Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-26, Aktenzeichen 10 D 39/11.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0426.10D39.11NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan E. Straße/
B. Straße –der Stadt N. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich als Eigentümerin des im Plangebiet liegenden Grundstücks E. Straße 203 in N. gegen den Bebauungsplan
E. Straße/B. Straße –der Antragsgegnerin. Das Grundstück ist mit einem M. -Markt und einem Getränkemarkt mit vorgelagerter großer Stellplatzanlage bebaut.
Der Bebauungsplan, der die Einzelhandelsnutzung mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten ausschließt, überplant erstmals ein vorwiegend von gewerblichen Nutzungen geprägtes Gebiet im dicht besiedelten Ortsteil N. -T. . Er umfasst eine Fläche von circa 14,4 ha und erstreckt sich beidseits der Ortsdurchfahrt – E. Straße – auf einer Länge von circa 700 m. Während im Süden des Plangebiets die Einzelhandelsnutzung mit zwei großflächigen Lebensmittel-Discountmärkten, einem Tierhandel und zwei größeren Getränkemärkten den Schwerpunkt bildet – im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses gab es auch noch einen S. -Markt –, werden die übrigen Grundstücke des Plangebiets weniger von Einzelhandelsbetrieben genutzt. Hier sind unter anderem mit einer Kfz-Werkstatt und einem Autolackierbetrieb, einer Bauschlosserei und einem Metallveredelungsbetrieb kleine und mittelständische Handwerksbetriebe angesiedelt. Ferner befinden sich dort ein Restaurant, ein Hotel mit Gaststätte, ein Museum, ein Autohandel mit Ausstellungsräumen und Außengelände, ein weiterer kleiner Autohandel, ein Motorradhandel, ein Reifenhandel, ein Autoglas-Reparaturbetrieb, eine Immobilienverwaltung, ein Ausbildungsgelände des U. I. mit Schulungsräumen sowie eine Auto-Waschanlage. Wohnnutzung findet sich im gesamten Plangebiet in größerem Umfang an den westlichen und östlichen Plangebietsgrenzen, vereinzelt auch in den straßennahen Gebäuden, dort hauptsächlich in den Obergeschossen. Praxen beziehungsweise Büros von Angehörigen der freien Berufe treten verstärkt im südlichen Plangebiet in der Häuserreihe E. Straße 189 bis 195, im Norden des Plangebiets nur in geringer Zahl auf.
Der Rat hat am 19. Juni 2008 den Masterplan Zentren und Einzelhandel in N. (Masterplan Einzelhandel) beschlossen. Dieser weist die Innenstadt als Hauptzentrum (A-Zentrum), drei Stadtbezirkszentren (B-Zentren), 12 Stadtteilzentren (C-Zentren) neben einem Hauptergänzungsstandort und zwei Fachmarktgebieten aus. Den südöstlich des Plangebiets gelegenen verkehrsberuhigten Teil der E. Straße mit umfangreichem vielfach eigentümergeführten Einzelhandelbesatz definiert der Masterplan Einzelhandel als Nebenzentrum „Stadtbezirkszentrum E. Straße“. In Nebenzentren dienten Supermärkte und Discountmärkte mit den Hauptsortimenten Nahrungs- und Genussmittel sowie Drogerieartikel als Ankerbetriebe. Die Verkaufsfläche umfasse circa 10.000 qm und mehr. Außerdem seien alle Dienstleistungsangebote mehrfach vertreten. Ein Nebenzentrum erfordere eine gute Straßenanbindung im Stadtbezirk und ausreichend Parkraum, der gegebenenfalls durch zentrale Parkplätze ergänzt werde. Mit dem Masterplan Einzelhandel gelte es, die Nebenzentren als wichtige Orte der wohnungsnahen Versorgung und als Identifikationsräume in den Stadtteilen zu stabilisieren. Ergänzend zu den Nebenzentren sei die wohnungsnahe Versorgung mit den Waren des täglichen Bedarfs sicherzustellen. Bezogen auf das Stadtbezirkszentrum E. Straße heißt es unter Ziele und Planungen: Das Nebenzentrum habe bereits eine problematische Längenausdehnung erreicht. Eine weitere Ausdehnung des Einzelhandels auf das Gewerbegebiet E. Straße verlagere die Kundenströme in diese Richtung und führe zu erheblichen städtebaulichen Auswirkungen im bisherigen Nebenzentrum. Deshalb solle die Aufstellung des Bebauungsplans fortgeführt werden, um es vor zusätzlichen Einzelhandelsansiedlungen außerhalb zu schützen. Das Stellplatzangebot im Nebenzentrum sei sehr knapp bemessen. Auch wenn dort derzeit die Möglichkeit zur Schaffung weiterer Stellplätze fehle, werde die Zielsetzung, solche zu schaffen, langfristig weiterverfolgt.
Ausweislich der Planbegründung soll mit dem Bebauungsplan die Ausweitung und Neuansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten an einem nicht integrierten Standort unterbunden werden, um die im Masterplan Einzelhandel definierten zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet, insbesondere das nächstgelegene Stadtbezirkszentrum E. Straße, aber auch die Innenstadt und die Stadtteilzentren Q. -M1. -Straße und M2. Allee zu sichern und zu schützen. Der Ausschluss von nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten sei notwendig, weil die Neuansiedlung eines solchen Einzelhandels im Widerspruch zu den Aussagen des Masterplans Einzelhandel stehe. Nahversorgungs- und zentrenrelevanter Einzelhandel außerhalb der Zentren könne zu unerwünschten städtebaulichen Auswirkungen auf die Zentrenstruktur der Stadt führen. Ohne die Einzelhandelsausschlüsse bestehe die Gefahr, dass im Plangebiet ein weiterer zentraler Versorgungsbereich entstehe, der den Bestand und die Entwicklung der nächstgelegenen Versorgungsbereiche nachhaltig gefährden könne. Der öffentliche Belang des Zentrenschutzes sei höher zu gewichten als der private Belang einer uneingeschränkten Nutzung der im Plangebiet gelegenen Grundstücke.
Um die vorstehend beschriebenen Ziele zu erreichen, schließt der Bebauungsplan Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten nach § 9 Abs. 2a BauGB im gesamten Plangebiet aus. Welche Sortimente nahversorgungs- und zentrenrelevant sind, ergibt sich aus der auf der Planurkunde abgedruckten Sortimentsliste der Stadt N. . Diese entspricht der Liste der zentrenrelevanten Sortimente des Regionalen Einzelhandelskonzepts für das westliche Ruhrgebiet und E1. und enthält insbesondere die Sortimente Nahrungsmittel und Getränke.
Ausnahmsweise zulässig sind Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten, die sich ganz oder teilweise an den Endverbraucher richten, wenn sie nach Art und Umfang in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit der Produktion sowie der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur- und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen. Der Umfang des Verkaufs muss gegenüber den sonstigen Betriebsteilen flächen- und umsatzmäßig untergeordnet sein. Verkaufsstellen mit nicht nahversorgungs- und zentrenrelevantem Hauptsortiment dürfen auf 10 % ihrer Verkaufsfläche, maximal 80 qm, nahversorgungs- und zentrenrelevante Nebensortimente anbieten. Ferner ist nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans in Bezug auf im Einzelnen benannte Grundstücke die alsbaldige Neuerrichtung eines dort durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten gleichartigen Gebäudes und die Wiederaufnahme der ursprünglich zulässigerweise ausgeübten nahversorgungs- und zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzung gestattet.
Das Aufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: In seiner Sitzung am 12. August 2008 beschloss der Planungsausschuss die Aufstellung des Bebauungsplans nach § 9 Abs. 2a BauGB, um der Tendenz zu begegnen, dass sich Einzelhandelsbetriebe außerhalb der im Masterplans Einzelhandel vorgesehenen Zentren ansiedeln, und um die zentralen Versorgungsbereiche zu schützen. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 14. August 2008 öffentlich bekannt gemacht. Ein erster Entwurf des Bebauungsplans mit Begründung lag nach vorheriger Bekanntmachung in der Zeit vom 9. Januar 2009 bis einschließlich zum 9. Februar 2009 öffentlich aus. Die Behörden und die sonstigen Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 22. Dezember 2008 um Stellungnahmen gebeten.
Die Antragstellerin wandte mit einem am 9. Februar 2009 bei der Antragsgegnerin eingegangenen Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 6. Februar 2009 ein, dass ihr unter dem 28. September 2007 ein auf ihr Grundstück im Plangebiet bezogener positiver Bauvorbescheid für die Errichtung eines Lebensmittel-Discountmarktes, eines Getränkemarktes sowie eines Fachmarktes für Lampen – jeweils mit Verkaufsflächen unter 800 qm - erteilt worden sei. Außerdem befänden sich bereits diverse Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten im Plangebiet, die, ebenso wie die zuvor angesprochenen nicht mehr zu verhindernden Vorhaben, bei Realisierung der Planung nur noch Bestandsschutz beanspruchen könnten. Die Verweisung auf den Bestandsschutz sei abwägungsfehlerhaft, da nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts der normativen Entziehung oder Beschränkung eines bestehenden Baurechts erhebliches Gewicht zukomme. Die privaten Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer müssten im Rahmen der Abwägung stärker berücksichtigt werden. Ohne Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO seien nicht einmal kleinere bauliche Änderungen an den bestehenden Einzelhandelsbetrieben oder Sortimentsanpassungen möglich. Faktisch führten die beabsichtigten Einzelhandelsausschlüsse zu einer Teilenteignung. Die Antragsgegnerin verhalte sich inkonsequent, wenn sie in den letzten Jahren diversen Einzelhandelsnutzungen Baurechte gewährt habe, nunmehr aber den nahversorgungs- und zentrenrelevanten Einzelhandel vollständig ausschließe. Der Masterplan Einzelhandel sei zur Rechtfertigung der Einzelhandelsausschlüsse nicht geeignet. Ihr Grundstück befinde sich in unmittelbarer Nachbarschaft zu dem Stadtbezirkszentrum E. Straße und gehöre nur deshalb nicht dazu, weil zur Vermeidung eines Attraktivitätsverlustes eine Überdehnung dieses Nebenzentrums verhindert werden sollte. Bei einer Ansiedlung von (zusätzlichem) Einzelhandel auf ihrem Grundstück würden nicht etwa schädliche Auswirkungen auf das Nebenzentrum befürchtet, sondern nur eine Verlagerung der Kundenströme. Eine solche zu verhindern sei aber kein städtebaulicher Grund, der einen Ausschluss der nahversorgungs- und zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet rechtfertigen könne. Die dem Lebensmittel-Discountmarkt und dem Getränkemarkt auf ihrem Grundstück vorgelagerten Stellplätze führten sogar zu einer Stärkung des Stadtbezirkszentrums E. Straße, das ausweislich des Masterplans Einzelhandel nur über ein knappes Stellplatzangebot verfüge.
Über die im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs vorgebrachten Bedenken und Anregungen befand der Planungsausschuss in seiner Sitzung am 8. Juli 2010. Er beschloss unter anderem, die textlichen Festsetzungen dahingehend zu ergänzen, dass im Falle der Zerstörung eines der Gebäude, in denen nach der damaligen Genehmigungslage zulässigerweise nahversorgungs- und zentrenrelevanter Einzelhandel betrieben werde, eine zeitnahe Neuerrichtung des Gebäudes und die Wiederaufnahme der vorherigen Nutzung zulässig sei, um den mit den Einzelhandelsausschlüssen verbundenen Eigentumseingriff abzumildern, sowie den geänderten Entwurf des Bebauungsplans erneut öffentlich auszulegen. Die erneute öffentliche Auslegung fand nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung im Amtsblatt in der Zeit vom 8. Dezember 2010 bis einschließlich zum 22. Dezember 2010 statt. Parallel wurden die Behörden und die sonstigen Träger öffentlicher Belange erneut beteiligt.
Die Antragstellerin bekräftigte ihre Forderung nach einer Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO in einem am 21. Dezember 2010 bei der Antragsgegnerin eingegangenen weiteren Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten.
In seiner Sitzung am 14. April 2011 beschloss der Rat im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung den Einwänden der Antragstellerin sowie denen weiterer Einsender nicht zu folgen und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde im Amtsblatt am 13. Mai 2011 öffentlich bekannt gemacht.
Am 10. Juni 2011 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt. Sie vertieft ihre im Aufstellungsverfahren vorgebrachten Einwände und macht ergänzend geltend, die Antragsgegnerin habe durch ihre Genehmigungspraxis einen Vertrauenstatbestand geschaffen, der die Gewerbetreibenden zu Investitionen im Plangebiet veranlasst habe. Die Abwägungsentscheidung des Rates lasse eine intensive Auseinandersetzung mit den privaten Interessen der Grundstückseigentümer und eine nachvollziehbare Begründung, warum das vermeintliche öffentliche Interesse, die zentralen Versorgungsbereiche zu schützen, höher zu bewerten sei als deren Belange, vermissen. Eine solche Auseinandersetzung könne nicht durch einen pauschalen Verweis auf den Inhalt des Masterplans Einzelhandel ersetzt werden, denn dieser berücksichtige den für ihr Grundstück im Plangebiet erteilten Vorbescheid nicht und sei veraltet. Das im Masterplan Einzelhandel ausgewiesene Stadtbezirkszentrum E. Straße sei kein zentraler Versorgungsbereich, sodass für den Bebauungsplan die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2a BauGB nicht gegeben seien. Es verfüge – bezogen auf seinen Einzugsbereich – gerade einmal über 0,17 qm Verkaufsfläche pro Einwohner und weise damit für einen zentralen Versorgungsbereich eine zu geringe Verkaufsfläche auf. Eine Entwicklung zum zentralen Versorgungsbereich sei auch nicht realisierbar, weil die zur Anhebung auf das erforderliche Versorgungsniveau erforderlichen Flächen fehlten. Die vom Masterplan Einzelhandel ausgegrenzten Flächen des Plangebietes verfügten dagegen über das darin für notwendig erachtete Stellplatzangebot. Der Masterplan Einzelhandel konstatiere im Zusammenhang mit dem Stadtbezirkszentrum E. Straße wachsende Bevölkerungszahlen im Ortsteil T. , eine Wachstumsdynamik des Versorgungsbereichs und eine unterdurchschnittliche Einwohnerzufriedenheit mit der Nahversorgung. Seine widerspruchsfreie Umsetzung gebiete es daher, das Plangebiet in das Stadtbezirkszentrum E. Straße einzubinden. Die im Masterplan Einzelhandel befürchtete Überdehnung dieser als Versorgungsbereich angesehenen Ansammlung von Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben sei bereits eingetreten und durch den Bebauungsplan nicht mehr zu verhindern. Eine plausible Begründung, weshalb sich eine Ansiedlung von nahversorgungs- und zentrenrelevantem Einzelhandel im Plangebiet potentiell schädlich auf das Stadtbezirkszentrum E. Straße auswirke, wie sie die Rechtsprechung für die Rechtfertigung eines derart motivierten Einzelhandelsausschlusses fordere, enthalte die Bebauungsplanbegründung nicht. Dessen ungeachtet komme dem Masterplan Einzelhandel keine bindende Wirkung zu. Die Einzelhandelsausschlüsse könnten auch nicht mit dem Schutz des vermeintlichen zentralen Versorgungsbereichs an der E. Straße gerechtfertigt werden. Weder dem Masterplan Einzelhandel noch der Bebauungsplanbegründung lasse sich entnehmen, aufgrund welcher Umstände Einzelhandel der ausgeschlossenen Art in jeder Form und in jedem Umfang, würde er im Plangebiet angesiedelt, den vorhandenen Einzelhandel im angenommenen zentralen Versorgungsbereich an der E. Straße nicht unerheblich schädigen würde.
Der Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan E. Straße/B. Straße – der Stadt N. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Auffassung, die festgesetzten Einzelhandelsausschlüsse seien städtebaulich gerechtfertigt und von den Regelungen der §§ 1 Abs. 6 Nr. 4, 9 Abs. 2a BauGB gedeckt. Sie seien zur Erhaltung und Entwicklung der im Masterplan Einzelhandel festgelegten zentralen Versorgungsbereiche E. Straße, Innenstadt, Q. -M1. -Straße und M2. Allee erforderlich. Mit dem Masterplan Einzelhandel sei ein nachvollziehbares und widerspruchsfreies städtebauliches Entwicklungskonzept gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB gegeben, das die genaue räumliche Ausdehnung der zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet und die zu schützenden Funktionen festlege. Eine davon sei die Sicherstellung der wohnungsnahen Versorgung mit Waren des täglichen Lebensbedarfs. Die räumliche Abgrenzung der Versorgungsbereiche liege im Planungsermessen der Gemeinde und sei unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Situation und der zum Begriff des zentralen Versorgungsbereichs ergangenen Rechtsprechung rechtsfehlerfrei erfolgt. Im Zeitpunkt der Erstellung des Masterplans Einzelhandel seien rund 80 Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von circa 9.750 qm für den verkehrsberuhigten Bereich der E. Straße ermittelt worden. Der im Masterplan Einzelhandel erwähnte B1. -Markt sei nicht mehr vorhanden, sondern durch einen Q1. -Markt ersetzt worden. Zur Nahversorgung dienten ein Metzgerfachgeschäft, drei Bäckereien, mehrere Obst- und Gemüseläden, ein Getränkevertrieb, ein Drogeriemarkt sowie Spezialitätenfachgeschäfte. Desweiteren seien alle Sortimente, die in der Liste der zentrenrelevanten Sortimente aufgeführt seien, mit Ausnahme von Musikinstrumenten und Musikalien, vertreten. Dem Stadtbezirkszentrum E. Straße komme ebenso wie dem Hauptzentrum Innenstadt eine zentrale Funktion zu. Die Nichteinbeziehung der Grundstücke im südlichen Plangebiet in den zentralen Versorgungsbereich an der E. Straße sei nicht willkürlich. Diese Grundstücke grenzten nicht unmittelbar an den Versorgungsbereich. Sie seien durch Bebauung entlang der B2. Straße sowie einen groß dimensionierten Kreuzungsbereich vom Versorgungszentrum getrennt. Das mit einem großflächigen B1. -Markt bebaute Grundstück E. Straße 190 grenze an den Bebauungsplan E. Straße/N1. Straße –, der ebenfalls den Einzelhandel ausschließe. Dieses Plangebiet schließe südlich an den Geltungsbereich des Bebauungsplans E. Straße/M3.-----straße – X 1 an, der seit der letzten Änderung vom 15. März 2012 (X 1/IV) den Einzelhandel gleichfalls ausschließe. Die räumliche Abgrenzung des Stadtbezirkszentrums E. Straße im Masterplan Einzelhandel berücksichtige die bis zum Jahr 2025 um 6,7 % sinkende und zudem älter werdende Bevölkerung in N. -T. , um die dortige Nahversorgungsstruktur zu sichern und zu schützen. Die zugehörigen Einzelhandelsbetriebe seien auch fußläufig gut erreichbar. Hierzu zähle der im Plangebiet angesiedelte Einzelhandel nicht, da er zu einem erheblichen Teil auf Autokunden abziele. Er bilde auch kein eigenständiges Grund- oder Nahversorgungszentrum, sondern stelle eine Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben ohne Zentrenstruktur dar. Es fehle an einem zugeordneten Einzugsbereich und einer integrierten Lage.
Es liege auch kein Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB vor. Der bauliche Bestand im Plangebiet sei sorgfältig erhoben und die Belange der Betreiber von Einzelhandelsbetrieben abgewogen worden. Der Betrieb eines den Einzelhandelsausschlüssen nicht unterliegenden Gewerbes sei dort – auch auf dem Grundstück der Antragstellerin – weiterhin zulässig. In den ausgeübten Bestand werde nicht eingegriffen. Auf Sonderregelungen habe man mit Blick auf die dann nicht mehr vermeidbaren schädlichen Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet verzichtet. Mit dem Schutz und der Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche, der Stärkung der Innenstadt und der Nebenzentren, der Sicherstellung einer wohnungsnahen Versorgung und der Aufrechterhaltung der Funktion der Zentrenstruktur lägen gewichtige städtebauliche Gründe für die Zurücksetzung der durch die Planung berührten privaten Belange vor. Der Eingriff in das Grundeigentum werde durch die im Laufe des Aufstellungsverfahrens aufgenommene textliche Festsetzung zum Wiederaufbau zerstörter Geschäftsgebäude gemildert und erweise sich angesichts der mit der Planung verfolgten Ziele nicht als unverhältnismäßig.
Die Berichterstatterin hat am 26. März 2013 die Örtlichkeiten in Augenschein genommen. Bezüglich der hierbei getroffenen Feststellungen wird auf das Protokoll des Ortstermins vom selben Tag, einschließlich der gefertigten Lichtbilder, verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der Aufstellungsvorgänge sowie auf das zu den Akten gereichte Plan- und Kartenmaterial Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Er ist innerhalb eines Jahres nach der am 13. Mai 2011 erfolgten Bekanntmachung des Bebauungsplans E. Straße/B. Straße – (im Folgenden: Bebauungsplan) am 10. Juni 2011 bei Gericht eingegangen und damit fristgerecht gestellt worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragstellerin ist als Eigentümerin eines innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans liegenden Grundstücks, das durch die Festsetzungen in seiner gewerblichen Nutzbarkeit eingeschränkt wird, in ihrer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsstellung betroffen und damit antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie hat mit der Antragsbegründung im Einzelnen dargelegt, dass der weitgehende Ausschluss der Einzelhandelsnutzung geeignet ist, ihre eigentumsrechtlichen Befugnisse zu beschränken.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die Zusammenfassung der als Satzung beschlossenen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen mit einem früheren Planentwurf in einer aus zwei Blättern bestehenden Urkunde erscheint fragwürdig und der Normenklarheit abträglich, da die Planbetroffenen mangels klarer Kennzeichnung kaum feststellen können, welche Festsetzungen gelten sollen. Blatt 1 enthält neben den Vermerken zum Ablauf des Aufstellungsverfahrens den früheren Planentwurf. Darin heißt es, der Bebauungsplan bestehe aus einem Blatt. Blatt 2 stellt den als Satzung beschlossenen Bebauungsplan dar. Danach besteht der Bebauungsplan aus zwei Blättern. Während die zeichnerische Abgrenzung des Plangebiets auf beiden Blättern identisch ist, unterscheiden sich die jeweils aufgedruckten textlichen Festsetzungen dergestalt, dass auf Blatt 2 die Festsetzung zum Annexhandel einen zusätzlichen Satz enthält, die Festsetzung zu den zulässigen Nebensortimenten eine andere maximal zugelassene Verkaufsfläche benennt und eine Festsetzung zur Bestandssicherung formuliert ist. Diese Unterschiede zu Blatt 1 sind auf Blatt 2 nicht als nachträgliche Änderungen kenntlich gemacht. Der erforderliche Ausfertigungsvermerk, mit dem die Oberbürgermeisterin als Vorsitzende des Rates zeitlich nach dem Ratsbeschluss und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt hat, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag diesen Bebauungsplan als Satzung beschlossen habe, befindet sich auf Blatt 1. Ob diese Form der Urkunde einen zur Unwirksamkeit führenden Mangel begründet,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 2011
- 10 D 31/09.NE -,
kann offen bleiben.
Der Bebauungsplan ist jedenfalls aus anderen Gründen materiell unwirksam. Der festgesetzte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevantem Hauptsortiment ist nicht durch § 9 Abs. 2a BauGB gedeckt und auch die textliche Festsetzung zum Bestandsschutz entbehrt einer Rechtsgrundlage.
Nach der für eine Einzelhandelssteuerung ohne Festsetzung eines Baugebietes allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können; die Festsetzungen können für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden.
Die Vorschrift ermöglicht nach ihrem Wortlaut Festsetzungen mit dem Inhalt, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind. Gemeint sind damit allerdings nicht nur die ausdrücklich in dem Baugebietskatalog der BauNVO aufgelisteten Nutzungsarten, sondern auch Unterarten hiervon, zu denen nach § 1 Abs. 9 BauNVO Festsetzungen getroffen werden können. Dies folgt aus dem weitgehend an den Wortlaut des § 1 Abs. 9 BauNVO anknüpfenden Wortlaut des § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB und seinem Sinn und Zweck, den Gemeinden im Interesse des Schutzes zentraler Versorgungsbereiche ein effektives Planungsinstrument insbesondere zur Steuerung des Einzelhandels zur Verfügung zu stellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2010
- 7 D 1/09.NE -; Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, Rdnr. 566.
Voraussetzung für den Einzelhandelsausschluss ist jedoch, dass er zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erfolgt. Um das Vorliegen dieser Voraussetzung im Einzelfall bejahen zu können, genügt es nicht, dass der Rat sich auf diesen Zweck als Planungsziel beruft. Vielmehr bedarf es einer substantiierten und nachvollziehbaren Begründung für die behauptete Zweckbindung. Für die spezielle Regelung des § 9 Abs. 2a BauGB mit der gesetzlich vorgegeben Zweckbestimmung des Bebauungsplans gilt insoweit das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16. Oktober 2012 - 3 S 1191/10 -.
Die Gemeinde muss daher für den Einzelhandelsausschluss eine städtebauliche Begründung anführen können, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und die Abweichungen von den an sich nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt. § 9 Abs. 2a BauGB stellt an den Einzelhandelsausschluss zur Erhaltung und Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs dabei die spezifische Anforderung, dass insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen ist, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält (§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 2012
- 2 A 2630/10 -.
Nach diesen Grundsätzen ist hier der Ausschluss von nahversorgungs- und zentrenrelevantem Einzelhandel auf der Grundlage des vom Rat beschlossenen Einzelhandelskonzepts städtebaulich nicht gerechtfertigt. Das mit dem Masterplan Zentren und Einzelhandel in N. (Masterplan Einzelhandel) vorliegende Einzelhandelskonzept liefert keine nachvollziehbare Begründung für den Ausschluss von nahversorgungs- und zentrenrelevantem Einzelhandel im Plangebiet.
Die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren ist allerdings grundsätzlich ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das den Ausschluss von nahversorgungs- und zentrenrelevantem Einzelhandel rechtfertigen kann. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Insofern ist der Plangeber zur Erreichung seines Ziels, die gemeindlichen Zentren zu stärken, nicht darauf beschränkt, nur solche Nutzungsarten in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits in nennenswertem Umfang anzutreffen sind. Es ist ihm auch gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die es in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang gibt, in anderen Teilen des Gemeindegebiets mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten. Sofern ein Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für einen bestimmten Bereich umsetzt, keiner weiteren Differenzierung unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung. Es bedarf daher anders als bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschlusses in diesem Fall regelmäßig keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2009
- 4 C 21.07 -, BRS 74 Nr. 1,
sodass der Rat im Zusammenhang mit der hier überprüften Zielsetzung nicht dar-zulegen brauchte, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebots schädigen würde.
Der Masterplan Einzelhandel hat sich jedoch weder zum Ziel gesetzt noch ist er in der Lage, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen. Das Konzept enthält zwar Ausführungen zur Zentrenstruktur und legt die zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet fest. Hinsichtlich der Sicherung und Stärkung der Zentren lässt es jedoch keine auf das gesamte Stadtgebiet bezogene Steuerung und Ordnung erkennen. Es beschreibt allgemein die gesetzlichen Maßnahmen, die zur Sicherung der Zentren eingesetzt werden können, führt aus, dass das Baurecht nicht in allen Fällen geeignet sei, um Vorhaben des großflächigen Einzelhandels mit erheblichen Auswirkungen auf die Zentren zu verhindern, benennt nahversorgungs-, zentrenrelevante und nicht zentrenrelevante Sortimente und listet Gebiete mit Handlungsbedarf auf. Die Sortimentsliste, die dem regionalen Einzelhandelskonzept für das westliche Ruhrgebiet und E1. entnommen ist, soll lediglich die negativen Auswirkungen auf die Zentren durch großflächige Betriebe steuern, soweit diese insbesondere zentrenrelevante Sortimente anbieten. Schließlich lassen auch die „Ziele und Planungen“, die in dem Masterplan Einzelhandel zu jedem Zentrum dargestellt sind, kein schlüssiges Gesamtkonzept im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erkennen.
Abgesehen davon steht der festgesetzte Ausschluss der Einzelhandelsnutzung mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten im Plangebiet auch in einem deutlichen Widerspruch zu dem im Masterplan Einzelhandel in Kapitel 7 abgehandelten „Nahversorgungskonzept“ (Seiten 102 bis 110). Die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs kann nach dessen Zielvorgaben im gesamten Stadtgebiet auch durch Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten sichergestellt werden, deren Standorte sich außerhalb der definierten Versorgungszentren befinden. Der Masterplan Einzelhandel enthält entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kein generelles Verbot, nahversorgungsrelevanten Einzelhandel außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche anzusiedeln oder zu entwickeln, sondern weist insbesondere Vollversorgern außerhalb der Zentren, zu denen er neben Supermärkten unter anderem auch Lebensmittel-Discountmärkte zählt, ausdrücklich Nahversorgungsfunktionen zu. Vor allem in den weniger dicht besiedelten Teilen der Stadt mit festgestellten Nahversorgungsproblemen, soll auf die Ansiedlung wirtschaftlich tragfähiger Vollversorger in fußläufiger Entfernung zu Wohngebieten unabhängig von den Grenzen der Versorgungszentren hingewirkt werden.
Die Nahversorgung definiert der Masterplan Einzelhandel als den Einzelhandel mit Nahrungs- und Genussmitteln und mit Gesundheits- und Körperpflegeartikeln, wie sie in erster Linie von Vollversorgern wie Lebensmittel-Discountmärkten, Supermärkten, Verbrauchermärkten und SB-Warenhäusern angeboten würden. Die Sicherung der fußläufigen Versorgung mit solchen Gütern sei ein wichtiges Ziel der Stadtentwicklung. Als für die Nahversorgung akzeptable Entfernung für die fußläufige Versorgung der Haushalte nennt er die Wegstrecke, die ein Mensch bei durchschnittlicher Konstitution innerhalb von 10 Minuten zurücklegen könne. Diese entspreche einer Distanzzone von 700 bis 1.000 Metern, die sich im Falle besonderer siedlungsstruktureller oder topographischer Gegebenheiten, wie zum Beispiel Bahnlinien, Schnellstraßen oder ähnliche Barrieren noch deutlich verkleinere (Seite 105). Der Masterplan Einzelhandel sieht die für die fußläufige Nahversorgung der Wohnbevölkerung notwendigen Vollversorger als eine die Zentrenstruktur ergänzende Versorgungsform an, die es in bestimmten städtebaulichen Situationen auch durch Bebauungsplanvorhaben zu fördern gelte. Im Interesse einer auch zukünftig für die Haushalte fußläufig erreichbaren Nahversorgung solle grundsätzlich sowohl auf die Ansiedlung von Vollversorgern in den Zentren, als auch auf die Ansiedlung von Vollversorgern außerhalb der Zentren hingewirkt werden. Vollversorger außerhalb der Zentren sollten innerhalb eines Einzugsbereichs mit einem Radius von 700 m tragfähig sein. Ihre Umsatzerwartung dürfe 30 % der sortimentsbezogenen Kaufkraft innerhalb dieses Einzugsbereichs nicht übersteigen (Seite 109).
Eine vor diesem Hintergrund gebotene Betrachtung der konkreten Nahversorgungssituation im Ortsteil T. hat der Rat nicht vorgenommen. Er bezieht sich in der Planbegründung nur auf den Masterplan Einzelhandel, dessen Inhalte er umsetzen will.
Einer Betrachtung der konkreten Nahversorgungssituation hätte es nach den vorstehenden Ausführungen und den Feststellungen im Masterplan Einzelhandel schon deshalb bedurft, weil Letzterer für den Ortsteil T. , der mit 23.848 Einwohnern (Stand 1. Januar 2006) einer der größeren Stadteile darstellt und seit 1987 mit +19 % den meisten Bevölkerungszuwachs im Stadtgebiet verzeichnet, explizit eine unterdurchschnittliche Zufriedenheit der Bürger mit der Nahversorgung konstatiert. Die dortige Nahversorgungssituation dürfte sich infolge der Aufgabe der Lebensmittelmärkte S. und Q1. , die ursprünglich im maßgeblichen Einzugsbereich vorhanden waren, bei gleichzeitig wachsenden Wohnbauflächen seit Mitte 2008 bis zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses eher noch verschlechtert haben.
Zwar sieht der Masterplan Einzelhandel für die Flächen im Plangebiet einen „Handlungsbedarf“ und schlägt als „Bauleitplanerische Maßnahme zum Schutz der Zentren“ die Aufstellung eines Bebauungsplans vor. Verstärkte Einzelhandelsansiedlungen im Plangebiet würden die Gefahr bergen, das Stadtbezirkszentrum E. Straße zu sehr in die Länge zu ziehen und so einen Attraktivitätsverlust des gesamten Zentrums zu verursachen (Seiten 43 und 84). Einer Ermöglichung von nahversorgungsrelevantem Einzelhandel (Vollversorger) im südlichen Teil des Plangebiets stehen diese Ausführungen jedoch nicht entgegen. In diesem südlichen Teil des Plangebiets sind – im Anschluss an das Stadtbezirkszentrum E. Straße – Einzelhandelsbetriebe angesiedelt oder genehmigt, die den zentralen Versorgungsbereich bereits heute faktisch nach Nordosten hin erweitern und mangels dort vorhandener Vollversorger tatsächlich eine maßgebliche Nahversorgungsfunktion für die Wohnbevölkerung in dem ihm zugeordneten Einzugsbereich erfüllen.
Unwirksam ist mangels Ermächtigungsgrundlage auch die textliche Festsetzung zur Bestandssicherung. Soweit der Rat nach der Planbegründung „im Sinne von § 9 Abs. 2a BauGB“ ausnahmsweise die alsbaldige Neuerrichtung eines gleichartigen Gebäudes und die Wiederaufnahme der ursprünglich ausgeübten Einzelhandelsnutzungen zulassen will, gibt es hierfür im Gesetz keine Stütze.
Die Absicherung einer über den passiven Bestandsschutz hinausgehenden Fortentwicklung der vorhandenen Nutzung kann im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 2a BauGB nicht über § 1 Abs. 10 BauNVO erfolgen. Diese Vorschrift greift nur bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO, die § 9 Abs. 2a BauGB gerade nicht vorsieht. Der einzig gangbare Weg zur planungsrechtlichen Absicherung bestehender Nutzungen ist hier, von der Möglichkeit des letzten Halbsatzes von § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB Gebrauch zu machen, nämlich für unterschiedliche Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedliche Festsetzungen zu treffen.
Vgl. zutreffend Kuschnerus, a. a. O., Rdnr. 583.
Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen mit nahversorgungs- und zentrenrelevantem Hauptsortiment und zur Bestandssicherung führen zu einer Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen – für sich betrachtet – noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn der Rat nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 1993- 4 NB 10.91 -, DVBl. 1993, 661; Beschluss vom 6. April 1993 - 4 NB 43.92 -, ZfBR 1993, 238.
Davon ist hier schon deshalb nicht auszugehen, weil die weiteren textlichen Festsetzungen ausnahmslos sortimentsbezogene Einschränkungen des unwirksamen Einzelhandelsausschlusses vorsehen, indem sie produktionsbezogenen Annexhandel und Nebensortimente unter bestimmten Voraussetzungen zulassen. Ohne den grundlegenden Einzelhandelsausschluss, der den Kern des Regelungsgehaltes des Bebauungsplans bildet, gehen die dazu festgesetzten Gegenausnahmen ins Leere. Auch kann nicht angenommen werden, dass der Rat den Bebauungsplan ohne die als erforderlich angesehenen bestandssichernden Festsetzungen beschlossen hätte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 6 Nr. 4, 9 Abs. 2a BauGB
§§ 2 bis 9 BauNVO, die § 9 Abs. 2a BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 D 31/09
7 D 1/09
3 S 1191/10
2 A 2630/10
4 C 21.07
4 NB 10.91
4 NB 43.92