Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-14, Aktenzeichen 4 C 597/24.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:1114.4C597.24.N.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Zulassung einer Abweichung von den Zielen des Regionalplans Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010.
Der Kläger ist ein Landesverband einer nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG anerkannten Vereinigung, der die Anerkennung zur Einlegung von Rechtsbehelfen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz erteilt wurde.
Die Beigeladene beantragte beim Regierungspräsidium Darmstadt mit Schreiben vom 23. November 2020 die Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens gem. § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 8 Abs. 2 HLPG für die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme Wiesbaden Ostfeld. Die Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Wiesbaden hatte zuvor am 17. September 2020 durch Satzung die Durchführung dieser städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme beschlossen. Die Regionalversammlung Südhessen beschloss am 7. Mai 2021, der Vorlage des Regierungspräsidiums zuzustimmen und die Zielabweichung zuzulassen. Mit Bescheid vom 12. Mai 2021 gab das Regierungspräsidium Darmstadt der Beigeladenen den Beschluss der Regionalversammlung vom 7. Mai 2021 zur Kenntnis. Der Bescheid enthält eine Rechtsbehelfsbelehrung, wonach die Klage zum Verwaltungsgericht Wiesbaden zu erheben ist. Der Bescheid ging dem Bevollmächtigten des Klägers am 23. September 2021 zu.
Mit am 22. Oktober 2021 beim Verwaltungsgericht Wiesbaden eingegangenen Schriftsatz seiner Bevollmächtigten hat der Kläger Klage erhoben und zugleich beantragt, die Frist zur Klagebegründung auf 10 Wochen nach Einsichtnahme in die Behördenakten zu verlängern, weil er bislang im Verfahren keine Möglichkeit der Beteiligung gehabt habe.
Mit Verfügung vom 25. Oktober 2021 verlängerte das Verwaltungsgericht die Frist zur Begründung der Klage antragsgemäß. Mit Beschluss vom 30. November 2021 setze das Verwaltungsgericht das Verfahren gem. § 94 VwGO bis zur Erledigung des beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen Verfahrens 4 C 6.21 aus. Dieses Verfahren sei im Hinblick auf die Frage der Klagebefugnis des Klägers vorgreiflich. Unter Bezugnahme auf das im vorgenannten Verfahren zwischenzeitlich ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. September 2023 verwies das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Beschluss vom 22. März 2024 das Verfahren an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof. Am 29. April 2024 erhielt der Klägerbevollmächtigte die Behördenakten zur Einsicht.
Nach Einsichtnahme in die Behördenakten begründete der Kläger mit am 8. Juli 2024 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz seines Bevollmächtigten die Klage sodann wie folgt:
Die Klage sei nach der Bekanntgabe des Bescheides des Beklagten vom 12. Mai 2021 gegenüber dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 23. September 2021 fristgerecht am 22. Oktober 2021 erhoben worden.
Er mache geltend, als eine nach § 3 Abs. 1 UmwRG anerkannte Vereinigung in einem satzungsgemäßen Aufgabenbereich, nämlich dem Schutz der Umwelt, berührt zu sein. Er mache auch die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend, indem er rüge, dass von Zielen der Raumordnung abgewichen werde, die ihrerseits umweltbezogen seien. Jedenfalls hätten die Grundzüge der Planung einen Umweltbezug.
Er sei klagebefugt. Aus den Gründen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. September 2023 (4 C 6.21) ergebe sich, dass das Umweltrechtsbehelfsgesetz gem. § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG Anwendung finde, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG getroffen worden sei. Dies sei im vorliegenden Verfahren der Fall, da anstelle der Zielabweichung eine Planänderung gem. § 8 Abs. 2 ROG mit Umweltprüfung erforderlich gewesen sei.
Die Klage sei auch begründet. Die Entscheidung leide an einem Verfahrensmangel. Aus dem vorgenannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich, dass eine Zielabweichungsentscheidung, wenngleich diese ein Verwaltungsakt sei, als "Plan oder Programm" i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG zu bewerten sei. Denn sie erlaube eine Abweichung vom Regionalplan, der seinerseits gem. Nr. 1.5 der Anlage 5 zum UVPG der Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung (SUP) unterliege. Dass für eine Zielabweichungsentscheidung keine Pflicht zu einer strategischen Umweltprüfung bestehe, sei unionsrechtlich unbedenklich, weil § 6 Abs. 2 ROG dahin auszulegen sei, dass eine Zielabweichung nur dann zulässig sei, wenn die SUP-Richtlinie keine Umweltprüfung verlange.
Im vorliegenden Fall habe eine solche Prüfung nicht stattgefunden, sie sei jedoch erforderlich gewesen. Im Rahmen einer überschlägigen Prüfung unter Berücksichtigung der in Anlage 2 zu § 8 Abs. 2 ROG genannten Kriterien sei festzustellen gewesen, dass von einer Umweltprüfung nicht habe abgesehen werden können. Dies folge aus dem flächenmäßigen Umfang der Zielabweichung von ca. 95 ha, der Vielzahl der betroffenen Ziele der Raumnutzung und insbesondere aus dem Umstand, dass das Landschaftsschutzgebiet "Stadt Wiesbaden" betroffen sei. Auch die Festlegungen im Tenor der Entscheidung sowie die zahlreichen umweltbezogenen Hinweise im Anhang II der Abweichungsentscheidung zeigten, dass mit erheblichen Auswirkungen des durch die Zielabweichung zugelassenen Vorhabens auf die in der Anlage 2 zu § 8 Abs. 2 ROG genannten Kriterien zu rechnen sei. Aus den Standortsteckbriefen für die Alternativenprüfung ergebe sich ebenfalls, dass die Konzepte für das urbane Stadtquartier Ostfeld und für den Behördenstandort Ostfeld aus umweltfachlichen Gesichtspunkten kritisch zu bewerten seien. Die möglichen erheblichen Umweltauswirkungen seien bei der ursprünglichen Entscheidung über den Raumordnungsplan noch nicht berücksichtigt worden, woraus folge, dass eine Umweltprüfung erforderlich sei, eine Zielabweichung nicht habe erteilt werden können und ein Planänderungsverfahren durchzuführen sei.
Die Entscheidung über die Zulassung der Zielabweichung sei auch materiell-rechtlich fehlerhaft. Insoweit werde auf das Rechtsgutachten vom 13. April 2021 verwiesen, welches im Auftrag der Fraktion Bündnis 90/Grüne der Regionalversammlung Südhessen von der Rechtsanwältin O. erstellt worden sei. Danach verstoße die Satzung gegen § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB. Die Satzung diene nicht dem Wohl der Allgemeinheit, da die Ziele des Regionalplans Südhessen 2010 dieser Entwicklungsmaßnahme entgegenstünden. Betroffen seien rund 50 ha Vorranggebiet für die Landwirtschaft, 37 ha regionaler Grünzug sowie 42 ha Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe. Zweifelhaft sei, ob die Zulassung der Zielabweichung geeignet sei, die Einbindung der Maßnahme in die Ziele der Landes- und Regionalplanung zu bewirken. Es werde zwar von den gültigen Zielen befreit, jedoch würden weder Siedlungs- noch Gewerbeflächen ausgewiesen. Für die Entwicklungsmaßnahme habe somit ein Planänderungsverfahren durchgeführt werden müssen. Das Zielabweichungsverfahren sei ein Instrument der Plananwendung bzw. des Planvollzugs. Es habe keine planersetzende Funktion.
Die Zielabweichung sei regionalplanerisch hinsichtlich der Vorrangfläche für die Landwirtschaft sei nicht mehr vertretbar, da bereits der Landesentwicklungsplan einen agrarischen Vorzugsraum vorsehe und dies im Regionalplan Südhessen berücksichtigt worden sei. Diese Abwägung könne nicht im Rahmen des Planvollzugs beseitigt werden.
Die Grundsätze der Planung seien regelmäßig dann berührt, wenn durch die Abweichung neue Konflikte entstünden, die nur durch eine Planänderung gelöst werden können. Durch die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme entstünden erhebliche Konflikte. Insbesondere werde erheblich in ein Vorbehaltsgebiet mit besonderen Klimafunktionen eingegriffen. Dieses sei möglicherweise bei einer Fortschreibung des Regionalplans als Vorranggebiet vorgesehen.
Die Grundzüge der Planung würden auch dann berührt, wenn die für die Zielabweichung angeführten Gründe auf eine Vielzahl gleich gelagerter Fälle zuträfen und die Zielabweichung eine negative Vorbildwirkung entfalten könne. Da bereits eine Vielzahl von Zielabweichungen aus Gründen des Siedlungsdrucks beantragt und genehmigt worden seien, könne von einer Singularität nicht ausgegangen werden.
Für das Zielabweichungsverfahren werde die kurze Verfahrensdauer im Verhältnis zu einem Planänderungsverfahren angeführt. Die Verfahrensauswahl sei jedoch nicht alternativ. Lägen die Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 ROG nicht vor, dürfe durch ein Zielabweichungsverfahren die Notwendigkeit einer Planänderung nicht umgangen werden. Auch das Alter des Regionalplans Südhessen könne nicht als Grund für ein Zielabweichungsverfahren angeführt werden, da die im Regionalplan enthaltenen Ziele so lange verbindlich blieben, bis ein neuer Regionalplan beschlossen werde. Nur weil die Anpassung des Regionalplans nicht rechtzeitig binnen 10 Jahren erfolgt sei, dürfe von den gesetzlichen Vorgaben nicht abgewichen werden.
Im Rahmen der Abwägung werde ausgeführt, dass der Siedlungsdruck auf Groß- und Mittelzentren zu einer Druckentlastung suburbaner und ländlicher Räume führe. Derlei Auswirkungen könnten durch die Regionalplanung, nicht jedoch durch ein Zielabweichungsverfahren bewältigt werden.
Bei einem Zielabweichungsverfahren sei eine Pflicht zur strategischen Umweltprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht vorgesehen. Damit werde die Entscheidung ohne Öffentlichkeitsbeteiligung und ohne die Ermittlung und Bewertung der Umweltauswirkungen getroffen.
Der Entscheidung über die Zielabweichung komme Tatbestandswirkung zu. Bei einer gerichtlichen Kontrolle der Bauleitpläne könne diese regionalplanerische Entscheidung nicht mehr hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit überprüft werden.
Der Kläger beantragt,
die durch Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 12. Mai 2021 bekanntgegebene Entscheidung der Regionalversammlung Südhessen vom 7. Mai 2021 über den Antrag der Beigeladenen auf Zulassung einer Abweichung von Zielen des Regionalplans Südhessen/regionaler Flächennutzungsplan 2010 im Bereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme Wiesbaden Ostfeld, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf das Vorbringen der Beigeladenen.
Die Beigeladene beantragt,
Zur Begründung trägt sie vor, die Klage sei auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. September 2023 (– 4 C 6.21 –, juris) unzulässig. Die Klägerin sei nicht klagebefugt, da die Zielabweichungsentscheidung keine erheblichen Umweltauswirkungen haben könne, die eine Änderung des Regionalplans anstelle einer Zielabweichungsentscheidung erforderlich machten. Der Regelungsgehalt und die Auswirkungen einer Zielabweichungsentscheidung hingen davon ab, für welche Planung bzw. welches Vorhaben die Zielabweichung erteilt werde. Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme könne als bloße Rahmenordnung ohne Planungsgehalt keine Umweltauswirkungen haben. Folglich könne auch die zu ihren Gunsten zugelassene Zielabweichung keine Umweltauswirkungen haben.
Eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung könne gem. § 2 Abs. 1 UmwRG Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen, wenn sie geltend mache, dass die Entscheidung oder ihr Unterlassen maßgeblichen umweltbezogenen Vorschriften widerspreche. Das Bundesverwaltungsgericht habe in dem vorgenannten Urteil entschieden, dass nicht die Zielabweichung als solche, sondern das Unterlassen einer Regionalplanänderung als Entscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG statthafter Klagegegenstand sein könne. Die Zielabweichungsentscheidung selbst sei keine von einer Vereinigung nach § 3 UmwRG angreifbare Entscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, weil sie keine abschließende Zulassungsentscheidung nach § 2 Abs. 6 UmwRG sei. Da für Zielabweichungen keine Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung bestehe, sei § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht unmittelbar anwendbar. Demgegenüber seien Regionalplanänderungen Entscheidungen über die Annahme von Plänen i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG und somit tauglicher Gegenstand einer Verbandsklage. Sie unterlägen gem. § 8 ROG, Anlage 5 Nr. 1.5 UVPG grundsätzlich der Pflicht zur strategischen Umweltprüfung, da sie rahmenbildend für spätere Zulassungsentscheidungen seien.
Im vorliegenden Verfahren bestehe auch in der Variante des Unterlassens kein tauglicher Klagegegenstand, weshalb der Kläger nicht klagebefugt i.S.v. § 2 Abs. 1
UmwRG sei. Es sei schon im Rahmen der Zulässigkeit abschließend zu klären, ob eine Regionalplanänderung mit strategischer Umweltprüfung erforderlich gewesen sei, da die Verbandsklagebefugnis gem. § 2 Abs. 1 UmwRG voraussetze, dass ein tauglicher Klagegegenstand gegeben sei.
Der Kläger könne keine Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften rügen, da die Zielabweichungsentscheidung keine die Grundzüge der Planung berührenden Umweltauswirkungen haben könne.
Die Regelungswirkung einer auf eine Entwicklungssatzung bezogenen Zielabweichungsentscheidung sei begrenzt. Die Entwicklungssatzung sei ein reines Sicherungsinstrument ohne Einfluss auf die bauplanungsrechtliche Ausgangslage im Entwicklungsbereich. Als Rahmenordnung bringe sie lediglich die Absicht zu einer entsprechenden Bauleitplanung zum Ausdruck, verpflichte die Gemeinde jedoch nicht zu einer dementsprechenden Planung. Auch existiere etwa ein § 8 Abs. 2 BauGB entsprechendes Entwicklungsgebot nicht. Die Entwicklungsmaßnahme stelle ein erstes Konzept dar, wobei die Ziele der Maßnahme noch nicht konkretisiert sein müssten. Selbst wenn solche Ziele benannt seien, könnten diese im Rahmen der nachfolgenden Konkretisierung durch die Aufstellung von Bebauungsplänen Veränderungen unterworfen sein. Da die Entwicklungsmaßnahme nicht mehr als ein Sicherungsinstrument ohne Bindungswirkungen für nachfolgende Bauleitpläne sei, bestehe für sie auch keine Verpflichtung zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung. Es fehle ihr auch an einem Inhalt, der eine solche Prüfung ermöglichen würde.
Die Ziele der Raumordnung seien im vorliegenden Fall durch die Zielabweichung nur so weit zurückgenommen, dass die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme mit diesen in Einklang gebracht werden könnte. Damit habe die Beigeladene sichergestellt, dass ihre Entwicklungssatzung den Erfordernissen von § 165 Abs. 3 Nr. 1, 2, und 4 BauGB genüge.
Die Entwicklungssatzung könne keine erheblichen Umweltauswirkungen haben, weil die Beigeladene auf ihrer Grundlage keine bauplanerischen und genehmigungsrechtlichen Entscheidungen treffen dürfe. Die in der Abweichungsentscheidung enthaltenen Nebenbestimmungen und Planungshinweise beträfen die nachfolgende Bauleitplanung.
Soweit der Regionalplan zwischenzeitlich nicht geändert werde, bedürfe es für die Bauleitplanung, aber auch für einzelne Ordnungs- und Baumaßnahmen im Entwicklungsbereich eigener Zielabweichungs- oder Änderungsentscheidungen, um damit die Anpassung an den Regionalplan zu gewährleisten. Die streitgegenständliche Abweichungsentscheidung wirke dafür jedoch nicht als Präjudiz.
Es liege auch nicht allein deshalb ein tauglicher Verbandsklagegegenstand vor, weil die zuständige Behörde keine überschlägige Prüfung anhand der in der Anlage 2 zu § 8 Abs. 2 ROG genannten Kriterien vorgenommen habe, wie der Kläger vortrage. Die Regionalversammlung habe ihre Entscheidung nach Prüfung des Antragsgegenstands in Ansehung des Umstands getroffen, dass die Zielabweichung zugunsten einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme beantragt war. Diese habe mangels konkreter Planung und Planungsverpflichtung keine Umweltauswirkungen. Die Kriterien aus Nr. 2 der Anlage zu § 8 Abs. 2 ROG seien auf den Fall einer Zielabweichung zugunsten einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht anwendbar, da der Umfang und die räumliche Ausdehnung einzelner Maßnahmen nicht feststünden, sodass Bedeutung und Sensibilität eines betroffenen Gebietes nicht beurteilt werden könnten. Ein tauglicher Prüfungsgegenstand entstehe erst in der Bauleitplanung und könne bei der Prüfung der Zielabweichung angesichts des Gestaltungsspielraums der Gemeinde nicht antizipiert werden. Die Entwicklungsmaßnahme stehe als Sicherungsinstrument außerhalb der grundsätzlich umweltprüfungspflichtigen Planungskaskade von Landesplanung, Regionalplanung und Bauleitplanung.
Im Übrigen könne der Kläger die von ihm behauptete raumordnerische Vertretbarkeit der Zielabweichung nicht im Wege der Verbandsklage geltend machen. § 6 Abs. 2 ROG sei nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nur insoweit umweltbezogen, als von den Zielen der Raumordnung abgewichen werde, die ihrerseits umweltbezogen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des Protokolls der mündlichen Verhandlung, der Gerichtsakte sowie der in elektronischer Form vorgelegten Behördenakte des Regierungspräsidiums Darmstadt Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Der Kläger hat die Klage zwar innerhalb der Klagefrist erhoben und die Klage ist auch innerhalb der Begründungsfrist des § 6 UmwRG begründet worden.
Die Zielabweichungsentscheidung der Regionalversammlung Südhessen vom 7. Mai 2021 und der Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 12. Mai 2021 gingen dem Bevollmächtigten des Klägers am 23. September 2021 zu. Die hiergegen erhobene Klage ist innerhalb der einmonatigen Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO am 22. Oktober 2021 beim Verwaltungsgericht Wiesbaden eingegangen. Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden für die Klage nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz gem. § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG sachlich unzuständig war, steht gem. § 17b Abs. 1 Satz 2 GVG der Rechtzeitigkeit der Klageerhebung nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 7 C 12.18 –, juris Rdnr. 9 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 14. April 2000 – 19 ZB 97.35786 –, juris Rdnr. 5 f.).
Dem Kläger kann auch nicht entgegengehalten werden, er habe die zehnwöchige Klagebegründungsfrist des § 6 Abs. 1 Satz 1 UmwRG nicht eingehalten. Der Vorsitzende des Verwaltungsgerichts hat dem Kläger auf dessen Antrag hin, weil dieser im vorangegangenen Verwaltungsverfahren keine Möglichkeit der Beteiligung hatte, die Frist zur Begründung der Klage auf zehn Wochen nach Einnahme der Akteneinsicht verlängert. Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht zunächst keine Akten beigezogen und dem Kläger zur Einsichtnahme übersandt hat, sondern das Verfahren vorher mit Beschluss vom 30. November 2021 zum Ruhen gebracht hat, kann dem Kläger nicht entgegengehalten werden. Nach dem Wiederaufruf des Verfahrens und der Verweisung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 22. März 2024 erhielt der Kläger die am 25. April 2024 eingegangenen Behördenakten im Wege des elektronischen Rechtsverkehrs am Montag, den 29. April 2024 übersandt. Mit am Montag, den 8. Juli 2024 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger sodann innerhalb der zehnwöchigen Frist seine Klage begründet.
Der Kläger kann zwar gem. § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG grundsätzlich Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen. Er ist ein Landesverband einer gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG anerkannten Vereinigung, der die Anerkennung zur Einlegung von Rechtsbehelfen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz erteilt wurde.
Der Kläger ist auch gem. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG in seinem satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt. Zu seinen satzungsmäßigen Aufgaben gehört gem. § 3 Abs. 1 der Neufassung der Satzung des BUND, Landesverband Hessen e.V. vom 25. März 2023, der insoweit wortgleich ist mit der zuvor geltenden Fassung vom 14. März 2015, die Förderung des Umwelt- und Naturschutzes sowie der Landschaftspflege.
Die mit der Klage angegriffene Zulassung einer Zielabweichung berührt die vorgenannten satzungsmäßigen Aufgaben des Klägers. Die angegriffene Entscheidung beinhaltet u. a. eine Abweichung von dem Ziel des Regionalplans Z 4.3-4 Regionaler Grünzug. Nach der Begründung zu dieser Zielsetzung dienen die "Vorranggebiete Regionaler Grünzug" dem klimatischen Ausgleich, dem Schutz des Wasserhaushalts und des Bodens (vgl. Regionalplan Südhessen/Regionaler Flächennutzungsplan 2010, S. 88). Damit werden Aspekte des Umwelt- und Naturschutzes und zugleich die satzungsmäßigen Aufgaben des Klägers berührt.
Der Kläger macht auch die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend. Hierzu trägt er insbesondere vor, es sei entgegen § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. von den Grundzügen der Planung abgewichen worden, indem voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen mit der Zielabweichungsentscheidung verbunden seien, die eigentlich eine Planänderung mit vorgehender Umweltprüfung erforderlich gemacht hätten.
Der Kläger ist jedoch nicht klagebefugt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung, ohne eine Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG oder deren Unterlassen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG) einlegen. Im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit muss feststehen, dass ein statthafter Klagegegenstand vorliegt. Es genügt gerade nicht, dass lediglich die Möglichkeit besteht, dass ein solcher Klagegegenstand vorliegt, sondern § 2 Abs. 1 UmwRG fordert seinem Wortlaut nach, dass einer der in der Vorschrift benannten Klagegenstände vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 – 4 C 14.12 –, juris Rdnr. 8; Urteil vom 27. Februar 2020 – 7 C 3.19 –, juris Rdnr. 22).
Davon ausgehend ist nicht festzustellen, dass ein statthafter Klagegegenstand vorliegt:
Die angegriffene Zulassung einer Zielabweichung gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. i.V.m. § 8 Abs. 1 HLPLG wird von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG nicht erfasst, denn die Entscheidung ist keine Zulassungsentscheidung i.S.v. § 2 Abs. 6 UVPG. Gemäß § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG sind Zulassungsentscheidungen im Sinne des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung die Bewilligung, die Erlaubnis, die Genehmigung, der Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, einschließlich des Vorbescheids, der Teilgenehmigung und anderer Teilzulassungen mit Ausnahme von Anzeigeverfahren. Die Zielabweichung hat nicht den in diesem Sinne erforderlichen Charakter einer abschließenden Entscheidung über die formellen und materiellen Zulassungsvoraussetzungen eines Vorhabens (BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 – 4 C 6.21 –, juris Rdnr. 12 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 7 C 28.18 –, juris Rdnr. 16). Die Zielabweichungsentscheidung stellt lediglich nachfolgende Planungen von der Beachtung entgegenstehender Ziele der Raumordnung frei.
Die Zielabweichungsentscheidung ist ebenfalls kein Verwaltungsakt i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, durch den andere als in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nummern 1 bis 2b UmwRG genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden. Da die Zielabweichung nicht die Zulassung von anderen als den in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG genannten Vorhaben oder von Elementen dieser Entscheidungen beinhaltet, sondern auf einer der Vorhabenzulassung übergeordneten Ebene ergeht, ist sie nicht unter den Begriff der Vorhabenzulassung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG zu fassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 – 4 C 6.21 –, juris Rdnr. 14).
Zwar ist eine Zielabweichung ein "Plan oder Programm" i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 7 UVPG, da unter diese Begriffe nicht nur die originäre Aufstellung von Plänen und Programmen, sondern auch deren Änderung fällt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 – 4 C 6.21 –, juris Rdnr. 19 unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 9. März 2023 – C-9/22 –, juris Rdnr. 38 ff. und 48 ff.). Erfasst sind Rechtsakte, die es erlauben, von bestimmten Teilen eines durch den Plan gesetzten Rahmen für die Genehmigung von UVP-pflichtigen Projekten abzuweichen, wozu die Zielabweichungsentscheidung gehört. Allerdings besteht für die Zielabweichung keine SUP-Pflicht, da weder die Anlage 5 zum UVPG noch landesrechtliche Vorschriften dies bestimmen, sodass die Zielabweichungsentscheidung i.S.v. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. als solche kein tauglicher Klagegegenstand ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 – 4 C 6.21 –, juris Rdnr. 21). Soweit der Kläger ausführt, eine Umweltprüfung habe nicht stattgefunden, obschon bei einer überschlägigen Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage II zu § 8 Abs. 2 ROG genannten Kriterien mitnichten festzustellen gewesen wäre, dass voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen eintreten werden, rechtfertigt dieses Vorbringen nicht die Annahme, mit einer etwa rechtswidrigen Abweichungsentscheidung gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. liege ein tauglicher Klagegegenstand vor. Denn auch wenn eine Zielabweichung ergangen ist, obschon unter Beachtung der Vorgaben von § 8 Abs. 2 ROG eine Änderung des Raumordnungsplans mit vorgängiger Umweltprüfung erforderlich gewesen wäre, wird nicht die Zielabweichung zum tauglichen Klagegegenstand, sondern das Unterlassen der Planänderung gem. § 8 Abs. 2 ROG (siehe nachfolgende Ausführungen).
Entgegen dem Vorbringen des Klägers ergibt sich gem. § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG ein statthafter Klagegegenstand auch nicht daraus, dass entgegen geltenden Rechtsvorschriften eine Entscheidung gem. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht getroffen worden ist. Auch unter Beachtung der Maßgaben des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. September 2023 (a.a.O., juris Rdnr. 22 ff.) ist nicht festzustellen, dass ein tauglicher Klagegenstand insbesondere unter dem Aspekt vorliegt, dass anstelle einer Zielabweichung gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. eine Änderung des Regionalplans mit Umweltprüfung gem. § 8 ROG erforderlich gewesen wäre und diese nicht erfolgt ist.
Nach der vorgenannten Entscheidung kann in Ansehung der SUP-Richtlinie eine Zielabweichungsentscheidung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. (anstelle einer Planänderung mit Umweltprüfung) nur dann ergehen, wenn die Abweichung aus raumordnerischen Gründen vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Die Grundzüge der Planung sind wiederum dann nicht berührt, wenn ausgeschlossen werden kann, dass die Zielabweichung erhebliche Umweltauswirkungen hat. Ob solche Umweltauswirkungen möglicherweise vorliegen, ist anhand der Kriterien zu ermitteln, die in der Anlage 2 zu § 8 Abs. 2 ROG genannt sind. Im Ergebnis soll die Erteilung einer Zielabweichung anstelle einer Planänderung mit Umweltprüfung nicht dazu führen, dass ein bestehendes Erfordernis einer Umweltprüfung umgangen wird.
Unter Berücksichtigung dieser Kriterien kann ausgeschlossen werden, dass die Zielabweichungsentscheidung erhebliche Umweltauswirkungen zeitigt und damit die Grundzüge der Planung berührt.
Dies ergibt sich im vorliegenden Verfahren daraus, dass die Zielabweichung in Bezug auf eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ergangen ist. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme hat den Charakter einer Sicherungsmaßnahme, die in ihren Wirkungen mit einer Veränderungssperre gem. § 14 Abs. 1 BauGB vergleichbar ist. Sie dient in erster Linie dazu, der Gemeinde eine geordnete Bauleitplanung zu ermöglichen, ohne dass etwa durch die Veräußerung von Grundstücken oder deren Bebauung diese Planung erschwert oder unmöglich gemacht wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. März 2010 – 4 BN 60.09 –, juris Rdnr. 10). Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme schafft in baurechtlicher Hinsicht keinerlei Rechtspositionen, sondern sie hat im Gegenteil gem. § 169 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 144 Abs. 1 Nr. 1, § 14 Abs. 1 BauGB die Wirkung einer Veränderungssperre für die Genehmigung von Vorhaben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 –, juris Rdnr. 66 f.; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2022 – 4 BN 3.22 –, juris Rdnr. 5). Sie ist auf Konkretisierung durch nachfolgende Planungsschritte hin angelegt. Sie hat eine andere Aufgabe als ein Bebauungsplan, indem sie bestimmte Genehmigungsvorbehalte auslöst, ohne dabei materiell auf die bestehende Bauplanungslage Einfluss zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 24. März 2010 – 4 BN 60.09 –, juris Rdnr. 10). Die erforderlichen Bebauungspläne sind mangels entsprechender Festlegungen auch nicht aus der Entwicklungssatzung zu entwickeln. Dieser fehlt es somit an einem Inhalt in Gestalt von planerischen Festsetzungen, anhand dessen eine Überprüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 zu § 8 Abs. 2 ROG genannten Kriterien möglich wäre.
Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme muss zwar auch den Maßgaben der Landes- und der Regionalplanung angepasst sein, § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2002 – 4 CN 7.01 –, juris Rdnr. 20). Diese Anpassungspflicht kann jedoch nicht spiegelbildlich zur Folge haben, dass die später aufzustellenden Bauleitpläne ihrerseits an die Maßgaben der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angepasst oder aus diesen abgeleitet werden müssen. Denn die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme enthält keine für die weitere Bauleitplanung bindenden Vorgaben.
Demgegenüber vermag auch das Vorbringen des Klägers, der flächenmäßige Umfang der Zielabweichung von ca. 95 ha und die Vielzahl der betroffenen Ziele der Raumordnung sprächen gegen die Annahme, dass die Zielabweichung voraussichtlich keine Umweltauswirkungen haben werde, nicht zu überzeugen. Gemäß § 8 Abs. 2 ROG i.V.m. Nr. 2.4 der Anlage 2 sind für die überschlägige Prüfung, dass eine Änderung des Regionalplans voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben kann, Merkmale der möglichen Auswirkungen und der voraussichtlich betroffenen Gebiete, insbesondere in Bezug auf den Umfang und die räumliche Ausdehnung der Auswirkungen zu berücksichtigen. Die Auswirkungen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme beschränken sich jedoch, wie vorstehend ausgeführt, auf die Sicherung des Entwicklungsbereichs gegen Veränderungen, insbesondere baulicher Art, § 169 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 144 Abs. 1 BauGB. Gleichermaßen kann auch nicht die Betroffenheit des Landschaftsschutzgebiets "Stadt Wiesbaden" für die Annahme angeführt werden, dass voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen durch die Zielabweichung nicht ausgeschlossen werden können, denn die Zielabweichung bezieht sich auf die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, die für sich genommen keine planerische Grundlage für Eingriffe in dieses Gebiet beinhaltet.
Auch die im Tenor der Abweichungsentscheidung unter Ziffern V, VI und VII enthaltenen Maßgaben lassen keinen Rückschluss auf voraussichtliche erhebliche Umweltauswirkungen zu, da darin lediglich Maßgaben für die nachfolgende Bauleitplanung enthalten sind. Dies ergibt sich insbesondere aus der in Ziffer V enthaltenen Formulierung, wonach die Beklagte "im Rahmen der Änderung oder Neuaufstellung des Flächennutzungsplans" Vorbehalts- und Vorranggebiete für besondere Klimafunktionen zu berücksichtigen bzw. zu beachten hat. Damit wird deutlich, dass diese Maßgaben sich nicht auf die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, sondern vielmehr auf die nachfolgende zu erwartende Bauleitplanung beziehen und in keiner unmittelbaren Beziehung zu der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme stehen.
Da die auf der Grundlage von § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. ergangene Zielabweichungsentscheidung nach den vorstehenden Ausführungen für sich genommen nicht Gegenstand eines Rechtsbehelfs i.S.v. § 2 Abs. 1 UmwRG sein kann, kommt es auf die raumordnerischen Einwendungen, die der Kläger unter Bezugnahme auf ein Rechtsgutachten für die Fraktion Bündnis 90/Grüne der Regionalversammlung vorgebracht hat, nicht an. Dies gilt umso mehr, als der Kläger gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auf die Geltendmachung der Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften beschränkt ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Dem Kläger sind gem. § 162 Abs. 3 VwGO auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Dies entspricht der Billigkeit, da sie sich durch Stellen eines Antrags am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat, § 154 Abs. 3 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 94 VwGO
§ 3 UmwRG
§ 8 ROG
§ 6 UmwRG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 8 Abs. 2 HLPG
§ 3 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 8 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 2 Abs. 6 UmwRG
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 165 Abs. 3 Nr. 1, 2, und 4 BauGB
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG
§ 17b Abs. 1 Satz 2 GVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 8 Abs. 1 HLPLG
§ 2 Abs. 6 UVPG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 144 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 C 6.21
7 C 12.18
19 ZB 97.35
4 C 14.12
7 C 3.19
7 C 28.18
4 BN 60.09
3 S 2103/19
4 BN 3.22
4 CN 7.01