Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-27, Aktenzeichen 26 K 412.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:1127.26K412.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine höhere Beihilfe für indirekte CO2-Kosten (Strompreiskompensation).
Sie ist eine Herstellerin nahtloser Stahlrohre sowie spezifischer Rohranwendungen an verschiedenen Standorten in Nordrhein-Westfalen. In den Anlagen „...und „...in D...werden Stahlrohre hergestellt. In der Anlage „...ebenfalls in D...werden Rohre aus der S... - und der P...vergütet durch Härten und/oder Glühen und Anlassen in entsprechenden Öfen. Am 31. Mai 2017 beantragte die Klägerin bei der Deutschen Emissionshandelsstelle – DEHSt – beim Umweltbundesamt eine Beihilfe zur Strompreiskompensation für das Abrechnungsjahr 2016 unter anderem für die genannten Anlagen.
Mit Bescheid vom 16. November 2017 bewilligte die DEHSt der Klägerin eine Beihilfe in Höhe von 3...Euro und lehnte den Antrag hinsichtlich der Anlage „...ab. Die dort stattfindende Wärmebehandlung müsse dem – nicht beihilfefähigen – NACE-Code 28.51 „Oberflächenveredelung und Wärmebehandlung“ zugeordnet werden. Den gegen die Teilablehnung erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die DEHSt mit Widerspruchsbescheid vom 14. November 2018 zurück. Die in der Anlage „...stattfindende Wärmebehandlung sei kein zwingend notwendiger Prozessschritt zur Herstellung der im beihilfefähigen NACE-Code 27.22 beschriebenen nahtlosen Stahlrohre. Nur eine Teilmenge der in den Anlagen „...und „...hergestellten nahtlosen Stahlrohre werde in der „...einer Wärmebehandlung unterzogen. Diese Wärmebehandlung, das Vergüten, sei ein optionaler Prozessschritt, der nur dann vorgenommen werde, wenn die Produktanwendung eine bestimmte Materialgüte erfordere und der Kohlenstoffgehalt des Materials zwischen 0,2 und 0,3 % liege. Im Anschluss daran würden sowohl die in der V...wärmebehandelten als auch diejenigen Stahlrohre, die in der S...und P...verblieben und nicht wärmebehandelt worden seien, in der Adjustage endbearbeitet. Dort würden die Stahlrohre gerichtet, geprüft und gesägt. Die Adjustagen befänden sich im Umfang der Anlagen „...und „... . Aus dem Vergüten resultierten keine anderen Produkte, sondern Stahlrohre anderer Materialgüte. Es handele sich deshalb nicht um einen Herstellungsprozessschritt, sondern um einen Prozessschritt der Produktveredelung bzw. der Weiterverarbeitung. Die Tatsache, dass der notwendige Herstellungsprozessschritt der Adjustage dem Vergüten nachgelagert sei, ändere an dem Ergebnis nichts. Selbst wenn man die Wärmebehandlung nicht unter den NACE-Code 28.51 einordnen würde, weil es sich hier nicht um fremde Erzeugnisse handele, die bearbeitet würden, wäre die Vergütung keinem beihilfefähigen Sektor zuzuordnen.
Mit ihrer am 12. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Ihr stehe ein in der Selbstbindung der Beklagten durch ihre Verwaltungspraxis begründeter Anspruch auf eine weitere Beihilfe zu. Die Zuordnung der Anlage „...zu dem nicht beihilfefähigen NACE-Code 28.51 sei ermessensfehlerhaft. Diese sei tatsächlich allein dem NACE-Code 27.10 [gemeint wohl 27.22] zuzuordnen. Die Beklagte sei an die NACE-Klassifikation gebunden. Sie sei dieser bei der Zuordnung der klägerischen Tätigkeit aber nicht gefolgt, um eine Ungleichbehandlung der gleichen Prozesskette bei Anlagen zu vermeiden, die keine eigenen Produkte vergüten würden.
Das ermessensfehlerhafte Handeln der Beklagten ergebe sich zudem aus dem Verständnis, das sie in ständiger Verwaltungspraxis dem Begriff „Erzeugung von nahtlosen Stahlrohren" zugrunde lege. Die Beklagte ziehe für die Zuordnung die „Klassifikation der Wirtschaftszweige mit Erläuterungen“ des Statistischen Bundesamtes (WZ 2003) heran. Danach erfolge die Zuordnung zu einem NACE-Code anhand der Haupttätigkeit der jeweils zu betrachtenden Einheit. Die WZ 2003 basiere auf der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Union (NACE REV 1.1), so dass von den Erläuterungen der WZ 2003 auf die Klassifikation der NACE Rev. 1.1. geschlossen werden könne. In ihrem „Leitfaden zur Erstellung von Anträgen auf Beihilfe für indirekte CO2-Kosten“ ziehe die Beklagte zur Beschreibung der beihilfefähigen Sektoren ebenfalls die WZ 2003 heran. Auch das Güteverzeichnis für Produktionsstatistiken des Statistischen Bundesamtes (GP) diene der Auslegung der NACE Rev. 1.1.
Im vorliegenden Fall liege der Wertschöpfungsanteil der „...sowie auch die Bruttoproduktion dieser Einheit bezüglich der Wärmebehandlung weit unterhalb des Anteils der Herstellung von Stahlrohren. Der Sachverhalt sei auch nicht mit demjenigen vergleichbar, der vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. November 2017 (VG 26 K 306.15) entschieden worden sei. Anders als in dem dortigen Fall sei der Prozess der Herstellung nahtloser Stahlrohre nach der Wärmebehandlung noch nicht abgeschlossen. Die Rohre würden nach dem Durchlaufen der Wärmebehandlung noch kein verkaufsfertiges Produkt darstellen. Es handele sich vielmehr um einen untergeordneten Teilschritt im Produktionsvorgang. Erst nach Durchlaufen der Anlage „...würden sowohl die wärmebehandelten als auch die nicht wärmebehandelten Stahlrohre in der Adjustage endbearbeitet. Damit diene die Wärmebehandlung der Herstellung des Produkts und nicht lediglich dessen Veredelung.
Nach dem Güterverzeichnis für Produktionsstatistiken sei unter die Position „Oberflächenveredelung und Wärmebehandlung" mit dem NACE-Code 28.51 demgegenüber nur die Veredelung von zugekauften Erzeugnissen und die Veredelung fremder Erzeugnisse im Lohnauftrag (Lohnveredelung) zu zählen. Eine solche Tätigkeit finde in der Anlage „...nicht statt. Die einzelnen Produktionsschritte bei der Herstellung eines Produktes seien für die Beihilfefähigkeit nicht von Relevanz.
Es handele sich bei den hergestellten Produkten unabhängig von der Wärmebehandlung um nahtlose Stahlrohre. Die Wärmebehandlung führe nicht zu einer anderen Produktklassifikation, sondern ausschließlich zu anderen Qualitäten und möglichen Verwendungszwecken der Rohre der gleichen Produktklasse. Die Anlage „...sei ein integrierter Teil des Herstellungsprozesses einiger Arten von nahtlosen Stahlrohren, die sie, die Klägerin, in mehreren Anlagen produziere, die immissionsschutzrechtlich unterschiedlich genehmigt, insgesamt aber Teil eines einzigen integrierten Standorts seien.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 16. November 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben vom 14. November 2018 zu verpflichten, ihr für das Abrechnungsjahr 2016 eine weitere Beihilfe für den auf die Anlage „...entfallenden maßgeblichen Stromverbrauch zu bewilligen, und
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Beihilfeberechtigt sei nach dem NACE-Code 27.22 lediglich die Herstellung nahtloser Stahlrohre und nicht die Wärmebehandlung. Diese diene der Veränderung des bereits hergestellten Produkts. Die in den Anlagen „...und „...bereits produzierten nahtlosen Stahlrohre müssten in eine andere Anlage („... ) gebracht werden, um dort weiterbearbeitet zu werden. Es liege somit ein eigener, abtrennbarer und separater Bearbeitungsschritt vor, der eine differenzierte Betrachtung zulasse und notwendig mache. Es handele sich gerade nicht um einen integrierten Herstellungsprozess, sondern um einzelne Produktionsschritte zur Veränderung der Materialgüte, die nicht mehr dem eigentlichen Herstellungsprozess zuzurechnen seien. Würden solche Zwischenschritte, die sowohl unabhängig vom Herstellungsprozess und auch tatsächlich räumlich selbständig vorgenommen werden könnten, von der Definition des NACE-Codes umfasst, würde dies zu einer unzulässigen Ausweitung des beihilfeberechtigten Teilsektors führen. Diese Bewertung und Einordnung werde auch dadurch gestützt, dass es eine spezifische Kategorisierung des Bearbeitungsschrittes der V..., also der Wärmebehandlung, gebe. Die Tätigkeit der Wärmebehandlung sei jedenfalls nicht mehr von der Tätigkeit „Herstellung" umfasst und deshalb nicht beihilfefähig. Weder die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 noch das Güterverzeichnis der Produktionsstatistiken führten zu einem anderen Ergebnis.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (zwei Compact Discs) verwiesen, welche in elektronischer Form vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zwar zulässig, aber unbegründet. Der angegriffene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf eine weitere Beihilfe (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
I. Eine gesetzliche Anspruchsgrundlage für den Ausgleich indirekter CO2-Kosten (Strompreiskompensation) existiert nicht. Die Zuwendung steht vielmehr im durch den Zuwendungszweck begrenzten Ermessen der Beklagten im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften (vgl. §§ 23, 44 der Bundeshaushaltsordnung). Ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Beihilfe kann sich dabei nur aus einer durch den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG –) begründeten Selbstbindung der Verwaltung ergeben. Werden die Fördervoraussetzungen – wie hier – zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt (vgl. VGH München, Beschluss vom 14. September 2020 – 6 ZB 20.1652 – juris Rn. 9). Maßgeblich für die Entstehung einer Selbstbindung ist dabei die tatsächliche Handhabung der Förderrichtlinien in der Verwaltungspraxis. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2008 – 7 B 38.08 – juris Rn. 9). Ein Anspruch auf Förderung kann nach diesen Grundsätzen dann bestehen, wenn die in den Förderrichtlinien dargelegten Voraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis positiv verbeschieden werden.
Die streitgegenständliche Förderung beruht auf der „Richtlinie für Beihilfen für Unternehmen in Sektoren bzw. Teilsektoren, bei denen angenommen wird, dass angesichts der mit den EU-ETS-Zertifikaten verbundenen Kosten, die auf den Strompreis abgewälzt werden, ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht (Beihilfen für indirekte CO2-Kosten)“ in der Fassung vom 23. Juli 2013 (BAnz AT v. 6. August 2013 B2, S. 1) – Förderrichtlinie –. Diese stützt sich auf Nr. 7 der „Leitlinien für bestimmte Beihilfemaßnahmen im Zusammenhang mit dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten nach 2012“ der Europäischen Kommission in der Fassung der Berichtigung vom 21. März 2013 (ABl. EU 2012 C 158, S. 4 i.V.m. ABl. EU 2013 C 82, S. 9) – Beihilfe-Leitlinien –, welche wiederum auf Art. 10a Abs. 6 der Richtlinie 2003/87/EG vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. EU 2003 L 275, S. 32) in der Fassung der Richtlinie 2009/29/EG vom 23. April 2009 (ABl. EU 2009 L 140, S. 63) und der Richtlinie (EU) 2018/410 vom 14. März 2018 (ABl. EU 2018 L 76, S. 3) – ETS-Richtlinie – beruht. Die letztgenannte Änderung der ETS-Richtlinie ließ die Förderrichtlinie und die Beihilfe-Leitlinien unberührt. Die Förderrichtlinie wurde von der Europäischen Kommission mit Entscheidung vom 17. Juli 2013 genehmigt (Staatliche Beihilfe SA.36103 (2013/N), Dokument C(2013) 4422 final, siehe unter https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/248967/248967_1482144_86_2.pdf, letzter Zugriff 6. November 2020). Für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich einer – wie hier – durch Förderrichtlinien und deren Anwendung in ständiger Verwaltungspraxis bestimmten Zuwendungsentscheidung ist dem materiellen Recht folgend auf den Zeitpunkt der letzten Entscheidung der Förderbehörde abzustellen (vgl. VGH München, Beschluss vom 18. Mai 2020 – 6 ZB 20.438 – juris Rn. 15).
Nach Nr. 3 der Förderrichtlinie sind Unternehmen antragsberechtigt, die in einer oder mehreren Anlagen Produkte herstellen, die unter einen der in Anhang II der Beihilfe-Leitlinien genannten Sektoren oder Teilsektoren fallen. In diesem Anhang werden verschiedene Sektoren und Teilsektoren nach der Statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft (Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne – NACE –) in der Fassung der Verordnung (EG) 29/2002 vom 19. Dezember 2001 (ABl. EG 2002 L 6, S. 3) – NACE Rev. 1.1 – als förderfähig aufgeführt. In der von der Kommission im Jahr 2013 korrigierten Fassung wird als Teilsektor des NACE-Codes 27.22, der allgemein die „Herstellung von Rohren aus Stahl“ betrifft (siehe dazu die Explanatory Notes zu der NACE Rev. 1.1-Systematik, auf welche die Beihilfe-Leitlinien verweisen, https://ec.europa.eu/eurostat/ramon/nomenclatures/index.cfm?TargetUrl=LST_CLS_DLD&StrNom=NACE_1_1&StrLanguageCode=DE&StrLayoutCode=HIERARCHIC, letzter Zugriff 4. November 2020 – Explanatory Notes –), der Prodcom-Code 27.22.10 mit der Beschränkung auf nahtlose Stahlrohre aufgeführt (siehe zu der so genannten Prodcom-Liste der Industrieprodukte für 2007 den Anhang der Verordnung (EG) 1165/2007 vom 3. September 2007, ABl. EU 2007 L 268, S. 1). Dies hat die Beklagte in dem „Leitfaden zur Erstellung von Anträgen auf Beihilfen für indirekte CO2-Kosten“ (siehe unter https://www.dehst.de/SharedDocs/downloads/DE/spk/SPK-Leitfaden.html, letzter Zugriff 4. November 2020) – Leitfaden – übernommen und darin insofern prägend für ihre Verwaltungspraxis diejenigen Prodcom-Codes aufgeführt, die nahtlose Stahlrohre bezeichnen (vgl. Leitfaden, S. 74).
II. Es sind weder Anhaltspunkte für eine Selbstbindung der Beklagten innerhalb dieses Rahmens erkennbar, die einen Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Beihilfe für die Anlage „...zur Folge hätten (siehe unter 1.), noch sind sonstige Ermessensfehler ersichtlich, die zu einem Anspruch auf Neubescheidung führen könnten (siehe unter 2.).
1. Die Klägerin hat keinen sich aus einer Selbstbindung der Beklagten ergebenden Anspruch auf Gewährung einer (weiteren) Beihilfe auch für die A... . Es ist zwar nach der Förderrichtlinie und der darauf beruhenden ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten davon auszugehen, dass sie sich selbst gebunden hat, Betreibern von Anlagen, in denen tatsächlich Produkte hergestellt werden, die unter einen der im Anhang II der Beihilfe-Leitlinien genannten Sektoren oder Teilsektoren fallen, Beihilfen zur Strompreiskompensation nach der Förderrichtlinie zu gewähren. Umgekehrt binden nach der Förderrichtlinie und der Genehmigungsentscheidung der Kommission die Beihilfe-Leitlinien in Verbindung mit den Art. 107 Abs. 1 und 108 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union die Beklagte dahingehend, dass sie keine Beihilfen zur Strompreiskompensation für Anlagen gewähren darf, die nicht unter den Anhang II der Beihilfe-Leitlinien fallen.
Danach erscheint eine Beihilfe für die streitgegenständliche Anlage ausgeschlossen. Die Strompreiskompensation erfolgt nach Nr. 3 der Förderrichtlinie anlagenbezogen. Nach Nr. 5.1 b) der Förderrichtlinie gilt als Anlage eine Betriebsstätte oder sonstige ortsfeste Einrichtung; bedarf eine Anlage einer Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – BImSchG –, so sind hinsichtlich der räumlichen Abgrenzung der Anlage die Festlegungen in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Anlage maßgeblich. Innerhalb dieses Anlagenumfangs ist ein Beihilfeantrag für selbstständig genehmigungsbedürftige Teile der Anlage zulässig.
a) Die „... stellt nach diesen Grundsätzen zunächst eine eigenständige Anlage im Sinne der Förderrichtlinie dar, für die in dem Beihilfeantrag – wie von der Klägerin unternommen – gesondert eine Strompreiskompensation beantragt werden musste. Nach den eingereichten Antragsunterlagen gilt für sie die gewerberechtliche Genehmigung vom 2...als Teil des ehemaligen P...gem. § 67 Abs. 1 BImSchG fort. Erst seit 2010 wird sie danach mit behördlicher Zustimmung als separate genehmigungsbedürftige Anlage geführt. Dies wird von der Klägerin auch nicht in Frage gestellt. Soweit sie durch ihren Verweis darauf, es handele sich um einen integrierten Herstellungsprozesses in mehreren Anlagen, die zwar immissionsschutzrechtlich unterschiedlich genehmigt, insgesamt aber Teil eines einzigen integrierten Standorts seien, diesen Ausgangsbefund zu relativieren versucht, führt dies nicht weiter. Entscheidend bleibt, was in der streitgegenständlichen Anlage produziert wird und ob diese Produkte unter einen der als beihilfefähig in den Beihilfe-Leitlinien genannten Sektoren fallen. Dies ist hier nicht der Fall.
In der „...werden nach den von der Klägerin eingereichten Antragsunterlagen „Rohre aus der S... - und der P...vergütet durch Härten und/oder Glühen und Anlassen in entsprechenden Öfen“. In dem als Anlage zu ihrem Antrag eingereichten „Methodenbericht R... “ wird dies weiter erläutert durch den Zusatz: „Die 2... bedient für die BImSch-Anlagen S...und P...den Produktionsschritt der Wärmebehandlung, welcher im nachfolgend dargestellten Schema zwischen den Produktionsschritten „Maßwalzwerk“ und „Richtmaschine“ angesiedelt ist. Dabei gehört die Richtmaschine anlageseitig z... “. Nach dem Schreiben der Klägerin an die Beklagte vom 2...werden in der V...keine fertigen Produkte erstellt, sondern in Dienstleistung Produktionsschritte für die beiden anderen Anlagen in D...erbracht.
b) Er erscheint schon äußerst zweifelhaft, ob vor diesem Hintergrund die „...unionsrechtliche dem Prodcom-Code 27.22.10 zur Herstellung nahtloser Stahlrohre im Sinne der Beihilfe-Leitlinien zugeordnet werden dürfte. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass es sich um einen zusätzlichen und separaten Prozessschritt handelt, welcher den bereits produzierten nahtlosen Stahlrohren veränderte Materialeigenschaften verleiht. Zwischen den Beteiligten unstreitig ist, dass es sich auch bei nicht wärmebehandelten Rohren um nahtlose Stahlrohre im Sinne des NACE-Codes 27.22 handelt. Diese Eigenschaft verlieren sie auch durch die Wärmebehandlung nicht. Allerdings umfasst die Beihilfefähigkeit nach dem Anhang II der Beihilfe-Leitlinien nicht notwendigerweise jeden (Weiter-)Verarbeitungsschritt der dort aufgeführten Produkte. Maßgeblich ist auch nicht, ab welchem Stadium ein Endprodukt vorliegt. Entscheidend ist allein, ob die in einer spezifischen Anlage stattfindenden Produktionsschritte einem beihilfefähigen NACE- bzw. Prodcom-Code zugeordnet werden können.
Dies wird bereits durch den unionsrechtlichen Rahmen vorgegeben, an den die Beklagte gebunden ist. Nach Anlage II der Beihilfe-Leitlinien kommen „Andere Sektoren bzw. Teilsektoren […] für derartige Beihilfen nicht in Betracht.“ In der Liste der beihilfefähigen Sektoren und Teilsektoren werden im Übrigen nicht nur End- oder Zwischenprodukte erfasst, sondern auch so gennanntes Halbzeug. Dabei handelt es sich um Produkte, die zwar bereits Gegenstand von Handelsgeschäften sein können, aber in ihrem konkreten Bearbeitungszustand weder für den Verbraucher noch für den Hersteller von Endprodukten ohne weitere – qualifizierte – Bearbeitung verwendbar sind (vgl. FG Stuttgart, Urteil vom 7. April 2020 – 11 K 1492/19 – juris Rn. 64). Halbzeug ist nach den Explanatory Notes etwa in den NACE-Codes 27.42, 27.43 und 27.10 enthalten.
Unabhängig davon, ob die in den Anlagen „...und „...hergestellten nahtlosen Stahlrohre bereits für sämtliche Einsatzbereiche unmittelbar verwendbar und verkaufsfähig sind, qualifizieren sie sich vor diesem Hintergrund für Beihilfen zur Strompreiskompensation. Dies gilt im Umkehrschluss nicht für den separaten Weiterverarbeitungsschritt „Wärmebehandlung“, der nicht in die entsprechende NACE-Klasse 27.22 fällt. Nach den Explanatory Notes umfasst diese im Hinblick auf nahtlose Stahlrohre nur die „Herstellung von nahtlosen Rohren durch Warmwalzen, Warmstrangpressen, Warmziehen oder durch Kaltziehen oder Kaltwalzen“ mit dem Ausschluss von der „Herstellung von nahtlosen Stahlrohren im Schleudergussverfahren“. Demgegenüber existiert ein eigenständiger NACE-Code für „Oberflächenveredlung und Wärmebehandlung“, der als Unterkategorie unter anderem die „Wärmebehandlung von Metall“ umfasst (28.51).
Ob die streitgegenständliche Anlage für statistische Zwecke tatsächlich unter diesem NACE-Code zu erfassen ist, spielt für die beihilfenrechtliche Beurteilung keine maßgebliche Rolle. Die statistische Zuordnung verfolgt andere Zwecke als die beihilferechtliche Auflistung. Erstere ist auf eine vollständige und überschneidungsfreie Erfassung wirtschaftlicher Tätigkeiten gerichtet (vgl. Statistisches Bundesamt, Klassifikation der Wirtschaftszweige mit Erläuterungen, April 2003 – WP 2003 –, Vorbemerkung 1.1). Hierfür ist es etwa erforderlich, Tätigkeiten einer Haupttätigkeit zuzuordnen. Das ist grundsätzlich diejenige Tätigkeit, die den größten Beitrag zur Wertschöpfung der betreffenden Einheit leistet (vgl. WP 2003, Vorbemerkung 3.1). Vor diesem Hintergrund lässt sich die Erläuterung des Statistischen Bundesamts einordnen, dass „unter den Positionen 2851... […] nur die Veredlung von zugekauften Erzeugnissen und die Veredlung fremder Erzeugnisse im Lohnauftrag (Lohnveredlung) zu melden“ ist (vgl. Statistisches Bundesamt, Güterverzeichnis für Produktionsstatistiken, Ausgabe 2002 – GP 2002 –, S. 338). Eine im Eigenbetrieb vorgenommene Veredelung selbst hergestellter Produkte dürfte in aller Regel einen nachrangigen Beitrag zur gesamten Wertschöpfung leisten.
Die Beihilfe-Leitlinien sind demgegenüber darauf gerichtet, möglichst zielgerichtete staatliche Beihilfen zu ermöglichen, die einerseits erforderlich sein müssen, um das Umweltziel des europäischen Emissionshandels zu erreichen (Erforderlichkeit der Beihilfe), und andererseits auf das zur Erreichung des angestrebten Umweltschutzes notwendige Minimum beschränkt sein müssen (Angemessenheit der Beihilfe), ohne eine ungerechtfertigte Verfälschung des Wettbewerbs und des Handels im Binnenmarkt zu bewirken (siehe Nr. 5 der Beihilfe-Leitlinien). Maßgeblich ist dabei stets das tatsächliche Risiko einer Verlagerung von CO2 -Emissionen (vgl. Art. 10a Abs. 6 ETS-Richtlinie). Dieses Ziel wird aber bereits erreicht, wenn derjenige Produktionsabschnitt gefördert wird, der nach Einschätzung der Kommission dem höchsten Verlagerungsrisiko ausgesetzt ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Mai 2018 – OVG 6 N 13.18 – juris Rn. 6).
Dass Tätigkeiten nur dann statistisch unter den NACE-Code 28.51 fallen – wie von der Klägerin vorgebracht –, wenn sie für Dritte im Lohnauftrag erfolgen, führt nicht nur zu keinem anderen Ergebnis, sondern spricht im Gegenteil dafür, dass die streitgegenständliche Anlage nicht beihilfefähig ist. Aus der Tatsache, dass die Wärmebehandlung von Metallen grundsätzlich auch im Lohnauftrag erfolgen kann und hierfür ein eigenständiger NACE-Code existiert, für den die Europäische Kommission nicht von einem erheblichen Risiko der Verlagerung von CO2 -Emissionen ausgeht, ergibt sich, dass ein Verlagerungsrisiko nicht allein auf diesem Produktionsschritt beruhen kann, unabhängig davon, ob er im Auftrag durch Dritte oder von dem Hersteller des beihilfefähigen Produkts selbst durchgeführt wird. Eine Förderung von entsprechenden Anlagen würde vor diesem Hintergrund dem Erfordernis widersprechen, dass staatliche Beihilfen auf das notwendige Minimum zu reduzieren sind.
c) Selbst wenn es unionsrechtlich zulässig wäre, auch die Wärmebehandlung eines bereits beihilfefähigen Produkts noch unter den Herstellungsprozess zu subsumieren, erscheint jedenfalls eine restriktive Auslegung der Beihilfe-Leitlinien, bei der Zwischenschritte, deren Einordnung zweifelhaft ist, nicht als beihilfefähig angesehen werden, nicht als ermessensfehlerhaft. Dies entspricht vielmehr der ständigen Praxis der Beklagten, wie sie dem Gericht nicht nur aus vorangegangenen Verfahren (vgl. Urteil vom 24. November 2017 – VG 26 K 306.15 –) bekannt ist, sondern wie sie auch in dem diese Praxis maßgebend prägenden Leitfaden zusammenfasst wird:
„Der Stromverbrauch für die Herstellung von Zwischenprodukten innerhalb der Wertschöpfungskette in einer Anlage ist dann beihilfefähig, wenn diese Zwischenprodukte selbst von einem beihilfefähigen Prodcom-Code erfasst sind. […] Nicht beihilfefähig ist der Stromverbrauch für die Herstellung von Zwischenprodukten, die keinem beihilfeberechtigten Teilsektor zuzurechnen sind“. (Leitfaden, S. 28)
„Existiert für ein Produkt ein Prodcom-Code, der einem nicht beihilfefähigen Sektor zuzuordnen ist, so ist auch dieses Produkt nicht beihilfefähig“. (Leitfaden, S. 48)
Auch danach kommt eine Beihilfengewährung nicht in Betracht. Die Wärmebehandlung stellt einen abgrenzbaren Zwischenschritt dar, der keinem beihilfeberechtigten Teilsektor zuzurechnen ist. Vielmehr existiert hierfür der spezielle Prodcom-Code 28.51.21.00 mit der Bezeichnung „Wärmebehandlung von Metallen (ohne metallische Überzüge)“.
Die hierauf gegründete Ablehnung der Beihilfegewährung für die Anlage „...widerspricht – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht der NACE-Systematik. Dass für statistische Zwecke die Wertschöpfung maßgeblich ist und nach den WP 2003 in Verbindung mit dem GP 2002 die in Eigenregie durchgeführte Wärmebehandlung unter dem Code für die Herstellung des vermarktungsfähigen Produkts erfasst wird, führt nicht dazu, dass beihilferechtlich die streitgegenständliche Anlage zwingend unter dem Code 27.22 zu erfassen ist. Soweit die Beklagte sich in ständiger Praxis an den statistischen Klassifikationen orientiert, bedeutet dies nicht, dass sie deren umfassenden statistischen Ansatz schematisch auf die Beurteilung der Beihilfefähigkeit einzelner Produkte übertragen muss. Während – wie bereits ausgeführt – für statistische Zwecke wirtschaftlich untergeordnete Produktionsschritte, für die eigene Prodcom-Codes existieren, zur Sicherstellung der Überschneidungsfreiheit unter dem dominierenden Code miterfasst werden, ist der Zweck der beihilferechtlichen Produktidentifizierung genau umgekehrt. Nur diejenigen Aktivitäten, die einem positiv festgestellten Verlagerungsrisiko unterliegen, sollen gefördert werden. Vor diesem Hintergrund erweist sich die im vorliegenden Fall entstehende Abweichung zwischen der statistischen und der beihilferechtlichen Bewertung nicht als ermessensfehlerhaft. Sie entspricht vielmehr dem unionsrechtlichen Gebot, die Beihilfen auf das notwendige Minimum zu reduzieren.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt es auf die Unterschiede zwischen dem Sachverhalt, der diesem Verfahren zugrunde liegt, und demjenigen, um den es bei dem Urteil vom 24. November 2017 (VG 26 K 306.15) ging, nicht an. Die Frage, ob es sich bei der Wärmebehandlung um den letzten Produktionsschritt handelt oder nicht, ist nach den vorstehenden Erwägungen nicht maßgeblich. Die Beihilfegewährung erfolgt – wie ausgeführt – zum einen nicht produkt- sondern anlagenbezogen. Zum anderen ist das jeweilige Verlagerungsrisiko maßgeblich. Für einen separaten Produktionsschritt, der nicht notwendig für die Zuordnung zu einem der in den Beihilfe-Leitlinien aufgeführten NACE-Codes ist, und der selbst nicht als beihilfefähig in der dortigen Liste sowie den Explanatory Notes enthalten ist, kann unabhängig davon, ob das Ergebnis dieses Schritts schon als Endprodukt vermarktungsfähig ist oder nicht, keine Beihilfe zur Strompreiskompensation gewährt werden (siehe ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Mai 2018 – OVG 6 N 13.18 – juris Rn. 6).
Die Argumentation der Klägerin, dass die Wärmebehandlung integraler Teil des Herstellungsprozesses sei und keine Veredelung darstelle, führt zu keinem anderen Ergebnis. Für bestimmte Arten von Stahlrohren mag eine Wärmebehandlung erforderlich sein, um die für ihren Einsatzzweck gewünschten Materialeigenschaften herzustellen. Dies ändert aber nichts an dem maßgeblichen Gesichtspunkt, dass die entsprechenden Rohre auch ohne die Wärmebehandlung bereits beihilfefähige Produkte nach dem Prodcom-Code 27.22.10 darstellen. Diese Zuordnung ändert sich auch durch die Wärmebehandlung nicht. In der nicht auf die Wertschöpfung oder die Vermarktungsfähigkeit abstellenden Systematik der Beihilfe-Leitlinien handelt es sich vor diesem Hintergrund gerade nicht um einen notwendigen Teil des Herstellungsprozesses, sondern einen weiteren Verarbeitungsschritt, der mangels inhärentem Verlagerungsrisiko nicht beihilfefähig ist.
Schließlich setzt das Gericht keine eigenen Ermessenserwägungen an die Stelle der Beklagten. Für den geltend gemachten Anspruch ist zu prüfen, ob die Beklagte sich durch ihre ständige Verwaltungspraxis selbst in einer Weise gebunden hat, die sie zu einer Bewilligung der beantragten weiteren Beihilfe verpflichten würde. Dies ist aus den vorgenannten Gründen nicht der Fall, ohne dass hierfür seitens des Gerichts eigene Ermessenserwägungen anzustellen gewesen wären.
2. Sonstige Ermessensfehler, die zumindest zu einem Anspruch auf Neubescheidung führen könnten, sind nicht erkennbar. Insbesondere macht die in einem internen Vermerk der Beklagten zur Prüfung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs enthaltene Erwägung, dass aus einer Zuordnung der Wärmebehandlung zu dem beihilfefähigen NACE-Code 27.22 eine Ungleichbehandlung der gleichen Prozesskette bei Anlagen folgen würde, die keine eigenen Produkte vergüten, die Entscheidung nicht ermessensfehlerhaft. Zum einen findet sich diese Erwägung nicht in dem Widerspruchsbescheid, der die tragenden Gründe für die Zurückweisung enthält. Zum anderen mag die Formulierung unklar sein. Selbst wenn sie tragend für die Ablehnung der Beihilfenbewilligung geworden wäre, erscheint sie jedoch nicht notwendig ermessensfehlerhaft.
Der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG stellt den tragenden Grund für das hier allein zu einem möglichen Anspruch führende Prinzip der Selbstbindung der Verwaltung dar. Er hat stets zwei Facetten: Gleiches muss danach gleichbehandelt werden und Ungleiches ungleich. Hat sich die Beklagte durch ihre Praxis gebunden, Anlagen zur Lohnveredelung, die unter den NACE-Code 28.51 fallen, nicht zu fördern, kann sie danach nicht ohne Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz Anlagen fördern, in denen zwar keine Lohnveredelung stattfindet, die nach ihrer Wertung aber wesentlich vergleichbar sind. Ob die nur aus statistischen Gründen im Fall der Klägerin unter dem NACE-Code 27.22 miterfasste Eigenveredelung wesentlich vergleichbar ist, stellt wiederum eine fachliche Wertung dar, die aus den unter II.1. genannten Gründen nicht ermessensfehlerhaft erscheint.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 der Zivilprozessordnung.
BeschlussDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 14.500,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 der Zivilprozessordnung
§ 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 23, 44 der Bundeshaushaltsordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 26 K 306.15
6 ZB 20.16
7 B 38.08
6 ZB 20.43
11 K 1492/19
6 N 13.18