Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-09-26, Aktenzeichen 1 A 4138/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0926.1A4138.06.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Berufungszulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Dies gilt zunächst für den vom Kläger für gegeben erachteten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernstliche Zweifel sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 (83), und Kammerbeschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163 (1164), und im Anschluss daran die ständige Rechtsprechung des Senats, z. B. Beschluss vom 23. März 2005 - 1 A 1125/04 -.
Das für diese Prüfung maßgebliche Antragsvorbringen, soweit es rechtzeitig erfolgt ist, weckt solche Zweifel nicht. Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag des Klägers, ihn unter Aufhebung der dienstlichen Regelbeurteilung vom 00.00.0000 erneut dienstlich zu beurteilen, als unzulässig angesehen. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers sei mit Eintritt in die Freistellungsphase der Altersteilzeit entfallen. Zwar existiere ein gesetzliches Beförderungsverbot in der Freistellungsphase nicht, jedoch dürfte eine Beförderung des Beamten in der Freistellungsphase rechtsmissbräuchlich sein. Eine Beförderung erfolge nicht vorrangig, um einen Beamten für in der Vergangenheit erbrachte Leistungen zu belohnen, sondern im Hinblick auf die von ihm im neuen Amt künftig wahrzunehmenden Aufgaben. Die für das Beförderungsamt erforderliche Eignung besitze ein Beamter nicht, wenn feststehe, dass er das Amt nicht für eine angemessene Zeit ausüben werde.
Dem hat der Kläger nichts entgegengesetzt, was ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieser Rechtsauffassung begründen würde. Das Verwaltungsgericht ist vielmehr zu Recht davon ausgegangen, dass dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis an der Neuerteilung einer Beurteilung fehlt. Für die Klage gegen eine dienstliche Beurteilung – mit dem Ziel der Neubeurteilung wie hier – besteht dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert, Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu sein. So verhält es sich, wenn der beurteilte Beamte in den Ruhestand getreten, bestandskräftig aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden ist oder bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf. In diesen Fällen kann die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt noch als Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des Beurteilten betreffenden Personalentscheidung dienen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 – 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398 m. w. N.; daran anschließend Senatsurteil vom 11. Juni 2003 – 1 A 482/01 -, IÖD 2003, 269.
Eine Beförderung des Klägers scheidet aus, weil er sich seit dem 1. April 2005 in der Freistellungsphase der Altersteilzeit befindet. Diese erstreckt sich auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestands (vgl. § 72b Abs. 1 BBG). Jede Beförderung des Klägers in dieser Freistellungsphase verstieße gegen die durch Art. 33 Abs. 2 GG verfassungskräftig verbürgten, für Bundesbeamte in §§ 8 Abs. 1 und 23 BBG und § 1 BLV einfach-gesetzlich konkretisierten Grundsätze der Bestenauslese. Hiernach ist der (Anspruch auf) Zugang zu einem öffentlichen Amt u. a. an die diesem Amt entsprechende Eignung geknüpft. Gegenstand eines Eignungsurteils ist die Prognose darüber, ob und wie der Beamte die Dienstaufgaben in Würdigung seiner bisherigen Leistung und der Eigenschaften, die seine Befähigung ausmachen, voraussichtlich erfüllen wird.
Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage 2005, Rn. 170.
Nicht geeignet ist, wer für die im Beförderungsamt zu erbringende Leistung überhaupt nicht zur Verfügung steht, entweder weil er keine Dienstleistung mehr erbringt oder aller Voraussicht nach nicht mehr in nennenswertem zeitlichem Umfang erbringen wird.
Vgl. Senatsurteil vom 2. Juli 2007 – 1 A 1920/06 -, Juris, m. w. N.; OVG Niedersachsen, Beschlüsse vom 29. September 2005 – 5 ME 203/05 -, NVwZ-RR 2006, 492, und vom 18. Oktober 2006 – 5 ME 232/06 -, IÖD 2007, 2.
Gegen diese Annahme einer fehlenden Eignung, die der Beförderung in der Freistellungsphase der Altersteilzeit entgegensteht, wendet der Kläger in seiner Antragsbegründung nichts Durchgreifendes ein. Der sich in der Freistellungsphase befindende Beamte ist – entgegen der Ansicht des Klägers – nach den obigen Ausführungen gerade nicht der am besten geeignete Kandidat, und er ist auch nicht mit demjenigen Beamten zu vergleichen, der sich für das Altersteilzeitmodell entschieden hat und in diesem Rahmen – wenn auch mit reduzierter wöchentlicher Stundenzahl – seine Dienstleistung – ggf. in einem Beförderungsamt – tatsächlich erbringt.
Auf die vom Kläger in diesem Zusammenhang im Übrigen aufgeworfenen Fragen,
kommt es danach im konkreten Fall ebenso wenig an wie auf den in einem völlig anderen rechtlichen Zusammenhang stehenden Umstand, dass ein sich in der Freistellungsphase befindender Beamter im Falle eines Dienstvergehens disziplinarisch belangt werden kann.
Auch die Einwendungen bezüglich des hilfsweise verfolgten Begehrens (Fortsetzungsfeststellungsklage) wecken – soweit sie überhaupt hinreichend und fristgerecht dargelegt sind – keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Ausführungen im angefochtenen Urteil. Das Verwaltungsgericht hat die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte dienstliche Beurteilung für rechtmäßig erachtet. Es hat zunächst unter detaillierter Begründung ausgeführt, die in § 41a BLV niedergelegten Richtwerte dürften unterschritten werden; nach dem Wortlaut der Norm sei allein das Überschreiten verboten. Unter Berücksichtigung dieses Normzwecks sei jedenfalls für den Beurteilungsdurchgang 2003 von einer hinreichenden Streuung der Beurteilungsergebnisse auszugehen. Dem hat der Kläger keine rechtlichen Argumente, sondern nur die Feststellung entgegengesetzt, dass einzelne Noten nicht vergeben worden sind. Dies hat aber auch das Verwaltungsgericht unter differenzierender Betrachtung der Besoldungsgruppen A 15 und A 16 bzw. B 3 nach Referenten und Referatsleitern erkannt und rechtlich gewürdigt. Dem Antragsvorbringen fehlt es demgegenüber an einer Auseinandersetzung mit dieser rechtlichen Bewertung, mithin an einer hinreichenden Darlegung im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.
Auch die Einwendungen des Klägers mit Blick auf die seiner Auffassung nach nicht gelungene Plausibilisierung der Bewertung durch den Schlussbeurteiler, den Zeugen Dr. M., greifen nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat sich in den Gründen seines Urteils – ausgehend von zutreffenden abstrakten Obersätzen – eingehend mit der Frage der nachträglichen Plausibilisierung der abweichenden Bewertung durch den Schlussbeurteiler auseinandergesetzt. Hierzu hat es sich vornehmlich auf dessen zeugenschaftliche Aussage in der mündlichen Verhandlung gestützt. Dem Antragsvorbringen gelingt es in diesem Zusammenhang weder, einzelne Begründungselemente der Beweiswürdigung überzeugend in Frage zu stellen, noch deren Ergebnis insgesamt zu erschüttern.
Hierbei ist von folgenden Grundsätzen auszugehen, denen der Kläger in seinem Antragsvorbringen im Wesentlichen keine Rechnung trägt: Dienstliche Beurteilungen geben ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber ab, ob und inwieweit der Beamte den grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Das Werturteil muss sich nicht auf konkrete Anlässe stützen, sondern kann sich auch aus einer Vielzahl von Beobachtungen und Eindrücken ergeben, die sich zu einem "Gesamteindruck" verdichten. Verfährt der Beurteiler – wie hier – in dieser Weise, so ist er lediglich verpflichtet, seine Wertung plausibel und nachvollziehbar zu machen; Tatsachen braucht er hierzu nicht anzuführen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1999 - 2 A 6.98 -, ZBR 2000, 269; Senatsbeschluss vom 24. Oktober 2006 – 1 A 2962/05 –; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2005, Rn. 485, 444.
Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, a. a. O.; Senatsurteil vom 26. Februar 2007 – 1 A 2603/05 -, Juris,
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Kläger keine durchgreifenden Mängel der Schlussbeurteilung aufgezeigt. Den Umstand, dass keiner der vom Zeugen im Beurteilungsdurchgang 2003 beurteilten Beamten die Noten X, Y, D und Z erhalten hat, hat das Verwaltungsgericht berücksichtigt und im Rahmen der – oben wiedergegebenen – Ausführungen zu § 41a BLV rechtlich gewürdigt. Dass die Herabsetzung der Beurteilung des Klägers von A in der Erstbeurteilung auf C in der Schlussbeurteilung aus diesem Grund (anderweitig nicht vergebener Notenstufen) nicht plausibel gewesen sein könnte, leuchtet bereits im Ansatz nicht ein. Auch ein – in diesem Sinne vom Kläger nicht ausdrücklich angesprochener – Maßstabsfehler lässt sich nicht allein aus dem Umstand herleiten, dass der Schlussbeurteiler die von den Erstbeurteilern vorgeschlagenen Noten A hinsichtlich einzelner Beamter für gerechtfertigt hält und im Quervergleich die Leistungen anderer Beamter – und hier insbesondere des Klägers – herabsetzt; ein solches Vorgehen ist vielmehr angezeigt, um eine Vergleichbarkeit von Beurteilungen zu erreichen, und liegt originär in der Kompetenz des Schlussbeurteilers. Ein solcher Vorgang wäre ggf. dann zu beanstanden, wenn den mit der Note A erstbeurteilten Beamten aus Gründen des Quervergleichs in der Schlussbeurteilung zwingend die Sondernoten X oder Y hätten vergeben werden müssen, sodass im Vergleich dazu die Leistung des Klägers wiederum allein mit der Note A (oder zumindest B) maßstabsfehlerfrei hätte bewertet werden können. Dafür bietet jedoch bereits der Vortrag des Klägers keinen Anhaltspunkt; im Übrigen obliegt es allein dem Beurteiler, den für die Beurteilung herangezogenen Maßstab und auch die Kriterien, die insofern angelegt worden sind (den maßstabbildenden "Eckmann"/"Spitzenmann"), zu bestimmen.
Vgl. Senatsurteile vom 26. Februar 2007 – 1 A 2603/05 -, a. a. O., und vom 11. Februar 2004 1 A 2138/01 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68, sowie Beschluss vom 25. Mai 2004 1 A 1732/03 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 70.
Auch sonstige Maßstabsfehler oder Plausibilisierungsdefizite lassen sich auf der Grundlage des Antragsvorbringens nicht erkennen. Bezogen auf den mit der Vergabe des Gesamturteils C zum Ausdruck kommenden Maßstab hat der Schlussbeurteiler geäußert, dass hiermit ein durchschnittlich leistungsstarker Beamter korrekt beurteilt werde; niemand sei mit einer solchen Note abgestraft. Zum Zwecke der Plausibilisierung dieses Gesamturteils hat er sich zulässigerweise auf weitere Einzelbewertungen bezogen. So hat er den Kläger als im Vergleich leistungsschwachen Referatsleiter bezeichnet, ihm Konfliktvermeidung, mangelnde eigene Gestaltung, weniger kreative Gestaltungsvorschläge und Initiative vorgehalten, ein sehr klares Urteilsvermögen im internationalen Geschehen aber auch im europäischen und im nationalen Bereich der Anlagensicherheit nicht erkennen können, mangelnde Anpassung der vorhandenen Ressourcen hinsichtlich Arbeitstiefe ebenso wie eine nicht optimale Prioritätensetzung konkretisiert am Beispiel des Gütertransports moniert, den Umgang des Klägers mit knappen Mitteln bei der Organisation des Verantwortungsbereichs herausgestellt sowie seine Neigung zur Delegation schwieriger Entscheidungen auf den Vorgesetzten konstatiert.
Einer (noch) weitergehenden Plausibilisierung durch die Beibringung weiterer Tatsachen oder weiterer (Teil)Werturteile bedurfte es hiernach nicht. Das Werturteil des Schlussbeurteilers wird nach den nunmehr vorliegenden, zulässigerweise in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nachgeschobenen Erläuterungen unter Berücksichtigung der Einwendungen des Klägers für einen außenstehenden Dritten hinreichend nachvollziehbar. Der Kläger hat die Gründe und Argumente seines Dienstherrn erfahren; der Weg, der zu dem Gesamtwerturteil geführt hat, das gegenüber der Erstbeurteilung eine Herabsetzung sowohl einiger Beurteilungsmerkmale als auch des Gesamturteils beinhaltete, ist sichtbar geworden.
Vgl. zu diesem Maßstab Senatsbeschluss vom 10. Juli 2006 – 1 B 523/06 -, Juris, m. w. N. zur ständigen Rechtsprechung des BVerwG.
Dass der Kläger sowohl die Gesamtbewertung als auch die zur Plausibilisierung vorgebrachten Einzelbewertungen subjektiv nicht teilt, ist als Ausdruck eigener Selbsteinschätzung für die rechtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung unmaßgeblich. Letztlich hat es der Kläger hinzunehmen, wenn sein Vorgesetzter und Schlussbeurteiler die von ihm, dem Kläger, wahrzunehmenden Aufgaben als von "politisch untergeordneter Bedeutung" ansieht und sein – nach klägerseitiger Einschätzung – hohes Engagement als "unnütz und zeitraubend" bewertet. Den vielfältigen Einwendungen des Klägers im Antragsvorbringen fehlt es danach an rechtlicher Relevanz, soweit sie diese (Teil)Bewertungen durch andere, eigene Bewertungen infrage zu stellen versuchen. Es ist rechtlich auch unbeachtlich, wie Dritte die Leistungen des Klägers anlässlich konkreter Arbeitskontakte beurteilt haben; es bedarf daher keines weiteren Eingehens auf dieses Vorbringen, das überdies erst mit Schriftsatz vom 12. März 2007 und damit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist erfolgt ist. Gänzlich unerheblich ist schließlich, welche Leistungen der Kläger im Jahr 2006, mithin nach Ablauf des Beurteilungszeitraums, erbracht haben will.
Ob und inwieweit der Schlussbeurteiler die vom Kläger als Hauptaufgabe bezeichnete Tätigkeit im Bereich der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Anlagensicherheit im Umfang oder in ihrer Intensität "richtig" zur Kenntnis genommen hat, obliegt aus den dargelegten Gründen ebenso nicht der gerichtlichen Kontrolle. Die Bestimmung des Profils der in einem bestimmten statusrechtlichen Amt bei der Wahrnehmung eines konkreten Dienstpostens zu erbringenden Leistungen und damit auch eine auf die Beurteilung durchschlagende Prioritätensetzung obliegt ebenso wie der Beurteilungsakt selbst der Prärogative des Schlussbeurteilers. Dieser sind nur die oben dargelegten äußeren Grenzen gesetzt, deren Überschreiten nach dem Vorbringen des Klägers nicht zu erkennen ist. Dass der Schlussbeurteiler von falschen Tatsachen ausgegangen wäre oder allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet hätte, trägt der Kläger in diesem Zusammenhang nicht vor; hierfür ist auch unter Auswertung des weiteren Antragsvorbringens zum Inhalt der Zeugenaussage nichts ersichtlich:
Allein die vermeintlich fehlerhafte Zitierung des konkret-funktionellen Aufgabenbereichs des Klägers durch den Zeugen in der mündlichen Verhandlung lässt auf ein beachtliches, inhaltliches Defizit der Beurteilung nicht schließen. Zu der vom Kläger aufgeworfenen Frage, von wem der Anstoß ausgegangen ist, die Amtsaufgabe "Umweltangelegenheiten der Gefahrguttransporte" dem Umweltbundesamt zu übertragen, verhält sich die Aussage des Zeugen nicht. Dieser hat ausgeführt, dass seiner Ansicht nach – und so sei es letztendlich auch geschehen – das Bundesumweltamt die Aufgabe wahrnehmen solle. Über die Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung habe der Kläger mit ihm lange Gespräche geführt. Diese Zeugenaussage des Schlussbeurteilers steht allein in dem Zusammenhang, die aus seiner Sicht nicht optimale Prioritätensetzung durch den Kläger und die weniger gelungene Anpassung an die Ressourcen zu illustrieren. Hiermit korrespondiert der eigene Vortrag des Klägers. In seiner Antragsbegründung räumt er selbst ein, dass er den Zeugen längere Zeit davon habe überzeugen müssen, die Aufgabe an das Umweltbundesamt zu übertragen; dem Zeugen sei dieses Thema offensichtlich politisch derart unwichtig gewesen, dass er die Diskussion um dieses Thema als verlorene Zeit angesehen habe. Gerade hierin offenbart sich das vom Schlussbeurteiler – aus seiner und insoweit maßgeblichen Sicht – monierte Setzen falscher Prioritäten. Dass der Kläger die Prioritäten anders bestimmt haben will, ist demgegenüber unbeachtlich. Die abstrakte Bestimmung der zu erbringenden Leistungen und die hieran gemessene Einschätzung der Leistung des zu Beurteilenden obliegt – wie dargelegt – insoweit allein dem (Schluss)Beurteiler.
Entgegen der Ansicht des Klägers hat das Verwaltungsgericht auch "hinreichend" berücksichtigt, dass der Schlussbeurteiler nicht während des gesamten Beurteilungszeitraums für den Kläger "zuständig" gewesen ist. Das Verwaltungsgericht hat sich mit der Regelung in Nr. 3.4 der Beurteilungsrichtlinien auseinandergesetzt und festgestellt, dass ein Beurteilungsbeitrag des Vorgängers des Schlussbeurteilers nicht habe eingeholt werden müssen. Auch bestünden grundsätzliche Bedenken gegen Nr. 3.4 der Beurteilungsrichtlinien nicht, weil jedenfalls der Erstbeurteiler über den gesamten dreijährigen Zeitraum aus eigener Hand Kenntnisse der Arbeitsweise des Klägers gehabt habe. Hiergegen hat der Kläger nichts eingewandt. Auf den von ihm in seinem Antragsvorbringen thematisierten Umstand, dass der Schlussbeurteiler z. B. sein Engagement bei der ersten Vertragsstaatenkonferenz zur UNECE-Industrieunfall-Konvention persönlich nicht miterlebt habe, kommt es danach in entscheidungserheblicher Weise nicht mehr an.
2. Die Rechtssache weist keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Soweit der Kläger für grundsätzlich bedeutsam hält, ob eine Beförderung von Beamten, die sich in der Freistellungsphase der Altersteilzeit befinden, rechtsmissbräuchlich ist, ist diese Frage, deren grundsätzliche Bedeutung ohnehin nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gerecht werdenden Weise dargelegt worden ist, nach den Ausführungen unter 1. bereits beantwortet. Ein weitergehenderer Klärungsbedarf, der die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würde, ist nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41a BLV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 72b Abs. 1 BBG
§ 8 Abs. 1 und 23 BBG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
NVwZ 2000, 1163
NVwZ 2003, 1398
NVwZ-RR 2006, 492
1 BvR 461/03
1 BvR 830/00
1 A 1125/04
2 C 31.01
1 A 482/01
1 A 1920/06
5 ME 203/05
5 ME 232/06
2 A 6.98
1 A 2962/05
1 A 2603/05
1 A 2138/01
1 A 1732/03
1 B 523/06