Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-12-21, Aktenzeichen 8 B 1626/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:1221.8B1626.10.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Be-schluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. No-vember 2010 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerde-verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfah-ren auf 24,14 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die als Gebührenfestsetzung bezeichnete Entscheidung über die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr (93,10 Euro) und die Auslagenerstattung (Zustellkosten für die Ordnungsverfügung in Höhe von 3,45 Euro) in dem Bescheid vom 25. August 2010, zugestellt am 26. August 2010, ist allerdings zulässig.
a) Die besondere Gerichtszugangsvoraussetzung gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Der Antragsgegner hat mit Schreiben vom 16. September 2010 beim Antragsgegner einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gestellt, den dieser mit Schreiben vom 29. September 2010 abgelehnt hat. Erst danach hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 7. Oktober 2010 die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid vom 25. August 2010 hinsichtlich der "Gebührenfestsetzung" beantragt.
b) Der Antrag ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Die in dem als Ordnungsverfügung überschriebenen Bescheid vom 25. August 2010 enthaltene Kostenentscheidung ist nicht bestandskräftig, sondern mit der am Montag, dem 27. September 2010, beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage (18 K 5999/10) fristgerecht angefochten worden.
Die Klageschrift vom 27. September 2010 ist dahin auszulegen, dass Klagegegenstand nicht allein die mit der Ordnungsverfügung vom 25. August 2010 angeordnete Fahrtenbuchauflage, sondern auch die in demselben, der Klage beigefügten Bescheid getroffene Festsetzung von Gebühren und Auslagen ist. Diese Auslegung folgt aus § 22 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VerwKostG), das gemäß § 6a Abs. 3 StVG auf Amtshandlungen nach dem Straßenverkehrsgesetz und den auf diesem beruhenden Rechtsvorschriften - also auch auf die Anordnung einer Fahrtenbuchauflage gemäß § 31a StVZO - Anwendung findet.
Nach § 22 Abs. 1 VerwKostG kann die Kostenentscheidung zusammen mit der Sachentscheidung oder selbstständig angefochten werden; der Rechtsbehelf gegen eine Sachentscheidung erstreckt sich auch auf die Kostenentscheidung. Dabei umfasst der Begriff der Kosten nach § 6a Abs. 1 StVG Gebühren und Auslagen. Sinn des § 22 Abs. 1 VerwKostG ist es, den Betroffenen davon zu entbinden, neben der Sachentscheidung die damit verbundene Kostenentscheidung ausdrücklich - sei es in Form einer eigenständigen Klage, sei es in Gestalt eines weiteren, gesonderten Klageantrags - anzugreifen. Die Verwaltungskostenentscheidung soll nicht in Bestandskraft erwachsen, solange nicht die Bestandskraft der Sachentscheidung eingetreten ist.
Vgl. zu der gleichlautenden Regelung in § 22 GebG NRW: OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2003 - 9 B 1517/02 -, juris Rn. 29 ff., m.w.N.
Da die Kostenentscheidung somit bereits kraft Gesetzes Gegenstand der gegen die Fahrtenbuchanordnung erhobenen Anfechtungsklage 18 K 5999/10 ist, bedarf hier keiner Entscheidung, ob sich Entsprechendes unabhängig von § 22 VerwKostG auch - wie der Antragsteller geltend macht - bei sachgerechter Auslegung der Klageschrift ergeben hätte. Dafür dürfte allerdings Erhebliches sprechen. Der anwaltlich formulierte Klageantrag ist auf Aufhebung der "Ordnungsverfügung ... vom 25. August 2010" gerichtet. Die betreffende Ordnungsverfügung war der Klageschrift beigefügt. Der Bescheid ist - optisch hervorgehoben - als "Ordnungsverfügung" überschrieben. Darunter findet sich in kleinerer Schrifttype der ebenfalls eingerückte Zusatz: "über die Auflage zur Führung eines Fahrtenbuches gemäß § 31a StVZO (Straßen-Verkehrs-Zulassungs-Ordnung) unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung und Gebührenbescheid". Der angekündigte Klageantrag greift mithin die Überschrift des Bescheids (Ordnungsverfügung) auf und legt dadurch nahe, dass der so bezeichnete Bescheid insgesamt angefochten werden soll.
Zur Klarstellung ist anzumerken, dass die in § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 VerwKostG normierte Auslegungsregel entsprechend dem vorstehend beschriebenen Zweck der Regelung nur die Frage betrifft, ob sich eine Klage gegen die Sachentscheidung auch gegen die Kostenentscheidung richtet. Der Gegenstand des zugleich mit der Klageschrift vom 27. September 2010 gestellten Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes war demgegenüber gemäß §§ 122, 88 VwGO durch Auslegung, nötigenfalls durch eine Nachfrage beim Antragsteller (§ 86 Abs. 3 VwGO) zu ermitteln. Bei der Auslegung eines Antrags ist das Gericht nicht an dessen wörtliche Fassung gebunden; maßgeblich ist vielmehr das im Antrag und in dem gesamten Vorbringen zum Ausdruck kommende Rechtsschutzziel. Unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Gebots effektiven Rechtsschutzes ist ein Rechtsschutzbegehren regelmäßig umfassend und zugleich möglichst dahin auszulegen, dass der Rechtsschutzsuchende den in der jeweiligen prozessualen Situation statthaften Rechtsbehelf einlegen will.
Vgl. Schmid, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., 2010, § 88 Rn. 1 und 4; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., 2009, § 88 Rn. 3.
Davon ausgehend war die Auslegung des Verwaltungsgerichts, dass der am 27. September 2010 gestellte Antrag auf Regelung der Vollziehung nur die Fahrtenbuchauflage, nicht die Kostenentscheidung, erfasste, nicht zu beanstanden, weil nur hinsichtlich der Kostenentscheidung ein vorheriger Antrag an die Behörde auf Aussetzung der Vollziehung (§ 80 Abs. 4 VwGO) erforderlich, mithin ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage insoweit - noch - nicht zulässig war.
2. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Kostenentscheidung ist aber unbegründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 3 VwGO kann das Gericht bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben auf Antrag die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgabepflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Bescheides können die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs in Abgabensachen nur dann rechtfertigen, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Kann ein Erfolg des Hauptsacheverfahrens nicht mit der erforderlichen überwiegenden Wahrscheinlichkeit prognostiziert werden und ist ferner die Annahme einer unbilligen Härte i. S. d. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht gerechtfertigt, bleibt es bei der in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO festgelegten gesetzlichen Interessenbewertung, wonach öffentliche Abgaben grundsätzlich vor einer endgültigen Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit zu zahlen sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 1998 9 B 144/98 , Städte- und Gemeinderat 1998, 154.
Dies zugrunde gelegt überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse sowohl hinsichtlich der angegriffenen Gebührenfestsetzung als auch hinsichtlich der Auslagenerstattung.
a) Ob die Verwaltungsgebühr in Höhe von 93,10 Euro rechtmäßig ist, lässt sich im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allerdings nicht abschließend beurteilen. Ernstliche Zweifel, die mit überwiegender Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg der Klage sprechen und ein Abweichen von der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit rechtfertigen könnten, liegen indessen nicht vor.
Rechtsgrundlage der Gebührenfestsetzung ist § 6 a Abs. 1 Nr. 1 a und Abs. 2 StVG i. V. m. § 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) und dem Gebührentarif Nr. 252 der Anlage 1 zu § 1 GebOSt. Die Gebühr Nr. 252 ist eine Rahmengebühr (21,50 bis 93,10 Euro), deren Bemessung sich nach § 6 GebOSt i.V.m. § 9 Abs. 1 VwKostG richtet. Danach sind bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen erstens der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und zweitens die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse. Bei belastenden Maßnahmen darf die Behörde die Gebühr maßgeblich am Verwaltungsaufwand ausrichten.
Die Bemessung der für die Anordnung einer Fahrtenbuchauflage zu erhebenden Verwaltungsgebühr liegt, da es sich um eine Rahmengebühr handelt, im nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen kann die Behörde einzelfallbezogen oder - wofür hier nichts ersichtlich ist - typisierend durch den Erlass von ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ausüben. In beiden Fällen hat das Gericht nur zu prüfen, ob das Ermessen überhaupt ausgeübt worden ist, ob es dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt worden ist und ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens beachtet sind (§ 114 Satz 1 VwGO).
Es ist gegenwärtig nicht auszuschließen, dass die Ermessensentscheidung gegen den im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt, weil die Gebühr - innerhalb des maßgeblichen Gebührenrahmens - möglicherweise unverhältnismäßig ist. Den wenig aussagekräftigen Ermessenserwägungen in dem angefochtenen Bescheid - die Gebühr sei unter Berücksichtigung des Umfanges der Verwaltungsmaßnahmen der Höhe nach angemessen, da sie auch die Überprüfung des Fahrtenbuchs einschließe - ist nicht zu entnehmen, aufgrund welcher Erwägungen der hier festgesetzte Höchstbetrag angemessen sein soll. Zwar bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, den Verwaltungs- und Zeitaufwand der Überwachung der Fahrtenbuchauflage durch einen Außendienstmitarbeiter einzubeziehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2007 8 B 2746/06 -, juris.
Es ist aber weder ersichtlich, wie der Antragsgegner den Verwaltungsaufwand ermittelt und bewertet hat, noch von welchem (Zeit- und Personalkosten-) Aufwand für die Überprüfung des Fahrtenbuchs, insbesondere von welcher Häufigkeit der Überprüfungen, er ausgeht. Die vorliegende Fahrtenbuchanordnung hat im Verwaltungsverfahren keinen von typischen Fällen abweichenden Aufwand verursacht; ihre Überwachung wird angesichts einer Dauer von nur zwölf Monaten ebenfalls nicht mit einem überdurchschnittlichen Aufwand verbunden sein. Dass der im vorliegenden Fall zu berücksichtigende Verwaltungsaufwand bereits die Festsetzung der Höchstgebühr rechtfertigt, lässt sich ohne ergänzende Erläuterungen seitens des Antragsgegners nicht feststellen, erscheint aber andererseits auch nicht ausgeschlossen.
Eine unbillige Härte, die unabhängig von den Erfolgsaussichten der Klage die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erforderlich erscheinen lassen könnte, ist nicht geltend gemacht und liegt wegen der Geringfügigkeit des streitbefangenen Betrags auch ersichtlich nicht vor.
b) Die Festsetzung der Auslagenerstattung ist nicht zu beanstanden.
Sie beruht auf § 6 a Abs. 1 Nr. 1 a und Abs. 2 StVG i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt. Nach dieser Vorschrift hat der Gebührenschuldner, soweit im Gebührentarif nichts anderes bestimmt ist, Entgelte für Zustellungen durch die Post mit Zustellungsurkunde zu tragen. Rechtliche Bedenken sind insoweit weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Im Hinblick auf die Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens ist die streitbefangene Kostenforderung nur mit einem Viertel des festgesetzten Betrages (Nr. 1.5 Satz 1, 2. Alternative des Streitwertkatalogs) zu berücksichtigen.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122, 88 VwGO
§ 31a StVZO
§ 22 GebG NRW
§ 22 VerwKostG
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes
§ 6a Abs. 3 StVG
§ 22 Abs. 1 VerwKostG
§ 6a Abs. 1 StVG
§ 22 Abs. 1 Halbsatz 2 VerwKostG
§ 86 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 6 a Abs. 1 Nr. 1 a und Abs. 2 StVG
§ 9 Abs. 1 VwKostG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 der Gebührenordnung

Zitierte Entscheidungen: 18 K 5999/10
9 B 1517/02
9 B 144/98
8 B 2746/06