Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-22, Aktenzeichen 13 B 68/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0222.13B68.08.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. Januar 2008, soweit er dem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz stattgibt, wird zurückgewiesen.
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. Januar 2008, soweit er den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ablehnt, geändert:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2007 - AZ 10-020-32-0073 - wird in vollem Umfang angeordnet.
Die Kosten beider Rechtszüge trägt die Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 25.000,-- EUR festgesetzt

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen den angefochtenen Bescheid vom 10. Dezember 2007, soweit er hinsichtlich der Punkte 14 bis 14.14.2 des Fragebogens Gegenstand des Beschwerdeverfahrens der Antragsgegnerin ist, zu Recht stattgegeben.
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat den zuvor beschriebenen Antrag der Antragstellerin im Übrigen zu Unrecht abgelehnt.
Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 vorzunehmende Abwägung des Aufschubinteresses des Betroffenen und des öffentlichen Vollzugsinteresses fällt in vollem Umfang zugunsten der Antragstellerin aus, weil der angefochtene Bescheid bei der in der vorliegenden Verfahrensart nur möglichen Prüfungsdichte durchgreifenden - u.a. dem Gebot effektiven Rechtsschutzes Rechnung tragenden - rechtlichen Bedenken unterliegt und gewichtige Nachteile für öffentliche Belange im Fall des nicht sofortigen Vollzugs des angefochtenen Bescheids bis zur Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren nicht ersichtlich sind. Die Handlungsverpflichtung gemäß Nr. 1.) und daran anknüpfend die Zwangsgeldandrohung nach Nr. 2.) des angefochtenen Bescheids werden mit hoher Wahrscheinlichkeit in einem Hauptsacheverfahren keinen Bestand behalten. Das ergibt sich aus folgendem:
Der angefochtene Bescheid ist ausgehend von seiner Begründung auf die Ermächtigungsnorm § 14c Abs. 1 AEG gestützt. Soweit er § 14b Abs. 1 AEG anführt, geschieht das lediglich zur Begründung der Aufgabe der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde, nicht aber zur Angabe der zum Rechtseingriff ermächtigenden Norm.
Sollte die Bundesnetzagentur den angefochtenen Bescheid im Nachhinein auf letztere Vorschrift stützen wollen, hätte der Antrag der Antragstellerin auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO ebenfalls Erfolg. Denn eine auf diese Vorschrift gestützte Entscheidung der Bundesnetzagentur unterfiele nicht § 37 AEG; dem Widerspruch der Antragstellerin käme ohne weiteres aufschiebende Wirkung zu. Ihr Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz wäre in diesem Fall auszulegen in ein Begehren auf Feststellung, dass der Widerspruch der Antragstellerin aufschiebende Wirkung entfaltet, und auf Anordnung der Rückgängigmachung eventueller Vollzugsmaßnahmen in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO. Mit einem dahin ausgelegten Begehren hätte der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz höchstwahrscheinlich Erfolg.
Der von der Bundesnetzagentur in der Beschwerde angeführte § 14c Abs. 3 AEG stellt keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Eingriffs-Verwaltungsakts dar. Die Regelung begründet lediglich Verpflichtungen von Zugangsberechtigten - zu denen auch Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) gehören - und Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU). Der Wortlaut der Norm ist insoweit eindeutig und kann nicht etwa in eine Ermessensvorschrift für hoheitliche Eingriffe in Rechte von EIU umgedeutet werden. Zwar kann sich eine vom Gesetzgeber erkennbar gewollte, wenn auch nicht wörtlich so gefasste Ermächtigung der Behörde zum hoheitlichen Eingriff auch aus einer eine solche Ermächtigung zwingend voraussetzenden normativen Einzelregelung oder aus dem Zusammenhang mehrerer Vorschriften eines Regelwerks, etwa im Zusammenspiel mit einer Aufgabenzuweisung an die Behörde, ergeben. Das gilt aber dann nicht, wenn das Regelwerk ausdrücklich spezielle Ermächtigungsnormen aufweist und die Ermächtigung auf diese begrenzt. Das ist beim AEG der Fall. Es weist eine Reihe von Eingriffsermächtigungsnormen im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Kontrolle der Bundesnetzagentur auf, etwa in § 14c, § 14e u. § 14f AEG, und das Gesetz gibt, in dem es in § 14c Abs. 4 AEG die verwaltungszwangsmäßige Durchsetzung der Anordnungen „nach diesem Gesetz" erlaubt, zu erkennen, dass der Gesetzgeber lediglich die im AEG formulierten Ermächtigungsgrundlagen im Auge hatte und insoweit für ausreichend hielt. Eine dem § 45 PostG entsprechende Ermächtigungsgrundlage kennt das AEG nicht.
Der mithin als Ermächtigungsgrundlage für das Handlungsgebot nach Nr. 1.) des angefochtenen Bescheids allein in Betracht kommende § 14c Abs. 1 AEG berechtigt die Bundesnetzagentur indess ausschließlich zu Maßnahmen gegenüber EIU. Sein Wortlaut ist insoweit eindeutig und nicht beliebig ausdehnbar. Ein „Hineinlesen" seines Abs. 3 in Abs. 1 mit dem Ziel, die Anwendbarkeit der Eingriffsermächtigung auch auf EVU auszudehnen, missachtet den klaren Wortlaut der Vorschrift und den ihr immanenten Zusammenhang mit Verstößen gegen eisenbahnrechtliches Infrastrukturzugangsrecht.
Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass ein Unternehmen, das Verkehrsleistungen nach § 2 Abs. 2 AEG erbringt, auch „Betriebsanlagen der Eisenbahnen" gemäß § 2 Abs. 3 AEG, also Eisenbahninfrastruktur betreibt, wenn die Anlage eine eindeutige örtliche „Eisenbahnbetriebsbezogenheit", und zwar eine solche zu dem von diesem Unternehmen betriebenen Eisenbahnverkehr, aufweist. Dass der Gesetzgeber Serviceeinrichtungen in § 2 Abs. 3 c AEG separat anführt, steht dem nicht entgegen und dürfte seinen redaktionellen Grund in den unterschiedlichen Rechten und Pflichten anknüpfend an Schienenanlagen im weiteren Sinne und Serviceeinrichtungen finden, was eine sprachliche Differenzierung nahelegt. Deshalb kann auch ein EVU eine Doppelfunktion einnehmen und als EIU in seiner - und nur in dieser - Betätigung als Eisenbahninfrastrukturbetreiber bei gegebenen Voraussetzungen mit auf § 14c Abs. 1 AEG gestützten Eingriffsmaßnahmen überzogen werden. Soweit also die Antragstellerin Serviceeinrichtungen mit eindeutigem örtlichen Bezug auf ihren Eisenbahnbetrieb, wie etwa Wartungsanlagen für ihre Fahrzeuge, betreibt, kann sie Maßnahmen nach § 14c Abs. 1 AEG unterfallen.
Eine solche Maßnahme setzt aber die Erforderlichkeit zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Vermeidung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur voraus. Eine nur unvollständige Befolgung einer Auskunftsaufforderung der Bundesnetzagentur durch ein EVU und eine darin möglicherweise liegende Verletzung des § 14c Abs. 3 Nr. 1 AEG stellen jedoch keinen Verstoß gegen eisenbahnrechtliche Infrastrukturzugangsvorschriften dar. Eine solche Vorschrift liegt nur vor, wenn sie einem Zugangsberechtigtem, ggf. einem EVU, ein Zugangsrecht zu Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich Bahnstromleitungen oder infrastrukturellen Serviceeinrichtungen vermittelt. Die Bundesnetzagentur will jedoch keinen Zugang hierzu ermöglichen, sondern erklärtermaßen Marktbeobachtung betreiben, also Zugang zu verschiedenen Daten der Antragstellerin erlangen und u.a. hieran anknüpfend dem Gesetzgeber über die Marktentwicklung berichten. Es mag der Einwand der Bundesnetzagentur zutreffen, dass eine umfassende Marktbeobachtung Erkenntnisse über nicht gesetzeskonforme Entgeltgestaltungsmöglichkeiten erbringen kann. Ein Ausnutzen solcher Möglichkeiten kann aber durch eine Marktbeobachtung nicht vorab verhindert werden; auf sie kann und muss ggf. im Wege der Spezialregelungen des § 14b Abs. 1 Nr. 4, § 14e Abs. 1 Nr. 4 oder § 14f Abs. 1 Satz 1 und 2, jew. Nr. 2 AEG im Falle diskriminierender Zugangsbedingungen reagiert werden. Zwar kann nahezu jede Erkenntnis über Vorgänge im Markt des Eisenbahnsektors mit dem Zugang zur Eisenbahninfrastruktur irgendwie gedanklich in Beziehung gesetzt werden. Fernliegende Beziehungskonstrukte und theoretische Befürchtungen führten jedoch zu einer unakzeptablen Überdehnung der Ermächtigung aus § 14c Abs. 1 AEG.
Die den Gegenstand des angefochtenen Bescheids bildende Auskunftsverweigerung der Antragstellerin ist nicht Teil ihrer möglichen Betätigung als EIU. Der festgestellte oder künftige Verstoß, dessen Beseitigung oder Verhinderung die nach § 14c Abs. 1 AEG getroffene Maßnahme dienen soll, muss Ausfluss oder Teil der Betätigung des Bescheidadressaten als EIU sein. Das folgt aus seiner Inanspruchnahme in dieser Funktion und dem Ziel der Vorschrift, Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Infrastrukturzugangsvorschriften zu bekämpfen. Dies übertragen auf die Auskunftsverpflichtung nach § 14c Abs. 3 Nr. 1 AEG bedeutet, dass die verlangte Auskunft auf eine Betätigung des in Anspruch genommenen Unternehmens als Betreiber von Infrastruktur, wenn auch in Form einer Serviceeinrichtung, bezogen sein muss. Das ist bei den verlangten Auskünften, die auf Seite 2 des angefochtenen Bescheids unter I. am Ende angeführt sind, bei summarischer Sicht nicht der Fall. Sie betreffen Ausgaben für Trasseneinkauf, für ganz überwiegend nicht eigene Einrichtungen zur Brennstoffaufnahme, für Halte an Personenbahnhöfen usw. (Bl. 60 bis 65 GA), ferner Einnahmen und Kosten für Serviceeinrichtungen (Bl. 69/71 GA), ferner Zahl und Auslastung von Werkstätten mit Wartung und Waschstraßen (Bl. 75/76 GA), wofür ein Zusammenhang mit dem Zugang anderer Unternehmen zu der von der Antragstellerin evtl. betriebenen Infrastruktur nicht erkennbar ist.
Der Mangel auf der Ermächtigungsseite gilt für alle streitgegenständlichen Punkte des Fragenkatalogs. Er entzieht zugleich der Zwangsgeldandrohung die Rechtsgrundlage.
Überwiegende öffentliche Interessen, die den Fortbestand der Vollziehung des angefochtenen Bescheids bis zur Hauptsacheentscheidung forderten, sind nicht ersichtlich. Wenn die Bundesnetzagentur den Bericht an den Gesetzgeber so abfassen will, dass die mit dem angefochtenen Bescheid verlangten Daten nicht erkennbar werden, dürfte es insoweit nicht wesentlich auf diese Daten ankommen. Sollte die Antragstellerin nach verweigerter Mitteilung über die verlangten Ausgaben und Auslastungsgrade diskriminierende Entgelte entwickeln, kann die Bundesnetzagentur darauf auf Grundlage der oben genannten Eingriffsregelungen reagieren.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 VwGO und aus §§ 47 Abs. 1, 52, Abs. 1, 53 Abs. 3, 63 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 37 AEG
§ 14f AEG
§ 45 PostG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 14c Abs. 1 AEG
§ 14b Abs. 1 AEG
§ 14c Abs. 3 AEG
§ 14c Abs. 4 AEG
§ 2 Abs. 2 AEG
§ 2 Abs. 3 AEG
§ 14c Abs. 3 Nr. 1 AEG
§ 14f Abs. 1 Satz 1 und 2, jew. Nr. 2 AEG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52,
Abs. 1, 53 Abs. 3, 63 Abs. 3 GKG