Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-19, Aktenzeichen 8 A 70/21
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0219.8A70.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Vorhaben ist nach § 30 Abs. 1 BauGB im Geltungsbereich dieses Bebauungsplans zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. (Rn.42)
2. Der Geltungsbereich der Satzung in der Bekanntmachung braucht nicht parzellenscharf umschrieben zu werden, vielmehr genügt eine Beschreibung des Geltungsbereichs, der eine Anstoßfunktion zukommt. (Rn.45)
3. Die Gründe für städtebaulichen Erhaltungsschutz hat der Gesetzgeber abschließend festgelegt und durch die Versagungsgründe in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB konkretisiert. (Rn.52)
Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 4. September 2020 und des Widerspruchsbescheides vom 16. März 2021 einen Bauvorbescheid für die Nutzungsänderung in Ferienwohnungsnutzung in drei Wohneinheiten zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Der Streitwert wird auf 45.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Nutzungsänderung ihrer drei Wohnungen von Dauerwohnen zur Ferienwohnungsnutzung.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks A-Stadt (Flurstück A.Stadt). Das Grundstück ist mit einem vierstöckigen Mehrfamilienhaus bebaut. In dem Gebäude befinden sich drei Wohneinheiten. Jede Einheit umfasst etwa 15 m². Die Einheit im Dachgeschoss ist über zwei Etagen verteilt.
Das Grundstück hat die Klägerin im Jahr 2016 erworben. Die damals im mittleren Geschoss vorhandene Ferienwohnung vermietete die Klägerin – wie bereits der vorherige Eigentümer – von dem Erwerb an als Ferienwohnung. Nach einer Sanierung in den Jahren 2017 bis 2019 vermietete die Klägerin auch die Wohnung im Erdgeschoss als Ferienwohnung.
Eine Baugenehmigung zur Nutzung der Wohnungen als Ferienwohnungen liegt nicht vor.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Satzung der Hansestadt Lübeck zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches für das Gebiet der A-Stadter Altstadt vom 27. Februar 2020 (Erhaltungssatzung). Die Erhaltungssatzung wurde am 4. April 2020 in den „A-Stadter Nachrichten“ bekannt gemacht (Anlage K 6).
Weiterhin liegt das Grundstück im Geltungsbereich des Bebauungsplanes 01.10.00 – Innenstadt – vom 21. Februar 1990. In dem Bebauungsplan ist das Grundstück der Klägerin als besonderes Wohngebiet (WB) festgesetzt.
Mit Schreiben vom 10. Juni 2020 stellte die Klägerin bei der Beklagten eine Bauvoranfrage hinsichtlich einer Nutzungsänderung ihres Wohnhauses zur Vermietung der drei dortigen Wohneinheiten als Ferienwohnungen.
Mit Bescheid vom 4. September 2020 lehnte die Beklagte die Erteilung des Vorbescheides ab. Zur Begründung führte sie aus, das Vorhaben widerspreche der Erhaltungssatzung. Ziel der Satzung sei vor allem der Erhalt der auf der A-Stadter Altstadtinsel vorhandenen Wohnquartiere in ihrer Wohnfunktion für breite Schichten der Bevölkerung. Durch die Satzung solle insbesondere der zunehmenden Verdrängung des Dauerwohnens durch Ferienwohnungen entgegengewirkt werden. Die Beschränkung der Umwandlung von Dauerwohnungen in Ferienwohnungen sei zudem mit dem aktuellen gesamtstädtischen Wohnungsbedarf, der bestehenden Nachfrage nach Wohnungen in der A-Stadter Altstadt sowie mit dem angestrebten Erhalt und Schutz der bestehenden Wohnquartiere und Nachbarschaften begründet. Es lägen keine städtebaulichen Gründe vor, die eine Abweichung rechtfertigen könnten.
Gegen den Ablehnungsbescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 28. September 2020 Widerspruch und trug ergänzend vor, eine Baugenehmigung für die gewerbliche Ferienwohnungsvermietung sei nie beantragt worden, weil die Beklagte die Ferienwohnungsvermietung bislang ohne Genehmigung geduldet habe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2021 wies die Beklagte den Widerspruch mit vertiefender Begründung aus dem Ausgangsbescheid als unbegründet zurück. Die nach der Erhaltungssatzung erforderliche Genehmigung für die Nutzungsänderung könne nicht erteilt werden, weil das Vorhaben den Erhaltungszielen der Erhaltungssatzung widerspreche.
Daraufhin hat die Klägerin am 29. März 2021 Klage erhoben und trägt ergänzend vor, die Ferienwohnungsnutzung sei bauplanungsrechtlich zulässig. Die Erhaltungssatzung stünde nicht entgegen, weil diese unwirksam sei.
Zunächst sei die Bekanntmachung der Erhaltungssatzung fehlerhaft. Aus der abgedruckten Karte ergebe sich der Geltungsbereich der Satzung nicht eindeutig. Da die Karte keine Legende enthalte, sei nicht zu erkennen, ob die gestrichelte Linie den Geltungsbereich darstellen solle. Zudem sei der Zusammenhang zwischen Satzungstext und Kartenausschnitt nicht zweifelsfrei zu erkennen, weil in dem Bereich, den der Kartenausschnitt zeige, zwei Erhaltungssatzungen gölten. Außerdem werde der Geltungsbereich einmal als „Altstadtinsel“ und einmal als „Innenstadt“ bezeichnet.
Es fehle in materieller Hinsicht an einer Rechtsgrundlage für die Erhaltungssatzung. Diese weiche an mehreren Punkten in nicht nur deklaratorischer Weise vom Gesetzeswortlaut ab. So sei in § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung geregelt, dass der Rückbau, die Änderung sowie die Nutzungsänderung in Ferienwohnen (Ferienwohnungen im Sinne der Baunutzungsverordnung sowie Gästezimmer) von baulichen Anlagen im Geltungsbereich dieser Satzung der Genehmigung nach § 172 BauGB bedürften, wenn davon Wohnungen betroffen seien. Eine Genehmigungspflicht bestehe auch für die Nutzungsänderung von baulichen Anlagen mit sonstiger gewerblicher Nutzung in Ferienwohnen, wenn die gewerbliche Nutzung nach Inkrafttreten dieser Satzung aus Wohnnutzung entstanden sei.
In § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB heiße es hingegen, dass die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen könne, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürften. Eine Beschränkung des Genehmigungsvorbehaltes auf einzelne Nutzungen, insbesondere auf die Ferienwohnungsnutzung, sei in § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht vorgesehen.
Bei der Regelung in § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung handle es sich um konstitutive und somit rechtswidrige Beschränkungen des Genehmigungsvorbehaltes. Es sei unzulässig, die Erhaltungsziele zu erweitern oder zu beschränken. Dabei würden nicht lediglich deklaratorisch solche Vorhaben ausgenommen, bei denen zweifelsfrei feststehe, dass diese das Satzungsziel nicht beeinträchtigen könnten. Vielmehr werde der Genehmigungsvorbehalt auf bestimmte Vorhaben eingeschränkt. Beispielweise werde der Genehmigungsvorbehalt in Bezug auf Nutzungsänderungen ausschließlich auf Nutzungsänderungen in Ferienwohnen beschränkt, sofern davon Wohnungen oder nach Inkrafttreten der Erhaltungssatzung zu gewerblichen Zwecken umgenutzte Wohnungen betroffen seien.
Darüber hinaus könnten die Erhaltungsziele nicht allein durch die Umnutzung in Ferienwohnungen, sondern auch durch die Umnutzung in andere Nutzungsformen außer Ferienwohnen gefährdet werden. Auch deshalb handle es sich um eine konstitutive Einschränkung.
Weiter heiße es in § 2 Abs. 2 der Erhaltungssatzung, dass die Genehmigung nur versagt werden dürfe, um die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten. In der maßgeblichen Rechtsgrundlage des § 172 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB heiße es hingegen, dass die Genehmigung nur versagt werden dürfe, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden solle. Das Merkmal der Erforderlichkeit aus städtebaulichen Gründen fehle damit in der Erhaltungssatzung.
Die 8. Kammer habe bereits entschieden (Urt. v. 7. Mai 2024 – A 158/20 – juris Rn. 51), dass das Fehlen dieses Merkmals zur Unwirksamkeit einer Erhaltungssatzung führe.
Schließlich habe die Beklagte keine ausreichende Datengrundlage für den Erlass einer „Milieuschutzsatzung“ geschaffen. Dazu erforderlich sei eine Untersuchung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung. Den Datensätzen müsse zu entnehmen sein, in welchem Umfang und mit welcher Wahrscheinlichkeit baurechtlich relevante Änderungen, die einen Strukturwandel hervorrufen könnten, in einem Gebiet zu erwarten seien. Außerdem müsse aus den Daten hervorgehen, wie sich diese Änderungen auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auswirkten und welche städtebaulichen Auswirkungen zu erwarten seien. Auch dies habe die 8. Kammer in dem zitierten Urteil bereits entschieden.
Entgegen dieser Anforderungen habe die Beklagte vor Erlass der Erhaltungssatzung keine Informationen zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet und zu unerwünschten Veränderungen eingeholt, sondern allein auf Daten aus dem Einwohnermelderegister und eine Erhebung zu der Anzahl der Ferienwohnungen im Satzungsgebiet aus August 2018 abgestellt.
Anstelle von belastbaren Daten zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung habe sich die Beklagte mit Vermutungen begnügt. In der Satzungsbegründung (S. 2 f.) werde insbesondere mehrfach ausgeführt, es könne von bestimmten Umständen ausgegangen werden, etwa von einer ortsgebundenen Bevölkerungsstruktur, einer sozial breit gefächerten Bevölkerungsstruktur und einer vielfältigen und intakten Bevölkerungsstruktur. Diese Annahme sei jedoch nur nach einer Auswertung der Untersuchung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gerechtfertigt, nicht jedoch allein aufgrund der Daten aus dem Einwohnermelderegister und der Erhebung zur Anzahl der Ferienwohnungen. Weiterhin gebe es keine Daten zu der in der Satzungsbegründung (S. 2 f.) vorgenommenen Aussage, die Altstadt sei vor allem von Familien und Studenten bewohnt. Dazu gebe es keinerlei Datengrundlage. Gespräche mit Vertretern der A-Stadter Hochschule könnten eine Datengrundlage nicht ersetzen.
Genauso fehle eine ausreichende Datengrundlage zur Annahme einer Verdrängungsgefahr. Allein der Anteil von 2,9 % an Ferienwohnung in der Altstadt (circa 280 Ferienwohnungen auf circa 9.660 Haushalte/Wohnungen) rechtfertige die Annahme einer Verdrängungsgefahr nicht. Zudem sei die Beklagte selbst davon ausgegangen, dass nur circa 175 dieser Wohnungen nach Nutzungsuntersagungen der nicht genehmigten Ferienwohnungen weiter genutzt werden dürften. Dann liege der Anteil bei etwa 1,8 %.
Es fehlten außerdem Daten zum Wohnraumbedarf. Bestehe im Satzungsgebiet kein Mangel an Wohnungen, bestehe auch keine Verdrängungsgefahr. Schließlich fehlten jegliche Anhaltspunkte für städtebauliche Probleme aufgrund der Verdrängung. Dies sei jedoch erforderlich für den Erlass einer Erhaltungssatzung.
Auch lägen keine besonderen städtebaulichen Gründe für den Erlass einer Erhaltungssatzung vor. Eine Erhaltungssatzung sei nur erforderlich, wenn dafür besondere städtebauliche Gründe bestünden. Die Beklagte habe in der Satzungsbegründung (S. 3) darauf abgestellt, neben dem Verlust von Wohnraum habe die Umnutzung von Wohnungen in Ferienwohnungen in der A-Stadter Altstadt auch konkrete städtebauliche Auswirkungen. So gingen mit dem Verlust von Wohnungen in den Wohnquartieren häufig nachbarschaftliche Bezüge verloren, die aufgrund der räumlichen Nähe und häufig auch Enge das Wohnen in der Altstadt wesentlich prägten. Darüber hinaus seien die Tag-Nacht-Rhythmen und das Urlaubsverhalten der Touristen nicht immer mit den berechtigten Anforderungen der Anwohner vereinbar und seien für Letztere in vielen Fällen mit Störungen der Wohn- und Nachtruhe verbunden.
Der Verlust an Wohnraum allein stelle keinen konkreten städtebaulichen Grund dar, weil nicht jeder Verlust an Wohnraum zwangsläufig städtebauliche Probleme zur Folge habe. Der von der Beklagten als städtebaulicher Grund angenommene Verlust an Kontakten zum Beispiel für Blumen und Haustierpflege, für den nachbarlichen Schwatz und anderes stelle keinen städtebaulichen Grund dar. Zudem fehle zu der Annahme jegliche Datengrundlage. Hinsichtlich der unterschiedlichen Tag-Nacht-Rhythmen und dem Urlaubsverhalten der Touristen sei zu berücksichtigen, dass vergleichbare Konflikte genauso zwischen Studenten und Familien bestünden. Diese wohnten aber nach Annahme der Beklagten ohnehin nebeneinander im Satzungsgebiet.
Schließlich lägen auch keine stichhaltigen Daten oder Anhaltspunkte für die Annahme der Beklagten vor, es bestehe die Gefahr einer Verödung der Innenstadt und einer geringeren Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktur. Dies sei eher bei einer hohen Anzahl von Zweitwohnungen zu befürchten.
Die Mängel seien auch beachtlich, soweit sie von der Frist nach § 215 Abs. 1 BauGB erfasst worden seien. Die Klägerin habe die Mängel mit Schreiben vom 1. April 2021 (Anlage K 8) bei der Beklagten geltend gemacht. Aus dem Verwaltungsvorgang sei außerdem ersichtlich, dass die Fehler der Satzung zusätzlich auch durch Herrn Karl-Heinz Brenner mit Schreiben vom 31. März 2021 (Anlage K 9) geltend gemacht worden seien. Letzteres Schreiben gelte auch zugunsten der Klägerin.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihr unter Aufhebung des Bescheides vom 4. September 2020 und des Widerspruchsbescheides vom 16. März 2021 einen positiven Bauvorbescheid für die Nutzungsänderung ihres Gebäudes auf dem Grundstück A-Stadt, in Ferienwohnungsnutzung in drei Wohneinheiten zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt ergänzend vor, bauplanungsrechtlich sei die Ferienwohnungsnutzung zulässig, das Vorhaben widerspreche jedoch den Zielen der Erhaltungssatzung.
Die Satzung sei ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die jeweiligen Überschriften würden hinreichend genau und präzise benennen, was jeweils bekannt gemacht worden sei. Aus dem Kontext werde klar, dass die Begriffe „Altstadtinsel“ und „Innenstadt“ synonym verwendet würden. Die gestrichelte Linie als Begrenzung des örtlichen Geltungsbereichs der Satzung sei üblich und zu erkennen.
Für den Erlass der Erhaltungssatzung liege eine Rechtsgrundlage vor. Soweit in § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung hinsichtlich der dort aufgeführten Genehmigungstatbestände vom Wortlaut des § 172 Abs. 1 BauGB abgewichen werde, seien die Freistellungen als Hinweis zu verstehen. Die Beklagte habe damit angestrebt, den Genehmigungstatbestand auf solche Vorhaben zu beschränken, die unter Berücksichtigung des Erhaltungsziels überhaupt dieses Ziel beeinträchtigen könnten.
Es fehle auch nicht das Merkmal der „Erforderlichkeit aus städtebaulichen Gründen“. Dieses Merkmal sei in der Satzung zwar nicht ausdrücklich benannt. Die Regelung in § 2 Abs. 1 der Erhaltungssatzung sei jedoch so zu verstehen, als wäre das Merkmal dort wörtlich aufgenommen. Dies ergebe sich aus den Ausführungen in der Satzungsbegründung, aus der hervorgehe, dass die Beklagte erkannt habe, dass eine Genehmigung nur aus städtebaulichen Gründen versagt werden dürfe.
Die Datengrundlage (Einwohnermelderegister, Erhebung zur Anzahl der Ferienwohnungen im Satzungsgebiet aus August 2018, Erhebung zur Anzahl der Ferienwohnungen in den Gängen und Höfen aus 2014, persönliche Erfahrungen und Gespräche mit Vertretern der A-Stadter Hochschule) sei in der Gesamtschau gerade noch als ausreichend anzusehen.
Die vorhandene vielfältige und intakte Bevölkerungsstruktur sei auch aus besonderen städtebaulichen Gründen erhaltenswert, weil die weiterhin zunehmende Anzahl an Ferienwohnungen eine Verdrängungsgefahr begründe.
Mit Beschluss vom 8. März 2024 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung dem Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden. In der mündlichen Verhandlung vom 13. Juni 2024 hat der Berichterstatter als Einzelrichter die vorläufige Rechtsansicht mitgeteilt, dass eine Genehmigung nach der Erhaltungssatzung fiktiv entstanden sei. Mit Beschluss vom 13. Juni 2024 hat der damalige Einzelrichter die Zustellung des Urteils an Verkündungs statt beschlossen. An der in der mündlichen Verhandlung geäußerten vorläufigen Rechtsansicht hat der Berichterstatter jedoch nicht festgehalten und die mündliche Verhandlung mit weiterem Beschluss vom 17. Juni 2024 wiedereröffnet. Nach Anhörung der Beteiligten ist der Rechtsstreit mit Beschluss vom 27. November 2024 auf die Kammer zurückübertragen worden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie die Protokolle der mündlichen Verhandlungen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid vom 4. September 2020 und der Widerspruchsbescheid vom 16. März 2021 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides für die Nutzungsänderung ihres Gebäudes in Ferienwohnungsnutzung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für den Erlass eines Bauvorbescheides ist § 75 Satz 1 LBO (in der Fassung vom 5. Juli 2024). Danach ist vor Einreichung des Bauantrags auf Antrag der Bauherrin oder des Bauherrn zu einzelnen Fragen des Bauvorhabens, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind, ein Vorbescheid zu erteilen. Nach dem gemäß § 75 Satz 3 LBO entsprechend anwendbaren § 72 Abs. 1 Satz 1 LBO ist der Bauvorbescheid zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind. Vorliegend erweist sich das Vorhaben der Klägerin als genehmigungsfähig.
Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich zulässig. Beurteilungsmaßstab ist insoweit § 30 Abs. 1 BauGB. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplanes 01.10.00 – Innenstadt – vom 21. Februar 1990. Ein Vorhaben ist nach § 30 Abs. 1 BauGB im Geltungsbereich dieses Bebauungsplans zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Das Vorhaben entspricht den Festsetzungen des Bebauungsplans. In ihm ist das Grundstück der Klägerin in einem besonderen Wohngebiet (WB) festgesetzt. Gemäß § 4a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO sind Ferienwohnungen als sonstige Gewerbebetriebe, zu denen sie nach § 13a Satz 1 BauNVO in der Regel gehören, in besonderen Wohngebieten allgemein zulässig. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Ferienwohnungsnutzung steht zwischen den Beteiligten insoweit auch nicht in Streit.
Der Genehmigungsfähigkeit der Ferienwohnungsnutzung steht – entgegen der Ansicht der Beklagten – auch die Erhaltungssatzung nicht entgegen, weil diese unwirksam ist.
In formeller Hinsicht ist die Erhaltungssatzung nicht zu beanstanden. Soweit die Klägerin vorträgt, die Satzung sei nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden, ist dem nicht zu folgen. Für die Bekanntmachung verweist § 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB auf § 16 Abs. 2 BauGB. Danach ist die Erhaltungssatzung ortsüblich bekannt zu machen. Die Ortsüblichkeit richtet sich nach den Bestimmungen des Orts- und Landesrechts (BVerwG, Beschl. v. 8. Juli 1992 – 4 NB 20.92 – juris Rn. 7). Gemäß § 68 Satz 1-3 LVwG sind Satzungen bekannt zu machen. Sofern sich ihr Geltungsbereich auf das ganze Land erstreckt, sind sie im Amtsblatt für Schleswig-Holstein oder an anderer Stelle im Internet mit einem hierauf verweisenden Hinweis im Amtsblatt für Schleswig-Holstein bekannt zu machen. Beschränkt sich der Geltungsbereich auf einen Teil des Landes, genügt eine örtliche Bekanntmachung. Die Bekanntmachung erfolgte hier gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1, §§ 2, 6 Abs. 1 Bekanntmachungsverordnung in Verbindung mit § 17 Satz 2 der Hauptsatzung der Beklagten durch örtliche Bekanntmachung in den „A-Stadter Nachrichten“. Dies ergibt sich aus dem Auszug der „A-Stadter Nachrichten“ vom 4. April 2020 (Anlage K 6).
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Geltungsbereich der Satzung hinreichend klar erkennbar. Der Geltungsbereich der Satzung in der Bekanntmachung braucht nicht parzellenscharf umschrieben zu werden, vielmehr genügt eine Beschreibung des Geltungsbereichs, der eine “Anstoßfunktion” zukommt. Selbst wenn eine Grenze des Geltungsbereichs nicht trennscharf beschrieben ist, hindert dies die Anstoßfunktion nicht, weil sich eine Erhaltungssatzung auf bebautes Gebiet bezieht und daher selbstverständlich ist, dass der Geltungsbereich der Erhaltungssatzung mit der bebauten Ortslage endet (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 25. April 1983 – 1 C 1/82 – NJW 1984, 2905, 2907). Daran gemessen ergibt sich für den Leser bei lebensnaher Betrachtung der Geltungsbereich der Erhaltungssatzung als der Bereich innerhalb der gestrichelten Linie. Dies ist zugleich der Bereich, an dem die Bebauung endet, weil die A-Stadter Altstadtinsel ringsum von Gewässern umgeben ist.
Auch der Zusammenhang zwischen dem Satzungstext und der Karte mit dem Geltungsbereich ist klar erkennbar, weil in der linken Spalte auf der Seite der „A-Stadter Nachrichten“ die Erhaltungssatzung mit dem dazugehörigen Kartenausschnitt und in der rechten Spalte die Satzung der Hansestadt Lübeck vom 27. Februar 2020 zur zweiten Änderung der Satzung über die Erhaltung baulicher Anlagen im Stadtteil Innenstadt (Gebiet Altstadt) vom 28. Februar 1979 mit dem dazugehörigen Kartenausschnitt abgedruckt sind. Aufgrund des erkennbaren Zusammenhangs zwischen dem Satzungstext und dem Kartenausschnitt ist es bei lebensnaher Betrachtung schließlich irrelevant, dass die Begriffe „Altstadtinsel“ in § 1 Satz 1 der Erhaltungssatzung und „Innenstadt“ im Kartenausschnitt synonym verwendet werden.
Die materiellen Voraussetzungen der Satzungsermächtigung liegen jedoch nicht vor.
Zunächst folgt die Unwirksamkeit der Erhaltungssatzung aus einer Überschreitung der Satzungsermächtigung. Die Erhaltungssatzung weicht in nicht zulässiger Weise von den gesetzlichen Vorgaben ab. Satzungsermächtigung ist § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB. Gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (Absatz 4) der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Gemäß § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf in den Fällen des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 4 die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll.
Bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt sich, dass die Genehmigung nur versagt werden darf, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Die Regelung dient somit städtebaulichen Zwecken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17. Dezember 2004 – 4 B 85.04 – juris Rn. 5). Die zum Satzungserlass berechtigenden Erhaltungsziele sind in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB abschließend geregelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 4. Dezember 2014 – 4 CN 7.13 – juris Rn. 11). Ebenso sind die Versagungsgründe in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB abschließend festgelegt. Sie sind auch für die Konkretisierung der Satzungsermächtigung von Bedeutung, weil die Gemeinde mit der Satzung keine Zwecke verfolgen darf, die im Vollzug der Satzung mangels eines entsprechenden Versagungsgrundes nicht durchsetzbar sind (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 13). Aus diesem Grund darf der Satzungsgeber die Erhaltungsziele nicht – wie vorliegend – erweitern. So darf nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Das Merkmal „aus besonderen städtebaulichen Gründen“ ist in der Erhaltungssatzung jedoch nicht enthalten. Nach § 2 Abs. 2 der Erhaltungssatzung darf die Genehmigung nur versagt werden, um die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten. Indem auf das Merkmal „aus besonderen städtebaulichen Gründen“ bei dem Ziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung verzichtet wird und damit die erforderliche Genehmigung nach der Erhaltungssatzung unabhängig von diesem Merkmal versagt werden darf, wird das Erhaltungsziel ganz erheblich erweitert (vgl. Urt. d. Kammer (Einzelrichter) v. 7. Mai 2024 – 8 A 158/20 – juris Rn. 51).
Entgegen der Ansicht der Beklagten kann § 2 Abs. 2 der Erhaltungssatzung nicht so gelesen werden, als wäre das Merkmal dort wörtlich aufgenommen. Diese Auslegung überschreitet die Grenze des eindeutigen Wortlauts von § 2 Abs. 2 der Erhaltungssatzung. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass in der Satzungsbegründung für die Versagung der Genehmigung bei der Einzelfallprüfung teilweise auch auf städtebauliche Gründe abgestellt worden ist. In der Satzungsbegründung heißt es auf Seite 9 vielmehr ausdrücklich, dass die Genehmigung nach der Erhaltungssatzung im Ergebnis der Prüfung gemäß § 172 Abs. 1 Nr. 4 BauGB (gemeint ist wohl § 172 Abs. 4 BauGB) nur versagt werden darf, wenn sich das beantragte Vorhaben negativ auf das Satzungsziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auswirkt beziehungsweise diesem Ziel widerspricht. Das Merkmal „aus besonderen städtebaulichen Gründen“ ist auch hier nicht erwähnt. Das im Weiteren auf Seite 9 der Begründung unter dem Punkt „Nutzungsänderungen“ für die Versagung der Genehmigung teilweise auch auf städtebauliche Gründe abgestellt wird, ändert nichts. Denn nach dem eindeutigen Wortlaut von § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Andere Gründe dürfen damit nicht herangezogen werden.
Die Rechtswidrigkeit der Erhaltungssatzung folgt zudem aus einer in der Satzungsermächtigung nicht vorgesehenen Beschränkung des Genehmigungsvorbehaltes auf die Umwandlung von Dauerwohnraum in Ferienwohnungen.
Die Gründe für städtebaulichen Erhaltungsschutz hat der Gesetzgeber abschließend festgelegt und durch die Versagungsgründe in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB konkretisiert (BVerwG, Beschl. v. 25. Juni 2013 – 4 BN 6.13 – juris). Genauso wie die Gemeinde die Erhaltungsgründe nicht erweitern darf, darf sie die Genehmigungsvorbehalte nicht einschränken, insbesondere nicht auf einzelne Bauvorhaben oder einzelne Nutzungsarten (vgl. Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 172 Rn. 44). Dies ergibt sich nicht zweifelsfrei aus dem Wortlaut der Norm, weil dieser auch eine Auslegung dahingehend zulassen würde, nur einzelne Vorhaben oder einzelne Nutzungsarten unter Genehmigungsvorbehalt zu stellen. Sinn und Zweck des § 172 BauGB sprechen jedoch gegen eine Einschränkung. Denn mit der Erhaltungssatzung soll das jeweilige Erhaltungsziel über den Genehmigungsvorbehalt erreicht werden. Das Erhaltungsziel soll dabei insgesamt erreicht werden, nicht nur im Hinblick auf einzelne, von der Gemeinde als nachteilig angesehene Entwicklungen. Es spielt letztendlich keine Rolle, wodurch das Erhaltungsziel gefährdet wird, solange nur eine Gefährdung vorliegt, der mit der Erhaltungssatzung begegnet werden soll.
Speziell in Bezug auf eine Erhaltungssatzung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung, auch "Milieuschutzsatzung", ist es Ziel der Satzung, den in einem intakten Gebiet wohnenden Menschen den Bestand der Umgebung zu sichern und so die Bevölkerungsstruktur in einem bestimmten Ortsteil vor unerwünschten Veränderungen zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18. Juni 1997 – 4 C 2.97 – juris Rn. 15 m. w. N.). Dieses Ziel kann bei lebensnaher Betrachtung nur erreicht werden, wenn alle vom Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung erfasste Vorhaben unter Genehmigungsvorbehalt gestellt werden. Es ist im Hinblick auf die Erhaltungsziele irrelevant, ob das Ziel durch eine Nutzungsänderung von Wohnraum in Ferienwohnungsnutzung oder von Wohnraum in eine andere Nutzung als Ferienwohnungsnutzung umgewandelt wird. In beiden Fällen steht der von der Gemeinde als erhaltenswert eingestufte Wohnraum gleichermaßen nicht mehr zu Verfügung. Es mag in tatsächlicher Hinsicht eine gehäufte Umwandlung von Wohnraum in Ferienwohnungen in einem Gebiet stattfinden. Dies heißt aber nicht, dass nicht auch andere Vorhaben die Erhaltungsziele gefährden können. Bei lebensnaher Betrachtung dürfte es neben Umwandlungen von Wohnungen in Ferienwohnungen gerade bei einem Gebiet, dass – wie vorliegend mit der gesamten Altstadtinsel – sehr groß ist, auch andere Vorhaben geben, die die Erhaltungsziele gefährden, etwa Umwandlungen von Wohnungen in (andere) gewerbliche Nutzungen, Läden, Schank- und Speisewirtschaften, Geschäfts- und Büroräume, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (vgl. die zulässigen Vorhaben in einem besonderen Wohngebiet, § 4a Abs. 2 BauNVO).
Dieses Ergebnis ergibt sich auch nach systematischer Auslegung anhand eines Vergleichs mit der Regelung zu Sanierungssatzungen. Nach § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde ein Gebiet, in dem eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als Sanierungsgebiet festlegen. Ausdrücklich ist als Ausnahme dazu in § 142 Abs. 4 BauGB gesetzlich normiert, dass in der Sanierungssatzung die Anwendung der Vorschriften des Dritten Abschnitts für das vereinfachte Sanierungsverfahren auszuschließen ist, wenn sie für die Durchführung der Sanierung nicht erforderlich ist und die Durchführung hierdurch voraussichtlich nicht erschwert wird. Zudem kann die Gemeinde nach § 144 Abs. 3 BauGB für bestimmte Fälle die Genehmigung für das förmlich festgelegte Sanierungsgebiet oder Teile desselben allgemein erteilen. Vergleichbare Ausnahmen sind in den Regelungen zur Erhaltungssatzung (§§ 172-174 BauGB) nicht enthalten (vgl. Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 172 Rn. 44).
Ein Genehmigungsvorbehalt bezogen auf einzelne Nutzungen sieht § 172 BauGB damit nicht vor, so dass keine Satzungsermächtigung zur Verhinderung einzelner Nutzungen wie der Ferienwohnungsnutzung ersichtlich ist. Soll die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erhalten werden, muss das Genehmigungserfordernis für alle in der Norm aufgeführten Vorhaben, also den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen insgesamt gelten. Die Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB dient nicht dazu, gezielt einzelne Nutzungen wie die Ferienwohnungsnutzung auszuschließen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten handelt es sich dabei auch nicht lediglich um einen Hinweis, dass bestimmte Arten von Nutzungen die Erhaltungsziele nicht beeinträchtigen können. Änderungen baulicher Anlagen, die von vornherein nicht geeignet sind, sich auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auszuwirken, wie zum Beispiel bei Instandsetzungsmaßen, unterfallen nicht dem Genehmigungsvorbehalt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17. Dezember 2004 – 4 B 85.04 – juris Rn. 3). Es erscheint jedoch fernliegend, dass sich alle anderen Nutzungen als Ferienwohnungen nicht auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auswirken können. Bei lebensnaher Betrachtung sind vielmehr zahlreiche Nutzungen denkbar (siehe zuvor), die sich auf den Bestand der in dem Gebiet wohnenden Bevölkerung „verdrängend“ auswirken können. Im Übrigen verfängt die Angabe der Beklagten als bloßer Hinweis schon deshalb nicht, weil sie in § 2 Satz 3 der Erhaltungssatzung ausdrücklich geregelt hat, dass die Genehmigungspflicht nicht für Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen gilt, die gemäß Landesbauordnung verfahrensfrei gestellt sind. Dieser Regelung hätte es dann nicht bedurft.
Zudem kam es der Beklagten bei Erlass der Erhaltungssatzung gerade darauf, die Ferienwohnungsnutzung gezielt zu begrenzen, was sich eben in dem Wortlaut von § 2 Abs. 1 Satz 1 der Erhaltungssatzung niederschlägt. So heißt es in der Satzungsbegründung auf Seite 2 wörtlich:
„Anlass für die Aufstellung einer neuen Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist der Beschluss der Bürgerschaft vom 30. August 2018 zur Begrenzung von Ferienwohnungen im Bereich der A-Stadter Altstadt (VO/2018/06371). Der Beschluss hat zum Ziel, die Zweckentfremdung von Wohnungen durch die Umwandlung in Ferienwohnungen wirkungsvoll zu beschränken. Der Beschluss sieht u. a. vor:
– eine Satzung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung für das Gebiet der Altstadt aufzustellen, um Ferienwohnungen in den Wohnquartieren rechtssicher steuern zu können sowie […]“.
Weiter heißt es auf Seite 6, Ziel der Erhaltungssatzung sei der Schutz der vorhandenen Wohnnutzungen und der Bewohner vor der Verdrängung durch Ferienwohnungen. Ausgangspunkt des Satzungserlasses war damit nicht der Schutz einer als erhaltungswürdig angesehenen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung, sondern der Wille zur Begrenzung der Ferienwohnungsnutzung. Dies mag in tatsächlicher Hinsicht eine der Folgen des Schutzes einer als erhaltungswürdig angesehenen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auf der A-Stadter Altstadtinsel sein. Ausgangspunkt für einen Genehmigungsvorbehalt nach einer Erhaltungssatzung muss jedoch stets die zu erhaltende Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sein.
Letztlich liegen auch die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Erhaltungssatzung hinsichtlich des hier einschlägigen Erhaltungsziels nicht vor.
Einer Begründung, wie sie für einen Bebauungsplan vorgeschrieben ist (vgl. § 9 Abs. 8 BauGB), bedarf eine Erhaltungssatzung grundsätzlich nicht. In ihr ist lediglich anzugeben, welche Gründe auf das festgelegte Gebiet zutreffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 24. Juli 2020 – OVG 2 A 6.18 – juris Rn. 42). Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Wegen der Besonderheiten des Erhaltungsrechts ist allerdings nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die sich hauptsächlich auf die Frage bezieht, ob eine Erhaltungssatzung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, das heißt ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist. Denn die Erhaltungssatzung unterscheidet sich von der Bauleitplanung mit ihrem weiten Planungsermessen durch relativ eng gefasste materielle Anwendungsvoraussetzungen. Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung. Auch lassen sich die Regelungsgehalte der beiden Satzungstypen nicht gleichsetzen, denn den regelmäßig komplexen und auf Dauer angelegten Festsetzungen des Bebauungsplans steht bei § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB ein zweistufiges Verfahren gegenüber, auf dessen erster Stufe lediglich ein Genehmigungsvorbehalt mit dem Ziel der präventiven Kontrolle erhaltungsrelevanter Vorhaben eingeführt wird. Einzelentscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben werden in einem gesonderten Genehmigungsverfahren getroffen, das so ausgestaltet ist, dass den Belangen der betroffenen Eigentümer im Einzelfall Rechnung getragen werden kann. Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung geht es danach – außer um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB – vor allem um die Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der Festlegung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26. März 2021 – OVG 2 A 13.19 – juris Rn. 38 m. w. N.; Hamburgisches OVG, Urt. v. 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N – juris Rn. 42).
Vor diesem Hintergrund hat die Gemeinde bei Erlass einer Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB vier materielle Voraussetzungen zu berücksichtigen:
Erstens ist konkret zu bestimmen, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Zweitens ist die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Drittens muss die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist (Verdrängungsgefahr). Viertens muss die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung negative städtebauliche Folgen befürchten lassen (vgl. Hamburgisches OVG, Urt. v. 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N – juris Rn. 23; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 17. Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 – juris Rn. 51; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 27. Juni 2024 – OVG 2 A 9.22 – juris Rn. 29).
Für repräsentative Datenerhebungen zur Feststellung der zu schützenden Zusammensetzung der Wohnbevölkerung kann der sogenannte Nürnberger Kriterienkatalog zugrunde gelegt werden, der wesentliche Kriterien für eine erhaltenswerte Bevölkerungsstruktur und für ein hohes Verdrängungspotenzial enthält (Hamburgisches OVG, Urt. v. 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N – juris Rn. 26; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 17. Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 – juris Rn. 56).
Diese Voraussetzungen lagen bei Erlass der Erhaltungssatzung nicht vor. Die Beklagte hat vor Erlass der Erhaltungssatzung weder hinreichende Informationen zur Zusammensetzung der erhaltungswürdigen Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet, zu zu erwartenden unerwünschten Veränderungen der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung infolge baulicher Maßnahmen noch zu etwaigen negativen städtebaulichen Folgen eingeholt. Die Beklagte hat lediglich Daten aus dem Einwohnermelderegister, eine Erhebung zur Anzahl der Ferienwohnungen im Satzungsgebiet aus August 2018, eine Erhebung zur Anzahl der Ferienwohnungen in den Gängen und Höfen aus 2014 sowie persönliche Erfahrungen und Gespräche mit Vertretern der A-Stadter Hochschule herangezogen. Weitere Daten, so die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, lagen bei Satzungserlass nicht vor.
Dies stellt keine ausreichende Tatsachenermittlung auf Grundlage einer repräsentativen Datenbasis für die Zusammensetzung einer zu schützenden Wohnbevölkerung als Ausgangsvoraussetzung dar. Persönliche Erfahrungen und Gespräche mit Vertretern der A-Stadter Hochschule sind schon im Ausgangspunkt ungeeignet, um festzustellen, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt. Eine Erhebung über die im vorgesehenen Erhaltungsgebiet vorhandene Wohnbevölkerung muss repräsentativ sein (Hamburgisches OVG, Urt. v. 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N – juris Rn. 26). Repräsentativ ist eine Stichprobe nur, wenn die Auswahl aus der Grundgesamtheit allein auf Zufall beruht, ohne dass eine systematische Verzerrung gegenüber der zu repräsentierenden Grundgesamtheit stattfindet; jeder Haushalt muss die gleiche Chance gehabt haben, in die Stichprobe einbezogen zu werden (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 27. Juni 2024 – OVG 2 A 9/22 – juris Rn. 36). Bei persönlichen Erfahrungen und Gesprächen handelt es sich jedoch nicht um repräsentative Daten, sondern um persönlich geprägte Eindrücke und Bewertungen, die einer objektiven Nachprüfung nicht zugänglich sind. Im Übrigen hat die Beklagte die Inhalte der Gespräche weder dokumentiert noch sie sonst irgendwie dargelegt. Ebenso fernliegend und nicht repräsentativ ist es, als Datenquelle für die Ermittlung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung die Aussage eines Vertreters des Bereichs Stadtplanung zugrunde zu legen, er habe Informationen von seinem Sohn, der als Student in einer Dachgeschosswohnung gewohnt habe und der noch jemanden kenne, der auch als Student so eine Dachgeschosswohnung bewohnt habe (Punkt 4.1 im Bericht zur Prüfung und Abwägung der im Rahmen der öffentlichen Auslegung eingegangenen Stellungnahmen vom 27. November 2019 [Anlage K 7]).
Auch die Erhebungen zur Anzahl von Ferienwohnungen im Erhaltungsgebiet – die dem Gericht ebenfalls nicht vorliegen – bilden keine geeignete Tatsachengrundlage, weil Ferienwohnungen zum einen nur einen geringen Anteil der im Erhaltungsgebiet vorhandenen Nutzungen ausmachen (circa 280 Ferienwohnungen und 30 Gästezimmer, vgl. S. 3 der Satzungsbegründung bei etwa 14.100 Einwohnern in rund 9.660 Haushalten/Wohnungen, vgl. S. 2 der Satzungsbegründung) und zum anderen die Anzahl der Ferienwohnungen keine Rückschlüsse auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung bei den Nutzungen, die keine Ferienwohnungen sind, erlaubt.
Schließlich reichen auch die Daten aus dem Einwohnermelderegister für die Ermittlung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nicht aus, weil sich daraus keine hinreichenden Schlüsse auf eine zu schützende Zusammensetzung der Wohnbevölkerung schließen lassen. Jedenfalls hat die Beklagte hier nicht anhand konkreter Daten aus dem Einwohnermelderegister eine zu schützende Zusammensetzung der Wohnbevölkerung ermittelt. Die von ihr getroffene Annahme, insgesamt könne für die A-Stadter Altstadt von einer vielfältigen und intakten Bevölkerungsstruktur ausgegangen werden, die es zu erhalten gelte (S. 3 der Satzungsbegründung), basiert letztendlich auf Annahmen, die nicht auf eine hinreichende Datengrundlage gestützt sind. Zugrunde gelegt hat die Beklagte für die Annahme lediglich das mengenmäßige Verhältnis von Personen mit Hauptwohnsitz (96 %) zu Personen mit Nebenwohnsitz (3,8 %). Weiterhin hat sie angenommen, dass aufgrund der differenzierten Bebauungsstruktur mit Kleinwohnhäusern bis hin zu großen Mehrfamilienhäusern unterschiedlichen Baualters und unterschiedlicher Ausstattungs- und Modernisierungsstandards sowie einer Mischung aus Miet- und Eigentumswohnungen von einer sozial breit gefächerten Bevölkerungsstruktur ausgegangen werden könne. Außerdem seien 70 % der Haushalte Einpersonenhaushalte. Aufgrund von Sanierungsmaßnahmen sei die Altstadtinsel auch für Familien wieder ein attraktiver Wohnort geworden. Daneben lebten in nicht sanierten beziehungsweise nicht modernisierten Wohnungen aber auch Studenten, die auf preisgünstigen Wohnraum angewiesen seien.
Abgesehen von dem Verhältnis von Personen mit Hauptwohnsitz zu Personen mit Nebenwohnsitz gibt das Melderegister die von der Beklagten angeführten Fakten (insbesondere Bebauungsstruktur, Ausstattung, Eigentum/Miete, Sanierungsstand, Beruf, vgl. § 3 BMG) nicht her. Die weiteren Annahmen beruhen letztendlich auf möglicherweise lebensnahen, jedoch nicht datenbasierten Annahmen, die nicht Grundlage für die Bestimmung einer erhaltungswürdigen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sein können. Allein aus dem Verhältnis der Anzahl von Personen mit Hauptwohnsitz zur Anzahl von Personen mit Nebenwohnsitz kann sich eine erhaltenswürdige Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nicht ergeben.
Die von der Beklagten zugrunde gelegten Daten reichen ebenso wenig aus zur Bestimmung der weiteren Voraussetzungen für den Erlass der Erhaltungssatzung. Es steht weder fest, dass die abstrakte Gefahr bestand, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten war (Verdrängungsgefahr) noch dass die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung negative städtebauliche Folgen befürchten ließ.
Maßgeblich für die Annahme einer Verdrängungsgefahr ist allein, ob – zukunftsgerichtet – die abstrakte Gefahr besteht, dass bauliche Maßnahmen einen Verdrängungseffekt haben werden (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26. März 2021 – OVG 2 A 13.19 – juris Rn. 64).Die angenommene Verdrängung von Wohnnutzung durch Ferienwohnungsnutzung ist nicht hinreichend durch Daten belegt. Allein die Anzahl von circa 280 Ferienwohnungen auf etwa 9.660 Haushalte/Wohnungen (etwa 2,9 %) sowie 30 Gästezimmer (etwa 0,3 %) reicht für die Annahme einer Verdrängungsgefahr nicht aus, zumal die Beklagte auf Seite 3 der Begründung zur Erhaltungssatzung selbst davon ausgeht, dass 100 der Ferienwohnungen materiell-rechtlich unzulässig seien, was dann zu einer Quote von nur etwa 1,8 % führt.
Da die Beklagte schon keine zu erhaltende Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nebst drohender Verdrängung ermittelt hat, konnte sie auch nicht feststellen, welche negativen städtebaulichen Folgen von den Veränderungen zu befürchten sind. Maßgeblich ist insoweit allein, ob sich die Gründe für den Erlass der Erhaltungssatzung aus der jeweiligen besonderen städtebaulichen Situation ergeben. Nicht erforderlich ist in diesem Zusammenhang, dass herausragende städtebauliche Gründe gegeben sind. „Besonders“ sind städtebauliche Gründe im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB bereits dann, wenn sie gerade für die konkrete Erhaltungssituation besonderes Gewicht haben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26. März 2021 – OVG 2 A 13.19 – juris Rn. 68).
Der von der Beklagten als städtebaulicher Grund angeführte Verlust von Wohnraum (S. 3 der Satzungsbegründung) allein stellt keine negative städtebauliche Folge dar, weil die Beklagte nicht ermittelt hat, wie hoch der Wohnraumbedarf ist und welche konkreten Folgen die Ferienwohnungen aus städtebaulicher Sicht haben.
Die losgelöst von konkreten Daten getroffene Annahme, mit dem Verlust von Wohnungen in den Wohnquartieren gingen häufig nachbarschaftliche Bezüge und Gemeinschaften verloren, die aufgrund der räumlichen Nähe und häufig auch Enge das Wohnen in der Altstadt wesentlich prägten, mag negative Folge einer Verdrängung der als erhaltenswert angesehenen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sein. Allein stellt diese Folge jedoch keinen ausreichenden städtebaulichen Grund dar. Lediglich hilfsweise können Formen von Nachbarschaftshilfe Ansatzpunkte für die Erhaltungswürdigkeit sein (vgl. Nr. 10 des Nürnberger Kataloges).
Hinsichtlich der von der Beklagten weiterhin angenommenen unterschiedlichen Tag-Nacht-Rhythmen und des Urlaubsverhaltens der Touristen handelt es sich um soziale Gründe, die indirekt Auswirkung einer Milieuschutzsatzung und als solche – neben städtebaulichen Gründen – zulässige Folgewirkung sein können. Soziale Gründe sind als indirekte Auswirkungen einer Milieuschutzsatzung wegen der engen Verknüpfung städtebaulicher und sozialer Problemstellungen nahezu unvermeidlich (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 2. April 1996 – 1 N 92.1636 – juris Rn. 19). Eigenständiges städtebauliches Gewicht haben soziale Gründe allerdings nicht.
Die von der Beklagten unter Punkt 6.7 im Bericht zur Prüfung und Abwägung der im Rahmen der öffentlichen Auslegung eingegangenen Stellungnahmen vom 27. November 2019 (Anlage K 7) getroffene Annahme, die Verbreitung von Ferienwohnungen führe zu einer Verdrängung der Wohnbevölkerung, mag generell als städtebaulicher Grund herhalten. Das Gleiche gilt für die dort ebenfalls angeführte Verödung der Innenstadt und die geringere Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktur. Voraussetzung einer solchen Annahme ist aber, dass anhand konkreter Daten diese Folgen auch tatsächlich zu befürchten sind. Letzteres ist hier mangels tragfähiger Datengrundlage nicht der Fall und im Übrigen erscheint diese Annahme wegen der Größe der Altstadtinsel im ganzjährig belebten Zentrum der Stadt – anders als bei reinen Feriensiedlungen mit vergleichbar kleinerer Fläche – wenig plausibel.
Die aufgezeigten Mängel sind nicht nach § 215 BauGB unbeachtlich, soweit sie denn überhaupt unter diese Norm fallen. Das wäre nur der Fall, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Erhaltungssatzung schriftlich gegenüber der Beklagten unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht wurden (Abs. 1). Diese Fristen sind auch im Rahmen einer Inzidentkontrolle zu beachten, mit der Folge, dass nach deren Ablauf jedenfalls keine Folgerungen mehr hieraus gezogen werden können (Sächsisches OVG, Beschl. v. 11. Juni 2010 – 1 A 737/08 – juris Rn. 4; OVG Berlin, Urt. v. 16. Mai 2003 – 2 B 23.98 – juris Rn. 25; Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 215 Rn. 7; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 156. EL September 2024, § 156 Rn. 47). Eine erhobene Fehlerrüge wirkt allgemein und absolut für jedermann („inter omnes“), also nicht nur zugunsten desjenigen, der den Abwägungsmangel ordnungsgemäß geltend gemacht hatte (BVerwG, Beschl. v. 2. Januar 2001 – 4 BN 13.00 – juris Rn. 5).
Die Unbeachtlichkeitsfolge steht von Vornherein jedoch nicht im Raum, weil die Mängel rechtzeitig vor Ablauf der Jahresfrist (Bekanntmachung in den „A-Stadter Nachrichten“ am 4. April 2020) geltend gemacht worden sind. Das Schreiben von Herrn A. vom 31. März 2021 mit der Mängelanzeige (Anlage K 9) wurde ausweislich des Sendungsprotokolls des Faxgerätes am 31. März 2021 an die Beklagte gesendet.
Nach alledem ist die Erhaltungssatzung unwirksam und steht der Genehmigungsfähigkeit des streitgegenständlichen Vorhabens nicht entgegen. Andere, der Zulässigkeit entgegenstehende Gründe sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1, 2 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG. Nach den regelmäßigen Annahmen des Beschwerdegerichts entspricht der Streitwert für einen Bauvorbescheid demjenigen der Baugenehmigung. Dieser beträgt ebenfalls nach den regelmäßigen Annahmen des Beschwerdegerichts 10.000,00 € je Wohneinheit eines Mehrfamilienhauses. Bei Baugenehmigungen für gewerbliche bauliche Anlagen erfolgt dabei ein Zuschlag von 50 % bis 100 % gegenüber entsprechenden Wohngebäuden. Vorliegend setzt die Kammer einen Zuschlag von 50 % fest, weil die drei Ferienwohnungen mit jeweils etwa 15 m² klein sind und sich entsprechend geringere Einnahmen aus der Vermietung erwirtschaften lassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 172-174 BauGB
§ 172 BauGB
§ 3 BMG
§ 215 BauGB
§ 167 VwGO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 bis 5 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 1 LBO
§ 75 Satz 3 LBO
§ 72 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 4a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 13a Satz 1 BauNVO
§ 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 4a Abs. 2 BauNVO
§ 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 142 Abs. 4 BauGB
§ 144 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 2905, 2907
4 NB 20.92
1 C 1/82
4 B 85.04
4 CN 7.13
8 A 158/20
4 BN 6.13
4 C 2.97
2 A 6.18
2 A 13.19
2 E 3/13
10 A 6.18
2 A 9.22
2 A 9/22
1 N 92.16
1 A 737/08
2 B 23.98
4 BN 13.00