Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-24, Aktenzeichen 8 L 110.18

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Voraussetzungen für eine Vollstreckung aus einer öffentlich-rechtlichen Geldforderung liegen grundsätzlich nicht vor, wenn der angekündigten Zwangsvollstreckung kein Leistungsbescheid, sondern nur eine Zahlungsaufforderung zugrunde liegt. Insoweit fehlt es an einem vollziehbaren Verwaltungsakt.(Rn.18)
2. Ob es sich bei einem behördlichen Schreiben um einen Verwaltungsakt handelt, ist nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu beantworten. Da ein Verwaltungsakt angesichts der Regelungsfunktion, die ihm innewohnt, seinen Charakter als hoheitlich verbindliche Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen muss, ist maßgebend nicht der innere Wille des Erklärenden, sondern der objektiv erklärte Wille. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln. Unklarheiten gehen grundsätzlich zu Lasten der Verwaltung.(Rn.19) Insoweit liegt ein Verwaltungsakt nicht vor, wenn dem Schreiben nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit eine einseitig verbindliche Regelung unter Inanspruchnahme hoheitlicher Befugnisse seitens der Behörde zu entnehmen ist.(Rn.21)
Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Vollstreckung aus dem Schreiben vom 20. November 2006 gegen die Antragstellerin vorläufig einzustellen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 16.972,68 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag gegen die Vollstreckung einer Geldforderung durch den Antragsgegner.
Die Antragstellerin ist u.a. Eigentümerin der bebauten Grundstücke in der H... Straße 6... in Berlin-Kreuzberg. Für die Modernisierung des Gebäudes (Vorderhauses) wurden öffentliche Mittel im Sinne von § 17 II. WoBauG (Wohnungsbau- und Familienheimgesetz) gewährt. Gemäß dem Bewilligungsbescheid der Wohnungsbau-Kreditanstalt Berlin wurden ihr ein Aufwendungsdarlehen in Höhe von 1.781.137,12 DM und ein Aufwendungszuschuss in Höhe von 3.562.274,24 DM bewilligt. Für das im Eigentum der Antragstellerin stehende Grundstück und A... Straße ... in Berlin-Kreuzberg wurden ebenfalls Fördermittel bewilligt. Ab 1998/99 wurden an beiden Häusern Baumängel festgestellt. Aufgrund des Beschlusses des Bürgschafts- und Bewilligungsausschusses wurde der Antragstellerin rückwirkend ab dem 1. Januar 2003 ein Kürzungsverzicht für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten gewährt. Im Gegenzug sollte die Antragstellerin die Durchführung von Instandsetzungsmaßnahmen nachweisen. Mit Schreiben vom 2. August 2006 bat die Antragstellerin unter Hinweis auf Liquiditätsschwierigkeiten darum, den Kürzungsverzicht noch bis zum 31. Dezember 2007 zu gewähren, um die Maßnahmen in voller Höhe durchführen zu können.
Nachdem die Investitionsbank Berlin (IBB) die Antragstellerin erfolglos um Vorlage von Unterlagen hinsichtlich nicht einbringlicher Ausschüttungen gebeten hatte, forderte sie die Antragstellerin mit Schreiben vom 20. November 2006 unter Fristsetzung bis zum 30. November 2006 zur Einreichung einer Aufstellung der zurückgezahlten Ausschüttungen und Nachweis der Nichteinbringlichkeit der restlichen Ausschüttungen sowie zum Nachweis der Verwendung der Ausschüttungen, Liquiditätserwirtschaftung bzw. –einsparung und des Kürzungsverzichts auf. In dem Schreiben heißt es u.a. weiter, dass Instandhaltungsmaßnahmen in Höhe von insgesamt (also für beide Grundstücke) 93.579,56 Euro nicht durchgeführt worden seien. Gleichzeitig wurde der Antragstellerin für den Fall, dass diese nicht bis zum 30. November 2006 die Durchführung weiterer bewilligter Instandhaltungsmaßnahmen anhand von Rechnungsbelegen nachweise, angedroht, den Kürzungsverzicht in Höhe von 93.579,56 Euro zurückzunehmen.
Weiter heißt es in dem Schreiben unter Hinweis auf den Kürzungsverzicht ab dem 1. Januar 2003 für das Objekt für einen Zeitraum von 2 Jahren und 10 Monaten:
„Gemäß Nr. 3.1. Abs. 4 Buchst c der Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1977 bis 1981 (AnschlussförderungsRL 1993) ist die durch die Konditionsanpassung bewirkte Senkung der Kapitalkosten somit zur Kürzung der bewilligten Fördermittel ab dem 1. November 2005 zu nutzen. Als Anlage erhalten Sie hierzu den aktuellen Zahlungsplan sowie ein geändertes Rechnungsblatt. Auf dem Berechnungsblatt ist ebenfalls ein Rückforderungsbetrag in Höhe von 67.737,27 Euro ausgewiesen, der sich aus der rückwirkenden Anpassung der Fördermittel ergibt. Den Betrag bitten wird innerhalb von vier Wochen nach Zugang dieses Schreiben ... zu überweisen.“
Weiter wurde die Antragstellerin mit dem Schreiben aufgefordert, eine als Anlage beigefügte Mieterhöhungsausschlussvereinbarung unterzeichnet an die IBB zurückzusenden.
Das Schreiben ist nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen und mit einfacher Post unter Beifügung des Berechnungsblatts vom 17. November 2006, das einen Rückstand von 67.737,27 Euro aufweist, versendet worden. Die Antragstellerin hat die geforderte Summe nicht gezahlt.
Mit Schreiben vom 27. April 2018 mahnte die IBB die Zahlung von 67.737,27 Euro zzgl. Zustellungskosten und Mahngebühr bei der Antragstellerin unter Setzung einer Zahlungsfrist von einer Woche an und kündigte für den Fall der Nichtzahlung die weitere Zwangsvollstreckung an.
Mit ihrem am 9. Mai 2018 bei dem Verwaltungsgericht eingegangenen Antrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Vollstreckung eines Betrages in Höhe von 67.890,72 Euro. Sie hält die Zwangsvollstreckung für unzulässig. Der Antragsgegner habe keinen Vollstreckungstitel. Das Schreiben vom 20. November 2006 begründe keine Zahlungspflicht der Antragstellerin.
Die Antragstellerin beantragt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten die Zwangsvollstreckung aus dem Schreiben vom 20. November 2006 vorläufig zu untersagen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Bei dem Schreiben vom 20. November 2006 handele es sich um einen bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt.
Für die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der bei der IBB geführten Förderakte verwiesen, die vorgelegen hat und Gegenstand der Erörterung vor dem Berichterstatter am 10. September 2018 gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, über den der Berichterstatter im Einverständnis mit den Beteiligten gemäß § 87a Abs. 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entscheidet, hat Erfolg.
Der vorläufige Rechtsschutz gegen die Einleitung der Vollstreckung einer öffentlich-rechtlichen Geldforderung aus einem Verwaltungsakt richtet sich nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 der Zivilprozessordnung (ZPO). Danach kann das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen, wenn der Antragsteller einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft macht. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Die Antragstellerin hat einen Unterlassungsanspruch gegen den Antragsgegner glaubhaft gemacht, weil die Voraussetzungen der Zwangsvollstreckung einer öffentlich-rechtlichen Geldforderung gemäß § 8 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (vom 21. April 2016 - VwVfGBln) in Verbindung mit §§ 1 ff. Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (VwVG), namentlich eines Betrages in Höhe von 67.890,72 Euro, nicht vorliegen. Der mit dem Schreiben der IBB vom 27. April 2018 angekündigten Zwangsvollstreckung liegt nicht, wie gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a VwVG erforderlich, ein Leistungsbescheid, durch den der Schuldner zu Leistung aufgefordert worden ist, zugrunde. Bei dem Schreiben vom 20. November 2006 handelt es sich nicht um einen vollziehbaren Verwaltungsakt, sondern um eine bloße Zahlungsaufforderung.
Ob es sich bei einem behördlichen Schreiben um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 1 Abs. 1 VwVfGBln in Verbindung mit § 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) handelt, ist nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch [BGB]) zu beantworten. Da ein Verwaltungsakt angesichts der Regelungsfunktion, die ihm innewohnt, seinen Charakter als hoheitlich verbindliche Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen muss, ist maßgebend nicht der innere Wille des Erklärenden, sondern der objektiv erklärte Wille. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 47/12 –, juris Rn. 27). Es kommt also darauf an, wie der Adressat diesen unter Berücksichtigung der äußeren Form, der Abfassung, der Begründung, der Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung und aller sonstiger ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung der Erklärung oder des Verhaltens der Behörde – hier einer Anstalt des öffentlichen Rechts – verstehen durfte oder musste, wobei Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen (OVG Berlin-Brandenburg vom 23. Juli 2010 – 5 S 13.10 – NVwZ-RR 2010, 908 - unter Bezugnahme auf BVerwG Urteil vom 17. August 1995 – 1 C 15/94 – NJW 1996, S. 1073 f. m.w. Nachw.).
Nach diesem Maßstab handelt es sich bei dem Schreiben der IBB vom 20. November 2006 aus Sicht eines objektiven Betrachters nicht um einen Leistungsbescheid, also einen Verwaltungsakt, mit dem die IBB namens und in Auftrag des Antragsgegners eine Rückzuzahlungsforderung mit Anspruch auf Verbindlichkeit festgesetzt hat.
Dem Schreiben ist nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit eine einseitig verbindliche Regelung unter Inanspruchnahme hoheitlicher Befugnisse seitens des Antragsgegners zu entnehmen.
Dem Schreiben lässt sich bereits nicht eindeutig eine hoheitlich handelnde Behörde als Urheber eines Verwaltungsaktes entnehmen. Die Eindeutigkeit des Urhebers ist aber angesichts der vielfältigen Aufgaben der IBB einerseits als Bank, andererseits als Behörde (vgl. § 3 Abs. 2 Investitionsbankgesetz 25. Mai 2004, GVBl. 227 - IBBG), die im eigenen oder fremden Namen tätig wird, erforderlich.
Der Briefkopf des Schreibens weist die IBB unter Nennung einer Ansprechpartnerin in der Kreditrisikobetreuung aus. Im ersten Abschnitt des Schreibens wird die Antragstellerin unter Fristsetzung zur Einreichung von Unterlagen bei der IBB und zum Nachweis der Durchführung weiterer Instandhaltungsmaßnahmen aufgefordert. Die Antragstellerin wird darauf hingewiesen, dass die unzureichende Liquiditätssituation nicht nachvollziehbar sei. Der zweite Abschnitt des Schreibens erinnert an die Gewährung eines Kürzungsverzichts durch den Bürgschafts- und Bewilligungsausschuss ab dem 1. Januar 2003 und weist darauf hin, dass nach den Anschlussförderungsrichtlinien 1993 die durch die Konditionsanpassung bewirkte Senkung der Kapitalkosten zu Kürzung der Fördermittel ab dem 1. November 2005 zu nutzen sei, und bittet um Überweisung eines Rückforderungsbetrages auf das genannte Konto der IBB. Ob es sich dabei um eine Mitteilung der IBB oder eine Entscheidung im Namen der Bewilligungsstelle, also des Bewilligungsausschusses bzw. des Landes Berlin handelt, ergibt sich aus dem Schreiben nicht. Auch wenn sich aus der Nennung der Aktenzeichen ein Bezug zum Förderverhältnis ergeben mag, ist eine Eindeutigkeit der Urheberbezeichnung in Bezug auf eine etwaige Regelung, entweder als Vertreterin für den Bewilligungsausschuss oder als die das Förderverhältnis verwaltende Bank, erforderlich. Dies gilt umso mehr als im letzten Absatz des Schreibens vom 20. November 2006 ganz eindeutig im eigenen Namen der IBB formuliert wird, die beigefügte Mieterhöhungsausschlussvereinbarung zu unterzeichnen.
Dem Schreiben vom 20. November 2006 ist auch nicht – wie der Antragsgegner meint – mit der gebotenen Eindeutigkeit zu entnehmen, dass eine Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts unter Inanspruchnahme hoheitlicher Befugnisse, nämlich die verbindliche Festsetzung einer Zahlungspflicht, getroffen werden soll. Das Schreiben nimmt auf Nr. 3.1. Abs. 4 Buchst. c der Anschlussförderungsrichtlinien 1993 Bezug, wonach eine durch die Konditionsanpassung erwirkte Senkung der Kapitalkosten zur Kürzung der bewilligten Fördermittel zu nutzen sei und teilt mit, dass sich daraus ein Rückzahlungsbetrag in Höhe von 67.737,27 Euro ergebe. Dass dieser Betrag auch verbindlich festgesetzt werden soll, ergibt sich daraus jedoch – auch in Verbindung mit dem beigefügten Berechnungsblatt – nicht. Dieses weist den genannten Rückzahlungsbetrag als „Rückstand“ aus. Zwar wird der Tatbestand für eine Kürzung der bewilligten Aufwendungszuschüsse mitgeteilt, nicht aber die Rechtgrundlage für die Festsetzung einer Rückforderung genannt. Selbst wenn die Antragstellerin mit einer Kürzung der Förderung und mit einer Rückforderung bereits gezahlter Fördermittel rechnen musste und möglicherweise sogar in der Lage gewesen wäre, diese zu berechnen, bleibt nach dem Inhalt des Schreibens vom 20. November 2006 unklar, was die Antragstellerin nach Ablauf der genannten Zahlungsfrist von vier Wochen zu erwarten hatte.
Schließlich spricht auch das äußere Erscheinungsbild des Scheibens vom 20. November 2006 gegen dessen Verwaltungsakteigenschaft. Das Schreiben ist nicht als Bescheid bezeichnet, es enthält keine Tenorierung und es ist nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Zwar ist dem Antragsgegner zuzugeben, dass die Vorschrift des § 37 Abs. 6 VwVfG – wonach einem schriftlichen Verwaltungsakt, der der Anfechtung unterliegt, eine Erklärung beizufügen ist, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder Gericht, bei denen der Rechtbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist belehrt wird – erst mit Wirkung zum 7. Juni 2013 eingeführt worden ist (Gesetz vom 31.Mai 2013, BGBl. I S. 1388). Allerdings sah zum maßgeblichen Zeitpunkt § 3 des VwVfG Bln (vom 8. Dezember 1976 GVBl. 2736, 2898, in der Fassung durch Art. I § 14 des Gesetzes vom 19. Juni 2006, GVBl. S. 573) bereits vor, dass schriftliche Verwaltungsakte, die der Anfechtung unterliegen, mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen sind. Zwar ist das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung für die Auslegung, ob ein Schreiben als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, für sich allein genommen nicht entscheidend (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010, a.a.O.). Jedoch war auch vor der bundesgesetzlichen Regelung des § 37 Abs. 6 VwVfG die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung bei belastenden Verwaltungsakten, auch in der Praxis der IBB, üblich, um möglichst schnell Klarheit über den Eintritt der Bestandskraft und die Vollstreckbarkeit eines Verwaltungsaktes herbeizuführen. Der Hinweis auf die Rechtsfolge einer fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung gemäß des § 58 Abs. 2 VwGO, die Anfechtbarkeit binnen Jahresfrist, ist insofern unergiebig, als diese einen Verwaltungsakt voraussetzt, aber keinerlei Auskunft darüber gibt, ob ein Verwaltungsakt vorliegt.
Dass der Antragsgegner das Schreiben vom 20. November 2016 gleichwohl als verbindliche Festsetzung eines Rückforderungsbetrages verstanden wissen will und möglicherweise auch zu einer Rückforderung durch Verwaltungsakt befugt war, ändert an dem obigen Befund nichts. Von der für den Antragsgegner handelnden IBB kann erwartet werden, dass sie ein hoheitliches Zahlungsverlangen unmissverständlich als solches bezeichnet und damit als Verwaltungsakt kenntlich macht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010, a.a.O.).
Liegen danach die Vollstreckungsvoraussetzungen nicht vor, kommt es nicht darauf an, ob die Antragstellerin erst nach mehreren Jahren den Bescheidcharakter des Schreibens vom 20. November 2006 negiert und die berechneten Rückstände in der Vergangenheit nicht in Frage gestellt hat.
Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Denn im Fall der bereits von dem Antragsgegner angekündigten und damit unmittelbar bevorstehenden Vollstreckung drohen ihr wesentliche Nachteile. Dabei kann offen bleiben, ob die Antragstellerin entsprechende Rückstellungen getroffen hat oder ob sie durch die Vollstreckung in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Verfahrenswerts folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes. Unter Berücksichtigung des Streitwertkatalogs Nr. 1.7.1 wurde ein Viertel der Vollstreckungssumme zugrunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 17 II. WoBauG
§ 87a Abs. 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 der Zivilprozessordnung
§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 37 Abs. 6 VwVfG
§ 3 des VwVfG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2010, 908
8 C 47/12
5 S 13.10
1 C 15/94