Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-14, Aktenzeichen 4 K 3732/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0314.4K3732.10.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Wahl des Beigeladenen zum Ortsvorsteher der Ortschaft O. in der Sitzung des Rates am 23. November 2009 rechtswidrig war.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte, mit Ausnahme der Kosten des Beigeladenen, welche dieser selbst trägt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der nach der Kommunalwahl 2009 erfolgten Ortsvorsteherwahl in der Ortschaft O. .
Bei der Kommunalwahl am 30. August 2009 erzielten die Parteien in der Ortschaft O. (Bezirk 000 und 000) folgende Ergebnisse:
Bündnis 90/Die Grünen 6,43 % (73 Stimmen)
Volksabstimmung 1,67 % (19 Stimmen)
Im Vorfeld der Kommunalwahl waren die SPD und Bündnis 90/Die Grünen für die Ortsvorsteherwahlen eine Listenverbindung eingegangen, über die am 29. Juli 2009 im Generalanzeiger, am 30. Juli 2009 in der Zeitschrift Blick aktuell und am 31. Juli 2009 in der Bonner Rundschau berichtet worden war. Zusätzlich hatten sie ihre Listenverbindung mittels einer an alle Haushalte am 28. Juli 2009 gerichteten Broschüre bekannt gegeben. Über eine mögliche Listenverbindung von CDU und FDP wurde am 21. August 2009 in der Bonner Rundschau berichtet. Am gleichen Tag erklärten der CDU-Stadtverband Rheinbach und der FDP-Stadtverband Rheinbach ihren gemeinsamen Willen zur Bildung einer Listenverbindung zur Ortsvorsteherwahl. Die FDP gab hierzu eine Pressemitteilung heraus. In der Bonner Rundschau wurde über diese Listenverbindung am 25. August 2009, in der Zeitschrift Blick aktuell am 27. August 2009 und im Generalanzeiger am 29. August 2009 berichtet.
Bei der Wahl der Ortsvorsteher kandidierten in der Sitzung des beklagten Rates vom 23. November 2009 für die CDU- und FDP-Fraktion der Beigeladene und für die Klägerin der Ratsherr L. -I. L1. . In geheimer Wahl wurde der Beigeladene, der der CDU-Fraktion angehört, zum Ortsvorsteher der Ortschaft O. gewählt. Die Fraktionsvorsitzende der Klägerin bat den Bürgermeister der Stadt Rheinbach, die Wahl zu beanstanden, da die SPD in diesem Wahlbezirk die Mehrheit habe und die Listenverbindung der CDU und FDP nicht fristgerecht eingereicht worden sei. Die Briefwähler/-innen - immerhin 20% - hätten die Liste nicht zur Kenntnis nehmen und bei ihrer Wahl berücksichtigen können.
Mit Schreiben vom 30. November 2009 teilte der Bürgermeister der Stadt Rheinbach der Fraktionsvorsitzenden der Klägerin mit, dass er bei den vom beklagten Rat gefassten Beschlüssen vom 23. November 2009 keinen Rechtsverstoß erkennen könne, da die Listenverbindung der CDU- und FDP-Fraktion vor der Kommunalwahl bekannt gewesen und hierüber auch in drei Zeitungen berichtet worden sei.
Unter dem 7. Dezember 2009 wandte sich die Klägerin an den Landrat des Rhein-Sieg-Kreises u.a. mit der Bitte, die Ortsvorsteherwahl in der Ortschaft O. zu beanstanden. Trotz einer SPD-Mehrheit und einer Mehrheit der rot-grünen Listenverbindung sei statt des Kandidaten der SPD der Beigeladene gewählt worden. Die Listenverbindung der CDU- und FDP-Fraktion sei erstmals am 25. August 2009 in der Bonner Rundschau, die als Tageszeitung auf Rheinbacher Gebiet einen sehr geringen Verbreitungsgrad habe, erwähnt worden. An alle Haushalte sei die Information erst am 27. August 2009 mit der Zeitung Blick aktuell gelangt. Zu diesem Zeitpunkt hätten jedoch viele Briefwähler ihre Stimme bereits abgegeben gehabt.
Nachdem der Bürgermeister der Stadt Rheinbach dem Rhein-Sieg-Kreis am 7. Januar 2010 berichtet hatte, teilte der Landrat des Rhein-Sieg-Kreises der Klägerin mit Schreiben vom 15. Januar 2010 mit, ein Rechtsverstoß des beklagten Rates bezüglich der Wahl der Ortsvorsteher sei nicht zu erblicken.
Am 17. Juni 2010 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie vor, sie sei klagebefugt, da § 39 Abs. 6 GO NRW eine wehrfähige Innenrechtsposition für die Fraktion und den von ihr vorgeschlagenen unterlegenen Bewerber vermittele.
Die Wahl des Beigeladenen verletze § 39 Abs. 6 GO NRW, der eine Beschränkung des Entscheidungsspielraums des Rates beinhalte. Zwar sei die sich aus dem Stimmenverhältnis ergebende Reihenfolge der Parteien für die Wahl des Ortsvorstehers nicht starr vorgegeben, da sie lediglich berücksichtigt werden müsse. Abweichungen seien erlaubt, solange sie von der Entscheidung der Wähler mit umfasst seien. Bei der Bewertung des Wahlergebnisses sei zu berücksichtigen, dass sowohl SPD und Bündnis 90/Die Grünen als auch CDU und FDP erstmals in der Geschichte der Stadt Rheinbach vor dem Wahltermin Listenverbindungen eingegangen seien. Nach der Rechtsprechung des OVG Münster könne eine Wahl aufgrund von Listenverbindungen und Absprachen in besonders gelagerten Fällen zulässig sein, wenn diese vor der Kommunalwahl erfolgt und für den Wähler offenkundig gewesen seien. Ob eine Listenverbindung eine Ermessensbindung des Rates auslöse und ob dann eine Mehrheit von 2,17% hierfür ausreichend sei, könne offenbleiben, da die Listenverbindung von CDU und FDP unbeachtlich sei. Im Gegensatz zur SPD und den Grünen, die ihre Listenverbindung mittels einer an alle Haushalte am 30. Juli 2009 - also noch vor Zugang der Wahlbenachrichtigungskarten am 4. August 2009 - zugegangenen Broschüre bekannt gegeben hätten, sei die Bekanntgabe der CDU/FDP-Listenverbindung erst am 27. August 2009 an alle Haushalte in O. erfolgt. Da in O. 18,74% der Wähler ihre Stimme per Briefwahl abgegeben hätten, hätten viele von der Listenverbindung der CDU und FDP keine Kenntnis mehr nehmen können.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Wahl des Beigeladenen zum Ortsvorsteher der Ortschaft O. in der Sitzung des Rates am 23. November 2009 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, die Berücksichtigung der Listenverbindung der CDU/FDP bei der Beschlussfassung im Rat sei zulässig gewesen, da diese "vor" der Wahl aufgrund der Medienberichterstattung für den Wähler bei der Stimmabgabe offensichtlich gewesen sei. Zudem habe er, der beklagte Rat, bei seiner Beratung und Beschlussfassung die im jeweiligen Gemeindebezirk erzielten Stimmenverhältnisse berücksichtigt. Die Ergebnisse der Listenverbindungen hätten ihm einen Ermessenspielraum ermöglicht, da die Differenz von 2,2% von § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW gedeckt sei und somit bei der Gewichtung der Mehrheitsverhältnisse habe vernachlässigt werden können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits zulässig und begründet.
Der von der Klägerin angegriffene Ratsbeschluss vom 23. November 2009 betreffend die Wahl des Beigeladenen zum Ortsvorsteher der Ortschaft O. ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem organschaftlichen Recht auf Einhaltung der Wahlvorschrift des § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW.
Rechtsgrundlage für die Wahl des Ortsvorstehers ist § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW. Nach dieser Vorschrift wählt der Rat unter Berücksichtigung des bei der Wahl des Rates im jeweiligen Gemeindebezirk erzielten Stimmenverhältnisses für die Dauer seiner Wahlzeit Ortsvorsteher.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat zu der Vorgängerregelung des § 13 d Abs. 6 Satz 1 GO NRW a.F., die wortgleich mit § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ist, in seinem Urteil vom 14. Juni 1994
- 15 A 1389/91 -
im Einzelnen dargelegt, dass diese Regelung einerseits zum Ausdruck bringt, dass dem Rat grundsätzlich eine Auswahl unter den Bewerbern für dieses Amt aufgrund freier Meinungs- und Willensbildung eingeräumt ist, wobei mehrere Wahlergebnisse möglich und rechtlich zu respektieren sind. Andererseits stellt die in der Vorschrift enthaltene Anordnung, dass das bei der Wahl des Rates im jeweiligen Gemeindebezirk erzielte Stimmenverhältnis bei der Wahl der Ortsvorsteher zu berücksichtigen ist, eine Direktive dar, die die Grenzziehung für den Entscheidungsspielraum des Rates beeinflusst. Sie beinhaltet eine Beschränkung der Entscheidungsbefugnis des Rates.
Die vom beklagten Rat in seiner Sitzung am 23. November 2009 durchgeführte Wahl des Ortsvorstehers steht mit § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW nicht im Einklang, da der beklagte Rat die Grenzen des ihm bei der Wahl der Ortsvorsteher eröffneten Entscheidungsspielraums überschritten hat.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW auf das Stimmenverhältnis und damit auf die Reihenfolge abstellt, in der die einzelnen Parteien und Wählergruppierungen nach der Zahl der bei der Wahl des Rates im Gemeindebezirk auf sie entfallenen Stimmen zueinander stehen. Diese Reihenfolge spiegelt das politische Kräfteverhältnis in der Wählerschaft des Gemeindebezirks wider.
Vgl. zur wortgleichen Vorgängerregelung OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 1389/91 -.
Gleichwohl dürfen die sich aus § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ergebenden Anforderungen jedoch nicht zu eng gefasst werden. Der Rat ist nicht - wie bei der Bestellung der Mitglieder der Bezirksausschüsse gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Nr. 1 GO NRW - verpflichtet, das bei der Wahl des Rates im jeweiligen Gemeindebezirk erzielte Stimmenverhältnis zugrunde zu legen; er hat das Stimmenverhältnis lediglich zu berücksichtigen. Dies weist darauf hin, dass die sich aus dem Stimmenverhältnis ergebende Reihenfolge der Parteien und Wählergruppierungen für die Wahl der Ortsvorsteher nicht starr vorgegeben ist. Abweichungen sind vielmehr möglich, solange das Wählervotum und die im Gemeindebezirk bestehenden Mehrheitsverhältnisse im Ergebnis der Wahl noch Ausdruck finden.
Dies bestätigt auch der mit der Vorschrift verfolgte Regelungszweck. Insoweit hat das OVG NRW zu der Vorgängervorschrift des § 13 d Abs. 6 GO NRW a.F. u.a. ausgeführt:
"Die Vorschrift ist mit der Zielsetzung in § 13 d GO NRW aufgenommen worden, dass der Ortsvorsteher nach Möglichkeit die Mehrheitsverhältnisse im Bezirk repräsentieren sollte. Dieses Anliegen steht in Zusammenhang mit der Aufgabe des Ortsvorstehers, der gemäß § 13 d Abs. 7 Satz 1 GO NRW die Belange seines Bezirks gegenüber dem Rat wahrnehmen soll. Die Funktion eines solchen Bindegliedes zwischen Rat und Bevölkerung kann ein Ortsvorsteher nur schwer erfüllen, wenn er eine Partei repräsentiert, die sich nicht oder nur in verhältnismäßig geringem Umfang auf das Vertrauen der Wähler des Bezirks stützen kann. ... § 13 d Abs. 6 Satz 1 GO NRW fordert vielmehr eine Beachtung des Wählervotums, erlaubt zugleich aber Abweichungen von der sich aus dem Stimmenverhältnis im Gemeindebezirk ergebenden Reihenfolge der Parteien und Wählergruppierungen aus Gründen, die von der Entscheidung der Wähler mit umfasst werden."
OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 1389/91 -, Seite 13 UA.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze verstößt die Wahl des Beigeladenen zum Ortsvorsteher der Ortschaft O. gegen § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW.
Zwar ist die Wahl eines Vertreters der zweitstärksten Listenverbindung in einem Gemeindebezirk zu dessen Ortsvorsteher nach dem oben Gesagten nicht ohne weiteres mit § 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unvereinbar. Denn grundsätzlich sind Listenverbindungen hinsichtlich der Stimmenverhältnisse dann zu berücksichtigen, wenn sie die Wahl der Ortsvorsteher mit umfassen und für die Wähler bei der Stimmabgabe erkennbar sind.
Vorliegend hätte der beklagte Rat die Listenverbindung von CDU und FDP, die einen Prozentsatz von 43,97 % erreicht hat, aber nicht berücksichtigen dürfen, da nicht sicher festgestellt werden kann, dass diese Listenverbindung von dem hohen Anteil der Briefwähler (18,94 %) bei der Stimmabgabe noch berücksichtigt werden konnte.
Der beklagte Rat macht insoweit zu Unrecht geltend, es handele sich um eine Listenverbindung, die bei der Wahl der Ortsvorsteher berücksichtigt werden könne, weil sie vor der Kommunalwahl erfolgt sei. Zwar hat das OVG NRW in der genannten Entscheidung vom 14. Juni 1994 - 15 A 1389/91 - zwischen vor und nach der Kommunalwahl erfolgten Koalitionsabsprachen unterschieden. Es hat aber ausdrücklich auch für die vor der Kommunalwahl eingegangene Listenverbindung für die Ortsvorsteherwahl auf die "unmittelbare Beziehung zum Wählervotum" und auf die "Erkennbarkeit für die Wähler bei der Stimmabgabe" abgestellt. Der Briefwähler gibt seine Stimme jedoch nicht erst am Wahltag selbst - vorliegend der 30. August 2009 - ab, sondern in der Regel zeitlich eher. Da der Zeitpunkt der Abgabe der einzelnen Briefwahlunterlagen nach den gesetzlichen Regelungen durch die Gemeinden nicht erfasst werden muss, lässt sich vorliegend nicht ausschließen, dass zahlreiche Briefwähler ihre Stimme bei Bekanntgabe der Listenverbindung von CDU und FDP am 25. August 2009 - und damit 5 Tage vor der Kommunalwahl - bereits abgegeben hatten. Denn in der Stadt Rheinbach erfolgte die Ausgabe der Briefwahlunterlagen am 4. August 2009. Nach Erhalt der Briefwahlunterlagen konnte die Briefwahl erfolgen und der Wahlbrief abgegeben werden. Für diese Wähler, deren genaue Zahl nicht mehr festgestellt werden kann, war die Listenverbindung zwischen CDU und FDP - anders als die bereits zu Beginn der Briefwahl eingegangene und bekannt gegebene Listenverbindung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen - bei der Stimmabgabe nicht erkennbar. Angesichts des erheblichen Anteils der Briefwähler von fast 19 % der abgegebenen Stimmen handelt es sich bei dieser Gruppe auch nicht um eine "zu vernachlässigende Größe". Es kann daher offen bleiben, ob die Listenverbindung auch dann unberücksichtigt bleiben müsste, wenn der Anteil der Briefwähler sehr gering gewesen oder die Listenverbindung unmittelbar nach Beginn der Briefwahl - und nicht wie hier erst drei Wochen später - bekannt gegeben worden wäre.
Muss die Listenverbindung von CDU und FDP aus den dargelegten Gründen unberücksichtigt bleiben, beträgt der Vorsprung der zulässigen Listenverbindung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen gegenüber der CDU 11,54 %. Diesen Vorsprung hätte der beklagte Rat bei seiner Entscheidung berücksichtigen müssen, was er jedoch nicht getan hat, mit der Folge, dass er die Grenzen des ihm bei der Wahl der Ortsvorsteher eröffneten Entscheidungsspielraums überschritten hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er keinen Antrag gestellt und sich damit nicht selbst dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 13 d GO NRW
§ 39 Abs. 6 GO NRW
§ 39 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 13 d Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 39 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Nr. 1 GO NRW
§ 13 d Abs. 6 GO NRW
§ 13 d Abs. 7 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 1389/91