Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-07-15, Aktenzeichen 2 S 710/22

Tenor:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 15. Februar 2022 - 8 K 8397/19 - wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Der auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 15.02.2022 hat keinen Erfolg.
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I. Die Klägerin begehrt, die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit bei der Beklagten, einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts, für ungültig zu erklären.
3
Die Klägerin war seit 2005 die Beauftragte für Chancengleichheit bei der Beklagten. Ihre Amtszeit endete am 30.10.2019. Die Nachfolgewahl fand am 10.12.2019 statt. Nach der Niederschrift des Wahlvorstands vom gleichen Tag erhielt die Klägerin 65 und ihre Mitbewerberin - die Beigeladene - 76 Stimmen. Das Wahlergebnis wurde am 12.12.2019 bekannt gegeben.
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Auf die daraufhin von der Klägerin am 23.12.2019 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit bei der Beklagten vom 10.12.2019 für ungültig erklärt. Das Verwaltungsgericht hat die Ungültigkeit der Wahl im Wesentlichen damit begründet, dass die Beklagte entgegen den Vorschriften des § 9 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 7 der Verordnung der Landesregierung über die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit vom 12.02.1996 (im Folgenden: FrVertrWV BW) die Wahl ohne die Verwendung von Wahlumschlägen habe durchführen lassen. Dabei handele es sich um einen Verstoß gegen eine wesentliche Vorschrift des Wahlrechts. Dieser Verstoß gegen die Pflicht zur Verwendung von Wahlumschlägen habe auch das Wahlergebnis im Sinne von § 16 Abs. 5 Satz 1 des Chancengleichheitsgesetzes vom 23.02.2016 (im Folgenden: ChancenG) beeinflussen können.
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II. Die Berufung ist nicht aus den in der Antragsschrift geltend gemachten Gründen der §§ 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO zuzulassen.
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1. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht.
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a) Zu Unrecht meint die Beklagte, die Verwendung von Wahlumschlägen sei nicht Voraussetzung für eine Wahrung des Grundsatzes einer geheimen Wahl. Diesem könne vielmehr auch durch die Vorgabe einer Faltung der Stimmzettel Genüge getan werden. Dementsprechend handele es sich bei der Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 7 FrVertrWV BW, die die Verwendung von Wahlumschlägen regele, nur um eine bloße Ordnungsvorschrift. Bei der in der Verordnung der Landesregierung über die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit vorgeschriebenen Verwendung von Wahlumschlägen handelt es sich - so zu Recht das Verwaltungsgericht - um eine wesentliche Vorschrift über das Wahlrecht, mit der der Grundsatz der geheimen Wahl bei der Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit gewährleistet wird.
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Nach § 16 Abs. 3 Satz 2 ChancenG muss die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit den Grundsätzen der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl entsprechen. Das Verfahren für die Durchführung der Wahl wird durch Rechtsverordnung der Landesregierung geregelt (§ 16 Abs. 3 Satz 3 ChancenG). Danach sieht § 9 Abs. 2 Satz 1 FrVertrWV BW vor, dass das Wahlrecht durch Abgabe eines Stimmzettels in einem Wahlumschlag ausgeübt wird. Die Wahlumschläge müssen sämtlich die gleiche Größe, Farbe, Beschaffenheit und Beschriftung haben (§ 9 Abs. 2 Satz 4 FrVertrWV BW). Nach § 9 Abs. 7 FrVertrWV BW übergibt die Wählerin den Wahlumschlag, in den der Stimmzettel eingelegt ist, dem mit der Entgegennahme der Wahlumschläge betrauten Mitglied des Wahlvorstandes (Satz 1). Der Wahlvorstand stellt fest, ob sie in der Wählerinnenliste eingetragen ist (Satz 2). Trifft das zu, wird der ungeöffnete Wahlumschlag in Gegenwart der Wählerin in die Wahlurne eingeworfen und die Stimmabgabe in der Wählerinnenliste vermerkt (Satz 3). Die Regelung über die Briefwahl sieht u.a. vor, dass eine Wahlberechtigte, die an der persönlichen Stimmabgabe verhindert ist, auf ihren Wunsch vom Wahlvorstand unter anderem den Stimmzettel und den Wahlumschlag ausgehändigt oder übersandt erhält (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FrVertrWV BW). Für die Durchführung der Briefwahl regelt § 10 Abs. 4 Satz 1 FrVertrWV BW ferner, dass unmittelbar vor Abschluss der Wahl der Wahlvorstand in öffentlicher Sitzung die bis zu diesem Zeitpunkt eingegangenen Freiumschläge öffnet und ihnen die Wahlumschläge sowie die vorgedruckten Erklärungen über die persönliche Kennzeichnung der Stimmzettel entnimmt. Ist die Briefwahl ordnungsgemäß erfolgt, legt der Wahlvorstand die Wahlumschläge nach Vermerk der Stimmabgabe in der Wählerinnenliste ungeöffnet in die Wahlurne (§ 10 Abs. 4 Satz 2 FrVertrWV BW). Durch die Regelungen zur Briefwahl wird danach gewährleistet, dass bei der Auszählung Briefwahlstimmen, die im ungeöffneten Wahlumschlag in die Wahlurne einzulegen sind, und persönlich abgegebene Stimmen nicht zu unterscheiden sind.
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Die dargestellten Regelungen über die Verwendung von Wahlumschlägen sind wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht im Sinne von § 16 Abs. 5 Satz 1 ChancenG. Es handelt sich dabei um zwingende Bestimmungen der Wahlordnung, die dem elementaren Grundsatz der geheimen Wahl (§ 16 Abs. 3 Satz 2 ChancenG) dienen. Der Grundsatz der geheimen Wahl gewährleistet, dass ausschließlich der Wähler vom Inhalt seiner Wahlentscheidung Kenntnis hat, und verpflichtet den Gesetzgeber, die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz des Wahlgeheimnisses zu treffen. Die Geheimheit der Wahl bildet danach den wichtigsten institutionellen Schutz der Freiheit der Wahl (vgl. BVerfG, Urteil vom 03.03.2009 - 2 BvC 3/07- BVerfGE 123, 39, juris Rn. 129). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang darauf abgestellt, dass der Grundsatz der geheimen Wahl dem Zweck dient, die Wählerin vor jeglichem sozialen Druck zu schützen. Sie soll die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit in Ansehung der ihr bekannten Tatsachen und Meinungen nach ihrer freien Überzeugung treffen können. Dass es sich vor dem Hintergrund der Verpflichtung für den Gesetzgeber, den Grundsatz der geheimen Wahl verfahrensrechtlich zu gewährleisten, bei den dargestellten Regelungen über die Verwendung der Wahlumschläge nicht um bloße Ordnungsvorschriften handelt, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Erläuterung.
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b) Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte ferner darauf, sie habe den Grundsatz der geheimen Wahl gewährleistet, indem sie „vorliegend streng darauf geachtet und somit sichergestellt habe, dass alle Stimmzettel gefaltet in die Wahlurne geworfen worden seien“. Das vom Gesetzgeber vorgegebene Verfahren über die Stimmabgabe, die Durchführung der Briefwahl und die Stimmenauszählung in der Verordnung über die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit ist streng formalisiert und zwingend ausgestaltet (vgl. auch BAG, Beschluss vom 20.01.2021 - 7 ABR 3/20 - juris Rn. 19 ff. zur Betriebsratswahl). Ist danach durch die Rechtsverordnung für die persönliche Stimmabgabe die Verwendung von Wahlumschlägen vorgeschrieben, kann der Wahlvorstand nicht eigenmächtig die entsprechenden Regelungen außer Kraft setzen und stattdessen zur Sicherstellung einer geheimen Wahl die Faltung der Stimmzettel anordnen. Bei der Durchführung der Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit unterliegt der Wahlvorstand - wie auch ansonsten Behörden bei der Rechtsanwendung - uneingeschränkt der Bindung durch Rechtsvorschriften. Soweit die Rechtsvorschrift dem Wahlvorstand keinen eigenen Spielraum für den Erlass von Verfahrensregeln zuweist, bleibt kein Raum für ein Wahlverfahren, das im Widerspruch zur Rechtsvorschrift steht (vgl. zur uneingeschränkten Bindung der Behörden an Rechtsvorschriften bei der Rechtsanwendung BVerwG, Urteil vom 10.12.1969 - VIII C 104.69 - juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.09.2011 - 2 S 1202/10 - juris Rn. 44).
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Unbehelflich ist auch der sinngemäße Einwand der Beklagten, die Vorgabe einer Faltung der Stimmzettel genüge sogar den Anforderungen bei einer Bundestags- oder Landtagswahl und müsse dementsprechend auch für die hier zu beurteilende Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit gelten. Die Gewährleistung des Wahlgeheimnisses verlangt zwar nicht zwingend, dass die Verwendung von Wahlumschlägen vorgeschrieben wird (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 24.07.1996 - 8 B 147.96 - juris Rn. 3 zum Kommunalwahlrecht). Die gesetzliche Vorgabe einer Faltung der Stimmzettel, wie sie für die Bundestagswahl (§ 56 Abs. 4 Satz 2 BWO) und für die Landtagswahl (§ 34 Abs. 4 Satz 2 LWO) vorgeschrieben ist, gewährleistet eine geheime Wahl ohne Verwendung von Wahlumschlägen ebenfalls. Es ist aber Aufgabe des Gesetzgebers oder Verordnungsgebers - und gerade nicht des Wahlvorstands - darüber zu entscheiden, mit welchen Regelungen und Maßnahmen der Schutz des Wahlgeheimnisses sichergestellt werden soll.
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Darüber hinaus setzt auch die Vorgabe einer Faltung der Stimmzettel voraus, dass diese in ein gesetzliches Regelungssystem eingebunden wird, das den Grundsatz der geheimen Wahl verfahrensrechtlich absichert. So sieht etwa § 34 Abs. 4 Satz 2 LWO für die Landtagswahl in Baden-Württemberg vor, dass der Wähler den gefalteten Stimmzettel „selbst“ in die Wahlurne wirft. Nach § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 hat der Wahlvorstand einen Wähler zurückzuweisen, der seinen Stimmzettel so gefaltet hat, dass seine Stimmabgabe erkennbar ist, oder ihn mit einem äußerlich sichtbaren, das Wahlgeheimnis offensichtlich gefährdenden Kennzeichen versehen hat. Entsprechende Vorgaben enthält die Verordnung der Landesregierung über die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit aber gerade nicht, da diese Verordnung das grundlegend abweichende Wahlverfahren mit Hilfe eines Wahlumschlags normiert und ausgestaltet. Nach § 9 Abs. 7 FrVertrWV BW öffnet der Wahlvorstand in öffentlicher Sitzung die eingegangenen Freiumschläge und entnimmt ihnen die Wahlumschläge sowie die vorgedruckten Erklärungen; der Wahlvorstand legt dann aber auch selbst die Wahlumschläge ungeöffnet in die Wahlurne.
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c) Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte schließlich darauf, dass ein möglicher Einfluss der Nichtverwendung von Wahlumschlägen auf das Wahlergebnis nicht erkennbar sei.
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Nach § 16 Abs. 5 Satz 1 ChancenG kann die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Eine - wie hier - verfahrensfehlerhafte Wahl muss nur dann nicht wiederholt werden, wenn sich konkret feststellen lässt, dass auch bei Einhaltung der Wahlvorschriften - hier der Verwendung von Wahl-umschlägen und Einhaltung der in diesem Zusammenhang erlassenen Verfahrensvorschriften - kein anderes Wahlergebnis erzielt worden wäre (so auch die ständige Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Betriebsratswahl, vgl. etwa BAG, Beschluss vom 20.01.2021, aaO juris Rn. 24). Fehlt es an einer solchen Feststellung, ist im Zweifel davon auszugehen, dass sich ein Verstoß gegen eine wesentliche Wahlvorschrift auch auf das Ergebnis auswirken kann.
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Auf Grundlage dieses Maßstabs hat das Verwaltungsgericht angenommen, ein möglicher Einfluss des dargestellten Fehlers auf das Ergebnis könne vernünftigerweise nicht ausgeschlossen werden. Gerade der Umstand, dass nach § 9 Abs. 7 Satz 1 und Satz 3 FrVertrWV BW bei der Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit der Wahlumschlag dem Wahlvorstand zu übergeben sei und dieser - und nicht die Wählerin - den Wahlumschlag in Gegenwart der Wählerin in die Wahlurne einwerfe, zeige, dass von der jeweiligen Wählerin bei der Kennzeichnung des Stimmzettels eine spätere Kenntnisnahme ihrer Wahl im Rahmen der Übergabe eines gefalteten Stimmzettels an den Wahlvorstand nicht habe ausgeschlossen werden können. Dieses vorgeschriebene Verfahren der Wahlhandlung unterscheide sich von dem nach § 34 Abs. 4 Satz 2 LWO und § 56 Abs. 4 Satz 2 BWO für die Landtags- und Bundestagswahl vorgeschriebenen Verfahren, nach dem der Wähler den gefalteten Stimmzettel nicht mehr aus der Hand zu geben habe, sondern ihn selbst in die Wahlurne werfe. Bei der Kennzeichnung des Stimmzettels habe die Wählerin von dem in der Verordnung der Landesregierung über die Wahl der Beauftragten für Chancengleichheit vorgeschriebenen Wahlverfahren ausgehen müssen. Eine spätere Anweisung des Wahlvorstands, den Zettel gefaltet zu übergeben oder den gefalteten Stimmzettel selbst in die Urne zu werfen, könne an der bereits erfolgten Wahl nichts mehr ändern.
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Mit diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts setzt sich die Antragsschrift nicht substantiiert auseinander. Sie beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf die Behauptung, die Einschätzung des Verwaltungsgerichts „sei nicht nachvollziehbar und entbehre jeglicher Grundlage“ bzw. „eine Beeinflussung des Stimmverhaltens der Wählerinnen allein durch die Nichtverwendung von Wahlumschlägen könne ausgeschlossen werden, wenn die Faltung von Stimmzetteln zur Wahrung des Grundsatzes einer geheimen Wahl genüge“. Eine substantielle Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Einwurf des Wahlumschlags bzw. des gefalteten Stimmzettels in die Wahlurne und die in diesem Zusammenhang möglichen Folgen für die Stimmabgabe kann darin nicht gesehen werden. So geht die Antragsschrift insbesondere mit keinem Wort darauf ein, dass sich das vorgeschriebene Verfahren der Wahlhandlung bei der Verwendung von Wahlumschlägen grundlegend von dem Verfahren, das eine Faltung der Stimmzettel genügen lässt, unterscheidet.
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2. Die Berufung ist auch nicht aufgrund besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
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Die Annahme besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass der Rechtssache nicht nur allgemeine oder durchschnittliche Schwierigkeiten zukommen. Ob eine Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schwierig ist, kann sich schon aus dem Begründungsaufwand des erstinstanzlichen Urteils ergeben. Der Antragsteller genügt seiner Darlegungslast dann regelmäßig mit erläuternden Hinweisen auf die einschlägigen Passagen des Urteils. Soweit er die Schwierigkeit des Falles darin erblickt, dass das Gericht auf bestimmte tatsächliche Aspekte nicht eingegangen ist oder notwendige Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet hat, hat er diese Gesichtspunkte in nachvollziehbarer Weise darzustellen und ihren Schwierigkeitsgrad plausibel zu machen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 - VBlBW 2000, 392 und vom 08.03.2001 - 1 BvR 1653/99 - NVwZ 2001, 552). Da dieser Zulassungsgrund aber ebenso wie der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Richtigkeit der Entscheidung im Einzelfall gewährleisten soll (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl 2004, 838, vom 15.12.2003 - 7 AV 2.03 - NVwZ 2004, 744 und vom 12.11.2002 - 7 AV 4.02 - juris), muss zugleich deutlich gemacht werden, dass wegen der in Anspruch genommenen besonderen Schwierigkeiten der Ausgang des Berufungsverfahrens jedenfalls offen ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.03.2013 - 4 S 170/13 - IÖD 2013, 103; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.11.2003 - 12 ZB 03.2223 - BayVBl 2004, 248). Dies ist vorliegend - wie dargelegt - nicht der Fall.
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3. Die Rechtssache besitzt auch keine grundsätzliche Bedeutung. Die von der Beklagten als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Rechtsfrage, ob die streitgegenständliche Vorschrift zum Wahlverfahren, d.h. die Verwendung von Wahlumschlägen, eine wesentliche Wahlvorschrift oder eine bloße Ordnungsvorschrift darstellt, lässt sich auf Grundlage der dargestellten Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 7 FrVertrWV
§ 16 Abs. 3 Satz 2 ChancenG
§ 16 Abs. 3 Satz 3 ChancenG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 FrVertrWV
§ 9 Abs. 2 Satz 4 FrVertrWV
§ 9 Abs. 7 FrVertrWV
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FrVertrWV
§ 10 Abs. 4 Satz 1 FrVertrWV
§ 10 Abs. 4 Satz 2 FrVertrWV
§ 16 Abs. 5 Satz 1 ChancenG
§ 56 Abs. 4 Satz 2 BWO
§ 34 Abs. 4 Satz 2 LWO
§ 9 Abs. 7 Satz 1 und Satz 3 FrVertrWV
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 7 der Verordnung
§ 16 Abs. 5 Satz 1 des Chancengleichheitsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 123, 39
NVwZ 2001, 552
DVBl 2004, 838
NVwZ 2004, 744
BayVBl 2004, 248
8 K 8397/19
2 BvC 3/07
7 ABR 3/20
VIII C 104.69
2 S 1202/10
8 B 147.96
1 BvR 830/00
1 BvR 1653/99
7 AV 4.03
7 AV 2.03
7 AV 4.02
4 S 170/13
12 ZB 03.22