Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-18, Aktenzeichen 7 K 1188/21
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2022:1118.7K1188.21.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 30. März 2021 rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beklagte ist eine kreisangehörige Stadt, der Kläger eine Religionsgemeinschaft im Stadtgebiet der Beklagten.
Am 19. März 2021 überschritt die 7-Tages-Inzidenz (= Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen) im Stadtgebiet der Beklagten den Wert von 100. Sie stieg in der Folge auf über 800 und lag am 30. März 2021 bei 666. Vorausgegangen war diesem Anstieg der Neuinfektionen u.a. ein „Corona-Ausbruch“ in einer Kirchengemeinde im Stadtgebiet der Beklagten und daraufhin durchgeführte Tests der Gemeindemitglieder auf das Coronavirus SARS-CoV-2.
Mit Allgemeinverfügung vom 30. März 2021 - veröffentlicht im amtlichen Kreisblatt vom 30. März 2021 - Nr. 26/2020 -, welche vom 31. März bis zum 18. April 2021 befristet war, erließ die Beklagte u.a. die folgenden Regelungen:
„ I. Untersagung von Gottesdiensten und anderen Versammlungen zur Religionsausübung:
1. Allgemeine Verpflichtung
Gottesdienste und andere Versammlungen zur Religionsausübung als Präsenzveranstaltungen sind in der Stadt M. untersagt.
2. Ausnahmen
Ausgenommen ist die Durchführung von Online-Gottesdiensten, bei deren Vorbereitung maximal 15 Personen unter strenger Beachtung der geltenden Coronaschutzverordnung mitwirken dürfen. Zudem sind Beerdigungen unter freiem Himmel mit einer Höchstteilnehmerzahl von 50 Personen unter strenger Beachtung der geltenden Regelungen der Coronaschutzverordnung möglich.“
Zur Begründung dieser Allgemeinverfügung verwies die Beklagte auf das aktuelle Pandemiegeschehen in ihrem Stadtgebiet. So lägen die Infektionszahlen auf einem sehr hohen Niveau, die zu diesem Zeitpunkt vorherrschende Virusmutation B.1.1.7 sei ansteckender und in ihrem Verlauf langanhaltender als die Ursprungsvariante, die Zahl der schweren Verläufe seien höher sowie die Therapie schwerer Krankheitsverläufe sei komplex und langwierig. Es bestehe noch Impfstoffknappheit und es gebe eine steigende Anzahl infizierter Kinder und Jugendlicher, wobei diese bis dato nur rudimentär geimpft werden dürften. Auch die Kapazitäten am Klinikum M1. seien zunehmend kritisch. Zudem hätten sich bei dem großen Ausbruchsgeschehen in der einen Kirchengemeinde durch die Vielzahl der Gottesdienste Infektionsketten nicht ausreichend nachvollziehen lassen. Die durchgeführten Tests hätten ergeben, dass ca. 30 % der Gemeindemitglieder mit der Virusvariante B.1.1.7. infiziert gewesen seien. Mit einer Allgemeinverfügung des Kreises M1. vom 25. März 2021 seien zudem u.a. bereits private Zusammenkünfte eingeschränkt worden. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung seien die §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a IfSG i.V.m. § 3 Abs. 1 IfSBG NRW i.V.m. §§ 1 Abs. 3, 17 Abs. 1 CoronaSchVO NRW vom 5. März 2021 in der ab dem 29. März 2021 gültigen Fassung i.V.m. §§ 35 Satz 2, 41 VwVfG NRW - jeweils in der gültigen Fassung. § 1 Abs. 3 CoronaSchVO NRW treffe Regelungen im Hinblick auf Kirchen und Religionsgemeinschaften. Die Rechte der nach § 17 Abs. 1 CoronaSchVO zuständigen Behörden zu Anordnungen im Einzelfall blieben aber unberührt. Zuständige Behörden seien die örtlichen Ordnungsbehörden und der Erlass einer Allgemeinverfügung habe aus Gründen der unmittelbaren Gefahrenabwehr geboten erschienen. Die Untersagung der Präsenzgottesdienste und der anderen Versammlungen zur Religionsausübung stelle einen überaus schwerwiegenden Eingriff in das Recht auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dar. Diese Rechte würden vorbehaltslos gewährleistet, weswegen sich Einschränkungen aus der Verfassung selbst ergeben und etwaig kollidierende Rechtsgüter mit Verfassungsrang schonend zu einem Ausgleich gebracht werden müssten. Die konkrete Untersagung sei eine verfassungsgemäße Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken der Glaubensfreiheit. Zweck der Maßnahme seien der Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), die Verhinderung von Infektionen und die Verringerung der Ausbreitungsgeschwindigkeit des Virus, um eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern. Bei Gottesdiensten - gerade an Ostern - würden sich wahrscheinlich sehr viele Menschen versammeln, wodurch sich die Gefahr der Ansteckung, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung gesundheitlicher Einrichtungen und des Todes von Menschen erheblich erhöhen und nicht allein auf den an den Gottesdiensten anwesenden Personenkreis beschränken würde. Das Recht auf gemeinsame religiöse Präsenzveranstaltungen habe hinter Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zurücktreten müssen. Der überaus schwerwiegende Eingriff sei auch deshalb vertretbar gewesen, da er befristet sei. Zudem sei er verhältnismäßig gewesen. Legitimes Ziel seien Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit und die Umkehrung des Infektionsgeschehens. Die Geeignetheit und Erforderlichkeit hätten vorgelegen, insbesondere ein milderes gleich geeignetes Mittel sei nicht ersichtlich gewesen. Denn trotz vorhandenen Hygienekonzepts sei es in einer Gemeinde auf ihrem Stadtgebiet zu einem Infektions-Ausbruch gekommen. Auch die Einschränkungen im privaten Bereich würden nicht ausreichen, da in religiösen Zusammenkünften regelmäßig Personen aus einer Vielzahl von verschiedenen Haushalten zusammenträfen und diese Veranstaltungen auf eine längere Dauer als bspw. Einkäufe gerichtet seien. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn liege vor. Bei den verfolgten Zielen handele es sich um hochrangige Rechtsgüter, die religiösen Interessen würden, soweit vertretbar, beachtet. Die Allgemeinverfügung sei „neutral“ formuliert und richte sich nicht gegen eine bestimmte Religion. Andere Bereiche des sozialen Lebens seien gleichermaßen betroffen und es seien nur religiöse Zusammenkünfte. Öffentliches Wirken und Seelsorge seien weiterhin möglich. Zudem sehe die Allgemeinverfügung Ausnahmen vor, so könnten zur Vorbereitung von Online-Gottesdiensten 15 Personen zusammentreffen -, und Beerdigungen dürften mit maximal 50 Personen unter Beachtung der Abstands- und Hygieneregeln durchgeführt werden.
Am 1. April 2021 hat der Kläger Klage gegen die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 30. März 2021 erhoben und Eilrechtsschutz ersucht. Mit Beschluss vom 1. April 2021 - 7 L 251/21 - hat die Kammer den Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt. Am 19. April 2021 hat der Kläger in Bezug auf seine Klage einen Fortsetzungsfeststellungsantrag angekündigt.
Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus, dass er sich auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen könne. Dieses Interesse ergebe sich aus einer Wiederholungsgefahr - für den Fall des erneuten Anstiegs der Infektionszahlen - und einem Rehabilitationsinteresse, da Religionsgemeinschaften durch die Allgemeinverfügung quasi in „Sippenhaft“ genommen worden seien und sich Gemeindemitglieder diskriminiert und diskreditiert gefühlt hätten. Jedenfalls habe aber ein tiefgreifender sich kurzfristig erledigender Grundrechtseingriff in die Glaubensfreiheit vorgelegen. Gottesdienste und andere Versammlungen zur Religionsausübung als Präsenzveranstaltungen würden den Kernbereich der Religionsausübungsfreiheit betreffen. Die Allgemeinverfügung sei rechtswidrig, der Eingriff in die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit sei nicht gerechtfertigt gewesen. Das pauschale Verbot von religiösen Präsenzveranstaltungen sei unverhältnismäßig. Die Allgemeinverfügung habe in Ziffer I.2. lediglich eine Ausnahme in Bezug auf Online-Gottesdienste vorgesehen, jedoch nicht die Möglichkeit für eine Zulassung von Präsenz-Versammlungen im Einzelfall eröffnet. Dass es keine Einzelfälle hätte geben können, in denen unter umfassender Würdigung der konkreten Umstände eine relevante Erhöhung der Infektionsgefahr zulässig hätte verneint werden können, sei nicht erkennbar. Der Kläger verweist auf einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts - 1 BvQ 44/20 -, in dem ein Verbot von Zusammenkünften zur gemeinsamen Religionsausübung untersagt worden sei, und auf einen Beschuss der erkennenden Kammer - 7 L 246/21 -, in dem die Durchführung der Gottesdienste im Einzelfall gestattet worden sei. Er, der Kläger, sei eine kleine Freikirche mit ca. 30-50 Gottesdienstbesuchern. Er habe ein Hygienekonzept vorgelegt und nie einen Coronafall gehabt. Dass die erkennende Kammer seinen Eilantrag abgelehnt habe, weil er jedenfalls nicht glaubhaft gemacht habe, dass in seinem Fall ein erheblich erhöhtes Infektionsrisiko nicht bestehe, und dass die Kammer Zweifel an seiner Bereitschaft geäußert habe, sein eigenes Hygienekonzept vollständig umzusetzen, sei für die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung nicht von Belang. Entscheidend sei vielmehr, dass darin grundsätzlich keine Ausnahme enthalten gewesen sei. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass das Osterfest - was von erheblicher Bedeutung sei - betroffen gewesen sei. Darüber hinaus sei bereits die Zuständigkeit der Beklagten für den Erlass der Allgemeinverfügung zweifelhaft. Das verfügte Verbot sei über die in der CoronaSchVO NRW genannten Maßnahmen hinausgegangen und zum Erlass derartiger Allgemeinverfügungen seien nach § 16a Abs. 2 CoronaSchVO NRW nur Kreise oder kreisfreie Städte im Einvernehmen mit dem Ministerium befugt gewesen. Die Beklagte sei weder Kreis noch kreisfreie Stadt und auch ein Einvernehmen habe nicht vorgelegen. Vielmehr hätten das Ministerium und die Bezirksregierung sogar von der betreffenden Allgemeinverfügung abgeraten.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 30. März 2021 rechtswidrig war und ihn seinen Rechten verletzt hat.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, die Klage sei bereits unzulässig. Es fehle am Fortsetzungsfeststellungsinteresse, denn eine Wiederholungsgefahr oder ein Rehabilitationsinteresse könnten nicht angenommen werden. Darüber hinaus sei die Klage unbegründet und die Allgemeinverfügung rechtmäßig. Insoweit nimmt sie auf den Inhalt der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung Bezug, wiederholt die dortigen Ausführungen und verweist auf ihr Vorbringen in den Verfahren 7 L 251/21 und 7 L 246/21. Darüber hinaus führt sie aus, dass sie vor Erlass ihrer Allgemeinverfügung kein Gespräch mit der Bezirksregierung E. geführt habe und dies auch nicht erforderlich gewesen sei. Die überwiegende Anzahl der Kirchen und Religionsgemeinschaften hätte erklärt, angesichts des Infektionsgeschehens keine Präsenzgottesdienste durchzuführen. Da einige Gemeinschaften dies jedoch weiterhin beabsichtigten, habe sie, die Beklagte, von ihrem in § 1 Abs. 3 CoronaSchVO normierten Recht, Anordnungen im Einzelfall zu treffen, Gebrauch gemacht. In Anbetracht des Infektionsgeschehens hätten Zweifel daran bestanden, dass von Gemeinden eingereichte Hygienekonzepte vollständig umgesetzt würden. Der Kläger selbst habe z.B. in seinem Hygienekonzept von einer Teilnehmerzahl von maximal 20 Gemeindemitgliedern im Saal und 5 weiteren Personen im Foyer gesprochen - in seinem Eilantrag (7 L 251/21) habe er dann von 30-50 Personen gesprochen. Auch in einem Gespräch mit Vertretern der Beklagten habe der Kläger wenig Verständnis für die bestehende Situation zum Ausdruck gebracht und sich kritisch gegenüber der Pandemie gezeigt.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahren zu den Aktenzeichen 7 L 251/21 und 7 L 246/21 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Die Klage ist zulässig.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, denn bei der Allgemeinverfügung vom 30. März 2021 handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 2 und 1 VwVfG, der sich nach Klagerhebung - durch Zeitablauf - erledigt hat.
Der Kläger verfügt auch über das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass diese Verfügung rechtswidrig gewesen ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 aE VwGO). Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein und sich insbesondere aus den Gesichtspunkten der konkreten Wiederholungsgefahr, der Rehabilitierung, der Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Schadensersatzanspruch sowie der schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung ergeben. Die gerichtliche Feststellung muss geeignet sein, die betroffene Position des Klägers zu verbessern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 - 2 C 5.19 -, juris Rn. 13; VG Minden, Urteil vom 1. April 2022 - 7 K 2792/20 -, juris Rn. 15; VG Minden, Urteil vom 1. April 2022 - 7 K 2802/20 -, juris Rn. 16.
Das Gericht hat das Bestehen eines berechtigten Interesses grundsätzlich von Amts wegen zu ermitteln (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger muss allerdings im Rahmen der gebotenen Mitwirkung diejenigen Umstände darlegen, aus denen sich sein Feststellungsinteresse ergibt.
Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL Juli 2021, § 113 Rn. 122.
Erforderlich ist, dass seine Darlegungen so substantiiert sind, dass das Gericht beurteilen kann, welchen Bedeutungsgehalt die begehrte Feststellung für ihn hat. Der Kläger hat die Umstände vorzutragen, aus denen sich sein Feststellungsinteresse ergibt.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 267.
Gemessen daran ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers zu bejahen.
Dieses ergibt sich dabei zwar nicht aus den - vom Kläger angeführten - Gesichtspunkten der Wiederholungsgefahr und des Rehabilitationsinteresses, denn die Annahme einer Wiederholungsgefahr setzt die konkret absehbare hinreichende Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme zulasten des Klägers zu erwarten ist. Dabei müssen im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie bei der erledigten Entscheidung oder Maßnahme.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. April 2008 - 1 WB 11.07 -, juris, Rn. 21; OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2018 - 5 A 557/16 -, juris Rn. 12, m.w.N.; VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 17. Januar 2022 - 29 K 7114/20 -, juris Rn. 36 f.
Das ist vorliegend nicht der Fall. Die Corona-Pandemie besteht zwar fort, aber die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse unterscheiden sich im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung von denen im Frühjahr 2021. Die Untersagung religiöser Zusammenkünfte ist auf absehbare Zeit nicht möglich. Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG (in der aktuellen Fassung) kann eine entsprechende Untersagung als Schutzmaßnahme nur für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag getroffen werden. Eine derartige Feststellung liegt zurzeit nicht vor und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine solche Feststellung alsbald getroffen werden könnte. Selbst wenn die Beklagte - nach einer entsprechenden Feststellung - erneut eine Gottesdienstuntersagung anordnen sollte, würden sich sowohl die rechtlichen (Fassung des IfSG und der CoronaSchVO NRW) als auch die tatsächlichen Gegebenheiten (Infektionsgeschehen, Schutzimpfungen etc.) im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung von denen im Frühjahr 2021 unterscheiden.
Ein Rehabilitationsinteresse besteht nur dann, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 6 B 133/18 -, juris Rn. 13, m.w.N.
Der Kläger hat vorgetragen, durch die Untersagungsverfügung seien Religionsgemeinschaften in „Sippenhaft“ genommen worden und ihre Gemeindemitglieder hätten sich diskreditiert und diskriminiert gefühlt. Die subjektive Wahrnehmung der Gemeindemitglieder allein reicht gerade nicht aus. Dass sich aus der Untersagungsverfügung - gerichtet an sämtliche Religionsgemeinschaften - eine Stigmatisierung des Klägers ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld auch noch in der Gegenwart herabzusetzen, ist nicht erkennbar; insbesondere vor dem Hintergrund, dass es Einschränkungen in sämtlichen Bereichen des Soziallebens gab und nicht allein im Hinblick auf Religionsgemeinschaften.
Dem Kläger steht auch kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zur Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses zu. Bei einer Fortsetzungsfeststellungklage, die der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung dienen soll, ist das Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist. Insoweit bedarf es hinreichender Darlegungen seitens des die Feststellung begehrenden Klägers. Hierzu gehört insbesondere, dass er die Behauptung eines eingetretenen Schadens durch Angaben zur Art des Schadens und zur annähernden Schadenshöhe substantiiert.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2021 - 15 A 363/20 -, juris Rn 8 f., m.w.N.
Mangels jeglicher Ausführungen bzgl. eines Schadensersatz- oder Entschädigungsbegehrens liegen diese Voraussetzungen nicht vor.
Das berechtigte Interesse des Klägers folgt aber aus einem sich kurzfristig erledigenden, schwerwiegenden Grundrechtseingriff. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen ist das berechtigte Interesse an der Feststellung zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 - 2 C 5.19 -, juris Rn. 15 m.w.N.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährt grundsätzlich einen Anspruch auf Rechtsschutz in der Hauptsache und nicht nur auf Rechtsschutz in einem Eilverfahren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 29 ff.; a.A. VG Augsburg, Urteil vom 26. April 2021 - Au 9 K 21.70 - juris Rn. 31.
Die Fallgruppe greift (auch) dann, wenn der Kläger kein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat, sondern sein Anliegen sich in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts erschöpft.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 32.
Aus der obergerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich überdies auch keine Einschränkung dieser Fallgruppe dahingehend, dass sich nur natürliche Personen, nicht jedoch juristische Personen des Privatrechts auf sie berufen können.
So im Ergebnis: BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 - 1 C 12/97 -, juris Rn. 14; Bayerischer VGH, Urteil vom 15. Mai 2012 - 10 BV 10.2257 -, juris Rn. 28; einschränkende Auslegung bei Fortsetzungsfeststellungsklagen im Rahmen des Normenkontrollverfahrens OVG Saarland, Urteile jeweils vom 31. März 2022 - 2 C 182/20 -, juris Rn. 27 ff., und - 2 C 317/20 -, juris Rn. 29 ff.
Dass der Kläger durch die begehrte Feststellung keine Verbesserung seiner Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht erreichen kann, ist ausgehend von den obigen Erwägungen ohne Belang.
Gemessen an alledem steht dem Kläger das erforderliche Interesse für die begehrte Feststellung - aufgrund eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs - zu. Angesichts dem Infektionsschutz immanenter, sich regelmäßig kurzfristig ändernder Sachlagen ergab sich die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung aus der Eigenart der auf das Infektionsschutzgesetz gestützten Untersagung. Dem Kläger war es nicht möglich, bis zum Zeitpunkt des Ablaufs der zeitlich befristeten Ordnungsverfügung am 18. April 2021 gerichtlichen Rechtsschutz in der Hauptsache zu erhalten. Die Maßnahme stellte zudem für den Zeitraum ihrer Geltung ab dem 31. März 2021 bis einschließlich zum 18. April 2021 auch einen tiefgreifenden Eingriff in das Grundrecht der Glaubensfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 GG dar, auf die sich die Klägerin als juristische Person auch berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG). Der Eingriff war tiefgreifend, da die Untersagung mit den Gottesdiensten bzw. religiösen Zusammenkünften als Präsenzveranstaltungen Veranstaltungen betrifft, die einen bedeutenden Teil der Religionsausübung darstellen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass von der Untersagung das Osterfest - als höchster christlicher Feiertag - betroffen war.
Vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 36 ff.; Zu Gottesdienstverboten: BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 28/20 -, juris, Rn. 11; BVerfG, Beschluss vom 29. April 2020 - 1 BvQ 44/20 -, juris, Rn. 13 f.
B. Die Klage ist auch begründet. Die Allgemeinverfügung war rechtswidrig und hat den Kläger in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Ungeachtet weiterer Fragen - wie dem fehlenden Einverständnis durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW - war die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig. Denn die angegriffene Allgemeinverfügung war in ihren Rechtsfolgen nicht von der Ermächtigungsgrundlage des §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 IfSG in der zum Erlasszeitpunkt der Allgemeinverfügung am 30. März 2021 gültigen Fassung gedeckt und griff in unverhältnismäßiger Weise in die von Art. 4 GG geschützte Glaubensfreiheit ein.
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Nach § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG können für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere die Untersagung von oder Erteilung von Auflagen für das Abhalten von Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften notwendige Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) sein. Die Untersagung von religiösen Zusammenkünften ist gemäß § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG nur zulässig, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet wäre. Gemäß § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG sollen die Schutzmaßnahmen i.S.d. Absatzes 1 IfSG unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 des § 28a Abs. 3 IfSG ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. Maßstab für die zu ergreifende Schutzmaßnahme ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen; wird insoweit ein Schwellenwert von 50 Neuinfektionen überschritten, so sind umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen (vgl. § 28 Abs. 3 Sätze 4 und 5 IfSG).
Da die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG vorlagen, war die Beklagte zum Handeln verpflichtet (gebundene Entscheidung). Hinsichtlich Art und Umfang der Bekämpfungsmaßnahmen - „wie“ des Eingreifens - war der Behörde allerdings Ermessen eingeräumt. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beschränkt und dabei zunächst dadurch, dass es sich um „notwendige Schutzmaßnahmen“ (§ 28 Abs. 1 IfSG) handeln muss, also um Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn. 23.
Die Formulierung „notwendig“ (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) zeigt dabei auf, dass die getroffene Schutzmaßnahme zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sein muss. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht sowohl inhaltlich („soweit“) als auch zeitlich („solange“) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt.
Vgl. VG Bremen, Beschluss vom 9. April 2021 - 5 V 652/21 -, juris Rn. 16.
Für die in § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag als notwendige Schutzmaßnahme angesehene Gottesdienstuntersagung wird der strenge Verhältnismäßigkeitsvorbehalt zudem noch verschärft. Nach § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG ist die Anordnung einer Gottesdienstuntersagung nach Absatz 1 Nr. 10 nur zulässig, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet wäre. Der Gesetzgeber wollte mit dieser Regelung Schutzmaßnahmen im Hinblick auf ihre spezifische Eingriffsintensität grundrechtsdeterminiert eingrenzen.
Vgl. BT-Drs. 19/24344, S. 73; OVG NRW, Beschluss vom 22. April 2021 - 13 B 610/21 -, juris Rn. 28.
Dadurch wird das Gebot der Erforderlichkeit der Maßnahme betont, indem deutlich herausgestellt wird, dass die besonders eingriffsintensive Maßnahme der Gottesdienstuntersagung erst dann zulässig ist, wenn mildere Mittel zur wirksamen Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 nicht gleich erfolgversprechend sind.
Dies vorangestellt, war die Untersagung der Gottesdienste bzw. anderer religiöser Zusammenkünfte in Präsenz ermessensfehlerhaft. Es lag eine Ermessensüberschreitung in der Form des Verstoßes gegen höherrangiges Recht, namentlich die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, Art. 19 Abs. 3 GG, und dabei insbesondere gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor.
Der Eingriff in die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, Art. 19 Abs. 3 GG erwies sich - unter Berücksichtigung des Gewichts und der Bedeutung des Grundrechts auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und der Schwere des Eingriffs - als unverhältnismäßig.
I. Die Untersagungsverfügung diente einem legitimen Ziel - der Verlangsamung der Ausbreitung des Virus und der Verhinderung der Überlastung der Intensivstationen zum Schutz der Gesundheit, des Leibs und Lebens Anderer (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).
II. Die Maßnahme war geeignet, um diese Ziele zu erreichen. Geeignet ist eine Maßnahme schon dann, wenn anzunehmen ist, dass sie den erstrebten Erfolg herbeiführt oder wenigstens fördert. Dies trifft offenkundig für die von der Beklagten angeordnete Untersagung zu. Unter Berücksichtigung der Übertragungswege des Coronavirus SARS-CoV-2 (über die Raumluft mittels virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen),
vgl. dazu im Einzelnen Robert Koch-Institut (RKI), Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, insb. Erreger (Ziffer 1) und Übertragungswege (Ziffer 2), Stand: 26. November 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=34D0C9356CF7425D26DA80CE463D3F30.internet091?nn=2386228 und Robert Koch-Institut (RKI); sowie: Weiterführende Informationsquellen zu den jeweiligen Steckbriefkapiteln, Stand: 17. Februar 2022, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief_Hinweise.html;jsessionid=017DEB9B6A6E1609119A3494A2EF7902.internet112?nn=2386228,
konnte ein Verbot bestimmter Veranstaltungen/Treffen die Ziele, Infektionsketten zu unterbrechen und eine Verbreitung des Virus zu verlangsamen und so die Bevölkerung vor den damit einhergehenden Gesundheitsgefahren, fördern.
III. Die Untersagung der Gottesdienste war aber nicht erforderlich. Eine Maßnahme ist grundsätzlich dann nicht erforderlich, wenn mildere, aber zur Erreichung des Ziels gleich geeignete Maßnahmen zur Verfügung stehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2014 - 1 BvR 2998/11 -, juris Rn. 80 m.w.N.
Angesichts der hohen Fragilität der Lage und der fortbestehenden gravierenden Unsicherheiten bei der prognostischen Bewertung des weiteren Ausbruchsverlaufs kam dem Beklagten grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum im Hinblick auf die zu ergreifenden Maßnahmen zu. Die Situation konnte es grundsätzlich auch weiterhin rechtfertigen, vorübergehend eine stärker typisierende Betrachtung (verbleibender) Risikotatbestände anzulegen und stärker generalisierende Regelungen zu treffen, während umgekehrt die Differenzierungsnotwendigkeit (erst) mit einer Verdichtung der Erkenntnislage und/oder mit der Dauer der bestehenden Einschränkungen steigen würde. Dem Beklagten verblieb der Einschätzungsspielraum, soweit sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellten,
Vgl. VG Minden, Beschluss vom 8. Januar 2021 - 7 L 12/21 -, m.w.N.
Im Hinblick auf § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG setzt die Erforderlichkeit einer Untersagung religiöser Zusammenkünfte voraus, dass ohne sie auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet wäre. Die Untersagung muss demnach auf einer auf den aktuellen Erkenntnissen beruhenden, nachvollziehbaren Prognose beruhen und es muss erkennbar sein, dass der Verzicht auf sie auch unter Berücksichtigung der übrigen Maßnahmen und ausgehend von dem konkreten und aktuellen Pandemiegeschehen voraussichtlich einen wesentlichen, im Umfang gewichtigen Anstieg der Infektionszahlen oder vergleichbarer schwerwiegender Folgen für die wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 zur Folge hätte.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Februar 2021 - 1 S 321/21 -, juris Rn. 38; NdsOVG, Beschluss vom 2. April 2021 - 13 ME 166/21 -, juris Rn. 28.
Ob eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19-Erkrankungen ohne die Untersagungsverfügung erheblich gefährdet gewesen wäre, verlangt eine auf die jeweilige Pandemiesituation abstellende Gefährdungsprognose aus ex-ante Sicht.
Vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 2. April 2021 - 14 E 1579/21 -, juris Rn. 14.
Dabei wird eine substantiierte Darlegung vorausgesetzt.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Februar 2021 - 1 S 321/21 -, juris Rn. 38.
Diesen Anforderungen an die Darlegung genügte die Beklagte. Konkret benannte die Beklagte den § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG in der Begründung ihrer Allgemeinverfügung nicht, sie machte aber ausführliche Ausführungen zum Pandemiegeschehen und zur Erforderlichkeit der Maßnahme und führte das zuletzt exponentielle Wachstum im Stadtgebiet an. Der Grund der aktuellen 7-Tages-Inzidenz von 666 sei insbesondere ein Ausbruchsgeschehen in einer Kirchengemeinde im Stadtgebiet gewesen. Sämtliche andere Veranstaltungen außer Gottesdienste seien verboten, sodass es einer Anpassung bedürfe. Zudem führte die Beklagte an, dass sich das Infektionsgeschehen zuletzt als äußert diffus dargestellt habe, Infektionen mit der Virusvariante B.1.1.7 zugenommen hätten, die Kapazitäten im Klinikum M1. zunehmend kritisch gewesen seien und Einschränkungen der Kontakte im Privatbereich bereits durch den Kreis M1. verfügt worden seien. Gerade an den Ostergottesdiensten würden viele Personen teilnehmen, wodurch sich die Gefahr von Infektionen, schweren Verläufen und einer Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen erheblich erhöhen würde. Vorhandene Hygienekonzepte hätten nicht verhindern können, das erhöhte Gefährdungspotential von Gottesdiensten zu verringern.
Die Beklagte überschritt aber ihre Einschätzungsprärogative, als sie annahm, dass die oben genannte - strenge - Voraussetzung für eine Gottesdienstuntersagung vorlag.
Ihre Prognose, dass - unter Berücksichtigung der bisher ergriffenen Maßnahmen - ohne Verbot eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19-Erkrankungen erheblich gefährdet gewesen wäre, ist zwar nicht zu beanstanden. Denn sämtliche bis dato im Land Nordrhein-Westfalen und im Kreis M1. ergriffenen Maßnahmen führten nicht dazu, das Infektionsgeschehen deutlich und nachhaltig zu reduzieren. Grund für den Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung der Beklagten war das sehr hohe Infektionsniveau mit einer 7-Tages-Inzidenz von über 800. Dieses Geschehen war insbesondere auf eine Kirchengemeinde im Stadtgebiet zurückzuführen. Vor dem Hintergrund der Infektionszahlen und dem Umstand, dass sich religiöse Veranstaltungen als Herde größerer COVID-19-Ausbrüche darstellten (sogenannte „superspreading events“),
Vgl. RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, a.a.O. unter Ziffer 19,
ist die Einschätzung nicht zu beanstanden.
Ihre Prognose, dass ohne Verbot eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19-Erkrankungen erheblich gefährdet gewesen wäre, ist aber vor dem Hintergrund zu beanstanden, dass mildere gleich geeignete Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ließ in einem Beschluss betreffend eine Ausgangsbeschränkung zwar offen, ob, auch wenn der § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG - der dem § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 für religiöse Zusammenkünfte entspricht - vom Wortlaut her nur darauf abstellt, dass alle bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen zur Pandemiebekämpfung nicht ausreichten, im Rahmen dieser strengeren Anforderungen an die Erforderlichkeit auch relevant ist, ob nicht weniger eingriffsintensive, gleichermaßen erfolgsversprechende Maßnahmen zur Verfügung standen, die bislang noch nicht ergriffen wurden, da in dem konkreten Fall Letzteres nicht gegeben war.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. April 2021 - 13 B 610/21 -, juris Rn. 38; Thür. OVG, Beschluss vom 18. Februar 2021 - 3 EN 67/21 -, Rn. 73, dazu, dass als besonders effektive Maßnahmen geltende Ausgangsbeschränkungen auch nicht grundsätzlich hinter anderen, weniger grundrechtlich einschränkenden Maßnahmen zurückstehen müssen.
Im Rahmen des § 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG ist aber auch zu überprüfen, ob gleichermaßen erfolgsversprechende Maßnahmen zur Verfügung standen, die bis dato noch nicht ergriffen wurden. Denn dies ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung grundsätzlich zu prüfen und wenn § 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG nun zusätzliche strengere Anforderungen an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt, kann dies nicht dazu führen, dass gerade nicht mehr zu überprüfen ist, ob weniger einschneidende gleichermaßen erfolgsversprechende Maßnahmen in Betracht kommen. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht,
vgl. Beschluss vom 18. Februar 2021 - 3 EN 67/21 -, juris Rn. 73,
führte aus, dass die dort benannten Anordnungen der Kontaktbeschränkung und der Ausgangsbeschränkungen als besonders effektive Maßnahmen zur Verminderung infektionsfördernder Kontakte nicht grundsätzlich hinter anderen, weniger grundrechtlich einschränkenden Maßnahmen zurückzustehen. Daraus folgt aber auch nicht, dass sie nie zurückstehen müssen.
Ein milderes Mittel wäre vorliegend beispielsweise gewesen, die Möglichkeit einer ausnahmsweisen Zulassung von Gottesdiensten bzw. religiösen Zusammenkünften in Präsenz ggf. unter weiteren Auflagen - wie die 2-G oder 3-G Regelungen oder die Veranstaltung der Gottesdienste im Freien - in die Allgemeinverfügung aufzunehmen. Ein komplettes Verbot mag Verbreitungsrisiken zwar letztlich noch effektiver einschränken. Kann aufgrund zusätzlicher Maßnahmen eine relevante Erhöhung der Infektionsgefahr jedoch zuverlässig ausgeschlossen werden, wäre dieses Vorgehen gleichermaßen effektiv gewesen.
IV. Das verfügte Verbot war unter Abwägung der widerstreiten Interessen aber jedenfalls unangemessen. Angemessen ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 -, juris, Rn. 265, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 22. April 2021 - 13 B 610/21 -, juris Rn. 40.
Im Rahmen der Glaubensfreiheit des Art. 4 GG kommt es entscheidend auf das Prinzip der praktischen Konkordanz an, nach deren Grundsatz eine Verhältnismäßigkeit im engen Sinne (d.h. Angemessenheit) nur dann gegeben ist, wenn beide Grundrechte ihre größtmögliche Entfaltung und Wirksamkeit erreichen. Erforderlich ist demnach ein möglichst schonender Ausgleichs der einander widerstreitenden Grundrechtspositionen.
Ein derartiger möglichst schonender Ausgleich war auch unter Berücksichtigung der Gefährdungslage (sehr hohe Inzidenzen) mit Blick auf die Untersagung der Gottesdienste und anderen Versammlungen zur Religionsausübung als Präsenzveranstaltungen nicht gegeben.
Das Verbot von Präsenzgottesdiensten diente dem Schutz der hochrangigen Rechtsgüter Leib, Leben und Gesundheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Im Rahmen der Corona-Pandemie ist insofern beachtlich, dass bei einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 eine Vielzahl von Menschen in diesen Rechten betroffen sein konnten bzw. können. Insbesondere wäre eine potentielle Beeinträchtigung nicht nur auf die Teilnehmer des Gottesdienstes begrenzt gewesen. Im Rahmen der pandemischen Verbreitung der ernst zu nehmenden Viruserkrankung COVID-19 können daher auch weitreichende Eingriffe in die Glaubensfreiheit erfolgen, wobei das vorhandene Infektionsgeschehen und die damit einhergehenden Gefahren im Blick zu behalten sind.
Vgl. BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 29. April 2020 - 1 BvQ 44/20 -, juris Rn. 13.
Mit Blick auf das Coronavirus SARS-CoV-2 und die Erkrankung COVID-19 waren die Risiken angesichts der Möglichkeit schwerer und potentiell tödlicher Krankheitsverläufe, teilweise erheblicher Folgeerkrankungen sowie des Potentials schnell ansteigender Infektionszahlen und einer damit einhergehenden Überlastung des Gesundheitssystems aus ex ante Sicht (Erlass Allgemeinverfügung) als sehr hoch einzuschätzen. Dass bereits Impfstoffe zur Verfügung standen, änderte an der sehr hohen Gefährdungslage nichts, da bislang nur ein Bruchteil der Bevölkerung geimpft worden war.
Eins hohes Risiko ergab sich vorliegend insbesondere vor dem Hintergrund des sehr hohen Infektionsgeschehens im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung. Die 7-Tages-Inzidenz lag mit über 600 weit über den in § 28a Abs. 3 IfSG und §§ 16, 16a CoronaSchVO enthaltenen Schwellenwerten für weitergehende Maßnahmen. Die Kapazitäten im Klinikum M1. waren nach unbestrittenen Angaben der Beklagten zunehmend kritisch und die Variante von SARS-CoV-2 B.1.1.7 - die nach den dortigen Erkenntnissen nicht nur deutlich ansteckender war, sondern vermutlich auch schwerere Krankheitsverläufe verursachte - führte zu einer Verschärfung des Infektionsgeschehens, in deren Folge auch mit einem deutlichen Anstieg an Hospitalisierungen zu rechnen war.
Vgl. zu der Gefährdungslage des damals vorliegenden Infektionsgeschehens OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2021 - 13 B 252/21.NE -, juris Rn. 61.
Gottesdienste sind gezielte, auf längere Dauer ausgerichtete gemeinsame Aktivitäten, bei denen insbesondere bei gleichzeitigen Gebeten oder Gesängen mit einem hohen Virenausstoß zu rechnen ist. Religiöse Veranstaltungen hatten sich zudem - auch in einer Gemeinde im Stadtgebiet der Beklagten - bereits zuvor als Herde größerer COVID-19-Ausbrüche dargestellt (sogenannte „superspreading events“), was das erhöhte Risiko bei derartigen Veranstaltungen verdeutlicht.
Vgl. RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, a.a.O. unter Ziffer 19; siehe auch Kreisblatt des Kreises M1. Nr. 21. vom 24. März 2021, abrufbar unter https://www.kreis-m1. de/kreis-m1. /aktuelles/kreisblatt.php sowie „Kreis M1. : Mittlerweile 152 Baptisten mit Corona infiziert“, Neue Westfälische, 23. März 2021, abrufbar unter https://www.nw.de/lokal/kreis_m1. /m. /22979034_Kreis‑M1. ‑Mittlerweile-152-Baptisten-mit-Corona-infiziert.html.
Darüber hinaus war insbesondere in Gottesdiensten/religiösen Zusammenkünften an den Osterfeiertagen auch mit vergleichsweise hohen Besucherzahlen zu rechnen. In der Allgemeinverfügung waren zudem zwei Ausnahmen vorgesehen (Vorbereitung von Online-Gottesdiensten und Beerdigungen), die Verfügung sah eine zeitliche Befristung vor und Religionsgemeinschaften konnten als solche weiterhin tätig werden (Öffentliches Wirken und Seelsorge).
Demgegenüber steht mit dem Verbot von Gottesdiensten und religiösen Zusammenkünften als Präsenzveranstaltungen aber ein besonders schwerwiegender Eingriff in die Glaubensfreiheit, die ebenfalls ein sehr hochrangiges Rechtsgut darstellt. Gottesdienste stellen einen entscheidenden Teil der Glaubensausübung dar. Die gemeinsame Gottesdienstfeier ist ein zentraler Bestandteil des Glaubens, deren Fehlen nicht ohne weiteres durch Online-Gottesdienste oder individuelle Gebete ersetzt werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sich das Verbot auch auf die unmittelbare gemeinsame Feier von Gottesdiensten in der Karwoche und dem Osterfest bezog. Diese nehmen im christlichen Kirchenjahr eine herausgehobene Stellung ein und konnten als solche auch nicht zu einem späteren Zeitpunkt nachgeholt werden.
Dass der Ausgleich im vorliegenden Fall nicht angemessen bzw. nicht schonend im Sinne der praktischen Konkordanz war, folgt - angesichts der zuvor benannten gewichtigen Gründe, die für ein entsprechendes Gottesdienstverbot sprachen - nicht aus der verfügten Untersagung an sich. Es folgt vielmehr daraus, dass in der Allgemeinverfügung der Beklagten keinerlei Ausnahmen für Präsenzgottesdienste vorgesehen waren.
Die Einschätzung des Risikos von Infektionen durch Kontakte zwischen verschiedenen Personen hängt bei der Veranstaltung von Gottesdiensten in deutlich größerem Umfang von den konkreten Umständen des Einzelfalles ab. Für die Risikoeinschätzung bedeutsam sind unter anderem die Größe, Lage und bauliche Beschaffenheit der jeweiligen Kirche, Gebetshaus sowie Größe und Struktur der Religionsgemeinschaft.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. April 2020, 1 BvQ 44/20, Rn. 13.
Einen möglichst schonenden Ausgleich hätte es gegeben, wenn zumindest eine ausnahmsweise Zulassung einzelner Gottesdienste oder religiöser Zusammenkünfte in den Fällen zulässig gewesen wäre, in denen bei umfassender Würdigung aller Umstände eine relevante Erhöhung der Infektionsgefahr zuverlässig hätte verneint werden können.
Dass eine solche einzelfallbezogene positive Einschätzung in keinem Fall erfolgen konnte, ist nicht erkennbar. So hat die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 1. April 2021 - 7 L 246/21 -, ausgeführt:
„Die von den Erfolgsaussichten unabhängige Interessenabwägung geht zugunsten der Antragsteller aus, denn die Antragsteller haben glaubhaft gemacht, dass - trotz grundsätzlich nicht auszuschließender Gefährlichkeit von Präsenzgottesdiensten - jedenfalls bei den von ihnen beabsichtigten Gottesdiensten während der Osterfeiertage und für den Zeitraum der weiteren Geltung der streitgegenständlichen Anordnung das von der Antragsgegnerin zu Grunde gelegte erheblich erhöhte Infektionsrisiko nicht angenommen werden kann. Das vorgelegte Hygienekonzept der Antragstellerin zu 1. vom 12. Dezember 2020 erfasst bereits wesentliche Punkte des Infektionsschutzes wie den Verzicht auf Gemeindegesang, die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske und die Einhaltung von (kontrollierten) Abstandsregeln. Darüber hinaus ist die Teilnehmerzahl grundsätzlich auf maximal 54 Personen begrenzt, sodass jedem Teilnehmer bei der Größe des Kirchenraums von ca. 550 m² grundsätzlich etwa 10m² zur Verfügung stehen (vgl. insoweit auch Ziffer I.1. der „Allgemeinverfügung des Kreises M1. zur Umsetzung von Schutzmaßnahmen, die der Verhütung und Bekämpfung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 auf dem Gebiet des Antragsgegners dienen“ vom 24. März 2021 - Amtsblatt des Kreises M1. und seiner Städte und Gemeinden, Nr. 23 - 25. März 2021). Darüber hinaus soll das Hygienekonzept der Antragstellerin zu 1. nach der eidesstattlichen Versicherung des Antragstellers zu 2. bei der Möglichkeit von Präsenzgottesdiensten dahingehend ergänzt werden, dass nur Personen an den Gottesdiensten teilnehmen können, die über einen negativen Corona-Schnelltest verfügen, der nicht älter als 48 Stunden ist. Damit unterscheidet sich die Vorgabe zwar von den derzeit - auch im Stadtgebiet der Antragsgegnerin - weiter möglichen Öffnungen, die nach § 16 Abs. 2 CoronaSchVO i.V.m. der Allgemeinverfügung des Kreises M1. vom 29. März 2021 - Amtsblatt des Kreises M1. und seiner Städte und Gemeinden Nr. 25 - 29. März 2021 - einen tagesaktuellen, negativen Schnell- oder Selbsttest erfordern. Gleichwohl werden durch die Voraussetzung eines Testes, der nicht älter als 48 Stunden ist, Infektionsrisiken weiter reduziert. Dass ein solcher Test insoweit völlig ungeeignet sein könnte, ist nicht ersichtlich (vgl. insoweit § 3 Abs. 3 CoronaEinreiseVO). Zudem geht aus der eidesstattlichen Versicherung des Antragstellers zu 2. weiter hervor, dass der Teilnehmerkreis nach abgeschlossener Anmeldephase für die Ostergottesdienste auf maximal 29 Personen begrenzt ist. Im Hinblick auf die Größe des Kirchenraums stehen jedem Besucher somit deutlich mehr als 10 m² zur Verfügung. Teilweise nähert sich die - eidesstattlich nicht versicherte, aber anwaltlich vorgetragene - Teilnehmerzahl mit 16 sogar den von der Antragsgegnerin in Ziffer I.2. der Allgemeinverfügung zugelassenen 15 Personen zur Vorbereitung von Online-Gottesdiensten an. Nach alledem kann im vorliegenden Einzelfall - auch unter Berücksichtigung der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - trotz des erheblichen Verbreitungsgeschehens im Stadtgebiet der Antragsgegnerin der Eindämmung der damit einhergehenden Gesundheitsgefahren nicht der Vorrang vor dem Aussetzungsinteresse der Antragsteller eingeräumt werden.“
Es wäre danach also schonender gewesen, die Veranstaltung von Gottesdiensten/ religiösen Zusammenkünften auf Antrag zuzulassen, sofern kein erhebliches Gefährdungspotential gegeben gewesen wäre. Dabei hätte die Beklagte auch weitere Voraussetzungen festlegen können, wie ggf. weitere Personenbegrenzung, Tests oder die Notwendigkeit bei einer bestimmten Personenzahl, Gottesdienste unter freiem Himmel durchzuführen, wie sie dies auch für Beerdigungen vorgesehen hatte.
Dass in der Allgemeinverfügung Ausnahmen vorgesehen waren (Vorbereitung von Online-Gottesdiensten und Beerdigungen), vermag zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Denn diese Ausnahmen beziehen sich gerade nicht auf die untersagten Präsenzveranstaltungen im Generellen. Auch die in der Verfügung vorgesehene zeitliche Befristung und der Umstand, dass Religionsgemeinschaften als solche weiterhin tätig werden konnten (öffentliches Wirken und Seelsorge), führt eine Angemessenheit nicht herbei. Denn auch dies hat keinen Einfluss darauf, dass die Präsenzgottesdienste ohne Ausnahme untersagt waren. Zwar behandelte die Beklagte so sämtliche Gemeinden gleich, einem verhältnismäßigen Ausgleich hätte es aber entsprochen, gerade nach der Gefährlichkeit der Infektionen zu differenzieren. Auch eine ausnahmsweise Zulassung nach bestimmten Kriterien hätte eine grundsätzliche Gleichbehandlung dargestellt. Schließlich führt auch der Umstand, dass alle Bereiche des Lebens gleichermaßen betroffen waren wie die Glaubensfreiheit, nicht zu einer Rechtfertigung bzw. Verhältnismäßigkeit des konkreten Eingriffs in die Glaubensfreiheit.
Ob ein etwaiger Antrag auf Zulassung der Gottesdienste gegebenenfalls abgelehnt worden wäre, hat keine Auswirkungen auf die Unverhältnismäßigkeit der generellen Untersagung. Gegenstand der Überprüfung ist die Verhältnismäßigkeit der Allgemeinverfügung und die Unverhältnismäßigkeit folgt vorliegend daraus, dass in dieser per se keine Ausnahmen vorgesehen waren. Es ist auch nicht erkennbar, dass für den Kläger unter keinen Umständen eine ausnahmsweise Zulassung seiner Gottesdienste möglich gewesen wäre und er sich im Fall einer ausnahmsweisen Zulassung nicht an die entsprechenden Auflagen gehalten hätte. Letzteres ergibt sich insbesondere auch nicht aus der Presseerklärung vom 15. Januar 2022 und der darin zum Ausdruck gebrachten Ablehnung von 2-G oder 3-G-Regelungen. Denn entscheidend bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Allgemeinverfügung ist die ex-ante Sicht bei Erlass der Verfügung. Bei den in der Presseerklärung aus Januar 2022 getätigten Äußerungen handelt es sich um Äußerungen zu einem anderen Pandemiezeitraum und eine entsprechende Ablehnung für den Zeitraum April 2021 ist nicht ersichtlich.
Nach alledem lag also kein möglichst schonender Ausgleich der Grundrechtspositionen vor. Das generelle Verbot von Gottesdiensten und anderen Versammlungen zur Religionsausübung als Präsenzveranstaltungen war ohne jegliche Ausnahmemöglichkeit, wie der Möglichkeit einer Zulassung auf Antrag im Einzelfall unter situationsgerechten Beschränkungen, nicht mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG vereinbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 IfSG
§§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Nach § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§§ 16, 16a CoronaSchVO
§ 167 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a IfSG
§ 3 Abs. 1 IfSBG
§ 1 Abs. 3, 17 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 35 Satz 2, 41 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 17 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 16a Abs. 2 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 35 Satz 2 und 1 VwVfG
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG
§ 16 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 3 CoronaEinreiseVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 4 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 4 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 L 251/21
1 BvQ 44/20
7 L 246/21
7 L 246/21
2 C 5.19
7 K 2792/20
7 K 2802/20
1 WB 11.07
5 A 557/16
29 K 7114/20
6 B 133/18
15 A 363/20
1 BvR 461/03
9 K 21.70
8 C 14.12
1 C 12/97
10 BV 10.22
2 C 182/20
2 C 317/20
1 BvQ 28/20
1 BvQ 44/20
3 C 16.11
5 V 652/21
13 B 610/21
1 BvR 2998/11
7 L 12/21
1 S 321/21
13 ME 166/21
14 E 1579/21
3 EN 67/21
2 BvR 2347/15
13 B 252/21