Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-29, Aktenzeichen 6 A 331/19 HGW

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer als freie Würdigung erstellten dienstlichen Beurteilung.
Die Klägerin stand seit dem 1. November 2015 als Studienrätin auf Probe (Besoldungsgruppe A 13) im Dienst des Beklagten. Sie war als Lehrerin für das Fach „Deutsch als Fremdsprache“ an der Regionalen Schule „A R“ in Bergen auf Rügen tätig. Am 18. Juli 2017 wurde sie für den Beurteilungszeitraum 1. November 2015 bis 30. Juni 2017 durch den Schulleiter der Regionalen Schule „A R“ in einer freien Würdigung mit der Gesamtnote 4 („ausreichend“) beurteilt.
Mit Schreiben vom 24. Juli 2017 legte die Klägerin gegen die Beurteilung Widerspruch ein.
Unter dem 25. April 2018 übersandte die Schulleitung „Ergänzungen zur Freien Würdigung für Frau A., “.
Mit Schriftsatz vom 1. Juni 2018 führte die Klägerin zur Begründung ihres Widerspruchs aus, dass mit der freien Würdigung offenbar nicht der Zweck einer Beurteilung habe erfüllt werden sollen, sondern pädagogisch auf sie eingewirkt werden sollte. Dies sei jedoch nicht Aufgabe einer Beurteilung. Eine Beurteilung solle in der dafür notwendigen Sachlichkeit den Leistungsstand eines Beamten zu einem bestimmten Zeitpunkt feststellen. Sie diene nicht dazu, den Beamten zu einer höheren Leistung zu motivieren. Vor diesem Hintergrund sei es schlichtweg unzulässig, aus angeblichen Motivationsgründen eine Beurteilung schlechter zu verfassen, als dies dem Leistungsstand des Beamten entspreche. Das gelte vorliegend nicht nur für die Bewertung an sich, sondern auch für die Art der Formulierung. Die teilweise vernichtenden Formulierungen seien ausweislich der ergänzenden Stellungnahme des Beurteilers nur deshalb in dieser Weise ausgefallen, um sie zu höheren Leistungen zu motivieren. Zudem müsse auch die freie Würdigung den inhaltlichen Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien folgen. Eine Vergleichbarkeit mit anderen dienstlichen Beurteilungen sei anderenfalls nicht möglich.
Eine Bescheidung des Widerspruchs erfolgte bislang nicht.
Die Klägerin hat am 27. Februar 2019 Untätigkeitsklage erhoben. Sie ist der Ansicht, dass die freie Würdigung bereits deshalb rechtswidrig sei, weil sich aus ihr selbst nicht erkennen lasse, auf welcher Grundlage die entsprechenden Feststellungen getroffen worden seien. Zudem ergäben sich aus der ergänzenden Stellungnahme zur freien Würdigung die wahren Motive der Beurteilung. Im Übrigen wird auf den Vortrag im Widerspruchsverfahren verwiesen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, die Klägerin unter Aufhebung der freien Würdigung des Schulleiters der Regionalen Schule „A R“ vom 18. Juli 2017 für den Beurteilungszeitraum 1. November 2015 bis 30. Juni 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat sich im gerichtlichen Verfahren nicht geäußert.
Der Rechtsstreit wurde mit Beschluss vom 10. Februar 2020 der Berichterstatterin als Einzelrichterin übertragen (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den beigezogenen Verwaltungsvorgang sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 29. Mai 2020 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage gegen die dienstliche Beurteilung in Form einer freien Würdigung der Klägerin ist unbegründet. Die von der Klägerin beanstandete Beurteilung, bei der es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt, ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstellung einer neuen Beurteilung.
Sie ist als Untätigkeitsklage nach § 75 Satz 1 VwGO zulässig, weil der Beklagte über den Widerspruch der Klägerin ohne zureichenden Grund innerhalb der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO und darüber hinaus bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht entschieden hat. Damit hat er hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er eine Entscheidung über den Widerspruch nicht beabsichtigt.
Die Klage ist aber unbegründet.
Dienstliche Beurteilungen sind durch die Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar, nämlich darauf, ob die für die Beurteilung zuständige Stelle den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 2 M 105/03 –, m.w.N., juris).
Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann hingegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen zur Beurteilung berufenen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt. Insoweit kommt dem Beurteiler ein nur ihm eingeräumter Beurteilungsspielraum zu, der weder vom Gericht noch von einer anderen Verwaltungsstelle – etwa im Widerspruchsverfahren (vgl. hierzu OVG Greifswald, Beschluss vom 20. Dezember 2002 – 2 ML 8/01 –, für Prüfungsentscheidungen) – an sich gezogen werden darf. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Dienstvorgesetzte soll nach dem Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil aufgrund eines eigenen Eindrucks darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn oder seines Aufgabenbereichs entspricht (Urteil der Kammer vom 27. September 2007 – 6 A 888/05 – sowie Urteil vom 27. März 2014 – 6 A 930/11 –). Es unterliegt grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für künftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im Einzelnen sein Gesamturteil stützen will. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 – 2 C 8/78 –, BVerwGE 60, 245 [246]). Der Dienstherr kann einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er etwas zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Abgabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht genannter Einzeleindrücke beschränken (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991, Dok. Ber. B 1991, 239 [241]). Schließlich kann er die verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und die Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorbezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. VGH München, Urteil vom 29. September 1993 – 3 B 92.3009 –, ZBR 1994, 84).
Einschlägig ist vorliegend zudem § 29 der Allgemeinen Laufbahnverordnung Mecklenburg-Vorpommern (ALVO M-V). Nach Abs. 1 sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten spätestens mit Ablauf der Hälfte der Probezeit erstmals zu beurteilen. Dabei soll auf besondere Eignung und auf bestehende Mängel hingewiesen werden. Die erstmalige Beurteilung kann in einer freien Würdigung erstellt werden.
Bei einer solchen freien Würdigung handelt es sich – im Gegensatz zu der zweiten Beurteilung am Ende der Probezeit nach § 29 Abs. 1 Satz 4 ALVO M-V – um keine förmliche Beurteilung. Die zum Teil strengen Vorgaben für die regulären dienstlichen Beurteilungen, zum Beispiel die Beachtung von Beurteilungsrichtlinien mit Vorgabe einer Notenskala und namentlich benannten Einzelmerkmalen, finden hier keine Anwendung. Der Beurteiler ist insofern frei in der Art und Weise der Gestaltung der freien Würdigung, solange sie plausibel, nachvollziehbar und frei von Willkür ist.
Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht der Klägerin können auch die Beurteilungsrichtlinien die Möglichkeit der Erstellung der Beurteilung nach der Hälfte der Probezeit als freie Würdigung nicht ausschließen. Nach § 29 Abs. 1 ALVO M-V steht es im Ermessen des Dienstherrn, ob die Beurteilung nach der Hälfte der Probezeit als förmliche Beurteilung oder nach Satz 3 als freie Würdigung erstellt wird. Nur für den Fall der förmlichen Beurteilung finden die Beurteilungsrichtlinien Anwendung, die freie Würdigung kann nach ihrem Sinn und Zweck gerade ohne diese Vorgaben erfolgen. Die vorliegend einschlägigen Richtlinien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten sowie der Tarifbeschäftigten der Landesverwaltung vom 23. September 2013 führen auch explizit nur die förmliche erstmalige Beurteilung während der Probezeit gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 ALVO M-V auf, nicht aber die freie Würdigung nach § 29 Abs. 1 Satz 3 ALVO M-V (vgl. Punkt 3 der Beurteilungsrichtlinien). Nur für die förmliche Beurteilung gelten demnach auch die weiteren Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien, wie die Nutzung des Musters nach Anlage 3 oder die Durchführung eines Beurteilungsvorgesprächs nach Punkt 7.3.
Der Verordnungsgeber hat es auch beanstandungsfrei in das Ermessen des Dienstherrn gestellt, im Fall der Halbzeitbeurteilung bei Probebeamten zwischen einer förmlichen Beurteilung und einer freien Würdigung zu wählen. Insbesondere ist entgegen der klägerischen Ansicht kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) gegeben. Beide Beurteilungsarten haben Aussagen zur Leistung, Eignung und Befähigung des Beamten zu treffen, lediglich die Verfahrensweise und die Ergebnisform (z.B. keine Abarbeitung vorgegebener Einzelmerkmale und Gewichtungen, keine Vorgabe der Notenskala, kein vorgeschriebener Aufbau der Beurteilung usw.) unterscheiden sich. Diese Unterscheidung ist auch gerechtfertigt, weil sich der Zweck der Beurteilung nach der Hälfte der Probezeit darin erschöpft, dem Beamten im Hinblick auf die angestrebte Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit so rechtzeitig eine Einschätzung seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistungen zu geben, dass eine gegebenenfalls nötige Verbesserung seiner Leistungen noch möglich ist. Kein unmittelbarer Zweck dieser Beurteilungsform ist es hingegen, im Rahmen einer Konkurrenzsituation einen Leistungsvergleich mit anderen Beamten zu ermöglichen. Die Herstellung einer Vergleichbarkeit kann, wenn überhaupt, nur mittelbar zum Tragen kommen, sollte im Rahmen späterer Beförderungen auf ältere Beurteilungen zurückgegriffen werden müssen. Sollte in einem solchen Fall die Situation entstehen, dass ein Beamter über eine förmliche Halbzeitbeurteilung verfügt und ein anderer Beamter über eine freie Würdigung, so ist durch den mit der Auswahlentscheidung betrauten Dienstherrn entweder eine Vergleichbarkeit der Beurteilungen herzustellen oder, sollte dies nicht möglich sein, auf weitere Hilfskriterien zurückzugreifen, sodass die Beurteilungen nach der Hälfte der Probezeit außer Acht zu bleiben hätten. Dies stellt das übliche Vorgehen in allen Fällen dar, in denen – aus welchen Gründen auch immer – eine Vergleichbarkeit der Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsmerkmale der Konkurrenten nicht anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen hergestellt werden kann oder die Konkurrenten im Wesentlichen gleich beurteilt sind. Eine solche möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt einmal eintretende Schwierigkeit bei der Vergleichbarkeit begründet aber nicht die Rechtswidrigkeit der durch die Verordnung festgelegten Wahlmöglichkeit des Dienstherrn.
Die demnach an den oben genannten Maßstäben einer freien Würdigung nach § 29 Abs. 1 Satz 3 ALVO M-V zu messende Beurteilung der Klägerin vom 18. Juli 2017 weist keine durchgreifenden Fehler auf.
Soweit die Klägerin einwendet, dass nicht ersichtlich werde, auf welcher Tatsachengrundlage die Werturteile getroffen worden seien, so vermag dies nicht zu überzeugen. Zunächst werden auf der ersten Seite der freien Würdigung unter dem Punkt „Beurteilungsgrundlagen“ diverse in die freie Würdigung einbezogene Punkte aufgezählt, so zum Beispiel Unterrichtsbesuche, die gemeinsame Teilnahme an Beratungen in Arbeitsgruppen, Klassen- und Lehrerkonferenzen sowie die Einsicht in Planungsunterlagen. Zudem wird im Beurteilungstext bei nahezu jedem abgegebenen Werturteil noch einmal Bezug genommen, aus welchen wahrgenommenen Situationen und Umständen sich dieses ergibt. Dies übersteigt sogar bereits die für förmliche Beurteilungen aufgestellten Anforderungen, wonach in der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht die Darlegung und der Nachweis einzelner Tatsachen verlangt werden kann, die den Werturteilen in ihrem Ursprung zugrunde liegen, in ihnen selbst aber – entsprechend der den Dienstherrn insoweit zustehenden Gestaltungsform – nicht in bestimmbarer und dem Beweis zugänglicher Weise enthalten sind. Ein solches Verlangen ließe außer Acht, dass die einem Werturteil zugrundeliegenden einzelnen tatsächlichen Vorgänge in der – zusammenfassenden und wertenden – persönlichen Beobachtung des Beurteilers verschmolzen und als solche nicht mehr feststellbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 – 2 A 10/17 –, juris). Die dienstliche Beurteilung muss dennoch in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst sein. Etwaige Defizite kann der Dienstherr im Rahmen der Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung ausgleichen, indem er dem Beamten die getroffenen Werturteile und ihre Grundlagen näher erläutert. Der Dienstherr kann zudem noch bis in das verwaltungsgerichtliche Verfahren hinein weitere nähere Darlegungen machen, die die gefundenen Werturteile konkretisieren und damit plausibel machen (vgl. BVerwG, Urteile vom 1. März 2018, a.a.O. und vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 –, juris). Vorliegend ist bereits die freie Würdigung vom 18. Juli 2017 bezüglich der Tatsachengrundlagen ausreichend klar abgefasst. Sie ist in sich schlüssig und die getroffenen Werturteile plausibel und nachvollziehbar. Überobligatorisch wurde zudem noch eine ergänzende Stellungnahme zur freien Würdigung abgefasst, in der noch konkreter, ausführlicher und detailreicher dargelegt wird, auf welchen Begebenheiten und Beobachtungen die gefundenen Werturteile beruhen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin verfehlt die freie Würdigung auch nicht ihren Zweck. Beurteilungen nach der Hälfte der Probezeit dienen, wie bereits ausgeführt, nicht wie die sonstigen Regel- und Anlassbeurteilungen vorrangig dem Zweck, einen an Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz (GG) orientierten Leistungsvergleich mit anderen Beamten zu ermöglichen. Sie sollen dem Beamten vielmehr im Hinblick auf die avisierte Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit so rechtzeitig eine Einschätzung seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistungen geben, dass eine gegebenenfalls nötige Verbesserung seiner Leistungen noch möglich ist. So heißt es auch in § 29 Abs. 1 Satz 2 ALVO M-V, das in der Beurteilung nach Ablauf der Hälfte der Probezeit auf bestehende Mängel hingewiesen werden soll. Insofern ist nicht zu beanstanden, dass in der freien Würdigung vom 18. Juli 2017 Defizite der Klägerin zum Teil deutlich beschrieben werden. Ebenso beanstandungsfrei hat der Beurteiler in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 25. April 2018 darauf hingewiesen, dass die kritischen Hinweise auch die Funktion hatten, der Klägerin die Möglichkeit zu geben, begangene Fehler nicht zu wiederholen und in Vorbereitung auf die Verbeamtung auf Lebenszeit eigene Schlussfolgerungen zu ziehen. Soweit die Klägerin daraus ableitet, die Beurteilung wäre aus dieser Motivation heraus absichtlich schlechter verfasst worden, als es ihrem Leistungstand entsprochen habe, ist dies für das Gericht nicht nachvollziehbar. Es gibt weder in der freien Würdigung selbst noch in der ergänzenden Stellungnahme Anhaltspunkte dafür, dass eine nicht dem tatsächlichen Leistungsstand entsprechende Beurteilung erfolgt ist. Dies ist insbesondere nicht den Hinweisen des Beurteilers in der ergänzenden Stellungnahme zu entnehmen. Soweit der Beurteiler dort zudem geäußert hat, dass die Beurteilung aus pädagogischer Absicht umfänglicher gehalten worden ist, so gibt auch dies keinen Hinweis auf eine Schlechterbeurteilung. Vor dem Hintergrund des bereits dargestellten Zwecks der Beurteilung nach der Hälfte der Probezeit ist es nachvollziehbar, dass eine Beurteilung, in der eine Vielzahl von Mängeln dargestellt wird, umfangreicher ist, als eine Beurteilung mit wenigen Kritikpunkten. Nur so kann zugunsten des Beamten gewährleistet werden, dass er im Hinblick auf die avisierte Verbeamtung auf Lebenszeit ausreichend Gelegenheit hat, die dargestellten Mängel zu analysieren und seine Leistungen gegebenenfalls zu verbessern. Es gibt keinerlei Hinweise darauf, dass die vom Erstbeurteiler geäußerte pädagogische Absicht eine bewusste Schlechterbewertung zu Motivationszwecken zur Folge hatte. Soweit die Klägerin schließlich rügt, dass die vom Beurteiler gewählten Formulierungen bewusst vernichtend seien, so ergibt sich auch dies nicht aus der vorliegenden freien Würdigung. Die bei der Darstellung der Mängel gewählten Formulierungen „durch ihr dominantes, klar forderndes kompromissloses Auftreten […]“, „[…], da ihr mitunter die nötige Empathie fehlte“, „[…] gestaltete sich schwierig […]“, „Dabei fand sie nicht immer den angemessenen sachlichen Ton […]“, „[…] war nicht deutlich genug spürbar“, „[…] nicht immer verständlich und kompromissbereit […]“, „[..] nicht immer zuverlässig“ und „[…] nicht voll belastbar“ sind sachlich und frei von Diffamierung. Die Beschreibung von Mängeln und Defiziten ist ohne solche oder vergleichbare Formulierungen nicht möglich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 4 ALVO
§ 29 Abs. 1 ALVO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 ALVO
§ 29 Abs. 1 Satz 3 ALVO
§ 29 Abs. 1 Satz 2 ALVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 245
2 M 105/03
2 ML 8/01
6 A 888/05
6 A 930/11
2 C 8/78
3 B 92.30
2 A 10/17
2 C 27.14