Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-26, Aktenzeichen 8 K 6166/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0626.8K6166.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Unternehmen des Hotel- und Gaststättengewerbes in H. der Beklagten. Ausgelöst durch Nachbarbeschwerden leitete die Beklagte seit 2021 zweimal ordnungsbehördliche Verfahren im Zusammenhang mit der Nutzung der Garage auf dem Betriebsgrundstück der Klägerin insbesondere zur Lagerung von Abfällen ein, die im Ergebnis eingestellt wurden. Im Zuge dieser Verfahren erläuterte die Klägerin mit Schreiben vom 26. September 2023 gegenüber der Beklagten die Nutzung der Garage und den Vorgang der Abfallentsorgung: Die Garage sei angesichts des in der Umgebung vorherrschenden Parkplatzmangels für die Klägerin in erster Linie als Abstellplatz für ein Kraftfahrzeug wertvoll. Viermal wöchentlich werde der Abfall abgeholt. Dazu solle die Klägerin die Abfallbehälter morgens vor die Garagentür stellen. Nach der Entsorgung würden die Abfallbehälter gereinigt und in den Keller gebracht. Die Garage bleibe immer frei, um ein Fahrzeug dort zu parken und werde nicht zweckentfremdet.
Nachdem es im Juni 2024 erneut zu einer durch die Vorlage entsprechender Lichtbilder unterstützter Nachbarbeschwerde kam, hörte die Beklagte die Klägerin zum Erlass einer Ordnungsverfügung wegen der Lagerung von Abfällen und Lebensmitteln in der Garage an. Im Nachgang erhielt die Beklagte einen weiteren Hinweis aus der Nachbarschaft zu den Zuständen in der Garage und ein Schreiben der Klägerin an die „Antragsberatung Bauen“ bei der Beklagten. Darin führte die Klägerin aus, mehrfach die Woche Waren zu beziehen, die meist auf Paletten in der Garage abgestellt und dann von dort in den Keller gebracht würden. Viermal die Woche werde der Abfall entsorgt, wozu die Behälter immer morgens in die Garage gestellt würden. Die Beklagte verwies die Klägerin wegen der Frage der Zulässigkeit der Nutzung auf ein einzuleitendes Baugenehmigungsverfahren.
Nach einer weiteren Nachbarbeschwerde u. a. zur von der Abfallablagerung in der Garage ausgehenden Geruchsbelästigung führte die Beklagte am 8. August 2024 eine Ortsbesichtigung durch. Wegen der hierbei getroffenen Feststellungen wird auf die darüber gefertigte Lichtbilddokumentation in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten verwiesen.
Mit der Klägerin am 28. August 2024 zugestelltem Bescheid vom 23. August 2024 erließ die Beklagte – unter Festsetzung von Verwaltungsgebühren in Höhe von 190 Euro – folgende Ordnungsverfügung: Die Klägerin wurde unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgefordert, innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung die Nutzung der Garage zu Lagerzwecken für Mülltonnen, Verpackungsmüll, Lebensmittel etc. zu unterlassen. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro angedroht. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Klägerin zweckentfremde die Garage zur Lagernutzung, ohne dafür eine Baugenehmigung zu haben. Es sei nicht hinnehmbar, dass die Klägerin aus der formell illegalen Nutzung weiter Vorteile ziehe, anstatt das gesetzlich vorgesehene Genehmigungsverfahren zu durchlaufen.
Am 24. September 2024 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, die Ordnungsverfügung gehe von dem unzutreffenden Sachverhalt aus, dass die Garage zu Lagerzwecken zweckentfremdet werde. Es sei jedoch so, dass die Abfälle aus dem Restaurant- und Hotelbetrieb im Gebäude gesammelt und zu den Abholungszeiten über einen Aufzug in die Garage transportiert würden, wo sie nur für einen kurzen Zeitraum bereitgestellt blieben; ansonsten stehe dort ein Kraftfahrzeug. Entsprechendes gelte für angelieferte Waren. Die vorliegenden Lichtbilder dokumentierten einen lediglich sehr vorübergehenden Zustand. Ein derartig kurzes Abstellen von Waren und Abfällen liege im Übrigen innerhalb des genehmigten Nutzungszweckes.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 23. August 2024 – einschließlich des Gebührenbescheides – aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, es liege eine formell illegale Nutzungsänderung vor. Eine Garagennutzung setze nach der Landesbauordnung ein ungehindertes Einfahren und Abstellen von Kraftfahrzeugen und Fahrrädern voraus. Die von der Klägerin praktizierte Nutzung werfe Fragen des Wegfalls notwendiger Stellplätze und des Brandschutzes auf, weshalb zuvor ein Baugenehmigungsverfahren durchgeführt werden müsse. Die von der Beklagten zugrundegelegte Nutzung sei bei jedenfalls drei Terminen festgestellt worden und verbiete die Annahme einer nur ganz kurzfristigen Zwischenlagerung. Auch die von der Klägerin beschriebene Nutzungsweise lasse eine ungehinderte Nutzung der Garage als Abstellplatz für ein Kraftfahrzeug als nicht plausibel erscheinen.
In der mündlichen Verhandlung hat der Gesellschafter der Klägerin die gegenwärtigen Liefer- und Entsorgungsprozesse geschildert. Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst beigezogener Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.
Die angefochtene Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Nutzungsuntersagung in Ziffer 1 kann auf § 58 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW gestützt werden. Hiernach haben die Bauaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Gefahrenabwehrfunktion im Zusammenhang mit der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung, Beseitigung sowie Nutzung und Instandhaltung von baulichen Anlagen nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann diese Nutzung untersagt werden. Die Untersagung einer baurechtlich formell illegalen Nutzung nach Maßgabe des § 58 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 82 BauO NRW ist regelmäßig ermessensgerecht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2020 – 2 B 461/20 –, juris, Rn. 8, m. w. N.
Hiervon ausgehend erweist sich die formell ordnungsgemäß ergangene Ordnungsverfügung als materiell rechtmäßig. Denn die mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung untersagte Nutzung erweist sich als formell illegal.
Eine Baugenehmigung, nach der die Nutzung der betroffenen Räumlichkeiten als (Zwischen-)Lagerraum für angelieferte Waren und zu entsorgende Abfälle zulässig ist, hat die Klägerin, die insoweit darlegungs- und beweisbelastet ist,
vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 2016 – 7 B 593/16 –, juris, Rn. 5,
nicht vorgelegt.
Eine offenbar unstreitig erteilte Baugenehmigung zur Zulassung einer Garagennutzung vermag die mit der Ordnungsverfügung unterbundene Nutzung der Räumlichkeiten zu Lagerzwecken für Mülltonnen, Verpackungsmüll, Lebensmittel etc. nicht zu rechtfertigen.
Eine Baugenehmigung für eine Garagennutzung umfasst – vorbehaltlich, wie ausgeführt, von der Klägerin darzulegender und zu beweisender weitergehender Regelungen im Einzelfall – zunächst die Nutzung als Garage. Garagen sind nach § 2 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW Gebäude oder Gebäudeteile zum Abstellen von Kraftfahrzeugen und/oder Fahrrädern. Eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2004 – 7 A 755/03 –, juris, Rn. 6; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Oktober 2023 – 10 B 1171/22 –, juris, Rn. 7.
Ausgehend davon stellt sich die von der Beklagten untersagte Nutzung als genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung dar, die nicht mehr von der Varationsbreite einer zugelassenen Garagennutzung umfasst ist.
Es bestehen insoweit zunächst keine Zweifel an dem seitens der Beklagten dem Verfügungserlass zugrundegelegten Sachverhalt. Eine wenige Momente andauernde Zwischenlagerung der Gegenstände in der Garage im Sinne eines bloßen „Transportabschnitts“ im Rahmen der Verbringung der Abfälle aus dem Keller bis zur Überlassung an den Abfallentsorger ist nach der aus den Lichtbildern erkennbaren Art der Lagerung schon unplausibel. Sie widerspricht auch der Darstellung des Gesellschafters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, nach der die Abfallbehälter mehrfach wöchentlich jeweils die ganze Nacht vor dem jeweiligen Abholtermin bis zur zeitlich nicht exakt vorab bestimmbaren Abholung in der Garage stehen und angelieferte Waren dort – zeitlich in Abhängigkeit von z. B. einem Kühlungsbedürfnis – bis zur weiteren Einlagerung an der dazu bestimmten Stelle verbleiben.
Tritt damit aber neben die von der Rechtsordnung allein vorgesehene Funktion der Garage maßgeblich eine andere, liegt eine Nutzungsänderung auch dann vor, wenn die Garage in den Zeiten, in denen die andere Nutzung unterbleibt, weiterhin geeignet ist, in ihr Kraftfahrzeuge abzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2008 – 7 B 917/08 –, juris, Rn. 3; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2019 – 7 B 441/19 –, juris.
Bereits nach dem Wortlaut des Gesetzes in § 2 Abs. 8 Satz 3 BauO NRW ist im Übrigen zwischen Garagen und Lagerräumen zu unterscheiden. Dies mag einem Abstellen einzelner Gegenstände in der Garage solange nicht entgegenstehen, wie das Gesamtgepräge nicht den Eindruck eines Lagerraums erweckt, wobei ein Gesichtspunkt hierbei der Umstand sein mag, ob ein Kraftfahrzeug noch in der Garage abgestellt werden kann.
Vgl. hierzu auch Redder, jurisPR-ÖffBauR 1/2024 Anm. 4.
Ausgehend davon war aber jedenfalls bei den verschiedenen, auch bildlich dokumentierten Gelegenheiten die Garage zu Lagerungszwecken so genutzt, dass ein zeitgleiches Einstellen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen war. Angesichts der eingelagerten Mengen und der Art ihrer Lagerung hätte die Räumlichkeit selbst bei gleichzeitigem Einstellen eines Fahrzeugs jedenfalls auch das Gepräge eines Lagerplatzes aufgewiesen. Ausgehend von den vorstehenden Grundsätzen begegnet ferner die Untersagung der Zweckentfremdung der Garage zu Lagerungszwecken keinen Bedenken, zumal die benannten Gegenstände ersichtlich keinen Bezug zur Nutzung „Einstellen von Kraftfahrzeugen“ aufweisen.
Dass die Lagernutzung anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann, trifft aus den von der Beklagten insoweit angeführten Gesichtspunkten zu.
Die angeordnete Nutzungsuntersagung ist auch nicht unverhältnismäßig. Einen die ausgeübte Nutzung legalisierenden Bauantrag hat die Klägerin nicht gestellt. Die Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme würde im Übrigen zusätzlich voraussetzen, dass der Bauantrag auch nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig wäre und der Erteilung der Baugenehmigung keine sonstigen Hindernisse entgegenstünden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Dezember 2013 – 7 B 1143/13 –, juris, Rn. 10, m. w. N.
Abgesehen vom fehlenden Bauantrag, stehen hier, wie bereits benannt, auch weitergehende inhaltliche Prüfbedürfnisse in Rede (notwendige Stellplätze, Brandschutz).
Im Weiteren entspricht es der gefestigten Rechtsprechung, dass der Verstoß gegen den Baugenehmigungsvorbehalt und das formelle Baurecht grundsätzlich den Erlass einer Nutzungsuntersagung rechtfertigt und dass es regelmäßig der richtige Weg ist, „Schwarzbauten“ und formell illegalen Nutzungen und Nutzungsänderungen mit einer Nutzungsuntersagungsverfügung zu begegnen. Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe der Bauaufsichtsbehörden, die ungenehmigten Nutzungen und Nutzungsänderungen feststellen, vor Erlass einer Nutzungsuntersagung gleichsam ungefragt in eine Prüfung der materiellen Genehmigungsfähigkeit einzutreten. Wer „schwarz“ eine Nutzung aufnimmt, muss vielmehr stets damit rechnen, dass diese illegale Nutzung, deren Legalisierung allein Sache des Bauherrn ist, sofort unterbunden wird.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 4. April 2018 – 9 L 470/18 –, juris, Rn. 6 f., m. w. N.
Soweit die Klägerin auf die Probleme einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung im betroffenen Baugebiet hinweist und damit sinngemäß geltend macht, die Nutzungsuntersagung sei unverhältnismäßig, weil sie zu einem wirtschaftlichen Schaden führe, dringt sie nicht durch. Zum einen fehlt es hierzu an jeglichem substantiierten Vortrag. Zum anderen hat die Klägerin offensichtlich trotz der bereits seit 2021 immer deutlicher werdenden Schwierigkeiten betreffend Warenanlieferung und Abfallentsorgung die baurechtliche Legalisierung der Nutzung nicht hinreichend verfolgt, um diesem Risiko ihrerseits entgegenzuwirken.
Vgl. auch VG Aachen, Beschluss vom 1. Februar 2012 – 3 L 280/11 –, juris, Rn. 69.
Unabhängig davon ist die Ermessensausübung regelmäßig nicht deswegen zu beanstanden, weil etwaige – auch massive – wirtschaftliche Auswirkungen für den Bescheidadressaten nicht berücksichtigt wurden. Wer eine formell illegale Nutzung aufnimmt oder die durch einen Dritten aufgenommene fortführt, muss jederzeit damit rechnen, mit einem Nutzungsverbot und dessen Vollstreckung belegt zu werden. Das gilt unabhängig davon, ob die Nutzung genehmigungsfähig ist. Ein wirtschaftlicher Schaden, der dadurch entsteht, dass für den Fall der Genehmigungsfähigkeit einer Nutzung diese bis zur Erteilung der erforderlichen Genehmigung nicht ausgeübt werden darf, ist begründet in der Genehmigungspflicht und trifft alle Bauwerber gleichermaßen.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 25. März 2024 – 1 CS 24.65 –, juris, Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2021 – 10 A 3199/20 –, juris, Rn. 8.
Die Klägerin ist als Betreiberin und Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die bauliche Anlage auch die richtige Adressatin der Maßnahme, vgl. § 17 Abs. 1 bzw. § 18 Abs. 2 OBG NRW.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2018 – 10 B 850/18 –, juris, Rn. 5, m. w. N.
Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 ist ebenfalls rechtmäßig und findet ihre Rechtsgrundlage in § 63 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1, 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW. Anhaltspunkte, die die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung nahelegten, sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Insbesondere ist gegen die Angemessenheit der gewählten Höhe des Zwangsgeldes nichts zu erinnern.
Der angefochtene Gebührenbescheid ist gleichfalls rechtmäßig und unterliegt nicht der Aufhebung, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Rechtsfehler der Gebührenfestsetzung als solcher sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11 und § 711 i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.190,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache. Das Gericht hat sich hierbei für die streitige Ordnungsverfügung an Ziffer 13 Buchstabe c des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG NRW 2019 orientiert, für die angefochtene Gebührenfestsetzung gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG deren Betrag in Ansatz gebracht und beide Werte in Anwendung von § 39 Abs. 1 GKG zusammengerechnet.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1, 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW.
§ 82 BauO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 2 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW
§ 2 Abs. 8 Satz 3 BauO NRW
§ 18 Abs. 2 OBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 461/20
7 B 593/16
7 A 755/03
10 B 1171/22
7 B 917/08
7 B 441/19
7 B 1143/13
9 L 470/18
3 L 280/11
1 CS 24.65
10 A 3199/20
10 B 850/18