Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-14, Aktenzeichen 1 K 3219/22

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Gegenstand des Verfahrens ist eine lebensmittelrechtliche Anordnung des Landratsamts X, die zunächst am 15.11.2022 mündlich erlassen und mit Verfügung vom 22.11.2022 schriftlich bestätigt und konkretisiert worden ist. Darin wird unter I.1. ein Verbot ausgesprochen, verschiedene Produkte in den Verkehr zu bringen, und unter I.2. die Beschlagnahme und Sicherstellung der streitgegenständlichen Produkte verfügt. Diese Regelungen werden für sofort vollziehbar erklärt (I.3. und II.) Ferner wird unter III. das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs für die nicht behobenen Mängel angedroht.
Der in dem Antragsschriftsatz vom 21.11.2022 ausdrücklich gestellte Antrag des Antragstellers ist zwar allein gegen die sofortige Vollziehung der mündlich erlassenen Verfügung vom 15.11.2022 gerichtet. Der Antragsteller hat indes die mit Verfügung vom 22.11.2022 erfolgte schriftliche Bestätigung und Konkretisierung zumindest konkludent in das Verfahren einbezogen, indem er sie nicht nur vorgelegt, sondern sich auch inhaltlich mit ihr auseinandergesetzt und dabei deutlich gemacht hat, dass er sie nicht akzeptieren möchte.
Bei sachdienlicher Auslegung ist der streitgegenständliche Antrag des Antragstellers demzufolge darauf gerichtet, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die unter I.1. und I.2. der Verfügung vom 22.11.2022 getroffenen lebensmittelrechtlichen Anordnungen des Landratsamts X, die zunächst am 15.11.2022 mündlich erlassen worden waren, wiederherzustellen, und anzuordnen, soweit ihm unter III. unmittelbarer Zwang angedroht wird.
II. Dieser Antrag ist gemäß §§ 80 Abs. 5, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 bzw. Nr. 3 VwGO, § 12 LVwVG statthaft und auch sonst zulässig; er hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
1. Entgegen der Auffassung des Antragstellers hat der Antragsgegner das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der getroffenen lebensmittelrechtlichen Anordnungen noch in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise begründet. Das Landratsamt hat in seinem Bescheid vom 22.11.2022 die ursprünglich verfügte Anordnung des Sofortvollzugs ergänzt und im Wesentlichen ausgeführt, die schnellstmögliche Beseitigung der aufgeführten Mängel liege im öffentlichen Interesse, da ansonsten die Gefahr bestehe, dass Personen durch den Verzehr von entsprechenden Lebensmitteln Schaden nehmen und/oder dabei auch erheblich getäuscht würden. Ferner hat es darauf hingewiesen, dass die angetroffenen Zustände geeignet seien, die Verbraucher in Ihrer Gesundheit erheblich zu gefährden und/oder zu täuschen.
Damit hat das Landratsamt hinreichend deutlich gemacht, dass es die Anordnung des Sofortvollzugs aus Gründen der Gefahrenabwehr für erforderlich hält. Im Bereich des Gefahrenabwehrrechts sind aber aufgrund der Bedeutung und des Gewichts der potentiell geschützten Rechtsgüter Leben, Gesundheit und Eigentum regelmäßig keine hohen Anforderungen an die Substantiierung der formellen Begründung der Sofortvollzugsanordnung zu stellen. Die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gesichtspunkte rechtfertigen typischerweise zugleich die Anordnung der sofortigen Vollziehung (vgl. allg. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 21.01.2010 - 10 S 2391/09 -, vom 24.01.2012 - 10 S 3175/11 - und vom 20.09.2011 - 10 S 625/11 - jeweils juris). Den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO wird die Begründung des Landratsamts noch gerecht, wenn man von diesen Grundsätzen ausgeht.
Ferner ist zu beachten, dass § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO die Behörde nicht verpflichtet, eine Begründung zu geben, die ausschließlich auf den konkreten Einzelfall zutrifft. Gerade dann, wenn immer wiederkehrenden Sachverhaltsgestaltungen eine typische Interessenlage zugrunde liegt, kann sich die Behörde darauf beschränken, die für diese Fallgruppen typische Interessenlage zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuzeigen und deutlich zu machen, dass nach ihrer Auffassung diese Interessenlage auch im konkreten Fall vorliegt. Diesen Anforderungen wird hier gerade noch genügt. Denn mit der Systematik des Lebensmittelrechts im Bereich der neuartigen Lebensmittel wäre es nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht vereinbar, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die auf die Novel Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise oder Sicherheitsbedenken abhängig zu machen. Bei neuartigen Lebensmitteln im Sinne des Art. 3 Abs. 2 lit. a VO (EU) 2015/2283 sieht es der Unionsgesetzgeber generell als geboten an, den Nachweis über die Eignung des Lebensmittels zum menschlichen Verzehr im Rahmen eines Verfahrens für die Genehmigung des Inverkehrbringens eines neuartigen Lebensmittels in der Union zu führen (Art. 10 ff. VO (EU) 2015/2283; vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 - juris-Rn. 14 und 32 sowie vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -; ähnl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19 -; VG Berlin, Beschluss vom 21.02.2022 - 14 L 611/21 - juris; a.A. BayVGH, Beschluss vom 18.07.2022 - 20 CS 22.1069 - alle juris).
2. Nach der im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen lebensmittelrechtlichen Anordnung hier das entgegenstehende Interesse des Antragstellers, vorläufig von deren Vollstreckung verschont zu bleiben. Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird der Widerspruch des Antragstellers voraussichtlich erfolglos sein.
a) Die Bedenken des Antragstellers gegen die Bestimmtheit der streitgegenständlichen Verfügung (vgl. § 37 LVwVfG) teilt die Kammer nicht.
Verwaltungsakte sind in entsprechender Anwendung von §§ 133, 157 BGB unter Berücksichtigung ihres objektiven Erklärungswertes aus Sicht des Empfängerhorizonts auszulegen. Bei der Ermittlung des objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, auch die Begründung des Verwaltungsaktes (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschlüsse vom 02.03.2021 - 9 B 1469/20 - juris und vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19 - juris-Rn. 11).
Jedenfalls in ihrer schriftlichen Form vom 22.11.2022 genügt die streitgegenständliche Verfügung diesen Anforderungen. Darin hat das Landratsamt unter I.1. folgende Regelung getroffen:
„Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln welche aus Hanfpflanzen oder -teilen bestehen (ausgenommen entharzte Samen und Erzeugnisse daraus) oder isolierte Cannabinoide oder Cannabinoid-Extrakte enthalten oder aus diesen bestehen wird […] untersagt. Betroffen sind insbesondere die Produkte der anhängigen Übersichtsliste, welche Bestandteil dieser Verfügung ist.“
Bereits aus der Regelung selbst geht hervor, dass dem Antragsteller das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, welche aus Hanfpflanzen oder -teilen bestehen (ausgenommen entharzte Samen und Erzeugnisse daraus) oder isolierte Cannabinoide oder Cannabinoid-Extrakte enthalten oder aus diesen bestehen, untersagt werden soll. Bezüglich der im Ladengeschäft des Antragstellers vorgefunden Produkte, die nach I.2. der Verfügung beschlagnahmt und sichergestellt werden sollen, wird ausdrücklich auf eine der Verfügung beigefügte detaillierte Liste verwiesen, in der diese im Einzelnen aufgeführt sind. Schließlich wird in der Begründung der Verfügung vom 22.11.2022 ausführlich dargelegt, welche Produkte nach Ansicht des Landratsamts betroffen sein sollen. Das Landratsamt hat weiter bestätigt, dass der Antragsteller Waren, die bei der Vor-Ort-Kontrolle am 15.11.2022 im Laden verblieben und in der dort ausgehändigten „provisorischen“ Liste mit „Anzahl 0“ versehen sind, weiter vertreiben darf. Damit sind mögliche Zweifel, die zuvor aufgrund der lediglich mündlichen Anordnung und der zu diesem Zeitpunkt noch nicht ganz eindeutig gefassten Liste der betroffenen Produkte bestanden haben mögen, mittlerweile ausgeräumt.
b) Das Landratsamt stützt die angefochtene lebensmittelrechtliche Verfügung nunmehr auf die Rechtsgrundlage des Art. 138 Abs. 1 und 2 VO (EU) 2017/625, wie es in der Antragserwiderung klargestellt hat. Da sich das Verfahren in der Hauptsache noch im Stadium des Widerspruchsverfahrens und damit unter der „Herrschaft“ der Verwaltungsbehörden befindet, ist diese Begründung im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu berücksichtigen, da die Behörden jedenfalls bis zum Ergehen der Widerspruchsentscheidung berechtigt sind, den angefochtenen Verwaltungsakt abzuändern und zu modifizieren.
Wenn sie einen Verstoß gegen das Lebensmittelrecht festgestellt haben, ergreifen die zuständigen Behörden nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b VO (EU) 2017/625 geeignete Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert. Bei der Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen berücksichtigen die zuständigen Behörden die Art des Verstoßes und das bisherige Verhalten des betreffenden Unternehmers in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften (Art. 138 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) 2017/625) und ergreifen alle ihnen geeignet erscheinenden Maßnahmen, um die Einhaltung der Vorschriften gemäß Art. 1 Abs. 2 VO (EU) Nr. 2017/625 zu gewährleisten (Art. 138 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 VO (EU) 2017/625); dazu gehören, jedoch nicht ausschließlich, nach Art. 138 Abs. 2 lit. d VO (EU) 2017/625 u.a. die Untersagung des Inverkehrbringens von Waren und nach lit. g dieser Vorschrift der Rückruf, die Rücknahme, die Beseitigung und die Vernichtung von Waren. Neben dem ausdrücklich genannten Inverkehrbringen sind auch die Beschlagnahme und die Sicherstellung als geeignet erscheinende Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift anzusehen, zumal die beispielhaft genannten Einzelmaßnahmen ausdrücklich nicht abschließend sein sollen.
Alle Maßnahmen setzen einen Verstoß gegen das Lebensmittelrecht voraus. Dieser ist hier voraussichtlich in einer Verletzung des Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283 zu sehen. Hiernach dürfen nur zugelassene und in der Unionsliste aufgeführte neuartige Lebensmittel (Novel Food) nach Maßgabe der in der Liste festgelegten Bedingungen und Kennzeichnungsvorschriften als solche in Verkehr gebracht oder in und auf Lebensmitteln verwendet werden. Entgegen der Ansicht des Antragstellers verstößt der Vertrieb und die Veräußerung der hier betroffenen Produkte voraussichtlich gegen diese Bestimmung.
aa) Der Antragsteller wendet im gerichtlichen Verfahren erstmals mit Schriftsatz vom 07.12.2022 ein, bei einem Großteil der betroffenen Produkte handle es sich schon nicht um Lebensmittel, sondern um Aromen oder Zutaten für die Herstellung von Kosmetika.
Dies kann jedoch nicht überzeugen. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass das Landratsamt zurecht von der Lebensmitteleigenschaft aller betroffenen Produkte ausgegangen ist.
Lebensmittel im Sinne der VO (EG) 178/2002 (im folgenden BasisVO) sind alle Stoffe, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden (Art. 2 Abs. 1 BasisVO). Dies umfasst nicht nur Produkte, die nach der subjektiven Zweckbestimmung des Veräußerers zu einer Aufnahme durch den Menschen bestimmt sind (Art. 2 Abs. 1 1. Alt. BasisVO), sondern auch solche, bei denen ein menschlicher Verzehr des gegenständlichen Produkts nach vernünftigem Ermessen zu erwarten ist (vgl. Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. BasisVO (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 - juris-Rn. 9). Der Begriff des Lebensmittels ist dem Schutzzweck des Gesetzes entsprechend weit auszulegen. Erfasst werden alle Stoffe, die dazu bestimmt sind, verzehrt zu werden, auch wenn daneben noch ein anderer Verwendungszweck möglich ist. Ein generell zum Verzehr bestimmter Stoff hört erst dann auf, Lebensmittel zu sein, wenn ein anderer Verwendungszweck eindeutig feststeht und erkennbar ist. Eine bloß abweichende Bezeichnung genügt dafür nicht. Die primär subjektive Zweckbestimmung durch den verantwortlichen Lebensmittelunternehmer wird deshalb durch die nach objektiver Auffassung zu bestimmende Frage, ob die Aufnahme des betroffenen Stoffes vernünftigerweise erwartet werden kann, korrigiert. An die Erkennbarkeit einer Zweckänderung sind strenge Anforderungen zu stellen. Insbesondere wenn ein Produkt mit einer Aufmachung in den Verkehr gebracht und in einer Art und Weise vermarktet wird, dass nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass es vom Menschen aufgenommen wird, fällt es unter die Lebensmittel gemäß Art. 2 BasisVO (VG Würzburg, Beschluss vom 10.02.2021 - W 8 S 21.117 - juris).
Dies ist hier voraussichtlich bei allen betroffenen Produkten der Fall. Das Landratsamt hat nach eigenen Angaben Warnhinweise zur Kenntnis genommen und im Hinblick auf eine tatsächliche Verwendung geprüft. Ferner gibt es an, eine ausführliche Onlinerecherche mithilfe von Artikelbeschreibungen, Kundenrezensionen, Werbung, Rezeptvorschlägen oder Verzehrempfehlungen durchgeführt zu haben, die Hinweise in Bezug auf die Verwendung als Lebensmittel ergeben habe. Entsprechend dem Schutzzweck des Gesetzes sei der Begriff des Lebensmittels unter Einbeziehung der Rechercheergebnisse auf Öle, Blüten, Hasch, Kristalle und sogenannte Crumbels weit ausgelegt worden. Es könne mithin erwartet werden, dass diese Produkte von Menschen aufgenommen werden würden. Es würden unzählige Geschmacksrichtungen angeboten. Der Hinweis „nicht zum Verzehr geeignet“ widerlege nicht die Umgehungsgefahr.
Diese sowohl in der schriftlichen Verfügung vom 22.11.2022 als auch in der Antragserwiderung vom 29.11.2022 unter detaillierter Bezugnahme auf einzelne Produkte noch näher begründeten Annahmen der Behörde hat der Antragsteller in seiner „Replik“ vom 07.12.2022 nicht durchgreifend in Frage stellen können. In erster Linie verweist er darauf, er habe explizit darauf hingewiesen, dass die Einnahme von Blüten, Hasch, Kristallen und Crumbles zu vermeiden sei. Sie dienten nicht der Ernährung. Eine Aufnahme als Lebensmittel sei gerade nicht vorgesehen. Diese Produkte seien nicht zum Essen bestimmt, sondern für die Herstellung von Kosmetika. Insoweit hat aber das Landratsamt zu Recht darauf verwiesen, im Onlineshop des Antragstellers sei bei der Artikelbeschreibung der Hinweis zu finden, dass sich CBD-Kristalle als Zusatz für Kosmetika, E-Liquids und andere Rauchgeräte eigneten, aber auch problemlos in einem warmen Getränk aufgelöst oder einfach auf die Zunge gestreut werden könnten. Ob es sich dabei um eine vom Antragsteller betriebene und zu verantwortende Internetseite handelt, dürfte unbeachtlich sein, da ihr Inhalt jedenfalls in objektiver Hinsicht darauf hindeutet, dass eine Verwendung dieser Produkte als Lebensmittel erwartet werden kann. Angesichts dessen liegt der Schluss nahe, dass nicht nur in seltenen Ausnahmefällen eine orale Aufnahme der Stoffe durch die Käufer stattfindet.
Dafür sprechen auch weitere Indizien, die das Landratsamt aufführt. Im Internet sei eine Anleitung zu finden, wie man aus den Blüten einen Tee herstellen könne. Blüten, Hasch und Kristalle würden zudem in zahlreichen unterschiedlichen Geschmacksrichtungen angeboten und auf Bildern zusammen mit Lebensmitteln beworben. Der Einwand des Antragstellers, die Darstellung von Blüten mit Früchten diene ausschließlich der bildhaften Darstellung der in den Blüten enthaltenen Aromen bzw. Duftstoffe, mag zwar im Ansatz zutreffen. Diese Art der Werbung erzeugt aber dennoch bewusst oder unbewusst eine assoziative Verbindung zu den dargestellten Lebensmitteln und deutet damit ebenfalls auf eine entsprechende Verwendung hin.
Soweit CBD-Öle betroffen sind, ist schließlich noch darauf hinzuweisen, dass für diese wohl allgemein eine Verkehrserwartung besteht, wonach sie als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Aufnahme bestimmt sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 - juris-Rn. 9).
bb) Nach alledem spricht umgekehrt auch nichts dafür, dass es sich hier lediglich um kosmetische Produkte oder Aromen - und damit um keine Lebensmittel - handeln könnte.
Unter kosmetischen Produkten sind gemäß Artikel 2 Abs. 1 li. a VO (EU) 1223/2009 Stoffe oder Gemische zu verstehen, die dazu bestimmt sind, äußerlich mit den Teilen des menschlichen Körpers (Haut, Behaarungssystem, Nägel, Lippen und äußere intime Regionen) oder mit den Zähnen und den Schleimhäuten der Mundhöhle in Berührung zu kommen, und zwar zu dem ausschließlichen oder überwiegenden Zweck, diese zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen.
Für eine solche Zweckbestimmung spricht hier nichts, weil aufgrund ihres nach der Verkehrserwartung zu erwartenden Verwendungszwecks die Aufnahme ihrer Bestandteile in den menschlichen Körper im Vordergrund stehen dürfte. Allein die Angabe, dass Produkte nicht zum Verzehr bestimmt seien, zieht deren Einordnung als Lebensmittel nicht in Zweifel, wenn sie lediglich dazu dienen soll, die Anwendbarkeit lebensmittelrechtlicher Vorschriften zu umgehen (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 21.02.2022 - 14 L 611/21 - juris-Rn. 30).
Für die Annahme, es handle sich um Aromen, gibt es ebenfalls keine Indizien. Ein Aroma ist nach der Begriffsbestimmung in Art. 3 Abs. 2 lit. a VO (EU) 1334/2008 ein Erzeugnis, das als solches nicht zum Verzehr bestimmt ist und Lebensmitteln zugesetzt wird, um ihnen einen besonderen Geruch und/oder Geschmack zu verleihen oder diese zu verändern (i), und das aus Kategorien der Aromastoffe, Aromaextrakte, thermisch gewonnenen Reaktionsaromen, Raucharomen, Aromavorstufen sowie sonstigen Aromen oder deren Mischungen hergestellt wurde oder besteht (ii). Aromaextrakt ist nach Art. 3 Abs. 2 lit. d VO (EU) 1334/2008 ein Erzeugnis, das kein Aromastoff ist und gewonnen wird aus Lebensmitteln, und zwar durch geeignete physikalische, enzymatische oder mikrobiologische Verfahren, bei denen sie als solche verwendet oder mittels eines oder mehrerer herkömmlicher Lebensmittelzubereitungsverfahren für den menschlichen Verzehr aufbereitet werden (i), und/oder Stoffen pflanzlichen, tierischen oder mikrobiologischen Ursprungs, die keine Lebensmittel sind, und zwar durch geeignete physikalische, enzymatische oder mikrobiologische Verfahren, wobei die Stoffe als solche verwendet oder mittels eines oder mehrerer der in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1334/2008 aufgeführten herkömmlichen Lebensmittelzubereitungsverfahren aufbereitet werden (ii; vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 04.02.2021 - 13 ME 545/20 - juris).
Ein Erzeugnis ist hiernach nicht schon dann als Aroma oder Aromaextrakt anzusehen, wenn es selbst einen besonderen Geruch oder Geschmack hat oder wenn es Lebensmitteln einen besonderen Geruch oder Geschmack verleihen oder diese verändern kann. Erforderlich ist vielmehr, dass diese aromatisierende Wirkung der mit der konkreten Verwendung des Erzeugnisses hauptsächlich verfolgte Zweck ist. Dafür hat der Antragsteller hier aber keine konkreten Anhaltspunkte vorgetragen.
cc) Die hier streitgegenständlichen Produkte sind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit allesamt als neuartige Lebensmittel anzusehen, die gemäß Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283 nur dann in Verkehr gebracht oder in und auf Lebensmitteln verwendet werden dürfen, wenn sie zugelassen und in der Unionsliste aufgeführt werden. An einer solchen Zulassung fehlt es hier.
Nach Art. 3 Abs. 2 lit. a Verordnung (EU) 2015/2283 sind neuartige Lebensmittel alle Lebensmittel, die vor dem 15. Mai 1997 unabhängig von den Zeitpunkten der Beitritte von Mitgliedstaaten zur Union nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurden und in mindestens eine der unter i) bis x) genannten Kategorien fallen. Nach iv) dieser Bestimmung gehören dazu auch Lebensmittel, die aus Pflanzen oder Pflanzenteilen bestehen oder daraus isoliert oder erzeugt wurden, ausgenommen Fälle, in denen das Lebensmittel eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union hat und das Lebensmittel aus einer Pflanze oder einer Sorte derselben Pflanzenart besteht oder daraus isoliert oder erzeugt wurde, die ihrerseits gewonnen wurde mithilfe herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15. Mai 1997 in der Union zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, oder nicht herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15. Mai 1997 in der Union nicht zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, sofern diese Verfahren nicht bedeutende Veränderungen der Zusammensetzung oder Struktur des Lebensmittels bewirken, die seinen Nährwert, seine Verstoffwechselung oder seinen Gehalt an unerwünschten Stoffen beeinflussen. Ob ein Lebensmittel neuartig ist, muss anhand aller Merkmale dieses Lebensmittels und des hierfür verwendeten Herstellungsvorgangs beurteilt werden. Diese Umstände müssen das Lebensmittel oder die Zutat selbst, auf das oder die sich die Prüfung erstreckt, betreffen und nicht ein ähnliches oder vergleichbares Lebensmittel oder eine ähnliche oder vergleichbare Zutat. Es lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass selbst gering erscheinende Abweichungen ernst zu nehmende Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung nach sich ziehen können, zumindest solange nicht die Unschädlichkeit des fraglichen Lebensmittels nachgewiesen wurde. Die Frage, ob ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat in der Europäischen Union bisher noch nicht in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde, ist anhand der Verhältnisse am 15. Mai 1997 zu beantworten. Dabei ist eine Prüfung anhand aller Umstände des Einzelfalls vorzunehmen (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -; VG Sigmaringen, Beschluss vom 29.06.2021 - 3 K 1081/21 - jeweils juris).
Die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat nicht neuartig ist, trägt derjenige, der das Lebensmittel in den Verkehr bringen will. Zwar bleibt die mit dem Vollzug lebensmittelrechtlicher Vorschriften beauftragte Behörde nach allgemeinen Grundsätzen zur Amtsermittlung verpflichtet (vgl. § 24 LVwVfG). Den Lebensmittelunternehmer trifft nach Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EU) 2015/2283 jedoch nicht nur die Pflicht zur eigenverantwortlichen Überprüfung, ob das jeweilige Lebensmittel in den Anwendungsbereich der Verordnung fällt, sondern nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EU) 2015/2283 auch die Obliegenheit, dem betroffenen Mitgliedstaat die erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen, um die Anwendbarkeit der Verordnung zu überprüfen. Lässt sich nach Auswertung der seitens des Lebensmittelunternehmers beigebrachten und der Behörde von Amts wegen bekannten oder bekannt gewordenen Information nicht feststellen, dass das betroffene Lebensmittel über eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union verfügt, wirkt dies zu Lasten des Lebensmittelunternehmers. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Aufnahme eines Lebensmittels in den sog. Novel Food-Katalog zwar keine Bindungswirkung im Rechtssinne entfaltet, das Vorliegen der Novel Food-Eigenschaft aber indiziert (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19; OVG Hamburg, Beschluss vom 04.05.202 - 5 Bs 29/21 -; VG Sigmaringen, Beschluss vom 29.06.2021 - 3 K 1081/21 -; VG Minden, Urteil vom 10.05.2022 - 7 K 812/20 -; jeweils juris und m.w.N.).
Da der Antragsteller hier keine substantiierten Einwendungen gegen den Novel Food-Katalog erhoben hat, kann auf den dort zu findenden aktuellen Eintrag zurückgegriffen werden. Seit Januar 2019 wird unter der Überschrift „Cannabinoids" folgender Eintrag geführt (dt. Übers. übernommen von VG Minden, Urteil vom 10.05.2022 - 7 K 812/20 - juris):
„Die Hanfpflanze (Cannabis sativa L.) enthält eine Reihe von Cannabinoiden und die häufigsten sind folgende: [. . .] Cannabidiol (CBD), [. . .]. Unbeschadet der Informationen, die im Katalog für neuartige Lebensmittel für den Eintrag zu Cannabis sativa L. bereitgestellt werden, gelten Extrakte von Cannabis sativa L. und daraus abgeleitete Produkte, die Cannabinoide enthalten, als neuartige Lebensmittel, da eine Vorgeschichte des Konsums nicht nachgewiesen wurde. Dies gilt sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt werden (z. B. Hanfsamenöl). Dies gilt auch für Extrakte aus anderen Pflanzen, die Cannabinoide enthalten. Synthetisch gewonnene Cannabinoide werden als neuartig angesehen."
Bereits hiernach gelten alle Produkte, die Extrakte von Cannabis sativa L. enthalten, und alle daraus abgeleiteten Produkte, die Cannabinoide enthalten, als neuartige Lebensmittel, da eine Vorgeschichte des Konsums nicht nachgewiesen wurde. Dies gilt sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt werden (z.B. Hanfsamenöl). Davon werden im vorliegenden Fall nahezu alle streitgegenständlichen Produkte des Antragstellers mit Ausnahme der Blüten und der aus mehreren Bestandteilen der Hanfpflanze (Cannabis sativa L.) hergestellten Öle erfasst, da sie das Cannabinoid Cannabidiol (CBD) in konzentrierter bzw. extrahierter Form enthalten.
Aber auch Blüten und die aus mehreren Bestandteilen der Hanfpflanze (Cannabis sativa L.) hergestellten Öle sind nach dem Novel Food-Katalog als neuartig anzusehen. Denn zur Hanfpflanze selbst wird dort ausgeführt (dt. Übers. wiederum übernommen von VG Minden, Urteil vom 10.05.2022 - 7 K 812/20 - juris):
„In der Europäischen Union ist der Anbau von Cannabis sativa L.-Sorten zulässig, sofern sie im Gemeinsamen Sortenkatalog für landwirtschaftliche Pflanzenarten der EU (`Common Catalogue of Varieties of Agricultural Plant Species`) eingetragen sind und der Tetrahydrocannabinol (THC)-Gehalt nicht mehr als 0,2 % (w/w) beträgt. Einige Produkte, die aus der Cannabis sativa-Pflanze oder Pflanzenteilen gewonnen werden, wie Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl, entfettete Hanfsamen, haben eine Verwendungsgeschichte als Lebensmittel in der EU und sind daher nicht neuartig."
Daraus folgt, dass lediglich ausschließlich aus Hanfsamen gewonnene Produkte wie Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl und entfettete Hanfsamen nicht als neuartig anzusehen sind. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass für Produkte, die (auch) aus anderen Bestandteilen der Hanfpflanze wie z.B. Blüten, Blätter oder Stängel hergestellt worden sind, indiziert wird, dass es sich um neuartige Lebensmittel handelt. Diese indizielle Wirkung hat der Antragsteller nicht substantiiert erschüttert. Damit sind insbesondere auch die von ihm zum Verkauf angebotenen Blüten und aus mehreren Bestandteilen der Hanfpflanze (Cannabis sativa L.) hergestellten Öle als neuartige Lebensmittel anzusehen, die der - bislang nicht erfolgten - Zulassung bedürfen.
Nur zur Klarstellung weist die Kammer im Übrigen darauf hin, dass die Behörde angesichts dessen wohl zu Recht alle Produkte von der streitgegenständlichen Anordnung ausgenommen hat, die ausschließlich aus Hanfsamen hergestellt worden sind oder ausschließlich aus Hanfsamen gewonnene Zutaten enthalten, also beispielsweise reines gepresstes Hanfsamenöl.
c) Durchgreifende Ermessensfehler hat der Antragsteller nicht aufgezeigt. Insoweit verweist er in erster Linie in der Sache auf einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Nach seiner Kenntnis würden mindestens zwei (namentlich benannte) weitere Anbieter von CBD-Artikeln ein weitgehend gleichartiges Warensortiment nach wie vor unbeanstandet im Zuständigkeitsbereich des Landratsamt X anbieten. Hierzu hat indes das Landratsamt in seiner Antragserwiderung ausgeführt, in einem der genannten Betriebe habe bereits eine Kontrolle mit vergleichbaren Maßnahmen stattgefunden; ein Verkauf der Produkte über den Onlineshop sei eingestellt worden. Bezüglich des anderen genannten Betriebs sei eine Kontrolle in Vorbereitung. Hiergegen hat allerdings der Antragsteller eingewandt (und mit Testkäufen belegt), der Verkauf von streitgegenständlichen Produkten laufe weiter und der Onlinevertrieb von streitgegenständlichen Produkten finde nach wie vor statt.
Dennoch geht derzeit die Kammer (noch) davon aus, dass das Landratsamt X hier planmäßig vorgeht und sich nicht willkürlich auf Maßnahmen gegen den Antragsteller beschränkt. Da sich das Landratsamt auf einen im Bereich des gesamten Landes geltenden Erlass des Ministeriums für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 22.09.2022 beruft, ist davon auszugehen, dass es eventuelle Vollzugsprobleme bei anderen Verkäufern noch vor dem Abschluss des Widerspruchsverfahrens angehen und einer Lösung zuführen wird.
Auch soweit der Antragsteller darauf verweist, dass ähnliche Produkte in anderen „EU-Ländern“ unbeanstandet vertrieben und hergestellt sowie CBD-Öle und zahlreiche andere CBD-Produkte bundesweit über unzählige Internetshops bezogen werden könnten, hat er (noch) keine Sachwidrigkeit der getroffenen Entscheidung der Behörde aufgezeigt, die darin liegen könnte, in seinem Fall konsequent gegen einen Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften vorzugehen, der landes-, bundes- und europaweit von den zuständigen Behörden weitgehend hingenommen wird. Auch insoweit geht die Kammer davon aus, dass es den mit der Lebensmittelüberwachung betrauten Behörden in naher Zukunft gelingen wird, zu einem konzeptionellen und einheitlichen Vorgehen zu gelangen, das auch noch vor Erlass der Widerspruchsentscheidung zumindest in seinen Grundzügen erkennbar wird.
d) An der Rechtmäßigkeit der ferner verfügten Androhung unmittelbaren Zwangs bestehen nach alledem keine Zweifel; sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 2, 18, 19, 20, 26 LVwVG.
3. Erweist sich der Verwaltungsakt voraussichtlich als rechtmäßig, liegt auch in der Sache ein besonderes Vollzugsinteresse vor, das die privaten Belange des Antragstellers überwiegt. Bereits aus der Systematik des europäischen Lebensmittelrechts ergibt sich, dass das Inverkehrbringen eines Lebensmittels nur dann ohne vorherige Zulassung oder Genehmigung durch die Kommission zulässig sein soll, wenn aus einer nachgewiesenen Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union auf dessen Ungefährlichkeit geschlossen werden kann (vgl. Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283). Nur bei solchen Lebensmitteln ist es gerechtfertigt, die zuständigen Behörden auf die Anwendung von Bestimmungen zu verweisen, die den Nachweis konkreter Sicherheitsbedenken voraussetzen. Bei neuartigen Lebensmitteln im Sinne des Art. 3 Abs. 2 lit. a) VO (EU) 2015/2283 sieht es der Unionsgesetzgeber hingegen als geboten an, den Nachweis über die Eignung des Lebensmittels zum menschlichen Verzehr im Rahmen eines Verfahrens für die Genehmigung des Inverkehrbringens eines neuartigen Lebensmittels in der Union zu führen (Art. 10 ff. VO (EU) 2015/2283). Mit dieser Systematik des Unionsrechts wäre es nicht vereinbar, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die voraussichtlich zu Recht auf die Novel Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise oder Sicherheitsbedenken abhängig zu machen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 - juris-Rn. 32).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Angesichts der erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung der angefochtenen Verfügung, mit der faktisch ein erheblicher Teil des Sortiments des Ladengeschäfts des Antragstellers mit einem Verkehrsverbot belegt und die am 15.11.2022 vorgefundenen Waren beschlagnahmt und sichergestellt werden, erscheint der Kammer eine Reduzierung des Streitwerts im Eilverfahren hier nicht als angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 2, 18, 19, 20, 26 LVwVG
§ 12 LVwVG
§ 37 LVwVfG
§ 24 LVwVfG
§ 80 Abs. 5, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 bzw. Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 2 lit. a VO
Art. 10 ff. VO
Art. 138 Abs. 1 und 2 VO
Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b VO
Art. 138 Abs. 1 Satz 2 VO
Art. 1 Abs. 2 VO
Art. 138 Abs. 2 lit. d VO
Art. 6 Abs. 2 VO
Art. 2 Abs. 1 BasisVO
Art. 2 Abs. 1 1. Alt. BasisVO
Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. BasisVO
Art. 2 BasisVO
Artikel 2 Abs. 1 li. a VO
Art. 3 Abs. 2 lit. d VO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 S 2391/09
10 S 3175/11
10 S 625/11
9 S 1003/22
9 S 3426/21
9 S 3951/20
13 B 1423/19
14 L 611/21
20 CS 22.10
9 B 1469/20
2 VO (EU) 2017/62
1 VO (EU) 2017/62
2 VO (EU) 2015/22
8 S 21.11
13 ME 545/20
13 ME 320/19
9 S 535/19
3 K 1081/21
5 Bs 29/21
7 K 812/20