Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2017-05-05, Aktenzeichen 7 ME 32/17

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin und der Beigeladenen wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer - vom 25. April 2017 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert und der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin vom 23. März 2017 gegen die der Beigeladenden erteilte Genehmigung zur Öffnung von Geschäften am Sonntag, dem 7. Mai 2017, abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin und der Beigeladenen gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem es dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die von der Antragsgegnerin mit Bescheid vom 14./23.02.2017 gestattete Sonntagsöffnung für den 07.05.2017 in Lingen stattgegeben hat, hat Erfolg.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, erfordert die Änderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Nach der im Beschwerdeverfahren im Hinblick auf den unmittelbar bevorstehenden Termin der Sonntagsöffnung allein möglichen summarischen Betrachtung der Sach- und Rechtslage kann der Suspensiveffekt der Anfechtungsklage der Antragstellerin vom 23.03.2017 gegen die der Beigeladenden erteilte Genehmigung zur Öffnung von Geschäften am 07.05.2017 nicht wiederhergestellt werden.
Maßstab für die Erfolgsaussichten des Rechtsschutzantrages nach §§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 VwGO ist eine Interessenabwägung zwischen dem Vollzugsinteresse und dem Aussetzungsinteresse, für die die absehbaren Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs - hier: der Anfechtungsklage der Antragstellerin - maßgeblicher Bezugspunkt sind. Danach spricht derzeit jedenfalls keine überwiegende Wahrscheinlichkeit für den Erfolg der Klage.
1. Es bestehen bereits Zweifel daran, ob die Klage der Antragstellerin zulässig ist, die am 23.03.2017 nicht lediglich ohne die erforderliche Unterschrift, sondern auch unvollständig an das Verwaltungsgericht übermittelt wurde, weil die abschließende Seite fehlte. Ob darauf verzichtet werden kann, wie das Verwaltungsgericht annimmt, ist jedenfalls nicht eindeutig. Das aus § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO gefolgerte Unterschriftserfordernis dient dazu, die Klageschrift vom bloßen Entwurf zu unterscheiden und ihre Urheberschaft zu gewährleisten. Es stellt darüber hinaus aber auch die Integrität des Schriftstücks sicher. Die Unterschrift hat Abschlussfunktion für den vom Verfasser abschließend autorisierten Text. Sie verbürgt, dass der Schriftsatz zum Zeitpunkt seiner Übermittlung fertiggestellt ist, also nicht nur ein (erster) Teil an das Verwaltungsgericht übersendet wird, der zu einem späteren Zeitpunkt - nach Ablauf der Klagefrist - von seinem Verfasser noch ergänzt oder vervollständigt wird. Ein Absehen vom Unterschriftserfordernis kommt daher nur in Betracht, wenn eine Manipulation jedenfalls bestimmender Teile des Schriftsatzes mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann. Welche Anforderungen danach zu stellen sind, richtet sich (auch) nach der technischen Form der Übermittlung des Schriftstücks. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat von dem Unterschriftserfordernis bisher nur in eng umgrenzten Fallgruppen abgesehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.12.2001 – 3 B 33.01 –; Urt. v. 18.12.1992 - 7 C 16.92 -, Urt. v. 06.12.1988 - 9 C 40.87 -, alle juris). Entscheidend ist insoweit, ob sich aus dem bestimmenden Schriftsatz allein oder in Verbindung mit beigefügten Unterlagen die Urheberschaft und der Wille, das Schreiben in den Rechtsverkehr zu bringen, hinreichend sicher ergeben, ohne dass darüber Beweis erhoben werden müsste (BVerwG, aaO).
Ob diese Voraussetzungen hier als erfüllt angesehen werden können, erscheint zweifelhaft und kann im Beschwerdeverfahren derzeit nicht abschließend geklärt werden.
In seinem Wiedereinsetzungsantrag im Hauptsacheverfahren hat der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin für seine Tatsachenbehauptungen selbst einen Beweisantritt vorgenommen, was das Vorliegen der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen Evidenz fraglich erscheinen lässt. Zu klären ist auch, ob bei der nach Übersendung des Schriftsatzes per Telefax vorgenommenen Kontrolle des Faxberichts die erforderliche Sorgfalt beachtet worden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes genügt es, wenn ein fristgebundener Schriftsatz per Telefax übermittelt wird, für die Ausgangskontrolle, dass ein vom Faxgerät des Absenders ausgedrucktes Sendeprotokoll die ordnungsgemäße Übermittlung an den Adressaten belegt und dieses vor Fristablauf zur Kenntnis genommen wird. Trägt der Sendebericht den Vermerk "OK", kann es einem am Verfahren Beteiligten nicht als schuldhaftes Verhalten angelastet werden, wenn es bei dem elektronischen Übertragungsvorgang dennoch zu - nicht aus dem Sendeprotokoll ersichtlichen - Fehlern kommt (BGH, Beschl. v. 01.03.2016 – VIII ZB 57/15 –, juris). Hier ist der Fehler indes aus dem Sendeprotokoll klar ersichtlich, weil nicht nur 13, sondern 14 Seiten elektronisch zu übermitteln waren. Eine Ausgangskontrolle hat der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin, der angibt, „… im Zeitpunkt der Übersendung des Schriftsatzes selbst nicht im Büro gewesen (zu sein)“, selbst nicht durchgeführt, auch nicht nach seiner Rückkehr in die Kanzlei. Nach seinen Angaben hat die den Schriftsatz absendende Büroangestellte diese Kontrolle vorgenommen, ohne dass ihr allerdings die Unvollständigkeit der Übersendung aufgefallen sei. Ob der Verzicht auf ein „4 Augen-Prinzip“ und die Delegation dieser Aufgabe auf die Kanzleikraft, die selbst die Absendung des Schriftsatzes vorgenommen hat, (auch) bei fristgebundenen Schriftsätzen der gebotenen Sorgfalt entspricht (§ 173 VwGO iVm § 85 Abs. 2 ZPO; § 60 Abs. 1 VwGO), wird im Hauptsacheverfahren zu klären sein. Es fehlt zudem an einem Vortrag, wann der Schriftsatz fertiggestellt und vom - bei Übersendung abwesenden - Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin unterzeichnet worden sein soll.
2. Die mit dem Bescheid vom 14./23.02.2017 von der Antragsgegnerin zugelassene Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen in Lingen am Sonntag, den 07.05.2017, ist voraussichtlich nicht rechtswidrig.
Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG mit einer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hinreichenden Gewissheit und ohne Vorlage nach Art. 100 GG als verfassungswidrig beurteilt werden könnte. Die Vorschrift ist vielmehr aller Voraussicht nach einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich (vgl. VG Oldenburg, Beschl. v. 24.02.2017 - 12 B 353/17 -, juris). Er hat dazu in seinem Beschluss im Verfahren 7 ME 31/17 vom heutigen Tage ausgeführt:
„Die Ermächtigungsnorm des § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG entspricht - gerade noch - den verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere den sich aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV folgenden Mindestanforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz, wie sie grundlegend in dem - auch vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen - Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01. Dezember 2009 (Az. 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07, juris) dargelegt sind.
Danach verletzt der Gesetzgeber die sich aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ergebende Schutzpflicht, die auch auf andere Grundrechtsträger wie hier die Beigeladene ausstrahlen kann, wenn er die aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV folgenden Mindestanforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz unterschreitet. Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Grundsätzlich hat die typische „werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a. a. O.).
Im Einzelnen gilt insoweit: Der Schutz der Sonn- und Feiertage wird in Art. 139 WRV als gesetzlicher Schutz beschrieben. Dies bedeutet, dass die Institution des Sonn- und Feiertags unmittelbar durch die Verfassung garantiert ist, die Art und das Ausmaß des Schutzes aber einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfen. Der Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere Belange als den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur Geltung bringen. Ihm ist deshalb ein Ausgleich zwischen Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV einerseits und Art. 12 Abs. 1 GG, aber auch Art. 2 Abs. 1 GG andererseits aufgegeben. Der Schutz des Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV ist nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn- und Feiertage beschränkt. Umfasst ist zwar die Möglichkeit der Religionsausübung an Sonn- und Feiertagen. Die Regelung zielt in der säkularisierten Gesellschafts- und Staatsordnung aber auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, dass es sich grundsätzlich um einen für alle verbindlichen Tag der Arbeitsruhe handelt. Die gemeinsame Gestaltung der Zeit der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung, die in der sozialen Wirklichkeit seit jeher insbesondere auch im Freundeskreis, einem aktiven Vereinsleben und in der Familie stattfindet, ist insoweit nur dann planbar und möglich, wenn ein zeitlicher Gleichklang und Rhythmus, also eine Synchronität, sichergestellt ist. Auch insoweit kommt gerade dem Sonntag im Sieben-Tage-Rhythmus und auch dem jedenfalls regelhaft landesweiten Feiertagsgleichklang besondere Bedeutung zu. Diese gründet darin, dass die Bürger sich an Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen. Die von Art. 139 WRV ebenfalls erfasste Möglichkeit seelischer Erhebung soll allen Menschen unbeschadet einer religiösen Bindung zuteil werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a. a. O.).
Der Gesetzgeber kann bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Allerdings führt der Schutz der Verwirklichung von Freizeitwünschen der Bürger insoweit zu einem Konflikt, als diese auf die Bereitstellung von Leistungen angewiesen sind, die den Arbeitseinsatz der Anbieter solcher Leistungen erfordern. Einfachrechtlich werden schon seit jeher an Sonn- und Feiertagen Arbeiten gestattet, die aus gesellschaftlichen oder technischen Gründen notwendig sind. Diese Arbeiten „trotz des Sonn- und Feiertags" sind in Grenzen durchaus zulässig. Stets aber muss ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewahrt bleiben. Das gilt auch im Blick auf die Berufsausübungsfreiheit (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a. a. O.).
Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht vorliegen, wenn etwa mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über jeweils viele Stunden hin freigegeben werden sollen (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a. a. O.).
Das Bundesverwaltungsgericht hat diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe dahinge-hend konkretisiert, dass es eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrun-des - eines Anlasses - bedarf. Danach ist die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot „aus Anlass" eines Marktes nur zulässig, wenn die prägende Wirkung des Marktes für den öffentlichen Charakter des Tages gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung überwiegt, weil sich letztere lediglich als Annex zum Markt darstellt. Die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen muss gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vor-dergrund stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, juris, zu § 14 Abs. 1 LadSchlG.) Ob diese strengen Maßstäbe aufgrund der Vorgaben des Bundes-verfassungsgerichts in jeder Hinsicht zwingend erscheinen (insoweit zweifelnd VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.2017 - 6 S 309/17 -, juris), kann hier dahin-stehen. Denn auch diesen Maßstäben, die der Senat seiner Entscheidung zugrunde legen kann, genügt § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG bei verfassungskonformer Auslegung noch, so dass es auch keiner weiteren Vertiefung bedarf, ob sich der Senat bei An-nahme einer Verfassungswidrigkeit der Vorschrift im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes über das dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG zustehende Verwerfungsmonopol in Bezug auf formelle Gesetze hinwegsetzen dürfte (vgl. zum Meinungsstand Müller-Terpitz in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/¬Hennecke, GG, 13. Aufl., Art. 100 Rn. 20; Sieckmann in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl., Art. 100 Rn. 9 ff). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 24.06.1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, 382, 389) sind die Fachgerichte durch Art. 100 GG nicht gehindert, schon vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Ent-scheidung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsache dadurch nicht vorweggenommen wird. Letzteres erschiene hier durchaus zweifelhaft.
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG soll die zuständige Behörde auf Antrag der überwiegenden Anzahl der Verkaufsstellen eines Ortsbereichs oder einer den örtlichen Einzelhandel vertretenden Personenvereinigung zulassen, dass Verkaufsstellen unabhängig von der Regelung des § 4 an Sonn- und Feiertagen öffnen dürfen; die Öffnung darf im Jahr an insgesamt höchstens vier Sonn- und Feiertagen und höchstens für die Dauer von fünf Stunden täglich zugelassen werden. Zwar enthält § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG im Gegensatz zu den entsprechenden Regelungen einer Reihe anderer Bundesländer nach seinem Wortlaut keine Anlassbezogenheit als Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Der niedersächsische Gesetzgeber durfte es aber der Rechtsanwendung und Rechtsprechung überlassen, die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahmeregelung nach den allgemein gültigen Auslegungsmethoden zu ermitteln, ohne dadurch gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Gebot der Normenbestimmtheit zu verstoßen. Nach Auffassung des Senats ist die Norm auch einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, soweit es das Erfordernis einer Anlassveranstaltung betrifft.
…
Der Wortlaut der Norm lässt eine verfassungskonforme Auslegung zu. Zwar wird in § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG eine Anlassbezogenheit oder ein sonstiges öffentliches Interesse nicht erwähnt. Eine entsprechende Auslegung der Norm wird nach ihrem Wortlaut aber auch nicht ausgeschlossen, da er insoweit weder eindeutig noch abschließend ist. So spricht die Überschrift des § 5 NLöffVZG von „Ausnahmen“; auch in den weiteren Sätzen des § 5 NLöffVZG ist von der „ausnahmsweise“ möglichen Erteilung einer Genehmigung sowie von „weiteren Ausnahmen“ die Rede (vgl. auch § 3 Absatz 2 NLöffVZG: „…nur in den Ausnahmefällen der §§ 4 und 5…“). Einer Ausnahme ist eine einzelfallbezogene und durchaus restriktive Betrachtung des konkreten Sachverhalts immanent, welche Raum auch für das Erfordernis eines Sachgrundes bzw. eines Anlasses bietet. § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG selbst eröffnet der zur Entscheidung berufenen Behörde ein - wenn auch intendiertes - Ermessen. Die Formulierung „soll“ lässt eine verfassungskonforme Auslegung zu, denn die behördliche Entscheidung ermöglicht eine Interessenabwägung im Einzelfall und bietet damit auch die Möglichkeit, die verfassungsrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen.
Einer verfassungskonformen Auslegung der Norm steht auch kein klar erkennbarer, entgegenstehender Wille des Gesetzgebers entgegen.
Zwar ergibt sich aus der Gesetzesbegründung, dass der Gesetzgeber auf die in der Vergangenheit geforderte Anlassbezogenheit im Wortlaut des Gesetzes bewusst verzichtet hat. Die Praxis habe gezeigt, dass die Pflege traditioneller Anlässe, aber auch die Einführung neuer Anlässe nicht unumstritten war. Die erforderliche Diskussion im Vorfeld der Verordnungsgebung habe sich daher schwierig und zeitaufwendig gestaltet. Zudem seien eine Bewertung und ein Auswahlverfahren bei Vorliegen von mehr als vier Anlässen durch die zuständige Stelle erforderlich gewesen. Insoweit sei der Verzicht auf einen Anlass bei einer unveränderten Anzahl von Tagen ein deregulierendes Moment (vgl. LT-Drs. 15/3276, S. 11). Damit hat der Gesetzgeber die Anknüpfung der Sonntagsöffnung an eine erforderliche Anlassveranstaltung jedenfalls bei Anwendung der Norm nicht grundsätzlich ausschließen wollen. So enthält die Gesetzesbegründung auch Passagen, die das Erfordernis einer umfassenden Abwägung hervorheben. Der Sonn- und Feiertagsschutz gebiete es, die Ausnahmen für die Öffnungen an Sonn- und Feiertagen auf das notwendige Maß zu beschränken. An der Sonn- und Feiertagsruhe werde aus religiösen, kultur- und familienpolitischen Gründen sowie zur Gewährleistung des arbeitsfreien Sonn- und Feiertages für die Beschäftigten festgehalten. Abweichungen sollten von diesem Grundsatz nur in Ausnahmefällen und unter Abwägung der vorhandenen und allgemein anerkannten Freizeitbedürfnisse in der Bevölkerung mit den Schutzinteressen der Beschäftigen möglich bleiben (vgl. LT-Drs. 15/3276, S. 5). Es sei unter Abwägung aller Interessen ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes zu wahren (vgl. LT-Drs. 15/3276, S. 7). Dies zeigt, dass der Gesetzgeber eine Abwägung der gegenläufigen Interessen im Blick hatte, die bei verfassungskonformer Auslegung der Norm auch die Berücksichtigung des Erfordernisses eines hinreichenden Sachgrundes ermöglicht. Im Übrigen hat er die Ausnahmeregelung geschaffen, um so dem öffentlichen Interesse gerecht zu werden (LT-Drs. 15/3588, S. 4). Eine Anknüpfung an das öffentlichen Interesse hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 01. Dezember 2009 (a. a. O.) für tragfähig erachtet, um die in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren (auch) streitgegenständliche Regelung in § 6 Abs. 1 des seinerzeit geltenden Berliner Ladenöffnungsgesetzes verfassungskonform auslegen zu können. Der Begriff des öffentlichen Interesses findet sich in § 5 NLöffVZG zwar nicht. Die Gesetzesbegründung zeigt aber, dass durch die Ausnahmeregelung dem öffentlichen Interesse Rechnung getragen werden soll.
Der Bericht der Niedersächsischen Landesregierung an den Niedersächsischen Landtag über die Auswirkungen des NLöffVZG vom April 2010 macht besonders deutlich, dass eine verfassungskonforme Auslegung der Norm dem Willen des Gesetzgebers nicht entgegensteht. Es heißt dort, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 01. Dezember 2009 bekannt sei. Das NLöffVZG habe von Beginn an den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung entwickelt habe, entsprochen (vgl. S. 6 des Berichts). Die Regelungen in § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG sähen deutlich weitere Einschränkungen als die Berliner Regelungen vor (Antrag der überwiegenden Anzahl der Verkaufsstellen eine Ortsbereichs oder einer den örtlichen Einzelhandel vertretenden Personenvereinigung, Soll-Regelung, behördliche Entscheidung). Die behördliche Entscheidung sei für das Bundesverfassungsgericht besonders wichtig, weil sie eine konkrete Interessenabwägung ermögliche. Dabei müsste eine mit einem solchen Antrag konfrontierte Behörde auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigen (vgl. S. 17 f. des Berichts). Der Bericht der Niedersächsischen Landesregierung zeigt damit klar, dass die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der durch § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG eröffneten behördlichen Entscheidung im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt werden sollten. Eine Neuregelung der Norm wurde - dies zeigt der Bericht deutlich - für entbehrlich gehalten, da § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG auch in seiner bestehenden Fassung ausreichend Möglichkeiten bietet, die verfassungsrechtlichen Vorgaben umzusetzen. Der Niedersächsische Landtag hat den Bericht nicht zum Anlass genommen, § 5 NLöffVZG in einer hier relevanten Weise zu ändern und das Erfordernis eines Sachgrundes für die Sonn- und Feiertagsöffnung in den Wortlaut der Bestimmung aufzunehmen. Der vom Antragsteller in Bezug genommene Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des NLöffVZG (LT-Drs. 17/7921) führt zu keiner abweichenden Erkenntnis. Danach soll eine Öffnung von Verkaufsstellen an Sonntagen - Feiertage werden ohnehin ausgenommen - nur zulässig sein, wenn ein im Verhältnis zum beabsichtigten Öffnungsumfang angemessener Anlass vorliegt (§ 5 Abs. 1 Satz 5 des Entwurfs). Durch die Nennung des Begriffs des angemessenen Anlasses soll im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 01. Dezember 2009 (a. a. O.) bei allen Betroffenen die Rechtssicherheit erhöht werden. Diese Absicht lässt aber nicht darauf schließen, die bisherige Gesetzeslage lasse eine verfassungskonforme Auslegung nicht zu.
Es ist im Nachgang zu dem Bericht der Niedersächsischen Landesregierung deshalb lediglich ein ministerieller Runderlass zur Durchführung des NLöffVZG vom 26. April 2011 (Nds. MBl. 2011 Nr. 17, S. 307) ergangen. Nach Ziffer 1.2 c) dieses Erlasses ist bei der Entscheidung über eine Ausnahmegenehmigung das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01. Dezember 2009 (a. a. O.) zu beachten. Die Verwaltungspraxis sollte damit dahingehend gesteuert werden, § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG verfassungskonform anzuwenden.
Andere zu dieser Thematik ergangene obergerichtliche Entscheidungen, die im Einzelfall zu abweichenden Ergebnissen führen, sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil sie sich auf das jeweilige Landesrecht beziehen. Dies trifft insbesondere auf den von dem Verwaltungsgericht zitierten Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 01. November 2010 (3 B 291/10, juris) zu. Die dort im Streit stehende Landesnorm ermächtigt zum Erlass einer Verordnung. Daher prüft das Sächsische Oberverwaltungsgericht, ob die Norm den Anforderungen an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt. Vorliegend ermächtigt § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG jedoch nicht zum Erlass einer Verordnung, sondern zum Erlass eines Verwaltungsakts. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG spielt daher keine Rolle. Es ist jedoch ein Unterschied, ob mit der Landesnorm zum Erlass einer Verordnung oder eines Verwaltungsakts ermächtigt wird; denn der Verwaltungsakt ermöglicht eine behördliche Entscheidung im konkreten Einzelfall und gibt somit die Möglichkeit einer umfassenden, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigenden Interessenabwägung.“
3. Für die in dem Bescheid vom 14./23.02.2017 zugelassene Sonntagsöffnung der Ver-kaufsstellen in Lingen am Sonntag, den 07.05.2017, ist auch der - bei Zugrundelegung der nach der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 14 Abs. 1 LadSchlG (BVerwG, Urt. v. 11.11.2015, aaO) erforderliche - hinreichende Sachgrund gegeben.
Erforderlich ist im Kern, dass die für die Ladenöffnung am Sonntag anlassgebende Veranstaltung den Sonntag prägt und die Geschäftsöffnung sich als bloßer Annex zu dieser Marktveranstaltung darstellt, die Ladenöffnung in räumlichem Bezug zum konkreten Marktgeschehen verbleibt und prognostiziert werden kann, dass der Markt für sich genommen einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, der die bei einer alleinigen Öffnung der Verkaufsstellen zu erwartende Zahl der Ladenbesucher übersteigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, juris). Diese Voraussetzungen dürften hier erfüllt sein.
Bei der Lingener Kirmes handelt es sich um eine tradierte, seit Jahrzehnten um den ersten Maisonntag herum (regelmäßig von Freitag bis Dienstag) auf dem Festplatz an der Lindenstraße 24a stattfindende Veranstaltung. Eröffnung und Abschluss werden von einem Feuerwerk begleitet, am Kirmesdienstag findet in der Innenstadt der sog. „Pöttemarkt“ statt, eine in der Marktordnung der Antragsgegnerin festgesetzte regelmäßige Veranstaltung. In diesem Rahmen beteiligen sich die Lingener Kaufleute am Jahrmarktssonntag mit einer nachmittäglichen Öffnung der Geschäfte an der Festveranstaltung. Bei diesem bestehenden Kontext kann ausgeschlossen werden, dass es sich bei der Lingener Kirmes nur um eine „Alibiveranstaltung“ handelt, die lediglich dazu dienen soll, einen Vorwand für eine ansonsten nicht mögliche Sonntagsöffnung von Geschäften zu schaffen. Die Veranstaltung zieht nach dem Vortrag der Antragsgegnerin - unabhängig von der Verkaufsöffnung am Sonntag - erhebliche Besucherströme an. Am Kirmessonntag wird die Besucherzahl von ihr auf ca. 20.000 geschätzt; nach den von der Antragsgegnerin angeführten Zählungen durchqueren ca. 18.600 Besucher die Einkaufspassage, häufig auf dem Rückweg von der Kirmes zum Parkplatz ihrer Fahrzeuge, wobei die Gelegenheit zu einem Bummel durch die Innenstadt genutzt wird. Der daraus gezogene Schluss, dass die Kundenzahlen der Einzelhändler der Innenstadt im Vergleich zur Besucherzahl der Kirmes erheblich niedriger liegen, da nicht jeder Passant auch ein Käufer ist, ist nachvollziehbar und genügt den Anforderungen, die sich aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Sonntagsschutz ergeben (BVerfG, Urt. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris).
Bei dieser Sachlage sprechen derzeit jedenfalls auch unter materiell-rechtlichen Aspekten keine überwiegenden Gründe für einen Erfolg der Klage, so dass im Rahmen der nach §§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 VwGO gebotenen Interessenabwägung zwischen dem Vollzugsinteresse der Beigeladenen und der Antragsgegnerin sowie dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ersteres überwiegt.
Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass die Kirmesveranstaltung in der Innenstadt nur die Sonntagsöffnung der im räumlichen Zusammenhang gelegenen Geschäftslokale zu rechtfertigen geeignet ist, nicht hingegen die weiter entfernt liegender Verkaufsstätten. Im Hinblick auf die nicht abschließend geklärte Zulässigkeit der Klage sieht der Senat aber derzeit auch für die teilweise Aufrechterhaltung des Suspensiveffekts keine ausreichende Grundlage, zumal ihr Vortrag in dieser Hinsicht nicht substantiiert ist und nicht erkennen lässt, dass sie durch die Vollziehung des angefochtenen Bescheides schwerwiegende Beeinträchtigungen oder unzumutbare Nachteile im Hinblick auf die Verwirklichung des Koalitionsgrundrechts (Art. 9 Abs. 3 GG) oder gar konkret geplante gewerkschaftliche Veranstaltungen erleidet. Auch hinsichtlich der Frage, inwieweit die Beigeladene die überwiegende Anzahl der Verkaufsstellen eines Ortsbereichs repräsentiert oder einer den örtlichen Einzelhandel vertretenden Personenvereinigung gleichgestellt werden kann, deren Antrag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG Voraussetzung für die Zulassung der sonntäglichen Geschäftsöffnung ist, stellt der Senat entsprechende Bedenken im Hinblick auf die nicht abschließend geklärte Zulässigkeit der Klage für das vorläufige Rechtsschutzverfahren zurück, da eine - unterstellt - daraus resultierende Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 14./23.02.2017 das Klageverfahren für die Antragstellerin nicht wiedereröffnen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, entspricht der Billigkeit, weil sie selbst Beschwerde erhoben und sich damit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 VwGO
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 173 VwGO
§ 5 NLöffVZG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 85 Abs. 2 ZPO
§ 60 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG
§ 14 Abs. 1 LadSchlG
§ 3 Absatz 2 NLöffVZG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG
§ 14 Abs. 1 LadSchlG
Art. 100 GG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 9 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 86, 382, 389
3 B 33.01
7 C 16.92
9 C 40.87
VIII ZB 57/15
12 B 353/17
7 ME 31/17
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
8 CN 2.14
6 S 309/17
1 BvR 1028/91
3 B 291/10