Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-25, Aktenzeichen 2 K 34/20
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2021:1125.2K34.20.00

Tenor:
Die 1. Änderung des Bebauungsplans der Antragsgegnerinnen Nr. S 09 „Verbindungsstraße L ... - K ... - L ...“ wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert der vollstreckungsfähigen Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Änderung eines Bebauungsplans zur Herstellung einer Verbindungsstraße zwischen der Landesstraße L ... im Gebiet der Antragsgegnerin zu 1 im Süden und der Landesstraße L ... im Gebiet der Antragsgegnerin zu 2 im Norden.
Die Stadträte der Antragsgegnerinnen beschlossen am 15. bzw. 26. Mai 2014 jeweils einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. S 09 „Verbindungsstraße L ... - K ... - L ...“. Im Juni 2014 schlossen sie eine Zweckvereinbarung zur Aufstellung des gemeinsamen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplanes Nr. S 09 (bekanntgemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 1 vom 31. Juli 2014 und im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 2 vom 8. August 2014). In § 3 Abs. 1 der Zweckvereinbarung wurde geregelt, dass das Bebauungsplanverfahren bis zur Rechtskraft des gemeinsamen Bebauungsplanes in seinem Geltungsbereich zu führen ist und die Geltungsbereichsgrenzen zur Sicherung planungsrechtlicher Belange im Laufe der Planung ggf. anzupassen sind. In § 3 Abs. 2 übertrug die Antragsgegnerin zu 2 die technische Vorbereitung und technische Durchführung von Verfahrensschritten nach den §§ 2 bis 4a BauGB für die Aufstellung des Bebauungsplans an die Antragsgegnerin zu 1. In § 6 Abs. 1 wurde vereinbart, dass die Stadträte der Antragsgegnerinnen alle Verfahrensschritte für den jeweiligen eigenen räumlichen Anteil des Geltungsbereichs gemäß BauGB vollziehen, die für die Herbeiführung der Rechtskraft des Bebauungsplanes Nr. S 09 „Verbindungsstraße L ... - K ... - L ...“ notwendig sind. Das betrifft insbesondere die Aufnahme, Erörterung und Verabschiedung der entsprechenden Beschlussvorlagen in die Tagesordnungen der beiden Stadträte. § 7 Abs. 3 bestimmt, dass die Beschlussfassungen durch den Stadtrat der Antragsgegnerin zu 1 für den räumlichen Anteil des Geltungsbereiches in ihrem Stadtgebiet und durch den Stadtrat der Antragsgegnerin zu 2 für den räumlichen Anteil des Geltungsbereiches in ihrem Stadtgebiet erfolgen und die Beschlussvorlagen identisch und gleichlautend an beide Mitglieder der Zweckvereinbarung ausgereicht werden. Nach § 7 Abs. 4 bleiben die kommunale Planungshoheit und die pflichtgemäße Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB für das jeweilige Stadtgebiet durch die Zweckvereinbarung nach § 3 unberührt.
Am 18. Februar 2016 und 29. Februar 2016 beschlossen die Antragsgegnerinnen den Bebauungsplan, der die Herstellung einer ca. 5,6 km langen Straße vorsieht, die nordwestlich der Ortslage der Antragsgegnerin zu 1 von der L ... abzweigt, in nordöstliche Richtung führt, die Kreisstraße K …kreuzt und ca. 1,2 km südlich des Ortsteils S-Stadt der Antragsgegnerin zu 2 an die L ... angebunden wird. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans umfasst eine Fläche von rund 69 ha. In der Begründung des Bebauungsplans wurde zum Planungsanlass Folgendes ausgeführt:
"Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. S 09 ist die Notwendigkeit, die räumliche Entwicklung im nordöstlichen Bereich der Stadt Hohenmölsen und den nördlich angrenzenden Flächen der Stadt Lützen an aktualisierte Planungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung anzupassen. Das betrifft insbesondere die Weiterentwicklung des Straßennetzes in diesem Bereich…
Für die notwendige planungsrechtliche Sicherung der Verlagerung des Straßenverlaufes der Kreisstraße ... haben sich die Städte Hohenmölsen und Lützen Für die Aufstellung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplanes entschieden.
Die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. S 09 reagiert auf die Notwendigkeit des geänderten Trassenverlaufs der K .... Die planerische Aufgabe, eine Verlagerung der Kreisstraße K ... planungsrechtlich vorzubereiten, besteht wie dargelegt bereits seit der Gültigkeit des Regionalen Teilgebietsentwicklungsprogramms Für den Planungsraum Profen im Jahr 1996. Voraussetzung Für einen Vollzug der Vorranggebiete Für Rohstoffgewinnung gemäß TEP Profen und LEP 2010 ist somit die vorhergehende Trassenverlagerung der K .... Die Städte Hohenmölsen und Lützen nehmen die notwendige Kompensationsplanung Für die Verlagerung der Kreisstraße K ... zum Anlass, die Neutrassierung der Kreisstraße zu einem regionalen Verkehrsprojekt zu erweitern und zu qualifizieren. Das Straßenverkehrsnetz im Bereich Hohenmölsen - Lützen soll durch die neue Verkehrstrasse aufgewertet werden.
Für die angestrebte Aufwertung des Straßennetzes zwischen Hohenmölsen und Lützen wurden in einer frühen Planungsstufe Verkehrsgutachten beauftragt und erstellt. Unter Bezugnahme auf die gutachterlichen Aussagen ist es den Städten Hohenmölsen und Lützen möglich, den Neubau der Verbindungsstraße als interkommunales Planungsvorhaben abzugrenzen und zu entwickeln. Die örtliche Verkehrsinfrastruktur soll in Wahrnehmung der kommunalen Planungshoheit aufgewertet werden…"
Das der Antragstellerin gehörende 48.332 m2 große Grundstück der Gemarkung …, Flur …, Flurstück … liegt im Geltungsbereich des Plans in seinem nördlichen Teil u.a. mit den Festsetzungen „öffentliche Straßenverkehrsfläche“, „öffentliche und private Grünflächen“ entlang der Straße und „Flächen für die Landwirtschaft“. Die Trasse durchschneidet das Grundstück der Antragstellerin. Die Antragstellerin ist ferner Inhaberin einer Genehmigung des Landkreises Weißenfels vom 11. September 2003 für die Einrichtung und den Betrieb einer Bodenbörse auf dem Grundstück. Das Grundstück konnte bislang über einen von der L ... abzweigenden, nördlich des Grundstücks verlaufenden Zufahrtsweg angefahren werden. Dieser Zufahrtsweg sollte an den neuen Kreuzungsbereich L .../Verbindungsstraße mit einem neuen Abzweig angebunden werden, der in der Planzeichnung in einem Abschnitt als Straßenverkehrsfläche und in einem weiteren Abschnitt als Straßenverkehrsfläche mit besonderer Zweckbestimmung festgesetzt war. In der Begründung des Bebauungsplans wurde zur „Situation Bodenbörse“ ausgeführt, dass die momentan ausgeübte Nutzung einer Bodenbörse durch die Bereitstellung von adäquaten Flächen gesichert werde, sodass eine Standortverlagerung vor Baubeginn möglich sei. Parallel werde die Genehmigungssituation dahingehend abgesichert, dass am neuen Standort unter denselben Genehmigungsbedingungen gewirtschaftet werden könne wie am bestehenden Standort. In der Planbegründung wurde im Abschnitt 1.10 (Grundeigentum / Flurbereinigung / Enteignungsvoraussetzungen) ausgeführt, die Verfügbarkeit der Grundstücke für das Planungsvorhaben solle über ein Flurbereinigungsverfahren herbeigeführt werden. Der Bebauungsplan wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 1 vom 30. April 2016 und im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 2 vom 13. Mai 2016 bekanntgemacht.
Bereits durch Beschluss des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt (Obere Flurbereinigungsbehörde) vom 18. April 2016 wurde zur Begleitung des Straßenbauvorhabens das Unternehmensflurbereinigungsverfahren „Hohenmölsen Verbindungsstraße“ angeordnet, von dem auch das Grundstück der Antragstellerin erfasst wird.
Am 20. Oktober 2017 schlossen die Antragsgegnerinnen eine weitere Zweckvereinbarung zur Durchführung der Straßenbaumaßnahme „Verbindungsstraße L ... - K ... - L...“. Gegenstand dieser Vereinbarung waren nach deren § 1 Abs. 1 folgende Aufgaben:
1. Der Bau der Bauabschnitte A und B gemäß Lageplan (Anlage 1) einschließlich der Bauwerke und Anlagen gemäß Bauwerksverzeichnis (Anlage 2) und die vollumfängliche Realisierung der gemäß für die Bauabschnitte A und B festgesetzten naturschutzfachlichen und sonstigen Maßnahmen sowie der Erfüllung aller Auflagen gemäß den ergangenen Einzelgenehmigungen sowie der ggf. hierzu noch zu erwirkenden Einzelgenehmigungen für die Bauabschnitte A und B (Anlage 3).
Die Legitimation beschränkt sich auf die Besorgung der Aufgaben innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. S 09 „Verbindungsstraße L ... - K ... - L ...“ und die mit dem Plan verbundenen Flächen.
2. Die teilweise Übernahme der mit der Umsetzung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens für die Kommunen entstehenden Kosten.
Nach der Anlage 1 umfasst der Bauabschnitt A den auf dem Gebiet der Antragsgegnerin zu 1 liegenden (südlichen) Teil der Verbindungsstraße und der Bauabschnitt B den auf dem Gebiet der Antragsgegnerin zu 2 liegenden nördlichen Teil der Straße. In § 4 Abs. 1 der Zweckvereinbarung ermächtigte die Antragsgegnerin zu 2 die Antragsgegnerin zu 1, diese in allen Rechtsangelegenheiten zu vertreten, soweit die Sachverhalte einen Zusammenhang zur Errichtung des Bauabschnitts B aufweisen. Die Bevollmächtigung erstreckt sich auf die Vertretung im Baurechtsverfahren sowie aller sich daraus ergebenden gerichtlichen Auseinandersetzungen sowie der hierfür ggf. in Betracht kommenden Genehmigungsverfahren. Die Zweckvereinbarung gilt nach deren § 9 Abs. 1 auf unbestimmte Zeit und wird frühestens aufgehoben, sobald die Aufgaben nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 erfüllt sind; zur Aufhebung bedarf es jeweils eines Beschlusses der Stadträte der Antragsgegnerinnen.
Am 23. August 2018 und 27. August 2018 beschlossen die Stadträte der Antragsgegnerinnen die Einleitung der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 09 als gemeinsamer Bebauungsplan mit planfeststellungsersetzender Wirkung. Die Beschlüsse wurden mit dem Hinweis, wo und wann der Vorentwurf zur Einsichtnahme ausliege, im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 1 vom 31. August 2018 und im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 2 vom 14. September 2018 bekanntgemacht. Der Vorentwurf vom 28. August 2018 sah eine Änderung/Erweiterung des Geltungsbereichs des Plangebiets in seinem auf dem Gebiet der Antragsgegnerin zu 2 liegenden nördlichen Teil und eine Verschiebung der Trasse im nördlichen Bauabschnitt in westliche Richtung vor. Auch nach der Änderungsplanung liegt das Grundstück der Antragstellerin weiterhin im Plangebiet, jedoch verändert sich die Größe der von der Trasse durchschnittenen Teile des Grundstücks. In der Begründung wurde als Anlass für die Planänderung angegeben, aufgrund der geänderten Rahmenbedingungen in der Grundstücksverfügbarkeit, welche auch vor dem Hintergrund des fortschreitenden Flurbereinigungsverfahrens zu einem neuen Kenntnisstand hätten verdichtet werden können, sei inzwischen eine Optimierung des Trassenverlaufs für die Verbindungsstraße erforderlich. Um das Baurecht für die Flächen der angepassten Trassenführung herzustellen, bedürfe es aufgrund der maßgeblichen Abweichung einer Änderung des rechtskräftigen Bebauungsplans. Die Erforderlichkeit der Planänderung begründe sich folglich in der nicht mehr ausreichenden Steuerungswirkung der rechtskräftigen Festsetzungen für einen Teilbereich aufgrund der geänderten Rahmenbedingungen.
In ihren Sitzungen vom 22. November 2018 und 26. November 2018 billigten die Stadträte der Antragsgenerinnen den Entwurf der 1. Änderung des Bebauungsplans vom 26. Oktober 2018, in dem der Geltungsbereich des Plangebiets und der Trassenverlauf gegenüber dem Vorentwurf leicht verändert wurden. Die Trasse durchschneidet das Grundstück der Antragstellerin aber ähnlich wie im Vorentwurf in zwei unterschiedlich große Teile. In diesem Entwurf wurde (ergänzend) der Bereich „Bodenbörse gemäß Genehmigung vom 11.09.2003 (Aktenzeichen: 67.30ga-kn)“ dargestellt. Zu dem nördlich des Grundstücks der Antragstellerin verlaufenden (Zufahrts-)Weg ist weiterhin eine Abzweigung von der Verbindungsstraße vorgesehen, die gegenüber dem ursprünglichen Bebauungsplan leicht verändert und nunmehr (insgesamt) als Straßenverkehrsfläche festgesetzt ist. Im Teil B (textliche Festsetzungen) wurde im Abschnitt IV (nachrichtliche Übernahmen) festgehalten, dass die 1. Änderung des Bebauungsplans die Betriebsfläche einer Bodenbörse zur Ablagerung und Aufbereitung von Abfällen tangiere; eine Beeinträchtigung der Belange des zuständigen Rechtsinhabers sei auszuschließen. In Abschnitt 1.7 der Planbegründung heißt es u.a., entgegen der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans solle ein Eingriff in die Bestandsnutzung der Bodenbörse minimiert werden, damit die dort bestehende Nutzung auch nach Vollzug der 1. Änderung des Bebauungsplans ungehindert ausgeübt werden können. Aus diesem Grund erfolge in der Planzeichnung eine nachrichtliche Übernahme der Genehmigungslage für die Bodenbörse. Die Billigungsbeschlüsse und der Entwurf wurden im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 1 vom 30. November 2018 und im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 2 vom 14. Dezember 2018 mit dem Hinweis, wo und wann der Entwurf eingesehen werden könne, bekanntgemacht.
In den Sitzungen vom 21. März 2019 und 25. März 2019 beschlossen die Stadträte der Antragsgegnerinnen den Änderungsbebauungsplan in der Fassung der Beschlussvorlage vom 4. Februar 2019, die dem Entwurf vom 26. Oktober 2018 entsprach. Der Plan wurde am 28. März 2019 vom Bürgermeister der Antragsgegnerin zu 1 und am 3. April 2019 vom Bürgermeister der Antragsgegnerin zu 2 ausgefertigt sowie im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 1 vom 31. März 2019 und im Amtsblatt der Antragsgegnerin zu 2 vom 12. April 2019 bekanntgemacht.
Mit Beschluss vom 14. August 2019 erließ das Amt für Landwirtschaft, Flurneuordnung und Forsten Süd (ALFF) eine auf § 88 Nr. 3 i.V.m. § 36 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes gestützte vorläufige Anordnung, wonach (1.) den Beteiligten (Eigentümern, Pächtern und sonstigen Berechtigten) zum 1. Oktober 2019 Besitz und Nutzung der Grundstücke bzw. Grundstücksteile, die in den Besitzregelungskarten vom 8. August 2019 und der Flurstücksliste bezeichnet sind, entzogen und (2.) die Antragsgegnerin zu 1 in den Besitz der in der Besitzregelungskarte „grün“ dargestellten und in der Flurstücksliste aufgeführten Flächen der Gemarkung … eingewiesen wurde. Zugleich ordnete die Behörde die sofortige Vollziehung des Beschlusses an. Dadurch wurde das Grundstück der Antragstellerin mit einem dauerhaften Entzug in einer Größe von 3.439 m2 im Bereich der Zuwegung zum Grundstück, einer vorübergehenden Entzugsfläche für Bauraumgrenzen in einer Größe von 3.801 m2 sowie die Bereitstellung einer vorübergehenden Austauschfläche betroffen. Gegen die vorläufige Anordnung erhob die Antragstellerin Widerspruch.
Einen von ihr gestellten Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs lehnte das Flurbereinigungsgericht mit Beschluss vom 20. Januar 2020 (8 R 5/19) ab und führte zur Begründung u.a. aus: Die Antragstellerin könne sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Antragsgegnerin zu 1 als Unternehmensträgerin für das konkrete Straßenprojekt nicht zuständig sei, weil es sich bei der neuen Straße nicht um eine Gemeindestraße, sondern um eine Kreisstraße handele. Zwar dürfte es sich bei der Verbindungsstraße wohl nicht um eine Gemeindestraße im Sinne von § 3 Nr. 3 StrG LSA, sondern angesichts der (auch vorgehenden) Bedeutung der Straße als überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Kreisen und dem Anschluss von Gemeinden an überörtliche Verkehrswege (Landesstraßen bzw. A 38) eher um eine Kreisstraße handeln mit der Folge, dass zumindest Zweifel an der Zuständigkeit der Antragsgegnerin zu 1 als Straßenbaulastträgerin bestünden. Mit Blick auf § 43 Abs. 2 StrG LSA, wonach die Straßenbaulast u.a. aufgrund öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen anderen Trägern übertragen werden könne, und einer vorgelegten Vereinbarung zwischen dem Land Sachsen-Anhalt und der Antragsgegnerin zu 1, insbesondere § 4 Abs. 2, seien diese Zweifel an der Zuständigkeit des Straßenbaulastträgers aber nicht derart schwerwiegend, dass sie eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs im vorläufigen Rechtsschutzverfahren rechtfertigten. Diese Einwendungen der Antragstellerin gegen die Einstufung der Verbindungsstraße als Kreis- oder Gemeindestraße gehörten vorrangig in das Verfahren über die Aufstellung des gemeinsamen Bebauungsplans S 09 bzw. dessen erster Änderung und nicht in das Flurbereinigungsverfahren. Die für die Anordnung erforderliche wirksame Planungsgrundlage liege in Gestalt des gemeinsamen Bebauungsplans S 09 vor. Dass die erste Änderung - anders als der Bebauungsplan vom 17. Mai 2016 - noch anfechtbar sei, sei für das vorläufige Anordnungsverfahren unerheblich. Des Weiteren sei das Unternehmensflurbereinigungsverfahren wirksam mit dem unanfechtbaren Anordnungsbeschluss vom 18. April 2016 eingeleitet worden. Es lägen auch dringende Gründe für die im Wege der vorläufigen Anordnung verfügte Entziehung der Besitz- und Nutzungsrechte hinsichtlich der Bedarfsflächen für das Straßenbauvorhaben vor. Diesem öffentlichen Interesse stünden keine überwiegenden privaten Interessen der Antragstellerin gegenüber. Die Tatsache, dass dem Grundstück der Antragstellerin dauerhaft eine Fläche von 3.439 m2 entzogen werde, führe nicht zur Unzumutbarkeit, insbesondere nicht dazu, dass der Antragstellerin - wie von ihr befürchtet - den Betrieb der Bodenbörse einstellen müsse; denn auf den maßgeblichen Flächen nehme die Antragstellerin keine Ablagerung von Abfällen vor, da es sich bei den im Zusammenhang mit dem Ausbau der neuen Verbindungsstraße benötigten Flächen um die bisherige Zuwegung zum Grundstück der Bodenbörse handele. Insoweit habe sich die Antragsgegnerin zu 1 bereits im Bebauungsplan zu einer neuen Erschließung des Grundstücks, einschließlich Wegebau, neuem Eingangstor und neuem Zaun, sowie zu gegebenenfalls erforderlichen Umlagerungen von Baumaterial der Bodenbörse bereiterklärt. Sollten für die Antragstellerin dennoch besondere Nachteile oder Härte entstehen, sei schließlich durch die Regelung in Nr. IV der vorläufigen Anordnung gemäß § 88 Nr. 3 Satz 3 FlurbG bestimmt, dass die von der Anordnung Betroffenen eine Entschädigung erhalten können, so dass anzunehmen sei, dass ein etwaiger Verlust der Antragstellerin ausgeglichen werde.
Mit Urteil vom 31. August 2021 (8 K 5/20) hat das Flurbereinigungsgericht die am 16. Juli 2020 erhobene (Untätigkeits-)Klage der Antragstellerin gegen den Beschluss vom 14. August 2019 aus den im Wesentlichen selben Gründen abgewiesen. Zum Vorliegen einer wirksamen planungsrechtlichen Grundlage in Gestalt des (geänderten) Bebauungsplans hat es ergänzend ausgeführt: Die Einwendungen der Antragstellerin gegen die Wirksamkeit des gemeinsamen Bebauungsplans in der Fassung der 1. Änderung seien nicht derart schwerwiegend, um die angefochtene Anordnung vom 14. August 2019 mangels Vollkontrolle durch den Beklagten aufzuheben. Die Fragen, ob für die Verfahrensanordnung nach § 87 Abs. 2 FlurbG ein Planfeststellungsverfahren erforderlich gewesen wäre oder die Zweckvereinbarung der Antragsgegnerinnen zur Entstehung eines Planungsverbandes bzw. eines nach dem Zweckverbandsrecht im Sinne des § 205 Abs. 6 BauGB gleichgestellten Zusammenschlusses geführt habe, seien zum einen nicht ohne intensive Prüfung durch die Fachbehörde zu beantworten, und zum anderen habe die Fachbehörde die Fragen für das weitere Verfahren in dem Sinne beantwortet, dass ein Planfeststellungsverfahren nicht durchzuführen sei und die Zweckvereinbarung der Antragsgegnerinnen eine ordnungsgemäße und wirksame Grundlage im Sinne des § 205 Abs. 6 BauGB darstelle. Zur Dringlichkeit der Maßnahme hat das Flurbereinigungsgericht u.a. (ergänzend) ausgeführt: Die Tatsache, dass dem Grundstück der Antragstellerin dauerhaft eine Fläche von 3.439 m2 entzogen werden, führe nicht zur Unzumutbarkeit, insbesondere nicht dazu, dass die Antragstellerin - wie von ihr befürchtet - den Betrieb der Bodenbörse einstellen müsse. In der mündlichen Verhandlung habe sie anhand eines Lageplans aufgezeigt, dass eine Anbindung des Flurstücks … an die ursprüngliche Straße und eine Zuwegung zur Bodenbörse nach wie vor bestehe; das Flurstück … müsse lediglich an anderer Stelle befahren werden. Auch habe die Antragstellerin aufgezeigt, dass weiterhin eine Ablagerung der abgetragenen Böden und Erden zum Weiterverkauf auf dem Grundstück möglich sei. Zudem habe sich die Antragsgegnerin zu 1 im gemeinsamen Bebauungsplan zu einer neuen Erschließung des Grundstücks, einschließlich Wegebau, neuem Eingangstor und neuem Zaun, sowie zu gegebenenfalls erforderlichen Umlagerungen von Baumaterial der Bodenbörse bereit erklärt. Auch sei durch die 1. Änderung des gemeinsamen Bebauungsplans die Zerschneidung des Flurstücks … durch die Verlagerung der Straßentrasse abgemildert worden.
Bereits am 31. März 2020 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt und zur Begründung ausgeführt:
Es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag. Die Unwirksamerklärung der 1. Änderung des Bebauungsplans sei für sie von praktischem Nutzen. Auch wenn die Änderung den bodenrechtlich relevanten Eingriff verringern möge, bewirke sie eine faktische Verschlechterung, weil sie nunmehr weder ihren Betrieb aufrechterhalten könne noch für diesen entschädigt werde. Ursprünglich sei der Trassenverlauf so geplant gewesen, dass von dem als Bodenbörse genutzten Grundbesitz nur unerhebliche Restflächen übriggeblieben wären, sodass die Börse an dieser Stelle nicht mehr zu betreiben gewesen wäre. Sie hätte also ihren Betrieb aufgeben müssen. Im Gegenzug habe der Plan Enteignung und Entschädigung vorgesehen. Der nun verwirklichte Trassenverlauf teile ihr Grundstück in eine kleinere nordwestliche und eine größere südöstliche Fläche. Nur auf den ersten Blick scheine dadurch die Beeinträchtigung ihres Grundstücks und der Bodenbörse verringert worden zu sein. Tatsächlich sei die Bodenbörse aber nicht mehr nutzbar. Denn bisher sei der Betriebsablauf so strukturiert gewesen, dass im nordwestlichen Teil, in dem sich die Zufahrt zum Gelände und eine Wendeschleife befunden hätten, der Anlieferverkehr und Arbeiten wie das Be- und Entladen der LKW und das Sortieren stattgefunden hätten. Bei Bedarf habe ein mobiler Brecher aufgestellt und betrieben werden können. Aus diesem nordwestlichen Bereich seien die Materialien schließlich auf das restliche Gelände, den heutigen südöstlichen Teil, verbracht und gelagert worden. Dies sei nun nicht mehr möglich. Der nordwestliche, jetzt durch die Straße und die beiden Böschungen vom südöstlichen Teil der Bodenbörse abgetrennte Bereich habe somit vollständig seine Funktion verloren. Auch die südöstlich der Straße verblieben Bodenbörse sei unbenutzbar geworden. Die dort gelagerten Materialien lägen nun praktisch unmittelbar hinter der Einzäunung. Das Gelände müsste erst mit beträchtlichem Aufwand freigeräumt, ein Zufahrts- und Abfahrtsbereich, wie er bisher im nordwestlichen Teil existiert habe, völlig neu geschaffen und dann die Bodenbörse von Grund auf anders eingeteilt werden. Nur als einheitliche Fläche seien die Voraussetzungen gegeben gewesen, um dort auf sinnvolle Art und Weise eine Bodenbörse zu betreiben. Ihr seien zwei Teilflächen geblieben, die weder einzeln noch zusammen für den Betrieb der Bodenbörse geeignet seien. Während sie nach dem ursprünglichen Plan für den Verlust der Bodenbörse eine Entschädigung erhalten hätte, führe die streitige Planänderung nun dazu, dass sie zwar faktisch ebenfalls die Bodenbörse verliere, jetzt aber nicht einmal eine Entschädigung erhalte.
Der Bebauungsplan sei fehlerhaft. Wie das Flurbereinigungsgericht in seinem Beschluss vom 20. Januar 2020 angedeutet habe, sei die in Rede stehende Verbindungsstraße als Kreisstraße zu qualifizieren, so dass die Antragsgegnerinnen für die Straßenplanung nicht zuständig seien. Zudem seien sie nicht zur Aufstellung eines gemeinsamen Bebauungsplans befugt. Träger der Bauleitplanung sei grundsätzlich jede Gemeinde für ihr Gebiet. Die in §§ 203 ff. BauGB enthaltenen bundesgesetzlichen Ausnahmen seien abschließend. Eine zusammengefasste Bauleitplanung wie im Fall des streitgegenständlichen Bebauungsplans sei nach § 205 BauGB nur durch einen Planungsverband oder einen sonstigen gesetzlich zugelassenen Zusammenschluss vorgesehen. Die von den Antragsgegnerinnen geschlossene Zweckvereinbarung habe nicht zur Entstehung eines Planungsverbandes oder eines nach dem Zweckverbandsrecht im Sinne des § 205 Abs. 6 BauGB gleichgestellten Zusammenschlusses geführt. Für andere Formen kommunaler Zusammenarbeit sei der Anwendungsbereich des § 205 BauGB nicht eröffnet. Dies zeige auch § 204 Abs. 1 BauGB, der gemeinsame Flächennutzungspläne ermögliche, nicht aber gemeinsame Bebauungspläne.
Die Antragstellerin beantragt,
die 1. Änderung des Bebauungsplans der Antragsgegnerinnen Nr. S 09 „Verbindungsstraße L ... - K ... - L ...“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerinnen beantragen,
den Antrag abzulehnen.
Sie machen geltend: Der Antragstellerin fehle das Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens. Würde die 1. Änderung des Bebauungsplans für unwirksam erklärt, würde der Bebauungsplan in seiner nicht mehr angreifbaren ursprünglichen Fassung wieder wirksam werden. Die vormaligen Festsetzungen würden aber nicht zu einer Verbesserung der Rechtsstellung der Antragstellerin führen. Vielmehr führe die 1. Änderung zu einer deutlich geminderten Betroffenheit im Zusammenhang mit der Bodenbörse, insbesondere sei der Eingriff in die Bodennutzung minimiert worden. Ziel der Planänderung sei es gewesen, die Betroffenheit der Antragstellerin mit Blick auf die durch sie betriebene Bodenbörse zu minimieren und die Betriebsvoraussetzungen am bestehenden Standort nicht zu stören. Die Realisierung des streitgegenständlichen Bauvorhabens erfolge mithilfe eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens, sodass auf den Weg der Enteignung nach den §§ 85 bis 122 BauGB verzichtet werden könne. Ein Umzug der gesamten Bodenbörse bzw. deren gänzliche Neueinrichtung an einem anderen Standort, wie er im ursprünglichen Bebauungsplan vorgesehen gewesen sei, würde mit einem weitaus höheren Aufwand als die verhältnismäßig geringeren Anpassungsarbeiten an dem bestehenden Standort einhergehen. Der Umstand, dass dem Grundstück der Antragstellerin dauerhaft 3.439 m2 entzogen werden, führe auch nach der Einschätzung des Flurbereinigungsgerichts nicht dazu, dass die Antragstellerin den Betrieb der Bodenbörse einstellen müsse. Auf den maßgeblichen Flächen nehme die Antragstellerin keinerlei Ablagerung von Abfällen vor, da es sich bei den im Zusammenhang mit dem Ausbau der neuen Verbindungsstraße benötigten Flächen um die bisherige Zuwegung zum Grundstück der Bodenbörse handele. Zudem habe sich die Antragsgegnerin bereits zu einer neuen Erschließung des Grundstücks, einschließlich Wegebau, neuem Eingangstor und neuem Zaun, sowie zu gegebenenfalls erforderlichen Umlagerungen von Baumaterial der Bodenbörse bereit erklärt. Entsprechendes scheiterte bisher nur an der insoweit erforderlichen Mitwirkung der Antragstellerin. Diese Verweigerungshaltung der Antragstellerin vermöge jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis zu begründen.
Mit der Zweckvereinbarung habe die Antragsgegnerin zu 2 allein die technische Vorbereitung und technische Durchführung von Verfahrensschritten auf die Antragsgegnerin zu 1 übertragen, die nicht anstelle der Antragsgegnerin zu 2 entscheidungsbefugt gewesen sei. Die Aufgabe der Vorbereitung und Durchführung des Bauleitplanverfahrens sei damit im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin zu 2 verblieben, soweit sich das Plangebiet und ihr Gemeindegebiet überlagerten. So seien die verfahrenslenkenden Beschlüsse wie Aufstellungs-, Auslegungs- und Billigungsbeschlüsse trotz der Zweckvereinbarung durch die Antragsgegnerin zu 2 gefasst worden, soweit ihr Gemeindegebiet betroffen gewesen sei. Die grundsätzliche Zulässigkeit einer solchen Verfahrensweise ergebe sich bereits aus § 4b BauGB, wonach sich die Gemeinden für die Vorbereitung und Durchführung von Verfahrensschritten auch eines Dritten bedienen könne. Im Übrigen habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in Fällen gebietsübergreifender baulicher Nutzung eine Zweckvereinbarung für möglich gehalten. Auch nach der einschlägigen Kommentierung seien Zweckvereinbarungen zulässig. Die Planungshoheit für das Gebiet der Antragsgegnerin zu 2 sei bei ihr verblieben. Daher sei unerheblich, ob kommunale Zweckvereinbarungen den Anforderungen von §§ 2 Abs. 1, 205 Abs. 6 BauGB genügten.
Die Antragsgegnerinnen seien auch für die Straßenplanung zuständig gewesen. Nach § 43 Abs. 2 StrG LSA könne die Straßenbaulast u.a. aufgrund öffentlich-rechtlicher Verpflichtung anderen Trägern übertragen werden; insoweit werde auf § 4 Abs. 2 des der mit dem Land Sachse-Anhalt getroffenen Vereinbarung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
I. Der Antrag ist zulässig.
1. Er ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch unter Einhaltung der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eingereicht worden.
2. Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Eine die Antragsbefugnis begründende subjektive Rechtsposition ist zuvörderst das im Plangebiet befindliche Grundeigentum, dessen Inhalt und Schranken durch die planerischen Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar und rechtssatzmäßig bestimmt und ausgestaltet werden (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 - juris Rn. 12 f.). Auch eine Beeinträchtigung des durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb kann eine Antragsbefugnis begründen (vgl. OVG NW, Urteil vom 12. Februar 2014 - 2 D 13/14.NE - juris Rn. 38, m.w.N.).
Durch die angegriffene Planänderung werden das Eigentum der Antragstellerin an dem im Gebiet des Änderungsbebauungsplans liegenden Grundstück und der darauf ausgeübte Betrieb der Bodenbörse betroffen. Im Rahmen der Antragsbefugnis sind die vermeintlichen Vor- und Nachteile der Änderungsplanung für die Antragstellerin im Vergleich zu dem Ausgangsbebauungsplan nicht zu bilanzieren; zur ordnungsgemäßen Geltendmachung und zur rechtlichen Begründung einer Verletzung des Grundeigentums bedarf es keines Vergleichs mit der Rechtslage, die ohne den angegriffenen Bebauungsplan bestehen würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 - Rn. 13; OVG NW, Urteil vom 12. Februar 2014, a.a.O., Rn. 42 f. m.w.N.). Nur wenn sich eine Änderungsplanung für den Grundstückseigentümer und Betriebsinhaber ausschließlich günstig auswirkt, so dass die Änderung offensichtlich nach keiner Betrachtungsweise geeignet ist, Rechte des Antragstellers zu verletzen, kann die Antragsbefugnis fehlen (vgl. OVG NW, Urteil vom 7. April 2011 - 2 D 37/09.NE - juris Rn. 31). Dies lässt sich hier aber nicht feststellen. Durch die Verschiebung der Trasse nach Westen vergrößert sich zwar der südlich und östlich der Trasse gelegene Grundstücksteil. Dies lässt aber noch nicht den Schluss zu, dass die Änderungsplanung für die Antragstellerin (offensichtlich) nur günstige Folgen hat. Die Antragstellerin trägt plausibel vor, dass das Grundstück auch bei dieser Art der Zerschneidung nicht mehr wie bisher für den Betrieb der Bodenbörse nutzbar sei, insbesondere weil sich im nordwestlichen Teil ihres Grundstücks, wo die Trasse nach der Änderungsplanung verläuft, der Be- und Entladebereich befunden habe, und sich die Frage stelle, ob eine notwendige Umstrukturierung von der ihr erteilten Genehmigung zum Betrieb der Bodenbörse noch gedeckt wäre. Nach der ursprünglichen Planung war noch vorgesehen, dass die Antragstellerin, etwa im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens, eine Ersatzfläche erhält.
3. Die Antragstellerin hat auch das für die Durchführung eines Normenkotrollantrages erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Nach § 47 Abs. 2 VwGO kommt es für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags maßgeblich darauf an, ob der Antragsteller geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden. Wird diese Hürde genommen, so ist regelmäßig auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses neben der Antragsbefugnis soll nur vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist. Zu fragen ist, ob der Antragsteller durch die von ihm angestrebte Unwirksamerklärung des Bebauungsplans seine Rechtsstellung verbessern kann. Für das Rechtsschutzinteresse reicht es aus, dass sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn - im Sinne einer tatsächlichen Prognose - zu erwarten ist, dass die Gemeinde einen neuen Bebauungsplan mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Festsetzungen aufstellen wird. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen. Nicht nutzlos in diesem Sinne ist auch eine Entscheidung des Normenkontrollgerichts, wenn sie für den Antragsteller lediglich aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft ist. Denn auch in diesem Fall werden die Gerichte nicht sinnlos in Anspruch genommen. Selbst wenn sich die planungsrechtliche Situation für den Antragsteller bei Unwirksamkeit des neuen Bebauungsplans nicht ändern würde, weil dann der frühere Bebauungsplan mit nahezu denselben Festsetzungen wieder aufleben würde, wäre eine die Unwirksamkeit des neuen Bebauungsplans feststellende Entscheidung für den Antragsteller von praktischem Nutzen, wenn er mit einer Realisierung dieser Planung auf der Grundlage des alten Plans aus tatsächlichen Gründen nicht mehr zu rechnen braucht oder weil eine Realisierung zumindest erst nach Überwindung privatrechtlicher Hindernisse möglich wäre (zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 - 4 CN 3.01 - juris 10 f.).
Ist ein Bebauungsplan durch genehmigte oder genehmigungsfreie Maßnahmen vollständig verwirklicht, so wird der Antragsteller allerdings in der Regel seine Rechtsstellung durch einen erfolgreichen Angriff auf den Bebauungsplan nicht mehr aktuell verbessern können (BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 2019 - 4 BN 15.18 - juris Rn. 5, m.w.N.). Ist eine durch einen Bebauungsplan festgesetzte Straße bereits vollendet und gewidmet, so kann aber gleichwohl noch für den durch die Straße nachteilig Betroffenen ein Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan - etwa im Hinblick auf einen möglichen Folgenbeseitigungsanspruch - bestehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1992 - 4 NB 22.92 - juris Rn. 10 f.). Ein Folgenbeseitigungsanspruch kommt in Betracht, wenn eine Straße auf der Grundlage eines unwirksamen Bebauungsplans hergestellt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 - juris).
Gemessen daran liegt ein Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin an der Unwirksamerklärung des Änderungsbebauungsplans vor. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass dies für die Antragstellerin von Nutzen sein kann. Ihr kann insbesondere nicht entgegengehalten werden, dass im Fall der Unwirksamerklärung der Änderungsplanung der ursprüngliche Bebauungsplan wiederaufleben würde, der nach der Auffassung der Antragsgegnerinnen zu einer stärkeren Beeinträchtigung des Grundeigentums und der Bodenbörse der Antragstellerin führen würde. Denn die Antragstellerin braucht mit der Realisierung der ursprünglichen Planung auf der Grundlage des alten Plans nicht mehr zu rechnen, weil die Straße bereits fertiggestellt und für den Verkehr freigegeben wurde. Wiederum lässt auch die Fertigstellung der Straße das Rechtsschutzbedürfnis für das Normenkontrollverfahren nicht entfallen. Denn es ist nicht auszuschließen, dass die Antragstellerin im Fall der Unwirksamerklärung der Planänderung einen Folgenbeseitigungsentschädigungsanspruch hat, der dann in Betracht kommt, wenn mit einer Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmäßigen Zustandes ein unverhältnismäßig hoher Aufwand verbunden ist, der zu dem erreichbaren Erfolg bei allem Respekt für das Verlangen nach rechtmäßigen Zuständen in keinem vernünftigen Verhältnis mehr steht (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. August 1993, a.a.O., Rn. 59).
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
1. Der Änderungsbebauungsplan der Antragsgegnerinnen ist unwirksam, weil weder das Baugesetzbuch (BauGB) noch die Vorschiften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Sachsen-Anhalt (GKG LSA) einen derartigen gemeinsamen Bebauungsplan zulassen.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Kernstück der kommunalen Planungshoheit ist das Recht der Gemeinde, die bauliche Entwicklung in ihrem Gemeindegebiet selbst zu bestimmen (Schrödter/Otto, in: Schrödter, BauGB § 2 Rn. 3). Die Zuständigkeitsregelung gilt für die Bauleitplanungen im jeweiligen Gemeindegebiet, d.h. zuständig ist die Gemeinde für alle ihr Gebiet betreffende Bauleitpläne (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB § 2 Rn. 4). Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB normierte Planungshoheit erstreckt sich inhaltlich auf alle Aufgabenbereiche der Bauleitplanung (Söfker, a.a.O., Rn. 10). Ausnahmen von der Verantwortung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestehen, wenn die Planungszuständigkeit nach den §§ 203 ff. BauGB abweichend vereinbart oder bestimmt ist. Die Körperschaft, die die Zuständigkeit für die Bauleitplanung erhalten hat, hat die Bauleitpläne in eigener Verantwortung aufzustellen. Die Gemeinde ist dann nicht mehr im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB verantwortlich (Schrödter/Otto, a.a.O., Rn. 4).
Das BauGB enthält verschiedene Formen und Möglichkeiten der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit in der Bauleitplanung. So sind gemäß § 2 Abs. 2 BauGB die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Diese Abstimmung kann auch dazu führen, dass benachbarte Gemeinden - unter Wahrung der Zuständigkeit des jeweiligen Ortsgemeinderates - in etwa zeitgleich sachlich aufeinander abgestimmte und sich ergänzende, jedoch jeweils selbständige Bauleitpläne (Flächennutzungs- oder Bebauungspläne) für ihr Gemeindegebiet erlassen. Daneben sieht das BauGB die Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung auf eine andere Körperschaft vor, sei es allgemein aufgrund Landesgesetzes oder Rechtsverordnung nach § 203 BauGB, sei es im Einzelfall entweder durch freiwilligen Zusammenschluss der beteiligten Gemeinden zu einem Planungsverband (§ 205 Abs. 1 BauGB) oder aufgrund behördlicher Anordnung gemäß § 205 Abs. 2 BauGB. Weiter verbleibt die Möglichkeit eines Zusammenschlusses zu einem Zweckverband nach dem entsprechenden Landesrecht (§ 205 Abs. 6 BauGB i.V.m. den Vorschriften über Zweckverbände). Aufgabe derartiger Verbände kann es sein, einen (einheitlichen) gemeinsamen Bebauungsplan, der sich ganz oder teilweise auf das Gebiet der Mitglieder des Verbandes erstreckt, zu erlassen (zum Ganzen: OVG RP, Urteil vom 28. Oktober 2003 - 8 C 10303/03 - juris Rn. 14, m.w.N.).
Von den vorstehend aufgezeigten Möglichkeiten haben die Antragsgegnerinnen keinen Gebrauch gemacht. Sie haben weder einen Zweckverband noch einen Planungsverband gegründet. Derartige Verbände sind - gegenüber ihren Mitgliedsgemeinden selbständige - Körperschaften des öffentlichen Rechts (vgl. 7 Abs. 1 GKG LSA). Daran fehlt es vorliegend. Die von den Antragsgegnerinnen geschlossenen Zweckvereinbarungen beinhalten nicht die Gründung eines Planung- oder Zweckverbandes als selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts, sondern regeln (nur) die Aufstellung eines gemeinsamen Bebauungsplans und dessen Verwirklichung.
Der angegriffene Änderungsbebauungsplan kann ebenso wie der ursprüngliche Bebauungsplan auch nicht so verstanden werden, dass es sich rechtlich um die Zusammenfassung zweier selbständiger Bebauungspläne der Antragsgegnerinnen handelt. Dafür genügt es nicht, dass die Planungshoheit - wie die Antragsgegnerinnen geltend machen - bei ihnen verblieben sei und die beiden Stadträte jeweils selbständig über den Bebauungsplan und den Änderungsplan entschieden haben. Eine andere Beurteilung folgt auch nicht daraus, dass nach § 7 Abs. 3 und 4 der Zweckvereinbarung vom Juni 2014 die Beschlussfassungen durch den Stadtrat der Antragsgegnerin zu 1 für den räumlichen Anteil des Geltungsbereiches in ihrem Stadtgebiet und durch den Stadtrat der Antragsgegnerin zu 2 für den räumlichen Anteil des Geltungsbereiches in ihrem Stadtgebiet erfolgen sollten und die pflichtgemäße Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB für das jeweilige Stadtgebiet durch die Zweckvereinbarung nach § 3 unberührt bleiben sollte. Aus den jeweiligen Aufstellungsbeschlüssen und der jeweiligen Planbegründung ergibt sich, dass es sich um einen gemeinsamen Bebauungsplan der beiden Städte handeln soll. So heißt es auf Seite 7 der Begründung zum Bebauungsplan in seiner Ursprungsfassung, dass die beiden Stadträte im Mai 2014 jeweils die Aufstellung eines "gemeinsamen Bebauungsplanes" beschlossen. Auf Seite 4 der Begründung zum Änderungsbebauungsplan wird ausgeführt, der "gemeinsame Bebauungsplan" der Antragsgegnerinnen habe mit Eintritt der Rechtskraft am 17.05.2016 verbindliches Baurecht für die Errichtung einer wichtigen Verkehrsverbindung im südlichen Sachsen-Anhalt geschaffen. Dementsprechend gibt es auch nur eine einzige Planurkunde, die im Teil B (textliche Festsetzungen) sämtliche Verfahrensvermerke der beiden Gemeinden enthält. Daraus ergibt sich, dass nach dem Willen der Antragsgegnerinnen ein einheitlicher Plan erlassen werden sollte, der gerade nicht, wie es bei zwei Einzelplänen der Fall wäre, von jeder Gemeinde ohne Zustimmung der übrigen, wenn auch unter Beachtung von deren Interesse gemäß § 2 Abs. 2 BauGB, geändert oder aufgehoben werden könnte. Dies zeigt sich insbesondere auch daran, dass der Geltungsbereich des Änderungsbebauungsplans nur im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin zu 2 liegt, der Änderungsbebauungsplan aber auch von der Antragsgegnerin zu 1 mit beschlossen wurde.
Eine derartige gemeinsame Planung benachbarter Gemeinden sieht das BauGB nur für den Bereich der Flächennutzungsplanung in § 204 Abs. 1 vor. Danach sollen benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange ermöglicht. Der gemeinsame Flächennutzungsplan nach § 204 Abs. 1 BauGB ist ein echter gemeinsamer Plan im oben beschriebenen Sinn. Er wird insgesamt vom gemeinsamen Willen aller Beteiligten getragen und ist in seinem Bestand nicht teilbar. Er kann damit auch nicht von den beteiligten Gemeinden einzeln aufgehoben, geändert oder ergänzt werden; dies kann vielmehr nur gemeinsam geschehen (§ 204 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Eine analoge Anwendung dieser Bestimmung auf den Erlass gemeinsamer Bebauungspläne scheidet aus (OVG RP, Urteil vom 28. Oktober 2003, a.a.O., Rn. 16; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 204 Rn. 21). Eine zusammengefasste Bauleitplanung, die keine selbständigem Bebauungspläne benachbarter Gemeinden zum Gegenstand haben, ist nach § 205 BauGB nur durch einen Planungsverband oder einen sonstigen, gesetzlich zugelassenen Zusammenschluss (vgl. § 205 Abs. 6 BauGB) vorgesehen (ThürOVG, Urteil vom 21. August 2001 - 1 KO 1240/97 - juris Rn. 42).
§ 205 Abs. 6 BauGB bietet keine Grundlage, mithilfe einer Zweckvereinbarung einen bestimmten gemeinsamen Bebauungsplan aufzustellen.
Nach dieser Vorschrift stehen neben der Planungsverbandslösung nach BauGB gleichberechtigt ein Zusammenschluss nach dem Zweckverbandsrecht und durch besondere Landesgesetze zur Seite. Einem Zweckverband nach landesrechtlichen Vorschriften oder einem Verband auf Grund eines besonderen Landesgesetzes können im gleichen Umfang Aufgaben der Gemeinden nach dem BauGB freiwillig oder zwangsweise übertragen werden wie einem Planungsverband. Diese Organisationsformen stehen dem Landesgesetzgeber aber nicht beliebig zur Verfügung, sondern müssen aus der Sicht des BauGB dem Planungsverband nach § 205 gegenüber gleichwertig sein (vgl. Runkel, a.a.O., § 205 Rn. 91, m.w.N.). Daraus folgt, dass eine bloße Zweckvereinbarung zwischen Gemeinden ohne Bildung einer selbständigen Körperschaft nicht genügt. Es handelt sich schon nicht um einen "Zusammenschluss" im Sinne des Zweckverbandsrechts wie etwa die Bildung eines Zweckverbandes nach § 6 GKG LSA. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA können sich kommunale Gebietskörperschaften zur gemeinsamen Erfüllung einzelner Aufgaben zu einem Zweckverband zusammenschließen (Freiverband). Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA ist der Zweckverband eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Demgegenüber stellt eine Zweckvereinbarung nach § 3 GKG LSA keinen "Zusammenschluss" im Sinne des § 205 Abs. 6 BauGB dar. Inhalt einer Zweckvereinbarung ist nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA, dass kommunale Körperschaften durch öffentlich-rechtlichen Vertrag befristet oder unbefristet vereinbaren, dass eine von ihnen bestimmte Aufgaben zugleich für die übrigen Beteiligten erfüllt oder besorgt (Zweckvereinbarung).
Eine andere Beurteilung folgt auch nicht aus den von den Antragsgegnerinnen zitierten Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Juni 2011 (15 N 08.3388 - juris Rn. 33) und vom 25. Juni 2012 (4 CE 12.1224 - juris R. 33). Das Urteil vom 28. Juni 2011 (a.a.O.) betraf einen Bebauungsplan, der sich zwar in seinen Festsetzungen auf das Gebiet der beschließenden Gemeinde erstreckte, nach deren Planungsvorstellungen aber so konzipiert war, dass die Festsetzungen nur unter Inanspruchnahme des Gemeindegebiets der Nachbargemeinde ein sinnvolles Ganzes ergeben hätten, weil ohne eine dort gelegene Einfädelspur zu einer Bundesstraße das festgesetzte Sondergebiet (Tankstelle) ein funktionsloser Planungstorso geblieben wäre. Die im Beschluss vom 25. Juni 2012 (a.a.O.) genannte Zweckvereinbarung zwischen zwei benachbarten Gemeinden wurde beschlossen, weil die Erschließung eines Logistikzentrums nicht durch die Antragstellerin des betreffenden vorhabenbezogenen Bebauungsplans erfolgen konnte und sich das Vorhaben wegen der unmittelbaren Angrenzung an das Stadtgebiet auch auf die Nachbargemeinde planerisch auswirkte. Für derartige Konstellationen gebietsübergreifender baulicher Nutzung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auch den Abschluss einer Zweckvereinbarung für denkbar gehalten. Aus den Entscheidungen ergibt sich aber nicht, dass Gegenstand einer Zweckvereinbarung auch die Aufstellung eines gemeinsamen Bebauungsplans sein kann, wie er hier in Rede steht.
Die Antragsgenerinnen können sich auch nicht mit Erfolg auf § 4b Satz 1 BauGB stützen, wonach die Gemeinde insbesondere zur Beschleunigung des Bauleitplanverfahrens die Vorbereitung und Durchführung von Verfahrensschritten nach den §§ 2a bis 4a einem Dritten übertragen kann. Die Vorschrift sieht die Möglichkeit vor, einen Dritten in Form eines Projektmittlers einzuschalten, der im Auftrag der Gemeinde und an ihrer Stelle die Koordination, Vorbereitung und Durchführung einzelner Verfahrensschritte der Bauleitplanung übernimmt (Krautzberger/Wagner, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Mai 2021, 4b Rn. 1). Sie beinhaltet aber keine Ermächtigung zur Aufstellung eines gemeinsamen Bebauungsplans zweier (benachbarter) Gemeinden.
Die Zulässigkeit eines gemeinsamen Bebauungsplans ergibt sich schließlich auch nicht im Hinblick darauf, dass hier ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan in Rede steht. Weder das BauGB noch das StrG LSA enthalten insoweit besondere, von den Vorgaben der §§ 203 ff. BauGB abweichende Regelungen.
2. Abschließend weist der Senat darauf hin, dass der Bebauungsplan und der Änderungsbebauungsplan nicht deshalb fehlerhaft sind, weil die Verbindungsstraße nicht als Gemeindestraße zu klassifizieren wäre.
Allerdings kann ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan nach § 37 Abs. 3 Satz 1 StrG LSA nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sein, wenn die planende Gemeinde nicht Trägerin der Straßenbaulast für diese Straße ist. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB können zwar Verkehrsflächen Inhalt der Festsetzung in einem Bebauungsplan sein; das bedeutet aber nicht, dass das Mittel des Bebauungsplans für die Planung jedweder Straße unbeschränkt zur Verfügung stünde. Aussicht auf Verwirklichung bieten solche Planungen durch Bebauungsplan nur, wenn sich der Straßenbaulastträger mit dem Bau der Straße einverstanden erklärt; anderenfalls bestünde die Gefahr, dass dem jeweiligen Straßenbaulastträger gegen seinen Willen durch eine Gemeinde eine Bundesfernstraße, eine Landesstraße oder eine Kreisstraße aufgedrängt würde (BayVGH, Urteil vom 8. August 2001 – 8 N 00.690 - juris Rn. 14). Eine Inanspruchnahme des § 37 Abs. 3 Satz 1 StrG LSA ist zudem nur dann zulässig, wenn das Verkehrsvorhaben einen örtlichen Bezug hat und aus diesem Grunde der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB dienen kann. Ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan scheidet allerdings nicht schon dann aus, wenn ein Vorhaben zugleich auch überörtliche Bedeutung hat. Überörtliche Verkehrsbedeutung und örtliche Bedeutung in städtebaulichem Sinne schließen sich gegenseitig nicht aus. Ausschlaggebend ist deshalb allein, ob die Planung (jedenfalls auch) städtebauliche Zielsetzungen, d.h. örtliche Anknüpfungspunkte hat (vgl. zu § 17b Abs. 2 Satz 1 FStrG: NdsOVG, Urteil vom 25. November 2009 - 1 KN 141/07 - Rn. 120, juris). Zu beachten ist ferner, dass mit dem Neubau einer Straße notwendigerweise die Einreihung in eine bestimmte Straßenklasse verbunden ist; der Bau und die anschließende Widmung als "Straße" schlechthin ist rechtlich nicht möglich (vgl. BayVGH, a.a.O., Rn. 15). Denn die Einordnung in eine bestimmte Straßenklasse hat wesentliche Auswirkungen auf die tatsächliche und rechtliche Betroffenheit der Eigentümer der in der Straßentrasse liegenden Grundstücke sowie der Straßenanlieger, aber auch für die daran anknüpfenden Aufgaben der Straßenbaulastträger (§ 9 StrG LSA) und der Straßenbau- und -aufsichtsbehörden (§ 46 StrG LSA). Ein besonderes Beispiel sind in diesem Zusammenhang die nach Straßenklassen unterschiedlichen Anbauverbote und Baubeschränkungen an Landes- und Kreisstraßen (§ 24 Abs. 1 StrG LSA) und die Möglichkeit der Anlegung von Zufahrten (§ 22 Abs. 2 Str LSA). Daher ist die (zutreffende) Einordnung einer Straße in die maßgebliche Straßenklasse unerlässlich, um die privaten Belange der von der Herstellung (oder Änderung) einer Straße betroffenen Bürger richtig einschätzen und gewichten zu können.
Gemessen daran fehlt dem Bebauungsplan der Antragsgegnerinnen nicht deshalb die Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, weil die Antragsgegnerinnen nicht die Straßenbaulast für die in Rede stehende Verbindungsstraße hätten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass es sich bei der in Rede stehenden Verbindungsstraße um eine Gemeindestraße handelt, für die die Antragsgegnerinnen nach § 42 Abs. 1 Satz 3 StrG LSA die Straßenbaulast tragen.
Nach § 3 Abs. 1 StrG LSA werden die öffentlichen Straßen nach ihrer Verkehrsbedeutung in folgende Straßengruppen eingeteilt:
1. Landesstraßen;
das sind Straßen, die innerhalb des Landesgebietes untereinander oder zusammen mit Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind;
2. Kreisstraßen;
das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Kreisen und kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Kreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind;
3. Gemeindestraßen;
das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder dem nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinden oder dem weiteren Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind;
4. sonstige öffentliche Straßen.
Nach § 3 Abs. 2 StrG LSA steht die Zweckbestimmung im Ermessen des Trägers der Straßenbaulast.
Nach der Begründung zum Gesetzentwurf vom 25. September 1992 (LT-Drs. 1/1840, S. 2) wird mit den Alternativen "dienen" und "zu dienen bestimmt" dem jeweiligen Baulastträger ein Ermessen eingeräumt, eine Straße, auf der überwiegend ein Verkehr stattfindet, der nicht seinem Straßennetz zugeordnet ist, gleichwohl in seine Baulast zu nehmen, wenn die Straße von ihrer Funktion her geeignet ist, auch diesem Straßenverkehr überwiegend zu dienen. Der Begriff "dienen" stellt auf die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse, der Begriff "zu dienen bestimmt" auf die Zweckbestimmung durch den Träger der Straßenbaulast ab. Bei der Bestimmung des Zwecks hat der Träger der Straßenbaulast der höherrangigen Straßengruppe Vorrang.
Nach den Planungsvorstellungen der Antragsgegnerinnen soll die im Bebauungsplan festgesetzte Straße im Wesentlichen zwei Aufgaben erfüllen. Nach der Begründung zum ursprünglichen Bebauungsplan (S. 8) soll sie den Wegfall der Kreisstraße K ... kompensieren, mithin den Verkehr aufnehmen, der sich bislang über diese Straße bewegt hat. Das Planungsziel erschöpft sich aber nicht in dieser Kompensation, vielmehr sollte das Planungsrecht so gestaltet werden, dass bei Vollzug des gesamten Bebauungsplans die Verkehrsmenge in den Ortslagen G-Stadt bzw. M-Stadt (im Gebiet der Antragsgegnerin zu 2) vermindert wird. Somit bestanden - zumindest auch - städtebauliche Zielsetzungen, d.h. örtliche Anknüpfungspunkte für die Planung. Damit ist die Straße auch dem Verkehr im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin zu 2, dem nachbarlichen Verkehr zwischen den beiden Gemeinden und dem weiteren Anschluss der beiden Gemeinden bzw. von räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA zu dienen bestimmt. Da der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt den Trägern der Straßenbaulast gemäß § 3 Abs. 2 StrG LSA ein Ermessensspielraum bei der (künftigen) Zweckbestimmung eingeräumt hat und der Landkreis als Träger der Straßenbaulast für Kreisstraßen offenbar keinen Vorrang geltend gemacht hat, begegnet die von den Antragsgegnerinnen vorgenommene Einstufung der neuen Verbindungsstraße als Gemeindestraße keinen durchgreifenden Bedenken. Die in der Antragserwiderung erwähnte Vereinbarung mit dem Land Sachsen-Anhalt (Landesstraßenbaubehörde) dürfte nicht die Übertragung der Straßenbaulast zum Gegenstand haben, sondern nur die Kreuzungsbereiche zur L ... und zur L ... betreffen (vgl. Abschnitt 4.2.1, S. 71 der Begründung des ursprünglichen Bebauungsplans).
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.
D. Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
BeschlussDas Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt – 2. Senat – hat am 25. November 2021 beschlossen:
Der Streitwert wird auf 20.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat bemisst die sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebende Bedeutung der Sache nach der Empfehlung in Nr. 9.8.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen, die für ein Normenkontrollverfahren einer Privatperson gegen einen Bauleitplan einen Streitwert von 7.500 € bis 60.000 € vorsieht. Der Senat hält einen Streitwert von 20.000 € für angemessen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 4a BauGB
§§ 203 ff. BauGB
§§ 85 bis 122 BauGB
§ 205 BauGB
§ 4b BauGB
§ 203 BauGB
§ 6 GKG
§ 3 GKG
§ 9 StrG LSA
§ 46 StrG LSA
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 36 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes
§ 3 Nr. 3 StrG LSA
§ 43 Abs. 2 StrG LSA
§ 88 Nr. 3 Satz 3 FlurbG
§ 87 Abs. 2 FlurbG
§ 205 Abs. 6 BauGB
§ 204 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1, 205 Abs. 6 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 205 Abs. 1 BauGB
§ 205 Abs. 2 BauGB
§ 204 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 6 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 4b Satz 1 BauGB
§ 37 Abs. 3 Satz 1 StrG LSA
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 17b Abs. 2 Satz 1 FStrG
§ 24 Abs. 1 StrG LSA
§ 42 Abs. 1 Satz 3 StrG LSA
§ 3 Abs. 1 StrG LSA
§ 3 Abs. 2 StrG LSA
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 R 5/19
8 K 5/20
4 CN 1.10
2 D 13/14
4 CN 6.97
2 D 37/09
4 CN 3.01
4 BN 15.18
4 NB 22.92
4 C 24.91
8 C 10303/03
1 KO 1240/97
15 N 08.33
4 CE 12.12
8 N 00.69
1 KN 141/07