Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-05, Aktenzeichen 3 R 27/21

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die teilweise Außervollzugsetzung der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2020 (GVBl. LSA S. 696), zuletzt geändert durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Neunten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 25. Februar 2021 (GVBl. LSA S. 64), im Folgenden 9. SARS-CoV-2-EindV.
Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 9. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Norm erlassen.
„§ 4 Bildungs-, Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen
(1) […]
(2) Prostitutionsstätten und Prostitutionsfahrzeuge im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 30. November 2020 (BGBl. I S. 2600), dürfen nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden. Prostitutionsveranstaltungen und Prostitutionsvermittlung im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes dürfen nicht durchgeführt werden. Weitere Vergnügungsstätten im Sinne der Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. November 2017 (BGBl. I S. 3786) dürfen nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden.
(3) Folgende Einrichtungen oder Angebote dürfen nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden:
[…]
5. Spielhallen
[…]“
Die Antragstellerin ist Betreiberin zweier Spielhallen in A-Stadt. Sie macht geltend, dass es sich bei § 28a IfSG mit seinen dortigen Corona-Regelungen um ein Einzelfallgesetz handele, da im vorliegenden Fall die intendierten Wirkungen auf den Einzelfall gerichtet seien, weil nur ein Teil der Bevölkerung von den Regelungen betroffen werde.
Die angegriffenen Regelungen im § 4 Abs. 3 Nr. 5, Abs. 2 Satz 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV seien willkürlich erlassen worden und erreichten ihr Ziel nicht. Trotz eines über viermonatigen Lockdowns sei der anvisierte Inzidenzwert von 50 Infektionen pro 100.000 Einwohner nicht erreicht worden, sondern steige seit einigen Tagen wieder.
Es liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor. Gerade Spielhallen unterlägen erheblichen Sicherheitsvorschriften, insbesondere Abstandsvorschriften zwischen den Spielgeräten. Laut RKI führe der erhöhte Ausstoß von Aerosolen und eine besondere Nähe bzw. länger andauernde Nähe zwischen Personen (Gruppenbildung) zu Ansteckungen. Beides sei in Spielhallen allein schon aufgrund der baulichen Situation ausgeschlossen (vgl. § 3 Abs. 2 SpielV). Man treffe sich auch nicht, um gemeinsam in die Spielhalle zu gehen und dort zu feiern; dies sei nicht sozialadäquat. Im Regelfall gehe der Spieler allein in die Spielhalle, spiele konzentriert an einem Spielgerät und schlendere nicht unkontrolliert durch den Laden, so dass das Ziel des Verordnungsgebers, soziale Kontakte zu vermeiden, nicht beeinträchtigt werde.
Es sei nicht erklärlich, weshalb angesichts der bestehenden Vorschriften keine Erlaubnis zur Öffnung vorliege. Hinsichtlich der Hygienevorschriften könnten die verantwortlichen Behörden ein Konzept verlangen, das die Antragstellerin aktualisiert unter Einschluss der Pflicht zur Vorlage eines negativen Corona-Tests erstellt und beschrieben habe. Für Spielhallen sei es angesichts der bestehenden Vorschriften wesentlich einfacher Hygienekonzepte umzusetzen.
Die Einschränkungen seien nicht geeignet, erforderlich und angemessen, um die Krankheit einzudämmen. Sie stellten im Gegenteil ein besonderes Maß an Aktionismus dar, der zu anderen Problemen im Zusammenleben von Menschen führe. Aus der Berichterstattung und den Veröffentlichungen des RKI sei bekannt, dass sich bestimmte Bereiche besonders anfällig für Infektionen darstellten (große Familienfeiern, Arbeit in Schlachtbetrieben). In Spielhallen sei hingegen keine höhere Infektionsrate feststellbar.
Der Antragstellerin drohe aufgrund der laufenden Kosten und fehlenden Einnahmen die Insolvenz, da das Verbot der Öffnung betriebswirtschaftlich nur noch wenige Wochen durchgehalten werden könne.
Die Antragstellerin beantragt,
die einstweilige Außervollzugsetzung des § 4 Abs. 3 Nr. 5 und Abs. 2 Satz 3 der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2, zuletzt geändert durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der 9. SARS-CoV-2-EindV.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
A. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).
B. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung der von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen in § 4 Abs. 3 Nr. 5 und Abs. 2 Satz 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV aus. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist es zwar offen, ob die Regelungen deshalb in unverhältnismäßiger Weise in die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingreifen, weil für die Untersagungen und Schließungen im Infektionsschutzgesetz (IfSG) keine Ausgleichs- oder Entschädigungsregelungen bestimmt sind (vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021 - 3 R 297/20 - juris Rn. 15). Im Übrigen sind die angegriffenen Regelungen jedoch voraussichtlich mit höherrangigem Recht vereinbar. Bei der aufgrund der offenen Erfolgsaussichten vorzunehmenden ist eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht dringend geboten.
1. Rechtliche Grundlage für die angegriffenen Regelungen ist § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Gesetz vom 21. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3136) geänderten Fassung. Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Vor dem Inkrafttreten der Neuregelung des § 28a Abs. 1 IfSG durch Gesetz vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) hatte der Senat offen gelassen, ob § 32 Satz 1 IfSG auf ein Infektionsgeschehen in der Größenordnung der gegenwärtigen Corona-Pande-mie überhaupt zugeschnitten ist oder ob es für die darauf gestützten wiederkehrenden- sich in der Gesamtbetrachtung mittlerweile über einen längeren Zeitraum erstreckenden - flächendeckenden tiefgreifenden Grundrechtseingriffe nicht einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf, welche den rechtlichen Rahmen für die im Einzelnen zulässigen Maßnahmen näher regelt (vgl. Beschlüsse des Senates vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - juris; vom 10. November 2020 - 3 R 219/20 - juris; vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris; vom 17. November 2020 - 3 R 225/20 - juris; vom 24. November 2020 - 3 R 220/20 - juris; vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -). Inzwischen geht der Senat davon aus, dass § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG - bei summarischer Prüfung - den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügen (Beschlüsse vom 10. Dezember 2020 - 3 R 254/20 - und vom 8. Januar 2021 - 3 R 297/20 - alle juris).
2. Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG rügt, dass es sich bei der Bestimmung des § 28a IfSG um ein verfassungswidriges Einzelfallgesetz handele, ist hierfür nichts ersichtlich.
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt, dass ein Gesetz, soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten muss. Das schließt die Regelung eines Einzelfalls nicht aus, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird. Die Regelung enthält letztlich eine Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes. Dem Gesetzgeber ist es verboten, aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herauszugreifen und zum Gegenstand einer Sonderregel zu machen. Die Anforderung, dass ein Gesetz allgemein zu sein hat, ist erfüllt, wenn sich wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestands nicht absehen lässt, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. Mai 2020 - 7 CE 19.10137 - juris Rn. 37 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2017 - 5 B 12.16 - juris Rn. 3 m.w.N.).
Der Gesetzgeber hat mit § 28a IfSG nicht aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herausgegriffen und zum Gegenstand einer Sonderregelung gemacht. Bei der Verbreitung des Coronavirus in der Bundesrepublik Deutschland handelt es sich vielmehr um ein außergewöhnliches und singuläres Ereignis. Auch der Einwand des Antragstellers, im vorliegenden Fall sei nur ein Teil der Bevölkerung von den Regelungen betroffen, führt nicht weiter. In § 28a Abs. 1 Nr. 1 bis 16 IfSG werden notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung und Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 aufgezählt. Diese Aufzählung ist schon nicht abschließend („können […] insbesondere sein“). Dass ggf. der (jeweilige) Verordnungsgeber Schutzmaßnahmen nur gegenüber einer bestimmten Bevölkerungsgruppe regelt, begründet keine Verletzung des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG.
3. Die angegriffenen Regelungen in § 4 Abs. 3 Nr. 5 und Abs. 2 Satz 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a IfSG.
Nach der für die streitgegenständliche Verordnung - in der Fassung der 5. Änderungsverordnung - maßgeblichen Risikobewertung vom 12. Februar 2021 des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts (RKI) handele es sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nehme die Anzahl der Fälle weiter zu. Die Fallzahlen entwickelten sich von Staat zu Staat unterschiedlich, viele Staaten erlebten nach vorübergehend sinkenden Fallzahlen erneute Anstiege. In vielen Staaten sei mit der Impfung der Bevölkerung, meist in den hohen Altersgruppen, begonnen worden. In Deutschland sei es im vierten Quartal 2020 zu einem starken Anstieg der Fallzahlen gekommen. Darüber hinaus seien die Zahl der auf Intensivstationen behandelten Personen und die Anzahl der Todesfälle stark angestiegen. Der Anstieg schwerer Erkrankungen, die im Krankenhaus behandelt werden müssten, betreffe dabei auch Altersgruppen unter 60 Jahren. Seit Jahresbeginn seien die Fallzahlen in Deutschland langsam rückläufig. Ziel der Anstrengungen sei es, einen nachhaltigen Rückgang der schweren Erkrankungen und Todesfälle in allen Altersgruppen zu erreichen. Effekte und sichere Impfstoffe stünden seit Ende 2020 zur Verfügung, aber noch nicht in ausreichenden Mengen. Sie würden aktuell vorrangig den besonders gefährdeten Gruppen (BewohnerInnen und Mitarbeitenden von Alten- und Pflegeheimen sowie Personen im Alter von 80+ Jahren) angeboten. Es werde erwartet, dass in den nächsten Wochen allen diesen besonders gefährdeten Menschen ein Impfangebot gemacht und damit bereits ein Effekt auf die Zahl der auf Intensivstationen behandelten Personen und Todesfällen erzielt werden könne. Die Therapie schwerer Krankheitsverläufe sei komplex und erst wenige spezifische Therapieansätze hätten sich in klinischen Studien als wirksam erwiesen. Insgesamt schätze das RKI die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung als sehr hoch ein. Diese Einschätzung könne sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern (vgl. Risikobewertung zu COVID-19, Stand 12. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, abgerufen am 15. Februar 2021).
Hiervon ausgehend sind nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen, sind von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen, wobei fraglich ist, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 66 f. m.w.N.). Jedenfalls steht mit § 28a IfSG nunmehr eine rechtliche Grundlage speziell für Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung der COVID-19-Krankheit zur Verfügung, die - wie der (nicht abschließende) Maßnahmenkatalog in Abs. 1 zeigt - gerade auch Personenkreise adressieren, welche selbst nicht Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider sind (Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021 - 3 R 297/20 - juris Rn. 21).
Das in § 4 Abs. 3 Nr. 5 und Abs. 2 Satz 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV angeordnete Verbot der Öffnung von Spielhallen und Vergnügungsstätten stellt eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar.
Nach § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 IfSG können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein. Die Entscheidungen über derartige Schutzmaßnahmen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten.
Gemäß § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG sollen die Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei einer Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben.
Diese Vorgaben hat der Verordnungsgeber hinreichend beachtet.
Der Verordnungsgeber durfte bei seiner Entscheidung davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie gegenwärtig eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 15 m.w.N.) Mit Beschluss vom 25. März 2020 hat der Bundestag gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite aufgrund der Ausbreitung des neuen Coronavirus SARS-CoV-2 festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154, S. 19169 C). Mit Beschluss vom 18. November 2020 hat der Bundestag das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24100 D und 24109 C).
Der Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen war im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der aktuellen Fassung der 9. SARS-CoV-2-EindV in Hoheitsgebiet des Antragsgegners mit einer Inzidenz von 85 überschritten (S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 25. Februar 2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-25-de.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 3. März 2021), was den Verordnungsgeber nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG zur Ergreifung umfassender Schutzmaßnahmen auffordert, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Deutschlandweit betrachtet lag die Inzidenz der letzten sieben Tage bei 62 Fällen pro 100.000 Einwohner, wobei in nur einem Bundesland der Schwellenwert von 50 Fällen pro 100.000 Einwohnern unterschritten wurde (vgl. S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 25. Februar 2021, a.a.O.). Auch das derzeitige Infektionsgeschehen stellt sich im Wesentlichen nicht anders dar (Land Sachsen-Anhalt: 93 Fälle, bundesweit: 65 Fälle [vgl. S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 2. März 2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-02-de.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 4. März 2021)
Die mit der 9. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung der 5. Änderungsverordnung vom 25. Februar 2021 ergriffenen Maßnahmen zielen auf die Verhinderung der (weiteren) Verbreitung der COVID-19-Krankheit und sind insbesondere - wie in § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG vorgesehen - am Schutz von Leben und Gesundheit und der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgerichtet. Ausweislich der Präambel zur 9. SARS-CoV-2-EindV in der aktuellen Fassung legt der Verordnungsgeber den beschlossenen Maßnahmen zugrunde, dass die Zahl der Infektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 trotz der - bereits ergriffenen - Eindämmungsmaßnahmen mit Beginn der Herbst- und Wintermonate in ganz Europa und nahezu allen Regionen Deutschlands mit exponentieller Dynamik angestiegen sei. Dies habe dazu geführt, dass bereits in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr habe gewährleistet werden können, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beitrage. Hinzugetreten sei die Verbreitung der Mutation des Coronavirus B.1.1.7, die nach ersten Erkenntnissen eine nochmals erhöhte Ansteckungsfähigkeit besitze. In dieser Jahreszeit breiteten sich Atemwegserkrankungen leichter aus, wodurch die Eindämmung des Coronavirus SARS-CoV-2 weiter erschwert werde. Mit der hinzutretenden Gefahr einer weiteren Verbreitung der Mutation B.1.1.7 bestehe ein erhebliches Risiko, dass die Zahl der Neuinfektionen erneut exponentiell ansteige. Nach den Statistiken des Robert Koch-Institutes seien die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 v. H. der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sei es deshalb weiterhin erforderlich, mit einer befristeten erheblichen Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dieser Wert gelte wie in § 28a Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes als Orientierungsmarke für die infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere Wachstum der Infektionszahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen. In Sachsen-Anhalt habe die Zahl der Neuinfektionen zuletzt zumindest in den meisten Regionen des Landes gesenkt werden können, befinde sich aber auf einem weiterhin hohen Niveau und liege derzeit hinsichtlich der Sieben-Tage-Inzidenz über dem bundesweiten Durchschnitt. Zurzeit reichten die im Frühjahr aufgebauten Strukturen der stationären Krankenversorgung einschließlich der intensivmedizinischen Versorgung gerade noch aus; dies könne sich bei steigenden bzw. stagnierenden hohen Zahlen von Neuinfektionen sehr schnell ändern. Mit den Impfungen sei bundesweit Ende Dezember begonnen worden; diese könnten aber aktuell noch nicht zur Entlastung der Lage beitragen, zumal die Impfstofflieferungen auch in den kommenden Monaten noch knapp seien. Vor diesem Hintergrund gehe auch Sachsen-Anhalt den vom Bund und allen anderen Ländern am 10. Februar 2021 beschlossenen Weg mit. Bürgerinnen und Bürger würden dringlich aufgefordert, die Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren.
Mit dem Ziel der Senkung der Zahl der Neuinfektionen auf die Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche greift der Verordnungsgeber die vom Gesetzgeber der Regelung in § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG zugrunde gelegte Annahme auf, wonach eine individuelle Kontaktnachverfolgung ab einer Überschreitung dieses Schwellenwertes nicht mehr leistbar ist und es deswegen massiver Einschränkungen des öffentlichen Lebens bedarf, um ein dynamisches Infektionsgeschehen einzudämmen (vgl. die Ausführungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 19/23944, S. 34).
Die Einschätzung des Verordnungsgebers zur grundsätzlichen Notwendigkeit umfassender Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit wird gestützt durch die aktuelle Risikobewertung des RKI vom 12. Februar 2021 (a.a.O.). Aktuell hänge die Belastung des Gesundheitssystems maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (z.B. Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab. Sie sei derzeit in weiten Teilen Deutschlands nach wie vor sehr angespannt und könne sehr schnell wieder zunehmen, so dass das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung örtlich überlastet würden. Aktuell könne oft kein konkretes Infektionsumfeld ermittelt werden. Man müsse von einer anhaltenden Zirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) ausgehen, wobei die Dynamik der Verbreitung einiger mittlerweile auch in Deutschland nachgewiesener neuer Varianten von SARS-CoV-2 (B.1.1.7, B.1.351 und B.1.1.28) als besorgniserregend eingeschätzt werde. Diese besorgniserregenden Varianten (VOC) seien inzwischen auch in Deutschland nachgewiesen worden. Es sei noch unklar, wie sich deren Zirkulation auf die Situation in Deutschland auswirken werde. Aufgrund der vorliegenden Daten hinsichtlich einer erhöhten Übertragbarkeit der Varianten und potentiell schwererer Krankheitsverläufe bestehe grundsätzlich die Möglichkeit einer erneuten schnellen Zunahme der Fallzahlen und Verschlechterung der Lage. Ob und in welchem Maße die neuen Varianten die Wirksamkeit der verfügbaren Impfstoffe beeinträchtigten, sei derzeit noch nicht sicher abzuschätzen. COVID-19-bedingte Ausbrüche beträfen insbesondere Alten- und Pflegeheime, Krankenhäuser, aber auch private Haushalte, das berufliche Umfeld und andere Lebensbereiche. Neben der Fallfindung und der Kontaktpersonennachverfolgung müsse der Schutz der Risikogruppen, den das RKI seit Beginn der Pandemie betont habe, konsequent umgesetzt werden. Dieses betreffe insbesondere den Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner von Alten- und Pflegeheimen. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinke, könnten auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden. Um Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich zu verhindern, könne jeder Einzelne und jede Einrichtung beitragen. Es sei von entscheidender Bedeutung, die Zahl der Erkrankten so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern. Dadurch könnten Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden und mehr Zeit für die Produktion von Impfstoffen, Durchführung von Impfungen sowie Entwicklung von antiviralen Medikamenten gewonnen werden.
4. Die mit den von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen der 9. SARS-CoV-2-EindV verbundenen Eingriffe in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit und durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsgarantie sind geeignet und erforderlich, um das legitime Ziel der Vermeidung von neuen Infektionsketten und damit verbunden der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zum Schutz von Leben und Gesundheit zu erreichen. Es kann im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilt werden, ob die Regelungen deshalb in unverhältnismäßiger Weise in die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingreifen, weil für die Untersagungen und Schließungen im Infektionsschutzgesetz keine Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen bestimmt sind (im Einzelnen: vgl. Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 30, 33 ff.).
a) Hat der Verordnungsgeber - wie hier in einer nach wie vor durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen, kommt ihm bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, in dem nunmehr durch den (Bundes-)Gesetzgeber in § 28a IfSG vorgegebenen rechtlichen Rahmen ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66; siehe auch Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18). Dazu gehört es auch, die in der öffentlichen Diskussion gerade zur Corona-Pandemie vertretenen - teils kontroversen - Auffassungen im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums zu gewichten und eine Entscheidung zu treffen. Der Normgeber darf insbesondere nicht erst dann tätig werden, wenn die Tatsachengrundlage für eine beabsichtigte Regelung in der Wissenschaft übereinstimmend als gesichert bewertet wird (BayVerfGH, Entscheidung vom 29. Januar 2021 - Vf. 96-VII-20 - juris Rn. 46).
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 35 f.; siehe hierzu auch Epidemiologischer Steckbrief des Robert-Koch-Instituts zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 25. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, abgerufen am 3. März 2021).
b) Dies zugrunde gelegt erscheint das Verbot der Öffnungen Spielhallen als geeignetes Mittel, um das bereits dargestellte - legitime - Ziel des Verordnungsgebers zu erreichen, zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung und zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Entstehung neuer Infektionsketten und damit verbunden die weitere Verbreitung der COVID-19-Krankheit zu verhindern.
Nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfcheninfektion zwischen Menschen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, sowie durch Schmierinfektionen (vgl. siehe zu den Übertragungswegen die Informationen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html [Stand: 25. Februar 2021, Abruf am 5. März 2021]). Die Schließung von Spielhallen ist zur Erreichung dieses Ziels zumindest förderlich. Hierdurch können Personenkontakte jedenfalls reduziert werden. Soweit die Antragstellerin darauf verweist, Spielhallen würden typischerweise nur von Einzelpersonen aufgesucht, die dann bereits aufgrund der gesetzlichen Vorgaben für die räumliche Aufstellung der Spielgeräte in ausreichendem Abstand voneinander sitzen und während ihres Aufenthalts in der Spielhalle auch überwiegend an einem Ort verbleiben würden, wird die Eignung der streitgegenständlichen Maßnahme nicht in Zweifel gezogen. Entscheidend ist, dass geöffnete Spielhallen für potentielle Besucher jedenfalls einen zusätzlichen Anlass bieten können, sich in die Öffentlichkeit zu begeben, wobei sie nicht nur in der Spielhalle selbst, sondern auch auf dem Weg dorthin und nach deren Verlassen in Kontakt zu anderen - möglicherweise infizierten - Personen (z. B. im Öffentlichen Personennahverkehr) kommen können. Mit der Schließung der Spielhallen entfällt die Möglichkeit, anlässlich des Aufsuchens dieser Einrichtungen in Kontakt zu anderen Personen zu geraten (so bereits: vgl. Beschluss des Senats vom 9. November 2020 - 3 R 214/20 - juris).
c) Die Schließung der Spielhallen dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Etwaige alternative - milde-re - Maßnahmen wie die bereits in § 4 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 1 Abs. 1 und 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV normierten Hygienevorschriften und Regelungen über eine Maskenpflicht in Bereichen, in denen ein Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden kann, sind im Hinblick auf das vom Verordnungsgeber angestrebte Ziel nicht ebenso effektiv wie eine generelle (vorübergehende) Schließung von Spielhallen (vgl. Beschluss des Senats vom 9. November 2020, a.a.O. m.w.N.).
Zwar sind derzeit keine Erkenntnisse, insbesondere des Robert-Koch-Instituts, bekannt, nach denen Spielhallen auch zu den Treibern der Pandemie zählen. Allerdings sind auch nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 % der Fälle zwischenzeitlich unklar (vgl. Präambel der aktuellen SARS-CoV-2-EindV) bzw. kann aktuell oft kein Infektionsumfeld ermittelt werden (vgl. aktuelle Risikobewertung des RKI, a.a.O.). Es ist also nicht ausgeschlossen, dass es auch in Spielhallen oder durch den Betrieb von Spielhallen zu Virusübertragungen kommt.
Entscheidend ist weiterhin vor allem, dass die Schließung von Spielhallen - ebenso wie das Verbot der Öffnung in anderen Bereichen - nicht vordringlich darauf abzielt, Infektionen gerade in den betroffenen Einrichtungen zu unterbinden. Vielmehr dienen die Maßnahmen dem Zweck, das Infektionsgeschehen durch Verminderung der persönlichen Kontakte effektiv zu begrenzen. Ziel ist es, durch Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dies erfordert nach nachvollziehbarer Einschätzung des Verordnungsgebers großflächige - Spielhallen einschließende - Maßnahmen, da ohne weitere Einschränkungen zu erwarten ist, dass sich das SARS-CoV-2-Virus bzw. seine Mutationen stärker ausbreitet. Es liegt auf der Hand, dass als Folge weitgehender Schließungen von Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen, zu denen Spielhallen zählen, bzw. von einer Vielzahl von Ladengeschäften, Beherbergungsbetrieben etc., die Zahl der damit im Zusammenhang stehenden sozialen Kontaktmöglichkeiten (Begegnungen auf dem Weg dorthin und von ihnen weg sowie während der dortigen Verweildauer) erheblich reduziert wird. Dies dient damit auch der vom Verordnungsgeber bezweckten Verbesserung der Möglichkeiten für eine Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten. Die von der Antragstellerin angeführten Hygienemaßnahmen einschließlich der Vornahme von Schnelltests in den Einrichtungen (vgl. Hygienekonzept vom 15. Februar 2021) und anderen Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen in den Einrichtungen selbst beeinflussen die Zahl der Personenbewegungen außerhalb privater Bereiche und die damit verbundenen potentiellen Kontaktmöglichkeiten gerade nicht in der gleichen Art und Weise wie die - gemessen an ihrer Eingriffsintensität stärker belastenden - Schließungen der Einrichtungen (so bereits: vgl. Beschluss des Senats vom 9. November 2020, a.a.O.).
Aus der Erwägung, dass es Defizite bei der Erforschung der Übertragungswege gebe und sich durch die Beauftragung wissenschaftlicher Studien zur Erforschung des Infektionsgeschehens weitere Erkenntnisse gewinnen ließen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 15. Februar 2021 - 13 MN 44/21 - juris Rn. 41), lässt sich eine mangelnde Erforderlichkeit der aktuell breitflächigen Schutzmaßnahmen nicht ohne weiteres ableiten. Es wird jedenfalls einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum in Anspruch nehmen, bis die Ergebnisse solcher Studien vorliegen und umgesetzt werden können. Etwaige Versäumnisse in der Vergangenheit zwingen den Verordnungsgeber nicht dazu, auf aktuell gebotene Schutzmaßnahmen zu verzichten. Entsprechendes gilt für Maßnahmen zum Schutz vulnerabler Gruppen und die Versorgung mit Selbsttests (vgl. NdsOVG, a.a.O. Rn. 42). Auch insoweit kommt nicht darauf an, ob in der Vergangenheit alle Möglichkeiten ausgeschöpft wurden. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass mit einer Forcierung von Maßnahmen in diesem Bereich in kürzester Zeit ein Durchbruch bei der Pandemiebekämpfung gelingen könnte, der ein Absehen von breitflächigen Maßnahmen wie der Schließung von Ladengeschäften bereits jetzt schon zwingend gebieten könnte. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder bei der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 3. März 2021 (https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1872054/66dba48b5b63d8817615d11edaaed849/2021-03-03-mpk-data.pdf?download=1, abgerufen am 4. März 2021) - gerade unter Berücksichtigung der (prognostizierten) Veränderung des Pandemiegeschehens durch die zunehmende Menge an Impfstoff und die Verfügbarkeit von Schnell- und Selbsttestes in sehr großen Mengen - diverse Öffnungsmaßnahmen beschlossen haben, die auch den Einzelhandel betreffen.
d) Zwar kann - wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 8. Januar 2021 ausgeführt hat - eine abschließende Beurteilung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht erfolgen. Denn die - von der Antragstellerin selbst nicht aufgeworfene - Frage, ob es an einer gesetzlichen Entschädigungsregelung zur Abmilderung der schwerwiegenden Grundrechtseingriffe fehlt, bedarf einer eingehenden Prüfung komplexer und schwieriger Rechtsfragen, die im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend erfolgen kann und daher einer eingehenden Befassung in einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss (im Einzelnen: Beschluss vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 33 ff.). Im Übrigen geht der Senat nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage jedoch nicht davon aus, dass sich die von der Antragstellerin angegriffene Maßnahme als unverhältnismäßig im engeren Sinne erweist. Die von der Antragstellerin erhobenen Einwände greifen unter Berücksichtigung der weiten Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers nicht durch.
Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage - insbesondere auch vor dem Hintergrund der Virusmutationen - den Antragsgegner dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie - auch für Spielhallen - zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Nach § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG können Schutzmaßnahmen - wie hier mit der 9. SARS-CoV-2-EindV - auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit erforderlich ist. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020 - 3 R 156/20 - juris Rn. 27; Beschluss des Senates vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -). Dies ist im Hinblick auf die Schließung von Spielhallen gegenwärtig noch der Fall.
Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit umfassender Beschränkungen vorgenommen und sich aufgrund der exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens im Oktober/November 2020 zunächst dafür entschieden, die unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Kultur-, Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen und den Tourismusbereich erneut zu beschränken, um freizeitorientierte Bewegungsströme der Bevölkerung zu regulieren bzw. im Wesentlichen zu stoppen und so das mit Sozialkontakten in diesen Bereichen verbundene Infektionsrisiko deutlich zu reduzieren (8. SARS-CoV-2-EindV). Angesichts des sich gleichwohl fortgesetzt exponentiell entwickelnden Infektionsgeschehens wurden mit dem Inkrafttreten der 9. SARS-CoV-EindV vom 16. Dezember 2020 u.a. Schulschließungen (Ausnahme: Notbetreuung, Abschlussjahrgänge), die Schließung einer Vielzahl von Ladengeschäften (Ausnahme: § 7 Abs. 2 SARS-CoV-2-EindV), weitergehende Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum neben der Schließung von Dienstleistungsbetrieben der Körperpflege angeordnet. Seit dem 1. März 2021 hat der Verordnungsgeber erste Öffnungsschritte vorgenommen (Präsenzunterricht an Grund- und Förderschulen; eingeschränkter Regelbetrieb für übrige Jahrgangsstufen, Kindertageseinrichtungen und berufsbildende Schulen; Öffnung von Friseursalons sowie Dienstleistungen der Fußpflege, Garten-, Baumärkte, Blumenläden). Es ist nichts dagegen zu erinnern, dass das auf Kontaktreduzierung angelegte Gesamtkonzept/Maßnahmenbündel zuvorderst an der essentiellen Versorgung der Bevölkerung, dem Recht auf Bildung sowie Teilhabe und im Übrigen an der weitgehenden Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens ausgerichtet ist. Der Verordnungsgeber schätzt die sich danach ergebenden Bewegungsströme und Kontaktmöglichkeit auch in der derzeitigen Pandemiesituation als derzeit (noch) hinnehmbar ein und beschränkt sich insoweit im Wesentlichen darauf, die Einhaltung von Abstands- und Hygieneregelungen zu verlangen. Durch die Schließung von Spielhallen als Teil des vom Verordnungsgebers mit der 5. Verordnung zur Änderung der 9. SARS-CoV-2-EindV aufrechterhaltenen Maßnahmenbündels werden Bewegungsströme und damit verbunden Kontaktmöglichkeiten von Menschen reduziert. Die Maßnahme fügt sich nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung schlüssig in dieses Gesamtkonzept ein.
Es ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber bei der verfassungsrechtlich gebotenen Evaluierung der in der 9. SARS-CoV-2-EindV enthaltenen Schutzmaßnahmen von nicht mehr vertretbaren Tatsachen oder Annahmen ausgegangen ist und die Grenzen der ihm zuzugestehenden Einschätzungsprärogative überschritten hat (s.o.).Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang einwendet, dass der seit vier Monaten andauernde Lockdown zeige, dass das Ziel des anvisierten Inzidenzwerts von 50 Infektionen pro 100.000 Einwohner durch die angegriffenen Bestimmungen nicht erreicht werde, ist dem in dieser Allgemeinheit nicht zuzustimmen. Richtig ist, dass trotz der weitreichenden Maßnahmen der Inzidenzwert seit einigen Tagen wieder steigt (Land Sachsen-Anhalt: 93, vgl. S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 2. März 2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-02-de.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 3. März 2021). Hiermit ist allerdings nicht verknüpft, dass das Maßnahmebündel des Verordnungsgebers wirkungslos geblieben ist. Tatsächlich wird dem exponentiellen Anstieg von Neuinfektionen und insbesondere der weiteren Verbreitung von Corona-Mutationen begegnet. Dass die derzeitigen Maßnahmen gegebenenfalls derzeit nicht ausreichend sind, das Ziel einer 7-Tage-Inzidenz von unter 50 zu erreichen, berührt die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Maßnahme als solche nicht, solange sie weiterhin die Verbreitung des Coronavirus eindämmen. Abgesehen davon kann die Dynamik der mittlerweile deutschlandweit nachgewiesenen (vgl. Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.I.I.7 vom 5. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/DESH/Bericht_VOC_05022021.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 3. März 2021) ggf. ansteckenderen Corona-Mutationen nicht abschließend eingeschätzt werden. Dass es hinsichtlich der Corona-Mutationen noch an konkreten und belastbaren Anhaltspunkten fehlt, um deren konkrete Gefährlichkeit in der Pandemiesituation zu bestimmen, trifft zwar zu (vgl. aktuelle Risikobewertung, a.a.O.). Hierauf kommt es aber mit Blick auf die im Bundesland Sachsen-Anhalt weiterhin bestehende über dem Wert von 50 liegende 7-Tages-Inzidenz (s.o.) nicht maßgebend an.
Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Spielhallen ist auch nicht damit verknüpft, dass bestimmte - nicht näher bezeichnete - Einrichtungen und Betriebe von Schließungen nicht betroffen bzw. mittlerweile wieder geöffnet worden sind.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2013 - 1 BvL 1/11, 1 BvR 3247/09 - juris Rn. 72 m.w.N.). Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben (Art. 80 Abs. 1 GG). In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1985 - 2 BvL 17/83 - juris Rn. 39 m.w.N.).
Nach der Rechtsprechung des Senats bewegt(e) sich der Verordnungsgeber grundsätzlich innerhalb des ihm eingeräumten Spielraums, wenn er nur schrittweise die vormaligen Beschränkungen der früheren Verordnungen lockert bzw. nach und nach auflöst. Dem Verordnungsgeber ist bei der Entscheidung, welche Betriebe und Einrichtungen wieder geöffnet werden dürfen, auch gestattet, an typisierende, pauschalierende Merkmale anzuknüpfen. Dabei sind Ungleichbehandlungen grundsätzlich zulässig und unvermeidbar. Sie müssen jedoch von sachlichen Gründen getragen sein (vgl. etwa Beschluss vom 8. Mai 2020 - 3 R 77/20 - juris Rn. 40; Beschluss vom 16. Juni 2020 - 3 R 90/20 - juris Rn. 5).
Die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und den weiterhin geöffneten bzw. wiedergeöffneten Betrieben und Einrichtungen ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage von sachlichen Gründen getragen. Der Verordnungsgeber hat - wie dargestellt - sein auf Kontaktreduzierung angelegtes Gesamtkonzept/Maßnahmenbündel zuvorderst an der weitgehenden Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet. Es ist in Ansehung der ihm bei der Ergreifung von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung des gegenwärtigen Infektionsgeschehens eingeräumten Einschätzungsprärogative voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, welche Lebensbereiche zum Zweck des Gesundheitsschutzes vordringlich geschlossen werden müssen, von der Priorität der Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens und des Bildungsbereichs leiten lässt und auch in diesen Bereichen bestehende Infektionsgefahren in einem gewissen Umfang in Kauf nimmt.
Wie bereits dargestellt sind nach den Analysen des Robert-Koch-Instituts im ganzen Bundesgebiet zahlreiche Ausbrüche in verschiedenen Lebensbereichen zu beobachten. Es liegen derzeit keine Erkenntnisse dazu vor, dass Spielhallen zu den Treibern des Infektionsgeschehens gehören. Es handelt sich zumeist um ein diffuses Geschehen, mit zahlreichen Häufungen vor allem in Alten- und Pflegeheimen, dem beruflichen Umfeld sowie in Privathaushalten. In einigen Landkreisen ist ein konkreter größerer Ausbruch als Ursache für die hohen Inzidenzen bekannt. Zu der hohen Inzidenz tragen aber nach wie vor auch viele kleinere Ausbrüche bei, z.B. in Krankenhäusern (vgl. S. 11 des Täglichen Lageberichts vom 2. März 2021, a.a.O.). Der potentiellen Infektionsgefahr in Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen wird aber aus Sicht des Verordnungsgebers nicht mehr durch (weitreichende) Hygienevorschriften nach § 1 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV hinreichend begegnet. Zweck der Schließung derartiger Einrichtungen einschließlich Spielhallen ist es - wie ausgeführt -, die freizeitbedingten Bewegungsströme der Bürgerinnen und Bürger einzuschränken und damit dazu beizutragen, die Infektionen zurückzudrängen. Es kommt daher nicht darauf an, ob und inwieweit in Spielhallen eine besondere Infektionsgefahr besteht oder aufgrund der ohnehin für die Aufstellung von Spielgeräten geltenden gesetzlichen (Abstands-)Regelungen nicht angenommen werden kann. Ein nicht unwesentlicher Unterschied im Vergleich zu den geöffneten bzw. wiedereröffneten Bereichen dürfte bei Spielhallen im Übrigen in der gewöhnlichen Verweildauer der Kunden bestehen. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist davon auszugehen, dass sich Kunden in einer Spielhalle üblicherweise länger aufhalten als im Durchschnitt bei Einkäufen zur Deckung des notwendigen Bedarfes oder der Inanspruchnahme von Dienstleistungen eines Friseurs. Dies bedingt im Zweifel auch ein höheres Infektionsrisiko in einer Spielhalle aufgrund der sich dort sammelnden Aerosole der anwesenden Kunden (vgl. Beschluss des Senats vom 9. November 2020, a.a.O.).
Einer ggf. von der Antragstellerin begehrten weiteren Ausdifferenzierung durch den Verordnungsgeber im Freizeitbereich insbesondere mit Blick auf die an sich geltenden gesetzlichen Bestimmungen beim Betrieb von Spielhallen ist entgegenzuhalten, dass besonders bei Massenerscheinungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden dürfen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen. Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich - wie hier (zusätzlicher Bewegungsstrom im Freizeitbereich) - für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (vgl. Beschluss des Senats vom 11. Dezember 2020 - 3 R 261/20 - juris Rn 36).
Zudem wird der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Spielhallen durch die sog. „Corona-Hilfen“ abgemildert. Die staatlichen Hilfsprogramme tragen jedenfalls dazu bei, die Auswirkungen der Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit und das Eigentumsrecht der betroffenen Unternehmen zu reduzieren. Dass sich diese Leistungen als unzureichend darstellen und deshalb die Belastung für die betroffenen Unternehmen gegenüber dem verfolgten Ziel des Gesundheits- und Lebensschutz als unangemessen zu bewerten ist, liegt für den Senat nicht auf der Hand, auch wenn es Defizite im Antrags- und Auszahlungsverfahren gibt.
Eine die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes begründende Unzumutbarkeit der getroffenen Maßnahmen dürfte auch nicht aus der Erwägung abzuleiten sein, dass die Hilfsmaßnahmen möglicherweise nicht ausreichend sind, um Existenzbedrohungen für Spielhallenbetriebe abzuwenden. Der Staat dürfte angesichts der beträchtlichen Auswirkungen der Maßnahmen auf eine Vielzahl von Unternehmen und der begrenzten finanziellen Mittel nicht verpflichtet sein, durch die Maßnahmen bedingte Insolvenzen in allen Fällen zu verhindern (vgl. Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 39).
Schließlich wurden in dem bei der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 3. März 2021 getroffenen Beschluss Öffnungsperspektiven aufgezeigt, die nicht allein an der 7-Tage-Inzidenz von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner orientiert sind bzw. ein Schnelltestmanagement berücksichtigen (im Einzelnen: vgl. https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1872054/66dba48b5b63d8817615d11edaaed849/2021-03-03-mpk-data.pdf?download=1). Dass die Antragstellerin hieran nicht partizipiert, ist jedenfalls nicht von vornherein ersichtlich.
5. Angesichts der nicht abschließend geklärten Frage, ob das IfSG den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt, weil es hinsichtlich der Maßnahmen nach §§ 28, 28a IfSG an Regelungen über den finanziellen Ausgleich der damit verbundenen Belastungen fehlt und ob ggf. deshalb keine hinreichende Rechtsgrundlage für die von die Antragstellerin angegriffene Maßnahme nach der 9. SARS-CoV-2-EindV besteht, ist von offenen Erfolgsaussichten des noch zu stellenden Normenkontrollantrags der Antragstellerin auszugehen. Die deshalb vorzunehmende kommt zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerin abzulehnen ist.
Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung kommt es zwar zu erheblichen Grundrechtseingriffen, die - wie die Antragstellerin vorgetragen hat - existenzbedrohend sein könnten.
Würde hingegen der Vollzug der streitgegenständlichen Regelungen ausgesetzt, wäre angesichts der derzeit feststellbaren Infektionsdynamik mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des RKI vom 26. Februar 2021 (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, abgerufen am 4. März 2021) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Das Konzept des Antragsgegners zur Eindämmung des Virus würde mit der Außervollzugsetzung der Regelungen in § 4 Abs. 3 Nr. 5 und Abs. 2 Satz 3 SARS-CoV-2-EindV in Frage gestellt werden, weil die auf das Fehlen von Ausgleichsregelungen im IfSG gestützte Außervollzugsetzung von Regelungen der 9. SARS-CoV-2-EindV mit den gleichen Erwägungen für andere Maßnahmen dieser Verordnung beansprucht werden könnte (vgl. Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 43).
Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. Beschluss des Senates vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris Rn. 74 m.w.N.). Hinzu kommt, dass die Folgen für die von den Maßnahmen betroffenen Unternehmer - wie ausgeführt - durch Hilfsmaßnahmen abgemildert werden.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende wirtschaftliche Bedeutung der Sache angesichts fehlender Angaben mit dem Auffangwert. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 10. März 2021 begrenzt sind (vgl. § 17 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV).
E. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 28, 28a IfSG
§ 28a IfSG
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 1 bis 16 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 28a Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
3 R 297/20
3 R 218/20
3 R 219/20
3 R 216/20
3 R 225/20
3 R 220/20
3 R 226/20
3 R 254/20
7 CE 19.10
5 B 12.16
1 S 1314/20
13 B 557/20
1 BvQ 31/20
1 BvR 1778/01
1 BvR 1021/20
1 BvR 1789/10
2 KM 293/20
3 R 214/20
13 MN 44/21
3 R 102/20
3 R 156/20
1 BvL 1/11
1 BvR 3247/09
2 BvL 17/83
3 R 77/20
3 R 90/20
3 R 261/20