Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-15, Aktenzeichen 3 K 1921/09

Tenor:
Der Bescheid der Genossenschaft Badischer Friedhofsgärtner eG vom 04.11.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 17.09.2009 wird aufgehoben, soweit der darin festgesetzte Betrag 1.877,59 EUR übersteigt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger ist Sohn des am 22.03.2004 verstorbenen ... .... Dessen Ehefrau und Mutter des Klägers, ... ... ..., erwarb das Nutzungsrecht für eine Familiengrabstätte auf dem Friedhof der Beklagten im Grab-Nr. ...-X-X/X für die Dauer von 20 Jahren. Das Nutzungsrecht galt vom 26.03.2004, dem Tag der Bestattung ihres Ehemannes, bis zum 25.03.2024. Am 16.10.2008 verstarb die Mutter des Klägers. Auf dessen Antrag verlängerte die Beklagte das Nutzungsrecht daraufhin für den Zeitraum der Ruhezeit der Mutter des Klägers, nämlich bis 23.10.2028.
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Mit Bescheid vom 04.11.2008 zog die Genossenschaft Badischer Friedhofsgärtner eG den Kläger im Auftrag der Beklagten zu Gebühren nach der Friedhofsgebührensatzung i.H. von insgesamt 1.974,-- EUR heran. Unter anderem wurden für die Verlängerung des Nutzungsrechts für ein Familiengrab je angefangenes Jahr 1.150,-- EUR (= 5 x 230,-- EUR) festgesetzt.
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Der Kläger erhob Widerspruch und führte zur Begründung aus: Da für die Verlängerung des Nutzungsrechts eine Gebühr für volle 5 Jahre gefordert werde, verlange er auch eine Verlängerung des Nutzungsrechts um volle 5 Jahre und nicht nur um 4 Jahre und 212 Tage. Die Nutzungsdauer habe mithin erst am 25.03.2029 zu enden (25 Jahre seit dem 25.03.2004).
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Mit Bescheid vom 17.09.2009 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, nach ihrer Friedhofsatzung sei das Nutzungsrecht für die Dauer der Ruhezeit zu erwerben. Denn eine Bestattung dürfe nach der Satzung nur stattfinden, wenn die Ruhezeit die Nutzungszeit nicht übersteige oder ein Nutzungsrecht mindestens für die Zeit bis zum Ablauf der Ruhezeit wieder erworben worden sei. Nach der Bestattung der Mutter des Klägers dauere die Ruhezeit 20 Jahre, d.h. vom 24.10.2008 bis 23.10.2028. Die Ruhezeit überschreite die bisherige Nutzungszeit. Das Nutzungsrecht habe somit um die restliche Ruhezeit verlängert werden müssen. Für die Verlängerung des Nutzungsrechts sei gem. § 5 Ziff. 352 der Friedhofsgebührensatzung eine Gebühr pro angefangenes Jahr von 230,-- EUR zu erheben. Eine auf den Tag genaue Festsetzung der Gebühren sei in der Satzung nicht vorgesehen. Auch sehe die Friedhofssatzung die Verlängerung der Nutzungszeit über die erforderliche Ruhezeit hinaus nicht vor. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 21.09.2009 zugestellt.
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Der Kläger hat am 19.10.2009 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, er sei Alleinerbe seiner am 16.10.2008 verstorbenen Mutter. Er habe mit dem Widerspruch beanstandet, dass die Nutzungsgebühren nicht auf den Tag genau, sondern jeweils pro angefangenem Jahr abgerechnet würden. Hilfsweise habe er die Verlängerung der Nutzungszeit bis 25.03.2029 beantragt. Die Satzungsbestimmung, wonach die Nutzungsgebühr für die Verlängerung einer Grabstätte pro angefangenes Jahr bis zum Ablauf der Ruhezeit zu zahlen sei, verstoße gegen höherrangiges Recht. Sie stehe nicht im Einklang mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Gleichheits- sowie dem Äquivalenzprinzip. Aufgrund der Satzungsbestimmung müsse er für mehr als 5 Monate eine Gebühr bezahlen, die er als Nutzungszeit gar nicht in Anspruch nehmen könne, bzw. es würden ihm mehr als 5 Monate Nutzungszeit vorenthalten. Das Ermessen der Kommune bei der Ausgestaltung ihres Gebührensystems werde durch das Äquivalenzprinzip beschränkt, wonach zwischen der Gebühr und der erbrachten Leistung kein Missverhältnis bestehen dürfe. In Verbindung mit dem Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG fordere dieses Prinzip, dass die Benutzungsgebühr im allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen werden müsse, so dass bei etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren erhoben würden. Damit sei die Erhebung einer Gebühr pro angefangenes Jahr nicht vereinbar. Es sei nicht ersichtlich, weshalb nicht eine Berechnung der Verlängerungsgebühr genau auf den Tag der erforderlichen Ruhezeit erfolgen könne bzw. weshalb alternativ die Nutzungszeit nicht jeweils um volle Jahre hinaus verlängert werde, sondern trotz für ein volles Jahr bezahlter Gebühr mit dem Ablauf der Ruhezeit ende. Je nach dem Bestattungsdatum könnten sich ganz erhebliche Differenzen ergeben. Die daraus folgenden Nachteile könnten auch nicht durch Zweckmäßigkeitserwägungen gerechtfertigt werden. Vielmehr sei eine Grabstätte nach Ablauf der vorgeschriebenen Ruhezeit umgehend wieder verfügbar. Dies bedeute, dass die Beklagte zeitweise doppelt Gebühren erheben könne, zum einen vom alten Nutzungsinhaber der Grabstätte und zum anderen vom neuen Nutzungsinhaber.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Genossenschaft Badischer Friedhofsgärtner eG vom 04.11.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 17.09.2009 aufzuheben, soweit der darin festgesetzte Betrag 1.877,59 EUR übersteigt,
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hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, das Nutzungsrecht für die Familiengrabstätte ...-X-X/X bis zum 25.03.2029 zu verlängern.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie aus: Da sich aus § 13 KAG keine Verpflichtung zur Gebührenerhebung ergebe, könne sie nach eigenem Ermessen entscheiden, ob und in welchem Umfang sie Gebühren für die Benutzung des Friedhofs erhebe. Da die Jahresgebühr für alle Fälle der Nutzungsverlängerung erhoben werde, sei der Gleichheitsgrundsatz nicht verletzt. Es sei gleichgültig, ob der Ablauf des Nutzungsrechts am Anfang oder am Ende des begonnenen Jahres liege. Der der Beklagten eingeräumte große Ermessensspielraum sei eingehalten. Auf dem Gebiet der Daseinsvorsoge sei eine größere Gestaltungsfreiheit anzunehmen als im Fall hoheitlicher Eingriffe. Es sei unabdingbar, dass gewisse Verschiedenheiten von Sachverhalten vernachlässigt würden. Es könne nicht verlangt werden, im Voraus jeden Einzelfall einer möglichen Grabnutzung inklusive etwaiger Verlängerung vorauszusehen und hierfür detaillierte Gebührenregelungen zu treffen. Der Beklagten könne eine „spitze“, d.h. auf den Tag genaue Gebührenabrechnung nicht zugemutet werden, da der hierdurch entstehende Verwaltungsaufwand als unverhältnismäßig anzusehen sei. Der Grundsatz der Verteilungsgerechtigkeit verlange keine Gerechtigkeit im Einzelfall, sondern lediglich eine Typengerechtigkeit, da bei Gebührensatzungen, die sich in der Verwaltung in Massenvorgängen niederschlügen, auch die Aspekte der Praktikabilität berücksichtigt werden könnten. Bei einer Verlängerung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte sei es typisch, dass diese während des Jahres erfolge. Der genaue Zeitpunkt sei nicht vorhersehbar. „Ausreißern“ könne mittels eines Billigkeitserlasses Rechnung getragen werden. Das Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Dieses fordere keinen exakten Ausgleich von Leistung und Gegenleistung, sondern lediglich die Gleichwertigkeit des Vorteils von Leistung und Gegenleistung. Das Äquivalenzprinzip sei nur bei gröblicher Störung des Ausgleichsverhältnisses verletzt. Eine solche grobe Verletzung liege hier gerade nicht vor. Der Kläger beantrage nur die Aufhebung des Friedhofsgebührenbescheides, soweit er den Betrag von 1.877,59 EUR übersteige. Es werde lediglich die Rechtswidrigkeit der Nutzungsgebühr i.H. von 96,41 EUR geltend gemacht. Ein grobes Missverhältnis sei mithin nicht zu erkennen, zumal die Grabnutzungsgebühr nicht lediglich die Gebühr für die Überlassung des Nutzungsrechts einer Grabstätte darstelle, sondern auch die über das ganze Jahr hinweg erbrachten landschaftsgärtnerischen Leistungen beinhalte. Würde die Friedhofsunterhaltungsgebühr extra erhoben, bestünden keine Bedenken, sie jährlich zu erheben. Da zum Zeitpunkt der Beanspruchung der Grabstätte durch den Kläger der Friedhof bereits errichtet und unterhalten gewesen sei, was zum Teil aus den Gebühren anderer Friedhofsnutzer finanziert worden sei und wovon der Kläger selbst einen Vorteil habe, könne er ein Missverhältnis von entrichteter Gebühr und empfangener Leistung nicht geltend machen. Zum Hilfsantrag sei auszuführen, dass der Kläger eine weitere Verlängerung der Grabstätte bis zu 10 Jahre jederzeit bei der Friedhofsverwaltung gem. § 15 Abs. 9 der Friedhofssatzung beantragen könne. Da er einen derartigen Antrag bislang nicht gestellt habe, sei die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage bereits aus diesem Grund unzulässig.
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Dem Gericht liegt die einschlägige Akte der Beklagten vor.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig und begründet. Der Bescheid der Genossenschaft Badischer Friedhofsgärtner eG vom 04.11.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 17.09.2009 ist - jedenfalls im angefochtenen Umfang - rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Grabnutzungsgebühr ist § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG. Danach können die Gemeinden und die Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Dazu zählen auch Einrichtungen des Bestattungswesens. § 2 Abs. 1 KAG schreibt vor, dass die Kommunalabgaben aufgrund einer Satzung erhoben werden, die u.a. den Kreis der Gebührenschuldner, den Maßstab und den Satz der Gebühr bestimmt. Alle Regelungen unterliegen dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das aus dem Gleichheitssatz folgende Willkürverbot belässt dem Satzungsgeber allerdings weitgehende Gestaltungsfreiheit. Es verbietet nur eine willkürliche Ungleichbehandlung (wesentlich) gleicher Sachverhalte und die willkürliche Gleichbehandlung (wesentlich) ungleicher Sachverhalte. Die hierdurch gezogenen Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit überschreitet der Satzungsgeber erst dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Gleich- oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Die Ermessensentscheidung des Satzungsgebers hat sich auch am Wesen der Benutzungsgebühr als eines Entgelts für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung auszurichten. Mit anderen Worten: Für die Erhebung einer Benutzungsgebühr ist Voraussetzung, dass die öffentliche Einrichtung tatsächlich genutzt wird (vgl. Faiß, Das Kommunalabgabenrecht in Bad.-Württ., Stand: Februar 2007, 3 KAG § 13, Rn. 7; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Teil III, § 6, Rn. 311). Dies gilt auch bei der Erhebung von Grabnutzungsgebühren (vgl. Niedersächs. OVG, Beschl. v. 25.09.2001 - 8 L 637/99 -, NVwZ 2002, 1526). Diese sind das öffentlich-rechtliche Entgelt dafür, dass den Nutzungsberechtigten an einer bestimmten Grabstätte für einen bestimmten Zeitraum das ausschließliche Bestattungs- und Pflegerecht eingeräumt wird. Grabnutzungsgebühren sind grundsätzlich nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung zu bemessen. Dies sieht auch § 2 der Friedhofsgebührensatzung der Beklagten in der hier maßgeblichen Fassung der Änderungssatzung vom 20.03.2007 vor. Diese Regelung ist eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes. Bei gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung müssen in etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung müssen diesen Unterschieden entsprechende, in etwa angemessene Gebühren gezahlt werden (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 11.06.2008 - 2 LA 124/07 -, juris).
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Gemessen hieran ist § 6 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung der Beklagten nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Nach dieser - hier einschlägigen - Vorschrift ist, wenn in einer Wahlgrabstätte eine weitere Person bestattet wird, für jedes angefangene Jahr, das bis zur vorgeschriebenen Ruhezeit fehlt, eine Verlängerungsgebühr zu entrichten. Diese Regelung hat im Extremfall, in dem nur ein Tag - oder ein Jahr und ein Tag usw. - bis zur vorgeschriebenen Ruhezeit fehlt, zur Folge, dass die Gebühr für ein ganzes Jahr entrichtet werden muss, obwohl sich das Nutzungsrecht nur um einen Tag - bzw. um ein Jahr und einen Tag usw. - verlängert. Demgegenüber hat die Beklagte die Möglichkeit, die nach Ablauf des Nutzungsrechts freigewordene Grabstätte einem Dritten anzubieten und nochmals Grabnutzungsgebühren zu erheben. Auch muss derjenige, zu dessen Gunsten das Nutzungsrecht nur um einen Tag verlängert wurde, eine gleich hohe Gebühr entrichten wie im Fall einer Verlängerung z. B. um 365 Tage. Diese Regelung ist unter dem Gesichtspunkt einer gleichmäßigen und gerechten Gebührenerhebung nicht mehr vertretbar. Zwar ist anerkannt, dass ein bestimmter Zeitraum als Benutzungseinheit bestimmt werden darf und dass demgemäß der Benutzer zu der auf den Zeitraum entfallenden Gebühr dann heranzuziehen ist, wenn eine Benutzung nur während eines Teils des Zeitabschnittes stattgefunden hat. Jedoch erfordern das Wesen der Benutzungsgebühr als eines Entgelts für eine besondere Leistung der Gemeinde und das Willkürverbot, dass dieser Zeitabschnitt nicht zu weit gefasst ist. Dabei gilt es, einen Ausgleich zu finden zwischen dem Streben nach exakter und zeitnaher Berücksichtigung von Veränderungen und dem Gebot der Praktikabilität und Zumutbarkeit. Da sich bereits die Nichtberücksichtigung von Änderungen bei den Bemessungsgrundlagen über einen Zeitraum von bis zu 6 Monaten auch unter Praktikabilitätsgründen nicht rechtfertigen lässt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.11.1994 - 2 S 1164/93 - zu der Regelung in einer Abfallwirtschaftssatzung, nach der die Änderung tatsächlicher Grundlagen der Gebührenbemessung und Gebührenschuld für die Dauer von maximal einem halben Jahr außer Acht zu lassen sind; vgl. Faiß, a.a.O.; Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Bad.-Württ., 2, § 13 KAG, Anm. 1.8), gilt dies erst Recht für die hier einschlägige Regelung, die die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung über einen Zeitraum von bis zu einem Jahr gleich behandelt.
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Im Übrigen können die von der Beklagten pauschal angeführten Gründe der Verwaltungspraktikabilität die Regelung nicht rechtfertigen. Denn im Hinblick auf die Berechnung der Ruhezeit (vgl. § 6 BStG) muss die Beklagte ohnehin die jeweiligen Bestattungstermine erfassen. Auch wird der Zeitraum der Verlängerung des Nutzungsrechts - wie im vorliegenden Fall - auf den Tag genau berechnet. Schließlich stellt die Berechnung des sich aus dem Verlängerungszeitraum ergebenden Anteils der Jahresgebühr nur einen einfachen Rechenschritt dar. Ob der Gleichheitsgrundsatz eine auf den Tag genaue Berechnung erfordert oder eine Berechnung auf das Monatsende sachlich noch gerechtfertigt ist (vgl. Faiß, a.a.O., wonach es bei Benutzungsgebühren aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zulässig sein dürfte, bei einer Jahresgebühr und bei der Beendigung oder bei einem Beginn der Benutzung während des Jahres angefangene Monate als volle Monate zu behandeln), bedarf keiner Entscheidung. Jedenfalls ist die Erhebung einer Gebühr für jedes angefangene Jahr nicht zulässig (vgl. VG Aachen, Urt. v, 15.01.2010 - 7 K 1370/08 - KStZ 2010, 95; a.A. Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 10. Aufl. 2010, S. 96).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 KAG
§ 6 BStG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1526
8 L 637/99
2 LA 124/07
2 S 1164/93
7 K 1370/08