Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-12-08, Aktenzeichen 8 B 534/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:1208.8B534.23.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts V. vom 8. Mai 2023 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers, mit der dieser seinen erstinstanzlichen Antrag weiterverfolgt, hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt den angegriffenen Beschluss nicht durchgreifend in Frage.
I. Unter Berücksichtigung der vom Antragsteller vorgebrachten Argumente geht der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Erfolgsaussichten der Klage gegen die verkehrsrechtliche Anordnung der Zeichen 274-30 der StVO auf der O.-straße in V. derzeit offen sind (dazu unter 1.). Auch sieht der Senat keine Veranlassung, die erforderliche Interessenabwägung im Ergebnis anders als das Verwaltungsgericht zu treffen (dazu unter 2.).
1. Das Beschwerdevorbringen des Antragstellers gibt dabei zunächst keinen Anlass, den Umfang des Antrags abweichend von der Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach dieser sich allein gegen die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf der O.-straße zwischen der J.-straße und dem W.-straße - mithin dem gesamten Geltungsbereich der Anordnung, nicht dem gesamten Verlauf der O.-straße - beziehe, zu bestimmen.
a) Davon ausgehend erscheint es nach derzeitigem Erkenntnisstand und auf Grundlage der im Eilverfahren regelmäßig allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung,
dazu, dass dieser Prüfungsumfang verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich ist, vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris Rn. 54,
durchaus möglich, dass die streitbefangene Maßnahme jedenfalls auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt werden kann.
aa) Nach dieser Vorschrift beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde - hier die Antragsgegnerin - den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage liegen vor. Der ‑ nach wie vor geltende - „Luftreinhalteplan V., Fortschreibung 2022“ der Bezirksregierung V. in der Fassung vom 24. Juni 2022 sieht als Maßnahme M7/144 die Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der O.-straße auf Tempo 30 vor. Hinsichtlich der Rechtsfolge ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der Antragsgegnerin bei der Umsetzung dieser Maßnahme kein Ermessen zukommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, juris Rn. 83.
Allerdings ist der Luftreinhalteplan im Rahmen des Klageverfahrens gegen die auf dem Plan beruhenden verkehrsrechtlichen Anordnungen inzident auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2012 - 3 B 78.11 -, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, juris Rn. 19 ff.
Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG - dies ist die Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) ‑ festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, hat die zuständige Behörde nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht.
Der Umfang dieser gerichtlichen Kontrolle des Luftreinhalteplans unterliegt jedoch, nicht anders als sonstige Planungsentscheidungen, Einschränkungen. Eine rechtmäßige Luftreinhalteplanung setzt voraus, dass sie auf einer ordnungsgemäßen Prognose der Entwicklung der Immissionswerte beruht. Maßgeblich ist der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Erfassung eines gegenwärtigen Zustands, sondern auch auf einer Einschätzung in der Zukunft liegender Tatsachen beruhen, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entzieht sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung. Die mithin keiner Richtigkeitsgewähr unterliegenden Prognosen sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 C 3.19 ‑, juris Rn. 42; OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 2019 - 8 A 2851/18 -, juris Rn. 168 ff.
Bei der Aufstellung von Luftreinhalteplänen verfügen die zuständigen Behörden über einen gewissen Spielraum, der unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auszuüben ist. Dies gilt auch für die - prinzipiell zulässige - Festlegung von Verkehrsverboten und -beschränkungen, und zwar nicht nur für deren Ausgestaltung, sondern auch schon für die vorgelagerte Frage, ob eine Maßnahme in den Luftreinhalteplan aufzunehmen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2021 - 7 C 4.20 -, juris Rn. 25, m. w. N.
Es bedarf hier keiner näheren Erörterung, wie vertieft die Rechtmäßigkeit eines Luftreinhalteplans in einem gegen eine einzelne, in dem Plan vorgesehene Maßnahme gerichteten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu prüfen ist, insbesondere ob die gerichtliche Inzidentprüfung mit Blick auf die Vorläufigkeit der regelmäßig lediglich summarischen Prüfung und die Komplexität des Prüfungsgegenstands auf offenkundige Mängel zu beschränken ist.
Vgl. zur regelmäßig auf offensichtliche Mängel beschränkten Überprüfung von Bebauungsplänen in baurechtlichen Nachbarstreitverfahren OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Januar 2009 - 10 B 1687/08 -, juris Rn. 10 ff., vom 4. Mai 2023 - 2 B 147/23 -, juris Rn. 9 ff., und vom 13. Juli 2023 - 7 B 503/23 -, juris Rn. 5, m. w. N.
bb) Das Beschwerdevorbringen gibt jedenfalls keinen Anlass, in einem für einen Erfolg der Beschwerde hinreichend sicheren Maß davon auszugehen, dass der Luftreinhalteplan aus einem sich auf die streitbefangene Anordnung auswirkenden Grund rechtswidrig ist.
Hinsichtlich der Frage, ob die maßgeblichen Grenzwerte der 39. BImSchV bei Aufstellung des Luftreinhalteplans überschritten waren, bezieht sich der Antragsteller lediglich auf S. 20 des Luftreinhalteplans, wo ausgeführt ist, dass der NO2-Messwert an der Messstation O.-straße in den Jahren 2020 und 2021 im Gegensatz zum Bezugsjahr 2018 (54 µg/m³) mit 39 μg/m³ bzw. 40 μg/m³ unter bzw. „auf dem Grenzwert“ gelegen habe. Insofern ist es angesichts der allenfalls nur knappen Einhaltung des Grenzwerts von 40 μg/m³ und unter Berücksichtigung des ihr nach den vorstehenden Grundsätzen zukommenden Prognosespielraums allerdings zumindest im Eilverfahren nicht zu beanstanden, dass die Bezirksregierung weiterhin auch in Bezug auf die O.-straße, an der der lokale Straßenverkehr nach dem Ergebnis der Ursachenanalyse mit 33 % einen hohen Anteil an der NOx-Belastung hat (vgl. S. 39 des Luftreinhalteplans), einen Handlungsbedarf gesehen hat. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass die Messwerte in den Jahren 2020 und 2021 auch durch verringerte Verkehrszahlen im Zuge der beschränkenden Maßnahmen zu Bekämpfung der Corona-Pandemie und dadurch beeinflusst sein könnten, dass auf der O.-straße bis zum 1. März 2021 eine „Umweltspur“ eingerichtet war und seitdem schon eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h gilt. Dass deren Einbeziehung in den Luftreinhalteplan lediglich politisch oder ideologisch motiviert gewesen sein könnte, ist für den Senat daher nach Aktenlage nicht erkennbar.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Aufnahme einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h auf der O.-straße in den Luftreinhalteplan zumindest nicht offensichtlich unverhältnismäßig oder sonst rechtswidrig. Derzeit bestehen keine sicheren Anzeichen dafür, dass die im Luftreinhalteplan vorgesehene Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit - wie der Antragsteller meint - im Hinblick auf eine Verringerung der Schadstoffbelastung wirkungslos wäre. Zwar weist die Tabelle 6.1/6 auf S. 75 des Luftreinhalteplans für die Maßnahme „Verflüssigung 2021“ keine Änderung der Belastung mit NO2-Immissionen gegenüber der „Prognose 2021“ aus, was der Antragsteller als Beleg für seine Behauptung wertet. Allerdings hat das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen auf Nachfrage des Verwaltungsgerichts, wie sich die Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h auf der O.-straße auf die dortige NO2-Belastung in μg/m³ auswirkt, im erstinstanzlichen Verfahren mit Schreiben vom 16. März 2023 geantwortet, die Maßnahmen „Tempo 30“ und „Tempo 30 + Verflüssigung“ hätten durchaus eine reduzierende Wirkung, wobei eine reine Betrachtung der absoluten berechneten Werte nicht empfohlen wurde. Vor diesem Hintergrund kann der angegriffenen Maßnahme die Geeignetheit nicht ohne weitere - im Hauptsacheverfahren durchzuführende - Prüfung abgesprochen werden. Folglich kommt auch das „Bestehenlassen der Regelhöchstgeschwindigkeit“ nicht als „milderes Mittel“ in Betracht.
Ob eine Signalumstellung an der Kreuzung U.-straße die angestrebte Reduzierung der NO2-Belastung in einer insgesamt schonenderen Weise bewirken könnte, sodass der Bezirksregierung V. die Aufnahme der Geschwindigkeitsreduzierung in den Luftreinhalteplan aus Gründen der Verhältnismäßigkeit verwehrt gewesen wäre, ist schon aufgrund der Komplexität der im Plan enthaltenen, ineinander greifenden Maßnahmen jedenfalls im Eilverfahren - auch durch einen vom Antragsteller angeregten Ortstermin - nicht zu beantworten.
Gleiches gilt für das Vorbringen, der Luftreinhalteplan hätte für diejenigen Betroffenen, die „ein E-Auto fahren“, Ausnahmen von der immissionsschutzrechtlichen Anordnung gewähren müssen. Hinsichtlich einer generellen Ausnahme bestehen unabhängig von ihrer rechtlichen Zulässigkeit vor allem aufgrund der mitunter unzureichenden Erkennbarkeit elektrisch betriebener Fahrzeuge die auch von der Antragsgegnerin aufgeführten Praktikabilitätsprobleme. Sollte der Antragsteller mit seinem Vorbringen die Einrichtung eines eigenen Fahrstreifens für elektrisch betriebene Fahrzeuge und für diesen die Anordnung einer von den übrigen Fahrstreifen abweichenden Höchstgeschwindigkeit verlangen wollen, kann ebenfalls dahinstehen, ob dies nach der Straßenverkehrs-Ordnung rechtlich zulässig wäre. Jedenfalls stellte sich auch hier die im Eilverfahren nicht zu beantwortende Frage nach der Einfügung ins Gesamtverkehrskonzept, zumal sich die Einrichtung einer - für Elektrofahrzeuge freigegebenen - „Umweltspur“ nach Angaben der Antragsgegnerin wegen des von ihr verursachten Rückstaus in der Vergangenheit nicht bewährt hat.
b) Dass das Verwaltungsgericht seinem Beschluss eine summarische Prüfung zugrunde gelegt hat, führt ebenfalls nicht zum Erfolg der Beschwerde. Zum einen ist dieser Prüfungsmaßstab - wie oben schon ausgeführt - verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zum anderen wäre dem Eilantrag des Antragstellers nicht schon dann nachzukommen, wenn das Verwaltungsgericht eine unzureichende Sachaufklärung betrieben hätte. Gleiches gilt für das Beschwerdevorbringen, das Verwaltungsgericht habe mit § 40 BImSchG einseitig zu Lasten des Antragstellers „eine von der Antragsgegnerin nicht erhobene (mögliche) Rechtsgrundlage gefunden“. Im Beschwerdeverfahren prüft der Senat die Sache im Rahmen des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO eigenständig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Mai 2023 - 8 B 394/23 -, juris Rn. 24 ff.
c) Nicht zum Antragserfolg führt ferner der Umstand, dass die Antragsgegnerin die streitbefangene Maßnahme zunächst allein auf § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO gestützt hat, wobei sie sich mittlerweile, mit Schriftsatz vom 13. Juli 2023, selbst zusätzlich auf § 40 BImSchG beruft. Die hiergegen vom Antragsteller angeführten Bedenken greifen nicht durch. Das Gericht überprüft nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, ob der angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Es hebt nach dieser Vorschrift einen Verwaltungsakt auf, soweit er rechtswidrig ist und den Betroffenen in seinen Rechten verletzt. In § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt die Verpflichtung des Gerichts zum Ausdruck, zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht und, falls nicht, ob er den Kläger in seinen Rechten verletzt. Bei dieser Prüfung hat das Gericht daher alle einschlägigen Rechtsvorschriften und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsakts angeführt worden sind oder nicht. Hierin liegt keine Umdeutung des Verwaltungsakts in eine andere Maßnahme. Eine solche besteht in einem verändernden Eingriff in den Verfügungssatz des Verwaltungsakts. Andere als im angefochtenen Bescheid genannte Normen und Tatsachen sind nur dann nicht heranzuziehen, wenn dadurch die Grenzen überschritten würden, die der Zulässigkeit des sogenannten Nachschiebens von Gründen gezogen sind, d. h., wenn die anderweitige rechtliche Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führen würde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Oktober 2018 ‑ 5 E 430/18 -, juris Rn. 9, m. w. N.
Eine Wesensänderung ist regelmäßig zu verneinen, wenn die Rechtsgrundlage bei einer gebundenen Entscheidung ausgewechselt wird, ebenso dann, wenn bei einer zunächst zu Unrecht auf eine Ermessensnorm gestützten Verfügung die Rechtsgrundlage für eine gebundene Entscheidung nachgeschoben wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 - 13 B 1250/14 -, juris Rn. 14.
So liegt der Fall - wie ausgeführt - hier, sodass insbesondere die auf § 114 Satz 2 VwGO gestützten Rügen des Antragstellers voraussichtlich ins Leere gehen. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin bezüglich des Einwandes, eine Nachbesserung könne nur durch ihren Rat als Kollegialorgan erfolgen, erklärt, eine Befassung des Rates könne - falls erforderlich - noch während des laufenden Hauptsacheverfahrens nachgeholt werden.
d) Wegen der Regelung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bedurfte es keiner Prüfung, ob die angefochtene Verkehrsbeschränkung aus anderen als den vom Antragsteller angeführten Gründen rechtwidrig sein könnte oder ob als Rechtsgrundlage auch § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO in Betracht käme, der - anders als § 47 Abs. 1 BImSchG - tatbestandlich eine Überschreitung festgelegter Grenzwerte nicht ausdrücklich verlangt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2022 - 8 B 661/22 -, juris Rn. 21 f., m. w. N.
2. Die bei offenen Erfolgsaussichten erforderliche weiter gehende Interessenabwägung fällt - auch unter Berücksichtigung der in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO zum Ausdruck gekommenen Wertung des Gesetzgebers - zu Lasten des Antragstellers aus. Es ist ihm zuzumuten, den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abzuwarten.
Stellte sich später heraus, dass die verkehrsbeschränkende Maßnahme der Antragsgegnerin aufzuheben ist, wäre der Antragsteller verpflichtet, sich bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens an eine rechtswidrige Anordnung zu halten, wodurch er zumindest in seiner aus Art. 2 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt wäre. Dies beträfe ihn jedoch nur in geringem Maße. Der Antragsteller trägt auch nach seinem Umzug nach V. weiterhin nicht vor, dass er die O.-straße regelmäßig befährt. Selbst für diesen Fall aber fiele der Zeitverlust bei der Befahrung der etwa 620 m langen Strecke nicht erheblich ins Gewicht. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Verlust - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - etwa 30 Sekunden beträgt, oder ob eine längere Zeitspanne zu berücksichtigen ist. Die Grenze der Zumutbarkeit wäre - auch unter Berücksichtigung der mit der Beschränkung angeblich einhergehenden „nervlichen Erschöpfung“ - jedenfalls nicht überschritten. Da dem Allgemeininteresse bei der im vorliegenden Verfahren anzustellenden Abwägung allein die Belange des Antragstellers entgegenzusetzen sind, kommt es auch auf die Beeinträchtigung anderer, nicht verfahrensbeteiligter Personen, die die O.-straße regelmäßig nutzen, nicht an. Anzeichen dafür, dass die Antragsgegnerin beabsichtigte, auf allen Straßen der Stadt eine Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h einzuführen, erkennt der Senat derzeit nicht. Es besteht daher auch keine Veranlassung, einer „Salamitaktik“ der Antragsgegnerin durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung Einhalt zu gebieten.
Ordnete der Senat dagegen die aufschiebende Wirkung an und ergäbe die Durchführung des Hauptsacheverfahrens, dass die Klage des Antragstellers erfolglos ist, müssten insbesondere die Anwohner der O.-straße die Gefahr hinnehmen, dass die zu ihrem Schutz aufgestellten Schadstoffgrenzwerte nicht eingehalten werden können.
II. Da der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage keinen Erfolg hat, war für die ebenfalls beantragte Rückgängigmachung der Vollziehung kein Raum.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, wonach bei verkehrsregelnden Anordnungen der Auffangwert i. S. d. § 52 Abs. 2 GKG (5.000,- Euro) anzusetzen und in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs um die Hälfte zu reduzieren ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 40 BImSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG
§ 48a Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2410/08
8 A 2751/09
3 B 78.11
7 C 3.19
8 A 2851/18
7 C 4.20
10 B 1687/08
2 B 147/23
7 B 503/23
8 B 394/23
5 E 430/18
13 B 1250/14
8 B 661/22