Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-25, Aktenzeichen 17 K 6464/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0625.17K6464.99.00

Tenor:
Die Bescheide der Beklagten vom 8. Juni 1999 und vom 15. Juni 1999 sowie die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens werden der Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit einer Gebührennachforderung für die Bestätigung eines Entsorgungsnachweises.
Die Klägerin beantragte unter Einhaltung des in der Nachweisverordnung vorgesehenen Wegs über den Betreiber der Entsorgungsanlage bei der Beklagten am 14. November 1997 und am 1. Dezember 1997 die Bestätigung je eines Entsorgungsnachweises. Die beantragten Bestätigungen wurden mit Bescheiden vom 9. Dezember 1997 und 15. Dezember 1997 erteilt.
Für die Bestätigung der Entsorgungsnachweise erhob die Beklagte Gebühren nach dem Gebührengesetz NRW (GebG NRW) und der dazu ergangenen Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO). Für die Bestätigung der Entsorgungsnachweise setzte die Beklagte 450,- DM und 650,- DM an. Diese Beträge errechnete sie mittels (im Bescheid offen gelegter) verschiedener Faktoren, deren Bildung allgemeinen Regeln folgen (Geltungsdauerfaktor, Abfallmengefaktor, Anzahl der Abfallarten-Faktor, vgl. Bl. 37 ff, Bl. 41 ff GA). Der Berechnungsmodus folgt Ziffer IV 1.1 der Vorläufigen Verwaltungsvorschrift für die Gebührenbemessung bei Amtshandlungen nach der Nachweisverordnung und der Transportgenehmigungsverordnung des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 20. März 1997 (MinBl NRW vom 5. Mai 1997, S. 460).
Weiter erklärte die Beklagte in den Bescheiden Folgendes:
„Die Gebührenentscheidung ergeht unter dem Vorbehalt einer nachträglichen Anpassung der Gebühr auf der Grundlage geänderter Rahmensätze der Tarifstellen 28.2.3 bis 28.2.3.5. Im Zuge der Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (...) wird eine Anhebung der Rahmensätze der Tarifstellen 28.2.3.1 bis 28.2.3.3 erfolgen. Es ist vorgesehen, die Tarifstellen 28.2.3.1 und 28.2.3.2 um 400 v.H. sowie die Tarifstellen 28.2.3.3 um 50 v.H. zu erhöhen."
Diesen Vorbehalt erläuterte die Beklagte in den Bescheiden weiter; insofern wird auf deren Inhalt verwiesen.
Die entscheidende Tarifstelle in der bei Antragstellung geltenden Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung war Ziffer 28.2.3.1 (in der seit 22. Mai 2001 geltenden Fassung: 28.2.4.1). Bis zur Änderung galt ein Gebührenrahmen von 50 bis 4.000 DM. Er wurde erhöht auf 50 bis 20.000 DM.
Mit Gebührenbescheiden vom 08. Juni 1999 und 15. Juni 1999 erhob die Beklagte nachträglich die angekündigten erhöhten Gebühren. Sie verwies dazu auf Artikel II der 18. Verordnung zur Änderung der AVGebO vom 10. Februar 1998, wonach für Amtshandlungen aus der Vergangenheit erhöhte Gebühren nach der neuen Gebührenordnung zu erheben seien, wenn damals die Anpassung der Gebührenentscheidung vorbehalten worden sei. Für den ursprünglich über 650,- DM lautenden Bescheid erhob die Beklagte 100,- DM nach, für den ursprünglich über 450, - DM lautenden Bescheid 200,- DM.
Gegen die Nacherhebungsbescheide erhob die Klägerin Widerspruch. Sie wandte ein, die Nacherhebung verstoße gegen den Vertrauensgrundsatz und das Rechtsstaatsgebot. Die Beklagte half den Widersprüchen nicht ab. Hinsichtlich der angeführten Gründe wird auf den Inhalt der Widerspruchsbescheide verwiesen. Die Widerspruchsbescheide wurden der Klägerin am 9. September 1999 zugestellt.
Am 8. Oktober 1999 hat die Klägerin fristgemäß Klage erhoben.
Sie begründet ihre Klage im Wesentlichen damit, dass die Gebührenerhöhung unzulässig rückwirkend erfolgt sei.
Sie beantragt,
die Gebührenbescheide vom 8. Juni 1999 über 200,- DM und vom 15. Juni 1999 über 100,- DM und die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie gesteht zu, dass ein Fall der Rückwirkung vorliege. Er verstoße aber nicht gegen höherrangiges Recht.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsakten der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Art. II der 18. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 10. Feb. 1998 (GVBl. NRW 1998, 166) (im Folgenden: 18. ÄndVO) verstößt wegen einer unzulässigen Rückbewirkung von Rechtsfolgen gegen den im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz) verankerten Vertrauensschutz. Die Norm ist unwirksam und scheidet als Rechtsgrundlage für die angegriffenen belastenden Bescheide aus.
Die Rückwirkung belastender Vorschriften, insbesondere von Steuer- und Abgabengesetzen, ist grundsätzlich unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Dieser Vertrauensschutz greift nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausnahmsweise dann nicht durch, - d. h., die Rückwirkung ist insoweit zulässig - wenn beispielsweise die Rückwirkung durch "zwingenden Gründe des gemeinen Wohls" gefordert ist, wenn die rückwirkende Norm eine unklare oder verworrene Rechtslage bereinigt, wenn die betroffene Rechtsstellung einen Vertrauensschutz nicht genießt oder wenn ein Vertrauen auf ihren Fortbestand nicht begründet war.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, in: BVerfGE 13, 261 (271); Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 -, 2 BvR 168 u.a./66 -, in: BVerfGE 30, 367 (385); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, in: BVerfGE 72, 200 (257 ff.); Beschluss vom 15.Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, in: DVBl. 1997, 420; ferner Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar 1971 - 7 C 43.67 -, in: KStZ 1971, 116.
Solche Ausnahmegründe liegen indes hinsichtlich der Art. II der 18. ÄndVO nicht vor.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 in Art. II der 9. ÄndVO zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung eine gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verstoßende Rückbewirkung von Rechtsfolgen festgestellt. In dem damals entschiedenen Fall ging es um die rückwirkende Neueinführung einer Tarifstelle, nicht wie hier um die Erhöhung einer bereits bestehenden Tarifstelle. Ansonsten sind die Regelungen der Art. II der 9. und 18. ÄndVO in den entscheidenden Passagen wortgleich. In dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen das grundgesetzliche Rückbewirkungsverbot für Tatbestände, die dem Gebührengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen unterfallen, konkretisiert. Die Ausführungen der Beklagten bieten der erkennenden Kammer keinen Anlass, diese Grundsätze in Frage zu stellen.
Entscheidender Zeitpunkt für die Frage, worauf eine Gebührenpflichtiger vertrauen darf, ist nach § 11 Abs. 1 GebG NRW der Zeitpunkt der Antragstellung. Der Landesgesetzgeber hat dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 GebG NW eine eigene landesrechtliche Prägung verliehen.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen führt hierzu aus:
„Nach § 11 Abs. 1 GebG NW entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: die antragsgebundenen und die übrigen Amtshandlungen. Für erstere - nur um diese geht es hier - legt § 11 Abs. 1 1. Alt. GebG NW den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf den Zeitpunkt der Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest.
Ist eine bestimmte Tarifstelle für die mit dem Antrag begehrte Amtshandlung normiert, ist damit die Gebührenschuld dem Grunde nach und, soweit in der jeweiligen Tarifstelle bestimmte Gebührensätze, Gebührenrahmen (...) oder Festgebühren festgelegt sind, die Gebühr auch der Höhe nach in dem jeweils festgelegten Umfang (Rahmen, Satz, Festbetrag) entstanden, sodass nachträgliche Rechtsänderungen grundsätzlich keinen Einfluss auf diese Faktoren haben, auch wenn die Amtshandlung unter der Geltung des neuen Rechts erst beendet wird. Ist danach bei antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Antragstellung der maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob und inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der Antragstellung an der nach § 2 Abs. 1 GebG NW erforderlichen Bestimmung der konkret gebührenpflichtigen Amtshandlung durch die jeweilige Gebührenordnung (Tarifstelle) fehlt (...) eine Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen einer durch die Antragstellung begründeten Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden ist."
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97.
Diesen grundsätzlichen Erwägungen schließt sich die Kammer an. Sie kann keinen entscheidenden Unterschied darin erblicken, dass die Tarifstelle, um die es vorliegend geht, bereits mit einem niedrigeren Gebührenrahmen existierte. Das Vertrauen des Gebührenunterworfenen darauf, dass die bereits bestehende (niedrigere) Gebühr fortgilt und nicht erhöht wird, vermag sich ggfs. quantitativ, nicht aber qualitativ von der Neueinführung einer Tarifstelle abheben. Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vertrauen der Klägerin ist damit der Zeitpunkt der Antragstellung, also der 14. November 1997 bzw. 1. Dezember 1997.
Entgegen der Ansicht der Beklagten stellt es sich in rechtlicher Hinsicht als völlig unerheblich dar, ob die Klägerin den Entsorgungsnachweis auch bei einer höheren Gebühr hätte beantragen müssen, da er für die Abfallentsorgung zwingend sei. In dieser Argumentation tritt vielmehr ein grundsätzliches Missverständnis der Beklagten vom Grundsatz der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung und dem Anspruch der Gesetzesunterworfenen auf den Schutz ihres Vertrauens in den Fortbestand der Gesetzeslage zu Tage. Denn mit dieser Argumentation ließe sich in Nachhinein jede (und sei es eine ganz beträchtliche oder wiederholte) Gebührenerhöhung rechtfertigen. Dass die Klägerin gezwungen ist, das Bestätigungsverfahren durch die Beklagte auf Grund der Rechtslage nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz durchzuführen, liegt an der gesetzlichen Entscheidung, die Abfallentsorgung hoheitlich zu überwachen. Mit Verweis auf diese, ihr allein zukommende, hoheitliche Befugnis kann die Beklagte aber weder ihre Gesetzesgebundenheit abwerfen noch den Vertrauensschutzgrundsatz unterlaufen.
Das Entstehen der Vertrauensposition der Klägerin ist nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in der Entscheidung zu Art. II der 9. ÄndVO in Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht zu Bundesgesetzen entwickelten Kriterien festgestellt, dass „jedenfalls im Fall der Neueinführung einer Tarifstelle (...) lediglich ein Beschluss des für die Einführung der Neuregelung zuständigen Organs, hier der Landesregierung, über den Erlass der Änderungsverordnung ein bis dahin bestehendes Vertrauen auf die geltende Rechtslage beseitigen" kann,
Diese Grundsätze gelten aber nicht nur bei der Neueinführung einer Tarifstelle, sondern auch bei der rückwirkenden Erhöhung des Gebührenrahmens einer bereits bestehenden Tarifstelle. Diese Frage musste das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zwar seinerzeit nicht entscheiden. Die Erwägungen, die zu seiner Entscheidung bzgl. der Neueinführung einer Tarifstelle geführt haben, gebieten jedoch die Gleichbehandlung im Fall der bloßen Gebührenerhöhung. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen sich im Wesentlichen darauf gestützt, dass vor dem Abschluss des förmlichen Verfahrens zur Änderung einer Norm nur ein Beschluss des zuständigen Organs - beispielsweise bei Bundesgesetzen des Bundestages - das Vertrauen in das Fortbestehen in die geltende Rechtslage beseitigen kann. Bei einer Verordnung, die die Landesregierung beschließt, kommt es demnach auf den Kabinettsbeschluss an. Erst dieser beseitigt die wesentlichen Unsicherheiten über das „Ob" und „Wie" der Neuregelung. Aber selbst die bloße Kabinettsvorlage, die erst den Abschluss der Sammlung des Änderungsbedarfs aus den verschiedenen Ministerien markiert, datiert erst vom 31. Januar 1998. Da die Klägerin die Anträge bereits zuvor gestellt hatte, konnte auch der Kabinettsbeschluss das bereits entstandene Vertrauen der Klägerin nicht beseitigen.
Die Vorläufige Verwaltungsvorschrift für die Gebührenbemessung bei Amtshandlungen bei der Nachweisverordnung (NachwV) und der Transportgenehmigungsverordnung (TgV) des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 20. März 1997 - IV A 6 - 116.6/IV A 2 - 884 - 21797 (MBl. NRW 1997 S. 460) konnte die Entstehung des klägerischen Vertrauens nicht verhindern, weil es sich bei ihr nicht um einen Kabinettsbeschluss, sondern nur um eine (interne) Anweisung eines Ministeriums handelt. Ob in der Praxis ganz überwiegend die Ressortvorschläge von der Landesregierung unverändert übernommen werden, kann wegen der abschließenden Entscheidungszuständigkeit der Landesregierung offen bleiben.
Da es auf das Vertrauen zum Zeitpunkt der Antragstellung ankommt, war der Vorbehalt einer nachträglichen Gebührenerhöhung im (der Antragstellung nachfolgenden) Bescheid über die Bestätigung des Entsorgungsnachweises von vornherein ungeeignet, das Vertrauen der Klägerin zu beseitigen.
Der Umstand, dass die nachgeforderte Gebühr sich noch innerhalb des Gebührenrahmens hielt, der vor der 18. Änderungsverordnung galt, rechtfertigt sie nicht. Da die Beklagte die Gebühren in allen Entsorgungsnachweisverfahren nach einem Schema bemisst, das in einer Verwaltungsvorschrift niedergelegt ist, hat sie sich selbst gebunden,
so genannte „Ermessensrichtlinie", vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg, Urteil vom 16. Juni 1998 - 2 S 1806/96, in: NVwZ 1999, 547; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, § 65 Rn. 46 m. w. N.
Jede sachlich nicht begründete Abweichung - und eine solche ist hier nicht gegeben - verstößt gegen den in Art. 3 Grundgesetz niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung, hier in der Ausprägung der Selbstbindung der Verwaltung durch einheitliche Verwaltungspraxis.
Schließlich sind zwingende Gründe des Allgemeinwohls, die eine Rückbewirkung der Rechtsfolgen unabweisbar gebieten, weder ersichtlich noch von der Beklagten vorgetragen. Vielmehr besteht Anlass darauf hinzuweisen, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung zu Art. II der 9. ÄndVO bereits deutlich gemacht hat, dass der Abstimmungsbedarf zwischen den Ministerien und die daraus resultierende lange Dauer von Änderungsverfahren keinen zwingenden Grund im Sinne von § 2 Abs. 2 S. 2 GebG NRW darstellen. Bereits in dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu der hier entscheidenden 18. ÄndVO angemerkt, dass die Verzögerungen bei der Änderung von Tarifstellen typischerweise organisationsbedingt sind.
II.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die über die Vollstreckung ergibt sich aus §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 GebG NRW
§ 11 Abs. 1 GebG
§ 11 Abs. 1 1. Alt. GebG
§ 2 Abs. 1 GebG
§ 2 Abs. 2 S. 2 GebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 3
GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 13, 261
BVerfGE 30, 367
BVerfGE 72, 200
NVwZ 1999, 547
2 BvL 6/59
2 BvL 2/66
2 BvL 2/83
7 C 43.67
9 A 2976/97
2 S 1806/96