Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-09-15, Aktenzeichen 3 S 1465/20

Tenor:
1. Die am 27.04.2020 beschlossene „Satzung über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich des aufzustellenden Bebauungsplans Offenburger Straße Ost“ der Stadt Lahr wird für unwirksam erklärt.
2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.
3. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen die zweite Verlängerung der Geltungsdauer einer Veränderungssperre.
2
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke ... Straße ... und ... (Flst.-Nrn. ... und ...) im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Auf dem Grundstück ... Straße ... betreibt sie einen Lebensmittelmarkt, der zuletzt aufgrund einer Baugenehmigung vom 28.03.2006 auf eine Verkaufsfläche von ca. 825 m² und eine Geschossfläche von ca. 1.529 m² erweitert wurde. Auf dem Grundstück ... Straße ... befindet sich ein Textilmarkt mit einer Verkaufsfläche von ca. 450 m². Beide Grundstücke liegen im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Am Husarenpfad“ vom 10.06.1996, der für diese (in Nr. 1.2. des Textteils) ein Mischgebiet festsetzt und einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben über 700 m² vorsieht.
3
Am 07.04.2017 reichte die Antragstellerin eine Bauvoranfrage für die Erteilung einer Baugenehmigung für einen Neubau eines Lebensmittelmarktes auf beiden Grundstücken bei der Antragsgegnerin ein. Beabsichtigt ist die Errichtung eines Marktes mit einer Verkaufsfläche von 1.750 m² und einer Geschossfläche von 2.400 m².
4
Am 15.05.2017 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans „Am Husarenpfad, 1. Änderung“. Er umfasst im Wesentlichen das Gebiet zwischen ... Straße, ... Straße und B3 (...-... Straße). Darin befinden sich neben dem Lebensmittelmarkt der Antragstellerin und dem Textilmarkt ein gastronomischer Betrieb, eine Spielhalle und drei Wohngebäude. Ebenso einbezogen sind die öffentliche Verkehrsfläche der ...-... Straße im Osten sowie drei Grundstücke nördlich des von Ost nach West verlaufenden Abschnitts der ... Straße. Der Bebauungsplan verfolgt das Ziel, die planungsrechtlichen Voraussetzungen für einen wirksamen Ausschluss großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu schaffen. Ebenso beschloss der Gemeinderat eine Satzung über eine Veränderungssperre für den Bereich des Plangebiets. Beide Satzungen wurden am 20.05.2017 öffentlich bekannt gemacht.
5
Mit Bescheid vom 11.07.2017 lehnte die Antragsgegnerin die Bauvoranfrage der Antragstellerin ab. Den von der Antragstellerin dagegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Bescheid vom 04.02.2019 zurück. Über die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Freiburg noch nicht entschieden (9 K 645/19).
6
Am 01.04.2019 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin eine Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre um ein Jahr. Die städtebauliche Zielsetzung sehe eine mehrgeschossige geschlossene Bauweise entlang der ... Burger Straße vor. Es solle geprüft werden, ob anstelle des bisherigen Mischgebiets ein allgemeines Wohngebiet oder urbanes Gebiet festgesetzt werde. In einer Beschlussvorlage vom 22.03.2018 über den Zwischenstand der aktuellen Veränderungssperre sei noch davon ausgegangen worden, dass die Offenlage im Herbst 2018 begonnen werden könne. Die Entwicklung des Vorhabens dauere aufgrund der städtebaulichen und rechtlichen Komplexität noch an. Da das Bebauungsplanverfahren damit noch einige Zeit in Anspruch nehmen werde und in Anbetracht der Tatsache, dass eine Bauvoranfrage mit städtebaulich beeinträchtigenden Auswirkungen gestellt worden sei, sei zur Sicherung der weiteren Planung die Verlängerung der Veränderungssperre erforderlich. Der Beschluss vom 01.04.2019 wurde am 11.05.2019 öffentlich bekannt gemacht.
7
Am 17.02.2020 beschloss der Gemeinderat nochmals die (ursprüngliche) Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ und setzte diese nach § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend zum Zeitpunkt des erstmaligen Inkrafttretens am 20.05.2017 in Kraft. Des Weiteren beschloss er nochmals die am 01.04.2019 beschlossene erste Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich „Am Husarenpfad, 1. Änderung“; die Satzung wurde rückwirkend zum Zeitpunkt des erstmaligen Inkrafttretens am 11.05.2019 in Kraft gesetzt. Die klarstellenden Beschlussfassungen über die Veränderungssperre und deren erste Verlängerung erfolge laut Beschussvorlage im Wege eines ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB, um rechtliche Unsicherheiten auszuräumen und ggf. Heilungen herbeizuführen. Scheiterten die aktuell geführten Verhandlungen zwischen der Stadt und der Firma Lidl werde die Verwaltung eine zweite Verlängerung der Veränderungssperre vorschlagen und parallel das damit gesicherte Bauleitplanverfahren zügig zu Ende führen.
8
Ebenfalls am 17.02.2020 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des einfachen Bebauungsplans „Offenburger Straße Ost“ im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB anstelle des Bebauungsplans „Am Husarenpfad, 1. Änderung“. Der räumliche Geltungsbereich umfasst die ursprüngliche Änderungsplanung mit Ausnahme der öffentlichen Verkehrsfläche der ... Straße im Osten sowie die Grundstücke nördlich der ... Straße. Der Bebauungsplan „Offenburger Straße Ost“ soll lediglich die planungsrechtlichen Voraussetzungen für den Ausschluss jeglicher Einzelhandelsbetriebe schaffen. In der Beschlussvorlage heißt es, seit August 2019 stünden die Stadt und die Firma Lidl in Verhandlungen; der Stand der Gespräche sei am 12.12.2019 dem Technischen Ausschuss vorgestellt worden, der die Verwaltung mit der weiteren Verhandlungsführung beauftragt habe. Da mit der Firma ... bislang noch keine Einigung erzielt worden sei, empfehle die Verwaltung auch im Hinblick auf die anhängige Klage und den Ablauf der Veränderungssperre im Mai den Bebauungsplan „Offenburger Straße Ost“ aufzustellen. Die Auslegung des Planentwurfs erfolgte vom 01.03.2020 bis zum 03.04.2020 im Rathaus der Antragsgegnerin. Ab dem 17.03.2020 schloss die Antragsgegnerin ihr Rathaus infolge der sog. Corona-Pandemie für den Publikumsverkehr und hängte den Bebauungsplanentwurf am 16.03.2020 in einer Vitrine für öffentliche Bekanntmachungen aus; die örtlichen Zeitungen veröffentlichten Hinweise auf den neuen Offenlegungsort erst am 19.03.2020 und am 30.03.2020.
9
Am 27.04.2020 beschloss der Gemeinderat die zweite Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre zum Bebauungsplan „Offenburger Straße Ost“ um ein weiteres Jahr und „vorsorglich“ eine neue Veränderungssperre. Die Auslegung des Bebauungsplanentwurfs „Offenburger Straße Ost“ vom 02.03.2020 bis zum 03.04.2020 sei aufgrund der notwendigen Schließung des Rathauses wegen der sog. Corona-Krise sowie eines verspätet veröffentlichten Hinweises auf die deshalb erfolgte Auslegung unter Krisenbedingungen fehlerhaft gewesen und deshalb zu wiederholen. Deshalb könne das Verfahren im Zeitraum der ersten Verlängerung der Veränderungssperre nicht zum Abschluss gebracht werden, so dass es einer zweiten Verlängerung bedürfe. Diese erfolge hilfsweise für den Fall, dass sich die ursprüngliche Veränderungssperre oder ihre erste Verlängerung als ungültig erweisen sollte, als eigenständige Veränderungssperre. Abweichend vom bisherigen Umgriff werde der Geltungsbereich der Veränderungssperre reduziert; nicht mehr umfasst seien die öffentlichen Verkehrsflächen der ... Straße und der Bereich nördlich der ... Straße, weil es dort keinen Sicherungsbedarf mehr gebe. Dieser Beschluss wurde am 02.05.2020 öffentlich bekannt gemacht.
10
Am 22.06.2020 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin eine erneute Auslegung des Entwurfs des Bebauungsplans „Offenburger Straße Ost“. Ebenso entschied er, Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet nicht mehr gänzlich, sondern nur großflächige Betriebe auszuschließen.
11
Am 11.05.2020 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die zweite Verlängerung der Veränderungssperre gestellt, verbunden mit einem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nach § 47 Abs. 6 VwGO (Az. 3 S 1464/20). Sie macht geltend, die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB für die zweite Verlängerung lägen nicht vor, da besondere Umstände nicht gegeben seien. Das Bebauungsplanverfahren hebe sich nicht durch eine Ungewöhnlichkeit vom Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit ab. Besonderheiten lägen weder bezogen auf den Umfang, den Schwierigkeitsgrad oder den Verfahrensablauf vor. Der Geltungsbereich des geplanten Bebauungsplans sei begrenzt und erstrecke sich nur auf ihre und wenige weitere, kleinere Grundstücke. Seine Fläche umfasse nur 14.000 m². Auch vom Schwierigkeitsgrad her werfe die Planung keine besonderen Probleme auf. Die Grundstücke im Geltungsbereich seien vollständig bebaut und es könne auf den Festsetzungen des bestehenden Bebauungsplans aufgebaut werden. Dies gelte erst Recht für die Fortführung des Verfahrens unter der Bezeichnung „Offenburger Straße Ost“, weil dieser ausschließlich den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben jeglicher Art zum Gegenstand habe. Für die dafür maßgebliche Tatsachenbasis könne auf das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin zurückgegriffen werden, das diese bereits am 27.03.2017 und damit vor dem ersten Aufstellungsbeschluss beschlossen habe. Eine Aufbereitung der Tatsachengrundlagen für die Abwägung sei daher innerhalb des Bebauungsplanverfahrens nicht mehr zu leisten. Der Entwurf der Bebauungsplanbegründung umfasse nur vier Seiten. Der Schwierigkeitsgrad bleibe folglich deutlich hinter der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit zurück. Auch aus dem Zeitablauf ergäben sich keine Besonderheiten. Die Antragsgegnerin habe nach dem Aufstellungsbeschluss vom 15.05.2017 das Verfahren in keiner Weise vorangetrieben; sie habe weder den Vor- bzw. Planentwurf ausgearbeitet, noch eine Behörden- oder Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Allein der von der Antragsgegnerin gesehene Mangel bei der Auslegung im März 2020 begründe keine besonderen Umstände. Denn die Antragsgegnerin habe das Verfahren nach dem Aufstellungsbeschluss zwei Jahre und neun Monate lang nicht gefördert. In einer Beschlussvorlage vom 22.03.2018 habe die Verwaltung zum Entwurf „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ mitgeteilt, es sei angedacht, anstelle des bisherigen Mischgebiets ein allgemeines Wohngebiet festzusetzen und Einzelhandel auszuschließen; eine frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung sei nach § 13a BauGB nicht erforderlich. Weiter heiße es, es würden verschiedene Varianten entwickelt und geprüft, so dass die Offenlage im 2. Halbjahr 2018 durchgeführt und die Satzung bis Anfang 2019 beschlossen werden könne. Diesen Ankündigungen habe die Antragsgegnerin keinerlei Taten folgen lassen. In der Sitzungsvorlage vom 26.02.2019 für die erste Verlängerung der Veränderungssperre werde im Wesentlichen die Vorlage vom 22.03.2018 wiedergeben, jedoch darauf hingewiesen, dass die Entwicklung des Vorhabens aufgrund der städtebaulichen und rechtlichen Komplexität noch andauere; wegen der Bauvoranfrage der Antragstellerin sei die Verlängerung der Veränderungssperre erforderlich. Erst mit einer Sitzungsvorlage vom 13.02.2020 sei die öffentliche Auslegung des Entwurfs „Offenburger Straße Ost“ vorgeschlagen worden. Wenn bei einer solchen Verfahrensgestaltung und der gebotenen Auslegung kurz vor Ablauf der 3-Jahres-Frist ein Fehler bei der Durchführung der Auslegung erfolge, begründe dies keine besonderen Umstände i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB. Eine zweite Auslegung eines Bebauungsplans sei noch keine Ungewöhnlichkeit des Verfahrens. Dies gelte insbesondere bei Verfahren nach § 13a BauGB. Die Verzögerungen gingen jedenfalls auf ein Fehlverhalten der Antragsgegnerin zurück.
12
Die Antragstellerin beantragt,
13
die am 27.04.2020 beschlossene „Satzung über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich des aufzustellenden Bebauungsplans Offenburger Straße Ost“ der Stadt Lahr für unwirksam zu erklären.
14
Die Antragsgegnerin beantragt,
15
den Antrag abzuweisen.
16
Zur Begründung macht sie geltend, der Normenkontrollantrag sei unzulässig und unbegründet. Das Rechtsschutzinteresse für das Verfahren sei wegen der Inzidentprüfung im Rahmen der Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Freiburg zweifelhaft. Zudem habe die Antragsgegnerin die Ablehnung des Bauvorbescheids nicht nur auf die Veränderungssperre, sondern auch auf andere Gründe gestützt. Im Rahmen der Begründetheit sei nur streitig, ob besondere Gründe i.S.d. § 17 Abs. 2 BauGB vorlägen. Zu fragen sei nicht, ob drei Jahre lang alles in höchstmöglicher Beschleunigung durchgeführt worden sei. Denn § 17 Abs. 2 BauGB verlange nur, dass besondere Umstände vorlägen, die die Verlängerung erforderten. Diese Umstände könnten auch ganz am Ende des dreijährigen Planungsprozesses eintreten. Es sei ihr nicht vorzuwerfen, dass sie sich nicht von vornherein auf einen einfachen Bebauungsplan zum Ausschluss von Einzelhandel beschränkt habe, sondern zunächst die städtebauliche Situation insgesamt habe ordnen wollen. Der erste Termin für Vergleichsverhandlungen zwischen den Beteiligten habe am 09.08.2019 stattgefunden. Mit Blick auf diese Verhandlungen sei die Weiterarbeit am Planentwurf mit geringerem Druck betrieben worden. Erst als die Vergleichsverhandlungen immer „harziger“ geworden seien, seien die internen Planungsarbeiten ohne Rücksicht auf die Antragstellerin forciert und zum Zeitgewinn gestrafft worden. Dem diene der erneute Aufstellungsbeschluss vom 17.02.2020. Wegen der Corona-Krise sei das Rathaus zwischenzeitlich nicht zugänglich gewesen, so dass die Offenlage des Planentwurfs „Offenburger Straße Ost“ fehlerhaft erfolgt sei. Sie habe sich deshalb unvorhergesehen und nicht vorwerfbar dazu gezwungen gesehen, die Offenlage nochmals durchzuführen, so dass die zweite Verlängerung der Veränderungssperre erforderlich geworden sei. Der ursprünglich zur Aufstellung vorgesehene, umfassendere Bebauungsplan sei rechtlich schwierig gewesen; dies ergebe sich insbesondere aus der exponierten Lage am Ortseingang, aus der Gemengelage vorhandener und vorgesehener Nutzungen und den schwierigen Lärmschutzanforderungen. Der Bebauungsplan sei von ihr pflichtgemäß vorangebracht worden. Es bestünden unverschuldete Engpässe im Stadtplanungsamt wegen unvorhersehbarer Kündigungen. Tatsächlich habe sie das zunächst umfassendere Bebauungsplanverfahren gebremst, als die Parteien in konkrete Vergleichsverhandlungen in Form verschiedener Besprechungsrunden eingetreten seien. Bis zur ersten Offenlage habe sie sich folglich nichts vorzuwerfen. Dass der Bebauungsplan nicht wie vorgesehen innerhalb des ersten Verlängerungsjahres habe in Kraft gesetzt werden können, sei ausschließlich in der mangelhaften Offenlage begründet, die niemand habe vorhersehen können. Der ursächliche Zusammenhang zwischen der erneuten Offenlage und der (von ihr nicht zu vertretenden) Verzögerung liege auf der Hand.
17
Demgegenüber wendet die Antragstellerin ein, es sei erstmals am 09.08.2019 zu Vergleichsverhandlungen gekommen. Darin sei ihre Anregung eines „Stillhalteabkommens“, wonach das Bebauungsplanverfahren zunächst nicht abgeschlossen werden solle und sie von Normenkontrollanträgen absehe, von der Antragsgegnerin abgelehnt worden. Die Antragsgegnerin habe zunächst den Schwerpunkt auf das Bebauungsplanverfahren „Areal Heim West“ in der Geroldsecker Vorstadt gelegt. Im September 2019 sei zwischen den Beteiligten hinsichtlich beider Standorte Einigkeit erzielt worden. Jedoch habe die Antragsgegnerin in einem weiteren Gespräch am 17.01.2020 weitergehende und kostenintensive Forderungen zum architektonischen Konzept gestellt, was zum Scheitern der Verhandlungen geführt habe. Hinsichtlich der Öffentlichkeitsbeteiligung im März 2020 sei darauf zu verweisen, dass der Bebauungsplan „Offenburger Straße Ost“ ohnehin nicht innerhalb der Geltungsdauer der ersten Verlängerung der Veränderungssperre hätte abgeschlossen werden können; denn ein Satzungsbeschluss wäre nicht möglich gewesen, weil der Bebauungsplan wegen rechtlichen Bedenken im Anschluss an die behördlichen Stellungnahmen habe nachgebessert werden müssen.
18
Dem Senat liegen die Unterlagen der Antragsgegnerin zum Bebauungsplan „Am Husarenpfad“, zu den Aufstellungsverfahren „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ und „Offenburger Straße Ost“ sowie zur Satzung über die Veränderungssperre und deren Verlängerungen vor. Darauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird verwiesen.

Entscheidungsgründe:
19
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.
I.
20
Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt; denn sie ist Eigentümerin von Grundstücken, die von der (zum zweiten Mal verlängerten) Veränderungssperre erfasst werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.08.2000 - 4 BN 38/00 - juris).
21
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin besteht zugunsten der Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses neben der Antragsbefugnis soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für die Antragsteller wertlos ist. Entscheidend ist, ob die Antragsteller durch die von ihnen angestrebte Nichtigerklärung ihre Rechtsstellung verbessern können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.04.2002 - 4 CN 3.01 - NVwZ 2002, 1126 m.w.N., st.Rspr.). Dies ist hier der Fall.
22
Dass die Ungültigkeit der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre auch im Rahmen der Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Freiburg geltend gemacht und die Satzung infolgedessen dort inzident geprüft wird, hindert nicht die Einleitung einer Normenkontrolle. Denn das Normenkontrollverfahren will aus Gründen der Rechtsklarheit und der Verfahrensökonomie eine frühzeitige und allgemeinverbindliche Feststellung der Nichtigkeit einer gegen höherrangiges Recht verstoßenden Rechtsvorschrift ermöglichen, damit unter Entlastung der Gerichte eine Vielzahl von Verfahren vermeiden helfen und auf diese Weise auch den Rechtsschutz des Bürgers verbessern und beschleunigen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 2/88 - juris Rn. 23). Damit kann dieselbe Norm wegen des unterschiedlichen Streitgegenstands gleichzeitig oder nacheinander prinzipaler und inzidenter Kontrolle unterworfen sein (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 47 Rn. 9).
23
Ebenso wenig steht der Zulässigkeit der Normenkontrolle entgegen, dass die Antragsgegnerin die Ablehnung des beantragten Bauvorbescheids nicht nur auf die Veränderungssperre, sondern auch auf weitere rechtliche Gesichtspunkte gestützt hat. Denn das erforderliche Rechtsschutzinteresse ist bereits gegeben, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass dem Normbetroffenen die Ungültigerklärung der Rechtsvorschrift bei der Beseitigung oder Kompensation der behaupteten Rechtsverletzung von Nutzen ist (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 47 Rn. 77). Dies ist vorliegend der Fall. Denn eine Ungültigkeitserklärung der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre könnte die Rechtsstellung der Antragstellerin jedenfalls verbessern; eine offensichtliche Aussichtslosigkeit der weiteren Rechtsverfolgung durch die Antragstellerin ist hier nicht ersichtlich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.02.1989 - 4 NB 1/89 - NVwZ 1989, 653).II.
Ebenso wenig steht der Zulässigkeit der Normenkontrolle entgegen, dass die Antragsgegnerin die Ablehnung des beantragten Bauvorbescheids nicht nur auf die Veränderungssperre, sondern auch auf weitere rechtliche Gesichtspunkte gestützt hat. Denn das erforderliche Rechtsschutzinteresse ist bereits gegeben, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass dem Normbetroffenen die Ungültigerklärung der Rechtsvorschrift bei der Beseitigung oder Kompensation der behaupteten Rechtsverletzung von Nutzen ist (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 47 Rn. 77). Dies ist vorliegend der Fall. Denn eine Ungültigkeitserklärung der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre könnte die Rechtsstellung der Antragstellerin jedenfalls verbessern; eine offensichtliche Aussichtslosigkeit der weiteren Rechtsverfolgung durch die Antragstellerin ist hier nicht ersichtlich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.02.1989 - 4 NB 1/89 - NVwZ 1989, 653).
II.
24
Der Antrag ist auch begründet. Die „Satzung über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich des aufzustellenden Bebauungsplans Offenburger Straße Ost“ vom 27.04.2020 ist insgesamt unwirksam.
25
1. Die in § 1 Satz 1 der angegriffenen Satzung beschlossene zweite Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre vom 15.05.2017 ist unwirksam.
26
Nach § 17 Abs. 2 BauGB kann die Gemeinde die Geltungsdauer einer bereits verlängerten Veränderungssperre bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern, wenn besondere Umstände es erfordern. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
27
a) Eine Veränderungssperre dient nach § 14 Abs. 1 BauGB der Sicherung der Planung für einen künftigen Planbereich. Damit wird nicht nur das Motiv der Veränderungssperre angesprochen, sondern zugleich eine materielle Voraussetzung für ihren Erlass festgelegt. Die Veränderungssperre muss mit ihrem räumlichen Umfang und ihrem sachlichen Inhalt erforderlich sein (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 138. EL Mai 2020, § 14 Rn. 62).
28
Vorliegend ist zweifelhaft, ob ein solches Sicherungsbedürfnis hinsichtlich des ursprünglichen Planentwurfs „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ noch besteht. Die hier streitgegenständliche zweite Verlängerung der Veränderungssperre bezieht sich auf die ursprüngliche, am 15.05.2017 beschlossene Veränderungssperre, die ausdrücklich der Sicherung der Planung des damals in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ diente. Sofern die Antragsgegnerin diesen jedoch zugunsten des Planentwurfs „Offenburger Straße Ost“ inzwischen aufgegeben haben sollte, stellte dieser keine zu sichernde Planung mehr dar, so dass eine (weitere) Verlängerung der ursprünglichen Veränderungssperre nicht mehr möglich wäre. Eine wiederholte Verlängerung der Veränderungssperre erwiese sich in diesem Fall wegen eines fehlenden Sicherungsbedürfnisses als rechtswidrig, so dass die Sicherung der neuen Planung nur im Wege einer eigenständigen neuen Veränderungssperre möglich wäre (ähnlich OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 18.05.2016 - 2 B 282/16.NE - juris Rn. 19).
29
Ob der Planentwurf „Offenburger Straße Ost“ lediglich eine Konkretisierung der zunächst verfolgten Planungsabsichten „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ darstellt und deshalb eine zweite Verlängerung der ursprünglichen Veränderungssperre in Betracht kommt oder vielmehr eine neue Planung vorliegt, die im Wege einer eigenständigen neuen Veränderungssperre zu sichern wäre, erscheint zumindest fraglich.
30
Eine selbstständige andere Veränderungssperre setzt jedenfalls voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht. Demnach ist zunächst verfahrensmäßig zu fordern, dass ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet wurde. In materiell-rechtlicher Hinsicht muss die Gemeinde mit der neuen Bauleitplanung eine völlig neue Planungskonzeption verfolgen (BVerwG, Beschl. v. 20.11.2006 - 4 B 50.06 - juris Rn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 07.02.2017 - 2 B 994/16.NE - juris Rn. 19 f.). Wann inhaltliche Modifikationen qualitativ und/oder quantitativ so gewichtig sind, dass sie bei verständiger Würdigung in eine faktische Neuplanung umschlagen, ist einer abstrakten Betrachtung entzogen und nur nach Maßgabe der je besonderen Umstände des Einzelfalles zu entscheiden. Einer (fehlenden) zeitlichen Zäsur kann dabei zumindest indizielle Bedeutung zukommen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 07.02.2017 - 2 B 994/16.NE - juris Rn. 39 f. m.w.N.).
31
Einerseits hat die Antragsgegnerin mit dem am 17.02.2020 gefassten Aufstellungsbeschluss zur Planung „Offenburger Straße Ost“ zum Ausdruck gebracht, dass sie an ihren ursprünglichen Planungsabsichten in Form des Planentwurfs „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ nicht mehr vollumfänglich festhält und eine gewisse Neuausrichtung der Planung beabsichtigt. Auch die andere Namensgebung für das neue Planvorhaben deutet auf einen Konzeptionswechsel der Antragsgegnerin hin; Gleiches gilt für die in den Bebauungsplanakten jeweils auf Seite 1 eingefügten Hinweise darauf, dass der Bebauungsplan „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ nicht zum Abschluss gebracht worden sei, sondern als neuer Bebauungsplan „Offenburger Straße Ost“ weitergeführt werde. Inhaltlich entspricht die neue Änderungsplanung nicht gänzlich der ursprünglich verfolgten; denn die Antragsgegnerin beabsichtigte im ursprünglichen Planentwurf „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ noch deutlich weitreichendere Festsetzungen, insbesondere zu Art und Maß der baulichen Nutzung, als sie inzwischen verfolgt.
32
Dagegen ist im Grundsatz davon auszugehen, dass bei einer bloßen Konkretisierung der ursprünglichen Planungsabsichten keine neue Planung vorliegt, die durch eine selbstständige neue Veränderungssperre gesichert werden könnte. Um keine neue Planungskonzeption handelt es sich, wenn sich die neue Planung lediglich als ein Vorgang der Konkretisierung, Fortschreibung oder auch Weiterentwicklung der ursprünglichen, nicht durch einen Satzungsbeschluss abgeschlossenen Gestaltungsabsichten darstellt, wie er im Grunde genommen für jedes Verfahren der Bauleitplanung als einer dynamischen, nicht von vornherein auf bestimmte Inhalte festgelegten Tätigkeit mehr oder minder kennzeichnend ist (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 07.02.2017 - 2 B 994/16.NE - juris Rn. 32 m.w.N.). Es ändert grundsätzlich nichts an der weiterverfolgten Planungskonzeption, wenn der ursprüngliche Planentwurf für den von der Veränderungssperre erfassten Teilbereich zwischenzeitlich durch räumliche Veränderungen, insbesondere Verkleinerungen des Gebietszuschnittes, und Änderung einzelner Festsetzungen über das bauliche Nutzungsmaß, die Stellung der Baukörper, die überbaubaren Grundstücksflächen, die Verkehrsflächen usw. nicht unerheblich modifiziert wird (ebd., Rn. 37 f.). Somit weist die Tatsache, dass sich die neue Planung im vorliegenden Fall nicht vollständig auf das Gebiet der ursprünglichen Planung erstreckt, nicht auf eine Neuplanung hin. Zudem hat die Antragsgegnerin am „Kern“ ihres ursprünglichen Planungskonzepts festgehalten, einen Ausschluss (großflächigen) Einzelhandels auf den Flurstücken der Antragstellerin herbeizuführen, um den geplanten Neubau des Lebensmittelmarktes zu unterbinden. Dieses bereits in der ursprünglichen Planung „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ enthaltene städtebauliche Ziel verfolgt die Antragsgegnerin nunmehr isoliert weiter, so dass diesbezüglich durchaus eine Planungskontinuität vorliegt; nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung beabsichtigt die Antragsgegnerin inzwischen, die weiteren, umfangreicheren Planungsziele im Wege eines überlappenden Bebauungsplans später festzusetzen.
33
Letztlich kann die Frage nach der Zulässigkeit einer zweiten Verlängerung der Verlängerungssperre und - damit zusammenhängend - dem Sicherungsbedürfnis der ursprünglichen Planung jedoch dahinstehen.
34
b) Denn jedenfalls sind besondere Umstände für die Verzögerung der Planung als Voraussetzung für eine zweite Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BauGB nicht gegeben.
35
aa) Besondere Umstände im Sinne von § 17 Abs. 2 BauGB liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt. Bei dieser Ungewöhnlichkeit kann es sich um Besonderheiten des Umfangs, des Schwierigkeitsgrads oder des Verfahrensablaufs handeln. Notwendig ist weiterhin ein ursächlicher Zusammenhang. Gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles muss ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Hinzukommen muss außerdem, dass die jeweilige Gemeinde die die Verzögerung verursachenden Ungewöhnlichkeiten nicht zu vertreten hat. Vertreten muss eine Gemeinde insoweit jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten, wobei im Allgemeinen davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, auf deren Fehlverhalten zurückzuführen sind. Das Erfordernis, dass besondere Umstände vorliegen müssen, setzt mit dem Ablauf des dritten Sperrjahres ein und steigert sich im Maß des Zeitablaufs (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992 - 4 NB 44/92 - DVBl. 1993, 115; Urt. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - NJW 1977, 400; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.03.2005 - 3 S 1998/04 - juris Rn. 18; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 13.02.2019 - 8 C 10622/18 - juris Rn. 37). Da grundsätzlich davon auszugehen ist, dass eine Gemeinde binnen der drei Jahre, die der Gesetzgeber für eine Veränderungssperre ohne besondere Umstände vorsieht, ihre Planungstätigkeit abgeschlossen haben kann, muss die Gemeinde darlegen, dass objektive Gründe einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert haben. Das heißt, es muss erkennbar sein, dass die Gemeinde sich bemüht hat, innerhalb der Frist mit der Planung fertig zu werden und diese erkennbar vorangetrieben hat, insbesondere nicht aufgrund ihrer eigenen „Entscheidungsschwäche“ die Fertigstellung der Planung vor sich hergeschoben hat (OVG Niedersachsen, Urt. v. 12.05.2015 - 1 LB 131/14 - juris Rn. 32).
36
bb) Solche besonderen Umstände für die Verzögerung der Planung sind vorliegend nicht erkennbar. Für die Dauer der Planung ist hier von Bedeutung, dass die durch die Veränderungssperre zu sichernde Planung lediglich die Änderung eines bestehenden Bebauungsplans betrifft und nicht etwa eine völlige Neubeplanung eines bisher unbeplanten Bereichs. Zudem erweist sich das Plangebiet als äußerst überschaubar und als bereits überwiegend bebaut. Auch ein städtisches Einzelhandelskonzept liegt bereits seit dem 27.03.2017 vor. Der Verweis der Antragsgegnerin auf die exponierte Lage des Plangebiets, die vorhandene Gemengelage und Lärmschutzaspekte ist aus Sicht des Senats nicht geeignet, einen besonderen Schwierigkeitsgrad des Planverfahrens zu begründen. Dass es wegen unvorhersehbaren Kündigungen zu unverschuldeten Engpässen im Stadtplanungsamt gekommen ist, begründet keine besonderen Umstände i.S. von § 17 Abs. 2 BauGB. Denn solche verwaltungsinternen Schwierigkeiten liegen in der Sphäre der Gemeinde (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 03.03.2005 - 3 S 1998/04 - juris Rn. 19).
37
Ebenso wenig vermag die Antragsgegnerin damit durchzudringen, dass sie die städtebauliche Situation ursprünglich habe insgesamt neu ordnen wollen, sich aber sodann für einen nur einfachen Bebauungsplan entschieden habe. Denn eine Gemeinde ist gehalten, das Aufstellungsverfahren so zügig zu betreiben, dass der Bebauungsplan innerhalb der üblichen Geltungsfrist einer Veränderungssperre von drei Jahren in Kraft treten kann. Dass sie die von § 17 Abs. 1 und 2 BauGB vorgegebenen Fristen und die mit dem Erlass einer Veränderungssperre einhergehenden Beschränkungen der Nutzungsmöglichkeiten des Eigentums der Antragstellerin im Blick behalten und dementsprechend ihre Planungen vorangetrieben hat, ist vorliegend nicht ersichtlich. So zeigen die Aufstellungsvorgänge - die sich in ihrem Umfang im deutlich unteren Bereich des für Bebauungspläne üblichen Rahmens bewegen - zeitliche Lücken auf, die mit einer geboten intensiven Bearbeitung nicht zu vereinbaren sind. Insbesondere erfolgte im Anschluss an den Aufstellungsbeschluss weder eine Ausarbeitung eines Planentwurfs noch eine Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung. Eine zügige Bauleitplanung erfordert jedoch die Aufbietung aller verfügbaren Kräfte (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.09.1976 - IV C 39.74 - juris Rn. 42).
38
Der Verfahrensablauf deutet darauf hin, dass die Antragsgegnerin über lange Zeit nicht bereit oder in der Lage war, sich für eine konkrete Ausgestaltung der Planung im betroffenen Gebiet zu entscheiden. Dies gilt nicht nur für den planungsrechtlichen Ausschluss aller oder nur großflächiger Einzelhandelsbetriebe, sondern unter anderem auch für die ursprünglich erstrebte neue Festsetzung eines Gebietstypus‘; so hat die Antragsgegnerin ausweislich der Sitzungsvorlagevorlage vom 26.02.2019 zunächst die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets anstelle des bisherigen Mischgebiets beabsichtigt, sodann jedoch ein urbanes Gebiet nach § 6a BauNVO in Betracht gezogen und letztlich eine Neufestsetzung der Art der baulichen Nutzung gänzlich unterlassen. Von einer stringenten Verfolgung der Umsetzung von Planungszielen zeugt dies nicht. Die Antragsgegnerin gibt im vorliegenden Verfahren selbst an, von der ursprünglich beabsichtigten Neuordnung der städtebaulichen Situation Abstand genommen und sich sodann für einen einfachen Bebauungsplan entschieden zu haben. Diese Unschlüssigkeit des Satzungsgebers rechtfertigt nicht, eine Planung in Hinblick auf die eigentumsbelastenden Auswirkungen auf Dauer in der Schwebe zu halten.
39
Die Verhandlungen zwischen den Beteiligten können nicht als Grund für diese Untätigkeit herangezogen werden. Die Beteiligten geben übereinstimmend an, dass das erste Gespräch zwischen ihnen erst am 09.08.2019 und damit vier Monate nach der ersten Verlängerung der Veränderungssperre stattgefunden hat. Dies entspricht der Beschlussvorlage für die Gemeinderatssitzung vom 17.02.2020, wonach die Beteiligten seit August 2019 in Verhandlungen stünden. Der Senat vermag deshalb nicht nachzuvollziehen, inwiefern die Verhandlungen zwischen den Beteiligten dazu geführt haben sollen, dass die Antragsgegnerin ihre ursprünglich umfangreicheren Planungsabsichten nicht in gebotener Weise vorangetrieben und sich letztlich dafür entschieden hat, lediglich die planungsrechtlichen Voraussetzungen für den Ausschluss jeglicher bzw. großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu schaffen.
40
Schließlich begründen die aus der sog. Corona-Krise resultierenden Probleme der Auslegung des neuen Planentwurfs zwischen dem 02.03.2020 und dem 03.04.2020 sowie die Wiederholung der Offenlage keine besonderen Umstände i.S. von § 17 Abs. 2 BauGB. Denn die mit der Pandemie einhergehenden Auslegungsschwierigkeiten sind nicht ursächlich dafür, dass die Aufstellung des Bebauungsplans mehr als die übliche Zeit erfordert. Vielmehr hat die Antragsgegnerin das Aufstellungsverfahren - wie dargelegt - von Beginn an nicht hinreichend intensiv und zügig bearbeitet, sondern ist über lange Zeiträume hinweg untätig geblieben, ohne dass sachliche Gründe dafür ersichtlich sind. Weil die Antragsgegnerin ihre Bauleitplanung über lange Phasen ohne ersichtlichen Grund nicht vorangetrieben hat, wäre der Abschluss des Verfahrens innerhalb der Geltungsdauer der (erstmals verlängerten) Veränderungssperre auch ohne die Probleme der Offenlage nur zeitlich knapp möglich gewesen. Veranschaulicht wird dies durch den bereits in der Beschlussvorlage für die Gemeinderatssitzung vom 17.02.2020 enthaltenen Hinweis, dass die Verwaltung im Falle scheiternder Verhandlungen mit der Antragstellerin eine zweite Verlängerung der Veränderungssperre vorschlagen werde. Dass eine zweite Offenlage – etwa wegen nachträglicher Bedenken der Träger öffentlicher Belange – erforderlich wird, ist unabhängig von der Unvorhersehbarkeit des Ausbruchs einer Pandemie nicht ungewöhnlich. In einem solchen Fall fallen Unwägbarkeiten, die zu einer weiteren Verzögerung des Satzungsbeschlusses führen, in die Sphäre der planenden Gemeinde. Denn die mit einer weiteren Verlängerung der Veränderungssperre einhergehende Einschränkung des Grundeigentums durch eine nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre ist vor diesem Hintergrund nicht gerechtfertigt.
41
2. Auch die vom Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 27.04.2020 „vorsorglich“ „zugleich“ (vgl. § 1 Satz 2 der Satzung) beschlossene neue, eigenständige Veränderungssperre zur Sicherung der Planung im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Offenburger Straße Ost“ ist unwirksam.
42
Wie dargelegt erweist sich als fraglich, ob die von der Antragsgegnerin verfolgte Plankonzeption „Offenburger Straße Ost“ eine vom ursprünglichen Planvorhaben „Am Husarenpfad, 1. Änderung“ zu unterscheidende, neue Planung darstellt, die die Frage nach der Erforderlichkeit einer Veränderungssperre neu aufgeworfen hat. Die Antragsgegnerin war deshalb durchaus veranlasst zu prüfen, ob sie ihre aktuelle Planung durch eine neue - nicht erneute (§ 17 Abs. 3 BauGB) - Veränderungssperre auf Grundlage von §§ 16, 17 BauGB sichern darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2007 - 4 BN 11.07 - juris Rn. 4 m.w.N.). Gleichwohl genügt die neue Veränderungssperre in der vorliegenden Form nicht dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit.
43
Eine Satzung über eine gemeindliche Veränderungssperre als Rechtsnorm im materiellen Sinn muss den aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitenden Geboten der Bestimmtheit und Normenklarheit entsprechen. Ein Verstoß gegen diese Gebote begründet eine Unwirksamkeit der Satzung. Für Veränderungssperren folgt die Notwendigkeit hinreichender Bestimmtheit überdies daraus, dass sie als grundsätzlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen gemäß Art. 14 Absatz 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.09.1992 - 4 NB 35.92 - NVwZ 1993, 473) das grundrechtlich geschützte Eigentum unmittelbar berühren und ausgestalten. Die von der Veränderungssperre Betroffenen müssen deshalb wissen, wie lange welche Nutzungen auf den Grundstücken nicht vorgenommen werden dürfen. Es muss deshalb hinreichend klar sein, welche Regelungen mit welchem Inhalt normative Geltung beanspruchen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit ist gegeben, wenn der Inhalt der Norm durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext einen Niederschlag gefunden hat (vgl. zu Bebauungsplänen BayVGH, Beschl. v. 07.01.2020 - 15 ZB 19.1641 - juris Rn. 8; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 02.12.2016 - 2 D 121/14.NE - juris Rn. 62, jew. m.w.N.).
44
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die von der Antragsgegnerin am 27.04.2020 beschlossene neue Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplan „Offenburger Straße Ost“ als nicht hinreichend bestimmt und damit unwirksam. Denn es erschließt sich den Normbetroffenen nicht, ob bzw. in welchem Fall diese Satzung überhaupt Geltung beanspruchen soll und welche Regelung mit welchem Inhalt tatsächlich beschlossen wurde. Die Beschlussvorlage vom 08.04.2020 führt dazu aus (auf S. 2), dass die zweite Verlängerung „hilfsweise für den Fall, dass sich die ursprüngliche Veränderungssperre oder ihre erste Verlängerung als ungültig erweisen sollte, als eigenständige Veränderungssperre beschlossen werden“ solle. Es bleibt völlig unklar, ob und unter welchen Bedingungen sich die zweite Verlängerung als ungültig erweist. Damit besteht keine Rechtsklarheit über die Frage der Geltung dieser Satzung. Eine nur „vorsorgliche“ bzw. „hilfsweise“ erlassene Satzung widerspricht deshalb dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot.
45
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
46
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
47
Beschluss
48
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und § 39 Abs. 1 GKG i. V. mit den Nrn. 9.8.1 und 9.8.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05. / 01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen auf 30.000,- EUR festgesetzt.
49
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 17 BauGB
§ 13a BauGB
§ 6a BauNVO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 17 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 14 Absatz 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1126
NVwZ 1989, 653
NJW 1977, 400
NVwZ 1993, 473
9 K 645/19
3 S 1464/20
4 BN 38/00
4 CN 3.01
7 NB 2/88
4 NB 1/89
2 B 282/16
4 B 50.06
2 B 994/16
4 NB 44/92
IV C 39.74
3 S 1998/04
8 C 10622/18
1 LB 131/14
4 BN 11.07
4 NB 35.92
15 ZB 19.16
2 D 121/14