Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-31, Aktenzeichen 13 B 582/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0731.13B582.25.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 4. Juni 2025 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 95.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist unbegründet. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Widerruf ihrer Mietwagengenehmigungen in Gestalt des Widerspruchsbescheids wiederherzustellen.
1. Die Beschwerde rügt erfolglos, das Verwaltungsgericht habe den Streitgegenstand unzulässig gewechselt, indem es zur Begründung der Unzuverlässigkeit nicht wie die Antragsgegnerin auf einen fehlenden Betriebssitz und falsche Angaben diesbezüglich, sondern auf Verstöße gegen die Genehmigungspflicht abgestellt und somit einen anderen Lebenssachverhalt zugrunde gelegt habe. Ein solcher Austausch des Bezugsgegenstands bedeute eine Wesensveränderung des Bescheids.
Nach den auch vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Maßstäben ist das Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit dem Untersuchungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) verpflichtet, alle rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen, die den angefochtenen Bescheid rechtfertigen können, und im entscheidungserheblichen Zeitpunkt, das ist hier der Erlass des Widerspruchsbescheids, vorgelegen haben. Das schließt die Berücksichtigung auch solcher Rechtsgründe und Tatsachen ein, die die Verwaltungsbehörde zur Begründung des angefochtenen Bescheids nicht (ausdrücklich) angeführt hat. Bei einer – wie hier gebundenen Entscheidung – kommt es auf den Willen der Behörde nicht an.
Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 46. EL August 2024, § 113 Rn. 34 und 36.
Auch bei einer gebundenen Entscheidung darf die Heranziehung einer anderweitigen rechtlichen Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen jedoch zu keiner Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1982 - 8 C 12.81 -, BVerwGE 64, 356 = juris, Rn. 12; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 46. EL August 2024, § 113 Rn. 34.
Eine Wesensveränderung liegt vor, wenn durch das Nachschieben der Sache nach ein neuer Verwaltungsakt entsteht, mag auch formal gesehen die Identität mit dem alten Verwaltungsakt noch bestehen.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 84.
Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn der Bezugsgegenstand ausgetauscht wird. Das Bundesverwaltungsgericht nennt dafür beispielhaft einen Erschließungsbeitrag, der auf ein anderes Grundstück des Klägers oder auf eine andere Erschließungsanlage bezogen wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1982 ‑ 8 C 12.81 -, BVerwGE 64, 356 = juris, Rn. 13.
Gemessen daran wird der gebundene Widerruf einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit nicht in seinem Wesen verändert, wenn die die Unzuverlässigkeit begründenden Umstände gerichtlich ausgewechselt werden. Denn Bezugsgegenstand des gebundenen Widerrufs der Mietwagengenehmigungen der Antragstellerin bleibt die Unzuverlässigkeit ihres (damaligen) Geschäftsführers, ohne dass sich die Entscheidungsformel des Widerrufs geändert hätte.
2. Der geltend gemachte Wechsel in der Geschäftsführung ist für die Frage der (voraussichtlichen) Rechtmäßigkeit der angefochtenen Widerrufsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheids unerheblich.
Die Notwendigkeit eines bereits wegen Unzuverlässigkeit ausgesprochenen, aber noch nicht bestandskräftigen Widerrufs der Genehmigung kann entfallen, sobald diese bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens in die Hände eines im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG zuverlässigen und fachlich geeigneten Geschäftsführers gelangt ist. Dies setzt aber voraus, auch um Missbrauchsgestaltungen durch lediglich formale Geschäftsführerwechsel vorzubeugen, dass nachhaltig und ernsthaft eine Zäsur in der Geschäftsführung eingetreten ist und deshalb begründeter Anlass für die Annahme besteht, dass das Personenbeförderungsgewerbe der juristischen Person nunmehr künftig ordnungsgemäß ausgeübt werden wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2025 ‑ 13 B 1037/23 -, GewArch 2024, 115 = juris, Rn. 72 ff., m. w. N.
Vorliegend ist der geltend gemachte Wechsel in der Geschäftsführung der Antragstellerin erst am 16. Juni 2025 und damit nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens durch Zustellung des Widerspruchsbescheids am 16. Mai 2025 formal vollzogen worden, sodass es nicht darauf ankommt, ob dadurch tatsächlich nachhaltig und ernsthaft eine Zäsur in der Geschäftsführung eingetreten ist.
3. Anders als die Beschwerde meint, hat der Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinreichend gemäß § 80 Abs. 3 VwGO begründet. Jedenfalls unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsgegnerin im erstinstanzlichen Verfahren,
vgl. zur Möglichkeit gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW analog eine fehlende oder unzureichende Begründung nach § 80 Abs. 3 VwGO nachträglich zu geben: OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2016 - 13 B 905/16 -, juris, Rn. 17 f.; Külpmann, in: Dombert/ders., Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren, 8. Aufl. 2025, § 36 Rn. 27, m. w. N.,
wird hinreichend deutlich, dass ihr der Ausnahmecharakter der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst war und sie die für die Antragstellerin damit verbundenen Nachteile berücksichtigt hat. Insbesondere würdigt die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung vom 22. Mai 2025 den Einzelfall, wenn sie ausführt, dass die Antragstellerin eine ihr drohende Insolvenz nicht nachgewiesen habe.
4. Soweit die Beschwerde einen Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip rügt, weil die Antragsgegnerin die Antragstellerin vor Erlass des Widerrufs nicht abgemahnt habe, setzt sie sich schon nicht hinreichend mit den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts auseinander.
Das Verwaltungsgericht hat sich ausführlich dazu verhalten, weshalb es vorliegend keiner vorherigen Abmahnung der Antragstellerin im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 PBefG bedurfte. Dabei hat es berücksichtigt, dass die Verstöße gegen die Genehmigungspflicht schwer wiegen und der Geschäftsführer der Antragstellerin sowohl im Widerrufsbescheid als auch bei einer anschließenden Vorsprache darauf hingewiesen wurde, dass er gewerbliche Personenbeförderung derzeit nicht mehr ausüben dürfe (Beschlussabdruck, S. 11, letzter Absatz, bis S. 12, dritter Absatz). Daran geht die Beschwerdebegründung vorbei, wenn sie eine vorherige Abmahnung mit Blick auf die ursprüngliche behördliche Begründung der Unzuverlässigkeit für notwendig hält. Soweit die Beschwerde meint, auch mit Blick auf die herangezogenen dreimaligen Verstöße gegen die Genehmigungspflicht sei eine Abmahnung nicht sinnlos gewesen, lässt sie zum einen unberücksichtigt, dass es sich um Verstöße an drei Tagen handelte, die sich in Summe aber auf mehr als drei genehmigungslose Fahrten beziehen. Zum anderen lässt die Beschwerdebegründung außer Acht, dass die Antragstellerin zweimal von der Antragsgegnerin darauf hingewiesen wurde, nach dem sofort vollziehbaren Widerruf Personenbeförderungen zu unterlassen, ohne dass sie sich daran gehalten hätte.
Auch im Übrigen zieht die Beschwerde die Verhältnismäßigkeit des Widerrufs nicht durchgreifend in Zweifel. Nach der auch durch das Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht eine solche Untersagung des Gewerbebetriebs mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang; allenfalls in extremen Ausnahmefällen kann die Entziehung der Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Eine solche Ausnahmesituation wird jedoch nicht bereits dadurch begründet, dass der Betroffene infolge des Widerrufs seine Existenzgrundlage verliert.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Oktober 1996 ‑ 11 B 53.96 -, juris, Rn. 2, und vom 25. März 1991 ‑ 1 B 10.91 -, GewArch 1991, 226 = juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2019 ‑ 13 A 28/18 -, juris, Rn. 38.
Die Beschwerde zeigt mit ihrem Verweis auf eine drohende Betriebseinstellung nicht auf, dass das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung diesen verfassungsrechtlichen Maßstab fehlerhaft angewandt oder insbesondere außergewöhnliche Umstände, die für eine Unverhältnismäßigkeit des Widerrufs streiten oder zumindest eine übergangsweise Regelung erfordert hätten, übergangen hätte.
5. Auch bei der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vom Senat unter Berücksichtigung von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 12 Abs. 1 GG (i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) eigenständig anzustellenden Interessenabwägung überwiegt das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheids das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.
Der Widerruf der Genehmigungen der Antragstellerin dient dem Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste und damit gewichtigen öffentlichen Interessen. Dem entspricht, dass spiegelbildlich die – hier von der Antragstellerin missachtete – personenbeförderungsrechtliche Genehmigungspflicht wesentlich – wenn auch nicht nur – dem Verbraucherschutz dient. Das zeigt sich an den persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG. Für den Fahrgast sind vor allem die Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachliche Eignung seines Vertragspartners von Bedeutung, weil dieser für die Erfüllung des Vertrags, also für die ordnungsgemäße Beförderung, einstehen muss. Unter den Schutz der Allgemeinheit fallen zudem die Wettbewerber, also insbesondere andere Mietwagen- und Taxiunternehmer, die durch den Ausschluss eines unzuverlässigen Mietwagenunternehmers aus dem Wirtschaftsleben vor Nachteilen geschützt werden sollen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2024 ‑ 13 B 1037/23 -, GewArch 2024, 115 = juris, Rn. 95 ff., m. w. N.
Der Umstand, dass der sofort vollziehbare Widerruf zu weitreichenden wirtschaftlichen Konsequenzen für die Antragstellerin und ihr Personal bis hin zur Insolvenz führen kann, gibt – auch unter Berücksichtigung der im Parallelverfahren 13 B 581/25 vorgelegten weiteren Darlegung ihrer wirtschaftlichen Situation – keinen Anlass, von der Anordnung des Sofortvollzugs bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens abzusehen. Dass der Widerruf die Antragstellerin wirtschaftlich hart trifft, ist dessen regelmäßige Folge. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (Beschlussabdruck, S. 13, erster Absatz), ist es gerechtfertigt, dem öffentlichen Interesse durch Anordnung der sofortigen Vollziehung umgehend Rechnung zu tragen, weil ein Personenbeförderungsunternehmen, das die Genehmigungspflicht missachtet, eine ständige Gefahrenquelle darstellt, der zum Schutz der Verbraucher und der lauteren Wettbewerber der Antragstellerin effektiv nur durch diese Rechtsfolge begegnet werden kann.
Daran ändert auch in diesem Zusammenhang der nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens formal vollzogene Wechsel in der Geschäftsführung nichts. Durch Erlass des Widerspruchsbescheids wurde der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt für die Rechtmäßigkeit des Widerrufs in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht für das Hauptsacheverfahren gesetzt. Unabhängig davon hat die Antragstellerin aber auch nicht hinreichend nachgewiesen, dass die Voraussetzungen für eine nachhaltige und ernsthafte Zäsur in der Geschäftsführung erfüllt wären.
Sollte sich der nur im Parallelverfahren 13 B 581/25 nochmals gestellte Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung sowie die damit verbundene Anhörungsrüge gegen den Senatsbeschluss vom 27. Juni 2025 auch auf das vorliegende Verfahren beziehen, hätten sich diese durch die Entscheidung in der Sache erledigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 25 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 64, 356
8 C 12.81
13 B 1037/23
13 B 905/16
11 B 53.96
1 B 10.91
13 A 28/18
13 B 581/25