Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-13, Aktenzeichen 20 L 1584/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2023:1013.20L1584.23.00

Tenor:
1.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 14.08.2023 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 27.07.2023 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
2.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Verfügung der Bundespolizeidirektion O. N. zur Untersagung von Fluggastfehlleitungen.
Am 21.04.2023, am 29.05.2023 und am 26.07.2023 kam es jeweils zu Fehlleitungen von Fluggästen auf dem Flughafen K. B.. Den Fluggästen war es nach ihrer Ankunft auf dem Flughafengelände möglich, die Grenzkontrolle zu umgehen, indem sie durch eine unverschlossene Tür bzw. aufgrund einer defekten Tür unmittelbar zur Gepäckausgabe gelangten.
Mit Bescheid vom 27.07.2023, der Antragstellerin zugestellt am 02.08.2023, erließ die Antragsgegnerin auf Grundlage von § 14 BPolG folgende „Untersagungsverfügung“:
1. Die Untersagungsverfügung gilt ab sofort bis auf Weiteres längstens bis zum Erlass einer gesetzlichen Regelung oder Aufhebung durch die Bundespolizeidirektion O. N..
2. Der Geltungsbereich dieser Untersagungsverfügung umfasst das räumliche Gebiet des Flughafens B..
3. Der Unternehmer des Verkehrsflughafens hat alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um
a) die Passagierströme von Schengenflügen und jene von sonstigen Non-Schengen-Flügen physisch zu trennen. Zu diesem Zweck sind die geeigneten Infrastrukturmaßnahmen zu schaffen,
b) eine entsprechende Lenkung/Leitung der Passagierströme in den Abfertigungsanlagen sicherzustellen,
c) die Passagierströme den erforderlichen Grenzübertrittskontrollen zur Durchführung von Grenzkontrollen der Ein- und Ausreise zuzuführen
und
d) nicht allgemein zugängliche Bereiche und Anlagen vor unberechtigtem Betreten und Verlassen zu sichern.
4. Es ist während des Geltungszeitraumes (Nr. 1) und im vorgenannten Geltungsbereich (Nr. 2) dem Unternehmer des Verkehrsflughafens B. untersagt, entgegen den unter a) bis d) genannten Pflichten zu handeln und somit Passagiere nicht den erforderlichen vorgeschriebenen polizeilichen Grenzübertrittskontrollen zuzuführen.
5. Die Einhaltung dieser Verfügung wird durch die Bundespolizei überwacht.
6. Die sofortige Vollziehung dieser Untersagungsverfügung ist hiermit gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) angeordnet.
7. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Verfügung drohe ich gemäß § 13 VwVG ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 Euro an.
Zur Begründung der Verfügung bezog sich die Antragsgegnerin auf die vorbezeichneten Vorfälle vom 21.04.2023, vom 29.05.2023 und vom 26.07.2023.
Die Antragstellerin legte am 14.08.2023 Widerspruch gegen die Untersagungsverfügung ein, ohne diesen näher zu begründen. Über den Widerspruch ist bislang noch nicht entschieden.
Am selben Tag hat die Antragstellerin einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Am 21.04.2023 sei der Schließzylinder der offenstehenden Tür (Nr. 000) vor Ankunft des Fluges mit der Flugnummer XX 000 aus W. (Türkei) letztmalig durch den Schlüssel mit der Bezeichnung „BPOL 00 unpersönlich“ und damit durch Bedienstete der Antragsgegnerin bedient worden. Auch der Schließzylinder mit der Nr. 000 sei letztmalig vor Ankunft des vorbezeichneten Fluges durch den Schlüssel mit der Bezeichnung „BPOL0 C., Z.“ bedient worden. Am 29.05.2023 sei die offenstehende Tür auf ein Versehen eines Beschäftigten der Antragstellerin zurückzuführen. Dieser sei nach dem Vorfall über seine Pflichten belehrt worden. Am 26.07.2023 habe sich eine Tür aufgrund eines Defekts elektronisch nicht verschließen lassen. Daraufhin sei die Tür in Absprache mit einem Bediensteten der Bundespolizei durch einen Beschäftigten der Antragstellerin manuell verschlossen und mit einem Absperrband versehen worden. Auch seien Bedienstete des Zolls hierauf aufmerksam gemacht geworden.
Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass die Untersagungsverfügung formell rechtswidrig sei. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht begründet worden. Auch sei die Antragstellerin vor Erlass der Untersagungsverfügung nicht angehört worden. In materiell-rechtlicher Hinsicht sei die Untersagungsverfügung zu unbestimmt. Auch läge keine Gefahr vor. Bei den von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Vorfällen handele es sich um einzelne Ausnahmefälle, die auch und zum Teil weit überwiegend durch die Antragsgegnerin zu verantworten seien.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 14.08.2023 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 27.07.2023 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Ausführungen in dem angegriffenen Bescheid und trägt ergänzend im Wesentlichen vor: Nach Würdigung der Gesamtumstände sei die sofortige Vollziehung der Untersagung von Passagierfehlleitungen und der angedrohten Zwangsgeldfestsetzung im öffentlichen Interesse, da andernfalls die Kontroll- und Steuerungsfunktion des grenzüberschreitenden Personenverkehrs ins Leere liefe und der Gesetzgeber zwingende Personenkontrollen aus Drittstaaten vorsehe. Von einer Anhörung der Antragstellerin habe die Antragsgegnerin nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 VwVfG absehen können. Die Fehlleitungen von Fluggästen seien vor allem darauf zurückzuführen, dass die Antragstellerin ihre Beschäftigten nicht ausreichend mit Sicherheitsschlüsseln ausstatte. Aus diesem Grund bäten Beschäftigte der Antragstellerin regelmäßig Bedienstete der Antragsgegnerin darum, ihnen die Türen auf dem Flughafengelände zu öffnen bzw. zu schließen. Die Antragstellerin bagatellisiere indes die in Rede stehenden Vorkommnisse. Eine Verbesserung der Situation durch eine Optimierung der bestehenden Verfahren zur Vermeidung von Fluggastfehlleitungen sei nicht erkennbar. Die erlassene Untersagungsverfügung sei daher erforderlich und angemessen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist begründet.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 14.08.2023 ist wiederherzustellen. Das Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Vollziehung der angegriffenen Verfügung verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der gefahrenabwehrrechtlichen Verfügung. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO nur möglichen und allein gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die angegriffene Verfügung als materiell rechtswidrig.
Es erscheint zunächst bereits zweifelhaft, ob die im Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Verfügung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche, aber nicht vorhandene Begründung im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO überhaupt mit heilender Wirkung nachgeholt werden kann.
Vgl. zum Meinungsstand in Schrifttum und Rechtsprechung nur: Gersdorf, in: Posser/Wolf, BeckOK VwGO, 66. Ed., Stand: 01.07.2021, § 80 Rn. 91 ff. m. w. N.
Zweifelhaft ist weiter, ob die angegriffene Grundverfügung formell rechtmäßig ist. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist der Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in die Rechte der Beteiligten eingreift. Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, von der Anhörung der Antragstellerin habe sie nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 VwVfG absehen können, bleibt darauf hinzuweisen, dass das Absehen von der Anhörung im Sinne der vorgenannten Vorschrift eine behördliche Ermessensentscheidung voraussetzt, die der gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Es ist aufgrund fehlender Ausführungen hierzu in dem streitgegenständlichen Bescheid nicht nachprüfbar, ob dieses Ermessen ausgeübt wurde. Unabhängig davon kann eine Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG nachgeholt werden.
Letztlich kann jedoch dahinstehen, ob dem Antrag der Antragstellerin bereits aus den vorstehenden Gründen zu entsprechen war. Denn die angegriffene Verfügung genügt dem Erfordernis hinreichender Bestimmtheit jedenfalls nicht.
Ein Verwaltungsakt muss gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 – 4 C 41.87 –, DVBl. 1990, 576.
Eine behördliche Anordnung, mit der dem Adressaten ein Handeln, Dulden oder Unterlassen auferlegt wird, muss nicht nur das Ziel der geforderten Handlung so bestimmen, dass dies keiner unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist, sondern auch die Angabe des einzusetzenden Mittels hinreichend konkretisieren, wie das erwünschte Ziel zu erreichen ist.
Vgl. Stelkens, in: Ders./Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 37 Rn. 31 ff. m. w. N.
Im Bereich der Gefahrenabwehr ist zwar anerkannt, dass eine behördliche Anordnung dem Bestimmtheitserfordernis dann noch genügt, wenn sie den angestrebten Erfolg klar und unmissverständlich bekannt gibt, im Übrigen aber dem Adressaten die Wahl lässt, von mehreren bezeichneten Mitteln das ihm am günstigsten erscheinende oder ihn am wenigsten beeinträchtigende zu ergreifen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.11.2008 – 13 B 1461/08 –, NVwZ 2009, 925 (926) m. w. N.; Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, § 37 Rn. 37 m. w. N.
Die Behörde kann jedoch die einzusetzenden Mittel nicht derart unbestimmt lassen, dass sich das Risiko der Geeignetheit für die Zielerreichung auf den Betroffenen verlagert
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 06.10.2011 – 9 CS 11.1941 –, juris, Rn. 8; Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, § 37 Rn. 37; Ruffert, in: Knack-Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, 11. Aufl. 2019, § 37 Rn. 32 f. m. w. N. aus der Rechtsprechung.
Besondere Beachtung muss dem Bestimmtheitserfordernis insbesondere dann geschenkt werden, wenn eine auferlegte Handlungspflicht – wie hier vorliegend – mit einer Zwangsgeldandrohung für den Fall der Nichtbeachtung oder Zuwiderhandlung verbunden wird. Insoweit genügt eine Anordnung, die den Gesetzestext lediglich wiederholt, in aller Regel nicht.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 06.10.2011 – 9 CS 11.1941 –, juris, Rn. 8 m. w. N.
Gemessen an diesen Voraussetzungen lässt insbesondere die der Antragstellerin auferlegte Verpflichtung gemäß Ziffer 3 des angegriffenen Bescheids bei summarischer Prüfung eine hinreichende Bestimmtheit der von der Antragstellerin zu ergreifenden Maßnahmen vermissen. Die Verfügung greift zwar den in der Formulierung in Ziffer 3.3.6 der Verwaltungsvorschrift „BRAS 120“ (Bestimmungen zur grenzpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung) in der geltenden Fassung von Juni 2021 gebrauchten Begriff der „Untersagungsverfügung“ auf, lässt die Antragstellerin jedoch völlig im Unklaren darüber, was die „erforderlichen Maßnahmen“ sind, um das mit der „Untersagung“ erwünschte Ziel der Vermeidung von Fluggastfehlleitungen in Zukunft zu verhindern. Damit bleibt auch unklar, an welche Handlungspflichten die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 7 des Bescheids anknüpft. Die Antragstellerin kann deshalb nicht absehen, wann sie mit der Festsetzung eines Zwangsgeldes in nicht unerheblicher Höhe (3.000,- Euro) rechnen muss.
Hinzu kommt, dass die Verfügung auch hinsichtlich ihrer zeitlichen Geltung zu unbestimmt ist. In Ziffer 1 des Bescheids heißt es, dass die mit der Verfügung erfolgten Anordnungen „ab sofort bis auf Weiteres längstens bis zum Erlass einer gesetzlichen Regelung oder Aufhebung durch die Bundespolizeidirektion O. N.“ gelten. Was die Bundespolizei unter „bis auf Weiteres“ und „Erlass einer gesetzlichen Regelung“ verstehen möchte, erschließt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zusammenhang. Der Umstand, dass sich hinsichtlich der „Aufhebung“ durch die Behörde keine zeitliche Befristung entnehmen lässt, obwohl Ziffer 3.3.6 der „BRAS 120“ eine Aufhebung der Verfügung nach sechs Monaten vorsieht, sofern keine weiteren Fehlleitungen festgestellt wurden, erlaubt nicht die Auslegung, dass die Befristung stillschweigend dazu gelesen werden darf.
Vgl. Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, § 37 Rn. 8.1 m. w. N.
Unter diesen Umständen kann selbst mit Blick auf das hohe Gut des Schutzes der Allgemeinheit vor den Folgen eines unkontrollierten Personengrenzverkehrs und die Dringlichkeit, die der Gefahrenabwehr in diesem Zusammenhang zukommt, die angeordnete sofortige Vollziehbarkeit keinen Bestand haben. Das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs, um die Rechtmäßigkeit der Anordnung zunächst im Widerspruchsverfahren klären zu lassen, hat demgegenüber das größere Gewicht, zumal nach dem Vortrag der Antragstellerin nach Erlass der angegriffenen Verfügung bereits kooperative Gespräche zwischen der Antragstellerin und Bediensteten des Bundespolizeireviers am Flughafen B. K. zur Verhinderung von Fluggastfehlleitungen geführt worden sind.
Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BPolG bei Erlass der angegriffenen Verfügung vorgelegen haben und die Bundespolizei ihr Entschließungs- und Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt hat, kann nach den vorstehenden Ausführungen ebenfalls dahinstehen, da die angegriffene Verfügung bereits zu unbestimmt ist.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin war auch im Hinblick auf die in der Verfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung wiederherzustellen. Trotz ihrer systematischen Stellung unter Ziffer 6 der Verfügung und damit vor der Zwangsgeldandrohung (unter Ziffer 7) ist nach dem Wortlaut der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit, der sich auf die (gesamte) Verfügung bezieht, davon auszugehen, dass diese die bundesrechtlich nicht gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbare Zwangsgeldandrohung erfasst. Mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Grundverfügung fehlt es an den Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 VwVG. Dieser setzt voraus, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder seine sofortige Vollziehbarkeit angeordnet ist. Beides ist nach Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Grundverfügung nicht (mehr) der Fall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da keine genügenden Anhaltspunkte für den wirtschaftlichen Wert der Anordnung ersichtlich sind, war hier der Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,- Euro anzusetzen. Im Eilverfahren war dieser Streitwert nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, dessen Empfehlungen die Kammer folgt, zu halbieren. Die mit der Grundverfügung verbundene Zwangsgeldandrohung war nicht streitwerterhöhend zu berücksichtigen, da das angedrohte Zwangsgeld den für die Grundverfügung anzusetzenden Streitwert nicht überschreitet.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 14 BPolG
§ 13 VwVG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 14 Abs. 1 BPolG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 925
4 C 41.87
13 B 1461/08
9 CS 11.19