Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-30, Aktenzeichen 1 K 118/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2008:1030.1K118.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils vollstreckbaren Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Anerkennung ruhegehaltfähiger Vordienstzeiten für den 60-jährigen Kläger, der gemäß § 12 des Gesetzes über das Personaleinsatzmanagement Nordrhein-Westfalen (Personaleinsatzmanagementgesetz NRW - PEMG NRW) mit Ablauf des 31. Dezember 2007 auf eigenen Antrag in den vorgezogenen Ruhestand versetzt wurde.
Der Kläger bestand am 31. Mai 1975 die Erste juristische Staatsprüfung mit der Note "ausreichend" (4,5); nach Absolvierung der Referendarzeit legte er die Zweite juristische Staatsprüfung am 27. April 1978 mit der Note "befriedigend" (3,93) ab. Nach einer Teilzeitbeschäftigung als freier Mitarbeiter bei dem Wasserversorgungsverband F. -T. vom 1. August 1978 bis zum 31. März 1979 war er vom 1. April 1979 bis zum 31. März 1980 im Rahmen einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme unter Eingruppierung in die Vergütungsgruppe BAT II a als Verwaltungsangestellter im Dezernat Stadtentwicklung der Stadt L. tätig. Zum 15. April 1980 berief ihn der Finanzminister des Landes Nordrhein- Westfalen in die Finanzverwaltung des Landes ein und ernannte ihn unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Regierungsrat z.A. Mit Bescheid vom 16. März 1982 verkürzte die Oberfinanzdirektion (OFD) L. unter Berücksichtigung der bei der Stadt L. verbrachten Angestelltenzeit seine Probezeit um ein Jahr auf den 14. April 1982. Am 29. April 1982 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Regierungsrat ernannt. Seine letzte Beförderung zum Regierungsdirektor erfolgte am 1. Mai 1997.
Am 6. Mai 2007 bat er bei dem Landesamt für Besoldung und Versorgung des Landes Nordrhein-Westfalen (LBV) um Erteilung einer Versorgungsauskunft und um die Anerkennung der Tätigkeit beim Wasserversorgungsverband sowie der Angestelltenzeit bei der Stadt L. als ruhegehaltfähige Vordienstzeit.
Mit Schreiben vom 3. Juli 2007 erteilte ihm das LBV die Auskunft, dass hinsichtlich seiner Tätigkeit als Verwaltungsangestellter bei der Stadt L. die Anspruchsvoraussetzungen nach § 10 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) für eine Anerkennung als Vordienstzeit nicht erfüllt seien, weil es sich um eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme zur zeitlichen Überbrückung gehandelt und ein unmittelbarer Zusammenhang zum späteren Beamtenverhältnis nicht bestanden habe.
Der Kläger erhob Einwände und begehrte die Anerkennung von Vordienstzeiten sowohl hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit beim Wasserversorgungsverband als auch bei der Stadt L. . Dies lehnte das LBV mit Bescheid vom 23. Oktober 2007 mit der Begründung ab, dass ein zeitlicher Zusammenhang zwischen der früheren Verwendung und der Beamtentätigkeit des Klägers nicht bestehe, weil die Tätigkeit im Angestelltenverhältnis vom 1. August 1978 bis zum 31. März 1980 dem Eintritt in das Beamtenverhältnis nicht unmittelbar vorangegangen sei. Hiergegen wandte sich der Kläger mit Widerspruch vom 8. November 2007.
Mit Bescheid vom 27. November 2007 setzte das LBV die Versorgungsbezüge des Klägers fest, ohne die Zeit als freier Mitarbeiter bei dem Wasserversorgungsverband F. -T. und die Angestelltentätigkeit bei der Stadt L. zu berücksichtigen. Auch hiergegen erhob der Kläger am 30. November 2007 Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Dezember 2007 wies das LBV beide Widersprüche als unbegründet zurück. Im Wesentlichen begründete es seine Auffassung damit, dass die in Rede stehenden Verwaltungstätigkeiten des Klägers vor seiner Übernahme in das Beamtenverhältnis nicht zu seiner Ernennung geführt hätten. Vielmehr habe er die für die Ernennung zum Regierungsrat z. A. erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten allein durch seine Ausbildung in der Referendarzeit erlangt.
Der Kläger hat am 22. Januar 2008 Klage erhoben. Er meint, jedenfalls die Angestelltentätigkeit bei der Stadt L. vom 1. April 1979 bis 31. März 1980 sei als Vordienstzeit nach § 10 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG anzuerkennen. Ohne diese Angestelltenzeit wäre er nicht in den Dienst der Finanzverwaltung des Beklagten übernommen worden. Die entsprechend BAT II vergütete, nach den Zeugnissen der Stadt L. mit gutem Erfolg verrichtete Arbeit im Stadtentwicklungsdezernat habe seine schlechten Examensnoten ausgeglichen. Sie sei auch entscheidend gewesen für die Verkürzung der Probezeit um ein Jahr. In seinem Vorstellungsgespräch am 13. Februar 1980 sei schwerpunktmäßig seine Tätigkeit bei der Stadt L. , seine Fähigkeit zur Lösung praktischer Verwaltungsprobleme und sein Umgang mit den Mitarbeitern erörtert worden, was in den Vermerk über das Vorstellungsgespräch vom 22. Februar 1980 mit der Formulierung "verbunden mit einem guten Einblick in Verwaltungsvorgänge" Eingang gefunden habe. Dabei sei zu berücksichtigen, dass er die Kenntnisse und Erfahrungen in der Verwaltungstätigkeit nicht vor, sondern nach Absolvierung des Referendardienstes und bestandener Zweiter juristischer Staatsprüfung erworben habe.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des LBV vom 23. Oktober 2007 sowie Abänderung dessen Bescheides über Versorgungsbezüge vom 27. November 2007 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 28. Dezember 2007 zu verpflichten, die Angestelltenzeit des Klägers bei der Stadt L. in der Zeit vom 1. April 1979 bis zum 31. März 1980 als Vordienstzeit nach § 10 Satz 1 Nr. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes als ruhegehaltfähig anzuerkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Ausführungen aus den angefochtenen Bescheiden. Unter Hinweis auf eine Stellungnahme der OFD S. vom 2. Juli 2008 weist er darauf hin, dass für die Anerkennung einer Angestelltenzeit als Vordienstzeit nach § 10 Satz 1 BeamtVG ein innerer Zusammenhang sowohl in funktioneller als auch in zeitlicher Hinsicht zwischen der Beschäftigungszeit und der Berufung in das Beamtenverhältnis bestanden haben müsse. Ausschlaggebend für die Einstellung des Beamten in die Laufbahn des höheren Dienstes der Finanzverwaltung Nordrhein-Westfalen sei nach § 5 des Steuerbeamtenausbildungsgesetzes (StBAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. September 1976 (BGBl. I, S. 2793) ein Hochschulstudium, das Referendariat und die Ablegung des Zweiten juristischen Staatsexamens gewesen. Beschäftigungsverhältnisse, die Bewerber vor oder nach dem Referendariat vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis eingingen, stünden mit diesem in keinem funktionellen Zusammenhang und könnten deshalb nicht als Vordienstzeiten anerkannt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Personalakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Kläger besitzt keinen Anspruch auf Anerkennung weiterer Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Als Rechtsgrundlage für das Klagebegehren des Klägers kommt ersichtlich nur die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG in Betracht, die gemäß § 85 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BeamtVG in ihrer bis zum 31, Dezember 1991 geltenden Fassung anzuwenden ist. Als ruhegehaltfähig sollen hiernach - insofern identisch mit der geltenden Fassung - auch folgende Zeiten berücksichtigt werden, in denen ein Beamter nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im Dienste eines öffentlich- rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet ohne von dem Beamten zu vertretende Unterbrechung tätig war, sofern diese Tätigkeit zu seiner Ernennung geführt hat:
1. Zeiten einer hauptberuflichen, in der Regel einem Beamten obliegenden oder später einem Beamten übertragenen entgeltlichen Beschäftigung oder 2. Zeiten einer für die Laufbahn des Beamten förderlichen oder nach Annahme für die Laufbahn ausgeübten handwerksmäßigen, technischen oder sonstigen fachlichen Tätigkeit.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Zwar war die Beschäftigung des Klägers bei der Stadt L. im Rahmen einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im vorgenannten Sinne. Es kann auch angenommen werden, dass im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG diese hauptberufliche Beschäftigung mit Blick auf Bedeutung und Verantwortung des Stelleninhabers in der Regel einem Beamten oblag. Ferner soll nach Nr. 10.1.11 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVGVwV) die Voraussetzung, dass eine Beschäftigung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG zur Ernennung geführt hat, als erfüllt angesehen werden, wenn und soweit während der Beschäftigungszeit Fähigkeiten und Erfahrungen erworben worden sind, die ein wesentlicher Grund - nicht notwendigerweise der ausschlaggebende Grund - für die Übernahme in das Beamtenverhältnis gewesen sind, insoweit also ein Zusammenhang in zeitlicher und funktioneller Hinsicht zwischen der früheren und der neuen Verwendung besteht. Der zeitliche Zusammenhang ist gegeben, wenn diese Beschäftigungszeiten beim Eintritt in das Beamtenverhältnis, ggf. auch bei einem anderen Verwaltungszweig oder bei einem anderen Dienstherrn unmittelbar vorangegangen sind. Dies kann bei einem Zeitraum von - wie hier - zwei Wochen zwischen der früheren Beschäftigung und der Beamtenzeit angenommen werden. Der funktionelle Zusammenhang im Sinne des Satzes 1 ist nach dieser Verwaltungsvorschrift nur als gegeben anzusehen, wenn die während der Beschäftigung ausgeübten Tätigkeiten mindestens denen der nächstniedrigeren als der Laufbahngruppe entsprechen, in der der Angestellte oder Arbeiter als Beamter eingestellt worden ist. Die Beschäftigung des Klägers bei der Stadt L. wurde entsprechend der Besoldungsgruppe BAT II a vergütet und entsprach damit in etwa der Tätigkeit eines Regierungsrats z.A., der im Eingangsamt bei der Finanzverwaltung des Beklagten Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 13 der Bundesbesoldungsordnung (BBesO) erhielt.
Die Beschäftigung kann dennoch nicht als ruhegehaltfähige Vordienstzeit im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG anerkannt werden, denn sie hat nicht im Sinne dieser Vorschrift "zu seiner Ernennung geführt". Dieses Kausalitätserfordernis, das der Gesetzgeber "gewissermaßen vor die Klammer gezogen" hat,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 9. August 2006 - 1 A 53/05 -, juris,
ist mit der Tätigkeit im Dezernat für Stadtentwicklung der Stadt L. nicht erfüllt. Es fehlt an dem erforderlichen inneren funktionellen Zusammenhang. Denn ein solcher besteht dann nicht, wenn die Befähigung für eine Laufbahn durch einen Vorbereitungsdienst erworben wird und die Zulassung zu diesem Dienst allen Bewerbern offengestanden hat. In diesem Fall ist davon auszugehen, dass allein die hierbei erworbenen und durch die Einstellungsprüfung nachgewiesenen Kenntnisse und Fähigkeiten ausreichend und ausschlaggebend für die Ernennung zum Beamten auf Probe waren,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Mai 2004 - 1 A 4617/02 - m.w.N., soweit ersichtlich nicht veröffentlicht; VG L. , Urteil vom 18. November 2004 - 15 K 665/03 -, m. w. N., juris; Schmalhofer in: Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsgesetz, Loseblatt-Sammlung, Stand: 01.08.2008, Erläuterung 8 zu § 10, Fürst, Beamtenrecht des Bundes und der Länder (GKÖD), Band I, BR Lfg. 11/97, O § 10 Rdnr. 59b.
So liegt der Fall hier. Grundsätzliche Voraussetzung für die Übernahme in den höheren Dienst des Beklagten war nach § 20 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes in der im Zeitpunkt der Einstellung des Klägers maßgeblichen Fassung des Artikel I Nr. 19 des Gesetzes zur Änderung des Lehrerausbildungsgesetzes vom 4. Juli 1979 (GV.NRW. S. 476) ein durch eine erste Staatsprüfung abgeschlossenes Hochschulstudium, ein Referendariat und die Ablegung des Zweiten juristischen Staatsexamens. Für den Bereich der Finanzverwaltung konkretisierte § 5 Abs. 1 StBAG diese Voraussetzungen dergestalt, dass als Beamter der Laufbahn des höheren Dienstes eingestellt werden konnte, wer 1. ein mindestens dreijähriges, durch eine Prüfung abgeschlossenes Studium der Rechtswissenschaft oder der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialwissenschaften an einer Hochschule, 2. einen Vorbereitungsdienst von mindestens zwei Jahren und 3. die Ablegung einer die Befähigung für die Laufbahn vermittelnden Zweiten Prüfung nachgewiesen hatte.
Weitere gesetzliche Ausbildungsvoraussetzungen für die Übernahme in den höheren Dienst der Finanzverwaltung gab es nicht. Die Zulassung zu dem Vorbereitungsdienst stand auch allen Bewerbern offen, die die sonstigen Voraussetzungen dafür erfüllten. Insbesondere war die Absolvierung des Vorbereitungsdienstes nicht in erster Linie bewährten Angestellten oder Arbeitern vorbehalten,
vgl. Verwaltungsgericht Köln, a. a. O., Rdnr. 29; Schmalhofer, a. a. O.
Für die Anerkennung von Vordienstzeiten im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG kommt es deshalb weder darauf an, ob die Beschäftigung des Klägers bei der Stadt L. für den Beklagten förderlich oder nützlich war und er möglicherweise von diesen Vorkenntnissen profitierte (vgl. Nr. 2 der Vorschrift), noch darauf, ob die im Dienst der Stadt L. erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten dem Kläger einen Eignungsvorsprung vor anderen Mitbewerbern vermitteln konnten. Schließlich führt auch die Verkürzung der Probezeit des Klägers unter Berücksichtigung seiner vom 1. April 1979 bis 31. März 1980 verbrachten Zeit als Verwaltungsangestellter bei der Stadt L. nicht zu einer Anerkennung. Denn diese Abkürzung offenbart keine Präferenz der Einstellungsbehörde für den Kläger, sondern nur, dass der Zweck seines Vorbereitungsdienstes früher erreicht worden ist,
vgl. Schachel in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, 5. Aufl. Band 4, § 10 BeamtVG Rdnr. 20.
Eine andere rechtliche Beurteilung ist nicht deshalb geboten, weil in dem Einstellungsgespräch mit dem Kläger schwerpunktmäßig seine Erfahrungen aus der Angestelltenzeit bei der Stadt L. erörtert worden sein sollen. Abgesehen davon, dass sich dies dem Gesprächsvermerk vom 22. Februar 1980 nicht in dem vom Kläger verstandenen Sinn entnehmen lässt, hat die OFD S. auf Nachfrage des LBV einen - auch nur zusätzlichen - Zusammenhang zwischen der Angestelltenzeit und der Einberufung in den Dienst der Finanzverwaltung ausdrücklich in Abrede gestellt und ausgeführt, dass der in der Personalakte abgebildete Verfahrensablauf mit Blick auf die Ernennung des Klägers zum Regierungsrat z.A. allgemein üblich sei und keine Besonderheiten aufweise. Die Kammer hat keine Veranlassung, an dieser Darstellung zu zweifeln.
Der gegenteiligen Ansicht, wonach bei einer Verkürzung der Probezeit wegen eines vorangegangenen privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses im öffentlichen Dienst grundsätzlich die gesamte Zeit dieses Beschäftigungsverhältnisses wegen eines funktionellen Zusammenhangs mit der Ernennung zum Beamten als Vordienstzeit anerkannt werden soll,
vgl. Fürst, GKÖD, a. a. O.,
vermag die Kammer nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass hierfür kein überzeugender Grund angegeben wird, ist festzuhalten, dass das Erfordernis der Ableistung eines Vorbereitungsdienstes einen von der Berechnung der Versorgungsbezüge völlig unterschiedlichen Zweck verfolgt. In dieser Zeit soll die Bewährung des Beamten festgestellt werden, vgl. § 23 Abs. 6 LBG, wozu eine vorangegangene Beschäftigungszeit im öffentlichen Dienst als ein Beurteilungskriterium unter vielen herangezogen werden kann. Dies zwingt indes nicht zur Berücksichtigung einer solchen Vergünstigung auch bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge des Beamten.
Die Kammer folgt auch nicht der zum Teil vertretenen Ansicht, wonach in den Fällen, in denen der Beamte nach Erwerb der Laufbahnbefähigung - beispielsweise wegen fehlender Planstellen - nicht unmittelbar in das Beamtenverhältnis auf Probe übernommen, sondern in einem Angestelltenverhältnis verwendet wird, ein innerer funktioneller Zusammenhang zwischen dieser Angestelltentätigkeit und der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe bestehen soll,
vgl. Schmalhofer, a. a. O., m. w. N.; Fürst, GKÖD, a. a. O.
Eine stichhaltige Begründung hierfür wird gleichfalls nicht geliefert und lässt sich auch nicht finden. Ob Kenntnisse und Fähigkeiten in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis vor oder nach dem Vorbereitungsdienst erworben worden sind, spielt für die Frage der Kausalität der Übernahme im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG keine Rolle, wenn man annimmt, dass der Vorbereitungsdienst allein die maßgeblichen Kenntnisse und Fähigkeiten für die betreffende Laufbahn vermittelt.
Eine - weite - Auslegung der Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG im Sinne der vom Kläger vertretenen Auffassung ist unter versorgungsrechtlichen Gesichtspunkten auch nicht geboten. Die Regelungen über die Anerkennung von Vordienstzeiten besitzen Ausnahmecharakter gegenüber dem Grundsatz, wonach ruhegehaltfähig nur die Zeiten sind, die tatsächlich im Beamtenverhältnis verrichtet worden sind. Als Ausnahmevorschriften sind sie eng auszulegen. Sie sollen und dürfen nicht dazu führen, dass möglichst viele der Beamten, die - aus welchen persönlich oder dienstlich bedingten Gründen auch immer - nicht unmittelbar nach der Absolvierung des Vorbereitungsdienstes ernannt wurden, eine gleich hohe Versorgung wie diejenigen Beamten erhalten, die keine Beschäftigungszeiten außerhalb des Beamtenverhältnisses aufweisen können.
Nach alledem musste die Kammer der Beweisanregung des Klägers aus seinem Schriftsatz vom 23. September 2008 nicht weiter nachgehen.
Die Kostenentscheidung beruht § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 BeamtVG
§ 167 VwGO
§ 10 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG
§ 10 Satz 1 BeamtVG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 85 Abs. 1
Satz 2 Halbsatz 1 BeamtVG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG
§ 20 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 5 Abs. 1
StBAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1
BeamtVG
§ 23 Abs. 6 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 10 des Beamtenversorgungsgesetzes
§ 10 Satz 1 Nr. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes
§ 5 des
Steuerbeamtenausbildungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 A 53/05
1 A 4617/02
15 K 665/03