Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-01-14, Aktenzeichen 13 B 33/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0114.13B33.22NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller veranstaltet nach eigenem Bekunden in Nordrhein-Westfalen regelmäßig Versammlungen. Zuletzt habe er am 8. Januar 2022 eine Versammlung im Geltungsbereich der Coronaschutzverordnung durchgeführt, um gegen die Schutzmaßnahmen zur COVID-19-Pandemie zu demonstrieren. Er plane, weitere vergleichbare Versammlungen durchzuführen und an ihnen teilzunehmen. Der Antragsteller sieht sich durch die für die Teilnehmer von Versammlungen im Freien grundsätzlich geltende Maskenpflicht sowie die Beschränkung der Teilnahme bei gleichzeitig mehr als 750 Teilnehmenden auf immunisierte oder getestete Personen (sog. 3G-Regel) in seinen Grundrechten der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) sowie des Rechts auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) verletzt.
Die hier maßgeblichen Regelungen der Coronaschutzverordnung lauten wie folgt:
§ 3
Maskenpflicht
(1) (…) 2Darüber hinaus richtet sich im Freien bei Veranstaltungen und Versammlungen nach Artikel 8 des Grundgesetzes die Pflicht zum Tragen mindestens einer medizinischen Maske nach der Zugangsregelung für die jeweilige Veranstaltung oder Versammlung gemäß den folgenden Maßgaben:
1. Haben alle Personen unabhängig von einem Test- oder Immunisierungsnachweis Zugang zu der Veranstaltung oder Versammlung, ist mindestens eine medizinische Maske zu tragen.
2. Haben nur getestete oder immunisierte Personen Zugang zu der Veranstaltung oder Versammlung ist nur bei einer Unterschreitung des Mindestabstands von 1,5 Metern mindestens eine medizinische Maske zu tragen.
3. Haben nur immunisierte Personen Zugang, besteht keine Pflicht zum Tragen einer Maske, sondern es gelten nur die Empfehlungen nach § 2 Absatz 1.
3Die für die Veranstaltung oder Versammlung verantwortlichen Personen haben die teilnehmenden Personen über die geltenden Regelungen zu informieren und bei Verstößen auf die Einhaltung hinzuweisen.
§ 4
Zugangsbeschränkungen, Testpflicht
(1) 1Die folgenden Einrichtungen, Angebote und Tätigkeiten dürfen nur noch von immunisierten oder getesteten Personen in Anspruch genommen, besucht oder als Teilnehmenden ausgeübt werden:
1. (…) 1a. Versammlungen im Sinne von Artikel 8 des Grundgesetzes im öffentlichen Raum im Freien bei gleichzeitig mehr als 750 Teilnehmenden,
(…)
(8) 1Wenn eine Zugangskontrolle bei Veranstaltungen oder Versammlungen nach Artikel 8 des Grundgesetzes im Freien aufgrund des Veranstaltungscharakters nicht erfolgen kann, haben die für die Veranstaltung verantwortlichen Personen auf das Erfordernis eines Immunitätsnachweises beziehungsweise eines Immunitäts- oder Negativtestnachweises in Einladungen und durch Aushänge hinzuweisen und nachweislich stichprobenartige Überprüfungen durchzuführen. 2In dem Hygienekonzept der Veranstaltung muss auch die Umsetzung der Kontrollpflichten dargestellt werden; Veranstalter und Behörde stimmen auf dieser Grundlage ein Zusammenwirken ihrer Kontrollen ab.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers,
im Wege einer einstweiligen Anordnung § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 11. Januar 2022 (GV. NRW. S. 2b) – Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) –, soweit sie die Maskenpflicht für Versammlungen nach Art. 8 GG im Freien betrifft, sowie § 4 Abs. 1 Nr. 1a CoronaSchVO bis zur Entscheidung über den erhobenen Normenkontrollantrag (13 D 5/22.NE) außer Vollzug zu setzen,
hat keinen Erfolg. Der zulässige Antrag ist unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Vgl. zum Prüfungsmaßstab: BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 10. Mai 2021 - 13 B 135/21.NE -, juris, Rn. 23 f., m. w. N.
Das ist hier nicht der Fall, weil der in der Hauptsache erhobene Normenkontrollantrag des Antragstellers nach im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglicher summarischer Prüfung nicht offensichtlich begründet ist (I.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausfällt (II.).
I. Weder die angegriffenen Regelungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 CoronaSchVO – nachfolgend zusammenfassend als Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien bezeichnet – noch die Zugangsbeschränkung auf immunisierte oder getestete Personen für Versammlungen im Freien bei gleichzeitig mehr als 750 Teilnehmenden gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a CoronaSchVO sind offensichtlich rechtswidrig.
1. Offensichtlich durchgreifende Zweifel am Vorliegen einer hinreichenden, dem Parlamentsvorbehalt genügenden Ermächtigungsgrundlage in den §§ 32, 28 Abs. 1 jedenfalls i. V. m. § 28a Abs. 8 Satz 1 IfSG sind weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Da der nordrhein-westfälische Landtag mit Beschluss vom 1. Dezember 2021 die Anwendbarkeit der Absätze 1 bis 6 des § 28a IfSG für das Land Nordrhein-Westfalen festgestellt hat (GV. NRW. S. 1248a), können durch Rechtsverordnung der von der Landesregierung ermächtigten Stelle – auch nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite – Auflagen für das Abhalten von Aufzügen und Versammlungen erteilt werden (vgl. § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG), dazu zählen insbesondere eine Maskenpflicht sowie die Verpflichtung zur Vorlage von Impf-, Genesenen- oder Testnachweisen sowie an die Vorlage solcher Nachweise anknüpfende Beschränkungen des Zugangs. § 28a Abs. 8 Satz 1 Nr. 3 IfSG, wonach im Anwendungsbereich des § 28a Abs. 8 IfSG die Untersagung von Versammlungen oder Aufzügen im Sinne von Artikel 8 des Grundgesetzes und von religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften als Schutzmaßnahmen ausgeschlossen ist, steht zumindest dem Erlass der hier angegriffenen Auflagen zu Versammlungen nicht entgegen.
2. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung nach § 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 5 IfSG sind voraussichtlich eingehalten. Insbesondere ist die Coronaschutzverordnung in der erforderlichen Weise befristet. Sie tritt mit Ablauf des 9. Februar 2022 außer Kraft (§ 9 Abs. 1 CoronaSchVO). Dass die Begründung der mit Wirkung zum gestrigen 13. Januar 2022 in Kraft getretenen Neufassung der Coronaschutzverordnung noch nicht veröffentlicht ist, ist unschädlich. Rechtsverordnungen, die nach § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassen werden, sind zwar mit einer allgemeinen Begründung zu versehen. Es genügt allerdings, wenn sie möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung veröffentlicht wird.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 81 f.
Vorliegend kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass der Verordnungsgeber die noch ausstehende Begründung – wie in der Vergangenheit – kurz nach Bekanntgabe der Verordnung nachreichen wird. Im Übrigen haben sich die hier angegriffenen Regelungen durch die jüngste Neufassung auch nicht wesentlich geändert, sodass insoweit auf die bisherige konsolidierte Begründung der Coronaschutzverordnung in der vorherigen Fassung vom 30. Dezember 2021 zurückgegriffen werden kann.
Vgl. MAGS, Begründung zur Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 3. Dezember 2021, mit Aktualisierungen vom 8., 16. und 28. Dezember 2021, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/211230_konsolidierte_begruendung_coronaschvo_ab_30._dez_2021.pdf.
3. Die angegriffenen Schutzmaßnahmen verstoßen auch nicht offensichtlich gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sowohl die Maskenpflicht (a.) als auch die Zugangsbeschränkungen (b.) für Versammlungen im Freien sind zur Erreichung des durch den Verordnungsgeber gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG verfolgten Ziels, Leben und Gesundheit der Bevölkerung und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu schützen, bei summarischer Bewertung geeignet, erforderlich und angemessen.
a. Der Senat hat bereits wiederholt entschieden, dass die Verpflichtung zum Tragen einer Maske in unterschiedlichen Alltagssituationen eine verhältnismäßige Schutzmaßnahme im Rahmen der COVID-19-Pandemie sein kann.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2021 - 13 B 1748/21.NE -, juris, Rn. 2 ff., m. w. N.
Hinsichtlich einer Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien gilt insoweit nichts anderes.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2020 - 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 36 ff.
Daran hält der Senat auch unter Berücksichtigung der aktuellen Infektionslage sowie des Vorbringens des Antragstellers weiterhin fest.
aa. Die Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien ist geeignet, Ansteckungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 zu verhindern und so Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu erhalten. Für die Eignung genügt bereits die Möglichkeit, durch die Regelung den mit dieser verfolgten Zweck zu erreichen. Bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung steht dem Normgeber ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die etwa erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel bezieht, um die Ziele der Norm zu erreichen. Erfolgt der Eingriff – wie hier – zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Normgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die gerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der Eignungsprognose beschränkt.
Vgl. in Bezug auf den Gesetzgeber: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 185.
Diesen Einschätzungsspielraum hat der Verordnungsgeber nicht überschritten, wenn er davon ausgeht, dass auch im Freien immer dort, wo Menschen eng zusammenkommen, trotz der geringeren Aerosolproblematik Infektionsgefahren durch Tröpfchen- und/oder Aerosolübertragungen bestehen.
Vgl. MAGS, Begründung zur Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 3. Dezember 2021 mit Aktualisierungen zu den Änderungsverordnungen vom 8., 16. und 28. Dezember 2021, abrufbar unter:
Damit folgt der Verordnungsgeber den vom Robert Koch-Institut (zu dessen Aufgaben und Kompetenzen siehe § 4 IfSG) zusammengestellten wissenschaftlichen Erkenntnissen. Demnach werden beim Atmen und Sprechen, aber noch stärker beim Schreien und Singen, Aerosole ausgeschieden; beim Husten und Niesen entstehen zusätzlich deutlich vermehrt größere Partikel. Neben einer steigenden Lautstärke können auch individuelle Unterschiede zu einer verstärkten Freisetzung beitragen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infektiöse Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 26.11.2021, unter „2. Übertragungswege“, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=72B4BDD76C4454C8C030AF8A4425B0EF.internet072?nn=13490888#doc13776792bodyText2.
Das höchste Infektionsrisiko besteht demnach bei direktem Kontakt ohne weiteren Schutz. Befindet sich eine Person ungeschützt in der Atemwolke einer infizierten Person in einem Abstand von 1,5 Metern, besteht bereits nach fünf Minuten eine Ansteckungswahrscheinlichkeit von 100 %. Es ist grundsätzlich unerheblich, ob diese Situation in geschlossenen Räumen oder im Freien stattfindet, wobei Luftbewegungen, die die Luft von der infizierten Person wegblasen, die Übertragungswahrscheinlichkeit senken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 193, unter Bezugnahme auf die im dortigen Verfahren eingeholten Stellungnahmen sachkundiger Dritter.
Bei Versammlungen im Freien besteht das Ansteckungsrisiko durch direkten Kontakt in besonderem Maße. Die Dynamiken in einer großen Menschenmenge gewährleisten nicht die Einhaltung von Mindestabständen zwischen den Teilnehmern. Im Übrigen kann auch bei Versammlungen mit geringeren Teilnehmerzahlen nicht stets und hinreichend verlässlich davon ausgegangen werden, dass die erforderlichen Mindestabstände eingehalten werden. Da die Teilnehmer auch bei kleineren Versammlungen regelmäßig laut rufen bzw. singen, können sie verstärkt Aerosole ausstoßen, die bei Unterschreitung des Mindestabstands zu Ansteckungen gegenüber anderen Teilnehmern, aber auch gegenüber den Sicherheitskräften führen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 ‑ 1 BvQ 94/20 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Mai 2021 - 15 B 841/21 -, juris, Rn. 5 f., m. w. N., und vom 6. Mai 2021 - 15 B 835/21 -, juris, Rn. 9; Sächs. OVG, Beschluss vom 9. August 2021 ‑ 3 B 254/21 -, juris, Rn. 39, 41.
Anders als der Antragsteller unter Bezugnahme auf das in einem Bußgeldverfahren ergangene Urteil des Amtsgerichts Garmisch-Partenkirchen vom 5. August 2021 ‑ 2 Cs 12 Js 47757/20 -, juris, meint, tendiert die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckung im Freien mithin nicht gegen Null. Vielmehr hat auch der im dortigen Verfahren vom Amtsgericht befragte Sachverständige gerade bei größeren Menschenansammlungen mit geringen Abständen im Freien eine Ansteckung mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 jedenfalls dann nicht mit letzter Gewissheit ausschließen können, wenn sich Personen für längere Zeit unmittelbar dicht gegenüberstehen und hierbei beim Sprechen, Niesen oder Husten winzige Viruspartikel durch die Atemluft ausstoßen (Rn. 68). Dass das Ansteckungsrisiko – wissenschaftlich unstreitig – in Innenräumen deutlich höher ist, ändert daran nichts.
Masken sind zum Schutz vor dem Ansteckungsrisiko mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 sehr effektiv.
Vgl. Max-Planck-Gesellschaft, So gut schützen Masken, 2. Dezember 2021, abrufbar unter
https://www.mpg.de/17915640/corona-risiko-maske-schutz, sowie die dem zugrundeliegende Studie: Bagheri et. al., An upper bound on one-to-one-exposure to infectious human respiratory particles, abrufbar unter
https://www.pnas.org/content/pnas/118/49/e2110117118.full.pdf.
Eine Maske (Mund-Nasen-Schutz oder Mund-Nasen-Bedeckung) kann das Risiko einer Übertragung durch Partikel jeglicher Größe im unmittelbaren Umfeld um eine infizierte Person reduzieren.
Vor diesem Hintergrund darf der Verordnungsgeber annehmen, dass das Tragen von medizinischen Masken bei Versammlungen im Freien ein geeignetes Mittel zur Reduzierung bzw. Kontrolle des Infektionsgeschehens darstellt. Dem steht nicht entgegen, dass der wissenschaftliche Diskurs über die Eignung von Masken zur Vermeidung von Infektionen mit SARS-CoV-2 nicht abgeschlossen ist und es unter der großen Zahl wissenschaftlicher Meinungen andere Stimmen gibt, die die Wirksamkeit von Masken verneinen oder eine Maskenpflicht sogar für kontraproduktiv halten. Der Verordnungsgeber überschreitet grundsätzlich seinen Einschätzungsspielraum nicht, wenn er bei mehreren vertretbaren Auffassungen zu einer Sachfrage einer Meinung den Vorzug gibt, solange er dabei nicht feststehende, hiermit nicht vereinbare Tatsachen verkennt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 37 ff., und vom 6. Mai 2021 - 13 B 619/21.NE -, juris, Rn. 26 f., m. w. N.
Solche Tatsachen legt der Antragsteller mit seinem pauschalen Hinweis, für den Nutzen einer Maskenpflicht gebe es keine wissenschaftliche Evidenz, nicht hinreichend dar. Die Einholung von Sachverständigengutachten kommt im vorliegenden Eilverfahren schon deshalb nicht in Betracht, weil sie aufgrund des damit verbundenen Zeitaufwands rechtzeitigen effektiven Rechtsschutz vereiteln würde.
bb. Die Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien dürfte zur Erreichung dieses Ziels auch erforderlich sein. Daran würde es fehlen, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Dem Verordnungsgeber steht grundsätzlich auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit ein Einschätzungsspielraum zu.
Vgl. im Hinblick auf den Gesetzgeber: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 203 f., m. w. N.
Es bestehen keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber den ihm zustehenden Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung, ob mildere, gleich geeignete Mittel zur Erreichung des von ihm verfolgten Zwecks bestehen, überschritten hat. Insbesondere dürfte die Umsetzung einer generellen Verpflichtung zum Einhalten eines Mindestabstands von 1,5 Metern zwischen allen Versammlungsteilnehmern anstelle einer Maskenpflicht aufgrund der Dynamik, die typischerweise bei Versammlungen, insbesondere Aufzügen, besteht, nicht hinreichend verlässlich gewährleistet werden können. Angesichts dieses Befundes hat sich der Verordnungsgeber voraussichtlich innerhalb seines Einschätzungsspielraums bewegt, wenn er hinsichtlich der Verpflichtung zum Tragen einer Maske bei Versammlungen im Freien nach dem vom Teilnehmerkreis ausgehenden Infektionsrisiko differenziert. Der Test- oder Immunisierungsnachweis als Zugangsvoraussetzung zu einer Versammlung bietet eine Schutzvorkehrung, die es gerechtfertigt erscheinen lässt, die Maskenpflicht insoweit großzügiger zu handhaben (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 CoronaSchVO) als in Fällen, in denen der Zugang allen unabhängig von einem Test- oder Immunisierungsnachweis möglich ist (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 CoronaSchVO). Der Verordnungsgeber überschreitet seinen Einschätzungsspielraum deshalb voraussichtlich auch nicht dadurch, dass er für Versammlungen, zu denen nur immunisierte Personen Zugang haben (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 CoronaSchVO), keine Maskenpflicht (auch nicht bei Unterschreitung eines Mindestabstands von 1,5 Metern) vorgesehen hat, sondern nur die Empfehlungen nach § 2 Abs. 1 CoronaSchVO gelten. Die Besserstellung von Versammlungen, an denen nur immunisierte Personen teilnehmen, dürfte darin begründet liegen, dass die COVID-19-Impfung weiterhin zumindest einer Belastung des Gesundheitssystems entgegenwirkt. Die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems durch diese Personengruppe fällt damit geringer aus als für nicht immunisierte Personen. Auch wenn die Wirksamkeit der einzelnen Impfstoffe gegen die – inzwischen bundesweit und auch in Nordrhein-Westfalen – dominierende Omikronvariante noch nicht endgültig zu beurteilen ist,
vgl. Robert Koch-Institut, Wöchentlicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19), Stand 13. Januar 2022, S. 3 und 37, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2022-01-13.pdf?__blob=publicationFile,
belegen die jüngst erhobenen Inzidenzen nach Impfstatus gleichwohl die ausgeprägte Wirksamkeit der COVID-19-Impfung in Bezug auf die Verhinderung einer symptomatischen COVID-19-Erkrankung sowie einer mit COVID-19 assoziierten Hospitalisierung. In der geimpften Bevölkerung (mit Grundimmunisierung oder Auffrischimpfung) lag sowohl die Inzidenz der symptomatischen Fälle als auch die Hospitalisierungsinzidenz in allen dargestellten Altersgruppen und zu jedem Zeitpunkt deutlich unter der jeweiligen Inzidenz der ungeimpften Bevölkerung.
Vgl. Robert Koch-Institut, Wöchentlicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19), Stand 13. Januar 2022, S. 27, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2022-01-13.pdf?__blob=publicationFile.
cc. Die Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien dürfte voraussichtlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. Es ist Aufgabe des Normgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits der Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird ein Handeln des Normgebers umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können. Auch bei der Prüfung der Angemessenheit besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum des Normgebers. Die gerichtliche Prüfung bezieht sich dann darauf, ob der Normgeber seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Bei der Kontrolle prognostischer Entscheidungen setzt dies wiederum voraus, dass die Prognose auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht.
Vgl. in diesem Sinne zur Angemessenheit von Gesetzen: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 216 f.
Gemessen daran ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber den ihm danach zustehenden Einschätzungsspielraum überschritten und gegen das Übermaßverbot verstoßen haben könnte. Die Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien dürfte zwar in die Versammlungsfreiheit eingreifen, weil sie die durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Art des Auftretens der Versammlungsteilnehmer einschränkt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. November 2020 ‑ 1 BvQ 135/20 -, NWvZ 2021, 141 = juris, Rn. 6, m. w. N., und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 u. a. -, BVerfGE 69, 315 = juris, Rn. 63.
Nach Art. 8 Abs. 2 GG kann dieses Recht für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes indes beschränkt werden. Derartige Beschränkungen sind im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. November 2020 ‑ 1 BvQ 135/20 -, NVwZ 2021, 141 = juris, Rn. 6, m. w. N., und vom 30. August 2020 - 1 BvQ 94/20 -, NVwZ 2020, 1508 = juris, Rn. 14, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 23. September 2020 - 13 B 1422/20 -, juris, Rn. 23; Sächs. OVG, Beschluss vom 9. August 2021 - 3 B 254/21 -, juris, Rn. 36 f.
Ausgehend davon erweist sich der mit der Maskenpflicht bei Versammlungen im Freien verbundene Eingriff gemessen an dem damit bezweckten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) angesichts der gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die ein erneuter unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen hätte, voraussichtlich als angemessen. Hierbei handelt es sich um Rechtsgüter von überragender Bedeutung, zu deren Schutz der Verordnungsgeber nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 231, und vom 30. August 2020 - 1 BvQ 94/20 -, NVwZ 2020, 1508 = juris, Rn. 16.
Der Verordnungsgeber vertritt in nicht zu beanstandender Weise die Auffassung, dass Gefahren bestehen, deren Abwehr auch die angefochtene Vorschrift dienen kann. Die Infektionslage ist weiterhin sehr angespannt. Nach dem vorübergehenden Rückgang der Fallzahlen, der schweren Krankheitsverläufe und der Todesfälle gegen Ende des Jahres 2021 in der vierten Welle, hat in Deutschland mit der dominanten Zirkulation der Omikronvariante die fünfte Welle der COVID-19-Pandemie begonnen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Wöchentlicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19), Stand 13. Januar 2022, S. 3, abrufbar unter
Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Ursächlich hierfür ist das Auftreten und die rasante Verbreitung der Omikronvariante, die sich nach derzeitigem Kenntnisstand (aus anderen Ländern) deutlich schneller und effektiver verbreitet als die bisherigen Virusvarianten. Das belegt der starke Anstieg der Zahl der Infektionsfälle, der im weiteren Verlauf zu einer schnellen Überlastung des Gesundheitssystems und ggf. weiterer Versorgungsbereiche führen kann.
Vgl. Robert Koch-Institut, Wöchentlicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19), Stand 13. Januar 2022, S. 4, abrufbar unter
Demgegenüber lässt die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske die Möglichkeit zur Durchführung einer Versammlung als solche unberührt. Nicht eingeschränkt wird ferner die Freiheit des Veranstalters, den Ort, den Zweck und das Programm der Veranstaltung selbstbestimmt festzulegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2020 - 1 BvQ 74/20 -, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2020 - 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 67.
Die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske gibt einer Versammlung grundsätzlich auch kein Gepräge, das ihrem Zweck oder ihrer Zielsetzung zuwiderläuft. Den Versammlungsteilnehmern wird durch das Tragen der (medizinischen) Maske die Äußerung bestimmter Meinungen weder verboten noch aufgezwungen. Insbesondere Sprechchöre und Gesang sind auch mit einem Mund-Nasen-Schutz möglich.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. September 2021 - 13 B 1534/21.NE -, juris, Rn. 77, vom 9. März 2021 - 15 B 339/21 -, juris, Rn. 20, und vom 27. November 2020 - 13 B 1815/20.NE -, juris, Rn. 81; VG Berlin, Beschluss vom 19. November 2020 - 2 L 179/20 -, juris, Rn. 35.
Die vom Antragsteller aufgrund des Tragens einer (medizinischen) Maske außerdem geltend gemachten Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) und die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) wären ebenso jedenfalls gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. September 2021 - 13 B 1489/21.NE -, juris, Rn. 93, und vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 69 ff., m. w. N.
b. Die für die Versammlungen im Freien bei gleichzeitig mehr als 750 Teilnehmenden durch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a CoronaSchVO aufgestellten Zugangsbeschränkungen sind ebenfalls voraussichtlich verhältnismäßig. Jedenfalls bei dieser Größe ist typischerweise zu erwarten, dass die Einhaltung des Mindestabstands und die Beachtung der Maskenpflicht nicht verlässlich gewährleistet werden können. Die Beschränkung des Teilnehmerkreises von Versammlungen auf gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 immunisierte oder getestete Person (sog. 3G-Regel) ist – in Ergänzung zur Maskenpflicht – voraussichtlich geeignet, erforderlich und angemessen, um das Leben und die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu erhalten.
Vgl. bereits ausführlich zur Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung zur Vorlage eines Testnachweises für nicht immunisierte Personen in unterschiedlichen sozialen Bereichen: OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2021 - 13 B 1393/21.NE -, juris, Rn. 69 ff.
Indem mit Hilfe der Testnachweispflicht infizierten nicht immunisierten Personen der Zugang zu Versammlungen verwehrt werden kann, wird die Ansteckung mit einer potentiell tödlich verlaufenden Krankheit vermieden und werden medizinische Versorgungskapazitäten geschont. Dass jeder Coronatest immer nur eine Momentaufnahme darstellt und insbesondere die zur Anwendung zugelassenen Antigen-Schnelltests relativ ungenau sind, stellt die Eignung nicht in Frage.
Vgl. dazu bereits OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2021 - 13 B 1393/21.NE -, juris, Rn. 86 f., m. w. N.
Auch die Bedenken des Antragstellers gegen die Eignung von PCR-Tests teilt der Senat bei summarischer Prüfung nicht.
Vgl. dazu bereits ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2021 - 13 B 991/21 -, juris, Rn. 7 ff., m. w. N., 17 ff.
Einen solchen muss ein nicht immunisierter Versammlungsteilnehmer ohnehin nicht haben, weil auch ein Antigen-Schnelltest genügt.
Vgl. zur Definition „getestete Person“ § 2 Abs. 8a CoronaSchVO.
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bedingt – entgegen der Auffassung des Antragstellers – auch nicht, dass sich Maßnahmen zur Bekämpfung von Infektionskrankheiten nur gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider richten dürfen. Der Norm selbst ist zu entnehmen, dass die zuständige Behörde Personen verpflichten kann, von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Auch kann sie weitere notwendige Schutzmaßnahmen treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Dabei können nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (sonstige) Dritte (sog. Nichtstörer) Adressaten von Maßnahmen sein, wenn ein Tätigwerden allein gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern (sog. Störern) eine effektive Gefahrenabwehr nicht gewährleistet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2021 ‑ 13 B 1393/21.NE -, juris, Rn. 67 f., m. w. N.; OVG Schl.-H., Beschluss vom 15. September 2021 - 3 MR 28/21 -, juris, Rn. 23.
Ebenso wenig dürfte es rechtlich zu beanstanden sein, dass der Verordnungsgeber die für die Veranstaltung der Versammlung verantwortlichen Personen zur Einhaltung der Zugangsbeschränkung heranzieht, indem er diesen nach den näheren Vorgaben des § 4 Abs. 8 CoronaSchVO auferlegt, auf das Erfordernis eines Immunitäts- oder Negativtestnachweises hinzuweisen und nachweislich stichprobenartig zu überprüfen. Die Einhaltung der infektionsschutzrechtlichen Auflagen für Versammlungen fällt nicht allein in den Verantwortungsbereich der Teilnehmer, sondern bedarf bereits im Vorfeld der Hinwirkung und Überprüfung durch diejenigen Personen, die sich für die Veranstaltung der Versammlung verantwortlich zeichnen. Eine ausschließliche Kontrolle der Zugangsbeschränkung durch die Sicherheitsbehörden käme für den Infektionsschutz regelmäßig zu spät und erscheint überdies auch nicht grundrechtsschonender. Im Übrigen dürften die Durchführung stichprobenartiger Überprüfungen in zumutbarer Weise und mit vertretbarem Aufwand möglich sein.
Etwaige Beschränkungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) sowie des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) durch die Testnachweispflicht erscheinen mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen ebenfalls jedenfalls gerechtfertigt. Auch diese Rechte gelten nicht unbeschränkt, sondern unterliegen einem Gesetzesvorbehalt und treten hier im Ergebnis gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG) zurück.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2021 ‑ 13 B 1393/21.NE -, juris, Rn. 166.
Die Testnachweispflicht bei Versammlungen im Freien bei gleichzeitig mehr als 750 Teilnehmenden ist schließlich voraussichtlich auch nicht deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil sie nur für Personen gilt, die nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 immunisiert sind. Diese Ungleichbehandlung zwischen immunisierten und nicht immunisierten Versammlungsteilnehmern dürfte voraussichtlich im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG sachlich gerechtfertigt sein. Es dürfte ein die Ungleichbehandlung ausreichend rechtfertigender Sachgrund schon darin liegen, dass – wie ausgeführt – die COVID-19-Impfung weiterhin zumindest einer Belastung des Gesundheitssystems entgegenwirkt.
Die von dem Antragsteller ferner geltend gemachten grundsätzlichen Bedenken an der Sicherheit der zugelassenen COVID-19-Impfstoffe bedürfen im vorliegenden Verfahren schon deshalb keiner näheren Auseinandersetzung, weil auch nicht immunisierte Personen durch die zumutbare Vorlage eines negativen Testnachweises ohne Weiteres an Versammlungen teilnehmen dürfen.
II. Soweit die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht in Gänze beurteilt werden können und insoweit eine ergänzende Folgenabwägung vorzunehmen ist, geht diese zu Lasten des Antragstellers aus. Seine Interessen müssen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit zurücktreten.
Die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen fallen in der aktuellen Pandemielage schwerer ins Gewicht als die Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs. Die angegriffenen Regelungen sind Teil eines wesentlichen, aber den Einzelnen nur verhältnismäßig geringfügig belastenden Bausteins der Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners. Im Falle einer Außervollzugsetzung würde sie in ihrer Wirkung gerade mit Blick auf die potenzielle Vielzahl der Kontakte der Teilnehmer bei Versammlungen – auch unter freiem Himmel – reduziert, mit der Folge der Gefahr zusätzlicher (unentdeckter) Ansteckungen mit dem Virus und der Erkrankungen oder sogar des Todes weiterer Menschen sowie einer drohenden Überlastung des Gesundheitssystems. Demgegenüber ist auch in Ansehung des Umstands, dass sich die Versammlungen, die der Antragsteller veranstaltet, gerade gegen bestehende Einschränkungen durch die Coronaschutzverordnung richten sollen, nicht erkennbar, dass die angegriffenen Regelungen den Demonstrationserfolg in einer einen schweren Nachteil bewirkenden Weise gefährden, der die vorläufige Außervollzugsetzung der angegriffenen Regelung gebieten würde. Die Durchführung von Versammlungen ist mit uneingeschränktem Programm möglich.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2020 - 1 BvQ 74/20 -, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2020 -, juris, Rn. 72; ebenso sogar zu infektionsschutzrechtlich begründeten Versammlungsverboten: BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2020 - 1 BvQ 145/20 -, NVwZ 2021, 55 = juris, Rn. 4 ff., und vom 21. November 2020 - 1 BvQ 135/20 -, NVwZ 2021, 141 = juris, Rn. 13 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Da der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielt, ist eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28a IfSG
§ 4 IfSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 CoronaSchVO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 28a Abs. 8 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 28a Abs. 8 Satz 1 Nr. 3 IfSG
§ 28a Abs. 8 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 5 IfSG
§ 9 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 8a CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 4 Abs. 8 CoronaSchVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 der Verordnung
Art. 8 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 8 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 315
NVwZ 2021, 141
NVwZ 2020, 1508
NVwZ 2021, 55
13 D 5/22
4 VR 5.14
13 B 135/21
13 B 1748/21
13 B 1894/20
1 BvR 781/21
1 BvR 781/21
1 BvQ 94/20
15 B 841/21
15 B 835/21
3 B 254/21
12 Js 47757/20
13 B 1335/21
13 B 619/21
1 BvQ 135/20
1 BvR 233/81
1 BvQ 94/20
13 B 1422/20
1 BvQ 74/20
13 B 1534/21
15 B 339/21
13 B 1815/20
2 L 179/20
13 B 1489/21
13 B 1393/21
13 B 991/21
3 MR 28/21
1 BvQ 145/20