Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-22, Aktenzeichen 15 B 894/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0622.15B894.20.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerinnen mit dem sinngemäßen Antrag,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass der Antragsgegner im Hinblick auf die in der Tagesordnung der für den 23. Juni 2020 einberufenen Sitzung des Stadtrats der Stadt L. enthaltenen Tagesordnungspunkte "Wahl Erster Beigeordneter" als befangen gilt und deshalb von der Mitwirkung an der Beratung und Entscheidung ausgeschlossen ist,
hat keinen Erfolg.
Die von den Antragstellerinnen erhobenen Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Antrag unzulässig ist. Die Antragstellerinnen sind nicht analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.
Eine Klage - bzw. ein Eilantrag - auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden bzw. antragstellenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit eines Beschlusses oder einer anderweitigen Maßnahme, sondern dem Schutz der dem klagenden bzw. antragstellenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 ‑ 15 A 2785/15 -, juris Rn. 33, vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris Rn. 57, vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris Rn. 42, vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 47, und vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, juris Rn. 12.
Danach können Ratsfraktionen - wie die Antragstellerinnen - eine Antragsbefugnis etwa aus § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW im Hinblick auf den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit,
vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 49, und vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, juris Rn. 23,
oder allgemein aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GO NRW herleiten, demzufolge sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung mitwirken. Aus dieser Norm folgen bestimmte Informations-, Mitwirkungs- und Kontrollrechte der Ratsfraktionen, die sie in einem Kommunalverfassungsstreit geltend machen können.
Vgl. insoweit Heusch, in: BeckOK Kommunalrecht NRW, 12. Edition, Stand: 1. Juni 2020, § 56 Rn. 68 ff. und 76; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Loseblatt, Stand Juni 2011, § 56 GO Erl. 2; Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Band I, Loseblatt, Stand Juli 2019, § 56 Rn. 4 und 25.
Ein vergleichbares subjektives Organrecht folgt aus § 31 GO NRW - der Regelung über Ausschließungsgründe - hingegen nicht.
Hinsichtlich der Mitwirkung angeblich befangener Ratsmitglieder besteht kein wehrfähiges subjektives Organrecht. Aus der kommunalverfassungsrechtlichen Stellung erwächst weder einem Ratsmitglied noch einer Ratsfraktion ein im Rechtsweg verfolgbarer allgemeiner Anspruch darauf, dass der Rat nur - in formeller wie materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasst.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 58, Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, juris Rn. 5.
Die unberechtigte Mitwirkung eines wegen Befangenheit nach §§ 31, 43 Abs. 2 GO NRW von der Abstimmung auszuschließenden Ratsmitglieds verletzt keine im Kommunalverfassungsstreitverfahren durchsetzbaren Mitgliedschaftsrechte der anderen Ratsmitglieder oder einer Ratsfraktion. § 31 GO NRW bezweckt mit dem Ausschluss befangener Ratsmitglieder ausschließlich im öffentlichen Interesse die Sicherstellung einer unvoreingenommenen, nicht durch unsachliche Motive bestimmten Beschlussfassung des Rats.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 60, Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, juris Rn. 5; grundsätzlich zustimmend Dietlein, in: BeckOK Kommunalrecht NRW, 12. Edition, Stand: 1. Juni 2020, § 31 Rn. 62.
Dies gilt unabhängig davon, ob die Befangenheit eines Ratsmitglieds gerügt oder die Befangenheit mehrerer Ratsmitglieder geltend gemacht wird. Das Recht von Ratsfraktionen, ihre Ansichten öffentlich darzustellen (vgl. § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW) und ggf. auf Verstöße gegen Befangenheitsvorschriften öffentlich hinzuweisen, schließt nicht das Recht ein, das Vorliegen dementsprechender Verstöße auf dem Rechtsweg prüfen zu lassen. Die Gewährung eines dahingehenden Klagerechts ist auch nicht zur Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundprinzipien erforderlich. Der Gemeinderat ist als Teil der vollziehenden Gewalt durch Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Diese Gesetzesbindung wird nach dem nordrhein-westfälischen Gemeindeverfassungsrecht durch verschiedene Systeme ausreichend sichergestellt. Als internes Kontrollsystem dient die Pflicht des Bürgermeisters, rechtswidrige Ratsbeschlüsse zu beanstanden und ggf. die Entscheidung der Aufsichtsbehörde einzuholen (§ 54 Abs. 2 GO NRW). Kommt der Bürgermeister seinen diesbezüglichen Pflichten nicht nach, so kann die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister anweisen (§ 122 GO NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 62.
Diese Rechtsprechung ist auf die Person des Bürgermeisters, der gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW Mitglied des Rats kraft Gesetzes ist, übertragbar, sollte er Adressat eines Ausschließungsgesuchs sein. Für ihn gilt § 31 GO NRW über die Verweisung des § 50 Abs. 6 GO NRW.
Vgl. hierzu Rohde, in: BeckOK Kommunalrecht NRW, 12. Edition, Stand: 1. Juni 2020, § 50 Rn. 34; Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Band I, Loseblatt, Stand Juli 2019, § 50 Erl. VII.
Da § 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW explizit - und abschließend - die Fälle benennt, in denen dem Bürgermeister bei Abstimmungen kein Stimmrecht zusteht, erfasst der Verweis in § 50 Abs. 6 GO NRW auf § 31 GO NRW für ihn nur persönliche, d. h. nicht aus seiner Stellung als Hauptverwaltungsbeamter heraus entstehende Ausschließungsgründe.
Vgl. Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Loseblatt, Stand Dezember 2015, § 50 GO Erl. 8.
Insofern stellt § 50 Abs. 6 GO NRW den Bürgermeister mit den gewählten Ratsmitgliedern gleich, so dass auch in Bezug auf ihn kein subjektives Organrecht der Ratsmitglieder und Ratsfraktionen aus § 31 GO NRW existiert.
Hegen Ratsmitglieder oder Ratsfraktionen Zweifel an der Unbefangenheit des Bürgermeisters, steht ihnen - wie auch sonst - verfahrensrechtlich der Weg über § 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW offen. Demnach ist für die Entscheidung in Fällen, in denen der Ausschluss streitig bleibt, bei Mitgliedern des Kollegialorgans dieses zuständig.
Diesen Weg formt § 10 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt L. und seine Ausschüsse vom 26. Oktober 1999 in der Fassung der 3. Änderung vom 29. Oktober 2014 (im Folgenden: GORat) im Einzelnen - auch hinsichtlich einer möglichen Befangenheit des Bürgermeisters - aus. Muss ein Mitglied des Rates annehmen, nach den §§ 50 Abs. 6, 43 Abs. 2, 31 GO NRW von der Mitwirkung an der Beratung und Entscheidung ausgeschlossen zu sein, so hat es den Ausschließungsgrund nach § 10 Abs. 1 GORat vor Eintritt in die Verhandlung unaufgefordert dem Bürgermeister anzuzeigen und den Sitzungsraum zu verlassen; bei einer öffentlichen Sitzung kann das Mitglied des Rates sich in dem für die Zuhörer bestimmten Teil des Sitzungsraumes aufhalten. In Zweifelsfällen entscheidet der Rat darüber, ob ein Ausschließungsgrund besteht (§ 10 Abs. 2 GORat). Verstößt ein Ratsmitglied gegen die Offenbarungspflicht nach Absatz 1, so stellt der Rat dies durch Beschluss fest (§ 10 Abs. 3 Satz 1 GORat). Der Ratsbeschluss ist in die Niederschrift aufzunehmen (§ 10 Abs. 3 Satz 2 GORat). Die Regelungen gelten auch für den Bürgermeister mit der Maßgabe, dass er die Befangenheit dem stellvertretenden Bürgermeister vor Eintritt in die Verhandlungen anzeigt (§ 10 Abs. 4 GORat).
Der von der Beschwerde gesehene Widerspruch zu Demokratie und Rechtstaatlichkeit besteht nicht. Auch wenn die Ratsfraktionen "die Interessen der Wähler und damit die Interessen der Öffentlichkeit vertreten", wie die Beschwerde ausführt, folgt daraus in der vorliegenden Fallgestaltung kein subjektives Organrecht der Antragstellerinnen. Denn dies ändert an der dargestellten objektiven Zwecksetzung des § 31 GO NRW ebenso wenig wie der Umstand, dass die Antragstellerinnen als Organteile im Interesse des Gesamtorgans tätig werden.
Eine nicht hinnehmbare Rechtsschutzlücke entsteht dadurch nicht. Vielmehr ist es im Rahmen des Prozedere nach § 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW, § 10 GORat - gerade auch im Sinne der Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Judikative - der Eigenverantwortung des betroffenen Organs überlassen, über die Frage eines etwaigen Vorliegens von Ausschlussgründen selbst eine Beschlussfassung herbeizuführen. Diese Eigenverantwortung trifft nicht nur die Minderheitsfraktionen und einzelne Ratsmitglieder, sondern wiederum das Organ - den Rat - in seiner Gesamtheit. Im Übrigen können von einem Ratsbeschluss subjektiv-rechtlich Betroffene gegen diesen um Rechtsschutz nachsuchen und innerhalb dieses Verfahrens ins Feld führen, der Beschluss leide an einem Verstoß gegen § 31 GO NRW.
Darüber hinaus stehen die kommunalaufsichtsrechtlichen KontrolIinstrumente der §§ 119 ff. GO NRW zur Absicherung eines rechtmäßigen Handelns der Gemeinde und ihrer Organe zur Verfügung. Ihre rechtliche Geltung ist nicht von den jeweiligen politischen Kräfteverhältnissen abhängig.
Der allgemeine Gleichheitssatz - hier verstanden als objektives Rechtsprinzip - ist nicht zum Nachteil der Antragstellerinnen tangiert. Dass § 54 Abs. 2 GO NRW dem Bürgermeister ein Beanstandungsrecht bezogen auf Ratsbeschlüsse zuerkennt, bedeutet keine rechtserhebliche Schlechterstellung von Ratsfraktionen. Deren prozessuale Situation hängt - wie diejenige anderer Rechtsbehelfsführer auch - von der Existenz eines eigenen subjektiven (Organ-)Rechts ab, ohne dass dadurch die Möglichkeit, ihre Mitwirkungsrechte aus § 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW in den politischen Willensbildungsprozess einzubringen, geschmälert würde. Dies gilt auch im vorliegenden Fall, sollte der Antragsgegner sich in der morgigen Ratssitzung in der bisherigen Weise zur Wahl des Ersten Beigeordneten positionieren. Etwas Gegenteiliges ergibt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht.
Soweit die Antragstellerinnen schließlich eine Beeinträchtigung von Grundrechten der Eheleute Al-Khatib befürchten, können sie daraus gleichfalls keine eigene wehrfähige (Innen-)Rechtsposition ableiten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 50 Abs. 6, 43 Abs. 2, 31 GO NRW
§§ 119 ff. GO NRW
§§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 56 GO
§ 31 GO NRW
§ 122 GO NRW
§ 50 GO
§ 31 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW
§ 54 Abs. 2 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 50 Abs. 6 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 6 GO NRW
§ 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 54 Abs. 2 GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 10 der Geschäftsordnung
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2785/15
15 A 1676/15
15 A 1961/13
15 A 817/04
15 A 2604/99
15 A 3021/97
15 B 1811/97