Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-02-14, Aktenzeichen 2 K 178/17

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragsteller erstreben im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Sicherung eines Bürgerbegehrens, das den Erhalt einer alten Baumallee und einer Trockenmauer auf dem Gelände der Landesgartenschau 2020 zum Gegenstand hat und dessen Vertrauenspersonen und Mitunterzeichner sie sind.
2
Die Antragsgegnerin beabsichtigt, im Jahr 2020 die Landesgartenschau des Landes Baden-Württemberg auszurichten. Hierfür war ihr am 22.06.2010 der Zuschlag erteilt worden. Daraufhin wurde nach Durchführung zweier sogenannter „Bürgerwerkstätten“ im Mai 2012 ein landschaftsarchitektonischer Ideen- und Realisierungswettbewerb europaweit ausgeschrieben, in dem sich das Stuttgarter Büro r. -Landschaftsarchitekten mit seinem Entwurf durchsetzen konnte. Dieser Entwurf sah ausweislich einer von der Antragsgegnerin und dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg im Jahr 2012 herausgegebenen Broschüre („Ü. auf dem Weg zur Landesgartenschau 2020“, S. 27 ff.) u.a. eine „Modellierung“ des Uferparks vor. Danach sollte entlang des westlichen Stadtzugangs die bestehende Ufermauer zugunsten einer bewegten Ufertopographie abgebrochen werden. Die Weiterentwicklung des Entwurfs (S. 33 der Broschüre) sah unter der Überschrift „Westpark: Baumbestand“ zudem einen „möglichst großflächigen Erhalt des wertvollen Baumbestandes“ und einen „Erhalt der Platanenallee entlang der B. Straße vom Stadteingang bis zur Wohnbebauung westlich des Bahnhofs T.“ vor.
3
In einem am 28.04.2013 auf Initiative der Antragsgegnerin durchgeführten Bürgerentscheid stimmte eine Mehrheit von 59,6 % für die Ausrichtung der Landesgartenschau 2020 in Ü. Die Informationsbroschüre zum Bürgerentscheid nimmt unter der Überschrift „der Entwurf“ (S. 8) u.a. auch auf den Siegerentwurf der Ausschreibung und die verschiedenen Realisierungsteile Bezug.
4
In seiner öffentlichen Sitzung vom 15.10.2014 fasste der Gemeinderat den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „S.“ im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB. Zielsetzung des Bebauungsplanverfahrens war nach der Beschlussvorlage u.a. die erstmalige Herstellung einer öffentlichen Grünfläche („Westpark“). Mit Beschluss vom 18.11.2015 (BAS 0078) billigte der Gemeinderat einen ersten Bebauungsplanentwurf und beschloss die Durchführung der öffentlichen Auslegung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange.
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Mit Gemeinderatsbeschluss vom 20.01.2016 beschloss die Antragsgegnerin einen „Rahmenplan Landesgartenschau Ü. 2020“. In diesem Beschluss wird ausgeführt, die vorgelegten Planungen, Daten und Fakten bildeten den Rahmen, in dem sich die Landesgartenschau Ü. 2020 GmbH hinsichtlich der inhaltlichen Fragen (Technik und Gestaltung) sowie finanziell und organisatorisch zu bewegen habe. Der Rahmenplan umfasste die Planungen zum „Uferpark West“ sowie zum „Mantelhafen & Höhensteg-Ochsengraben“. Als Ziele des Projekts „Uferpark West“ wurden die Schaffung freier Seezugänge und der Wegfall der Ufermauer zugunsten einer bewegten Topographie am See angeführt.
6
Am 06.04.2016 beantragte die Antragsgegnerin beim Landratsamt Bodenseekreis die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung nach §§ 67, 68 WHG und § 55 WG zur Anlage des Uferparks für die Landesgartenschau 2020 (Westpark). Hierzu wurde ein vom 05.04.2016 datierender Landschaftspflegerischer Begleitplan erstellt, der u.a. die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen nach §§ 14 f. BNatSchG und der Baumschutzsatzung der Antragsgegnerin zum Gegenstand hat.
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Am 16.06.2016 nahm das Landesamt für Denkmalpflege die „Platanenallee an der B., von der westlichen Stadtbefestigung bis zum Bahnübergang beim Campingplatz, angepflanzt in drei Phasen um 1900“ mit einem Status nach § 2 DSchG in die Liste der Kulturdenkmale in Baden-Württemberg auf.
8
In seiner öffentlichen Sitzung vom 06.07.2016 beschloss der Gemeinderat die Auslegung eines überarbeiteten Entwurfs des Bebauungsplans „S. W.“ und die erneute Beteiligung der Träger öffentlicher Belange.
9
Mit Schreiben vom 14.07.2016 überreichte die „...“, vertreten durch die Antragsteller, der Antragsgegnerin eine Unterschriftenliste zu einem von ihr initiierten Bürgerbegehren mit der Fragestellung:
10
„Sind Sie für den Erhalt der alten Baumallee am jetzigen Standort und der historischen Trockenmauer auf dem Gelände der LGS 2020?“
11
In der Begründung des Bürgerbegehrens (GAS 129) wurde ausgeführt, die aktuelle Planung der Landesgartenschau sehe vor, dass nahezu die gesamte alte Baumallee, bestehend überwiegend aus Platanen, Kastanienbäumen und weiteren Bäumen sowie die historische Trockenmauer aus dem 19. Jahrhundert entfernt werden sollten. Im Kostendeckungsvorschlag wurde angegeben, die durch den Erhalt der Bäume und der Mauer entstehenden Umplanungskosten könnten durch die Verringerung der Baukosten „mehr als kompensiert“ werden. In die Trockenmauer hinein könnten im Bereich von Alleelücken terrassierte Seezugänge geschaffen werden.
12
Nach Anhörung der Antragsteller erklärte der Gemeinderat das Bürgerbegehren mit Beschluss vom 15.08.2016 für unzulässig.
13
Mit Bescheid vom 07.10.2016 stellte die Antragsgegnerin fest, dass das Bürgerbegehren der ... vom 14.07.2016 unzulässig sei. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der angestrebte Bürgerentscheid sei wegen des eingeleiteten Bebauungsplanverfahrens für den Plan „S. W.“ nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO ausgeschlossen. Außerdem sei das Bürgerbegehren, das sich gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 20.01.2016 richte, nicht innerhalb der Dreimonatsfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO eingereicht worden. Der Kostendeckungsvorschlag sei ebenfalls unzureichend. Schließlich sei auch die zur Entscheidung zu bringende Frage nicht eindeutig und genüge deshalb den Anforderungen des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO nicht. Denn es sei zum einen unklar, welches Gelände dabei in Bezug genommen werde; mit dem Erhalt der Allee und der Mauer könnte das „Gelände der LGS“ nämlich gar nicht erst entstehen. Zum anderen könne die Fragestellung nicht zwei Ziele formulieren, die von den Bürgern unter Umständen unterschiedlich bewertet werden könnten.
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Mit Schreiben vom 31.10.2016 erhoben die Antragsteller Widerspruch.
15
Bereits mit Gemeinderatsbeschluss vom 19.10.2016 beschloss die Antragsgegnerin den Bebauungsplan „S. W.“ als Satzung. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 27.10.2016. In der Planbegründung ist u.a. ausgeführt, mit der Platanenallee befinde sich ein Kulturdenkmal gemäß § 2 DSchG im Plangebiet. Die Platanenallee werde als solches nachrichtlich in den Plan- und Textteil des Bebauungsplans übernommen. Aufgrund der planerischen Zielsetzung sei es nicht möglich, die Allee vollständig zu erhalten. Hinsichtlich der Bäume nördlich der bestehenden Wohnbebauung am Ufer sowie nördlich des Strandbads W. seien im Plan Erhaltungsbindungen festgesetzt worden. Im westlichen Teil des Plangebiets überwiege jedoch die bereits 2012 formulierte Zielsetzung einer grundlegenden Uferumgestaltung das erstmalig im Juni 2016 vom Landesamt für Denkmalpflege formulierte „öffentliche Erhaltungsinteresse“ als Kulturdenkmal, so dass insoweit keine Erhaltungsfestsetzung erfolgt sei.
16
Am 13.01.2017 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie machen im Wesentlichen geltend, der Eilantrag sei zulässig, insbesondere seien die Antragsteller beteiligungsfähig und antragsbefugt, weil ihnen als Verantwortlichen des Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 9 GemO i. V. m. § 41 Abs. 2 KomWG eine wehrfähige Rechtsposition zukomme. Ein Anordnungsgrund ergebe sich aus dem Umstand, dass bereits in Kürze mit der Beseitigung von Trockenmauer und Platanenallee zu rechnen sei, was dem angestrebten Bürgerentscheid tatsächlich und rechtlich die Grundlage entzöge. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs stehe die fehlende Sperrwirkung eines noch nicht durchgeführten Bürgerentscheids einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht entgegen. Zwar habe bis zur Durchführung des Bürgerentscheids selbst ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung in dem Sinne, dass der Gemeinderat gehindert wäre, ein von Teilen der Bürgerschaft unerwünschtes Vorhaben weiter zu führen. Mit dem Instrument der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO solle jedoch gerade in solchen Rechtskonflikten verhindert werden können, dass vor ihrer Lösung vollendete Tatsachen geschafft würden. Den Antragstellern stehe auch ein Anordnungsanspruch zur Seite. Es sei nicht ersichtlich, dass hinsichtlich des Bürgerbegehrens gesetzliche Ausschlussgründe eingriffen. Die von der Antragsgegnerin angeführten Zulässigkeitsmängel lägen nicht vor. Der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO sei nicht erfüllt, weil sich das Bürgerbegehren nicht gegen Inhalte der Bauleitplanung wende, sondern lediglich gegen die Beseitigung von Mauer und Allee. Die im Bebauungsplan „S. W.“ getroffenen Festsetzungen seien von der Zielsetzung des Bürgerbegehrens nicht betroffen. Die Antragsgegnerin habe nämlich bewusst darauf verzichtet, den Bestand der Allee und der Trockenmauer zum Gegenstand der Festsetzungen des Bebauungsplans zu machen. Die Platanenallee sei in der ursprünglichen Planung völlig ausgeklammert und später rein nachrichtlich in den Plan übernommen worden. Es genüge im Rahmen des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO jedoch nicht, dass sich die Fragestellung des Bürgerbegehrens auf die städtebauliche Gestaltung und Entwicklung einer Fläche im Geltungsbereich des Bebauungsplans beziehe. Auch der Einwand, das Bürgerbegehren sei nicht gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO fristgerecht – d.h. binnen drei Monaten nach Bekanntgabe des Gemeinderatsbeschlusses vom 20.01.2016 – eingereicht worden, treffe nicht zu. Der Rahmenplanbeschluss des Gemeinderats habe keine präzise und vollständige Detailbeschreibung der Gestaltung des Uferparks West enthalten. Zwar sei darin ausgeführt worden, dass im Zuge des entstehenden Bürgerparks Seezugänge und ökologisch hochwertige Ufersituationen geschaffen würden; die konkrete Ufergestaltung sei jedoch den weiteren Planungsschritten vorbehalten geblieben. In der von der Antragsgegnerin herausgegebenen Broschüre „Ü. auf dem Weg zur Landesgartenschau“ sei noch von einem „möglichst großflächigen Erhalt des wertvollen Baumbestandes“ die Rede gewesen. Dem Bürger sei damit eindeutig das Bild des Erhalts der Allee und – zwangsläufig – auch der Mauer vermittelt worden. Auch die federführende Landschaftsarchitektin des Büros r. habe anlässlich der Bürgerversammlung vom 20.03.2013 betont, man werde versuchen, „so viele wie möglich dieser Bäume alle zu erhalten und in das Konzept einzubringen“. Auch in der Folgezeit habe die Antragsgegnerin der Öffentlichkeit keine Informationen über zu entfernende Bäume vermittelt. Erst mit der Veröffentlichung des landschaftspflegerischen Begleitplans und dessen Anlagen Mitte April 2016 sei erkennbar geworden, dass Trockenmauer und Platanenallee beseitigt werden sollten. Der Rahmenplanbeschluss vom 20.01.2016 besitze deshalb lediglich den Charakter eines die eigentliche Planung einleitenden, weichenstellenden Grundsatzbeschlusses und entfalte gegenüber dem auf einer späteren Planungsstufe eingereichten Bürgerbegehren keine Sperrwirkung. Schließlich stehe auch der Regelungszweck des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 3 GemO, die Gewährleistung der Effizienz und Sparsamkeit kommunaler Aufgabenwahrnehmung, der Zulassung des Bürgerbegehrens nicht entgegen, zumal die eigentlichen Bauarbeiten im Wesentlichen noch gar nicht begonnen hätten. Auch der Einwand, dem Bürgerbegehren fehle der nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO erforderliche Kostendeckungsvorschlag, greife nicht durch. Soweit die Antragsgegnerin auf den bei Erhalt der Mauer und der Bäume drohenden Verlust von Fördermitteln verweise, treffe das nicht zu. Insbesondere könnten auch für kürzere – auch bei Erhalt von Bäumen und Mauer planungsgemäß gestaltbare – Uferabschnitte Fördermittel gewährt werden. Die gegenwärtige planerische Konzeption sei auch gar nicht sicher umsetzbar, nachdem die Platanenallee teilweise den Status eines Kulturdenkmales nach § 2 DSchG erhalten habe und deshalb nur mit Genehmigung der Denkmalschutzbehörde beseitigt werden dürfe. Auch vor diesem Hintergrund seien die Überlegungen zum Verlust von Fördermitteln rein hypothetischer Natur. Eines Kostendeckungsvorschlages habe es vorliegend aber auch deshalb nicht bedurft, weil die Erhaltung von Mauer und Bäumen wohl zu erheblichen Kosteneinsparungen führe, jedenfalls aber eine konkrete Kostenentwicklung nicht voraussehbar sei. Etwaige Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit der Nichtdurchführung der Planung seien von vornherein nicht von § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO erfasst, der einen Vorschlag für die Deckung der Kosten der „verlangten Maßnahme“ fordere. Im Übrigen hätten die Initiatoren des Bürgerbegehrens in ihrer Begründung auch einen Kostendeckungsvorschlag unterbreitet. Schließlich genüge auch die Fragestellung des Bürgerbegehrens den hieran zu stellenden Anforderungen; die gestellte Frage sei zweifelsfrei und ohne inhaltliche Mehrdeutigkeit mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantworten. Die Passage „auf dem Gelände der LGS 2020“ sei unmissverständlich als räumlicher Bezugshinweis aufzufassen. Es würden mit der Fragestellung auch nicht zwei Ziele verfolgt, sondern nur eines, da die Trockenmauer aus tatsächlichen Gründen nicht entfernt werden könne, ohne die Allee in ihrem Bestand zu gefährden.
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Die Antragsteller beantragen,
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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, es bis zur bestandskräftigen Klärung der Zulässigkeit des von der ... (...) am 14.07.2016 eingereichten Bürgerbegehrens zur Rettung der alten Baumallee und der historischen Trockenmauer auf dem Gelände der LGS 2020 zu unterlassen, die dort befindliche historische Trockenmauer und die alte Baumallee zu beseitigen.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie führt im Wesentlichen aus, es habe bereits vor der Auslobung des Realisierungswettbewerbs im Jahr 2012 festgestanden, dass im Bereich des Ufers entlang des westlichen Stadtzugangs ein „Uferpark“ angelegt werden und hierzu die Ufermauer vollständig abgebrochen werden solle. Diese Planung – die auch Gegenstand des Siegerentwurfs gewesen sei – habe man im Rahmen der Pflichtinformationen zum Bürgerentscheid 2013 auch klar kommuniziert. Seit 2013 sei auch nicht mehr der Erhalt der gesamten Platanenallee vorgesehen gewesen. Die aktuelle Planung sehe jedoch weiterhin den Erhalt der Allee entlang der B. vom Stadteingang bis zur Wohnbebauung westlich des Bahnhofs vor. Der Vorentwurf des Architektenbüros sei Ende 2015 in der gestalterischen Phase abgeschlossen gewesen und habe als realisierbarer Entwurf vorgelegen. Anfang 2016 seien Fördermittel nach dem Förderprogramm „Natur in Stadt und Land“ bewilligt worden. Auf der Grundlage des realisierbaren Entwurfs sei der Rahmenplan vom Gemeinderat beschlossen worden. Dabei sei den Beschlussvorlagen eindeutig zu entnehmen gewesen, dass die zugrundeliegende Planung den Abbruch der Ufermauer und die teilweise Entfernung der Bäume vorgesehen habe. Auch in der Bekanntmachung des Gemeinderatsbeschlusses vom 28.01.2016 sei ausdrücklich auf den Abriss der Mauer hingewiesen worden. Der Eilantrag der Antragsteller sei bereits unzulässig, da es den Antragstellern an einer Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO fehle; das Bestehen eines subjektiven Rechts auf Unterlassung der geplanten Maßnahmen sei nicht ersichtlich. Ein entsprechender Anspruch ergebe sich insbesondere nicht aus § 21 Abs. 4 GemO oder § 41 Abs. 2 KomWG. Denn der von den Antragstellern eingelegte Widerspruch entfalte keine aufschiebende Wirkung, die der Beseitigung von Mauer und Bäumen entgegenstünde. Eine derartige Sperrwirkung könne auch im Wege des Eilrechtsschutzes nicht erlangt werden. Zudem sei der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Mit der begehrten Unterlassungsverpflichtung verfolgten die Antragsteller sogar ein viel weitergehendes Ziel als im Hauptsacheverfahren, in dem es lediglich um die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gehe. Bei einem Zuwarten bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre die Planung für den Uferpark West nicht mehr realisierbar. Das Ziel des Bürgerbegehrens – der Erhalt von Bäumen und Mauer – würde in diesem Fall erreicht und damit sogar das mögliche Ergebnis eines noch durchzuführenden Bürgerentscheids vorweggenommen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg könne ein Antrag nach § 123 VwGO allein auf die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gerichtet sein. Eine Umdeutung des gestellten Antrags in einen solchen auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens komme nicht in Betracht und entspreche nicht dem Rechtsschutzziel der Antragsteller. Im Übrigen bestehe aber auch bezüglich der vorläufigen Feststellung der Zulässigkeit kein Anordnungsanspruch. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin habe das Bürgerbegehren nämlich zu Recht für unzulässig erklärt. Es handle sich um ein kassatorisches, nämlich gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 20.01.2016 gerichtetes Bürgerbegehren, das die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO zur Einreichung nicht wahre und deshalb unzulässig sei. Der Gemeinderatsbeschluss stelle einen abschließenden Grundsatzbeschluss im Planungsverfahren dar, der festlege, wie die Kernprojekte Uferpark West und Mantelhafen ausgeführt werden sollten. Das Bürgerbegehren ziele auf eine Korrektur eines bedeutenden Teils des Beschlusses ab und strebe eine wesentlich andere als die vom Gemeinderat beschlossene Lösung an. Außerdem sei auch der Ausschlusstatbestand des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO erfüllt, nach dem ein Bürgerentscheid nicht über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften stattfinde. Eine bauleitplanerische Entscheidung, die vielschichtige Abwägungsprozesse erfordere und deshalb nicht Gegenstand eines auf eine „Ja-Nein-Fragestellung“ reduzierten Bürgerentscheids sein könne, liege auch vor, wenn es um die Nutzbarkeit eines Geländes gehe. Das sei vorliegend der Fall. Ziel des Bebauungsplans „S. W.“ sei u.a. die Schaffung einer zusammenhängenden öffentlichen Grünfläche als Bürgerpark gewesen. Dabei habe man eine Umgestaltung des Uferbereichs ermöglichen wollen. Die Planung sei erkennbar darauf gerichtet gewesen, das überplante Gelände für den durch den Abbruch der Ufermauer und die Beseitigung von Teilen der Allee anzulegenden Park nutzbar zu machen. Die zeichnerischen Festsetzungen des Plans legten im Einzelnen fest, welche der darin gekennzeichneten Einzelbäume zu erhalten und welche zu entfernen seien. Entgegen der Auffassung der Antragsteller sei die Denkmaleigenschaft der Allee zu Recht aus der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB ausgeklammert worden. Das planerische Gebot der Konfliktbewältigung ermögliche es, Probleme des Planvollzugs aus dem Bebauungsplanverfahren herauszuhalten, sofern eine Konfliktlösung im nachfolgenden Genehmigungsverfahren sichergestellt oder zu erwarten sei. Schließlich scheitere die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch am Fehlen eines den Anforderungen des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO genügenden Kostendeckungsvorschlags. Konkrete Finanzierungsüberlegungen enthalte die Begründung des Begehrens nicht. Diese seien nicht deshalb entbehrlich, weil sich das Bürgerbegehren auf die Unterlassung einer Maßnahme richte. Mit dem angestrebten Erhalt der Ufermauer werde eine völlig andere Konzeption des Uferparks und damit letztlich der gesamten Landesgartenschau verlangt; dabei drohe der Verlust von Fördermitteln in Millionenhöhe.
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Im Rahmen eines Petitionsverfahrens mit dem Ziel des Schutzes von Allee und Mauer hat am 07.12.2016 ein Ortstermin des Petitionsausschusses des Landtags stattgefunden (GAS 335).
23
Dem Gericht liegen die Vorgänge zum Bebauungsplan „S. W.“ (zwei Ordner) und die Akten zur Genehmigungsplanung der Freianlagen (ein Ordner) vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen. II.
Dem Gericht liegen die Vorgänge zum Bebauungsplan „S. W.“ (zwei Ordner) und die Akten zur Genehmigungsplanung der Freianlagen (ein Ordner) vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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1. Die Anträge sind zulässig (a), aber unbegründet (b).
25
a) Die Anträge sind gemäß § 123 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere fehlt es den Antragstellern nicht an einer Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens kann jeder Unterzeichner Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erheben (vgl. § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG). Durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids ist eine Verletzung des den Antragstellern durch § 21 Abs. 3 GemO eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Antragsgegnerin mitzubestimmen, jedenfalls möglich.
26
b) Die Eilanträge haben jedoch in der Sache keinen Erfolg.
27
Das Verwaltungsgericht kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Erforderlich ist grundsätzlich, dass der Antragsteller die Eilbedürftigkeit – den Anordnungsgrund – und ein subjektiv-öffentliches Recht – den Anordnungsanspruch – glaubhaft macht (vgl. § 123 Abs. 3 i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Zur Sicherung eines Bürgerbegehrens kommt nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs der Erlass einer einstweiligen Anordnung in Betracht, mit der das Gericht vorläufig feststellt, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris). Darüber hinaus kommt auch der Erlass weitergehender einstweiliger Anordnungen in Betracht; nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GemO in der am 01.12.2015 in Kraft getretenen Fassung durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 (GBl. S. 870) dürfen die Gemeindeorgane nach Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids keine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung treffen oder vollziehen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens haben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden. Ein unmittelbar drohendes treuwidriges Verhalten der Gemeinde (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.08.2013 - 1 S 1047/13 -, juris) dürfte danach nicht mehr Voraussetzung solcher Sicherungsanordnungen sein.
28
Vorliegend kommt weder eine vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, noch eine weitergehende Sicherungsanordnung in Betracht. Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage ist das Bürgerbegehren vielmehr voraussichtlich aus mehreren Gründen unzulässig.
29
Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden. Richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein.
30
aa) Das Bürgerbegehren ist aller Voraussicht nach verfristet.
31
Bei einem Bürgerbegehren handelt es sich um ein die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO auslösendes kassatorisches Bürgerbegehren, wenn es inhaltlich auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist. Dabei ist nicht in erster Linie auf den Wortlaut der Fragestellung abzustellen. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris, m.w.N.).
32
Gemessen hieran dürfte es sich vorliegend um ein kassatorisches Bürgerbegehren handeln, das gegen den in öffentlicher Sitzung gefassten Gemeinderatsbeschluss vom 20.01.2016 gerichtet ist. Gegenstand dieses Beschlusses war der sogenannte Rahmenplan zur Landesgartenschau 2020, der den abschließenden Planungsentwurf für die Bereiche Uferpark West und Mantelhafen enthielt. Als Planungsziele für den Uferpark West wurden die Schaffung eines Bürgerparks mit freien Seezugängen und ein Wegfall der Ufermauer genannt. Im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.01.2016 wurde über Inhalt und Hintergründe der Beschlussfassung berichtet (GAS 444 f.). Darin wurde u.a. ausgeführt, es solle ein landschaftlich geprägter Bürgerpark und nach dem Abriss der rund 800 m langen Ufermauer ein neues, renaturiertes Ufer sowie eine „große ebene Fläche“ entstehen. Diese Planungsziele dürften nicht mehr realisierbar sein, wenn die Ufermauer und/oder die Allee (B.) bestehen blieben. Insofern zielt das Bürgerbegehren auf eine Korrektur des Gemeinderatsbeschlusses vom 20.01.2016 ab und wäre deshalb innerhalb von drei Monaten einzureichen gewesen. Der erst am 14.07.2016, also gut sechs Monate später eingereichte Antrag, einen Bürgerentscheid durchzuführen, ist voraussichtlich schon wegen Nichteinhaltung der gesetzlichen Frist unzulässig.
33
Soweit die Antragsteller demgegenüber geltend machen, dass sich das Vorhaben nach dem Gemeinderatsbeschluss noch in einem Stadium befunden habe, in dem sich das Für und Wider des Vorhabens noch nicht einigermaßen verlässlich habe beurteilen lassen, dürften sie damit nicht durchdringen. Zwar trifft es zu, dass ein die Planung eines Vorhabens einleitender weichenstellender Grundsatzbeschluss des Gemeinderats keine Sperrwirkung gegen ein Bürgerbegehren in der selben Angelegenheit zu entfalten vermag, wenn die Ausgestaltung des Vorhabens noch derart offen war, dass sich das Für und Wider nicht zumindest einigermaßen verlässlich beurteilen ließ (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 25.02.2013 - 1 S 2155/12 - und vom 30.09.2010 - 1 S 1722/10 -; beide juris). Eine derartige Konstellation dürfte hier aber nicht vorgelegen haben. Denn bereits im Januar 2016 waren jedenfalls die nach dem abschließenden Entwurf vorgesehene Gestaltung des Uferparks, dessen integraler Bestandteil die Entfernung der Ufermauer ist, die für die einzelnen Anlagen veranschlagten Investitionssummen und die zur Verfügung stehenden Fördermittel bekannt. Lediglich die Fertigstellung der bau- und wasserrechtlichen Genehmigungsplanung blieben ausweislich der Sitzungsvorlage (GAS 159) den „nächsten Arbeitsschritten“ vorbehalten. Dabei dürfte der Einwand der Antragsteller, für die Bürgerschaft sei erst mit der Erstellung des Landschaftspflegerischen Begleitplans, d.h. im Zuge der Genehmigungsplanung selbst, eine geplante Entfernung der Alleebäume erkennbar gewesen, fehlgehen. Denn Gegenstand des dem Rahmenbeschluss zugrunde liegenden Plans war – in Übereinstimmung mit dem Wettbewerbsentwurf des Büros r.-Landschaftsarchitekten aus dem Jahr 2012 und dem ersten Entwurf des Bebauungsplans „S. W.“ vom 08.10.2015 (vgl. BAS 0030) – eine Verlegung der öffentlichen Verkehrsfläche (B.) nach Norden. Die Pläne sehen entlang des alten Trassenverlaufs unmittelbar am Ufer nahezu keinen Baumbestand vor. Damit dürfte für die Bürgerschaft hinreichend klar erkennbar gewesen sein, dass mit der Anlage des Uferparks eine Entfernung des Baumbestandes entlang der (ehemaligen) B. Straße einhergehen würde. Im Übrigen wäre nach dem (unwidersprochenen) eigenen Vortrag der Antragsteller (GAS 56 f.) ein Abbruch der Ufermauer ohnehin zwangsläufig mit der Entfernung der Alleebäume verbunden.
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bb) Die voraussichtliche Unzulässigkeit folgt auch daraus, dass die enthaltene Fragestellung zu unbestimmt ist.
35
Nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO muss das Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Aus der Zusammenschau mit § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO ergibt sich, dass sich die zur Entscheidung gestellte Frage mit „ja“ oder „nein“ beantworten lassen muss. Hieraus ergibt sich zudem, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt sein muss. Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von grundlegender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft, der nach § 21 Abs. 8 Satz 1 GemO die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses zukommt und die in den folgenden drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden kann (§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO). Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Die Fragestellung muss daher in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.05.2014 - 15 B 499/14 -, juris, m.w.N.).
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Vorliegend genügt die Fragestellung diesen Anforderungen aller Voraussicht nach nicht. Es dürfte unklar sein, worauf sich die Formulierung „Erhalt der alten Baumallee am jetzigen Standort“ bezieht. Als Allee wird nach allgemeinem Sprachgebrauch eine von hohen Bäumen beidseitig dicht gesäumte Straße bezeichnet. Denkbar ist deshalb zum einen, dass das Anliegen des Bürgerbegehrens die Erhaltung der Straße (B.) mit den dazugehörigen Bäumen – gleichsam als Ensemble – am jetzigen Standort zum Gegenstand hat. Ein anderer möglicher Interpretationsansatz geht dahin, dass nur die Bäume erhalten bleiben sollen, der Straßenkörper selbst jedoch – wie es die Planung der Antragsgegnerin und insbesondere der Bebauungsplan „S. W.“ vorsieht – nach Norden an die Bahngleise verlegt werden kann. Diese Differenzierung ist im Hinblick auf den Umfang der verlangten Maßnahme, deren Kosten und die Durchführbarkeit des Gestaltungskonzeptes der Antragsgegnerin die Anlegung des Uferparks betreffend, wesentlich. Die Unklarheit der Fragestellung ergibt sich daneben auch daraus, dass ihr räumlicher Bezug („am jetzigen Standort“ bzw. „auf dem Gelände der LGS 2020“) mehrere Interpretationsmöglichkeiten eröffnet. Denn die Allee setzt sich über den Bereich des geplanten Flachufers hinaus auch im weiteren Verlauf der B. Straße nördlich der am Ufer gelegenen Wohnbebauung fort. Dort soll der Baumbestand entlang der Straße jedoch – sowohl nach dem Rahmenplan als auch nach den Festsetzungen des Bebauungsplans „S. W.“ – weitgehend erhalten werden. Insofern ist nicht hinreichend feststellbar, welche Abschnitte der B. und/oder des jene säumenden Baumbestandes erhalten werden sollen. Der genaue Gegenstand der Fragestellung dürfte daher unter beiden Gesichtspunkten – gegenständlich und räumlich – aus Sicht der Bürger wie auch der Gemeindevertretung unterschiedlicher Auslegung zugänglich und nicht aus sich heraus eindeutig und verständlich sein. Aufgrund dieser Mehrdeutigkeit stünde eine Verfälschung des Willens der abstimmenden Bürgerschaft zu befürchten.
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cc) Darüber hinaus liegt wohl auch der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO vor.
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Nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO findet ein Bürgerentscheid nicht statt über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses. Dieser Ausschlussgrund erfasst über den Wortlaut der Regelung hinaus grundsätzlich die Bauleitplanung im Sinne des § 1 BauGB und damit die wesentlichen Verfahrensabschnitte, die in dem Aufstellungsverfahren nach dem Baugesetzbuch zu durchlaufen sind (VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -; vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 - und vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 -; alle juris; Aker, in: ders./Hafner/Notheis, Gemeindeordnung (2013), § 21 Rn. 5.5; Bock, in: Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung, 4. Aufl., Stand 10/2015, § 21 Rn. 12). Mit der Neufassung durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 (GBl. S. 870) wurde der verfahrenseinleitende Beschluss – in der Regel der Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 BauGB – aus dem Ausschlusstatbestand des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO herausgenommen. Damit wollte der Gesetzgeber der Bürgerschaft ermöglichen, die grundsätzliche Entscheidung über die Planung zu treffen. Zugleich sollte durch die Begrenzung auf den verfahrenseinleitenden Beschluss dem Bedürfnis nach Rechts- und Planungssicherheit für die Gemeinden Rechnung getragen werden, indem im weiteren Verlauf des Bauleitplanverfahrens ein Bürgerentscheid nicht mehr möglich ist und damit die einmal getroffene grundsätzliche Entscheidung durch einen Bürgerentscheid nicht mehr revidiert werden kann (LT-Drucks. 15/7265 S. 18).
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Danach dürfte vorliegend mit der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses vom 15.10.2014, der das förmliche Bauleitplanverfahren eingeleitet hat (vgl. Söfker/Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 08/2016, § 2 Rn. 25), die Möglichkeit eines auf den Gegenstand der Bauleitplanung gerichteten Bürgerentscheides entfallen sein. In der Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 26.11.2015 (BAS 0366 f.) wird zu den Zielen und Zwecken des Bebauungsplanverfahrens „S. W.“ ausgeführt, die das Plangebiet prägende Brachfläche solle reaktiviert und zukünftig im Sinne der Planungen der Landesgartenschaudaueranlagen nutzbar gemacht werden. Insbesondere sei die erstmalige Herstellung einer öffentlichen Grünanlage als dauerhafte Naherholungsfläche und die Verlegung der heutigen B. an die Bahngleise als Voraussetzung für die Herstellung einer verkehrsfreien Parkanlage vorgesehen. Das streitgegenständliche Bürgerbegehren richtet sich nach dem Vorstehenden zumindest nach der weitesten – aber keineswegs fernliegenden – Interpretation der Fragestellung gegen die Verlegung der B. und zielt damit auf eine von der Bauleitplanung abweichende Nutzung des Planbereichs ab. Vor diesem Hintergrund dürften die Antragsteller auch nicht mit Erfolg einwenden können, die Antragsgegnerin habe die mit der Entfernung der Allee verbundenen Fragestellungen bewusst nicht zum Gegenstand des Bebauungsplanverfahrens gemacht. Denn mit dem am 19.10.2016 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan „S. W.“ ist die öffentliche Verkehrsfläche – wie vorgesehen – an die Bahngleise verlegt worden; im Bereich der ehemaligen B. Straße wurde eine öffentliche Grünfläche festgesetzt. Bei der Beseitigung der Alleebäume selbst dürfte es sich dagegen um eine Frage des Planvollzugs handeln. Ob ein gegen den Aufstellungsbeschluss – und damit auf einen Planungsverzicht – gerichteter Bürgerentscheid grundsätzlich möglich gewesen wäre (dagegen wohl VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 -, juris, Rn. 11), kann hier dahinstehen. Jedenfalls wäre nämlich die durch die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses am 26.11.2015 in Gang gesetzte Frist (§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO) verstrichen.
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Ob das Bürgerbegehren schließlich auch deshalb unzulässig ist, weil es einen den Anforderungen des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO genügenden Kostendeckungsvorschlag nicht enthält, bedarf nach alldem keiner Entscheidung.
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Die Eilanträge sind daher abzulehnen.
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2. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO.
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3. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 22.6 des Streitwertkataloges 2013. Eine Reduzierung des Streitwerts im vorliegenden Eilverfahren kommt nicht in Betracht, weil die Entscheidung mit Blick auf den strengen Prüfungsmaßstab faktisch die Hauptsache vorwegnimmt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.20011 - 1 S 1509/11 -, juris).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 67, 68 WHG und § 55 WG
§§ 14 f. BNatSchG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 13a BauGB
§ 2 DSchG
§ 123 VwGO
§ 1 BauGB
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 21 Abs. 9 GemO
§ 41 Abs. 2 KomWG
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 3 GemO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 4 GemO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 Abs. 4 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 7 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 8 Satz 2 GemO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 1883/16
1 S 1047/13
1 S 2155/12
1 S 1722/10
15 B 499/14
1 S 1509/11
1 S 2865/08
1 S 419/09