Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-11, Aktenzeichen 12 A 161/13
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2014:0911.12A161.13.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung abwenden durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollsteckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Ablehnung einer beantragten Genehmigung zum Vertrieb von Online-Casinospielen nach dem für kurze Zeit in Schleswig-Holstein geltenden Glücksspielgesetz.
Vom 01.01.2012 bis 07.02.2013 galt in Schleswig-Holstein das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) vom 20. Oktober 2011 (GVOBl. 2011, 280); aufgehoben mit Wirkung vom 08. Februar 2013 durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze vom 1. Februar 2013 (GVOBl. S. 64, 69, Änderungsgesetz)). Gemäß Art. 4 des Änderungsgesetzes ist Folgendes zu beachten:
„§ 31 Glücksspielgesetz gilt fort. Das Glücksspielgesetz findet mit Ausnahme der § 20 Abs. 7 und § 23 Abs. 7 Satz 4 und 5 weiter Anwendung, soweit auf seiner Grundlage bereits Genehmigungen erteilt worden sind. Ansonsten wird das Glücksspielgesetz aufgehoben.“
Die Klägerin ist ein in Schleswig-Holstein ansässiges Unternehmen, das Glücksspiele anbietet. Am 15.01.2013 erhielt sie auf Grundlage des Glücksspielgesetzes eine Genehmigung für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Sportwetten.
Mit nicht näher datiertem, dem Beklagten am 04.02.2013 zugegangenem Antrag vom Januar 2013 beantragte die Klägerin außerdem die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung und zum Vertrieb von Online-Casinospielen.
Der Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin mit Schreiben vom 15.04.2013 (Zugang 18.04.2013) ab. Es fehle die nach § 20 Abs. 7 Satz 5 Glücksspielgesetz erforderliche Sicherheitsleistung. Der Empfangs- und Zustellungsbevollmächtigte der Klägerin sei per E-Mail am 05.02.2013 auf das Fehlen der Sicherheitsleistung aufmerksam gemacht worden. Da die nachgeforderten Unterlagen bei dem Beklagten nicht bis zum 07.02.2013 eingegangen seien und das Glücksspielgesetz mit Wirkung vom 08.02.2013 aufgehoben worden sei, sei die Rechtsgrundlage für die beantragte Genehmigung weggefallen, weshalb die Genehmigung habe versagt werden müssen.
Die selbstschuldnerische Bankbürgschaft für die Klägerin wurde am 01.03.2013 ausgestellt und dem Beklagten nachgereicht.
Die Klägerin hat gegen den versagenden Bescheid unter dem 17.05.2013 Klage erhoben.
Aus der nun geltenden Übergangsbestimmung in Art. 4 Satz 2 des Änderungsgesetzes habe sie einen Anspruch auf erneute Entscheidung durch den Beklagten. Der Beklagte habe rechtsfehlerhaft und rechtswidrig ihr Genehmigungsbegehren abgelehnt indem er die begrenzte Fortgeltung der alten Vorschriften nicht beachtet habe.
Besonders im Hinblick auf die ihr am 15.01.2013 erteilte Genehmigung bezüglich Online- Sportwetten führe der Wortlaut der Übergangsbestimmung dazu, dass weiter ein Genehmigungstatbestand vorhanden sei. Zweck und die Besonderheit von Übergangsbestimmungen eröffneten dem Gesetzgeber zwar Spielräume, die gewählte Lösung müsse aber willkürfrei sei. Die Verwaltung müsse bei der Anwendung von Übergangsvorschriften bei Vorliegen mehrerer Auslegungsmöglichkeiten unter Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens entscheiden. Der Beklagte habe es unterlassen, eine verfassungsrechtlich gebotene Übergangsgerechtigkeit herzustellen. Ermessenserwägungen seien nicht angestellt worden, entsprechend auch eine Heilung nach § 114 Satz 2 VwGO nicht möglich.
Dass sie im Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Glückspielgesetzes bereits als Anbieterin von Glücksspielen konzessioniert gewesen sei, dürfe bei der Auslegung der Übergangsbestimmung nicht außer Betracht bleiben. Die von ihr begehrte qualitative Erweiterung ihres Genehmigungsstatus sei vom Anwendungsbereich der Übergangsvorschrift erfasst. Es sei zu überlegen, die Übergangsvorschrift teleologisch zu reduzieren mit der Folge, dass ein an sich genehmigungsfähiger, aber nicht mehr rechtzeitig verbeschiedener Erlaubnisantrag eine Position ergebe, die mit einem Anwartschaftsrecht vergleichbar sei. Zudem sei § 20 Abs. 7 GlücksspielG von der Beklagten unterschiedlich gehandhabt worden. Je näher das Außerkrafttreten des Glücksspielgesetzes gerückt sei, desto strenger sei das Erbringen der Sicherheitsleistung gehandhabt worden.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung seines Bescheides vom 15.04.2013 – Az.: IV 36-212-21.6.28 – zu verpflichten, über ihren Antrag vom Januar 2013 auf Veranstaltung und Vertrieb von Online-Casinospielen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verteidigt den angefochtenen Bescheid. Eine Rechtsgrundlage für die begehrte Genehmigung bestehe nicht. Der Wortlaut des Aufhebungsgesetzes „soweit“ beziehe sich nur auf bereits bestehende Genehmigungen. Eine Neuerteilung könne gerade nicht auf den Wortlaut gestützt werden. Darüber hinaus stünden der Sinn und Zweck und die Entstehungsgeschichte der Vorschrift der Ansicht der Klägerin entgegen. Der Gesetzgeber habe sich mit der Abkehr vom Glücksspielgesetz hin zum Glücksspielstaatsvertrag für einen einschneidenden Systemwandel entschieden. Mit der Fortgeltungsvorschrift sollten nur nach § 4 Abs. 3 Satz 1 GlücksspielG erteilte Genehmigungen sechs Jahre lang Gültigkeit beanspruchen. Eine Neuerteilung von Genehmigungen nach Außerkrafttreten des Glücksspielgesetzes, auch an Inhaber von Genehmigungen anderer Art, liefe dem nunmehr gewollten Verbot des Online-Glücksspiels zuwider.
Die Ansicht der Klägerin, dass es sich um eine „qualitative Erweiterung“ der bereits erteilten Genehmigung für Sportwetten handle, könne auch durch eine verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift nicht erreicht werden. Es sei vielmehr so, dass die Klägerin es versäumt habe, vor dem Außerkrafttreten des Glücksspielgesetzes die erforderlichen Unterlagen vollständig einzureichen. Die Gründe für die Versagung der Genehmigung stammten allein aus der Sphäre der Klägerin. Der Beklagte habe bei der Auslegung der Übergangsbestimmung keinen Ermessensspielraum gehabt.
Aus einer erteilten Genehmigung könne kein grundrechtlich geschütztes „Anwartschaftsrecht“ auf Erteilung einer weiteren Genehmigung erwachsen. Dieser von der Klägerin vertretenen Ansicht stehe schon die Systematik des Glücksspielgesetzes entgegen. Das Gesetz differenziere eindeutig zwischen mehreren wesensverschiedenen Genehmigungsarten. So regele z.B. § 19 f. GlücksspielG Online-Casinospiele und § 22 f. GlücksspielG Wetten.
Ein „Anwartschaftsrecht“ entstehe auch nicht durch das bloße Einreichen unvollständiger Antragsunterlagen. Aus § 20 Abs. 7 GlücksspielG ergebe sich zwingend das Vorliegen einer Sicherheitsleistung als Genehmigungsvoraussetzung.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage konnte mit Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin begehrt die erneute Entscheidung des Beklagten über eine Genehmigung zum Anbieten von Online-Casinospielen, somit den Erlass eines sie begünstigenden Verwaltungsaktes. Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Klägerin ist insbesondere nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Das Außerkrafttreten des Glücksspielgesetzes steht der Klagebefugnis nicht entgegen. Das Änderungsgesetz regelt eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des Glücksspielgesetzes. Es kann danach nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Klägerin weiterhin eine entsprechende Anspruchsgrundlage zur Verfügung steht.
Die Klage ist allerdings unbegründet.
Die Klägerin ist durch die Ablehnung nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 VwGO), da der Beklagte den Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung und zum Vertrieb von Online-Casinospielen rechtmäßig abgelehnt hat.
Die Klägerin hat die Genehmigungsvoraussetzungen unter der zeitlichen Geltung des Glücksspielgesetzes nicht erfüllt. Nach § 18 Abs. 1 GlücksspielG dürfen Online- Casinospiele nur im Rahmen einer Genehmigung nach § 19 GlücksspielG veranstaltet und nur im Rahmen einer Genehmigung nach § 20 vertrieben werden. Nach § 20 Abs. 1 GlücksspielG bedarf der Vertrieb von Online-Casinospielen der Genehmigung der zuständigen Behörde. Dafür muss der Antragssteller eine selbstschuldnerische Bankbürgschaft nach § 20 Abs. 7 Satz 5 GlücksspielG vorlegen. Diese Norm räumt der Behörde keinen Ermessensspielraum ein. Vielmehr gibt der Wortlaut des § 20 Abs. 7 Satz 6 GlücksspielG bei Fehlen der Bankbürgschaft eine ablehnende Entscheidung vor.
Nach diesen gesetzlichen Vorgaben hat der Beklagte den Antrag rechtmäßig abgelehnt.
Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung ergibt sich auch nicht infolge des anlässlich des Beitritts zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages geschaffenen Übergangsrechts.
Nach dem Wortlaut des Änderungsgesetzes findet das Glücksspielgesetz weiter Anwendung „soweit auf seiner Grundlage bereits Genehmigungen erteilt worden sind“. Nach Auffassung der Kammer kann dies unter Berücksichtigung des Regelungskontextes nur so verstanden werden, dass die Fortgeltung nur der Ausnutzung und Überwachung der zwischen dem 01.01.2012 und 07.02.2013 erteilten Genehmigungen dienen soll. Eine Erteilung neuer Genehmigungen ermöglicht diese Vorschrift auch zu Gunsten von Inhabern sonstiger Genehmigungen nach dem Glücksspielgesetz nicht.
Die Übergangsregelung stellt eine gesetzgeberische Gestaltung des geschützten Vertrauens dar, das die Genehmigungsinhaber in den Bestand der Ihnen erteilten Genehmigungen entwickeln durften. Ein darüber hinausgehendes Vertrauen in den weiteren Fortbestand des Glücksspielgesetzes konnte sich schon aufgrund des schon zu Zeiten seiner Geltung allgemein bekannten beabsichtigten Beitritts zum Glücksspielstaatsvertrag nicht geben. Lediglich die Antragsteller, die unter Geltung des Gesetzes die Genehmigungsvoraussetzungen hergestellt haben, konnten darauf vertrauen, dass ihr Antrag ohne schuldhaftes Zögern positiv beschieden werden würde. Eine fristwahrende Antragstellung unter nachträglichem Herstellen der Erteilungsvoraussetzungen ist weder im Glücksspielgesetz selbst noch im Übergangsrecht angelegt. Ein anzuerkennendes schutzwürdiges Interesse der Klägerin, welches den Gesetzgeber zu einer entsprechend weiter reichenden Übergangsregelung hätte anhalten müssen, ist nicht ersichtlich.
Diese Auslegung ist bereits durch den Wortlaut des Änderungsgesetzes angelegt, indem das Wort „soweit“ verwendet wird und Bezugspunkt der Fortgeltung „erteilte Genehmigungen“ sind und nicht etwa auf Genehmigungsinhaber abgestellt wird.
Deutlich wird dies auch daran, dass die Übergangsbestimmung die Anwendung der §§ 20 Abs. 7 und § 23 Abs. 7 Satz 4 und 5 des Glücksspielgesetzes von der Fortgeltung ausnimmt. Die Ausklammerung der Fortgeltung dieser Vorschriften ergibt nur insoweit Sinn, als dort die Überwachung und Anpassung von Sicherheitsleistungen geregelt ist, ein Vorgang der nur im Rahmen bereits vorliegender Genehmigungen überhaupt sinnvoll erscheint. Warum Überwachung und Anpassung der gestellten Sicherheiten während der übergangsweisen Fortgeltung nicht erfolgen soll, erschließt sich der Kammer zwar nicht, allerdings kann man angesichts des Regelungskontextes nicht davon ausgehen, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen – fortan gar ohne Sicherheitsleistung – beabsichtigt war.
Die Regelung steht im Zusammenhang mit dem Beitritt zum Glücksspielstaatsvertrag nach entsprechender Willensbildung im neu konstituierten Landtag. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet, somit auch Online-Casinospiele, ist nach § 4 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag verboten. Von diesem Verbot dürfen die Länder nur insofern abweichen, als sie die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet in engen Grenzen erlauben dürfen.
Der Gesetzgeber in neuer Zusammensetzung hat sich mithin bewusst gegen die Möglichkeit entschieden, weiterhin Online-Casinospiele zu gestatten. Ein Spannungsverhältnis zum durch den Gesetzgeber in der vorangegangenen Zusammensetzung geschaffenen Glücksspielgesetz in Bezug auf den Vertrauensschutz und damit einhergehend eines Regressrisikos liegt auf der Hand. Zwar lässt sich diese Intention nicht anhand einer Gesetzesbegründung belegen, da eine solche zum Übergangsrecht soweit ersichtlich nicht existiert. Allerdings kann neben der aus dem schnellen Systemwechsel in der Glücksspielregulierung folgenden Offensichtlichkeit des Spannungsverhältnisses z.B. auf folgende dokumentierte Äußerungen von Abgeordneten von die Regierung tragenden Fraktionen verwiesen werden:
Abgeordneter Dr. Ralf Stegner [SPD] (LT-Plenarprotokoll 18/6, S. 298):
„Meine sehr verehrten Damen und Herren, natürlich werden wir alles tun, um Schadensersatzforderungen gegen das Land zu verhindern. Sollte es aber doch dazu kommen, dann trägt jeder einzelne Euro Schadenersatz, den die Anwaltskanzleien der milliardenschweren Glückspiellobby erstreiten würden, den politischen Fingerabdruck von Ihnen, meine sehr verehrten Damen und Herren. Darauf weise ich ausdrücklich hin. […] Die Umkehr ist nicht einfach und ganz ohne Risiken nicht zu haben – es sei denn, man ist der Glückspiellobby vollständig zu Willen, wie die frühere Koalition, und genehmigt einfach alles, was beantragt wird. Herzlichen Glückwunsch! Wenigstens das ist Ihnen gelungen. Dabei finde ich nicht, dass Sie darauf stolz sein könnten. Sie haben – das sage ich ganz bewusst – vorsätzlich Schaden angerichtet. Ihre Politik ist eine gegen das Gemeinwohl, gegen das Ansehen und die Seriosität unseres Landes.“
Abgeordneter Lars Harms [SSW] (LT-Plenarprotokoll 18/6, S. 307):
„Das normale Notifizierungsverfahren dauert mindestens drei Monate. In dieser Zeit wird es wohl nicht möglich sein, eine zweite Lesung durchzuführen. Ich sage dies deshalb, weil klar sein muss, dass die neue Koalition nicht für das verantwortlich gemacht werden kann, was vor diesem Hintergrund passieren kann, nämlich dass Lizenzen erteilt werden müssen. Wenn also Lizenzen erteilt werden, dann liegt das daran, dass die alte Regierung dieses Gesetz durchgepaukt und wissentlich in Kauf genommen hat, dass mehr Spielsüchtige die Folge sein werden. […] Um es klar zu sagen: Es wird nicht politisch entschieden, ob eine Lizenz für Online-Poker auf Grundlage des bestehenden Gesetzes erteilt wird. Weder die Landesregierung noch der Landtag haben hier formale Eingriffsmöglichkeiten. Deshalb kann man dies auch nicht im Landtag beschließen, wie es die CDU beantragt hat. Ob eine Lizenz erteilt wird, ist von der geltenden Rechtslage abhängig, und es ist von der Erfüllung der notwendigen Auflagen abhängig, die im Genehmigungsverfahren von der Genehmigungsbehörde, dem Innenministerium, eingefordert werden. Erfüllt ein Antrag die Bedingungen und die rechtlichen Anforderungen, ist die Lizenz ohne schuldhafte Verzögerung zu erteilen, ansonsten könnten hohe Schadensersatzforderungen auf das Land zukommen, die wir uns nicht leisten können und wollen. Deshalb kann man sicher sein, dass die Verwaltung hier rechtstreu und verantwortungsvoll arbeiten wird. Dies kann eben auch dazu führen, dass etwas genehmigt werden muss, was wir uns politisch nicht wünschen und wovor wir die Menschen bewahren wollen.
[… a.a.O., S. 308]
Das bedeutet, dass wir zwar versuchen werden, die Gesetzesänderung schnell und rechtlich einwandfrei umzusetzen, aber es ist auch wichtig, dass wir mögliche Schadenersatzzahlungen verhindern […]“
Das Übergangsrecht zielt mithin sowohl nach der wahrscheinlichsten Wortlautauslegung als auch nach dem Regelungszusammenhang darauf, das Minimum an Fortgeltung zu bieten, was durch einen belastbaren Vertrauenstatbestand (eine erteilte Genehmigung) gefordert ist.
Die Forderung der Klägerin nach Schaffung (weiterer) Übergangsgerechtigkeit kann damit gesetzlich nicht begründet werden. Mangels erkennbaren schutzwürdigen Vertrauens ist auch aus Gründen höherrangigen Rechts eine weite Auslegung der Übergangsbestimmung nicht geboten.
Auch die Argumentation der Klägerin, es stellte lediglich eine „qualitative Erweiterung“ der bereits erteilten Genehmigung zum Fernvertrieb von Sportwetten dar, deren Geltung auf Online-Casinospielen zu erstrecken, findet keinen gesetzlichen Rückhalt. Nach der Gesetzessystematik des Glücksspielgesetzes und der kurzen Exekutivpraxis stellten sich die Bereiche Sportwetten und Online-Casinospiele als unterschiedliche Genehmigungen mit unterschiedlichen Anforderungen dar. Eine Überführung des einen Genehmigungstyps in einen anderen Genehmigungstyp ist im Gesetz nicht vorgesehen, drängt sich auch sonst nicht auf und liefe auf eine Umgehung der jüngeren gesetzgeberischen Entscheidung hinaus, das Glücksspielgesetz grundsätzlich aufzuheben.
Für die Klägerin liegt auch keine unbillige Härte vor. Zum einen beantragte sie die Genehmigung erst am 04.02.2013, somit vier Tage vor dem bekannten Außerkrafttreten des Glücksspielgesetzes. Zum anderen wies der Beklagte unverzüglich per E-Mail auf das Fehlen der Sicherheitsleistung hin, wodurch die Klägerin noch gut zwei Werktage zum Nachreichen der Sicherheitsleistung gehabt hätte, um Geltung der Anspruchsgrundlage und Erfüllung der Erteilungsvoraussetzungen zusammenfallen zu lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 7 und § 23 Abs. 7 Satz 4 und 5 des Glücksspielgesetzes von der Fortgeltung ausnimmt. Die Ausklammerung der Fortgeltung dieser Vorschriften ergibt nur insoweit Sinn, als dort die Überwachung
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 19 GlücksspielG
§ 167 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 20 Abs. 7 GlücksspielG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 GlücksspielG
§ 19 f. GlücksspielG
§ 22 f. GlücksspielG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 18 Abs. 1 GlücksspielG
§ 20 Abs. 1 GlücksspielG
§ 20 Abs. 7 Satz 5 GlücksspielG
§ 20 Abs. 7 Satz 6 GlücksspielG
§ 4 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag
§ 154 Abs.1 VwGO