Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-28, Aktenzeichen 3 K 1819/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der ... ... Kläger steht als Polizeihauptkommissar im Dienst der Bundespolizei.
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Mit Wirkung vom 01.06.2002 wurde ihm beim Bundesgrenzschutzamt Weil am Rhein der Dienstposten eines Gruppenleiters (a) übertragen. Mit Verfügung vom 13.05.2004 übertrug ihm das Grenzschutzpräsidium Süd das Amt eines Polizeioberkommissars im Bundesgrenzschutz beim Grenzschutzpräsidium Süd (Bundesgrenzschutzamt Weil a.Rh.) und wies ihn mit Wirkung vom 01.05.2004 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 10 ein. Mit Verfügung vom 01.04.2005 teilte es dem Bundesgrenzschutzamt Weil am Rhein mit, das durch das Bundesinnenministerium in Auftrag gegebene Projekt der Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht werde am 04.04.2005 bis zunächst 30.09.2005 den Probebetrieb beim Grenzwachtkommando Basel, Wiesendamm 4, aufnehmen. Hierzu werde der Kläger zur zeitweiligen Dienstverrichtung für den genannten Zeitraum dem Deutsch-Schweizerischen Verbindungsbüro in Basel zugeteilt. Die hierzu erforderlichen Dienstreisen würden hiermit angeordnet. Mit Verfügungen vom 02.09.2005, 21.03.2006, 18.12.2006, 04.06.2007, 13.12.2007, 24.06.2008, 10.11.2008, 12.01.2009, 04.05.2009, 20.07.2009, 22.10.2009 und 25.01.2010 wurde durch das Bundespolizeipräsidium Süd bzw. - erstmals mit Verfügung vom 24.06.2008 - durch die Bundespolizeidirektion Stuttgart die Abordnung zum Verbindungsbüro mit der Schweizer Grenzwacht in Basel verlängert. Zunächst war in den Verfügungen die Rede von der „Abordnung vom Bundespolizeiamt Weil am Rhein, Bundespolizeiinspektion Lörrach zum durch das BMI in Auftrag gegebene Projekt der Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“. In der Verfügung vom 13.12.2007 wurde allerdings die „vorübergehende Umsetzung“ verlängert. Erstmals mit Verfügung vom 24.06.2008 hieß es, die „Abordnung von der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, D/CH-Verbindungsbüro Basel zur Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“ werde verlängert.
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Mit Schreiben vom 01.04.2009 übertrug die Bundespolizeidirektion Stuttgart dem Kläger den Dienstposten „Ermittlungsbeamter“ bei der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein.
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Unter dem 29.10.2009 beantragte der Kläger u.a. die Gewährung von Auslandsdienstbezügen ab dem Zeitpunkt seiner Abordnung zum Deutsch-Schweizer-Verbin-dungsbüro in Basel. Mit Schreiben vom 18.02.2010 lehnte das Bundespolizeipräsidium den Antrag ab. Über den dagegen erhobenen Widerspruch des Klägers wurde bislang nicht entschieden.
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Mit Verfügung vom 15.03.2010 änderte die Bundespolizeidirektion Stuttgart die Abordnungsverfügungen vom 13.12.2007 bis 25.01.2010 dahin ab, dass der Kläger nicht zur „Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14 D/CH-Verbindungsbüro Basel“, sondern zur „Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein, D/CH-Verbindungsbüro Basel“ abgeordnet werde. Außerdem hieß es: „Ihr dienstlicher Wohnsitz hierbei ist die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein“.
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Mit Verfügung vom 27.04.2010 verlängerte die Bundespolizeidirektion Stuttgart die Abordnung von der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, Dienstort Weil am Rhein, D/CH-Verbindungsbüro Basel über den 28.04.2010 hinaus bis zum 27.07.2010.
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Mit Verfügung vom 24.06.2010 änderte die Bundespolizeidirektion Stuttgart die Abordnungsverfügungen vom 13.12.2007 bis 15.03.2010 dahin ab, dass der Kläger nicht zur „Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, D/CH-Verbindungsbüro Basel“, sondern zur „Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, DO: Weil, D/CH-Verbin-dungsbüro Basel“ abgeordnet werde. Außerdem hieß es: „Ihr dienstlicher Wohnsitz hierbei ist die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein“. Die Verfügung vom 15.03.2010 wurde mit sofortiger Wirkung aufgehoben.
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Mit Schreiben vom 30.06.2010 erhob der Kläger Widerspruch gegen die Festlegung des Dienstorts Weil und des dienstlichen Wohnsitzes bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein. Zur Begründung führte er aus, die Festlegung des Dienstortes Weil stehe im Widerspruch zum Konzept über die Kooperationsformen der Bundespolizei in den Grenzregionen und zum Entwurf der Vereinbarung zur Einrichtung des gemeinsamen Verbindungsbüros zwischen den Grenzwachtregionen Kommando I Basel, II Schaffhausen, VII Zürich und dem ehemaligen Bundespolizeiamt Weil am Rhein. Es werde die Abänderung der Abordnungsverfügungen dahingehend beantragt, dass der Dienstort Basel/Schweiz sei.
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Mit Verfügung vom 22.07.2010 wurde die Abordnung des Klägers bis zum 27.10.2010 verlängert.
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Mit Bescheid vom 16.08.2010 wies die Bundespolizeidirektion Stuttgart den Widerspruch des Klägers gegen die Verfügung vom 24.06.2010 zurück. Zur Begründung führte sie aus, nach dem Schweizerisch-Deutschen Polizeivertrag vom 27.04.1999 sei das Verbindungsbüro keine eigenständig operierende Dienststelle. Daher sei der Kläger dorthin nicht versetzt, sondern nur abgeordnet und als dienstlicher Wohnsitz sei deshalb die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein festgelegt worden. Es werde auf den Präzedenzfall des Deutschen-Polnischen Zentrums in Swiecko verwiesen. Dort werde regelmäßig die Stadt Frankfurt/Oder seitens der Bundespolizeidirektion Berlin als dienstlicher Wohnsitz bestimmt, da die regelmäßige Rückkehr zu einem inländischen Wohnort zumutbar sei. Schon aus Gründen der Gleichbehandlung müsse der dienstliche Wohnsitz des Klägers im Inland liegen. - Der Bescheid wurde dem Kläger am 15.09.2010 zugestellt.
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Der Kläger hat am 30.09.2010 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, die rückwirkende Festsetzung eines Ortes als dienstlicher Wohnsitz eines Beamten sei durch § 15 Abs. 2 BBesG nicht gedeckt. Sollte die Beklagte mit den Verfügungen vom 15.03.2010 und 24.06.2010 die rückwirkende Festsetzung des dienstlichen Wohnortes beabsichtigt haben, so wäre dies nicht rechtmäßig. Aufgrund des Inhalts der Abordnungsverfügungen für die Zeit vom 04.04.2005 bis 28.04.2010 bestünden zumindest Anhaltspunkte für die Anweisung eines besonderen dienstlichen Wohnsitzes gem. § 15 Abs. 2 BBesG. Bei entsprechender Bejahung durch das Gericht läge damit zumindest bis 28.04.2010 ein dienstlicher Wohnort im Ausland vor. Eine derartige Feststellung hätte für den Kläger Bedeutung im Hinblick auf den Antrag auf Gewährung von Auslandstrennungsgeld, Auslandstagegeld und Auslandsreisekosten. Aber auch für die Zukunft sei die Festlegung des Dienstorts Weil am Rhein nicht rechtmäßig. Sie stehe im Widerspruch zu dem Konzept über die Kooperationsformen der Bundespolizei in den Grenzregionen und dem Entwurf der Vereinbarung zur Einrichtung des gemeinsamen Verbindungsbüros. Im Polizeikooperationsvertrag sei explizit ausgeführt, dass die zu den grenzpolizeilichen Kontaktstellen bzw. gemeinsamen Verbindungsstellen entsandten Mitarbeiter der Bundespolizei grundsätzlich dort ihren Dienst hätten. Die grenzpolizeiliche Kontaktstelle befinde sich aber in der Schweiz und nicht in Weil am Rhein. Zu dem von der Beklagten erwähnten Präzedenzfall des Deutsch-Polnischen Zentrums Swiecko liege keine gerichtliche Entscheidung vor. Zum anderen stelle sich der Sachverhalt im Hinblick auf den Wortlaut des Polizeikooperationsvertrages für die Grenzregionen anders dar. Vorsorglich habe der Kläger Widerspruch gegen die Verfügung vom 15.03.2010 erhoben. Bisher habe die Beklagte nur eine Entscheidung zur Frage der Auslandsbesoldung getroffen, nicht jedoch zu dem Antrag auf Auslandsreisedienstbezüge, Auslandstrennungsgeld und Auslandstagegeld. Hinsichtlich des Ablehnungsbescheids vom 18.02.2010 sei ihm mitgeteilt worden, dass wegen der weiteren eventuellen Ansprüche noch die Nacherhebung von maßgeblichen Unterlagen erforderlich sei, im Übrigen es noch der Abstimmung mit dem Bundesministerium des Inneren bedürfe, da der Sachverhalt für künftige Verwendungen durchaus richtungsweisend sein könne.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16.08.2010 aufzuheben und festzustellen, dass sein dienstlicher Wohnsitz sich in Basel/ Schweiz befindet.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie ergänzend aus, die Vereinbarung zur Einrichtung des gemeinsamen Verbindungsbüros sei nicht in Kraft getreten und könne folglich auch nicht als Argument für die Änderung der Abordnungsverfügung herangezogen werden.
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Dem Gericht liegen die Personalakte betreffend den Kläger und die Widerspruchsakte vor.

Entscheidungsgründe:
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Der Berichterstatter konnte mit Einverständnis der Beteiligten anstelle der Kammer verhandeln und entscheiden (§ 87a Abs. 3, Abs. 2 VwGO).
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Die Klage ist zulässig. Dies gilt auch hinsichtlich der begehrten Feststellung, dass sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers in Basel/Schweiz befindet. Die Feststellungsklage gem. § 43 VwGO ist statthaft. Ob sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers in Basel befindet, betrifft eine rechtliche Beziehung zwischen dem Kläger und der Beklagten, an die u.a. besoldungsrechtliche Folgen geknüpft sind (§§ 52 ff. BBesG), mithin ein Rechtsverhältnis. Auch besteht neben der Anfechtungsklage ein Interesse an der begehrten Feststellung. Denn im Falle der Aufhebung der angefochtenen Bescheide stünde lediglich fest, dass die Beklagte zu Unrecht von einem dienstlichen Wohnsitz bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein ausgegangen ist. Damit wäre die Beklagte aber nicht gezwungen, vom Vorliegen eines dienstlichen Wohnsitzes im Ausland, konkret in Basel/Schweiz auszugehen. Die Feststellungsklage ist auch nicht im Hinblick auf das Erfordernis der Durchführung eines Vorverfahrens nach § 126 Abs. 3 BRRG unzulässig. Das Vorverfahren ist jedenfalls deshalb entbehrlich, weil sich die Beklagte auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505).
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Die Klage ist aber nicht begründet. Der Widerspruchsbescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 16.08.2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger kann daher auch nicht die Feststellung beanspruchen, dass sein Dienstort in Basel/Schweiz liegt.
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Gegenstand der Anfechtungsklage ist - wie sich auch aus dem Widerspruchsschreiben des Klägers vom 30.06.2010 ergibt - nicht die Abordnung an das Deutsch-Schweizer-Verbindungsbüro in Basel, sondern die (rückwirkende) Feststellung im Bescheid vom 24.06.2010, dass der dienstliche Wohnsitz des Klägers die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein sei, sowie die Umschreibung der Abordnungsdienststelle, soweit es „DO: Weil“ heißt. Damit ist auch nicht im Streit, dass der Kläger für den Zeitraum 01.01.2008 bis 30.06.2008 an das Verbindungsbüro Basel abgeordnet wurde. Zwar hatte das Bundespolizeipräsidium Süd mit der sich auf diesen Zeitraum beziehenden Verfügung vom 13.12.2007 die „vorübergehende Umsetzung“ verlängert. Mit Bescheid vom 24.06.2010 wurde diese Verfügung aber abgeändert und (auch) insoweit eine Abordnung des Klägers verfügt, welche dem Grunde nach - mangels dagegen gerichteter Klage - bestandskräftig geworden ist.
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Die Feststellung im Bescheid vom 24.06.2010, dass der dienstliche Wohnsitz des Klägers die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein sei, erfolgte zu Recht. Dienstlicher Wohnsitz des Beamten ist der Ort, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle ihren Sitz hat (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG). Diese gesetzliche Definition ist auch für die Bestimmung des Begriffs des dienstlichen Wohnsitzes i.S. des § 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG, welcher Voraussetzung für die Gewährung von Auslandsdienstbezügen nach dieser Vorschrift, ist maßgeblich (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1990 - 6 C 8.89 -, BVerwGE 87, 197; OVG Saarland, Beschl. v. 09.09.2005 - 1 Q 17/05 -, juris). In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht eindeutig geklärt ist, wie sich der dienstliche Wohnsitz in Fällen der Abordnung bestimmt. So wird zur Frage der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Klagen aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen, die sich in erster Linie nach dem dienstlichen Wohnsitz des Klägers oder des Beklagten richtet (§ 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO), zum Teil vertreten, dass sich der dienstliche Wohnsitz zumindest dann nach der Behörde oder ständigen Dienststelle richte, zu der der Beamte abgeordnet worden ist, wenn es sich um eine nicht nur kurzzeitige Abordnung handle. Ausgehend von dem Gesetzeszweck, wonach dem Beamten ermöglicht werden solle, seine Klage bei einem Gericht anzubringen, das für ihn leicht zu erreichen sei, sei das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk er aufgrund der nicht nur kurzzeitigen Abordnung fortlaufend seinen Dienst verrichtet (vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. 17.07.2006 - 13 L 764/06 -, juris; VG Hannover, Beschl. v. 30.10.2006 - 13 B 7168/06 -, juris; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand November 2009, § 52, Rn. 39). Auch entspricht es wohl überwiegender Auffassung, dass für eine Anfechtungsklage gegen eine Abordnungs- oder Versetzungsverfügung das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk der dienstliche Wohnsitz des Klägers vor der Abordnung bzw. Versetzung lag (vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. 22.10.2009 - 13 K 5329/09 -, m.w.N.; Kopp/ Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 52, Rn. 17; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 52, Rn. 39). Darüber hinaus wird zur örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auch danach differenziert, ob es sich um eine Streitigkeit aus dem Beamtenverhältnis handelt, die den Status bzw. das Grundverhältnis betrifft und ihre Ursache nicht im Abordnungsverhältnis selbst hat. Jedenfalls in einem solchen Fall sei das Verwaltungsgericht der Stammdienststelle örtlich zuständig (vgl. VG Frankfurt, Beschl. v. 02.03.2005 - 9 E 510/05 -, juris).
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Diese zum Gerichtsstand vorliegende Rechtsprechung, die sich jedenfalls zum Teil an dem Zweck der Vorschrift des § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO orientiert, kann jedoch auf die hier streitgegenständliche Frage, an welchem Ort der dienstliche Wohnsitz des Klägers liegt, nicht ohne Weiteres übertragen werden. Bei der Frage nach dem dienstlichen Wohnsitz des Klägers gem. § 15 Abs. 1 BBesG ist kein Raum für eine differenzierende Betrachtungsweise. Der dienstliche Wohnsitz nach dieser Vorschrift kann sich nur an einem Ort befinden.
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Jedenfalls grundsätzlich - und damit auch im vorliegenden Fall - liegt bei der Abordnung der dienstliche Wohnsitz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG am Ort der Stamm- und nicht am Ort der Abordnungsdienststelle (vgl. Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Band I, A II/1, § 15 BBesG, Rn. 10 f.). Dies folgt aus der Rechtsnatur der Abordnung. Denn mit dieser wird dem Beamten vorübergehend eine seinem statusrechtlichen Amt entsprechende Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle (Behörde) desselben oder eines anderen Dienstherrn zugewiesen, wobei die Zugehörigkeit zur bisherigen Stammdienststelle aufrechterhalten bleibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.05.1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208). Eine Abordnung nach § 27 BBesG setzt gerade den Fortbestand des abstrakt-funktionellen Amtes bei der Stammbehörde voraus (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.06.2006 - 2 C 26.05 -, BVerwGE 126, 182). Das Weisungsrecht geht nur hinsichtlich der neuen Tätigkeit bei der Abordnungsdienststelle auf den nunmehr zuständigen Vorgesetzten über. Die die Rechtsstellung des Beamten betreffenden Entscheidungen sind nach wie vor vom bisherigen Dienstvorgesetzten zu treffen. Der Anspruch des abgeordneten Beamten auf Besoldung richtet sich ebenfalls weiterhin nach den beim Stammdienstherrn geltenden Vorschriften; dieser bleibt zur Zahlung der Besoldung verpflichtet; nur zusätzlich besteht gem. § 27 Abs. 7 BBesG die Pflicht zur Zahlung der Besoldung auch seitens des Dienstherrn, zu dem die Abordnung erfolgt ist.
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Damit bleibt der Ort der Stammdienststelle für die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes im Falle der Abordnung maßgeblich. Dafür spricht auch die Vorschrift des § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG in der Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 05.02.2009 (BGBl. I, S. 160), die §§ 53 Abs. 3, 58 BBesG a.F. entspricht. Danach gelten die Absätze 1 und 2 des § 52 BBesG für Abordnungen von mehr als drei Monaten entsprechend. Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG werden Auslandsdienstbezüge bei dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland (ausländischer Dienstort) gezahlt, der nicht einer Tätigkeit im Grenzverkehr und nicht einer besonderen Verwendung im Ausland dient (allgemeine Verwendung im Ausland). Der Anordnung der entsprechenden Anwendung von § 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG hätte es nicht bedurft, sofern mit einer Abordnung von mehr als drei Monaten eine Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes auf den Ort der Abordnungsdienststelle verbunden wäre (vgl. OVG Saarland, Beschl. v. 09.09.2005, a.a.O.). Daher kann ein dienstlicher Wohnsitz im Ausland grundsätzlich allein im Zuge einer Versetzung oder Umsetzung begründet werden (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., § 52, Rn. 8).
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Die Beklagte hat mithin zu Recht festgestellt, dass sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befindet. Offen bleiben kann, ob die Beklagte mit der Verfügung gem. § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG - in der Annahme, der dienstliche Wohnsitz des Klägers befinde sich in Basel - abweichend von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG einen Dienstort im Inland anweisen wollte. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, worauf die Formulierungen im Widerspruchsbescheid hindeuten, so kann der Bescheid jedenfalls auch dahin ausgelegt oder zumindest gem. § 47 VwVfG umgedeutet werden, dass der dienstliche Wohnsitz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG (nur) festgestellt werden sollte.
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Die Berufung ist gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, wo der Dienstsitz in Fällen der Abordnung liegt, zuzulassen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 ff. BBesG
§§ 53 Abs. 3, 58 BBesG a.F. entspricht. Danach gelten die Absätze 1 und 2 des § 52 BBesG für Abordnungen von mehr als drei Monaten entsprechend. Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 43 VwGO
§ 15 BBesG
§ 27 BBesG
§ 47 VwVfG
§ 15 Abs. 2 BBesG
§ 87a Abs. 3, Abs. 2 VwGO
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 BBesG
§ 27 Abs. 7 BBesG
§ 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1505
BVerwGE 87, 197
BVerwGE 69, 208
BVerwGE 126, 182
2 C 13.01
6 C 8.89
1 Q 17/05
13 L 764/06
13 B 7168/06
13 K 5329/09
9 E 510/05
2 C 18.82
2 C 26.05