Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-12, Aktenzeichen 2 K 17925/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:1212.2K17925.17.00

Tenor:
Das beklagte Land wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 29. September 2017 aufzuheben und für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Polizeivollzugsbeamter des beklagten Landes und bekleidet ein nach Besoldungsgruppe A 9 BBesO bewertetes Amt eines Polizeikommissars. Für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 erhielt er eine Regelbeurteilung nach Nr. 3.1 der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei (RdErl. des seinerzeitigen Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 29. Februar 2016 - 403-26.00.05 -, MBl. NRW S. 226, im Folgenden: BRL Pol). Gegenstand einer solchen Beurteilung sind nach Nr. 6.1 BRL Pol Bewertungen in acht Leistungs- und Befähigungsmerkmalen, nämlich Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz, Arbeitsweise, Leistungsgüte, Leistungsumfang, Veränderungskompetenz, Soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung (nur für Vorgesetzte), wobei der Kläger im letzteren Merkmal nicht bewertet wurde. Nach Nr. 8.1 BRL Pol ist die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit der Beamtin oder des Beamten zu bilden und in Punkten festzusetzen (Satz 1). Ein Punktwert als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Merkmale ist nicht zu bilden (Satz 2).
Der Erstbeurteiler, Polizeihauptkommissar H. , bewertete alle sieben beim Kläger zu beurteilenden Einzelmerkmale mit vier Punkten, das Gesamturteil lautete ebenfalls auf vier Punkte. Hierzu gab der Vorgesetzte des Erstbeurteilers und Leiter der Direktion Verkehr, Leitender Polizeidirektor (LPD) L. , eine abweichende Stellungnahme ab. Danach verkenne der Vorschlag des Erstbeurteilers den Maßstab in der Vergleichsgruppe über dessen Organisationseinheit hinaus. Vor dem Hintergrund eines Maßstabsvergleichs in der gesamten Vergleichsgruppe seien die Merkmale Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz, Arbeitsweise und Veränderungskompetenz um je einen Punkt auf drei Punkte abzusenken, das Gesamturteil sei ebenfalls von vier auf drei Punkte herunterzusetzen.
Dem schloss sich der Endbeurteiler, Polizeipräsident X. , in der Beurteilungskonferenz vom 2. August 2017 an. Zur Begründung der Absenkung wurde ausgeführt, dass in Anbetracht der gesamten Vergleichsgruppe die Leistungen des Klägers anders zu bewerten seien. Der Quervergleich habe gezeigt, dass eine Herabsetzung in den Merkmalen 1, 2, 3 und 6 richtig erscheine. Im Gesamturteil ergebe sich eine Änderung auf drei Punkte. Die Beurteilung wurde am 29. September 2017 durch die Leitende Regierungsdirektorin X1. schlussgezeichnet.
Der Kläger hat am 8. November 2017 Klage gegen seine dienstliche Beurteilung erhoben.
Zur Begründung trägt er vor: Die Beurteilung sei nicht durch den Polizeipräsidenten, dem die Endbeurteilung obliege, sondern unzulässiger Weise durch die Leitende Regierungsdirektorin X1. unterzeichnet worden. Ferner sei aus dem protokollierten Hinweis der Gleichstellungsbeauftragten in der Beurteilungskonferenz, dass die Verteilung der Prädikatsnoten zwischen Männern und Frauen in etwa den Anteilen in den jeweiligen Besoldungsgruppen entspreche und damit eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Regelbeurteilungsverfahren 2014 eingetreten sei, zu schließen, dass bei der Vergabe von Prädikatsnoten das Geschlecht eine Rolle gespielt habe. Darüber hinaus habe es offensichtlich eine Punktvorgabe der Leitungskonferenz gegeben, die in der Beurteilungskonferenz thematisiert worden sei und dem sich der Endbeurteiler angeschlossen habe. Dieser müsse indes eine eigenständige Entscheidung zu den Beurteilungen treffen und das Beurteilungsverfahren dürfe nicht auf die vorgelagerte Leitungskonferenz verschoben werden. Des Weiteren sei die in der angegriffenen Beurteilung unter Hinweis auf einen Quervergleich gegebene Begründung für die Absenkungen nicht ausreichend. Es liege eine nicht lineare Absenkung, also eine Heruntersetzung nicht in allen, sondern nur in einzelnen Merkmalen vor, bei der sich die Begründung nicht in einem schlichten Verweis auf einen Quervergleich erschöpfen dürfe. Die von LPD L. gegebene Begründung für die von ihm vorgeschlagene Absenkung sei weder verständlich noch plausibel. Weiterhin sei die Begründung für die Bildung des Gesamturteils rechtsfehlerhaft. Angesichts des gemischten Leistungsbildes von dreimal vier und viermal drei Punkten in den Einzelmerkmalen liege keine Situation vor, in der vergleichbar einer Ermessensreduktion auf null nur ein einziges Gesamturteil in Betracht komme. Schließlich seien die Quotierungen als starre Obergrenzen angesehen worden; dies verstoße gegen die BRL Pol.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 29. September 2017 aufzuheben und für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts zu erstellen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt es vor: Die Beurteilung des Klägers sei rechtmäßig. Zunächst sei sie wie in Nr. 9.3 Satz 1 BRL Pol vorgesehen durch den Behördenleiter als Endbeurteiler erfolgt. Dabei sei es unschädlich, dass die Beurteilung von der Leitenden Regierungsdirektorin X1. als stellvertretende Behördenleiterin unterzeichnet worden sei. Weiter habe der Endbeurteiler auch eine eigene Entscheidung zur Beurteilung des Klägers getroffen. In der Beurteilungskonferenz habe er sich dem Votum von LPD L. angeschlossen, das seinerseits Ergebnis einer direktionsbezogenen Maßstabsbesprechung gewesen sei. Diese Vorgehensweise entspreche Nr. 9.2 Abs. 2 BRL Pol, wonach der Endbeurteiler weitere personen- und sachkundige Bedienstete zur Beurteilung heranzuziehen hat. Schließlich sei die Beurteilung auch hinreichend begründet. Die Absenkung sei aufgrund eines Quervergleichs innerhalb der Vergleichsgruppe erfolgt. Daher sei es nicht zu beanstanden, wenn die Begründung diesen einzelfallübergreifenden Gesichtspunkt in den Vordergrund stelle. Nach der vorgenommenen Absenkung der Einzelmerkmale sei die Änderung des Gesamturteils plausibel und bedürfe keiner genaueren Begründung. Mit Blick auf den Beschluss der erkennenden Kammer vom 9. Juli 2018 – 2 L 1058/18 – (juris) und den daran anknüpfenden Hinweis des Gerichts vom 31. Juli 2018 trägt das beklagte Land ergänzend vor: Es sei zulässig, sämtliche Einzelmerkmale gleich zu gewichten. Der hier zugrunde liegende Sachverhalt sei mit dem aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 – (juris) nicht vergleichbar. Die dort in Streit stehenden Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes enthielten eine Vielzahl von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen, die teils nicht immer zwingend bewertet werden müssten und zu denen bis zu drei Merkmale individuell durch den Beurteiler hinzugefügt werden könnten. Die BRL Pol umfassten hingegen nur acht Merkmale, die bewusst gleich gewichtet würden. Damit werde der dem Dienstherrn zustehende Beurteilungsspielraum nicht überschritten.
Auf die mit Verfügungen vom 8. November 2018 erbetenen Auskünfte hat das beklagte Land mit Schriftsatz seines Ministeriums der Innern vom 30. November 2018 mitgeteilt, dass alle 47 Kreispolizeibehörden und die drei Landesoberbehörden zur Vorgehensweise bei der Gewichtung der Einzelmerkmale zur Bildung des Gesamturteils befragt worden seien. Nach den Antworten würden alle Merkmale mit gleichem Anteil gewichtet. Vollständigkeitshalber sei aber darauf hinzuweisen, dass zwei Behörden angegeben hätten, bei einem Leistungsbild in den Einzelmerkmalen von dreimal drei und viermal vier Punkten bzw. von viermal vier und viermal drei Punkten sei das Merkmal Leistungsgüte für das Gesamturteil ausschlaggebend.
Auf erneute Anforderung des Gerichts legte das Ministerium des Innern NRW unter dem 5. Dezember 2018 die bereits mit Verfügung vom 8. November 2018 erbetenen Antwortschreiben der Kreispolizei- und Landesoberbehörden vor, wobei allerdings zwei Antworten, nämlich des Polizeipräsidiums C. und der Kreispolizeibehörde X2. , fehlten. Die vom Ministerium des Innern NRW in seinem Schriftsatz vom 30. November 2018 geschilderten Vorgehensweisen in zwei Polizeibehörden, die in bestimmten Konstellationen das Merkmal Leistungsgüte als ausschlaggebend erachten, sind den Rückmeldungen der Kreispolizeibehörden S. -T. -Kreis und T1. zuzuordnen. Darüber hinaus – worauf das Ministerium des Innern NRW in seinem Schriftsatz vom 30. November 2018 nicht hingewiesen hatte – ließ die Kreispolizeibehörde I. mitteilen, dass in einer Konstellation von acht beurteilten Einzelmerkmalen (also einschließlich Mitarbeiterführung) und eines Gleichstandes zwischen zwei jeweils viermal vergebenen Noten das Merkmal Mitarbeiterführung den Ausschlag geben solle, sofern dies unter Berücksichtigung der Gesamtpersönlichkeit des Beamten gerechtfertigt sei. Ferner hat das Polizeipräsidium E. darauf verwiesen, dass es bei sog. Remis-Lagen in Form von viermal vier und viermal fünf Punkten ausnahmslos das Gesamturteil auf vier Punkte festgesetzt habe. Schließlich hat das Polizeipräsidium X3. ausgeführt, dass eine besondere Gewichtung von Einzelmerkmalen bei einer im Einzelfall notwendig werdenden Entscheidung zwischen zwei Gesamtnoten praktiziert werde. Hierfür würden die vier Merkmale Leistungsgüte, Leistungsumfang, soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung besonders betrachtet und berücksichtigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des dazu beigezogenen Verwaltungsvorgangs und der Personalakte des Klägers Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung und Neuerstellung seiner dienstlichen Beurteilung vom 29. September 2017. Diese ist rechtswidrig, weil es entgegen der aus Art. 33 Abs. 2 GG resultierenden Vorgaben in der Verwaltungspraxis des beklagten Landes an dienstherren- und laufbahnweiten einheitlichen Maßstäben für die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils mangelt (1.). Darüber hinaus ist die Beurteilung auch deshalb rechtswidrig, weil die vom Polizeipräsidium E1. vorgenommene Bildung des Gesamturteils anhand einer gleichen Gewichtung der Einzelmerkmale gegen den in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz verstößt (2.).
1. Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten. Die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 44 f.; zur Übertragbarkeit der vom BVerwG entwickelten Vorgaben für sog. Ankreuzbeurteilungen auf die Beurteilungen nach den BRL Pol NRW vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. September 2017 – 6 B 639/17 –, juris, Rn. 14 ff.
Hier fehlt es an solchen landesweit einheitlichen Maßstäben für die Bildung des Gesamturteils in den Beurteilungen der Beamten des gehobenen Polizeivollzugsdienstes des beklagten Landes. Weder enthält Nr. 8.1 BRL Pol eine diesbezügliche Regelung noch existieren anderweitige Vorgaben, die eine einheitliche Maßstabsbildung sicherstellen. Vielmehr ist es in der derzeitigen Verwaltungspraxis des beklagten Landes dem Endbeurteiler der jeweiligen Polizeibehörde überlassen, ob eine Gewichtung der Einzelmerkmale erfolgt und wie diese ausgestaltet wird. Demnach könnten Beamte mit identischer Bewertung der Einzelleistungen in einer Behörde ein schlechteres oder besseres Gesamturteil erhalten als in einer anderen Behörde, je nachdem ob bzw. wie in der jeweiligen Behörde die Einzelmerkmale gewichtet werden. Geraten diese Beamten nun bei einer Bewerbung auf ein (behördenübergreifend) ausgeschriebenes Beförderungsamt in eine Konkurrenzsituation, wäre der Beamte mit dem schlechteren Gesamturteil bei der Auswahlentscheidung chancenlos.
Nach den vom Gericht gewonnenen Erkenntnissen existiert auch keine faktische Verwaltungspraxis im beklagten Land, wonach in den Polizeibehörden auch unabhängig von zentralen Vorgaben und gleichsam zufällig eine einheitliche (Gleich-) Gewichtung aller Einzelmerkmale vorgenommen wird.
Davon ausgehend VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 – 1 K 11477/17 –, n. v., Seite 20 des Urteilabdrucks.
Tatsächlich erfolgt die Gewichtung der Einzelmerkmale durch die verschiedenen Endbeurteiler in den Polizeibehörden des beklagten Landes unterschiedlich. Nach den über das Ministerium des Innern des beklagten Landes eingeholten Auskünften wird in der Kreispolizeibehörde S. -T. -Kreis davon ausgegangen, dass bei der Benotung der Einzelmerkmale durchaus eine unterschiedliche Gewichtung erfolgen könne und dass nach den BRL Pol gerade kein arithmetisches Mittel zu bilden ist. Bei einer Beurteilung mit dreimal drei und viermal vier Punkten sei das Merkmal Leistungsgüte als Leitmerkmal ausschlaggebend für die Gesamtnote. In der Kreispolizeibehörde T1. wird dem Merkmal Leistungsgüte ein besonderes Gewicht beigemessen, weil es eine Vielzahl von Elementen abbilde. Im Polizeipräsidium X3. wird bei einer im Einzelfall notwendig werdenden Entscheidung zwischen zwei Gesamtnoten eine besondere Gewichtung von Einzelmerkmalen praktiziert. Hierfür werden vier Merkmale (Leistungsgüte, Leistungsumfang, soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung) besonders betrachtet und berücksichtigt. In der Kreispolizeibehörde I. soll in einer Konstellation von acht beurteilten Einzelmerkmalen (also einschließlich Mitarbeiterführung) und eines Gleichstandes von viermal vier und viermal drei Punkten das Merkmal Mitarbeiterführung den Ausschlag geben, sofern dies unter Berücksichtigung der Gesamtpersönlichkeit des Beamten gerechtfertigt sei. Das Polizeipräsidium E. hat bei einer Bewertung in den Einzelmerkmalen von viermal vier und viermal drei Punkten ausnahmslos das Gesamturteil auf vier Punkte festgesetzt.
Konkret würde nach den eingeholten Auskünften beispielsweise ein Beamter der Kreispolizeibehörde S. -T. -Kreis, der in den Einzelmerkmalen dreimal drei und viermal vier Punkten erhalten hat und der im Merkmal Leistungsgüte mit drei Punkten bewertet wurde, ein Gesamturteil von nur drei Punkten erhalten. Demgegenüber bekäme derselbe Beamte in den allermeisten übrigen Polizeibehörden ein Gesamturteil von vier Punkten. Ein Beamter des Polizeipräsidiums X3. , der in den dort besonders berücksichtigten vier Merkmalen keine oder nur wenige Hervorhebungen aufweist, würde das schlechtere Gesamturteil erhalten, während er in anderen Behörden ohne eine entsprechende Gewichtung dieser Merkmale die bessere Gesamtnote erreichen könnte. Ein in acht Merkmalen beurteilter Beamter des Polizeipräsidiums E. erhält bei Benotungen von viermal vier und viermal fünf Punkten immer ein Gesamturteil von nur vier Punkten, in der Kreispolizeibehörde I. hingegen ein Gesamturteil von fünf Punkten, wenn er mit dieser Punktzahl im Merkmal Mitarbeiterführung benotet wurde. Für denselben Beamten käme es in der Kreispolizeibehörde T1. für die Bildung des Gesamturteils auf die Bewertung des Merkmals Leistungsgüte an, dem dort ein besonderes Gewicht beigemessen wird.
Dies ist mit dem Grundsatz der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbar. In Anbetracht des Umstandes, dass es der maßgebliche Zweck einer dienstlichen Beurteilung ist, die Grundlage künftiger Auswahlentscheidung zu bilden und hierfür dem Gesamturteil entscheidende Bedeutung zukommt, führt die Abwesenheit einheitlicher Maßstäbe zur Rechtswidrigkeit der auf dieser Beurteilungspraxis beruhenden Beurteilungen und dementsprechend auch zur Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Beurteilung des Klägers.
Die Kammer folgt nicht der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, wonach durch Nr. 8.1 BRL Pol mangels Bestimmung einer hervorgehobenen Gewichtung einzelner Merkmale jedenfalls stillschweigend eine Gleichgewichtung der Einzelmerkmale vorgegeben werde und es sich bei etwaigen abweichenden Vorgehensweisen um rechtlich unerhebliche „Ausreißer“ handele.
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 – 1 K 11477/17 –, n. v., Seite 20 f. des Urteilabdrucks.
Die festgestellten unterschiedlichen Vorgehensweisen in den Polizeibehörden sind nach Auffassung der erkennenden Kammer gerade das Resultat eines Mangels an einheitlichen Vorgaben in der auf den BRL Pol basierenden Beurteilungspraxis des beklagten Landes. Nach den obigen Ausführungen ist es hingegen die Pflicht des Dienstherrn dafür Sorge zu tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs der BRL Pol die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils einheitlich vorgenommen wird. Hieran fehlt es im beklagten Land.
Im Übrigen scheint das beklagte Land auch selbst von der Notwendigkeit einer einheitlichen Maßstabsbildung auszugehen. In diesem Sinne hat sein Ministerium des Innern mit Erlass vom 30. August 2018 mitgeteilt, dass eine von einer Gleichgewichtung aller Einzelmerkmale abweichende Praxis „schon zur Gewährleistung eines landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstabs durch mein Haus im Erlassweg vorgegeben werden [müsste]“. Vorweggeschickt hatte das Ministerium, dass „eine abweichende Praxis […] weder vorgesehen noch dem Ministerium des Innern bekannt [ist]“. Letztere Verlautbarung ist nunmehr hinfällig, nachdem das Ministerium im vorliegenden Verfahren bei den Polizeibehörden nachgefragt hat und spätestens jetzt eine unterschiedliche Vorgehensweise in bestimmten Behörden zu Tage getreten ist.
2. Des Weiteren begegnet es durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass das Polizeipräsidium E1. bei der Bildung des Gesamturteils in der dienstlichen Beurteilung des Klägers sämtliche Einzelmerkmale gleich gewichtet hat.
Grundsätzlich ist es Sache des Dienstherrn festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen einer dienstlichen Beurteilung zumessen will. Das abschließende Gesamturteil darf sich nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den einzelnen Leistungsmerkmalen beschränken. Vielmehr kommt im Gesamturteil die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck. Das abschließende Gesamturteil ist danach durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 42; vom 28. Januar 2016 – 2 A 1.14 –, juris, Rn. 39; vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 –, juris, Rn. 14.
Der dem Dienstherrn eröffnete Wertungsspielraum bei der Gewichtung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung findet allerdings dort eine Grenze, wo eine von ihm abstrakt vorgegebene Gewichtung dem Bedeutungsgehalt der Begriffe von „Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" i.S.v. Art. 33 Abs. 2 GG - offensichtlich - nicht mehr gerecht wird. Dies könnte etwa dann der Fall sein, wenn der Dienstherr vorgäbe, dass bei einer Vielzahl von zu bewertenden Einzelmerkmalen diesen sämtlich das gleiche Gewicht zukommen soll mit der Folge, dass selbst solche Einzelmerkmale, die für eine Bewertung von „Eignung" und „fachliche Leistung" eines Beamten regelmäßig im Vordergrund stehen (weil sie den Kern dieser Begriffe ausmachen) wie z.B. „Arbeitsgüte" und „Arbeitsmenge" (Qualität und Quantität der Arbeitsergebnisse) - lediglich - mit dem gleichen Gewicht in das Gesamturteil einfließen sollen wie andere, zwar ebenfalls bedeutsame, aber im Vergleich dazu doch nachrangige Einzelmerkmale wie etwa „Fortbildungsbereitschaft" oder „Offenheit für Innovationsprozesse".
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 46.
Mit diesen Vorgaben steht die dienstliche Beurteilung des Klägers nicht im Einklang. Sie beruht auf einer gleichen Gewichtung aller sieben beurteilten Einzelmerkmale. Angesichts der Vielzahl der dadurch abgebildeten Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsgesichtspunkten ist es aus den vorgenannten Gründen rechtlich geboten, die Einzelmerkmale mit einer nach ihrer jeweiligen Affinität zur Kriterientrias in Art. 33 Abs. 2 GG differenzierenden Gewichtung in das Gesamturteil einfließen zu lassen. Eine Gewichtung mit der Maßgabe, alle Merkmale gleich zu gewichten, bedeutet eine dem Leistungsprinzip zuwiderlaufende Negation der unterschiedlichen Bedeutung der Einzelleistungen für eine Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 9. Juli 2018 – 2 L 1058/18 –, juris, Rn. 8 ff.; vgl. zur Frage der Zulässigkeit einer gleichen Gewichtung der Einzelmerkmale auch OVG NRW, Beschluss vom 7. Juni 2018 – 6 B 527/18 –, juris, Rn. 19 ff. (dort offen gelassen).
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass – worauf das Ministerium des Innern des beklagten Landes in seinen Schriftsätzen vom 21. November 2018 und 30. November 2018 hingewiesen hat – das in Nr. 8.1 Satz 2 BRL Pol enthaltene Verbot der arithmetischen Ermittlung der Gesamtnote nicht bedeutet, eine gleiche Gewichtung von Einzelmerkmalen per se als unzulässig anzusehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 – 6 B 864/18 –, juris, Rn. 16 mit Hinweis aus OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 14. September 2017 – 2 B 11207/17 –, juris, Rn. 22.
Allerdings folgt aus dem Arithmetisierungsverbot, dass die Herleitung des Gesamturteils in einer dienstlichen Beurteilung keine bloße Rechenoperation sein darf; statt eines reinen Zahlenmechanismus ist eine im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn stehende wertende Betrachtung erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 – 6 B 864/18 –, juris, Rn. 14 m. w. N.
An einer solchen Betrachtung fehlt es hier. Eine – wie vom Polizeipräsidium E1. praktizierte – gleiche Gewichtung der Einzelmerkmale läuft bei der Bildung des Gesamturteils faktisch auf eine rein quantitative Betrachtung der Einzelmerkmale dahingehend hinaus, welche Note in den Einzelmerkmalen am Häufigsten vergeben wurde, ohne dass in den Blick genommen wird, in welchen Merkmalen welche Punktwerte erreicht wurden. Dies führt auf einen Schematismus, wonach insbesondere im Fall von – wie beim Kläger mit dreimal vier und viermal drei Punkten gegebenen – gemischten Leistungsbildern allein die Anzahl einer in den Einzelmerkmalen vergebenen Note den Ausschlag für die Bildung des Gesamturteils gibt.
Des Weiteren führt die gleiche Gewichtung aller Einzelmerkmale dazu, dass das Gewicht von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen von vornherein zu Lasten der Leistungs- und zu Gunsten der Befähigungsmerkmale verschoben wird, ohne dass hierfür ein rechtfertigender Grund erkennbar wäre. Letztgenannten Merkmalen kommt indes in einer Regelbeurteilung nur eine geringere Bedeutung zu. Als Befähigungsmerkmale sind in Bezug auf die streitige Beurteilung des Klägers die Merkmale Veränderungskompetenz und Soziale Kompetenz einzuordnen, da sich diese Kompetenzen auf die Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnisse des Klägers beziehen, die gegenüber den Leistungsmerkmalen wie Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz, Leistungsgüte und Leistungsumfang zurückfallen.
Vgl. VG Münster, Beschluss vom 14. November 2018 – 4 L 643/18 –, n. v., Seite 8 f. des Entscheidungsabdrucks m. w. N.
Eine andere Beurteilung gebietet entgegen der Rechtsansicht des beklagten Landes nicht der Umstand, dass sich die der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 – zugrunde liegenden Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes aufgrund der dortigen erheblich höheren Anzahl zu beurteilender Leistungs- und Befähigungsmerkmale von den BRL Pol unterscheiden. Auch die sieben bzw. acht zu bewertenden Merkmale in den BRL Pol stellen eine Vielzahl von Merkmalen dar, die eine Binnendifferenzierung hinsichtlich ihrer am Leistungsprinzip zu orientierenden Aussagekraft erfordern. Hierfür spricht schon die vorerwähnte Unterscheidung von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen. Im Übrigen unterscheiden sich die Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes und die BRL Pol vor allem in ihrer Regelungstechnik und weniger hinsichtlich ihres Inhaltes. Während die Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes in der Leistungsbewertung keine Benotung in den fünf übergeordneten Leistungsmerkmalen vorsehen, sondern nur in den einzelnen dem jeweiligen Leistungsmerkmal als Unterpunkt zugeordneten (insgesamt 19) Kompetenzen, erfolgt umgekehrt in den BRL Pol eine Benotung nur in den sieben bzw. acht übergeordneten Merkmalen und nicht in den unter Nr. 6.1 BRL Pol jedem dieser Merkmale zugeordneten Kriterien, wovon bei sieben bewerteten Merkmalen insgesamt 24 und bei acht beurteilten Merkmalen 30 existieren. Hierbei handelt es sich durchaus um eine beträchtliche Vielzahl von Kompetenzen, die sämtlich Eingang in die Beurteilung finden, auch wenn sie zunächst in den jeweils übergeordneten Merkmalen aufgehen.
Unabhängig von der Frage der Übertragbarkeit der vorgenannten höchstrichterlichen Rechtsprechung auf die BRL Pol ergibt sich die Notwendigkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Einzelmerkmale bereits aus in Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol selbst.
A. A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 – 1 K 11477/17 –, n. v., Seite 20 des Urteilabdrucks.
Nach dieser Bestimmung ist die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale „unter Würdigung ihrer Gewichtung“ und der Gesamtpersönlichkeit der Beamtin oder des Beamten zu bilden. Gegen die vom beklagten Land angenommene Möglichkeit einer gleichen Gewichtung spricht schon der Wortlaut der Bestimmung. Die Wendung „unter Würdigung ihrer Gewichtung“ wäre sinnlos und obsolet, wenn der Normgeber davon ausgegangen wäre, dass alle Merkmale das gleiche Gewicht haben sollen. Daher impliziert die getroffene Formulierung, dass den Merkmalen ein unterschiedliches Gewicht zukommt. Gegen eine Auslegung von Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol dahingehend, dass eine gleiche Gewichtung möglich sein soll, spricht unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten ferner der Umstand, dass in Nr. 6. 1 BRL Pol eine Bewertung von acht Einzelmerkmalen vorgesehen ist, sofern – was nicht selten der Fall ist – der zu beurteilende Beamte eine Vorgesetztenfunktion ausübt. Bei acht Merkmalen ist jedoch eine Konstellation, in der vier Merkmale mit gleichmäßig demselben Note und die übrigen vier Merkmale gleichmäßig mit einem anderen Punktwert benotet werden, vorprogrammiert. Bei einer gleichen Gewichtung aller acht Merkmale lässt sich ein Gesamturteil regelmäßig nicht bilden. Vielmehr bedarf es dann einer unterschiedlichen Gewichtung zumindest eines Merkmals, welches den Ausschlag für das zu bildende Gesamturteil gibt. Dass in solchen Pattsituationen auf die in Nr. 8.1 angesprochene Gesamtpersönlichkeit des Beamten rekurriert wird, wurde von keiner Polizeibehörde mitgeteilt.
3. Ist die angefochtene Beurteilung bereits aus den vorgenannten Erwägungen rechtswidrig, kommt es auf die übrigen vom Kläger vorgetragenen Einwendungen nicht mehr entscheidungserheblich an. Keiner abschließenden Klärung bedarf insbesondere die Frage, ob in der streitigen Beurteilung die unter Hinweis auf einen Quervergleich mit den anderen Beamten der Vergleichsgruppe vorgenommene nicht lineare Absenkung von vier Einzelmerkmalen hinreichend begründet wurde. Nach Ansicht des Gerichts spricht vieles dafür, dass die hier gegebene Begründung ausreichend ist. Wenn die Absenkung auf einen Quervergleich gestützt wird, muss dies zwar nicht zwingend linear, also im Hinblick auf sämtliche Einzelmerkmale erfolgen. Wird aber nur die Bewertung einzelner Merkmale abgesenkt, ist es unplausibel, wenn die Bezugnahme auf den Quervergleich nicht nach Einzelmerkmalen differenziert und damit nicht erkennbar ist, warum sich der Endbeurteiler veranlasst gesehen hat, gerade die Bewertung der ausgewählten Merkmale zu ändern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. September 2017 – 6 B 639/17 –, juris, Rn. 25.
Der Beurteiler kann und muss seine Bewertung der Einzelmerkmale auf substantiierte Einwände des Betroffenen hin später, ggf. auch noch im Gerichtsverfahren, (weiter) plausibilisieren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. September 2017 – 6 B 639/17 –, juris, Rn. 28.
Ausgehend hiervon dürfte die hier vom Endbeurteiler unter Ziffer IV. der streitigen Beurteilung gegebene Begründung ausreichend sein. Sie differenziert zumindest nach den unterschiedlichen Einzelmerkmalen und lässt so erkennen, dass sich der Endbeurteiler mit der Frage auseinandergesetzt hat, in welchen Merkmalen der Kläger bei einem behördenweiten Vergleich mit den Beamten seiner Vergleichsgruppe zurückfällt. Weitergehende Ausführungen, warum gerade bei diesen Merkmalen im Rahmen des angestellten Vergleichs eine Absenkung erfolgt ist, wären nach Ansicht des Gerichts erst erforderlich, wenn der Kläger seinerseits substantiierte Einwände erhoben hätte, warum er in den abgesenkten Merkmalen eine bessere Bewertung für geboten hält. Dies ist hier jedoch nicht der Fall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO erfolgt.
Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zulassen. Die Frage der Rechtswidrigkeit der Beurteilungspraxis des beklagten Landes bei der Bildung des Gesamturteils aus den Einzelmerkmalen in den dienstlichen Beurteilungen des gehobenen Polizeivollzugsdiensts des beklagten Landes ist über den Streitfall hinausgehend klärungsbedürftig.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 L 1058/18
2 A 10.17
6 B 639/17
1 K 11477/17
2 A 1.14
2 C 2.06
6 B 527/18
6 B 864/18
2 B 11207/17
4 L 643/18