Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2009-09-17, Aktenzeichen 12 A 167/09

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung der Vermittlung und der Bewerbung von Sportwetten.
Er ist Inhaber der in der E. Straße F. A. betriebenen Annahmestelle für Sportwetten. Von dort werden Sportwetten an die Firma G auf Malta vermittelt. Dies ergab eine Überprüfung des Wettlokals durch die Polizei Oldenburg für die Beklagte am 15. Februar 2007.
Mit Bescheid vom 15. Februar 2007 untersagte der Beklagte dem Kläger, Sportwetten für in Niedersachsen nicht konzessionierte Veranstalter oder Anbieter - derzeit für die Firma G. auf Malta - zu vermitteln und zu bewerben. Er ordnete gleichzeitig die sofortige Vollziehung der Untersagung an und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- € an. Zur Begründung ist in dem Bescheid im Wesentlichen ausgeführt, die vom Kläger durchgeführte Vermittlung von Sportwetten sei erlaubnispflichtig. Weder der Kläger noch die Firma B. verfügten über eine entsprechende Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten in Niedersachsen. Die Erlaubnis eines anderen Mitgliedstaates entfalte in Niedersachsen keine Gültigkeit. Die durchgeführte Vermittlung von Sportwetten sei auch nicht genehmigungsfähig, da es keinen entsprechenden Genehmigungstatbestand in Niedersachsen gebe. Sportwetten dürften in Niedersachsen nur durch ein Wettunternehmen veranstaltet werden, das über eine entsprechende Konzession verfüge. Hierbei handele es sich derzeit um die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH mit den sog. Oddset-Wetten. Die im Ermessen der Behörde stehende Untersagung sei entsprechend dem Gesetzeszweck ausgesprochen worden. Sie sei auch verhältnismäßig, insbesondere sei ein weniger einschneidendes Mittel nicht ersichtlich. Die Untersagung sei schließlich auch angemessen, da dem Interesse an der Wiederherstellung eines gesetzmäßigen Zustandes der Vorrang vor dem Interesse an der Fortführung der rechtswidrigen Tätigkeit einzuräumen sei.
Am 21. Februar 2007 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Verbotsverfügung des Beklagten sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Er vermittle die Wetten an B., die nach der ihr erteilten maltesischen Erlaubnis Sportwetten vermitteln dürfe. Diese Genehmigung entfalte auch für seine Vermittlungstätigkeit in Deutschland Legalisierungswirkung. Außerdem hätte die auf § 12 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 Lotteriestaatsvertrag gestützte Verbotsverfügung jedenfalls befristet werden müssen.
Auf das neue Glücksspielrecht in Gestalt des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes könne die Verfügung des Beklagten auch nicht gestützt werden, denn diese seien weder verfassungs- noch europarechtskonform. Im Gegensatz zu seiner Annahmestelle, in der er die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Vorgaben erfülle, indem er Suchtflyer auslege, Warnhinweise auch auf den Spieltickets gegeben und die Bestimmungen zum Jugendschutz eingehalten würden - unter 18-jährige Jugendliche dürften nicht wetten -, habe die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (TLN) die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht umgesetzt. Es fände keine Einschränkung des Wettangebots und der Werbung statt. Auch fehle es an ausreichender Suchtprävention. Insbesondere sei aber der Vertrieb nicht nennenswert zurückgefahren worden. TLN unterhalte nach wie vor ein Vertriebsnetz von mehreren tausend Annahmestellen, die in Betrieben angesiedelt seien, die Bedarfsgüter des täglichen Lebens vertreiben würden. Das Wetten sei daher überall und für jeden zugänglich und werde als unbedenkliche Freizeitbeschäftigung dargestellt. Das flächendeckende Angebot und die Zugänglichkeitsmöglichkeit auch für Minderjährige sei kontraproduktiv. Es bestehe die Gefahr, dass erst durch diese Praxis auf die Sportwetten aufmerksam gewordene Spieler zu illegalen Anbietern abdriften würden, die bessere Bedingungen böten. Eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Einschränkung sei erst bei einer wesentlichen Verminderung der Zahl der Annahmestellen, etwa um 90 % auf ca. 200, erreicht.
Das neue Glücksspielrecht verstoße weiterhin gegen die europarechtlich normierte Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit. Die in ihm enthaltenen Einschränkungen seien nicht gerechtfertigt; sie seien insbesondere nicht verhältnismäßig. Das staatliche Monopol stelle eine Diskriminierung der privaten Anbieter und Vermittler dar. Es sei auch nicht geeignet, die Wetttätigkeit zu begrenzen, denn es erfülle nicht die Anforderungen an eine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Gemeinschaftskonforme Regelungen dürften nämlich nicht nur Teilbereiche des Glücksspielwesens betreffen. Das Sportwettenmonopol verstoße wegen Inkohärenz gegen Gemeinschaftsrecht. Außerdem verstoße die gegenwärtige Ausgestaltung des Wettangebotes der TLN gegen Europäisches Wettbewerbsrecht.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 15. Februar 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor, bei der angefochtenen Untersagungsverfügung handele es sich um einen Dauerverwaltungsakt. Rechtsgrundlage für die Verbotsverfügung sei daher (nunmehr) § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG.
Sportwetten seien nach neuem Recht Glücksspiele (§ 3 Abs. 1 Satz 1 bis 3, § 22 GlüStV) und bedürften der Erlaubnis (§ 4 GlüStV, § 4 NGlüSpG). Diese Voraussetzungen erfülle der Kläger im vorliegenden Fall nicht. Er könne sich für seine Vermittlungstätigkeit nicht auf die maltesische Konzession der Firma B. zur Veranstaltung von Sportwetten berufen, denn diese habe keine Legalisierungswirkung für ihn in Niedersachsen, da entsprechende Harmonisierungsbestimmungen in der EU fehlten. Das neue Glücksspielrecht sei auch verfassungs- und europarechtskonform. Das Staatsmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren ausgerichtet und stelle gleichzeitig ein ausreichendes Glücksspielangebot sicher. TLN habe im Rahmen seines Erlaubnisantrages ein Vertriebskonzept, ein Sozialkonzept, ein Sicherheitskonzept, ein Fachkonzept zum Spielerdatenschutz und ein Fachkonzept zum Sperrsystem vorgelegt. Die Erlaubnis vom 22. Dezember 2008 gegenüber TLN enthalte neben diesen Konzepten und der Werberichtlinie der Glücksspielbeauftragten der Länder als Bestand eine Vielzahl von Ausgestaltungselementen bezüglich der einzelnen zugelassenen Glücksspiele, insbesondere auch für die Oddset-Wette (Nr. 13 der Erlaubnis). Insbesondere die Reduzierung und Ausgestaltung des Systems der Annahmestellen erfolge nach der zum 13. Dezember 2008 in Kraft getretenen Niedersächsischen Glücksspielverordnung. Das neue Recht sei darüber hinaus auch europarechtskonform; es verstoße nicht gegen die Dienstleistungs-, die Niederlassungsfreiheit und europäisches Wettbewerbsrecht. Die die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit einschränkenden Normen stellten eine kohärente und systematische Regelung mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht dar.
Nachdem der Kläger im Mai 2007 seinen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 23. Februar 2007 zurückgenommen hatte, beantragte er im März 2008 erneut vorläufigen Rechtsschutz. Den Antrag hat das Gericht mit Beschluss vom 14. August 2008 - 2 B 837/08 - abgelehnt. Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss blieb erfolglos (vgl. Beschluss des Nds. OVG vom 6. Oktober 2008 - 11 ME 315/08 -).
Der Beklagte führte am 24. Juni 2009 eine erneute Überprüfung der Vermittlung und Bewerbung von Sportwetten in den Räumlichkeiten der Annahmestelle in der … Straße in Oldenburg durch. Angetroffen wurde als Mitarbeiter Herr C., der Herrn D. als verantwortlichen Sportwettenvermittler benannte. Laut Gewerbeabmeldung vom 14. Juli 2009 hatte der Kläger sein Gewerbe zum 31. März 2008 abgemeldet und als künftigen Gewerbetreibenden Herrn E. angegeben. Dieser hatte am 27. Juli 2009 u.a. die Sportwettenvermittlung in der oben genannten Betriebsstätte zum 1. April 2008 angemeldet.
Im gerichtlichen Verfahren hat der Kläger mitgeteilt, seit Mitte 2008 nicht mehr als Vermittler von Sportwetten in Niedersachsen tätig zu sein. In der mündlichen Verhandlung hat er hierzu erläutert, er habe entsprechend der Verbotsverfügung seine Vermittlungstätigkeit eingestellt, wolle aber im Fall einer positiven rechtskräftigen Entscheidung über seine Klage die Vermittlung wieder aufnehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet.
Der Kläger hat durch seinen Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vortragen lassen, dass er in der derzeit von seinem ehemaligen Mitarbeiter, F., eigenverantwortlich geführten Annahmestelle in der G. in H. nach einem positiven rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden Verfahrens die Vermittlung von Sportwetten wieder aufnehmen wolle, so dass sich aus der zwischenzeitlichen Einstellung seiner Vermittlungstätigkeit nicht ableiten lässt, dass die Klage unzulässig geworden ist.
Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Februar 2007 hat sich weder durch Zeitablauf noch auf sonstige Art und Weise wegen Änderung der Rechtslage erledigt, sondern ist nach wie vor wirksam. Der Beklagte hält nach seinem Vortrag im Klageverfahren an der Verfügung auch unter der neuen Rechtslage fest. Er musste zur Weitergeltung der Untersagung diese auch nicht neu verfügen, da sie als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist (vgl. hierzu u. a. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08 -, juris, Rn 28; VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris, Rn 20f; Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.774 -, juris, Rn 41f; jeweils m.w.N.). Eine erneute Verfügung war auch nicht vor dem Hintergrund erforderlich, dass sie nach altem Recht als Ermessensentscheidung und nach neuem Recht als gebundene Entscheidung zu treffen war, denn die nun nicht mehr erforderlichen Ermessenserwägungen stehen der Rechtmäßigkeit der als gebundene Entscheidung zu treffenden Verfügung nicht entgegen. Die Untersagung musste daher auch nicht - wie der Kläger meint - bis zum Ablauf der Gültigkeit der alten Rechtslage befristet werden. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Dauerverwaltungsaktes ist somit die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. u.a. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris; Bay.-VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, juris).
Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist daher (nunmehr) § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Nds. GVBl. 2007, S. 768) - GlüStV - i.V.m. § 22 Abs. 4 S. 2 des zum gleichen Zeitpunkt in Kraft getretenen Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, S. 756) - NGlüSpG. Gemäß § 22 Abs. 4 S. 2 NGlüSpG sind die Veranstaltung und die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels sowie die Werbung hierfür zu untersagen.
Die Voraussetzungen der Eingriffsnorm sind vorliegend erfüllt. Gemäß § 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV sind Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses und damit Sportwetten Glücksspiele. Gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 NGlüSpG ist sowohl für die Veranstaltung als auch für die Vermittlung von Glücksspielen eine Erlaubnis erforderlich; das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sind verboten. Der Kläger verfügt nicht über die erforderliche Vermittlererlaubnis. Ihm kann eine solche für die von ihm vermittelten Sportwetten an die Firma B. auf Malta auch nicht erteilt werden, da eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels gemäß § 4 Abs. 5 NGlüSpG nur erteilt werden darf, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist. Die Firma B. verfügt nicht über eine solche Erlaubnis. Die ihr erteilte maltesische Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten entfaltet keine Legalisierungswirkung in der Bundesrepublik Deutschland bzw. in Niedersachsen, da es mangels entsprechender Harmonierungsvorschriften keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen innerhalb der Europäischen Union gibt (vgl. u.a. Beschluss der Kammer vom 1. April 2008 - 12 B 256/08 -, juris, Rn 14, m.w.N.; Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O., Rn 31).
Grundsätzlich wäre die Untersagungsverfügung bereits damit als rechtmäßig zu beurteilen, denn die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Behörde gegen eine ungenehmigte Tätigkeit sind bereits dann erfüllt, wenn die erforderliche Zulassung fehlt. Dies ist jedoch dann anders zu beurteilen, wenn für den Betroffenen gar keine Möglichkeit besteht, eine Erlaubnis zu erlangen und dieser Ausschluss im Widerspruch zu höherrangigem Recht steht (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O., Rn 33, m.w.N.). Dass der Kläger keine entsprechende Möglichkeit hat, wurde bereits ausgeführt. Ergänzend bestimmt § 2 Abs. 3 NGlüSpG für Sportwetten, dass diese nur an Veranstalter von Glücksspielen in Niedersachsen vermittelt werden dürfen, d. h. derzeit nur an die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (TLN); denn für Sportwetten und einen wesentlichen Bereich der Lotterien besteht nach wie vor ein staatliches Monopol (§ 10 Abs. 2 i.V.m. Abs. 5 GlüStV). Die Untersagungsverfügung ist jedoch rechtmäßig, weil das neue Glücksspielrecht mit der Monopolstellung der TLN nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.
Sie ist zunächst mit dem deutschen Verfassungsrecht, insbesondere mit dem allein in Betracht zu ziehenden Artikel 12 GG, vereinbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist durch hinreichende der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für die Errichtung eines Staatsmonopols können solche Gründe des Gemeinwohls die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften, sowie weitergehender Verbraucherschutz und die Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität sein. Verfassungsrechtlich nicht zulässig sind die (alleinige) Verfolgung des fiskalischen Interesses des Staates oder die Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Zwecken. Vor diesem Hintergrund und wegen auch für den Bereich der Sportwetten nicht auszuschließender Suchtproblematik stellt die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele dar (so das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, S. 1261). In dieser Entscheidung führt das Bundesverfassungsgericht näher aus, dass im Ergebnis eine verfassungskonforme Regelung insbesondere Vorgaben bzgl. der Art und des Zuschnitts der Sportwetten, eine Beschränkung der Vermarktung, insbesondere der Werbung, Möglichkeiten der Selbstsperre, eine Gestaltung der Vertriebswege, die einen Spieler- und Jugendschutz ermögliche, und geeignete Kontrollinstanzen mit ausreichender Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates aufweisen müsse.
Diesen Vorgaben wird die Neuregelung des im Glücksspielstaatsvertrages und dem Niedersächsischen Glücksspielgesetz aufgenommenen Glücksspielbereiches gerecht. Sowohl der Glücksspielstaatsvertrag wie auch das Niedersächsische Glücksspielgesetz formulieren gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts einen umfassenden Zielkatalog hinsichtlich der Verhinderung des Entstehens einer Wettsucht, der Suchtbekämpfung, der Begrenzung und Leitung des natürlichen Spieltriebs, des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 GlüStV, § 1 Abs. 3 NGlüSpG) sowie zahlreiche Maßnahmen zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung des Glücksspielwesens (u.a. §§ 4 - 11 GlüStV, u.a. §§ 4 - 10 NGlüSpG). Werbungsbeschränkungen sind insbesondere für das Internet, das Fernsehen und Telekommunikationsanlagen sowie bzgl. der Sportwetten bei Sportereignissen (§§ 5, 21 GlüStV) und das Recht auf Information bzw. Aufklärung ausgestaltet (§ 7 GlüStV, § 10 NGlüSpG); neu sind Schutzregelungen wie die Verpflichtungen des Veranstalters zur Entwicklung eines Sozialkonzeptes (§ 6 GlüStV- Maßnahmenkatalog zur Vorbeugung der sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels, § 4 Abs. 1 Nr. 4 NGlüSpG) und die Einführung eines Sperrsystems (§ 8 GlüStV, § 8 Abs. 2 - 6, § 9 NGlüSpG - Möglichkeit des Ausschlusses gefährdeter Personen einschließlich der Selbstsperre). Die Regelungen enthalten weiterhin den geforderten Jugendschutz in Gestalt eines Verbots der Teilnahme am Spiel (§ 11 Abs. 1 GlüStV, § 8 Abs. 1 S. 1 u. 2 NGlüSpG) und die Einschränkung der Vertriebswege insbesondere bzgl. des Internets und in Gestalt der Begrenzung der Annahmestellen sowie die Erschwerung der Einführung neuer Spiele (§ 4 Abs. 4, § 9 Abs. 5, § 10 Abs. 3 GlüStV, § 5 Abs. 5 NGlüSpG). Auch die Forderung einer von fiskalischen Interessen unabhängigen Spielkontrolle wurde aufgenommen (§ 10 Abs. 3 GlüStV) und ist in Niedersachsen dem Ministerium für Inneres zugewiesen (§ 23 NGlüSpG). Schließlich fand auch die Regelung von Art und Zuschnitt speziell der Sportwetten Eingang (§ 21 GlüStV).
Die bereits im Beschluss vom 7. Dezember 2007 - 12 B 2908/07 - ausgeführte Einschätzung der Kammer wurde und wird in der Rechtsprechung inzwischen von zahlreichen Gerichten für die Regelungen in Niedersachsen bzw. vergleichbare Regelwerke in anderen Bundesländern geteilt (vgl. für Niedersachsen: Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O.; Nds. OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, juris; VG Hannover, Urteile vom 1. Dezember 2008, a.a.O., und vom 19. Januar 2009 - 10 A 4384/08 -, juris; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 - 6 B 364/08 -, juris; VG Braunschweig, Beschluss vom 13. August 2008 - 5 B 179/08 -, Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG; VG Göttingen, Beschluss vom 29. April 2009 - 1 B 54/09 -, juris; vgl. auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris, und vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris; für andere Bundesländer: VG Koblenz, Urteil vom 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO -, juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. November 2008 - 7 K 3264/07 -, juris; VG Augsburg, Urteil vom 17. November 2008 - AUK 5 K 06.1177 -, juris; VG Saarland, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 6 K 37/06 -, juris; VG München, Urteil vom 27. Januar 2009 - M16K08.2263 - juris; Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.774 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008, a.a.O., juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 BS 5/08 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2008 - 1 S 203/07 -, juris, und Beschluss vom 8. Mai 2009 - 1 S 70/08 -, juris; und zahlreiche weitere Verwaltungsgerichte). Vor diesem Hintergrund hält die Kammer an ihrer Auffassung fest.
Der Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz werden auch entsprechend ihrer Zielvorgaben umgesetzt. Bereits vor Inkrafttreten der Regelwerke hat der Beklagte in Zusammenarbeit mit der TLN Maßnahmen entwickelt und durchgeführt, wie der im Klageverfahren vorgelegte Maßnahmenkatalog zeigt. Dort wurden umfangreiche Änderungen im Bereich Wettangebot/Vertrieb sowie Werbung und Aufklärung über die Gefahren des Wettens, die die TLN in Absprache mit der Beklagten oder auf entsprechende Verfügungen hin umgesetzt hat, vorgenommen.
In der Folgezeit erarbeitete TLN ein Vertriebs-, ein Sozial-, ein Sicherheits-, ein Fachkonzept zum Spielerdatenschutz und ein Fachkonzept zum Sperrsystem. Diese Konzepte, die alle Gegenstand der der TLN unter dem 22. Dezember 2008 erteilten Erlaubnis für die Durchführung von im Einzelnen benannten Glücksspielen sind, sowie die Erlaubnis selbst enthalten jeweils konkrete und detaillierte Vorgaben und Festlegungen unter Beibehaltung bzw. in Fortführung der bereits vorher begonnenen Maßnahmen. In der Erlaubnis sind nicht mehr Glücksspiele zugelassen, als vorher angeboten wurden, so dass von einem expansiven Kurs - wie der Kläger vorträgt - nicht die Rede sein kann. Dort ist sogar hinsichtlich der als gefährlich eingestuften Lotterie "Quicky" keine Erlaubnis, sondern nur eine Duldung enthalten. Diese Lotterie wurde im Übrigen zum 15. August 2009 eingestellt. Ausreichend konkrete Bestimmungen, was Art und Zuschnitt der einzelnen zugelassenen Glückspiele angeht, sind als Einzelheiten in der Erlaubnis geregelt. Für Sportwetten insbesondere gelten: die Zulassung als Kombi- und Einzelwette in genau beschriebener Form, die Nichtzulassung von Halbzeit- und Livewetten, sowie Wetteinsatz- und Annahmeschlussbegrenzungen (siehe dort Nr. 13). Dem Sozialkonzept von TLN ist zu entnehmen, dass TLN nunmehr mit der Niedersächsischen Landesstelle für Suchtfragen (NLS) - statt lediglich mit dem Suchtmobil e.V. - zusammenarbeitet und neben den bereits dargestellten durchgeführten und weiter laufenden Maßnahmen auf die 116 Fachstellen zur Suchtberatung und -behandlung verweisen und zurückgreifen kann. Auf diese Möglichkeit weist der in den Annahmestellen ausliegende Flyer "Spiel- und Wettsucht? - Ohne mich" hin. Weiterhin hält TLN in Zusammenarbeit mit der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZfgA) erarbeitetes Infomaterial zur Verfügung. Auf ihrer Internetseite befinden sich gut sichtbare Links auf den genannten Flyer, die Seite www.spielen-mit-verantwortung und zur NLS, auf der die Adressen der genannten Fachstellen abgerufen werden können. Das Sozialkonzept enthält weiterhin u.a. die Darstellung der verschiedenen Seminarformen, die zur Durchführung von Mitarbeiterschulungen auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenem Umfang zum Thema Jugend- und Spielerschutz angeboten werden. Das Sozialkonzept bezieht weiterhin besondere Maßnahmen zum Spielerschutz in Gestalt der Sperrdatei, den Warnhinweisen auf Spielscheinen und -quittungen und in der Werbung und der Kundenzeitschrift mit ein. Ein weiteres Merkmal ist darüber hinaus die Teilnahme ausschließlich für Inhaber einer Kundenkarte. Wesentlicher Bestandteil des Sozialkonzeptes ist schließlich die Evaluierung der durchgeführten Maßnahmen. Es werden zur Überprüfung der Wirksamkeit der Maßnahmen u.a. eine Suchthilfestatistik, ein Monitoring seitens der BZfgA, ein Bericht der Präventivmaßnahmen der Fachstellen erstellt sowie Beobachtungen der Schulungen und der Zahl der Fremd- und Selbstsperren vorgenommen werden. Die bereits erfolgte Umorientierung im Bereich der Werbung wird ebenfalls durch einen Maßnahmenkatalog im Sozialkonzept sowie durch die Ausrichtung an den Werberichtlinien der Glücksspielbeauftragten der Länder, die ebenfalls Gegenstand der Erlaubnis gegenüber TLN sind, sichergestellt. Die Richtlinien enthalten unter den Rubriken Beschränkung auf Information und Aufklärung, kein Widerspruch zu den Zielen aus § 1 GlüStV, keine gezielte Aufforderung, Anreizung oder Ermunterung zur Teilnahme am Glücksspiel, keine spezielle Ausrichtung auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen, keine irreführende Werbung, deutliche Hinweise auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger und die vom Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr sowie die Hilfsangebote und Verbindung einer Information über Höchstgewinne mit der Aufklärung über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust anschauliche Beispiele für verbotene und zulässige Werbung. Der Vertrieb von Glücksspielen schließlich, insbesondere der Sportwetten Oddset, erfolgt gesetzeskonform inzwischen ausschließlich über die Annahmestellen; der Vertrieb über das Internet wurde eingestellt. Die Zahl der Annahmestellen, die bis zum Jahr 2008 nicht signifikant gesunken war, ist nun aufgrund der am 13. Dezember 2008 in Kraft getretenen niedersächsischen Glücksspielverordnung - NGlüSpVO - (vom 28. November 2008, Nds.GVBl. 2008, S. 383) insgesamt auf 2.400 bzw. auf 2.000 Annahmestellen, die Lotterien mit besonderem Gefährdungsgehalt und Sportwetten vermitteln dürfen, begrenzt. TLN hat entsprechende Kündigungen ausgesprochen und gleichzeitig EDV-technisch sichergestellt, dass bei diesen Annahmestellen ab dem 1. Juli 2009 keine Glücksspiele mit besonderem Gefahrenpotential mehr vermittelt werden können. In seinem Vertriebskonzept hat sie das System ihres Vertriebsnetzes, insbesondere die Gestaltung des Verkaufsstellennetzes, die Durchführung der Überwachung und Schulung ihres Personals und die Beobachtung der Entwicklung der einzelnen Bereiche dargestellt. Aus dem Konzept wird deutlich, dass TLN zur Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben, d.h. zur Kanalisierung und Eindämmung des Spieltriebs, ein die potentiellen Kunden erreichendes, flächendeckendes Vertriebsnetz mit dem Angebot der zugelassenen Spiele vorhält, welches gleichzeitig die Ziele des Minderjährigen- und Spielerschutzes vermittelt. Die Kammer teilt weder die Auffassung des Klägers, nach der die zahlenmäßige Begrenzung der Annahmestellen in Niedersachsen nicht weit genug geht, um das Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht wirksam umzusetzen - hier sei eine Reduzierung um 90 % auf ca. 200 Wettbüros zu fordern -, noch die, dass mit der Beibehaltung des Vertriebssystems überwiegend in Gestalt von Verkaufsstellen, die Güter- und Dienstleistungen des täglichen Lebens anbieten, der Forderung des Bundesverfassungsgerichts, die Sportwettenvermittlung selbst nicht mehr wie ein solches Gut des täglichen Lebens zu vermarkten, nicht Rechnung getragen würde. Die Verwaltungsgerichte, die aus diesen Gründen Zweifel an der Vereinbarkeit der Monopolregelung mit Verfassungs- und Europarecht haben (vgl. VG Koblenz, Beschluss vom 17. März 2009 - 5 L 52/09 -, V.n.b.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 20. Mai 2009 - 2 K 3770/08 -, V.n.b., VG Mainz, Beschluss vom 4. September 2009 - 6 L 774/09. MZ - V.n.b.), führen weitergehend aus, bereits die Dichte bzw. Häufung der Annahmestellen lasse es ausgeschlossen erscheinen, dass der Einzelne die Möglichkeit zur Teilnahme an Sportwetten als etwas Außergewöhnliches, als etwas staatlicherseits grundsätzlich Missbilligtes wahrnehme. Durch das Nebeneinander von unbedenklichen Waren und bedenklichen Glücksspielangeboten würde die Teilnahme als sozial adäquates Verhalten aufgefasst (vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 20. Mai 2009 a.a.O.). Eine den Zielvorgaben des § 1 Glücksspielstaatsvertrages gerecht werdendes Vertriebskonzept müsse zudem auf der Grundlage von entsprechenden Ermittlungen, Untersuchungen und nachvollziehbaren Überlegungen zur Frage, welche Anzahl von Annahmestellen bei Anlegung eines strengen Maßstabes zur Sicherung eines ausreichenden Glücksspielangebotes unbedingt notwendig sei, angeben, wie viele - orientiert an der Bevölkerungsstruktur - angemessen verteilte Annahmestellen regional zulässig sein sollen (vgl. VG Koblenz, Beschluss vom 17. März 2009,a.a.O.; VG Mainz, Beschluss vom 04. September 2009, a.a.O.). Diesen Forderungen folgt die Kammer nicht. Auch das Bundesverfassungsgericht stellt in seinem Beschluss vom 1. April 2008 (- 2 BvR 2680/07 -, juris) klar, dass sein Urteil vom 28. März 2006 keine Aussagen über den Vertrieb der (vom Freistaat Bayern) veranstalteten Lotterien und Wetten und die Modalitäten der Vertriebsstruktur treffe. Des Weiteren geht die Forderung nach vorherigen detaillierten Untersuchungen zur Frage, wie viele und an welchen Orten Annahmestellen im Einzelnen notwendig sind, um einerseits das erklärte Ziel der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Minderjährigenschutzes umzusetzen und andererseits ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, insbesondere vor dem Hintergrund der in § 27 Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Evaluierung der Auswirkungen des neuen Glücksspielrechts und entsprechenden Berichtspflichten in der Erlaubnis vom 22. Dezember 2008 an TLN, zu weit. Für diese Forderung nennen auch die genannten Verwaltungsgerichte in ihren Beschlüssen keine rechtliche Grundlage. Eine solch gesicherte Erkenntnislage im Vorhinein ist nicht einmal für die Monopolregelung insgesamt und daher erst recht nicht für Detailbereiche der Umsetzung zu fordern (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., zum Recht des Gesetzgebers auf der Grundlage des bisherigen Erkenntnisstandes zur Abwehr der höchstwahrscheinlich bestehenden Gefahr präventive Maßnahmen zu erlassen). Auch ist weder eine erheblich weitergehende Begrenzung der Zahl der Annahmestellen (zur Zeit), noch eine Aufgabe des bisherigen Vertriebssystems, d.h. die Aufgabe der Anbindung der Annahmestellen an den Einzelhandel mit Bedarfsgütern des täglichen Lebens, zu fordern. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass der Sportwettenmarkt derzeit bereits in erheblichem Maße vom Angebot illegaler Anbieter in Vermittlungsstellen und im Internet beeinflusst wird. Eine Verpflichtung, das bisherige in bewusster Nähe zum Kunden aufgebaute Vertriebssystem aufzugeben, erscheint daher kontraproduktiv. Denn die Ziele, die Wetttätigkeit der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und eine (weitere) Abwanderung von Wettinteressenten zu illegalen Anbietern zu verhindern, würde nicht erreicht, wenn dieser Personengruppe der Zugang zum legalen Wettangebot erheblich erschwert würde, indem sie mangels ausreichender Zahl an Annahmestellen weite bzw. zusätzliche Wege in Kauf zu nehmen hätte, d.h. die Wettbüros nicht generell verfügbar und auf dem Weg des täglichen Einkaufs erreichbar wären (so auch: VG München, Urteil vom 27. Januar 2009, a.a.O.; Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.774 -, a.a.O.; VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008, a.a.O.; Nds. OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009, a.a.O.). Entscheidend ist, dass die Annahmestellen entsprechend der gesetzlichen Zielvorgabe deutlich, jedoch nicht übermäßig reduziert und der Vertrieb nicht spielprovozierend ausgestaltet worden sind. Die Annahmestellen laden nicht zum Verweilen oder zum übermäßigen Wetten ein, da ein entsprechendes Angebot (z.B. Live-Wetten etc.) nicht (mehr) besteht (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.774 -, a.a.O., Rn 75). Die Ausgestaltung des Vertriebssystems in Gestalt der Regelung zu den Annahmestellen in Niedersachsen ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere die Bestimmungen der Nds. Glücksspielverordnung, die ausgehend vom vorgefundenen Zustand eine stufenweise Reduzierung der Zahl der Annahmestellen (§ 1), eine gleichmäßige, auf die Bevölkerungszahl bezogene Verteilung (§ 2), sowie die Berücksichtigung des Jugendschutzes im Erlaubnisverfahren (§ 3 Abs. 2 Nr. 6) vorsehen, stellen eine hinreichend bestimmte Umsetzung der geforderten Vorgaben dar.
Die hier anzuwendenden Regelungen des staatlichen Sportwettenmonopols verstoßen weiterhin nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Es entspricht gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, dass nationale Behörden Sportwettenmonopole einrichten dürfen. In seinem neuesten Urteil zum Thema Sportwetten bestätigt der EuGH unter Bezugnahme auf seine bisherige Rechtsprechung (vgl. insbesondere Urteil vom 6. März 2007, Rechtssache - C-338/04 -, u.a., Placanica, juris, m.w.N.) die Zulässigkeit der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (Urteil vom 8. September 2009, Rechtssache - C-42/07 -, Liga Portuguesa, www.curia.europa.eu, Rn 56) und hebt hervor, dass es den Mitgliedstaaten frei stehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggfls. das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, solange die Beschränkungen den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit genügen. Die fraglichen nationalen Vorschriften müssen danach geeignet sein, die Verwirklichung eines oder mehrerer der von dem betroffenen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels oder der Ziele erforderlich ist; auf jeden Fall dürfen die Beschränkungen nicht diskriminierend angewandt werden. Geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, sind nationale Regelungen dann, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. Urteil vom 8. September 2009, a.a.O., Rn 59-61).
Das neue Glücksspielrecht formuliert zunächst - wie bereits ausgeführt - die Zielvorgaben des Verbraucherschutzes, der Vermeidung von Anreizen für überhöhte Ausgaben und der Betrugsvorbeugung in Gestalt der Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht (§ 1 Nr.1 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebotes und der Lenkung des natürlichen Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV) und dem Schutz vor betrügerischen Machenschaften (§ 1 Nr. 4 GlüStV).
Es ist auch in seiner Ausgestaltung des Sportwettenmonopols verhältnismäßig.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert insbesondere die Geeignetheit der Maßnahme. Die das Monopol ausmachenden Bestimmungen müssen - wie der EuGH in der Entscheidung vom 8. September 2009, a.a.O., zusammenfassend betont - geeignet im Sinne einer kohärenten und systematischen Regelung sein, die festgelegten Ziele zu gewährleisten. Das bedeutet nach Auffassung der Kammer neben einer allgemeinen Zweck-Mittel-Relation, dass die Maßnahme in sich stimmig sein muss. Die geforderte Kohärenz und Systematik beziehen sich auf die Gesetzesregelung selbst und nicht auf Bereiche, die von verschiedenen Maßnahmen betroffen sind. Es soll nämlich nicht geprüft werden, ob verschiedene gesetzliche Regelungen eines komplexen Bereiches verhältnismäßig sind. Es soll vielmehr eine konkrete Maßnahme den Erfordernissen der Geeignetheit als Unterpunkt der Verhältnismäßigkeit genügen. Unabhängig von unterschiedlichen Terminologien der Geeignetheit, Stimmigkeit, Kohärenz oder Systematik dürfte deshalb in der Sache aber auch insoweit Übereinstimmung bestehen, dass Glücksspielbereiche nicht isoliert betrachtet werden, denn jede Maßnahme, die nur zu einer Verlagerung des von ihr bekämpften Missstandes führt, ist nicht kohärent und damit ungeeignet. Dies entspricht auch der Auffassung des EuGHs, der weder konkrete Abgleiche mit anderen Regelungsbereichen oder Regelwerken anderer Glücksspielbereiche eines Mitgliedstaates für erforderlich oder aber für ausgeschlossen hält, noch mitgliedstaatliche Besonderheiten, wie etwa die föderale Struktur eines Staates (und die sich daraus ergebenden unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen) für berücksichtigenswert erachtet. Vor diesem Hintergrund hält die Kammer an ihrer Auffassung fest, dass für die Beantwortung der Frage, ob die in Rede stehende Regelung - hier das Sportwettenmonopol - die festgelegten Ziele in kohärenter und systematischer Weise erreicht, zwar die Ziele des normierten Glücksspielrechts insgesamt in den Blick zu nehmen sind und ein stimmiges System des gesamten Glücksspielbereichs zu fordern ist (vgl. Beschluss der Kammer vom 1. April 2008, a.a.O.). In diesem Sinne versteht sie die Aussagen des EuGH zur Freiheit eines jeden Mitgliedstaates, die Ziele seiner Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen, wobei die Beschränkungen der europäischen Grundfreiheiten verhältnismäßig sein müssen (vgl. EuGH in den genannten Urteilen, zuletzt Urteil vom 8. September 2009, a.a.O.). Dies bedeutet einerseits, dass die Regelungen insbesondere nicht im Widerspruch zu vorhandenen oder beabsichtigten Gesetzesregelungen in Glücksspielbereichen mit vergleichbarem Gefährdungspotential stehen dürfen. Dies wäre etwa der Fall, wenn ein Mitgliedstaat in einem Bereich die Spielsucht durch Monopolisierung bekämpft, diese in einem anderen Bereich aber zulässt oder gar fördert (vgl. hierzu: EuGH, Urteil vom 12. März 1987, - 178/84 -, juris, Reinheitsgebot für Bier; so auch Kingreen, in: Callies/Ruffert: Kommentar zum EUV/EGV, 3. Aufl., München 2007, Art. 28 - 30, Rn 92). Andererseits aber kann nicht gefordert werden, dass alle Glücksspielbereiche auf identischem Schutzniveau und/oder unter Einsatz gleicher Instrumentarien zu regeln wären. Zum einen rechtfertigen unterschiedliche Sucht- und Gefährdungspotentiale in verschiedenen Glücksspielbereichen Regelungen unterschiedlichen Schutzniveaus, zum anderen sind auch bei vergleichbarem Sucht- und Gefährdungspotential unterschiedliche Ausgestaltungen im Einzelnen vor dem Hintergrund der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eines Mitgliedstaates vertretbar, wenn sie ebenfalls verhältnismäßig sind. Es muss lediglich gewährleistet sein, dass die Zielrichtung von Regelungen in einzelnen Glücksspielbereichen Ausdruck der übergreifenden Ziele der Politik eines Mitgliedstaates auf dem Gebiet der Glücksspiele sind. In diesem Sinn versteht das Gericht auch die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 10. Dezember 2007 zu den Vorlagefragen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart (ZfWG 2008, S. 94ff). Dort heißt es (zwar) zunächst (Rn 34):
"In jüngster Rspr. ist klargemacht worden, dass eine sektorale Betrachtungsweise im Glücksspielsektor notwendig ist. Da die von den Mitgliedstaaten geforderten Ziele nicht notwendigerweise für alle Spiele die gleichen sind, kann es notwendig sein, zwischen verschiedenen Spielen zu unterscheiden….es (ist) eine gesonderte Prüfung hinsichtlich jeder nationalen beschränkenden Regelung und jeder Spielform notwendig."
Diese Aussage wird im Folgenden (Rn 49) erläutert:
"In Anbetracht des übergreifenden Ziels der Bekämpfung von Spielsucht sollten Spiele mit vergleichbarem Suchtpotential miteinander verglichen werden (vgl. Ladbrokes v. 30.5.2007 E 3/06 dort 62). Hieraus folgt, dass in der Bewertung der Kohärenz der Spielpolitik der Bundesrepublik und ihrer Länder, Spiele mit einem den Sportwetten vergleichbaren oder höheren Spielsuchtpotential an erster Stelle relevant sind. Nach Ansicht der Kommission würde diese im vorliegenden Fall bedeuten, dass insb. Pferdewetten, Automatenspiel und Kasinospiele von Interesse sein könnten. Kleinere Lotterien, die aller Wahrscheinlichkeit nach nur selten zu Spielsuchtproblemen beitragen, sollten aber nicht berücksichtigt werden".
Von einer entsprechenden Sichtweise geht auch der niedersächsische Gesetzgeber aus. Dieser weist in den Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen 2007 (dort S. 8) nämlich auf Folgendes hin:
"In den Staatsvertrag können - entgegen den fachlichen Vorschlägen der Suchtexperten - keine Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen aufgenommen werden. Hier sind die Länder an einer Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und in der Spielverordnung gehindert. … Die Länder gehen jedoch davon aus, dass der Bund aus den Feststellungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 für das gewerbliche Spiel in Spielhallen und Gaststätten die Konsequenzen zieht und in gleicher Weise wie der vorliegende Staatsvertrag die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht sicherstellt."
Und in der Gesetzesbegründung zum NGlüSpG heißt es dahingehend:
"Aus Sicht des EuGH ist damit das deutsche Glücksspielrecht nicht in Einzelbereiche teilbar. Die Regelungen müssen daher in allen relevanten Bereichen abgestimmt und gleichmäßig erfolgen" (LT-DrS.15/4090 S. 38)."
Diesen Anforderungen genügen die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes zum staatlichen Wettmonopol verglichen mit den in Niedersachsen und der übrigen Bundesrepublik Deutschland bestehenden Regelungen für einzelne andere Glücksspielsektoren.
Bezüglich der auch vom Kläger ins Feld geführten anders lautenden Regelungen für Pferde- und Rennwetten im Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, S. 335, 393), zuletzt geändert durch Art. 119 Abs. 5 des Gesetzes vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I, S. 2407) ist deshalb nicht von einer durchgreifenden Inkohärenz auszugehen, weil auffällige Suchterscheinungen wegen des vergleichsweise kleinen Spielerkreises (0,5 - 1 % des Glücksspielmarktes) nicht aufgetreten sind (vgl. Beschluss der Kammer vom 1. April 2008, a.a.O.; Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O.; und Beschluss vom 16. Februar 2009, a.a.O.; VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008, a.a.O.; Zweifel: Hess. VGH, Beschluss vom 13. August 2008 - 7 B 29/08 -, juris).
Die typischen Kasinospiele der Spielbanken, die privatisiert sind und keinem staatlichen Monopol unterliegen, weisen ein anderes Sucht- und Gefährdungspotential auf. Denn die Teilnahme am Spielbankenglücksspiel ist nur bei tatsächlichem Aufenthalt in Spielbanken in Anwesenheit von Kontrollbeamten der Finanzaufsicht möglich. In Niedersachsen werden lediglich 10 Spielbanken betrieben, die nur einen bestimmten Spielerkreis ansprechen. Anders verhält es sich zwar bei der an sich zulässigen Internetspielbank; diese hat ihren Betrieb aber (noch) nicht aufgenommen; nach Mitteilung der Bundesregierung - Antwort vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866 (ZfWG 2008, S. 173, Nr. 106) bemüht sich das Land Niedersachsen in Verhandlungen um einen freiwilligen Verzicht auf die entsprechende Genehmigung. Sollte kein entsprechender Verzicht erfolgen, soll die Genehmigung zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet vom Niedersächsischen Finanzministerium widerrufen werden (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009, a.a.O.). Selbst wenn man jedoch ein vergleichbares Sucht- und Gefährdungspotential annähme, ist gleichwohl von einem kohärenten Regelwerk auszugehen, da auch für Spielbanken die Vorschriften einer wirksamen Suchtbekämpfung anwendbar sind, wie die §§ 5 (Werbung), 6 (Sozialkonzepte), 7 (Aufklärung), 8 und 20 (Spielersperren) zeigen. Ergänzt werden diese durch nähere Bestimmungen über die Spielbankenaufsicht und den Spielerschutz im Niedersächsischen Spielbankengesetz vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. 2004, S. 605), welches mit Änderung vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, S. 756) inhaltlich den Bestimmungen des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes angepasst wurde und welches in Gestalt erheblicher Anforderungen im Verfahren auf Erteilung einer Spielbankenzulassung ebenfalls unter anderem dem Spielerschutz Rechnung trägt. Angesichts dieser Vorgaben bedarf es zur wirksamen Umsetzung der auch hier gültigen Ziele der Bekämpfung der Spielleidenschaft nicht der Errichtung eines Monopols (vgl. VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008, a.a.O.).
Ein ähnliches, wenn nicht sogar höheres Sucht- und Gefährdungspotential ist dagegen anzunehmen für das Glücksspiel in Spielhallen, insbesondere an Geldspielgeräten. Der Anteil am Glücksspielmarkt (21,5 %) ist im Vergleich zum Anteil des Toto- und Lottoblocks (29,9%) etwa gleich groß (vgl. BT-Drs. 16/6551, S. 2) und das Spiel an Geldspielgeräten enthält ein eher höheres Suchtpotenzial (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O.; und vom 16. Februar 2009, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 13. August 2008, a.a.O.). Die Zulässigkeit des Angebots durch den privaten gewerblichen Markt in diesem Bereich widerspricht jedoch nicht dem Kohärenzgebot. Auch die Regelungen dieses Bereiches tragen nämlich dem Ziel der Begrenzung des Spiels und der Eindämmung der Spielsucht Rechnung, indem sie präventive und restriktive Maßnahmen formulieren. Die Kammer hat hierzu in ihrem Beschluss vom 1. April 2008 (a.a.O.) ausgeführt:
"Die Spielverordnung enthält Einsatz-, Verlust- und Gewinnbeschränkungen (§ 13 SpielV), sowie das Verbot der Gewährung von Rabatten/Zugaben für Vielspieler (§ 9 SpielV). Kindern und Jugendlichen ist der Zutritt zu öffentlichen Spielhallen und Spielbetrieben grds. untersagt (§ 10 SpielV). Die Bauart der Automaten unterliegt der Zulassungsprüfung der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt (§ 13 SpielV). Die Änderungen der Spielverordnung zum 1. Januar 2006 haben zu keiner diesen Zielen entgegenstehenden Lockerung geführt. Zwar dürfen mehr Geräte pro Raum aufgestellt werden (§ 3 Abs. 2 SpielV) und die Mindestquadratmeterzahl für entsprechende Räumlichkeiten wurde herabgesetzt (§ 3 Abs. 2 SpielV). Darüber hinaus wurde die Mindestspielzeit auf 5 Sekunden begrenzt und die Verlustgrenze angehoben (§ 13 SpielV). Andererseits ist die Pflicht, Warnhinweise anzubringen und Informationsmaterial auszulegen (§ 6 Abs. 4 SpielV), ebenso aufgenommen worden wie die Verbote von Fun-Games (§ 6 a SpielV) und Jackpot-Ausspielungen (§ 9 Abs. 2 SpielV). Die Begrenzung der Mindestspielzeit soll das finanziell aufwendigere gleichzeitige Bespielen mehrerer Geräte verhindern. Angesichts dieser auf die Bekämpfung und Kanalisierung der Spielleidenschaft ausgerichteten Ausgestaltung des Glücksspiels an Automaten ist bei der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung eine mangelnde Kohärenz im oben ausgeführten Sinn nicht feststellbar."
(vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008, a.a.O., und im Anschluss daran VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008, a.a.O.). Vor dem Hintergrund des oben beschriebenen gesetzgeberischen Spielraums kann nicht festgestellt werden, dass die Maßnahmen ungeeignet oder unzureichend wären, um dem in diesem Sektor erforderlichen Spielerschutz hinreichend Rechnung zu tragen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008, a.a.O.).
Dem Kohärenzgebot stehen die in anderen Bundesländern abweichend vom jeweils geregelten Staatsmonopol legal betriebenen privatrechtlichen Veranstaltungen und Vermittlungen von Sportwetten ebenfalls nicht (mehr) entgegen. Hinsichtlich der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH hat das Land Rheinland-Pfalz 51 % der Anteile übernommen, nachdem die dagegen ausgesprochene Untersagung des Bundeskartellamtes vom 29. November 2007 durch das Oberlandesgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 17. September 2008 (VI - Kart. 19/07 (V) -, juris) aufgehoben worden war (vgl. die Mitteilung des Rheinland-Pfälzischen Finanzministeriums vom 27. August 2009 an das Gericht).
Auch das Angebot von Unternehmen, die aufgrund noch Geltung beanspruchender DDR-Lizenzen tätig sind, begründet keine Inkohärenz. Sie stellen aufgrund der alten Rechtslage derzeit noch fortwirkende Geltung beanspruchende Sonderfälle dar, die die durch die neue Rechtslage formulierten Ziele und ihre Mittel nicht als inkohärent erscheinen lassen. Abgesehen davon, dass es sich um Tätigkeiten begrenzten räumlichen Umfangs handelt (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - 3 BS 286/08 -, juris; OVG Greifswald, Beschluss vom 29. Januar 2009 - 2 M 151/08 -, zitiert nach Nds. OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009, a.a.O., - nur für die neuen Bundesländer) ist eine dauerhafte Erhaltung dieser Lizenzen von den vier Anbietern (Sächsische Firma Bwin - bereits untersagt durch das Land Sachsen, sh. Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007, a.a.O.; die internationale Firma Bwin mit Sitz in Österreich - Untersagung durch das Land Sachsen für die Tätigkeit in Sachsen, sh. Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - 3 BS 311/06 -, juris; Wettbüro Goldesel - Berlin; Deutsche Sportwettengesellschaft mbH - Dresden; Sportwetten Gera GmbH) als neben dem formulierten Staatsmonopol existierende Möglichkeiten nicht vorgesehen bzw. angelegt. Die Länder, in deren Bereich die Unternehmen ihren Sitz haben - Sachsen, Berlin und Thüringen - haben sich im Rahmen einer Protokollerklärung zur Ministerpräsidentenkonferenz vom 13. Dezember 2006 verpflichtet, diese Lizenzen zum Erlöschen zu bringen. Es besteht vor dem Hintergrund der reinen Staatsmonopolregelung auch in diesen Ländern zudem die Möglichkeit, die Lizenzen mit Wirkung für die Zukunft zu widerrufen (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008, - 10 BV 07.774 -, a.a.O.; VG Saarland, Beschluss vom 31. März 2009 - 6 L 1932/08 -, juris).
Das staatliche Sportwettenmonopol ist auch erforderlich. Der EuGH hat bereits mehrfach die Entscheidung eines Mitgliedstaates zur Einführung eines Staatsmonopols aus Gründen des Verbraucherschutzes oder der Betrugsbekämpfung etc. als erforderlich gebilligt (vgl. Urteil vom 8. September 2009, a.a.O., m.w.N.). Das Gericht folgt dem Kläger daher nicht, soweit dieser eine Gesamtbetrachtung aller Glücksspielbereiche und eine Orientierung an derjenigen Spielart fordert, die - in Relation zu ihrer Gefährlichkeit - das geringste Schutzniveau aufweist. Seine Schlussfolgerung, dass sich dann, wenn sich dieses Schutzniveau nach mitgliedstaatlicher Einschätzung auch ohne Monopol erreichen lasse, es auch in anderen Bereichen des Glücksspielwesens nicht erforderlich sei, ist nicht mit der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative vereinbar. Auch hier darf kein engerer Rahmen für die Ausgestaltung eines Regelungsbereichs als bei der Frage der Geeignetheit gezogen werden. Die Erforderlichkeit einer gesetzgeberischen Maßnahme ist nicht bereits dann zu verneinen, wenn Einiges dafür spricht, dass auch weniger einschneidende Maßnahmen ähnlich Erfolg versprechend erscheinen, sondern erst dann, wenn diese nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen als Alternative gleicher Wirksamkeit und für die Betroffenen weniger belastend erscheint (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 26. März 2006, a.a.O., Rn 117; sowie Beschluss vom 26. März 2007, - 1 BvR 2228/02 -, juris, Rn 41f). Dies ist hier aber nicht der Fall. Wie bereits dargestellt, liegen solche sicheren Erkenntnisse und Erfahrungen bisher nicht vor. Es ist vielmehr zu erwarten, dass insbesondere das weniger einschneidende System der auch vom Kläger genannten staatlich kontrollierten Zulassung privater, konkurrierender Wettanbieter nicht in gleichem Maße die Begrenzung des Wettangebotes und damit die Lenkung des Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV) - als eines der normierten Ziele - erwarten lässt (vgl. auch dahingehend: Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008, - 10 BV 07.774 -, a.a.O., Rn 111). Es ist daher auch nicht ersichtlich, dass die Monopolregelung über das erforderliche Maß hinaus geht.
Die zu beurteilenden Regelungen des Staatsmonopols enthalten schließlich keine erkennbar diskriminierende Vorschrift, denn sie beinhalten keine Benachteiligung von EU-Bürgern (vgl. zum Diskriminierungsverbot: EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - Placanica -, a.a.O.; und Urteil vom 21. September 1999, Rechtssache C - 124/97 -, Läärä, juris = DVBl. 2000, S. 111; vgl. zur Einschätzung des neuen Rechts: Schlussantrag des Generalanwalts in der Rechtsache beim EuGH - C-42/07 - vom 14. Oktober 2008, ZfWG 2008, S. 323ff, Nr. 318). Das in § 10 Abs. 2 GlüStV verankerte Staatsmonopol schließt inländische wie ausländische private Rechtspersonen in gleicher Weise von der Veranstaltung von Sportwetten aus. Gleiches gilt für die Vermittlertätigkeit. Eine unmittelbare Diskriminierung liegt nicht vor, weil die von § 4 und § 19 GlüStV geregelte Vermittlererlaubnis für staatliche Wettangebote keine deutsche Staatsangehörigkeit und keinen Unternehmenssitz im Inland voraussetzt. Die aufgrund der Regelungen in § 4 Abs. 2 S. 3 und § 10 Abs. 3 GlüStV bestehende Schwierigkeit, eine neue Lizenz zu erhalten, trifft inländische wie ausländische Interessenten gleichermaßen. Die Regelungen bieten für die Schlussfolgerungen des Klägers, dass die Veranstaltung und/oder Vermittlung von Sportwetten entweder generell zu erlauben oder generell zu verbieten seien, keinen Raum. Ebenso wenig gibt es vor dem genannten Hintergrund Anhaltspunkte für seine Zweifel, Veranstaltern aus dem EU-Ausland würde der Zugang zum Markt unter denselben Voraussetzungen gewährt, wie solchen aus dem Inland.
Die solcher Art gerechtfertigte Einschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit wird auch nicht in Frage gestellt, weil nach der Rechtssprechung des EuGHs (vgl. insbesondere Urteil vom 13. November 2003, Rechtssache - C-42/02 -, Lindmann, juris) einer restriktiven Maßnahme Gutachten der Analyse ihrer Verhältnismäßigkeit und Zweckmäßigkeit zugrunde liegen müssen, deren Fehlen für den Glücksspielstaatsvertrag und die Ausführungsgesetze der Länder behauptet wird. Zum einen hat sich schon das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) bei der Formulierung der Vorgaben für eine verfassungskonforme Einschränkung der Berufsfreiheit auf Studien zur Suchtprävention im Glücksspielbereich, insbesondere im Sportwettenbereich gestützt und ausgeführt, dass bereits aufgrund des gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes angesichts des nicht unerheblichen Suchtpotentials bei Sportwetten der Gesetzgeber dies mit dem Zweck der Abwehr einer höchstwahrscheinlich bestehenden Gefahr zum Anlass präventiver Maßnahmen nehmen dürfe (BVerfG, a.a.O., Rn 99 f., 102). Auch der Gesetzgeber hat bei der Erstellung des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts Untersuchungen zum Spielverhalten und zur Suchtgefahr berücksichtigt (vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag, Nds. LT-Drs. 15/4090, S. 59 ff.). Zum anderen schließt sich die Kammer der diesbezüglichen Auffassung des Nds. OVG (Beschlüsse vom 8. Juli 2008, a.a.O., und vom 16. Februar 2009, a.a.O.) an, wonach das Fehlen eines hinreichenden Gutachtens zur Verhältnismäßigkeit einer gesetzlichen Regelung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht deren Rechtswidrigkeit zur Folge hat, zumindest dann nicht, wenn - wie vorliegend in § 27 Glücksspielstaatsvertrag vorgesehen - eine begleitende Evaluierung der Auswirkungen der Regelungen durch die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder unter Mitwirkung des Fachbeirates vorgeschrieben ist. Auch die Europäische Kommission (Stellungnahme vom 10. Dezember 2007 zu den Vorlagebeschlüssen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart) fordert nicht das Vorliegen entsprechender Gutachten vor Erlass einer einschränkenden gesetzlichen Maßnahme. Dort ist ausgeführt:
"… Muss der nationale Gesetzgeber also nicht stets vor Schaffung … einer einschränkenden Norm diese auf Übereinstimmung mit den Grundfreiheiten prüfen. Der bloße Mangel einer solchen Vorabprüfung führt nicht automatisch dazu, dass eine solche einschränkende Norm nicht gerechtfertigt werden könnte … da Rechtssysteme dynamisch sind, kann nicht ausschlaggebend sein, inwieweit eine solche Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit zeitlich stets vor dem Erlass der in Frage stehenden nationalen Vorschrift stattgefunden hat.", (Stellungnahme der EK, a.a.O., Rn 44).
Das heißt, entsprechende gesetzliche Vorschriften können auch durch zeitlich später erstellte Gutachten untermauert werden (vgl. auch Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008, a.a.O., Rn 75).
Das Sportwettenmonopol verstößt daneben auch nicht gegen das Wettbewerbsrecht der Europäischen Union. Soweit der Kläger hierzu vorträgt, es liege ein Fall der Einschränkung des Marktes vor zum Nachteil der Verbraucher, die TLN sei nicht in der Lage, einen bedeutenden Anteil der Gesamtnachfrage nach Dienstleistungen im Glücksspielbereich zu befriedigen, die Verbraucher seien gezwungen, sich nach alternativen Wettangeboten umzusehen, eine Rechtfertigung für das Monopol scheide aus, da eine Koexistenz des Angebotes von TLN und privaten Anbietern ohne Verdrängung möglich sei, greift auch dieser Einwand nicht durch. Denn die Beschränkung des Wettangebots erfolgt nicht zum Nachteil der Verbraucher, sondern dient dem Verbraucherschutz, wie die Zielrichtung des Regelwerks zeigt. Selbst wenn die beschränkende Wirkung des Sportwettenmonopols zur Bekämpfung der Spielsucht (vgl. § 10 Abs. 1, Abs. 2 GlüStV) als eine Absatzbeschränkung im Sinne des Art. 82 Abs. 1 b EGV anzusehen wäre, würde sie durch die Ausnahmevorschrift des Art. 86 Abs. 2 S. 2 EGV gedeckt sein. Danach dürfen Monopolunternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, Absatzbeschränkungen durchführen, wenn ohne diese Beschränkungen ihr Auftrag verhindert würde (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.774 -, a.a.O., Rn 128; LT-Drs. 15/4090, S. 61 ff.).
Besteht danach kein Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelungen zum Sportwettenmonopol mit europäischem Gemeinschaftsrecht, stellt sich weder die Frage bzw. das Problem eines Anwendungsvorranges von Europarecht gegenüber nationalem Recht, noch besteht Anlass, dem EuGH Fragen zur Vereinbarkeit der entsprechenden Regelungen mit europäischem Gemeinschaftsrecht vorzulegen. Ob dies gleichermaßen für einzelne andere Regelungen des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes bzw. des Glücksspielstaatsvertrages gilt, kann nach wie vor offen bleiben, da deren mögliche Gemeinschaftsrechtswidrigkeit nicht zwangsläufig die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Monopolregelung zur Folge hätte (vgl. Beschluss der Kammer vom 1. April 2008, a.a.O., Rn 24).
Auch die in dem angegriffenen Bescheid vom 15. Februar 2007 enthaltene Zwangsgeldandrohung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie findet ihre rechtliche Grundlage in §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 70, 67 Nds. SOG. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,- € liegt im Bereich des gemäß § 67 Abs. 1 S. 1 Nds. SOG vorgegebenen rechtlichen Rahmens und ist am wirtschaftlichen Interesse des Klägers ausgerichtet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung war gem. §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage der Vereinbarkeit des neuen Glücksspielrechts, insbesondere die Regelung des Sportwettenmonopols, mit Verfassungs- und Europarecht Gegenstand einer umfassenden rechtlichen Kontroverse in Literatur und Rechtsprechung ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 - 11 GlüStV, u.a. §§ 4 - 10 NGlüSpG
§§ 5, 21 GlüStV
§§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 70, 67 Nds. SOG
§§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11 ZPO
§§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 22 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 4 NGlüSpG
§ 1 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 10 NGlüSpG
§ 8 GlüStV
§ 9 NGlüSpG
§ 23 NGlüSpG
§ 21 GlüStV
§ 27 Glücksspielstaatsvertrag
§ 13 SpielV
§ 9 SpielV
§ 10 SpielV
§ 6 a SpielV
§ 19 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 22 Abs. 4 S. 2 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 5 NGlüSpG
§ 2 Abs. 3 NGlüSpG
§ 10 Abs. 2 i.V.m. Abs. 5 GlüStV
§ 1 Abs. 3 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 NGlüSpG
§ 11 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 1 S. 1 u. 2 NGlüSpG
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 5 NGlüSpG
§ 1 Nr.1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 6 Abs. 4 SpielV
§ 9 Abs. 2 SpielV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1, Abs. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 12 GG
Art. 82 Abs. 1 b EGV
Art. 86 Abs. 2 S. 2 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
2 B 837/08
11 ME 315/08
11 MC 71/08
10 A 4171/06
10 BV 07.77
13 B 1215/07
10 BV 07.55
12 B 256/08
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