Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-06, Aktenzeichen 3 K 2237/07
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2010:0406.3K2237.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitslei-stung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist kreisangehörige Gemeinde des Beklagten. Mit Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch - Zweites Buch - (SGB II) im Kreis N. -M. vom 16. Dezember 2004 übertrug der Beklagte als nach § 6 a Abs. 2 SGB II zugelassener kommunaler Träger der Leistung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II und als zuständiger Träger der Leistung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II der Klägerin und den anderen kreisangehörigen Städten und Gemeinden die Durchführung der in den §§ 4 und 5 dieser Satzung näher bezeichneten Aufgaben zur Entscheidung im eigenen Namen. Hierbei beteiligte der Beklagte die Klägerin und andere kreisangehörige Städte und Gemeinden gemäß § 5 Abs. 5 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des 2. Buches Sozialgesetzbuch für das Land Nordrhein-Westfalen (AG-SGB II NRW) seit dem 01. Juli 2006 zu 50 % an den kommunalen Leistungen des SGB II. Eine Regelung zum Härteausgleich i.S.v. § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW enthielt diese Satzung nicht. Demgegenüber war in der am 19. Juni 2000 verabschiedeten Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe im Kreis N. -M. nach dem Ausführungsgesetz zum Bundessozialhilfegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (AG-BSHG NRW) eine Härteausgleichsregelung noch enthalten gewesen.
In der Konferenz der Hauptverwaltungsbeamten im Kreis N. -M. vom 04. September 2006 erläuterte der Beklagte die Auswirkungen der Selbstbeteiligung der Kommunen und wies darauf hin, dass keine Härteausgleichsregelung in die Satzung aufgenommen werden solle, im Einzelfall möge die betroffene Kommune einen entsprechenden Antrag stellen, diesen begründen und die Voraussetzungen für das Vorliegen einer auszugleichenden Härte darlegen.
Mit Schreiben vom 27. September 2006 wies die Klägerin den Beklagten darauf hin, dass dieser von Amts wegen prüfen müsse, ob die Voraussetzungen für einen Härteausgleich gegeben seien. Sie - die Klägerin - bitte den Beklagten darum, vom Verzicht zur Aufnahme einer solchen Härteklausel abzusehen. Hinzu komme noch, dass der Beklagte in den Satzungsbestimmungen eine sehr differenzierte Aufgabenverteilung geregelt habe, die eine Leistungsgewährung aus einer Hand verhindere, sodass die Steuerungsmöglichkeit der Fallzahlen durch die Kommunen außerordentlich gering sei.
Hierauf entgegnete der Beklagte unter dem 16. Oktober 2006, dass er nunmehr die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Härteausgleichs prüfe, die hierzu erforderlichen Daten sollten gemeinsam von ihm und den Kommunen erarbeitet werden. In diesem Zusammenhang informierte er am 02. November 2006 die Hauptverwaltungsbeamten der Städte und Gemeinden des Kreises N. -M. über die von ihm herangezogenen Indikatoren.
Mit Schreiben vom 21. November 2006 bat die Klägerin darum, die Indikatoren auszuweiten, da die bislang gewählten Kriterien nicht alle Probleme, die sich insbesondere aus ihrer besonderen Infrastruktur, die den Zuzug von SGB II-Empfängern begünstige, berücksichtigten.
Mit Schreiben vom 05. Dezember 2006 erläuterte der Beklagte die Auswertung der erhobenen Indikationsarten und gelangte zusammenfassend zu der Feststellung, dass zwar erhebliche strukturelle Unterschiede zwischen den Kommunen im Kreis N. -M. bestünden, die auch ursächlich für die vorliegenden Belastungen auf Grund des SGB II seien. Es sei jedoch bei keiner Stadt festgestellt worden, dass sich hieraus und auf Grund der Erstattungsregelung eine finanzwirtschaftliche Härte ergebe, die die Festlegung eines Härteausgleichs erforderlich mache. Des Weiteren erläuterte der Beklagte seine Entscheidung gegenüber dem Kreistag und gab keine Empfehlung zum Beschluss eines Härteausgleichs ab. Daraufhin lehnte auch der Kreistag die Aufnahme einer Härteausgleichsklausel in die Satzung ab.
Mit Schreiben vom 29. März 2007 forderte der Beklagte die Klägerin auf, u.a. für den Abrechnungszeitraum 08. Juli 2006 bis 31. Dezember 2006 einen Betrag i.H.v. 2.547.522,14 EUR (anteilige Sozialhilfeleistungen) zu zahlen. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 27. April 2007 Widerspruch, über den in Absprache mit dem Beklagten noch nicht entschieden wurde.
Am 05. November 2007 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Aufnahme eines Härteausgleichs in die Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II im Kreis N. -M. begehrt. Zur Begründung ihrer Klage macht sie im Wesentlichen geltend, der Beklagte dürfe die Voraussetzungen für die Einführung einer Härteausgleichsklausel nach § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW nicht überspannen, da anderenfalls die Voraussetzungen für den Erlass eines Härteausgleichs in der Praxis kaum einmal erfüllt wären. Insbesondere wären die Anforderungen, die an einen derartigen Härteausgleich gestellt würden, letztlich sogar höher als bei der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes. Dies könne vom Gesetzgeber so nicht gewollt sein. Vorliegend müsse berücksichtigt werden, dass die Beteiligung an den Sozialhilfeaufwendungen für sie mit Mehrkosten in Höhe von 699.527,07 EUR verbunden sei. Dies stelle mit Blick auf die desolate Finanzsituation der Stadt eine erhebliche Härte dar. Erschwerend komme im vorliegenden Fall noch hinzu, dass sie keinerlei Möglichkeiten habe, auf die Zahl der Hilfeempfänger Einfluss zu nehmen, da der Beklagte die Vermittlung der Arbeitsuchenden in der Eigengesellschaft ProArbeit gGmbH übernommen habe.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, die Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II im Kreis N. -M. vom 16. Dezember 2004 dahingehend zu ändern, dass in diese Satzung eine finanzielle Härteausgleichsregelung für das Jahr 2006 zum Ausgleich bestehender erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet aufzunehmen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Begehren der Klägerin entgegen und macht geltend, er verkenne zwar nicht, dass es auf Grund der Beteiligung der Kommunen an den kommunalen Lei-stungen des SGB II zu strukturellen Unterschieden im Kreisgebiet komme und auch die Klägerin hierdurch besonders betroffen sei, es liege jedoch keine erhebliche Mehrbelastung i.S.d. § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW vor, da die zusätzlichen Belastungen durch die Beteiligung der Kommunen in Relation zur Finanz- und Steuerkraft der Klägerin gesetzt werden müsse, die insbesondere nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) bereits erhebliche Leistungen erhielte. Der Aufnahme einer finanziellen Härteausgleichsregelung bedürfe es daher nicht mehr. Des Weiteren betrage die von der Klägerin zu tragende Mehrbelastung lediglich 350.457,26 EUR, wobei hiervon noch erhebliche Rückerstattungen im Rahmen der Kreisumlage abzuziehen seien. Im Ergebnis habe die sog. SGB II-Spitzabrechnung im Verhältnis zu einer anteiligen Kreisumlagenbeteiligung keine wesentlichen Nachteile für die Klägerin. Die prekäre Finanzlage der Klägerin habe ihre Ursache nicht in dem fehlenden Härteausgleich im Rahmen der sog. SGB II - Spitzabrechnung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge der Klägerin (1 Heft) sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten sich hiermit wirksam einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die statthafte Feststellungsklage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Der Klägerin geht es mit ihrem Begehren um die Aufnahme eines Härteausgleichs in die Satzung des Beklagten über die Durchführung der Sozialhilfe, um nachfolgend eventuell einen finanziellen Härteausgleich beim Beklagten beantragen zu können. Gegenstand des Klagebegehrens ist damit die Änderung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes, deren gerichtliche Kontrolle den Verwaltungsgerichten obliegt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 04. Juli 2002 - 2 C 13/01 -, NVwZ 2002, 1505; VG Arnsberg, Urteil vom 10. März 2003 - 14 K 3769/01 -, juris.
Der Streit um die Verpflichtung der Exekutive zum Erlass oder zur Änderung einer solchen Rechtsnorm ist verwaltungsrechtlicher Art. Vorliegend ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO die statthafte Klageart. Ein der Klärung im Wege der Feststellungsklage zugängliches konkretes Rechtsverhältnis der Klägerin zu dem beklagten Kreis ist gegeben. Unter Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen. Darunter fallen auch die durch organschaftliche Befugnisse und Verpflichtungen gekennzeichneten Rechtsbeziehungen zwischen Organen und ähnlichen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und die Rechtsbeziehungen auf Grund Unterwerfung unter bestimmte behördliche Richtlinien u.ä. Wesentlich ist für den Begriff des Rechtsverhältnisses immer, dass unmittelbare Rechtswirkungen nach außen in Frage stehen.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 16. Auflage 2009, Rdnr. 11 zu § 43 VwGO.
Diese Voraussetzungen sind im Verhältnis der Klägerin zum Beklagten erfüllt. Die Klägerin ist mit 50 % an den kommunalen Sozialhilfeaufwenden im Verhältnis zum Beklagten zu beteiligen. Damit korrespondiert auf Seiten der Klägerin unter bestimmten Voraussetzungen nach § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW ein Recht auf finanziellen Härteausgleich auf Grund einer entsprechenden satzungsrechtlichen Regelung. Klärungsfähig und klärungsbedürftig ist daher die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Klägerin letztlich die Regelungen eines Härteausgleichs auf Grundlage des § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW verlangen kann und ob der Beklagte durch das Unterlassen einer dieser Vorschrift entsprechenden Satzungsregelung das eventuell bestehende Recht der Klägerin an der Durchführung eines finanziellen Härteausgleichs verletzt hat.
Vgl. hierzu: VG Arnsberg, Urteil vom 10. März 2003 - 14 K 3769/01 -, juris.
Der Feststellungsantrag ist jedoch unbegründet, weil die Klägerin als kreisangehörige Stadt im Verhältnis zum Beklagten von diesem nicht die Aufnahme eines satzungsrechtlichen Härteausgleichs nach § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW verlangen kann.
Eine Verpflichtung des Beklagten, für das Jahr 2006 in der Satzung über die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II im Kreis N. -M. einen Härteausgleich zu Gunsten der Klägerin festzulegen, ergibt sich insbesondere nicht aus § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II NRW. Danach können Kreise durch Satzung einen Härteausgleich festlegen, wenn in Folge erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führt.
Eine erhebliche Härte, die auf erheblichen strukturellen Unterschieden im Gebiet des Beklagten beruhte, lässt sich für die Klägerin im Jahr 2006 nicht feststellen.
Allerdings ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass im Kreisgebiet erhebliche strukturelle Unterschiede bestehen. Die finanzielle Beteiligung führt bei den herangezogenen Gemeinden nach dem Willen des Gesetzgebers jedoch nur dann zu einer erheblichen Härte, wenn ihnen hierdurch unverhältnismäßige Mehrbelastungen entstehen. Zur Beurteilung dieser Frage ist die finanzielle Situation der betroffenen Gemeinde in den Blick zu nehmen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Sozialhilfeaufwendungen ohne eine Kostenbeteiligung der herangezogenen Gemeinde vom Kreis als örtlichen Träger der Sozialhilfe zu tragen wären und bei der Bemessung der Kreisumlage berücksichtigt werden müssten. Eine unverhältnismäßige Mehrbe-lastung einer betroffenen Gemeinde setzt daher zunächst voraus, dass die von ihr zu tragenden Aufwendungen den von ihr zu zahlenden Betrag der ansonsten fiktiv zu zahlenden Kreisumlage wesentlichen übersteigen.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 17. November 2006 - 1 K 1024/04 -, NWVBl. 2007, 278.
Dabei nimmt der Gesetzgeber mit Blick auf die gewünschte Senkung der Sozialhilfeaufwendungen der Kreise durchaus Mehrbelastungen der Gemeinden in Kauf. Rechtlich ist es auch nicht zu beanstanden, wenn bei der Gemeinde nach Senkung der Kreisumlage bzw. sogar nach Einführung eines Härteausgleichs eine Kostenbelastung verbleibt und es nicht zu einem vollständigen Kostenausgleich kommt. Eine auszugleichende Härte liegt demgegenüber erst vor, wenn bei der belasteten Gemeinde ein solch hoher Anteil an Sozialhilfekosten verbleibt, der ihre finanzielle Lei-stungskraft derart beanspruchte, dass sie in ihrem Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung verletzt würde.
Vgl. zu § 6 Abs. 1 AG-BSHG NRW: OVG NRW, Urteil vom 20. März 2008 - 16 A 1847/04 -, NWVBl. 2008, 351.
Dieser Grundsatz wird dahingehend konkretisiert, dass eine Mehrbelastung dann als unverhältnismäßig zu qualifizieren ist, wenn es der betroffenen Gemeinde auf Grund der hierdurch verursachten wirtschaftlichen Notlage unmöglich wird, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen.
Dieser Gedanke ist der Rechtsprechung zur Kreisumlage entnommen. Dort wird eine Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts u.a. angenommen, wenn die Kreisumlage objektiv geeignet ist, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt zu bewirken, dass sie die Möglichkeit zur kraftvollen eigenverantwortlichen Betätigung verlieren bzw. diese die Finanzausstattung der Gemeinde so weit schmälert, dass sie nicht mehr über einen nennenswerten kommunalpolitischen Handlungsspielraum verfügt.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 09. Dezember 1992 - 4 L 2268/91 -, OVGE MüLü 43, 338; VG Würzburg, Urteil vom 29. September 1999 - W 2 K 98.1512 -, BayVBl. 2000, 730. Hiervon ausgehend folgt aus den Mehrbelastungen, die die Klägerin auf Grund ihrer Beteiligung an den Sozialhilfeaufwendungen treffen, für das zweite Halbjahr 2006 keine erhebliche Härte i.S.d. § 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II. Dabei kann dahinstehen, ob der Unterschied zur fiktiv zu zahlenden Kreisumlage 699.527,07 EUR oder 350.457,26 EUR beträgt, denn selbst der von der Klägerin angeführte höhere Wert kann nicht zu der Annahme führen, dass eine erhebliche Härte im Sinne des Gesetzes vorliegt. Das Gericht verkennt dabei zwar nicht, dass die Klägerin auf Grund der Beteiligung an den Sozialhilfeaufwendungen stark beansprucht wird, allein diese Beteiligung an den Sozialhilfeaufwendungen stellt - jedenfalls für das zweite Halbjahr 2006 - jedoch noch keine erhebliche Härte dar. Dies ergibt sich im Einzelnen aus dem von den Beteiligten vorgelegten Zahlenmaterial, auf welches das Gericht Bezug nimmt. Die Klägerin war danach - wenn auch in bescheidenem Maße - in der Lage aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Mittel den Kernbereich ihrer kommunalen Selbstverwaltung gestaltend wahrzunehmen. Dass dies im zweiten Halbjahr 2006 nicht (nur) durch die eigene Finanzstärke der Klägerin, sondern vor allem auch durch Zuweisungen des Landes im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ermöglicht wurde, führt zu keiner anderen Bewertung. Denn bei der Frage, ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verletzt ist, sind finanzielle Zuweisungen vom Land in Form von Schlüsselzuweisungen durchaus zu berücksichtigen.
Vgl. zu Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG: OVG Lüneburg, Urteil vom 30. Oktober 1992 - 10 L 217/89 -, KStZ. 1993, 112 bzw. juris.
Das Gericht weist allerdings, ohne dass dies für den vorliegenden Rechtsstreit, der nur das zweite Halbjahr des Jahres 2006 betrifft, von Belang wäre, darauf hin, dass aufgrund der nachfolgend eingetretenen deutlichen Verschlechterung der finanziellen Situation der Klägerin - so wird beispielswiese für das Jahr 2010 ein Defizit von 31 Millionen Euro erwartet (vgl. http://www.mt-online.de/lokales/N. /3383344_ Haushaltsrede_von_Bernd_Mueller_SPD.html), wohingegen das Defizit im Jahr 2006 "lediglich" rund 10 Millionen Euro betrug - es durchaus als möglich erscheint, dass ihr ab Januar 2007 kein nennenswerter kommunalpolitischer Handlungsspielraum mehr verbleibt, so dass die Voraussetzungen für die Annahme einer erheblichen Härte erfüllt sein könnten und ein Härteausgleich im Rahmen einer Satzungsregelung erforderlich wäre. Eine derartige Prüfung für die Folgejahre obliegt dem beklagten Kreis.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war gem. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die entscheidungserhebliche Frage, unter welchen Voraussetzungen im Einzelnen eine erhebliche Härte i.S.d. § 5 Abs. 5 Satz 2 AGB-SGB II vorliegt , ist - soweit ersichtlich - obergerichtlich noch nicht entschieden worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 6 a Abs. 2 SGB II
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
§ 5 Abs. 5 Satz 2 AG-SGB II
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 AG-BSHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 5 Abs. 5 Satz 2 AGB-SGB II
Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1505
2 C 13/01
14 K 3769/01
1 K 1024/04
16 A 1847/04
4 L 2268/91
2 K 98.15
10 L 217/89