Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-17, Aktenzeichen 6 K 5515/23
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2024:0917.6K5515.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Vergleiche zu Leitsatz 1. VGH Mannheim, Urt. v. 17.07.2024 - 10 S 1396/23 -, juris Rn. 30; BVerwG, Urt. v. 26.09.2019 - 7 C 5/18 -, BVerwGE 166, 321 und juris Rn. 43; VGH Kassel, Urt. v. 23.02.2024 - 11 C 2414/21.T -, juris Rn. 36.(Rn.27)
2. Vergleiche zu Leitsatz 2. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2006 - 4 B 49/05 -, NVwZ 2006, 823 und juris Rn. 36.(Rn.49)
Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Die Nebenbestimmung B. 6. zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Landratsamts Ludwigsburg vom 18.07.2022 in Gestalt des Teilabhilfebescheids vom 20.04.2023 sowie des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.08.2023 wird aufgehoben, soweit von der Klägerin eine Sicherheitsleistung durch eine Konzernbürgschaft sowie die Vorlage einer Bürgschaftsurkunde verlangt wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu einem Drittel, der Beklagte zu zwei Dritteln.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen zwei Nebenbestimmungen einer ihr erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Erweiterung eines Umspannwerks.
Sie ist Betreiberin des Übertragungsnetzes in Baden-Württemberg und beantragte am 01.12.2021 beim Landratsamt Ludwigsburg die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Erweiterung und Erneuerung des 380-kV-Anlagenteils ihres Umspannwerks P. In den Akten befindet sich eine vermutlich am 01.12.2021 unterzeichnete „Verpflichtungserklärung zum Rückbau gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB“ mit folgendem Inhalt:
„Verpflichtungserklärung zum Rückbau gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB
Entsprechend § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB erklärt sich die T. hiermit einverstanden, das Umspannwerk P., welches im laufenden Betrieb erweitert und erneuert wird, nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung rückzubauen und die entstandenen Bodenversiegelungen zu beseitigen.
Die T. GmbH wird diese Verpflichtung ihren Rechtsnachfolgern auferlegen, soweit diese nicht kraft Gesetzes übergeht. Die T. GmbH wird die Rückbauverpflichtung außerdem entsprechend § 35 Absatz 3 Satz 3 BauGB durch eine selbstschuldnerische Konzernbürgschaft unter Verzicht auf Einrede der Vorausklage in Höhe der dann anstehenden Rückbaukosten sichern.“
Am 18.07.2022 erteilte das Landratsamt Ludwigsburg die beantragte Genehmigung mit über 100 Nebenbestimmungen. Unter Abschnitt II. des Bescheids wird hinsichtlich der Genehmigungsunterlagen auf Anlage A verwiesen, auf S. 33 des Bescheids wird unter Anlage A Ziffer 2.2.12 die Verpflichtungserklärung zum Rückbau vom 01.12.2021 aufgeführt. Baurechtliche Nebenbestimmungen sind unter Abschnitt III. B, naturschutzrechtliche Nebenbestimmungen unter Abschnitt III. G enthalten. Nach der Nebenbestimmung B. 6. hat die Klägerin für die von ihr abgegebene Rückbauverpflichtung als Sicherheitsleistung eine Bankbürgschaft vorzulegen, eine Konzernbürgschaft sei nicht ausreichend. Nach der Nebenbestimmung G. 7. sind die naturschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen für die Dauer des Eingriffs, also der Versiegelung, zu erhalten, zu pflegen und bei Abgang gleichartig zu ersetzen.
Die Klägerin, der der Inhalt der Genehmigung bereits aufgrund einer ihr zugegangenen Entwurfsfertigung bekannt war, legte mit Schreiben (ebenfalls) vom 18.07.2022 Teilwiderspruch gegen die vorstehend genannten Nebenbestimmungen in den Ziffern B. 6. und G. 7. der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein und beantragte, die betreffenden Nebenbestimmungen aufzuheben, hilfsweise diese abzuändern.
Mit Teilabhilfebescheid vom 20.04.2023 fasste das Landratsamt Ludwigsburg die Nebenbestimmung B. 6. neu und stellte insbesondere fest, dass die in den Antragsunterlagen benannte Konzernbürgschaft ausreichend sei. Im Übrigen wies es den Widerspruch zurück und legte diesen der Widerspruchsbehörde vor.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23.08.2023, zugestellt am 25.08.2023, wies das Regierungspräsidium den Widerspruch der Klägerin zurück (Ziff. 1), legte die Kosten des Widerspruchsverfahrens der Klägerin zu zwei Dritteln und dem Landratsamt Ludwigsburg zu einem Drittel auf (Ziff. 2) und setzte für das Widerspruchsverfahren eine Gebühr in Höhe von 650 € fest (Ziff. 3).
Am 25.09.2023 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, die Nebenbestimmung B. 6. sei rechtswidrig, soweit sie ihr auferlege, ein Sicherungsmittel für die Rückbauverpflichtung beizubringen. Die Erhebung einer Sicherheitsleistung durch Vorlage einer Konzernbürgschaft sei unangemessen und zur Sicherung der Rückbauverpflichtung nicht erforderlich. Der Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass ein Rückbau des Umspannwerks nahezu ausgeschlossen sei, da es sich um einen unverzichtbaren Bestandteil des langfristig geplanten Stromnetzes handele. Zudem sei sie zertifizierte Übertragungsnetzbetreiberin im Sinne des § 4a Energiewirtschaftsgesetzes (im Folgenden: EnWG), was der Beklagte nicht berücksichtigt habe. Mit dem neuen § 11 Abs. 4 EnWG habe der Gesetzgeber eine klarstellende Regelung eingeführt, wonach bei zertifizierten Übertragungsnetzbetreibern im Rahmen von Genehmigungsverfahren auf Sicherheitsleistungen zu verzichten sei. Darüber hinaus führe die Nebenbestimmung zu einer unangemessenen finanziellen Belastung. Für die auferlegte Konzernbürgschaft sei mit einer jährlichen Avalprovision von mindestens 0,XX % zu rechnen. Dies entspreche bei geschätzten Rückbaukosten von X Mio. € jährlichen Kosten i. H. v. 67.500 €. Auch die Nebenbestimmung G. 7. sei rechtswidrig, soweit ihr Unterhaltungsmaßnahmen über einen Zeitraum von 30 Jahren hinaus auferlegt werden. Die Festsetzung der dauerhaften Unterhaltung der Ökokontomaßnahme sei nicht erforderlich. Sie habe einen Unterhaltungszeitraum von 30 Jahren vertraglich zugesichert, schon ein Zeitraum von 25 Jahren werde von Literatur und Rechtsprechung als hinreichend erachtet. Dies entspreche auch der Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 Bundeskompensationsverordnung (im Folgenden: BKompV). Der Beklagte habe die Folgen des Eingriffs und die Kompensationsmaßnahmen in keinen erkennbaren Bezug zueinander gesetzt, was aber für eine adäquate Bestimmung des Unterhaltungszeitraums notwendig sei. Darüber hinaus sei es ermessensfehlerhaft, dass die Nebenbestimmung ausdrücklich nicht zwischen den Kompensationsmaßnahmen, die vor Ort vorgesehen seien und den Kompensationsmaßnahmen durch den Kauf von Ökopunkten differenziere. Denn diese Maßnahmen hätten einen unterschiedlichen Unterhaltungsbedarf. Einer über die vertraglich gesicherten 30 Jahre hinausgehenden dauerhafte Unterhaltungspflege bedürfe es für die Kompensationsmaßnahmen nicht. Mit der geplanten Ökokontomaßnahme würden die vorhabenbedingten Eingriffe nach einem Zeitraum von 30 Jahren vollständig kompensiert. Eine dauerhafte Verpflichtung zur Unterhaltung wäre auch mit unverhältnismäßigen Kosten verbunden, die sich nicht kalkulieren ließen. Zudem sei eine Verpflichtung über diesen Zeitraum mit erheblichen praktischen Schwierigkeiten verbunden, so lasse sich etwa ein Nutzungsrecht an den Flächen über einen Zeitraum von mehr als 30 Jahren in der Regel nicht vertraglich mit Dritten vereinbaren. Eine Neuausschreibung für Kompensationsmaßnahmen nach Ablauf von 30 Jahren sei nicht zumutbar. Denn aufgrund ihrer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zur flächenbezogenen dauerhaften Erhaltung der Maßnahme wäre sie verpflichtet, nach Ablauf von 30 Jahren für den gleichen Standort neue privatrechtliche Verträge zu schließen, hieraus ergebe sich für sie eine marktwirtschaftliche Zwangslage.
Den schriftsätzlich gestellten Antrag, die Nebenbestimmung G. 7. in Gänze aufzuheben, hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht aufrechterhalten. Weiter hat sie auch den schriftsätzlich gestellten Antrag, den Beklagten zu verurteilen, die im Widerspruchsbescheid festgesetzte Gebühr zurückzuerstatten, in der mündlichen Verhandlung nicht aufrechterhalten.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
1. die Nebenbestimmung in Ziffer B.6. der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Landratsamtes Ludwigsburg vom 18.07.2022 in Gestalt des Teilabhilfebescheids des Landratsamtes Ludwigsburg vom 20.04.2023 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.08.2023 aufzuheben, soweit darin eine Sicherheitsleistung durch eine Konzernbürgschaft sowie die Vorlage einer Bürgschaftsurkunde verlangt wird,
2. die Nebenbestimmung in Ziffer G.7 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Landratsamtes Ludwigsburg vom 18.07.2022 in Gestalt des Teilabhilfebescheids des Landratsamtes Ludwigsburg vom 20.04.2023 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.08.2023 aufzuheben, soweit sie hinsichtlich der Kompensationsmaßnahmen auf ihren Grundstücken eine Unterhaltung vorsehen, die über die Herstellungspflege hinausgeht,
3. die Nebenbestimmung in Ziffer G.7 aufzuheben, soweit sie die Klägerin hinsichtlich der festgelegten Ökokontomaßnahme dazu verpflichtet, die Kompensationsmaßnahme für mehr als 30 Jahre zu unterhalten, zu pflegen und bei Abgang gleichartig zu ersetzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, die Nebenbestimmung B. 6. sei im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung, nämlich dem Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, rechtmäßig. Der Widerspruchsbescheid sei am 23.08.2023 erlassen worden und § 11 Abs. 4 EnWG erst am 29.12.2023 in Kraft getreten, weswegen diese Regelung hier keine unmittelbare Anwendung finde. Unabhängig von der Geltung des § 11 Abs. 4 EnWG ergebe sich die Rechtmäßigkeit der Auflage daraus, dass die Klägerin selbst in den Antragsunterlagen eine Konzernbürgschaft angeboten habe. Sie argumentiere mittlerweile gegen ihren eigenen Antrag, es liege ein Fall des venire contra factum proprium vor. Die Sicherheitsleistung könne zwar unter Beachtung des Gesetzeszwecks des § 1 Abs. 1 EnWG unter Umständen als unangemessen beurteilt werden, wenn hierdurch tatsächlich jährliche Kosten i.H.v. ca. 67.500 € entstünden. Diesbezüglich sei zu beachten, dass die Höhe der jährlichen Kosten für die Konzernbürgschaft vollständig von derselben Unternehmensgruppe bestimmt werde, wodurch eine vermeintliche Unverhältnismäßigkeit erzeugt werden könne. Zudem bleibe das Geld ohnehin im selben Konzern, so dass die Kosten insgesamt konsequenterweise nicht als Argument gegen die Konzernbürgschaft angeführt werden könnten. Auch die Nebenbestimmung G. 7. sei rechtmäßig. Nach § 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG sei der für die Kompensationsmaßnahmen erforderliche Zeitraum von der zuständigen Behörde nach Ermessen festzusetzen, wobei der Wortlaut der Norm keine zeitliche Begrenzung vorsehe. Im Gegenteil sei in der Gesetzesbegründung von einer „permanenten Unterhaltungspflege“ die Rede. Die jeweilige Kompensationsmaßnahme sei daher grundsätzlich so lange zu erhalten, wie der die Kompensationspflicht auslösende Eingriff vorliege. § 12 BKompV sei vorliegend nicht anwendbar, ohnehin gehe der Verweis auf diese Vorschrift fehl, da sich das dieser Regelung zugrundeliegende Urteil ausdrücklich auf die Unterhaltungspflege von Einzelbäumen beziehe, welche in der Tat nach einer Unterhaltungspflege von 25 Jahren sich selbst überlassen werden könnten. Dies schließe keineswegs die fachliche Notwendigkeit einer Pflege von anderen Biotoptypen über diesen Zeitraum hinaus aus. Die zur Kompensation vorgesehenen Biotoptypen seien nur durch eine dauerhafte Pflege in ihrer den Biotoptyp definierenden Qualität zu erhalten. Die konkrete Gestalt des Biotoptyps Feldhecken mittlerer Standorte lasse sich nur durch eine entsprechend angepasste dauerhafte Unterhaltungspflege in Form von z.B. Rückschnitten, Verjüngungsschnitten und ggf. Nachpflanzungen bei Abgang etc. erhalten. Falls die Pflege z.B. einer Feldhecke nach 25 Jahren beendet werde, wäre eine Entwicklung hin zu einem Feldgehölz oder langfristig einer waldähnlichen Biotopstruktur gegeben. Der Maßnahmenbeschreibung der Ökokontomaßnahme „Entwicklung von artenreichem Grünland auf Gemarkung B." nach handle es sich um die Herstellung eines, im Detail aufeinander abgestimmten, Maßnahmenkomplexes, was die Beschreibung der Maßnahme zeige. Insbesondere die Zielsetzung der Herstellung einer vernetzten Struktur zur Förderung des Lebensraums, für das besonders geschützte und vom Aussterben bedrohte Rebhuhn, könne ohne eine dauerhafte Pflege der Flächen nicht erreicht werden. Bei der Gestaltung der Maßnahme als Ökokontomaßnahme sei wegen des Rebhuhns eine Erhöhung der Bewertung um 100.000 Ökopunkte erfolgt. Sollte aus einer unterlassenen Pflege ein Wegfallen des Lebensraums resultieren, wäre diese Aufwertung nicht mehr zu rechtfertigen, womit der Eingriff nicht mehr vollständig kompensiert wäre. Dass mit der durch einen Eingriff entstehenden Kompensationspflicht auch weitergehende und ggf. langfristige Kosten verbunden seien, sei nicht vermeidbar. Dies sei regelmäßig Bestandteil einer Vielzahl von öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Die Klägerin habe sich die konkreten Kompensationsmaßnahmen zudem bewusst ausgesucht. Entsprechend müssten ihr die damit einhergehenden Pflegenotwendigkeiten bekannt sein.
In der mündlichen Verhandlung am 17.09.2024 haben die Beteiligten ihr Vorbringen vertieft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akten des Landratsamts Ludwigsburg und des Regierungspräsidiums Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Das Verfahren wird gemäß § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt, soweit die Klägerin die Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen hat.
B. Die Klage ist im aufrechterhaltenen Umfang zulässig (dazu I.) und teilweise begründet (dazu II. und III.).
I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Nach der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012 - 4 C 5.11 - juris Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2.00 - juris Rn. 25; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2024 - 10 S 1396/23 - juris Rn. 20). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen der Klage sind gegeben.
II. Die Klage ist begründet, soweit sie auf Aufhebung der Nebenbestimmung B. 6. gerichtet ist. Insoweit ist der Bescheid rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (dazu 1.) ist die Nebenbestimmung bereits deshalb rechtswidrig, weil es an einer einschlägigen Rechtsgrundlage für diese fehlt (dazu 2.). Der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung dieser rechtswidrigen Nebenbestimmung ist auch nicht wegen Rechtsmissbrauchs ausgeschlossen (dazu 3.).
1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist derjenige der letzten mündlichen Verhandlung.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich für die Frage des richtigen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage aus dem Prozessrecht nur, dass ein Kläger im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ebenso mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch jedoch besteht, bzw. ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger i.S. des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt, beurteilt sich nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (stRspr; vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.01.2022 - 1 WB 31.21 - juris Rn. 30; Urt. v. 31.03.2004 - 8 C 5.03 - juris Rn. 35; Urt. v. 21.05.1976 - 4 C 80.74 - juris).
b) Vorliegend ist danach der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich. Der Grund für den Erlass einer Nebenbestimmung ist darin zu sehen, die Rechtmäßigkeit der erteilten Genehmigung sicherzustellen (vgl. grundsätzlich § 36 Abs. 1 LVwVfG und im speziellen Fall § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG). Es ist nicht ersichtlich, dass einem Kläger die (erfolgreiche) Anfechtung einer Nebenbestimmung unter Verweis auf den entscheidungserheblichen Zeitpunkt nicht möglich sein soll, obwohl er im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ohne die angegriffene Nebenbestimmung hätte. Anders als in typischen Anfechtungssituationen geht es der Klägerin im Kern um die (nicht durch Nebenbestimmungen belastete) Genehmigung, die sie allerdings nicht mit einer Verpflichtungsklage verfolgen muss, die ihre Genehmigung an sich infrage stellen würde. Warum ein Kläger in dieser Konstellation aber hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitpunkts schlechter stehen sollte, als wenn er sein Begehren mit einer Verpflichtungsklage verfolgen würde, ist nicht erkennbar - insbesondere dann nicht, wenn es - wie vorliegend - keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Klägerin eine solche unbelastete Genehmigung aus anderen Gründen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht verlangen könnte. Dieser Gedanke wird auch in der jüngeren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, der wiederum auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts rekurriert, aufgegriffen. Dort wird auch in Verfahren von Betreibern einer immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlage gegen eine Nebenbestimmung zu dieser darauf abgestellt, dass zwar grundsätzlich der Zeitpunkt des Erlasses des Genehmigungsbescheids maßgeblich für die der Entscheidung zugrunde zu legende Sach- und Rechtslage ist. Allerdings bleiben spätere Änderungen zulasten des Betreibers außer Betracht, nachträgliche Änderungen zugunsten des Betreibers sind jedoch zu berücksichtigen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.07.2024 - 10 S 1396/23 - juris Rn. 30; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 26.09.2019 - 7 C 5.18 - juris Rn. 43; HessVGH, Urt. v. 23.02.2024 - 11 C 2414/21.T - juris Rn. 36; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.12.2023 - 14 S 218/23 - juris Rn. 70; a. A. noch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.05.2012 - 10 S 2693/09 - juris Rn. 60 ff.).
2. Im maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage wird die Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung zur Sicherung der Rückbauverpflichtung durch § 11 Abs. 4 EnWG verdrängt.
Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach kann der Genehmigung einer Anlage eine Nebenbestimmung beigefügt werden, wenn diese erforderlich ist, um die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 BImSchG sicherzustellen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn andere öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Die Vorschrift verweist damit u.a. auf die Bestimmungen des Baurechts, deren Einhaltung die für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zuständige Behörde aufgrund der Konzentrationswirkung gemäß § 13 BImSchG sicherzustellen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012 - 4 C 5.11 - juris Rn. 7).
Die damit im Grundsatz einschlägige Vorschrift des § 35 Abs. 5 Sätze 2 und 3 BauGB wird vorliegend aber durch die spezialgesetzliche Vorschrift des § 11 Abs. 4 EnWG verdrängt. § 35 Abs. 5 Sätze 2 und 3 BauGB macht die Erteilung einer Baugenehmigung für Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 vom Erlass von Nebenbestimmungen zur Sicherstellung der Pflicht zum Rückbau nach dauerhafter Aufgabe der privilegierten Nutzung abhängig. Zwar soll nach § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB die Baugenehmigungsbehörde durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB sicherstellen. Dies gilt aber nach § 11 Abs. 4 EnWG nicht für den Fall, dass ein zertifizierter Betreiber von Übertragungsnetzen im Sinne des § 4a EnWG ein Genehmigungsverfahren betreibt. In diesem Fall ist auf eine Sicherheitsleistung oder ein anderes Sicherungsmittel zu verzichten. Diese speziellere und neuere Vorschrift ist vorliegend anwendbar, da es sich bei der Klägerin - was auch vom Beklagten nicht in Abrede gestellt wird - um eine zertifizierte Übertragungsnetzbetreiberin handelt. Die bundesrechtliche Vorschrift des § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB wird daher von der spezielleren und damit sachnäheren bundesrechtlichen Vorschrift des § 11 Abs. 4 EnWG verdrängt („lex specialis derogat legi generali“).
3. Der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung dieser rechtswidrigen Nebenbestimmung ist auch nicht wegen Rechtsmissbrauchs ausgeschlossen.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gehört der Grundsatz von Treu und Glauben zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 16.07.2018 - 4 B 65.17 - juris Rn. 5 m.w.N.). Er bedarf der Konkretisierung, die anhand von Fallgruppen vorgenommen wird. Derartige Fallgruppen sind beispielsweise die Verwirkung sowie der Einwand unzulässiger Rechtsausübung, etwa in Gestalt des Verbots widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium; vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 18.12.2014 - 8 B 48.14 - juris Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.06.2018 - 9 S 652/16 - juris Rn. 34). Nach der Rechtsordnung ist widersprüchliches Verhalten grundsätzlich zulässig und nur dann rechtsmissbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist oder wenn andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen. Eine Rechtsausübung kann unzulässig sein, wenn sich objektiv das Gesamtbild eines widersprüchlichen Verhaltens ergibt, weil das frühere Verhalten eines Beteiligten mit dessen späterer Handlungsweise sachlich unvereinbar ist und die Interessen des davon betroffenen Beteiligten im Hinblick hierauf vorrangig schutzwürdig erscheinen (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.10.2014 - 5 C 26.13 - juris Rn. 14; VG Berlin, Urt. v. 18.12.2018 - 19 K 224.16 - juris Rn. 84 ff.).
b) Nach diesen Maßgaben wendet sich die Klägerin nicht in rechtsmissbräuchlicher Art und Weise gegen die Nebenbestimmung zur Sicherheitsleistung. Zu beachten ist dabei, dass widersprüchliches Verhalten grundsätzlich zulässig ist und nur, wenn Besonderheiten des Einzelfalls hinzutreten, rechtsmissbräuchlich wird. Vorliegend ist erkennbar, dass für das Verhalten der Klägerin nachvollziehbare Gründe vorliegen können, selbst wenn es als widersprüchlich anzusehen wäre. Denn die Klägerin begehrte die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für ein Großvorhaben, bei dessen Gesamtbetrachtung der Frage der Sicherheitsleistung für die Rückbauverpflichtung eine nur untergeordnete Rolle zukommt. Aus Sicht der Klägerin scheint es daher nachvollziehbar, im Genehmigungsverfahren diese Problematik nicht abschließend zu klären, sondern dies nachlaufend im Zuge der Anfechtung der Nebenbestimmung zu tun (vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 27.03.2024 - 8 D 173/23.AK - juris Rn. 6). Dies wird auch aus der Korrespondenz zwischen den Beteiligten vor Erteilung der Genehmigung deutlich. Mit E-Mail vom 18.05.2022 wies ein Vertreter des Landratsamts Ludwigsburg darauf hin, dass die Sicherstellung der Rückbauverpflichtung eine zwingende Zulassungsvoraussetzung sei und diese Frage vor Erteilung der Genehmigung abschließend geklärt werden müsse, wenn die Genehmigung nicht mit der (damals) vorgesehenen Nebenbestimmung ergehe.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass für den Beklagten durch die abgegebene Verpflichtungserklärung ein Vertrauenstatbestand geschaffen wurde, wie dieser behauptet. Es fehlt bereits an einer Schutzwürdigkeit des Beklagten, den im Genehmigungsverfahren als Hoheitsträger die Pflicht zu rechtmäßigem Handeln trifft. Als handelnder Hoheitsträger kann sich der Beklagte von vorneherein nicht auf einen aus dem Rechtsstaatsprinzip oder gar der Grundrechtsdogmatik entwickelten Vertrauensschutz berufen (vgl. Rux, in: BeckOK GG, Stand: Juni 2024, Art. 20 Rn. 184 f.). Ein schutzwürdiges Vertrauen des Hoheitsträgers wäre allenfalls im Falle eines öffentlich-rechtlichen Vertrags naheliegend, der die Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten verbindlich regelt. Würde alleine der Umstand, dass eine Nebenbestimmung auf einer Erklärung bzw. Unterlage im Genehmigungsverfahren beruht dazu führen, dass der Antragsteller diese nicht mehr anfechten kann, wäre die Einreichung solcher Erklärungen oder Unterlagen mit einem Rechtsmittelverzicht gleichzusetzen, was fernliegend erscheint.
III. Die Klage bleibt erfolglos, soweit sie gegen die Nebenbestimmung G. 7. gerichtet ist. Der Bescheid des Beklagten ist sowohl hinsichtlich der dauerhaften Unterhaltungspflicht der Ökokontomaßnahme über einen Zeitraum von 30 Jahren hinaus (dazu 1.) als auch hinsichtlich der Unterhaltungspflicht hinsichtlich der auf ihren Grundstücken vorgesehenen Heckenpflanzungen nach Beendigung der Herstellungspflege (dazu 2.) rechtmäßig.
1. Die Klägerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, dass die ihr auferlegte Unterhaltungspflicht hinsichtlich der Ökokontomaßnahme auf einen Zeitraum von 30 Jahren zu begrenzen ist. Denn sie ist zu Kompensationsmaßnahmen verpflichtet (dazu a), ihrem Vorhaben wurde zulässigerweise auch eine Ökokontomaßnahme zugeordnet (dazu b) und die ihr zulässigerweise auferlegten Unterhaltungspflichten durften ihr dauerhaft ohne zeitliche Begrenzung auferlegt werden (dazu c).
a) Die Klägerin ist zu Kompensationsmaßnahmen verpflichtet, was sie auch nicht bestreitet.
Rechtsgrundlage für die Anordnung der Unterhaltungs- und Sicherungspflicht der dem Vorhaben der Klägerin zugeordneten Kompensationsmaßnahme ist § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatschG. Danach ist der Verursacher unvermeidbarer Eingriffe in Natur und Landschaft verpflichtet, diese durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder zu ersetzen (Ersatzmaßnahmen). Eingriffe in Natur- und Landschaft sind nach § 14 Abs. 1 BNatschG Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Ein Eingriff kann nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG insbesondere auch in der Errichtung einer baulichen Anlage im Sinne der Landesbauordnung für Baden-Württemberg im Außenbereich liegen. Ausgeglichen ist eine Beeinträchtigung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatschG, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist. Ersetzt ist eine Beeinträchtigung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht gestaltet ist.
Dass die Klägerin auf dieser Grundlage zu Kompensationsmaßnahmen verpflichtet ist, wird von ihr nicht bestritten. Auch im Übrigen bestehen hieran keine Zweifel. Mit der Verwirklichung ihres Vorhabens, der Erweiterung ihrer 380 kV-Anlage, gehen Eingriffe in Natur und Landschaft einher, insbesondere eine (anlagenbedingte) Neuversiegelung von Bodenflächen im Umfang von ca. XX.XXX m² (vgl. Landschaftspflegerischen Begleitplan v. 31.05.2022, S. 25). Da die Klägerin diese Eingriffe in Natur und Landschaft nicht vermeiden kann, muss sie diese ausgleichen bzw. ersetzen.
b) Der Beklagte durfte dem Vorhaben neben der internen Maßnahme durch Heckenpflanzungen im Umfeld des Vorhabens auf mindestens XX.XXX m² als Eingriffskompensation auch eine anerkannte externe Ökokontomaßnahme zuordnen, die dem Umfang nach (nahezu) der notwendigen Kompensationsleistung für den Eingriff entspricht.
aa) Ein Ökokonto ist ein Instrument zur Bevorratung von Kompensationsflächen und -maßnahmen für künftige Eingriffe in Natur- und Landschaft. Mit einem Ökokonto werden durchgeführte Maßnahmen auf einem Konto verbucht, um sie nach vorgegebenen Faktoren für spätere Kompensationsmaßnahmen zu verrechnen und abbuchen zu lassen. Rechtsgrundlage hierfür ist § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BNatSchG i. v. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 NatSchG i. V. m. der Verordnung des Umweltministeriums über die Anerkennung und Anrechnung vorzeitig durchgeführter Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffsfolgen vom 19.12.2010 (Ökokonto-Verordnung; im Folgenden: ÖKVO). Die Aufnahme von Maßnahmen in das von der jeweiligen unteren Naturschutzbehörde zu führende Ökokonto-Verzeichnis erfolgt nach § 4 ÖKVO, die Zuordnung zu einem Vorhaben erfolgt nach § 9 ÖKVO unter Berücksichtigung des nach § 8 ÖKVO in Ökopunkten zu bewertenden Wertes einer Maßnahme. Nach § 8 Satz 2 ÖKVO besteht der Wert einer Maßnahme in Ökopunkten in der Differenz zwischen dem Ausgangswert und dem Wert zum jeweiligen Bewertungszeitpunkt. Nach § 8 Satz 1 ÖKVO erfolgen die Feststellung des Ausgangswertes der Maßnahmenfläche, die Bewertung der vorgesehenen Maßnahmen, die Bewertung des Eingriffs und die Festsetzung des Wertes einer Maßnahme in Ökopunkten nach den Regelungen in einer Anlage zur ÖKVO.
bb) Nach dieser Maßgabe bestehen keine Bedenken gegen die Kompensation des Eingriffs (auch) durch die zugeordnete externe Ökokontomaßnahme XXX.XX.XX. Durch die Erweiterung des Umspannwerkes kommt es im Naturgut Boden zu naturschutzrechtlichen Beeinträchtigungen, für die ein Kompensationsbedarf i. H. von 844.379 Ökopunkten ermittelt worden ist. Dieser Kompensationsbedarf wird teilweise durch eine (interne) Ausgleichsmaßnahme im Naturgut Tiere und Pflanzen, insbesondere in Form der Neupflanzung einer Feldhecke auf XX.XXX m² ausgeglichen. Unter Berücksichtigung dieser internen Ausgleichsmaßnahme ergibt sich im Naturgut Tiere und Pflanzen eine positive Gesamtbilanz von 389.940 Ökopunkten. Die noch auszugleichende Differenz von 454.439 Ökopunkten wird (weitgehend) durch die Ökokontomaßnahme XXX.XX.XXX kompensiert, die mit 430.387 Ökopunkten bewertet wird (vgl. zu alledem Landschaftspflegerischen Begleitplan v. 31.05.2022, S. 40 ff.). Dieser Ökokontomaßnahme liegt das Vorhaben „Entwicklung von artenreichem Grünland auf Gemarkung B.“ zugrunde, das auszugsweise wie folgt beschrieben wird (vgl. Landschaftspflegerischen Begleitplan v. 31.05.2022, S. 34):
„Die Maßnahme befindet sich im Naturraum X“ und wurde am XX.XX.XXXX von der unteren Naturschutzbehörde des Landkreises B. genehmigt. Der Erwerb der Maßnahme wird durch einen Kaufvertrag besiegelt sowie die Eintragung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit in das Grundbuch bestätigt.
Bei der Maßnahme handelt es sich um die Entwicklung von artenreichem Grünland auf der Gemarkung B. Auf der Maßnahmenfläche soll auf einer Länge von ca. 0,5 km entlang des Weildorfgrabens ein Pufferstreifen als mehrjährige Ackerbrache auf zuvor intensiv genutzten Äckern angelegt werden, darüber hinaus wird in bislang intensiv genutzten Grünlandbereichen die Nutzung extensiviert, um artenreiches Grünland zu entwickeln. Hierdurch sollen günstige Habitate für Rebhühner geschaffen werden, die Flächen sind insbesondere aufgrund der überwiegend offenen Bereiche und der teilweise vorhandenen Gehölzstrukturen besonders geeignet. Durch die Entwicklung der Brachestreifen entsteht ein ausgedehnter Bereich entlang des Weildorfgrabens der alle essentiellen Habitatstrukturen für Rebhühner (Offenland, Säume, Heckenstrukturen, feuchte Bereiche) aufweist. In Ergänzung dazu wird am K.-Graben die bestehende Grünlandnutzung extensiviert, um eine Biotopverbundfläche für das Rebhuhn herzustellen. Durch die Grünlandnutzung sowie Hecken und Streuobst im Umfeld der Maßnahmenfläche kann die Maßnahme eine wertvolle Verbundstruktur darstellen. […] Im Umfeld der Maßnahmenflächen, die als Gunstflächen für Maßnahmen zur Förderung des Rebhuhns erfasst sind, wurden in der Vergangenheit Nachweise des Rebhuhns erbracht, so dass die Maßnahmenflächen sowohl hinsichtlich der Biotopvernetzung als auch als Lebens- und Rückzugsraum von großer Bedeutung für die Art sind.
Die darüber hinaus verbleibenden Ökopunkte werden aus einer weiteren Maßnahme kostenpflichtig erworben.“
Dafür, dass die Maßnahme „Entwicklung von artenreichem Grünland auf Gemarkung B.“ unzulässig in das Ökokonto-Verzeichnis aufgenommen oder fehlerhaft bewertet worden oder diese von vornherein nicht geeignet wäre, die Eingriffsfolgen des Vorhabens der Klägerin zu kompensieren, liegen keine Anhaltspunkte vor. Auch sind sich die Beteiligten im Grundsatz auf Grundlage der Eingriffs- und Ausgleichsbilanzierung vom 31.05.2022 einig, dass die Eingriffsfolgen des Vorhabens der Klägerin mit den oben genannten Ökopunkten zu bewerten sind und die Kompensation durch die in Anspruch genommene Ökokontomaßnahme diesem Wert entspricht. Die Klägerin dringt vor diesem Hintergrund auch nicht mit ihrem Argument durch, die Beklagte habe es versäumt, die Folgen des Eingriffs und die Kompensationsmaßnahme in einen Bezug zueinander zu setzen. Vielmehr ergibt sich der notwendige Bezug aus der Eingriffs- und Ausgleichsbilanz und der Berechnung auch des Wertes der Kompensationsmaßnahme auf Grundlage der Ökokontoverordnung.
c) Der Beklagte durfte der Klägerin auch auferlegen, die Kompensationsmaßnahme dauerhaft zu unterhalten und musste den Unterhaltungszeitraum nicht befristen.
aa) Nach § 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG sind Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in dem jeweils erforderlichen Zeitraum zu unterhalten und rechtlich zu sichern. Unterhaltung ist dabei sowohl die Durchführung von Herstellungs- und Entwicklungspflege, wenn solche Pflegemaßnahmen erforderlich sind, um den angestrebten Zustand der Kompensationsfläche herbeizuführen, als auch die permanente Unterhaltungspflege, soweit sie selbst Gegenstand der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme ist (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Auf. 2021, § 15 Rn. 117 m. w. N.). Anlass, diese Verpflichtungen nicht auf Kompensationsmaßnahmen zu erstrecken, die über ein Ökokonto zugeordnet werden, gibt es nicht. Insoweit kann es keinen Unterschied machen, ob der Vorhabenträger selbst Kompensationsmaßnahmen durchführt oder auf Ökokonto-Maßnahmen zurückgreift und damit Dritte mit den Maßnahmen beauftragt. Auch das Landesrecht schließt die Anwendung nicht aus, denn § 15 Abs. 3 Satz 1 NatSchG regelt lediglich, dass - über die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen hinaus - auch Vermeidungs- und Minimierungsmaßnahmen in dem jeweils erforderlichen Zeitraum unterhalten werden müssen, schließt diese Verpflichtung für die hier im Raum stehenden Kompensationsmaßnahmen aber nicht aus (vgl. Kratsch/Schumacher, NatSchG BW, § 16 Rn. 7).
Nach § 15 Abs. 4 Satz 1 und 2 BNatSchG darf die Verpflichtung des Eingreifenden zur Unterhaltung und rechtlichen Sicherung nur den erforderlichen Zeitraum erfassen. Der Unterhaltungszeitraum ist durch die zuständige Behörde im Zulassungsbescheid festzusetzen. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen erfüllen ihren Zweck indes nur, wenn sie auf die nötige Dauer angelegt sind. Das bedeutet, dass im Grundsatz die Wirkung der Kompensationsmaßnahme so lange anhalten muss, wie der Eingriff als Ursache der auszugleichenden Beeinträchtigungen besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2006 - 4 B 49.05 - juris Rn. 36; HessVGH, Urt. v. 28.06.2005 - 12 A 8/05 - juris Rn. 195; zum Eingriff durch einen Bebauungsplan VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.05.2001 - 8 S 2603/00 - juris Rn. 28). Es kommt dabei nicht darauf an, wie lange das Eingriffsvorhaben besteht, sondern darauf, wie lange die eingriffsbedingten Beeinträchtigungen andauern (vgl. Fischer-Hüftle/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 115). Der Unterhaltungszeitraum richtet sich nach den rechtlichen und fachlichen Anforderungen an die Kompensation, insbesondere nach dem damit angestrebten Ziel (vgl. zum vorliegend gemäß § 15 Abs. 5 Satz 3 NatSchG nicht anwendbaren Bundesrecht § 12 Abs. 1 Satz 2 BKompV). Von einer grundsätzlichen Dauerhaftigkeit von Kompensationsmaßnahmen gehen auch die von den Beteiligten in Bezug genommenen fachlichen Hinweise des (damaligen) Ministeriums für ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 05.10.20211 zur Dauerhaftigkeit und rechtlichen Sicherung von Kompensationsmaßnahmen aus, nach Maßgabe derer bei einem dauerhaften Eingriff wie einer baulichen Anlage eine für die Kompensationsmaßnahme erforderliche Unterhaltungspflege dauerhaft zu erfolgen hat (S. 2 f. der Hinweise).
Die Festsetzung eines endlichen Zeitraums für Unterhaltung und rechtliche Sicherung stünde damit im Grundsatz im Konflikt zum Zweck der Eingriffsregelung, den status quo von Natur und Landschaft zu sichern. Allerdings wirkt sich auch im Anwendungsbereich des Bundesnaturschutzgesetzes das verfassungsrechtliche Übermaßverbot bzw. der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, auch wenn § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG dies nicht ausdrücklich formuliert, insoweit begrenzend aus, als dem Eingriffsverursacher mit Blick auf dessen abzuwägende (Grund-)Rechte keine Leistungen abverlangt werden dürfen, die ungeeignet, in Ansehung der in Rede stehenden Einwirkungen nicht erforderlich oder ihm nicht zumutbar sind, wobei auch Kostenaspekte eine Rolle spielen können (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 15 BNatSchG Rn. 28; Lütkes in ders/Ewer, BNatschG, 2. Aufl. 2018, § 15 Rn. 57 m. w. N.; Guckelberger in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 63 f. m. w. N.). Bereits in § 2 Abs. 3 BNatSchG bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass die in § 1 Abs. 1 BNatSchG genannten Ziele keine absolute Geltung beanspruchen, sondern nur, soweit es im Einzelfall möglich, erforderlich und unter Abwägung aller Anforderungen angemessen ist. Die mit Kompensationsmaßnahmen verbundenen nachteiligen Folgen dürfen folglich nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.09.1997 - 4 VR 21.96 - juris Rn. 25; Urt. v. 01.09.1997 - 4 A 36.96 - juris Rn. 39; Beschl. v. 07.07.2010 - 7 VR 2.10 u.a. - juris Rn. 28; VG Stuttgart, Urt. v. 26.03.2024 - 2 K 4223/22 - n.v.).
In der Folge kann jedenfalls bei privaten Eingriffsverursachern eine jahrzehntelange Pflegeverpflichtung - auch wegen der Haftung der Rechtsnachfolger (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG) - im Einzelfall zu einer unzumutbaren, weil übermäßigen Belastung werden, auch wenn die einmal eingetretene Beeinträchtigung des Naturhaushalts infolge des Eingriffs unbefristet anhält (vgl. Fischer-Hüftle/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 119; Kerkmann/Koch in Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 15 Rn. 60). Die Unterhaltungsverpflichtung muss in zeitlicher Hinsicht unter dem Vorbehalt dessen stehen, was vernünftigerweise möglich und erwartbar ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.03.2022 - 3 S 1813/19 - juris Rn. 114). Von der möglichen Notwendigkeit der Begrenzung der Pflegeverpflichtungen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gehen auch die fachlichen Hinweise des (damaligen) Ministeriums für ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 05.10.20211 zur Dauerhaftigkeit und rechtlichen Sicherung von Kompensationsmaßnahmen jedenfalls dann aus, wenn die mit der Unterhaltung verbundenen Kosten außer Verhältnis zu dem damit erzielten Vorteil stehen (S. 3 der Hinweise; Guggelberger in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 15 Rn. 85 m. w. N.; zu alledem VG Stuttgart, Urt. v. 26.03.2024 - 2 K 4223/22 - n.v.).
bb) Nach diesen Maßgaben kann die Klägerin keine zeitliche Begrenzung der in der Nebenbestimmung G. 7. vorgesehenen dauerhaften Unterhaltungspflicht für die Ökokontomaßnahme verlangen.
(1) Maßgeblich ist dabei zunächst, dass aus der im vorliegenden Einzelfall zu berücksichtigenden besonderen Art der dem Vorhaben der Klägerin zugeordneten Kompensationsmaßnahme dem Grunde nach eine unbefristete Unterhaltungsmaßnahme im Sinne einer Pflegeverpflichtung folgt. Die zur Kompensation vorgesehenen Biotoptypen sind nur durch eine dauerhafte Pflege in ihrer den Biotoptypen definierenden Qualität zu erhalten. Anders als beispielsweise bei der Erstaufforstung eines Waldes, bei dem potentiell nach 25 Jahren davon ausgegangen werden kann, dass dieser ohne weitere Pflege als Biotop überlebensfähig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.2016 - 4 A 5.15 - juris Rn. 157; OVG NRW, Urt. v. 28.06.2007 - 7 D 59/06.NE - juris Rn. 153), ist das ökologische Ziel der Kompensationsmaßnahmen nicht nach Ablauf einer bestimmten Zeit erreicht und können die Flächen nicht sich selbst überlassen werden, ohne dass die erreichte ökologische Aufwertung wieder verloren geht.
Die externe Ökokontomaßnahme „Entwicklung von artenreichem Grünland auf Gemarkung B." lässt sich nur durch eine entsprechend angepasste dauerhafte Unterhaltungspflege erhalten. Der Beschreibung dieser Maßnahme nach handelt es sich um die Herstellung eines, im Einzelnen aufeinander abgestimmten Maßnahmenkomplexes, was die detaillierte Beschreibung der Maßnahme zeigt. Die einzelnen Bausteine des Maßnahmenkomplexes sehen die Herstellung einer speziellen aufeinander abgestimmten Kombination von Biotoptypen vor, wodurch verschiedene ökologische Zielsetzungen erreicht werden sollen. Dies betrifft beispielsweise die Herstellung von Bereichen, die vorwiegend als Nahrungshabitat dienen (Blütenpflanzen, Streuobstwiesen, Hecken), als Bereich zur Fortpflanzung oder unterschiedliche Entwicklungsbereiche der hier vorliegenden Böden. Insbesondere die Zielsetzung der Herstellung einer vernetzten Struktur zur Förderung des Lebensraums, für das besonders geschützte und vom Aussterben bedrohte Rebhuhn, kann ohne eine dauerhafte Pflege der Flächen nicht erreicht werden. Hinzu kommt, dass aufgrund des geplanten Maßnahmenkomplexes eine Erhöhung der Bepunktung um 100.000 Ökopunkte bei Etablierung der Art des Rebhuhns stattgefunden hat. Fällt dieser Lebensraum wegen einer unterlassenen Pflege weg, ist diese Aufwertung nicht mehr zu rechtfertigen, womit der Eingriff nicht mehr vollständig kompensiert wäre.
(2) Damit geht die Einwendung der Klägerin ins Leere, eine Unterhaltungspflicht von mehr als 25 oder 30 Jahren sei bereits tatbestandlich nach § 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG nicht erforderlich, weil aus rechtsstaatlichen Gründen - wie auch die Bundeskompensationsverordnung zeige - regelmäßig davon ausgegangen werden müsse, dass die für die Erreichung des Kompensationsziels erforderliche Dauer 25 Jahre nicht überschreite. Diese Regelvermutung wäre bei einer Übertragung auf das baden-württembergische Landesrecht - ohnehin entgegen der ausdrücklichen Regelung des § 15 Abs. 5 Satz 3 NatSchG - widerlegt. Denn mit Blick auf die konkrete Kompensationsmaßnahme ist eine Begrenzung der dauerhaften Unterhaltungspflege nicht hinreichend für eine nachhaltige Sicherung des Kompensationsziels (vgl. zur Notwendigkeit der Gewährleistung einer nach Zielerreichung notwendigen Pflege auch NdsOVG, Urt. v. 27.09.2017 - 1 KN 168/156 - juris Rn. 105).
(3) Soweit die Klägerin darauf abstellt, jedenfalls nach Ablauf einer Frist von 30 Jahren sei der Kompensationsbedarf nach Ökopunkten nach Maßgabe der Ökokontoverordnung ausgeglichen, entbehrt diese Sichtweise einer belastbaren Grundlage. Der Ökokontoverordnung mit ihren Anhängen lässt sich nicht entnehmen, dass die Umsetzung der konkreten Kompensationsmaßnahmen mit der entsprechenden Pflege bereits nach 30 Jahren zu dem entsprechenden Ökopunkteertrag führen würde. Vielmehr spricht alles dafür, dass die Ökokontoverordnung von einer dauerhaften und damit grundsätzlich unbefristeten Umwandlung ausgeht. Hinzu kommt vorliegend die Erhöhung der Bepunktung um 100.000 Ökopunkte, die auf eine Etablierung der Art des Rebhuhns, also einen dauerhaften Erfolg abstellt.
(4) Die dauerhafte Unterhaltungsverpflichtung erweist sich im vorliegenden Einzelfall auch nicht als unverhältnismäßig.
Hinsichtlich der von der Klägerin behaupteten fehlenden Erforderlichkeit der dauerhaften Unterhaltung wird auf die obigen Ausführungen verwiesen. Die konkreten - im Übrigen auch von der Klägerin selbst ausgewählten - Kompensationsmaßnahmen bedürfen einer dauerhaften Unterhaltung.
Die Belastung der Klägerin ist auch nicht unangemessen. Die Klägerin hat hinsichtlich der mit der Unterhaltung verbundenen Kosten erstmals in der mündlichen Verhandlung konkrete Angaben gemacht und ausgeführt, der für die Ökokontomaßnahme für 30 Jahre geschlossene Vertrag mit dem Maßnahmenträger verursache Kosten von insgesamt ca. XXX.XXX €. Jährlich ist daher mit Kosten von nicht einmal XX.XXX € für die gesamte Ökokontomaßnahme zu rechnen. Die Klägerin verwirklicht auf den versiegelten Flächen ein betriebswirtschaftlich wichtiges Projekt, indem sie ihr Umspannwerk erweitert - bzw. nach eigenen Angaben auf ihrer Homepage „fit für die Zukunft“ macht. Dies wird auch an den in den Genehmigungsvorlagen angeführten Kosten - Baukosten i.H.v. XX,XX Mio. € bzw. Investitionskosten i.H.v. XXX Mio. € - erkennbar. Weiter ist bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im vorliegenden konkreten Einzelfall zu berücksichtigen, dass es sich bei der Klägerin um ein Unternehmen mit 1.600 Mitarbeitern und Milliardenumsätzen in überwiegend öffentlicher Trägerschaft handelt und eine finanzielle Überforderung durch die Kosten für die dauerhafte Pflegeverpflichtung nicht im Ansatz zu erwarten ist. Die Klägerin kann schließlich auch nicht mit dem Argument durchdringen, dass unverhältnismäßige Kosten deshalb drohten, weil sie sich nach Ablauf von 30 Jahren in einer vertraglichen Zwangslage gegenüber dem Maßnahmeträger befände. Denn die Flächenverfügbarkeit hat sie dinglich durch eine - unbefristete - beschränkte persönliche Dienstbarkeit abgesichert. Hinsichtlich der Durchführung der Unterhaltungsmaßnahmen ist sie nicht verpflichtet, auf denselben Maßnahmenträger zurückzugreifen, der diese auch in den ersten 30 Jahren durchführt. Für eine wirtschaftliche Zwangslage geschweige denn eine wirtschaftliche Überforderung der Klägerin ist nichts ersichtlich. Ohnehin erscheint es rein spekulativ, dass der Maßnahmenträger kein Interesse an der Fortsetzung des Vertragsverhältnisses mit der Klägerin bezogen auf die Unterhaltungspflege habe.
2. Die Klägerin kann auch nicht verlangen, dass ihre Unterhaltungspflicht hinsichtlich der auf ihren Grundstücken vorgesehenen bzw. durchgeführten Heckenpflanzungen nach Durchführung der Herstellungspflege aufgehoben wird, sie also keinerlei Unterhaltungspflege vorzunehmen hat.
a) Rechtsgrundlage für die Anordnung der Unterhaltungs- und Sicherungspflicht der dem Vorhaben der Klägerin zugeordneten Kompensationsmaßnahme ist wiederum § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatschG.
b) Auch hinsichtlich dieser Kompensationsmaßnahme durfte der Beklagte der Klägerin auferlegen, die Kompensationsmaßnahme dauerhaft zu unterhalten und musste den Unterhaltungszeitraum nicht befristen bzw. - erst recht nicht - die Unterhaltungspflicht auf den Zeitpunkt der Beendigung der Herstellungs- und Entwicklungspflege beschränken.
Denn auch die interne Maßnahme in der konkreten Gestalt des Biotoptyps Feldhecken mittlerer Standorte lässt sich nur durch eine entsprechend angepasste dauerhafte Unterhaltungspflege in Form von z.B. Rückschnitten, Verjüngungsschnitten und ggf. Nachpflanzungen bei Abgang erhalten, was eine sachkundige Mitarbeiterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat. Die mit dem Biotoptypen einhergehenden ökologischen Wirkungen als Habitat oder auf das Kleinklima sind ohne eine entsprechende Pflege nicht aufrechtzuerhalten. Falls die Pflege einer Feldhecke beendet wird, ist eine Entwicklung hin zu einem Feldgehölz oder langfristig einer waldähnlichen Biotopstruktur gegeben. Dies ist mit vollkommen anderen ökologischen Wirkungen verbunden. Ebenso ändert sich in diesem Fall die Bewertung nach Ökopunkten durch die Änderung des Biotoptyps. Diesem Vorbringen des Beklagten hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch nichts entgegengesetzt, sondern lediglich auf wenige Einzelbäume im Maßnahmengebiet abgestellt, die keiner Pflege bedürften. Selbst wenn das zutreffend sein sollte, bezieht sich die Nebenbestimmung G. 7. hinsichtlich der internen Kompensationsmaßnahme maßgeblich auf die Nebenbestimmung G. 1.1, in der diese interne Maßnahme mit „mindestens XX.XXX m² Heckenpflanzungen“ beschrieben ist. Dass dieser Biotoptyp nach Beendigung der Herstellungs- und Entwicklungspflege keiner Unterhaltungsmaßnahmen mehr bedürfe, hat die Klägerin nicht substantiiert behauptet und ist auch fernliegend. Damit geht auch der Einwand der Klägerin, es hätte zwischen den internen und externen Kompensationsmaßnahmen differenziert werden müssen, ins Leere.
c) Die Unterhaltungspflicht ist auch nicht im Einzelfall unverhältnismäßig. Diesbezüglich wird auf die obigen Ausführungen zur Ökokontomaßnahme verwiesen (vgl. III. 1. c) bb) (4)). Diese gelten für diese interne Kompensationsmaßnahme umso mehr, als die Kosten für deren Unterhaltung nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung noch deutlich geringer ausfallen dürften als hinsichtlich der Ökokontomaßnahme.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 155 Abs. 2 VwGO.
Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO), sind nicht erkennbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4a Energiewirtschaftsgesetzes
§ 12 BKompV
§ 6 BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 4a EnWG
§ 4 ÖKVO
§ 9 ÖKVO
§ 8 ÖKVO
§ 15 BNatSchG
§ 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB
§ 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 35 Absatz 3 Satz 3 BauGB
§ 11 Abs. 4 EnWG
§ 1 Abs. 1 EnWG
§ 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 1 LVwVfG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB
§ 15 Abs. 2 Satz 1 BNatschG
§ 14 Abs. 1 BNatschG
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 BNatschG
§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 NatSchG
§ 8 Satz 2 ÖKVO
§ 8 Satz 1 ÖKVO
§ 15 Abs. 3 Satz 1 NatSchG
§ 15 Abs. 4 Satz 1 und 2 BNatSchG
§ 15 Abs. 5 Satz 3 NatSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BKompV
§ 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 BNatSchG
§ 15 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 166, 321
NVwZ 2006, 823
10 S 1396/23
7 C 5/18
11 C 2414/21
4 B 49/05
4 C 5.11
11 C 2.00
1 WB 31.21
8 C 5.03
4 C 80.74
7 C 5.18
14 S 218/23
10 S 2693/09
4 B 65.17
8 B 48.14
9 S 652/16
5 C 26.13
19 K 224.16
8 D 173/23
4 B 49.05
12 A 8/05
8 S 2603/00
4 VR 21.96
4 A 36.96
7 VR 2.10
2 K 4223/22
3 S 1813/19
4 A 5.15
7 D 59/06
1 KN 168/15