Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-26, Aktenzeichen 1 A 2603/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0226.1A2603.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Beamter bei der Staatsanwaltschaft C. im Dienst des Beklagten.
Anlässlich seiner Bewerbung auf eine von mehreren ausgeschriebenen Stellen eines/r Justizobersekretärs/-in im Generalstaatsanwaltschaftsbezirk I. wurde der Kläger - seinerzeit noch im Amt eines Justizsekretärs - vom Leitenden Oberstaatsanwalt in C. unter dem 8. Mai 2003 mit dem Gesamtleistungsurteil „gut (an der unteren Grenze)" und dem Eignungsgesamturteil „- an der unteren Grenze - besonders geeignet" beurteilt. Unter dem 25. September 2003 bewarb er sich beim Präsidenten des Oberlandesgerichts in I. um die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für die Gerichtsvollzieherlaufbahn. Anlässlich dieser Bewerbung wurde er erneut vom Leitenden Oberstaatsanwalt in C. unter dem 30. September 2003 mit dem Gesamtleistungsurteil „gut (an der unteren Grenze)" beurteilt, wobei inhaltlich auf die vorangegangene Beurteilung vom 8. Mai 2003 Bezug genommen wurde. Aufgrund der Überbeurteilungen durch den Generalstaatsanwalt in I. , jeweils datierend vom 4. Dezember 2003, wurden beide Beurteilungsergebnisse auf „vollbefriedigend (an der oberen Grenze)" herabgesetzt. Zur Begründung führte der Generalstaatsanwalt aus, dass auch er der Auffassung sei, dass es sich bei dem Kläger um einen einsatzfreudigen und zuverlässigen Beamten mit erfreulichen Fachkenntnissen handele. Für die vom Leitenden Oberstaatsanwalt vorgenommene Anhebung des Gesamturteils auf „gut (an der unteren Grenze)" könne er eine relevante Steigerung der Qualifikation aus dem Gesamtzusammenhang der Beurteilung und des bisherigen Beurteilungsverlaufs bei Berücksichtigung der aus der Beurteilungspraxis des hiesigen Bezirks gewonnenen einheitlichen Maßstäbe nicht nachvollziehen.
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2003 begehrte der Kläger die Abänderung der Überbeurteilung. Zur Begründung trug er vor, dass sich der etwaige formelle Mangel einer unzureichend begründeten Beurteilung nicht zu seinem Nachteil auswirken dürfe. Der Leitende Oberstaatsanwalt habe keine Möglichkeit erhalten, diesen Mangel zu beseitigen. Dass ihm der Leitende Oberstaatsanwalt eine Leistung bescheinigt habe, welche die Anhebung auf „gut (an der unteren Grenze)" rechtfertige, ergebe sich auch daraus, dass ihn die Behördenleitung seit dem 17. November 2003 mit der Schulung zukünftiger Serviceeinheitskräfte beauftragt habe. Zudem sei es unverständlich, dass die Leistungsbenotung vom 8. Mai 2003 von „gut (an der unteren Grenze)" nachträglich auf „vollbefriedigend (an der oberen Grenze)" herabgestuft werde, zumal am 30. September 2003 dieselbe Leistungsbenotung „gut (an der unteren Grenze)" erteilt worden sei. Er habe in Anbetracht des Umstands, dass es sich um eine Beurteilungszeitspanne von fast fünf Monaten handele, darauf vertrauen dürfen, dass durch die erneute Leistungsbeurteilung die vorherige bestätigt werde.
Mit Bescheid vom 29. Dezember 2003 lehnte der Generalstaatsanwalt eine Abänderung der Überbeurteilung ab. Den am 29. Januar 2004 eingelegten Widerspruch des Klägers wies er mit Bescheid vom 12. März 2004 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus, nach Abschnitt II Nr. 1 der Allgemeinen Verfügung des Justizministers über die dienstlichen Beurteilungen der Beamten vom 20. Januar 1972 erfolge die dienstliche Beurteilung durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten sowie die höheren Dienstvorgesetzten. Von dieser Beurteilungsermächtigung mache er zur Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe und zur Sicherstellung der Bestenauslese Gebrauch. Seine sog. Überbeurteilung sei rechtlich selbstständig und unterliege keiner Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten. Könne der höhere Dienstvorgesetzte sich dabei nicht auf eigene persönliche Eindrücke stützen, stünden ihm andere Erkenntnisquellen zur Verfügung, so unter anderem auch die Beurteilung und die darin enthaltenen Einzelbewertungen des unmittelbaren Dienstvorgesetzten sowie der größere Überblick, die größere Erfahrung, die größeren Vergleichsmöglichkeiten und die bessere Kenntnis der Anforderungen der Ämter und Laufbahnen. Beurteilungsmaßstab für den Kläger seien vorliegend die Anforderungen, die der Dienstherr an einen durchschnittlichen Beamten im jeweiligen Statusamt der Laufbahn stelle und stellen könne, wobei die Bestimmung des Anforderungsprofils dem Beurteilungsspielraum des Dienstherrn unterliege, soweit nicht allgemeingültige Wertmaßstäbe verletzt würden. Bei der Bestimmung des Anforderungsprofils werde die gesamte Bandbreite der Tätigkeiten des Statusamtes berücksichtigt. Hiervon ausgehend trage das in der Personal- und Befähigungsnachweisung des Leitenden Oberstaatsanwalts vom 30. September 2003 in den Einzelbewertungen dargestellte und insoweit maßgebende Leistungsbild das Gesamturteil „gut (an der unteren Grenze)" nicht. Vielmehr sei das Leistungsbild in seinem Gesamtaussagegehalt unter Berücksichtigung des vorhergehenden Beurteilungsverlaufs sowie im Vergleich der amtsgleichen Kräfte des hiesigen Bezirks im oberen überdurchschnittlichen Bereich einzuordnen und mit dem Gesamturteil „vollbefriedigend (an der oberen Grenze)" sachgerecht bewertet. Angesichts seiner Befugnis zur rechtlich selbstständigen Überbeurteilung habe er die Personal- und Befähigungsnachweisung des Leitenden Oberstaatsanwalts im Rahmen des Überbeurteilungsverfahrens nicht auf der Grundlage seiner Auffassung von diesem überprüfen zu lassen. Dem Umstand, dass der Kläger mit der Schulung der künftig für die Serviceeinheiten vorgesehenen Kräfte beauftragt worden sei, komme im vorstehenden Zusammenhang keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu. Die Ausbildung von Nachwuchskräften gehöre für die Beamten des mittleren Dienstes zum Tagesgeschäft und dürfe selbst von einem durchschnittlichen Beamten, geschweige denn von einem Beamten im oberen überdurchschnittlichen Bereich als selbstverständlich erwartet werden.
Der Kläger hat am 2. April 2004 Klage erhoben. Er trägt vor, dass die Abänderungsbefugnis des Generalstaatsanwalts vor dem Hintergrund des laufenden Stellenbesetzungsverfahrens verwirkt sei, zumal von einer Überbeurteilung zum Nachteil des betroffenen Beamten bislang nur sehr vereinzelt Gebrauch gemacht worden sei. Außerdem hätte dem Leitenden Oberstaatsanwalt in C. vor der Überbeurteilung Gelegenheit gegeben werden müssen, seine bisherigen Ausführungen zu ergänzen. Ein unmittelbares Recht zur Abänderung einer dienstlichen Beurteilung durch den Überbeurteiler bestehe nur dann, wenn das Gesamturteil offensichtlich nicht von den Einzelbewertungen getragen werde, was vorliegend jedoch nicht der Fall sei. Die vom Generalstaatsanwalt, der ihn aus eigener Anschauung nicht kenne, angelegten Vergleichsmaßstäbe seien nicht transparent und ergäben sich auch nicht aus den Beurteilungsrichtlinien. Schließlich würden weder Beurteilungsspiegel noch konkrete Quotenvorgaben für den Bereich der Justizverwaltung existieren.
Der Kläger hat beantragt,
die Überbeurteilung vom 4. Dezember 2003 zur Beurteilung vom 30. September 2003 und den Bescheid vom 29. Dezember 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2004 aufzuheben.
Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Überbeurteilung vom 4. Dezember 2003 zur Beurteilung vom 30. September 2003 und den Bescheid vom 29. Dezember 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. März 2004 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Herabsetzung des Leistungsgesamturteils durch die Überbeurteilung vom 4. Dezember 2003 um eine Notenstufe einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht standhalte. Habe der höhere Dienstvorgesetzte eine Überbeurteilung zu erstellen, so dürfe er von der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten nur abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten erachte oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des zu beurteilenden Beamten in der Lage sei. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Die Herabstufung des Leistungsurteils könne nicht darauf gestützt werden, dass der Generalstaatsanwalt aufgrund eigener Wahrnehmung oder aufgrund mittelbar gewonnener Erkenntnisse das individuelle Leistungs- und Befähigungsbild des Klägers anders als der Leitende Oberstaatsanwalt eingeschätzt habe. Denn abgesehen davon, dass eine solchermaßen abweichende Beurteilung aus individuellen Gründen für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar durch die Angabe von Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-)Werturteilen plausibel gemacht werden müsse, hätten dem Generalstaatsanwalt insoweit ausreichende Erkenntnisquellen gefehlt. Dieser könne sich auch nicht darauf berufen, er habe die Beurteilung im Fall des Klägers aus einzelfallübergreifenden Erwägungen zur Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe herabgesetzt. Die Vorgehensweise, wie sie sich auch nach der Vernehmung des Zeugen, Regierungsrat P , in der mündlichen Verhandlung herausgestellt habe, sei für einen Quervergleich nicht ausreichend, denn sie stelle allein auf den Text der Beurteilung ab, der zu den wahren dienstlichen Leistungen des Beurteilten nicht hinreichend aussagekräftig sei, weil die Beurteilungen der in unterschiedlichen Staatsanwaltschaften tätigen Beurteilten auch von unterschiedlichen Leitenden Oberstaatsanwälten stammen würden. Diese würden ihre Beurteilungen frei formulieren, so dass abhängig vom sprachlichen Ausdrucksvermögen und persönlichen Maßstab Text und Benotung unterschiedlich ausfallen könnten, obwohl die Beurteilten in den verschiedenen Staatsanwaltschaften bei objektiver Betrachtung möglicherweise keine Leistungsunterschiede aufweisen würden. Eine Überbeurteilung allein nach der „Papierform" der Beurteilungen sei deshalb nicht geeignet, wirklich einheitliche Maßstäbe durch Überbeurteilung innerhalb einer Vergleichsgruppe zur Anwendung zu bringen. Eine im Wege des einzelfallübergreifenden Quervergleichs erfolgte Herabsetzung einer Beurteilung sei damit regelmäßig nur dann hinreichend gerechtfertigt, wenn sie sich auf der Grundlage ausreichender Sachkenntnisse über den Beurteilten an sogenannten „Eckkandidaten" orientiere, die nach unbestrittener Einschätzung aller am Beurteilungsverfahren Beteiligten in ihren Leistungen repräsentativ für die einzelnen Stufen der Gesamturteile und Eignungsurteile seien. Dies setze voraus, dass - in welcher Form auch immer - Abstimmungsgespräche unter Beteiligung der Vorgesetzten der miteinander zu vergleichenden Beamten stattfänden, um dem höheren Dienstvorgesetzten die für die vergleichenden Bewertungen notwendigen Erkenntnisse über die dienstlichen Leistungen der einzelnen Beamten zu vermitteln.
Hiergegen richtet sich die vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung des Beklagten, die dieser vertiefend begründet hat. Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe ohne jegliche Begründung festgestellt, dem Generalstaatsanwalt hätten ausreichende Erkenntnisquellen gefehlt, um im vorliegenden Einzelfall zu einer von der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten abweichenden Beurteilung des Klägers zu gelangen. Dem höheren Dienstvorgesetzten stünden dann, wenn er sich nicht auf eigene persönliche Eindrücke stützen könne, auch andere Erkenntnisquellen zur Verfügung. Er könne sich insbesondere auch auf die dienstliche Beurteilung selbst als Erkenntnisquelle stützen, wenn die Schlüssigkeit des Gesamturteils Gegenstand der Überprüfung sei und seine größeren Erfahrungen, sein größerer Überblick und seine größeren Vergleichsmöglichkeiten sowie seine bessere Kenntnis der Anforderungen der Ämter zu einer gleichmäßigen, objektiven und gerechten Beurteilung beitrügen. Dass der Generalstaatsanwalt aus dieser Erkenntnisquelle geschöpft habe, sei bereits dem angefochtenen Widerspruchsbescheid zu entnehmen. Zudem berufe er sich auf das Zeugnis des Geschäftsleiters der Generalstaatsanwaltschaft, der bereits vom Verwaltungsgericht als Zeuge vernommen worden sei.
Auch wenn es keine Vorgaben zur Formulierung der dienstlichen Beurteilung gebe, so seien die Beurteilungen bereits deshalb als Erkenntnisquellen geeignet, weil sich die Leistungsbewertung, die sich in der Beurteilungsnote ausdrücke, an der des § 17 Abs. 1 JAG NRW orientiere. Darüber hinaus stütze sich der Generalstaatsanwalt nicht nur auf die dienstliche Beurteilung selbst, sondern auf die Vorbeurteilungen und den Vergleich der Beurteilungen der Mitbewerber. Mit der Vorgabe des Verwaltungsgerichts, sich an sog. „Eckkandidaten" zu orientieren, werde der Umfang der gerichtlichen Überprüfung der Beurteilungsentscheidung verkannt.
Soweit das Verwaltungsgericht die Überbeurteilung allein nach der Papierform der Beurteilung nicht für geeignet halte, werde dadurch in den Beurteilungsspielraum des höheren Dienstvorgesetzten eingegriffen. Dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Mai 2004 - 1 A 1732/03 - sei nicht zu entnehmen, dass damit Maßstäbe zur Durchsetzung einheitlicher Beurteilungen, die nicht auf Abstimmungsgesprächen beruhen würden, rechtswidrig seien, zumal der Generalstaatsanwalt nicht Endbeurteiler sei, sondern sich das Beurteilungsverfahren vielmehr zweistufig darstelle. Die Beurteilung durch den unmittelbaren Dienstvorgesetzten und die Beurteilung durch den höheren Dienstvorgesetzten seien rechtlich selbstständig.
Der den Quervergleich der Beurteilungen zugrunde liegende Maßstab sei bereits im angefochtenen Widerspruchsbescheid dargelegt worden. Dem Quervergleich lägen die Anforderungen an den gedachten Durchschnittsbeamten in dem jeweiligen Statusamt zugrunde; dieser dürfte demnach als sog. Eckkandidat anzusehen sein.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend an, dass der Generalstaatsanwalt allgemeingültige Maßstäbe im Rahmen seiner Überbeurteilung nicht beachtet habe. Ausreichende Erkenntnisquellen hätten diesem nicht zur Verfügung gestanden. Dies ergebe sich bereits aus der vom Verwaltungsgericht durchgeführten Beweisaufnahme. Mangele es aber bei der aktuellen dienstlichen Beurteilung an ausreichenden Erkenntnisquellen, so genüge es nicht, auf zurückliegende dienstliche Beurteilungen, welche prinzipiell mit dem gleichen Mangel behaftet seien, oder auf entsprechende aktuelle Beurteilungen von Beamten, welche von einem anderen Erstbeurteiler beurteilt worden seien, zurückzugreifen. Daraus werde deutlich, dass der höhere Dienstvorgesetzte lediglich auf die im Rahmen von Beurteilungsrichtlinien nicht festgelegte freie Formulierung der beurteilenden Dienstvorgesetzten und auf den Verlauf der Vorbeurteilungen abstelle, ohne sich mit den im Beurteilungszeitraum von den zu beurteilenden Beamten gezeigten Leistungen auseinander zu setzen bzw. diese zur Kenntnis zu nehmen.
Die dienstliche Beurteilung müsse sich an den konkret gezeigten Leistungen im Rahmen eines vorher aufgestellten Anforderungsprofils ausrichten. Diese Voraussetzung müsse auch für eine rechtlich selbstständige Überbeurteilung gelten. Insoweit würden die Erkenntnisquellen nicht ausreichen, um eine Unschlüssigkeit oder Widersprüchlichkeit der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten festzustellen. Hierfür sei es entweder erforderlich, dass konkrete sprachliche Vorgaben für die Beurteilungstexte gemacht würden oder dass im Rahmen der Beurteilung auf ein Punktesystem zurückgegriffen werde.
Sofern auf einen Quervergleich der zu beurteilenden Beamten abgestellt werde, dürfe ein solcher ohne Rückkoppelung zu dem beurteilenden unmittelbaren Dienstvorgesetzten nicht zulässig sein und gegen allgemeine Wertmaßstäbe verstoßen. Es würden einerseits die Erkenntnisquellen für eine eigenständige Leistungsbeurteilung fehlen. Andererseits könne auch nicht auf entsprechende Richtsatzvorgaben abgestellt werden, da diese nicht Eingang in die Beurteilungsrichtlinien gefunden hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte 1 A 2602/05 und der beigezogenen Personalakte (1 Heft) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die form- und fristgerechte Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Die zulässige Klage ist begründet. Die dem Kläger unter dem 4. Dezember 2003 erteilte dienstliche Überbeurteilung des Generalstaatsanwaltes in I. zur Anlassbeurteilung vom 30. September 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Dementsprechend waren auch der die Abänderung der Überbeurteilung ablehnende Bescheid vom 29. Dezember 2003 und der Widerspruchsbescheid vom 12. März 2004 aufzuheben.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begrif-fe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31; Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, DÖD 2003, 200, m. w. N.; im Anschluss hieran die Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteile vom 11. Juni 2003 - 1 A 482/01 -, IÖD 2003, 269, und vom 29. September 2005 - 1 A 4240/03 -, IÖD 2006, 39.
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob diese mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002, a. a. O., m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -, Schütz/ Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68.
Die maßgebliche Richtlinie wurde eingehalten; insbesondere war der Generalstaatsanwalt zur Abgabe der Überbeurteilung befugt. Nach der auf § 238 Abs. 2 LBG NRW beruhenden Allgemeinen Verfügung des Justizministers des Landes Nordrhein-Westfalen über die dienstliche Beurteilung der Beamten vom 20. Januar 1972 (2000 - I B. 155.1) - JMBl. NRW S. 39 - (im Folgenden: AV) ist das Beurteilungsverfahren in dessen Geschäftsbereich in der Weise ausgestaltet, dass unmittelbarer und höherer Dienstvorgesetzter (Abschnitt II Nr. 1 AV) aus näher bezeichneten Anlässen Beurteilungen abgeben. Die AV regelt die Anlassbeurteilung - soweit hier von Interesse - wie folgt: Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten sind vor Ablauf der Probezeit und bei jeder Bewerbung um ein Eingangs- oder Beförderungsamt sowie vor und nach einer länger als drei Monate dauernden Abordnung und bei Versetzungen dienstlich zu beurteilen (Abschnitt I Nr. 1a) und b) AV). Nach der insoweit maßgeblichen Verwaltungspraxis,
vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1995 - 2 C 19.94 -, DVBl. 1995, 627, und vom 27. Mai 1982 - 2 A 1.81 -, ZBR 1983, 121; im Anschluss hieran OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 1999 - 12 A 4187/97 -, IÖD 2000, 113,
erfasst dies auch den hier in Rede stehenden Fall einer Überbeurteilung anlässlich einer Bewerbung um Zulassung zur Laufbahn des Gerichtsvollzieherdienstes.
Mit höherrangigem Recht steht diese Beurteilungspraxis in Einklang. Jedenfalls dann, wenn eine besondere, auf gesetzlicher Grundlage beruhende Ermächtigung und Zuständigkeitsregelung besteht, dürfen vorgesetzte Dienststellen dienstliche Beurteilungen auch außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens aufgrund eigener Beurteilungsbefugnis überprüfen, aufheben, ändern oder selbst erstellen, insbesondere auch hinsichtlich des Gesamturteils.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1984 - 2 C 52.82 -, NJW 1985, 1095, m. w. N.
Eine solche gesetzliche Grundlage stellt neben dem grundsätzlich bestehenden Organisationsrecht des Dienstherrn § 104 Abs. 1 LBG NRW dar, wonach Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten u. a. mindestens vor Ablauf der Probezeit dienstlich zu beurteilen sind.
Die Herabsetzung des vom Leitenden Oberstaatsanwalt festgesetzten Gesamtleistungsurteils durch den Generalstaatsanwalt ist in der Sache jedoch nicht nachvollziehbar durch zureichende und bedenkenfreie Sachgründe getragen.
Von der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten darf der Überbeurteiler nur dann abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten erachtet oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des Beamten in der Lage ist.
Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Auflage (Loseblatt-Kommentar, Stand: Dezember 2005), Rn. 270 m. w. N.; daran anschließend die Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschlüsse vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 - und vom 14. Februar 2007 - 1 A 3345/06 -.
Dabei hat er seine Entscheidung plausibel zu machen. Der Senat hat bereits im Urteil vom 11. Februar 2004
- 1 A 2138/01 -, a. a. O. -
ausgeführt, dass der abschließende Beurteiler zur Plausibilisierung seines Werturteils in einer Weise verpflichtet ist, die über eine formelhafte Behauptung hinausgeht und die Gründe und Argumente des Dienstherrn für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar macht. Den rechtlichen Anforderungen genügt die Plausibilisierung - jedenfalls im Ausgangspunkt - nur dann, wenn sie sich inhaltlich an den Gründen orientiert, die den abschließenden Beurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst haben. Liegt der maßgebliche Grund in einer anders lautenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des Beamten, so muss der Dienstherr die entsprechenden Wertungen - wie bei einer im einstufigen Beurteilungsverfahren erstellten Beurteilung auch - durch Angabe von Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-)Werturteilen plausibel machen, die sich auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen. Erfolgt die abweichende Bewertung indes aus einzelfallübergreifenden Erwägungen, so muss die Plausibilisierung mit Blick auf diesen Aspekt erfolgen.
Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 -, a. a. O, vom 10. Juli 2006 - 1 B 523/06 -, Juris, sowie Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351.
Insofern trifft die im Verfahren wiederholt vorgebrachte Annahme des Generalstaatsanwalts nicht zu, seine Überbeurteilung sei rechtlich selbstständig und unterliege (deswegen) keiner Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten. Zwar ist der Überbeurteiler in der Tat nicht an die Einzelfeststellungen oder Bewertungen aus der Ausgangsbeurteilung gebunden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1980 - 2 B 95.78 -, a. a. O.
Er sieht sich aber gleichwohl - wie oben dargelegt - der Pflicht zur Plausibilisierung seiner Werturteile ausgesetzt, wenn und soweit er von den Feststellungen und Bewertungen in der Ausgangsbeurteilung abweichen will.
Der Umfang der im Einzelfall gebotenen (nachgeschobenen) Begründung ist dabei von dem Umfang und der Substanz der gegen die Beurteilung erhobenen Einwendungen abhängig. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass das Werturteil des Beurteilers keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird. Der Beamte muss die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfahren, und der Weg, der zu der Bewertung geführt hat, muss für ihn sichtbar werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, Beschluss vom 17. März 1993 - 2 B 25.93 -, ZBR 1993, 245, und Urteil vom 11. November 1999 - 2 A 6.98 -, ZBR 2000, 269.
Der Kläger hat gegen die Herabsetzung der Leistungsgesamtnote durch den Generalstaatsanwalt umfassend und substantiiert Einwendungen geführt. Er hat u. a. dargelegt, dass es ihm nicht zum Nachteil gereichen dürfe, wenn der Ausgangsbeurteiler eine Leistungssteigerung nach Ansicht des Überbeurteilers lediglich unzureichend begründe. Dem Ausgangsbeurteiler hätte vielmehr Gelegenheit gegeben werden müssen, seine bisherigen Ausführungen zu ergänzen. Für ein eigenes Werturteil hätten dem Generalstaatsanwalt ausreichende Erkenntnisquellen nicht zur Verfügung gestanden. Die von ihm angelegten Vergleichsmaßstäbe seien nicht transparent.
Diesen Einwendungen gegen die Überbeurteilung hat der Generalstaatsanwalt lediglich formelhafte Behauptungen entgegengesetzt. Die von ihm gegebene Begründung, mit der die Gesamtnote des Erstbeurteilers herabgesetzt worden ist, macht selbst unter Berücksichtigung der - zulässigerweise - nachträglich vorgebrachten Ergänzungen die Überbeurteilung weder für den Kläger einsichtig noch für außenstehende Dritte nachvollziehbar. Die Begründung, die vom Generalstaatsanwalt mehrfach vertieft und ergänzt worden ist, stellt im Ergebnis in rechtlich unzureichender Weise, d. h. nicht wirklich nachvollziehbar, im Wesentlichen auf das Verhältnis der vom Kläger erbrachten Leistungen zu denen anderer Beamter ab.
Wiederholt hat der Überbeurteiler darauf verwiesen, er mache von seiner Beurteilungsermächtigung zur Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe und zur Sicherstellung der Bestenauslese Gebrauch. Er habe den größeren Überblick, die größere Erfahrung, die größeren Vergleichsmöglichkeiten und die bessere Kenntnis der Anforderungen der Ämter und Laufbahnen. Aus der Beurteilungspraxis seines Bezirks seien einheitliche Maßstäbe gewonnen worden. Beurteilungsmaßstab für den Kläger seien vorliegend die Anforderungen, die der Dienstherr an einen durchschnittlichen Beamten im jeweiligen Statusamt der Laufbahn stelle und stellen könne, wobei die Bestimmung des Anforderungsprofils dem Beurteilungsspielraum des Dienstherrn unterliege. Bei der Bestimmung des Anforderungsprofils werde die gesamte Bandbreite der Tätigkeiten des Statusamtes berücksichtigt. Auch soweit er darauf verwiesen hat, das in der Personal- und Befähigungsnachweisung des Leitenden Oberstaatsanwalts vom 30. September 2003 in den Einzelbewertungen dargestellte und insoweit maßgebende Leistungsbild trage das Gesamturteil „gut (an der unteren Grenze)" nicht, zielt dies nicht auf die Bewertung individueller Leistungen des Klägers durch den Generalstaatsanwalt ab. Es stellt sich vielmehr im Kern als Element einer Begründung im Quervergleich dar. Auch für sich gesehen führen die in Rede stehenden Einzelbewertungen des Ausgangsbeurteilers ohne Widerspruch auf das Gesamturteil (gut - an der unteren Grenze). Dieser Verweis steht deswegen notwendig (und ist auch nur verständlich) in dem Zusammenhang, dass das Leistungsbild in seinem Gesamtaussagegehalt unter Berücksichtigung des vorhergehenden Beurteilungsverlaufs sowie im Vergleich der amtsgleichen Kräfte des hiesigen Bezirks im oberen überdurchschnittlichen Bereich einzuordnen sei.
Den erstgenannten wie auch den zuletzt erwähnten Erwägungen ist allesamt gemein, dass sie im Grundsatz auf die Behauptung abzielen, Beurteilungen auf der Grundlage eines Quervergleichs stimmig gemacht zu haben. Beurteilungen erhalten ihre wesentliche Aussagekraft erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, ZBR 2003, 420.
Die hierin zu sehende Berufung auf den an sich zulässigen, wenn nicht gar gebotenen Quervergleich betrifft im gegebenen Fall indes keinen rechtlich tragfähigen Grund für die erfolgte Herabsetzung. Hierzu gilt insoweit das Folgende:
Hinsichtlich der zu beurteilenden und ggf. später miteinander hinsichtlich ihrer Leistung zu vergleichenden Beamten muss der Dienstherr einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe zusammenfassen, in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen, in der also grundsätzlich ein und derselbe abstrakte, d. h. nicht nur auf die Anforderungen des Dienstpostens des einzelnen Beamten bezogene Maßstab auf alle zu beurteilenden Beamten Anwendung finden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149 m. w. N.
Der Dienstherr darf dabei an die Anforderungen des Statusamtes anknüpfen und die Leistung des Beamten im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darstellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139 m. w. N.
Da Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten verschieden sind, müssen sie abgestuft bewertet werden, um die durch Leistungsprinzip und Gleichbehandlungsgrundsatz zwingend gebotene Vergleichbarkeit herzustellen. Die für eine sachgerechte Bewerberauslese unerlässlichen Abstufungen sind in geeigneter Weise in den dienstlichen Beurteilungen selbst zum Ausdruck zu bringen, wenn diese ihren vorgegebenen Zweck nicht verfehlen sollen. Hierbei an den Durchschnitt vergleichbarer Beamter als Maßstab für durchschnittliche, über- durchschnittliche und unterdurchschnittliche Beurteilungen anzuknüpfen, ist sachgerecht.
Vgl. für die Beurteilung des Richters OVG NRW, Urteil vom 28. August 1980 - 12 A 2169/78 -, a. a. O.
Die Herausstellung des - realen - maßstabbildenden „Eckmanns" oder „Spitzenmanns"
- vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 25. Mai 2004 - 1 A 1732/03 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 70, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -, a. a. O. -
ist (möglicher) Beleg für eine solche Vorgehensweise.
Selbst wenn der Überbeurteiler - wie im vorliegenden Fall - die dargelegten Grundsätze richtig erkannt und sie im Sinne subsumtionsfähiger Obersätze seiner Beurteilung zu Grunde gelegt hat, müssen sie jedoch, wenn und soweit sie durch den Beamten - wie hier - angezweifelt werden, mit Substanz gefüllt werden. Hieran fehlt es im gegebenen Fall. Die Ausführungen des Überbeurteilers lassen die für die Herabsetzung maßgeblichen Erwägungen nicht hinreichend nachvollziehbar werden und machen den Weg, der zu dieser Entscheidung geführt hat, nicht in ausreichender Weise sichtbar.
Soweit der Generalstaatsanwalt auf seinen größeren Überblick, seine größeren Erfahrungen und die besseren Vergleichsmöglichkeiten abhebt, ist dies vom gedanklichen Ansatz plausibel. Das Vorbringen bleibt gleichwohl ohne jede Substanz. Dies erhellt sich bereits daraus, dass es ohne Modifikation beliebig auf jeden anderen Quervergleichsfall übertragen werden könnte; der Bezug zum konkreten Überbeurteilungsfall, in dem es allein um die Leistung, Eignung und Befähigung eines bestimmten Beamten, die nach dem einheitlichen Beurteilungsmaßstab zu bewerten sind, geht,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 2004
- 2 B 44.04 -, Juris,
lässt sich nicht herstellen. Aus dem dargelegten Ansatz ergibt sich nicht, in welcher Weise der Generalstaatsanwalt die aus der Beurteilungspraxis seines Bezirks gewonnenen einheitlichen Maßstäbe berücksichtigt haben will und welche Maßstäbe dies bezogen auf den konkreten Beurteilungsanlass gewesen sein sollen. Mit dem Hinweis auf die Berücksichtigung des statusbezogenen Anforderungsprofils, dessen Bestimmung im Ermessen des Überbeurteilers steht und wogegen der Kläger auch nichts eingewendet hat, hat der Überbeurteiler lediglich abstrakt die unerlässliche Grundlage des Quervergleichs dargelegt. Völlig offen ist weiterhin, wie dieses Anforderungsprofil entweder im Durchschnitt oder von einzelnen herausragenden Leistungsträgern durch die zahlreichen Beamten im Geschäftsbereich des Generalstaatsanwalts ausgefüllt wird. Namentlich fehlt es an Angaben dazu, wie sichergestellt wird, dass ein bezirksweiter Leistungsabgleich die wahren Leistungen erfasst. Der lediglich „gedachte" Durchschnittsbeamte im statusrechtlichen Amt steht in keinem Bezug zu den tatsächlich erbrachten Leistungen weder des Klägers noch der anderen Beamten. Dass sich der Generalstaatsanwalt auf den durchschnittlichen Beamten als „Eckmann" berufen hat, verbleibt damit im Bereich des Floskelhaften. Auch diesbezüglich ist es erforderlich, zur Plausibilisierung des getroffenen Quervergleichs eine weitergehende Erläuterung, etwa der Bewertung der herangezogenen „Eckmänner" bzw. des „Spitzenmanns", abzugeben und die Bewertungsgrundlagen offenzulegen, wie z. B. bezirksweite Beurteilerkonferenzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004
- 1 A 2138/01 -, a. a. O.
Wie das Verwaltungsgericht richtig zu Grunde gelegt hat, ist der Verbleib des Abgleichs auf der Ebene der Beurteilungstexte allein zur Schaffung ausreichender tatsächlicher Beurteilungsgrundlagen ungeeignet.
Diese Forderung nach Offenlegung der Anwendung der Maßstäbe stellt entgegen der Ansicht des Beklagten keinen unzulässigen Eingriff in die Beurteilungsermächtigung des Überbeurteilers seitens der Verwaltungsgerichte dar. Sie dient ausschließlich der Plausibilisierung der von diesem aufgestellten Werturteile; das Gericht setzt mit dieser Kontrolle nicht unzulässigerweise
- vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980
- 2 C 8.78 -, a. a. O. -
seine eigene Einschätzung an diejenige des Dienstherrn. Angesichts der Eigentümlichkeit des Quervergleichs, dem eine gewisse formelhafte Begründungsweise immanent ist, wird nur eine solchermaßen erfolgende Plausibilisierung des Werturteils letztlich dem Anspruch des Beamten auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gerecht.
Diese mit Blick auf die Quervergleichsbegründung fehlgeschlagene Plausibilisierung wird auch nicht unter Berücksichtigung der wenigen einzelfallbezogenen Erwägungen stimmiger, die der Generalstaatsanwalt insbesondere aus der Beurteilung selbst und mit Blick auf den Beurteilungsverlauf des Klägers gewonnen haben will. Eine solche „Doppelbegründung" genügt den Anforderungen an die Plausibilisierung jedenfalls dann, wenn die zu dem plausiblen Quervergleichsargument hinzutretende einzelfallbezogene Begründung ihrerseits nachvollziehbar ist. Das ist vorliegend allerdings nicht der Fall. Der Überbeurteiler hat ausgeführt, für die vom Leitenden Oberstaatsanwalt vorgenommene Anhebung des Gesamturteils auf „gut (an der unteren Grenze)" könne er eine relevante Steigerung der Qualifikation aus dem Gesamtzusammenhang der Beurteilung und des bisherigen Beurteilungsverlaufs bei Berücksichtigung der aus der Beurteilungspraxis des hiesigen Bezirks gewonnenen einheitlichen Maßstäbe nicht nachvollziehen. Nach diesen Ausführungen bleibt im Dunkeln, in welcher Weise der Beurteilungsverlauf für die im Vergleich zur Ausgangsbeurteilung strengere Beurteilung ausschlaggebend gewesen sein soll. Dies kann auch nicht auf sich beruhen, da eine Berücksichtigung der Vorbeurteilungen im Sinne einer gewissen „Standzeit" in der einmal erreichten Gesamtnote - hier: vollbefriedigend (an der oberen Grenze) - unzulässig wäre. Die diesbezüglichen Bedenken des Senats hat der Sitzungsvertreter des Generalstaatsanwalts in der mündlichen Verhandlung nicht verlässlich ausräumen können. Denn aus seinem Vorbringen erschließt sich auch nach den ergänzenden Erläuterungen nicht, in welcher Weise und für welchen Zeitraum er welche Vorbeurteilung(en?) berücksichtigt haben will. In diesem Zusammenhang hat der Überbeurteiler zudem nicht der vom Kläger dezidiert angesprochenen Besonderheit Rechnung getragen, dass dieser bereits unter dem 8. Mai 2003 vom Leitenden Oberstaatsanwalt unter Hinweis auf die Steigerung seiner Leistung besser beurteilt worden ist.
Auch im Übrigen ist die Plausibilisierung mit Blick auf einzelfallbezogene Erwägungen nicht gelungen. Zwar ist im Ansatz nichts dagegen einzuwenden, dass der Generalstaatsanwalt als Überbeurteiler die Vorbeurteilungen mit Blick darauf ausgewertet haben will, dass in der Ausgangsbeurteilung eine deutliche Leistungssteigerung dokumentiert sein müsste, um eine bessere Gesamtnote zu vergeben. Grundsätzlich ist ein bezirksweiter Vergleich der textlichen Beurteilungsinhalte nicht ausgeschlossen. In diesem Zusammenhang ist es gerade Aufgabe der Überbeurteilung, die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs zu gewährleisten, indem er die Beurteilungen nebeneinander stellt und gegebenenfalls zueinander ins Verhältnis setzt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar
2007 - 1 B 2760/06 -.
Der Anhebung auf „gut (an der unteren Grenze)" durch den Beurteiler liegt allerdings ausweislich des Textes der Ausgangsbeurteilung eine individuelle Leistungssteigerung des Klägers zu Grunde. Wörtlich hat der Leitende Oberstaatsanwalt ausgeführt: „Der Beamte hat seine Kenntnisse, Fähigkeiten und dienstlichen Leistungen im Beurteilungszeitraum weiter gesteigert. Sie liegen nunmehr im Bereich erheblich überdurchschnittlicher Anforderungen." Auch wenn diese textlichen Ausführungen nicht von besonderer inhaltlicher Substanz sind, hat der Überbeurteiler diesen Feststellungen (nicht nur) nichts von Gewicht entgegengesetzt: Er hatte keine abweichenden Erkenntnisse. Von einer sich aufdrängenden Rückfrage beim Leitenden Oberstaatsanwalt hat der Überbeurteiler nach den Einlassungen seines Sitzungsvertreters in der mündlichen Verhandlung bewusst Abstand genommen. Die von ihm hierfür vorgebrachte Begründung, hierbei hätte sich ohnehin nichts Aufschlussreiches ergeben, bleibt dem Bereich des Spekulativen verhaftet. Dass eine Rückfrage für den Überbeurteiler offensichtlich zu keinem Erkenntnisgewinn geführt hätte, ist - ganz im Gegenteil - nicht ersichtlich: Kann der Ausgangsbeurteiler seine Einschätzung einer Leistungssteigerung auf Nachfrage gegenüber dem Überbeurteiler im Sinne einer Plausibilisierung weder durch Tatsachenbeispiele belegen noch mit (Teil-)Werturteilen anreichern, hat der Überbeurteiler im Streitfall belastbare Erkenntnisse, um die auf der - vermeintlichen - Leistungssteigerung beruhende bessere Bewertung entweder aus diesem Grund oder - in einem nächsten Schritt - im Rahmen eines Quervergleichs herabzusetzen. Ohne eine irgendwie geartete Verbreiterung der Tatsachenbasis hingegen ist die Herabsetzung der Leistungsgesamtnote allein auf der Grundlage des ergänzungsbedürftigen und ergänzungsfähigen Textes der Ausgangsbeurteilung nicht nachvollziehbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Regelungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeben sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil hierfür die Voraussetzungen nach §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 1 JAG
§ 104 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1985, 1095
BVerwGE 60, 245
1 A
1732/03
1 A 2602/05
2 BvR 2357/00
2 BvR 723/99
2 C 31.01
1 A 482/01
1 A 4240/03
1 A 2138/01
2 C 19.94
2 A 1.81
12 A 4187/97
2 C 52.82
1 B 41/06
1 A 3345/06
6 A 3593/98
1 B 523/06
6 A 2966/00
2 B 95.78
2 C 8.78
2 B 25.93
2 A 6.98
2 C 16.02
1 A 3031/01
6 A 5645/00
12
A 2169/78
1 A 1732/03
2 B 44.04
1 B 2760/06