Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-09-06, Aktenzeichen 28 L 2641/18
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:0906.28L2641.18.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 12.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die am 4. September 2018 sinngemäß gestellten Anträge der Antragsteller,
die aufschiebende Wirkung ihrer noch zu erhebenden Klagen gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 31. August 2018 in Bezug auf die Untersagungsverfügung in Ziffer 1 des Bescheides wiederherzustellen und in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Bescheides anzuordnen,
haben keinen Erfolg.
Die Anträge der Antragsteller zu 2. und 3. sind bereits unzulässig. Die Untersagungsverfügung, deren sofortige Vollziehung die Antragsgegnerin angeordnet hat, ist allein gegenüber dem – im Sicherheitskonzept der Veranstaltungsdienstleisterin B. O. GmbH als Veranstaltungsleiter benannten – Antragsteller zu 1. ergangen.
Der Antrag des Antragstellers zu 1. ist zwar zulässig, jedoch unbegründet.
Der Antrag des Antragstellers zu 1. ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO und § 112 JustG NRW zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers zu 1. nicht bereits deshalb entfallen, weil der Niederrheinische Trabrennverein E. e. V. als Vermieter die Nutzungsvereinbarung mit der Veranstaltungsdienstleisterin aufgrund der behördlichen Untersagungsverfügung als hinfällig betrachtet und vorsorglich die außerordentliche Kündigung des Vertrages mit sofortiger Wirkung erklärt hat. Denn die Veranstaltungsdienstleisterin betrachtet die Vereinbarung für den Fall weiterhin für wirksam, dass das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung als rechtswidrig erachtet. Dies geht aus der an den Vermieter gerichteten E-Mail der Veranstaltungsdienstleisterin vom 5. September 2018 hervor. Im Übrigen hat – nach Mitteilung des Prozessbevollmächtigten der Antragsteller – der Vermieter mittlerweile zugesagt, den Ausgang der gerichtlichen Klärung abzuwarten.
Der Antrag des Antragstellers zu 1. ist jedoch unbegründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ganz oder teilweise anordnen und im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei dieser Entscheidung hat das Gericht eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen.
Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine – im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische – Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und ist deshalb die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers dann, wenn zusätzlich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht. Denn die behördliche Vollziehungsanordnung stellt eine Ausnahme vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO dar und bedarf deswegen einer besonderen Rechtfertigung. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen.
Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hat unabhängig von einer Interessenabwägung Erfolg, wenn die Vollziehungsanordnung formell rechtswidrig ist. Letzteres ist hier nicht der Fall. Die Vollziehungsanordnung genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Das ist vorliegend in ausreichender Weise geschehen.
Vgl. zu den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Februar 2014 - 15 B 69/14 -, juris Rn. 8 ff., und vom 30. September 2014 - 1 B 1001/14 -, juris Rn. 5 ff.
Die Anordnung erschöpft sich namentlich nicht in formelhaften und abstrakten Angaben. Die Antragsgegnerin war sich des Ausnahmecharakters des Sofortvollzuges bewusst und hat insbesondere durch den Verweis auf die Gefahren bei Durchführung der Veranstaltung zu erkennen gegeben, dass und weshalb sie die sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hielt. Ob und inwieweit die von der Behörde dargelegten Gründe inhaltlich zutreffen, ist dagegen für die Einhaltung des nur formellen Begründungserfordernisses nicht von Bedeutung. Auch einer Auseinandersetzung mit den entgegenstehenden Interessen des Antragstellers bedarf es im Rahmen der Begründung der Sofortvollzugsanordnung nicht. Diese Abwägung ist der gerichtlichen Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung vorbehalten
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Juli 2015 - 8 S 534/15 -, juris Rn. 18, m. w. N.
Der Antrag hat auch in der Sache keinen Erfolg. Die materielle Interessenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers zu 1. aus, weil die angefochtene Untersagungsverfügung vom 31. August 2018 nach dem derzeitigen Erkenntnisstand der Kammer bei der angesichts der kurzfristig erforderlichen Entscheidung nur möglichen summarischen Prüfung offensichtlich rechtmäßig ist und ein besonderes Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung besteht.
Die Untersagungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage allerdings nicht, wie von der Antragsgegnerin angenommen, in § 14 Abs. 1 OBG NRW, sondern in § 61 Abs. 1 BauO NRW.
Nach der erstgenannten Vorschrift kann die Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Diese Vorschrift kommt als Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten gegen die Nutzung einer Anlage im Sinne des § 1 Abs. 1 BauO NW nur in Betracht, wenn und soweit die baurechtlichen Vorschriften dazu Raum lassen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. September 1991 - 11 A 1178/89 -, juris Rn. 25,
etwa, wenn im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben – anders als hier – Verstöße gegen Vorschriften nichtbaurechtlicher Art unterbunden werden sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. September 2000 - 5 A 4916/98 -, BauR 2001, 381.
Die nachträgliche Heranziehung einer anderen als der im angefochtenen Bescheid genannten Rechtsgrundlage kann auch durch das Gericht erfolgen, soweit der Bescheid – wie hier – dadurch nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2015 - 15 A 121/15 -, juris Rn 10 f, m. w. N.,
denn beide Ermächtigungsgrundlagen stellen im Kern auf das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit ab.
Gemäß § 61 Abs. 1 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich- rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden (Satz 1). Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (Satz 2).
Der Rückgriff auf diese Vorschrift ist entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht durch die speziellen Vorschriften des Versammlungsgesetzes gesperrt.
Zwar handelt es sich bei der geplanten Veranstaltung, die unter dem Motto „Für Frieden und Demokratie, Solidarität mit Afrin und Freiheit für Öcalan!“ auf dem angemieteten Gelände der Trabrennbahn E. stattfinden soll, um eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG.
Versammlungen im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG sind örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 -, BVerfGE 104, 92 = DVBl 2002, 256.
Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2001 - 1 BvQ 28/01 und 1 BvQ 30/01 -, NJW 2001, 2459; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 23.06 - , BVerwGE 129, 42; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2010 - 1 S 349/10 -, juris Rn. 27.
In den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen Versammlungen z.B. auch dann, wenn sie ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen und diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung eingesetzt werden. Andererseits wird eine Veranstaltung nicht allein dadurch zu einer Versammlung i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, die rechtliche Beurteilung danach zu richten, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist oder ob der Spaß-, Tanz- oder Unterhaltungszweck im Vordergrund steht. Bleiben Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2001 - 1 BvQ 28/01 und 1 BvQ 30/01 -, NJW 2001, 2459; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 2. Februar 2007 - 3 M 12/07 -, juris Rn. 4; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2010 - 1 S 349/10 -, juris Rn. 29.
Bei Anwendung der o.g. Grundsätze spricht ungeachtet der für die Veranstaltung gewählten Bezeichnung als „Kulturfestival“ vieles – insbesondere das Motto der Veranstaltung in Verbindung mit dem geplanten Ablauf – dafür, dass es sich bei der vom Antragsteller geplanten Veranstaltung mit dem beschriebenen Inhalt um eine Versammlung i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG handelt.
Nach den von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen Ausführungen der Antragsteller vertreten diese die „Afrin-Solidaritäts-Plattform“ (Solidarity Platform for Afrin), einen Zusammenschluss von 91 Organisationen, und soll das Programm der Veranstaltung aus einer Mischung aus Wortbeiträgen, verbunden durch Darbietungen kurdischer Kultur mit Bezug auf das Motto der Veranstaltung bestehen. So ist vorgesehen, dass zu Beginn Vertreter der Mitgliedsorganisationen auf der Bühne vorgestellt werden, von denen drei die Begrüßungsrede zur Thematik des Festivals halten werden und „insbesondere gegen den völkerrechtswidrigen Angriffskrieg der Türkei auf den Kanton Afrin und für die Notwendigkeit und die Möglichkeiten der politischen und praktischen Solidarität mit der dortigen, derzeit unter türkischer Besatzung lebenden Bevölkerung Stellung nehmen werden.“ Die Redebeiträge sollen durch künstlerische Darbietungen, insbesondere kurdische Musik, die sich ebenfalls in Teilen mit der Thematik des Festivals befasst, verbunden werden. Erwartet werden mehr als 20.000 Teilnehmer.
Es handelt sich auch um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes. Zur Versammlung wurde öffentlich eingeladen und der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch begrenzt worden. Das Merkmal der Öffentlichkeit entfällt auch nicht deshalb, weil Eintrittsgelder erhoben worden sind.
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2010 - 1 S 349/10 -, juris Rn. 39.
Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen öffentliche Versammlungen richten sich in erster Linie nach dem Versammlungsgesetz. Seine im Vergleich zum allgemeinen Polizeirecht besonderen Voraussetzungen für beschränkende Maßnahmen sind Ausprägungen des Grundrechts der Versammlungsfreiheit. Soweit das Versammlungsgesetz abschließende Regelungen hinsichtlich der polizeilichen Eingriffsbefugnisse enthält, geht es daher als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. April 989 - BVerwG 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (38), und vom 25. Juli 2007 - BVerwG 6 C 39.06 -, BVerwGE 129, 142, m. w. N.; BVerfG, Beschlüsse vom 26. Oktober 2004 - 1 BvR 1726/01 - BVerfGK 4, 154 (158), m. w. N., und vom 30. April 2007 - 1 BvR 1090/06 -, BVerfGK 11, 102 (114 f.), m. w. N.
Diese sogenannte Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit bedeutet freilich nicht, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könnte; denn das Versammlungsgesetz enthält keine abschließende Regelung für die Abwehr von Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können. Vielmehr ist das Versammlungswesen im Versammlungsgesetz nicht umfassend und vollständig, sondern nur teilweise und lückenhaft geregelt, so dass in Ermangelung einer speziellen Regelung auf das der allgemeinen Gefahrenabwehrrecht der Länder zurückgegriffen werden muss
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. September 1981 - BVerwG 1 C 88.77 -, BVerwGE 64, 55 (58), vom 23. März 1999 - BVerwG 1 C 12.97 -, Buchholz 402.44 VersG Nr. 12 S. 6, und vom 25. Juli 2007 - BVerwG 6 C 39.06 -, BVerwGE 129, 142, m. w. N
Hieraus ergibt sich ohne Weiteres, dass auf das allgemeine Gefahrenabwehrecht auch insoweit zurückgegriffen werden kann, als es um die Verhütung von Gefahren geht, die allein aus der Ansammlung einer Vielzahl von Menschen an einem dafür ungeeigneten Ort entstehen, unabhängig davon, ob es sich bei dieser Ansammlung um eine Versammlung im Sinne des Versammlungsrechts handelt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 - 6 B 58/10 -, juris.
Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit bewirkt nämlich nicht, dass sämtliche anderen öffentlich-rechtlich geschützten Rechtsgüter Dritter zurückstehen müssten und Bestimmungen des Bauordnungs- und Bauplanungsrechts außer Kraft gesetzt wären. Vielmehr müssen auch Maßnahmen ohne unmittelbaren Bezug zum Versammlungsrecht – soweit sie im Ergebnis zu Beschränkungen der Ausübung der Versammlungsfreiheit führen – inhaltlich auch mit Rücksicht auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit legitimiert werden können.
Für ein Verbot öffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie das Verbot ersetzende Minusmaßnahmen (beschränkende Verfügungen) ist § 5 VersammlG, soweit es um die Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren geht, die spezielle und abschließende Regelung. Hingegen kann für nicht versammlungsspezifische Gefahren auf die Ermächtigungen des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts bzw. auf allgemeines Polizeirecht zurückgegriffen werden.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2010 - 1 S 349/10 -, Juris Rn. 40 - 42, m. w. N.
Vorliegend hat die Antragsgegnerin ihre Untersagungsverfügung nicht auf versammlungsspezifische Gründe, sondern maßgeblich auf eine von der Veranstaltung am konkreten Ort ausgehende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gestützt. Die die Untersagungsverfügung tragenden Gründe knüpfen nicht an den spezifischen Charakter der geplanten Versammlung und die ihr innewohnenden Gefahren an, sondern mit Verweis auf das Baurecht an eine „versammlungsneutrale“ Gefahr, welche jeder Menschenansammlung der in Rede stehenden Größenordnung entgegenzuhalten wäre.
Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig.
Unschädlich ist, dass die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügung in ihrer Eigenschaft als für die allgemeine Gefahrenabwehr sachlich und örtlich zuständige Ordnungsbehörde erlassen hat, denn auch in ihrer Eigenschaft als Untere Bauaufsichtsbehörde im Sinne von § 60 Abs. 1 Nr. 3 a) BauO NRW ist die Antragsgegnerin die für den Erlass der Verfügung zuständige Behörde.
Zwar hat die Antragsgegnerin ihre Verfügung erlassen, ohne zuvor die am 29. August 2018 übermittelte Stellungnahme der Antragteller berücksichtigt zu haben, von deren Eingang die Sachbearbeiter keine Kenntnis hatten. Eine eventuelle Verletzung der Verfahrensvorschrift des § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist aber durch die Möglichkeit des Antragstellers zu 1., seine Einwendungen gegen die Ordnungsverfügung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorzutragen, gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt worden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2010 - 10 B 270/10 -, juris, und vom 29. Oktober 2010 - 7 B 1293/10 -, juris.
Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Die Durchführung der geplanten Veranstaltung „Kulturfestival – Solidarität mit Afrin“ am 7. und 8. September 2018 verstößt im Sinne des § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, denn von ihr geht eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus, nicht nur in Gestalt des Fehlens einer erforderlichen Baugenehmigung, sondern im Besonderen auf Grund der konkreten Gefährdung von Leib und Leben.
Ausgehend von der Bedeutung und dem hohen Rang des durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlungsrechts griffe es zu kurz, allein auf den Umstand abzustellen, dass die Durchführung der Veranstaltung zu einer bauordnungsrechtlichen und genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung der Trabrennbahn nach der Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten (SBauVO NRW) führt, eine solche Genehmigung bisher nicht erteilt worden ist und die Nutzung der Trabrennbahn zu dem beabsichtigten Zweck daher formell illegal erfolgen würde.
Dass die Nutzung der Trabrennbahn für eine derartige Veranstaltung, wie sie am Freitag und Samstag, den 7. und 8. September 2018 geplant ist, eine nach § 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung darstellt, steht außer Frage. Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn die der bisher genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Veränderung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1988 - 4 C 21.85 -, BRS 48 Nr. 138; OVG NRW, Beschluss vom 11. Februar 1997 - 10 B 3206/96 -, BRS 59 Nr. 146.
Maßgebend ist, ob sich die neue Nutzung von der bisherigen dergestalt unterscheidet, dass sie andere oder weitergehende Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen sein kann, d. h. schon dann, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann als das ursprüngliche Vorhaben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 2004 - 7 A 4529/02 -, juris Rn. 33 - 36, und Beschluss vom 5. Juni 2001 - 7 A 2024/01 -; Böddinghaus / Hahn / Schulte / Radeisen, BauO NRW, Loseblattwerk (Stand: Februar 2015) § 63 Rn. 69.
Es liegt auf der Hand, dass die Nutzung der Trabrennbahn für die Zwecke eines Kulturfestivals mit Musik- und Redebeiträgen, zu dessen Besuch mehr als 20.000 Menschen erwartet werden, andere Prüfungspunkte im Baugenehmigungsverfahren aufwirft, als die Nutzung für den Pferdesport. Aus der Sonderbauverordnung ergeben sich abhängig von Art oder Umfang einer Veranstaltung unterschiedliche Anforderungen etwa in Bezug auf die Brandsicherheit und das Sicherheitskonzept. Dies verkennt der Antragsteller zu 1., wenn er darauf verweist, die Trabrennbahn E. werde regelmäßig als Versammlungsstätte genutzt und die Nutzung als Versammlungsstätte erfasse sowohl die dort regelmäßig stattfindenden Pferderennveranstaltungen als auch eine Vielzahl sonstiger Veranstaltungen bis hin zu Groß-Kirmesveranstaltungen.
Die hiernach gemäß § 63 Abs. 1 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung hat die Antragsgegnerin nicht erteilt. Vielmehr hat sie einen ersten Bauantrag des Antragstellers zu 1. mit Bescheid vom 14.08.2018 als nicht prüffähig zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Bauvorlagen würden erhebliche Mängel aufweisen bzw. seien unvollständig. Namentlich bemängelte die Antragsgegnerin das Fehlen des Lageplans, der Baubeschreibung, der Bauzeichnungen, des Nachweises des Schallschutzes und des Brandschutzkonzepts. Mit Bescheid vom 24. August 2018 wies die Antragsgegnerin einen weiteren Bauantrag des Antragstellers zu 1. als nicht prüffähig zurück. Bemängelt wurden weiterhin das Fehlen des Lageplans gemäß BauPrüfVO NRW, das Fehlen des Brandschutzkonzepts und das fehlende Schallprognosegutachten eines Sachverständigen. Zudem fehlten die Unterschriften des Entwurfsverfassers auf den Bauvorlagen.
Soweit der Antragsteller zu 1. geltend macht, allein der Ablauf des Verwaltungsverfahrens deute stark darauf hin, dass der Ablehnung des Bauantrags sachfremde Erwägungen zugrunde gelegen hätten, weshalb das behördliche Vorgehen gegen das grundgesetzlich verankerte Willkürverbot verstoße, ändert dies zunächst nichts daran, dass die erforderliche Baugenehmigung nicht vorliegt. Ungeachtet dessen lassen sich dem Verwaltungsvorgang durchgreifende Anhaltspunkte für eine willkürliche Ablehnung des Bauantrages aus sachfremden Erwägungen nicht entnehmen. Auf den ersten Bauantrag hin ist seitens der Antragsgegnerin innerhalb von 3 Wochen mitgeteilt worden, dass die Bauvorlagen unvollständig und daher nicht prüffähig seien. Bereits mit Email vom 24. Juli 2018 hatte die Antragsgegnerin den Bauherrn darauf hingewiesen, dass nach dem Ausfüllen des Veranstaltungsvordrucks, aus dem sich die Hauptaspekte der jeweiligen Veranstaltung ergäben, dieser durch die einzelnen Fachdienste der Verwaltung geprüft werde und innerhalb von 3 Wochen nach Erhalt dieses Vordrucks dem Veranstaltungsdienstleister anlässlich eines Telefonats mitteilte, dass weitere Unterlagen erforderlich seien. Es war nicht willkürlich, wenn die Antragsgegnerin den sodann am 13. August 2018 ohne weitere Anlagen eingegangenen Bauantrag als nicht prüffähig zurückwies. Nichts anderes gilt für den am 17. August 2018 eingegangenen Bauantrag.
Ist die baurechtliche Genehmigungsfähigkeit mangels des Vorliegens erforderlicher Unterlagen derzeit nicht prüffähig, und stützt die Antragsgegnerin ihr Einschreiten maßgeblich hierauf, so geht es der Antragsgegnerin mit der Untersagungsverfügung ersichtlich darum, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben. Insoweit kommt es nach dem oben Gesagten maßgeblich darauf an, ob die über den Verstoß gegen baurechtliche Vorschriften hinausgehende Gefahrprognose es rechtfertigen kann, die Veranstaltung an dem konkreten Ort zu untersagen. Ist dies der Fall, so sind die mit der (bau-)polizeilichen Maßnahme verbundenen (mittelbaren) Einschränkungen des Versammlungsrechts als zwangsläufige Nebenfolge in Kauf zu nehmen. Allerdings ist zu beachten, dass wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlungsfreiheit das bloße Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit die Auflösung – bzw. wie hier die Untersagung – einer Versammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Im Hinblick auf den (zwangsläufigen) Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sind an die Anwendung der gefahrenabwehrrechtlichen Generalklausel oder – wie hier – der bauordnungsrechtlichen Eingriffsermächtigung strenge Anforderungen zu stellen. Erforderlich ist eine konkrete Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2010 - 1 S 349/10 -, juris Rn. 60, m. w. N.
Denn soweit Ermächtigungsnormen primär Ordnungscharakter haben, im konkreten Fall aber nicht zur Abwehr von Gefahren für Leib und Leben oder andere wichtige Rechtsgüter dienen, reichen sie regelmäßig nicht als Rechtsgrundlage, um die Ausübung der Versammlungsfreiheit beschränken zu können.
Vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 2. Februar 2007 - 3 M 12/07 -, juris Rn. 9.
Im Falle der hier geplanten Veranstaltung ist bei der wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nur möglichen summarischen Prüfung von einer konkreten Gefahr für Leib oder Leben auszugehen.
Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn bei ungehindertem Geschehensablauf in überschaubarer Zukunft mit einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. In tatsächlicher Hinsicht bedarf es in Abgrenzung zu einem bloßen Gefahrenverdacht einer genügend abgesicherten Prognose auf den drohenden Eintritt von Schäden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2004 - 6 C 21.03 -, juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 2375/10 -, juris.
Je gewichtiger das bedrohte Schutzgut und je größer das Ausmaß des möglichen Schadens ist, umso geringere Anforderungen werden an die Schadensnähe gestellt. Für polizeiliche und ordnungsrechtliche Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit genügt bereits die entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts, nicht jedoch die nur rein theoretische, praktisch aber auszuschließende Möglichkeit.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. August 2015 - 5 B 908/15 -, juris Rn. 7 - 9, und vom 30. Januar 2009 - 5 A 2239/08 -, juris Rn. 19 f., m. w. N.
Auf der einen Seite ist der hohe Rang der durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite ist in Rechnung zu stellen, dass es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit von Menschen, geht, so dass auch die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht überspannt werden dürfen.
Dies zugrunde gelegt, ist die Untersagung der Veranstaltung wegen konkreter Gefahren für Leib und Leben von Veranstaltungsteilnehmern aber auch von unbeteiligten Dritten geboten.
In Anbetracht der von der Antragsgegnerin nachvollziehbar aufgezeigten und von dem Antragsteller zu 1. nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen – geschweige denn entkräfteten – gravierenden Mängel des Sicherheitskonzepts hält die Kammer es für hinreichend wahrscheinlich, dass bei der Durchführung der Veranstaltung das Leben und die Gesundheit von Veranstaltungsteilnehmern aber auch von Dritten konkret gefährdet werden. Am Schutz des Lebens besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Der Staat und seine Organe sind verfassungsrechtlich verpflichtet, menschliches Leben zu schützen. Die öffentliche Sicherheit ist daher in hohem Maße gefährdet, wenn bei einer Großveranstaltung wie dem geplanten Kulturfestival das Sicherheitskonzept schwerwiegende Mängel aufweist.
Nach den Ausführungen der Antragsgegnerin im Bescheid vom 31. August 2018 weist das eingereichte Sicherheitskonzept zahlreiche inhaltliche und fachliche Fehler auf. Neben fehlerhaften Kennzeichnungen und Raumzuordnungen beanstandet die Antragsgegnerin, es liege keine Analyse der rettungs- und sanitätsdienstlichen Versorgung vor. Die Schutzvorgaben und Schutzziele der Stadt seien nicht zum Bestandteil des Sicherheitskonzeptes, z.B. für die Szenarien Kleinbrand, Großbrand, Explosion sowie beim panikartigen Verhalten der Besucher, gemacht worden. Zudem finde am Samstag der übliche Trödelmarkt an der Trabrennbahn von ca. 6:00 Uhr bis 14:00 Uhr statt. Aus diesem Grund stünden weite Flächen, die im Sicherheitskonzept als Parkflächen etc. genannt würden, nicht zur Verfügung. Die um das Trabrennbahngelände bestehende Infrastruktur sei nicht dafür ausgelegt, die mit Bussen und Pkw erwartete Besucherzahl von mehr als 20.000 Personen aufzunehmen. Die angegebene Parkfläche reiche nicht aus, die Busse und Pkw dort auch nur annähernd abzustellen. Die im Wege des öffentlichen Nahverkehrs erwartete Besucherzahl von rund 8.600 Personen könne ohne Beeinträchtigung des Verkehrs und der allgemeinen Sicherheit nicht so abgewickelt werden, zumal zu berücksichtigen sei, dass die Zuwegungen zu den angrenzenden Krankenhäusern über die an die Trabrennbahn heranführenden Straßen erfolge, so dass die Erreichbarkeit der Krankenhäuser gefährdet erscheine.
Nach der Stellungnahme der Feuerwehr der Stadt E. vom 30. August 2018 werden im Sicherheitskonzept ab Punkt 7.2 Schadenszenarien und Schutzziele beschrieben, die weder durch die Stadt zu leisten seien, noch vorgehalten würden. Das gelte ebenfalls für die beschriebenen Maßnahmen zu einem Massenanfall von Verletzten. Mit dieser Darstellung könne niemals eine Zustimmung durch die Feuerwehr erfolgen.
In ihrer Antragserwiderung vom 5. August 2018 führt die Antragsgegnerin ergänzend aus, das eingereichte Sicherheitskonzept sei offenbar kopiert und nur unzureichend an die Eer Verhältnisse angepasst worden. Wie oberflächlich gearbeitet worden sei, zeige sich bereits darin, dass die Anschriften der Behörden unzutreffend seien. Das Sicherheitskonzept berücksichtige auch nicht, dass die für die An- und Abreise im Sicherheitskonzept aufgeführten Straßen „Am Q. “ und „B1.----straße “ eine Straßenbreite von 5 m aufweisen, in beiden Fahrtrichtungen von Pkw genutzt würden und der Straßenrand unbefestigt sei. Ein Begegnungsverkehr mit Bussen sei ohne Gefährdung anderer Teilnehmer nicht möglich.
Allen diesen gegen das Sicherheitskonzept erhobenen Einwänden ist der Antragsteller zu 1. im Einzelnen nicht entgegen getreten. Insoweit lässt er in seiner Stellungnahme zur Anhörung nur ausführen, es sei eine Selbstverständlichkeit, dass bei der Durchführung der Versammlung alle rechtlichen Vorgaben und Erfordernisse beachtet würden. Hierbei sei die auf die Durchführung solcher Veranstaltungen spezialisierte Firma insbesondere damit beauftragt worden, ein Verkehrs- und Transportkonzept auszuarbeiten, welches den örtlichen Gegebenheiten gerecht werde. Im Übrigen verweist er auf den Vorrang des Versammlungsgesetzes als Spezialnorm vor dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht, wodurch die Antragsgegnerin an dem Erlass einer Untersagungsverfügung gehindert sei. Soweit der Antragsteller mit Schriftsatz vom heutigen Tage noch vortragen lässt, der Kernbereich der Versammlung mit der höchsten Teilnehmerzahl liege am Samstag zwischen 11:00 Uhr und 18:00 Uhr, kann dies die Bedenken gegen das vorgelegte Sicherheitskonzept nicht entscheidend entkräften. Es hilft auch nicht weiter, wenn geltend gemacht wird, es gebe keine der Baugenehmigung entgegenstehende Gesichtspunkte, die nicht lösbar wären, ggf. könnten erforderliche Überarbeitungen der Planungen für den Sicherheitsdienst oder ein Verkehrskonzept, das die örtlichen Gegebenheiten berücksichtige, beispielsweise für ein zeitlich eng begrenzte Einbahnstraßenregelung, einen Busshuttleverkehr und ähnliche Maßnahmen durchgeführt werden. Diese Unterlagen haben Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens zu sein. Es hätte dem Antragsteller zu 1) oblegen, ein schlüssiges und tragfähiges Sicherheitskonzept so rechtzeitig vorzulegen, dass dieses von der Antragsgegnerin ausreichend hätte geprüft werden können. Dies hat er versäumt.
Von dem ihr nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW zukommenden Ermessen hat die Antragstellerin fehlerfrei Gebrauch gemacht.
Zwar hat die Antragsgegnerin bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen den hohen Rang des von Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlungsrechts nicht explizit berücksichtigt. Dies führt jedoch vorliegend nicht zu einem Ermessensfehler, weil der Ermessensspielraum der Antragsgegnerin auf Null reduziert ist. Wegen der gravierenden Mängel des Sicherheitskonzepts und der überragenden Bedeutung der Schutzgüter Leib und Leben war keine andere Entscheidung als die Untersagung der Veranstaltung möglich.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2010 - 1 S 349/10 -, juris Rn. 69.
Auch die Störerauswahl ist nicht zu beanstanden. Eine bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung ist unter Effektivitätsgesichtspunkten regelmäßig gegenüber demjenigen auszusprechen, der die tatsächliche Verfügungsgewalt über den Teil der baulichen Anlage hat, dessen Nutzung untersagt werden soll; soweit dieser Teil vermietet ist, ist dies der Mieter.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Februar 2016 - 7 B 1506/15 -, juris, m. w. N.
Mieter der Trabrennbahn E. ist ausweislich des Mietvertrages zwar die B. O. GmbH als Veranstaltungsdienstleisterin. Diese handelt jedoch, wie bereits aus der E-Mail vom 23. Juli.2018 des Unternehmens an die Antragsgegnerin sowie aus dem Sicherheitskonzept hervorgeht, im Auftrag des Veranstalters. Als Veranstalter werden im Sicherheitskonzept die Antragsteller zu 1. bis 3. und als Veranstaltungsleiter der Antragsteller zu 1. benannt. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügung an den Antragsteller zu 1. gerichtet hat, der als Veranstaltungs- und Versammlungsleiter das Hausrecht ausübt und den Ablauf der Versammlung bestimmt sowie die Versammlung jederzeit unterbrechen oder schließen kann.
Auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 31. August 2018 geht die vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers zu 1. aus. Die Androhung beruht auf den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58, 60 und 63 VwVG NRW und begegnet im Hinblick auf die Wahl des angedrohten Zwangsmittels und die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes keinen rechtlichen Bedenken.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, den Antragstellern auch die Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, denn diese hat keinen Antrag gestellt und sich somit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Sie ist an den Ziffern 1.5 Satz 2, 1.7.1 Satz 2 1.7.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Auf Grund der faktischen Vorwegnahme in der Hauptsache wird von einer Reduzierung des Streitwertes im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:
(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst vierfach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst vierfach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58, 60 und 63 VwVG NRW
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 112 JustG NRW
§ 5 VersammlG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 BauO NW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 104, 92
DVBl 2002, 256
NJW 2001, 2459
BVerwGE 129, 42
BVerwGE 82, 34
BVerwGE 129, 142
BVerwGE 64, 55
15 B 69/14
1 B 1001/14
8 S 534/15
11 A 1178/89
5 A 4916/98
15 A 121/15
1 BvR 1190/90
1 BvR 2173/93
1 BvR 433/96
1 BvQ 28/01
1 BvQ 30/01
6 C 23.06
1 S 349/10
3 M 12/07
7 C 50.88
6 C 39.06
1 BvR 1726/01
1 BvR 1090/06
1 C 88.77
1 C 12.97
6 B 58/10
10 B 270/10
7 B 1293/10
4 C 21.85
10 B 3206/96
7 A 4529/02
7 A 2024/01
6 C 21.03
5 A 2375/10
5 B 908/15
5 A 2239/08
7 B 1506/15