Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-12-18, Aktenzeichen 1 GR 111/24
ECLI: ECLI:DE:VERFGBW:2025:1218.1GR111.24.00

Tenor:
1. Der Antrag wird zurückgewiesen.
2. Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei. Auslagen werden nicht erstattet

Tatbestand:
Gegenstand des Organstreitverfahrens ist eine Regelung der Präsidentin des Landtags von Baden-Württemberg (Antragsgegnerin) über die Schließ- und Zugangsberechtigung für den unterirdischen Tunnel zwischen dem Haus des Landtags und dem Haus der Abgeordneten. Für diesen unterirdischen Zugang zum Haus des Landtags haben unter anderem die Abgeordneten (Antragsteller zu 1 - 17) der AfD-Fraktion sowie die Mitarbeiter der AfD-Fraktion (Antragstellerin zu 18) nur eingeschränkte Schließ- und Zugangsberechtigungen. Die Antragsteller sehen sich dadurch in ihren Rechten aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV verletzt.
I.
Der Landtag von Baden-Württemberg unterhält mehrere Gebäude. Im sog. Haus des Landtags in der Konrad-Adenauer-Straße 3 zwischen Neuem Schloss und Württembergischem Staatstheater befinden sich der Plenarsaal, weitere Sitzungssäle sowie die Büroräume der Antragsgegnerin und der Landtagsverwaltung. Seit 1987 ergänzt das Haus der Abgeordneten auf der gegenüberliegenden Seite der Konrad-Adenauer-Straße das Haus des Landtags. Dort befinden sich - derzeit - die Büros der Fraktionen der Grünen und der CDU sowie unter anderem die Bibliothek und der Raum des Parlamentarischen Kontrollgremiums. Die Büros der Antragsteller sind nicht im Haus der Abgeordneten, sondern in der Urbanstraße 32 untergebracht. Den Fraktionen der SPD und der FDP/DVP sind Büros in einem weiteren Gebäude am Schlossplatz zugewiesen.
Das Haus des Landtags und das Haus der Abgeordneten sind durch einen Tunnel miteinander verbunden, der die Konrad-Adenauer-Straße unterirdisch quert. In dem Tunnel befindet sich eine verschlossene Glastür, die nicht mit einem Pförtner besetzt ist. Die weiteren o.g. Gebäude sind nicht durch Tunnel verbunden. Um von der Urbanstraße 32 zum Haus der Abgeordneten und zum Landtagstunnel zu gelangen, müssen die Antragsteller die Urbanstraße – oberirdisch – queren.
Im Jahr 2023 wurden im Büro des Antragstellers zu 15 ein Rucksack mit Munition und ein Jagdmesser gefunden; außerdem ermittelte die Staatsanwaltschaft Stuttgart wegen eines Vorfalls außerhalb des Landtags gegen ihn („Causa S.“). Gegen den Antragsteller zu 15 erließ die Antragsgegnerin daraufhin gesonderte Sicherheitsauflagen für den Zugang zu den Landtagsgebäuden.
In der Sitzung des Präsidiums des Landtags am 20. Juni 2023 wurde einstimmig beschlossen, die bislang unbegrenzten Schließ- und Zugangsberechtigungen aller Abgeordneten und Mitarbeiter auf das Haus des Landtags sowie das Gebäude, in dem sich das Büro des jeweiligen Abgeordneten oder Mitarbeiters befindet, zu beschränken. Der Beschluss wurde von der Antragsgegnerin anschließend durch Programmierung der elektronischen Schließtransponder aller Abgeordneten und Mitarbeiter umgesetzt. Die Glastür im Tunnel zwischen dem Haus des Landtags und dem Haus der Abgeordneten können spätestens seit Ende des Jahres 2023 nur noch die Abgeordneten und Mitarbeiter der Fraktionen der Grünen und der CDU mittels ihrer elektronischen Schlüssel öffnen.
Im Jahr 2024 wurden die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft gegen den Antragsteller zu 15 eingestellt. In der 36. Sitzung des Präsidiums am 11. Juni 2024 machte der Antragsteller zu 12 geltend, die Sicherheitsbedenken, die sich seinerzeit aus dem Verhalten des Antragstellers zu 15 ergeben hätten, bestünden bekanntermaßen nicht mehr. Darüber hinaus wies der Antragsteller zu 1 unter anderem darauf hin, dass es einen Farbanschlag auf das von der Antragstellerin zu 18 genutzte Gebäude gegeben habe und in den drei Wochen vor der Präsidiumssitzung wöchentlich ein Drohbrief bei der Antragstellerin zu 18 eingegangen sei, der jeweils konkrete Gewalt- und Tötungsabsichten in Bezug auf die Antragsteller zum Inhalt gehabt habe. Erhöhte Polizeipräsenz im Außenbereich des Landtags sei die Folge gewesen. Ein Antrag der Antragstellerin zu 18 auf Freigabe des Tunnels wurde in der Präsidiumssitzung am 11. Juni 2024 gleichwohl mehrheitlich abgelehnt.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 27. September 2024 verlangten die Antragsteller von der Antragsgegnerin, bis spätestens 11. Oktober 2024 „für die Abgeordneten der AfD-Fraktion sowie für die Mitarbeiter der Fraktion … Schließberechtigungen zur Nutzung des benannten Teils der Landtagsliegenschaft“ zu erteilen und „unmittelbaren Zugang vom Haus der Abgeordneten zum Haus des Landtags“ zu ermöglichen. Für den Fall der Nichtumsetzung kündigten sie die Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes an.
In der Sitzung des Präsidiums am 26. November 2024 wurde einstimmig bei Stimmenthaltung des Antragstellers zu 1 die sog. Einbahnstraßenlösung beschlossen. Die elektronischen Schlüssel der Antragsteller zu 1 bis 17 werden seitdem an Plenartagen für die Glastür im Tunnel für den Weg vom Haus der Abgeordneten zum Haus des Landtags, nicht jedoch für den umgekehrten Weg freigeschaltet. Eine über diese Einbahnstraßenlösung hinausgehende einvernehmliche Lösung konnte in der Präsidiumssitzung am 26. November 2024 nicht gefunden werden.
II.
Mit ihrem am 11. Dezember 2024 eingegangenen Antrag begehren die Antragsteller die Feststellung,
dass die Antragsgegnerin durch die Nichterteilung von Schließ- und Zugangsberechtigungen für den Landtag zugunsten der Antragsteller, namentlich für den unterirdischen Übergang zwischen dem Haus der Abgeordneten und dem Haus des Landtags, die Antragsteller in ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Artikel 27 Absatz 3 Satz 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg verletzt.
Der Antrag sei zulässig. Insbesondere seien die Antragsteller antragsbefugt. Art. 27 Abs. 3 LV garantiere jedem Abgeordneten einen grundsätzlich freien und unkontrollierten Zugang zu den für seine Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten des Landtags. Die Antragsteller zu 1 bis 17 seien aber daran gehindert, ohne Zutun Dritter von ihren in der Urbanstraße liegenden Büros über das Haus der Abgeordneten durch die unterirdische Tunnelverbindung zum Haus des Landtags zu gelangen, um dort etwa an Plenar- oder Ausschusssitzungen teilzunehmen. Sie hätten daher keinen freien und unkontrollierten Zugang zu den für ihre Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten des Landtags. Unbeschränkten und freien Zugang zum Landtag hätten nur die Mitglieder der Regierungsfraktionen Grüne und CDU. Das sei mit der Verfassung des Landes Baden-Württemberg im Hinblick auf die Freiheit und Gleichheit des Mandats schlechterdings nicht vereinbar. Das gelte erst recht dann, wenn – wie hier – für einen Teil der Abgeordneten der Opposition eine abstrakte Gefährdungslage bestehe. Auf den Gewährleistungsgehalt von Art. 27 Abs. 3 LV könne sich auch die Antragstellerin zu 18 als Fraktion berufen. Den Mitarbeitern der Antragstellerin zu 18 werde ebenfalls der unbeschränkte, freie Zugang zum Haus des Landtags verwehrt. Dadurch sei es beispielsweise nicht möglich, Abgeordneten in Ausschuss- oder Plenarsitzungen eilig Dokumente oder Redemanuskripte zukommen zu lassen, die für ihre Abgeordnetentätigkeit notwendig seien. Die Fraktionsarbeit sei dadurch eingeschränkt.
Die sechsmonatige Antragsfrist des § 45 Abs. 3 VerfGHG sei gewahrt. Fristauslösendes Ereignis sei frühestens die Zurückweisung des Begehrens der Antragsteller durch den Präsidiumsbeschluss vom 11. Juni 2024 gewesen. Tatsächlich sei aber erst die darauffolgende Konfrontation der Antragsgegnerin durch das anwaltliche Schreiben vom 27. September 2024 maßgebend, denn das Hausrecht stehe nach Art. 32 Abs. 2 Satz 1 LV allein der Präsidentin des Landtags zu. Überdies sei im anwaltlichen Schriftsatz vom 27. September 2024 der Antragsgegnerin erstmals umfassend das Begehren der Antragsteller und das verletzte Verfassungsrecht dargelegt worden.
Der Antrag sei auch begründet. Art. 27 Abs. 3 LV garantiere dem Abgeordneten einen grundsätzlich freien und unkontrollierten Zugang zu den für seine Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten des Landtags. Daher müsse es den Abgeordneten ohne Ansehen der Fraktionszugehörigkeit möglich sein, die unterirdische Verbindung zwischen dem Haus der Abgeordneten und dem Haus des Landtags zu nutzen. Das sei gegenwärtig aber nicht für alle Abgeordneten der Fall. Vielmehr stehe dieses Privileg allein den Abgeordneten der Fraktionen Grüne und CDU zu. Die Einräumung von Schließ- und Zugangsberechtigungen exklusiv für Angehörige der Regierungsfraktionen sei ersichtlich willkürlich und verletze das Recht der Antragsteller aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV. Den Antragstellern sei es dadurch genommen, ad hoc auf veränderte Situationen etwa in Ausschusssitzungen oder im Plenum zu reagieren, indem sie noch einmal kurz ins Büro zurückkehren, um etwa Redemanuskripte oder sonstige für die jeweilige Sitzung notwendige Unterlagen und Informationen zu beschaffen. Darüber hinaus seien die Antragsteller dadurch gehindert, neben der Wahrnehmung von Sitzungen kurzfristig noch anderen parlamentarischen Tätigkeiten (z.B. Austausch mit Bürgern) nachzugehen.
Weiterhin laufe die selektive Gewährung der Schließ- und Zugangsberechtigungen für Mandatsträger unter Benachteiligung der Antragsteller zu 1 bis 17 dem Zweck der baulichen Verbindung zwischen dem Haus der Abgeordneten und dem Haus des Landtags zuwider. Der Tunnel diene dazu, die Arbeit des Landtags zu erleichtern, indem er einen schnellen und direkten Zugang zwischen den verschiedenen Arbeitsbereichen ermögliche. Ohne den Tunnel müssten die Abgeordneten eine stark befahrene Straße überqueren, was zeitaufwendig und potenziell gefährlich sei. Es verstoße evident gegen die Gleichheit des Mandats, wenn nur einigen wenigen Mitgliedern des Landtags eine schnellere und effizientere Mandatsausübung gestattet sei und nur ihnen die Schutzfunktion des Tunnels zugutekomme.
Zwar möge es aufgrund von Vorkommnissen mit dem Antragsteller zu 15 in der Vergangenheit zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Parlamentsbetriebs kurzzeitig angezeigt gewesen sein, Maßnahmen zu ergreifen, um eine konstante Sicherheitslage für die Mandatsträger zu gewährleisten. Wie aber auch der Antragsgegnerin spätestens seit dem 11. Juni 2024 bekannt sei, seien die damals vorgebrachten Sicherheitsbedenken inzwischen obsolet. Stattdessen bestehe nun für die Antragsteller eine erhöhte abstrakte Gefährdungslage, die durch Drohbriefe und einen Farbanschlag zum Ausdruck gekommen sei. Schließlich sei nicht ersichtlich, welche Umstände es verfassungsrechtlich rechtfertigen sollten, den Tunnel ungehindert und frei nur als „Einbahnstraße“ vom Haus der Abgeordneten aus nutzen zu können.
Die gegenwärtigen Schließ- und Zugangsberechtigungen beträfen auch die Mitarbeiter der Antragstellerin zu 18. So sei es beispielsweise für die Fraktionsmitarbeiter unmöglich, während Plenarsitzungen selbstständig unmittelbar vom Haus der Abgeordneten über den kürzesten Weg, ohne Verlassen des Gebäudeensembles, den Antragstellern im Plenarsaal Dokumente zu überbringen, um bevorstehende Redebeiträge vorzubereiten oder kurzfristig Informationen für die Mandatsträger aus der Landtagsbibliothek zu beschaffen. Dadurch sei die Fraktionsarbeit, anders als bei den Fraktionen Grüne und CDU, ersichtlich beeinträchtigt. Auch die Fraktion sei daher in ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV verletzt.
III.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag als unzulässig zurückzuweisen, hilfsweise als unbegründet abzulehnen.
Der Antrag sei unzulässig.
Die Antragsteller seien nicht antragsbefugt. Eine mögliche Verletzung der Antragsteller in Rechten aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV scheide schon deshalb aus, weil ihnen der freie und unkontrollierte Zugang zu den für ihre Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten auch mit der eingeschränkten Schließberechtigung gewährt werde. Zum Haus des Landtags und den Sitzungssälen hätten sie über die oberirdischen Eingänge im Haus des Landtags ungehinderten Zugang mit eigener Schließberechtigung. Es sei den Antragsstellern – entgegen ihren Ausführungen – „ohne Weiteres, insbesondere ohne Zutun Dritter“ möglich, von ihren Büros zu den Sitzungssälen im Haus des Landtags zu gelangen.
Es sei auch bei einer Nichtbenutzung des Tunnels ohne Weiteres möglich, Sitzungen im Haus des Landtags rechtzeitig und kurzfristig zu erreichen. Die Antragsteller könnten daher auch „ad hoc auf veränderte Situationen“ etwa in Ausschusssitzungen reagieren. Auch bei einer Überquerung der Konrad-Adenauer-Straße könnten die Antragsteller „noch einmal kurz ins Büro zurückkehren“, um Dokumente zu beschaffen. Der Unterschied von maximal wenigen Minuten falle nicht ins Gewicht. Aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV folge kein Recht auf Bequemlichkeit. Es könne Abgeordneten wie jedem anderen Bürger zugemutet werden, öffentliche Straßen und Wege zu nutzen, um zum Haus des Landtags zu gelangen. Es erschließe sich daher auch nicht, warum die Antragsteller ohne Nutzung des Tunnels daran gehindert seien, neben der Wahrnehmung von Sitzungen kurzfristig anderen parlamentarischen Tätigkeiten in ihrem Gebäude in der Urbanstraße nachzugehen. Aus dem baulichen Zweck des Tunnels, die „Arbeitsweise des Landtags“ effizienter zu gestalten, könnten die Antragsteller als einzelne Abgeordnete bzw. Fraktion keine im Organstreitverfahren wehrfähigen eigenen Verfassungsrechte ableiten.
Eine Verletzung von Abgeordnetenrechten durch die versagte Tunnelnutzung folge auch nicht aus den von den Antragstellern vorgebrachten Sicherheitsbedenken. Es bestehe keine akute Bedrohungslage. Ein lediglich gestörtes Sicherheitsgefühl reiche nicht aus, um Schutzmaßnahmen verlangen zu können. Sofern sich die Situation zulasten der Antragsteller in der Zukunft zu einer Bedrohungslage verdichtete, würden die Sicherheitsbehörden mit geeigneten Maßnahmen darauf reagieren, z.B. mit einer Erhöhung des Polizeischutzes. Die Benutzung des Tunnels stelle bei Anschlägen von außen jedenfalls keine gleich geeignete Maßnahme dar, da die Antragsteller in jedem Fall das Gebäude in der Urbanstraße verlassen müssten, um zum Haus der Abgeordneten zu gelangen. Unabhängig davon sei es aber auch widersinnig, eine bestimmte Gruppe von Abgeordneten vor Gefahren von außen zu schützen, indem Maßnahmen zum Schutz aller Abgeordneten vor Gefahren von innen aufgeweicht würden.
Das eingeschränkte Konzept der Schließberechtigungen basiere nicht auf sachfremden, willkürlichen Motiven zugunsten der Regierungsfraktionen. Die Schließberechtigungen wirkten sich auf alle Abgeordneten gleichermaßen aus. Jeder Abgeordnete habe nur noch eine Schließberechtigung für das Haus des Landtags und für das Gebäude, in dem sich sein Büro befinde. Räumlichkeiten, die sich in anderen Gebäuden befänden und für die Mandatsarbeit relevant seien (wie z.B. die Bibliothek im Haus der Abgeordneten), könnten über eine Anmeldung an der Pforte erreicht werden. Den Tunnel könnten auch die Abgeordneten der SPD und FDP/DVP, deren Büros sich ebenfalls nicht im Haus der Abgeordneten befänden, nicht nutzen. Von einer relevanten Ungleichbehandlung könne daher keine Rede sein.
Jedenfalls bestehe ein sachlicher Grund für die mit den eingeschränkten Schließberechtigungen für die Abgeordneten der einzelnen Fraktionen einhergehenden gebäudespezifischen Vor- und Nachteile. Die Änderung der Schließberechtigungen sei am 20. Juni 2023 zwar aus Anlass der Causa S. beschlossen worden, habe aber auf allgemeinen Sicherheitsbedenken und auf der Empfehlung der Sicherheitsbehörden basiert. Der Objektschutz gebe insoweit die nachvollziehbare Strategie vor: Je weniger Schließberechtigungen, desto besser die Sicherheitslage. Die Änderung sei ohne zeitliche Befristung und ohne fallbezogene Bedingung beschlossen worden. Eine Verknüpfung mit dem Fall S. sei nicht praktiziert worden. Deshalb sei es auch zu keinen Änderungen gekommen, nachdem sich die Situation beim Antragsgegner zu 15 entspannt habe. Auch die sog. Einbahnstraßenlösung orientiere sich am Häuserkonzept. Es sei nicht möglich, den Zugang zum Haus der Abgeordneten bei einem Rückweg über den Tunnel ausreichend zu kontrollieren, weil sich dort keine gesonderte Pforte befinde.
Eine Verletzung von Rechten der Fraktion aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV erscheine ebenfalls nicht möglich. Die Mitarbeiter der Antragstellerin zu 18 hätten, sofern sie zuverlässigkeitsüberprüft seien, ebenso wie die Abgeordneten freien Zugang zum Haus des Landtags. Sie könnten lediglich den Tunnel nicht benutzen, sondern müssten, wie die Abgeordneten, die Konrad-Adenauer-Straße überqueren. Warum es dennoch nicht möglich sein solle, Abgeordneten in Ausschuss- oder Plenarsitzungen eilig Dokumente oder Redemanuskripte zukommen zu lassen, erschließe sich nicht. Die nur geringfügig länger dauernde Überquerung der Konrad-Adenauer-Straße schränke die Fraktionsarbeit nicht ein. Ein Recht auf Bequemlichkeit könne auch für die Mitarbeiter der Fraktion nicht aus der Landesverfassung abgeleitet werden. Sofern eine von außen kommende abstrakte Gefährdungslage für die Mitarbeiter bei der Überquerung der Konrad-Adenauer-Straße bestehe, würden die Sicherheitsbehörden entsprechende Maßnahmen zu deren Schutz veranlassen. Da sich für Abgeordnete aus Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV Ansprüche auf eigene Schließberechtigungen nicht für solche Gebäude ableiten ließen, in denen sich weder der Plenarsaal noch das Büro des jeweiligen Abgeordneten befinde, könne für Mitarbeiter durch den pauschalen Verweis auf „Fraktionsrechte“ im Übrigen nichts Weitergehendes gelten.
Der Antrag sei auch wegen Verfristung unzulässig. Die Antragsteller richteten sich im vorliegenden Organstreitverfahren ausdrücklich gegen die „Nichterteilung von Schließberechtigungen“. Der Wechsel zum System der eingeschränkten Schließberechtigungen nach dem Häuserkonzept sei mit dem Präsidiumsbeschluss in der Sitzung am 20. Juni 2023 und der Umsetzung des Beschlusses durch die Präsidentin erfolgt. Spätestens damit hätten alle Antragsteller eigene Schließberechtigungen zum Haus der Abgeordneten und dem dazugehörigen Tunnel verloren. Dieser Verlust früher bestehender Schließberechtigungen sei nicht unter eine Bedingung gestellt worden und habe auch keiner Befristung unterlegen. Er sei insbesondere nicht auf eine Zeitphase beschränkt gewesen, in der von dem Abgeordneten S. konkrete Gefahren ausgingen. Die Sechs-Monats-Frist für einen Antrag im Organstreitverfahren sei daher am 20. Dezember 2023 abgelaufen.
Die Antragsteller versuchten vergebens, für den Fristbeginn auf eine zwar beantragte, aber von der Mehrheit abgelehnte Aufhebung dieser Einschränkung abzustellen. Bei der von den Antragstellern beantragten Aufhebung handele es sich um ein selbst herbeigeführtes und beliebig oft reproduzierbares Ereignis. Stellte dies ein fristauslösendes Ereignis für ein Organstreitverfahren gegen einen einmal gefassten Beschluss dar, könnten die Antragsteller den Fristlauf für Rechtsbehelfe gegen gefasste Beschlüsse beliebig oft neu in Gang setzen. Das sei mit Sinn und Zweck des Fristerfordernisses nicht vereinbar.
Wie sich aus den Ausführungen zur Antragsbefugnis ergebe, sei der Antrag jedenfalls unbegründet.
IV.
Der Landesregierung wurde gemäß § 46 Abs. 2 VerfGHG von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis gegeben. Sie hat nicht Stellung genommen.
V.
In der mündlichen Verhandlung am 10. November 2025 haben die Antragsteller klargestellt, dass sich ihr Antrag nicht gegen die ursprüngliche, im Jahr 2023 beschlossene und eingeführte Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen auf das Haus des Landtags sowie das jeweils selbst genutzte Bürogebäude richtet, sondern gegen die im Jahr 2024 von der Antragsgegnerin unterlassene Wiedereinführung von Schließ- und Zugangsberechtigungen der Antragsteller (nur) für den Tunnel zwischen dem Haus des Landtags und dem Haus der Abgeordneten. Gegenstand der Erörterungen in der mündlichen Verhandlung war unter anderem das Protokoll der Präsidiumssitzung am 20. Juni 2023.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unzulässig. Er ist zwar statthaft, genügt aber nicht den Zulässigkeitsanforderungen für Organstreitigkeiten, deren Gegenstand die Unterlassung der Aufhebung oder Änderung einer früheren rechtserheblichen Handlung des Antragsgegners ist.
1. Der Antrag ist im Organstreitverfahren statthaft.
a) Gemäß Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LV, §§ 44 ff. VerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof über die Auslegung der Landesverfassung aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtags oder der Regierung mit eigener Zuständigkeit ausgestattet sind. Das Organstreitverfahren ist danach statthaft, wenn es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten von Beteiligten im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LV handelt (VerfGH, Urteil vom 4.4.2022 - 1 GR 69/21 -, Juris Rn. 81).
b) Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Die Antragsteller zu 1 – 17 sind als Abgeordnete und die Antragstellerin zu 18 als Fraktion des 17. Landtags von Baden-Württemberg andere Beteiligte im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 LV, die durch die Landesverfassung und die Geschäftsordnung des Landtags mit eigenen Zuständigkeiten ausgestattet sind. Die Antragsgegnerin ist als Präsidentin des Landtags ebenfalls mit Zuständigkeiten im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LV ausgestattet (vgl. VerfGH, Urteil vom 13.12.2017 - 1 GR 29/17 -, Juris Rn. 48 und Urteil vom 22.7.2019 - 1 GR 1/19 u.a.-, Juris Rn. 110).
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs liegt eine verfassungsrechtliche Streitigkeit zwischen Landtagspräsidentin und Abgeordneten vor, wenn, wie vorliegend, über die Frage zu entscheiden ist, inwieweit die Landtagspräsidentin bei der Ausübung ihrer Befugnisse aus Art. 32 Abs. 2 Satz 1 LV die Rechte der Abgeordneten oder Fraktionen aus Art. 27 Abs. 3 LV zu berücksichtigen und zu wahren hat. Abgeordnete und die von ihnen gebildeten Fraktionen genießen aufgrund von Art. 27 Abs. 3 LV einen besonderen Schutz, während ein solcher Schutz bei anderen Nutzern der Landtagsgebäude nicht besteht. Der sonst verwaltungsrechtlich geprägten Ausübung des Hausrechts durch die Landtagspräsidentin kommt insoweit verfassungsrechtliche Relevanz zu (VerfGH, Urteil vom 4.4.2022 - 1 GR 69/21 -, Juris Rn. 82).
2. Der Antrag richtet sich jedoch gegen ein im konkreten Fall nicht angreifbares Unterlassen.
a) Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 45 Abs. 1 VerfGHG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Handlung oder Unterlassung des Antragsgegners in der Wahrnehmung seiner ihm durch die Verfassung übertragenen Rechte und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei.
Nur rechtserhebliche Handlungen und Unterlassungen können im Organstreitverfahren angegriffen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.1.2001 - 2 BvE 1/00 -, BVerfGE 103, 81, 86, Juris Rn. 24). Rechtserheblich ist eine Handlung oder Unterlassung, wenn das Verhalten des Antragsgegners geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen. Erforderlich ist, dass der Antragsteller durch das angegriffene Verhalten in seinem Rechtskreis konkret betroffen wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.12.2014 - 2 BvE 3/14 -, BVerfGE 138, 45 Rn. 27 m.w.N.). Genügen kann auch ein Verhalten, das nur mittelbar oder faktisch Rechte eines anderen Organs beeinträchtigt (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.10.2006 - 2 BvG 1/04 u.a. -, BVerfGE 116, 271, 299, Juris Rn. 109).
Das Unterlassen einer Handlung ist rechtserheblich, wenn eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der unterlassenen Handlung nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. StGH, Urteil vom 9.3.2009 - GR 1/08 -, Juris Rn. 75; BVerfG, Beschluss vom 17.9.1997 - 2 BvE 4/95 -, BVerfGE 96, 264, 277, Juris Rn. 56 und Beschluss vom 24.1.2001 - 2 BvE 1/00 -, BVerfGE 103, 81, 86, Juris Rn. 24). Richtet sich ein Antrag im Organstreitverfahren gegen eine unterlassene Änderung oder Aufhebung einer früheren rechtserheblichen Handlung des Antragsgegners, die der Antragsteller bereits mit einem früheren, inzwischen aber verfristeten Organstreitverfahren hätte angreifen können, begründet allein deren mögliche Rechtswidrigkeit noch keine solche Handlungspflicht. Abgesehen davon, dass der Organstreit nicht einer allgemeinen Rechtskontrolle, sondern der Abwehr eines konkret rechtserheblichen Verhaltens des jeweiligen Antragsgegners dient, würde andernfalls die Sperrwirkung der bereits abgelaufenen Frist des § 45 Abs. 3 VerfGHG umgangen. Es handelt sich bei § 45 Abs. 3 VerfGHG um eine gesetzliche Ausschlussfrist, nach deren Ablauf Rechtsverletzungen nicht mehr im Organstreitverfahren geltend gemacht werden können. In Organstreitverfahren angreifbare Maßnahmen werden nach Ablauf der Ausschlussfrist im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt (StGH, Urteil vom 9.3.2009 - GR 1/08 -, Juris Rn. 79). Für die Zulässigkeit eines Organstreits, der die Unterlassung der Aufhebung oder Änderung einer früheren rechtserheblichen Handlung des Antragsgegners zum Gegenstand hat, ist daher nach Ablauf der für die frühere Handlung geltenden Antragsfrist des § 45 Abs. 3 VerfGH zu fordern, dass besondere Umstände vorliegen, insbesondere eine Veränderung der Sach- und Rechtslage, aufgrund derer die Frage nach dem geforderten Tätigwerden in einem neuen Licht erscheint und der Unterlassung dadurch eine neue, selbständige Beschwer zukommt (vgl. auch VerfGH Berlin, Beschluss vom 20.6.2014 - 51/13 -, Juris Rn. 36 sowie StGH, Urteil vom 9.3.2009 - GR 1/08 -, Juris Rn. 75). Ähnliche Erwägungen stellt die Rechtsprechung im – hier nicht gegebenen – Fall einer nachträglichen Änderung der Verhältnisse an, durch die eine für sich betrachtet nicht geänderte Maßnahme eine andere Bedeutung erlangt hat und dadurch den Antragsteller erstmals oder in gesteigertem Maße beschwert, so dass eine erneute Antragsfrist gegen sie in Gang gesetzt wird (vgl. zu Gesetzesänderungen BVerfG, Urteil vom 26.10.2004 - 2 BvE 1/02 u.a. -, BVerfGE 111, 382, 411, Juris Rn. 111; StGH, Urteil vom 9.3.2009 - GR 1/08 -, Juris Rn. 92; vgl. auch StGH Bremen, Urteil vom 27.2.2004 - St 2/03 -, Juris Rn. 42). Ein nicht gegen die ursprüngliche Maßnahme, sondern gegen das Unterlassen ihrer späteren Änderung gerichteter Antrag kann nur unter parallelen Voraussetzungen zulässig sein.
b) Die Antragsteller wenden sich, wie sie in der mündlichen Verhandlung noch einmal klargestellt haben, nicht gegen die ursprüngliche Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen im Jahr 2023, sondern gegen die danach abgelehnte und unterlassene Wiedereinführung unbeschränkter Schließ- und Zugangsberechtigungen zum unterirdischen Landtagstunnel. Dieses Unterlassen ist im vorliegenden Organstreitverfahren nicht angreifbar; es begründet keine selbstständige Beschwer der Antragsteller, sondern erschöpft sich in der Aufrechterhaltung der ursprünglichen Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen aus dem Jahr 2023, für die die Antragsfrist des § 45 Abs. 3 VerfGHG bereits abgelaufen ist.
Zwar handelt es sich bei der ursprünglichen Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen um eine konkret rechtserhebliche Maßnahme, die im Wege eines Organstreits hätte angegriffen werden können. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs garantiert Art. 27 Abs. 3 LV dem Abgeordneten einen grundsätzlich freien und unkontrollierten Zugang zu den für seine Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten des Landtags. Für Mitarbeiter eines Abgeordneten kann sich ein solches unbeschränktes Zutrittsrecht mittelbar ergeben, wenn beschränkte oder bedingte Zugangsrechte der Mitarbeiter zu einer nicht gerechtfertigten Beeinträchtigung der freien Mandatsausübung des Abgeordneten führen (VerfGH, Urteil vom 4.4.2022 - 1 GR 69/21 -, Juris Rn. 96). Die Schließ- und Zugangsberechtigungen berühren mithin die Ausübung des freien Mandats.
Die Antragsfrist des § 45 Abs. 3 VerfGHG für ein gegen die ursprüngliche Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen gerichtetes Organstreitverfahren wäre jedoch spätestens am 30. Juni 2024 abgelaufen. Auf der Grundlage der mündlichen Verhandlung geht der Verfassungsgerichtshof davon aus, dass die am 20. Juni 2023 beschlossenen neuen Schließregelungen bis Ende des Jahres 2023 vollständig umgesetzt worden waren. Jedenfalls hiermit war den Antragstellern die Maßnahme der Antragsgegnerin bekanntgeworden. Dass der Antragsteller zu 1 auch danach noch, wie er in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, ohne eigene Schließberechtigung von Pförtnern durch den Tunnel gelassen worden ist, betraf nur den weiteren Vollzug des bereits umgesetzten Konzepts, ändert aber nichts an seiner Kenntnis der Maßnahme.
Die Frist des § 45 Abs. 3 VerfGHG wurde nicht durch die – in der Präsidiumssitzung am 26. November 2024 beschlossene – Anordnung der Antragsgegnerin zur sog. Einbahnstraßenlösung neu eröffnet (was die Antragsteller auch nicht geltend machen). Mit der sog. Einbahnstraßenregelung kam die Antragsgegnerin dem Begehren der Antragsteller teilweise nach und öffnete den Tunnel zur Nutzung für die Antragsteller zu 1 – 17 an Sitzungstagen vom Haus der Abgeordneten zum Haus des Landtags. Im Übrigen blieben die Beschränkungen der Schließ- und Zugangsberechtigungen unberührt. Mit der Einbahnstraßenlösung war keine neue oder gesteigerte Beschwer der Antragsteller verbunden; die Modifizierung der Schließ- und Zugangsberechtigung durch die Einbahnstraßenlösung war für die Antragsteller vielmehr ausschließlich begünstigend.
c) Die Antragsteller haben besondere Umstände, die ein Unterlassen der Änderung der Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Landtagstunnel hier angreifbar gemacht und dadurch auch eine neue Frist in Gang gesetzt hätten, nicht hinreichend substantiiert dargelegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8.6.2004 - 2 BvE 1/04 -, BVerfGE 110, 403, 407, Juris Rn. 19). Insbesondere ergibt sich aus dem vorgetragenen Sachverhalt keine erhebliche Veränderung der Sach- oder Rechtslage, die das Unterlassen der Antragsgegnerin im Verhältnis zur ursprünglichen Handlung in einem neuen Licht erscheinen ließe, so dass ihm eine neue, selbständige Beschwer zukäme.
Entgegen der Ansicht der Antragsteller begründete die vorgebrachte Erledigung der „Causa S.“ im Jahr 2024 keine erhebliche Änderung der Sach- und Rechtslage, die eine neue Entscheidung über die Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Landtagstunnel erfordert hätte. Der Umstand, dass im Juni 2023 im Landtagsbüro des Antragstellers zu 15 ein Jagdmesser und Munition gefunden worden waren, gab zwar den äußeren Anlass zu einer allgemeinen und dauerhaften Neuregelung der Schließ- und Zugangsberechtigungen im Jahr 2023, war aber nicht mit dieser im Sinne einer Bedingung oder eines Vorbehalts späterer Überprüfung verknüpft. Vielmehr traf die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller zu 15 gesonderte, inzwischen aufgehobene Sicherheitsmaßnahmen. Die eingeschränkten Schließ- und Zugangsberechtigungen zulasten sämtlicher Abgeordneten wurden hingegen auf allgemeine Sicherheitserwägungen gestützt. Dass die Antragsgegnerin eine Überprüfung und Neubewertung des Schließkonzepts für die Zeit nach einer Klärung der „Causa S.“ zugesagt hätte, ist nicht ersichtlich und ergibt sich auch nicht aus den von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung zitierten Passagen des Protokolls der Präsidiumssitzung vom 20. Juni 2023.
Aus dem Sachvortrag ergibt sich auch keine geänderte Gefährdungslage der Antragsteller im öffentlichen Raum, die eine Neubewertung ihrer Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Landtagstunnel erfordern würde. Der Vortrag der Antragsteller hierzu erschöpft sich in pauschal gehaltenen Hinweisen auf einen Farbanschlag auf das Gebäude in der Urbanstraße 32 und auf nur schlagwortartig beschriebene Drohbriefe. Aus diesem Vorbringen geht bereits nicht hervor, inwiefern sich die Sicherheitslage im Vergleich zu den Verhältnissen des Jahres 2023 maßgeblich verschärft haben könnte. Zudem wird auch kein konkreter Bezug zur Nutzung des Tunnels hergestellt, so dass nicht erkennbar wird, warum gerade diese einer allgemein im öffentlichen Raum drohenden Gefährdung der Antragsteller abhelfen könnte.
3. Nach alledem kann dahinstehen, ob die Antragsteller die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte aus Art. 27 Abs. 3 LV hinreichend dargelegt haben (§ 45 Abs. 1 VerfGHG; vgl. VerfGH, Urteil vom 19.7.2023 - 1 GR 4/22 -, Juris Rn. 17).
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs garantiert Art. 27 Abs. 3 LV dem Abgeordneten einen grundsätzlich freien und unkontrollierten Zugang zu den für seine Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten des Landtags. Für Mitarbeiter eines Abgeordneten kann sich ein solches unbeschränktes Zutrittsrecht mittelbar ergeben, wenn beschränkte oder bedingte Zugangsrechte der Mitarbeiter zu einer nicht gerechtfertigten Beeinträchtigung der freien Mandatsausübung des Abgeordneten führen. Auf diesen Gewährleistungsgehalt von Art. 27 Abs. 3 LV kann sich auch die Antragstellerin zu 18 als Fraktion hinsichtlich ihrer Mitarbeiter berufen. Ihr Status entspricht grundsätzlich demjenigen der Abgeordneten (VerfGH, Urteil vom 4.4.2022 - 1 GR 69/21 -, Juris Rn. 96 f.).
Das Haus des Landtags ist zwar, jedenfalls an Sitzungstagen, maßgeblich für die Mandatsarbeit. Zu diesem Gebäude haben die Antragsteller 1 – 17 sowie die Mitarbeiter der Fraktion jedoch einen freien und ungehinderten Zugang durch den oberirdischen (Haupt-)Eingang. Es ist fraglich, ob die Antragsteller in ihrer freien und effektiven Mandatsausübung dadurch beschränkt werden, dass sie nicht zusätzlich auch den unterirdischen Zugang zum Haus des Landtags benutzen können. Dass Art. 27 Abs. 3 LV einen Anspruch des Abgeordneten auf Nutzung des kürzesten und bequemsten Weges sowie einen besonderen Schutz vor allgemeinen (Alltags-)Gefahren auf dem Weg zum Plenargebäude vermittelt, ist nicht ersichtlich. Eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Mandatsausübung durch die allenfalls wenige Minuten längere oberirdische Wegstrecke zwischen ihren Büros in der Urbanstraße und dem Haus des Landtags haben die Antragsteller nicht nachvollziehbar dargetan, zumal sie ohnehin zunächst oberirdisch die Urbanstraße queren müssen, um zum Haus der Abgeordneten und dem dort befindlichen Tunnel zu gelangen. Abgesehen davon haben die Antragsteller zu 1 – 17 an Sitzungstagen aufgrund der sog. Einbahnstraßenlösung Zugang zum Haus des Landtags (Hinweg) auch – wie begehrt – durch den Tunnel. Dass die Nichtbenutzbarkeit des Tunnels lediglich auf dem (Rück-)Weg vom Haus des Landtags ins Haus der Abgeordneten (z.B. in die dort befindliche Bibliothek) oder in ihre Büros in der Urbanstraße 32 hinreichend spürbare und rechtlich erhebliche Auswirkungen auf die Mandatsausübung haben könnte, haben die Antragsteller nicht nachvollziehbar dargelegt.
Ob die begehrten uneingeschränkten Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Tunnel einer Gefährdung der Antragsteller im öffentlichen Raum abhelfen könnten und ob sich hieraus Handlungspflichten der Antragsgegnerin ableiten ließen, kann dahinstehen. Die Antragsteller haben einen solchen Zusammenhang jedenfalls nicht hinreichend substantiiert dargelegt (vgl. oben).
Auch eine Rechtsverletzung der Fraktion (Antragsteller zu 18) durch eine Behinderung der Arbeit von Fraktionsmitarbeitern ist nicht hinreichend dargelegt worden. Insoweit wird lediglich vorgetragen, die Mitarbeiter könnten mangels Zugangs zum unterirdischen Landtagstunnel, Dokumente, etwa aus der Bibliothek, nicht kurzfristig beschaffen. Der überirdische Weg dauert jedoch allenfalls wenige Minuten länger. Eine derart geringfügige Beschränkung wirkt jedenfalls nicht spürbar auf die Mandatsausübung der Abgeordneten zurück. Zu etwaigen Sicherheitsbedenken die Mitarbeiter betreffend haben die Antragsteller nicht substantiiert vorgetragen.
Nicht hinreichend dargelegt haben die Antragsteller schließlich eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 27 Abs. 3 LV durch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Vergleich mit den Fraktionen der Grünen und der CDU. Aus Art. 27 Abs. 3 LV wird zwar der Grundsatz der Gleichberechtigung der Abgeordneten und Fraktionen abgeleitet (VerfGH, Urteil vom 5.2.2024 - 1 GR 21/22 -, Juris Rn. 93 f. m.w.N.). Art. 27 Abs. 3 LV schützt den Status der Gleichheit der Abgeordneten und deren Mitwirkungsbefugnisse in einem formellen und umfassenden Sinn (vgl. BVerfG, Urteil vom 22.3.2022 - 2 BvE 2/20 -, BVerfGE 160, 368 Rn. 48). Allerdings schützt dies die Antragsteller nicht gegen geringfügige Differenzierungen, die sich lediglich als praktische Konsequenz eines einheitlichen, aber an die unterschiedliche Unterbringung der Fraktionen in verschiedenen Gebäuden anknüpfenden Sicherheitskonzepts erweisen, ohne die freie und effektive Mandatsausübung hinreichend spürbar einzuschränken (vgl. oben).
C.
Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG kostenfrei. Für eine Anordnung der Auslagenerstattung zugunsten der Antragsteller gemäß § 60 Abs. 4 VerfGHG besteht kein Anlass (vgl. VerfGH, Urteil vom 30.4.2021 - 1 GR 82/20 -, Juris Rn. 115).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44 ff. VerfGHG
§ 45 Abs. 3 VerfGHG
§ 46 Abs. 2 VerfGHG
§ 45 Abs. 1 VerfGHG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG
§ 60 Abs. 4 VerfGHG
Art. 27 Abs. 3 Satz 2 LV
Artikel 27 Absatz 3 Satz 2 der Verfassung
Art. 27 Abs. 3 LV
Art. 32 Abs. 2 Satz 1 LV
Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LV
Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 103, 81, 86
BVerfGE 138, 45
BVerfGE 116, 271, 299
BVerfGE 96, 264, 277
BVerfGE 111, 382, 411
BVerfGE 110, 403, 407
BVerfGE 160, 368
1 GR 69/21
1 GR 29/17
1 GR 1/19
2 BvE 1/00
2 BvE 3/14
2 BvG 1/04
2 BvE 4/95
2 BvE 1/02
2 BvE 1/04
1 GR 4/22
1 GR 21/22
2 BvE 2/20
1 GR 82/20