Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-23, Aktenzeichen 5 A 4350/08

Tenor:

Tatbestand:
Der 1971 geborene Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Sein 1998 begonnenes Studium der Medizin schloss er am 25.10.2004 an der Universität C. ab. Er lebt zusammen mit dem 1948 geborenen Lebenspartner in C..
Nachdem er im Jahr 2005 beim Landesprüfungsamt D. erfolglos versucht hatte, eine Berufserlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs zu erlangen, beantragte er am 20.11.2006 eine derartige Erlaubnis beim Beklagten für Niedersachsen. Dazu wies er nach, dass er für die Dauer der Weiterbildung ab dem 01.12.2006 eine Tätigkeit als Assistenzarzt im E. in F. /Niedersachsen in Aussicht hatte. Um dem Kläger zu ermöglichen, rechtzeitig seine Tätigkeit als Arzt aufnehmen zu können, erteilte der Beklagte - ohne den Eingang des Behördenführungszeugnisses abzuwarten -, mit Datum vom 29.11.2006 dem Kläger aufgrund der eingetragenen Lebenspartnerschaft mit einem Deutschen die jederzeit widerrufliche Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufes gem. § 10 Bundesärzteordnung - BÄO -, befristet bis zum 30.11.2010 und beschränkt auf eine nicht selbständige und nicht leitende Tätigkeit als Assistenzarzt im E.. Ein Umschreiben der Erlaubnis auf eine andere Beschäftigungsstelle könne vorgenommen werden, wenn auch bei dieser Beschäftigungsstelle die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung unverändert vorliegen würden.
In dem am 01.12.2006 beim Beklagten eingegangenen Behördenführungszeugnis über den Kläger vom 28.11.2006 waren vier Eintragungen aus den Jahren 2001 und 2004 enthalten. Alle eingeleiteten Strafverfahren waren eingestellt worden wegen Schuldunfähigkeit. Aus einem Ermittlungsverfahren beim Polizeipräsidium G. folgt, dass er zeitweise einen aggressiven und verwirrten Eindruck machte. Er wurde deshalb am 22.02.2001 vom Amtsgericht G. einstweilig in einer geschlossenen psychiatrischen Abteilung untergebracht, aufgrund einer gereizt-manischen Episode bei bipolarer Affektstörung. Der Beklagte zog die Ermittlungsakte der Staatsanwaltschaft C. zum Verfahren 3005 JS 90/04 (3004) bei, worin sich das fachpsychiatrische Gutachten des Dr. med. H., Arzt für Neurologie und Psychiatrie im Klinikum I., vom 23.06.2004 befindet. Danach leidet der Kläger seit 1990 an einer rezidivierenden bipolaren affektpsychotischen Erkrankung und hatte seitdem mindestens vier manische und vier depressive Phasen. Auch während der manischen Episode im Jahr 2004 war er offenbar zeitweise verwirrt.
Das E. teilte dem Beklagten im Februar 2007 mit, dass die Assistenzarztstelle mit einer Mitbewerberin besetzt worden sei. Das bestätigte der Kläger und erklärte, dass sich die weitere Bearbeitung des vom Beklagten eingeleiteten Widerrufsverfahrens betreffend die Berufserlaubnis erübrige, woraufhin dieses zunächst nicht weiterbearbeitet wurde.
Mit Antrag vom 13.03.2008 begehrte der Kläger die Erteilung eines sog. certificate of good standing. Zur Begründung trug er vor, dass er eine Stellenzusage in Dänemark habe. Der Beklagte wies darauf hin, dass im nationalen Recht eine Rechtsgrundlage für ein derartiges certificate in seinem Falle nicht bestehe, weil er nicht EU-Angehöriger, sondern türkischer Staatsangehöriger sei. Als Lebenspartner eines deutschen Staatsangehörigen könne er nach EU-Recht ein derartiges certificate erhalten, wenn er zum Zwecke der Dienstleistungserbringung in Dänemark tätig werden wolle, was offenbar nicht der Fall sei, weil er dort den ärztlichen Beruf nicht lediglich vorübergehend und gelegentlich ausüben wolle. Zudem müsste er hierfür den ärztlichen Beruf in Deutschland bereits ausüben, was bei ihm nicht der Fall sei. Zwar bestehe die Verwaltungspraxis, Bescheinigungen über die gesetzlichen Voraussetzungen hinaus zu erteilen, um den Bewerbern eine dauerhafte ärztliche Tätigkeit im Ausland zu ermöglichen. Voraussetzung sei aber, dass eine Approbation oder eine Berufserlaubnis weder widerrufen worden sei noch dass ein entsprechendes Verfahren eingeleitet worden sei.
Der Beklagte holte über den Gesundheitszustand des Klägers das psychiatrische Sachverständigengutachten vom 18.07.2008 des Prof. Dr. med. J. ein, auf dessen Inhalt verwiesen wird. Der Gutachter kommt zu der Beurteilung, dass aufgrund der aktuell bestehenden manischen Symptomatik keine gesundheitliche Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufes vorliege. Der Kläger bedürfe einer strengen psychiatrischen Behandlung. Er sei der Phasenprophylaxe aufgrund der mangelnden Compliance (Therapietreue) nicht hinreichend nachgekommen. Vorausgesetzt es trete durch Medikamentengabe Symptomfreiheit ein, sei über einen Zeitraum von neun Monaten eine konsequente psychiatrische Behandlung mit regelmäßigen Serumspiegelkontrollen der eingesetzten Medikamente erforderlich, damit erneut über eine zeitlich befristete Berufserlaubnis mit Auflagen nachgedacht werden könnte.
Nach nochmaliger Anhörung widerrief der Beklagte mit Bescheid vom 03.09.2008 die dem Kläger mit Bescheid vom 29.11.2006 erteilte Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs und lehnte den Antrag auf Erteilung eines certificate of good standing ab. Zur Begründung heißt es, es könne offen bleiben, ob die Berufserlaubnis am 29.11.2006 rechtmäßig erteilt worden sei. Die Widerrufsvoraussetzungen lägen vor, da zur Ausübung des ärztlichen Berufs die Eignung in gesundheitlicher Hinsicht erforderlich sei. Das ergebe sich aus den Voraussetzungen zur Erteilung einer Approbation. Diese könne widerrufen werden, wenn nachträglich die Voraussetzungen der gesundheitlichen Eignung weggefallen seien. Zweck der Regelungen hierüber sei der Schutz der Volksgesundheit. Nur solche Ärzte dürften Patienten behandeln, bei denen sichergestellt sei, dass sie Patienten nach den Regeln der ärztlichen Kunst behandeln könnten. Ärzte, die aus gesundheitlichen Gründen hierzu nicht in der Lage seien, rechtfertigten aufsichtsrechtliche Maßnahmen. Das sei beim Kläger aufgrund der bei ihm diagnostizierten bipolaren Störung der Fall. Anhaltspunkte für eine Fehlerhaftigkeit des Gutachtens des Prof. Dr. K. seien nicht ersichtlich. Während einer manischen Phase könne er nicht adäquat auf die Bedürfnisse seiner Patienten reagieren, so dass diese zu Schaden kommen könnten. Beim Kläger sei aufgrund der nur unzureichenden Krankheitseinsicht nur eine eingeschränkte Compliance vorhanden. Dies habe der ihn langjährig behandelnde Nervenarzt Dr. L. gegenüber dem Gutachter bestätigt. Vor einer erneuten Erteilung einer Berufserlaubnis müsste der Kläger sich konsequent psychiatrisch behandeln lassen und Symptomfreiheit nachweisen. Das beim Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG auszuübende Ermessen übe er - der Beklagte - dahingehend aus, dass die allgemeine Handlungsfähigkeit des Klägers gegenüber dem schutzwürdigen Rechtsgut der Volksgesundheit zurückstehen müsse. Ein milderes Mittel, das den Zweck ebenso gut fördere, sei nicht ersichtlich. Die Abwägungsentscheidung falle zu seinen Lasten aus, da das Risiko, dass Patienten fehlerhaft behandelt werden könnten, minimiert werden solle. Das begehrte certificate of good standing könne dem Kläger bereits deshalb nicht erteilt werden, weil die Voraussetzung für einen derartigen feststellenden Verwaltungsakt, nämlich dass ein Widerrufsverfahren im Hinblick auf die Berufserlaubnis nicht eingeleitet sei, nicht vorliege. Vielmehr sei der Widerruf sogar erfolgreich, wenngleich er noch nicht vollziehbar sei.
Der Kläger hat dagegen am 12.09.2008 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, ihm sei vom Landesprüfungsamt Mecklenburg-Vorpommern bestätigt worden sei, dass er in der Lage sei, als Arzt zu praktizieren, wenn er sich sechs Monate lang in eine neurologisch-psychiatrische Untersuchung begebe. Das sei bei ihm der Fall, denn er stehe unter ständiger Kontrolle seines Neurologen und Psychiaters Dr. L.. Zur Zeit nehme er das Medikament Timonil retard 2 x 200 mg täglich. Das wirke ähnlich wie das von Prof. Dr. K. erwähnte Präparat Valproat retard 2 x 200 mg täglich. Seine Krankheitsgeschichte sehe er nicht als Hindernis für die Ausübung der ärztlichen Tätigkeit. Überall würden händeringend Ärzte gebraucht, so dass er ein Anrecht auf Ausübung dieser Tätigkeit habe. Drei Assistenzarztstellen habe er aufgrund der Verweigerung der Ausstellung des certificate of good standing in Dänemark nicht antreten können.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 03.09.2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm das mit Antrag vom 13.03.2008 begehrte certificate of good standing zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid. Ergänzend führt er aus, mit einem certificate of good standing werde u. a. dokumentiert, dass keine berufsrechtliche Maßnahme "im Schwange" sei. Im Falle der Erteilung würde dem Arzt die Möglichkeit eröffnet, im Ausland eine ärztliche Tätigkeit aufzunehmen. Legitimer Zweck der Versagung der Bescheinigung sei der Patientenschutz. Die Abwägung zwischen der allgemeinen Handlungsfreiheit des Klägers und dem gewichtigen Interesse, fehlerhafte Behandlungen von Patienten im Ausland durch die Nichtausstellung der Bescheinigung zu verringern, falle zuungunsten des Klägers aus. Dabei sei auch berücksichtigt worden, dass das certificate ohnehin keine zwingende Voraussetzung für eine ärztliche Tätigkeit im Ausland zu sein scheine, wie seine Tätigkeit in Dänemark zeige.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Der Widerruf der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs lässt Rechtsfehler nicht erkennen und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Auch ist die Erteilung des beantragten certificate of good standing vom Beklagten zu Recht abgelehnt worden.
1. Von der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des Berufs als Arzt vom 29.11.2006 gehen Rechtswirkungen noch aus. Sie ist nicht dadurch erledigt, dass der Kläger die Erlaubnis, die auf eine Tätigkeit als Assistenzarzt im E. in Sande beschränkt war, nicht angetreten hat. Da es sich bei der Nebenbestimmung nicht um eine auflösende Bedingung oder um eine Befristung handelt, wird die Erlaubnis hierdurch nicht unwirksam, sondern lediglich für die Zukunft widerrufbar (BVerwG, U. v. 26.02.1987 - 3 C 51/85, amtl. Slg. Bd. 77, 60-65 und juris). Die Frist, in der die Erlaubnis Geltung hat, ist noch nicht abgelaufen.
Rechtsgrundlage für den Widerruf der Berufserlaubnis ist § 49 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, außer wenn ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen werden müsste. Der Widerruf darf (Abs. 2 Satz 1) erfolgen, wenn er durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Beide Voraussetzungen liegen vor. § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO (i. d. Bek. v. 16.04.1987, BGBl I, 1218, zul. geänd. d. G. v. 30.07.2009, BGBl I, 2495) sieht den Widerrufsvorbehalt zwingend vor. Auch war der Widerrufsvorbehalt im Bescheid über die vorübergehende Ausübung des ärztlichen Berufs vom 29.11.2006 enthalten. Zur Ausübung des Widerrufs ist eine Präzisierung der Widerrufsgründe nicht erforderlich (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Komm, 7. A, § 36, Rdnr. 79).
Der Beklagte hat bei seiner Widerrufsentscheidung offen gelassen, ob der Ausgangsbescheid nicht bereits von Anfang an rechtswidrig war, weil der Kläger die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Ausübung des ärztlichen Berufes bereits bei Bescheiderteilung am 29.11.2006 nicht erfüllte. Das kann offen bleiben, da auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt widerrufen werden kann (Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. a. O., § 49 Rdnr. 6). Der Beklagte hat bei seiner Ermessensentscheidung berücksichtigt, dass auch aufgrund eines Widerrufsvorbehalts keine freie Widerruflichkeit eines begünstigenden Verwaltungsakts vorliegt. Vielmehr muss dieser durch zulässige gesetzgeberische Ziele gerechtfertigt sein. Nur aus Gründen, die im Rahmen der Zwecke liegen, die in den Rechtsvorschriften vorgezeichnet sind, aufgrund derer der Verwaltungsakt erlassen wurde, kommt der Widerruf in Betracht (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm. 10. A., Rdnr. 34, 34). Außerdem ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, d. h. ein Widerruf ist rechtswidrig, wenn der Behörde auch ein milderes Mittel zur Verfügung steht (BVerwG, U. v. 16.09.1975 - I C 44.74 -, a. S. Bd. 49, 160, 168).
Der Beklagte hat unter Berücksichtigung des Gutachtens von Prof. Dr. K. vom 18.07.2008 zu Recht angenommen, dass der Kläger die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufes im Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung nicht erfüllte. Das Gutachten beruht auf einer eingehenden und nach bewährten wissenschaftlichen Methoden durchgeführten Untersuchung des Klägers, ist widerspruchsfrei, eindeutig und nachvollziehbar. Es berücksichtigt und bestätigt alle im Verwaltungsvorgang vorhandenen gutachterlichen ärztlichen Feststellungen über die Erkrankung des Klägers. Die Sachkunde des Verfassers steht außer Zweifel und ist vom Kläger auch nicht substantiiert in Zweifel gezogen worden. Der Gutachter hat bei ihm eine seit 1990 bestehende bipolare Störung (manisch-depressive Erkrankung) diagnostiziert mit mindestens vier manischen und depressiven Phasen bis zum Jahr 2008. Während der manischen Phasen kommt es beim Kläger zu erheblichen Verhaltensauffälligkeiten, wie auch die aktenkundigen Ermittlungsverfahren wegen zahlreicher Straftaten belegen. Der Kläger war zudem bei den polizeilichen Ermittlungen wiederholt durch wirres und aggressives Verhalten aufgefallen. Aufgrund der seit Frühsommer 2008 erneut bestehenden manischen Symptomatik bestand im Zeitpunkt des Widerrufs keine gesundheitliche Eignung des Klägers zur Ausübung des ärztlichen Berufes (Bl. 31 des Gutachtens Prof. Dr. Folkerts). Die medikamentöse Behandlung der Manie war unzureichend; insbesondere die Einstellung mit Valproinsäure hatte den Ausführungen des Gutachters zufolge keinen ausreichenden phasenprophylaktischen Effekt. Der Kläger bedarf einer umfassenden, vorzugsweise stationär-psychiatrischen Behandlung und der medikamentösen Neueinstellung, ferner einer Phase der Stabilität über einen Zeitraum von mindestens neun Monaten, bevor die Erteilung einer Berufserlaubnis unter bestimmten Auflagen erwogen werden kann.
Die gesundheitliche Eignung ist durch die in § 10 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 BÄO enthaltene Bezugnahme auf die Regelungen über die Approbation in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO Voraussetzung für die Erteilung der Berufserlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs. Sie lag zum Zeitpunkt des Widerrufs nicht vor, so dass die Einschränkung, dass ein Widerruf unzulässig ist, wenn ein Bescheid gleichen Inhalts erteilt werden müsste, nicht greift. Der Beklagte hat aber auch das Ermessen nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, indem er das Interesse des Klägers an der Ausübung seines Berufs, das bei einem ausländischen Arzt nach Art. 2 Abs. 1 GG grundgesetzlichem Schutz unterliegt, mit dem Recht der zukünftigen Patienten auf Leben und körperliche Unversehrtheit abgewogen hat. Die Entscheidung zugunsten dieses verfassungsrechtlich besonders schützenswerten Rechtsguts lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Dabei durfte der Beklagte in den Blick nehmen, dass der Kläger bislang noch nicht als Arzt gearbeitet hat und insoweit einen geringeren Vertrauensschutz genießt, zumal ihm aufgrund des bisherigen Krankheitsverlaufs bewusst war, dass er schwerwiegend und dauerhaft erkrankt ist und er aufgrund seiner mangelnden Compliance bei der Therapie mit einem derartigen Widerruf rechnen musste. Ein milderes Mittel als der Widerruf kam nicht in Betracht, da § 10 BÄO die Möglichkeit für eine Ruhensanordnung im Hinblick auf die Berufserlaubnis nicht eröffnet, sodass der Widerruf rechtmäßig ist.
2. Die Entscheidung des Beklagten, dem Kläger das beantragte certificate of good standing nicht auszustellen, ist rechtsfehlerfrei ergangen. Die Voraussetzungen für die Ausstellung einer derartigen Bescheinigung nach § 10 b Abs. 4 BÄO liegen nicht vor. Es kann offenbleiben, ob der personelle Geltungsbereich dieser Norm für den Kläger aufgrund seiner Lebenspartnerschaft mit einem deutschen Staatsangehörigen (in Anlehnung an die Regelung in § 10 a Abs. 3 Nr. 3 BÄO) eröffnet ist. Denn die Voraussetzungen für die Ausstellung der Bescheinigung liegen bereits deshalb nicht vor, weil er im Ausland nicht nur zum Zwecke der Dienstleistungserbringung im Sinne des Art. 50 des EG-Vertrages vorübergehend und gelegentlich ärztlich tätig sein will. Er hatte mehrmals längerfristige Arbeitsstellen in Dänemark in Aussicht bzw. seinen Angaben zufolge sogar bereits angetreten.
Auch steht dem Kläger unmittelbar aufgrund der EU-Richtlinie vom 07.09.2005 - 2005/36/EG -, die bis zum 20.10.2007 in nationales Recht umzusetzen war und welche mit dem Gesetz zur Umsetzung der RL 2005/36/EG vom 02.12.2007 (BGBl I, 2686) wohl noch nicht vollständig in nationales Recht umgesetzt worden ist (es fehlen z. T. noch landesrechtliche Regelungen, vgl. Haage, MedR 2008, 70 ff, 71), kein Recht auf Erteilung einer derartigen Zuverlässigkeitsbescheinigung zu. Die Richtlinie gilt gemäß Art. 2 Abs. 1 nur für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, ferner für Staatsangehörige von EWR-Staaten und Staaten, mit denen entsprechende Abkommen geschlossen wurden, z. B. der Schweiz (Haage, a.a.O, S. 71). Es dürfte daher bereits der personelle Anwendungsbereich der Richtlinie für den Kläger nicht eröffnet sein . Unabhängig davon betrifft die Ausstellung von Bescheinigungen für die Niederlassung nach Art. 50 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG i. V. m. Anhang VII Nr. 2 lediglich Bescheinigungen über Ausbildungsnachweise. Einen Zuverlässigkeitsnachweis nach Nr. 1 d des Anhangs VII auszustellen oder nach Nr. 1 e des Anhangs VII eine Bescheinigung über die körperliche und geistige Gesundheit des Antragstellers auszustellen, war und ist der Beklagte nicht berechtigt, da die geistige Gesundheit des Klägers für die Ausübung des Berufes als Arzt - wie oben ausgeführt - nicht gegeben ist und ihm die Berufserlaubnis entzogen worden ist.
Zwar entspricht es der Verwaltungspraxis der Gesundheitsbehörden der Bundesländer, auch Nicht-EU-Ausländern nach einem Studium in Deutschland zum Zwecke der erleichterten Arbeitsaufnahme im EU-Ausland eine Zuverlässigkeitsbescheinigung entsprechend der Bescheinigung in § 10 b Abs. 4 BÄO auszustellen, ohne dass hierfür rechtliche Regelungen existierten. Ob aus dieser Verwaltungspraxis ein Rechtsanspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag auf Erteilung eines derartigen certificate of good standing abgeleitet werden kann, kann dahinstehen. Denn der Kläger erfüllt - wie ausgeführt - nicht die Voraussetzungen der Ausübung des ärztlichen Berufs in Deutschland, da ihm die Befugnis hierfür im Wege des Widerrufs der Berufserlaubnis zu Recht entzogen worden ist. Das besonders bedeutsame Rechtsgut des Schutzes der körperlichen Unversehrtheit der Patienten - selbstredend auch der Patienten im Ausland - ließe jede andere Entscheidung als die der Ablehnung der Erteilung als ermessenswidrig erscheinen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO; die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 10 BÄO
§ 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 49 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO
§ 10 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 BÄO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 10 b Abs. 4 BÄO
§ 10 a Abs. 3 Nr. 3 BÄO
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 05 JS 90/04
3 C 51/85
I C 44.74