Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-12, Aktenzeichen 1 K 13046/17

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung einer Grenzerlaubnis für Flüge von Bremgarten nach London.
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Der Kläger ist Inhaber eines Pilotenscheines. Er hat ein privates Flugzeug auf dem Flugplatz in Bremgarten stationiert (ca. 17 km von seinem Wohnort XXX entfernt). Dieser ist keine zugelassene Grenzübertrittsstelle. Die von XXX aus nächstgelegenen Grenzübertrittsstellen befinden sich in Freiburg (ca. 26 km entfernt) sowie Lahr (ca. 48 km entfernt).
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Bis in das Jahr 2015 erteilte die Beklagte dem Kläger mehrfach eine Grenzerlaubnis für Flüge ab Bremgarten. Am 15.05.2015 beantragte der Kläger eine Grenzerlaubnis für einen Flug von Bremgarten nach London und zurück für den Zeitraum vom 23. - 27.05.2015. Mit Schreiben vom 20.05.2015 informierte die Beklagte den Kläger darüber, dass das bisherige Verfahren zur Erteilung von Grenzerlaubnissen geändert worden sei und nunmehr ein besonderes Bedürfnis begründet werden müsse, das bei seinem Antrag fehle. Daraufhin nahm der Kläger seinen Antrag in einem persönlichen Gespräch mit der Beklagten zurück.
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Mit Schreiben vom 17.11.2015 beantragte der Kläger eine Grenzerlaubnis für einen Flug von Bremgarten nach London und zurück für den Zeitraum vom 06. - 15.12.2015. Der Kläger begründete seinen Antrag damit, dass er „mehrere geschäftliche Termine in London wahrnehmen" müsse. Eine Zwischenlandung etwa auf dem als Grenzübertrittsstelle zugelassen Flughafen in Lahr sei mit „erheblichen organisatorischen, zeitlichen und finanziellen Nachteilen" verbunden. Zudem begründe die ungewisse Wettersituation im Dezember ein Sicherheitsrisiko bei einer Zwischenlandung. In der Vergangenheit seien ihm mehrfach Grenzerlaubnisse erteilt worden.
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Nach vorheriger Anhörung des Klägers lehnte die Beklagte seinen Antrag mit Bescheid vom 03.12.2015 ab. Zur Begründung führte die Beklagte aus, eine Grenzerlaubnis sei nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zu erteilen. Nach einer geänderten Dienstvorschrift sei fortan ein restriktiver Maßstab anzulegen. Danach liege ein Ausnahmefall nicht vor. Insbesondere habe der Kläger den behaupteten zeitlichen, finanziellen und organisatorischen Mehraufwand nicht näher substantiiert. Die frühere Erteilung von Grenzerlaubnissen begründe keinen Anspruch auf den Fortbestand dieser Verwaltungspraxis.
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Den dagegen am 28.12.2015 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 04.07.2017, zugegangen am 07.07.2017, zurück.
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Am 07.08.2017 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt, § 61 Abs. 3 BPolG als Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Grenzerlaubnis sei in den letzten Jahren nicht verändert worden. Aktuell bestehe bei ihm ein ähnliches besonderes Bedürfnis für die Erteilung der Grenzerlaubnis, wie bei den vorangegangenen und stets positiv beschiedenen Anträgen. Nach § 61 Abs. 3 BPolG genüge ein besonderes Bedürfnis für die Erteilung der Erlaubnis. Ein besonderes „öffentliches“ Bedürfnis sei nicht gefordert. Eine Zwischenlandung zur Grenzabfertigung sei mit erheblichen organisatorischen, zeitlichen und finanziellen Nachteilen verbunden. Letztere beliefen sich auf Zusatzkosten von ca. 200 EUR. Das Wetter im Dezember stelle ein Sicherheitsrisiko bei Zwischenlandungen dar. Wenn eine Grenzerlaubnis für Operationen im Ausland erteilt werde, müsse auch bei solchen Gefahren eine Erlaubnis erteilt werden, weil kein Unterschied zwischen eingetretenen Schäden und der Vermeidung zukünftiger Schäden gemacht werden dürfe. Außerdem gelte der von der Beklagten geltend gemachte restriktive Maßstab nicht, weil es unter Nr. 3.2 der Dienstvorschrift heiße „Bei der Prüfung ist ein restriktiver Maßstab anzusetzen und die Gründe, die zu einer in der Vergangenheit erfolgten Versagung oder einem Erlöschen der Grenzerlaubnis geführt haben, sind zu berücksichtigen“. Ein restriktiver Maßstab solle demnach nur dann zur Anwendung kommen, wenn bereits in der Vergangenheit eine Grenzerlaubnis versagt worden sei. Ihm sei die Grenzerlaubnis dagegen über Jahrzehnte erteilt worden.
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Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 03.12.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 04.07.2017 rechtswidrig waren.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor, die Klage sei unbegründet, denn die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig ergangen. Bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG für die Erteilung einer Grenzerlaubnis lägen nicht vor. Der Kläger habe kein besonderes Bedürfnis für die Erteilung einer Grenzerlaubnis vorgetragen und nachgewiesen. Geschäftstermine könnten in Ausnahmefällen, etwa bei besonderer Dringlichkeit und Arbeitsplatzrelevanz, ein besonderes Bedürfnis begründen. Der Kläger habe solche Termine indes nur behauptet, aber keinerlei Vortrag zur Substantiierung geleistet, sodass eine Nachprüfung der Beklagten nicht möglich gewesen sei. Nachdem es sich um eine geplante Reise gehandelt habe, sei auch nicht nachvollziehbar, warum ein anderer Reiseverlauf unzumutbar hätte sein sollen. Der finanzielle Mehraufwand von 200 EUR könne aufgrund seiner geringen Höhe generell kein besonderes Bedürfnis i.S.v. § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG darstellen. Ein besonderes Bedürfnis wegen der mit einer Zwischenlandung verbundenen zusätzlichen ökologischen Belastung habe der Kläger nicht näher spezifiziert. Im Übrigen gehe § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG generell von einem Überwiegen des Sicherheitsinteresses der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der ökologischen Zusatzbelastung bei einer Zwischenlandung aus. Selbiges gelte für den Zusatzaufwand einer Zwischenlandung. Es stehe dem Kläger frei, ein emissionsärmeres Fortbewegungsmittel als ein Flugzeug zu nutzen. Auch die schlechte Wetterlage begründe kein Bedürfnis für die Erteilung einer Grenzerlaubnis. Eine konkrete Unwettergefahr für den begehrten Reisezeitraum habe der Kläger nicht nachgewiesen. Zudem sei es dem Kläger auch möglich gewesen, sein Flugzeug direkt nach Lahr zu bringen und seinen Flug erst von dort aus zu starten. Schließlich sei London verkehrsmäßig auch anderweitig gut zu erreichen. Seit der Änderung der Verwaltungspraxis im Jahr 2015 habe die Beklagte erst einem Antrag auf Erteilung einer Grenzerlaubnis stattgegeben. Dabei handele es sich um eine als Honorarkonsul tätige Person, die als Mitglied mehrerer Aufsichts- und Beiräte von zentraler Bedeutung für die deutsche Wirtschaft und Wirtschaftspolitik sei. Schon aus Gründen der Gleichbehandlung mit allen anderen Antragstellern könne dem Kläger darum keine Grenzerlaubnis erteilt werden. Außerdem stünden der Erteilung auch öffentliche Belange entgegen. So seien die Mehrkosten für die Grenzkontrolle in Bremgarten von der öffentlichen Hand zu tragen. Schließlich gewähre § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG der Beklagten ein weites Ermessen, dass sie zulasten des Klägers ausübe. Er könne sich nicht auf Aspekte des Vertrauensschutzes berufen und sei rechtzeitig auf die geänderte Verwaltungspraxis hingewiesen worden.
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Auf Nachfrage des Gerichts zur Natur seiner Termine und ihrem Anfall nach Verweigerung der Grenzerlaubnis erklärte der Kläger, die Termine seien akademischer und wirtschaftlicher Natur. Als Absolvent der Universität XXX pflege er die fruchtbaren Kontakte und nehme regelmäßig (meistens zweimal jährlich) an gesellschaftlichen Anlässen, Vorträgen und Seminaren teil. Dabei bringe er den anwesenden Entscheidern aus allen Bereichen den deutschen Blickwinkel zu historischen, tagespolitischen und ökonomischen Fragestellungen zu Gehör. Wirtschaftlich sei er als Vermögensverwalter der Familie tätig. Er nutze seine Kontakte und die weltweite Bedeutung des Finanzplatzes London regelmäßig, um sich Informationen aus erster Hand zu beschaffen und Produktvorstellungen beizuwohnen. Auch nach Versagung der Grenzerlaubnis sei er weiterhin in das Vereinigte Königreich geflogen, dann aber von Lahr aus, konkret am 03.12.2016, 25.05.2017 und 03.12.2017. Auch in Zukunft werde er jeweils Anfang Dezember sowie mindestens ein weiteres Mal pro Jahr nach Großbritannien fliegen. Ob der anstehende „Brexit“ daran etwas ändere, sei aktuell unklar. Weiter erklärte der Kläger, eine Zwischenlandung in Lahr sei ihm nicht unmöglich, aber nur schwerlich zumutbar. Im Dezember 2015 habe er das Flugzeug am Vortag der geplanten Reise von Bremgarten nach Lahr überstellen müssen, weil aus meteorologischen Gründen eine Zwischenlandung nicht sicher möglich gewesen wäre. Dadurch und durch den damit einhergehenden Transfer zu und von den Flughäfen sei ihm ein vermeidbarer zeitlicher Mehraufwand von 3,5 - 4 h entstanden. Der genannte finanzielle Mehraufwand von 200 EUR sei erheblich. Im Übrigen werde er ungleich gegenüber jener Person behandelt, der eine Grenzerlaubnis erteilt worden sei.
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Die Beklagte erklärte zu ihrer Vergabepraxis für Grenzerlaubnisse auf Nachfrage des Gerichts, dass seit dem 01.07.2015 Grenzerlaubnisse für 12 Flüge beantragt worden seien. Für acht Flüge habe sie Grenzerlaubnisse erteilt. Ein Antrag habe sich nach der Anhörung erledigt. Die übrigen Anträge seien abgelehnt worden. Ein besonderes Bedürfnis für die Erteilung einer Grenzerlaubnis sei nur in einem Fall festgestellt worden, bei zwei geschäftlichen Flügen eines Honorarkonsuls der Russischen Föderation nach Moskau und Jerewan. Sie sei insoweit an die Vorgabe ihrer vorgesetzten Behörde gebunden gewesen, bei dem Honorarkonsul regelmäßig von einem besonderen Bedürfnis auszugehen. Alle weiteren Grenzerlaubnisse seien als einmalige Kulanzentscheidungen jenen Personen gewährt worden, die in der Vergangenheit immer Grenzerlaubnisse erhalten hätten und von der geänderten Verfahrenslage bei Antragstellung nichts gewusst hätten, sodass sie sich nicht darauf hätten einstellen können, weil Grenzerlaubnisse regelmäßig nur wenige Tage vor dem beantragten Flug beantragt würden. Der Kläger habe bereits mit Anhörungsschreiben der Beklagten vom 20.05.2015 von der geänderten Verfahrenslage erfahren und sei darum bei Antragstellung im November 2015 nicht schutzwürdig gewesen.
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Dem Gericht liegen die Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf diese Akten, die Gerichtsakten und die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
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I. Die Klage ist nach entsprechender Konkretisierung des klägerischen Antrages in der mündlichen Verhandlung als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und zulässig. Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens stand dem nicht entgegen und das VG Stuttgart ist auch das örtlich zuständige Gericht.
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Mit Ablauf des geplanten Reisezeitraums (6. - 12.12.2015) hat sich der ursprüngliche Verpflichtungsantrag des Klägers vor der Klageerhebung erledigt. Sein tatsächliches Begehren, § 88 VwGO, geht darum nur noch dahin, die Rechtswidrigkeit der ablehnenden Behördenentscheidung feststellen zu lassen. Dieses Ziel lässt sich über eine Fortsetzungsfeststellungsklage in doppelter Analogie zu § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO erreichen.
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1. Gemäß § 113 Abs. 1 VwGO hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist (S. 1). Hat sich der Verwaltungsakt vorher erledigt, spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat (S. 4). Aus der Stellung des § 113 VwGO im 8. Abschnitt der Verwaltungsgerichtsordnung folgt systematisch, dass „vorher“ eine Erledigung im gerichtlichen Verfahren meint. Wegen der vergleichbaren Interessenlage und dem oftmals zufälligen Zeitpunkt, an dem die Erledigung eintritt, ist § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO auf diese Situationen entsprechend anwendbar (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 - 6 C 16.09 -, BVerwGE 138, 186, 190; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.01.2015 - 1 S 257/13 -, juris Rn. 23 jeweils m.w.N.).
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2. Zwar ist die vom Kläger begehrte Feststellung der ursprünglichen Rechtswidrigkeit nach Erledigung nur für den Fall der Anfechtungsklage normiert, § 113 Abs. 1 VwGO. Die Regelungslücke in Bezug auf die Verpflichtungssituation ist jedoch planwidrig und die dortige Interessenlage mit jener des Anfechtungsklägers, § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO, vergleichbar (allg. Ansicht, vgl.: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.06.2012 - 8 S 2245/10 -, juris Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 21.12.2010 - 7 C 23.09 -, juris Rn. 47).
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3. Das gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse des Klägers ergibt sich aus einer Wiederholungsgefahr. Eine Wiederholungsgefahr liegt vor, wenn binnen absehbarer Zeit bei im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit einer gleichartigen negativen Entscheidung der Behörde zu rechnen ist (BVerwG, Beschluss vom 29.04.2008 - 1 WB 11.07 -, juris), die gerichtliche Entscheidung also von „richtungsweisender Bedeutung“ für das behördliche Handeln ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.02.1990 - 1 S 1646/89 -, juris Leitsatz 1). Das ist der Fall, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Behörde die Versagung der begehrten Erlaubnis oder die Untersagung des beabsichtigten Verhaltens voraussichtlich wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 1 S 618/12 -, VBlBW 2012, 473; BVerfG, Beschluss vom 08.02.2011 - 1 BvR 1946/06 -, juris).
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Nach den glaubhaften Darlegungen des Klägers fliegt er seit Jahren regelmäßig mindestens einmal jährlich von Bremgarten nach London. Mit dieser Praxis, seiner beruflichen Tätigkeit als Vermögensverwalter und seinen akademischen Bindungen an die Universität XXX bestehen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte, dass er in absehbarer Zeit erneut einen solchen Flug beabsichtigen und dafür eine Grenzübertrittserlaubnis benötigen wird und dass ihm diese aus den identischen Erwägungen wie vorliegend verweigert würde.
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4. Die Beklagte hat ein Widerspruchsverfahren durchgeführt. Eines solchen hätte es vorliegend nicht bedurft, weil sich das Verpflichtungsbegehren bereits vor Einlegung des Widerspruches erledigt hatte (BVerwG, Urteil vom 09.02.1967 - 1 C 49.64 -, BVerwGE 26, 161-168 Leitsatz 1). Es war sogar unstatthaft (BVerwG, Urteil vom 12.04.2001 - 2 C 10.00 -, NVwZ 2001, 1288). Für die Zulässigkeit der hiesigen Klage war dieses „zuviel“ an gewährtem Rechtschutz gleichwohl unerheblich.
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5. Die örtliche Zuständigkeit des VG Stuttgart ergibt sich aus § 52 Nr. 2 S. 1, 2 VwGO. Danach ist für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gegen den Verwaltungsakt einer Bundesbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Bundesbehörde, die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung ihren Sitz hat. Dies gilt entsprechend für Fortsetzungsfeststellungsklagen (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 52 Rn. 8; VG Freiburg, Beschluss vom 03.06.2013 - 4 K 896/13 -, juris). Bundespolizeibehörden sind gemäß § 57 Abs. 1 BPolG das Bundespolizeipräsidium, die Bundespolizeidirektionen und die Bundespolizeiakademie. In Rede steht vorliegend ein Verwaltungsakt der Bundespolizeidirektion Stuttgart mit Sitz in Böblingen und damit im Gerichtsbezirk des VG Stuttgart, § 1 Abs. 2 AGVwGO i.V.m. § 12 Abs. 1 LVG.
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II. Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 03.12.2015 und der Widerspruchsbescheid vom 04.07.2017 sind rechtmäßig ergangen. Die Beklagte hat die maßgebliche Vorschrift des § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG korrekt angewendet (1.) und auch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 GG ergibt sich nicht die Rechtswidrigkeit der Versagung (2.).
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1. Das Überschreiten der deutschen Außengrenzen ist grundsätzlich nur an den zugelassenen Grenzübertrittsstellen zulässig, § 3 PassG. Wer demnach unzulässig die Grenze überschreitet, begeht eine Ordnungswidrigkeit, § 25 Abs. 3 Nr. 2 PassG.
27
Ausnahmen vom Grenzübertrittsverbot sind durch andere Rechtsnormen und zwischenstaatliche Vereinbarungen möglich. Sie sind seit der Geltung des Schengener Abkommens (heute über Art. 1 Abs. 1 (VO (EG) Nr. 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) vom 09.03.2016) die Regel, weil sämtliche Landgrenzen Deutschlands so zu Binnengrenzen i.S.v. Art. 2 Nr. 1 a des Schengener Grenzkodex geworden sind. Für See- und Flugreisen mit dem Ziel, die Außengrenzen des Schengenraumes zu überschreiten, bleibt es jedoch beim Grundsatz des § 3 PassG (Erbs/Kohlhaas/Wache, PassG, § 3 Rn. 3).
28
Eine weitere nach § 3 PassG zulässige Ausnahme für den Grenzübertritt außerhalb einer zugelassenen Grenzübertrittsstelle ist eine Grenzübertrittserlaubnis nach § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG. Danach kann die Bundespolizei Personen oder Personengruppen die Erlaubnis erteilen, die Grenze außerhalb der zugelassenen Grenzübergangsstellen, außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden oder mit anderen als den zugelassenen Verkehrsarten zu überschreiten, wenn ein besonderes Bedürfnis dafür besteht und öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Dispensermächtigung (Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl., § 61 Rn. 13) sind nicht erfüllt, weil es dem Kläger an einem „besonderen Bedürfnis“ für die Erteilung der Grenzerlaubnis i.S.v. § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG fehlte.
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Bei dem „besonderen Bedürfnis“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf Tatbestandsseite, der als solcher der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt (st. Rspr. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 - 1 BvR 419/81 -, juris; Decker, in: Posser/Wolff, VwGO, § 114 Rn. 33 m.w.N.).
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Welche Interessen als besonderes Bedürfnis i.S.v. § 61 Abs. 3 S. 1 PolG anzuerkennen sind, ist durch die Auslegung der Norm zu ermitteln. Der Begriff des „Bedürfnisses“ ist dabei nicht weiter beschränkt, sodass nicht nur „öffentliche“ Interessen die Erteilung einer Grenzschutzerlaubnis zu rechtfertigen vermögen, sondern grundsätzlich alle Interessen eines Antragstellers zu berücksichtigen sind.
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Nach dem Wortlaut ist eine Grenzerlaubnis nur bei einem „besonderen Bedürfnis“ zu erteilen. Gemeint ist eine materielle Interessenlage des Betroffenen, die vom allgemeinen Bedürfnis Reisender abweichen und sich von derjenigen anderer Personen unterscheiden muss (Wehr, in: Nomoskommentar BPolG, § 61 Rn. 5).
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Systematisch normiert § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG eine Ausnahme zum Verbot des § 3 PassG. Aus seiner Beschränkung des Grenzübertrittes auf bestimmte Orte („Grenzübertrittsstellen“) und Zeiten („Verkehrsstunden“) folgt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich jenen Aufwand als hinzunehmen erachtet, dessen es bedarf, um diese Vorgaben zu wahren. Weiter folgt aus dem Regel-/Ausnahmeverhältnis, dass § 61 Abs. 3 BPolG eng auszulegen ist, um die grundsätzliche Intention des Gesetzgebers nicht auszuhöhlen (vgl. allgemein zur engen Auslegung von Ausnahmevorschriften BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 - 1 C 7.17 -, juris Rn. 16; und Beschluss vom 22.11.2016 - 1 B 117.16 -, juris Leitsatz 3 und Rn. 5).
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Systematisch ist weiter zu beachten, dass § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG nicht nur auf Tatbestandsseite einen unbestimmten Rechtsbegriff enthält, sondern der Behörde auf der Rechtsfolgenseite auch Ermessen einräumt. Es handelt sich damit um eine sogenannte „Kopplungsvorschrift“ (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Auflage, § 7 Rn. 48, Decker, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Auflage, § 114 Rn. 31). Anders als bei anderen solchen Vorschriften führt diese Kopplung von unbestimmtem Rechtsbegriff und Ermessen vorliegend indes nicht dazu, dass das Ermessen entleert wird, weil sämtliche Gesichtspunkte bereits auf Tatbestandsseite zu berücksichtigen sind (so etwa bei § 35 Abs. 2 BauGB „öffentliche Belange“ - BVerwG, Urteil vom 29.04.1964 - 1 C 30.62 -, BVerwGE 18, 247 oder bei § 25 Abs. 6 BAföG „unbillige Härte“ - BVerwG, Urteil vom 17.07.1998 - 5 C 14.97 -, BVerwGE 107, 164) oder dass der Tatbestand das Ermessen zwingend determiniert (§ 131 AO 1919 „unbillig“ - Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 19.10.1971 - GmS-OGB 3/70 -, BVerwGE 39, 355-374).
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Stattdessen enthält die Norm ein positives und ein negatives Tatbestandsmerkmal („besonderes Bedürfnis“ und „keine entgegenstehenden öffentlichen Interessen“) sowie Ermessen auf Rechtsfolgenseite. Aus dem gesetzgeberischen Dreischritt und dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgt, dass die unbestimmten Rechtsbegriffe auf Tatbestandsseite nicht derart eng (beim „besonderen Bedürfnis“) oder weit (bei den „öffentlichen Belangen“) ausgelegt werden dürfen, dass kein Raum mehr für eine Ermessensentscheidung der Behörde bleibt.
35
Historisch hat der Gesetzgeber das Bedürfnis für die Erteilung einer Grenzerlaubnis in bis heute nahezu wortgleichen Formulierungen zunächst in § 46 Abs. 3 BGSG und später in § 61 Abs. 3 BGSG, dem Vorläufer des heutigen § 61 Abs. 3 BPolG geregelt. In der Gesetzesbegründung zu § 46 BGSG (BT-Drs. VI/2886 S. 38 f.) heißt es:
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„In der Praxis hat es sich als notwendig erwiesen, das Überschreiten der Grenzen auch außerhalb der zugelassenen Grenzübergangsstellen zuzulassen, soweit dies nicht ohnehin gestattet ist, wie z. B. für Deutsche an der Demarkationslinie zur DDR. An den Auslandsgrenzen zeigt sich ein Bedürfnis dafür zum Beispiel bei Landwirten, die ihre jenseits der Grenzen gelegenen Felder bewirtschaften müssen, bei Teilnehmern an Festen oder anderen Veranstaltungen im Grenzgebiet sowie bei Geschäftsreisenden. Absatz 3 ermächtigt deshalb die Grenzschutzämter, einer bestimmten Person oder Personengruppe die Erlaubnis zu erteilen, die Grenze außerhalb der zugelassenen Grenzübergangsstellen oder außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden zu überschreiten, wenn ein besonderes Bedürfnis dafür besteht und öffentliche Belange nicht entgegenstehen. […] Überschreitet der Inhaber einer solchen Erlaubnis die Grenze im Rahmen der ihm erteilten Erlaubnis außerhalb einer zugelassenen Grenzübergangsstelle oder außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden, so handelt er nicht rechtswidrig.“
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Weitere Ausführungen zur Frage, wann das besondere Bedürfnis anzunehmen ist, enthält die Gesetzesbegründung nicht.
38
Mit der Internationalisierung und Unionalisierung des Schutzes der Außengrenzen durch den Schengenprozess ist auch die Erteilung einer Grenzübertrittserlaubnis inzwischen europarechtlich überformt. In Art. 5 des Schengener Grenzkodex heißt es:
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(1) Die Außengrenzen dürfen nur an den Grenzübergangsstellen und während der festgesetzten Verkehrsstunden überschritten werden. Die Verkehrsstunden sind an den Grenzübergangsstellen, die nicht rund um die Uhr geöffnet sind, deutlich anzugeben.
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Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission gemäß Artikel 39 die Liste ihrer Grenzübergangsstellen.
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(2) Abweichend von Absatz 1 können Ausnahmen von der Verpflichtung, die Außengrenzen nur an den Grenzübergangsstellen und während der festgesetzten Verkehrsstunden zu überschreiten, vorgesehen werden:
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a) für Personen oder Personengruppen, wenn eine besondere Notwendigkeit für das gelegentliche Überschreiten der Außengrenzen außerhalb der Grenzübergangsstellen oder der festgesetzten Verkehrsstunden vorliegt, sofern sie die nach nationalem Recht erforderlichen Genehmigungen mit sich führen und Belange der öffentlichen Ordnung und inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten nicht entgegenstehen. Die Mitgliedstaaten können in bilateralen Abkommen besondere Regeln hierfür festlegen. Die in nationalen Rechtsvorschriften und bilateralen Abkommen vorgesehenen allgemeinen Ausnahmen werden der Kommission gemäß Artikel 39 mitgeteilt;
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b) für Personen oder Personengruppen im Falle einer unvorhergesehenen Notlage;
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c) im Einklang mit den Sonderbestimmungen der Artikel 19 und 20 in Verbindung mit den Anhängen VI und VII.
45
Auch insoweit ist die „besondere Notwendigkeit“ des Art. 5 Abs. 2 lit. a Grenzkodex nicht weiter legal definiert.
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Mit Blick auf die ratio des § 61 Abs. 3 BPolG ist zu beachten, dass mit der Versagung der Grenzübertrittserlaubnis nicht in Frage steht, ob der jeweilige Antragsteller überhaupt ausreisen darf, sondern lediglich, von welchem Flughafen aus er das tun darf. Weiter geht die ratio der Norm dahin, dem legitimen Interesse jedes Staates Rechnung zu tragen, Kenntnis von den sein Territorium unmittelbar betreffenden Migrationsbewegungen zu haben. Die Sicherung der unionalen Außengrenzen ist seine staats- und europarechtliche Aufgabe und Pflicht (vgl. Art. 8 ff. Schengener Grenzkodex). Um diese Pflicht erfüllen zu können, zentralisiert der Gesetzgeber die Grenzübertritte auf die zugelassenen Grenzübertrittsstellen und überträgt der Bundespolizei die Abwicklung des grenzpolizeilichen Schutzes der Bundesgrenzen, § 2 Abs. 1 BPolG einschließlich der Überprüfung der Grenzübertrittsberechtigung, § 2 Abs. 2 Nr. 2 a) BPolG.
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Diese originäre Staatsaufgabe ist mit organisatorischem und technischem Aufwand (etwa den benötigten Beamten und Geräten zur Passkontrolle und Grenzabfertigung) verbunden. Er ist aus öffentlichen Mitteln zu bestreiten und liegt außerhalb der zugelassenen Grenzübertrittsstellen wegen der dort fehlenden Infrastruktur höher als an diesen. Die Zusatzkosten für die Abfertigung von Flugpassagieren außerhalb der offiziellen Grenzübertrittsstellen trägt nicht der Grenzübertrittsberechtigte. Eine Erstattung der zusätzlichen Kosten durch den privaten Nutznießer der öffentlichen Leistung, wie sie etwa § 3 Abs. 2 BPolG vorsieht, erfolgt bei Grenzerlaubnissen nach § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG gerade nicht. Dementsprechend geht die ratio des § 61 Abs. 3 S. 1 PolG auch dahin, den staatlichen Erfüllungsaufwand für die notwendige Grenzsicherung zu begrenzen.
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Nach alledem ist von einem „besonderes Bedürfnis“ auszugehen, wenn sich die materielle Interessenslage des Betroffenen von jener anderer Personen unterscheidet und seinen Interessen ein solches Gewicht zukommt, dass auch mit Blick auf die Erfordernisse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und den Grundsatz des § 3 PassG die anderenfalls mit der Abfertigung an einer zugelassenen Grenzübertrittsstelle verbundenen Einschränkungen eine Ausnahme gerechtfertigt erscheinen lassen können.
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Ein solches besonderes Bedürfnis ergibt sich nicht aus dem zeitlichen, finanziellen und organisatorischen Zusatzaufwand, welcher dem Kläger daraus erwächst, den Flug nicht vom Standort seines Flugzeuges in Bremgarten antreten zu können (a.). Er ergibt sich auch nicht aus der damit einhergehenden zusätzlichen ökologischen Belastung (b.) und auch die akademischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen des Klägers vermögen nicht, ein besonderes Interesse zu begründen (c.).
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a. Der grundsätzlichen Eingrenzung der Grenzübertrittsstellen und -zeiten durch § 3 PassG ist es immanent, dass ein Grenzübertritt nicht in der freien räumlichen und zeitlichen Disposition des Bürgers steht, sondern dass er sich nach den ihm von der Polizei, § 2 BPolG, eingeräumten Möglichkeiten des Grenzübertrittes zu richten hat. Diese generelle Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung begegnet im Grundsatz keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zur ähnlich gelagerten Passpflicht aus § 7 PassG als Schranke des Art. 2 Abs. 1 GG: BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32-45 - Elfes).
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Dem ist es weiter immanent, dass jedem Grenzübertrittswilligen zusätzlicher zeitlicher, finanzieller und organisatorischer Aufwand aus dem Weg zur Grenzübertrittsstelle und der Einhaltung der dortigen Verkehrsstunden erwächst. Sie begründen jedenfalls solange kein „besonderes Bedürfnis“, wie dieser zusätzliche Aufwand nicht außer Verhältnis zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung steht. Das ist vorliegend nicht der Fall.
52
Soweit der Kläger die zusätzlichen Überführungskosten für den Grenzübertritt an einer zugelassenen Grenzübertrittsstelle mit 200 EUR beziffert, liegt in ihrer Ersparnis kein besonderes Bedürfnis. Das ergibt sich zum einen aus dem Verhältnis dieses Betrages zu den Gesamtkosten einer Flugreise im eigenen Flugzeug, insbesondere seinen Anschaffungs-, Wartungs- und Unterhaltskosten, sowie den Kosten seiner Stationierung. Es folgt weiter daraus, dass es der freien Disposition des Klägers obliegt, wo er sein Flugzeug stationiert. Wählt er einen Flughafen, der nicht als offizielle Grenzübertrittsstelle anerkannt ist, ist dies für ihn mit anderweitigen Vorteilen verbunden, etwa einem kürzeren Anfahrtsweg, geringerem Verkehrsaufkommen, besseren Anflugbedingungen oder einer geringeren Stellplatzmiete wegen des Standortnachteils der fehlenden Grenzübertrittsstelle. Kommt der Kläger so in den Genuss der Vorteile seiner Stationierungsentscheidung, hat er aber grundsätzlich auch deren Nachteile zu tragen.
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Der vom Kläger geltend gemachte zusätzliche zeitliche und organisatorische Aufwand von 3,5 - 4 h vermag ebenfalls kein „besonderes Bedürfnis“ nach § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG zu begründen. Auch insoweit ist zu beachten, dass die gesetzliche Regelung einen Zusatzaufwand grundsätzlich für zulässig erachtet, ohne insoweit rechtlichen Bedenken zu begegnen und dass das „ob“ und der Umfang dieses Mehraufwandes maßgeblich auf der Stationierungsentscheidung des Klägers beruhen.
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Im Übrigen steht ein solcher Mehraufwand nach dem Dafürhalten der Kammer nicht derart außer Verhältnis zum erstrebten Nutzen für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, dass er unzumutbar wäre. Die Termine des Klägers fallen regelmäßig im Mai und Anfang Dezember eines Jahres an. Seine Reisen sind damit planbar. Eine besondere Eilbedürftigkeit ist weder aus dem Vortrag des Klägers noch anderweitig ersichtlich.
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b. Auch soweit der Kläger die vermeidbare ökologische Zusatzbelastung durch die Abfertigung an einer zugelassenen Grenzübertrittsstelle geltend macht, ergibt sich daraus kein „besonderes Bedürfnis“ i.S.v. § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG.
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Zum einen fällt diese Zusatzbelastung bei jeder Reise an, die nicht von einer allgemein zugelassenen Grenzübertrittsstelle aus angetreten wird. Sie ist damit bereits vom rechtlich unbedenklichen Grundsatz des § 3 PassG erfasst. Zum zweiten ist die Zusatzbelastung ein allgemeiner und kein „besonderer“ Umstand. Er unterscheidet das Reisevorhaben des Klägers in keiner Weise von jenem anderer Personen. Zum dritten fällt eine ökologische Zusatzbelastung auch bei Erteilung der begehrten Grenzübertrittserlaubnis (wenn auch ggf. in geringerem Umfang) an. Sie wird dann lediglich auf die staatlichen Stellen als Verursacher verlagert, weil sich die Beamten in diesem Fall zur Grenzabfertigung von ihrem Dienstsitz zum Flughafen Bremgarten begeben müssen. Schließlich sind auch keine derart schwerwiegenden ökologischen Zusatzbelastungen geltend gemacht oder ersichtlich, dass sie völlig außer Verhältnis zum erstrebten Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung stünden.
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c. Auch die akademischen, ökonomischen und wirtschaftlichen Verpflichtungen des Klägers begründen kein „besonderes Bedürfnis“ für eine Grenzübertrittserlaubnis i.S.v. § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG.
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Einerseits ist mit Blick auf die Gesetzesbegründung zur Vorgängernorm des § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG, § 46 BGSG, festzuhalten, dass Geschäftsreisen im Einzelfall ein „besonderes Bedürfnis“ i.S.d. Norm begründen können. Andererseits ist auch insoweit davon auszugehen, dass jeder Grenzübertrittswillige seine Reise aus einem bestimmten Grund antritt. Das Bestehen akademischer, sozialer oder wirtschaftlicher Interessen als solches begründet dementsprechend einen allgemeinen und keinen besonderen Umstand. Auch die konkreten Interessen des Klägers im Einzelfall vermögen nicht, diese Wertung zu ändern.
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Der Kläger beruft sich auf wirtschaftliche, akademische und gesellschaftliche Interessen, welche er in Großbritannien verfolge. Dass diesen ein besonderes Gewicht und eine besondere Dringlichkeit zukommt und dass die mit der Abfertigung an einer zugelassenen Grenzübertrittsstelle verbundene Verzögerung und der damit einhergehende Mehraufwand ihren Gesamterfolg wenn nicht vereiteln so doch unzumutbar erschweren würde, ist nicht ersichtlich. Insbesondere handelt es sich bereits nach dem Vortrag des Klägers um regelmäßig stattfindende und zumindest mittelfristig absehbare Termine, was im Übrigen auch die Konstanz der klägerischen Reisen, jeweils im Mai sowie Anfang Dezember eines Jahres, belegt. Das ermöglicht es dem Kläger seine Reisen vorzubereiten und zu planen und dabei ggf. notwendige Zwischenlandungen zu berücksichtigen.
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2. Die Rechtswidrigkeit der behördlichen Versagung ergibt sich auch nicht aus einem Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das folgt schon daraus, dass selbst die rechtswidrige Erteilung der Grenzerlaubnisse an andere Antragsteller keinen Anspruch des Klägers begründete, ebenfalls eine Grenzerlaubnis erteilt zu bekommen (a.). Im Übrigen erteilte die Beklagte aller Voraussicht nach auch weder dem Honorarkonsul der Russischen Föderation (b.) noch den „kulanzhalber“ begünstigten Antragstellern (c.) ihre Grenzerlaubnisse gleichheitswidrig.
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a. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Daraus folgt das Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, Beschluss vom 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 -, BVerfGE 98, 365, 385; BVerfG, Beschluss vom 21.06.2006 - 2 BvL 2/99 -, BVerfGE 116, 164, 180; BVerfG, Beschluss vom 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 -, BVerfGE 141, 1, 38). Art. 3 Abs. 1 GG verbietet damit ungleiche Belastungen ebenso wie ungleiche Begünstigungen (BVerfG, Beschluss vom 23.05.2017 - 2 BvR 883/14 -, juris Rn. 81 m.w.N.).
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Allerdings ergibt sich aus dem Gleichheitssatz kein Anspruch auf eine Perpetuierung rechtswidrigen Vorgehens. Er gebietet nur gleiches Recht im Recht, nicht aber gleiches Recht im Unrecht (BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979 - 1 BvL 25/77 -, BVerfGE 50, 142-166, juris Rn. 59; BVerwG, Urteil vom 22.07.2015 - 8 C 7.14 -, BVerwGE 152, 31).
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b. Mit dem Antrag des Honorarkonsuls der Russischen Föderation wurde gegenüber jenem des Klägers bereits nicht „wesentlich Gleiches“ ungleich behandelt, sondern Verschiedenes. Das Tatbestandsmerkmal des „besonderen Bedürfnisses“ in § 61 Abs. 3 S. 1 BPolG dient gerade dazu, die jeweils individuelle Interessenlage eines jeden Antragstellers bewerten zu können. Welche Interessen konkret zur Erteilung der Grenzerlaubnis an den Honorarkonsul geführt haben, ist dabei unerheblich. Dass er mit seinen Reisen wesentlich identische Interessen verfolgte wie der Kläger, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen waren für die Bejahung eines besonderen Bedürfnisses insoweit möglicherweise auch diplomatische Gründe mitbestimmend.
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c. Die einmalige positive Bescheidung anderer Antragsteller aus Kulanz durch die Beklagte verstieß nicht gegen den Gleichheitssatz, weil die Beklagte bei der Frage, wem eine Grenzerlaubnis zu erteilen war, sachgerecht differenzierte und die Ungleichbehandlung so jedenfalls gerechtfertigt war.
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Art. 3 Abs. 1 GG untersagt Differenzierungen nicht pauschal. Sie bedürfen jedoch der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Beschluss vom 06.06.2018 - 1 BvL 7/14 -, juris Rn. 69). Als Unterscheidungsmerkmal für die Erteilung der Grenzerlaubnis wählte die Beklagte insoweit die Kurzfristigkeit des Antrages und die Vorkenntnis der jeweiligen Antragsteller von der geänderten Behördenpraxis. Dies ist nicht zu beanstanden. Dem Kläger war die geänderte Verwaltungspraxis bereits seit Mai 2015 bekannt, sodass er im Dezember 2015 nicht mehr mit einer positiven Bescheidung seines Antrags rechnen konnte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 124 a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 113 VwGO
§ 3 PassG
§ 131 AO
§ 46 BGSG
§ 2 BPolG
§ 7 PassG
§ 61 Abs. 3 BPolG
§ 61 Abs. 3 S. 1 BPolG
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 52 Nr. 2 S. 1, 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 BPolG
§ 1 Abs. 2 AGVwGO
§ 12 Abs. 1 LVG
§ 25 Abs. 3 Nr. 2 PassG
§ 61 Abs. 3 S. 1 PolG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 25 Abs. 6 BAföG
§ 46 Abs. 3 BGSG
§ 61 Abs. 3 BGSG
§ 2 Abs. 1 BPolG
§ 3 Abs. 2 BPolG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
Art. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 138, 186, 190
BVerwGE 26, 161
NVwZ 2001, 1288
BVerwGE 18, 247
BVerwGE 107, 164
BVerwGE 39, 355
BVerfGE 6, 32
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 116, 164, 180
BVerfGE 141, 1, 38
BVerfGE 50, 142
BVerwGE 152, 31
6 C 16.09
1 S 257/13
8 S 2245/10
7 C 23.09
1 WB 11.07
1 S 1646/89
1 S 618/12
1 BvR 1946/06
1 C 49.64
2 C 10.00
4 K 896/13
1 BvR 419/81
1 C 7.17
1 B 117.16
1 C 30.62
5 C 14.97
1 BvR 253/56
1 BvR 1554/89
2 BvL 2/99
2 BvL 1/12
2 BvR 883/14
1 BvL 25/77
8 C 7.14
1 BvL 7/14