Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-10, Aktenzeichen 9 K 3949/13.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2014:0610.9K3949.13.F.0A

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides der Bundespolizeidirektion Flughafen/Frankfurt/Main vom 1. Juli 2013 und deren Widerspruchsbescheides vom 24. September 2013 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 8. Mai 2013 auf Gewährung von Sonderurlaub für die Teilnahme am Workshop „Selbst- und Zeitmanagement optimal gestalten bei flexiblem Umgang mit den eigenen Ressourcen“, durchgeführt vom Ferninstitut der Hochschule für Wirtschaft und Recht A-Stadt am 17. Mai 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gericht erneut zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens haben die Beklagte zu 2/3 und die Klägerin zu 1/3 zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Die jeweilige Kostenschuldnerin darf die Vollstreckung in Höhe der gegen sie festgesetzten Kosten durch Sicherheitsleistung in entsprechender Höhe abwenden, wenn nicht die jeweilige Kostengläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Bewilligung von Sonderurlaub, den die Klägerin für die Teilnahme am Workshop „Selbst- und Zeitmanagement optimal gestalten bei flexiblem Umgang mit den eigenen Ressourcen“, durchgeführt vom Ferninstitut der Hochschule für Wirtschaft und Recht A-Stadt am 17. Mai 2013, einem Freitag, in Anspruch nehmen will.
Die Klägerin ist im Verwaltungsbereich und dort im Bereich des Liegenschafts- und Gebäudemanagements der Bundespolizeidirektion Flughafen/Frankfurt/Main tätig. Auch obliegt ihr für diesen Bereich die Haushaltsaufstellung.
Zum Sommersemester 2013 nahm sie mit Genehmigung der Beklagten ein studienbegleitendes Fernstudium an der Hochschule für Wirtschaft und Recht A-Stadt im Masterstudiengang Public Administration auf, dessen Durchführung auch die regelmäßige Teilnahme an Präsenzveranstaltungen einschließt. Dafür wurde ihr die Möglichkeit eingeräumt, jeweils freitags und samstags diesbezügliche ganztägige Veranstaltungen in A-Stadt durch eine entsprechende Gestaltung ihrer wöchentlichen Arbeitszeit unter Inanspruchnahme von Gleittagen zu besuchen.
Am 8. Mai 2013 beantragte die Klägerin die Gewährung von Sonderurlaub für Freitag, den 17. Mai 2013, um den bereits genannten Workshop zu besuchen. Er ist Teil der Einführungsveranstaltungen für das von der Klägerin gewählte Studium und dient neben den anderen Einführungsveranstaltungen dem Ziel, den Teilnehmerinnen und Teilnehmern eine optimale Planung des Studiums zu ermöglichen. Der Vertreter der Klägerin und ihr Dienstvorgesetzter erklärten sich mit der Gewährung des Sonderurlaubs einverstanden.
Die Klägerin nahm ungeachtet der fehlenden Bescheidung ihres Sonderurlaubsantrags an dem Workshop teil. Das Zeitdefizit wurde durch Inanspruchnahme eines Erholungsurlaubstages abgegolten.
Die Bundespolizeidirektion Flughafen/Frankfurt/Flughafen lehnte den Antrag mit Bescheid vom 1. Juli 2013 mit der Begründung ab, die Veranstaltung erfülle nicht die Voraussetzungen einer beruflichen Fortbildungsveranstaltung i. S. d. SUrlV, da danach nur Veranstaltungen in Betracht kämen, die der Fortbildung innerhalb des Berufs oder der Laufbahn dienten.
Am 29. Juli 2013 erhob die Klägerin Widerspruch und machte geltend, die Teilnahme sei von dienstlichem Nutzen für ihre gegenwärtige Tätigkeit gemäß § 7 Nr. SUrlV.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24. September 2013 (Bl. 3-8 d. A.) wies die Bundespolizeidirektion Flughafen/Frankfurt/Flughafen den Widerspruch der Klägerin zurück, wobei sie von der Zulässigkeit des Widerspruchs ausging. Im Übrigen wird ausgeführt, die Voraussetzungen des § 7 Nr. 1, 2 SUrlV seien vorliegend nicht erfüllt.
Am 15. Oktober 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren im Sinne einer Verpflichtung zur Erteilung von Sonderurlaub, hilfsweise im Wege der Verpflichtung zur Neubescheidung weiterverfolgt. Die Bewertung der Veranstaltung müsse unabhängig vom Inhalt des Studiums erfolgen. Die vielfältigen Dienstaufgaben erforderten ein hohes Maß an Selbstorganisation, um den Überblick zu behalten. Im Workshop seien Methoden der Stressbewältigung und das Selbstmanagement in Bezug auf die eigene Person vermittelt worden, insbesondere die Selbstwahrnehmungsfähigkeit des Umgangs mit Belastungen, das Austesten der Belastungsgrenzen und die entsprechende Problemlösungsfähigkeiten Damit habe es sich um eine berufliche Fortbildungsmaßnahme gehandelt.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Bundespolizeidirektion Flughafen/Frankfurt/Main vom 1. Juli 2013 und deren Widerspruchsbescheides vom 24. September 2013 zu verpflichten, entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 8. Mai 2013 einen Tag Sonderurlaub zu bewilligen und dem Urlaubskonto einen Tag Erholungsurlaub gutzuschreiben,
hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Bundespolizeidirektion Flughafen/Frankfurt/Main vom 1. Juli 2013 und deren Widerspruchsbescheides vom 24. September 2013 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 8. Mai 2013 auf Gewährung von Sonderurlaub für die Teilnahme am Workshop „Selbst- und Zeitmanagement optimal gestalten bei flexiblem Umgang mit den eigenen Ressourcen“, durchgeführt vom Ferninstitut der Hochschule für Wirtschaft und Recht A-Stadt am 17. Mai 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gericht erneut zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte verweist auf den Widerspruchsbescheid.
Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und ein Band Personalakten der Beklagten, betreffend die Klägerin, haben vorgelegen. Auf ihren Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung allein durch den Vorsitzenden (§ 87a Abs. 2 VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Das Begehren der Klägerin ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig. Dabei kann dahinstehen, ob die Klägerin ihren Widerspruch ordnungsgemäß erhoben hatte, da das Widerspruchsschreiben elektronisch ohne qualifizierte Signatur eingereicht wurde. und nach Angaben der Klägerin lediglich der Entwurf des Widerspruchsschreibens eine Unterschrift aufweisen soll. Ob letzteres tatsächlich der Fall ist, muss ebenso wenig geklärt werden wie die Frage, ob dadurch die nötige Schriftform zur Erhebung eines Widerspruchs (§ 70 S. 1 VwGO) gewahrt wurde, was mehr als zweifelhaft ist. Die Beklagte hat den Widerspruch ungeachtet dessen als zulässig behandelt und ausschließlich in der Sache beschieden. Damit ergibt sich aus dieser Art der Widerspruchbescheidung, dass der Ausgangsbescheid vom 1. Juli 2013 seitens der Beklagten selbst vorsorglich nicht als bestandskräftig eingestuft wird. Damit steht der Klägerin der Weg zur gerichtlichen Überprüfung ohne Einschränkung offen.
Der Kläger fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse, obwohl sie für die Teilnahme am streitigen Workshop Erholungsurlaub genommen hat. Die Klägerin kann durch die nachträgliche Bewilligung von Sonderurlaub für den entsprechenden Zeitraum erreichen, dass ihr im Umfang der Sonderurlaubsbewilligung Erholungsurlaub gutgeschrieben wird und auch heute noch genommen werden kann. Das BVerwG hat im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Maßgabe des Art 19 Abs. 4 S. 1 GG zutreffend entschieden, dass ein im Übrigen möglicher Verfall von Erholungsurlaub dann nicht eintritt, wenn eine Beamtin später Sonderurlaub erstreitet, und zwar für einen Zeitraum, für den ursprünglich Erholungsurlaub genommen worden war. In diesem Fall müssen die letztlich fehlerhaft genommenen Erholungsurlaubstage im Umfang des bewilligten Sonderurlaubs nachträglich gutgeschrieben werden (BVerwG U. v. 15.12.2005 - 2 C 4.05 - DÖD 2006, 278).
Die Klage hat nur im Hilfsantrag Erfolg, da der Klägerin lediglich ein Anspruch auf Neubescheidung unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zusteht, mangels Spruchreife jedoch keine Bewilligung des beantragten Sonderurlaubs verlangt werden kann (§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 VwGO).
Nach § 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV i. V. m. § 90 Abs. 1 BBG kann einer Beamtin Urlaub unter Fortzahlung der Besoldung gewährt werden für die Teilnahme an wissenschaftlichen Tagungen sowie an beruflichen Aus- und Fortbildungsveranstaltungen, die von staatlichen oder kommunalen Stellen durchgeführt werden, wenn die Teilnahme für die dienstliche Tätigkeit von Nutzen ist. Die von Klägerin gewählte und auch besuchte Veranstaltung erfüllt diese Voraussetzungen.
Es handelte sich um eine wissenschaftliche Veranstaltung, deren Ausrichter das Fernstudieninstitut der Hochschule für Wirtschaft und Recht A-Stadt ist. Es handelt sich um Fachhochschule i. S. d. BerlHG, also um eine öffentliche Stelle i. S. d. § 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV. Der Workshop diente der Vorbereitung auf das von der Klägerin angestrebte Masterstudium und war damit als Teil dieses wissenschaftlichen Ausbildungsgangs anzusehen.
Die Teilnahme der Klägerin an dem von ihr gewählten Workshop war auch von Nutzen für ihre dienstliche Tätigkeit. An die Bestimmung dieses Nutzens dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, schon weil der Verordnungsgeber an dieser Stelle der SUrlV nicht verlangt, die Teilnahme an der Fortbildungsmaßnahme müsse „auch dienstlichen Zwecken“ dienen (Kammer U. v. 10.12.2007 – 9 E 361/07– PersR 2008, 128, auch zum folgenden). Darauf stellt § 13 Abs. 2 S. 1 SUrlV für eine Urlaubsbewilligung aus wichtigem Grund ab. Diese Einschränkung der Bewilligungsvoraussetzungen ist nicht Inhalt des § 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV geworden, wie schon der abweichende Sprachgebrauch zeigt. Deshalb kann nicht auf die Ausführungen des BVerwG in seinem Beschluss vom 8.11.1977 (1 WB 143.76 - E 53, 339, 341) zurückgegriffen werden, da dort lediglich Aussagen zu den Voraussetzungen eines Sonderurlaubs nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 S. 1 SUrlV erfolgen.
Die Anforderungen an den dienstlichen Nutzen dürfen auch deshalb nicht zu hoch angesetzt werden, weil die Ermöglichung beruflicher Fortbildungsmaßnahmen durch die SUrlV im Lichte der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen Nr. 140 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 24. Juni 1974 über den bezahlten Bildungsurlaub zu sehen ist. Dieses Übereinkommen gilt aufgrund des Zustimmungsgesetzes vom 7.9.1976 (BGBl. 1976 II S. 1526; 1977 II S. 37)) im Range eines einfachen Bundesgesetzes und hat damit Vorrang vor den Bestimmungen einer Verordnung. Dabei spielt es keine Rolle, dass durch das Übereinkommen keine individuellen Rechtsansprüche begründet werden, weil Deutschland mit dem Übereinkommen lediglich Verpflichtungen zur Förderung bezahlten Bildungsurlaubs in allgemeiner Form eingegangen ist (Art. 2-11 des Übereinkommens; vgl. Ausschussbericht BT-Drucks. 7/5355 S. 2). Ungeachtet dessen ist gerade die Regelung in § 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV so auszulegen und anwenden, dass die vorrangigen bundesgesetzlichen Verpflichtungen des Übereinkommens möglichst weitgehend erfüllt werden können, um eine andernfalls eintretende Verletzung der Deutschland obliegenden völkervertraglichen Pflichten aus dem Übereinkommen zu vermeiden. Die Denkschrift der Bundesregierung sieht in § 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV eine Bestimmung, mit deren Hilfe die durch das Übereinkommen eingegangenen und konkretisierten Verpflichtungen hinsichtlich der Gewährung bezahlten Bildungsurlaubs umgesetzt werden sollen (BT-Drucks. 7/4766 S. 11).
Nach Art. 3 lit. a des Übereinkommens ist ein Beitrag zu leisten unter anderem zur Aneignung, Vervollkommnung und Anpassung beruflicher und tätigkeitsbezogener Befähigungen. Bei dieser Regelung wie auch den nachfolgenden Konkretisierungen der Inhalte bezahlten Bildungsurlaubs steht die persönliche Fortbildung im Vordergrund, wobei die berufsbezogenen Aspekte unterschiedlich stark hervortreten. Hier ergibt sich im Lichte der Anforderungen des Übereinkommens, dass der berufsbezogene Fortbildungscharakter schon dann für einen Sonderurlaub ausreicht, wenn damit nicht nur die Berufsqualifikation im Allgemeinen gefördert wird, sondern gleichzeitig auch ein Nutzen für die konkreten Dienstaufgaben einhergeht.
Das ist hier schon deshalb der Fall, weil die durch den Workshop vermittelten Fähigkeiten und Kompetenzen unmittelbar dazu beitragen können, die dienstlichen Aufgaben einerseits effizient, weil getragen durch gutes Zeitmanagement, andererseits unter weitestmöglicher Schonung der eigenen gesundheitlichen und psychischen Belastung auszuführen, weil gutes Zeitmanagement die eigene Stressbelastung mindert, sodass der Kopf für die Erledigung dienstlicher Aufgaben freier bleibt.
Entgegen der Auffassung in den angefochtenen ist Bezugspunkt der Beurteilung des dienstlichen Nutzens des konkreten Workshops nicht das gesamte Masterstudium. Zwar bereitet der Workshop auf dieses Studium vor. Daraus folgt jedoch nicht, dass der durch den Besuch des Workshops eintretende Zuwachs an persönlichen Fähigkeiten und Kompetenzen im Bereich des Zeitmanagements seinerseits und unabhängig vom weiteren Studienverlauf nicht von dienstlichem Nutzen wäre. Das Gegenteil ist der Fall. Dies genügt, um für die konkrete Veranstaltung die Voraussetzungen für die Gewährung von Sonderurlaub zu erfüllen. Ein weitergehender Laufbahnbezug ist nicht erforderlich, da die Fähigkeiten eines guten Zeitmanagements unabhängig vom der Laufbahnfachrichtung oder –gruppe von dienstlichem Nutzen sind.
Dienstliche Gründe standen der Bewilligung des Sonderurlaubs nicht entgegen. Die Beklagte hat der Klägerin für den streitigen Tag Erholungsurlaub gewährt und damit dokumentiert, dass die Erledigung der Dienstgeschäfte der Klägerin gewährleistet war. Zudem haben sowohl der Vertreter wie der Dienstvorgesetzte der Klägerin keine Hinderungsgründe für die Gewährung des Sonderurlaubs gesehen.
Die angefochtenen Bescheide haben - von ihrem Ausgangspunkt her folgerichtig - kein Ermessen ausgeübt. Der insoweit allein maßgebliche Widerspruchsbescheid gibt zwar an, dass § 7 S. 1 SUrlV eine Kann-Bestimmung enthält. Schlussfolgerungen im Sinne einer zumindest hilfsweisen Ermessensbetätigung werden daraus jedoch nicht gezogen. Der Widerspruchsbescheid erschöpft sich in der Darlegung der Nichterfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV. Das gilt auch für den Hinweis auf die Unterstützung der Durchführung des Studiums durch eine entsprechend flexible Arbeitszeitgestaltung. Der Verweis auf Zweckmäßigkeitserwägungen im zweiten Absatz des Widerspruchsbescheides unter der Zwischenüberschrift „Ergebnis“ ist nicht geeignet, als – hilfsweise Ermessensbetätigung i. S. d. § 40 VwVfG aufgefasst zu werden.
Ungeachtet dessen ist nicht zu erkennen, dass der Ermessensspielraum der Beklagten zugunsten der Klägerin auf Null reduziert wäre. § 7 S. 1 SUrlV enthält keine Soll-Regelung, sondern belässt dem Dienstherrn einen gewissen Entscheidungsspielraum, der allerdings nur dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt werden darf. Insoweit wird zugunsten der Klägerin zu berücksichtigen sein, dass ihre Teilnahme am Workshop dem Dienstherrn eigene Aufwendungen für eine entsprechend nützliche Fortbildung erspart hat, und dem Dienstherrn die Vorteile der Weiterbildungsmaßnahme unmittelbar zugute kommen. Bei bestehender Nützlichkeit einer Fortbildungsmaßnahme wird es daher schon besonderer Gründe bedürfen, um die Gewährung von Sonderurlaub abzulehnen. Derartige Gründe sind bisher nicht ersichtlich und könnten grundsätzlich nur darin liegen, dass der durch die Bildungsmaßnahme angestrebte Effekt auf andere und für den Dienstherrn günstigere Weise in etwa zum gleichen Zeitpunkt erreichbar gewesen wäre.
Die Kostenverteilung trägt dem Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens Rechnung (§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO), wobei davon ausgegangen wird, dass der Neubescheidungsspielraum der Beklagten eher gering ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist mangels Erfüllung der Voraussetzungen nicht zuzulassen (§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwVfG
§ 7 Nr. SUrlV
§ 7 Nr. 1, 2 SUrlV
§ 87a Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 70 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 VwGO
§ 7 S. 1 Nr. 1 SUrlV
§ 90 Abs. 1 BBG
§ 13 Abs. 2 S. 1 SUrlV
§ 7 S. 1 SUrlV
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO
Art 19 Abs. 4 S. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 4.05
9 E 361/07
1 WB 143.76