Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-21, Aktenzeichen 3 S 324/08

Tenor:
Der Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Gemeinde Offenau vom 06. März 2007 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin ist eine Stadt mit ca. 19.000 Einwohnern, die Antragsgegnerin eine Gemeinde mit ca. 2.700 Einwohnern im Landkreis Heilbronn. Die Antragsgegnerin liegt ca. 5 km nordwestlich der Antragstellerin im Neckartal. Beide Gemeinden sind durch die B 27 miteinander verbunden. Raumordnungsrechtlich ist die Antragstellerin als Unterzentrum eingestuft, die Antragsgegnerin ist nicht zentralisiert. Die Antragstellerin liegt innerhalb, die Antragsgegnerin in der Randzone des Verdichtungsraums Heilbronn innerhalb der Entwicklungsachse Heilbronn - Neckarsulm - Bad Friedrichshall - Ganters- heim (Landesentwicklungsachse Stuttgart - Lauffen - Heilbronn - Neckars- ulm - Gundelsheim - Mosbach).
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Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 (Satzungsbeschluss). Das Plangebiet liegt am Südrand der Antragsgegnerin. Im Norden und Westen wird es von bebauten Siedlungsflächen und einem Handwerksbetrieb (Baugebiet „Offenau Süd“ mit einem allgemeinen Wohngebiet im westlichen und einem Mischgebiet im nördlichen Anschlussbereich) begrenzt, die südliche Grenze wird von einem Entlastungsgraben und einem Hochwasserschutzdamm gebildet. Östlich des Plangebiets schließt die B 27 an, an die das Gebiet über einen Verkehrskreisel angebunden werden soll. Jenseits der B 27 (zwischen B 27 und der Bahntrasse) befinden sich Gewerbegebiete. Der Bebauungsplan „Talweg“ vom 11.04.1972 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968, der Bebauungsplan „Talweg - Erweiterung“ vom 25.03.1997 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1990 fest. Im Gebiet „Talweg“ befinden sich ein Schuhmarkt mit ca. 790 qm Verkaufsfläche und ein Textilgeschäft mit ca. 675 qm, im Gebiet „Talweg - Erweiterung“ sind ein großflächiger ...-Lebensmittelmarkt (ca. 1.000 qm Verkaufsfläche), ein Getränkemarkt (ca. 436 qm) und ein Textilmarkt angesiedelt (zum Einzelhandelsbesatz 2007 und heute vgl. im Einzelnen die Darstellungen im GMA-Gutachten von 11/2007 sowie die in der mündlichen Verhandlung von der Antragstellerin übergebene und erörterte Liste „Aufstellung Einzelhandel...“). Im 1996 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan 3. Änderung der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Friedrichshall/Oedheim/Offenau ist das Gebiet als gemischte Baufläche und als Wohnbaufläche dargestellt. Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 enthält für das Plangebiet keine zeichnerischen Festlegungen. Der in der Raumnutzungskarte eingezeichnete Regionale Grünzug umfasst das Plangebiet unstreitig nicht. Das Plangebiet wird von Osten her von der B 27 aus über einen neu anzulegenden Kreisverkehrsplatz und von Norden her über die verlängerte Austraße erschlossen, beide Anschlüsse sind über eine Querspange verbunden. Der Bebauungsplan setzt in der Mitte und im Norden des Plangebiets ein eingeschränktes Gewerbegebiet (GE e ) gemäß § 8 Abs. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO mit einem einheitlichen großen Baufenster fest. Zulässig sind nur Gewerbebetriebe, Geschäfts- und Verwaltungsgebäude, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören; die ausnahmsweise zulässigen Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten sind ausgeschlossen. Westlich und nördlich des GE e schließen zwei Mischgebietsflächen und eine kleinere Fläche zur Abwasserbeseitigung an, im Südwesten des Plangebiets (westlich der verlängerten Austraße) wird ein Allgemeines Wohngebiet (WA) ausgewiesen. Im Mischgebiet sind Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, sonstige Gewerbe- und Gartenbaubetriebe zulässig; Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für Verwaltung sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke, Tankstellen und Vergnügungsstätten sind unzulässig. Im allgemeinen Wohngebiet sind der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaf- ten sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke unzulässig, ebenso die nach § 4 Abs. 3 BauGB ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Den südlichen Abschluss des Plangebiets bildet ein unbefestigter Feldweg. Wegen des Verkehrsaufkommens wurde eine verkehrstechnische Untersuchung durch das Landratsamt Heilbronn durchgeführt. Als Grundlage der Immissionsbeurteilung dienten Darstellungen eines Schallgutachtens für den Bereich des Entwicklungskonzepts „Offenau Ost“.
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Zweck des Bebauungsplans ist es, ein gemischtes Nutzungsquartier mit überwiegend Gewerbe, Dienstleistung und Handel sowie einen kleinen Wohnbereich zu schaffen. Konkrete Nachfragen nach Gewerbebauflächen im Nahbereich der B 27 (zwei Anfragen für nicht großflächige Fachmärkte lagen vor) sollen befriedigt werden. Durch räumliche Staffelung, die Beschränkung auf eingeschränkte Gewerbenutzung und durch Pufferung der Mischgebiete soll ausreichender Immissionsschutz gegen Straßen-, Bahn- und Gewerbelärm gewährleistet werden.
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Am 12.02.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans. Anlass war u.a. ein Wunsch der Firma ... nach einem größeren Markt. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung wurde in Form einer Bürgerversammlung am 29.03.2006 durchgeführt. Die am 23.05.2006 beschlossene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB fand vom 20.06. bis zum 22.07.2006 statt. Am 14.11.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Der Bebauungsplan und die Örtlichen Bauvorschriften mit Begründung lagen einschließlich des Umweltberichts und der weiteren umweltbezogenen Informationen in der Zeit vom 20.12.2006 bis einschließlich 26.01.2007 öffentlich aus. Die Auslegung war im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 12.12.2006 bekannt gemacht worden. Während des Auslegungszeitraums fand auch die Anhörung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB statt.
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Der Regionalverband Heilbronn-Franken, das Regierungspräsidium Stuttgart - Referat Wirtschaft und Raumordnung - sowie die Antragstellerin wiederholten und bekräftigten ihre schon in der frühzeitigen Anhörung erhobenen Einwendungen gegen die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im Misch- und Gewerbegebiet. Der Regionalverband rügte Verstöße vor allem gegen den Plansatz 2.4.3.2.5 im Regionalplan, wonach mehrere selbstständige für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration als Agglomeration anzusehen und bei entsprechenden raumordnerischen Wirkungen als großflächige Einzelhandelsbetriebe bzw. als Einkaufszentren zu behandeln seien. Zu einer bereits bestehenden Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet „Talweg“ würden weitere Agglomerationen im hier streitigen Gebiet „Offenau Süd“ westlich der B 27 hinzutreten. Das für die Zulassung erforderliche Kongruenzgebot werde nicht erfüllt. Die Antragstellerin verwies ebenfalls auf die Entstehung einer zusätzlichen Agglomeration im Plangebiet: Die Antragsgegnerin ziehe schon jetzt deutlich Kaufkraft aus außergemeindlichen Bereichen ab, wie sich aus einem Gutachten der CIMA von 2005 zur Erweiterung eines ...-Marktes ergebe. Diese Tendenz werde sich verstärken. Damit liege ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot und damit sowohl gegen § 1 Abs. 4 BauGB als auch gegen § 2 Abs. 2 BauGB vor. Die zusätzliche Ansiedlung eines ...-Marktes störe sie, die Antragstellerin, in ihrer raumordnerischen Zentralitätsfunktion und habe negative Auswirkungen auf ihre zentralörtlichen Versorgungsbereiche. Rechtmäßig könne nur der völlige Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente im Bebauungsplan sein. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin folgte diesen Einwendungen nicht: Das Entstehen einer „Agglomeration“ im Baugebiet sei offen. Mit den Instrumenten der Bauleitplanung könne eine solche Agglomeration nicht verhindert werden. § 1 Abs. 9 BauNVO lasse Betriebe mit bestimmten Verkaufsflächenobergrenzen nicht zu. Auch für die Festsetzung einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenze gebe es keine Rechtsgrundlage. Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB liege ebenfalls nicht vor. Auch dem Gebot des § 1 Abs. 4 BauGB werde nicht zuwidergehandelt. Das Kongruenzgebot gelte wie alle Ziele der Raumordnung zum Einzelhandel nur für großflächige Einzelhandelsbetriebe i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO.
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Am 06.03.2007 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ nebst Örtlichen Bauvorschriften als Satzung. Im nicht-öffentlichen Teil der Sitzung wurde einem Vertrag mit dem Landratsamt Heilbronn über Ausgleichsmaßnahmen zugestimmt. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete den Vertrag am 07.03.2007, der Vertreter des Landratsamts am 15.03.2007. Der Satzungsbeschluss wurde am 13.03.2007 im Amtsblatt der Antragsgegnerin mit u.a. dem Hinweis bekannt gemacht, dass „Mängel in der Abwägung“ bei Geltendmachung außerhalb der Jahresfrist nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB unbeachtlich seien. Am 27.03.2007 bestätigte der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung den Billigungsbeschluss vom 06.03.2007.
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Am 25.01.2008 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet und vorläufig begründet. Eine weitere Begründung erfolgte mit Schriftsatz vom 08.07.2008. Die Antragstellerin hält an ihren bisherigen Einwendungen fest und trägt zusammengefasst vor: Der Antrag sei zulässig. Sie werde in ihren Rechten aus § 2 Abs. 2 BauGB verletzt, ihre aus dieser Vorschrift fließenden abwägungserheblichen Positionen seien nicht berücksichtigt worden. Der Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Dem ausgefertigten Satzungsbeschluss fehle das Datum, so dass er auch nicht wirksam habe bekannt gemacht werden können. Der naturschutzrechtliche Ausgleich mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem Landratsamt Heilbronn sei beim Satzungsbeschluss mangels Unterschrift noch nicht wirksam gewesen. Der Bürgermeister habe erst am 07.03., das Landratsamt erst am 15.03.2007 unterschrieben. Der nachträgliche Beschluss des Gemeinderats über den Vertragsabschluss vom 27.03.2007 sei verspätet. Die Billigung des Vertrags am 06.03.2007 sei zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgt. Materiellrechtlich verstoße der Bebauungsplan gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB. Die Agglomerationsregelung im Plan-satz 2.4.3.2.5 des Regionalplans sei rechtlich zulässig und wirksam. Die ergangene Rechtsprechung zum bauplanungsrechtlichen Agglomerationsverbot bei Einzelhandelsbetrieben sei für die Beurteilung negativer Auswirkungen raumordnungsrechtlicher Art nach § 2 Abs. 2 BauGB nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin hätte daher Untersuchungen zu möglichen Agglomerationswirkungen (Raumordnungsprognose, Sortimentserfassung etc.) anstellen müssen, woran es völlig fehle. Das Abwägungsmaterial sei mithin defizitär. Die Antragsgegnerin habe rechtlich fehlerhaft mit der hier nicht einschlägigen Rechtsprechung zur bauplanungsrechtlichen Agglomeration „gearbeitet“. Prinzipiell erfülle nach dem Regionalplan jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb auch die Voraussetzungen eines „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“, eine qualitative Abstufung zwischen beiden Betriebstypen finde nicht statt. Auch aus dem Landesentwicklungsplan (Plansätze Z 3.3.7 und G 3.3.7.4) ergebe sich die prinzipielle Gleichbehandlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekten. Der Bebauungsplan missachte ferner eklatant die Rechte der Antragstellerin als Unterzentrum und die negativen Auswirkungen des Bebauungsplans auf ihre Versorgungsbereiche gemäß § 2 Abs. 2 BauGB. Insofern liege ein völliger Abwägungsausfall vor. Ein auf der Basis der eingereichten Bauvoranfragen erstelltes GMA-Gutachten vom November 2007 belege, dass die Auswirkungen von vier agglomerierten Einzelhandelsbetrieben sowohl das Kongruenzgebot als auch das Beeinträchtigungsverbot verletzten.
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Die Antragstellerin beantragt,
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den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Sie macht geltend: Die gerügten Verfahrensfehler lägen nicht vor. Der Bebauungsplan sei von ihrem Bürgermeister mit Vermerk vom 08.03.2007 ausgefertigt worden. Die naturschutzrechtliche Kompensation sei verfahrensfehlerfrei erfolgt. Der Gemeinderat habe dem öffentlich-rechtlichen Vertrag im nicht öffentlichen Teil der Sitzung vom 06.03.2007 zugestimmt und die Gemeinde habe sich durch Unterschrift des Bürgermeisters einseitig gebunden. Dies reiche aus, zumal es sich nach dem Charakter des Ausgleichs (Anrechnung auf ein bestehendes Flächenökokonto der Antragsgegnerin) um eine „sonstige“ Ausgleichsmaßnahme nach § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB handle. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. dem Regionalplan „Heilbronn-Franken“. Die Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.5 des Regionalplans seien nicht einschlägig. Um die dort ausschließlich geregelten „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekte“ gehe es hier nicht. Der auf § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG zurückgehende und inhaltlich mit der früheren Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 übereinstimmende Begriff der Regionalbedeutsamkeit bedeute mehr als Raumbedeutsamkeit. Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO seien nicht notwendig auch regionalbedeutsam. Dies werde auch aus den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.4 des LEP 2002 deutlich. Nach der Begründung zu § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 sei in der Regel erst bei einer Verkaufsfläche ab 5.000 m² Regionalbedeutsamkeit anzunehmen. Der streitige Bebauungsplan lasse, wie eine Addition der Verkaufsflächen der gestellten Bauvoranfragen zeige, eine Einzelhandelsagglomeration von mehr als 5.000 m² nicht zu. Nach dem GMA-Gutachten von 2007 umfasse das Einzugsgebiet mit ca. 32.000 Einwohnern nur etwa 10 % des Landkreises Heilbronn. Die Ansiedlung mehrerer kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe könne daher zwar überörtliche Wirkungen haben und auch raumbedeutsam sein, sei aber noch nicht regionalbedeutsam. Unabhängig davon sei der Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans (Agglomeration) aber auch unwirksam. Er verstoße gegen das Erforderlichkeitsgebot nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, da er in der Bauleitplanung auf der Grundlage geltenden Rechts (§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO) nicht vollziehbar sei. Bloße Verkaufsflächenobergrenzen kennzeichneten allein noch keinen bestimmten verkehrsüblichen Anlagentyp nach § 1 Abs. 9 BauNVO. Damit sei auch eine Begrenzung der Stückzahl an Einzelhandelsbetrieben mit einer bestimmten Verkaufsflächengröße nicht möglich. Auch über Sortimentsausschlüsse oder über Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche oder über Regelungen der GRZ oder GFZ könne die Agglomerationsgrenze nicht umgesetzt werden. Dies gelte vor allem auch deswegen, weil Plansatz 2.4.3.2.5 für nur einen nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb nicht gelte und für mehrere solcher Betriebe erst dann, wenn deren Gesamtverkaufsfläche über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm liege. Die einzig mögliche Umsetzung über baugebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen sei nach der Rechtsprechung mangels einer Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht möglich. Zulässig wäre nur ein völliger Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben; dies gehe jedoch über die Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB hinaus. Die Gleichsetzung regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte mit Einzelhandelsbetrieben nach § 11 Abs. 3 BauNVO verstoße zudem gegen das auch für Regionalpläne geltende Abwägungsgebot (§ 3 Abs. 2 LplG) in Gestalt eines Fehlers im Abwägungsvorgang (falsche rechtliche Auslegung des Begriffs des regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG).
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Der Bebauungsplan leide an keinem Abwägungsfehler. Einer Ermittlung der Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben unterhalb der Großflächigkeits- schwelle habe es nicht bedurft. Die Antragsgegnerin habe sich mit der Erwägung begnügen dürfen, dass der von der Antragstellerin beanstandete ...-Markt mit 1.300 m² Verkaufsfläche nur bei Widerlegung der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zulässig sei. Dieser Nachweis sei im Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall zu führen. Generell könne eine Gemeinde sich bei Festsetzung eines Gewerbegebiets, in dem Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig seien, auf die auswirkungsverneinende Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO stützen und könne die Konfliktlösung dem Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall überlassen. Dies gelte entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218) auch dann, wenn in eine „handgreifliche Konfliktlage“ hineingeplant werde. Eine solche handgreifliche Konfliktlage sei vorliegend aber auch nicht in Sicht.
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Unabhängig von alldem seien die gerügten Abwägungsmängel aber auch nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich mit der Folge, dass der Senat nur die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB prüfen dürfe. Innerhalb der Jahresfrist des § 215 BauGB (Zeitraum bis zum 13.03.2008) habe die Antragstellerin keine Verletzung der in § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genannten Verfahrens- und Formvorschriften gerügt. Eine Begründung sei vielmehr mit Schriftsatz vom 08.07.2008 nachgereicht worden. Die bloße Bezugnahme im Schriftsatz vom 23.01.2008 auf die Einwendungen im Bebauungsplanverfahren ohne eigene Substantiierung der gerügten Fehler genüge nicht. Der Hinweis in § 215 BauGB sei entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -) auch nicht hinsichtlich sonstiger Fehler im Abwägungsvorgang nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unwirksam. Die in der Bekanntmachung verwendete Formulierung „Mängel in der Abwägung“ sei nicht geeignet, Betroffene von Abwägungsrügen abzuhalten. Fehler im Abwägungsergebnis lägen nicht vor. Die Festsetzung eines auf den Störungsgrad eines Mischgebiets reduzierten Gewerbegebiets sei nicht zu beanstanden.
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Der Regionalverband Heilbronn-Franken hat sich zum Rechtsstreit mit Schreiben vom 08.01.2009 (Blatt 179/185) geäußert. Hierauf wird Bezug genommen.
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Wegen weiterer Einzelheiten verweist der Senat auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die Gerichtsakte einschließlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung sowie auf die vorliegenden Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin.

Entscheidungsgründe:
A.
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Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden. I.
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
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Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
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1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
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2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen. III.
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte. IV.
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden. B.
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10). I.
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
26
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris). II.
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
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b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
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2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
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a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
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b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
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c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
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aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
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bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
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cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
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Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
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Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
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Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
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3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
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a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
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b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
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Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53
Beschluss vom 15. September 2010
54
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG
§ 8 BauNVO
§ 215 BauGB
§ 8 ROG
§ 11 LplG
§ 2 ROG
§ 3 ROG
§ 1 BauGB
§ 29 BauGB
§ 15 BauNVO
§ 1 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 4 Abs. 3 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 215 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 LplG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 LplG
§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO
§ 3 Abs. 2 LplG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauNVO
§ 6 Abs. 1 u. 2 LplG
§ 9 Abs. 1 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 1 Abs. 1 LplG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG
§ 1 Abs. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG
§ 11 Abs. 3 LplG
§ 3 Nr. 6 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 1 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes
§ 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung
§ 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 25
NVwZ 2004, 220
BVerwGE 117, 225
NVwZ 2003, 386
NVwZ 2008, 899
NVwZ 1992, 373
NVwZ 2006, 932
NVwZ 1993, 117
BVerfGE 107, 119
BVerwGE 124, 376
NVwZ 2006, 455
BVerwGE 118, 181
NVwZ 2003, 1263
BVerwGE 77, 317
BVerwGE 131, 86
DÖV 2009, 917
NVwZ 1998, 1067
3 S 2875/06
3 S 2772/06
4 C 14.01
4 C 5.01
4 CN 1.07
4 NB 35.89
3 S 1771/07
3 S 1108/07
8 S 1388/01
5 S 2916/92
4 B 75.05
4 NB 20.91
2 BvR 826/83
8 S 2477/99
4 BN 5.03
3 S 2099/08
3 S 2110/08
4 C 14.04
3 S 2509/07
10 K 924/07
10 K 5649/03
4 B 36.02
3 S 2115/04
4 CN 9.01
3 S 1061/04
4 B 35.09
8 S 1542/08
4 BN 45.01
4 C 77.84
4 B 54.08
4 CN 3.07
3 S 1432/07
3 S 1259/05
4 NB 3.97