Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-07-14, Aktenzeichen 9 C 1018/12.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0714.9C1018.12.T.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte oder die Beigeladene vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine in Deutschland anerkannte Umweltvereinigung, wendet sich gegen die der Beigeladenen in Zusammenhang mit dem Betrieb ihres Steinkohlekraftwerks "Staudinger" am Standort Großkrotzenburg und Hanau/Groß-Auheim erteilten wasserrechtlichen Erlaubnisse.
Das aus insgesamt 5 Blöcken bestehende Kraftwerk ist immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigt; seit dem Jahr 2013 werden dort nur noch der gasbefeuerte Block 4 sowie der steinkohlebefeuerte Block 5 betrieben. Am 22. Oktober 2010 sowie mit Ergänzungen vom 13. Januar, 21. März, 15. April 2011 und vom 2. Februar 2012 beantragte die Beigeladene für einen zum damaligen Zeitpunkt geplanten weiteren steinkohlebefeuerten Block dieses Kraftwerks (Block 6) neben der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auch die Erlaubnis, Mainwasser zu entnehmen, zum Betrieb der Kraftwerksblöcke 4, 5 und 6 zu nutzen und wieder in den Main einzuleiten.
Der am 14. Februar 2011 öffentlich bekanntgemachte Erlaubnisantrag wurde einschließlich der Antragsunterlagen und Fachgutachten ausgelegt, die Einwendungsfrist endete am 4. April 2011 (Bl. VIII/01145 der Behördenakte Erlaubnisverfahren 2016 - BA 2016 -). Gegen das Vorhaben hatten neben der Klägerin etwa 550 Personen, Verbände und Kommunen fristgerecht Einwendungen erhoben. Sie wandte gegen die wasserrechtliche Erlaubnis unter anderem ein, die Voraussetzungen für deren Erteilung seien nicht erfüllt, da sich der Main nicht in einem guten chemischen Zustand befinde und es durch die Einleitung zu einer Verschlechterung des Gewässerzustandes kommen würde. Neben den Schadstofffrachten aus dem Abwasser seien im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren auch die Frachten über den Luftpfad zu berücksichtigen.
Mit Bescheid vom 28. März 2012 erteilte das Regierungspräsidium Darmstadt der Beigeladenen die beantragte wasserrechtliche Erlaubnis mit Geltung ab dem 1. Januar 2016 und befristet bis zum 15. Dezember 2028 unter zahlreichen Nebenbestimmungen. Die Genehmigung umfasste die Erlaubnis, zum Betrieb der Kraftwerksblöcke 4, 5 und 6 Wasser unter anderem als Kühlwasser, Spülwasser für diverse Anlagen, Zusatzwasser für die Kühlkreisläufe, Prozesswasser für die Rauchgasentschwefelungsanlage Block 5, Feuerlöschwasser, Sprühwasser zur Reduzierung der Staubemissionen und zur Bewässerung der Anpflanzungen zu entnehmen (Bl. VIII/01124 BA 2016) und die Abwässer über die im einzelnen bezeichneten Anfallstellen der Blöcke 4, 5 und 6 sowie vorbehandeltes Niederschlagswasser des Einzugsgebiets der Entwässerung (Bl. VIII/01124 f. BA 2016) über den Belüftungsteich und den Kraftwerkssee (Bl. VIII/01125 BA 2016) einzuleiten. Der Genehmigung lagen unter anderem das Gutachten Nr. 23 "Bewertung der Abwasseremissionen von Quecksilber und weiteren Schwermetallen sowie deren Reduktionsmöglichkeiten" der Technischen Universität Dresden, Institut für Siedlungs- und Industriewasserwirtschaft, Prof. Dr. Nowak vom 26. Oktober 2010 - Nowak 2010 - sowie das Gutachten Nr. 24 "Wasserrechtliche Anforderungen an die Einleitung quecksilberhaltigen Abwassers in ein oberirdisches Gewässer" der Universität Trier, Institut für deutsches und europäisches Wasserwirtschaftsrecht, Prof. Dr. Reinhardt vom März 2010 - Reinhardt 2010 -) zugrunde.
In den Nebenbestimmungen wurden unter anderem Konzentrationsbegrenzungen als Überwachungswerte und Jahresfrachten für Quecksilber festgelegt, und zwar im ersten Jahr nach Inbetriebnahme des Block 6 auf einen Wert von 417 g/a und 0,0018 mg/l, im zweiten Jahr nach Inbetriebnahme auf 347 g/a bzw. 0,0015 mg/l durchschnittlicher Jahreskonzentration und ab dem dritten Jahr auf 231/g/a sowie eine durchschnittliche Jahreskonzentration von 0,0010 mg/l, jeweils bezogen auf eine Jahresabwassermenge der REA von 231.500 m 3 pro Jahr (Ziffer 4.3.2, Bl. VIII/01134 BA 2016).
Zur Begründung wurde in der Genehmigung unter anderem ausgeführt, eine Umweltverträglichkeitsprüfung - UVP - sei in dem wasserrechtlichen Verfahren nicht erforderlich, da Wasserentnahmen aus Oberflächengewässern und Abwassereinleitungen der hier erlaubten Art nicht in den Ziffern 13.1 bis 13.18 der Anlage 1 zum UVPG aufgeführt seien, diese damit nicht zu den UVP-pflichtigen Vorhaben gehörten und die wasserwirtschaftlichen Auswirkungen im Zuge der Umweltverträglichkeitsprüfung des gleichzeitig geführten immissionsschutzrechtlichen Verfahrens vollumfänglich beurteilt worden seien. Die Emissionen von Stoffen über den Luftpfad seien bei der Prüfung des Gewässerzustands nach §§ 27 und 57 WHG berücksichtigt worden, indem die im immissionsschutzrechtlichen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse des zukünftigen Eintrags von Schadstoffen über den Luftpfad in den Main in das zeitlich überlappende wasserrechtliche Verfahren eingegangen seien. Maßnahmen zur weiteren Emissionsminderung seien im planerischen Zusammenhang mit der Fortschreibung des hessischen Bewirtschaftungsplans und Maßnahmenprogramms für den Untermain festzulegen.
Die Anforderungen des § 57 WHG würden mit den getroffenen Festlegungen von Abwasserkonzentrationen und -frachten als Überwachungswerte in vollem Umfang erfüllt. Der Überwachungswert als Konzentrationswert müsse nicht mit der Jahresfracht korrespondieren, da der betriebliche Mittelwert zeitweise über- oder unterschritten werden könne (Bl. VIII/01162 BA 2016). Die Anforderungen nach dem Stand der Technik sowie der europäischen Merkblätter zu den besten verfügbaren Techniken - BVT-Merkblätter - für Großfeuerungsanlagen und bei industriellen Kühlsystemen würden ausreichend eingehalten. Für den Referenzzeitraum ab 2016 lägen genügend Erkenntnisse hinsichtlich des Gewässerzustandes vor (VIII/01170 ff. BA 2016), und durch die festgelegten Überwachungswerte werde sichergestellt, dass es in dem Gewässer Main nicht zu einer Verschlechterung komme, da die Frachten ab dem Jahr 2016 gleich hoch bzw. niedriger als die in den vorangegangenen Jahren lägen (Bl. VIII/01171 ff. BA 2016). Da es sich nicht um eine Neuerteilung handele, sei bei der dazu anzustellenden Bewertung die bestehende Einleitung aus dem Kraftwerkstandort als Vergleichsmaßstab heranzuziehen, nicht aber der Gesamtzustand des Gewässers infolge des Betriebs des Gesamtvorhabens (Bl. VIII/01173 BA 2016). Da das EU-Recht die Möglichkeit zur Fristverlängerung eröffne, müsse der gute chemische Zustand nicht schon 2015 erreicht werden. Vielmehr bildeten ein ergänzter Bewirtschaftungsplan und ein Maßnahmenprogramm die verbindliche Grundlage für die Umsetzung von geeigneten Maßnahmen, die in den Nebenbestimmungen Ziffer VI.1.1 und VI.2.1.5 sichergestellt werde. Von der Möglichkeit der Fristverlängerung habe Hessen bezüglich des Eintrags prioritärer Stoffe in Oberflächengewässer Gebrauch gemacht (Bl. VIII/01176 BA 2016; Maßnahmenprogramm Hessen 2009 - 2015, S. 118). Dem Phasing-Out-Gebot des Art. 16 Abs. 6 WRRL trage die Befristung der Genehmigung bis zum 15. Dezember 2028 Rechnung.
Der Genehmigungsbescheid wurde am 23. April 2012 öffentlich bekannt gemacht und vom 12. April 2012 bis 26. April 2012 öffentlich ausgelegt (Bl. IX/01213 ff. BA 2016).
Die Klägerin hat am 27. April 2012 Klage erhoben. Sie begründete ihre Klage damit, dass die wasserrechtliche Erlaubnis an mehreren Fehlern leide und rechtswidrig sei, da sie nicht die Gesamtbelastung berücksichtige, die durch den Betrieb des Blocks 6 in den Main entstehen werde. Sie verstoße außerdem gegen das Verschlechterungsverbot, das Verbesserungsgebot und die Phasing-Out-Verpflichtung sowohl aus dem nationalen Wasserrecht als auch aus europäischem Recht. Die Quecksilbereinträge würden in signifikanter Weise zu einer Mehrbelastung des Mains beitragen. Da bisher keinerlei Ansätze erkennbar seien, dass die Quecksilbereinträge in den Main bis zum 1. Januar 2016 so weit reduziert werden, dass die Biotawerte eingehalten, sondern diese um ein Vielfaches überschritten würden, bis zum 22. Dezember 2015 hinsichtlich des Quecksilber-Regimes aber ein guter chemischer Zustand erreicht werden müsse, sei jeder weitere Quecksilbereintrag in den Main mit den rechtlichen Vorgaben und bindenden internationalen Verpflichtungen unvereinbar. Zudem werde es zu einer Perpetuierung und Erhöhung der Gesundheitsbelastungen beim Verzehr von Main-Fischen kommen. Auf die Stilllegung der Blöcke 1 bis 3 und die Inbetriebnahme des Blocks 6 als Maßnahmen zur Verringerung von Schadstoffeinträgen könne sich der Beklagte nicht berufen, da die Blöcke 1 bis 3 zum 31. Dezember 2012 aus anderen Gründen stillgelegt werden müssten und diejenigen "Immissionskontingente", die sich durch wasserrechtliche Erlaubnisse für andere Anlagen ergeben, nicht auf eine Neuanlage oder auch nur einen neuen Anlagenteil übertragen werden dürften.
Nachdem die Beigeladene auf die Errichtung von Block 6 und die diesbezügliche, zwischenzeitlich erteilte 1. immissionsschutzrechtliche Teilgenehmigung verzichtet hatte, erklärte sie am 22. November 2012 auch einen Teilverzicht hinsichtlich der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 28. März 2012 und konkretisierte diesen mit Schreiben vom 14. August 2013 sowie vom 5. Februar 2014. Daraufhin änderte der Beklagte die der Beigeladenen erteilte wasserrechtliche Erlaubnis unter Teilaufhebung hinsichtlich des Blocks 6 mit Bescheid vom 10. April 2014 insoweit ab, als diese nunmehr die Entnahme von Wasser zum Betrieb der Kraftwerksblöcke 4 und 5 zu dem Zweck als Kühlwasser, Spülwasser für diverse Anlagen, Zusatzwasser für die Kühlkreisläufe, Prozesswasser für die Rauchgasentschwefelungsanlage Block 5, Feuerlöschwasser, Sprühwasser zur Reduzierung der Staubemissionen, zur Bewässerung der Anpflanzungen sowie als Rohwasser für die Vollentsalzungsanlage (Ziff. I.1, Bl. XII/01546 BA 2016) sowie die Einleitung von Abwasser über den bestehenden Kühlkreislauf, über den Belüftungsteich und den Kraftwerkssee aus den im Einzelnen bezeichneten Anfallstellen der Blöcke 4 und 5, sowie von vorbehandeltem Niederschlagswasser des Einzugsgebiets der Entwässerung (Ziff. II.1., Bl. XII/01546; Ziff. II.2., Bl. XII/01547 BA 2016) in den Main erlaubt. Zusätzlich erhielt die Beigeladene die Erlaubnis, Abspritzwasser aus der Fischrückführung über den Kraftwerkshafen in den Main einzuleiten (Ziff. II.3., Bl. XII/01547 BA 2016).
Die Nebenbestimmungen wurden in verschiedenen Unterpunkten geändert, unter anderem wurden die Jahresfrachten und durchschnittlichen Jahreskonzentrationen für Quecksilber reduziert, und zwar im ersten Jahr der Geltung der Erlaubnis auf einen Wert von 165 g/a und 0,0018 mg/l, im zweiten Jahr auf einen Wert von 137 g/a bzw. 0,0015 mg/l und ab dem dritten Jahr auf 91 g/a bzw. 0,0010 mg/l, jeweils bezogen auf eine Jahresabwassermenge der REA von 91.500 m 3 pro Jahr (Ziffer IV.4.3.2, Bl. XII/01549 BA 2016).
Zur Begründung wurde ausgeführt, nach dem Teilverzicht der Beigeladenen sei die erteilte wasserrechtliche Erlaubnis gemäß § 13 WHG zu ändern gewesen. Da die verfeuerten Kohlemengen sich durch Wegfall des Blocks 6 um 1.122 kg/h auf 370 kg/h verringerten, seien die Überwachungswerte neu ermittelt worden. Die Gewässerbelastungen würden sich im Vergleich zum Zeitpunkt der ersten Erteilung deutlich verringern, nachteilige Auswirkungen auf das Gewässer Main durch den Betrieb der Blöcke 4 und 5 seien nunmehr umso weniger zu befürchten. Die Entnahmemengen würden um rund 59% verringert, die Einleitemengen verringerten sich um rund 68%.
Mit Schriftsatz vom 28. Mai 2014 erklärte die Klägerin, sie beziehe die Änderungserlaubnis in ihre Klage ein und führte zur Begründung aus, die von ihr bisher vorgebrachten Gründe bestünden auch nach Änderung der Erlaubnis weiter fort. Die Quecksilberfracht im Main liege bei der allein sachgerechten Zugrundelegung des Meridians bei 19,9 kg/a, so dass der nunmehr zugelassene Eintrag über den Abwasserpfad zu einer Zusatzbelastung von 0,5% führe und sich damit nicht als nur geringfügig darstelle. Außerdem komme es nicht nur isoliert auf die Beeinträchtigung durch ein Vorhaben an, sondern es müsse berücksichtigt werden, inwieweit die Erlaubnis zum Eintrag einer für sich genommen geringfügigen Menge von Schadstoffen dazu führe, dass das Bewirtschaftungsermessen nicht mehr rechtmäßig ausgeübt werden könne. In Bezug auf ihr Vorbringen zum Eintrag über den Luftpfad habe sich ebenfalls keine Änderung ergeben. Der Rauchgasvolumenstrom ergebe bei der im Fraunhofer Gutachten angesetzten mittleren jährlichen Quecksilberkonzentration von 0,015 mg/m 3 einen luftgetragenen Eintrag von 793 g pro Jahr durch Block 5, bei einer Konzentration von 0,03 mg/m 3 sogar 1.586 g pro Jahr. Da die überschlägige Quecksilberfracht im Main bei 20 kg/a liege, belaufe sich der Anteil von Block 5 an der Quecksilberfracht des Main damit auf mehr als 3%. Demgegenüber ändere sich ab 1. Januar 2016 die Eintragsmenge minimal auf 507 g pro Jahr, da neben der Eintragung von 91 g pro Jahr über den Wasserpfad mindestens 416 g pro Jahr zu berücksichtigen seien, die über den Luftpfad eingetragen würden.
Da, wie der Beklagte vorgebracht habe, zwischenzeitlich tatsächlich nur eine Menge von 22 g pro Jahr eingeleitet worden sei, stehe fest, dass sich mit der am Standort vorhandenen Technik ein deutlich niedrigerer Wert erreichen lasse, der wegen des Minimierungsgebots aus der Wasser-Rahmenrichtlinie auch bindend festgeschrieben werden müsse.
Vertiefend trägt die Klägerin unter Vorlage einer weiteren Stellungnahme ihres sachverständigen Beistandes ("Gutachtliche Stellungnahme zu ausgewählten Punkten in den wasserrechtlichen Klageverfahren der DUH zum Kraftwerk Staudinger der Firma E.ON gegen das Land Hessen, Gebhardt v. 21.05.2014, Anl. K14 Bl. V/0809 ff. GA) weiter vor, dass die für den Block 5 ab 1. Januar 2016 vorgesehene Technik einen Wert von 1 µg/I Hg im Abwasser einhalten könne, diese seit langem verfügbar und damit als aktuell geltender Stand der Technik festzusetzen sei. Das lonenaustauscherverfahren werde seit langem in der Schweiz in Abfallverbrennungsanlagen für die Reinigung von Rauchgasrückständen eingesetzt, und der Grenzwert für Quecksilber betrage dort nur 1 µg/I.
Luftseitig seien schon in den Jahren 2011 und 2012 durch den seit dem Jahr 2010 in Betrieb befindlichen TRAC-Katalysator Werte von 1,5 bzw. 1,3 µg/m 3 , am Kraftwerk Lünen mittels des auch bei Staudinger eingesetzten TRAC-Katalysators sogar Quecksilberkonzentrationen von 0,3 bis 0,5 g/m 3 erreicht worden. Als Stand der Technik könne mithin ein Wert von unter 1 g/m 3 realisiert werden; dies hätte deshalb im Rahmen der wasserrechtlichen Erlaubnis vorgegeben werden müssen.
Der Beklagte könne sich auch nicht darauf berufen, dass die Quecksilberbelastung im Main überwiegend aus der Herauslösung aus Sedimenten stamme. Die fachliche Herleitung des Anteils der vorhandenen Belastung aus Sedimenten sei falsch oder jedenfalls nicht nachgewiesen. Es fehle an allen Angaben, innerhalb welcher Zeiträume das im Sediment angeblich gelagerte Quecksilber wieder freigesetzt wird. Zu der Frage, ob das im Sediment vorhandene Quecksilber auf alte Einträge zurückgeht, sage auch die Korrelation zwischen Hochwasser und Quecksilberfracht nichts aus.
Für die Relation zwischen den kraftwerksbedingten Quecksilbereinträgen in den Main und dessen jährlicher Fracht komme es schon deshalb auf die künftig zu erwartende niedrigste Fracht an, weil das im Sediment abgelagerte Quecksilber schließlich ausgewaschen werde, sich damit die Jahresfracht des Mains deutlich verringern würde und der durch die Wassererlaubnis genehmigte Eintrag in den Main in Relation zur vorhandenen Quecksilberfracht deutlich höher anzusetzen wäre. Wenn erst seit dem Jahr 2012 erstmals genauere Messungen durchgeführt würden, wie der Beklagte behaupte, sei zum Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis im Jahr 2012 für den Zeitraum ab 1. Januar 2016 noch gar nicht die Grundlage dafür vorhanden gewesen, in den nächsten Jahren genau zu prognostizieren, welche Jahresfrachten der Main haben werde. Auch dies führe zur Fehlerhaftigkeit der Erlaubnis.
Die Einträge über den Luftpfad und über den Abwasserpfad seien summierend zu berücksichtigen und stellten sich als wesentlich höher dar, als von dem Beklagten angenommen. Die Quecksilbereinträge aus dem Gasblock 4 seien bisher weder vom Beklagten noch von der Beigeladenen berücksichtigt worden, so dass es an den entsprechenden Ermittlungen für die wasserrechtliche Erlaubnis fehle. Schon deshalb hätte in Bezug auf die luftgetragenen Quecksilbereinträge nicht nur eine Grobprüfung durchgeführt werden dürfen, denn es sei originäre Aufgabe des Wasserrechts, über die Verträglichkeit von Quecksilbereinträgen über den Luftpfad zu entscheiden. Eine wasserrechtliche Erlaubnis dürfe deshalb nur erteilt werden, wenn sichergestellt werde, dass die von der Anlage ausgehenden luftseitigen Einträge mit den materiellen wasserrechtlichen Anforderungen vereinbar sind. Dies sei auch deshalb erforderlich gewesen, da eine Verschärfung der Quecksilber-Emissionsgrenzwerte über diejenigen der 13. BlmSchV hinaus im Wege einer nachträglichen Anordnung nicht möglich sei.
Schließlich verlange auch die Phasing-Out-Verpflichtung jedenfalls alle anspruchsvollen Anstrengungen, um das Ziel der schrittweisen Verringerung und der Beendigung des Quecksilbereintrags in Gewässer zu erreichen. Auch deshalb hätte ermittelt werden müssen, welche luftseitigen Emissionsbegrenzungsmaßnahmen technisch möglich und ggf. wirtschaftlich gerade noch zumutbar seien, und die Emissionen hätten auf das so minimierte Maß begrenzt werden müssen.
Fehlerhaft sei auch, dass nicht eine bestimmte Technik festgelegt wurde, denn die Festlegung eines Konzentrationsgrenzwerts und einer Jahresfracht allein reichten nicht aus, um der Anlagenbetreiberin tatsächlich die Einhaltung des Stands der Technik vorzugeben. Da § 57 WHG gegenüber § 12 WHG nicht abschließend sei, hätten weitergehende Anforderungen gestellt werden können. Deshalb seien trotz der Festlegung von Grenzwerten in den einschlägigen Anhängen der Abwasserverordnung Verschärfungen der Abwasser-Grenzwerte für Quecksilber jedenfalls bis zum derzeit erreichbaren Stand der Technik zulässig. Da die Biota-Werte der Neufassung der UQN-RL der RL 2013/39/EU zufolge spätestens ab Ende 2015 eingehalten werden müssten, könne sich die Beigeladene auch nicht auf die behauptete abschließende Regelung der Grenzwerte in der Abwasserverordnung berufen.
Dass das Verschlechterungsverbot aus Art. 4 Abs. 1 a) WRRL der Erlaubniserteilung entgegengehalten werden könne und müsse, ergebe sich auch aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 im Fall der Weservertiefung.
Die Klägerin beantragt,
die der Beigeladenen erteilte wasserrechtliche Erlaubnis des Beklagten vom 28.03.2012 (IV/F 41.4-79 f 12/01 (5) 11/01) in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 10.04.2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist über die Begründung der Erlaubnis hinaus darauf, dass eine genaue Abschätzung der Jahresfracht an Quecksilber nur schwer durchzuführen sei, da eine höhere Beprobungsfrequenz und Verfahren mit niedrigerer Bestimmungsgrenze erst seit dem Messjahr 2012 genauere Jahresfrachtschätzungen erlaubten. Der bei weitem größte Teil der im Main transportierten Quecksilbermengen stamme nicht aus aktuellen Abwassereinleitungen, sondern aus den Flusssedimenten und damit aus früheren Schadstoffeinträgen in den Fluss. Das im Änderungsbescheid vom 10. April 2014 für die Kraftwerkseinleitungen festgesetzte Maximum der Jahresfracht von 91 g Quecksilber lasse sich zu Jahresfrachten im Main von 37-49 kg/a im Jahr 2012 und 42-84 kg/a im Jahr 2013 in Beziehung setzen, für 2014 erwarte das Hessische Landesamt für Umwelt und Geologie - HLUG - eine Jahresfracht von wahrscheinlich unter 30 kg/a bei Bischofsheim. Nach Abschaltung der Kraftwerksblöcke 1 und 3 und der damit einhergehenden Reduzierung der Abwassermengen auf den Block 5 sowie verschiedener Optimierungsmaßnahmen an der Abwasseranlage seien laut Eigenkontrollbericht im Jahr 2013 nur 22 g/a in den Main eingetragen worden, der Anteil der im angefochtenen Bescheid erlaubten Quecksilberfrachten bewege sich demnach in einer Größenordnung von 0,1 - 0,3% der gesamten Jahresfracht des Mains im betreffenden Flussabschnitt, die tatsächliche Hg-Einleitung des Kraftwerksblocks liege jedoch eher bei 0,03-0,05% der Gesamtfracht im Jahr 2013. Solche derzeit festgestellten Betriebswerte könnten aber nicht ohne weiteres als Emissionsgrenzwert festgesetzt werden, da im Betrieb von Anlagen dieser Art und Größenordnung Schwankungen in den Kurzzeitwerten (Halbstunden- und Tagesmittelwerten) unvermeidbar seien. Vor einer eventuellen Festlegung schärferer Emissionswerte müssten die Ergebnisse von Betriebsversuchen zur Optimierung abgewartet und gesicherte Erkenntnisse aus dem Dauerbetrieb gewonnen werden.
Der angefochtene Bescheid sei nicht schon deshalb rechtswidrig, weil jede Erlaubnis für einen geringen Schadstoffeintrag die Behörde zur Gleichbehandlung einer Vielzahl anderer Benutzer zwinge und damit das Bewirtschaftungsermessen nicht mehr rechtmäßig ausgeübt werden könne. Das Bewirtschaftungsermessen ermögliche es der Wasserbehörde vielmehr, bei jeder Zulassung die qualitativen und quantitativen Bewirtschaftungsziele zu den mehr oder weniger dringlichen und schutzwürdigen Interessen der Benutzer wie auch zu öffentlichen Belangen (z.B. einer gesicherten Energieversorgung) und zu dem sich ständig weiterentwickelnden Stand der Abwasserreinigungstechnik in Beziehung zu setzen. Eine derartige Präjudiz- und Summationswirkung, wie sie bei der von der Klägerin in Bezug genommenen Ablehnung der zu Freizeitzwecken geplanten Errichtung von vier Dalben (Bootsanlegepfählen) in Flachwasserzonen des Bodensees angesichts des vorhandenen Nutzungsdrucks zu berücksichtigen gewesen sei, sei hier nicht ernsthaft zu befürchten. Außerdem fehle es schon an den zu erwartenden vielen weiteren Einzelnutzungen.
Die Quecksilbereinträge über den Luftpfad seien in den letzten Jahren beim Kraftwerk Staudinger erheblich reduziert worden, da die Emissionsfrachten an Quecksilber infolge der Abschaltung der alten Kraftwerksblöcke 1 und 3 und des Einsatzes eines TRAC-Katalysators in der Rauchgasreinigung des Blocks 5 abgenommen hätten. Zwar werde die festgelegte Reduzierung des Schadstoffeintrags erst langfristig zu einer Verbesserung der Schadstoffsituation im Main beitragen, es könne jedoch umgekehrt ausgeschlossen werden, dass die nun noch erfolgenden Einleitungen weniger belasteten Abwassers den chemischen Zustand des Fließgewässers in nächster Zeit verschlechtern würden. Auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zu den ihm vorgelegten Fragen im Verfahren "Weservertiefung" komme es hier deshalb nicht entscheidend an. Sprachgebrauch, Systematik und der umweltpolitische Zusammenhang der Wasser-Rahmenrichtlinie sprächen vielmehr dafür, den tatsächlichen Gewässerzustand als Maßstab des Verschlechterungsverbots anzusehen und nicht einen fiktiven, für eine "juristische Sekunde" vorgestellten Idealzustand.
Die angefochtene Erlaubnis verstoße auch nicht gegen das sog. Verbesserungsgebot, das sich auf Gewässer (Wasserkörper) beziehe und als Vorgabe für die Bewirtschaftungsplanung gemäß § 82 WHG ausgestaltet, nicht aber zwingende Voraussetzung für die Erteilung oder Versagung einer Erlaubnis sei. Die von der Klägerin angeführte Reduzierung des behördlichen Bewirtschaftungsermessens auf Null, wonach nur die Versagung der Benutzungserlaubnis dem Verbesserungsgebot entsprechen soll, sei allenfalls in extremen Fällen denkbar, etwa wenn die erlaubte Benutzung eine Erreichung des Bewirtschaftungsziels offensichtlich und auf Dauer unmöglich machen würde. Angesichts des geringfügigen, im Bagatellbereich liegenden Anteils der Kraftwerks-Einleitung an der Quecksilberbelastung des Mains und der Komplexität des Umweltproblems, die eine Lösung im Bewirtschaftungszeitraum bis 2027 kaum erwarten lassen, wäre eine Versagung der Einleiteerlaubnis als Maßnahme schon in ihrer Eignung zweifelhaft und letztlich unverhältnismäßig.
Bei dem Phasing-Out-Ziel für Quecksilber sei schon fraglich, ob aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. a) iv) und Art. 16 Abs. 1, 6 und 8 WRRL in Verbindung mit der Richtlinie 2008/105/EG tatsächlich eine verbindliche Rechtspflicht zur Beendigung aller Emissionen bis 2028 abzuleiten sei. In der zwischenzeitlich ergangenen Richtlinie 2013/39/EU (zur Änderung der Richtlinien 2000/60/EG und 2008/105/EG in Bezug auf prioritäre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik) seien - wie aus Erwägungsgrund (6) ersichtlich sei - die notwendigen Maßnahmen zur Reduzierung, Beendigung oder schrittweisen Einstellung von Quecksilberemissionen auch nicht weiter konkretisiert, sondern im Hinblick auf die Komplexität des Problems und das Ziel einer "kosteneffizienten und angemessenen Politik" gegen die Gewässerverschmutzung vor allem eine Vielzahl von Ermittlungs- und Überwachungsaufträgen erteilt worden. Vor diesem diffusen rechtlichen Hintergrund bestehe jedenfalls keine Verpflichtung zur Versagung derzeit beantragter Einleiteerlaubnisse. Aus diesen Gründen sei eine isolierte Heranziehung des § 12 WHG zur Begründung einer negativen Behördenentscheidung unzulässig.
Die Beigeladene beantragt,
Es fehle schon an der Klagebefugnis, weil sich die hier streitgegenständliche Erlaubnis nicht (mehr) als Vorhaben mit Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Öffentlichkeitsbeteiligung darstelle, nachdem das parallel geführte immissionsschutzrechtliche Verfahren entfallen sei.
Die Quecksilbereinträge des Blocks 5 über den Luftpfad seien nicht unberücksichtigt geblieben, sondern nach Messungen zur Kenntnis genommen und in die Erlaubnis einbezogen worden. Es liege auch kein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot oder das Verbesserungsgebot der Wasser-Rahmenrichtlinie vor. Dabei handele es sich außerdem nur um Zielvorgaben, die der weiteren Konkretisierung durch Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme bedürften. Schließlich komme es auch nicht zu einer Verschlechterung, sondern es trete eine weitere Verbesserung der Gewässerbenutzung ein. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei ein Vergleich der bisherigen und der künftigen Zulassungsszenarien zulässig, deshalb sei auch die Stilllegung der Blöcke 1 bis 3 zu berücksichtigen.
Schließlich trete keine Änderung der Zustandsklassenkategorie ein, das Phasing-Out-Gebot verlange nach derzeitiger Rechtslage auch keine unbedingte Verpflichtung zum Nulleintrag prioritärer gefährlicher Stoffe in Gewässer bis Ende 2028. Dem trage außerdem die Befristung bis zum 31. Dezember 2028 Rechnung.
Die Erlaubnis entspreche dem aktuell geltenden Stand der Technik, der für die Behandlung von Abwasser aus Rauchgasreinigungsanlagen der Abwasserverordnung und deren Anhängen zu beurteilen sei, vor allem nach dem maßgeblichen Anhang 47 der Abwasserverordnung (Wäsche von Rauchgasen aus Feuerungsanlagen), und sich aus dem BVT-Merkblatt für Großfeuerungsanlagen (Umweltbundesamt, Stand: Juli 2006), insbesondere aus Punkt 3 (Allgemeine Verfahren und Techniken zur Verminderung von Emissionen), Unterpunkt 3.10.4 (Abwasser aus Abgasreinigungsanlagen; S. 134), ergebe. Danach sei ein Überwachungswert für Quecksilber von 0,03 mg/I (Punkt D, Anforderungen an das Abwasser vor Vermischung) einzuhalten. Im Kraftwerk Staudinger würden alle im Punkt 3.10.4 des BVT-Merkblatts genannten Verfahren angewandt, ab 1. Januar 2016 sei zudem eine Ultrafiltrationsanlage vorgesehen, damit entspreche das Kraftwerk hinsichtlich der Abwasserbehandlung aus der Rauchgasreinigung dem Stand der Technik. Belege für die behauptete Verwendung des von der Klägerin zusätzlich geforderten Ionentauschers bei einem Kohlekraftwerk in Schweden sei sie zudem schuldig geblieben.
Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 zum ökologischen Zustand von Gewässern sei auf die hier zu entscheidenden Fragen des chemischen Zustands schon nicht übertragbar. Da in Europa die Biota-Werte für Quecksilber flächendeckend überschritten würden, und eine Unterschreitung auch kurz- und mittelfristig nicht zu erwarten sei, dürfte sonst kein auch noch so geringfügiger Quecksilbereintrag in ein Gewässer mehr zugelassen werden. Dies würde zu einer systemwidrigen Umkehr des Regel-Ausnahme-Grundsatzes führen, und zudem bedeuten, dass das noch zu konkretisierende Phasing-out-Ziel ausgehebelt würde, das jedenfalls nicht vor 2028 erreicht werden müsse und auch keinen Nulleintrag fordere.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte in dem Parallelverfahren gleichen Rubrums (9 C 217/13.T) der Klägerin sowie auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (17 Hefter und 6 Ordner) verwiesen, die sämtlich zu diesem Verfahren beigezogen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Klägerin klagebefugt.
1. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Anfechtungsklage zwar nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Dies gilt jedoch nur, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, und eine solche abweichende gesetzliche Bestimmung ist § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG, wonach eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen kann, wenn die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen, Rechte Einzelner begründen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG ist auf das vorliegende Verfahren anwendbar, da das auf den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids gerichtete Verfahren mit der Antragstellung durch die Beigeladene am 22. Oktober 2010 und damit deutlich nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden ist (§ 5 Abs. 1 Halbsatz 1 UmwRG). Die Klägerin ist eine mit Bescheid vom 16. Dezember 2008 (Bl. I/14) nach § 3 Abs. 1 Satz 2 UmwRG anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung und erfüllt damit die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 - 5, § 5 Abs. 2 UmwRG.
Die Klägerin konnte sich wegen des engen Zusammenhangs mit dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für Block 6 zunächst auf § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 UmwRG berufen und geltend machen, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein (Nr. 1.), außerdem war sie zur Beteiligung in dem Verfahren nach § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG berechtigt, und sie hat sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert. Ihre Klagebefugnis ist aber auch nach Verzicht der Beigeladenen auf die Fortführung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens nicht entfallen. Ob für das nur noch auf die Altanlage mit den Blöcken 4 und 5 bezogene Änderungsverfahren mit Bescheid vom 10. April 2014 materiell weder eine UVP-Pflicht noch sonst eine Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung bestehen mag, ist für die hier zu entscheidende Frage der Klagebefugnis schon deshalb unerheblich, da in der neuen Fassung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes vom 8. April 2013 (BGBl. I 2013, 753), die nach Feststellung der Europarechtswidrigkeit der früheren Fassung erlassen wurde, der Anwendungsbereich in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG unter anderem auf Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, erstreckt worden ist. Es kann deshalb auch offen bleiben, ob die frühere Fassung der §§ 1 und 2 UmwRG wegen ihrer Europarechtswidrigkeit nicht anwendbar ist, denn jedenfalls wäre sie im Sinne der Neufassung auszulegen.
Für die Entscheidung über die Klagebefugnis ist auch nicht erheblich, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des UVPG und der IVU-RL bzw. der IE-RL nach Verzicht auf die wesentliche Änderung der Anlage und die dafür notwendige immissionsschutzrechtliche Genehmigung vorliegen. Denn, wie der erkennende Senat in dem Parallelverfahren gleichen Rubrums (9 C 217/13.T) entschieden hat, kann anders als in dem vom Beklagten insoweit angeführten Fall der Festsetzung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung die Geltendmachung einer fehlenden oder fehlerhaften Umweltverträglichkeitsprüfung hier grundsätzlich tauglicher Gegenstand nach § 2 Abs. 1 UmwRG sein, weil die hier streitgegenständliche wasserrechtliche Erlaubnis unstreitig im Zusammenhang mit einer Anlage steht, deren Errichtung und Betrieb UVP-pflichtig ist. Die Klagebefugnis ist deshalb nicht nur im Sinn der allein zu § 42 VwGO anwendbaren Möglichkeitstheorie zu bejahen. Ob auch bei der wasserrechtlichen Erlaubnis für eine grundsätzlich UVP-pflichtige, aber schon immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigte Anlage eine UVP-Pflicht besteht, oder, da diese sich als Überprüfung im Sinne der IVU-RL darstellt, die durchzuführende Öffentlichkeitsbeteiligung zu Unrecht unterblieben ist, stellt eine materiell-rechtliche Frage des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen und damit der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis im Rahmen der Begründetheit der Klage dar. Aus diesem Grund besteht auch kein Anlass, die wasserrechtliche Einleitungs- und Entnahmeerlaubnis im Verhältnis zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren so zu behandeln, wie den Fall der Festsetzung von Flugverfahren im Verhältnis zum Planfeststellungsverfahren für den Bau oder Ausbau eines Flughafens. Denn anders als die durch Rechtsverordnung geregelte Festsetzung von Flugverfahren, die eindeutig nicht im UVPG geregelt ist und auch nicht von der UVP-RL erfasst wird (BVerwG, Urteil vom 12.11.2014 - 4 C 34/15 -, Rn. 11 ff.), können wasserrechtliche Vorhaben nach Anhang 1 Ziffern 13.1 bis 13.18 UVP-pflichtig sein, wie sich aus dem UVP-Gesetz ergibt, und auch für eine Erlaubnis zur Entnahme, Benutzung und Behandlung durch eine Abwasserbehandlungsanlage und Wiedereinleitung des Wassers (nach Ziffer 13.1 des Anhangs zum UVPG) kann grundsätzlich eine Pflicht zur Durchführung einer UVP bestehen.
Schließlich gehören die wasserrechtlichen Vorschriften nach der europäischen Wasser-Rahmenrichtlinie, auf die die Klägerin sich beruft, zu den rügefähigen Umweltvorschriften des Unionsrechts (OVG NW, Urteil vom 01.12.2011 - 8 D 58/08.AK; ähnlich VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.07.2011 - 10 S 2102/09 -, ZUR 2011, 600, Rn. 76 und Leitsatz 2; BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 - BVerwG 7 C 21/12 -, ; zuletzt BVerwG, Urteil vom 18.12.2014 - BVerwG 4 C 35/13 -, ), und begründen deshalb ebenfalls die Klagebefugnis. Aus dem vom Beklagten dagegen angeführten Beschluss des 2. Senats des erkennenden Gerichts vom 20. März 2013 (2 B 1716/12, Rn. 76) lässt sich schon deshalb nichts anderes herleiten, da es sich dort um eine nicht anerkannte Umweltvereinigung handelte, der schon aus diesem Grund die Klagebefugnis fehlte.
Für die Klagebefugnis unbeachtlich ist wegen § 2 Abs. 4 UmwRG auch die fehlende öffentliche Bekanntmachung bzw. die fehlende Bekanntgabe der hier angegriffenen Erlaubnis gegenüber der Klägerin.
2. Die Klage ist nicht deshalb unzulässig, weil die Klägerin insgesamt oder auch nur mit einem Teil ihres Vorbringens präkludiert wäre. Abgesehen davon, dass die Klägerin zunächst gemäß § 11 WHG am Verfahren beteiligt worden war und unstreitig form- und fristgerecht Einwendungen gegen das Vorhaben vorgebracht hat, kommt wegen der mangelnden Beteiligung im Änderungsgenehmigungsverfahren eine Präklusion insoweit schon nicht in Betracht.
3. Da die Klägerin ausdrücklich die Einbeziehung des Änderungsbescheides vom 10. April 2015 in das anhängige Verfahren erklärt hat, ist Klagegegenstand die wasserrechtliche Erlaubnis in der Gestalt dieses Änderungsbescheides. Es kann offen bleiben, ob es sich dabei um eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO handelt, denn die Einbeziehung des Änderungsbescheides nach dem Verzicht der Beigeladenen auf die Errichtung des Block 6, der Anlass für die von ihr beantragten Genehmigungen war, und nach Anpassung der angefochtenen wasserrechtlichen Erlaubnis an die Wasserbenutzung für die allein noch betriebenen Blöcke 4 und 5 ist die Klageänderung jedenfalls sachdienlich.
II. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Die angefochtene Erlaubnis ist nicht aus Gründen, die die Klägerin zu rügen befugt ist, rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Erlaubnis erweist sich weder wegen des Unterlassens einer Umweltverträglichkeitsprüfung noch wegen der mangelnden Öffentlichkeitsbeteiligung im Änderungsverfahren nach Verzicht der Beigeladenen auf die immissionsschutzrechtliche Genehmigung und vor Erlass des Bescheids vom 10. April 2014 als rechtswidrig. Nach dem Verzicht auf die wesentliche Änderung der Anlage durch Errichtung des Blocks 6 stellt sich auch die hier streitgegenständliche wasserrechtliche Erlaubnis als ein Vorhaben dar, das nicht (mehr) der UVP-Pflicht unterfällt und für das auch sonst keine aus dem Wasserrecht, der Industrieemissions-Richtlinie oder weiteren Vorschriften herzuleitende Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung (mehr) bestand, wie der erkennende Senat schon für die im Parallelverfahren gleichen Rubrums (9 C 217/13.T) streitgegenständliche Interimserlaubnis entschieden hat (S. 14 ff. des Urteilsabdrucks). Auf diese Ausführungen wird hier zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.
2. Die Erlaubnis ist nicht schon allein deshalb rechtswidrig, weil sie erst ab dem 1. Januar 2016 gültig ist. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass die Behörde zum Erteilungszeitpunkt nicht in der Lage gewesen wäre, die Beurteilungsgrundlagen für den Zeitpunkt zum 1. Januar 2016 zu prognostizieren. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte aufgrund des Erlöschens der bis zum 31. Dezember 2012 befristet erteilten Erlaubnis zur Entnahme und Abwassereinleitung vom 20. Dezember 1995 einerseits und andererseits wegen des Antrags auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für einen weiteren, noch zu errichtenden Kraftwerksblock (Block 6), dessen Inbetriebnahme ab 1. Januar 2016 geplant war, die dafür beantragte wasserrechtliche Erlaubnis mit Gültigkeitsbeginn für diesen Zeitraum erteilt hat. Dies ist schon deshalb sachgerecht, da die Genehmigungen und Erlaubnisse erteilt sein müssen, wenn die neue Anlage in Betrieb genommen wird, aber für den Zwischenzeitraum nach Ablauf der 1995 erteilten Alterlaubnis und Beginn der Gültigkeit der Erlaubnis für die wesentlich geänderte Kraftwerksanlage die - im Parallelverfahren gleichen Rubrums (9 C 217/13.T) angefochtene - Interimserlaubnis gelten sollte. Dass sich, wie die Klägerin vorbringt, bis zum Zeitpunkt des Beginns der Gültigkeit der Erlaubnis die gesetzlichen Voraussetzungen oder tatsächlichen Gegebenheiten ändern können, steht dem nicht entgegen, da die Behörde diesen etwa veränderten Umständen oder Erteilungs-voraussetzungen auch nachträglich mit den dazu in die Erlaubnis aufgenommenen Nebenbestimmungen begegnen (§ 13 WHG) und die Erlaubnis gegebenenfalls widerrufen kann (§ 18 Abs. 1 WHG). Ob die ab dem 1. Januar 2016 geltende Erlaubnis den zu diesem Zeitpunkt geltenden Anforderungen insbesondere in Bezug auf den einzuhaltenden Stand der Technik und/oder von Grenzwerten für die Einleitung entspricht, ist als materiell-rechtliche Frage in diesem Zusammenhang unerheblich.
3. Die streitgegenständliche wasserrechtliche Erlaubnis verstößt auch materiell-rechtlich nicht gegen Vorschriften des nationalen Wasserrechts.
Der Beklagte hat auch für die hier streitgegenständliche Erlaubnis in rechtlich nicht zu beanstandender Weise das Vorliegen der Voraussetzungen des § 57 WHG bejaht, dazu festgestellt, dass Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten werden, wie nach dem Stand der Technik möglich, und sich dabei zu Recht auf die Regelungen der Abwasserverordnung sowie für die technische Ausgestaltung der Anlagen auf die im europäischen Kontext aufgestellten Merkblätter über die "Beste Verfügbare Technik" (BVT-Merkblätter) gestützt (3.1.). Er hat dabei rechtsfehlerfrei zugrunde gelegt (VIII/01162 ff. BA 2016), durch die festgelegten Überwachungswerte in der Gestalt von Konzentrations- und Jahresfrachtwerten werde sichergestellt, dass es in dem betroffenen Gewässer des Mains nicht zu einer Verschlechterung komme, mit den Nebenbestimmungen (VI.1.1 und VI.2.1.5) ermöglicht werde, nach dem Vorliegen des ab 2016 geltenden neuen Bewirtschaftungsplans weitergehende Anforderungen an die Einleitung in der Laufzeit der Erlaubnis zu stellen und damit die gesetzliche Verpflichtung, das ökologische Potenzial und den chemischen Zustand in den nächsten Jahren zu verbessern, erreicht werden könne. Schließlich ist die Erlaubnis auch nicht wegen der fehlenden Regelung oder Berücksichtigung des Lufteintrags von Quecksilber in das Gewässer zu beanstanden (3.2.).
3.1. Die ab dem 1. Januar 2016 geltende wasserrechtliche Erlaubnis ist nicht schon wegen eines Verstoßes gegen die hier maßgeblichen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes rechtswidrig.
Nach §§ 8, 12 und 13 WHG ist eine Erlaubnis zur Gewässerbenutzung zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind (§ 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG) oder andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht erfüllt werden. Ihre Erteilung steht im Übrigen im Ermessen der zuständigen Behörde. Sie hat dabei die Bewirtschaftungsziele des § 27 WHG und § 28 WHG zu beachten.
Der Beklagte hat seiner Entscheidung zutreffend zugrunde gelegt, dass der hier maßgebliche Main ein erheblich verändertes Gewässer im Sinne von § 3 Nr. 5 und § 28 WHG und in einem chemisch schlechten Zustand ist. Dies ergibt sich aus dem zur Zeit der Erlaubniserteilung und auch heute geltenden Bewirtschaftungsplan, der nach Maßgabe der Wasser-Rahmenrichtlinie - WRRL - aufgestellt worden ist (Bewirtschaftungsplan Hessen 2009-201 zur Umsetzung der Wasser-Rahmenrichtlinie in Hessen, Hessisches Ministerium für Umwelt, Energie Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Anhang 2-01, S. 1, ). Das Gewässer sei infolge dessen so zu bewirtschaften, dass eine Verschlechterung seines ökologischen Potenzials und seines chemischen Zustands vermieden wird (Verschlechterungsverbot) und ein gutes ökologisches Potenzial und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden (Verbesserungsgebot). Außerdem sind die Anforderungen des § 57 WHG bei Abwassereinleitungen einzuhalten.
Die wasserrechtliche Erlaubnis ist im Hinblick auf die damit zugelassenen Einträge von Quecksilber in den Main rechtlich nicht zu beanstanden. Sie verstößt insbesondere nicht gegen das Verschlechterungsverbot der §§ 27, 12 und 57 WHG.
Der Beklagte hat die Vorschrift des § 57 WHG in nicht zu beanstandender Weise zugrunde gelegt, festgestellt, dass Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten werden, wie nach dem Stand der Technik möglich, da die insoweit zugrunde gelegten Regelungen der Abwasserverordnung sowie der Bestimmungen für die technische Ausgestaltung der Anlagen aus den im europäischen Kontext aufgestellten BVT-Merkblättern eingehalten werden. Er hat auf dieser Grundlage in nicht zu beanstandender Weise festgestellt, durch die festgelegten Überwachungswerte in der Form von Konzentrations- und Jahresfrachtwerten werde sichergestellt, dass es in dem betroffenen Gewässer des Mains nicht zu einer Verschlechterung im Sinne der wasserrechtlichen Vorschriften komme; außerdem gewährleisteten die Nebenbestimmungen der Nummern VI.1.1 und VI.2.2.1.5, dass nach dem Vorliegen eines Bewirtschaftungsplans weitergehende Anforderungen an die Einleitung in der Laufzeit der Erlaubnis gestellt werden können. Damit sowie mit dem Wegfall der Blöcke 1, 2 und 3 werde die gesetzliche Verpflichtung, das ökologische Potenzial und den chemischen Zustand in den nächsten Jahren zu verbessern, erreicht (VIII/01164 ff. BA 2016).
Entgegen der Ansicht der Klägerin hat der Beklagte zu Recht bejaht, die Anforderungen des § 57 WHG würden vorliegend dadurch erfüllt, dass der demnach maßgebliche Stand der Technik aus der Abwasserverordnung - AbwV - und ihren branchenspezifischen Anhängen sowie der im europäischen Kontext aufgestellten BVT-Merkblätter eingehalten werde.
Es ist insbesondere nicht zu beanstanden, dass der Beklagte dazu Überwachungswerte nach Maßgabe der Anhänge 47 (Wäsche von Rauchgasen aus Feuerungsanlagen) und 33 (Wäsche von Abgasen aus der Verbrennung von Abfällen) der Abwasserverordnung in der Form von Abwasserkonzentrationen und -frachten festgesetzt hat, und die Beigeladene nicht auch zum Einsatz einer bestimmten Verfahrenstechnik wie einem Ionenaustauscher, einer Ultrafiltrationsanlage oder der Kombination beider Verfahrenstechniken verpflichtet wurde.
In diesen Regelungen werden die an das Einleiten von Abwässern in Gewässer zu stellenden Mindestanforderungen definiert, außerdem die Anforderungen an die Errichtung, den Betrieb und die Benutzung von Abwasseranlagen (§ 1 Abs. 1 AbwV). Die hier maßgeblichen Anhänge 33 und 47 zur Abwasserverordnung bestimmen die an das einzuleitende Abwasser zu stellenden Anforderungen; die dort gekennzeichneten Emissionsgrenzwerte sind einzuhalten, soweit nicht weitergehende Anforderungen in der wasserrechtlichen Erlaubnis festgelegt werden (§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 AbwV). Danach ist in Bezug auf Quecksilber ein Wert von 0,03 mg/l in der Mischprobe vor der Vermischung mit anderem Abwasser einzuhalten (Anhang 33 D Abs. 1) und die Gesamtfracht von Quecksilber ist in 24 Stunden zu begrenzen (Abs. 3). Diese Werte gelten bei Schwermetallen dann als eingehalten, wenn sie nicht mehr als einmal im Jahr oder bei mehr als 20 Probenahmen im Jahr in nicht mehr als 5% dieser Proben überschritten werden (Abs. 4). Nach Anhang 47 darf in der qualifizierten Stichprobe oder 2-Stunden -Mischprobe eine Konzentration von 0,03 mg/l Hg bzw. bei Steinkohlekraftwerken je Kilogramm Chlorid eine Schadstofffracht von 1,1 mg Hg nicht überschritten werden (Anhang 47 D (1)).
Diese Festlegungen zum Stand der Technik, wie sie in der Abwasserverordnung getroffen wurden, die ihrerseits auf der Grundlage des § 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG erlassen worden ist, hat der Beklagte zu Recht als verbindlich zugrunde gelegt. Nicht zu beanstanden ist weiterhin, dass die von der Beigeladenen schon bisher eingesetzte chemisch-physikalische Abwasserbehandlungsanlage (RAA) mit ihren Verfahrensschritten der Entsättigung und pH-Wert-Einstellung, dem Flockungsbehälter und Eindicker/Lamellenabscheider sowie der Fällung der Schwermetalle mittels Hydroxid sowie Organosulfid als der "Besten verfügbaren Technik" (BVT) entsprechend bewertet wurde und zunächst ab dem 1. Januar 2016 nur Alternativen für eine weitere Reduzierung durch einen Ionenaustauscher oder eine Ultrafiltrationsanlage vorgesehen worden sind, ohne eine diesbezügliche Festlegung zu treffen. Denn auch damit werden die Vorgaben dieser verbindlichen Anhänge nicht nur eingehalten, sondern - zum Teil deutlich - unterschritten und damit die wasserrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, so dass zu Recht weder schärfere Überwachungswerte festgesetzt wurden noch gar die Erlaubnis versagt worden ist.
Mit ihrer Rüge, bei den in der Abwasserverordnung definierten Parametern handele es sich um bloße Mindestanforderungen, schon das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot des WHG stelle höhere Anforderungen an die Einleitung mit der Folge, dass der Beklagte verpflichtet sei, schärfere Grenzwerte festzulegen, weil die weitere Einleitung von Quecksilber in ein Gewässer, das sich in einem chemisch schlechten Zustand befinde wie es bei dem Main der Fall sei, eine Verschlechterung des Gewässerzustandes darstelle, bleibt die Klägerin erfolglos.
Den Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes und der insoweit einschlägigen Abwasserverordnung kann eine derartige Verpflichtung nicht entnommen werden, da eine entsprechende Reduzierung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens nicht festgestellt werden kann. Zunächst kommt den dort bestimmten Grenzwerten, die sich wiederum an dem aktuell geltenden Stand der Technik zu orientieren haben, entgegen der Ansicht der Klägerin rechtliche Verbindlichkeit zu, auch wenn es sich nur um Mindestanforderungen handelt. Für die von ihr als notwendig erachtete verbindliche Festlegung niedrigerer Grenzwerte und/oder einer bestimmten Verfahrens- oder Anlagentechnik fehlt es demgegenüber an einer entsprechenden rechtlichen Verpflichtung. Es bestehen insbesondere keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die von der Klägerin dargestellten, von den Anhängen der Abwasserverordnung abweichenden, schärferen Grenzwerte dem aktuell geltenden Stand der Technik entsprechen und deshalb hätten bestimmt werden müssen bzw. zu deren Einhaltung der Einsatz einer bestimmten Verfahrenstechnik hätte festgelegt werden müssen.
Die Klägerin beruft sich zur Begründung ihrer Ansicht auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Magdeburg (VG Magdeburg, Urteil vom 08.06.2011 - 9 A 307/08 -, ), der zufolge es sich bei dem durch die Anhänge zur Abwasserverordnung definierten Stand der Technik nur um Mindeststandards handele, denen keine Verbindlichkeit zukomme. Dabei übersieht sie jedoch, dass dem dort maßgeblichen Anhang zur Abwasserverordnung nur deshalb keine Verbindlichkeit beigemessen wurde, weil dieser vom Verordnungsgeber mit der Begründung aufgehoben worden war, aufgrund der in diesem Fall stark unterschiedlichen Anlagetypen und Verfahrensweisen lasse sich kein branchenspezifischer einheitlicher Stand der Technik feststellen (VG Magdeburg, a.a.O., Rn. 39). Das Verwaltungsgericht hat aber außerdem festgestellt, das Merkmal "Stand der Technik" werde weiter im Anhang 2 zu § 7 a WHG definiert, wonach der Stand der Technik jeweils bezogen auf eine bestimmte Anlageart festzustellen sei. Es handele sich somit um einen branchenspezifischen Regelungsansatz, und damit werde zudem eine EU-Richtlinie umgesetzt (IVU-Richtlinie), die wiederum als Standard die beste verfügbare Technik festsetze. Eine Technik sei allerdings nur dann verfügbar, wenn ihre Anwendung unter Berücksichtigung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses vertretbar sei, jedoch sei dies nicht nach Maßgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des einzelnen Unternehmens zu bestimmen, sondern bemessen an den Verhältnissen in dem betreffenden industriellen Sektor und im bundesdeutschen Recht, begrenzt durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip (VG Magdeburg, a.a.O., Rn. 38). Die allgemein gehaltene Schlussfolgerung der Klägerin, die Tauglichkeit "des Anhangs zum Feststellen des Standes der Technik" sei daher bereits damals jedenfalls schon fraglich gewesen, denn die allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprächen vom Niveau her nicht dem Stand der Technik, sondern lägen darunter, vermag der Senat schon deshalb nicht nachzuvollziehen, da die hier in Rede stehenden Anhänge zur Abwasserverordnung nach wie vor gültig sind.
Entgegen der Ansicht der Klägerin hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seiner dazu von ihr angeführten Entscheidung (Beschluss vom 20.12.2011 - BVerwG 7 B 43/11 -, ) ausgeführt, dass sich die Anforderungen des § 57 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 und des § 3 Nr. 11 WHG am Stand der Technik nach den Anhängen zur Abwasserverordnung zu orientieren haben und diese schon deswegen auf eine generelle Beachtung angelegt seien. Dass dies zur rechtlichen Verbindlichkeit der darin definierten Grenzwerte als dem Stand der Technik entsprechend führt (BVerwG a.a.O., Rn. 11), wird auch durch die weiter vom Bundesverwaltungsgericht getroffene Feststellung belegt, dass insbesondere angesichts der Einbeziehung von Vertretern der jeweils betroffenen Industriezweige in die Erarbeitung der Anhänge nichts dafür spreche, dass damit der Stand der Technik verfehlt werde (BVerwG a.a.O.). Auch die zusätzlich von der Klägerin zitierten Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (Urteil vom 8. November 2011 - 3 S 1728/09 -, Rn. 34 ff.) sowie des Verwaltungsgerichts Oldenburg (VG Oldenburg, Urteil vom 03.07.2013 - 5 A 2793/11 -, ) führen zu keinem anderen Ergebnis.
Der VGH Baden-Württemberg hat ausdrücklich festgestellt, dass die im Anhang zur Abwasserverordnung festgelegten Anforderungen den Stand der Technik dokumentieren (VGH Baden-Württemberg, a.a.O.). In der von der Klägerin angeführten Entscheidung ist der VGH Baden-Württemberg davon ausgegangen, dass die Abwasserverordnung auch unter dem Rechtsregime des § 57 Abs. 1 und 2 WHG die Anforderungen bestimmt, die bei der Erteilung der Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer nach dem Stand der Technik mindestens festzusetzen sind (a.a.O., Rn. 36). Weiter stellt der Verwaltungsgerichtshof jedoch fest, in § 1 Abs. 1 AbwV werde nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut darauf hingewiesen, dass die Abwasserverordnung hinsichtlich der in ihren Anhängen aufgeführten Anforderungen für das Einleiten von Abwasser Bindungswirkung nur für die den jeweiligen Anhängen zur Abwasserverordnung zugrunde gelegten typischen Sachverhalte beanspruche, hingegen im konkreten Einzelfall atypische Besonderheiten nach § 57 i.V.m. § 3 Nr. 11 und Anhang 1 WHG - gegebenenfalls auf der Grundlage des § 13 WHG - auch von den jeweiligen Anhängen abweichende und ggf. strengere Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer zuließen (VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 39), etwa wenn die eingeleiteten Abwässer besondere Anforderungen stellen (VGH Mannheim, a.a.O., Rn. 41 ff.).
Ähnliche Feststellungen hat der VGH Baden-Württemberg in einem anderen Verfahren getroffen. Danach bedarf es, soweit die Einleitung von Abwasser aus einem bestimmten Herkunftsbereich sich nicht erheblich von den in den Anhängen der Abwasserverordnung typisierten Fallkonstellationen unterscheidet, in einer wasserrechtliche Anordnung, die die dortigen Regelungen umsetzt, grundsätzlich keiner Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall, da die Abwasserverordnung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bereits dadurch auf normativer Ebene Rechnung trägt, dass die in den Anhängen zur Abwasserverordnung aufgeführten Mindestanforderungen je nach Herkunft des Abwassers differenziert geregelt werden (VGH Mannheim, Urteil vom 16.03.2011 - 3 S 2668/08 -, Rn. 40).
Das Verwaltungsgericht Oldenburg hat demgegenüber zwar ausgeführt, die im Anhang 1 zur Abwasserverordnung festgesetzten Überwachungswerte stellten weder den Stand der Technik dar, noch konkretisiere dieser die sich aus nationalen, supra- und internationalen Vorschriften ergebenden Anforderungen (VG Oldenburg, Urteil vom 03.07.2013 - 5 A 2793/11 -, Rn. 24). Es hat jedoch seine Entscheidung weiter darauf beschränkt, dass jedenfalls im Einzelfall beispielsweise aufgrund der konkreten Gewässersituation auch für den Einleiter verschärfende Regelungen zur Verbesserung des Gewässers getroffen werden könnten, dies nicht schon allein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widerspreche (VG Oldenburg, a.a.O.) und im Übrigen Ausführungen dazu gemacht, wann im Einzelfall zur Erhaltung der streitgegenständlichen Vergünstigungen der Reduzierung der Abwasserabgabe auch strengere Anforderungen begründet sein können (VG Oldenburg a.a.O., Rn. 26). Dies steht einer generellen Anwendbarkeit der in diesen Anhängen definierten Parameter als Stand der Technik nicht entgegen, da die Entscheidung sich hauptsächlich mit der Frage der Verhältnismäßigkeit weitergehender Festsetzungen in einem Einzelfall befasst.
Der demnach hier zugrunde zu legende, den Umfang der Anforderungen an die Einleitung bestimmende Stand der Technik wird durch den zum Zeitpunkt der gültigen Fassung der Vorschriften festzustellenden, dort beschriebenen Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus insgesamt gesichert erscheinen lässt, typisierend bestimmt (ständige Rechtsprechung, etwa bei der Festsetzung einer Abwasserabgabe unter Berücksichtigung von § 7 a Abs. 5 WHG, OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03.03.2011 - 4 L 103/10 -; VG Magdeburg, Urteil vom 08.06.2011 - 9 A 307/08 -, Rn. 38). Im Einzelfall bestimmte verschärfende Abweichungen davon haben dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung zu tragen.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sind die von dem Beklagten unter Ziffer IV.4.3.1 des angegriffenen Bescheides gestuft festgelegten Konzentrationsbegrenzungen in der Form eines Überwachungswertes für Quecksilber von zuletzt 0,01 mg/l sowie von Frachtbegrenzungen für Quecksilber mit einer Jahresfracht von zunächst 165 g/a, im zweiten Jahr von 137 g/a und ab dem dritten Jahr von 91 g/a (Ziff. IV.4.3.2, Bl. XII/01549 BA 2016, jeweils bei einer Jahreswassermenge der REA von 91.500 m 3 /a, Bl. XII/01550 BA 2016) rechtlich nicht zu beanstanden. Denn mit diesen Werten werden die nach der Abwasserverordnung und ihren Anhängen als Mindestanforderungen zu beachtenden Werte nicht nur eingehalten, sondern sogar unterschritten. Atypische Besonderheiten, die eine weitere Verringerung erfordert hätten, sind dagegen nicht ersichtlich.
Der Beklagte hat seine Festsetzungen auf das von ihm eingeholte Gutachten von Prof. Dr. Nowak (E.ON Kraftwerke GmbH Generation Staudinger - Block 6, Gutachterliche Bewertung der Abwasseremissionen von Quecksilber und weiteren Schwermetallen sowie deren Reduktionsmöglichkeiten vom 26.10.2010 - Nowak 2010 -) gestützt. Den Feststellungen dieses Gutachtens zufolge wurde für die aus der Rauchgasentschwefelungsanlage (REA-Abwasser, Nowak 2010, S. 35 ff.) anfallenden quecksilberhaltigen REA-Abwässer vorübergehend eine Ionenaustauscheranlage mit vorgeschaltetem rückspülbaren Mehrschichtfilter als Pilotanlage zur Untersuchung der Möglichkeiten einer weitergehenden Reinigung des REA-Abwassers eingesetzt und deren Betrieb gutachtlich dokumentiert (Nowak 2010, S. 35). Da in dem Versuchsbetrieb die grundsätzliche Eignung zweier Harztypen untersucht und dazu festgestellt wurde, dass ein Harztyp zwar eine weitgehende Abscheidung von Quecksilber in Höhe von durchschnittlich 91% ermöglichte, Informationen über das Langzeitverhalten der Inonenaustauscherharze aber noch fehlten, wurde diese Anlage für die ab dem 1. Januar 2016 geltende Erlaubnis nur eingeschränkt als spätere Optimierungsmaßnahme berücksichtigt, wobei auch nur von einer Reduzierung auf einen Ablaufwert von höchstens 0,6 µg ausgegangen wurde (Nowak 2010, S. 36).
In seiner Gesamtbeurteilung stellte der Gutachter fest, dass Block 5 und der geplante Block 6 aufgrund der vergleichbaren Feuerungstechnik und Rauchgasreinigung grundsätzlich zwar eine vergleichbare Zusammensetzung des REA-Abwassers erwarten ließen, und durch den zukünftigen Einsatz von TRAC-Katalysatoren eine erhöhte Belastung des REA-Abwassers um maximal 20% zu erwarten sei, dies infolge der Nachbehandlung jedoch kein Problem hinsichtlich der Einhaltung der vorgeschlagenen bzw. beantragten Konzentrationen und Frachten im Ablauf der RAA erwarten lasse (Nowak 2010, S. 40), da im Vergleich zu bisher eine Reduktion der Konzentration von Quecksilber um 70 bis 90% durch die geplante Nachrüstung der RAA sicher erreicht werden könne. Die in diesem Erlaubnisantrag aufgeführten maximalen Schadstoffkonzentrationen im gereinigten REA-Abwasser erfüllen demzufolge durchgehend die Anforderungen der maßgeblichen Anhänge 47 und 33 der Abwasserverordnung (Nowak 2010, S. 42).
Die höher liegenden BVT-Emissionswerte für Quecksilber werden dem Gutachten zufolge künftig deutlich unterschritten (Nowak 2010, S. 42 f.), und diesen Feststellungen zufolge werden alle im BREF LCP (Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants der Europäischen Kommission vom Juli 2006), Kapitel 4.5, Tabelle 4.70 angeführten Techniken künftig - ab 1. Januar 2016 - eingesetzt. Sonstige im BREF angeführte Maßnahmen seien nicht erforderlich bzw. nicht anwendbar (Nowak 2010, S. 45 f.). Die im Ablauf der Pilotanlage erzielten Quecksilber-Konzentrationen wurden als sehr niedrig eingeschätzt, es seien in der Regel Hg-Konzentrationen von 0,2 µg/l erzielt worden. Dieser Wert sei nach einem Bericht auch von einem Kohlekraftwerk in den USA als Grenzwert einzuhalten, jedoch mittels einer zweistufigen Fällung - alkalische und Sulfid-Fällung -, der gegenüber die hier vorgesehene Ergänzung der vorhandenen Flockung bzw. Fällung durch eine Filtrations- und Ionenaustauscherstufe als zuverlässigeres Verfahren zu bewerten sei (Nowak 2010, S. 47 f.).
Zusammenfassend wird in diesem Gutachten festgestellt, dass die Anforderungen der entsprechenden Anhänge der Abwasserverordnung und der BVT-Referenzdokumente eingehalten werden, sofern Sorge dafür getragen wird, dass nicht im Zuge von Reinigungsarbeiten, Reparaturen, Revisionsstillständen etc. feststoffhaltige Abwässer oder Abfälle in das betriebliche Abwasser gelangen können (Nowak 2010, S. 111). Neben dem Erfordernis einer Ergänzung der Antragsunterlagen hinsichtlich der zuverlässigen Vermeidung des Eintrags von Schwermetallen bei Reparaturarbeiten etc. sieht der Gutachter mit einer Teilstromfiltration als Nachrüstung des Kühlwasserkreislaufs von Block 5, wie sie als Stand der Technik auch im BVT-Merkblatt über industrielle Kühlsysteme angeführt werde, eine voraussichtliche Verringerung der Schwermetallkonzentration dieses Blocks als möglich an. Nach alledem war eine Ionenaustauschanlage zunächst für den - jetzt nicht mehr geplanten - Block 6, nicht jedoch auch für die Altanlage des Blocks 5 vorgesehen, und dies gleichwohl als dem Stand der Technik entsprechend bewertet worden.
Die auf diesen Grundlagen getroffenen Feststellungen des Beklagten, die ab 1. Januar 2016 in Betrieb befindliche Anlage entspreche insgesamt der "Besten verfügbaren Technik" sowie die Bewertung, ausreichend sei, dass neben der weiteren Optimierung im Bereich der Anlagensteuerung ab dem 1. Januar 2016 das in der REA anfallende Abwasser über eine entsprechend erweiterte Behandlungsanlage abgeleitet werde, sind nach alledem nicht zu beanstanden. Anhaltspunkte dafür, dass eine Verpflichtung zur weiteren Reduzierung der danach erlaubten Einträge von Schadstoffen über die festgelegten Überwachungswerte hinaus bestand, lassen sich daraus nicht entnehmen. Dies vermag die Klägerin mit ihrem Vorbringen und den ihrerseits vorgelegten Stellungnahmen ihres sachverständigen Beistandes nicht zu erschüttern.
Die Klägerin hat nicht erfolgreich darlegen können, dass der Beklagte aufgrund von atypischen Besonderheiten zur Festsetzung niedrigerer Grenzwerte verpflichtet ist. Entgegen der Ansicht der Klägerin lassen die zwischenzeitlich - nach Erteilung der hier streitgegenständlichen Erlaubnis - tatsächlich eingehaltenen Werte bezüglich der Einleitung von Quecksilber nicht den Schluss zu, dass die in der streitgegenständlichen Erlaubnis getroffene Festsetzung nicht (mehr) dem im BVT-Merkblatt für Großfeuerungsanlagen definierten Stand der Technik entspricht und der Beklagte - wenn nicht von Anfang an, dann jedenfalls zum Zeitpunkt der Feststellung dieser Werte - die tatsächlich erreichten niedrigeren Grenzwerte oder anderweitig technisch mögliche Werte hätte festsetzen und anderenfalls die Erlaubnis hätte versagen oder widerrufen müssen.
Der nach dem oben Dargestellten als rechtlich verbindlich und im typischen Fall dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechend zu beachtende, aktuelle Stand der Technik lässt sich allein aus der tatsächlich zwischenzeitlich schon erreichten Einleitungsmenge schon deshalb nicht herleiten, weil es sich dabei - wie der Beklagte und die Beigeladene insoweit zu Recht einwenden - um das Ergebnis des Einsatzes von Versuchs- und Pilotanlagen handelt. Diese entsprechen zwar ebenfalls dem geltenden Stand der Technik, stellen jedoch jeweils nur eine von mehreren in den maßgeblichen BVT-Merkblättern als einsetzbar beschriebenen Verfahrenstechniken dar. Zu Recht hat der Beklagte diesen keine rechtliche Verbindlichkeit beigemessen und nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestattet, die in Betracht kommenden Verfahrenstechniken zunächst auf ihre individuelle Einsetzbarkeit einschließlich ihres Wirkungsgrades in dem hier betriebenen Kraftwerk zu untersuchen, bevor ihr Einsatz verpflichtend bestimmt wurde. Da diese Bestimmung zwischenzeitlich mit der Anzeige der ab dem 1. Januar 2016 einzusetzenden Ultrafiltrationsanlage auch erfolgt ist, kann eine weitere Verpflichtung zur Festlegung niedrigerer Grenzwerte oder bestimmter Verfahrenstechniken nicht festgestellt werden.
Eine Verpflichtung des Beklagten zur Festsetzung niedrigerer Grenzwerte folgt auch nicht daraus, dass in dem BVT-Merkblatt für Großfeuerungsanlagen 2006 die Ionentauschanlage, die hier zunächst als Erweiterung der Abwasserbehandlung vorgesehen war, aufgeführt wird. Selbst nach den Angaben ihres sachverständigen Beistandes werden in dem dazu herangezogenen Kapitel 4.5 und dort speziell in Kapitel 4.5.13, das die BVT-Schlussfolgerungen für die Abwasserbehandlung enthält, für die Behandlung der Abwässer aus der nassen Rauchgasentschwefelung für den Austrag von Schwermetallen eine Wasserbehandlung durch Flockung, Sedimentation, Filtration, der lonenaustauscher und die Neutralisation genannt. Wenn danach - wie die Klägerin meint - lonenaustauscher und Filtertechniken schon 2006 den Stand der Besten Verfügbaren Technik in der Abwasserbehandlung darstellten, gilt dies mithin auch für die dort ebenfalls genannte Flockung. Eine verbindliche Priorität für die Bestimmung einer dieser Verfahrenstechniken folgt daraus aber nicht. Bestätigt wird die Unverbindlichkeit des Nebeneinanders dieser Verfahrenstechniken auch dadurch, dass in dem ersten Entwurf des in der Überarbeitung befindlichen neuen BVT-Merkblatts zum Stand der Technik bei Großfeuerungsanlagen im Gegensatz zum BVT-Merkblatt aus dem Jahr 2006 im Kapitel mit den BVT-Schlussfolgerungen nunmehr keine Angaben zu der zu verwendenden Abwasserbehandlungstechnik mehr enthalten sind, wie die Klägerin unter Bezugnahme auf die Ausführungen ihres sachverständigen Beistands in dem Parallelverfahren selbst ausführt (Bl. IV/0439 GA; Gebhardt, Gutachtliche Stellungnahme zu ausgewählten Punkten im Schriftsatz der Beigeladenen im Verwaltungsstreitverfahren zum wasserrechtlichen Interimsbescheid für das Kraftwerk Staudinger vom 17.02.2014, Anl. K 10 zum Schriftsatz der Klägerin vom 05.03.2014 im Parallelverfahren 9 C 217/13.T, Bl. IV/0627 ff. GA 9 C 217/13.T).
Daraus, dass dort der Ionenaustauscher als eine der besten verfügbaren Verfahrenstechniken beschrieben wird, ergibt sich deshalb nicht schon, dass diese vom Beklagten zunächst für die ab dem 1. Januar 2016 geltende Genehmigung nur vorbehaltene Schwermetallreduktionsmöglichkeit schon als zum damaligen Zeitpunkt allein verbindlich anzuwendender Stand der Technik definiert worden ist. Die Aufzählung von Verfahren zur Reduktion von Schwermetallen in den BVT-Merkblättern stellt aus mehreren Gründen keine Grundlage für die rechtlich verbindliche Anordnung der Verwendung nur einer dieser dort beschriebenen Verfahrensweisen dar. Nach Art. 3 Nr. 11 Richtlinie 2010/75/EU - IE-RL - stellen sich die BVT-Merkblätter als ein Dokument dar, das aus dem gemäß Artikel 13 IE-RL organisierten Informationsaustausch hervorgeht, für bestimmte Tätigkeiten erstellt wird und insbesondere die angewandten Techniken, die derzeitigen Emissions- und Verbrauchswerte, die für die Festlegung der besten verfügbaren Techniken, die für die BVT-Schlussfolgerungen berücksichtigten Techniken sowie alle Zukunftstechniken beschreibt. Schon nach dem Wortlaut wird damit keine der beschriebenen Verfahrenstechniken als allein verwendbar bestimmt oder als prioritär einsetzbar festlegt. Es kann aus diesem Grund auch dahingestellt bleiben, ob die Erwähnung des Ionenaustauschers unter der von dem sachverständigen Beistand der Klägerin angeführten Ziffer des BVT-Merkblatts - wie die Beigeladene vorbringt - nur einem Redaktionsversehen entspricht, da sie unter Ziffer 3.10.4 des BVT-Merkblattes nicht genannt wird und deshalb tatsächlich noch gar nicht als eine der besten verfügbaren und einsatzfähigen Verfahrenstechniken aufgeführt werden sollte.
Auch in der Rechtsprechung ist anerkannt, dass nach den von der Europäischen Kommission im Rahmen des Informationsaustausches nach Art. 17 der IVU-Richtlinie (heute: Art. 13 der an die Stelle der IVU-RL getretenen IE-RL) für den EWR herausgegebenen, bei der Bestimmung des Standes der Technik heranzuziehenden Merkblättern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2011 - 10 S 2102/09 -, Rn. 104) unter anderem auch die dort aufgeführte Verfahrenstechnik, mit der in einer Rauchgasentschwefelungsanlage Schwefeloxide, sonstige saure Rauchgasbestandteile und Reststaub mit einer Kalksteinsuspension ausgewaschen werden, dann das entstehende Calciumsulfit durch Zugabe von Luft zu Gips (Calciumsulfat) oxidiert und das so gereinigte Rauchgas über den Schornstein in die Atmosphäre abgeleitet wird, den Anforderungen dieses Merkblatts über die Besten Verfügbaren Techniken für Großfeuerungsanlagen entspricht (so zum BVT-Merkblatt vom Juli 2006 für Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung über 300 MW und dem Brennstoff Steinkohle).
Zu einem anderen Ergebnis führt es deshalb auch nicht, wenn - wie die Klägerin unter Bezugnahme auf das Gutachten ihres sachverständigen Beistands in dem Parallelverfahren unter Verweis auf die aktuelle Überarbeitung des BVT-Merkblatts zum Stand der Technik bei Großfeuerungsanlagen vorbringt (Bl. IV/0439 GA; Gutachten Gebhardt vom 17.02.2014, Anlage K10 zum Schriftsatz der Klägerin vom 05.03.2014 im Parallelverfahren 9 C 217/13.T, dort Bl. IV/0627 ff. GA) - die Schwermetallbehandlung durch Ionenaustauscher zudem in dem BVT-Merkblatt zur Abwasser- und Abgasbehandlung/Management in der chemischen Industrie (CWW-BREF) genannt wurde. Denn abgesehen davon, dass Zweifel an der Anwendbarkeit von jeweils erklärtermaßen nur branchenspezifisch geltenden Merkblättern aus einer Branche auf eine andere Branche bestehen, ändert dies nichts an dem Nebeneinander mehrerer dort beschriebener Verfahrenstechniken, die sämtlich geeignet sind, die maßgeblichen Grenzwerte einzuhalten und damit sämtlich zu den besten verfügbaren Techniken gehören. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass dem sachverständigen Beistand der Klägerin zufolge in der Überarbeitung des Merkblattes für Großfeuerungsanlagen mit dem Stand 2006 hinsichtlich des Standes der Technik in der Schwermetallbehandlung auf das Jahr 2003 verwiesen wurde, und diese Technik mithin schon seit 2003 als BVT definiert worden sei. Auch daraus lässt sich die Verpflichtung des Beklagten zur verbindlichen Festlegung einer bestimmten Verfahrenstechnik nicht herleiten.
Auch mit ihrem pauschal gehaltenen Einwand, die von der Beigeladenen angeführten Versuche seien gar nicht erforderlich gewesen, da diese Technik seit Jahren bekannt und bewährt sei und die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen nach dem Abschluss der Pilotanlage allerhöchstens einige Monate beanspruchen würden, die angeführten Probleme wie beispielsweise das der Auskristallisation im Mehrschichtfilter zudem bekannt seien und sich anhand bewährter und bekannter Techniken ohne weiteres beheben ließen, bleibt die Klägerin aus diesen Gründen erfolglos. Denn auch daraus kann nicht zwingend darauf geschlossen werden, dass der Beklagte den Einsatz einer bestimmten Verfahrenstechnik hätte bestimmen müssen, obwohl mehrere Verfahrenstechniken dem Stand der Technik entsprachen. Dabei kann dahingestellt bleiben, dass zunächst in der am 28. März 2012 erteilten Erlaubnis ohnehin der Ionentauscher vorgesehen war, wenn auch nur für den nicht errichteten Block 6. Aus den pauschal gehaltenen Einwänden der Klägerin lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass die in dem Kraftwerk der Beigeladenen herrschenden Bedingungen und Parameter keine weiteren Probleme aufgeworfen haben und deshalb diese Technik ohne Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hätte festgelegt werden müssen.
Daran ändert auch die Behauptung der Klägerin nichts, dass jedenfalls zwei schwedische Anlagen in Betrieb seien, die mit lonenaustauschern arbeiteten. Daraus lässt sich weder die Einsatzfähigkeit dieser Technik im Kraftwerk der Beigeladenen schon zum Zeitpunkt des Erlasses der hier streitgegenständlichen Erlaubnis, noch eine entsprechende Verpflichtung des Beklagten zu deren Festlegung entnehmen. Der sachverständige Beistand der Klägerin bringt vor, dass den Angaben in einem Fragebogen zufolge in Linköpping (gemeint ist wohl Linköping) in Schweden ein lonenaustauscher betrieben werde und dort zur Abreinigung der Abwässer aus der Rauchgaswäsche im Einsatz sei (Bl. V/0813 GA). Abgesehen davon, dass in anderen europäischen Ländern eingesetzten Verfahrenstechniken nicht ohne weiteres auch im vorliegenden Fall Verbindlichkeit zukommt, fehlen jegliche Belege für diese Angaben, denn die ausgefüllten Fragebögen mit den fraglichen Details wurden weder dem Gutachten beigefügt noch sonst vorgelegt. Der in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Frage, ob bei dieser Anlage ein lonenaustauscher nur zur Behandlung von abgeschiedenen Kondensaten aus dem Rauchgas verwendet wird - wie die Beigeladene einwendet - oder, wie der sachverständige Beistand der Klägerin dazu pauschal erwidert hat, ob dieser nach Fällung, Flockung und Ammoniumstrippung zur Endreinigung der Waschwässer aus der Rauchgasreinigung eingesetzt wird, kommt hier schon deshalb keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu.
Gleiches gilt, soweit die Klägerin vorbringt, auch die zunächst noch in der Erprobung befindliche Ultrafiltrationsanlage, die nunmehr ab dem 1. Januar 2016 zum Einsatz kommen soll, hätte von Anfang an verbindlich festgeschrieben werden müssen. Auch wenn die Filtration von Schwermetallen aus dem Abwasser von Rauchgasreinigungsanlagen schon zum Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis Stand der Technik gewesen sein sollte, wie die Klägerin unter Berufung auf die in dem Parallelverfahren vorgelegten Ausführungen ihres sachverständigen Beistands vorträgt (Gebhardt vom 29.09.2014, Anlage K 12 zum dortigen Schriftsatz der Klägerin vom 06.10.2014, Bl. V/0720 ff. GA 9 C 217/13.T), die Beigeladene in ihrem Kraftwerk in Heyden eine Ultrafiltrationsanlage schon für einen früheren Zeitpunkt als 2016 beantragt hat und dies auch positiv beschieden wurde, folgt daraus kein atypischer Fall, der eine Verpflichtung zur Festsetzung dieser Verfahrenstechnik schon zum Zeitpunkt des Erlasses der Erlaubnis zur Folge gehabt haben könnte. Diese Entscheidung ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil auch die für das Kraftwerk Heyden festgesetzten Emissionswerte im Fall des hier streitgegenständlichen Kraftwerks Staudinger schon unterschritten werden. Unabhängig davon, dass sich das diesbezügliche Begehren der Klägerin mit dem nunmehr vorgesehenen Einsatz der Ultrafiltrationsanlage weitgehend erledigt hat und sich nur noch auf die von ihr verlangte Anpassung der festgesetzten Grenzwerte beschränken dürfte, auf die noch im Folgenden einzugehen ist, ergibt sich auch daraus kein Anlass für den Beklagten, schärfere Werte festzulegen.
Der Beklagte führt insoweit vielmehr zu Recht an, dass die Betriebswerte von Block 5 in Bezug auf die Quecksilberemissionen heute schon im unteren Bereich sogar der für das künftige, in der Überarbeitung befindliche BVT-Merkblatt diskutierten Emissionsbandbreite von 0,2 bis 6 µg/m 3 Jahresmittelwert liegen und deshalb vor einer weiteren Verschärfung der Emissionswerte die Ergebnisse von Betriebsoptimierungen der Anlage abzuwarten seien. Eine Verpflichtung zur Festsetzung niedrigerer Werte ergibt sich auch nicht daraus, dass angesichts der tatsächlich eingehaltenen Emissionswerte die Beigeladene die Reinigungsanlage abschalten könnte, ohne durch Überschreitung der festgesetzten Grenzwerte aufzufallen. Dies betrifft zunächst nur den Vollzug der wasserrechtlichen Genehmigung, wobei durch die dort vorgesehene Überwachung sicherzustellen ist, dass die Anlage der Genehmigung gemäß und damit mit funktionierender Reinigungsanlage betrieben wird. Der Beklagte wendet zu Recht ein, dass nach der 13. und der 17. BImSchV in einem Fall des Ausfalls der Reinigungsanlage unverzüglich Maßnahmen zu ergreifen sind, um den ordnungsgemäßen Betrieb wiederherzustellen, den Betrieb einzuschränken oder stillzulegen, falls dies nicht innerhalb von 24 Stunden möglich ist, und schon aus diesen Gründen keinerlei Anhaltspunkte dafür bestehen, dass derartige Ausfälle die Festsetzung schärferer Emissionsgrenzwerte erforderlich machen.
Die Klägerin vermag auch nichts daraus zum Erfolg der Klage herzuleiten, dass das zum jetzigen Stand nicht mehr vorgesehene lonenaustauscherverfahren - wie sie ebenfalls unter Berufung auf ihren sachverständigen Beistand vorbringt - seit langem in der Schweiz in Abfallverbrennungsanlagen für die Reinigung von Rauchgasrückständen eingesetzt wird, und der Grenzwert für Quecksilber in der Schweiz nur 1 µg/I beträgt. Abgesehen davon, dass die in der Schweiz zu befolgenden Grenzwerte hier keinerlei Verbindlichkeit entfalten, fehlt es auch an einer hinreichend substantiierten Darlegung der Vergleichbarkeit der in der Schweiz betriebenen Abfallverbrennungsanlagen und des hier in Rede stehenden steinkohlebefeuerten Großkraftwerks, um daraus eine Verpflichtung des Beklagten zu entsprechenden Festsetzungen in der hier streitgegenständlichen Erlaubnis herleiten zu können. Auch dies ändert aber nichts daran, dass hier der oben dargestellte Stand der Technik zugrunde gelegt werden konnte, wie er sich aus der Abwasserverordnung und ihren Anhängen sowie den BVT-Merkblättern ergibt.
Nach alledem vermag der erkennende Senat eine zur Rechtswidrigkeit der wasserrechtlichen Erlaubnis führende Fehlerhaftigkeit der Festsetzungen von Emissionsgrenz- bzw. Überwachungswerten, weil diese nicht dem Stand der Technik entsprechen, nicht festzustellen.
Aus den oben dargestellten Gründen greift auch der Einwand der Klägerin nicht, in der Erlaubnis seien fehlerhaft allein Grenz- und Überwachungswerte festgesetzt worden, es fehle aber an einer Festlegung auf eine bestimmte (einzusetzende) Technik, weil nur damit die Einhaltung des aktuell geltenden Standes der Technik zu gewährleisten sei. Wie oben schon dargestellt wurde, ergeben sich die einzuhaltenden Emissionsgrenzwerte aus der Abwasserverordnung mit ihren Anhängen, die den Stand der Technik definieren. Für die Festlegung einer bestimmten Verfahrenstechnik in der wasserrechtlichen Erlaubnis fehlt es hingegen schon an der erforderlichen rechtlichen Grundlage.
Der Senat war deshalb auch nicht gehalten, den diesbezüglichen, hilfsweise zum Sachantrag gestellten Beweisanträgen Nr. 4. bis 7. aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 25. Mai 2015 (Bl. V/0823 GA) nachzugehen. Die Frage, ob beim Kraftwerk von E.ON in Heyden eine mittlere Jahreskonzentration an Quecksilber im Abwasser von 0,75 g/I festgesetzt wurde und auch eingehalten werden kann (Beweisantrag Nr. 4. aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 25. Mai 2015, Bl. V/0824 GA), bedarf weder der Beweiserhebung durch Einholung einer amtlichen Auskunft der Genehmigungsbehörde noch durch Sachverständigengutachten. Dass der Emissionsgrenzwert für das Kraftwerk Heyden im diesbezüglichen Erlaubnisbescheid mit einem Überwachungswert von 0,015 mg/l ohne und mit 0,01 mg/l mit Ultrafiltrationsanlage festgelegt sowie eine mittlere Konzentration von 0,75 µg/l bestimmt wurden, ist unstreitig und deshalb schon nicht beweisbedürftig. Im Übrigen ist dies für die Entscheidung aus den oben dargestellten Gründen unerheblich.
Da es angesichts der Unterschreitung der nach dem aktuell geltenden Stand der Technik maßgeblichen Grenzwerte nicht entscheidungserheblich darauf ankommt, ob der beim Kraftwerk von E.ON in Heyden als mittlere Jahreskonzentration an Quecksilber im Abwasser festgesetzte Wert von 0,75 g/I durch Einbau der entsprechenden Technik auch für Block 5 des Kraftwerks Staudinger erreicht werden kann (Beweisantrag Nr. 5., Bl. V/0824 GA), ist auch das zum Beweis dieser Tatsache beantragte Sachverständigengutachten nicht einzuholen.
Gleiches gilt, soweit die Klägerin zum Beweis der Tatsache, dass vor dem Inkrafttreten der Wassererlaubnis ab 1.1.2016 ein Abwasser-Emissionsgrenzwert von 0,3 g/I (entsprechend einer Jahresfracht von ca. 22 g/a) erreicht werden kann, die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt (Beweisantrag Nr. 6., Bl. V/0824 GA). Die Frage ist außerdem nicht beweisbedürftig, da der Beklagte und die Beigeladene selbst Unterlagen über die Erreichbarkeit dieses Wertes vorgelegt haben und die Frage, ob daraus eine entsprechende Verpflichtung des Beklagten zur Berücksichtigung in der wasserrechtlichen Erlaubnis folgt, als Rechtsfrage der Klärung durch ein Sachverständigengutachten nicht zugänglich ist.
Ebenso wenig war der Senat gehalten, zum Beweis der von der Klägerin behaupteten Tatsache, dass das lonenaustauschverfahren sowohl zum Zeitpunkt der Entscheidung über die wasserrechtliche Interimsentscheidung (20.12.2012) als auch zum Zeitpunkt der Entscheidung über die wasserrechtliche Erlaubnis ab 1. Januar 2016 (Änderungsentscheidung vom 10. April 2014) mindestens dem Stand der Technik der Abwasserreinigung von Quecksilber entsprach, ein Sachverständigengutachten einzuholen (Beweisantrag Nr. 7., Bl. V/0824 GA). Denn allein aus dem Umstand, dass es sich bei der Anlage um eine dem Stand der Technik entsprechende Verfahrenstechnik handelte, ergibt sich weder die Verpflichtung des Beklagten zur Festsetzung dieser bestimmten Technik in der streitgegenständlichen Erlaubnis, noch ist diese Frage der Klärung durch ein Sachverständigengutachten zugänglich, denn der Stand der Technik als Rechtsbegriff ist durch das entscheidende Gericht im Wege der Auslegung zu bestimmen. Dies wie die damit aufgeworfene Frage, ob der Beklagte zur Festsetzung des Einsatzes dieser bestimmten Verfahrenstechnik verpflichtet ist, ist als eine durch den Senat zu treffende Entscheidung über eine diesbezügliche Reduzierung des Ermessens des Beklagten der Klärung durch das dazu beantragte Sachverständigengutachten aber nicht zugänglich.
Schon aus den oben dargestellten Gründen erweist sich auch die Rüge der Klägerin als erfolglos, der Beklagte habe mit der Erteilung der Erlaubnis sein Bewirtschaftungsermessen unzulässig in dem Sinne eingeschränkt, dass auch weiteren Einleitern aus Gleichbehandlungsgründen die Einleitung zu erteilen sei. Eine derartige Präjudizierung späterer Entscheidungen des Beklagten hat die Klägerin mit ihrem Hinweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 20. Mai 2010 (- 3 S 1253/08 -, ) über die Errichtung von Dalben am Bodensee aber auch nicht dargetan. Zum einen fehlt es im Fall des Mains schon an vergleichbaren Besonderheiten des Gewässers, wie dies bei den Ufer- und Flachwasserzonen am Bodensee mit ihrer herausragenden ökologischen Bedeutung und, damit zusammenhängend, ihrer Bedeutung für die Selbstreinigungskraft des Sees sowie für die Gewässergüte und die Eignung des Sees als Trinkwasserquelle gegeben ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.05.2010 - 3 S 1253/08 -, Rn. 24). Zum anderen wendet der Beklagte aber auch zu Recht ein, dass es an einer Vergleichbarkeit der Erlaubnisse schon deshalb fehlt, weil im Fall des VGH Baden-Württemberg eine Freizeitnutzung zu beurteilen war, für die mit Blick auf die bereits vorhandene Belastung durch Freizeitaktivitäten und dem allseits bekannten Begehren nach deren Ausweitung Ansatzpunkte für eine gleichartige Gewässerbenutzung durch Dritte bestanden, deshalb derartige Anlagen in einer gedachten Summe in den Blick zu nehmen seien und auch damit einer Fehlentwicklung entgegengewirkt werden müsse. Abgesehen davon, dass für einen ähnlichen Benutzungsdruck wegen einer Vielzahl bevorstehender Anträge auf gleichartige Einleiteerlaubnisse wie im Fall der Beigeladenen keine Anhaltspunkte bestehen, kommt hier auch dem Belang des Allgemeinwohls wegen des Versorgungscharakters der Anlage ein anderer Stellenwert zu, als dies bei Freizeitnutzungen der Fall wäre.
3.2. Die ab dem 1. Januar 2016 geltende wasserrechtliche Erlaubnis ist auch nicht aus dem Grund rechtlich zu beanstanden, weil der zu erwartende Eintrag von Quecksilber in den Main über den Luftpfad nicht hinreichend berücksichtigt wurde.
Die Emissionen von Quecksilber in den Main durch die Blöcke 4 und 5 über den Luftpfad sind als Gegenstand der bestandskräftigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zugrunde gelegt und aus diesem Grund als Einträge in den Main auch in der hier streitgegenständlichen Erlaubnis wie schon in der Interimserlaubnis nicht ausdrückliche erwähnt worden. Der Beklagte hat nur die Schadstoffbelastung im Abwasser geregelt, ist im Übrigen auf die Anforderungen an die Gewässereigenschaften aus § 57 WHG eingegangen und hat dabei auch den Gewässerzustand und damit indirekt die Vorbelastungen, unter anderem auch durch Quecksilber, berücksichtigt (Bl. VIII/01156 BA 2016). Der Beklagte hat dazu weiter festgestellt, die auf dem Luftpfad eingetragenen Emissionen seien bereits dem immissionsschutzrechtlichen Verfahren zuzurechnen, und sie seien als von Errichtung und Betrieb der Anlage des Block 6 ausgehend dort auch mit Blick auf das Wasser zu prüfen und insoweit abschließend über deren Zulässigkeit zu befinden gewesen (VIII/01157 BA 2016). Eine umfassende Betrachtung der vom Kraftwerk Staudinger ausgehenden Schadstoffimmissionen in die Umgebung, darunter auch die Gewässer, sei deshalb bereits im Genehmigungsverfahren für die erste immissionsschutzrechtliche Teilgenehmigung für Block 6 erfolgt, und zwar unter eingehender Würdigung durch die Wasserbehörde (Bl. VIII/01158 f. BA 2016). Diese Erkenntnisse hätten auch Eingang in das Verfahren über die wasserrechtliche Erlaubnis erhalten (Bl. VIII/01159 BA 2016). Da es sich bei dem Vorhaben gleichwohl nicht um eine neue Erlaubnis, sondern nur um eine wesentliche Änderung der bestehenden Anlage handele, die Abwassereinleitungen an die Stelle der Einleitungen für die Blöcke 1 bis 3 träten und damit keine neue Erlaubnis erteilt worden sei, könne in keinem Fall eine Verschlechterung vorliegen (Bl. VIII/01172 ff. BA 2016).
Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere nachdem sich nach dem Teilverzicht der Beigeladenen auf die schon erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung die hier streitgegenständliche Erlaubnis wie im Fall der Interimserlaubnis als wasserrechtliche Anschlusserlaubnis für eine bestehende, immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigte Anlage erweist und die Schadstoffeinleitungen damit insgesamt reduziert werden.
Wie sich insbesondere aus ihrem Vortrag in der mündlichen Verhandlung ergeben hat, macht die Klägerin demgegenüber im Wesentlichen geltend, auch die aus den Blöcken 4 und 5 über die Luft im Bereich des Kraftwerks niedergehenden Quecksilbereinträge, die ihrerseits - vor allem durch Niederschläge - in den Main gelangten, würden als (weitere) Wasserbelastungen von der Wasser-Rahmenrichtlinie und damit von den deren Umsetzung dienenden Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes erfasst. Sie hätten aufgrund der darin enthaltenen Zielvorgabe deshalb ebenfalls ermittelt, bewertet und berücksichtigt werden müssen. Sie beruft sich dazu unter anderem auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 01.12.2011 - 8 D 58/08.AK -, ), wonach es aufgrund der originären Fachkompetenz der Wasserbehörde angezeigt sei, dass diese die Summe der beiden Eintragungspfade im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren zu berücksichtigen habe. Daraus ergebe sich die Verpflichtung der zuständigen Wasserbehörde, diesen Eintrag über den Luftpfad ebenfalls in der wasserrechtlichen Erlaubnis selbst in der Form von entsprechend niedrigeren Grenzwerten für die Einleitung zu regeln oder gegebenenfalls - bei einer auf der Summation beruhenden Verschlechterung des Gewässerzustandes - die Erlaubnis zu versagen.
Zu Recht wendet der Beklagte demgegenüber ein, dass es sich bei diesen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zuzurechnenden Emissionen weder um eine die Erlaubnispflicht auslösende Gewässerbenutzung handelt, noch diese Einleitung über Niederschläge eine sogenannte unechte Gewässerbenutzung darstellt und es damit an einer Regelungskompetenz für die Wasserbehörde fehlt. Der erkennende Senat teilt die Auffassung, dass diese Emissionen als schädliche Umwelteinwirkungen über die Luft allein der Regelungskompetenz der Immissionsschutzbehörden nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz unterliegen und im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren zwar als Vorbelastung des Gewässers, nicht aber summierend zu berücksichtigen sind.
Dem Einwand der Klägerin, die wasserrechtliche Erlaubnis für eine immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigte Altanlage stelle ein Maßnahmenprogramm im Sinne der europäischen Wasser-Rahmenrichtlinie und des Wasserhaushaltsgesetzes dar, so dass die Wasserbehörde die Summe beider Einträge ihrem Bewirtschaftungsermessen zugrunde legen müsse und die wasserrechtliche Erlaubnis im Fall, dass schon über den Luftpfad zu hohe Einträge in das Gewässer erfolgen, zu versagen habe, vermag der Senat nicht zu folgen.
Eine wasserrechtliche Erlaubnis als Einzelfallregelung stellt weder im Sinne der europäischen Wasser-Rahmenrichtlinie noch nach nationalem Wasserrecht ein Maßnahmenprogramm dar. Dem steht schon der Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL entgegen, wonach die Maßnahmenprogramme in den Bewirtschaftungsplänen der Mitgliedstaaten festzulegen und durch Einzelmaßnahmen der zuständigen Behörden umzusetzen sind. Auch in der Vorschrift des § 13 WHG wurde aus diesem Grund bestimmt, dass in Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einzelnen Erlaubnissen Maßnahmen angeordnet werden können, die aber schon in einem Maßnahmenprogramm nach § 82 WHG enthalten oder zu dessen Durchführung erforderlich sein müssen (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 a) WHG). Schließlich steht der Ansicht der Klägerin die in § 82 WHG getroffene Regelung entgegen, dass Maßnahmenprogramme grundlegende und erforderlichenfalls ergänzende Maßnahmen enthalten sollen, die der Erreichung der Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 WHG dienen oder zu deren Erreichung beitragen (§ 82 Abs. 2 WHG), während die Zulassungen für Gewässerbenutzungen (nur) zu überprüfen und daraus folgende Erkenntnisse wiederum in das Maßnahmenprogramm aufzunehmen sind (§ 82 Abs. 5 WHG). Außerdem spricht gegen die von der Klägerin getroffene Auslegung auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 (C-461/13 - Weservertiefung -), in der ebenfalls zwischen Bewirtschaftungsplänen, Maßnahmenprogrammen und Einleiteerlaubnissen differenziert wird. Demnach ist der Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2000/60 "in Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen ... festgelegten Maßnahmenprogramme" dahingehend auszulegen, dass die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um die Ziele einer Verhinderung der Verschlechterung, des Schutzes und der Verbesserung des Zustands der Oberflächengewässer zu verwirklichen. Die Verwendung der Worte "in Bezug auf die Umsetzung" enthält die Verpflichtungen, die dann von den zuständigen Behörden bei der Genehmigung konkreter Vorhaben im Rahmen der Regelung des Gewässerschutzes einzuhalten sind (EuGH, Urteil vom 01.07.2015 - C-461/13 -, CURIA-Dokument Rn. 33). Ob und inwieweit der Beklagte in einem Maßnahmenprogramm auch die Einträge von Schadstoffen zu berücksichtigen hat, die zunächst über den Luftpfad emittiert werden, dann aber durch Niederschläge in ein der Emissionsquelle benachbartes Gewässer eingetragen werden, kann deshalb hier offenbleiben.
Auch aus der von der Klägerin dazu angeführten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 01.12.2011 - 8 D 58/08.AK -, ) lässt sich nicht herleiten, dass in der wasserrechtlichen Erlaubnis die Lufteinträge dergestalt zu summieren sind, dass sie die dort zu berücksichtigenden Schadstoffeinleitungen erhöhen und zur Versagung der Erlaubnis führen können. Zwar hat die Wasserbehörde demnach bei ihrer Prüfung und Entscheidung nicht nur die Einleitung von Schwermetallen (insbesondere Quecksilber und Cadmium) über das Abwasser, sondern auch den Eintrag in das dort maßgebliche Gewässer der Lippe über den Luftpfad zu berücksichtigen, weil nur so den Summationseffekten und der Gesamtwirkung auf das Wasser sowie auf die Biota hinreichend Rechnung getragen werde. Allerdings handelte es sich dabei um den Fall eines parallel neben einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren durchgeführten wasserrechtlichen Erlaubnisverfahrens, in dem die Emissionen über die Luft ebenfalls zu regeln waren. Nur in diesem Zusammenhang ist es als möglicherweise erforderlich angesehen worden, auch die Schwermetallemissionen auf dem Luftweg im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren nochmals in den Blick zu nehmen, und diese - jedoch durch die Immissionsschutzbehörde und nur in Abstimmung mit der Wasserbehörde - durch nötigenfalls ergänzende immissionsschutzrechtliche Regelungen zu reduzieren (OVG NW, a.a.O., Rn. 449). Grund dafür war aber, dass es als Aufgabe der Immissionsschutzbehörde angesehen wurde, im Rahmen der notwendigen Koordination der sich überschneidenden Zuständigkeiten die Erkenntnisse und Maßnahmen der Wasserbehörde nachträglich einzubeziehen, da die Regelungskompetenz für die an die Emissionen über den Luftpfad zu stellenden Anforderungen im Fall von Bedenken der Wasserbehörde und daraus folgender zusätzlicher immissionsschutzrechtlicher Anforderungen an die Anlage der Immissionsschutzbehörde obliegt. Auch nach dieser Entscheidung ist dies aber dadurch zu regeln, dass die Immissionsschutzbehörde ihre diesbezügliche Feststellung unter den Vorbehalt nachträglicher Neben- oder Inhaltsbestimmungen stellt, die sich aus Erkenntnissen des wasserrechtlichen Erlaubnisverfahrens ergeben können, nicht jedoch durch die Wasserbehörde.
Daraus lässt sich für den Fall der ab 2016 geltenden Erlaubnis wie schon im Fall der Interimserlaubnis des Parallelverfahrens auch deshalb nichts herleiten, da die Emissionen über den Luftpfad immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigt sind und dies mithin von der Wasserbehörde als tatsächlicher Umstand zugrunde zu legen ist, ohne dass sie Einfluss auf die Gestaltung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nehmen kann. Denn das vom OVG Nordrhein-Westfalen seiner Entscheidung zugrunde gelegte Koordinierungsgebot wegen eines gleichzeitigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ist mit dem Verzicht der Klägerin auf die immissionsschutzrechtliche Genehmigung entfallen.
Dem steht auch nicht entgegen, dass einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2007 (- BVerwG 7 C 15/06 -, Rn. 16) zufolge eine Anordnung, die die Einhaltung niedrigerer Emissionsgrenzwerte verbindlich vorschreiben wollte, außerhalb der 17. BImSchV nur im Einzelfall bei atypischen Sachverhaltslagen unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in Betracht kommt, und hier deshalb nach Ansicht der Klägerin eine Verschärfung der Quecksilber-Emissionsgrenzwerte über diejenigen der 13. BImSchV im Wege nachträglicher Anordnung nicht möglich sei. Die demnach zu wahrende Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verwehrt es aber auch der für immissionsschutzrechtliche Regelungen unzuständigen Wasserbehörde, eine derartige Verschärfung der Grenzwerte für die Emissionen über den Luftpfad über die wasserrechtliche Erlaubnis vorzunehmen.
Der Senat vermag auch der Ansicht der Klägerin nicht zu folgen, von den Emissionsgrenzwerten der 13. BImSchV im Fall bestandskräftiger Genehmigungen gehe keinerlei Bindungswirkung für die luftseitigen Einträge in ein Gewässer aus. Vielmehr stellt dies die Grundlage für die Erteilung, die Nichterteilung und gegebenenfalls den Widerruf der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung dar. Da das Vertrauen in den Bestand bestands- oder rechtskräftig gewordener Verwaltungsakte zudem zu den Grundsätzen des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 19 GG gehört, vermag der Senat eine Verpflichtung der immissionsrechtlich unzuständigen Wasserbehörde, über ihre Regelungskompetenz hinaus weitergehende Immissionsbeschränkungen in der wasserrechtlichen Erlaubnis zu verfügen, nicht festzustellen. Dass die über den Boden des Kraftwerksgeländes ebenfalls in den Main gelangenden Schadstoffeinträge auf diese Weise letztlich keine Berücksichtigung finden, stellt sich möglicherweise als eine Lücke in den immissionsschutzrechtlichen Vorschriften dar, wie auch der sachverständige Beistand des Beklagten, Dr. Seel vom HLUG, in der mündlichen Verhandlung mit weiteren Ausführungen dazu, dass noch keine praktisch verwendbare Methodik zur Ermittlung und Berechnung dieser Einträge verfügbar, dies jedoch mittlerweile Gegenstand von immissionsschutzrechtlichen Arbeitskreisen sei, bestätigt hat. Daraus allein lässt sich aber keine Regelungskompetenz für die Wasserbehörde herleiten.
Es führt im Fall der streitgegenständlichen Interimserlaubnis deshalb auch nicht zum Erfolg der Klage, dass der Beklagte keine detaillierte Prüfung dieser luftseitigen Einträge von Quecksilber in den Main durchgeführt hat. Eine zur Rechtswidrigkeit der Ermessensentscheidung des Beklagten führende fehlende Sachverhaltsermittlung liegt darin nicht, da es sich nach dem oben dargestellten bei den angeführten Lufteinträgen zwar um einen in die Ermessenserwägungen der Wasserbehörde einzustellenden Belang handelt, der aber ihrer Regelungskompetenz entzogen und daher zu Recht nur unter dem Aspekt der Vorbelastung des Gewässers berücksichtigt worden ist.
Ohne entscheidungserhebliche Bedeutung ist deshalb auch, welchen Anteil der Eintrag über den Luftpfad an der Gesamtquecksilberfracht des Gewässers Main hat, in welcher Höhe sich die Gesamtfracht aus der Auslösung aus Sedimenten ergibt und ob die diesbezüglichen Messergebnisse des HLUG zutreffen. Zu Recht hat der Beklagte deshalb darauf verwiesen, dass er im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren nur eine Grobprüfung in Bezug auf die weiteren Quecksilbereinträge in das Gewässer als dessen Vorbelastung vorzunehmen hatte.
Auch auf die von dem sachverständigen Beistand der Klägerin erstellten Kontrollrechnungen in Bezug auf die luftgetragenen Quecksilbereinträge kommt es hier deshalb nicht entscheidungserheblich an. Es ist aus den oben dargestellten Gründen ebenfalls ohne Belang, ob die Gesamtquecksilberfracht des Mains - wie die Klägerin behauptet - rund 20 kg beträgt, ob die zusätzliche Luftfracht von Block 5 im Bereich von 4 bis 8 % der Gesamtfracht des Mains liegt und die Quecksilbereinträge der Blöcke 4 und 5 in erheblichem Maße zur Quecksilberfracht des Mains beitragen.
Aus den gleichen Gründen war der Senat auch nicht gehalten, dem hilfsweise gestellten Beweisantrag zu 10. aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 25. Mai 2015 (Bl. V/0825 GA) nachzugehen und ein Sachverständigengutachten zum Beweis der Tatsache einzuholen, dass die von dem Kraftwerksblock 5 ausgehenden luftseitigen Quecksilberemissionen zu einem Quecksilbereintrag in den Main von mindestens 134 g/a führen, sowie weiter zum Beweis der Tatsache, dass bei Zugrundelegung des in dem Genehmigungsbescheid für den Block 5 zugelassenen Quecksilbergrenzwerts von 30 µg/m 3 aus dem luftseitigen Pfad ein Eintrag von mindestens 2.700 g/a in den Main resultieren würde. Denn da in der wasserrechtlichen Erlaubnis Einträge über den Luftpfad rechtlich verbindlich weder geregelt noch die Erlaubnis infolge der immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigten Emissionen über die Luft aufgrund einer Überschreitung der dafür maßgeblichen Grenzwerte versagt werden können, ist die Höhe dieser Einträge von Quecksilber für die hier zu treffende Entscheidung unerheblich.
Gleichfalls für die Entscheidung ohne Bedeutung ist deshalb, ob der von der Klägerin in diesem Zusammenhang vorgebrachte, am Kraftwerk Lünen eingesetzte TRAC-Katalysator eine Minderung der Quecksilberkonzentration auf 0,3 bis 0,5 g/m 3 in den Luftemissionen erreichen kann bzw. zum damaligen Zeitpunkt schon hätte erreichen können, und sich damit die Einträge insgesamt noch weiter hätten reduzieren lassen. Wie oben schon dargestellt, ergibt sich der verpflichtende Stand der Technik aus den Vorschriften der Abwasserverordnung und den BVT-Merkblättern, so dass es darauf, was mit bestimmten Verfahrenstechniken tatsächlich an Emissionsminderung erreicht werden kann, hier nicht entscheidungserheblich ankommt. Außerdem können solche weiteren Reduzierungen der Emissionen über den Luftweg, wie ebenfalls schon ausgeführt, allein Gegenstand einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und nicht in der wasserrechtlichen Erlaubnis sein, die sich allein mit der Einleitung des Abwassers und dessen Behandlung zu befassen hat. Die Beantwortung der Frage ist auch aus diesem Grund für die Entscheidung unerheblich. Deshalb war auch dem in der mündlichen Verhandlung in abgeänderter Form hilfsweise zum Sachantrag gestellten Beweisantrag Nr. 1. aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 25. Mai 2015 (Bl. V/0823 und VII/01080R GA) dazu, dass beim Betrieb des Kraftwerksblocks 5 (Steinkohle) des Kraftwerkskomplexes Staudinger für Quecksilber ein Emissionsgrenzwert von unter 1 µg/m 3 ab dem 1. Januar 2016 bei den luftseitigen Emissionen eingehalten werden kann, nicht nachzugehen, und das dazu beantragte Sachverständigengutachten einzuholen.
Unerheblich ist deshalb auch, welche Quecksilberemissionen beim Betrieb des erdgasbetriebenen Block 4 über den Schornstein freigesetzt werden können. Der Senat musste daher auch dem hilfsweise gestellten Beweisantrag zu 11. aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 25. Mai 2015 (Bl. V/0825 GA) nicht nachgehen und das zum Beweis der Tatsache, dass bei der Verwendung von Erdgas in Block 4 des Kraftwerkskomplexes Staudinger luftseitig Quecksilber freigesetzt wird, beantragte Sachverständigengutachten nicht einholen.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die luftseitigen Emissionen der Blöcke 4 und 5 durch den Beklagten nach seinen Angaben während des laufenden wasserrechtlichen Erlaubnisverfahrens mit dem derzeit gültigen Emissionsgrenzwert von 30 µg/m 3 für Block 5 zugrunde gelegt wurden. Dies entspricht - wie die Klägerin selbst einräumt - der geltenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und ist entgegen ihrer Ansicht schon aus diesem Grund nachvollziehbar. Auch wenn es sich dabei um den 30-fachen Wert dessen handelt, was mit der teilweise - beispielsweise im Kraftwerk Lünen - heute schon eingesetzten Technik erreichbar sein mag, ergibt sich daraus aus den oben dargestellten Gründen kein Rechtsfehler. Weder der Umstand, dass bessere Werte technisch realisierbar sein mögen, noch der Stand der Technik, wie er sich aus den schon mehrfach angeführten BVT-Merkblättern mit Stand 2006 ergibt, führen zu einem anderen Ergebnis. Auch wenn die Luftpfad-Immissionen - wie der Beklagte zu Recht ausgeführt hat - bei der Prüfung, ob die Bewirtschaftungsziele - insbesondere das Verschlechterungsverbot und das Gebot der Einhaltung des guten Gewässerzustandes - nach §§ 27 und 57 WHG eingehalten werden können, zu berücksichtigen sind, hat die Behörde diese, wenn sie den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen einer bestandskräftigen Genehmigung für die Anlage genügen, ihrer Prüfung auch zugrunde zu legen.
Der Beklagte wendet demgegenüber außerdem zu Recht ein, dass etwaigen künftigen, weitergehenden technischen Anforderungen aufgrund etwa verschärfter Grenzwerte mit der Befristung der ab 1. Januar 2016 geltenden wasserrechtlichen Erlaubnis sowie den jederzeit möglichen, weil vorbehaltenen nachträglichen Anordnungen und dem Widerrufsvorbehalt begegnet werden kann. Ein Rechtsfehler lässt sich daraus nicht herleiten, vielmehr erscheint dies angesichts des unter Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, der schon vorgenommenen Reduzierung der Schadstoffeinträge infolge von verschiedenen Optimierungsmaßnahmen und der noch nicht absehbaren Reichweite künftiger Änderungen wasserrechtlicher Anforderungen oder in Bezug auf den Stand der Technik sachgerecht.
Entgegen der Ansicht der Klägerin kann schon aus diesen Gründen auch nicht aus der Phasing-Out-Verpflichtung der Wasser-Rahmenrichtlinie eine Verpflichtung dazu hergeleitet werden, im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren zu ermitteln, welche luftseitigen Emissionsbegrenzungsmaßnahmen technisch möglich und ggf. wirtschaftlich gerade noch zumutbar sind. Vielmehr ist dies Aufgabe der Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme, wie der Beklagte insoweit zutreffend einwendet.
Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass der hier zugrunde gelegte Stand der Technik in Bezug auf die luftseitigen Emissionen und deren Bezug zu den Schadstoffeinträgen über das Abwasser in der Entwicklung befindlich ist. Wie durch einen die Emissionen über den Luftpfad betreffenden Bericht zur Emissionsminderung (in ReSource, Ausgabe 2/2014, "Vom Winde verweht. Die Quecksilberemissionen aus Kohlekraftwerken in Deutschland könnten durch Einführung des Standes der Technik um die Hälfte reduziert werden", von Dr. rer. nat. Barbara Zeschmar-Lahl und Dipl.-Ing. Christian Tebert, Quelle: http://www.bzl-gmbh.de/de/sites/default/files/ReS_2 _2014_32- 40_9s.pdf) bestätigt wird, gilt zwar der Ionenaustauscher als mögliches Verfahren zur effizienteren Abscheidung von Quecksilber, wird aber auch dort nur in der Form eines Probebetriebs und in Zusammenhang mit dem Kraftwerk Staudinger aufgeführt. Am Kraftwerksstandort Heyden der Beigeladenen soll demnach eine Membranfiltration eingesetzt werden bzw. im Bau befindlich sein (ReSource 2/2014, S. 33). Ebenfalls wird aber dort dargestellt, dass dabei noch eine Reihe von Fragen zu klären sind, darunter der Anwendbarkeit und - im Hinblick auf die Kosten - der Verhältnismäßigkeit des Einsatzes dieser Verfahrenstechniken, bevor selbst nach Ansicht der für schärfere Grenzwerte bei luftseitigen Emissionen plädierenden Autoren der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber diese Verfahren als Stand der Technik vorsehen könne (ReSource 2/2014, S. 34). Auch daraus ergeben sich für den erkennenden Senat keinerlei Anhaltspunkte für einen verbindlich zugrunde zu legenden neuen Stand der Technik, wie er von der Klägerin vorgetragen wird.
Selbst nach dem Entwurf der EU-Kommission für die für das Jahr 2015 geplante Aktualisierung der BVT-Merkblätter ist im Fall der luftgetragenen Emissionen nur eine Herabsetzung des einzuhaltenden Grenzwertes auf maximal 2 µg Hg/m 3 bei Steinkohle im Fall von Neu-Anlagen mit mehr als 300 MW Leistung vorgesehen, während bei bestehenden Anlagen hingegen eine maximale Quecksilberemission von 6 µg Hg/m 3 im Rauchgas geplant ist. Nach deren Veröffentlichung sind die Betreiber aufgrund der Vorgaben der EU-Industrieemissions-RL bzw. des im Jahr 2013 geänderten Bundesimmissionsschutzgesetzes zudem erst innerhalb von vier Jahren verpflichtet, die dann geltenden, mit den besten verfügbaren Techniken verbundenen Emissionswerte einzuhalten (ReSource 2/2014, S. 37). Ob damit die von der Klägerin behauptete deutliche Reduzierung der Quecksilbereinträge überhaupt erreichbar ist, bleibt angesichts der ebenfalls aufgezeigten Probleme, die eine Reduzierung der Emissionen von Quecksilber über das Rauchgas mit sich bringt, weil bei einer dort erfolgenden effizienteren Abscheidung von Quecksilber die Gefahr der Verlagerung in die Abgasrückstände und damit in das Abwasser besteht, die in Deutschland bisher vollständig verwertet und in Form von Gips verwendet werden (ReSource 2/2014, S. 38 f.), außerdem zu bezweifeln.
Der Senat vermag nach alldem auch für die ab 2016 geltende wasserrechtliche Erlaubnis nicht festzustellen, dass der Einsatz solcher neuen Verfahrenstechniken sowie weit unterhalb der rechtlich verbindlichen Grenzwerte liegende Schadstoffeinträge bestimmt werden mussten. Die Beigeladene hat zudem in der mündlichen Verhandlung durch ihre sachverständigen Beistände überzeugend dazu dargelegt, dass der Einsatz von Pilotanlagen nicht nur zur Berücksichtigung ihrer individuellen Betriebssituation geboten war, sondern sich erst infolge dessen auch die nunmehr ab dem 1. Januar 2016 vorgesehene Ultrafiltrationsanlage als besonders effizient zur Verringerung nicht nur der Quecksilbereinträge, sondern auch weiterer Schwermetalle erwiesen hat, weil diese im Fall des Kraftwerks Staudinger überwiegend partikelgebunden, dagegen in viel geringerem Umfang ionengebunden sind. Der Senat vermag deshalb auch nicht zu erkennen, dass - wie die Klägerin meint - der Einsatz eines Ionenaustauschers als zusätzliche Maßnahme im Verhältnis zum damit verbundenen Aufwand eine derartige Wirksamkeit aufweisen könnte, dass eine solche Bestimmung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch entsprechen könnte oder gar zu einer dementsprechenden Reduzierung des Ermessens des Beklagten führt.
4. Die hier streitgegenständliche Erlaubnis verletzt entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht das in der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik - WRRL - (ABl. L 327 vom 22.12.2000, S. 1-73, in der Fassung der Richtlinie 2008/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien des Rates 82/491/EWG und 86/280/EWG sowie zur Änderung der Richtlinie 2000/60/EG, ABl. L 348, 84 ff.) bestimmte Verschlechterungsverbot (Art. 4 Abs. 1 a) ii WRRL), das Verbesserungsgebot (Art. 4 a) Abs. 1 iii WRRL) oder das Phasing-Out-Gebot (Art. 4 Abs. 1 a) iv, 16 Abs. 1, 8 WRRL).
Das Verschlechterungsverbot des Art. 4 Abs. 1 a) i WRRL verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Durchführung der notwendigen Maßnahmen, um eine Verschlechterung des Zustandes aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern. Nach Art. 4 Abs. 1 a) ii sind sie verpflichtet, alle künstlichen und erheblich veränderten Wasserkörper zu schützen und zu verbessern mit dem Ziel, spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie gemäß den Bestimmungen des Anhang V, vorbehaltlich etwaiger Verlängerungen gemäß Absatz 4 sowie der Anwendung der Absätze 5, 6 und 7 und unbeschadet des Absatzes 8 ein gutes ökologisches Potential und einen guten chemischen Zustand der Oberflächengewässer zu erreichen. Nach Art. 4 Abs. 1 a) iv) WRRL haben sie gemäß Artikel 16 Absätze 1 und 8 WRRL die notwendigen Maßnahmen durchzuführen mit dem Ziel, die Verschmutzung durch prioritäre Stoffe schrittweise zu reduzieren und die Einleitungen, Emissionen und Verluste prioritärer gefährlicher Stoffe zu beenden oder schrittweise einzustellen.
Der Beklagte hat dazu in seinem Erlaubnisbescheid vom 28. März 2012 unter Berufung auf die Vorschriften der §§ 27, 57 WHG lediglich ausgeführt, dass zwar eine gesetzliche Verpflichtung bestehe, das ökologische Potential und den chemischen Zustand des Mains, der als erheblich veränderter Wasserkörper eingestuft wurde, in den nächsten Jahren zu verbessern, dies aber nicht bedeute, dass der gute chemische Zustand schon im Jahr 2015 oder früher erreicht werden müsse und jede weitere Erlaubnis zur Abwassereinleitung ausgeschlossen sei. Durch die festgelegten Überwachungswerte als Konzentrations- und Jahresfrachtwerte werde sichergestellt, dass es in dem Gewässer nicht zu einer Verschlechterung komme, denn die hier relevanten Schwermetalle im Ablauf der REA-Abwasseranlage seien so beschränkt worden, dass sie geringer seien als die bis zum 31. Dezember 2015 eingeleiteten Frachten (Bl. VIII/01171 BA 2016). Für den Parameter Quecksilber sei eine weitere schrittweise Minimierung der Jahresfracht bis auf eine mittlere Jahreskonzentration von 0,001 mg/l festgelegt worden, da für diesen Parameter die Umweltqualitätsnorm - UQN - nicht eingehalten werde und die Pilotanlage zur Erweiterung der RAA gezeigt habe, dass entsprechend niedrige Werte eingehalten werden könnten. Eine weitere Minimierung werde durch einen Auflagenvorbehalt angestrebt (Bl. VIII/01172 BA 2016). Zu der Änderungsgenehmigung vom 10. April 2014 wurde lediglich ausgeführt, dass sich durch den Verzicht der Bescheidinhaberin auf den Neubau von Block 6 und trotzdem gleichzeitiger Umsetzung verschiedener, im Zusammenhang damit geplanter Maßnahmen die Gewässerbelastungen - insbesondere in Bezug auf Quecksilber - im Vergleich zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis am 28. März 2012 deutlich verringerten (Bl. XII/01555 BA 2016).
Dies ist im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden. Allerdings sind entgegen der Ansicht des Beklagten weder das Verschlechterungsverbot noch das Verbesserungsgebot der Wasser-Rahmenrichtlinie lediglich als eine Zielvorgabe zu bewerten, die erst im Rahmen von Bewirtschaftungsplänen und Maßnahmenprogrammen zu berücksichtigen wäre, aber einer wasserrechtlichen Erlaubnis nicht entgegengehalten werden können. Vielmehr ist im Fall eines Verstoßes gegen diese europarechtlichen Bestimmungen die Erlaubnis zu versagen (so schon zum nationalen Recht OVG Hamburg, Urteil vom 18.01.2013 - 5 E 11/08 -, Rn. 155 ff.; zur WRRL nach Vorlage durch das Bundesverwaltungsgericht nunmehr auch EuGH, Urteil vom 01.07.2015 - C-461/13 - Weservertiefung -).
Die in Art. 4 a) i und ii WRRL enthaltenen Grundsätze sind nicht nur als Zielvorgaben für die von den Mitgliedstaaten zur Erreichung eines guten Zustandes aller Gewässer vorzunehmenden Umsetzungsmaßnahmen in Form von Bewirtschaftungsplänen und Maßnahmenkatalogen mit einer möglichen Übergangszeit über das Jahr 2015 hinaus anzusehen, sondern sie stehen der Erteilung einer Erlaubnis zur Gewässerbenutzung zwingend entgegen, wenn diese eine Verschlechterung des Zustandes des betreffenden Gewässers bewirkt. Die Mitgliedstaaten sind demnach - vorbehaltlich der Erteilung einer Ausnahme nach den anwendbaren unionsrechtlichen Vorschriften - verpflichtet, die Zulassung eines Projekts zu versagen, wenn dieses entweder eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers verursachen kann, oder die Erreichung eines guten Zustands eines Oberflächengewässers, eines guten ökologischen Potenzials bzw. eines guten chemischen Zustands eines Oberflächengewässers zu dem nach der Richtlinie maßgeblichen Zeitpunkt gefährdet. Eine "Verschlechterung des Zustands" eines Oberflächenwasserkörpers ist nach der jüngsten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in dem dort entschiedenen Fall der Beeinträchtigung des ökologischen Zustands eines Gewässers als gegeben anzusehen, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der Richtlinie um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Wenn die betreffende Qualitätskomponente im Sinne von Anhang V bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet ist, stellt demnach jede Verschlechterung dieser Komponente eine "Verschlechterung des Zustands" eines Oberflächenwasserkörpers dar. Außerdem hat der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung festgestellt, dass das Endziel der Wasser-Rahmenrichtlinie, durch eine konzertierte Aktion bis Ende 2015 einen "guten Zustand" aller Oberflächengewässer der Union zu erreichen, neben der Verpflichtung, eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern, auch die Verpflichtung umfasst, diese Wasserkörper zu schützen, zu verbessern und zu sanieren, um spätestens Ende 2015 einen guten Zustand zu erreichen (EuGH, Urteil vom 01.07.2015 - C-461/13 - Weservertiefung -, Rn. 39 ff.).
Nach diesen Grundsätzen lässt sich für den hier zu entscheidenden Fall der wasserrechtlichen Erlaubnis für eine immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigte Anlage weder eine rechtlich relevante Verschlechterung des Gewässerzustandes noch die Verhinderung einer Verbesserung feststellen, die zur Versagung der Erlaubnis hätten führen müssen. Denn auch mit der hier angefochtenen, ab dem 1. Januar 2016 geltenden Erlaubnis wurden - wie schon im Fall der Interimserlaubnis - keine durch ein neues Vorhaben bedingten zusätzlichen Einleitungen zugelassen, sondern durch die genehmigte Altanlage schon vorgenommene Einträge reduziert. Dies ist auch nach den Anforderungen der europarechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 rechtlich nicht zu beanstanden.
Ein Verstoß gegen die europarechtlichen Bestimmungen über das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot folgt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht schon daraus, dass auch mit der ab 2016 zugelassenen Einleitung von Abwasser überhaupt weiterhin der Eintrag des prioritären Stoffs Quecksilber in den Main erlaubt wird. Zwar fließt Quecksilber als spezifischer Schadstoff über das Biota auch in die Bewertung des ökologischen Zustands im Sinne des Anhangs V der WRRL ein, und damit wird objektiv auch der insgesamt als schlecht eingestufte ökologische Zustand dieses Gewässers mit bewirkt. Die Erlaubnis entspricht mit der zugleich bestimmten Reduzierung des Schadstoffeintrags jedoch der sich aus Art. 4 Abs. 1 a) iv WRRL ergebenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Verschmutzung durch prioritäre Stoffe schrittweise zu reduzieren und die Einleitungen, Emissionen und Verluste prioritärer gefährlicher Stoffe zu beenden oder schrittweise einzustellen. Sie verstößt deshalb auch nicht gegen das Verschlechterungsverbot.
Dem steht auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 nicht entgegen. Denn im Gegensatz zu dem dort entschiedenen Fall der Weservertiefung handelt es sich hier nicht um ein neues, erstmals zur Genehmigung gestelltes Vorhaben, das mit einem zusätzlichen Eingriff zu einer gegenüber dem bisherigen Zustand bisher nicht bestehenden Belastung des Oberflächenwasserkörpers führt. Vielmehr geht es vorliegend infolge des Verzichts auf den Neubau von Block 6 um eine Anschlusserlaubnis zu einer schon im Jahr 1995 erteilten, mit der Interimserlaubnis vom 20. Dezember 2012 verlängerten wasserrechtlichen Erlaubnis für eine seit langem immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigte Anlage, die nicht nur keine zusätzliche Belastung des Gewässers ermöglicht, sondern weiter zu deren Verringerung führt. Da der Eintrag des prioritären Stoffes Quecksilber im Umfang gegenüber der bisherigen Erlaubnis reduziert wurde und außerdem die geltenden Grenzwerte unterschritten werden, entspricht die Interimserlaubnis der sich aus Art. 4 Abs. 1 a) iv und Art. 16 WRRL ergebenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Verschmutzung durch prioritäre Stoffe schrittweise zu reduzieren und die Einleitungen, Emissionen und Verluste prioritärer gefährlicher Stoffe zu beenden oder schrittweise einzustellen (so auch in OVG Hamburg, Urteil vom 18.01.2013 - 5 E 11/08 -, Rn. 292).
Entgegen der Ansicht der Klägerin steht dem nicht entgegen, dass auch die mit der ab 1. Januar 2016 geltenden Erlaubnis vorgenommene Verringerung des Quecksilbereintrags in den Main angesichts der Vorbelastung nicht dazu geeignet sein dürfte, dass für dieses Gewässer ein guter chemischer Zustand bis Ende 2015 erreicht werden kann.
Die Klägerin macht dazu weitergehend geltend, für einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot, das Verbesserungsgebot und die Phasing-Out-Verpflichtung aus Art. 4 der WRRL, der RL 2008/105/EG sowie des WHG sei entscheidend, dass die Quecksilbereinträge in signifikanter Weise zu einer Mehrbelastung des Mains beitragen würden und keine Ansätze erkennbar seien, dass infolge der hier vorgenommenen Reduzierung der Quecksilberwerte die aus ihrer Sicht maßgeblichen Biotawerte eingehalten werden könnten. Schon deshalb ist ihrer Ansicht nach jeder weitere Quecksilbereintrag in den Main mit der Wasser-Rahmenrichtlinie unvereinbar, auch wenn er aus Altanlagen stamme.
Dem vermag der erkennende Senat nicht zu folgen. Bei der Beurteilung, ob auch im Fall der hier vorliegenden Entscheidung über einen Antrag auf weitere Einleitung in ein Oberflächengewässer für ein bestandskräftig genehmigtes Vorhaben eine Verschlechterung anzunehmen ist, obwohl die Schadstoffeinträge mit der weiteren Erlaubnis reduziert werden, sind sowohl die Ziele als auch der Kontext der Regelung des hier maßgeblichen Art. 4 Abs. 1 a) iii WRRL heranzuziehen (so auch EuGH, Urteil vom 01.07.2015 - C-461/13 -, Rn. 30). Maßgeblich für die hier vorzunehmende Bewertung der Anschlusserlaubnis für eine Altanlage ist demnach, dass zur Verwirklichung der in der Wasser-Rahmenrichtlinie genannten Umweltziele durch die Mitgliedstaaten mit den dortigen Bestimmungen, insbesondere Art. 3, 5, 8, 11, 13 und 16 WRRL sowie Anhang V, ein komplexes, mehrere detailliert geregelte Abschnitte umfassendes Verfahren geschaffen wurde, das es den Mitgliedstaaten ermöglichen soll, die notwendigen Maßnahmen nach Maßgabe der für ihr Hoheitsgebiet festgestellten Besonderheiten und Merkmale der Wasserkörper umzusetzen (EuGH, a.a.O., Rn. 42). Dazu gehört zum einen die Möglichkeit, Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 7 der WRRL zuzulassen, insbesondere wenn die Nichtbeachtung der Ziele die Folge neuer Änderungen der physischen Eigenschaften des Oberflächenwasserkörpers ist und sich daraus negative Wirkungen ergeben. Der EuGH hat deshalb festgestellt, dass ein solcher Fall auch im Anschluss an neue Genehmigungen von Vorhaben eintreten kann und es deshalb unmöglich sei, ein Vorhaben und die Umsetzung von Bewirtschaftungsplänen getrennt zu betrachten (EuGH, a.a.O., Rn. 47). Zwar hat der Europäische Gerichtshof daraus die verbindliche Verpflichtung abgeleitet, zur Verhinderung einer Verschlechterung die Genehmigung eines Vorhabens zu versagen, wenn es geeignet ist, den Zustand des fraglichen Wasserkörpers zu verschlechtern oder die Erreichung eines guten Zustands der Oberflächenwasserkörper zu gefährden, und es nicht unter eine der in Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen fällt (EuGH, a.a.O., Rn. 50).
Eine solche Ausnahme ist zwar im Fall der hier streitgegenständlichen Erlaubnis nicht in Betracht zu ziehen. Dennoch verstößt eine Anschluss-Einleitungserlaubnis für Altanlagen wie im vorliegenden Fall zur Überzeugung des Senats aber schon deshalb nicht gegen das Verschlechterungsverbot, weil ergänzend das Phasing-out-Gebot des Art. 4 Abs. 1a) iv, Art. 11 Abs. 3 g), i) sowie aus Art. 16 Abs. 6 WRRL heranzuziehen ist und diesem hier ausreichend Rechnung getragen wird.
Nach Art. 16 Abs. 1 WRRL sind einzelne Schadstoffe oder Schadstoffgruppen mit erheblichem Risiko für oder durch die aquatische Umwelt einem besonderen Maßnahmenregime unterstellt worden. Das Europäische Parlament und der Rat sollen demnach spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung der Wasserverschmutzung durch diese Stoffe verabschieden, und diese Maßnahmen zielen auf eine schrittweise Reduzierung ab, nämlich in Bezug auf prioritäre gefährliche Stoffe gemäß der Definition in Artikel 2 Nummer 30, und auf die Beendigung oder schrittweise Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten. Diese Maßnahmen sollen aufgrund der Vorschläge erlassen werden, die die Kommission nach Absatz 2 ff. der Vorschrift nach Durchführung eines Verfahrens zur Überprüfung und Auswahl bedenklicher Stoffe, unter Berücksichtigung von Empfehlungen des Wissenschaftlichen Ausschusses "Toxizität, Ökotoxizität und Umwelt", der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments, der Europäischen Umweltagentur, der gemeinschaftlichen Forschungsprogramme, internationaler Organisationen, europäischer Wirtschaftsverbände, europäischer Umweltorganisationen sowie jeglicher weiterer relevanter Informationen (Art. 16 Abs. 5 WRRL) unterbreitet. Außerdem soll die Kommission für die prioritären Stoffe Vorschläge für Begrenzungen vorlegen, die zur schrittweisen Verringerung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten der betreffenden Stoffe und insbesondere zur Beendigung oder schrittweisen Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten der gemäß Absatz 3 bestimmten Stoffe führen sollen, und zwar einschließlich eines entsprechenden Zeitplans, der 20 Jahre ab dem Zeitpunkt, zu dem diese Vorschläge gemäß den Bestimmungen dieses Artikels vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen werden, nicht überschreiten darf. Die Kommission soll dabei sowohl für Punktquellen als auch für diffuse Quellen unter dem Gesichtspunkt der Kostenwirksamkeit und der Verhältnismäßigkeit das angemessene Niveau und die Kombination von Produkt- und Verfahrenseinschränkungen ermitteln und gemeinschaftsweite einheitliche Emissionsgrenzwerte für Verfahrenseinschränkungen berücksichtigen, wobei gemeinschaftliche Maßnahmen zwecks Begrenzung der Emissionen aus technischen Verfahren gegebenenfalls nach Branchen geordnet werden können. Sofern Produkteinschränkungen eine Überprüfung der einschlägigen Genehmigungen einschließen, die gemäß der Richtlinie 91/414/EWG und der Richtlinie 98/8/EG erteilt wurden, sollen die Überprüfungen gemäß diesen Richtlinien durchgeführt werden, und bei jedem Vorschlag für Begrenzungsmaßnahmen sind spezifische Bestimmungen für deren Überprüfung und Aktualisierung sowie die Bewertung ihrer Wirksamkeit vorzusehen.
Zum 16. Dezember 2008 wurde daraufhin die Richtlinie 2008/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien des Rates 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG und 86/280/EWG sowie zur Änderung der Richtlinie 2000/60/EG (ABl. L 348 vom 24. Dezember 2008, S. 84 ff.) erlassen und Umweltqualitätsnormen für prioritäre Stoffe und bestimmte andere Schadstoffe gemäß Artikel 16 WRRL - UQN-RL - festgelegt. Danach können sich die Mitgliedstaaten dafür entscheiden, in bestimmten Kategorien von Oberflächengewässern Umweltqualitätsnormen für Sedimente und/oder Biota anstelle der in Anhang I Teil A festgelegten Umweltqualitätsnormen anzuwenden und zwar, wenn sie von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, eine Umweltqualitätsnorm von unter anderen 20 μg/kg für Quecksilber und Quecksilberverbindungen, die sich auf das Gewebe (Nassgewicht) bezieht, wobei unter Fischen, Weichtieren, Krebstieren und anderen Biota der geeignetste Indikator ausgewählt wird (Art. 3 Abs. 2 UQN-RL). Die Mitgliedstaaten haben darüber hinaus für die langfristige Trendermittlung bezüglich der Konzentrationen der in Anhang I Teil A aufgeführten prioritären Stoffe, die dazu neigen, sich in Sedimenten und/oder Biota anzusammeln, unter besonderer Beachtung der jeweiligen Stoffnummern (darunter Nr. 21 für Quecksilber und Quecksilberverbindungen) zu sorgen, und hierzu die Überwachung des Gewässerzustands gemäß Artikel 8 der Richtlinie 2000/60/EG durchzuführen. Sie sollen zudem Maßnahmen ergreifen, mit denen vorbehaltlich des Artikels 4 der Richtlinie 2000/60/EG sichergestellt werden soll, dass diese Konzentrationen in den Sedimenten und/oder den betreffenden Biota nicht signifikant ansteigen (Art. 3 Abs. 3 UQN-RL). Es folgen umfängliche Regelungen über die Bestandsaufnahme der Emissionen, Einleitungen und Verluste (Art. 5 UQN-RL).
Die Richtlinien 2000/60/EG und 2008/105EG wurden erneut mit der Richtlinie 2013/39/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. August 2013 geändert (ABl. L 226 vom 24.08.2013, S. 1 ff.), wonach die Mitgliedstaaten in Bezug auf die in dieser Richtlinie aufgeführten Stoffe und Umweltqualitätsnormen die in Anhang I Teil A festgelegten Umweltqualitätsnormen unter anderem für den in Anhang I Teil A aufgeführten Stoff mit der Nummer 21 (Quecksilber und Quecksilberverbindungen) die in Anhang I Teil A festgelegten Biota-Umweltqualitätsnormen anwenden sollen (Art. 3 Abs. 2 RL 2013/39/EU). Neu ist die Regelung einer Bagatellgrenze, denn nach Art. 3b der RL 2013/39/EU wird, sofern der mithilfe der besten verfügbaren Technik, die keine übermäßigen Kosten verursacht, berechnete Mittelwert einer Messung gemäß Artikel 5 der Richtlinie 2009/90/EG als "unter der Bestimmungsgrenze" liegend bezeichnet wird und die Bestimmungsgrenze dieser Technik über der Umweltqualitätsnorm liegt, das Ergebnis für den gemessenen Stoff für die Zwecke der Bewertung des chemischen Gesamtzustands des betreffenden Wasserkörpers nicht berücksichtigt. Die Art. 5 ff. der RL 2013/39/EU enthalten umfängliche Regelungen über die Anpassung der Bewirtschaftungspläne, durchzuführende Maßnahmen und weitere Ermittlungen bezüglich der Konzentrationen derjenigen in Anhang I Teil A aufgeführten prioritären Stoffe, die dazu neigen, sich in Sedimenten und/oder Biota anzusammeln, die Festsetzung von Überwachungsfrequenzen (Art. 5 Abs. 6) sowie weitere Verfahrensschritte, die der Kommission obliegen (Art. 5 Abs. 7 und 8).
Aus alledem vermag der erkennende Senat das von der Klägerin vorgetragene absolute Einleitungsverbot für den hier maßgeblichen Schadstoff Quecksilber nicht herzuleiten und infolge dessen auch keine Verpflichtung zur Versagung der hier streitgegenständlichen Erlaubnis festzustellen. Vielmehr trägt diese dem aus diesen Bestimmungen folgenden Gebot zur schrittweisen Verringerung der Einleitung prioritärer Stoffe wie Quecksilber insgesamt Rechnung, da die einschlägigen Grenzwerte, die europarechtlich nach wie vor durch die BVT-Merkblätter und dem dort beschriebenen Stand der Technik zu bestimmen sind, unterschritten werden.
Entgegen der Auffassung der Klägerin steht dem weder entgegen, dass es im Wasserrecht keinen Bestandsschutz für Altimmissionen gibt, noch dass auch zum heutigen Zeitpunkt weitergehende Reduzierungen des Quecksilbereintrags technisch möglich wären.
Ob dem gesamten Kontext der Bestimmungen um das Phasing-out-Gebot sowie den für die Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang vorgesehenen Möglichkeiten zur Fristverlängerung in Zusammenhang mit dem auch im Europarecht enthaltenen Grundsatz des Vertrauensschutzes ein Bestandsschutz für Alt-Emittenten entnommen werden kann, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls verletzt eine Anschlusserlaubnis für eine genehmigte Altanlage, die schrittweise verschärfte Anforderungen an die Einleitung stellt und damit die Unterschreitung der geltenden Grenzwerte vorschreibt, schon deshalb nicht die oben dargestellten Grundsätze der Wasser-Rahmenrichtlinie, da der nach Art. 16 Abs. 6 WRRL einzuhaltende Zeitplan sich mindestens bis zum Jahr 2028 erstreckt, wenn er überhaupt als in Gang gesetzt betrachtet werden kann (zu erheblichen Zweifeln daran vgl. Jekel/Munk, Phasing-out für prioritäre gefährliche Stoffe - Was regelt die EG-Wasser-Rahmenrichtlinie wirklich?, ZUR 2013, S. 403 ff., m.w.Nachw.). Über die UQN-Richtlinie und die erst nach Erteilung der Erlaubnis erlassene RL 2013/39/EU hinaus ist keiner der in Art. 16 WRRL vorgesehenen Verfahrensschritte umgesetzt worden; es liegt weder ein Vorschlag der Kommission über neue Grenzwerte vor, noch ist die nach Art. 16 Abs. 8 WRRL zuvor dafür erforderliche Einigung auf Gemeinschaftsebene zustande gekommen oder deren Zustandekommen absehbar. Vielmehr ist, wie der Beklagte zu Recht einwendet, insbesondere wegen der Komplexität der Problematik der Verringerung prioritärer Stoffe auf Gemeinschaftseben offenbar bisher nur eine Verständigung auf weitere Arbeits- und Forschungsaufträge möglich gewesen. Dies geht auch aus den Erwägungen (6) und (20) der Richtlinie 2013/39/EU hervor, wonach erkannt wurde, dass die Umsetzung der vorliegenden Richtlinie Probleme mit sich bringt, die unter anderem die Vielfalt der möglichen Lösungen für die wissenschaftlichen, technischen und praktischen Fragen und die noch nicht abgeschlossene Entwicklung von Überwachungsmethoden sowie die knappen personellen und finanziellen Ressourcen betreffen. In dieser Änderungs-Richtlinie von 2013 wurde deshalb als Beitrag zur Lösung einiger dieser Probleme nur vorgesehen, die Entwicklung von Überwachungsstrategien und analytischen Methoden durch technische Arbeiten von Sachverständigengruppen im Rahmen der gemeinsamen Durchführungsstrategie für die Richtlinie 2000/60/EG (Common Implementation Strategy) zu unterstützen.
Die nach alledem gemäß Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL von den Mitgliedstaaten festzulegenden "Umweltqualitätsnormen und Begrenzungsmaßnahmen" sind vorliegend mit § 12 WHG bestimmt worden. Die Umweltqualitätsnorm-Richtlinie 2008/105/EG in der Fassung der Richtlinie 2013/39/EU sieht ebenfalls nur Grenzwerte, nicht aber weitergehende Regelungen zur Einstellung von Einleitungen vor. Selbst wenn aber die oben dargestellten Umstände schon die Pflichten des Art. 16 Abs. 8 Satz 2 WRRL auslösen würden, müssten nach alledem allein deshalb in wasserrechtlichen Erlaubnissen derzeit noch keine Vorkehrungen für eine schrittweise Beendigung der Einleitung prioritärer Stoffe getroffen werden (so auch OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 298). Vielmehr sind selbst nach dem Jahr 2028 weitere Einleitungen von Quecksilber nicht absolut ausgeschlossen (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.12.2011 - , Rn. 461 ff.). Auch aus diesen Gründen unterliegt die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis zur Einleitung von Abwasser keinen Zweifeln an ihrem europarechtlichen Bestand.
Da keine der möglichen Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 6 und 7 WRRL in Betracht kommt, ist es für die hier zu treffende Entscheidung unerheblich, ob - wie die Klägerin vorbringt - ein auf Quecksilber bezogenes Maßnahmenprogramm des Beklagten vorliegt und weder der aktuell geltende noch der im Entwurf befindliche, ab Dezember 2015 geltende Bewirtschaftungsplan für den Main hierfür konkrete Festlegungen enthalten. Darüber hinaus wirkt sich dies auch deswegen nicht auf die Entscheidung aus, weil ein Antrag auf Fristverlängerung im Hinblick auf den Parameter Quecksilber bis 2027 geplant ist, sofern sich die Ziele auch bis zu diesem Zeitpunkt als nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand erreichbar erweisen, was noch in dem erst Ende des Jahres zu verabschiedenden Bewirtschaftungsplan 2015 bis 2021 zu prüfen ist.
Etwas anderes folgt auch nicht aus Art. 11 Abs. 3 Buchstabe g) und h) WRRL, denn die insoweit von der Klägerin angeführte Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung und Aktualisierung der Einträge von Schadstoffen ist - wie schon dargestellt - jedenfalls bei Altanlagen im Kontext mit den oben dargestellten Bestimmungen über das Phasing-out auszulegen. Sie führt deshalb dann nicht zur Versagung der Genehmigung, wenn die insoweit verbindlichen Grenzwerte eingehalten oder unterschritten werden. Andere Anhaltspunkte dafür, dass das komplexe Gefüge der aus der Wasser-Rahmenrichtlinie für die Mitgliedstaaten folgenden Verpflichtungen diese zur sofortigen Einstellung jeglicher aus dem Altbestand noch andauernder Einleitung von Schadstoffen zwingt, auch wenn die dazu ebenfalls auf europäischer Ebene bisher bestimmten Grenzwerte eingehalten oder unterschritten werden, hat die Klägerin weder vorgetragen, noch sind solche sonst ersichtlich.
Nach alledem hat der Beklagte der Beigeladenen die beantragte Erlaubnis zu Recht unter Heranziehung der nationalen und der europarechtlichen Bestimmungen über die nach dem Stand der Technik einzuhaltenden Grenzwerte bei Einleitung von Abwässern in Oberflächengewässer erteilt. Der von der Klägerin angeregten Vorlage der Frage, ob das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot auch im Fall von Bestandsanlagen zur Versagung einer Einleitungserlaubnis führt, folgt der Senat nicht, weil sich diese schon anhand der oben dargestellten Bestimmungen der Wasser-Rahmenrichtlinie eindeutig beantworten lässt und sich deshalb eine Vorlage zum Europäischen Gerichtshof nicht aufdrängt.
Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht daraus, dass die Eintragsmenge von Quecksilber für einen Zeitpunkt in zwei Jahren nach dem am 1. Januar 2016 beginnenden Geltungszeitraum der wasserrechtlichen Erlaubnis nochmals reduziert werden konnte. Allein daraus lässt sich - wie oben ausführlich dargestellt - nicht der Schluss ziehen, dass der Beklagte von Anfang an weitergehende Reduzierungen hätte festlegen müssen und die Erlaubnis nur unter deren Bestimmung hätte erteilt werden dürfen. Denn unabhängig davon, ob - wie oben dargestellt - die technische Möglichkeit des Einsatzes des zunächst für die Erlaubnis ab dem 1. Januar 2016 vorgesehenen Ionenaustauschers oder einer Ultrafiltrationsanlage schon zu einem früheren Zeitpunkt gegeben war, bestand dazu keine rechtliche Verpflichtung, da die zu beachtende Beste verfügbare Technik nicht durch einzelne Verfahrensweisen, sondern durch Grenzwerte dargestellt wird, die hier schon unterschritten werden. Es ist aber auch nachvollziehbar dargelegt worden und schon deshalb als sachgerecht zu bewerten, dass angesichts des Verzichts auf die wesentliche Änderung des Kraftwerks mit Block 6 und der damit erforderlichen Anpassung des wasserrechtlichen Erlaubnisverfahrens an den Altbestand einschließlich der Planung einer neuen Abwasserbehandlungsanlage für den nunmehr nur noch betriebenen Block 5 davon abgesehen wurde, an der früheren Planung im Detail festzuhalten. Außerdem ist es nachvollziehbar und als sachgerecht zu bewerten, dass für die Inbetriebnahme einer neuen Abwasserbehandlungstechnik die als Durchschnittswerte anzusehenden Überwachungswerte die unterschiedlichen Betriebszustände wie Volllast, Minder- oder Reparaturbetrieb einschließlich der Zustände bei dem jeweils notwendigen Hoch- und Herunterfahren berücksichtigen. Dass anstelle des bisher vorgesehenen Ionentauschers nunmehr eine andere neue Verfahrenstechnik, die mindestens die gleiche Reduzierung der Quecksilbereinträge, wenn nicht sogar eine noch stärkere Verminderung erwarten lässt (Bl. XI/01447 und 01484 f. BA 2016), eingesetzt werden soll, führt angesichts schon deutlich unterschrittener Grenzwerte und der noch vorzunehmenden Anpassung sowie erst erwartbarer weiterer Optimierung des Betriebs zu keinem anderen Ergebnis.
Aus diesen Gründen ist es für die Entscheidung auch unerheblich, ob im Fall des Mains die Biotawerte für Quecksilber schon überschritten werden und dies, wie die Klägerin vorbringt, nicht oder jedenfalls nicht in erheblichem Maß aus den im Sediment des Oberflächengewässers enthaltenen Quecksilbervorbelastungen folgt, sondern im Wesentlichen durch die Quecksilbereinträge des Kraftwerks der Beigeladenen mitbestimmt und aufrechterhalten wird. Schon deshalb war dem hilfsweise zu ihrem Sachantrag gestellten Beweisantrag Nr. 9. aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 25. Mai 2015 (Bl. V/0825 GA) zu der Frage, ob es zwischen der behaupteten Ablagerung von Quecksilber im Sediment des Flusslaufs des Mains und der aktuell festzustellenden Jahresfracht einen nachweisbaren zeitlichen Zusammenhang gibt, nicht nachzugehen und das dazu beantragte Sachverständigengutachten nicht einzuholen.
Gleiches gilt für die ebenfalls hilfsweise gestellten Beweisanträge Nr. 12) bis 14) aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 3. Juli 2015 (Bl. VI/0869 ff. GA). Weder ist es für die hier zu treffende Entscheidung erheblich, ob zwischen den anthropogenen Quecksilbereinträgen in den Main und insbesondere den vom Kraftwerkskomplex Staudinger verursachten Quecksilbereinträgen (Abwasserpfad und Luftpfad) und der Quecksilberkonzentration im Biota, insbesondere Fischen, ein signifikanter Zusammenhang besteht (Beweisantrag zu 12.), noch kommt es entscheidend darauf an, ob bei einer weitgehenden Reduzierung bzw. einer Beendigung der anthropogen verursachten Quecksilbereinträge in deutsche Gewässer und insbesondere in den Main eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass die UQN für Biota (20 µg Quecksilber pro kg, gemessen am Frischgewicht) eingehalten werden kann (Beweisantrag zu 13.), und es ist auch unerheblich, ob durch die von dem Kraftwerkskomplex Staudinger verursachten Quecksilbereinträge in den Main (Abwasserpfad und Luftpfad) die Erreichung der Einhaltung der Biota-UQN (20 µg Quecksilber pro kg, gemessen am Frischgewicht) gefährdet wird (Beweisantrag Nr. 14.). Der Zusammenhang zwischen anthropogenen Quecksilbereinträgen und der Quecksilber-Konzentration in Biota des Mains wird zudem nicht bestritten, so dass es insoweit außerdem an der Beweisbedürftigkeit fehlt. Der Senat war deshalb weder gehalten, Herrn X... vom Umweltbundsamt dazu als sachverständigen Zeugen zu vernehmen, noch ein Sachverständigengutachten zu diesen Fragen einzuholen, da diese Umstände nach dem oben Dargestellten sämtlich der Erteilung der Erlaubnis auch dann nicht entgegenstehen, wenn sie vorliegen.
Auch die von der Klägerin angeführten Einträge über den Luftpfad führen zu keinem anderen Ergebnis. Selbst wenn man der Argumentation der Klägerin folgen wollte, dass auch diese als fortlaufend stattfindende Einträge in den Oberflächenwasserkörper zu reduzieren sind, ändert dies nichts an der oben dargestellten Kompetenzverteilung im nationalen Recht, auf die durch die Wasser-Rahmenrichtlinie auch kein Einfluss genommen wird, wie schon die oben dargestellte Verpflichtung zu eigenen Regelungen der Mitgliedstaaten mangels bisher erfolgter Einigung auf Gemeinschaftsebene zeigt.
Aus den oben dargestellten Gründen verhilft es der Klage auch nicht zum Erfolg, dass die mit der hier streitgegenständlichen Erlaubnis zugelassenen Schadstoffeinträge - insbesondere in Zusammenhang mit den Einträgen über den Luftpfad - nicht als unerheblich zu bewerten sein mögen bzw. es nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 (a.a.O.) eine derartige Unerheblichkeit in der Form einer Bagatellgrenze nicht geben kann. Der Senat sieht deshalb auch insoweit keine Veranlassung, die Frage der Geltung des Verschlechterungsverbots für den hier im Unterschied zu der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 nach der UQN-RL und nicht allein nach Anhang V zur WRRL zu beurteilenden chemischen Zustand eines Gewässers dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen.
IV. Nebenentscheidungen
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Das Verfahren gibt dem Bundesverwaltungsgericht Gelegenheit, sich grundsätzlich zu Fragen der Anwendung des Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots sowie der Phasing-out-Verpflichtung aus nationalem und europäischem Wasserrecht in Fällen der Verlängerung von Einleitungserlaubnissen für Bestandskraftwerke sowie der europarechtsgemäßen Auslegung dieser Vorschriften zu äußern.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27 und 57 WHG
§§ 1 und 2 UmwRG
§§ 8, 12 und 13 WHG
§§ 27, 12 und 57 WHG
§§ 27 bis 31, 44 und 47 WHG
§§ 27, 57 WHG
§ 7 a WHG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 5 Abs. 1 Halbsatz 1 UmwRG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 5 Abs. 2 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 UmwRG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 UmwRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 WHG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 1 Abs. 1 AbwV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 AbwV
§ 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG
§ 3 Nr. 11 WHG
§ 57 Abs. 1 und 2 WHG
§ 7 a Abs. 5 WHG
§ 82 Abs. 2 WHG
§ 82 Abs. 5 WHG
§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 19 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 C 217/13
4 C 34/15
8 D 58/08
10 S 2102/09
7 C 21/12
4 C 35/13
2 B 1716/12
9 A 307/08
7 B 43/11
3 S 1728/09
5 A 2793/11
3 S 2668/08
4 L 103/10
3 S 1253/08
7 C 15/06
5 E 11/08
2 RL 2013/39