Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-19, Aktenzeichen 14 A 4304/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1119.14A4304.19.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist zusammen mit seiner Ehefrau seit 2014 Eigentümer der Wohnung Nr. im Hause X.-----straße in C. , die ursprünglich als Wohnung für eine ‑ heute in F. tätige ‑ Tochter angeschafft wurde. Sie vermieteten die Wohnung unbefristet, mindestens über drei Monate zu einem Tagespreis von 60 Euro an Personen aus dem arabischen Raum, die sich zum Zwecke einer Heilbehandlung in C. aufhielten, oder an deren Angehörige. Nach dem dem Senat zuletzt bekannten Stand vermieteten der Kläger und seine Frau die Wohnung ab dem 20.5.2018, sodann ab dem 1.1.2019 und schließlich ab dem 4.5.2019 zu einem Mietpreis von 1.800 Euro im Monat ebenfalls an aus dem Nahen Osten stammende Personen, die oder deren Familienangehörige sich zu einer Heilbehandlung in C. aufhielten bzw. -halten.
Mit Schreiben vom 27.1.2017 hörte die Beklagte den Kläger dazu an, dass ihr bekannt geworden sei, dass er die Wohnung ständig wechselnden Personen zur Verfügung stelle, und sie beabsichtige, die Zweckentfremdung zu beenden. Mit Schreiben vom 5.2.2017 antworteten der Kläger und seine ‑ mit einem gleichlautenden Schreiben ebenfalls angehörte ‑ Ehefrau, es handele sich um gewöhnliche unbefristete Vermietungen, bei denen die Mieter nicht im Wochentakt ein- und ausgingen. Die Steuerberaterin des Klägers teilte mit, dass der erste Mieter anderthalb Jahre in der Wohnung gewohnt habe, der zweite drei Monate und der dritte sechs Monate. Die Beklagte führte zwischen Januar 2017 und Juli 2018 Ermittlungen durch, indem Mitarbeiter die Wohnung aufsuchten und mit den Bewohnern und Nachbarn sprachen. Auf die Vermerke Bl. 23 f. der Beiakte 1 und Beiakte 2 wird Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 5.10.2017 gab die Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf die Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum (ZweS) auf, die Nutzung der Wohnung zum Zwecke der Fremdenbeherbergung unverzüglich zu beenden und nach Beendigung der Nutzung für Zwecke der Fremdenbeherbergung unverzüglich wieder einer dauerhaften Wohnnutzung zuzuführen. Unter Nr. 3 des Bescheides wurde ausgeführt, dass für den Fall, dass der Kläger den vorgenannten Anordnungen nicht innerhalb von sechs Wochen ab Zustellung des Bescheides Folge leiste, ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR zur Zahlung fällig werde.
Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Wohnung werde mindestens seit Anfang dieses Jahres wiederholt und regelmäßig vom Kläger an Personen, die sich lediglich vorübergehend zu Zwecken der medizinischen Behandlung in C. aufhielten, überlassen. Damit liege eine ungenehmigte Zweckentfremdung vor. Gründe, die eine nachträgliche Genehmigung der Zweckentfremdung rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. In Anbetracht der gegenwärtigen angespannten Wohnungssituation in C. mache sie, die Beklagte, daher von ihrem Ermessen dahin Gebrauch, die Beendigung der ordnungswidrigen Nutzung des Wohnraumes sowie die Wiederzuführung zu Wohnzwecken zu verlangen. Zu Nr. 3 der Verfügung führte sie aus, dass die Androhung des Zwangsmittels das erforderliche und mildeste Mittel sei, um die Durchführung der angeordneten Maßnahmen sicherzustellen. Bei der Bemessung des Zwangsgeldes habe sie die geschätzten Einnahmen durch die Kurzzeitvermietung berücksichtigt. Die Verfügung wurde dem Kläger am 18.10.2017 zugestellt.
Am Montag, dem 20.11.2017, hat der Kläger Klage erhoben und vorgetragen: Die Verfügung sei mit ihren Forderungen zur Beendigung einer Fremdenbeherbergung und Begründung einer dauerhaften Wohnnutzung zu unbestimmt. Der Ermittlungsvermerk der Beklagten sei unverwertbar, da Sprachschwierigkeiten zwischen den befragten Bewohnern und den ermittelnden Bediensteten der Beklagten bestanden hätten. Erforderlich seien Zeugenvernehmungen unter Hinzuziehung eines Dolmetschers. Der Kläger schließe inzwischen Mietverträge über eine Mindestdauer von sechs Monaten ab.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 5.10.2017 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Verfügung sei nicht zu unbestimmt, da sich aus dem Kontext ergebe, dass nach Beendigung des aktuellen Mietverhältnisses keine erneute Fremdenbeherbergung betrieben werden dürfe. Aus den Umständen der Anmietung wie Aufenthaltsberechtigung und Einkommensverhältnissen könne darauf geschlossen werden, ob eine dauerhafte Wohnnutzung angestrebt sei.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Klägers.
Er trägt vor: Die Satzung sei wegen Unbestimmtheit nichtig. Der Begriff der Fremdenbeherbergung sei nicht definiert. Zu einem wesentlichen Teil handele es sich bei den Mietern um Krebspatienten. Deren Behandlung könne sich über Jahre hinziehen. Ein solcher Patient dürfe eine Wohnung anmieten wie jeder andere auch. Es bedürfe zur Ausfüllung des Begriffs einer Festlegung der Verweildauer. Das zeige auch die Leerstandsregelung von drei Monaten in der Satzung. Die Beklagte verlange eine diskriminierende Verhaltensweise vom Kläger, die nach deutschem und europäischem Recht wie dem Allgemeinen Gleichstellungsgesetz und Art. 3 des Grundgesetzes (GG) verboten sei. Dies betreffe die Anknüpfung an die Herkunft aus dem arabischsprechenden Raum, was gleichzeitig auch eine rassische Diskriminierung darstelle. Wenn auf den medizinischen Aufenthaltszweck abgestellt werde, handele es sich um eine Diskriminierung Behinderter, die auch von der UN-Behindertenrechtskonvention verboten sei und eine Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts darstelle. Wenn das Verwaltungsgericht einen beruflichen oder schulischen Bezug des Mieters zu C. fordere, liege eine Altersdiskriminierung von Rentnern vor. Die geforderten Diskriminierungen rechtfertigten keine Einschränkung seines Eigentumsrechts an der Wohnung. Die Behandlung von mit dem Tode ringenden Menschen als "Medizintouristen" verstoße gegen die Menschenwürde und gefährde Leib und Leben, so dass in jedem Falle eine Abwägung erforderlich sei. Schließlich verkenne die Beklagte, dass die Vermietung von Räumen an Patienten und deren Familienangehörige zu Wohnzwecken Wohnnutzung und nicht Fremdenbeherbergung sei, wie es auch der Bundesgerichtshof anerkenne.
Der Kläger beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Es liege bei der Vermietungspraxis des Klägers eine Zweckentfremdung durch Fremdenbeherbergung vor, die durch vorübergehendes Unterkommen von Personen mit einer Wohnung an einem anderen Ort gekennzeichnet sei. Auf eine Mindestverweildauer zum Ausschluss der Fremdenbeherbergung komme es nicht an. Eine unzulässige Diskriminierung liege nicht vor, weil das Verbot der Fremdenbeherbergung nicht an ein unzulässiges Diskriminierungsmerkmal anknüpfe. Es sei verhältnismäßig, vorhandene Wohnungen Bewohnern vorzubehalten, die ihren Lebensmittelpunkt im Sinne einer Heimstatt im Alltag in C. hätten. Auch Rechte der Mieter des Klägers seien nicht betroffen. Sie könnten in Hotels oder anderen Einrichtungen der Fremdenbeherbergung unterkommen, ohne auf regulären Wohnraum zurückzugreifen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die zulässige Klage ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Nr. 1 und 2 des Bescheides vom 5.10.2017 rechtfertigen sich aus § 10 Abs. 1 Satz 2 des Wohnungsaufsichtsgesetzes (WAG) i.V.m. § 3 Abs. 2 der Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum im Gebiet der Bundesstadt C. i.d.F. der 2. Änderungssatzung vom 5.7.2016 (Amtsblatt der Bundesstadt C. Nr. 30 vom 13.7.2016, S. 822). Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 WAG kann die Gemeinde durch Satzung Gebiete mit erhöhtem Wohnungsbedarf festlegen, in denen Wohnraum nur mit Genehmigung zweckentfremdet werden darf. In der Satzung können weitere Bestimmungen u.a. über die Wiederherstellung des früheren oder eines gleichwertigen Zustands getroffen werden, um den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen. § 1 Abs. 1 Satz 2 ZweS bestimmt, dass die Nutzung von Wohnraum zu anderen als zu Wohnzwecken der Genehmigung bedarf. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ZweS ist Wohnraum zweckentfremdet, wenn ihm durch den Verfügungsberechtigten der Wohnzweck entzogen wird. Nach Satz 2 Nr. 3 der Vorschrift liegt eine Zweckentfremdung insbesondere vor, wenn der Wohnraum nicht nur vorübergehend für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt wird. Nach Absatz 2 der Vorschrift ist dem Verfügungsberechtigten anzuordnen, die Zweckentfremdung unverzüglich zu beenden und den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen, wenn eine Zweckentfremdung festgestellt wird.
Die Wohnung des Klägers war im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum am 8.8.2013 Wohnraum, da sie 2014 als Domizil für die älteste Tochter angeschafft wurde. Die Wohnung des Klägers wurde danach zweckentfremdet. Der Inhalt des Begriffs der Zweckentfremdung nach § 10 WAG und der auf seiner Grundlage ergangenen Satzung ergibt sich aus der Regelung über den Zweck der Wiederherstellung des früheren oder eines gleichwertigen Zustands in § 10 Abs. 1 Satz 2 WAG. Die Wiederherstellung bezweckt nämlich, den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen. Im Gegenschluss liegt somit die Zweckentfremdung einer Wohnung vor, wenn sie anderen als Wohnzwecken dient. Dem entspricht die Definition der Zweckentfremdung in § 3 Abs. 1 Satz 1 ZweS, wenn darauf abgestellt wird, dass dem Wohnraum der Wohnzweck entzogen wird. Das ist hier der Fall.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 ZweS mit seiner Definition der Zweckentfremdung und der zum Einschreiten gegen eine Zweckentfremdung ermächtigende § 3 Abs. 2 ZweS sind nicht wegen der Verwendung des Begriffs Zweckentfremdung zu unbestimmt und verstoßen deshalb nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes ‑ GG ‑).
Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Eingriffs müssen hinreichend klar und bestimmt geregelt sein. Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die notwendige Bestimmtheit fehlt nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist. Die Betroffenen müssen jedoch die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können, und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden. Zur notwendigen Erkennbarkeit des Norminhalts gehört die Klarheit und, als deren Bestandteil, die Widerspruchsfreiheit der Norm. Die Anforderungen an den Grad der Klarheit und Bestimmtheit sind umso strenger, je intensiver der Grundrechtseingriff ist, den eine Norm vorsieht. Für die näheren Anforderungen kann, nicht zuletzt in der Frage, inwieweit Maßgaben, die sich aus dem Grundgesetz ableiten lassen, ausdrücklicher und konkretisierender Festlegung im einfachen Gesetz bedürfen, auch der jeweilige Kreis der Normanwender und Normbetroffenen von Bedeutung sein.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.2011 ‑ 2 BvR 882/09 ‑, BVerfGE 128, 282 (317 f.).
Nach diesen Maßstäben sind die genannten Satzungsregelungen hinreichend bestimmt. Mit dem Begriff der Zweckentfremdung dadurch, dass Wohnraum der Wohnzweck entzogen wird, ist ‑ zumal in Verbindung mit dem Beispielskatalog von Zweckentfremdungskonstellationen in § 3 Abs. 1 Satz 2 ZweS ‑ der Regelungsinhalt des Zweckentfremdungsverbots für den Rechtsunterworfenen erkennbar. Insbesondere bedarf es keiner Angabe einer Dauer der Vermietung, ab der eine Zweckentfremdung durch Fremdenbeherbergung nicht mehr vorliegen soll, weil die Dauer der Vermietung kein allein maßgebliches Element für die Abgrenzung zwischen Fremdenbeherbergung und Wohnen ist.
Der Begriff des Wohnens wird durch die Merkmale einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit, der Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie der Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet.
Vgl. für den bauplanungsrechtlichen Begriff BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 ‑ 4 C 5.16 ‑, BVerwGE 160, 104, Rn. 17; Stock in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 4. Aufl., § 3, Rn. 16; Külpmann, Wohnen im Bauplanungsrecht - Aktuelle Rechtsprechung, DVBl. 2020, 657.
Demgegenüber ist etwa der wohnungseigentumsrechtliche Begriff weiter. So ist anerkannt, dass etwa die Vermietung einer Wohnung an täglich oder wöchentlich wechselnde Feriengäste Teil einer zulässigen Wohnnutzung ist,
BGH, Urteil vom 15.1.2010 ‑ V ZR 72/09 ‑, juris, Rn. 14,
ja dies sogar ein unentziehbares, lediglich verzichtbares Recht ist.
BGH, Urteil vom 12.4.2019 ‑ V ZR 112/18 ‑, juris, Rn. 15, 18.
Dies beruht jedoch auf der spezifisch wohnungseigentumsrechtlichen Schutzrichtung. Es geht um den eigentumsrechtlichen Schutz einer Wohnung im weiten Sinne, also um die Sicherung des Rechts, mit seinem Wohnungseigentum nach Belieben verfahren zu können, das seine Grenze am Schutz vor Beeinträchtigungen der anderen Wohnungseigentümer findet.
Vgl. BGH, Urteil vom 15.1.2010 ‑ V ZR 72/09 ‑, juris, Rn. 15 f.
Auch der verfassungsrechtliche Wohnungsbegriff ist weiter. Unter Wohnung im verfassungsrechtlichen Sinne fallen etwa auch Hotelzimmer.
Vgl. BGH, Beschluss vom 15.12.1959 ‑ VIII ZB 28/59 ‑, BGHZ 31, 285 (289).
Hier ist tragender Grund, dass es um den Schutz der räumlichen Privatsphäre geht. Schutzgut ist die räumliche Sphäre, in der sich das Privatleben entfaltet und in der man das Recht hat, in Ruhe gelassen zu werden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.2.2008 ‑ 1 BvR 370, 595/07 ‑, BVerfGE 120, 274 (309); Beschluss vom 12.3.2019 ‑ 2 BvR 675/14 ‑, BVerfGE 151, 67, Rn. 52 f.; Jarass in: Jarass/Kment, GG, 16. Aufl., Art. 13, Rn. 4; G. Gornig in: von Mangoldt, GG, Bd. 1, 7. Aufl., Art. 13, Rn. 1, 13.
Demgegenüber ist der Ausgangspunkt für den zweckentfremdungsrechtlichen Wohnungsbegriff der oben genannte bauplanungsrechtliche Begriff des Wohnens.
Ebenso für das bayerische Zweckentfremdungsrecht Bay. VGH, Beschluss vom 26.11.2015 ‑ 12 CS 15.2257 ‑, juris, Rn. 11 f.
So verlangt auch der Begriff des Wohnens im Sinne des Wohnungsaufsichtsgesetzes das Merkmal der Dauerhaftigkeit der Nutzung, wie sich aus § 3 Nr. 1 WAG ergibt. Es grenzt das Wohnen vom Aufenthalt zu anderweitigen Zwecken ab, der von seinem Wesen her zeitlich bis zur Erreichung eines bestimmten Ziels begrenzt ist, etwa der Aufenthalt nur zu Ferienzwecken wie bei Sommerwohnungen oder Ferienhäusern,
so für dauernde Wohnnutzung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 WFNG NRW, LT-Drs. 14/9394, S. 82,
oder bis zum Bezug einer dauerhaften Wohnung wie bei Übergangsheimen,
so für dauernde Wohnnutzung im Sinne des § 3 Nr. 1 WAG, LT-Drs. 16/4379, S. 43.
Das Merkmal der Dauerhaftigkeit betrifft nicht die Abgrenzung von längerer und kürzerer Nutzung oder von unbefristeter und befristeter Nutzungsdauer. Es dient vielmehr entsprechend dem Nutzungskonzept der Abgrenzung häuslichen Wohnens in der Heimstatt im Alltag von Erscheinungsformen des vorübergehenden, übergangsweisen oder provisorischen, nur einem bestimmten Zweck dienenden Unterkommens.
Ebenso für das bayerische Zweckentfremdungsrecht Bav. VGH, Beschluss vom 26.11.2015 ‑ 12 CS 15.2257 ‑, juris, Rn. 13; vgl. zum Bauplanungsrecht Hornmann in: Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, 21. Auflage (Stand: 15.3.2020), § 3, Rn. 78; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2019), § 3 BauNVO, Rn. 39.
Für die Auslegung des Begriffs des Wohnens ist die besondere Zweckrichtung des Zweckentfremdungsrechts heranzuziehen. Es geht nicht um städtebauliche Ziele, sondern darum, den Bestand von Wohnraum zu erhalten mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen.
Vgl. zur Rechtslage unter Geltung des Zweckentfremdungsrechts nach Art. 6 § 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen OVG NRW, Urteil vom 4.6.1996 ‑ 14 A 1278/91 ‑, juris, Rn. 24; die eigenständigen sozial- und wohnungspolitischen Zwecke betonen auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26.1.2017 ‑ 5 S 1791/16 ‑, juris, Rn. 23, und Hess. VGH. Beschluss vom 8.4.1993 ‑ 4 TH 1145/92 ‑, juris, Rn. 44.
Gemessen an diesen Maßstäben vermietete der Kläger die Wohnung nicht zu Wohnzwecken. Allen vom Kläger zur Kenntnis des Senats gebrachten Vermietungsverhältnisse lag die Konstellation zu Grunde, dass eine Person aus dem arabischen Raum sich zu einer medizinischen Behandlung nach C. begeben und sie oder ihre Familienangehörigen für die Dauer des behandlungsbedingten Aufenthalts eine Unterkunft angemietet hatten. Es ging also nicht um Wohnen in C. , während dessen auch eine medizinische Behandlung stattfand, sondern um ein vorübergehendes Unterkommen im Rahmen und zum Zwecke einer medizinischen Behandlung. Dieses Nutzungskonzept entzieht der allgemeinen Bevölkerung Wohnraum, die solchen in C. zur dauernden Wohnnutzung sucht. Es richtet sich an andere und zusätzliche Mietinteressenten. Daher wird mit dem Ausschluss einer solchen Nutzung auch der oben dargestellte Sinn und Zweck des Zweckentfremdungsverbots für Gebiete mit erhöhtem Wohnungsbedarf verfolgt.
Ebenso Bay. VGH, Beschluss vom 7.12.2015 ‑ 12 ZB 15.2287 ‑, juris, Rn. 3 ff.
Unerheblich ist, ob es sich bei dieser Vermietungspraxis um eine Fremdenbeherbergung handelt.
Bejahend Bay. VGH, Beschluss vom 7.12.2015 ‑ 12 ZB 15.2287 ‑, juris, Rn. 3 f.; verneinend für die Überlassung einer Wohnung an Artistinnen für die Dauer des Engagements OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.4.2019 ‑ OVG 5 S 24.18 ‑, juris, Rn. 7 ff.; Hess. VGH. Beschluss vom 8.4.1993 ‑ 4 TH 1145/92 ‑, juris, Rn. 45, verlangt für eine Fremdenbeherbergung, dass Nebenleistungen erbracht werden, etwa die Bereitstellung von Bettwäsche oder Frühstück.
Hier ist allein das Merkmal des § 3 Abs. 1 Satz 1 ZweS maßgeblich, dass Wohnraum zweckentfremdet wird, indem ihm der Wohnzweck entzogen wird. Das ist ‑ wie ausgeführt ‑ der Fall. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 ZweS aufgezählten Fallkonstellationen wie etwa in Nr. 3 der Vorschrift (nicht nur vorübergehende Nutzung des Wohnraums für Zwecke der Fremdenbeherbergung) sind lediglich als typisch angesehene Fälle der Zweckentfremdung genannt, wie sich aus dem Satzteil in § 3 Abs. 1 Satz 2 ZweS ergibt "Eine Zweckentfremdung liegt insbesondere vor, wenn …". Auch wenn eine solche Fallkonstellation nicht vorliegt, kann die konkrete Nutzung eine Zweckentfremdung sein.
Entgegen der Auffassung des Klägers liegt im so verstandenen Zweckentfremdungsverbot keine unzulässige Ungleichbehandlung gegenüber den Mietern des Klägers vor.
Soweit es um den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG geht, gebietet er einem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Eine Norm verletzt den Gleichheitssatz, wenn durch sie eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.5.2013 ‑ 2 BvR 909/06 u.a. ‑, BVerfGE 133, 377, Rn. 73, 76; Beschluss vom 21.6.2011 ‑ 1 BvR 2035/07 ‑, BVerfGE 129, 49 (68 f.).
Hier geht es darum, dass Verfügungs- und Nutzungsberechtigten von Wohnräumen verboten wird, diese zu anderen als zu Wohnzwecken zu nutzen. Diese Verfügungs- und Nutzungsberechtigten werden also anders behandelt als Verfügungs- und Nutzungsberechtigte von Räumen, die nicht Wohnräume sind und die im Rahmen des sonst allgemein Zulässigen beliebig genutzt werden dürfen. An Wohnraum Berechtigte werden also einer stärkeren Bindung zur Erhaltung des Wohnzwecks unterworfen. Das mit dem Zweckentfremdungsverbot verfolgte Ziel einer allgemein ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen, das eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darstellt,
BVerfG, Beschluss vom 7.4.1992 ‑ 1 BvR 1772/91 ‑, BVerfGE 86, 59 (63); Beschluss vom 2.12.1980 ‑ 1 BvR 436, 437/78 ‑, BVerfGE 55, 249 (257); Beschluss vom 4.2.1975 ‑ 2 BvL 5/74 ‑, BVerfGE 38, 348 (370 f.).
ist auch ein sachlicher Differenzierungsgrund, Verfügungs- und Nutzungsberechtigten von Wohnräumen durch das Zweckentfremdungsverbot stärker zu belasten als Verfügungs- und Nutzungsberechtigte von Nichtwohnräumen.
Das dem Kläger durch das Zweckentfremdungsgebot aufgegebene Verhalten stellt auch keinen Verstoß gegen spezielle Gleichheitssätze nach Art. 3 Abs. 3 GG dar. Der Kläger macht insofern eine unzulässige Diskriminierung wegen Rasse und Herkunft (Araber aus dem Nahen Osten) und wegen Behinderung, die bei seinen kranken Mietern bzw. deren Familienangehörigen regelmäßig vorliege, geltend. Im Übrigen würde durch diese Diskriminierung auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht der behinderten Mieter verletzt. Soweit das Verwaltungsgericht für eine zulässige Vermietung auf schulische oder berufliche Bindungen der Mieter an C. abstelle, liege eine Altersdiskriminierung vor, da Rentner beides nichts aufwiesen. Im Übrigen verstoße es gegen die Menschenwürde, wenn mit dem Tode ringende Menschen als "Medizintouristen" behandelt würden.
Eine unmittelbare Diskriminierung gegen die speziellen Gleichheitssätze liegt nicht vor, weil das Zweckentfremdungsverbot an keines der genannten Merkmale anknüpft. Maßgebend ist alleine, dass die jeweilige Nutzung der Wohnung nicht zu Wohnzwecken erfolgt. In Betracht können bei den speziellen Gleichheitssätzen auch mittelbare Diskriminierungen kommen, wenn ein neutraler Anknüpfungspunkt in der gesellschaftlichen Wirklichkeit weitgehend nur für eine Gruppe zutrifft oder die differenzierende Regelung sich weitgehend nur auf eine Gruppe im Sinne einer faktischen Benachteiligung auswirkt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.6.2008 ‑ 2 BvL 6/07 ‑, BVerfGE 121, 241 (254 f.); Beschluss vom 27.1.2015 ‑ 1 BvR 471, 1181/10 ‑, BVerfGE 138, 296, Rn. 143: Regelung trifft "faktisch ganz überwiegend muslimische Frauen, die aus religiösen Gründen ein Kopftuch tragen"; Kingreen in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung (Stand: April 2020), Art. 3, Rn. 432 ff.; kritisch zur Anerkennung mittelbarer Diskriminierung Langenfeld in: Mainz/Dürig/Herzog, GG, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2019), Art. 3 Abs. 3, Rn. 37 ff., und Kischel in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz (Stand: 1.12.2019), Art.3, Rn. 215 ff.
Eine solche mittelbare Diskriminierung kommt hier nicht in Betracht, weil durch das allgemeine Zweckentfremdungsverbot Personen der in Art. 3 Abs. 3 genannten Gruppen nicht in hervorgehobener Weise betroffen sind. Aus demselben Grunde liegt auch keine unzulässige Diskriminierung nach den sonstigen vom Kläger genannten Vorschriften vor. Ob in Ausnahmefällen schutzwürdige private Interessen das Interesse an der Erhaltung des betroffenen Wohnraums überwiegen, wäre im Falle einer zu beantragenden Zweckentfremdungsgenehmigung (§ 4 ZweS) zu prüfen.
Liegt somit eine Zweckentfremdung vor, war die Beklagte nach § 3 Abs. 2 ZweS berechtigt, gegenüber dem Kläger die unverzügliche Beendigung der Zweckentfremdung und die Wiederzuführung des Wohnraums zu Wohnzwecken anzuordnen. Diese Regelung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 10 Abs. 1 Satz 2 WAG, so dass dem Vorbehalt des Gesetzes für Grundrechtseingriffe genügt ist.
Der angefochtene Verwaltungsakt ist auch hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen. Aus der getroffenen Regelung, also aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, muss die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsakts ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig für den Adressaten erkennbar sein, dass dieser sein Verhalten danach richten und die mit dem Vollzug betraute Behörde hierauf gestützte etwaige Vollstreckungsmaßnahmen durchführen kann.
Vgl. zum Inhalt der Bestimmtheitsforderung Schönenbroicher in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 37, Rn. 14.
Hier richtet sich der Verfügungstenor unter Nr. 1 darauf, die Nutzung der Wohnung "zum Zwecke der Fremdenbeherbergung unverzüglich zu beenden". Das ist insofern problematisch, als die Einstufung der Nutzung als Fremdenbeherbergung fraglich ist, wie oben ausgeführt wurde. Indes kommt es nicht auf den insofern möglicherweise unklaren Verfügungstenor an, sondern darauf, ob die zu unterlassende Nutzung aus der Verfügung erkennbar ist. Das ist der Fall. Auf S. 3 der Verfügung wird ausgeführt, die Wohnung werde zweckentfremdet, weil eine Fremdenbeherbergung vorliege in Form der Überlassung der Wohnung "an Personen, die sich lediglich vorübergehend zu Zwecken der medizinischen Behandlung in C. aufhalten". Damit ist hinreichend erkennbar, welche Nutzung konkret aufgegeben werden muss. Damit wird dem Kläger auch nichts Unmögliches aufgegeben. Einem Vermieter ist schon aus Eigeninteresse regelmäßig bekannt, ob ein Mieter eine dauerhafte Wohnung sucht oder nur eine vorübergehende Unterkunft zu dem genannten vorübergehenden Zweck.
Auch Nr. 2 der Verfügung, mit der angeordnet wurde, die Wohnung wieder dauerhafter Wohnnutzung zuzuführen, rechtfertigt sich aus § 3 Abs. 2 ZweS. Mit der angeordneten Zuführung zu einer dauerhaften Wohnnutzung ist die in der Ermächtigungsnorm verwendete Formulierung, den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen, in Abgrenzung zur tatsächlichen zweckentfremdenden Nutzung umschrieben.
Ein Entschließungsermessen räumt die Vorschrift ihrem Wortlaut nach nicht ein ("ist … anzuordnen"). Ob dies wirklich zutrifft, kann bezweifelt werden angesichts des Umstandes, dass eine Zweckentfremdungsgenehmigung auch aus vorrangigen öffentlichen Belangen erteilt werden kann, die das Interesse an der Erhaltung des betroffenen Wohnraums überwiegen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 ZweS). Es wäre sinnwidrig, die Behörde in einem solchen Fall zur Beendigung der ‑ im öffentlichen Interesse liegenden ‑ Zweckentfremdung zu verpflichten, nur weil der Verfügungs- oder Nutzungsberechtigte keinen Zweckentfremdungsgenehmigungsantrag (§ 4 Abs. 1 ZweS) stellt, etwa zur Vermeidung einer Verwaltungsgebühr (Tarif-Nr. 12.1 des Gebührentarifs zur Verwaltungsgebührenordnung der Beklagten). Jedenfalls soweit gegenläufige private Interessen in Rede stehen, verpflichtet die Vorschrift rechtsfehlerfrei nicht zur Ausübung von Ermessen, da deren Geltendmachung insoweit dem Antrag auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung vorbehalten bleiben kann.
Die Zwangsgeldandrohung in Nr. 3 der Verfügung rechtfertigt sich aus § 60 Abs. 1, § 63 Abs. 1 Satz 1 bis 4, 2 Satz 1, 3 Satz 1 und 5 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10 sowie 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10 sowie 711 der Zivilprozessordnung
§ 10 WAG
§ 3 BauNVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 WAG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 WAG
§ 3 Nr. 1 WAG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 WFNG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 des Wohnungsaufsichtsgesetzes
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 60 Abs. 1, § 63 Abs. 1 Satz 1 bis 4, 2 Satz 1, 3 Satz 1 und 5 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 128, 282
BVerwGE 160, 104
BGHZ 31, 285
BVerfGE 120, 274
BVerfGE 151, 67
BVerfGE 133, 377
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 86, 59
BVerfGE 55, 249
BVerfGE 38, 348
BVerfGE 121, 241
BVerfGE 138, 296
2 BvR 882/09
4 C 5.16
V ZR 72/09
V ZR 112/18
VIII ZB 28/59
2 BvR 675/14
12 CS 15.22
12 CS 15.22
14 A 1278/91
5 S 1791/16
4 TH 1145/92
12 ZB 15.22
5 S 24.18
2 BvR 909/06
1 BvR 2035/07
1 BvR 1772/91
2 BvL 5/74
2 BvL 6/07