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Urteil vom 2021-09-28, Aktenzeichen 9 A 10/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:280921U9A10.20.0

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Bescheide des Beklagten vom 10. und 25. September 2020 zur Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 27. Februar 2013 für den Neubau der A 44 Kassel - Herleshausen im Teilabschnitt vom Tunnel Alberberg bis zum Autobahndreieck Wommen (5. und 6. Planänderung).
Er ist Inhaber eines forstwirtschaftlichen Betriebs und durch den Planfeststellungsbeschluss vom 27. Februar 2013 mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung hinsichtlich zweier Waldgrundstücke betroffen. Eine Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss hat er seinerzeit zurückgenommen. Das eine Grundstück liegt auf der Trasse im Wesentlichen nördlich des Tunnels Alberberg, das andere Grundstück weiter östlich an und auf der Trasse.
Unter dem 20. Juni 2018 bzw. dem 17. Mai 2019 beantragte die D. beim Beklagten die Zulassung der 5. und 6. Planänderung. Erstere betrifft Umplanungen des Autobahndreiecks Wommen, letztere eine Umplanung des Tunnels Alberberg mit Verlängerung der Tunnelröhren; dabei wird die jetzige Bundesstraße 400 (künftig Kreisstraße 9) über den nach Westen verlängerten Autobahntunnel geführt. Hierdurch verbreitert sich die natürliche Wildtierpassage über die Autobahn. Bei beiden Planänderungen sollen jeweils die Entwässerungseinrichtungen für die planfestgestellten Straßenabschnitte angepasst werden. Die Feststellung, dass für beide Planänderungen eine UVP-Pflicht nicht bestehe, wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen veröffentlicht.
Mit Bescheiden vom 10. September 2020 (5. Planänderung) bzw. 25. September 2020 (6. Planänderung) stellte der Beklagte fest, dass für beide Planänderungen die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nicht erforderlich sei, und ersetzte planfestgestellte Unterlagen durch die entsprechenden Änderungsunterlagen. Das Grunderwerbsverzeichnis enthält keine neue Inanspruchnahme des Klägers durch die Planänderungen. Die Bescheide sind dem Kläger nicht förmlich zugestellt und auch nicht öffentlich bekanntgemacht worden.
Am 9. November 2020 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Auffassung, er könne Verstöße der Planänderung gegen objektives Recht oder Abwägungsfehler, hinsichtlich derer er im Rahmen des Vollüberprüfungsanspruchs gegenüber der ursprünglichen Planung ein Klagerecht gehabt hätte, sowie Verfahrensfehler der Planänderungen geltend machen.
Er beantragt,
1. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 27. Februar 2013 für den Neubau der BAB A 44 Kassel - Herleshausen, Teilabschnitt von Tunnel Alberberg bis Autobahndreieck Wommen (VKE 60) in der Fassung der 5. und 6. Planänderung vom 10. September 2020 und 25. September 2020 aufzuheben,
2. hilfsweise, den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären,
3. hilfsweise zu 2., den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, der Beigeladenen Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, welche die nachteiligen Wirkungen auf seine Rechte ausschließen,
4. hilfsweise zu 3., den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, der Beigeladenen aufzuerlegen, ihn angemessen in Geld zu entschädigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unzulässig.
Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

Entscheidungsgründe:
1. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, § 11 des Gesetzes zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin vom 16. Dezember 1991 (BGBl. I S. 2174), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) i.V.m. § 2 Nr. 22 der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 (BGBl. I S. 1014) in der Fassung der Verordnung vom 14. April 2003 (BGBl. I S. 529) für den Rechtsstreit erstinstanzlich zuständig. Eine Klage gegen einen Planänderungsbescheid betrifft das Planfeststellungsverfahren, wenn - wie hier - darüber gestritten wird, ob die Planänderung nach § 17d Satz 1 FStrG i.V.m. § 76 Abs. 2 VwVfG ohne erneutes Planfeststellungsverfahren zugelassen werden durfte (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 6 und vom 16. Mai 2018 - 9 A 4.17 - BVerwGE 162, 102 Rn. 14).
2. Die Klage ist mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig. Der Kläger kann sich nicht auf eigene Rechte berufen, deren Verletzung zumindest möglich erscheint. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a), an der der Senat ungeachtet der Einwände des Klägers festhält (b), setzt die Klagebefugnis gegen Planänderungen nach § 76 Abs. 2 VwVfG die substantiierte Geltendmachung einer erstmaligen oder weitergehenden Betroffenheit voraus. Das ist hinsichtlich der vom Kläger vorgebrachten Rügen nicht der Fall (c). Unionsrechtliche Vorgaben gebieten keine andere Beurteilung (d).
a) Der Planfeststellungsbeschluss vom 27. Februar 2013, der den Zugriff auf das Grundeigentum des Klägers eröffnet, ist ihm gegenüber bestandskräftig. Der Kläger kann daher Änderungen oder Ergänzungen dieser Planung, auch wenn sie mit dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss zu einem einzigen Plan verschmelzen (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - BVerwGE 150, 92 Rn. 14 m.w.N.), grundsätzlich nur in dem Umfang angreifen, in dem die Änderungen eine eigene Regelung enthalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2020 - 9 A 8.19 - BVerwGE 169, 78 Rn. 16 m.w.N.) und er hierdurch erstmals oder weitergehend als bisher betroffen wird (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 9 und vom 16. Mai 2018 - 9 A 4.17 - BVerwGE 162, 102 Rn. 16). Das ist bei Planänderungen nach § 17d Satz 1 FStrG i.V.m. § 76 Abs. 2 VwVfG nur dann der Fall, wenn der Kläger geltend machen kann, dass gerade durch die Änderungen seine Belange berührt werden. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass Änderungsbeschlüsse dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss mit der Folge anwachsen, dass der festgestellte Plan und die nachträglichen Änderungen zu einem einzigen Plan in der durch den Änderungsbeschluss erreichten Gestalt verschmelzen (vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - BVerwGE 150, 92 Rn. 14 m.w.N. und vom 2. Juli 2020 - 9 A 8.19 - BVerwGE 169, 78 Rn. 16).
b) An diesen Maßstäben hält der Senat fest. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, Art. 14 Abs. 1 GG fordere, dass eine erneute Klagebefugnis des durch die ursprüngliche Planung Enteignungsbetroffenen gegen eine Planänderung nach § 76 Abs. 2 VwVfG schon dann bestehe, wenn der Kläger geltend machen könne, die Planänderung enthalte Verstöße gegen objektives Recht oder Abwägungsfehler, hinsichtlich derer er im Rahmen des Vollüberprüfungsanspruchs gegenüber der ursprünglichen Planung ein Klagerecht gehabt hätte.
Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - (BVerwGE 134, 308 Rn. 23 f.) lässt sich nichts für diese Sichtweise entnehmen. Dort ging es um die Begründung des Vollüberprüfungsanspruchs eines Enteignungsbetroffenen an sich, nicht um den Vollüberprüfungsanspruch hinsichtlich eines Planänderungsbescheids bei bestandskräftiger Planfeststellung. Bei der in dem Urteil im Übrigen erwähnten Planänderung (Rn. 28 ff.) handelte es sich um eine solche, die bereits vor Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses erfolgte (§ 73 Abs. 8 VwVfG). Die Frage der Bestandskraft stellte sich daher dort nicht.
Schon der sogenannte Vollüberprüfungsanspruch unterliegt Einschränkungen. Durch eine Planung mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung Betroffene können zwar im Grundsatz eine umfassende gerichtliche Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses verlangen (stRspr, zuletzt etwa Urteile vom 2. Juli 2020 - 9 A 8.19 - BVerwGE 169, 78 Rn. 40 und vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - juris Rn. 25). Dies gilt allerdings nicht, soweit der geltend gemachte Rechtsfehler aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen für die Eigentumsbetroffenheit nicht erheblich, insbesondere nicht kausal ist. Auch umfasst das Recht des Enteignungsbetroffenen, sich gegen eine vermeintlich nicht dem Allgemeinwohl dienende Inanspruchnahme seines Eigentums zu wenden, grundsätzlich nicht die Befugnis, sich zum Sachwalter von Rechten zu machen, die nach der Rechtsordnung bestimmten anderen Rechtsinhabern zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung und Konkretisierung zugewiesen sind. Diese Einschränkungen sind mit Art. 14 Abs. 1 und 3 GG sowie mit dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar und verstoßen nicht gegen Vorgaben des europäischen Umweltrechts (BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - juris Rn. 34 ff.).
Die Argumentation des Klägers, der Rechtsschutz gegen eine Planänderung dürfe im Ergebnis nicht hinter dem Rechtsschutz zurückbleiben, der ihm eröffnet gewesen wäre, wenn die Änderungen bereits Bestandteil der Ursprungsplanung gewesen wären, wird zudem dem Grundsatz der Rechtssicherheit durch Planerhaltung nicht gerecht.
Die Beschränkung des Klagerechts bei Planänderungen auf eine erstmalige oder weitergehende Betroffenheit eigener Belange gerade durch die Planänderung entspricht der gesetzgeberischen Konzeption des § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG sowie des § 76 Abs. 2 VwVfG und ist verfassungskonform. Nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG kann ein Planbetroffener nach Bestandskraft des Plans keine Änderungen des Plans mehr erwirken und hat - mit Ausnahme des Anspruchs nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG - den Planfeststellungsbeschluss mit seinen Auswirkungen zu dulden. § 76 Abs. 2 VwVfG gestattet es der Planfeststellungsbehörde, Planänderungen von unwesentlicher Bedeutung ohne die erneute Beteiligung bereits Planbetroffener vorzunehmen, soweit deren Belange nicht berührt werden. Mit beiden Regelungen will der Gesetzgeber dem gerade im Planfeststellungsverfahren geltenden besonderen Bedürfnis nach Rechtsbeständigkeit und Planungssicherheit Rechnung tragen (BVerwG, Urteile vom 2. Juli 2020 - 9 A 8.19 - BVerwGE 169, 78 Rn. 31 und vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - juris Rn. 42). Er gewichtet damit das Interesse an der Planerhaltung höher als die Interessen eigentumsbetroffener Privatkläger an einer erneuten umfassenden Rechtsschutzmöglichkeit bei unwesentlichen Planänderungen.
Durch diese Regelungen werden in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt (siehe BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2018 - 9 A 4.17 - BVerwGE 162, 102 Rn. 50). Auch der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) erfordert jedenfalls für die vorliegende Konstellation keine weitergehende Klagebefugnis, denn das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 76 Abs. 2 VwVfG wird gerichtlich überprüft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2004 - 9 VR 3.04 - Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 13 S. 5).
c) Hieran gemessen kann der Kläger nicht geltend machen, dass seine Belange durch die angegriffenen Änderungsbescheide in einer die Klagebefugnis auslösenden Weise berührt werden (§ 76 Abs. 2 VwVfG).
aa) Das Entwässerungskonzept für den planfestgestellten Autobahnabschnitt hat sich durch die angegriffenen Bescheide nur unwesentlich verändert. Das Regenrückhaltebecken 1 und der dafür erforderliche technologische Streifen bleiben unverändert und liegen ca. 200 m von der angrenzenden Außenkante des klägerischen Grundstücks Flur ..., Flurstück ... entfernt; die mit den Planänderungen in der Örtlichkeit verschobenen Einleitstellen I.3 bis I.6 liegen nicht auf seinen Eigentumsflächen. Ihre Verschiebung und die vorgetragene Erhöhung der Abflussmengen haben keine Auswirkungen auf seine Grundstücke. Dies ist in der mündlichen Verhandlung vom Beklagten anschaulich verdeutlicht worden. Der Kläger hat auch nicht dargelegt, dass seine Belange durch das Unterbleiben der Einholung eines neuen Wasserfachbeitrags berührt sein könnten. Die vom Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Rüge bezüglich seines Brunnens erfolgte außerhalb der Klagebegründungsfrist des § 17e Abs. 5 FStrG.
bb) Die Verbreiterung der natürlichen Wildtierpassage, die Änderung der Fledermausschutzzäune sowie die Aktualisierung der Luftschadstoffuntersuchung berühren ebenfalls keine Belange des Klägers. Weder der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums noch das Unionsrecht gebieten es, die allein im öffentlichen Interesse erlassenen Schutzvorschriften für Natura 2000-Gebiete zugunsten des Eigentümers unter Schutz gestellter Grundstücke als individualschützend auszulegen und diesem ein auf §§ 32 ff. BNatSchG gestütztes Klagerecht einzuräumen (BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2021 - 7 C 3.20 - NVwZ 2021, 984 Rn. 10).
cc) Schließlich zeigt auch die Rüge, die Abschnittsbildung zwischen den VKE 50 und VKE 60 entspreche nach der 6. Planänderung nicht mehr den Anforderungen an eine eigenständige Verkehrsfunktion des streitgegenständlichen Abschnitts, keine Berührung eigener Belange des Klägers auf.
d) Der Kläger kann sich zur Begründung seiner Klagebefugnis nicht auf die geltend gemachten Verfahrensfehler bei der 5. und 6. Planänderung berufen. Ein Individualkläger kann nicht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten Verfahrensfehler hinsichtlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung geltend machen. Das Unionsrecht verlangt nicht, die Verfahrensvorschriften der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. EU Nr. L 26 S. 1) - UVP-RL - als Schutznormen im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO auszulegen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 23 und vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 21 f., zuletzt ausführlich Beschlüsse vom 14. November 2018 - 4 B 12.18 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 30 Rn. 7 ff. und vom 4. September 2020 - 3 B 41.19 - NVwZ 2021, 736 Rn. 5 ff.). Weil an diesem Verständnis des Unionsrechts vernünftigerweise kein Zweifel besteht (siehe bereits BVerwG, Urteil vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 22), ist eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nicht veranlasst.
Die Verfahrensvorschriften des Art. 6 UVP-RL sind objektives Richtlinienrecht und begründen keine subjektiven Rechte Einzelner. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL kann das nationale Recht den Zugang zu Gerichten davon abhängig machen, dass der Kläger eine Rechtsverletzung geltend macht. Das nationale Recht kann nach Art. 11 Abs. 3 Satz 1 UVP-RL ferner in Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, bestimmen, was als Rechtsverletzung gilt. Den Mitgliedstaaten steht es frei, diese Rechtspositionen auf subjektive Rechte zu beschränken (EuGH, Urteile vom 12. Mai 2011 - C-115/09 [ECLI:EU:C:2011:289], Trianel - NJW 2011, 2779 Rn. 45, vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683] - NVwZ 2015, 1665 Rn. 32 f. und zuletzt vom 28. Mai 2020 - C-535/18 [ECLI:EU:C:2020:391] - NVwZ 2020, 1177 Rn. 55). Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 7. November 2019 - C-280/18 [ECLI:EU:C:2019:928] - (NuR 2019, 828) enthält keine Aussagen zu dieser Frage; das Urteil vom 8. November 2016 - C-243/15 [ECLI:EU:C:2016:838] - (NuR 2016, 840 dort Rn. 44) verhält sich nicht zur UVP-RL, sondern zur FFH-Richtlinie und zur Wirksamkeit des Rechtsschutzes im Hinblick auf Art. 6 Abs. 3 jener Richtlinie. Das vom Kläger angeführte Urteil des Bundesgerichtshofs vom 19. Juli 2019 - V ZR 177/17 - (NVwZ-RR 2020, 107) betrifft schließlich ebenfalls nicht die Vorschriften der UVP-RL.
Das Ziel des Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention (AK), der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, wird nicht gefährdet, wenn nach dem Recht eines Mitgliedstaats ein Rechtsbehelfsführer, der sich auf einen Verfahrensfehler stützt, nicht in seinen Rechten verletzt wird und in Folge dessen nicht zur Anfechtung einer solchen Entscheidung befugt ist (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Altrip - NVwZ 2014, 49 Rn. 49). Damit werden entgegen der Auffassung des Klägers die Intentionen von Art. 9 Abs. 2 und 3 AK und des diese Normen (teilweise) umsetzenden Art. 11 UVP-RL nicht ins Gegenteil verkehrt; der Effektivitätsgrundsatz des Unionsrechts (dazu etwa BVerwG, Vorlagebeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 73 Rn. 59) verlangt unter diesen Umständen keine andere Sichtweise.
Der Hinweis auf den Schlussantrag des Generalanwalts zum Verfahren C-535/18 [ECLI:EU:C:2019:957] - Rn. 35 greift nicht durch, weil der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18 - (NVwZ 2020, 1177) auf diese Passage gerade nicht Bezug genommen, sondern vielmehr die oben wiedergegebene Aussage aus früheren Entscheidungen bestätigt hat, wonach die Zulässigkeit des Rechtsbehelfs davon abhängig gemacht werden kann, dass der Rechtsbehelfsführer nach Maßgabe der nationalen Rechtsvorschriften eine "Rechtsverletzung" geltend macht.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32 ff. BNatSchG
§ 76 VwVfG
§ 17d Satz 1 FStrG
§ 76 Abs. 2 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 8 VwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 17e Abs. 5 FStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Nr. 22 der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 und 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 162, 102
BVerwGE 150, 92
BVerwGE 169, 78
BVerwGE 134, 308
NVwZ 2021, 984
NVwZ 2021, 736
NJW 2011, 2779
NVwZ 2015, 1665
NVwZ 2020, 1177
NVwZ-RR 2020, 107
NVwZ 2014, 49
9 A 23.12
9 A 4.17
9 A 1.13
9 A 8.19
9 A 64.07
9 A 12.19
9 VR 3.04
7 C 3.20
9 A 30.10
4 B 12.18
3 B 41.19
V ZR 177/17
9 A 16.16