Niedersächsischer Staatsgerichtshof (Niedersachsen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-19, Aktenzeichen StGH 2/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Außergerichtliche Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
I.
Die Antragstellerin, die A, begehrt die Verpflichtung der Antragsgegnerin, der B, den Landtag über zukünftig zu erlassende Rechtsverordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie durch Vorlage des Entwurfstextes und einer Begründung vorab zu unterrichten.
Zur Bekämpfung der Corona-Pandemie erließ das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung auf der Grundlage von § 32 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG - v. 20.7.2000 [BGBl. I S. 1045], zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes v. 19.5.2020 [BGBl. I S. 1018]) i.V. mit § 3 Nr. 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften (Subdelegationsverordnung v. 9.12.2011 [Nds. GVBl. S. 487], zuletzt geändert durch Verordnung v. 17.3.2017 [Nds. GVBl. S. 65]) seit dem 18. März 2020 zahlreiche Rechtsverordnungen. Diese Verordnungen enthielten empfindliche Einschränkungen des öffentlichen Lebens sowie grundrechtlicher Freiheiten, um den besonderen Gefahren des neuartigen Corona-Virus zu begegnen und die Pandemieentwicklung in beherrschbare Bahnen zu lenken. Eine vorherige Unterrichtung des Niedersächsischen Landtags zu den bis Ende Mai 2020 erlassenen Verordnungen fand nicht statt.
II.
Nachdem die Antragstellerin am 20. Mai 2020 im Wege eines Antrags im Organstreitverfahren sowie eines begleitenden Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof eine vorherige Unterrichtung begehrt hatte, sagte die Antragsgegnerin mit Schriftsätzen vom 29. Mai 2020, vom 15. Juni 2020 und vom 16. Juni 2020 zu, dem Landtag den jeweiligen Verordnungsentwurf zukünftig vorab zu übermitteln. Zwei Unterrichtungen zu den seit dem 8. Juni 2020 bzw. ab dem 22. Juni 2020 geltenden Änderungen der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus wurden bzw. werden seitdem wie angekündigt durchgeführt.
Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass diese Form der Unterrichtung den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 25 Abs. 1 NV nicht genüge. Die Unterrichtungen seien ohne Vorlage einer Verordnungsbegründung und damit nicht vollständig erfolgt. Nach der Niedersächsischen Verfassung schulde der Antragsgegner eine Begründung, warum die getroffenen Anordnungen in den konkreten Bereichen notwendig seien. Sie hält vor diesem Hintergrund an ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung fest.
III.
Der Staatsgerichtshof hat dem Niedersächsischen Landtag und der Antragsgegnerin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Der Niedersächsische Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen.
Die Antragsgegnerin hat ausgeführt, dass sie den Niedersächsischen Landtag bei zukünftigen Verfahren zur Änderung bzw. Neufassung der Verordnung durch Übersendung des entsprechenden Verordnungsentwurfs parallel zur Verbandsbeteiligung unterrichten werde. Eine Begründung hätten die Verordnungsentwürfe in der Vergangenheit mit einer Ausnahme nicht enthalten. Angesichts der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit und der sich ständig ändernden Entwicklung könne keine aussagekräftige Begründung formuliert werden. Daran werde festgehalten.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.
Der Staatsgerichtshof ist gemäß Art. 54 Nr. 1 NV i.V. mit § 8 Nr. 6 NStGHG berufen, über den in der Hauptsache gestellten Antrag im Organstreitverfahren, der auf die Feststellung einer Verletzung von Rechten des Niedersächsischen Landtags aus Art. 25 Abs. 1 NV durch das Unterlassen einer Unterrichtung gerichtet ist, zuständig. Damit ist er zugleich berechtigt, in diesem Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig zu regeln (§ 12 Abs. 1 NStGHG i.V. mit § 32 Abs. 1 BVerfGG).
Zwar kann im Hauptsacheverfahren im Erfolgsfall lediglich ein Feststellungsausspruch erfolgen, während die Antragstellerin im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes einen Verpflichtungsausspruch begehrt. Das steht der Statthaftigkeit des Begehrens der Antragstellerin aber nicht entgegen. In einem Verfahren, in dem in der Hauptsache die Feststellung einer Verletzung organschaftlicher Rechte beantragt wird, ist die Verpflichtung zu einem bestimmten Verhalten im Wege der einstweiligen Anordnung zulässig. Andernfalls könnte die einstweilige Anordnung, der immanent ist, dass sie einen Zustand vorläufig regelt, ihre Funktion nicht erfüllen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 - 2 BvE 1/20 -, juris Rn. 22).
Die Antragstellerin verfügt nur noch teilweise über das auch im Verfahren nach § 12 Abs. 1 NStGHG i.V. mit § 32 BVerfGG erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Nds. StGH, Beschl. v. 22.6.1994 - StGH 5/94 -, Nds. StGHE 3, 128, juris Rn. 13). Sie begehrt, dass die Unterrichtung des Niedersächsischen Landtags über die zukünftigen Verordnungen zum Infektionsschutz anlässlich der Corona-Pandemie durch Übermittlung des Verordnungsentwurfs und einer Verordnungsbegründung erfolgen soll. Nachdem die Antragsgegnerin zugesagt hat, den Niedersächsischen Landtag bei zukünftigen Verfahren zur Änderung bzw. Neufassung der Verordnung durch Übersendung des entsprechenden Verordnungsentwurfs parallel zur Verbandsbeteiligung zu unterrichten, liegt insoweit ein Rechtsschutzinteresse nicht mehr vor. Die Antragsgegnerin hat demgegenüber ausgeführt, dass die Verordnungen bislang regelmäßig keine Begründung enthalten hätten und auch zukünftig nicht enthalten würden. Allein beschränkt auf diesen Gesichtspunkt besteht ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin fort.
C.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet.
Gemäß § 12 Abs. 1 des Gesetzes über den Niedersächsischen Staatsgerichtshof (- NStGHG - v. 1.7.1996 [Nds. GVBl. S. 342], zuletzt geändert durch Gesetz v. 26.10. 2016 [Nds. GVBl. S. 238] i.V. mit § 32 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung v. 11.8.1993 [BGBl. I S. 1473], zuletzt geändert durch Gesetz v. 20.11.2019 [BGBl. I S. 1724]) kann der Staatsgerichtshof im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Organstreitverfahren bedeutet einen erheblichen Eingriff in Autonomie und originäre Zuständigkeit anderer Verfassungsorgane. Bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ist daher grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (st. Rspr. s. allein BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 - 2 BvE 1/20 -, juris Rn. 25 m.w.N.). Das gilt in diesem Fall in besonderer Weise, weil der Antrag nicht bloß auf die Sicherung eines bestehenden Zustandes gerichtet ist, sondern die auf eine weitergehende Unterrichtung des Landtags abzielende Hauptsache teilweise vorwegnimmt.
Bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme bzw. Unterlassung vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss der Staatsgerichtshof die Folgen abwägen, die eintreten würden, wenn einerseits eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, und andererseits die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.9.2012 - 2 BvE 6/12 u.a. - BVerfGE 132, 195, juris Rn. 87; Beschl. v. 4.5.2020 - 2 BvE 1/20 -, juris Rn. 25).
Nach diesen Maßgaben bleibt der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ohne Erfolg.
Der Antrag in der Hauptsache, der hier nur im Hinblick auf die fehlende Vorlage der Verordnungsbegründungen zu prüfen ist, ist derzeit offensichtlich unzulässig, weil er die Begründungsanforderungen des § 12 Abs. 1 NStGHG i.V. mit § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG in offenkundiger Weise verfehlt. Dem Antrag ist auch unter Einbeziehung aller Äußerungen der Antragstellerin in diesem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht zu entnehmen, aufgrund welcher rechtlicher Überlegungen der geltend gemachte Anspruch auf Unterrichtung durch Vorlage einer von der Antragsgegnerin im Normsetzungsverfahren aufgrund der Eilbedürftigkeit nicht erstellten und damit tatsächlich nicht existenten Verordnungsbegründung bestehen kann.
Art. 25 Abs. 1 NV sieht vor, dass die Landesregierung verpflichtet ist, den Landtag über die Vorbereitung von Gesetzen sowie über Grundsatzfragen der Landesplanung, der Standortplanung und Durchführung von Großvorhaben frühzeitig und vollständig zu unterrichten (Satz 1). Das gleiche gilt, soweit es um Gegenstände von grundsätzlicher Bedeutung geht, für die Vorbereitung von Verordnungen (Satz 2). Bezüglich der Vorbereitung von Verordnungen wird in der Kommentarliteratur die Auffassung vertreten, eine vollständige Unterrichtung erfordere die Vorlage des Verordnungsentwurfs mitsamt seiner Begründung (vgl. Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2011, Art. 25 Nr. 2). Dabei geht die Kommentierung aber ersichtlich von der niedersächsischen Staatspraxis aus, nach der einer Verordnung im Regelfall eine schriftliche Begründung beigefügt ist (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Landesregierung und der Ministerien in Niedersachsen - GGO - v. 30.3.2004 [Nds. GVBl. S. 107], zuletzt geändert durch Beschl. v. 17.3.2020 [Nds. GVBl. S. 39]). Ein solcher Fall, in dem der Antragsgegnerin die Übermittlung einer ohnehin vorhandenen Verordnungsbegründung problemlos möglich ist, liegt hier aber nicht vor. Das Begehren der Antragstellerin richtet sich deshalb der Sache nach darauf, dass die Antragsgegnerin für den Niedersächsischen Landtag eine Verordnungsbegründung erstmals erstellen und nicht bloß vorhandene Informationen (vgl. dazu Bogan, in: Epping, Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 25 Rn. 10) herausgeben soll.
Die Antragstellerin hätte sich angesichts dieses weitreichenden Begehrens nach Maßgabe des § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG vertieft mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob, nach welchen rechtlichen Maßgaben und wenn ja in welchem Umfang die Antragsgegnerin zur Übermittlung einer schriftlichen Begründung auch dann verpflichtet sein soll, wenn eine solche bislang nicht vorliegt. Dabei hätte sie sich insbesondere auch mit dem Umstand befassen müssen, welche Folgen die bei der Bewältigung der Corona-Pandemie gegebene Eilbedürftigkeit für Art und Umfang der gebotenen Unterrichtung hat. Geboten wäre es vor diesem Hintergrund auch gewesen, das Recht aus Art. 25 Abs. 1 NV in den gebotenen Zusammenhang zu den weiteren Rechten etwa aus Art. 23 Abs. 1 NV (Zitierrecht) und Art. 24 Abs. 1 NV (Fragerecht) zu stellen. Diese rechtliche Durchdringung fehlt. Schlagwortartige Behauptungen und der schlichte Verweis auf eine Kommentarauffassung vermögen sie nicht zu ersetzen.
Aufgrund der derzeitigen offensichtlichen Unzulässigkeit des Hauptantrags ist der Eilantrag unbegründet, ohne dass es auf eine Interessenabwägung ankommt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 BVerfGG
§ 8 Nr. 6 NStGHG
§ 12 Abs. 1 NStGHG
§ 32 Abs. 1 BVerfGG
§ 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG
§ 3 Nr. 1 der Verordnung
Art. 25 Abs. 1 NV
Art. 54 Nr. 1 NV
Art. 23 Abs. 1 NV
Art. 24 Abs. 1 NV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 132, 195
2 BvE 1/20
2 BvE 6/12