Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-08-05, Aktenzeichen 2 K 5760/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:0805.2K5760.02.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist am 00.00.1941 geboren und verheiratet. Sie trat im Jahre 1960 in den gehobenen Justizdienst des Landes Niedersachsen ein. Im Oktober 1973 wurde sie zur Staatsanwaltschaft X versetzt.
Mit Schreiben vom 20.02.2002 beantragte die Klägerin gemäß § 78 d LBG die Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell ab dem 01.05.2002 bis zum Beginn des Ruhestandes durch Erreichen der Altersgrenze (28.02.2006). Sie verwies unter Bezugnahme auf eine beigefügte ärztliche Bescheinigung ergänzend darauf, dass ihr Ehemann seit zwölf Jahren an einer fortschreitenden chronischen Polyarthritis leide, die mit einer erheblichen Einschränkung der Mobilität verbunden sei. Zur Hilfeleistung stehe nur sie zur Verfügung. Der Zeitaufwand und der Umfang der Betreuungstätigkeit sowie die damit für sie verbundenen psychischen und physischen Belastungen nähmen künftig immer mehr zu. Der Leitende Oberstaatsanwalt (LOStA) X versah den Antrag mit dem Vermerk, dass er das Gesuch der Klägerin ausdrücklich unterstütze. Da die Generalstaatsanwaltschaft (GStA) E1 beabsichtigte, den Antrag abzulehnen, bat sie den Bezirkspersonalrat gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LPVG um Zustimmung hierzu; diese wurde unter dem 15.03.2002 erteilt.
Durch Bescheid vom 20.03.2002 lehnte die GStA E1 den Antrag der Klägerin mit folgender Begründung ab: Das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Justizministerium) habe gemäß § 78 d Abs. 3 LBG die zuständigen Behörden darüber unterrichtet, dass Altersteilzeit für diejenigen Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen nicht in Betracht komme, in denen keine kw-Vermerke zu erwirtschaften seien bzw. die Realisierung von zu erbringenden kw-Vermerken bereits anderweitig sichergestellt werden könne. Vor dem Hintergrund der kalkulierbaren Personalabgänge sei davon auszugehen, dass sämtliche von dem hiesigen Bezirk im Bereich des gehobenen Justizdienstes zu erbringenden kw- Vermerke erwirtschaftet werden könnten. Die Bewilligung von Altersteilzeit komme daher in diesen Dienstzweigen grundsätzlich nicht in Betracht. Bei dieser Sachlage müsste das Gesuch auf derart schwer wiegende - im Falle der Klägerin aber ersichtlich nicht vorliegende - Gründe im Sinne der an die nachgeordneten Behörden gerichteten Verfügung der GStA E1 vom 09.02.2001 gestützt sein, dass eine Ausnahme von der bindenden Vorgabe gerechtfertigt wäre, dass die Altersteilzeit allein der beschleunigten Bewirtschaftung der kw-Vermerke und nicht der individuellen Lebensplanung diene.
Hiergegen legte die Klägerin am 12.04.2002 Widerspruch ein und machte geltend: Abgesehen davon, dass die GStA E1 die „Unterrichtung" seitens des Justizministeriums nicht nachvollziehbar dokumentiert habe, sei es generell unzulässig, rein fiskalische Interessen, wie sie sich in kw-Vermerken niederschlügen, zum maßgeblichen Kriterium dafür zu erheben, ob die Altersteilzeit in Teilbereichen der Verwaltung gewährt werde oder nicht. Das Gesetz verfolge erkennbar eine den Beamten schützende Motivation. Hiernach bestehe generell ein Anspruch des Beamten auf Altersteilzeit. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis würde umgekehrt, falls man darauf abstellte, ob kw-Vermerke erwirtschaftet werden könnten. Zudem liege eine willkürliche Ungleichbehandlung verschiedener Beamtengruppen vor, da im Bezirk des OLG E1 regelmäßig Altersteilzeit bewilligt werde. Der Abbau etwaigen überzähligen Personals im Gerichtsbereich ließe sich auch durch Versetzung in den Bereich der Staatsanwaltschaft vermindern, sodass schließlich in beiden Bereichen gleichmäßig Altersteilzeit bewilligt werden könnte. Darüber hinaus sei die Gewährung von Altersteilzeit nach der Praxis der GStA E1 in ihrem Falle deshalb möglich und geboten, weil in ihrer Person schwer wiegende persönliche Gründe vorlägen. Ihr Ehemann benötige wegen seiner schweren Erkrankung in immer stärkerem Maße ihre Hilfe. Sie sei deshalb dringend darauf angewiesen, ab April 2004 in den Genuss der Freistellungsphase zu gelangen.
Die GStA E1 wies den Widerspruch durch Bescheid vom 13.08.2002 mit folgender ergänzenden Begründung zurück: Das Justizministerium habe die Bewilligung von Altersteilzeit gemäß § 78 d Abs. 3 LBG für seinen Geschäftsbereich rechtsfehlerfrei beschränkt, indem es sie von der Erwirtschaftung von kw-Vermerken abhängig gemacht habe. Eine willkürliche Ungleichbehandlung sei nicht gegeben, insbesondere sei eine abweichende Praxis im Geschäftsbereich der Präsidentin des OLG E1 nicht bekannt. Zwar sei die Bewilligung von Altersteilzeit auch ohne Realisierung von kw-Vermerken ausnahmsweise dann nicht ausgeschlossen, wenn in der Person des Antragstellers liegende Gründe diese Ausnahme zwingend geboten erscheinen ließen. Die durch ärztliche Bescheinigung glaubhaft gemachte und im Widerspruchsschreiben in ihren Auswirkungen ergänzend beschriebene chronisch fortschreitende Polyarthritis des Ehemannes der Klägerin wiege aber nicht so schwer, dass eine Abhilfe durch die Bewilligung von Altersteilzeit zwingend geboten wäre.
Die Klägerin hat am 23.08.2002 Klage erhoben. Sie trägt ergänzend vor: Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 78 d LBG seien gegeben. Eine wirksame Begrenzung des Anwendungsbereichs dieser Bestimmung im Sinne des Abs. 3 Satz 1 liege nicht vor. Der Erlass des Justizministeriums vom 04.05.1999, der den Dienstvorgesetzten aufgebe, im Rahmen der ihnen jeweils zugewiesenen kw- Vermerke in eigener Zuständigkeit zu entscheiden, in welchen Fälle sie Altersteilzeit zulassen wollten, schließe die Gewährung von Altersteilzeit nicht grundsätzlich aus, sondern stelle die Entscheidung hierüber in das Ermessen der Dienstvorgesetzten. Dies verkenne die GStA E1, sodass ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vorliege. Auch der Runderlass des Justizministeriums vom 05.01.2001 enthalte keine die Anwendbarkeit des § 78 d Abs. 1 LBG ausschließende oder einschränkende Regelung im Sinne des Abs. 3, sondern allenfalls eine generelle Festlegung entgegenstehender dienstlicher Belange i.S.d. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3. Mit dieser Bestimmung sei aber eine Ablehnung allein aus fiskalischen Gründen nicht vereinbar. Derartige Belange seien erst dann gegeben, wenn die Funktionsfähigkeit der Verwaltung in einzelnen Bereichen gefährdet sei. Allgemeine Belange der Personalwirtschaft, der Organisation und der Budgetierung ständen einer Bewilligung nicht entgegen. Diese Maßstäbe müssten auch im Rahmen des § 78 d Abs. 3 LBG beachtet werden, da anderenfalls das Regel-Ausnahme-Verhältnis auf den Kopf gestellt würde. Darüber hinaus sei der Gesichtspunkt der Erwirtschaftung von kw- Vermerken kein taugliches Merkmal zur Eingrenzung eines bestimmten Verwaltungsbereichs oder einer Beamtengruppe i.S.d. § 78 d Abs. 3 LBG. Die Erwirtschaftung von kw-Vermerken sei in unterschiedlichsten Verwaltungsbereichen möglich und dabei seien regelmäßig unterschiedlichste Beamtengruppen betroffen. Eine Spezifizierung im Sinne des Gesetzes werde daher nicht vorgenommen. Die fehlende Unterscheidungsqualität zeige sich auch daran, dass in vergleichbaren Verwaltungsbereichen und gleichen Beamtengruppen (StA X / OLG E1) unterschiedliche Ergebnisse nach der Bewertung des kw-Kriteriums vorlägen. Vergleichbare Gruppen würden damit ohne sachlichen Grund im Ergebnis unterschiedlich behandelt. Die Bewilligung von Altersteilzeit dürfe nicht von der Personalausstattung der betroffenen Behörde abhängig gemacht werden. Anderenfalls bestände auch die Möglichkeit, die Bewilligung oder Nichtbewilligung von Altersteilzeit durch Abordnungen oder Versetzungen missbräuchlich zu beeinflussen. So sei vor kurzem dem Geschäftsleiter der StA N auf einen ohne besondere Begründung gestellten Antrag hin Altersteilzeit bewilligt worden. Durch einfache Personalentscheidungen dieser Art würde zudem der Wille des Gesetzgebers ignoriert, durch die Einführung der Altersteilzeit den Weg zu Neubesetzungen und zur schnelleren Eingliederung von jungen oder arbeitslosen Bewerbern frei zu machen. Unabhängig hiervon enthielten die angefochtenen Bescheide eine schriftliche Zusicherung bzw. eine Selbstbindung des Inhalts, dass unabhängig von der Erwirtschaftung von kw-Vermerken Altersteilzeit bei Vorliegen schwer wiegender persönlicher Gründe zu gewähren sei. Der Beklagte verkenne, dass bei ihr derartige Gründe gegeben seien. Er habe das Ausmaß ihrer Belastung infolge der schweren Erkrankung ihres Ehemannes nicht ausreichend gewürdigt. Die aktualisierte ärztliche Bescheinigung des behandelnden Arztes vom 10.10.2002 prognostiziere einen schweren Pflegefall. Es widerspräche der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, auf diese Probleme nicht im Wege einer Altersteilzeitregelung einzugehen, sondern die zunehmende Destabilisierung ihrer physischen und psychischen Kondition in Kauf zu nehmen. Nach Allem sei auch das Ermessen des Beklagten auf Null reduziert. Angesichts der arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Intention des § 78 d LBG sei davon auszugehen, dass einem Antrag auf Gewährung von Altersteilzeit regelmäßig stattzugeben sei, wenn dienstliche Belange nicht entgegen ständen. Der Beschluss der Landesregierung vom 01.10.2002, der eine den Runderlassen des Justizministeriums vergleichbare Regelung treffe, stehe ihrem Anspruch bereits deshalb nicht entgegen, weil dieser Beschluss Anträge, die - wie ihrer - einen Beginn der Altersteilzeit vor dem 01.07.2002 (richtig: 01.06.2002) vorsähen, gar nicht erfasse. Jedenfalls greife in ihrem Falle die Übergangsregelung des Beschlusses ein, wonach auf bereits vorliegende Anträge hin Altersteilzeit noch bewilligt werden könne, wenn der Antragsteller das 60. Lebensjahr bereits vollendet habe oder innerhalb von sechs Monaten vollenden werde, die Altersteilzeit bis zu diesem Zeitpunkt angetreten werde und die Zahl der Beschäftigten, die sich in der Freistellungsphase befänden, 5 % der Gesamtzahl der Beschäftigten nicht übersteige.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Generalstaatsanwaltschaft E1 vom 20.03.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.08.2002 zu verpflichten, ihr gemäß ihrem Antrag vom 20.02.2002 Altersteilzeit nach § 78 d LBG zu gewähren,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt ergänzend aus: Entgegen der Ansicht der Klägerin definierten die Runderlasse des Justizministeriums vom 04.05.1999 und 05.01.2001 nicht dringende dienstliche Belange im Sinne des § 78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG, sie enthielten vielmehr Entscheidungen der obersten Dienstbehörde zur Beschränkung der Anwendung der gesetzlichen Altersteilzeitbestimmungen im Sinne von § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG. Das Justizministerium sei hiernach auch befugt, die Gewährung von Altersteilzeit unter dem Gesichtspunkt der Erwirtschaftung von kw-Vermerken in den verschiedenen Dienstzweigen zu beschränken. Denn die zu Grunde liegenden haushaltsrechtlichen, fiskalischen und personalwirtschaftlichen Erwägungen gehörten zum Kernbereich der Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst hätten, den obersten Dienstbehörden ein sehr weit gehendes Ermessen bis hin zum völligen Ausschluss der Altersteilzeit einzuräumen. Hiernach sei auch eine Regelung zulässig, die eine Bewilligung von Altersteilzeit an bestimmte Voraussetzungen - hier: Erwirtschaftung von kw-Vermerken - knüpfe und dadurch der Erreichung der Gesetzesziele näher komme. Einer Bewilligung von Altersteilzeit stehe zudem der Erlass des Justizministeriums vom 21.10.2002 entgegen, der über den Beschluss der Landesregierung vom 01.10.2002 berichte, wonach nunmehr Altersteilzeit landeseinheitlich nur noch dann zugelassen werde, wenn bei Freiwerden des Stellenanteils ein fälliger kw-Vermerk vorhanden sei und erwirtschaftet werde. Zwar sei in der Vergangenheit - im Jahre 2000 - zwei Beamten des gehobenen Dienstes - darunter der Geschäftsleiter der StA N - Altersteilzeit bewilligt worden, wobei die dabei frei gewordenen Stellenanteile im Ergebnis nicht zur Realisierung von kw- Vermerken herangezogen worden seien. Dies beruhe aber lediglich darauf, dass der Erlass der Justizministeriums vom 04.05.1999 von der GStA E1 seinerzeit irrtümlich dahin ausgelegt worden sei, den einzelnen Dienstvorgesetzten sei ein eigener Ermessensspielraum für die Bewilligung von Altersteilzeit eingeräumt worden. Nachdem das Justizministerium mit Erlass vom 05.01.2001 klargestellt habe, dass eine derartige Ermessensentscheidung nicht eröffnet sei, habe es keine derartigen Bewilligungen mehr gegeben. Auf Grund des Erlasses der obersten Dienstbehörde vom 21.10.2002 sei schließlich auch die durch Verfügung der GStA E1 vom 09.02.2001 ermöglichte Berücksichtigung von in der Person des Antragstellers liegenden zwingenden Gründen ausgeschlossen. In dem Umstand, dass im Widerspruchsbescheid bei der Klägerin das Vorliegen schwer wiegender persönlicher Gründe geprüft worden sei, könne zudem keine - fortgeltende - Zusicherung oder Selbstbindung erblickt werden. Dies umso weniger, als die von der Klägerin geltend gemachten Gründe die insoweit gefassten, sehr engen Voraussetzungen nicht erfüllten. In der Praxis sei jedenfalls kein Antrag auf Altersteilzeit auf Grund einer Einzelfallprüfung gemäß der Verfügung vom 09.02.2001 bewilligt worden. Nachdem das Justizministerium klargestellt gehabt habe, dass eine Bewilligung von Altersteilzeit die Realisierung eines kw-Vermerkes voraussetze, seien vielmehr auch weitere Gesuche aus dem Bereich des gehobenen Dienstes abgelehnt worden. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege nicht vor. Auch die Präsidentin des OLG E1 verfahre nach Maßgabe der Runderlasse des Justizministeriums. Wenn sie Beamten des gehobenen Dienstes Altersteilzeit gewährt habe, so sei dies allein zur Realisierung von kw-Vermerken geschehen. Die Gefahr einer willkürlichen Ungleichbehandlung durch rechtsmissbräuchliche Versetzungen oder Abordnungen bestehe nicht, weil der Zweck, Altersteilzeit zu verhindern, ein dienstliches Bedürfnis oder einen dienstlichen Grund im Sinne der §§ 28 und 29 LBG nicht begründen könne. Schließlich habe die Klage mit dem Hauptantrag bereits deshalb keinen Erfolg, weil die Entscheidung über die Gewährung von Altersteilzeit auch bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen in seinem pflichtgemäßen Ermessen stehe, er im Hinblick auf die entgegenstehenden Regelungen des § 78 d Abs. 3 LBG bislang noch gar kein Ermessen ausgeübt habe und eine Ermessensreduktion auf Null nicht vorliege. Einem Erfolg der Verpflichtungsklage stehe zudem entgegen, dass von ihm bislang die tatsächlichen Voraussetzungen für die Klärung der Frage, ob dringende dienstliche Belange im Sinne des § 78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG entgegenstehen, noch nicht untersucht worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist allerdings als Verpflichtungsklage zulässig. Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass der antragsgemäße Beginn der Altersteilzeit (01.05.2002) bereits mehr als ein Jahr zurückliegt. Eine Erledigung ist insoweit nicht eingetreten. Bei der beantragten Altersteilzeit im Blockmodell (vgl. § 78 d Abs. 2 LBG) ändert sich während der Beschäftigungsphase, in der sich die Klägerin derzeit befände, nichts an der regelmäßigen Arbeitszeit, die gegenwärtig noch 38 Stunden in der Woche beträgt. Der Umstand, dass die Klägerin weiterhin die vollen Bezüge erhalten hat, obwohl ihr im Falle der Bewilligung der Altersteilzeit nur verringerte Bezüge zugestanden hätten, wäre nach einer im Verfahren - 2 K 3025/02 - eingeholten Auskunft des Landesamtes für Besoldung und Versorgung des Landes Nordrhein-Westfalen durch Neuberechnung der Besoldung und Rückzahlung der überzahlten Beträge nachträglich korrigierbar.
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid der Generalstaatsanwaltschaft E1 vom 20.03.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.08.2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Diese hat weder einen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Bewilligung der für den Zeitraum vom 01.05.2000 bis zum 28.02.2006 beantragten Altersteilzeit noch auf erneute Bescheidung ihres Antrags unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO).
Der ablehnende Bescheid ist formell rechtmäßig ergangen, insbesondere ist zuvor die nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 i.V.m. § 66 Abs. 1 LPVG zur Ablehnung des Antrags erforderliche Zustimmung des zuständigen Personalrats eingeholt worden.
Der Bescheid begegnet auch in materieller Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken. Nach § 78 d Abs. 1 Satz 1 LBG in der derzeit geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des LBG vom 22.12.2000 (GV. NRW. S. 746) kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit bewilligt werden, wenn 1. der Beamte das fünfundfünfzigste Lebensjahr vollendet hat, 2. die Altersteilzeitbeschäftigung vor dem 1. Januar 2010 beginnt und 3. dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Nach § 78 d Abs. 2 LBG kann die Altersteilzeit auch in der beantragten Form des Blockmodells (erste Phase: Vollzeitbeschäftigung, zweite Phase: volle Freistellung vom Dienst) bewilligt werden. Unstreitig erfüllt die Klägerin Satz 1 dieser Vorschrift und dessen Nrn. 1 und 2. Es ist ferner nicht ersichtlich, insbesondere vom Beklagten nicht dargelegt worden, dass dringende dienstliche Belange i.S.d. Nr. 3 entgegenstehen, etwa bei Beginn der Freistellungsphase (01.04.2004) wegen personeller Engpässe eine sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung der Verwaltung nicht mehr Gewähr leistet wäre.
Vgl. hierzu die Urteile vom heutigen Tage in den Verfahren - 2 K 3025/02 - und - 2 K 3066/02 -.
Einem Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit steht aber entgegen, dass die Klägerin als Beamtin des gehobenen Justizdienstes nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG von der Altersteilzeit ausgeschlossen ist. Das Justizministerium hat als oberste Dienstbehörde mit Erlass vom 04.05.1999, ergänzt durch Erlass vom 05.01.2001, bestimmt, dass die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für diejenigen Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz, in denen keine kw- Vermerke zu erwirtschaften sind, nicht in Betracht kommt. Im Erlass vom 04.05.1999 heißt es u.a.:
„(...) Durch Artikel I § 7 Abs. 10 des Haushaltsgesetzes 1999 ist das Finanzministerium ermächtigt, die Besetzung von Planstellen, die durch die Inanspruchnahme von Altersteilzeit frei werden, abweichend von § 17 Abs. 5 Satz 3 der Landeshaushaltsordnung zu regeln. Das Finanzministerium hat von dieser Ermächtigung für den Tarifbereich Gebrauch gemacht (...)
Das bedeutet im Grundsatz, dass bei jeder bewilligten Altersteilzeit - je nach Fallgestaltung - ein Stellenanteil im Umfang von 20% (bzw. 50%) wegfällt oder zumindest vorübergehend nicht wieder besetzt werden kann.
Es stellt sich die Frage, welche Justizbereiche die vorgenannten personalwirtschaftlichen Konsequenzen verkraften können. Die Frage ist im Hinblick auf die Personallage der Justiz jedenfalls für die Bereiche zu verneinen, in denen es der Vorrang der Aufgabenerfüllung bisher schon verbot, kw-Vermerke auszubringen. Deshalb kommt die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz nicht in Betracht, in denen keine kw-Vermerke zu erwirtschaften sind.
Andererseits kann zum Zwecke der Realisierung von kw- Vermerken Altersteilzeit zugelassen werden, sofern und solange in bestimmten Verwaltungsbereichen und Beamtengruppen unbefristete kw-Vermerke oder kw-Vermerke, die ihre Befristung bereits erreicht haben, erwirtschaftet werden müssen. Sofern kw- Vermerke vorhanden sind, die ihre Befristung noch nicht erreicht haben, kommt die Bewilligung von Altersteilzeit nur unter besonderer Berücksichtigung ihrer personalwirtschaftlichen Auswirkungen in Betracht. (...)"
Die Kammer hat u.a. mit Urteil vom 11.05.2001 - 2 K 5792/00 - dahin erkannt, dass dieser Erlass nicht etwa entgegenstehende dienstliche Belange im Sinne von § 78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG beschreibt oder gar lediglich ermessenslenkende Bedeutung hat, sondern - ungeachtet einiger nicht eindeutigen Formulierungen - als Ausschlussregelung i.S.d. Abs. 3 Satz 1 zu verstehen ist. Denn aus dem Gesamtinhalt der Regelung wird hinreichend deutlich, dass in den Justizbereichen, in denen keine kw-Vermerke ausgebracht sind, die Gewährung von Altersteilzeit gar nicht mehr in Betracht kommen, für den jeweiligen Dienstvorgesetzten mithin ein Ermessen überhaupt nicht mehr eröffnet sein soll. Zugleich ist mit der Herausnahme zahlreicher Bereiche der Justiz, welche ein gemeinsames Merkmal - Fehlen von kw- Vermerken - aufweisen, nicht ein - die Aufgabenerfüllung in der jeweiligen Dienststelle betreffender - entgegenstehender dienstlicher Belang i.S.d. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, sondern eine generelle Regelung gemeint, wie sie in Abs. 3 Satz 1 vorgesehen ist. Diese Auslegung wird durch den abschließenden Satz des Erlasses vom 04.05.1999 bestätigt, wonach „unabhängig von der in Aussicht genommenen Realisierung eines kw-Vermerks oder eines Teils davon die Altersteilzeit in jedem Einzelfall davon abhängig zu machen ist, dass dringende dienstliche Belange der Bewilligung nicht entgegenstehen." Hiermit wird deutlich differenziert zwischen dem Regelungsgehalt (i.S.d. Abs. 3 Satz 1) „kw-Vermerk" und dem Erfordernis, davon unabhängig in jedem Einzelfall entgegenstehende dringende dienstliche Belange (i.S.d. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3) zu prüfen. Jedenfalls ist mit dem Erlass vom 05.01.2001:
„Im Hinblick auf die nach § 78 d Abs. 3 LBG weiterhin zulässige Beschränkung gilt der Erlass vom 4. Mai 1999 (2000 - I B. 410) unverändert fort. Das bedeutet, dass Altersteilzeit im Justizbereich nach wie vor allein zum Zwecke der Realisierung von kw-Vermerken bewilligt werden darf."
eine zweifelsfreie Klarstellung dahin erfolgt, dass mit dem Erlass vom 04.05.1999 eine Regelung i.S.d. § 78 d Abs. 3 LBG getroffen werden sollte und getroffen worden ist.
Bei einem Erlass nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG handelt es sich um sog. administratives Ergänzungsrecht. Hiervon spricht man, wenn Verwaltungsvorschriften das förmliche Gesetzesrecht vervollständigen, indem sie bewusst offen gelassene Gesetzeslücken schließen oder durch formalgesetzliche Verweisung in den Regelungszusammenhang des Gesetzes einbezogen werden. Derartiges Ergänzungsrecht entfaltet nicht nur Innenwirkung gegenüber den nachgeordneten Behörden, sondern auch Außenwirkung.
Vgl. Ossenbühl, in Allgemeines Verwaltungsrecht, Hrsg. Uwe Erichsen, 1998, § 6 V 2 (Rdn. 39) und § 6 V 4 (Rdn. 44).
Die Entscheidung, diejenigen Bereiche von der Altersteilzeit auszunehmen, in denen kw-Vermerke nicht ausgebracht oder zu erwirtschaften sind oder in denen die Erwirtschaftung bestehender kw-Vermerke bereits anderweitig (insbesondere durch Altersabgänge) sichergestellt ist, verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Willkürverbot.
Die Kammer hat im Urteil vom 11.05.2001 a.a.O. hierzu ausgeführt:
„Dem Kläger ist zwar einzuräumen, dass mit der Schaffung der Altersteilzeit auf Bundesebene (vgl. § 72 b BBG) vorrangig andere Ziele verfolgt wurden. Durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern vom 06.08.1998 (BGBl. I S. 2026) und durch die Altersteilzeitzuschlagsverordnung (ATZV) vom 21.10.1998 (BGBl. I S. 3191) sind die im Tarifbereich getroffenen Regelungen über die Altersteilzeit der Angestellten im öffentlichen Dienst (Tarifvertrag vom 05.05.1998, GMBl. S. 638) in den Beamtenbereich übernommen worden. Nicht nur aus der Präambel zum Tarifvertrag, sondern auch aus den Gesetzesmaterialien zu § 72 b BBG ergibt sich, dass mit der Altersteilzeit zum einen älteren Beschäftigten ein gleitender Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ermöglicht und zum anderen - wohl in erster Linie - ein arbeitsmarktpolitischer Beitrag des öffentlichen Dienstes dadurch geleistet werden sollte, dass vorrangig Auszubildenden und Arbeitslosen Beschäftigungsmöglichkeiten eröffnet wurden.
Vgl. von Redecker/Rieger, Altersteilzeit für Landesbeamte - Zur statusrechtlichen Bindungswirkung des § 6 Abs. 2 BBesG, ZBR 2000, 82 ff.; Strohmeyer, Die Europarechtswidrigkeit beamtenrechtlicher Altersteilzeitregelungen, ZBR 2000, 73 (76); Loschelder, Gestaltungsspielräume der Länder bei der Regelung der Altersteilzeit für Landesbeamte, ZBR 2000, 89 (90); Mehde, Altersteilzeit im Beamtenrecht als föderales Problem, RiA 2000, 157 (159); Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), K § 72 b Rdnrn. 1 ff.; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Bundesbeamtengesetz, § 72 b Rdnrn. 1 und 2; Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C § 78 d Rdnr. 2, jeweils m.w.N.
Einige Länder, darunter das Land Nordrhein-Westfalen, sind dem aber nicht, jedenfalls nicht in vollem Umfang gefolgt. So besteht nach § 78 d Abs. 1 LBG auch nach dem 60. Lebensjahr kein strikter Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit und lässt es Abs. 3 Satz 1 a.a.O. zu, von der Altersteilzeit gänzlich abzusehen. Rahmenrechtliche Bestimmungen stehen dem nicht entgegen. Die einzige im Beamtenrechtsrahmengesetz verbliebene Bestimmung über Teilzeit - § 44 a - bestimmt lediglich, dass Teilzeitbeschäftigung für Beamte durch Gesetz zu regeln ist, begrenzt mithin die Länder auch nicht in der statusrechtlichen Ausgestaltung der Altersteilzeit.
Vgl. Redecker/Rieger, a.a.O., S. 85, m.w.N.
Hintergrund dieser landesrechtlichen Vorbehalte ist zunächst der Schutz des Landeshaushalts vor zusätzlichen, nicht sicher zu kalkulierenden Personalkosten; denn die Altersteilzeit schafft für den Beamten dadurch erhebliche finanzielle Anreize, dass dieser bei halber Arbeitszeit 83 % der Nettobesoldungsbezüge und 90 % der Versorgungsbezüge erhält, die ihm im Falle der Vollzeitbeschäftigung zustehen würden (vgl. § 6 Abs. 2 BBesG i.V.m. § 2 ATZV; § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG). Im Fall der Wiederbesetzung der frei werdenden Stellenanteile entstünden deshalb - auch unter Berücksichtigung dessen, dass die neu eingestellten, jüngeren Beamten zunächst niedrigere Bezüge erhalten - ganz erhebliche zusätzliche Personalausgaben.
Vgl. Redecker/Rieger, a.a.O., S. 84, unter Hinweis etwa auf Berechnungen einer interministeriellen Arbeitsgruppe des Landes Niedersachsen und andere Berechnungen und Schätzungen; vgl. auch Strohmeyer, a.a.O., S. 80, unter Hinweis auf die Stellungnahme der Hessischen Landesregierung zu der gleich lautenden Regelung in § 85 b des Hessischen Beamtengesetzes.
Darüber hinaus soll mit den einen Anspruch auf Altersteilzeit einschränkenden Bestimmungen die Möglichkeit eröffnet werden, in Verwaltungen ohne Personalüberhang Engpässe zu vermeiden, die sich ergeben könnten, wenn dort von der Altersteilzeit in einem hohen Maße Gebrauch gemacht würde.
Vgl. Redecker/Rieger a.a.O., S. 84 und 86, unter Hinweis auf Änderungsvorschläge des Bundesrates zu § 72 b BBG.
Von diesem auch im Rahmen des § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG beachtlichen Gesichtspunkt hat sich das Justizministerium in seinem Erlass vom 04.05.1999, gestützt auf folgende weiteren Erwägungen, leiten lassen: Das Finanzministerium hat von der in Art. I § 7 Abs. 10 der Haushaltsgesetze 1999 und 2000 enthaltenen Ermächtigung, die Besetzung von Planstellen und Stellen, die durch die Inanspruchnahme von Altersteilzeit frei werden, abweichend von § 17 Abs. 5 Satz 3 LHO zu regeln, Gebrauch gemacht. Es hat durch Rundschreiben vom 07.01. und 01.04.1999 bestimmt, dass die infolge Teilzeit frei werdenden Stellenanteile nicht, wie es § 17 Abs. 5 Satz 3 LHO zulässt, vollständig, sondern - jedenfalls vorübergehend - nur teilweise wieder besetzt werden können. Das Justizministerium hat deshalb die Bewilligung von Altersteilzeit für diejenigen Justizbereiche ausgeschlossen, in denen eine sachgerechte Aufgabenerfüllung derartige personalwirtschaftliche Konsequenzen - die Verringerung des Personalbestandes - bislang nicht zuließ. Dies sind die Bereiche, in denen der Vorrang der Aufgabenerfüllung es bisher schon verbot, kw-Vermerke auszubringen. Deshalb hat das Justizministerium durch Erlass vom 04.05.1999 bestimmt, dass „die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz nicht in Betracht (kommen), in denen keine kw- Vermerke zu erwirtschaften sind. (...)
Diese Erwägungen erwiesen sich selbst dann als tragfähig, wenn, wie der Kläger meint, die infolge der Altersteilzeit frei werdenden Stellenanteile sowie die zusätzlichen Stellen durch junge Psychologen ohne weiteres wieder- bzw. neubesetzt werden könnten. Denn unabhängig davon, ob bei Einstellung einer großen Zahl von Berufsanfängern das für die Aufgabenerfüllung erforderliche Niveau weiterhin Gewähr leistet wäre, kann der Dienstherr einer solchen Forderung (...) den bereits vorstehend dargestellten finanziellen Aspekt entgegenhalten, dass die Summe der Bezüge der Beamten mit Altersteilzeit und der ersatzweise eingestellten Kräfte deutlich die Bezüge überstiege, welche bei Versagung der Altersteilzeit anfallen."
Die erkennende Kammer hält an dieser Rechtsprechung fest. Hiernach ist der Klägerin nicht darin zu folgen, dass § 78 d Abs. 3 LBG eine Beschränkung der Altersteilzeit aus fiskalischen Gründen nicht zuließe. Vielmehr waren gerade haushaltsrechtliche und finanzpolitische Erwägungen maßgebend dafür, dass dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit einer generellen Regelung gemäß Abs. 3 eröffnet worden ist.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 06.11.2000 - 6 B 1277/00 -.
Aus Vorstehendem folgt ferner, dass entgegen der Ansicht der Klägerin nach Abs. 3 nicht nur Regelungen zugelassen sind, die eine Altersteilzeit ganz ausschließen oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen beschränken, sondern auch dahinter zurückbleibende Entscheidungen des hier gewählten, auf den Personalbedarf bestimmter Verwaltungsbereiche abstellenden Inhalts. Soweit die GStA E1 Altersteilzeit (auch) dann ablehnt, wenn kw-Vermerke zwar ausgewiesen sind, deren Realisierung aber bereits anderweitig sichergestellt ist, steht auch dies offenkundig im Einklang mit der Intention des Erlasses und erscheint auch unter dem Gesichtspunkt, im Wesentlichen Gleiches auch gleich zu behandeln, geboten. Unbedenklich ist es ferner, wenn die einzelnen Verwaltungsbereiche (Beamte der Staatsanwaltschaften einerseits und der Gerichte andererseits) bezüglich der kw-Stellen eigenständige Bereiche bilden, sodass etwa im Bereich des OLG E1 Altersteilzeit noch bewilligt werden konnte, weil dort die kw- Stellen allein durch Altersabgänge u.ä. nicht zu erwirtschaften waren, hierfür vielmehr auch auf die Beamten mit Altersteilzeit zurückgegriffen werden musste. Die Gefahr einer willkürlichen Ungleichbehandlung durch rechtsmissbräuchliche Versetzungen oder Abordnungen sieht auch das erkennende Gericht nicht, weil nicht unterstellt werden kann, dass ein dienstliches Bedürfnis oder ein dienstlicher Grund im Sinne der §§ 28 und 29 LBG konstruiert würde, um Altersteilzeit zu ermöglichen oder zu verhindern.
Auch die Umsetzung der Regelung nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG im Falle der Klägerin begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Dass sich bei der im Zeitpunkt der Bescheidung des Antrags der Klägerin erfolgten Prüfung der künftigen Personalentwicklung ergeben hat, dass die vorhandenen kw-Stellen im gehobenen Dienst der GStA E1 zu Beginn der beantragten Freistellungsphase (01.04.2004) bereits anderweitig - insbesondere durch Pensionierungen - erwirtschaftet sein werden, es hierfür also nicht der Bewilligung von Altersteilzeit gerade im Falle der Klägerin bedarf, hat der Beklagte bereits im Verwaltungsverfahren - von der Klägerin nicht bestritten - dargelegt und in der mündlichen Verhandlung erneut bekräftigt. Der Umstand, dass die GStA E1 im Jahre 2000 - also rund zwei Jahre vor Stellung und Bescheidung des Antrags der Klägerin - zwei Beamten des gehobenen Dienstes Altersteilzeit bewilligt hat, ohne dass hiermit zugleich kw-Vermerke erwirtschaftet worden sind, berührt nicht die Rechtmäßigkeit des gegenüber der Klägerin ergangenen ablehnenden Bescheides. Die seinerzeitige Bewilligung von Altersteilzeit erfolgte rechtswidrig, weil die gesetzlichen Voraussetzungen des § 78 d LBG nicht vorlagen; sie stand nicht im Einklang mit Abs. 3 Satz 1 dieser Bestimmung. Wie der Beklagte mit Schriftsatz vom 22.07.2003 und ergänzend in der heutigen mündlichen Verhandlung dargelegt hat, war die GStA E1 damals irrtümlich davon ausgegangen, dass ihr der Erlass vom 04.05.1999 - etwa mit der Formulierung „Deshalb bitte ich Sie, im Rahmen der Ihnen jeweils zugewiesenen kw-Vermerke in eigener Zuständigkeit zu entscheiden, in welchen Fällen Sie Altersteilzeit zulassen wollen" - die Möglichkeit einer stattgebenden (Ermessens-) Entscheidung auch ohne gleichzeitige Erwirtschaftung von kw-Stellen eröffnete. Später ging sie dazu über, eine Einzelfallprüfung im Hinblick auf das Vorliegen eines Härtefalles vorzunehmen. So teilte sie den nachgeordneten Behörden mit Verfügung vom 09.02.2001 mit:
„Eine Einzelfallprüfung ist jedoch (...) nicht von vornherein ausgeschlossen. Sollten nämlich derart schwer wiegende, in der Person eines Antragstellers liegende Gründe gegeben sein, dass diese eine Ausnahme zwingend geboten erscheinen lassen, (...) könnte ein Antrag positiv beschieden werden. Gründe, die eine Ausnahme nicht zwingend gebieten, werden jedoch keine Berücksichtigung finden können."
Mit dieser - auch im Falle der Klägerin zu Grunde gelegten - Praxis hielt sich die GStA E1 aber nicht an die Vorgaben der obersten Dienstbehörde, welche diese mit dem Erlass vom 04.05.1999 sowie mit dem bestätigenden und klarstellenden Erlass vom 05.01.2001 aufgestellt hatte. Die GStA E1 war nicht befugt, die allgemeine Regelung des Justizministeriums nach § 78 d Abs. 3 LBG für ihren Geschäftsbereich durch die Zulassung einer Einzelfallprüfung zu modifizieren. Derartige Regelungen obliegen allein der obersten Dienstbehörde. Ob diese ihrerseits nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG befugt sein könnte, den nachgeordneten Behörden die eigenverantwortliche Umsetzung bestimmter Einzelfragen zu überlassen, erscheint zweifelhaft. Jedenfalls hat das Justizministerium weder mit dem Erlass vom 04.05.1999 noch - erst recht - mit dem Erlass vom 05.01.2001 den nachgeordneten Behörden die Möglichkeit einer Einzelfallentscheidung für den Fall eröffnet, dass kw- Vermerke nicht zu erwirtschaften waren. Darauf, ob - wie der Beklagte meint - eine Einzelfallprüfung jedenfalls derzeit nicht mehr möglich ist, weil der Erlass vom 21.10.2002 sie ausschließt, kommt es hiernach nicht mehr an. Das Gericht merkt hierzu lediglich an, dass dieser Erlass sich inhaltlich nicht von den vorangegangenen Erlassen, insbesondere dem vom 05.01.2001, unterscheidet, es sich also nicht ohne weiteres erschließt, warum insoweit nunmehr eine Änderung eingetreten sein soll. Des Weiteren erscheint die Maßgeblichkeit des Erlasses vom 21.10.2002 für den Antrag der Klägerin fraglich; nach dem materiellen Recht könnte nämlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung bzw. des antragsgemäßen Beginns der Altersteilzeit (01.05.2002) abzustellen sein, weil das Gesetz für das Entstehen des Anspruchs an einen ganz bestimmten Zeitpunkt anknüpft.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich ein Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit entsprechend der Härtefallregelung vom 09.02.2001 auch nicht aus einer Zusicherung. Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden den Anspruch auf Altersteilzeit lediglich unter einem bestimmten rechtlichen (Billigkeits- )Gesichtspunkt geprüft, einen solchen Anspruch aber letztlich und abschließend verneint. Er hat hiermit also keineswegs eine Zusage erteilt, dass er die Bewilligung von Altersteilzeit später aussprechen werde (vgl. § 38 VwVfG).
Im Übrigen wäre die Entscheidung der GStA E1, mit der in der Person der Klägerin liegende schwer wiegende (zwingende) Gründe verneint wurden, von Gerichts wegen auch dann nicht zu beanstanden gewesen, wenn dem Beklagten eine derartige Einzelfallentscheidung möglich gewesen wäre. Bei den „eine Ausnahme zwingend geboten erscheinen lassenden Gründen" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der nach allgemeinen Grundsätzen von den Gerichten voll überprüfbar ist. Die von der Klägerin geltend gemachten, durch ärztliche Bescheinigungen bestätigten und auch vom Beklagten nicht grundsätzlich in Frage gestellten persönlichen Gründe erscheinen zwar als durchaus gewichtig. Die Klägerin erstrebt ihre Freistellung deshalb, weil sie (spätestens) ab April 2004 eine (volle) Berufstätigkeit nicht mehr mit ihren privaten Belastungen in Einklang bringen kann, die sich aus der fortschreitenden Hilfsbedürftigkeit ihres Ehemannes ergeben. Der Gesetzgeber hat jedoch mit der Schaffung der Altersteilzeit - über die im Vordergrund stehenden arbeitsmarktpolitische Erwägungen hinaus - älteren Beschäftigten einen gleitenden Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ermöglichen wollen, weil die dienstliche Belastbarkeit dieser Beschäftigten in den letzten Jahren vor Erreichen der Altersgrenze häufig nachlässt. Der Klägerin geht es demgegenüber in erster Linie darum, eine andere Aufgabe - die Betreuung und Pflege ihres Mannes - zu übernehmen, welche sie zunehmend wie eine Vollzeitbeschäftigung in Anspruch nehmen wird. Für derartige Fälle sieht das Landesbeamtengesetz aber andere Möglichkeiten vor. So ist gemäß § 85 a Abs. 1 Nr. 1 oder 2 Buchst. b) LBG Teilzeitbeschäftigung oder Urlaub aus familienpolitischen Gründen zu gewähren, wenn der Beamte einen pflegebedüftigen Angehörigen betreut oder pflegt. Darüber hinaus könnte die Klägerin nach Vollendung ihres 63. Lebensjahres im Februar 2004 vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden. Dass diese Alternativen im Verhältnis zur Altersteilzeit mit finanziellen Einbußen verbunden sind, lässt den Verweis hierauf nicht als unzumutbar erscheinen.
Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 und 29 LBG
§ 78 d LBG
§ 72 b BBG
§ 2 ATZV
§ 38 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LPVG
§ 78 d Abs. 3 LBG
§ 78 d Abs. 1 LBG
§ 78 d
LBG
§ 78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG
§ 78 d Abs. 3
Satz 1 LBG
§ 78 d Abs. 2
LBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO
§ 66 Abs. 1 LPVG
§ 78 d Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 78 d Abs. 2 LBG
§ 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG
§
78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG
§ 6 Abs. 2 BBesG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG
§ 17 Abs. 5 Satz 3 LHO
§ 17 Abs. 5
Satz 3 LHO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr.
11, 711 ZPO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 10 des Haushaltsgesetzes
§ 17 Abs. 5 Satz 3 der Landeshaushaltsordnung

Zitierte Entscheidungen: RiA 2000,
157
2 K 3025/02
2 K 3066/02
2 K 5792/00
6 B 1277/00