Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-07, Aktenzeichen OVG 6 A 1.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:1007.OVG6A1.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - LKV 2013 S. 513)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gemeinde im brandenburgischen Landkreis Dahme-Spreewald, wendet sich gegen die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 13. November 2012 (BAnz AT 22.11.2012 V2), in der die Flugverfahren für den Flughafen Berlin Brandenburg festgesetzt sind. Das ca. 82 km² umfassende Gemeindegebiet gliedert sich in mehrere Ortsteile und umfasst den Flughafen Berlin Brandenburg. Die Klägerin liegt sowohl nach der alten als auch nach der neuen Festlegung des Schutz- und Entschädigungsgebiets mit einem überwiegenden Teil ihrer Ortsteile innerhalb des Tag- bzw. Nachtschutzgebietes für den Flughafen.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Die durch die Verordnung betroffenen Bürger und Gemeinden seien im Rahmen des Festsetzungsverfahrens nicht angehört worden. Die Pflicht zur Anhörung folge aus dem Rechtsstaatsprinzip, da bei der Flugroutenfestsetzung, die den Charakter einer Planungsentscheidung habe, alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange abzuwägen seien. Der Anhörungspflicht sei nicht durch die Einrichtung einer Fluglärmkommission Genüge getan worden. Auch die im Planfeststellungsverfahren durchgeführte Öffentlichkeitsbeteiligung ersetze nicht die hier erforderliche Anhörung.
Die streitgegenständliche Verordnung sei auch deshalb formell rechtswidrig, weil die erforderliche Ermittlung der zugrunde liegenden Lärmbelastung nicht erfolgt sei. Die Auswirkungen der Flugrouten seien anhand der Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen (AzB) bestimmt worden. Die Beklagte habe der Flugroutenfestsetzung die Gutachten des Umweltbundesamtes sowie der Firma Wölfel Meßsysteme Software GmbH & Co.KG zugrunde gelegt, die beide auf Datenerfassungssystemen beruhten. Dabei werde die Flugstrecke ohne vorgegebenes Höhenprofil errechnet und nur ein nach Flugzeugtyp bestimmtes Standardprofil verwendet. Diese Standardprofile würden sich hinsichtlich der Flughöhe erheblich von denjenigen festgesetzten Flugverfahren unterscheiden, für die ein Steiggradient von 8 oder 10 % vorgesehen sei. Da nach den internationalen Vorgaben der übliche Steiggradient zwischen 3 und 5 % liege, ergebe sich eine andere Lärmentwicklung- und -verteilung als bei den festgesetzten Routen. Darauf habe die Deutsche Flugsicherung im Festsetzungsverfahren hingewiesen. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung sei diesen Vorgaben unter Hinweis auf Zeitprobleme jedoch nicht gefolgt (VV Bl. 1043).
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung der 1. und 2. Änderungsverordnung vom 13. November 2012 rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage bereits für unzulässig. Die Klägerin habe nicht dargelegt, in welcher materiellen Rechtsposition sie durch den vermeintlichen Anhörungsmangel verletzt sein wolle. Die Flugverfahrensfestsetzung durch Rechtsverordnung unterliege als materielle Gesetzgebung keiner förmlichen Beteiligungs- oder Anhörungspflicht. Eine solche Pflicht sei weder einfachgesetzlich vorgesehen noch verfassungsrechtlich geboten. Die umfassende fachplanerische Abwägung aller betroffenen Rechtspositionen habe im Planfeststellungsverfahren stattgefunden. Im Übrigen sei die Klägerin beteiligt worden, indem ihr die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben worden sei. Auch sei sie Mitglied in der Fluglärmkommission, in der sie sich geäußert habe.
Sämtliche Flugverfahrensplanungen basierten in Bezug auf Abflugverfahren auf NIROS-Berechnungen sowie der Betrachtung aktuellen Kartenmaterials mit Angaben zur Besiedlungsdichte. Soweit zusätzlich eine Betrachtung der Datenerfassungssysteme nach der AzB stattgefunden habe, sei diese rechtlich nicht geboten. Es sei nicht abwägungsfehlerhaft, solche ergänzenden Fluglärmberechnungen zu verwenden. Dadurch werde die Klägerin nicht schlechter gestellt. Die verwendeten flacheren Standardsteigprofile führten zu einer Überschätzung der Lärmauswirkungen am Boden, da der schnellere Höhengewinn der Luftfahrzeuge mit höheren Steiggradienten nicht berücksichtigt werde. Selbst wenn das Gebiet, das voraussichtlich unzumutbarem Lärm ausgesetzt sei, wider Erwarten zu vergrößern wäre, würde dies keine Auswirkungen auf die Klägerin haben können, da in der Abwägung bereits berücksichtigt sei, dass die Ortsteile Kiekebusch, Waltersdorf, Waßmannsdorf und Selchow voraussichtlich innerhalb der 55 dB(A)-Lärmkontur läge und damit fachplanerisch unzumutbarem Lärm ausgesetzt sein würden. Es sei daher nicht ersichtlich, wo sich die geltend gemachten Mängel beim Verfahren bzw. der Sachverhaltsermittlung auf das Abwägungsergebnis niedergeschlagen haben sollten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die Klage ist bereits unzulässig.
1. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, <278 ff.>).
2. Die auch für die Feststellungsklage entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis (vgl. dazu BVerwGE 111, 276 <279 f.>) steht der Klägerin nicht zur Seite. An der Klagebefugnis fehlt es, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers durch das festzustellende Rechtsverhältnis verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <249>).
a) Soweit die Klägerin geltend macht, dass sie und weitere betroffene Gemeinden sowie Bürger im Flugroutenfestsetzungsverfahren förmlich anzuhören gewesen wären, ist dies offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise zu verneinen. Weder das Luftverkehrsgesetz noch die Luftverkehrs-Ordnung sehen eine Verfahrensbeteiligung betroffener Gemeinden oder von Privatpersonen vor. Dies ist mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 2.13 - Rn. 25 f.; Urt. v. 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 3.13 - Rn. 30 f., juris): Gemeinden steht kein unmittelbar auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Anhörungsrecht zu. Auch Privatpersonen haben kein verfassungsrechtlich verbürgtes Anhörungsrecht. Hierfür ist maßgeblich, dass es dem Bundesaufsichtsamt möglich sein muss, Flugverfahren jederzeit ohne großen Verfahrensaufwand zu korrigieren. Vollendete Tatsachen werden durch Flugverfahren nicht geschaffen. Verfassungsrechtlich ausreichender Rechtsschutz wird dadurch gewährt, dass die Betroffenen gerichtlich prüfen lassen können, ob das Bundesaufsichtsamt bei der Flugroutenfestsetzung ihre rechtlich geschützten Interessen im Ergebnis fehlerfrei abgewogen hat (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 2.13 - Rn. 25 f., juris). Im Übrigen ist es der Klägerin aus verwaltungsprozessualen Gründen verwehrt, als Sachwalter der Rechte anderer betroffener Gemeinden und der Bürger aufzutreten. Insoweit handelt es sich nicht um subjektive Rechte der Klägerin.
b) Die Klägerin ist auch hinsichtlich ihrer Rüge, dass die Lärmberechnungen für die mit einem erhöhten Steiggradienten festgesetzten Abflugverfahren fehlerhaft unter Zugrundelegung der Standardsteigprofile erfolgt seien, nicht klagebefugt. Auch in diesem Zusammenhang kann sie sich nicht zum Sachwalter der Lärmschutzinteressen ihrer Bürger sowie anderer Gemeinden aufschwingen. Da die Klägerin die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung insgesamt – und nicht nur bezogen auf einzelne Flugverfahren – angreift, umfasst ihr Antrag nicht nur die Flugverfahren mit erhöhtem Steiggradienten, sondern auch die Anflugverfahren und die Abflugverfahren, für die mangels Festsetzung eines erhöhten Steiggradienten das Standardsteigprofil gilt. Es ist jedoch offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise auszuschließen, dass sich der geltend gemachte Berechnungsmangel auf die Festsetzung der Abflugverfahren mit Standardsteigprofil oder die Anflugverfahren, für die ein Landegleitwinkel festgesetzt ist (vgl. dazu Urteil des Senats vom 4. März 2014 - OVG 6 A 7.14 - LKV 2014 S. 326 <329 f>), ausgewirkt hat. Dies wird von der Klägerin auch nicht behauptet.
c) Die Klägerin kann ihre Klagebefugnis schließlich nicht auf die behauptete Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit sowie – hierauf bezogen – ein allgemeines Interesse an Rechtssicherheit stützen. Der Vortrag der Klägerin erfüllt nicht die Mindestanforderungen, die an die Substantiierung der Klagebefugnis zu stellen sind. Danach wäre es erforderlich gewesen, zumindest ansatzweise aufzuzeigen, inwieweit eine Rechtsverletzung möglich sein soll bzw. wo die Klägerin ihre kommunale Planungshoheit betreffende Abwägungsfehler sieht. Die Klägerin hat es auch in der mündlichen Verhandlung nicht vermocht, ihren Vortrag zu substantiieren. Allein ihr Hinweis auf die im Gemeindegebiet vorgenommenen Umsiedlungen genügt hierfür nicht. Die Umsiedlungen sind zudem Gegenstand der Planfeststellung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 156, 239) gewesen und nicht Folge der hier streitgegenständlichen Flugroutenfestsetzung. Die pauschale Behauptung einer Verletzung der kommunalen Planungshoheit genügt auch deshalb nicht den Substantiierungsanforderungen, weil der Rechtsschutz gegen Flugverfahrensfestsetzungen kein objektives Beanstandungsverfahren darstellt, sondern allein auf subjektiven Rechtsschutz ausgerichtet ist.
II. Selbst bei im Hinblick auf die Rüge fehlerhafter Lärmberechnungen für die mit einem erhöhten Steiggradienten festgesetzten Abflugverfahren unterstellter Zulässigkeit der Klage, wäre diese insoweit jedenfalls unbegründet.
1. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei der Festsetzung der Flugverfahren nicht von einer unzutreffenden Datengrundlage ausgegangen. Es ist unstreitig, dass den DES-Berechnungen des Umweltbundesamtes und den NIROS-Berechnungen der Deutschen Flugsicherung unterschiedliche Berechnungsmethoden zu Grunde liegen, die einen unmittelbaren Vergleich der jeweils errechneten Betroffenenzahlen von NIROS mit DES ausschließen. Nach der NIROS-Dauerschallpegelberechnung (vgl. zu den Einzelheiten DFS-Abwägung für Paket I v. 16. September 2011, Rz. 2.3) wird – verkürzt dargestellt – isoliert für einzelne Abflugverfahren ein Gütewert für das Untersuchungsgebiet nach Lautheit ermittelt (je geringer der Gütewert, desto geringer die Belastung). Die Bewertung der Abflugrouten durch das Umweltbundesamt erfolgt demgegenüber lärmwirkungsorientiert aufgrund der Berechnungsvorschriften nach dem Fluglärmgesetz (AzB, zu den Einzelheiten siehe die Lärmfachliche Bewertung des Umweltbundesamtes vom Januar 2012, S. 8 ff.) und stellt mittels empirisch gewonnener Dosis-Wirkungskurven einen Zusammenhang zwischen der Lärmbelastung (Dosis) einerseits sowie der daraus resultierenden Belästigung (Wirkung) andererseits her.
Diese grundlegenden Unterschiede hat das Bundesaufsichtsamt in seinem Abwägungsvermerk (S. 39) zutreffend erkannt, denn es gelangt zu dem Ergebnis, dass die Untersuchungen – bei geringen Abweichungen untereinander – in fast sämtlichen Fällen sowohl zu einer im wesentlichen gleichen Rangfolge als auch zu einer Identifizierung jeweils derselben Verfahrensalternative als Vorzugsvariante kommen und dass etwaige Modifikationen bei der Abwägung und Alternativenprüfung der jeweils betroffenen Verfahren berücksichtigt werden. Vor diesem Hintergrund ist die Bezugnahme des Bundesaufsichtsamtes auf die Vorarbeiten der Deutschen Flugsicherung und des Umweltbundesamtes trotz der unterschiedlichen Ansätze unproblematisch. Insbesondere lässt die Inbezugnahme bei der Berechnungsmethode angesichts der Ausführungen im Abwägungsvermerk auf Seite 39 nicht den Schluss zu, dass das Bundesaufsichtsamt keine eigenständige Bewertung des Abwägungsmaterials geleistet habe. Das Gegenteil ist der Fall. Aus diesen Gründen ist weder ein Ermittlungs- noch ein Abwägungsdefizit feststellbar (vgl. Urteile des 11. Senats vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - LKV 2013 S. 513, vom 19. September 2013 - OVG 11 A 4.13 - LKV 2013 S. 557<563>).
2. Zwar trifft es zu, dass die DES-Berechnungen des Umweltbundesamtes sowie die von der Firma Wölfel erstellten drei „Abwägungs-DES“ vom 29. November 2011 (Verwaltungsvorgang Bd. 4 Bl. 1193) mit den Standardabflugprofilen nach der AzB berechnet worden sind und das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung von der Einholung weiterer Lärmmessungen zur Anpassung der Steigprofile bewusst abgesehen hat (vgl. E-Mail des Bundesaufsichtsamts vom 23. November 2011, Verwaltungsvorgang Bd. 3 Bl. 1043). Dem braucht der Senat jedoch nicht weiter nachzugehen, da sich nach den nachvollziehbaren Darlegungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung die den Lärmberechnungen zugrunde gelegte Berechnungsmethode jedenfalls nicht nachteilig auf die Klägerin auswirken kann; es fehlt an der Ergebnisrelevanz des behaupteten Berechnungsfehlers (zur Ergebnisrelevanz vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 2.13 - Rn. 23, juris). Die Beklagte hat zur Überzeugung des Senats erläutert, dass durch die erhöhten Steiggradienten von 8 bzw. 10 %, die für die Flugverfahren SUKIP 1 B (sog. Müggelsee-Route), LULUL 1 B (sog. Hoffmann-Kurve), GORIG 1 B (Abflugverfahren zwischen den Gemeinden Wildau und Königs-Wusterhausen) und GERGA 1 A (sog. Wannsee-Route) festgesetzt worden sind, eine Lärmentlastung am Boden stattfindet, weil die Luftfahrzeuge unmittelbar nach dem Start schneller an Flughöhe gewinnen. Hinzu kommt, dass für diese Flugverfahren keine weiteren – Strömungsgeräusche verursachenden – Auftriebshilfen erforderlich sind, weil aufgrund der geltenden Geschwindigkeitsbeschränkungen die für die Starts benötigte Schubkraft nicht erhöht, sondern nur umgelenkt wird. Es kommt nicht zu einem mit erhöhtem Fluglärm verbundenen „Durchstarten“. Mit ihrem dagegen erhobenen, nicht weiter konkretisierten Einwand, dass für sie der schriftsätzliche und in der mündlichen Verhandlung näher erläuterte Vortrag des Beklagten zu den Lärmauswirkungen des schnelleren Höhengewinns von Luftfahrzeugen nicht überprüfbar sei, zeigt die Klägerin keinerlei Anhaltspunkte auf, die dem Senat Anlass zu Zweifeln und weiterem Aufklärungsbedarf hätten geben können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 276
BVerwGE 119, 245
BVerwGE 125, 116
11 A 10.13
11 C 13.99
9 C 6.02
4 C 2.13
4 C 3.13
6 A 7.14
4 A 1075.04
11 A 4.13