Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-20, Aktenzeichen 24 K 2590/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0720.24K2590.15.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Klägerin ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 im Rahmen der Verwendungsnachweisführung gemäß § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz gegenüber der Beklagten nicht verpflichtet ist, den auf „kibiz.web“ zur Verfügung gestellten Verwendungsnachweis zu verwenden, soweit dieser von den Vorgaben nach § 20 Abs. 4 S. 3 Buchstabe d) KiBiz abweicht.
Es wird festgestellt, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, im Rahmen der Verwendungsnachweisführung gemäß § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz lediglich 2 % Verwaltungskosten, bezogen auf den Gesamtzuschuss, geltend zu machen, sondern berechtigt ist, auch höhere Verwaltungseinzelkosten oder Trägergemeinkosten, soweit diese auf der Grundlage ordnungsgemäßer Buchführung und ordnungsgemäßer Kosten- und Leistungsrechnung der bezuschussten Kindertageseinrichtung zuzurechnen sind, als bezuschussungsfähige Aufwendungen nachzuweisen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, das gerichtskostenfrei ist. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen trägt dieser selbst.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Art und Weise der Verwendungsnachweisführung nach § 20 Abs. 4 des Gesetzes zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (Kinderbildungsgesetz – KiBiz –) und die Frage, ob mehr als 2 % Verwaltungskosten bezogen auf den Gesamtzuschuss als zweckentsprechende Mittelverwendung angesehen werden können.
Die Klägerin, ein gemeinnütziger Träger, ist Mitglied im paritätischen Wohlfahrtsverband NRW. Letzterer ist Mitglied in der Landesarbeitsgemeinschaft der öffentlichen und freien Wohlfahrtspflege in NRW (LAGÖF). Die Klägerin betreibt überwiegend Einrichtungen der Behindertenhilfe gemäß §§ 53, 75 ff. des Zwölften Buches des Sozialgesetzbuches (SGB XII).
Die Verwaltungsorganisation der Klägerin ist in vier Fachbereiche (Wohnen, Kita, Pflege und Schulung) und die Verwaltung untergliedert. Dem Fachbereich Kita sind vier inklusive Kindertageseinrichtungen zugeordnet. Die Verwaltung teilt sich in die Geschäftsbereiche Geschäftsführung und Zentrale Dienste auf. Diesen Geschäftsbereichen werden sogenannte Vorkostenstellen zugeordnet, in denen alle Gemeinkosten der Klägerin gesammelt werden. Da die Verwaltung organisatorische und strukturelle Dienstleistungen für alle Fachbereiche erbringt, werden die in den Vorkostenstellen gesammelten Gemeinkosten auf die Fachbereiche anteilig verteilt. Dabei werden die Gemeinkosten primär nach der Anzahl der auf die jeweiligen Fachbereiche entfallenden Mitarbeiter verteilt.
Die Kindertageseinrichtungen der Klägerin werden auf der Grundlage der §§ 18 ff. KiBiz von der Beklagten gefördert. Zusätzlich übernimmt die Beklagte den auf die Klägerin entfallenden Trägeranteil nach § 20 Abs. 1 KiBiz.
Vor Beginn des Kindergartenjahres erlässt die Beklagte (vorläufige) Bewilligungsbescheide über die Abschlagszahlungen auf einen Betriebskostenzuschuss. In diesen Bescheiden ist zur Mittelverwendung und Nachweisführung folgendes geregelt:
„Ich weise darauf hin, dass die Verwendung der Mittel dem Jugendamt gemäß § 20 Abs. 4 KiBiz nach Abschluss des Kindergartenjahres mittels eines vereinfachten Verwendungsnachweises durch den Träger nachzuweisen ist. Der Umfang des Verwendungsnachweises ergibt sich aus § 20 Abs. 4 Satz 3 und Satz 4 KiBiz.
Sollten sich bei der Verwendungsprüfung Beanstandungen bzw. Veränderungen ergeben, erfolgt eine Neufestsetzung und ggf. eine Rückforderung der Abschlagszahlungen. Es bleibt vorbehalten, diesen Bewilligungsbescheid zurück zu nehmen oder zu ändern, wenn Nebenbestimmungen nicht erfüllt oder öffentliche Mittel infolge Minderung der Kosten oder einer nachträglichen Veränderung der Finanzierung nicht in beantragter Höhe benötigt werden.“
Nach Ablauf des Kindergartenjahres erlässt die Beklagte für jede Tageseinrichtung einen endgültigen Leistungsbescheid über die zu gewährenden Zuschüsse. In diesen Leistungsbescheiden wird folgende Regelung aufgenommen:
„2. Verwendungsnachweisprüfung:
Über den o.g. endgültigen Zuschuss ist gemäß § 20 Abs. 4 und 5 KiBiz ein Verwendungsnachweis zu führen. Zur Erstellung des Verwendungsnachweises ist das im Programm KiBiz.web zwischenzeitlich bereitgestellte Online-Verfahren zu nutzen. Hierbei sind die „Arbeitshinweise zum Ausfüllen des Verwendungsnachweises“ maßgeblich. Der Verwendungsnachweis ist über dieses Verfahren bis zum […] zu erstellen. Ergänzend bitte ich einen Papierausdruck, versehen mit einer rechtsverbindlichen Unterschrift, auf dem Postweg zu übersenden.
Über das Ergebnis der Prüfung des Verwendungsnachweises und des Personaleinsatzes gemäß § 20 Abs. 5 KiBiz erfolgt nur dann ein gesonderter Bescheid, wenn sich aus der Prüfung Rückforderungen o.ä. gegenüber diesem endgültigen Leistungsbescheid ergeben sollten.“
Zur Klärung von Verfahrens- und Auslegungsfragen im Zusammenhang mit der Umsetzung des KiBiz haben die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW, die Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (LAGÖF), das Evangelische Büro NRW und das Katholische Büro Nordrhein-Westfalen, Kommissariat der Bischöfe in NW unter dem 18. Juni 2008 Empfehlungen zur Umsetzung des Verwaltungs- und Abrechnungsverfahrens im Rahmen des KiBiz zwischen den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den Trägern von Kindertageseinrichtungen erarbeitet (Umsetzungsempfehlung). Zur Mittelverwendung und Nachweisführung ist darin bestimmt:
„5.) Mittelverwendung und Nachweisführung
a) […]
b) Im Rahmen des Verwendungsnachweises können nachgewiesene Verwaltungskosten bis zu 2 % für bestimmte Kostenarten (Personalverwaltung, Finanzverwaltung, Betriebskostenverwaltung) anteilig nach den Grundsätzen der Kosten- und Leistungsrechnung abgerechnet werden. Die Verpflichtung nach § 18 Abs. 4 S. 1 KiBiz bleibt hiervon unberührt.
c) […]“
Die Mittelverwendung kann über das Online-Verfahren Kibiz.web geführt werden. Die abgestimmten Vorgaben zur Führung des Verwendungsnachweises nach § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz haben folgenden Inhalt:
„I. Grundsätzliches
[…]
II. Vorgaben zum Ausfüllen der einzelnen Datenfelder
Zu II. Aufwendungen
Zu 2.4 Verwaltungskosten
Gemäß Ziffer 2 der Umsetzungsempfehlungen der LAGÖF vom 18.6.2008 können im Rahmen des Verwendungsnachweises nachgewiesene Verwaltungskosten bis zu 2 % für bestimmte Kostenarten (Personalverwaltung, Finanzverwaltung, Betriebskostenverwaltung) anteilig nach den Grundsätzen der Kosten- und Leistungsrechnung abgerechnet werden. In dieses Feld können daher max. 2 % der Gesamtjahresförderung (Berechnungsgrundlage sind 100 % der KiBiz-Pauschalen plus Sonderförderungen inkl. des Eigenanteils) als Verwaltungskosten eingetragen werden. Die Verpflichtung nach § 18 Abs. 4 S. 1 KiBiz bleibt hiervon unberührt. Der Träger hat entsprechende Unterlagen vorzuhalten, aus denen sich plausibel der Anfall entsprechender Verwaltungskosten in seinem Bereich ergibt. Eine genaue Zuordnung zur Einrichtung ist im Rahmen der Pauschalierung nicht erforderlich.
[…]“
Im Auftrag des Ministeriums für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen wurde im Jahr 2008 das Online-Programm KiBiz.web entwickelt, über das der im KiBiz vorgeschriebene Ablauf – einschließlich der Nachweisführung der Mittelverwendung – der öffentlichen Förderung von Kindertageseinrichtungen abgewickelt werden kann. Das Online-Programm KiBiz.web wird bisher von den Jugendämtern, den Träger der Kindertageseinrichtungen und den überörtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe (Landesjugendämter) im Land Nordrhein-Westfalen ohne Ausnahme genutzt.
In Bezug auf das Formular betreffend den Nachweis der Aufwendungen sieht das Online-Programm KiBiz.web u.a. folgende Positionen vor:
II. Aufwendungen
2.1 Personalkosten:
2.1.1 pädagogisches Personal
2.1.2 nicht-pädagogisches Personal
2.1.3 sonstige Personalkosten
2.2 Investitionsaufwendungen
2.3 Miete
2.4 Sachkosten
2.5 Verwaltungskosten
2.6 Zinsen/Tilgung von Kreditverbindlichkeiten
2.6.1 Zinsen
2.6.2 Tilgung von Kreditverbindlichkeiten
2.7 Übertragungen ein anderer Einrichtungen
Einrichtungsdaten:
2.8a Zuführungen zur GTK Rücklage:
2.8b Zuführungen zur KiBiz-Rücklage
2.9 Gesamtaufwendungen:
Das Online-Programm KiBiz.web ermöglicht in dem Formular Verwendungsnachweis in der Rubrik Verwaltungskosten die Eintragung von höheren Verwaltungskosten als 2 % bezogen auf den Gesamtzuschuss. Allerdings wird eine Überschreitung des Verwaltungskostendeckels im Internetportal durch ein Ampelsymbol hinterlegt. Es erscheint der gelbunterlegte Warnhinweis: „Die Verwaltungskosten übersteigen 2 % der Summe aus Zuschuss des Jugendamtes nach § 20 KiBiz + Zuschuss Familienzentrum nach § 21 Abs. 4 und 5 + Zuschuss Familienzentrum nach § 21 Abs. 6 und 5 + Trägeranteil.“ Gleichwohl ist die Speicherung und Freigabe des Verwendungsnachweises möglich.
Die Klägerin erhob unter dem 13. Mai 2016 gegen die endgültigen Leistungsbescheide vom 25. April 2016 für das Kindergartenjahr 2014/2015 betreffend ihre Tageseinrichtungen Widerspruch gegen die beigefügten Nebenbestimmungen zur Nachweisführung. Über die Widersprüche hat die Beklagte im Einvernehmen mit der Klägerin wegen des anhängigen gerichtlichen Verfahrens bisher nicht entschieden.
Die Klägerin hat am 1. April 2015 Klage erhoben.
Zur Zulässigkeit der Klage trägt sie vor:
Der Klageantrag zu 1. sei zulässig. Sie habe ein erhebliches Interesse an der begehrten Klarstellung, weil die Verwendung des Formulars im Onlineportal KiBiz.web zu erheblichen inhaltlichen Auseinandersetzungen mit der Beklagten geführt habe. Dies gelte insbesondere für die Deckelung der Verwaltungskosten auf 2 % bezogen auf den Gesamtzuschuss. Sie könne nicht auf die Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verwiesen werden. Nach dem praktizierten Verwaltungsverfahren könne sie Rechtsmittel gegen die Nebenbestimmung im endgültigen Leistungsbescheid immer erst im Nachgang zum abgelaufenen Kindergartenjahr einlegen. Da in diesem Zeitpunkt die Zuschüsse bereits von ihr verwendet worden seien, laufe sie ständig Gefahr, aufgrund der anderweitigen Rechtsauffassung der Beklagten Zuschüsse nicht behalten zu dürfen. Zudem sei die aufgenommene Nebenbestimmung gemäß § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG NRW) nichtig.
Jedenfalls sei der Klageantrag zur Abwehr künftiger Nebenbestimmungen als vorbeugende Unterlassungsklage zulässig. Sie könne nicht jedes Mal Rechtsmittel gegen den endgültigen Leistungsbescheid einlegen. Denn zu diesem Zeitpunkt sei das Kindergartenjahr, über das der Verwendungsnachweis zu führen sei, bereits abgelaufen. Sämtliche Buchungsvorgänge seien bereits abgeschlossen. Im Falle der Zurückweisung des Rechtsmittels laufe sie Gefahr, die Zuschüsse zu verlieren.
Sie habe auch ein erhebliches Feststellungsinteresse in Bezug auf den Klageantrag zu 2. Lägen die übrigen im Verwendungsnachweis aufgeführten Aufwendungen unter 98 % des Gesamtzuschusses, was in ihrem Falle auch vorkomme, wäre es ihr möglich, durch die Anrechnung höherer Verwaltungskosten den Zuschuss vollständig auszuschöpfen. In diesem Fall sei sie nicht verpflichtet, die Differenz der Rücklage zuzuführen oder an die Beklagte zurückzuzahlen. Es sei ihr nicht zumutbar, „sehenden Auges“ einen Rückforderungsbescheid zu provozieren.
In der Sache führt die Klägerin aus:
Sie sei nicht verpflichtet, den Verwendungsnachweis über das Onlineportal KiBiz.web zu führen. Dieses Formular weiche erheblich von den Vorgaben des § 20 Abs. 4 S. 3 Buchst. d) KiBiz ab. Es untergliedere die Personalkosten in drei unterschiedliche Personalkostenarten und sehe Angaben zu den Verwaltungskosten, der Tilgung von Kreditverbindlichkeiten und Zinsen vor. Das vorgeschriebene Formular erschwere und kompliziere damit die Nachweisführung durch weitere vom Gesetz nicht vorgesehene Aufwandarten. Sie könne insbesondere die Verwaltungskosten und den Aufwand für Tilgung und Zinsen von Kreditverbindlichkeiten nicht mehr einheitlich unter „sonstige Aufwendungen“ aufführen. Sie sei nicht an die Umsetzungsempfehlung der LAGÖF gebunden. Auf ihre Mitgliedschaft im Paritätischen Wohlfahrtsverband NRW könne sich die Beklagte nicht berufen. Es werde bereits bestritten, dass der Paritätische Wohlfahrtsverband NRW satzungsgemäß zum Abschluss einer solchen Vereinbarung mit unmittelbarer Rechtswirkung für seine Mitglieder bevollmächtigt gewesen sei. Zudem würde es sich bei der Vereinbarung um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln. Dieser sei nichtig, weil er gegen das Vertragsformverbot verstoße. Vertragliche Regelungen im Anwendungsbereich des KiBiz seien nach § 26 Abs. 3 KiBiz nur unter Beteiligung der obersten Landesjugendbehörde zulässig. Die vorgesehene Begrenzung der Umlage von Gemeinkosten verstoße schließlich gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Im Bereich der Leistungsverwaltung sei hierfür zumindest eine parlamentarische Willensäußerung notwendig. Abgesehen davon handele es sich bei der Vereinbarung um eine Empfehlung ohne Verpflichtungscharakter. Die Beklagte könne sie nicht durch eine Nebenbestimmung im Leistungsbescheid zur Nutzung des Onlineportals KiBiz.web zur Nachweisführung verpflichten. Es fehle an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für eine derartige Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung stelle nicht sicher, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Verwaltungsaktes erfüllt würden. Denn das Formular gehe über die Anforderungen an eine Nachweisführung nach § 20 Abs. 4 S. 3 Buchst. d) hinaus.
Sie sei nicht verpflichtet, im Rahmen der gesetzlichen Verwendungsnachweisführung die refinanzierungsfähigen Verwaltungskosten auf 2 % des Gesamtzuschusses zu begrenzen. Das KiBiz kenne den Begriff der Verwaltungskosten nicht. Es gebe keine feststehende gesetzliche Definition der Verwaltungskosten. Der Begriff werde je nach Regelungszusammenhang unterschiedlich verwendet. Sie könne jedenfalls die nach den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Buchführung und ordnungsgemäßen Kosten- und Leistungsrechnung angefallenen Gemeinkosten im Rahmen des Verwendungsnachweises als Verwaltungskosten geltend machen. Diese Gemeinkosten seien im Einklang mit handelsrechtlichen, steuerrechtlichen und sonstigen geschäftsbezogenen Anforderungen ermittelt worden.
Das KiBiz beschränke die refinanzierungsfähigen Aufwendungen nicht auf solche Einzelkosten, die einer Kindertageseinrichtung unmittelbar zugerechnet werden könnten. Auch Gemeinkosten seien refinanzierungsfähige Aufwendungen. Dies gelte sowohl dem Grund als auch der Höhe nach. Dies bestätige Nr. 5 der Umsetzungsempfehlung. Diese setze implizit die grundsätzliche Zulässigkeit der Umlage von Gemeinkosten voraus. Dieser Rechtsauffassung könne nicht entgegengehalten werden, dass nur solche Kosten förderungsfähig seien, die bereits unter dem Vorgängergesetz des KiBiz, dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (GTK), bezuschussungsfähig gewesen seien. Zum einen habe das GTK keinen generellen Ausschluss der Förderungsfähigkeit von Gemeinkosten vorgesehen. Zum anderen komme in den Gesetzgebungsmaterialien nicht zum Ausdruck, dass das KiBiz etwaige im GTK enthaltene Beschränkungen der bezuschussungsfähigen Kosten beibehalten habe. Denn mit dem Übergang vom GTK zum KiBiz sei ein grundlegender Systemwechsel in der Finanzierung vollzogen worden. Anstelle einer Spitzabrechnung sei eine Pauschalvergütung getreten. Eine Beschränkung der Umlage der Gemeinkosten wäre mit Sinn und Zweck der Finanzierungsregelungen des KiBiz nicht vereinbar. Der Träger erhalte die Pauschalen zur freien Verfügung und müsse mit diesen finanziellen Mitteln seine gesamten anfallenden Kosten decken. Die freie Verwendungsmöglichkeit habe ihre Grenze allein darin, dass der Träger die Pauschalen für Aufgaben nach dem KiBiz verwenden müsse. Aufgabe des Trägers sei nicht nur die Zurverfügungstellung des pädagogischen Personals, sondern vielmehr die Aufrechterhaltung des Betriebs der Tageseinrichtung. Hierfür müsse der Träger auch Gemeinkosten aufwenden. Ohne Personalabteilung und Geschäftsführung könne die Einrichtung nicht betrieben werden. Gemeinkosten seien deshalb fast immer conditio sine qua non für die Existenz einer Tageseinrichtung. Die Tageseinrichtungen würden über Pauschalen finanziert, die unabhängig von den tatsächlichen Aufwendungen der Tageseinrichtung gezahlt würden. Dann könne es aber nicht relevant sein, welche tatsächlichen Gemeinkosten eine Tageseinrichtung habe. Das KiBiz habe eine bestimmte Betreuungsqualität im Auge, die durch die Anzahl der vorgegebenen pädagogischen Fachkräfte für die jeweiligen Gruppenformen in der Anlage zu § 19 KiBiz zum Ausdruck komme. Solange der Träger das gesetzlich geforderte Betreuungspersonal vorhalte, sei die Betreuungsqualität sichergestellt und dem Anliegen des Gesetzgebers genüge getan. Daraus folge, dass die Höhe dieser Kosten für die Beklagte irrelevant sei, solange der Träger trotz seiner (vermeintlich hohen) Gemeinkostenumlage bzw. Verwaltungskosten das geforderte (pädagogische) Personal vorhalte und seinem Erziehungsauftrag nachkomme. Vor diesem Hintergrund müsse es für die Förderungsfähigkeit ausreichen, dass die Umlage der Gemeinkosten den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Buchführung und ordnungsgemäßen Kosten- und Leistungsrechnung entspreche, die einzelnen Tageseinrichtungen nicht mit unwirtschaftlichen Aufwendungen belastet würden und die umgelegten Gemeinkosten dazu dienten, den Betrieb der Tageseinrichtungen zu ermöglichen. Diese Voraussetzungen lägen bei den von ihr umgelegten Gemeinkosten vor.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass sie ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 im Rahmen der Verwendungsnachweisführung gemäß § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz gegenüber der Beklagten nicht verpflichtet ist, den im Onlineportal „kibiz.web“ zur Verfügung gestellten vereinfachten Verwendungsnachweis zu verwenden, soweit dieser von der Vorgaben nach § 20 Abs. 4 S. 3 Buchstabe d) KiBiz abweicht und
2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, im Rahmen der Verwendungsnachweisführung gemäß § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz lediglich 2 % Verwaltungskosten, bezogen auf den Gesamtzuschuss, geltend zu machen, sondern berechtigt ist, auch höhere Verwaltungseinzelkosten oder Trägergemeinkosten, soweit diese auf der Grundlage ordnungsgemäßer Buchführung und ordnungsgemäßer Kosten- und Leistungsrechnung der bezuschussten Kindertageseinrichtung zuzurechnen sind, als bezuschussungsfähige Aufwendungen nachzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend: Die Feststellungsklage sei bereits unzulässig. In allen an die Träger von Tageseinrichtungen gerichteten Leistungsbescheiden sei bestimmt, dass zur Erstellung des Verwendungsnachweises das Online-Verfahren KiBiz.web zu verwenden und die Arbeitshinweise zum Ausfüllen dieses Verwendungsnachweises zu beachten seien. Die Klägerin habe in der Vergangenheit diese Nebenbestimmung zum Leistungsbescheid nicht angegriffen. Damit habe die Klägerin die Verfahrensweise anerkannt. Die Klägerin müsse den nächsten Leistungsbescheid abwarten und die darin enthaltene Nebenbestimmung zur Verwendungsnachweisführung anfechten.
Die Klage sei auch unbegründet. Nach § 20 Abs. 4 S. 1 KiBiz dürfe der Träger einer Tageseinrichtung die öffentlichen Mittel nur zur Erfüllung der Aufgaben nach dem KiBiz verwenden. Dabei seien die Vorgaben der LAGÖF zu beachten, die in Nr. 5b der Umsetzungsempfehlung die bezuschussungsfähigen Verwaltungskosten begrenze. An die Umsetzungsempfehlung sei die Klägerin gebunden. Sie habe zum einen über den Paritätischen Wohlfahrtsverband an der Ausarbeitung mitgewirkt und diese akzeptiert. Zum anderen habe die Klägerin mit dem Erstellen des Verwendungsnachweises und der Übersendung des Originalausdruckes des Verwendungsnachweises die Umsetzungsempfehlung anerkannt. Eine andere Verrechnungsmethode sei mit § 20 Abs. 4 S. 1 KiBiz nicht vereinbar. Übergreifende Kosten aus den Fachbereichen Wohnen, Pflege und Schulung dürften nicht mit Mitteln aus dem KiBiz finanziert werden.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Er führt aus: Die Feststellungsklage sei gemäß § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig. Sie sei subsidiär gegenüber der Anfechtungsklage. Die Verweisung auf einen nachträglichen Rechtsschutz durch eine Anfechtungsklage sei für die Klägerin zumutbar. Das Risiko der Rückforderung gewährter Zuschüsse bei einer vorschriftswidrigen Mittelverwendung bestehe immer.
Die Klägerin sei an die zur Verwendungsnachweisführung ergangenen Empfehlungen/Hinweise zum Ausfüllen des Verwendungsnachweises der LAGÖF gebunden. Denn Regelungen, die von den am Verfahren beteiligten Partnern gemeinsam aufgestellt worden seien, seien von diesen – als quasi „Vertragsparteien“ – einzuhalten.
Es treffe zwar zu, dass im Rechtsverhältnis Jugendämter – Träger einer Tageseinrichtung die Verpflichtung zur Verwendung des Onlineverfahrens Kibiz.web gesetzlich nicht geregelt sei. Eine solche gesetzliche Pflicht ergebe sich nach § 1 Abs. 2 DVO KiBiz lediglich im Rechtsverhältnis Beigeladene – Jugendämter. Gleichwohl sei die Nutzung des Online-Verfahrens im Rechtsverhältnis Jugendämter – Träger einer Tageseinrichtung anerkannte Praxis und bisher noch von keinem Einrichtungsträger infrage gestellt worden. Unabhängig davon habe die Beklagte die Klägerin durch die den Leistungsbescheiden beigefügten Nebenbestimmungen auf die Anwendung des Online-Verfahrens verpflichtet. Es sei unbestritten, dass der Zuschussgeber einer Geldleistung auch die Vorgaben bestimmen könne, nach denen der Nachweis über die ordnungsgemäße Verwendung der gewährten Zuschüsse zu erbringen sei. Einer gesetzlichen Regelung für die Art und Weise der Erbringung des Verwendungsnachweises bedürfe es insofern nicht.
Das Online-Verfahren hindere die Klägerin nicht an der Eintragung von mehr als 2 % Verwaltungskosten bezogen auf die Gesamtjahresförderung. Bei Überschreitung dieser Grenze werde lediglich ein Warnhinweis erzeugt. Die Speicherung und Freigabe des Verwendungsnachweises sei trotz des Warnhinweises möglich.
Es sei auch nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte an die ergangenen Empfehlung/Hinweise der LAGÖF halte. Dies führe zu keiner Ungleichbehandlung gegenüber anderen Trägern einer Tageseinrichtung. Die höheren Verwaltungskosten der Klägerin seien ausschließlich auf ihre Konzernstruktur zurückzuführen.
Die Prüfung der Verwendungsnachweise obliege den Jugendämtern. Vorgaben zu Prüfkriterien und Prüfmaßstäben würden seitens der Beigeladenen zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung nicht gemacht. Um gleichwohl einheitliche Standards bei der Erstellung und Prüfung des Verwendungsnachweises zu sichern, seien seinerseits sowohl die Verwendungsnachweise als auch die Empfehlungen/Hinweise zum Ausfüllen derselben von den Mitgliedern der LAGÖF erarbeitet und verabschiedet worden. Seine eventuellen Prüfungen würden sich in erster Linie auf das Rechtsverhältnis Land – Jugendämter beziehen und sich darauf beschränken, ob die Jugendämter ihre Prüfpflichten korrekt wahrnähmen. Regulierende Eingriffe seien aufgrund der kommunalen Selbstverwaltung nur bei groben Fehleinschätzungen/Prüfverfehlungen der Jugendämter im Hinblick auf die Verwendungsnachweisprüfung der Einrichtungsträger zu erwarten. Einzelne Prüfkriterien/-bestimmungen würden nicht infrage gestellt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
1. Der Klageantrag zu 1 ist zulässig und begründet.
a) Der Klageantrag ist zulässig.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung hat. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Die Klägerin möchte festgestellt wissen, dass sie ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 nicht verpflichtet ist, zum Verwendungsnachweis das Online-Formular KiBiz.web zu benutzen, soweit dieses von den Vorgaben des § 20 Abs. 4 S. 3 Buchst. d KiBiz abweicht. Damit hat die Klägerin ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO dargetan. Dass nach der von der Beklagten geäußerten Rechtsauffassung das Rechtsverhältnis streitig ist, bedarf keiner Erörterung.
Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung.
Das Klagebegehren zielt im Ergebnis darauf ab, dass die Beklagte beim Erlass endgültiger Bewilligungsbescheide es (zukünftig) unterlässt, der Klägerin die Verwendung des Online-Verfahrens Kibiz.web im hier angegriffenen Umfang zur Verwendungsnachweisführung mittels einer dem Bewilligungsbescheid beigefügten Nebenbestimmung aufzugeben. Die Klägerin strebt damit die Klärung einer künftigen Rechtslage an, noch bevor die zuständige Behörde in der Sache durch Erlass eines endgültigen Bewilligungsbescheides (hier für die Kindergartenjahre ab 2015/2016) über die Beifügung dieser Nebenbestimmung entschieden hat. Derartige vorbeugende Rechtsschutzbegehren sind zwar grundsätzlich unzulässig. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der den Gerichten lediglich die Kontrolle der Verwaltung aufträgt, ihnen aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen. Verwaltungsrechtsschutz ist daher grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Vorbeugende Klagen sind ausnahmsweise nur dann zulässig, wenn der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz für die Klägerin mit unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre und daher gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes ein besonderes, schützenswertes Interesse besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 3 C 35.07 –, juris, Rn. 26.
Ein solches spezifisches Interesse gerade an einem vorbeugenden Rechtsschutz ist in Bezug auf die Verpflichtung, das Online-Verfahren KiBiz.web zur Führung des Verwendungsnachweises zu nutzen, gegeben.
Allerdings ergibt sich dieses spezifische Interesse nicht aus der Erwägung der Klägerin, dass sie gerade wegen der Art und Weise der Nachweisführung Gefahr laufe, aufgrund der anderweitigen Rechtsauffassung der Beklagten zur Benutzung des Nachweisformulars und der Zuschussfähigkeit von Verwaltungskosten Zuschüsse nicht behalten zu dürfen. Denn durch das Nachweisformular und dessen Ausfüllung wird zwischen den Beteiligten nicht verbindlich vorentschieden, ob der dem Träger der Tageseinrichtung gewährte Zuschuss nur dann ordnungsgemäß verwendet worden ist, wenn die Verwaltungskosten nicht mehr als 2 % bezogen auf den Gesamtzuschuss betragen haben. In ihm wird lediglich offen gelegt, wie der gewährte Zuschuss vom Träger der Tageseinrichtungen tatsächlich verwendet worden ist. Durch den Nachweis wird dem Jugendamt ermöglicht, die ordnungsgemäße Mittelverwendung zu überprüfen. Ob die Mittel ordnungsgemäß verwendet worden sind, beurteilt sich allein nach dem materiellen Recht (vergleiche § 20 Abs. 4 S. 1 KiBiz) und nicht nach dem zur Nachweisführung zu verwendenden Formular. Das Nachweisformular im Online-Verfahren KiBiz.web macht diesen Zusammenhang deutlich. In dieses Formular können in der Rubrik Verwaltungskosten Aufwendungen von mehr als 2 % bezogen auf den Gesamtzuschuss eingetragen werden. Das so ausgefüllte Formular kann auch gespeichert und freigegeben werden. Damit kann über dieses Formular der nach § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz geforderte Verwendungsnachweis geführt werden. Eine Überschreitung der Grenze von 2% hat lediglich zur Folge, dass ein Warnhinweis hinterlegt wird. Dieser Warnhinweis kann allenfalls Anlass für die Jugendämter sein, die Zuschussfähigkeit von den definierten Kostendeckel überschreitenden Verwaltungskosten in einem gesonderten Verwaltungsverfahren zu überprüfen.
Das spezifische Interesse der Klägerin ergibt sich indessen daraus, dass ein nachträglicher Rechtsschutz nach Ergehen der endgültigen Bewilligungsbescheide ab den Kindergartenjahren 2015/2016 nicht effektiv wäre. Denn die zwischen den Beteiligten bestehenden Meinungsverschiedenheiten über die Verwendung des Online-Formulars KiBiz.web treten nicht einmalig auf, sondern stellen sich für jedes Kindergartenjahr neu. Denn nach Ablauf jedes Kindergartenjahres wird der Beklagte seiner Rechtsauffassung folgend neue endgültiger Bewilligungsbescheide erlassen, die mit der beanstandeten Nebenbestimmung zur Verwendungsnachweisführung versehen sind. Die Klägerin wäre deshalb gezwungen, gegen jeden erlassenen endgültigen Bewilligungsbescheid Rechtsmittel einzulegen und eine Vielzahl von Rechtsbehelfsverfahren zu betreiben, um ihre Rechtsposition zu wahren. Dies ist der Klägerin im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes nicht zumutbar.
Vgl. zu diesen Konstellationen: Eyermann, VwGO, 13. Auflage, § 43 Rn. 33.
Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO steht dem Klageantrag nicht entgegen. Zum einen kann für die Kindergartenjahre ab 2015/2016 Rechtsschutz nicht durch eine Anfechtungsklage gewährt werden. Denn für diese Kindergartenjahre ist ein endgültiger Bewilligungsbescheid mit einer entsprechenden Nebenbestimmung zur Verwendungsnachweisführung bisher nicht ergangen, den die Klägerin anfechten könnte. Zum anderen gebietet der mit der Subsidiaritätsklausel verfolgte Zweck nicht die Anwendung dieses Prinzips. Die Subsidiaritätsklausel verfolgt den Zweck, den erforderlichen Rechtsschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren zu konzentrieren.
Vgl. Eyermann, a.a.O., § 43 Rn. 41.
Dieser Zweck kann bei einer Verweisung auf die Anfechtung der jeweiligen Nebenbestimmungen zu den endgültigen Bewilligungsbescheiden nicht erreicht werden. Wegen der Zahl und der Gleichartigkeit der Bescheide müsste die Klägerin eine Vielzahl von Rechtsbehelfsverfahren führen, um das Eintreten der Bestandskraft in Bezug auf jeden Bewilligungsbescheid vermeiden. Eine Verweisung auf die Anfechtungsklage würde damit den Rechtsschutz in erheblicher Weise erschweren.
b) Der Klageantrag ist ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 begründet. Die Beklagte ist ab diesem Zeitraum nicht berechtigt, von der Klägerin den Nachweis der Mittelverwendung in Form des Online-Formulars KiBiz.web zu fordern, soweit dieses von den Vorgaben des § 20 Abs. 4 S. 3 Buchst. d) KiBiz abweicht.
aa) Allerdings kann der Beklagte den Nachweis in einem Online-Verfahren verlangen.
Zwar verpflichtet § 20 Abs. 4 KiBiz die Träger von Tageseinrichtungen nicht zur Benutzung eines Online-Formulars zum Nachweis der Mittelverwendung. § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz bestimmt lediglich, dass der Träger der Einrichtung gegenüber dem Jugendamt die entsprechende Mittelverwendung erklärt und diese Mittelverwendung durch einen vereinfachten Verwendungsnachweis darlegt. Die Vorlage in einer bestimmten Form wird hingegen nicht angeordnet.
§ 1 Abs. 2 DVO KiBiz, der eine Erstellung in elektronischer Form verlangt, ist nur im Rechtsverhältnis Jugendamt zum Landesjugendamt anwendbar. Denn die DVO KiBiz regelt allein das Verwaltungsverfahren zur Gewährung der Landeszuschüsse (vergleiche § 26 Abs. 2 Nr. 3 KiBiz). Der Gesetzgeber hat von einer Regelung des Rechtsverhältnisses des Jugendamtes zu den Trägern der Tageseinrichtungen bewusst abgesehen. Er wollte die Schaffung verfahrensrechtlicher Regelungen zur Stärkung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts den Jugendämtern selbst überlassen.
Dementsprechend sind die Jugendämter befugt, das Verwaltungsverfahren betreffend den Zuschuss des Jugendamtes nach § 20 KiBiz selbst zu regeln. Sie sind insbesondere berechtigt, nach § 26 Abs. 1 KiBiz in Verbindung mit § 32 Abs. 1 SGB X die Führung des Verwendungsnachweises in einem Online-Verfahren vorzuschreiben. Nach dieser Norm darf ein Verwaltungsakt, auf den – wie hier – ein Anspruch besteht mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Das ist hier der Fall.
§ 20 Abs. 4 S. 1 KiBiz schreibt vor, dass die bewilligten Mittel zur Erfüllung von Aufgaben nach diesem Gesetz zu verwenden sind. Nach § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz erklärt der Träger der Einrichtung gegenüber dem Jugendamt die entsprechende Mittelverwendung und legt diese durch einen vereinfachten Verwendungsnachweis dar. Eine Nebenbestimmung, die die Erbringung dieses Nachweises in Form des Online-Verfahrens anordnet, dient dem Zweck, diese gesetzlichen Vorgaben sicherzustellen.
Da das Gesetz eine bestimmte Form des Nachweises nicht vorschreibt, verstößt die Option eines Online-Verfahrens nicht gegen den Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes. Dass das Gesetz das Online-Verfahren nicht ausdrücklich vorschreibt, ist kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes. Dieser erfordert keine diesbezügliche ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung. Im Rahmen der hier vorliegenden Leistungsverwaltung kommt den Bewilligungsbehörden ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Von diesem ist die vorliegende Regelung der Führung eines Verwendungsnachweises umfasst. Dabei handelt es sich nicht um wesentliche Aspekte einer Leistungsgewährung, die der Gesetzgeber selbst regeln muss. Ausgehend hiervon hat der Landesgesetzgeber die nähere Ausgestaltung des Verwendungsnachweisverfahrens zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen des gesetzlich eröffneten Spielraums (Vorrang des Gesetzes) vielmehr den Jugendämtern überlassen.
Die Anordnung der Nachweisführung in Form eines Online-Verfahrens ist verhältnismäßig. Diese Art der Nachweisführung erleichtert die Abwicklung des Verwaltungsverfahrens, entspricht den Erfordernissen einer modernen Verwaltung, knüpft an die Notwendigkeit der Nutzung eines Online-Verfahrens im Rechtsverhältnis Jugendämter zu den Landesjugendämtern an und ist den Trägern der Tageseinrichtungen zumutbar.
bb) Die Ausgestaltung des Online-Formulars im KiBiz.web in der jetzigen Form ist im angegriffenen Umfang mit dem Gesetz nicht vereinbar sein. In § 20 Abs. 4 S. 3 Buchst. d) KiBiz werden die im einfachen Verwendungsnachweis anzuführenden Aufwandkategorien näher festgelegt. Danach umfasst der einfache Verwendungsnachweis die Aufwendungen, unterteilt in Personalkosten, Investitionen, Mieten, Sachkosten und sonstige Aufwendungen. Von diesen Kategorien enthält das Online-Formular abweichende Kategorien. So werden die Personalkosten aufgegliedert in drei Unterkategorien: pädagogisches Personal, nicht-pädagogisches Personal und sonstige Personalkosten. Die zusammenfassende Kategorie sonstige Aufwendungen kennt das Online-Formular nicht. Dafür ist die Kategorie Verwaltungskosten aufgeführt, die wiederum in der gesetzlichen Aufzählung nicht genannt worden ist. Zusätzlich zu den gesetzlichen Vorgaben ist im Online-Formular die Kategorie Zinsen/Tilgung von Kreditverbindlichkeiten aufgenommen worden, die sich in die Unterkategorien Zinsen und Tilgung von Kreditverbindlichkeiten aufgegliedert.
Der Beklagte ist nicht befugt, entgegen der gesetzlichen Bestimmung der Aufwandkategorien neue zu erfinden oder vorhandene in weitere Unterkategorien aufzuspalten. Einen diesbezüglichen Gestaltungsspielraum – anders als bei der im Gesetz offen gelassenen Frage der Form des Nachweises – hat das Gesetz den Jugendämtern nicht eingeräumt.
Der Wortlaut der Norm lässt dafür keinen Spielraum. Er ist abschließend formuliert. Gerade die eindeutige Aufzählung der nachzuweisenden Aufwendungen verbietet den Schluss auf weitere Gestaltungsspielräume der Jugendämter für die Gestaltung eines Nachweisformulars.
Sinn und Zweck der Norm stehen einer erweiternden Auslegung entgegen. § 20 Abs. 4 S. 2 KiBiz spricht von einem vereinfachten Verwendungsnachweis. Die Nachweisführung soll für die Träger der Tageseinrichtungen so einfach wie möglich gehalten werden. Den notwendigen Umfang der Nachweisführung hat der Gesetzgeber in § 20 Abs. 4 S. 3 KiBiz selbst definiert. Diese Vereinfachung wird indes wieder aufgegeben, wenn die Jugendämter zur Erweiterung der Aufwandkategorien und zur Bildung von Unterkategorien ermächtigt wären.
Gegen eine Erweiterung der in § 20 Abs. 4 S. 3 KiBiz aufgeführten Kategorien spricht schließlich die Entstehungsgeschichte der Norm.
Im KiBiz in der Fassung vom 30. Oktober 2007 war die Mittelverwendungsnachweisführung in § 20 Abs. 4 S. 2 und 3 geregelt. Danach hatte der Träger der Einrichtung gegenüber dem örtlichen Träger der Jugendhilfe die entsprechende Mittelverwendung zu erklären und diese durch einen vereinfachten Verwendungsnachweis darzulegen. Dieser hatte sich auf die Verwendung der Gesamtpauschalen einschließlich der sich aus § 20 Abs. 1 KiBiz jeweils ergebenden Trägeranteils zu beziehen. Eine Aufgliederung in Aufwandskategorien, wie sie seit dem Ersten KiBiz-Änderungsgesetz vom 25. Juli 2011 in § 20 Abs. 4 S. 3 KiBiz erfolgt ist, gab es nicht. Vor diesem Hintergrund ist verständlich, dass in der Umsetzungsempfehlung vom 18. Juni 2008, auf der das Online-Formular KiBiz.web aufbaut, aufwandsbezogene Kategorien für einen Verwendungsnachweis aufgeführt waren, um den Gesetzeswortlaut auszufüllen. Bemerkenswert ist, dass in der Anl. 1 der Umsetzungsempfehlung die Kategorie Personalkosten nicht weiter untergliedert war und es die Kategorien Investitionsaufwendungen sowie Zinsen/Tilgung von Kreditverbindlichkeiten nicht gab. Diese sind erst durch das Online-Formular KiBiz.web eingeführt worden.
Mit dem Ersten KiBiz- Änderungsgesetz vom 25. Juli 2011 hat der Gesetzgeber die Ausgestaltung des Verwendungsnachweises nunmehr erstmalig selbst konkretisiert, nachdem im Gesetzentwurf noch die weitgehende Abschaffung des Nachweises der Mittelverwendung vorgesehen war.
Landtagsdrucksache 15/1929, S. 18.
Nach dem Gesetzentwurf sollte in S. 2 des § 20 Abs. 4 KiBiz die Wörter „und legt diese durch einen vereinfachten Verwendungsnachweis dar“ gestrichen werden. Die S. 3 und 4 sollten wie folgt neu gefasst werden: „Er weist dem Jugendamt den Einsatz des pädagogischen Personals nach. Die Belege sind drei Jahre nach Abschluss des Kassenjahres aufzubewahren.“
In der Begründung des Gesetzentwurfs war ausgeführt: Auch wenn das Verwendungsnachweisverfahren durch das internetgestützte Verfahren KiBiz.web unterstützt werde, hätten die Erfahrungen der vergangenen Jahre gezeigt, dass mit der Erstellung und Prüfung des Verwendungsnachweises bei Trägern von Kindertageseinrichtungen und Kommunen ein unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand einhergehe, der dem Pauschalierungsgedanken zuwiderlaufe. Aus diesem Grunde werde auf die Erstellung und Prüfung des Verwendungsnachweises verzichtet. Zur Sicherung der pädagogischen Qualität der Kindertageseinrichtungen trete an die Stelle des Verwendungsnachweises eine verbindliche Darstellung des Einsatzes des pädagogischen Personals in der Einrichtung. Das geeignete Instrument sei der Meldebogen, der bereits seit langer Zeit von der Einrichtung auszufüllen sei und daher eine hohe Akzeptanz habe. Er biete darüber hinaus den Vorteil, in das System „KiBiz.web“ integrierbar zu sein.
Landtagsdrucksache 15/1929, S. 44.
Gegen diese geplante Abschaffung des Verwendungsnachweises wandte sich die Landesarbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in NRW. Diese Stellungnahme war von der Sorge getragen, dass die Jugendämter ohne verbindliche Vorgaben des Gesetzgebers von sich aus Verwendungsnachweise fordern würden, die einen erheblichen Aufwand für die Träger von Tageseinrichtungen bedeuten würden. So hieß es in der Stellungnahme zum KiBiz-Änderungsgesetz: Der Vorschlag, aus Gründen des Bürokratieabbaus zukünftig auf ein Verwendungsnachweisverfahren des Trägers gegenüber dem Jugendamt zu verzichten, führe eher dazu, dass seitens der Kommunen eigene differenzierte Nachweisverfahren eingeführt würden, die letztendlich zu einem erheblich höheren Arbeitsaufwand für die Träger führten. Es werde deshalb vorgeschlagen, das bisherige Nachweisverfahren punktuell zu vereinfachen und insbesondere den Nachweis des Trägers zum Einsatz des pädagogischen Personals auf jahresdurchschnittliche Angaben zu begrenzen, die im Rahmen des Meldebogens abgebildet werden könnten. Der Vorschlag sah vor, die Aufwendungen zu unterteilen in Personalkosten, Sachkosten, Mieten, Investitionen und sonstige Aufwendungen.
Stellungnahme 15/625 vom 15. Juni 2011, S. 8 und 9.
Diesem Vorschlag der Landesarbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in NRW zum Verwendungsnachweis griff die Fraktion der SPD und die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen mit Änderungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung Drucksache 15/1929 auf.
Landtagsdrucksache15/2385 S. 36 und 37.
Der Ausschuss für Familie, Kinder und Jugend nahm diesen Änderungsantrag an.
Landtagsdrucksache 15/2385 S. 39.
Der Vorschlag ist in dieser Form Gesetz geworden.
Aus der Entstehungsgeschichte der Norm wird deutlich, dass eine Erweiterung der Kategorien und der Unterkategorien über die im Gesetz selbst genannten Kategorien hinaus vom Gesetzgeber gerade nicht gewollt war. Den Jugendämtern sollte kein Spielraum eingeräumt werden, nach eigenem Ermessen die im Gesetz aufgeführten Kategorien zu erweitern. Dem Gesetzgeber war das Nachweisverfahren mit dem Online-Formular KiBiz.web bekannt. Er wollte im Interesse einer Entlastung der Träger von Tageseinrichtungen aber auch der örtlichen Jugendämter in Abkehr von diesem Formular eine Nachweiserleichterung schaffen. Da die Entwurfsverfasser den Nachweis in der bisherigen Form zur Kontrolle einer ordnungsgemäßen Mittelverwendung nicht für erforderlich hielten, war zunächst die vollständige Abschaffung des Nachweises in der bisherigen Form im Gesetzentwurf vorgesehen. In Kenntnis des Nachweisverfahrens nach dem Online-Verfahren KiBiz.web hat der Gesetzgeber in Abkehr von diesem Formular im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens die nachzuweisenden Aufwandskategorien auf die im Gesetz abschließend aufgeführten Kategorien beschränkt. Damit wollte er, den Sorgen der Verbände bei einem vollständen Entfall des Nachweises der bisherigen Aufwandkategorien im Online-Formular KiBiz.web Rechnung tragend, gerade verhindern, dass die Jugendämter über ein eigens gestaltetes Nachweisformular eigene Aufwandskategorien erfinden und damit einen höheren Arbeitsaufwand bei den Trägern der Tageseinrichtungen verursachen. Ließe man die Möglichkeit für die Jugendämter zu, über die gesetzlich festgelegten Kategorien hinaus neue Kategorien und Unterkategorien zu schaffen, würde der mit der Gesetzesänderung bezweckte Erfolg einer Erleichterung der Nachweisführung gerade in sein Gegenteil verkehrt.
Entgegen der Auffassung der Beklagten und des Beigeladenen folgt aus der Umsetzungsempfehlung vom 18. Juli 2008 keine Verpflichtung der Klägerin, den Nachweis in Form der jetzigen Ausgestaltung des Online-Verfahrens KiBiz.web in Bezug auf den Nachweis der Aufwendungen ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 zu führen.
Aus der Mitgliedschaft der Klägerin im Paritätischen Wohlfahrtsverband, der wiederum Mitglied der Landesarbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege NRW ist, folgt keine Bindung an die Umsetzungsempfehlung. Wie der Name sagt, handelt es sich lediglich um eine nicht rechtsverbindliche Empfehlung. Diese Empfehlung kann lediglich das Gesetz interpretieren, aber es nicht derogieren (Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes).
Es kommt hinzu: Nach § 26 Abs. 3 S. 1 KiBiz dürfen verbindliche Vereinbarungen nur auf den dort im Einzelnen aufgeführten Gebieten getroffen werden und muss die Oberste Landesjugendbehörde beteiligt sein. Beide Voraussetzungen liegen bei der Umsetzungsempfehlung nicht vor.
Zudem ist die Umsetzungsempfehlung ebenso wie das den Verwendungsnachweis betreffende Formular KiBiz.web vor dem Erlass des Ersten KiBiz-Änderungsgesetzes ausgehandelt bzw. entwickelt worden. Durch die spätere Neuregelung des Nachweisverfahrens im Ersten KiBiz-Änderungsgesetz sind die Vereinbarungen, die sich auf eine andere Gesetzeslage beziehen, in Bezug auf die Nachweisführung überholt, soweit sie mit der geänderten Gesetzeslage nicht mehr im Einklang stehen.
Aus den den endgültigen Bewilligungsbescheiden beigefügten Nebenbestimmungen zur Verwendungsnachweisführung kann ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 nichts Gegenteiliges hergeleitet werden. Zwar sind diese Nebenbestimmungen nicht im Sinne des § 26 Abs. 1 KiBiz i.V.m. § 40 Abs. 1 SGB X nichtig. Ein einfacher Gesetzesverstoß ist kein besonders schwerwiegender und offenkundiger Fehler. Er begründet lediglich eine einfache Rechtswidrigkeit mit der Folge, dass die Klägerin an diese Nebenbestimmung zur Verwendungsnachweisführung gebunden ist, solange der Verwaltungsakt wirksam ist. Für die Kindergartenjahre ab 2015/2016 sind aber bisher keine endgültigen Bewilligungsbescheide ergangen, die diesbezügliche Nebenbestimmungen enthalten und bis zur Aufhebung dieser Nebenbestimmungen Verbindlichkeiten der Klägerin begründen.
2. Der Klageantrag zu 2 ist zulässig und begründet.
a) Der Klageantrag zu 2. ist zulässig.
Für die Klägerin besteht insbesondere ein Feststellungsinteresse. Zwar wird auch in Bezug auf diesen Klageantrag um einen vorbeugenden Rechtsschutz nachgesucht, der den oben unter 1. a) genannten besonderen Voraussetzungen genügen muss. Denn mit diesem Feststellungsantrag möchte die Klägerin zur Vermeidung eines etwaigen in der Zukunft ergehenden Rückforderungsbescheides die Frage geklärt haben, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe Verwaltungskosten, die im Zusammenhang mit dem Betreiben von Tageseinrichtungen entstehen, bezuschussungsfähig sind. Der Verweis auf einen nachträglichen Rechtsschutz (Anfechtung eines etwaigen Rückforderungsbescheides wegen zweckwidriger Verwendung der Mittel) ist der Klägerin nicht zumutbar.
Die Prüfung der ordnungsgemäßen Verwendung der Mittel und der sich daran anschließende Erlass eines etwaigen Rückforderungsbescheides erfolgt nach Ablauf des jeweiligen Kindergartenjahres. In diesem Zeitpunkt hat die Klägerin bereits über die bewilligten Mittel verfügt. Nach der Disposition über die Mittel muss sie gewärtigen, dass ihr ein Teil der Mittel mit der Begründung wieder entzogen wird, sie habe die Mittel zweckwidrig verwendet. Vor diesem Hintergrund muss mit Beginn des Kindergartenjahres feststehen, für welche Aufwendungen sie die öffentlichen Mittel einsetzen darf. Erst diese Kenntnis verschafft der Klägerin die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Verantwortung über die zum Betrieb der Tageseinrichtungen erforderlichen Aufwendungen zu disponieren, ohne Rechtsnachteile in Bezug auf die Ausschöpfung des Zuschusses der Beklagten befürchten zu müssen.
Diesem spezifischen Interesse am vorbeugenden Rechtsschutz kann nicht entgegengehalten werden, dass nicht (ordnungsgemäß) verausgabte Mittel der Rücklage gemäß § 20a KiBiz zugeführt und in späteren Kindergartenjahren verausgabt werden könnten. Diese Möglichkeit ändert nichts an dem Umstand, dass durch die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage der Bezuschussungsfähigkeit von Verwaltungskosten im laufenden Kindergartenjahr die Dispositionsfreiheit der Klägerin nicht unerheblich eingeschränkt wird. Denn wenn für die Klägerin feststehen sollte, dass entstandene Verwaltungskosten nicht oder nur in einem beschränkten Umfang förderungsfähig sind, könnte sie die Mittel (noch) im laufenden Kindergartenjahr anderweitig (z.B. für weiteres in der Einrichtung tätiges Personal oder für die Ausstattung der Einrichtung) verwenden, um den Zuschuss im jeweiligen Kindergartenjahr in voller Höhe ausschöpfen zu können.
b) Die Klage ist begründet. Denn durch eine ordnungsgemäße Kostenrechnung nachgewiesene Verwaltungskosten der in Nr. 5 b) der Umsetzungsempfehlung genannten Kostenarten (Personalverwaltung, Finanzverwaltung, Betriebskostenverwaltung) sind grundsätzlich sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach ohne Deckelung bezuschussungsfähig. Dies ergibt sich aus folgendem:
Nach § 20 Abs. 4 S. 1 KiBiz sind die im Rahmen dieses Gesetzes gezahlten Mittel einschließlich der sich aus Abs. 1 ergebenen Trägeranteile zur Erfüllung von Aufgaben nach diesem Gesetz zu verwenden. Nach dem Gesetz wird die Verwendung der bewilligten Mittel damit allein durch die Aufgabenerfüllung begrenzt. Bestimmte Aufwandkategorien (Kostenarten) werden nach dem Wortlaut des Gesetzes weder dem Grunde noch der Höhe nach als nicht bezuschussungsfähig definiert.
Aufgabe des Trägers nach dem KiBiz ist der Betrieb einer Tageseinrichtung, die den Vorgaben des KiBiz, insbesondere der in der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz genannten Standards (Personalausstattung und Gruppenstärken) genügt. Diesem Zweck dienen auch die in Nr. 5 b) der Umsetzungsempfehlung genannten Verwaltungskosten. Zum ordnungsgemäßen Betrieb einer Tageseinrichtung bedarf es einer Personalverwaltung, einer Finanzverwaltung und einer Betriebskostenverwaltung im erforderlichen Umfang. Die dadurch veranlassten Kosten können der jeweiligen Tageseinrichtung auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Kosten- und Leistungsrechnung zugerechnet werden.
Entgegen der Annahme des Beklagten und des Beigeladenen kann Nr. 5b) der Umsetzungsempfehlung gegenüber der Klägerin eine Deckelung der Verwaltungskosten nicht bewirken. Denn die Umsetzungsempfehlung ist für die Klägerin nicht verbindlich. Zur Begründung wird auf die obigen Ausführungen unter 1. b)bb) verwiesen.
Ausgehend hiervon kann sich eine Deckelung der Verwaltungskosten allein aus der Regelung des KiBiz selbst ergeben. Hierfür sind keine Anhaltspunkte erkennbar. Solche konnte weder der Beklagte noch der Beigeladene aufzeigen.
Eine Deckelung der Verwaltungskosten kann nicht auf die Erwägung gestützt werden, dass im Gesetzgebungsverfahren davon ausgegangen worden ist, dass aus dem Zuschuss grundsätzlich nur die auch nach dem GTK abrechenbaren Kostenarten finanziert werden sollten.
So Göppert/Leßmann, Kinderbildungsgesetz, Kommentar, Kinderbildungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., Nr. 5.1 zu § 20.
Es trifft zwar zu, dass bei der rechnerischen Ermittlung der Kindpauschale auf die durchschnittlichen Personalkosten für das pädagogische Personal abgestellt sowie an die Grundpauschale (§ 2 Abs. 2 S. 1 BKVO GTK) und die Erhaltungspauschale (§ 2 Abs. 2 S. 3 BKVO GTK) angeknüpft worden ist.
Vgl. zu weiteren Einzelheiten: Göppert/Leßmann, a.a.O., Nr. 2.2.2.
Es ist ferner zutreffend, dass nach § 16 Abs. 2 S. 1 GTK Personalkosten nur die Aufwendungen des Trägers der Einrichtung für die Vergütung der pädagogisch tätigen Kräfte einschließlich des gesetzlichen Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung und einer zusätzlichen Altersversorgung sowie ein Zuschlag von 0,7 v.H. auf diesen Betrag zu Abgeltung sonstiger Personalnebenkosten waren und nach § 16 Abs. 3 S. 1 GTK als Sachkosten lediglich die Aufwendungen des Trägers der Einrichtung für die Kaltmiete, die laufende Unterhaltung und den Erhalt der Einrichtung, die notwendige Rücklagenbildung sowie für das Material, das für die Erfüllung der Aufgaben notwendig ist, angesehen worden sind. Aus dem Begriff der laufenden Unterhaltung wurde geschlossen, dass aus den Sachkosten die Kosten ausgegrenzt waren, die nicht unmittelbar mit dem Betrieb der Einrichtung zu tun hatten. Dazu wurden Kosten gerechnet, die dem Träger zusätzlich zum Betrieb der Einrichtung für die Verwaltung (z.B. Abwicklung der Finanzierung) oder der Aufsicht entstanden.
Vgl. Moskal/Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen, 18. Aufl., Erl. 4. c) zu § 16 GTK.
Aus den Überlegungen zur auskömmlichen Bemessung der Kindpauschale kann aber nicht hergeleitet werden, dass auch nach dem KiBiz nur die gleichen Kostenarten bezuschussungsfähig sind wie unter der Geltung des GTK. Das KiBiz enthält bewusst keine Regelungen wie § 16 GTK i.V.m. BKVO, in dem die bezuschussungsfähigen Betriebskosten abschließend festgelegt worden waren. Dies hat seinen Grund in der grundlegenden Veränderung des Fördersystems. Von einer die tatsächlichen Kosten erstattenden Spitzabrechnung wurde auf eine pauschale Förderung umgestellt. Nach dem KiBiz erhalten die Träger Förderpauschalen, die diese grundsätzlich frei verwenden können. Die Verwendungsfreiheit wird lediglich durch die Zweckbindung der Mittelverwendung für Aufgaben nach dem KiBiz und die Verpflichtung zur Erfüllung gewisser Standards in den Tageseinrichtungen beschränkt. Dieser größeren Freiheit in Bezug auf die Mittelverwendung steht ein größeres Risiko der Träger der Tageseinrichtungen gegenüber. Die Kindpauschalen stellen die Gesamtsumme der für die Einrichtung zur Verfügung stehenden Mittel dar. Übersteigen die Kosten der Träger der Tageseinrichtungen die Durchschnittswerte, anhand derer die Pauschalen ermittelt wurden, kann der Träger keine zusätzliche Förderung verlangen, sondern muss die Kosten aus eigenen Mitteln tragen.
Vgl. Göppert/Leßmann, a.a.O., Nr. 4.2. vor 18 ff. KiBiz.
Mit der Pauschalierung der Förderung und der Verwendungsfreiheit der Zuschüsse verträgt es sich nicht, einzelne Kostenarten auszuschließen oder zu deckeln, die beim Betrieb einer Kindertageseinrichtung anfallen. Hierfür besteht auch keine Notwendigkeit, weil sich nach dem neuen Förderungssystem zusätzlich entstandene oder höhere Kosten nicht zuschusserhöhend auswirken.
Eine andere Beurteilung ist auch nicht durch die Erwägung veranlasst, die mit den Kindpauschalen bezweckte Betreuungsqualität könne nicht erreicht werden, wenn in größerem Umfang Mittel für Verwaltungskosten eingesetzt werden, für die in dem Berechnungsmodell für die Kindpauschale Anteile nicht vorgesehen sind.
So Göppert/Leßmann, a.a.O., Nr. 5.1 zu § 20 KiBiz.
Denn die Sicherung der pädagogischen Qualität der Tageseinrichtung wird nach dem neuen Förderungssystem durch die Vorgaben der in der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz genannten Standards (Personalausstattung und Gruppenstärke) sichergestellt. Nähere Einzelheiten zur Personalbemessung sind für die Träger der Einrichtungen durch die Vereinbarung zu den Grundsätzen über die Qualifikation und den Personalschlüssel nach § 26 Abs. 3 Nr. 3 KiBiz vom 26. Mai 2008 in der Fassung vom 13. März 2013 verbindlich vorgegeben. Nach § 18 Abs. 3 Nr. 5 KiBiz setzt die finanzielle Förderung der Tageseinrichtung voraus, dass sich die Zahl der Kinder pro Gruppe und der Personaleinsatz im Übrigen an den Beschreibungen der Gruppenformen in der Anlage zu § 19 Abs. 1 orientiert und Grundlage für die Personalbemessung ist. Diese Orientierung ist in der Regel dann gegeben, wenn mindestens die vorgesehenen Personalkraftstunden des ersten Wertes der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz vorgehalten werden. Nach § 20 Abs. 4 S. 1 KiBiz hat der Träger von Tageseinrichtungen dem Jugendamt den Einsatz des Personals nach Art der Pauschale nachzuweisen. Eine nicht an den Vorgaben der in der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz genannten Standards ausgerichtete Mittelverwendung berechtigt das Jugendamt zur Rückforderung der Zuschüsse.§ 20 Abs. 5 S. 1 KiBiz .Aus diesen gesetzlichen Vorgaben folgt, dass die Träger von Tageseinrichtungen vorrangig den öffentlichen Zuschuss für die Gewährleistung des gesetzlich vorgeschriebenen Standards einzusetzen haben. Erst wenn diese Standards von den Trägern von Tageseinrichtungen eingehalten worden sind und sie den Zuschuss hierfür eingesetzt haben, können sie danach etwaig noch verbleibende Finanzmittel für andere Kostenarten, insbesondere Verwaltungskosten einsetzen, die durch die Erfüllung der Aufgabe (ordnungsgemäßer Betrieb einer Tageseinrichtung) verursacht werden. Wenn der Träger einer Tageseinrichtung nach Gewährleistung der gesetzlichen Standards noch freie Finanzmittel aus dem Zuschuss hat, ist kein Grund ersichtlich, warum er diese freie Finanzierungsspitze nicht zur Abdeckung von Verwaltungskosten verwenden darf, die nach einer ordnungsgemäßen Kosten- und Leistungsrechnung einer Tageseinrichtung zuzurechnen sind, um deren Betrieb sicherzustellen. Umgekehrt haben die Träger von Tageseinrichtungen eigene Mittel einzusetzen, wenn sie mit den bewilligten öffentlichen Mitteln nicht auskommen, um die gesetzlich vorgeschriebenen Standards einzuhalten.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 S. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen hat dieser selbst zu tragen. Da er sich keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO) entspricht es nicht der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten der unterliegenden Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53, 75 ff. des Zwölften Buches des Sozialgesetzbuches
§§ 154 Abs. 1, 188 S. 2 VwGO
§ 16 GTK
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 DVO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 32 Abs. 1 SGB X
§ 40 Abs. 1 SGB X
§ 2 Abs. 2 S. 1 BKVO
§ 2 Abs. 2 S. 3 BKVO
§ 16 Abs. 2 S. 1 GTK
§ 16 Abs. 3 S. 1 GTK
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 3 C 35.07