Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-17, Aktenzeichen 1 A 697/98.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0217.1A697.98PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Unter dem 4. Dezember 1995 übersandte die Beteiligte an die Beschäftigten der Dienststelle eine Liste mit der Bitte, darin die Urlaubswünsche für das Jahr 1996 einzutragen. Dabei bat sie Folgendes zu beachten:
"1. Die Mitarbeiter/-innen der Buchhaltung sollen bis zum Abschluss der Bilanz (31.03.96) keinen Urlaub planen.
2. Die Mitarbeiter/-innen der Betriebsabrechnung, der Werkstatt und des Fahrdienstes berücksichtigen bitte für ihre Urlaubsplanung ausschließlich die vorlesungsfreie Zeit.
3. Die Mitarbeiter/-innen der Wohnheimverwaltung sollen keinen Urlaub in der Zeit vom 09.09.96 bis 11.10.96 planen.
4. Die Hausmeister und Maler/Anstreicher sollen keinen Urlaub in der Zeit vom 29.07.96 bis 09.08.96, 26.08.96 bis 06.09.96 und 23.09.96 bis 04.10.96 planen.
5. Die Urlaubswünsche müssen mit dem jeweiligen Vertreter abgestimmt sein; Überschneidungen können nicht berücksichtigt werden.
6. Diese Vorplanung sollte bis zum 22.12.1995 der Personalstelle vorliegen. Aufgrund dieser Vorplanung wird nach Zustimmung des Personalrates die verbindliche Urlaubsliste erstellt; Urlaubsbuchungen vor Erstellung der endgültigen Urlaubsliste erfolgen auf eigene Gefahr!"
Mit Schreiben vom 23. Januar 1996 machte der Antragsteller die Verletzung eines ihm zustehenden Mitbestimmungsrechts bei der Aufstellung von Grundsätzen der Urlaubsplanung geltend.
Am 24. Januar 1996 übergab die Beteiligte dem Antragsteller die Urlaubsliste für das Jahr 1996 und führte mit Schreiben vom 26. Januar 1996 aus: Mit der Übergabe der Urlaubsliste sähe sie das Mitbestimmungsverfahren als eingeleitet an. Die bereits seit mehreren Jahren geltenden Grundsätze für die Urlaubsplanung seien entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. Ein mitbestimmungspflichtiger Tatbestand sei erst dann gegeben, wenn in einem Einzelfall zwischen einem Beschäftigten und der Dienststellenleitung bezüglich der konkreten Urlaubsplanung keine Einigkeit erzielt werden könne.
Unter dem 2. Februar 1996 legte der Antragsteller dar, die mit Schreiben vom 4. Dezember 1995 festgelegte Urlaubssperre - insbesondere für Hausmeister - könne er nicht akzeptieren, da sich eine Realisierung des individuellen Urlaubsanspruchs für die betroffenen Beschäftigten als schwierig gestalte. Im Übrigen sei das unabweisbare dienstliche Erfordernis für diese Grundsätze bisher nicht hinreichend begründet bzw. nachvollziehbar. Es werde um kurzfristige Erörterung gebeten.
Bei der Erörterung am 8. Februar 1996 konnte keine Einigung darüber erzielt werden, ob Grundsätze der Urlaubsplanung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig seien.
Daraufhin hat der Antragsteller am 26. Februar 1996 das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet. Durch den angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag,
festzustellen, dass die Anordnung von funktionsbezogenen Urlaubssperren der Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW unterliegt,
mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Die Anordnung einer Urlaubssperre sei nicht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 - 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. In der Rechtsprechung sei insoweit geklärt, dass die Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung nicht in Betracht komme, als organisatorische Maßnahme der ungeteilten Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters unterliege. Die vom Antragsteller zur Begründung seines Antrags allein herangezogene Entscheidung des Fachsenats vom 29. März 1990 - CL 8/88 - sei vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben worden. Es seien auch keine Gründe dafür ersichtlich, die Rechtslage bei einer "funktionsbezogenen", also einer für bestimmte Beschäftigte angeordneten, Urlaubssperre anders zu beurteilen als bei einer Urlaubssperre für sämtliche Beschäftigte der Dienststelle.
Gegen den den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 16. Januar 1998 zugestellten Beschluss haben diese am 11. Februar 1998 Beschwerde eingelegt und diese am 11. März 1998 begründet.
Der Antragsteller trägt im Wesentlichen vor: Ein Mitbestimmungsrecht sei bereits deshalb gegeben, weil in dem zugrunde liegenden konkreten Fall keine zeitlich und sachlich vorrangige Festlegung von Zeiträumen erfolgt sei, in denen eine Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht komme. Es sei nicht vor Festlegung der Urlaubsgrundsätze über die Zeiträume entschieden worden, in denen aus dienstlichen Gründen kein Urlaub gewährt werden könne. Insbesondere sei keine Urlaubssperre verfügt worden, sondern es seien vielmehr Urlaubsgrundsätze mitgeteilt worden, die auch Zeiten enthielten, in denen die Beschäftigten keinen Urlaub planen sollten. Zudem sei die Festlegung dieser Zeiten lediglich dahingehend zu verstehen, dass für den Regelfall dringende betriebliche Belange iSd § 7 Abs. 1 Satz 1 des Bundesurlaubsgesetzes der Urlaubsgewährung entgegenstehen könnten. Anders als bei einer echten Urlaubssperre sei die Beteiligte gleichwohl verpflichtet geblieben, bei der Anmeldung von Urlaubswünschen, die in die angegebenen Zeiträume fielen, in jedem Einzelfall die Güterabwägung iSd § 7 Abs. 1 Satz 1 des Bundesurlaubsgesetzes vorzunehmen.
Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass beantragt wird,
festzustellen, dass die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgte Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten Antrag erster Instanz zu entsprechen.
Die Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor: Ihr Schreiben vom 4. Dezember 1995 habe den ausdrücklichen Hinweis enthalten, dass es sich um eine Vorplanung handele, mit der die Urlaubswünsche der Beschäftigten ermittelt würden. Nach dieser Vorplanung sei die endgültige Urlaubsliste aufgestellt und dem Antragsteller zur Zustimmung zugeleitet worden. Die Hinweise zur Urlaubsplanung hätten selbstverständlich die betrieblichen Erfordernisse in den einzelnen Abteilungen im Auge. Dass diese Hinweise nicht als Sperrzeiten bezeichnet worden seien, habe den Beschäftigten signalisieren sollen, dass in begründeten Einzelfällen auch Ausnahmen möglich seien. Die gewählte Form von Hinweisen für die Urlaubsplanung sei ebenso wie eine Urlaubssperre eine organisatorische Maßnahme, die allein in die Verantwortung des Dienststellenleiters falle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten (ein Band) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde ist zulässig. Sie hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.
Der im Beschwerdeverfahren neu gefasste Antrag ist zulässig.
Der Antragsteller hat insbesondere zu Recht einen abstrakten Antrag gestellt. Da sich der an das Schreiben der Beteiligten vom 4. Dezember 1995 anknüpfende konkrete, den Streit auslösende Fall durch Zeitablauf in der Weise erledigt hat, dass er sich nicht mehr rückgängig machen lässt, kann der Antragsteller sein Begehren nur noch mit einem vom strittigen Vorgang losgelösten abstrakten Feststellungsantrag weiterverfolgen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 = Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 61 = NVwZ 1994, 1220 = PersR 1993, 450 = PersV 1994, 126 = RiA 1994, 94 = ZfPR 1993, 190 = ZTR 1993, 525.
Der neu gefasste Antrag knüpft auch hinreichend konkret an den ursprünglichen Streit an.
Vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 1996 - 6 P 45.93 -, Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 69 = PersR 1996, 361 = PersV 1997, 106 = ZBR 1997, 45 = ZfPR 1996, 153.
Denn mit ihm greift der Antragsteller den Kern des im konkreten Fall zwischen den Beteiligten bestehenden Streits über die Mitbestimmungspflichtigkeit der von der Beteiligten mit Schreiben vom 4. Dezember 1995 erfolgten Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, auf.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgte Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, unterliegt nicht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW der Mitbestimmung des Antragstellers.
Nach dem allein in Betracht kommenden 1. Mitbestimmungstatbestand dieser Vorschrift hat der Personalrat, soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über die Aufstellung des Urlaubsplans.
Unter Aufstellung des Urlaubsplans ist die (vorläufige) Feststellung der zeitlichen Lage des Urlaubs der Beschäftigten einer Dienststelle, ggf. nach Abstimmung sich überschneidender Urlaubswünsche und Berücksichtigung dienstlicher Belange, zu verstehen.
Vgl. Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann, Personalvertretungsrecht NW, § 72 RdNr. 381.
Die Aufstellung von Urlaubsplänen dient dazu, die Urlaubszeiten der Beschäftigten so zu koordinieren, dass nicht nur die Interessen aller Beschäftigten möglichst gleichrangig berücksichtigt werden, sondern dass vor allem auch der Dienstbetrieb der Dienststelle, d. h. die Erfüllung der ihr obliegenden öffentlichen Aufgaben, durch urlaubsbedingte Personalausfälle möglichst wenig gestört wird und eine ordnungsgemäße Aufgabenerledigung trotz sich überschneidender Urlaubszeiten der in gleichen Sachbereichen tätigen Beschäftigten gewährleistet bleibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 -, BVerwGE 91, 343 = DÖV 1993, 486 = DVBl. 1993, 561 = NVwZ-RR 1993, 308 = PersR 1993, 167 = PersV 1993, 369 = RiA 1994, 35 = ZBR 1993, 184 = ZfPR 1993, 51 = ZTR 1993, 304.
Eine Urlaubssperre erfüllt hingegen nicht diejenigen Kriterien, die für eine Urlaubsplanung kennzeichnend sind. Sie dient nämlich nicht der Koordinierung der individuellen Urlaubswünsche der Beschäftigten in einem Programm für die zeitliche Reihenfolge, sondern ihr Regelungsgehalt erschöpft sich darin, einen generellen Hinderungsgrund für die Urlaubsgewährung innerhalb bestimmter Zeiträume festzulegen. Es muss unterschieden werden zwischen der - zeitlich und sachlich vorrangigen - Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht kommt, und der Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 -, aaO.
Die Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen wegen unabweislicher Notwendigkeiten des Dienstbetriebes Urlaub nicht gewährt werden kann, fällt in die ungeteilte Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters. Bei dieser organisatorischen Maßnahme hat der Personalrat kein Mitbestimmungsrecht, weil sie ausschließlich die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betrifft.
Ausgehend davon steht dem Antragsteller das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nicht zu.
Dabei kann dahinstehen, ob die vorliegend in Rede stehende Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, in ihren Auswirkungen einer Urlaubssperre entspricht, wie sie der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 - zugrunde lag. Jedenfalls wird aber mit der Festlegung von derartigen Zeiten gleichermaßen der Zeitraum beschränkt, der - zumindest im Regelfall - für die Urlaubsgewährung an die betroffenen Beschäftigten nicht zur Verfügung steht. Dass die Beteiligte bereit ist, in begründeten Einzelfällen auch innerhalb dieser Zeiten ausnahmsweise Urlaub zu gewähren, ändert nichts daran, dass die Maßnahme der Gewährleistung des Dienstbetriebs zu dienen bestimmt ist und damit in der ungeteilten Aufgabenverantwortung der Beteiligten liegt.
Zu Unrecht beruft sich der Antragsteller darauf, dass es sich bei der im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgten Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, um die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze handele. Insoweit ist ihm zwar zuzugestehen, dass die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze trotz des Fehlens einer ausdrücklichen Regelung (insoweit in Abweichung zu § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG) nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 - 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
Vgl. OVG NRW, Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 11. März 1986 - CB 3/84 - ; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann, aaO, § 72 RdNr. 382, mit weiteren Nachweisen.
Mit der in Rede stehenden Festlegung sind jedoch keine allgemeinen Urlaubsgrundsätze aufgestellt worden.
Allgemeine Urlaubsgrundsätze können sich auf die Erfassung der Urlaubswünsche beziehen oder Gesichtspunkte enthalten, nach denen die Wünsche der Beschäftigten zu berücksichtigen sind.
Vgl. OVG NRW, Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 11. März 1986 - CB 3/84 - ; Lorenzen u.a., BPersVG, § 75 RdNr. 129; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann, aaO, § 72 RdNr. 382, mit weiteren Nachweisen.
Als "allgemein" sind sie dadurch gekennzeichnet, dass sie abstrakte und generelle Regelungen enthalten, nach denen bei der Urlaubsplanung zu verfahren ist.
An derartigen abstrakten und generellen Regelungen fehlt es aber hier. Die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgte Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, orientiert sich an den jeweiligen Gegebenheiten des für die Urlaubsplanung relevanten Jahres, ohne dass damit zugleich eine allgemeine Richtlinie für die Urlaubsplanung in der Zukunft getroffen wird. Dies zeigt sich beispielhaft in dem Schreiben der Beteiligten vom 4. Dezember 1995, das Anlass für die Einleitung des vorliegenden Beschlußverfahren gewesen ist. Mit diesem Schreiben hat die Beteiligte für bestimmte Gruppen von Beschäftigten konkrete, zum Teil sogar durch die Angabe von Daten im Einzelnen bezeichnete Zeiten festgelegt, in denen für das Jahr 1996 kein Urlaub geplant werden soll. Dass damit zusätzlich eine auch in der Zukunft relevante Festlegung von derartigen Zeiten in Form einer abstrakten und generellen Regelung getroffen worden sein könnte, ist nicht ersichtlich.
Im übrigen ist festzuhalten, daß auch das Mitbestimmungsrecht bei der Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze dort seine Grenze findet, wo - wie hier - unabweisliche Notwendigkeiten des Dienstbetriebes tangiert werden und damit die ungeteilte Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters zum Tragen kommt.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 83 BPersVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG
§ 7 Abs. 1 Satz 1
des Bundesurlaubsgesetzes
§ 7 Abs. 1 Satz 1 des
Bundesurlaubsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 295
NVwZ
1994, 1220
RiA 1994, 94
BVerwGE 91,
343
DÖV 1993, 486
NVwZ-RR 1993, 308
RiA 1994, 35
6 P 3.92
6 P
45.93
6 P 19.90