Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-08, Aktenzeichen 3 K 2256/10

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten tragen die Klägerin zu 3/4 und die Beigeladene zu 1/4. Die Klägerin trägt die außergerichtlichen Kosten der Beklagten und 3/4 der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Die Beigeladene trägt 1/4 der außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Im Übrigen findet eine Kostenerstattung nicht statt.
3. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die Beigeladene im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
4. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der die Vollstreckung betreibende Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beigeladene ist Nutzungsberechtigte einer Reihenrasengrabstätte auf dem Friedhof B-Stadt, in welcher der im Jahre 2009 verstorbene Peter B. beigesetzt ist.
Auf ihren Antrag genehmigte die Klägerin mit Schreiben vom 01.07.2009 die Aufstellung eines Grabmals auf dieser Grabstätte entsprechend einer vorgelegten Ausführungszeichnung. Die Beigeladene stellte auf dem Grab eine 28 cm hohe Namenstafel sowie eine 35 cm hohe Engelsfigur auf, die mit der Grundplatte fest verbunden ist.
Mit Schreiben vom 11.11.2009 teilte die Klägerin der Beigeladenen mit, dass die Engelsfigur nicht Bestandteil der Aufstellungsgenehmigung sei, und bat sie, diese zu entfernen oder zu kürzen.
Da die Beigeladene hierzu nicht bereit war, forderte die Klägerin sie mit Bescheid vom 15.03.2010 auf, die Figur bis zum 31.03.2010 zu entfernen und gegebenenfalls durch eine kleinere Figur zu ersetzen oder die Engelsfigur auf eine maximale Höhe von 30 cm zu kürzen. Zugleich wurde der Beigeladenen für den Fall, dass sie der Aufforderung nicht Folge leiste, ein Zwangsgeld in Höhe von 50,00 EUR angedroht.
Zur Begründung berief sich die Klägerin auf § 20 Abs. 1 b Nr. 6 ihrer Friedhofs- und Begräbnissatzung, wonach die auf der Grabstätte aufgestellte Namenstafel die Breite von 40 cm und die Höhe von 30 cm nicht überschreiten dürfe. Zwar sei das Aufstellen von Grabschmuck auf der Grundplatte des Grabmals gem. § 20 Abs. 1 b Nr. 7 der Satzung grundsätzlich zulässig; jedoch gelte die für Namenstafeln gemäß § 20 Abs. 1 b Nr. 6 festgelegte maximale Höhe auch für Grabschmuck. Da nämlich die Namenstafel bzw. der Grabstein eine zentrale Rolle auf dem Grab einnehme, müsse sich alles andere, d.h. jeglicher Grabschmuck, der Namenstafel bzw. dem Grabstein unterordnen. Da dies hinsichtlich der Engelsfigur nicht der Fall sei, könne der jetzige Zustand nicht akzeptiert werden.
Gegen diesen Bescheid legte die Beigeladene am 17.03.2010 Widerspruch ein, dem der Kreisrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 09.09.2010 im Wesentlichen mit der Begründung stattgab, die Klägerin habe ihr Entschließungsermessen mangels Vorliegens ausreichender Ermessenserwägungen nicht ordnungsgemäß betätigt.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 18.10.2010 und den Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen am 15.10.2010 zugestellt.
Am 12.11.2010 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben.
Sie meint, die Höhenvorgaben des § 20 Abs. 1 b Nr. 6 der Satzung seien auch für die Gestaltung des Grabschmucks von Belang. Richtig sei zwar, dass die Vorschrift von ihrem Wortlaut her lediglich Größenvorgaben bezüglich der Grundplatte und der Namenstafel mache. Nach Sinn und Zweck der Regelung unterliege jedoch auch der Grabschmuck diesen Vorgaben; andernfalls liefe der Normzweck völlig leer. Durch die (Größen-)Vorgaben werde die Schaffung eines möglichst einheitlichen Erscheinungsbildes bezweckt. Diesem Zweck der Vereinheitlichung trügen die besonderen Gestaltungsvorschriften an Reihenrasengrabstätten Rechnung. Im Übrigen zeichneten sich Reihenrasengrabstätten gerade durch ihre einfachere Gestaltung im Vergleich zu den üblichen Grabstätten aus. Aus sozialen Gesichtspunkten solle aus der Größe und Gestaltung des Grabmals kein Rückschluss auf die finanzielle Situation des Bestatteten und seiner Hinterbliebenen gezogen werden können. Aus diesem Zweck der Satzungsvorschrift ergebe sich im Übrigen, dass es nicht um die zwangsweise Durchsetzung bestimmter Geschmacksrichtungen auf Grundlage von subjektiven ästhetischen Anschauungen gehe.
Ihr Ermessen habe sie - die Klägerin - bei ihrer Entscheidung ordnungsgemäß ausgeübt. Insoweit hat sie mit Schriftsatz vom 26.09.2011, auf den auch hinsichtlich ihres weiteren Vortrags Bezug genommen wird, ihre Ermessenserwägungen unter Hinweis auf § 114 Abs. 2 VwGO vorsorglich ergänzt.
Die Klägerin beantragt,
den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 09.09.2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich im Wesentlichen auf den angefochtenen Bescheid.
Nachdem die Beigeladene schriftsätzlich zunächst auch beantragt hatte, die Klägerin zu verpflichten, ihr eine Genehmigung für die auf der Grabstätte des verstorbenen Herrn Peter B. auf dem Friedhof B-Stadt befindliche Engelsfigur zu erteilen, hat sie in der mündlichen Verhandlung nur noch beantragt,
Sie hält den Widerspruchsbescheid für rechtmäßig. Rechtswidrig sei vielmehr der vom Beklagten aufgehobene Ausgangsbescheid der Klägerin gewesen, da dieser sie in ihrem Recht auf individuelle Grabgestaltung verletze, welches Ausdruck des von Art. 2 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf allgemeine Persönlichkeitsentfaltung sei. Die von der Klägerin erlassenen Gestaltungsanforderungen seien nicht mehr vom Anstaltszweck des Friedhofs gedeckt. Ein Eingriff in die Grabgestaltungsfreiheit sei nämlich nur dann zu rechtfertigen, wenn die konkreten Gestaltungen durch ihre Unwürdigkeit oder Aufdringlichkeit die Benutzer der anderen Grabstätten in ihrem Empfinden ernsthaft verletzen oder stören würden oder der Würde des Ortes überhaupt abträglich wären. Um diesen Zweck zu erreichen, seien die Satzungsbestimmungen der Klägerin aber schon nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig. So sei die Klägerin nicht berechtigt, zwangsweise bestimmte Geschmacksrichtungen durchzusetzen oder eine ausnahmslos einheitliche Gestaltung der Grabstellen herbeizuführen.
Im Übrigen handele es sich bei der streitgegenständlichen Engelsfigur um Grabschmuck, der gemäß § 20 Abs. 1 b Nr. 7 der Friedhofs- und Begräbnissatzung grundsätzlich zulässig sei. Die Höhenbeschränkung des § 20 Abs. 1 b Nr. 6 gelte ausweislich des Wortlauts nur für die Namenstafel und nicht für den Grabschmuck.
Die Sache wurde am 21.10.2011 vor der Kammer mündlich verhandelt. Nachdem der Prozessbevollmächtigte der Klägerin eine Klagerücknahme in Aussicht gestellt hatte, wurde sie vertagt; zuvor hatten sich die Beteiligten für den Fall, dass keine Klagerücknahme erfolgen würde, mit einer Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden einverstanden erklärt. Mit Schriftsatz vom 25.11.2011 hat die Klägerin um streitige Entscheidung gebeten. Sie hat dabei angeführt, dass es sich bei der streitgegenständlichen Satzung um eine Mustersatzung des Saarländischen Städte- und Gemeindetags handele; die Beantwortung der Frage, ob für Grabschmuck, der fest mit der Grundplatte verbunden sei, die für die Namenstafel geltende Regelung Anwendung finde, sei daher von allgemeiner Bedeutung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Klägerin sowie der Akte des Widerspruchsverfahrens.

Entscheidungsgründe:
Die gegen den Widerspruchsbescheid der Beklagten gerichtete Anfechtungsklage, über die gemäß §§ 87a Abs. 2, 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden entschieden werden kann, ist gemäß §§ 40, 42, 61 Nr. 1, 2. Alt., 61 Nr. 3, 62 Abs. 3, 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, 78 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19 Abs. 1, Abs. 2 AGVwGO zulässig.
Insbesondere fehlt der klagenden Gemeinde nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis, da sie geltend machen kann, durch die angefochtene Widerspruchsentscheidung in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 117 Abs. 2 SVerf) verletzt zu sein. Kommunale Friedhöfe sind als gemeindliche Einrichtungen Bestandteil der örtlichen Daseinsvorsorge; ihr Betrieb gehört daher zu den gemeindlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten.
Um einen unzulässigen In-sich-Prozess handelt es sich allein deshalb nicht, weil die beklagte Widerspruchsbehörde keine Behörde der Klägerin (Gemeinde B-Stadt) ist, sondern einem anderen Rechtsträger (Landkreis Saarlouis) angehört.(Unzutreffend daher Wohlfarth in Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, Landesrecht Saarland, Studienbuch, 2009, § 3, Rn. 223, der unter Bezugnahme auf eine lediglich die Landeshauptstadt Saarbrücken und ihren Stadtrechtsausschuss betreffende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes den Gebietskörperschaften generell klagefähige Rechte gegen Entscheidungen der Rechtsausschüsse abspricht.)
Die Klage ist jedoch unbegründet; denn der angefochtene Widerspruchsbescheid ist rechtmäßig und bereits von daher nicht geeignet, die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht zu verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Der Kreisrechtsausschuss hat die von der Klägerin gegenüber der Beigeladenen erlassene Beseitigungs- bzw. Kürzungsverfügung zu Recht aufgehoben, weil diese ihrerseits rechtswidrig war und die Beigeladene in ihren Rechten verletzte.
Dies folgt bereits daraus, dass es an der für den Erlass des die Beigeladene belastenden Ausgangsbescheids erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt und sie durch diesen Bescheid daher in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt wurde (Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes).
Die Klägerin hat den Ausgangsbescheid – nicht ausdrücklich, aber der Sache nach – auf § 29 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 1 S. 1 ihrer Friedhofs- und Begräbnissatzung (im folgenden: FS) gestützt. Danach hat der Verantwortliche im Falle der Verwendung ordnungswidrigen Grabschmucks nach schriftlicher Aufforderung der Friedhofsverwaltung die Grabstelle innerhalb einer angemessenen Frist in Ordnung zu bringen.
Es erscheint bereits zweifelhaft, ob diese Vorschrift der Klägerin die für den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts erforderliche sogenannte Verwaltungsaktsbefugnis verleiht, d.h. die Befugnis, mittels belastenden Verwaltungsakts gegen Grabnutzungsberechtigte vorgehen zu können. Auch sagt sie nichts darüber aus, ob der Erlass der "Aufforderung" im Ermessen der Klägerin steht (Kannvorschrift)(Wovon der Kreisrechtsausschuss wie selbstverständlich ausgegangen ist.) oder ob es insoweit um gebundenes Ermessen (Sollvorschrift) oder gar eine gebundene Entscheidung (Mussvorschrift) gehen soll.
Dies bedarf jedoch keiner weiteren Vertiefung, weil bereits die Tatbestandsvoraussetzungen des § 29 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 FS nicht vorliegen. Die Engelsfigur ist kein "ordnungswidriger Grabschmuck".
Zwar stellt sie als Gegenstand, der der Verschönerung des Grabes dient, Grabschmuck dar; hiervon geht die Klägerin zutreffend aus. Für Grabschmuck ordnet die Friedhofssatzung jedoch keine Höhenbeschränkung an. Die Höhenbeschränkung von 30 cm gem. § 20 Abs. 1 b Nr. 6 FS bezieht sich nach dessen eindeutigem Wortlaut ausschließlich auf die Namenstafel, während § 20 Abs. 1 b Nr. 7 FS für den Grabschmuck keine Höhenbeschränkung festlegt. Eine Auslegung des § 20 Abs. 1 lit. b Nr. 6 FS dergestalt, dass unter den Begriff der "Namenstafel" auch Grabschmuck subsumiert werden könnte, verbietet sich in Anbetracht des eindeutigen Wortlauts, der die äußerste Grenze der Auslegung bildet.(Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 16.06.2011 - 2 BvR 542/09 -, Juris Rdnr. 57.)
Ebensowenig bietet die satzungsmäßige Regelung Anhaltspunkte für die Richtigkeit der These der Klägerin, dass sich Grabschmuck immer der Namenstafel unterordnen müsse. Dies mag ihr wünschenswert erscheinen; eine entsprechende Regelung enthält ihre Satzung jedoch nicht. Auch für die These, dass die für die Namenstafel geltende Höhenbegrenzung zumindest für solchen Grabschmuck gelten müsse, der mit der Grundplatte des Grabmals fest verbunden ist, gibt die satzungsmäßige Regelung nichts her; fehlt nämlich in der Satzung jegliche spezielle Regelung hinsichtlich des Grabschmucks, so lässt sich dieses Nichts nicht weiter differenzieren. Mangels Regelung geht es letztlich um die Frage, ob der sich auf die Namenstafel beziehende § 20 Abs. 1 b Nr. 6 FS, was die Höhenbeschränkung anbelangt, auf den Grabschmuck analog angewandt werden kann. Eine solche - belastende - Analogie ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts(Beschluss vom 14.08.1996 - 2 BvR 2088/93 -, NJW 1996, 3146; hierzu Konzak NVwZ 1997, 872.) jedoch unzulässig und würde gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen. Die Klägerin als Satzungsgeberin hat es im Übrigen selbst in der Hand, für eine Satzung zu sorgen, die keine - zumindest aus ihrer Sicht - planwidrigen Lücken enthält.
Die Engelsfigur verstößt auch nicht gegen die allgemeinen Gestaltungsgrundsätze des § 17 FS. Dieser bestimmt, dass jede Grabstätte unbeschadet der besonderen Anforderungen für Abteilungen mit besonderen Gestaltungsvorschriften so zu gestalten und so an die Umgebung anzupassen ist, dass die Würde des Friedhofes in seinen einzelnen Teilen und in seiner Gesamtanlage gewahrt wird. Ausweislich der von der Grabstelle gefertigten Lichtbilder ist nicht erkennbar, dass die 35 Zentimeter hohe Engelsfigur die Würde des Friedhofs sollte beeinträchtigen können.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 155 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 162 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor, da die Entscheidung im Wesentlichen auf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beruht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 2, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 40, 42, 61 Nr. 1, 2. Alt., 61 Nr. 3, 62 Abs. 3, 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, 78 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19 Abs. 1, Abs. 2 AGVwGO
§§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 155 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 162 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 114 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 3146
NVwZ 1997, 872
2 BvR 542/09
2 BvR 2088/93