Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-01-30, Aktenzeichen 19 A 4423/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0130.19A4423.95.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der 1924 geborene Kläger besuchte nach vier Jahren Volksschule von 1934 bis 1940 eine Oberschule (Realgymnasium) in Z. (Sachsen). Im Jahre 1949 schloß er ein fünfsemestriges Studium an der Ingenieurschule für Bauwesen in G. (Sachsen) als Ingenieur der Fachrichtung Hochbau ab.
1952 unterzog er sich in Düsseldorf mit Erfolg der Baumeisterprüfung. In der Folgezeit war er als Architekt und Baumeister tätig. 1970 wurde ihm die Berechtigung zum Führen der staatlichen Bezeichnung Ingenieur "Ingenieur (grad.)" und 1982 die Berechtigung zum Führen des entsprechenden Diplomgrades "Diplom- Ingenieur (Dipl.-Ing.)" erteilt. Am 12. Februar 1993 erteilte ihm die Universidad Católica de Cuenca" - UCC - in Ecuador den Titel "Doctor en ingenieria civil" (Doktor des Bauingenieurwesens).
Im März 1993 beantragte der Kläger bei dem Beklagten die Erteilung der Zustimmung zum Führen seines in Ecuador erworbenen akademischen Grades. Nachdem der Beklagte den Antrag unter Hinweis auf ein fehlendes Hochschulstudim mit Bescheid vom 23. April 1993 abgelehnt hatte, führte der Kläger zur Begründung der hiergegen erhobenen Klage (15 K 4659/93 VG Düsseldorf) aus, daß nur ca. 5 % aller damaligen Bauingenieure die allumfassende und schwierige Prüfung zum Baumeister abgelegt hätten und er nach eingehender Prüfung seines wissenschaftlichen und beruflichen Werdeganges zur Promotion zugelassen worden sei. Seine Dissertation zum Thema "Die technische Entwicklung bei der Errichtung von Tankstellen in Deutschland unter ökonomischen und ökologischen Aspekten" habe über 300 gedruckte DIN-A 4 Seiten umfaßt.
Nachdem der Beklagte den Ablehnungsbescheid in einem Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht aufgehoben hatte, versagte er die Zustimmung zur Führung des Grades mit Bescheid vom 12. November 1993 erneut und führte zur Begründung aus: Die UCC sei keine gleichwertige Hochschule im Sinne von § 141 Abs. 1 Sätze 4 und 5 des Gesetzes über die Universitäten des Landes Nordrhein-Westfalen (Universitätsgesetz - UG -). Nach einer Auskunft des Auswärtigen Amtes vom 16. September 1993 an das niedersächsische Ministerium für Wissenschaft und Kultur verkaufe sie unter der Leitung ihres Rektors Dr. C. C. M. und unter Mithilfe des deutschen Staatsangehörigen F. J. K. Doktortitel. Selbst wenn eine Doktorarbeit vorgelegt werde, finde allenfalls eine oberflächliche Prüfung statt. Die fehlende Gleichwertigkeit folge ferner daraus, daß die Hochschule den Kläger zur Promotion zugelassen habe, obwohl er nicht im Besitz der Hochschulreife sei und weder die Durchführung eines Studiums noch eines Promotionsstudiums in Cuenca nachgewiesen habe.
Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, daß die UCC nordrhein-westfälischen Hochschulen grundsätzlich gleichwertig sei. Gleichheit in dem Sinne, daß an ausländischen Hochschulen die gleichen Voraussetzungen für die Zulassung zur Promotion gelten müßten, könne auch im Hinblick auf das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gemäß Art. 2 des Grundgesetzes nicht verlangt werden, zumal die Promotion ausschließlich die im Promotionsverfahren erbrachten Leistungen belohne. Der Kläger habe den Doktorgrad nicht gekauft, sondern nur die in der amtlichen Gebührentabelle festgesetzten Gebühren (insgesamt 10.400 US-Dollar) bezahlt.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. November 1993 zu verpflichten, ihm die Zustimmung zur Führung des Grades der Universidad Católica de Cuenca/Ecuador "Doctor en ingenieria civil" zu erteilen, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf seine Ausführungen im Verwaltungsverfahren beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen hat auf eine Anfrage des Verwaltungsgerichts im März 1994 mitgeteilt, daß die "Universidad Católica de Cuenca" in Ecuador eine staatlich anerkannte Privathochschule und der Zentralstelle bereits mehrfach wegen ihrer dubiosen Titelvergabepraxis an ausländische Staatsangehörige aufgefallen sei. Sie habe zum Teil Doktortitel oder Ehrendoktortitel in Fächern vergeben, die dort gar nicht oder nur bis zum 1. Examen studiert werden könnten. Im Bauwesen könne dort kein Doktorgrad erworben werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 19. Mai 1995, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, abgewiesen.
Der Kläger hat rechtzeitig Berufung eingelegt und führt weiter aus: Der Vorwurf, die Verleihungshochschule würde akademische Grade verkaufen, sei falsch. Die in einem anderen Verfahren eingeholte Auskunft des Auswärtigen Amtes, in der dieser Vorwurf aufgestellt werde, sei im Verfahren des Klägers nicht verwertbar. Auch die Höhe der vom Kläger gezahlten Gebühren sei kein Indiz für einen Kauf des Titels, sondern nur Ausdruck des Umstandes, daß die Universität keine der staatlichen Förderung von Hochschulen in Deutschland vergleichbare Förderung erhalte. Ausweislich des vorgelegten offiziellen Prospekts der Verleihungshochschule sei die Promotion auch in einem Fach erfolgt, das dort studiert werden könne, nämlich in dem fünfjährigen Studiengang zum "Ingeniero Civil". An der Gleichwertigkeit fehle es nicht deshalb, weil die Universität die Zulassung nicht von der Hochschulreife abhängig mache, sondern auch eine gleichwertige Ausbildung genügen lasse. Kriterium für die Gleichwertigkeit sei allein die im Promotionsverfahren zu erbringende Leistung.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlich gestellten Anträgen zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er meint, daß ausweislich der vom Kläger im Berufungsverfahren vorgelegten Unterlagen der Hochschule jedenfalls die Verleihungspraxis der UCC an Ausländer so stark von der an sonstigen Hochschulen üblichen Weise abweiche, daß hieraus die fehlende Gleichwertigkeit folge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, daß der Beklagte verpflichtet wird, ihm die Zustimmung zur Führung des in Ecuador erworbenen Grades zu erteilen oder hierüber unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Bescheid des Beklagten vom 12. November 1993 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Der Kläger kann sein Begehren nicht auf § 141 Abs. 3 Sätze 1 und 2 des Gesetzes über die Universitäten des Landes Nordrhein-Westfalen (Universitätsgesetz - UG -) - bisher: Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (WissHG) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1993 (GV NW S. 532) in Verbindung mit der Verordnung über das Verfahren der Zustimmung und die Form der Führung ausländischer Grade (VO. AGr.) vom 13. Mai 1993 (GV NW S. 338) stützen. Der geltend gemachte Anspruch ist nach diesen Vorschriften zu beurteilen, obwohl der Kläger den streitgegenständlichen Doktorgrad zu einem Zeitpunkt erworben und den Antrag auf Zustimmung gestellt hat, als noch § 141 Abs. 1 Satz 2 und 3 WissHG vom 20. November 1979 (GV NW S. 926) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 6. Dezember 1991 (GV NW S. 518) in Verbindung mit der VO. AGr. vom 23. Dezember 1987 (GV NW S. 42) anzuwenden war. Denn bei einer Verpflichtungsklage, wie sie vom Kläger zutreffend erhoben worden ist, ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen. Ein Abweichen von diesem Grundsatz kommt hier schon deshalb nicht in Betracht, weil § 141 UG und § 141 WissHG mit Ausnahme weniger Änderungen redaktioneller Art den gleichen Wortlaut haben und auch im übrigen die nunmehr geltenden Vorschriften, insbesondere die VO. Agr. vom 13. Mai 1993, für die hier maßgebliche Rechtsfrage materiell keine Änderung gegenüber den noch zum Zeitpunkt der Verleihung des Titels im Februar 1993 und zum Zeitpunkt der Antragstellung im März 1993 anzuwendenden Bestimmungen enthalten. Zum Zeitpunkt des Erlasses des ablehnenden Bescheides im November 1993 galt ohnehin bereits das neue Recht.
Nach § 141 Abs. 3 Satz 2 UG ist die Zustimmung nur zu erteilen, wenn der Grad von einer Hochschule verliehen wurde und diese Hochschule den Hochschulen im Geltungsbereich dieses Gesetzes gleichwertig ist. Sie ist nach § 141 Abs. 3 Satz 4 UG zu versagen, wenn die Hochschule nicht gleichwertig ist oder die Gleichwertigkeit nicht festgestellt werden kann. Die Einzelheiten zu dem Verfahren der Zustimmung und den Gründen der Versagung regelt die noch auf der Grundlage des § 141 Abs. 3 Satz 7 WissHG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 6. Dezember 1991 (GV NW S. 518) erlassene VO. AGr. vom 13. Mai 1993, die nach der Übergangsregelung in § 12 Abs. 2 VO. AGr. auf alle nach dem 19. Dezember 1991 anhängig gewordenen Verfahren Anwendung findet.
Der im Gesetz nicht definierte unbestimmte Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit eröffnet der Behörde keinen Beurteilungsspielraum, sondern ist vom Gericht voll nachprüfbar.
Vgl. nur Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteile vom 29. November 1995 - 19 A 101/94 - und vom 16. November 1993 - 19 A 1482/93 - m.w.N..
Bei der Auslegung ist der Zweck der in § 141 Abs. 3 UG enthaltenen Regelung zu berücksichtigen. Sie soll einerseits die Inhaber deutscher akademischer Grade davor schützen, daß ihre erworbene Rechtsstellung durch mißbräuchliche Benutzung gleicher oder ähnlicher Bezeichnungen, die nicht unter den in Deutschland üblichen Bedingungen oder unter vergleichbaren Voraussetzungen erworben wurden, beeinträchtigt oder entwertet wird; andererseits soll auch die Allgemeinheit davor bewahrt werden, durch nicht vergleichbare ausländische Titel irregeführt zu werden.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluß vom 18. Juni 1987 - 7 B 121.87 -, Buchholz 421.11 § 2 GFaG Nr. 9 und Urteil vom 23. Juni 1967 - VII C 20.66 -, BVerwGE 27, 222 (224); OVG NW, Urteil vom 16. Februar 1990 - 19 A 905/88 -, NVwZ 1991, 186 (187) und Urteil vom 24. November 1988 - 4 A 973/88 -, WissR 1989, 271 (272); BayVGH, Urteil vom 9. April 1984 - Nr. 7 B 83 A.258 -, DVBl. 1985, 67;
Bei dem anzustellenden Vergleich der Hochschulen muß das regelmäßige Anforderungsprofil für die Erlangung des ausländischen Grades den regelmäßig geforderten Leistungen für den nordrhein- westfälischen Grad entsprechen. An der Gleichwertigkeit der Hochschule im Sinne des § 141 Abs. 3 Satz 7 UG iVm § 7 Abs. 1 VO. AGr., § 114 Nr. 1 und Nr. 4 bis 7 WissHG fehlt es jedenfalls partiell, wenn an ihr der Grad von bestimmten Personengruppen - z. B. Ausländern - unter Bedingungen erworben werden kann, die gemessen an den Anforderungen der Studien- und Prüfungsordnung oder gemessen am tatsächlichen Lehrangebot oder im Hinblick auf die Zulassungsbedingungen der ausländischen Hochschule nicht die Gewähr für eine hinreichende wissenschaftliche Qualifikation der Promotionsleistung bieten (§ 114 Nr. 4, 5 UG). Es kommt dagegen nicht - wie der Kläger meint - auf die wissenschaftliche Qualität der jeweils erbrachten individuellen Leistungen eines Antragstellers an. Deren Einordnung würde ein wissenschaftliches Werturteil voraussetzen, das einer behördlichen und gerichtlichen Überprüfung weitgehend entzogen ist.
Vgl. zur materiellen Gleichwertigkeit von Graden: BVerwG , Urteil vom 25. August 1993 - 6 C 4.91 -, Buchholz 421.11 § 2 GFaG Nr. 14; OVG NW, Urteil vom 20. August 1984 - 16 A 2574/83 -, WissR 1985, 182 (185 f.), Urteil vom 19. Mai 1988 - 4 A 422/87 - und Urteil vom 3. Mai 1991 - 19 A 2406/88 -; so auch BayVGH, Urteil vom 9. April 1984 - 7 B 83 A.258 -, aaO. (69).
In Anwendung dieser Grundsätze ist die UCC Hochschulen im Geltungsbereich des Universitätsgesetzes - jedenfalls soweit sie Grade an Ausländer verleiht - nicht gleichwertig; die Zustimmung ist deshalb gemäß § 141 Abs. 3 Satz 4 UG zu versagen.
Es kann offen bleiben, ob die an der in Ecuador staatlich anerkannten Privathochschule UCC geltenden Hochschulzugangs- und Promotionsvoraussetzungen für Inländer denen nordrhein-westfälischer Hochschulen gleichwertig sind. Die fehlende Gleichwertigkeit der Promotionsvoraussetzungen für Ausländer folgt bereits aus der vom Kläger im Berufungsverfahren vorgelegten "Ordnung für die Verleihung und Anerkennung von Titeln an Ausländer" - Ordnung -. Diese läßt umfassend Befreiung von allen Voraussetzungen zu, die die Erbringung von Leistungen und die Anwesenheit an der Universität erfordern. So kann nach Art. 5 der Ordnung bei außerordentlichen Wohltätern der Universität auf eine Doktorarbeit und nach Art. 10 in nicht näher bestimmten Sonderfällen in Ansehung der Persönlichkeit des Graduierten auf die Verteidigung der Arbeit in einer mündlichen Prüfung verzichtet werden. Art. 13 sieht in ebenfalls nicht näher umschriebenen Sonderfällen u. a. bei Persönlichkeiten, die sich durch "hervorragende Leistungen zum Wohl der Universität" (worunter ebenso wie bei den außerordentlichen Wohltätern" im Sinne von Art. 5 auch Geldleistungen fallen können) ausgezeichnet haben darüberhinaus die Verleihung des Doktorgrades als Titel in der Weise vor, daß der Rektor unabhängig vom Fachgebiet die eingereichte Arbeit als Graduierungs-, Promotions- oder Habilitationsschrift "anerkennt". Ferner kann - wiederum "unter besonderen Umständen" - von der persönlichen Anwesenheit des Graduierten bei der Verleihung des Titels abgesehen werden (Art. 15).
Schon daraus folgt, daß die UCC jedenfalls partiell nicht gleichwertig ist. Der Doktorgrad kann dort von Ausländern unter Bedingungen erworben werden, die nicht die Gewähr für eine hinreichende wissenschaftliche Qualifikation der Promotionsleistung bieten. Nach § 94 Abs. 1 UG wird die durch die Promotion nachzuweisende Befähigung zu selbständiger wissenschaftlicher Arbeit dagegen nur auf Grund einer wissenschaftlich beachtlichen schriftlichen Arbeit (Dissertation) und einer mündlichen Prüfung festgestellt.
Speziell bei Ausländern sind auch die Zulassungsbedingungen der UCC nicht mit denen nordrhein-westfälischer Hochschulen gleichwertig. Während im Geltungsbereich des UG wie auch schon des WissHG für den Besuch der Hochschule die allgemeine oder fachgebundene Hochschulreife, jedenfalls aber der Nachweis einer vergleichbaren Qualifikation im Rahmen einer Einstufungsprüfung, gefordert wird (§§ 65, 66 Abs. 2 UG) und deshalb nach § 3 Satz 1 Nr. 2 VO. AGr. vom 13. Mai 1993 wie schon nach § 4 Satz 1 Nr. 2 VO. AGr. vom 23. Dezember 1987 mit dem Antrag auf Zustimmung das Zeugnis der Hochschulreife vorzulegen ist, kann an der UCC ein Grad ohne Hochschulreife oder eine vergleichbare Qualifikation erworben werden. Dies zeigt der Fall des Klägers, der weder im Besitz der Hochschulreife ist noch eine vergleichbare Qualifikation nachweisen mußte. Daß die Qualifikation des Bewerbers jedenfalls bei Ausländern für die UCC keine Rolle spielt, folgt auch daraus, daß der Kläger trotz ausdrücklicher Anforderung des Gerichts ohne Begründung keine Unterlagen zu der von ihm selbst in dem Verfahren 15 K 4659/93 mit Schriftsätzen vom 17. Mai und 8. Juli 1993 sowie in der mündlichen Verhandlung in diesem Verfahren beim Verwaltungsgericht am 19. Mai 1995 erwähnten "Prüfung seines wissenschaftlichen und beruflichen Werdeganges vor der Zulassung zur Promotion" vorgelegt hat. Dies läßt den Schluß zu, daß eine entsprechende Prüfung nicht stattgefunden hat.
Es fehlt auch an der Gleichwertigkeit von Inhalt und Dauer der Ausbildung. Nach § 94 Abs. 2 UG setzt die Zulassung zum Promotionsverfahren ein einschlägiges wissenschaftliches Studium mit einer Regelstudienzeit von wenigstens acht Semestern oder, bei kürzeren oder anderen Studiengängen, zusätzlich auf die Promotion vorbereitende Studien in den Promotionsfächern voraus. An der UCC kann dagegen, wie der Fall des Klägers ebenfalls zeigt, ein Bewerber bereits nach einem Studium von nur fünf Semestern, das noch nicht einmal an einer wissenschaftlichen Hochschule absolviert sein muß, ohne weitere Studien an der UCC zur Promotion zugelassen werden.
Die fehlende Gleichwertigkeit der UCC wird durch die Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, an deren Fachkunde und Sachkompetenz der Senat im Hinblick auf die in zahlreichen anderen bei ihm anhängig gewesenen Verfahren abgegebenen gutachtlichen Stellungnahmen keine Zweifel hat, bestätigt. Eine Hochschule, die - jedenfalls an Ausländer - Doktortitel in Fächern vergibt, die dort gar nicht oder nur bis zum ersten Examen studiert werden können oder in denen nach ihren eigenen offiziellen Unterlagen die Promotion nicht vorgesehen ist, bietet nicht die Gewähr für eine hinreichende wissenschaftliche Qualifikation der Promotionsleistung. Nicht nur aus der von der ZAB vorgelegten Kopie aus dem "International Handbook of Universities", sondern auch aus dem vom Kläger selbst eingereichten Informationsblatt ("Prospecto") der UCC folgt, daß dort im Ingenieurwesen kein Doktorgrad verliehen wird. Anhaltspunkte dafür, daß das Informationsblatt - wie der Kläger meint - hinsichtlich der in einem Studiengang zu erwerbenden Titel unvollständig ist, bestehen nicht, da in der Spalte "titulo que otorga" für mehrere andere Studiengänge auch der Doktortitel aufgeführt wird.
Selbst wenn man anders als das Gericht noch nicht den Schluß ziehen wollte, daß die Hochschule nicht gleichwertig ist, so wäre die Zustimmung gemäß § 141 Abs. 3 Satz 4 UG jedenfalls deshalb zu versagen, weil sich angesichts der vorgelegten Unterlagen (Studienordnung, Prospecto, Gebührentabelle), der Vorgehensweise im Promotionsverfahren des Klägers, soweit sie erkennbar geworden ist, sowie den vorliegenden Stellungnahmen der ZAB und des Auswärtigen Amtes die Gleichwertigkeit nicht feststellen läßt. Insbesondere ergeben sich hieraus Hinweise darauf, daß die UCC Titel unabhängig von einer wissenschaftlichen Leistung verkauft. Zu weiterer Sachaufklärung ist der Senat nicht verpflichtet, da der Kläger seinerseits seiner prozessualen Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist und die Zweifel an der Anerkennungsfähigkeit seines Doktorgrades nicht durch die Vorlage der vom Gericht angeforderten sachdienlichen Unterlagen zerstreut hat. Die Unerweislichkeit der Voraussetzungen für die Anerkennungsfähigkeit geht zu Lasten des Klägers, dem es obliegt, die anspruchsbegründenden Tatsachen für sein Begehren vorzutragen und nachzuweisen.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 24. November 1988 - 4 A 973/88 -, aaO (274 f).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 713 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65, 66 Abs. 2 UG
§§ 708 Nr. 11, 713 der Zivilprozeßordnung
§ 141 UG
§ 141 WissHG
§ 2 GFaG
§ 113 Abs. 5 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 141 Abs. 3 Satz 2 UG
§ 141 Abs. 3 Satz 4 UG
§ 141 Abs. 3 Satz 7 WissHG
§ 12 Abs. 2
VO
§ 141 Abs. 3 UG
§ 141 Abs. 3 Satz 7 UG
§ 7 Abs. 1 VO
§ 114 Nr. 1 und Nr. 4 bis 7 WissHG
§ 114 Nr. 4, 5 UG
§ 94 Abs. 1 UG
§ 3 Satz 1
Nr. 2 VO
§ 4 Satz 1 Nr. 2 VO
§ 94 Abs. 2 UG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 27,
222
NVwZ 1991, 186
15 K 4659/93
19 A 101/94
19 A 1482/93
7 B 121.87
VII C 20.66
19 A 905/88
4 A 973/88
6 C 4.91
16 A
2574/83
4 A 422/87
19 A 2406/88