Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-04, Aktenzeichen 1 A 811/05

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 5. November 2004 und sein Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2005 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über Beiträge für einen Wasser- und Bodenverband.
Der Kläger ist Eigentümer des Hausgrundstücks ... in ... . Sein Grundstück liegt wie weitere etwa 60 bis 80 Hausgrundstücke des Ortsteils oberhalb der 5 Meter Höhenlinie, die ungefähr 100 m nordöstlich und etwa 50 m östlich verläuft.
Nach Änderung des Niedersächsischen Deichgesetzes (NDG) wurde das Gebiet unterhalb der 5 m Höhenlinie (5 Meter über NN) im Einzugsbereich von ... und ... in die Deichpflicht einbezogen. Das Grundstück des Klägers lag innerhalb der Grenzen dieses geschützten Gebietes, wie sie durch Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19.12.2003 festgelegt worden waren. Der Beklagte zog unter Anwendung dieser Verordnung den Kläger mit Beitragsbescheid vom 5. November 2004 für das Jahr 2004 zu einem Beitrag in Höhe von 20,23 Euro heran. Der Kläger legte dagegen Widerspruch ein. Sein Grundstück und auch die Umgebung liege ausweislich der Eintragungen in topografischen Karten oberhalb der 5 m Höhenlinie. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2005 zurück. Das Grundstück des Klägers auf einer Bodenerhebung sei von allen Seiten von Gelände unterhalb der 5 m Höhenlinie umgeben. Derartige Insellagen seien durch das NDG in die Beitragspflicht einbezogen. Bei der Heranziehung seien die Höhenangaben zugrunde gelegt worden, die seinerzeit die Bezirksregierung Weser-Ems unter Verwendung vorhandener Vermessungsdaten sowie durch photogrammetrische Auswertungen einer Laserbefliegung ermittelt habe
Am 28. Februar 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er wiederholt und vertieft sein bisheriges Vorbringen, dass sein Grundstück ebenso wie andere in der Umgebung auf einer Geestzunge mehr als 5 Meter über NN liege. Die von dem Beklagten angenommene Mulde im Bereich des ... existiere nicht. Sie entspreche weder den Einzeichnungen der Höhenlinie in der Deutschen Grundkarte noch den örtlichen Gegebenheiten. Eine von ihm im Auftrag gegebene Nivellierung weise ebenfalls keine Vertiefung zwischen der ...Siedlung und der nördlich angrenzenden Geest auf. Das vom Gericht eingeholte Gutachten stütze seine Ansicht.
Der Kläger beantragt,
den Beitragsbescheid des Beklagten vom 5. November 2004 und dessen Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seinen Vortrag zur Beitragspflicht des Klägers. Sein Grundstück liege in den Grenzen des geschützten Gebietes des ...-Verbandes, wie es durch Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19. Dezember 2003 festgesetzt worden sei. Die Verordnung sei eine zutreffende Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben des Niedersächsischen Deichgesetzes. Nach Feststellungen der Bezirksregierung Weser-Ems fielen alle aus dem Wohngebiet herausführenden Verbindungen unter die 5 m Höhenlinie, bevor sie östlich oder nördlich ein Gebiet oberhalb erreichten. Nach den Festlegungen im NDG sei daher der gesamte Bereich Haarfurt als Teil des deichgeschützten Gebietes ausgewiesen worden. Eine Vermessung und Nivellierung im Einzelfall sei wegen der abstrakten Festlegung in der Verordnung über die Grenzen des geschützten Gebietes nicht zulässig. Die Gebietsfestsetzung sei an Hand zuverlässiger technischer Regelwerke erfolgt und könne durch nachträgliche Vermessungen nicht in Frage gestellt werden. Deshalb sei auch das eingeholte Gutachten unerheblich.
Die Kammer hat über die Höhenlage der Umgebung des Grundstücks des Klägers und die Verbindung mit Gelände oberhalb der 5-Meter Höhenlinie Beweis durch Einholung eines vermessungstechnischen Gutachtens erhoben, auf das verwiesen wird.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Vorgänge.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Auch gegenüber der sehr geringen Beitragsforderung von 20,23 Euro kann umfassender Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht beansprucht werden. Das Verwaltungsprozessrecht kennt - anders als etwa § 495a ZPO - keinen eingeschränkten Rechtsschutz für Bagatellbeträge.
Die zulässige Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 5. November 2004 und sein Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger ist nicht beitragspflichtig, weil sein Grundstück nicht zum geschützten Gebiet des Beklagten gehört.
Nach § 6 Abs. 1 des Niedersächsischen Deichgesetzes m. d. Änd. v. 21.11.2003 (NDG) (Nds. GVBl. 394) sind die Eigentümer aller im Schutz der Deiche und Sperrwerke gelegenen Grundstücke (geschütztes Gebiet) zur gemeinschaftlichen Deicherhaltung verpflichtet. Zum geschützten Gebiet gehören auch die Bodenerhebungen, die vom geschützten Gebiet umgeben sind. Nach § 7 Abs. 1 NDG obliegt die Erhaltung der Hauptdeiche und im jeweils geschützten Gebiet auch die Erhaltung der Schutzdeiche den in der Anlage zum NDG aufgeführten Wasser- und Bodenverbänden. In Nr. 4 der Anlage zu § 7 Abs. 1 NDG ist dort die Zuständigkeit des Beklagten als Deichverband für die Erhaltung des Hauptdeiches an Teilstrecken der ... begründet. Die Grenzen des geschützten Gebietes eines Deichverbandes werden gemäß § 9 Abs. 2 NDG nach den in der Anlage bestimmten Höhenlinien durch die obere Deichbehörde festgesetzt. Für den Beklagten sieht das NDG in Nr. 4 der Anlage zu § 7 Abs. 1 die Höhenlinie von 5 m über Normal Null als Grenze vor.
Das Niedersächsische Deichgesetz hat in der Fassung der Änderung vom 21.11.2003 erstmals eine Höhenlinie als Grenze des geschützten Gebietes vorgesehen. Zuvor war gemäß § 6 Abs. 2 NDG das geschützte Gebiet entsprechend der Höhe des maßgeblichen Sturmflutwasserstandes oder bei Hochwasserdeichen nach dem höchsten bekannten Hochwasser bestimmt worden. Nach der zu dieser Gesetzesfassung ergangenen Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 20. August 2001 war das geschützte Gebiet erheblich kleiner als das Gebiet nach der Änderung des NDG vom November 2003. Das Grundstück des Klägers und die Umgebung in ... waren danach nicht Teil des geschützten Gebietes des Beklagten.
Zur Begründung der Gebietsbegrenzung durch Höhenlinien wurde angeführt (Landtagsdrucksache 15/360):
Nach dem eingefügten neuen Absatz 2 Satz 1 legt die Obere Deichbehörde die rückwärtigen Grenzen des durch Hauptdeiche geschützten Gebietes durch Verordnung nach dem vom Gesetzgeber für jeden Deichverband bestimmten Höhenlinien fest. Mit der Grenzziehung des geschützten Gebietes wird bestimmt, wer als Mitglied eines Deichverbandes zur Deicherhaltung herangezogen wird. Das Gesetz gibt nicht mehr wie bisher den Oberen Deichbehörden die Möglichkeit, bei der Grenzziehung die örtlichen Gegebenheiten in der Weise zu berücksichtigen, dass zum Beispiel Bodengestalt, Rauhigkeit des Geländes und Entfernungen im geschützten Gebiet für die Entscheidung Bedeutung erlangen.
Das Gesetz knüpft an die Regelungen und Grundüberzeugungen an, die seit Bestehen der Deiche im Küstenraum eine Deichpflicht der Grundstückseigentümer im deichgeschützten Gebiet vorsehen. Rechtlich war die sich aus den regionalen Gegebenheiten ergebene Überflutungsgefahr, wenn kein Deichschutz vorhanden wäre, der Ansatz.
Bei der Bestimmung des geschützten Gebietes können nicht bestimmte Deichbruchszenarien oder sogar die Wahrscheinlichkeit zugrunde gelegt werden, dass der Deich bei einer Sturmflut an bestimmten Stellen bricht und daran ein Überflutungsszenario geknüpft wird. Ersteres würde die Festlegung von Bemessungsdeichbrüchen und Bemessungsüberflutungsszenarien voraussetzen. Hierzu müsste eine fachliche Festlegung auf die Breite des Deichbruches erfolgen, die den Berechnungen für das Überflutungsszenario zugrunde gelegt wird, wobei der Bemessungsdeichbruch und das Bemessungsüberflutungsszenario für jeden Abschnitt des Hauptdeiches zugrunde gelegt werden müsste. Beim Bemessungsüberflutungsszenario käme es zusätzlich auf die Anzahl und Stärke der hintereinander erfolgenden Sturmfluttiden, die Bodengestalt des geschützten Gebietes, seine Rauhigkeit (Bewuchs, Bebauung pp.) und die Entwässerungssituation durch Gewässer an. Diese Faktoren haben Auswirkungen auf die Frage, wie weit das Gebiet überflutet wird und inwieweit zwischen Sturmfluttiden das eingeströmte Wasser wieder abfließen kann. Hierfür gibt es in Wissenschaft und Praxis derzeit keine belastbaren Annahmen, die einer normativen Regelungen zugrunde gelegt werden könnten. Das Überflutungsszenario für bestimmte Stellen des Deiches würde zusätzlich auf einer zeitgebundenen Risikoanalyse aufbauen, deren Voraussetzungen durch bauliche Deicherhöhungs- und Verstärkungsmaßnahmen in Frage gestellt würden.
Die Begrenzung des geschützten Gebietes folgt den Höhenlinien, die sich an der Höhe des maßgebenden Sturmflutwasserstandes vor dem Hauptdeich oder dem Sperrwerk orientieren. Diese Festlegung beruht auf der Vorstellung, dass bei einer künftig nicht mehr erfolgenden Erhaltung der Bestand der Hauptdeiche nach und nach verloren geht und tendenziell ein Zustand eintritt, der dem ohne Bedeichung entspricht. Dieser ist dadurch gekennzeichnet, dass die Küstenlinie dem Spiel der Kräfte des Meeres ausgesetzt sein würde. Das hätte zur Folge, dass sich im geschützten Gebiet Buchten und Rinnen bilden, die das Hinterland des Hauptdeiches bei Sturmfluten als Transferwege des Seewassers einer wesentlich stärkeren Überflutung aussetzen würden als diese bei einem einzelnen Deichbruch bei ansonsten geschlossener Deichlinie einträte. Dieser Zustand kann abhängig von dem nicht vorhersehbaren Sturmflutgeschehen bei Nichterhaltung der Hauptdeiche auch relativ kurzfristig entstehen. Längerfristig kann nicht ausgeschlossen werden, dass im Küstengebiet sogar Bereiche überflutet werden, die oberhalb des Bemessungswasserstandes für den Hauptdeich liegen.
Bei bereits im grundsätzlichen bestehender Unmöglichkeit der hinreichenden Bestimmung der ggfs. ablaufenden künftigen Entwicklung ist es naheliegend, den räumlichen Schutzbereich der Hauptdeiche nach der Höhe des maßgeblichen Sturmflutwasserstandes vor dem Hauptdeich, dem für den Deich geltenden Bemessungswasserstand, festzulegen. Grundstücke, die unterhalb der Höhe des maßgebenden Sturmflutwasserstandes liegen, sind bei einer abwägenden Bewertung unter Berücksichtigung tendenzieller Entwicklungsszenarien bei Nichterhaltung der Hauptdeiche sturmflutgefährdet. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den zusätzlich noch zu berücksichtigenden Wellenauflauf.“
Die Bezirksregierung Weser-Ems hat am 19. Dezember 2003 aufgrund des geänderten NDG die Grenzen des geschützten Gebietes des Beklagten durch „Verordnung über die Festsetzung der Grenzen des gemäß § 7 Abs. 1 NDG durch die Hauptdeiche geschützten Gebietes des ...-Verbandes“ festgesetzt (Amtsbl. Reg. Bez. Weser-Ems 2004, 19). Der Grenzverlauf ist in einem Kartenwerk mit 121 Lageplänen - Deutsche Grundkarte mit einem Maßstab 1:5000 - eingetragen. Danach gehören das Grundstück des Klägers sowie die nähere und zum Teil auch weitere Umgebung zum geschützten Gebiet. Auf diese Gebietsfestlegung stützt der Beklagte seine Beitragsforderung.
Die im NDG enthaltenen Begrenzung des geschützten Gebietes durch Höhenlinien über NN stehen nicht zur Überprüfung des Verwaltungsgerichts. Da keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Gebietsbegrenzung des Gesetzes bestehen, ist sie vom Gericht anzuwenden.
Das Verwaltungsgericht ist jedoch befugt und im Rahmen der Amtsermittlung auch verpflichtet, die Umsetzung des NDG durch die Verordnung der oberen Deichbehörde inzident zu überprüfen. Dabei kommt die Kammer nach Auswertung des Gutachtens des Sachverständigen ... zum Ergebnis, dass das Grundstück des Klägers sowie die nordwestlich angrenzenden Flächen eine hinreichend breite Anbindung an die nördlichen Geestflächen haben, die höher als 5 Meter über NN liegen. Die Kammer hat die von der Bezirksregierung Weser-Ems in der Verordnung vom 19. Dezember 2003 angenommene Insellage des Grundstücks des Klägers und der Umgebung (§ 6 Abs. 1 S. 3 NDG) nicht bestätigt gefunden.
Das Gesetz gibt den Fachbehörden keine Methode zur Bestimmung der maßgeblichen Höhenlinie vor. Die Bezirksregierung hat seinerzeit nicht die Eintragungen in der analogen Deutschen Grundkarte zu Grunde gelegt, obwohl dies möglich und wenig aufwändig gewesen wäre. Die Deutsche Grundkarte im Maßstab von 1:5000 enthält Höhenlinien im Abstand von jeweils 50 cm und weist insbesondere auch die 5 m Höhenlinie aus. Nach den Einzeichnungen in der Deutschen Grundkarte, so wie sie im Gutachten vollständig nachgezeichnet ist, besteht zwischen der ...Siedlung und dem gesamten Gebiet Haarfurt eine etwa 75 m breite Anbindung an die nördlich gelegene höhere Geest. Die Bezirksregierung ist demgegenüber von eigenen Messergebnissen und Auswertungen von Messdaten ausgegangen. Danach besteht im nördlichen Bereich der Straße ... in der Nähe der Einmündung zum ...weg eine Mulde mit Geländehöhen unterhalb der 5 m Linie. Nach diesen Messergebnissen liegen der Grundbesitz des Klägers und die Umgebung auf einer sogenannten Insellage, die nach der gesetzlichen Definition in § 6 Abs. 1 S. 3 NDG zum geschützten Gebiet gehört. Wie der Gutachter in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, sind die von der Bezirksregierung zu Grunde gelegten Daten jedoch nicht zuverlässiger als die Eintragungen in der analogen Grundkarte.
Beim Streit über die zutreffende Umsetzung des NDG in eine Verordnung über die Grenzen des geschützten Gebietes ist deshalb im Einzelfall eine Neuvermessung im Grenzbereich zulässig und erforderlich. Der Erforderlichkeit und Zulässigkeit einer gerichtlich angeordneten Nachvermessung kann insbesondere nicht entgegengehalten werden, dass das Gesetz geringfügige Abweichungen toleriere. Zwar können die Grenzen des geschützten Gebietes gem. § 9 Abs. 6 S. 5 NDG in einer Karte mit dem sehr groben Maßstab von 1:50.000 dargestellt werden. Das betrifft aber nur die Genauigkeit der Darstellung, also die Bekanntmachung der Grenzen, nicht jedoch ihre Festlegung und entbindet die obere Deichbehörde nicht von der Verpflichtung, die Grenzen des geschützten Gebietes gem. § 9 Abs. 2 NDG nach den maßgeblichen Höhenlinien festzulegen. Im Zweifelsfall muss eine Neuvermessung erfolgen, weil nur die Grundstücke beitragspflichtig sind, die zum geschützten Gebiet gehören.
Ob dabei schmale Aufschüttungen etwa durch Straßen- oder Eisenbahnbau außer Betracht bleiben können oder müssen (vergl. zur alten Rechtslage VG Lüneburg U. v. 05.02.02, 3 A 172/01) mag offen bleiben. Jedenfalls ist eine Beitragspflicht nicht mehr zu rechtfertigen, wenn von der „Halbinsellage“ eine Landverbindung von mehr als lediglich einer Straßenbreite zum höher gelegenen Gebiet besteht. Auch der Hinweis des Beklagten, dass bei nur geringer Überschreitung der 5 Meterlinie Gefahr für das höher gelegene Gebiet bestehe, wenn etwa Versorgungsleitungen wegen Überflutung funktionsunfähig würden, kann die Einbeziehung von Landzungen oberhalb der 5 Meterlinie in das geschützte Gebiet nicht rechtfertigen. Eine Infrastruktur mit Versorgungsleitungen war auch dem Gesetzgeber bekannt. Dennoch ist ohne Rücksicht auf die Funktionsfähigkeit von Ver- oder Entsorgungsleitungen die 5 Meterlinie als Grenze für das geschützte Gebiet festgelegt worden. Auch Gründe der Verwaltungspraktikabilität stehen einer gerichtlichen Nachprüfung der Ausweisung des geschützten Gebietes mit der Folge der Neufestlegung der Grenzen nicht entgegen. Zwar werden geringfügige Arrondierungen auch zu Lasten der Beitragspflichtigen bei der objektiv geringen Beitragsbelastung nicht zu beanstanden sein. Die Grenzziehung durch Verordnung kann aber keinen Bestand haben, wenn ganze Ortsteile mit nennenswerter Bebauung oberhalb der maßgeblichen Höhenlinie in die Beitragspflicht einbezogen werden. Ob trotz der eindeutigen Festlegung auf 5 Meter im Gesetz bei der Durchführung des Gesetzes eine nur geringfügige Überschreitung der Höhenlinie im Zentimeterbereich hingenommen werden kann, mag offen bleiben. Jedenfalls sind Abweichungen im Dezimeterbereich nicht mehr von den Beitragspflichtigen hinzunehmen. Insbesondere im norddeutschen Flachland kann ein Höhenunterschied von 20 bis 50 Zentimeter schon sehr umfangreiche Flächen betreffen. Vermessungstechnische Schwierigkeiten können einer gerichtlichen Nachprüfung der Grenzziehung nicht entgegenstehen. Das Gericht verfügt über Möglichkeiten, eine Vermessung durchführen oder Kartenwerke auswerten zu lassen, wie sie auch den Deichbehörden zur Verfügung stehen. Wenn an Hand von amtlichen Kartenwerken oder methodisch einwandfreien Vermessungen behauptet wird, dass maßgebliche Flächen oberhalb der für die Grenzziehung maßgeblichen Höhenlinien liegen, muss das Gericht dem nachgehen und hat eine auf unzutreffender Grenzziehung beruhende Beitragsveranlagung aufzuheben. Die für den Beklagten damit verbundene Unsicherheit über den Bestand der festgelegten Grenzen ist Folge der gesetzlich vorgesehenen Überprüfung von untergesetzlichen Normen durch die Verwaltungsgerichte.
Nach dem vom Gericht in Auftrag gegebenen vermessungstechnischen Gutachten eines öffentlich bestellen Vermessungsingenieurs und der Erläuterung in der mündlichen Verhandlung bestehen keine Zweifel, dass das Grundstück des Klägers und die Umgebung nicht auf einer Insellage i. S. § 6 Abs. 1 S. 3 NDG liegen. Vielmehr handelt sich um eine Landzunge, die auf ausreichender Breite mit der nördlichen hohen Geest verbunden ist. Eine Mulde mit Tiefen unter 5 Meter NN, die der Beklagte unter Bezugnahme auf die Eintragungen in den Kartenwerken der Grenzfestlegung behauptet, hat der Gutachter bei seiner Vermessung nicht feststellen können. Er hat von mehreren Punkten aus den besonders wichtigen Bereich am ...weg vermessen. Dabei haben sich keine Punkte ergeben, die unterhalb von 5 Meter NN lagen. Nur im Bereich der Straße „...“ gibt es eine kleine Mulde, die aber rechtlich ohne Belang ist, weil sie von allen Seiten von höheren Gelände umgeben ist. Der ...weg steigt vom tiefsten Punkt bei 5,03 Meter über NN auf 5,34 Meter über NN an. Wie der Gutachter in der mündlichen Verhandlung nach erneutem Anblick des Geländes erläuterte, sind die Grundstück entlang der Straße höher als das Straßengelände, so dass nicht nur das Straßengelände die Verbindung zur hohen Geest herstellt.
Da das Grundstück des Klägers und die Umgebung höher als 5 Meter über NN liegen, hätte es nicht von der Bezirksregierung Weser-Ems in das geschützte Gebiet einbezogen werden dürfen. Als Grundstück außerhalb des geschützten Gebietes des Beklagten ist es nicht beitragspflichtig.
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE080000094&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 495a ZPO
§ 7 Abs. 1 NDG
§ 9 Abs. 2 NDG
§ 6 Abs. 2 NDG
§ 6 Abs. 1 S. 3 NDG
§ 9 Abs. 6 S. 5 NDG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 172/01