Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2006-03-23, Aktenzeichen 11 LB 55/05

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beigeladenen zu 1) (Stadt A.) eine weitere finanzielle Bezuschussung ihrer Tätigkeit als Rettungsdienstleistende für die Jahre 1999 und 2000 in Höhe von insgesamt ca. 55.000,-- Euro und wendet sich gegen einen anderslautenden Schiedsspruch der beklagten Schiedsstelle.
Die Beigeladene zu 1) und der Beigeladene zu 2) (Landkreis A.) sind beide Träger eines eigenständigen Rettungsdienstes. Sie organisieren den Rettungsdienst in Stadt und Landkreis gemeinsam auf der Basis einer Vereinbarung nach § 4 Nds. Rettungsdienstgesetz (v. 29.1.1992, zuletzt geändert am 20.11.2001 – Nds. GVBl. 1992, 21; 2002, 701, 704 – NRettDG). Im Innenverhältnis hat es der Landkreis übernommen, die Kostenberechnung und Entgeltermittlung durchzuführen. Als Rettungsdienstorganisationen waren in den Jahren 1999 und 2000 in der Stadt tätig: die Berufsfeuerwehr, die Johanniter Unfallhilfe, der Arbeiter-Samariter-Bund und die Klägerin (der Malteser Hilfsdienst), und im Landkreis: Das Deutsche Rote Kreuz und die Johanniter Unfallhilfe.
Die Klägerin führt bereits seit 1990 (in der Stadt Hildesheim) Notfallrettung und Krankentransport durch. Auf der Grundlage des NRettDG wurde sie als Teil der bei einer Beauftragung zu berücksichtigenden „hergebrachten Strukturen“ (§ 5 S. 4 NRettDG) erstmals Ende Dezember 1994 mit der Durchführung des Rettungsdienstes beauftragt (Beiakte A Bl. 204). Der Klägerin wurde aufgegeben, einen Stützpunkt zu unterhalten und dort ein Mehrzweckfahrzeug (MZF) in der Zeit von Montag bis Freitag zwischen 7.00 bis 16.00 Uhr zu betreiben. Weitere Beauftragungen erfolgten unter dem 30. März, 31. August und 25. Oktober 1995. Die Beauftragung vom 25. Oktober 1995 war bis zum 30. September 2000 befristet (Beiakte A Bl. 194). In der Beauftragung wurde darauf hingewiesen, dass für die Durchführung der Aufgabe die im Budget für den Rettungsdienst der Stadt A. eingesetzten Kosten zur Verfügung stehen. In dem Budget 1995 findet sich die Anmerkung, dass die genannten Beträge als Fixbeträge ohne Ausgleichsmöglichkeiten gelten, es sei denn, dies werde zwischen Träger und Kostenträgern einstimmig geändert (vgl. Beiakte A Bl. 196, 198).
Das jeweilige Gesamtbudget für Stadt und Landkreis wird von den Beigeladenen zu 1) und 2) mit den Kostenträgern (den Beigeladenen zu 3) – 8)) ermittelt. Die Beigeladenen zu 3) – 8) stellen dann das festgelegte Gesamtbudget zur Verfügung. Dieses wird von den Beigeladenen zu 1) und 2) auf die einzelnen Rettungsdienstorganisationen verteilt.
Im Budget 1995 wurden für die Klägerin drei Vollkräfte angesetzt. In den Budgets 1996 und 1997 sind jeweils 2,78 Kräfte und im Budget 1998 ebenfalls rd. 2,78 Kräfte zugrunde gelegt worden (Beiakte A Bl. 198, 190, 186, 181). 1998 sind Personalkosten von rd. 189.000,-- DM in Ansatz gebracht worden (Beiakte A Bl. 181).
Mit Schreiben vom 14. Januar 1999 teilte die Beigeladene zu 1) der Klägerin mit, die bisherige Berechnung sei von den Kostenträgern als unwirtschaftlich abgelehnt worden. Es sei daher ein neues Berechnungsverfahren eingeführt worden. Es werde nunmehr davon ausgegangen, dass bei der Personalkostenberechnung ein Bereitschaftsdienstanteil (mit entsprechend geringeren Personalkosten) anzusetzen sei. Neben 38 Stunden Arbeitszeit würden 11 Stunden Bereitschaftsdienst angesetzt. Nach diesem neuen Berechnungsschema ergebe sich für die Klägerin eine Reduzierung der Stellenbemessung und damit auch der Personalkostenerstattung. Personalkosten würden nunmehr nur noch in Höhe von rd. 145.000,-- DM (2,2 Personalstellen) angesetzt (Beiakte A Bl. 175 f.). Die Klägerin wurde um Mitteilung gebeten, ob sie bereit sei, unter diesen Bedingungen die Beauftragung weiter wahrzunehmen.
Daraufhin hat der damalige Vertreter der Klägerin, Herr W. , (wie er in seiner schriftlichen und von den Beteiligten auf Nachfrage des Senats nicht in Zweifel gezogenen Stellungnahme vom 4. September 2002 (Beiakte A Bl. 387) ausgeführt hat) im Rahmen eines Gesprächs mit den Beigeladenen zu 1) und 2) am 25. Januar 1999 die „unverständliche Kürzung im Personalwesen auf 2,2 Stellen vorgetragen und um eine Beibehaltung der bisherigen Personalstärke gebeten“. Eine Zustimmung, mit 2,2 Vollkräften im Rettungsdienst mitzuwirken, hat er nicht abgegeben. Auch in nachfolgenden Sitzungen mit den Rettungsdienstträgern hat er auf den Missstand aufmerksam gemacht und Personalkürzungen immer wieder zur Änderung/Aufstockung angemahnt. Dies ist von den Rettungsdienstträgern und den Kostenträgern zur Kenntnis genommen, aber nicht im Interesse der Klägerin umgesetzt worden.
Unter dem 29. April 1999 wurde der Klägerin in einer „Zwischennachricht“ nochmals mitgeteilt, dass der Anteil der Personalkosten für 1999 (nur) 144.733,21 DM betrage (Beiakte A Bl. 220). Eine Rückäußerung der Klägerin erfolgte nicht.
Unter dem 13. Juli 2000 (Beiakte A Bl. 173) erfolgte eine weitere Beauftragung für den Zeitraum ab 1. Oktober 2000. Die Klägerin nahm sie zunächst an, sprach vier Tage später aber Bedenken im Hinblick auf eine kostengerechte Budgetierung aus und gab nur unter Vorbehalt ihre Zustimmung. Die Klägerin bat um einen klärenden Termin zur Abstimmung der Kostenerstattung (Beiakte A Bl. 171). Gespräche der Klägerin im September 2000 mit den Beigeladenen zu 1) und 2) und mit den beigeladenen Kostenträgern mit der Bitte, zusätzliche Mittel bereitzustellen, blieben ohne Erfolg (Beiakte A Bl. 169,).
Mit Schreiben vom 1. und 12. September 2000 wies die Klägerin darauf hin, dass ihr die Stellenreduzierung auf 2,2 Stellen konkret erst im Februar 2000 bekannt geworden sei. Für 1999 habe sie daher noch mit der Beibehaltung der bisherigen Berechnungsart rechnen müssen. Die tatsächlich entstandenen Kosten für 2,99 Vollzeitstellen seien daher anzusetzen. Die Klägerin nahm unter dem 15. September 2000 die weitere Beauftragung an, bat aber dringend darum, das Budget zu korrigieren und ihre nachweislich entstandenen Personalkosten zu übernehmen (Beiakte A Bl. 164, 165, 167). Weitere Gespräche im November 2000 blieben ohne Erfolg (Beiakte A Bl. 247).
Nachdem auch die seit April 2001 erfolgte Einschaltung der Prozessbevollmächtigten der Klägerin und insbesondere deren Schreiben vom 5. Juni 2001 (Beiakte A Bl. 155) keine einvernehmliche Regelung herbeiführen konnte, hat die Klägerin mit Schreiben vom 22. Januar 2002, die Beklagte angerufen. Sie hat im Wesentlichen vorgetragen: Sie habe einen Anspruch auf Nachzahlung. Bei der Festlegung des Gesamtbudgets für den Zeitraum ab 1999 seien die Kostenträger in Anlehnung an ein eingeholtes Gutachten der Firma Forplan von einer sog. Jahresnettoarbeitszeit von 2.041,53 Stunden pro Vollkraft ausgegangen (Beiakte A Bl. 223). Dieser Wert sei sehr hoch und könne nur unterstellt werden, wenn die regelmäßige Arbeitszeit der Arbeitskräfte erheblich durch Annahme von (Arbeits-)Bereitschaftsdienst erhöht werde. Die Kostenträger seien davon ausgegangen, dass im Rettungsdienst/Krankentransport typischerweise ein wöchentlicher Anteil von bis zu elf Stunden (Arbeits-)Bereitschaftszeit enthalten sei. Diese Annahme sei bei der Budgetberechnung im Rettungsdienstbereich A. pauschal über alle Rettungsmittel und Mitarbeiter angewandt worden. Auf diese Weise habe sich die Zahl der von den Kostenträgern als notwendig anerkannten Mitarbeiter erheblich reduziert.
Ihr Fahrzeug sei zu ca. 83 % ausgelastet. Nach allgemeiner Erfahrung handele es sich dabei um eine auch für den Krankentransport hohe Auslastung. Da die arbeitszeitgesetzliche Auslastung deutlich über der Hälfte der Zeit liege, könne bei ihr in keiner Weise mit Bereitschaftszeiten gearbeitet werden. Die Auslastung setze vielmehr eine permanente Besetzung des Fahrzeugs voraus. Ihr müssten daher wie früher mindestens 2,78 Stellen zugebilligt werden. Im Ergebnis bleibe festzuhalten, dass die Kostenträger ein zu niedriges Gesamtbudget zugrunde gelegt hätten, da sie einen Rettungsdienst in seiner günstigsten Form, nämlich den Betrieb eines Rettungsdienstes mit einem einzigen, mit einer maximalen Wirtschaftlichkeit arbeitenden Beauftragten, zugrunde gelegt hätten. Tatsächlich hätte jedoch berücksichtigt werden müssen, dass unter Beachtung der hergebrachten Strukturen mehrere Beauftragte den Rettungsdienst zu unterschiedlichen Bedingungen versähen. Könne aber nach den Vorgaben des NRettDG und der Rechtsprechung des OVG Lüneburg (vgl. z.B. OVG Lüneburg, Urt. v. 24.11.1993 – 7 M 4404/93 -, OVGE 44, 389, v. 15.6.1994 – 7 K 1713/93 -, NdsVBl. 1995, 35) bei einer Beauftragungsentscheidung nicht allein auf die Preiswürdigkeit des Angebots abgestellt werden, sondern seien wesentlich auch die gewachsenen Strukturen zu berücksichtigen, müssten die aus dieser Beauftragungsentscheidung resultierenden Mehrkosten als rechtlich notwendige und damit zu deckende Gesamtkosten des Rettungsdienstes akzeptiert werden. Anderenfalls werde die auch die gewachsenen Strukturen berücksichtigende Beauftragungsentscheidung ad absurdum geführt. Der Beauftragte sei nicht als Unternehmer tätig, der mit Gewinnen kalkulieren könne, sondern er sei Garant der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Rettungsdienst) und als solcher darauf angewiesen, dass ihm die notwendigen Kosten der Aufgabenerfüllung vom Rettungsdienstträger erstattet werden. Dieser Verpflichtung könne sich der Rettungsdienstträger nicht dadurch entziehen, dass er auf ein nur zur Verfügung stehendes geringes Gesamtbudget verweise. Der Rettungsdienstträger habe es vielmehr in der Hand, im Verhältnis zu den Kostenträgern die Entgelte so zu vereinbaren, dass eine Deckung der (wirtschaftlich) notwendigen Kosten sämtlicher Beauftragter möglich sei. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes sei von den effektiv entstehenden Kosten auszugehen. Der im NRettDG enthaltene Verweis auf einen wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienst erlaube es nicht, einen nicht existierenden idealen Rettungsdienst der Budgetberechnung zugrunde zu legen. Ein nach den Maßgaben des NRettDG organisierter Rettungsdienst sei daher nicht zwangsläufig auch der denkbar wirtschaftlichste. Die Kostenträger könnten mithin nur einen Rettungsdienst verlangen, der gesetzeskonform strukturiert sei. Habe der Rettungsdienstträger gesetzeskonform eine Entscheidung getroffen, die ihm zwangsläufig Mehrkosten verursache (hier die Beauftragung mehrerer Rettungsdienste anstelle nur eines einzigen), so seien die daraus entstehenden Kosten als Gesamtkosten des Rettungsdienstes anzusetzen. Soweit die Beigeladene zu 1) und der Beigeladene zu 2) sich von den Kostenträgern daher hätten zwingen lassen, nur solche Entgelte zu vereinbaren, die bei der Unterstellung nur eines einzigen Leistungserbringers im idealen Rettungsdienst anfallen würden, sei dieses rechtsfehlerhaft gewesen.
Aber selbst wenn man das mit den Kostenträgern ausgehandelte Gesamtbudget noch als ausreichend ansehen würde, hätten zumindest bei der internen Verteilung des Budgets auf die einzelnen Rettungsdienste in Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes und der wechselseitigen Verpflichtung aus dem jeweiligen Beauftragungsverhältnis ungleiche Sachverhalte auch ungleich behandelt werden müssen. Ein großer Anbieter (wie z.B. das DRK), der Synergien und Durchschnittswerte für sich nutzen könne, präsentiere für die Erstattung notwendiger Kosten ein anderes Bild als ein kleiner Leistungserbringer wie die Klägerin, die mit nur sehr wenigen Mitarbeitern und nur einem Fahrzeug arbeite. Während man z.B. bei 30 Mitarbeitern mit durchschnittlichen Personalkosten operieren könne, sei das bei einem kleinen Leistungserbringer nicht möglich. Insoweit führe die pauschale Weitergabe von Durchschnittswerten und die pauschale Unterstellung von Bereitschaftszeiten zu Ungerechtigkeiten. Sie hätten bei der Berechnung daher nicht zugrunde gelegt werden dürfen.
Diese Überlegungen würden nicht nur für die pauschaliert angesetzten Personalkosten gelten, sondern ebenso für die für Betriebsanlagen, Fahrzeuge, medizinischen Sachbedarf, Allgemeinkosten und z.B. Reinigungskosten angesetzten Sachkosten (vgl. hierzu im Einzelnen Beiakte A Bl. 59 f. u. Bl. 70 f.).
Nicht nachvollziehbar sei zudem die Regelung, dass jeder Beauftragte bei einem „Gewinn“ maximal 5 % der für ihn errechneten Budgetteilsumme behalten dürfe und (nur) darüber hinaus angesparte Beiträge an die Kostenträger zurückgeben müsse. Diese Vorgabe habe zu dem Ergebnis geführt, dass z.B. das Deutsche Rote Kreuz erhebliche Überschüsse erwirtschaftet habe, während der Klägerin in dem Zeitraum ab 1999 nicht einmal ihre tatsächlich angefallenen Kosten erstattet worden seien.
Die Klägerin habe der Herabsetzung ihres Budgets auch nicht zugestimmt. Sie habe vielmehr stets eine höhere Kostenerstattung angemahnt. Bei der Beauftragung handele es sich im Übrigen um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, bei dem die vereinbarten Gegenleistungen den Umständen nach angemessen sein müssten. Angemessen seien aber nur Kostenerstattungen, bei denen die notwendigen Kosten bei wirtschaftlicher Betriebsführung in vollem Umfang gedeckt würden, wie es von 1995 bis einschließlich 1998 der Fall gewesen sei.
Nach ähnlichen unzureichenden Kriterien sei das Gesamtbudget für 2000 berechnet worden.
Insgesamt ergebe sich für das Jahr 1999 eine Nachforderung (für Personal- und Sachkosten) in Höhe von 48.480,78 DM (= 24.787,83 EURO) und für das Jahr 2000 in Höhe von 68.920,94 DM (= 30.860,93 EURO), also insgesamt 55.648,76 EURO.
Da der Rettungsdienstträger an der Abrechnungspraxis auch für die Zukunft festhalten wolle, sei (nicht nur dem Zahlungsbegehren zu entsprechen, sondern auch) die Rechtswidrigkeit dieses Handelns festzustellen. Wenn die Abrechnungsweise des Rettungsdienstträgers korrekt wäre, müsste jeder kleine Leistungserbringer binnen kürzester Zeit seine Tätigkeit einstellen. Damit würde der öffentlichen Hand ein widersprüchliches Verhalten gestattet, nämlich eine Beauftragung auch kleiner Leistungserbringer zur Herstellung von Vielfalt zum Erhalt der gewachsenen Strukturen, um dann über die Verweigerung der effektiven Kostenerstattung bei wirtschaftlicher Betriebsführung schleichend eine Strukturveränderung durch Existenzvernichtung der kleinen Leistungserbringer zu erwirken.
Die Klägerin hatte gegenüber der Beklagten sinngemäß beantragt, ihr die für 1999 und 2000 o.a. Beträge nachzuzahlen sowie festzustellen, dass die Beigeladene zu 1) aus dem Beauftragungsverhältnis verpflichtet ist, der Klägerin die bei wirtschaftlicher Betriebsführung notwendig entstehenden effektiven Kosten zu erstatten.
Die Beigeladene zu 1) vertrat gegenüber der Beklagten die Auffassung, die Klägerin habe die Beauftragung in den Jahren 1999/2000 beibehalten bzw. ab Oktober 2000 erneut angenommen, obgleich – nach Darstellung der Klägerin – der ihr zugewiesene Teil des Gesamtbudgets die tatsächlichen Kosten nicht gedeckt habe. Von der Möglichkeit, die Beauftragung abzulehnen oder die Schiedsstelle anzurufen, habe sie keinen Gebrauch gemacht. Dies müsse sie nunmehr gegen sich gelten lassen. Wenn die Klägerin wegen ihrer Größe und sonstigen organisatorischen Struktur nicht in der Lage sei, die Kriterien für eine wirtschaftliche Führung eines Rettungsdienstes zu erfüllen, müsse sie daraus die Konsequenzen ziehen. Hinzuweisen sei darauf, dass der in Größe und Struktur mit der Klägerin vergleichbare ASB mit seinem Budget auskomme. Dies sei ein Indiz dafür, dass das Budget nicht so wirklichkeitsfremd ermittelt worden sei, wie von der Klägerin dargestellt. Zwar seien gewachsene Strukturen bei der Beauftragung mit der Durchführung des Rettungsdienstes zu beachten. Eine gewachsene Struktur könne jedoch das Erfordernis der Beachtung wirtschaftlichen Verhaltens nicht verdrängen. Die bei der Klägerin ab 1999 entstandenen Verluste hätten im Übrigen nicht durch Überschüsse bei anderen Beauftragten aufgefangen werden können, da die den Überschüssen zugrunde liegenden Beträge von den Kostenträgern zweckgebunden für die jeweiligen Beauftragten zur Verfügung gestellt worden seien (Beiakte A Bl. 145).
Mit Schiedsspruch vom 29. August 2002 hat die Beklagte die Anträge der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat sie u.a. ausgeführt: Die Beigeladene zu 1) habe die Klägerin gemäß § 5 NRettDG durch öffentlichen Vertrag beauftragt. In diesem Beauftragungsvertrag sei ausdrücklich geregelt, dass der Klägerin (nur) die im Budget für sie festgesetzten Kosten zur Verfügung stünden. Aus einer Anmerkung zum Budget für 1995 ergebe sich zudem, dass es sich um Fixbeträge ohne Ausgleichsmöglichkeiten handele. Auf diese Bedingungen habe sich die Klägerin eingelassen. Die Reduzierung des auf die Klägerin entfallenden Teils des Gesamtbudgets sei ihr auch rechtzeitig und in zureichendem Umfang mitgeteilt worden. Gleichwohl habe sie sich (letztlich) bereit erklärt, die Beauftragung auch in Zukunft weiter anzunehmen. Damit habe sie aber auch weiterhin die im Beauftragungsvertrag enthaltene Bedingung akzeptiert, dass ihr Kosten nur in Höhe des auf sie entfallenden Budgets zustünden. Hätte die Klägerin den Vertrag zu den neuen Bedingungen (verringertes Budget) nicht weiterführen wollen, hätte sie dieses gegenüber der Beigeladenen zu 1) deutlich zum Ausdruck bringen und den Beauftragungsvertrag kündigen müssen. Das sei nicht geschehen. Im Übrigen sei die Ermittlung und Verteilung des Budgets auch nicht zu beanstanden. Die Gesamtkosten des Rettungsdienstes seien einvernehmlich zwischen dem Rettungsdienstträger und den Kostenträgern festzustellen, und zwar nach dem Maßstab eines wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienstes (§ 15 Abs. 1 NRettDG). Leistungen, die nicht notwendig oder unwirtschaftlich seien, dürften die Krankenkassen nicht bewilligen. Dabei sei der gesamte Rettungsdienst zu betrachten. Die Beauftragten müssten den ihnen übertragenen Teil des Rettungsdienstes so erfüllen, wie dies der Träger selbst tun müsste. Der Rettungsdienstträger könne daher nicht zugunsten eines Beauftragten (hier der Klägerin) einen größeren wirtschaftlichen Spielraum in Anspruch nehmen. Die Beigeladene zu 1) habe vielmehr auf alle Beauftragten den Personalschlüssel anzuwenden, der ihr von den Kostenträgern vorgegeben sei. In dieser Personalkalkulation sei ein Bereitschaftsdienstanteil vorgesehen. Sie habe die Beauftragten daher gleich behandelt. Zwar führe die Gleichbehandlung zu Unterschieden, weil die verschiedene Größe der Beauftragten diesen andere Möglichkeiten zur Rationalisierung eröffne. So führe die Reduzierung der Vollzeitplanstellen auf nur noch 2,2 bei der Klägerin dazu, dass diese nicht (mehr) kostendeckend arbeiten könne. Dieses sei der Beigeladenen zu 1) auch bekannt gewesen und sie habe daher nachgefragt, ob die Klägerin dennoch den Rettungsdienst weiterführen wolle. Derartige Situationen gebe es auch in anderen Rettungsdienstbereichen im Land Niedersachsen. Die Hilfsorganisationen, die dennoch den Rettungsdienst weiter betreiben wollten, würden einen internen kostensenkenden Ausgleich durchführen, indem sie z.B. Zivildienstleistende oder ehrenamtliche Mitarbeiter einsetzten. Auch der ASB habe sich im vorliegenden Fall als ebenfalls kleiner Beauftragter bereit erklärt, die neuen Bedingungen zu akzeptieren. Die Klägerin könne nicht anders behandelt werden. Sei die Klägerin nicht in der Lage, den Rettungsdienst mit dem vorgegebenen Budget weiterzuführen, müsse sie ihren Rettungsdienst verkleinern oder die Beauftragung zurück geben. Mehr Geld könne die Beigeladene zu 1) der Klägerin nicht geben, da das Budget von den Kostenträgern festgelegt worden sei und diese eine Erhöhung abgelehnt hätten. Es könne auch kein Ausgleich innerhalb der Beauftragten erfolgen. Allerdings habe das DRK einen Überschuss erzielt und abgeführt. Darüber könne die Beigeladene zu 1) aber nicht verfügen. Zum einen sei das DRK nicht Beauftragter im Rettungsdienstbereich der Beigeladenen zu 1), sondern nur im Bereich des Beigeladenen zu 2). Zum anderen fließe der Überschuss, soweit er 5 % der jeweiligen Budgetsumme übersteige, an die Kostenträger zurück. Dass ein Beauftragter einen Überschuss in Höhe von 5 % der Budgetsumme behalten dürfe, sei wiederum nicht zu beanstanden, weil dieses als Anreiz zum Sparen gedacht sei.
Gegen den Schiedsstellenspruch hat die Klägerin Klage erhoben. Sie betont, dass sie der Reduzierung des Budgets nicht zugestimmt habe. Gegen die Beschränkung des Budgets habe sie vielmehr deutlich ihren Widerstand aufgezeigt. Dass sie in früheren Zeiten die Beschränkung auf die Budgetkosten akzeptiert habe, könne ihr nicht entgegengehalten werden, denn für 1995 bis 1998 hätten die Budgetkosten jeweils ihre tatsächlichen Kosten gedeckt. Die ab 1999 vorgenommene Pauschalierung sei nicht nur hinsichtlich der Personalkosten ungerechtfertigt, sondern auch hinsichtlich der übrigen Sachkosten. Die vorgenommene pauschalierte Abrechnung führe letztlich zu ihrer Existenzvernichtung. Dem solle durch die Feststellungsanträge entgegengewirkt werden.
Die Klägerin hat beantragt;
1. den Schiedsspruch der Beklagten vom 29.08.2002 (Az.: RD 01/02) aufzuheben,
2. die Beklagte zu verpflichten, festzusetzen, dass ihr für die Beauftragungsjahre 1999 und 2000 108.839,50 DM = 55.648,75 EURO nebst 5 % Zinsen über Basiszinssatz seit Antragstellung bei der Beklagten von der Beigeladenen zu 1) nachzuzahlen sind,
3. den Beklagten zu verpflichten, festzusetzen, dass ihr ungeachtet eines Unterverteilungsschlüssels die notwendigen und wirtschaftlichen Kosten gemäß Kostenrichtlinien zu erstatten sind,
hilfsweise festzustellen, dass die ihr durch die beauftragungsentsprechende Leistungserbringung effektiv entstehenden Sach- und Personalkosten gemäß Kostenrichtlinien errechnet zu erstatten sind,
4. festzustellen, dass die zu erstattenden notwendigen Personalkosten auf der Basis der tatsächlichen Auslastung des Rettungsmittels (und damit der arbeitszeitlich zulässigen Inanspruchnahme der Mitarbeiter), nicht jedoch auf der Basis der normativen Vorhaltestunden des Fahrzeugs zu berechnen sind,
5. festzustellen, dass bei der Unterverteilung des Gesamtbudgets auf die einzelnen Beauftragten deren verschiedenen Größen, Vorhalteverpflichtungen und Auslastungen Rechnung zu tragen ist und eine Unterverteilung, die bei kleinen Leistungserbringern notwendig zum Zuschuss, bei großen Leistungserbringern zum Überschuss führt, unzulässig ist,
6. hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte vertritt die Auffassung, dass dem Aspekt der gewachsenen Strukturen bei der Ermittlung der Kosten eines wirtschaftlichen Rettungsdienstes kein wesentliches Gewicht zukomme. Insbesondere könne der Verweis auf die gewachsenen Strukturen nicht dazu führen, dass der Träger des Rettungsdienstes einen unwirtschaftlich arbeitenden Beauftragten aus eigenen öffentlichen Mitteln alimentieren müsse, um die gewachsenen Strukturen zu erhalten. Zentrale Vorschrift sei vielmehr § 15 NRettDG. Maßstab seien danach die Kosten eines wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienstes. Das Gesetz gehe im Grundsatz davon aus, dass der Träger des Rettungsdienstes die Aufgabe selbst wahrnehme und hierbei wirtschaftlich arbeite. Soweit die Klägerin vortrage, es sei unzulässig, bei den Verhandlungen mit den Kostenträgern einen einheitlichen Rettungsdienst mit seinen möglichen Einspar- und Synergieeffekten zum Maßstab zu nehmen, sei das Gegenteil richtig. Das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 15 Abs. 1 Satz 3 NRettDG fordere genau dieses. Das Gesamtbudget sei daher zutreffend ermittelt worden. Das NRettDG garantiere keinesfalls, dass eine einmal erfolgte Beauftragung zu unveränderten Bedingungen fortgeführt werde. Auch hinsichtlich der Aufteilung des Gesamtbudgets auf die verschiedenen Rettungsdienstträger sei die Klage nicht begründet. Sollten in einem Rettungsdienstbereich mehrere Beauftragte tätig werden, müsste dies zu gleichen Bedingungen geschehen. Es sei mithin rechtlich nicht zulässig, die unterschiedlichen Beauftragten bei der Personalkostenausstattung je nach Größe unterschiedlich zu behandeln, wie es von der Klägerin gefordert werde. Eine Beauftragung sei mithin überhaupt nur zulässig, wenn der Beauftragte seine Aufgaben in den durch die Vereinbarung des Rettungsdienstträgers mit den Kostenträgern festgelegten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wahrnehmen könne. Sei die Klägerin nicht in der Lage, ihre Leistungen unter den gegebenen Bedingungen anzubieten, habe sie den Beauftragungsvertrag zu kündigen. Der Forderung der Klägerin könne nicht nachgekommen werden, ohne gegen die gesetzlichen Vorgaben des NRettDG und des § 82 Abs. 2 NGO zu verstoßen. Da die Frage der individuellen Budgetzuteilung somit wegen des Gleichbehandlungsgebotes des § 5 Abs. 1 Satz 4 NRettDG nicht zwischen der Beigeladenen zu 1) und der Klägerin verhandelbar sei, komme es (gar) nicht (mehr) darauf an, ob die Klägerin der Reduzierung ihres Budgets zu irgend einem Zeitpunkt zugestimmt habe oder nicht. Hinweise auf ein rechtsmissbräuchliches Verhalten der Beigeladenen zu 1) seien nicht gegeben. Im Übrigen liege im Verhalten der Klägerin auch eine konkludente Zustimmung zu den veränderten Bedingungen zumindest für die Jahre 1999 und 2000; denn sie habe die Beauftragung trotz Kenntnis der zu erwartenden und dann tatsächlich erfolgten geringeren Personalkostenerstattung zu keiner Zeit gekündigt. Die Feststellungsanträge seien schon deswegen unzulässig, weil sie abstrakte Rechtsfragen, nicht jedoch die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses zum Gegenstand hätten. Im Übrigen müssten auch die Feststellungsanträge aus den gleichen Gründen wie die Zahlungsnachforderung ohne Erfolg bleiben.
Die Beigeladene zu 1) bekräftigt ihre Auffassung, dass die Klägerin sich auf das verringerte Budget eingelassen habe. Als kleiner Anbieter habe die Klägerin zwar eine stärkere Auslastung und sei ihr Fahrzeug häufiger im Einsatz. Daraus resultiere ein geringerer Bereitschaftsdienstanteil. Die sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Konsequenzen lägen jedoch allein im Organisationsbereich der Klägerin. Könne ein Unternehmen mit dem ihm zugewiesenen Budget nicht kostendeckend arbeiten, müsse es Verluste hinnehmen oder den Auftrag ablehnen. Die Forderung der Klägerin, ihr den vom Deutschen Roten Kreuz erwirtschafteten Überschuss zuzuweisen, scheitere daran, dass das Deutsche Rote Kreuz dem Beigeladenen zu 2) unterstehe. Zudem fließe der Überschuss nicht an den Rettungsdienstträger, sondern an die Kostenträger zurück.
Mit Urteil vom 17. Juni 2004, auf das wegen der Einzelheiten verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die vom Senat gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassene Berufung der Klägerin. Sie vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor: Mittlerweile lägen die Kosten für das Jahr 2001 vor. Es bestehe zu ihren Lasten ein Fehlbedarf von 34.274,50 € (notwendiges Budget nach Auffassung der Klägerin 163.120,05 €; zugebilligt nur: 128.845,55 €). Für das Jahr 2002 bestehe ein Defizit von 2.532,48 €. Der relativ geringe Differenzbetrag beruhe darauf, dass das Budget für 2002 auf 146.706,89 € festgesetzt worden sei, also ca. 20.000,-- € höher als 2001, und dass zudem ein (älterer) Mitarbeiter ausgeschieden und dieser durch einen (jüngeren) ersetzt worden sei, so dass sich die Personalkosten verringert hätten. Die für die Jahre 2001/2002 bei ihr entstandenen Defizite seien noch nicht ausgeglichen, sondern hingen vom Ergebnis des vorliegenden Klageverfahrens ab. Für das Jahr 2003 sei das ihr zugewiesene Budget ausreichend gewesen. Für die Jahre 2003 und 2004 sehe die mit den Kostenträgern getroffene Vereinbarung nämlich vor, dass Bereitschaftszeitanteile für die Bemessung von Personalkosten nicht (mehr) angesetzt würden, wenn das Rettungsmittel – wie im Fall der Klägerin – weniger als 24 Stunden vorgehalten werde. Dadurch habe sich eine Steigerung um 0,6 Personalstellen auf insgesamt (wieder rd.) 2,8 Personalstellen ergeben, die auch vergütet worden seien. Ein erzielter Überschuss sei zurückgeführt worden. Ab 2006 werde das Fahrzeug der Klägerin den ganzen Tag eingesetzt, so dass – nunmehr zu Recht – Bereitschaftsdienst angerechnet werden könne.
Die Klägerin beantragt,
1. das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern,
2. den Schiedsspruch der Beklagten vom 29. August 2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten festzusetzen, dass die Beigeladene zu 1) der Klägerin für die Beauftragungsjahre 1999 und 2000 108.839,50 DM = 55.648,75 EURO nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Antragstellung bei der Beklagten nachzuzahlen hat. Die Beklagte wird weiter verpflichtet, festzusetzen, dass der Klägerin ungeachtet des Unterverteilungsschlüssels im Verhältnis der Beauftragten die notwendigen und wirtschaftlichen Kosten ihrer effektiven Leistungserbringung gemäß Rettungsmitteldienstplan nach den Kostenrichtlinien zu erstatten sind,
3. hilfsweise, festzustellen, dass die Klägerin Anspruch auf Erstattung der ihr aus der – ihrer Beauftragung entsprechenden – Leistungserbringung erwachsenden effektiven Sach- und Personalkosten gemäß Kostenrichtlinien hat. Es wird weiter festgestellt, dass bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit entstandener Personalkosten Bereitschaftszeiten kalkulatorisch nur unterstellt werden können, wenn bei der Auslastung des oder der Rettungsmittel in den der Klägerin zugewiesenen Vorhaltestunden rechtlich und tatsächlich Bereitschaftszeitvergütung mit den Mitarbeitern zulässigerweise vereinbart werden könnte,
4. weiter hilfsweise, festzustellen, dass die im Bereich der Beigeladenen zu 1) vereinbarte Unterverteilung des Gesamtbudgets, verbunden mit einer Erstattungsverpflichtung an die Kostenträger rechtswidrig ist, soweit sie die Kosten an denjenigen eines einzigen Leistungserbringers misst und zwangsläufig zur Unterdeckung bei einzelnen Leistungserbringern und zum – gegenüber den Kostenträgern ausgleichspflichtigen - Überschuss bei anderen Leistungsträgern führt,
5. weiter hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts den Antrag der Klägerin erneut zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält ihre Rechtsauffassung weiterhin für zutreffend. Ein Ausgleich für die Jahre 1999/2000 komme schon deswegen nicht in Betracht, weil die Klägerin das abgesenkte Budget akzeptiert habe.
Die Beigeladene zu 1) wiederholt ihre bisherigen Ausführungen, ohne einen Antrag zu stellen. Sie hat in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage mitgeteilt, das DRK habe 1999 Rücklagen in Höhe von 100.000,-- DM und 2000 in Höhe von 139.000,-- DM gebildet.
Die Beigeladenen zu 2) – 8) haben ebenfalls keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die Klägerin hat gegenüber der Beigeladenen zu 1) für die Jahre 1999 und 2000 einen Nachzahlungsanspruch in Höhe von insgesamt 55.648,75 Euro nebst Zinsen. Dem entsprechend war das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte zu einer entsprechenden Festsetzung zu verpflichten. Im Übrigen bleibt die Berufung ohne Erfolg.
1) Die Rechtsgrundlage für das Zahlungsbegehren ergibt sich aus dem Zusammenspiel der §§ 5, 14, 15 NRettDG. Gemäß § 5 NRettDG kann der Träger des Rettungsdienstes (Beigeladene zu 1)) Dritte mit der Durchführung der Leistung des Rettungsdienstes ganz oder teilweise beauftragen. Erfolgt eine derartige Beauftragung, hat die Beigeladene zu 1) allerdings sicherzustellen, dass der Beauftragte die ihm übertragenen Aufgaben so erfüllt, wie dies der Träger des Rettungsdienstes selbst tun müsste. Der Träger des Rettungsdienstes ist damit nicht nur zur ständigen Überwachung des Beauftragten verpflichtet, er muss auch in finanzieller Hinsicht sicherstellen, dass der Beauftragte die ihm übertragenen Pflichten erfüllen kann. In § 14 Abs. 1 NRettDG ist ausdrücklich bestimmt, dass bei der Ermittlung der Kosten des Rettungsdienstes der Rettungsdienstträger – soweit er einen Dritten beauftragt hat – auch die bei diesem Dritten anfallenden Kosten und Entgelte in die Ermittlung mit einbeziehen muss. Maßstab der Kostenermittlung sind dabei die Kosten eines wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienstes (§ 15 Abs. 1 Satz 4 NRettDG). Das der Klägerin für die Jahre 1999 und 2000 zur Verfügung gestellte Budget reicht jedoch auch unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsgebotes nicht aus, die bei ihr durch ihre Beauftragung entstandenen wirtschaftlich notwendigen Kosten zu decken, so dass sich ein Nachzahlungsanspruch ergibt.
Entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen zu 1) ist bei der Ermittlung der wirtschaftlich notwendigen Kosten nicht von einem einheitlichen und damit fiktiven Rettungsdienst im Bereich der Beigeladenen zu 1) bzw. im Bereich der Beigeladenen zu 1) und 2) auszugehen. Denn einen derartigen einheitlichen Rettungsdienst gibt es tatsächlich weder im Landkreis noch in der Stadt A.. Es mag aus Sicht der Kostenträger anzustreben sein, für Stadt und Landkreis A. nur einen einheitlichen Rettungsdienst zu betreiben, um auf diese Weise einen möglichst wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienst zu erhalten. Diesen Weg ist das Niedersächsische Rettungsdienstgesetz jedoch nicht gegangen. § 5 Abs. 1 Satz 4 NRettDG bestimmt vielmehr ausdrücklich, dass bei der Auswahl von Beauftragten nicht nur Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen sind, sondern auch die Vielfalt der Anbieter und die gewachsenen Strukturen. Die beabsichtigte Streichung von § 5 Abs. 1 Satz 4 NRettDG ist bislang nicht Gesetz geworden (vgl. hierzu LT-Drs. 13/1401 und 13/1920). Nach der Rechtsprechung des Senats und des zuvor zuständigen 7. Senats verbietet sich nach dem derzeit geltenden NRettDG ein Auswahlverfahren, das von vornherein und ausschließlich dem Merkmal der Wirtschaftlichkeit unter Hintanstellung der nicht wirtschaftlichen Auswahlkriterien den Vorrang einräumt. Es ist nicht primär der wirtschaftlichste Anbieter auszuwählen und nicht nur allenfalls bei nach diesem Merkmal gleich zu bewertenden Anbietern jenem der Vorzug zu geben, der die gewachsenen Strukturen verkörpert. Vielmehr muss Gradmesser einer Beauftragung das bei möglichster Wahrung der gewachsenen Strukturen erreichbare wirtschaftliche Optimum sein (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 24.11.1993 – 7 M 4404/93 -, OVGE 44, 389; Beschl. v. 14.9.1999 – 11 M 2747/99 -; Senatsbeschl. v. 7.2.2006 – 11 ME 26/05 -). Wenn ein Bewerber, der die „gewachsenen Strukturen“ verkörpert, die geforderten Leistungen zu den vom Aufgabenträger aufgestellten Bedingungen nicht erbringen kann, muss eine Abwägung erfolgen, deren Ergebnis sein kann, dass im Interesse der Erhaltung der „gewachsenen Struktur“ gewisse Abstriche von jenen Bedingungen zu machen sind (so auch Ufer, NRettDG, Stand: März 2006, § 5 Anm. 6 m. w. N.). Dieser Abstrich darf allerdings nicht zur Schaffung von Überkapazitäten und auch nicht zur Unwirtschaftlichkeit führen. Wird der Rettungsdienst unter Abwägung der genannten Merkmale einem Dritten übertragen, erwächst dem Rettungsdienstträger die Verpflichtung, die notwendigen Aufwendungen des beauftragten Rettungsdienstes eigenverantwortlich festzustellen.
Dem ist die Beigeladene zu 1) nicht in ausreichendem Maße nachgekommen. Wie die Beteiligten vorgetragen und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals verdeutlicht haben, wurde in den Jahren 1999 und 2000 insbesondere von den Kostenträgern (Beigeladene zu 3) bis 8)) gefordert, dass ein Bereitschaftsdienst generell pro eingesetztem Fahrzeug im Rettungsdienst anzusetzen sei, ohne dass dabei berücksichtigt wurde, von welchem konkreten Rettungsdienst dieses Fahrzeug betrieben wurde. Diesen generellen Ansatz von Bereitschaftsdienstanteilen pro Fahrzeug hat die Beigeladene zu 1) auf die in ihrem Bereich tätigen Rettungsdienste, und damit auch auf die Klägerin, „heruntergebrochen“, ohne zu berücksichtigen, dass der Klägerin das Vorhalten von Bereitschaftsdiensten in den Jahren 1999/2000 gar nicht möglich war.
Die Klägerin ist seit 1995 als Teil der „gewachsenen Strukturen“ beauftragt worden. Ihre Kosten wurden bis einschließlich 1998 als wirtschaftlich vertretbar angesehen und bei der Ermittlung des Budgets in vollem Umfang berücksichtigt. Insbesondere der Ansatz von zunächst 3, später rd. 2,78 Personalstellen wurde nicht beanstandet. Auch ab 2003 sind bei der Klägerin wieder rd. 2,8 Personalstellen zugrunde gelegt worden. Mit dem ihr ab 2003 zugebilligten Budget kommt sie auch (wieder) aus.
Anhaltspunkte, dass die Klägerin in den Jahren 1999 und 2000 unwirtschaftlich gearbeitet hat und anstelle der tatsächlich beschäftigten rd. 2,8 Personalstellen mit den nur angesetzten 2,2 Personalstellen hätte auskommen können, liegen nicht vor. Derartiges wird von den Beteiligten selbst nicht behauptet. Es ist vielmehr zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die Klägerin in jener Zeit von Montag bis Freitag zwischen 7.00 und 16.00 Uhr ein Mehrzweckfahrzeug bereit hielt, das stets zu ca. 83 % ausgelastet war, so dass bei ihr keine Bereitschaftsdienstzeiten anfielen, wie sie z.B. bei anderen Leistungserbringern, insbesondere dem DRK, für die Nachtstunden angesetzt werden konnten. Dadurch, dass die Beigeladene zu 1) gleichwohl die Vorgaben der Kostenträger (Ansatz von Bereitschaftsdienst) pauschal auch auf die Klägerin angewandt hat, ist sie ihrer Verpflichtung, für eine ordnungsgemäße finanzielle Ausstattung der von ihr beauftragten Rettungsdienste Sorge zu tragen, nicht nachgekommen (vgl. in diesem Sinne auch das von der OPR im Auftrag des VdAK erstellte Gutachten vom 1.10.2000, Beiakte B S. 59, 60, in dem die pauschale Arbeitszeitverlängerung aller Mitarbeiter im Rettungsdienstbereich von Stadt und Landkreis A. aufgrund der generell angesetzten Arbeitsbereitschaft kritisiert und darauf hingewiesen wird, dass eine differenzierte Bewertung der Arbeitszeit bei den einzelnen Rettungsdiensten erforderlich sei).
Etwas anderes ergibt sich nicht aus § 5 Abs. 1 NRettDG. Darin wird bestimmt: „Sollen in einem Rettungsdienstbereich mehrere Beauftragte tätig werden, so muss dies zu gleichen Bedingungen geschehen“. Diese Vorschrift stellt eine Ausformung des Gleichheitssatzes in Art. 3 Abs. 1 GG dar und kennzeichnet die Bemühungen des Gesetzgebers, insgesamt einheitliche Grundbedingungen für die Durchführung des Rettungsdienstes in Niedersachsen zu schaffen. Sie findet ihre Entsprechung in § 15 Abs. 1 Satz 2 NRettDG, wonach der Träger des Rettungsdienstes mit den Kostenträgern innerhalb des Rettungsdienstbereiches für die Leistungen gleiche Entgelte vereinbaren muss (Ufer, a.a.O., § 5 Anm. 8). In Anlehnung an die zu Art. 3 Abs. 1 GG entwickelten Kriterien sind gleiche Sachverhalte gleich, ungleiche Sachverhalte jedoch differenziert zu beurteilen. Übertragen auf die Beauftragten des Rettungsdienstes bedeutet dies, dass bei der Budgetermittlung die unterschiedlichen Strukturen der jeweiligen Rettungsdienste unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit bezogen auf den jeweiligen Rettungsdienst berücksichtigt werden müssen und nicht für alle Rettungsdienste von einheitlichen, lediglich fiktiv angenommenen Gegebenheiten ausgegangen werden darf.
Die Klägerin hat sich auch nicht damit einverstanden erklärt, dass ihr Budget für die Jahre 1999 und 2000 herabgesetzt wird. Allerdings hat die Klägerin nach Einschaltung ihrer Prozessbevollmächtigten im Sommer 2001 erst am 22. Januar 2002 die Beklagte angerufen. Nach Auswertung der vorliegenden Verwaltungsvorgänge hat die Klägerin jedoch auch schon zuvor in zureichendem Maße deutlich gemacht, dass sie mit der Herabsetzung des Budgets, insbesondere mit der Reduzierung der Personalstellen nicht einverstanden war. Hierzu im Einzelnen:
Der Klägerin ist von der Beigeladenen zu 1) mit Schreiben vom 14. Januar 1999 der Entwurf des Budgets 1999 zugeleitet worden mit dem Hinweis, dass die Personalkosten reduziert würden. Da es sich nur um einen Entwurf handelte, konnte die Klägerin davon ausgehen, dass noch Veränderungen am Entwurf möglich sein würden. Zwar hat die Beigeladene zu 1) zunächst erklärt, die Vertreter der Klägerin hätten sich in einem Gespräch am 25. Januar 1999 mit den neuen Bedingungen einverstanden erklärt (Beiakte A Bl. 367). Diese Darstellung hat sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat jedoch nicht aufrecht erhalten, sondern auf Nachfrage ausdrücklich keine Zweifel an der schriftlichen Aussage des Zeugen B. vom 4. September 2002 (Beiakte A Bl. 387) geäußert. Daher ist davon auszugehen, dass der damalige Vertreter der Klägerin bereits in dem Gespräch am 25. Januar 1999 auf die für ihn unverständlichen Kürzungen im Personalwesen auf 2,2 Stellen hingewiesen und um Beibehaltung der bisherigen Personalstärke gebeten hat. Darüber hinaus hat die Klägerin unter dem 28. Januar 1999 gegenüber der Berufsfeuerwehr A. und damit auch gegenüber der Beigeladenen zu 1) deutlich gemacht, dass sie mit dem Budget 1999 nicht einverstanden sei (GA Bl. 30). Da im Laufe des Jahres 1999 noch Gespräche hinsichtlich des Budgets stattfinden sollten, konnte die Klägerin davon ausgehen, dass sie auf Änderungen des Budgets hinwirken könne. Dafür spricht auch, dass das Schreiben vom 29. April 1999 lediglich als „Zwischennachricht“ bezeichnet wurde (wenn darin auch dargelegt wurde, dass die Personalkosten nicht mehr verhandelbar seien) und dass das endgültige Budget erst Anfang September 1999 vereinbart wurde (Beiakte A Bl. 232). Auch den Schreiben der Klägerin vom September 2000 (Beiakte A Bl. 167 u. 165) ist zu entnehmen, dass sie mit einer Reduzierung ihres Budgets nicht einverstanden war. Auch haben im September und November 2000 wegen des Budgets noch Gespräche zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zu 1) und 2) und den beigeladenen Kostenträgern stattgefunden. Schließlich hat die Klägerin mit Schreiben vom 15. September 2000 und 9. Februar 2001 die (weitere) Beauftragung ab 1. Oktober 2000 zwar angenommen, jedoch gleichzeitig („dringend“ bzw. „innigst“) gebeten, das Budget den tatsächlichen Ist-Kosten anzupassen (Beiakte A Bl. 163, 164). Insgesamt hat die Klägerin damit ihre Bedenken gegen die Herabsetzung des ihr seit 1999 zugewiesenen Budgets in zureichendem Maße deutlich gemacht.
Der bis zur Anrufung der Schiedsstelle verstrichene Zeitraum führt nicht dazu, das Nachzahlungsbegehren als gegen Treu und Glauben verstoßend und damit als verwirkt zu bewerten. Zum einen konnte von der Klägerin nicht verlangt werden, dass sie gleich nach Bekanntwerden des verringerten Budgets die Schiedsstelle anrief oder ihre Beauftragung zurückgab. Die Klägerin war verständlicherweise daran interessiert, im einvernehmlichen Zusammenwirken mit der Beigeladenen zu 1) die Beauftragung zu behalten. Von daher ist es nachvollziehbar, dass sie zunächst mehrfach durch Gespräche versucht hat, auf „gütlichem“ Wege doch noch eine Erhöhung des Budgets zu erreichen. Der bis zur Einschaltung der Schiedsstelle verstrichene Zeitraum ist im Hinblick auf die Bedeutung der Beauftragung für die Klägerin nicht als zu lang anzusehen. Zum anderen reicht nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa BVerwGE 48, 247, 251; Beschl. v. 28.9.1994, NVwZ 1995, 703; Beschl. v. 7.10.1998, BayVBl. 1999, 280) der bloße Zeitablauf als Grundlage für die Annahme einer Verwirkung nicht aus, sondern es müssen besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung des Anspruchs als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Die Klägerin hat jedoch - wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt - gegenüber den Beigeladenen zu 1) und 2) zu keiner Zeit ein Verhalten an den Tag gelegt, aus dem diese berechtigterweise den Schluss ziehen durften, die Klägerin sei mit der Absenkung des Budgets einverstanden.
Die Klägerin war auch nicht deswegen verpflichtet, die Herabsetzung des Budgets zu akzeptieren, weil die Beauftragung im Jahr 1995 mit dem Hinweis erfolgte, für die Durchführung der Aufgaben stünden die im Budget für den Rettungsdienst der Stadt A. für die Klägerin eingesetzten Kosten zur Verfügung. Dem der Beauftragung beigefügten Budget vom 18. August 1995 (Beiakte A Bl. 198) lässt sich nämlich entnehmen, dass die im Budget genannten Beträge zwar grundsätzlich Fixbeträge darstellten, aber eine Änderung bei Einvernehmen zwischen Rettungsdienstträger und Kostenträger möglich bleibt. Vor diesem Hintergrund trifft es nicht zu, dass sich die Klägerin mit Annahme der Beauftragung zugleich auch mit dem Budget, in welcher Höhe auch immer, konkludent einverstanden erklärt hat, ohne dieses einer Überprüfung unterziehen zu können. Im Übrigen würde eine derartige weitgehende Bindung der Klägerin an das ihr jeweils zugewiesene Budget den durch § 5 NRettDG auch bezweckten Schutz derjenigen Rettungsdienste, die zu den hergebrachten Strukturen zählen und unter diesem Gesichtspunkt bereits beauftragt worden ist, aushöhlen; denn der Rettungsdienstträger hätte es dann in der Hand, unter dem Gesichtspunkt der hergebrachten Strukturen einen Rettungsdienstträger zu beauftragen, diesen dann aber durch Zuweisung eines zu geringen Budgets letztlich zur Existenzaufgabe zu bringen. Es steht aber nicht in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes, wenn einerseits der Rettungsdienstträger zunächst auch kleine Leistungserbringer als Teil der hergebrachten Strukturen und zur Herstellung von Vielfalt mit der Durchführung des Rettungsdienstes beauftragt hat und dann über die Verweigerung der Erstattung der tatsächlich unter wirtschaftlicher Betriebsführung entstandenen Kosten eine Existenzvernichtung der kleinen Leistungserbringer und damit letztlich eine Strukturveränderung hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Rettungsdienste bewirkt.
Die Klägerin hat daher einen Anspruch darauf, dass auch in den Jahren 1999 und 2000 bei ihr Personalstellen in der Höhe angesetzt werden, wie es bis 1998 und ab 2003 der Fall war, nämlich in Höhe von ca. 2,78 Personalstellen.
Die für 1999 insgesamt noch ausstehenden Beträge hat die Klägerin mit 24.787,83 Euro (= 48.480,78 DM) angegeben (Beiakte A Bl. 56-66). Für das Jahr 2000 sind die noch ausstehenden Beträge mit 30.860,93 Euro (= 68.920,94 DM) angegeben worden (Beiakte A Bl. 67-76). Diese Beträge setzten sich zum weit überwiegenden Teil aus den geltend gemachten höheren Personalkosten zusammen, darüber nur zu einem geringeren Teil aus sonstigen Sachkosten. Substantiierte Bedenken gegen die Sachkosten sind nicht geltend gemacht. Da der Klägerin ein unwirtschaftliches Verhalten insgesamt nicht vorzuhalten ist, war die Beklagte daher zu verpflichten, der Beigeladenen zu 1) aufzugeben, Kosten in Höhe von insgesamt 55.648,75 Euro nebst Zinsen nachzuzahlen.
Offen bleiben kann, ob die zu geringe Budgetzuweisung an die Klägerin darauf beruht, dass die Beigeladenen zu 1) und 2) in ihren Verhandlungen mit den Kostenträgern bezogen auf die Jahre 1999 und 2000 die finanziellen Belange der von ihr beauftragten Rettungsdienste (hier der Klägerin) nicht zureichend gewahrt und ein zu niedriges Gesamtbudget vereinbart haben oder ob ein an sich ausreichendes Gesamtbudget von der Beigeladenen zu 1) (und dem Beigeladenen zu 2)) unzureichend verteilt worden ist.
Sieht man das von den Kostenträgern zugebilligte Gesamtbudget als zu gering an, ist der Beigeladenen zu 1) vorzuhalten, dass sie als Trägerin des Rettungsdienstes im Stadtgebiet gegenüber dem Beigeladenen zu 2) als Verhandlungsführer und gegenüber den Kostenträgern darauf hätte hinweisen müssen, dass entgegen der pauschalen Annahme der Kostenträger insbesondere der Einsatz von Bereitschaftszeiten im Falle der Klägerin wirtschaftlich nicht möglich sei. Hierzu wäre die Beigeladene zu 1) auch verpflichtet gewesen. Denn ebenso wie die Kostenträger nicht verpflichtet sind, überzogene Ausstattungsstandards zu akzeptieren, sind Rettungsdienstträger nicht berechtigt, Kostenberechnungen hinzunehmen, die die Kosten in Wahrheit nicht decken (Ufer, a.a.O., § 15 Anm. 6).
Legt man zugrunde, dass das von den Kostenträgern für die Jahre 1999 und 2000 zur Verfügung gestellte Gesamtbudget als solches nicht zu beanstanden, sondern als wirtschaftlich ausreichend anzusehen ist, ist der Beigeladenen zu 1) (und dem Beigeladenen zu 2)) vorzuhalten, dass bei der Unterverteilung des Gesamtbudgets auf die in Stadt und Landkreis tätigen Rettungsdienste von einem unzureichenden Verteilungsmaßstab ausgegangen worden ist. Bei dieser Unterverteilung des Gesamtbudgets war die Beigeladene zu 1) (Gleiches gilt für den Beigeladenen zu 2)) nicht durch Vorgaben der Kostenträger gebunden, wie ursprünglich von der Beigeladenen zu 1) vorgetragen. Die Kostenträger haben vielmehr deutlich gemacht, dass die detaillierten Einzelbudgets nicht Bestandteil der mit ihnen getroffenen Gesamtentgeltvereinbarung waren. Bei der Aufteilung des Gesamtbudgets hätte die Beigeladene zu 1) gemeinsam mit dem Beigeladenen zu 2) die das Vorhalten eines Bereitschaftsdienstes nicht zulassende Struktur der Klägerin berücksichtigen müssen. Genügender finanzieller Spielraum hierfür war vorhanden. Aus der von der Beigeladenen zu 1) in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Berechnung (GA Bl. 391) ergibt sich nämlich, dass das Deutsche Rote Kreuz insgesamt in den Jahren 1999 und 2000 (mindestens) einen Überschuss in Höhe von rd. 54.000,-- Euro erzielte. Darüber hinaus hat das Deutsche Rote Kreuz 1999 noch Rücklagen in Höhe von 51.129,19 Euro (= 100.000,-- DM) bzw. 2000 in Höhe von 71.069,57 Euro (= 139.000,-- DM) gebildet, wie auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mitgeteilt wurde (vgl. auch Beiakte D, Schreiben des DRK Hildesheim-Marienburg an den Beigeladenen zu 2) v. 26.3.2002). Obgleich trotz weiterer Nachfragen in der mündlichen Verhandlung nicht deutlich wurde, in welcher Höhe insgesamt ein Überschuss auf Seiten des Deutschen Roten Kreuzes 1999/2000 entstanden ist, belegen bereits die soeben dargelegten Zahlen, dass bei Verteilung des Gesamtbudgets genug Spielraum bestanden hatte, der Klägerin ein kostendeckendes Budget zuzuweisen. Hierfür spricht auch, dass nach Darstellung des Vertreters der Beigeladenen zu 6) in der mündlichen Verhandlung sich für den gesamten Rettungsdienst 1999 ein Überschuss in Höhe von rd. 357.904,00 Euro (= 700.000,00 DM) und für 2000 in Höhe von rd. 117.597,00 Euro (= 230.000,00 DM) ergeben hat.
2) Die geltend gemachten Zinsen waren nur in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz seit dem 27. September 2002 zuzusprechen. Hierbei handelt es sich um Prozesszinsen, die nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts auch für öffentlich-rechtliche Geldforderungen in entsprechender Anwendung des § 291 BGB zu entrichten sind (st. Rspr. d. BVerwG, vgl. etwa Urt. v. 22.2.2001, BVerwGE 114, 61 = DVBl. 2001, 167). Da Prozesszinsen entsprechend § 187 BGB erst ab dem auf die Rechtshängigkeit folgenden Tage verlangt werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.12.2001, BVerwGE 115, 274), waren Zinsen ab dem 27. September 2002 zuzusprechen. Der weitergehende Zinsanspruch (Zinszahlung bereits seit Antragstellung bei der Beklagten) hat dagegen keinen Erfolg. Insoweit handelt es sich um Verzugszinsen nach § 288 Abs. 1 BGB. Diese Vorschrift kann im öffentlichen Recht aber nur dann entsprechend angewandt werden, wenn es dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage im jeweiligen Fachrecht gibt oder dieses durch Vertrag bestimmt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.6.2002, BVerwGE 116, 312 = NVwZ 2003, 481). Beide Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
3) Der im Klagantrag zu 2) als Satz 2 zusätzlich enthaltene Antrag (die Beklagte zu verpflichten festzusetzen, dass der Klägerin ungeachtet des Unterverteilungsschlüssels im Verhältnis der Beauftragten die notwendigen wirtschaftlichen Kosten ihrer effektiven Leistungserbringung gemäß Rettungsmitteldienstplan nach den Kostenrichtlinien zu erstatten sind) bleibt ohne Erfolg. Für diesen Antrag fehlt das Rechtschutzbedürfnis, denn dass die wirtschaftlich notwendigen Kosten eines beauftragten Rettungsdienstes vom Rettungsdienstträger abgedeckt werden müssen, ergibt sich bereits aus den obigen Ausführungen zu dem Klagantrag zu 1) und zu 2) Satz 1. Soweit die Klägerin mit diesem Antrag darauf abzielt, auch für die Jahre 2001 und 2002 eine Nachzahlung zu erhalten, ist das Begehren unzulässig, weil es insoweit an der vorherigen Anrufung der Schiedsstelle fehlt (vgl. zu den Jahren 2001, 2002 aber sogleich weiter unten).
4) Für die Hilfsanträge zu 3) und 4) fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, weil die darin zur Entscheidung gestellten Fragen bereits im Rahmen der Klaganträge zu 1) und 2) Satz 1 zugunsten der Klägerin entschieden worden sind. Auf den Antrag zu 5) war nicht einzugehen, weil bereits dem eigentlichen Hauptbegehren der Klägerin auf Zahlung entsprochen worden ist.
5) Im Interesse einer möglichst umfassenden Klärung und um weitere Streitigkeiten zu vermeiden, sei hinsichtlich der vom vorliegenden Verfahren nicht erfassten Jahre 2001 und 2002 der Vollständigkeit halber auf Folgendes hingewiesen:
Im Jahre 2001 sind für die Klägerin ebenfalls nur 2,2 Personalstellen angesetzt worden. Dieses dürfte aus den oben unter 1) genannten Gründen nicht zulässig sein, da die Klägerin auch im Jahre 2002 nicht mit Bereitschaftsdienst arbeiten konnte. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass sie sich hinsichtlich ihrer Mitarbeiter und Sachkosten unwirtschaftlich verhalten hat. Ebenso wie für die Jahre 1999 und 2000 dürfte daher der Nachzahlungsanspruch der Klägerin berechtigt sein.
Für das Jahr 2002 hat die Klägerin ein Defizit von (nur) 2.532,48 Euro geltend gemacht. Der im Gegensatz zu den vorhergehenden drei Jahren relativ geringe Differenzbetrag beruht darauf, dass die der Klägerin zugebilligten Personalstellen bereits für das Jahr 2002 um 0,49 Stellen erhöht wurden (Schreiben des Beigeladenen zu 2) v. 11.2.2002, Beiakte A Bl. 352), was ebenfalls deutlich macht, dass die Klägerin mit den ab 1999 nur zugebilligten 2,2 Stellen nicht auskommen konnte. Der Klägerin standen damit für 2002 rd. 2,69 Personalstellen zur Verfügung. Aus den oben dargelegten Gründen dürfte die Klägerin aber auch für das Jahr 2002 einen Anspruch auf eine weitere Kostenerstattung haben, da sie auch 2002 bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise auf rd. 2,8 Personalstellen angewiesen gewesen sein dürfte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Klägerin mit ihrem Hauptbegehren obsiegt hat und die Klage lediglich hinsichtlich der geltend gemachten Verzugszinsen und der zusätzlichen Feststellungs- bzw. Hilfsanträge zurückgewiesen worden ist, waren ihr 1/10 und der Beklagten 9/10 der Kosten aufzuerlegen.
Die Kosten der Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Antrag gestellt und damit auch nicht das Risiko einer Kostenpflicht eingegangen sind (§ 162 Abs. 3 i.V.m. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt; zudem geht es um die Auslegung von Landesrecht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 14, 15 NRettDG
§ 5 NRettDG
§ 15 NRettDG
§ 291 BGB
§ 187 BGB
§ 167 VwGO
§ 5 S. 4 NRettDG
§ 15 Abs. 1 NRettDG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 NRettDG
§ 82 Abs. 2 NGO
§ 5 Abs. 1 Satz 4 NRettDG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 NRettDG
§ 15 Abs. 1 Satz 4 NRettDG
§ 5 Abs. 1 NRettDG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 NRettDG
§ 288 Abs. 1 BGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 48, 247, 251
NVwZ 1995, 703
BVerwGE 114, 61
BVerwGE 115, 274
BVerwGE 116, 312
NVwZ 2003, 481
7 M 4404/93
7 K 1713/93
11 M 2747/99
11 ME 26/05