Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-14, Aktenzeichen 2 L 96/25.Z
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2025:1114.2L96.25.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 4. Kammer - vom 4. Juni 2025 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsmittelverfahrens.
Der Streitwert wird für das Rechtsmittelverfahren auf 24.000,00 € und für das Verfahren erster Instanz in Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 20. Juni 2025 auf 24.869,98 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine ordnungsbehördliche Verfügung des Beklagten zu 1, die ihm die Nutzung von ihm errichteter Ferienhäuser untersagt und deren Abriss anordnet.
Der Kläger betreibt auf dem Grundstück der Gemarkung A-Stadt, Flur …, Flurstück … (A-Straße) eine Gaststätte. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 48 der Welterbestadt A-Stadt „Freizeit-, Sport- und Erholungsareal L-Straße“, der am 30. Juni 2018 in Kraft trat. Mit Baugenehmigung vom 27. Mai 2016 wurde dem Kläger die Sanierung des auf dem Grundstück vorhandenen Wohnhauses mit Betriebswohnung sowie die Sanierung der Gaststätte gestattet. Im selben Jahr errichtete er drei Holzhäuser, von denen sich zwei mit einer Grundfläche von jeweils 22 m² im südlichen Bereich des Flurstücks … und auf dem südlich angrenzenden Flurstück … Grundstücks befinden; das dritte Haus mit einer Grundfläche von ca. 42 m² befindet sich im östlichen Teil des Flurstücks …. Mit Verfügung vom 1. November 2018 gab der Beklagte zu 1 dem Kläger auf, die drei Holzhäuser in innerhalb von zwei Monaten nach Bestandskraft der Verfügung vollständig zurückzubauen, untersagte deren Nutzung bis zum Rückbau und drohte für den Fall der Nichtbefolgung der beiden Anordnungen jeweils ein Zwangsgeld an. Zur Begründung gab er an, die Häuser seien nicht nur formell, sondern auch materiell rechtswidrig, da sie den Festsetzungen des Bebauungsplans widersprächen und auch eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht in Betracht komme. Mit rechtskräftigem Urteil vom 15. April 2021 (2 K 69/19) lehnte der Senat einen Antrag des Klägers, den Bebauungsplan Nr. 48 für unwirksam zu erklären, ab.
Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Die Voraussetzungen des § 79 Satz 1 BauO LSA für den Erlass einer Beseitigungsanordnung lägen vor. Die in Rede stehenden Bauten seien in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden, da sie gegen Bauplanungsrecht verstießen. Sie entsprächen nicht den Festsetzungen in Ziffer 1.1.2 des am 30. Juni 2018 in Kraft getretenen Bebauungsplans. Sie befänden sich in einem Gebiet, das im Bebauungsplan als „Sonstiges Sondergebiet (SO FS 2)“ gekennzeichnet sei und nach der Planbegründung der Unterbringung eines freizeitbezogenen Gastronomiebetriebes diene. Zulässig seien ein Gastronomiebetrieb sowie eine betriebszugehörige Wohnung. In dem Bereich des Sondergebiets, der in einem Überschwemmungsgebiet liege, bestehe ein Bauverbot. Die Holzhäuser stellten weder einen Gastronomiebetrieb noch eine betriebszugehörige Wohnung dar. Vielmehr handele es sich ihrer tatsächlichen Nutzung nach um Ferienwohnungen im Sinne des § 13a Satz 1 BauNVO. Die Argumentation des Klägers, die Errichtung der Holzhäuser und deren Nutzung als Ferienwohnungen verstoße nicht gegen den Bebauungsplan, weil dieser die Nutzung als „Freizeit-, Sport- und Erholungsareal“ vorsehe und in Ziffer 1.1.2 der Festsetzungen ausdrücklich von einem „freizeitbezogenen Gastronomiebetrieb“ spreche, greife nicht. Bereits der Wortlaut der einschlägigen Festsetzungen stehe dem entgegen. Ferienwohnungen würden im Bebauungsplan nicht erwähnt; vorgesehen sei allein eine betriebszugehörige Wohnung. Diese diene ihrem Zweck nach ausschließlich der Unterbringung des Betriebsinhabers oder Personals, nicht jedoch der Gäste. Die ausdrückliche Nennung einer solchen Wohnung belege, dass der Plangeber die zulässige Nutzung bewusst eng gefasst und auf das betriebsnotwendige Maß beschränkt habe. Auch aus dem Begriff des „freizeitbezogenen Gastronomiebetriebs“ lasse sich keine planungsrechtliche Grundlage für eine Beherbergungsnutzung ableiten. Ein solcher Betrieb sei typischerweise auf die Bewirtung von Tagesgästen ausgerichtet - etwa Ausflügler, Wanderer oder Badeseebesucher - und nicht auf deren Unterkunft. Ferienwohnungen dagegen dienten primär der Unterbringung und Übernachtung und stellten damit eine eigenständige Beherbergungsnutzung dar, die mit dem Betrieb eines Gastronomiebetriebs lediglich ergänzend, nicht jedoch notwendig verknüpft sei. Der wirtschaftliche Wunsch des Klägers, auch Übernachtungsmöglichkeiten anzubieten, mache diese Nutzung nicht zu einem integralen Bestandteil des geplanten Betriebs. Nach allgemeinem Sprachgebrauch und planungsrechtlicher Auslegung handele es sich bei einem „freizeitbezogenen Gastronomiebetrieb“ vielmehr um eine Einrichtung, die Freizeitaktivitäten unterstütze, ohne auf dauerhafte oder vorübergehende Wohnnutzung ausgelegt zu sein. Die Errichtung von Ferienwohnungen verschiebe den Charakter des Betriebs maßgeblich von einem auf Tagesbesucher ausgerichteten gastronomischen Angebot hin zu einem touristisch geprägten Beherbergungsbetrieb. Eine solche Nutzung falle nicht mehr unter den Begriff des „freizeitbezogenen Gastronomiebetriebs“ im Sinne der Festsetzungen des Bebauungsplans. Diese Auslegung werde zudem durch die Systematik des Bebauungsplans bestätigt: In anderen Teilbereichen seien ausdrücklich Sondergebiete mit den Zweckbestimmungen „Campingplatz“ (SO Camp) und „Ferienhäuser“ (SO Fer) ausgewiesen. Dabei handele es sich um Sondergebiete nach § 10 BauNVO, die der Erholung dienten. Der Umstand, dass im hier betroffenen Teilbereich keine solche Zweckbestimmung getroffen worden sei, zeige, dass die Errichtung von Ferienhäusern dort gerade nicht zulässig sein solle. Auch die Begründung zum Bebauungsplan stütze diese Auslegung. Dort werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die planungsrechtliche Festsetzung des streitgegenständlichen Teilgebiets dem Ziel diene, den Fortbestand eines bereits bestehenden gastronomischen Angebots an diesem Standort zu sichern. Ziel der Planung sei demnach nicht die Schaffung eines Beherbergungsangebots, sondern die Sicherung einer spezifischen, freizeitbezogenen Nutzung ohne Übernachtung gewesen.
Rechtmäßige Zustände könnten auch nicht durch die Erteilung einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB geschaffen werden, weil dadurch die Grundzüge der Planung berührt würden. Der Plan differenziere ausdrücklich zwischen einem „freizeitbezogenen Gastronomiebetrieb“ und sonstigen Erholungsnutzungen wie „Ferienhäusern“, die nur in gesondert ausgewiesenen Sondergebieten zulässig seien. Die Nutzung der Holzhäuser als Ferienunterkünfte führe nicht lediglich zu einer marginalen Abweichung vom Planinhalt, sondern verlagere die Betriebsstruktur fundamental von einem tagesbesuchergeprägten Gastronomiebetrieb hin zu einem Beherbergungsbetrieb mit Übernachtungsgästen und damit zu einer gänzlich anderen Nutzungskategorie. Diese Veränderung der Nutzungsintensität und -struktur stehe im klaren Widerspruch zu dem städtebaulichen Ziel, das Gebiet als Tagestourismusfläche zu erhalten und gleichzeitig die Bebauungsdichte sowie die Durchmischung mit weiteren Wohnformen zu begrenzen. Wie die Begründung des Bebauungsplans ausdrücklich hervorhebe, habe der Fortbestand eines bereits bestehenden Gastronomiebetriebs gesichert werden sollen, eine darüber hinausgehende Nutzung zur Beherbergung sei hingegen nicht beabsichtigt gewesen. Dies werde zusätzlich dadurch unterstrichen, dass der Plan für andere Gebiete explizit Sondergebiete für „Camping“ und „Ferienhäuser“ vorsehe. Der Verzicht auf eine solche Festsetzung im streitgegenständlichen Teilbereich sei daher Ausdruck eines bewussten planerischen Konzepts. Eine Befreiung würde somit ein Ziel der Planung - die funktionale Trennung von Tagesgastronomie und Beherbergung - erheblich beeinträchtigen. Sie könne auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sich aus Sicht des Klägers wirtschaftliche Vorteile ergeben oder eine touristische Nachfrage bestehe. Hinzu komme, dass die Erteilung einer Befreiung hier eine faktische Umwidmung des Gebiets zur Folge hätte und - unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes - geeignet wäre, die planerische Festsetzung generell zu entwerten. Damit wäre der Bestand der Festsetzung Nr. 1.1.2 auf längere Sicht in Frage gestellt. Eine solche Entwicklung sei mit der Intention des § 31 BauGB, der Ausnahmecharakter für Befreiungen vorsehe, nicht vereinbar.
Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf Bestandsschutz für die Holzhäuser berufen. Zwar sei der Bebauungsplan zum Zeitpunkt der Errichtung der Häuser noch nicht in Kraft gewesen. Die Gebäude seien aber auch ohne Berücksichtigung der Festsetzungen des Bebauungsplans bauplanungsrechtlich unzulässig gewesen, weil sie sich vor Inkrafttreten des Bebauungsplans im Außenbereich befunden hätten und als sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB im Außenbereich öffentliche Belange beeinträchtigten. Aufgrund ihrer Vorbildwirkung ließen sie die Erweiterung bzw. Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten. Zudem widersprächen sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der den Bereich, in dem sich das Grundstück des Klägers befinde, als allgemeine Grünfläche ausweise. Eine Privilegierung des Vorhabens nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB komme ebenfalls nicht in Betracht. Auch wenn der Kläger die Holzhäuser als wirtschaftliche Einheit mit dem Gastronomiebetrieb darstelle, führe die Nutzung der Holzhäuser als Ferienwohnungen zu einer qualitativen Änderung des bestehenden Betriebs, die nicht unter die Privilegierung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB falle. Ein solcher Vorgang stelle nicht lediglich eine Erweiterung oder Modifikation des bestehenden Betriebs dar, sondern eine grundlegende Veränderung der Nutzung, nämlich von einem freizeitbezogenen Gastronomiebetrieb hin zu einer touristischen Beherbergungsnutzung. Eine solche qualitative Änderung sei nicht privilegiert, da sie eine Umstrukturierung des Betriebs von einer ausschließlich freizeit- und gastronomieorientierten Einrichtung hin zu einem Beherbergungsbetrieb mit touristischem Fokus bedeute. Diese Art der Änderung sei nicht mit einer bloßen Erweiterung des bestehenden Betriebs vergleichbar.
Die Beseitigungsanordnung lasse auch keinen Ermessensfehler erkennen. Das öffentliche Interesse gebiete grundsätzlich das Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände. Bei dem in § 79 Abs. 1 BauO LSA eingeräumten Ermessen handele es sich um einen Fall des sogenannten „intendierten Ermessens“, in dem - regelmäßig - bereits das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen den Eintritt der in der Vorschrift vorgesehenen Rechtsfolgen rechtfertige. Insoweit sei von dem Grundsatz auszugehen, dass ein Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände regelmäßig geboten und daher eine Abwägung des „Für und Wider“ nur erforderlich sei, wenn besondere Umstände vorlägen oder eine vom Normalfall abweichende Interessenlage gegeben sei. Auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der angegriffenen Entscheidung komme es in rechtlicher Hinsicht nicht an. Abgesehen davon habe der Kläger nicht substantiiert vorgetragen, dass ein wirtschaftlicher Betrieb des Gastronomiebetriebes ohne Nutzung der Ferienhäuser nicht möglich sei.
Gegen die daneben ausgesprochene Nutzungsuntersagung und die Androhung der Zwangsgelder bestünden ebenfalls keine rechtlichen Bedenken.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht. Solche Zweifel liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 2013 - 1 BvR 3057/11 - juris Rn. 36, m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall.
a) Der Kläger macht geltend, sein Vorhaben sei bereits nach § 30 Abs. 1 BauGB zulässig, da es den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 48 der Stadt A-Stadt nicht widerspreche und die Erschließung gesichert sei. Die Ferienhäuser seien ein Teil des freizeitbezogenen Gastronomiebetriebes, mit diesem untrennbar verbunden und bildeten eine tatsächliche sowie rechtliche Einheit, die sich nicht künstlich auftrennen lasse. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stellten die Häuser eine funktional notwendige und betriebszugehörige Ergänzung des gastronomischen Hauptbetriebs dar, sodass sie sich jedenfalls als zulässige Nebenanlagen im Sinne der planungsrechtlichen Systematik darstellten. Das Verwaltungsgericht lege die planungsrechtlichen Festsetzungen zu formalistisch aus, was dem tatsächlichen Nutzungszuschnitt und der planerischen Zielrichtung nicht gerecht werde. Der Begriff des „freizeitbezogenen Gastronomiebetriebes“ sei im Bebauungsplan nicht definiert und weise nach allgemeinem Sprachgebrauch wie auch nach der baurechtlichen Auslegungspraxis ein gewisses Maß an funktionaler Weite auf. Ein freizeitbezogener Gastronomiebetrieb diene typischerweise der Versorgung von Freizeitgästen in einem touristisch geprägten Gebiet, wobei sich der freizeitbezogene Charakter regelmäßig nicht auf die bloße Verabreichung von Speisen und Getränken beschränke, sondern ergänzende Angebote umfassen könne, die der Freizeitgestaltung, Erholung oder touristischen Nutzung insgesamt dienten. Gerade in ländlich oder naturnah gelegenen Erholungsgebieten wie im vorliegenden Fall sei eine reine Tagesgastronomie ohne Möglichkeit der Übernachtung nicht nur untypisch, sondern in der Regel - wie auch hier - wirtschaftlich kaum tragfähig, weshalb vergleichbare Gastronomiebetriebe in vergleichbarer Lage stets darüberhinausgehende Angebote feilhielten. Er habe substantiiert dargelegt, dass die Errichtung der Holzhäuser in engem Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Tragfähigkeit des gastronomischen Betriebs stehe und die Nachfrage der Gäste gerade auf ein integriertes Angebot aus Verpflegung und Unterkunft abziele. Die Gäste der Ferienhäuser nähmen typischerweise auch die gastronomischen Leistungen in Anspruch; die Unterkünfte würden nicht unabhängig davon, sondern ausschließlich in Kombination mit dem gastronomischen Angebot vermarktet. Damit liege ein enger, betrieblich organisierter Zusammenhang vor, der es rechtfertige, die Holzhäuser nicht als eigenständige Beherbergungseinrichtung, sondern als Bestandteil des freizeitbezogenen Gastronomiebetriebes zu bewerten. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung, wonach ein „freizeitbezogener Gastronomiebetrieb“ lediglich auf die Bewirtung von Tagesgästen beschränkt sei, sei weder zwingend noch durch die Festsetzung im Bebauungsplan eindeutig gedeckt; auch aus dem Sprachgebrauch ergebe sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht. Der Begriff lasse keine zwingende Beschränkung auf Tagesnutzung erkennen. Eine derart restriktive Interpretation des Nutzungszwecks wäre nur dann zulässig, wenn der Planentwurf dies explizit oder jedenfalls mit der gebotenen Klarheit zum Ausdruck bringen würde. Daran fehle es. Der Bebauungsplan treffe für das Gebiet SO FS 2 die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets nach § 11 BauNVO mit dem Zweck der Unterbringung eines freizeitbezogenen Gastronomiebetriebs. Anders als in anderen Teilbereichen, in denen etwa Camping oder Ferienhäuser nach § 10 BauNVO festgesetzt worden seien, stehe hier nicht die isolierte Erholungsnutzung, sondern ein betrieblich geprägter Zusammenhang im Vordergrund. Die planungsrechtliche Systematik gebiete es daher, funktional untergeordnete und notwendige Ergänzungen des Betriebs - wie Gästeunterkünfte - in die zulässige Nutzung einzubeziehen, sofern keine Anhaltspunkte für deren Ausschluss bestünden. Im Übrigen sei gerade die vom Verwaltungsgericht vertretene Ansicht, wonach der Bebauungsplan zwischen einem Bereich für „Ferienhäuser“ und einem Bereich für einen „freizeitbezogenen Gastronomiebetrieb“ trenne, weder im Bebauungsplan angelegt noch wäre sie ein Argument gegen, sondern im Gegenteil ein Argument für die Auslegung, dass im letztgenannten Bereich die bauliche Nutzung im Rahmen eines Gastronomiebetriebs nicht auf die gastronomische Hauptnutzung beschränkt sein solle, sondern auch betriebsnotwendige Nebenanlagen umfasse, soweit sie nicht verselbständigt oder unabhängig betrieben würden. Auch die Bezugnahme des Verwaltungsgerichts auf die Begründung zum Bebauungsplan rechtfertige keine andere Bewertung. Zwar gebe der Bebauungsplan vor, den Fortbestand des gastronomischen Angebots zu sichern. Dass damit eine ausdrückliche Ausschlusswirkung gegenüber ergänzenden Beherbergungsangeboten verbunden sein solle, lasse sich jedoch weder dem Wortlaut noch dem Sinnzusammenhang der Begründung entnehmen. Es werde dort gerade nicht gefordert, dass der Gastronomiebetrieb ausschließlich oder zwingend ohne Übernachtungsangebote betrieben werden dürfe. Vielmehr sei davon auszugehen, dass der Planverfasser die Funktionalität eines touristisch orientierten Gastronomiebetriebs, der gegebenenfalls auch Übernachtungen umfasse, nicht habe verkennen können. Eine unzweideutige planungsrechtliche Zielsetzung zum Ausschluss solcher Nutzungsteile fehle. Zudem sei die Frage des funktionalen Zusammenhangs von wesentlicher Bedeutung. Anlagen, die einem zulässigen Hauptbetrieb in untergeordneter Weise dienten, könnten auch dann planungsrechtlich zulässig sein, wenn sie für sich allein genommen nicht dem Nutzungszweck des Gebietes entsprechen würden. Dabei sei nicht nur auf die bauliche Gestaltung, sondern insbesondere auf die tatsächliche betriebliche Nutzung, die organisatorische Einheit und die wirtschaftliche Abhängigkeit abzustellen. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall erfüllt. Die Ferienhäuser dienten ausschließlich den Gästen des Gastronomiebetriebs, befänden sich auf demselben Grundstück, würden vom selben Betreiber geführt und seien weder baulich noch wirtschaftlich verselbständigt. Eine tatsächliche Abgrenzung zwischen dem Übernachtungs- und dem Gastronomiebereich sei weder rechtlich noch praktisch möglich und würde dem Gesamtzuschnitt des Betriebes widersprechen. Auch die Annahme eines „Charakterwechsels“ des Betriebs sei abwegig. Die Hauptnutzung bleibe gastronomisch geprägt. Die Beherbergung ergänze diese, überlagere sie jedoch nicht. Auch sei nicht erkennbar, dass der Charakter des Plangebiets durch das Vorhandensein einzelner Gästeunterkünfte verändert werde. Eine städtebaulich relevante Nutzungsänderung liege nicht vor. Auch das Bestimmtheitsgebot sei zu beachten. Der Bebauungsplan enthalte keine ausdrückliche Regelung zur Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Gästeunterkünften in Zusammenhang mit einem gastronomischen Betrieb. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Ferienhäuser widersprächen der Festsetzung des Bebauungsplans, weil diese nicht ausdrücklich aufgeführt seien, müsse ins Gegenteil verkehrt werden. Denn hätte der Satzungsgeber gewollt, dass Ferienhäuser nicht errichtet werden, wäre zu erwarten gewesen, dass er dies ausdrücklich untersagt hätte. Vor diesem Hintergrund könne und dürfe die Auslegung nicht zu seinen Lasten erfolgen, zumal die streitgegenständliche Nutzung nicht atypisch, sondern im Gegenteil typischer Bestandteil vergleichbarer Betriebe sei. Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - insbesondere im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG sowie die Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG - bedürfe es einer am tatsächlichen Zuschnitt orientierten, verhältnismäßigen Auslegung der planungsrechtlichen Vorschriften. Soweit das Verwaltungsgericht darauf abstelle, dass wirtschaftlichen Gesichtspunkten keine Bedeutung beizumessen sei, sei dem entgegenzuhalten, dass der Satzungsgeber zwar beabsichtige, eine florierende Gastwirtschaft zu ermöglichen, was dem Gepräge des Gebiets entsprechen würde. In jedem Fall habe der Satzungsgeber daran festhalten wollen, dass an dieser Stelle weiterhin eine Gastronomie betrieben werde. Das werde und könne aber nur dann möglich sein, wenn die Gastronomie wirtschaftlich so betrieben werden könne, dass der Betrieb hinreichend sicher und kontinuierlich Gewinne abwerfe. Letzteres sei kaum möglich, ohne dass Zusatzangebote geschaffen würden. Die Gaststätte werde zu einem wesentlichen Teil für Feiern genutzt, wie dies für eine Gaststätte auch üblich sei. Dabei sei die Gaststätte vor allem nur dann attraktiv für Gäste, wenn diese zumindest einige wenige Übernachtungsmöglichkeiten im Anschluss an die Feier bereitstelle. Das stelle einen entscheidenden wirtschaftlichen Vorteil dar, der den Betrieb erst sinnvoll führbar mache.
Mit diesen Einwänden vermag der Kläger nicht durchzudringen.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, fällt schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch in Deutschland unter den Begriff Gastronomie (aus altgriechisch γαστήρ gastēr „Bauch“ und altgriechisch νόμος nomos „Gesetz“) der Teilbereich des Gastgewerbes, der sich mit der Verköstigung von und dem Ausschank an zahlende Gäste in Gaststätten befasst vgl. (https://de.wikipedia.org/wiki/Gastronomie). Bauplanungsrechtlich fällt ein Gastronomiebetrieb, auch wenn er fast ausschließlich größeren Gesellschaften zur Verfügung stehen soll, allgemein unter den Begriff der "Schank- und Speisewirtschaft" im Sinne der BauNVO (BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1995 - 4 NB 33.95 juris Rn. 5).
Davon zu unterscheiden sind zum einen Beherbergungsbetriebe, bei dem Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1989 - 4 B 78.89 - juris Rn. 3). Zu den Schank- und Speisewirtschaften gehören nur selbständige Hauptanlagen, nicht aber solche, die als unselbständiger Bestandteil einer anderen Hauptnutzung (z.B. Frühstücks- und Speiseräume eines Beherbergungsbetriebs) städtebaulich nicht in Erscheinung treten, weil sie nur die Pensionsgäste bewirten und der Öffentlichkeit keinen Zugang gewähren (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 158. EL Februar 2025, BauNVO. § 4 Rn. 58). Wird bei einem Gasthof oder Hotelbetrieb auch eine planungsrechtlich selbständige Schank- und Speisewirtschaft betrieben, muss der Betrieb den jeweils anwendbaren Zulässigkeitsvorschriften genügen; so sind Pensionen und das Hotel garni Beherbergungsbetriebe, während das Hotel mit öffentlichem Restaurationsbetrieb planungsrechtlich sowohl mit § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO als auch mit § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO vereinbar sein muss (vgl. Stock, a.a.O., § 4 Rn. 59, m.w.N).
Von den Beherbergungsbetrieben zu unterscheiden sind Ferienhäuser. Nach § 13a Satz 1 BauNVO gehören Gebäude, die einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung gestellt werden und die zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt sind (Ferienwohnungen), unbeschadet des § 10 in der Regel zu den nicht störenden Gewerbebetrieben nach § 2 Abs. 3 Nr. 4 und § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO oder zu den Gewerbebetrieben nach § 4a Abs. 2 Nr. 3, § 5 Abs. Nr. 6, § 5a Abs. 2 Nr. 7, § 6 Abs. 2 Nr. 4, § 6a Abs. 2 Nr. 4 und § 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO. Ein Ferienhaus ist damit nach der Systematik des § 13a (stets) ein Gewerbebetrieb (Stock, a.a.O. § 4 Rn. 114).
Kombiniert ein Vorhaben verschiedene Nutzungen, kommt es für die bauplanungsrechtliche Beurteilung darauf an, ob ein Teil der Mischnutzung so deutlich im Vordergrund steht, dass er das Vorhaben insgesamt prägt, oder ob verschiedene Elemente der Nutzung gleichermaßen prägend sind, so dass von mehreren Nutzungstypen "unter einem Dach" auszugehen ist. Letzteres ist etwa dann der Fall, wenn eine Ferienwohnung einem Gesamtbetrieb hinreichend deutlich unter- und diesem funktional zugeordnet ist, so dass es gerechtfertigt erscheint, auf eine eigenständige bauplanungsrechtliche Beurteilung zu verzichten (NdsOVG, Urteil vom 5. Juni 2025 - 1 LC 124/23 - juris Rn. 24, m.w.N.).
Gemessen daran ist nicht davon auszugehen, dass die in Rede stehenden Ferienhäuser der Festsetzung "freizeitbezogener Gastronomiebetrieb" im Bebauungsplan entsprechen. Zunächst spricht nichts dafür, dass die Stadt A-Stadt dem Begriff "Gastronomiebetrieb“ eine andere Bedeutung beigemessen hat als im üblichen Sprachgebrauch und im Bauplanungsrecht. Daran vermag auch der Zusatz „freizeitbezogen“ nichts zu ändern. Er ist im Zusammenhang mit der Festsetzung des Sondergebiets „Freizeit und Sport“ zu sehen, zu dem das Grundstück des Klägers als Teilbereich gehört (vgl. Abschnitt 1.2 der Begründung zum Bebauungsplan). Die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Freizeit und Sport“ und die Untergliederung des Sondergebiets in acht Teilbereiche mit unterschiedlichen Funktionen hat der Senat in seinem Normenkontrollurteil vom 15. April 2021 (2 K 69/19 - juris Rn. 40) für zulässig befunden. Die Zweckbestimmung „Freizeit“ mag zwar grundsätzlich auch Ferienhäuser umfassen, wobei allerdings in § 10 Abs. 1 BauNVO Ferienhausgebiete den Sondergebieten, die der Erholung dienen, zugeordnet sind. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht aber davon ausgegangen, dass sich aus der Untergliederung des Sondergebiets in Teilbereiche mit verschiedenen Nutzungsarten ergibt, dass die jeweils zugelassene Nutzungsart auf den Teilbereich beschränkt ist, der diese Nutzung ausdrücklich vorsieht, und in anderen Teilbereichen dagegen ausgeschlossen ist. Auch für die anderen Teilbereiche des Sondergebiets ist in der textlichen Festsetzung 1.1.2 des Bebauungsplans genau festgelegt, welche Arten von Nutzungen oder Anlagen dort im Einzelnen zulässig sind. So wird beispielsweise für den Teilbereich SO FS 8 bestimmt, dass dieser der Unterbringung eines Vereinsheimes dient und dort ein Vereinsheim, eine Gaststätte sowie dem sportlichen Nutzungszweck dienende Nebenanlagen zulässig sind. Es ist nicht ersichtlich, weshalb dieses für den hier betroffenen Teilbereich SO FS 2, für den in der textlichen Festsetzung 1.1.2 ebenfalls genau beschrieben wird, welche Nutzungsarten dort zulässig sind, nicht gelten soll. Der Zusatz „freizeitbezogen“ bringt lediglich zum Ausdruck, dass der Gastronomiebetrieb den im Sondergebiet vorhandenen Freizeit- und Sportanlagen dienen soll.
Auf eine eigenständige bauplanungsrechtliche Beurteilung der Ferienhäuser kann auch nicht deshalb verzichtet werden, weil diese - wie der Kläger meint - gegenüber der gastronomischen Nutzung funktional untergeordnet sind. Die drei Ferienhäuser, die mit einer Grundfläche von insgesamt ca. 86 m² immerhin die Hälfte der Grundfläche der Gaststätte von ca. 170 m² erreichen, werden entgegen den Darstellungen des Klägers - auch derzeit noch - nicht (nur) im Zusammenhang mit einer Gaststätte vermarktet, sondern selbständig zur Anmietung ohne gastronomische Dienstleistungen über das Internet angeboten. So werden die Ferienhäuser auf der Website von booking.com wie folgt beschrieben: "Die Unterkunft W., die 1,9 km von Bahnhof A-Stadt entfernt gelegen ist, bietet einen Garten, eine Bar und Wohneinheiten mit einer Veranda/Patio und kostenloses WLAN. Die Unterkunft W. bietet ihren Gästen eine Terrasse, Flussblick, einen Sitzbereich, einen Kabel-Flachbild-TV, eine voll ausgestattete Küche mit einem Kühlschrank und einem Ofen sowie ein eigenes Badezimmer mit einer Dusche und einem Haartrockner. Es gibt eine Mikrowelle, eine Herdplatte und einen Toaster sowie eine Kaffeemaschine und einen Wasserkocher." Es wird weder ein Frühstück angeboten noch wird auf die Gaststätte des Klägers hingewiesen. Es ergeben sich keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Ferienhäuser nur Besuchern einer Gaststätte zur Verfügung stehen. Auch auf der Website der W. selbst (https://walkenmuhle.tripcombined.com) werden keinerlei gastronomische Dienstleistungen angeboten. Es werden dort nur Bilder der drei Ferienhäuser gezeigt. Im Menü erscheinen lediglich die Stichworte „Startseite Zimmer Dienstleistungen Standort Rezensionen JETZT BUCHEN“. Unter dem Punkt „Dienstleistungen“ werden nur „Bar, Grillmöglichkeiten und kostenlose öffentliche Parkplätze“ genannt. Demgegenüber tritt die Gaststätte im Internet nicht oder kaum in Erscheinung. Auf die Frage, ob die Vermietung der drei Ferienhäuser für den Fortbestand des Gesamtbetriebes wirtschaftlich erforderlich sind, kommt es für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Nutzung nicht an.
b) Der Kläger wendet ein, zumindest könnten durch eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB rechtmäßige Zustände im Sinne des § 79 Satz 1 BauO LSA hergestellt werden. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Berührung der Grundzüge der Planung beruhe auf einer überdehnten Interpretation der planerischen Zielsetzung, die weder dem normativen Gehalt der Festsetzungen noch dem tatsächlichen Nutzungszuschnitt gerecht werde. Eine (unterstellte) Abweichung von der in Rede stehenden Festsetzung beeinträchtige die tragende städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise, sondern stelle sich - bei Aufrechterhaltung der prägenden Hauptnutzung - als untergeordnete, städtebaulich vertretbare Ergänzung dar. Im Ausgangspunkt habe das Verwaltungsgericht zwar zutreffend angeführt, dass die Festsetzung „SO FS 2 – Unterbringung eines freizeitbezogenen Gastronomiebetriebs, zulässig: Gastronomiebetrieb sowie betriebszugehörige Wohnung“ die gastronomische Nutzung als prägenden Kern bestimme. Daraus folge aber nicht, dass jedwede mit einem freizeitbezogenen Gastronomiebetrieb funktional verbundene Unterbringung von Gästen normlogisch ausgeschlossen wäre. Die Grundzüge der Planung würden durch die Zweckbestimmung „freizeitbezogener Gastronomiebetrieb“ getragen, nicht durch eine dem Plantext gerade nicht zu entnehmende starre Doktrin reiner Tagesgastronomie ohne jegliche Übernachtungskapazität. Das Verwaltungsgericht konstruiere eine „funktionale Trennung von Tagesgastronomie und Beherbergung“ als planerisches Leitmotiv, ohne dass diese Trennlinie in der Norm selbst verankert wäre. Die Begründung des Bebauungsplans möge den Fortbestand eines gastronomischen Angebots hervorheben; sie enthalte aber keine normative Ausschlussregel, die jede betriebszugehörige Gästeunterbringung untersage. Eine Berührung von Grundzügen setze mehr voraus als eine bloße Abweichung vom Wortlaut: Erforderlich wäre, dass das prägende Ordnungsziel - die gastronomische Nutzung - in seiner städtebaulichen Funktion substantiell verdrängt oder umgesteuert werde. Gerade dies trete bei einer räumlich und organisatorisch eingebundenen, zahlenmäßig begrenzten und strikt akzessorischen Gästeunterbringung nicht ein. Aus einer Luftaufnahme sei ersichtlich, dass die kleinen Holzhäuser im Vergleich zum Wohnhaus und zur Gaststätte kaum ins Gewicht fielen und nur untergeordnete Nebenanlagen darstellten. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Holzhäuser „verlagerten die Betriebsstruktur fundamental“ hin zu einem Beherbergungsbetrieb, entspreche nicht der betrieblichen Realität. Der Betrieb bleibe gastronomisch geprägt; die Unterkünfte seien organisatorisch, wirtschaftlich und räumlich dem Gastronomiebetrieb untergeordnet. Sie würden nicht als eigenständige touristische Einrichtung am Markt platziert, sondern dienten ausschließlich der Aufnahme von Gästen des Betriebs. Eine solche akzessorische Nutzung verdränge die Hauptnutzung nicht, sondern stabilisiere sie. Der vom Verwaltungsgericht behauptete „Charakterwechsel“ sei weder belegt noch aus dem Umfang der Nutzung abzuleiten. Im Gegenteil: In freizeitbezogenen Lagen sei es typusgerecht, dass ein gastronomisches Angebot durch wenige, kapazitiv eng gefasste Übernachtungsmöglichkeiten flankiert werde, um Veranstaltungen, Wochenend-Arrangements oder saisonale Spitzen überhaupt zu ermöglichen. Das planerische Leitbild eines Erholungsareals mit Gastronomie werde dadurch nicht konterkariert, sondern praktikabel umgesetzt. Soweit das Verwaltungsgericht systematisch argumentiere, die Ausweisung gesonderter Sondergebiete für „Ferienhäuser“ und „Camping“ belege, dass Beherbergung im Bereich SO FS 2 ausgeschlossen sei, überzeuge auch dies nicht. Die Ausweisung eigenständiger Beherbergungs-Sondergebiete betreffe den Regelfall verselbständigter Erholungsnutzung mit entsprechender baulicher Prägung. Daraus folge nicht, dass jede funktional akzessorische Gästeunterbringung im räumlichen Zusammenhang mit einem Gastronomiebetrieb zu untersagen wäre. Der Plan differenziere zwischen prägenden Hauptnutzungen; er treffe jedoch keine Aussage dazu, dass im Bereich des Gastronomiebetriebs jegliche Nebenanlagen mit Übernachtungsbezug unzulässig wären. Eine Befreiung, die die akzessorische Qualität absichere und eine Verselbständigung gerade ausschließe, wahre die planerische Grundkonzeption, statt sie „auszuhöhlen“. Der vom Verwaltungsgericht befürchteten „Entwertung“ durch „Gleichbehandlungszwänge“ könne durch eine einzelfallbezogene Befreiung mit strengen Nebenbestimmungen begegnet werden; eine Befreiung sei definitionsgemäß Ausnahme und werde nicht zur Regel, wenn sie an die Akzessorietät zum Gastronomiebetrieb, an Kapazitätsobergrenzen, an die ausschließliche Nutzung durch Betriebgäste, an ein Vermarktungsverbot außerhalb des Betriebs und an klare Dokumentations- und Kontrollpflichten geknüpft werde. Damit bleibe die normative Kraft der Festsetzung unangetastet. Es hätte dem Beklagten freigestanden, entsprechende Nebenbestimmungen zu erlassen. Das Verwaltungsgericht stütze seine Ablehnung zu Unrecht weiter auf die These, die Planung wolle eine „Tagestourismusfläche“ erhalten. Selbst wenn man die Planbegründung ergänzend heranziehe, könne die Annahme eines planleitenden Ausschlusses jeder Übernachtung im Bereich SO FS 2 nicht getragen werden. Entscheidend seien die Festsetzungen; die Begründung diene ihrer Erläuterung, nicht deren Erweiterung. Der Plantext kenne die „betriebszugehörige Wohnung“ ausdrücklich und belege damit, dass der Plangeber betriebsbezogene Wohn- und Aufenthaltsbedarfe gesehen und zugelassen habe. Wenn er darüber hinaus eine behutsame, akzessorische Gästeunterbringung zum Zweck des funktionsfähigen Betriebs nicht ausdrücklich ausgeschlossen habe, dürfe die Auslegung diese Lücke nicht mit einem absoluten, dem Text fremden Verbot füllen. Gerade deshalb sei eine Befreiung geeignet, die punktuelle Abweichung kontrolliert zu legalisieren, ohne die planerische Linie zu verschieben. Durch eine befristete, mit Nebenbestimmungen versehene Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB, die die Akzessorietät absichere, Kapazität, Belegungsdauer und Nutzerkreis begrenze, die eigenständige Vermarktung untersage, Immissionsschutz, Stellplatz- und Erschließungsfragen regle und - soweit einschlägig - den Ausschluss jedweder Bebauung in den tatsächlich überflutungsgefährdeten Teilflächen garantiere, könnten damit rechtmäßige Zustände hergestellt werden. Wo der Bebauungsplan im Bereich des SO FS 2 ein Bauverbot „im Überschwemmungsgebiet“ vorsehe, sei schon tatbestandlich zu klären, ob die streitigen Gebäude in diesen Teil fielen. Hilfsweise ließe sich durch lagebezogene Begrenzung und Nebenbestimmung sicherstellen, dass eine Befreiung nur außerhalb des Bauverbotsbereichs greife. Jedenfalls zwei der genannten Holzhäuser im südlichen Teil des Baugrundstücks befänden sich nicht im Überschwemmungsgebiet, so dass für diese eine Befreiung in Betracht komme. Ein Holzhaus, das sich im nordöstlichen Teil des Grundstücks befinde, liege nur zum Teil im Überschwemmungsgebiet. Die Abweichung sei auch städtebaulich vertretbar, weil sie die Gebietsprägung nicht verändere, zusätzliche städtebauliche Konflikte nicht hervorrufe und in die bestehende Erschließung eingebunden sei; nachbarliche Belange würden bei der gebotenen Akzessorietät und Kapazitätsbegrenzung nicht beeinträchtigt. Gründe des Wohls der Allgemeinheit seien angesichts der intendierten Stärkung eines vorhandenen Freizeitangebots mit lokaler Versorgungsfunktion, der nachhaltigen Nutzung vorhandener Infrastruktur und der Lenkung von Besucherströmen an einen bereits dafür vorgesehenen Standort gegeben. Jedenfalls würde die strikt am Wortlaut festhaltende Versagung im konkreten Zuschnitt zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen, weil sie die Funktionsfähigkeit des legitimen Hauptbetriebes in einer Weise treffe, die der Plan erkennbar nicht intendiert habe. Störungen auf die Ferienhäuser oder Störungen, die sich von den Ferienhäusern auf Nachbarn oder sonstige Dritte auswirken könnten, gebe es nicht. Er habe umfangreiche und hohe Schallschutzmauern erbaut. Es gehe nicht um eine bloße Ertragsoptimierung, sondern um die städtebaulich vertretbare Funktionsfähigkeit des vom Plan gewollten Betriebs. Die wirtschaftliche Tragfähigkeit sei kein Selbstzweck, sondern Indikator dafür, ob der Betrieb in der vorgesehenen Lage dauerhaft die ihm zugedachte Versorgungs- und Ankerfunktion erfüllen könne. Die Gefahr der Nachahmung durch andere bestehe bei der von ihm dargestellten typisierenden Befreiung mit strengen Nebenbestimmungen nicht.
Auch diese Einwände verfangen nicht. Der Tatbestand des § 79 Satz 1 BauO LSA setzt zwar neben dem Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften die Prüfung voraus, ob die Möglichkeit der anderweitigen Herstellung rechtmäßiger Zustände besteht. Als anderweitige Maßnahmen kommt u.a. die Gewährung von Befreiungen gemäß § 31 Abs. 2 BauGB in Betracht (OVG SH, Urteil vom 26. Mai 2021 - 1 LB 11/17 - Rn. 47, juris). Die Voraussetzungen des
§ 31 Abs. 2 BauGB liegen hier aber nicht vor.
Nach dieser Vorschrift kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und (1.) Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, des Bedarfs an Anlagen für soziale Zwecke und des Bedarfs an einem zügigen Ausbau der erneuerbaren Energien, die Befreiung erfordern oder (2.) die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder (3.) die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 14. Juli 1972 - IV C 69.70 - juris Rn. 28 f.) rechtfertigt sich das Institut der Befreiung von dem Gebot oder Verbot einer Norm daraus, dass die mit einer Normierung regelmäßig verbundene Abstraktion oder doch Verallgemeinerung unvermeidbar zu Differenzen zwischen einerseits dem Regelungsinhalt und andererseits dem hinter der Regelung stehenden Schutzgut führt. Eine Regelung, die nicht für einen konkreten Fall erfolgt, läuft immer Gefahr, mit ihren Aussagen besonders gelagerten Fällen - d.h. Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen "aus der Regel fallen" - nicht gerecht zu werden. Um im Einzelfall diesem Mangel abhelfen zu können, kennt das Baurecht die Möglichkeit einer Befreiung. Ihre Bewilligung setzt daher stets voraus, dass es sich um einen - aus welchem Grunde auch immer - "an sich" dem Schutzgut der Norm entzogenen (Sonder-)Fall handelt. Daraus ergibt sich für planerische Festsetzungen, dass die für das Wesen der Befreiung kennzeichnende Entgegensetzung von Regel- und Sonderfall ein Mindestmaß an Verallgemeinerung oder Abstraktion voraussetzt. Eine solche Abstraktion oder Verallgemeinerung ist auch bei planerischen Festsetzungen nicht selten gegeben, wie etwa bei Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung. Es gibt jedoch auch Festsetzungen, bei denen das Festgesetzte nicht auf eine Verallgemeinerung oder Abstraktion zurückgeht, sondern "im Angesicht des Falles" für diesen Fall so und nicht anders gewollt ist. Wo das zutrifft, ist für eine Befreiung kein Raum. Der Grundsatz, dass „im Angesicht des Falles“ getroffene Festsetzungen nicht befreiungsfähig sind, gilt auch nach Einführung des Erfordernisses des Nichtberührtseins der Grundzüge der Planung in § 31 Abs. 2 BauGB in der ab dem 1. Januar 1998 geltenden Fassung vom 27. August 1997 fort, unabhängig davon, ob er als eine Art ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal in die einzelnen Befreiungstatbestände hineinzulesen ist oder ob er darüber Eingang in die Dogmatik des § 31 Abs. 2 BauGB findet, dass auch detailbezogene Planungsabsichten der Gemeinde zu den Grundzügen der Planung gehören, wenn sich die Gemeinde über einen bestimmten Anwendungsfall ihrer Festsetzungen einen dezidierten Willen gebildet hat (Beschluss des Senats vom 24. Juni 2024 - 2 L 126/23.Z - juris Rn. 14, m.w.N.).
Gemessen daran kommt hier eine Befreiung von der Festsetzung "freizeitbezogener Gastronomiebetrieb" im Sondergebiet SO FS nicht in Betracht. Denn die Stadt A-Stadt hat diese Festsetzung "im Angesicht des Falles" getroffen. Nach der Begründung des Bebauungsplans (Abschnitt 1.2) bezog sich diese Festsetzung allein auf den Bereich des Gaststättengrundstücks. Hinzu kommt, dass die Stadt A-Stadt im Vorentwurf des Bebauungsplans vom 23. März 2017 für das Grundstück des Antragstellers noch die Festsetzung eines Sondergebiets „Ferienhäuser“ gemäß § 10 Abs. 4 BauNVO vorgesehen hatte, sie aber in der am 16. November 2017 beschlossenen Fassung des Bebauungsplans für dieses Grundstück ein sonstiges Sondergebiet gemäß § 11 BauNVO mit der Zweckbestimmung „Freizeit und Sport“ festgesetzt hat, weil eine Erweiterung durch bauliche Anlagen an dieser Stelle aufgrund der Lage im festgesetzten Überschwemmungsgebiet mit den Schutzvorschriften des § 78 WHG nicht vereinbar sei (vgl. das Normenkontrollurteil des Senats vom 15. April 2021 - 2 K 69/19 - juris Rn. 54). Diese Unvereinbarkeit aufgrund der Lage im Überschwemmungsgebiet ließe sich auch nicht mit der einer nachträglichen Baugenehmigung beigefügten Nebenbestimmung beseitigen, die eine Nutzung der Ferienhäuser nur durch Übernachtungsgäste der Gaststätte erlauben würde.
Unabhängig davon ist es grundsätzlich Sache des Betroffenen, auf welche Art und Weise er mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften in Einklang stehende Verhältnisse schaffen will. Die Bauaufsichtsbehörde ist weder gehalten noch befugt, nach Möglichkeiten einer Änderung der in ihrem gegenwärtigen Bestand oder ihrer gegenwärtigen Nutzung materiell rechtswidrigen Anlage zu suchen und ihre Anordnung danach auszurichten, welche - ggf. mit genehmigungspflichtigen Änderungen verbundene - Alternativlösung dem Pflichtigen am ehesten entgegenkäme. Ein nicht weiter konkretisierter Hinweis des Bauherrn auf eine mögliche anderweitige Weiternutzung eines Gebäudes genügt daher nicht, um darzulegen, dass die Beseitigungsanordnung im Hinblick auf eine andere Nutzungsart unverhältnismäßig sein könnte. Vielmehr obliegt es dem Bauherrn, ein konkretes Angebot zur Funktionsänderung des Gebäudes zu machen, nach der sich dessen weitere Nutzung als baurechtskonform darstellt (zum Ganzen: OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 18. Juli 2017 - OVG 2 N 28.17 - juris, Rn. 7 f.). In dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Beseitigungsanordnung grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (vgl. Beschluss des Senats vom 3. August 2000 - 2 L 93/00 - juris Rn. 7; OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2021 - 2 A 3167/20 - juris Rn. 6; VGH BW, Urteil vom 12. Juli 2024 - 3 S 555/22 - juris Rn. 34, jew. m.w.N.), hier dem Widerspruchsbescheid vom 23. Mai 2023, fehlte es an einem entsprechenden Bauantrag, verbunden mit einem Antrag auf Gewährung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB. Der Kläger trägt zwar vor, die Ferienwohnungen würden ausschließlich von Übernachtungsgästen seiner Gaststätte genutzt. Wie oben bereits ausgeführt, erfolgt jedoch tatsächlich - jedenfalls überwiegend - eine Nutzung der Ferienhäuser unabhängig von dem Gaststättenbetrieb.
c) Der Kläger macht geltend, die Holzhäuser seien zwar vor Inkrafttreten des Bebauungsplans im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB errichtet worden, sie wären aber privilegiert gewesen mit der Folge, dass sie bestandsgeschützt seien. Die Erschließung der Holzhäuser sei zu jedem Zeitpunkt gewährleistet gewesen und öffentliche Belange hätten der Nutzung nicht entgegengestanden. Eine Überschwemmungsgefahr im Hinblick auf das im Überschwemmungsgebiet liegende Holzhaus bestehe nicht mehr. Die Einordnung als Überschwemmungsgebiet sei überholt. Die Privilegierung ergebe sich aus § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB. Die bauliche Erweiterung des Gastronomiebetriebes sei im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen. Der Gastronomiebetrieb sei im Außenbereich rechtmäßig vorhanden gewesen und habe bereits dem freizeitbezogenen Bedarf der Bevölkerung gedient. Die Holzhäuser seien baulich, organisatorisch und wirtschaftlich in den Betrieb eingebunden, würden nicht separat vermarktet und dienten ausschließlich dessen Gästen. Selbst wenn man eine strenge Auslegung des § 35 Abs. 1 BauGB vornehme und die Privilegierung verneine, wären die Holzhäuser jedenfalls nach § 35 Abs. 2 BauGB als sonstige Vorhaben zulässig gewesen. Sie hätten keine öffentlichen Belange beeinträchtigt, insbesondere sei die vom Verwaltungsgericht angenommene Gefahr der Verfestigung einer Splittersiedlung nicht nachvollziehbar. Die Holzhäuser stünden in engem funktionalem Zusammenhang mit einer bereits bestehenden Anlage, die das Gebiet ohnehin präge. Sie begründeten keine neue, selbständige Ansiedlung und setzten auch kein Vorbild für eine unkontrollierte weitere Bebauung. Vielmehr sei gerade durch die räumliche und organisatorische Einbindung in den bestehenden Gastronomiebetrieb die Gefahr einer Splittersiedlung ausgeschlossen. Auch ein Widerspruch zu Darstellungen des Flächennutzungsplans habe nicht vorgelegen, da die Nutzung sich mit der ausgewiesenen Freizeit- und Erholungsfunktion gedeckt und keine anderweitige Zweckbestimmung konterkariert habe. Darüber hinaus könne nicht außer Acht gelassen werden, dass die Holzhäuser über einen längeren Zeitraum bestanden hätten, ohne dass die Bauaufsichtsbehörde eingeschritten sei. Auch wenn dies keinen formellen Bestandsschutz im Rechtssinne begründe, führe es doch zu einer besonderen Gewichtung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung. Wer über Jahre hinweg eine bauliche Anlage in offener Nutzung betreibe, ohne dass die Behörde tätig werde, entwickle ein schutzwürdiges Vertrauen in die Duldungssituation. Eine Abrissverfügung nach so langer Zeit sei nur dann verhältnismäßig, wenn mildere Mittel nicht in Betracht kämen.
Auch diese Einwände sind nicht stichhaltig. Entgegen der Auffassung des Klägers beeinträchtigte das Vorhaben des Klägers vor Inkrafttreten des Bebauungsplans öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB.
aa) Dabei kann dahinstehen, ob die Errichtung der drei Ferienhäuser die Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten ließ (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB). Das Verwaltungsgericht hat eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange auch darauf gestützt, dass das Vorhaben des Klägers den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Stadt A-Stadt widerspreche, da der Bereich, in welchem sich die Ferienhäuser befinden, als Grünfläche dargestellt sei. Der Auffassung des Klägers, die Nutzung decke sich mit der ausgewiesenen Erholungsfunktion, vermag der Senat nicht zu folgen. Eine Bebauung, die nicht unmittelbar der Zweckbestimmung einer näher konkretisierten Grünfläche dient, widerspricht der Darstellung des Flächennutzungsplans, da die Grünfläche außerhalb ihrer eigentlichen Zweckbestimmung grundsätzlich von Bebauung freizuhalten ist (BVerwG, Beschluss vom 2. Februar 1995 - 4 B 257.94 - juris Rn. 7). Die im Flächennutzungsplan der Stadt A-Stadt dargestellte Grünfläche, auf der sich die drei Ferienhäuser befinden, lässt keine Zweckbestimmung erkennen, die eine Bebauung mit Ferienhäusern vorsieht. Vielmehr haben die Grünflächen im hier maßgeblichen Bereich die Zweckbestimmung "Sport" bzw. "Parkanlage" erhalten.
bb) Unabhängig davon beeinträchtigt das Vorhaben des Klägers auch die Belange des Hochwasserschutzes (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 BauGB). Auch dieser Belang hat eigenständige städtebaurechtliche Bedeutung neben den Vorschriften des Wasserrechts; zu beachten sind die nach § 29 Abs. 2 BauGB bedeutsamen Vorschriften des Wasserrechts zu Überschwemmungsgebieten (Söfker/Kment, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 158. EL Februar 2025, BauGB § 35 Rn. 684 f.). Die Ferienhäuser befinden sich – wie sich aus der digitalen Karte zu Überschwemmungsgebieten im Sachsen-Anhalt-Viewer (https://www.geodatenportal.sachsen-anhalt.de/mapapps/resources/apps/viewer_v40/index.html?lang=de) unter Kartenauswahl → Gewässer) ergibt - ganz oder zum Teil in dem Überschwemmungsgebiet Bode vom Pegel Wegeleben (km 76+200) bis zum Pegel Thale (km 107+365), das vom Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Rechtsverordnung vom 13. Mai 2013 (Amtsblatt des Landesverwaltungsamts vom 18. Juni 2013, S. 79) festgesetzt wurde. Den Rechtswirkungen dieser Verordnung kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, diese Festsetzung sei überholt, weil keine Überschwemmungsgefahr mehr bestehe. Gemäß § 76 Abs. 2 Satz 3 WHG sind die Festsetzungen an neue Erkenntnisse anzupassen. Dies ist etwa dann der Fall, wenn sich die Prognosen im Zeitpunkt der Überprüfung anders darstellen als es im Zeitpunkt der Gebietsfestsetzung der Fall war, etwa wegen einer Fortentwicklung der prognostischen Methoden und einer daraus folgenden Weiterentwicklung des HQ100-Maßstabs oder vor dem Hintergrund praktischer Erfahrungen aus eingetretenen Hochwasserereignissen. Die Anpassung geschieht in Form der Aufnahme oder Streichung einzelner Flächen in die oder aus dem räumlichen Geltungsbereich der Verordnung (Hünnekens, in: Landmann/Rohmer Umweltrecht, 107. EL Mai 2025, WHG § 76 Rn. 30). Bei wesentlichen Änderungen der Abflussverhältnisse des Hochwassers, etwa im Fall des Baus einer Talsperre oder von Hochwasserschutzeinrichtungen oder wegen erheblich zunehmender Bebauung aufgrund sich erst später entwickelnden Siedlungsdrucks ist das Überschwemmungsgebiet neu festzusetzen (Hünnekens, a.a.O., Rn. 31). Es gilt daher der allgemeine Grundsatz, dass die Existenz und Fortgeltung einer rechtmäßig erlassenen Rechtsverordnung von einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse unberührt bleiben, sofern nicht ausnahmsweise ein Fall offensichtlicher Gegenstandslosigkeit oder Funktionslosigkeit vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 - 8 C 2.79 - juris Rn. 15 ff.). Letzteres setzt voraus, dass die tatsächlichen Verhältnisse die Verwirklichung der Verordnung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (NdsOVG, Urteil vom 2. März 2023 - 1 KN 26.18 - juris Rn. 33). Dass eine solche Fallkonstellation gegeben ist, hat der Kläger nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich.
cc) Dem Kläger kommt auch nicht die Vergünstigung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB zugute. Nach dieser Bestimmung kann der baulichen Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist. Aus dieser Vorschrift ergibt sich eine Zulässigkeit der Ferienhäuser schon deshalb nicht, weil sie den öffentlichen Belang des Hochwasserschutzes nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 BauGB nicht aus dem Prüfungskatalog des § 35 Abs. 3 BauGB herausnimmt. Unabhängig davon vermögen die Ausführungen des Klägers die vom Verwaltungsgericht angegebene Begründung zur Nichtanwendbarkeit des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB nicht in Frage zu stellen. Nach der vom Kläger nicht angegriffenen Auffassung des Verwaltungsgerichts fällt eine Erweiterung eines im Außenbereich zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs dann nicht unter die Privilegierung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB, wenn damit eine qualitative Änderung bzw. strukturelle Umgestaltung verbunden ist (so auch BayVGH, Beschluss vom 9. März 2000 - 14 ZB 98.3352 - juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 17. September 1992 - 7 A 1955/91 - juris Rn. 31). Dass hier eine solche Fallkonstellation vorliegt, kann der Kläger nicht mit dem Einwand entkräften, dass die Ferienhäuser keine eigenständige Nutzung begründeten, sondern akzessorisch zum bestehende Gastronomiebetrieb seien. Wie oben bereits ausgeführt, kann auf eine eigenständige bauplanungsrechtliche Beurteilung der Ferienhäuser nicht verzichtet werden, weil es an einer hinreichend deutlichen Unterordnung der Ferienhäuser gegenüber der Gaststätte fehlt.
dd) Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Beseitigungsanordnung auch nicht wegen des von ihm geltend gemachten Vertrauensschutzes unverhältnismäßig. Grundsätzlich ist die Bauaufsichtsbehörde befugt, auch dann noch gegen bauordnungswidrige Zustände einzuschreiten, insbesondere die Beseitigung einer baulichen Anlage anzuordnen, wenn sie diese längere Zeit geduldet hat; das schlichte Unterlassen bauaufsichtlichen Einschreitens hindert den Erlass einer solchen Verfügung ohne Hinzutreten besonderer einzelfallbedingter Umstände grundsätzlich nicht (Beschluss des Senats vom 27. Dezember 2006 - 2 L 66/05 - juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 26. Juli 2024 - 10 A 2148/22 - juris Rn. 69; OVG MV, Urteil vom 4. September 2013 - 3 L 108/11 - Rn. 76). Wenn eine rechtswidrige bauliche Anlage über lange Zeit hinweg bestanden hat, ohne dass die Bauaufsichtsbehörde Veranlassung zum Einschreiten gesehen hat, können sich allerdings gesteigerte Anforderungen an die Ermessensbetätigung und deren Begründung ergeben. Der ermessensfehlerfreie Erlass einer bauaufsichtlichen Anordnung kann ausgeschlossen sein, wenn die Behörde durch vorausgegangenes positives Tun einen Vertrauenstatbestand zugunsten des Bauherrn geschaffen hat. Dies kann durch eine förmliche Duldung erfolgen, nämlich die Zusage im Sinne des § 38 VwVfG, eine bauaufsichtliche Maßnahme nicht zu erlassen, die zu ihrer Wirksamkeit jedoch der Schriftform bedarf. Dies gilt auch für bauaufsichtliche Erklärungen, die nicht bloß eine Zusicherung enthalten, sondern die Duldung selbst schon verbindlich aussprechen. In Betracht kommt auch ein über die bloße Untätigkeit hinausgehendes besonderes Verhalten der Behörde, aufgrund dessen der Betroffene zu der Annahme berechtigt ist, dass die Behörde von der Befugnis zum Einschreiten keinen Gebrauch (mehr) machen will (vgl. Beschluss des Senats vom 15. Oktober 2019 - 2 L 136/18 - juris Rn. 27, m.w.N.).
Eine solche Fallgestaltung liegt hier offensichtlich nicht vor. Vielmehr ist der Beklagte zeitnah gegen die Ferienhäuser eingeschritten. Er erhielt am 8. Oktober 2016 eine Anzeige, dass auf dem Grundstück der „ehemaligen“ Gaststätte W. derzeit drei Holzhäuser errichtet würden. Darauf führte er am 12. Oktober 2016 eine Ortsbesichtigung durch. Mit Schreiben vom 1. November 2016 wies er den Kläger darauf hin, dass für das baugenehmigungspflichtige Vorhaben keine Baugenehmigung erteilt worden sei, und lud ihn zur Klärung der Sach- und Rechtslage zu einem Anhörungsgespräch ein. Er wiederholte diese Anschreiben mehrfach, nachdem der Kläger auf die vorgeschlagenen Gesprächstermine jeweils mitteilte, dass er an den Terminen verhindert sei. Am 19. Dezember 2017 fand schließlich ein Gespräch statt, in welchem der Beklagte dem Kläger mitteilte, dass die drei Holzhäuser den Festsetzungen des Bebauungsplans widersprächen, sie zurückzubauen seien und ggf. eine entsprechende Verfügung ergehe. Auf die Erklärung des Klägers, er habe mit Vertretern der Stadt A-Stadt einen Termin vereinbart, in dem es um die Frage einer Änderung des Bebauungsplans gehe, erklärte die Vertreterin des Beklagten, dass der Erlass einer solchen Verfügung bis Mitte Februar 2018 ausgesetzt werde. Am 2. Februar 2018 teilte die Stadt A-Stadt dem Beklagten mit, dass die Festsetzungen im Bereich der W. aufgrund der fachlichen Hinweise des Beklagten erfolgt seien und eine fachliche Stellungnahme, ob eine Legalisierung der Holzhäuser möglich sei, begrüßt werde. Am 28. Mai 2025 fand ein weiterer Gesprächstermin statt, in dem Möglichkeiten zur Lösung des baurechtswidrigen Zustandes erörtert wurden und vereinbart wurde, dass bis zur Klärung der Frage, ob eine Änderung des Bebauungsplans vorgenommen werde, kein Einschreiten in Form einer Rückbauverfügung erfolgen werde. Mit Schreiben vom 22. Juni 2018 teilte die Stadt A-Stadt dem Beklagten mit, dass sich kein neuer Tatbestand ergebe, der den Aufwand einer Änderung des Bebauungsplans unter ihrer Federführung rechtfertigen würde. Denkbar wäre lediglich, einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan auf Kosten des Klägers aufzustellen. Daraufhin wies der Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 3. Juli 2018 darauf hin, dass eine Rückbauverfügung erlassen werde, wenn der Kläger keine Planung anstrebe. Mit E-Mails vom 14., 21. und 23. August 2018 bat der Kläger darum, zu dem von der Stadt A-Stadt vorgeschlagenen Erlass eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans Stellung nehmen zu können. Dem jeweiligen Begehren des Klägers um Fristverlängerung entsprach der Beklagte. Mit E-Mail vom 24. Oktober 2018 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass er mit einem Planer im Gespräch sei, der die Kosten für die Erstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans auf ca. 30.000 geschätzt habe. Um sich abzusichern, habe er den Vorgang an den Petitionsausschuss des Landtages übergeben. Bis zu einer Antwort von dort werde kein entsprechender Auftrag erteilt.
Bei dieser Sachlage kann von einer langjährigen Untätigkeit des Beklagten oder einem Verhalten, aufgrund dessen der Kläger zu der Annahme berechtigt gewesen wäre, dass der Beklagte von der Befugnis zum Einschreiten keinen Gebrauch (mehr) machen wolle, im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung vom 1. November 2018 keine Rede sein.
d) Der Kläger rügt, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das Ermessen des Beklagten auch nicht intendiert, da hier eine atypische Fallgestaltung vorliege. Die Holzhäuser seien nicht isoliert oder gar bewusst planwidrig errichtet worden, sondern seien integraler Bestandteil eines freizeitbezogenen Gastronomiebetriebs, dessen Bestand der Bebauungsplan selbst habe sichern wollen. Es handele sich mithin nicht um eine klassische, verselbständigte Schwarzbausituation, sondern um eine in den Betrieb eingebundene Nutzung, die nach § 35 Abs. 2 oder Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB durchaus privilegiert hätte sein können und die jedenfalls städtebaulich verträglich sei. In einem solchen Fall sei es nicht ausreichend, schematisch auf den Grundsatz „rechtswidrig – also zu beseitigen“ zu verweisen, sondern es hätte einer vertieften Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, ob mildere, den Betrieb sichernde Maßnahmen zur Herstellung rechtmäßiger Zustände zur Verfügung stehen. Die wirtschaftliche Tragweite eines Abrisses habe das Verwaltungsgericht verkannt.
Auch damit vermag der Kläger nicht durchzudringen. Wie oben bereits ausgeführt, handelt es sich bei dem Betrieb der Ferienhäuser nach Lage der Dinge nicht um eine in der Weise in den Gastronomiebetrieb eingebundene Nutzung, dass auf eine gesonderte planungsrechtliche Prüfung verzichtet werden kann, da die Häuser zur Anmietung ohne gastronomische Dienstleistungen über das Internet angeboten werden. Auch können - wie oben dargestellt - nach derzeitiger Sach- und Rechtslage rechtmäßige Zustände nicht durch ein milderes Mittel als die Beseitigung der Bauten geschaffen werden.
2. Die Berufung ist nicht wegen eine Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.
Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe das Vorbringen zur wirtschaftlichen Tragfähigkeit des Betriebs als unsubstantiiert bewertet, ohne zuvor seiner prozessualen Hinweispflicht nach § 86 Abs. 3 VwGO nachzukommen. Es hätte ihn auf diese Bedenken hinweisen und Gelegenheit zur Nachbesserung geben müssen. Unabhängig davon sei der Vortrag sehr wohl substantiiert gewesen. Die Ferienhäuser seien als notwendige Ergänzung des Gesamtbetriebs beschrieben und in funktionalen Zusammenhang gestellt worden. Dass diese Angaben ausreichten, um die wirtschaftliche Bedeutung der Holzhäuser deutlich zu machen, liege auf der Hand; nähere Zahlen oder Kalkulationen seien in der konkreten Verfahrenssituation nicht erforderlich gewesen.
Diese Rüge bleibt ohne Erfolg. Weder aus dem Anspruch auf ein faires Verfahren noch aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs folgt eine allgemeine Hinweispflicht des Gerichts zur Sach- und Rechtslage oder eine Pflicht des Gerichts zu einem Rechtsgespräch oder zu einem Hinweis auf seine derzeitige Rechtsauffassung. Auch wenn die Rechtslage umstritten oder problematisch ist, muss daher ein Verfahrensbeteiligter grundsätzlich alle vertretbaren rechtlichen Gesichtspunkte von sich aus in Betracht ziehen und sein prozessuales Vorbringen darauf einstellen (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2024 - 2 B 2.24 - juris Rn. 10). Die Gerichte haben nicht allgemein die Pflicht, die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung auf ihre Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffes hinzuweisen; denn die tatsächliche und rechtliche Würdigung ergibt sich regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Bewertung des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2022 - 4 B 32.21 - juris Rn. 22).
3. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.
Besondere Schwierigkeiten liegen nach der Rechtsprechung des Senats vor bei erheblich über dem Durchschnitt liegender Komplexität der Rechtssache, im Rechtlichen bei neuartigen oder ausgefallenen Rechtsfragen. Besondere rechtliche Schwierigkeiten können sich auch dann ergeben, wenn zu einzelnen Rechtsfragen in der obergerichtlichen Rechtsprechung und der Literatur uneinheitliche Auffassungen bestehen und deshalb eine eingehende Auseinandersetzung mit diesen Rechtsauffassungen nötig erscheint. Wie beim Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung enthält hingegen nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift gleichzeitig eine im Berufungsverfahren zu klärende Fragestellung, namentlich dann, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen obergerichtlichen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 7. Oktober 2014 - 2 L 152/13 - juris Rn. 50, m.w.N.). Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind, wobei es an rechtlichen Schwierigkeiten fehlt, wenn eine auftretende Frage durch die Rechtsprechung geklärt wurde (Beschluss des Senats vom 16. März 2012 - 2 L 2/11 - juris Rn. 23). Eine (schlagwortartige) Aufzählung der dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Rechtsfragen, ohne zu erläutern, woraus sich die besondere Schwierigkeit der einzelnen Rechtsfragen ergibt, genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO (vgl. VGH BW, Beschluss vom 29. September 2023 - 13 S 1412/22 - juris Rn. 26; BayVGH, Beschluss vom 6. April 2020 - 10 ZB 18.2223 - juris Rn. 18, und Beschluss vom 8. Juni 2015 – 3 ZB 15.52 –, Rn. 10, juris)
Der Kläger trägt vor, der Rechtsstreit bündele mehrere, in ihrem Zusammenspiel höchst fehleranfällige Prüfungsregime: die Auslegung unbestimmter planungsrechtlicher Begriffe („freizeitbezogener Gastronomiebetrieb“) innerhalb eines sonstigen Sondergebiets nach § 11 BauNVO; die dogmatische Schwelle der „Grundzüge der Planung“ bei § 31 Abs. 2 BauGB in einer Konstellation, in der der Plangeber zugleich an anderer Stelle „Ferienhäuser“ und „Camping“ ausweist; die zeitlich gestaffelte Beurteilung (Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung vs. Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung) bei einer Beseitigungsanordnung; die vorgelagerte Außenbereichsprüfung nach § 35 BauGB vor Inkrafttreten des Bebauungsplans einschließlich der umstrittenen Kriterien „qualitative Änderung“ vs. „angemessene Erweiterung“ im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB; ferner die Annahme einer Splittersiedlungsverfestigung (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) trotz enger räumlich-funktionaler Einbindung in einen bestehenden Betrieb; schließlich die Reichweite intendierten Ermessens (§ 79 BauO LSA) unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten sowie die prozessuale Hinweispflicht des Gerichts (§ 86 Abs. 3 VwGO) zur behaupteten „Unsubstantiiertheit“ der Wirtschaftlichkeitsdarlegung. Hinzu trete eine ungewöhnliche Tatsachen- und Aktenfülle: Plantext und Planbegründung, kartographische Materialien (u.a. Flächennutzungsplan „allgemeine Grünfläche“), Lichtbilder und Lagepläne, Überschwemmungsgebietsabgrenzungen, Erschließungsnachweise und betriebliche Einbindungsnachweise der Holzhäuser. Die Entscheidung erfordere verzahnte Subsumtionen an mehreren dogmatischen Scharnierpunkten (Zweckbestimmung des SO-Gebiets, Beurteilung zu Nebenanlagen, „Grundzüge“-Schranke, § 35-Privilegierung, intendiertes Ermessen vs. atypische Lage). Gerade die Kernthemen - Reichweite des Planzwecks „freizeitbezogener Gastronomiebetrieb“, Schwelle der planleitenden Grundzüge bei akzessorischer Beherbergung, Abgrenzung „qualitative Änderung“ gegenüber zulässiger Erweiterung nach § 31 Abs. 2 BauGB und/oder § 35 Abs. 4 Nr. 6 BauGB - seien obergerichtlich nicht einheitlich konturiert und in Literatur und Praxis umstritten. Der Fall hebe sich damit deutlich vom Durchschnitt ab.
Damit sind - gemessen an den oben dargelegten Grundsätzen - besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Art nicht dargetan. Die vom Kläger schlagwortartig aufgezählten Rechtsfragen lassen sich, soweit sie entscheidungserheblich sind, anhand der bereits vorliegenden Rechtsprechung oder mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten.
Der Begriff „freizeitbezogener Gastronomiebetrieb“ lässt sich - wie sich aus den Ausführungen unter 1.a) ergibt - unter Rückgriff auf den allgemeinen Sprachgebrauch und den sich aus dem Bebauungsplan ablesbaren Zweck der Festsetzung ohne weiteres bestimmen.
Die Frage nach der "dogmatischen Schwelle" der „Grundzüge der Planung“ bei § 31 Abs. 2 BauGB ist nicht entscheidungserheblich. Wie oben unter Bezugnahme auf bereits vorliegende höchstrichterliche Rechtsprechung dargelegt, kommt es auf die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, dann nicht an, wenn - wie hier - die in Rede stehende Festsetzung nicht auf eine Verallgemeinerung oder Abstraktion zurückgeht, sondern "im Angesicht des Falles" für diesen Fall so und nicht anders gewollt ist. Die Frage des hier maßgeblichen Zeitpunkts der Sach- und Rechtslage bei der Anfechtung einer Beseitigungsanordnung lässt sich mit Hilfe der oben zitierten höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten. Auch soweit der Kläger "die Reichweite des intendierten Ermessens unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten" und die Reichweite der richterlichen Hinweispflicht nach
§ 86 Abs. 3 VwGO für klärungsbedürftig hält, ist nicht dargelegt, welche konkreten entscheidungserheblichen Fragen sich mit Hilfe der hierzu bereits vorliegenden Rechtsprechung (vgl. oben 1. c) dd) und 2.) nicht beantworten lassen.
Die Frage, ob es sich bei dem Vorhaben des Klägers um eine „angemessene Erweiterung“ im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB handelt, und die Frage, ob das Vorhaben die Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lässt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB), sind - wie oben aufgezeigt - nicht entscheidungserheblich.
Eine "ungewöhnliche Tatsachen- und Aktenfülle" vermag der Senat - verglichen mit anderen Verfahren auf dem Gebiet des Bauplanungsrechts - nicht zu erkennen. Soweit der Kläger vorträgt, es sei eine "verzahnte Subsumtionen an mehreren dogmatischen Scharnierpunkten" erforderlich, vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die einzelnen, sich im Verfahren stellenden entscheidungserheblichen Fragen sich nicht mit einem durchschnittlichen Aufwand sukzessive abarbeiten lassen, zumal die vom Kläger in den Raum gestellten Fragen im Zusammenhang mit § 31 Abs. 2 BauGB und § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB - wie oben dargestellt - nicht entscheidungserheblich sind.
4. Die Berufung ist schließlich nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Sache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Für die Darlegung dieser Voraussetzungen ist neben der Formulierung einer Rechts- oder Tatsachenfrage erforderlich, dass der Zulassungsantrag konkret auf die Klärungsbedürftigkeit und -fähigkeit der Rechts- bzw. Tatsachenfrage sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (Beschluss des Senats vom 16. Mai 2023 - 2 L 8/22.Z - juris Rn. 41, m.w.N.).
Der Kläger hält für klärungsbedürftig,
a) wie die Festsetzung „freizeitbezogener Gastronomiebetrieb“ im Rahmen eines sonstigen Sondergebiets (§ 11 BauNVO) auszulegen ist, ob sie akzessorische, streng betriebsgebundene Gästeunterkünfte grundsätzlich ausschließt, oder diese - bei gesicherter Erschließung, Kapazitätsbegrenzung und funktionaler Einbindung - vom Planzweck umfasst sind,
b) nach welchen Kriterien eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB in Konstellationen wie der vorliegenden die „Grundzüge der Planung“ berührt, wenn der Bebauungsplan für andere Teilbereiche ausdrücklich Ferienhaus-/Camp-Sondergebiete vorsieht, im streitigen Teilbereich aber die Sicherung eines Gastronomiebetriebs bezweckt und ob es hier einer verfeinerten „Akzessorietätsprüfung“ bedarf, die Verselbständigung ausschließt, aber betriebsnotwendige Gästeunterkünfte im Wege eng begrenzter Befreiung zulässt,
c) welche Maßstäbe für die Abgrenzung zwischen „qualitativer Änderung“ und „angemessener Erweiterung“ im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB heranzuziehen sind, wenn eine bestehende freizeitbezogene Anlage im Außenbereich um wenige, betrieblich gebundene Übernachtungseinheiten ergänzt wird,
d) wie weit das „intendierte Ermessen“ des § 79 BauO LSA bei atypischer Interessenlage (jahrelange Duldung, akzessorische Einbindung, milderes Mittel der nachträglichen Legalisierung) reicht und ob die Bauaufsicht in solchen Fällen regelhaft eine Verhältnismäßigkeitsprüfung dokumentieren muss, bevor sie die Abrissspitze wählt, sowie
e) welche Anforderungen § 86 Abs. 3 VwGO an richterliche Hinweise stellt, wenn das Gericht die wirtschaftliche Notwendigkeit der akzessorischen Nutzung für „unsubstantiiert“ hält, obwohl der funktionale Betriebszusammenhang vorgetragen ist.
Damit ist eine grundsätzliche Bedeutung der Sache nicht dargetan. Die Fragen unter b) und c) sind aus den oben bereits genannten Gründen schon nicht entscheidungserheblich. Hinsichtlich der übrigen Fragen ist die über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung der Sache nicht dargelegt. Dies gilt insbesondere für die unter a) aufgeworfene Frage. Die Auslegung der Reichweite einer Festsetzung in einem Bebauungsplan ist nicht verallgemeinerungsfähig, sondern eine Frage des jeweiligen Einzelfalls (BayVGH, Beschluss vom 8. Mai 2017 - 15 ZB 14.1227 - juris Rn. 28, m.w.N.). Aber auch die Beantwortung der unter d) und e) aufgeworfenen Fragen hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Mit welchen Mitteln rechtmäßige Zustände hergestellt werden können, hängt von einer Vielzahl individueller Umstände, wie insbesondere den örtlichen Gegebenheiten, der konkreten bau(planungs)rechtlichen Situation und dem Verhalten des Bauherrn ab. Was die richterliche Hinweispflicht nach § 86 Abs. 3 BauGB anbetrifft, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Gerichte nicht allgemein die Pflicht haben, die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung auf ihre Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffes hinzuweisen; denn die tatsächliche und rechtliche Würdigung ergibt sich regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2022, a.a.O.). In welchen Fällen gleichwohl eine Hinweispflicht besteht, hängt wiederum von den Umständen des Einzelfalles ab. Mit der Eingrenzung des Klägers auf die Fälle, in denen das Verwaltungsgericht "die wirtschaftliche Notwendigkeit der akzessorischen Nutzung für unsubstantiiert hält, obwohl der funktionale Betriebszusammenhang vorgetragen ist", greift der Kläger der Sache nach im Gewand einer Grundsatzrüge die tatrichterliche Feststellung und Würdigung des Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht an (vgl. dazu: BVerwG, Beschluss vom 23. November 2007 - 9 B 38.07 - juris Rn. 39, Beschluss des Senats vom 16. Mai 2023 - 2 L 8/22.Z - juris Rn. 48).
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Die in einer Bauordnungsverfügung enthaltene Untersagung der Nutzung und der Rückbau einer baulichen Anlage stehen als selbstständige Verfügungspunkte nebeneinander und sind bei der Streitwertberechnung regelmäßig kumulativ zu berücksichtigen (NdsOVG, Beschluss vom 22. August 2025 - 1 OA 89/25 - juris). Nach den Empfehlungen in Nr. 9.4.1 und 9.4.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 entspricht der Streitwert bei Streitigkeiten um eine baurechtliche Beseitigungsanordnung dem geschätzten Zeitwert der zu beseitigenden Substanz plus Abrisskosten (regelmäßig 40 bis 50 €/m³ umbauten Raums) und bei Streitigkeiten um eine Nutzungsuntersagung dem geschätzten Jahresnutzwert. Ausgehend von der Grundfläche der beiden kleineren Häuser von jeweils 22 m², einer geschätzten Traufhöhe von ca. 2,5 und eine Höhe des Dachaufbaus von ca. 2 m ergibt sich für diese ein umbauter Raum von ca. 77 m³. Bei dem größeren Haus mit einer Grundfläche von 42 m² und den genannten Höhenmaßen errechnet sich ein umbauter Raum von ca. 147 m³. Da die drei Häuser in einer vergleichsweise einfachen Bauweise errichtet sind, legt der Senat den unteren Wert von 40 €/m³ umbauten Raums zugrunde, so dass sich ein Streitwert für die Beseitigungsanordnung von - gerundet - 9.000,00 € ergibt. Für die Nutzungsuntersagung legt der Senat für jedes Haus jeweils den Auffangwert des § 52 Abs. 2 GKG von 5.000,00 € zugrunde, da keine hinreichen Anhaltspunkte für deren Jahresnutzwert vorliegen (vgl. OVG MV, Beschluss vom 2. November 2016 - 3 O 345/16 - juris Rn. 2). Die Kostenfestsetzungsbescheide der Beklagten zu 1 und 2 bleiben im Rechtsmittelverfahren außer Betracht, da der Kläger seine Klage im erstinstanzlichen Verfahren mit Erklärung vom 12. Februar 2024 insoweit zurückgenommen hat. Die Befugnis zur Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung von Amts wegen beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 BauNVO
§ 31 BauGB
§ 11 BauNVO
§ 78 WHG
§ 35 BauGB
§ 38 VwVfG
§ 79 BauO LSA
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 79 Satz 1 BauO LSA
§ 13a Satz 1 BauNVO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB
§ 79 Abs. 1 BauO LSA
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 10 Abs. 1 BauNVO
§ 10 Abs. 4 BauNVO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 BauGB
§ 29 Abs. 2 BauGB
§ 76 Abs. 2 Satz 3 WHG
§ 35 Abs. 2 oder Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 35 Abs. 4 Nr. 6 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 86 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 69/19
1 BvR 3057/11
4 NB 33.95
4 B 78.89
1 LC 124/23
1 LB 11/17
IV C 69.70
2 L 126/23
2 N 28.17
2 L 93/00
2 A 3167/20
3 S 555/22
4 B 257.94
8 C 2.79
1 KN 26.18
14 ZB 98.33
7 A 1955/91
2 L 66/05
10 A 2148/22
3 L 108/11
2 L 136/18
2 B 2.24
4 B 32.21
2 L 152/13
2 L 2/11
13 S 1412/22
10 ZB 18.22
3 ZB 15.52
2 L 8/22
15 ZB 14.12
9 B 38.07
1 OA 89/25
2 GKG von 5.00
3 O 345/16