Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-29, Aktenzeichen 11 K 1870/09

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer mindestens einen Monat gültigen Duldung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger 1/5 und der Beklagte 4/5.

Tatbestand:
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Der Kläger erstrebt die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Duldung für die Dauer von mindestens einem Monat.
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Der am … 1980 geborene Kläger reiste am 08.02.2005 in das Bundesgebiet ein. Am 15.02.2005 beantragte er die Gewährung von Asyl und gab hierbei an, sudanesischer Staatsangehöriger zu sein.
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Mit Bescheid vom 11.03.2005 lehnte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge den Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter ab und stellte gleichzeitig fest, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG und Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 2 - 7 AufenthG nicht vorliegen und drohte dem Kläger mit einer Ausreisefrist von einem Monat die Abschiebung in den Sudan oder nach Nigeria an. Die hierauf eingelegten Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (VG Stuttgart, Urt. v. 01.03.2006 - A 7 K 10771/05; VGH Bad.-Württ., Beschl. vom 25.04.2006 - A 9 S 455/06). Der Aufenthalt des Klägers im Bundesgebiet wurde in der Folgezeit geduldet.
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Am 26.07.2006 wurde der Kläger der sudanesischen Botschaft vorgeführt; diese schloss eine sudanesische Staatsangehörigkeit des Klägers ausdrücklich aus.
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Bei einer Durchsuchung der Wohnung des Klägers in der S. Straße ... in Giengen am 06.08.2007 wurde festgestellt, dass diese nicht bewohnt ist.
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Mit Schreiben vom 13.08.2007 teilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Stadt Giengen mit, der Kläger erscheine bei der Ausländerbehörde der Stadt Giengen lediglich zur Duldungsverlängerung und komme ansonsten seiner Verpflichtung zur Wohnsitznahme nicht nach. Deshalb sei die Duldung zukünftig nur noch für zwei Wochen zu verlängern und dem Kläger eine Meldeauflage aufzuerlegen.
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Seit August 2008 erhält der Kläger nur noch Duldungen für einen Zeitraum von zwei Wochen.
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Am 23.08.2007 forderte die Stadt Giengen den Kläger auf, sich wöchentlich mittwochs gegen 08:00 Uhr bei der Ausländerbehörde zu melden.
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Am 05.09.2007 wurde wiederum festgestellt, dass die Wohnung des Klägers in der S. Straße ... in Giengen nicht bewohnt ist. Diese Situation wurde bei einer weiteren Überprüfung Mitte Dezember 2007 und Mitte März 2008 bestätigt.
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Bei einer Vorführung des Klägers am 17.07.2008 bei der Botschaft der Republik Nigeria konnte eine nigerianische Staatsangehörigkeit nicht bestätigt werden.
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Mit Schriftsatz vom 11.09.2008 beantragte der Prozessbevollmächtigte des Klägers beim Regierungspräsidium Stuttgart, die dem Kläger zu erteilenden Duldungen künftig mindestens für die Geltungsdauer von einem Monat zu verlängern. In der Folgezeit, so auch am 05.05.2009, verlängerte die Stadt Giengen als untere Ausländerbehörde im Auftrag des Regierungspräsidiums Stuttgart die Duldungen wiederum nur für zwei Wochen.
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Am 15.05.2009 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, die Entscheidung über die Geltungsdauer der Duldung sei ermessensfehlerhaft. Gründe, die für eine nur zweiwöchige Duldung sprächen, seien nicht ersichtlich. Er sei verpflichtet, sich wöchentlich bei der unteren Ausländerbehörde zu melden. Es erschließe sich nicht, welchen ausländerrechtlichen Zweck die nur für die Dauer von zwei Wochen jeweils erteilte Duldung habe.
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Der Kläger beantragt,
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den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Duldung von mindestens einem Monat zu erteilen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt vor, der Duldungszeitraum von zwei Wochen stehe im Zusammenhang mit der dem Kläger auferlegten Meldeauflage. Dem Kläger seien ab August 2007 Duldungen für einen Zeitraum von jeweils zwei Wochen erteilt worden, da er sich nicht an seinem Wohnsitz aufgehalten habe. Nachdem dies nicht zum gewünschten Erfolg geführt habe, sei zusätzlich eine wöchentliche Meldeauflage verfügt worden. Die zweiwöchentliche Duldung und die Meldeauflage seien als milderes Mittel anzusehen gegenüber einer Ausschreibung des Klägers zur Festnahme, da er sich in der Vergangenheit nicht an dem ihm zugewiesenen Wohnsitz aufgehalten habe, behördlichen Aufforderungen nicht gefolgt sei und für ausländerrechtliche Maßnahmen wie der Vorführung vor Vertretern des mutmaßlichen Heimatstaates nicht zur Verfügung gestanden habe.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die zur Sache gehörende Behördeakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Das Gericht kann trotz Ausbleibens eines Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entscheiden, da er bei der Ladung darauf hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).
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Die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Duldung mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens einem Monat ist zulässig. Zwar ist nach der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2/00 - BVerwGE 112, 221). Gleichwohl kommt eine isolierte Anfechtung der Befristung nicht in Betracht. Auch wenn die Erteilung einer unbefristeten Duldung nach dem Wortlaut des § 60 a Abs. 2 AufenthG nicht mehr ausdrücklich ausgeschlossen ist (anders noch § 56 Abs. 2 AuslG), darf eine unbefristete Duldung dennoch von Rechts wegen nicht erteilt werden. Mit der Duldung kann und soll auf vorübergehende Vollstreckungshindernisse reagiert werden; dies begründet die Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Befristung (vgl. Funke-Kaiser, GK-AufenthG II § 60 a RdNr. 53, 262). Als integrierender Bestandteil einer Duldung ist die Befristung nicht isoliert anfechtbar und aufhebbar (ebenso zur auflösenden Bedingung VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.03.2008 - 11 S 378/08 - VBlBW 2008, 353). Die Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Duldung mit einer Geltungsdauer von mindestens einem Monat ist nach § 83 Abs. 2 AufenthG ohne Vorverfahren zulässig (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.09.2000 - 13 S 2260/99 - NVwZ-RR 2001, 272). Dies folgt vorliegend zudem aus § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO. Der Rechtsstreit hat sich auch nicht durch Ablauf der Gültigkeitsdauer der vom Kläger in Bezug genommenen Duldung vom 05.05.2009 erledigt, da auch die später dem Kläger erteilten Duldungen eine Geltungsdauer von weniger als einem Monat hatten, das Begehren des Klägers zudem in die Zukunft reicht und auch weiterhin vom Beklagten erfüllt werden kann.
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Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Beklagte ist verpflichtet, über das Begehren des Klägers auf Erteilung einer Duldung von mindestens einem Monat unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
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Das Regierungspräsidium Stuttgart ist für das Begehren des Klägers passiv legitimiert. Zwar sind die dem Kläger bislang erteilten Duldungsverfügungen mit einem Stempel der Stadt Giengen und einer entsprechenden Unterschrift versehen. In den jeweiligen Duldungsbescheinigungen wird jedoch klargestellt, dass die Duldung im Auftrag des Regierungspräsidiums Stuttgart ausgestellt wird. Diese der Verfügung beigegebene Erläuterung bezieht sich nicht nur auf die Aussetzung der Abschiebung (Duldung) selbst, sondern auch auf die ihr beigefügten Nebenbestimmungen und die nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG gesondert beigefügten belastenden Verwaltungsakte (vgl. hierzu Funke-Kaiser, GK-AufenthG II § 61 RdNr. 7, § 60 a RdNr. 49, 259). Nach § 9 AAZuVO i. d. F. vom 11.01.2005 (GBl. S. 93) - diese Bestimmung ist nach § 15 AAZuVO i.d.F. vom 02.12.2008 (GBl. S. 465) nach wie vor vorliegend anzuwenden - können die Regierungspräsidien die unteren Ausländerbehörden mit der Entgegennahme der Anträge, der Durchführung von Anhörungen nach § 28 LVwVfG sowie der Ausstellung einer Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung und eines Ausweisersatzes beauftragen. Diese Möglichkeit besteht nicht nur bei den Bescheinigungen über die Duldung selbst, sondern auch bei den Nebenbestimmungen und sonstigen belastenden Verwaltungsakten nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG, die einer Duldung beigefügt werden können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.05.2006 - 13 S 707/06 - InfAuslR 2006, 405). Die auch im vorliegenden Fall bestehende Beauftragung der Stadt Giengen durch das Regierungspräsidium Stuttgart nach § 9 AAZuVO (a.F.) lässt aber die Passivlegitimation des Regierungspräsidiums Stuttgart unberührt. Bei der in § 9 AAZuVO a.F. (entspricht nunmehr wörtlich § 10 AAZuVO n.F.) getroffenen Regelung handelt es sich um eine Art „Verwaltungsleihe“, bei der eine andere Behörde die bloße technische Ausführung einer Maßnahme übernimmt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.05.2006 a.a.O.).
23
Nach § 36 Abs. 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Zu den Nebenbestimmungen im Sinne der Vorschrift gehören nach der Legaldefinition des § 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG nach dem insoweit maßgeblichen materiellen Gehalt einer Nebenbestimmung auch Befristungen. Die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 LVwVfG sind im Aufenthaltsgesetz insoweit gegeben, als auf die Erteilung einer Duldung nach § 60 a Abs. 2 AufenthG - wie vorliegend unstreitig - ein Rechtsanspruch besteht. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich die Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Befristung aus dem Zweck der Duldung. Über die somit nach § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG zulässige und notwendige Befristung der Duldung hat das Regierungspräsidium nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Diese Ermessensentscheidung über die Geltungsdauer der Duldung ist an deren Zweck auszurichten (§ 40 LVwVfG). Die eine Duldung einschränkenden Regelungen dürfen also nicht in Widerspruch zum Zweck einer Duldung stehen und müssen die verfassungsrechtlichen Vorgaben wie beispielsweise den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren. Dies ist insbesondere dann nicht mehr der Fall, wenn eine Nebenbestimmung in erster Linie Sanktionscharakter hat und sich vornehmlich als schikanös darstellt (vgl. VGH München, Beschluss vom 21.12.2006 - 24 CS 06.2958 - BayVBl. 2007, 567). Nach diesen Grundsätzen hat der Beklagte im vorliegenden Fall sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt.
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Die Duldung erschöpft sich in dem Verzicht auf die Abschiebung, sie gewährt dem Ausländer kein Aufenthaltsrecht, sein Aufenthalt bleibt vielmehr unrechtmäßig (§ 60 a Abs. 3 AufenthG). Das Rechtsinstitut der Duldung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Ausreisepflicht eines Ausländers nicht in allen Fällen ohne Verzögerung durchgesetzt werden kann und ihre Durchsetzung mitunter auf nicht absehbare Zeit unmöglich ist. Die Erteilung einer Duldung nach § 60 a Abs. 2 AufenthG stellt demnach nur die rechtliche Situation eines Ausländers klar, dessen Ausreisepflicht nicht durchgesetzt werden kann. Nach der gesetzgeberischen Konzeption darf die Erteilung einer Duldung von der Erfüllung der Mitwirkungspflichten nicht abhängig gemacht werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.09.1997 - 1 C 3.97 - BVerwGE 105, 132 und Urt. v. 31.03.2000 - 1 C 23.99 - BVerwGE 111, 62). Dementsprechend stellt die Frage, ob der Ausländer an der Durchsetzung seiner Ausreiseverpflichtung mitwirkt oder gar freiwillig ausreisen könnte, bei der Festsetzung der Dauer der Duldung kein sachliches Kriterium dar.
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Aus den dem Kläger erteilten Duldungsbescheinigungen lassen sich, da die Befristungsentscheidungen nicht begründet wurden, die maßgeblichen Ermessenserwägungen nicht erkennen. Sie lassen sich jedoch der Klageerwiderung entnehmen. Danach hat sich der Beklagte zu der Erteilung von Duldungen mit einer Geltungsdauer von nur noch zwei Wochen veranlasst gesehen, da der Kläger sich in der Vergangenheit nicht an dem ihm zugewiesenen Wohnsitz aufgehalten hat, behördlichen Aufforderungen nicht gefolgt ist und für ausländerrechtliche Maßnahmen wie der Vorführung vor Vertretern des mutmaßlichen Heimatstaates nicht zur Verfügung gestanden hat. Mit der nur noch kurzen Geltungsdauer der Duldung verfolgt der Beklagte somit den Zweck, die Mitwirkungsverpflichtung des Klägers und die Wohnsitzauflage durchzusetzen. Diese Erwägungen vermögen möglicherweise die gleichfalls verfügte Meldeauflage zu rechtfertigen. Bei der Ermessensentscheidung über die Dauer der Befristung einer Duldung sind diese Erwägungen jedoch sachfremd. Nach dem Inhalt der Klageerwiderung hat die kurze Geltungsdauer der dem Kläger erteilten Duldungen Sanktionscharakter und stellt sich als schikanös dar. Der Beklagte hat bei seiner Ermessensentscheidung zudem nicht berücksichtigt, dass der Kläger bei den nur kurzfristig gültigen Duldungen gezwungen ist, ständig bei der Ausländerbehörde zum Zweck der Verlängerung seiner Duldung vorzusprechen, wobei schon geringfügige Unterbrechungen die Verwirkung eines Bußgeldes nach sich ziehen können (vgl. § 98 Abs. 1 AufenthG). Weiter hat der Beklagte nicht berücksichtigt, dass mit jeder Verlängerung eine finanzielle Belastung des Klägers infolge der Gebührenpflicht verbunden ist, die angesichts der nur geringen Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nicht als geringfügig angesehen werden kann (vgl. zu sachfremden Erwägungen auch VG Stuttgart, Urt. v. 21.05.2007 - 4 K 2086/07 - InfAuslR 2007, 388; VG Schleswig, Urt. v. 20.06.2000 - 16 A 30/00 - InfAuslR 2001, 19).
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Bei der Bemessung der Geltungsdauer der dem Kläger zu erteilenden Duldungen wird der Beklagte den voraussichtlichen Zeitpunkt des Wegfalls des Vollstreckungshindernisses zu berücksichtigen haben. Dabei darf in zulässiger Weise auch eine Geltungsdauer gewählt werden, die voraussichtlich unter der Dauer des Abschiebungshindernisses liegen wird, um auf diese Weise ausschließen zu können, dass nach dem Wegfall des Abschiebungshindernisses ein Widerruf der Duldung erforderlich werden wird (vgl. Funke-Kaiser, GK-AufenthG II § 60 a RdNr. 53). Andererseits darf sich das Regierungspräsidium in regelmäßigen Abständen anlässlich der Vorsprache des Klägers bei der unteren Ausländerbehörde zum Zwecke der Verlängerung der Duldung vergewissern, ob der Kläger nunmehr den Mitwirkungspflichten nachzukommen bereit ist. Auch dieser Umstand darf in die Ermessensentscheidung über die Bemessung der Geltungsdauer der Duldung einfließen. Unzulässig ist es aber, jeweils nur kurzfristige Duldungen zu erteilen, um auf diese Weise ein unkooperatives Verhalten des Ausländers zu sanktionieren und Druck auf den Betroffenen auszuüben (vgl. Funke-Kaiser, a.a.O.). Da vorliegend eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich der Geltungsdauer der dem Kläger zu erteilenden Duldungen nicht erkennbar ist, scheidet eine antragsgemäße Verpflichtung des Beklagten aus. Der Beklagte hat jedoch eine Ermessensentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu treffen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 AAZuVO
§ 15 AAZuVO
§ 28 LVwVfG
§ 10 AAZuVO
§ 40 LVwVfG
§ 60 Abs. 1 AufenthG
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 60 a Abs. 2 AufenthG
§ 56 Abs. 2 AuslG
§ 83 Abs. 2 AufenthG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG
§ 36 Abs. 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG
§ 60 a Abs. 3 AufenthG
§ 98 Abs. 1 AufenthG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
NVwZ-RR 2001, 272
InfAuslR 2006, 405
BVerwGE 105, 132
BVerwGE 111, 62
InfAuslR 2007, 388
InfAuslR 2001, 19
7 K 10771/05
9 S 455/06
11 C 2/00
11 S 378/08
13 S 2260/99
13 S 707/06
24 CS 06.29
1 C 3.97
1 C 23.99
4 K 2086/07
16 A 30/00