Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-18, Aktenzeichen 20 A 2474/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1018.20A2474.06.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der im Februar 1936 geborene Kläger streitet um seine Berechtigung, unbeschadet seines Alters weiterhin in Luftfahrtunternehmen als verantwortlicher Pilot von Freiballonen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren eingesetzt werden zu dürfen. Die luftverkehrsrechtliche Erlaubnis zum Führen von Freiballonen wurde dem Kläger erstmals 1965 erteilt. Derzeit ist er Inhaber einer unbefristeten Lizenz für das nichtgewerbliche Führen von Freiballonen (§ 46 Abs. 1 LuftPersV) und eines gültigen Tauglichkeitszeugnisses der Klasse zwei nach § 24d LuftVZO. Eine Lizenz für das berufs- bzw. gewerbsmäßige Führen von Freiballonen (§ 46 Abs. 5 LuftPersV) besitzt der Kläger aktuell nicht.
Anfang der 1990er Jahre gründete u. a. der Kläger die C. -Halter N. T. GmbH. Er war Gesellschafter und zugleich Geschäftsführer. Die Gesellschaft war bis Mai 2005 Inhaberin einer Betriebsgenehmigung als Luftfahrtunternehmen zur gewerblichen Beförderung von Personen in Freiballonen (§ 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). In jener Genehmigung war ursprünglich der Kläger als verantwortlicher Freiballonführer benannt. Nach Inkrafttreten der vom Luftfahrtbundesamt erlassenen ersten Durchführungsverordnung zur Verordnung über Luftfahrtpersonal vom 15. April 2003 (BAnz 2003 Nr. 82 S. 9741) - 1. DV LuftPersV - wies die Beklagte mit Schreiben vom 27. Mai 2003 die C. -Halter N. T. GmbH darauf hin, der Kläger dürfe gemäß § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV nicht mehr als verantwortlicher Freiballonführer eingesetzt werden, weil er bereits das 65. Lebensjahr überschritten habe. Der Kläger zog sich daraufhin von der Geschäftsführung zurück, verkaufte seine Anteile mit Wirkung zum 1. Januar 2004 an seinen Sohn und ließ sich aus der Liste der im Unternehmen zugelassenen Piloten streichen.
Mit Schreiben aus September 2004 bzw. Februar 2005 baten die C. -Halter N. T. GmbH sowie der Kläger die Beklagte um Bestätigung, dass der Kläger weiterhin als verantwortlicher Freiballonführer im gewerbsmäßigen Luftverkehr eingesetzt werden dürfe. Die Regelung des § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV sei verfassungswidrig und damit nichtig. Die Beklagte lehnte die begehrte Bestätigung ab.
Im Mai 2005 gab die C. -Halter N. T. GmbH ihre Betriebsgenehmigung als Luftfahrtunternehmerin zurück. Sie teilte mit, ihre Ballone ab sofort nur noch im nichtgewerblichen Verkehr einzusetzen. Die Unternehmensgenehmigung wurde gelöscht. Des weiteren beantragte der Kläger unter dem 1. Juli 2005 bei der Beklagten eine Genehmigung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LuftVG für die nichtgewerbsmäßige Beförderung von Personen gegen Entgelt in Freiballonen, die für mehr als vier Personen zugelassen sind. Er beabsichtige, bei Ballonfahrten Passagiere gegen Entgelt aber ohne Gewinnabsichten zu befördern; da oft Paare im Ballon mitfahren wollten, wolle er ab und an auch mit einem für fünf Personen zugelassenen Ballon fahren dürfen. Dem Antrag wurde entsprochen.
Am 18. Juni 2005 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Klagebegründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Er beabsichtige, als Freiballonführer weiterhin gewerbsmäßig Ballonfahrten durchzuführen. Eine solche Tätigkeit könne er in einem eigenen Unternehmen oder in einem anderen Luftfahrtunternehmen ausüben. Der Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV erfasse schon keine Freiballonführer. Im Übrigen sei die Regelung - weil verfassungswidrig - unwirksam. Das Luftfahrtbundesamt sei zum Erlass einer solchen Vorschrift nicht wirksam ermächtigt gewesen. Die angeführten Ermächtigungsgrundlagen deckten keine generalisierende Altersregelung für Freiballonführer. Die streitige Altersgrenze sei auch in materiell-rechtlicher Hinsicht verfassungswidrig. Die Altershöchstgrenze greife in ihren tatsächlichen Auswirkungen auf der Stufe der subjektiven Zulassungsvoraussetzung direkt in die Freiheit der Berufswahl ein. Da bei Luftfahrtunternehmen mit Freiballonen meist Personenidentität zwischen Firmeninhaber und Pilot bestehe, berühre eine Höchstaltersgrenze zum einen die Möglichkeit des Piloten zur Altersvorsorge, zum anderen seine Möglichkeit, getätigte Investitionen zu erwirtschaften. Linienflüge mit Airlines und deren angestellten Verkehrspiloten einerseits und Freiballonfahrten durch Unternehmen für Freiballone andererseits wiesen darüber hinaus erhebliche Unterschiede auf, die eine Gleichbehandlung von Airlines mit Freiballonunternehmen nicht rechtfertigten. Jedenfalls fehle eine Übergangsregelung. Er sei zur Sicherung seines Lebensunterhalts auf Ballonfahrten im gewerblichen Luftverkehr angewiesen. Er habe keine Veranlassung gehabt, sich auf einen Ruhestand mit 65 Jahren einzustellen.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass er berechtigt sei, in Luftfahrtunternehmen als verantwortlicher Pilot von Freiballonen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren eingesetzt zu werden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Freiballonführer seien von der Regelung in § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV erfasst. Die Altersregelung finde eine hinreichende Ermächtigung in § 133a Abs. 1 Nr. 1 LuftPersV i.V.m. § 31 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LuftVG. In materiell-rechtlicher Hinsicht ergäben sich ebenfalls keine durchgreifenden Bedenken. Insbesondere habe der Verordnungsgeber seinen Gestaltungsspielraum nicht dadurch überzogen, dass er mit Bedacht auf das Ziel, Leben und Gesundheit der Fahrgäste zu schützen, und in der Erwartung, dass sich Menschen der betroffenen Altersgruppe regelmäßig schon auf ein Ende der Erwerbstätigkeit eingestellt hätten, gleichsam unangekündigt und abrupt eine Altersgrenze eingeführt habe.
Mit Wirkung zum 1. Juli 2007 ist nunmehr in § 127 LuftPersV eine im wesentlichen § 4 1. DV LuftPersV vergleichbare Regelung aufgenommen worden (Art. 2 Nr. 23 der vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften vom 13. Juni 2007 - BGBl. I S.1048 -).
Zur Begründung der bereits zuvor vom Senat zugelassenen Berufung führt der Kläger im Wesentlichen aus: § 127 Satz 2 LuftPersV genüge ebenso wenig den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG wie § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV. Insbesondere hätte es mehrjähriger Übergangsfristen bedurft. Jedenfalls aber sei er, der Kläger, aus den bereits erstinstanzlich angeführten Gründen bis zum 30. Juni 2007 berechtigt gewesen, in Luftfahrtunternehmen als verantwortlicher Pilot Freiballone zur gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren zu führen. Eine geeignete Ermächtigung für eine Altersgrenze könne nur in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG liegen. Eine Weitergabe der Ermächtigung auf nachgeordnete Behörden sei ausgeschlossen. An der hilfsweise beantragten Feststellung seiner Berechtigung bis zum 30. Juni 2007 habe er ein besonderes Interesse. Ihm gehe es um die Klärung der verwaltungsrechtlichen Grundlagen für einen möglicherweise später noch durchzuführenden Rechtsstreit vor dem Zivilgericht wegen etwaiger Schadensersatzansprüche. Denn er sei auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV gezwungen gewesen, seine beruflichen Tätigkeiten umfassend zu verändern. Die im Jahre 1990 getroffenen Pensionszusagen der C. -Halter N. T. GmbH könnten aufgrund der dadurch eingetretenen wirtschaftlichen Entwicklung nicht mehr eingehalten werden.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und - unter Neufassung des Begehrens -
festzustellen, dass sein Alter seinem Einsatz als verantwortlicher Pilot von Freiballonen in Luftfahrtunternehmen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren nicht entgegensteht,
hilfsweise, festzustellen, dass sein Alter bis zum 30. Juni 2007 seinem Einsatz als verantwortlicher Pilot von Freiballonen in Luftfahrtunternehmen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren nicht entgegengestanden hat.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, namentlich rechtzeitig begründete Berufung hat keinen Erfolg. Der Kläger kann die beantragte Änderung des angefochtenen Urteils nicht beanspruchen, weil die Klage mit den im Berufungsverfahren verfolgten Klageanträgen keinen Erfolg hat. Der Hauptantrag ist unbegründet; der Hilfsantrag ist bereits unzulässig.
Die Neufassung des Hauptantrages ist dem Umstand geschuldet, dass der Kläger nicht die für die gewerbsmäßige Beförderung von Passagieren erforderliche Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV besitzt. Dem Kläger geht es um die Feststellung, dass die Beklagte im Rahmen einer beabsichtigten erneuten Tätigkeit im gewerblichen Luftverkehr als verantwortlicher Freiballonführer aus dem Umstand, dass er, der Kläger, die Altersgrenze aus § 127 Satz 2 LuftPersV bereits überschritten hat, keine Konsequenzen ziehen darf. Damit ist eine hinreichend konkrete Rechtsbeziehung bezeichnet, deren Feststellung gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthafterweise durch eine Feststellungsklage verfolgt werden kann. Der Kläger hat ein ausreichend schutzwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung dargetan, auch wenn die in § 127 Satz 2 LuftPersV angelegte Rechtsbeziehung ihn nicht unmittelbar betrifft. Angesprochen sind vielmehr unmittelbar die Luftfahrtunternehmer. Allerdings knüpft die Altersgrenze tatbestandlich an die Person des Piloten an; ihn treffen damit die Rechtsfolgen ebenso wie den Unternehmer. Unschädlich ist, dass dem Kläger die für den begehrten Einsatz im gewerblichen Luftverkehr erforderliche Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV fehlt. Denn er hat hinreichend glaubhaft gemacht, dass er - sobald geklärt ist, dass die Altersgrenze aus § 127 Satz 2 LuftPersV ihn nicht ausschließt - wieder im gewerblichen Luftverkehr tätig werden will und die hierfür erforderliche Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV voraussichtlich ohne größere Schwierigkeiten erhalten wird. Er ist weiterhin Inhaber einer unbefristeten Erlaubnis zum Führen von Freiballonen und eines gültigen Tauglichkeitszeugnisses der Klasse zwei nach § 24d LuftZVO. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, zeichnen sich Probleme, ein Tauglichkeitszeugnis der Klasse eins zu erhalten, auch nach Einschätzung seines Fliegerarztes nicht ab. Gegen die erforderliche Flugpraxis spricht nichts. Der Kläger hat nach Ende seines Einsatzes im gewerblichen Freiballonverkehr privat Ballonfahrten durchgeführt. Er ist außerdem im Besitz einer Erlaubnis zur entgeltlichen Beförderung von Fluggästen ohne Gewerbsabsicht nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LuftVG. Gründe, warum ihm - im Falle der Klärung der Frage der Altersgrenze - nicht auch eine Genehmigung für das gewerbsmäßige Befördern von Fahrgästen nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erteilt werden könnte, sind nicht ersichtlich. Bei dieser Sachlage und nach dem Eindruck, den der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hinterlassen hat, ist zugrunde zulegen, dass der Kläger ernsthaft erwägt, nach Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses auch wieder im gewerblichen Luftverkehr tätig zu werden.
Der Grundsatz der Subsidiarität aus § 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen. Insbesondere ist der Kläger nicht darauf zu verweisen, das einschlägige Rechtsverhältnis im Verfahren auf Erteilung einer Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV oder einer Unternehmensgenehmigung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG klären zu lassen. Dabei erscheint es schon fraglich, ob sich in einem dieser Verfahren die Frage nach der Wirksamkeit der streitigen Altersregelung überhaupt stellen würde. Schließlich betrifft § 127 LuftPersV in erster Linie die Frage des Einsatzes von Piloten, die im Besitz einer gültigen Lizenz sind. Jedenfalls hätten die Verpflichtungsbegehren jeweils einen anderen Streitgegenstand, bei dem das fragliche Rechtsverhältnis mit entsprechend eingeschränkter Rechtskraftwirkung allenfalls inzidenter als Vorfrage entscheidungserheblich wäre.
Das Feststellungsbegehren ist aber unbegründet. Der Kläger darf in Luftfahrtunternehmen nicht (mehr) als verantwortlicher Pilot von Freiballonen eingesetzt werden, nachdem er das 65. Lebensjahr bereits vollendet hat. Die Altersgrenze aus § 127 Satz 2 LuftPersV ist gültig. Die Bestimmung erfasst durch die Bezugnahme auf die Lizenz nach Satz 1 eindeutig auch Freiballonführer mit einer Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV. Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der Regelung bestehen nicht. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers greifen nicht.
Die Regelung enthält eine generalisierende - berufsbeschränkende - Altersgrenze. Das Verbot für Luftfahrtunternehmen, Freiballonführer nach Vollendung des 65. Lebensjahres als Luftfahrzeugführer im gewerbsmäßigen Luftverkehr einzusetzen, führt für ältere Freiballonführer mit einer Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV faktisch zum Ausschluss von berufs- und gewerbsmäßiger Tätigkeit. Denn die Durchführung gewerbsmäßiger Ballonfahrten ist nur juristischen oder natürlichen Personen erlaubt, die eine entsprechende Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG besitzen (Luftfahrtunternehmen) und den Inhaber einer Lizenz der vorgenannten Art einsetzen (können). § 127 Satz 2 LuftPersV baut auf einer generalisierenden Aussage über bestimmte Eignungseinbußen von Luftfahrzeugführern auf und enthält damit auch eine subjektive Berufszulassungsvoraussetzung. Den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG, die an eine solche Regelung zu stellen sind, ist genügt.
Die Regelung hält sich im Rahmen der gegebenen formellen gesetzlichen Grundlage. Sie findet eine den Maßstäben des Bestimmtheitsgebotes aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügende Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG. Danach ist der Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die Befähigung und Eignung von Personen zu stellen, die einer Erlaubnis nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen. Die Ermächtigung zur Festlegung generalisierender Aussagen, wie sie hier mit der Altersgrenze für Freiballonführer im gewerblichen Luftverkehr in Rede steht, bedurfte unbeschadet ihrer Eingriffsintensität keiner ausdrücklichen Hervorhebung im Gesetz. Denn neben individuellen Prüfungen gehören solcherart Grenzziehungen zum gängigen Regelungssystem, wenn es darum geht, den Erfordernissen besonderer Fähigkeiten und spezifischer Eignungsvoraussetzungen gerecht zu werden. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass mit fortschreitendem Lebensalter regelmäßig ein Nachlassen der körperlichen und geistigen Kräfte zu erwarten steht. Der Vergleich mit der Regelung der Altersgrenze für gewerbsmäßig fliegende Verkehrspiloten in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LuftVZO i.V.m. dem Regelwerk der JAR-FCL 1 (deutsch) drängt sich auf. Für diese hat das Bundesverfassungsgericht eine verordnungsrechtliche Regelung unter Hinweis darauf ausreichen lassen, sie stehe in engem Zusammenhang mit den technischen und medizinischen Details der Erlaubnisvoraussetzungen, deren Regelung und Anpassung an neue Erkenntnisse dem Verordnungsgeber gerade auch wegen seiner Möglichkeiten zu einer zügigen Reaktion - im Rahmen der parlamentarischen Ermächtigung - obliegt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2007 - 2 BvR 2408/06 -, juris.
Die vom Verordnungsgeber gewählte generalisierende Altersgrenze genügt auch in materiell-rechtlicher Hinsicht den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG. Als subjektive Zulassungsbeschränkungen müssen Altersgrenzen wie die vorliegende zur ordnungsgemäßen Erfüllung des Berufs oder zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht, erforderlich sein; sie dürfen zum angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis stehen sowie keine übermäßigen (unzumutbaren) Belastungen enthalten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2007 - 2 BvR 2408/06 - m.w.N., a.a.O.
Das ist hier der Fall. Die Altersgrenze dient der möglichst effektiven Verhinderung potentiell gravierender Unglücksfälle bei Freiballonfahrten zur gewerblichen Beförderung von Passagieren, die sich in Folge von altersbedingten Eignungs- und Befähigungseinbußen ereignen können. Ausgangspunkt sind Erkenntnisse über altersbedingte Leistungsminderungen in Bezug auf Faktoren, die für die Tätigkeit als Freiballonführer von Bedeutung sind, bei Personen, die das 65. Lebensjahr vollendet haben. Sie werden auch vom Kläger in ihren Grundaussagen nicht bezweifelt. Zwar hängt das zur Minderung der Leistungsfähigkeit führende körperliche oder geistige Altern nicht allein vom Lebensalter ab. Es betrifft vielmehr einen Prozess, der in seinen Auswirkungen individuell unterschiedlich vor sich geht. Mit höherem Lebensalter werden jedoch altersbedingte Ausfallerscheinungen und Fehlreaktionen zunehmend wahrscheinlicher. Die Gefahren sind dann umso größer, wenn es um Tätigkeiten geht, die - wie das Führen von Freiballonen - besonders hohe Anforderungen an die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit stellen.
Die Altersgrenzenregelung genügt zugleich den weiteren Anforderungen, die aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen. Die angegriffene Regelung ist geeignet und auch erforderlich, die Eignung und Befähigung von gewerbsmäßig tätigen Freiballonführern zu sichern. Im Rahmen des ihm eingeräumten Gestaltungsspielraumes ist der Verordnungsgeber nicht darauf beschränkt, ab Vollendung des 65. Lebensjahres eine zeitlich engmaschigere individuelle Prüfung der Tauglichkeit zu fordern. Er ist vielmehr - wie es der Gesetzgeber ebenfalls wäre - berechtigt, auf der Grundlage seiner Gefahreneinschätzung eine generalisierende Regelung zu erlassen. Damit trägt er insbesondere dem Umstand Rechnung, dass die mit fortschreitendem Alter physiologisch bedingten Minderungen der Belastbarkeit nicht ohne weiteres fassbar sind und deshalb in periodischen Tauglichkeitsuntersuchungen nicht zwingend zu Tage treten, und zwar selbst dann, wenn sie - wie hier nach § 24d Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO für Lizenzinhaber nach § 46 Abs. 5 LuftPersV nach Vollendung des 60. Lebensjahres - alle sechs Monate durchzuführen sind. Den daraus resultierenden Gefahren soll vorgebeugt werden.
Die streitige Altersgrenze entspricht auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Bei der Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem bereits herausgestellten Gewicht der die Altergrenze rechtfertigenden überragenden Gemeinwohlinteressen, ist die Grenze des Zumutbaren nicht überschritten.
Insbesondere erscheint es nicht sachwidrig, die Grenze bei 65 Jahren festzulegen. Die Festlegung geht auf eine generalisierende Risikobewertung zurück und lehnt sich an die Festlegungen in den JAR-FCL 1 für Piloten im gewerblichen Luftverkehr an. Sie greift so die dortige Bewertung von altersbedingten Eignungs- und Befähigungseinbußen auf.
Vgl. dazu: BR-Drs. 127/07.
Sie berücksichtigt zugleich die Einschätzung, die bereits in § 41 Satz 1 LuftBO zum Ausdruck gelangt ist. Danach sollen Mitglieder der Flugbesatzung eines Luftfahrzeuges in einem Alter von über 60 Jahren von Luftfahrtunternehmen nicht eingesetzt werden. Die Vorschrift erfasst auch den Betrieb von Freiballonen im Rahmen einer Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 3 LuftBO). Aus den vom Kläger herausgestellten Unterschieden zwischen im gewerblichen Bereich tätigen Freiballonführern und im übrigen gewerblichen Luftverkehr tätigen Piloten von Flugzeugen lässt sich keine Verpflichtung des Verordnungsgebers ableiten, die Altersgrenzen unterschiedlich anzusetzen oder gar im Bereich der Freiballonunternehmen hierauf zu verzichten. Die Überlegungen des Klägers zum Gebot, Ungleiches ungleich zu behandeln, greifen zu kurz. Denn letztlich geht es insoweit um vergleichbare Sachverhalte, als die Einschätzung des Risikos von Eignungs- und Befähigungseinbußen von Personen in Rede steht, auch Freiballonführer besonderen physischen und psychischen Anforderungen ausgesetzt sind, die sich gerade auch in gewerblichen Zusammenhängen noch verschärfen können, und schließlich sich im Bereich von Freiballonfahrten aufgrund von Eignungs- und Befähigungseinbußen ebenfalls gravierende Unglückfälle ereignen können. Zwar mag das Gefährdungspotential im gewerblichen Freiballonverkehr in quantitativer Hinsicht und auch im Hinblick auf die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht dem im sonstigen gewerblichen Luftverkehr entsprechen. Indes durfte der Verordnungsgeber einstellen, dass das Gefährdungspotential mit Blick auf die im Schadensfall zu erwartenden gravierenden Folgen für Leib und Leben von Ballonbesatzung und Passagieren in qualitativer Hinsicht ohne weiteres vergleichbar ist.
Der Umstand, dass der Verordnungsgeber von einer Übergangsregelung abgesehen hat, ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Die streitige Regelung ist nicht nur für diejenigen Unternehmen und Freiballonführer, die erstmals nach Inkrafttreten der Vorschrift im gewerblichen Luftverkehr tätig werden wollen, verhältnismäßig, sondern auch für bereits tätige Unternehmen und Freiballonführer.
Dem Kläger ist in diesem Zusammenhang zwar zuzugeben, dass es ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspricht, dass Regelungen, welche die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, gegen Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. dem Vertrauensschutzgebot verstoßen können, falls sie keine Übergangsregelungen für diejenigen vorsehen, welche eine künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben.
Vgl. Urteil vom 23. Juni 1998 - 1 BvR 2306/96 u. a. -, BVerfGE 98, 265.
Das richtet sich indes, wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat, nach den Umständen des Einzelfalles. Erforderlich ist in diesem Zusammenhang eine Gesamtabwägung der einzustellenden Interessen. Der Vertrauensschutzgesichtspunkt gebietet es namentlich nicht, die berufliche Betätigung auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erlauben, denen generalisierende Eignungsvoraussetzungen fehlen, die zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter für die Zukunft eingeführt werden. So liegt der Fall hier. Eine Ausnahme für (noch) tätige Piloten jenseits der Altersgrenze liefe dem legitimen Zweck der Neuregelung und der ihr zugrundeliegenden Gefahreneinschätzung zuwider. Vergleichbar gewichtige oder gar überwiegende Interessen auf Seiten der bereits gewerbsmäßig im Luftverkehr beschäftigten Freiballonführer und Freiballonunternehmen mussten nicht eingestellt werden. Bei der Entscheidung, ob Übergangsregelungen geschaffen werden, ist der Normsetzer nicht zwingend gehalten, Rücksicht auf individuelle Belange und Interessen Einzelner zu nehmen.
BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1992 - 1 BvR 1581/91 -, NJW 1993, 1575.
Der Verordnungsgeber durfte vorliegend einstellen, dass die beanstandete Norm Menschen einer Altersgruppe erfasst, die regelmäßig bereits in erheblichem Umfang zu ihrer Altersversorgung beigetragen haben. Dies gilt im Besonderen auch im Luftverkehr. Denn die hier verantwortlich Tätigen müssen ihrerseits mit Blick auf die hohen Tauglichkeitsanforderungen vernünftigerweise bei ihrer Berufs- und Lebensplanung das in jenem Alter erhöhte Risiko plötzlich eintretender körperlicher oder geistiger Einschränkungen berücksichtigen, die ihre Tauglichkeit in Frage zu stellen vermögen. Wenn im Einzelfall anders kalkuliert worden ist - wofür im Fall des Klägers im übrigen tragfähige Anhaltspunkte nicht weiter substantiiert sind - stehen individuelle Lebensentscheidungen in Rede, die nicht etwa vorgezeichnet waren und die der Verordnungsgeber mit Blick auf die in diesem Alter nicht als sicher zu unterstellende unveränderte körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht einstellen musste. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die vom Kläger ebenfalls angesprochenen möglichen Betroffenheiten von einzelnen Luftfahrtunternehmen, insbesondere, wenn Personenidentität zwischen Unternehmen und eingesetztem Freiballonführer besteht.
Der Umstand, dass Ballonführer außerhalb des gewerblichen Luftverkehrs noch nach Vollendung des 65. Lebensjahres Freiballone führen und dabei auch - nichtgewerbsmäßig - Fahrgäste gegen Entgelt befördern dürfen, macht die Regelung in § 127 Satz 2 LuftPersV in ihrer Gefahreneinschätzung nicht inkonsequent. Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist gewahrt. Denn der unterschiedlichen Ausgestaltung dieser Lebensbereiche liegt eine vertretbare unterschiedliche Einschätzung der Gefahrenlage durch den Verordnungsgeber zugrunde. Diese hat ihren hinreichenden Anknüpfungspunkt zum einen in der Befürchtung, dass Ballonführer - bei der gebotenen pauschalierenden Betrachtung - in berufs- und gewerbsmäßigen Zusammenhängen schon mit Blick auf den Umfang der Fahrtätigkeiten in vergleichsweise wesentlich stärkerem Maße psychisch und physisch gefordert sind. Zum anderen geht es um Regelungen im Vorfeld des Art 2 Abs. 2 Satz 1 GG, den Einzelnen vor Gefahren zu schützen, die von Freiballonführern ausgehen, die den physischen und psychischen Anforderungen an das Ballonfahren nicht mehr gewachsen sind. Insoweit durfte der Verordnungsgeber einstellen, dass die Interessen des Einzelnen an einem staatlichen Schutz vor Auswirkungen des sich auf dem freien Markt anbietenden gewerblichen Handelns Dritter stärker wiegen, als das Interesse an entsprechenden - generalisierenden - Schutzvorschriften gegenüber sonstigem privaten Handeln Dritter.
Auch eine Übergangsvorschrift, nach der der Einsatz von verantwortlichen Freiballonführern im gewerblichen Luftverkehr auf einer reduzierten Anzahl monatlicher Fahrten für eine gewisse Zeit nach Vollendung des 65. Lebensjahrs erlaubt wäre, drängte sich nicht auf. Denn dem Vorschriftengeber durfte insoweit der klare Schnitt zwischen gewerbsmäßiger und nichtgewerbsmäßiger Ballonführung schon aus Gründen der Gefahrenreduzierung und der Überwachung vorzugswürdig erscheinen.
Die streitige Altersgrenze ist auch mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Die Eigentumsgarantie ist schon vom Schutzbereich her nicht betroffen, und zwar auch nicht, soweit es sich um Fälle der Identität von Luftfahrtunternehmer und Freiballonführer handelt und die Tätigkeit bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Altersgrenze für den gewerblichen Luftverkehr ausgeübt wurde. Es sind auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes keine Rechtspositionen betroffen, die den genannten Rechtssubjekten schon zugestanden haben, sondern allein in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten. Erwerbschancen sind eigentumsrechtlich nicht dem geschützten Bestand einzelner Unternehmen zuzuordnen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35/82 u.a. -, BVerfGE 68, 193.
Die hilfsweise verfolgte Feststellung der Zulässigkeit eines Einsatzes des Klägers im gewerblichen Luftverkehr als verantwortlicher Freiballonführer bis zum 30. Juni 2007 hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Klage mit diesem Antrag ist bereits unzulässig. Denn es fehlt an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung eines bereits vergangenen Rechtsverhältnisses ist nur unter besonderen - hier nicht gegebenen - Voraussetzungen anzuerkennen. Erforderlich ist, dass die gerichtliche Feststellung dazu dienen kann, eine andauernde Beschwer auszuräumen. Von den in der Rechtsprechung hierzu herausgearbeiteten Fallgruppen einer Wiederholungsgefahr, Fortdauer einer Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse), eines nachhaltigen schwerwiegenden Grundrechtseingriffs, namentlich in Freiheitsrechte, und einer beabsichtigten Geltendmachung von Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüchen kommt vorliegend ohnehin allenfalls die letztere Fallgruppe in Betracht. Andere Gesichtspunkte führt der Kläger selbst nicht an. Das Interesse an der Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses ist in diesen Fällen indes nur dann als schutzwürdig anzuerkennen, wenn glaubhaft gemacht ist, dass eine Entschädigungsklage ernstlich beabsichtigt und ein Erfolg jener Klage nicht offensichtlich ausgeschlossen ist. Daran fehlt es hier. Der Kläger hat sein Entschädigungsbegehren nicht einmal näher substantiieren können. Es fehlen jegliche Anhaltspunkte für einen möglichen Erfolg eines Haftungsprozesses, für den eine Feststellung zwischen den Parteien dieses Verfahrens förderlich wäre.
Es lässt sich schon keine schuldhafte Verletzung einer den Kläger betreffenden Amtspflicht durch eine Amtsperson als notwendige Voraussetzung für einen Entschädigungsanspruch nach § 839 BGB ausmachen. Das gilt auch, wenn man die objektive Rechtswidrigkeit der von der Beklagten vertretenen Ansicht unterstellt, der Kläger habe für die Zeit vor dem Inkrafttreten von § 127 Satz 2 LuftPersV bereits die Altersgrenze gemäß § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV gegen sich gelten lassen müssen.
Ein Normanwenderverschulden seitens der Beklagten bzw. ihrer Bediensteten in Anknüpfung an die Versagung der Bestätigung über die Zulässigkeit des Einsatzes des Klägers im gewerblichen Luftverkehr ist schon deshalb auszuschließen, weil sie an die einschlägige streitige Regelung aus § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV gebunden waren. Eine Normverwerfungsbefugnis stand ihnen nicht zu. An eine solche Befugnis mag allenfalls in Fällen eklatanter, offenkundiger Unwirksamkeit einer Verordnung zu denken sein. Ein solcher Fall liegt hier aber ersichtlich nicht vor, weil sowohl das Verwaltungsgericht Minden als auch das Verwaltungsgericht Münster, wenn auch jeweils nicht in kollegialer Besetzung, die streitige Regelung als verfassungsgemäß und damit wirksam erachtet haben. Auch der Senat hat in seinem Beschluss vom 7. April 2004 - 20 B 23/04 - nicht tragend darauf abgestellt, das Luftfahrtbundesamt sei nicht wirksam ermächtigt gewesen. Die Rechtsauffassung der Beklagten, die streitige Vorschrift in § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV erfasse auch den Einsatz von Freiballonführern im gewerblichen Luftverkehr, hat der Senat allerdings bereits in dem genannten Beschluss bestätigt und dies im Einzelnen begründet.
Soweit der Kläger ein Vorgehen gegen den Verordnungsgeber anstreben sollte, ist - ungeachtet der Frage einer möglichen Rechtskrafterstreckung - schon nicht ersichtlich, wie überhaupt eine Verletzung einer dem Kläger gegenüber bestehenden Amtspflicht in Rede stehen kann. Verordnungen enthalten wie Gesetze grundsätzlich generelle und abstrakte Regelungen. Daher nimmt der Verordnungsgeber wie der Gesetzgeber in der Regelung - wie auch hier - ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit war.
Vgl. BayObLG, Urteil vom 14. Januar 1997 - 2Z RR 422/96 -, NJW 1997, 1514, m.w.N. u.a. auf: BGH, Urteil vom 29. März 1971 - III ZR 110/68 -, BGHZ 56, 40.
Ungeachtet dessen hat der Kläger auch weder seinen Schaden näher konkretisiert noch die erforderliche Kausalität erläutert. Mögliche Schäden, die der
C. -Halter N. T. GmbH entstanden sind, sind als solche eines Unbeteiligten unerheblich.
Schließlich hat der Kläger auch naheliegende Möglichkeiten einer Schadensbegrenzung unterlassen. Insbesondere hat er die formelle Rechtslage zunächst gegen sich gelten lassen und erst annähernd 2 Jahre nach Inkrafttreten der streitigen Regelung um gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht. Damit steht aber ein Mitverschulden des Klägers an eventuellen finanziellen Auswirkungen in Rede, die sich für ihn aus der Beachtung der streitigen Regelung ergeben haben, das Amtshaftungsansprüche ausschließt (§ 839 Abs. 3 BGB).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 127 LuftPersV
§ 24d LuftZVO
§ 839 BGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 46 Abs. 1
LuftPersV
§ 46 Abs. 5 LuftPersV
§ 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 4 Abs. 2 1. DV
§ 20 Abs. 1 Satz 2
LuftVG
§ 133a Abs. 1 Nr. 1 LuftPersV
§ 4 1. DV
§ 127 Satz 2 LuftPersV
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
LuftVG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 46 Abs. 5
LuftPersV
§ 20 Abs. 1
Satz 2 LuftVG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 20 Abs. 1
Satz 1 LuftVG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
LuftVZO
§ 24d Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO
§ 41 Satz 1 LuftBO
§ 1 Abs. 1 Nr.
1 und Abs. 2 Nr. 3 LuftBO
§ 839 Abs. 3 BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art 2
Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 98, 265
NJW 1993,
1575
BVerfGE 68,
193
NJW 1997, 1514
BGHZ 56, 40
2 BvR 2408/06
1 BvR 2306/96
1 BvR 1581/91
1 BvR 35/82
20 B 23/04
III ZR 110/68