Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-28, Aktenzeichen 1 L 301/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0828.VG1L301.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die zuständige Behörde kann die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. (Rn.6)
2. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose, die zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil enthält, deren Grundlagen aber ausgewiesen werden müssen. (Rn.7)
3. Ein bewusstes Ignorieren der Befolgungsbereitschaft allein aus der kritischen Haltung der Teilnehmer gegenüber den Corona-Maßnahmen abzuleiten, ist nicht statthaft, um ein Verbot zu begründen. (Rn.12)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 26. August 2020 wird mit den nachfolgenden Maßgaben und Beschränkungen wiederhergestellt:
a) Der Aufzug wird ab dem Spittelmarkt wie folgt geführt: Leipziger Straße, Leipziger Platz, Ebertstraße, Lennéstraße, Tiergartenstraße, Hofjägerallee. Über die Hofjägerallee erreichen die Versammlungsteilnehmer den Endpunkt des Aufzugs, die Straße des 17. Juni.
b) Der Antragsteller hat mittels beständig wiederholter Durchsagen und unter Einsatz seiner Ordner sicherzustellen, dass die Mindestabstände der teilnehmenden Personen zueinander von 1,50 m durchgängig eingehalten werden.
Insoweit wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 27. August 2020 gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 26. August 2020 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag des Antragstellers ist begründet.
Das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers, von den Folgen des Bescheids vorläufig verschont zu werden, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 26. August 2020. Bei der hier allein möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung erweist sich der angegriffene Bescheid des Antragsgegners als offensichtlich rechtswidrig, weil es schon an den tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Verbot fehlt und der Bescheid zudem ermessensfehlerhaft ist.
Rechtsgrundlage für den Erlass eines Versammlungsverbots ist § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz (VersammlG). Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Wegen der besonderen Bedeutung der grundrechtlich verbürgten Versammlungsfreiheit (Art. 8 Grundgesetz - GG) für die Funktionsfähigkeit der Demokratie darf deren Ausübung nur zum Schutz gleichwertiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit begrenzt werden (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – BVerfG 1 BvR 233/81, juris Rn. 79).
1. Vorliegend ist schon eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht gegeben. Der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ aus § 15 Abs. 1 VersammlG umfasst dabei den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen. Allerdings wird die behördliche Eingriffsbefugnis dadurch begrenzt, dass Verbote, Auflösungen oder Auflagen nur bei einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung statthaft sind. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose, die zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil enthält, deren Grundlagen aber ausgewiesen werden müssen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – BVerfG 1 BvR 233/81, juris Rn. 80). Das Gesetz bestimmt deshalb, dass die Gefahrenprognose auf den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen beruhen muss, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten; ein bloßer Verdacht oder Vermutungen sind dafür nicht ausreichend. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat dabei grundsätzlich von den Angaben der Anmeldung auszugehen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2012 – BVerfG 1 BvR 2794/10, juris Rn. 17; BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2010 – BVerfG 1 BvR 2636/04, juris Rn. 17; OVG Münster, Beschluss vom 26. Mai 2020 – OVG 15 B 773/20, juris Rn. 8). Unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde insbesondere bei Erlass eines vorbeugenden Verbotes keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal ihr bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – BVerfG 1 BvR 233/81, juris Rn. 80).
Gemessen an diesem Maßstab sind die Anhaltspunkte, die der Antragsgegner für die Gefahrenprognose herangezogen hat, nicht hinreichend konkret, um das Versammlungsverbot zu begründen. Er hat sich im Rahmen der Gefahrenprognose insbesondere mit den Gegenindizien nicht hinreichend auseinander gesetzt. Der Antragsgegner hat im Rahmen seiner Gefahrenprognose außerdem nicht hinreichend die Wertungen beachtet, die die SARS-CoV-2-Infektionsschutzverordnung des Landes Berlin vom 23. Juni 2020 (SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO) für die Durchführungen von Versammlungen enthält. Diese VO enthält keine konkreten Vorgaben für die Durchführung einer Versammlung; sie lässt grundsätzlich auch einen Aufzug mit 17.000 Teilnehmern – wie vom Antragsteller für den 29. August 2020 angemeldet – zu. Zwar liegt der Verordnung die Wertung zugrunde, dass von großen Menschenmengen aufgrund der Infektionsgefahr ein Risiko ausgeht, das möglichst gering zu halten ist. Der Verordnungsgeber hat deshalb für andere Veranstaltungen gemäß § 6 Abs. 1 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO Personenobergrenzen festgelegt. Für Versammlungen existiert eine solche zahlenmäßige Obergrenze jedoch nicht (§ 6 Abs. 3 Nr. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO). Vor dem Hintergrund der Bedeutung der Versammlungsfreiheit nimmt der Verordnungsgeber damit eine Infektionsgefahr bei der Durchführung von Versammlungen in gewissem Umfang in Kauf. In § 5 Abs. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO hat der Verordnungsgeber deshalb lediglich festgelegt, dass der Veranstalter einer Versammlung ein individuelles Schutz- und Hygienekonzept zu erstellen hat. Aus diesem müssen die vorgesehenen Maßnahmen zur Gewährleistung des Mindestabstands und der jeweils zu beachtenden Hygieneregeln sowie zur Gewährleistung der nach der nutzbaren Fläche des Versammlungsortes zulässigen Teilnehmendenzahl hervorgehen. Das Tragen einer Nase-Mund-Bedeckung ist nach der VO nur „erforderlichenfalls“ Teil eines solchen Konzeptes.
Diesem Erfordernis hat der Antragsteller genügt. Er hat für den Aufzug mit Mail vom 25. August 2020 ein Hygienekonzept vorgelegt, das darauf gerichtet ist, dem Infektionsschutz durch die Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 Metern Rechnung zu tragen. Damit verhält er sich rechtskonform. Denn grundsätzliche Pflicht nach § 1 Abs. 2 SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO ist die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern. Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ist hingegen gemäß § 4 Abs. 1 nur in geschlossenen Räumen durch die VO angeordnet. Eingesetzt werden sollen nach dem Hygienekonzept (nunmehr) 17 Lkw, die in einem Abstand von 100m aufgestellt werden sollen. Zwischen den Lkw werden Blöcke mit je 1.000 Teilnehmern gebildet. Verteilt auf die Blöcke wird zudem eine Gesamtzahl von 400 Ordnern, d.h. auf rund 43 Versammlungsteilnehmer entfällt jeweils ein Ordner. Die Besatzung der Lkw soll zudem durch beständige Durchsagen auf die Einhaltung der Hygienevorschriften hinweisen. Dass das Hygienekonzept ungeeignet ist, ist für die Kammer nicht ersichtlich. Vielmehr gehen namentlich die „Blockbildung“ und die Anzahl der Lkw auf das Kooperationsgespräch zwischen Antragsteller und Antragsgegner zurück. Weshalb der dort gefundene Kompromiss nicht tragfähig sein sollte, wird vom Antragsgegner nicht näher untersetzt, zumal er für den vom Antragsteller am 1. August 2020 durchgeführten Aufzug ausdrücklich einräumt, dass das „Konzept … nur aufgrund der einem Aufzug inhärenten Vorwärtsbewegung eingehalten werden“ konnte (Verfügung vom 26. August 2020, Seite 4). Ein anderer Schluss als der, dass das Konzept des Antragstellers funktioniert hat, lässt sich aus dieser Aussage nicht ziehen. Soweit der Antragsgegner auf Probleme bei der An- und Abreise der Versammlungsteilnehmer abhebt, wäre es seine Sache, sich um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem Antragsteller bemühen. Dass der Antragsteller sich einem solchem Ansinnen von vornherein verweigern würde, lässt sich dem Verwaltungsvorgang nicht entnehmen. Vielmehr enthält dieser eine Mail von T..., der für den Antragsteller den Bustransfer koordiniert. In dieser Mail bringt Herr K...seine Kooperations- und Kompromissbereitschaft deutlich zum Ausdruck. Es liegt daher nahe, dass im Austausch mit dem Antragsgegner eine Lösung erzielt werden kann, die eine Ballung der Versammlungsteilnehmer bei An- und Abreise vermeidet.
Der Antragsgegner hat begründete Zweifel an einer mangelnden Befolgungsbereitschaft der Teilnehmer hinsichtlich der Vorgaben der SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO nicht den Anforderungen eines Versammlungsverbots entsprechend dargelegt. Der Antragsgegner stützt seine Verbotsentscheidung vor allem auf die Erfahrungen mit einer Versammlung vom 1. August 2020. Daraus leitet er die Vermutung ab, dass eine Vielzahl der Teilnehmer den notwendigen Mindestabstand nicht einhalten werde. Jedoch ist diese Annahme nicht hinreichend begründet. Ein Verbot wäre gerechtfertigt, hätte der Veranstalter in seiner Anmeldung bereits deutlich gemacht, bewusst gegen die Vorgaben der SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO verstoßen zu wollen. Das ist hier jedoch – wie ausgeführt – nicht der Fall.
Die weiteren Indizien, die der Antragsgegner hinsichtlich der Verstöße gegen Abstands- und Hygienevorschriften bei einer Versammlung vom 1. August 2020 heranzieht, genügen nicht, um vorliegend ein vorbeugendes Versammlungsverbot zu begründen. Zwar kam es offenbar bei Eintreffen eines zuführenden Aufzugs und durch die Bühne als Anziehungspunkt zu einer erheblichen Verdichtung der Menschenmenge und zur Nichteinhaltung der Mindestabstände in diesem Bereich. Daraus lässt sich eine bewusste Missachtung der Mindestabstände indes nicht allgemein ableiten.
Ein bewusstes Ignorieren der Befolgungsbereitschaft allein aus der kritischen Haltung der Teilnehmer gegenüber den Corona-Maßnahmen abzuleiten, ist ebenso wenig statthaft, um ein Verbot zu begründen. Andernfalls wäre ein Ausdruck von Protest in Form einer Versammlung gegen die Corona-Maßnahmen nicht möglich. Der Ausdruck verschiedener Meinungen zum Umgang mit dem Corona-Virus ist durch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gerade gewährleistet. Auch der Verweis auf die heterogene Teilnehmerschaft (Zusammensetzung „von bürgerlichen Klientel bis hin zu Angehörigen rechtsextremer Gruppierungen“) genügt nicht. Solange keine konkreten Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich die Äußerungen der Teilnehmer im strafrechtlich relevanten Bereich bewegen, steht dies der Durchführung einer solchen Versammlung nicht entgegen. Auch sonst gibt es keinerlei konkreten Anhaltspunkte dafür, dass es bei den Versammlungen des Antragstellers zu strafbarem Verhalten der Teilnehmer kommen wird.
2. Ein Verbot der Versammlung scheidet nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus, solange das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen nicht ausgeschöpft ist. Reichen Auflagen zur Gefahrenabwehr nicht aus, kommt ein Verbot in Betracht, wenn es unter Berücksichtigung des Art. 8 GG zum Schutz elementarer Rechtsgüter angemessen ist.
Gemessen an diesen Maßstäben leidet die streitbefangene Verbotsverfügung an einem Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO. Die diesbezügliche Ermessensentscheidung erfordert eine hinreichende Berücksichtigung der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Lediglich pauschale Erwägungen, die jeder Versammlung aus Gründen des Infektionsschutzes entgegengehalten werden könnten, würden dem durch den Normgeber eröffneten Entscheidungsspielraum, von dem die Verwaltung unter Berücksichtigung des Individualgrundrechts aus Art. 8 GG Gebrauch zu machen hat, nicht gerecht (OVG Münster, Beschluss vom 26. Mai 2020 – OVG 15 B 773/20, juris Rn. 17).
Allenfalls sporadisch erwägt der Antragsgegner Alternativen zu einem Versammlungsverbot (Änderung der Örtlichkeit, Begrenzung der Teilnehmerzahl). Die Ausführungen dazu bleiben jedoch vage. Potentielle Zuströme anderer Versammlungen, auf die der Antragsgegner im Kern verweist, können aufgrund des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit jedenfalls nicht von vornherein herangezogen werden, um die Eignung der gewählten Versammlungsfläche auszuschließen. Auch insoweit wäre es ein milderes Mittel, den Zustrom erforderlichenfalls durch die Polizei vor Ort zu unterbinden und zu begrenzen. Nötigenfalls wäre die Versammlung aufzulösen, sofern ein Zustrom nicht zu steuern ist und die Teilnehmer gegen die Abstandsregeln verstoßen.
Die zuständige Behörde hat ggf. auch eigene Überlegungen zur weiteren Minimierung von Infektionsrisiken anzustellen. Die Verantwortung dafür trifft nicht allein den Anmelder der Versammlung. Da der Antragsgegner davon ausgeht, dass ein Verbot der Versammlung alternativlos sei, fehlt es an Überlegungen, wie Infektionsrisiken minimiert werden könnten (z. B. das Absperren bestimmter Bereiche), wenn die Versammlung grundsätzlich wie angemeldet stattfände. Überdies muss sie die Behörde vor dem Erlass einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem Versammlungsveranstalter bemühen. Es ist nicht erkennbar, dass die Kooperationsgespräche gescheitert wären. Aus dem Protokoll zu den Kooperationsgesprächen zwischen dem Antragsteller und dem Antragsgegner am 24. und 25. August 2020 geht zwar hervor, dass der Antragsteller das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ablehnt. Dies ist aber darauf zurückzuführen, dass er zur Wahrung des Infektionsschutzes das Einhalten des Mindestabstands – entsprechend dem Regelungskonzept der SARS-CoV-2-InfektionsschutzVO – für ausreichend erachtet. Hierauf fußt sein Hygienekonzept.
3. Bei den im Beschlusstenor ausgesprochenen Maßgaben und Beschränkungen waren für die Kammer folgende Erwägungen leitend:
Die geänderte Streckenführung soll vermeiden, dass es zu einer Ballung der Versammlungsteilnehmer vor der auf dem Platz des 18. März befindlichen Bühne der von M...angemeldeten Versammlung kommt. Die Zuführung des Aufzugs auf die Straße des 17. Juni über die Hofjägerallee erscheint der Kammer hier geeignet, den Mindestabstand zwischen den Versammlungsteilnehmern zu gewährleisten. Schließlich hat der Antragsteller auch sonst mittels Durchsagen und durch Ordnereinsatz auf eine Einhaltung der Mindestabstände hinzuwirken. Diese gerichtlichen Maßgaben und Beschränkungen sind insofern nicht abschließend, als der Antragsgegner auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 und 3 VersammlG weitere verhältnismäßige Auflagen erlassen kann, um konkreten Gefahren zu begegnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und berücksichtigt, dass die gerichtliche Entscheidung in dem gegen eine versammlungsrechtliche Verfügung gerichteten vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Hauptsache regelmäßig (faktisch) vorwegnimmt. Eine Halbierung des Regelstreitwertes erscheint nicht als angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 und 3 VersammlG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 8 Grundgesetz
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 233/81
1 BvR 2794/10
1 BvR 2636/04
15 B 773/20