Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-25, Aktenzeichen 17 K 687/15

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, Eigentümerin des mit einer unterkellerten zweigeschossigen Ladenzeile bebauten Grundstücks […] (Flurstück […] der Gemarkung […]), auf dem in der Vergangenheit eine chemische Selbstbedienungsreinigung betrieben wurde, wendet sich gegen eine bodenschutzrechtliche Duldungsanordnung.
Die Beklagte genehmigte mit Bescheid vom 19. September 1972, auf dem genannten Grundstück, das seinerzeit noch nicht im Eigentum der Klägerin stand, einen mit Tetrachlorethen (Synonyme: Perchlorethylen, Perchloräthylen, Perchlor, PER, PCE) betriebenen Reinigungsautomaten (Fabrikat Böwe, Maschinentyp „Permac R 308“) aufzustellen und ordnete an, die Verwendung anderer Chlorkohlenwasserstoffe als „Perchloräthylen“ bleibe ausgeschlossen. Mit Bescheid vom 10. Januar 1975 genehmigte die Beklagte die Aufstellung vierer Reinigungsautomaten desselben Maschinentyps. In den zuvor durch den Betreiber eingereichten Beschreibungen vom 30. September 1974 und 10. Dezember 1974 heißt es, das Lösemittel „Perchloräthylen“ werde ausschließlich in den Vorratstanks der Reinigungsmaschinen aufbewahrt (Fassungsvermögen 200 Liter je Maschine). Außerdem hatte der Betreiber die Beschreibung einer AMEG Aktivkohleanlage zur Rückgewinnung organischer Lösemittel eingereicht. Die Reinigung wurde in einem gefliesten Ladenlokal im Erdgeschoss betrieben, unter dem sich ein Kellerraum befindet. Am 10. Februar 1986 wurde die Genehmigung der Nutzung des Ladens als Videothek beantragt.
Die Beklagte erfasst und erkundet im Rahmen eines Projekts alle aktuellen und ehemaligen Standorte chemischer Reinigungen. In ihrem Auftrag führte die […] GmbH im Jahr 2008 historische Erkundigungen zu der ehemaligen chemischen Reinigung auf dem klägerischen Grundstück durch. Die Beklagte wandte sich mit Schreiben vom 27. Januar 2011 an die Klägerin, erläuterte ihr Vorgehen und kündigte eine Ortsbesichtigung durch die […] GmbH an, die am 11. Februar 2011 stattfand. Mit Schreiben vom 17. Juni 2011 teilte die Beklagte der Klägerin mit, ihr lägen Hinweise auf mögliche schädliche Bodenveränderungen auf ihrem Grundstück vor, weshalb sie beabsichtige, durch die […] GmbH vier Rammkernsondierungen – an in einem Lageplan eingezeichneten Stellen – bis in ca. 8 m unter Geländeoberkante sowie Boden-, Bodenluft- und Grundwasseruntersuchungen durchführen zu lassen. Es werde gebeten, das Einverständnis mit der Durchführung der Maßnahmen zu erklären.
Die Klägerin stellte mit Schreiben vom 28. Juni 2011 einen Antrag auf Zugang zu Umwelt-informationen hinsichtlich des Betriebs der chemischen Reinigung, dem die Beklagte mit Schreiben vom 3. August 2011 und 11. August 2011 nachkam. Ihr Einverständnis mit der Durchführung der beabsichtigten Maßnahmen erklärte die Klägerin nicht.
Die Beklagte kündigte der Klägerin mit Schreiben vom 2. Mai 2012 an, eine Duldungsanordnung zu erlassen und übersandte diese im Entwurf. Mit – nicht mit einem Briefkopf versehener, in Form und Inhalt mit dem Entwurf vom 2. Mai 2012 nahezu identischer – Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 gab die Beklagte der Klägerin auf, die Durchführung orientierender Untersuchungen zur Feststellung, ob auf ihrem Grundstück […], Flurstück Nr. […], in […] schädliche Bodenveränderungen vorlägen, durch die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU) oder durch von ihr beauftragte Personen zu dulden. Den Mitarbeitern der BSU und ihren Beauftragten sei der Zutritt zum Grundstück und zu Anlagen und Einrichtungen auf dem Grundstück sowie die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen, insbesondere die Entnahme von Boden-, Bodenluft- und Grundwasserproben, zu gestatten. Es bestünden Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung. In chemischen Reinigungsbetrieben sei überwiegend das Reinigungsmittel Tetrachlorethen verwendet worden, das das Grundwasser stark gefährde und durch sämtliche gängigen Medien in den Untergrund eindringen könne. Wegen der weiteren Einzelheiten des Inhalts und der Form der Duldungsanordnung wird auf Bl. 6 f. d. A. Bezug genommen.
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 11. Juli 2012 gegen die Duldungsanordnung Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, die Duldungsanordnung sei mangels hinreichender Bestimmtheit formell rechtswidrig. Nicht hinreichend bestimmt seien das Grundstück, weil Gemarkung und Flur nicht angegeben seien und es die […] im Gegensatz zur […] nicht gebe, der Kreis der Berechtigten, soweit die Duldungsanordnung sich auf von der Beklagten beauftragte Personen erstrecke, ihr räumlich-gegenständlicher Bereich, soweit sie auch „Anlagen und Einrichtungen“ erfasse und der Umfang der zu duldenden „erforderlichen“ Maßnahmen.
Die Duldungsanordnung sei auch materiell rechtswidrig. Es fehle eine sie tragende Ermächtigungsgrundlage. § 9 Abs. 1 BBodSchG berechtige ausschließlich die zuständige Behörde, nicht im Auftrag handelnde Privatpersonen. Auch die §§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 HmbBodSchG enthielten eine solche Ermächtigung nicht. Der Bundesgesetzgeber habe mit § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG eine abschließende Regelung getroffen.
Zudem fehle eine Tatsachenbasis, die die Annahme hinreichender Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung trage. Die Indiztatsache des Betriebs vierer Reinigungsautomaten in den Jahren 1974 bis 1986 genüge nicht. Überwiegendes spreche gegen das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung. Eine Grundwasserverunreinigung sei nicht nachgewiesen. Bei dem Reinigungsautomaten, dessen Aufstellung genehmigt worden sei, handele es sich um ein geschlossenes System. Die Lösungsmittel seien ausschließlich im Automaten verblieben. Die Verwendung einer AMEG-Aktivkohlanlage zur Rückgewinnung organischer Lösemittel habe die Emission gesundheitsschädlicher Lösemitteldämpfe verhindert. Die Reinigungsmaschinen seien auf vollständig gekacheltem flüssigkeitsdichtem Untergrund aufgestellt gewesen.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2015 zurück. Die Duldungsanordnung sei formell rechtmäßig, insbesondere hinreichend bestimmt. Der Umfang der Untersuchungen sei im Schreiben vom 17. Juni 2011 mitgeteilt worden. „Beauftragte der BSU“ seien durch entsprechende Nachweise hinreichend bestimmbar. Auch sei das Grundstück hinreichend genau bezeichnet worden, es gebe in Hamburg-[…] nur eine […] mit der Flurstücknummer […].
Die Duldungsanordnung sei auch materiell rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage sei § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG in Verbindung mit den §§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 HmbBodSchG. Bei den letztgenannten Vorschriften handele es sich um zulässige ergänzende Verfahrensregelungen im Sinne von § 21 Abs. 1 BBodSchG. Nach allgemein anerkannten Grundsätzen sei der Rückgriff auf Verwaltungshelfer zum Vollzug behördlicher Aufgaben zulässig, einer gesonderten gesetzlichen Regelung bedürfe es hierfür nicht.
Es bestünden hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung. Auf dem Grundstück sei 14 Jahre lang mit dem Schadstoff Tetrachlorethen umgegangen worden. Über die tatsächliche Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise sei nichts bekannt. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass es zu einem Austritt beim Auswechseln des Lösemittels oder aufgrund von Undichtigkeiten der Anlagen gekommen sei. Tetrachlorethen könne auch durch gemeinhin als flüssigkeitsdicht angesehene Medien in das Erdreich gelangen. Dem sei in der damaligen Zeit keine Beachtung geschenkt worden. Im Zeitraum bis 2006 seien an 489 Standorten chemischer Reinigungen in 88 Fällen Sanierungen notwendig gewesen, bei 188 von 541 untersuchten Standorten habe weiterer Handlungsbedarf bestanden. Unerheblich sei, dass derzeit keine konkreten Nachweise von Grundwasserverunreinigungen vorlägen.
Am 9. Februar 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung macht sie geltend, die Duldungsanordnung der Beklagten vom 14. Juni 2012 sei nichtig. Dies folge zum einen aus § 44 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG, weil sie die ausstellende Behörde nicht erkennen lasse. Aus dem ohne Briefkopf ergangenen Bescheid sei nicht erkennbar, wer Aussteller der Erklärung sei. Dies ergebe sich auch nicht aus der Rechtsbehelfsbelehrung. Diese sei unrichtig, weil dort die Freie und Hansestadt Hamburg nicht genannt sei, im Übrigen sei auch die zutreffende Bezeichnung der erlassenden Behörde in der Rechtsbehelfsbelehrung nicht ausreichend. Auch finde sich am Ende der Duldungsanordnung kein Dienstsiegel der Beklagten. Soweit im Bescheid das Kürzel „BSU“ verwendet worden sei, sei ihr, die in […] wohnhaft sei, dieses nicht bekannt. Zum anderen sei die Duldungsanordnung nach § 44 Abs. 1 HmbVwVfG nichtig, weil ihr – der Klägerin – mit der Gestattung der Entnahme von Grundwasserproben etwas rechtlich Unmögliches aufgegeben werde: Das Grundwasser sei nicht eigentumsfähig.
Im Übrigen sei die Duldungsanordnung rechtswidrig. Es fehle bereits eine taugliche Ermächtigungsgrundlage. § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG verletze das Zitiergebot in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, weil das eingeschränkte Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung gemäß Art. 13 GG nicht genannt werde. § 2 Abs. 2 HmbBodSchG sei mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder nichtig, § 4 Abs. 2 HmbBodSchG beziehe sich nicht auf die Erfüllung der Pflichten nach dem Bundesbodenschutzgesetz. Darüber hinaus lägen die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht vor. Nach der Tatsachenbasis sei das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung ganz und gar unwahrscheinlich, auch weil die Schadstoffe drei Jahrzehnte nach Stilllegung der chemischen Reinigung bereits abgebaut wären. Die Duldungsanordnung sei zudem unverhältnismäßig, weil sie massiv in den Betrieb der Ladenlokale eingreife und deshalb mietrechtliche Auseinandersetzungen mit den Mietern zur Folge habe.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 nichtig ist,2. hilfsweise festzustellen, dass die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 nichtig ist,3. hilfsweise, die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 und den Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2015 aufzuheben,4. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist die Beklagte auf ihre Entscheidungen. Ergänzend trägt sie vor, aus der Duldungsanordnung ergebe sich, dass sie von der BSU erlassen worden sei. Die Behörde sei mit ihrer Anschrift in der Rechtsbehelfsbelehrung genannt worden. Sie sei zudem an mehreren Stellen im Text des Bescheides als diejenige Behörde bezeichnet worden, die die geplanten Untersuchungen auf dem klägerischen Grundstück vornehmen wolle, den Sachverhalt aufzuklären und das Verfahren bis zum Erlass der Duldungsanordnung betrieben habe. Die Klägerin habe ihren Widerspruch auch bei der BSU, ergänzt um die Angabe des zuständigen Amtes und Referates, eingelegt.
Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung am 25. November 2015 durch Vernehmung der Zeugin Dr. […] Beweis dazu erhoben, ob es nach vorliegenden Erfahrungen auch beim Betrieb so genannter geschlossener Systeme zu Verunreinigungen des Bodens kommen kann und trotz des Ablaufs von nahezu 30 Jahren mit dem Vorliegen abwehrbedürftiger Verunreinigungen gerechnet werden kann. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.
Die Sachakten der Beklagten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage hat weder mit dem Hauptantrag (hierzu unter 1.) noch mit dem ersten (hierzu unter 2.) und dem zweiten Hilfsantrag (hierzu unter 3.) Erfolg.
1. Mit dem auf Feststellung der Nichtigkeit der Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 gerichteten, als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaften und auch im Übrigen zulässigen Hauptantrag ist die Klage unbegründet.
a) Die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 ist nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG nichtig. Danach ist ein Verwaltungsakt nichtig, der schriftlich erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen lässt. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
aa) Die den Verwaltungsakt erlassende Behörde ist erforderlichenfalls durch Auslegung zu ermitteln (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 37, Rn. 9 und 97). Dabei finden die zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Grundsätze der Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont entsprechende Anwendung. Maßgebend ist, wie der Empfänger den Vorgang unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren und bekannten Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. zur Erfüllung der Kriterien des § 35 VwVfG: BVerwG, Urt. v. 5.11.2009, 4 C 3/09, juris, Rn. 21 m.w.N.; zur Berücksichtigung der dem Empfänger bekannten Begleitumstände: Ellenberger, in: Palandt, 74. Auflage 2015, § 133 BGB, Rn. 15).
bb) Nach diesem Maßstab lässt die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 erkennen, dass sie von der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt erlassen worden ist.
Zwar ist dies bei isolierter Betrachtung der Duldungsanordnung durchaus zweifelhaft. Diese enthält keinen Briefkopf und ist von Herrn […] unterschrieben worden, ohne dass aus der Duldungsanordnung dessen Funktion im Behördenaufbau der Beklagten ersichtlich wäre. Soweit die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt bzw. die BSU im verfügenden Teil, in der Begründung sowie in der Rechtsbehelfsbelehrung an mehreren Stellen genannt ist, ergibt sich daraus jedenfalls nicht ausdrücklich, dass sie die Duldungsanordnung auch erlassen hat.
Berücksichtigt man jedoch den vorausgegangenen Schriftwechsel, musste die Klägerin die Urheberschaft der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt für die Duldungsanordnung bei objektiver Würdigung erkennen. Die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 nimmt im Einleitungssatz auf das Anhörungsschreiben vom 2. Mai 2012 und die dortige Ankündigung zum Erlass einer Duldungsanordnung Bezug. Das Anhörungsschreiben vom 2. Mai 2012 war mit dem üblichen Briefkopf der Beklagten unter Angabe der Kontaktdaten des zuständigen Sachbearbeiters […] versehen und von diesem, mithin von derselben Person wie die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012, unterschrieben. Beigefügt war dem Anhörungsschreiben ein auf den 2. Mai 2012 datierter Entwurf der Duldungsanordnung. Dieser ist mit Ausnahme des Datums und des fehlenden Satzes, dass im Anhörungsverfahren keine Äußerung erfolgt sei, mit der Duldungsanordnung identisch.
b) Die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 ist auch nicht nach § 44 Abs. 1 HmbVwVfG nichtig. Danach ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Die Duldungsanordnung leidet nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler, soweit der Klägerin darin aufgegeben wurde, die Entnahme von Grundwasserproben zu gestatten. Dies ist der Klägerin nicht rechtlich unmöglich. Sie ist zwar nicht Eigentümerin des Grundwassers, aber Eigentümerin des darüber liegenden Grundstücks, auf dem die Maßnahmen durchgeführt werden müssen, um an das Grundwasser zu gelangen.
2. Auch mit dem auf Feststellung der Nichtigkeit der Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 gerichteten ersten Hilfsantrag ist die zulässige Klage unbegründet.
Die Ausführungen unter I. 1. gelten entsprechend. Nichtigkeitsgründe, die die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 nur in der Gestalt beträfen, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2015 gefunden hat, sind nicht ersichtlich.
3. Mit dem auf Aufhebung der Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 gerichteten, als Anfechtungsklage statthaften und auch im Übrigen zulässigen zweiten Hilfsantrag ist die Klage ebenfalls unbegründet. Die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Rechtsgrundlage der Duldungsanordnung ist § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG. Danach soll die zuständige Behörde zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen, wenn ihr Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt.
aa) Die §§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG sind nicht ergänzend heranzuziehen.
Das im Zweiten und Dritten Teil des Bundesbodenschutzgesetzes in materiell-rechtlicher Hinsicht vorgesehene behördliche Handlungsinstrumentarium, zu dem auch § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG gehört, ist – vorbehaltlich ausdrücklicher Ermächtigungen zu landesgesetzlichen Regelungen – abschließend (BVerwG, Urt. v. 26.4.2006, 7 C 15/05, juris, Rn. 10). Vorliegend greift keine im Bundesbodenschutzgesetz enthaltene Ermächtigung zum Erlass landesgesetzlicher Regelungen ein.
Insbesondere handelt es sich bei den §§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG entgegen der Auffassung der Beklagten nicht um ergänzende Verfahrensregelungen im Sinne von § 21 Abs. 1 BBodSchG. Der Anwendungsbereich des § 21 Abs. 1 BBodSchG ist auf Verfahrensregelungen beschränkt (BVerwG, Urt. v. 26.4.2006, 7 C 15/05, juris, Rn. 13; Ludwig, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 21 BBodSchG, 67. EL, November 2012, Rn. 18). Um solche handelt es sich bei den genannten Vorschriften des Hamburgischen Bodenschutzgesetzes nicht. Diese stellen vielmehr materiell-rechtliche Regelungen dar, weil sie die Beklagte zum Erlass „erforderlicher Anordnungen“ ermächtigen (§ 4 Abs. 2 HmbBodSchG) und Grundstückseigentümer sowie Inhaber tatsächlicher Gewalt über ein Grundstück verpflichten, bestimmte Maßnahmen zu gestatten und zu dulden (§ 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG).
bb) § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG vermag die in der Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 angeordneten Maßnahmen auch ohne Rückgriff auf landesgesetzliche Regelungen zu tragen.
(1) § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG verpflichtet und ermächtigt die zuständige Behörde dazu, die „geeigneten Maßnahmen“ zu ergreifen.
§ 3 Abs. 3 BBodSchV konkretisiert den Handlungsspielraum der zuständigen Behörde dahingehend, dass die Verdachtsfläche oder altlastverdächtige Fläche nach der Erfassung zunächst einer orientierenden Untersuchung unterzogen werden soll (Ewer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG, 48. EL, April 2006, Rn. 43). Dabei handelt es sich um örtliche Untersuchungen, insbesondere Messungen, auf der Grundlage der Ergebnisse der Erfassung zum Zweck der Feststellung, ob der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ausgeräumt ist oder ein hinreichender Verdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG besteht (§ 2 Nr. 3 BBodSchV). Die Anforderungen und die Durchführung dieser Untersuchungen regeln Anhang 1 Nr. 1.1 und Anhang 2 der BBodSchV (Ewer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG, 48. EL, April 2006, Rn. 43).
(2) Die von der zuständigen Behörde zu ergreifenden „geeigneten Maßnahmen“ schließen Anordnungen gegenüber Grundstückseigentümern ein, orientierende Untersuchungen im Sinne von § 2 Nr. 3 BBodSchV auch zu dulden (Ewer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG, 48. EL, April 2006, Rn. 44). Es ist überdies nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte bei der Durchführung der orientierenden Untersuchungen qualifizierter privater Personen bedient und die Duldungsanordnung auch auf diese erstreckt. Der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG steht dem nicht entgegen, soweit darin nur die zuständige Behörde zum Ergreifen der geeigneten Maßnahmen ermächtigt wird. Denn auch wenn die Beklagte qualifizierte private Personen beauftragt, ist sie es, die geeignete Maßnahmen im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG ergreift.
cc) Der Anwendbarkeit des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG steht der Vortrag der Klägerin zur Verletzung des verfassungsrechtlichen Zitiergebots (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) im Hinblick auf Eingriffe in die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) nicht entgegen.
(1) Der persönliche Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 13 GG ist für die Klägerin bereits nicht eröffnet.
Träger des Grundrechts aus Art. 13 GG sind die unmittelbaren Besitzer und damit die Träger der tatsächlichen Sachherrschaft, insbesondere die Mieter, nicht jedoch die mittelbare Besitzer, insbesondere die Vermieter (Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Auflage 2014, Art. 13, Rn. 6 m.w.N.). Die Klägerin betreibt auf ihrem Grundstück kein Ladenlokal selbst, sie vermietet die Ladenlokale lediglich.
(2) Im Übrigen verletzt § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG auch in der Sache nicht das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.
Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass ein Gesetz, welches ein Grundrecht einschränkt, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennt. Als Formvorschrift bedarf die Norm jedoch enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll. Deshalb bedarf es eines zielgerichteten (finalen) Grundrechtseingriffs, um das Zitiererfordernis auszulösen (BVerfG, Beschl. v. 11.8.1999, 1 BvR 2181/98 u.a., juris, Rn. 55 f. m.w.N.). Daran fehlt es hier.
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG greift nicht zielgerichtet in das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) ein. Anknüpfungspunkt des Bundesbodenschutzgesetzes im Allgemeinen und des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG im Besonderen ist vielmehr der Boden, dessen Funktionen gesichert oder wiederhergestellt werden sollen (§ 1 Satz 1 BBodSchG).
b) Die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 ist formell rechtmäßig, insbesondere inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 HmbVwVfG.
aa) Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Beschl. v. 9.10.2012, 7 VR 10/12, juris, Rn. 10). Bei Duldungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG muss nicht bis ins Einzelne aufgezählt werden, welche tatsächlichen Handlungen im Einzelnen zu dulden sind. Es ist hinreichend, wenn klar wird, was vom Duldungspflichtigen konkret verlangt wird und was die Handlungen des „Duldungsberechtigten“ zum Ziel haben (allgemein: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 37, Rn. 32a). Zudem genügt es, dass der Regelungsinhalt bestimmbar ist (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 37, Rn. 5).
bb) Nach diesem Maßstab erweist sich die Duldungsanordnung vom 14.06.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27.01.2015 als hinreichend bestimmt.
(1) Dies gilt zunächst hinsichtlich des in Bezug genommenen Grundstücks, das durch Angaben zur Adresse ([…]) sowie zur Erfassung im Liegenschaftskataster („Flurstück Nr. […]“) beschrieben ist. Zwar ist die Lage des Grundstücks im Grundbuch nicht mit „[…]“, sondern mit „[…]“ (Grundbuchblatt […], Grundbuchbezirk […], Grundbuchamt […]) beschrieben und fehlt in der Duldungsanordnung die Angabe der Gemarkung […]. Doch ist für die Klägerin aus dem Zusammenspiel dieser Angaben auch unter Berücksichtigung des vorangegangenen Schriftverkehrs und der Ortsbesichtigung klar und eindeutig erkennbar, dass sich die Duldungsanordnung auf ihr Grundstück (Flurstück […] der Gemarkung […]) in seiner Gesamtheit bezieht.
(2) Hinsichtlich der neben dem Grundstück in Bezug genommenen „Anlagen und Einrichtungen“ auf dem Grundstück ist die hinreichende Bestimmtheit im Sinne hinreichender Bestimmbarkeit ebenfalls zu bejahen. Die von der Beklagten verwendete Formulierung zur räumlich-gegenständlichen Reichweite der Anordnung ist aus der landesgesetzlichen Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG übernommen und findet sich vergleichbar auch in § 64 Abs. 4 HWaG. Ob auf dem klägerischen Grundstück Anlagen oder Einrichtungen in diesem Sinne vorhanden sind, ist jedenfalls bestimmbar; deren konkreter Benennung bedarf es in der Duldungsanordnung nicht.
(3) Auch die Berechtigten in Gestalt der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt sowie der von ihr beauftragten Personen sind hinreichend bestimmbar bezeichnet. Für die Klägerin ist klar und eindeutig erkennbar, dass sie auch Untersuchungen durch von der Beklagten beauftragte Personen zu dulden hat. Maßgebend ist, dass ein Auftragsverhältnis zwischen der Beklagten und der dritten Person besteht. Der konkreten Benennung der Beauftragten bedarf es in der Duldungsanordnung nicht.
(4) Hinsichtlich der zu duldenden Maßnahmen sind die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit ebenfalls gewahrt. Zwar sind die zur möglichen Feststellung schädlicher Bodenveränderungen erforderlichen Maßnahmen im verfügenden Teil der Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 nicht näher beschrieben. Doch ergeben sich diese aus der Begründung der Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012, des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 sowie den Ausführungen in dem darin in Bezug genommenen Schreiben vom 17. Juni 2011, in dem es heißt, es sollten vier Rammkernsondierungen – an in einem Lageplan eingezeichneten Stellen – bis in ca. 8 m unter Geländeoberkante sowie Boden-, Bodenluft- und Grundwasseruntersuchungen ausgeführt werden.
c) Die Duldungsanordnung vom 14. Juni 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2015 ist auch materiell rechtmäßig.
aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG in Gestalt von Anhaltspunkten für eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast liegen vor.
(1) Schädliche Bodenveränderungen im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG). Altlasten im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes sind auch Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, ausgenommen Anlagen, deren Stilllegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf (Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden (§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG).
Anhaltspunkte im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG sind gegeben, wenn eine – auch nur geringe – Tatsachenbasis vorhanden ist, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung nicht ganz unwahrscheinlich ist, es bedarf also nicht zwangsläufig konkreter Anhaltspunkte, sondern lediglich tatsächlicher Indizien. Die Grenze zu einer unzulässigen Untersuchungsmaßnahme wird nur bei einer „Vorsorge ins Blaue“ überschritten, also dann, wenn keinerlei Tatsachen oder wissenschaftlich abgesicherte Wahrscheinlichkeitsurteile vorliegen (Ewer, in: Landmann/Roh-mer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG, 48. EL, April 2006, Rn. 41; Posser, in: BeckOK Umweltrecht, § 9 BBodSchG, § 9, Rn. 7 m.w.N.). Diese vergleichsweise geringen Anforderungen für das Vorliegen von Anhaltspunkten im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG finden ihre Rechtfertigung darin, dass die Norm der ersten Stufe der Gefahrerforschung zuzuordnen ist, die die zuständige Behörde auf ihre Kosten vorzunehmen hat (Ewer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG, 48. EL, April 2006, Rn. 35 f.).
(2) Nach diesem Maßstab liegen Anhaltspunkte für eine schädliche Bodenveränderung auf dem Grundstück der Klägerin vor.
(a) Es liegen in Gestalt des Betriebs einer chemischen Selbstbedienungsreinigung auf dem klägerischen Grundstück über einen erheblichen Zeitraum, bei dem mit Tetrachlorethen – einem umweltgefährdenden Schadstoff, der als Gefahrstoff der Kategorie drei eingestuft ist (zu den Wirkungen von Tetrachlorethen auf den Menschen: VG Berlin, Urt. v. 27.6.2008, 10 A 238/06, juris, Rn. 19) – betriebene Reinigungsautomaten (Fabrikat BÖWE, Maschinentyp „Permac R 308“) zum Einsatz kamen, Tatsachen vor, die zu dem Schluss berechtigen, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung nicht ganz unwahrscheinlich ist.
(b) Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei den Reinigungsautomaten um geschlossene Systeme handelte, diese auf gefliestem Fußboden standen, das eingesetzte Tetrachlorethen ausschließlich in den Vorratstanks aufbewahrt werden sollte und eine AMEG-Aktivkohlanlage eingesetzt wurde, um die Emission gesundheitsschädlicher Lösemitteldämpfe zu verhindern. Denn es ist nicht auszuschließen, dass Tetrachlorethen während der erheblichen Betriebsdauer durch Unfälle, technische Mängel oder unsachgemäße Handhabung, etwa der vorzeitigen Entnahme der Wäsche unter Überwindung des elektromagnetischen Schließmechanismus, ausgetreten und durch die Fugen im Fliesenfußboden in den Keller und den Boden gelangt ist. Auch besteht die Möglichkeit, dass unter Verstoß gegen die Betriebsbeschreibung der Reinigungsmaschinen und die erteilten Baugenehmigungen Tetrachlorethen im Keller gelagert oder sogar entsorgt wurde.
Dies wird von den Erfahrungen der Beklagten im Rahmen des Projekts „Chemische Reinigungen“ (s. hierzu den Abschlussbericht des Projekts „Chemische Reinigungen“, „www. hamburg.de/contentblob/3979320/data/chemische-reinigung-abschlussbericht.pdf“ letzter Abruf am 30. November 2015) gestützt. Die von der Kammer als Zeugin vernommene Frau Dr. […], wissenschaftliche Angestellte der Beklagten und seit mehreren Jahren mit dem Projekt betraut, gab an, sich konkret an zwei Fälle zu erinnern, in denen es auch bei geschlossenen Münzreinigungssystemen zu Bodenverunreinigungen durch Schadstoffe gekommen sei. Die Kammer hält diese Angaben der Zeugin, die erkennbar darauf achtete, nur solche Angaben zu machen, zu denen sie auch aus eigener Wahrnehmung und mit Gewissheit etwas sagen konnte, für glaubhaft. Anhaltspunkte dafür, dass die Angaben nicht der Wahrheit entsprechen könnten, bestehen nicht.
(c) Auch der Zeitablauf von etwa 30 Jahren seit Stilllegung der chemischen Reinigung und die Möglichkeit des Abbaus von Schadstoffen schließen das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung nicht aus.
Tetrachlorethen ist schlecht und nur unter besonderen Milieubedingungen überhaupt abbaubar. Es finden langwierige Umwandlungsprozesse statt, so dass auch nach Abbau des Tetrachlorethens selbst mindestens ebenso schädliche Umwandlungsprodukte vorhanden sein können (Stupp/Bakenhus/Lorenz, Grundwasserverunreinigungen durch CKW, „http://www.dscweb.de/Publikationen/Grundw-CKW/gw-ckw.htm“, letzter Abruf am 30. November 2015).
Dies steht ebenfalls mit den Erfahrungen der Beklagten im Rahmen des Projekts „Chemische Reinigungen“ im Einklang. Die Zeugin Dr. […] hat hierzu angegeben, auch 30 Jahre nach Einstellung des Wäschereibetriebs sei nicht auszuschließen, dass eine schädliche Bodenverunreinigung vorliege. In mehreren Fällen hätten auch nach Ablauf eines Zeitraums von 30 Jahren und mehr schädliche Bodenveränderungen festgestellt werden können. Der Kammer liegen auch hinsichtlich dieser glaubhaften Angaben der Zeugin keine Anhaltspunkte dafür vor, dass sie wahrheitswidrig erfolgt sein könnten.
bb) Der Beklagten war durch § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen eröffnet.
Durch die Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG als Soll-Vorschrift ist die zuständige Behörde in der Regel zu einem Tätigwerden verpflichtet. Nur in atypischen Situationen ist ihr ein Ermessen eröffnet und kann sie von einem Einschreiten absehen (Ewer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG, 48. EL, April 2006, Rn. 36). Eine solche atypische Situation lag hier nicht vor.
Insbesondere erweisen sich die von der Klägerin zu duldenden Maßnahmen nicht im Hinblick auf möglicherweise daraus resultierende minderungsbedingte rechtliche Auseinandersetzungen mit ihren Mietern als unverhältnismäßig. Diese der Klägerin drohenden Beeinträchtigungen fallen angesichts des Umstands, dass die Arbeiten an einem Tag durchgeführt werden sollen und an den Geschäftsbetrieb angepasst werden können, nicht besonders ins Gewicht und sind von ihr aufgrund der erheblichen Bedeutung der Erforschung möglicher schädlicher Bodenveränderungen hinzunehmen.
II.
Die Klägerin trägt als unterliegender Teil nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin für das Vorverfahren ist wegen ihrer vollen Kostentragungspflicht mangels Rechtsschutzbedürfnisses nicht nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 HmbBodSchG enthielten eine solche Ermächtigung nicht. Der Bundesgesetzgeber habe mit § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 HmbBodSchG. Bei den letztgenannten Vorschriften handele es sich um zulässige ergänzende Verfahrensregelungen im Sinne von § 21 Abs. 1 BBodSchG
§§ 133, 157 BGB
§§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG
§§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG entgegen der Auffassung der Beklagten nicht um ergänzende Verfahrensregelungen im Sinne von § 21 Abs. 1 BBodSchG. Der Anwendungsbereich des § 21 Abs. 1 BBodSchG
§§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO
§ 35 VwVfG
§ 133 BGB
§ 21 BBodSchG
§ 9 BBodSchG
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG
§ 44 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 2 Abs. 2 HmbBodSchG
§ 4 Abs. 2 HmbBodSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG
§ 3 Abs. 3 BBodSchV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Nr. 3 BBodSchV
§ 1 Satz 1 BBodSchG
§ 37 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 64 Abs. 4 HWaG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 13 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 3/09
7 C 15/05
1 BvR 2181/98
7 VR 10/12
10 A 238/06