Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2017-12-11, Aktenzeichen 8 B 393/17

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, den Antragsteller vorläufig auf einem Teilstudienplatz im 3. Fachsemester des Studiengangs Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2017/18
zu immatrikulieren,
hilfsweise, vorbehaltlos zuzulassen und zu immatrikulieren,
hat keinen Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Die besondere Dringlichkeit (Anordnungsgrund) einer solchen Entscheidung sowie ein Anspruch auf Zulassung zum Studium wegen nicht vollständig ausgenutzter Aufnahmekapazität (Anordnungsanspruch) sind glaubhaft zu machen (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Die Kammer teilt zwar die Zweifel des Antragstellers an der Rechtmäßigkeit des Zulassungsbescheides der Antragsgegnerin vom 19.10.2017; allerdings ist nicht glaubhaft gemacht worden, dass daraus ein Zulassungs- und Immatrikulationsanspruch des Antragstellers für einen Teilstudienplatz des 3. Fachsemesters erwächst.
Bei der durchzuführenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nach dem Prüfungsmaßstab der Rechtsprechung des BVerfG (vgl. z.B. Beschluss vom 31.03.2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rn 21 und Orientierungssatz 2b) verstößt der Bescheid vom 19.10.2017 aller Voraussicht nach gegen höherrangiges (Verwaltungsverfahrens-)Recht. Ausweislich des vorgelegten Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin hat der Antragsteller mit seiner Bewerbung um die Zulassung im 3. Fachsemester ein Beiblatt eingereicht, in welchem seine bisherigen Studienleistungen vollständig aufgeführt waren; er hat seine Angaben überdies durch eine Leistungsübersicht der Universität Q. belegt (Blatt 7, 9 und 12 des Verwaltungsvorgangs). Die Antragsgegnerin hatte anhand dieser Informationen in dem durch den Zulassungsantrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren (§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 9 und 22 VwVfG) den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln (§ 24 Abs. 1 VwVfG), dessen rechtliche Bewertung vorzunehmen und danach das Verfahren durch einen Verwaltungsakt abzuschließen (§§ 9, letzter HS, 35 Satz 1 VwVfG). Gemäß § 2 NHZG i.V.m. Art. 11 Abs. 2 HSchulZulStVtr (vom 08.03./05.06.2008, Nds. GVBl. 2010. 47 und 228) ist der Erlass eines Zulassungsbescheids auch bei höheren Fachsemestern vorgeschrieben und damit unverzichtbare Voraussetzung einer Immatrikulation. Die Antragsgegnerin hat jedoch im vorliegenden Fall nicht erst die Voraussetzungen geprüft und dann entschieden, vielmehr hat sie die beantragte Zulassung „unter Vorbehalt“ ausgesprochen und die Prüfung, ob der Antragsteller den Nachweis zweier erfolgreich absolvierter Fachsemester erbringt, in das nachfolgende Immatrikulationsverfahren verlagert. Diesen Vorbehalt versteht die Antragsgegnerin als auflösende Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). Sie verkennt dabei, dass diese Nebenbestimmung bei einem Zulassungsbescheid für ein höheres Fachsemester nicht durch eine Rechtsvorschrift zugelassen ist, und auch nicht die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen der Zulassung sicherstellen sollte (vgl. § 36 Abs. 1 VwVfG). Bezüglich letzterer legt § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG fest, dass Studienplatzbewerber den Nachweis des erforderlichen Leistungsstands für das Studium in dem höheren Semester erbringen müssen. Erst wenn dieser Nachweis erbracht worden ist, darf das Verwaltungsverfahren mit dem Erlass des Zulassungsbescheides abgeschlossen werden; wird der Nachweis nicht erbracht, ist der Zulassungsantrag abzulehnen. Denn die allgemeinen rechtlichen Voraussetzungen für das Studium in einem höheren Semester müssen bereits für die Zulassung gegeben sein, nicht erst bei der Einschreibung. Anderenfalls würden Studienbewerber, die den Nachweis des Vorliegens dieser Voraussetzungen letztlich nicht führen können, die Chancen derjenigen Studienbewerber im Zulassungsverfahren schmälern, bei denen alle Voraussetzungen ohne Weiteres gegeben sind (Nds. OVG, Beschluss vom 11.07.2013 – 2 NB 224/13 –, juris, Rn 11). Dies kann nicht dadurch umgangen werden, dass anstelle eines endgültigen Zulassungsbescheides ein Verwaltungsakt mit einer Vorläufigkeitsklausel auf einer bewusst ungeprüften Tatsachengrundlage erlassen wird, der den Abschluss des Zulassungs-Verwaltungsverfahrens trotz des Vorliegens aller entscheidungserheblichen Angaben des Antragstellers in der Schwebe hält. Dieser Verstoß gegen bindende Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts führt allerdings nicht dazu, dass lediglich die Vorbehaltsklausel entfällt, weil die Antragsgegnerin offenkundig nicht den Willen hatte, den Bescheid vom 19.10.2017 auch ohne die Klausel - und ohne Prüfung des Vorliegens des für das 3. Fachsemester erforderlichen Leistungsstandes - zu erlassen; vielmehr dürfte der vorläufige Zulassungsbescheid vom 19.10.2017 insgesamt rechtswidrig sein.
Angesichts dieser Sach- und Rechtslage hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass er einen Anordnungsanspruch auf die Zulassung zum Studium der Humanmedizin im 3. Fachsemester an der Antragsgegnerin nach den Rechtsverhältnissen des laufenden Wintersemesters hat. Denn aus einem aller Voraussicht nach insgesamt rechtswidrigen Verwaltungsakt kann er keinen Zulassungs- oder gar Immatrikulationsanspruch herleiten, sondern lediglich einen Anspruch auf einen ordnungsgemäßen Abschluss des Verwaltungsverfahrens.
Überdies teilt die Kammer bei der Frage, ob die Voraussetzung des § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG erfüllt ist, im Ergebnis die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin. Im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG begegnet es keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG die Zulassung vom individuellen Leistungsstand abhängig macht. Denn durch die Normierung dieser Anspruchsvoraussetzung wollte der Normgeber erreichen, dass die bisherigen Ausbildungsleistungen des Bewerbers diesen befähigen müssen, sein Studium im entsprechenden höheren Fachsemester sinnvoll und mit Erfolg fortzusetzen. Die Vorschrift dient damit der reibungslosen Eingliederung des Studienbewerbers in den Ausbildungsbetrieb der aufnehmenden Hochschule. Sie ist auch geeignet und erforderlich, um dieses Ziel zu erreichen, das seinerseits der Aufrechterhaltung eines geordneten Studienbetriebs dient, der wiederum im Interesse insbesondere auch der bereits zugelassenen Studierenden liegt (VG Freiburg, Beschluss vom 17.05.2013 – NC 6 K 538/13 –, juris, Rn 5 m.w.N.).
Der „erforderliche Leistungsstand“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der von der Kammer auszulegen ist. Bereits der Wortlaut verdeutlicht, dass die Norm die Zulassung eines Ortswechslers in einem nicht dem Studienfortschritt an der bisherigen Hochschule entsprechenden Semester verbietet. Soweit § 1 Abs. 4 Satz 1 der Immatrikulationsordnung der Antragsgegnerin (i.d.F. der 8. Änderung vom 20.04.2016, Amtl. Mitt. I der Uni K. 2016, 670) vorschreibt, dass Ortswechsler „entsprechend der nachgewiesenen Studienleistungen und -zeiten sowie Prüfungsleistungen im nächsthöheren Fachsemester des Studienganges, Teilstudienganges oder Studienangebots eingeschrieben“ werden, ist dies gesetzeskonform so zu verstehen, dass die bisherigen Studienzeiten zu beachten sind, soweit es um eine Rückstufung oder ein Überspringen von Fachsemestern geht, sie aber kein alternatives alleiniges Einstufungskriterium zu den erbrachten Studienleistungen bilden.
Zur Historie der Norm ist zu vermerken, dass § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG erst durch Artikel 2 des Gesetzes vom 15.12.2015 (Nds. GVBl. S. 384) mit Wirkung vom 01.01.2016 wieder eingeführt wurde. Jedoch hat das Nds. OVG (Beschluss vom 11.07.2013, aaO., Rn 12f) ausgeführt, dass der Wegfall der Nachweispflicht von Studienleistungen im Niedersächsischen Hochschulzulassungsgesetz nicht habe bewirken sollen, dass sich jeder Studierwillige in jedem beliebigen höheren Semester einschreiben könne. Es liege auf der Hand, dass eine Einschreibung in ein höheres Semester ohne entsprechende Vorkenntnisse sowohl für die Studierenden als auch für die Universität eine bloße Vergeudung von Ressourcen darstellen würde. Auch der Gesamtzusammenhang der bis zum 31.12.2015 gültigen, eigentlich nur die Reihung betreffenden Nummern 2 a) bis d) des § 6 Abs. 1 NHZG habe darauf schließen lassen, dass es jeweils nur um eine Fortsetzung des Studiums in einem "passenden" Semester gegangen sei. Offenbar habe der Gesetzgeber dies bei der Gesetzesänderung von 1998 schon für so selbstverständlich gehalten, dass ihm die früher ausdrückliche Regelung dieses Umstands nunmehr entbehrlich erschien, zumal auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von vornherein davon ausgegangen sei, dass die "Quereinsteiger" die für das angestrebte Studium anrechenbaren Leistungen nachzuweisen hätten. Deshalb sei auch schon vor dem Inkrafttreten von § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG im Zulassungsverfahren ein Leistungsnachweis zu fordern und für die Einstufung in das „passende“ Fachsemester maßgeblich gewesen.
Zum Sinn und Zweck der Vorschrift vertritt das VG Braunschweig (Urteil vom 15.11.2017 - 6 A 341/16 -, UA S. 8f, m.w.N.) die Auffassung, ein Leistungsnachweis sei notwendig, um den Erfolg des Studiums bei dessen Fortsetzung an einer anderen Hochschule zu sichern. Ohne Vorkenntnisse sei dies ungewiss und eine Vergeudung von Ressourcen, wobei der Kenntnisumfang von dem angestrebten Fachsemester abhänge. Gefordert werden müsse daher ein Leistungsstand, der eine erfolgreiche Fortsetzung des Studiums und dessen erfolgreichen Abschluss in einem vertretbaren Zeitraum erwarten lasse. Maßstab sei nicht die Regelstudienzeit, die einem anderen Zweck diene, nämlich u. a. die internationale Anerkennung und Vergleichbarkeit der deutschen Studienabschlüsse zu erreichen sowie das Studium zu straffen. § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG wolle weder diejenigen Studierenden begünstigen, die zielstrebig und erfolgreich studierten, noch diejenigen von einem Wechsel in ein höheres Fachsemester an einer anderen Hochschule ausschließen, die ihr Studium langsam oder weniger erfolgreich vorantrieben. Der eingeengte Austausch von Studierenden zwischen Hochschulen, auch auf europäischer Ebene (s. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 c) NHZG), entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, der nur einen letztlich nicht aussichtslosen Fortgang verhindern wolle. Regelungen über die zu erwarteten Leistungspunkte pro Semester, Vorgaben für die Organisation des Studienangebots oder die Regelstudienzeit seien lediglich Anhaltspunkte, um die Erfolgsaussichten des nach einem Wechsel fortgesetzten Studiums zu beurteilen.
Die Kammer teilt diese Auslegung nur im Ausgangspunkt, nicht aber im Ergebnis, weil sie letztlich die Auswahl des „passenden“ Fachsemesters für den Ortswechsler in dessen Belieben stellt. Würde der Leistungsnachweis lediglich dazu dienen, dass die aufnehmende Hochschule eine Fortsetzung und einen erfolgreichen Studienabschluss in einem „vertretbaren Zeitraum“ prognostizieren kann, so käme es weder darauf an, für welches (vorklinische) Fachsemester sich ein Ortswechsler bewerben würde, noch wäre maßgeblich, ob er an der bisherigen Hochschule überhaupt schon nennenswerte Kenntnisse erworben hat. Wenn ein Studierender der Humanmedizin beispielsweise an einer Hochschule formal 3 Semester immatrikuliert war, jedoch in dieser Zeit keine Kurse, Seminare und Praktika bestanden hat, wird man ihm trotzdem kaum absprechen können, dass er seine Studien an einer anderen Hochschule fortsetzen und mit einer Verzögerung von mindestens 3 Semestern - was bei einer zehnsemestrigen Regelstudienzeit noch „vertretbar“ sein dürfte - auch wird erfolgreich abschließen können. Für welches vorklinische Fachsemester sich dieser Beispielsfall auch bewerben würde, müsste er zugelassen werden, wenn ein freier Platz innerhalb der festgesetzten Kapazität vorhanden wäre.
Dabei würde nicht berücksichtigt, dass in zulassungsbeschränkten Studiengängen (normalerweise) die Ausbildungskapazität genau berechnet, durch Rechtsverordnung festgesetzt und vollständig ausgeschöpft wird. Nur dann, wenn in einem höheren Fachsemester ausnahmsweise ein Studienplatz vorzeitig wieder frei wird, kann es zu einer Nachbesetzung durch einen Ortswechsler kommen. Dabei muss aber berücksichtigt werden, dass für den neu in die Studienkohorte eintretenden Studierenden nicht mehr die vollständige rechnerische Ausbildungskapazität über den gesamten (Regel-)Studienverlauf zur Verfügung steht, vielmehr derjenige Kapazitätsanteil, der auf die von der Studienkohorte schon absolvierten Fachsemester entfällt, bereits für die Ausbildung des Vorgängers auf dem frei gewordenen Studienplatz verbraucht worden ist. Wäre ein Ortswechsler einer Studienkohorte weitgehend unabhängig von seinem aktuellen Leistungsstand zuzuweisen, so liefe die aufnehmende Hochschule Gefahr, dass der neue Studierende Ausbildungskapazität in einem Umfang nachfragt, der infolge des Verbrauchs durch seinen Vorgänger nicht mehr zur Verfügung steht. Das hieraus entstehende Risiko ständiger kapazitätsüberschreitender Ausbildung ist den Hochschulen jedoch nicht aufzubürden, weil das Interesse Einzelner an einem Hochschulwechsel gegenüber der Funktionsfähigkeit der Hochschule zurückzustehen hat. Wenn - wie im vorliegenden Verfahren - einem Ortswechsler die beantragte Zulassung zum 3. Fachsemester bereits zu erteilen wäre, weil die vom VG Braunschweig für ausreichend erachtete positive Gesamtprognose des erfolgreichen Studienabschlusses bzw. des vorklinischen Studienabschnitts bestände, obwohl der Antragsteller lediglich die Leistungsnachweise für ein einziges Fachsemester vorgelegt hat, so bliebe unberücksichtigt, dass der Antragsteller an seiner neuen Hochschule Ausbildungskapazitäten in Anspruch nehmen müsste, die auf dem im 3. Fachsemester frei gewordenen Studienplatz schon von seinem Vorgänger verbraucht worden sind; die Antragsgegnerin wäre dadurch gezwungen, mehr Kapazität zur Verfügung zu stellen, als sie nach dem Ergebnis der Kapazitätsberechnung hat.
Für das Auslegungsergebnis der Kammer, dass ein Ortswechsler nur in dasjenige nächsthöhere Fachsemester aufzunehmen ist, das seinem bisher erreichten und nachgewiesenen Leistungsstand unmittelbar nachfolgt, streitet überdies der systematische Vergleich mit Studierenden aus andern Studiengängen und von ausländischen Hochschulen, welche die Zulassung zu einem höheren Fachsemester beantragen. Dieser Personenkreis muss durch Verwaltungsakte der jeweils zuständigen Landesbehörde belegen, welche bisher erbrachten Studienleistungen solche des Studiums der Humanmedizin im Bundesgebiet ersetzen können; diese Leistungen werden geprüft, anhand des regelmäßigen Studienverlaufs zu vollen Semestern zusammengerechnet und in einem für alle deutschen Hochschulen verbindlichen Anrechnungsnachweis bescheinigt. Wie viele Semester ein Studierender bereits immatrikuliert war, ist für die Erteilung des Anrechnungsnachweises belanglos. Nicht anders verhält es sich bei Erstsemestern, die von der Stiftung für Hochschulzulassung zugelassen werden und bereits an einer ausländischen Hochschule oder auf einem Teilstudienplatz Studienleistungen der Humanmedizin erbracht haben. Sie können zwar an ihrer neuen Hochschule die Hochstufung in ein höheres Fachsemester beantragen, erhalten diese aber nur dann, wenn ein freier Studienplatz in einem Fachsemester vorhanden ist, das dem Stand ihrer bisher erbrachten Studienleistungen entspricht. Es ist kein Grund vorgetragen oder sonst ersichtlich, weshalb Ortswechsler diesen Personenkreisen vorgezogen werden müssten, indem nicht der aktuelle Bestand nachgewiesener Leistungen, sondern eine auf der formalen Semesterzahl basierende positive Gesamtprognose für die Wahl des „passenden“ Fachsemesters maßgeblich sein sollte.
Unstreitig war der Antragsteller zwar zwei Semester an der Universität Q. immatrikuliert, hat aber der Antragsgegnerin aufgrund der unverschuldet späten Zulassung im Wintersemester 2016/17 nur Leistungsnachweise aus dem Sommersemester 2017 vorlegen können. Die Kammer hat keine Bedenken dagegen, dass die Antragsgegnerin die als bestanden nachgewiesenen sechs Veranstaltungen zutreffend als Leistungsstand nach einem erfolgreich absolvierten Semester bewertet. Der Antragsteller hat damit lediglich den erforderlichen Leistungsstand i.S.d. § 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG für das 2. Fachsemester - um dessen Zulassung er sich bei der Antragsgegnerin nicht beworben hat -, nicht aber für das 3. Fachsemester glaubhaft gemacht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und entspricht der ständigen Rechtsprechung der niedersächsischen Verwaltungsgerichte (u. a. Nds. OVG, Beschluss vom Beschluss vom 09.05.2011 - 2 OA 78/11 -) in Streitverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, in denen die Zulassung zum Studium ausschließlich auf einem Teilstudienplatz begehrt wird.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 9 und 22 VwVfG
§§ 9, letzter HS, 35 Satz 1 VwVfG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 2 NHZG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 NHZG
§ 6 Abs. 1 NHZG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 der Immatrikulationsordnung
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 356/04
2 NB 224/13
6 K 538/13
6 A 341/16
2 OA 78/11