Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-12-03, Aktenzeichen 3 S 102.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:1203.3S102.19.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 11. September 2019 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die erstinstanzliche einstweilige Anordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache, spätestens jedoch bis zum 24. Juni 2020, befristet ist. Insoweit und hinsichtlich der Kostenentscheidung und der Festsetzung des Streitwertes wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 11. September 2019 geändert.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Antragsteller zu ¼ und der Antragsgegner zu ¾.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird im erstinstanzlichen Verfahren und im Beschwerdeverfahren auf jeweils 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit der er im Wege einstweiliger Anordnung zur vorläufigen Schülerbeförderung der Tochter der Antragsteller verpflichtet worden ist, hat unter Berücksichtigung des gemäß § 146 Abs. 4 VwGO allein maßgeblichen Beschwerdevorbringens nur teilweise Erfolg.
Die Beschwerde ist begründet, soweit sie sich gegen die Dauer der von dem Verwaltungsgericht ausgesprochenen einstweiligen Anordnung richtet. Das Verwaltungsgericht hätte die einstweilige Anordnung längstens auf das Schuljahr 2019/20 beschränken dürfen. Für eine darüber hinausgehende Verpflichtung des Antragsgegners fehlt es bereits am Rechtsschutzbedürfnis, weil der im Verwaltungsverfahren gestellte Antrag der Antragsteller vom 15. April 2019 allein auf eine Beförderung ihrer Tochter im Schülerspezialverkehr für die Klassenstufe 9 des Schuljahres 2019/20 gerichtet war. Die zeitliche Beschränkung des Bewilligungszeitraums ergibt sich auch aus dem Bescheid des Antragsgegners vom19. Juni 2019. Sie entspricht zudem der Regelung in § 6 Abs. 8 Satz 2 der Satzung des Landkreises O... über die Schülerbeförderung in der Fassung der 2. Änderung vom 20. Juni 2018 (SBS), wonach für die Nutzung des Schülerspezialverkehrs in der Regel jährlich eine erneute Antragstellung notwendig ist.
Im Übrigen bleibt die Beschwerde erfolglos. Das Beschwerdevorbringen, das nach § 146 Abs. 4 VwGO den Umfang der Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt keine weitergehende Aufhebung oder Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses, soweit er den Antragsgegner vorläufig verpflichtet, die Tochter der Antragsteller an allen Schultagen, an denen sie die O… besuchen muss, im Schülerspezialverkehr zu befördern.
Der Antragsgegner kann dem Beförderungsbegehren der Antragsteller nicht § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS entgegenhalten. Danach ist bei einer Entfernung zwischen Wohnung und Schule von mehr als 80 Kilometern einer Schülerin oder einem Schüler die tägliche Fahrt nicht mehr zuzumuten. In diesen Fällen besteht ein Anspruch auf Erstattung der Fahrtkosten lediglich für eine wöchentliche Hin- und Rückfahrt.
Bei dieser Regelung handelt es sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht um eine allein zugunsten der betroffenen Schülerin oder des betroffenen Schülers eingeführte Schutznorm, auf die sich der Antragsgegner nicht berufen könne, wenn der Schüler keine Internatsunterbringung wünsche und eine längere Fahrtzeit in Kauf nehme. Dem Wortlaut des § 2 Abs. 4 Satz 6 SBS zufolge hat der Satzungsgeber einen Erstattungsanspruch für tägliche Fahrtkosten ausgeschlossen, falls die Entfernung zwischen Wohnung und Schule mehr als 80 Kilometer beträgt. Dies spricht dafür, dass die für diese Fälle in § 2 Abs. 4 Satz 5 SBS normierte Unzumutbarkeit pauschal und unwiderleglich vermutet wird, und zwar unabhängig davon, ob eine Schülerin oder ein Schüler im Einzelfall bereit ist, die Fahrtstrecke täglich zu bewältigen. Eine solche Auslegung entspricht auch dem Sinn und Zweck des § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS. Die Vorschriften dienen dazu, die für die Schülerbeförderung aufzuwendenden öffentlichen Mittel des Antragsgegners typisierend zu begrenzen, so dass er durch die grundsätzlich freiwillige Leistung der Schülerbeförderung nicht über Gebühr belastet wird (vgl. allgemein zur Schülerbeförderungssatzung: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. September 2015 – OVG 3 A 45.14 – juris Rn. 72).
Es spricht jedoch alles dafür, dass die in § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS getroffenen Regelungen, die hier als Satzungsvorschriften einer inzidenten gerichtlichen Prüfungs- und Verwerfungskompetenz unterliegen, unwirksam sind, weil sie nicht dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleiteten Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit genügen. Danach muss eine Norm in der Weise formuliert sein, dass der von ihr Betroffene die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung so erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Zudem muss die Verwaltung aus der Vorschrift hinreichende Maßstäbe für ihre Tätigkeit und Entscheidung entnehmen können und den Gerichten muss eine ausreichende Rechtskontrolle möglich sein. Der Normgeber darf aber Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden, um der Vielfalt der von der Regelung potentiell erfassten Sachverhalte gerecht zu werden. Allein der Umstand, dass eine Regelung der Auslegung bedarf, nimmt ihr noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1971 - 1 BvR 775/66 – juris Rn. 31; BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 1977 – 1 BvR 799/76 – juris Rn. 81; BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvF 3/92 – juris Rn. 102 ff; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 – 8 CN 1.12 – juris Rn. 20 f.; Sachs, in: ders., Grundgesetz, 8. Aufl., Art. 20 Rn. 126 ff). Der Grad rechtsstaatlich gebotener Bestimmtheit lässt sich dabei nicht allgemein festlegen, sondern bemisst sich nach der Bedeutung und Grundrechtsrelevanz der Norm sowie den sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. September 1978 – 1 BvR 525/77 – juris Rn. 34).
Gemessen daran ist § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS zu unbestimmt. Dessen Regelungsgehalt lässt sich im Wege der Auslegung nicht verlässlich ermitteln, sodass letztlich offen bleibt, wie die in § 2 Abs. 4 Satz 5 SBS genannte „Entfernung zwischen Wohnung und Schule von mehr als 80 km“ zu bestimmen ist. Der Wortlaut der Regelung führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Daran ändert sich auch dann nichts, wenn man ihn im systematischen Zusammenhang mit den übrigen Satzungsvorschriften betrachtet oder auf den Sinn und Zweck der Regelung abstellt.
In der Satzung ist der Begriff der „Entfernung“ im Sinne von § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS – anders als z.B. der Schulweg in § 2 Abs. 9 SBS als kürzester verkehrsüblicher Fußweg zwischen der Wohnung und der Schule - nicht definiert. Auch die in § 3 Abs. 3, Abs. 4 Satz 1 SBS genannte „Mindestentfernung“ knüpft an den Begriff des Schulwegs an. Dafür, dass auch hier der kürzeste verkehrsübliche Fußweg als Berechnungsgrundlage in Betracht kommen könnte, besteht jedoch kein greifbarer Anhaltspunkt. Die Begriffe „Entfernung“ und „Schulweg“ werden unterschiedlich verwendet. Andere Satzungsregelungen helfen nicht weiter. So hängt die Zumutbarkeit einer Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs gemäß § 2 Abs. 4 SBS nicht von einer Entfernung, sondern von der Fahrtzeit ab. Soweit § 2 Abs. 4 Satz 3 SBS einen Weg ohne Nutzung von Beförderungsmitteln als zumutbar ansieht, wenn die Entfernung zwischen der Wohnung und der jeweiligen Haltestelle öffentlicher Verkehrsmittel eine bestimmte Kilometerzahl nicht überschreitet, dürfte dieser Entfernungsbegriff - wie der Schulweg - auf den zu Fuß zu bewältigenden Weg als Berechnungsgrundlage abstellen.
Sollte der Begriff der Entfernung in § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS als Synonym für die zurückzulegende „Fahrtstrecke“ zu verstehen sein, bliebe deren konkrete Ermittlung – anders als im Fall des Schulwegs - ungeregelt. Stellte man auf die von der Länge her kürzeste Strecke ab, betrüge die Entfernung – wie von den Antragstellern geltend gemacht – weniger als 80 km. Ginge man hingegen von der verkehrsüblichen – schnellsten - Fahrtstrecke aus, wäre der Beförderungsanspruch hier ausgeschlossen, weil sich diese Strecke auf rund 85 km beläuft. Welche Berechnungsgrundlage der Satzungsgeber in Betracht ziehen wollte, ist nicht erkennbar. Beides ist möglich, vor allem, wenn man bedenkt, dass die Satzung an anderer Stelle eine Beförderung zur nächsterreichbaren Schule nicht von der Dauer der Fahrt, sondern von dem Aufwand an Fahrtkosten abhängig macht (vgl. § 2 Abs. 7 Satz 1 SBS). Der Zweck des § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS, die grundsätzlich freiwilligen öffentlichen Ausgaben für die Schülerbeförderung in einem bestimmten finanziellen Rahmen zu halten und zu begrenzen, lässt ebenfalls mehrere Auslegungsvarianten zur Ermittlung der Entfernung zu.
Im Übrigen böte sich als weitere Berechnungsmöglichkeit die Luftlinie als kürzester Abstand zwischen zwei Punkten an. Dies erscheint zwar nicht naheliegend, aber auch nicht von vornherein ausgeschlossen, weil die Satzung des Antragsgegners in einem anderen Zusammenhang ebenfalls mit bloßen Berechnungsgrundlagen operiert. So wird der Schulweg unabhängig davon, ob er tatsächlich regelmäßig zu Fuß zurückgelegt wird oder aufgrund seiner Länge zu Fuß zurückgelegt werden kann, zur Ermittlung der in § 3 Abs. 3 SBS normierten Mindestentfernung gemäß § 2 Abs. 9 SBS stets als kürzester verkehrsüblicher Fußweg zwischen der Wohnung und der Schule definiert.
Die Unwirksamkeit des § 2 Abs. 4 Sätze 5 und 6 SBS führt nicht zur Nichtigkeit der gesamten Satzung, weil deren übrige Vorschriften hiermit nicht in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und auch ohne diese Regelung, deren Anwendungsbereich ohnehin nur sehr begrenzt sein dürfte, Bestand haben können. Eine ständige Verwaltungspraxis des Antragsgegners ist nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei ist das Obsiegen der Antragsteller höher zu gewichten als deren Unterliegen allein in Bezug auf die zeitliche Dauer der einstweiligen Anordnung.
Die Festsetzung des Streitwertes auf 5.000,00 Euro beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Der Senat ändert klarstellend den erstinstanzlichen Streitwertbeschluss gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG von Amts wegen und setzt den Streitwert ebenfalls auf 5.000,00 Euro fest.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 45.14
1 BvR 775/66
1 BvR 799/76
1 BvF 3/92
8 CN 1.12
1 BvR 525/77