Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-02, Aktenzeichen 34 K 3100/08.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:1102.34K3100.08PVL.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Mit Schreiben vom 05.03.2008 legte der Beteiligte dem Antragsteller die neuen Funktionsbesetzungspläne der Direktion GE (Gefahrenabwehr/Einsatz) vor und bat hinsichtlich der in diesen Funktionsbesetzungsplänen enthaltenen arbeitszeitrechtlichen Belangen um Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 4 Nr. 1 LPVG.
Mit Schreiben vom 19.03.2008 antwortete der Antragsteller: Man betrachte die Vorlage als unvollständig und bitte um Ergänzung. Der örtliche Personalrat sei der Meinung, dass der Inhalt der Bezugsvorlage (mit Anlagen und Erläuterungen) auch unter § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW "Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" zu subsumieren sei und damit ein weiterer mitbestimmungspflichtiger Tatbestand erfüllt sei. Man bitte den Beteiligten deshalb darum, das Mitbestimmungsverfahren umfassend und auch für diesen Tatbestand einzuleiten. Bisher sei durch die Behörde lediglich ein Mitbestimmungsverfahren nach § 72 Abs. 4 LPVG NRW eingeleitet worden. Deshalb sei die Vorlage für den Antragsteller unvollständig. Auf dieser Grundlage sehe man sich nicht in der Lage, einen Beschluss zu fassen. Daraufhin teilte der Beteiligte mit Schreiben vom 25.03.2008 mit, nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage sei man zu der Überzeugung gelangt, dass bei der Personalratsvorlage "Dezentrales Schichtmanagement (DSN) beim Polizeipräsidium L. - Funktionsbesetzungspläne 2008" die Bestimmungen des LPVG NRW beachtet worden seien und neben dem Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Nr. 1 LPVG NRW weitere Beteiligungsrechte des Antragstellers nicht bestünden. Daher könne man der Bitte des Antragstellers, das Mitbestimmungsverfahren auch im Hinblick auf § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW einzuleiten, nicht entsprechen. Die Personalratsvorlage sei demzufolge vollständig, so dass darum gebeten werde, nunmehr über den Antrag nach § 72 Abs. 4 Nr. 1 LPVG NRW zu entscheiden.
Mit Schreiben vom 28.03.2008 teilte der Antragsteller mit, dass er der Vorlage der Direktion Gefahrenabwehr/Einsatz vom 06.03.2008 im Sinne des mitbestimmungspflichtigen Teils gem. § 72 Abs. 4 Nr. 1 LPVG NRW "Arbeitszeit" zustimme. Er weise jedoch ausdrücklich darauf hin, dass die Zustimmung nicht die gesamte Vorlage umfasse, insbesondere nicht den fehlenden Teil der "Hebung der Arbeitsleistung". Man sehe nach wie vor insbesondere die Vorplanung von Einzelstreifen in der Grundbesetzung der Funktionsbesetzungspläne als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung u. a. durch das Einsparen von Personal an. Man verzichte vorläufig ausdrücklich auf die Abgabe einer Stellungnahme im Sinne des § 75 LPVG NRW zu den durch die Funktionsbesetzungspläne und die DSM-Standards getroffenen Regelungen, weil man die Auffassung vertrete, dass gerade durch diese der fehlende oben genannte mitbestimmungspflichtige Tatbestand erfüllt werde und man deshalb eine Stellungnahme bzw. eine Zustimmung oder Ablehnung, die sich auf alle Tatbestände beziehe, nur im Gesamtzusammenhang nach Entscheidung des VG Köln abgeben könne. Man werde deshalb einen Rechtsanwalt bitten, ein entsprechendes verwaltungsgerichtliches Feststellungsverfahren bezüglich der Frage der Mitbestimmung einzuleiten.
Unter dem 11.04.2008 beschloss der Beteiligte, trotz der noch ausstehenden verwaltungsgerichtlichen Bewertung von Teilen der Vorlage stehe der sofortigen Umsetzung der dem Personalrat am 06.03.2008 vorgelegten Funktionsbesetzungspläne nichts entgegen. Aus diesem Grund werde die Direktion Zentrale Aufgaben, 00 000, gebeten, die in der Anlage beigefügten Funktionsbesetzungspläne der Direktion Gefahrenabwehr/Einsatz in unmittelbarer Abstimmung mit den Polizeiinspektionen zeitnah umzusetzen und die Direktionsführungsstelle Gefahrenabwehr/Einsatz über die Umsetzung in Kenntnis zu setzen.
Am 06.05.2008 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet, in dem er zunächst die Feststellung begehrte, dass die Inkraftsetzung der Funktionsbesetzungspläne der Direktion GE vom 05.03.2008 trotz ordnungsgemäßer Zustimmungsverweigerung sein Mitbestimmungsrecht gemäß § 72 Abs. 3 Ziffer 3 LPVG NRW verletzt. Zur Begründung machte er geltend, eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung erfasse Spezialfälle der arbeitszeitabhängigen Leistungsverdichtung, d. h., die Maßnahme müsse darauf gerichtet sein, die Güte und Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend sei dabei, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt sei, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes zu verbessern. Dabei sei als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrags anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme des betroffenen Beschäftigten. Diese könne in gesteigerten körperlichen Anforderungen und in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung als Folge eines schnellen Arbeitstaktes oder eines geänderten Arbeitsablaufes bestehen. Unter diesen Voraussetzungen liege in der Einführung der Einzelstreifen eine Hebung der Arbeitsleistung vor. Denn die Einzelstreifen hätten zur Folge, dass die auf Streife zu erledigende Arbeit nicht mehr durch zwei - was bei den Regelstreifen der Fall sei - sondern durch einen einzigen Polizeibeamten zu erledigen sei. Schon allein dies beinhalte eine entsprechende Hebung der Arbeitsleistung. Diese sei aber auch deswegen gegeben, weil bei einer Einzelstreife die erforderliche Eigensicherung schwieriger durchzuführen sei, was zu einer erheblichen psychischen Belastung der Beschäftigten schon deswegen führe, weil bei jedem Einsatz der Einzelstreife man sich als Polizeibeamter nicht sicher sein könne, ob dieser Einsatz allein bewältigt werden könne oder nicht. Dabei sei insbesondere nach dem vorgelegten Konzept nicht klar, ob und in welcher Art und Weise eine solche Beeinträchtigung der einzelnen Beamten erforderlich sei. Der Antragsteller habe in den verschiedenen Schreiben gerade gerügt, dass eine komplette Vorlage - nämlich die Auswirkungen der Einzelstreifen auf die Beschäftigten - nicht vorliege. Da die erforderlichen Unterlagen in ihrer Gänze dem Antragsteller nicht vorgelegen hätten, sei insofern das Mitbestimmungsverfahren noch nicht ordnungsgemäß eingeleitet worden. Der Antragsteller rüge deshalb zu Recht einen Gesetzesverstoß im Sinne des § 66 Abs. 3 Ziff. 1 LPVG NRW.
Dem trat der Beteiligte unter dem 30.06.2008 wie folgt entgegen: Die Inkraftsetzung der Funktionsbesetzungspläne unterlägen nicht gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW der Mitbestimmung des Antragstellers. Mit den Funktionsbesetzungsplänen seien keine Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung verbunden. Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung seien solche, die darauf abzielten, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d. h. die Güte und - oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend sei dabei, ob die beabsichtigten Maßnahmen darauf angelegt seien, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes zu verbessern. Die Planung von Einzelstreifen in der Grundbesetzung sei nicht darauf gerichtet, die Güte und Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Ziel der Überarbeitung der Funktionsbesetzungspläne sei vielmehr, den Personaleinsatz entsprechend den tatsächlichen Belastungen zu organisieren. Aus der Anlage c der Personalratsvorlage vom 05.03.2008 werde deutlich, dass die alten Funktionsbesetzungspläne nicht mehr der aktuellen Einsatzbelastung entsprächen. Einzelstreifen seien in der polizeilichen Einsatzbewältigung grundsätzlich erforderlich, um die unterschiedlichen qualitativen und quantitativen Einsatzbelastungen effektiver abarbeiten zu können. Einsatzanlässe wie z. B. Verkehrsbehinderungen oder Einbrüche sollten von nur einem Beamten bearbeitet werden. Gegenüber den alten Funktionsbesetzungsplänen (2006/2007), in denen 22 regelmäßige Einzelstreifen eingesetzt gewesen seien, seien in den vorgelegten Funktionsbesetzungsplänen (2008) 23 regelmäßige Einzelstreifen geplant.
Gleichzeitig sei mit den neuen Funktionsbesetzungsplänen der Gesamtpersonaleinsatz erhöht worden. Datenbasis für diese neue Kräfteberechnung sei der Zeitraum vom 01.11.2006 - 31.10.2007 mit einer Anzahl von 235.728 Einsatzanlässen. Die Funktionsbesetzungspläne erforderten 828 Personalstellen, was einer durchschnittlichen Belastung von 285 Einsätzen pro Mitarbeiter und Jahr entspreche. Zum Vergleich: Die bisherigen Funktionsbesetzungspläne basierten auf einer Auswertung in dem Zeitraum vom 01.01.2005 bis 31.12.2005 mit insgesamt 243.140 Einsatzanlässen, zu deren Bewältigung 776 Personalstellen erforderlichen gewesen seien. Dies habe einer Belastung von 313 Einsätzen pro Einsatzkraft und Jahr entsprochen. Da nunmehr eine geringere Anzahl zu erwartender Einsatzanlässe von einer höheren Anzahl von Einsatzkräften zu bewältigen sei, könne nicht angenommen werden, dass sich die für das Jahr 2008 zu erwartende Einsatzbelastung für den einzelnen Mitarbeiter im Verhältnis zum vorherigen Zeitraum erhöhen werde. Zweck des Mitbestimmungstatbestandes des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW sei es, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. Durch die Vorgaben des Funktionsbesetzungsplanes 2008 würden die Mitarbeiter grundsätzlich entlastet. Dies gelte auch für die Beamten, die als Einzelstreifen eingesetzt würden.
Die leicht erhöhte Anzahl der Einzelstreifen in der Grundbesetzung der Funktionsbesetzungspläne beabsichtige nicht eine Rationalisierung der polizeilichen Einsatzbewältigung, zumal die Doppelstreifen in der Funktionsbesetzung immer noch die Regelstreifen darstellten. Es sei auch festzustellen, dass in den Zeiträumen, in denen Einzelstreifen eingesetzt werden sollten, sich die Anzahl der insgesamt einzusetzenden Kräfte in der Grundbesetzung überwiegend erhöht habe. So seien in den Früh- und Spätdiensten nach den alten Funktionsbesetzungsplänen (2006/2007) regelmäßig 59 Doppelstreifen eingesetzt worden; nach den neuen Funktionsbesetzungsplänen seien es regelmäßig 64 (ohne Objektschutz).
Eine qualitative oder quantitative Verbesserung der Arbeitsleistung der als Einzelstreifen eingesetzten Mitarbeiter in der einzelnen Dienstschicht sei nicht beabsichtigt. Für die Bewältigung eines Einsatzes gebe es keine Zeitvorgaben. Eine vermehrte Belastung der als Einzelstreifen eingesetzten Beamten könne nicht angenommen werden, weil nicht erwartet werden könne, dass sie die von ihnen auszuführenden Einsätze innerhalb derselben Zeitspanne erledigten wie eine Doppelstreife.
Auch der Hinweis des Antragstellers auf eine erhebliche psychische Belastung der als Einzelstreifen eingesetzten Beamten greife nicht. Die Eigensicherung als Einzelstreife sei grundsätzlich nicht schwieriger als bei Doppelstreifen. So würden Einzelstreifen zunächst einmal nicht zu allen Einsatzanlässen eingesetzt. Darüber hinaus würden erfahrene Beamte als Einzelstreifen eingesetzt, die diese Aufgabe regelmäßig auch freiwillig wahrnähmen. Die Behörde habe sich streng an den hierzu geltenden Vorschriften orientiert, insbesondere an den Vorgaben der Polizeidienstvorschrift 350. Ergänzend seien diese Bestimmungen in Nr. 2.1 der Standards für die Einsatzbewältigung geregelt worden. Eine grundsätzlich erhöhte geistig-psychische Belastung der betroffenen Beamten oder gesteigerte körperliche Anforderungen könnten daher nicht angenommen werden.
Nach dem Vorgenannten sei nicht ersichtlich, weshalb der Einsatz von Einzelstreifen das Tatbestandsmerkmal "Hebung der Arbeitsleistung" des § 72 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW erfüllen solle. Dass die Durchführung eines Streifendienstes als Einzelstreife im Verhältnis zur Durchführung eines Streifendienstes als Doppelstreife zu einer Mehrbelastung führe, könne nicht angenommen werden.
Mit Schreiben vom 08.09.2008 trug der Antragsteller ergänzend vor: Wie aus der Stellungnahme des Beteiligten hervorgehe, werde bei der Berechnung der Personalstärke für den Bereich der Einsatzbewältigung der Polizeiinspektion nur noch auf eine Grundbesetzung abgestellt, was dem Funktionsbesetzungsplan entspreche. Somit werde der gesamte übrige Bereich (Fortbildung, inklusive Einsatztraining 24 (mind. 3 Tage pro Mitarbeiter jährlich), Sport, Gerichtstermin etc.) nicht miteinbezogen. In der belastungsbezogenen Kräfteverteilung des PP L. für das Jahr 2007 würden danach z. B. für die Wahrnehmung außenveranlasster Einsätze 782,5 Stellen ausgewiesen. Ausweislich des Schreibens der Behörde seien für die Erfüllung der neuen Funktionsbesetzungspläne jedoch 828 Stellen erforderlich. Eine Anpassung bzw. Änderung der Kräftezusage sei bisher nicht erfolgt. Es stelle sich also die Frage, wer die Einsätze der fehlenden 45,5 Stellen tatsächlich erledige. Dieses "auf Kante genähte" Konstrukt zeige besonders dann seine Schwächen, wenn der Funktionsbesetzungsplan, der nur noch eine Grundbesetzung sei, durch die Erkrankung von Mitarbeitern nicht mehr erfüllbar sei. Da Reserven fehlten und sonst in der Regel auch kein Ersatz zu bekommen sei, müsse das verbliebene Personal die zusätzliche Belastung auffangen, z.B. durch Streichung von dienstfrei, was wiederum zu einer Schichtverlängerung führe, oder durch vermehrte Arbeit. Demgemäß komme es letztendlich auf die Intention der Maßnahme nicht an. Denn es entspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wenn die Mehrbeanspruchung der Beschäftigten unbeschadet sonstiger Absichten tatsächlich gegeben sei als mittelbare Folge der Maßnahme, also unausweichlich mit ihr verbunden sei.
Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Zahl der Einsatzanlässe im Jahr 2007 249.452 betragen habe. Nach dem Berechnungsschema des Beteiligten habe die Belastung pro Mitarbeiter somit 337,5 Einsätzen entsprochen, was gegenüber dem Jahr 2005 eine Steigerung und nicht eine Verringerung der Belastung darstelle. Demgemäß könne die Aussage, eine qualitative oder quantitative Verbesserung der Arbeitsleistung der als Einzelstreifen eingesetzten Mitarbeiter in den einzelnen Dienstschichten sei nicht beabsichtigt, nicht nachvollzogen werden.
Was die erheblichen psychischen Belastungen der als Einzelstreife eingesetzten Beamten anbetreffe, so sei folgendes auszuführen: In einigen Inspektionen sei ein erhöhter Krankenstand festzustellen. Eine Erklärung könne darin liegen, dass dies aufgrund der erhöhten physischen und psychischen Belastung so sei. Wenn schon ein normaler Krankenstand dazu führe, dass Kollegen gesetzt werden müssten - z. B. durch Streichen von dienstfrei - und sie somit nicht nur 5 Schichten pro Woche, sondern mehr arbeiten müssten, liege die Vermutung nahe, dass man aufgrund dieser permanenten Überlastung krank werde. Darüber hinaus sei der Umstand bedenklich, dass die Überstunden gemäß Differenzkonten in einigen Inspektionen derart in die Höhe gegangen seien, dass sich das Direktionsbüro GE veranlasst gesehen habe, eine Ursachenforschung zu betreiben. Darüber hinaus trage der Beteiligte vor, dass eine Entlastung durch eine partielle Einbindung des Bezirks- und Schwerpunktdienstes in die Einsatzbewältigung gewährleistet sei. Allein die Tatsache, dass überhaupt eine entsprechende Einbindung erforderlich werde, zeige, dass es sich um eine erhebliche Arbeitsbelastung der eingesetzten Beamten handele. Allenfalls wäre diese Unterstützung gar nicht erforderlich. Im Übrigen werde sie dann gewährt, wenn der Bereich Einsatzbewältigung nicht mehr in der Lage sei, sein Kerngeschäft selbstständig zu erfüllen. Diese Art der mittlerweile permanenten Unterstützung habe es vorher nie gegeben. Zu diesem Zeitpunkt sei der Bereich Einsatzbewältigung personell so ausgestattet gewesen, dass er sein Kerngeschäft auch selbständig habe wahrnehmen können. Auch dies sei ein eindeutiges Indiz dafür, dass die Umstrukturierung tatsächlich eine Hebung der Arbeitsleistung zur Folge habe. Der Kräfteansatz habe sich laut dem Beteiligten in den Spitzenzeiten deutlich, zum Teil bis zu 18 Einsatzmitteln (Samstagnacht zwischen 00.00 Uhr und 1.00 Uhr) erhöht. Dies ergebe sich aus Seite 2.3 der Vorlage der Behörde an die Personalvertretung vom 05.03.2008. Es sei wissenschaftlich erwiesen, dass der Wechseldienst - insbesondere der Nachdienst - gesundheitsschädlich sei. Es sei daher zu bezweifeln, dass eine vermehrte Arbeitszeitverschiebung in den Spät- bzw. Nachdienst keine physische oder psychische Belastung darstelle. Vielmehr wirke sich dies inzwischen so gravierend aus, dass der Bereich Einsatzbewältigung aus Personalmangel nicht mehr in der Lage sei, das ureigenste Kerngeschäft der Polizei, das Einsatzaufkommen, selbst zu bewältigen.
Daraufhin führte der Beteiligte mit Schreiben vom 13.10.2008 aus: Es sei unzutreffend, dass der Beteiligte erklärt habe, Einzelstreifen seien grundsätzlich erforderlich, um effektiver arbeiten zu können. Richtig sei, dass Einzelstreifen grundsätzlich erforderlich seien, um je nach qualitativer und quantitativer Einsatzbelastung die Einsätze effektiver abarbeiten zu können. In diesem Zusammenhang werde nochmals darauf hingewiesen, dass aus Gründe der Effektivität Einzelstreifen, insbesondere Kradstreifen, schon immer Bestandteil der Funktionsbesetzungspläne gewesen seien. Hinzuweisen sei darauf, dass der Begriff effektiv im vorliegenden Zusammenhang nicht im Sinne von Steigerung der Arbeitsmenge und Arbeitsgüte verwandt werde.
Entgegen der Darstellung des Antragstellers würden bei der Berechnung der Personalstärken alle Aufgaben der Beamten, die nicht der unmittelbaren Einsatzbewältigung dienten (Fortbildung, Einsatztraining, Sport, Gerichtstermine u. s. w.) berücksichtigt. Diese Stundenanteile würden vorab von der verfügbaren Jahresarbeitsleistung (ca. 1705 Stunden) in Abzug gebracht. In die Personalberechnung für die Grundbesetzung der Funktionsbesetzungspläne flössen dann nur noch 1460 Stunden pro Beamter ein. Die im Schriftsatz des Antragstellers genannte Zahl von 782,5 Stellen der belastungsbezogenen Kräfteverteilung stünden in keinerlei Zusammenhang mit den erforderlichen Personalstärken der Funktionsbesetzungspläne. Die Zahl stelle einen Zwischenwert in der Berechnung der BKV-Sollstärke dar und weise die Summe der Sollstellen aus, die sich aus den prozentualen Anteilen der Polizeiinspektionen an der Gesamtzahl der außenveranlassten Einsätze ergäben. Ein Zusammenhang dieser Zahl mit der nach den Funktionsbesetzungsplänen der Polizeiinspektionen erforderlichen Anzahl von 828 Einsatzkräften bestehe daher nicht. Dass die nach den Funktionsbesetzungsplänen vorgesehene personelle Grundausstattung die vom Antragsteller beschriebenen Auswirkungen (Streichung von dienstfrei, Schichtverlängerung, vermehrte Arbeit) nach sich ziehen werde, sei nicht ersichtlich.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei der Mitbestimmungstatbestand Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung auch dann erfüllt, wenn zwar keine auf Hebung der Arbeitsleistung abzielende Maßnahme vorliege, die Hebung jedoch zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich damit verbunden sei, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Die Zwangsläufigkeit der erhöhten Inanspruchnahme allein reiche indessen für die Annahme einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nicht aus. Auch nach dem Vortrag des Antragstellers seien diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Selbst wenn man entgegen der Auffassung des Beteiligten eine erhöhte Inanspruchnahme der Mitarbeiter unterstelle, sei nicht ersichtlich, dass eine Erhöhung des Arbeitsergebnisses vorliege. Dass nach den Funktionsbesetzungsplänen Tätigkeiten in unverminderter Menge und Güte in verringerter minutengenauer Zeit verrichtet werden müssten oder Tätigkeiten in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender, exakt festgelegter Zeit verrichtet werden müssten, sei nicht ersichtlich.
Bei der vom Antragsteller dargestellten Zahl der Einsatzanlässe von 279.452 für das Jahr 2007 handele es sich nicht um die Berechnungsgrundlage für die Funktionsbesetzungspläne. Hierfür seien nur die 235.728 außenveranlassten Einsatzanlässe zugrunde gelegt worden, die grundsätzlich die Gesamtbelastung für den Bereich der Einsatzbewältigung darstellten. Der vom Antragsteller vermutete Zusammenhang zwischen den neuen Funktionsbesetzungsplänen und der Entwicklung der Krankenstände könne nicht nachvollzogen werden. Die Kennzahlen der Behörden zum Krankenstand in den Polizeiinspektionen ab März 2008 im Vergleich zum Jahr 2007 berücksichtigten das gesamte Personal der Polizeiinspektionen. Eine Differenzierung für den Bereich der Organisationseinheit Einsatzbewältigung sei nicht möglich. Für den Vergleichszeitraum sei sowohl eine Steigerung als auch ein Sinken der Anzahl der Krankentage zu beobachten. Es sei bereits dargestellt worden, dass der Personaleinsatz mit den neuen Funktionsbesetzungsplänen besser auf die tatsächlichen Einsatzbelastungen abgestellt sei und sich die Belastungen pro Mitarbeiter verringert hätten.
Unzutreffend sei weiterhin, dass sich die Direktionsführungsstelle GE wegen des Anstiegs der Anzahl von Überstunden auf den Differenzkonten zu einer Überprüfung der Ursachen hierfür veranlasst gesehen habe. Zutreffend sei, dass eine Überprüfung der Stundenentwicklung im Dezentralen Schichtmanagement (DSM) für den Zeitraum 06.12.2007 bis 01.06.2008 stattgefunden habe, wobei in diesem Rahmen auch eine Überprüfung der Differenzkonten erfolgt sei. Anlass dieser Untersuchung sei die Überprüfung der Einhaltung der mit der Dienstvereinbarung DSM festgelegten neuen Stundenkorridore gewesen. Es sei festgestellt worden, dass sich sowohl das Buchungsverhalten als auch das Einhalten der vereinbarten Regelungen gegenüber der 1. Untersuchung vom 01.09.2007 verbessert habe. Weiterhin sei bei der Untersuchung allerdings auch ein Anstieg der Stunden auf den Differenzkonten festgestellt worden. Ursächlich hierfür sei unter anderem die hohe Anzahl von Wochenfeiertagen im Überprüfungszeitraum (10 Tage) gewesen, die es den nicht an regelmäßige Schichtabläufe gebundenen Mitarbeitern der Organisationsbereiche Einsatzbewältigung sowie Bezirks- und Schwerpunktdienst ermöglicht hätten, ohne Zusatzbelastungen bis zu 80 Differenzstunden aufzubauen. Darüber hinaus seien Buchungsanomalien im Zusammenhang mit der Soll/Ist-Matrix erkannt worden, die Fehlbuchungen auf den Differenzkonten zur Folge gehabt hätten. Die Organisationsbereiche Einsatzbewältigung sowie Bezirks- und Schwerpunktdienst unterstützten sich regelmäßig gegenseitig. Eine grundsätzliche Arbeitsüberlastung des Organisationsbereichs Einsatzbewältigung könne entgegen dem Vortrag des Antragstellers nicht unterstellt werden. Jedenfalls sei ein Zusammenhang mit den Regelungen in den Funktionsbesetzungsplänen und insbesondere dem Einsatz von Einzelstreifen nicht erkennbar. Sofern der Antragsteller vortrage, die vermehrte Arbeitszeitverschiebung in den Nachtdienst führe zu einer zusätzlichen Belastung, werde darauf hingewiesen, dass Ziel der Funktionsbesetzungspläne sei, die Arbeitsbelastung der Mitarbeiter vergleichbarer zu gestalten und den tatsächlichen Belastungen anzupassen. Da eine Verschiebung der Einsatzbelastung in die Nachdienstzeit erfolgt sei, müsse entsprechend auch eine Anpassung des Personaleinsatzes erfolgen, wobei insgesamt bei einer Verringerung der Einsatzzahlen der Gesamtpersonaleinsatz erhöht worden sei. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers sei daher nicht von einer zusätzlichen Belastung, sondern von einer Entlastung auszugehen.
Dem trat der Antragsteller mit Schreiben vom 02.03.2009 nochmals wie folgt entgegen: Der Bereich Einsatzbewältigung sei aus Gründen der Rationalisierung und Effizienz auf "Kante geschnitten" worden, d. h. die Beamten seien aus dem Bereich Einsatzbewältigung herausgenommen und in den Bereich BSD umgesetzt worden. Der Einrichtung der BD-Teams hätten folgende Gedanken zu Grunde gelegen: Ältereren Mitarbeitern habe die Möglichkeit gegeben werden sollen, aus dem durchgängigen Wach- und Wechseldienst herauszukommen. Der Bezirksdienstbeamte müsse, wenn er in seinem Bereich eine Maßnahme oder eine Aktion durchführen wolle, nicht mehr um Unterstützungskräfte betteln, sondern könne auf ein Team zurückgreifen. Dies falle unter den Begriff "Erleichterung des Arbeitsablaufs". Darüber hinaus könnten längerfristige Projekte geplant werden. Das BD-Team solle u. a. sicherstellen, dass Maßnahmen sowohl im Verkehrsbereich als auch im Kriminalitätsbereich in ausreichender Zahl durchgeführt werden sollten. Damit stehe Personal für planbare Lage zur Verfügung.
Unabhängig davon sei auf Folgendes hinzuweisen: Es liege auch der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Ziffer 2 LPVG NRW vor. Es handele sich insofern um eine "grundlegend neue Arbeitsmethode", da es zuvor keine Einzelstreifen gegeben habe. Unter den Begriff Arbeitsmethode fielen die Regeln, welche die Ausführungen des Arbeitsablaufs durch den Menschen in einem bestimmten Arbeitsverfahren beträfen. Sie besagten, in welcher Art und Weise der Mensch bei der Ausführung des Arbeitsablaufs beteiligt sei, auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welchen Beschäftigten der jeweiligen Dienststelle vom Gesetz oder auf andere Art und Weise gestellte Aufgaben erfüllt werden sollten. Davon ausgehend handele es sich schon um eine neue Arbeitsmethode, weil der einzelne Polizeibeamte insbesondere in Gefahrsituationen völlig anders handeln müsse als bei einer Regelstreife. Dies beziehe sich insbesondere auf die erforderliche Eigensicherung. Die Arbeitsmethode sei daher auch grundlegend neu, da die Änderung für die von ihr betroffenen Beschäftigten ins Gewicht fallende körperliche bzw. geistige Auswirkungen habe. Der einzelne Beamte müsse sich in Gefahrensituationen und auch in sonstigen Situationen völlig anders verhalten als sonst. Denn in jeder polizeimäßigen Abarbeitungssituation sei ein anderes Verhalten und auch ein höherer Aufwand erforderlich. Dies führe dazu, dass sich wesentlich erhöhte Anforderungen an die Durchführung der Maßnahme ergäben. Der einzelne Beamte müsse wesentlich konzentrierter arbeiten. Er müsse auf die Eigensicherung selbst Wert legen. Dies sei schon deswegen eine neue Arbeitsmethode, da er den den Vorgang beobachtenden Kollegen nicht mehr im Rücken habe, sondern das Geschehen selbst aufnehmen und verarbeiten müsse.
Mit Schreiben vom 10.08.2009 und 15.10.2009 hat der Antragsteller sein Vorbringen weiter ergänzt und vertieft.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Inkraftsetzung der Funktionsbesetzungspläne der DirGE, Dir-FüSt-42.02.07 vom 05.03.2008 seinem Mitbestimmungsrecht gemäß § 72 Abs. 3 Ziff. 2 und 3 LPVG NRW unterliegt.
Der Beteiligte macht abschließen geltend: Entgegen der Darstellung des Antragstellers stellten Einzelstreifen auch keine grundlegend neue Arbeitsmethode dar, welche die Direktion GE mit Vorlage der Funktionsbesetzungspläne des Jahres 2008 neu kreiert habe. Der Vortrag des Antragstellers, es habe zuvor keine Einzelstreifen gegeben, sei unzutreffend. Insoweit verweise man auf die früheren Schriftsätze. Die Einsatzform Einzelstreifen sei bereits seit vielen Jahren als Form eines polizeilichen Einsatzmittels bekannt. Fuß, Rad und Kradstreifen aber auch die motorisierten Einzelstreifen mit Funkstreifenwagen würden unter anderem in Vorschriften des Innenministeriums NW thematisiert. Die grundlegende Vorschrift zum Einsatz von Einzelstreifen sei die Polizeidienstvorschrift 350 des Landes NRW "Vorschriften für den Wachdienst" (Ausgabe 1995), Nr. 4.2. Die Forderung der PDV 350 NW nach deutlicher Kennzeichnung von Funkstreifenwagen, die als Einzelstreifen eingesetzt würden, habe bereits Umsetzung im Erlass des Innenministeriums NRW vom 09.03.2000 zur Verteilung von Funkrufnamen gefunden. Dort seien im Rahmen der UKW Funkrufnamengliederung für in den Polizeiinspektionen eingesetzten Funkstreifenwagen (Einzelstreifen) die Rufnamen 21/71 bis 21/79 vorgesehen. So sei diese Forderung nach eindeutiger Identifizierung beim Polizeipräsidium L. auch bei der neuen Funkrufnamenverteilung berücksichtigt worden. Auch im neuen Erlass des Innenministeriums NRW vom 19.11.2008 zur Funkrufnamenverteilung seien Einzelstreifen als Funkstreifenwagen erneut berücksichtigt worden. Darüber hinaus sei das Thema Einzelstreifen in behördeninternen Publikationen dargestellt worden. Die Voraussetzungen, unter denen der Einsatz von Einzelstreifen erfolgen solle, sei auch Gegenstand eines Teilprojekts Einsatzbewältigung aus Anlass der Behördenzusammenführung/Umsetzung des PI Mitte - Modells im Jahr 2007 gewesen. Der Qualitätszirkel Eigensicherung des Polizeipräsidiums L. vertrete hinsichtlich eines Einsatzes von Einzelstreifen folgende Einschätzung:
"Einzelstreifen (Rad, Fuß und Kradstreifen) werden seit Jahren täglich vorgeplant. Es gibt durchaus Fälle, in denen Einzelstreifen aus Sicht des Qualitätszirkels Eigensicherung unproblematisch sind."
Die Inhalte des oben genannten Teilprojekts Einsatzbewältigung aus Anlass der Behördenzusammenführung/Umsetzung des PI Mitte - Modells sowie die Stellungnahmen des Qualitätszirkels Eigensicherung seien dem Antragsteller mit Sicherheit bekannt. Die Auftragsvergabe an Einzelstreifen orientiere sich ausnahmslos an der PTV 350 NW und den Empfehlungen des Qualitätszirkels Eigensicherung.
Darüber hinaus hat auch der Beteiligte sein Vorbringen mit Schriftsatz vom 19.08.2009 nochmals zusammengefasst und vertieft.
Er beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Dem Antragsteller steht hinsichtlich der Inkraftsetzung der Funktionsbesetzungspläne der Direktion GE (Gefahrenabwehr/Einsatz) vom 05.03.2008 weder ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 72 Abs. 3 Ziffer 2 LPVG NRW (Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden) noch gemäß § 72 Abs. 3 Ziffer 3 LPVG NRW (Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung) zu.
Zunächst liegen die Voraussetzungen des § 72 Abs. 3 Ziffer 3 LPVG NRW nicht vor. In dem in Streit stehenden Funktionsbesetzungsplan ist keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung zu sehen. Unter diesen Mitbestimmungstatbestand fallen Maßnahmen, die darauf angelegt sind, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, d.h. die Güte oder die Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Dabei ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrags anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig - psychischen Belastung bestehen. Der Zweck der Mitbestimmung besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. Auf eine Hebung der Arbeitsleistung angelegt sind zunächst alle Maßnahmen, die unmittelbar darauf abzielen. Von dem Mitbestimmungstatbestand erfasst werden darüber hinaus aber auch solche Maßnahmen, mit denen zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Letzteres ist anzunehmen, wenn bestimmte Tätigkeiten in unverminderter Menge und Güte in verringerter minutengenauer Zeit oder aber in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender, exakt festgelegter Zeit zu verrichten sind. An der vorausgesetzten Unausweichlichkeit fehlt es unter anderem dann, wenn eine Kompensation an anderer Stelle etwa in der Weise in Betracht kommt, dass eine Verringerung anderer Tätigkeiten oder eine Verminderung der Arbeitsgüte anheim gestellt wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.01.2009 - 16 A 2412/07.PVL - unter Hinweis auf weitere Rechtsprechung. Vorliegend lässt sich zunächst nicht feststellen, dass die im Streit befindliche Maßnahme "Funktionsbesetzungsplan" in dem vorstehend erläuterten Sinn darauf angelegt ist, das Arbeitsergebnis zu steigern. Vielmehr hat der Beteiligte ausführlich und überzeugend dargelegt und anhand der vorgelegten Unterlagen auch plausibilisiert, dass das Ziel der Funktionsbesetzungspläne darin liegt, die Arbeitsbelastung der Mitarbeiter vergleichbarer zu gestalten und den Personaleinsatz den tatsächlichen Belastungen anzupassen. Dies sei notwendig geworden, weil die alten Funktionsbesetzungspläne nicht mehr der aktuellen Einsatzbelastung entsprochen hätten. Dabei werden zur Aktualisierung und Evaluierung der Funktionsbesetzungspläne stets die durchschnittlichen Einsatzbelastungszahlen für einen Jahreszeitraum zu Grunde gelegt, um eine möglichst gleichmäßige und gerechte Verteilung des Personals der Organisationseinheit "Einsatzbewältigung" entsprechend der tatsächlichen Einsatzbelastung zu erreichen. Dieses Ziel geht auch eindeutig aus dem Anschreiben des Beteiligten vom 20.03.2009 an den Antragsteller hervor. In diesem Schreiben heißt es unter anderem:
"Dezentrales Schichtmanagement beim Polizeipräsidium L. Evaluierung des Funktionsbesetzungsplans der Polizeiinspektion Mitte ... Wie bereits mit dem Bezugsschreiben zu b dargestellt, führt die Direktion Gefahrenabwehr/Einsatz fortlaufender Auswertungen der Einsatzbelastungsdaten durch, um auf die sich ergebenden Veränderungen der Belastungen durch zeitnahe Evaluierungen von Funktionsbesetzungsplänen zu reagieren.
Aus den aktuellen Auswertungen haben sich Notwendigkeiten im Hinblick auf die Anpassung des Funktionsbesetzungsplans der Polizeiinspektion Mitte ergeben.
In Anlage übersende ich ihnen den evaluierten Funktionsbesetzungsplan der Polizeiinspektion Mitte. Zur Erleichterung ihrer Prüfung erlaube ich mir, nachfolgende Hinweise zu geben:
1. Datenbasis Als Datenbasis werden die im Landessystem SafeDat als Kennzahlen definierten 124 außenveranlassten Einsatzanlässe (bis 01.09.2008 noch 156 außenveranlasste Einsatzanlässe) herangezogen. Als Auswertungsbasis liegen mittlerweile Einsatzbelastungen von November 2006 bis einschließlich Dezember 2008 vor.
2. Personelle Situation in der Polizeiinspektion Mitte Die Polizeiinspektion Mitte wurde zum 01.09.2008 durch Personalzuweisungen soweit aufgefüllt, dass mit Unterstützung durch den Organisationsbereich Bezirks- und Schwerpunktdienst - in der mit Bezugsschreiben zu c) dargestellten Form - der Funktionsbesetzungsplan umgesetzt werden konnte.
In der Zwischenzeit sind durch Umsetzungen, Versetzungen und Dauerkranke 13 Fehlstellen im Bereich Einsatzbewältigung entstanden, die durch den neu geschnittenen Funktionsbesetzungsplan sowie durch die bisher im Bereich Einsatzbewältigung nicht ausgeschöpfte Urlaubsquote ausgeglichen werden konnten.
Mit Beginn der Urlaubszeit wird die Quote nach den Erfahrungen der letzten Jahre im Bereich Einsatzbewältigung durchgehend von April bis Mitte Oktober ausgeschöpft, so dass ein erhebliche Mehrbelastung der Bediensteten im Organisationsbereich Einsatzbewältigung, insbesondere an Wochenenden, absehbar ist.
3. Änderungen des Funktionsbesetzungsplans der Polizeiinspektion Mitte Zur Kompensation der zu erwartenden Mehrbelastung wird der Funktionsbesetzungsplan der Polizeiinspektion Mitte wie nachfolgend dargestellt geändert. Die dargestellten Veränderungen beziehen sich nicht nur auf den Organisationsbereich Einsatzbewältigung, sondern entfalten auch Wirkung auf den Organisationsbereich Bezirks- und Schwerpunktdienst ..."
Dieses Schreiben unterstreicht nachdrücklich, dass es bei dem Funktionsbesetzungsplan um eine reine Ressourcenverwaltung geht, die nicht der Mitbestimmung des Personalrats nach § 72 Abs. 3 Ziffer 3 LPVG NRW unterliegt.
Der Antragsteller verkennt in diesem Zusammenhang, dass die von ihm beklagten Mehrbelastungen nicht Folgen des im Streit stehenden Funktionsbesetzungsplanes sind, sondern allenfalls Folgen der vorhergehenden Änderung der Organisationsstruktur, was er im vorliegenden Verfahren indes nicht mehr geltend machen kann. Denn hier steht allein die Mitbestimmungspflichtigkeit des Funktionsbesetzungsplans im Raum, der dieser geänderten Organisationsstruktur durch eine möglichst ausgewogene Verteilung der sogenannten Einsatzmittel Rechnung tragen will. Wegen dieser Verkennung geht der Vortrag des Antragstellers über weite Passagen ins Leere. Dies wird besonders deutlich an dem vom Antragsteller wiederholt bemühten Beispiel, dass im Jahre 2007 durch den streitgegenständlichen Funktionsbesetzungsplan (Hervorhebung durch das Gericht) 133 Beamtinnen und Beamte aus dem Bereich Einsatzbewältigung herausgelöst und in den Bezirks- und Schwerpunktdienst integriert worden seien. Diesbezüglich hat der Beteiligte mehrfach klargestellt, dass die Herauslösung der 133 Beamtinnen/Beamte sowie auch eine Auflösung der Kradstaffeln/Mountenbikestreifen durch die Einführung des PI Mitte-Modells in den Flächeninspektionen bedingt war, mit der eine Aufgabenneuverteilung auf die neuen Arbeitsbereiche "Einsatzbewältigung" sowie "Bezirks- und Schwerpunktdienst" einherging. Dabei hat der Beteiligte auch darauf hingewiesen, dass die 133 Leute auch Aufgaben mitgenommen hätten, was der Antragsteller an keiner Stelle erwähnt. Diese Verkennung zeigt sich des Weiteren auch in dem Vortrag, früher sei der Bereich Einsatzbewältigung personell so ausgestattet gewesen, dass er seine Kerngeschäfte auch selbstständig habe wahrnehmen können. Heute sei eine permanente Unterstützung durch Kräfte des Bezirks- und Schwerpunktdienstes nötig, was die Mehrbelastung der Beamten belege. - Auch dies ist indes nicht Folge des Funktionsbesetzungsplans, sondern beruht ebenfalls auf der bereits erwähnten Organisationsstrukturänderung.
Ist der Funktionsbesetzungsplan nach alledem nicht auf eine Hebung der Arbeitsleistung angelegt, so stellt er auch keine Maßnahme dar, mit der zwangsläufig und für die Beschäftigten unausweichlich verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Letzteres ist, wie bereits ausgeführt, dann der Fall, wenn bestimmte Tätigkeiten in unverminderter Menge und Güte in verringerter minutengenauer Zeit oder aber in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender, exakte festgelegter Zeit zu verrichten sind. Diese Zwangsläufigkeit und Unausweichlichkeit ist hier bereits deshalb nicht festzustellen, weil die Arbeit der Polizei im Bereich der Einsatzbewältigung und das von jedem Polizisten zu leistende Pensum nicht festgeschrieben ist und sich lediglich an den Erfordernissen des Arbeitsalltags orientiert. Dies gilt insbesondere auch für die Beamten auf Einzelstreife. In diesem Zusammenhang hat der Beteiligte überzeugend vorgetragen, dass es für die Bewältigung eines Einsatzes keine Zeitvorgabe gibt. Insbesondere von den Einzelstreifen werde nicht erwartet, dass sie die von ihnen auszufüllenden Einsätze innerhalb derselben Zeitspanne erledigten wie eine Doppelstreife. Insgesamt betrachtet, handelt es sich bei dem Funktionsbesetzungsplan eben tatsächlich um einen Plan betreffend die Verteilung der zu Verfügung stehenden Einsatzmittel, der auf der Auswertung der Einsatzzahlen aus der Vergangenheit beruht. Die dem Funktionsbesetzungsplan zugrunde liegenden Werte sind Kalkulationswerte, die sich in der Praxis bewahrheiten können oder auch nicht, weshalb die Notwendigkeit der ständigen Überprüfung und Evaluierung der Funktionsbesetzungspläne besteht. Der konkrete Arbeitseinsatz wird durch diesen Plan nicht berührt. Dann aber geht mit dem Funktionsbesetzungsplan auch keine Hebung der Arbeitsleistung einher.
Dies gilt auch, soweit der Funktionsbesetzungsplan Einzelstreifen statt Doppelstreifen "vorplant". In diesem Zusammenhang verkennt die Kammer nicht, dass der Einsatz als Einzelstreife durchaus zumindest im psychischen Bereich zu einer erhöhten Belastung der betroffenen Beamten führen kann oder zumindest von diesen als solche empfunden wird. Eine erhöhte Inanspruchnahme reicht aber für sich allein nicht zur Erfüllung des Tatbestandsmerkmals "Hebung der Arbeitsleistung" aus. Denn der Schutz vor erhöhter Inanspruchnahme stellt den Schutzzweck der Norm dar, der nicht an die Stelle der gesetzlich normierten Tatbestandsmerkmale treten darf. Diese gesetzlich normierten Tatbestandsmerkmale sind aber - wie bereits aufgezeigt - bezogen auf den Einsatz von Polizisten als Einzelstreifen nicht erfüllt.
Vgl. hierzu im Einzelnen Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 72, Rdnr. 442 ff.
In diesem Zusammenhang steht dem Antragsteller auch kein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 3 Ziffer 2 LPVG NRW zu. Denn der Einsatz von Polizisten als Einzelstreife stellt keine grundlegend neue Arbeitsmethode dar. Insoweit hat der Beteiligte zu Recht darauf hingewiesen, dass die Einsatzform Einzelstreife bereits seit vielen Jahren als Form eines polizeilichen Einsatzmittels existiert, was nicht nur gerichtsbekannt ist, sondern auch durch die vorgelegten Unterlagen belegt wird. Der Einsatz als Einzelstreife gehört zum originären Aufgabenbereich eines Polizisten, es handelt sich nicht um eine Maßnahme, durch die sein Aufgabenbereich erweitert wird. Dementsprechend ist von der Rechtsprechung anerkannt, dass die Anweisung an einen Polizisten, Dienst als Einzelstreife zu versehen, allein dem Direktionsrecht des Dienststellenleiters unterliegt,
vgl. BAG, Urteil vom 21.05.1992 - 6 AZR 19/91 -.
Nach alledem hatte der Antrag insgesamt keinen Erfolg.
Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahren kein Raum.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 LPVG
§ 72 Abs. 4 Nr. 1 LPVG
§ 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG
§ 72 Abs. 4 LPVG
§ 72 Abs. 3 Satz 3 LPVG

Zitierte Entscheidungen: 00 Uhr und 1.00
16 A 2412/07
6 AZR 19/91