Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-10, Aktenzeichen 8 K 846/12.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2014:0310.8K846.12.GI.0A

Tenor:
Der Bescheid vom 28.12.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.03.2012 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls die Klägerin nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, die Stadt Karben, wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung des beklagten Landes.
Die Klägerin ist alleinige Trägerin der städtischen Wohnungsbau GmbH Karben (WoBau GmbH). Soweit diese Grundstücke verkauft, handelt es sich es bei diesen nur um solche, die im zivilrechtlichen Eigentum der Wohnungsbau GmbH Karben stehen. Nach § 8 Abs. 2 a) des Gesellschaftsvertrages liegt die Entscheidung über die Grundsätze des Erwerbs und der Veräußerung von Grundstücken beim Aufsichtsrat.
§ 2 Abs. 1 des Gesellschaftsvertrages zur Gründung einer städtischen Wohnungsbaugesellschaft lautet:
„(1) Die Gesellschaft übernimmt als Betriebsführerin die wohnungswirtschaftlichen Belange der Stadt Karben. In diesem Rahmen verwaltet die Gesellschaft sämtliche von der Stadt Karben an sie verpachteten Grundstücke.
(2) Zweck der Gesellschaft ist vorrangig eine sichere und sozialverantwortbare Wohnungsversorgung breiter Schichten der Bevölkerung. Die Gesellschaft ist so zu führen, dass ihr öffentlicher Zweck nachhaltig erfüllt wird. Sie soll einen Ertrag für den Haushalt der Stadt Karben abwerfen, soweit dadurch die Erfüllung des öffentlichen Zwecks nicht beeinträchtigt wird.“
Nach § 6 des Gesellschaftsvertrages besteht der Aufsichtsrat aus elf Mitgliedern, nämlich dem Bürgermeister der Klägerin als Vorsitzenden kraft Amtes und zehn weiteren Mitgliedern, die sich aus drei Vertretern aus den Reihen des Magistrats und sieben Vertretern aus den Reihen der Stadtverordnetenversammlung der Klägerin zusammensetzen.
Die Klägerin hat ferner einen kommunalen Eigenbetrieb, nämlich das Kommunale Immobilien Management Karben (KIM). Grundstücksverkäufe fanden seit Gründung nicht statt.
Unter dem 22.09.2011 stellte der Vorsitzende der SPD-Fraktion, der Stadtverordnete A., der sowohl Mitglied des Aufsichtsrates der WoBau GmbH als auch der Betriebskommission der KIM ist, für die Fraktion folgende Anfragen:
„1. Wir bitten um Auskunft, welche städtischen Immobilien (KIM und WoBau) und Grundstücke seit April 2010 zu welchen Preisen verkauft wurden? 2. Welche weiteren Verkaufsabsichten bestehen für Gebäude und Grundstücke? Teilen Sie uns die konkreten Objekte mit? Welche Einnahmen werden erwartet, unterschieden in Grundstücke und Immobilien?“
In der Stadtverordnetenversammlung vom 07.10.2011 beantwortete der Magistrat die Anfragen nicht. Zur Begründung gab der Magistrat an, der Stadtverordnete A. sei Mitglied des Aufsichtsrates der WoBau GmbH und der Betriebskommission der KIM und verfüge deswegen bezüglich der Anfrage zu 1. bereits über die notwendigen Informationen. Die Anfrage zu 2. sei nicht durch den Überwachungszweck des § 50 Abs. 2 HGO gedeckt.
Daraufhin wandte sich der Stadtverordnete A. an den Beklagten in seiner Funktion als Kommunalaufsichtsbehörde. Der Beklagte teilte dem Magistrat der Klägerin mit Schreiben vom 28.11.2011 mit, er, der Magistrat, sei nach § 50 Abs. 2 S. 5 HGO zur Beantwortung der Anfragen verpflichtet.
Mit Schreiben vom 06.12.2011 an den Fraktionsvorsitzenden A. verweigerte der Magistrat der Klägerin die Beantwortung der Anfragen unter Hinweis auf deren fehlenden Überwachungszweck.
Mit Bescheid vom 28.12.2011 wies der Beklagte den Magistrat der Klägerin an, die Anfragen zu beantworten.
Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 25.01.2012 Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid vom 14.03.2012 zurückgewiesen wurde.
Am 13.04.2012 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt, die Anweisung sei rechtswidrig. Gemäß § 50 Abs. 2 S. 1 HGO überwache die Gemeindevertretung die gesamte Verwaltung der Gemeinde und die Geschäftsführung des Gemeindevorstandes. Diese Überwachung könne durch das Stellen von schriftlichen Anfragen ausgeübt werden. Die Pflicht zur Beantwortung habe aber dort ihre Grenzen, wo sich die Anfrage nicht mehr im Rahmen des gesetzlichen Überwachungsauftrages bewege. Die Beantwortungspflicht reiche nur soweit, wie die Kontrollbefugnisse der Stadtverordnetenversammlung. Zu klären sei also jeweils, ob die Anfragen in Ausübung des Kontrollrechts gestellt würden und dem Überwachungszweck dienten. Im Wesen einer überwachenden Tätigkeit liege nämlich, dass nicht sämtliche Handlungen des Überwachten kontrolliert würden, sondern nur grundsätzliche und bestimmte Handlungen. Eine ständige Kontrolle beeinträchtige die eigenverantwortliche Tätigkeit des Magistrats und dränge ihn in eine unselbständige und untergeordnete Stellung, die ihm nach dem Wortlaut und Sinn der HGO nicht zukomme. Darüber hinaus müsse das Fragerecht dort seine Grenzen finden, wo es missbräuchlich eingesetzt werde. Auch eine allgemeine Ausforschung sei nicht zulässig, vielmehr müsse ein berechtigtes Auskunftsinteresse ersichtlich sein.
Frage 1 sei nicht durch den Überwachungszweck des § 50 Abs. 2 HGO gedeckt, weil es sich um eine Frage handele, die im Zusammenhang mit den Vertretungsbefugnissen des Magistrats in der kommunalen GmbH stehe, also rein interne Vorgänge der GmbH betreffe. Die Veräußerung von Grundstücken, die im Eigentum der WoBau GmbH stünden, sei eine interne Angelegenheit der GmbH, die durch den Aufsichtsrat zu beschließen sei. Damit handele es sich nicht um ein Tätigwerden des Magistrats, welches seitens der Stadtverordnetenversammlung zu kontrollieren sei.
Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Fraktionsvorsitzende, der die Anfrage gestellt habe, sowohl Mitglied des Aufsichtsrates der Wohnungsbau GmbH als auch der Betriebskommission Kommunales Immobilien Management sei und insofern über den überschaubaren Umfang der Grundstücksverkäufe den anfragenden Zeitraum betreffend informiert sei. Insoweit laufe das Kontrollrecht ins Leere, weil dem Anfragenden die fraglichen Informationen ohnehin zur Verfügung stünden.
Frage 2 beziehe sich auf eine prognostische Anfrage bezogen auf die Zukunft. Es werde nach den Verkaufsabsichten, möglichen Objekten und den erwarteten Einnahmen gefragt. Eine nähere Konkretisierung sei jedoch nicht erfolgt. Sinn des Fragerechts sei es jedoch, durch eine nachgelagerte Kontrolle die Überwachung der Verwaltung zu ermöglichen. Es handele sich um Vorgänge in der Zukunft, die noch nicht sicher beurteilt und beantwortet werden könnten. Mithin falle auch diese Anfrage nicht unter den in § 50 Abs. 2 HGO normierten Überwachungszweck.
Die Klägerin beantragt,
die Anweisung des Landrates als Behörde der Landesverwaltung vom 28.12.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.03.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist darauf, die Voraussetzung für eine Anweisung nach § 139 HGO lägen vor, weil die Klägerin den Auskunftsanspruch eines Stadtverordneten betreffend die Grundstücksgeschäfte in städtischen Beteiligungen nicht erfüllt habe. Der Auskunftsanspruch erstrecke sich grundsätzlich auch auf Angelegenheiten einer Gesellschaft, die der Gemeinde gehöre oder an der die Gemeinde beteiligt sei. Der Hinweis der Klägerin, dem die Anfrage stellenden Stadtverordneten lägen infolge seiner Funktion in den Aufsichtsgremien der Beteiligungen die entsprechenden Informationen bereits vor, verkenne, dass die Auskünfte im Rahmen der Überwachungsfunktion durch die Stadtverordnetenversammlung nach § 50 Abs. 2 HGO erfolge und insofern auch die Auskunft nur gegenüber der Stadtverordnetenversammlung zu erfolgen habe.
Die Klägerin verkenne im Übrigen, dass es sich bei den Immobilienverkäufen der städtischen Beteiligungen um keine rein internen Angelegenheiten, sondern um Vorgänge handele, die sich insbesondere auch auf die städtebauliche Entwicklung, die städtische Vermögensstruktur und die haushaltswirtschaftliche Situation der Klägerin auswirke. Es handele sich auch nicht um unzulässige Fragen „ins Blaue hinein“.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte verwiesen.
Die Behördenakte (1 Hefter) lag vor.
Mit Beschluss vom 04.02.2014 wurde der Rechtsstreit nach § 6 VwGO dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Entscheidungsgründe:
Nach Zustimmung der Beteiligten konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 S. 2 VwGO).
Die zulässigerweise erhobene Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 28.12.2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14.03.2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der von dem Beklagten verfügten Anweisung ist § 139 HGO. Nach dieser Norm kann die Aufsichtsbehörde die Gemeinde anweisen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen, wenn die Gemeinde ihre gesetzlich obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt. Diese Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor.
Allerdings folgt die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides nicht schon daraus, dass der Magistrat die Fragen, um die es im Streitfall geht, unbeantwortet lassen darf. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall (dazu 1.). Der Beklagte hat aber mit seiner Anweisung die ihm aus § 139 HGO zustehenden Kompetenzen überschritten (dazu 2.).
1. Zutreffend geht der Beklagte zunächst davon aus, dass der Magistrat der Klägerin gesetzlich gehalten ist, die von der betreffenden Fraktion gestellten Fragen zu beantworten.
a) Das ergibt sich aus § 50 Abs. 2 S. 5 HGO. Hiernach ist der Gemeindevorstand grundsätzlich verpflichtet, Anfragen der Gemeindevertreter und Fraktionen zu beantworten. Dieses sich auf die gesamte Verwaltung der Gemeinde (§ 50 Abs. 2 S. 1 HGO) beziehende Fragerecht ist nach dieser Vorschrift konstitutives Merkmal der Überwachungskompetenz der Gemeindevertretung. Denn § 50 Abs. 2 S. 4 HGO bestimmt, dass die Überwachung der Verwaltung durch Ausübung des Fragerechts zu erfolgen hat.
Eine normativ vorgegebene Begrenzung enthält § 50 Abs. 2 HGO hinsichtlich des Fragerechts nicht. Das Fragerecht reicht jedoch nur so weit, wie die Kontrollbefugnisse der Gemeindevertretung, weshalb nur solche Anfragen zulässig sind, die Angelegenheiten der Gemeinde zum Gegenstand haben (vgl. Hess.VGH, B.v. 25.05.1987 - 2 TG 1355/87 -, HSGZ 1978, 361 a.E; VG Wiesbaden, U.v. 08.05.2013 - 7 K 1454/12.WI -, juris, Rdnr. 29; VG Frankfurt, B.v. 25.01.2011 - 7 L 113/11.F -, NVwZ-RR 2011, 701,702 r.Sp.; VG Gießen, U.v. 18.10.2002 - 8 E 556/02 -, NVwZ-RR 2003, 378, 379; Schmidt, in Rauber/Rupp/Stein/Schmidt/Bennemann/Euler/Ruder/Stöhr, HGO, 2. Aufl. 2014, Anm. 3.2 zu § 50). Hierauf hat der Beklagte mit Recht in seinem Widerspruchsbescheid (S. 3) hingewiesen.
b) Geht es - wie hier - um eine städtische GmbH, stellt sich das rechtliche Problem, inwieweit die die städtische GmbH betreffenden Anfragen noch Angelegenheiten der Stadt sind. Wie die Kammer bereits entschieden hat, erstreckt sich der Auskunftsanspruch grundsätzlich auch auf Angelegenheiten einer Gesellschaft, die der Gemeinde gehört. Lediglich Anfragen, die sich auf rein interne Vorgänge einer städtischen GmbH beziehen, müssen nicht beantwortet werden (U.v. 28.10.2009 - 8 K 1861/08.GI -, juris, Rdnr. 8 = DVBl 2010, 325 [L] = DÖV 2010, 369 [L]).
Daran ist festzuhalten (noch weitergehend Lange, Kommunalrecht, 2013, Kap. 5 Rdnr. 84, Fn. 244, S. 233). Das Fragerecht bezweckt, den Gemeindevertretern oder den Fraktionen Auskünfte über relevante Akten zu verschaffen, damit die Mitgliedschaft in der Gemeindevertretung und in den Ausschüssen wirkungsvoll wahrgenommen (vgl. OVG Sachs.-Anh., B.v. 31.07.2009 - 4 O 127/09 -, NVwZ-RR 2010, 123, 124 r.Sp.; U.v. 10.12.1998 - A 2 S 502/96 -, juris, Rdnr. 77) und insoweit die Gemeindeverwaltung effektiv kontrolliert werden kann (OVG Bbg., B.v. 23.02.1998 - 1 B 138/97 -, LKV 1999, 34 r.Sp.). Grundsätzlich besteht nach dem Normtext des § 50 Abs. 2 S. 5 HGO ein Rechtsanspruch auf Beantwortung der Anfrage, sodass mündliche Anfragen nicht durch einen Geschäftsordnungsbeschluss unterbunden werden dürfen (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., U.v. 06.06.1988 - 1 S 2460/87 -, NVwZ-RR 1989, 91, 92).
c) Wählt die Kommune für die Erledigung ihrer Aufgaben eine privatrechtliche Organisationsform - etwa eine GmbH -, steht den Gemeindevertretern bzw. den Mitgliedern der Stadtverordnetenversammlung auch insoweit ein sich aus der Funktion der Überwachung und Kontrolle ergebendes Fragerecht zu. Dafür ist Folgendes maßgebend:
aa) Nimmt eine Eigengesellschaft, d. h. eine solche, bei der die Kommune - wie hier - alleinige Trägerin ist, ausschließlich kommunale Aufgaben wahr, liegt eine sogenannte Organisationsprivatisierung bzw. eine „formale“ oder „formelle“ Privatisierung vor; die Kommune entledigt sich nicht ihrer Aufgabe, sondern modifiziert nur die Form der Aufgabenerledigung (vgl. etwa Stein, DVBl 2010, 563, 566; Burgi, in Erichsen/Ehlers, AllgVerwR, 14. Aufl. 2010, § 10 III 2, Rdnr. 11; ders., NVwZ 2001, 601, 603 l.Sp.; Schmidt-Aßmann/Röhl, in Schmidt-Aßmann/Schoch, BesVerwR, 14. Aufl. 2008, 1 Kap. IX 3, Rdnr. 122; Seewald, in Steiner, BesVerwR, 8. Aufl. 2006, I Rdnrn. 292, 307; Schoch, DVBl 1994, 1, 3; ders. DVBl 1994, 962 r.Sp.). Die Kommune nutzt lediglich die Instrumente des Privatrechts, indem sie eine Eigengesellschaft, etwa in Form einer GmbH oder AG, schafft und sich ihrer bedient (Schoch, DVBl 1994, 1, 3 r.Sp.; ders., DÖV 1993, 377, 378 r.Sp.; Burgi, HStR IV, 3. Aufl. 2006, § 75 Rdnr. 8; Ronellenfitsch, in Hoppe/Uechtritz, Hdb Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 2 Rdnr. 19, S. 27/28).
bb) Um die mit Privatisierungen stets verbundenen Kontroll- und Lenkungsverluste bzw. Informationsdefizite der Kommune (vgl. hierzu z.B. Strobel, DÖV 2004, 477, 478; Schoch, DVBl 1994, 1, 9 l.Sp.; ders., DVBl. 1994, 962, 970 r.Sp.; ders., DÖV 1993, 377, 382 r.Sp.; Ehlers, DÖV 1986, 897, 903, siehe auch Guckelberger, VerwArch 104 (2013), 161, 165; Vogelgesang/Lübking/Ulbrich, Kommunale Selbstverwaltung, 3. Aufl. 2005, Rdnrn. 442 ff.), die teilweise zur Forderung des Vorrangs öffentlich-rechtlicher Organisationsformen geführt haben (z. B. Ehlers, a. a. O.; siehe auch Lange, VVDStRL 44 (1986), 169, 178 f.), so gering wie möglich zu halten bzw. sie auszugleichen, werden allgemein Einwirkungs-/Ingerenzpflichten in Bezug auf die verselbständigten Eigengesellschaften von Verfassung wegen gefordert (vgl. z.B. Burgi, in Erichsen/Ehlers, a.a.O., Rdnr. 20; ders., Kommunalrecht, 4. Aufl. 2012, § 17 Rdnr. 81 f.; Schmidt-Aßmann/Röhl, a.a.O., Rdnr. 125; Seewald, a.a.O., I Rdnr. 292; Strobel, DÖV 2004, 477, 479; Spannowski, DVBl. 1992, 1072, 1073 l.Sp.; Ehlers, a.a.O., S. 904 l.Sp.; siehe auch Leisner, GewArch 2009, 337 ff.). Dieser Gedanke hat auch seinen gesetzlichen Niederschlag in der HGO gefunden (siehe §§ 122 ff. HGO).
Die Pflicht der Kommunen, Einwirkungsmöglichkeiten zu schaffen und zu realisieren, ergibt sich verfassungsrechtlich aus dem Gebot demokratischer Legitimation, da die Wahl der Organisationsform oder der Rechtsform des Handelns nichts daran zu ändern vermag, dass es um staatliche bzw. kommunale Aufgaben geht, für deren Erfüllung der Staat bzw. die Kommune verantwortlich bleibt (vgl. BVerwG, B.v. 26.02.2010 - 8 B 91.09 -, juris, Rdnr. 4; VerfGH Berl., U.v. 21.10.1999 - VerfGH 42/99 -, DVBl 2000, 51, 52 l.Sp.; VerfGH NRW, U.v. 15.09.1986 - VerfGH 17/85 -, DVBl 1986, 1196, 1197 l.Sp.; Nds. OVG, U.v. 03.06.2009 - 10 LC 217/07 -, DVBl 2009, 920, 921 l.Sp.; Stein, a.a.O., S. 568; Burgi, in Erichsen/Ehlers, a.a.O., Rdnr. 19; Böckenförde, HStR II, 3. Aufl. 2004, § 24 Rdnr. 13, S. 437; siehe auch Püttner, DVBl 1975, 353, 355 l.Sp.). Das Gebot der demokratischen Legitimation verlangt dabei, den kommunalen Vertretungsorganen ein Letztentscheidungsrecht in den die Kommunen betreffenden grundlegenden Fragen zu ermöglichen (vgl. VerfGH Berl., a.a.O.; Kämmerer, in: Ehlers/Fehling/Pünder, BesVerwR I, 3. Aufl. 2012, § 14 Rdnrn. 58 f.; Lange, Kommunalrecht, a.a.O., Kap. 11 Rdnr. 83, S. 721; Wolff/Bachof/Stober, VerwR, Bd. 3, 5. Aufl. 2004, § 91 VI 4, Rdnr. 87; Gaß, Die Umwandlung gemeindlicher Unternehmen, 2003, S. 76; Ehlers, a.a.O., S. 904 l.Sp.; Mann, in HdbKWP, Bd. 2, 3. Aufl. 2011, § 86 Rdnr. 3, S. 208 f.; siehe auch Schmidt, HSGZ 2004, 50).
Nehmen die rechtlich verselbständigten kommunalen Unternehmen Verwaltungsaufgaben wahr, sind sie als Teil der Gemeindeverwaltung anzusehen (vgl. Strobel, DVBl 2005, 77, 78 l.Sp.) und damit materiell öffentliche Verwaltung (BVerwG, B.v. 29.05.1990 - 7 B 30.90 -, NVwZ 1991, 59; Strobel, a.a.O.; siehe auch Spannowsky, ZGR 25 (1986), 400, 414). Die jeweilige Eigengesellschaft darf der Kontrolle durch die zuständigen Kommunalorgane nicht entzogen werden (v. Danwitz, AöR 120 (1995), 596, 608). Hieraus erhellt zugleich, dass die Gemeindevertreter Fragerechte auch in Bezug auf die Eigengesellschaften haben müssen, um ihren Kontroll- und Untersuchungsrechten bzw. -pflichten gerecht werden zu können. Die nach der Aufgabenübertragung fortbestehende Verwaltungsverantwortung (Bauer, VVDStRL 54 (1995), 242, 277) verlangt nach einer wirksamen Steuerung und Kontrolle (vgl. hierzu Guckelberger, a.a.O., S. 169; Brüning, VerwArch 100 (2009), 453, 470 f.; Strobel, DÖV 2004, 477, 479; Bauer, a.a.O.; Ehlers, a. a. O., S. 905) und damit auch einer wirksamen Steuerung und Kontrolle der Eigengesellschaft durch die Kommune. Maßgeblich ist daher, ob die Gemeindevertreter im Einzelfall die Entscheidungen der privaten Gesellschaft steuern und auf den Willen des Gemeindevolks zurückführen können (Brosius-Gersdorf, AöR 130 (2005), 392, 422). Dies führt zu einem grundsätzlichen Auskunftsanspruch der Gemeindevertreter gegen den Gemeindevorstand, sofern sich die Gemeinde zur Wahrnehmung ihrer Angelegenheiten einer GmbH bedient (vgl. Nds. OVG, a.a.O., Ls. 1; ebenso die Vorinstanz VG Oldenburg, U.v. 21.08.2007 - 1 A 2385/06 -, juris, Rdnrn. 41 ff.).
d) Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen hat der Beklagte im vorliegenden Fall zutreffend angenommen, dass der Magistrat die gestellten Fragen der Fraktion zwingend beantworten muss. Dabei ist zunächst klarzustellen, dass die Fraktion der SPD als Fragestellerin anzusehen ist, nicht hingegen ein einzelner Stadtverordneter. Der Gesetzgeber hat ausdrücklich mit Gesetz vom 16.12.2011, das zum 24.12.2011 in Kraft getreten ist, den Fraktionen neben den Gemeindevertretern ein Fragerecht zugebilligt und damit zum Ausdruck gebracht, dass zwischen den Fragen der Fraktionen und der Gemeindevertreter zu differenzieren ist. Das bedeutet im vorliegenden Fall, dass sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen kann, der Stadtverordnete A. kenne die Vorgänge, weil er Mitglied des Aufsichtsrates der WoBau GmbH bzw. Mitglied der Betriebskommission des Eigenbetriebes sei. Bei dieser Argumentation wird nicht berücksichtigt, dass die Fraktion die Fragen gestellt hat. Es kommt deswegen nicht darauf an, inwieweit der Stadtverordnete A. über die maßgeblichen Vorgänge informiert war oder ist.
Die Fragen betreffen ferner keine internen Vorgänge der GmbH. Denn nach § 2 Abs. 1 und 2 des Gesellschaftsvertrages übernimmt die Städtische Wohnungsbaugesellschaft die wohnungswirtschaftlichen Belange der Klägerin. Zweck der Gesellschaft ist vorrangig eine sichere und sozialverantwortbare Wohnungsversorgung breiter Schichten der Bevölkerung. Die Verwaltung städtischer Grundstücke ist nach dem Prinzip der gemeindlichen Allzuständigkeit (z.B. BVerfG, B.v. 23.11.1988 - 2 BvR 1690/83 -, BVerfGE 79, 127, 146 f. ; Brüning, in Ehlers/Fehling/Pünder, a.a.O., Bd. 3, § 64 Rdnrn. 20 f.) Aufgabe der Kommune und bezieht sich deshalb nicht auf den Innenbereich der GmbH.
Soweit die Fragen den Eigenbetrieb der Klägerin zum Gegenstand haben, besteht ebenfalls eine Pflicht, diese Fragen zu beantworten. Eigenbetriebe sind gemeindliche wirtschaftliche Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit, wie sich aus § 127 HGO i.V.m. §§ 1 ff. Hess. EigenbetriebsG ergibt (vgl. Suerbaum, in Ehlers/Fehling/Pünder, a.a.O., § 13 Rdnr. 92) und gehören damit, wenngleich als verselbständigtes Vermögen, unmittelbar zur gemeindlichen Verwaltung (Hellermann, in Hoppe/Uechtritz, a.a.O., § 7 Rdnr. 48). Die Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung ist in Angelegenheiten des Eigenbetriebs zuständig (Brüning, in Mann/Püttner, HdbKWP, a.a.O., § 44 Rdnr. 73).
Die Antwortpflicht erstreckt sich ebenfalls auf die Frage zu 2. Insoweit kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, es ginge lediglich um nicht näher konkretisierte Verkaufsabsichten und nicht um nachgelagerte Kontrolle. Der Überwachungszweck des § 50 Abs. 2 HGO erfasst auch in den Beteiligungsgesellschaften vorgenommene und geplante Absichten, soweit sich die Willensbildungen bereits als bewusste Entscheidungen darstellen, die auf ein eindeutiges Ziel - hier den Verkauf von Grundstücken - gerichtet sind und ferner die maßgeblichen Entscheidungsgremien auch an dieser Entscheidung festhalten wollen. Dass die der Stadtverordnetenversammlung überantwortete Untersuchungsaufgabe eine entsprechende gesetzliche Einschränkung enthielte, lässt sich weder dem Normtext noch Sinn und Zweck des § 50 Abs. 2 HGO im Hinblick auf die diesbezüglich umfassende Kontrollfunktion der Stadtverordnetenversammlung entnehmen.
Ein Missbrauch des Fragerechts ist darüber hinaus insgesamt nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht geltend gemacht worden.
Schließlich lässt sich den zuvor gemachten Ausführungen rechtlich durchgreifend nicht entgegenhalten, den Fraktionen in den Gemeindevertretungen habe ursprünglich ein Fragerecht nicht zugestanden, weil der Gesetzgeber erst mit Änderung der HGO zum 24.12.2011 die Voraussetzungen für ein Fragerecht der Fraktionen geschaffen habe. Denn durch die von dem Beklagten verfügten Anweisung ist bei der Beurteilung des im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Zeitpunktes auf den des Erlasses der Anweisung bzw. des Widerspruchsbescheides abstellen (OVG NW, U. v. 26.10.2010 - 15 A 440/08 -, DVBl 2011, 45, 46 l.Sp.), hier also den 28.12.2011 bzw. 14.03.2013. Zu diesem Zeitpunkt war das Fragerecht der Fraktion bereits in der HGO statuiert.
2. Der angegriffene Bescheid erweist sich aber deswegen als rechtswidrig, weil er die der Aufsichtsbehörde übertragenen Befugnisse überschreitet.
Der Beklagte hat seine kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme auf § 139 HGO gestützt, der die Nichterfüllung von gesetzlich obliegenden Pflichten der Gemeinde regelt. Entsprechend dem Wortlaut dieser Norm muss ein Unterlassen der „Gemeinde“ vorliegen. Damit ist eine Unterlassung der Gemeinde im Verhältnis zu Dritten gekennzeichnet. Das ergibt sich aus einer Gegenüberstellung des § 138 HGO einerseits und des § 139 HGO andererseits. Nach § 138 HGO kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstands, die das Recht verletzen, aufheben. Diese weitreichende, d. h. in Bezug auf die einzelnen Organe der Gemeinde vorhandene, Kompetenz steht der Aufsichtsbehörde im Rahmen des § 139 HGO aber gerade nicht zu. Dem jeweils unterschiedlichen Wortlaut beider Vorschriften ist zu entnehmen, dass die HGO bewusst zwischen überwachungsfähigen öffentlich-rechtlichen Beziehungen nach außen, bezogen also auf die Gemeinde im gesamten, und solchen der Aufsicht entzogenen Pflichten der Gemeindeorgane untereinander ausgeht. Damit kann Gegenstand der Kommunalaufsicht nur die Überwachung der Gemeinde selbst als einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, nicht aber die Kontrolle der Organe der Gemeinde in ihrer Pflichterfüllung der Gemeinde gegenüber sein (so schon OVG Rh.-Pfl., Ue.v. 04.07.1960 - 1 C 3/60 und 1 C 9/60 -, AS RP-SL 8, 78, 88 ff.; ferner Vogelgesang/Lübking/Ulbrich, a.a.O., Rdnrn. 352 ff.; Lübking/Vogelgesang, Die Kommunalaufsicht, 1998, Rdnrn. 212 ff.).
Zwar wird bezüglich des Anordnungsrechts der Kommunalaufsicht vertreten, dass auch innerorganische Pflichten der Organe erfasst seien (Meiß, in Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand 2013, Rdnr. 8 zu § 139 HGO; Schneider/Dreßler, HGO, Stand 2012, Erl. §§ 138 bis 140, Anm. 4; Bülow/Erps/Schliesky/von Allwörden, KommunalverfR, Schl.-Holst., Stand 2013, Rdnr. 2 zu § 124). Ob damit indes die Pflichten der Organe untereinander verstanden werden, ist unklar. Denn Gemeinden handeln in der Regel stets mit Außenwirkung durch ein Organ. Dem Anordnungsrecht der Kommune unterfallen alle öffentlich-rechtliche Verpflichtungen, die die Gemeinde als Trägerin öffentlicher Verwaltung zu erfüllen hat (Vogelgesang/Lübking/Ulbrich, a.a.O., Rdnr. 353). Dazu zählen die Pflichten der Organe der Selbstverwaltungskörperschaft untereinander gerade nicht. Liegen Pflichtverletzungen eines Organs vor, kann die Kommunalaufsicht folglich nur eine Anordnung treffen, „wenn zugleich einer der Körperschaft obliegende Verpflichtung vorliegt“ (Lübking/Vogelgesang, a.a.O., Rdnr. 214). Bestätigt wird dies durch die Regelung über die Ersatzvornahme in § 140 HGO. Kommt danach die Gemeinde eine Anweisung der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist nach, kann die Aufsichtsbehörde anstelle der Gemeinde das Erforderliche anordnen und auf deren Kosten selbst durchführen oder durch einen Dritten durchführen lassen. Auch diese Vorschrift bezieht sich dem Wortlaut nach auf ein unterlassenes Außenhandeln der Kommune als solcher.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000,-- € festgesetzt.
In Kommunalverfassungsstreitigkeiten oder Streitigkeiten vergleichbarer Art, wie vorliegend, ist das klägerische Interesse mit diesem Betrag gemäß § 52 Abs. 1 GKG zu bewerten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 ff. HGO
§§ 1 ff. Hess. EigenbetriebsG
§ 139 HGO
§ 6 VwGO
§ 127 HGO
§ 138 HGO
§ 140 HGO
§ 167 VwGO
§ 50 Abs. 2 HGO
§ 50 Abs. 2 S. 5 HGO
§ 50 Abs. 2 S. 1 HGO
§ 101 S. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 50 Abs. 2 S. 4 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2011, 701,702
NVwZ-RR 2003, 378, 379
DVBl 2010, 325
DÖV 2010, 369
NVwZ-RR 2010, 123, 124
NVwZ-RR 1989, 91, 92
DVBl 2010, 563, 566
NVwZ 2001, 601, 603
DVBl 1994, 1, 3
DVBl 1994, 962
DÖV 1993, 377, 378
DÖV 2004, 477, 478
DVBl 1994, 1, 9
DÖV 1993, 377, 382
DÖV 1986, 897, 903
DÖV 2004, 477, 479
DVBl 2000, 51, 52
DVBl 1986, 1196, 1197
DVBl 2009, 920, 921
DVBl 1975, 353, 355
DVBl 2005, 77, 78
NVwZ 1991, 59
BVerfGE 79, 127, 146
DVBl 2011, 45, 46
2 TG 1355/87
7 K 1454/12
7 L 113/11
8 E 556/02
8 K 1861/08
4 O 127/09
2 S 502/96
1 B 138/97
1 S 2460/87
8 B 91.09
10 LC 217/07
7 B 30.90
1 A 2385/06
2 BvR 1690/83
15 A 440/08
1 C 3/60
1 C 9/60