Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-07, Aktenzeichen 1 K 1500/06
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2007:0307.1K1500.06.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 17. Mai 2006 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 19. Dezember 2005 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 28. Oktober 1961 geborene Kläger steht als Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9 BBesO, I. Säule - seit dem 28. Januar 2000 - ) bei dem Polizeipräsidium C. im Dienst des Beklagten.
Der Kläger erhielt folgende dienstliche Beurteilungen:
vom 25. Juni 2001: Beurteilungszeitraum 1. Januar 1997 - 31. Januar 2001, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 4, 3 Punkte)
vom 26. März 2003: Beurteilungszeitraum 1. Februar 2001 - 31. Dezember 2002, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 3, 5 Punkte)
die im vorliegenden Verfahren angegriffene Beurteilung vom 19. Dezember 2005: Beurteilungszeitraum 1. Januar 2003 - 30. September 2005, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 3, 3 Punkte).
Die Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005 wurde durch folgende allgemeine Maßnahmen vorbereitet und begleitet:
Durch Verfügung vom 29. Juli 2005 bildete das Polizeipräsidium C. - vorbehaltlich der Zustimmung des Personalrats - folgende Vergleichsgruppen:
- 8 Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 9 g. D. (1. und 2. Säule): je eine für die sieben Unterabteilungen (PI Mitte, PI West, PI Ost, PI I. /X. -F. , PI X1. , ZKB, BP/PSD) sowie eine gemeinsame für mehrere Dienststellen (Pressestelle, PÄD, VL 1-3, Stab GS, Staatsschutz); die letztgenannte Vergleichsgruppe umfasste 21 zu beurteilende Beamte und die anderen sieben Vergleichsgruppen umfassten 40 bis 126 zu beurteilende Beamte;
8 Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 10 g. D. (1. und 2. Säule) entsprechend der vorgenannten Aufteilung; die Vergleichsgruppen umfassten 29 bis 78 Beamte;
1 Vergleichsgruppe für die Besoldungsgruppe A 11 g. D. (2. Säule)
1 Vergleichsgruppe für die Besoldungsgruppe A 12
Die Verfügung enthält außerdem folgende Passagen:
„Die Erstbeurteilerin/der Erstbeurteiler macht ihren/seinen Beurteilungsvorschlag frei von Weisungen und ist nicht an Quoten gebunden.
Es gilt grundsätzlich Notenverbrauch nach einer Beförderung im Beurteilungszeitraum, Ausnahmen bedürfen besonderer Begründung.
Bei Perpetuierung besteht grundsätzlich die Annahme der höheren Note, es sei denn im Quervergleich kann dargestellt werden, dass sich bei einer Beamtin/einem Beamten die Lebens- und Berufserfahrung nicht positiv auf die Leistungsentwicklung ausgewirkt hat oder er/sie schlechter zu beurteilen ist. Eine schematisierte Begründung reicht hierzu nicht aus."
Durch Erlass vom 10. August 2005 legte das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen nach Abstimmung mit dem Polizei- Hauptpersonalrat den Beurteilungsstichtag für den gehobenen Dienst auf den 1. Oktober 2005 fest und bestimmte, dass ab dem 4. Quartal 2005 bei der Zuweisung von Beförderungsplanstellen A 9 g. D. bis A 11 keine weitere Unterteilung mehr vorgenommen werde.
Unter dem 2. November 2005 teilte die Bezirksregierung B. den Kreispolizeibehörden des Bezirks Folgendes mit:
„das Innenministerium hat mich gebeten, zu belegen, dass in den Kreispolizeibehörden meines Bezirks die Richtsätze gemäß Nr. 8.2.2 BRL-Pol in allen Vergleichsgruppen eingehalten werden. Für den Fall von Quotenüberschreitungen behält sich das Innenministerium vor, die jeweilige Behördenleiterin oder den jeweiligen Behördenleiter zur Durchführung einer richtliniengemäßen Beurteilung zu beraten.
Ich bitte Sie deshalb, mir für die Vergleichsgruppen der zu beurteilenden Beamten eine Übersicht der von ihnen beabsichtigten Endnoten mit Quotenberechnung vorzulegen, sobald das Beurteilungsverfahren in ihrem Hause das entsprechende Stadium erreicht hat. Die Beurteilungen dürfen nicht schlussgezeichnet und nicht ausgehändigt werden, bevor Sie von mir eine entsprechende Verfügung erhalten haben."
Die Beurteilerbesprechung für die Besoldungsgruppe A 9 BBesO fand am 13. Dezember 2005 statt. An ihr nahmen außer dem Endbeurteiler und der Gleichstellungsbeauftragten 15 weitere Personen teil. Nach Abschluss der Beratung aller acht Vergleichsgruppen wurden alle Notenfestsetzungen nochmals in einer abschließenden Besprechung daraufhin überprüft, ob im Quervergleich aller Beamten/-innen der gesamten Besoldungsgruppe Korrekturen vorgenommen werden mussten. Dieser Abgleich wurde im Interesse einer behördenweiten Vergleichbarkeit der Beurteilungen vorgenommen, da sich alle Beamten/-innen einer Besoldungsgruppe in Konkurrenz um mögliche Beförderungsstellen befinden. In der Beurteilerbesprechung war die Beurteilung der einzelnen Beamten nicht schon nach Behandlung der einzelnen Vergleichsgruppen von insgesamt acht Vergleichsgruppen abgeschlossen, sondern erst nach Abhandlung aller acht Vergleichsgruppen einer Besoldungsgruppe. So ist es bei einzelnen Beamten vorgekommen, dass die Frage nach der richtigen Punktzahl zunächst offen geblieben ist. Bei einzelnen Beamten hat es auch in der zweiten Stufe, das heißt in der abschließenden Besprechung, noch Veränderungen gegeben.
Die Einhaltung der Richtwerte in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO (5 Punkte: 9,74 %; 4 Punkte: 19,85 % unter Einbeziehung der nicht beurteilten Mitglieder der Vergleichsgruppen) teilte das Polizeipräsidium C. am 13. Dezember 2005 der Bezirksregierung B. mit, die noch an demselben Tag mitteilte, dass keine Bedenken gegen die Schlusszeichnung und Aushändigung der Beurteilungen bestünden.
In der Vergleichsgruppe des Klägers wurden 48 Beamtinnen und Beamte beurteilt, die folgende Gesamturteile erhielten
5 Punkte: 5
4 Punkte 11
3 Punkte 32.
Für den Kläger, der in der ZKB beschäftigt ist, nahm das Beurteilungsverfahren zum Stichtag 1. Oktober 2005 folgenden Verlauf:
Das Beurteilungsgespräch fand am 22. Oktober 2005 statt.
Der Erstbeurteiler schlug als Gesamturteil 4 Punkte vor und bewertete die Hauptmerkmale wie folgt:
Leistungsverhalten: 4 Punkte (Submerkmale: 4, 4, 4, 4, 4, 4, 4)
Leistungsergebnis: 4 Punkte (Submerkmale: 4, 4)
Sozialverhalten: 4 Punkte (Submerkmale: 4, 4, 4).
Der Endbeurteiler senkte die drei Hauptmerkmale und das Gesamturteil auf 3 Punkte ab. Zur Begründung der Abweichungen gab er an:
„Im Rahmen des Quervergleichs mit den Beamten im gleichen statusrechtlichen Amt wird das Hauptmerkmal wie folgt beurteilt:..." und
„Das abweichende Gesamturteil ergibt sich aufgrund der Gewichtung der Hauptmerkmale und im Rahmen des Quervergleichs mit den Beamten im gleichen statusrechtlichen Amt."
Die Beurteilung vom 19. Dezember 2005 wurde dem Kläger am 29. Dezember 2005 bekannt gegeben.
Unter dem 3. Januar 2006 legte der Kläger Widerspruch gegen die Beurteilung ein. Zur Begründung machte er geltend, der Erstbeurteiler habe entgegen Nr. 9.1 BRL-Pol nicht weisungsunabhängig gehandelt. Der Erstbeurteiler, KHK Neuhaus, habe deutlich gemacht, dass er den Kläger als „5-Punkte-Kandidat" ansehe. Entgegen dieser Auffassung habe er jedoch lediglich 4 Punkte für Gesamturteil und Hauptmerkmale vorgeschlagen. Es sei davon auszugehen, dass der Erstbeurteiler auf Grund von internen Vorgaben nicht seine wahre Auffassung von der Leistung des Klägers wiedergegeben habe.
In einer vom Polizeipräsidium C. im Widerspruchsverfahren eingeholten Stellungnahme vom 8. Februar 2006 äußerte sich KHK O. u.a. wie folgt:
„In der neu gebildeten, durch Zusammenlegung der 1. Säule und 2. Säule entstandenen Vergleichsgruppe, wurde KK S. U. durch den Unterzeichner und Erstbeurteiler in allen Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil mit 4 Punkten beurteilt. Die Einschätzung, KK S. U. sei ein „5-Punkte-Kandidat", bezog sich auf den Zeitraum, in dem nur die Beamten der 1. Säule zu vergleichen und zu beurteilen waren. ... Diese Beurteilung erfolgte durch den Unterzeichner und Erstbeurteiler weisungsunabhängig."
Mit Bericht vom 16. März 2006 legte das Polizeipräsidium C. der Bezirksregierung B. den Widerspruch vor und führte aus, eine Einflussnahme im Sinne interner Vorgaben für den Erstbeurteiler sei angesichts der Stellungnahme von KHK O. im vorliegenden Einzelfall und auf Grund der Verfügung vom 29. Juli 2005 auch generell auszuschließen. Die völlig neue Vergleichsgruppenbildung mit Beamten der 1. und 2. Säule aus der Unterabteilung ZKB erkläre u. a. , dass der Kläger nicht besser als bei der vorhergehenden Beurteilung beurteilt werden könne. Bei der Beurteilerbesprechung sei beachtet worden, dass bei der nunmehr dritten Regelbeurteilung in demselben Statusamt grundsätzlich davon auszugehen gewesen sei, dass aufgrund zugewachsener Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis erzielt werde. Bei dem Kläger seien jedoch Leistungsrückstände im Vergleich mit den Leistungsbildern von Beamten, die mit 4 Punkten zu beurteilen zu gewesen seien, über alle Hauptmerkmale zu sehen gewesen. Im Rahmen des Richtsatzes von 20 Prozent habe dem Kläger nicht zu Ungunsten leistungsmäßig stärkerer Beamter die Gesamtnote 4 Punkte zuerkannt werden können. Zu diesen mit 4 Punkten zu beurteilenden Leistungsträgern habe er in der Gesamtschau aller zu berücksichtigenden Aspekte letztlich nicht aufschließen können. Die Leistungen seien auch nicht so gewesen, dass im Einzelfall die Überschreitung des Richtsatzes gerechtfertigt gewesen wäre.
Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung B. durch Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2006 zurück. Die Begründung des Widerspruchsbescheides umfasst zunächst allgemeine Ausführungen zu Zweck und Ablauf des Beurteilungsverfahrens, widmet sich dann dem Komplex interner Vorgaben für den Erstbeurteiler und schließt mit der Passage: „Ihre Widerspruchsbegründung kann aufgrund der o.a. Ausführungen keine andere Entscheidung rechtfertigen."
Bereits am 16. Mai 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Über seine Widerspruchsbegründung hinaus macht er geltend, der Erstbeurteiler habe bei Durchführung des Beurteilungsgesprächs am 22. Oktober 2005 auf Grund der Verfügung vom 29. Juli 2005 bereits Kenntnis von der Zusammenlegung der beiden Säulen gehabt. Er habe die Äußerung betreffend den Kläger als „5-Punkte-Kandidat" also in Kenntnis der Säulenzusammenlegung gemacht. Den Beurteilungsvorschlag mit lediglich 4 Punkten habe er auf Anweisung des höheren Vorgesetzten, EKHK L. , gemacht.
Die Zusammenlegung der beiden Säulen sei wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Bestenauslese gemäß Art. 33 Abs. 2 GG und gegen personalvertretungs-rechtliche Vorschriften rechtswidrig. Außerdem sei die Bildung der Vergleichsgruppen zu beanstanden, weil mehrere Vergleichsgruppen die Mindestzahl von 30 zu beurteilenden Beamten unterschritten.
Die Begründung für die dritte Beurteilung mit 3 Punkten in demselben Statusamt sei unzureichend. Außerdem sei die Beurteilung wegen der Differenz von Submerkmalen und Hauptmerkmalen nicht plausibel. Eine nachträgliche Anpassung von Submerkmalen sei allenfalls nach einer erneuten Beurteilerbesprechung zulässig.
Einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung betreffend die Besetzung von im Juni 2006 zugewiesenen Stellen der Besoldungsgruppe A 10 BBesO hat die Kammer durch Beschluss vom 18. August 2006 (1 L 946/06) abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde hat der Kläger zurückgenommen (OVG NRW, Einstellungsbeschluss vom 15. September 2006 - 6 B 1879/06 -). Über einen Antrag betreffend im Jahr 2007 zugewiesene Stellen hat die Kammer noch nicht entschieden (1 L 190/07).
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 17. Mai 2006 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 19. Dezember 2005 in der Fassung des Schriftsatzes vom 18. Januar 2007 aufzuheben und eine neue Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er nimmt Bezug auf seinen Vorlagebericht vom 16. März 2006 und passt durch Schriftsatz vom 18. Januar 2007 alle Submerkmale auf 3 Punkte an. Damit sei die Beurteilung insgesamt plausibel, zumal auch ein Begründungsmangel nach Nr. 8.1 BRL-Pol nicht vorliege.
Außerdem hat der Beklagte eine Stellungnahme des KHK O. vom 5. Juli 2006 vorgelegt, in der es heißt: „Ich habe KK U. im Beurteilungsgespräch am 22.10.2005 nicht erklärt, ihn als 5-Punkte- Kandidaten anzusehen. Ich habe ihm vielmehr erklärt, dass ich ihn in der nunmehr gebildeten Vergleichsgruppe als 4-Punkte-Kandidat ansehe."
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akten der Verfahren 1 L 946/06 und 1 L 190/07, der Personalakte des Klägers, der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Widerspruchsvorgänge der Bezirksregierung B. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch das Polizeipräsidium C. erteilten dienstlichen Beurteilung vom 19. Dezember 2005 - in der Fassung des Schriftsatzes vom 18. Januar 2007 - und auf eine erneute dienstliche Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 30. September 2005. Der entgegenstehende Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2006 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten wurden, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266
Hiervon ausgehend ist die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom 19. Dezember 2005 in der Fassung des Schriftsatzes vom 18. Januar 2007 rechtswidrig. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Nr. 8.2.1 BRL-PoL, weil die Vergleichsgruppenbildung fehlerhaft ist. Das Polizeipräsidium C. hat die Bildung von acht Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO nicht konsequent bis zum Abschluss des Beurteilungsverfahrens durchgehalten.
Damit dienstliche Beurteilungen ihren wesentlichen Zweck, ein geeignetes Mittel der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) zu sein, erfüllen können, kann der Dienstherr Richtsätze für die einzelnen Notenstufen vorsehen. Die Anwendbarkeit der Richtsätze setzt einen Bezugsrahmen in Gestalt von Vergleichsgruppen voraus. Mit dem für den hier betroffenen Bereich der Polizeibeamtenbeurteilungen eingeführten Richtsatzsystem (§ 10a Abs. 1 LVO, Nr. 8.2.2 BRL-Pol) wird einer allzu häufigen Vergabe von Spitzennoten und damit einer Nivellierung und letztlich einer fehlenden Brauchbarkeit des Beurteilungswesens entgegengewirkt. Zudem bedarf ein zweckentsprechendes Beurteilungswesen der Zugrundelegung eines abstrakten Maßstabs, der sich am Statusamt und den daraus abgeleiteten Anforderungen orientiert. Die dienstliche Beurteilung hat die Leistung des Beamten in Bezug zu seinem Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn zu bewerten. Diese aus dem Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) folgende Aussage hat im Kern Verfassungsrang und ist deshalb auch für den Gesetz- und Verordnungsgeber, sowie für den Dienstherrn, der Beurteilungsrichtlinien als Verwaltungsvorschriften erlässt und anwendet, grundsätzlich verbindlich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/04 - mit weiteren Nachweisen.
In Beachtung dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe sind für die Regelbeurteilungen der Polizeibeamten gemäß § 10a Abs. 2 LVO, Nr. 8.2.1 BRL-Pol Vergleichsgruppen zu bilden. Um dem aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Gebot der Bestenauslese zu genügen, die Vergleichbarkeit von Leistungsbewertungen in dienstlichen Beurteilungen zu gewährleisten, muss der Dienstherr hinsichtlich der zu beurteilenden und gegebenenfalls später in einem Stellenbesetzungsverfahren miteinander zu vergleichenden Beamten einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe zusammenfassen, in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen. Bei der Bewertung als gleichwertig steht dem Dienstherrn ein Beurteilungsspielraum zu. Diesen Homogenitätsanforderungen ist regelmäßig genügt, wenn die Vergleichsgruppe aus Beamten desselben Statusamtes besteht. Ausnahmsweise kann auch auf die Funktionsebene abgestellt werden, wenn Beamte unterschiedlicher Statusämter im Wesentlichen gleiche Dienstaufgaben wahrnehmen.
BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - RiA 2006, 121 = Dokumentarische Berichte Nr. 13/2006, Seite 169; OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2000 - 6 A 1316/97 - , Beschluss vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 - Seite 9 - 12 des Beschlussabdrucks; Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 - Seite 23 - 35 des Urteilsabdrucks.
Der verfassungsrechtliche Homogenitätsgrundsatz hat einfachrechtlich seine Konkretisierung in § 10a Abs. 2 Satz 2 LVO gefunden, wonach sich die Zugehörigkeit zu einer Vergleichsgruppe in erster Linie nach der Besoldungsgruppe der zu beurteilenden Beamten oder nach der Funktionsebene, der die zu beurteilenden Beamten angehören, bestimmt. Die bei der Beurteilung von Polizeibeamten anzuwendenden Verwaltungsvorschriften stehen mit diesen verfassungsrechtlichen und einfachrechtlichen Vorgaben im Einklang. Nr. 8.2.1 BRL Pol sieht vor, dass in erster Linie Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe eine Vergleichgruppe bilden sollen. Unter bestimmten Voraussetzungen können ausnahmsweise auch Beamte verschiedener Laufbahnen mit derselben Besoldungsgruppe oder Angehörige derselben Funktionsebene eine Vergleichsgruppe bilden.
Innerhalb dieser rechtlichen Rahmenbedingungen darf der Endbeurteiler die Vergleichsgruppen nach seinem Ermessen bilden, wobei er noch die Regelung über die Mindestgröße zu beachten hat (Nr. 8.2.1 BRL-Pol). Bei der Bildung der Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO ist sich das Polizeipräsidium C. des ihm eingeräumten Ermessenspielraums bewusst gewesen. Dies folgt insbesondere aus dem detaillierten Bericht zur Vergleichsgruppenbildung im Schriftsatz vom 12. Februar 2007 (unter 1). In Ausübung dieses Ermessens hat das Polizeipräsidium C. acht Vergleichsgruppen für die Besoldungsgruppe A 9 BBesO gebildet.
Diese Vergleichsgruppenbildung ist insoweit rechtlich nicht zu beanstanden, als Beamte der ersten und zweiten Säule in einer Vergleichsgruppe bei der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005 erstmals in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst wurden. Diese Zusammenfassung hält die vorgenannten Anforderungen, die sich aus Verfassung, Rechtsverordnung und Beurteilungsrichtlinien ergeben, ein. Da nur Beamte derselben Besoldungsgruppe in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst wurden, ist insoweit der im Regelfall einzuhaltende Grundsatz der Vergleichsgruppenbildung beachtet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2006 - 6 B 2239/06 - ständige Rechtsprechung; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18. August 2006 - 1 L 946/06 - mit eingehender Begründung und weiteren Nachweisen.
Die Bildung von acht Vergleichsgruppen weicht jedoch insoweit von dem Regelfall, eine Vergleichsgruppe für alle mit einander in Beförderungskonkurrenz stehenden Beamten zu bilden, ab, als nunmehr - in Abweichung von der Praxis früherer Regelbeurteilungsrunden - mehrere Vergleichsgruppen für Beamte derselben Besoldungsgruppe gebildet wurden. Bei einer großen Anzahl von zu beurteilenden Beamten einer Besoldungsgruppe kann die Bildung mehrerer Vergleichsgruppen in Abweichung vom Regelfall gerechtfertigt sein, um den Überblick im Quervergleich zu erleichtern.
Vgl. Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, Beurteilungen im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 142.
Ob die gesamte Vergleichsgruppenbildung rechtswidrig ist, wenn bei einer derartigen Aufteilung einer Besoldungsgruppe in mehrere Vergleichsgruppen eine Vergleichsgruppe die grundsätzlich einzuhaltende Mindestgröße von 30 zu beurteilenden Beamten unterschreitet, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Entscheidung. Insoweit könnte die nach ihrem Wortlaut zwingende Regelung in Nr. 8.2.1 BRL-Pol entsprechend ihrem Charakter als Verwaltungsvorschrift offen für sachlich begründete Ausnahmen sein.
Vgl. in diesem Sinne die Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 141; vgl. zu dem dann eventuell einzusetzenden Korrektiv der flexiblen Handhabung der Richtwerte: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Januar 2001 - 2 A 11320/00 - DÖV 2001,700 = ZBR 2002, 440, - juris -.
Lässt man eine derartige Ausnahme zu, wäre die geringe Größe der Vergleichsgruppe betreffend Pressestelle, Polizeiärztlicher Dienst, VL und Stab mit 21 Beamten, auf die als tatsächlich beurteilte Beamte abzustellen ist (Nr. 8.2.2, letzter Satz BRL-Pol), rechtlich unbedenklich, denn die Abgrenzung der acht Vergleichsgruppen orientiert sich im Ausgangspunkt zutreffend am Kriterium der Überschaubarkeit sowie an weiteren sachlichen Kriterien wie insbesondere der Einbeziehung von Verwaltungsbeamten. Die Relevanz der Unterschreitung der Mindestgröße bedarf jedoch keiner Entscheidung, weil die Vergleichsgruppenbildung aus anderen Gründen rechtswidrig ist.
Die Bildung von acht Vergleichsgruppen für die Besoldungsgruppe A 9 BBesO ist rechtswidrig, weil das Polizeipräsidium C. diese Vergleichsgruppenstruktur nicht bis zum Abschluss des Beurteilungsverfahrens konsequent durchgehalten hat. Bis zu einem fortgeschrittenen Stadium der Beurteilerbesprechung vom 13. Dezember 2005 hat das Polizeipräsidium C. das Beurteilungsverfahren entsprechend der eingangs getroffenen Grundsatzentscheidung für acht getrennte Vergleichsgruppen durchgeführt. Dies wird dokumentiert durch die Ausweisung jeweils eigener Richtwerte für jede der acht Vergleichsgruppen, wie sie im Schriftsatz vom 12. Februar 2007 wiedergegeben ist (unter 3.). Während dieser Beurteilerbesprechung erfolgte der Bruch mit dem System der acht Vergleichsgruppen. Denn bei der Behandlung der einzelnen Vergleichsgruppen wurden einzelne Fälle in der Weise geregelt, dass die Punktzahl des Gesamturteils bei einzelnen Beamten zunächst offen gehalten wurde. Für diese Beamten wurde erst in einer abschließenden Besprechung nach Behandlung aller acht Vergleichsgruppen eine Punktzahl festgelegt, indem ein die Vergleichsgruppe überschreitender Quervergleich angestellt wurde, bei dem auch einzelne Beamte aus anderen Vergleichsgruppen zum Quervergleich herangezogen wurden. In ähnlicher Weise wurde bei einigen - oder sogar allen übrigen - Beamten, für die ein Gesamturteil bereits im Rahmen der Behandlung ihrer zuständigen Vergleichsgruppe bestimmt worden war, in der abschließenden Besprechung eine Überprüfung derart vorgenommen, dass ein Quervergleich in der gesamten Besoldungsgruppe angestellt wurde. Diese Überprüfung - auf der so genannten zweiten Stufe - hatte jedenfalls bei einzelnen Beamten das Ergebnis, dass die zunächst bestimmte Punktzahl für das Gesamturteil noch verändert wurde. Dieser Ablauf des Beurteilungsverfahrens ergibt sich aus den detaillierten Angaben im Schriftsatz vom 12. Februar 2007 und den Ausführungen des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 7. März 2007.
Mit diesem Vorgehen hat das Polizeipräsidium C. das System der Vergleichgruppen und Richtwerte zweimal angewendet: zunächst auf der Ebene der einzelnen acht Vergleichsgruppen und sodann auf der Ebene der gesamten Besoldungsgruppe A 9 BBesO. Dass die letztverbindliche Festlegung des Gesamturteils nicht auf der ersten Ebene, sondern vielmehr erst auf der zweiten Ebene erfolgte und damit nicht auf der Ebene der zunächst gebildeten Vergleichsgruppen, wird durch den im Einzelnen dargestellten Verfahrensablauf während der Beurteilerbesprechung sowie durch die eigene Mitteilung des Polizeipräsidiums C. an die Bezirksregierung B. vom 13. Dezember 2005 belegt. In dieser Mitteilung gibt das Polizeipräsidium C. abweichend von der Anforderung durch die Bezirksregierung B. vom 2. November 2005 die Einhaltung der Richtwerte lediglich in Bezug auf die gesamte Besoldungsgruppe A 9 BBesO und nicht bezogen auf jede einzelne der acht Vergleichsgruppen wieder; abgesehen davon wäre bei zutreffender Nichtberücksichtigung der nicht beurteilten Angehörigen der Besoldungsgruppe A 9 BBesO eine geringe Überschreitung der Richtwerte festzustellen gewesen (5 Punkte: 10,44 %; 4 Punkte: 21,28 %).
Dass das Polizeipräsidium C. die Bildung der acht Vergleichsgruppen nicht bis zum Abschluss des Beurteilungsverfahrens durchgehalten, sondern den Quervergleich auf der zweiten Ebene der gesamten Besoldungsgruppe A 9 BBesO ein zweites Mal angewendet hat, verstößt gegen Nr. 8.2.1 BRL-Pol. In einem Beurteilungssystem mit Richtsätzen und Vergleichsgruppen stellt die Vergleichsgruppe den wesentlichen Bezugspunkt für die Bewertung des einzelnen Beamten dar. Die vor allem in der Beurteilerbesprechung vorzunehmende Abwägung mit den Leistungen, die die anderen Mitglieder der Vergleichsgruppe erbracht haben, dient dazu, das Gesamturteil zu verobjektivieren und von möglicherweise zu subjektiven Einschätzungen des Erstbeurteilers zu lösen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 - .
Erst der Quervergleich in der Vergleichsgruppe ermöglicht die zutreffende Anwendung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs (vgl. Nr. 8.2 BRL-Pol) und macht die Bewertung des einzelnen Beamten aussagekräftig. Wechselt die Vergleichsgruppe während des Beurteilungsverfahrens, führt dies zum Wechsel des wesentlichen Bezugspunktes für die Bewertung des einzelnen Beamten. Wird die Vergleichsgruppenbetrachtung zweimal angestellt, ergeben sich zwei verschiedene Bezugspunkte mit der Folge, dass beim Quervergleich und dessen Inanspruchnahme zur Begründung von Gesamturteil und Hauptmerkmalen nicht mehr klar ist, auf welchen Bezugspunkt abgestellt wird. Die inkonsequente Handhabung des Vergleichsgruppensystems führt im vorliegenden Fall dazu, dass der für das System der Polizeibeamtenbeurteilung essentielle Quervergleich unbestimmt wird, weil zwei unterschiedliche Bezugspunkte in Betracht zu ziehen sind.
Damit erweist sich die doppelte Anwendung des Systems der Vergleichsgruppen in der vorliegenden Konstellation zur strikteren Einhaltung der Richtwerte in ähnlicher Weise als ungeeignet wie das Herunterbrechen der Richtwerte auf die Unterabteilungen bei einer einheitlichen Vergleichsgruppe für die gesamte Besoldungsgruppe.
Vgl. zu den Bedenken, die einem derartigen Herunterbrechen entgegenstehen: OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 6 B 246/06 -; Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 - ; Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - ; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18. Juni 2002 - 1 K 5335/00 -.
Angesichts der essentiellen Bedeutung der Vergleichsgruppe in einem Beurteilungssystem mit Richtwerten und Vergleichsgruppen schlägt die fehlerhafte Vergleichsgruppenbildung auf die einzelne Beurteilung durch. Da somit ein zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung vom 19. Dezember 2005 führender Mangel festgestellt ist, bedarf es im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Klärung, ob die Beurteilung des Klägers noch weitere Mängel - etwa unter dem Aspekt der Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers (Nr. 9.1 BRL-Pol) - aufweist.
Die festgestellte Rechtswidrigkeit der Beurteilung vom 19. Dezember 2005 begründet einen Anspruch des Klägers auf Aufhebung dieser Beurteilung und Erteilung einer fehlerfreien neuen Beurteilung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 10a Abs. 1
LVO
§ 10a Abs. 2 LVO
§ 10a Abs. 2 Satz 2 LVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: RiA 2006, 121
DÖV 2001,700
1 L
946/06
6 B 1879/06
1 L
190/07
1 L 946/06
6 A 3599/98
6 A 3593/98
6 A 1474/04
2 C 34.04
6 A 1316/97
6 A 5645/00
1 A 3031/01
6 B 2239/06
2 A 11320/00
6 A 2967/00
6 B 246/06
1 B 1469/01
1 K
5335/00