Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-15, Aktenzeichen 2 K 1996/17

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 5. September 2016 und des Widerspruchsbescheides vom 18. Januar 2017 verpflichtet, den Kläger zu einem erneuten Wiederholungsversuch des mündlich-praktischen Teils des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung zuzulassen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen das endgültige Nichtbestehen des mündlich-praktischen Teils des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung und begehrt die Zulassung zu einem weiteren Wiederholungsversuch, hilfsweise die Neubewertung seiner Prüfungsleistung.
Der am ... geborene Kläger immatrikulierte sich zum Wintersemester ... im Studiengang Humanmedizin an der Universität .... Im Herbst ... nahm er erstmals an den Prüfungen im Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung teil und bestand sowohl den schriftlichen als auch den mündlich-praktischen Teil nicht. In der folgenden Zeit trat der Kläger mehrfach erfolgreich von weiteren Prüfungsversuchen zurück und bestand auch im ersten Wiederholungsversuch beide Prüfungsteile (schriftlich und mündlich-praktisch) nicht. Im Herbst ... bestand der Kläger den schriftlichen Teil des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung im zweiten Wiederholungsversuch mit der Note „ausreichend“.
Am ... 2016 wurde der Kläger zu der hier streitgegenständlichen Prüfung zum mündlich-praktischen Teil des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung am ... 2016 geladen, wobei ihm die Prüfungsfächer und Prüfer (Physiologie: ..., Biochemie/Molekularbiologie: ..., Anatomie: ...) bekannt gegeben wurden. Es handelte sich auch insoweit um den zweiten und damit letzten Wiederholungsversuch des Klägers.
Die maßgebliche Vorschrift betreffend die Zusammensetzung der Prüfungskommission bei der mündlich-praktischen Prüfung, § 15 Abs. 1 Satz 3 der Approbationsordnung für Ärzte (ÄApprO), lautet in seiner seit Erlass der Norm im Wesentlichen unveränderten Fassung vom 2. August 2013 auszugsweise:
„Die Prüfungskommissionen bestehen jeweils aus dem Vorsitzenden und1. beim Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung aus mindestens zwei, höchstens drei weiteren Mitgliedern,[...]“
Die Prüfung fand am ... 2016 statt, wobei der Kläger der einzige Prüfungskandidat war.
Mit Bescheid vom 5. September 2016 teilte die Beklagte dem Kläger schriftlich mit, dass seine Prüfungsleistung im mündlich-praktischen Teil des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung mit „nicht ausreichend“ bewertet worden sei. Er habe die Prüfung im zweiten Wiederholungsversuch nicht bestanden, eine weitere Wiederholung sei nicht möglich. Dies gelte auch im Fall eines erneuten Medizinstudiums. Die tragenden Gründe für die Entscheidung bestünden laut Angaben der Prüfer darin, dass er in allen drei geprüften Fächern unzureichende grundlegende Kenntnisse gezeigt habe.
Am 23. September 2016 legte der Kläger Widerspruch ein, den er am 18. November 2016 unter Beifügung eines von ihm erstellten Gedächtnisprotokolls der Prüfung begründete. Zur Begründung seines Widerspruchs machte der Kläger zahlreiche Verfahrensfehler und Bewertungsrügen geltend. Unter anderem rügte er, dass er an diesem Tag der einzige Prüfling gewesen sei. Hierin sei ein Verstoß gegen die Chancengleichheit zu sehen. Zwar sehe die Ärztliche Approbationsordnung lediglich eine Obergrenze von maximal vier Prüflingen vor, die tatsächliche Praxis sei aber eine andere. Eine Benachteiligung gegenüber den Prüflingen einer größeren Prüfungsgruppe liege darin, dass er über die gesamte Prüfungszeit konzentriert an der Prüfung habe teilnehmen müssen und keine „Pausen“ während der Prüfung der anderen Kandidaten gehabt habe.
Unter dem 15. Dezember 2016 reichte der Vorsitzende der Prüfungsgruppe ... eine Stellungnahme zum Widerspruch des Klägers bei der Beklagten ein, die auch Ausführungen der anderen beiden Prüfer enthielt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. Januar 2017 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück, wobei sie insbesondere auf die Stellungnahme der Prüfer verwies. Die Bewertung des lückenhaften Wissens des Klägers als „mangelhaft“ erweise sich als vom Beurteilungsspielraum der Prüfer gedeckt. Auch lasse sich kein Verstoß gegen die Grundsätze der Sachlichkeit und Fairness in der Prüfung feststellen.
Der Kläger hat am 14. Februar 2017 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er zunächst seine Ausführungen zu den geltend gemachten Verfahrens- und Bewertungsfehlern wiederholt und vertieft.
Mit Urteil vom 10. April 2019 (6 C 19/18, juris) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit und der effektive Schutz der Berufswahlfreiheit die rechtssatzmäßige Festlegung der Anzahl der Prüfer in der Prüfungsordnung erforderten. Auszugsweise hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (juris Rn. 14 ff.):
„Die konkrete Zahl der Prüfer und [...] bedürfen der rechtssatzmäßigen Festlegung in der Prüfungsordnung.
Die Zahl der Prüfer betrifft nicht nur das Prüfungsverfahren, indem sie die Größe der gegenüber dem Prüfling auftretenden Prüfungskommission bestimmt. Sie gewährleistet vor allem zur Verwirklichung des prüfungsrechtlichen Grundsatzes der Chancengleichheit so weit wie möglich gleiche Erfolgschancen für alle Prüfungsteilnehmer, weil sie die Grundlage für die endgültige Bewertung der Prüfungsleistung beeinflusst. Eine Kollegialprüfung bietet gegenüber der Prüfung durch einen einzelnen Prüfer eine erhöhte Richtigkeitsgewähr für die zu treffende Bewertungsentscheidung. Dies liegt in der Natur der Bewertungsentscheidung des Prüfers. Der jeweilige Prüfer nimmt die Bewertung anhand von Maßstäben vor, die er in Bezug auf die konkrete Prüfungsaufgabe autonom erstellt. Sie beruhen auf einem Bezugssystem, das vor allem durch seine persönlichen Erfahrungen, Einschätzungen und Vorstellungen gebildet wird. Diese Maßstäbe muss der Prüfer aus Gründen der Chancengleichheit auf die Bewertung aller Bearbeitungen derselben Prüfungsaufgabe anwenden. Auf ihrer Grundlage trifft er eine Vielzahl fachlicher und prüfungsspezifischer Wertungen; diese Wertungen setzt er nach der Bedeutung, die er ihnen aufgabenbezogen beimisst, in ein Verhältnis zueinander. Aufgrund der Gewichtung der einzelnen Vorzüge und Nachteile der Prüfungsleistung und deren Vergleich mit anderen Bearbeitungen vergibt der Prüfer die Note, d.h. er ordnet die Prüfungsleistung in eine normativ vorgegebene Notenskala ein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34 <50 ff.>; Kammerbeschluss vom 16. Januar 1995 - 1 BvR 1505/94 - NVwZ 1995, 469 <470>; BVerwG, Beschluss vom 5. März 2018 - 6 B 71.17 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 429 Rn. 8). Wird eine Prüfungsleistung von mehreren Prüfern bewertet, stellt sich die Bewertung der Prüfungsleistung nicht als Ergebnis einer einzelnen Bewertungsentscheidung dar, sondern sie ist das Ergebnis der auf den verschiedenen subjektiven Wertungen und Gewichtungen beruhenden Bewertungsentscheidungen der jeweiligen Prüfer. Durch die Einschaltung mehrerer Prüfer wird das Ergebnis objektiviert, was zugleich Bevorzugungen und Benachteiligung einzelner Prüflinge minimiert (ebenso BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 - 6 B 39.12 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 417 Rn. 7 m.w.N.; Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rn. 26, 547 ff.). Hängt das Resultat der Prüfung aber maßgeblich von der gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Ausübung des Beurteilungsspielraums durch den jeweiligen Prüfer ab, dann ist die Anzahl der Prüfer wesentlich für das Prüfungsergebnis und muss für alle Teilnehmer einer berufsbezogenen Abschlussprüfung vorab und vorhersehbar festgelegt sein. [...]
Angesichts des mit der Bewertung einer den Zugang zu einem Beruf eröffnenden Prüfung verbundenen intensiven Eingriffs in die freie Wahl des Berufs ist den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG und des Art. 3 Abs. 1 GG nur genügt, wenn die Zahl der zu bestellenden Prüfer und [...] rechtssatzmäßig bestimmt sind. Neben der von Art. 12 Abs. 1 GG geforderten Neutralität und Objektivität des Prüfungsverfahrens kommt hier dem Erfordernis des Grundrechtsschutzes durch Verfahren angesichts der nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte prüfungsspezifischer Wertungen ein hohes Gewicht für den effektiven Grundrechtsschutz zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34 <45 f.>; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 - 6 B 39.12 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 417 Rn. 5, 7). Daher können solche Regelungen nicht der Verwaltungspraxis überlassen bleiben, sondern sie sind von den zuständigen Normgebern - hier von Hochschulen aufgrund der in § 34 SächsHSG bzw. SächsHSFG enthaltenen Ermächtigung auf der Ebene der Prüfungsordnung - unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG rechtssatzmäßig zu erlassen (vgl. unter a)).
Das Regelungsgebot verletzt die in Art. 5 Abs. 3 GG verankerte Wissenschaftsfreiheit der Hochschulen nicht. Die Wissenschaftsfreiheit umfasst die Befugnis zum Erlass von Studien- und Prüfungsordnungen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. Juni 2015 - 1 BvR 2218/13 [ECLI:DE:BVerfG:2015:rk20150626.1bvr221813] - NVwZ 2015, 1444 Rn. 18 m.w.N.). Die mit dem Regelungsgebot verbundene Einschränkung der Satzungsautonomie der Hochschulen ist durch den erforderlichen effektiven Grundrechtsschutz des Prüflings gerechtfertigt und auch verhältnismäßig. Den Hochschulen bleibt ein hinreichender Gestaltungsspielraum in Ausübung ihrer Wissenschaftsfreiheit bei der Festsetzung der Prüferzahl und der Regelung von Bewertungsdifferenzen für den jeweils zu regelnden Studiengang. [...]
Aufgrund dieses auf der Ebene der Prüfungsordnung bestehenden Regelungsdefizits ist der Senat zur Vermeidung einer verfassungsferneren Regelungslücke und zur Wahrung der Berufsfreiheit gehalten, bis zur Herstellung verfassungsgemäßer Zustände durch den Satzungsgeber eine unerlässliche Übergangsregelung zu treffen, damit den aus Art. 12 Abs. 1 GG resultierenden Gewährleistungen der Prüflinge Rechnung getragen wird (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 6 C 46.15 - Buchholz 451.33 SprG Nr. 4 Rn. 29 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 - BVerfGE 41, 251 <267>). Die Übergangsregelung hat sich sachgerechter Weise an der Praxis der Beklagten zu orientieren. Danach werden - so auch die Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung - die mündlichen Prüfungen der Diplom-Prüfung im Regelfall von drei Prüfern abgenommen und ein Prüfer kann bei der Festsetzung der Endnote überstimmt werden. Dementsprechend sind übergangsweise für die auf der Grundlage der Prüfungsordnung noch zu absolvierenden mündlichen Prüfungen der Diplom-Prüfung für Dolmetscher drei Prüfer zu bestellen und bei Bewertungsdifferenzen ist die Note aufgrund einer Mehrheitsentscheidung festzulegen.“
Der Kläger hat nach einem Hinweis des Gerichts auf die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mitgeteilt, dass er für den Fall einer Einigung damit einverstanden wäre, einen erneuten Wiederholungsversuch zu absolvieren und in einem entsprechenden Vergleich festzuhalten, dass die Anzahl der Mitglieder der Prüfungskommission der bisherigen Praxis der Beklagten entsprechen soll.
Nachdem der Kläger zunächst ausschließlich einen Antrag auf Neubewertung seiner Prüfungsleistung gestellt hatte, beantragt er nunmehr
1. den Bescheid vom 5. September 2016 sowie den Widerspruchsbescheid vom 18. Januar 2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger zu einem erneuten Wiederholungsversuch des mündlich-praktischen Teils des ersten Abschnitts der ärztlichen Prüfung zuzulassen,
2. hilfsweise unter Aufhebung des Bescheids vom 5. September 2016 und des Widerspruchsbescheids vom 18. Januar 2017 die Beklagte zu verpflichten, über die Bewertungen des mündlich-praktischen Teils des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Hinblick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. April 2019 vor, dass pro Prüfungsfach ein Prüfer aus einem Pool von bestellten Prüfern eingeteilt werde. Die Anzahl der Prüfer werde daher nicht willkürlich festgelegt, sondern folge fachlichen, in der Approbationsordnung vorgegebenen Erfordernissen. Insoweit sei das vom Bundesverwaltungsgericht formulierte Erfordernis, die Bestimmung der Anzahl der Prüfer dürfe nicht der Verwaltung überlassen bleiben, erfüllt. Dies gelte ebenso für die Forderung, dass für alle Teilnehmer vergleichbarer Prüfungen vergleichbare Prüfungsbedingungen und Bewertungsmaßstäbe gelten sollten.
Darüber hinaus sei die Reichweite des Urteils nicht absehbar. Die Ausführungen zur Bedeutung des (nur beschränkt überprüfbaren) Beurteilungsspielraums der Prüfer und dessen Auswirkung auf die Anzahl von Prüfern und die Qualität des Beurteilungsprozesses legten die Vermutung nahe, dass das Gericht bei seinen Überlegungen von der Alternative „Einzelprüfer“ im Gegensatz zur „Kollegialprüfung“ ausgegangen sei. Auf die Alternative „zweiköpfige Prüfungskommission“ gegenüber „dreiköpfiger Prüfungskommission“ seien die Überlegungen nicht anwendbar. Dafür spreche die Aussage des Gerichts, dass das Ergebnis durch die Einschaltung mehrerer Prüfer objektiviert werde. Mit möglichen Unterschieden im Entscheidungsfindungsprozess einer zwei- und einer drei- oder mehrköpfigen Prüfungskommission setze sich das Gericht nicht auseinander. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Einsatz von drei statt zwei Prüfern das Ergebnis weiter objektivieren würde.
In § 4 Bundesärzteordnung sei in sieben Absätzen detailliert vorgegeben, welche Punkte in einer Approbationsordnung durch das ermächtigte Bundesministerium für Gesundheit geregelt werden müssten. Die Zusammensetzung der Prüfungskommission sei dort nicht erwähnt. Vor dem Hintergrund der Bedeutung, die das Bundesverwaltungsgericht der rechtssatzmäßigen Festlegung der Größe der Prüfungskommission beizumessen scheine, hätte es nahegelegen, diese Regelung dem Gesetzgeber und nicht einem nachgeordneten Normgeber zuzuweisen. Eine Aussetzung des Verfahrens nach Art. 100 GG habe das Bundesverwaltungsgericht offenbar nicht in Erwägung gezogen. Auch dies spreche dafür, dass die Entscheidung nicht zu weit interpretiert werden sollte und auf die Alternative Einzelprüfer und Prüfungskommission zugeschnitten sei.
In diesem Sinne lasse sich auch die Anmerkung von Herrn Richter am Bundesverwaltungsgericht ... vom 25. November 2019 (jurisPR-BVerwG 24/2019 Anm. 2) verstehen, der die Delegation der Festlegung der Größe der Prüfungskommission auf nachgeordnete Instanzen für unproblematisch halte.
Die Beteiligten haben jeweils ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Die Sachakte der Beklagten hat der Kammer bei ihrer Entscheidung vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
I.
Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung über die Klage, § 101 Abs. 2 VwGO.
II.
Soweit der Kläger die Klage im Verlauf des Verfahrens abgeändert hat und statt der (ursprünglich ausschließlich beantragten) Neubewertung seiner Prüfungsleistung nun primär die nochmalige Durchführung der streitgegenständlichen Prüfung begehrt und den Antrag auf Neubewertung lediglich hilfsweise stellt, liegt darin eine zulässige Klageänderung. Denn eine entsprechende Änderung des Antrags ist sachdienlich, da der Streitstoff derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des Rechtsstreits fördert, § 91 Abs. 1 VwGO.
III.
Die zulässige Verpflichtungsklage ist auch begründet.
Der Bescheid vom 5. September 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Januar 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Dem Kläger steht entsprechend seines Hauptantrags ein Anspruch auf eine erneute Wiederholung des mündlich-praktischen Teils des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung zu. Einer Entscheidung über den Hilfsantrag bedarf es daher nicht.
1. Der Bescheid über das Nichtbestehen des zweiten Wiederholungsversuchs des mündlich-praktischen Teils des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung findet seine Rechtsgrundlage in § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 i.V. m. § 15 Abs. 7 Satz 2 der Approbationsordnung für Ärzte (v. 27.6.2002 (BGBl. I S. 2405) m. spät. Änd. – ÄApprO).
2. Nach § 21 Abs. 2 Satz 1 ÄApprO unterrichten die nach Landesrecht zuständigen Stellen den Prüfling schriftlich, wenn ein Prüfungsabschnitt oder Prüfungsteil endgültig nicht bestanden worden ist und nicht mehr wiederholt werden kann. Die Mitteilung an den Prüfling hat den Hinweis zu enthalten, dass er auch nach einem erneuten Studium der Medizin zu der Prüfung nicht mehr zugelassen werden kann, § 21 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO. Die einzelnen Teile des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung können nach § 20 Abs. 1 Satz 1 ÄApprO jeweils zweimal wiederholt werden. Nach § 15 Abs. 7 Satz 2 ÄApprO ist die mündlich-praktische Prüfung nicht bestanden, wenn der Prüfling nicht mindestens die Note "ausreichend" erhalten hat. Die Bewertung einer Prüfungsleistung kann dabei nur Bestand haben, wenn der angegriffene Prüfungsversuch ordnungsgemäß und auf Grundlage einer rechtmäßigen Prüfungsordnung durchgeführt worden ist.
Diese Voraussetzungen lassen sich hier nicht feststellen.
Bei der Prüfung vom ... 2016 handelte es sich für den Kläger um den zweiten Wiederholungsversuch der mündlich-praktischen Prüfung im Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung und damit um den letzten Prüfungsversuch. Die Bewertung dieses Prüfungsversuchs mit „mangelhaft“ hält einer rechtlichen Überprüfung jedoch nicht Stand, sodass diese und in der Folge die Feststellung des Nichtbestehens im zweiten Wiederholungsversuch aufzuheben und der Kläger zu einem weiteren Wiederholungsversuch zuzulassen ist. Denn die Bewertung der Prüfung vom ... 2016 ist auf Grundlage einer (in Teilen) rechtswidrigen Prüfungsordnung zustande gekommen. Soweit die Prüfungsordnung wegen formeller oder inhaltlicher Mängel rechtsungültig ist, führt dies regelmäßig dazu, dass der beanstandeten Prüfungsentscheidung die erforderliche rechtliche Grundlage fehlt und sie rechtswidrig und aufzuheben ist (vgl. Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rn. 62). Dies hat zur Konsequenz, dass die Prüfung erneut abgehalten werden muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.5.2013, 6 C 18/12, juris Rn. 50; Niehues/Fischer/Jeremias, a.a.O., Rn. 62).
Hier fehlt es für die Abnahme der streitgegenständlichen Prüfungsleistung an einer wirksamen Grundlage in der Prüfungsordnung. Denn § 15 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 ÄApprO, der Regelungen über die Größe der Prüfungskommission trifft, ist nicht mit höherrangigem Recht – konkret mit Art. 12 Abs. 1 GG und dem prüfungsrechtlichen Grundsatz der Chancengleichheit – zu vereinbaren, soweit es dort heißt, dass die Prüfungskommission beim Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung aus dem Vorsitzenden und mindestens zwei, höchstens drei weiteren Mitgliedern bestehe.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 10.4.2019, 6 C 19/18, juris), der die Kammer aus eigener Überzeugung folgt, verlangen der prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit und der effektive Schutz der Berufswahlfreiheit, dass der zuständige Normgeber die Zahl der Prüfer jedenfalls bei berufseröffnenden Prüfungen (juris Rn. 17) sowie bei berufsbezogenen Abschlussprüfungen (juris Rn. 15) rechtssatzmäßig festlegt.
Die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßgaben sind auf die streitige Prüfung anwendbar (dazu a)). § 15 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 ÄApprO kann diesen Anforderungen nicht genügen (dazu b)).
a) Die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich auf den vorliegenden Fall übertragen.
Auch eine ärztliche Prüfung, deren Bestehen nicht unmittelbar zum Abschluss der Ausbildung und damit zum Zugang zum Beruf führt, stellt, da sie der Feststellung dient, ob ein Prüfling den allgemein an Ärzte zu stellenden Anforderungen genügt, eine subjektive Berufszugangsregelung dar, die an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.5.2005, 6 C 14/04, juris Rn. 36). Droht beim endgültigen Nichtbestehen einer solchen Prüfung die Exmatrikulation, hat diese im Ergebnis berufszugangsbeschränkende Wirkung (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 30.3.2015, juris Rn. 9). Das Bestehen der Ärztlichen Prüfung in ihren drei Abschnitten (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 ÄApprO) ist in diesem Sinne Voraussetzung für eine Approbation und damit für die Tätigkeit als Arzt. Nach § 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 ÄApprO ist das Zeugnis über die Ärztliche Prüfung dem Antrag auf Approbation beizufügen.
Die Einwände der Beklagten gegen die Übertragbarkeit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf den vorliegenden Fall greifen nicht durch. Denn für die Annahme der Beklagten, dass die Auswirkungen der Entscheidung allein auf die Differenzierung zwischen den Prüfungsformen „Einzelprüfung“ und „Kollegialprüfung“ begrenzt seien, lassen sich in dem Urteil keine Anhaltspunkte finden.
Solches lässt sich bereits nicht aus dem der dortigen Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt schließen. Zwar betraf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. April 2019 eine Prüfungsordnung, in der wohl nicht zwingend eine Kollegialprüfung vorgesehen war, die eine solche aber zuließ (juris Rn. 13) und in der für die Variante der Kollegialprüfung nur eine Mindestzahl an Prüfern festgelegt war. Auch im dortigen Fall wurde der Kläger von der dortigen Beklagten jedoch von Anfang an einer Kollegialprüfung unterzogen (juris Rn. 2) und seine letztlich erfolgreiche Revisionsrüge war ausdrücklich darauf gestützt, dass die „konkrete Zahl“ der Prüfer in der Prüfungsordnung nicht festgelegt gewesen sei (juris Rn. 5).
Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang zitierte Passage des Urteils, in der es heißt, dass das Ergebnis der Prüfung durch die Einschaltung mehrerer Prüfer objektiviert werde, was zugleich Bevorzugungen und Benachteiligungen einzelner Prüflinge minimiere, lässt sich nicht dahingehend verstehen, dass der Anzahl der Prüfer im Falle einer – wie hier – durch die Prüfungsordnung zwingend vorgegebenen Kollegialprüfung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG keine oder geringere Bedeutung zukäme. Insoweit bringt das Bundesverwaltungsgericht zwar zum Ausdruck, dass eine Kollegialprüfung grundsätzlich ein objektiveres Ergebnis liefert als eine Prüfung vor einem Einzelprüfer. Allerdings führt das Bundesverwaltungsgericht sodann auch weiter aus (juris Rn. 15): „Hängt das Resultat der Prüfung aber maßgeblich von der gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Ausübung des Beurteilungsspielraums durch den jeweiligen Prüfer ab, dann ist die Anzahl der Prüfer wesentlich für das Prüfungsergebnis und muss für alle Teilnehmer einer berufsbezogenen Abschlussprüfung vorab und vorhersehbar festgelegt sein.“ Da jedem von mehreren Prüfern bei der Bewertung der Leistung des Prüflings jeweils ein (gerichtlich beschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum zukommt, ist deren konkrete Anzahl auch und gerade bei einer Kollegialprüfung von wesentlicher Bedeutung für das Prüfungsergebnis.
Etwas Anderes lässt sich auch der von der Beklagten zur Unterstützung ihrer Augmentation herangezogenen Anmerkung von Herrn Richter am Bundesverwaltungsgericht ... zu der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (jurisPR-BVerwG 24/2019 Anm. 2) nicht entnehmen. Soweit Herr ... ausführt, dass es nach der Entscheidung zulässig sei, dass der Gesetzgeber z. B. eine Kollegialprüfung oder eine Mindestanzahl von Prüfern vorsehe und er die Festlegung der genauen Zahl von Prüfern den zuständigen Normgebern überlasse, spricht dies im Gegenteil gerade dafür, dass das Urteil auch die Frage betrifft, wie viele Prüfer einer (gegebenenfalls im Bundes- oder Landesgesetz) vorgesehenen Prüfungskommission konkret angehören. Dementsprechend wäre es nicht zu beanstanden, wenn die Bundesärzteordnung eine Kollegialprüfung vorsähe und die konkrete Anzahl der Prüfer dann in der Ärztlichen Approbationsordnung festgelegt würde. Mit den von ... in Bezug genommenen „zuständigen Normgebern“ ist dagegen – wie der von ihm an gleicher Stelle gewählte Klammerzusatz verdeutlicht – nicht die Hochschulverwaltung bzw. das jeweilige Landesprüfungsamt gemeint, sondern der jeweilige Satzungs- bzw. Verordnungsgeber.
Dass § 4 der Bundesärzteordnung (i. d. F. v. 16. April 1987 (BGBl. I S. 1218), zuletzt geändert durch Art. 4 d. Gesetzes v. 15.8.2019 (BGBl. I S. 1307) – BÄO) keine Anforderungen im Hinblick auf die Anzahl der Mitglieder der Prüfungskommission formuliert, kann ebenfalls kein anderes Ergebnis rechtfertigen. Denn dass der Gesetzgeber/Normgeber die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bislang nicht umgesetzt hat, spricht nicht gegen deren Übertragbarkeit auf den vorliegenden Fall. Im Übrigen wäre nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wie bereits ausgeführt, auch keine Änderung der Bundesärzteordnung erforderlich. Es genügte vielmehr eine Änderung der Ärztlichen Approbationsordnung, zu deren Erlass § 4 Abs. 1 BÄO ermächtigt.
Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG ist vom Bundesverwaltungsgericht nicht erwogen worden, da das Gericht das Regelungsdefizit auf der Ebene der Prüfungsordnung gesehen hat. Dies führt jedoch – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht dazu, dass der Entscheidung geringere Bedeutung oder nur eine begrenzte Reichweite beizumessen wäre. Die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte rechtsatzmäßige Festlegung der Anzahl der Prüfer dient dazu, die Prüferanzahl für die Studierenden vorhersehbar zu machen und durch eine entsprechende normative Festlegung Chancengleichheit zu gewährleisten. Dies kann ohne Weiteres durch Regelungen in einer Rechtsverordnung oder einer als Satzung erlassenen Prüfungsordnung geschehen, solange die dortigen Bestimmungen mit dem nach der Normenhierarchie höherrangigen Bundes- oder Landesrecht vereinbar sind. Bei der Festlegung der konkreten Anzahl der Prüfer dürfte es sich insbesondere auch nicht um eine dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltene Leitentscheidung handeln. Von grundsätzlicher Bedeutung im Prüfungsrecht ist, welche Regelungen die Parlamente durch Gesetz mit hinreichender Steuerungskraft selbst treffen müssen oder wieweit sie das Prüfungsgeschehen etwa durch die Verwendung mehr oder weniger unbestimmter Rechtsbegriffe, Generalklauseln oder Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen bzw. Satzungen offenlassen und damit der Verwaltung bzw. den autonomen Körperschaften (insbesondere den Hochschulen) zur (weiteren) Regelung anheimgeben dürfen. Bei berufsbezogenen Prüfungen sind die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Regelung dabei verstärkt gegeben, weil hier der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG seine Wirkungen entfaltet. Gleichwohl werden von der Rechtsprechung keine besonders strengen Maßstäbe bei der Frage angelegt, ob dem parlamentarischen Gesetzesvorbehalt noch genüge getan wird. So betont das Bundesverwaltungsgericht, dass neben Vorschriften über den Prüfungsstoff, das Prüfungssystem und die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens auch die Festlegung der Bestehensvoraussetzungen in aller Regel nicht zu diesen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen gehören. Die detaillierten Regelungen der Prüfung gehören danach nicht mehr zu den dem Parlamentsgesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen, sondern dürfen der Regelung durch Verordnung oder (Hochschul-)Satzung vorbehalten bleiben (vgl. zum Ganzen Niehues/Fischer/Jeremias, a.a.O., Rn. 22 m. w. N.).
b) Der Bestimmung des § 15 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 ÄApprO lässt sich – entgegen der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Anforderungen – die konkrete Zahl der Prüfer für die mündlich-praktische Prüfung im Ersten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung nicht entnehmen.
Zwar sieht § 15 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 ÄApprO vor, dass die Prüfungskommission aus dem Vorsitzenden und mindestens zwei, aber höchstens drei, weiteren Mitgliedern besteht. Die Anzahl der Prüfer ist durch die Angabe einer Mindest- und einer Höchstzahl daher nicht völlig unbestimmt. Gleichwohl verbleibt den zuständigen Landesprüfungsämtern im Einzelfall jedenfalls insoweit ein Spielraum, als sie entscheiden können, ob die Prüfungskommission aus drei oder vier Mitgliedern besteht. Die Anzahl der Prüfer ist damit gerade nicht vorab und vorhersehbar für alle Teilnehmer der Prüfung festgelegt.
Soweit die Beklagte geltend macht, dass die Anzahl der Prüfer für die streitige Prüfung nicht willkürlich bestimmt werde, sondern fachlichen, in der Approbationsordnung vorgegebenen Erfordernissen folge, und damit insoweit nicht der Verwaltung überlassen bleibe, kann sie damit nicht durchdringen.
Die Beklagte bezieht sich insoweit auf § 22 Abs. 2 ÄApprO, wonach der Prüfling im mündlich-praktischen Teil des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung in den Fächern Anatomie, Biochemie/Molekularbiologie und Physiologie geprüft wird, und bringt zum Ausdruck, dass es ihrer Verwaltungspraxis entspreche, für jedes Fach genau einen Prüfer vorzusehen (wobei der Vorsitzende dann selbst eines der Fächer prüft). Diese tatsächliche und durchaus sachlich begründete Praxis der Beklagten kann jedoch nichts daran ändern, dass die Ärztliche Approbationsordnung als maßgebliche normative Grundlage ein derartiges Vorgehen nicht „rechtssatzmäßig“ vorgibt, sondern der Verwaltung vielmehr die Möglichkeit einräumt, gegebenenfalls auch vier Prüfer einzusetzen (nämlich einen Vorsitzenden und drei weitere Prüfer). Insoweit ist es zwar durchaus möglich, dass die ständige Praxis der Beklagten dazu führt, dass im Ergebnis für alle Prüfungsteilnehmer vergleichbare Bedingungen geschaffen werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, kann dies aber gerade nicht genügen. Angesichts des mit der Bewertung einer den Zugang zu einem Beruf eröffnenden Prüfung verbundenen intensiven Eingriffs in die freie Wahl des Berufs ist den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG und des Art. 3 Abs. 1 GG vielmehr nur genüge getan, wenn entsprechende Regelungen nicht der Verwaltungspraxis überlassen bleiben, sondern von den zuständigen Normgebern (unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) rechtssatzmäßig erlassen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.4.2019, a. a. O., Rn. 17).
3. Kann der Kläger nach Alledem die Zulassung zu einer weiteren Wiederholungsprüfung des mündlich-praktischen Teils des Ersten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung beanspruchen, begegnete es aus Sicht der Kammer keinen Bedenken, wenn diese Prüfung bis zu einer möglichen Änderung der Ärztlichen Approbationsordnung der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten entsprechend vor drei Prüfern absolviert würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.4.2019, a.a.O., Rn. 20 zu einer entsprechenden Übergangsregelung).
Ebenfalls keine Bedenken bestünden dagegen, den Kläger erneut als einzigen Kandidaten zu prüfen. Die Durchführung der Prüfung als Gruppen- oder Einzelprüfung und die Zahl der Prüfungskandidaten in den jeweiligen Gruppen der mündlichen Prüfung können zwar auf die Chancengleichheit von Einfluss sein. „Soll“ nach der Prüfungsordnung eine bestimmte Zahl von Prüflingen in einer mündlichen Prüfung geprüft werden, so darf von dieser Regel nur dann – nach oben oder unten – abgewichen werden, wenn nach den besonderen Umständen des Einzelfalls gewichtige Gründe diese Annahme rechtfertigen (Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, a.a.O., Rn. 453).Vorliegend fehlt es allerdings bereits am Abweichen von einer „Soll“-Vorschrift. Denn die Ärztliche Approbationordnung enthält keine Vorgabe dazu, wie viele Prüflinge in der Regel in der mündlich-praktischen Prüfung geprüft werden sollen. Vielmehr enthalten §§ 15 Abs. 4, 24 Abs. 1 ÄApprO lediglich die – auch im Fall eines einzigen Prüfungskandidaten eingehaltene – Maßgabe, dass maximal vier Prüflinge in einem Termin geprüft werden dürfen. Im Hinblick auf die nochmalige Wiederholungsprüfung des Klägers besteht darüber hinaus jedenfalls ein gewichtiger Grund für die Durchführung ohne weitere Kandidaten. Denn aufgrund der zwischenzeitlichen Umstellung auf den Modellstudiengang an der Medizinischen Fakultät der Universität ... im Jahr 2012, die unter anderem dazu geführt hat, dass der Erste Abschnitt der Ärztlichen Prüfung nicht mehr abgelegt werden muss (vgl. § 41 Abs. 1 Nr. 1 ÄApprO), dürfte fraglich sein, ob es überhaupt noch weitere Kandidaten für die von dem Kläger (erneut) zu absolvierende Prüfung gibt.
IV.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 Abs. 4, 24 Abs. 1 ÄApprO
§§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 34 SächsHSG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO
§ 21 Abs. 2 Satz 1 ÄApprO
§ 21 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO
§ 20 Abs. 1 Satz 1 ÄApprO
§ 15 Abs. 7 Satz 2 ÄApprO
§ 15 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 ÄApprO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 ÄApprO
§ 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 ÄApprO
§ 4 Abs. 1 BÄO
§ 22 Abs. 2 ÄApprO
§ 41 Abs. 1 Nr. 1 ÄApprO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 3 der Approbationsordnung
§ 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 i.V. m. § 15 Abs. 7 Satz 2 der Approbationsordnung
§ 4 der Bundesärzteordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 100 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 84, 34
NVwZ 1995, 469
NVwZ 2015, 1444
BVerfGE 41, 251
6 C 19/18
1 BvR 419/81
1 BvR 1505/94
6 B 71.17
6 B 39.12
1 BvR 2218/13
6 C 46.15
1 BvR 2325/73
6 C 18/12
6 C 14/04