Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-28, Aktenzeichen 14 K 2737/20
ECLI: ECLI:DE:VGSIGMA:2023:1128.14K2737.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob Erledigung eintritt, wenn durch eine freiwillige Befolgung eines Verwaltungsakts irreversible Zustände entstanden sind.(Rn.32)
2. Erledigt sich - wie hier - der die Gebühr auslösende Verwaltungsakt vor Ablauf der Rechtsbehelfsfrist, so gebietet es die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, im Rahmen der Überprüfung des Gebührenbescheides auch die zugrundeliegende Amtshandlung einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen.(Rn.41)
3. § 28 Abs. 2 StrG (juris: StrG BW) dient der Abwehr von Beeinträchtigungen für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und damit der Gefahrenabwehr. Als spezielle polizeirechtliche Eingriffsermächtigung verdrängt diese Norm in ihrem Anwendungsbereich die polizeiliche Generalklausel.(Rn.46)
4. Die sachliche Zuständigkeit für eine Anordnung nach § 32 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG (juris: PolG BW 2021) liegt gemäß § 44 Abs. 1 StVO bei der Straßenverkehrsbehörde.(Rn.49)
5. Der Folgenbeseitigungsanspruch erfasst die rechtswidrigen Folgen einer Amtshandlung, auf die sie nicht unmittelbar gerichtet war, jedenfalls dann nicht, wenn die Folgen durch ein auf der eigenen Entschließung des Betroffenen beruhendes Verhalten (mit) verursacht worden sind.(Rn.61)
Die Ziffer 3 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts X vom 17.07.2020 werden aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass die Ziffer 1 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 rechtswidrig war.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 25.11.2019, mit welchem ihm die fachkundige Sicherung von Bäumen aufgegeben wurde. Außerdem begehrt er die Erstattung der ihm bei der Umsetzung dieser Maßnahmen entstandenen Kosten in Höhe von 70.203,68 Euro.
Der Kläger war im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verfügung Eigentümer des Grundstücks FlSt. Nr. X, Gemarkung X, und als Einzelkaufmann Inhaber des Forstbetriebs X. Es handelt sich bei dem ca. 39 ha großen Grundstück um eine Waldfläche oberhalb der Landesstraße L X „X“. Der an die Straße angrenzende Teil des Grundstücks ist ein Steilhang.
Die Straße (heute L X) wurde im 19. Jahrhundert gebaut. Die X überließ hierfür der X Grundstücke. Dazu schlossen sie eine am XX. und XX.XX.1867 unterzeichnete Vereinbarung, deren § 9 lautet: „Sämtliche Kosten, welche diese Güterabtretung zur Folge hat, trägt die X Wasser- und Straßenbauverwaltung.“
Am XX.XX.2004 schloss der Forstbetrieb X mit dem Straßenbauamt X die „Vereinbarung Steinschlagschutzzaun X“. Darin gestattete der Forstbetrieb X dem Straßenbauamt X die Errichtung und Unterhaltung eines ca. 80 m langen Steinschlagschutzzauns nördlich der L X. Ziffer 3 der Vereinbarung lautet: „Das Straßenbauamt X ist über die Gefährdung des Zaunes, vor allem durch Bäume aus dem höher gelegenen Hangbereich informiert und wird keine Ansprüche wegen möglicher Beschädigung des Steinschlagschutzzauns durch umstürzende Bäume gegen den Forstbetrieb X oder dessen Rechtsnachfolger geltend machen. Ziffer 4 lautet: „Sollte das vorbeugende Entfernen von Bäumen zum Schutze des Zaunes erforderlich werden, so geschieht dies nur in Absprache mit dem Forstbetrieb X und auf Kosten des Straßenbauamtes X.“ Auf dem Grundstück wurde in der Folgezeit ein mehr als 80 m langer Steinschlagschutzzaun errichtet.
Am 14.11.2019 fand eine Besprechung statt, an welcher unter anderem der Kläger, der Betriebsleiter seines Forstbetriebs X, Vertreter der Beklagten, des Landratsamts X und des Regierungspräsidiums X, der Sachverständige X sowie Vertreter einer Fachfirma teilnahmen. Ausweislich eines Aktenvermerks des Landratsamts X bestand Einigkeit über die Erforderlichkeit der Fällung und des Abtransports von Bäumen und die von der Fachfirma vorgeschlagene Vorgehensweise, unter anderem den Einsatz eines Helikopters. Die Beteiligten waren sich auch darüber einig, dass die Entfernung der Bäume dringlich war und bis zum 19.12.2019 abgeschlossen sein sollte, da dann die seinerzeit wegen Sanierungsarbeiten gesperrte Straße wieder freigegeben werden sollte. Über die Kostentragung wurde keine Einigkeit erzielt. Die Beteiligten verständigten sich darauf, dass die Beklagte eine förmliche Anordnung erlassen solle, um die Möglichkeit einer gerichtlichen Klärung der Verantwortung und der Kostenlast zu eröffnen.
Das vom Kläger in Auftrag gegebene Gutachten des Sachverständigen X vom 23.11.2019 stufte 36 Bäume als gefährlich ein.
Die Beklagte erließ am 25.11.2019 eine Verfügung adressiert an „X“ mit folgendem Tenor:
„1. Sie haben zur Gefahrenabwehr im Zuge der L X auf der Gemarkung X, Gewann X, Waldabteilung X eine fachkundige Sicherung der in der Anlage 1 (Gutachten über die Stand- und Verkehrssicherheit von Bäumen in X (X), Landesstraße L X, Sachverständigenbüro X, X) gekennzeichneten Bäume selbst durchzuführen oder durch Dritte durchführen zu lassen.
2. Zu Ziff. 1 wird im öffentlichen Interesse die sofortige Vollziehung angeordnet.
3. Für diese Verfügung wird eine Gebühr von 200,00 € erhoben.“
Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Verfügung ergehe auf der Grundlage von § 1 Abs. 1, § 3 und § 7 Polizeigesetz Baden-Württemberg (PolG). Das Waldgrundstück stehe im Eigentum des X. Die Betriebsleitung Forstbetrieb X sei Bevollmächtigte des X. Der Grundstückseigentümer hafte als polizeirechtlicher Zustandsstörer für die Gefahren, die von seinem Grundstück ausgingen, so auch für Gefahren, die von Bäumen auf seinem Grundstück für eine darunterliegende Straße ausgingen. Er sei deshalb zu Sicherungsmaßnahmen heranzuziehen. Von den in der Übersicht des Sachverständigen X gekennzeichneten Bäumen, die zur Fällung bestimmt seien, gehe eine unmittelbare Gefahr für Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer auf der L X aus, da diese Bäume auf die Straße zu stürzen drohten. Der Verfügung war das Gutachten des Sachverständigen X vom 23.11.2019 als Anlage beigefügt. Die Verfügung wurde am 26.11.2019 zugestellt.
Der Kläger ließ die angeordneten Maßnahmen bis zum 30.11.2019 durchführen; dabei entstanden ihm Kosten in Höhe von 70.203,68 Euro.
Am 28.11.2019 legte der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten Widerspruch gegen die Verfügung vom 25.11.2019 ein. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Verfügung habe sich trotz Vollziehung nicht erledigt. Die Rückgängigmachung der Vollzugsfolgen für den Kläger sei möglich. Die Kosten der Maßnahme hätten insgesamt 70.203,68 Euro betragen. Der Kläger sei zwar Eigentümer des Grundstücks, jedoch zu Unrecht als Zustandsstörer in Anspruch genommen worden. Die Haftung des Zustandsstörers sei aus verfassungsrechtlichen Gründen begrenzt. Der Kläger verwies hierzu auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -. Die Belastung des Klägers mit den Kosten der Verkehrssicherungsmaßnahme sei unverhältnismäßig. Die Kosten der Maßnahme überstiegen den Verkehrswert des Grundstücks um ein Vielfaches. Es handle sich um einen Steilhang, der nach ökonomischen Gesichtspunkten nicht zu bewirtschaften sei. Die Kostenbelastung könne nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden. Der Straßenbaulastträger habe die Straße in den steilen Hang hineingebaut und sei das Risiko eingegangen, dass Bäume auf die Straße stürzten. Bereits 2006 habe der Kläger erhebliche Kosten auf sich genommen, um Gefahren durch den Baumbestand an dem Steilhang abzuwehren. Dem Kläger sei es damals verwehrt gewesen, mehr Bäume herauszuholen und so die im Jahr 2019 eingetretene Gefahr zu verhindern, weil es sich um Bodenschutzwald im Sinne von § 30 Waldgesetz für Baden-Württemberg (Landeswaldgesetz - LWaldG) handle. Vorliegend habe bei 24 der 36 zu entfernenden Bäumen die Gefahr bestanden, dass sie den Steinschlagschutzzaun zerstörten. Das Straßenbauamt X hätte die Bäume gemäß Ziffer 4 der Vereinbarung zum Steinschlagschutzzaun vorbeugend entfernen müssen. Soweit der Kläger über das 80 m lange Teilstück hinaus die Errichtung von Zäunen geduldet habe, erstrecke sich Ziffer 4 der Vereinbarung hierauf konkludent. Die Entfernung der Bäume habe daher auf Kosten des Straßenbauamts zu erfolgen. Der Kläger habe einen öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungs- oder Erstattungsanspruch bezüglich der ihm entstandenen Kosten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17.07.2020 wies das Landratsamt X den Widerspruch zurück. Es führte aus, die Verfügung habe sich trotz Vollziehung nicht erledigt. Sie tätige im Hinblick auf das Erstattungsverlangen des Klägers noch Wirkung und stelle den Rechtsgrund für die Leistung dar. Die Verfügung sei rechtmäßig. Es habe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung gemäß §§ 1, 3 PolG vorgelegen. Die Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers sei mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen abzuwägen. Die Zumutbarkeit sei vorliegend zu bejahen. Das Grundstück FlSt. Nr. X umfasse 39 ha. Der kritische Bereich umfasse ca. 5 ha. Die Kostenbelastung in Höhe von 70.203,68 Euro übersteige den Verkehrswert des Grundstücks, der mindestens 400.000 Euro betrage, nicht. Selbst wenn man lediglich den kritischen Teil ansetze, verliere das Eigentum nicht den gänzlichen Wert, da auch ein individuelles Interesse des Eigentümers am Erhalt der gesamten Betriebsfläche ohne Lücken erkennbar sei. Insgesamt betrage die Betriebsfläche X ha. Das Grundstück sei kein wesentlicher Teil des Vermögens und greife nicht in die private Lebensführung ein. Zwar habe ein Naturereignis zur Schädigung der Bäume geführt, für den Kläger entstehe aber keine unbegrenzte Kostenlast. Die Baumfällarbeiten hätten nicht schon im Jahre 2006 durchgeführt werden können, da es sich um Bodenschutzwald handle. Im Jahr 2019 habe eine veränderte Situation vorgelegen, da die Bäume nun eine Gefahr dargestellt hätten, welche umgehend habe beseitigt werden müssen. Der Vertrag mit dem Straßenbauamt X aus dem Jahr 2004 habe keinen Einfluss auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung. Da das Straßenbauamt den Zaun erbaut habe, sei es auch für dessen Erhalt zuständig. Für eine weitergehende Vertragsauslegung seien keine Anhaltspunkte ersichtlich. Der Widerspruchsbescheid wurde am 21.07.2020 zugestellt.
Der Kläger hat am 20.08.2020 Klage erhoben. Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus der Widerspruchsbegründung und macht weiter geltend, der Holzwert der entnommenen Bäume sei unerheblich. Die Maßnahme habe eine Holzmenge von ca. 107 Festmetern erbracht. Hierfür seien durchschnittlich 19,49 Euro pro Festmeter erlöst worden. Die Kosten der Maßnahme von insgesamt 70.203,68 Euro setzten sich zusammen aus 66.180,66 Euro für die Entnahmeaktion durch den Forstservice X sowie Leistungen der Unternehmer X (203,30 Euro) und X (270,72 Euro). Hinzu kämen die Kosten des durch den Kläger beauftragen Sachverständigen X in Höhe von 2.950,00 Euro und der Zeitaufwand des zuständigen Revierleiters in Höhe von 600,00 Euro (10 Std. à 60,00 Euro).
Die Verfügung habe den Kläger verpflichtet, die Verkehrssicherungsmaßnahmen auf eigene Kosten durchzuführen. Insbesondere gegen diese Verpflichtung zur Kostentragung wende sich die Klage. Der Bescheid leide an Ermessensfehlern im Hinblick auf die Adressatenauswahl und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Vereinbarung mit dem Straßenbauamt X als zuständiger Straßenbaulastträger aus dem Jahr 2004 hätte berücksichtigt werden müssen. Den Straßenbaulastträger treffe die Pflicht, den Zaun gefährdende Bäume selbst zu entnehmen. Diesen treffe auch eine Verkehrssicherungspflicht. Die Kosten der verfügten Maßnahme überstiegen den Wert des Steilhangs um ein Vielfaches. Abzustellen sei nicht auf das Buchgrundstück, sondern lediglich auf den Hang als solchen, dessen Verkehrswert maximal 15.000 Euro, realistisch aber Null betrage, weil niemand ein Kaufinteresse haben würde. Wesentlich sei die Unterscheidung von Waldflächen mit unterschiedlichen Nutzungsfunktionen. Der ebene Teil des Grundstücks werde nicht forstwirtschaftlich genutzt, sondern diene als Bestattungswald. Es bleibe ein Grundstücksteil von ca. 140.000 m², der weder Bestattungswald noch Hang über der Straße sei. Der Zustand der als gefährlich angesehenen Bäume sei maßgeblich durch die durch den Klimawandel bewirkte Trockenheit und Hitze hervorgerufen worden und insoweit als Auswirkung höherer Gewalt einzuschätzen. Die Gefahrensituation sei durch die Maßnahme nicht endgültig behoben. Derselbe Aufwand werde in Zukunft immer wieder betrieben werden müssen. Es sei widersprüchlich und daher unzumutbar, dem Kläger im Jahr 2019 die Beseitigung derjenigen Bäume aufzugeben, die im Jahr 2006 aus öffentlich-rechtlichen Gründen hätten stehen bleiben müssen. Die Bodenschutzwaldfunktion könne nicht anders als durch natürliche Verjüngung gewahrt werden. Der Aufwand wäre unzumutbar hoch. Es treffe nicht zu, dass der Hang für den Kläger einen besonderen ideellen Wert habe. Das Interesse an der Instandhaltung dürfte wegen der historischen, landschaftlichen und kulturellen Bedeutung ganz überwiegend bei der Beklagten liegen. Selbst bei einer Indienstnahme des Klägers müsse auf der Kostenebene der Straßenbaulastträger oder das Land Baden-Württemberg als Gesetzgeber des § 30 Abs. 2 LWaldG herangezogen werden. Allerdings wäre die Indienstnahme des Klägers auf Kosten des Straßenbaulastträgers bzw. des Landes ebenfalls ermessenfehlerhaft gewesen, da diese leistungsfähig seien und die Maßnahmen hätten selbst beauftragen können.
Die Leistungsklage sei als Annexantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO zulässig. Der Begriff der Vollziehung in § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfasse auch die freiwillige, jedoch unter dem Druck drohender Sanktionen erfolgte Erfüllung der auferlegten Verpflichtung. Der Kläger habe einen Folgenbeseitigungsanspruch, hilfsweise einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Das hoheitliche Handeln liege im Erlass der streitgegenständlichen Verfügung. Der angefochtene Bescheid habe von vornherein nur den Sinn gehabt, dem Kläger die Kosten für die Beseitigung der Bäume aufzubürden. Über die Notwendigkeit der Beseitigung seien sich die Beteiligten einig gewesen. Die rechtswidrigen Folgen hätten in einem finanziellen Verlust des Klägers bestanden. Der Kläger verweist hierzu auf das Urteil des Bayerischen Gerichtshofs vom 02.06.1995 - 22 B 93.271 -. Bei einer rechtswidrigen Verpflichtung zur Baumbeseitigung seien die Kosten der Baumbeseitigung unmittelbare, zu beseitigende Folge dieser Verpflichtung. Dass der Kläger die rechtswidrige Verpflichtung erfüllt habe, habe eine Vermögensverschiebung zu Lasten des Klägers und damit eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts bewirkt.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 25.11.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts X vom 17.07.2020 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, ihm 70.203,68 Euro zu erstatten,
hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 25.11.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts X vom 17.07.2020 rechtswidrig war, und die Beklagte zu verurteilen, ihm 70.203,68 Euro zu erstatten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die angefochtenen Bescheide und macht weiter geltend, die Klage sei nur hinsichtlich des Anfechtungsantrags zulässig. Eine Erledigung des Verwaltungsakts sei wegen der Vollzugsfolgen, die er noch habe, nicht eingetreten. Eine Erfüllung durch den Adressaten sei einer zwangsweisen Vollziehung durch die Behörde gleichzusetzen. Der Leistungsantrag sei unzulässig, wenn darin ein Annexantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu sehen sei. § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO stehe entgegen. Die Vollziehung sei nicht reversibel. Ein Annexantrag auf Kompensation und Entschädigung sei nach § 113 Abs. 1 Satz 2, 3 VwGO nicht zulässig. Eine etwaige selbständige Leistungsklage könne erst nach Aufhebung des Bescheids erhoben werden, vorher sei sie wegen der Wirkung des Bescheids unbegründet.
Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Rechtsgrundlagen seien § 1 Abs. 1, § 3 und § 7 PolG. Formelle Probleme bestünden nicht. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit der Straße und des Verkehrs habe bestanden. Die Zustandsverantwortlichkeit des Klägers basiere auf seiner Eigentümerstellung. Die Belastung sei ihm zumutbar. Der Verkehrswert des betroffenen Grundstücks sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur ein Anhaltspunkt, aber keine fixe Obergrenze für die Zulässigkeit von Belastungen. Es sei mindestens das ganze Grundstück FlSt. Nr. X mit seinem Verkehrswert in die Erwägung einzubeziehen. Dem Eigentümer kämen die Vorteile des ganzen Grundstücks zugute, es könnten für die Beurteilung der Zumutbarkeit nicht nur die geringwertigeren Teile zugrunde gelegt werden. Im Einzelfall könne es zulässig sein, diese Verkehrswertgrenze auszudehnen. Dies sei z.B. der Fall, wenn der Eigentümer die Gefahr bewusst in Kauf genommen habe. Der Kläger sei sich der Gefahren des Steilhangs bewusst und verfüge über die fachlichen Kenntnisse und wirtschaftlichen Mittel, Gefahrenlagen frühzeitig und selbst zu beseitigen. § 30 LWaldG sei hier keine Sperre. Der forstwirtschaftliche Aufwand, den es mit sich bringen würde, Bäume zu fällen und regelmäßig neu zu bestocken, stamme aus der Sphäre des Klägers. Ggf. hätte der Kläger eine andere Baumart in Erwägung ziehen und dort ansiedeln müssen. Der gesamte Wald des Klägers habe einen Wert von ca. X Euro. Die Zumutbarkeitsgrenze sprenge das Vorgehen der Beklagten ersichtlich nicht. Auch der Holzwert der entnommenen Bäume sei nicht unerheblich. Soweit der Kläger nicht vortrage, welchen Verkaufserlös er erzielt habe, sei von einem Wertvorteil von zumindest 5.000 Euro für das Holz auszugehen. Der Kläger habe an dem Wald auch ein ideelles Interesse, welches hinsichtlich der Zumutbarkeit der Maßnahme ebenfalls zu berücksichtigen sei. Klimatische Veränderungen seien kein Naturereignis i.S.d. Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -. Sie seien ein dauerhafter Vorgang. Es bestünden Möglichkeiten, hierauf zu reagieren, z.B. die Pflanzung weniger trockenempfindlicher Bäume oder das Wässern. Die angeordnete Maßnahme hätte dem Kläger sowieso aus zivilrechtlichen Gründen der Verkehrssicherung oblegen. Als Straßenanlieger habe er gem. § 28 Abs. 2 Straßengesetz Baden-Württemberg (StrG) die Verpflichtung, Anpflanzungen, die die Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigten, zu unterlassen bzw. zu sichern. Auch träfe ihn als Waldbesitzer die Verkehrssicherungspflicht zur Abwehr typischer Waldgefahren. Er sei außerdem verpflichtet, schädliche Einwirkungen auf Verkehrsteilnehmer durch umstürzende Bäume zu vermeiden. Auf eine unterstellte Verkehrssicherungspflicht des Trägers der Straßenbaulast komme es nicht an. § 7 PolG sehe als Zustandsverantwortlichen nur den Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt an. Beides treffe auf den Träger der Straßenbaulast nicht zu. Wer im Innenverhältnis zwischen Kläger und Straßenbaubehörde die Kosten der Verkehrssicherungspflicht zu tragen habe, sei von dem Kläger mit dem Land oder der Stadt X zu klären.
Soweit der Kläger einen Folgenbeseitigungsanspruch geltend mache, sei dieser wegen der Duldungswirkung des angefochtenen Bescheids unbegründet. Da die Verfügung rechtmäßig sei, liege kein rechtswidriger Eingriff vor. Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch könnte sich im vorliegenden Fall allenfalls gegen den Träger der Straßenbaulast richten, nicht gegen die Beklagte.
Die Beklagte hat weitere Verfügungen betreffend Baumsicherungsmaßnahmen erlassen, die Gegenstand der Verfahren 14 K 3370/22 und 14 K 3371/22 sind.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte aus diesem und den Verfahren 14 K 3370/22 und 14 K 3371/22 sowie die beigezogenen Behördenakten der Beklagten und die Widerspruchsakten des Landratsamts X verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat nur in dem tenorierten Umfang Erfolg. Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig, soweit sie die Ziffer 1 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 betrifft (I.). Im Übrigen ist die Anfechtungsklage zulässig und begründet. Das Gericht geht dabei davon aus, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 2 des Bescheids der Beklagten nicht Gegenstand der vorliegenden Klage ist. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist kein Verwaltungsakt, sondern eine verfahrensrechtliche Nebenentscheidung, die nur im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes angreifbar ist (vgl. BeckOK VwGO/Gersdorf, 67. Ed. 1.10.2023, VwGO § 80 Rn. 80). Der Kläger hat auch keine Einwendungen gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung erhoben (II.). Die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig und begründet (III.). Die Leistungsklage ist zulässig, jedoch nicht begründet (IV.).
I. Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig, soweit sie sich auf die Anordnung unter Ziffer 1 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 bezieht, mit welcher dem Kläger die Sicherung bestimmter Bäume aufgegeben wurde. Dass der Kläger Adressat dieser Anordnung war, lässt sich ohne weiteres durch Auslegung ermitteln und wurde vom Kläger auch so verstanden. Er war seinerzeit als Einzelkaufmann Inhaber des im Adressfeld der Anordnung angeführten Forstbetriebs X. Bei dieser Anordnung handelte es sich zwar um einen grundsätzlich mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt. Das Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung ist aber entfallen, da sich dieser Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, § 43 Abs. 2 Landesverwaltungsverfahrensgesetz Baden-Württemberg (LVwVfG)). Die Erledigung ist dadurch eingetreten, dass der Kläger der Anordnung nachgekommen ist und die in der Verfügung genannten Bäume hat entfernen lassen.
Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.2021 - 6 B 7.21 -, m.w.N. juris). Die Vollziehung eines Verwaltungsakts führt nicht in jedem Fall zu seiner Erledigung. So tritt keine Erledigung ein, wenn der durch den Vollzug eingetretene Zustand jederzeit wieder rückgängig gemacht werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.11.1998 - 4 B 100.98 -, juris Rn. 9; vgl. dies voraussetzend auch § 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO). Es tritt, selbst wenn irreversible Tatsachen geschaffen wurden, auch dann keine Erledigung ein, wenn der Verwaltungsakt durch behördliche Vollstreckung vollzogen wurde und wegen der Titelfunktion die Grundlage für den Kostenbescheid bildet (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25.11.2021 - 6 B 7.21 -, juris Rn. 8, und vom 21.04.2015 - 7 B 8.14 -, juris Rn. 4).
Nach diesen Maßstäben ist hier Erledigung eingetreten. Der Anordnung, bestimmte Bäume zu sichern, kommt keine steuernde Funktion mehr zu, da diese Bäume nicht mehr vorhanden sind und von ihnen keine Gefahr mehr ausgeht. Es ist unmöglich, den durch die Entfernung eingetretenen Zustand wieder rückgängig zu machen. Die Bäume können nicht wieder aufgestellt werden. Daran haben die Beteiligten im Übrigen auch kein Interesse. Die Anordnung entfaltet auch sonst keine rechtlichen Wirkungen mehr. Eine behördliche Vollstreckung ist infolge der freiwilligen (wenn auch unter dem Druck sofort vollziehbarer behördlicher Anordnung stehenden) Befolgung nicht erforderlich gewesen und jetzt auch nicht mehr möglich. Die Anordnung entfaltet daher auch im Hinblick auf ihre Titelfunktion im Vollstreckungsverfahren (vgl. § 2 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes für Baden-Württemberg (LVwVG)) keine rechtlichen Folgen mehr.
In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob Erledigung eintritt, wenn durch eine freiwillige Befolgung eines Verwaltungsakts irreversible Zustände entstanden sind (vgl. Erledigung bejahend: BVerwG, Urteil vom 29.11.1979 - 3 C 103.79 -, juris, Rn. 52 - Erfüllung der Verpflichtung zur Depothaltung; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.01.1992 - 5 S 2737/91 - juris Rn. 16 - Beseitigung eines Zauns; Bayerischer VGH, Urteil vom 26.07.1995 - 22 B 93.271 -, juris Rn. 8 - Einholung eines Gutachtens; Sächsisches OVG, Urteil vom 27.01.2022 - 3 A 1196/19 -, juris Rn. 33, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 14.09.2023 - 3 C 11.22 -, juris Rn. 8 - Verkehrsverbot in Bezug auf Wein erledigt durch Vernichtung des Weins; VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 - juris Rn. 26 f. - Rückschnitt von Bäumen; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 107; a.A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.01.1989 - 5 S 3157/88 -, juris Rn. 25 ff. - Grundwasseruntersuchungen; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14.09.2000 - A 2 S 177/98 -, juris Rn. 8 - in der Regel keine Erledigung durch freiwillige Befolgung; vgl. auch in der Regel Erledigung verneinend - jedoch im dortigen Einzelfall bejahend - VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.02.1993 - 8 S 515/92 -, juris Rn. 43).
Nach Auffassung des erkennenden Gerichts ist im vorliegenden Fall Erledigung eingetreten, da der Verwaltungsakt nach der Befolgung keine rechtlichen Wirkungen mehr entfaltet, die durch dessen Aufhebung beseitigt werden könnten (vgl. zu diesem Aspekt Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 107). Dass dem Kläger durch die Befolgung der Anordnung Kosten entstanden sind, deren Ersatz er begehrt, schließt die Erledigung nicht aus (vgl. im Ergebnis ebenso Bayerischer VGH, Urteil vom 26.07.1995 - 22 B 93.271 -, juris Rn. 9). Der Verwaltungsakt bildet hier - anders als im Fall der behördlichen Vollstreckung - nicht die Grundlage für einen eventuellen Kostenersatzanspruch des Klägers. Im Falle der behördlichen Vollstreckung führt die im Wege der Anfechtungsklage erstrebte Aufhebung des Grundverwaltungsakts dazu, dass der Vollstreckungsmaßnahme und damit auch dem Kostenbescheid die rechtliche Grundlage entzogen ist. Die Aufhebung des vorliegenden Verwaltungsakts würde keine vergleichbaren Wirkungen entfalten. Anders als eine Behörde, die Vollstreckungsmaßnahmen nur auf der Grundlage eines vollziehbaren Verwaltungsakts vornehmen darf, ist der Kläger nicht gehindert, die in seinem Eigentum stehenden Bäume auch ohne behördliche Anordnung zu beseitigen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Kläger seine rechtliche Position mit Blick auf etwaige Kostenerstattungsansprüche (dazu unten) durch die Aufhebung der angefochtenen Anordnung verbessern könnte und die Anordnung daher insoweit noch Rechtswirkungen entfaltet. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.02.2000 (- 1 BvR 242/91 -, juris), auf den der Kläger sich beruft, befasst sich nicht mit der Frage der Erledigung. Soweit das Bundesverfassungsgericht (a.a.O., juris Rn. 65) ausführt, ein Eigentümer, der eine behördliche Sanierungsanordnung wegen der damit verbundenen Kostenbelastung für unverhältnismäßig halte, müsse sie im Verwaltungsrechtsweg anfechten; lasse er diesen Verwaltungsakt bestandskräftig werden, so könne er eine Begrenzung seiner Kostenbelastung oder eine (Teil-)Erstattung aufgewandter Sanierungskosten nicht mehr geltend machen, lässt sich hieraus nicht folgern, dass ein Verwaltungsakt auch nach Befolgung anfechtbar bleiben müsse. Vielmehr hatte das Bundesverfassungsgericht einen Fall wie den vorliegenden, in welchem der Eigentümer die Anordnung, obwohl er diese für unverhältnismäßig hält, vor Ablauf der Rechtsbehelfsfrist und damit vor Eintritt der Bestandskraft befolgt, ersichtlich nicht im Blick und trifft hierzu keine Aussage. Sofern das Bundesverfassungsgericht eine gerichtliche Klärung der Rechtmäßigkeit einer Grundverfügung für notwendig erachten sollte, damit der Eigentümer sich auf die Unverhältnismäßigkeit der mit ihrer Befolgung verbundenen Kostenbelastung berufen kann, ist eine derartige Klärung auch im Wege eines - hier auch gestellten - Fortsetzungsfeststellungsantrags möglich (dazu unten, III.).
II. Die Anfechtungsklage ist im Übrigen zulässig und begründet.
1. Die Anfechtungsklage ist zulässig, soweit sie sich gegen die Ziffer 3 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts X vom 17.07.2020 richtet.
Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 ist ein belastender Verwaltungsakt und hat sich nicht zugleich mit der Anordnung unter Ziffer 1 erledigt (vgl. VG Karlsruhe, Gerichtsbescheid vom 28.02.2006 - 3 K 963/04 -, juris Rn. 14), denn die Gebührenfestsetzung beschwert den Kläger weiterhin. Er bleibt auch nach Erledigung der Anordnung unter Ziffer 1 zur Zahlung der festgesetzten Gebühr verpflichtet. Auch durch eine etwaig bereits erfolgte Zahlung des geforderten Betrags erledigt sich die Gebührenfestsetzung nicht, da sie weiterhin Rechtswirkungen entfaltet. Sie bildet die Rechtsgrundlage für den Verbleib des Zahlbetrags bei der Beklagten und steht einem diesbezüglichen Rückzahlungsbegehren des Klägers entgegen. Die Zahlung kann im Falle der Aufhebung der Gebührenfestsetzung ohne weiteres rückgängig gemacht werden.
Entsprechendes gilt für die im Widerspruchsbescheid festgesetzte Widerspruchs-gebühr. Auch im Übrigen hat sich der Widerspruchsbescheid nicht erledigt, denn die vollständige Zurückweisung des Widerspruchs in dessen Ziffer 1 entfaltet noch Rechtswirkungen (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.04.2001 - 2 C 10.00 - und vom 20.01.1989 - 8 C 30.87 -, beide juris), ebenso die in dessen Ziffer 2 zu Lasten des Klägers getroffene und diesen weiterhin beschwerende Entscheidung über die Kostentragung im Widerspruchsverfahren (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 3 und 5 LVwVfG).
2. Soweit die Anfechtungsklage zulässig ist, ist sie auch begründet.
a) Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 des Bescheids der Beklagten vom 25.11.2019 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Gebühr sind §§ 2, 11 Kommunalabgabengesetz Baden-Württemberg (KAG) i.V.m. der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Verwaltungsgebühren.
Erledigt sich - wie hier - der die Gebühr auslösende Verwaltungsakt vor Ablauf der Rechtsbehelfsfrist, so gebietet es die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, im Rahmen der Überprüfung des Gebührenbescheides auch die zugrundeliegende Amtshandlung einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen (vgl.
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.03.2011 - 1 S 2513/10 -, juris Rn. 22).
Die der Gebührenfestsetzung zugrunde liegende Amtshandlung, nämlich die Anordnung in Ziffer 1 des Bescheids vom 25.11.2019, war formell rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte war für die Anordnung der Sicherung der Bäume nicht zuständig. Sie ist zwar als Ortspolizeibehörde für Anordnungen auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) zuständig (§ 104 Nr. 1, § 105 Abs. 1, § 106 Abs. 1 Nr. 4, § 107 Abs. 4, § 111 Abs. 2, § 113 Abs. 1 PolG). Vorliegend wird die polizeiliche Generalklausel aber durch § 28 Abs. 2 StrG verdrängt, für dessen Durchsetzung die Beklagte nicht zuständig ist.
Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 StrG dürfen Anpflanzungen und Zäune sowie Stapel, Haufen oder andere mit dem Grundstück nicht fest verbundene Einrichtungen nicht angelegt oder unterhalten werden, wenn sie die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen. Werden sie entgegen Satz 1 angelegt oder unterhalten, so sind sie auf schriftliches oder elektronisches Verlangen der Straßenbaubehörde von dem nach Absatz 1 Verpflichteten binnen angemessener Frist zu beseitigen (§ 28 Abs. 2 Satz 2 StrG).
§ 28 Abs. 2 Satz 2 StrG ist - entgegen der Auffassung der Beklagten - Rechtsgrundlage für eine Verfügung, mit der das gesetzliche Verbot in § 28 Abs. 2 Satz 1 StrG konkretisiert und durchgesetzt werden kann (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 19.12.2018 - 8 K 1359/18 -, juris Rn. 16; VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 -, juris Rn. 33; Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, § 28 Rn. 17; Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl. § 28 StrG Rn. 7c).
§ 28 Abs. 2 StrG dient der Abwehr von Beeinträchtigungen für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und damit der Gefahrenabwehr. Als spezielle polizeirechtliche Eingriffsermächtigung verdrängt diese Norm in ihrem Anwendungsbereich die polizeiliche Generalklausel (vgl. Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, § 28 Rn. 17; wohl auch VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 -, juris Rn. 33 sowie Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl. § 28 StrG Rn. 7c entgegen dessen Rn. 3). Soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Beschluss vom 04.06.2020 - 10 CS 20.839 -, juris Rn. 17) und das Verwaltungsgericht München (Urteile vom 24.02.2011 - M 22 K 10.5503 - und vom 16.11.2000 - M 17 K 99.2519, alle juris), auf welche sich die Beklagte bezieht, die Anwendbarkeit der sicherheitsrechtlichen Generalklausel nicht für durch Art. 29 Bayerisches Straßen- und Wegegesetz - BayStrWG - ausgeschlossen halten, da diese Vorschrift keine Befugnisnorm darstelle, beruht dies auf dem bayerischen Landesrecht und ist auf das in Baden-Württemberg geltende Recht nicht übertragbar. Art. 29 Abs. 2 BayStrWG in der bis zum 28.02.2023 geltenden und damit den genannten Entscheidungen bayerischer Gerichte zugrundeliegenden Fassung enthielt keine dem § 28 Abs. 2 Satz 2 StrG vergleichbare Regelung, sondern lediglich eine Duldungspflicht. Die erst mit Wirkung ab dem 01.03.2023 eingefügten Sätze 3 und 4 des Art. 29 Abs. 2 BayStrWG enthalten nunmehr zwar eine Rechtsgrundlage für ein Beseitigungsverlangen, allerdings - anders als das baden-württembergische Straßengesetz - zugleich die ausdrückliche gesetzliche Regelung, dass die Befugnisse der Sicherheitsbehörde unberührt bleiben.
Der Anwendungsbereich des § 28 Abs. 2 StrG ist vorliegend eröffnet. Das Einschreiten diente dem Schutz einer öffentlichen Straße, der Landesstraße L X. Anpflanzungen sind u.a. Bäume (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 -, juris Rn. 40). Das Unterhalten einer Anpflanzung i.S.d. § 28 Abs. 2 Satz 1 StrG umfasst auch das Wachsenlassen bereits vorhandener Pflanzen (vgl. Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, § 28 Rn. 14; Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl. § 28 StrG Rn. 7a; Bayerisches Oberstes Landesgericht, Beschluss vom 04.04.1995 - 3 ObOWi 30/95 -, juris, zum dortigen Landesrecht, wonach das Wachsenlassen vom Begriff des Anlegens einer Anpflanzung umfasst sei). Von den in der angefochtenen Anordnung genannten Bäumen ging auch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs aus (vgl. zu diesem Erfordernis VG Freiburg, Urteil vom 26.03.2008 - 1 K 894/06 -, juris Rn. 32), denn sie waren nicht mehr standsicher und drohten, auf die Straße zu stürzen. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Anwendung des § 28 Abs. 2 StrG nicht aufgrund der räumlichen Entfernung der betreffenden Bäume zur Straße ausgeschlossen. Das Verwaltungsgericht Freiburg (Urteil vom 26.03.2008 - 1 K 894/06 -, juris), auf das sich die Beklagte bezieht, hat die Anwendbarkeit des § 28 Abs. 2 StrG nicht wegen der räumlichen Entfernung, sondern deshalb abgelehnt, weil von den Bäumen im dort entschiedenen Fall keine konkrete Gefahr ausging. Die räumliche Entfernung spielt daher nur insofern eine Rolle, als sie Einfluss auf die von den Bäumen für die Straße ausgehende Gefahr hat. Vorliegend ging von den Bäumen trotz ihrer räumlichen Entfernung zum Straßenrand eine konkrete Gefahr aus, da sie wegen der steilen Hanglage auf die Straße zu stürzen drohten. Entgegen der Auffassung der Beklagten erfordert § 28 Abs. 2 StrG nicht eine bereits eingetretene Störung, sondern es genügt eine konkrete Gefahr (vgl. VG Freiburg, Urteile vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 -, juris Rn. 41 und vom 26.03.2008 - 1 K 894/06 -, juris Rn. 32; Schuhmacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl. § 28 StrG Rn. 7d), die hier vorlag. § 28 Abs. 2 StrG verdrängt als spezielleres Gesetz die polizeiliche Generalklausel. §§ 1, 3 PolG waren daher nicht anwendbar.
Für eine auf § 28 Abs. 2 StrG gestützte Verfügung ist die Beklagte nicht zuständig. Sie ist nicht die für die Landesstraße zuständige Straßenbaubehörde im Sinne des § 28 Abs. 2 StrG. Die Voraussetzungen für eine Zuständigkeit der Gemeinde als Straßenbaubehörde für die Landesstraße (§ 43 Abs. 3 und 4 i.V.m. § 50 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. b StrG) liegen schon deshalb nicht vor, weil es sich in dem betroffenen Bereich nicht um eine Ortsdurchfahrt handelt. Vielmehr sind gemäß § 50 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. a StrG zuständige Straßenbaubehörden für die Landesstraßen, für die - wie hier - dem Land die Straßenbaulast obliegt (§ 43 Abs. 1 StrG), die Regierungspräsidien - hier das Regierungspräsidium X - oder die unteren Verwaltungsbehörden - hier das Landratsamt X (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 19 Abs. 1 Nr. 1 g) Landesverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (LVG)). Die genaue Abgrenzung der Zuständigkeit dieser beiden Behörden (vgl. § 51 StrG) kann hier dahingestellt bleiben. Die Beklagte ist jedenfalls nicht zuständig.
Eine andere anwendbare Rechtsgrundlage, die eine Zuständigkeit der Beklagten begründen würde, ist nicht erkennbar. § 28 Abs. 2 StrG dürfte vorliegend nicht durch § 32 StVO i.V.m. §§ 1,3 PolG verdrängt werden. Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Ein solcher Fall dürfte hier nicht vorliegen, insbesondere dürfte es sich bei dem Wachsenlassen von Bäumen, die nicht mehr standsicher sind, nicht um ein Verbringen von Gegenständen auf die Straße handeln. Dies kann aber letztlich offen bleiben. Denn auch wenn § 32 StVO i.V.m. §§ 1,3 PolG einschlägig und gegenüber § 28 Abs. 2 StrG vorrangig wäre, wäre nicht die Beklagte für den Erlass der Anordnung zuständig. Die sachliche Zuständigkeit für eine Anordnung nach § 32 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG liegt vielmehr gemäß § 44 Abs. 1 StVO bei der Straßenverkehrsbehörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2015 - 3 C 15.14 -, juris), hier dem Landratsamt X (§ 1 StVOZuG, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG).
Der Mangel der Zuständigkeit der Beklagten ist auch nicht dadurch behoben, dass das Landratsamt X als Widerspruchsbehörde tätig war. Auch hier kann offen bleiben, ob das Landratsamt X oder das Regierungspräsidium X zuständig ist. Eine Heilung des Mangels der sachlichen Zuständigkeit tritt nicht dadurch ein, dass die sachlich zuständige Behörde als Widerspruchsbehörde aufgetreten ist und den Widerspruchsbescheid erlassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.07.1968 - I C 81.67 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2012 - 10 S 2058/11 -, juris). Im Übrigen war die Anordnung unter Ziffer 1 des Bescheids vom 25.11.2019 im Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde bereits erledigt und dürfte auch deshalb einer Heilung des Mangels nicht mehr zugänglich gewesen sein.
b) Die Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Die Widerspruchsbehörde hätte den Widerspruch nicht (als unbegründet) zurückweisen dürfen. Nach Erledigung der mit dem Widerspruch angegriffenen Verfügung durfte eine Widerspruchsentscheidung in der Sache nicht mehr ergehen. Vielmehr hätte die Widerspruchsbehörde das Widerspruchsverfahren einstellen müssen. Der Kläger ist durch die Entscheidung der Widerspruchsbehörde in der Sache beschwert (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.04.2001 - 2 C 10.00 - und vom 20.01.1989 - 8 C 30.87 -, beide juris).
c) Die Ziffer 2 des Widerspruchsbescheids, wonach der Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat, ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Es greift im hier vorliegenden Fall der Erledigung nicht die gesetzliche Pflicht zur Kostentragung des erfolglosen Widerspruchsführers nach § 80 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG. Vielmehr hätte die Widerspruchsbehörde gemäß § 80 Abs. 1 Satz 5 LVwVfG über die Kosten nach billigem Ermessen entscheiden müssen. An einer solchen Ermessensentscheidung fehlt es hier.
d) Nachdem die Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids rechtswidrig und aufzuheben ist, ist auch der Festsetzung der Widerspruchsgebühr in Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids die Grundlage entzogen. Diese ist daher ebenfalls aufzuheben.
III. Soweit die Anfechtungsklage unzulässig ist (in Bezug auf die Verfügung unter Nr. 1 des Bescheids) ist über den Hilfsantrag zu entscheiden. Dieser ist als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Auf den hier vorliegenden Fall der Erledigung vor Klageerhebung ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend anwendbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.1989 - 8 C 30.87 -, juris). Das erforderliche Feststellungsinteresse liegt wegen Wiederholungsgefahr vor. Die Beklagte hat bereits mehrere Verfügungen zur Sicherung von Bäumen auf dem betreffenden Grundstück zum Schutz der Straße erlassen. Es sind noch weitere Bäume auf dem Grundstück vorhanden, deren Standsicherheit im Lauf der Zeit wahrscheinlich ebenfalls abnimmt und die dann voraussichtlich Anlass zu vergleichbaren Verfügungen geben.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Die Ziffer 1 der Verfügung vom 25.11.2019 war - wie oben ausgeführt - formell rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten.
IV. Die Leistungsklage bleibt ohne Erfolg.
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Der Kläger macht einen öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungs- oder Erstattungsanspruch geltend. Hierfür ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Ansprüche aus enteignungsgleichem Eingriff sind zwar gemäß § 40 Abs. 2 S. 1 HS. 1 Var. 1 VwGO der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen, aber nicht grundgesetzlich fixiert, so dass das Gericht die Klage gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt zu prüfen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.1993 - 7 C 26.92 -, juris Rn. 55; OVG Lüneburg, Beschluss vom 02.08.2023 - 14 OB 41/23 -, juris Rn. 27). Amtshaftungsansprüche, deren Prüfung gemäß Art. 34 S. 3 GG, § 17 Abs. 2 Satz 2 GVG den ordentlichen Gerichten vorbehalten ist, sind nicht Streitgegenstand, so dass es keiner Verweisung bedarf.
Die Leistungsklage ist auch sonst zulässig. Dabei kann offen bleiben, ob sie neben der Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO oder als isolierte Leistungsklage zulässig ist, da der Verwaltungsakt nach
Erledigung dem Leistungsanspruch ohnehin nicht mehr entgegensteht und es einer analogen Heranziehung des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht bedarf (vgl. zum Streitstand Riese in Schoch/Schneider, VwGO § 113 Rn. 82).
2. Die Leistungsklage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat gegen die Beklagte keinen Anspruch auf Erstattung von 70.203,68 Euro.
a) Ein Anspruch auf Erstattung der Kosten folgt nicht aus dem öffentlich-rechtlichen allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch (vgl. zur Herleitung BVerwG, Urteil vom 19.07.1984 - 3 C 81.82 -, juris Rn. 26 ff.). Dieser Anspruch setzt nach allgemeiner Auffassung voraus, dass durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein rechtswidriger Zustand geschaffen worden ist, der noch andauert. Seinem Inhalt nach ist der Anspruch auf die Wiederherstellung des Zustandes gerichtet, der im Zeitpunkt des rechtswidrigen Eingriffs bestand; zu beseitigen sind alle der handelnden Behörde zuzurechnenden, noch andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.2019 - 9 C 5.19 -, juris Rn. 13 und Beschluss vom 02.12.2015 - 6 B 33.15 -, juris Rn. 14). Der Folgenbeseitigungsanspruch erfasst jedenfalls diejenigen rechtswidrigen Folgen einer Amtshandlung, auf die sie unmittelbar gerichtet war. Der Folgenbeseitigungsanspruch erfasst die rechtswidrigen Folgen einer Amtshandlung, auf die sie nicht unmittelbar gerichtet war, jedenfalls dann nicht, wenn die Folgen durch ein auf der eigenen Entschließung des Betroffenen beruhendes Verhalten (mit) verursacht worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.1984 - 3 C 81.82 -, juris). Der verschuldensunabhängige Folgenbeseitigungsanspruch ermöglicht keinen Ausgleich für Schäden, die durch rechtswidriges Verwaltungshandeln verursacht worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2000 - 2 C 5/99 -, juris Rn. 73).
Durch die Verfügung der Beklagten wurde zwar in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum des Klägers an den Bäumen auf seinem Grundstück eingegriffen. Diesbezüglich ist aber kein rechtswidriger Zustand entstanden und der Kläger erstrebt auch nicht die Wiederherstellung des Zustands seines Grundstücks, der im Zeitpunkt der behördlichen Anordnung bestand. Dies ist weder möglich, noch gewollt. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass die Bäume eine Gefahr darstellten und entfernt werden mussten. Vielmehr begehrt der Kläger die Erstattung der Kosten, die ihm durch die Befolgung der Anordnung entstanden sind. Diese sind vom Folgenbeseitigungsanspruch nicht umfasst. Bei der vom Kläger durch Befolgung der Anordnung eingetretenen Vermögenseinbuße handelt es sich nicht um eine unmittelbare Folge der Anordnung. Die Anordnung der Beklagten war nicht unmittelbar darauf gerichtet, dem Kläger Kosten aufzuerlegen, sondern die Bäume zu sichern. Eine Zahlungsaufforderung oder ähnliches enthielt die Anordnung (abgesehen von der Gebührenfestsetzung, auf welche sich die Leistungsklage nicht bezieht) nicht. Auch wenn von der Beklagten nicht in Abrede gestellt wird, dass die Heranziehung einer spezialisierten Firma sachgerecht war, hat sie es in der Verfügung ausdrücklich dem Kläger überlassen, ob er die Sicherung der Bäume selbst durchführt oder durch Dritte durchführen lässt. Die von dem Kläger zur Befolgung der Anordnung getätigten Aufwendungen sind nur eine mittelbare Folge der behördlichen Verfügung und von dem Folgenbeseitigungsanspruch nicht erfasst (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.1984 - 3 C 81.82 -, juris: kein Ersatz von Kosten eines Kredits, den der Kläger zur Erfüllung einer rechtswidrigen Verpflichtung zu einem Bardepot aufgenommen hatte; wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.08.1987 - 10 S 2716/86 -, BeckRS 1987, 3341 bzgl. Kosten eines medizinischpsychologischen Gutachtens; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Auflage 2013, S. 368 ff.; a.A. Bayerischer VGH, Urteil vom 26.07.1995 - 22 B 93-271 -, juris bzgl. Gutachterkosten bei rechtswidriger Verpflichtung zur Einholung eines Gutachtens).
Der Kläger hat auch keinen Zahlungsanspruch gegen die Beklagte aufgrund eines sogenannten Folgenentschädigungs- oder Folgenersatzanspruchs. Der Folgenbeseitigungsanspruch umfasst auch dann keinen Anspruch auf Ersatz in Geld, wenn - wie hier - die Wiederherstellung des früheren Zustands tatsächlich unmöglich ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 14.04.1989 - 4 C 34.88, juris) kommt die Zahlung eines Ausgleichsbetrags in Geld in entsprechender Anwendung des § 251 Abs. 1 BGB dann in Betracht, wenn der Anspruch auf Folgenbeseitigung auf die Herstellung eines unteilbaren Zustandes gerichtet ist und eine zu berücksichtigende Mitverantwortung des Berechtigten vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O, juris Rn. 21) hat dabei offen gelassen, ob ein allgemeiner Ausgleichsanspruch in der Form des im Schrifttum erörterten sog. Folgenentschädigungsanspruchs anzuerkennen sei. In einem anderen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 26. 08.1993 - 4 C 24/91 -, juris Rn. 59) einen Folgenentschädigungsanspruch erwogen, letztlich aber offengelassen, wenn ein Folgenbeseitigungsanspruch nur wegen Unzumutbarkeit zu versagen ist und die Gründe der Unzumutbarkeit allein oder überwiegend in der Verantwortungssphäre des Hoheitsträgers liegen. Um solche Fälle handelt es sich hier nicht. Für den hier vorliegenden Fall der tatsächlichen Unmöglichkeit ist ein Folgenentschädigungsanspruch nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung anzuerkennen (vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 14.09.2001 - 20 ZB
01.2394 - und vom 27.11.1995 - 20 B 93.866 -; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.12.2008 - 8 PA 105/08 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.11.1992 - 23 A 1471/90 -, alle juris; wohl auch BVerwG, Urteil vom 28.05.2003 - 2 C 35.02 -, juris Rn. 16), vielmehr bleibt es dem Gesetzgeber überlassen, ob er eine entsprechende Rechtsgrundlage schafft.
b) Ein Anspruch auf Kostenerstattung folgt auch nicht aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.
Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes, eigenständiges und aus Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Forderung nach wiederherstellender Gerechtigkeit abgeleitetes Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts. Er ist darauf gerichtet, Leistungen ohne Rechtsgrund oder sonstige rechtsgrundlose oder dem materiellen Recht nicht entsprechende Vermögensverschiebungen rückgängig zu machen. Seine Anspruchsvoraussetzungen entsprechen denen des in den §§ 812 ff. BGB geregelten Bereicherungsanspruchs (BVerwG, Urteil vom 02.06.2022 - 9 A 13.21 -, juris Rn. 28).
Vorliegend hat der Kläger weder eine (Geld-)Leistung an die Beklagte erbracht, noch hat sonst eine Vermögensverschiebung vom Kläger an die Beklagte stattgefunden. Soweit der Kläger geltend macht, die „öffentliche Hand“ habe Kosten erspart, überzeugt dies nicht. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, die Bäume auf eigene Kosten zu sichern und sich durch das Handeln des Klägers Aufwendungen erspart hätte.
c) Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Kostenerstattung aus enteignungsgleichem Eingriff.
Dieser Anspruch setzt voraus, dass von hoher Hand in eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition unmittelbar eingegriffen wird, dass also die rechtswidrige hoheitliche Maßnahme unmittelbar eine Beeinträchtigung des Eigentums herbeiführt und dem Betroffenen dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit abverlangt wird (vgl. BGH, Urteil vom 13.07.2000 - III ZR 131/99 -, juris).
aa) Vorliegend wurde zwar in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum des Klägers an dem Grundstück und den darauf wachsenden Bäumen eingegriffen. Bei den Aufwendungen, die der Kläger mit seiner Leistungsklage geltend macht, geht es jedoch nicht um einen Ersatz für die diesbezügliche Eigentumsbeeinträchtigung. Vielmehr hat das Grundstück nicht an Wert verloren, und die betroffenen Bäume hätte der Kläger seinen Angaben zufolge ohnehin nicht wirtschaftlich genutzt; außerdem konnte er die gefällten Bäume selbst verwerten. Bei den geltend gemachten Aufwendungen für die Entfernung der Bäume handelt es sich um Vermögenseinbußen. Der enteignungsgleiche Eingriff gewährt Vermögensschutz allenfalls beim Schutzgut des eingerichteten und ausgeübten Gewerbetriebs (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 7 C 13.12 -, juris). Ein entschädigungspflichtiger Eingriff setzt voraus, dass in die Substanz des Betriebes eingegriffen wird, wobei der Betrieb als "Sach- und Rechtsgemeinschaft" mit seinem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert zu verstehen ist. Der Begriff des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs umfasst insoweit die Betriebsgrundstücke und -räume, die Maschinen und sonstigen Einrichtungsgegenstände, die Warenvorräte, Außenstände und gewerblichen Schutzrechte, daneben auch die geschäftlichen Verbindungen und den Kundenstamm, mithin alles, was in seiner Gesamtheit den Gewerbebetrieb zum Wirken in der Wirtschaft befähigt und den wirtschaftlichen Wert des konkreten Betriebes ausmacht (BGH, Urteil vom 28.10.1982 - III ZR 71/81 -, juris Rn.
14). Ein solcher Eingriff ist hier nicht ersichtlich.
bb) Selbst wenn man einen Eingriff in den durch Art. 14 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unterstellt, kommt eine Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff nicht in Betracht, da es an einem die Grenzen der Sozialbindung überschreitenden Sonderopfer fehlt. Eine Entschädigungspflicht wird nicht begründet, sofern sich die nur formell rechtswidrige Maßnahme inhaltlich als eine zulässige Eigentumsbindung darstellt (vgl. BGH, Urteil vom 10.02.1972 - III ZR 188/89 -, juris; VerfGH Bayern, Entscheidung vom 23.06.2003 - Vf. 48-VI-02 -, juris Rn. 18; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Auflage 2013, S. 312). Die Anordnung der Beklagten leidet lediglich an einem formellen und nicht an einem sachlich-rechtlichen Fehler.
(1) Rechtsgrundlage ist § 28 Abs. 2 StrG, dessen tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt sind. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
(2) Es wurde auch zu Recht der Kläger in Anspruch genommen, der im Zeitpunkt der Anordnung Eigentümer des der Straße benachbarten Grundstücks, auf dem sich die standunsicheren Bäume befanden, war. Gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 StrG sind Adressaten der Aufforderung die nach § 28 Abs. 1 StrG Verpflichteten, d.h. die Eigentümer und Besitzer der der Straße benachbarten Grundstücke (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 -, juris Rn. 42).
Entgegen der Auffassung des Klägers steht seiner Inanspruchnahme nicht eine vorrangige Verpflichtung von Hoheitsträgern entgegen.
Es ist nicht vorrangig der Erbauer der Straße in Anspruch zu nehmen. Es bedarf daher keiner Entscheidung, wer Rechtsnachfolger der X Wasser- und Straßenbau-Inspection X, welche die Straße erbaut hat, bzw. deren Rechtsträger ist. Zwar hätten die von der Anordnung betroffenen Bäume nicht auf die Straße stürzen können, wenn diese nicht an dieser Stelle gebaut worden wäre. Unmittelbar verursacht wurde die Gefahr jedoch durch die sturzgefährdeten Bäume und nicht durch den Straßenbau. Dem Kläger bzw. dessen Rechtsvorgänger ist unter dem Blickwinkel der Gefahrenabwehr durch den Straßenbau lediglich ein Lagevorteil entgangen (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 1701/15 -, Rn. 43). Der Betriebsleiter des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung im Übrigen erklärt, es sei nicht ausgeschlossen, wenngleich nicht sicher, dass im Zusammenhang mit dem Bau der Straße sämtliche Bäume in deren Nähe entfernt worden und die hier im Streit stehenden Bäume erst danach wieder aufgewachsen seien. Auch danach wäre die unmittelbare Gefahrenursache das Aufwachsen der Bäume und nicht die Errichtung der Straße.
Etwas anderes folgt auch nicht aus § 9 der Vereinbarung der Rechtsvorgänger des Klägers mit der X Wasser- und Straßenbau-Inspection X über die Abtretung der für den Straßenbau benötigten Grundflächen. Der Formulierung „Sämtliche Kosten, welche diese Güterabtretung zur Folge hat, trägt die X Wasser- und Straßenbauverwaltung.“ lässt sich nicht entnehmen, dass über die Kosten der Grundstücksübertragung hinaus auch alle zukünftig entstehenden Kosten der Abwehr von Gefahren, die von den im Eigentum des Rechtsvorgängers des Klägers verbliebenen Grundstücken für die Straße ausgehen, von der X Wasser- und Straßenbau-Inspection übernommen werden sollten. Übernommen wurden ausdrücklich nur die Folgekosten der Güterabtretung und nicht des Straßenbaus. Eine so weitreichende Freistellung des Klägers bzw. seiner Rechtsvorgänger von Kosten, die auch die Kosten künftiger Gefahrenabwehrmaßnahmen erfassen würde, lässt sich der Vereinbarung auch sonst nicht entnehmen.
Es ist auch nicht vorrangig der Rechtsträger des Straßenbauamts X bzw. dessen Rechtsnachfolger in Anspruch zu nehmen. Es kann daher dahingestellt bleiben, wer Rechtsnachfolger des nicht mehr existierenden Straßenbauamts X ist. Soweit gemäß Ziffern 3 und 4 der Vereinbarung Steinschlagschutzzaun X der Kläger bzw. dessen Rechtsvorgänger von Ansprüchen wegen möglicher Beschädigung des Steinschlagschutzzauns durch umstürzende Bäume freigestellt wird und ein etwaig erforderliches vorbeugendes Entfernen zum Schutz des Zaunes nur in Absprache mit dem Forstbetrieb des Klägers und auf Kosten des Straßenbauamts X erfolgt, hindert dies die Inanspruchnahme des Klägers im Rahmen des § 28 Abs. 2 StrG nicht. Die Vereinbarung soll den Kläger vor Belastungen infolge der Errichtung des Zauns schützen. Die im Streit stehende Verfügung der Beklagten hatte eine andere Zielrichtung. Sie bezweckte nicht den Schutz des Zauns, sondern den Schutz der Straße und der diese nutzenden Verkehrsteilnehmer vor Gefahren durch umstürzende Bäume des Klägers. Soweit durch die angeordnete Maßnahme zugleich auch der Zaun geschützt wurde, weil die Bäume auch diesen beschädigt hätten, wenn sie umgestürzt wären, handelt es sich um einen bloßen Nebeneffekt. Der Kläger steht nicht schlechter, als wenn der Zaun nicht errichtet worden wäre.
(3) Die Anordnung ist auch nicht aufgrund der Begrenzung der Zustandsstörerhaftung aus verfassungsrechtlichen Gründen materiell rechtswidrig.
Die sicherheitsrechtlichen Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers sind eine zulässige Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Gerichte haben - ebenso wie die Verwaltungsbehörden - bei der Auslegung und Anwendung der Vorschriften Bedeutung und Tragweite der Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 GG zu beachten. Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -, BVerfGE 102, 1-25, juris Rn. 54 ff.) hat in Bezug auf die Frage der Begrenzung der Zustandsstörerhaftung bei der Anordnung von Sanierungsmaßnahmen ausgeführt:
„c) Auch wenn die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers als solche mit der Verfassung in Einklang steht, so kann sie aber im Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt werden darf, begrenzt sein. Besondere Bedeutung hat hierbei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der nur erforderliche und im Hinblick auf den Zweck angemessene und zumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen zulässt. Das ist auch bei der Belastung des Eigentümers mit den Kosten einer Sanierungsmaßnahme zu beachten. Eine solche Belastung ist nicht gerechtfertigt, soweit sie dem Eigentümer nicht zumutbar ist. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist die Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers zu berücksichtigen und mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen abzuwägen. Vor allem folgende Gesichtspunkte sind hierbei maßgeblich:
aa) Die sicherheitsrechtliche Pflicht zur Gefahrenabwehr auf eigene Kosten ent-zieht dem Eigentümer das Grundstück nicht als Gegenstand künftiger Nutzung. Rechtlich bleiben die Substanz wie die Verfügungs- und Nutzungsbefugnisse unberührt. Die Belastung des Eigentümers mit den Kosten führt aber dazu, dass er Verluste aus dem Grundstück erleidet und in der Verwendung von Eigentum zu eigenem Nutzen beeinträchtigt wird. Im Regelfall hat er dies als Folge der Sozialbindung des Eigentums hinzunehmen, um eine effektive Beseitigung der von seinem Grundstück ausgehenden Gefahren zu ermöglichen.
bb) Zur Bestimmung der Grenze dessen, was einem Eigentümer hierdurch an Belastungen zugemutet werden darf, kann als Anhaltspunkt das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung dienen, spiegeln sich in dem Verkehrswert doch nicht nur die Erträge seiner eigenen Nutzung, sondern auch Vorteile, die ohne eigene Mitwirkung und Leistung entstehen…
cc) Eine diese Grenzen überschreitende Belastung kann insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt…
dd) Die Belastung des Zustandsverantwortlichen mit Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes kann ferner in Fällen unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt…
ee) Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, kann allerdings zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat...
ff) In Fällen, in denen eine Kostenbelastung über den Verkehrswert hinaus an sich zumutbar ist, kann sie nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden. Dem Eigentümer ist nicht zumutbar, unbegrenzt für die Sanierung einzustehen, das heißt auch mit Vermögen, das in keinem rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück steht. Dagegen kann es zumutbar sein, Vermögen zur Sanierung einzusetzen, das zusammen mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück eine funktionale Einheit darstellt, etwa wenn dieses Bestandteil eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes oder sonstigen Unternehmens ist. Dies gilt insbesondere für Grundvermögen, das zusammen mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück eine solche Einheit bildet. Aber auch der Zugriff auf dieses sonstige Vermögen darf nur unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgen. Wird auf Grund der mit der Sanierung verbundenen Kostenbelastung die Fortführung des Unternehmens oder Betriebs gefährdet, ist bei der Abwägung das in Art. 14 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommende Gewicht des Eigentumsschutzes zu beachten, weil sich die Belastung für den Betroffenen faktisch wie eine Enteignung ohne angemessene Entschädigung auswirkt. Die völlige oder ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums jedoch nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht kommen (vgl. BVerfGE 83, 201 <212 f.>).
Die Zumutbarkeit der mit der Zustandsverantwortung zu tragenden Kostenlasten kann demnach nicht generell an der gesamten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Eigentümers gemessen werden. Die Eigentumsgarantie bezweckt den Schutz des konkreten Bestands des Eigentums in der Hand des Eigentümers. Eine unverhältnismäßige Beschränkung der Privatnützigkeit einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten vermögenswerten Position wird nicht dadurch verhältnismäßig, dass der Eigentümer sie auf Grund seines sonstigen Vermögens ausgleichen und ertragen kann.
d) Solange der Gesetzgeber, dem es nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG obliegt, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit nicht ausdrücklich regelt, haben die Behörden und Gerichte durch Auslegung und Anwendung der die Verantwortlichkeit und die Kostenpflicht begründenden Vorschriften sicherzustellen, dass die Belastung des Eigentümers das Maß des nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG Zulässigen nicht überschreitet. Sie haben insbesondere anhand der vorstehend genannten Kriterien eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügende Begrenzung der finanziellen Belastung des Grundeigentümers im Rahmen einer ausschließlich auf seine Zustandsverantwortlichkeit gestützten Altlastensanierung zu gewährleisten.
Ordnet die Verwaltung Sanierungsmaßnahmen an, so ist damit nach der einfachgesetzlichen Regelung die volle Tragung der Kosten durch den Pflichtigen verbunden. Ist die Kostenbelastung aber wegen fehlender Zumutbarkeit von Verfassungs wegen begrenzt, muss die Verwaltung auch über die Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden (vgl. BVerfGE 100, 226 <246>). Ein Eigentümer, der eine ihn in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beeinträchtigende behördliche Sanierungsanordnung wegen der damit verbundenen Kostenbelastung für unverhältnismäßig hält, muss sie im Verwaltungsrechtsweg anfechten. Lässt er diesen Verwaltungsakt bestandskräftig werden, so kann er eine Begrenzung seiner Kostenbelastung oder eine (Teil-)Erstattung aufgewandter Sanierungskosten nicht mehr geltend machen. Der Eigentümer muss also entscheiden, ob er die seine Zustandsverantwortlichkeit aktualisierende Sanierungsanordnung hinnehmen oder anfechten will. Diese Entscheidung kann er sinnvoll nur treffen, wenn er weiß, ob er unbegrenzt mit den Kosten belastet wird oder mit welcher Kostenbelastung er höchstens zu rechnen hat. Sind der Verwaltung die Gründe der Unzumutbarkeit im Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt, so dass über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend entschieden werden kann, ist die Sanierungsverfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden.
Auch die Verwaltungsgerichte müssen wissen, ob und wieweit der Eigentümer mit Sanierungskosten belastet wird, um die Rechtmäßigkeit eines in Eigentumspositionen eingreifenden Verwaltungsakts abschließend beurteilen zu können (vgl. BVerfGE 100, 226 <246>).“
Gemessen an diesen Maßstäben ist die im Streit stehende Anordnung mit Art. 14 GG vereinbar. Die Heranziehung des Klägers als Eigentümer des mit den standunsicheren Bäumen bewachsenen Grundstücks dient dem Schutz von Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer und damit durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten hochrangigen Gemeinwohlbelangen.
Die mit der Anordnung einhergehende Kostenbelastung ist dem Kläger zumutbar. Nach Angaben des Klägers hat die Befolgung der Anordnung Kosten in Höhe von insgesamt 70.203,68 Euro verursacht. Die gefällten Bäume blieben in seinem Eigentum und er konnte diese nach Belieben nutzen. Deren Holzwert ist daher abzuziehen. Es kann dahingestellt bleiben, wie hoch dieser Wert ist und ob weitere Positionen abzuziehen sind (etwa die Gutachterkosten, die schon vor der streitgegenständlichen Verfügung entstanden sind). Auch wenn man den gesamten vom Kläger geltend gemachten Betrag ansetzt, erreicht der durch die Befolgung der streitgegenständlichen Anordnung entstandene Aufwand den Verkehrswert des Grundstücks nicht. Den Verkehrswert des gesamten Grundstücks Flst Nr. X, das im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Verfügung noch nicht geteilt war, hat die Beklagte auf mindestens 400.000 Euro geschätzt. Dem ist der Kläger nicht entgegengetreten. Er hat nichts vorgetragen, was für einen geringeren Verkehrswert sprechen könnte. Da der Verkehrswert somit jedenfalls deutlich über den Aufwendungen liegt, bedarf es keiner weiteren Ermittlungen zu dessen Höhe.
Dies gilt auch dann, wenn man zugunsten des Klägers berücksichtigt, dass er weitere Sicherungsaktionen, teils aufgrund weiterer behördlicher Anordnungen, teils in Absprache mit den Behörden ohne förmliche Anordnung durchgeführt hat. Der Kläger hat nicht substantiiert dargelegt, dass die Gesamthöhe der von ihm getätigten Aufwendungen die Höhe des Verkehrswerts überschreitet. Den Angaben seiner Vertreter in der mündlichen Verhandlung zufolge belaufen sich die Gesamtkosten bislang auf ca. 250.000 bis 300.000 Euro. Es bedarf daher hier keiner Entscheidung, ob im Falle wiederkehrender Aufwendungen die Gesamtsumme dem Verkehrswert gegenüber zu stellen ist oder ob hier Modifikationen, etwa im Hinblick auf die im entsprechenden Zeitraum gegebenen Nutzungsmöglichkeiten, vorzunehmen sind. Auch kann hier offen bleiben, wo genau die Grenze des Zumutbaren liegt. Insbesondere führt selbst ein Überschreiten des Verkehrswerts nach den oben angeführten Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts nicht zwangsläufig in jedem Fall zur Unzumutbarkeit. Vielmehr wird die Behörde bei jeder etwaigen zukünftigen Verfügung zu prüfen haben, ob diese nach den dann maßgeblichen Gesamtumständen noch die verfassungsrechtlichen Grenzen wahrt.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist nicht lediglich auf den Verkehrswert des Teils des Grundstücks FlSt. Nr. X abzustellen, auf dem sich die Bäume, die auf die Straße zu stürzen drohten, befanden. Bei diesem ca. 5 ha großen Teil des insgesamt ca. 39 ha großen Grundstücks handelt es sich um einen Steilhang, der nach Angaben des
Klägers nicht wirtschaftlich nutzbar ist und dessen Verkehrswert der Kläger daher auf Null schätzt. Grundsätzlich ist auf das konkrete Eigentumsobjekt und daher auf das juristisch eine Einheit bildende (Buch-)Grundstück abzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.11.2003 - 10 S 2619/00 -, juris Rn. 35 f.). Nach der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -, BVerfGE 102, 1-25, juris Rn. 54 ff.) kann es auch zumutbar sein, Vermögen zur Sanierung einzusetzen, das zusammen mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück eine funktionale Einheit darstellt, etwa wenn dieses Bestandteil eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes oder sonstigen Unternehmens ist. Danach können unter Umständen in die Zumutbarkeitsbetrachtung weitere Grundstücke über das Buchgrundstück hinaus einbezogen werden. Mit der hier im Streit stehenden Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise eine isolierte Betrachtung von Teilstücken eines Grundstücks in Frage kommt, beschäftigt sich das Bundesverfassungsgericht nicht. Zwar kann der Zuschnitt eines Buchgrundstücks von Zufälligkeiten abhängen. Für ein isoliertes Abstellen auf die Teilfläche besteht jedenfalls vorliegend nach Auffassung des Gerichts kein Anlass. Bei dem gesamten Grundstück handelt es sich im Wesentlichen um eine Waldfläche, die auch den Steilhang umfasst. Dass aus topographischen Gründen nur ein Teil dieser Waldfläche wirtschaftlich nutzbar ist, stellt keinen atypischen Ausnahmefall dar und führt nicht dazu, dass der wirtschaftlich nicht nutzbare Teil ausnahmsweise isoliert zu betrachten wäre. Es ist nicht selten, dass Teilbereiche eines einheitlichen Grundstücks sich in ihrer wirtschaftlichen Nutzbarkeit unterscheiden. Es wäre mit der Sozialpflichtigkeit des Eigentums nicht vereinbar, wenn der Eigentümer durch das Abstellen auf Teilstücke einerseits den vollen Nutzen aus den profitablen Grundstücksteilen ziehen und andererseits die Belastungen aus den unprofitablen Grundstücksteilen auf die Allgemeinheit abwälzen könnte. Besonderheiten, die eine isolierte Betrachtung des betroffenen Grundstücksteils gebieten könnten, sind vorliegend auch nicht darin zu sehen, dass ein Teil des Grundstücks FlSt. Nr. X als Bestattungswald, ein Teil forstwirtschaftlich und der hier im Streit stehende Teil nicht wirtschaftlich genutzt wird. Die unterschiedliche Nutzung ist Ausfluss der durch Art. 14 GG geschützten Privatnützigkeit des Eigentums, die es dem Eigentümer grundsätzlich ermöglicht, mit seinem Eigentum nach Belieben zu verfahren. Hieraus folgt jedoch nicht, dass die unterschiedlichen genutzten bzw. ungenutzten Teilbereiche auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung getrennt betrachtet werden müssten. Nichts anderes folgt aus dem vom Kläger angeführten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 06.11.2003 - 10 S 2619/00 -. Soweit dort (juris Rn. 24, 34) ausgeführt wird, kleinere Teilstücke, die wegen extremer Steillage oder Vernässung oder ähnlichen Gegebenheiten von vornherein nicht landwirtschaftlich nutzbar sind, seien von § 26 Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz (LLG) bzw. dem dort streitgegenständlichen Bescheid, der eine Mähpflicht anordnete, nicht umfasst, folgt dies aus dem dort einschlägigen Landesrecht, das eine Bewirtschaftungs- und Pflegepflicht (nur) für landwirtschaftlich nutzbare Grundstücke vorsieht. Diese Wertung ist auf das hier maßgebliche Gefahrenabwehrrecht nicht übertragbar. Die sich aus § 28 StrG ergebenden Pflichten der Eigentümer benachbarter Grundstücke beschränken sich nicht auf (land-)wirtschaftlich nutzbare Grundstücke. Im Übrigen bezieht auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (a.a.O., juris Rn. 36 ff.) in die Zumutbarkeitsbetrachtung nicht nur die von der Mähpflicht betroffenen Grundstücksteile, sondern die Erträge des gesamten Grundstücks einschließlich anders (dort forstwirtschaftlich) genutzter Grundstücksteile ein.
Es kommt vorliegend nicht darauf an, ob die Gefahr aus Naturereignissen herrührt, was im Falle der die Grenzen des Verkehrswerts überschreitenden Belastung zur Unzumutbarkeit führen kann. Vorliegend ist schon die Grenze des Verkehrswerts nicht überschritten. Außerdem ist die Standfestigkeit von Bäumen typischerweise auch witterungsabhängig und obliegt es daher grundsätzlich dem Waldbesitzer, auf ungünstige Witterungsverhältnisse - hier Trockenheit - zu reagieren, z.B. durch Pflegemaßnahmen oder Anpflanzung von Baumsorten, die Witterungseinflüssen gegenüber unempfindlicher sind. Auch wenn die Bäume infolge der trockenen Witterung schneller als sonst standunsicher geworden sein sollten, ohne dass der Kläger hätte Gegenmaßnahmen ergreifen können, begründet dies vor dem Hintergrund des o.g. Verhältnisses der Aufwendungen zum Verkehrswert des Grundstücks jedenfalls noch keine Unzumutbarkeit der hier im Streit stehenden Sicherungsmaßnahmen.
Das Grundstück FlSt. Nr. X bildet nicht den wesentlichen Teil des Vermögens des Klägers oder die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie.
Da die Kostenbelastung den Verkehrswert nicht überschreitet, kommt es nicht darauf an, ob der Kläger das Risiko bewusst in Kauf genommen hat.
Da schon der Verkehrswert des Grundstücks FlSt. Nr. X durch die Belastungen nicht erreicht wird, kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger auch weiteres Vermögen einzusetzen hätte, das mit dem Grundstück eine funktionale Einheit darstellt.
Die Anordnung ist nach alledem nicht mit einer unzumutbaren Belastung des Klägers verbunden.
(4) Die Anordnung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Beklagte dem Kläger nach dessen Einschätzung die Entfernung einer zu geringen Zahl an Bäumen aufgegeben hat. Die Behörde kann nur die Entfernung derjenigen Bäume anordnen, von denen im Zeitpunkt der Verfügung bereits eine konkrete Gefahr ausgeht. Dies waren ausweislich des vom Kläger selbst eingeholten Gutachtens die von der Anordnung erfassten Bäume. Für vorbeugende Maßnahmen besteht keine Rechtsgrundlage. Selbst wenn die Beklagte einzelne Bäume, von denen bereits eine konkrete Gefahr ausging, versehentlich nicht einbezogen hätte – wofür keine Anhaltspunkte bestehen –, wäre die Anordnung geeignet und erforderlich gewesen, jedenfalls die Gefahr, die von den von ihr betroffenen Bäumen ausging, zu beseitigen. Die Belastung durch Entfernung dieser Bäume steht auch nicht außer Verhältnis zu dem Zweck der Anordnung. Es ist nachvollziehbar, dass es wirtschaftlich effizienter ist und der Kläger daher ein Interesse daran hat, eine größere Zahl an Bäumen auf einmal zu entfernen, als mehrere Sicherungsmaßnahmen nacheinander durchzuführen. Die streitgegenständliche Anordnung verbietet es dem Eigentümer aber nicht, aus Effizienzgründen im Zuge der Maßnahme auch weitere Bäume zu fällen. Es steht dem Eigentümer grundsätzlich frei, selbst weitergehende Maßnahmen zu treffen und Bäume, von denen er annimmt, dass von ihnen schon jetzt oder künftig eine Gefahr ausgeht, zu beseitigen. Soweit dem andere gesetzliche Vorschriften (etwa Vorgaben zum Bodenschutzwald gemäß § 30 LWaldG oder Naturschutzrecht) entgegenstehen könnten, obliegt es dem Eigentümer, eine Klärung mit den insoweit zuständigen Behörden herbeizuführen und etwaig erforderliche Ausnahmegenehmigungen einzuholen.
Nach alledem bleibt die Leistungsklage ohne Erfolg. Das Gericht hat berücksichtigt, dass der Kläger, welcher sich kooperativ gezeigt hat, der sofort vollziehbaren behördlichen Anordnung mit erheblichem finanziellem Aufwand nachgekommen ist und die Gefahr für Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer beseitigt hat, möglicherweise schlechter steht, als wenn er die Vollstreckung durch die Beklagte abgewartet und einem etwaigen Kostenbescheid der Beklagten die Rechtswidrigkeit der Anordnung entgegengehalten hätte. Nachdem die Anordnung jedoch nur an einem formellen und nicht an einem materiell-rechtlichen Fehler litt und die Aufwendungen dem Kläger auch verfassungsrechtlich zumutbar sind, ist das Ergebnis nicht völlig unbillig. Im Falle der Anordnung der Sicherung bzw. Beseitigung der Bäume durch die zuständige Behörde hätte der Kläger die angefallenen Kosten ebenfalls tragen müssen. Es können jedenfalls nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung weitergehende staatliche Entschädigungspflichten begründet werden. Vielmehr muss es dem Gesetzgeber überlassen bleiben, ob er etwaigen unerwünschten Anreizen, einer sofort vollziehbaren Anordnung zur Gefahrenabwehr nicht freiwillig nachzukommen, durch die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für eine Kostenerstattung im Falle der Rechtswidrigkeit der Anordnung begegnet.
V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 VwGO. Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO).
VI. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§ 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung hat die Frage, ob sich ein Verwaltungsakt erledigt, wenn ihn der Verpflichtete freiwillig befolgt und dadurch unumkehrbare Tatsachen geschaffen werden. Grundsätzliche Bedeutung hat auch die Frage, ob § 28 Abs. 2 Satz 2 StrG in seinem Anwendungsbereich ein Vorgehen aufgrund der polizeilichen Generalklausel nach §§ 1, 3 PolG ausschließt. Weiter hat grundsätzliche Bedeutung, ob der allgemeine Folgenbeseitigungsanspruch die Erstattung der Kosten der Befolgung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, der nicht unmittelbar auf eine Geldzahlung gerichtet ist, umfasst, oder ob es eine sonstige Rechtsgrundlage gibt, aufgrund welcher der Verpflichtete die Erstattung seiner zur Befolgung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts getätigten Aufwendungen geltend machen kann.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG
§§ 2, 11 Kommunalabgabengesetz
§§ 812 ff. BGB
§ 32 StVO
§ 7 PolG
§ 30 LWaldG
§ 28 StrG
§ 51 StrG
§ 1 StVOZuG
§ 28 Abs. 2 StrG
§ 44 Abs. 1 StVO
§ 30 Abs. 2 LWaldG
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2, 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 3 und 5 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 PolG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 28 Abs. 2 Satz 2 StrG
§ 43 Abs. 1 StrG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG
§ 80 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 5 LVwVfG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 GVG
§ 251 Abs. 1 BGB
§ 28 Abs. 1 StrG
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 113 Rn. 107). Dass dem Kläger durch die Befolgung der Anordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 29 Abs. 2 BayStrWG
Art. 34 S. 3 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 102, 1
BVerfGE 83, 201
BVerfGE 100, 226
1 BvR 242/91
22 B 93.27
14 K 3370/22
14 K 3371/22
6 B 7.21
4 B 100.98
7 B 8.14
3 C 103.79
5 S 2737/91
3 A 1196/19
3 C 11.22
6 K 1701/15
5 S 3157/88
2 S 177/98
8 S 515/92
3 K 963/04
2 C 10.00
8 C 30.87
1 S 2513/10
8 K 1359/18
10 CS 20.83
22 K 10.55
17 K 99.25
3 ObOWi 30/95
1 K 894/06
3 C 15.14
I C 81.67
10 S 2058/11
7 C 26.92
14 OB 41/23
3 C 81.82
9 C 5.19
6 B 33.15
2 C 5/99
10 S 2716/86
4 C 34.88
4 C 24/91
20 B 93.86
8 PA 105/08
23 A 1471/90
2 C 35.02
9 A 13.21
III ZR 131/99
7 C 13.12
III ZR 71/81
III ZR 188/89
10 S 2619/00