen Ergebnisses ein Überschuss von 195.900,00 EUR erzielt. Der Beklagte hat im Vorwort zum Haushaltsplan 2020 (und auch zum folgenden Haushaltsjahr) selbst darauf hingewiesen, dass keine Liquiditätskredite erforderlich sind und keine Verpflichtungsermächtigungen für das Folgejahr geplant sind. Die Gemeinde konnte, ohne dass hier die Einnahmen aus den Beiträgen für die XXXstraße nennenswert ins Gewicht fielen, seit 2014 ihre Schuldenlast deutlich reduzieren.
Die Aufforderung zur Erstattung von Straßenbeiträgen in Ziff. 2 des beanstandeten Beschlusses vom 18. Dezember 2020 ist ebenfalls rechtmäßig.
Formale Fehler der Beschlussfassung sind nicht vorgetragen oder ersichtlich. Die Organkompetenz der Klägerin folgt aus § 50 Abs. 1 S. 1 HGO, wonach die Gemeindevertretung über die Angelegenheiten der Gemeinde beschließt, soweit sich aus der HGO nichts anderes ergibt. Aus § 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, 3 HGO ergibt sich, dass der Gemeindevorstanddie Beschlüsse der Gemeindevertretung auszuführen und ihm von der Gemeindevertretung im Einzelfall zugewiesene Gemeindeangelegenheiten zu erledigen hat. Die Auszahlung von Geldern aus dem Gemeindehaushalt in einem konkreten Sachverhalt, wie ihn der Auftrag, die gezahlten Straßenbeiträge an die Anwohner der XXXstraße zu erstatten, betrifft, stellt einen solchen Beschluss dar.
In materieller Hinsicht ist der Beschluss in Ziff. 2 rechtmäßig.
Es besteht kein gemeindehaushaltsrechtliches Verbot der Rückerstattung, sodass sich auch die Aufforderung hierzu auch nicht als rechtswidrig erweist.
Als äußerste Schranke des Ausgabeverhaltens der Gemeinde dient das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 92 Abs. 2, 3 HGO. Diese Norm verlangt, dass die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen ist und der Haushalt in jedem Haushaltsjahr unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen aus Vorjahren ausgeglichen sein soll. Der haushaltsrechtliche Grundsatz der Sparsamkeit bedeutet, alle Ausgaben möglichst niedrig zu halten und die Übernahme vermeidbarer Aufgaben zu unterlassen. Unnötige Ausgaben sollen daher vermieden, der Einsatz der Mittel also auf den zu Aufgabenerfüllung unbedingt erforderlichen Umfang beschränkt werden. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verlangt die günstigste Relation zwischen verfolgtem Zweck und den dafür einzusetzenden Mitteln (VG Gießen, Urteil vom 8. Mai 2013 – 8 K 205/12.GI –, juris Rn. 26 ff. m.w.N.; Bennemann u.a. Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, § 92 Rn. 20c).
Allerdings sind die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als unbestimmte Rechtsbegriffe relativ offen gestaltet. Die Schwelle zur Rechtswidrigkeit gilt daher allgemein erst dann als überschritten, sofern das kommunale Handeln mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin nicht mehr zu vereinbaren ist bzw. die Gemeinde ihre Entscheidungskompetenz in nicht mehr vertretbarer Weise ausgeübt hat (VG Gießen, Urteil vom 8. Mai 2013 – 8 K 205/12.GI –, juris Rn. 28 m.w.N.; Schneider/Dreßler/Rauber/Risch, Hessische Gemeindeordnung, § 92 HGO, Rn. 12 m.w.N.; Bennemann u.a. Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, § 92 Rn. 20c).
Gemessen hieran liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit vor.
Aus wirtschaftlicher Sicht sind bereits keine weniger kostenintensiven Maßnahmen als die Rückzahlung als solche erkennbar, um das Ziel der Rückgängigmachung der Folgen der Beitragserhebung zu erreichen.
Der Beschluss stellt sich auch nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Sparsamkeit dar.
Die Rückerstattung der Beiträge wegen anfänglicher Rechtswidrigkeit der Satzung ist zwar rechtlich nicht geboten. Das Gericht folgt dem Argument der Klägerin nicht, die Satzung sei bereits wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG rechtswidrig gewesen. Die Herausnahme von bestimmten Straßen nach § 17a der Satzung durch die 1. und 2. Änderungssatzung war nach Angaben des Beklagten dadurch begründet, dass die Sanierungsarbeiten bereits vor dem Inkrafttreten der Satzung begonnen waren und auch hätten beendet werden sollen. Das hat der Leiter des Bauamts in der mündlichen Verhandlung erläutert und dies ergibt sich auch aus der Antwort des Gemeindevorstands auf eine Anfrage der Bürgerliste vom 24. November 2013 (651-82) vom 11. Dezember 2013. Insoweit liegt ein rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung der Anwohner von Straßen, die nach § 17a der Satzung von der Beitragspflicht befreit waren, und den übrigen Anwohnern vor. Selbst wenn ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz gegeben wäre, würde dies lediglich zur Unwirksamkeit der Befreiungsvorschrift führen und nicht zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung, denn es nicht anzunehmen, dass der Satzungsgeber zumal aufgrund der gesetzlichen Verpflichtung zum Erlass einer Straßenbeitragssatzung auf die Einnahmen aus Straßenbeiträgen verzichten wollte, wenn eine Herausnahme bestimmter Straßen nach § 17a nicht möglich gewesen wäre (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 24. Februar 2005 – 23 N 04.1291 –, juris Rn. 49).
Soweit die Klägerin argumentiert, dass die Grundstückseigentümer der XXXstraße als einzige Eigentümer im Gemeindegebiet seit Inkrafttreten der Straßenbeitragssatzung 2007 Beiträge zahlen mussten, überzeugt dies ebenfalls nicht. Eine „unfaire“ Behandlung der Eigentümer in der XXXstraße kann überhaupt erst deswegen behauptet werden, weil durch die Aufhebung der Satzung für die Zukunft durch Beschluss der Gemeindevertretung im Jahr 2018 generell auf die Erhebung von Beiträgen verzichtet wurde und es daher keine weiteren Eigentümer geben wird, die Straßenbeiträge zu leisten haben.
Die Beklagte verfügt aber gleichwohl über ein weites Ermessen, ob und inwieweit sie in Konsequenz des nachträglichen rückwirkenden Wegfalls der Straßenbeitragssatzung rechtmäßige Zustände herstellt. Das Gebot sparsamen Ausgabeverhaltens kann in einem solchen Fall mit dem Gebot, rechtmäßige Zustände herzustellen, konkurrieren, ohne dass ihm der Vorrang einzuräumen wäre.
Für die Vertretbarkeit der Rückerstattung sprechen indes zwei Punkte: Zum einen die haushalterische Vertretbarkeit und zum anderen, dass die Rechtsordnung der Verwaltung bei der Aufhebung von Beitragsbescheiden ein Ermessen einräumt.
Der Haushaltsausgleich für 2020 ist durch die Auszahlung von ca. 90.000,00 EUR nicht gefährdet gewesen. Das in § 92 Abs. 3 S. 1 HGO enthaltenen Gebot, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr auszugleichen, „ist ein elementarer Grundsatz des Rechts der öffentlichen Haushalte“ (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 14. Februar 2013 – 8 A 816/12 –, juris Rn. 41), dem eine verbindliche Verpflichtung zukommt. Mit der Einordnung als Soll-Vorschrift wird nicht der grundsätzlich verbindliche Charakter dieser Norm in Frage gestellt, sondern lediglich berücksichtigt, dass ein Abweichen von der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich in Ausnahmefällen ohne Gesetzesverstoß ermöglicht sein soll (vgl. VG Kassel, Urteil vom 14. Februar 2012 – 3 K 936/10.KS –, juris Rn. 31). Wie oben bereits dargelegt, war die Haushaltslage der Beklagten im Zeitpunkt der Beanstandung insofern entspannt, als keine neuen Kreditverpflichtungen erforderlich waren und ein Überschuss eingeplant war. Es bestanden Rücklagen in Höhe von 916.000,00 EUR (vgl. Vorwort zum Haushalt 2020). Die Finanzlage der Gemeinde A-Stadt war also hinreichend solide, um die zusätzliche, außerplanmäßige Belastung des kommunalen Haushalts mit einem Betrag von etwa 90.000 Euro durch die Rückerstattung der auf die Beitragsbescheide geleisteten Beiträge aufzufangen.
§ 48 VwVfG sieht eine Ermessensentscheidung der Behörde vor, wenn, wie hier, durch den nachträglichen und rückwirkenden Wegfall der Ermächtigungsgrundlage die hierauf beruhenden Verwaltungsakte bzw. Beitragsbescheide rechtswidrig geworden sind (zur Aufhebung nachträglich/rückwirkend rechtswidriger Verwaltungsakte BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 – 2 C 43/87 –, juris Rn. 18 a.E.; BVerwG, Urteil vom 13. September 1972 – VIII C 85.70 –, juris Rn. 16; s.a. HessVGH, Urteil vom 26. Februar 2014 – 9 A 1373/12 –, juris Rn. 35 für einen Dauerverwaltungsakt). Die Ermessensentscheidung ist allerdings nicht insoweit auf Null reduziert, als der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einen Verzicht auf die Aufhebung rechtswidriger Beitragsbescheide erfordert. Jedenfalls für den umgekehrten Fall der Aufhebung rechtswidriger Zuwendungsbescheide besteht ein derartiges intendiertes Ermessen vorbehaltlich fachrechtlicher Spezialregelungen nicht (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22/96 –, juris Ren. 29). Im Fall der Rechtswidrigkeit eines bestandskräftigen Beitragsbescheids eröffnet der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Behörde die Möglichkeit, den Bescheid aufzuheben und damit einer Rückerstattung den Weg zu bereiten. Es stellt sich daher nicht als unvernünftig und schlechthin nicht vertretbar dar, die gezahlten Beiträge im Zusammenhang mit der Aufhebung der hierzu ergangenen Beitragsbescheide wieder zurückzuzahlen, auch wenn hierzu keine Verpflichtung besteht.
Ziff. 3 des Beschlusses vom 18. Dezember 2020, mit dem der Klägervertreter mit der Wahrnehmung des Mandats im vorliegenden Rechtstreit beauftragt wurde, ist offenkundig rechtmäßig, sodass die Beanstandung insoweit rechtswidrig ist. Mit Blick auf die schwierigen Rechtsfragen, die der Fall aufwirft, ist eine anwaltliche Vertretung erforderlich gewesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Entscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO. Aufgrund der nicht bestehenden Insolvenzgefahr zumal im Innenrechtsverhältnis der Beteiligten und der im Ergebnis bestehenden Kostenträgerschaft durch die Gemeinde A-Stadt bedarf es keiner Entscheidung nach § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziff. 22.7. Streitwertkatalog.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 KAG
§ 51a HGO
§ 63 HGO
§ 91 VwGO
§ 48 HVwVfG
§ 92 HGO
§ 48 VwVfG
§ 11 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz
§ 11 Abs. 1 KAG
§ 93 Abs. 1 HGO
§ 93 Abs. 2 HGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 63 Abs. 1 Satz 5 HGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 u. Satz 2 HGO
§ 63 Abs. 2 HGO
§ 51a Abs. 1 HGO
§ 51a Abs. 1 S. 6, 7 HGO
§ 51a Abs. 1 S. 1 HGO
§ 50 Abs. 1 S. 5 HGO
§ 51 Nr. 6 HGO
§ 92 Abs. 4 HGO
§ 50 Abs. 1 S. 1 HGO
§ 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, 3 HGO
§ 92 Abs. 2, 3 HGO
§ 92 Abs. 3 S. 1 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 173
3 K 4693/17
8 E 99/91
8 K 205/12
23 N 04.12
8 A 816/12
3 K 936/10
2 C 43/87
VIII C 85.70
9 A 1373/12
3 C 22/96