Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-03, Aktenzeichen 3 C 2656/19.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2022:0303.3C2656.19.N.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die von der Antragsgegnerin beschlossene Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - vom 08.11.2018, öffentlich bekannt gemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 04.12.2018.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Liegenschaften Jahnstraße …, Koselstraße …, Berger Straße …-…, Mittelweg … und Friedberger Anlage …, die im Plangebiet liegen.
Am 26.02.2015 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die Aufstellung der Erhaltungssatzung Nr. 50 - Frankfurt am Main - Nordend III gem. der Vorlage des Magistrats vom 12.12.2014 (M224). Der Entwurf der Erhaltungssatzung umfasste damals noch einen größeren Geltungsbereich als dies bei der nunmehr streitgegenständlichen Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - der Fall ist. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 31.03.2015 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht. Am 08.11.2018 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Frankfurt am Main - Nordend-Süd - entsprechend der Vorlage des Magistrats vom 01.10.2018 (M175, § 3343), wobei der räumliche Geltungsbereich gegenüber dem Aufstellungsbeschluss verkleinert wurde. Sowohl die Plankarte zur Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - als auch der Satzungstext wurden vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin am 27.11.2018 handschriftlich unterzeichnet. Durch die Erhaltungssatzung soll die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gem. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erhalten werden.
Ausweislich ihrer Begründung wurde im Zuge der Aufstellung der Satzung für den Bereich Nordend III eine vertiefende sozialräumliche Studie erstellt und die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sowie der Wohnungsbestand erhoben. Auf Grundlage der ermittelten Daten wurde die Abgrenzung des Gebietes überprüft und entschieden, nunmehr zwei Erhaltungssatzungen (Nr. 50 - Nordend-Mitte u. Nr. 56 - Nordend-Süd -) zu erlassen. Auf die Begründung zur Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd -, die sich in den Verwaltungsvorgängen befindet, wird verwiesen.
Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 14.11.2019, bei Gericht eingegangen am 15.11.2019, hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Satzung sei bereits nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Auf dem Satzungsexemplar befinde sich lediglich ein Vermerk über das Datum des Satzungsbeschlusses. Dies genüge den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung nicht, was sich unter anderen aus dem Urteil des Senats vom 15.10.2015 - 3 C 577/14.N - ergebe. Da das Kartenexemplar selbst nicht ausgefertigt und auch nicht körperlich mit dem Satzungstext verbunden worden sei, sei für eine ordnungsgemäße Ausfertigung eine hinreichende Verbindung der Satzungsbestandteile zumindest durch eine „gedankliche Schnur“ zu fordern, dies sei hier nicht der Fall. Der Verweis im Satzungstext auf ein Kartenexemplar, lediglich unter Maßstabs- und Datumsangabe und die verwahrende Stelle, reiche nicht aus. Die Satzung sei auch nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die der Gemeinde gem. § 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB i. V. m. §§ 16 Abs. 2, 10 Abs. 3 BauGB eingeräumte Wahlmöglichkeit, wie eine Erhaltungssatzung bekanntgegeben werden könne, sei nicht folgenlos, da gem. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB die Erhaltungssatzung bei Satzungsbekanntmachung nach § 10 Abs. 3 BauGB bereits mit der Bekanntmachung, also mit dem Erscheinen des Amtsblattes in Kraft trete, während sich bei ortsüblicher Bekanntmachung gem. § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB die Folgen der Bekanntmachung nach dem Landesrecht bestimmten. Danach wäre gem. § 6 der kommunalen Bekanntmachungsverordnung/§ 9 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin die Wirksamkeit der Satzung erst mit Ablauf des Tages des Erscheinens im Amtsblatt gegeben. Eine Vermischung der beiden Bekanntmachungsformen, wie hier, sei wegen der unterschiedlichen Rechtsfolgen nicht zulässig. Selbst wenn man der Auffassung der Antragsgegnerin folge, es habe eine Ersatzbekanntmachung stattgefunden und die Veröffentlichung des Satzungstextes nebst Begründung stelle lediglich ein bürgerfreundliches „add-on“ dar, sei die Bekanntmachung gleichwohl zu beanstanden. Denn der in Rede stehende und von der Antragsgegnerin bemühte Abschnitt der Bekanntmachung sei separat, aber nicht ordnungsgemäß unterzeichnet. Veranlasser gemeindlicher Bekanntmachungen sei das zur Außenvertretung berufene Organ, namentlich der Magistrat. Während sich am Ende des gesamten Bekanntmachungstextes ein Hinweis auf die Unterzeichnung durch den für den Magistrat vertretungsbefugten Oberbürgermeister der Antragsgegnerin mit Datum befinde, finde sich im Weiteren nur die Angabe: „Der Magistrat Stadtplanungsamt“. Eine Vertretungsbefugnis des Stadtplanungsamtes für den Magistrat sei nicht gegeben.
Die Satzung stelle sich auch als materiell rechtsfehlerhaft dar.
Das Datenmaterial, das dem Satzungsbeschluss zu Grunde gelegt worden sei, sei veraltet und nicht geeignet, die gezogenen Schlussfolgerungen (namentlich hinsichtlich des Fortschritts des Strukturwandels im Satzungsgebiet) zu tragen. Beim Satzungserlass Ende 2018 sei Datenmaterial aus den Jahren 2007 bis 2013 zu Grunde gelegt worden, was die dynamische Weiterentwicklung des Satzungsgebietes nicht abbilde. Es gebe konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das veraltete Datenmaterial zu unzutreffenden Schlussfolgerungen beim Satzungsgeber geführt habe. Eine Erhaltungssatzung verfehle ihren Zweck, wenn der Strukturwandel bereits abgeschlossen oder so weit fortgeschritten sei, dass die befürchteten Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung bereits eingetreten seien, was hier anzunehmen sei. Die Antragsgegnerin habe beim Satzungserlass im November 2018 zugrunde gelegt, dass bereits Aufwertungsprozesse stattgefunden hätten. 41 % der Wohnungen seien in Eigentumswohnungen umgewandelt worden. Dennoch habe sie wegen des noch verbleibenden Umwandlungspotentials den Satzungserlass als gerechtfertigt angesehen. Dies stelle sich vor dem Hintergrund der untersuchten Datenbestände als abwägungsfehlerhaft dar. Tatsächlich habe der Umwandlungsprozess 2018 ein viel größeres Ausmaß erreicht, sodass die Erhaltungssatzung ihren Zweck verfehle. Die Werte aus den Jahren 2007 bis 2013 hätten nicht als „Fixum“ angenommen werden dürfen, sondern hätten auf das Jahr 2018 hochgerechnet werden müssen. Dann wäre festgestellt worden, dass die von ihr angenommene Umwandlungsquote in Eigentumswohnungen im Zeitpunkt des Satzungserlasses bereits deutlich höher gelegen habe. Ein „Milieu“ mit einem Anteil von etwas über 40 % Eigentumswohnungen (wie es die Antragsgegnerin im Blick habe) und ein „Milieu“ mit einem Anteil von Eigentumswohnungen von deutlich mehr als der Hälfte (wie es nach den Zahlen für die Folgejahre realistisch erscheine) seien nicht dasselbe.
Auch die Zahlen und Annahmen der Antragsgegnerin hinsichtlich der als verdrängungsgefährdet eingestuften Bevölkerungsgruppen stellten sich als veraltet und die darauf basierenden Schlussfolgerungen als unzutreffend dar:
Aus den vorgelegten Untersuchungen sei zu ersehen, dass es keine belastbare Prognose gebe, die den Erlass der streitgegenständlichen Erhaltungssatzung Nr. 56 rechtfertigen könne. Diese umfasse nach Anpassung des ursprünglich ins Auge gefassten Geltungsbereichs Flächen der Stadtbezirke 120 und 130. Der Ergebnisbericht (gemeint wohl: Pilotstudie) habe seinerzeit für die entsprechenden Bereiche zum Teil überhaupt keine Auffälligkeiten und keinen Handlungsbedarf bzw. nur einen unterdurchschnittlichen gesehen. Dies könne überblicksartig der Grafik auf Seite 36 des Ergebnisberichts (gemeint Pilotstudie) sowie der Auflistung auf Seite 38 dieses Berichts entnommen werden. Für den Stadtbezirk 130 finde sich (mangels festgestellter Auffälligkeiten) im Ergebnisbericht kein eigenes Unterkapitel mit gutachterlichen Empfehlungen. Warum dieser Bezirk zum Gegenstand einer Erhaltungssatzung gemacht worden sei, sei nicht nachvollziehbar. Hinsichtlich des Stadtbezirks 120 habe sich in der Pilotstudie lediglich ein geringer bis mittlerer Handlungsbedarf ergeben, was nach den Ausführungen in dem Bericht grundsätzlich keine Empfehlung zum Erlass einer sozialen Erhaltungssatzung beinhalte, sondern lediglich die Empfehlung, diesen künftig hinsichtlich seiner Entwicklung im Rahmen des Monitoringsystems zu untersuchen. Nachdem die Gutachter darüber informiert worden seien, die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin habe einen Aufstellungsbeschluss für eine soziale Erhaltungssatzung für die in Rede stehenden Bereiche gefasst, sei plötzlich die Behauptung aufgestellt worden, die Anwendungsvoraussetzungen für den Erlass einer sozialen Erhaltungssatzung könnten bestätigt werden. Dies stelle ein „Gefälligkeitsgutachten“ ohne Änderung der Daten- und Faktenbasis dar.
Als größte verdrängungsgefährdete Gruppe im Satzungsgebiet habe die Antragsgegnerin die Einwohner mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit (23 % der Einwohner) angesehen. Wie die von der Stadt Frankfurt am Main jährlich selbst herausgegebenen Zahlen zur Bevölkerungsentwicklung belegten, sei der Anteil der „nicht-deutschen“ Bevölkerung in den Stadtbezirken Nordend-West und Nordend-Ost, in denen sich das Satzungsgebiet der Erhaltungssatzung befinde, aber von 2013 bis 2018 kontinuierlich angestiegen. Der Gesamtanstieg dieser Einwohnergruppe von etwa 12 % in Nordend-West und Nordend-Ost liege deutlich über dem Anstieg der Gesamtbevölkerung in Nordend-West und in Nordend-Ost in den Jahren 2013 bis 2018 (Bl. 44 GA).
Aktuelle fachwissenschaftliche Erkenntnisse, die in dem Endbericht der Y... AG nachzulesen seien (vgl. „Aussagekräftige Kriterien zum Erlass sozialer Erhaltungssatzungen“, erstellt im Auftrag des Vereins zur Förderung von Wohneigentum in Berlin e.V., Juni 2020) konstatierten, dass sich bei den dort begutachteten Satzungen die vorbereitenden Untersuchungen mehrfach auf Indikatoren bezögen, die aus wissenschaftlicher Sicht keine hinreichende Aussagekraft hätten. Dies gelte für die Schlussfolgerung, eine Umwandlung in Eigentumswohnungen stelle ein Indiz für eine „Aufwertung“ dar. Nach den sachverständigen Feststellungen der Y... Studie sei jedoch das Gegenteil der Fall: Eine zersplitterte Eigentümerstruktur mit Einstimmigkeitszwang verhindere sogar Aufwertungsmaßnahmen (vgl. Y..., a.a.O., Seite 27). Auch Indikatoren wie Baualter, Eigentümerstruktur und Wohnungsgrößen stellten kein valides Indiz für ein Aufwertungspotential dar. Gleiches gelte für den Indikator der steigenden Mieten, da diese keinen Beleg für Aufwertungen und eine Verdrängungsgefahr darstellten, vielmehr könnten auch andere Gründe als eine Aufwertung ursächlich für steigende Mieten sein. Sie seien zuvörderst einem allgemeinen Anstieg der Wohnungsnachfrage, insbesondere durch Zuwanderung, geschuldet. Die Studie von Y... zeige, dass der Vergleich zwischen zugezogenen und bereits länger im Gebiet vorhandenen Haushalten anhand sozioökonomischer Kriterien, den auch der Satzungsgeber maßgeblich zum Beleg einer Verdrängungsgefahr herangezogen habe, weitgehend untauglich sei. Dass umziehende Haushalte ein höheres Einkommen hätten als nicht umziehende Haushalte, sei nahliegend und seit langem bekannt. Es sei auch nicht plausibel, warum trotz der Annahme des Satzungsgebers eines nicht hohen Aufwertungspotentials (4.1 der Satzungsbegründung), eines durchschnittlichen Aufwertungsdrucks (4.2 der Satzungsbegründung) und einer niedrigen Verdrängungsgefahr (4.3 der Satzungsbegründung) die Satzung erforderlich gewesen sein solle.
Die allein maßgeblichen städtebaulichen Gründe für den Satzungserlass seien nicht plausibel dargelegt und abgeleitet worden. Auch die Reichweite der Eingriffe in die Eigentümerbefugnisse sei nicht ordnungsgemäß eingeschätzt worden, was anhand des in der Satzungsbegründung zu findenden „Kriterienkatalog für die Zulässigkeit und Nichtzulässigkeit von baulichen Maßnahmen“ zu erkennen sei. Der Kriterienkatalog enthalte eine Auflistung baulicher Maßnahmen mit konkreten Maßangaben, die in der Regel zu einer Veränderung der sozialen Struktur führen könnten. Dies zeige, dass der Satzungsgeber von einem Regel-/Ausnahmeverhältnis ausgegangen sei, wonach die im Kriterienkatalog genannten Überschreitungen zu einer Versagung der erforderlichen Genehmigung für bauliche Veränderungen führen sollten, Maßnahmen im Übrigen aber zu genehmigen seien. Die Satzung werde allerdings von der Antragsgegnerin in der Praxis anders gehandhabt, da die Bauaufsicht einen eigenen Kriterienkatalog aufgestellt habe, der den in der Satzungsbegründung angeführten Regelbeispielen widerspreche.
Der Satzungsgeber habe ferner in der Erhaltungssatzung Teilbereiche des Stadtbezirks Nordend-West und Teilbereiche des Stadtbezirks Nordend-Ost zusammengefasst. Dies habe er unter anderem damit begründet, dass die Verhältnisse im Bezirk Nordend-Ost sich denen im Nordend-West zumindest angenähert hätten. Betrachte man jedoch die Befunde, die in der Satzungsbegründung festgehalten seien, sei dies nicht schlüssig. Insbesondere bei der Verdrängungsgefahr für die ansässige Bevölkerung, einem entscheidenden Kriterium der Erhaltungssatzung, lägen beide Bezirke weit auseinander. Das Nordend-Ost sei im Hinblick auf die Verdrängungsgefahr unterdurchschnittlich, was ebenfalls Fragen im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Satzung aufwerfe. Das Nordend-West liege mit einem Clusterwert von -6,3 extrem weit unter dem städtischen Durchschnitt, so dass eine ausreichende Homogenität mit dem Bezirk Nordend-Ost nicht gegeben sein könne (vgl. Bl. 45 GA). Darüber hinaus sei im Hinblick auf die extrem niedrige Verdrängungsgefahr nicht schlüssig, warum ein Teilbereich mit so niedriger Verdrängungsgefahr überhaupt in die Satzung einbezogen worden sei.
Wie sich aus dem Statistikmaterial der Antragsgegnerin ergebe, habe sich der Ausländerteil im Nordend-West von Ende 2013 bei etwa 20 % auf über 22 % Ende 2018 gesteigert, im Nordend-Ost habe es von 2013 bis Ende 2018 eine Steigerung von 21,15 % auf 22,43 % gegeben.
Die in der Satzungsbegründung enthaltenen Behauptungen bzw. „Befürchtungen“ seien weder substantiiert noch schlüssig dargelegt worden: Es werde mit Schlagworten wie „Verdrängungsspirale“ oder drohender „Ghettoisierung einzelner Stadtbezirke“ gearbeitet, ohne dies durch nachprüfbare Fakten zu belegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genüge eine Prognose aber nur dann den rechtlichen Anforderungen, wenn sie auf zuverlässigen Fakten und Daten beruhe (BVerwG, Beschluss vom 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rdnr. 13).
Die Unzuverlässigkeit des verwandten Zahlenmaterials zeige sich auch bei den vom Satzungsgeber als vermeintlich verdrängungsgefährdet angesehenen Bevölkerungsgruppen. Nach dem „Monitoring 2017 zur sozialen Segregation und Benachteiligung in Frankfurt am Main, Teil 1“, herausgegeben von der Antragsgegnerin, sei der Anteil von Sozialleistungsempfängern in Nordend-West von 2009 bis 2015 konstant geblieben und im Nordend-Ost von 2009 bis 2015 nur leicht gesunken. Aus den geringen Veränderungen eine Verdrängungsgefahr für diese Bevölkerungsgruppe herzuleiten, sei nicht möglich. In Zweifel zu ziehen sei auch die Zahl von angeblich 8 % der Haushalte des Gebiets, die auf Sozialleistungen angewiesen sein sollten. Dies liege jedenfalls deutlich über den Werten für Nordend-West und auch noch etwas über den Werten für Nordend-Ost. Da sich alle anhand öffentlich zugänglicher Bevölkerungsdaten überprüfbaren Angaben des Satzungsgebers zur Bevölkerung im Satzungsgebiet und angeblichen Entwicklungen der Bevölkerungsstruktur als falsch erwiesen hätten, müssten auch die weiteren, ohnehin nicht aktuellen Zahlen in der Satzungsbegründung zur Bevölkerungsstruktur und -entwicklung ausdrücklich bestritten werden (Bl. 185, 186 GA). Die Satzungsbegründung nehme zudem vielfach auf Zahlen für die gesamten Stadtbezirke 120 (Nordend-West) und 130 (Nordend-Ost) Bezug (vgl. z.B. Amtsblatt 2018, S. 1843). Schon vor diesem Hintergrund verwundere es, wenn die Antragsgegnerin nun die Heranziehung von auf diese Stadtbezirke bezogenen Zahlen beanstande und sie als nicht aussagekräftig bezeichne; eine stadtbezirksbezogene Betrachtung könne angesichts des Zuschnitts des Satzungsgebiets nicht unterbleiben. Die Größe des Satzungsgebietes und das Fehlen von Infrastruktureinrichtungen dort lasse daher nur zwei Schlüsse zu: Entweder sei die Größe, Struktur und Ausstattung des Gebiets nicht ausreichend, um eine Erhaltungssatzung zu rechtfertigen, wofür einiges spreche. Oder es müsse jedenfalls auch die Umgebung im Blick behalten werden, um beurteilen zu können, ob Vorgänge im Satzungsgebiet auf übergeordneter Ebene die behaupteten städtebaulichen Folgen haben könnten.
Die Antragstellerin beantragt,
die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Frankfurt am Main - Nordend-Süd - der Antragsgegnerin vom 08.11.2018 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - sei durch Ersatzbekanntmachung gem. §§ 16 Abs. 2 Satz 2, 10 BauGB ordnungsgemäß bekannt gemacht worden, was sich aus dem Wortlaut des Bekanntmachungstextes ergebe. Der abgedruckte Satzungstext selbst sei nicht von dieser Bekanntmachung umfasst. Neben der Angabe, dass mit der Bekanntmachung die Erhaltungssatzung Nr. 56 in Kraft trete (§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB) enthalte der Bekanntmachungstext noch den Hinweis, wo „jedermann“ Einsicht in die Satzung nehmen könne und wo zu deren Inhalt Auskunft gegeben werde. Die Bekanntmachung sei auch auf Grund eines rechtsgültigen Ausfertigungsvermerks erfolgt, da sowohl der auszufertigende Satzungstext als auch die dazugehörige Karte auf den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung § 3343 Bezug nähmen und jeweils vom Oberbürgermeister unterschrieben worden seien. Damit werde die Identität des vom Normgeber beschlossenen Inhalts - nämlich die Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung zur Magistratsvorlage M170 - mit dem Satzungstext im Sinne vom § 5 HGO hergestellt.
Der Erlass der Erhaltungssatzung sei auch unter Anlegung der Maßstäbe des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB materiell-rechtmäßig erfolgt.
Über die Erhaltung baulicher Anlagen aufgrund einer Erhaltungssatzung i.S. des § 172 BauGB werde in einem zweistufigen Verfahren entschieden. In der in diesem Verfahren ausschließlich zu beurteilenden ersten Verfahrensstufe gehe es allein um die Festlegung des Erhaltungsgebiets durch die gemeindliche Satzung mit der Folge der Genehmigungsbedürftigkeit baulicher Veränderungen, nicht um die Zulässigkeit konkreter Baumaßnahmen. Notwendiger Inhalt einer Satzung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung („Milieuschutzsatzung“) sei außer der Festlegung des Erhaltungsgebietes lediglich die Angabe, welches der in § 172 Abs. 1 BauGB bezeichneten Ziele für das Gebiet zutreffe. Diesen Anforderungen entspreche die Erhaltungssatzung Nr. 56.
Schutzwürdig sei ein Gebiet mit grundsätzlich jeder Art von Wohnbevölkerung, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden solle. Im Satzungsgebiet sei die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung durch bereits begonnene Verdrängungsprozesse bedroht. Ein Fortgang dieser Verdrängungsprozesse werde eine weitere soziale Entmischung der Wohnbevölkerung zur Folge haben, was wiederum erhebliche städtebauliche Auswirkungen haben werde.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei der Strukturwandel im Satzungsgebiet nicht abgeschlossen. Das vom Satzungsgeber festgestellte Aufwertungspotential werde von der Antragstellerin nicht substantiiert in Frage gestellt, auch nicht durch den pauschalen Hinweis auf die Verwendung „veralteten“ Datenmaterials. Im Nachgang zum Aufstellungsbeschluss 2014 und vor dem Satzungsbeschluss 2018 seien vertiefende Untersuchungen vorgenommen worden, unter anderem durch Gebietsbegehungen und durch systematische qualitative und quantitative Erhebungen der baulich-städtebaulichen Strukturen. Die Feststellungen der Y... Studie stünden den Ergebnissen der von ihr beauftragten Pilotstudie („Pilotstudie zu Anforderungen an ein kleinräumiges Monitoring „Aufwertungspotential und Verdrängungsgefährdung“ in Frankfurt am Main“: X... GmbH, im Folgenden: Pilotstudie) und des Ergebnisberichtes (Untersuchungen zu den Voraussetzungen für den Erlass von Satzungen zum Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in Frankfurt am Main, im Folgenden: Ergebnisbericht) nicht entgegen.
Eine sorgfältige Betrachtung der Entwicklung des Bevölkerungsanteils mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit offenbare, dass dieser in den Stadtbezirken Nordend-West und Nordend-Ost rückläufig sei: 2019 habe der Anteil der Einwohner mit nichtdeutscher Staatsangehörigkeit in beiden Stadtbezirken jeweils 22 % und somit 1 % weniger als noch die Satzungsbegründung festgestellt habe, betragen. Auch die Entwicklung der Abgeschlossenheitsbescheinigungen spreche nicht gegen die materielle Rechtmäßigkeit der Erhaltungssatzung Nr. 56. Die Antragstellerin beziehe sich zum einen auf allgemeine Zahlen für das gesamte Stadtgebiet, die Rückschlüsse auf das Satzungsgebiet nicht rechtfertigen könnten. Zum anderen sage die Zahl der Abgeschlossenheitsbescheinigungen nichts über die Zahl der tatsächlichen Umwandlungen aus, wozu die Umwandlungsquote hätte betrachtet werden müssen.
Gerechtfertigt und erforderlich sei der Erlass einer Erhaltungssatzung dann, wenn sich ein Verdrängungsprozess andeute. Abgesehen von der allgemein bekannten Angespanntheit des Frankfurter Wohnungsmarktes spreche auch die Tatsache, dass § 1 Mieterschutzverordnung Frankfurt als Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt ausweise, für deren Erforderlichkeit. Die Kritik der Antragstellerin an dem Kriterienkatalog gehe ins Leere, da Gegenstand des Normenkontrollverfahrens lediglich die erste Stufe des Erlasses der Erhaltungssatzung, nicht deren Anwendung im Genehmigungsverfahren sei. Sie habe auch die städtebaulichen Gründe für die Erhaltungssatzung hinreichend dargelegt. Der Verlust von preisgünstigem Wohnraum im Satzungsgebiet könne weder im Angebotsmarkt des Satzungsgebietes noch in der näheren Umgebung noch im gesamten Angebotsmarkt der Stadt hinreichend ausgeglichen werden. Insgesamt reduziere sich der Bestand und das Angebot preiswerter Mietwohnungen in Frankfurt kontinuierlich. Der fehlende Ersatzwohnraum kombiniert mit dem Zuzug einkommensstärkerer Bevölkerungskreise führe zu einem erheblichen Bedarf an Um- und Neuplanungen sowie öffentlicher Investitionen in preiswerten Ersatzwohnraum. Da es im Stadtgebiet keinen ausreichenden Ersatzwohnraum gebe, auf den sich die verdrängte Bevölkerung verteilen könne, seien zudem erhebliche Segregationsprozesse und damit einhergehende soziale Spannungen zu befürchten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte (1 Aktenband), den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin (1 Leitzordner), die Pilotstudie zu Anforderungen an ein kleinräumiges Monitoring „Aufwertungspotential und Verdrängungsgefährdung in Frankfurt am Main“ sowie den Ergebnisbericht „Untersuchungen zu den Voraussetzungen für den Erlass von Satzungen zum Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB in Frankfurt am Main“. Die Unterlagen sind insgesamt zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist statthaft, denn er richtet sich gegen eine nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erlassene Satzung, deren Gültigkeit gem. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof überprüft werden kann.
Der Normenkontrollantrag ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Nach dieser Vorschrift kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden sowie jede Behörde innerhalb von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, ist geklärt, dass die Anforderungen an eine Rechtsverletzung i. S. des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht überspannt werden dürfen. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Antragsbefugnis ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem subjektiven Recht verletzt wird (BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 - 4 CN 1.03 -, juris Rdnr. 9).
In Anbetracht der Tatsache, dass die Antragstellerin nach ihren Angaben Eigentümerin von im Plangebiet liegenden Grundstücken ist, ist ihre Antragsbefugnis zu bejahen.
Der Normenkontrollantrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - vom 08.11.2018, bekannt gemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 04.12.2018, leidet entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht an formellen Mängeln, die ihre Unwirksamkeit zu Folge hätten.
Die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - ist ordnungsgemäß ausgefertigt worden.
Die Antragsgegnerin hat die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - ordnungsgemäß durch ihren Oberbürgermeister A... ausgefertigt. Dies gilt sowohl für den Textteil der Satzung als auch für die Plankarte, die beide unter Bezugnahme auf den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung § 3343 vom 08.11.2018 mit der Unterschrift des Oberbürgermeisters und dem Datum 27.11.2018 versehen sind. Für eine ordnungsgemäße Ausfertigung genügt die Unterschrift des Oberbürgermeisters unter den Satzungstext und die Planurkunde, da er hierdurch die von einer Ausfertigung geforderten Merkmale erfüllt.
Was unter Ausfertigung einer Satzung zu verstehen ist, folgt zunächst rechtsstaatlichen Grundsätzen, wobei die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung von nach den Vorschriften des BauGB erlassenen Satzungen in der Rechtsprechung dem Grunde nach geklärt sind.
Das Bundesverwaltungsgericht, dem der Senat folgt, hat zu den Mindeststandards für eine Ausfertigung von landesrechtlichen Normen ausgeführt, die Anforderungen an die Ausfertigung von Landesrecht ergäben sich bei Fehlen einfachgesetzlicher Vorschriften des Bundesrechts für den jeweiligen Rechtsbereich in erster Linie aus landesrechtlichen und damit irreversiblen Vorschriften (BVerwG, Beschluss vom 04.09.2014 - 4 B 29/14 -, juris Rdnr. 5). Dies sei in Bezug auf Bebauungspläne entschieden und gelte auch für sonstiges Landesrecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.05.1991 - 4 NB 26/90 -, juris Rdnr. 17). Dass Art. 82 Abs. 1 GG dabei keinen allgemeingültigen Maßstab für Normausfertigungen enthalte, sei ebenfalls geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.2001 - 6 C 5/01 und 1 C 19/00 -, juris Rdnr. 17). Allerdings müsse nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das danach in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG für die Länder geltende Rechtsstaatsprinzip enthalte zwar keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote, vielmehr bedürfe es der Konkretisierung durch die verfassungsrechtlich zuständigen Organe. Dabei müssten aber fundamentale Elemente des Rechtsstaats und die Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben. Das Rechtsstaatsgebot verlange die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen (sog. „Identitätsfunktion", „Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion"; vgl. BVerwG, Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4/08 -, juris Rdnr. 18 ff.; BVerwG, Urteil vom 05.02.2009 - 7 CN 1/08 -, juris Rdnr. 21, 22; BVerwG, Beschluss vom 16.05.1991 - 4 NB 26/90 -, juris Rdnr. 19; BVerwG, Beschluss vom 09.05.1996 - 4 B 60/96 -, juris Rdnr. 3; BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3/97 -, juris Rdnr. 16), nicht jedoch die Bestätigung der Legalität des Normsetzungsverfahrens („Legalitätsfunktion"; vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.05.1991 - 4 NB 26/90 -, juris Rdnr. 19; BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3/97 -, juris Rdnr. 16; BVerwG, Beschluss vom 25.07.2000 - 6 B 38/00 -, juris Rdnr. 3; BVerwG, Urteil vom 16.12.1993 - 4 C 22/92 -, juris Rdnr. 18), die zudem allenfalls geeignet sei, eine - widerlegbare - Vermutung zu begründen, dass die dokumentierten Verfahrensabschnitte zutreffend vollzogen wurden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.05.1991 - 4 NB 26/90 -, juris Rdnr. 19). Aus dieser Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion folge, dass geprüft werden müsse, ob die zu verkündende Fassung der Rechtsnorm mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimme; es müsse erkennbar sein, dass der Normgeber die ihm obliegende Prüfung vorgenommen habe (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4/08 -, juris Rdnr. 15). Das Bundesrecht verlange nicht, dass ausdrücklich der Begriff „ausgefertigt" oder „Ausfertigung" verwendet werde (BVerwG, Beschluss vom 27.10.1998 - 4 BN 46/98 -, juris Rdnr. 5). Es lasse - auch hinsichtlich des jeweiligen Normtypus - zudem Unterschiede zu, denn die Regeln über Art, Inhalt und Umfang der Ausfertigung gehörten grundsätzlich dem (irreversiblen) Landesrecht an. Bundesrecht „wache" lediglich darüber, ob das Landesrecht überhaupt eine angemessene Kontrolle der Authentizität ermögliche (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.09.2014 - 4 B 29/14 -, juris Rdnr. 5). Weiteres, insbesondere zu Art und Weise der Prüfung und ihrer Beurkundung, also des (geeigneten) Nachweises, dass die Identitätsprüfung stattgefunden habe, gebe das Bundesrecht nicht vor (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.03.2021 - 4 B 40/20 -, juris Rdnr. 3 unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 04.09.2014 - 4 B 29/14 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 21.06.2018 - 4 BN 34/17 -, juris Rdnr. 7 und Beschluss vom 26.11.2019 - 4 BN 40/18 -, juris Rdnr. 5).
Gemessen hieran stellt sich die Ausfertigung der Satzung durch Unterschriftsleistung des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin als ausreichend dar, denn mit dieser hat er hinreichend deutlich gemacht, dass er die Identität des zur Veröffentlichung frei gegebenen Satzungstextes mit dem von dem Normgeber beschlossenen Inhalt bestätigt. Soweit der Senat in der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung vom 15.10.2015 (- 3 C 577/14.N -, juris Rdnr. 26 u. 27) die Auffassung vertreten hat, für eine ordnungsgemäße Ausfertigung sei ein „Ausfertigungsvermerk“ im Sinne der wörtlichen Verwendung „Ausfertigung“ nötig, hält der Senat hieran nach den oben gemachten Ausführungen nicht weiter fest. Die Forderung, bei der Ausfertigung einer Satzung müsse der Begriff „Ausfertigung“ auf der Satzungsurkunde bzw. Planurkunde genannt werden, würde eine bloße Förmelei darstellen, da die Unterschriftsleistung des Oberbürgermeisters nur die dieser auch nach § 5 Abs. 3 Hessische Gemeindeordnung - HGO - zugewiesene Funktion haben kann.
Aus dem Hessischen Landesrecht, insbesondere aus § 5 Abs. 3 HGO, ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen an die Ausfertigung von Satzungen.
Der hessische Gesetzgeber, der die Ausfertigung von Satzungen anlässlich der Kommunalrechtsnovelle 2011 als rechtsstaatliches Gebot mit in den Wortlaut des § 5 Abs. 3 HGO aufgenommen hat, führt in der amtlichen Begründung zum Begriff und zur Funktion der Ausfertigung aus: „Die Ausfertigung der Satzung wird vollzogen, indem der Bürgermeister handschriftlich die Urkunde mit vollem Namen unterzeichnet und diese Unterzeichnung mit dem Ort und vor allem dem Datum der Unterzeichnung versieht. Mit der Ausfertigung bezeugt der Bürgermeister, dass der Inhalt der Urkunde mit dem Beschluss des Gemeindeparlaments übereinstimmt (Authentizitätsnachweis) und erklärt außerdem, dass die für die Rechtswirksamkeit maßgebenden Verfahrensvorschriften beachtetet worden sind (Legalitätsnachweis). Die Ausfertigung ist die Wahrnehmbarmachung des Willens des Normgebers durch Herstellung der Originalurkunde, die zugleich Voraussetzung wie auch Grundlage der Verkündung einer Norm ist (vgl. LT-Drucksache 18/4031 Seite 28; dazu Dreßler in Schneider/Dreßler, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, 2020, § 5 Rdnr. 13 u. 14).
Diesen Anforderungen genügt die Ausfertigung der Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - sowohl hinsichtlich des textlichen Teils als auch hinsichtlich der Planurkunde.
Soweit in der Kommentarliteratur zur HGO sowohl auf die Authentizitäts- als auch die Legalitätsfunktion - letzteres allerdings einschränkend - einer Ausfertigung verwiesen wird (vgl. Dreßler in Schneider/Dreßler/Rauber/Risch, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Loseblatt, 2020, § 5 Rdnr. 14; Bennemann/Hagemeier in Kommunalverfassungsrecht Hessen, Loseblatt, 2018, § 5 Rdnr. 111 ff.) kann dahinstehen, ob dem zu folgen ist. Der Senat hat bereits unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt, das Rechtsstaatsgebot verlange zumindest die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen - sogenannte "Identitätsfunktion" oder "Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion".
Die Ausfertigung ist auch nicht etwa deshalb fehlerhaft, weil, wie die Antragstellerin meint, die zu der Satzung gehörende Karte selbst nicht ausgefertigt und auch nicht körperlich mit dem Satzungstext verbunden worden wäre. Bereits die erstgenannte Annahme trifft nicht zu, da das Kartenexemplar ausweislich der dem Senat vorliegenden Unterlagen selbst unter Bezugnahme auf den Satzungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung § 3343 vom 08.11.2018 ausgefertigt wurde. Eine weitere Verbindung als „gedankliche Schnur“ ist - wohl auch nach Auffassung der Antragstellerin - nicht erforderlich.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - auch ordnungsgemäß bekannt gemacht worden, die Antragsgegnerin hat die beiden Bekanntmachungsformen des § 16 Abs. 2 BauGB nicht unzulässig vermengt, sondern ausweislich des Bekanntmachungstextes im Amtsblatt vom 04.12.2018 zweifelsfrei den Weg der sogenannten Ersatzbekanntmachung gem. § 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB gewählt.
Gem. § 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB ist auf Satzungen gem. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB die Regelung des § 16 Abs. 2 BauGB entsprechend anzuwenden. Danach hat die Gemeinde die Veränderungssperre ortsüblich bekannt zu machen. Sie kann auch ortsüblich bekannt machen, dass eine Veränderungssperre beschlossen worden ist; § 10 Abs. 3 Satz 2-5 BauGB ist entsprechend anzuwenden, wonach der Bebauungsplan mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten ist; über den Inhalt ist auf Verlangen Auskunft zu geben. In der Bekanntmachung ist zudem darauf hinzuweisen, wo der Bebauungsplan eingesehen werden kann.
Soweit das Bundesrecht keine abschließende Regelung enthält, greifen die landesrechtlichen Vorschriften über die Bekanntmachung von Satzungen (§ 5 HGO, Verordnung über öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden und Landkreise vom 12.10.1977 – BekanntmachungsV -, GVBl. I S. 409) bzw. die Regelungen der Antragsgegnerin in ihrer Hauptsatzung in der Fassung vom 04.05.2016.
Gem. § 5 Abs. 3 HGO sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Sie treten, wenn kein anderer Zeitpunkt bestimmt ist, mit dem Tag nach der Bekanntmachung in Kraft. Gem. § 1 der BekanntmachungsV können öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, entweder nur in einer oder mehreren örtlich verbreiteten, mindestens einmal wöchentlich erscheinenden Zeitungen, in einem Amtsblatt oder im Internet erfolgen. Dies gilt auch, wenn durch Rechtsvorschrift die ortsübliche Bekanntmachung vorgeschrieben ist. Gem. § 6 Abs. 1 der BekanntmachungsV ist die öffentliche Bekanntmachung mit dem Ablauf des Erscheinungstages der die Bekanntmachung enthaltenen Ausgabe der Zeitung oder des Amtsblatts vollendet. Gem. § 9 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin erfolgen öffentliche Bekanntmachungen im „Amtsblatt der Stadt Frankfurt am Main“. Die öffentliche Bekanntmachung ist mit dem Ablauf des Erscheinungstages des die Bekanntmachung enthaltenden Amtsblatts vollendet.
Auf Seite 1835 des Amtsblattes der Antragsgegnerin vom 04.12.2018 wird unter der die Hinweisfunktion gewährleistenden Karte der Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - bekannt gemacht, dass die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Frankfurt am Main am 08.11.2018 gem. § 5 HGO, § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, § 3343 die Erhaltungssatzung als Satzung beschlossen hat. Dieser Text ist von dem Oberbürgermeister der Stadt Frankfurt am Main namentlich unterzeichnet. Darunter befindet sich der Text: „Die Beschlussfassung über die Erhaltungssatzung als Satzung wird hiermit bekanntgemacht. Mit der Bekanntmachung tritt die Erhaltungssatzung in Kraft.“ Daraus ergibt sich, dass die Antragsgegnerin den Weg der Ersatzbekanntmachung gewählt hat, was nicht zu beanstanden ist.
Soweit § 10 Abs. 3 Sätze 2 u. 3 BauGB, auf den § 16 Abs. 2 Satz 2 letzter Halbsatz BauGB verweist, fordert, dass die Satzung zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, über den Inhalt auf Verlangen Auskunft zu geben und in der Bekanntmachung darauf hinzuweisen ist, wo der Bebauungsplan eingesehen werden kann, ist auch dieser Anforderung genüge getan. Denn auf der der Ersatzbekanntmachung folgenden Seite 1836 des Amtsblattes vom 04.12.2018 wird darauf hingewiesen, wo und zu welchen Zeiten die Erhaltungssatzung eingesehen werden kann, zudem wird der bekannt gemachte Satzungstext nebst Begründung abgedruckt. Es ist nicht zu beanstanden, dass im Fall einer Ersatzbekanntmachung der textliche Teil als „add-on“ der Bekanntmachung hinzugefügt wird, um den Betroffenen deutlich zu machen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ihre Interessen von dem Inhalt der Satzung berührt sein können.
Soweit die Antragstellerin meint, der Bekanntmachungstext sei auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Hinweis, wo und zu welchen Zeiten die Satzung eingesehen werden kann, vom Magistrat, Stadtplanungsamt und nicht vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnet worden sei, ist dem nicht zu folgen.
Gem. § 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist in der Bekanntmachung auch darauf hinzuweisen, wo der Bebauungsplan bzw. die Satzung eingesehen werden kann. Dies besagt jedoch nichts darüber, ob dieser Hinweis ebenso wie die auszufertigende Satzung vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin zu unterschreiben ist. Der auf Seite 1836 des Amtsblattes vom 04.12.2018 angebrachte und vom Magistrat der Antragsgegnerin - Stadtplanungsamt - unterzeichnete Hinweis genügt den Anforderungen des § 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB und erfüllt die mit der Norm bezweckte Funktion, jedermann davon in Kenntnis zu setzen, wo die Satzung eingesehen werden kann. Ein relevanter Fehler hinsichtlich eines Hinweises gem. § 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB läge im Übrigen nur vor, wenn etwa Angaben über das „Wo“ vollständig fehlten oder bei sehr allgemeinen oder sonst unvollständigen Angaben der Hinweiszweck nicht erreicht, mithin die Möglichkeit der Einsichtnahme unzumutbar erschwert würde (vgl. Stock, in Ernst/Zinkahn /Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand Mai 2021, § 10 Rdnr. 124 m.w.N.), was hier nicht der Fall ist.
Die Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Gem. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. § 172 Abs. 4 BauGB bestimmt, dass in den Fällen des Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 4 die Genehmigung nur versagt werden darf, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Sie ist zu erteilen, wenn auch unter Berücksichtigung des Allgemeinwohls die Erhaltung der baulichen Anlage oder ein Absehen der Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist. Die Genehmigung ist ferner unter den dort näher aufgeführten Fallgruppen zu erteilen (§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1-6 BauGB).
Erhaltungs- oder auch Milieuschutzsatzungen zeichnen sich durch die Zweistufigkeit des Verfahrens aus: Auf der ersten Stufe begründet die Satzung ein „präventives Verbot mit Genehmigungsvorbehalt“. Auf der zweiten Stufe erfolgt die Abwägung für das einzelne Vorhaben im Rahmen der Entscheidung über den Genehmigungsantrag. Im Zuge dieses zweistufigen Verfahrens regelt die Gemeinde in der Satzung nur, dass in dem Erhaltungsgebiet aus den in Absätzen 3 und 4 des § 172 BauGB angeführten Gründen ein besonderes Genehmigungsverfahren für bestimmte Vorhaben durchlaufen werden muss und aus welchen der in Absatz 1 genannten Gründen dies geschieht. Darin unterscheidet sich die Vorgehensweise maßgeblich von der eines Bebauungsplans, denn dort muss die Abwägung bereits auf der Ebene der Satzung vollständig durchgeführt sein. Auf der Ebene der Erhaltungssatzung hat aus rechtstaatlichen Gründen lediglich eine Art eingeschränkte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange zu erfolgen (vgl. Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 14. Aufl., 2019, § 172 Rdnr. 35 - 37 mit Rechtsprechungsnachweisen). Die Erhaltungssatzung muss zudem das für Bebauungspläne vorgeschriebene Verfahren nach den §§ 2 ff. BauGB nicht durchlaufen. Die Entscheidung zwischen den unterschiedlichen öffentlichen und privaten Interessen wird bei der Erhaltungssatzung erst im nachfolgenden Genehmigungsverfahren und nicht bereits im Rahmen der Aufstellung der Satzung getroffen. Dies ergibt sich aus § 172 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 Satz 3 BauGB i.V.m. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 u. 3 BauGB. Die gleichwohl erforderliche Abwägung bezieht sich auf zwei Sachverhalte: Zum einen auf die Berücksichtigung und Gewichtung des Belangs der städtebaulichen Erhaltung für das zu bezeichnende Gebiet, mithin auf die Frage des „Ob“ der Erhaltungssatzung. Zum anderen ist von der Gemeinde eine Abwägung im Hinblick auf das „Wie“ der Erhaltungssatzung in Bezug auf die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes vorzunehmen. Hierbei sind die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zu beachten (vgl. Möller, in Schrödter, BauGB, Kommentar, 9. Aufl., 2019, § 172 Rdnr. 18 ff m.w.N.).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes sind die Vorschriften über die Erhaltungssatzungen nicht enteignungsrechtlicher Natur, da die Eigentumssubstanz und die bisherigen Nutzungsmöglichkeiten nicht berührt werden, sondern eine Inhaltsbestimmung des Eigentums erfolgt, die auch verhältnismäßig ist (BVerfG, Beschluss vom 26.01.1987 - 1 BVR 969/83 -, juris).
Eine Satzung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung setzt voraus, dass diese aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Es ist nicht notwendig, dass der Geltungsbereich der Erhaltungssatzung eine Bevölkerungsstruktur besitzt, die städtebauliche Besonderheiten im Vergleich zu anderen aufweist. Ziel einer „Milieuschutzsatzung“ ist es, den in einem intakten Gebiet wohnenden Menschen den Bestand der Umgebung zu sichern und so die Bevölkerungsstruktur in einem bestimmten Ortsteil vor unerwünschten Veränderungen zu schützen (vgl. Lemmel in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 3. Auflage, § 172 Rdnr. 8 unter Verweis auf BVerfG Beschluss vom 26.01.1987, a.a.O.). Deshalb ist jede Art der Wohnbevölkerung, wie sie auch zusammengesetzt sein mag, potentiell schutzwürdig, soweit nämlich ihre Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.06.1997 - 4 C 2/97 -, juris Rdnr. 15 m.w.N.). Die Beschränkung der Milieuschutzsatzung auf städtebauliche Gründe bedeutet nicht, dass sie nicht zugleich Auswirkungen in andere Bereiche hinein haben kann und regelmäßig auch haben wird. Denn insoweit geht die Regelung der Milieuschutzsatzung von einer Gemengelage sozialer, wohnungswirtschaftlicher und städtebaulicher Probleme aus. Für ihre Zulässigkeit ist allein entscheidend, ob - auch - städtebauliche Gründe für ihre Aufstellung sprechen. Zu nennen sind insbesondere die Probleme für die Infrastruktur eine Gemeinde, die sich aus der Verdrängung bestimmter Bevölkerungsgruppen in andere Ortsteile ergeben (vgl. Lemmel, a.a.O., § 172 RdNr. 8 unter Verweis auf Henke, DÖV 1983, 402, 411; Krautzberger, ZFBR 1981, 209 ff; BVerfG, Urteil vom 18.06.1997, a.a.O.; Mitschang, a.a.O., § 172 Rdnr. 11). Als typische Fallgruppen werden die (Luxus-)Moder-nisierungen von Wohnungen einkommensschwacher Bevölkerungskreise in den Kernbereichen der Städte oder die Umwandlung von Wohnungen der eingesessenen Bevölkerung in Kurorten in Ferienappartements oder Zweitwohnungen genannt (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 28.04.1986 - 3 N 1578/84 -, BRS 46 Nr. 123; Nieders. OVG, Urteil vom 27.04.1983 - 1 C 1/82 -, juris). Durch eine Milieuschutzsatzung kann die Gemeinde versuchen, einkommensschwachen Mietern und auch neu Hinzuziehenden ein Wohnen in dem Gebiet zu ermöglichen (vgl. Möller, a.a.O., § 172 RdNr. 33). Bei der Frage, ob eine Milieuschutzsatzung erlassen werden darf, steht der kommunalen Gebietskörperschaft ein weites Planungsermessen zu, das lediglich eine eingeschränkte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gebietet. Es handelt sich um eine auf Ermittlungen der tatsächlichen Verhältnisse beruhende Prognoseentscheidung, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegt.
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist der Erlass der Erhaltungssatzung Nr. 56 - Nordend-Süd - nicht zu beanstanden.
Die Antragsgegnerin hat ausweislich der Satzungsbegründung zunächst die Methodik der von ihr ermittelten Aufwertungspotentiale und Verdrängungsgefährdungen unter Auswertung der von ihr in Auftrag gegebenen Pilotstudie dargestellt und unter Abgrenzung des Satzungsgebietes die einzelnen Untersuchungsmodule, wie Aufwertungspotential, Aufwertungsdruck, Verdrängungsgefahr ausgewertet und die städtebaulichen Folgen der Veränderung der Sozialstruktur benannt. Dabei hat sie ausgeführt, als Ergebnis des bereits seit längerem andauernden Segregationsprozesses sei eine Fortsetzung der sozialselektiven Bevölkerungswanderung zu erwarten, und dies insbesondere durch Reduzierung der Haushalte mit geringerer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zu Gunsten höherer Einkommensgruppen, Rückgang des Anteils von Haushalten, die für ihren Lebensunterhalt staatliche Transferleistungen erhielten, Veränderungen der Haushaltsstruktur zugunsten kleinerer Ein- und Zwei-Personen-Haushalte, Verdrängung von Familien mit Kindern, Anwachsen der mittleren Alterskohorten und der Erwerbsbevölkerung sowie Rückgang des Anteils der Haushalte mit Personen ausländischer Nationalität und/oder mit Migrationshintergrund. Unter Nr. 5 der Begründung der Erhaltungssatzung hat sie beispielhaft die städtebaulichen Folgen der Veränderung der Sozialstruktur dargestellt, zu denen gehören: Verlust preiswerten Wohnraums im Satzungsgebiet, Verdrängung von größeren Teilen der Bewohnerschaft, Entstehen eines anderenorts ausgelösten Verdrängungsdrucks mit der Folge einer „Verdrängungskette“ sowie Veränderungen im Altersaufbau mit geringeren Kinderzahlen und Seniorenanteilen sowie dem Zuzug einkommensstarker Bevölkerungsgruppen.
Bereits unter Nr. 1 der Begründung zur Erhaltungssatzung Nr. 56 führt die Antragsgegnerin aus, im Zuge der Aufstellung der Satzungen sei für den Bereich Nordend III eine vertiefende sozialräumliche Studie erstellt und die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sowie der Wohnungsbestand erhoben worden. Bei dieser vertiefenden sozialräumlichen Studie handelt es sich um den bereits oben näher bezeichneten Ergebnisbericht. Dieser führt in seiner Vorbemerkung aus, die Pilotstudie habe im Frühjahr 2016 vorgelegen und für die dort dokumentierten vertiefenden Untersuchungen genutzt werden können. Allerdings seien für eine rechtssichere Prüfung der Anwendungsvoraussetzungen des sozialen Erhaltungsrechtes und einer Satzungsbegründung die Ergebnisse der Pilotstudie nicht hinreichend, da der Raumbezug der Daten und die Abgrenzung der Gebiete nach Satzungsbeschluss nicht kongruent seien. Es seien kleinräumliche, unterhalb des Raumbezugs „Stadtbezirk“ vorhandene wohnungs- und bevölkerungsstrukturelle Disparitäten vorhanden, die in der Pilotstudie zunächst nicht berücksichtigt worden seien, da sie keine Aussagen über die Angewiesenheit der Wohnbevölkerung auf die lokale soziale Infrastruktur des Gebietes benenne und der exogene Aufwertungsdruck von ihr nicht thematisiert worden sei. Es seien daher ergänzende Erhebungen und Analysen durchgeführt worden. Zur Ermittlung der Bau- und Nutzungsstruktur sowie räumlicher Besonderheiten, der Schwerpunkte der gewerblichen Nutzungen, insbesondere der Ladengewerbe für den täglichen Bedarf und der Gastronomie, der Aufwertungstendenzen im Gewerbebesatz durch typische „Pionier- bzw. Gentrifizierungsnutzungen“, des allgemeinen Instandhaltungszustandes der Wohngebäude und der Aufwertungspotentiale im Gebäudebestand, von aktuell durchgeführten Baumaßnahmen im Wohnungsbestand sowie der baulich-städtebaulichen Verhältnisse im Verflechtungsbereich der Untersuchungsgebiete seien daher im Februar und Mai (gemeint: 2016) systematische Begehungen des Untersuchungsgebietes vorgenommen worden. Deren Ergebnisse seien als Vorortaufnahmen erfasst, kartiert und im Ergebnisbericht detailliert dargestellt worden.
Die Erhaltungssatzung genügt damit den Anforderungen, die sich aus § 172 BauGB ergeben, die Bedenken der Antragstellerin an der Wirksamkeit der Erhaltungssatzung greifen nicht durch.
Dies hat zunächst für das Argument zu gelten, die Antragsgegnerin habe veraltetes Datenmaterial, nämlich aus den Jahren 2007 bis 2013, genutzt und daher die städtebaulichen Gründe nicht schlüssig hergeleitet und dargelegt. Wie dargestellt, trifft es nicht zu, dass die Antragsgegnerin ihre Entscheidung auf veraltetes und nicht mehr für den Satzungserlass 2018 verwertbares Datenmaterial gestützt hat. Vielmehr hat sie nach Erstellung der Pilotstudie den Ergebnisbericht in Auftrag gegeben, der im November 2016 vorgelegt wurde und der auch auf Ermittlungen vor Ort beruht. Der Ergebnisbericht differenziert seine Aussagen nach den einzelnen Satzungsgebieten und den in diesem Zusammenhang zumindest teilweise relevanten Stadtbezirken. Zu Recht hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass sie an die Wertung der Pilotstudie, ob für einzelne Stadtteile oder Stadtbezirke Handlungsbedarf hinsichtlich des Erlasses einer Milieuschutzsatzung besteht, nicht gebunden ist. Dabei ist auch für den Senat einleuchtend, dass die Einteilung der Stadtbezirke für die Frage der Erforderlichkeit einer Milieuschutzsatzung letztendlich keine ausschlaggebende Bedeutung hat, da es nicht auf die Einteilung der Verwaltungsbezirke, sondern auf die tatsächlichen Verhältnisse vor Ort ankommt. Diese hat der Ergebnisbericht unter 5.3 (S. 87 f. Ergebnisbericht) hinreichend dargestellt und unter Abgrenzung der Gebiete des Aufstellungsbeschlusses, der betroffenen Stadtbezirke und der Abgrenzungsvorschläge für eine soziale Erhaltungssatzung (Abbild 48 Satzungsgebiet Nordend-Süd, S. 87 Ergebnisbericht) hinreichend deutlich abgegrenzt. Nach Darstellung der in dem Satzungsgebiet vorfindlichen Aufwertungspotentiale, die lt. Darstellung auf Seite 90 des Ergebnisberichtes hinsichtlich Mietniveau, Mehrfamilienhäusern, privatem Wohnungsbestand, Mietwohnungen und Kleinwohnungen deutlich über dem Durchschnitt der Stadt Frankfurt am Main liegen, sind die Voraussetzungen für den Erlass einer Milieuschutzsatzung hinreichend dargelegt. Darauf, dass der Stadtbezirk 130 in der Abbildung 5 der Pilotstudie (Handlungsbedarf, S. 36 der Pilotstudie) noch mit „keine Auffälligkeiten“ bezeichnet wurde, kommt es mithin nicht entscheidungserheblich an, zumal sie ausweislich ihrer Seite 33 dem Stadtbezirk 130 ein durchschnittliches Aufwertungspotential, einen hohen Aufwertungsdruck und eine durchschnittliche Verdrängungsgefahr bescheinigt hat. Dass die Antragsgegnerin sich bei dieser Sachlage dazu entschlossen hat, die Verhältnisse vor Ort durch den Ergebnisbericht einer vertiefenden Untersuchung zu unterziehen, ist nicht zu beanstanden und spricht für die sorgfältige Aufarbeitung der Gegebenheiten.
Bei städtebaulichen Veränderungen, die Anlass für den Erlass einer Milieuschutzsatzung sein können, handelt es sich zudem in aller Regel um Prozesse, die sich über Jahre aufbauen, so dass Datenmaterial aus den Jahren 2007 bis 2013 mit einer aktualisierten Erfassung aus dem Jahr 2016 als Grundlage für den Erlass einer Satzung im Jahr 2018 herangezogen werden kann, auch wenn sich einzelne Parameter ggfs. anders als vom Satzungsgeber angenommen entwickelt haben. Denn auch wenn, wie von der Antragstellerin vorgetragen, der Anteil der nicht-deutschen Bevölkerung im Satzungsgebiet in den Jahren 2013 bis 2018 deutlich bzw. überproportional angestiegen ist, wird damit eine fehlerhafte Ermittlung des Datenmaterials nicht hinreichend dargelegt.
Der Satzungsgeber hat in diesem Zusammenhang verschiedene Bevölkerungsgruppen als verdrängungsgefährdet bezeichnet. Als wohnungsstrukturelle Veränderungen, die durch die Nutzung des baulichen Aufwertungspotentials entstehen, benennt die Satzungsbegründung erhöhte Wohnkosten durch bauliche Maßnahmen, Verknappung preiswerten Wohnraums und die Reduzierung des Mietwohnungsbestandes durch Umwandlung in Wohnungseigentum. Von diesen Veränderungen seien insbesondere Haushalte betroffen, deren Wohnkosten bereits an der wirtschaftlichen Belastungsgrenze lägen, wie Haushalte in prekären wirtschaftlichen Verhältnissen mit einem Einkommen unter einem bestimmten Betrag (14 % der Haushalte), Haushalte, die auf staatliche Transferleistungen angewiesen seien (8 %), Personen, die auf dem Wohnungsmarkt als Wohnungsnachfrager unterprivilegiert seien, wozu wiederum Haushalte in prekären wirtschaftlichen Verhältnissen als auch Frankfurter/innen ohne deutsche Staatsbürgerschaft (23 %) gehörten sowie Haushalte mit mittlerem Einkommen, die bei durchschnittlich hohem Mietpreismietniveau in dem Gebiet bereits eine hohe Mietbelastung trügen, so dass ihr Spielraum für weitere Mietpreissteigerungen weitgehend erschöpft sei.
Die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, dass diese komplexen Zusammenhänge mit einem Hinweis auf „veraltetes“ Datenmaterial nicht in Frage gestellt werden können. Aus der Satzungsbegründung wird zudem deutlich, dass die Antragsgegnerin die Einwohner mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit der Gruppe der Personen mit Verdrängungsgefährdung zugeordnet hat, die aufgrund ihrer Einkommensverhältnisse nicht in der Lage ist, höhere Mietpreise zu entrichten. Auch hier gilt, dass die Erforderlichkeit der Erhaltungssatzung nicht dadurch in Frage gestellt werden kann, dass einzelne Parameter isoliert betrachtet und einer anderen Bewertung unterzogen werden. Aus diesem Grund waren auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge abzuweisen, da die zum Beweis gestellten Tatsachenbehauptungen sich nicht als entscheidungserheblich darstellen. Der Anteil der nichtdeutschen Bevölkerung (Beweisantrag zu 1) stellt nur einen Faktor von mehreren dar, die zur Begründung der Milieuschutzsatzung herangezogen wurden. Selbst wenn der Anteil der nicht deutschen Bevölkerung im Zeitpunkt des Satzungserlasses gestiegen gewesen sein sollte, stellt dies die Prognoseentscheidung der Antragsgegnerin nicht in Frage und besagt insbesondere nichts über den Anteil der auf dem Wohnungsmarkt unterprivilegierten Personengruppen. Die Beweisanträge zu 2. und 3. waren ebenfalls abzuweisen, da selbst wenn die Umwandlungsquote bzw. der Anteil der Eigentumsquote gestiegen gewesen sein sollte und der Anteil der Abgeschlossenheitsbescheinigungen im Zeitpunkt des Satzungserlasses über dem Niveau 2013 bis 2018 gelegen haben sollte, weder von der Antragstellerin dargelegt wurde noch für den Senat ersichtlich war, dass der Erlass der Satzung aufgrund veränderten Zahlenmaterials nicht (mehr) erforderlich war. Die Antragstellerin trägt in diesem Zusammenhang selbst nicht vor, dass die Umwandlungsquote im Zeitpunkt des Satzungserlasses einen so hohen Prozentsatz erreicht hat, dass sich ihr Erlass als vollständig zwecklos darstellen würde. Selbst bei einer Umwandlungsquote von über 50 % ist dies offensichtlich nicht der Fall.
Die Antragstellerin vertritt unter Bezugnahme auf das von ihr eingereichte Gutachten der Y... AG (Aussagekräftige Kriterien zum Erlass sozialer Erhaltungssatzungen - Endbericht, Berlin, Juni 2020, erstellt im Auftrag von dem Verein zur Förderung von Wohneigentum in Berlin e.V., Bl. 52 ff. GA, im Folgenden: Y... Studie) weiter die Auffassung, die Satzung und die ihr vorausgehenden vorbereitenden Untersuchungen bezögen sich mehrfach auf Indikatoren, die aus wissenschaftlicher Sicht keine hinreichende Aussagekraft hätten.
Dem folgt der Senat nicht.
Die Y... Studie hat insgesamt 51 Gutachten ausgewertet, davon 9 aus der Stadt Hamburg und 42 aus der Stadt Berlin. Mit den Gutachten werden in Hamburg 9 von 13 Gebieten mit sozialer Erhaltungssatzung, in Berlin 52 von 61 erfasst (Stand: Mai 2020). Nach ihrer eigenen Zielsetzung sollte mit der Erstellung der Studie der Frage nachgegangen werden, wie der Nachweis negativer städtebaulicher Folgen durch aufwertungsbedingte Verdrängung darzustellen sei. Die Studie will einen Diskussionsbeitrag zu einer von ihr so bezeichneten „überfälligen Debatte“ leisten. Sie hat einzelne Kriterien, die bei der Erstellung einer Erhaltungssatzung relevant sein können, wie Zusammensetzung der Wohnbevölkerung, Umstrukturierung der bisherigen Zusammensetzung durch Aufwertung, Aufwertungspotential, Aufwertungsdruck und Verdrängungsgefahr in den Blick genommen. Sie hat die geforderten „besonderen städtebaulichen Gründe“ näher beleuchtet und sowohl die Erfassungsmethoden als auch die daraus gezogenen Schlussfolgerungen kritisch hinterfragt.
In ihrer Allgemeinheit ist die Studie bereits nicht geeignet, konkrete Fehler in der streitgegenständlichen Satzung zu bezeichnen, zumal diese ihr nicht zur Begutachtung vorgelegen hat.
Soweit die Antragstellerin darauf hinweist, die Schlussfolgerung, eine Umwandlung in Eigentumswohnungen stelle nach der Y... Studie kein hinreichendes Indiz für eine „Aufwertung“ dar, verkennt sie bereits, dass dies nicht das alleinige Kriterium für den von der Antragsgegnerin festgestellten Aufwertungsprozess im Satzungsgebiet ist. Wenn die Y... Studie auf Seite 36 ausführt, es sei bereits fraglich, ob Umwandlungen überhaupt auf einen Aufwertungsdruck hinwiesen, die Aufteilung von Wohngebäuden sei zunächst eine bloß juristische Veränderung der Eigentumsform und erhöhe damit den Umwandlungsdruck selbst nicht, mag dies mit den von ihr aufgeführten Argumenten zunächst einleuchtend erscheinen. Die in den meisten Großstädten zu beobachtenden Gentrifizierungsprozesse (Verdrängung einkommensschwächerer Haushalte durch wohlhabendere Haushalte in innerstädtischen Quartieren), die auch einhergehen mit der Umwandlung in Wohnungseigentum, legen jedoch andere Schlussfolgerungen nahe. Wenn die Y... Studie ausführt, in der Regel würden umgewandelte Wohnungen nicht von Selbstnutzern erworben, sondern von (Klein-) Kapitalanlegern, so dass sich das Angebot an Mietwohnungen durch die Umwandlung nicht ändere, es wechsele bei einem Verkauf nur der Eigentümertyp - statt eines kapitalstärkeren Mietshausbesitzers zu einem kapitalschwächeren Wohnungsbesitzer - (vgl. Y... Studie Seite 37), blendet sie unzulässig aus, dass die Umwandlung als (Kapital-) Anlage regelmäßig mit der Erwartung einhergehen dürfte, höhere Mieten, mit oder ohne Änderung der baulichen Anlagen, erzielen zu können und damit ein attraktives Anlageobjekt zu besitzen. Dies unberücksichtigt zu lassen wird der Realität auf dem Wohnungsmarkt, gerade auch demjenigen der Antragsgegnerin, nicht gerecht. Aktuelle Veröffentlichungen zeigen, dass der Markt für Wohnimmobilien in Frankfurt so überhitzt ist wie in keiner anderen Metropolregion weltweit (!). Die Main-Metropole weist nach Einschätzung der Schweizer Großbank UBS das größte Blasenrisiko auf. Frankfurt liegt damit im untersuchten Zeitraum von Mitte 2020 bis Mitte 2021 vor Toronto, Honkong und München, wie das Geldhaus berichtete (vgl. „Blasenrisiko“ für Wohnungsmarkt, Laut einer Studie der UBS-Bank sind die Immobilienpreise in Frankfurt überhitzt/Stadt verliert an Attraktivität, FAZ 14.10.2021).
Die Antragsgegnerin unterlag bei Satzungsbeschluss nicht, wie die Antragstellerin meint, einer Fehleinschätzung hinsichtlich des Fortschritts des Strukturwandels, sondern legte allenfalls aufgrund der dort verwerteten Daten eine gemäßigtere Einschätzung zugrunde als dies mittlerweile den Tatsachen entspricht.
Warum, wie die Antragstellerin unter Verweis auf die Y... Studie (dort S. 29) meint, bauliche Indikatoren wie Baualter, Eigentümerstruktur und Wohnungsgrößen nicht als relevante Größen für ein Aufwertungspotential anzusehen sind, erschließt sich dem Senat nicht. Die Antragsgegnerin hat plausibel dargelegt, sie habe einen Zusammenhang zwischen baulicher Aufwertung und Umwandlung von Gebäuden in Wohnungseigentum als Indiz für den Aufwertungsdruck angesehen: Gebäude im Altbaubestand würden baulich aufgewertet, zum Beispiel durch Ausbau der altbautypischen Mansardendächer zu Maisonettenwohnungen, aufgeteilt und als Wohnungseigentum weiterverkauft. Für den Neubaubestand im Viertel werde die bauliche Aufwertung vor der Schaffung von Wohneigentum beschrieben, nämlich durch Abbruch der nach Ende des Krieges errichteten „Schlichtbauten“ und Errichtung von Neubauten für Wohnungseigentumsgemeinschaften.
Die Antragsgegnerin hat zudem in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt, dass dem Indikator des Aufwertungspotentials entscheidende Bedeutung zukommt, da dieser deutlich macht, welche Aufwertungen in dem jeweiligen Satzungsgebiet noch verwirklicht werden können. Ausweislich Seite 33 der Pilotstudie ist das Aufwertungspotential in dem Stadtbezirk 120 hoch, der Aufwertungsdruck hoch und die Verdrängungsgefahr gering, während bei dem Stadtbezirk 130 das Aufwertungspotential durchschnittlich, der Aufwertungsdruck hoch und die Verdrängungsgefahr durchschnittlich bewertet wird, was insgesamt zu den vertiefenden Untersuchungen des Ergebnisberichtes geführt hat.
Auch der Verweis der Antragstellerin auf die Ausführungen der Y... Studie zu den steigenden Mieten im Satzungsgebiet kann der Erhaltungssatzung nicht entgegengehalten werden. Die Y... Studie kommt auf Seite 35 zu dem Ergebnis, dass auch andere Gründe als eine Aufwertung ursächlich für steigende Mieten sein könnten. Dies sei zuvörderst dem allgemeinen Anstieg der Wohnungsnachfrage insbesondere durch Zuwanderung geschuldet. So sei in Berlin der Preisanstieg gerade nicht auf Aufwertung von Wohnungsbeständen zurückzuführen, was belege, dass aufwertungsbedingte Mietpreissteigerungen gerade nicht der typische Fall seien, sondern der Ausnahmefall.
Zwar trifft es zu, dass der aufgeheizte Immobilienmarkt Preissteigerungen auch ohne jegliche Investition in die Bestandsgebäude zulässt. Daraus umgekehrt die Schlussfolgerung zu ziehen, Investitionen führten nicht zu Preissteigerungen am Wohnungsmarkt, hält der Senat allerdings nicht für zulässig. Denn ein aufgeheizter Immobilienmarkt sagt nichts darüber aus, ob bauliche Aufwertungen des Wohnungsbestandes - die Gegenstand eines auf die Erhaltungssatzung folgenden Genehmigungsverfahren wären - zu Steigerungen des Mietniveaus führen. Die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, sie habe bei Satzungserlass nicht eindimensional auf steigende Mieten im Satzungsgebiet abgestellt. Vielmehr habe sie die Mietentwicklung - wie im Übrigen von der Y... Studie gefordert - im Hinblick auf das Niveau von Neumieten im Satzungsgebiet mit der Gesamtstadt vergleichend als Ausdruck des Aufwertungsdrucks dargelegt.
Insgesamt greift die Antragstellerin einzelne von der Antragsgegnerin aufgestellte Indikatoren heraus, ohne die in der Satzungsbegründung dargelegten Zusammenhänge zur Kenntnis zu nehmen. Dies kann insbesondere vor dem Hintergrund der Zweistufigkeit des Verfahrens und der daraus folgenden Ermittlungs- und Abwägungstiefe auf der Stufe des Satzungserlasses die Unwirksamkeit der Satzung nicht belegen.
Mit der Antragsgegnerin spricht der fortgeschrittene und weiter fortschreitende Umwandlungsprozess im Satzungsgebiet auch bei einer ex-post-Betrachtung für die städtebauliche Erforderlichkeit der Erhaltungssatzung und die zutreffende Analyse des Satzungsgebers im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses.
Die Antragsgegnerin hat die städtebaulichen Gründe für den Erlass der Erhaltungssatzung unter Bezugnahme auf die von ihr in Auftrag gegebene Pilotstudie sowie den darauf folgenden Ergebnisbericht hinreichend dargelegt. Sie hat die Segregationsprozesse, die bereits im Gang sind, hinreichend bezeichnet und auf die Gefahr hingewiesen, dass die verdrängte Bevölkerung andernorts Verdrängungsdruck auf die dort befindliche Bevölkerung ausübt und eine Art „Verdrängungskette“ ausgelöst wird, die sich städtebaulich negativ auswirken würde.
An die Begründung der städtebaulichen Rechtfertigung sind auf Grund der Struktur der Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB und der ihr inhärenten Zweistufigkeit keine herausgehobenen Anforderungen zu stellen, zumal es sich um sozioökonomische Entwicklungsprozesse handelt, die nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt exakt ermittelt und erfasst werden können.
Der Antragstellerin ist schließlich auch nicht darin zu folgen, die Antragsgegnerin sei hinsichtlich der Reichweite der Eingriffe in die Eigentümerbefugnisse einer Fehleinschätzung unterlegen. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang darauf hinweist, die Bauaufsicht der Antragsgegnerin wende einen anderen Kriterienkatalog als denjenigen aus der Satzungsbegründung an, handelt es sich um Fragen des Vollzugs, die die Rechtswidrigkeit der Satzung nicht begründen können. Ob eine Genehmigung gem. § 172 Abs. 4 BauGB erteilt werden kann, ergibt sich aus dem Wortlaut des Gesetzes, wobei die Satzungsbegründung unter Nr. 7 Regelbeispiele benennt, die die Einzelfallentscheidung weder ersetzen können noch sollen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin unterlag der Satzungsgeber auch keiner Fehleinschätzung hinsichtlich Umfang und Tragweite der von ihm erlassenen Milieuschutzsatzung. Wie die Antragsgegnerin zu Recht ausführt, wird in der Satzungsbegründung auf die Zweistufigkeit des Verfahrens verwiesen, es werden Regelbeispiele genannt, die zu einer Veränderung der sozialen Struktur führen können. Gleichzeitig macht die Satzungsbegründung deutlich, dass es sich auf der zweiten Stufe, also derjenigen der Genehmigung, um eine Einzelfallentscheidung handelt, die in § 172 Abs. 4 BauGB ihre Rechtsgrundlage findet. Bei den in der Satzungsbegründung genannten Beispielen, die in der Regel zu einer Veränderung der sozialen Struktur führen können, handelt es sich nicht um verbindliche Vorgaben für das Genehmigungsverfahren, da auch der Satzungsgeber davon ausgeht, dass es sich jeweils um eine Einzelfallbetrachtung und -entscheidung handeln muss und handelt.
Nach alledem hat der Normenkontrollantrag der Antragstellerin keinen Erfolg.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 ff. BauGB
§ 5 HGO
§ 172 BauGB
§ 167 VwGO
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 16 Abs. 2, 10 Abs. 3 BauGB
§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 10 Abs. 3 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 2, 10 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 HGO
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 1 der BekanntmachungsV
§ 6 Abs. 1 der BekanntmachungsV
§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 2 letzter Halbsatz BauGB
§ 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 Satz 3 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 u. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 82 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1983, 402, 411
3 C 577/14
4 BN 55.00
4 CN 1.03
4 B 29/14
4 NB 26/90
6 C 5/01
1 C 19/00
4 C 4/08
7 CN 1/08
4 B 60/96
4 NB 3/97
6 B 38/00
4 C 22/92
4 BN 46/98
4 B 40/20
4 BN 34/17
4 BN 40/18
1 BVR 969/83
4 C 2/97
3 N 1578/84
1 C 1/82