Sozialgericht Mannheim (Baden-Württemberg, Sozialgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-22, Aktenzeichen S 9 SO 306/23
ECLI: ECLI:DE:SGMANNH:2024:0522.S9SO306.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 29 Abs 4 SGB 9 2018 stellt eine bereichsspezifische Sondervorschrift dar, welche § 53 Abs 2 SGB 10 verdrängt. (Rn.38)
2. Ein abweichendes Ergebnis ergibt sich auch nicht aus der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (juris: UNBehRÜbk), denn die maßgebliche Norm (Art 19) ist nicht so hinreichend bestimmt, dass aus ihr ein unmittelbarer Individualanspruch auf Bewilligung eines Persönlichen Budgets abgeleitet werden könnte (vgl hierzu LSG Essen vom 22.6.2017 - L 9 SO 474/12). (Rn.39)
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.

Tatbestand:
I.
Die Beteiligten streiten im Rahmen der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen (Teil 2 des Sozialgesetzbuchs IX – SGB IX) um die Beantwortung der Frage, ob der Kläger neben bzw. im Rahmen eines Persönlichen-Budgets (höhere) Leistungen zur häuslichen Pflege (Pflegegeld, häusliche Pflegehilfe – §§ 64a und 64b Sozialgesetzbuch – SGB XII) beanspruchen kann.
II.
Der am 1.10.1960 geborene – somit heute 63jährige – Klägerin ist aufgrund einer Contergan-Schädigung zu 100% schwerbehindert (mit den Merkzeichen B, G, aG, H und RF) und bezieht Leistungen der Gesetzlichen Pflegeversicherung nach dem Sozialgesetzbuch SGB XI – SGB XI) in Pflegegrad 4. Zusätzlich erhält er Leistungen auf Basis des Conterganstiftungsgesetzes (ContStiftG), eine schmale Rente und ergänzende Leistungen nach dem 4. Kapitel des SGB XII.
III.
Der Kläger war ursprünglich in Metzingen wohnhaft und meldete sich zum 10.3.2021 in Heidelberg (unter der Anschrift seines Bekannten bzw. Freundes Herr ...), an. Herr ..., welcher seit 2016 Inhaber einer Generalvollmacht ist, wandte sich mit Schreiben vom 23.3.2021 an die Beklagte und beantragte für den Kläger die Bewilligung eines trägerübergreifenden Persönlichen-Budgets. Der Kläger stehe unter starker, teils betäubender Medikation und sei psychisch stark beeinträchtigt. Dies könne nur er „als Vertrauensperson“ leisten, so dass er den Kläger zu sich ins Haus geholt habe. Alles andere sei „nicht leistbar“. Nach langwierigen Klinikaufenthalten (Covid-19-Infektion) musste der Kläger aber wieder zurück nach Metzingen, sodass das Verwaltungsverfahren nicht fortgesetzt wurde.
IV.
Mit Schreiben vom 23.3.2022 wandte sich der Kläger erneut an die Beklagte und beantragte wiederum ein trägerübergreifendes Persönliches-Budget: Er wohne nun endgültig in Heidelberg im Haushalt von Herrn .... Er sei auf eine 24-Stunden-Hilfe angewiesen, denn er leide nicht nur an den körperlichen Folgen der Contergan-Schädigung und einem Post-Covid-Syndrom, sondern sei auch psychisch erkrankt. Er habe das Glück, von Herrn ... aufgenommen worden zu sein und könne mit „seiner Hilfe ein Leben im Familienverband führen“. Wenn dies nicht möglich gewesen wäre, hätte er ins Pflegeheim gehen müssen. Herr ... habe seinen Beruf (Heil- bzw. Sozialpädagoge) aufgeben müssen. Er habe ihn deshalb „als persönliche Assistenz eingestellt“.
Am 8.8.2022 erfolgte auf dem beklagten Eingliederungshilfeamt eine persönliche Unterredung mit dem Kläger und Herrn ...: Der Kläger habe zum 1.3.2022 mit Herrn ... einen Arbeitsvertrag über einen Bruttolohn von etwa 4.500 € (39,5 Stunden-Woche) abgeschlossen. Die restliche Zeit, in welcher sich Herr ... um den Kläger kümmere, sei „eine private Angelegenheit als Freund/Bekannter“.
Nach Untätigkeitsklage zum Sozialgericht Mannheim vom 27.9.2022 (S 8 SO 1879/22 - Gerichtsbescheid vom 30.1.2023) bewilligte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 7.12.2022 im Rahmen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen für die Zeit ab dem 1.3.2022 ein Persönliches-Budget von monatlich 1.464,00 €. Die vom Kläger daneben zusätzlich geltend gemachten Leistungen zur Pflege (§§ 64a und 64b SGB XII in Verbindung mit § 103 Abs. 2 SGB IX) würden abgelehnt. Die im Rahmen der Gesamt- bzw. Teilhabeplanung vorbereitete (aber vom Kläger nicht unterzeichnete) Zielvereinbarung 31.10.2022 sei Bestandteil dieses Bescheides. Die Ablehnung der streitgegenständlichen Leistungen zur Pflege begründete die Beklagte wie folgt: Ein neben den Assistenzleistungen bestehender Bedarf an häuslicher Pflege könne entweder als Sachleistung durch eine häusliche Pflegehilfe gedeckt werden (§ 64b SGB XII). Dies setze aber voraus, dass die jeweilige Pflegekraft bei der Pflegekasse selbst angestellt sei oder einem zugelassenen Pflegedienst angehöre. Beides sei hier nicht der Fall. Alternativ hierzu könne der pflegebedürftigen Person aber auch ein Pflegegeld (§ 64a SGB XII / § 37 SGB XI) gewährt werden. Dem Kläger stehe gegenüber seiner Pflegekasse aber schon ein Anspruch auf Pflegegeld in Pflegegrad 4 zu. Darüber hinaus stünden ihm vom Grundsatz her auch Leistungen zur Verhinderungs- und Kurzzeitpflege sowie ein Entlastungsbetrag zu. Mit diesen Leistungen könnten sämtliche Bedarfe der Pflege abgedeckt werden, sodass für die Bewilligung von zusätzlichen Mitteln der Eingliederungshilfe für die darüberhinausgehende Pflege keine Grundlage bestehe.
V.
Gegen diese Entscheidung erhob der Kläger am 22.12.2022 Widerspruch (ohne weitergehende Begründung).
Dieser Widerspruch ist jedoch erfolglos geblieben (Widerspruchsbescheid vom 9.2.2023): Die Leistungen der Gesetzlichen Pflegeversicherung seien gegenüber der sozialhilferechtlichen Hilfe zur Pflege vorrangig. Darüber hinaus gelte bei der Gewährung von Pflegegeld nach dem SGB XI „ein Aufstockungsverbot“ über Leistungen der Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII. Aus Sicht der Beklagten ergebe sich auch für das Eingliederungshilferecht aus § 103 Abs. 2 SGB IX nichts Anderes. Wie in der Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII könne ein über das Pflegegeld hinausgehender Bedarf an häuslicher Pflege nicht über Leistungen der Eingliederungshilfe nach den Vorgaben des SGB IX gedeckt werden. Im Übrigen wies die Beklagte darauf hin, dass bei der Gesamtplanung keine Einigung über die Höhe des Persönlichen-Budgets erzielt worden sei. Die Ermittlung des (aufgerundeten) monatlichen Budgetbetrags beruhe auf folgenden Erwägungen:
· Täglicher Zeitbedarf für die Assistenz zur Teilhabe =
2 ½ Stunden
· Stundenlohn analog TVÖD Stufe 3
zzgl. 90% Jahressonderzahlung gerechnet auf 12 Monate =
2.673,41 €
· x 1,22 (Arbeitgeberaufwendungen) =
3.261,56 €
· / 4,33 Wochen / 39 Stunden =
19,31 € / Stunde
· X 2,5 Stunden x 7 Tage x 4,33 Wochen =
1.463,22 € / Monat
VI.
Am 13.2.2023 hat der Kläger Klage zum Sozialgericht erhoben und begehrt die Bewilligung von Eingliederungshilfe „in gesetzlichem Umfang“. Zur Klagebegründung stellt der Kläger zum Schluss klar (Erörterung am 19.3.2014 und Schriftsatz vom vorangegangenen Tage), streitgegenständlich sei der Antrag auf Leistungen eines trägerübergreifenden Persönlichen-Budgets vom 23.3.2022. Der angefochtene Bescheid bzw. Widerspruch befasse sich lediglich mit der Teilhabe an der Gesellschaft und lehne hinsichtlich des pflegerischen Bedarfs ein trägerübergreifendes Persönliches-Budget ab. Die diesbezüglichen Ausführungen der Beklagten würden von ihm nicht geteilt, denn die Beklagte habe bei ihrer Argumentation die Vorschrift des § 64f SGB XII, welche nunmehr erstmals ausdrücklich den Umfang der Leistungen der Hilfe zur Pflege im sogenannten Arbeitgebermodell regele, übersehen, zumal es sich bei der „besonderen Pflegekraft“ nicht um einen Angehörigen handele. Deshalb überzeugten die Ausführungen der Beklagten in dem internen Aktenvermerk vom 26.10.2022 nicht. Aus seiner Sicht müssten das Verfahren zur Bedarfsermittlung bzw. das Gesamtplanverfahren wiederholt werden. Zum Vorbringen der Beklagten wendet der Kläger ein, die Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) seien bei der Beschäftigung von Herrn ..., welche am 1.3.2022 begonnen habe und unter Berücksichtigung der sozialversicherungs- und steuerrechtlichen Verpflichtungen unter Einschaltung eines Steuerberaters erfolge, irrelevant (§ 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG). Er werde den für die Beschäftigung von Herrn ... bislang angefallenen finanziellen Aufwand noch gesondert nachweisen.
Der Kläger beantragt sinngemäß gefasst (19.3.2024),
1. die Beklagte unter Abänderung des Bescheids vom 7.12.2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9.2.2023 zu verurteilen, ihm anlässlich seines Antrags vom 23.3.2022 unter Einbeziehung des Arbeitslohns für eine im Rahmen eines Arbeitgebermodells tätige Pflege- bzw. Assistenzkraft (......) rückwirkend ein höheres Persönliches-Budget zu gewähren bzw. hilfsweise die bisher angefallenen Aufwendungen für die Beschäftigung von Herrn ... zu erstatten.
2. der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Beklagte tritt der Klage entgegen und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich vollumfänglich auf die Begründung des angefochtenen Bescheides bzw. Widerspruchsbescheides und nimmt auf den Akteninhalt Bezug. Insbesondere ergebe sich, dass der Kläger derzeit neben den Eingliederungsleistungen von seiner Pflege-kasse ein monatliches Pflegegeld von 728,00 € erhalte. Dieses können nicht über Leistungen der Eingliederungshilfe aufgestockt werden, zumal die Pflege (und auch die Assistenz) von dem im gemeinsamen Haushalt lebenden Herrn ... übernommen würden. Der Bedarf an Leistungen zur Pflege und an Betreuung sei gedeckt, sodass eine aufstockende Eingliederungshilfe ausscheide. Zu dem Fragenkatalog bzw. den rechtlichen Hinweisen des Gerichts vom 4.12.2023 vertritt die Beklagte den Standpunkt, die – wenn überhaupt erforderlich – unterlassene Beteiligung der Pflegekasse am Gesamtplanverfahren sei als schlichter Verfahrensfehler nach § 42 Sozialgesetzbuch X (SGB X) unerheblich. Welche rechtlichen Konsequenzen sich aus der fehlenden Zielvereinbarung ergäben, sei unklar. Die Beklagte gehe jedoch davon aus, dass die Zielvereinbarung nur Teil des Verwaltungsverfahrens sei und wie dieses lediglich dienenden Charakter habe. Deshalb habe sie dem Kläger, obwohl eine Zielvereinbarung nicht zustande gekommen sei, Leistungen in der Form eines Persönlichen-Budgets bewilligt, um ihn nicht unversorgt zu lassen. Ihres Erachtens könne der Kläger für die Vergangenheit keinen Anspruch auf Bewilligung eines höheren Persönlichen-Budgets geltend machen. Zudem ergebe sich, dass der Herr ... auch nicht als besondere Pflegekraft im Sinne von § 63b Abs. 4 SGB XII angesehen werden könne. Erforderlich hierfür sei nämlich, dass es sich um eine „fremde“ Person handeln müsse. Nur solche Personen könnten im Rahmen eines Arbeitgebermodells (§ 64f Abs. 3 SGB XII) tätig werden. Der Aufwand für Pflegepersonen aus dem privaten Umfeld werde im Gegensatz hierzu über das Pflegegeld (§ 64a SGB XII) und gegebenenfalls einen Entlastungsbetrag (§ 64i SGB XII) abgegolten. Diese Unterscheidung zwischen „einfachen“ und „besonderen“ Pflegepersonen finde sich auch in § 64f Abs. 1 SGB XII. Im Übrigen müsse auch beachtet werden, dass im Rahmen eines Arbeitgebermodells normalerweise mehrere Personen angestellt würden, welche im Rahmen ihrer jeweiligen Arbeitszeiten abwechselnd tätig würden. Zudem halte die pflegebedürftige Person bzw. der Arbeitgeber dann regelmäßig auch ein Assistenzzimmer bereit. Nicht zuletzt müsse hier auch berücksichtigt werden, dass zwischen dem Kläger und Herrn ... ein persönliches Näheverhältnis bestehe und dass der Kläger, ohne hierzu mietrechtlich verpflichtet zu sein, einen größeren Geldbetrag (aus Mitteln der Contergan-Stiftung) in den Umbau des Hauses gesteckt habe. Entgegen der vorläufigen Einschätzung des Sozialgerichts liege hier auch kein „betreutes Wohnen in einer Familie“ vor. Denn diese Leistungsform setze zwingend die Einschaltung eines Fachdienstes voraus. Dies sei hier nicht ersichtlich bzw. nicht gewollt, zumal das beklagte Sozial- bzw. Eingliederungsamt mit der Lebenshilfe, dem einzigen örtlichen Anbieter eines betreuten Wohnens in Familien für die Gastfamilie nur ein monatliches Betreuungsentgelt von 427,00 € vereinbart habe. Dieser Betrag bleibe weit hinter dem bereits zuerkannten Persönlichen-Budget zurück.
Das Gericht hat den Beteiligten am 4.12.2023 zu den im Zentrum des Rechtsstreits stehenden Fragen einen ausführlichen Fragenkatalog bzw. rechtlichen Hinweis erteilt (Konsequenzen aus dem nicht durchgeführten Gesamtplanverfahren? Bedeutung der Zielvereinbarung für die Bewilligung eines Persönlichen Budgets? Leistungserbringung im Rahmen eines Persönlichen-Budgets für die Vergangenheit? Wirksames Arbeitsverhältnis mit Herrn ......? Leistungsart: Betreutes Wohnen in Familien?).
Das Gericht hat die Sach- und Rechtslage am 19.3.2024 mit den Beteiligten persönlich erörtert. Beide Beteiligte haben sich im Anschluss mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die dem Gericht vorliegende Verwaltungsakte der Beklagten und auf die Prozessakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit dem Einverständnis der Beteiligten macht das Sozialgericht nach § 124 Abs. 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) von der Möglichkeit Gebrauch, das Klageverfahren durch Urteil ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung abzuschließen.
Der Streitgegenstand der Klage ergibt sich in formeller Hinsicht (§ 95 SGG) aus dem Bescheid vom 7.12.2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9.2.2023. In materieller Hinsicht betrifft der Rechtsstreit die Beantwortung der Frage, ob der Kläger im Rahmen der Eingliederungshilfe nach Teil 2 des SGB IX rückwirkend höhere Leistungen zur Sozialen Teilhabe in der Form eines Persönlichen-Budgest beanspruchen kann; hilfsweise macht der Kläger sinngemäß für den vergangenen Zeitraum eine Kostenerstattung geltend.
Mit diesem Streitgegenstand ist die Klage als kombinierte Anfechtungs-, Verpflichtungs- und Leistungsklage zulässig (§ 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 SGG). Das insoweit erforderliche Vorverfahren (§ 78 SGG) ist durch den Widerspruchsbescheid vom 9.2.2023 abgeschlossen worden. Mit der Klageerhebung vom 13.2.2023 wahrt der Kläger die einmonatige Klagefrist (§ 87 SGG). Das Gericht bejaht auch die für die Zulässigkeit dieser Klage erforderliche Beschwer bzw. Klagebefugnis (§ 54 Abs. 1 Satz 2 SGG). Denn die Beschwer bzw. die notwendige Klagebefugnis fehlen nur dann, wenn das vom Kläger für sich reklamierte Recht unter keinem denkbaren Gesichtspunkt bestehen kann (Meyer-Ladewig/Keller/Schmidt, SGG, 14. Auflage 2023, § 54 Rdnr. 22). Der Umstand, dass die für die Leistungsausführung in der Form eines Persönlichen Budgets zwingend erforderliche Zielvereinbarung hier auch nach dem eigenen Vorbringen des Klägers offenkundig fehlt, schließt die Beschwer bzw. die Klagebefugnis nicht aus. Denn bislang wird der Zielvereinbarung höchstrichterlich lediglich eine formelle Bedeutung zugebilligt, welche sich nicht auf den materiellen Anspruch an sich auswirken soll (siehe hierzu sogleich im folgenden Abschnitt IV.2 und IV.3).
(1.)
Es liegt auf der Hand, dass der Kläger aufgrund seiner massiven gesundheitlichen Einschränkungen zu dem Personenkreis rechnet, welcher nach § 99 Abs. 1 Satz 1 SGB IX Leistungen der Eingliederungshilfe beanspruchen kann. Hierunter fallen nach § 102 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX auch Leistungen zur Sozialen Teilhabe. Diese schließen nach § 113 Abs. 2 Nr. 2 SGB IX auch Assistenzleistungen ein (vgl. hierzu näher § 78 SGB IX). Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Dissens herrscht lediglich um die Beantwortung der Frage, ob Herr ... seine Assistenzleistungen im Rahmen eines wirksamen Arbeits- bzw. Beschäftigungsverhältnisses erbracht hat bzw. erbringt und welcher finanzielle Aufwand hierfür im Rahmen der Eingliederungshilfe zu berücksichtigen ist.
Allerdings realisiert der Kläger seinen Anspruch nicht als Dienst- oder Sachleistung (§ 105 Abs. 1 SGB IX), sondern in der Form eines Persönlichen-Budgets. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 SGB IX werden Teilhabeleistungen (§ 105 Abs. 4 SGB IX) auf Antrag in der Form eines Persönlichen-Budgets, dann also in der Regel als laufende Geldleistung (§ 29 Abs. 2 Satz 1 SGB IX), ausgeführt, um den Leistungsberechtigten in eigener Verantwortung ein möglichst selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen. Die budgetberechtigten Personen sind dann in der Lage, die von ihnen benötigten Hilfen unter Berücksichtigung ihrer individuellen Bedarfe, Vorstellungen und Wünsche auf dem Markt frei einzukaufen. Sie sind dann nicht – wie bei einer Dienst- oder Sachleistung – an von der Eingliederungshilfebehörde vorgegebene Dienste oder Einrichtungen gebunden. Sie können „ihr Personal“ also im Rahmen des Persönlichen-Budgets selbst auswählen und haben daher auf die konkrete Ausgestaltung der Hilfe einen unmittelbaren Einfluss. Dies stärkt ihre Autonomie.
In grundsätzlicher Hinsicht ist jedoch zu betonen, dass durch das Persönliche-Budget der Leistungskatalog der Eingliederungshilfe nicht ausgeweitet wird. Es müssen also stets die Anspruchsvoraussetzungen der jeweiligen Teilhabeleistung erfüllt sein. Das Persönliche-Budget modifiziert also wie dargestellt lediglich die Art der Leistungsausführung, wobei ein Persönliches-Budget auch von mehreren Leistungsträgern trägerübergreifend als Komplexleistung erbracht werden kann (§ 29 Abs. 1 Satz 3 SGB IX).
Die Leistungsausführung in der Form eines Persönlichen-Budgets setzt zunächst einen diesbezüglichen Antrag der leistungsberechtigten Person (§ 29 Abs. 1 Satz 1 SGB IX) voraus. Darüber hinaus ist ein Bedarfsermittlungs- bzw. Gesamtplanverfahren durchzuführen (§ 29 Abs. 2 Satz 4 und §§ 117 ff. SGB IX). Auf dieser Basis schließen der Leistungsträger und die leistungsberechtigte Person dann zur Umsetzung des Persönlichen-Budgets eine Zielvereinbarung ab (§ 29 Abs. 4 Satz 1 SGB IX). Diese muss mindestens Regelungen enthalten über die Ausrichtung der individuellen Förder- und Leistungsziele, die Erforderlichkeit eines Nachweises zur Deckung des festgestellten
individuellen Bedarfs, die Qualitätssicherung sowie die Höhe des Teil- und des Gesamtbudgets. Die Zielvereinbarung kann von den Beteiligten aus wichtigem Grund mit sofortiger Wirkung schriftlich gekündigt werden (§ 29 Abs. 4 Satz 4 SGB IX). Nach Kündigung der Zielvereinbarung wird der Verwaltungsakt aufgehoben (§ 29 Abs. 4 Satz 7 SGB IX). Die Zielvereinbarung wird im Rahmen des Bedarfsermittlungsverfahrens für die Dauer des Bewilligungszeitraums der Leistungen in der Form des Persönlichen-Budgets abgeschlossen (§ 29 Abs. 4 Satz 8 SGB IX).
Für das Verwaltungsverfahren folgt hieraus, dass die Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag (§§ 53 ff. SGB X) das Bedarfsermittlungs- bzw. Gesamtplanverfahren (§§ 117 ff. SGB IX) abschließt. Auf dieser Basis ergeht dann der Bewilligungsbescheid, mit welchem das Verwaltungsverfahren abgeschlossen wird. Durch die dem Bewilligungsbescheid vorgeschaltete Zielvereinbarung soll sichergestellt werden, dass der Budgetnehmer die ihm überlassenen Gelder zweckgerecht verwendet (vgl. hierzu bspw. nur JurisPK zu § 29 SGB IX Rdnr. 46 und Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, 5. Auflage 2023, § 29 Rdnr. 14).
Die dargestellte Rechtslage beruht im Wesentlichen auf dem Bundesteilhabegesetz (BTHG). Hierdurch sind die zuvor in der sogenannten Budgetverordnung (BudgetVO) verankerten Regelungen über die Zielvereinbarung zum 1.1.2018 in das SGB IX überführt worden. Somit ergibt sich die Notwendigkeit einer Zielvereinbarung seither nicht mehr aus einer vom zuständigen Ministerium erlassenen Rechtsverordnung; vielmehr haben die Regelungen über die Zielvereinbarung jetzt den Rang eines Parlamentsgesetzes.
Hieraus ergeben sich für den vorliegenden Streitfall folgende Konsequenzen:
(2.)
Mangels eines Gesamtplan- bzw. Bedarfsfeststellungsverfahrens und im Hinblick auf eine nicht zustande gekommene Zielvereinbarung (vgl. zur wenigstens formellen Bedeutung einer Zielvereinbarung BSG, Urteil vom 28.1.2021 – B 8 SO 9/19 R) ist der streitgegenständliche Bescheid vom 7.12.2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9.2.2023 formell rechtswidrig. Dies ist für die Begründetheit einer Verpflichtung- bzw. Leistungsklage jedoch unerheblich, denn hierfür kommt es alleine darauf an, ob das mit der Klage angestrebte materielle Recht besteht oder nicht. Somit können allein formelle Fehler, die die Art und Weise des Verwaltungsverfahrens betreffen, einer solchen Klage nicht zum Erfolg verhelfen (vgl. Meyer-Ladewig/ Keller/Schmidt, SGG, 14. Auflage 2023, § 54 Rdnr. 24).
(3.)
Einem Prozesserfolg steht bei materiell-rechtlicher Betrachtung aber entgegen, dass zwischen den Beteiligten keine Zielvereinbarung zustande gekommen ist. Dabei misst das Sozialgericht der Zielvereinbarung – über die in dem bereits zitierten BSG-Urteil vom 28.1.2021 (B 8 SO 9/19 R) entwickelte Rechtsauffassung hinausgehend – auch eine materielle Bedeutung zu.
Damit setzt sich die Kammer nicht in Widerspruch zu ihrem Urteil vom 2.8.2016 (S 9 SO 3871/15). Hierin hat die Kammer eine fehlende Zielvereinbarung für die Bewilligung eines Persönlichen-Budgets in materieller Hinsicht als bedeutungslos angesehen und angenommen, dass die zuständige Behörde dann befugt ist, die fehlenden Regelungen als Nebenbestimmung in den jeweiligen Bewilligungsbescheid aufzunehmen. Allerdings ist diese Entscheidung zur alten Rechtslage ergangen. Diese war – wie dargestellt – dadurch charakterisiert, dass es sich bei der Zielvereinbarung nicht um eine Anspruchsvoraussetzung im Range eines Parlamentsgesetzes gehandelt hat. Vielmehr ergab sich die Notwendigkeit der Zielvereinbarung lediglich aus einer Rechtsverordnung, so dass der Verordnungsgeber nicht befugt war, die gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen durch die BudgetVO zu verschärfen bzw. zusätzliche Tatbestandsmerkmale zu kreieren. Insoweit ist durch das BTHG aber zum 1.1.2018 eine wesentliche Änderung der Rechtslage eingetreten, weil es sich jetzt bei der Zielvereinbarung für die Ausführung von Teilhabeleistungen in der Form des Persönlichen-Budgets um eine „harte“ (gesetzliche) Anspruchsvoraussetzung handelt.
Vor diesem Hintergrund können nach Auffassung des Gerichts auch die Ausführungen des BSG aus seinem Urteil vom 28.1.2021 (B 8 SO 9/19 R) keinen Bestand mehr haben. In der zitierten Entscheidung hat das BSG die Auffassung vertreten, dass die Zielvereinbarung nur eine formelle Bedeutung habe und die Beteiligten nicht materiell binde, so dass leistungsberechtigte Personen auch nach Abschluss einer Zielvereinbarung im nachfolgenden Gerichtsverfahren einen höheren Bedarf bzw. höhere Leistungen durchsetzen könnten; ob dies dann (naheliegenderweise) entsprechend gelten müsse, wenn wie hier gar keine Zielvereinbarung vorliege, hat das BSG aber schon damals ausdrücklich offen gelassen. Die zitierte BSG-Entscheidung bezieht sich auf einen Streitgegenstand bzw. Leistungszeitraum für die Zeit vor dem 1.1.2018, sodass diese Ausführungen nicht einfach „eins zu eins“ auf die jetzige Rechtslage übertragen werden können. Im Übrigen war der Standpunkt des 8. Senats des BSG auch schon seinerzeit nicht unangefochten, denn der 2. Senat des BSG (Urteil vom 31.1.2012 – B 2 U1/11 R) ging ebenso wie der 1. Senat des BSG (Urteil vom 8.3.2016 – B 1 KR 19/15 R) davon aus, dass es sich bei der Zielvereinbarung um eine materielle Anspruchsvoraussetzung handele, welche die jeweiligen Ansprüche nach Art und Höhe begrenze (ebenso auch schon LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 20.2.2013 – L 5 R 3442/11).
In der aktuellen juristischen Literatur und Rechtsprechung wird der Stellenwert der Zielvereinbarung im Rechtszustand nach dem BTHG nur vereinzelt zur Diskussion gestellt. Häufig wird – ohne aber die Besonderheiten, welche sich für die Zielvereinbarung aus der Umstellung der Regelungsstruktur durch das BTHG ergeben haben, zu reflektieren – auf die Entscheidung des BSG vom 28.1.2021 (B 8 SO 9/19 R) verwiesen und der Zielvereinbarung weiterhin eine nur formelle Bedeutung zugeschrieben (Nachweise hierzu bei Hauck/Noftz, SGB IX, Online-Ausgabe, § 29 Rdnr. 39a). Nach Auffassung des Sozialgerichts ist diese Argumentation aber durch die Neuordnung der Rechtslage bzw. durch den Übergang der maßgeblichen Vorschriften aus der BudgetVO in das SGB IX überholt (so ausdrücklich auch Neumann/Pahlen/Greiner/Winkler/Westphal/Krohne, SGB IX, 15. Auflage 2024, § 29 Rdnr. 9). Überwiegend wird in der Zielvereinbarung jetzt wohl eine materielle Anspruchsvoraussetzung gesehen (vgl. bspw. JurisPK zu § 29 SGB IX Rdnr. 15, Dau/Düwell/Joussen/Luik, LPK SGB IX, 6. Auflage 2022, § 29 Rdnr. 15 oder Ehmann/Karminski/Kuhn-Zuber, Gesamtkommentar-Sozialrechtsberatung, 3. Auflage 2023, § 29 Rdnr. 6 sowie Schweigler, Das Persönliche Budget für Menschen mit Behinderungen – Erfolgsmodell oder dysfunktional?, SGb 2019, Seiten 661 ff.) oder wenigstens konstatiert, dass diese Problematik noch nicht abschließend geklärt ist (bspw. LSG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18.8.2022 - L 8 SO 24/22 B-ER, LSG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.10.2023 – L 23 SO 189/23 B ER und LSG Sachsen, Beschluss vom 11.11.2021 – L 8 SO 39/21 B ER).
Nach Auffassung des Gerichts ergibt sich aus der aktuellen Regelungsstruktur von § 29 SGB IX in der Form des BTHG eindeutig, dass der Abschluss und der Bestand einer Zielvereinbarung eine zwingende formelle und materielle Voraussetzung für die Ausführung von Teilhabeleistungen in der Form eines Persönlichen-Budgets darstellt. Hierfür spricht schon der Gesetzeswortlaut. Denn wenn die Kündigung der Zielvereinbarung nach § 29 Abs. 4 Satz 7 SGB IX zwingend die Aufhebung des Bewilligungsbescheides auslöst, folgt hieraus zwangsläufig, dass eine Leistungsbewilligung ohne vorherige Zielvereinbarung von Vornherein nicht in Betracht kommen kann. Denn die Zielvereinbarung soll die Leistung während der gesamten Laufzeit des Persönlichen-Budgets begleiten (Umkehrschluss aus § 29 Abs. 4 Satz 8 SGB IX – vgl. hierzu Hauck/Nofz, SGB IX, Online-Ausgabe, § 29 Rdnr. 39). Wenn die Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag zwingend Regelungen zur Höhe des Budgetbetrags enthalten muss, kann ihre Bedeutung nicht nur einen formellen Charakter im Rahmen des Bedarfsfeststellungsverfahrens haben. Schließlich liegt dem BTHG und den dargestellten Regelungen zum Persönlichen-Budget – auch wenn dies soweit ersichtlich nicht klar formuliert worden ist – ersichtlich der Gedanke eines konsensualen Verwaltungsverfahrens zugrunde. Das Bedarfsfeststellungs- bzw. Gesamtplanverfahren (§§ 117 ff. SGB IX) beruhen auf einer umfassenden Einbindung der leistungsberechtigten Personen und soll („am runden Tisch“) zu einer möglichst weitgehenden Berücksichtigung ihrer individuellen Bedarfe und Wünsche beitragen. In diesem Zusammenhang bildet die Zielvereinbarung bei der Leistungsausführung in der Form eines Persönlichen-Budgets wie dargestellt den Schlusspunkt der Bedarfsfeststellung. Aus § 29 Abs. 4 Satz 2 SGB IX, worin der Mindestinhalt der Zielvereinbarung verbindlich vorgegeben wird, ergibt sich, dass die Zielvereinbarung letztlich dazu beitragen soll, die unterschiedlichen Belange der leistungsberechtigten Personen und der Sozialleistungsbehörden auszugleichen: Die Formulierung der individuellen Förder- und Leistungsziele (Nr. 1) nimmt in erster Linie die Interessen bzw. Belange der leistungsberechtigten Personen in den Blick. Mit der Festlegung der erforderlichen Nachweise zur Deckung des festgestellten und individuellen Bedarfs und der gebotenen Maßnahmen zur Qualitätssicherung (Nrn. 2 und 3) nimmt der Gesetzgeber eher die Perspektive der Sozialleistungsbehörden in den Blick. Mit der Bezifferung des Teil- und des Gesamtbudgets (Nr. 4) wird sodann der zur Erreichung der Teilhabeziele erforderliche monatliche Budgetbetrag (vgl. auch § 29 Abs. 2 Satz 1 SGB IX) verbindlich festgelegt. Somit liegt der Leistungsausführung in der Form eines Persönlichen-Budgets letztlich ein Kooperationsmodell zugrunde, welches den Ablauf des Verwaltungsverfahrens (vgl. § 8 SGB X) dahin modifiziert, dass die konkrete Festlegung der Leistung nicht einseitig (quasi „von oben herab“) durch die Behörde in der Form eines Verwaltungsakts (§ 31 SGB X), sondern im Rahmen eines gemeinsamen Prozesses, an dessen Ende der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (§ 53 ff. SGB X), nämlich der Zielvereinbarung steht, erfolgen soll. Allerdings hat der Gesetzgeber dieses Modell nicht konsequent durchgehalten, da er offenkundig davon ausgeht, dass der vereinbarte Leistungsanspruch nach Abschluss der Zielvereinbarung erst durch den dann zu erteilenden Bewilligungsbescheid begründet wird. Jedoch wird durch § 29 Abs. 4 Satz 7 SGB IX (zwingende Aufhebung des Bewilligungsbescheides nach Kündigung der Zielvereinbarung) mit hinreichender Deutlichkeit erkennbar, dass der Bewilligungsbescheid die Zielvereinbarung lediglich inhaltlich umzusetzen hat und in seinem Bestand an die Wirksamkeit der Zielvereinbarung gebunden ist. Die Zielvereinbarung und der Bewilligungsbescheid bilden daher eine rechtliche Einheit, sodass weder die Zielvereinbarung für sich alleine, noch der Bewilligungsbescheid für sich alleine für die Gestaltung der materiellen Rechtslage ausreichend sind. Erst aus dem Zusammenwirken der Zielvereinbarung und des Bewilligungsbescheides ergibt sich das materielle Recht (vgl. hierzu JurisPK zu § 29 Rdnr. 46). Bei isolierter Betrachtung kommt dem Verwaltungsakt also letztlich nur eine deklaratorische bzw. feststellende Bedeutung zu. Denn der Erlass dieses Bescheids setzt eine wirksame Zielvereinbarung zwingend voraus (Hauck/Noftz, SGB IX, Online-Ausgabe, § 29 Rdnr. 39).
Vor diesem Hintergrund können Klagen oder Eilanträge, mit denen leistungsberechtigte Personen losgelöst von einer Zielvereinbarung im Rahmen eines Persönlichen Budgets (höhere bzw. andere) Leistungen geltend machen, keinen Erfolg haben. Wenn sich leistungsberechtigte Personen bis zur Kündigung an dem materiellen Inhalt einer zuvor abgeschlossenen Zielvereinbarung festhalten lassen müssen (so ausdrücklich LSG Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.6.2020 – L 2 SO 1326/20 ER-B), kann für den Fall, dass gar keine Zielvereinbarung vorliegt, nichts Anderes gelten.
Wenn gegen die dargestellte Auffassung eingewandt wird, durch die Notwendigkeit eines Konsenses zum Abschluss der Zielvereinbarung werde der gesetzliche Anspruch auf die Leistungsausführung in der Form eines Persönlichen-Budgets unterlaufen (in diese Richtung Hauck/Noftz, SGB IX, Online-Ausgabe, § 29 Rdnr. 40), ist dem entgegen zu halten, dass § 29 Abs. 4 SGB IX den Anspruch auf das Persönliche-Budget wie dargestellt an die Existenz einer Zielvereinbarung knüpft. Dies verkürzt nach Auffassung des Gerichts die gesetzlichen Ansprüche der leistungsberechtigten Personen nicht in unzulässiger Weise. Denn das Persönliche-Budget betrifft ja nur die Art der Leistungsausführung, sodass die leistungsberechtigten Personen dann, wenn die im Rahmen der Zielvereinbarung angebotenen Leistungen aus ihrer Sicht unzureichend sein sollten, immer noch die Möglichkeit haben, die erforderlichen Leistungen als Dienst- oder Sachleistung in Anspruch zu nehmen bzw. zu erstreiten. Im Übrigen erscheint es dem Sozialgericht durchaus legitim, wenn der Gesetzgeber den Zugewinn an Autonomie und Selbstbestimmung, den die leistungsberechtigten Personen im Rahmen eines Persönlichen-Budgets erfahren, daran knüpft, dass zuvor ein Einvernehmen über die Nachweispflichten, die Maßnahmen zur Qualitätssicherung und zur Höhe des Teil- und des Gesamtbudgets erzielt wird. Nicht zuletzt können leistungsberechtigte Personen, die ein Persönliches-Budget in Anspruch nehmen möchten und sich mit der zuständigen Behörde nicht auf den Abschluss einer Zielvereinbarung verständigen können, versuchen, den Abschluss einer Zielvereinbarung gerichtlich zu erzwingen. Dies wäre wohl durch eine Leistungsklage, in deren Rahmen die leistungsberechtigten Personen aus ihrer Sicht den Mindestinhalt einer Zielvereinbarung formulieren und die zuständige Behörde auf Zustimmung verklagen, möglich. Ein solches Vorgehen genügt, auch wenn es in der Praxis sicherlich mühsam und aufwendig ist und „juristisches Neuland“ darstellt, dem grundrechtlichen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz - GG (kritisch hierzu allerdings Schweigler, Das Persönliche Budget für Menschen mit Behinderungen – Erfolgsmodell oder dysfunktional?, SGb 2019, Seiten 661 ff.).
Im Übrigen steht auch § 53 Abs. 2 SGB X dem dargestellten Ergebnis nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag über Sozialleistungen zwar nur geschlossen werden, wenn die Erbringung der Leistung im Ermessen des Leistungsträgers steht. Dies trifft – zumindest in Bezug auf den Anspruchsgrund – auf das Recht der Eingliederungshilfe nicht zu. Denn die Leistungen der Eingliederungshilfe stellen Pflichtleistungen dar. Auch auf die Leistungsausführung in der Form eines Persönlichen-Budgets besteht bei Erfüllung der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen grundsätzlich ein Rechtsanspruch. Allerdings bewertet das Sozialgericht § 29 Abs. 4 SGB IX insoweit als bereichsspezifische Sondervorschrift, welche auch unter Berücksichtigung des römisch-rechtlichen Grundsatzes „lex posterior derogat legi priori“ § 53 Abs. 2 SGB X verdrängt.
Ein abweichendes Ergebnis ergibt sich auch nicht aus der Behindertenrechtskonvention der Vereinten-Nationen (UN-BRK). Denn die maßgebliche Norm (Art. 19) ist nicht so hinreichend bestimmt, dass aus ihr ein unmittelbarer Individualanspruch auf Bewilligung eines Persönlichen-Budgets abgeleitet werden könnte (vgl. hierzu LSG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.6.2017 – L 9 SO 474/12).
(4.)
Zusammenfassend ergibt sich daher, dass der Kläger zukunftsbezogen keinen Anspruch auf die Bewilligung eines höheren Persönlichen-Budgets hat. Denn auch im sogenannten „Höhenstreit“ sind vom Sozialgericht sämtliche Anspruchsvoraussetzungen, auch solche, die den Anspruchsgrund betreffen und über die die Beteiligten bislang gar nicht gestritten haben, zu überprüfen (so zuletzt BSG, Urteil vom 12.12.2023 – B 8 SO 20/22 R). Daher ist es unerheblich, dass die Beklagte bislang an der fehlenden Zielvereinbarung keinen Anstoß genommen und dem Kläger, um ihn nicht schutzlos zu stellen, gleichwohl Leistungen in der Form eines Persönlichen-Budgets bewilligt hat.
Für die Vergangenheit lässt das Sozialgericht ausdrücklich offen, ob ein Persönliches-Budget auch rückwirkend, also für vergangene Zeiträume bewilligt werden kann (so wohl BSG, Urteil vom 28.1.2021 – B 8 SO 9/19 R) oder ob sich Ansprüche diesbezüglich lediglich auf eine Kostenerstattung beschränken (so wohl BSG, Urteil vom 8.3.2016 B 1 KR 19/15 R).
Denn nach beiden Varianten scheidet ein über die bereits zuerkannten Leistungen hinausgehender Anspruch für die Vergangenheit aus:
Auch einem rückwirkenden Persönlichen-Budget steht im Anschluss an die obigen Ausführungen die nicht zustande gekommene Zielvereinbarung entgegen.
Eine Kostenerstattung scheitert zunächst daran, dass sich der Kläger nach der Erörterung vom 19.3.2024 mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt und in Kenntnis des bevorstehenden Entscheidungstermins entgegen eigener Zusage hierzu keinerlei Nachweise vorgelegt hat. Unabhängig hiervon kann im Anschluss an die vorstehenden Ausführungen ohnehin nicht von einer rechtswidrigen Leistungsablehnung durch die Beklagte gesprochen werden (vgl. § 18 Abs. 6 Satz 1 Alternative 2 SGB IX). Einer „Umdeutung“ der von Herrn ... erbrachten Assistenzleistungen in eine Dienst- oder Sachleistung (§ 105 Abs. 1 SGB IX), um dem Kläger auf diesem Weg einen Kostenerstattungsanspruch einräumen zu können (Aufwendungsersatzanspruch bei Geschäftsführung ohne Auftrag oder öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch), steht entgegen, dass Herr Ross nicht als Leistungserbringer in einer vertraglichen Beziehung zu der Beklagten steht und dass es dem Kläger ja auch gerade darum gegangen ist, seine Assistenz selbstbestimmt und ohne Einbindung in die von der Eingliederungshilfebehörde vorgegebenen Regularien zu organisieren.
(5.)
Somit ist die Klage unabhängig davon, ob Herr ... im Rahmen eines wirksamen Arbeit- bzw. Beschäftigungsverhältnisses tätig geworden ist bzw. tätig wird, abweisungsreif.
Auch auf die vom Gericht in seiner Verfügung vom 4.12.2023 zur Diskussion gestellte Frage, ob es hier nicht in Wirklichkeit um eine Leistung zur Sozialen Teilhabe in Anlehnung an § 113 Abs. 2 Nr. 4 in Verbindung mit § 80 SGB IX geht („Betreuung in einer Pflegefamilie“) geht, bedarf keiner Entscheidung.
Die auf § 193 SGG beruhende Kostenentscheidung trägt dem Prozessausgang Rechnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64a und 64b SGB XII
§§ 117 ff. SGB IX
§§ 53 ff. SGB X
§ 64b SGB XII
§ 64a SGB XII
§ 37 SGB XI
§ 64f SGB XII
§ 64i SGB XII
§ 95 SGG
§ 78 SGG
§ 87 SGG
§ 78 SGB IX
§ 29 SGB IX
§ 8 SGB X
§ 31 SGB X
§ 80 SGB IX
§ 193 SGG
§ 29 Abs 4 SGB 9
§ 53 Abs 2 SGB 10
§ 103 Abs. 2 SGB IX
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 ArbZG
§ 63b Abs. 4 SGB XII
§ 64f Abs. 3 SGB XII
§ 64f Abs. 1 SGB XII
§ 124 Abs. 2 Sozialgerichtsgesetz
§ 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 SGG
§ 54 Abs. 1 Satz 2 SGG
§ 99 Abs. 1 Satz 1 SGB IX
§ 102 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX
§ 113 Abs. 2 Nr. 2 SGB IX
§ 105 Abs. 1 SGB IX
§ 29 Abs. 1 Satz 1 SGB IX
§ 105 Abs. 4 SGB IX
§ 29 Abs. 2 Satz 1 SGB IX
§ 29 Abs. 1 Satz 3 SGB IX
§ 29 Abs. 4 Satz 1 SGB IX
§ 29 Abs. 4 Satz 4 SGB IX
§ 29 Abs. 4 Satz 7 SGB IX
§ 29 Abs. 4 Satz 8 SGB IX
§ 29 Abs. 4 Satz 2 SGB IX
§ 53 ff. SGB X
§ 29 Abs. 4 SGB IX
§ 53 Abs. 2 SGB X
§ 18 Abs. 6 Satz 1 Alternative 2 SGB IX
Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: L 9 SO 474/12
S 8 SO 1879/22
B 8 SO 9/19 R
S 9 SO 3871/15
B 1 KR 19/15 R
L 5 R 3442/11
L 8 SO 24/22 B
L 23 SO 189/23 B
L 8 SO 39/21 B
L 2 SO 1326/20
B 8 SO 20/22 R