Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-11, Aktenzeichen 15 K 4367/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0811.15K4367.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Gegen den Bundespolizeibeamten N. T. wurde von der Staatsanwaltschaft Dortmund im Jahre 2014 anlässlich eines dienstlichen Einsatzes ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Köperverletzung im Amt geführt. Für dieses Verfahren hatte der Beamte den Kläger, einen Rechtsanwalt, mit der Vertretung seiner rechtlichen Interessen beauftragt. Mit einem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 03. Juni 2014 teilte die Staatsanwaltschaft Dortmund mit, dass das Ermittlungsverfahren gem.
§ 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden sei.
Mit Rechnung vom 29. November 2014 stellte der Kläger dem Beamten für seine Tätigkeiten im Ermittlungsverfahren ein Honorar in Höhe von brutto 658,23 € in Rechnung. Mit Schreiben an die Beklagte vom 02. Dezember 2014 beantragte er im Namen des Beamten, die Kosten für seine Beauftragung zu übernehmen. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Schreiben vom 13. Januar 2015 ab und führte zur Begründung aus, nach den geltenden Rechtschutzrichtlinien sei der Antrag verspätet erfolgt. Den dagegen gerichteten Widerspruch des Beamten wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2015 zurück.
Nachdem der Kläger unter dem 29. Juli 2015 seinen vermeintlichen Anspruch gegen die Beklagte auf Erstattung der Kosten seiner Rechtsverteidigung an den Kläger abgetreten hatte, hat dieser am 30. Juni 2015 die vorliegende Klage erhoben. Er trägt vor, der Beamte habe einen aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn resultierenden Anspruch auf Erstattung der Kosten, die ihm aus Anlass seiner Rechtsverteidigung im Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Dortmund entstanden seien. Das in dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern „Rechtsschutz in Strafsachen“ enthaltene Erfordernis einer frühzeitigen Antragstellung sei rechtlich nicht haltbar, da es für die Frage, ob eine Kostenübernahme erfolgen solle, nicht von Bedeutung sei. Die Rechtsschutzgewährung erfolge nämlich in der Weise, dass dem Polizeibeamten die Rechtsschutzkosten zunächst vorläufig als zinsloses Darlehen zur Verfügung gestellt werden und nach Abschluss des Strafverfahrens für den Fall, dass sich keine strafrechtliche Verantwortung des Beamten ergebe, auf die Rückzahlung verzichtet werde. Eine abschließende Entscheidung über Rechtsschutzanträge sei damit ohnehin erst nach Abschluss des Strafverfahrens möglich. Erst dann stehe auch endgültig fest, in welcher Höhe überhaupt Rechtsschutzkosten entstanden seien. Eine frühzeitige Einlassung des Beamten zu den gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Vorwürfen könne auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht verlangt werden. Zudem sei das Kriterium einer „frühzeitigen“ Antragstellung nicht hinreichend bestimmt, und selbst eine Antragstellung zum frühestmöglichen Zeitpunkt könnte dem Dienstherrn keine für seine Entscheidung bedeutsamen zusätzlichen Erkenntnisse verschaffen. Für eine Beschränkung des Erstattungsanspruchs auf frühzeitig gestellte Anträge fehle es mithin an einer sachlichen Rechtfertigung.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Direktion Bereitschaftspolizei vom 13. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2015 zu verpflichten, an ihn Rechtsanwaltsgebühren in Höhe von 658,23 Euro zu zahlen,
hilfsweise:
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Direktion Bereitschaftspolizei vom 13. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2015 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Erstattung von Rechtshilfekosten in Höhe von 658,23 Euro erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Regelung der Modalitäten der Rechtsschutzgewährung als Bestandteil der Fürsorgepflicht des Dienstherrn liege in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie die Gewährung von Rechtsschutz davon abhängig mache, dass ein entsprechender Antrag frühzeitig nach Kenntnis des Beginns des laufenden Ermittlungsverfahrens gestellt werde, wie dies in dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern „Rechtsschutz für Bundesbedienstete“ geregelt sei. Anderenfalls sei der Dienstherr gehalten, nach Einstellung eines Ermittlungsverfahrens „automatisch“ Rechtsschutz zu gewähren ohne dass ihm eine substantielle Prüfungsmöglichkeit verbleibe. Es sei nicht nötig, dass der Beamte bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung seinen Anspruch betragsmäßig beziffern könne. Er habe aber die Entscheidung zu treffen ob er überhaupt eine anwaltliche Vertretung in Anspruch nimmt und der Dienstherr habe – auch im Interesse des Beamten – zu entscheiden, ob er die damit verbundene Kostenlast grundsätzlich zu übernehmen bereit ist. Bei dieser Prüfung habe der Beamte den dem Ermittlungsverfahren zu Grunde liegenden Sachverhalt ausführlich zu schildern, wodurch der Dienstherr in der Lage versetzt werde zu prognostizieren, ob den Beamten kein bzw. kein schweres Verschulden treffe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der gerichtlichen Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit dem Hilfsantrag unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihm die aus Anlass des gegen seinen Mandanten, den Beamten N. T. , geführten strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens entstandenen Rechtsanwaltsgebühren in Höhe von 658,23 Euro aus abgetretenem Recht erstattet. Die mit Bescheiden vom 13. Januar 2015 und vom 29. Juni 2015 erfolgte Ablehnung der Übernahme der Anwaltskosten ist rechtmäßig,
Als Rechtsgrundlage des Klagebegehrens kommt die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht des Beamten nach Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz (GG) i.V.m. § 78 Bundesbeamtengesetz (BBG) in Betracht. Hiernach hat der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl der Beamtinnen und der Beamten und ihrer Familien zu sorgen. Insoweit wird der Fürsorgepflicht des Dienstherrn neben weiteren Pflichtenkreisen auch eine Beistandspflicht bei dienstlichen und außerdienstlichen Sonderbelastungen des Beamten zugeordnet. Das gilt u.a. auch für den Fall, dass der Beamte - wie vorliegend - vom Dienstherrn Hilfe in gerichtlichen Verfahren begehrt, in die er aus dienstlichem Anlass verwickelt wurde,
vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 12. Juni 2012 - 2 A 895/11 – juris Rnr. 17.
Die Ausübung der Fürsorgepflicht steht grundsätzlich im freien und pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Dienstherr befugt ist, die ihm durch das Gesetz eingeräumte Gestaltungsfreiheit in Ausübung seiner Fürsorgepflicht durch Verwaltungsvorschriften nach generellen Gesichtspunkten zu binden, um eine einheitliche und gleichmäßige Handhabung des Ermessens zu gewährleisten,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 03. Dezember 2013 - 2 B 65/12 - , juris; BVerwG, Urteil vom 26. November 1992 - 2 C 21.91 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 1984 - 2 B 45/84 -, juris.
Eine solche generelle Ermessenshandhabung durch Einhaltung einer bestimmten Verwaltungspraxis ist, sofern die ihr zugrunde liegenden Erwägungen der Zielsetzung der vom Gesetz eingeräumten Ermächtigung entsprechen, nicht nur sinnvoll, sondern zur Wahrung des Gleichheitssatzes sogar geboten; denn vielfach kann nur so erreicht werden, dass gleichliegende Fälle gleich behandelt werden,
vgl. BVerwG, Urteil v. 26. November 1992 a. a. O.; BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 1984 a. a. O.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9. Dezember 1994 - 2 A 12593/94 -, juris; Sächs. OVG, Urteil vom 12. Juni 2012 a.a.O.
Vor diesem Hintergrund hat die Beklagte zur näheren Ausgestaltung der Beistandspflicht in Strafverfahren Verwaltungsvorschriften im Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern über die Gewährung von Rechtsschutz für Bundesbedienstete vom 2. Dezember 2005 (Rundschreiben) erlassen. Danach kann Bundesbediensteten, gegen die wegen einer dienstlichen Verrichtung oder eines Verhaltens, das mit einer dienstlichen Tätigkeit im Zusammenhang steht, ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft eingeleitet worden ist, auf schriftlichen Antrag zur Bestreitung der notwendigen Kosten der Rechtsverteidigung ein zinsloses Darlehen gewährt werden. Der Antrag ist frühzeitig nach Kenntnis des Verfahrensbeginns bei der entscheidungsbefugten Behörde zu stellen (Ziff. I.). Wird der Beamte freigesprochen, wurde die Eröffnung des Hauptverfahrens abgelehnt oder das Verfahren eingestellt, ist von einer Rückzahlung des Darlehens nach Vorlage einer endgültigen Abrechnung abzusehen (Ziff. III.). Eine nachträgliche Übernahme der Kosten ist nur in besonders begründeten Fällen zulässig (Ziff. IV.).
Die ermessensbindenden Richtlinien sehen damit ein zweistufiges Verfahren vor, auf dessen erster Stufe vom Beamten frühzeitig, d.h. spätestens dann, wenn er nach Kenntniserlangung eines gegen ihn geführten Verfahrens kostenauslösende Entscheidungen zu treffen hat, insbesondere einen Rechtsanwalt mit seiner Verteidigung beauftragt, ein Darlehen zu beantragen ist und auf dessen zweiter Stufe nach Abschluss des Verfahrens entschieden wird, ob das Darlehen zurückzuzahlen ist.
Wurde - wie im vorliegenden Fall - bis zum Abschluss des Verfahrens ein Darlehen nicht beantragt und gewährt, können die notwendigen Kosten der Rechtsverteidigung und Rechtsverfolgung nicht mehr im Wege einer Vorprüfung und Darlehensgewährung, sondern nur noch nach Maßgabe der Ziffer IV. des Rundschreibens, d.h. in besonders begründeten Fällen übernommen werden. Solche Besonderheiten, die es ausnahmsweise rechtfertigen könnten, abweichend von dem Regelfall einer zeitnahen Beantragung eines Darlehens Rechtsschutzkosten zu erstatten, sind vorliegend nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich.
Ein über die in Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn erlassene Verwaltungsvorschrift hinausgehendes Zurückgreifen auf die allgemeine gesetzlich geregelte Fürsorgepflicht kommt nur in den Fällen in Betracht, in denen sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt würde. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn keine Ansprüche hergeleitet werden, die über die Ansprüche hinausgehen, die im Gesetz selbst speziell und abschließend geregelt sind. Nur dann, wenn ohne Fürsorgeleistung eine unerträgliche Belastung der amtsangemessenen Lebensführung des Beamten eintreten und dadurch die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern beeinträchtigt würde, kommen unmittelbar auf die Fürsorgepflicht gestützte Ansprüche in Betracht,
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Juli 1984, a.a.O. und vom 02. Dezember 2013, a.a.O;
Die Fürsorgepflicht ist jedoch nicht und schon gar nicht in ihrem Wesenskern verletzt, wenn der Dienstherr die Gewährung eines Zuschusses zur Bestreitung notwendiger Kosten der Rechtsverteidigung davon abhängig macht, dass der Beamte frühzeitig vor Abschluss eines Strafverfahrens einen Antrag auf Gewährung eines Darlehens stellt und nach Abschluss des Verfahrens eine Entscheidung über die Rückzahlung des Darlehens trifft. Mit der so ausgestalteten Verwaltungspraxis und der zweistufigen Prüfung mit einer zunächst vorläufigen Schutzgewährung vor Abschluss des Strafverfahrens und der danach zu treffenden Entscheidung über eine endgültige Kostenübernahme hält die Beklagte sich im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens, denn diese Praxis ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt und stellt keine unzumutbaren Anforderungen an die Beamten. Die regelmäßig erforderliche frühzeitige Antragstellung und Darlehensgewährung gibt dem Dienstherrn nicht nur die Möglichkeit, bereits vor der Entstehung von Kosten, insbesondere Rechtsverteidigungskosten, in eine Vorprüfung einzutreten, die auch dem Ziel dienen kann, den Beamten vor unnötigen Kosten zu schützen. Sie ermöglicht es ihm darüber hinaus auch, frühzeitig Kenntnis zu möglichen Belastungen für die jeweiligen Einzelpläne, aus denen die Rechtshilfeaufwendungen zu leisten sind (Ziff. V. des Rundschreibens), zu bekommen. Für die Beamten hat sie den Vorteil, dass sie wegen der bei der Beauftragung von Rechtsanwälten üblichen Anforderung von Vorschüssen nicht in Vorleistung treten müssen und - als Folge der Vorprüfung - ein gewisses Maß an Sicherheit hinsichtlich der Freistellung von Kosten erlangen können. Dass der Dienstherr bei Einhaltung des Verfahrens bereits frühzeitig Kenntnis von gegen seine Beamten geführte Strafverfahren erhält, steht dem nicht entgegen, denn die materielle Prüfung der Voraussetzungen für die Rechtsschutzgewährung, für die die Kenntnis der zu Grunde liegenden Vorwürfe in jedem Fall erforderlich ist, ist auch bei einer späteren Antragstellung in gleicher Weise zu leisten.
Bei dieser Sachlage hat der Kläger keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte die entstandenen Rechtsanwaltskosten erstattet, wie er dies mit dem Hauptantrag begehrt. Er kann darüber hinaus aber auch nicht verlangen, dass die Beklagte eine erneute Ermessensentscheidung über die Kostenübernahme trifft, denn deren Ablehnung weist - wie ausgeführt - keine Ermessensfehler auf. Jedenfalls im Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2015 hat die Beklagte die Kostenerstattung auch ausdrücklich unter dem Gesichtspunkt einer nachträglichen Übernahme nach Ziff. IV. des Rundschreibens geprüft und ist dabei zu dem zutreffenden Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen dieser Vorschrift, nämlich ein besonders begründeter Fall, bereits tatbestandlich nicht vorliegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Voraussetzungen nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Zulassung der Berufung sind nicht gegeben, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 Bundesbeamtengesetz
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 2 A 895/11
2 B 65/12
2 C 21.91
2 B 45/84
2 A 12593/94