Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-17, Aktenzeichen 11 K 2021/18
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2019:0717.11K2021.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 09.02.2015 die Gewährung einer Zuwendung aus dem Investitionsprogramm „Ressourceneffiziente Abwasserbeseitigung NRW“ für die Sanierung von Abwasseranlagen verschiedener kommunaler Liegenschaften. Außerdem bat sie darum, den Beginn der Maßnahme vorzeitig zuzulassen.
Der Förderrundbrief der Beklagten vom 10.03.2015 (Nr. 32) enthielt zum Programm „Ressourceneffiziente Abwasserbeseitigung NRW (ResA)“ den Hinweis, dass zur Vermeidung eines vorzeitigen förderschädlichen Maßnahmenbeginns darauf zu achten sei, dass das Vergabeverfahren unter den ausdrücklichen Vorbehalt der Bewilligung einer Förderung gestellt werde. Weiter heißt es: „Im Übrigen stellt ein vor einer Bewilligung geschlossener HOAI-Honorarvertrag, der sich auf die Leistungsphasen 7 ff. (…) bezieht, einen förderschädlichen Leistungsvertrag dar, sofern in dem Vertrag kein kostenfreier Rücktritt für den Fall der Versagung einer beantragten Bewilligung geregelt ist.“
Die Beklagte stimmte dem Antrag der Klägerin auf vorzeitigen förderunschädlichen Maßnahmenbeginn unter dem 12.03.2015 zu.
Mit Schreiben vom 13.03.2015 bat die Beklagte die Klägerin um Mitteilung, ob Ingenieurleistungen der Leistungsphasen 7 bis 9 bereits vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn in Auftrag gegeben wurden. Dazu wies sie darauf hin, dass die Kosten für Ingenieurleistungen dieser Leistungsphasen dann nicht förderfähig seien, wenn diese in Auftrag gegeben wurden, ohne dass eine folgenlose Lösung vom Vertrag für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung möglich sei.
Die Klägerin erklärte mit Schreiben vom 08.04.2015, dass sie Leistungsphasen 1 bis 9 bereits vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn in Auftrag gegeben habe; dabei sei weder ein Vorbehalt noch ein Rücktrittsrecht vereinbar worden. Sie habe mit dem Förderantrag jedoch auch keinerlei Ingenieurkosten in Ansatz gebracht. Da dem Schreiben vom 13.03.2015 zu entnehmen sei, dass den Leistungsphasen 1 bis 6 zuzurechnende Ingenieurleistungen förderfähig seien, wolle sie diese mit dem Förderantrag noch geltend machen. Nachdem die Beklagte mit e-mail vom 22.04.2015 erklärt hatte, Planungskosten seien bei unmittelbarem Zusammenhang mit der Maßnahme förderfähig, sodass in Bezug auf die Leistungsphasen 1 bis 6 ein Änderung-/Erhöhungsantrag in Betracht komme, stellte die Klägerin am 28.04.2015 einen entsprechenden Antrag.
Mit Bescheid vom 20.10.2015 bewilligte die Beklagte der Klägerin eine Zuwendung in Höhe von 233.490,45 € (Höchstbetrag) in Form der Anteilfinanzierung von bis zu 50 % der zuwendungsfähigen Ausgaben. Unter I. 4. des Bescheides wurden bei der Ermittlung der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben den Leistungsphasen 7 bis 9 zuzurechnende Planungskosten in Höhe von 35.548,06 € abgezogen. Unter II. wurden die als Anlage beigefügten Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden – ANBest‑G – zum Bestandteil des Bescheides gemacht.
Nachdem die Klägerin den Förderantrag zum Teil zurückgezogen und auf die insoweit bewilligte Zuwendung verzichtet hatte, teilte die Beklagte mit Schreiben vom 23.02.2016 mit, dass sich der Zuwendungsbescheid vom 20.10.2015 in Höhe von 107.196,65 € erledigt habe. Der aktuelle Förderhöchstbetrag betrage damit 126.293,80 €.
Am 03.03.2017 ging der Verwendungsnachweis bei der Beklagten ein.
Am 23.11.2016 erhielt die Beklagte einen Erlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz betreffend den Umgang mit Zuwendungsgewährungen nach vorzeitigem Maßnahmenbeginn.
Am 25.10.2017 bat die Beklagte das Ministerium unter Hinweis auf diesen Erlass um Mitteilung, ob auch im Fall der Klägerin eine Rücknahme erfolgen solle. Das Ministerium vertrat in einer e-mail vom 02.11.2017 die Auffassung, es sei unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob sich die Klägerin auf Vertrauensschutz berufen könne.
Mit Schreiben vom 23.01.2018 wurde die Klägerin zur beabsichtigten Rücknahme des Zuwendungsbescheides mit Wirkung für die Vergangenheit angehört. Die Klägerin nahm unter dem 26.02.2018 Stellung.
Mit Bescheid vom 13.04.2018, bei der Klägerin eingegangen am 18.04.2018, nahm die Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 20.10.2015 in Höhe von 126.293,80 € mit Wirkung für die Vergangenheit zurück: Nach den Förderrichtlinien zur Ressourceneffizienten Abwasserbeseitigung würden Zuwendungen nur dann gewährt, wenn mit der zu fördernden Maßnahme zum Zeitpunkt der Bewilligung des Antrages noch nicht begonnen wurde. Die Klägerin habe die Leistungsphasen 8 und 9 HOAI ohne eine kostenfreie Rücktrittsregelung bereits vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn in Auftrag gegeben. Diese Leistungsphasen würden über das Planungsstadium hinausgehen und seien damit der Ausführung zuzurechnen. Auf Vertrauen könne sich die Klägerin nicht berufen, da sie die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Außerdem sei der Klägerin aufgrund ihrer Bindung an Recht und Gesetz die Berufung auf Vertrauensschutz ohnehin nicht möglich. Unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und des Prinzips der materiellen Gerechtigkeit trete das Interesse der Klägerin, die Zuwendung zu behalten, zurück. Die Jahresfrist für eine Rücknahme sei gewahrt. Sie – die Beklagte – sei vor dem Eingang des Verwendungsnachweises vom Ministerium lediglich über die Auffassung des Landesrechnungshofs informiert worden; eine Prüfmitteilung liege ihr nicht vor.
Die Klägerin hat am 16.05.2018 Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, sie könne sich ungeachtet des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ausnahmsweise auf Vertrauensschutz berufen. Es könne von ihr nicht verlangt werden, dass sie über bessere Rechtskenntnisse verfüge als der Zuwendungsgeber selbst. Durch den Erlass des Zuwendungsbescheides habe die Beklagte zu erkennen gegeben, dass die bereits in Auftrag gegebenen Leistungsphasen 7 bis 9 zwar nicht förderfähig seien, aber keinen der Förderung der gesamten Maßnahme entgegenstehenden vorzeitigen Maßnahmenbeginn darstellen würden.
Die Klägerin beantragt,
den Rücknahmebescheid vom 13.04.2018 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt im Wesentlichen ihre bereits im Verwaltungsverfahren vertretene Ansicht, dass sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz berufen könne. Dies entspreche der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Klägerin hätte die Rechtslage selbstständig richtig einschätzen müssen. Darauf, ob die Klägerin den Förderrundbrief Nr. 32 erhalten habe, komme es nicht an; allerdings sei ihr dieser mit e-mail vom 10.03.2015 übersandt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte ohne mündliche Verhandlung durch die Berichterstatterin entscheiden, weil die Beteiligten damit einverstanden waren, §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 13.04.2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Rücknahme des Zuwendungsbescheids vom 20.10.2015 liegen vor.
Nach § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist.
Der die Klägerin begünstigende Zuwendungsbescheid vom 20.10.2015 ist rechtswidrig. Die Zuwendungsgewährung verstieß gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns. Dies ist – zwischen den Beteiligten unstreitig – der Fall, weil die Klägerin den Leistungsphasen 7 bis 9 zuzurechnende Ingenieurleistungen bereits vor der Zustimmung der Beklagten zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn in Auftrag gegeben hatte, ohne das ein Vorbehalt oder ein kostenfreier Rücktritt vom Vertrag möglich gewesen wäre.
Das Vertrauen der Klägerin steht der Rücknahme nicht entgegen; auf die Regelungen in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 bzw. Nr. 3 VwVfG NRW kommt es nicht an.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es einer Behörde bzw. ihrem Rechtsträger verwehrt, sich gegenüber einer anderen Behörde auf Vertrauensschutz zu berufen. Ein Träger öffentlicher Verwaltung ist an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden; er kann sich nicht auf den Fortbestand eines rechtswidrigen Zustands berufen, sondern muss darauf achten, dass öffentliche Mittel sachgerecht und rechtmäßig verwendet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.05.1980 – 5 C 11/78 –, juris Rn. 24 m.w.N.
Dies gilt auch für Gemeinden und auch dann, wenn insoweit allgemeine Grundsätze des Bürgerlichen Gesetzbuchs – insbesondere der Grundsatz von Treu und Glauben – herangezogen werden sollen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.04.1999 – 8 B 87/99 –, juris Rn. 4.
Insoweit kann der Rücknahme des Zuwendungsbescheides vom 20.10.2015 auch weder Verwirkung noch ein sonst widersprüchliches Verhalten der Beklagten entgegengehalten werden. Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens fußt ebenso wie die Verwirkung als dessen Hauptanwendungsfall auf Vertrauensschutzerwägungen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22.08.2007 – 8 C 6/06 –, juris Rn. 20 m.w.N.,
die im Verhältnis von Trägern öffentlicher Gewalt untereinander gerade nicht zum Tragen kommen. Dass die Beklagte dadurch, dass sie in Kenntnis der bereits erfolgen Beauftragung der Leistungsphasen 7 bis 9 die Zustimmung zum vorzeitigen förderunschädlichen Maßnahmenbeginn erteilt und den Zuwendungsbescheid erlassen hat, führt daher nicht dazu, dass die Rücknahme als venire contra factum proprium unzulässig ist.
Dass die Klägerin keine in wesentlicher Beziehung unrichtigen oder unvollständigen Angaben gemacht hat, § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW, ist infolgedessen nicht von Belang, ebenso wenig die Frage, ob ihr die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides infolge grober Fahrlässigkeit nicht bekannt war, § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW. Insoweit bedarf keiner weiteren Klärung, ob und auf welche Weise sie Kenntnis von dem Förderrundbrief Nr. 32 erlangt hat oder erlangen konnte.
Die Beklagte hat von der danach gegebenen Rücknahmemöglichkeit des § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Ein relevanter (§ 114 Satz 1 VwGO) Ermessensfehler liegt nicht vor.
Nach § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG wird der Verwaltungsakt in den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG in der Regel für die Vergangenheit zurückgenommen. Diese Regel gilt grundsätzlich auch für Konstellationen, in denen – wie hier – eine Berufung auf Vertrauensschutz von vornherein, also unabhängig von den Fallgruppen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG, ausgeschlossen ist. Anhaltspunkte dafür, dass vorliegend besondere Umstände gegeben sein könnten, die eine andere Entscheidung angebracht erscheinen ließen, sind nicht gegeben. Die Beklagte hat sich zu Recht auf das öffentliche Interesse an der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung von Zuwendungen berufen, hinter dem die Interessen der Klägerin schon deshalb zurückstehen müssen, weil sie als Kommune den Haushaltsgrundsätzen ebenfalls verpflichtet ist. Dementsprechend ist die Ermessensausübung – auch durch Nr. 12.1.2 der Förderrichtlinien zur Ressourceneffizienten Abwasserbeseitigung in NRW („Zuwendungen werden nur dann gewährt, wenn mit der zu fördernden Maßnahme zum Zeitpunkt der Bewilligung des Antrags noch nicht begonnen wurde.“) – intendiert.
Im Zuwendungsrecht ist anerkannt, dass die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen im Regelfall zum Widerruf bzw. zur Rücknahme einer Zuwendung zwingen, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf oder die Rücknahme von Subventionen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1997 – 3 C 22/96 –, juris Rn. 16; OVG NRW, Urteil vom 22.02.2005 – 15 A 1065/04 –, juris Rn. 90.
Dies zugrunde gelegt sind die Ermessenserwägungen der Beklagten nicht zu beanstanden. Dabei geht die Kammer davon aus, dass ungeachtet des eigenen Rechtsirrtums der Beklagten und ihrer daraus resultierenden (Mit-)Verantwortung für den Erlass eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides keine außergewöhnlichen Umstände vorliegen, die ein Absehen von der Rücknahme ermöglichen könnten. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt insoweit nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst mit der weiteren Konsequenz, dass es einer ansonsten nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW erforderlichen Darlegung der Ermessenserwägungen im Bescheid nicht bedarf.
Vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 16.06.1997 – 3 C 22/96 –, juris Rn. 14 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 13.06.2002 – 12 A 693/99 –, juris Rn. 43 m.w.N.
Auf etwaige Mängel in dieser Hinsicht kommt es damit nicht entscheidungserheblich an.
Der Rücknahmebescheid vom 13.04.2018 wahrt schließlich die Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW.
Gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erhält, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht stellt die Jahresfrist in § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG eine Entscheidungs- und nicht eine Bearbeitungsfrist dar mit der Folge, dass der Beginn der Frist voraussetzt, dass der zur Rücknahme oder zum Widerruf des Verwaltungsakts zuständige Amtswalter positive Kenntnis von den Umständen erlangt hat, die die Entscheidungsreife der Angelegenheit herbeiführen, indem sie es der Behörde objektiv ermöglichen, ohne weitere Sachaufklärung unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme bzw. den Widerruf zu befinden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 – Gr. Sen. 1 und 2/84 – sowie Urteile vom 19.12.1995 – 5 C 10/94 – und vom 24.01.2001 – 8 C 8/00 –, jeweils in juris.
Zur Herstellung der Entscheidungsreife gehört auch die Anhörung des Betroffenen, die der Wahrung des in einem rechtsstaatlichen Verwaltungsverfahren gebotenen rechtlichen Gehörs dient.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20.09.2001 – 7 C 6/01 –, NVwZ-RR 2002, 485, und vom 15.12.2004 – 7 B 80/04 –, juris; Beschluss vom 04.12.2008 – 2 B 60/08 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 05.10.2010 – 15 A 528/10 –, juris.
Nach diesen Maßstäben ist die Jahresfrist für die Rücknahme der der Klägerin gewährten Zuwendung gewahrt. Sie hat auf das Anhörungsschreiben der Beklagten vom 23.01.2018 unter dem 26.02.2018 Stellung genommen. Erst zu diesem Zeitpunkt war der Sachverhalt für die Beklagte derart geklärt, dass ihr eine abschließende Entscheidung über eine Rücknahme möglich war.
Dass die Beklagte nach eigenen Angaben noch vor Eingang des Verwendungsnachweises der Klägerin, also spätestens im März 2017, über das Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz von einem wie auch immer erfolgten „Hinweis“ des Landesrechnungshofs Kenntnis erlangt hat, wonach Zuwendungsbescheide bei der Auftragserteilung von Leistungen der Phasen 8 und 9 zurückzunehmen seien, hat die Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW nicht in Lauf gesetzt. Dies folgt schon daraus, dass sich diese Information nicht, wie etwa eine diesbezügliche Prüfmitteilung des Rechnungshofs, konkret auf den Fördervorgang der Klägerin bezogen hat, sondern allgemein gehalten war. Entsprechendes gilt für den Erlass des Ministeriums vom 23.11.2016.
Da der Rücknahmebescheid vom 13.04.2018 nach allem auch fristgemäß ergangen ist, war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 bzw. Nr. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 485
5 C 11/78
8 B 87/99
8 C 6/06
3 C 22/96
15 A 1065/04
12 A 693/99
5 C 10/94
8 C 8/00
7 C 6/01
7 B 80/04
2 B 60/08
15 A 528/10