Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-11, Aktenzeichen 3 A 178/13

Tenor:
1. Die Bescheide des Beklagten vom 26. Oktober 2012 – Nrn. … - in der Gestalt seiner Widerspruchsbescheide vom 13. Februar 2013 werden aufgehoben.
2. Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.
3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu Fremdenverkehrsabgaben.
Klägerin betreibt auf dem Grundstück D.-Straße in H. das Kurhotel H.. Von den im Gebäudekomplex insgesamt vorhandenen 375 Betten sind 124 Betten dem Hotelbetrieb garni zugeordnet. Die restlichen 251 Betten befinden sich in Ferienappartements und sind nicht Gegenstand des Hotelbetriebes.
Mit Bescheiden vom 26. Oktober 2012 zog der Beklagte die Klägerin zu Fremdenverkehrsabgaben für das Wirtschaftsjahr 2012 in Höhe von 951,08 EUR (124 Betten/gewerbliche Vermietung mit Frühstück) bzw. 1.540,14 EUR (251 Betten/gewerbliche Vermietung) heran. Die hiergegen gerichteten Widersprüche der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 13. Februar 2013 zurück.
Am 13. März 2013 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Sie ist der Auffassung, es fehle an einer ordnungsgemäßen Rechtsgrundlage für die Abgabenerhebung, denn die Fremdenverkehrsabgabensatzung sei mangels ordnungsgemäßer Kalkulation der Abgabensätze fehlerhaft. Der in der Kalkulation angestrebte Deckungsgrad sei mit dem in der Fremdenverkehrsabgabesatzung normierten Öffentlichkeitsanteil von 60 v.H. nicht zu vereinbaren.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 26. Oktober 2012 – Nrn. … – in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 13. Februar 2013 aufzuheben.
Der Beklagte verteidigt die angegriffenen Bescheide und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Beschluss vom 22. Januar 2015 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Die streitgegenständlichen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie können nicht auf eine im Wirtschaftsjahr 2012 geltende wirksame Rechtsgrundlage (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz – KAG M-V) gestützt werden.
1. Die ohne Rückwirkungsanordnung erlassene Satzung der Gemeinde Ostseebad H. über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe (Fremdenverkehrsabgabesatzung – FVAS) vom 29. März 2012 (Datum der Beschlussfassung), deren Bekanntmachung im Kaiserbäder-Boten Nr. 09/2012 erfolgte, ist unwirksam. Sie enthält in § 5 Abs. 3 eine unwirksame Fälligkeitsregelung („Fälligkeit mit Anspruchsentstehung“) und weist damit nicht den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt auf. Dies führt zur Gesamtnichtigkeit der Satzung (VG Greifswald, Urt. v. 22.11.2013 – 3 A 885/12 –, juris Rn. 22/23; Urt. v. 28.03.2014 – 3 A 330/13 –, S. 4 des Entscheidungsumdrucks [n.v.])
Die noch vor der Bekanntmachung der Stammsatzung vom 29. März 2012 im Kaiserbäder-Boten Nr. 08/2012 öffentlich bekannt gemachte „Erste Satzung zur Änderung der Satzung der Gemeinde Ostseebad H. über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe vom 29. März 2012“ vom 24. August 2012 ordnet in nicht zu beanstandender Weise in Art. I die Rückwirkung der Stammsatzung und in Art. II die Rückwirkung der Änderungssatzung jeweils auf den 1. Januar 2012 an. Da die erste Änderungssatzung aber keine Änderung der Fälligkeitsregelung enthält, verblieb es zunächst bei der Unwirksamkeit der Fremdenverkehrsabgabensatzung vom 29. März 2012.
Die „Zweite Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe in der Gemeinde Ostseebad H. vom 29. März 2012“ vom 25. April 2013 enthält keine Änderung der Fälligkeitsregelung.
Eine geänderte Fälligkeitsregelung wird erst mit der „Dritten Satzung zur Änderung der Satzung der Gemeinde Ostseebad H. über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe vom 29. März 2012“ vom 30. Januar 2014 (Kaiserbäder-Bote Nr. 02/2014) ohne Rückwirkung in die Stammsatzung eingefügt. Zwar genügt die geänderte Fälligkeitsregelung den Anforderungen. In Bezug auf die Bestimmung in § 5 Abs. 3 Satz 2 zweiter Halbsatz FVAS („soweit im Bescheid ausdrücklich kein späterer Fälligkeitstermin bestimmt ist“) liegt allenfalls ein Fall der Teilnichtigkeit vor (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 03.02.2004 – 1 M 222/03 –, juris Rn. 10). Es ist aber zu berücksichtigen, dass die Fremdenverkehrsabgabe gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 FVAS als Jahresabgabe erhoben wird und die Abgabenschuld nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FVAS mit Beginn eines jeden Kalenderjahres entsteht, in dem die Abgabenpflicht besteht. Die damit normierte antizipierte Abgabenerhebung ist zulässig. Sie erfordert aber, dass die Rechtsgrundlage der Abgabenerhebung bereits am 1. Januar des betreffenden Wirtschaftsjahres gilt. Wie bereits erwähnt, weist die dritte Änderungssatzung die damit erforderliche Rückwirkungsanordnung nicht auf. Folglich ist eine mit der dritten Änderungssatzung eingetretene Fehlerheilung gemäß § 5 Abs. 4 Satz 4 Kommunalverfassung (KV M-V) i.V.m. § 11 Abs. 2 der Hauptsatzung der Gemeinde Ostseebad H. (HS) vom 5. Juni 2009 i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 15. März 2010 frühestens am Tag nach der am 19. Februar 2014 erfolgten Bekanntmachung der dritten Änderungssatzung erfolgt. Dies erlaubt keine Abgabenerhebung für das Wirtschaftsjahr 2012.
Auch die im Kaiserbäder-Boten Nr. 01/2015 bekannt gemachte „Vierte Satzung zur Änderung der Satzung der Gemeinde Ostseebad H. über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe vom 29. März 2012“ vom 27. November 2014 führt nicht dazu, dass die Fremdenverkehrsabgabesatzung vom 29. März 2012 rückwirkend zum 1. Januar 2012 in Kraft getreten ist. Zwar weist Art. II der vierten Änderungsatzung – die Formulierung ist identisch mit Art. 1 Abs. 2 der dritten Änderungssatzung vom 30. Januar 2014 – eine ordnungsgemäße Fälligkeitsregelung auf. Auch enthält Art. III der vierten Änderungssatzung eine Rückwirkungsanordnung bezogen auf den 1. Januar 2012. Allerdings geht die Rückwirkungsanordnung ins Leere, denn sie bezieht sich nicht auf die vierte Änderungssatzung, sondern auf die (zu ändernde) Stammsatzung vom 29. März 2012.
Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Art. III der vierten Änderungssatzung enthält zutreffend die Wendung „Diese Satzung tritt rückwirkend am 1. Januar 2012 in Kraft“. Darunter wird der Beginn der Außenwirkung verstanden. Das bedeutet, dass die einzelnen Änderungsbefehle wirksam werden, sich im Stammgesetz (hier: in der Stammsatzung) vollziehen und damit gegenstandslos werden. Der Text der Stammsatzung erhält von diesem Zeitpunkt an seine neue geänderte Fassung (vgl. zum Ganzen: Bundesministerium der Justiz [Hrsg.], Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Auflage 2008, Rn. 710). Vorliegend ist aber zu beachten, dass der Wendung „Diese Satzung tritt rückwirkend am 1. Januar 2012 in Kraft“ die Wendung „§ 10 der Satzung enthält folgende Fassung:“ vorangestellt ist. Damit hat der Ortsgesetzgeber klargestellt, dass sich der Regelungsbefehl des Art. III nicht auf die vierte Änderungssatzung, sondern auf § 10 der Stammsatzung vom 29. März 2012 bezieht. Ist aber das Bezugsobjekt des Regelungsbefehls nicht die vierte Änderungssatzung, so kann sich auch die Rückwirkungsanordnung nicht auf sie beziehen. Damit gelten für das Inkrafttreten der vierten Änderungssatzung die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen: Sie ist am Tage nach ihrer am 21. Januar 2015 erfolgten Bekanntmachung im amtlichen Bekanntmachungsblatt des Beklagten, dem Kaiserbäder-Boten Nr. 01/2015, in Kraft getreten und erlaubt daher keine Abgabenerhebung für das Wirtschaftsjahr 2012.
Hiergegen kann nicht eingewandt werden, dass die Regelung des Art. III der vierten Änderungssatzung bei dieser Auslegung wenig Sinn ergibt, weil bereits die Fremdenverkehrsabgabensatzung vom 29. März 2012 i.d.F. der ersten Änderung vom 24. August 2012 rückwirkend zum 1. Januar 2012 in Kraft treten sollte. Dies mag zwar sein. Es ist aber zu beachten, dass Rückwirkungsanordnungen regelmäßig den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes berühren. Daraus folgen hohe Anforderungen an die Normklarheit. Unklarheiten bei der Formulierung gehen damit regelmäßig zu Lasten des (Orts-)Gesetzgebers.
2. Die Fremdenverkehrsabgabesatzung ist zudem unwirksam und scheidet daher auch aus diesem Grund als Rechtsgrundlage für eine Abgabenerhebung aus. Die in § 4 Abs. 4 FVAS normierten Abgabesätze beruhen auf einer fehlerhaften Kalkulation und sind unwirksam. Die Satzung weist damit nicht den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt auf, was zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Nach § 1 Abs. 2 FVAS bleibt bei der Kalkulation der Fremdenverkehrsabgabe von den Aufwendungen der Gemeinde Ostseebad H. für die in Abs. 1 Satz 2 genannten Zwecke ein dem allgemeinen Nutzen für die Einwohner der Gemeinde Ostseebad H. entsprechender Anteil von 60 Prozent außer Ansatz. Daraus folgt, dass die Kalkulation der Fremdenverkehrsabgabe einen Deckungsgrad von maximal 40 v.H. anstreben darf. Diese Maßgabe wird von der Kalkulation 2012 vom 20. September 2012 nicht beachtet. Multipliziert man nämlich die Summe der Vorteilseinheiten (12.500) mit der „erhobenen Gebühr je Vorteilseinheit“ von 15,34 EUR, so ergibt dies angestrebte Einnahmen i.H.v. 191.750,00 EUR. Da die Kalkulation von „gebührenfähigen Kosten“ i.H.v. 343.500,00 EUR ausgeht, folgt aus den angestrebten Einnahmen ein Deckungsgrad von 55,82 v.H. Der nach § 1 Abs. 2 FVAS zulässige Deckungsgrad wird damit deutlich überschritten.
Auf die übrigen Einwände der Klägerin gegen die Kalkulation kommt es nach alledem entscheidungserheblich nicht mehr an. Daher kann dahin stehen, ob – wie von der Klägerin unter Hinweis auf die Vergütungsbestimmungen in der von der Gemeinde A-Stadt mit der K.-GmbH geschlossene Vereinbarung vom 27. März 2012 dargelegt – nicht ansatzfähige Kosten der Zimmervermittlung aufwandserhöhend berücksichtigt worden sind.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 5 Abs. 4 Satz 4 Kommunalverfassung
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 A 885/12
3 A 330/13
1 M 222/03