Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-03-10, Aktenzeichen 6 S 3548/21

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Oktober 2021 - 8 K 4187/21 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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I. Die nach § 146 Abs. 4 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur Begründung der Beschwerde innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben dem Senat keine Veranlassung, den Beschluss des Verwaltungsgerichts abzuändern. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers abgelehnt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 16.07.2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10.08.2021 wiederherzustellen (bezüglich Ziffern 1 und 3 der Verfügung) bzw. anzuordnen (bezüglich Ziffer 5 der Verfügung). Mit dieser Verfügung hat die Antragsgegnerin die dem Antragsteller unter der Ordnungsnummer ... erteilte Genehmigung zum Verkehr mit Taxen widerrufen (Ziffer 1), ihn zur Rückgabe der Genehmigungsurkunde innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung aufgefordert (Ziffer 3) und ihm für den Fall der nicht fristgerechten Rückgabe der Genehmigungsurkunde die kostenpflichtige Wegnahme durch die Polizei angedroht (Ziffer 5). Hinsichtlich der Ziffern 1 und 3 hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffern 2 und 4).
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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Antragsgegnerin habe das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung in hinreichender Weise schriftlich begründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsverfügung überwiege das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, weil der Widerruf nach der im Eilrechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich rechtmäßig sei und ein besonderes Vollzugsinteresse bestehe, welches über das allgemeine öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände hinausgehe. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG sei die Genehmigung zwingend zu widerrufen, wenn nicht mehr alle Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 - 3 PBefG vorlägen. Hier lägen Tatsachen vor, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer dartun (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG). Es bestünden hinreichende Anhaltspunkte im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 PBZugV dafür, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet und die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens zumindest gefährdet werde.
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Das Landgericht ... - Große Strafkammer - habe den Antragsteller mit seit dem 09.06.2021 rechtskräftigem Urteil vom 31.03.2021 wegen Beihilfe zum bandenmäßigen unerlaubten Handeltreiben mit Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge in zwei Fällen, davon in einem Fall in Tateinheit mit Beihilfe zum unerlaubten Handeltreiben mit Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und neun Monaten verurteilt. Nach den Feststellungen des Landgerichts sei dem Antragsteller innerhalb der Bande die Aufgabe zugekommen, die Mitglieder zu Treffen mit Abnehmern oder Veräußerern von Marihuana zu fahren und dabei bzw. auf dem Rückweg zur Lagerstätte zugleich Marihuana bzw. Drogengeld zu transportieren. Verabredet sei gewesen, dass der Antragsteller für diese Fahrten sein Taxi habe verwenden sollen, weil die Gruppe angenommen habe, dadurch die Gefahr einer polizeilichen Durchsuchung zu verringern. Dem Antragsteller sei dabei bekannt gewesen, dass die Gruppierung Marihuanamengen im zweistelligen Kilogrammbereich bezogen habe, und er habe, wenn er die Gruppierung unterstützt habe, zumindest billigend in Kauf genommen, dass sich seine Handlungen auf eine den tatsächlichen Umständen entsprechende große Marihuanamenge oder Bargeldsumme bezogen hätten. Gegen den Antragsteller liege damit eine rechtskräftige Verurteilung wegen schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV vor. Die Schwere der Verstöße ergebe sich sowohl aus dem verhängten Strafmaß als auch aus der Art und Weise der Tatbegehung, den Tatumständen und den Tatfolgen. Nach den Feststellungen des Landgerichts seien die Handlungen der Gruppierung, der der Antragsteller angehörte, der schweren organisierten Bandenkriminalität zuzuordnen. Die Gruppierung habe bei den abgeurteilten Taten insgesamt über 96 Kilogramm Marihuana bezogen. Durch die gezielte Verwendung seines Taxis bei den Taten stünden diese zudem in unmittelbarem Zusammenhang zur Führung seines Taxiunternehmens. Aufgrund dieser Umstände sei die Antragsgegnerin zutreffend zu dem Ergebnis gekommen, dass der Antragsteller nicht mehr die Gewähr dafür biete, sein Unternehmen in Zukunft zuverlässig zu betreiben. Der Widerruf der Genehmigung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der Antragsteller am 14.06.2021 – und damit vor dem erfolgten Widerruf – bei der Antragsgegnerin einen Antrag auf Übertragung seiner Genehmigung auf den Dritten ... ... gestellt habe. Aus der Auslegung der streitgegenständlichen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes lasse sich ein allgemeiner Vorrang der Genehmigungsübertragung auf einen (zuverlässigen) Dritten gegenüber einem Genehmigungswiderruf nicht entnehmen. Vielmehr seien die Vorschriften über den Genehmigungswiderruf und die Genehmigungsübertragung parallel und unabhängig voneinander zur Anwendung zu bringen. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebiete es im konkreten Fall nicht, den Tatbestand des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG einschränkend auszulegen. Eine Nichtanwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG trotz Vorliegens seiner Tatbestandsvoraussetzungen käme allenfalls dann in Betracht, wenn sie zur Vermeidung einer zweckwidrigen Anwendung der Norm oder zur Vermeidung einer Grundrechtsverletzung des vom Genehmigungswiderruf Betroffenen im Einzelfall teleologisch reduziert bzw. im Wege verfassungskonformer Auslegung eingeschränkt werden könnte und müsste. Im vorliegenden Fall sei eine zweckwidrige Anwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG nicht zu befürchten, da der Widerruf auch hier gerade dem Normzweck entspreche. Ebenso wenig erfordere eine drohende Grundrechtsverletzung des Antragstellers eine einschränkende Auslegung der Vorschrift. Der Antragsteller werde durch den trotz des gestellten Übertragungsantrags erfolgten Genehmigungswiderruf insbesondere nicht in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.
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Hiergegen wendet sich die Beschwerde des Antragstellers ohne Erfolg.
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Die Beschwerde stellt nicht in Frage, dass die Widerrufsvoraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG erfüllt sind. Sie meint allerdings, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG die Genehmigungsübertragung Vorrang vor dem Widerruf genieße und der Widerruf als „ultima ratio“ zu unterbleiben habe, wenn durch die Übertragung der Genehmigung rechtmäßige Zustände herbeigeführt werden könnten.
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Dem folgt der Senat nicht. Er teilt vielmehr die in jeder Hinsicht überzeugend begründete Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich dem Gesetz kein allgemeiner Vorrang der Genehmigungsübertragung auf einen (zuverlässigen) Dritten vor dem Genehmigungswiderruf entnehmen lässt (1.) und im vorliegenden Fall auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine einschränkende Auslegung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG gebietet (2.). Soweit der früher für das Personenbeförderungsrecht zuständige 14. Senat des erkennenden Gerichtshofs eine abweichende Rechtsauffassung vertreten hat (Urteil vom 11.06.1992 - 14 S 2912/90 -, GewArch 1993, 215 ), wird diese hiermit aufgegeben.
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1. a) Das Personenbeförderungsgesetz enthält dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem etwaigen Konkurrenzverhältnis zwischen einem Genehmigungswiderruf nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG und der in § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG vorgesehenen Genehmigungsübertragung.
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Der Genehmigungswiderruf nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG ist für die Behörde nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Norm bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen eine gebundene Entscheidung. Sie muss in diesem Fall die Genehmigung widerrufen (vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, Bd. 1, Stand: Sept. 2021, § 25 PBefG Rn. 8; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, Stand: Dez. 2021, § 25 PBefG Anm. 4).
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Zur Genehmigungsübertragung ist in § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG lediglich geregelt, dass auch die Übertragung der aus der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung) der Genehmigung bedarf. Als Einschränkung der Übertragungsmöglichkeit hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 3 PBefG für den Verkehr mit Taxen vorgesehen, dass hier eine Genehmigung nur übertragen werden darf, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbstständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. Wie für Neuerteilungs- und Wiedererteilungsanträge ist für eine Genehmigungsübertragung gemäß § 12 PBefG die Stellung eines Antrags bei der nach § 11 PBefG zuständigen Behörde erforderlich. Über den Antrag auf Genehmigungsübertragung ist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von drei Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden, soweit diese Frist nicht durch die Behörde nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG verlängert werden kann. Dabei gilt die Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt, wenn sie nicht innerhalb dieser Frist versagt wird. Für den Fall der Genehmigungsübertragung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG hat der Gesetzgeber in § 13 Abs. 7 PBefG zudem vorgesehen, dass die Vorschriften über die Genehmigungsversagung zum Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen nach § 13 Abs. 4 PBefG sowie die Vorschriften über die allgemeinen Vergabekriterien nach § 13 Abs. 5 Satz 1, 2, 4 und 5 PBefG ausnahmsweise nicht anzuwenden sind. Im Übrigen gelten auch für die Genehmigungsübertragung die allgemeinen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG. Dazu ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG nicht Voraussetzung für die Genehmigungsübertragung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 PBefG ist, sondern dass es bei der Prüfung des Antrags über die Genehmigungsübertragung allein auf die Zuverlässigkeit desjenigen ankommt, auf den die Rechte und Pflichten aus einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung übertragen werden (BVerwG, Urteil vom 09.06.2021 - 8 C 32.20 -, GewArch 2021, 460 ). Ebenso ist geklärt, dass die Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer Genehmigung zur Personenbeförderung nur genehmigt werden kann, wenn diese im Zeitpunkt der Erteilung der Übertragungsgenehmigung noch bestehen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.10.2018 - 9 S 804/17 -, juris). Dies gilt auch, wenn die Genehmigung zwar im Zeitpunkt der Antragstellung noch bestand, jedoch vor – tatsächlicher oder nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierter – Erteilung der Übertragungsgenehmigung erloschen ist (BVerwG, Urteil vom 09.06.2021, a.a.O., Rn. 24). Wenngleich diese Grund-sätze nicht abschließend das Verhältnis der Genehmigungsübertragung zum Genehmigungswiderruf beantworten, spricht insbesondere die letztgenannte Äußerung des Bundesverwaltungsgerichts erheblich dafür, dass es der Genehmigungsbehörde noch bis zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung über den Genehmigungsantrag bzw. bis zum Zeitpunkt des Eintritts der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG möglich sein muss, die Genehmigung des bisherigen Genehmigungsinhabers zu widerrufen. Denn ebenso wie der zeitliche Ablauf der Genehmigung bringt auch der sofort vollziehbare Widerruf die Genehmigung zum Erlöschen (BVerwG, Urteil vom 09.06.2021, a.a.O., Rn. 31).
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b) Aus der Gesetzeshistorie ergeben sich ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Vorrang der Genehmigungsübertragung vor dem Genehmigungswiderruf.
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Der heute in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG geregelte Widerruf der Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit geht auf § 13 PBefG 1934 zurück. Danach konnte die Genehmigung zurückgenommen werden, wenn der Unternehmer gegen die ihm nach dem Personenbeförderungsgesetz obliegenden Verpflichtungen oder gegen die Bedingungen der Genehmigung verstoßen hatte oder wenn andere Umstände eingetreten waren, die die Zuverlässigkeit des Unternehmers oder die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes nicht mehr als gewährleistet erscheinen ließen (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, a.a.O., § 25 PBefG Anm. 1). Die Rücknahme war demnach in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde gestellt. Demgegenüber verschärfte der Gesetzgeber die Vorschrift mit Einführung des § 25 PBefG 1961, in dem er die Behörde zum Widerruf verpflichtete (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O., § 25 PBefG Rn. 8). An dieser Regelungstechnik hielt der Gesetzgeber auch bei der Novellierung des § 25 PBefG durch das Dritte Rechtsbereinigungsgesetz vom 28.06.1990 fest (vgl. BT-Drs. 11/4310, S. 130). Diese Statuierung zwingender Widerrufsgründe spricht dafür, dass der Gesetzgeber den Widerruf unabhängig von sonstigen Ermessenserwägungen der Behörde sicherstellen wollte.
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Die gegenwärtigen Vorschriften zur Genehmigungsübertragung gehen maßgeblich auf das Fünfte Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25.02.1983 zurück (vgl. näher BVerfG, Beschluss vom 04.10.1989 - 1 BvL 32/82 u.a. -, BVerfGE 81, 40 ). Wie sich aus dem Gesetzentwurf ergibt, wurde insbesondere die wesentliche Ausweitung des Handels mit Taxigenehmigungen vom Gesetzgeber als Problem wahrgenommen, weshalb die Übertragbarkeit der Genehmigungen eingeschränkt werden sollte (BT-Drs. 9/2128, S. 1). Durch eine Ergänzung des § 2 PBefG sollte sichergestellt werden, dass Taxikonzessionen künftig nicht mehr als Handelsobjekt dienen können (BT-Drs. 9/2266, S. 6). Nachdem während des Gesetzgebungsverfahrens zunächst beabsichtigt war, die Übertragungsmöglichkeit nur noch zu ermöglichen, wenn der Übertragende aus gesundheitlichen Gründen zu einer Fortführung des Unternehmens oder des Betriebs nicht mehr in der Lage ist oder mindestens das 65. Lebensjahr vollendet hat und mindestens acht Jahre als Verkehrsunternehmer tätig war (BT-Drs. 9/2128, S. 3), entschloss sich der Gesetzgeber letztlich für die heutige allgemeine Fassung des § 2 Abs. 3 PBefG, weil durch eine enumerative Aufzählung von Gründen, bei denen eine Übertragung zulässig sein soll, nicht alle berechtigten Fälle erfasst werden könnten (BT-Drs. 9/2266, S. 6). Damit hat der Gesetzgeber zum einen deutlich gemacht, dass die Übertragung nach seinem Willen auf „berechtigte“ Fälle beschränkt bleiben soll, obwohl er diese nicht abschließend ausformulieren wollte. Zum anderen hat der Gesetzgeber erkennen lassen, dass die Übertragung der Genehmigung gerade nicht mehr die Regel darstellen, sondern auf bestimmte Ausnahmekonstellationen beschränkt werden sollte. Sowohl der Wille zur Beschränkung auf „berechtigte“ Fälle, in denen der übertragende Unternehmer ein schutzwürdiges Interesse an einer Übertragungsmöglichkeit hat, als auch der vom Gesetzgeber beabsichtigte Ausnahmecharakter der Übertragungsmöglichkeit, sprechen nicht dafür, dass der Genehmigungsübertragung gerade auch gegenüber dem Genehmigungswiderruf ein genereller Vorrang zukommen sollte.
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c) Die Anwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG auch in den Fällen, in denen bereits vor der Widerrufsentscheidung ein Antrag auf Übertragung der Genehmigung auf einen Dritten gestellt wird, entspricht dem Zweck der Norm. Denn der Widerruf der Taxikonzession von nicht mehr zuverlässigen Unternehmern nach § 25 Abs. 1 PBefG dient dem Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste (BVerwG, Beschluss vom 25.10.1996 - 11 B 53.96 -, juris Rn. 2; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 25 PBefG Rn. 7).
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Zwar führt die Übertragung der Genehmigung auf einen zuverlässigen Unternehmer letzten Endes dazu, dass der übertragende Unternehmer das Taxiunternehmen nicht weiter betreiben darf und zum Zeitpunkt der Bekanntgabe einer positiven Entscheidung der Genehmigungsbehörde über den Übertragungsantrag eine Gefährdung der Fahrgäste grundsätzlich nicht mehr zu besorgen sein dürfte. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Prüfung eines oder sogar mehrerer (ggf. bedingter) Übertragungsanträge für die Behörde einen erheblichen Prüfungsaufwand bedeuten kann. Unter Umständen ist für die Behörde gerade nicht auf den ersten Blick ersichtlich, dass ein Übertragungsantrag offensichtlich genehmigungsfähig ist. Im Falle des Vorliegens der Widerrufsvoraussetzungen ist es jedoch mit Blick auf den Schutzzweck des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG nicht hinnehmbar, dass es durch eine Pflicht der Behörde zur vorherigen Prüfung eines Übertragungsantrags zu einer – ggf. auch nur kurzen – Verzögerung einer gebotenen Widerrufsentscheidung kommt. Denn der Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste muss in jedem Fall unmittelbar sichergestellt werden. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil nur schwere oder wiederholte Verstöße des Genehmigungsinhabers den Widerruf der Konzession wegen Unzuverlässigkeit überhaupt erlauben.
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Weiter darf nicht verkannt werden, dass gerade der Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden nicht nur durch den Entzug der Konzession an sich gewährleistet wird. Der Widerruf nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG schützt die Allgemeinheit darüber hinaus nämlich auch durch die gesetzlich angeordnete Eintragung des erfolgten Widerrufs in das Gewerbezentralregister gemäß § 149 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 lit. a GewO. Das Gewerbezentralregister enthält sämtliche bundesweit behördlich oder gerichtlich festgestellten Eingriffe gegenüber Gewebetreibenden und – weitergehend – in sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen Tätigen und somit die Daten über relevantes Fehlverhalten in Ausübung ihres Berufes, woraus sich Schlussfolgerungen über ihre Zuverlässigkeit und Geeignetheit ziehen lassen. Die dort gespeicherten Daten sind eine entscheidende Erkenntnisquelle für die Behörden, denen die Aufsicht über den Vollzug von gewerbe- und sonstige wirtschaftsrechtlichen Bestimmungen obliegt. Konkret soll mit dem Gewerbezentralregister wirksamer gegen die Kriminalität im gewerblichen Bereich vorgegangen werden können (vgl. BT-Drs. 7/1685, S. 4), vor allem soll die Allgemeinheit effektiver vor Wiederholungstätern geschützt werden. Deren Verhalten wird im Gewerbezentralregister über eine längere Zeitspanne dokumentiert, wo es bundesweit von den Behörden eingesehen werden kann; eine Umgehung durch Verlagerung des gewerblichen Sitzes in den Bezirk einer anderen Behörde wird dadurch deutlich erschwert (vgl. zum Ganzen Schönleiter, in: Landmann/Rohmer, GewO, Stand: Feb. 2021, Vorbem. zu Titel XI, Rn. 4 f.).
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Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, ob der Antragsteller, wie mit der Beschwerde geltend gemacht wird, mit der Übertragung der Genehmigung beabsichtigt hat, „sämtliche Gefährdungen für Dritte auszuschließen“.
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d) Eine systematische Auslegung der streitgegenständlichen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes spricht entgegen der Auffassung des Antragstellers ebenfalls gegen einen Vorrang der Genehmigungsübertragung vor dem Genehmigungswiderruf. Der Gesetzgeber hat in § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG in Reaktion auf die ältere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. näher Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 PBefG Rn. 56 ff.) ein ausdifferenziertes Regelungssystem geschaffen, um das durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG geschützte Recht aller Konzessionsbewerber auf chancengleichen Berufszugang weitgehend zu wahren, indem diese grundsätzlich eine Konzession nur im Wege einer Erteilung durch die Genehmigungsbehörde erlangen können (vgl. BGH, Urteil vom 27.09.1989 - VIII ZR 57/89 -, BGHZ 108, 364 ). Dieses Regelungssystem kommt gemäß § 13 Abs. 7 PBefG ausnahmsweise im Falle der Genehmigungsübertragung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nicht zur Anwendung. Das vom Gesetzgeber damit angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis der Genehmigungsvergabe im Wege eines Antrags bei der Behörde nach den Kriterien des § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG zur faktischen „Vergabe“ im Wege des käuflichen Erwerbs der Konzession in Verbindung mit einer Übertragungsgenehmigung droht in sein Gegenteil verkehrt zu werden, wenn sämtlichen Konzessionsinhabern, die aufgrund festgestellter Verstöße einen Widerruf ihrer Genehmigung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG zu befürchten haben, die Möglichkeit eröffnet würde, ihre Konzession trotz Vorliegens der Widerrufsvoraussetzungen noch auf Dritte zu übertragen. Denn der Inhaber der Konzession wird immer versuchen, sich den wirtschaftlichen Wert der Konzession zumindest noch durch Weiterverkauf zu sichern.
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e) Der vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 06.10.2020 (- 13 A 1682/18 -, juris Rn. 65) herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich ebenfalls nichts für einen Vorrang der Genehmigungsübertragung vor einem Genehmigungswiderruf herleiten. Das Bundesverfassungsgericht hatte mit Beschluss vom 04.10.1989 (- 1 BvL 32/82 u.a. -, a.a.O.) in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG lediglich entschieden, dass die vom Gesetzgeber geschaffene Übertragungsmöglichkeit des übertragenden Unternehmers gemäß §§ 2 Abs. 2, 13 Abs. 6 PBefG a.F. auch bei Bestehen eines Bewerberüberhangs mit Blick auf die Grundrechte der Neubewerber aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG nicht generell zu missbilligen sei (so auch BGH, Urteil vom 27.09.1989, a.a.O., juris Rn. 17). Dass der Gesetzgeber das Interesse des übertragenden Unternehmers höher bewerte als die zeitliche Reihenfolge des Eingangs der Anträge der Neubewerber, liege zum Beispiel dann nahe, wenn „verdiente Altkonzessionäre“ sich zur Ruhe setzen und ihren Taxibetrieb ganz oder teilweise veräußern wollten, um den Ertrag ihres Berufslebens zu realisieren. Andererseits könnten Übertragungsgeschäfte, wenn sie ausschließlich dem Handel mit Taxigenehmigungen dienten, zu einer unerträglichen Benachteiligung von Mitbewerbern führen. Weder dem Wortlaut des Personenbeförderungsgesetzes noch den Materialien hierzu lasse sich jedoch ein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber mit den §§ 2 Abs. 2, 13 Abs. 6 PBefG a.F. eine solche Praxis habe billigen wollen. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts betreffen damit allein das Verhältnis zwischen der Genehmigungsübertragung und dem Interesse der Neubewerber auf Erhalt einer Konzession auf Antrag bei der Behörde. Das Bundesverfassungsgericht hat sich demgegenüber nicht zum Verhältnis der Genehmigungsübertragung zur behördlichen Widerrufspflicht geäußert. Gleichwohl ist den Ausführungen zu entnehmen, dass das Bundesverfassungsgericht – wie der Gesetzgeber – eine Übertragung der Genehmigung im Falle eines Bewerberüberhangs mit Blick auf die Grundrechte der Neubewerber nur dann für gerechtfertigt hält, wenn der Genehmigungsinhaber ein schützenswertes Interesse an der Verwertung seines Unternehmens hat und dass dafür sein Interesse an der Realisierung des wirtschaftlichen Wertes aus der Konzession gerade nicht ausreicht.
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f) Schließlich droht auch in dem Fall, dass der vor dem Genehmigungswiderruf beantragten Genehmigungsübertragung kein genereller Vorrang gegenüber dem Widerruf zukommt, keine Gefahr einer missbräuchlichen Nichtbescheidung des Übertragungsantrags durch die zuständigen Behörden zulasten des Konzessionsinhabers oder zulasten des Dritten, auf den die Genehmigung übertragen werden soll. Zum einen sind die Behörden durch § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen gerade dazu verpflichtet, die erteilte Genehmigung umgehend zu widerrufen, um Gefahren für die Allgemeinheit und die Fahrgäste abzuwenden. Zum anderen werden der Konzessionsinhaber und der Dritte vor einer sachwidrigen Verzögerung der Entscheidung über den Übertragungsantrag durch § 15 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 5 PBefG geschützt. Die Behörde kann folglich nach Eingang eines Übertragungsantrags nicht darauf warten, dass gegebenenfalls noch Widerrufsgründe bekannt werden. Bei einer entsprechend frühzeitigen Beantragung der Genehmigungsübertragung vor Bekanntwerden von Widerrufsgründen kann der Genehmigungsinhaber also ohne Weiteres von seinem Recht auf Übertragung dieser Genehmigung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG Gebrauch machen (vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 09.06.2021, a.a.O., juris Rn. 27, 32).
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Ein noch weitergehender Schutz des Konzessionsinhabers dahingehend, dass bereits die Einreichung eines Antrags auf Übertragungsgenehmigung die Behörde verpflichtet, diesen Antrag vorrangig zu bearbeiten und sie zugleich hindert, einen an sich gebotenen Widerruf zu prüfen, ist rechtlich nicht geboten und liefe auch dem oben unter c) dargelegten Zweck des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG zuwider. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seinem Urteil vom 09.06.2021 entgegen der Auffassung des Antragstellers zu dieser Frage nicht verhalten. Soweit es (a.a.O., juris Rn. 23) ausgeführt hat, die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG sei nicht Voraussetzung für die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten hieraus gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG, betrifft dies allein die Frage des Prüfprogramms bei einer Entscheidung über den Antrag auf Übertragungsgenehmigung. Zu der Frage, ob der Antrag auf Übertragungsgenehmigung den Widerruf hindert, hat sich das Bundesverwaltungsgericht demgegenüber nicht geäußert.
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2. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet es im konkreten Fall nicht, den Tatbestand des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG einschränkend auszulegen.
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Eine Nichtanwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG trotz Vorliegens seiner Tatbestandsvoraussetzungen käme allenfalls dann in Betracht, wenn sie zur Vermeidung einer zweckwidrigen Anwendung der Norm oder zur Vermeidung einer Grundrechtsverletzung des vom Genehmigungswiderruf Betroffenen im Einzelfall teleologisch reduziert bzw. im Wege verfassungskonformer Auslegung eingeschränkt werden könnte und müsste. Im letztgenannten Sinne ist auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu verstehen, nach der die Frage, ob § 25 Abs. 1 PBefG nicht auch dem Verhältnismäßigkeitsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG und der Bindung an Art. 12 Abs. 1 GG unterliegt, zu bejahen ist (BVerwG, Beschluss vom 25.10.1996, a.a.O., juris Rn. 2).
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Im vorliegenden Fall steht eine zweckwidrige Anwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG nicht im Raum, weil der Widerruf hier gerade dem Normzweck entspricht (vgl. dazu bereits oben unter 1. c)). Ebenso wenig erfordert eine drohende Grundrechtsverletzung des Antragstellers eine einschränkende Auslegung der Vorschrift. Der Antragsteller wird durch den trotz des gestellten Übertragungsantrags erfolgten Genehmigungswiderruf insbesondere nicht in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG (dazu a) und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt (dazu b)).
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a) Der Umstand, dass der Widerruf zu weitreichenden wirtschaftlichen Konsequenzen für den Antragsteller führt, gibt keinen Anlass, eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG anzunehmen. Der Widerruf einer Taxikonzession wegen fehlender Zuverlässigkeit dient dem Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste und steht grundsätzlich mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip in Einklang. Allenfalls in extremen Ausnahmefällen kann die Entziehung der Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen (BVerwG, Beschluss vom 25.10.1996, a.a.O., juris Rn. 2). Ein atypisch gelagerter Ausnahmefall ist hier nicht anzunehmen. Er ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass der Widerruf den Antragsteller wirtschaftlich hart trifft. Denn dies ist beim Widerruf von Taxikonzessionen für den Betroffenen regelmäßig der Fall. Indem der Gesetzgeber die Maßnahme jedoch nicht in das behördliche Ermessen gestellt hat, hat er die Abwägung insoweit antizipiert und zum Ausdruck gebracht, dass er den Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste bei Vorliegen der Widerrufsvoraussetzungen grundsätzlich höher bewertet als die wirtschaftlichen Interessen des Genehmigungsinhabers (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschlüsse vom 25.10.1996, a.a.O., juris Rn. 2, und – zur Gewerbeuntersagung – vom 25.03.1991 - 1 B 10.91 -, GewArch 1991, 226 ; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 06.05.2019 - 13 A 28/18 -, juris Rn. 38 m.w.N. und BayVGH, Urteil vom 07.05.2018 - 11 B 18.12 -, DAR 2018, 528 ). Aus welchen Gründen dies im vorliegenden Fall anders sein sollte, ist für den Senat nicht ersichtlich.
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b) Der Widerruf der Konzession, ohne dem Antragsteller noch die Möglichkeit zur Übertragung derselben einzuräumen, verletzt ihn auch nicht in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Soweit der wirtschaftliche Wert der Konzession selbst in Rede steht, folgt dies schon daraus, dass diese als eine durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition kein vermögenswertes Recht darstellt und nicht den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießt (BGH, Urteil vom 27.09.1989, a.a.O., juris Rn. 17; Papier/Shirvani, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, Stand: Juli 2021, Art. 14 Rn. 242; Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 2 Rn. 33; Frotscher/Becht, NVwZ 1986, 81 <85 f.>). Soweit der Widerruf dagegen eine Wertminderung des als Taxi eingesetzten Kraftfahrzeugs des Antragstellers sowie dessen Taxiausrüstung mit sich bringt, liegt zwar ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG in Form der Inhalts- und Schrankenbestimmung vor. Dieser Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG und damit durch ein Gesetz bestimmt werden, welches verhältnismäßig ist. Insbesondere ist der Genehmigungswiderruf zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit und die Fahrgäste geeignet und erforderlich. Die Übertragungsgenehmigung stellt gegenüber dem Widerruf kein milderes, im Hinblick auf den gesetzlichen Schutzzweck gleichermaßen effektives Mittel dar. Dies gilt schon deshalb, weil der Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste auf diese Weise nicht gleichermaßen unmittelbar und effektiv durch die Behörde sichergestellt werden könnte und der Widerruf nicht zum Schutz der Allgemeinheit in das Gewerbezentralregister eingetragen würde (s.o. unter 1. c)). Der Eingriff durch § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG ist auch angemessen. Dies ist nicht nur deshalb der Fall, weil die Regelung dem Schutz hochrangiger Verfassungsgüter zu dienen bestimmt ist, sondern auch deshalb, weil die Taxikonzession an sich, wie der vorliegende Fall zeigt (vgl. Kaufvertrag, BI. 216), zumindest bei Kleinbetrieben regelmäßig den maßgeblichen Wert eines Taxiunternehmens ausmacht und die übrigen Betriebsgegenstände im Vergleich dazu von untergeordnetem wirtschaftlichen Wert sind (vgl. auch Frotscher/Becht, NVwZ 1986, 81 <84>). Schließlich ist die Vorschrift auch im Hinblick darauf nicht unangemessen, dass der Gesetzgeber der Übertragungsgenehmigung keinen Vorrang gegenüber dem Genehmigungswiderruf eingeräumt hat. Eine solche Ermöglichung einer Veräußerung des Betriebes mitsamt der Genehmigung kollidierte mit den Grundrechten der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie der Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) derjenigen Konzessionsbewerber, die auf eine Vergabe nach dem Prioritätsprinzip nach § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG warten oder sogar angewiesen sind. Dass der Gesetzgeber dem Grundrecht des Genehmigungsinhabers aus Art. 14 Abs. 1 GG in dem Fall, in dem bei ihm die Widerrufsvoraussetzungen vorliegen, gegenüber den Grundrechten der Konzessionsbewerber keinen Vorrang eingeräumt hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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c) Schließlich besteht auch nach Auffassung des Senats ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsentscheidung. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung einen eigenständigen massiven Eingriff in die durch Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit darstellt und deshalb nur unter strengen Voraussetzungen statthaft ist. Der Sofortvollzug ist nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn sich die getroffene Verfügung voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird. Vielmehr sind zusätzliche Anhaltspunkte für die Befürchtung erforderlich, der Betroffene werde bei einem Aufschub sein Fehlverhalten bis zur Rechtskraft der Entscheidung in der Hauptsache fortsetzen und die berechtigten Belange der Allgemeinheit zusätzlich gefährden (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.07.2011 - 13 B 644/11 -, juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.04.2000 - 3 S 776/00 -, ZfSch 2000, 368 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragsgegnerin beruft sich zu Recht darauf, dass der Antragsteller wegen der mit seiner Person verbundenen Risiken für die Allgemeinheit und die Fahrgäste eine ständige Gefahrenquelle darstelle und dieser zu deren Schutz sofort als Unternehmer aus der Personenbeförderung ausgeschlossen werden müsse.
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Soweit mit der Beschwerde unter Berufung auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts München (Beschluss vom 28.10.2016 - M 23 S 16.4227 -, juris) geltend gemacht wird, der Sofortvollzug sei nur unter noch strengeren Voraussetzungen, nämlich nur bei Feststellung einer konkreten Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter in dem Zeitraum bis zur Rechtskraft der Widerrufsentscheidung, gerechtfertigt, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Das Verwaltungsgericht München wendet – allerdings bei im dortigen Verfahren offenen Erfolgsaussichten des Widerspruchs – die für den unter Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolgten Widerruf bzw. das Ruhen der ärztlichen Approbation geltenden Maßstäbe (vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 08.04.2010 - 1 BvR 2709/09 -, BVerfGK 17, 228, vom 19.12.2007 - 1 BvR 2157/07 -, NJW 2008, 1369 und vom 24.10.2003 - 1 BvR 1594/03 -, BVerfGK 2, 89) in gleicher Weise auf den Widerruf der Genehmigung zum Verkehr mit Taxen an, ohne in den Blick zu nehmen, dass dem Taxiunternehmer nur die selbstständige Ausübung seines Berufs untersagt wird und er – anders als etwa ein vom Widerruf der Approbation betroffener Arzt – nicht gehindert ist, seinen Beruf als angestellter Taxifahrer weiter auszuüben.
28
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.III. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nrn. 47.4 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 Abs. 2, 13 Abs. 6 PBefG a.F. auch bei Bestehen eines Bewerberüberhangs mit Blick auf die Grundrechte der Neubewerber aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG
§§ 2 Abs. 2, 13 Abs. 6 PBefG
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 25 PBefG
§ 12 PBefG
§ 11 PBefG
§ 13 PBefG
§ 2 PBefG
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 PBZugV
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV
§ 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG
§ 2 Abs. 3 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 13 Abs. 7 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 1, 2, 4 und 5 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 PBefG
§ 25 Abs. 1 PBefG
§ 149 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 lit. a GewO
§ 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 5 PBefG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 81, 40
BGHZ 108, 364
DAR 2018, 528
NVwZ 1986, 81
NJW 2008, 1369
8 K 4187/21
14 S 2912/90
8 C 32.20
9 S 804/17
1 BvL 32/82
11 B 53.96
VIII ZR 57/89
13 A 1682/18
1 B 10.91
13 A 28/18
11 B 18.12
13 B 644/11
3 S 776/00
23 S 16.42
1 BvR 2709/09
1 BvR 2157/07
1 BvR 1594/03