Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-22, Aktenzeichen 2 L 48/13
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2014:0422.2L48.13.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen im Tontagebau E..
Der Kläger ist Insolvenzverwalter über das Vermögen der (im Folgenden: Gemeinschuldnerin). Die Gemeinschuldnerin betrieb in den 1990er Jahren auf der Grundlage bergrechtlicher Betriebsplanzulassungen u.a. den Tontagebau E.. Seit September 2005 führte sie auf der Grundlage des mit Bescheid des Beklagten vom 05.03.2004 zugelassenen Sonderbetriebsplans "Verfüllung/Rekultivierung – Teilfeld II – für den Tontagebau E." Arbeiten zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche durch. Hierbei verfüllte sie die Tongrube u.a. mit Abfällen mit einem hohen Anteil an klein geschreddertem Hausmüll und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen. Nördlich und westlich der zum Tontagebau E. gehörenden Halde 1 wurden Betriebsstraßen errichtet. Bei der Herstellung der Betriebsstraßen wurden ebenfalls derartige Abfälle verwendet. Zudem wurden verfestigte Materialien als Straßenunterbau eingebracht, die ebenfalls mit derartigen Abfällen durchsetzt sind.
Die Gemeinschuldnerin ist inzwischen insolvent. Mit Beschluss des Amtsgerichts Stendal vom 11.02.2009 wurde der Kläger zum Insolvenzverwalter bestellt. Den Tontagebaubetrieb führte er nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens nicht weiter.
Mit Bescheid vom 29.02.2012 ordnete der Beklagte gegenüber dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Vornahme von Sanierungsuntersuchungen gemäß § 13 BBodSchG i.V.m. § 6 Abs. 1 und 3 BBodSchV sowie Anhang 3 Nr. 1 BBodSchV für den Bereich der Betriebsstraßen nördlich und westlich der zum Tontagebau E. gehörenden Halde 1 sowie der unmittelbar angrenzenden Grabenabschnitte und Flächen einschließlich der Zufahrtsstraße zur BImSchG-Anlage an. Der Bereich des Untersuchungsgebietes wurde in einem als Anlage 1 beigefügten Übersichtslageplan dargestellt. Die Sanierungsuntersuchungen sollten in einem Abschlussgutachten münden, das aufzeigt, wie die von den genannten Betriebsstraßen ausgehenden Gefahren am zweck- und verhältnismäßigsten beseitigt oder gesichert werden können. Mit der Erstellung der Sanierungsuntersuchung sollte bis zum 22.03.2012 ein geeignetes Fachbüro beauftragt werden. Dieses sei zu verpflichten, sofort nach der Beauftragung mit der Umsetzung der Maßnahme zu beginnen. Die Auftragsvergabe sei dem Beklagten bis zum 29.03.2012 anzuzeigen. Spätestens drei Monate nach Zustellung des Bescheides sollten die Sanierungsuntersuchungen abgeschlossen und das erstellte Gutachten einschließlich des abgestimmten Maßnahmekonzepts dem Beklagten vorgelegt worden sein. Für den Fall, dass nicht bis zu dem genannten Termin mit der Erstellung der Sanierungsuntersuchungen begonnen werde, wurde die Ersatzvornahme angedroht. Die Kosten der Ersatzvornahme wurden auf 15.000,00 € geschätzt.
Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Betriebsstraße nördlich der Halde 1 sei nur anteilig mit Beton abgedeckt. Teilweise werde die Oberfläche aus gut durchlässigem Schotter gebildet (ca. 30 cm mächtig), so dass Niederschlagswasser und daraus gebildetes Sickerwasser direkt mit dem eingebauten Abfall in Berührung kämen. Bei den beobachteten Sickerwasserzutritten in den Nordgraben seien zudem Fehlstellen in der sonst dichten Vegetation erkennbar, über die Schadstoffe aus der Straße in das Gewässer übertreten könnten. Die Betriebsstraße westlich der Halde 1 steige von Norden nach Süden auf den ersten 2/3 leicht an. Die Vorflut für diesen Abschnitt der Betriebsstraße bilde der "Nordgraben". Im letzten Drittel falle das Gelände leicht nach Süden ab. Die Vorflut bilde hier der "Ziegeleigraben". Der Zustand dieser Betriebsstraße sei mit dem nördlich der Halde 1 vergleichbar. Im Bereich der Betriebsstraße westlich der Halde 1 seien am 19.11.2009 bei drei Suchschachtungen östlich der Betriebsstraße durch die (F.) GmbH unterhalb einer Auffüllung mit Ton, die von der Geländeoberkante (GOK) bis ca. 0,7 – 1,0 m unter GOK reiche, locker gelagerter zerkleinerter Abfall, ein Ton-Abfall-Gemisch bzw. festes Zement-Müll-Gemisch angetroffen worden. Bei den aus den drei Suchschachtungen entnommenen Proben seien bei Untersuchungen der Trockensubstanz und des Eluats Überschreitungen der Prüfwerte der BBodSchV für den Wirkpfad Boden-Grundwasser für Kupfer, Nickel und Phenole sowie eine Überschreitung der oberen Maßnahmeschwellen der Bund/Länder Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) für Kupfer und Phenole nachgewiesen worden. Zudem habe der Landesbetrieb für Hochwasserschutz und Wasserwirtschaft (LHW) am 05.11.2009 eine Beprobung der an die Betriebsstraße grenzenden Gräben ("Nordgraben" und "Ziegeleigraben") durch Analysen der Oberflächengewässer durchgeführt. Hierbei sei eine Überschreitung der Prüfwerte der BBodSchV für den Wirkpfad Boden-Grundwasser sowie eine Überschreitung der unteren Maßnahmeschwellen der LAWA für Kupfer und Nickel nachgewiesen worden. Weitere Überschreitungen seien bei einer Beprobung am 12.07.2011 festgestellt worden. Am 12.07.2011 habe das Landesamt für Umweltschutz (LAU) im Bereich der Betriebsstraße nördlich der Halde 1 drei Schürfe angelegt und beprobt. Bei den aus den drei Schürfen entnommenen Proben handele es sich um Feststoffproben, bei denen die Trockensubstanz und das Eluat untersucht worden seien, sowie um zwei Sickerwasserproben. Es seien eine Überschreitung der Prüfwerte der BBodSchV für den Wirkpfad Boden-Grundwasser für PAK, Phenole, Kupfer, Molybdän, Antimon, Nickel, Arsen und Blei sowie eine Überschreitung der Maßnahmeschwellen der LAWA durch PAK, Kupfer, Nickel und Phenole festgestellt worden. Ebenfalls am 12.07.2011 habe das LHW das Oberflächenwasser des nördlich der Betriebsstraße verlaufenden Grabens ("Nordgraben") beprobt. Dabei sei eine mehrfache Überschreitung der Prüfwerte der BBodSchV für den Wirkpfad Boden-Grundwasser im Oberflächengewässer für PAK, Phenole, Kupfer und Nickel sowie eine Überschreitung der oberen Maßnahmenschwellenwerte der LAWA durch Kupfer, Nickel und Phenole nachgewiesen worden. Wegen der Einzelheiten werde auf die Dokumentation der Suchschachtungen durch die (F.) vom 05.03.2010, den Bericht des LHW vom 27.11.2009, den Bericht des LAU vom 07.09.2011 sowie die Bewertung der Ergebnisse des Oberflächenwassermonitorings und der Bodenuntersuchungen im Bereich von Betriebsstraßen des Tontagebaus E. durch die (J.) GmbH vom 15.11.2011 verwiesen.
Die Anordnungen ergingen auf der Grundlage von §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG LSA bzw. § 13 Abs. 2 i.V.m. § 18 BBodSchG. Der Beklagte sei gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA zuständig. Das BBodSchG sei auf den vorliegenden Fall anwendbar. Es werde nicht gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG durch abschließende bergrechtliche Spezialregelungen verdrängt. Das Bergrecht regle Einwirkungen auf den Boden durch nachträgliche Verfüllungen eines Tontagebaus mit Problemboden nicht. Der Kläger sei als Insolvenzverwalter und damit als Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die einschlägigen Grundstücke des Tontagebaus E. gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG zur Sanierung verpflichtet. Durch die Heranziehung des BBodSchG werde das Bergrecht nicht umgangen. § 58 BBergG entfalte für die Heranziehung des Klägers als Zustandsverantwortlicher nach dem BBodSchG keine Sperrwirkung.
Die Voraussetzungen für die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen seien gegeben. Die vorgenommenen Untersuchungen belegten, dass in den Bereichen der Betriebsstraßen nördlich und westlich der Halde 1 schädliche Bodenveränderungen vorlägen. Bei den Abfällen, die für die Herstellung der Betriebsstraßen verwendet und dabei durch entsprechende Bearbeitung fest mit dem Untergrund verbunden worden seien, handele es sich um Boden. Durch die nachgewiesenen hohen Anteile an Schadstoffen würden die natürlichen Bodenfunktionen beeinträchtigt. In den durchgeführten Untersuchungen sei konkret eine Schadstoffausbreitung auf dem Pfad Boden-Sickerwasser-Oberflächengewässer mit einer daraus resultierenden starken Schadstoffbelastung der Oberflächengewässer "Nordgraben" und "Ziegeleigraben" nachgewiesen worden. Ein Vergleich der Parameter der Boden- und Gewässerproben zeige eine deutliche Korrelation der Belastungen im "Nordgraben" mit den Boden-, Sickerwasser- bzw. Eluatwerten der Beprobungen der Betriebsstraßen nördlich und westlich der Halde 1. Die festgestellten Überschreitungen der Prüf- und Maßnahmenschwellenwerte belegten eine bereits eingetretene nachteilige Veränderung von Oberflächengewässern, die auf die in den Betriebsstraßen nachgewiesenen Schadstoffe zurückgeführt werden könnten. Der Ursachenzusammenhang werde darüber hinaus dadurch bestätigt, dass die Betriebsstraßen so unzureichend abgedeckt seien, dass Niederschlagswasser und daraus gebildetes Sickerwasser direkt mit dem eingebauten Abfall in Berührung kommen und in die Gräben gelangen könne. Es bestehe deshalb eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass durch die schadstoffbedingten Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen in absehbarer Zeit insbesondere das Oberflächenwasser durch entsprechende Boden- und Wasserverschmutzungen geschädigt werde. Eine Schädigung der Gewässer "Nordgraben" und Ziegeleigraben" sei bereits eingetreten und fortdauernd zu besorgen. Hieraus folgten weitere Gefahren für die Schutzgüter Mensch (Direktkontakt), Boden (durch Versickerung aus dem Graben) und Oberflächengewässer einschließlich darin vorkommender Pflanzen und Tiere (durch Abfluss des kontaminierten Wassers aus dem Graben in die Vorflut). Aufgrund der unzureichenden Abdeckung der Betriebsstraßen bestünden auch Gefahren für die menschliche Gesundheit durch Direktkontakt.
Von den schädlichen Bodenveränderungen gingen auch aufgrund von Art, Ausbreitung bzw. Menge der Schadstoffe in besonderem Maße Gefahren, erhebliche Nachteile bzw. erhebliche Belästigungen für den Einzelnen sowie die Allgemeinheit im Sinne des § 5 Satz 1 BodSchAG LSA aus. Die hier vorliegenden schädlichen Bodenveränderungen hätten ein vergleichbares Gefährdungspotential wie eine Altlast. Es seien erhebliche Mengen von Abfällen, Ton-Abfall-Gemischen bzw. festen Zement-Müll-Gemischen in die beiden Betriebsstraßen, die eine große Ausdehnung hätten, eingebracht worden. Es bestehe die ernsthafte – und bereits konkret nachgewiesene – Möglichkeit, dass die eingebrachten Abfälle und das Sickerwasser mit Oberflächenwasser in Kontakt kommen und dieses erheblich verunreinigen. Zudem liege eine qualifizierte Altlast im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG vor. Durch die Verwendung von Abfällen bei der Herstellung der Betriebsstraßen seien diese auf dem Grundstück abgelagert worden. Hiervon gingen aufgrund von Art, Ausbreitung bzw. Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen sowie die Allgemeinheit aus.
Die angeordneten Sanierungsuntersuchungen seien geeignet und erforderlich. Die Detailuntersuchungen mit der Feststellung, dass eine Gefahrenlage vorliege, seien bereits durchgeführt worden. Aufgrund der gewonnenen Erkenntnisse sei davon auszugehen, dass Sanierungsmaßnahmen bzw. Maßnahmekombinationen auf der Grundlage einer qualifizierten Sanierungsplanung durchzuführen seien. Wegen der Komplexität sei es allein auf der Grundlage der bisher gewonnenen Erkenntnisse nicht möglich, geeignete und verhältnismäßige Maßnahmen ohne eine zuvor durchgeführte Sanierungsuntersuchung bzw. -planung anzuordnen. Die Sanierungsuntersuchungen seien notwendig, um die Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen treffen zu können. Welche Maßnahme zur Abwehr der Gefahr geeignet und verhältnismäßig sei, liege nicht auf der Hand. Die Zufahrtsstraße werde in das Untersuchungsgebiet mit einbezogen, weil deren mineralischer Aufbau unterhalb der Fahrbahndecke durch die unmittelbare Nachbarschaft zur Betriebsstraße kontaminiert sein könnte. Auch die unmittelbar angrenzenden Grabenabschnitte würden in das Untersuchungsgebiet mit einbezogen. Die Einbeziehung solle ermöglichen, den tatsächlich belasteten Bereich gesichert abzugrenzen und eventuelle Maßnahmeerfordernisse ableiten zu können. Im Rahmen der Sanierungsuntersuchung seien die Sanierungsziele ggf. zu konkretisieren und geeignete und verhältnismäßige Dekontaminations- und/oder Sicherungsmaßnahmen bzw. Maßnahmekombinationen (Aushub und/oder Abdichtung) zu ermitteln. Die Anordnung der Sanierungsuntersuchungen sei auch angemessen. Sie stehe zu dem angestrebten Zweck, den oben genannten Gefahren wirksam zu begegnen, nicht außer Verhältnis.
Maßgebend für die Auswahlentscheidung, den Kläger für die Vornahme der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen heranzuziehen, sei dessen alleinige Verfügungsbefugnis über die Insolvenzmasse. Eine Inanspruchnahme der Gemeinschuldnerin als Verhaltensstörer scheide aus, da sie wegen der Insolvenz nicht über die zur Durchführung der Gefahrenabwehr- und Sanierungsmaßnahmen erforderlichen Mittel verfüge. Die Inanspruchnahme der Grundstückseigentümer, der Eheleute (...) sowie des Herrn (...), würde das Übermaßverbot überschreiten, da die Kosten den Verkehrswert der Grundstücke nach Durchführung der Sanierung überstiegen. Darüber hinaus solle die Sanierungsuntersuchung aus Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr einheitlich durchgeführt werden. Dies könne nur durch Inanspruchnahme des Klägers erfolgen. Die Grundstückseigentümer seien über die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen informiert worden und hätten ihr Einverständnis erklärt. Gleiches gelte für die Einheitsgemeinde (...) als Eigentümerin der Zufahrtsstraße zur BImSchG-Anlage.
Hiergegen hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, der Bescheid vom 29.02.2012 sei formell rechtswidrig, weil der Beklagte für bodenschutzrechtliche Anordnungen gegenüber ihm nicht zuständig sei. Er sei kein der Bergaufsicht unterliegender Betrieb i.S.d. § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA, sondern ein Insolvenzverwalter, der das Vermögen eines Betriebes verwalte, der vor Eintritt der Insolvenz bergbaulich tätig gewesen sei. Zudem würden die Straßen bzw. Wege von den Betriebsplanzulassungen für den Tontagebau E. nicht erfasst. Zum Teil befänden sich diese im Eigentum der Stadt (...). Zwar habe die Gemeinschuldnerin die Verkehrssicherungspflicht übernommen. Dies mache die Straßen bzw. Wege aber nicht automatisch zum Bestandteil eines bergbaulichen Betriebes. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig, da die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht gegeben seien. Für den Straßenunterbau der Betriebsstraßen seien Ersatzbaustoffe verwendet worden, die von der Gemeinschuldnerin gemäß der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Landkreises (...) vom 28.11.2006 hergestellt worden seien. Es handle sich vorliegend nicht um eine Altlast, sondern um auch heute noch genutzte Betriebsstraßen, bei deren Herstellung Ersatzbaustoffe verwendet worden seien. Es liege auch keine schädliche Bodenveränderung vor. Bei den für den Straßenunterbau eingesetzten Ersatzbaustoffen handele es sich nicht um Boden, sondern um Baustoffe für den Straßenbau. Würde man der Rechtsauffassung des Beklagten folgen, wäre nahezu jede Straße in Deutschland als Altlast oder schädliche Bodenveränderung einzustufen. Schließlich fehle es auch an der nach § 13 Abs. 1 BBodSchG bzw. § 5 Satz 1 BodSchAG LSA geforderten Qualifikation. Der Beklagte habe die erforderliche gesteigerte Gefährlichkeit nicht nachvollziehbar dargelegt. Auch seine Auswahl als Adressat der Verpflichtung zur Vornahme von Sanierungsuntersuchungen sei gerade unter Berücksichtigung der Effektivität der Gefahrenabwehr fehlerhaft. Es hätte nahe gelegen, die Abfalllieferanten als Verhaltensstörer in Anspruch zu nehmen, da diese leistungsfähig seien. Auch seien die Pflichten der Grundstückseigentümer als Verpächter sowie deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht ausreichend berücksichtigt worden. Eine Inanspruchnahme der Gemeinde (...) sei überhaupt nicht in Erwägung gezogen worden. Jedenfalls seien die ihm gesetzten Fristen nicht angemessen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 29.02.2012 über die Anordnung der Vornahme von Sanierungsuntersuchungen aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, seine Zuständigkeit ergebe sich aus § 18 Abs. 3 BodSchAG LSA., da es sich bei dem Tagebau E. gemäß § 69 Abs. 2 BBergG um einen der Bergaufsicht unterliegenden Betrieb handele. Die von der Anordnung vom 29.02.2012 erfassten Flächen unterlägen der Bergaufsicht. Bei den Betriebsstraßen handele es sich um Betriebseinrichtungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 BBergG. Für die Errichtung eines nördlich und westlich der ehemaligen Ziegelei E. gelegenen Tonzwischenlagers und zugehöriger Betriebsstraßen – auch der hier streitgegenständlichen – sei dem Beklagten von der Gemeinschuldnerin am 02.04.2007 der Sonderbetriebsplan "Zwischenlager Ton für die Tontagebaue M. und E." vorgelegt worden. Gegenstand dieses Betriebsplanes sei die Errichtung dreier jeweils 6,3 m hoher Tonhalden und der zugehörigen Betriebsstraßen gewesen. Die Gemeinschuldnerin sei folglich selbst vom Bestehen der Bergaufsicht auch für diese Betriebsstraßen ausgegangen. Der Bescheid sei auch materiell rechtmäßig. Die Behauptung des Klägers, für den Straßenunterbau der Betriebsstraßen seien Ersatzbaustoffe verwendet worden, die gemäß der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 28.11.2006 hergestellt worden seien, sei unzutreffend. Die Genehmigung betreffe die Herstellung der Ersatzbaustoffe ASNAVV 19 03 07 und 19 03 05. Als Ersatzbaustoffe dürften aber nur Stoffe verwendet werden, die bestimmte Zuordnungswerte im Feststoff bzw. im Eluat nicht überschritten (Nr. 1.2.3.3 TR Boden). Bei Überschreitung der Zuordnungswerte Z 2 sei eine Verwendung als Ersatzbaustoff selbst in technischen Bauwerken mit definierten technischen Sicherungsmaßnahmen ausgeschlossen. Die für die Herstellung der Betriebsstraßen verwendeten Materialien erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Die von der (F.) im November 2009 bei Suchschachtungen entnommenen Proben wiesen bei zahlreichen Parametern sowohl im Feststoff als auch im Eluat deutliche Belastungen ? Z 2 auf (Anlage 2 zum Bescheid, Seite 7, und Anlage 5 zum Bescheid, Seite 12). Die eingebrachten Materialien seien offensichtlich mit Abfällen durchsetzt, die nicht für die Herstellung von Ersatzbaustoffen zugelassen seien. Das Weiteren seien bei Suchschachtungen nicht nur Ton-Abfall-Gemische oder Zement-Müll-Gemische, sondern auch locker gelagerter Abfall aus klein geschredderten Gewerbeabfällen bzw. hausmüllartigen Gewerbeabfällen angetroffen worden. Die Anordnung beziehe sich auch auf das im BBodSchG geschützte Umweltmedium Boden. Es könne offen bleiben, ob es sich bei den verwendeten Materialien selbst um Boden handele. Auch die Verwertung von Bodenmaterialien bei technischen Bauwerken falle in den Anwendungsbereich des BBodSchG, denn die Materialien könnten in Kontakt mit dem Boden kommen und durch Auslaugung von Schadstoffen auf den Boden einwirken. Hier liege mit der Einbringung des Materials, das zum Teil aus klein geschredderten Gewerbeabfällen bzw. hausmüllartigen Gewerbeabfällen bestehe, eine Beeinträchtigung von Bodenfunktionen vor. Der Kläger sei auch nach sachgerechter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens als Inhaber der tatsächlichen Gewalt gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG zu den angeordneten Maßnahmen herangezogen worden. Die Abfallerzeuger und -besitzer könnten nicht nach § 4 BBodSchG herangezogen werden, da diese das Verfüllmaterial nicht selbst in den Tontagebau eingebracht und somit die schädliche Bodenveränderung nicht unmittelbar verursacht hätten. Die dem Kläger gesetzten Fristen seien angemessen. Ihre Einhaltung sei objektiv möglich gewesen.
Mit Urteil vom 04.03.2013 – 1 A 102/12 MD – hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 29.02.2012 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, weil der Beklagte für Anordnungen zur Beseitigung der Gefahr, die von dem in der Tongrube E. eingebrachten Abfall ausgehe, sachlich nicht zuständig sei. Einschlägig sei nicht das Bodenschutzrecht, sondern das Abfallrecht, da die in dem Tontagebau abgelagerten Abfälle mangels Verlusts ihrer Abfalleigenschaft weiterhin dem Abfallrecht unterlägen. Für Entscheidungen und Maßnahmen auf Grund abfallrechtlicher Vorschriften sei gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 AbfG LSA die untere Abfallbehörde zuständig. Auch liege hier keine Abfallverwertung, sondern eine Abfallbeseitigung vor. Eine solche sei nur auf einer nach Abfallrecht zugelassenen Deponie zulässig. Selbst wenn die zur Beseitigung der von den in die Tongrube E. eingebrachten Abfällen ausgehenden Gefahren erforderlichen Maßnahmen nicht auf die Regelungen des KrW-/AbfG zu stützen seien, weil die eingebrachten Materialien zwischenzeitlich ihre Abfalleigenschaft verloren haben sollten, sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig. Das BBodSchG sei bei der Wiedernutzbarmachung eines Tontagebaus auf der Grundlage eines Sonderbetriebsplans nicht unmittelbar anwendbar. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG sei es vielmehr nur im Rahmen der Anwendung der Vorschriften des BBergG zu berücksichtigen. Der Kläger könne daher nicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG als Störer in Anspruch genommen werden. Eine Verantwortlichkeit des Klägers nach § 58 Abs. 1 BBergG bestehe nicht, da er den Betrieb der Gemeinschuldnerin nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens nicht weiterbetrieben habe. Selbst wenn das Bundesbodenschutzgesetz unmittelbar Anwendung finden würde, sei der Kläger nicht Zustandsstörer im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG, weil die hiernach bestehende Verantwortlichkeit an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten der Gemeinschuldnerin anknüpfe.
Der Beklagte trägt zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vor, er sei für den Erlass des Bescheides vom 29.02.2012 sachlich zuständig gewesen. In der vorliegenden Konstellation sei das Bodenschutzrecht neben dem Abfallrecht anwendbar. Selbst wenn es sich bei den eingebrachten Stoffen noch immer um Abfall handeln sollte, sei der Erlass einer Anordnung auf der Grundlage des BBodschG nicht ausgeschlossen. Die Voraussetzungen eines Vorrangs des Abfallrechts nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBodSchG lägen nicht vor. In allen übrigen Fällen sei das BBodschG neben dem KrW-/AbfG anwendbar. Ein Vorrang der abfallrechtlichen Regelungen zur Stilllegung von Deponien würde voraussetzen, dass es sich bei den für die Errichtung der Betriebsstraßen verwendeten Materialien um Abfälle zur Beseitigung handle. Das sei nicht der Fall. Bei diesen Abfällen handele es sich um Abfälle zur Verwertung. Eine stoffliche Verwertung liege vor, wenn die Nutzung des Volumens eines Stoffs dazu diene, das Höhenniveau der Oberfläche zu deren Wiedernutzbarmachung anzuheben. Das gelte erst recht für die Herstellung der Betriebsstraßen. Für den Straßenunterbau von Betriebsstraßen könnten Ersatzbaustoffe verwendet werden. Allerdings seien hier die eingebrachten Materialien mit Abfällen durchsetzt gewesen, die für die Herstellung der Betriebsstraßen weder geeignet noch durch Betriebsplan zugelassen gewesen seien. Bei Einhaltung der Vorgaben der Betriebsplanzulassung für die Verfüllung/Rekultivierung des Teilfelds II hätte jedoch eine ordnungsgemäße Verwertung erfolgen können. Selbst wenn es sich um Abfälle zur Beseitigung handeln sollte, sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, diese müssten auf einer nach Abfallrecht zugelassenen Deponie entsorgt werden, falsch. So enthielten etwa § 13 Abs. 5 BBodSchG und § 5 Abs. 6 BBodSchV Ausnahmen vom Anlagenzwang. Das Straßenbaumaterial sei gemäß § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG bereits deshalb kein Abfall, weil es keine bewegliche Sache mehr sei. Die bei dem Bau der Betriebsstraßen eingebrachten Abfälle hätten ihre Abfalleigenschaft verloren. Ein Vorrang des Bergrechts bestehe nicht, da das BBergG keine Anforderungen an die Verwendung bergbaufremder Abfälle enthalte, durch die schädliche Einwirkungen auf den Boden hervorgerufen würden. Die Sicherungsanordnung könne auf § 71 Abs. 1 BBergG nicht gestützt werden. Das Einbringen von Abfällen in die Tongrube bzw. das Verwenden von Abfällen zur Herstellung von Betriebsstraßen habe sowohl zum Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung als auch zum Vorliegen einer Altlast geführt. In den durchgeführten Untersuchungen sei konkret eine Schadstoffausbreitung auf dem Pfand Boden-Sickerwasser-Oberflächenwasser mit einer daraus resultierenden starken Schadstoffbelastung der Oberflächengewässer "Nordgraben" (u.a. Phenole, PAK, Kupfer, Nickel, Blei, Arsen) und "Ziegeleigraben" (u.a. Nickel, Kupfer) nachgewiesen worden. Es handele sich auch um eine qualifizierte schädliche Bodenveränderung im Sinne des § 5 Satz 1 BodSchAG LSA. Der Kläger könne als Zustandsstörer gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG herangezogen werden. Eine Verpflichtung des Beklagten, vorrangig die Abfallerzeuger bzw. die früheren Abfallbesitzer oder die für die Gemeinschuldnerin vor der Insolvenz handelnden Personen in Anspruch zu nehmen, bestehe nicht.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 4. März 2013 – 1 A 102/12 MD – zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass hier nur ein Vorgehen nach Abfallrecht zulässig sei, wenn es sich bei den Betriebsstraßen aus "Müllbeton" um Abfälle zur Beseitigung handele, was er mangels Kenntnis der hierfür entscheidenden Umstände nicht selbst beurteilen könne. Diese Frage müsse durch den Senat im Berufungsverfahren aufgeklärt werden. Der Rückbau einer illegalen Abfallbeseitigungsanlage unterfalle gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodschG dem Abfallrecht und nicht dem Bodenschutzrecht. Es liege keine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vor. Das in die Betriebsstraße eingebrachte Material stelle keine schädliche Bodenveränderung im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG dar, da es sich nicht um Boden im Sinne des § 2 Abs. 1 BBodSchG handele. Ob das Material bereits zu einer schädlichen Veränderung des Bodens geführt habe, sei erst nach Entfernung des "Müllbetons" zu beurteilen und habe mit der hier angeordneten Untersuchung des schadstoffbelasteten Einbaumaterials nichts zu tun. Auch eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 BBodSchG liege nicht vor, denn es fehle an einer stillgelegten Anlage. Der Betrieb des Tontagebaus sei aufgrund der Verfügungen des Beklagten und der Insolvenz der Gemeinschuldnerin gestoppt. Über das weitere Schicksal der Tongrube E. sei aber noch nicht abschließend entschieden. Die Gemeinschuldnerin habe bereits im November 2007 einen Hauptbetriebsplan eingereicht, über den noch nicht entschieden sei. Eine Fortsetzung des Tonabbaus und der Verfüllung des Tontagebaus E. nach Abschluss der rechtlichen Streitigkeiten sei nicht ausgeschlossen. Sollte es sich um Abfälle zur Beseitigung handeln, so handele es sich um eine illegale Deponie, auf die die Vorschriften über die Stillegung einer Deponie (§ 40 KrWG) Anwendung fänden. Das habe zur Folge, dass die Anwendbarkeit der Vorschriften des BBodSchG gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG gesperrt sei, da eine endgültige Stilllegung noch nicht erfolgt sei. Eine Altlast liege auch deshalb nicht vor, weil bei der Herstellung der heute noch genutzten Betriebsstraßen zugelassene Ersatzbaustoffe genutzt worden seien. Jedenfalls fehle es an der für die Anwendung des § 13 Abs. 1 BBodSchG bzw. § 5 Satz 1 BodSchAG LSA erforderliche Qualifikation. Die gesteigerte Gefährlichkeit sei vom Beklagten weder in dem Bescheid vom 29.02.2012 noch im gerichtlichen Verfahren nachvollziehbar dargelegt worden. Die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen nach dem BBodSchG sei auch nicht erforderlich gewesen, da der Beklagte bereits bei Erlass des Bescheides davon ausgegangen sei, dass es sich bei den Materialien, aus denen die Betriebsstraßen hergestellt worden seien, um Abfälle zur Beseitigung handele, die in jedem Fall ausgebaut und in einer hierfür zugelassenen Anlage beseitigt werden müssten. Nach den Angaben des Beklagten sei das in den Tontagebau E. eingebrachte Material zur Rekultivierung bzw. Wiederherrichtung des Geländes und auch für den Bau von Betriebsstraßen nicht geeignet, da durch den viel zu hohen organischen Anteil der Abfälle bergtechnische Gefahren wie Böschungsrutschungen und sonstige erhebliche Umweltgefahren verursacht würden. Vor diesem Hintergrund liege nach dem "Hauptzweckkriterium" keine Verwertung vor. Die Abfälle hätten auch durch den Einbau in die Müllbetonstraße nicht ihre Abfalleigenschaft verloren. § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG erfasse nur solche Fälle, in denen kontaminierte Böden und Bauwerke, die zunächst keinen Abfall dargestellt hätten, nachträglich zu Abfall würden. Hier sei das in den Boden eingebrachte Material hingegen von Anfang an Abfall gewesen. In derartigen Fällen entfalle die Abfalleigenschaft gemäß § 5 KrWG erst, wenn dieser ordnungsgemäß ein Verwertungsverfahren durchlaufen habe. Das sei hier nicht der Fall. Die vom Beklagten vorgenommene Störerauswahl sei fehlerhaft, weil mit der (W.) GmbH ein leistungsfähiger Handlungsstörer existiere. Seine Heranziehung sei in Anbetracht seiner fehlenden Leistungsfähigkeit ermessensfehlerhaft. Ein Abfallerzeuger könne jedenfalls dann als Verhaltensstörer herangezogen werden, wenn er – wie hier nach dem Vortrag des Beklagten in dem Verfahren 2 L 52/13 – von vornherein gemeinsam mit dem Grundstückseigentümer bzw. Anlagenbetreiber vereinbart habe, Abfälle zur Beseitigung ohne die erforderliche abfallrechtliche Zulassung abzulagern. Die (W.) GmbH könne hiernach auch als "Zweckveranlasser" herangezogen werden. Der Bescheid habe auch wegen des Vorrangs des Bergrechts nach § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG nicht auf das BBodSchG gestützt werden können. Die Anordnung der Durchführung von Sanierungsuntersuchungen hätte auf § 71 Abs. 1 Satz 1 BBergG gestützt werden können. Den durch unsachgemäßen und ungeeigneten Straßenunterbau verursachten Bodenbeeinträchtigungen, Böschungsabbrüchen oder Gewässerverunreinigungen könne auch mit Anordnungen nach dem BBergG begegnet werden. Wegen des Vorrangs des Bergrechts treffe ihn keine Zustandsverantwortlichkeit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die Klage ist abzuweisen, weil der Bescheid des Beklagten vom 29.02.2012 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Rechtsgrundlage des Bescheides sind die §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG LSA. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG soll die zuständige Behörde bei Altlasten, bei denen wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig ist oder von denen auf Grund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, von einem nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 zur Sanierung Verpflichteten die notwendigen Untersuchungen zur Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen (Sanierungsuntersuchungen) sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangen, der insbesondere eine Zusammenfassung der Gefährdungsabschätzung und der Sanierungsuntersuchungen (Nr. 1), Angaben über die bisherige und künftige Nutzung der zu sanierenden Grundstücke (Nr. 2), die Darstellung des Sanierungsziels und die hierzu erforderlichen Dekontaminations-, Sicherungs-, Schutz-, Beschränkungs- und Eigenkontrollmaßnahmen sowie die zeitliche Durchführung dieser Maßnahmen (Nr. 3) enthält. Gemäß der auf § 21 Abs. 2 BBodSchG beruhenden Vorschrift des § 5 BodSchAG LSA kann die zuständige Behörde bei schädlichen Bodenveränderungen, bei denen aufgrund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, Sanierungsuntersuchungen, die Erstellung eines Sanierungsplans sowie die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen verlangen. Die §§ 13, 14, 15 Abs. 2 und 3 BBodSchG sowie die aufgrund des BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen gelten entsprechend.
B. Der Bescheid vom 29.02.2012 ist formell rechtmäßig. Es handelt sich um eine bodenschutzrechtliche Anordnung. Für deren Erlass war der Beklagte sachlich zuständig. Gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA erstreckt sich die Zuständigkeit der Bergbehörde bei den der Bergaufsicht unterliegenden Betrieben auch auf die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem BBodSchG. Der hier in Rede stehende Tagebau E. ist ein solcher Betrieb, der nach wie vor der Bergaufsicht unterliegt. Gemäß § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplans (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörde (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und für Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Dieses Stadium ist bei dem Tagebau E. noch nicht erreicht. Weder ist ein Abschlussbetriebsplan noch sind Anordnungen nach § 71 Abs. 3 BBergG durchgeführt worden. Auch muss gerade hier damit gerechnet werden, dass die genannten Gefahren eintreten (vgl. Beschl. d. Senats v. 09.05.2012 – 2 M 13/12 – und Urt. d. Senats v. 12.12.2013 – 2 L 20/12 –). Zu dem der Bergaufsicht unterliegenden Betrieb gehören auch die von der Anordnung betroffenen Betriebsstraßen nördlich und westlich der Halde 1 sowie die unmittelbar angrenzenden Grabenabschnitte und Flächen einschließlich der Zufahrtsstraße zur BImSchG-Anlage. Es handelt sich um Betriebseinrichtungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 BBergG. Der Zuständigkeit des Beklagten nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG LSA steht auch nicht entgegen, dass die Anordnung nicht an die Gemeinschuldnerin als ehemalige Betreiberin des Tagebaus E. gerichtet ist, sondern an den Kläger als Insolvenzverwalter. Maßgeblich für die Zuständigkeit des Beklagten ist allein, dass die erlassene bodenschutzrechtliche Anordnung sachlich einen der Bergaufsicht unterliegenden Betrieb betrifft. Das ist hier der Fall.
C. Der Bescheid vom 29.02.2012 ist auch materiell rechtmäßig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides (dazu I). Der Beklagte hat den Bescheid zu Recht auf das BBodSchG gestützt. Das BBodSchG ist anwendbar (dazu II). Die Voraussetzungen für die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG liegen vor (dazu III). Der Kläger ist als Sanierungspflichtiger rechtmäßiger Adressat der Anordnung (dazu IV). Die Zustandsverantwortlichkeit des Klägers ist verfassungsgemäß (dazu V). Die Zulassung des Sonderbetriebsplans "Verfüllung/Rekultivierung – Teilfeld II – für den Tontagebau E." bewirkt keine der Heranziehung des Klägers als Zustandsstörer entgegenstehende Legalisierungswirkung (dazu VI). Der Beklagte hat sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt (dazu VII). Auch die dem Kläger gesetzte Frist ist rechtlich nicht zu beanstanden (dazu VIII).
I. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des angefochtenen Bescheides ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (29.02.2012). Der für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines belastenden Verwaltungsakts maßgebliche Zeitpunkt beurteilt sich nach dem materiellen Recht (BVerwG, Urt. v. 31.03.2004 – BVerwG 8 C 5.03 –, juris RdNr. 35), wobei dies bei der Anfechtungsklage im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist (BVerwG, Beschl. v. 04.07.2006 – BVerwG 5 B 90.05 –, juris RdNr. 6; Beschl. d. Senats v. 24.11.2014 – 2 L 39/13 –, juris RdNr. 11). In Anwendung dieser Grundsätze ist bei der gerichtlichen Überprüfung einer bodenschutzrechtlichen Anordnung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides maßgeblich, sofern – wie hier – ein Widerspruchsverfahren nicht stattfindet. Das war hier der 29.02.2012. Zu diesem Zeitpunkt war neben dem Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBl. I S. 502) noch das Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW-/AbfG) vom 27.09.1994 (BGBl. I S. 2705) in Kraft, dass daher mit Blick auf die abfallrechtlichen Fragestellungen hier einschlägig ist.
II. Das BBodSchG ist im vorliegenden Fall anwendbar. Bei der Tongrube E. – einschließlich der Betriebsstraßen – handelt es sich um eine Altlast (dazu 1). Weder der Vorrang des Abfallrechts (dazu 2) noch der Vorrang des Bergrechts (dazu 3) stehen der Anwendung des BBodSchG entgegen.
1. Gemäß § 3 Abs. 1 BBodSchG findet dieses Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung, soweit die in den Nummern 1 bis 11 genannten Vorschriften Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Hiernach setzt die Anwendung des BBodSchG zunächst voraus, dass entweder eine schädliche Bodenveränderung oder eine Altlast vorliegt. Das ist hier der Fall.
Bei der Tongrube E. – einschließlich der Betriebsstraßen – handelt es sich um eine Altlast. Gemäß § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG sind Altlasten im Sinne dieses Gesetzes u.a. stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Es kann hier offen bleiben, ob es sich bei der Tongrube E. um eine stillgelegte Abfallbeseitigungsanlage im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 1 Alt. 1 BBodSchG handelt, denn jedenfalls greift die zweite Alternative des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG, da auf den dortigen Grundstücken Abfälle abgelagert worden sind (vgl. Beschl. d. Senats v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – BA S. 7). Ablagern ist das Endlagern von Stoffen mit dem Ziel, sich ihrer dauerhaft zu entledigen (Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 10 RdNr. 15; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 2 RdNr. 63). Eine Ablagerung in diesem Sinne hat in der Tongrube E. stattgefunden, denn die als Verfüllmaterial eingebrachten Abfälle sollten dauerhaft dort verbleiben. Auf die Frage, ob die Abfälle zur Beseitigung abgelagert wurden, kommt es nicht an. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 5 BBodSchG. Nach der im ursprünglichen Gesetzentwurf enthaltene Fassung des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG sollten unter den Begriff der Altlast nur solche Grundstücke fallen, auf denen Abfälle zur Beseitigung behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 8). Der Zusatz "zur Beseitigung" ist dann im weiteren Gesetzgebungsverfahren entfallen (vgl. BT-Drs. 13/7891, S. 7). Hiermit wurde klargestellt, dass es für die Einstufung einer Altablagerung als Altlast nicht darauf ankommt, ob die Abfälle zur Beseitigung abgelagert worden sind (vgl. BT-Drs. 13/7891, S. 37).
Entgegen der Ansicht des Klägers handelt es sich bei Altablagerungen im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG nicht nur um stillgelegte Anlagen. Die zweite Alternative der Vorschrift erfasst vielmehr "sonstige Grundstücke", die nicht notwendig einer Anlage zuzuordnen sein müssen. Es kann hier offen bleiben, ob eine Altablagerung im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG in den Fällen, in denen es sich – wie hier – um ein zu einer Anlage (im Sinne des § 3 Abs. 5 BImSchG) gehörendes Grundstück handelt, nur dann vorliegt, wenn die betreffende Anlage stillgelegt ist (vgl. Nies, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 2 BBodSchG RdNr. 32). Die hier in Rede stehende Anlage – die Tongrube E. – ist stillgelegt. Unter dem Begriff der Stilllegung ist die endgültige, dauerhafte Beendigung des Betriebs der Anlage zu verstehen (vgl. ThürOVG, Urt. v. 11.06.2001 – 4 KO 52/97 –, juris RdNr. 42; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 36 RdNr. 10). Eine derartige Stillegung erfolgte hier spätestens mit Insolvenzeröffnung (vgl. Franßen/Blatt, NVwZ 2011, 1291 <1296>). Der Betrieb der Tongrube wurde zu diesem Zeitpunkt eingestellt. Der Kläger hat den Betrieb nicht weitergeführt. Dies ist auch in Zukunft nicht zu erwarten. Angesichte der erheblichen Gefahren, die von den dort abgelagerten Abfällen ausgehen und die durch eine aufwändige Sanierung beseitigt werden müssen, erscheint eine Fortsetzung der Abfalleinlagerung in der Tongrube E. ausgeschlossen. Nicht maßgeblich ist, dass der Kläger subjektiv etwas anderes im Sinn haben mag.
Von den in der Tongrube E. vorhandenen Altablagerungen, insbesondere den bei der Herstellung der Betriebsstraßen und des Straßenunterbaus verwendeten Abfällen, werden auch schädliche Bodenveränderungen hervorgerufen (vgl. Beschl. d. Senats v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – BA S. 7 f.). Schädliche Bodenveränderungen sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbei zu führen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG). Die natürlichen Funktionen des Bodens umfassen u. a. die Funktion als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der Boden u. a. die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als Sickerwasser nach der Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die Oberflächengewässer abzugeben; er schützt zugleich das Grundwasser und die Oberflächengewässer vor Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Diese Funktion ist beeinträchtigt, wenn in den Boden Stoffe eingetragen worden sind, die in den Wasserkreislauf gelangen und geeignet sind, dort Gefahren oder erhebliche Nachteile zu bewirken. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit bestimmt sich nach Art und Ausmaß des drohenden Schadens einerseits und des hohen Schutzes, den die Gewässer genießen, andererseits. Ein hinreichender Grad an Wahrscheinlichkeit ist insbesondere bei Substanzen im Boden gegeben, die mit durchsickerndem Niederschlagswasser in das Grundwasser oder die Oberflächengewässer transportiert werden und nach Art sowie Konzentration das Wasser verunreinigen oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften hervorrufen (OVG NW, Beschl. v. 03.11.2006 – 20 B 2273/06 –, juris RdNr. 6). Nach diesen Grundsätzen werden von den bei der Herstellung der Betriebsstraßen und des Straßenunterbaus verwendeten Abfällen schädliche Bodenveränderungen hervorgerufen. Insoweit nimmt der Senat Bezug auf die dem Bescheid vom 29.02.2012 beigefügten Unterlagen, insbesondere die Dokumentation der Suchschachtungen durch die (F.) vom 05.03.2010 (Anlage 2), den Bericht des LHW vom 27.11.2009 (Anlage 3), den Bericht des LAU vom 07.09.2011 (Anlage 4) sowie die Bewertung der Ergebnisse des Oberflächenwassermonitorings und der Bodenuntersuchungen im Bereich von Betriebsstraßen des Tontagebaus E. durch die (J.) GmbH vom 15.11.2011 (Anlage 5). Aus diesen Unterlagen ergibt sich, dass insbesondere die Oberflächengewässer "Nordgraben" und "Ziegeleigraben" durch Schadstoffeinträge aus den in die Betriebsstraßen eingebrachten Abfällen beeinträchtigt sind.
Ohne Belang ist vor diesem Hintergrund, ob das Verfüllmaterial selbst "Boden" im Sinne des § 2 Abs. 1 BBodSchG ist – was der Kläger bezweifelt – und ob es selbst eine "schädliche Bodenveränderung" im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG aufweist.
Nicht relevant für die Frage, ob eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 BBodSchG vorliegt, ist ferner, ob es sich bei den Materialien, die zur Herstellung der Betriebsstraßen verwendet wurden, um Ersatzbaustoffe handelt, die gemäß der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Landkreises (...) vom 28.11.2006 (GA Bl. 88 ff.) hergestellt wurden. Selbst wenn dies zutreffen sollte, würde dies nichts daran ändern, dass von den Grundstücken, auf denen Abfälle abgelagert worden sind, schädliche Bodenveränderungen hervorgerufen werden.
2. Der Vorrang des Abfallrechts steht der Anwendung des BBodSchG nicht entgegen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG (in der bis zum 31.05.2012 geltenden Fassung) findet das BBodSchG auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung, soweit Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stillegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Das BBodSchG ist danach gegenüber den genannten Spezialregelungen des KrW-/AbfG subsidiär, soweit hierin Einwirkungen auf den Boden geregelt sind. Das ist hier nicht der Fall.
a) Die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG genannten Vorschriften des KrW-/AbfG über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sind im vorliegenden Fall nicht vorrangig anzuwenden. Hierbei handelt es sich um die Vorschriften des 2. Abschnitts des Vierten Teils des KrW-/AbfG, also um die §§ 30 ff. KrW-/AbfG (Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 25). Diese Vorschriften regeln hauptsächlich die Planfeststellung von Abfallbeseitigungsanlagen und sind hier nicht einschlägig. Die vom Kläger genannten Vorschrift des § 27 KrW-/AbfG hat demgegenüber keinen Anwendungsvorrang vor den Vorschriften des BBodSchG, da § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG auf diese Vorschrift nicht Bezug nimmt.
Auch dem Abfallrecht lässt sich keine Sperrwirkung entnehmen. Entgegen der Ansicht des Klägers haben die Vorschriften des Abfallrechts bei der Abwehr von Gefahren, die von unter Verstoß gegen den Anlagenzwang des § 27 KrW-/AbfG – illegal – beseitigten Abfällen ausgehen, keinen Anwendungsvorrang vor den Vorschriften des BBodSchG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht der Vorrang des Abfallrechts nicht, soweit es um die Bekämpfung konkreter, durch die rechtswidrige Ablagerung von Abfällen hervorgerufener Gefahren geht; insoweit gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts (BVerwG, Urt. v. 18.10.1991 – BVerwG 7 C 2.91 –, juris RdNr. 16 und Beschl. v. 05.11.2012 – BVerwG 7 B 25.12 –, juris RdNr. 10). Demgemäß finden die Regelungen des BBodSchG uneingeschränkt Anwendung, soweit durch eine ungenehmigte Abfallablagerung außerhalb einer Deponie Einwirkungen auf den Boden erfolgen (Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 28). Hiernach ist es für die Anwendbarkeit des BBodSchG ohne Belang, dass die nach § 32 Abs. 3 AbfG LSA zuständige Abfallbehörde – parallel dazu – Anordnungen zur Beseitigung der Abfälle nach § 21 KrW-/AbfG treffen kann.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts setzt die Anwendbarkeit des BBodSchG nicht voraus, dass die in der Tongrube E. abgelagerten Abfälle ihre Abfalleigenschaft verloren haben. Dies folgt aus der Definition des Begriffs der Altlast in § 2 Abs. 5 BBodSchG als Anknüpfungspunkt für den Anwendungsbereich des BBodSchG. Bei den in dieser Vorschrift näher umschriebenen Altablagerungen und Altstandorten geht es nicht nur um Gefahren aufgrund von schädlichen Bodenveränderungen, sondern auch um von den abgelagerten Abfällen ausgehende sonstige Gefahren; insoweit ist "Boden" im Sinne des § 2 Abs. 1 BBodSchG gar nicht vorhanden (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 30). Der Begriff der Altlast geht im Hinblick auf Altablagerungen über den der schädlichen Bodenveränderungen hinaus, da Gefahren nicht nur vom Boden, sondern auch von den abgelagerten Abfällen ausgehen können (Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 2 RdNr. 56). Demgemäß ist die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, ob es sich bei dem in die Tongrube eingebrachten Verfüllmaterial noch um Abfall oder schon um Boden handelt, für die Anwendbarkeit des BBodSchG ohne Relevanz.
b) Das BBodSchG tritt auch nicht gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 BBodSchG hinter die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Stillegung von Deponien zurück. Es bedarf keiner Vertiefung, ob es sich bei dem für den Bau der Betriebsstraßen verwendeten "Müllbeton" um Abfall zur Beseitigung und bei dem Tontagebau E. um eine (illegale) Deponie im Sinne des § 36 KrW-AbfG handelt. Das KrW-/AbfG findet jedenfalls deshalb auf die in Rede stehenden, bei der Herstellung der Betriebsstraßen und des Straßenunterbaus verwendeten Abfälle keine Anwendung, weil es sich hierbei nicht (mehr) um bewegliche Sachen handelt.
Die Vorschriften des KrW-/AbfG gelten gemäß § 2 Abs. 1 KrW-/AbfG für die Vermeidung, die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen. Der Abfallbegriff setzt dabei gemäß § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG die Beweglichkeit der als Abfall einzustufenden Sache oder Sachen voraus (OVG RP, Urt. v. 26.01.2012 – 8 A 11081/11 –, juris RdNr. 50; Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 3 RdNr. 11) Das KrW-/AbfG findet daher, ebenso wie gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG das KrWG, auf Böden und wesentliche Bestandteile des Bodens keine Anwendung (vgl. Schink, UPR 2012, 201 <202 f.>). Entfällt bei Abfällen die Eigenschaft von "beweglichen Sachen", werden sie dem abfallrechtlichen Regime entzogen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.10.1987 – BVerwG 7 C 87.86 –, juris RdNr. 3). Die zivilrechtliche Frage, ob ein Stoff oder Gegenstand wesentlicher Bestandteil des Bodens ist, ist deshalb für die Anwendung des Abfallrechts von maßgebender Bedeutung; entscheidend ist, ob der Stoff oder Gegenstand entsprechend § 94 BGB dauerhaft mit dem Boden verbunden ist (vgl. Beschl. d. Senats v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 –, juris RdNr. 19; Schink, a.a.O. S. 203; Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 3 RdNr. 13). Dem entsprechend kommt es bei der Verfüllung von Gruben und Senken darauf an, ob und inwieweit eine Trennung der abgelagerten Abfälle noch möglich ist oder nicht (Schink, a.a.O.). Wurden etwa Stoffe nicht nur lose in einen Steinbruch verfüllt, sondern die Oberfläche nach Abschluss der Verfüllung dem Geländeprofil angepasst, planiert und durch Aussaat bepflanzt, wobei auch der Wille des Grundstückseigentümers auf die Herstellung einer dauerhaften festen Verbindung mit dem Grundstück gerichtet ist, so haben die Stoffe mit dem Abschluss der Verfüllungsmaßnahme ihre Abfalleigenschaft verloren mit der Folge, dass nicht mehr Abfallrecht, sondern Bodenschutzrecht anzuwenden ist (vgl. OVG RP, Urt. v. 26.01.2012 – 8 A 11081/11 – a.a.O. RdNr. 50 f.; a.A. BayVGH, Beschl. v. 21.11.1988 – 20 CS 88.2324 –, juris RdNr. 22). Nach diesen Grundsätzen unterliegen die bei der Herstellung der Betriebsstraßen und des Straßenunterbaus verarbeiteten Abfälle nicht dem KrW-/AbfG, da es sich hierbei nicht (mehr) um bewegliche Sachen handelt. Das zum Zweck der Befestigung einer Straße eingebaute Material ist in der Regel ein wesentlicher Bestandteil eines Grundstücks im Sinne von § 94 Abs. 1 BGB. Nach dieser Vorschrift gehören zu den wesentlichen Bestandteilen eines Grundstücks die mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen. Entscheidend für die Beurteilung ist die Verkehrsanschauung (Jickeli/Stieper, in: Staudinger, BGB, Stand: 2012, § 94 RdNr. 7). Eine feste Verbindung liegt dann vor, wenn die Trennung Schwierigkeiten bereitet. Die Schwierigkeit der Ablösung und damit eine feste Verbindung sind anzunehmen, wenn eine physische Zerstörung oder starke Beschädigung des abzulösenden Teils oder des verbleibenden Grundstücks unvermeidlich ist. Zudem ist auf die Kosten der Trennung abzustellen und eine feste Verbindung auch dann zu bejahen, wenn die Abtrennung des Bestandteils nur unter Aufwendung unverhältnismäßiger Mühe und Kosten möglich wäre. Maßgeblich für die Unverhältnismäßigkeit der Trennungskosten ist der wirtschaftliche Wert des abgetrennten Bestandteils (Jickeli/Stieper, in: Staudinger, a.a.O.). Diese Voraussetzungen sind bei einer befestigten Straße in aller Regel – so auch hier – erfüllt mit der Folge, dass die eingebauten Abfälle ihre Abfalleigenschaft verloren haben (vgl. Beschl. d. Senats v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – a.a.O. RdNr. 20). Zu den Bestandteilen eines Grundstücks gehören nach § 95 Abs. 1 Satz 1 zwar solche Sachen nicht, die nur zu einem vorübergehenden Zweck mit dem Grund und Boden verbunden sind. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Betriebsstraßen nur zu einem vorübergehenden Zweck angelegt wurden. Es liegt auch keine Fallgestaltung vor, in der sich ein wesentlicher Bestandteil in einen – sonderrechtsfähigen – Scheinbestandteil im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 1 BGB verändern kann, wofür es eines nach außen in Erscheinung tretenden Willens des Eigentümers bedarf, dass die bislang feste und auf Dauer angelegte Verbindung der Sache mit dem Grundstück nunmehr nur noch vorübergehender Natur sein soll (vgl. BGH, Urt. v. 02.12.2005 – V ZR 35.05 –, juris RdNr. 15). Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob § 95 BGB im Rahmen des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG überhaupt Anwendung findet (dagegen: Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 3 RdNr. 13).
Ob die vom Kläger vertretene Auffassung, § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG erfasse nur Fälle, in denen kontaminierte Böden und Bauwerke, die zunächst keinen Abfall dargestellt hätten, nachträglich zu Abfall werden, während sich im vorliegenden Fall die Beendigung der Abfalleigenschaft der in den Betriebsstraßen eingebauten Abfälle nach § 5 KrWG beurteile, zutreffend ist, kann hier dahingestellt bleiben, da das KrWG auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist. Im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides galt noch das KrW-/AbfG.
3. Auch der Vorrang des Bergrechts steht der Anwendung des BBodSchG nicht entgegen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG tritt das BBodSchG hinter speziellere Regelungen des Bundesberggesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung, Führung oder Einstellung eines Betriebes zurück, soweit hierin Einwirkungen auf den Boden geregelt werden. Derartige vorrangige Vorschriften des Bergrechts liegen hier nicht vor. Das BBodSchG ist auf die Verfüllung von bergbaufremden Abfällen in einem ehemaligen Tontagebau anwendbar, weil das BBergG und die Bergverordnungen keine Anforderungen an die Verwendung bergbaufremder Abfälle enthalten, durch die schädliche Einwirkungen auf den Boden hervorgerufen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 25; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 2. Aufl. 2013, § 56 Anhang Rn. 89). Auch enthält das Bergrecht keine Regelungen für den Fall, dass es im Laufe des betriebsplanzugelassenen Bergbaubetriebs zu schädlichen Bodenveränderungen kommt (Müggenborg, NVwZ 2006, 278 <281>). Da es keine bergrechtlichen Vorschriften gibt, die die hier in Rede stehenden Einwirkungen auf den Boden regeln, ist das BBodSchG anwendbar.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts geben die Gesetzgebungsmaterialien für einen Vorrang des BBergG bzw. für einen Ausschluss der unmittelbaren Anwendbarkeit des BBodSchG auf die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen nichts her. Nach dem ursprünglicher Entwurf des BBodSchG (BT-Drs. 13/6701, S. 9) sollte in das Gesetz ein § 3 Abs. 4 eingefügt werden, wonach das BBodSchG auf die Zulassung von Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 BBergG keine Anwendung finden sollte. Die Belange des BBodSchG sollten im Rahmen des § 55 BBergG i.V.m. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG Berücksichtigung finden, insbesondere im Rahmen der Abschlussbetriebspläne nach § 53 BBergG (BT-Drs. 13/6701, S. 33). Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wurde der Vorrang des Bergrechts in die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG aufgenommen (BT-Drs. 13/7891, S. 8). Inhaltliche Änderungen zu der in § 3 Abs. 4 BBodSchG-E vorgesehenen Regelung sollten sich hieraus nicht ergeben (BT-Drs. 13/7891, S. 38). Hiernach war es Absicht des Gesetzgebers, einen Ausschluss der (unmittelbaren) Anwendung des BBodSchG nur im Betriebsplanzulassungsverfahren vorzusehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das BBodSchG jedoch insbesondere bei der bergrechtlichen Zulassung eines Abschlussbetriebsplans, der die Verfüllung von Abfällen gestattet, über § 48 Abs. 2 BBergG heranzuziehen (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 24; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 3 RdNr. 70). Demgegenüber spricht außerhalb des Betriebsplanzulassungsverfahrens, insbesondere während des zugelassenen Anlagenbetriebs oder nach dessen Beendigung, nichts gegen eine unmittelbare Anwendung des BBodSchG als Grundlage von Maßnahmen zur Abwehr schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten. Selbst wenn § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG grundsätzlich auch behördliche Maßnahmen außerhalb des Zulassungsverfahrens erfassen sollte (vgl. Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 Anhang Rn. 80), ergäbe sich kein Anwendungsvorrang der hier in Betracht kommenden Vorschriften der §§ 56 Abs. 1 Satz 2, 71 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BBergG, denn diese enthalten keine konkreten Anforderungen zum Schutz des Bodens bei der Verfüllung von bergbaufremden Abfällen in einem ehemaligen Tagebau.
Der Senat hat hierzu im Beschluss vom 19.09.2013 – 2 M 114/13 – (juris RdNr. 21 ff.) folgendes ausgeführt:
"Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Beschl. v. 09.05.2012 – 2 M 13/12 –, juris RdNr. 37) unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.04.2005 (BVerwG 7 C 26/03 –, BVerwGE 123, 247 [254]) darauf abgestellt, dass sich schädliche Bodenveränderungen infolge einer Verfüllung von Abfällen mit den bergrechtlichen Vorschriften nicht sachgerecht erfassen ließen und weder das BBergG noch die auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen Anforderungen an die Verwendung bergbaufremder Abfälle enthielten, durch die schädliche Einwirkungen auf den Boden hervorgerufen werden. Wenngleich Gegenstand dieser Rechtsprechung die bergrechtliche Zulassung eines Abschlussbetriebsplans gewesen sei, der das Verfüllen mit bergbaufremden Abfällen zum Gegenstand gehabt habe, so seien diese Grundsätze auch auf eine Sicherungsanordnung anwendbar, die unter Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere nicht auf § 71 Abs. 1 BBergG gestützt werden könne. Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG ergänzten (lediglich) den Betriebsplan. Wenn daher das BBergG bereits in Bezug auf einen Betriebsplan keine Anforderungen bereitstelle, die schädliche Einwirkungen auf den Boden betreffen, so könne in Bezug auf Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG nichts anderes gelten. Zwar enthalte diese Vorschrift in Form einer Generalklausel die Ermächtigung, im Einzelfall die zum Schutz der in § 55 BBergG bezeichneten Rechtgüter und Belange erforderlichen Anordnungen zu treffen. Anhand der Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 und Abs. 2 BBergG lasse sich indes eine sachgerechte Beurteilung der Frage von nachteiligen Einwirkungen verfüllter Abfälle auf Boden und Grundwasser gerade nicht vornehmen.
Der Senat teilt zwar die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Vorschriften des BBodSchG bei der Genehmigung von Betriebsplänen nach § 55 BBergG keine unmittelbare Anwendung finden, sondern nur über die Regelung des § 48 Abs. 2 BBergG „herangezogen“ werden. Die Zulassungsentscheidung bleibt eine Entscheidung nach dem BBergG, die sich lediglich materiell – in Bezug auf die Einwirkung auf den Boden – an den Vorschriften des BBodSchG messen lassen muss. Dies vermag aber an der für die Abgrenzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG allein maßgeblichen Feststellung, dass Vorschriften des BBergG Einwirkungen auf den Boden nicht regeln (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 25), nichts zu ändern.
Über die hier maßgebliche Frage, ob für Anordnungen zur Beseitigung von rechtswidrig – entgegen einem Sonderbetriebsplan – eingelagertem Verfüllmaterial die Vorschriften des BBodSchG durch die Regelungen des BBergG verdrängt werden, hatte das Bundesverwaltungsgericht im oben genannten Urteil nicht zu entscheiden. Die Vorschriften des BBodSchG, die dem in § 1 Satz 2 BBodSchG genannten Zweck dienen, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren, werden durch die Vorschriften des BBergG nicht verdrängt. Insoweit kann offen bleiben, ob daran festzuhalten ist, dass Anordnungen zur Beseitigung von rechtswidrig ab- oder eingelagerten Abfällen auf der Grundlage von § 71 Abs. 1 BBergG nicht getroffen werden können. Solche Maßnahmen können jedenfalls auch auf der Grundlage von Vorschriften des BBodSchG getroffen werden. Wie die Vorinstanz richtig ausgeführt hat, trat im Gesetzgebungsverfahren § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG an die Stelle des im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14.01.1997 (BT-Drs. 13/ 6701) formulierten § 3 Abs. 4 (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 10.06.1997, BT-Drs. 13/7891, S. 9). Damit sollte die Systematik des Gesetzentwurfs verbessert und die Abgrenzung der Anforderungen des BBodSchG von denen des BBergG nunmehr in § 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG geregelt werden; inhaltliche Änderungen zu der ursprünglich in § 3 Abs. 4 vorgesehenen Regelung ergäben sich nicht (BT-Drs. 13/7891, S. 38). § 3 Abs. 4 des ursprünglichen Gesetzentwurfs bestimmte indes, dass auf die Zulassung von Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 BBergG dieses Gesetz (das BBodSchG) keine Anwendung finde; die Berücksichtigung der Belange dieses Gesetzes im Rahmen des § 55 in Verbindung mit § 48 Abs. 2 BBergG bleibe unberührt. Die Schnittstellen zwischen dem BBodSchG und dem BBergG ergeben sich damit aus den Betriebsplänen nach § 55 i.V.m. § 48 Abs. 2 BBergG sowie aus den Abschlussbetriebsplänen nach § 53 BBergG (Frenz, BBodSchG, § 3 RdNr. 46). Im Rahmen der Vorsorge und Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit den Betriebsplänen werden die Regelungen des BBodSchG verdrängt (Sondermann/Hejma, a.a.O., § 3 RdNr. 70). Daraus folgt nach der Auffassung des Senats, dass die Anwendung des BBodSchG nicht ausgeschlossen sein soll, soweit ordnungsbehördliche Maßnahmen zur Sanierung einer bereits eingetretenen schädlichen Bodenveränderung oder einer vorhandenen Altlast im Raum stehen."
Hieran hält der Senat – nach erneuter Überprüfung – auch weiterhin fest.
III. Die Voraussetzungen einer Anordnung von Sanierungsuntersuchungen gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG liegen vor. Wie oben bereits dargestellt, handelt es sich bei der Tongrube E. – einschließlich der Betriebsstraßen – um eine Altlast im Sinne des § 13 Abs. 1 BBodSchG. Von dieser gehen auch auf Grund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen aus. In besonderen Maße drohen schädliche Bodenveränderungen, wenn Maßnahmenwerte überschritten werden oder nach den bereits vorliegenden Ergebnissen von Voruntersuchungen Störungen hochbewerteter Rechtsgüter oder erhebliche Gefahren für solche festgestellt worden sind (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 12.10.2010 – 14 K 249/08 –, juris RdNr. 64). Das ist hier der Fall. Insoweit wird auf die Bewertung der Ergebnisse des Oberflächenwassermonitorings und der Bodenuntersuchungen im Bereich von Betriebsstraßen des Tontagebaus E. durch die (J.) GmbH vom 15.11.2011 verwiesen. In der Zusammenfassung wird folgendes ausgeführt:
"Die Betriebsstraßen nördlich und westlich der Halde 1 entwässern in umliegende Gräben (Nordgraben, Ziegeleigraben). In 2009 und 2011 durchgeführte Untersuchungen an Feststoffproben (Trockensubstanz und Eluate) wiesen Belastungen für
• PAK (EPA o.N),• Schwermetalle (Arsen, Kupfer, Nickel)• Phenole bzw. Phenolindex
oberhalb der Prüfwerte des BBodSchV und dabei teilweise hohe Überschreitungen der oberen Maßnahmeschwellen nach LAWA auf. Diese Belastungen korrelierten mit den in 2009 und 2011 nachgewiesenen Belastungen in den umliegenden Gräben, wo für die gleichen Parameter ebenfalls die Prüfwerte nach BBodSchV und die oberen Maßnahmeschwellen nach LAWA überschritten werden. Da ein landwirtschaftlicher bzw. geogener Ursprung dieser Parameter in den Gräben ausgeschlossen werden kann, wird als Quelle für die Belastungen im Graben der Übertritt von Sickerwasser aus dem Material der Betriebsstraßen geschlussfolgert. Damit ist eine Schadstoffausbreitung auf dem Pfad: Boden – Sickerwasser – Oberflächengewässer mit einer resultierenden starken Schadstoffbelastung der Oberflächengewässer (Phenole, Kupfer, Nickel) nachgewiesen. Eine Schädigung der Oberflächengewässer ist bereits eingetreten und auch fortlaufend zu besorgen. Aus der bereits eingetretenen und andauernden Schädigung der Oberflächengewässer folgern weitere Gefahren:
• für das Schutzgut Mensch (durch Direktkontakt)• für das Schutzgut Boden (durch Versickerung aus dem Graben)• für das Schutzgut Oberflächengewässer (durch Abfluss des kontaminierten Wassers aus den Gräben in die Vorflut)."
Hiernach gehen von den in den Betriebsstraßen vorhandenen Altablagerungen insbesondere wegen der Überschreitung der Maßnahmeschwellen der LAWA sowie der bereits eingetretenen Kontaminierung der umliegenden Gräben (Nordgraben, Ziegeleigraben) in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen aus.
IV. Der Kläger ist als Sanierungspflichtiger rechtmäßiger Adressat der Anordnung. Der Insolvenzverwalter kann nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG als Inhaber der tatsächlichen Gewalt für die Sanierung von massezugehörigen Grundstücken herangezogen werden, die bereits vor der Eröffnung des Insolvenzverfahrens kontaminiert waren. Allein das Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Störung der öffentlichen Sicherheit (Gefahr) vorliegt, wie dieser Störung zu begegnen ist und wer dafür in Anspruch genommen werden kann. Deshalb ist auch die Frage, ob allein die dem Übergang der Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis folgende Inbesitznahme der Masse durch den Insolvenzverwalter nach § 148 Abs. 1 InsO eine Ordnungspflicht für von der Masse ausgehende Störungen begründet, ausschließlich nach den Tatbestandsmerkmalen des jeweils einschlägigen Ordnungsrechts zu beurteilen. Reicht danach – wie in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG – die tatsächliche Gewalt über ein Grundstück aus, wird der Insolvenzverwalter bereits mit der Besitzergreifung ordnungspflichtig (BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – BVerwG 7 C 22.03 –, juris RdNr. 12). Im vorliegenden Fall ist mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Gemeinschuldnerin nach § 80 Abs. 1 InsO die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über das Bergwerkseigentum auf den Kläger als Insolvenzverwalter übergegangen. Damit wurde er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die zum Tontagebau E. gehörenden Grundstücke und damit sanierungspflichtig (vgl. Beschl. d. Senats v. 09.05.2012 – 2 M 13/12 – BA S. 14; Beschl. v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – BA S. 13 f.).
Das Verwaltungsgericht verkennt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, soweit es die Auffassung vertritt (UA S. 21 ff.), eine Inanspruchnahme des Klägers als Insolvenzverwalter sei rechtswidrig, weil die Verantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten anknüpfe. Zwar entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters nicht in Betracht kommt, soweit die Ordnungspflicht an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten anknüpft, wie etwa die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG durch den Gemeinschuldner (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – BVerwG 7 C 22.03 – a.a.O. RdNr. 12 und Beschluss vom 05.06.2007 – BVerwG 7 B 25.07 –, juris RdNr. 3). Das Verwaltungsgericht übersieht jedoch, dass nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG nicht nur der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sanierungspflichtig ist – insoweit knüpft das BBodSchG tatsächlich an ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten an –, sondern auch der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück. Insoweit ergibt sich die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG aus der Verantwortlichkeit für den aktuellen Zustand von Massegegenständen mit der Folge, dass der Insolvenzverwalter bereits mit der Besitzergreifung sanierungspflichtig wird.
Die Rechtsprechung des BVerwG zur bergrechtlichen Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters nach § 58 Abs. 1 BBergG steht der Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht entgegen. Hiernach kommt der Insolvenzverwalter über das Vermögen einer Gesellschaft als verantwortliche Person im Sinne des § 58 Abs. 1 BBergG nur in Betracht, wenn die Insolvenzschuldnerin unter seiner Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis weiterhin im Sinne des § 4 Abs. 5 BBergG bergbaulich tätig geworden ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2007 – BVerwG 7 C 40.07 –, juris RdNr. 16). Die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit nach § 58 Abs. 1 BBergG ist mit der Verhaltenshaftung des allgemeinen Ordnungsrechts vergleichbar. Demgegenüber knüpft die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG an die tatsächliche Sachherrschaft an, die der Insolvenzverwalter regelmäßig mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens erlangt (Neumann, jurisPR-BVerwG 4/2008 Anm. 2). Eine Sperrwirkung des § 58 Abs. 1 BBergG für die Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG besteht nicht. Beide Vorschriften sind vielmehr nebeneinander anwendbar.
V. Die Zustandsverantwortlichkeit des Klägers ist verfassungsgemäß. Insoweit kann auf die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Zustandsstörerhaftung des Eigentümers Bezug genommen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 – 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 –, juris RdNr. 46). Diese Erwägungen gelten sinngemäß auch für die Zustandsverantwortlichkeit des Insolvenzverwalters als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 04.05.2005 – 22 B 99.2208, 22 B 99.2209 –, juris RdNr. 55). Wie beim Eigentümer findet die Zustandsverantwortlichkeit des Insolvenzverwalters ihren Grund in der mit dem Besitz verbundenen Sachherrschaft sowie in der Verbindung von Vorteilen und Lasten der Sache. Wie dem Eigentümer nach geltendem Recht die Vorteile der privaten Nutzung der Sache auch dann zufließen, wenn sie ohne sein Zutun entstehen, muss er die Lasten der Sache auch dann tragen, wenn die Gefahr nicht durch ihn verursacht worden ist. Für den Insolvenzverwalter als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft kann nichts anderes gelten. Es ist verfassungsrechtlich nicht geboten, Gefahren, die von Massegegenständen ausgehen, mit finanziellen Mitteln der Allgemeinheit zu beseitigen und hierdurch Gläubiger des Gemeinschuldners durch höhere Insolvenzquoten zu begünstigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.02.1999 – BVerwG 11 C 9.97 –, juris RdNr. 18). Eine angemessene Begrenzung der Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters ist dadurch gegeben, dass sie wie eine Masseverbindlichkeit zu behandeln und die Haftung des Insolvenzverwalters damit auf die Insolvenzmasse beschränkt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.02.1999 – BVerwG 11 C 9.97 – a.a.O. RdNr. 19; Bay. VGH, Urt. v. 04.05.2005 – 22 B 99.2208, 22 B 99.2209 – a.a.O. RdNr. 55). Darüber hinaus kann sich der Insolvenzverwalter durch die Freigabe der kontaminierten Grundstücke aus der Masse seiner ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit entziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – BVerwG 7 C 22.03 – a.a.O. RdNr. 15 ff.).
VI. Die Zulassung des Sonderbetriebsplans "Verfüllung/Rekultivierung – Teilfeld II – für den Tontagebau E." durch den Bescheid des Beklagten vom 05.03.2004 hat keine der Heranziehung des Klägers als Zustandsstörer entgegenstehende Legalisierungswirkung.
Zwar ist grundsätzlich anerkannt, dass einer behördlichen Genehmigung eine sog. Legalisierungswirkung zukommen kann mit der Folge, dass der Anlagenbetreiber, solange er den Rahmen der Genehmigung einhält, lediglich das Risiko spezialgesetzlicher Eingriffe – etwa nach § 17 BImSchG – trägt und im Übrigen vor einer ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit geschützt ist (BVerwG, Urt. v. 02.12.1977 – BVerwG 4 C 75.75 – BVerwGE 55, 118 <120 ff.>; VGH BW, Beschl. v. 14.12.1989 – 1 S 2719/89 –, juris RdNr. 29; Beschl. v. 04.03.1996 – 10 S 2687/95 –, juris RdNr. 10; Urt. v. 29.03.2000 – 1 S 1245/99 –, juris RdNr. 25 ff.; Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 –, juris RdNr. 59; Breuer, JuS 1986, 359 <362 f.>; Fluck, VerwArch 79 (1988), 406 ff.; Seibert, DVBl. 1992, 664 <670 f.>). Maßgeblich für die Reichweite der Legalisierungswirkung im Einzelfall sind dabei Gegenstand, Inhalt und Umfang der konkreten Regelung des Genehmigungsbescheides (VGH BW, Beschl. v. 14.12.1989 – 1 S 2719/89 – a.a.O. RdNr. 29; Beschl. v. 04.03.1996 – 10 S 2687/95 – a.a.O. RdNr. 10; Urt. v. 29.03.2000 – 1 S 1245/99 – a.a.O. RdNr. 25; Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – a.a.O. RdNr. 59; Breuer, a.a.O., S. 363; Dombert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 4 BBodSchG RdNr. 50; Fluck, a.a.O., S. 420 ff.; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 101).
Es bedarf keiner Vertiefung, ob einer bergrechtlichen Betriebsplanzulassung auf Grund der von den Betriebshandlungen des Bergbaus im Verhältnis zum Normalmaß ausgehenden erhöhten Gefahrentendenz generell keine Legalisierungswirkung gegenüber späteren Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren zukommt, die durch die zugelassenen Betriebshandlungen hervorgerufenen wurden (vgl. OVG NW, Urt. v. 29.03.1984 – 12 A 2194/82 – OVGE 37, 115 <117 f.>; Beschl. v. 10.01.1985 – 4 B 1434/84 – NVwZ 1985, 355 <356>; VGH BW, Urt. v. 29.03.2000 – 1 S 1245/99 – a.a.O. RdNr. 26; Urt. v. 22.02.2005 – 10 S 1478/03 –, juris RdNr. 39; Urt. v. 01.04.2008 – 10 S 1388/06 –, juris RdNr. 33; VG Freiburg, Urt. v. 16.10.2002 – 1 K 836/00 –, juris RdNr. 29; Breuer, a.a.O., S. 362 f.; Müggenborg, NVwZ 2006, 278 <281>; a.A. Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 106). Es kann auch dahinstehen, ob sich der Zustandsstörer, anders als der Handlungsstörer, von vornherein nicht auf die Legalisierungswirkung einer behördlichen Betriebsgenehmigung berufen kann, weil diese nicht einen polizeiwidrigen Grundstückszustand, sondern nur ein bestimmtes Verhalten erlaubt (vgl. VGH BW, Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – a.a.O. RdNr. 59; VG Hamburg, Urt. v. 22.05.2003 – 7 VG 5443/2002 –, juris RdNr. 97; hiergegen Fluck, a.a.O., S. 427 ff.; differenzierend Breuer, a.a.O., S. 363).
Im vorliegenden Fall kommt eine Legalisierungswirkung der Betriebsplanzulassung des Beklagten vom 05.03.2004 bereits deshalb nicht in Betracht, weil die im Rahmen der Herstellung der hier in Rede stehenden Betriebsstraßen im Tontagebau E. verwendeten Abfälle nicht den in der Betriebsplanzulassung festgelegten Parametern entsprachen. Nach der Nebenbestimmung Nr. 3.3 des Bescheides vom 05.03.2004 durfte das zu verfüllende Material die Zuordnungswerte Z 2 im Eluat gemäß der Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) – Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen – Technische Regeln – nicht überschreiten. Diesen Anforderungen wird das tatsächlich verarbeitete Material nicht gerecht. Die von der (F.) im November 2009 bei Suchschachtungen entnommenen Proben wiesen bei zahlreichen Parametern sowohl im Feststoff als auch im Eluat deutliche Belastungen ? Z 2 auf. Dies ergibt sich aus der Dokumentation der Suchschachtungen durch die (F.) vom 05.03.2010 (Anlage 2 zum Bescheid vom 29.02.2012, Seite 7, BA A Bl. 13) und der Bewertung der Ergebnisse des Oberflächenwassermonitorings und der Bodenuntersuchungen im Bereich von Betriebsstraßen des Tontagebaus E. durch die (J.) GmbH vom 15.11.2011 (Anlage 5 zum Bescheid vom 29.02.2012, Seite 12, BA A Bl. 89).
Selbst wenn sich die Gemeinschuldnerin bei der Herstellung der Betriebsstraßen im Tontagebau E. an die Vorgaben der Betriebsplanzulassung vom 05.03.2004 hinsichtlich der zugelassenen Verfüllmaterialien gehalten haben sollte, kann hieraus keine Legalisierungswirkung hergeleitet werden, die einer Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsstörer entgegensteht. Maßgeblich für den Umfang der Legalisierungswirkung einer Betriebsplanzulassung sind der Inhalt der Zulassung sowie der behördliche Prüfungsumfang (Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 101). Entscheidend ist, ob die Auswirkungen des Betriebes bei Genehmigungserteilung erkennbar waren bzw. erkannt worden sind und daher mit der Erteilung der Genehmigung "gebilligt" bzw. "in Kauf genommen" wurden (Seibert, a.a.O., S. 671). Zu prüfen ist, ob die Gefahr durch "zwangsläufige" Folgen der Ausnutzung einer Genehmigung entstanden ist (VG Sigmaringen, Urt. v. 28.07.2010 – 3 K 174/07 –, juris RdNr. 137; Seibert, a.a.O., S. 671). Nach diesen Grundsätzen ist der Eintritt von Gefahren für den Boden und das Grundwasser infolge der Verwendung von Abfällen bei der Herstellung der Betriebsstraßen im Tontagebau E. von der Betriebsplanzulassung vom 05.03.2004 nicht gedeckt. Die Belastung der an die Betriebsstraßen angrenzenden Gräben durch Schadstoffeinträge über den Pfand Boden – Sickerwasser – Oberflächengewässer infolge des Schadstoffgehalts der als Verfüllmaterial verwendeten Abfälle waren weder Gegenstand der Betriebsplanzulassung noch dessen zwangsläufige Folge.
Die Zulassung des Sonderbetriebsplanes erfolgte auf der Grundlage des § 48 Abs. 2 BBergG und des § 55 BBergG. Eine hinreichende Prüfung der Belange des Bodenschutzes war hiermit nicht verbunden. Eine sachgerechte Prüfung der Frage, ob nachteilige Einwirkungen auf den Boden oder das Grundwasser durch den Einbau bergbaufremder Abfälle ausgeschlossen sind, lässt sich allein anhand dieser Vorschriften nicht durchführen (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 19 ff.). Auch die im Bescheid vom 05.03.2004 herangezogenen Zuordnungswerte Z 2 der Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) – Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen – Technische Regeln – (Stand: 06.11.1997) ermöglichten keine hinreichende Prüfung, ob der Boden und das Grundwasser vor den Gefahren, die mit der Verfüllung der Tongrube mit bergbaufremden Materialien ausgehen, hinreichend geschützt sind (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 23). Vielmehr ist eine sachgerechte Abschätzung der mit der Verfüllung eines Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen verbundenen Risiken nur auf der Grundlage des BBodSchG sowie die BBodSchV unter Heranziehung der Vorsorgewerte für Böden in Anhang 2 Nr. 4 der BBodSchV möglich (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 – a.a.O. RdNr. 24 ff.; Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 – a.a.O. RdNr. 10). Ergänzend waren die Prüfwerte zur Beurteilung des Wirkpfades Boden – Grundwasser nach Anlage 2 Nr. 3.1 BBodSchV heranzuziehen. Eine derartige Prüfung fand hier nicht statt. Vielmehr wird weder das BBodSchG noch die BBodSchV in der Betriebsplanzulassung vom 05.03.2004 erwähnt. Eine hinreichende Prüfung nachteiliger Auswirkungen der zugelassenen Verfüllmaterialien auf Boden und Grundwasser ist hiermit nicht verbunden. Eine Legalisierungswirkung mit der Folge, dass die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit für die Entstehung von Gefahren durch den Zufluss von kontaminierten Einträgen in die angrenzenden Gräben aus den Betriebsstraßen ausgeschlossen ist, kann aus der Betriebsplanzulassung daher nicht hergeleitet werden.
Darüber hinaus waren die in der Tongrube E. aufgetretenen Gefahren insbesondere durch den Zufluss von kontaminierten Einträgen in die angrenzenden Gräben aus den Betriebsstraßen auch nicht zwangsläufige Folge der Betriebsplanzulassung. Die zugelassenen Verfüllmaterialien umfassten insbesondere durch die Zulassung von Abfällen mit der ASNAVV 19 12 12 (sonstige Abfälle <einschließlich Mineralmischungen> aus der mechanischen Behandlung von Abfällen <Vorabsiebung aus Sortieranlagen 1. Stufe>) und der ASNAVV 19 02 03 (vorgemischte Abfälle, die ausschließlich aus nicht gefährlichen Abfällen bestehen) eine Vielzahl von möglichen Stoffen. Die bei Abfällen mit der ASNAVV 19 12 12 zulässigen Stoffe wurden zwar durch die in dem Antrag auf Zulassung des Sonderbetriebsplans "Verfüllung/Rekultivierung – Teilfeld II – für den Tontagebau E." vom 26.03.2003 enthaltene Einschränkung, hierunter sei ausschließlich Material aus der Vorabsiebung von Baustellenabfällen bei einem Trennschnitt von = 40 mm zu verstehen, eingegrenzt. Diese Eingrenzung ist auch durch die Bezugnahme auf den Sonderbetriebsplan in der Betriebsplanzulassung vom 05.03.2004 verbindlich geworden. Gleichwohl erfasst die Zulassung von Abfällen mit der ASNAVV 19 12 12 eine sehr große Bandbreite von zulässigen Verfüllmaterialien. Das gleiche gilt für die Zulassung von Abfällen mit der ASNAVV 19 02 03. Zwar wurden die insoweit zulässigen Stoffe in der dem Antrag auf Zulassung des Sonderbetriebsplans vom 26.03.2003 als Anlage 8 beigefügten "Stoffliste der vorgemischten Abfälle" im Einzelnen aufgelistet. Diese Stoffliste ist auch durch die Bezugnahme auf den Sonderbetriebsplan in der Betriebsplanzulassung vom 05.03.2004 verbindlich geworden. Gleichwohl kam noch immer eine Vielzahl von unterschiedlichen Stoffen als zulässiges Verfüllmaterial in Betracht. Dabei zählen zu den hiernach zulässigen Stoffen zahlreiche mineralische Abfälle, wie etwa Abfälle aus Kies- und Gesteinsbruch, Abfälle von Sand und Ton, Beton, Ziegel, Fliesen und Keramik, deren Einbringung in die Tongrube bzw. Betriebsstraßen unproblematisch möglich gewesen wäre und zu keiner Gefährdung von Boden und Grundwasser geführt hätte. Der Beklagte ist bei seiner Zulassungsentscheidung auch ersichtlich davon ausgegangen, dass von der Gemeinschuldnerin ausschließlich zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche bzw. Herstellung von Betriebsstraßen geeignete, für die Umwelt unschädliche mineralische Abfälle verwendet werden. Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinschuldnerin hierfür ungeeignete schadstoffhaltige Abfälle mit einem hohen Organikanteil und dadurch einem hohen Gefährdungspotential für Boden und Grundwasser einsetzen würde, bestanden nicht. Auch vor diesem Hintergrund liegt es fern, anzunehmen, der Beklagte habe diese Gefährdungen "in Kauf genommen". Der Sonderbetriebsplanzulassung kommt demzufolge keine Legalisierungswirkung zu, die einer Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsstörer entgegenstehen könnte.
Eine Legalisierungswirkung durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Landkreises (...) vom 28.11.2006 kommt bereits deshalb nicht in Betracht, weil diese weder die Verfüllung des Tagebaus E. noch die Herstellung von Betriebsstraßen in diesem Tagebau betrifft.
VII. Der Beklagte hat das ihm gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Das gilt zunächst für die Entscheidung, gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG vom Kläger die Durchführung von Sanierungsuntersuchungen zu verlangen. Soweit die Voraussetzungen dieser Vorschrift – wie hier – vorliegen, ist die Anordnung der Regelfall, was in der Formulierung zum Ausdruck kommt, dass die Behörde Sanierungsuntersuchungen verlangen "soll". Im Rahmen des § 13 Abs. 1 BBodSchG kann daher nur in atypischen Fällen trotz entsprechender Gefährdungslage von Sanierungsuntersuchungen abgesehen werden (Dombert, a.a.O., § 13 BBodSchG RdNr. 5). Ein derartiger atypischer Fall liegt hier nicht vor. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die angeordneten Sanierungsuntersuchungen nicht erforderlich waren, weil das Ergebnis, dass die Abfälle ausgebaut und auf einer hierfür zugelassenen Anlage beseitigt werden müssen, von Anfang an feststand, wie der Kläger meint, liegen nicht vor. Es ist mangels abweichender Anhaltspunkte vielmehr mit dem Beklagten davon auszugehen, dass die Sanierungsuntersuchungen notwendig waren, um die Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen treffen zu können. Es lag nicht auf der Hand, welche Maßnahmen zur Abwehr der Gefahr notwendig waren. Dies zu klären war Aufgabe der Sanierungsuntersuchungen.
Rechtlich nicht zu beanstanden ist ferner die Erstreckung der Sanierungsuntersuchungen auf die unmittelbar angrenzenden Grabenabschnitte und Flächen einschließlich der Zufahrtsstraße zur BImSchG-Anlage. Der Beklagte hat in dem angefochtenen Bescheid vom 29.02.2012 nachvollziehbar ausgeführt, dass die Zufahrtsstraße in das Untersuchungsgebiet mit einbezogen wird, weil deren mineralischer Aufbau unterhalb der Fahrbahndecke durch die unmittelbare Nachbarschaft zur Betriebsstraße kontaminiert sein könnte. Auch die unmittelbar angrenzenden Grabenabschnitte würden in das Untersuchungsgebiet mit einbezogen, um den tatsächlich belasteten Bereich gesichert abgrenzen und die notwendigen Maßnahmen bestimmen zu können.
Die Entscheidung des Beklagten ist auch frei von Ermessensfehlern, soweit er den Kläger als Zustandsstörer herangezogen hat. Im Rahmen der behördlichen Störerauswahl ist grundsätzlich von der Gleichrangigkeit der Verantwortlichen auszugehen. Eine Handlungsmaxime dahingehend, dass der Handlungsstörer (Verursacher) regelmäßig vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen ist, existiert nicht (BayVGH, Beschl. v. 17.02.2005 – 22 ZB 04.3472 –, juris RdNr. 14). Bei der bodenschutzrechtlichen Störerauswahl hat sich die Behörde vielmehr in erster Linie von dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr leiten zu lassen (vgl. VGH BW, Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – a.a.O. RdNr. 36; Dombert, a.a.O., § 4 BBodSchG RdNr. 16; Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601 <608>). Nach diesen Grundsätzen ist die Heranziehung des Klägers rechtmäßig. Er ist als Insolvenzverwalter Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die zum Tontagebau E. gehörenden Grundstücke und steht damit gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG als Sanierungspflichtiger fest.
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte davon abgesehen hat, die (möglichen) Verursacher der Altlast in Anspruch zu nehmen. Dies gilt insbesondere für die Gemeinschuldnerin als frühere Betreiberin der Tongrube, der nach Lage der Dinge die Verursachung der hier in Rede stehenden Altlast zuzurechnen sein dürfte. Ihre Inanspruchnahme hat der Beklagte in der angefochtenen Verfügung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise mit der Begründung verworfen, dass sie sich in der Insolvenz befindet und deshalb nicht über die zur Durchführung der Gefahrenabwehr- und Sanierungsmaßnahmen erforderlichen Mittel verfügt.
Dem Beklagten kann nicht vorgeworfen werden, er hätte die Abfallerzeuger oder die früheren Abfallbesitzer in Anspruch nahmen müssen. Aus Effizienzgründen kann es geboten sein, allein den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu den erforderlichen Sanierungsmaßnahmen heranzuziehen, wenn die Heranziehung von möglichen Verhaltensverantwortlichen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen zweifelhaft ist, insbesondere die einzelnen Verursachungsbeiträge ungeklärt sind. Die Regelung des § 4 Abs. 3 BBodSchG verfolgt insbesondere zwei Ziele, nämlich die schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen, die auf schädlichen Bodenveränderungen beruhen oder von Altlasten ausgehen, und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten. Eine langwierige prozessuale Auseinandersetzung mit einem Verhaltensstörer, dessen (Mit-)Verursachungsbeitrag zweifelhaft ist, könnte jedoch der Effektivität der Gefahrenabwehr zuwiderlaufen (Beschl. d. Senats v. 19.09.2013 – 2 M 114/13 – a.a.O. RdNr. 33; VG Düsseldorf, Beschl. v. 09.06.2009 – 17 L 513/09 –, Juris, RdNr. 10). Unverzichtbares Kriterium bei der Heranziehung als Handlungsstörer ist, dass die Verantwortlichkeit der in die Pflicht genommenen Personen dem Grunde nach feststeht; eine bloß mögliche Verantwortlichkeit reicht insoweit nicht aus (vgl. Dombert, a.a.O., § 4 BBodSchG RdNr. 22) Zu berücksichtigen ist auch, dass der Gesetzgeber mit der Regelung des § 24 Abs. 2 BBodSchG, in welchem Ausgleichsansprüche zwischen mehreren Verpflichteten vorgesehen sind, die Schärfe einer Inanspruchnahme des Inhabers der tatsächlichen Gewalt durch die Möglichkeit des Rückgriffs bei anderen Verantwortlichen, insbesondere den Verursachern, erheblich relativiert hat (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O. RdNr. 10).
Vor diesem Hintergrund ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte weder die Abfallerzeuger noch die früheren Abfallbesitzer in Anspruch genommen hat. Die Heranziehung derjenigen Personen, die die Abfälle angeliefert haben, erscheint nicht unproblematisch. Die Überlegung des Beklagten, dass sie nur als mittelbare Verursacher dieser Altlast anzusehen seien, ist nicht ohne Weiteres von der Hand zu weisen. Fraglich ist, ob das Einbringen der Abfälle in die Tongrube eine Handlung darstellt, die dem Abfallerzeuger oder dem (früheren) Abfallbesitzer noch zugerechnet werden kann. Fraglich ist insbesondere, ob die Herstellung von Betriebsstraßen eine Handlung darstellt, die dem Abfallerzeuger oder dem (früheren) Abfallbesitzer noch zugerechnet werden kann. Eine Verhaltensverantwortlichkeit setzt nämlich voraus, dass die handelnde Person die Gefahr „unmittelbar" herbeigeführt hat, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere gegeben haben, sind in diesem Sinn keine Verursacher (BVerwG, Beschl. v. 28.02.2008 – BVerwG 7 B 12.08 –, juris RdNr. 3). Mit dem Bau der Betriebsstraßen aus einem Gemisch von Abfällen und Beton bzw. Zement wurde eine über das bloße Ablagern von Abfällen hinausgehende, den rechtswidrigen Zustand verfestigende Gefahr begründet. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann zwar auch ein als „Veranlasser" auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim „Zweckveranlasser“ als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt ausgelöst hat (BVerwG, Beschl. v. 12.04.2006 – 7 B 30.06 –, Juris, RdNr. 4). Eine solche Feststellung lässt sich hier aber nicht mit der erforderlichen Sicherheit treffen.
Die Erwägung des Beklagten, von einer – grundsätzlich möglichen – Inanspruchnahme der Grundstückseigentümer, der Eheleute (...) sowie des Herrn (...), wegen der mit der Inanspruchnahme verbundenen Kostenbelastung anzusehen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das gilt auch, soweit er wegen der von ihm angestrebten Einheitlichkeit der Sanierungsuntersuchung von einer Inanspruchnahme der Gemeinde (...) abgesehen hat.
VIII. Schließlich ist auch die dem Kläger gesetzte Frist rechtlich nicht zu beanstanden. Gemäß § 59 Abs. 1 Satz 3 SOG LSA ist der betroffenen Person in der Androhung der Zwangsmittel eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung zu bestimmen. Die Fristsetzung dient dazu, dem Adressaten die Folgen einer Nichtbeachtung der für ihn bestehenden Verpflichtung vor Augen zu führen und ihm die Möglichkeit einzuräumen, die Anwendung von Verwaltungszwang durch die Erfüllung der ihm auferlegten Handlungspflicht abzuwenden und die hierfür erforderlichen Maßnahmen innerhalb einer angemessenen Zeit umsetzen und organisieren zu dürfen (VG Gießen, Beschl. v. 14.03.2013 – 8 L 286/13.GI –, juris RdNr. 18). Die Frist ist angemessen, wenn sie das behördliche Interesse an der Schnelligkeit der Ausführung berücksichtigt und zugleich dem Betroffenen die nach der Lebenserfahrung erforderliche Zeit gibt, seiner Pflicht nachzukommen (Urt. d. Senats v. 12.12.2013 – 2 L 21/12 – UA S. 9; SächsOVG, Urt. v. 27.01.2008 – 4 B 809/06 –, juris RdNr. 53; Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2014, § 13 VwVG RdNr. 37). Hierbei kann die Behörde die Frist unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit umso kürzer bemessen, je größer die Gefahrenlage ist (Sadler, a.a.O., § 13 VwVG RdNr. 38). Maßgeblich ist, dass ein kooperationsbereiter Störer in der Situation des Betroffenen innerhalb der bestimmten Frist die ihm aufgegebene Maßnahme abschließen oder jedenfalls ins Werk setzen kann (vgl. SächsOVG, Urt. v. 27.01.2008 – 4 B 809/06 – a.a.O. RdNr. 57), zumal mit der Anwendung des Zwangsmittels zuzuwarten ist, wenn sich abzeichnet, dass der Pflichtige sich entschließt, die durchzusetzende Anordnung selbst zu erfüllen (vgl. SaarlOVG, Beschl. v. 26.01.2009 – 3 D 359/08 –, juris RdNr. 21). Hiernach ist die dem Kläger gesetzte Frist bis zum 22.03.2012 zur Beauftragung eines geeigneten Unternehmens rechtlich nicht zu beanstanden. Die Vornahme von Sanierungsuntersuchungen war wegen des Umfangs der von der Tongrube E. ausgehenden Gefahren dringlich. Andererseits mag es zwar, wie der Kläger vorträgt, nur schwer möglich gewesen sein, innerhalb der gesetzten Frist einen entsprechenden Auftrag zu erteilen. Jedoch wäre es nicht unmöglich gewesen, sich innerhalb der zur Verfügung stehenden Zeit ernsthaft zu bemühen, die aufgegebenen Maßnahmen – etwa durch Einholung von Angeboten geeigneter Fachbüros – ins Werk zu setzen, um die Durchführung der Ersatzvornahme abzuwenden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG LSA bzw. § 13 Abs. 2 i.V.m. § 18 BBodSchG
§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 2 BBodSchG i.V.m. § 5 BodSchAG
§§ 13, 14, 15 Abs. 2 und 3 BBodSchG sowie die aufgrund des BBodSchG
§§ 30 ff. KrW-/AbfG
§§ 56 Abs. 1 Satz 2, 71 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BBergG
§§ 708, 709 ZPO
§ 13 BBodSchG
§ 58 BBergG
§ 4 BBodSchG
§ 40 KrWG
§ 5 KrWG
§ 5 BodSchAG
§ 53 BBergG
§ 2 BBodSchG
§ 27 KrW-/AbfG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 36 KrW-AbfG
§ 94 BGB
§ 95 BGB
§ 2 BBergG
§ 55 BBergG
§ 17 BImSchG
§ 13 VwVG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 und 3 BBodSchV
§ 18 Abs. 3 Satz 1 BodSchAG
§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 5 Satz 1 BodSchAG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 13 Abs. 1 BBodSchG
§ 18 Abs. 3 BodSchAG
§ 69 Abs. 2 BBergG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 BBergG
§ 32 Abs. 3 Satz 1 AbfG
§ 58 Abs. 1 BBergG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BBodSchG
§ 13 Abs. 5 BBodSchG
§ 5 Abs. 6 BBodSchV
§ 3 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 71 Abs. 1 BBergG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodschG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 BBodSchG
§ 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG
§ 71 Abs. 1 Satz 1 BBergG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 2 BBodSchG
§ 71 Abs. 3 BBergG
§ 3 Abs. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 Alt. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 5 BImSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BBodSchG
§ 32 Abs. 3 AbfG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 94 Abs. 1 BGB
§ 95 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
§ 48 Abs. 2 BBergG
§ 55 Abs. 1 und Abs. 2 BBergG
§ 1 Satz 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 148 Abs. 1 InsO
§ 80 Abs. 1 InsO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodschG
§ 4 Abs. 5 BBergG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 59 Abs. 1 Satz 3 SOG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 1291
NVwZ 2006, 278
BVerwGE 123, 247
BVerwGE 55, 118
NVwZ 1985, 355
1 A 102/12
2 L 52/13
2 M 13/12
2 L 20/12
8 C 5.03
5 B 90.05
2 L 39/13
2 M 114/13
4 KO 52/97
20 B 2273/06
7 C 2.91
7 B 25.12
8 A 11081/11
7 C 87.86
20 CS 88.23
V ZR 35.05
7 C 26.03
7 C 26/03
14 K 249/08
7 C 22.03
7 B 25.07
7 C 40.07
1 BvR 242/91
1 BvR 315/99
22 B 99.22
11 C 9.97
4 C 75.75
1 S 2719/89
10 S 2687/95
1 S 1245/99
10 S 744/12
12 A 2194/82
4 B 1434/84
10 S 1478/03
10 S 1388/06
1 K 836/00
7 VG 5443/20
3 K 174/07
7 B 16.10
22 ZB 04.34
17 L 513/09
7 B 12.08
7 B 30.06
8 L 286/13
2 L 21/12
4 B 809/06
3 D 359/08