Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-18, Aktenzeichen 6 B 411/07

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der 17 Jahre alte Antragsteller will erreichen, dass der Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet wird, eine Ausnahme vom Mindestalter für das (unbegleitete) Fahren von Fahrzeugen der Klasse B zu genehmigen.
Der Antragsteller ist am 3. April 1990 geboren. Er wohnt mit seinen Eltern und zwei jüngeren Geschwistern in Wittingen, Ortsteil Knesebeck. Nach bestandener Fahrprüfung im Rahmen des niedersächsischen Modellprojekts „Begleitetes Fahren mit 17“ ist er seit April 2007 im Besitz einer Fahrerlaubnis der Klasse B; seine Eltern sind in der ihm vom Antragsgegner erteilten Prüfungsbescheinigung als Begleitpersonen eingetragen.
Im Juli 2007 beantragte der Antragsteller erstmals beim Antragsgegner, ihm im Hinblick auf den bevorstehenden Beginn einer Berufsausbildung zu erlauben, Fahrzeuge der Klasse B auch ohne Begleitung zu fahren. Nachdem der Antragsgegner darauf hingewiesen hatte, dass dies nur nach medizinisch-psychologischer Untersuchung möglich sei, nahm der Antragsteller diesen Antrag zurück.
Seit Anfang September 2007 absolviert der Antragsteller eine Ausbildung zum Kfz-Mechaniker bei der Firma F. in Gifhorn, G. Straße. Die Arbeit beginnt dort um 7.45 Uhr.
Mit Schreiben vom 20. September 2007 beantragte er erneut, ihm eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Zur Begründung führte er aus, wegen der „Uneinsichtigkeit“ des Antragsgegners habe er heute beinahe seine Ausbildungsstelle verloren. Er fahre täglich mit dem Zug von Knesebeck nach Isenbüttel und von dort mit dem Fahrrad zum Betrieb. Heute habe die Bahn auf dem Bahnhof Gifhorn Stadt eine Verspätung um 20 Minuten für die Weiterfahrt nach Isenbüttel angekündigt. Um sich nicht zu sehr zu verspäten, sei er zu Fuß zum Ausbildungsbetrieb gelaufen, und habe diesen 10 Minuten zu spät erreicht. Daraufhin habe man ihn im Betrieb gewarnt, dies dürfe nicht mehr vorkommen.
Mit Schreiben vom 9. November 2007 teilte der Antragsgegner den Eltern des Antragstellers mit, die beantragte Ausnahmegenehmigung könne nicht erteilt werden. Das Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Ende Dezember 2007 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Zur Begründung macht er im Wesentlichen Folgendes geltend: Immer wenn er mit der Bahn zum Ausbildungsort gefahren sei, habe diese Verspätung gehabt. Als er im September zu spät im Betrieb erschienen sei, habe man ihm gedroht, dass er mit der Kündigung zu rechnen habe, wenn er nicht pünktlich zur Arbeit komme; insoweit wird wegen der weiteren Einzelheiten des Vortrags auf seine eidesstattliche Versicherung verwiesen (Bl. 13 der Gerichtsakte). Ihm sei nicht zumutbar, jeweils sein Fahrrad mit in die Bahn zu nehmen. Weil es mit der Bahn Probleme gebe, bringe seine Mutter ihn derzeit zur Arbeit. Dies sei auf Dauer jedoch nicht möglich. Sie fahre nämlich seine beiden Geschwister, die in Wittingen zur Realschule gehen, morgens mit dem Auto zum Bahnhof in Knesebeck oder nach Wittingen in die Schule. Zur ersten Schulstunde fahre von Knesebeck nach Wittingen kein Bus, den die Geschwister mit ihrer Schülerkarte benutzen dürften. Seine Mutter müsse die Geschwister zum Bahnhof in Knesebeck fahren, weil dieser zwei Kilometer von der Wohnung entfernt sei. Sein Vater müsse bereits vorher zur Arbeit fahren. Der Antragsteller macht darüber hinaus geltend, für eine andere Mitarbeiterin in seinem Ausbildungsbetrieb habe der Antragsgegner eine Ausnahmegenehmigung erteilt. Der Antragsgegner habe bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen, dass er - der Antragsteller - seit seinem 17. Geburtstag bereits viele tausend Kilometer in Begleitung seiner Eltern gefahren sei. Seine Eltern haben dazu schriftlich erklärt, als Begleiter hätten sie beobachtet, dass ihr Sohn umsichtig, sicher und aufmerksam fahre.
Der Antragsteller beantragt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, ihm eine Ausnahmegenehmigung vom Mindestalter für die Fahrerlaubnis der Klasse B zu erteilen, soweit er von seiner Heimatadresse zur Lehrstelle nach Gifhorn fährt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Ansicht, die beantragte Ausnahmegenehmigung dürfe - wie dies auch ein Erlass des Niedersächsischen Verkehrsministeriums vorsehe - nur restriktiv erteilt werden. Die strengen Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Der Antragsteller könne für die Anfahrt zum Ausbildungsort die Bahn benutzen. Diese sei in mehr als 99,9 % der Fälle pünktlich. Im Übrigen könnten die Geschwister des Antragstellers nicht nur mit der Bahn zur ersten Schulstunde nach Wittingen fahren; sie dürften mit ihrer Schülerkarte auch die Bus-Linien 120 und 122 benutzen, mit denen sie rechtzeitig zur ersten Stunde die Schule erreichen könnten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens nimmt das Gericht Bezug auf die vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen zum Tarifsystem, seine Mitteilung über ein Telefonat mit der Verkehrsgesellschaft Landkreis Gifhorn zur Busverbindung Knesebeck - Wittingen und die auf seine Anfrage vom Zweckverband Großraum Braunschweig erstellte Übersicht zu den Zugverspätungen im Bahnhof Gifhorn (Bl. 56 f. und 61 der Gerichtsakte sowie Bl. 25 und 27 des Verwaltungsvorgangs).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang und die Gerichtsakte verwiesen
II.
Der Antrag ist zulässig, aber nicht begründet.
1. Der Zulässigkeit des Antrages steht nicht entgegen, dass der Antragsteller bislang davon abgesehen hat, gegen die Entscheidung des Antragsgegners vom 9. November 2007 Klage zu erheben. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist bereits vor Klageerhebung statthaft (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Unzulässig ist der Antrag in diesem Fall, wenn feststeht, dass es nicht zu einem zulässigen Hauptsacheverfahren kommen kann; davon ist beispielsweise auszugehen, wenn der Bescheid, mit dem die Behörde den mit dem Eilantrag geltend gemachten Anspruch abgelehnt hat, bestandskräftig geworden ist. Dies ist hier nicht der Fall. Das Schreiben des Antragsgegners vom 9. November 2007 ist aus der insoweit maßgeblichen Sicht eines objektiven Empfängers zwar als Verwaltungsakt anzusehen. Es enthält aber keine Rechtsbehelfsbelehrung, sodass der Antragsteller dagegen noch innerhalb eines Jahres Klage erheben könnte (vgl. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes erlassen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen notwendig erscheint. Dazu muss der Antragsteller grundsätzlich glaubhaft machen, dass die gerichtliche Entscheidung eilbedürftig ist (Anordnungsgrund) und der geltend gemachte Anspruch besteht (Anordnungsanspruch). Besondere Anforderungen gelten für den Fall, dass die begehrte Anordnung - wie hier - die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen würde. Da die einstweilige Anordnung grundsätzlich nur zur Regelung eines vorläufigen Zustandes ausgesprochen werden darf, ist sie in diesen Fällen nur möglich, wenn sonst das Grundrecht auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes verletzt würde. So darf die Entscheidung in der Hauptsache ausnahmsweise vorweggenommen werden, wenn ein Hauptsacheverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben würde und wenn es dem Antragsteller darüber hinaus schlechthin unzumutbar wäre, den Abschluss des Hauptsacheverfahrens abzuwarten (vgl. VG Braunschweig, B. v. 10.03.2006 - 6 B 52/06 -, www. dbovg. niedersachsen.de; Dombert in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., Rn. 183 ff., 175 ff.). Diese Anforderungen sind nicht erfüllt.
a) Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ein Klageverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben würde. Nach gegenwärtigem Sachstand hat der Antragsgegner es zu Recht abgelehnt, dem Antragsteller eine Ausnahme vom Mindestalter zum unbegleiteten Fahren von Kraftfahrzeugen der Klasse B zu genehmigen.
aa) Rechtsgrundlage für die begehrte Ausnahmegenehmigung sind die Regelungen in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) i. V. m. § 74 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FeV und der Arbeitsanweisung des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 16. Oktober 2007 zu § 10 FeV (im Folgenden: Arbeitsanweisung des MWAV). Danach dürfen die Behörden eine Fahrerlaubnis der Klasse B grundsätzlich nur erteilen, wenn der Antragsteller das Mindestalter von 18 Jahren erreicht hat. Ausnahmen davon können jedoch die zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stellen genehmigen, es sei denn, dass die Auswirkungen sich nicht auf das Gebiet des Landes beschränken und eine einheitliche Entscheidung erforderlich ist. Die genannten ministeriellen Verwaltungsvorschriften verlangen eine restriktive Handhabung bei der Erteilung von Ausnahmen und enthalten dazu nähere Bestimmungen.
Nach den dargestellten Regelungen der Fahrerlaubnis-Verordnung durfte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr als zuständige oberste Landesbehörde in Ziffer 1 seiner Arbeitsanweisung zu § 10 FeV die unteren Fahrerlaubnisbehörden - wie den Antragsgegner - für zuständig erklären, Ausnahmen vom Mindestalter hinsichtlich der in § 6 Abs. 1 FeV angeführten Fahrerlaubnisklassen zu genehmigen. Der Antragsteller hat jedoch nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zusteht.
Die Genehmigung einer Ausnahme vom Mindestalter setzt voraus, dass die gesetzlichen Vertreter (bei Minderjährigen also grundsätzlich die Eltern) ihre Zustimmung erteilen (§ 74 Abs. 2 FeV); darüber hinaus darf die untere Fahrerlaubnisbehörde die Ausnahme nicht genehmigen, wenn die Auswirkungen sich nicht auf das Gebiet des Landes Niedersachsen beschränken und eine einheitliche Entscheidung erforderlich ist (vgl. § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV). Diese Genehmigungsvoraussetzungen sind erfüllt. Insbesondere beschränken sich die Auswirkungen der begehrten Ausnahmegenehmigung, die nur für den Weg von der Wohnung bis zum Ausbildungsbetrieb des Antragstellers in Gifhorn erteilt werden soll, auf das Gebiet des Landes Niedersachsen. Selbst wenn die beantragte Ausnahmegenehmigung Auswirkungen auf das übrige Bundesgebiet hätte, würde dies eine einheitliche Entscheidung des zuständigen Bundesministeriums (§ 74 Abs. 1 Nr. 2 FeV) nicht erforderlich machen und der Genehmigung durch den Antragsgegner daher nicht entgegenstehen (vgl. Bouska/Laeverenz, Fahrerlaubnisrecht, 3. Aufl., § 74 Erl. 4).
bb) Dass die dargestellten tatbestandlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind, begründet jedoch noch keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung. Nach der Fahrerlaubnis-Verordnung steht es in einem solchen Fall vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde, die Ausnahme vom Mindestalter zu genehmigen (vgl. § 74 Abs. 1 FeV). In Niedersachsen obliegt diese Ermessensentscheidung der zuständigen unteren Fahrerlaubnisbehörde (vgl. § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV i. V. m. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FeV und Ziff. 1 Satz 1 der Arbeitsanweisung des MWAV); im vorliegenden Fall ist sie also vom Antragsgegner zu treffen. Ein Genehmigungsanspruch entsteht für den Antragsteller danach nur dann, wenn jede andere Entscheidung der Fahrerlaubnisbehörde als die Genehmigung der Ausnahme rechtswidrig wäre (sog. Ermessensreduzierung auf Null). Dass dies hier der Fall ist, hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht.
Die Fahrerlaubnisbehörde hat das ihr eingeräumte Ermessen entsprechend dem Zweck der Regelungen in den §§ 74 und 10 Abs. 1 FeV und darüber hinaus so auszuüben, dass die gesetzlichen Grenzen eingehalten werden (vgl. § 40 VwVfG). Unter diesen Gesichtspunkten ist es rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Behörde bei ihrer Ermessensentscheidung konsequent nach den Maßstäben verfährt, die in Ziffer 2 Sätze 1 und 2 der Arbeitsanweisung des MWAV vorgegeben sind: Sie darf bei der Erteilung von Ausnahmen für noch nicht 18 Jahre alte Antragsteller restriktiv verfahren und für eine solche Ausnahmegenehmigung außergewöhnliche Umstände verlangen, die für den Antragsteller eine unzumutbare Härte bedeuten. Diese Maßstäbe entsprechen dem Zweck der Mindestalter- und der Ausnahmeregelungen und sind auch darüber hinaus mit den gesetzlichen sowie den verfassungsrechtlichen Grundlagen vereinbar.
Durch die in § 10 Abs. 1 Satz 1 FeV vorgesehene Altersgrenze für die Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen mit besonderem Gefahrenpotenzial will der Verordnungsgeber den erhöhten Risiken für die Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer entgegenwirken, die von jungen Menschen aufgrund ihrer altersbedingt besonderen Entwicklungssituation ausgehen, wenn sie mit solchen Fahrzeugen am Straßenverkehr teilnehmen. Nach den aus der Verkehrsunfallstatistik gewonnenen Erfahrungswerten sind junge Fahranfänger besonders häufig und überproportional an Unfällen im Straßenverkehr beteiligt (vgl. Deutscher Verkehrssicherheitsrat, Junge Fahrer - gefährlich oder gefährdet?, www.dvr.de/ site.aspx? url=html /presse/ dvr_report /800 _20.htm; ADAC-Unfallstatistik, verfügbar unter www.adac.de/Verkehr/Statistiken). Dies ist nicht nur auf das sog. Anfängerrisiko zurückzuführen, das auf der mangelnden Erfahrung junger Kraftfahrer beruht. Nach den verkehrswissenschaftlichen Erkenntnissen liegen die Ursachen für das hohe Unfallrisiko junger Fahrer vor allem auch in der altersabhängigen, besonderen Entwicklungssituation Jugendlicher und den daraus resultierenden Gefahren. Dieses sogenannte Jugendlichkeitsrisiko äußert sich nach den vorliegenden wissenschaftlichen Studien unter anderem in einer altersbedingt erhöhten Risikobereitschaft und einer weniger realistischen Einschätzung der eigenen Fähigkeiten (s. zu allem: Deutscher Verkehrssicherheitsrat, aaO.; Leutner, Lehr-lernpsychologische Grundlagen des Begleiteten Fahrens ab 17, in: Symposium zum Nds. Modellversuch „Begleitetes Fahren mit 17“; ders., Das Begleitete Fahren aus lehr-lernpsychologischer Sicht, verfügbar unter www.begleitetes-fahren.de, Downloads; OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 12.03.2002 - 7 A 11244/01 -, NZV 2002, 528). Darüber hinaus verfügen junge Menschen, die das gesetzliche Mindestalter noch nicht erreicht haben, nach dem Stand ihrer körperlichen und psychischen Entwicklung grundsätzlich noch nicht über die zum Führen von Kraftfahrzeugen der betroffenen Klassen erforderliche Leistungsfähigkeit und Reife (vgl. die Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung in: Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Heft M 115, Nr. 3.18). Im Hinblick auf die dargelegten verkehrswissenschaftlichen Erkenntnisse hat der Verordnungsgeber eine allgemeine Ausnahme von der Altersgrenze nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FeV nur in engem Rahmen zugelassen: Das Mindestalter reduziert sich gemäß § 10 Abs. 2 FeV von 18 auf 17 Jahre nur nach zwingendem Eignungsnachweis durch eine medizinisch-psychologische Untersuchung und nur für Personen während oder nach Abschluss einer Berufsausbildung zum Berufskraftfahrer oder zu einem Beruf, in dem vergleichbare Fertigkeiten zum Führen von Kraftfahrzeugen vermittelt werden. Wenn die Fahrerlaubnisbehörden Ausnahmen vom Mindestalter nach § 74 FeV großzügig gewähren würden, würde dies der Konzeption und der Gefahrenabwehrfunktion der Mindestalterregelungen entgegenwirken.
Die restriktive Handhabung der Ausnahmeregelung ist im Übrigen auch verfassungsrechtlich geboten. Zwar greift die Fahrerlaubnisbehörde mit der Verweigerung einer Ausnahmegenehmigung in das Recht der Antragsteller zur Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr ein, das grundsätzlich durch die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG geschützt ist. Dieses Recht darf jedoch unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit beschränkt werden. Es liegt im öffentlichen Interesse und entspricht dem aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ableitbaren Schutzauftrag der Fahrerlaubnisbehörden, die von der Gruppe der jungen Fahranfänger ausgehenden erhöhten Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs und damit für Leben und Gesundheit der anderen Verkehrsteilnehmer durch eine restriktive Praxis bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen abzuwenden. Die Ablehnung ist nur dann nicht gerechtfertigt, wenn sie nach den besonderen Umständen des Einzelfalles zur Gefahrenabwehr nicht geeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Entscheidung im konkreten Fall wegen besonders schwerwiegender Nachteile für den Antragsteller in keinem angemessenen Verhältnis mehr zu den drohenden Verkehrsgefahren steht.
Nach diesen Maßstäben darf die Fahrerlaubnisbehörde außergewöhnliche Umstände , die eine Ausnahmegenehmigung rechtfertigen können, nur dann annehmen, wenn sich die maßgeblichen persönlichen Umstände des Antragstellers wesentlich von der Situation unterscheiden, der Gleichaltrige in der Regel ausgesetzt sind (ebenso Bouska/Laeverenz, aaO., § 10 FeV Erl. 4). Die für den Antragsteller ohne die Ausnahmegenehmigung im konkreten Fall entstehenden Nachteile müssen also deutlich umfangreicher oder schwerwiegender sein als die regelmäßig mit der gesetzlichen Altersgrenze für die Betroffenen verbundenen Probleme.
Die außergewöhnlichen Umstände müssen für den Antragsteller eine unzumutbare Härte bedeuten. Dies setzt voraus, dass sich die Verweigerung der Ausnahme nach Abwägung des öffentlichen Interesses an der Sicherheit des Straßenverkehrs und des vom Antragsteller geltend gemachten Interesses an einem vorzeitigen Erwerb der Fahrerlaubnis als unverhältnismäßig erweist (im Ergebnis ebenso VG Augsburg, B. v. 24.01.2003 - Au 3 E 03.1 -, juris Rn. 13; Bouska/Laeverenz, aaO., § 74 FeV Erl. 2). Das ist insbesondere der Fall, wenn mit der Ablehnung einer Ausnahmegenehmigung für den Bewerber besonders schwere Nachteile entstehen, die die mit der Ausnahmegenehmigung verbundenen Nachteile für die Allgemeinheit - die Gefahren für den Straßenverkehr - überwiegen.
Ob der Weg zum Berufs- oder Ausbildungsort für den Antragsteller nach diesen Maßstäben ohne eine Ausnahme vom Mindestalter für Fahrerlaubnisse der Klasse B eine unzumutbare Härte wegen außergewöhnlicher Umstände bedeutet, bestimmt sich nach den Verhältnissen des jeweiligen Einzelfalls. Zu berücksichtigen ist insbesondere, welche Entfernung zu überbrücken ist, welche öffentlichen Verkehrsverbindungen bestehen, welche Fahrzeuge der Antragsteller auch ohne die begehrte Ausnahmegenehmigung benutzen dürfte und welche Mitfahrgelegenheiten zur Verfügung stehen. Sofern körperliche oder andere Behinderungen vorliegen, hat die Behörde diese zugunsten des Antragstellers zu beachten. Kann der Berufs- oder Ausbildungsort mit anderen Transportmitteln ohne die begehrte Ausnahmegenehmigung nur unter besonders schwerwiegenden Beeinträchtigungen erreicht werden, so kann die Genehmigung trotz des allgemeinen Risikos für den Straßenverkehr zu erteilen sein. Solche unzumutbaren Beeinträchtigungen können nicht nur entstehen, wenn es dem Antragsteller unmöglich ist, den Berufs- oder Ausbildungsort in angemessener Zeit zu erreichen. Sie können sich vielmehr auch aus anderen schwerwiegenden Nachteilen für den Antragsteller oder für Familienangehörige ergeben, denen es im Grundsatz möglich wäre, ihn zu fahren. Dafür genügt jedoch nicht, dass der Berufs- oder Ausbildungsort mit dem Kraftfahrzeug, für das die Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, bequemer zu erreichen wäre oder dass sich mit der Ausnahmegenehmigung das Alltagsleben für die Familie des Antragstellers besser organisieren ließe (vgl. VG Augsburg, aaO.). Auch erheblich längere Fahrzeiten mit öffentlichen Verkehrsmitteln sind grundsätzlich in Kauf zu nehmen (ebenso Bouska/Laeverenz, aaO., § 10 FeV Erl. 4); Ausnahmen sind insoweit beispielsweise möglich, wenn Behinderungen oder gesundheitliche Beeinträchtigungen vorliegen, die derart lange Fahrten unzumutbar machen. Der Antragsteller muss alle zumutbaren Möglichkeiten nutzen, um den Berufs- oder Ausbildungsort ohne Ausnahmegenehmigung zu erreichen. Für Fahrten zu anderen Orten als zum Arbeitsplatz oder zum Ort der Schul- bzw. Berufsausbildung kann eine Ausnahme nur genehmigt werden, wenn sie in ihrer Bedeutung den Fahrten zur Berufs- oder Ausbildungsstätte gleichgestellt werden können; für Fahrten, die durch Freizeitaktivitäten veranlasst sind, wird dies jedenfalls grundsätzlich nicht der Fall sein (vgl. VG Augsburg, aaO.).
Schließlich darf eine Ausnahme vom Mindestalter nur genehmigt werden, wenn davon auszugehen ist, dass der Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen der betroffenen Klasse geeignet ist (ebenso Bouska/Laeverenz, aaO., § 10 Erl. 4). Die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ist zwar grundsätzlich eine selbstständige Voraussetzung für die Erteilung der Fahrerlaubnis (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 2 StVG); die Ausnahmegenehmigung wäre jedoch sinnlos, wenn die Fahreignung nicht gegeben und damit die Erteilung der Fahrerlaubnis ausgeschlossen ist, die der Antragsteller mit seinem Ausnahmeantrag anstrebt. Um die Fahreignung für die Entscheidung über den Befreiungsantrag zu klären, hat die Fahrerlaubnisbehörde grundsätzlich die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens anzuordnen. Die Anordnung steht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FeV zwar im Ermessen der Behörde. Von einer medizinisch-psychologischen Untersuchung darf sie aber nur in engen Grenzen absehen. Denn nach den verkehrswissenschaftlichen Erkenntnissen müssen eine Reihe körperlicher und psychischer Voraussetzungen erfüllt sein, damit die Behörde sichergehen kann, dass der Betroffene bereits vor Erreichen des Mindestalters die Leistungsfähigkeit und Reife besitzt, um ein Fahrzeug der betroffenen Klassen sicher zu führen (vgl. dazu die Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, aaO., Nr. 3.18); diese Voraussetzungen werden sich in aller Regel nur mithilfe eines medizinisch-psychologischen Gutachtens feststellen lassen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist es rechtlich jedoch nicht zu beanstanden, auf eine Gutachtenanordnung zu verzichten, wenn das Mindestalter nur geringfügig unterschritten wird, die übrigen Voraussetzungen für die Ausnahmegenehmigung erfüllt sind und keine durch konkrete Tatsachen begründeten individuellen Eignungszweifel - wie z. B. Anzeichen für eine eignungsrelevante intellektuelle Minderbegabung - bestehen (vgl. auch Ziff. 4 der Arbeitsanweisung des MWAV und dazu die Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, aaO., Nr. 3.18; a. A. - für Fahrerlaubnisse der Klasse B - Bouska/Laeverenz, aaO., § 11 Erl. 19 Buchst. c).
cc) Nach diesen Grundsätzen ist gegenwärtig nicht ersichtlich, dass der Antragsteller die begehrte Ausnahmegenehmigung verlangen kann.
(1) Nach derzeitigem Sachstand kann das Gericht nicht davon ausgehen, dass für den Antragsteller eine unzumutbare Härte entsteht, wenn er mit der Bahn zum Ausbildungsort fahren würde. Dass ihm in diesem Fall besonders schwerwiegende Nachteile drohen, hat er nicht glaubhaft gemacht. Insbesondere kann der von ihm vorgelegten eidesstattlichen Versicherung nicht entnommen werden, dass die ernsthafte Gefahr des Ausbildungsplatzverlustes besteht, wenn er aufgrund einer Verspätung der Bahn nicht rechtzeitig zum Arbeitsbeginn erscheinen kann.
In der eidesstattlichen Versicherung heißt es, er sei nach einer Verspätung einmal im September 2007 „trotz aller Bemühungen 10 - 15 Min. zu spät zur Arbeit“ gekommen; daraufhin sei ihm erklärt worden, dass er pünktlich zu erscheinen und mit der Entlassung zu rechnen habe, wenn er noch einmal unpünktlich komme. Diese Angaben lassen nicht erkennen, dass die behauptete Androhung von einer zur Kündigung oder Abmahnung berechtigten Person ausgesprochen worden ist und dass der Antragsteller seinerzeit auf die Ursache für sein verspätetes Erscheinen hingewiesen hat. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller bzw. seine Eltern dem Ausbildungsbetrieb nach dem Vorfall die Verspätung der Bahn nachgewiesen und im Hinblick darauf um eine klarstellende Äußerung gebeten haben. Gegenwärtig gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Ausbildungsbetrieb das Ausbildungsverhältnis tatsächlich kündigen dürfte, wenn der Antragsteller allein wegen der Verspätung eines öffentlichen Verkehrsmittels erneut unpünktlich am Ausbildungsplatz erscheinen würde. Es ist nicht ersichtlich, dass für ihn die Probezeit noch läuft, in der der Ausbildungsbetrieb das Ausbildungsverhältnis unter erleichterten Voraussetzungen kündigen und die nach den Regelungen des Berufsbildungsgesetzes höchstens vier Monate betragen darf (vgl. § 3 Abs. 3 des Berufsbildungsgesetzes - BBiG - i. V. m. § 20 BBiG). Nach Ablauf der Probezeit darf eine Kündigung grundsätzlich nur aus wichtigem Grund ausgesprochen werden (vgl. § 22 Abs. 2 BBiG). Dafür sind vor allem auch bei Verspätungen des Auszubildenden am Arbeitsplatz erhebliche rechtliche Hürden zu überwinden (dazu z. B. LAG Köln, U. v. 19.09.2006 - 9 Sa 1555/05 -, juris Rn. 33 ff.; Herkert/Töltl, BBiG, Stand Dezember 2007, § 22 Rn. 33 ff.). Insbesondere muss der Ausbilder in aller Regel zuvor eine Abmahnung erteilen, die für Minderjährige nur dann rechtswirksam ist, wenn sie auch den gesetzlichen Vertretern gegenüber vorgenommen wird; eine Rüge oder Warnung genügt nicht (Herkert/Töltl, aaO., § 22 Rn. 42, 39). Weil es danach zumindest zweifelhaft ist, ob der Ausbildungsbetrieb den Ausbildungsvertrag im Fall einer erneuten Verspätung der Bahn und des Antragstellers beenden dürfte, wäre dem Antragsteller auch zuzumuten, eine gleichwohl ausgesprochene Kündigung rechtlich anzufechten.
Darüber hinaus gibt es gegenwärtig keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass erneut erhebliche Verspätungen der Bahn drohen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass dem Antragsteller bei planmäßiger Ankunft des Zuges und unter Berücksichtigung der von ihm angegebenen Fahrzeiten mit dem Fahrrad zwischen Bahnhof und Ausbildungsbetrieb je nach Ankunftsbahnhof noch ein zeitlicher Spielraum von 12 bis 13 Minuten verbleibt. Nach den vorgelegten Unterlagen ist es im Zeitraum zwischen Januar und Ende Oktober 2007 nur in einem Fall zu einer Verspätung der Bahn im Bahnhof Gifhorn gekommen, die diesen zeitlichen Rahmen überschritten hat. Die Kammer hat keinen Grund, an der Richtigkeit der Unterlagen, die der Antragsteller nur unsubstanziiert in Frage gestellt hat, zu zweifeln. Der Antragsteller hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass es keine zumutbaren Möglichkeiten gibt, für den Fall einer erneuten erheblichen Verspätung der Bahn Vorfälle wie den von ihm geschilderten vom September 2007 zu verhindern. Nach seinen Angaben im Schreiben vom 20. September 2007 ist er seinerzeit verspätet im Betrieb erschienen, weil er den Zug nach der Ankündigung, die Weiterfahrt werde sich um 20 Minuten verzögern, bereits im Bahnhof Gifhorn Stadt verlassen hat und zu Fuß gegangen ist. Mit dem Fahrrad hingegen hätte er nach seinen eigenen Angaben zu den Fahrzeiten 12 Minuten vor Arbeitsbeginn im Betrieb sein können. Es gibt gegenwärtig keine Anhaltspunkte dafür, dass es ihm nicht zugemutet werden könnte, ein Fahrrad am Bahnhof Gifhorn Stadt abzustellen, um damit nach Ankunft des Zuges bis zum Ausbildungsbetrieb zu fahren. Wenn dies nicht möglich wäre, wäre es grundsätzlich auch zumutbar, ein Fahrrad im Zug mitzunehmen. Dass es bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel zu Verspätungen kommen kann, reicht allein für die Annahme einer auf außergewöhnlichen Umständen beruhenden unzumutbaren Härte jedenfalls nicht aus.
(2) Unabhängig davon hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass ihm oder seinen Familienangehörigen besonders schwerwiegende und damit unzumutbare Nachteile entstehen, wenn seine Mutter ihn bis zum Erreichen der Altersgrenze weiter zu seiner Ausbildungsstätte fährt.
Nach den vorliegenden Unterlagen ist davon auszugehen, dass die beiden jüngeren, schulpflichtigen Geschwister des Antragstellers ihre Schule in Wittingen in zumutbarer Weise erreichen können, ohne von der Mutter gefahren zu werden. Insbesondere können sie mit ihrer Sammelschülerzeitkarte nach Auskunft des Betriebsleiters der Verkehrsgesellschaft Gifhorn auch die Buslinien 120 und 122 benutzen, um die Schule zur ersten Schulstunde zu erreichen. Die Kammer hat keinen Anlass, an der Richtigkeit dieser Angaben zu zweifeln. Sie werden durch die vorliegenden Unterlagen zum Tarifsystem bestätigt, nach denen es unerheblich ist, dass der Linienverlauf über eine andere Tarifzone führt, wenn das Ziel nur über diesen Fahrweg zu erreichen ist. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass es den Geschwistern des Antragstellers unzumutbar ist, die Bahn zu benutzen. Er hat selbst vorgetragen, dass seine Geschwister schon bislang gelegentlich mit der Bahn zur Schule gefahren sind. Gegenwärtig gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass ihnen unzumutbar ist, den nach den Angaben des Antragstellers zwei Kilometer langen Weg von der Wohnung bis zum Bahnhof Knesebeck zu Fuß zurückzulegen. Grundsätzlich kann Schülern der Sekundarstufe I unter Berücksichtigung der allgemeinen altersabhängigen Belastbarkeit ein Fußweg von dieser Länge zugemutet werden (vgl. Littmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand September 2007, § 114 Anm. 3.1 m. w. N.). Umstände, aus denen sich für den konkreten Fall eine andere Beurteilung ergeben könnte, hat der Antragsteller nicht vorgetragen.
Selbst wenn die Mutter des Antragstellers diesen zum Ausbildungsbetrieb und seine Geschwister weiterhin zum Bahnhof fahren würde, wäre nach gegenwärtigem Sachstand nicht erkennbar, dass sich dies nur mit unzumutbar schweren Nachteilen koordinieren ließe. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Antragsteller auch erhebliche Wartezeiten bis zum Arbeitsbeginn um 7.45 Uhr in Kauf zu nehmen hat. Er hat nicht glaubhaft gemacht, dass sich die Fahrten nur organisieren lassen, wenn die Zumutbarkeitsgrenze insoweit überschritten wird. Auch die Entfernung zwischen der gemeinsamen Wohnung in Knesebeck und dem Ausbildungsbetrieb in Gifhorn liegt unter Berücksichtigung aller Umstände nicht außerhalb des Rahmens, in dem es einem Minderjährigen für einen überschaubaren Zeitraum bis zum Erreichen der Altersgrenze zuzumuten ist, mithilfe seiner Eltern die Fahrt zum Berufs- oder Ausbildungsort im Privat-Pkw zu organisieren. Die einfache Fahrstrecke beläuft sich auf etwa 34 Kilometer. Gerade für ländliche Bereiche sind derartige Entfernungen zwischen Wohn- und Ausbildungsort und die Organisation der Fahrten mithilfe enger Familienangehöriger nicht außergewöhnlich. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Fahrten nur noch für einen überschaubar kurzen Zeitraum von ca. sechs Wochen bis zum 18. Geburtstag des Antragstellers zu organisieren wären und dieser die Benutzung der Bahn nur im Hinblick auf den Arbeitsbeginn als problematisch ansieht. Nach seinem Vortrag ist jedenfalls kein Grund dafür ersichtlich, warum es ihm nach Arbeitsende am Nachmittag unzumutbar sein sollte, mit der Bahn nach Hause zu fahren. Mit dem Erreichen der Altersgrenze entfällt nach den Regelungen über das begleitete Fahren ab 17 die Auflage, sich von den in der Prüfungsbescheinigung genannten Personen beim Führen eines Kraftfahrzeugs der Klasse B begleiten zu lassen; die Fahrerlaubnisbehörde ist dann verpflichtet, dem Antragsteller auf Antrag einen Führerschein für diese Klasse auszuhändigen (vgl. § 48 a Abs. 2 Satz 2, Abs. 7 FeV).
Darüber hinaus hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass sein Vater nicht in der Lage ist, die Mutter bei den Fahrten zum Ausbildungsort zumindest zu entlasten. Es fehlen nachprüfbare Angaben dazu, wann der Vater morgens zu arbeiten beginnt und ob die Anfangszeiten - beispielsweise wegen Schichtdienstes - variieren. Wird der minderjährige Bewerber um eine Ausnahmegenehmigung von einem Familienangehörigen zum Ausbildungsplatz gefahren, kann jedoch ein weiteres Familienmitglied den Angehörigen bei den Fahrten spürbar und in einer allen Beteiligten zumutbaren Weise entlasten, so kann dies eine unzumutbare Härte ausschließen.
Die Kammer verkennt nicht, dass für die Familie des Antragstellers zusätzliche Belastungen entstehen, wenn er nicht allein mit einem Pkw zur Arbeitsstelle fahren kann, sondern von seiner Mutter dorthin gebracht wird. Diese Belastungen sind jedoch nicht derart außergewöhnlich und schwerwiegend, dass unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an der grundsätzlichen Geltung der Altersgrenze eine Ausnahme gerechtfertigt wäre. Dass für die Familie des Antragstellers mit einer Ausnahmegenehmigung letztlich organisatorische Vorteile entstehen würden, begründet noch keine unzumutbare Härte und reicht für einen Rechtsanspruch daher nicht aus.
(3) Die Altersgrenze von 18 Jahren ist darüber hinaus nur dann mit besonders schwerwiegenden Nachteilen und einer daraus resultierenden unzumutbaren Härte verbunden, wenn es dem Bewerber nicht zuzumuten ist, die Fahrstrecke mit Fahrzeugen zurückzulegen, die er bereits ohne Begleitung führen darf. Im gerichtlichen Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat der Antragsteller dies glaubhaft zu machen. Das gilt insbesondere, wenn er bereits berechtigt ist, Kraftfahrzeuge anderer Fahrerlaubnisklassen zu fahren, und diese Fahrzeuge zur Benutzung auf der betroffenen Fahrstrecke grundsätzlich geeignet sind. Die sich daraus ergebenden Anforderungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sind nicht erfüllt. Das dem Antragsteller im Rahmen des Projekts „Begleitetes Fahren mit 17“ eingeräumte Recht, Fahrzeuge der Klasse B unter Begleitung zu führen, berechtigt ihn auch dazu, Fahrzeuge der Klassen L, M und S ohne Begleitperson zu fahren (vgl. § 48 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 FeV; Dauer in: Hentschel, Straßenverkehrsrecht, § 48 a FeV Rn. 7). Er hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm die Benutzung eines solchen Kraftfahrzeugs (insbesondere eines Kleinkraftrades der Klasse M) für den Weg zum Ausbildungsort unzumutbar ist.
(4) Für die Ausnahmegenehmigung genügt auch nicht, dass der Antragsteller bereits über einen längeren Zeitraum und mit beträchtlicher Kilometerleistung im Rahmen des Modellprojektes „Begleitetes Fahren mit 17“ Fahrzeuge der betroffenen Klasse B gefahren hat und seine Eltern als zugelassene Begleiter ihm einen umsichtigen, sicheren und aufmerksamen Fahrstil bescheinigt haben. Es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die bei jugendlichen Kraftfahrern im Allgemeinen erhöhten Risiken für die angestrebte Berechtigung zu unbegleitetem Fahren dadurch entscheidend anders zu beurteilen sind. Das begleitete Fahren bietet dem jungen Kraftfahrer grundsätzlich andere Rahmenbedingungen: Der Begleiter soll ihm einen „protektiven Rahmen“ beim Aufbau fahrpraktischer Erfahrungen gewähren, indem er ihn nach dem Prinzip „vier Augen sehen mehr als zwei“ insbesondere in komplexen und gefährlichen Verkehrssituationen kognitiv entlastet (vgl. Leutner, Das Begleitete Fahren aus lehr-lernpsychologischer Sicht, aaO., S. 16; s. auch § 48 a Abs. 4 FeV). Diese Hilfestellung, die die von jungen Kraftfahrern ausgehenden alters- und entwicklungsbedingten Risiken für die anderen Verkehrsteilnehmer verringern kann, ist bei un begleitetem Fahren nicht gewährleistet. Schon aufgrund dieser Risikoanalyse kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Verordnungsgeber mit der Einführung der Regelungen über das „Begleitete Fahren ab 17“ in § 48 a FeV die strengen Anforderungen verringern wollte, die sich für Ausnahmen vom Mindestalter nach der allgemeinen Regelung in § 74 Abs. 1 FeV ergeben. Dafür spricht neben dem Wortlaut des § 48 a Abs. 1 Satz 1 FeV auch die Regelung in § 48 a Abs. 2 Satz 2 FeV, nach der die dem Minderjährigen zu erteilende Auflage der Begleitung durch eine in der Prüfungsbescheinigung einzutragende Person erst entfällt, wenn er das Mindestalter erreicht hat. Der Verordnungsgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass es sich bei dem „Begleiteten Fahren ab 17“ um ein gesondertes Konzept zur Risikosenkung handelt, das selbstständig neben den allgemeinen Ausnahmeregelungen in § 74 Abs. 1 FeV steht und daher nicht ermöglicht, den Teilnehmern ohne eine einzelfallbezogene Prüfung nach den auch sonst geltenden strengen Maßstäben Ausnahmegenehmigungen zum unbegleiteten Fahren von Kraftfahrzeugen zu erteilen.
Will der Antragsteller geltend machen, dass die grundsätzlich einer Ausnahme vom Mindestalter entgegenstehenden entwicklungsabhängigen Risiken nach seinem individuellen Entwicklungsstand nicht entscheidend ins Gewicht fallen, so hat er dies - unabhängig von seiner Teilnahme am Modellprojekt „Begleitetes Fahren ab 17“ - nachzuweisen bzw. - im gerichtlichen Eilverfahren - glaubhaft zu machen. Daran fehlt es hier. Insbesondere liegt ein medizinisch-psychologisches Gutachten nicht vor. Selbst wenn von dem Antragsteller bei unbegleitetem Fahren geringere Risiken für den Straßenverkehr ausgingen als von altersgleichen Jugendlichen, könnte von einer unzumutbaren Härte schon deswegen nicht ausgegangen werden, weil er nicht glaubhaft gemacht hat, dass ohne die Ausnahmegenehmigung schwerwiegende Nachteile drohen (s. oben).
(5) Soweit der Antragsteller behauptet, der Antragsgegner habe einer im selben Ausbildungsbetrieb beschäftigten Mitarbeiterin eine Ausnahmegenehmigung erteilt, hat er einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht glaubhaft gemacht. Es ist nicht ersichtlich, dass der Sachverhalt seinerzeit in allen für die rechtliche Bewertung wesentlichen Gesichtspunkten gleich lag. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, könnte der Antragsteller daraus keine Ansprüche herleiten: Die frühere Entscheidung des Antragsgegners wäre in diesem Fall rechtswidrig gewesen; aus einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis lässt sich im Hinblick auf die von der Verfassung angeordnete Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 2 NV) kein Anspruch des Bürgers auf Wiederholung des rechtswidrigen Handelns herleiten („keine Gleichbehandlung im Unrecht“, vgl. BVerwG, B. v. 11.06.1986 - 8 B 16/86 -, NVwZ 1986, 758).
b) Der Antragsteller hat aus den dargelegten Gründen im Übrigen nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ohne die begehrte Ausnahmegenehmigung erhebliche, die sofortige Entscheidung des Verwaltungsgerichts erfordernde Nachteile drohen und damit die besonderen Voraussetzungen erfüllt sind, unter denen das Gericht bei einem auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichteten Eilantrag von einem Anordnungsgrund ausgehen darf.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 74 und 10 Abs. 1 FeV
§ 10 FeV
§ 40 VwVfG
§ 74 FeV
§ 20 BBiG
§ 48 a FeV
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 74 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FeV
§ 6 Abs. 1 FeV
§ 74 Abs. 2 FeV
§ 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV
§ 74 Abs. 1 Nr. 2 FeV
§ 74 Abs. 1 FeV
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FeV
§ 10 Abs. 1 Satz 1 FeV
§ 10 Abs. 2 FeV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 2 StVG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FeV
§ 3 Abs. 3 des Berufsbildungsgesetzes
§ 22 Abs. 2 BBiG
§ 48 a Abs. 2 Satz 2, Abs. 7 FeV
§ 48 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 FeV
§ 48 a Abs. 4 FeV
§ 48 a Abs. 1 Satz 1 FeV
§ 48 a Abs. 2 Satz 2 FeV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 NV

Zitierte Entscheidungen: NZV 2002, 528
NVwZ 1986, 758
6 B 52/06
7 A 11244/01
9 Sa 1555/05
8 B 16/86