Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-07, Aktenzeichen 15 K 141/18
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:0807.15K141.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ausweislich ihres Gesellschaftsvertrages vom 8. November 2011 eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Sie firmiert unter "Hochschule für H. X. H1. mbH". Zweck der Gesellschaft, der nach § 3 des Gesellschaftsvertrages im Sinne der Abgabenordnung ausschließlich und unmittelbar gemeinnützig verfolgt wird, ist die Förderung von Bildung und Erziehung, insbesondere durch die Errichtung und Betreibung einer Hochschule (§ 2 Gesellschaftsvertrag). Die Stammeinlage der Gesellschaft übernimmt der Verein "J. -A. für m. M1. e.V." (§ 4 Gesellschaftsvertrag).
Unter Vorlage des von ihr seinerzeit erstellten "Konzept(s) der Hochschule für H. X. " (I. ) hatte die Klägerin sich zwecks Anerkennung als staatliche Hochschule erstmals im September 2012 an das seinerzeitige Ministerium für Innovation, Wissenschaft und Forschung und heutige Ministerium für Kultur und Wissenschaft (Ministerium) mit der Bitte um Überprüfung gewandt. Das Ministerium teilte der Klägerin daraufhin unter dem 14. November 2012 schriftlich mit, das Konzept zur Errichtung einer Hochschule als Fern-Hochschule mit den Bachelorstudiengängen "Psychologie und Psychotherapie", "Gesundheitsberatung" sowie "Naturheilkunde" könne positiv bewertet und deshalb die Akkreditierungsphase eingeleitet werden. Zugleich bat es darum, das Antragsverfahren so rechtzeitig einzuleiten, dass hinreichend Zeit für die Bearbeitung bleibe.
Unter dem 21. August 2015 wandte die Klägerin sich erneut mit dem Ziel der Anerkennung der I. als staatliche Hochschule an das Ministerium, verwies auf das Schreiben vom 14. November 2012 und bat um Prüfung, ob der der dortigen Entscheidung zugrunde gelegte "Leitfaden zur Gründung privater Universitäten und Fachhochschulen" für die nunmehr beabsichtigte Paketakkreditierung der drei Studiengänge nach wie vor gelte. Per Mail vom 28. August 2015 bejahte das Ministerium dies und wies die Klägerin zugleich darauf hin, dass die Anerkennung einer privaten Bildungseinrichtung als staatliche Hochschule zwischenzeitlich ein beim Wissenschaftsrat erfolgreich abgeschlossenes Verfahren zur Prüfung des Gründungskonzepts nach Maßgabe des beigefügten "Leitfaden(s) der Konzeptprüfung nichtstaatlicher Hochschulen in Gründung" (Leitfaden) in der Fassung vom 30. Januar 2015 (Drs. 4396-15) voraussetze. Die Klägerin ersuchte daraufhin das Ministerium am 3. September 2015 unter Verweis auf die mit Schreiben vom 14. November 2012 befürwortete Einleitung der Akkreditierungsphase, wegen des mit einer Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat verbundenen personellen und finanziellen Aufwandes zu prüfen, ob nicht im Hinblick auf das im Jahr 2012 durchlaufene Verfahren im Sinne einer Bestandsgarantie und mit Blick darauf, dass das Hochschulgesetz eine Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat nicht zwingend vorschreibe, auf das Konzeptprüfungsverfahren bei dem Wissenschaftsrat verzichtet werden könne. Unter dem 15. September 2015 teilte das Ministerium der Klägerin per Mail mit, die Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat müsse aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Antragstellern und auch deshalb erfolgen, weil die seinerzeit hauseigene Prüfung nunmehr bereits drei Jahre zurückliege.
Im April 2016 übersandte die Klägerin dem Ministerium den unter Hinweis auf den Leitfaden verfassten "Selbstbericht" der I. ebenso wie Entwürfe von Studien‑ und Prüfungsordnungen für die Studiengänge "Bachelor of Science" in "Praktische Psychologie" und "Gesundheitsberatung" und fügte Entwürfe einer Grundordnung sowie einer Berufungsordnung bei.
Nach einem Informationsgespräch bei dem Wissenschaftsrat am 9. Mai 2016, an dem neben der Klägerin das Ministerium teilgenommen hatte, reichte das Ministerium der Klägerin die von ihr eingereichten Unterlagen am 13. Mai 2016 zurück und wies darauf hin, dass es die Unterlagen im Rahmen einer Vorprüfung des Konzepts mit kritischen Anmerkungen versehen habe. Unter Bezugnahme auf das Ergebnis des Informationsgesprächs werde empfohlen, die Durchführung der Konzeptprüfung auf der Basis des vorgelegten Konzepts auch angesichts der Zweifel des Wissenschaftsrats an der Wissenschaftlichkeit des Studienangebots zu überdenken, zumal ein Konzeptprüfungsverfahren mit Kosten in Höhe von 15.000,00 Euro bis 20.000,00 Euro verbunden sei. Unter dem 19. Mai 2016 teilte die Klägerin dem Ministerium mit, sie habe dessen kritische Anmerkungen fast ausnahmslos aufgegriffen und ihre Antragsunterlagen überarbeitet. Auf das Konzeptprüfungsverfahren verzichte sie nicht.
Nachdem das Ministerium die ihr von der Klägerin übermittelten Antragsunterlagen am 17. August 2016 und am 5. September 2016 jeweils erneut mit kritischen Bemerkungen zurückgereicht und von der Klägerin überarbeitet zurückerhalten hatte, sah es ausweislich eines Aktenvermerks die formalen Voraussetzungen für die Einleitung des Verfahrens auf Konzeptprüfung beim Wissenschaftsrat als gegeben an und entschied, die Konzeptprüfung trotz bestehender Zweifel an der durchgängigen Wissenschaftlichkeit des geplanten Studienangebots zu beantragen, da die Beurteilung der Wissenschaftlichkeit auch Gegenstand der Überprüfung des Konzepts durch den Wissenschaftsrat sei.
Mit Schreiben vom 12. September 2016 wandte sich das Ministerium an den Wissenschaftsrat und beantragte, das Verfahren zur Überprüfung des Hochschulkonzepts der Klägerin einzuleiten. Erläuternd führte das Ministerium aus, im Jahr 2012 habe es nach Maßgabe des seinerzeit gültigen hausinternen Leitfadens zur Gründung privater Universitäten und Fachhochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen das Hochschulgründungskonzept der durch das Finanzamt als gemeinnützig anerkannten Klägerin positiv bewertet. Diese habe im Hinblick auf das nunmehr vorgesehene Konzeptprüfungsverfahren die zunächst geplante Akkreditierung der Studiengänge zurückgestellt. Die I. verstehe sich als Hochschule für angewandte Wissenschaften und wolle Bachelorstudiengänge als gebührenpflichtige Fernstudiengänge zunächst in "Praktische(r) Psychologie" und "Gesundheitsberatung", später auch in "Seniorenberatung /n Seniorenbetreuung" anbieten. Um Masterstudiengänge solle das Studienangebot frühestens drei Jahre nach der Aufnahme des Hochschulbetriebes erweitert werden. Die I. wolle berufstätigen Studierenden die Befähigung zu wissenschaftlichem, systemorientiertem und fachübergreifendem Denken und Handeln sowie soziale Kompetenzen und Kompetenzen in Management und Führung vermitteln. Der Schwerpunkt der Hochschultätigkeit liege im präventiven Gesundheitsbereich und den zugehörigen Möglichkeiten, Heilkunde ohne ärztliche Approbation auszuüben, und damit auf Berufsfeldern im Gesundheitsbereich, die staatlich wenig reguliert seien und bei denen eine an wissenschaftlichen Standards orientierte Denk‑ und Arbeitsweise geboten erscheine.
Unter Bezugnahme auf den Antrag des Ministeriums übersandte die Klägerin dem Wissenschaftsrat den Gesellschaftsvertrag, den Selbstbericht, eine Beschreibung ihres Leitbildes, die Lebensläufe der Gründer der Hochschule, die Studien-und Prüfungsordnungen für die Bachelorstudiengänge "Praktische Psychologie" und "Gesundheitsberatung", die Grundordnung, die Berufungsordnung, einen Musterarbeitsvertrag für Professoren, Formulare für die Immatrikulation sowie Übersichten über die Basisdaten der I. und deren Organisationsstruktur, zur Finanzplanung, zur Personalausstattung, über Studienangebote und Studierende sowie die gemäß dem Leitfaden abzugebende Erklärung, dass die Personal- und Sachkosten (zzgl. 20 % Overhead-Pauschale auf der Basis der Personalkosten), die im Zusammenhang mit dem vom Land Nordrhein-Westfalen erteilten Auftrag an den Wissenschaftsrat zur Konzeptprüfung der Geschäftsstelle des Wissenschaftsrates gemäß Kapitel A.VI des Leitfadens entstehen, durch sie übernommen werden.
Am 7. März 2017 übermittelte der Wissenschaftsrat der Klägerin und dem Ministerium als Entwurf den Bericht seines Akkreditierungsausschusses ("Ausgangslage zum Konzeptprüfungsantrag der Hochschule für H. X. i. Gr.") vom 20. Januar 2017, der mit der Feststellung des Akkreditierungsausschusses schließt, das Konzept bilde keine geeignete Grundlage für die Gründung einer Hochschule, an der Leistungen in Lehre und Forschung erbracht würden, die anerkannten wissenschaftlichen Maßstäben entsprächen. Unter dem 13. März 2017 wandte sich die Klägerin an den Wissenschaftsrat, erläuterte Teile der Angaben in den Antragsunterlagen und bat, die mit dem Ministerium abgestimmten Änderungen des Selbstberichts (Seiten 8, 19 und 20) in die Antragsunterlagen zu übernehmen.
Nachdem die vom Akkreditierungsausschuss eingesetzte Arbeitsgruppe am 30. März 2017 die Klägerin und das Ministerium angehört hatte, schloss der Akkreditierungsausschuss in seiner Sitzung vom 13. September 2017 das Konzeptprüfungsverfahren. Sein "Prüfbericht zum Konzeptprüfungsantrag der Hochschule für H. X. i. Gr." (Prüfbericht) vom 14. September 2017, auf den wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, schließt mit der dem Berichtsentwurf vom 20. Januar 2017 entsprechenden Feststellung.
Mit bei dem Ministerium am 16. Oktober 2017 eingegangenem Schreiben nahm die Klägerin zu dem Prüfbericht Stellung und machte geltend, soweit der Akkreditierungsausschuss das Konzept zur Gründung der Hochschule in den Bereichen Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele, Berufungsverfahren, Forschung, bibliothekarische Ausstattung sowie Finanzierung beanstande, überschreite er nicht nur teilweise den sich aus dem Leitfaden ergebenden Prüfungsauftrag, sondern habe es auch versäumt, zur Behebung der aus seiner Sicht gegebenen konzeptionellen Defizite Empfehlungen oder Auflagen zu formulieren. Im Übrigen sei es Aufgabe eines Hochschulkonzepts, nur einen organisatorischen Rahmen für die Hochschule zu schaffen und Rahmenbedingungen festzulegen, unter denen Forschung und Lehre bei besonderer Würdigung ihrer Freiheit und unter Berücksichtigung der übrigen rechtlichen Vorgaben stattfinden können. Die konkrete Ausgestaltung des für das wissenschaftliche Profil vorgegebenen Rahmens bleibe dabei dem wissenschaftlichen Personal vorbehalten.
Sofern der Akkreditierungsausschuss nicht evidenzbasierte Kursangebote des Gesellschafters der Hochschule bemängele, stünden solche Ausbildungsangebote einer Verknüpfung mit wissenschaftlichem Denken nicht entgegen, da Psychotherapie nach den Regelungen des Heilpraktikergesetzes gelehrt werde.
Zurückzuweisen sei ferner die Kritik an der fehlenden Hinzuziehung wissenschaftlicher Expertise bei der Planung der Hochschulgründung, auf der auch der Vorhalt des Akkreditierungsausschusses fuße, der Gründungsinitiative fehle das Wissenschaftsverständnis und damit der Hochschule das wissenschaftliche Profil.
Spekulativ und damit ebenfalls nicht tragfähig sei die Annahme des Akkreditierungsausschusses, es müsse bezweifelt werden, ob das Studium an der geplanten Hochschule deren Absolventinnen und Absolventen für einen breiteren Arbeitsmarkt und weitere Aufgabenfelder qualifiziere.
Sofern der Akkreditierungsausschuss moniere, dass nach der Berufungsordnung die Berufung der ersten Professorinnen bzw. Professoren durch die Gründungsinitiatoren der Hochschule und damit ohne einschlägige wissenschaftliche Beteiligung erfolgen solle, könne dem durch eine Auflage zur Anerkennungsentscheidung Rechnung getragen werden.
Dies gelte auch im Hinblick auf die Kritik an der bibliothekarischen Ausstattung der Hochschule, die überwiegend an den Bedürfnissen der wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausgerichtet werde, da zu erwarten sei, dass Fernstudierende vorwiegend das Angebot zur Onlinerecherche und von regionalen Bibliotheken nutzen würden.
Entgegen der Auffassung des Akkreditierungsausschusses werde auch der Bereich der Forschung über eine genügende Finanzausstattung verfügen, da der Überschuss an Einnahmen, die bei dem prognostizierten starken Aufwuchs der Studierendenzahlen zu erwarten seien, wegen der Gemeinnützigkeit des Hochschulträgers ausschließlich in die personelle und die räumlich-sächliche Ausstattung und ‑ damit zusammenhängend ‑ auch in die Forschung fließen werde.
In einem vom 15. November 2017 datierenden Aktenvermerk hielt das Ministerium fest, unter Berücksichtigung des Prüfberichts sei festzustellen, dass das Konzept zur Gründung der I. nicht überzeuge, weil es keine Grundlage für die Gründung einer Hochschule bilde, die anerkannten wissenschaftlichen Maßstäben entspreche. Zwar gebe es vom Akkreditierungsausschuss benannte Kritikpunkte, deren Beseitigung der Klägerin durch Auflagen vorgegeben werden könnten. Einige der vom Akkreditierungsrat aufgezeigten ‑ und im Weiteren in dem Aktenvermerk näher bezeichneten – Beanstandungen an dem Gründungskonzept seien allerdings so wesentlich, dass ein Übergang in die Phase der Programmakkreditierung und in die anschließende Anerkennungsphase auf der Basis des vorgelegten Konzepts nicht in Betracht komme.
Mit Bescheid vom 1. Dezember 2017 lehnte das Ministerium den Antrag der Klägerin auf staatliche Anerkennung der I. ab und setzte für diese Entscheidung eine Gebühr in Höhe von 5.175,00 Euro fest. Zur Begründung der Sachentscheidung führte das Ministerium aus, die für eine Anerkennung erforderliche erfolgreiche Konzeptprüfung liege nach dem Prüfbericht des Akkreditierungsausschusses vom 26. September 2017 nicht vor. Der Prüfbericht sei im Ergebnis nachvollziehbar. Wenn sich auch einzelnen Kritikpunkten durch Auflagen Rechnung tragen ließe, verdeutliche der Prüfbericht nach Anzahl und Schwere der dort aufgezeigten Bedenken, dass das vorgelegte Konzept in der dem Wissenschaftsrat vorgelegten Form ungeeignet sei, die Grundlage für die Gründung einer Hochschule zu bilden, die anerkannten wissenschaftlichen Maßstäben entspreche.
Die Klägerin hat am 5. Januar 2018 gegen die nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Versagungsentscheidung vom 1. Dezember 2017 Klage erhoben, die Klage mit Schriftsatz vom 1. Juni 2018 auf die in dem angegriffenen Bescheid enthaltene Gebührenentscheidung erstreckt sowie mit bei Gericht am 18. Juni 2018 eingegangenem Schriftsatz vom 14. Juni 2018 die Rückerstattung eines Teils der von ihr an den Wissenschaftsrat für die Konzeptprüfung in Höhe von 21.785,10 Euro geleisteten Zahlungen gefordert.
Die Klägerin ist der Auffassung, die angegriffene Versagungsentscheidung sei rechtswidrig.
Die Ablehnung des Anerkennungsantrages sei schon verfahrensfehlerhaft.
Entgegen der Vorgabe im nordrhein-westfälischen Hochschulrecht, das weder zur Durchführung eines Konzeptprüfungsverfahrens zwinge noch vorschreibe, dass mit dessen Durchführung der Wissenschaftsrat zu betrauen sei, habe das Ministerium das ihm diesbezüglich jeweils zustehende Ermessen nicht ausgeübt.
Ebenso wenig habe das Ministerium selbst über den Anerkennungsantrag entschieden, sondern dies entsprechend der Begründung der Landesregierung zum Entwurf der insoweit maßgeblichen Bestimmungen dem Wissenschaftsrat überlassen. Den Prüfbericht habe indes nicht der Wissenschaftsrat beschlossen, sondern der Akkreditierungsausschuss, was auch dem Leitfaden "Institutionelle Akkreditierung" des Wissenschaftsrates widerspreche.
Auch sei das Protokoll der Sitzung des Akkreditierungsausschusses vom 13. September 2017 nicht aktenkundig.
Inwieweit die Mitglieder der von dem Akkreditierungsausschuss gebildeten Arbeitsgruppe die erforderliche Kompetenz zur Beurteilung der in Rede stehenden Sachfragen besäßen, sei nicht erkennbar.
Auch in der Sache sei die Ablehnung des Anerkennungsantrages nach dem Inhalt des Prüfberichts rechtswidrig.
Der dortige Vorhalt, die vorgesehenen Strukturen und Prozesse seien ungeeignet, die für den eigenen Anspruch notwendigen wissenschaftlichen Standards sicherzustellen, sei unsubstantiiert (Nr. 1 der Klagebegründung). Soweit diesbezüglich beanstandet werde, dass nicht die Gründungsinitiatoren die ersten beiden Hochschullehrer bestimmen dürften, wäre dies recht einfach zu gewährleisten (Nr. 9). Zudem hätte ein schlichter Hinweis oder eine Auflage genügt, um dem ‑ allerdings berechtigten ‑ Vorhalt, Publikationen von Forschungsergebnissen dürften keinem Genehmigungsvorbehalt unterworfen werden, Rechnung zu tragen (Nr. 13).
Dass sie sich für die geplante Hochschulgründung keiner externen wissenschaftlichen Expertise bedient und bislang keine erkennbaren Kontakte zu einschlägigen Institutionen oder Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern geknüpft habe, könne ihr mangels einer gesetzlichen Vorgabe nicht entgegengehalten werden, ohne darzutun, in welchem Zusammenhang sich dieses vorgebliche Defizit sachlich niedergeschlagen habe (Nr. 2 und Nr. 14). Das gleiche gelte für den Vorhalt, keine externe ökonomische Expertise in Anspruch genommen zu haben, was zudem ebenso wenig normativ vorgeschrieben sei (Nr. 18) wie die Implementierung eines wissenschaftlichen Beratungsgremiums (Nr. 7). Ein solches Gremium lasse sich aber einrichten.
Unkonkret sei auch die Behauptung, es fehle an einem hinreichend klaren Wissenschaftsverständnis (Nr. 3). Dass ihre Alleingesellschafterin als Fernlehrschule Kursangebote zu "Astrologie", "Blütentherapie nach Bach" und "Spiritualität und alternatives Denken" unterhalte, besage hierüber nichts.
Nicht nachvollziehbar sei auch, weswegen das Fehlen spezieller ‑ und normativ nicht vorgesehener Konzepte ‑ zur Förderung der Studierfähigkeit bemängelt werde (Nr. 4). Studieninteressierte ohne allgemeine Hochschulreife als Zielgruppe der Hochschule unterschieden sich in ihrer Studierfähigkeit nicht per se von Fachabiturienten.
Unklar bleibe, welches die "Defizite" und "unüblichen Vorgaben" für die Wahl und die Zusammensetzung des Senats seien. Ihnen könne aber durch eine Auflage begegnet werden (Nr. 5). Sofern moniert werde, dass es keinen designierten Gründungsrektor gebe, sei sie in der Lage, einen solchen benennen (Nr. 6).
Der Vorhalt, in den ersten Jahren der Gründungsphase sei ein schnellerer professoraler Personalaufwuchs notwendig (Nr. 8), sei nicht schlüssig, weil die Personalausstattung zugleich als "formal den Mindestanforderungen" genügend angesehen werde und der Maßstab der "behaupteten besonderen Zeitintensivität" unklar sei. Zudem lasse sich auch diese Beanstandung durch eine geeignete Auflage ausräumen.
Nicht nachvollziehbar sei ferner die Forderung nach einem höheren Anteil an praktischer Ausbildung und persönlichem Kontakt zu Patienten und Patientinnen (Nr. 10). Nicht ersichtlich sei, inwieweit sich der Akkreditierungsausschuss mit den speziellen Anforderungen an Patientenkontakte und praktische Ausbildungsanteile in den in Rede stehenden Studiengängen beschäftigt habe. Im Übrigen könnten etwa angezeigte Änderungen am Curriculum auch noch im Verfahren zur Programmakkreditierung vorgenommen werden.
Angesichts der in den vorgelegten Studienordnungen bezeichneten Ausbildungs‑ und Qualifizierungszielen fehle der aufgeworfenen ‑ und ohnehin erst im Verfahren zur Programmakkreditierung zu beantwortenden ‑ Frage nach den Qualifizierungszielen die Grundlage (Nr. 11).
Unbelegt geblieben seien ferner die Vorhalte, die Umsetzung des Forschungsanspruchs habe nicht überzeugend vermittelt werden können und es gebe eine große Diskrepanz zwischen dem selbst formulierten Anspruch der Hochschule und den zur Verfügung stehenden Mitteln, da die Beantwortung weitreichender Forschungsfragen angesichts des institutionellen Anspruchs der Hochschule und ihrer Ausstattung nicht realisiert werden könne (Nr. 12). Worauf diese Einschätzung gestützt werde, lasse der Prüfbericht offen.
Sofern bezweifelt werde, dass sich ausreichend Ressourcen und Personal für die Verwaltung und die Bereitstellung von Dienstleistungen über die Lernplattformen zur Verfügung stellen ließen, schließe der Prüfbericht nicht aus, dass das Notwendige vorhanden sei (Nr. 15). Dies gelte erst recht vor dem Hintergrund, dass es die Lernplattformen implementiert und erprobt bereits gebe und das Fernstudienangebot mit diesen erfolgreich arbeite.
Zu der Kritik, dass eine angemessene Literaturversorgung aller Hochschulangehörigen insbesondere mit elektronischen Medien durch die geplante Bibliothek bis zum Ende der Gründungsphase nicht gewährleistet werden könne, sei anzumerken, dass an die Überprüfung angesichts des Fernstudienangebots mit geringem Präsenzanteil nicht die Maßstäbe eines Präsenzstudiums angelegt werden dürften (Nr. 16).
Der Vorhalt, es sei nicht schlüssig dargelegt, wie mit den zu erwartenden Einnahmen die Personalausstattung und Betreuungsleistungen im notwendigen Umfang sichergestellt werden sollen, sei "sicherlich ein neuralgischer" Punkt. Allerdings lasse sich hierauf die Ablehnungsentscheidung nicht stützen, weil das Ministerium im Zusammenhang mit einer Anerkennungsentscheidung die Vorlage und Hinterlegung einer hinreichenden Sicherung verlangen könne (Nr. 17).
Auch die Gebührenentscheidung sei rechtswidrig. Die dem Wissenschaftsrat übertragene Konzeptprüfung sei keine Amtshandlung des Ministeriums.
Zudem macht die Klägerin geltend, sie habe für die Durchführung des Konzeptprüfungsverfahrens an den Wissenschaftsrat nach Maßgabe der Schlussrechnung vom 19. April 2018 unter Berücksichtigung der zuvor geleisteten Abschlagszahlungen (5.000,00 Euro und 7.500,00 Euro) und der Schlusszahlung von 9.285,10 Euro insgesamt 21.785,10 Euro ohne Rechtsgrund geleistet, von denen sie zunächst nur die Rückzahlung eines Teilbetrages fordere. Der geltend gemachte Anspruch basiere auf dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Für die von ihr geleisteten Zahlungen biete der Leitfaden als internes Papier des Wissenschaftsrates keine rechtlich taugliche Grundlage. Auch habe sie selbst dem Wissenschaftsrat keinen Auftrag erteilt. Ebenso wenig ergebe sich die Forderung aus dem Recht der Geschäftsführung ohne Auftrag. Das Ministerium habe mit dem Auftrag an den Wissenschaftsrat kein fremdes, sondern ein eigenes Geschäft besorgt. Da das beklagte Land einer der Träger des Wissenschaftsrates sei, hafte es für die Rückforderung als Gesellschafter des Wissenschaftsrates, der rechtlich als nicht eingetragener Verein oder Gesellschaft bürgerlichen Rechts zu qualifizieren sei.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des angefochtenen Bescheides des Ministeriums für Kultur und Wissenschaft vom 1. Dezember 2017 zu verpflichten, über ihren Antrag, die Hochschule für H. X. als Hochschule staatlich anzuerkennen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,
die Gebührenfestsetzung in dem Bescheid des Ministeriums vom 1. Dezember 2017 aufzuheben
das beklagte Land zu verurteilen, an sie 5.100,00 Euro zzgl. 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 18. Juni 2018 zu zahlen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Ministerium ist der Ansicht, der angegriffene Bescheid vom 1. Dezember 2017 sei rechtmäßig.
Der Versagungsentscheidung hafte kein Verfahrensfehler an.
Das nordrhein-westfälische Hochschulrecht sehe in der ersten Phase des Anerkennungsverfahrens eine erfolgreiche Konzeptprüfung vor.
Bereits im Jahr 2000 habe der Wissenschaftsrat angesichts der seinerzeit stetig steigenden Zahl an Anträgen auf staatliche Anerkennung von Unternehmen aus dem Bereich des privaten Hochschulsektors unter Beteiligung von Vertretern des Bundes und der Länder seine Empfehlungen zur Akkreditierung privater Hochschulen (Drs. 44419/00 vom 21. Januar 2000) verfasst und sich bereit erklärt, die institutionelle Akkreditierung als Verfahren der länderübergreifenden, externen Qualitätssicherung nichtstaatlicher Hochschulen durchzuführen. Dem im Januar 2001 durch den Wissenschaftsrat eingesetzten Akkreditierungsausschuss, der den seinerzeitigen "Leitfaden der Institutionellen Akkreditierung" erarbeitet habe, gehörten neben Vertreterinnen und Vertretern der Länder und des Bundes Professorinnen und Professoren unterschiedlicher Fachrichtungen und Hochschultypen an. Seit dem Jahr 2011 gebe es anstelle der bis dahin üblich gewesenen Konzeptakkreditierungen Konzeptprüfungen auf der Grundlage des im Jahr 2010 verabschiedeten Leitfadens, der nach der im Mai 2012 vom Wissenschaftsrat verabschiedeten Stellungnahme "Private und kirchliche Hochschulen aus Sicht der Institutionellen Akkreditierung" habe grundlegend überarbeitet werden müssen und zuletzt im Jahr 2015 geändert worden sei. Der Leitfaden, der unter Beteiligung der in die Verwaltungskommission des Wissenschaftsrates entsandten Vertreter des Bundes und der Länder verfasst und geändert worden sei und über Auftrag, Ziele, Rahmenbedingungen und den Ablauf des Verfahrens informiere, enthalte die Wesenselemente der Hochschulförmigkeit, die eine Anpassung der Prüfkriterien in sämtlichen Prüfbereichen (1. Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele, 2. Leitungsstruktur, Organisation und Qualitätsmanagement, 3. Personal, 4. Studium und Lehre, 5. Forschung und Kunstausübung, 6. Räumliche und sächliche Ausstattung, 7. Finanzierung) erforderlich gemacht habe. Entsprechend den Empfehlungen der Konferenz der Kultusminister in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland bediene sich das Ministerium des Sachverstandes des Wissenschaftsrates und unterziehe mit dem Ziel der staatlichen Anerkennung geründete private Hochschulen der Prüfung im Anerkennungsverfahren.
In dem Prüfverfahren sei die zentrale Frage zu beantworten, ob das von der Hochschule in Gründung vorgelegte Konzept eine geeignete Grundlage für eine Hochschule bilde, an der nach anerkannten wissenschaftlichen Maßstäben Leistungen in Lehre und Forschung bzw. Kunstausübung erbracht werden könnten. Am Ende des Konzeptprüfungsverfahrens entscheide der Akkreditierungsausschuss, ob ein Gründungskonzept geeignet sei, die Merkmale der Hochschulförmigkeit perspektivisch zu erfüllen.
Dabei sei es gängige Praxis, nach einem Informationsgespräch mit der Hochschule in Gründung ein Konzeptprüfungsverfahren bei dem Wissenschaftsrat durchzuführen. Dessen Expertise bedürfe es, weil das Ministerium nicht in allen wissenschaftlichen Disziplinen und zu allen Punkten der Konzeptprüfung über eigene Sachkunde verfüge. Das Konzeptprüfungsverfahren werde ministeriell durch die Vorprüfung der für die Konzeptprüfung vorgesehenen Unterlagen, die Teilnahme des Ministeriums an dem Informationsgespräch der Hochschule in Gründung bei der Geschäftsstelle des Wissenschaftsrates sowie die Antragstellung bei dem Wissenschaftsrat begleitet. Ziel sei es, Gründer vor unnötigen Kosten zu bewahren und wenig aussichtsreichen oder unseriösen Gründungsinitiativen im Sinne eines proaktiven Verbraucherschutzes frühzeitig Einhalt zu gebieten. Dementsprechend sei auch die Klägerin bereits vor Antragstellung bei dem Wissenschaftsrat auf grundlegende Zweifel unter anderem an der wissenschaftlichen Tragfähigkeit ihres Gründungskonzepts hingewiesen worden. Da diese nicht ausgeräumt worden seien, habe die Antragsprüfung zu der ablehnenden Entscheidung geführt, wenngleich andere Kritikpunkte gegebenenfalls durch Auflagen hätten beseitigt werden können.
Entgegen dem Vorhalt der Klägerin (zu Nr. 1 der Klagebegründung) enthalte der Prüfbericht auf Seite 9 die Vorbehalte zum Prüfbereich "1. Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele".
Anders, als dies die Klägerin darstelle (zu Nr. 2), werde ihr in dem Prüfbericht auf Seite 9 kein Verfahrensfehler durch die fehlende Hinzuziehung von wissenschaftlicher Expertise vorgehalten. Der Grund für die in diesem Zusammenhang geäußerte Kritik ergebe sich vielmehr aus dem vorherigen Absatz und dem Folgesatz.
Auch bezeichne der Prüfbericht auf Seite 9 im 3. Absatz und in den vorhergehenden Absätzen, warum es dem Hochschulgründungskonzept an einem hinreichend klaren Wissenschaftsverständnis fehle (zu Nr. 3).
Entgegen der Darstellung der Klägerin (zu Nr. 4) stelle der Prüfbericht auch nicht Fernstudierende als legitime Hauptzielgruppe der I. infrage. Das Thema "Studierfähigkeit" sei Teil der aktuellen Diskussion, betreffe alle Studierenden und Studieninteressierte und werde sowohl im Kontext der Schulen als auch der Hochschulen erörtert.
Auch könne die Klägerin den Ausführungen auf Seite 13 des Prüfbericht entnehmen, an welchen Defiziten und unüblichen Vorgaben die Bestimmungen über die Wahl und die Zusammensetzung des Senates litten (zu Nr. 5).
Entgegen der Meinung der Klägerin (zu Nr. 6 und Nr. 7) werde in dem Prüfbericht nicht nur das Fehlen eines designierten Gründungsrektors und der Implementierung eines wissenschaftlichen Beratungsgremiums gerügt, sondern anhand der Prüfkriterien zum Prüfbereich "2. Leitungsstruktur, Organisation und Qualitätsmanagement" belegt, dass und aus welchen Gründen die Abwesenheit von wissenschaftlicher Expertise und Beratung auch in der Hochschulstruktur negativ auffalle.
Zudem begründe der Prüfbericht entgegen der Darstellung der Klägerin (zu Nr. 8), warum in den ersten Jahren der Gründungsphase ein schnellerer professoraler Personalaufwuchs notwendig sei.
In Bezug auf den Prüfbereich "3. Personal" beschränke der Prüfbericht entgegen dem Verständnis der Klägerin (zu Nr. 9) die Kritik nicht auf die vorgesehene Bestimmung der ersten beiden Hochschullehrer durch die Gründungsinitiatoren der Hochschule, sondern setze sich auf den Seiten 17 und 18 detailliert mit verschiedenen, diesbezüglich relevanten in den Antragsunterlagen enthaltenen Aspekten auseinander.
Warum ein höherer Anteil an praktischer Ausbildung und persönlichem Kontakt für erforderlich gehalten werde, sei ‑ anders als die Klägerin meine (zu Nr. 10) ‑ dem Prüfbericht zu "4. Studium und Lehre" (Seite 19 bis 22) ebenso zu entnehmen wie die Kritik an der fehlenden Erkennbarkeit der Qualifikationsziele des Studienangebots (zu Nr. 11). Wie schon in dem Leitfaden auf Seite 13 ausgeführt, beinhalte die Konzeptprüfung ‑ abweichend von der Programmakkreditierung von Studiengängen ‑ dabei in Bezug auf die Studienangebote als Kernbestandteil des Gründungskonzepts lediglich eine Plausibilitätsprüfung.
Entgegen dem Vortrag der Klägerin (zu Nr. 12) enthalte der Prüfbericht auf den Seiten 23 bis 25 zudem detaillierte Ausführungen in Bezug auf die den Prüfbereich "3. Forschung" betreffenden Beanstandungen, aus denen sich ergebe, warum die Umsetzung des Forschungsanspruchs nicht überzeugend habe vermittelt werden können, es eine große Diskrepanz zwischen dem selbst formulierten Anspruch und den zur Verfügung gestellten Mitteln gebe und weshalb es zweifelhaft sei, dass sich weitreichende Forschungsfragen an einer Hochschule mit dem institutionellen Anspruch und der Ausstattung der I. beantworten ließen.
Der von der Klägerin als zutreffend eingeräumte (zu Nr. 13) Vorhalt, dass nach den Antragsunterlagen die Publikation von Forschungsergebnissen vorab zu genehmigen sei, belege ausweislich des Prüfberichts ebenso wie die von der Klägerin monierte (zu Nr. 14) Feststellung, dass die Gründungsinitiative bisher keine erkennbaren Kontakte zu einschlägigen Institutionen oder Wissenschaftlerinnen bzw. Wissenschaftlern geknüpft habe, das der Klägerin eigene und nicht den Anerkennungsbestimmungen entsprechende Wissenschaftsverständnis.
Die in dem Prüfbericht geäußerten Zweifel daran, ob genügend Ressourcen und Personal für die Verwaltung und die Bereitstellung von Dienstleistungen über die Lernplattformen gewährleistet werden könnten (zu Nr. 15), die auf den Seiten 27 bis 29 des Prüfberichts begründet seien, habe die Klägerin nicht substantiiert in Zweifel gezogen.
Sofern die Klägerin (zu Nr. 16) sich gegen die Einschätzung wende, eine angemessene Literaturversorgung aller Hochschulangehörigen könne durch die geplante Bibliothek bis zum Ende der Gründungsphase nicht gewährleistet werden, seien die entsprechenden Ausführungen in dem Prüfbericht zum Prüfbereich "4. Ausstattung" entgegen ihrer Behauptung nicht am Maßstab eines Präsenzstudiums orientiert, sondern, wie sich aus den Ausführungen auf Seite 26 im 4. Absatz ergebe, auf die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen und die mit ihr geführten Gespräche bezogen.
Schließlich habe die Klägerin der in dem Prüfbericht unter "7. Finanzierung" formulierten Kritik an dem Gründungskonzept mit ihrem Vortrag (zu Nr. 17 und zu Nr. 18) in der Sache nichts entgegengesetzt.
Auch die Gebührenentscheidung sei rechtmäßig. Die Höhe der festgesetzten Gebühr liege in dem Rahmen, den das Gebührenrecht für eine derartige Entscheidung mit 3.500,00 Euro bis 6.900,00 Euro vorsehe. Bei der Bemessung der Gebührenhöhe sei insbesondere berücksichtigt, dass die Sachentscheidung mit erheblichem zeitlichem und sachlichem Aufwand verbunden gewesen sei. Die Ablehnung des Anerkennungsantrages sei dabei eine eigene ministerielle Amtshandlung, weil ihr ‑ neben den zuvor das Verfahren begleitenden Arbeiten ‑ auch die Auswertung des Prüfberichts zugrunde liege.
Schließlich stehe der Klägerin auch kein Anspruch auf Erstattung der an den Wissenschaftsrat geleisteten Zahlungen zu. Der Zahlung, die dem Ausgleich der durch das Prüfungsverfahren beim Wissenschaftsrat angefallenen Auslagen diene, liege die regelmäßig vor Beginn des Konzeptprüfungsverfahrens von Antragstellerseite zu unterzeichnende Kostenübernahmeerklärung zu Grunde, die aus Gründen der Zweckmäßigkeit der Wissenschaftsrat als Beliehener im Einverständnis mit dem beklagten Land geltend mache. Auf fehlende Kenntnis hiervon könne die Klägerin sich nicht berufen, weil sie auf die anfallenden Kosten nicht nur in dem Leitfaden, sondern auch vorab durch das Ministerium hingewiesen worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Ministeriums.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Das Klagebegehren ist zwar hinsichtlich des Klageantrags zu 1. als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) verbunden mit einer Anfechtungsklage (Klageantrag zu 2.) gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO und ‑ in Bezug auf den Klageantrag zu 3. ‑ als allgemeine Leistungsklage jeweils statthaft, aber insgesamt unbegründet. Während der Klägerin der mit dem Klageantrag zu 1. verfolgte Anspruch nicht zusteht (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO), verletzt sie die angefochtene Gebührenentscheidung als rechtmäßig nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO); zudem steht ihr der geltend gemachte Rückzahlungsanspruch nicht zu.
Das Ministerium hat das Anerkennungsbegehren der Klägerin mit dem angegriffenen Bescheid vom 1. Dezember 2017 zu Recht abgelehnt; der geltend gemachte Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag, die I. als Hochschule staatlich anzuerkennen, steht der Klägerin nicht zu.
Gemäß § 72 Abs. 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulgesetz ‑ HG) vom 16. September 2014 (GV. NRW. S. 547) in der zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 12. Juli 2019 (GV. NRW. S. 425 ber. 593) geänderten Fassung, das in der Änderungsfassung als dem im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren geltende Recht anzuwenden ist, können unter den in § 72 Abs. 2 HG genannten Voraussetzungen Bildungseinrichtungen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, vom Ministerium als Hochschulen staatlich anerkannt werden. Gemessen daran ist die zu Lasten der Klägerin getroffene Versagungsentscheidung des Ministeriums frei von Rechtsfehlern.
Verfassungsrechtlich begegnen die Anerkennungsvorschriften des nordrhein-westfälischen Hochschulgesetzes keinen rechtlich durchgreifenden Bedenken.
Nicht erst das Erfordernis, Studiengänge akkreditieren zu lassen,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris,
sondern schon der in § 72 Abs. 1 HG normierte Anerkennungsvorbehalt greift in das durch Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG gewährleistete Recht der Wissenschaftsfreiheit ein. Dieser Eingriff ist aber zu Gunsten der Qualitätssicherung des Lehrangebots an anerkannten staatlichen Hochschulen verfassungsrechtlich gerechtfertigt und durch den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber in Bezug auf das Verfahren und die Anerkennungsvoraussetzungen entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben normativ genügend ausgestaltet.
Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG schützt Hochschullehrende, Fakultäten, Fachbereiche und Hochschulen, also Universitäten und Fachhochschulen ebenso wie die privatrechtlich organisierte Wissenschaft. Daher können sich Privathochschulen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 48,
ebenso wie andere Privatrechtssubjekte im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Betätigung auf Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG berufen, der nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht eine bestimmte Auffassung von Wissenschaft oder eine bestimmte Wissenschaftstheorie schützen will, sondern jedwede wissenschaftliche Tätigkeit umfasst und sich damit auf alles erstreckt, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist.
BVerfG, Urteil vom 29. Mai 1973, 1 BvR 424/71, 1 BvR 325/72 (Hochschulurteil), juris Rdnr. 92.
Die forschungsbasierte Lehre ist dabei als Prozess der Vermittlung wissenschaftlicher Erkenntnisse vom Schutz des Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG umfasst. Das Grundrecht garantiert einen Freiraum, der wissenschaftlich Tätige vor jeder staatlichen Einwirkung auf Prozesse der Gewinnung und der Vermittlung wissenschaftlicher Erkenntnisse schützt. Geschützt ist insbesondere die Selbstbestimmung über Inhalt, Ablauf und methodischen Ansatz der Lehrveranstaltung sowie das Recht auf die Äußerung von wissenschaftlichen Lehrmeinungen.
BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 49.
In die danach grundgesetzlich gewährleistete Wissenschaftsfreiheit greift das Anerkennungserfordernis des § 72 Abs. 1 HG mittelbar und rechtserheblich ein.
Zwar ist es Bildungseinrichtungen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, durch das nordrhein-westfälische Hochschulrecht nicht untersagt, sich ohne Anerkennung als staatliche Hochschule wissenschaftlich zu betätigen. Will eine private Bildungseinrichtung aber etwa als Hochschule firmieren (§ 73a Abs. 1 S. 1 HG) oder Hochschulprüfungen abnehmen, Hochschulgrade verleihen und Zeugnisse erteilen, die die gleichen Berechtigungen verleihen wie Hochschulprüfungen, Zeugnisse und Hochschulgrade vergleichbarer Studiengänge an Hochschulen in staatlicher Trägerschaft und staatlichen Kunsthochschulen (§ 73a Abs. 1 S. 2 und S. 3 HG), das Promotionsrecht oder das Habilitationsrecht erhalten (§ 73a Abs. 3 S. 1 HG) oder hauptberuflich Lehrenden für die Dauer der Tätigkeit an der Hochschule das Recht verleihen, die Bezeichnung „Professorin“ oder „Professor“ oder „Universitätsprofessorin“ oder „Universitätsprofessor“ zu führen bzw. nach Beendigung ihrer Lehrtätigkeit fortzuführen (§ 73a Abs. 4 S. 1, Abs. 4a S. 1 HG) oder in die zentrale Vergabe von Studienplätzen einbezogen werden (§ 73a Abs. 7 S. 1 HG), bedarf sie hierfür nach Maßgabe der zitierten Vorschriften jeweils notwendig ‑ wenn auch nicht stets allein hinreichend ‑ der staatlichen Anerkennung als Hochschule. Dabei ist solchen Bildungseinrichtungen die staatliche Anerkennung mit Blick auf die Akzeptanz der von ihnen angebotenen Ausbildungen auf dem Arbeitsmarkt auch und gerade im (wirtschaftlichen) Wettbewerb mit anderen Hochschulen etwa um die Gewinnung von Studierenden sowie den Erhalt von Fördergeldern zumindest mittelbar nützlich.
Vgl. zum Ganzen in Bezug auf die Notwendigkeit der Akkreditierung von Studiengängen: BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 51.
Dieser jedenfalls faktische Zwang zur Anerkennung als staatliche Hochschule beschränkt auch die Freiheit der Bildungseinrichtung, über Inhalt, Ablauf und methodischen Ansatz ihres Ausbildungsangebots sowie die hierfür erforderlichen Organisationsstrukturen ausschließlich selbst zu bestimmen.
Vgl. in Bezug auf die Notwendigkeit der Akkreditierung von Studiengängen: BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 52,
Denn für eine staatliche Anerkennung nach § 72 Abs. 2 S. 1, S. 2 Hs. 1 HG muss tatbestandlich gewährleistet sein, dass
in der Hochschule die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre sichergestellt ist (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 HG),
die Hochschule die Aufgaben nach § 3 Abs. 1 oder Abs. 2 HG wahrnimmt (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HG),
das Studium an dem in § 58 Abs. 1 HG genannten Ziel ausgerichtet ist (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 HG),
mindestens drei nebeneinander bestehende oder aufeinanderfolgende und erfolgreich akkreditierte Studiengänge im Sinne des § 60 Abs. 1 HG an der Hochschule vorhanden oder im Rahmen einer Ausbauplanung vorgesehen sind (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 HG),
das Studium und die Abschlüsse aufgrund der Prüfungsordnungen, des tatsächlichen Lehrangebotes und einer kontinuierlichen internen und externen Qualitätssicherung den wissenschaftlichen Maßstäben und anerkannten Qualitätsstandards an Hochschulen in der Trägerschaft des Landes entsprechen (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 Hs. 1 HG),
die Studienbewerberinnen und Studienbewerber die Voraussetzungen für die Aufnahme in eine entsprechende Hochschule in der Trägerschaft des Landes erfüllen (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 HG),
die Lehraufgaben überwiegend von hauptberuflich Lehrenden der Hochschule, die die Einstellungsvoraussetzungen einer Professorin oder eines Professors nach § 36 HG im Fall einer Universität oder Fachhochschule (...) erfüllen, wahrgenommen werden und alle Lehrenden die Einstellungsvoraussetzungen erfüllen, die für entsprechende Tätigkeiten an Hochschulen in der Trägerschaft des Landes (...) gefordert werden (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 7 HG),
die Mitglieder und Angehörigen der Hochschule an der Gestaltung des Studiums in sinngemäßer Anwendung der für Hochschulen in staatlicher Trägerschaft geltenden Grundsätze mitwirken werden (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 8 HG),
akademische Belange in Forschung und Lehre hinreichend deutlich von den unternehmerischen Interessen abgegrenzt werden (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 9 HG),
die den Träger und die Hochschule maßgeblich prägenden natürlichen Personen die freiheitliche demokratische Grundordnung achten und die für den Betrieb einer Hochschule erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit aufweisen (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 10 HG),
der Bestand der Hochschule und des Studienbetriebs sowie die Stellung des Hochschulpersonals wirtschaftlich und rechtlich dauerhaft gesichert sind und die Hochschule der alleinige Geschäftsbetrieb ihres Trägers ist (§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG),
die Prüfungsordnungen den Ordnungen der Hochschulen in der Trägerschaft des Landes gleichwertig sind; §§ 63 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5, 63a, 64 Abs. 2, 65 HG (§ 72 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 HG).
Mit diesen Anerkennungsvoraussetzungen trifft der Gesetzgeber nicht nur Bestimmungen über die formale Organisation der Lehre. Sie zielen zumindest auch unmittelbar auf die allgemeine (etwa § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 1. Nr. 7, Nr. 9 HG) und auf die Lehre (etwa § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 bis Nr. 6, Nr. 8, Abs. 2 S. 2 Hs. 1 HG) bezogene Selbstorganisation der Bildungseinrichtung und deren Haushalt (etwa § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG).
Vgl. hierzu in Bezug auf die Notwendigkeit der Akkreditierung von Studiengängen: BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 55.
Der mit dem Anerkennungsvorbehalt (§ 72 Abs. 1 HG) einhergehende Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Eingriffe in die vorbehaltlos gewährleistete Wissenschaftsfreiheit können zur Verfolgung eines Zieles mit Verfassungsrang gerechtfertigt sein Die Qualitätssicherung in der Lehre ist ein solches Ziel. Wissenschaft ist zwar ein grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung, da eine von gesellschaftlichen Nützlichkeits- und politischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen freie Wissenschaft die ihr zukommenden Aufgaben am besten erfüllen kann. Das Hochschulstudium steht jedoch auch in engem Zusammenhang mit dem Recht der freien Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG, da die Ausbildung in der Regel die Vorstufe einer Berufsaufnahme ist. In der wissenschaftlichen Lehre ist daher der Aufgabe der Berufsausbildung und den damit verbundenen Grundrechtspositionen der Studierenden Rechnung zu tragen. Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit steht insofern Vorgaben, die einen ordnungsgemäßen Lehrbetrieb mit einem transparenten Prüfungssystem sicherstellen, nicht entgegen. Maßnahmen zur Qualitätssicherung der wissenschaftlichen Lehre, die wissenschaftlichen Standards genügen, dienen dazu, dass die Hochschulen ihren Aufgaben gerecht werden. Damit kommen sie im Übrigen auch der durch Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG gewährleisteten Freiheit von Forschung und Lehre zugute.
BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 58, m. w. N. aus der Rechtsprechung des Gerichts.
Die mit der Qualitätssicherung verbundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit bedürfen nach Art. 5 Abs. 3 S. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber dazu, die insoweit für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen. Was wesentlich ist, ergibt sich aus den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere aus den dort verbürgten Grundrechten. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen.
BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 59, m. w. N. aus der Rechtsprechung des Gerichts.
Der Gesetzgeber kann zur Qualitätssicherung der Lehre nicht selbst detaillierte Vorgaben zu Lehrinhalten machen, denn das würde die grundrechtlich geschützte Eigenrationalität der Wissenschaft missachten. Kriterien der Bewertung wissenschaftlicher Qualität, an die der Gesetzgeber Folgen knüpft, müssen vielmehr Raum für wissenschaftseigene Orientierungen lassen. Daher ist die Wissenschaftsfreiheit durch den Gesetzgeber in Systemen der Qualitätskontrolle jedenfalls prozedural und organisatorisch zu sichern; neben dem Abwehrrecht gegen punktuelle und personenbezogene Eingriffe steht auch hier eine Garantie hinreichender Teilhabe der Wissenschaft selbst, die vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen sowohl innerhalb der Hochschulen wie auch durch dritte, im Wissenschaftssystem mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Akteure schützt. Der Gesetzgeber muss daher bei wertenden grundrechtsrelevanten Entscheidungen regeln, wer diese zu treffen hat und wie das Verfahren ausgestaltet ist. Er muss insofern auch für die Qualitätssicherung ein Gesamtgefüge schaffen, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so ausgestaltet sind, dass Gefahren für die Freiheit der Lehre vermieden werden. Zur Vermeidung wissenschaftsinadäquater Steuerungspotentiale ist eine angemessene Beteiligung der Wissenschaft insbesondere an der Festlegung der Bewertungskriterien unabdingbar. Das gilt erst recht, wenn Bewertungskriterien hochschulextern festgesetzt werden, da damit ein erhöhtes Risiko der Vernachlässigung wissenschaftsadäquater Belange einhergeht, und wenn die Hochschulangehörigen auf die externe Bewertung angewiesen sind.
BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 60, m. w. N. aus der Rechtsprechung des Gerichts.
Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben genügen die Anerkennungsregelungen des nordrhein-westfälischen Hochschulrechts.
Die Anerkennungsentscheidung, die gemäß § 73 Abs. 1 S. 1 HG das Ministerium ausspricht, obliegt staatlicher Verantwortung. Da § 73 Abs. 1 S. 2 HG vorsieht, dass das Ministerium vor der Entscheidung über ein Anerkennungsbegehren von der Bildungseinrichtung verlangen kann, dass sie zuvor eine erfolgreiche Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat oder eine vergleichbare, vom Ministerium benannte Einrichtung durchlaufen hat, ist zur Vermeidung wissenschaftsinadäquater Steuerungspotentiale eine angemessene Beteiligung der Wissenschaft an der Entscheidung im Anerkennungsverfahren zur Klärung der Frage gewährleistet, ob das Gründungsvorhaben den durch den Gesetzgeber in § 72 Abs. 2 S. 1, S. 2 Hs. 1 HG vorgegebenen Anerkennungskriterien genügt. Mit den dort genannten Anerkennungsvoraussetzungen hat der Gesetzgeber zudem die aus seiner Sicht grundlegenden Bedingungen selbst ausgestaltet, unter denen eine Hochschule staatlich anerkannt werden kann, ohne detaillierte Vorgaben zu Lehrinhalten zu machen. Dass die Regelungen des § 72 Abs. 2 S. 1, S. 2 Hs. 1 HG gemessen an den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, hier insbesondere den in Art. 5 Abs. 3 S. 1, 12 Abs. 1 und 14 GG verbürgten Grundrechten, nicht das Wesentliche regeln, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich.
Die danach dem geltend gemachten Anspruch zu Grunde zu legenden §§ 72, 73 HG tragen das Klagebegehren nicht.
Die Versagungsentscheidung ist nicht mit Blick darauf rechtswidrig, dass das Ministerium der Klägerin nach Prüfung des im September 2012 vorgelegten Konzepts zur Gründung der I. unter dem 14. November 2012 mitgeteilt hat, das Konzept zur Errichtung einer Hochschule könne positiv bewertet und die Akkreditierungsphase eingeleitet werden.
Die Mitteilung über das seinerzeitige Prüfergebnis beinhaltet weder eine staatliche Anerkennung der I. durch das Ministerium nach Maßgabe der seinerzeit geltenden Bestimmung des § 72 Abs. 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen 2004 (Hochschulgesetz 2004 – HG 2004) vom 14. März 2000 (GV. NRW. S. 190) in der zuletzt durch Artikel 17 des Gesetzes vom 16. September 2014 (GV. NRW. S. 547) geänderten Fassung des Gesetzes vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 119), nach der unter den in den Nr. 1 bis Nr. 9 der Vorschrift genannten Voraussetzungen nicht in der Trägerschaft des Landes stehende Bildungseinrichtungen als Universitäten oder Fachhochschulen staatlich anerkannt werden konnten. Auch kommt dem damaligen Prüfergebnis keine rechtlich bindende Wirkung für die Entscheidung über den dem Klagebegehren zu Grunde liegenden Anerkennungsantrag zu.
Ungeachtet der Tatsache, dass die Klägerin auf der Grundlage des durch das Ministerium im November 2012 befürworteten Hochschulgründungskonzepts ihre Akkreditierung ebenso wenig schriftlich beantragt hat (§ 72 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Abs. 1 HG 2004) wie eine Akkreditierung der damals vorgesehenen Studiengänge, ist ihrem Vortrag schon nicht zu entnehmen, dass das im Jahr 2012 von ihr erarbeitete Konzept zur Gründung der I. demjenigen entspricht, das der hier angegriffenen Versagungsentscheidung zugrunde liegt. Für eine Identität beider Konzepte spricht auch sonst nichts. Dies gilt, weil nach den im Jahr 2012 angestellten Gründungsüberlegungen der Klägerin die Aufnahme des Hochschulbetriebes mit den Bachelorstudiengängen "Naturheilkunde" sowie "Psychologie und Psychotherapie" vorgesehen und ein Studienangebot in punkto "Gesundheitsberatung" als zu schaffendem dritten Bachelorstudiengangs lediglich "angedacht" war. Demgegenüber geht das dem Wissenschaftsrat vorgelegte Hochschulgründungskonzept von einem Beginn der Ausbildung an der I. in den Bachelorstudiengängen "Praktische Psychologie" und "Gesundheitsberatung" aus. Damit stellt das im Streit befindliche Hochschulgründungskonzept im Vergleich zu demjenigen aus dem Jahr 2012 ein aliud dar. Für die Beurteilung der Anerkennungsfähigkeit einer Bildungseinrichtung als staatliche Hochschule ist nämlich unter anderem deren Bildungsangebot essenziell (vgl. § 72 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 HG).
Ein Anspruch auf Neubescheidung des Anerkennungsbegehrens folgt nicht aus den von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensfehlern. Solche haften der Versagungsentscheidung nicht an.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die an sie gemäß § 73 Abs. 1 S. 2 HG gerichtete Forderung des Ministeriums nach einer Konzeptprüfung ebenso wenig ermessensfehlerhaft gewesen wie die ministerielle Entscheidung, diese solle durch den Wissenschaftsrat erfolgen.
Nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung zu der im Jahr 2014 in Kraft getretenen Neufassung des nordrhein-westfälischen Hochschulgesetzes bezweckt das nach der Neuregelung des § 73 Abs. 1 S. 2 HG einer Anerkennungsentscheidung vorschaltbare Konzeptprüfungsverfahren unter anderem, wenig aussichtsreichen Gründungsinitiativen frühzeitig Einhalt bieten zu können, und entspricht mit der Abkehr von der bisherigen Verwaltungspraxis der umfassenden ministeriellen Eigenprüfung anerkannten internationalen Standards, sich zur Feststellung von wissenschaftlicher Qualität oder Forschungsqualität externen Sachverstands zu bedienen.
Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 16/5410, S. 380.
Offenbleiben kann, ob ‑ und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen ‑ angesichts der ‑ wie oben dargelegt ‑ verfassungsrechtlich sogar gebotenen Einbindung der Wissenschaft in die Entscheidung über die staatliche Anerkennung einer Hochschule das Ministerium nach § 73 Abs. 1 S. 2 HG überhaupt ermessensfehlerfrei von einer Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat oder durch eine vergleichbare, vom Ministerium benannte Einrichtung absehen kann.
Dass das seitens der Klägerin für die I. erarbeitete Hochschulgründungskonzept keiner derartigen Vorprüfung bedurft hat, ist weder von ihr substantiiert geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Insbesondere stand aus den oben dargelegten Gründen dessen Tragfähigkeit nicht schon aufgrund der vom Ministerium im Jahr 2012 vorgenommenen Überprüfung der seinerzeit von der Klägerin vorgelegten Gründungsüberlegungen fest.
Auch im Übrigen ist die Einbindung des Wissenschaftsrates in das Anerkennungsverfahren nicht ermessensfehlerhaft. Das Ministerium hat in seine Entscheidung das von der Klägerin unter dem 3. September 2015 geltend gemachte Interesse daran einbezogen, den für sie mit einem solchen Verfahren verbundenen personellen und finanziellen Aufwand zu vermeiden. Dies folgt aus der Mitteilung des Ministeriums an die Klägerin vom 15. September 2015, nach der es die Konzeptprüfung aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Antragstellern und mit Blick darauf für erforderlich gehalten hat, dass die hauseigene Prüfung des von der Klägerin im Jahr 2012 eingereichten Gründungskonzepts bereits drei Jahre zurückliegt. Namentlich mit Blick auf den zuletzt genannten Gesichtspunkt ist es insbesondere im Hinblick auf die nach dem Jahr 2012 an dem Konzeptprüfungsverfahren vorgenommenen inhaltlichen Veränderungen rechtlich unbedenklich, dass das Ministerium von der Forderung nach einer Durchführung des Konzeptprüfungsverfahrens nicht im Interesse der Klägerin abgesehen hat.
Ermessensfehlerfrei ist es zudem, dass das Ministerium, die Überprüfung des Hochschulgründungskonzepts der Klägerin dem Wissenschaftsrat und nicht einem Dritten überantwortet hat. Diese Verfahrensweise entspricht nach der ebenfalls unwidersprochen gebliebenen Darstellung des Ministeriums dessen ständiger Verwaltungspraxis. An ihr durfte das Ministerium auch im Fall der Klägerin festhalten, da die Klägerin diese vor der Beauftragung des Wissenschaftsrates weder beanstandet, noch eine im Sinne des § 73 Abs. 1 S. 2 HG vergleichbare Einrichtung benannt hat, die durch das Ministerium als verantwortlich für die Durchführung der Prüfung ihres Hochschulgründungskonzepts hätte in Betracht gezogen werden können oder sollen.
Die Entscheidung, der I. die staatliche Anerkennung als Hochschule zu versagen, ist ferner in Übereinstimmung mit den Vorgaben der §§ 72 Abs. 1, 73 Abs. 1 S. 2 HG eine solche des Ministeriums und nicht des Wissenschaftsrates.
Nach § 72 Abs. 1 HG hat das Ministerium über den gestellten Antrag auf Anerkennung im Wege der Ermessensausübung zu entscheiden, ohne dabei rechtlich zwingend an den Ausgang eines durchgeführten Konzeptprüfungsverfahrens gebunden zu sein. Schon nach dem Wortlaut der in § 73 Abs. 1 S. 2 HG getroffenen Regelung setzt die Anerkennung als staatliche Hochschule nicht notwendig voraus, dass die Bildungseinrichtung ein Konzeptprüfungsverfahren erfolgreich durchlaufen hat. Vielmehr kann das Ministerium danach den positiven Abschluss eines solchen Prüfungsverfahrens verlangen, bevor es dem Anerkennungsantrag entspricht. Hieraus folgt nicht nur die dem Ministerium normativ eingeräumte Befugnis, trotz eines erfolgreich abgeschlossenen Konzeptprüfungsverfahrens dem Anerkennungsbegehren den Erfolg zu versagen, sondern auch sein Recht, die Anerkennung trotz eines erfolglos durchlaufenen Verfahrens zur Konzeptprüfung gleichwohl auszusprechen.
Offenbleiben kann damit, ob ‑ worauf die Klägerin zur Rechtfertigung ihres gegenteiligen Rechtsstandpunktes verweist ‑ der Begründung der Landesregierung zur Neufassung des § 73 HG überhaupt die Vorstellung einer vom Wissenschaftsrat rechtlich zu verantwortenden Entscheidung über ein Anerkennungsbegehren zu Grunde liegt, wenn in der Gesetzesbegründung ausgeführt ist, dass die "... Konzeptprüfung (...) zu einer wesentlichen Entlastung des Ministeriums im Verfahren der staatlichen Anerkennung von Hochschulen in Gründung beitragen ..." soll und "... das Ministerium(...) selbst keine umfassende, detaillierte inhaltliche Prüfung mehr vornehmen, sondern primär die Vollständigkeit der relevanten Unterlagen bei der Antragstellung (...) " sicherstellen ..." werde.
Ebenso wenig ist hier der Frage nachzugehen, unter welchen Voraussetzungen das Ministerium angesichts der dargelegten Gründe für die verfassungsrechtlich gebotene Beteiligung der Wissenschaft an dem Anerkennungsverfahren von den Feststellungen des Wissenschaftsrates bzw. anderer Einrichtungen im Sinne des § 73 Abs. 1 S. 2 HG abweichen kann. Ausweislich der in dem Bescheid vom 1. Dezember 2017 enthaltenen Begründung, die durch die Bezugnahme auf den Inhalt des der Klägerin vorab übermittelten Prüfberichts auch den Vorgaben des § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW genügt, hat das Ministerium dem Anerkennungsbegehren der Klägerin nämlich selbst ohne Abweichung von den Feststellungen in dem Prüfbericht den Erfolg versagt.
Die Versagungsentscheidung basiert danach nicht nur auf der Einschätzung des Ministeriums, dass das Ergebnis des Prüfberichts nachvollziehbar ist, sondern zudem auf seiner Auffassung, dass die Feststellungen in dem Prüfbericht belegen, dass das zur Prüfung vorgelegte Hochschulgründungskonzept auch unter Berücksichtigung der Einwände, die die Klägerin gegen den Prüfbericht in ihrem undatierten, bei dem Ministerium am 16. Oktober 2017 eingegangenen Schreiben formulierte hatte, gemessen an den in § 72 Abs. 2 S. 1 und S. 2 Hs. 1 HG genannten Voraussetzungen keine hinreichende Grundlage für die Gründung einer staatlich anzuerkennenden Hochschule bildet. Dem ist zu entnehmen, dass das Ministerium über das Anerkennungsbegehren auf der Grundlage und in Auseinandersetzung mit dem Inhalt des Prüfberichts zu Lasten der Klägerin entschieden und die ihm obliegende Entscheidung nicht dem Wissenschaftsrat überlassen hat.
Der Rückgriff auf den Prüfbericht zur Rechtfertigung der Versagungsentscheidung begegnet auch sonst verfahrensrechtlich keinen durchgreifenden Bedenken.
Dass der nach Art. 4 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsabkommens zwischen Bund und Ländern über die Errichtung eines Wissenschaftsrates (Abkommen) vom 5. September 1957 in der ab 1. Januar 2008 geltenden Fassung aus 54 Mitgliedern bestehende Wissenschaftsrat, der sich nach Art. 5 Abs. 1 des Abkommens aus zwei Kommissionen zusammensetzt ‑ nämlich der Wissenschaftlichen Kommission und der Verwaltungskommission (vgl. Art. 5 Abs. 2 des Abkommens) ‑ und als Vollversammlung zusammentritt, nicht als Ganzes in einer solchen Versammlung den das Gründungsvorhaben der Klägerin betreffenden Prüfbericht beschlossen hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Prüfbericht bleibt ein solcher des Wissenschaftsrates, auch wenn ihn der Akkreditierungsausschuss verabschiedet hat. Gemäß Art. 7 Abs. 3 des Abkommens i. V. m. § 7 Abs. 1 Hs. 1 der Geschäftsordnung des Wissenschaftsrates (GeschäftsO) in der vom Wissenschaftsrat am 20. Januar 2017 verabschiedeten Fassung können die Vollversammlung und die Kommissionen für bestimmte Aufgaben Ausschüsse einsetzen. Einer dieser Ausschüsse, in die als Mitglieder auch dem Wissenschaftsrat nicht angehörende Sachverständige berufen werden können (§ 7 Abs. 1 Hs. 2 der GeschäftsO), ist der Akkreditierungsausschuss.
Soweit die Klägerin ferner meint, das Verfahren, in dem ihr Prüfbericht erstellt und beschlossen worden ist, widerspreche dem "Leitfaden Institutionelle Akkreditierung" des Wissenschaftsrates, mag dies zutreffen. Der Einwand ist indes schon deshalb rechtlich unerheblich, weil der Wissenschaftsrat die hier maßgebliche Verfahrensweise in seinem vorzitierten "Leitfaden der Konzeptprüfung nichtstaatlicher Hochschulen in Gründung" niedergelegt hat. Den dortigen Vorgaben genügt das Verfahren zur Prüfung des von der Klägerin vorgelegten Hochschulgründungskonzepts. Insbesondere sind sowohl die Antragstellerseite wie auch das Ministerium zu dem Ergebnis des von der Arbeitsgruppe zunächst verfassten Sachstandsberichts am 30. März 2017 angehört worden.
Vgl. zum Verfahrensgang auch: Leitfaden, Seite 18, 19.
Die Versagungsentscheidung ist auch in der Sache nicht rechtsfehlerhaft.
Die nach § 72 Abs. 1 HG in das Ermessen des Ministeriums gestellte Anerkennung einer nicht in der Trägerschaft des Landes stehenden Bildungseinrichtung als staatliche Hochschule erfordert tatbestandlich nach Absatz 2 Satz 1 des § 72 HG, dass das Vorliegen der dort unter den Nr. 1 bis 11 genannten Voraussetzungen gewährleistet ist, und zudem gemäß § 72 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 HG, dass die Prüfungsordnungen den Ordnungen der Hochschulen in der Trägerschaft des Landes gleichwertig sind.
Gemessen daran ist gegen die Versagungsentscheidung materiell-rechtlich nichts zu erinnern. Die I. erfüllt jedenfalls nicht alle der in § 72 Abs. 2 S. 1, S. 2 Hs. 1 HG bestimmten und kumulativ erforderlichen Anerkennungsvoraussetzungen. Dies folgt aus dem Prüfbericht, den das Ministerium zur Begründung seiner Entscheidung heranziehen durfte, weil er von fachlicher Expertise getragen und auch unter Berücksichtigung der Klagebegründung in sich schlüssig und nachvollziehbar ist.
Anhaltspunkte tatsächlicher Art, die in Zweifel ziehen könnten, dass die Mitglieder des Akkreditierungsausschusses und / der Arbeitsgruppe, die den zum Gründungskonzept der Klägerin erstellten Entwurf des Prüfberichts verabschiedet hat,
vgl. zum Verfahrensgang auch: Leitfaden, Seite 18, 19,
nicht das ‑ auch verfassungsrechtlich gebotene ‑ Fachwissen zur Beurteilung der hier in Rede stehenden Sachfragen besitzen, hat weder die Klägerin substantiiert dargetan, noch sind solche sonst ersichtlich.
Dem Akkreditierungsausschuss gehören, wie das Ministerium ohne Widerspruch der Klägerin vorgetragen hat, neben Vertreterinnen und Vertretern der Länder und des Bundes Professorinnen und Professoren ‑ auch nichtstaatlicher Hochschulen ‑ unterschiedlicher Fachrichtungen und Hochschultypen an, darunter Mitglieder der wissenschaftlichen Kommission des Wissenschaftsrates, sowie weitere mit dem deutschen Hochschulwesen vertraute Sachverständige.
Leitfaden, Seite 9; vgl. zur Zusammensetzung des Wissenschaftsrates auch Artikel 4 des Verwaltungsabkommens zwischen Bund und Ländern über die Errichtung des Wissenschaftsrates vom 5. September 1957 in der ab dem 1 Januar 2008 geltenden Fassung.
Damit trägt seine Zusammensetzung der grundrechtlich geschützten Eigenrationalität der Wissenschaft Rechnung und bietet im Anerkennungsverfahren eine hinreichende Gewähr für eine hinreichende Teilhabe der Wissenschaft selbst, die vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen sowohl innerhalb der Hochschulen wie auch durch dritte, im Wissenschaftssystem mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Akteure schützt.
Vgl. zu den genannten Anforderungen im Zusammenhang mit der Notwendigkeit der Akkreditierung von Studiengängen: BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2016, 1 BvL 8/10, juris Rdnr. 60, m. w. N. aus der Rechtsprechung des Gerichts.
Weshalb die vier Mitglieder des Akkeditierungsausschusses vor diesem Hintergrund nicht hinreichend kompetent gewesen sein sollen, das Konzept der Klägerin zu beurteilen, ist mit deren Einwand, eine Einschätzung von vier Personen tauge nicht für eine Antragsablehnung, nicht einmal ansatzweise dargetan.
Damit bietet auch die Einlassung der Klägerin, für sie sei mit Blick auf die der Arbeitsgruppe angehörenden Professorinnen und Professoren "... nicht erkennbar, inwieweit diese Personen ausgewiesene Kompetenzen für die Bewertung der einzelnen Prüfungsbereiche besitzen ..." keinen rechtserheblichen Anlass für eine weitere Aufklärung des Sachverhalts. Gleiches gilt mit Blick auf die Anregung der Klägerin, das Ministerium zur Vorlage des Protokolls der Sitzung des Akkreditierungsausschlusses vom 13. September 2017 aufzufordern.
Aus dem Prüfbericht zum Konzept der Klägerin für die I. ergibt sich nachvollziehbar, dass die I. ‑ und zwar ohne dass das Ministerium diesen Defiziten anders als durch die Ablehnung des Anerkennungsbegehrens hätte Rechnung tragen können – die in § 72 Abs. 2 S. 1 und S. 2 Hs. 1 HG normierten tatbestandlichen Voraussetzungen für ihre staatliche Anerkennung nicht sämtlich erfüllt.
Die Anerkennungsvoraussetzungen greift der Wissenschaftsrat auf durch die Beurteilung vorgelegter Hochschulgründungskonzepte in Bezug auf die Bereiche
1: Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele,
2: Leitungsstruktur, Organisation und Qualitätsmanagement,
3: Personal,
4: Studium und Lehre,
5: Forschung,
6: Räumliche und sächliche Ausstattung sowie
7: Finanzierung.
Leitfaden Seite 21 ff.
Entsprechend dem ‑ wie oben dargelegt ‑ verfassungsrechtlich zu billigenden und einen Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit rechtfertigenden Ziel der Qualitätssicherung der Lehre dient aus Sicht des Wissenschaftsrates die Konzeptprüfung angesichts "... einer Vielfalt ländergesetzlicher Vorgaben und Regelungen (...) als Verfahren der länderübergreifenden Qualitätssicherung nichtstaatlicher Hochschulen in deren Eigenschaft als staatlich beliehene Einrichtungen des tertiären Bildungssektors ...". Sie erfüllt damit "... eine qualitätssichernde Funktion bei der Aufnahme nichtstaatlicher Hochschulen in das deutsche Hochschulsystem ...", um "... zum einen die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit einer Hochschuleinrichtung ..." zu sichern und "... zum anderen dem Schutz der Studierenden sowie privater und öffentlicher Institutionen als künftige Arbeitgeber der Absolventinnen und Absolventen ..." zu dienen.
Leitfaden, Seite 8.
Leistungen in Lehre und Forschung, die anerkannten wissenschaftlichen Maßstäben entsprechen, setzen dabei nach Auffassung des Wissenschaftsrates als konstitutive Elemente der Hochschulförmigkeit voraus, dass die geplante Hochschule unter Berücksichtigung ihres institutionellen Anspruchs für Hochschulen, die nicht Kunsthochschulen sind, folgende Kriterien erfüllt:
vgl. dazu und dem Folgenden: Leitfaden, Seite 10 f.,
Lehre und Forschung finden unter den Bedingungen der grundgesetzlich garantierten Freiheit der Wissenschaft statt.
Die Hochschule ist mitgliedschaftlich organisiert und ihr akademischer Betrieb liegt in der Verantwortung der Hochschulorgane.
Die Hochschule nimmt das Recht auf Selbstergänzung des Lehrkörpers wahr und führt zu diesem Zweck Berufungsverfahren durch, die wissenschaftsadäquaten Standards genügen.
Die Hochschule verfügt über einen "akademischen Kern" hauptberuflich beschäftigter Professorinnen und Professoren, der in qualitativer und quantitativer Hinsicht ihrem institutionellen Anspruch genügt und eine hinlängliche Kontinuität aufweist.
Der akademische Kern trägt dazu bei, ein qualitätsgesichertes Studienangebot dauerhaft vorzuhalten, das mindestens zwei Studiengänge umfasst, um die Lehre in den Kernfächern des Studienangebots sicherzustellen sowie notwendige curriculare Reformen umzusetzen.
Die Studier‑ und Lernfreiheit der Studierenden ist gewährleistet.
Mittels forschungsbasierter Lehre werden den Studierenden wissenschaftliche Kompetenzen vermittelt.
Die Forschung ist an der Hochschule fest und systematisch verankert. Strukturelle Rahmenbedingungen und Forschungsleistungen sind je nach institutionellem Anspruch und Fächerkultur unterschiedlich ausgeprägt.
Die Hochschulangehörigen prägen eine Hochschulkultur, die auch für Außenstehende wahrnehmbar ist. Dazu muss ein intellektueller und wissenschaftlicher Austausch innerhalb des Lehrkörpers, aber auch zwischen Lehrenden und Lernenden sowie mit externen Partnern erkennbar sein.
Die Hochschule ist durch Kooperationsbeziehungen in ein wissenschaftliches und gesellschaftliches Umfeld eingebettet.
In allen Leistungsbereichen der Hochschule manifestiert sich ein umfassendes Verständnis für Qualitätssicherung und Entwicklung, die entsprechend implementiert werden.
Substantiierte Vorbehalte gegen die Eignung dieser Kriterien, die der Wissenschaftsrat zur Beurteilung der Hochschulförmigkeit einer zur staatlichen Anerkennung gestellten Bildungseinrichtung entwickelt hat, hat die Klägerin nicht geltend gemacht. Solche sind auch gemessen an den in § 72 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Hs. 1 HG normierten Anerkennungsvoraussetzungen nicht ersichtlich. Vielmehr lassen sich diesen die Beurteilungskriterien des Wissenschaftsrates sämtlich ohne weiteres zuordnen.
Ausgehend hiervon sind die Einwendungen der Klägerin gegen die Versagungsentscheidung ungeeignet, deren Rechtswidrigkeit zu begründen.
Zu Unrecht beanstandet die Klägerin, dass das Ministerium der Bescheidung des Anerkennungsbegehrens ‑ ebenso wie der Akkreditierungsausschuss seiner Prüfung ‑ das Gründungskonzept der Klägerin in der Fassung zu Grunde gelegt hat, die sie dem Wissenschaftsrat vorgelegt hat. Ihr Einwand zu verschiedenen, sich aus dem Prüfbericht ergebenden Beanstandungen an ihrem Konzept, diesen könne sie ohne weiteres selbst Rechnung tragen oder aber das Ministerium, indem es einer Anerkennungsentscheidung entsprechende Auflagen beifüge, ist rechtlich unerheblich.
Das Vorbringen verkennt, dass es nicht Aufgabe des Konzeptprüfungsverfahrens ist, durch das Ministerium und / oder den Wissenschaftsrat bzw. mit deren Hilfe ein tragfähiges Gründungskonzept für eine staatlich anzuerkennende Hochschule zu entwickeln, sondern der Zweck des Verfahrens in der Überprüfung besteht, ob die Gründungsinitiative ausweislich des von ihr eigenverantwortlich entwickelten Konzepts die gebotene Gewähr dafür bietet, eine staatlich anerkannte Hochschule in dem mit der Anerkennung rechtlich vorgegebenen Rahmen betreiben zu wollen und zu können. Fehlt es ‑ wie hier ‑ an dieser grundlegenden Bedingung, ist rechtlich kein Raum, eine Anerkennungsentscheidung mit Auflagen zu versehen, die gemäß § 73 Abs. 1 S. 3 HG lediglich der Erfüllung der Voraussetzung des § 72 HG dienen, nicht aber bezwecken, ein für eine Anerkennung taugliches Konzept zu erstellen.
Abgesehen davon hat das Ministerium im Vorfeld der Übermittlung des Antrags auf Konzeptprüfung an den Wissenschaftsrat nicht nur die ihr von der Klägerin vorgelegten Konzeptentwürfe mehrfach durchgesehen und der Klägerin mit Anregungen zur Korrektur zurückgereicht. Vielmehr hat es der Klägerin im Nachgang zu dem Informationsgespräch bei dem Wissenschaftsrat am 9. Mai 2016 ‑ auch unter Hinweis auf das Kostenrisiko ‑ empfohlen, die Durchführung der Konzeptprüfung auf der Basis des vorgelegten Konzepts angesichts der Bedenken des Wissenschaftsrats im Hinblick auf die Wissenschaftlichkeit des Studienangebots zu überdenken, und damit weit mehr an Beratung der Klägerin geleistet, als dies gemäß § 25 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW geboten ist. Danach soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind, und erörtert, soweit erforderlich, bereits vor Stellung eines Antrags mit dem zukünftigen Antragsteller, welche Nachweise und Unterlagen von ihm zu erbringen sind.
Das Ministerium hat die Anerkennungsfähigkeit der I. unter Rückgriff auf den Prüfbericht rechtsfehlerfrei verneint. Der Vortrag der insoweit darlegungs‑ und beweispflichtigen,
vgl. hierzu: Görsch in Leuze / Epping, Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, (Leuze / Epping) Rdnr. 21 zu § 72 HG 2004, dessen Regelungen in Absatz 1, soweit hier von Interesse, mit denen in § 72 Abs. 2 S. 1 HG inhaltlich übereinstimmen,
Klägerin lässt nicht erkennen, dass ihr Konzept zur Gründung der I. entgegen dem Prüfbericht in allen unabdingbar notwendigen Punkten den Ansprüchen genügt, die die Hochschulförmigkeit an den Betrieb einer anerkannten staatlichen Hochschule stellt.
Das Gründungskonzept der Klägerin für die I. erfüllt schon nicht die Anforderungen des § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 Hs. 1 HG, soweit danach zu gewährleisten ist, dass das Studium und die Abschlüsse aufgrund der Prüfungsordnungen und des tatsächlichen Lehrangebots den wissenschaftlichen Maßstäben an Hochschulen in der Trägerschaft des Landes entsprechen. Mangels einer dementsprechenden Gewähr genügt das Konzept der Klägerin ebenfalls nicht der Vorgabe, die sich aus § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 HG i. V. m. § 58 Abs. 1 S. 1 HG ergibt. Danach muss ‑ soweit hier von Interesse ‑ gewährleistet sein, dass Lehre und Studium den Studierenden unter Berücksichtigung der Anforderungen und Veränderungen in der Berufswelt und der fachübergreifenden Bezüge die erforderlichen fachlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Methoden dem jeweiligen Studiengang entsprechend so vermitteln, dass sie zu wissenschaftlicher Arbeit, zur Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Methoden in der beruflichen Praxis befähigt werden. Demgegenüber belegt das vorgelegte Hochschulgründungskonzept nicht, dass das Studienangebot der I. den Anforderungen der Hochschulförmigkeit entsprechend an dem Gebot der Wissenschaftlichkeit ausgerichtet ist. Damit fehlt es zugleich an der Grundlage für die berechtigte Erwartung, dass Absolventen der I. mit ihren dort erworbenen Studienabschlüssen nachweisen können, dass sie in der beruflichen Praxis befähigt sind, die die Wissenschaftlichkeit bestimmenden Grundsätze zu nutzen und im Rahmen ihrer Arbeit auf die für die Ausübung des Berufs erforderlichen Erkenntnisse und Methoden anzuwenden.
Offenbleiben kann hier, ob der unbestimmte Rechtsbegriff der Wissenschaftlichkeit im Sinne der Regelungen in § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 und Nr. 3 HG einen durch das Ministerium im Rahmen der Anerkennungsentscheidung auszufüllenden Beurteilungsspielraum enthält,
die Annahme eines Beurteilungsspielraums bei der Prüfung der in § 72 HG tatbestandlich normierten Anerkennungsvoraussetzungen jedenfalls in Erwägung ziehend: Görisch in Leuze / Epping, a. a. O., zu § 72 Rdnr. 21 Anm. 21.1; verneinend: Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Auflage 2004, zu § 70 HRG Rdnr. 167,
weil der Verwaltung bei der Prüfung dieser Anerkennungsvoraussetzung nach der gesetzlichen Regelung eine Einschätzungsprärogative zukommt.
Vgl. zu den Voraussetzungen für die Anerkennung eines Beurteilungsspielraumes etwa: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1990, 1 C10/88, juris Rdnr. 20.
Ausweislich des Prüfberichts bietet das Gründungskonzept jedenfalls die nach § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 Hs. 1 HG erforderliche Gewähr nicht. Die in dem Prüfbericht geäußerten Zweifel daran, dass dem Gründungskonzept für die I. ein Wissenschaftsverständnis zugrunde liegt, das dem an staatlichen Hochschulen vergleichbar ist, sind nachvollziehbar begründet, ohne dass die Klägerin deren Berechtigung substantiiert angegriffen hat.
Der Prüfbericht (Prüfbereich IV. "Studium und Lehre", IV.2 "Bewertung", Seite 22) führt diesbezüglich aus, der Zuschnitt des Studienangebots sei nicht nur unspezifisch und lasse deshalb nicht erkennen, zu welchen Qualifizierungszielen es führen solle. Vielmehr trage es auch dem für die I. formulierten Profil insoweit nicht Rechnung, als die Curricula zu den als Alleinstellungsmerkmal des Studienangebots bezeichneten betriebswirtschaftlichen Inhalten keine Module explizit vorsähen. Zudem seien zu wenig Module zum wissenschaftlichen Arbeiten und zu Forschungsmethoden geplant, wobei insbesondere im Wahlpflichtbereich aufgrund des sehr weit gefassten Gesundheitsbegriffs die nötige Wissenschaftlichkeit und Evidenzbasierung der Studieninhalte nicht überall gegeben zu sein scheine.
Dass die damit an dem Konzept zur Gründung der I. geübte Kritik an der nicht durchweg gegebenen Kongruenz zwischen Studienzielen bzw. Studieninhalten und den Qualifizierungszielen einerseits sowie an der wissenschaftlichen Fundierung der Studienangebote andererseits nicht an Grundsätzen ausgerichtet ist, die an Hochschulen, die in der Trägerschaft des Landes stehen, allgemein für die Beurteilung der Wissenschaftlichkeit eines Studienangebot herangezogen werden, ist nicht ersichtlich. Sofern die Klägerin sich zur Klagebegründung überhaupt inhaltlich mit diesen Vorhalten an der Hochschulförmigkeit ihres Vorhabens auseinandersetzt, ist ihr Vorbringen unsubstantiiert.
Während die Kritik an einem dem Hochschulprofil nicht genügenden Angebot betriebswirtschaftlicher Studieninhalte ebenso gänzlich unerwidert geblieben ist wie diejenige an den Qualifizierungszielen, rügt die Klägerin mit ihrem Vortrag (Nr. 1), "... nicht viel anfangen ..." könne sie mit dem Vorwurf, dass die für die I. vorgesehenen Strukturen und Prozesse ungeeignet seien, die für den Anspruch, alternative Gesundheitsberufe zu akademisieren, notwendigen wissenschaftlichen Standards sicherzustellen, zu Unrecht, der diesbezügliche Vorhalt (Prüfbericht Seite 9, Prüfbereich "I. Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele", I.2 "Bewertung") sei nicht hinreichend erklärt. Die Kritik nimmt (unter anderem) Bezug auf die Feststellung, dass der institutionelle Anspruch der I. der einer Hochschule für angewandte Wissenschaften sei und die I. nach ihrem Leitbild keinen Beitrag zur Akademisierung von Ausbildungsberufen im Gesundheitsbereich leisten, sondern vor allem wissenschaftliche Standards in alternativen Gesundheitsberufen etablieren wolle (Prüfbericht Seite 7 f. Prüfbereich "I. Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele", I.1 "Ausgangslage"). Diesbezüglich fehle es der Klägerin aber, weil sie ihre Wurzeln in den im Kursprogramm der bestehenden Fernlehrschule des Betreibers angebotenen, nicht evidenzbasierten Heilmethoden habe, an einem ausreichend klaren Wissenschaftsverständnis, das namentlich für die Akademisierung staatlich wenig regulierter Heil‑ und Gesundheitsberufe eine unabdingbare Voraussetzung darstelle (Prüfbericht Seite 9, Prüfbereich "I. Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele", I.2 "Bewertung").
Dass demgegenüber nach dem Gründungskonzept für die I. die mit der geplanten Akademisierung beabsichtigte Verwissenschaftlichung alternativer Gesundheitsberufe und Heilmethoden durchweg evidenzbasiert, das heißt auf der Basis empirisch zusammengetragener und bewerteter wissenschaftlicher Erkenntnisse von diagnostischen oder therapeutischen Maßnahmen erfolgen soll, hat die Klägerin weder zur Begründung der Klage ausgeführt, noch in ihrer im Oktober 2017 an das Ministerium gerichteten Stellungnahme zu dem Prüfbericht substantiiert dargetan. Die geforderte Evidenzbasierung des geplanten Lehrangebots ergibt sich insbesondere nicht aus ihrem vorprozessualem Vorbringen, wenn die Klägerin in Bezug auf die nach dem Prüfbericht aus ihrer Sicht für erforderlich gehaltene "… 'Besondere Anstrengung' zur Verwissenschaftlichung (…) auf dem Feld der wenig regulierten Gesundheitsberufe ..." geltend macht, gerade "… wissenschaftlichem Denken sollte eine solche Verknüpfung (…) entgegen stehen …". Mangels einer auch im Übrigen inhaltlichen Auseinandersetzung mit dem vorbezeichneten Kritikpunkt hat die Klägerin nicht dargetan, aus welchen Elementen des Gründungskonzepts sich ihrer Meinung nach ein hinreichend evidenzbasiertes Studienangebot an der I. ergibt. Im Gegenteil spricht nach ihrer Einlassung Vieles dafür, dass die I. nach dem Verständnis der Klägerin gerade kein Studienangebot offerieren soll, das durchweg evidenzbasiert ist und damit den wissenschaftlichen Standards entspricht, die an den Hochschulen in der Trägerschaft des Landes gelten.
Trotz der durch den Wissenschaftsrat bereits im Rahmen des Informationsgesprächs am 9. Mai 2016 geäußerten Zweifel an der Tragfähigkeit des vorgelegten Hochschulgründungskonzepts und entgegen der anschließenden Empfehlung des Ministeriums hat die Klägerin davon abgesehen, ihr Konzept entsprechend der geäußerten Kritik grundlegend zu überarbeiten. Zudem hält sie zur Begründung der Klage (Nr. 2, 18) dem in dem Prüfbericht (Seite 9, Prüfbereich "I. Institutioneller Anspruch, Profil und Entwicklungsziele", I.2 "Bewertung") geäußerten Unverständnis darüber, dass sie bei der Planung des Hochschulgründungskonzepts keine wissenschaftliche Expertise hinzugezogen hat, lediglich entgegen, dies sei, weil nicht vorgeschrieben, für sich genommen unschädlich. Dabei meint die Hinzuziehung wissenschaftlicher Expertise eine institutionelle Einbindung wissenschaftlichen Sachverstandes in die Planung der Hochschule. Hierfür genügen die von der Klägerin zuletzt behaupteten diversen Kontakte mit Wissenschaftlern und die Teilnahme an einschlägigen Weiterbildungs‑ und Kongressveranstaltungen unter anderem beim Verband der privaten Hochschulen nicht. Zwar fehlt es tatsächlich an der expliziten Normierung eines Gebotes zur Einbindung wissenschaftlichen Sachverstandes. Mit ihrem Einwand nimmt die Klägerin aber zu dem Kern der vorbezeichneten Aussage des Prüfberichts nicht Stellung, demzufolge die den alternativen Gesundheitsberufen und Heilmethoden fehlende Evidenzbasierung für die Entwicklung auf sie bezogener Studienangebote, die gleichwohl den an staatlichen Hochschulen anerkannten wissenschaftlichen Standards entsprechen sollen, eine nicht zu vernachlässigende und deshalb die Hinzuziehung wissenschaftlicher Expertise nahelegende Schwierigkeit bedeutet. Insbesondere ist den Einlassungen der Klägerin nicht zu entnehmen, dass und auf welchem Wege die I. nach dem Gründungskonzept ohne Rückgriff auf externen Sachverstand Studienangebote entwickeln können soll, die den wissenschaftlichen Standards entsprechen, die an den in der Trägerschaft des Landes stehenden Hochschulen gelten. Vielmehr deuten auch weitere Elemente der Klagebegründung darauf hin, dass die Klägerin Grund und Tragweite der vorbezeichneten Beanstandung verkennt. Dies gilt etwa für ihren Vortrag zur Begründung der Klage, sofern moniert werde, dass es keinen designierten Gründungsrektor gebe, könne sie einen solchen benennen (Nr. 6), sowie den Vorhalt, die Implementierung eines wissenschaftlichen Beratungsgremiums sei normativ zwar nicht geboten (Nr. 7), ein solches Gremium lasse sich aber einrichten.
Abgesehen davon, dass derartige in Aussicht gestellte oder sonst mögliche inhaltliche Änderungen an dem vorgelegten Konzept nach Maßgabe der obigen Erwägungen in die ministerielle Entscheidung über den Anerkennungsantrag nicht einzustellen waren und deshalb auch für die Entscheidung des Rechtsstreits rechtlich unerheblich sind, sind nach dem Prüfbericht die Bezeichnung einer Gründungsrektorin bzw. eines Gründungsrektors in dem Hochschulgründungskonzept ebenso wenig Selbstzweck wie die konzeptionelle Einbindung eines wissenschaftlichen Beratungsgremiums in die Gremienstruktur einer Hochschule. Deren Fehlen begründet für den Akkreditierungsausschluss vielmehr Zweifel auch daran, dass sich die I. in der Gründungsphase an den wissenschaftlichen Standards ausrichten wird, die an staatlichen Hochschulen gelten. Denn nach dem Prüfbericht (Seiten 13 und 14, Prüfbereich "II. Leitungsstruktur, Organisation und Qualitätsmanagement", II.2 "Bewertung") ist das Fehlen wissenschaftlicher Expertise und Beratung in der Hochschulstruktur gravierend negativ, weil mangels eines designierten Gründungsrektors bzw. einer designierten Gründungsrektorin und angesichts der vorgesehenen Besetzung der Stelle des Kanzlers mit einer Person aus der Gründungsinitiative nicht sichergestellt sei, dass dem Rektorat in den ersten beiden Jahren der Gründungsphase eine Professorin oder ein Professor und auch eine Person mit der notwendigen Hochschulerfahrung angehören werde, und zudem die Grundordnung noch nicht einmal für die Gründungsphase der I. ein wissenschaftliches Beratungsgremium vorsehe. Diesen Bedenken ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht entgegengetreten.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass das Gründungskonzept der Klägerin für die I. jedenfalls auch nicht den Vorgaben des § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 HG i. V. m. § 58 Abs. 1 S. 1 HG entspricht.
Abgesehen davon scheidet ein Erfolg des Anerkennungsbegehrens auch aus, weil das vorgelegte Gründungskonzept für die I. entgegen § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG keine tragfähige Finanzierungsgrundlage für die Hochschule erkennen lässt, die ebenfalls zu den konstitutiven Elementen der Hochschulförmigkeit einer staatlichen Hochschule zählt.
Nach § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG ist erforderlich, dass das Gründungskonzept die Gewähr dafür bietet, dass der Bestand der Hochschule und des Studienbetriebs wirtschaftlich und rechtlich dauerhaft gesichert ist. Dies ist der Fall, wenn die vorgesehene Finanzierung die fachlich begründete Erwartung trägt, der Hochschulbetrieb werde zumindest über den Zeitraum der Regelstudienzeit der vorgesehenen bzw. angebotenen Studiengänge aufrecht erhalten werden können.
Im Ergebnis ebenso: Görisch in Leuze / Epping, a. a. O., zu § 72 Rdnr. 35.
Da sich die nach § 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG zu bietende Sicherheit (unter anderem) auf den Studienbetrieb bezieht und die Norm zudem mit Blick auf die Studierenden einen besseren Schutz vor den wirtschaftlichen Risiken eines privaten Hochschulbetriebes bezweckt,
vgl. zu der insoweit gleichgefassten Regelung in § 113 Nr. 9 des Hochschulgesetzes in der Fassung vom 14. März 2000 (GV NRW, S. 190) die Begründung der Landesregierung zum seinerzeitigen Gesetzentwurf: Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 12/4243 S. 208,
gilt es, die Verlässlichkeit des Finanzierungskonzept zeitlich an der mit der Aufnahme eines Studiums regelmäßig verbundenen Erwartung der Studierenden auszurichten, ihr Studium jedenfalls im Rahmen der durch Studien‑ und / oder Prüfungsordnungen vorgegebenen Regelstudiendauer an der Hochschule auch abschließen zu können. Eben diese Gewähr bietet die Finanzierungsplanung der Klägerin für die I. nicht.
Ausweislich des Prüfberichts (Prüfbereich VII. "Finanzierung", VII.2 "Bewertung", Seite 28) ist mit den Angaben der Klägerin zur Finanzierung der I. angesichts der vorgesehenen Höhe der Studiengebühren, die deutlich unter denen von anderen privaten Hochschulen mit einem vergleichbaren Profil und Fächerangebot liegen, nicht schlüssig dargelegt, wie sie mit den zu erwartenden Einnahmen die Personalausstattung und die Betreuungsleistung finanzieren wolle, die erforderlich sei, um dem ambitionierten avisierten Aufwuchs der Studierendenzahlen zu entsprechen. Zudem fehle unter anderem auch eine separate Rechnungslegung oder ein separater Wirtschaftsplan für die Hochschule, weshalb die dauerhafte Tragfähigkeit der notwendigen Zuwendungen seitens des Alleingesellschafters an die I. ebenfalls nicht plausibel gemacht und die Kostenstruktur der Einrichtung intransparent sei.
Diesem argumentativ nachvollziehbaren Einwand hat die Klägerin nichts Substantiiertes entgegengesetzt, wenn sie zur Begründung der Klage ausführt, die "... Sache der hinreichenden finanziellen Ausstattung (... [sc.: sei]) sicherlich ein neuralgischer Punkt ...". Damit stuft die Klägerin ‑ wie ausweislich des Prüfberichts wohl auch schon aus Anlass der Anhörung durch den Akkreditierungsausschuss am 30. März 2017 ‑ vielmehr selbst die Tragfähigkeit ihres Finanzierungskonzepts als zweifelhaft ein. Da den Anlagen zu dem Konzeptprüfungsantrag der Klägerin nicht zu entnehmen ist, dass die für sie handelnden Personen oder an der Ausarbeitung des Konzepts beteiligt gewesenen Dritten selbst über den wirtschaftlichen Sachverstand verfügen, der erforderlich ist, um eine Hochschule zu gründen und dauerhaft zu betreiben, bemängelt der Prüfbericht (a. a. O.) denn auch des Weiteren zu Recht, die Klägerin habe keine externe ökonomische Expertise konsultiert, um die Unsicherheiten in der Finanzplanung zu beheben. Der seitens der Klägerin hiergegen erhobene Einwand, die Beiziehung wirtschaftlicher Expertise sei gesetzlich nicht vorgeschrieben (Nr. 18), belegt dabei ihre Fehlvorstellungen über die Anforderungen, die das nordrhein-westfälische Hochschulrecht an die Gründung und den Betrieb einer staatlich anzuerkennenden Hochschule stellt, und ein fehlerhaftes Verständnis von den ihr dabei obliegenden Verantwortlichkeiten.
Nichts anderes gilt, soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht (Nr. 17), die Kritik an dem Finanzierungskonzept trage die Versagungsentscheidung nicht, weil das Ministerium ‑ wie in Anerkennungsverfahren üblich ‑ von ihr die Vorlage und Hinterlegung einer hinreichenden Sicherung verlangen werde. Dieser Einwand verkennt den Sinn und Zweck einer Sicherheitsleistung. Sie dient dazu, den Folgen entgegenzuwirken, die eintreten, wenn sich die wirtschaftlichen Risiken, die wegen des Prognosecharakters typischerweise auch einem tragfähigen Finanzierungskonzept anhaften, wider den berechtigten Erwartungen verwirklichen sollten. Die Hinterlegung von Sicherheiten ersetzt indes die Entwicklung und Umsetzung eines grundsätzlich tragfähigen Finanzierungskonzepts für den Hochschulbetrieb nicht.
Auch die Gebührenentscheidung des Ministeriums ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 73 Abs. 5 S. 1, 82 Abs. 3 S. 2 HG i. V. m. § 1 Abs. 1 S. 1 der Gebührenordnung für Amtshandlungen des für Wissenschaft zuständigen Ministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (GebO-WissM NRW) vom 16. Dezember 2015 (GV NRW 2016, S. 14) und dem zugehörigen Gebührentarif, der nach § 1 Abs. 1 S. 2 GebO-WissM NRW Bestandteil der Verordnung ist. Nr. 1.1 des Gebührentarifs sieht für die staatliche Anerkennung von Bildungseinrichtungen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, als Hochschule die Festsetzung einer Gebühr vor, die zwischen 3.650,00 Euro (Geringer Aufwand) und 7.350,00 Euro (Höherer Aufwand) liegt. Die der Klägerin gegenüber für die Versagungsentscheidung auf 5.175,00 Euro festgesetzte Gebühr liegt damit unterhalb der Gebühr, die bei einem durchschnittlichen Aufwand für die Amtshandlung in Höhe von 5.500,00 € gerechtfertigt ist. Angesichts dessen ist gegen deren Höhe mangels substantiierter Einwendungen im Hinblick darauf rechtlich nichts zu erinnern, dass das Ministerium die Antragsunterlagen der Klägerin im Vorfeld der Antragstellung bei dem Wissenschaftsrat mehrfach durchgesehen und versehen mit Anregungen zur Korrektur an die Klägerin zurückgereicht hat, in dem Prüfverfahren von dem Wissenschaftsrat angehört worden ist und zwecks Entscheidungsfindung den nebst Vorbemerkung 27 Seiten umfassenden Prüfbericht des Wissenschaftsrates zur Kenntnis genommen und ausgewertet hat.
Schließlich steht der Klägerin auch kein Anspruch auf (Teil‑)Erstattung der für die Tätigkeit des Wissenschaftsrates nach dessen Schlussrechnung vom 19. April 2018 insgesamt gezahlten 21.785,10 Euro zu.
Offenbleiben kann, ob die Klägerin die gemäß dem Leitfaden vorgesehene Erklärung, dass sie die Personal- und Sachkosten des Konzeptprüfungsverfahrens übernimmt, dem Wissenschaftsrat gegenüber in rechtlich verbindlicher Form abgegeben hat. Selbst wenn dies nicht der Fall gewesen sein sollte, hat sie auf die Forderung des Wissenschaftsrates nicht ohne rechtlichen Grund geleistet. Die Forderung findet ihre Rechtsgrundlage in § 73 Abs. 5 S. 2 HG. Danach sind ‑ soweit hier von Interesse ‑ die Kosten der internen und externen Qualitätssicherung, darunter die Kosten der Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat, vom Träger der Hochschule oder der Hochschule selbst zu tragen. Rechtliche Bedenken gegen diese Regelung bestehen nicht. Sie entspricht dem Grundgedanken des § 10 GebührenG NRW, wonach der eine Amtshandlung Beantragende auch die Auslagen der Behörde zu tragen hat, welche nicht bereits in die Gebühr einbezogen sind. Dass die kostenverursachende Befassung des Wissenschaftsrates durch das Ministerium angemessen bzw. erforderlich war, ergibt sich aus den obigen Erwägungen.
Keiner weiteren Prüfung und Entscheidung bedarf hier, ob und gegebenenfalls aufgrund welcher Befugnis der Wissenschaftsrat, der nach dem Verwaltungsabkommen über seine Errichtung eine selbstständige Beratungseinrichtung des Bundes und der Länder ist, die Schlussrechnung an die Klägerin adressiert und diese aufgefordert hat, die Kostenforderung durch Zahlung auf ein in der Rechnung benanntes Konto zu begleichen. Dass die Kostenforderung, deren Höhe die Klägerin nicht angegriffen hat und die auch von Amts wegen keinen Anlass zu Beanstandungen gibt, mit der von der Klägerin geleisteten Zahlung gedeckt ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 VwGO, 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 189.608,00 Euro festgesetzt
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG erfolgt. Sie lehnt sich dabei an die im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2004, 1327 ff.,
unter Ziffer II. 54.1 enthaltene Bestimmung an, nach der bei Streitigkeiten um eine Gewerbeerlaubnis die Höhe des erwarteten Gewinns maßgeblich ist. Ausgehend hiervon ist es angemessen, die wirtschaftliche Bedeutung des Anerkennungsrechtsstreits für die Klägerin (§ 52 Abs. 1 GKG) mit dem Mittelwert der Gewinnerwartung für die ersten drei Betriebsjahre zu bemessen. Bei den kalkulierten Gewinnen von 7.000,00 Euro für das erste, 154.000,00 Euro für das zweite und 377.000,00 Euro für das dritte Betriebsjahr ergibt sich damit ein Streitwertbetrag von ([7.000,00 Euro + 154.000,00 Euro + 377.000,00 Euro] / 3 =) 179.333,00 Euro.
Vgl. zu diesem Berechnungsansatz den Streitwertbeschluss der Kammer zu ihrem Urteil vom 29. Juni 2012, 15 K 4374/10 www.nrwe.de und juris (insoweit allerdings unveröffentlicht); bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 5. September 2012, 15 A 1803/12, n. v.
Zu dem in dieser Höhe für den Streit um die Akkreditierung anzusetzenden Wert hinzuzurechnen waren in Bezug auf den Streit um die Gebührenforderung der Gebührenbetrag (§ 52 Abs. 3 GKG) in Höhe von 5.175,00 Euro sowie die Höhe des mit 5.100,00 Euro geltend gemachten Rückzahlungsbetrages (§ 52 Abs. 3 GKG).
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 72, 73 HG
§ 36 HG
§ 73 HG
§ 72 HG
§ 70 HRG
§ 10 GebührenG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 72 Abs. 2 HG
§ 72 Abs. 1 HG
§ 73a Abs. 1 S. 1 HG
§ 73a Abs. 1 S. 2 und S. 3 HG
§ 73a Abs. 3 S. 1 HG
§ 73a Abs. 4 S. 1, Abs. 4a S. 1 HG
§ 73a Abs. 7 S. 1 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 HG
§ 3 Abs. 1 oder Abs. 2 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HG
§ 58 Abs. 1 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 HG
§ 60 Abs. 1 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 7 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 8 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 9 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 10 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG
§ 63 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5, 63a, 64 Abs. 2, 65 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 1. Nr. 7, Nr. 9 HG
§ 73 Abs. 1 S. 1 HG
§ 73 Abs. 1 S. 2 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Abs. 1 HG
§ 72 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 HG
§ 73 Abs. 1 S. 2 HG
§ 72 Abs. 1, 73 Abs. 1 S. 2 HG
§ 73 Abs. 1 S. 2 HG
§ 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 73 Abs. 1 S. 3 HG
§ 25 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW
§ 72 Abs. 2 S. 1 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 HG
§ 58 Abs. 1 S. 1 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 und Nr. 3 HG
§ 72 Abs. 2 S. 1 Nr. 11 HG
§ 73 Abs. 5 S. 1,  82 Abs. 3 S. 2 HG
§ 73 Abs. 5 S. 2 HG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 3 des Gesellschaftsvertrages im Sinne der Abgabenordnung
§ 72 Abs. 2 S. 1, S. 2 Hs. 1 HG gemessen an den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes
§ 7 Abs. 1 Hs. 1 der Geschäftsordnung
§ 113 Nr. 9 des Hochschulgesetzes
§ 1 Abs. 1 S. 1 der Gebührenordnung
§ 1 Abs. 1 S. 2 GebO-WissM NRW Bestandteil der Verordnung
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 5 Abs. 3 S. 1, 12 Abs. 1 und 14  GG

Zitierte Entscheidungen: 00 Euro bis 20.00
00 Euro und 7.50
00 Euro bis 6.90
1 BvL 8/10
1 BvR 424/71
1 BvR 325/72
1 BvL 8/10
15 K 4374/10
15 A 1803/12