Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-04-09, Aktenzeichen 2 R 123/18

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Außervollzugsetzung der von der Antragsgegnerin erlassenen Veränderungssperre für die geplante 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 01/92 "Gewerbe- und Industriegebiet", die sie mit dem gleichzeitig erhobenen Normenkontrollantrag angreift.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke der Gemarkung L., Flur A, Flurstücke 68/17, 1676, 85/9, 1677, 85/11 und 1678, die im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 1/92 liegen, der für diesen Bereich ein Industriegebiet ausweist. Der bereits am 21.07.1992 beschlossene Bebauungsplan wurde am 18.04.2017 von der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin ausgefertigt und im Amtsblatt der Gemeinde Elbe-Heide vom 28.04.2017 (nochmals) bekannt gemacht, nachdem insoweit Verfahrensmängel festgestellt worden waren.
In einer außerordentlichen Sitzung vom 15.10.2018 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans in seinem nördlichen und östlichen, soweit ersichtlich noch unbebauten Teil sowie im Anschluss daran den Erlass einer Veränderungssperre. Davon erfasst sind auch die Grundstücke der Antragstellerin. In beiden Beschlüssen wurden folgende Planungsziele genannt:
die Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, hierzu erfolgt der Ausschluss von Lagerplätzen und flächenintensiven Betrieben mit wenigen Arbeitsplätzen,
die Verbesserung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung durch Ausschluss von Betrieben, welche verfahrensbedingte Gerüche emittieren, sowie
der Ausschluss von reinen Photovoltaikanlagen, soweit diese nicht gemäß §§ 3 ff. EEWärmeG als erforderliche Nebenanlagen eines Industrie- oder Gewerbebetriebs errichtet werden.
In der zugrundeliegenden Beschlussvorlage zum Aufstellungsbeschluss (BV-LH/0567/2018) wurde zur Begründung angegeben, mit der Änderung des Bebauungsplans sollten die Planungsziele des im Jahre 1992 aufgestellten Bebauungsplans konkretisiert werden.
Den Aufstellungsbeschluss machte die Antragsgegnerin durch Aushang in vier Aushängekästen in ihrem Gemeindegebiet in der Zeit vom 09.11.2018 bis 29.11.2018 bekannt, die Veränderungssperre durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Verbandsgemeinde Elbe-Heide vom 27.11.2018.
Bereits am 26.10.2018 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag und den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung der Veränderungssperre gestellt. Zur Begründung hat sie Folgendes vorgetragen:
Sie beabsichtige auf ihren im Plangebiet gelegenen Grundstücken die Errichtung und den Betrieb einer Biogasanlage. Das Genehmigungsverfahren für das Vorhaben laufe bereits seit August 2017 beim zuständigen Landesverwaltungsamt. Im Genehmigungsverfahren habe sich die Antragsgegnerin wiederholt gegen die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ausgesprochen. Aus ihren Stellungnahmen ergebe sich darüber hinaus, dass das Vorhaben politisch oder städtebaulich unerwünscht sei. Die darin behauptete Gefahr für Menschen, Sachwerte und die Umwelt werde dabei in keiner Weise mit Tatsachen belegt oder anderweitig begründet.
Die Veränderungssperre sei bereits formell rechtswidrig. Die Einberufung des Gemeinderats zur maßgeblichen Sitzung am 15.10.2018 sei fehlerhaft gewesen. Die Formulierung der Planungsziele in den Beschlussvorlagen zur Planaufstellung und zur Veränderungssperre entsprächen nicht denjenigen, die Inhalt des Beschlusses geworden und offensichtlich entsprechend des Protokolls zur Abstimmung gebracht worden seien. Insbesondere hinsichtlich der Planungsziele in den ersten beiden Spiegelstrichen fänden sich umfangreiche Änderungen grundlegender Bedeutung für den jeweiligen Beschlussgegenstand. Es sei davon auszugehen, dass sich die Ratsmitglieder auf die Anpassungen nicht mit der erforderlichen Vorlaufzeit hätten vorbereiten können. Auch lasse sich der Beschlussvorlage BV-LH/0567/2018 nicht eindeutig entnehmen, ob eine Veränderungssperre erlassen oder ein Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan gefasst werden solle. Die Veränderungssperre sei zudem nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. Eine ordnungsgemäße Bekanntmachung habe nicht erfolgen können, weil die Hauptsatzung der Antragsgegnerin unwirksam sei. Sie enthalte nicht den in § 9 Abs. 1 Satz 4 KVG LSA vorgeschriebenen Hinweis darauf, dass in der Kommunalverwaltung Satzungen eingesehen und kostenpflichtig Kopien gefertigt werden können. Auch finde sich in der öffentlichen Mitteilung zum Aufstellungsbeschluss entgegen der Vorgabe in § 13 Abs. 3 Satz 3 der Hauptsatzung keinerlei Hinweis darauf, von wann bis wann ausgehängt werde, sondern nur der Verfahrensvermerk, dass am 09.11.2018 auszuhängen sein solle und wann der Aushang angeblich abgenommen worden sei. Daraus folge, dass ein interessierter Betrachter vor dem Zeitpunkt der Abnahme des Aushangs am 29.11.2018 nicht mit der Abnahme des Aushangs an diesem Termin habe rechnen können. Ferner sei die Bekanntmachung auch insofern irreführend, als sich darin der Satz finde, dass zur Sicherung der Planung für dieses Gebiet aufgrund von § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre erlassen werde. Dieser Hinweis lasse einen Betrachter mit dem Eindruck zurück, dass diese Bekanntmachung auf den Erlass einer Veränderungssperre hinweisen solle. Schließlich heiße es in der Bekanntmachung abweichend vom Inhalt des Beschlusses, dass eine Veränderungssperre erlassen werde, so dass unklar bleibe, was genau bekanntgemacht werden solle.
Die Veränderungssperre sei auch materiell rechtswidrig. Sie sei zur Sicherung der Planung nicht erforderlich, weil die zugrunde liegenden Planungsabsichten nicht in dem erforderlichen Mindestmaß konkretisiert seien. Anforderungen an die inhaltliche Konkretisierung seien insoweit relevant, als die nach dem Aufstellungsbeschluss verfolgte Planungskonzeption hinreichend offenkundig rechtswidrig und der der Planungskonzeption anhaftende Mangel nicht ohne weiteres behebbar sei, insbesondere wenn ein Baugebiet mit einer bestimmten Feinsteuerung ausgewiesen werden solle, die Voraussetzungen für Ausschlüsse nach § 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO aber nicht vorlägen. Zwar bedürfe eine Veränderungssperre keiner Begründung. Zum Nachweis der konkretisierten Planungsabsichten sei es aber erforderlich zu dokumentieren, welcher Planungsstand bestehe, welche städtebaulichen Untersuchungen bereits erfolgt seien und worin konkret das Sicherungsbedürfnis bestehe, das Anlass für den Erlass einer Veränderungssperre gebe.
Die zu sichernde Planungskonzeption der Antragsgegnerin sei rechtswidrig. Es sei nicht ersichtlich, was Auslöser der Sicherstellungssatzung gewesen sei. Insbesondere sei den Mitgliedern des Gemeinderates nicht mitgeteilt worden, dass eine konkrete Vorhabenplanung bestehe. Ohne entsprechende Kenntnisse könne eine Gemeinde keine städtebaulichen (Ziel-)Vorstellungen entwickeln. Dies gelte umso mehr, als Ansprüche nach dem Planungsschadensrecht entstehen könnten, wenn eine vorhabenvernichtende Planung erfolge. Die in der Beschlussvorlage gegebene Begründung, dass die Planung aus dem Jahr 1992 konkretisiert werden solle, sei falsch bzw. irreführend, da vielmehr eine inhaltlich gewichtige Änderung verfolgt werde. Es sei nicht ersichtlich, wie sich der angegebene Sicherungsgrund im Kern darstellen solle. Der Bereich, in dem auch ihre Vorhabenplanung stattfinde, sei nach den Planungszielen des ursprünglichen Bebauungsplans gerade für (stark) emittierende Betriebe reserviert. Für eine fehlende Vorstellung einer wie auch immer gearteten Planung spreche auch, dass bei der Ratssitzung am 15.10.2018 Unsicherheiten über Planungsziele und Steuerungsmöglichkeiten bestanden hätten. Es sei ausschließlich darum gegangen, ihr Vorhaben zu verhindern. Die Antragsgegnerin müsse erklären, weshalb sich ca. ein Jahr nach der Neubekanntmachung des Bebauungsplans und nach 26 Jahren der Untätigkeit die städtebauliche Konzeption grundlegend geändert haben solle. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass die Vollzugsfähigkeit der Planung sich durch eine Planänderung deutlich verbessern würde, denn es sei trotz der weitreichenden Möglichkeiten der Bodennutzung – abgesehen von der Fa. M. – im Plangebiet zu keinerlei Ansiedlung von Betrieben gekommen. Im Übrigen würden durch ihr Vorhaben durchaus Arbeitsplätze geschaffen.
Die zu sichernde Planung sei auch deshalb evident rechtswidrig, weil sie mit den in Betracht kommenden Instrumenten der planerischen Feinsteuerung nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO nicht rechtmäßig umgesetzt werden könne. Auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO könnten von den im Aufstellungsbeschluss bezeichneten Anlagen nur die in § 8 Abs. 2 und § 9 Abs. 2 BauNVO aufgeführten Lagerplätze als Nutzungsart ausgeschlossen werden. "Flächenintensive Betriebe mit wenig Arbeitsplätzen" oder "emittierende Betriebe" seien in der Bebauungstypisierung von Gewerbe- und Industriegebieten nicht als Nutzungsart genannt. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO könne zwar festgesetzt werden, welche konkreten baulichen Anlagen bei Anwendung des § 1 Abs. 5 BauNVO zulässig oder nicht zulässig sein sollen. Allerdings müsse die allgemeine Zweckbestimmung des Industriegebiets gewahrt bleiben, so dass das Planungsziel eines vollständigen Ausschlusses aller Betriebe, die verfahrensbedingt Gerüche emittieren, nicht in Frage komme, insbesondere wenn auch noch für die Industrienutzung häufig erforderliche Lagerplätze ausgeschlossen werde. Es sei im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses gerade nicht Planungskonzeption gewesen, die Baugebietszuordnung – Industriegebiet im Westen des Plangebiets und im Übrigen Gewerbegebiet – anzupassen. Nach der allgemeinen Vorgabe im Aufstellungsbeschluss falle ein überwiegender Teil von produzierenden Industriebetrieben weg, so dass das Baugebiet faktisch weitgehend in ein Gewerbegebiet umgewandelt und keine bloße Feinsteuerung vorgenommen werde. Dieser Mangel sei auch nicht behebbar. Vielmehr wäre eine vollständig neue Planaufstellung mit der Anpassung der geplanten Gebietsfestsetzung zwingend erforderlich.
Es liege auch ein Anordnungsgrund vor, weil sie sich ohne die einstweilige Anordnung unter Berücksichtigung des Fördersystems des EEG irreversiblen Schäden ausgesetzt sehe.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans Nr. 01/92 vom 15. Oktober 2018 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor: Die Einberufung des Gemeinderats zur Sitzung am 15.10.2018 leide an keinen Mängeln. In der Einladung seien der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre als Tagesordnungspunkte gekennzeichnet gewesen. Die unterschiedliche Formulierung der Planungsziele der Bebauungsplanänderung im Beschlussvorschlag einerseits und dem Protokoll der Ratssitzung andererseits führe nicht zur Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses. Eine nicht ordnungsgemäße Ladung sei von den Ratsherren nicht gerügt worden. Die drei Planungsziele seien nicht erweitert oder ausgetauscht, sondern nur im Wortlaut weitergehend erläutert worden. Es sei nicht ersichtlich, warum diese geringfügigen zusätzlichen Erläuterungen der unveränderten Planungsziele die Ratsherrn daran gehindert haben sollten, sich auf den Aufstellungsbeschluss ordnungsgemäß vorzubereiten und darüber abzustimmen. Im Gegenteil belege die geringfügige Erweiterung der beiden ersten Planungsziele, dass sich die Ratsherren inhaltlich mit dem Vorgang befasst hätten.
Der Aufstellungsbeschluss sei auch ordnungsgemäß durch Aushang bekannt gemacht worden. Auch wenn in ihrer Hauptsatzung der Hinweis nach § 9 Abs. 1 Satz 4 KVG LSA fehle, führe dies nicht zur Gesamtunwirksamkeit der Hauptsatzung oder der Bekanntmachungsregelung, deren übrige für eine Bekanntmachung konstitutiven Teile dem Gesetz entsprächen. Der Aushang des Aufstellungsbeschlusses entspreche § 13 Abs. 3 der Hauptsatzung. Insbesondere sei ein fehlender Hinweis im Aushang auf die Dauer des Aushangs folgenlos. Habe der Bürger den Aushang gesehen, habe er Kenntnis von der Bekanntmachung genommen, unabhängig davon, ob er wisse, wie lange die Bekanntmachung noch aushängen werde. Auch führe der Hinweis, dass neben dem Aufstellungsbeschluss eine Veränderungssperre erlassen werde, ersichtlich nicht zur Fehlerhaftigkeit der Bekanntmachung. Allenfalls stelle er eine positive zusätzliche Information des Bürgers dar. Auch die unterschiedlichen Formulierungen zwischen "einer" und "dieser" Veränderungssperre könne niemanden verwirren oder gar zur formellen Unwirksamkeit einer Bekanntmachung führen.
Die Planungsziele seien zum maßgeblichen Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses hinreichend konkretisiert gewesen. Zu Beginn des Bebauungsplanverfahrens sei nicht erforderlich, dass sich einzelne fragende Ratsmitglieder exakte Vorstellungen über den zukünftigen Planinhalt machten. Es treffe nicht zu, dass die gesamte Planungs- und Sicherungsinitiative – wie die Antragstellerin behaupte – von einzelnen Ratsmitgliedern initiiert und den übrigen Ratsmitgliedern untergeschoben worden sei. Es sei auch nicht erforderlich, dass in der Beschlussvorlage oder dem Protokoll der Ratssitzung auf ein konkret beantragtes Vorhaben als Auslöser der Veränderungssperre hingewiesen werde. Das Vorhaben der Antragstellerin sei den Ratsherren bekannt gewesen. Es habe zuvor verschiedene Stellungnahmen der Gemeinde im Genehmigungsverfahren gegeben. Die Antragstellerin vermenge auch die allgemeinen Planungsziele des Aufstellungsbeschlusses mit den konkret zu treffenden Festsetzungen. Es sei ohne weiteres möglich, die allgemeinen Ziele des Ausschlusses von Lagerplätzen, flächenintensiven Betrieben, geruchsintensiven Betrieben und Photovoltaikanlagen durch eine Gliederung des Gewerbe- und Industriegebietes nach der Art der zulässigen Nutzung oder durch Ausschluss bestimmter Arten von Nutzungen umzusetzen. Dass sich diese konkreten Festsetzungsmöglichkeiten nicht in der Formulierung der Planungsziele der Beschlussvorlage oder des Ratsbeschlusses finden, ergebe sich ebenso zwangsläufig wie rechtlich unbedenklich aus dem grundlegenden Unterschied zwischen Planungsziel einerseits und konkreter Festsetzungen andererseits. Das allgemeine Planungsziel des Ausschlusses geruchsemittierender Betreibe lasse sich ohne Verstoß gegen den Grundsatz der typengerechten Planung eines Industriegebiets umsetzen. Möglicherweise ändere sie den Gebietstyp vom Industriegebiet in ein Gewerbegebiet oder schließe solche Betriebe aus, die sogar über die Störschwelle eines Industriegebiets geruchsmäßig emittierten. Das sei etwa bei Tierhaltungsanlagen der Fall.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag ist zwar zulässig.
Die Antragstellerin hat die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Sie ergibt sich zum einen aus ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der Veränderungssperre. Zum anderen folgt sie daraus, dass ihr Vorhaben, die Errichtung einer Biogasanlage, (auch) wegen der streitgegenständlichen Veränderungssperre derzeit nicht genehmigungsfähig sein dürfte.
2. Der Antrag ist aber nicht begründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen geboten ist.
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind, jedenfalls bei Bebauungsplänen, zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – BVerwG 4 VR 5.14 –, ZfBR 2015, 381, RdNr. 12, m.w.N.). Diese Grundsätze geltend für die Überprüfung einer der Sicherung der Bauleitplanung dienenden Veränderungssperre entsprechend (vgl. Beschl. d. Senats v. 22.11.2016 – 2 R 86/16 –, juris, RdNr. 29, m.w.N.).
Gemessen daran ist die beantragte einstweilige Anordnung hier nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten. Der Normenkontrollantrag wird nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand voraussichtlich keinen Erfolg haben.
2.1. Der Normenkontrollantrag ist zwar zulässig. Auch im Normenkontrollverfahren hat die Antragstellerin insbesondere die erforderliche Antragsbefugnis, weil sie als Eigentümerin von im Plangebiet gelegenen Grundstücken und Trägerin eines zur Genehmigung gestellten Vorhabens im Plangebiet geltend machen kann, durch die Veränderungssperre in ihren Rechten verletzt zu sein.
2.2. Der Normenkontrollantrag ist nach derzeitigem Erkenntnisstand aber nicht begründet.
Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass (1.) Vorhaben im Sinne des § 29 nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen und (2.) erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen.
2.2.1. Die Veränderungssperre und der ihr zugrunde liegende Aufstellungsbeschluss lassen keine formellen Fehler erkennen.
a) Die Antragstellerin rügt voraussichtlich zu Unrecht, der Gemeinderat sei zur maßgeblichen Sitzung am 15.10.2018 nicht ordnungsgemäß einberufen worden.
Gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA sind die Vertretung und die Ausschüsse beschlussfähig, wenn nach ordnungsgemäßer Einberufung die Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder anwesend ist. Nach § 53 Abs. 4 Satz 2 KVG LSA hat die Einberufung schriftlich oder elektronisch in einer angemessenen Frist, mindestens jedoch eine Woche vor der Sitzung, unter Mitteilung der Verhandlungsgegenstände zu erfolgen. Dabei sind gemäß § 53 Abs. 4 Satz 3 KVG LSA die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen grundsätzlich beizufügen. Von der Übersendung ist nach § 53 Abs. 4 Satz 4 KVG LSA abzusehen, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner dem entgegenstehen. In dringenden Angelegenheiten, die keinen Aufschub dulden, kann gemäß § 53 Abs. 4 Satz 5 KVG LSA die Vertretung ohne Frist, formlos und nur unter Angabe der Verhandlungsgegenstände einberufen werden. Einzelheiten zur Einberufung zu den Sitzungen kann die Geschäftsordnung regeln (§ 53 Abs. 4 Satz 6 KVG LSA). Nach § 1 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin vom 21.07.2014 (nachfolgend: GeschO) beruft der Vorsitzende des Gemeinderates den Gemeinderat im Einvernehmen mit dem Verbandsgemeindebürgermeister der Verbandsgemeinde Elbe-Heide schriftlich oder elektronisch unter Mitteilung der Tagesordnung und Angabe von Ort und Zeit der Sitzung ein. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 GeschO sind der Einladung die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen grundsätzlich beizufügen. Für jeden Tagesordnungspunkt, für den Beschlüsse gefasst werden sollen, soll ein Bericht und ggf. ein Beschlussvorschlag (Vorlage) des Verbandsgemeindebürgermeisters beigefügt werden, aus dem – soweit möglich – auch die Beschlüsse der beteiligten Ausschüsse ersichtlich sind (§ 1 Abs. 2 Satz 2 GeschO).
Gemessen daran ist im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes von einer ordnungsgemäßen Einberufung des Gemeinderates auszugehen.
aa) Dem von der Antragsgegnerin beigefügten Verwaltungsvorgang (Bl. 271) lässt sich insbesondere entnehmen, dass die Mitglieder des Gemeinderates mit Einladungsschreiben der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin als Vorsitzende des Gemeinderates (§ 3 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin), welches das Ausdruckdatum 04.10.2018 aufweist, zur außerordentlichen Sitzung am 15.10.2018 eingeladen wurden. Im Rahmen der summarischen Prüfung geht der Senat auch davon aus, dass der Einladung die beiden in der Einladung genannten Beschlussvorlagen BV-LH/0567/2018 und BV-LH/0568/18 als "erforderliche Unterlagen" beigefügt waren, auch wenn sich dies den Einladungsschreiben nicht entnehmen lässt. Dafür spricht der Ablauf der Gemeinderatssitzung, wie er in der Niederschrift dokumentiert ist. Nachdem der stellvertretende Bürgermeister u.a. die ordnungsgemäße Ladung der Ratsmitglieder festgestellt hatte, erläuterte er dem Gemeinderat die Beschlussvorlage zum Aufstellungsbeschluss (BV-LH/0567/2018). Zudem beanstandete keiner der acht anwesenden Gemeinderäte, dass der Einladung die beiden Beschlussvorlagen nicht beigefügt gewesen seien.
bb) Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin, die Formulierung der Planungsziele in den Beschlussvorlagen zur Planaufstellung und zur Veränderungssperre entsprächen nicht denjenigen, die Inhalt des Beschlusses geworden und entsprechend dem Protokoll zur Abstimmung gebracht worden seien. Für eine ordnungsgemäße Einberufung des Gemeinderates war es nicht erforderlich, dass die Planungsziele, wie sie in den – der Einladung vermutlich beigefügten – Beschlussvorlagen formuliert waren, mit den im Aufstellungsbeschluss und der Veränderungssperre beschlossenen Planungszielen (vollständig) übereinstimmen. Nach Sinn und Zweck der Regelungen des § 53 Abs. 4 Satz 3 KVG LSA und des § 1 Abs. 2 Satz 1 GeschO ist bei der Frage, welche Unterlagen erforderlich sind, auf den Informationsbedarf eines verständigen Gemeinderats abzustellen (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 25.05.2012 – 4 B 237/11 –, juris, RdNr. 4). Bei einer Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre ist es ausreichend, aber auch erforderlich, dass den Gemeinderäten mitgeteilt wird, welche Bauleitplanung durch die Veränderungssperre gesichert werden soll und welchen räumlichen Geltungsbereich die Veränderungssperre haben soll (vgl. VGH BW, Urt. v. 27.09.1988 – 5 S 3120/87 –, juris, RdNr. 18, m.w.N.). Die Beratung in der Gemeinderatssitzung kann es gerade erforderlich machen, dass die Planungsziele abweichend formuliert werden.
cc) Eine nicht ordnungsgemäße Einberufung des Gemeinderates vermag die Antragstellerin auch nicht damit zu begründen, der Beschlussvorlage BV-LH/0567/2018 lasse sich nicht eindeutig entnehmen, ob eine Veränderungssperre erlassen oder ein Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan habe gefasst werden sollen. Jedenfalls bei Betrachtung der beiden den Gemeinderäten übersandten Beschlussvorlagen BV-LH/0567/2018 und BV-LH/0568/2018 zusammen ergab sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass in der Sitzung des Gemeinderates am 15.10.2018 Beschlüsse sowohl über die Aufstellung eines Bebauungsplans als auch über den Erlass einer Veränderungssperre gefasst werden sollten.
b) Die Veränderungssperre ist auch nicht wegen fehlerhafter Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses oder der Veränderungssperre selbst unwirksam.
Da der Aufstellungsbeschluss gemäß § 14 Abs. 1 BauGB materiell-rechtliche Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre ist, ist diese unwirksam, wenn ein Aufstellungsbeschluss fehlt oder wenn ein Aufstellungsbeschluss zwar gefasst worden, aber entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht ortsüblich bekanntgemacht worden ist. Nur ein (ordnungsgemäß) bekanntgemachter Aufstellungsbeschluss ist im Rahmen des § 14 BauGB beachtlich. Denn erst mit seiner Bekanntmachung wirkt der Beschluss nach außen. Vorliegen muss die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses zum Zeitpunkt der Bekanntmachung, nicht bereits bei der Beschlussfassung über die Veränderungssperre (vgl. zum Ganzen: NdsOVG, Urt. v. 27.02.2019 – 1 KN 46/18 –, juris, RdNr. 31, m.w.N.).
aa) Eine ordnungsgemäße Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses vor Bekanntmachung der Veränderungssperre hat hier stattgefunden. Der Aufstellungsbeschluss wurde gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 05.02.2015 (nachfolgend: HS) durch Aushang in den vier dort bezeichneten Aushängekästen in der Zeit vom 09.11.2018 bis zum 29.11.2018 und damit unter Wahrung der Aushängefrist des § 13 Abs. 3 Satz 2 HS von zwei Wochen bekanntgemacht. Die Veränderungssperre als Satzung wurde gemäß § 13 Abs. 1 HS im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 27.11.2018 und damit nach Ablauf der für die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses maßgeblichen zweiwöchigen Aushängefrist des § 13 Abs. 3 Satz 2 HS bekanntgemacht.
Dass der Aushang tatsächlich erst am 29.11.2018 abgenommen wurde, ist für den Zeitpunkt der Bekanntmachung unerheblich. Soweit satzungsrechtlich nichts anderes geregelt ist, ist im Fall der Bekanntmachung durch Aushang die Veröffentlichung eines Aufstellungsbeschlusses nach Ablauf der in der Hauptsatzung vorgeschriebenen Aushängefrist bewirkt (vgl. NdsOVG, Urt. v. 15.01.2015 – 1 KN 10/14 –, juris, RdNr. 28; Urt. v. 14.08.2009 – 1 KN 219/07 – juris, RdNr. 29 ff., m.w.N). In Bezug auf die Frage, wann eine ortsübliche Bekanntmachung durch Aushang bewirkt ist, ist maßgeblich, was gegebenenfalls in der Hauptsatzung der Gemeinde bestimmt ist. Ist für eine Bekanntmachung durch Aushang ohne irgendwelche Beifügungen eine bestimmte Aushangfrist bestimmt, kann dies nur dahin verstanden werden, dass gerade auch dem Fristende rechtliche Wirkung zukommen sollte (vgl. NdsOVG, Urt. v. 14.08.2009, a.a.O., RdNr. 44).
Allerdings sieht die Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 4 HS vor, dass die öffentliche Bekanntmachung mit Ablauf des ersten Tages ihres Aushanges in den dafür bestimmten Aushangkästen vollendet ist, wobei gemäß § 13 Abs. 3 Satz 5 HS u.a. der Tag des Aushangs bei dieser Frist nicht mitzählt. Ob diese Regelung unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Mindestanforderungen wirksam ist, erscheint fraglich. Die rechtsstaatlichen Mindestanforderungen an "sonstige Bekanntmachungen" sind zwar nicht notwendig identisch mit den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen für die Bekanntgabe kommunaler Rechtsvorschriften. Der Gemeinde ist möglicherweise ein gewisser Spielraum für die zeitliche Ausgestaltung von "sonstigen" Aushängen insbesondere von Beschlüssen zur Aufstellung von Bebauungsplänen eröffnet. Sie kann ggf. eine zeitliche Staffelung vornehmen und unterscheiden zwischen einer kürzeren Frist, mit deren Ablauf die Bekanntmachung bewirkt sein soll, und einer geräumigeren Frist, die ohne sonstige Rechtswirkungen nur gewährleisten soll, dass interessierte Bürger darauf vertrauen können, wichtige Bekanntmachungen auch nach einiger Zeit noch zur Kenntnis nehmen zu können. Zur Wahrung der rechtsstaatlich gebotenen Mindestfrist des Aushangs für die Bewirkung der ortsüblichen Bekanntmachung erscheint es nicht ausgeschlossen, dass in einer kleinen Gemeinde sogar der Tag des Aushangs ausreicht, wenn dieser seinerseits vorher bekannt ist, etwa eine derart verlässliche zeitliche Verknüpfung der maßgeblichen Hauptsatzung zu entnehmen ist (zum Ganzen: NdsOVG, Urt. v. 14.08.2009, a.a.O., RdNr. 45 ff.).
Soweit die Regelung in § 13 Abs. 3 Satz 4 und 5 HS insbesondere wegen der sehr kurzen Frist den gebotenen rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügen sollte, dürfte dies allerdings nur zur Teilunwirksamkeit der Regelung und nicht zur Unwirksamkeit der Bekanntmachungsvorschriften des § 13 Abs. 3 HS insgesamt führen. Die Vorschriften des § 13 Abs. 3 Satz 1 bis 3 HS bilden gerade auch ohne § 13 Abs. 3 Satz 4 und 5 HS eine sinnvolle Gesamtregelung und genügen rechtsstaatlichen Mindestanforderungen. Auch ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin, hätte sie von der Unvereinbarkeit des § 13 Abs. 3 Satz 4 und 5 HS mit den oben dargestellten rechtsstaatlichen Mindestanforderungen an "sonstige" Bekanntmachungen ausgehen müssen, die übrigen Bekanntmachungsvorschriften auch ohne diese Teilregelungen erlassen hätte.
bb) Ein erheblicher Fehler bei der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht darin zu sehen, dass die öffentliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses in den Aushängekästen keinen Vermerk enthielt, wie lange ausgehängt wird. Die Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 3 HS, wonach auf dem Aushang zu vermerken ist, von wann bis wann ausgehängt "wird", stellt lediglich eine Ordnungsvorschrift dar, deren Verletzung nicht zur Fehlerhaftigkeit der Bekanntmachung führt. Bei der Beurteilung, ob es sich bei der konkreten Bekanntmachungsvorschrift, gegen die verstoßen worden ist, um eine wesentliche Vorschrift des Bekanntmachungsverfahrens oder nur um eine sanktionslose Ordnungsvorschrift handelt, ist vor allem danach zu differenzieren, ob ein Verstoß gegen wesentliche oder grundrechtsrelevante Verfahrensvorschriften vorliegt oder ob gegen unwesentliche Vorschriften verstoßen wurde (vgl. OVG BBg, Beschl. v. 15.02.2007 – OVG 2 A 14.04 –, juris, RdNr. 33). Eine wesentliche (grundrechtsrelevante) Verfahrensvorschrift stellt § 13 Abs. 3 Satz 3 HS nicht dar. Eine "sonstige" Bekanntmachung muss lediglich sicherstellen, dass die Gemeindebürger – soweit sie interessiert sind – zuverlässig Kenntnis von dem bekanntzugebenden Ereignis erhalten können (vgl. NdsOVG, Urt. v. 14.08.2009, a.a.O., RdNr. 45, a.a.O.). Dafür genügt es, wenn die Bekanntmachung in den Aushängekästen für die Dauer der vorgeschriebenen, mit zwei Wochen ausreichend bemessenen Frist ausgehängt wird. Um die Wahrung der Aushängefrist nachprüfen zu kennen, müssen Vermerke über den Zeitpunkt des Beginns und den Zeitpunkt der Abnahme des Aushangs dokumentiert werden. Dies ist hier geschehen. Hingegen ist nicht zu fordern, dass für einen interessierten Betrachter aus dem Aushang auch erkennbar sein muss, wann der Aushang wieder abgenommen wird, so dass er sich ggf. auch noch zu einem späteren Zeitpunkt (nochmals) über den Inhalt der Bekanntmachung informieren kann.
cc) Vor diesem Hintergrund ist auch unerheblich, dass die Antragsgegnerin – wie die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 05.04.2019 vorgetragen hat – nach Bekanntmachung der Veränderungssperre im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft Elbe-Heide vom 27.11.2018 den Aufstellungsbeschluss offenbar nochmals durch Aushang vom 22.02.2019 bis 11.03.2019 bekanntgemacht hat, in welchem ein Vermerk, von wann bis wann ausgehängt wird, enthalten war. Soweit die Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 4 HS, dass die öffentliche Bekanntmachung mit Ablauf des ersten Tages ihres Aushanges in den dafür bestimmten Aushangkästen vollendet ist, wirksam sein sollte, wäre im Übrigen die geforderte Reihenfolge von Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre auch deshalb gewahrt, weil die Veränderungssperre nochmals gemäß § 13 Abs. 1 HS im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft Elbe-Heide vom 26.02.2019 bekanntgemacht wurde.
dd) Die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses war auch nicht irreführend, soweit darin ausgeführt wurde, dass zur Sicherung der Planung für dieses Gebiet aufgrund von § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre erlassen werde. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin lässt die öffentliche Bekanntmachung in den Aushangkästen hinreichend deutlich erkennen, dass ein Aufstellungsbeschluss bekannt gemacht werden sollte. Soweit darin darauf hingewiesen wurde, dass eine Veränderungssperre erlassen werde, ist dies lediglich als (zusätzlicher) Hinweis zu verstehen.
ee) Eine ordnungsgemäße Bekanntmachung der Veränderungssperre ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht daran gescheitert, dass die Hauptsatzung der Antragsgegnerin nicht den in § 9 Abs. 1 Satz 4 KVG LSA vorgeschriebenen Hinweis darauf enthält, dass in der Kommunalverwaltung Satzungen eingesehen und kostenpflichtig Kopien gefertigt werden können. Der fehlende Hinweis führt nicht zur Unwirksamkeit der Hauptsatzung insgesamt oder der Bekanntmachungsvorschriften in§ 13 HS. Mit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 KVG LSA soll sichergestellt werden, dass jedermann die Möglichkeit hat, sich ohne besondere Schwierigkeiten Kenntnis vom Inhalt einer Satzung verschaffen zu können; dies gilt insbesondere mit Blick auf die Bekanntmachung von Satzungen im Internet und gerade auch für den Fall, dass ein Bürger sich keinen Internetanschluss leisten kann oder will. Für ihn muss der Zugang zu den veröffentlichten Satzungen anderweitig durch das Angebot bei der Kommunalverwaltung gewährleistet sein, dort die Satzungen einzusehen oder sich Kopien anfertigen zu lassen (vgl. die Begründung zum Entwurf der Landesregierung vom 04.07.2013, LT-Drs. 6/2247, S. 159). Die Verpflichtung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 KVG LSA betrifft damit bereits veröffentlichte Satzungen und hat deshalb auf die wirksame Veröffentlichung von Satzungen keinen Einfluss.
2.2.2. Die Veränderungssperre lässt auch keine materiellen Fehler erkennen.
a) Eine Veränderungssperre darf zwar – wie die Antragstellerin zutreffend vorträgt – erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 09.08.2016 – BVerwG 4 C 5.15 –, juris, RdNr. 19, m.w.N.). Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss jedoch über den Inhalt der angestrebten Planung keinen abschließenden Aufschluss geben; es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen (OVG NW, Urt. v. 03.12.2015 – 2 D 65/14.NE –, juris, RdNr. 30 f., m.w.N.). Für eine Änderungsplanung gelten keine anderen – strengeren – Anforderungen als für die erstmalige Aufstellung eines Bebauungsplans. Für eine Veränderungssperre zur Sicherung einer Änderungsplanung fehlt vielmehr ebenso wie für eine Veränderungssperre zur Sicherung eines Verfahrens zur (erstmaligen) Aufstellung eines Bebauungsplans ein Sicherungsbedürfnis dann, aber auch nur dann, wenn sich der Inhalt der jeweiligen Planung noch in keiner Weise absehen lässt; dagegen genügt für das Vorliegen eines Sicherungsbedürfnisses in beiden Fällen, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der wenigstens in groben Zügen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (VGH BW, Urt. v. 10.12.1993 – 8 S 994/92 –, juris, RdNr. 26).
In dem hierfür maßgebenden Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre hatte die Planung der Beigeladenen dieses Mindestmaß an Konkretisierung erreicht. Mit den im Beschluss des Gemeinderats vom 15.10.2018 genannten Zielen
Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, hierzu erfolgt der Ausschluss von Lagerplätzen und flächenintensiven Betrieben mit wenigen Arbeitsplätzen,
Verbesserung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung durch Ausschluss von Betrieben, welche verfahrensbedingte Gerüche emittieren, sowie
Ausschluss von reinen Photovoltaikanlagen, soweit diese nicht gemäß §§ 3 ff. EEWärmeG als erforderliche Nebenanlagen eines Industrie- oder Gewerbebetriebs errichtet werden.
werden bereits konkrete Überlegungen über den Kreis der im Plangebiet zukünftig nicht mehr zulässigen Nutzungen angestellt.
b) Der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre kann auch nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Planung nicht in rechtlich zulässiger Weise umsetzbar seien.
Die Wirksamkeit der Veränderungssperre darf nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden können. Eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung kommt nicht Betracht (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 14 RdNr. 53, m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass im Laufe des Planaufstellungsverfahrens materiell-rechtlich bedenkliche Elemente des Planentwurfs korrigiert werden können (Stock, a.a.O., RdNr. 54). Eine Veränderungssperre scheidet als Sicherungsmittel aus, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind. Ein nicht heilbarer Mangel liegt namentlich vor, wenn eindeutig ist, dass sich die Planungskonzeption nicht verwirklichen lässt (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2005 – BVerwG 4 BN 61.05 –, juris, RdNr. 3, m.w.N), etwa wenn ein Baugebiet mit einer bestimmten Feinsteuerung ausgewiesen werden soll, die Voraussetzungen für Ausschlüsse nach § 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO aber offensichtlich nicht vorliegen (vgl. Stock, a.a.O., RdNr. 57).
Eine solche Feststellung lässt sich für die im Aufstellungsbeschluss und in der Veränderungssperre aufgeführten Planungsziele nicht treffen.
aa) Im ersten Planungsziel ist zunächst die Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen genannt, was durch den Ausschluss von Lagerplätzen und flächenintensiven Betrieben mit wenigen Arbeitsplätzen erreicht werden soll. Die Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen ist gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. c) und Abs. 8 BauGB ein sowohl bei der Aufstellung als auch bei der Änderung von Bauleitplänen zu berücksichtigender Belang und damit ein legitimes Planungsziel. Der zur Erreichung dieses Planungsziels u.a. beabsichtigte Ausschluss von Lagerplätzen ließe sich auf § 1 Abs. 5 BauNVO stützen. Danach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2 bis 9 sowie 13 und 13a allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Da Lagerhäuser u.a. in § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO als Nutzungsart genannt wird, können diese nach § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen werden. Die allgemeine Zweckbestimmung des Industriegebiets wird dadurch nicht in Frage gestellt. Soweit darüber hinaus auch "flächenintensive Betriebe mit wenigen Arbeitsplätzen" ausgeschlossen werden sollen, mag sich dies zwar nicht durch eine planerische Festsetzung mit diesem Inhalt umsetzen lassen, weil sich in der BauNVO eine solche Art der baulichen Nutzung, die nach § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen werden könnte, nicht findet und Betriebe mit diesen Merkmalen auch kein abstrakt bestimmter oder bestimmbarer, von den anderen Typen von Anlagen der betreffenden Nutzungsart ausreichend abgrenzbarer Nutzungs- oder Anlagentyp im Sinne von § 1 Abs. 9 BauNVO (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 1 BauNVO RdNr. 102, m.w.N.) darstellen dürfte. Der Plangeber hat jedoch die Möglichkeit, durch konkrete Festsetzungen, dieses Ziel zumindest teilweise zu erreichen. So kann er etwa mit der Bestimmung einer Grundflächenzahl nach § 19 BauNVO das Maß der baulichen Nutzung der Grundstücke regeln und so – neben dem Ausschluss von flächenintensiven Lagerplätzen oder auch Lagerhäusern – zumindest die Errichtung weiterer Anlagen mit hohem Flächenverbrauch einschränken. Mit der Festsetzung einer Grundflächenzahl soll eine übermäßige Nutzung zugunsten des Bodenschutzes vermieden werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.06.2012 – BVerwG 4 CN 5.10 –, juris, RdNr. 10, m.w.N.). Eine solche Regelung schließt zwar nicht aus, dass sich auf den einer Bebauung zugänglichen Flächen Gewerbebetriebe ansiedeln, die nur wenige Arbeitsplätze bieten. Andererseits kann die Annahme, dass bei der Ansiedlung von "flächenintensiven Betrieben" (wie etwa Lagerplätzen oder Lagerhäusern) in der Regel wenige Arbeitsplätze geschaffen werden, nicht von vornherein als Fehleinschätzung angesehen werden. Im Rahmen der Planaufstellung kann die Antragsgegnerin diese Annahme, von der sie offenbar ausgeht, überprüfen.
bb) Als zweites Planungsziel ist die Verbesserung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherung der Wohn- und Arbeitsbevölkerung genannt. Auch dies Ziel betrifft einen Belang, der gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 i.V.m Abs. 8 BauGB bei der Änderung von Bauleitplänen zu berücksichtigen ist. Dieses Ziel soll dadurch erreicht werden, dass Betriebe, die verfahrensbedingte Gerüche emittieren, ausgeschlossen werden. Ob in einem Bebauungsplan eine solche Festsetzung für ein Industriegebiet aufgenommen werden kann, erscheint zwar zweifelhaft. Auch wenn es sich bei Betrieben, die verfahrensbedingt Gerüche emittieren, um einen Anlagen- oder Nutzungstyp handeln sollte, der nach § 1 Abs. 9 BauNVO in Baugebieten grundsätzlich ausgeschlossen werden kann, wäre durch eine Festsetzung, die sämtliche Gerüche emittierenden Betriebe ausschließt, die allgemeine Zweckbestimmung eines Industriegebiets in Frage gestellt. Denn nach § 9 Abs. 1 BauNVO dienen Industriegebiete vorwiegend der Unterbringung solcher Gewerbebetriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Die Antragsgegnerin hat jedoch die Möglichkeit, durch konkrete Festsetzungen die Ansiedlung bestimmter geruchsintensiver Betrieben zu steuern. So kommt auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO ein Ausschluss gewerblicher Biogasanlagen in Betracht, die einen bestimmten bauplanungsrechtlichen, von anderen Gewerbebetrieben ausreichend abgrenzbaren Anlagentyp darstellt. Der Begriff der Biogasanlage ist als bauplanungsrechtlicher Begriff § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB zu entnehmen; danach handelt es sich bei Biomasseanlagen um Betriebe zur energetischen Nutzung von Biomasse (vgl. OVG MV, Beschl. v. 06.01.2016 – 3 M 78/15 –, juris, RdNr. 21). Ein solcher Ausschluss ist auch in Industriegebieten nicht von vornherein unzulässig. Auch in Industriegebieten sind Geruchsemissionen nicht unbegrenzt zulässig, auch wenn – wie dargelegt – Industriegebiete gemäß § 9 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung solcher Gewerbebetriebe dienen, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Dies zeigt insbesondere ein Blick auf die Geruchsimmissionsrichtlinie (GIRL), die auch für Industriegebiete Immissionswerte (von 0,15 relativer Geruchsstundenhäufigkeit) vorsieht, bei deren Überschreitung in der Regel von einer erheblichen Belästigung durch Gerüche auszugehen ist. Ob die von Biogasanlagen ausgehenden Gerüche einen Ausschluss nach § 1 Abs. 9 BauNVO rechtfertigen, muss im Rahmen der Planung geprüft werden.
cc) Auch das Planungsziel des Ausschlusses von – ebenfalls flächenintensiven – "reinen" Photovoltaikanlagen lässt sich auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO erreichen. Eine solche Photovoltaikanlage stellt einen Gewerbebetrieb im Sinne von § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO dar (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 04.09.2012 – 1 B 254/12 –, juris, RdNr. 8, m.w.N.). Es handelt sich auch um einen bestimmten, von anderen Gewerbebetrieben ausreichend abgrenzbaren Anlagentyp, der einer Regelung nach § 1 Abs. 9 BauNVO zugänglich ist.
c) Es lässt sich im Rahmen der im vorläufigen Rechtschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch nicht feststellen, dass die Antragsgegnerin mit der Aufstellung des Änderungsbebauungsplans und dem Erlass der Veränderungssperre eine unzulässige Verhinderungsplanung betreibt. Dafür genügt es nicht, dass die Antragsgegnerin nach Lage der Dinge auch beabsichtigt, dass die von der Antragstellerin geplante Errichtung einer Biogasanlage nicht stattfindet.
Zwar sind Bebauungspläne auch dann nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Davon ist u.a. auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Ein solcher Fall ist aber nicht schon dann gegeben, wenn der Hauptzweck der Festsetzungen in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind nur dann als "Negativplanung" unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, Beschl. v. 15.03.2012 – BVerwG 4 BN 9.12 –, juris, RdNr. 3). Der Umstand, dass die Gemeinde einen Genehmigungsantrag zum Anlass für die Planaufstellung genommen hat, nimmt der Planung ihre positive Ausrichtung für sich genommen noch nicht (vgl. Urt. d. Senats v. 21.02.2018 – 2 K 87/16 –, juris, RdNr. 115; OVG NW, Beschl. v. 16.03.2012 – 2 B 202/12 –, juris, RdNr. 16 in juris). Eine unzulässige Negativplanung liegt nicht schon deswegen vor, weil die Gemeinde die Planung aus Anlass eines konkreten, bisher zulässigen Vorhabens betreibt, das sie verhindern will, oder weil sie das Ziel verfolgt, eine Ausweitung bestimmter bisher zulässiger Nutzungen zu verhindern, selbst wenn dies jeweils den Hauptzweck einer konkreten Planung darstellt; das gilt auch, wenn es sich um Nutzungen handelt, denen aufgrund bauplanerischer Vorschriften nach Verfassungsrecht besonderes Gewicht zukommt (BVerwG, Beschl. v. 08.09.2016 – BVerwG 4 BN 22.16 –, juris, RdNr. 5, m.w.N.).
Gemessen daran ist eine bloße Verhinderungsplanung durch die Antragsgegnerin nicht ersichtlich. Nach der Begründung des Aufstellungsbeschlusses sollen mit der Änderung des Bebauungsplans die Planungsziele des im Jahre 1992 aufgestellten Bebauungsplans konkretisiert werden. In der Begründung des Bebauungsplans wurde u.a. angegeben, Ziel der (damaligen) Planung sei die Schaffung attraktiver Flächen zur Gewerbeansiedlung. Die Gemeinde habe den Wunsch, ein Gewerbegebiet zu schaffen, das auch ein attraktives Erscheinungsbild biete. Für Betriebe solle damit ein werbewirksamer Standort angeboten werden. Bedingung hierfür sei die ansprechende Gestaltung der Gebäude entlang der L 44 sowie eine wirksame Durchgrünung des gesamten Gebietes. Nach dem Willen der Gemeinde sollten im geplanten Gewerbe- und Industriegebiet Betriebe angesiedelt werden, welche durch ihre Emissionen die vorhandenen Probleme nicht verschärfen. Es werde angestrebt, dass entlang der L 44 die unbedenklichsten Firmen angesiedelt werden, da diese Flächen dem Ortskern am nächsten liegen. Nur an der westlichen Gebietsgrenze zur K. AG hin sollten auch Betriebe mit größeren Immissionswerten zugelassen werden. Das Plangebiet sei geeignet, als Standort für Produktions- und Dienstleistungsbetriebe, die für ihre Mitarbeiter, den Kfz-Verkehr und Lieferverkehr erreichbar sein müssen. Der Bebauungsplan habe das Ziel, Flächen bereitzustellen für Firmen und Betriebe der Gemeinde, welche an ihren jetzigen Standorten keine Entwicklungsmöglichkeiten hätten und Flächen benötigten, sowie für die Neuansiedlung von Gewerbe- und Industriebetrieben. Hauptsächlicher Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplans seien arbeitsmarktpolitische Probleme, die eine schnelle Ansiedlung von Betrieben als alternative Arbeitgeber für die Region erforderlich machten. Um diese bereits der Ausgangsplanung zugrunde liegenden Ziele weiterhin verwirklichen zu können, ist es städtebaulich begründbar, Lagerplätze, Photovoltaikanalen und weitere flächenintensive Betrieben sowie Betriebe mit starken Geruchsemissionen auszuschließen, um die Ansiedlung der gewünschten Gewerbebetriebe mit nicht nur wenigen Arbeitsplätzen zu fördern; zumal sich im Plangebiet bislang nur ein Gewerbebetrieb, die Fa. M., angesiedelt hat.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.4, 9.8.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013). Der Senat bemisst die sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebende Bedeutung der Sache nach den Empfehlungen in Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen, die für Normenkontrollen gegen einen Bebauungsplan einen Streitwert zwischen 7.500,- und 60.000,- € und für eine Normenkontrolle gegen eine Veränderungssperre die Hälfte des angenommenen Wertes vorsehen. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Veränderungssperre für die Antragstellerin erscheint ein Streitwert von 10.000,00 € für angemessen. Der sich daraus ergebende Betrag ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gemäß Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs nochmals zu halbieren.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 ff. EEWärmeG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 14 BauGB
§ 1 BauNVO
§ 19 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Satz 4 KVG
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 9 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 53 Abs. 4 Satz 2 KVG
§ 53 Abs. 4 Satz 3 KVG
§ 53 Abs. 4 Satz 4 KVG
§ 53 Abs. 4 Satz 5 KVG
§ 53 Abs. 4 Satz 6 KVG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 GeschO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 GeschO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 i.V.m Abs. 8 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauNVO
§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 der Geschäftsordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
2 R 86/16
4 B 237/11
5 S 3120/87
1 KN 46/18
1 KN 10/14
1 KN 219/07
2 A 14.04
4 C 5.15
2 D 65/14
8 S 994/92
4 BN 61.05
4 CN 5.10
3 M 78/15
1 B 254/12
4 BN 9.12
2 K 87/16
2 B 202/12
4 BN 22.16