Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-12, Aktenzeichen 7a D 134/02.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0212.7A.D134.02NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan "Windenergie" der Gemeinde B. ist nichtig.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit der 6. Änderung stellte die Antragsgegnerin im Jahre 1993 in ihrem Flächennutzungsplan für drei Teilbereiche zusätzlich zu Flächen für die Landwirtschaft "konfliktarme Eignungsflächen für Windenergiennutzung" (im Folgenden auch: Konzentrationszone) dar. Mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen den Bebauungsplan "Windenergie" der Antragsgegnerin, der für die drei Konzentrationszonen Festsetzungen trifft.
Der Antragsteller ist Landwirt. Der landwirtschaftliche Betrieb wurde 1995 aus der Ortslage B. ausgelagert. Nahe der neuen Hofstelle errichtete der Vater des Antragstellers, der damals den Hof noch führte, im Geltungsbereich der nördlichsten der drei Konzentrationszonen drei Windenergieanlagen. Die Windenergieanlagen haben eine Nennleistung von 150 kW, 450 kW und 1.000 kW. Sie haben eine Nabenhöhe von 30 m, 42 m und 50 m sowie einen Rotordurchmesser von 23 m, 37 m und 54 m. Die nördlichste Konzentrationszone erstreckt sich südlich, südwestlich bzw. westlich der Ortslage B. zunächst in etwa parallel zur L 828 bzw. zur K 15. Westlich bzw. südwestlich der Ortslage B. -C. setzt sich die Konzentrationszone bis zur B 68 fort. In der Konzentrationszone sind zahlreiche Windenergieanlagen errichtet. Die Anlagen des Antragstellers stehen im nördlichen Bereich dieser hier in Ost-West-Richtung rund 120 m breiten Konzentrationszone in einem Abstand zwischen grob 550 m und 600 m westlich der K 15.
Mit dem Bebauungsplan "Windenergie" trifft die Antragsgegnerin Festsetzungen für alle drei Konzentrationszonen, über die der Geltungsbereich des Bebauungsplans in Teilbereichen geringfügig hinausgreift. In weiten Teilbereichen setzt der Bebauungsplan Flächen für die Landwirtschaft, für ein kleineres Teilstück Fläche für die Forstwirtschaft fest. Von der Festsetzung Fläche für die Landwirtschaft wird u.a. auf etwa 1 km Länge vollständig der nördliche Bereich der nördlichen Konzentrationszone und damit auch der Standort der vom Antragsteller betriebenen Windenergieanlagen erfasst. Die Fläche für die Landwirtschaft setzt sich in südlicher Richtung fort, wird dort jedoch durch eine Sondergebietsfestsetzung ergänzt, deren Zweck mit "Gebiet für Windkraftanlagen" angegeben ist. Die zulässige Nutzungsart ist in den textlichen Festsetzungen wie folgt bestimmt: "Das sonstige Sondergebiet dient als Fläche für die Landwirtschaft und der Unterbringung von Windenergieanlagen."
Die Sondergebiete für Windenergieanlagen sind in sechs Zonen gegliedert. Innerhalb der Zonen ist das maximale Maß baulicher Nutzung nach der Nabenhöhe der Windenergieanlagen und ihrer Gesamthöhe gegliedert, und zwar mit der Vorgabe von Nabenhöhen zwischen 30 m und 65 m sowie insgesamt zulässigen Anlagenhöhen zwischen 50 m und 95 m. Innerhalb der sonstigen Sondergebiete schließt der Bebauungsplan die Errichtung von Wohnzwecken dienenden Gebäuden aus und schreibt vor, dass Leitungstrassen unterirdisch zu verlegen sind. Der Bebauungsplan unterwirft die Windenergieanlagen verschiedenen, sich zum Teil auf die Betriebsweise erstreckenden Gestaltungsanforderungen.
Das Bebauungsplanverfahren nahm im wesentlichen folgenden Verlauf: Erstmals im Jahre 1994 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, einen Bebauungsplan aufzustellen. 1999 wiederholte er den Aufstellungsbeschluss. Am 30. Mai 2001 erstellte die j. GmbH i.G. im Auftrag der Antragsgegnerin eine "Schallimmissionsprognose für Emissionen aus dem Betrieb von Windenergieanlagen für den Windpark B. /C. ". Träger öffentlicher Belange wurden am Bebauungsplanverfahren beteiligt. Der Antragsteller brachte mit verschiedenen Schriftsätzen auch seiner Prozessbevollmächtigten Anregungen vor. Am 12. Juni 2002 erörterte der Rat der Antragsgegnerin die bis dahin eingegangenen Anregungen und beschloss sodann die Offenlegung des Bebauungsplanentwurfs unter dem Vorbehalt, dass eine noch durchzuführende Vorprüfung gemäß Anlage 2 zum UVPG ergebe, dass keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen sei. Dipl.-Ing. C. erstellte einen Umweltbericht, dessen Fazit lautete, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erforderlich sei. Der Bebauungsplanentwurf wurde nach öffentlicher Bekanntmachung am 20. Juni 2002 in der Zeit vom 1. Juli bis 31. Juli 2002 offen gelegt. Trägern öffentlicher Belange wurde erneut Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Antragsteller erneuerte seine Anregungen. Am 7. November 2002 prüfte der Rat der Antragsgegnerin die eingegangenen Anregungen und beschloss den mit einer Begründung versehenen Bebauungsplan sodann als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde am 8. November 2002 öffentlich bekannt gemacht.
Mit dem am 27. November 2002 erhobenen Normenkontrollantrag trägt der Antragsteller vor: Er betreibe die Windenergieanlagen, um von der Landwirtschaft nicht einseitig wirtschaftlich abhängig zu sein. Den weitaus größeren Anteil seiner Einnahmen erziele er aus der Windkraftnutzung. Der Bau der Windenergieanlagen habe einschließlich Erschließung mehr als 2 Mio. Euro gekostet; für einen Großteil dieser Investitionssumme habe er sich verschuldet. Mit dem Bebauungsplan wolle die Antragsgegnerin insbesondere zur vermeintlichen Schonung des Landschaftsbildes die ortsnahe Windenergienutzung zurückführen und stelle deshalb auf einen recht willkürlichen Blickwinkel ab, wonach eine Windenergieanlage auf 500 m Entfernung nicht mehr als 60 m Höhendifferenz erreichen dürfe. Seine, des Antragstellers, Windenergieanlagen stünden auf einem Höhenrücken, der ca. 70 m höher liege als das mehr als 1.000 m entfernte Wohngebiet am I. weg . Selbst wenn die 70 m seiner kleinsten Windenergieanlage hinzugerechnet würden, ergebe sich eine Gesamthöhe, die noch innerhalb des von der Antragsgegnerin mit der Bebauungsplanung akzeptierten Sichtwinkels verbleibe; dennoch verbiete der Bebauungsplan für den Standort der Anlage den Bau von Windenergieanlagen. Die Antragsgegnerin habe mit der Planung verkannt, dass durch den Flächennutzungsplan Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt worden seien. Die Reichweite des Bestandsschutzes habe die Antragsgegnerin verkannt und überschätzt. Würde eine seiner Windenergieanlagen durch Naturkräfte oder einen technischen Defekt zerstört, sei wegen Substanzverlustes kein Bestandsschutz mehr gegeben. Er, der Antragsteller, dürfte dann wegen der entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans keine neue Anlage errichten und könnte seinen Kreditverpflichtungen nicht mehr nachkommen. Der Bebauungsplan sei insoweit städtebaulich nicht gerechtfertigt, als er durch die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft den Rückgriff auf § 35 BauGB und damit die Errichtung aller nicht landwirtschaftlichen, aber im Außenbereich privilegierten Vorhaben ausschließe. Ob die Festsetzung allerdings der Errichtung von Windenergieanlagen entgegenstehe, sei fraglich, da landwirtschaftliche Nutzung der Errichtung einer Windenergieanlage nicht widerspreche; folge man einer entsprechenden Rechtsansicht, liege ein Festsetzungsfehler vor. Die bauplanungsrechtliche Qualität einer Fläche für die Landwirtschaft habe der überplante Bereich schon wegen seiner Außenbereichslage. Der Bebauungsplan sei aber auch deshalb städtebaurechtlich nicht gerechtfertigt, weil die Antragsgegnerin mit ihm Windenergieanlagen ausschließen wolle und daher eine sogenannte Negativplanung verfolge. Für ca. 28 ha der Konzentrationszone und damit für eine Fläche, die isolierter Betrachtung zugänglich sei, schließe der Bebauungsplan dort Windenergieanlagen aus, wo der funktional gleichberechtigte und gleichbedeutende Flächennutzungsplan Windenergieanlagen zulasse. Zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan bestehe ein unauflösbarer Widerspruch. Deshalb sei der Bebauungsplan auch nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Der Flächennutzungsplan habe eine einem Bebauungsplan vergleichbare baurechtsschaffende Regelungswirkung. Zwar dürfe die Gemeinde Vorrangflächen durch Änderung des Flächennutzungsplans vermindern, nicht jedoch den Flächennutzungsplan konterkarieren. Auf eine nach Inkrafttreten der 6. Änderung des Flächennutzungsplans eingetretene technische Entwicklung, die immer größere Windenergieanlagen ermögliche, könne sich die Antragsgegnerin nicht berufen, denn auch seinerzeit habe der Antragsgegnerin klar sein müssen, dass die technische Entwicklung zumindest offen gewesen sei; der völlige Ausschluss von Windenergieanlagen sei auch mit dieser Erwägung nicht zu rechtfertigen. Der Bebauungsplan genüge den Anforderungen des Abwägungsgebots nicht. Entgegen der Annahme der Antragsgegnerin komme ihren Planungsabsichten kein absoluter Vorrang vor seinen, des Antragstellers, Vermögensinteressen zu. Dem objektiven Gewicht seiner Eigentümerinteressen trage die Bebauungsplanung auch im Ergebnis keine hinreichende Rechnung, da die für die Planung ins Feld geführten landschaftsbildbeeinträchtigenden Wirkungen der Windenergieanlagen angesichts der in Rede stehenden Abstände geringer gewichtig seien als seine Eigentümerinteressen. So habe der Senat 100 m hohe Windenergieanlagen im Abstand von nur 300 m zu Wohnhäusern unbeanstandet gelassen. Ohnehin sei die von der Antragsgegnerin praktizierte Anwendung des Strahlensatzes bedenklich. Wenn zur Anlagenhöhe die natürliche Geländehöhe addiert würde, dann müsste den topographischen Gegebenheiten die gleiche landschaftsbeeinträchtigende Wirkung beigemessen werden. Dem stehe entgegen, den Reiz des Landschaftsbildes gerade mit den topographischen Gegebenheiten zu begründen. Die optische Beeinträchtigung nehme mit der Entfernung auch nicht, wie vom Rat der Antragsgegnerin angenommen, proportional, sondern überproportional ab. Schon weit unterhalb eines Abstandes von 1.000 m nehme man Windenergieanlagen an den meisten Tagen des Jahres bei den im Eggegebirge vorherrschenden Wetterlagen nicht mehr oder nur noch schemenhaft wahr. Die ohne Bezugspunkt bestimmte Höhenfestsetzung sei willkürlich, da im Bereich der schutzbedürftigen Nutzungen am I. weg die Geländehöhe um etwa 25 m, im Bereich der beeinträchtigten Nutzungen um etwa 50 m differiere. In einer topographisch bewegten Landschaft störe Bewegung weniger als im Flachland. Die Antragsgegnerin habe ihre Ansicht vermeintlich objektiv beeinträchtigender Wirkungen von Windenergieanlagen verabsolutiert und sich nicht der Mühe unterzogen, die durchaus unterschiedlich möglichen Bewertungen optischer Beeinträchtigungen abzuwägen. Die Planung sei auch insoweit widersprüchlich, als sie zum einen Windenergieanlagen verbieten wolle, aber zugleich offen lasse, ob sie erneuert werden dürften.
Der Antragsteller beantragt,
den Bebauungsplan "Windenergie" der Antragsgegnerin für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie erwidert: Der Antragsteller habe durch die Ausweisung von Windvorrangflächen im Flächennutzungsplan kein Baurecht erlangt. Der Flächennutzungsplan begründe nicht die Zulässigkeit von Windenergieanlagen. Innerhalb der Konzentrationszonen könnten Windenergieanlagen öffentliche Belange entgegenstehen. Ob ein Anspruch auf Errichtung einer Windenergieanlage innerhalb einer Konzentrationszone bestehe, beurteile sich nicht nach Maßgabe des Flächennutzungsplans, sondern nach Maßgabe des Gesetzes. An der Änderung des Flächennutzungsplanes sei sie, die Antragsgegnerin, auch nicht im Hinblick auf die bereits errichteten Anlagen gehindert. Selbst ein Bebauungsplan könne nach Ablauf von sieben Jahren geändert werden, ohne dass für nicht verwirklichte Nutzungsmöglichkeiten Entschädigung geleistet werden müsse. Zum Schutz des Landschaftsbildes dürfe ein Bebauungsplan die Zulässigkeit von Windenergieanlagen innerhalb einer Konzentrationszone restriktiv steuern. Von einer unzulässigen Negativplanung könne keine Rede sein. Es gehe vielmehr um das städtebaulich beachtliche Anliegen, die optische Wirkung von Windenergieanlagen in einer Mittelgebirgsregion zu regulieren, deren Ressourcen vorrangig in einer naturbelassenen und weitgehend unberührten Landschaft bestünden. Bei der 6. Änderung des Flächennutzungsplans sei sie, die Antragsgegnerin, nach dem damaligen Stand der Technik von Anlagen einer Nabenhöhe zwischen 30 m und 40 m ausgegangen. Sache der Gemeinde sei es, eigene Maßstäbe und Gewichtungen zu setzen. In nicht zu beanstandender Weise habe sie zur Erzeugung eines homogenen Höhenbildes auf den so genannten Strahlensatz zurückgegriffen. Aufgrund der Topographie wirke eine hohe Anlage optisch um ein Vielfaches stärker als eine entsprechende Anlage im Flachland. Der Natur- und Landschaftsschutz stelle einen Belang dar, der eine Beschränkung der Windkraftnutzung auch dann zulasse, wenn der Grad einer Verunstaltung des Landschaftsbildes noch nicht erreicht sei. Die wirtschaftlichen Belange des Antragstellers seien ausreichend berücksichtigt worden. Sie, die Antragsgegnerin, dürfe ortsnahe Windenergienutzung im Interesse einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und zur Sicherung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zurückführen. Im überplanten Bereich habe wegen der schwerwiegenden Beeinträchtigungen dieser Belange die Errichtung selbst relativ kleiner Windenergieanlagen ausgeschlossen werden dürfen. Die Umsetzung des Flächennutzungsplankonzepts werde nicht unterlaufen. Ein wirtschaftlicher Betrieb von Windenergieanlagen bleibe mit Ausnahme der ortsnahen Bereiche in fast allen Bereichen der Konzentrationszonen möglich. Sie habe sich nicht dazu verhalten müssen, wie weit der Bestandsschutz für bestehende Anlagen reiche, sondern insoweit auf Baugenehmigungsverfahren abstellen dürfen. Falls die Windenergieanlagen des Antragstellers völlig zerstört würden, sei er an einer Neuerrichtung nicht primär durch die Bebauungsplanfestsetzungen gehindert, sondern durch die gegebene Außenbereichslage. Im Außenbereich gegebene Nutzungsmöglichkeiten seien eigentumsrechtlich nicht geschützt und könnten eingeschränkt werden, ohne Entschädigungsansprüche auszulösen; die Rechtsposition des Grundstückseigentümers sei auf den Bestand aufgrund einer Baugenehmigung verwirklichter Nutzungen beschränkt. In der Abwägung sei keinem Planungsinteresse absoluter Vorrang eingeräumt worden, wie gerade die Anwendung des Strahlensatzes belege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Akten über das Bebauungsplanverfahren Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig.
Der Antragsteller ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist dann gegeben, wenn sich der Eigentümer eines Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein im Plangebiet gelegenes Grundstück betrifft. Dies beruht auf der Erwägung, dass es sich bei den Regelungen eines Bebauungsplans um Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG handelt. Beschränkungen, die sich hieraus für die Nutzung des Grundeigentums ergeben, braucht der Eigentümer nur hinzunehmen, wenn der nach § 10 BauGB als Satzung erlassene Plan rechtmäßig ist. Ob dies der Fall ist, kann er im Normenkontrollverfahren überprüfen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2002 - 4 BN 2.02 -, BauR 2002, 1199 = BRS 65 Nr. 52.
Der Antrag ist auch begründet.
Der Bebauungsplan ist allerdings städtebaulich gerechtfertigt.
Der Bebauungsplan ist nicht, wie der Antragsteller meint, auf eine so genannte Negativplanung gerichtet. Von einer Verhinderungsplanung ist erst dann auszugehen, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entspricht, sondern nur vorgeschoben ist, um eine andere Nutzung zu verhindern.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 1999 - 4 B 129.98 -, BRS 62 Nr. 29.
Der Zweck der Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft liegt nicht nur in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen. Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Bebauungsplanung (nicht allein) den Ausschluss anderer baulicher Nutzungen als solcher, die der Landwirtschaft dienen. Zwar sollen Windenergieanlagen in Teilbereichen des Bebauungsplangebiets ausgeschlossen werden. Sie sollen jedoch nicht überall im Plangebiet verhindert werden und vor allem nicht lediglich aus Gründen ihrer städtebaulich nicht motivierten Verhinderung. Die Planung dient dem Ortsbild und damit einem im Grundsatz beachtlichen städtebaulichen Belang (vgl. § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 BauGB). Ferner dürfen landschaftspflegerische Zwecke wie hier der "Freiraumschutz" mit den Mitteln der Bauleitplanung verfolgt werden. So kann die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft der Unterstützung landespflegerischer Zwecke dienen, wenn sie der Bewahrung einer vorhandenen landwirtschaftlichen Nutzung und dadurch zugleich der Vernetzung vorhandener Landschaftsschutzgebiete dient.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 23.
Auch auf derartige Gegebenheiten durfte die Antragsgegnerin abheben. Das Plangebiet ist wegen seiner landschaftschutzwürdigen Gegebenheiten durch die Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen im Kreise Q. vom 13. März 1970, ABl des Kreises Q. 1970, 1 sowie durch die Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen im Gebiet der Kreise I. , Q. (Naturparkbereiche des Eggegebirges und Teutoburger Waldes) vom 27. November 1972, ABl der Bezirksregierung Detmold 1972, 425 geschützt. Die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft dient der Bewahrung des landwirtschaftlich geprägten Charakters der überplanten Flächen.
Die städtebauliche Rechtfertigung des Bebauungsplans steht schließlich nicht deshalb in Frage, weil die Antragsgegnerin das vorausgesetzte Ziel durch den Bebauungsplan gar nicht erreichen könnte. Zwar ermächtigt die auf § 9 Abs. 1 Nr. 18 a BauGB gestützte Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nicht zum Ausschluss solcher baulicher Anlagen, die der Landwirtschaft dienen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1998 - 4 NB 4.97 -, BRS 60 Nr. 20.
Windenergieanlagen der Größenordnung, die die Antragsgegnerin aus städtebaulich grundsätzlich beachtlichen Erwägungen verhindern will, sind jedoch regelmäßig keine der Landwirtschaft dienende Anlagen. Landwirtschaft setzt (mit Ausnahme der Binnenfischerei) die Nutzung des Bodens voraus (vgl. § 201 BauGB), während Windenergieanlagen die Windenergie nutzen. Zwar können kleinere Windenergieanlagen dazu dienen, den Energiebedarf einer landwirtschaftlichen Nutzung (teilweise) abzudecken. Auch mag eine Windenergieanlage als untergeordneter Betriebsteil von einer landwirtschaftlichen Betätigung mitgezogen werden können. Vorauszusetzen ist allerdings, dass die Annahme eines landwirtschaftlichen Betriebs als solcher nicht in Frage gestellt wird. Das Erscheinungsbild eines im Außenbereich gelegenen Betriebes muss unverändert bleiben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 1998- 4 B 66.98 -, BRS 60 Nr. 89.
Es ist nicht ansatzweise erkennbar, dass die Antragsgegnerin auf den Flächen außerhalb der sonstigen Sondergebiete im Bebauungsplangebiet mit der Errichtung landwirtschaftlichen Betrieben dienenden untergeordneten Windenergieanlagen rechnen müsste, die nach Maßgabe des Plankonzepts der Antragsgegnerin ein Bedürfnis nach sie ausschließender Festsetzung auslösen könnten. Namentlich musste sie eine (nicht vom Bestandsschutz umfasste) Erneuerung der vom Antragsteller betriebenen Windenergieanlagen nicht in Rechnung stellen. Diese Anlagen dienen nach Vortrag des Antragstellers nicht landwirtschaftlicher Nutzung, sondern sind einem anderen betrieblichen Geschehen zuzuordnen, aus dem der Antragsteller den weitaus größten Teil seiner Einnahmen erzielt.
Der Bebauungsplan ist jedoch mit den sich aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergebenden Anforderungen nicht vereinbar. Der Bebauungsplan ist danach aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Dies bedeutet, dass durch die Festsetzungen eines Bebauungsplans die zugrunde liegenden Darstellungen des Flächennutzungsplans konkreter ausgestaltet und damit zugleich verdeutlicht werden. Dieser Vorgang der Konkretisierung schließt nicht aus, dass die in einem Bebauungsplan zu treffenden Festsetzungen von den vorgegebenen Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen. Derartige Abweichungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie sich aus dem Übergang in eine konkretere Planungsstufe rechtfertigen und die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen. In der Regel gehört zu der vom Bebauungsplan einzuhaltenden Grundkonzeption des Flächennutzungsplans die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu den von Bebauung freizuhaltenden Gebieten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 - 4 C 74.72 -, BVerwGE 48, 70 (74) = BRS 29 Nr. 8; Urteil vom 26. Februar 1999 - 4 CN 6.98 -, NVwZ 2000, 197 = BRS 62 Nr. 48.
Der Satzungsgeber darf auch eine im Flächennutzungsplan ausgewiesene Konzentrationszone für Windenergieanlagen einer andersartigen Nutzung zuführen. Dies kann durch Änderung des Flächennutzungsplans geschehen. Ferner kann die Errichtung von Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen durch einen Bebauungsplan einer Feinsteuerung (z.B. Begrenzung der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte der einzelnen Anlagen) unterzogen werden. Will die Gemeinde jedoch das dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende gesamträumliche Planungskonzept verändern, aufgrund dessen die positive Ausweisung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung an einer bestimmten Stelle des Gemeindegebiets mit einer Ausschlusswirkung für den übrigen Planungsraum verbunden ist, bedarf es hierfür der Änderung des Flächennutzungsplans.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003 - 4 BN 60.03 -, zur Veröffentlichung vorgesehen.
Der Bebauungsplan "Windenergie" konkretisiert nicht lediglich die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans, sondern steht ihr in weiten Bereichen entgegen. Der Bebauungsplanbereich erstreckt sich auf 137,5 ha. Mehr als die Hälfte dieser nach Maßgabe des Flächennutzungsplans für die Errichtung von Windenergieanlagen geeigneten und vorgesehenen Fläche (nämlich 75 ha = 54,54 %; Zahlenangaben wie in der Stellungnahme des von der Antragsgegnerin u.a. mit der Erstellung des Umweltberichts beauftragten Dipl.-Ing. C. vom 27. August 2002) werden durch den Bebauungsplan nicht einem sonstigen Sondergebiet, sondern ausschließlich der Fläche für die Landwirtschaft zugeordnet, auf der landwirtlandwirtschaftsfremde Anlagen wie nicht landwirtschaftlichen Betrieben dienende Windenergieanlagen nicht zulässig sind. Der Bebauungsplan beschränkt sich daher nicht mehr nur auf eine grundsätzlich zulässige "Feinsteuerung". Ob die Beschränkungen des Nutzungsmaßes in den sonstigen Sondergebieten zulässiger Windenergieanlagen allesamt noch mit dem gesamträumlichen Planungskonzept des Flächennutzungsplans vereinbar sind oder nicht in Teilbereichen faktisch auf einen Nutzungsausschluss hinauslaufen, wie der Antragsteller meint, weil Windenergieanlagen erst ab einer bestimmten Größenordnung wirtschaftlich betrieben werden können, bedarf daher keiner Entscheidung.
Die Ausführungen der Antragsgegnerin namentlich in der Bebauungsplanbegründung dazu, warum der Ausschluss der Windenergieanlagen erforderlich sei, verlassen das Konzept, das der Flächennutzungsplan als gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB für den Bebauungsplan maßgebender Rahmen vorgibt. So führt die Erwägung, der Rat habe bei der 6. Änderung des Flächennutzungsplans nur Anlagen einer bestimmten Größenordnung vor Augen gehabt, nicht auf die weitergehende Schlussfolgerung, dass (größere) Anlagen durch Bebauungsplan ohne Änderung des Flächennutzungsplans vollständig ausgeschlossen werden dürften oder gar müssten. Es mag ein durchaus beachtliches und städtebaulich anerkennenswertes Interesse der Gemeinde daran bestehen, die zulässige Höhe von Windenergieanlagen in einer Windkonzentrationszone durch Bebauungsplan zu regeln. Dies bedeutet jedoch nicht, dass für die dortigen Bereiche Windenergieanlagen (ohne Flächennutzungsplanänderung) völlig ausgeschlossen werden dürfen, denn durch den im Bebauungsplan geregelten Ausschluss wird das den Flächennutzungsplan tragende Konzept städtebaulicher Entwicklung in weiten Bereichen verdrängt bzw. "zurückgeführt" (vgl. Bebauungsplanbegründung S. 6).
Die Antragsgegnerin hat weiter auf Gesichtspunkte des Ortsbildes, der Landschaftsgestaltung und des Freiraumschutzes abgestellt. All diese Erwägungen sind jedoch vom Rat bereits der Flächennutzungsplanung zugrunde gelegt worden (vgl. den Erläuterungsbericht zur 6. Änderung des Flächennutzungsplans) und rechtfertigen nicht, von dieser Planungsvorgabe des Flächennutzungsplans dahin abzuweichen, Windenergieanlagen in wesentlichen Teilbereichen der Konzentrationszonen nunmehr völlig auszuschließen. Nichts anderes gilt für die von der Antragsgegnerin angezogenen Immissionsschutzerwägungen. Es mag sein, dass weitere Windenergieanlagen jedenfalls im nördlichen Bereich der Konzentrationszone nicht mehr errichtet werden können, da die vorhandenen Windenergieanlagen bereits einen Lärm erzeugen, der der nächstliegenden Wohnbebauung noch zumutbar ist, während hinzutretender Lärm das zulässige Maß überschreiten würde. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist es nicht gerechtfertigt, vom Flächennutzungsplan ohne dessen Änderung abzuweichen. Der Flächennutzungsplan ist nicht etwa deshalb obsolet, weil die bauliche Nutzbarkeit der Konzentrationszone - den Vortrag der Antragsgegnerin hier einmal als zutreffend unterstellt - durch Windenergieanlagen ausgeschöpft ist. Die vorhandenen Anlagen bleiben ohne den Bebauungsplan formell und materiell rechtmäßig, während sie durch die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft auf den bloßen passiven Bestandsschutz gesetzt werden. Müsste eine vorhandene Anlage ersetzt werden, wäre dies - sollte sie nicht landwirtschaftlicher Nutzung dienen - wegen eines Widerspruchs zu den Festsetzungen des Bebauungsplans unzulässig. Das Konzept des Flächennutzungsplans ist jedoch darauf gerichtet, in den Konzentrationszonen auch künftig die Windenergienutzung zu ermöglichen.
Die Verletzung des Entwicklungsgebots ist auch beachtlich. Nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist es für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans unbeachtlich, wenn das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Die Verletzung des Entwicklungsgebots ist rechtlich nicht gleichbedeutend mit einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung. Die Grenzen des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan können verletzt worden sein, ohne dass hierbei die städtebauliche Entwicklung, wie sie sich aus dem Flächennutzungsplan ergibt, beeinträchtigt wird. Diese Abstufung entspricht dem Zweck der Vorschrift. Abweichungen des Bebauungsplans von dem Flächennutzungsplan in einer Größenordnung, die keine Auswirkungen auf das städtebauliche Gesamtkonzept des Flächennutzungsplans haben, sind aus Gründen der Planerhaltung für unbeachtlich zu erklären. Ob das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB eingehalten ist, beurteilt sich nach der planerischen Konzeption des Flächennutzungsplans für den engeren Bereich des Bebauungsplans. Für die Frage, ob die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist, ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den größeren Raum, d.h. für das gesamte Gemeindegebiet oder einen über das Bebauungsplangebiet hinausreichenden Ortsteil, in den Blick zu nehmen. Zu fragen ist also, ob die über den Bereich des Bebauungsplans hinausgehenden, übergeordneten Darstellungen des Flächennutzungsplans beeinträchtigt werden. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, welches Gewicht der planerischen Abweichung vom Flächennutzungsplan im Rahmen der Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans zukommt. Maßgeblich ist, ob der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung "im Großen und Ganzen" behalten oder verloren hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1999 - 4 CN 6.98 -, a.a.O.
Die Bedeutung der Beschränkung zulässiger Nutzungen innerhalb der Konzentrationszone für die Errichtung von Windenergieanlagen durch den Bebauungsplan ist von erheblichem Gewicht für die Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans. Dies ergibt sich allerdings nicht allein aus der Größe der überplanten Grundstücksflächen, sondern aus dem Zusammenhang der Regelungen über die Konzentrationszone. Stellt eine Gemeinde im Flächennutzungsplan Konzentrationszonen für die Windenergienutzung dar, hat dies zur Folge, dass außerhalb der Konzentrationszone die Errichtung von Windenergieanlagen vorbehaltlich der Ausnahmeregelung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zulässig ist. Die Darstellung von Konzentrationszonen kann daher nur auf Grundlage eines für die gesamte Gemeinde zu erstellenden gesamträumlichen Konzepts erfolgen, in das die betroffenen Belange abwägend einzustellen sind. Gerade dieses auf das gesamte Gemeindegebiet bezogene Konzept wird in Frage gestellt, wenn die Konzentrationszone selbst zu einem wesentlichen Teil beschränkt wird, auch wenn dieser Teil bezogen auf das Gemeindegebiet flächenmäßig von relativ geringer Bedeutung ist.
Es kann nach alledem dahinstehen, ob der Bebauungsplan an entscheidungserheblichen Abwägungsmängeln leidet. Der Antragsteller hat auf die wirtschaftliche Bedeutung der Windenergieanlagen für seinen Betrieb hingewiesen. Die Antragsgegnerin hat letztlich offen gelassen, ob der Antragsteller die errichteten Windenergieanlagen erforderlichenfalls ersetzen dürfe. Sie hat sich daher mit den wirtschaftlichen Folgen des Bebauungsplans für den Betrieb des Antragstellers nicht in einer Weise befasst, die eine Gewichtung der von der Bebauungsplanung berührten Belange entsprechend der ihnen zukommenden Bedeutung ermöglichen würde. Ob dieser Abwägungsmangel im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich ist, bedarf keiner Entscheidung, da der Bebauungsplan bereits aus den dargelegten Gründen nichtig ist. Vorsorglich merkt der Senat an, dass ein weiter Abwägungsmangel in Betracht zu ziehen sein könnte, wenn die Antragsgegnerin mit der Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nur Windenergieanlagen ausschließen wollte, obwohl die Festsetzung alle im Außenbereich privilegiert zulässigen Nutzungsarten mit Ausnahme der der Landwirtschaft dienenden Vorhaben ausschließt.
Die dargestellten Mängel des Bebauungsplans betreffen ihn als Ganzes und führen deshalb zu seiner Nichtigkeit.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 BauGB
§ 10 BauGB
§ 201 BauGB
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO
§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 18
a BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 2
Nr. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 713 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 48, 70
NVwZ 2000, 197
4 BN 2.02
4 B 129.98
4 NB 8.90
4 NB 4.97
4 B 66.98
4 C 74.72
4 CN 6.98
4 BN 60.03