Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-02, Aktenzeichen 20 A 1878/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0202.20A1878.14.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 3. Mai 2013 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 30. April 2012 auf Erteilung der Zustimmung zur oberirdischen Verlegung einer Telekommunikationsleitung entlang der Straßen S. Feld und L. in C. -O. /T. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung des jeweiligen Vollstreckungsgläubigers durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt öffentliche Telekommunikationsnetze. Sie beabsichtigt die oberirdische Errichtung einer Telekommunikationslinie im Ortsteil O. /T. der Beklagten.
Das Vorhaben umfasst die Aufstellung von ca. 13 Holzmasten auf einer Strecke von etwa 300 m am westlichen Rand der Straße S. Feld und nördlichen Rand der Straße L. sowie die Verlegung einer Kabelleitung bis zum an der Südseite der Straße L. gelegenen Hausgrundstück L. 14. Durch das Kabel soll ein dem Hausgrundstück L. 14 benachbartes Neubaugebiet mit Leistungen der Telekommunikation versorgt werden. Hierzu soll das Kabel unterirdisch von einem im Bereich der Kreuzung der Straße S. Feld mit der H. Straße vorhandenen Schaltkasten zum nördlichsten Mast geführt werden, oberirdisch an den Masten unter Querung von Straßen sowie Wegen bis in Höhe des Hausgrundstücks L. 14 verlaufen und an der Zufahrt zum Neubaugebiet enden. Die Masten sollen bei einer Länge von 7 m bzw. 8 m bis zu ca. 5,6 m bzw. 6,4 m über die Geländeoberfläche hinausragen. Die Straße S. Feld verläuft bis zu ihrer Einmündung in die Straße L. in südlicher Richtung, die Straße L. von dort nach Westen. Beide Straßen sind Gemeindestraßen und einseitig mit Gehwegen ausgestattet. Das Gebiet beiderseits der Straße S. Feld und nördlich der Straße L. bis zur Q. Straße liegt im räumlichen Geltungsbereich der bis Anfang der 1970er Jahre aufgestellten Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3 der Beklagten. Es ist als Kleinsiedlungsgebiet mit bis zu zweigeschossiger Bebauung ausgewiesen und überwiegend mit Wohngebäuden bebaut. Die Flächen der Straßen S. Feld und L. sind als öffentliche Verkehrsfläche ausgewiesen. Entlang der südlichen Seite der Straße L. erstreckt sich nach Westen das durch den Bebauungsplan II/N 6 als allgemeines Wohngebiet ausgewiesene Gebiet mit Wohnbebauung. Westlich der Kreuzung der Straßen L. und Q. Straße endet der Bebauungszusammenhang.
Unter dem 30. April 2012 beantragte die Klägerin bei der Beklagten unter Beifügung eines Lageplans die Zustimmung zu dem Vorhaben.
Die Beklagte lehnte die Erteilung der Zustimmung mit Bescheid vom 25. Juni 2012 ab und gab zur Begründung an, eine Aufstellung von Masten für eine Freileitung werde grundsätzlich nicht gestattet.
Im sich anschließenden Klageverfahren (VG Minden 9 K 2383/12) machte die Klägerin geltend: Die Beklagte habe die erforderliche Abwägung nicht vorgenommen. Der Abwägungsspielraum sei zu ihren, der Klägerin, Gunsten so eingeschränkt, dass sie einen Anspruch auf Zustimmung habe. Die Errichtung der Telekommunikationslinie sei baurechtlich nicht ausgeschlossen. Die Funktion der unregelmäßig ausgestalteten Gehwege für den Fußgängerverkehr werde durch die an der Grenze zu den Anliegergrundstücken aufzustellenden Masten der Kabelleitung nicht beeinträchtigt. Die nutzbare Breite der Gehwege werde nicht spürbar eingeengt. Auch städtebauliche Belange fielen nicht nachteilig ins Gewicht. Das vom Vorhaben betroffene Gebiet sei ein Mischgebiet ohne besonderen ästhetischen Anspruch. Neben zweigeschossiger Wohnbebauung, die vielfach Satellitenantennen aufweise, seien gewerblich genutzte Gebäude in industrietypischer Gestaltung vorhanden. In enger Nähe zu den geplanten Masten stehe auf dem Grundstück H. Straße 1 eine ca. 8 m hohe Funkantenne. Für die oberirdische Verlegung der Telekommunikationsleitung fielen Kosten von ca. 2.600,- Euro an, für eine unterirdische Verlegung Kosten von ca. 16.500,- Euro. Die Mehrkosten seien unzumutbar hoch.
Nachdem die Beklagte den Bescheid vom 25. Juni 2012 unter dem 18. Dezember 2012 aufgehoben hatte, lehnte sie die Erteilung der Zustimmung mit Bescheid vom 3. Mai 2013 erneut ab. Zur Begründung führte sie aus: Die nachteilig betroffenen öffentlichen Interessen seien höher zu bewerten als das Kosteninteresse der Klägerin. Der Kostenvorteil der geplanten oberirdischen Verlegung werde dadurch gemindert, dass aus Gründen der Verkehrssicherheit alle städtischen Straßen unterirdisch gequert werden müssten. Ferner könne der beim Aufstellen von Leitungsmasten auf Gehwegen zwischen dem Mast und der Bordsteinkante einzuhaltende Abstand von mindestens 1,5 m nicht gewahrt werden, weil der Gehweg an der Straße S. Feld lediglich 1,4 m breit sei. Außerdem bestehe die Gefahr der eventuell längere Zeit nicht bemerkten Beschädigung der Masten durch Fahrzeuge oder sonstige Einwirkungen. Durch Freileitungen werde der unterirdische öffentliche Bauraum in der Verkehrsfläche stärker eingeschränkt als durch eine Erdverkabelung. Die städtebauliche Gestaltqualität werde durch die Masten und die oberirdische Führung des Kabels erheblich beeinträchtigt. Die Leitungstrasse verlaufe in einer intakten, in sich geschlossenen Siedlung mit kleinteiliger Wohnbebauung. In der Begründung des Bebauungsplans sei schon in den 1960er Jahren ausgeführt worden, dass die Leitungen für die Stromversorgung des Wohngebiets verkabelt würden. Das sei durch eine unterirdische Leitungsführung umgesetzt worden. Die einzigen vertikalen Elemente im Straßenraum des dicht besiedelten Wohngebiets seien Straßenlampen. Der Siedlungscharakter des Wohngebiets und sein Erscheinungsbild würden stark beeinträchtigt. Die geplante rückwärtige Bebauung südlich der Straße L. sei noch nicht realisiert. Die Masten beeinträchtigten die weitere Entwicklung des Gebiets etwa hinsichtlich der Zufahrten zu Grundstücken und deren Nutzung. Die Errichtung privater Antennen- und Funkanlagen sei gemeindlich nicht steuerbar. Zudem handele es sich bei diesen Anlagen um für das Erscheinungsbild des Straßenraums untergeordnete punktuelle Einrichtungen ohne oberirdische Kabelverbindungen.
Am 3. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat vorgetragen: Die Beklagte könne sich auf vermeintliche formelle Mängel des Antrags auf Erteilung der Zustimmung nicht berufen. Sie habe die gebotene Abwägung der Belange nicht ordnungsgemäß vorgenommen. Eine Prüfung und Beurteilung der Telekommunikationsleitung in der Art baurechtlicher Genehmigungsverfahren anhand des Maßstabs der Baunutzungsverordnung seien verfehlt. Die ober- und unterirdische Verlegung von Telekommunikationslinien sei nach gesetzlicher Wertung grundsätzlich gleichberechtigt. Deshalb seien die allgemeinen und typischen Nachteile einer Freileitung in Kauf zu nehmen. Auch oberirdische Straßenquerungen seien zulässig. Eine Mindestbreite von Gehwegen sei normativ nicht festgelegt. Die an den Aufstellungsorten der Masten verbleibende Gehwegbreite reiche aus. Die Masten seien stabil. Sie stellten in der üblichen Beschaffenheit keine konkrete Gefahr unter dem Aspekt von Beschädigungen durch Fahrzeuge und Witterungseinflüsse dar. Die Nutzbarkeit des unterirdischen Bauraums durch konkurrierende Anlagen werde nicht konkret eingeschränkt und ohnehin durch gesetzliche Bestimmungen geregelt. Städtebauliche Belange von Gewicht würden durch das Vorhaben nicht betroffen. Das Erscheinungsbild im Bereich der Leitungstrasse werde nach den örtlichen Gegebenheiten nicht erheblich nachteilig verändert. Entlang der Straßen seien mehrere technische Anlagen vorhanden. Die mastförmigen Straßenlampen seien ca. 4,7 m hoch. Westlich der Bebauung an der Straße L. beginne in Sichtbeziehung zum Vorhaben eine Freileitung für Strom. Die Wohnbebauung sei mehrheitlich zweigeschossig und erreiche Höhen zwischen 8 und 12 m. Das Gebiet sei von gewerblich genutzten Gebäuden und Flächen durchsetzt, deren Gestaltung keinen besonderen Anspruch erkennen lasse. Ein besonderes Gestaltungskonzept der Beklagten sei nicht betroffen. Die mit einer unterirdischen Verlegung der Telekommunikationslinie verbundenen Mehrkosten seien ihr, der Klägerin, nicht zuzumuten.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. Mai 2013 zu verpflichten, der oberirdischen Verlegung der Telekommunikationsleitung entlang der Straßen S. Feld und L. in C. -O. /T. gemäß ihrem Antrag vom 30. April 2012 zuzustimmen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Antragsunterlagen seien nicht hinreichend konkret genug gefasst. Die Abwägung sei fehlerfrei. Das Vorhaben widerspreche den Erfordernissen der Verkehrssicherheit und städtebaulichen Belangen. Es sei unvereinbar mit den Festsetzungen der Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3. Insbesondere sei es keine fernmeldetechnische Nebenanlage im Sinne von § 14 Abs. 2 BauNVO. Es handele sich vielmehr um eine gewerbliche Hauptnutzung, die auch nicht ausnahmsweise zulässig sei. In der einschlägigen früheren Fassung der Baunutzungsverordnung würden fernmeldetechnische Nebenanlagen ohnehin nicht privilegiert. Bei Aufstellung des Bebauungsplans II/N 6 im Jahr 2011 habe die Klägerin keine Absicht zur oberirdischen Versorgung des Gebiets erkennen lassen. Ihr, der Beklagten, sei dadurch die Möglichkeit genommen worden, rechtzeitig planungsrechtlich auf das Vorhaben zu reagieren. Die an den Straßen vorhandene Bebauung sei einschließlich der Nebenanlagen deutlich vom Straßenbereich abgesetzt. Die Stromleitung an der Straße L. befinde sich außerhalb der Ortslage im Außenbereich. Die Straßenlampen würden als Einzelanlagen wahrgenommen und seien als Lichtquelle zwingend in direkter Nähe zu den Verkehrsflächen zu errichten. Sie seien in Wohngebieten seit jeher ortsüblich.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Beklagte habe mit der Ablehnung der Erteilung der Zustimmung den ihr zustehenden Entscheidungsspielraum nicht verletzt. Sie habe die städtebaulichen Belange fehlerfrei berücksichtigt. Bislang vermittle das Straßenbild den Eindruck einer abgeschlossenen städtebaulichen Entwicklung. Die Anordnung der Masten und die Führung des Kabels erzeugten dagegen wieder den Eindruck einer nicht abgestimmten und provisorischen Maßnahme. Das Vorhaben erfordere einen nachteiligen Rückschnitt von Bäumen.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin. Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin ergänzend und vertiefend vor: An der Durchführung des Vorhabens bestehe das erhebliche öffentliche Interesse an der Sicherstellung der universellen Grundversorgung mit Leistungen der Telekommunikation. Mit dem Kabel seien 24 Wohneinheiten zu versorgen. Bislang werde ein Teil von ihnen übergangsweise provisorisch versorgt. Leitungskapazitäten für weitere Anschlüsse bestünden nicht. Ihr, der Klägerin, wirtschaftliches Interesse an der kostengünstigen Verlegung von Telekommunikationslinien sei gewichtig, zumal vergleichbare zukünftige Vorhaben zu bedenken seien. Eine unterirdische Verlegung der für den Anschluss des Neubaugebiets erforderlichen Kabelleitungen sei mit rund 25.000,- Euro allein für Material und Fremdleistungen wesentlich teurer als die geplante oberirdische Anbindung, für die rund 9.600,- Euro anfielen. Der höhere Aufwand für die erforderlichen Eigenleistungen komme noch hinzu. Belange der Beklagten stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Straßenrechtliche Belange würden nicht nachteilig berührt. Städtebauliche Interessen hinsichtlich des Schutzes des Ortsbildes würden nicht in einem abwägungserheblichen Maß betroffen. Nach der gesetzlichen Wertung sei mit der Nutzung öffentlicher Verkehrsflächen durch oberirdische Telekommunikationsleitungen zu rechnen. Ein Kleinsiedlungsgebiet sei zudem städtebaulich weniger störanfällig als ein allgemeines Wohngebiet. Selbst in einem allgemeinen Wohngebiet sei eine oberirdische Telekommunikationsleitung als fernmeldetechnische Nebenanlage im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO grundsätzlich gebietsverträglich. Hierfür bedürfe es keiner räumlichen Unterordnung. Das Ortsbild im Bereich des Vorhabens sei nicht schutzwürdig und werde auch nicht beeinträchtigt. Es handele sich um eine übliche Bebauung an einer gewöhnlichen Anliegerstraße.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend und vertiefend trägt sie vor: Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Die geplante Telekommunikationslinie sei keine fernmeldetechnische Nebenanlage im Sinne der Baunutzungsverordnung. Es fehle an der hierfür erforderlichen Unterordnung. Zudem diene das Vorhaben ausschließlich der Versorgung des Gebiets des Bebauungsplans II/N 6. Als bauliche Hauptanlage mit gewerblichem Charakter beeinträchtige es das Ortsbild. Das betroffene Gebiet habe eine planvolle städtebauliche Struktur. Die städtebauliche Unvertretbarkeit des Vorhabens folge auch aus seiner Vorbildwirkung. Werde ihm zugestimmt, werde langfristig das gesamte Stadtbild durch oberirdische Telekommunikationsleitungen verändert. Für das Gewicht der wirtschaftlichen Interessen der Klägerin seien nicht die reinen Investitionskosten maßgeblich, sondern die Wirtschaftlichkeit der Telekommunikationslinie. Es sei zu fragen, ob die beabsichtigte Versorgung auch mit technischen Alternativmethoden gesichert werden könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten VG Minden 9 K 2383/12 und 9 K 1976/13 (OVG NRW 20 A 1877/14) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Der die Erteilung der begehrten Zustimmung zur oberirdischen Verlegung der Telekommunikationsleitung ablehnende Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Allerdings ist die Sache nicht spruchreif, so dass der Klägerin lediglich ein Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zusteht, ihren Antrag vom 30. April 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, nicht aber der weitergehende Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Zustimmung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erteilung der Zustimmung ist § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG. Nach dieser Vorschrift bedürfen die Verlegung neuer Telekommunikationslinien und die Änderung vorhandener Telekommunikationslinien der schriftlichen Zustimmung der Träger der Wegebaulast.
Das im Antrag vom 30. April 2012 bezeichnete Vorhaben der Klägerin, entlang der Straßen S. Feld und L. Holzmasten aufzustellen sowie an ihnen ein Kabel zur Erbringung von Leistungen der Telekommunikation anzubringen, das vom Schaltkasten im Bereich der Kreuzung der Straße S. Feld mit der H. Straße bis zum Hausgrundstück L. 14 führt, unterfällt diesem Zustimmungsbedürfnis. Die Masten und das Kabel bilden eine neue Telekommunikationslinie (§ 3 Nr. 26 TKG). Die Aufstandsflächen der Masten und die Flächen, in bzw. über denen das Kabel verlegt werden soll, sind Teil der Straßen S. Feld und L. , die als Gemeindestraßen in der Wegebaulast der Beklagten stehen (§ 47 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW).
Das Zustimmungsbedürfnis schließt die Ermächtigung des Trägers der Wegebaulast zur Erteilung der Zustimmung ein. Bei der oberirdischen Verlegung einer Telekommunikationsleitung, wie sie hier außerhalb des unterirdischen Anschlusses des Kabels an die Technik im Schaltkasten als wesentlicher Bestandteil des Gesamtvorhabens der Klägerin vorgesehen ist, ist die Zustimmung nicht als gebundene Entscheidung dahingehend ausgestaltet, dass der Vorhabenträger einen von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängigen Rechtsanspruch auf Zustimmung hat. Denn nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG sind bei der Verlegung oberirdischer Leitungen die Interessen der Wegebaulastträger, der Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze und die städtebaulichen Belange abzuwägen. Das Erfordernis der Abwägung geht mit der Einräumung eines Entscheidungsspielraums einher, den die zuständige Behörde innerhalb bestimmter Grenzen eigenverantwortlich ausfüllen darf und muss. Dabei ist unerheblich, ob es sich bei der Abwägung um eine solche im Sinne des planerischen Abwägungsgebots handelt oder ob sie als Ausübung behördlichen Ermessens zu verstehen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2013 - 20 A 380/12 -, DVBl. 2013, 1615.
Sowohl die planerische Abwägung als auch das behördliche Ermessen sind davon geprägt, dass die Behörde innerhalb der ihr gezogenen rechtlichen Grenzen unter Berücksichtigung aller nach Lage der Dinge entscheidungserheblichen Gesichtspunkte eine einzelfallbezogene und nicht zuletzt am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgerichtete Entscheidung zu treffen hat, die inhaltlich nicht abschließend durch Rechtsvorschriften vorgeprägt ist. Unabhängig von den Besonderheiten der planerischen Abwägung gegenüber dem behördlichen Ermessen hat der Vorhabenträger, sofern eine Abwägung nicht wegen dem Vorhaben entgegenstehender zwingender Versagungsgründe ausscheidet, einen Anspruch darauf, dass die zuständige Behörde über die Erteilung der Zustimmung ohne zu seinen Lasten gehende Fehler unter anderem bei der Zusammenstellung, Gewichtung und Bewertung aller für die Abwägung erheblichen Gesichtspunkte entscheidet.
Der ablehnende Bescheid vom 3. Mai 2013 wird dem Anspruch der Klägerin auf fehlerfreie Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung der Zustimmung nicht gerecht.
Der Anspruch scheitert nicht an einem unzureichenden Aussagegehalt des dem Verfahren zugrunde liegenden Antrags vom 30. April 2012. Die Bedenken der Beklagten gegen die hinreichende Konkretisierung des Antrags greifen nicht durch.
Ein Verstoß gegen normativ spezifisch festgelegte Anforderungen an einen Antrag im Sinne von § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG steht mangels entsprechender Vorgaben nicht in Rede. Vielmehr geht es um die Erfüllung der Mindesterfordernisse, denen ein Antrag nach allgemeinen Kriterien (§ 22 Satz 2 VwVfG NRW) genügen muss, damit er eine taugliche Grundlage für die sachliche Bescheidung eines Anliegens bildet. Dem wird der Antrag gerecht.
Er lässt, obwohl die textlichen Angaben und die zeichnerischen Darstellungen im beigefügten Lageplan deutlich hinter der Genauigkeit einer zur Ausführung des Vorhabens geeigneten Planungsunterlage zurückbleiben, insbesondere Art und Umfang des Vorhabens, also den Bezugsgegenstand der erstrebten Zustimmung, so genügend erkennen, dass eine Beurteilung des Vorhabens sowie seiner Auswirkungen auf die entscheidungsrelevanten Interessen und Belange möglich ist. Zwar sind in dem in einem ungebräuchlichen Maßstab gehaltenen Lageplan die Standorte der Masten und der damit verbundene Verlauf der Kabelleitung nicht maßstabsgerecht dargestellt. Ferner schließt die Angabe, es würden "ca." 13 Masten aufgestellt, Unwägbarkeiten ein, die sich zudem nicht mit der zeichnerischen Darstellung decken, in der 13 Maststandorte wiedergegeben sind. Auch wird die Länge der Masten noch in der der Berufungsbegründung beigefügten Kostenaufstellung mit 7 m bzw. 8 m angegeben, woraus sich Unterschiede in der Höhe der Masten oberhalb der Verkehrsfläche sowie der Höhenlage des Kabels ergeben. Die Ungenauigkeiten und Unklarheiten hinsichtlich mehrerer Einzelheiten des Vorhabens erreichen jedoch kein Ausmaß, das einer inhaltlich ausreichenden Befassung mit der beanspruchten Zustimmung entgegenstehen würde. Die Beklagte hat den Antrag nicht als unvollständig oder mängelbehaftet zurückgewiesen. Sie hat auch nicht darauf hingewirkt, ihn über die Ergänzungen und Klarstellungen hinaus zu erläutern und zu konkretisieren, die die Klägerin auf Nachfrage während des Verwaltungsverfahrens und des gerichtlichen Verfahrens vorgenommen hat. Im Gegenteil hat sie durch die Bearbeitung und Bescheidung des Antrags in der Sache selbst unmissverständlich zu erkennen gegeben, dass sie das Vorhaben der Klägerin mit genügender Deutlichkeit erkannt hat. Ihr Vorbringen, eine konkrete Prüfung im Sinne von § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG sei ihr nicht möglich gewesen, steht im Widerspruch zu dem Umstand, dass es aus ihrer Sicht für eben diese Prüfung auf weitergehende Einzelheiten des Vorhabens nicht ankam.
Die Zustimmung zu dem Vorhaben ist nicht aus zwingenden Rechtsgründen zu versagen, deren Beachtung der Ebene der Abwägung der Interessen und Belange vorgelagert ist.
Eine dauernde Beschränkung des Widmungszwecks der Straßen S. Feld und/oder L. (§ 68 Abs. 1 Satz 1 TKG) wird durch die Masten und die an ihnen zu befestigende Kabelleitung nicht hervorgerufen.
Der für den Widmungszweck maßgebliche Gemeingebrauch (§ 14 StrWG NRW) an den beiden Straßen, die dem Anliegerverkehr dienen, wird nicht durch die Verminderung der für Verkehrszwecke verfügbaren Fläche der Straßen um die Aufstandsfläche der Masten beschränkt. Der Verlust an für den Gemeingebrauch nutzbarer Straßenfläche ist als solcher eine typische Folge der oberirdischen Inanspruchnahme eines öffentlichen Verkehrswegs für eine Telekommunikationsleitung und aufgrund der Reichweite der Nutzungsberechtigung nach § 68 Abs. 1 TKG nicht ohne weiteres mit einer Beschränkung des Widmungszwecks gleichzusetzen. Die Nutzungsberechtigung besteht gerade an gewidmeten Verkehrswegen und bezieht sämtliche, auch oberirdische, Teile von Telekommunikationslinien im Umfang der Definition nach § 3 Nr. 26 TKG ein. Masten von Kabelanlagen gehören dazu. Im Ausgangspunkt stehen die ober- und unterirdische Verlegung von Telekommunikationslinien im Rahmen von § 68 TKG gleichberechtigt nebeneinander.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2013 - 20 A 380/12 -, a. a. O.
Davon ist die Aufstellung der für die oberirdische Verlegung von Telekommunikationsleitungen notwendigen Masten nicht ausgenommen. Einer unterirdischen Verlegung von Telekommunikationsleitungen kommt lediglich bei einer vorliegend nicht gegebenen Gesamtbaumaßnahme, die näher bestimmte Merkmale aufweist, ein regelmäßiger Vorrang zu (§ 68 Abs. 3 Satz 3 TKG).
In der konkreten örtlichen Situation bilden die Masten lediglich punktuelle Hindernisse am Rand des Verkehrsraums, die dessen Breite kaum spürbar einengen. Sie sollen an der Grenze der einseitig entlang beider Straßen verlaufenden und baulich gegenüber der Fahrbahn erhöhten Gehwege zu den Anliegergrundstücken aufgestellt werden. In ihren Abmessungen und ihrer Wirkung als räumliches Verkehrshindernis unterscheiden sie sich nicht von Straßenlampen oder Verkehrsschildern, die typischerweise an Masten und Pfählen im Verkehrsbereich angebracht werden und, was ihre Auswirkungen auf den Gemeingebrauch angeht, von den Verkehrsteilnehmern nicht mehr erfordern als das bei der alltäglichen Benutzung von Straßen unumgängliche Mindestmaß an Aufmerksamkeit, Rücksichtnahme und Bereitschaft zum Ausweichen. Die Breite der Gehwege von 1,4 m und 1,8 m belässt im direkten Aufstellungsbereich der Masten begehbare Flächen von zumindest mehr als 1 m. Derartige Engpässe entstehen etwa auch bei Begegnungen von Fußgängern und können auch von Fußgängern mit Kinderwagen oder Rollstuhlfahrern passiert werden, ohne dabei auf dem Kfz-Verkehr dienende Flächen ausweichen zu müssen. Auch in ihrer Anzahl sowie im Zusammenwirken mit den Straßenlampen und sonstigen ständigen oder gelegentlichen Hindernissen rufen die ca. 13 auf einer Strecke von etwa 300 m verteilten Masten nicht mehr hervor als eine bloß geringfügige Erschwerung der Benutzung der Straßen. Fußgänger, die die Gehwege benutzen, müssen dort mit Hindernissen unter anderem in Gestalt anderer Verkehrsteilnehmer rechnen, also ihr Verhalten daran ausrichten.
Der für den Widmungszweck maßgebliche Gemeingebrauch an den Straßen wird auch nicht durch die an den Masten zu befestigende Kabelleitung nachteilig berührt. Die Kabelleitung kann - und soll -, auch soweit sie Straßen und Grundstückseinfahrten queren soll, in einer Höhe angebracht werden, die sich auf die Verkehrsfunktion der Straßen nicht nachteilig auswirkt. Die Trasse der Leitung verläuft entlang des Rands der Straßen im baulich und funktional für Fußgänger bestimmten Bereich neben den Anliegergrundstücken. Die Masten, an deren Spitze die Leitung angebracht werden soll, haben eine Länge von ca. 7 m bzw. 8 m und überragen nach ihrem Einbau die Straßenoberfläche um ca. 5,6 m bzw. 6,4 m. Die dadurch geschaffene Höhenlage der Leitung belässt einen lichten Verkehrsraum, der mit den nach § 32 StVZO zulässigen Abmessungen von Fahrzeugen unproblematisch vereinbar ist; es verbleibt ein hinreichender Sicherheitsabstand. Fahrzeuge mit der nach § 32 Abs. 2 StVZO höchstzulässigen Höhe von 4 m können auf den Straßen weiterhin ungehindert verkehren und die Anliegergrundstücke direkt anfahren. Übereinstimmend hiermit reicht nach Nr. 4.3 der Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt, Ausgabe 2006), die von der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV), Arbeitsgruppe "Straßenentwurf", aufgestellt worden sind und aufgrund ihres Zustandekommens Aufschluss über die regelmäßig sachgerechten Grundmaße von Verkehrsräumen geben,
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 16. September 2013 - 15 A 1078/13 -, juris,
bei solchen Straßen eine lichte Höhe von 4,5 m für die Abwicklung des Fahrzeugverkehrs mit größeren Fahrzeugen aus. Eingehalten werden kann auch der vertikale Mindestabstand zwischen der Straßenoberfläche und dem Kabel, der nach Nr. 4.2 Abs. 4 und 7 i. V. m. Tabelle 4/4 Spalte D des von der Klägerin als technische Vorgabe zugrunde gelegten Regelwerks "Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen der Deutschen Telekom AG für Bauleistungen am Telekommunikations-Netz Teil 50 " (ZTV-TKNetz 50) neben Straßen 4 m sowie über (Neben-)Straßen und Einfahrten 5,5 m beträgt. Dementsprechend kann dahinstehen, ob das unter Umständen geringfügige Unterschreiten dieses Mindestabstands als Beschränkung des Widmungszwecks einzuordnen wäre.
Das Vorhaben verstößt nicht gegen die Anforderungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie die anerkannten Regeln der Technik (§ 68 Abs. 2 Satz 1 TKG).
Bezogen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit (§ 68 Abs. 3 Satz 5 TKG) und deren potentielle Beeinträchtigung durch Hindernisse im Straßenraum (§ 32 StVO) bestehen keine Anhaltspunkte für eine Unvereinbarkeit des Vorhabens mit einschlägigen Rechtsvorschriften oder anerkannten technischen Regelwerken.
Namentlich deutet angesichts der Erstreckung der Nutzungsberechtigung nach § 68 Abs. 1 TKG auf Masten und oberirdisch geführte Kabelleitungen, mit der ein Rückgriff auf allgemeine straßenrechtliche Vorschriften ausscheidet,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 8.04 -, NVwZ 2005, 821,
nichts Konkretes darauf hin, dass es sich bei einer Freileitung im Bereich von Gemeindestraßen und geschlossenen Siedlungsbereichen um ein wegen der Auswirkungen einer solchen Maßnahme auf das reibungslose Funktionieren des Verkehrs technisch gänzlich überholtes Verfahren handeln könnte, das keinerlei rechtliche und/oder technische Anerkennung mehr findet. Das gilt auch hinsichtlich der oberirdischen Querung von Straßen und Einfahrten. Die Beklagte stützt ihre Auffassung, aus Gründen der Verkehrssicherheit seien Kreuzungen von Straßen unterirdisch vorzunehmen, nicht auf eine anerkannte fachliche Stellungnahme oder andere aussagekräftige Grundlage. Sie benennt insbesondere keinen konkreten Hinweis darauf, dass die technischen Vorgaben der von der Klägerin angeführten ZTV-TKNetz 50 zur Standfestigkeit von Masten und Höhenlage von Kabeln oberhalb von Straßen, die die oberirdische Führung der Kabel auch in diesen Bereichen als selbstverständlich voraussetzen und näher ausgestalten, bezogen auf Gemeindestraßen schon in den grundlegenden Ansatz- und Eckpunkten den rechtlich vorgeschriebenen und/oder in den einschlägigen Fachkreisen anerkannten Sicherheitsstandard nicht wiedergeben. Es ist auch kein auf Gemeindestraßen bezogenes Regelwerk ersichtlich, das mit den durch das Allgemeine Rundschreiben Straßenbau Nr. 03/2014 des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 4. Februar 2014 (VKBl. 2014, 214) bekanntgemachten "Richtlinien für die Benutzung der Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes" vergleichbar wäre und in dem zur Vermeidung von Verkehrsbeeinträchtigungen die unterirdische Verlegung von Telekommunikationsleitungen bei der Querung solcher Straßen als grundsätzlich erforderlich eingestuft würde. Für die Querung von Bundesstraßen, vor allem von Bundesautobahnen, geltende Sicherheitsmaßstäbe können wegen der unterschiedlichen Verkehrsfunktionen der Straßen und der damit verbundenen erheblichen Unterschiede hinsichtlich der Risiken und Auswirkungen von Störungen nicht pauschal auf Gemeindestraßen übertragen werden. Die örtlichen Verhältnisse im Bereich der Straßen S. Feld und L. , deren Funktion auf die Erschließung eines flächenmäßig gut überschaubaren und nahe des Ortsrandes gelegenen Siedlungsgebiets ausgerichtet ist, weisen keine Umstände auf, die die Annahme stützen könnten, eine etwaige gegenüber Erdkabeln bauartbedingt generell erhöhte Anfälligkeit von Freileitungen für Störungen und/oder ein damit verbundener höherer Bedarf hinsichtlich Wartungs- und Reparaturmaßnahmen werde tatsächlich nennenswerte Verkehrsbeeinträchtigungen nach sich ziehen.
Für die Auffassung der Beklagten, bei Gehwegen sei eine benutzbare Mindestbreite von 1,5 m unerlässlich, ist eine entsprechende Vorgabe in einem einschlägigen rechtlichen oder technischen Regelwerk weder dargetan worden noch sonst ersichtlich. Das Grundmaß des Verkehrsraums von Fußgängern beträgt nach Nr. 4.1 RASt 1 m zuzüglich situationsspezifischer Zuschläge. Die hierauf aufbauende und vom Begegnungsverkehr von Fußgängern ausgehende Regelbreite straßenbegleitender Gehwege (Nr. 6.1.6.1 RASt) von 1,8 m zzgl. 0,7 m für Abstände zu den Anliegergrundstücken sowie der Fahrbahn wird an den Straßen S. Feld und L. zwar an keiner Stelle eingehalten; der Gehweg an der Straße S. Feld weist durchgängig nicht einmal die als Verkehrsraum für Begegnungen von Fußgängern angesetzte Breite auf. Es gibt aber keinen Anhaltspunkt dafür, dass das vorhabenbedingte (zusätzliche) Unterschreiten der vorgenannten empfohlenen Regelbreiten unvereinbar sein könnte mit den in der Örtlichkeit konkret zu bewältigenden Verkehrsanforderungen. Die Funktionsfähigkeit der Gehwege ist mit dem an den Aufstellungsorten der Masten jedenfalls verbleibenden Verkehrsraum für einen Fußgänger sicher gewahrt. Aufgrund der überschaubaren Größe und Nutzung des von den beiden Straßen erschlossenen Gebiets sowie seiner Lage am Ortsrand deutet auch nichts Greifbares auf einen Begegnungsverkehr von Fußgängern hin, der nach seiner Zusammensetzung und/oder Intensität in dem dort noch verfügbaren Verkehrsraum nur unter Inkaufnahme von mehr als bloßen Unbequemlichkeiten abgewickelt werden kann. Insbesondere finden in dem Gebiet keine gewerblichen Grundstücksnutzungen statt, die nach Art und/oder Umfang mit einem verstärkten Fußgängerverkehr verbunden sind.
Soweit zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit Vorkehrungen notwendig sein sollten, die über das ohnehin übliche und beabsichtigte Maß etwa hinsichtlich der Beschaffenheit der Masten hinausgehen, um einer Gefährdung der Standsicherheit der Masten durch Beschädigungen etwa als Folge des Anpralls von Fahrzeugen und hieran anschließenden Störungen des Verkehrs zu begegnen, was die Beklagte annimmt, steht das der Zustimmungsfähigkeit des Vorhabens nicht entgegen. Erforderlichenfalls können im Wege von Nebenbestimmungen (§ 68 Abs. 3 Satz 5 TKG) diesbezüglich geeignete Regelungen erlassen werden. In den der Befugnis zum Erlass von Nebenbestimmungen gezogenen Grenzen scheidet, vorbehaltlich besonderer Umstände, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Versagung der Zustimmung aus. Nebenbestimmungen stellen gegenüber einer Versagung das mildere Mittel dar, um die Erfüllung der Voraussetzungen für die Erteilung der Zustimmung zu gewährleisten.
Die Einhaltung der Anforderungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung scheitert nicht an baurechtlichen Vorschriften. Zwar ist das Baurecht als Teil der Rechtsordnung ein Schutzgegenstand der öffentlichen Sicherheit im Sinne des Ordnungsrechts. Das schließt die von der Beklagten hervorgehobenen Festsetzungen der Bebauungspläne, die für die Beurteilung des Vorhabens unter baurechtlichem Blickwinkel von Bedeutung sind, ein. Ob der Begriff der öffentlichen Sicherheit im gegebenen Regelungszusammenhang enger zu verstehen ist,
vgl. hierzu Stelkens, TKG-Wegerecht - §§ 68 - 77 TKG, Rn. 139, 161,
kann auf sich beruhen, weil das Vorhaben jedenfalls nicht gegen verbindliche Festsetzungen der Bebauungspläne verstößt.
Zweifelhaft ist bereits, ob die Zulässigkeit der Verlegung oberirdischer Leitungen der Telekommunikation überhaupt durch Festsetzungen eines Bebauungsplans mit verbindlicher Wirkung für die Zustimmung nach § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG ausgeschlossen werden kann.
Die Zweifel ergeben sich allerdings nicht aus § 38 BauGB, weil diese Vorschrift von der Anwendbarkeit der §§ 29 bis 37 BauGB außer bestimmten immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallbeseitigungsanlagen nur Vorhaben von überörtlicher Bedeutung ausnimmt, über deren Zulassung in einem Planfeststellungsverfahren oder in einem sonstigen Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung entschieden wird. Unabhängig von einer überörtlichen Bedeutung eines Vorhabens im Sinne von § 68 Abs. 3 Satz 1 TKG ist das Zustimmungsverfahren auch im Fall der Verlegung einer oberirdischen Telekommunikationsleitung nicht als Planfeststellungsverfahren oder ein ihm in seinen Rechtswirkungen gleichgestelltes Verfahren ausgestaltet. Die bei der Zustimmung zu einem derartigen Vorhaben vorzunehmende Abwägung stimmt, wenn man sie als solche im Sinne des planerischen Abwägungsgebots versteht, zwar mit einem wesentlichen Merkmal einer Planfeststellung überein, verschafft dem Zustimmungsverfahren aber in verfahrensmäßiger Hinsicht nicht die Merkmale eines Planfeststellungsverfahrens oder eines ihm nach § 38 BauGB gleichstehenden sonstigen Verfahrens. Bei der Abwägung nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG sind zudem anders als bei einer Planfeststellung nicht sämtliche von dem Vorhaben berührten Belange einzustellen, sondern ausschließlich die Belange der Wegebaulastträger und der Betreiber der öffentlichen Telekommunikationsnetze sowie die städtebaulichen Belange. Ferner ist die Zustimmung nicht mit der für die Planfeststellung wesentlichen Konzentrationswirkung ausgestattet. Sie beschränkt sich vielmehr auf die Regelung der Nutzungsberechtigung an dem öffentlichen Verkehrsweg und lässt das gegebenenfalls bestehende Erfordernis weiterer behördlicher Gestattungen unberührt.
Da ein baurechtliches Genehmigungserfordernis für dem Fernmeldewesen dienende Leitungen einschließlich ihrer Masten in Nordrhein-Westfalen fehlt (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BauO NRW), kann gegen eine Berücksichtigung bauplanungsrechtlicher Gesichtspunkte unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit auch nicht der Aspekt der inhaltlichen Abgrenzung mehrerer paralleler und sich unter Umständen gegenständlich überschneidender Zulassungserfordernisse angeführt werden.
Die Annahme einer verbindlichen Wirkung bauplanungsrechtlicher Regelungen für die Zustimmung läuft aber dem Gebot der Abwägung der städtebaulichen Belange nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG entgegen. Für eine substantielle Abwägung ist nur dann Raum, wenn sich die in sie einzustellenden städtebaulichen Belange nicht bereits wegen strikter Verbindlichkeit unter anderem der Festsetzungen eines Bebauungsplans gegenüber den sonstigen entscheidungserheblichen Belangen durchsetzen. Städtebauliche Belange bilden einen Ausschnitt aus der Gesamtheit der für die Abwägung relevanten Interessen und Belange. Sie werden typischerweise mit den hierfür zur Verfügung stehenden planerischen Instrumenten der Bauleitplanung zum Ausdruck gebracht. Eine Planung durch Bebauungsplan wirkt als Rechtsnorm (§ 10 Abs. 1 BauGB) und ist auf die rechtsverbindliche Steuerung der städtebaulichen Ordnung angelegt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Zu den für die Bauleitplanung wesentlichen Belangen gehören diejenigen des Telekommunikationswesens (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchstabe d BauGB) und der von einer oberirdisch geführten Telekommunikationsleitung wegen deren Sichtbarkeit potentiell berührten Gestaltung des Ortsbilds (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Weist eine oberirdische Telekommunikationsleitung jedenfalls bei der zu unterstellenden Häufung derartiger Anlagen die für ein Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB kennzeichnende städtebauliche Relevanz
- vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 4 C 1.11 -, BVerwGE 144, 82 -
auf, ginge das Abwägungserfordernis nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG letztlich ins Leere, wenn ein Bebauungsplan aufgrund seiner Rechtswirkungen nach §§ 29 ff. BauGB wegen der erforderlichen Beachtung der öffentlichen Sicherheit für die behördliche Entscheidung über die Erteilung der Zustimmung verbindlich wäre. Die strikte Orientierung an den Rechtswirkungen des Bebauungsplans liefe dem Sinn und Zweck der Abwägung zuwider, (auch) bestimmte gemeindliche - nämlich städtebauliche - Belange einer einzelfallbezogenen Gegenüberstellung, Gewichtung und Bewertung zu unterziehen sowie die Zustimmung hiervon abhängig zu machen. Dass eine strikte Verbindlichkeit der Festsetzungen eines Bebauungsplans im Rahmen der Zustimmung nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG nicht mit dem gesetzgeberischen Willen hinsichtlich des Regelungsgehalts von § 68 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 TKG im Einklang steht, wird dadurch bestätigt, dass die Übernahme der hergebrachten grundsätzlichen Gleichberechtigung der unter- und der oberirdischen Verlegung von Telekommunikationsleitungen in das Telekommunikationsgesetz in der Fassung vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) im Gesetzgebungsverfahren Gegenstand gegensätzlicher Bestrebungen war.
Vgl. einerseits BT-Drucks. 15/2316, S. 83, und andererseits BR-Drucks. 755/03 (Beschluss), S. 29.
Um dem Anliegen der Befürworter eines Vorrangs der unterirdischen Verlegung entgegenzukommen, ist die Regelung des § 68 Abs. 3 Satz 3 TKG unter Beibehaltung der grundsätzlichen Gleichberechtigung sowohl der ober- wie der unterirdischen Verlegung in den Entwurf des Gesetzes eingefügt worden.
Vgl. BT-Drucks. 15/2345, S. 6, und 15/2679, S. 16.
Außerhalb der Reichweite von § 68 Abs. 3 Satz 3 TKG ist gerade die dem Wegebaulastträger überantwortete Abwägung dazu bestimmt, im Fall der vom Nutzungsberechtigten beabsichtigten oberirdischen Führung der Telekommunikationsleitung unter Berücksichtigung unter anderem der städtebaulichen Belange festzulegen, welchem der widerstreitenden Interessen und Belange der Vorrang einzuräumen ist.
Ausgehend von diesen Erwägungen stellt sich allerdings die Frage, ob es auch für Festsetzungen auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 13 BauGB an einer verbindlichen Wirkung für die Zustimmung nach § 68 Abs. 3 TKG fehlt. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 13 BauGB kann in einem Bebauungsplan die Führung von oberirdischen oder unterirdischen Versorgungsanlagen und -leitungen festgesetzt werden. Als Versorgungsanlagen bzw. -leitungen sind im Gesetzgebungsverfahren zur aktuellen Fassung dieser Vorschrift ausdrücklich Einrichtungen der Telekommunikation in den Blick genommen worden.
Vgl. BT-Drucks. 15/2996, S. 65.
Hieran anknüpfend wird die Auffassung vertreten, dass durch Festsetzungen im Bebauungsplan die unterirdische Führung einer Telekommunikationsleitung vorgeschrieben werden kann.
Vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/
Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 113,115; a. A. Stelkens, a. a. O., § 68 Rn. 27 ff.
Teilt man diese Meinung, ist die Schlussfolgerung konsequent, dass eine solche Festsetzung verbindliche Wirkung für die Zustimmung nach § 68 Abs. 3 TKG hat und nicht durch Abwägung des Wegebaulastträgers aufgrund Überwiegens der Belange des Nutzungsberechtigten überwunden werden kann. Dass Festsetzungen eines Bebauungsplans das Gewicht städtebaulicher Belange bei der Abwägung beeinflussen, ist ohnehin nicht fraglich.
Das bedarf hier aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn die vorliegend entscheidungsrelevanten Bebauungspläne beinhalten für Leitungen der Telekommunikation keine Festsetzung im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 13 BauGB. Sie stehen dem Vorhaben auch nicht aus anderen Gründen entgegen. Vielmehr ist das Vorhaben mit den Festsetzungen der Bebauungspläne vereinbar.
Die Trasse der geplanten Telekommunikationsleitung verläuft im Plangebiet der Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3, die die hierfür vorgesehene Fläche der Straßen S. Feld und L. als öffentliche Verkehrsfläche sowie die beiderseits an die Straße S. Feld und die nördlich an die Straße L. angrenzenden Flächen als Kleinsiedlungsgebiet ausweisen. Die Fläche südlich der Straße L. wird durch den Bebauungsplan II/N 6 als allgemeines Wohngebiet ausgewiesen. Die Bebauungsplangebiete werden tatsächlich überwiegend zu Wohnzwecken genutzt.
Das Vorhaben widerspricht nicht der Ausweisung der Trasse als öffentliche Verkehrsfläche. Es wird von der Ausschlusswirkung dieser Zweckbestimmung nicht erfasst. Nach dem Vorstehenden wird durch das Vorhaben die Verwirklichung der plangemäßen Nutzung der Fläche der beiden Straßen als dem Gemeingebrauch gewidmete Verkehrsfläche weder verhindert noch auch nur annähernd wesentlich erschwert.
Keiner der Bebauungspläne setzt eine Führung von Telekommunikationsleitungen fest, zu der das Vorhaben im Widerspruch stehen könnte. Soweit die Beklagte auf die im Aufstellungsverfahren zum Bebauungsplan II/N 6 geäußerten Anregungen der Deutsche Telekom Netzproduktion GmbH verweist, Trassen für Telekommunikationslinien auszuweisen und die privaten Verkehrsflächen als mit Leitungsrechten zu ihren Gunsten auszuweisende Fläche festzusetzen, geht sie selbst davon aus, sie habe keinen Anlass für das Vorhaben hindernde planerische Festsetzungen gehabt.
Das Vorhaben ist mit dem Gebietscharakter der an die Straßen S. Feld und L. angrenzenden Bebauungsplangebiete vereinbar. Es weist zwar neben seiner Versorgungsfunktion gewerbliche Elemente auf und gehört nicht zu den Anlagen, die in einem Kleinsiedlungsgebiet nach § 2 Abs. 2 BauNVO und/oder in einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässig sind. Es ist aber, was das allgemeine Wohngebiet südlich der Straße L. angeht, ausnahmsweise zulassungsfähig, und zwar, wenn nicht als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) oder als dem Nutzungszweck des Gebiets dienende untergeordnete Nebenanlage (§ 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO), jedenfalls als fernmeldetechnische Nebenanlage (§ 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO). Damit ist es in einem allgemeinen Wohngebiet typischerweise gebietsverträglich. Seiner Verträglichkeit stehen vorliegend nicht die konkreten Verhältnisse im Bereich der Straße L. entgegen (§ 15 Abs. 1 BauNVO). Bezogen auf das Kleinsiedlungsgebiet nördlich der Straße L. /beiderseits der Straße S. Feld ist das Vorhaben jedenfalls deshalb gebietsverträglich, weil von entgegenstehenden Festsetzungen der Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3 nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB befreit werden könnte.
Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauNVO können die der Versorgung der Baugebiete unter anderem mit Elektrizität dienenden Nebenanlagen in den Baugebieten als Ausnahme zugelassen werden, auch soweit für sie im Bebauungsplan keine besonderen Flächen festgesetzt sind. Dies gilt nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO, der hinsichtlich der Festsetzung des allgemeinen Wohngebiets Anwendung findet, auch für fernmeldetechnische Nebenanlagen. Kennzeichnendes Merkmal der Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 BauNVO ist, dass sie einen untergeordneten funktionalen Bestandteil eines Systems der in allen Baugebieten gleichermaßen unverzichtbaren Infrastruktur bilden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Januar 2012
- 4 B 27.11 -, NVwZ 2012, 579 (zu Anlagen des Mobilfunks); Arnold in: Bönker/Bischopink, BauNVO, § 14 Rn. 36.
Aus dem systematischen Zusammenhang mit § 14 Abs. 1 BauNVO, der untergeordnete Nebenanlagen erfasst, die dem Nutzungszweck der in dem Baugebiet gelegenen Grundstücke oder des Baugebiets selbst dienen, folgt, dass es sich bei den Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 BauNVO um Anlagen handelt, die durch ihre funktionale Zugehörigkeit zu einem von dieser Vorschrift erfassten Infrastrukturnetz geprägt sind und in ihrer Funktion sowie Bedeutung für dieses Netz nicht die Eigenständigkeit und das Gewicht einer Hauptanlage haben. Der Sinn und Zweck von § 14 Abs. 2 BauNVO, Nebenanlagen der genannten Infrastruktur generell zu ermöglichen, bringt es mit sich, dass diese Anlagen nicht die von § 14 Abs. 1 BauNVO geforderte Unterordnung aufweisen müssen. Die durch fernmeldetechnische Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO sicherzustellende Infrastruktur für Leistungen der Telekommunikation zählt, auch was den durch eine Kabelleitung zu vermittelnden Festanschluss angeht, nach den gegenwärtigen Lebensverhältnissen und Grundanforderungen an die bauliche und/oder gewerbliche Nutzbarkeit von Grundstücken zu den in der Regel für Bebauungszusammenhänge als selbstverständlich angesehenen Einrichtungen und besonders wichtigen Versorgungsmaßnahmen. Das schließt, wie § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO vor dem Hintergrund der räumlichen Begrenztheit der Funktion der Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 1 BauNVO zeigt, auch diejenigen Nebenanlagen ein, die - wie bei der Durchleitung eines Kabels - dem jeweils "eigenen" Baugebiet oder den in ihm gelegenen Grundstücken nicht direkt zugute kommen.
Das Vorhaben der Klägerin ist funktionaler Bestandteil ihres Telekommunikationsnetzes (§ 3 Nr. 27 TKG) und hat innerhalb dessen eine untergeordnete Bedeutung. Es beinhaltet und bezweckt die räumliche Ausdehnung und Verstärkung des Leitungsnetzes auf/für ein, gemessen an dessen bundesweiten Größe und weitverzweigten Struktur, kleinflächiges und sehr eng begrenztes Gebiet. Es soll das vorhandene Telekommunikationsnetz an die Wohnsiedlung südlich der Straße L. heranführen und es dadurch punktuell erweitern bzw. verdichten. Dem kommt für den Bestand und das Funktionieren des gesamten Netzes kein wesentlicher Stellenwert zu. Technische Einrichtungen mit räumlich oder funktional weitreichender oder gar zentraler Bedeutung für das Netz schließt das Vorhaben nicht ein.
Ist das Vorhaben nach dem Vorgesagten grundsätzlich gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ausnahmsweise zulassungsfähig, so ist es nach der dieser Vorschrift zugrunde liegenden Wertung typischerweise mit dem Gebietscharakter eines allgemeinen Wohngebietes vereinbar. Zwar wäre auch in einem auf die Erteilung einer ausnahmsweisen Zulassung eines solchen Vorhabens gerichteten bauaufsichtlichen Verfahren - die Anwendbarkeit des bauaufsichtsrechtlichen Regimes entgegen § 1 Abs. 2 Nr. 3 BauO NRW hier einmal unterstellt - das behördliche Entscheidungsermessen nicht dahingehend reduziert, dass das Vorhaben zugelassen werden müsste. Das in § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zum Ausdruck gebrachte hochrangige öffentliche Interesse an der Sicherstellung der infrastrukturellen Voraussetzungen für Leistungen der Telekommunikation, dem nicht zuletzt auch die für sie geltende staatliche Verantwortung nach Art. 87f Abs. 1 GG und die Nutzungsberechtigung nach § 68 Abs. 1 TKG Rechnung tragen, führt jedoch dazu, dass das Ermessen ausschließlich aus - hier nicht ersichtlichen - wirklich gewichtigen städtebaulichen Gründen durch Versagung der ausnahmsweisen Zulassung ausgeübt werden dürfte. Eine prinzipielle Versagung der Ausnahme aus allgemein geltenden Erwägungen liefe dieser Wertung zuwider.
Nichts anderes kann im Rahmen der hier in Rede stehenden Abwägungsentscheidung nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG gelten.
Auch eine Nebenanlage im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO darf sich allerdings nicht in Widerspruch zu der Eigenart des konkret betroffenen Baugebiets setzen. Sie darf keine prägende Wirkung für das Gebiet haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 4 C 1.11 -, a. a. O., und Beschluss vom 3. Januar 2012 - 4 B 27.11 -, a. a. O. (jeweils zu Mobilfunkanlagen); Arnold in: Bönker/ Bischopink, a. a. O., § 14 Rn. 43.
Eine solche Wirkung geht von dem Vorhaben nicht aus. Es stellt allenfalls in optischer Hinsicht und für den näheren Bereich beiderseits der Freileitung eine Störung des Gesamtbildes dar. Für eine solche Störung mag sprechen, dass die unterirdische Verlegung von Telekommunikationsleitungen in verdichteten bzw. geschlossenen Baugebieten vor geraumer Zeit an die früher gängige Regelform der Verlegung in Gestalt von Freileitungen getreten ist. Jedoch zeigt bereits die von der Klägerin für die technische Durchführung von Freileitungen herangezogene ZTV-TKNetz 50, dass derartige Anlagen nach wie vor zu den Standardmethoden der Fernmeldetechnik gehören. Die weitgehende Üblichkeit der Erdverlegung von Telekommunikationsleitungen in Wohngebieten mag dazu führen, dass eine Freileitung dort, anders als außerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen, als auffällig, außergewöhnlich und - abhängig vom jeweiligen ästhetischen Empfinden - optisch abträglich wahrgenommen wird. Im Vordergrund dieser Wahrnehmung steht aber nicht der Eindruck eines durch die andere Nutzungsart und/oder Bauweise gekennzeichneten Fremdkörpers im Wohngebiet, sondern, nicht anders als bei der auf die zweckmäßige Abwicklung von Verkehrsvorgängen konzentrierten Ausgestaltung von in allen Baugebieten unerlässlichen Straßen, derjenige einer optisch schlicht und rein funktional gehaltenen strukturellen Grundlage für die bauliche Nutzung des Gebiets.
Die konkreten örtlichen Verhältnisse ergeben nichts anderes. Das Vorhaben dominiert auch nicht das Erscheinungsbild der Straße L. oder des südlich an sie angrenzenden Baugebiets. Seine Sichtbarkeit beschränkt sich wegen des Verlaufs der Freileitung weitgehend parallel zum äußeren Rand der Straße und der an sie angrenzenden Bebauung hauptsächlich auf den optisch vor allem durch die Gebäude mit vorgelagertem Grünstreifen begrenzten Straßenraum selbst. Die sichtbare Höhe der Masten und die Höhenlage der Kabelleitung bleiben hinter derjenigen der in den benachbarten Baugebieten zulässigen sowie gängigen zweigeschossigen Bebauung mit Satteldach deutlich zurück. Die linienförmige Reihung der Masten und das Kabel vermitteln den Eindruck der Zusammengehörigkeit und Einheitlichkeit, aber wegen der trotzdem bestehenden klaren Abstände zwischen den einzelnen Masten und der ohnehin mit einer Länge von ca. 300 m bei großräumiger Betrachtung eher kleinförmigen Gesamtanlage nicht denjenigen einer optischen Massierung oder Bedrängung der Umgebung. Auch durch die Querung der Straßen rückt die Kabelleitung optisch nicht in den Vordergrund; der Luftraum über den Straßen wird lediglich von einem nach Art und Aussehen unauffälligen Kabel mit gängigem Außendurchmesser überspannt.
Auf die Festsetzung des Kleinsiedlungsgebiets findet § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zwar keine Anwendung, so dass die Erteilung einer Ausnahme unter dem Blickwinkel der Zulässigkeit fernmeldetechnischer Nebenanlagen ausscheidet. § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist (erst) durch die Änderungsverordnung vom 23. Januar 1990 (BGBl. I S. 127) in die Baunutzungsverordnung eingefügt worden mit der Folge, dass der Regelungsgehalt der Vorschrift Bestandteil der nach ihrem Inkrafttreten aufgestellten Bebauungspläne ist (§ 1 Abs. 3 Satz 2, § 25 c Satz 1 BauNVO). Für die vor dem Inkrafttreten der Vorschrift aufgestellten Bebauungspläne bleibt es bei der Anwendbarkeit der zuvor geltenden Vorschriften der Baunutzungsverordnung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1999 - 4 B 3.99 -, NVwZ 2000, 680.
Das trifft auf die aus dem Zeitraum bis Anfang der 1970er Jahre stammenden Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3 zu.
Das Vorhaben unterfällt auch nicht dem Anwendungsbereich von § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Es dient der Versorgung des Wohngebiets südlich der Straße L. und damit, was die Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3 betrifft, nicht dem betroffenen Baugebiet bzw. den in ihm gelegenen Grundstücken. Als fernmeldetechnische Anlage weist es auch keine der Funktionen auf, die Anlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 1 BauNVO kennzeichnen.
Jedoch sind die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB erfüllt. Entscheidend hierfür und für die Anforderungen an die dann gebotene Ausübung von Ermessen ist entsprechend dem vorstehend zu § 14 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO Ausgeführten der Umstand, dass nach heutiger Wertung des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO das Vorhaben in allen Baugebieten ausnahmsweise zugelassen werden darf und das diesbezügliche Ermessen vorbehaltlich etwaiger - hier nicht gegebener - Besonderheiten wegen des hohen öffentlichen Interesses an der Telekommunikation zugunsten der Zulassung des Vorhabens auszuüben wäre.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2006 - 10 A 930/05 -, juris (zu einer Mobilfunkanlage).
Grundzüge der Planung im Sinne von § 31 Abs. 2 BauGB werden durch die Befreiung zugunsten des Vorhabens nicht berührt. Das für eine solche Berührung maßgebliche planerische Grundkonzept
- vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2008 - 4 B 11.08 -, BRS 73 Nr. 68, und vom 5. März 1999 - 4 B 5.99 -, NVwZ 1999, 1110 -
wird durch das Vorhaben nicht nachteilig berührt. Der Charakter des Kleinsiedungsgebiets wird durch das Vorhaben nicht in Richtung eines Vorrangs gewerblicher Nutzungsformen verändert. Eine "gewerbliche Überformung" des Gebiets wird nicht bewirkt.
Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob eine dem Fernmeldewesen dienende Freileitung nach den bei der Aufstellung der Bebauungspläne für das Kleinsiedlungsgebiet verfolgten planerischen Vorstellungen überhaupt als potentieller gewerblicher Fremdkörper im Verhältnis zur Wohnbebauung in Betracht gezogen worden ist. Seinerzeit war das Fernmeldewesen als hoheitliche Aufgabe der Post in staatlicher Hand konzipiert und nicht - zusätzlich - gewerblich ausgerichtet. Über die Zulassung von Anlagen von Leitungen des Fernmeldewesens war mittels Planfeststellung nach § 7 TWG zu entscheiden. Dabei war als Folge von §§ 7, 8 TWG in der bis 1990 geltenden Fassung des Gesetzes das Gewicht gegenläufiger Belange eng begrenzt. Erst seit dem Gesetz vom 1. Juni 1980 (BGBl. I S. 649) war nach dem neu eingefügten § 7 Abs. 2 Satz 3 TWG die "Berücksichtigung" der Stellungnahmen von Trägern öffentlicher Belange vorgeschrieben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1987 - 7 C 28.85 -, BVerwGE 77, 128.
Ein planerisches Anliegen, durch die Begrenzung gewerblicher Nutzungen mittels Festsetzung eines Kleinsiedlungsgebiets der oberirdischen Verlegung von Fernmeldeleitungen begegnen zu wollen, war bei dieser Rechtslage kaum realistisch und ist vorliegend mangels anderer Anhaltspunkte jedenfalls nicht ersichtlich.
Das der Planung zentral zugrunde liegende Interessengeflecht und der durch die Bebauungspläne vorgenommene Interessenausgleich werden durch das Vorhaben (auch) nicht unter anderen Gesichtspunkten berührt. Ziel der Planung war, ein Siedlungsgelände mit Nebenerwerbsstellen zu schaffen. Bei der zum Erreichen des Ziels gewählten Ausweisung eines Kleinsiedlungsgebiets sind neben landwirtschaftlichen auch bestimmte gewerbliche Nutzungen als Regelform und weitere Gewerbebetriebe ausnahmsweise zulässig (§ 2 Abs. 2, Abs. 3 Nrn. 3 und 4 BauNVO). Ein Kleinsiedlungsgebiet ist tendenziell weniger störanfällig als ein allgemeines Wohngebiet. Ferner wurde und wird eine Telekommunikationsleitung aufgrund ihrer äußerlich unmissverständlichen Funktion weniger als gewerbliche Anlage wahrgenommen als als Maßnahme der notwendigen Infrastruktur zur Versorgung mit bestimmten Grundleistungen. Schließlich wies und weist der kabelmäßige Anschluss an das Telekommunikationsnetz funktional klare Parallelen zu den Versorgungsanlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 1 BauNVO auf. Die nachträgliche Einbeziehung der fernmeldetechnischen Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO in die Rechtsfolge nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauNVO spiegelt, was die generelle planerische Bewertung ihrer potentiellen Störwirkung angeht, eine insofern geringe Bedeutung wieder.
Die gegebenen örtlichen Verhältnisse lassen eine ins Gewicht fallende Verstärkung des gewerblichen Elements des Kleinsiedlungsgebiets nicht erkennen. Dabei kann auf sich beruhen, dass gewerbliche Nutzungen in Gestalt einer Tischlerei und eines aufgelassenen Lagerplatzes zumindest in direkter Nähe zur Trasse vorhanden sind. Denn unabhängig davon zieht sich das Vorhaben zwar über 300 m durch das Gebiet bzw. an dessen südlichen Rand entlang. Auch ist es zumindest im Straßenbereich deutlich sichtbar. Es nutzt aber nur den Straßenraum, nicht die angrenzenden Flächen, die für eine bauliche/gewerbliche Nutzung ausgewiesen worden sind. Die Auswirkungen auf das eigentliche Baugebiet sind ausschließlich optischer Art. Die Höhe der Masten wie auch der Kabelleitung liegt im Bereich einer zulässigen und vorhandenen zweigeschossigen Bebauung mit Satteldach. Das begrenzt nicht nur die Auffälligkeit der Leitung innerhalb des Straßenraums, sondern zugleich die Sichtbarkeit der Masten und der Kabelleitung von den Grundstücken aus. Schon als Folge der vorgesehenen Abstände der Masten zueinander ist das Gesamtbild der Freileitung räumlich aufgelockert und wird das Gebiet optisch nicht flächenhaft durch eine kompakte, ausgedehnte Anlage in Anspruch genommen, die in ihrem Erscheinungsbild der aufgelockerten Anordnung der Wohngebäude zuwider laufen würde. Die gesamte Freileitung kann wegen ihres abknickenden Verlaufs entsprechend der rechtwinkligen Einmündung der Straße S. Feld in die Straße L. zudem allenfalls von einem gegenüber der Umgebung erheblich erhöhten Standort aus gleichzeitig in den Blick genommen werden. Damit scheidet auch eine optische Verdichtung in der Art der Bildung eines Schwerpunkts durch Bündelung und Konzentration gleichartiger Anlagen aus. Eine von der Beklagten befürchtete Vorbildfunktion für vergleichbare Vorhaben in der Umgebung hat das Vorhaben nicht, so dass eine potentiell kritische Häufung von Freileitungen, sollte sie im gegebenen Zusammenhang entscheidungserheblich sein, auszuschließen ist. Ein als Indiz für eine andere Entwicklung gegebenenfalls geeigneter Bedarf an zusätzlichen Leitungen der Telekommunikation im Umfeld des Vorhabens besteht allenfalls theoretisch. Die Bebauung des Kleinsiedlungsgebiets ist zumindest im Wesentlichen abgeschlossen. Westlich der Querung der Straße L. und in Sichtweite von dieser Stelle endet der Bebauungszusammenhang. Mit dem Vorhaben ist auch die Anbindung des punktuell ausgewiesenen Neubaugebiets südlich der Straße L. abgeschlossen.
In gestalterischer Hinsicht wird das planerische Grundkonzept für das Kleinsiedlungsgebiet durch das Vorhaben ebenfalls nicht berührt und umso weniger durchbrochen. Gestalterische Absichten, die über eine für ein - besonderes - Wohngebiet übliche Ordnung der Baukörper hinausgehen, sind den Festsetzungen der Bebauungspläne II/Sc 2 und II/Sc 3 und ihrer Begründung nicht zu entnehmen. Die Erwähnung der Verkabelung der Leitungen der Stromversorgung in der Begründung mag mehr sein als ein bloßer Hinweis. Das trägt aber nicht den Schluss auf ein gestalterisches Grundanliegen hinsichtlich der Verlegung anderer Leitungen. Die vorhandene Bebauung lässt auch keine über das "Normale" eines Wohngebiets hinausgehende Gestaltungsabsicht erkennen.
Die Abweichung von den beiden Bebauungsplänen ist, wie § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zeigt, nach dem Vorstehenden auch städtebaulich vertretbar und unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar.
Sind danach die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung erfüllt, wäre für eine Versagung der Befreiung in Ausübung des Ermessens von vornherein wenig Raum. Es bedarf gewichtiger Gründe, um trotz Vorliegens einer Befreiungslage von einer Befreiung absehen zu können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 - 4 C 13.01 -, BVerwGE 117, 50.
Solche Gründe sind nicht erkennbar. Insoweit gilt das oben zum Ermessen hinsichtlich der Erteilung einer Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO Gesagte entsprechend. Auch insoweit kann im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG nichts anderes gelten.
Der die Erteilung der Zustimmung ablehnende Bescheid der Beklagten genügt indes nicht dem bestehenden Erfordernis der fehlerfreien Abwägung der Interessen und Belange. Die Beklagte hat die maßgeblichen Interessen und Belange nicht mit dem Gewicht eingestellt, das ihnen objektiv zukommt, und die Belange der Klägerin unverhältnismäßig zurückgesetzt.
Den kostenmäßigen Vorteil der beabsichtigten oberirdischen Verlegung der Telekommunikationsleitung gegenüber einer unterirdischen Verlegung hat die Beklagte unter Zugrundelegung der diesbezüglichen Angaben der Klägerin lediglich beziffert, aber nicht näher gewürdigt und im Ergebnis zulasten der Klägerin zu gering eingeschätzt. Die nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Klägerin im Fall der unterirdischen Verlegung anfallenden Mehrkosten sind auch nicht gleichsam aus sich heraus wenig gewichtig.
Zum einen ist die Betrachtung der von der Klägerin angeführten Investitionskosten nicht deshalb unergiebig, weil allein eine technische Alternativen berücksichtigende und umfassende Bilanzierung aller für die Herstellung einer kabelmäßigen Verbindung erforderlichen Aufwendungen unter Einbeziehung etwa der jeweiligen Lebensdauer und der betrieblichen Aufwendungen für die Unterhaltung oder aber eine Abschätzung der Wirtschaftlichkeit der Investition aussagekräftig wäre. Die reinen Mehrkosten der funktionsgerechten Erstellung der Kabelleitung sind vielmehr im Zusammenhang damit zu sehen, dass die Nutzungsberechtigung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG unentgeltlich besteht. Dem liegt das Ziel zugrunde, die verfassungsrechtlich gewährleistete flächendeckende Versorgung mit Dienstleistungen der Telekommunikation (Art. 87f Abs. 1 GG) so preisgünstig wie möglich erbringen zu können.
Vgl. BT-Drucks. 13/4864 (neu), S. 72; BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 8.04 -, a. a. O.
Diesem Ziel laufen Baukosten zuwider, die durch Maßnahmen verursacht werden, die über das technisch Notwendige zur verlässlichen Erbringung der Versorgungsleistungen hinausgehen. Mit der Einräumung der Nutzungsberechtigung (§ 69 Abs. 1 TKG) geht die Eigenverantwortung des jeweiligen Betreibers oder Eigentümers der öffentlichen Telekommunikationsnetze für die Wirtschaftlichkeit seiner Tätigkeiten einher, so dass hierauf bezogen seine Selbsteinschätzung bedeutsam ist. Erst recht hat der Nutzungsberechtigte kein "Entgelt" in Gestalt einer mit erhöhten finanziellen Aufwendungen verbundenen besonderen Rücksichtnahme auf gemeindliche Vorstellungen hinsichtlich der Art und Weise der Sicherstellung der Versorgung zu leisten.
Zum anderen ist der hier in Rede stehende Nominalbetrag der Mehrkosten in Höhe von - nach den letzten Angaben der Klägerin - mehr als 15.000,- Euro für Material und Fremdleistungen zwar gemessen am großen Umfang der wirtschaftlichen Betätigung der Klägerin und ihrer Wirtschaftskraft durchaus überschaubar. Er beläuft sich aber auf mehr als 160% der Kosten, die für eine unterirdische Verlegung anfallen würden, ohne dass dem auf Seiten der Klägerin ein greifbarer Nutzen gegenübersteht und/oder schwerwiegende Nachteile von schützenswerten und geschützten wege- oder städtebaulichen Belangen abgewendet werden. Zudem ist die Klägerin bundesweit mit technisch vergleichbaren Bauvorhaben befasst, so dass an sich vermeidbare Mehrkosten bei kleineren Maßnahmen - wie hier - in der Summe beträchtliche Größenordnungen erreichen können.
Die Beklagte hat im Weiteren die Auswirkungen der oberirdischen Verlegung der Telekommunikationsleitung auf die Belange des Straßenverkehrs erheblich und unvertretbar überbewertet. Die von ihr angenommene dauerhafte Verkehrsgefährdung entbehrt einer realistischen Grundlage.
Es entspricht der typischen Ausgangssituation für die Abwägung nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG, dass die Nutzungsberechtigung für eine oberirdische Leitung in Anspruch genommen wird und bei der Verlegung einer solchen Leitung Masten auf/in einem Verkehrsweg stehen, also ein Hindernis für den Verkehr bilden, sowie der Verkehrsweg mit einem Kabel überspannt wird. Abwägungserhebliches Gewicht kann die Verursachung einer solchen Beeinflussung des Verkehrswegs lediglich erlangen, wenn die Ausübung des Gemeingebrauchs deutlich stärker erschwert wird, als dies von den Verkehrsteilnehmern üblicherweise ohne Weiteres hingenommen werden kann und wird oder wenn sich die Verwirklichung des mit jedem Hindernis im Verkehrsraum einhergehenden Kollisionsrisikos in der konkreten Situation tatsächlich mit einem greifbaren Grad an Wahrscheinlichkeit abzeichnet. Daran fehlt es.
Die vorgesehenen Maststandorte am Rand der Gehwege mindern nach dem oben Gesagten nicht mehr als die bloße Bequemlichkeit der Nutzung der Straße für den Gemeingebrauch und stellen insofern ohne weiteres hinnehmbare Einschränkungen dar. Fußgänger halten vom Randbereich einer zum Gehen bestimmten Verkehrsfläche üblicherweise stets einen gewissen Abstand ein, weil dort häufig Begrenzungseinrichtungen, hinüberragender Bewuchs, Unebenheiten, Verunreinigungen oder vergleichbare andere sonst zum Ausweichen veranlassende Gegebenheiten wie etwa Straßenlampen oder Schilder anzutreffen sind. Der Durchmesser der Masten bewegt sich in der Größenordnung der Abstände, die nach Nr. 6.1.6.1 RASt als Seitenraum neben dem Verkehrsraum von Fußgängern empfohlen werden. Ein Anhalt dafür, dass die Masten der Freileitung, die als ortsfestes und widerstandsfähiges Hindernis deutlich erkennbar sind und sich in ihrer Wirkung als Hindernis nicht von derjenigen üblicher Straßenlampen oder Verkehrsschilder unterscheiden, hiervon ausgenommen werden könnten, ist nicht ersichtlich. Falls es erforderlich sein sollte, kann die Sicherheit des Verkehrs durch zusätzliche Schutzvorkehrungen noch verstärkt werden, die durch Nebenbestimmungen geregelt werden können.
Schließlich sind auch die von der Beklagten angenommenen nachteiligen Auswirkungen des Vorhabens auf die Stadtplanung und -gestaltung mit einem unrealistisch überzogenen Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.
Der von ihr aufgrund eines Vergleichs mit den Auswirkungen einer unterirdischen Verlegung der Kabelleitung als überhöht betrachtete Verbrauch von im Straßenbereich verfügbarem Bauraum fällt, sollte ein städtebauliches Interesse an einer platzsparenden Inanspruchnahme des Straßenkörpers für die nach den §§ 68 ff. TKG in Frage kommenden Maßnahmen der Infrastruktur oder für andere Nutzungen überhaupt anzuerkennen sein, bei der Abwägung nicht ins Gewicht. Er beschränkt sich auf dasjenige Maß, welches bei einer Freileitung unvermeidbar ist, und wiegt nicht deshalb schwer, weil er bei einer Erdverkabelung gegebenenfalls geringer ausfallen könnte. Die nach der gesetzlichen Wertung bestehende grundsätzliche Gleichberechtigung der unter- und oberirdischen Verlegung von Leitungen der Telekommunikation schließt es aus, im Interesse einer generellen Minimierung des Platzbedarfs von Versorgungsanlagen ohne konkrete Besonderheiten die für die Standsicherheit der Masten erforderlichen statischen Untergrundverhältnisse mit Gewicht zulasten des an der Herstellung einer Freileitung interessierten Nutzungsberechtigten zu berücksichtigen. Vor allem kommt es für diese Gewichtung nicht auf die technische Notwendigkeit gerade des oberirdischen Zugriffs auf den Straßenraum und dessen Vermeidbarkeit als solche an. Besonderheiten, die angesichts der räumlichen Verhältnisse in/an den Straßen S. Feld und/oder L. auf einen konkreten Anlass hindeuten würden, deren Nutzung aus Platzgründen auf eine Erdverkabelung zu begrenzen, sind vorliegend nicht gegeben. Die Beklagte verfolgt das allgemeine Anliegen, den Straßenraum von einer nicht zwingend notwendigen Inanspruchnahme vorsorglich freizuhalten, um ihn gegebenenfalls in einer ungewissen Situation einer anderweitigen Verwendung zuführen zu können. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass in absehbarer Zeit ein Vorhaben ansteht, dessen Verwirklichung durch den von ihr angesprochenen Mehrverbrauch an Straßenraum wahrscheinlich behindert oder gestört werden wird. Sofern in den beiden Straßen die potenziell als besondere Anlagen (§ 74 Abs. 1 Satz 1 TKG) mit dem Vorhaben der Klägerin um den Straßenraum konkurrierenden Maßnahmen trotz des vorhandenen Bestands an Bebauung, der auf das Vorhandensein der örtlich benötigten Versorgungsanlagen hindeutet, noch nicht realisiert sind, handelt es sich um Vorhaben, für die ein tatsächlicher Bedarf nicht ersichtlich ist.
Die in die Abwägung eingestellte und von der Beklagten in den Vordergrund gerückte erhebliche Beeinträchtigung der städtebaulichen Gestaltqualität ist nicht festzustellen.
Die Beklagte übergeht die nach dem Vorstehenden gegebene Vereinbarkeit des Vorhabens mit den bauplanungsrechtlich relevanten Verhältnissen in der Örtlichkeit. Darüber hinaus ruft die Freileitung auch losgelöst vom Vorliegen der Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO und die Erteilung einer Befreiung im Sinne von § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB objektiv keine Beeinträchtigung des städtebaulichen Gebietscharakters hervor. Die anderslautende Bewertung der Beklagten, die städtebauliche Gestalt des Gebiets beiderseits der Straßen S. Feld und L. werde erheblich beeinträchtigt, findet in den Gegebenheiten keine tragfähige Stütze. Ausschlaggebende Bedeutung kommt dabei wiederum dem Umstand zu, dass die Nutzungsberechtigung an öffentlichen Verkehrswegen nach der Wertung des § 68 Abs. 1 TKG die oberirdische Verlegung von Telekommunikationsleitungen einschließt. Die Inanspruchnahme der Berechtigung bedarf im Ausgangspunkt keiner besonderen Rechtfertigung, sondern ist dem Belieben des Nutzungsberechtigten anheim gegeben. Das trifft auf alle öffentlichen Verkehrswege im Sinne von § 68 Abs. 1 TKG einschließlich innerstädtischer Anliegerstraßen in Wohngebieten - wie hier - zu. § 68 Abs. 3 Satz 3 TKG bringt ausschließlich bezogen auf Gesamtbaumaßnahmen zum Ausdruck, dass die unterirdische Verlegung von Telekommunikationsleitungen tendenziell als schonendere und daher vorzugswürdige Vorgehensweise anzusehen ist. Das bezieht sich lediglich auf die baulichen Rahmenbedingungen, die eine Einbindung der Verlegung von Telekommunikationsleitungen in umfangreichere Baumaßnahmen ermöglichen, und kommt selbst bei Gesamtbaumaßnahmen nicht durchgängig zum Tragen. Der Vorrang der unterirdischen Verlegung ist zum einen abhängig von einer durch mehrere Faktoren bestimmten Baumaßnahme und zum anderen nicht zwingend ausgestaltet, sondern bildet lediglich den Regelfall ("soll"). Die der Bevorzugung der unterirdischen Verlegung gezogenen Grenzen wiegen, was das Gewicht der Nutzungsberechtigung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG bezogen auf eine oberirdische Verlegung außerhalb des Anwendungsbereichs von § 68 Abs. 3 Satz 3 TKG betrifft, auch deshalb schwer, weil mit ihnen, wie ausgeführt, dem im Gesetzgebungsverfahren teilweise verfolgten Anliegen einer stärkeren Beschränkung der Nutzungsberechtigung auf eine unterirdische Verlegung eine klare Absage erteilt worden ist. Insbesondere greift § 68 Abs. 3 Satz 3 TKG keine städtebaulichen Aspekte jenseits der baulichen Durchführung von Maßnahmen auf. Eine Abwägung nach § 68 Abs. 3 Satz 2 TKG, die im Ergebnis die Reichweite von § 68 Abs. 3 Satz 3 TKG für den "Normalfall" der oberirdischen Verlegung einer Telekommunikationsleitung "korrigierend" erweitert, wird dem nicht gerecht.
Die Reichweite der Nutzungsberechtigung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG schließt es aus, eine Freileitung hergebrachten Zuschnitts in einem Wohngebiet als eigentlich unangebracht und nach Möglichkeit, also unter Inkaufnahme von gewissen Erschwernissen oder wirtschaftlichen Nachteilen durch die Nutzungsberechtigten, zu vermeidende Belastung städtebaulicher Zielsetzungen und Verhältnisse zu bewerten. Die Vermeidbarkeit gerade des oberirdischen Zugriffs auf den Verkehrsweg und damit der mit einer Freileitung verbundenen Veränderung des Straßen- oder Ortsbilds stellt als solche keinen für die Abwägung relevanten städtebaulichen Belang dar. Auch in städtebaulicher Hinsicht müssen sich Nachteile der oberirdischen Verlegung einer Telekommunikationsleitung, um abwägungserheblich zu sein, als konkret spürbare Beeinträchtigungen darstellen und über das Maß dessen hinausgehen, das allgemein mit einer oberirdischen Verlegung unvermeidbar verbunden ist. Das gilt auch bezogen auf das Straßen- und Ortsbild.
Die weite Verbreitung der unterirdischen Verlegung von Telekommunikationsleitungen innerhalb von Wohngebieten und/oder sonstigen Bebauungszusammenhängen trägt städtebaulich keine Bewertung der oberirdischen Verlegung als eine durch technischen Fortschritt oder sonstige Veränderungen überholte und lediglich, wenn überhaupt, als zeitweiliges Provisorium hinzunehmende und zumutbare Vorgehensweise. Das gilt gerade für das Hinzutreten einer neuen Freileitung zu einem gegebenen baulichen Bestand und die dadurch hervorgerufenen Veränderungen. Im Gegenteil bedarf es, um das Nutzungsrecht im Wege der Abwägung auf die unterirdische Inanspruchnahme des betroffenen Verkehrswegs beschränken zu können, aussagekräftiger Besonderheiten über das Vorhandensein eines "normal" gestalteten Wohngebiets hinaus.
Derartige Besonderheiten weisen weder das Vorhaben noch dessen Umgebung, über die das von den Beteiligten vorgelegte Kartenmaterial und die Lichtbilder klaren Aufschluss geben, auf. Die Masten der Leitung unterscheiden sich in ihrer Form und Höhe nicht wesentlich von den mastförmig ausgebildeten Straßenlampen. Ihre Standorte haben keine optische Verengung des Straßenraums zur Folge. Die fehlende Gleichmäßigkeit der Reihung der Masten und der Straßenlampen ruft nicht den Eindruck mangelnder Ordnung oder Überfüllung hervor. Auch im Zusammenwirken mit dem Kabel bestimmen die Masten nicht das städtebauliche Erscheinungsbild der Baugebiete beiderseits der Straßen S. Feld und L. . Umso weniger wirken sie optisch auf größere Gebiete der Beklagten ein. Städtebaulich besonders prägende, sich vom Üblichen unterscheidende und deshalb gesteigert schützenswerte sowie vom Vorhaben in nennenswertem Maß nachteilig betroffene Gegebenheiten sind im Umfeld der geplanten Freileitung nicht vorhanden. Der Baustil der Wohnbebauung, die Abmessungen der Gebäude und ihre Fassaden weisen keine Gestaltungselemente auf, die einen störenden optischen Kontrast zu den Masten und/oder dem Kabel ergeben würden. Die längenmäßige Ausdehnung der Freileitung findet im Erscheinungsbild der Straßen eine optische Parallele. Sie überlagert nicht das flächenhafte Bild der Gebäude und der auf den jeweiligen Freiflächen unterschiedlich genutzten sowie gestalteten Anliegergrundstücke. Die Häuser sind funktional und uneinheitlich gestaltet. Sie sind teilweise mit Antennenanlagen ausgestattet, also mit in ihrem Äußeren rein technisch bestimmten Einrichtungen. Auch die Straßen selbst und die Straßenbeleuchtung sind funktional ohne ausgeprägten ästhetischen Akzent gestaltet. Die parkplatzähnliche Aufweitung der Straße S. Feld in deren Abschnitt südlich der H. Straße führt dort zu einer deutlichen Hervorhebung der funktionalen Ausrichtung der Straßen ohne besonderen ästhetischen Akzent. Der der straßenseitigen Bebauung vorgelagerte Geländestreifen wird überwiegend als begrünter Vorgarten genutzt, dient aber unter anderem auch für Zugänge, Zufahrten, Einfriedigungen und Stellplätze. Die Überspannung der Straßen führt angesichts der Verwendung eines Kabels mit dem üblichen Durchmesser, wodurch dessen über den direkten Nahbereich hinausreichende Sichtbarkeit in Grenzen gehalten wird, und der Höhenlage des Kabels, die allenfalls punktuelle Ausästungen verlangt, nicht zu einer optischen Zerschneidung.
Die Auswirkungen des Vorhabens auf den städtebaulich relevanten Bestand an Bäumen und Sträuchern sind, soweit das Vorhaben unter Umständen Rückschnitte und Ausästungen erfordert, gering und gehen nicht über die unmittelbar betroffenen Gehölze hinaus. Diese Eingriffe beschränken sich auf das äußere Erscheinungsbild der Gehölze und sind aufgrund von § 73 TKG im aufgrund des Vorhabens allein in Rede stehenden Rahmen hinnehmbar und hinzunehmen. Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 TKG können Ausästungen verlangt werden, die unbedingt notwendig sind zur Herstellung der Telekommunikationsleitung und zur Verhütung von Betriebsstörungen. Betroffen hiervon ist nach Lage der Dinge allenfalls ein lediglich stellenweise vorhandener straßenseitiger Teil der Gehölze in einer Höhe von mehr als 4 m. Ein insofern notwendiger Rückschnitt stellt die von der Beklagten geltend gemachte Erhaltung des Bestands nicht in Frage.
Hält die Abwägung der Beklagten danach den Anforderungen nicht stand, ist ihr Abwägungsspielraum jedoch nicht dahingehend eingeschränkt, dass allein eine dem Antrag der Beklagten vom 30. April 2012 entsprechende Zustimmung rechtmäßig ist.
Zwar schlagen die von der Beklagten bislang zur Sprache gebrachten verkehrsmäßigen und städtebaulichen Belange nach dem oben Gesagten nicht durch. Ferner ist die Behörde nicht befugt, die Interessen des Nutzungsberechtigten hintanzustellen und die Zustimmung zu versagen, wenn es bei der Beurteilung und Bewertung der abwägungserheblichen Gesichtspunkte an hinreichenden sachlichen Gründen fehlt, die der Erteilung der Zustimmung bei objektiv vertretbarer Gewichtung rechtlich entgegenstehen. Der Auffassung der Klägerin, sie habe einen Anspruch auf Zustimmung zu dem Vorhaben, steht aber jedenfalls entgegen, dass sich die Beklagte mit dem Vorhaben bislang hauptsächlich in der Art einer Beurteilung "dem Grunde nach" befasst hat und von ihr bislang nicht betrachtete Details des Vorhabens nicht eindeutig unerheblich sind.
Auf die Einzelheiten des Vorhabens ist die Beklagte bislang noch nicht umfänglich eingegangen, wozu der in Teilen unbestimmte Aussagegehalt der Antragsunterlagen beigetragen haben mag. Die antragsgemäße Verpflichtung der Beklagten zur Zustimmung hätte zur Folge, dass deren Gegenstand nicht hinsichtlich aller für die Abwägung entscheidungsrelevanten Einzelheiten festgelegt wäre. Der Antrag ist, wie ausgeführt, nicht mit einem solchen Maß an inhaltlicher Bestimmtheit gefasst, dass für seine weitergehende Präzisierung und/oder für Festlegungen durch Nebenbestimmungen zu technischen Aspekten des Vorhabens (§ 68 Abs. 3 Satz 4 und 5 TKG) von vornherein keine Veranlassung bestünde. Die Konkretisierung von für die Verwirklichung des Vorhabens wesentlichen Einzelheiten etwa hinsichtlich der exakten Positionierung der Masten, deren genaue Höhe an den einzelnen Standorten und weiterer technischer Detailfragen steht aus. Die Klägerin nimmt in ihrem Antrag auch nicht Bezug auf die Vorgaben und die Einhaltung eines technischen Regelwerks, dessen Umsetzung nach anerkannter Meinung der beteiligten Fachkreise sämtlichen zu erwägenden Aspekten hinreichend genügt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und trägt dem Verhältnis des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens Rechnung. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 - 77 TKG
§§ 29 bis 37 BauGB
§§ 29 ff. BauGB
§§ 7, 8 TWG
§§ 68 ff. TKG
§ 14 StrWG NRW
§ 68 TKG
§ 32 StVZO
§ 32 StVO
§ 38 BauGB
§ 29 BauGB
§ 7 TWG
§ 73 TKG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 14 Abs. 2 BauNVO
§ 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 68 Abs. 3 Satz 1 TKG
§ 3 Nr. 26 TKG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW
§ 68 Abs. 3 Satz 2 TKG
§ 22 Satz 2 VwVfG NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 68 Abs. 1 TKG
§ 68 Abs. 3 Satz 3 TKG
§ 32 Abs. 2 StVZO
§ 68 Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 68 Abs. 3 Satz 5 TKG
§ 68 Abs. 3   Satz 2 TKG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BauO NRW
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB
§ 68 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 TKG
§ 9 Abs. 1 Nr. 13 BauGB
§ 68 Abs. 3 TKG
§ 2 Abs. 2 BauNVO
§ 4 Abs. 2 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO
§ 15 Abs. 1 BauNVO
§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 14 Abs. 1 BauNVO
§ 3 Nr. 27 TKG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO
§ 68 Abs. 1 TKG
§ 25 c Satz 1 BauNVO
§ 14 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 3 TWG
§ 2 Abs. 2, Abs. 3 Nrn. 3 und 4 BauNVO
§ 69 Abs. 1 TKG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 TKG
§ 68 Abs. 3 Satz 4 und 5 TKG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 87f Abs. 1 GG
Art. 87f Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 821,

47
BVerwGE 144, 82
NVwZ 2012, 579
NVwZ 2000, 680
NVwZ 1999, 1110
BVerwGE 77, 128
BVerwGE 117, 50
9 K 2383/12
9 K 1976/13
20 A 1877/14
20 A 380/12
15 A 1078/13
6 C 8.04
4 C 1.11
4 B 27.11
4 B 3.99
10 A 930/05
4 B 11.08
4 B 5.99
7 C 28.85
4 C 13.01