Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-19, Aktenzeichen 7 K 375/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2010:0319.7K375.08.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 15. Februar 2008 für die Eheleute F. wird insoweit aufgehoben, als damit der Kläger zu Gebühren für eine 120-l-Restmülltonne für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2008 in Höhe von 171,60 EUR herangezogen worden ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte Sicherheit in Höhe von 120% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger und seine Ehefrau sind Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks in K. , das an die städtische Abfallentsorgung angeschlossen ist.
Mit "Bescheid über Grundbesitzabgaben und andere Abgaben/Haushaltsjahr 2008" vom 15. Februar 2008 wurde der Kläger und seine Ehefrau unter anderem zu Gebühren in Höhe von 171,60 EUR für die Abfuhr eines 120-l-Restabfallbehälters herangezogen.
Am 25. Februar 2008 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, aufgrund strikter Mülltrennung sei für ihn und seine Ehefrau ein 60-l-Restmüllgefäß bei 14-tägigem Leerungsrhythmus ausreichend. Die einschlägige Gebührensatzung der Stadt K. enthalte nicht genügend Anreize zur Müllvermeidung und stehe nicht im Einklang mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes Aachen. Der Beklagte habe keine für K. spezifischen Gründe für die Beibehaltung der 120-l-Gefäße vorgetragen. Seine Argumente ließen sich im Wesentlichen in jeder Gemeinde gegen kleinere Gefäße vortragen. Alle übrigen Kommunen des Altkreises K. böten hingegen mit 80-l-Gefäßen kleinere Restmülltonnen an. In Aldenhoven werde wahlweise für eine 80-l-Tonne ein 14-tägiger oder vierwöchiger Rhythmus zur Leerung angeboten. Es bestehe für seinen Haushalt keine Möglichkeit eine Müllgemeinschaft einzugehen. Eine solche Gemeinschaft könne an vielen faktischen Gegebenheiten scheitern. Das Angebot des Beklagten, jährlich 26 Beistellsäcke mit einem Volumen von jeweils 70 l zur Verfügung zu stellen, könne er nicht akzeptieren. In die könne er z.B. keine scharfkantigen Abfälle einfüllen. Es sei zudem fraglich, ob das Angebot in Einklang mit satzungsrechtlichen Vorgaben stehe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 15. Februar 2008 aufzuheben, soweit mit diesem Bescheid Gebühren für eine 120-l-Restmülltonne für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2008 in Höhe von 171,60 EUR festgesetzt werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, der Zielvorgabe des Gesetzgebers, wirksame Anreize zur Abfallvermeidung zu schaffen, trage die Abfallentsorgungssatzung der Stadt K. ausreichend Rechnung. Die Einführung kleinerer Gefäßgrößen nebst niedrigeren Gebühren könne nur durch höhere Gebühren für größere Gefäße kompensiert werden. Es sei zu befürchten, dass dann auch Haushalte, die auf größere Gefäße angewiesen seien, diese nicht mehr in Anspruch nehmen würden. Zudem würde sich die Mehrbelastung bei Familien mit Kindern auswirken, die auf die Gefäße in Normalgröße nicht verzichten könnten. Bei kleineren Gefäßen werde ein Anreiz geschaffen, den Kompressionsgrad des Abfalls zu erhöhen. Auch eine Verlängerung des Leerungsrhythmus sei mit Problemen verbunden. Es entstünde logistischer Mehraufwand, zur Unterscheidung der Restmülltonnen die zu verschiedenen Zeitpunkten geleert werden müssten. Auch die Stadthygiene werde nicht unerheblich beeinträchtigt. Die Gebühren für getrennte Tonnen und eine als Gemeinschaftstonne genutzte Tonne seien gleich hoch, d.h. der einzelne Haushalt könne seine Gebühren im Wege der Müllgemeinschaft halbieren. Den Bürger treffe eine Mitwirkungspflicht, die angebotene Möglichkeit zumindest zu versuchen. Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtes Aachen zur Abfallvermeidung und Bemessung der Mindestmüllmenge seien auf K. wegen unterschiedlicher Satzungsregelungen nicht übertragbar. Zur gütlichen Beilegung des Rechtsstreits sei er bereit, den klägerischen Haushalt wie eine Entsorgungsgemeinschaft zu behandeln. Hierfür werde dieser gegebenenfalls pro Jahr 26 Beistellsäcke zu je 70 l für 50 % der für die Entsorgung seiner 120-l-Tonne anfallenden Gebühren erhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet.
Der Bescheid vom 15. Februar 2008 ist - soweit er streitbefangen ist - rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Heranziehung des Klägers zu Abfallbeseitigungsgebühren für einen 120-l-Restabfallbehälter in Höhe von 171,60 EUR für das Gebührenjahr 2008 fehlt eine wirksame satzungsrechtliche Grundlage. Die insoweit allein als Rechtsgrundlage in Betracht kommenden Bestimmungen der §§ 3, 4 Abs. 1 der Gebührensatzung (AbfGebS)- in der Fassung vom 14. Dezember 2007 - zur Satzung über die Entsorgung von Abfällen in der Stadt K. vom 14. Dezember 2007 (AbfS) sind materiell-rechtlich unwirksam, weil die darin enthaltene Gebührenbemessung für die Restmüllentsorgung gegen höherrangiges Recht verstößt.
Die aufgrund der oben genannten Satzungsbestimmungen vorgesehene Gebührenbemessung steht nicht im Einklang mit § 9 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 3 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LAbfG - vom 21. Juni 1988 (GV NRW, S. 250) in der Fassung des Gesetzes vom 26. November 2002 (GV NRW S. 571) - LAbfG -. Nach § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG sollen bei der Gebührenbemessung wirksame Anreize zur Vermeidung, Getrennthaltung und Verwertung geschaffen werden. Dieses Anreizgebot wird durch § 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz LAbfG untermauert. Dort wird durch den Gesetzgeber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass in den die Abfallentsorgungen regelnden Satzungen darauf zu achten ist, dass bei der Gebührenbemessung die zuvor genannte Anreizfunktion nicht unterlaufen wird. Nach § 9 Abs. 2 Satz 4 LAbfG gelten Satzungsregelungen, die diesen Anforderungen nicht entsprechen, längstens bis zum 31. Dezember 1995. In diesem Zusammenhang ist die Frage der (zutreffenden) Gebührenbemessung identisch mit der Frage nach der Festlegung eines (geeigneten) Gebührenmaßstabes.
Vgl. Schulte/Wiesemann, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 337c, 35. Erg. Lfg., (Sept. 2006).
Der Gebührenmaßstab soll bis auf atypische Fälle so gestaltet werden, dass die Benutzer der öffentlichen Einrichtung im Sinne einer Verhaltenssteuerung veranlasst werden, den in ihren Haushalten oder auf ihren Grundstücken anfallenden Abfall möglichst gering zu halten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. März 1998 - 9 A 3871/96 -, NWVBl. 1998, S. 445 und Urteil vom 2. Februar 2000 - 9 A 3915/98 -, NVWZ-RR 2001, S. 122
Da im Landesabfallgesetz nicht präzisiert wird, auf welche Weise entsprechende Anreize geschaffen werden sollen, ist es dem Ermessen des jeweiligen Ortsgesetzgebers überlassen, die Einzelheiten der Ausgestaltung des Anreizgebotes zu regeln. Im Rahmen dieses Gestaltungsspielraumes stellt sich die Wahl eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes als grundsätzlich zulässig dar. Der satzungsgeberische Gestaltungspielraum wird allerdings durch die Zielvorgabe des § 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz und Abs. 2 Satz 3 LAbfG eingeschränkt. Der Ortsgesetzgeber muss einen Maßstab wählen, durch den hinreichend gewährleistet wird, dass - je nach Maßstabseinheit - geringerer Anfall von zu entsorgendem Abfall auch zu einer entsprechend geringeren Abfallgebühr führt. Hinsichtlich des den einzelnen Haushalten zur Verfügung gestellten Behältervolumens ist zu berücksichtigen, dass insoweit von einer eingeschränkten Flexibilität der entsorgungspflichtigen Kommunen auszugehen ist. Eine ordnungsgemäße und anderen Rechtsvorschriften (z.B. des Arbeitsschutzes) entsprechende Abfallentsorgung muss gewährleistet bleiben. Danach ist es im Rahmen des dem Satzungsgeber zur Verfügung stehenden Organisationsermessens grundsätzlich zulässig, bei der Zuteilung des Behältervolumens auf allgemeine Durchschnittswerte sowohl für den Ansatz des Abfallaufkommens als auch für die Bereithaltung von Behältergrößen zurückzugreifen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. November 1994 - 22 A 3036/93 -, Juris und vom 2. Februar 2000, a.a.O., VG Aachen, unter anderem Urteile vom 19. März 2004 - 7 K 1252/01 - und - 7 K 1836/98 -, jeweils veröffentlicht in Juris.
Allerdings dürfen, wie bereits dargelegt, die für die Gebührenbemessung maßgeblichen Regelungen die Zielsetzung des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG nicht unterlaufen. Des Weiteren ist es gemäß § 9 Abs. 2 Satz 5, 2. Halbsatz LAbfG insbesondere zulässig, verschiedene Abfallentsorgungsteilleistungen über die Erhebung einer einheitlichen Abfallgebühr bezogen auf das Restmüllgefäß abzurechnen.
Danach sind vor dem Hintergrund der in K. anfallenden Restmüllmengen und der für die Abfallentsorgung zur Verfügung gestellten Abfallbehälter von 120 l, 240 l und 1,1 m³ die satzungsrechtlichen Bestimmungen über die Gebührenbemessung bei der Restmüllentsorgung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Bei der Beurteilung, ob eine Satzungsregelung den gesetzlichen Vorgaben an einen tauglichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab nach § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW und an die Anreizwirkung zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG entspricht, ist das gesamte System der Verteilungsregelung zugrunde zu legen. Wenn auch einzelne Elemente nicht geeignet sind, den Anforderungen zu entsprechen, kann durch eine Kombination die erforderliche Wirkung doch erreicht werden.
Vgl. Schulte/Wiesemann, in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 337d, 37. Erg. Lfg., (Sept. 2007).
Die einschlägigen Satzungsbestimmungen lauten wie folgt: § 3 AbfGebS Bemessungsgrundlage
(1) Bemessungsgrundlage für die Höhe der Müllabfuhrgebühren ist die Art und Anzahl der auf dem Grundstück vorhandenen Müllgefäße (Restabfallbehälter und Bioabfallbehälter). (2) ...
§ 4 AbfGebS Gebührensatz
(1) Die Müllabfuhrgebühr beträgt für jeden 120-l-Restabfallbehälter 171,60 EUR jährlich für jeden 240-l-Restabfallbehälter ... für jeden 1,1-cbm-Restabfallbehälter ... ...
§ 11 AbfS Anzahl und Größe der Abfallbehälter
(1) Jedes bewohnte Grundstück erhält mindestens ein Bioabfallgefäß 120 Liter und ein Restmüllgefäß 120 Liter, jedes ausschließlich gewerblich genutzte Grundstück mindestens ein Restmüllgefäß 120 Liter. (2) Anzahl und Volumen der Gefäße richtet sich nach dem auf dem jeweiligen Grundstück anfallenden Abfall. Der Abfall muss in die jeweiligen Gefäße so eingefüllt werden können, dass ein Einpressen unterbleibt. (3) Wird bei zwei aufeinander folgenden Entleerungsterminen festgestellt, dass das bereitgestellte Behältervolumen nicht ausreicht, so hat der Grundstückseigentümer die Aufstellung eines Abfallgefäßes mit dem nächst größeren Behältervolumen zu dulden (z.B. 240 Liter statt 120 Liter).
§ 14 AbfS Zulassung einer Entsorgungsgemeinschaft Auf schriftlichen Antrag der Grundstückseigentümer kann eine Entsorgungsgemeinschaft für zwei unmittelbar benachbarte Grundstücke zugelassen werden. Die in der Entsorgungsgemeinschaft zugelassenen Grundstückseigentümer haften gegenüber der Stadt im Hinblick auf die zu zahlende Abfallentsorgungsgebühr als Gesamtschuldner im Sinne der §§ 421 ff. BGB. Das gemeinschaftliche Gefäß ist so auf einem der beiden Grundstücke aufzustellen, dass jeder Grundstückseigentümer bzw. Abfallbesitzer es ungehindert nutzen kann.
§ 15 AbfS Häufigkeit und Zeit der Leerung
(1) ... (2) Die auf dem Grundstück vorhandenen Abfallbehälter werden wie folgt entleert: 1) ... 2) ... 3) ... 4) der schwarze Abfallbehälter für Restmüll sowie der orange Beistellsack 14-täglich 5) der 1,1-cbm-Behälter für Restmüll (für Privathaushalte) 14-täglichh und für andere Herkunftsbereiche (z.B. Gewerbebetriebe) wahlweise wöchentlich. (3) ...
Die zitierten Regelungen lassen keinen dem gesetzlichen Anreizgebot des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG genügenden Inhalt erkennen. Sie enthalten allenfalls bezogen auf Grundstücke mit drei- oder sechsköpfigen Haushalten in geringem Maße Anreize, müllvermeidend aktiv zu werden. Im Übrigen geht von den für die Gebührenbemessung maßgeblichen Bestimmungen der Gebührensatzung und Abfallsatzung der Stadt K. keine verhaltenssteuernde, den gesetzlichen Anforderungen genügende Anreizwirkung aus.
Gemäß den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen fielen in K. in den vergangenen Jahren je Einwohner ca. 150 bis 160 kg Restmüll jährlich an. Bei einer anfallenden Gesamttonnage von ca. 5.200 bis 5.300 t je Jahr und einem Gesamtgefäßvolumen von ca. 37.000.000 l (unter Berücksichtigung der jeweiligen Gefäßvolumina und der Leerungsrhythmen) ergibt sich eine Schüttdichte von ca. 0,14 kg/l. Ausgehend hiervon wird für den durchschnittlich anfallenden Restmüll ein jährliches Gefäßvolumen von ca. 1070 l bis 1140 l (150 kg : 0,14 kg/l bzw. 160 kg : 0,14 kg/l) benötigt. Dies entspricht bei einem 14-tägigen Leerungsrhythmus einem benötigten Gefäßvolumen von 41 l bzw. 43 l je Person. Danach sind Grundstücke mit Ein- und Zwei-Personen-Haushalten deutlich überversorgt. Lediglich auf einem Grundstück mit einem Drei-Personen-Haushalt müsste, um noch mit einem 120-l-Gefäß auszukommen, in geringem Umfang Müllvermeidung betrieben werden. Soweit ein 240-l-Gefäß für die Entsorgung von Restmüll zur Verfügung gestellt wird, entfällt jegliche Anreizwirkung für Grundstücke, die mit weniger als sechs Personen bewohnt werden.
Die Zahl derjenigen Gebührenpflichtigen, für die kein ausreichender Anreiz zur Müllvermeidung besteht, ist ausweislich der vom Beklagten vorgelegten Daten aus der Einwohnerstatistik nicht unerheblich und kann gebührenrechtlich nicht vernachlässigt werden. Die Grundstücke mit lediglich Ein- und Zwei-Personen-Haushalten betreffen mehr als 35 %, die der mit vier und fünf Personen mehr als 25 % aller Veranlagungsfälle.
Weder der Gebührensatzung noch den Bestimmungen der Abfallsatzung der Stadt K. lässt sich entnehmen, dass der Satzungsgeber dem gesetzlichen Anreizgebot in anderer Weise ausreichend Rechnung getragen hat. Es besteht weder die Möglichkeit der Wahl einer kleineren Behältergröße noch eines längeren Entleerungsrhythmus. Die faktische Möglichkeit, Sperrmüllabfälle zum Teil - soweit sie nach Art, Volumen und Zusammensetzung hierfür geeignet sind - über die Restabfallgefäße gebührenfrei entsorgen zu können, reicht insoweit nicht aus. Zum einen fällt nicht regelmäßig Sperrmüll an; zum anderen sind gerade größere Sperrmüllgegenstände kaum geeignet, über die angebotenen Müllgefäße entsorgt zu werden.
Der Verweis des Beklagten auf eine gebührenreduzierende Möglichkeit der Bildung von Abfallgemeinschaften gemäß § 14 AbfS ist auch nicht als ausreichende Anreizregelung einzustufen. Auf die Bildung einer Abfallgemeinschaft hat der jeweilige Gebührenschuldner nur bedingt Einfluss und ist von der anhaltenden Bereitschaft des hierfür in Frage kommenden Nachbarn abhängig. Darüber hinaus scheitert die Bildung einer Abfuhrgemeinschaft oftmals an örtlichen Gegebenheiten. Es kann nicht immer davon ausgegangen werden, dass - wie in § 14 AbfS gefordert - auf benachbarten Grundstücken ein gemeinschaftliches Gefäß so aufgestellt werden kann, dass jeder Grundstückseigentümer hierzu jederzeit ungehindert Zugang hat. Im Übrigen darf die Gebührenbemessung nicht so gestaltet werden, dass sie dem gesetzlichen Anreizgebot nur dann genügt, wenn der Gebührenschuldner zusätzliche Maßnahmen zur Gebührenminderung ergreift, die aber von ihm rechtlich nicht gefordert werden können,
vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 29. September 2005 - 12 K 1094/05 - mit Hinweis auf OVG Niedersachsen, Urteil vom 29. März 1995 - 9 L 4417/94 -, NVwZ-RR 1996, 289.
und auf deren Realisierung er nur beschränkt selbst einen Einfluss hat.
Die fehlenden gebührenrechtlichen Anreize sind nicht mit Befürchtungen vor wilden Müllablagerungen zu rechtfertigen. Dieser Gesichtspunkt könnte allenfalls dann von Relevanz sein, wenn für ein verbotswidriges Verhalten durch eine besonders hohe "Prämierung" einer geringen Inanspruchnahme der Restmüllentsorgung zu starke Anreize gesetzt würden.
Auch hygienische Bedenken gegen die Einführung eines längeren Entleerungsrhythmus vermögen nicht zu überzeugen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass in K. tendenziell problematische biogene Abfälle nicht mit der Restmülltonne, sondern gemäß § 13 Abs. 4 Ziffer 2) AbfS mit der hierfür vorgesehenen Biotonne oder durch Eigenkompostierung entsorgt werden (sollen). Darüber hinaus sind in anderen Kommunen nach Erfahrungen der Kammer Abfuhrrhythmen, die über zwei Wochen hinaus gehen, durchaus üblich. Ebenso hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nord-Rhein-Westfalen die Möglichkeit eines vierwöchentlichen Entleerungsrhythmus rechtlich nicht beanstandet,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Februar 2000, a.a.O.
Soweit der Beklagte darauf verweist, dass bei einer Neugestaltung der Gebührenbemessung unter Berücksichtigung des landesrechtlichen Anreizgebotes des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG Familien mit Kindern benachteiligt würden, da sie auf Restabfallbehälter in Normalgröße angewiesen seien, rechtfertigt dies keine andere rechtliche Bewertung. Abschläge und gebührenfreie Leistungen aus sozialen Gründen zu Lasten der übrigen Gebührenpflichtigen sind nicht möglich und dürfen allenfalls zu Lasten des allgemeinen Haushalts gehen.
Vgl. Schulte/Wiesemann, a.a.O., § 6 Rn. 338 am Ende, 37. Erg. Lfg., (Sept. 2007).
Im Übrigen kann bei dieser Sach- und Rechtslage die Entscheidung der Frage offen bleiben, ob und inwieweit das in § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG statuierte Anreizgebot sich auf die vom Ortsgesetzgeber nach dessen Ermessen zu bestimmenden Behältergrößen auswirkt.
Vgl. hierzu: Urteil der Kammer vom 19. März 2004 - 7 K 1252/01 -, a.a.O., sowie VG Köln, Urteil vom 17. März 2008 - 14 K 1025/07- Juris.
Ferner kann die Beantwortung der Frage offen bleiben, wie die Vorschrift des § 11 Abs. 3 AbfS auszulegen und zu bewerten ist. Danach ist ein Grundstückseigentümer verpflichtet, die Aufstellung eines Abfallgefäßes mit dem nächstgrößeren Behältervolumen zu dulden, wenn bei zwei aufeinanderfolgenden Entleerungsterminen festgestellt wird, dass das bereit gestellte Behältervolumen nicht ausreicht. Sofern man nicht unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes davon ausgeht, dass gegebenenfalls die Aufstellung eines oder weiterer 120-l - bzw. 240-l-Behälter(s) ausreichend ist, hätte diese Vorschrift zur Folge, dass ein Grundstück, das mit einem zunächst zur Verfügung gestellten 240-l-Gefäß nicht auskommt, mit einem 1,1-cbm-Container ausgestattet werden müsste.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 421 ff. BGB
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG
§ 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 4 LAbfG
§ 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz und Abs. 2 Satz 3 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 5, 2. Halbsatz LAbfG
§ 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 3 des Abfallgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 289
9 A 3871/96
9 A 3915/98
22 A 3036/93
7 K 1252/01
7 K 1836/98
12 K 1094/05
9 L 4417/94
14 K 1025/07