Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-10, Aktenzeichen 6 A 10605/13
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2013:1210.6A10605.13.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. April 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 1.535,63 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Miteigentümer des in Winden gelegenen und mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flur …, Flurstück … gegen den Grundlagenbescheid der Beklagten vom 12. Juli 2010 zur Berechnung wiederkehrender Ausbaubeiträge sowie den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 1. August 2012.
Die Beitragserhebung soll aufgrund der vom Gemeinderat der Beklagten beschlossenen Satzung zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen (Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge - ABS -) vom 26. November 2009 erfolgen. Diese Satzung enthält eine sogenannte Verschonungsregelung, wonach Grundstücke, die Zugang oder Zufahrt zu bestimmten Verkehrsanlagen haben, erst in späteren Jahren bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags berücksichtigt und beitragspflichtig werden. An der Beratung und Beschlussfassung im Gemeinderat nahm ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 19. Oktober 2009 der Ortsbürgermeister teil, der nach seinen Angaben in der mündlichen Berufungsverhandlung Eigentümer von zwei Grundstücken ist, die in Straßen liegen, die in der Verschonungsregelung aufgeführt sind.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens des Klägers und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich insoweit zu eigen macht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, der angefochtene Grundlagenbescheid beruhe auf einer unwirksamen Satzung. Sie sei unter Mitwirkung einer nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Gemeindeordnung - GemO - ausgeschlossenen Person, nämlich des Ortsbürgermeisters, beschlossen worden. Da dieser nach eigenen Angaben Eigentümer eines im Verschonungsgebiet gelegenen Grundstücks sei, werde er durch die satzungsrechtliche Verschonungsregelung von der Beitragspflicht freigestellt und damit unmittelbar begünstigt. Der Ortsbürgermeister werde auch nicht als Angehöriger einer Berufsgruppe oder eines Bevölkerungsteils, deren gemeinsame Belange berührt werden, lediglich mittelbar betroffen. Zwar begründe der Erlass einer Abgabensatzung regelmäßig keine unmittelbare Betroffenheit des Gemeindevertreters, weil die Satzung zu einer mehr oder minder gleichmäßigen Belastung aller Eigentümer der im Gemeindegebiet gelegenen Grundstücke führe. Anders sei es jedoch, wenn Eigentümer bestimmter Grundstücke verschont und damit nicht als Teil der Gruppe der von der Abgabensatzung betroffenen Grundstückseigentümer berührt würden, sondern aufgrund der gewährten Befreiung gleichsam aus dieser Gruppe der Beitragspflichtigen herausfallen. Eine Verschonungsregelung bevorteile eine überschaubare und begrenzte Anzahl von Grundstücken in besonderer Weise.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, der Ortsbürgermeister sei von einer Mitwirkung nicht ausgeschlossen gewesen, da er nur als Angehöriger eines Bevölkerungsteils von der Verschonungsregelung, die 60 Grundstücke und damit ungefähr 14 v.H. aller Grundstücke in der Gemeinde betreffe, berührt werde. Ungeachtet dessen fehle es an einem unmittelbaren Vorteil des Ortsbürgermeisters. Andernfalls müsse man einen unmittelbaren Nachteil der Gemeinderatsmitglieder annehmen, deren Grundstücke nicht von der Verschonungsregelung begünstigt seien. Damit wären auch sie von einer Mitwirkung ausgeschlossen. Der vom Kläger gerügte Verstoß gegen das Zitiergebot liege ebenso wenig vor wie eine Verletzung des Vorteilsprinzips. Auch die Höhe des Gemeindeanteils könne nicht beanstandet werden.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt sein weiteres erstinstanzliches Vorbringen; außerdem sei der Gemeindeanteil zu niedrig festgesetzt.
Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen und den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Grundlagenbescheid der Beklagten vom 12. Juli 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. August 2012 zu Recht aufgehoben. Denn er ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung fehlte es dem angefochtenen Grundlagenbescheid an der erforderlichen satzungsrechtlichen Grundlage. Auch die Festsetzung lediglich der Grundlagen einer späteren Heranziehung muss sich nämlich auf wirksame abgabenrechtliche Regelungen stützen können (vgl. OVG RP, 12 A 12194/90.OVG, NVwZ-RR 1992, 160, juris; 6 A 11951/97.OVG, AS 26, 435, KStZ 1998, 158, juris). Die Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge der Beklagten vom 26. November 2009 ist jedoch unwirksam.
Dies ergibt sich aus der Bestimmung des § 22 Abs. 6 Satz 1 GemO, wonach die Mitwirkung einer nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO ausgeschlossenen Person die Unwirksamkeit (auch) eines Satzungsbeschlusses zur Folge hat. Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO darf ein Bürger oder Einwohner, der ein Ehrenamt oder eine ehrenamtliche Tätigkeit ausübt, nicht beratend oder entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung ihm selbst, einem seiner Angehörigen im Sinne des Absatzes 2 oder einer von ihm kraft Gesetzes oder Vollmacht vertretenen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann und wenn diese ehrenamtlich tätige Person ein unmittelbares persönliches oder wirtschaftliches Interesse an der Entscheidung hat. Dies war jedoch bei der Beschlussfassung des Gemeinderats der Beklagten über die Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge vom 26. November 2009 der Fall.
Wie nämlich bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, war der Ortsbürgermeister der Beklagten als (Mit-)Eigentümer eines „I…“ gelegenen und damit durch die Übergangsregelung des § 11 ABS verschonten Grundstücks nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO davon ausgeschlossen, an der unter Einschluss der Verschonungsregelung des § 11 ABS einheitlich vorgenommenen Beratung und Entscheidung über die Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge mitzuwirken. Denn er hätte durch diese Bestimmung einen unmittelbaren Vorteil im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO erfahren, wenn diese wirksam gewesen wäre. Sein in der verschonten Straße „I…“ gelegenes Grundstück wäre nämlich ohne einen weiteren Umsetzungsakt allein aufgrund dieser Satzungsbestimmung für vier Jahre von der Beitragspflicht befreit gewesen. Wegen dieser Zusammenhänge war zugleich die für das Vorliegen eines Ausschließungsgrunds außerdem erforderliche Voraussetzung eines unmittelbaren persönlichen oder wirtschaftlichen Interesses an der Entscheidung gegeben (§ 22 Abs. 1 Satz 1 GemO). Angesichts dessen braucht nicht weiter erörtert zu werden, ob ein Ausschließungsgrund auch wegen des Grundstücks des Ortsbürgermeisters, das in der Straße „V…“ liegt, vorlag oder ob die Verschonung insoweit ins Leere ging, weil die Straße „V…“ noch nicht erstmals hergestellt und war und schon deshalb einer Ausbaubeitragspflicht nicht unterliegen konnte (vgl. OVG RP, 6 A 10818/12.OVG, AS 41, 304, esovgrp, juris).
Entgegen der Auffassung der Beklagten war das für ihren Ortsbürgermeister bestehende Mitwirkungsverbot auch nicht gemäß § 22 Abs. 3 GemO aufgehoben. Danach gelten die Bestimmungen § 22 Abs. 1 GemO u. a. dann nicht, wenn die in § 22 Abs. 1 GemO bezeichneten Personen lediglich als Angehörige einer Berufsgruppe oder eines Bevölkerungsteils, deren gemeinsame Belange berührt werden, betroffen sind. Dies ist regelmäßig beim Erlass von Abgabensatzungen anzunehmen, die einen generell-abstrakten Charakter haben und typischerweise alle diejenigen gleichmäßig belasten, die einen abgabenrechtlichen Tatbestand der Satzung erfüllen, so dass der dadurch ausgelöste Vor- oder Nachteil allein auf der Zugehörigkeit zu einer Bevölkerungsgruppe beruht, deren gemeinsame Interessen durch den Satzungsbeschluss berührt werden (OVG RP, 6 B 11768/98.OVG; SächsOVG, 5 B 65/06, juris; OVG SH, 2 K 10/99, NordÖR 2003, 37, juris).
So betrifft der Erlass der Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge der Beklagten vom 26. November 2009 alle Beitragspflichtigen, die Eigentümer bzw. dinglich Berechtigte (vgl. hierzu OVG RP, 6 C 10085/12.OVG, AS 41, 218, esovgrp, juris) von Grundstücken an Anbaustraßen sind, in einem gemeinsamen Belang. Auch die Grundstückseigentümer in einer verschonten Straße stellen einen Bevölkerungsteil dar; sie verbindet das gemeinsame Interesse, von der Beitragspflicht für einen möglichst langen Zeitraum befreit zu werden. Die Beitragspflichtigen mit Grundstücken in nicht verschonten Straßen bilden ebenfalls eine Gruppe, die - wie auch die beiden anderen erwähnten Gruppen - keine von dem jeweiligen Grundstück abhängigen spezifischen Interessen, sondern gemeinsame Interessen hat. Ihr gemeinsames Interesse besteht darin, die Anzahl der verschonten Grundstücke klein und den Verschonungszeitraum kurz zu halten, damit der jährlich entstehende beitragsfähige Aufwand auf möglichst viele Schultern verteilt wird, was den einzelnen Beitragspflichtigen entlastet.
Angesichts dessen könnte die Bestimmung des § 22 Abs. 3 GemO dazu führen, dass kein Gemeinderatsmitglied trotz seiner unmittelbaren Begünstigung an seiner Mitwirkung gehindert ist, soweit er gleichzeitig zu einem Bevölkerungsteil mit einem gemeinsamen Interesse gehört, selbst wenn diese Gruppe sehr klein ist. Dies wäre mit dem Zweck der in § 22 GemO geregelten Ausschließungsgründe nicht in jedem Fall vereinbar. Sowohl aus dem Begriff des „unmittelbaren Interesses“ (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO) als auch aus der Ausnahmevorschrift des § 22 Abs. 3 GemO ergibt sich nämlich, dass bei der Auslegung der Mitwirkungsverbote darauf abzustellen ist, ob die möglichen Sonderinteressen für die Haltung des Ratsmitglieds bestimmenden Einfluss gewinnen können, ob also dem zu erwartenden Vorteil bzw. dem drohenden Nachteil ein solches Gewicht zukommt, dass eine persönliche Konfliktsituation entsteht, in der nicht mehr gewährleistet ist, dass das Ratsmitglied seine Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und seiner freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung ausübt (vgl. OVG RP, 8 C 10150/10.OVG, LKRZ 2011, 33, juris).
Vor diesem Hintergrund des Zwecks der Bestimmung des § 22 Abs. 3 GemO kann ein Ratsmitglied auch als Teil einer Gruppe mit gemeinsamen Belangen an seiner Mitwirkung gehindert sein. Das gilt insbesondere dann, wenn eine offensichtlich unmittelbar begünstigte (oder belastete) Gruppe vergleichsweise klein ist (vgl. Schaaf/Oster in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand: 09/2013, § 22 GemO Anm. 3.2, 4.13), so dass ein Ratsmitglied gleichsam auch selbst Adressat der zu treffenden Entscheidung ist (vgl. OVG RP, 7 A 10875/94.OVG, AS 25, 161). So liegen die Dinge bei der Verschonungsregelung des § 11 ABS, wie der Vergleich der Anzahl der Grundstückseigentümer einer verschonten Straße sowohl mit der Gesamtzahl der Beitragspflichtigen als auch mit der Gruppe der „Nicht-Verschonten“ zeigt. Dabei stellen die Grundstückseigentümer jeder einzelnen verschonten Straße einen Bevölkerungsteil dar, dessen Verschonung von der üblichen Nutzungsdauer der jeweiligen Verkehrsanlage und dem Umfang der einmaligen Belastung (§ 10a Abs. 5 Satz 4 KAG) abhängt und der sich damit von Grundstückseigentümern anderer verschonter Straßen unterscheiden kann. Die zeitweilige Beitragsverschonung wird demnach bezogen auf jede einzelne Verkehrsanlage gesondert festgestellt und bevorteilt jeweils eine überschaubare und begrenzte Anzahl von Grundstücken (vgl. hierzu auch OVG SH, 2 KN 2/07, juris). Mit der Bezeichnung einer verschonten Straße in § 11 ABS unterscheidet sich diese Bestimmung von einer typischengenerell-abstrakten abgabenrechtlichen Regelung, weil die betroffenen Grundstücke dadurch bereits konkretisiert werden. Gerade in einer solchen Konstellation, in der sich die Frage stellt, welche Grundstücke im Gemeindegebiet über mehrere Jahre von der Beitragspflicht ausgenommen werden, kann der Anschein erweckt werden, das Ratsmitglied, welches von einer solchen Verschonungsregelung profitieren würde, könnte bei seiner Entscheidung auch von persönlichen Interessen an einem Vorteil geleitet werden, der eng mit seinen persönlichen Belangen zusammenhängt und nicht von derart untergeordneter Bedeutung ist, dass er vernachlässigt werden kann (vgl. OVG RP, 2 A 10098/09.OVG, AS 37, 361, juris; OVG RP, 1 C 10737/10.OVG, DVBl 2011, 696, juris). Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass eine Verschonungsregelung im System der wiederkehrenden Beiträge nach § 10a Abs. 5 KAG nicht verpflichtend ist, sondern im Ermessen der Gemeinde steht (vgl. OVG RP, 6 C 11187/10.OVG, AS 40, 4, esovgrp, juris).
Diese im Zusammenhang mit einer Verschonung vorliegende Situation einer zahlenmäßig überschaubaren und begrenzten Teilgruppe innerhalb des gesamten Bevölkerungsteils, der grundsätzlich der Abgabenpflicht unterliegt, ist vergleichbar mit der Festlegung des Gemeindeanteils zur Erhebung von Einmalbeiträgen, bei der ebenfalls die betroffenen Grundstückseigentümer in der ausgebauten Straße von der Mitwirkung im Rat ausgeschlossen sind (vgl. OVG RP, 6 B 11768/98.OVG; vgl. auch Schaaf/Oster in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand: 09/2013, § 22 GemO Anm. 4.13.7). Auch bei der notwendigen Beschlussfassung des Gemeinderats über die Erhebung von Vorausleistungen auf einmalige Ausbaubeiträge nach Durchschnittssätzen liegt ein Ausschließungsgrund im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO bei den Ratsmitgliedern vor, die Eigentümer von gemäß § 10 Abs. 6 Satz 1 KAG beitragspflichtigen Grundstücken an den tatsächlich ausgebauten Verkehrsanlagen sind (OVG RP, 6 B 10804/05.OVG, esovgrp; vgl. Schaaf/Oster in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand: 09/2013, § 22 GemO Anm. 4.13.2).
Dem gegenüber sind die Ratsmitglieder, die wegen der Verschonung anderer Grundstücke mit höheren eigenen Beiträgen rechnen müssen, durch die Bestimmung des § 22 Abs. 3 GemO nicht an einer Mitwirkung an der Entscheidung zu § 11 ABS gehindert. Denn die Gruppe der „Nicht-Verschonten“ mit den dargestellten gemeinsamen Interessen ist relativ groß. Nach Angaben der Beklagten sollen ungefähr 14 v.H. aller Grundstücke in der Gemeinde zeitweise von der Beitragspflicht befreit sein, so dass 86 v.H. der Grundstücke nicht verschont werden. Diese Gruppe erleidet auch nicht unmittelbar durch die Satzungsbestimmung des § 11 ABS einen Nachteil, sondern frühestens mit der Heranziehung zu Beiträgen, die höher liegen als sie ohne die Verschonungsregelung ausfallen würden. Die Lage dieser Gruppe der „Nicht-Verschonten“ unterscheidet sich nicht wesentlich von der Situation, in der sich Satzungsunterworfene im Allgemeinen befinden, die aufgrund eines generell-abstrakten abgabenrechtlichen Tatbestands abgabenpflichtig sind.
Diese Auslegung des § 22 Abs. 3 GemO berücksichtigt gleichzeitig, dass Mitwirkungsverbote die durch demokratische Wahl bestimmte Zusammensetzung des Gemeinderats verändern. Das Demokratieprinzip legt deshalb ihre zurückhaltende Anwendung nahe. Ob die möglichen Sonderinteressen für die Haltung eines Ratsmitglieds bestimmenden Einfluss gewinnen können, kann nur mit Rücksicht auf die Funktionsfähigkeit des Gemeinderates beantwortet werden (vgl. OVG RP, 8 C 10150/10.OVG, LKRZ 2011, 33, juris; OVG RP, 1 C 10737/10.OVG, DVBl 2011, 696, juris). Auch deshalb sind die Ratsmitglieder, die zur Gruppe der „Nicht-Verschonten“ gehören, nicht ausgeschlossen von der Mitwirkung an der Entscheidung über § 11 ABS. Um des demokratischen Prinzips willen kann es sich darüber hinaus empfehlen, eine Ausbaubeitragssatzung zunächst mit der Bestimmung zu verabschieden, eine Verschonungsregelung bleibe einer gesonderten Satzung vorbehalten. An dieser Entscheidung könnten auch die Ratsmitglieder mitwirken, die in der jüngeren Vergangenheit eine hohe einmalige Belastung i.S.d. § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG zu tragen hatten und auf eine Verschonung hoffen. Ob eine solche Verschonung eingeführt wird und welche Straße(n) für welchen Zeitraum davon betroffen sein sollen, müsste dann aufgrund eines gesonderten Satzungsbeschlusses entschieden werden, an dem die Ratsmitglieder mit Grundstücken in den jeweils verschonten Straßen nicht mitwirken dürfen.
Auf die übrigen Einwände des Klägers muss danach nicht eingegangen werden. Insofern wird jedoch auf die zutreffenden Ausführungen des Widerspruchsbescheids verwiesen. Zu ergänzen ist, dass die Beklagte durch die in der mündlichen Berufungsverhandlung überreichten „Überlegungen und Abwägungsmaterial“ zur Gemeinderatssitzung vom 8. Oktober 2009 belegt hat, dass die Höhe des Gemeindeanteils in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (OVG RP, 6 A 11146/09.OVG, AS 38, 383, esovgrp, juris; 6 C 11187/10.OVG, AS 40, 4, esovgrp, juris) festgelegt wurde.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.
Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 22 GemO
§ 22 GemO
§ 167 VwGO
§ 130b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 6 Satz 1 GemO
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO
§ 22 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 22 Abs. 3 GemO
§ 22 Abs. 1 GemO
§ 10a Abs. 5 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 5 KAG
§ 10 Abs. 6 Satz 1 KAG
§ 10a Abs. 5 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1992, 160
NordÖR 2003, 37
LKRZ 2011, 33
DVBl 2011, 696
12 A 12194/90
6 A 11951/97
6 A 10818/12
6 B 11768/98
5 B 65/06
2 K 10/99
6 C 10085/12
8 C 10150/10
7 A 10875/94
2 KN 2/07
2 A 10098/09
1 C 10737/10
6 C 11187/10
6 B 10804/05
6 A 11146/09