Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-23, Aktenzeichen 3 M 56/25
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2025:0723.3M56.25.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 8. Mai 2025 teilweise geändert:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 280/24 HAL) gegen die Nebenbestimmung B 14 m bb in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 wird insoweit wiederhergestellt, als darin geregelt ist, dass im Falle eines gleichzeitigen Angebots von Automatenspiel, Online-Poker oder Online-Casinospielen die Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr nur zulässig ist, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 280/24 HAL) gegen die Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin zu 5/6 und die Antragsgegnerin zu 1/6.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 8. Mai 2025 hat Erfolg.
B. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur Abänderung des Beschlusses. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Bestimmungen B 14 a Satz 3, B 14 c, B 14 e Satz 1, B 14 e Satz 4, B 14 f, B 14 h, B 14 l, B 14 m bb, B 14 o, B 14 p, B 14 q, B 14 s, B 14 t Abs. 2, B 14 v und B 36 in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 hat nur insoweit Erfolg, als die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v und eines Teils der Nebenbestimmung B 14 m bb wiederherzustellen ist. Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg.
I. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen statthaft ist. Bei den von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen handelt es sich um selbständig anfechtbare Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 21. Oktober 2024 (vgl. zu ähnlichen Bestimmungen: Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 8 bis 12).
II. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist nicht aufgrund einer unzureichenden Begründung der Antragsgegnerin formell rechtswidrig (vgl. zur entsprechenden Begründung der Antragsgegnerin in einem anderen Verfahren: Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 a.a.O. Rn. 14 bis 23). Das Vorbringen der Antragstellerin rechtfertigt keine andere Bewertung. Der Einwand der Antragstellerin, die Begründung sei nicht einzelfallbezogen, weil sie lediglich phrasenhaft auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags verweise, greift nicht durch. Auf diesen Einwand hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O., Rn. 18) ausgeführt, dass allein der Umstand, dass mit der Begründung eine Vielzahl von Fällen auch verschiedener Glücksspielformen erfasst werden können, nicht dazu führt, dass die jeweilige Begründung unzureichend ist, wenn - wie hier - glücksspieltypische Interessenlagen beschrieben werden. Gerade im Bereich der Gefahrenabwehr reicht es aus, wenn die besonderen Gründe, die sich aus der Begründung des zu vollziehenden Verwaltungsakts ergeben können, benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung zu belegen fähig ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Oktober 2016 - 4 B 852/16 - juris Rn. 5). Die Antragsgegnerin hat auch im vorliegenden (angefochtenen) Bescheid den Aspekt der Gefahrenabwehr angesprochen und auf die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags, deren Sicherung die Nebenbestimmungen dienen sollen, Bezug genommen (vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 17). Soweit die Antragstellerin auf die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts in den Verfahren 7 B 119/23 HAL, 7 B 129/23 und 7 B 222/23 verweist, nimmt der Senat Bezug auf seine Ausführungen in den jeweiligen Beschlüssen über die Beschwerde der Antragsgegnerin vom 15. Juni 2023 (- 3 M 11/23 und 3 M 14/23 -) und vom 19. Dezember 2023 (- 3 M 88/23 -). Der Umstand, dass hinsichtlich der Regelung B 36 (Beschränkungen bei der Gewährung von Rabatten und Boni) bei früheren Erlaubnisbescheiden für andere Veranstalter keine sofortige Vollziehung angeordnet wurde, führt insoweit nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung. Die Notwendigkeit des Sofortvollzugs wurde in dem Bescheid auch hinsichtlich dieser Nebenbestimmung mit Aspekten der Gefahrenabwehr begründet. Das reicht aus, um die formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu erfüllen. Entsprechendes gilt für die Erwägung der Antragstellerin zur Frage der ihres Erachtens fehlerhaften Gleichsetzung von Sportwetten mit virtuellen Automatenspielen und Online-Poker. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nimmt auf diese Spielarten keinen Bezug.
III. Bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Ermessensentscheidung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Nebenbestimmungen das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, hinsichtlich der meisten der Nebenbestimmungen, allerdings nicht hinsichtlich der Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v (insgesamt) sowie B 14 m bb, soweit darin geregelt ist, dass bei dem dort beschriebenen gleichzeitigen Angebot (Automatenspiel, Online-Poker oder Online-Casinospiele) die Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr nur zulässig ist, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist.
1. Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen ist nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wie folgt zu beurteilen:
a) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Bescheid im Hinblick auf die angefochtenen Nebenbestimmungen nicht deshalb rechtswidrig, weil die Antragstellerin vor deren Erlass nicht angehört wurde.
aa) Ein Anhörungserfordernis folgt nicht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG. Die Antragsgegnerin wendet gegen die erstinstanzliche Entscheidung mit Erfolg ein, dass eine Anhörung nicht erforderlich war, weil die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 VwVfG nicht erfüllt sind.
Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG ist eine Anhörung vor Erlass eines Verwaltungsaktes vorgeschrieben, wenn dieser Verwaltungsakt in Rechte eines Beteiligten eingreift. Der zu erlassende Verwaltungsakt muss also in die bisherige Rechtsstellung eines Beteiligten eingreifen („Eingriffsverwaltung“). Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird. Dies zeigt sich in der Umwandlung eines status quo in einen status quo minus (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 - 3 C 46.81 - juris Rn. 35). Verwaltungsakte, die erst mit ihrem Erlass eine Rechtsposition begründen, sind vom Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 VwVfG hingegen nicht erfasst (vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 51; BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 3 C 135.79 - juris Rn. 64; OVG RhPf, Urteil vom 29. April 2025 - 6 A 10957/24.OVG - juris Rn. Rn. 77, in diesem Sinne auch Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, VwVfG, 5. Aufl. 2021 § 28 Rn. 11; a.A. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 32; Scheider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: 6. EL November 2024, § 28 Rn. 24 f.).
Dies ergibt sich aus dem insoweit eindeutigem Wortlaut der Vorschrift, der einen „Eingriff“ in die Rechte eines Beteiligten verlangt. Wird ein begünstigender Verwaltungsakt erlassen, der (belastende) Nebenbestimmungen enthält, handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, der in Rechte des Betroffenen eingreift, weil der status quo nicht zu Lasten des Betroffenen verändert wird. So verhält es sich auch im vorliegenden Fall: Die Antragstellerin war bis zum Erlass der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 21. Oktober 2024 nicht berechtigt, öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten zu veranstalten (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021). Mit der Erteilung der Erlaubnis wurde die Rechtsstellung der Antragstellerin verbessert, weil ihr nunmehr in einem - wenn auch durch Nebenbestimmungen begrenzten Umfang - die Veranstaltung der fraglichen Glücksspiele gestattet wird. Die mit der Erlaubnis begründete Rechtsstellung wird durch die Nebenbestimmungen nicht geändert, weil die Erlaubnis niemals ohne diese bestand. Die Antragstellerin hatte keine Erlaubnis, mit der ihr die Veranstaltung von Sportwetten ohne jede Beschränkung gewährt wurde. Die gegenteilige Argumentation der Antragstellerin, die meint, die ihr in Abschnitt A des Bescheides vom 21. Oktober 2024 gewährte Rechtsstellung, also die Rechtsstellung aus der Hauptregelung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis, werde „nachträglich“ in Abschnitt B eingeschränkt, ist verfehlt. Denn auch wenn üblicherweise erst der erste Teil und dann der zweite Teil eines Bescheides gelesen wird, tritt die Wirksamkeit der Regelungen des Bescheides gleichzeitig - mit dessen Bekanntgabe bzw. Zustellung - ein (vgl. § 43 VwVfG). Vor diesem Hintergrund kommt es auf die von der Antragstellerin behaupteten „wesentlichen Unterschied zu dem Sachverhalt in dem vom OVG Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall“ nicht an. Abgesehen davon erscheint die Darstellung der Antragstellerin, dass es in diesem Fall „offenbar“ keine Aufteilung hinsichtlich der Erlaubniserteilung und des Erlasses von Nebenbestimmungen in verschiedene Abschnitte gegeben habe, nicht nachvollziehbar. Im Tatbestand des fraglichen Urteils (a.a.O. Rn. 3) heißt es:
„Mit Bescheid vom 15. Dezember 2022 erteilte das Landesverwaltungsamt die bis zum 31. Dezember 2027 befristete Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen. Unter Abschnitt B. enthält der Bescheid unter anderem folgende ‚Inhalts- und Nebenbestimmungen‘“.
Es gab also auch in diesem Bescheid einen „Abschnitt B“ mit der Regelung von Inhalts- und Nebenbestimmungen. Folglich muss es auch einen „Abschnitt A“ gegeben haben. Da auch dieser Bescheid einen gewährenden Teil enthielt, liegt es nahe, dass dieser Teil im fraglichen Abschnitt A, und nicht etwa - nach den Inhalts- und Nebenbestimmungen - in einem dem Abschnitt B nachfolgendem Teil geregelt wurde.
Der vorliegende Fall des Erlasses eines begünstigenden Verwaltungsakts, der Nebenbestimmungen enthält, ist nicht mit dem Fall der Rücknahme, des Widerrufs oder auch des nachträglichen Erlasses von Nebenbestimmungen vergleichbar. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass ein Eingriff i.S. des § 28 Abs. 1 VwVfG insbesondere dann vorliegt, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil des Beteiligten verändert wird (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 a.a.O. Rn. 35). In diesen Fällen wird die mit dem Verwaltungsakt gewährte Begünstigung nachträglich ganz oder teilweise aufgehoben, also in die Rechtsposition des Betroffenen („status quo“) eingriffen. Der Annahme des Verwaltungsgerichts, aus der Verwendung des Begriffs „insbesondere“ werde deutlich, dass es nicht zwingend erforderlich sei, dass der begünstigende Verwaltungsakt zeitlich vor der nachträglichen Veränderung liegen müsse, folgt der Senat nicht. Der Begriff „insbesondere“ bezieht sich auf die folgenden Fallgruppen und stellt klar, dass die Aufzählung nicht abschließend sein soll. Es kommt aber nicht zum Ausdruck, dass auch unmittelbar mit der Begünstigung verbundene Einschränkungen als nachteilige Veränderung der Rechtsposition und damit als Eingriff anzusehen sein sollen.
Auch aus der Ausnahmevorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann nicht darauf geschlossen werden, dass entgegen dem klaren Wortlaut des § 28 Abs. 1 VwVfG auch bei allen Verwaltungsakten, die erst auf Antrag erlassen werden, grundsätzlich ein Anhörungserfordernis bestehen soll (a.A. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 28 Rn. 27). Der Begriff „Antrag“ soll nicht zum Ausdruck bringen, dass in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht besteht. Vielmehr wurde - wie ausgeführt - bereits im Gesetzgebungsverfahren die Auffassung vertreten, dass kein Anhörungserfordernis besteht, „wenn die Entscheidung erst eine Rechtsposition gewähren soll“, obwohl der damalige Gesetzentwurf eine Ausnahme von der Anhörungspflicht vorsah, wenn ein Antrag eines Beteiligten abgelehnt wird, ohne dass die Behörde von den tatsächlichen Angaben des Beteiligten zu dessen Ungunsten abweichen will. Der Ausnahmevorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG verbleiben auch im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal „Antrag“ Anwendungsbereiche, insbesondere in den Fällen, in denen nachträglich ein auf Antrag erlassener und damit die Rechtsposition begründender Verwaltungsakt widerrufen, zurückgenommen oder eingeschränkt werden soll (vgl. OVG RhPf, a.a.O. Rn. 79).
Aus der Argumentation des Verwaltungsgerichts und der Antragstellerin, dass auf die in der erteilten Erlaubnis erfolgte Begünstigung ein Rechtsanspruch bestanden habe und der Beschränkung dieses Anspruchs Eingriffscharakter zukomme, folgt ebenfalls keine Anhörungspflicht. Dabei kann dahinstehen, ob es sich - wofür viel spricht - bei der Erteilung einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag um eine gebundene Entscheidung handelt. Für das von der Antragstellerin veranstaltete Glücksspiel besteht jedenfalls ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Die Antragstellerin hat ohne die Erlaubnis kein Recht darauf, das fragliche Glücksspiel zu veranstalten. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass ein Recht mit einem Antrag geltend gemacht wird. Allein die Antragstellung begründet kein Recht auf die Veranstaltung von Glücksspiel, in das durch Nebenbestimmungen eingegriffen werden könnte. Ein Eingriff in ein Recht liegt auch nicht deshalb vor, weil die Antragstellerin nach den maßgeblichen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis hatte. Nebenbestimmungen sind Regelungen, mit denen die Hauptregelung eines Verwaltungsakts ergänzt oder eingeschränkt wird (vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: 6. EL November 2024, § 36 Rn. 20). Sie sind auf die Hauptregelung dermaßen bezogen, dass ihre Wirksamkeit von derjenigen der Hauptregelung abhängig ist, sie also im Sinne einer strengen Akzessorietät mit ihr stehen und fallen (Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 8). Aus diesem engen Zusammenhang mit der Hauptregelung ergibt sich, dass Anknüpfungspunkt für die in den Nebenbestimmungen geregelten Einschränkungen nicht der Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, sondern die Erlaubnis selbst ist. Die Nebenbestimmung schränkt also rechtlich das durch die Hauptregelung gewährte Recht ein, nicht bereits den Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Sähe man dies anders, hinge das Anhörungserfordernis davon ab, ob tatsächlich ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis besteht, also ob die Voraussetzungen hierfür materiell-rechtlich erfüllt sind. Dies wäre mit dem Zweck des Anhörungsverfahrens, das dazu dienen soll, den Sachverhalt im Hinblick auf materiell-rechtlichen Voraussetzungen der fraglichen Rechtsnorm zu klären, nicht zu vereinbaren. Dagegen ist auch nicht einzuwenden, dass die Frage der Erlaubnisvoraussetzungen vorab und unabhängig von Nebenbestimmungen geklärt werden kann, da es bei Nebenbestimmungen gerade darum gehen kann, sicherzustellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Hauptregelung erfüllt werden (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG).
Es liegt auch kein Wertungswiderspruch darin, dass nach dem hier vertretenen Verständnis des § 28 Abs. 1 VwVfG keine Anhörungspflicht besteht, wenn die Nebenbestimmung mit der Hauptregelung verbunden wird, während eine Anhörung durchgeführt werden muss, wenn Nebenbestimmungen nachträglich erlassen werden. Der Unterschied liegt darin, dass mit dem Erlass eines Verhaltungsakts ohne die fraglichen Nebenbestimmungen bereits eine Rechtsposition begründet wurde, die durch einen späteren Erlass von Nebenbestimmungen nachträglich eingeschränkt würde. Die nachträgliche Beifügung einer Nebenbestimmung ist ein eigenständiger und stets gesondert anfechtbarer Verwaltungsakt (Störmer, in: Fehling/Kastner/Störmer, a.a.O. § 36 Rn. 41), für den das Anhörungserfordernis gilt. Der Betroffene ist in diesem Fall Inhaber eines wirksamen begünstigenden Verwaltungsakts und kann - wenn die Behörde generell auf Nebenbestimmungen oder auf bestimmte Nebenbestimmungen verzichtet hat - in der Regel nicht davon ausgehen, dass seine Rechtsposition nachträglich zu seinen Lasten verändert wird. Er wird sich darauf einstellen, dass er von der Hauptregelung in dem zugelassenen Umfang unbeschränkt Gebrauch machen kann. Demgegenüber kann derjenige, der einen Antrag auf den Erlass eines Verwaltungsakts gestellt hat, nicht ohne weiteres damit rechnen, dass die begehrte Regelung unbeschränkt gewährt wird, insbesondere dann nicht, wenn - wie hier nach Maßstabe der §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 - eine gesetzliche Verpflichtung zum Erlass von Nebenbestimmungen besteht.
Dementsprechend hat derjenige, der einen Antrag gestellt hat, anders als im Fall der Eingriffsverwaltung, auch die Gelegenheit, im eigenen Antrag als Voraussetzung für den begehrten Erlaubnisbescheid alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen selbst vorzutragen und auch seine Rechtsauffassungen bereits zu äußern (vgl. OVG RhPf, Urteil vom 29. April 2025, a.a.O. juris Rn. 78). Damit ist dem rechtsstaatlichen Anhörungsgebot Genüge getan (vgl. Schwarz, a.a.O.). Dagegen ist auch nicht einzuwenden, dass dem Antragsteller der Inhalt der fraglichen Nebenbestimmungen vorab nicht bekannt ist. Denn der jeweilige Antragsteller kann selbst beurteilen, auf welche Art und Weise er die mit der Hauptregelung zu gestattenden Maßnahmen durchführen will, und dementsprechend bereits im Antragsverfahren darauf hinwirken, insoweit einschränkende Regelungen abzuwehren. Das wird auch im vorliegenden Fall deutlich. Die Antragstellerin wird sich über die Art und Weise der geplanten Werbung im Klaren gewesen sein, auch im Hinblick etwa auf den Einsatz von Steamern, Influencern und Affiliates. Ebenso wird sie bereits in der Zeit der Antragstellung den Einsatz von Boni und Rabatten beabsichtigt haben. Hierzu hätte sie bereits im Antragsverfahren Stellung nehmen können. Die Möglichkeit der Äußerung war auch nicht dadurch eingeschränkt, dass für den Antrag ein Formular vorgesehen war. Selbstverständlich konnte die Antragstellerin auch außerhalb dieses Formulars Angaben machen. Das Formular musste die Antragstellerin nicht zu der Annahme verleiten, dass Erklärungen außerhalb des Formulars von der Antragsgegnerin ignoriert werden. Hiervon ist offensichtlich auch die Antragstellerin nicht ausgegangen. Während des gesamten Erlaubnisverfahrens, in das auch die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin eingebunden waren, erfolgte ein reger Schriftwechsel ohne Verwendung von Formularen. Dabei hatte die Antragsgegnerin im Übrigen bereits u.a. auf die Beschränkungen von Boni und Rabatten sowie auf die Unzulässigkeit von Influencer-Werbung hingewiesen (Schreiben vom 19. Juni 2023). Auf die Frage, ob es in der Zeit des Antragsverfahrens veröffentlichte „Muster-Nebenbestimmungen“ gab, wie es jetzt auf der Internetseite der Antragsgegnerin der Fall ist („Downloadbereich für Glücksspielanbieter“, „Musternebenbestimmungen zur Werbung für Sportwetten“, https://www.gluecksspiel-behoerde.de/images/pdf/Musternebenbestimmungen%20Sportwetten.pdf, abgerufen am 18. Juli 2025), kommt es daher nicht an.
bb) Auch unionsrechtlich bestand keine Pflicht, die Antragstellerin im Hinblick auf die Nebenbestimmungen vor Erlass des Bescheides vom 21. Oktober 2024 anzuhören. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist die Wahrung rechtlichen Gehörs ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Bestandteil des Unionsgrundrechts auf ein faires Verfahren (vgl. Nowak, in: Heselhaus, Handbuch der Europäischen Grundrechte, 2. Aufl. 2020, § 57 Rn. 36). Der Rechtsgrundsatz eines fairen Verfahrens fußt als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts auf den Grundrechten, die sich auch aus der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und insbesondere ihrem Art. 6 ergeben (EuG, Urteil vom 27. September 2012 - T-357/06 - juris Rn. 223; EuGH, Urteil vom 26. November 2013 - C-58/12 P - juris Rn. 32; Urteil vom 10. April 2003 - C/276/01 - juris Rn. 72). Art. 41 Abs. 2 Buchst. b GRCh regelt ausdrücklich als Bestandteil des Rechts auf eine gute Verwaltung das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird. Der unionsrechtliche Grundsatz des rechtlichen Gehörs ist anwendbar, wann immer die Verwaltung beabsichtigt, gegenüber einer Person eine sie beschwerende Maßnahme zu erlassen. Nach diesem Grundsatz müssen die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Gesichtspunkten, auf die sich die Verwaltung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung besteht für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten, wenn sie Maßnahmen treffen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbaren Unionsvorschriften ein solches Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorsehen (vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2025 - C-277/24 - juris Rn. 51; Urteil vom 16. Oktober 2019 - C-189/18 - juris Rn. 39; Urteil vom 5. November 2014 - C-166/13 - juris Rn. 47 ff.; Urteil vom 6. September 2012 - C-96/11 - juris Rn. 74; Urteil vom 23. Oktober 1974 - C-17/74 - juris Rn. 15).
Der Senat geht davon aus, dass die Regelung von Nebenbestimmungen in einem begünstigenden Verwaltungsakt regelmäßig nicht als „spürbare Beeinträchtigung“ bzw. als „nachteilige individuelle Maßnahme“ i.S. des Art. 41 Abs. 2 Buchst. b GRCh zu verstehen ist und dementsprechend nicht die Verpflichtung zu einer vorherigen Anhörung begründet. Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist in erster Linie - auch wenn sie mit Nebenbestimmungen verbunden ist - eine begünstigende Maßnahme. Aus den Hinweisen des Verwaltungsgerichts darauf, dass auch Realakte von der Anhörungspflicht umfasst seien, und der Europäische Gerichtshof im Ausländerrecht entschieden habe, dass der Betroffene im Rahmen des Verfahrens über seinen Antrag auf einen Aufenthaltstitel oder gegebenenfalls zur Rechtswidrigkeit seines Aufenthalts rechtswirksam anzuhören sei (EuGH, Urteil vom 5. November 2014, a.a.O. Rn. 62), ergeben sich für die vorliegende Fallkonstellation keine wesentlichen Erkenntnisse. Die Anhörungspflicht beim belastenden Realakt ergibt sich aus dem zweifellos vorliegenden Nachteil für den Betroffenen, während der Adressat einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis eine Begünstigung erhält, auch wenn diese durch Nebenbestimmungen eingeschränkt ist. Im Hinblick auf das Recht auf Anhörung zum Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels ist der Europäische Gerichtshof (a.a.O. Rn. 67 ff.) davon ausgegangen, dass diesem Recht Genüge getan ist, wenn der Betroffene Gelegenheit hat, die Gründe für den Antrag umfassend darzulegen. Eine Pflicht, den Betroffenen vor Erlass der Entscheidung auf die Absicht der Antragsablehnung hinzuweisen, ergibt sich aus dem Urteil nicht. Wie bereits ausgeführt, besteht in der vorliegenden Konstellation die Möglichkeit, im Antragsverfahren alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen selbst vorzutragen und seine Rechtsauffassungen zu äußern. Ob unionsrechtlich eine generelle Anhörungspflicht vor der Ablehnung einer begünstigenden Entscheidung gilt, kann aber letztlich dahinstehen. Denn im vorliegenden Fall handelt es sich nicht um die Ablehnung einer beantragten Begünstigung, sondern um Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt. Der Senat geht davon aus, dass es bei einer Maßnahme, die sowohl begünstigend wie belastend ist, entscheidend auf das Übergewicht ankommt (vgl. Jarass, in: GRCh, 4. Aufl. 2021, Art. 41 Rn. 19). Bei Erlaubnissen mit Nebenbestimmungen liegt das Übergewicht regelmäßig bei der Begünstigung. Dies gilt auch im vorliegenden Fall, weil die Bedeutung der gewährten Erlaubnis für die Antragstellerin - sie darf aufgrund der Erlaubnis Sportwetten veranstalten - über die Bedeutung der Beschränkungen durch die Nebenbestimmungen hinausgeht.
b) Die angefochtenen Nebenbestimmungen sind mit Ausnahme der Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v sowie eines Teils der Nebenbestimmung B 14 m bb auch materiell rechtmäßig.
aa) Rechtsgrundlage für die Werberegulierungen in B 14 a Satz 3, B 14 c, B 14 e Satz 1, B 14 e Satz 4, B 14 f, B 14 h, B 14 l, B 14 m bb, B 14 o, B 14 p, B 14 q, B 14 s, B 14 t Abs. 2 und B 14 v ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen ist zudem an der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bzw. § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 zu messen. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Hiernach sind Werberegulierungen insbesondere dann geboten, wenn sie die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherstellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen.
bb) Die Erwägungen der Antragstellerin, mit denen sie sich allgemein gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen wendet, greifen nicht durch.
(1) Der Einwand der Antragstellerin, die ihr auferlegten Beschränkungen seien „Totalverbote“, die von dem Begriff der Ausgestaltung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 nicht gedeckt seien, steht dem Erlass von Nebenbestimmungen der vorliegenden Art nicht entgegen. Die Antragstellerin geht selbst davon aus, dass Einschränkungen der Werbung hinsichtlich Zeit, Medium sowie Art und Umfang von dem Begriff der „Ausgestaltung“ erfasst sind (vgl. hierzu auch Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023 - 3 M 87/23 - juris Rn. 16). Bei den angefochtenen Nebenbestimmungen handelt es sich um Einschränkungen der Werbung hinsichtlich der Zeit (Dauerwerbesendungen [B 14 f]; Dachmarkenwerbung innerhalb der Embargo-Zeit [B 14 l]), Medium (Beschränkungen bei öffentlichen Filmveranstaltungen [B 14 v] und bei Rich-Media-Formaten [B 14 q]) sowie Art und Umfang (Verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen [B 14 a Satz 3], Werbung, die Zeitdruck vermittelt [B 14 c], Werbung für Boni und Rabatte [B 14 e Satz 1], Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Sportwetten [B 14 h], Dachmarkenwerbung [B 14 l], Werbung für gleichzeitiges Angebot mehrerer Spielarten [B 14 m bb], Influencer-Marketing [B 14 o], Kooperation mit Streamern [B 14 p], Einsatz von Triggern [B 14 q], Affiliate-Werbung [B 14 s und t], Filmveranstaltungen, die für Minderjährige zugänglich sind [B14 v]). Ein „Totalverbot“ oder „absolutes Verbot“ liegt nicht vor. Werbung ist nicht generell verboten, sondern bis auf die in den Nebenbestimmungen geregelten Ausnahmen erlaubt. Es handelt sich auch nicht um ein „verdecktes“ Werbeverbot, das der Antragstellerin keinerlei oder de facto keinerlei Werbemöglichkeiten mehr bietet. Werbung ist im Wesentlichen ohne zeitliche Beschränkung in diversen verbreiteten Medien (z.B. Fernsehen, Radio, Internet, Zeitungen und Zeitschriften) erlaubt, soweit sie sich an den durch die Nebenbestimmungen vorgegebenen Rahmen hält. Auch Affiliate-Werbung ist zulässig, soweit der Affiliate ausschließlich für lizensierte Veranstalter wirbt.
(2) Der Rechtmäßigkeit der fraglichen Nebenbestimmungen ist auch nicht entgegenzuhalten, dass § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 eine abschließende Regelung der in Inhalts- und Nebenbestimmungen zulässigen Werbebeschränkungen enthalte. Die Regelung lässt vielmehr Bestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung ausdrücklich zu. Eine abschließende Regelung zulässiger Werbeverbote, die Beschränkungen der vorliegenden Art ausschließt, ergibt sich auch nicht aus den Regelungen des § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 und Abs. 2 bis 7 GlüStV 2021 und aus dem Umstand, dass diese Regelungen nicht durch Begriffe wie „insbesondere“ oder „unter anderem“ als Regelbeispiele formuliert sind (vgl. auch Ruttig, in: Dietlein/Ruttig, GlüStV, 3. Aufl. 2022, § 5 Rn. 35). Von einer abschließenden Regelung gehen auch die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag nicht aus. Dort heißt es:
„Für erlaubte Anbieter sind in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung aufzunehmen. Diese Bestimmungen können sämtliche Bereiche der Werbung betreffen und für einzelne Glücksspiele, Werbeformen und -mittel auch Verbote zur Einhaltung der Ziele des § 1 enthalten. Welche Maßnahmen im Einzelnen vorgesehen werden, liegt im Ermessen der zuständigen Erlaubnisbehörde. Insbesondere, aber nicht abschließend, sind Bestimmungen zur Werbung im Fernsehen und Internet sowie zur Erforderlichkeit und zur Ausgestaltung von Pflichthinweisen aufzunehmen.“
Den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags ist nicht zu entnehmen, dass der Begriff der „Ausgestaltung“ nur die in den folgenden Regelungen genannten Beschränkungen umfassen soll. Eine Formulierung, die auf ein solches Verständnis der Regelung hindeutet (etwa: „zur Ausgestaltung nach Maßgabe der folgenden Vorschriften“) gibt es nicht. Gegen ein enges Verständnis des Begriffs „Ausgestaltung“ spricht auch, dass § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 die Vereinbarkeit der Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 verlangt. Sowohl nach der Gesetzessystematik als auch nach Sinn und Zweck der Regelung gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die Vorgabe des § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 nicht durch Nebenbestimmungen i.S. des § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 gesichert werden darf. Eine abschließende Regelung, die Nebenbestimmungen der vorliegenden Art ausschlösse, läge demnach nur dann vor, wenn Werbung für öffentliches Glücksspiel nur nach Maßgabe der in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 näher und detaillierter beschriebenen Vorgaben durch Nebenbestimmungen beschränkt werden dürfte. Dafür geben jedoch weder der Wortlaut, noch die Gesetzessystematik oder Sinn und Zweck der Regelung etwas her. Für eine „Ausgestaltung“ bliebe auch wenig Raum, da die Beschränkungen in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 im Wesentlichen so detailliert beschrieben sind, dass es nicht zwingend ausdrücklicher Regelungen durch Nebenbestimmungen bedarf.
(3) Soweit die Antragstellerin unter Berufung auf einen Aufsatz von Streinz (NVwZ-Extra 1-2/2022, S. 17 ff.) die Ziele des § 1 GlüStV 2021 für zu unbestimmt hält, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, nimmt der Senat auf folgende Ausführungen in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (- 3 M 14/23 - juris Rn. 29) Bezug:
„Der generelle Einwand der Antragstellerin, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags seien zu unbestimmt, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, überzeugt nicht. Dem in Bezug genommenem Aufsatz von Prof. Dr. Rudolf Streinz in der NVwZ-Extra 1-2/2022 (wohl: NVwZ-Extra 3/2022, S. 1-3) lässt sich diese Aussage nicht entnehmen. Insbesondere werden in der Problemstellung (I.) nicht - wie die Antragstellerin vorgibt - entsprechende Ausführungen gemacht. Unter Ziffer II. des Aufsatzes wird am Ende lediglich ausgeführt, dass die Erteilung einer Erlaubnis von objektiven, vorhersehbaren und nichtdiskriminierenden Kriterien abhängen müsse und die Versagungsgründe nicht zu unbestimmt seien dürften, wie dies bei einer generellen Verweisung auf § 1 GlüStV 2021 der Fall sei. Die Versagung der Erlaubnis als solche steht vorliegend schon nicht im Streit.“
(4) Auch die Erwägungen der Antragstellerin zum Wesentlichkeitsgrundsatz führen in diesem Zusammenhang nicht weiter. Der Senat hat zu entsprechenden Einwänden in dem Beschluss vom 19. Dezember 2023 (a.a.O. Rn. 15) folgendes ausgeführt:
„Es gibt auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. Eine solche Pflicht lässt sich insbesondere nicht aus dem Grundsatz ableiten, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (sog. ‚Wesentlichkeitsdoktrin‘, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u.a. - juris Rn. 199; Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 - juris Rn. 132; Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - juris Rn. 54; Urteil des Senats vom 30. Juni 2022 - 3 K 55/20 - juris Rn. 67). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Glücksspielstaatsvertrag - wie bereits ausgeführt - diverse Vorgaben enthält, an denen sich Nebenbestimmungen zur Beschränkung von Werbung zu orientieren haben (vgl. §§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV 2021). Zudem handelt es sich bei den fraglichen Nebenbestimmungen um Regelungen zur Berufsausübung, mit denen der Antragstellerin die Werbung für das von ihr betriebene Glücksspiel nicht umfassend untersagt wird. Die Bestimmungen verbieten vielmehr lediglich bestimmte Arten und Formen von Werbung (so bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 32).“
Es gibt keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
(5) Auch der pauschalen Annahme der Antragstellerin, die Nebenbestimmungen seien unter Berücksichtigung des Paradigmenwechsels im Glücksspielstaatsvertrag 2021 unverhältnismäßig, ist nicht zu folgen. Die Antragstellerin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass die frühere Formulierung in § 5 Abs. 1 GlüStV a.F., Art und Umfang der Werbung sei „an den Zielen des § 1 auszurichten“ durch die Formulierung, Art und Umfang der Werbung dürfe „den Zielen des § 1 nicht zuwiderlaufen“ ersetzt worden sei. Es trifft war zu, dass sich aus der früheren Fassung des Glücksspielstaatsvertrags strengere Anforderungen an die Zulässigkeit der Werbung ergeben, was sich - worauf die Antragstellerin hinweist - im Vergleich zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 auch aus der Beschränkung der Werbung „auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit des Glücksspiels“ ergibt. Mit der Veränderung des Wortlauts des § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV sind jedoch insoweit keine Änderungen verbunden, als dass eine Werbemaßnahme rechtswidrig ist, wenn sie den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft (vgl. Ruttig, a.a.O. § 5 Rn. 35). Insoweit besteht kein Widerspruch zur These der Antragstellerin, dass jedwede Werbung, die in § 5 Abs. 2 bis 6 GlüStV 2021 nicht ausdrücklich verboten ist, grundsätzlich erlaubt ist. Es bedarf einer Prüfung im Einzelfall, ob die jeweiligen Nebenbestimmungen geboten sind, um sicherzustellen, dass die Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar ist. Für eine pauschale Unzulässigkeit von Werbeverboten und Werbebeschränkungen für öffentliches Glücksspiel, die nicht ausdrücklich in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 geregelt sind, geben die Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrags - auch wenn man sie unter Bezugnahme auf die Formulierung in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 20. Dezember 2022 (- 14 E 3058/22 - juris Rn. 40) als „grundsystematische Änderung der Werberegulierung“ bezeichnet - nichts her. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2022 (a.a.O.) auch keine pauschale Aussage zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen über Werbeverbote und Werbebeschränkungen in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen getroffen, sondern lediglich eine bestimmte Regelung, mit welcher der Erlaubnisinhaber verpflichtet wird, Dritte zur Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen der Erlaubnis zu verpflichten, für unverhältnismäßig gehalten (Rn. 39 bis 44; vgl. dazu aber auch BVerwG, Urteil vom 12. Februar 2025 - 8 C 2.24 - juris Rn. 29 bis 31.).
(6) Aus der Erwägung der Antragstellerin, die vom Senat in seinen Entscheidungen zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen zur Werberegulierung herangezogene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - juris Rn. 72; Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn. 37) habe sich auf die frühere Rechtslage und das damalige staatliche Sportwetten- und Lotteriemonopol bezogen, lässt sich eine pauschale Unzulässigkeit der fraglichen Nebenbestimmungen nicht ableiten. Die aus der zitierten Rechtsprechung abgeleiteten Maßstäbe ergeben sich im Wesentlichen bereits aus § 5 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. So darf Art und Umfang der Werbung dem Ziel nicht zuwiderlaufen, den natürlichen Spieltrieb in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021). Nebenbestimmungen können also geboten sein, um zu sichern, dass Werbung mit dem Ziel der Kanalisierung vereinbar ist (vgl. aus der aktuellen Rechtsprechung: VG Düsseldorf, Urteil vom 2. Juni 2025 - 16 K 4090/24 -, Rn. 186, juris; VG B-Stadt, Urteil vom 14. November 2024 - M 27 K 23.2236 - juris Rn. 50). Dieses Ziel kommt auch in den (zum Glücksspielmonopol ergangenen) Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 und 30. Juni 2011 (a.a.O.) zum Ausdruck, in dem Werbung für zulässig gehalten wird, die erforderlich ist, um Spieler zum legalen Angebot hinzulenken. Entsprechendes gilt für das Verbot übermäßiger Werbung, das in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 ausdrücklich geregelt ist.
(7) Auch der Hinweis darauf, dass die Zuverlässigkeit des Erlaubnisinhabers bereits positiv beurteilt worden sei, rechtfertigt nicht die Annahme, dass Werbebeschränkungen der vorliegenden Art pauschal unzulässig sind. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 lässt Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel ausdrücklich zu, ungeachtet des Umstands, dass der Erlass von Nebenbestimmungen die Erteilung einer Erlaubnis und eine damit verbundene positive Entscheidung über die Zuverlässigkeit des Veranstalters voraussetzt. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Glücksspielveranstalter etwa die Frage, ob eine beabsichtigte Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar ist, stets richtig beurteilt, selbst wenn er die Voraussetzungen für die Zuverlässigkeit nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021 erfüllt. Das vorliegende Verfahren wie auch diverse Verfahren in der Vergangenheit belegen, dass die Glücksspielbehörde und die jeweiligen Veranstalter hierüber oft unterschiedliche Vorstellungen haben. Im Hinblick auf die von Glücksspielen der vorliegenden Art ausgehenden Gefahren kann die Beurteilung nicht allein dem Veranstalter überlassen bleiben, vielmehr bedarf es der Präzisierung durch Nebenbestimmungen.
(8) Die Erwägung der Antragstellerin, dass Werbemöglichkeiten in einem ausreichenden Umfang zur Erreichung des Kanalisierungsziels des Glücksspielstaatsvertrags unabdingbar seien, ist zwar zutreffend, lässt sich aber ebenfalls nicht pauschal den vorliegenden Nebenbestimmungen entgegenhalten. Wie bereits ausgeführt, begründen die fraglichen Nebenbestimmungen kein „Totalverbot“; auch unter Berücksichtigung der auferlegten Werbebeschränkungen bleibt noch Raum für Werbung. Die Frage der Zulässigkeit der Nebenbestimmungen lässt sich nicht pauschal beantworten. Vielmehr bedarf es, wie ebenfalls ausgeführt, einer Prüfung im Einzelfall, ob die jeweiligen Nebenbestimmungen geboten sind, um sicherzustellen, dass die Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar ist. Dazu gehört auch die Vereinbarkeit mit dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021. Im Hinblick auf die Ausführungen der Antragstellerin, dass das Kanalisierungsziel dem Gesundheitsschutz nicht untergeordnet werden dürfe, sondern - wie die Antragstellerin mit der Formulierung „ganz im Gegenteil“ zum Ausdruck bringt - das Ziel der Kanalisierung vorrangig sei, ist darauf hinzuweisen, dass die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags gleichrangig sind (§ 1 Satz 1 GlüStV 2021). Im Übrigen ist Kanalisierung kein Selbstzweck. Das Ziel, Spieler auf legale und gesicherte Angebote zu lenken, ist ein Mittel zur Suchtprävention. Spieler sollen vor dem gefährlicheren Spiel auf dem Schwarzmarkt geschützt werden. Die Ziele des Gesundheitsschutzes und der Kanalisierung sind also kein Gegensatz. Die Kanalisierungswirkung, die auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern (Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023, a.a.O. juris Rn. 32).
(9) Der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen lässt sich auch nicht pauschal entgegenhalten, dass es keine hinreichenden wissenschaftlichen Belege für deren Verhältnismäßigkeit gebe. Der Senat hat hierzu im Beschluss vom 19. Dezember 2023 (a.a.O. Rn. 16) ausgeführt:
„Auch verfängt der pauschale Hinweis der Antragstellerin darauf, dass es für die Werberegelungen in der Erlaubnis keine wissenschaftlichen Anhaltspunkte für ihre Verhältnismäßigkeit gebe, obwohl nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Behörde im Rahmen eines Gerichtsverfahrens empirische Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der von ihr erlassenen Regelungen vorlegen müsse, in dieser Allgemeinheit nicht. Nach summarischer Prüfung liegen den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 - wie die Erläuterungen zu diesem zeigen - eine Vielzahl empirischer Untersuchungen zugrunde. Zudem war Gegenstand der in Bezug genommenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs der Jahre 2010 bis 2018 nicht der GlüStV 2021 (so bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 33).“
Den von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs lässt sich nicht entnehmen, dass Beschränkungen der Werbung für Glücksspiele nur dann dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen, wenn durch empirische Untersuchungen belegt ist, dass die fraglichen Maßnahmen geeignet und erforderlich sind, die Gefahr der Spielsucht zu bekämpfen.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich bei einer Ermessensentscheidung für eine Beschränkung des Angebots an Glücksspielen zu vergewissern, dass die Maßnahme tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - juris Rn. 65 und 85). Ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lässt, muss dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände vorlegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. - juris Rn. 71; Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - juris; Urteil vom 15. September 2011 - C-347/09 - juris Rn. 56; Urteil vom 16. Februar 2012 - C-72/10 und C-77/10 - juris Rn. 63; Urteil vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 - juris; Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 - juris Rn. 49). Dabei obliegt es dem Mitgliedstaat, der die restriktive Regelung durchgeführt hat, die Beweise vorzulegen, mit denen sich die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme rechtfertigen lässt (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 2018 - C-3/17 - juris Rn. 60). Ferner sind bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses zu berücksichtigen, sondern auch die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit darf sich nicht auf die Analyse der Sachlage im Moment des Erlasses der betreffenden Regelung beschränken, sondern hat dabei auch die Entwicklung der Umstände nach dem Erlass der fraglichen Regelung zu berücksichtigen (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 - C-464/15 - juris 30 ff.). Aus dieser Rechtsprechung lässt sich - wie der Europäische Gerichtshof ausdrücklich klargestellt hat - nicht ableiten, dass einem Mitgliedstaat nur deshalb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. - juris Rn. 72; Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 - juris Rn. 51). Dabei hat der Gerichtshof betont, dass die aufgeworfene Frage, ob die nationalen Behörden, um restriktive Maßnahmen rechtfertigen zu können, in der Lage sein müssten, eine vor dem Erlass dieser Maßnahmen durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit untermauere, auf ein fehlerhaftes Verständnis seines Urteils vom 13. November 2003 (- C-42/02 -) beruhe. Der Gerichtshof habe (nur) hervorgehoben, dass ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen wolle, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lasse, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden habe, alle Umstände vorlegen müsse, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 a.a.O. Rn. 71). Nirgends fordert der Europäische Gerichtshof zur Rechtfertigung von Beschränkungen im Bereich des Glücksspielwesens „empirische Untersuchungen“ oder wissenschaftliche Erkenntnisse (so auch OVG NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 - juris Rn. 72).
Im Übrigen hat der Europäische Gerichtshof betont, dass die Beweislast hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit nicht so weit gehe, dass der Mitgliedstaat positiv belegen müsste, dass sich das verfolgte Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter den gleichen Bedingungen erreichen lasse (vgl. EuGH, Urteile vom 19. Oktober 2016 - C-148/15 - juris Rn. 35, vom 23. Dezember 2015 - C-333/14 - juris Rn. 54). Außerdem ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die Glücksspielregulierung zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen und in denen diese in Ermangelung einer Harmonisierung durch die Union bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen verfügen (vgl. EuGH, Urteil vom 08. September 2016 - C-225/15 - juris Rn. 39). Vor diesem Hintergrund ist nichts dafür ersichtlich, dass im Hinblick auf die Beurteilung der tatsächlichen Grundlagen für die Annahme der Verhältnismäßigkeit einer Regelung im Bereich der Gefahrenabwehr unionsrechtlich strengere Maßstäbe gelten, als sie in der verfassungsrechtlichen nationalen Rechtsprechung allgemein anerkannt sind. Danach liegt es im Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers, bei einer nicht eindeutig geklärten und auch nicht ohne Weiteres aufklärbaren Sachlage seinen Entscheidungen über zu ergreifende Maßnahmen eine Gefährdungsprognose zugrunde zu legen, solange er sich dabei nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt. Dieser Prognosespielraum ist erst dann überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme abgeben können (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66 m.w.N.; vgl. auch Urteil des Senats vom 30. Juni 2022 - 3 K 72/20 - juris Rn. 61; zum Glücksspielrecht: VGH BW, Urteil vom 2. September 2024 - 6 S 2034/22 - juris Rn. 26 f.). Die Eignung setzt folglich nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirksamkeit der Maßnahmen gibt (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - juris Rn. 186). Diese Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht zunächst mit Blick auf den gesetzgeberischen Entscheidungsspielraum aufgestellt hat, werden in der Rechtsprechung auch auf die Exekutive angewandt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 - juris Rn. 59; NdsOVG, Beschluss vom 29. November 2023 - 14 KN 60/22 - juris Rn. 87; OVG Brem, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 94; OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2022 - 13 B 195/22.NE - juris Rn. 42; zu Allgemeinverfügungen: Schneider, a.a.O. § 24 Rn. 173).
cc) Die einzelnen von der Antragstellerin angefochtenen Nebenbestimmungen sind bis auf die genannte Ausnahme in der Nebenbestimmung B 14 m bb und die Nebenbestimmungen B 14 o sowie B 14 v rechtmäßig.
(1) Hinsichtlich der Nebenbestimmung 14 a Satz 3, nach der Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, unzulässig ist, hat der Senat in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (- 3 M 14/23 - juris Rn. 34) bereits zu den Erwägungen der Antragstellerin Stellung genommen. Insbesondere hat sich der Senat mit der Anwendbarkeit der Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 20. Juni 2013 (a.a.O.) auf die fragliche Nebenbestimmung befasst. In dem Beschluss hat der Senat ausgeführt:
„Die Nebenbestimmung 13 a Satz 3, wonach Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, unzulässig ist, ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist - wie oben ausgeführt - § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Sie entspricht zudem der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, weil sie geboten ist, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen (Satz 1). Die Werbung darf nicht übermäßig sein (Satz 2). Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C 212/08 - juris Rn. 72). Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem ‚gewissen Werbeumfang‘ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101). Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn 37.). Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, a.a.O. Rn. 34 unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 103).
Der Einwand der Antragstellerin, das Verbot sei zu unbestimmt, da absolut unklar sei, was die Glücksspielbehörde als ein ‚verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen‘ ansehe, so dass die Formulierung im Vollzug ein absolut grenzenloses Ermessen gewähre und einer willkürlichen Handhabung Tür und Tor öffne, greift nicht durch. Wie dargestellt wird in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich darauf abgehoben, dass es u.a. unzulässig ist, die Anziehungskraft des (Glücks-)Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, da dies das Übermaßverbot verletzt und nicht erforderlich ist, um dem Kanalisierungsgebot gerecht zu werden. Vielmehr werden durch Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, auch Unentschlossene angereizt und zur Teilnahme motiviert. Dies gilt es auszuschließen. Ob ein ‚verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen‘ vorliegt, hängt vom jeweiligen Einzelfall ab und unterliegt - im Rahmen der Prüfung des unbestimmten Rechtsbegriffs in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 (‚Werbung darf nicht übermäßig sein‘) - der vollständigen gerichtlichen Kontrolle. Für ein behördliches Ermessen besteht kein Raum. Der Senat folgt der Einschätzung der Antragstellerin nicht, dass § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021, wonach bei der Werbung für einzelne Glücksspiele besondere Merkmale des jeweiligen Glücksspiels hervorgehoben werden dürfen, eher dafür spreche, dass nach dem Willen des Gesetzgebers Gewinne bei virtuellen Automatenspielen besonders hervorgehoben werden dürften. Eine bloße Hervorhebung der Art und Weise der Gewinnerzielung bei virtuellen Automatenspielen ist nicht mit dem verführerischen Inaussichtstellens eines Gewinns gleichzusetzen. Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerin meint, im Glücksspielstaatsvertrag 2021 sei abschließend die Darstellung von Gewinnen in Werbung dahingehend geregelt, dass Ergebnisse von Glücksspielen nicht als beeinflussbar und/oder als Lösung finanzieller Probleme (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 6 GlüStV 2021) dargestellt werden dürfen. Dies greift zu kurz und berücksichtigt insbesondere - wie dargestellt - das Übermaßverbot nur unzureichend.
Der in diesem Zusammenhang geführte Einwand der Antragstellerin, wonach die beiden vorzitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und Europäischen Gerichtshofs (a.a.O.) nicht zu lizensierten privaten Glücksspielanbietern, sondern zu den staatlichen Monopolangeboten ergangen und deshalb nicht anzuwenden seien, greift nicht durch. Die Antragstellerin zeigt schon nicht auf, weshalb die Rechtsprechung zu Werberegulierungen bei staatlichen Monopolangeboten nicht auf lizensierte private Glücksspielanbieter übertragen werden kann. Dessen ungeachtet richten sich die im Glücksspielstaatsvertrag 2021 getroffenen Bestimmungen des § 5 sowohl an staatliche als auch private Anbieter von erlaubten Glücksspielen.
Soweit die Antragstellerin daneben geltend macht, dass gerade für Staatslotterien nicht die gleichen Vorgaben gelten würden und auf zwei Screenshots der Seite http://www.eurojackpot.de/ vom 22. Juni 2022 und 3. November 2022 verweist, führt dies zu keiner anderen Betrachtung. Auf eine etwaige unzulässige Bewerbung seitens staatlicher Glücksspielanbieter kann sich die Antragstellerin im Zusammenhang mit der ihr erteilten Genehmigung nicht berufen. Sollte die Antragsgegnerin in ihrem Zuständigkeitsbereich eine unzulässige Bewerbung von Glücksspielen dulden, kann sich der Gleichheitssatz insoweit nicht gegen die Gesetzesbindung der Verwaltung durchsetzen (‚keine Gleichheit im Unrecht‘, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. März 1959 - 1 BvR 53/56 - juris Rn. 31; BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2010 - 5 B 63/09 - juris Rn. 9). Dessen ungeachtet wird die in Bezug genommene Internetseite von der W. Lotterie GmbH & Co. OHG verantwortet. Hierbei handelt es sich um einen in der Bundesrepublik Deutschland staatlich lizenzierten Glücksspielanbieter (vgl. Whitelist gemäß § 9 Abs. 8 GlüStV 2021), der öffentliche Glücksspiele aufgrund des Glücksspielstaatsvertrags 2021 und des Ausführungsgesetzes in Nordrhein-Westfalen in der jeweils geltenden Fassung auf der Grundlage der hierzu vom Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen - und nicht etwa von der Antragsgegnerin - erteilten Genehmigung in der jeweils geltenden Fassung veranstaltet (vgl. https://www.eurojackpot.de/impressum).
Überdies wird die angefochtene Werberegulierung nicht durch die Werbung für staatlich angebotene Glücksspiele in anderen Bereichen konterkariert. Staatliche Glücksspielangebote - wie Eurojackpot - weisen ein deutlich niedrigeres Gefährdungspotential als virtuelle Automatenspiele auf (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, https://www.isd-hamburg.de/wp-content/uploads/2022/03/Gluecksspiel-Survey_2021.pdf, Seite 19). Soweit in der Rechtsprechung ausgeführt wurde, dass die Werbung für das staatliche Lottomonopol wegen systematischer Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung zur Inkohärenz führte (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10/12 -, juris), ist dies auf die vorliegende Konstellation bereits deshalb nicht ohne weiteres übertragbar, weil sich die Rechtsprechung auf das seinerzeit noch bestehende staatliche Glücksspielmonopol bezogen hat und nunmehr in bestimmten Grenzen auch virtuelle Automatenspiele und andere vormals verbotene Glücksspielarten erlaubt sind.“
Daran hält der Senat fest. Die Ausführungen sind auf die Veranstaltung von Sportwetten übertragbar, weil auch diese Glücksspielart ein hohes Gefährdungspotential aufweist.
Die von der Antragstellerin erwähnte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Europäischen Gerichtshofs, auf die in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen wird, lässt sich - auch wenn sie sich auf Werbung für Glücksspiel von Inhabern staatlicher Monopole bezieht - jedenfalls entnehmen, dass das verführerische Inaussichtstellen bedeutender Gewinne als ein Mittel angesehen wird, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. - juris Rn. 103; Urteil vom 15. September 2011 a.a.O. juris Rn. 68; Beschluss vom 18. Mai 2021 - C-920/19 - juris Rn. 43). Dabei ist die Aussage nicht so zu verstehen, dass das Inaussichtstellen von Gewinnen nur dann als problematisch angesehen wird, wenn die fragliche Werbung beide angesprochenen Merkmale erfüllt, also sowohl „verführerisch“ Gewinne in Aussicht stellt und zudem die Gewinne „bedeutend“ sind. Es ist nachvollziehbar, dass auch das Inaussichtstellen von Gewinnen, die in Bezug auf den einzelnen Spielvorgang nicht mit hohen Gewinnbeträgen verbunden sind, durch die damit geweckten Emotionen vulnerable Personen zum übermäßigen Glücksspiel veranlassen können. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag wird unter Bezugnahme auf den Abschlussbericht zur Studie Konsum von Glücksspielen bei Kindern und Jugendlichen: Verbreitung und Prävention, im Auftrag des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen (https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/nrw_bericht_konsum_von_gluecksspielen.pdf) darauf hingewiesen, dass Werbung verstärkt spielanreizende Wirkung insbesondere auf vulnerable Personen wie Minderjährige, Suchtgefährdete und Spielsüchtige hat und zugleich zu Fehlvorstellungen über die Beeinflussbarkeit des Spielergebnisses führen kann. Laut der Studie ist aus der Disziplin der Werbepsychologie bekannt, dass ein wichtiger Faktor für den Einfluss auf die Einstellung von Konsumentinnen und Konsumenten zum Produkt in der Erzeugung positiver Gefühle zu sehen ist. Emotionale Werbung scheine die Nutzungsintention für das beworbene Produkt über das Prinzip der „emotionalen Konditionierung“ zu begünstigen (S. 16). Vor diesem Hintergrund besteht eine hinreichende Grundlage für die Annahme, dass Werbung, die „verführerisch“ Gewinne in Aussicht stellt und damit gezielt an Emotionen anknüpft, problematisches Glücksspielverhalten begünstigt.
(2) Auch die Nebenbestimmung B 14 c, nach der Werbung verboten ist, die im Hinblick auf die Wettabgabe Zeitdruck vermittelt, unzulässig ist und insbesondere jegliche getaktete Bekanntgabe des Spielbeginns in Verbindung mit der Bewerbung des Wettangebots am Tag der Spielabgabe verbietet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Nebenbestimmung ist geboten, um die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 unter Spielerschutzgesichtspunkten sicherzustellen. Sie zielt darauf ab, spontane und unüberdachte Entschlüsse zur Spielteilnahme zu verhindern, die auf einem durch glücksspielbezogene Reize ausgelösten, nicht willensgesteuerten Impuls beruhen (vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Dezember 2024 - 3 K 1585/22 - juris Rn. 333; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 -3 K 4182/15 - juris Rn. 151; vgl. zur Unzulässigkeit von Werbung, die Zeitdruck vermittelt, durch Monopolanbieter: BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 juris Rn. 47). Die Nebenbestimmung ist geeignet und erforderlich, um dieses Ziel zu fördern. An der Verhältnismäßigkeit bestehen auch nicht deshalb Bedenken, weil - wie die Antragstellerin vorträgt - für den Spielteilnehmer von Bedeutung sei, wie viel Zeit ihm vor dem Sportereignis noch verbleibe und der Antragstellerin fast ausschließlich Pre-Match-Wetten erlaubt seien. Mit der Nebenbestimmung werden Spielteilnehmern keine relevanten Informationen vorenthalten. Die Antragsgegnerin hat in der Antragserwiderung ausdrücklich und zutreffend darauf hingewiesen, dass die Nebenbestimmung die Mitteilung des Spielbeginns nicht verbietet. Daraus ist für den Spielteilnehmer - ohne Verwendung externer Quellen - auf einfache Weise erkennbar, wie viel Zeit ihm noch für die Sportwette verbleibt. Dagegen ist eine getaktete Zeitangabe bis zum Spielbeginn, etwa durch einen Countdown, in besonderer Weise geeignet, Spieler zu einer unüberlegten Spielteilnehmer zu veranlassen.
(3) Hinsichtlich der Nebenbestimmung B 14 e Satz 1 wendet sich die Antragstellerin gegen die Beschränkung der Werbung mit Rabatten und Boni auf die nach Abschnitt B Nr. 36 gestatteten Bonus- und Rabattaktionen. Diese Bestimmung ist rechtmäßig. Der Senat hat sich in seinen Beschlüssen vom 19. Dezember 2023 (a.a.O., Rn. 17 bis 36), vom 15. Juni 2023 (- 3 M 14/23 - juris Rn. 40 bis 46) und vom 24. April 2023 (- 3 M 6/23 juris Rn. 30 bis 32), ausführlich mit den Einwänden, die auch im vorliegenden Verfahren vorgetragen werden, auseinandergesetzt. Im Beschluss vom 19. Dezember 2023 (a.a.O.) hat der Senat ausgeführt:
„Das Werbeverbot im Zusammenhang mit den nach Ziffer 35 untersagten Boni- und Rabattaktionen ist voraussichtlich rechtmäßig. Es ist bereits rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Durchführung von Bonus- und Rabattaktionen auf den dort näher beschriebenen Umfang beschränkt wird; erst recht bestehen gegen das Werbeverbot für hiernach unzulässige Boni- und Rabattaktionen keine rechtlichen Bedenken.
Die Nebenbestimmung in Ziffer 35 des streitgegenständlichen Bescheids verfolgt - wie dort auch ausgeführt - den Zweck, die Ziele des § 1 GlüStV zu verwirklichen. Maßgebende Rechtsgrundlage für die - hier inzident zu prüfende - Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten sind die §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft; § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 regelt demgegenüber - wie dargestellt -, dass u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Die Begrenzung der Boni- und Rabattaktionen durch die Nebenbestimmung bewegt sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. Es ist davon auszugehen, dass Boni- und Rabattaktionen nur dann mit den Zielen des GlüStV 2021 vereinbar sind, wenn sie nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Denn entsprechende Aktionen fördern bei Spielern das Gefühl, ein ‚Schnäppchen‘ zu machen, wenn sie zu diesen Bedingungen spielen. Das wirkt in besonderem Maße spielfördernd und wird deshalb in unterschiedlichen Glücksspielbereichen, insbesondere auch beim unerlaubten Glücksspiel zum Zwecke der Steigerung der Attraktivität des Produkts eingesetzt (zum Ganzen: vgl. VG Hannover, Beschluss vom 19. September 2023 - 10 B 1190/23 - Beschlussabdruck S. 18). Anders gewendet: In Entsprechung der Ziele des GlüStV 2021 dienen Boni- und Rabattaktionen zwar der Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete Bahnen und schützen damit in einem gewissen Umfang vor den Gefahren der Glücksspielsucht bzw. wirken der Schwarzmarktbildung entgegen. Dies findet jedoch dort seine Grenze, wo Boni- und Rabattaktionen geeignet sind, die Entstehung der Spielsucht zu fördern, indem sie insbesondere zusätzliche Spielanreize setzen. Dieses Spannungsverhältnis kann nur durch die Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten gelöst werden. Soweit die Antragstellerin meint, die Beschränkung diene gerade nicht dem Kanalisierungsziel, sondern wirke diesem diametral entgegen, berücksichtigt sie das beschriebene Spannungsverhältnis nicht. Es mag zutreffen, dass Boni und Rabatte ein ganz wesentlicher Bestandteil des Spielerlebnisses sind und deren Begrenzung dazu führt, dass Erlaubnisinhaber mit Schwarzmarktangeboten nicht konkurrieren können, da erlaubte Angebote demgegenüber als unattraktiv wahrgenommen werden. Hieraus folgt allerdings nicht deren unbegrenzte Zulässigkeit im legalisierten Glücksspielmarkt bzw. ein Recht, in einem vergleichbaren Umfang wie unerlaubte Glücksspielanbieter werben zu dürfen. Der Einwand der Antragstellerin, dass sie mit Boni- und Rabattaktionen auf die Bindung von Bestandskunden und nicht auf die Spielteilnahme Unentschlossener abziele, führt zu keiner anderen Betrachtung. Auch wenn die Antragstellerin allein diese Zielstellung verfolgt, schließt die Werbung mit Boni- und Rabattaktionen nicht aus, dass neue Verbraucherkreise, so auch Spielunentschlossene, einem Spielanreiz ausgesetzt werden.
Entgegen der Bewertung der Antragstellerin ist die von der Antragsgegnerin gewählte Höchstgrenze von Rabatten und Boni von 10 % des Spieleinsatzes bis zu einem Maximalbetrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist sie verhältnismäßig.
Es liegt für den Senat auf der Hand, dass das Setzen einer Höchstgrenze geeignet ist, Spielanreize zu begrenzen und damit den Gefahren der Glücksspielsucht wirksam zu begegnen, mithin das oben beschriebene Spannungsverhältnis zwischen dem Kanalisierungsziel und den vorbezeichneten Zielstellungen des GlüStV 2021 zu lösen. Die Boni- und Rabattaktionen zielen als Werbemittel unmittelbar und mittelbar darauf ab, Kunden zu binden bzw. Neukunden (Spielentschlossene und - unentschlossene) zu gewinnen, indem sie zum fortgesetzten bzw. erstmaligen Spiel bei der Antragstellerin angehalten werden. Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs rügt, die Antragsgegnerin habe die Geeignetheit und Kohärenz der getroffenen Maßnahme nicht empirisch nachgewiesen, bedarf es eines solchen empirischen Nachweises jedenfalls derzeit nicht, da die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, so dass nähere Erkenntnisse nicht abschließend vorliegen können. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin - wie im Folgenden dargestellt - im Beschwerdeverfahren auf empirischen Daten beruhend bereits im Ansatz begründet, weshalb angesichts der branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen die gesetzte Höchstgrenze verhältnismäßig ist. Auch die im GlüStV 2021 getroffenen Regelungen über Berichtspflichten, die ausweislich der streitbefangenen glücksspielrechtlichen Erlaubnis auch die Antragstellerin treffen, lassen in Zukunft nähere Erkenntnisse erwarten.
[…]
Nach alledem ist die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen erforderlich, um keinen Konflikt zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags entstehen zu lassen. Eine nur begrenzte Zulassung im verfügten Umfang ist dafür zwingend, um der spielanreizerhöhenden Wirkung von Boni- und Rabattaktionen zu begegnen.
Vor diesem Hintergrund ist auch der Bewertung der Antragstellerin, die Höchstgrenze sei willkürlich gegriffen, nicht zu folgen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit von Höchstgrenzen kommt der Antragsgegnerin ein Ermessens- und Prognosespielraum zu. Dieser Spielraum lässt sich insbesondere daraus ableiten, dass die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, mithin keine konkreten Erfahrungen im Hinblick auf Boni- und Rabattaktionen und der Auflösung des beschriebenen Spannungsverhältnisses zwischen den einzelnen Zielen des GlüStV 2021 bestehen. Dies kommt auch in Satz 4 der Nebenbestimmung 35 zum Ausdruck, wonach Boni- und Rabattaktionen nur solange und soweit erfolgen dürfen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen (Satz 4). Dementsprechend legt die Vorschrift in Satz 5 auch fest, dass die Kanalisierungswirkung und der damit in Zusammenhang stehende Schutz vor den Gefahren der Glücksspielsucht fortgesetzt zu überprüfen ist. Die Kanalisierungswirkung, die zwar auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern. Die Kanalisierung ist kein Selbstzweck. Die Berichtspflicht ist Grundlage zur Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen, die konkret von der Antragstellerin durchgeführt werden. Nach alledem bedurfte es der Vorlage statistischer Belege für die gewählte konkrete Höhe der Begrenzung von Boni und Rabatten durch die Antragsgegnerin nicht.
Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen ist zudem hinreichend bestimmt i.S.d. § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die „10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren)“ weisen einen festen Bezugspunkt auf und sind damit klar verständlich: Aus dem Wortlaut der Nebenbestimmung ergibt sich, dass bei jedem einzelnen Einsatz, den ein Spieler tätigt, Preisnachlässe maximal in Höhe von 10 % desselben gewährt werden dürfen. Von dem Wort „Gebühren“ sind ohne weiteres sämtliche Gebühren umfasst. Im Übrigen weist auch der in der Nebenbestimmung Nr. 35 verfügte (Maximal-)Betrag von 100 Euro einen ausreichenden Bezugspunkt auf, indem er sich auf die gewährten Preisnachlässe bezieht. Der Preisnachlass darf also den absoluten Wert von 100 Euro jeweils nicht überschreiten.
Begegnet nach alledem der in Ziffer 35 gestattete Umfang von Boni und Rabatten, auf den nach der hier streitbefangenen Nebenbestimmung in Ziffer 13 e Satz 1 die Werbung zu beschränken ist, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so kommt eine über diesen Umfang hinausgehende Werbung - die die Antragstellerin mit ihrem Eilantrag erstrebt - bereits nicht in Betracht.“
Die Erwägung der Antragstellerin, die Rechtsprechung des Senats sei im vorliegenden Fall nicht zu berücksichtigen, weil der Senat in den früheren Entscheidungen davon ausgegangen sei, die damaligen Antragsteller hätten die Nebenbestimmung über die Zulässigkeit von Rabatten und Boni nicht angegriffen, greift nicht durch. Der Senat hat sich in dem Beschluss vom 19. Dezember 2023 (a.a.O.) - wie ausgeführt - mit der Rechtmäßigkeit der Beschränkungen für Rabatte und Boni ausführlich auseinandergesetzt. Der Senat war in diesem Verfahren auch nicht davon ausgegangen, dass die damalige Antragstellerin die Nebenbestimmung zur Höhe von Rabatten und Boni nicht angegriffen hatte. Vielmehr war die fragliche Nebenbestimmung nur deshalb nicht Antragsgegenstand, weil die Antragsgegnerin insoweit die sofortige Vollziehung nicht angeordnet hatte. Soweit die Antragsgegnerin für die Annahme, dass eine Höchstgrenze geeignet sei, Spielanreize zu begrenzen und den Gefahren der Glücksspielsucht zu begegnen, eine wissenschaftliche Grundlage vermisst, wird auf die Ausführungen in Abschnitt bb (9) und in dem Beschluss vom 19. Dezember 2023 (a.a.O. Rn. 25) Bezug genommen. Im Übrigen wurde die allgemeine Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltung von Sportwetten ohne die Festlegung einer Obergrenze für Konzessionen (sog. Experimentierklausel) erst mit der 3. Änderung des Glücksspielstaatsvertrags zum 3. Januar 2020 eingeführt, so dass nähere Erkenntnisse nicht abschließend vorliegen können, und die im Glücksspielstaatsvertrag 2021 getroffenen Regelungen über Berichtspflichten in Zukunft nähere Erkenntnisse erwarten lassen.
(4) Die Nebenbestimmung B 14 e Satz 4, mit der die Antragstellerin im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung zur Evaluierung der Werbung mit Rabatten und Boni verpflichtet wird, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Wie der Senat bereits im Zusammenhang mit der Verpflichtung zur Aufzeichnung von Rundfunk- und Internetwerbesendungen entschieden hat, sind Pflichten zur Evaluierung von Werbung auf der Grundlage des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 zulässig, um die Überwachung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Pflichten zu gewährleisten. Es soll sichergestellt werden, dass Werbung nicht den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten, zuwiderläuft. Hierzu kann im Rahmen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV 2021 Auskunft und Vorlage aller Unterlagen, Daten und Nachweise verlangt werden, die erforderlich sind, um dem Überwachungsauftrag der Glücksspielbehörde aus § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 gerecht zu werden. Solche Überwachungserfordernisse können - wie sich aus § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ergibt - auch in Nebenbestimmungen geregelt werden. Mittels der in der Nebenbestimmung angegebenen Unterlagen und Daten kann überprüft werden, ob die Werbung den erwünschten Effekt der Kanalisierung erzielt und nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft. Außerdem können Verstöße gegen Werbeauflagen und Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags festgestellt und auf sie reagiert werden, um rechtmäßige Zustände herzustellen (vgl. Beschluss des Senats vom 24. April 2023, a.a.O. Rn. 43).
Die Maßnahme ist auch erforderlich. Mildere, gleich effektive Mittel stehen nicht zur Verfügung. Verbraucherbefragungen können eine Evaluation der konkreten Werbemaßnahmen der Antragstellerin nicht in gleichem Umfang gewährleisten.
Der von der Antragstellerin zitierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs lässt sich nicht entnehmen, dass es der Erlaubnisbehörde unionsrechtlich untersagt sei, die Erlaubnisinhaber zur Evaluation von Auswirkungen ihrer Werbung zu verpflichten. Aus den von der Antragstellerin zitierten Urteilen vom 8. Juli 2010 (- C-447/08 u.a. - Rn. 39), vom 8. September 2010 (- C-46/08 - Rn. 60), vom 11. Dezember 2003 (- C 322/01 - Rn. 103), vom 13. Juli 2004 (- C 262/02 - Rn. 24), vom 11. Juli 1996 (- C 71/94 u.a. - Rn. 26) und vom 25. Juli 1991 (- C-1/90 u.a. - Rn. 16) ergibt sich lediglich, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, Beschränkungen und Verbote zum Zwecke des Gesundheitsschutzes zu erlassen, insbesondere, zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Gesundheitsschutz sicherstellen wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll, wobei die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet sind, dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einzuhalten. Von einem unionsrechtlichen Verbot, Erlaubnisinhaber zur Evaluation zu verpflichten, ist darin nicht die Rede. Soweit der Europäische Gerichtshof in den genannten und den weiteren von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen von den jeweiligen Mitgliedstaaten fordert, sich zu vergewissern, dass die Maßnahme tatsächlich dem verfolgten Zweck entspricht (siehe dazu auch oben, Abschnitt bb [9]), ist damit nicht die Aussage verbunden, dass Erlaubnisinhaber nicht in das Verfahren zur Gewinnung von Erkenntnissen zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eingebunden werden dürfen. Bei der hier fraglichen Evaluation der Auswirkungen von Werbung für Rabatte und Boni geht es auch nicht darum, die Verhältnismäßigkeit der Werbebeschränkungen im Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis zu beurteilen. Wie oben (Abschnitt [3]) ausgeführt, entsprechen die fraglichen Werbebeschränkungen für Rabatte und Boni im aktuellen Zeitpunkt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bei der geforderten Evaluation handelt es sich um ein Mittel, um gemäß den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 a.a.O. juris 30 ff., siehe dazu auch oben, Abschnitt bb [9]) die Auswirkungen und Entwicklungen der Umstände nach dem Erlass der fraglichen Regelungen zu prüfen. Die Evaluierung der Werbung für Rabatte und Boni ist in besonderem Maße geeignet, die Wirksamkeit und Notwendigkeit der Regelungen zu beurteilen, um bei Bedarf Maßnahmen der Glücksspielaufsicht oder - ggf. auch den Erlaubnisinhaber begünstigende - Änderungen der Nebenbestimmungen zu treffen (vgl. Beschluss des Senats vom 24. April 2023 - 3 M 6/23 - juris Rn. 32).
(5) Die Nebenbestimmung B 14 f, die ein Verbot von Dauerwerbesendungen regelt, unterliegt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. juris Rn. 47) ausgeführt:
„Die von der Antragstellerin angefochtene Nebenbestimmung 13 f, wonach Dauerwerbesendungen verboten sind, begegnet nach summarischer Prüfung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Rechtsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i.V.m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung ist geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 - den Gesundheits-, Spieler- und Minderjährigenschutz - sicherzustellen. Die Nebenbestimmung beinhaltet laut dem Bescheid das Verbot von Sendungen wie beispielsweise Spielshows oder Lospräsentationen - auch auf Eigenwerbekanälen der Erlaubnisinhaberin - von mindestens 90 Sekunden Dauer, in denen Werbung redaktionell gestaltet ist, der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund steht und die Werbung einen wesentlichen Bestandteil darstellt. Durch solche Dauerwerbesendungen für Glücksspielprodukte wird - wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt - ein dem Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 zuwiderlaufender zusätzlicher übermäßiger spielanreizender und bewerbender Effekt geschaffen, der besonders bei Glücksspielen mit hohem Suchtpotenzial - wie vorliegend - mit den Zielen nicht in Einklang zu bringen ist. Hierbei wird auf die gewöhnliche Dauer von Bildwerbung und die Dauer von Werbesendungen, die die Dauer von 90 Sekunden erreichen bzw. übersteigen, abgestellt. Für erlaubtes Glücksspiel darf zwar dem Kanalisierungsgedanken entsprechend geworben werden. Hierbei besteht jedoch die Pflicht zur Mäßigung. Von Dauerwerbesendungen geht unabhängig vom konkreten Inhalt gerade gegenüber Personen mit einer Affinität zu Glücksspiel eine gesteigerte und mit dem Mäßigungsverbot nicht zu vereinbarende Anreizwirkung aus. Das Verbot von Dauerwerbesendungen der beschriebenen Art ist geeignet und erforderlich, um den oben beschriebenen Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 gerecht zu werden.“
Soweit die Antragstellerin auch hinsichtlich dieser Nebenbestimmung einen empirischen Nachweis für die Notwendigkeit zur Erreichung des Kanalisierungsziels vermisst, wird auf die Ausführungen in Abschnitt bb (9) Bezug genommen. Auch im vorliegenden Zusammenhang kann von einem „Totalverbot“ keine Rede sein (siehe dazu die Ausführungen in Abschnitt bb [1]). Kürzere Werbespots sind zulässig und üblich. Von ihnen geht auch eine Werbewirkung aus. Das Verbot von Dauerwerbesendungen läuft auch faktisch nicht darauf hinaus, dass der Antragstellerin keinerlei Werbemöglichkeiten oder keinerlei Möglichkeiten zur Ausgestaltung ihrer Werbung mehr verbleiben.
(6) Die Nebenbestimmung B 14 h, die ein Verbot unentgeltlich angebotener Online-Sportwetten i.S. des § 5j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 regelt, ist nach summarischer Prüfung ebenfalls rechtmäßig. Die Antragsgegnerin hat die entsprechende Regelungskompetenz, auch wenn es sich insoweit um unentgeltliche Angebote handelt. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O., Rn. 55) ausgeführt:
„Die Regelungskompetenz ist der Antragsgegnerin nicht abzusprechen. Mit der Regelung in § 6j GlüStV 2021 geht der Glücksspielstaatsvertrag 2021 davon aus, dass für diesen Regelungsbereich auch Werberegulierungen vorgesehen werden können. Das allein Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen betreffende Werbeverbot umfasst nur den Bereich, in dem Personen an das Glücksspiel herangeführt werden. Entsprechende unentgeltliche Angebote anderer Personen, welche die Definition des Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspiel nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 nicht erfüllen, sind vom Anwendungsbereich des Staatsvertrags nicht umfasst. Insofern enthält auch § 6j GlüStV 2021 hierzu keine Regelung. Ist ein unentgeltliches Angebot einer anderen Person jedoch als Werbung für ein Glücksspiel zu qualifizieren, findet § 5 gleichwohl Anwendung (zum Ganzen: vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, a.a.O., Seite 77 [letzter Absatz]).“
Daran hält der Senat fest.
Das Verbot entspricht auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O., Rn. 49 ff.) ausgeführt:
Auch die Regelung 13 h ist gemäß § 4c Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Sie entspricht auch dem Verbot übermäßiger Werbung nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Von der Bewerbung unentgeltlicher Angebote geht besonderer Anreiz aus, weil kein Geldeinsatz erforderlich ist und kein Verlustrisiko besteht. Insoweit erfolgt, wie die Antragsgegnerin in dem Bescheid ausführt, eine ‚maximale Rabattierung‘. Der Glücksspielstaatsvertrag hat solche unentgeltlichen Angebote in der Regelung des § 6j GlüStV 2021 besonderen Beschränkungen unterworfen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 77), die auch die Antragstellerin zitiert, wird auf die Gefahren solcher Demospiele hingewiesen. Auf ein Verbot wurde laut den Erläuterungen (a.a.O.) gleichwohl verzichtet, weil nicht staatsvertraglich verhindert werden soll, dass angemeldete volljährige Spieler sich zunächst anhand kostenloser Spiele an das Spielprinzip eines Glücksspiels gewöhnen, welches sie zu spielen beabsichtigen. Sie sollen die Möglichkeit haben, auf der Grundlage eines unentgeltlichen Angebots über die Teilnahme an einem öffentlichen entgeltlichen Glücksspielangebot entscheiden zu können. Daraus ergibt sich, dass der Glücksspielstaatsvertrag mit der Zulässigkeit solcher Demospiele allein bezweckt, den Spielern die Möglichkeit zu gewähren, das Spiel zu verstehen und nachvollziehen zu können. Auch die Antragstellerin hat ausgeführt, dass sie Demo-Versionen ihrer Spiele auch aus diesem Grund zur Verfügung stellt.
Werbung für diese unentgeltlichen Angebote geht über die Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags hinaus. Aufgrund der Unentgeltlichkeit besteht die Gefahr, dass auch Personen zur Teilnahme an den Demospielen motiviert werden, die Glücksspiele zuvor wegen des Verlustrisikos gescheut haben. Demospiele sind - wie die Antragstellerin richtig ausführt - aufgrund fehlender Gewinne keine Glücksspiele. Jedoch können nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung über die Demoversionen an Glücksspiele herangeführt werden, selbst wenn sich die Werbung vordergründig darauf beschränkt, die Teilnahme an einem unentgeltlichen Angebot zu fördern, so dass - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - eine Anreizwirkung mit der Werbung für Demospiele verknüpft ist. Der Zweck, den Spielern die Möglichkeit zu geben, ein Spiel in einer unentgeltlichen Version zu testen, setzt keine Werbung voraus. Die Erwägungen der Antragstellerin, Hinweise auf die Demoversionen könnten nicht unzulässig sein, weil sonst die im Glücksspielstaatsvertrag getroffene Entscheidung, solche Spiele unter den in § 6j GlüStV 2021 genannten Voraussetzungen zuzulassen, umgangen werde, greift nicht durch. Zum einen ist - auch wenn Werbung keine reißerische Aufmachung voraussetzt - nicht jeder Hinweis als Werbung zu verstehen. Voraussetzung für die Annahme einer Werbung ist jedenfalls eine Äußerung, die darauf zielt, den Absatz zu fördern. So ist etwa die Gewährung einer Auswahlmöglichkeit zwischen einer Demoversion und einer Glücksspielversion eines Spiels noch keine Werbung. Sie bietet dem potentiellen Teilnehmer zuvorderst die Möglichkeit, das Spiel vorab ohne einen Geldeinsatz zu testen. Im Übrigen geht der Glücksspielstaatsvertrag, wie sich schon aus den in § 5 GlüStV 2021 geregelten Einschränkungen und Verboten ergibt, nicht davon aus, dass für jede Art zulässigen (Glück-)Spiels auch unbeschränkt Werbung erlaubt sein muss. Dies zugrunde legt, greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, das Bewerben kostenloser Spielteilnahme diene (allein) dazu, spielentschlossene Personen zu überzeugen, bei werbenden erlaubten Glücksspielanbietern und nicht bei der möglicherweise illegalen Konkurrenz zu spielen. Die Annahme, durch das Bewerben kostenloser Demospiele würden ausschließlich Spielwillige angesprochen und aus dem nicht regulierten Markt kanalisiert, ist durch nichts belegt. Anhaltspunkte dafür, dass durch ein Verbot der Werbung für kostenlose Demospiele das erlaubte Angebot nicht mehr hinreichend attraktiv ist oder nicht mehr beworben werden kann, so dass es von spielwilligen Personen tatsächlich nicht mehr wahrgenommen wird, sind nicht ersichtlich. Es spricht also nichts dagegen, dass dem Kanalisierungsgebot aus § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 auch ohne Werbung für kostenlose Demospiele hinreichend entsprochen werden kann.“
Der Senat stimmt weiterhin der Auffassung der Antragstellerin nicht zu, dass diese mit ihrem Angebot ausschließlich bereits Spielentschlossene anspreche, bei ihr zu spielen, und dass von kostenfreien Angeboten keinerlei Anreizwirkung ausgehe. Wie bereits ausgeführt (Abschnitt bb [9]) bedarf es zur Feststellung der Verhältnismäßigkeit auch keines Nachweises durch empirische Untersuchungen.
Die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrags 2021 zu § 6j (Seite 77) rechtfertigen ebenfalls nicht die Annahme, dass Werbeverbote für unentgeltliche Online-Glücksspielangebote unzulässig sind. Die von der Antragstellerin angesprochenen Aussage, dass für ein unentgeltliches Angebot einer „anderen Person“, das als Werbung zu qualifizieren sei, § 5 GlüStV 2021 Anwendung finde, stellt klar, dass Personen, die nicht Veranstalter oder Vermittler unentgeltlicher Online-Angebote sind und für die § 6j daher nicht eingreift, die in § 5 GlüStV 2021 geregelten Werbebeschränkungen zu beachten haben. Die fragliche Passage nimmt nicht zu der Frage Stellung, ob und in welchem Umfang § 5 GlüStV 2021 Werbung für unentgeltliche Online-Glücksspiele (für „andere Personen“ oder auch generell) zulässt und ist daher für die Lösung des vorliegenden Rechtsproblems unergiebig. Der Hinweis auf die Anwendbarkeit des § 5 GlüStV 2021 wäre auch nicht überflüssig, wenn der Gesetzgeber die Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Sportwetten i.S. des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 generell als unzulässig erachtet hätte. Abgesehen davon, dass sich der Verweis auf § 5 GlüStV 2021 lediglich auf die Werbung durch „andere Personen“, also gerade nicht auf die im vorliegenden Fall fragliche Werbung durch Veranstalter oder Vermittler bezieht, erwiese sich der Verweis auch dann als zutreffend, wenn aus dieser Regelung ein generelles Verbot der Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Sportwetten hervorginge, das sowohl Veranstalter und Vermittler als auch andere Personen beträfe. Wäre dies der Fall, fehlte es in den Erläuterungen lediglich an einem entsprechenden Hinweis. Aus dem Umstand, dass in den Erläuterungen sowohl zu § 5 GlüStV 2021 als auch zu § 6j GlüStV 2021 eine ausdrückliche Stellungnahme zur Zulässigkeit von Werbung für Online-Sportwetten fehlt, lässt sich jedoch nicht ableiten, ob und ggf. in welchem Umfang der Gesetzgeber solche Werbung für zulässig oder unzulässig hält. Es steht außer Zweifel, dass § 5 GlüStV 2021 die Zulässigkeit von Werbung für unentgeltliche Online-Glücksspiele bzw. speziell Online-Sportwetten nicht ausdrücklich regelt. Daraus lässt sich aber nichts gegen die Zulässigkeit des Verbots solcher Werbung in einer Nebenbestimmung zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis ableiten, weil die Vorschrift - wie bereits ausgeführt (Abschnitt bb [2]) - keine abschließende Regelung der in Inhalts- und Nebenbestimmungen zulässigen Werbebeschränkungen enthält. Auch die Hervorhebung einer bestimmten Art von Werbung, die in den Erläuterungen für eindeutig unzulässig gehalten wird (wenn das nachgebildete Glücksspiel nicht dem beworbenen Glücksspiel entspricht) bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber im Übrigen von der Zulässigkeit der Werbung für unentgeltliche Angebote ausgeht.
(7) Die Nebenbestimmung B 14 l ist rechtmäßig. Dort ist geregelt, dass die alleinige Bewerbung einer Dachmarke in Rundfunk und Internet in der Zeit von 6:00 Uhr bis 21:00 Uhr (Embargozeit) unzulässig ist, wenn die Antragstellerin zugleich virtuelles Automatenspiel, Online-Poker oder Online-Casinospiele anbietet.
Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Es handelt sich um eine Regelung zur Ausgestaltung der Werbung. Sie ist darauf gerichtet, den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zuwiderlaufende Werbung zu verhindern (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Wie die Antragstellerin in der Begründung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nachvollziehbar erläutert hat, ist das Verbot einer uneingeschränkten Dachmarkenwerbung notwendig, weil die Dachmarke von der angebotenen Online-Spielform beeinflusst und assoziiert werden kann. Es soll sicherstellen, dass die mit den zeitlichen Beschränkungen nach § 5 Abs. 3 Satz 1, 1. Hs. GlüStV 2021 bezweckte Schutzwirkung nicht durch die bei einer TV-Übertragung von Sportereignissen erkennbare Dachmarkenwerbung in der Sportstätte unterlaufen werden kann.
Die Nebenbestimmung verfolgt damit einen legitimen Zweck. Für die Glücksspielarten virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele darf gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1, 1. Hs. GlüStV 2021 im Rundfunk und Internet in der Zeit von 6:00 Uhr bis 21:00 Uhr nicht geworben werden. Die Nebenbestimmung ist geeignet und erforderlich, um das Werbeverbot zu sichern und die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu fördern. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (Seite 47) heißt es ausdrücklich, dass die alleinige Bewerbung einer Dachmarke, unter der auch Spielformen angeboten werden, für die zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr nicht geworben werden darf, unzulässig sei, da die Dachmarke von diesen Spielformen beeinflusst ist und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 dadurch unterlaufen würde. Es leuchtet ein, dass die reine Dachmarkenwerbung - ohne einen Hinweis auf das in der Embargozeit bewerbbare Glücksspielangebot - dazu beitragen kann, das allgemeine Image der Dachmarke zu verbessern und insbesondere Minderjährige sowie gefährdete Spieler an die unter der Marke ebenfalls angebotenen reinen Online-Glücksspielangebote i.S. des § 5 Abs. 3 Satz 1, 1. Hs. GlüStV 2021 heranzuführen.
Wie sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1, 2. Hs. und Abs. 4 GlüStV 2021 ergibt, geht auch der Glücksspielstaatsvertrag 2021 davon aus, dass die in der fraglichen Nebenbestimmung angesprochene Dachmarkenwerbung in der Embargozeit grundsätzlich unzulässig ist. Gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 ist in Sportstätten Werbung für Glücksspiele „nur“ in Form der Dachmarkenwerbung auf Trikots und Banden sowie ähnlichen Werbemitteln erlaubt.
Der Senat folgt der Antragstellerin nicht darin, dass die Nebenbestimmung - ebenso wie die gesetzliche Regelung - zu unbestimmt sei. Die Antragstellerin führt in diesem Zusammenhang aus, dass die in § 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 geregelte Werbung auf Affiliate-Seiten gerade nicht zeitlich beschränkt und unklar sei, welche Regelung gelte. Insoweit besteht indes keine Unklarheit. § 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 befasst sich allein mit der Werbung für Glücksspiele im Internet, an denen gesperrte Spieler nach § 8 Abs. 2 GlüStV 2021 nicht teilnehmen dürfen, insbesondere in Form von Affiliate-Links. Insoweit darf keine variable, insbesondere umsatz-, einzahlungs- oder einsatzabhängige Vergütung vereinbart oder gezahlt werden. § 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 ist damit ersichtlich keine umfassende und abschließende Regelung über den Umfang zulässiger Affiliate-Werbung. Selbstverständlich gilt das Werbeverbot zur Embargozeit nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 auch für Affiliate-Werbung, weil die Regelung insoweit keine Ausnahme vorsieht.
Auch die generellen Einwände der Antragstellerin gegen die Verhältnismäßigkeit des Werbeverbots in der Embargozeit nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 greifen nicht durch. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag wird hierzu plausibel ausgeführt, dass die Regelung dem im Vergleich zu anderen Spielformen wie Lotterien erhöhten Suchtgefährdungspotenzial insbesondere aufgrund der erleichterten Verfügbarkeit und dauerhaften Zugänglichkeit solcher Angebote Rechnung trage. Bei der zeitlichen Beschränkung handele es sich um ein milderes Mittel gegenüber einem vollständigen Werbeverbot, wie es in anderen europäischen Ländern vorgeschrieben oder diskutiert werde. Von einem solchen vollständigen Werbeverbot habe man trotz der erhöhten Gefährlichkeit dieser Spielformen aus Gründen der Kanalisierung abgesehen. Eine Werbemöglichkeit ab 21:00 Uhr sei ausreichend, um einen hinreichenden Kanalisierungseffekt zu erreichen, zugleich aber den Umfang der Werbung hinreichend zu beschränken. Ziel sei unter anderem, dass Minderjährige möglichst wenig mit Glücksspielwerbung für diese Spielformen in Kontakt kommen.
Es entspricht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags, Suchtgefährdungen durch besonders gefährliche Spielformen dadurch zu begegnen, Werbung für diese Spielformen tagsüber zu untersagen, vor allem, um Minderjährige davor zu schützen, überhaupt mit solchen riskanten Spielarten in Berührung zu kommen. Das Verbot entspricht auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es ist geeignet, die Zielsetzung zu fördern, weil dadurch die Werbung für die fraglichen besonders riskanten Glücksspielarten in den Embargozeiten im Rundfunk und Internet minimiert wird. Zwar kann Werbung für solche Spielarten in den fraglichen Medien nicht vollständig unterbunden werden, weil es auch Werbung für illegales Glücksspiel der fraglichen Glücksspielarten gibt. Für die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes reicht es jedoch aus, wenn mit der fraglichen Maßnahme der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (Beschlüsse des Senats vom 26. Oktober 2023 - 3 M 72/23 - juris Rn. 14 und vom 5. März 2021- 3 R 27/21 - juris Rn. 38). Zwar führt das Werbeverbot dazu, dass in der Embargozeit im Hinblick auf die fraglichen besonders gefährlichen Glücksspielarten ausschließlich Werbung für illegales Glücksspiel zu finden ist. Dieser Befund stellt jedoch das Ziel der Kanalisierung des Glücksspielangebots auch für diese Glücksspielarten nicht grundlegend in Frage. Wie bereits ausgeführt, ist Kanalisierung kein Selbstzweck. Die Kanalisierungswirkung dient auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht und findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern. Es ist zur Förderung des Ziels der Kanalisierung nicht geboten, Werbung für problematisches, aber erlaubtes Glücksspiel umfassend zuzulassen, um dessen Attraktivität in jeder Hinsicht dem illegalen Angebot gleichzusetzen. Vielmehr geht es bei der Kanalisierung darum, die Nachfrage spielaffiner Personen in Richtung der legalen Angebote zu lenken und das erlaubte Angebot „maßvoll“ zu erweitern (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, Seite 4). Dafür ist es nicht geboten, Werbung zuzulassen, die sich mit dem Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht und insbesondere des Minderjährigenschutzes nicht vereinbaren lassen.
(8) Die Nebenbestimmung B 14 m bb ist rechtswidrig, soweit darin für die genannten Spielformen Dachmarkenwerbung „auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln“ bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet in der Embargozeit nur zulässig ist, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist. Im Übrigen, also hinsichtlich der Regelung zu virtuellen Darstellungen, ist die Nebenbestimmung allerdings rechtmäßig.
Die Antragstellerin wendet gegen die Zulässigkeit der Nebenbestimmung hinsichtlich programmierbarer Banden und vergleichbarer programmierbarer Werbemittel zutreffend ein, dass § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 Werbung für Glücksspiele in Form der Dachmarkenwerbung u.a. auf Banden sowie ähnlichen Werbemitteln ausdrücklich erlaubt. Der Auffassung der Antragsgegnerin, von den Begriffen „Bande“ und „ähnliche Werbemittel“ seien nur statische Werbemittel erfasst, folgt der Senat nicht. Die Antragsgegnerin meint aus den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag ableiten zu können, dass die in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 geregelte Ausnahme der Tatsache geschuldet sei, dass es einen übermäßigen Aufwand bedeuten würde, Banner, Trikotwerbung sowie sonstige bei der Übertragung im Hintergrund erkennbare Werbeträger zeitweise anzupassen oder unkenntlich zu machen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag findet sich zwar die Aussage, dass es wegen des unverhältnismäßigen Aufwands nicht erforderlich sei, die in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 genannte Werbung bei Live-Übertragungen vor 21:00 Uhr unkenntlich zu machen (Seite 47). Unmittelbar im Zusammenhang mit den Erläuterungen zu § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 wird die Ausnahme indes nicht mit dem Aufwand für die Anpassung oder Unkenntlichmachung der fraglichen Werbeträger begründet. Vielmehr wird gerade hervorgehoben, dass bewegte Dachmarkenwerbung - etwa auf Videobanden - durch § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 nicht ausgeschlossen werde. Als „ähnliche Werbemittel“ werden solche Werbemaßnahmen genannt, „die im Wesentlichen im Hintergrund sind“ (Seite 48). Maßgeblicher Gesichtspunkt für die Ausnahme ist demnach der Umstand, dass es sich um Hintergrundwerbung handelt, was nahelegt, dass insoweit von einem geringeren Werbeeffekt ausgegangen wird. Für die Einordnung von Werbung als Hintergrundwerbung ist nicht maßgeblich, ob sie auf statischen Banden angebracht ist oder (programmiert) auf elektronischen Banden erscheint. Auch der Umstand, dass in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag als Beispiele für unzulässige Werbemaßnahmen die unmittelbare Ansprache von Zuschauern sowie das Verteilen von Flyern oder anderer Werbemittel hervorgehoben werden, jedoch programmierbare Werbebanden oder ähnliche Hintergrundwerbung nicht erwähnt sind, spricht gegen die von der Antragsgegnerin vertretene Auslegung des § 5 Abs. 4 GlüStV 2021. Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass der Hinweis in den Erläuterungen auf den Aufwand für die Anpassung und Unkenntlichmachung der fraglichen Werbung nur als typischer Effekt der Ausnahmeregelung zu verstehen ist, damit jedoch kein gesetzgeberischer Wille für eine einschränkende Auslegung der Regelung zum Ausdruck kommen soll.
Gegen die Nebenbestimmung B 14 m bb bestehen jedoch im Übrigen, also soweit darin Dachmarkenwerbung in virtuellen Darstellungen angesprochen ist, keine rechtlichen Bedenken. Bei dieser Art von Werbung handelt es sich nicht um die in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 angesprochene Bandenwerbung. Sie ist auch nicht damit vergleichbar, weil es sich nicht um Werbung „in Sportstätten“ handelt. Daher ist diese Art von Werbung auch nicht als „ähnliches Werbemittel“ anzusehen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag heißt es ausdrücklich, dass virtuelle Werbung, die in der Sportstätte nicht bzw. nicht in dieser Form zu sehen ist, sondern für die Übertragung in das Bild eingefügt wird (z.B. anstelle realer Bandenwerbung in der Sportstätte), nicht als Werbung i.S. des § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 zu verstehen ist (Seite 47). Die in der Nebenbestimmung angesprochene Dachmarkenwerbung in Form virtueller Werbung in der Embargozeit ist demnach mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu vereinbaren. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Regelung wird auf die Ausführungen in Abschnitt (6) Bezug genommen.
Es bestehen keine Bedenken, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nebenbestimmung B 14 m bb nur teilweise wiederherzustellen. Ein Verwaltungsakt ist teilbar, wenn der rechtlich unbedenkliche Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil steht. Der rechtswidrige Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann. Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Behörde beim Erlass des Verwaltungsakts ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zukommt (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22. 08 - juris Rn. 53 m.w.N.). Eine Teilaufhebung kommt in diesen Fällen in Betracht, wenn davon auszugehen ist, dass die Behörde bei Kenntnis des Rechtsmangels die durch den Restverwaltungsakt begründete Regelung getroffen hätte (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 161; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 46. EL August 2024, § 113 Rn. 14). Ein solcher Fall liegt hier vor. Das Verbot der Dachmarkenwerbung in virtuellen Darstellungen ist ohne weiteres vom Verbot der Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln abgrenzbar. Es ist ohne weiteres davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin ein Verbot der Dachmarkenwerbung in virtuellen Darstellungen auch dann regeln würde, wenn ihr die Rechtswidrigkeit des Verbots der Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln bewusst wäre. Dafür spricht auch, dass die Antragsgegnerin für das Verbot der Dachmarkenwerbung auf virtuellen Darstellungen in dem Bescheid vom 20. November 2024 eine besondere Begründung abgegeben hat.
(9) Die Nebenbestimmung B 14 o ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtswidrig. Nach dieser Nebenbestimmung ist Influencer-Marketing unzulässig. Der Senat ist zwar weiterhin der Auffassung, dass Influencer-Marketing unzulässig ist, soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung nicht durch den Erlaubnisinhaber „geskriptet“ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist (Beschlüsse des Senats vom 19. Dezember 2023 a.a.O. juris Rn. 39 und vom 15. Juni 2023 a.a.O. juris Rn. 61). Soweit der Senat allerdings davon ausgegangen ist, dass die aufschiebende Wirkung der Klage gegen eine Nebenbestimmung, die Influencer-Marketing pauschal verbietet, nur im Hinblick auf Werbung auf Influencer-Eigenkanäle wiederherzustellen ist (Beschluss vom 19. Dezember 2023, a.a.O. Rn. 37), hält er daran nicht mehr fest.
Der Senat hat in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 61 f.) zum Verbot von Influencer-Marketing Folgendes ausgeführt:
„Hierbei geht der Senat in Übereinstimmung mit der Antragstellerin und der von ihr in Bezug genommenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20. Dezember 2022 - 14 E 3058/22 - juris Rn. 41 f.) zunächst davon aus, dass die Nebenbestimmung auf § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 beruht und den legitimen Zweck verfolgt, die Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Senat teilt auch die Auffassung, dass es dem Erlaubnisinhaber nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 schon nicht erlaubt ist, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss. Dies folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, wonach der Erlaubnisinhaber vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen für die erlaubten Glücksspiele werben und Sponsoring betreiben darf bzw. Dritte mit der Durchführung der Werbung beauftragen kann. Hinsichtlich Satz 2 ist es der ausdrückliche Wille der Länder, dass sich die Beauftragung eines Dritten nur auf die Durchführung beziehen darf (vgl. Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, Seite 44). Überlässt ein Erlaubnisinhaber einem Dritten - so auch beispielsweise einem Social-Media-Multiplikator (sog. Influencer) - entgegen der Regelung in Satz 1 der Vorschrift einen Gestaltungsspielraum, kann die Glücksspielbehörde, ohne dass es der streitgegenständlichen Nebenbestimmung bedarf, gegen die Inhaberin der Erlaubnis mit aufsichtsrechtlichen Mitteln vorgehen, d.h. Entscheidungen im Einzelfall gegenüber dem Erlaubnisinhaber treffen, um dem rechtswidrigen Verhalten zu begegnen. Influencer-Marketing verstößt mithin nicht gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung durch den Erlaubnisinhaber ‚geskriptet‘ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist. Legt man dies zugrunde, kommt es auf den zwischen den Beteiligten geführten Streit über die Begrifflichkeit des ‚Influencers‘ nicht mehr maßgebend an. Gleichwohl folgt der Senat den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Hamburg in der vorzitierten Entscheidung, die im Wesentlichen den Meinungsstreit der hiesigen Beteiligten widerspiegelt:
‚Die Auffassung des Antragsgegners, dass der Begriff des „Influencer-Marketings“ enger als der Begriff des ‚populärwissenschaftlichen Begriff des Influencers‘ sein sollte, erschließt sich dem Gericht nicht (vgl. Troge, Herausforderung: Influencer-Marketing, GRUR-Prax 2018, 87, 87; s.a. Henning-Bodewig, Influencer-Marketing – der „Wilde Westen des Werbens“, WRP 2017, 1415, 1415; Lehmann, Lauterkeitsrechtliche Risiken beim Influencer Marketing, WRP 2017, 772, 772f.; Mallick/Weller, Aktuelle Entwicklungen im Influencer Marketing – Ein Blick in die Praxis, WRP 2018, 155, 155f.). Eine begriffliche Unterscheidung des Influencers und des Influencer-Marketings auf Grundlage dessen, ob die Tätigkeit des Influencers auf einem Manuskript beruht, ist dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht zu entnehmen. Als sogenannte ‚Influencer‘ werden Blogger in sozialen Netzwerken verstanden, die dank einer großen Anzahl sogenannter ‚Follower‘ (Nutzer, die ihnen in dem jeweiligen Social-Media-Kanal folgen) eine große Reichweite haben und für Werbetreibende wegen ihrer Glaubwürdigkeit und ihres zielgruppengenauen Einflusses interessant sind (Troge, a.a.O., 87; s.a. Henning-Bodewig, a.a.O., 1415; Lehmann, a.a.O., 772f.; Mallick/Weller, a.a.O., 155f.). Dass der Antragsgegner den Begriff des Influencer-Marketings in Abgrenzung zu dem des Influencers dem allgemeinen Sprachgebrauch zuwider deutlich enger definiert, kann ihm nicht zugutekommen. Der Begründung des Bescheids vom 22. Juni 2022 ist das im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vertretene Verständnis des Antragsgegners auch nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen. Es heißt in der Begründung: ‚Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaftern zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppen positiv zu beeinflussen. Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen der Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung‘. Letztere Aussagen sind sachlich ungenau, führen jedoch nicht zu einer Abwandlung der zunächst zutreffenden, üblichen Definition des Influencers bzw. des damit korrespondierenden Influencer-Marketings und so auch nicht zu einer Eingrenzung des weitreichenden Verbots von Influencer-Marketings in Ziffer 5. k. des Bescheids vom 22. Juni 2022.‘“
Daran hält der Senat fest. Influencer-Marketing ist, soweit die Gestaltung der Werbung nicht „geskriptet“ ist und vom Erlaubnisinhaber vollständig kontrolliert wird, unzulässig, weil es mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu vereinbaren ist, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen.
Allerdings hält der Senat nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Verbot des Influencer-Marketing lediglich mit einer Ausnahme für Werbung auf Influencer-Eigenkanälen für zu weitgehend, weil es für den jeweiligen Erlaubnisinhaber nicht ausgeschlossen sein dürfte, zu gewährleisten, dass Influencer-Werbung auch außerhalb von Eigenkanälen „geskriptet“ wird und somit unter dessen vollständiger Verantwortung bleibt. Die Antragstellerin verweist insoweit darauf, dass durch vertragliche Regelungen (etwa: kein Entgeltanspruch oder Vertragsstrafen bei Verstößen) sichergestellt werden könne, dass sich Influencer an das Skript halten. Es bestehen auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass entsprechende Vorgaben für das Influencer-Marketing nicht beachtet würden. Aus der Erwägung der Antragsgegnerin, dass Gefahren durch Influencer-Marketing aus der freien Bestimmbarkeit von Zusammenhang, Umfeld und Ort der Produktplatzierung ausgehen, lässt sich jedenfalls nicht ableiten, dass jegliche Art des „geskripteten“ Influencer-Marketing - unabhängig von den jeweiligen weiteren Umständen - mit besonderen Gefahren für den Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutz verbunden ist, die von anderen Werbemitteln nicht ausgehen. Das Verbot von Influencer-Marketing würde somit, selbst wenn Werbung auf Influencer-Eigenkanälen ausgenommen wäre, auch Werbung erfassen, die nach den Maßstäben des Glücksspielstaatsvertrags nicht als unzulässig anzusehen ist. Soweit sich Gefahren aus den besonderen Umständen des Influencer-Marketing, wie etwa Umfeld und Ort der Produktplatzierung ergeben, ist die Antragsgegnerin gehalten, etwaige Verbote auf diejenige Werbung zu beschränken, die sich aus den fraglichen besonderen Umständen ergeben. Für den Senat ist nach summarischer Prüfung nichts dafür ersichtlich, dass dies nicht möglich wäre.
Erweist sich demnach die Nebenbestimmung B 14 o als unverhältnismäßig, ist die aufschiebende Wirkung der Klage gegen diese Nebenbestimmung vollständig wiederherzustellen. Eine Beschränkung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auf Influencer-Werbung, die „geskriptet“ ist, kommt nicht in Betracht, weil dieser Begriff zu unbestimmt ist, um eine verlässliche Abgrenzung zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung vornehmen zu können. Hier bedarf es konkreter Vorgaben, um der Antragstellerin Klarheit zu verschaffen, welche Art von Influencer-Marketing als unzulässig angesehen wird, weil die fragliche Werbung Dritten überlassen bleibt. Insoweit besteht ein Unterschied zur Teilbarkeit der Regelung im Hinblick auf Influencer-Marketing auf Eigenkanälen (vgl. Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023, a.a.O.). Im Übrigen dürfte eine teilweise Aufrechterhaltung der Nebenbestimmung B 14 o auch deshalb nicht in Betracht kommen, weil es jedenfalls im Hinblick auf „geskriptetes“ Influencer-Marketing Aufgabe der Glücksspielbehörde - und nicht des Gerichts - ist, eine den rechtlichen Vorgaben entsprechende Nebenbestimmung im Rahmen der ihr obliegenden Ermessensentscheidung zu bestimmen (in diesem Sinn: VG Hamburg, Urteil vom 14. November 2024 - 5 K 2624/22 - juris Rn. 378, zur Frage der Teilbarkeit einer entsprechenden Nebenbestimmung im Hauptsacheverfahren). Diese Problematik besteht hier insbesondere deshalb, weil die Antragsgegnerin diverse Gründe für das Verbot des Influencer-Marketing aufgeführt hat und deshalb nicht auszuschließen ist, dass sie sich in Kenntnis der Unzulässigkeit eines umfassenden Verbots dafür entschieden hätte, die Reichweite des Verbots anhand anderer Kriterien, wie etwa der oben angesprochenen Aspekte von Zusammenhang, Umfeld und Ort der Produktplatzierung zu bestimmen.
Die Erwägungen des Senats in den Beschlüssen vom 19. Dezember 2023 (a.a.O. Rn. 41 ff.) und vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 63 ff.) zur Unzulässigkeit der Werbung in der Embargozeit - zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr - sind im vorliegenden Fall auch deshalb unerheblich, weil es in diesen Entscheidungen um virtuelles Automatenspiel ging, für das - anders als für Sportwetten - gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 in dieser Zeit ein allgemeines Werbeverbot gilt.
(10) Gegen die Nebenbestimmung B 14 p, nach der die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen, die das eigene oder fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen, unzulässig ist (Verbot der Kooperation mit Streamern), bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 66 f.) ausgeführt:
„Die Nebenbestimmung 13 q, wonach die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen verboten ist, die das eigene und fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen, ist rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und 5, 4c Abs. 2 GlüStV 2021 und verfolgt den legitimen Zweck, die glücksspielvertraglichen Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Einsatz sog. Streamer als Werbepartner für virtuelle Glücksspiele geht über das zulässige Maß an Werbung hinaus. Dem Werbeformat im Rahmen des Streamings ist immanent, dass durch Filmen und Verbreiten/Liveübertragen des eigenen oder fremden Spiels - hier im vorliegenden Fall des zu bewerbenden virtuellen Automatenspiels - für den Zuschauer die Emotionen des Streamers sicht- und erlebbar werden, so dass sie auf emotionaler Ebene mit dem (Glücks-)Spiel konfrontiert werden. Typische, mit der Teilnahme an Glücksspielen verbundene Sinnesreize sprechen überdurchschnittlich Problemspieler an (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, Seite 48; siehe auch Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2022, Seite 17 f. betreffend die Einwände der Antragstellerin aus dem Schriftsatz vom 8. Dezember 2022). Diese spielsuchtspezifischen Sinnesreize werden durch den Streamer in Abbildung eigenen oder fremden Glücksspiels erzeugt und dem Zuschauer zugänglich gemacht. In die Betrachtung ist auch das besondere Gefahrenpotential der hier vorliegenden Spielform einzustellen. Soweit die Antragstellerin einwendet, dass sich eine übermäßige emotionale Einflussnahme durch Vorgaben zur Ausgestaltung von Streamer-Videos verhindern ließe, etwa durch ein Verbot übermäßiger Gefühlsausbrüche und ein Sachlichkeitsgebot, folgt der Senat dem nicht. Vorliegend geht es nicht nur darum, eine übermäßige emotionale Einflussnahme zu verhindern, sondern spielsuchtspezifische Sinnesreize zu unterbinden. Mit der kommentierten Wiedergabe einer konkreten Spielsituation des virtuellen Automatenspiels werden Schlüsselreize gesetzt, denen sich insbesondere Problemspieler und Minderjährige nicht entziehen können. Hinsichtlich Minderjähriger ist darüber hinaus festzustellen, dass Streaming die am häufigsten wahrgenommene Werbeform ist. Nach dem Report der U-Commission zur Spielteilnahme Minderjähriger 2022 waren 36 % der 17- bis 18-jährigen und 47 % der 11 bis 16-jährigen dem Streaming als führende Werbeform der Beeinflussung zur Glücksspielteilnahme ausgesetzt. Streaming-Formate gehen in Verknüpfung von suchtunspezifischen mit spielsuchtspezifischen Inhalten über eine bloße Informationswiedergabe hinaus, so dass eine Wahrnehmungsverzerrung und Risikounterschätzung für Kinder und Jugendliche angesichts deren sozialkognitiven Entwicklungsstandes hiermit verbunden ist (Beutel et al., a.a.O., Seite 113, 124, 134).
Schließlich greift der Einwand der Antragstellerin zu kurz, das „Totalverbot“ berücksichtige nicht die Möglichkeit, das Streaming nur einer geschlossenen Empfängergruppe - etwa durch Registrierungspflichten - zugänglich zu machen. Eine geschlossene Empfängergruppe mag zwar - die technischen Möglichkeiten vorausgesetzt - ein Hinzutreten von Minderjährigen und gesperrten Spielern verhindern. Problemspieler, d.h. Personen mit leichten, mittleren und schweren Glücksspielstörungen, kann hierdurch ein Zugriff auf den Inhalt allerdings nicht verwehrt werden, solange sie nicht der gesperrten und damit individualisierbaren Personengruppe unterfallen. Dass hinsichtlich der Werbewirkung allgemein und so auch bei Streaming-Formaten auf den Durchschnittsspieler abzustellen sei, ist weder verständlich noch wird dies den hier verfolgten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zureichend gerecht.“
Daran hält der Senat fest. Soweit die Antragstellerin eine taugliche Rechtsgrundlage vermisst und die Nebenbestimmung für ein „Totalverbot“ hält, wird auf die Ausführungen in den Abschnitten aa und bb (1) Bezug genommen. Zur Frage, ob der Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung entgegenzuhalten ist, dass sich - wie die Antragstellerin vorträgt - eine übermäßige emotionale Einflussnahme durch Vorgaben zur Ausgestaltung von Streamer-Videos verhindern ließe, indem das Streaming nur einer geschlossenen Empfängergruppe zugänglich gemacht würde, hat der Senat - wie ausgeführt - in dem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O.) Stellung genommen. Ebenso ist die Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung nicht im Hinblick auf Schutzmechanismen insbesondere durch die Spielersperrdatei OASIS zu verneinen, weil die Spielersperrdatei erst eingreift, wenn ein begründeter Verdacht auf Spielsucht oder Überschuldung besteht oder Spieler selbst eine Sperre beantragen. Es handelt sich also nicht um ein primäres Mittel der Suchtprävention. Auch die Kritik der Antragstellerin an der Tauglichkeit der von der Antragsgegnerin und dem Senat in dem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O.) herangezogenen Belege für die Gefahren, die im Bereich des Glücksspiels vom Einsatz von Streamern ausgehen, greift nicht durch. Die genannten Quellen belegen sehr wohl, dass Werbung im Internet, wie sie in besonders intensiver Form durch das Streaming von Glücksspielen praktiziert wird, mit der Gefahr der Entstehung und Verstärkung von Spielsucht verbunden sein kann. Die im Beschluss des Senats und von der Antragstellerin angesprochene Stelle im Glücksspiel-Survey 2021 (Seite 48) lautet:
„Wird auch hier nach dem Problemstatus (DSM-5) unterschieden, zeigt sich die Bedeutung von internetbezogenen Medien wie Social Media, YouTube und Streamingdiensten bei Personen mit einer Glücksspielstörung - und zwar in allen drei Subgruppen (siehe Tabelle 12). So nehmen 78,0 % derjenigen mit einer schweren Störung glücksspielbezogene Werbung in Social Media wahr; für das Medium YouTube liegt der entsprechende Anteilswert bei 62,9 %. Unproblematisch Glücksspielende nehmen demgegenüber häufiger das Fernsehen als Ort der Wahrnehmung glücksspielbezogener Werbung (76,0 %).“
Diese Feststellungen entkräften auch die Erwägung der Antragstellerin, dass fast alle Werbeformen, analog oder digital, „überproportional“ von Problemspielern wahrgenommen werden.
Den Feststellungen der U-Commission zur Spielteilnahme Minderjähriger lässt sich jedenfalls entnehmen, dass sich Minderjährige von der Werbeform des Streaming in besonderem Maße angesprochen fühlen, auch wenn sich die genauen Zahlen wegen der unterschiedlichen Regelungen nicht unmittelbar auf die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland übertragen lassen.
Der Umstand, dass in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag im Hinblick auf das Verbot der Werbung für bestimmte besonders gefährliche Glücksspielangebote in der Embargozeit gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 von „Live-Streaming im Internet“ die Rede ist, deutet nicht darauf hin, dass nach dem Willen des Gesetzgebers Internet-Streaming erlaubt sein soll. Das Live-Streaming im Internet wird lediglich als Beleg dafür angeführt, dass sich Werbung im Internet und Fernsehen zunehmend inhaltlich überschneiden. Eine Bewertung der Zulässigkeit von Live-Streaming von Glücksspielen ist damit nicht verbunden.
(11) Die Nebenbestimmung B 14 q, nach der insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt ist, soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt wird, ist rechtmäßig.
Der Senat hat hierzu im Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 68 f.) ausgeführt:
„Die Nebenbestimmung 13 r ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt, soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden. Rechtsgrundlage ist §§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 und 2, 4 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung verfolgt den legitimen Zweck, das glücksspielvertragliche Ziel des Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zu sichern, da spielsüchtige bzw. spielsuchtgefährdete Spieler der Wirkung von Sinnesreizen, die dem Glücksspiel eigentümlich sind, überproportional zugänglich sind (Glücksspiel-Survey 2021, Seite 48). Wie in der Begründung des Bescheides nachvollziehbar ausgeführt, sind Trigger, deren Einsatz vorliegend untersagt wird, suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen. Ein Trigger ist danach jeder Sinneseindruck, den gefährdete Spieler eng mit dem Spielergebnis assoziieren, wie etwa das Klimpern der Münzen bei einem Gewinn an Geldspielgeräten. Der Einsatz von Triggern verstößt gegen das Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Werbung darf sich nicht an Minderjährige und vergleichbar gefährdete Zielgruppen - süchtige und suchtgefährdete Spieler - richten. Durch den Einsatz suchtauslösender Schlüsselreize wird jedoch gerade gegenüber dieser Personengruppe - wenn auch nur ungewollt - ein besonderer Anreiz zur Spielteilnahme gesetzt.
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin ist die Regelung weder zu unbestimmt noch unverhältnismäßig. Ein vollständiges Werbeverbot ist hiermit nicht verknüpft. Es wird nicht alles verboten, was optisch oder akustisch wahrnehmbar ist, sondern nur suchtauslösende Schlüsselreize. Bei Patienten mit akuter Glücksspielsucht ist nachgewiesen worden, dass gerade derartige spielbezogene Suchtreize die Potenz haben, schon nach wenigen Bruchteilen einer Sekunde das Gehirn von süchtig Konsumierenden nahezu zu überfluten; im Hirnstromfeld dieser Patienten ist ein konditioniertes Muster höchster Erregung nachzuweisen (vgl. Wölfling/Müller/Giralt/Beutel, Emotionale Befindlichkeit und dysfunktionale Stressverarbeitungen bei Personen mit Internetsucht, Zeitschrift Sucht 2011, Bd. 57, Seite 27). Die Nebenbestimmung eines Werbeverbots für suchtauslösende Sinnesreize (sog. Trigger) ist danach nicht nur geeignet, das Ziel aus § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zu sichern, sondern auch erforderlich, da ein milderes Mittel zur Zielerreichung weder für den Senat ersichtlich ist noch von der Antragstellerin vortragen wurde. Der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme steht insbesondere auch nicht entgegen, dass nach § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 bei der Werbung für einzelne Glücksspiele besondere Merkmale des jeweiligen Glücksspiels herausgehoben werden dürfen. Diese bestehende Möglichkeit findet nach dem Regelungsgefüge des § 5 GlüStV 2021 dort seine Grenze, wo sich der Spielerschutz aufdrängt.“
Daran hält der Senat fest. Der Begriff des „Trigger“ ist insbesondere hinreichend bestimmt. Es trifft nicht zu, dass unter den Begriff alles falle, was optisch oder akustisch wahrnehmbar ist. Auf das Argument der Antragstellerin, das „Hervorheben typischer Merkmale“ sei ein Kernelement der Werbung und in § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 angelegt, ist der Senat bereits in dem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O.) eingegangen.
(12) Die Nebenbestimmung B 14 s ist ebenfalls rechtmäßig. Danach ist Affiliate-Marketing nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind.
Der Senat hat hierzu im Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 71 bis 77) ausgeführt:
Die Regelung soll sicherstellen, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 nicht zuwiderläuft (§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Wie in der Begründung des Bescheides plausibel ausgeführt wird, dient Werbung - wie sie auch durch Affiliate-Marketing erfolgt - dem Ziel, auf das legale Glücksspielangebot aufmerksam zu machen und den Spieltrieb hierauf zu lenken. Soweit Affiliates auf ihren Internetseiten unerlaubte Glücksspiele verlinken, handelt es sich um Werbung für unerlaubte Glücksspiele, die mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht vereinbar ist. Wird auf Internetseiten sowohl für erlaubte als auch für nicht erlaubte Glücksspiele geworben, entsteht der Eindruck, als stünden diese Glücksspiele gleichrangig nebeneinander. Der betroffene Spieler könnte sich also gleichermaßen für ein verbotenes Spiel entscheiden und hat einen Anreiz dies zu tun, wenn er das verbotene Spiel für attraktiver hält. Dies wird dem Grundsatz der Kanalisierung nicht gerecht.
Der Einwand der Antragstellerin, sie habe als Veranstalterin von virtuellen Automatenspielen keinen Einfluss auf das Verhalten von Affiliates und habe es nicht in der Hand, ob z.B. der Betreiber einer Suchmaschine über irgendeine Internetseite auch für illegales Glücksspiel werbe, greift nicht durch. Die Antragstellerin hat keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass ihr die Möglichkeit fehlt, Affiliate-Marketingvereinbarungen mit Vertragspartnern abzuschließen, bei denen gesichert ist, dass sie ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern zu verlinken, die legales Glücksspiel betreiben. Dabei ist die Nebenbestimmung nicht so zu verstehen, dass von der Antragstellerin Unmögliches - die lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen - verlangt wird. Die Antragstellerin kann zur Absicherung darauf hinwirken, dass sich der Vertragspartner in dem Marketingvertrag verpflichtet, auf seiner Internetseite keine Verlinkungen zu Anbietern unerlaubten Glücksspiels vorzunehmen. Zudem kann sich die Antragstellerin durch eigene Erkundigungen vergewissern, dass es entsprechende Verlinkungen bei ihrem Vertragspartner nicht gibt. Soweit die Antragstellerin vorträgt, sie könne den großen Suchmaschinenbetreibern oder Providern keine Bedingungen vorgeben, ist nicht ersichtlich, dass es zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung erforderlich sein sollte, Affiliate-Marketing mit großen Unternehmen zu betreiben, die illegale Glücksspiele verlinken. Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Antragsgegnerin alle Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele mit einer entsprechenden Nebenbestimmung versieht, so dass es keine Internetseiten geben wird, auf denen sowohl für erlaubtes als auch für nicht erlaubtes Glücksspiel der vorliegenden Art geworben wird. Für Affiliates wird dies - jedenfalls in der Zukunft - ein Anreiz sein, Verträge (nur) mit Anbietern erlaubter Glücksspiele zu schließen und auf die Verlinkung verbotener Glücksspiele zu verzichten (so bereits: Beschluss des Senats vom 24. April 2023 - 3 M 6/23 - juris). Dies zugrunde gelegt, greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, dass Affiliate-Seiten nicht daran interessiert seien, die Geschäftsbeziehungen zu den unerlaubten Glücksspielanbietern zu beenden und im Zweifel Geschäftsbeziehungen zu diesen gegenüber denen zu erlaubten Glücksspielanbieter vorzögen, da sie umsatzbasiert bezahlt würden und die fehlende Beschränkung und Überwachung es den unerlaubten Glücksspielanbietern erlaube, deutlich höhere Umsätze und Margen zu erwirtschaften. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend macht, dass derzeit keine ausreichende Anzahl von erlaubten Anbietern vorhanden sei, um Druck auf Affiliates auszuüben, und darauf verweist, dass gerade zehn verschiedene Anbieter für virtuelle Automatenspiele nach der Whitelist existierten, von denen viele ihren Betrieb noch nicht einmal aufgenommen hätten, ist festzustellen, dass sukzessive Anbieter hinzutreten. So können der Whitelist (Stand vom 5. Juni 2023) mittlerweile 38 Erlaubnisinhaber entnommen werden. Dies zugrunde gelegt, ist schon nicht auszuschließen, dass sich ein entsprechender Affiliate-Markt ausschließlich für erlaubte Anbieter entwickelt, mithin auf die Verlinkung verbotener Glücksspiele verzichtet wird.
Die weiteren von der Antragstellerin unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 23. April 2023 (a.a.O.) erhobenen Einwände verfangen ebenfalls nicht:
Dem Senat ist bei seiner Bewertung bekannt, dass es in Deutschland trotz der Neuregelung des Glücksspielrechts durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021 immer noch ein sehr breites Angebot an zugänglichem illegalen Glücksspielangeboten gibt, die ganztägig ununterbrochen u.a. über Affiliate-Seiten werben, so dass Spieler faktisch jederzeit die Wahl haben, zu unerlaubten Anbietern zu gelangen und bei diesen zu spielen.
Die Argumente der Antragstellerin sind im Wesentlichen dadurch getragen, dass Spieler erst durch Affiliate-Marketing darauf aufmerksam würden, dass es legales Glücksspiel gibt. Dies hält der Senat in dieser Allgemeinheit nicht für plausibel. Vielmehr ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass auch andere (Werbe-)Möglichkeiten existieren und sich Spieler bei der Wahrnehmung von Glücksspielangeboten nicht allein auf Affiliate-Seiten beschränken. Dies zugrunde gelegt, ist es - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - nicht erforderlich, dass Erlaubnisinhaber auf solchen Affiliate-Seiten Präsenz zeigen, die ein Nebeneinander von Werbung für legales und illegales Glücksspiel erlauben. Wie bereits dargestellt, wird in nicht hinnehmbarer Weise durch die gemeinsame Darstellung legalen und illegalen Glücksspiels der Eindruck erweckt, als stünden beide Angebote gleichrangig nebeneinander. Dieser nicht hinnehmbare Eindruck wird auch nicht durch den bloßen Hinweis relativiert, dass das legale Angebot ‚lizensiert‘ sei. Denn hieraus geht gerade nicht hervor, dass das andere - nicht über den Hinweis verfügende - Spiel nicht erlaubt, mithin ‚verboten‘ ist. Bei einer gemeinsamen Darstellung auf Affiliate-Seiten besteht zudem zusätzlich die Gefahr, dass sich ein potentieller Spieler für ein möglicherweise attraktiveres illegales Angebot entscheidet. Dem kann auch nicht - wie die Antragstellerin meint - das Ziel der Kanalisierung entgegengehalten werden. Die von der Antragstellerin durch das Nebeneinander der Werbung für legales und illegales Glücksspiel hervorgehobene Kanalisierung in den legalen Markt ist weder das einzige noch vordringlichste Ziel des Glücksspielstaatsvertrags. Die in § 1 Satz 1 beschriebenen Zielstellungen stehen ‚gleichrangig‘ nebeneinander und sind in Ausgleich zu bringen. Die Werbung für erlaubtes Glücksspiel ist nicht an derjenigen für unerlaubtes Glücksspiel zu messen. Insbesondere berechtigt das Kanalisierungsziel nicht dazu, Werbemaßnahmen in einem Umfang vorzunehmen, der gegenüber illegalen Anbietern auf Affiliate-Seiten bestehen kann. Vielmehr hat der Erlaubnisinhaber, um Spieler vom illegalen zum legalen Markt zu lenken, die Vorzüge des erlaubten Glücksspiels in unterscheidbarer Form vom illegalen Markt darzustellen. Zudem dürfte Einiges dafür sprechen, dass sich ein Erlaubnisinhaber in paralleler Werbung für illegales Glücksspiel auf Affiliate-Seiten an einem Bieterstreit beteiligt, der zusätzliche Anreize für die Teilnahme an öffentlichem Glücksspiel setzt, was mit den Zielstellungen aus § 1 Satz 1 GlüStV 2021 (insbesondere auch dem von der Antragstellerin hervorgehobenen Kanalisierungsziel) nicht in Einklang zu bringen ist.
Soweit die Antragstellerin rügt, eine aktive ununterbrochene Überwachung der Affiliate-Seiten sei faktisch nicht möglich, wird eine solche vorliegend schon nicht verlangt. Der Senat hat in seiner Entscheidung ausgeführt, dass die Nebenbestimmung nicht so zu verstehen ist, dass von der Antragstellerin Unmögliches - die lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen - verlangt wird. Unmöglich ist es nicht, die Affiliate-Seiten in regelmäßigen Abständen einer Überprüfung zu unterziehen, um nachzuvollziehen, ob die vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Beteiligten eingehalten worden sind. Der Verweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20. Dezember 2022 -14 E 3058/22 - juris) führt zu keiner anderen Betrachtung. Gegenstand der Entscheidung war anders als im vorliegenden Fall nicht die Affiliate-Überwachung, sondern eine Nebenbestimmung, die bestimmt, dass die mit der Werbung beauftragten Dritten - insbesondere auch für den Fall der Online-Werbung auf Drittseiten – auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen zu verpflichten sind und die Verpflichtungen - vor allem beim Affiliate-Marketing - an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen sind. Auch der vorliegende Bescheid enthält eine entsprechende Nebenbestimmung (13 s), die von der Antragstellerin indes nicht angegriffen wurde. Ob diese Nebenbestimmung rechtmäßig ist, bedarf daher keiner Klärung.
Schließlich liegt der Regelung mit §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3, 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 eine taugliche Rechtsgrundlage zugrunde. Insoweit wird des Weiteren auf die Ausführungen des Senats im Abschnitt aa) verwiesen. Im Übrigen ist im Hinblick auf § 5 Abs. 7 GlüStV 2021, wonach Werbung für unerlaubtes Glücksspiel verboten ist, zu berücksichtigen, dass bei einem Nebeneinander von Werbung für legales und illegales Glücksspiel in nicht zulässiger Weise die Gleichrangigkeit beider Angebote betont wird, mithin die Interessenlage aus § 5 Abs. 7 GlüStV 2021 unterlaufen wird.“
Daran hält der Senat fest. Der Umstand, dass in der Nebenbestimmung auch Verlinkungen mit Anbietern angesprochen sind, die nicht im Besitz einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind, aber nach Maßgabe des Umlaufbeschlusses der Chefinnen und des Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020 und der Gemeinsamem Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 15. Oktober 2020 und 15. Dezember 2020 nicht als unzuverlässig gelten und einen Lizenzantrag gestellt haben, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung. Die dort angesprochenen Anbieter verfügen nicht über eine Erlaubnis. Allein der Umstand, dass den Anbietern nicht die Zuverlässigkeit wegen des Eigenvertriebs oder der Veranstaltung von Glücksspiel abzusprechen ist, bedeutet lediglich, dass ein Element des Tatbestands der Zuverlässigkeit erfüllt ist, wobei der Tatbestand der Zuverlässigkeit wiederum eine der Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis ist. Ein Anspruch auf Erlaubniserteilung oder ein Präjudiz für ein späteres Erlaubniserteilungsverfahren wird durch den fraglichen Umlaufbeschluss bzw. die Leitlinien nicht begründet. Hierauf wird in den Gemeinsamen Leitlinien in der Schlussbemerkung ausdrücklich hingewiesen. Es kommt hinzu, dass es sich bei dem Beschluss bzw. den Leitlinien um unverbindliche Kooperationsabsprachen handelt, denen keine rechtliche Verbindlichkeit für die Glücksspielaufsichtsbehörden zukommt (vgl. Beschluss des Senats vom 26. Oktober 2023 - 3 M 72/23 - juris Rn. 39). Es handelt sich um Anbieter, deren Glücksspiel allenfalls geduldet wird. Diese Anbieter betreiben jedoch kein legales Glücksspiel. Das Absehen von Vollzugsmaßnahmen gegen diese Art von unerlaubtem Glücksspiel bedeutet auch nicht, dass das fragliche Glücksspiel aus Kanalisierungsgründen als erwünscht angesehen wird.
Die Antragstellerin hat auch nicht die Erwartung des Senats substantiiert in Frage gestellt, dass es künftig keine Internetseiten geben wird, in denen sowohl für erlaubtes als auch für nicht erlaubtes Glücksspiel der fraglichen Art geworben wird. Der Senat geht weiterhin davon aus, dass die Antragsgegnerin glücksspielrechtliche Erlaubnisse regelmäßig mit der Nebenbestimmung verbindet, dass Affilate-Werbung nur zulässig ist, wenn der Affiliate ausschließlich erlaubtes Glücksspiel verlinkt. Es kann dahinstehen, warum diese Praxis offenbar noch keine (hinreichende) Auswirkungen auf die Werbung der Affiliates gezeigt hat. Möglicherweise gibt es noch Defizite im Hinblick auf die Einhaltung der fraglichen Nebenbestimmungen durch die Veranstalter oder bei deren Vollzug durch die Glücksspielbehörde. Jedenfalls verbleibt es dabei, dass bei der fraglichen Art der Werbung der Eindruck der Gleichrangigkeit von legalem und illegalem Glücksspiel entsteht. Dies steht bereits der Zulässigkeit entgegen.
Von der Antragstellerin wird nichts Unmögliches gefordert. Ebenso wie sich die Antragstellerin in der Lage sieht, durch vertragliche Regelungen sicherzustellen, dass sich Influencer an ein vorgegebenes Skript halten (siehe dazu oben, Abschnitt [9]), geht der Senat davon aus, dass die Antragstellerin das Verhalten von Affiliates durch entsprechende Verpflichtungen steuern kann. Wie bereits ausgeführt, ist die Nebenbestimmung selbstverständlich nicht so zu verstehen, dass von der Antragstellerin lücken- und pausenlose Überwachung ihres Vertragspartners hinsichtlich unzulässiger Verlinkungen verlangt wird und damit jegliches noch so unwahrscheinliche Restrisiko ausgeschlossen sein muss. Eine gegenteilige Auslegung ergibt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Regelung.
(13) Die Nebenbestimmung B 14 t Abs. 2 ist rechtmäßig. In der Nebenbestimmung wird geregelt, dass beim Aufrufen der Internetseite ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen hat, wobei die Dauer der Einblendung des Hinweises so bemessen sein muss, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen.
Der Senat hat sich mit der Rechtmäßigkeit dieser Nebenbestimmung in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O.) Rn. 78 f. befasst und sich dabei auch mit den Einwänden, die im vorliegenden Verfahren vorgetragen werden, auseinandergesetzt. Er hat Folgendes ausgeführt:
„Rechtsgrundlage der Regelung ist § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 ist Werbung unzulässig, die den Eindruck erweckt, redaktionell gestalteter Inhalt zu sein. Durch die angefochtene Nebenbestimmung wird dieser für alle Werbeformen geltende Grundsatz im Hinblick auf Affiliate-Werbung näher konkretisiert. Mit der Kennzeichnung der Entgeltlichkeit wird Werbung erst erkennbar. Links in einem redaktionell gestalteten Beitrag verletzen das Gebot der Trennung zwischen redaktionellen Beiträgen und Werbung. Der Trennungsgrundsatz ist bereits dann verletzt, wenn nicht schon der kommerzielle Charakter des Links, sondern erst des verlinkten Angebots deutlich wird, weil die nicht kenntliche Werbewirkung unumkehrbar wirksam geworden ist (vgl. zu Sportwetten: Lange/Reinhardt: Bildbet & Co. - zur Rechtmäßigkeit von Markenkooperationen im Bereich der Sportwetten unter dem neuen GlüStV - NVwZ 2022, 1171, 1174). Die Maßnahme ist verhältnismäßig. Insbesondere ist ein milderes Mittel, um dem Übermaßverbot aus § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und dem Trennungsgebot/Gebot der Werbekenntlichkeit aus § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 gerecht zu werden, nicht ersichtlich. Demgegenüber käme nur die eingriffsintensivere vollständige Untersagung des Affiliate-Marketings in Betracht (vgl. Lange/Reinhardt, a.a.O., Seite 1176).
Der gegen die Regelung 13 u Abs. 2 geführte Einwand, dass diese Regelung bereits ein Totalverbot des sog. Native Advertising beinhalte, weil die Antragstellerin nicht die Betreiberin der Affiliate-Seiten sei und deshalb die Einblendung technisch nicht durchsetzen könne, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Native Advertising ist eine Form von Werbung im Internet (und in Printmedien), die durch das Anbieten von Inhalten so gestaltet ist, dass sie nur schwer von redaktionellen Artikeln zu unterscheiden ist und die Aufmerksamkeit der Nutzer durch Tarnung auf sich zieht. Gerade diese vermeintlich redaktionellen Inhalte sollen durch die vorliegende Hinweispflicht auf die Kennzeichnung als Werbung aufgedeckt werden. Ob seitens der Affiliate-Anbieter hierzu die Bereitschaft besteht, ist rechtlich unerheblich und führt allenfalls dazu, dass der Erlaubnisinhaber mit den betreffenden Affiliate-Anbietern keine Werbevereinbarung abschließen kann. Die Regelung ist auch nicht deshalb unnötig und unverhältnismäßig, weil die Antragstellerin Online-Glücksspielnutzer als internetaffin beschreibt und daraus schlussfolgert, dass diese wüssten, dass Affiliate-Anbieter eine Vergütung dafür erhielten, dass sie Werbung für Glücksspielanbieter auf ihrer Internetseite integrierten. Dass eine Vielzahl von Nutzern Kenntnis von diesen Umständen hat, rechtfertigt keine andere Bewertung. Schließlich folgt die Unverhältnismäßigkeit auch nicht daraus, dass Affiliate-Seiten auch Erfahrungsberichte und Vergleichsübersichten enthielten, für die die Anbieter gerade keine Vergütung erhielten. Weshalb ein falscher, irreführender Eindruck vermittelt werde, wenn diese allein redaktionellen Inhalte hinweisfrei sind, erschließt sich dem Senat nicht.“
Daran hält der Senat fest. Auch hinsichtlich dieser Nebenbestimmung wird von der Antragstellerin nichts Unmögliches gefordert. Insoweit wird auf die Ausführungen in Abschnitt (12) verwiesen.
(14) Die Nebenbestimmung in B 14 v ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage allerdings rechtswidrig. Danach ist Werbung für Sportwetten bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich nicht ausschließlich an Erwachsene richten (FSK 18), verboten. Laut der Begründung des Bescheides konkretisiert die Nebenbestimmung das Verbot aus § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV 2021, wonach sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten darf.
Der Senat hat in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 85) ausgeführt, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel in den Grenzen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 bei öffentlichen Filmveranstaltungen grundsätzlich erlaubt ist. Eine Nebenbestimmung, nach der Werbung verboten ist, „die sich überwiegend an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richtet“, hat der Senat hinsichtlich einer Ergänzung für unzulässig gehalten, nach der die Werbung „im Übrigen“ nur zeitlich beschränkt ab 21:00 Uhr zulässig ist. In dieser Entscheidung hat der Senat ausgeführt, dass ein Ausschluss der Gruppe der Minderjährigen als Adressat der Werbung für öffentliche Glücksspiele, wie ihn § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021 vorsieht, nicht anders als durch ein Werbeverbot erzielt werden kann, um sicherzustellen, dass Werbung für Glücksspiele nicht den Zielen in § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zuwiderläuft.
Der Senat hat weiter ausgeführt, dass bei Filmen mit einer Altersfreigabe unter 18 Jahren keine Werbemaßnahmen erfolgen dürften. Dagegen könne bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich ausschließlich an Erwachsene richteten (Altersfreigabe 18 Jahre), unter Berücksichtigung des zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willens geworben werden.
Diese Rechtsprechung bedarf der Klarstellung und Korrektur, soweit darin zum Ausdruck kommt, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel bei Filmen mit einer Altersfreigabe unter FSK 18 nach dem Glücksspielstaatsvertrag generell unzulässig sei. Die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (Seite 46) gehen davon aus, dass sich eine Maßnahme i.S. des § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV 2021 an Minderjährige richtet, wenn es sich bei diesem Personenkreis um die Zielgruppe der Werbung handelt. Entsprechendes gilt nach den Erläuterungen aber auch dann, wenn die Werbung in einem Kontext erfolgt, den bevorzugt oder überwiegend Minderjährige wahrnehmen. Geht man davon aus, dass Werbung der so beschriebenen Art vom gesetzgeberischen Willen erfasst ist, reicht allein der Umstand, dass Filme für Minderjährige zugänglich sind, für die Annahme, dass sie sich an Minderjährige „richten“, nicht aus. Zwar richten sich Filme, die der Altersfreigabe FSK 18 unterliegen, nicht an Minderjährige. Allerdings ergibt sich hieraus nicht der Umkehrschluss, dass sich alle Filme, die auch für Minderjährige freigegeben sind, an Minderjährige richten. Die Antragstellerin weist insoweit zu Recht auf Filme hin, die für Minderjährige (etwa: FSK 16 oder FSK 12) freigegeben sind, aber aufgrund ihres Inhalts ein überwiegend erwachsenes Publikum ansprechen. Bei solchen Filmen sind Minderjährige weder Zielgruppe noch werden die Filme in einem Kontext gezeigt, den überwiegend oder bevorzugt Minderjährige wahrnehmen. Auch der Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021, nach der Minderjährige „soweit möglich“ als Empfänger von Werbung auszunehmen sind, lässt sich nicht entnehmen, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel Minderjährigen generell nicht zugänglich sein darf. Gegen ein solches Verständnis spricht auch, dass - wie sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 ergibt - Werbung für andere Spielarten als virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele - also auch für Sportwetten - selbst im Internet, also in einem Medium, das in besonderem Maße einen Zusammenhang mit problematischem Spielverhalten aufweist (siehe dazu oben, Abschnitt [10]), grundsätzlich zulässig ist.
Vor diesem Hintergrund geht das in der fraglichen Nebenbestimmung geregelte Verbot über das nach dem Glücksspielstaatsvertrag zulässige Maß hinaus. Wie sich aus der Formulierung „nicht ausschließlich an Erwachsene richten“ und dem Klammerzusatz „FSK 18“ ergibt, soll Werbung bei allen Filmen, die (auch) für Minderjährige freigegeben sind, unzulässig sein. Das Verbot betrifft also nicht nur Filmveranstaltungen, die sich (überwiegend) an Kinder und Jugendliche richten (vgl. die so formulierte Nebenbestimmung in dem vom Senat mit Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 [a.a.O.]) entschiedenen Fall). Als problematisch erweist sich die vorliegende Nebenbestimmung auch deshalb, weil sie allein mit der Anknüpfung an die Altersfreigabe auch Werbung verbietet, die zu Zeiten erfolgt, zu denen Minderjährigen nach den Vorschriften des § 11 Abs. 3 JuSchG der Zugang zu öffentlichen Filmveranstaltungen grundsätzlich verwehrt wird, also insbesondere dann, wenn die Vorführung erst nach 24:00 Uhr beendet ist. Auch in solchen Fällen ist die Veranstaltung nicht an Minderjährige gerichtet. Zwar können Minderjährige in Begleitung Erwachsener auch spätere Filmveranstaltungen besuchen. Es ist aber zumindest fraglich, ob es allein im Hinblick auf diesen Sonderfall gerechtfertigt ist, die fragliche Werbung bei allen Filmveranstaltungen mit einer Altersfreigabe unter FSK 18 zu untersagen.
(15) Die Nebenbestimmung B 36 ist rechtmäßig. Darin ist geregelt, dass Preisnachlässe (Rabatte) und andere Vergünstigungen (Boni) auf eine Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) begrenzt sind, wobei der gewährte Rabatt den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen darf. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Wie bereits in Abschnitt (3) unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023 (a.a.O.) ausgeführt, unterliegt die Regelung keinen rechtlichen Bedenken. Maßgebende Rechtsgrundlage sind die §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Eine Begrenzung von Boni- und Rabatten ist geboten, um der Gefahr der Entstehung von Spielsucht zu begegnen. Eines empirischen Nachweises für die Erforderlichkeit der in der Nebenbestimmung gesetzten Grenze bedarf es nicht. Die Nebenbestimmung ist auch mit dem Kanalisierungsziel des Glücksspielstaatsvertrags vereinbar. Insoweit wird auf die Ausführungen in Abschnitt bb (9) und cc (3) Bezug genommen. Der Umstand, dass in der Begründung der Nebenbestimmung eine Änderung der „Verlängerung der Erlaubnis für Bonus- und Rabattaktionen“ für den Fall in Aussicht gestellt wird, dass eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags festgestellt wird, stellt die Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung nicht in Frage. In den Ausführungen kommt vielmehr zum Ausdruck, dass die Antragsgegnerin - den Anforderungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entsprechend (vgl. Urteil vom 30. Juni 2016, a.a.O. Rn. 30 ff.) - die Prüfung der Verhältnismäßigkeit nicht auf die Analyse der Sachlage im Moment des Erlasses der betreffenden Regelung beschränken, sondern die Entwicklung der Umstände nach dem Erlass der fraglichen Regelung berücksichtigen will (vgl. hierzu oben Abschnitt bb [9]).
Auch gegen die Berichtspflichten zu den Auswirkungen von Bonus- und Rabattaktionen ist rechtlich nichts einzuwenden. Die Berichtspflicht ist Grundlage für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen, die konkret von der Antragstellerin durchgeführt werden und trägt gerade der Verpflichtung zur dynamischen Prüfung der Verhältnismäßigkeit Rechnung. Wie bereits ausgeführt (Abschnitt [4]), lässt sich der von der Antragstellerin zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht entnehmen, dass es der Erlaubnisbehörde unionsrechtlich untersagt sei, die Erlaubnisinhaber zur Evaluation von Auswirkungen ihrer Werbung zu verpflichten.
2. An der sofortigen Vollziehung der nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtmäßigen Nebenbestimmungen B 14 a Satz 3, B 14 C, B 14 e Satz 1, B 14 e Satz 4, B 14 f, B 14 h, B 14 l, B 14 p, B 14 q, B 14 s, B 14 t Abs. 2 und B 36 und der Nebenbestimmung B 14 m bb, soweit sie rechtmäßig ist, besteht ein besonderes öffentliches Interesse.
Mit der Vollziehung der angefochtenen Bestimmungen kann nicht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens abgewartet werden. Es handelt sich um Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die für die Bekämpfung von Suchtgefahren, den Minderjährigenschutz bzw. Spielerschutz geboten sind und keinen Aufschub dulden (vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 111). Wie bereits ausgeführt, schützt das Verbot des verführerischen Inaussichtstellens von Gewinnen (B 14 a Satz 3) insbesondere davor, Unentschlossene anzureizen und zur Teilnahme zu motivieren. Das Verbot von Werbung, die Zeitdruck vermittelt (B 14 c) soll spontane und unüberdachte Entschlüsse zur Spielteilnahme verhindern. Die Regelung über die Werbung mit Rabatten und Boni (B 14e Satz 1) schützt Spieler insbesondere vor dem gefährlichen Spiel im Schwarzmarkt. In diesem Zusammenhang steht auch die Evaluierungspflicht bei der Werbung mit Rabatten und Boni (B 14 e Satz 4). Zudem würde die Validität der Evaluierung erheblich eingeschränkt, wenn hierauf für einen Zeitraum bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens verzichtet werden müsste. Dies würde auch die gebotene Überprüfung der Auswirkungen und Entwicklungen nach Erlass der fraglichen Regelungen in Frage stellen. Das Verbot von Dauerwerbesendungen (B 14 f) dient dem Gesundheits-, Spieler- und Minderjährigenschutz, indem spielanreizende Wirkungen auf das notwendige Maß reduziert werden. Das Verbot der Werbung für bestimmte unentgeltliche Online-Sportwetten (B 14 h) soll verhindern, dass nicht Glücksspielwillige an Glücksspiele herangeführt werden. Die Verbote der Dachmarkenwerbung (B 14 l, B 14 m bb) sollen die Schutzwirkungen des § 5 Abs. 3 Satz 1, 1. Hs. GlüStV 2021 sichern und damit verhindern, dass insbesondere Minderjährige an die in der Regelung als besonders gefährlich eingestuften Spielangebote herangeführt werden. Die Verbote der Kooperation mit Streamern (B 14 p) und von Triggern (B 14 q) schützen insbesondere Minderjährige oder ähnlich gefährdete Spieler (spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler). Das Verbot von Affiliate-Marketing bei gleichzeitiger Verlinkung auf unerlaubtes Glücksspiel (B 14 s) dient der Abwehr von Schwarzmarktspielen. Die Hinweispflicht beim Öffnen von Affiliate-Seiten (B 14 t Abs. 2) legt den Werbecharakter offen und erlaubt damit - zum Schutz des Spielers - überhaupt die Bewertung als Werbung. Die Beschränkung von Rabatten und Boni (B 36) soll der Gefahr der Entstehung von Spielsucht begegnen. Ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Nebenbestimmung ist nicht deshalb abzulehnen, weil die Antragsgegnerin in früheren Verfahren anderer Veranstalter auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung entsprechender Nebenbestimmungen verzichtet hat. Es ist nicht zu beanstanden und begründet keinen Gleichheitsverstoß (Art. 3 Abs. 1 GG), wenn die Antragsgegnerin inzwischen von der Notwendigkeit einer solchen Anordnung ausgeht. An eine frühere Verfahrensweise ist sie nicht gebunden, solange sie nicht willkürlich handelt. Für eine willkürliche Verfahrensweise bestehen keine Anhaltspunkte. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass die Antragsgegnerin allein bei der Antragstellerin die sofortige Vollziehung der fraglichen Nebenbestimmung angeordnet hat und in weiteren - späteren - Fällen hiervon absieht. Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung scheitert auch nicht daran, dass es sich bei der vorliegenden Glücksspielart nicht um virtuelle Automatenspiele oder Online-Poker handelt, für die im Hinblick auf § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 teilweise strengere Regelungen gelten. Auch die Veranstaltung von Sportwetten im Internet ist mit erheblichen Gefahren verbunden. Hiervon geht auch der Glücksspielstaatsvertrag aus (vgl. insbesondere §§ 4a bis 4d GlüStV 2021, in dem besondere Erlaubnisvoraussetzungen für Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele festgelegt sind).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, dass jeder der angefochtenen Nebenbestimmungen in etwa die gleiche Bedeutung zukommt. Der Kostenquote liegt zugrunde, dass die Antragstellerin bei insgesamt 15 Nebenbestimmungen hinsichtlich zwei Nebenbestimmungen vollständig und einer Nebenbestimmung teilweise obsiegt hat. Hinsichtlich dieser Nebenbestimmung wird der Teilerfolg mit einem Erfolg zur Hälfte bewertet.
III. Hinsichtlich der Streitwertfestsetzung folgt der Senat der erstinstanzlichen Entscheidung.
IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a bis 4d GlüStV
§ 43 VwVfG
§ 1 GlüStV
§ 1 VwVfG LSA
§ 6j GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 und Abs. 2 bis 7 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 bis 6 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 6 GlüStV
§ 9 Abs. 8 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5j Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV
§ 8 Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und 5, 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 und 2, 4 4c Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 7 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV
§ 11 Abs. 3 JuSchG
§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2022, 1171, 1174
7 A 280/24
3 M 14/23
4 B 852/16
7 B 119/23
7 B 129/23
7 B 222/23
3 M 11/23
3 M 88/23
3 C 46.81
3 C 135.79
6 A 10957/24
3 M 87/23
2 BvF 1/15
2 BvC 3/07
2 BvR 1322/12
3 K 55/20
14 E 3058/22
8 C 2.24
8 C 10.12
16 K 4090/24
27 K 23.22
4 A 2279/22
1 BvR 1778/01
3 K 72/20
6 S 2034/22
1 BvR 781/21
3 CN 1/21
14 KN 60/22
1 D 126/21
13 B 195/22
1 BvR 53/56
5 B 63/09
8 C 10/12
3 K 1585/22
3 K 4182/15
3 M 6/23
10 B 1190/23
3 M 72/23
3 R 27/21
5 K 2624/22