Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-06-10, Aktenzeichen OVG 60 PV 12.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0610.OVG60PV12.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Klinikum und Fakultät sind Dienststellen im Sinne des § 5 PersVG Berlin mit jeweils eigenem Personalrat. Der Dienststelle Fakultät werden personalvertretungsrechtlich das hauptberuflich tätige wissenschaftliche Personal, das diesem zugeordnete Personal für Forschung und Lehre, das sonstige Personal der Medizinischen Fakultät sowie die studentischen Hilfskräfte zugeordnet, der Dienststelle Klinikum das übrige Personal. Für die Charité wird ein Gesamtpersonalrat gebildet. Der Vorstandsvorsitzende ist als Dienstbehörde, oberste Dienstbehörde, Personalstelle und Personalwirtschaftsstelle für alle Mitglieder der Charité Leiter der beiden örtlichen Dienststellen und zugleich Leiter der Gesamtdienststelle.(Rn.22)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Oktober 2014 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Es besteht Streit zwischen den Verfahrensbeteiligten, ob der Vorstandsvorsitzende der Charité-Universitätsmedizin Berlin (Beteiligter zu 1) verpflichtet ist, in Verhandlungen über die vom Fakultätspersonalrat der Charité-Universitätsmedizin Berlin (Antragsteller) vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen einzutreten.
Mit an die damalige Dekanin der Medizinischen Fakultät der Charité-Universitäts-medizin Berlin (jetzt Beteiligter zu 2) und den Geschäftsbereich Personal gerichtetem Schreiben vom 11. November 2013 beantragte der Antragsteller unter Beifügung entsprechender Entwürfe den Abschluss von Dienstvereinbarungen über dienstliche Tätigkeit außerhalb der Dienststelle, gleitende Arbeitszeit und Personaleinsatzplanung. Mit Schreiben vom 29. November 2013 lehnte der Leiter des Geschäftsbereichs Personal die Initiativanträge mit der Begründung ab, abgesehen von formalen Bedenken wegen teils bestehender, teils gekündigter Vereinbarungen mit dem Gesamtpersonalrat gebe es für die Beschäftigten der Charité bei den in Rede stehenden Regelungskomplexen keinen belastbaren sachlichen Unterschied, der sich aus der Dienststellenzugehörigkeit ergeben würde. Die vom Antragsteller angestrebten Regelungen würden indes alle Beschäftigten der Charité treffen oder zumindest treffen können. Ein besonderes Regelungsinteresse ausschließlich für den Teilbereich der Fakultät sei nicht erkennbar. Vielmehr würden solche isolierten Regelungen für einzelne Teilbereiche oder Mitarbeitergruppen für nicht sach- und interessengerecht gehalten.
Nachdem zwei Anfragen des Antragstellers an den Geschäftsbereich Personal und an die Dekanin „als Dienststellenleiterin“ wegen eines Termins zum Einigungsgespräch unbeantwortet geblieben waren, hat der Antragsteller am 5. April 2014 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit den Anträgen eingeleitet, die Beteiligten zu 1 und 2 zu verpflichten, wegen der drei Initiativanträge das Einigungsverfahren seitens der Dienstbehörde durchzuführen, hilfsweise eine entsprechende Verpflichtung festzustellen. Er hat die Auffassung vertreten, dass die Beteiligten lediglich im Rahmen des Einigungsverfahrens darüber zu befinden hätten, ob es zweckmäßiger sei, die vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen mit ihm oder dem Gesamtpersonalrat der Charité abzuschließen. Die in der Vergangenheit abgeschlossenen und auch nach der Neugliederung der Charité fortgeltenden Dienstvereinbarungen über die Gleitzeit entfalteten keine Sperrwirkung.
Zur Begründung des Zurückweisungsantrags haben die Beteiligten zu 1 und 2 zu den Einzelheiten bestehender Dienstverträge und im Übrigen vorgetragen, es sei hier anstelle des Antragstellers der Gesamtpersonalrat zuständig. Denn die Angelegenheiten beträfen mehrere Dienststellen. Es solle eine einheitliche Regelung im Hinblick auf die Arbeitszeit geschaffen werden. Da solche Dienstvereinbarungen dienststellenübergreifende tarifvertragliche Regelungen (nur) ergänzen könnten, sei ausschließlich eine Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats gegeben. Die Beschäftigten seien bei der Charité-Universitätsmedizin Berlin angestellt, so dass lediglich eine dienststellenübergreifende Dienstvereinbarung in Betracht komme.
Mit Beschluss vom 17. Oktober 2014 hat das Verwaltungsgericht Berlin das Begehren des Antragstellers zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Antragsteller habe keinen Anspruch darauf, dass die Beteiligten zu 1 und 2 in Verhandlungen über seine Initiativanträge eintreten. Das Initiativrecht des Personalrats nach § 79 Abs. 4 PersVG Berlin setze unter anderem voraus, dass die Dienststelle, bei welcher der Personalrat gebildet sei, die von dem Personalrat beantragte Maßnahme mit im Rechtsverkehr verbindlicher Wirkung überhaupt treffen könne, d. h. insbesondere dass diese Dienststelle in der fraglichen Angelegenheit - für die vom Personalrat vorgeschlagene und begehrte Maßnahme - im Rahmen ihrer Zuständigkeit zur Entscheidung befugt sei. Selbst wenn man unterstellte, dass es sich bei den Vereinbarungen durchweg um mitbestimmungspflichtige Maßnahmen handelte, unterfielen diese jedenfalls nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, sondern derjenigen des Gesamtpersonalrats der Charité. Denn die von dem Antragsteller vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen dürften nicht von der Beteiligten zu 2. geschlossen werden, sondern nur vom Vorstandsvorsitzenden. Zwar seien der Fakultätsleitung bestimmte Personalzuständigkeiten übertragen. Nach Sinn und Zweck der Zuständigkeitsbestimmungen könnte es sich hierbei jedoch nur um Regelungen handeln, die mit der Eigenart der an der Medizinischen Fakultät anfallenden Aufgaben und deren Erledigung zusammenhingen. Nicht aber solle die Zuständigkeit auch für (pauschale) Regelungen geschaffen werden, denen dieser spezifische Zusammenhang fehle und die deshalb nur unter Verstoß gegen den von der Gliedkörperschaft Charité gegenüber allen Beschäftigten als deren Dienstherr unbeschränkt zu beachtenden allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz getroffen werden könnten. So aber liege der Fall hier. Der Gleichheitssatz sei verletzt, wenn eine Gruppe von Regelungsadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt werde, obwohl es zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht gebe, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten. Diese Maßgaben gälten auch für die Exekutive, wenn sie ihr Ermessen zur Sicherstellung einer einheitlichen Ausübung des Ermessens vorab binde, etwa über eine Verwaltungsvorschrift oder - wie es hier in Frage stehe - über eine Dienstvereinbarung als Akt dienststelleninterner Rechtsetzung. Danach scheide hier eine Ungleichbehandlung der beiden Beschäftigtengruppen aus, die ihren Grund allein in der personalvertretungsrechtlichen Zuordnung nach § 27 Abs. 1 UniMedG zu einer der beiden Dienststellen - Fakultät oder Klinikum - finde, da zwischen den Beschäftigten beider Dienststellen hinsichtlich der in Frage stehenden Regelungsmaterien keine wesentlichen Unterschiede bestünden.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers. Er meint, das Verwaltungsgericht habe bei Anlegung des Gleichbehandlungsgrundsatzes falsche Vergleichsgruppen gebildet: Der jeweilige Personalrat sei zwar verpflichtet, auf die Gleichbehandlung der von ihm vertretenen Beschäftigten zu achten. Diese Verpflichtung beziehe sich jedoch nicht auf die Beschäftigten einer anderen Dienststelle. Es begründe die unterschiedliche Personalratszuständigkeit auch keine Verpflichtung der gemeinsamen Dienststelle oder Anstellungskörperschaft, in der sich die beiden Personalratszuständigkeitsbereiche befänden, von unterschiedlichen Dienstvereinbarungen in den jeweiligen Bereich abzusehen.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Oktober 2014 zu ändern und
die Beteiligten zu verpflichten, wegen der Initiativanträge des Antragstellers vom 11. November 2013 (Dienstvereinbarung Personaleinsatzplanung, Dienstvereinbarung Gleitzeit sowie Dienstvereinbarung Arbeit außerhalb der Dienststelle) das Einigungsverfahren seitens der Dienstbehörde durchzuführen, zunächst in der Form der Verhandlungen durch Durchführung des Einigungsgesprächs,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Beteiligten verpflichtet sind, wegen der Initiativanträge des Antragstellers vom 11. November 2013 (Dienstvereinbarung Personaleinsatzplanung, Dienstvereinbarung Gleitzeit sowie Dienstvereinbarung Arbeit außerhalb der Dienststelle) das Einigungsverfahren seitens der Dienstbehörde durchzuführen, zunächst in der Form von Verhandlungen durch Durchführung eines Einigungsgesprächs,
und erstmals in der Beschwerdeinstanz: höchsthilfsweise
festzustellen, dass die Beteiligten verpflichtet sind, wegen der Initiativanträge des Antragstellers vom 11. November 2013 (Dienstvereinbarung Personaleinsatzplanung, Dienstvereinbarung Gleitzeit sowie Dienstvereinbarung Arbeit außerhalb der Dienststelle) eine Erörterung mit dem ernsthaften Willen zur Einigung durchzuführen.
Die Beteiligten zu 1 und 2 widersprechen der Antragserweiterung um den zweiten Hilfsantrag und beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigen die angefochtene Entscheidung und vertiefen ihren erstinstanzlichen Vortrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen.
Zu Recht ist zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht im Streit, dass der Antragsteller gem. §§ 74 Abs. 1, 79 Abs. 4 PersVG Berlin berechtigt ist, bei der Dienststellenleitung den Abschluss einer Dienstvereinbarung zu beantragen zu einer Angelegenheit, die ihrer Mitbestimmung unterliegt. Ebenfalls im Grundsatz nicht streitig ist, dass das Initiativrecht der Personalvertretung dabei nicht weiter gehen kann als die Regelungsmöglichkeiten des Dienststellenleiters. Er muss die Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der zur Vereinbarung vorgeschlagenen Materien haben. Dies hat die Fachkammer - von den Verfahrensbeteiligten insoweit unbeanstandet - bereits unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anhand des Grundsatzes der Partnerschaft von Dienststellenleiter und Personalrat zutreffend ausgeführt. Mangels Entscheidungsbefugnis des Leiters der Dienststelle Fakultät ist für den Abschluss der vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen hier jedoch nicht der Antragsteller, sondern der Gesamtpersonalrat zuständig. Dies folgt weniger aus Gründen der Gleichbehandlung aller Beschäftigten der Körperschaft, sondern daraus, dass der Leiter der Gesamtdienststelle die Entscheidung an sich gezogen hat. Das ergibt sich aus folgendem:
Die Charité-Universitätsmedizin Berlin (Charité) ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Gliedkörperschaft der Freien Universität Berlin, der Humboldt-Universität zu Berlin sowie des Berliner Instituts für Gesundheitsforschung und Gesamtrechtsnachfolgerin der beiden Universitäten für die Human- und Zahnmedizin (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Berliner Universitätsmedizingesetz [UniMedG] vom 5. Dezember 2005 [GVBl. 2005, 739], zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. April 2015 [GVBl. S. 70]). Die Gliedkörperschaft Charité ist Dienstherr der Beamtinnen und Beamten sowie Arbeitgeber der Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter sowie Auszubildenden und studentischen Hilfskräfte an ihren Einrichtungen (§ 26 Abs. 1 UniMedG). Die Charité besteht aus der "Medizinischen Fakultät Charité - Universitätsmedizin Berlin" und dem "Universitätsklinikum Charité - Universitätsmedizin Berlin". Die Medizinische Fakultät umfasst alle mit den akademischen Aufgaben der Human- und Zahnmedizin in Forschung und Lehre befassten Einrichtungen der Charité. Das Universitätsklinikum umfasst alle mit der Krankenversorgung unmittelbar oder mittelbar befassten oder dafür benötigten Einrichtungen der Gliedkörperschaft. Es dient der Medizinischen Fakultät bei der Erfüllung ihrer Aufgaben in Forschung und Lehre und nimmt Aufgaben in der Krankenversorgung wahr (vgl. § 2 Abs. 1 UniMedG).
Entsprechend dem zweigliedrigen Aufbau der Körperschaft werden ein/e Direktor/in des Klinikums bestimmt und ein/e Dekan/in. Gemeinsam mit dem Vorstandsvorsitzenden, der die Charité in allen Angelegenheiten nach innen und außen vertritt, bilden sie den Vorstand, der die Gliedkörperschaft leitet und für die Realisierung der Aufgaben sowohl in den Bereichen Forschung und Lehre als auch in der Krankenversorgung verantwortlich ist (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1, § 12 Abs. 1 und § 13 Abs. 1 und 10 Satz 1 UniMedG).
Dieser Teilung folgt der Aufbau der Personalvertretung: Klinikum und Fakultät sind Dienststellen im Sinne des § 5 PersVG Berlin mit jeweils eigenem Personalrat. Der Dienststelle Fakultät werden personalvertretungsrechtlich das hauptberuflich tätige wissenschaftliche Personal, das diesem zugeordnete Personal für Forschung und Lehre, das sonstige Personal der Medizinischen Fakultät sowie die studentischen Hilfskräfte zugeordnet, der Dienststelle Klinikum das übrige Personal. Für die Charité wird ein Gesamtpersonalrat gebildet. Der Vorstandsvorsitzende ist als Dienstbehörde, oberste Dienstbehörde, Personalstelle und Personalwirtschaftsstelle für alle Mitglieder der Charité Leiter der beiden örtlichen Dienststellen (vgl. § 27 Abs. 1 Satz 1 bis 3, Abs. 2 und § 13 Abs. 10 Satz 4 UniMedG) und zugleich Leiter der Gesamtdienststelle.
An dieser im Beschluss vom 12. September 2012 - OVG 60 PV 4.12 -, juris Rn. 16 f., getroffenen Feststellung hält der Senat auch in Kenntnis der Übertragungsanordnung des Vorstandsvorsitzenden vom 24. Oktober 2006 (Amtl. Mitteilungsblatt Charité Nr. 7 vom 25.10.2006) fest. Zwar kann der Vorstandsvorsitzende nach § 13 Abs. 10 Satz 5 UniMedG Befugnisse für das Personal des Universitätsklinikums auf den Direktor des Klinikums und für das Personal der Medizinischen Fakultät auf die Dekanin übertragen. Von dieser Ermächtigung hat der Vorstandsvorsitzende mit der genannten Übertragungsanordnung auch Gebrauch gemacht. In §§ 1 und 2 der Anordnung überträgt er die Befugnisse der Dienstbehörde, der Personalstelle und der Personalwirtschaftsstelle sowie die Befugnisse, die der Dienstbehörde oder dem Dienstvorgesetzten nach der Landesdisziplinarordnung zustehen jeweils für die Beschäftigten des Klinikums auf den Direktor des Klinikums und für die Beschäftigten der Fakultät auf den Dekan einschließlich des Rechts zur Weiterdelegation. Diese Übertragung der Personalbefugnisse ändert nach Auffassung des Senats jedoch nichts an der personalvertretungsrechtlichen Verantwortung des Vorstandsvorsitzenden für die Dienststellen. Er bleibt das zuständige Vertretungsorgan der Körperschaft. Trifft z.B. der Dekan eine Personalentscheidung oder trifft die Stelle, auf die der Dekan die Personalentscheidungsbefugnis weiterdelegiert hat, eine Personalentscheidung, handelt der jeweilige Entscheider im Auftrag des Vorstandsvorsitzenden. Im Beteiligungsverfahren stehen sich der jeweilige Personalrat der Dienststelle und der Vorstandsvorsitzende als Leiter der jeweiligen Dienststelle gegenüber. In seiner Eigenschaft als Leiter der Gesamtdienststelle steht der Vorstandsvorsitzende dem Gesamtpersonalrat gegenüber.
Der Gesamtpersonalrat ist gem. § 54 Abs. 1 PersVG Berlin zuständig für die Beteiligung an Angelegenheiten, die mehrere Dienststellen seines Geschäftsbereichs betreffen. Für Dienstvereinbarungen gilt nichts wesentlich anderes: Besteht für den Bereich, für den eine Dienstvereinbarung geschlossen werden soll, ein Gesamtpersonalrat, so tritt dieser gem. § 74 Abs. 3 Satz 1 PersVG Berlin an die Stelle des Personalrats (oder des Hauptpersonalrats). Welcher Bereich von der erstrebten Regelung betroffen ist bzw. ob die Angelegenheit mehrere Dienststellen eines Geschäftsbereichs betrifft, bestimmt sich danach, welche Dienststelle zur Entscheidung mit Außenwirkung befugt ist. Die Entscheidungsbefugnis der Dienststelle ihrerseits ergibt sich aus den Gesetzen, Rechtsverordnung, Verwaltungsvorschriften und Einzelverfügungen.
Dem Antragsteller ist insoweit einzuräumen, dass sich die Entscheidungsbefugnis des Leiters der Dienststelle Fakultät aus der Übertragungsanordnung vom 24. Oktober 2006 ergeben könnte. An dieser Zuständigkeit würde Art. 3 Abs. 1 GG nichts ändern. Denn die im Personalvertretungsgesetz angeordnete Befugnis zum Abschluss von Dienstvereinbarungen auf örtlicher Ebene ergibt nur dann einen Sinn, wenn sie zugleich die Befugnis enthält, Vereinbarungen zu treffen, die von Vereinbarungen in anderen Dienststellen desselben Dienstherrn/Arbeitgebers abweichen.
Jedoch hat der Vorstandsvorsitzende als Leiter der Gesamtdienststelle die Entscheidungsbefugnis bezüglich der von den drei vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen betroffenen Regelungsgegenständen (wieder) an sich gezogen. Das ergibt sich hinreichend deutlich aus seinem Schreiben vom 29. November 2013, wonach er den Abschluss von Dienstvereinbarungen über dienstliche Tätigkeit außerhalb der Dienststelle, gleitende Arbeitszeit und Personaleinsatzplanung für einzelne Teilbereiche oder Mitarbeitergruppen für nicht sach- und interessengerecht halte, weil es für die Beschäftigten der Charité hierbei keine belastbaren sachlichen Unterschiede aufgrund der Dienststellenzugehörigkeit gebe. Damit hat er zu erkennen gegeben, dass er die Regelungsbefugnis von der örtlichen auf die Gesamtdienststelle verlagert hat. Damit ist aber zugleich die Zuständigkeit vom Bereich des örtlichen Personalrats Fakultät auf den Bereich des Gesamtpersonalrats übergegangen.
Dass der Beteiligte zu 1 kraft seiner Organstellung in der Körperschaft und kraft seiner Organisationsgewalt die Entscheidung über Arbeitsbedingungen, wie sie in den drei Dienstvereinbarungen geregelt werden sollen, (wieder) an sich ziehen kann, kann nicht ernstlich in Abrede gestellt werden. Darüber hinaus dürfte es ausreichen, dass der Leiter der Gesamtdienststelle beabsichtigt, die Entscheidung über den Abschluss der Dienstvereinbarung für die Gesamtdienststelle zu treffen und damit eine eigene Entscheidungsbefugnis in Anspruch nimmt. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, kann die Frage, ob eine Dienststelle zum Erlass der umstrittenen Maßnahme zuständig ist, im Beschlussverfahren nur beschränkt nachgeprüft werden (vgl. Beschluss vom 23. Juli 1979 - BVerwG 6 P 28.78 , juris Rn. 15 m.w.N.). Für die Frage, welche Personalvertretung zu beteiligen ist, kommt es in aller Regel nur darauf an, welcher Dienststellenleiter die beteiligungspflichtige Maßnahme zu treffen beabsichtigt. Das ist im vorliegenden Fall nicht der der Leiter der Dienststelle Fakultät, sondern der Leiter der Gesamtdienststelle. Für eine willkürliche Verlagerung der Zuständigkeit spricht angesichts der nachvollziehbaren Auffassung des Gesamtdienststellenleiters, es sei mangels grundlegender Unterschiede eine einheitliche Lösung für alle Beschäftigten der Charité sachgerecht, nichts.
Auch der Umstand, dass der Vorstandsvorsitzende die Leitung mehrerer Dienststellen in seiner Person vereint (Dreierhut), ändert an der Zuständigkeitsverlagerung auf die Gesamtdienststelle nichts. Es ist der oben dargestellten besonderen Organisationsstruktur der Charité geschuldet, dass der Vorstandsvorsitzende allein entscheiden kann, ob er eine personal(vertretungs)rechtliche Angelegenheit aus Sacherwägungen mit dem Gesamtpersonalrat anstelle des örtlichen Personalrats regeln möchte. Hat der Beteiligte zu 1 die Entscheidungsbefugnis für die fraglichen Angelegenheiten auf sich als den Leiter der Gesamtdienststelle verlagert, kann er nicht als Leiter der örtlichen Dienststelle Fakultät vom Antragsteller zur Aufnahme von Einigungsverhandlungen über diese Angelegenheiten in Anspruch genommen werden.
Besteht nach alledem der Verhandlungsanspruch für den Antragsteller dem Grunde nach nicht, bedarf es keiner Entscheidung über die Zulässigkeit des erst in der Beschwerdeinstanz gestellten zweiten Hilfsantrags, mit dem der Antragsteller lediglich die Art der von ihm erstrebten Verhandlung anders umschreibt.
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 PersVG
§ 79 Abs. 4 PersVG
§ 27 Abs. 1 UniMedG
§ 74 Abs. 1, 79 Abs. 4 PersVG
§ 26 Abs. 1 UniMedG
§ 2 Abs. 1 UniMedG
§ 13 Abs. 1 und 10 Satz 1 UniMedG
§ 13 Abs. 10 Satz 4 UniMedG
§ 13 Abs. 10 Satz 5 UniMedG
§ 54 Abs. 1 PersVG
§ 74 Abs. 3 Satz 1 PersVG
§ 1 und 2 der Anordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 61 K 4.14
60 PV 4.12
6 P 28.78