Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-27, Aktenzeichen OVG 2 A 9/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2024:0627.OVG2A9.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Dabei geht es - außer um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB - vor allem um die Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der Festlegung (Rn.26)
Will der Verordnungsgeber die Wohnbevölkerung vor Veränderung schützen, muss er hinreichende Feststellungen zur Zusammensetzung der Bevölkerung in dem fraglichen Gebiet getroffen und zu erkennen gegeben haben. (Rn.30)
An die Abgrenzung eines Erhaltungsgebietes sind keine hohen Anforderungen zu stellen. (Rn.43)
Einzelfall der berechtigten Annahme, dass in dem Gebiet ein hohes Aufwertungspotential besteht, ein Aufwertungsdruck bereits festzustellen ist, der voraussichtlich weiter zunehmen wird, und hieraus die Annahme gerechtfertigt ist, es sei eine Verdrängungsgefahr für erhebliche Teile der ansässigen Wohnbevölkerung gegeben. (Rn.48) (Rn.54) (Rn.58) (Rn.61)
Verfahrensgang
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Erhaltungsverordnung. Sie ist Eigentümerin einer von ihr mit Kaufvertrag vom 8. März 2018 (UR-Nr. 6..., Notar I..., G...), in der Fassung des Nachtrags vom 31. Januar 2022 (UR-Nr. 56/2022, Notar I..., x...), erworbenen Teilfläche des Grundstücks P... in Berlin-Mitte (Flurstück 8..., Gemarkung R...).
Das Grundstück P... liegt im Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „Reinickendorfer Straße" im Bezirk Mitte von Berlin, Ortsteil Wedding, vom 19. Oktober 2021 (im Folgenden: Erhaltungsverordnung „Reinickendorfer Straße“ vom 19. Oktober 2021). Diese Erhaltungsverordnung bestimmt in ihrem § 2 für den durch § 1 in Verbindung mit einer anliegenden Karte definierten Geltungsbereich, dass der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen „zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“ in dem fraglichen Gebiet der Genehmigung bedürfen, wobei die Genehmigung nur versagt werden darf, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Die Genehmigung ist danach zu erteilen, wenn auch unter Berücksichtigung des Allgemeinwohls die Erhaltung der baulichen Anlage wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist oder wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungsstandards einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient oder die Änderung einer baulichen Anlage der Anpassung an die baulichen oder anlagentechnischen Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes dient.
Dem Erlass der Erhaltungsverordnung ging folgendes Verfahren voraus:
Aufgrund eines Grobscreenings (2014/2015) stufte der Bezirk Mitte von Berlin das Gebiet „Reinickendorfer Straße" zunächst als Beobachtungsgebiet ein und veranlasste im November 2017 sodann eine vertiefende Untersuchung (u.a.) dieses Gebietes, um festzustellen, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vorliegen. Mit dieser Untersuchung beauftragte der Bezirk Mitte von Berlin die i... in Arbeitsgemeinschaft mit der X... (im Folgenden: Arbeitsgemeinschaft).
Für die Untersuchung der Arbeitsgemeinschaft, deren Ergebnisbericht aus „Juni 2018“ stammt, wurden vier Cluster von Indikatoren gebildet, die laut der Verfasser für die Aussagebereiche Aufwertungspotenzial, Aufwertungsdruck, Verdrängungsgefahr und städtebauliche Folgewirkungen maßgebliche Bedeutung haben. Hierzu wurden neben Erhebungsergebnissen von Haushaltsbefragungen auch Angaben aus „sekundäranalytischen amtlichen Quellen“ verwendet. Darüber hinaus hat es „Vor-Ort-Aufnahmen“ gegeben.
Die Untersuchung kam für das Gebiet „Reinickendorfer Straße" zu dem Ergebnis, dass aufgrund des hohen Aufwertungspotenzials im Wohnungsbestand des Gebiets, dem bereits festzustellenden und voraussichtlich weiter zunehmenden Aufwertungsdruck auf den Wohnungsbestand und der damit vorhandenen Verdrängungsgefahr erheblicher Teile der ansässigen Wohnbevölkerung Veränderungen in der sozialen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung befürchtet werden müssten. Derartige Veränderungen gefährdeten das aufeinander abgestimmte Verhältnis der derzeitigen Bevölkerungsstruktur, des lokalen Wohnungsangebots und der sozialen Infrastruktur. Bei Verzicht auf eine soziale Erhaltungsverordnung seien daher negative städtebauliche Folgewirkungen in Folge der Veränderung der sozialen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten.
Daraufhin erließ das Bezirksamt Mitte von Berlin eine Erhaltungsverordnung für das Gebiet „Reinickendorfer Straße“ zunächst in einer ersten Fassung („Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet ‚Reinickendorfer Straße‘ im Bezirk Mitte von Berlin, Ortsteil Wedding, vom 4. September 2018). Diese Erhaltungsverordnung erklärte der Senat mit Beschluss vom 24. Juni 2021 - OVG 2 A 36.18 - für unwirksam. Zur Begründung führte er aus, die Abwägung genüge nicht den an sie zu stellenden Anforderungen. Der Begründung der Beschlussvorlage sei zu entnehmen, dass der Antragsgegner seiner Annahme, es bestehe die abstrakte Gefahr, dass ohne den Erlass der Verordnung infolge baulicher Maßnahmen im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintrete, die Untersuchungsergebnisse für ein anderes Gebiet zugrunde gelegt habe. Hiergegen erhob der Antragsgegner Nichtzulassungsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht, das die Sache an den Senat zurückverwies, wo das Verfahren aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen schließlich eingestellt wurde.
Parallel zum Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht befasste der Antragsgegner die Bezirksverordnetenversammlung am 19./26. August 2022 erneut mit der Angelegenheit. Nach Beschlussfassung durch die Bezirksverordnetenversammlung beschloss das Bezirksamt in seinen Sitzungen vom 21. September 2021 und - nach „Fehlerkorrektur“ - vom 19. Oktober 2021 die Erhaltungsverordnung mit im Wesentlichen gleichem Inhalt erneut. Dabei bestimmte der Antragsgegner, dass die Erhaltungsverordnung „Reinickendorfer Straße“ vom 4. September 2018 mit Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung „Reinickendorfer Straße“ vom 19. Oktober 2021 außer Kraft trete. Die Erhaltungsverordnung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 29. Oktober 2021 bekannt gemacht.
Mit der am 5. August 2022 erhobenen Normenkontrolle wendet sich die Antragstellerin gegen die Erhaltungsverordnung „Reinickendorfer Straße“ vom 19. Oktober 2021. Sie macht mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2022 - dem Antragsgegner am 11. Oktober 2022 per EGVP übersandt - geltend, die Erhaltungsverordnung vom 19. Oktober 2021 sei unwirksam. Sie weise zunächst formelle Mängel auf, verstoße namentlich gegen § 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVerwG. Die Erhaltungsverordnung sei zwar am 19. August 2021 von der Bezirksverordnetenversammlung beschlossen worden. Die beschlossene Version sei sodann auch der Entscheidung des Bezirksamts vom 21. September 2021 zugrunde gelegt worden. Die am 19. Oktober 2021 beschlossene und später bekannt gegebene Version weiche jedoch von dem Beschluss der Bezirksverordnetenversammlung ab. Weiter fehle es an einer Niederschrift über die Sitzung der Bezirksverordnetenversammlung, wie sie nach deren Geschäftsordnung vorgesehen sei. Außerdem habe die Beschlussvorlage für die Bezirksverordnetenversammlung lediglich der Bezirksstadtrat und nicht außerdem auch der Bezirksbürgermeister unterschrieben. Es sei unklar, ob den Bezirksverordneten der o.g. Beschluss des Senats vom 24. Juni 2021 vorgelegt worden sei. Schließlich fehle es an einer ausreichenden Begründung der Verordnung.
Die Erhaltungsverordnung sei auch materiell rechtswidrig. Die Abgrenzung des Gebiets sei insbesondere im Bereich G... (südöstlicher Teil des Erhaltungsgebiets) schlechthin nicht nachvollziehbar. Es fehle zudem an einem hinreichenden öffentlichen Interesse an der Festlegung des Erhaltungsgebiets. Die Schutzwürdigkeit der Wohnbevölkerung sei nicht nachgewiesen. Die zugrundeliegende - im Übrigen mehrere Jahre alte - Untersuchung beruhe auf unzureichender Datenbasis, weil nur an 525 von 6.617 Haushalte im Gebiet Fragebögen versandt und hiervon lediglich 269 gültige Fragebögen zurückgesandt worden seien. Selbst im Rahmen dieser stichprobenartigen Datenerhebung seien die Voraussetzungen für den Erlass einer Erhaltungsverordnung nicht nachgewiesen. Es werde jedenfalls kein Beleg für die „bewährte Zusammensetzung“ der Wohnbevölkerung im Gebiet geliefert. Vollständig fehle es dem Gutachten zudem an Belegen dafür, dass besondere städtebauliche Gründe für die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in dem Gebiet sprächen. Vielmehr seien im Rahmen der Untersuchung allein Aspekte des Mieterschutzes angeführt worden. Außerdem seien die der Ausweisung zugrundeliegenden materiellen Kriterien im Untersuchungsbericht inkonsistent und in sich widersprüchlich angewendet worden. Zur Frage der Altersstruktur der Wohnbevölkerung verhalte sich das Gutachten nicht und ein besonders hoher Anteil an langjährigen Mietverhältnissen sei nicht nachgewiesen worden. In ökonomischer Hinsicht seien keine Besonderheiten festzustellen. Die Erkenntnisse sprächen vielmehr gegen das Überwiegen ökonomisch schwacher Haushalte, bei denen sich Probleme bei einer erneuten Wohnungssuche ergeben könnten. Bezogen auf Wohnungsausstattung und Miethöhe finde sich in dem Gebiet keine schützenswerte Struktur vor, vielmehr bestünden eher Anhaltspunkte für das Vorliegen gerade nicht erhaltenswerter städtebaulicher Missstände. Auch die Mietwohnungs- und Haushaltsgrößen sowie die „Wohnbesitzverhältnisse“ sprächen nicht für eine Schutzwürdigkeit des Gebiets. Der Motorisierungsgrad, die Nähe von Wohnstandort und Arbeitsplatz sowie die Existenz besonderer kommerzieller Angebote seien nicht untersucht worden. Für eine Schutzwürdigkeit des Gebiets aufgrund von sozialen Beziehungen spräche nichts. Vielmehr liege der Anteil der Haushalte, die von außerhalb zugezogen seien, bei fast 60%. Das Gutachten liefere auch keinen Beleg dafür, dass ein besonderer Zusammenhang oder eine Abhängigkeit der Wohnbevölkerung von der vorhandenen Infrastruktur bestehe. Nach dem Gutachten lägen keine Erkenntnisse über frühere Spekulations-, Modernisierungs- und Entmietungsaktivitäten vor, die den Erhaltungszielen abträglich seien. Das Gutachten belege auch keinen besonderen Verdrängungsdruck auf die vorhandene Bevölkerung. Vielmehr erschöpfe sich das Gutachten hier in nicht näher nachvollziehbaren Einwertungen. Es fehle an der notwendigen Offenheit des Abwägungsvorgangs. Die Entwicklung der Einwohnerzahlen und die Wohnungsverkäufe bewegten sich unterhalb des Berliner Durchschnitts. Die Bestandsmieten und die Steigerung der Angebotsmieten lägen im Berliner Durchschnitt. Der Antragsgegner habe verkannt, dass auf der Ebene der Erhaltungsverordnung auch die Interessen der Eigentümer in die Abwägung einzustellen seien. Der Verweis auf das Genehmigungsverfahren greife zu kurz, weil das Verhältnis zwischen den öffentlichen Interessen an der Erhaltung einer Wohnbevölkerung in einem bestimmten Gebiet im Gegensatz zu den privaten Interessen der Eigentümer auf Ebene der Erhaltungsverordnung austariert werde, während bei einzelnen Maßnahmen nur die Rechtsanwendung im konkreten Fall geprüft werde.
Die Antragstellerin beantragt,
die Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „Reinickendorfer Straße" im Bezirk Mitte von Berlin, Ortsteil Wedding, vom 19. Oktober 2021, bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 29. Oktober 2021, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er führt aus, die Erhaltungsverordnung sei formell rechtmäßig. Mit dem Einwand, der Verordnungstext sei nach der Beschlussfassung durch die Bezirksverordnetenversammlung geändert worden, könne die Antragstellerin nicht durchdringen. Die Änderungen, die nach der Beschlussfassung vorgenommen worden seien, beträfen nicht die Planungsentscheidung. Es handele sich lediglich um redaktionelle Änderungen. Die Erhaltungsverordnung sei auch materiell rechtmäßig. Er habe hinreichende Feststellungen zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in dem fraglichen Gebiet getroffen und zu erkennen gegeben, dass er diese vor Veränderung schützen wolle. Durchgreifende Gründe, an der Richtigkeit der Feststellungen in dem Gutachten und der hierin liegenden hinreichenden Bestimmung der zu schützenden Wohnbevölkerung zu zweifeln, seien nicht ersichtlich. Insbesondere bestünden keine Bedenken gegen die Repräsentativität der durchgeführten Haushaltsbefragung. Danach handele es sich hier um eine „bewährte Bevölkerung“, die relativ stabil und wirtschaftlich eher unterdurchschnittlich leistungsfähig sei. Städtebauliche Missstände bestünden nach dem Gutachten nicht. Der Wohnungsbestand, der ein günstiges Mietniveau aufweise, biete jedoch noch erhebliche Aufwertungspotentiale. Es gebe eine gute Übereinstimmung der Haushalts- mit den Wohnungsgrößen. Auf den Motorisierungsgrad und die Arbeitsplatznähe komme es nicht an. Die Gebietsabgrenzung sei nicht zu beanstanden. Aufwertungspotential, Aufwertungsdruck und Verdrängungspotential seien in ausreichendem Maß gegeben. Die Erhaltungsverordnung sei auch durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt. Sie diene der Entspannung am Wohnungsmarkt, der durch einen akuten Mangel an preiswertem Wohnraum gekennzeichnet sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte und den beigezogenen Aufstellungsvorgang Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Die Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „Reinickendorfer Straße" im Bezirk Mitte von Berlin, Ortsteil Wedding, vom 19. Oktober 2021 leidet an keinem relevanten formellen oder materiellen Fehler.
1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Erhaltungsverordnung ist § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Danach kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen.
2. Die Erhaltungsverordnung weist keinen formellen Mangel auf.
a. Das zuständige Bezirksamt hat sich der vorgesehenen Rechtsform einer Rechtsverordnung bedient. Nach § 246 Abs. 2 BauGB bestimmt u.a. das Land Berlin, welche Form der Rechtsetzung an die Stelle der im Baugesetzbuch vorgesehenen Satzungen tritt. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB Bln tritt in Berlin an die Stelle der Satzung nach § 172 Abs. 1 BauGB eine Rechtsverordnung des Bezirksamts.
b. Ein relevanter Verstoß gegen die Vorgaben des Bezirksverwaltungsgesetzes liegt nicht vor.
Zwar trifft es zu, dass das Bezirksamt nach der Beschlussfassung durch die Bezirksverordnetenversammlung (vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVerwG) noch Änderungen an dem Verordnungstext vorgenommen hat und dass die von ihm am 19. Oktober 2021 beschlossene Version von der Fassung abweicht, über die die Bezirksverordnetenversammlung befunden hat. Eine solche Veränderung findet sich in § 7 der Verordnung, in dem - als Absatz 2 - das Außerkrafttreten der Erhaltungsverordnung vom 4. September 2018 geregelt worden ist. Hiermit ist der Bezirksverordnetenversammlung kein Regelungsgehalt untergeschoben worden, der nicht ihrem Willen entsprochen hätte. Denn das Außerkrafttreten der Altverordnung wäre auch ohne ausdrückliche Regelung hierzu ohne weiteres durch das Inkrafttreten der - dasselbe Gebiet betreffenden - Neuverordnung erfolgt („lex posterior derogat legi priori“). Insoweit liegt in der Änderung lediglich eine Klarstellung, über die die Bezirksverordnetenversammlung nicht neu beschließen musste. Andere Änderungen des Verordnungstextes hat die Antragstellerin nicht benannt und sind auch ansonsten nicht zu erkennen.
Das Vorbringen der Antragstellerin, die Vorlage für die Bezirksverordnetenversammlung sei nur vom Bezirksstadtrat und nicht zusätzlich vom Bezirksbürgermei-ster unterzeichnet worden, außerdem fehle an einem Ergebnisprotokoll der Bezirksverordnetenversammlung, rechtfertigt ebenfalls nicht die Annahme, dass die Erhaltungsverordnung an einem relevanten formellen Mangel leidet. Ein insoweit allenfalls vorliegender Verstoß gegen Vorschriften der Geschäftsverordnung der Bezirksverordnetenversammlung Mitte von Berlin führt vorliegend jedenfalls nicht zur Unwirksamkeit der Erhaltungsverordnung, weil nichts dafür ersichtlich ist, dass mit einem solchen Verstoß gleichzeitig gesetzliche Bestimmungen oder Mitgliedschaftsrechte verletzt worden wären (vgl. zu diesem Erfordernis: VGH München, Urteil vom 18. Juni 2008 - 4 BV 07.211 - juris Rn. 25; OVG Münster, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 32/93 - juris Rn. 6 ff.; vgl. auch OVG Frankfurt [Oder], Urteil vom 27. April 1994 - 1 A 33/92 - LKV 1995, 42 ff.). Dass die Erhaltungsverordnung der Bezirksverordnetenversammlung zur Beschlussfassung vorgelegt werden sollte, ist ausweislich des Aufstellungsvorgangs durch das Bezirksamt als Gremium beschlossen worden. Die Bezirksamtsvorlage genügt insoweit den Vorgaben von § 36 Abs. 2 Buchst. b, Abs. 3 HS 1 BezVerwG. Darauf, ob die Bezirksverordneten Kenntnis von dem Beschluss des Senats vom 24. Juni 2021 hatten, kommt es nicht an.
c. Auch die Rüge der Antragstellerin, dass es an einer ausreichenden Begründung der Erhaltungsverordnung fehle (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG), geht fehl. Einer Begründung, wie sie für einen Bebauungsplan vorgeschrieben ist (vgl. § 9 Abs. 8 BauGB), bedarf eine Erhaltungsverordnung grundsätzlich nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - juris Rn. 10). In ihr ist lediglich, wie vorliegend geschehen, anzugeben, welche Gründe auf das festgelegte Gebiet zutreffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2020 - OVG 2 A 6.18 - juris Rn. 42).
3. Die Erhaltungsverordnung weist auch keine materiellen Mängel auf.
a. Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Wegen der Besonderheiten des Erhaltungsrechts ist allerdings nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die sich hauptsächlich auf die Frage bezieht, ob eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, d.h. ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist. Denn die Erhaltungssatzung bzw. -verordnung unterscheidet sich von der Bauleitplanung mit ihrem weiten Planungsermessen durch relativ eng gefasste materielle Anwendungsvoraussetzungen. Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung. Auch lassen sich die Regelungsgehalte der beiden Satzungs- bzw. Verordnungstypen nicht gleichsetzen, denn den regelmäßig komplexen und auf Dauer angelegten Festsetzungen des Bebauungsplans steht bei § 172 Abs. 1 BauGB ein zweistufiges Verfahren gegenüber, auf dessen erster Stufe lediglich ein Genehmigungsvorbehalt mit dem Ziel der präventiven Kontrolle erhaltungsrelevanter Vorhaben eingeführt wird. Einzelentscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben werden in einem gesonderten Genehmigungsverfahren getroffen, das so ausgestaltet ist, dass den Belangen der betroffen Eigentümer im Einzelfall Rechnung getragen werden kann. Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung geht es danach - außer um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB - vor allem um die Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der Festlegung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2020 - OVG 2 A 6.18 - juris Rn. 59 f.; Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 38, jeweils m.w.N.).
Das Vorbringen der Antragstellerin veranlasst nicht zu einem Abrücken von dieser Systematik. Ihr Hinweis aus der mündlichen Verhandlung auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2023 (- 4 BN 12/23 - juris Rn. 12) greift nicht durch. Gründe, die die Annahme rechtfertigen, der Normgeber unterliege beim Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven, weshalb auch der Abwägungsvorgang näher überprüft werden müsse, trägt die Antragstellerin nicht vor und sind auch ansonsten nicht zu erkennen. Die Antragstellerin zeigt auch nicht substantiiert auf, warum es - wie sie meint - darauf ankommen sollte, ob ein Gebiet fast ausschließlich von Mietern bewohnt wird. Das ist auch sonst nicht ersichtlich. Gleiches gilt, soweit sie meint, konkrete Eigentümerinteressen seien nicht erst auf der zweiten Stufe zu prüfen. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB sowie die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit der Festlegung werden im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung und damit auf der ersten Stufe geprüft. Soweit es um konkrete Genehmigungsanträge geht, stehen den Eigentümern im Nachgang zu einer ablehnenden behördlichen Entscheidung Rechtsbehelfe zur Verfügung.
b. Beachtliche Abwägungsfehler liegen danach nicht vor.
aa. Der Antragsgegner hat das Vorliegen der Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für den Erlass einer Erhaltungsverordnung zu Recht bejaht. Nach § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB muss die Verordnung der „Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“ dienen. Dieses Erhaltungsziel wird durch die in § 172 Abs. 4 BauGB normierten Gründe für die Versagung der Genehmigung konkretisiert. Nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Danach setzt der Erlass einer sog. Milieuschutzsatzung oder -verordnung voraus, dass die Gemeinde konkret bestimmt, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Dabei ist die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Es muss zudem die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Außerdem ergibt sich aus § 172 Abs. 4 BauGB, dass die Erhaltung der Wohnbevölkerung besonderen städtebaulichen Gründen dienen muss, d.h. die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung muss negative städtebauliche Folgen befürchten lassen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 43 m.w.N.).
(1) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat der Antragsgegner vorliegend hinreichende Feststellungen zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in dem fraglichen Gebiet getroffen und zu erkennen gegeben, dass er diese vor Veränderung schützen will.
(a) Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Schutzbedürftigkeit der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet sei nicht nachgewiesen, dringt sie hiermit nicht durch.
Schutzwürdig im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann ein Gebiet mit grundsätzlich jeder Art von Wohnbevölkerung sein, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Denn das Gesetz stellt an die Art der Wohnbevölkerung, deren Zusammensetzung durch eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung gewahrt werden soll, keine besonderen Anforderungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2.97 - juris Rn. 15).
In der Begründung der Beschlussvorlage zur Erhaltungsverordnung hat der Antragsgegner insbesondere ausgeführt, die vertiefende Untersuchung habe ergeben, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung für das Gebiet „Reinickendorfer Straße" gegeben seien. Ohne den Einsatz des Instrumentariums werde es zu städtebaulichen Folgewirkungen kommen. Hinsichtlich einer ausführlichen Begründung mit Auswertungen, Ergebnissen und Schlussfolgerungen für das Gebiet „Reinickendorfer Straße" hat er auf das Gutachten der Arbeitsgemeinschaft aus Juni 2018 verwiesen. In der Untersuchung der Arbeitsgemeinschaft wird nach einer Darstellung der „Indikatorenausprägungen Verdrängungsgefährdung Reinickendorfer Straße“ in Tabelle 30 (S. 52) im Rahmen der Bewertung der Indikatoren zur Verdrängungsgefährdung zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet ausgeführt (S. 53), dass es sich bei der Gebietsbevölkerung um eine relativ stabile, wirtschaftlich eher unterdurchschnittlich leistungsfähige Bewohnerschaft handele, die durch hohe Anteile an Ausländern und Personen mit Migrationshintergrund geprägt werde. Bei einer zu befürchtenden, durch Aufwertungsprozesse im Wohnungsbestand ausgelösten Mietentwicklung seien daher voraussichtlich relevante Anteile der im Gebiet wohnenden Haushalte von einer Verdrängung in preiswertere Wohnungsbestände betroffen. Hierzu gehörten insbesondere Ausländer und Deutsche mit Migrationshintergrund (66%), Haushalte mit einem Einkommen von unter 1.300,- Euro netto (29%) sowie Haushalte mit einem Äquivalenzeinkommen, das unter der Armutsgefährdungsschwelle liege (20%), Haushalte mit ALG-Bezügen und sonstigen Transferleistungen (insgesamt 50 %), Haushalte mit bereits jetzt hoher Mietbelastungsquote und Haushalte mit langer Wohndauer von mindestens 10 Jahren, die eine besondere Gebietsanbindung haben und zu größeren Teilen in dem besonders aufwertungsbedrohten preiswerten Wohnungsbestand lebten (35 %). Darüber hinaus seien bei zunehmendem Aufwertungsdruck auch Haushalte mit mittlerem Einkommen (rund 38 % aller Haushalte) und noch mittlerer Mietbelastungsquote (35 %) potentiell verdrängungsgefährdet. Die zu erhaltende Wohnbevölkerung ist damit hinreichend „definiert“ worden. Der Antragsgegner hat sich mit der konkreten Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet hinreichend auseinandergesetzt.
Der Einwand der Antragstellerin, die Wohnbevölkerung im Gebiet lebe z.T. in „prekären Verhältnissen“, was auf schwierige soziale Verhältnisse in dem Gebiet schließen lasse, steht der Annahme, die Wohnbevölkerung sei schutzwürdig, nicht entgegen. Die Antragstellerin zeigt jedenfalls nicht substantiiert auf, dass hier eine der seltenen Ausnahmesituationen vorliegen würde, in der die vorgefundene Sozialstruktur als solche unter keinem der in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Gesichtspunkte städtebaulich erwünscht sein kann (vgl. zum Ansatz: Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 42 zu § 172). Derartiges ist auch ansonsten nicht ersichtlich. Mit dem Vorbringen, es sei nicht nachgewiesen, dass sich die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet „bewährt“ habe, womit sie meint, dass sie eine gewisse zeitliche Beständigkeit aufweisen müsse, und der Rüge, ein besonders hoher Anteil an langjährigen Mietverhältnissen sei nicht nachgewiesen (laut Gutachten hätten jeweils ca. 30% der Haushalte eine kurze, mittlere und lange Wohndauer in den Wohnungen), verengt die Antragstellerin den Blick. Zum einen bedarf es eines speziellen Nachweises dafür, dass sich die Struktur „bewährt“ hat, grundsätzlich nicht (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 42 zu § 172). Darüber hinaus ist die Frage nach der zeitliche Beständigkeit nur ein Aspekt bei der Schutzwürdigkeit der Struktur der Wohnbevölkerung. Maßgeblich sind sozial stabile Bevölkerungsstrukturen, wobei auch die Existenz einer einseitigen Bevölkerungsstruktur nicht stets städtebaulich bedenklich ist (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 42 zu § 172).
(b) Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, die Schutzwürdigkeit der Wohnbevölkerung sei nicht nachgewiesen, weil das Gutachten der Arbeitsgemeinschaft auf einer unzureichenden Datenbasis beruhe. Die als Stichprobe erfolgte Haushaltsbefragung sei nicht repräsentativ.
Repräsentativ ist eine Stichprobe, wenn die Auswahl aus der Grundgesamtheit allein auf Zufall beruht, ohne dass eine systematische Verzerrung gegenüber der zu repräsentierenden Grundgesamtheit stattfindet; jeder Haushalt muss die gleiche Chance gehabt haben, in die Stichprobe einbezogen zu werden (vgl. Landessozialgericht München, Urteil vom 11. Juli 2012 - L 16 AS 127/10 - juris Rn. 177). Das war hier der Fall.
Für das Erhaltungsgebiet „Reinickendorfer Straße“ hat die Arbeitsgemeinschaft bei der Haushaltsbefragung mit einem standardisierten Fragebogen ein Stichprobenkonzept verfolgt, wobei die Auswahl der Befragten der Stichprobe nach dem Zufallsprinzip erfolgte, in das nahezu jeder zweite Haushalt einbezogen wurde. Aus dem Ergebnisbericht der Arbeitsgemeinschaft ergibt sich, dass es im Erhaltungsgebiet ca. 6.617 Haushalte gibt (vgl. Tabelle 2, S. 4). Anders als die Antragstellerin ausgeführt hat, wurden nicht nur an 525 der 6.617 Haushalte Fragebögen versandt. Vielmehr ergibt sich aus dem Ergebnisbericht, dass an 3.000 Haushalte Fragebögen verteilt worden sind (Ist-Verteilungsquote der Grundgesamtheit: 45,3 %, vgl. Tabelle 2, S. 4). Zurückgesandt wurden allerdings nur 269 valide Fragebögen. Das entspricht ca. 4,1 %. Die Arbeitsgemeinschaft hat es hierbei jedoch nicht belassen. In einem weiteren Schritt hat sie vielmehr weiter eine Gewichtung des Datensatzes vorgenommen (vgl. S. 4 Ergebnisbericht). Zur Prüfung der Repräsentativität der Stichprobe hinsichtlich der „Grundgesamtheit“ „Personen“ des Untersuchungsgebietes hat sie zunächst die im Einwohnermelderegister erfassten Angaben zum Altersaufbau und zur Herkunft herangezogen. Hinsichtlich der Altersverteilung hat sie nur geringe Abweichungen festgestellt. Eine stärkere Differenzierung lag bezüglich der Merkmale „Deutsche“, „Deutsche mit Migrationshintergrund“ und „Ausländer“ vor. Die Beteiligung Deutscher mit Migrationshintergrund und ausländischer Staatsangehöriger an der Befragung sei geringer ausgefallen, als dies nach den Referenzdaten des Einwohnermelderegisters zu erwarten gewesen sei. Grundsätzlich sei dies ein systematischer Stichprobenfehler, der bei derartigen Haushaltsbefragungen in unterschiedlicher Ausprägung auftrete. Haushalte mit nicht-deutschen Personen beteiligten sich in der Regel in geringerem Umfang an Befragungen. Die Gutachter haben den Datensatz der Befragung daraufhin entsprechend den Angaben des Einwohnermelderegisters gewichtet, da mit dem Status „Ausländer“ und „Migrant“ in der Regel in besonderen Ausprägungen eine Reihe weiterer sozial- und Wohnungsstruktureller Merkmale wie z.B. Haushalts- und Wohnungsgröße, Einkommen, Mietbelastung korrespondierten.
Gegen die Gewichtung, die der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2023 näher erläutert hat, bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Ein vom Antragsgegner mitgebrachter sachverständiger Mitarbeiter eines Stadtplanungsbüros, der für den Antragsgegner das Grobscreening u.a. für das Gebiet „Reinickendorfer Straße“ durchgeführt hatte, hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass es sich hierbei um ein anerkanntes statistisches Verfahren handelt. Dem ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten. Hieran hat der Senat auch im Übrigen keine Zweifel. Die Gewichtung ist für den Senat auch plausibel. Deutsche hatten sich überdurchschnittlich (ca. doppelt so viel [200 %] wie nach der Bevölkerungsstruktur erwartet) an der Befragung beteiligt, Deutsche mit Migrationshintergrund (ca. 44 %) und Ausländer (ca. 49 %) unterdurchschnittlich, so dass sich bei einem Faktor 1 für Deutsche für Deutsche mit Migrationshintergrund ungefähr ein Faktor 4,5 und für Ausländer ungefähr ein Faktor 4 ergibt. Die Auffassung der Arbeitsgemeinschaft und hierauf aufbauend des Antragsgegners, es könne im Ergebnis der Gewichtung für das Erhaltungsgebiet von einer Anzahl befragter Haushalte von 525 (gewichteter Datensatz) ausgegangen werde, ist danach nicht zu beanstanden.
Jedenfalls ausgehend hiervon - einem gewichteten Datensatz von ca. 8 % der Haushalte im Gebiet - bestehen keine durchgreifenden Zweifel an einer ausreichenden Ausschöpfung der Netto-Stichprobe und damit an der Repräsentativität der Haushaltsbefragung. Ob dies bei einer Quote von unter 5 % anders zu sehen wäre und in diesem Fall ohne Weiteres von durchgreifenden Zweifeln an der statistischen Aussagekraft der Stichprobe auszugehen wäre, wie die Antragstellerin unter Hinweis auf das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Februar 2023 (- 2 E 6/21.N - juris Rn. 118) geltend macht, oder ob es auch in einem solchen Fall maßgeblich auf die Umstände des Einzelfalls ankäme, kann angesichts dessen offenbleiben.
An ihrer ursprünglichen Auffassung, es müssten mindestens 10 % von einer Stichprobe erfasst sein, um eine Repräsentanz zu gewährleisten, hält die Antragstellerin offenbar selbst nicht mehr fest. Für die Richtigkeit dieser Auffassung ist auch sonst nichts ersichtlich.
(c) Der Antragsgegner hat auch hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass es ihm mit der Erhaltungsverordnung gerade darum geht, die ansässige Wohnbevölkerung (in der ermittelten sozialen Zusammensetzung) zu erhalten und in diesem Rahmen die Haushalte mit unterdurchschnittlichem Haushaltseinkommen vor Verdrängung zu schützen. Denn er hat in der Begründung zur Beschlussvorlage auf die oben bereits erwähnten Umstände und die hieraus abgeleitete Verdrängungsgefährdung hingewiesen. Er verfolgt hiermit ein legitimes Erhaltungsziel (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2006 - 4 C 9.04 - juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 31. Mai 2012 - OVG 10 B 9.11 - juris Rn. 28).
(2)Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, die Erhaltungsverordnung sei rechtswidrig, da ihr Geltungsbereich willkürlich festgelegt worden sei. Ihr räumlicher Umgriff werde nicht begründet.
An die Abgrenzung eines Erhaltungsgebietes sind keine hohen Anforderungen zu stellen. Sie unterfällt der gemeindlichen Planungshoheit und ist grundsätzlich so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 52). Dabei ist im Hinblick auf das zweistufig ausgestaltete Verfahren nicht erforderlich, dass alle in einem festgelegten Erhaltungsgebiet vorhandenen baulichen Anlagen erhaltungswürdig sind (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 9. Juli 2014 - 2 E 3/13.N - juris Rn. 28).
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, die räumliche Festlegung des Erhaltungsgebiets durch den Antragsgegner zu beanstanden. Der Antragsgegner führt aus, das Erhaltungsgebiet stelle den zu großen Teilen mit gründerzeitlichen Wohnhäusern bebauten, baustrukturell einheitlichen Teilbereich des Planungsraums „Reinickendorfer Straße" dar. Bei den in die Raumhierarchie der amtlichen Statistik Berlins 2006 eingeführten Planungsräumen handelt es sich qua definitionem um homogene „Sozialräume". Kriterien der Abgrenzung seien unter anderem einheitliche Baustrukturen bzw. Milieubildung, große Straßen und Verkehrstrassen sowie natürliche Barrieren gewesen. Entsprechend werde das Erhaltungsgebiet durch die Magistralen X..., M..., T..., Y..., G..., U..., Y..., Z... und W... abgegrenzt, die allesamt bedeutende städtebauliche Barrieren darstellten. Ausgenommen aus dem räumlichen Umgriff habe man lediglich gewerblich genutzte Areale und Standorte öffentlicher Einrichtungen. Ergänzt worden sei das Gebiet durch den zwischen der G... und U... liegenden Wohnblock, der baustrukturell an den Planungsraum anschließe und der aufgrund seiner isolierten Lage sozialräumliche und funktionale Bezüge zum Planungsraum Reinickendorfer Straße aufwiese. Die Abgrenzung sei so vorgenommen worden, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebiets erreicht werden könne und unter Berücksichtigung der „Prägung des Gebiets" erfolgt.
Dem Ergebnisbericht der Arbeitsgemeinschaft lässt sich entnehmen (S. 58), dass die Untersuchung keine Anhaltspunkte für eine Veränderung des räumlichen Zuschnitts ergeben habe. Die Arbeitsgemeinschaft hat empfohlen, das Erhaltungsgebiet in der Abgrenzung des Untersuchungsgebietes festzulegen. Die Antragstellerin zeigt nicht substantiiert auf, warum der Schluss, den der Antragsgegner daraus gezogen hat, nämlich das Erhaltungsgebiet wie erfolgt festzulegen, fehlerhaft sein sollte. Insbesondere zeigt sie nicht auf, dass das Schutzziel der Erhaltungsverordnung in wesentlichen Teilen des Gebietes nicht erreicht werden könnte. Gründe, dies anzunehmen, sind auch ansonsten nicht zu erkennen. Soweit sie bezogen auf den Bereich G... in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, auch jenseits der Gebietsgrenze existiere dort Wohnnutzung, reicht dies für die Annahme einer fehlerhaften Gebietsabgrenzung nicht aus.
(3) Die Einschätzung des Antragsgegners, ohne den Erlass der Erhaltungsverordnung bestünde die abstrakte Gefahr, dass im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintritt, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Dem vom Antragsgegner in Bezug genommenen Ergebnisbericht der Arbeitsgemeinschaft ist zu entnehmen, dass in dem Gebiet ein hohes Aufwertungspotential besteht, ein Aufwertungsdruck bereits festzustellen ist, der voraussichtlich weiter zunehmen wird, und hieraus die Annahme gerechtfertigt ist, es sei eine Verdrängungsgefahr für erhebliche Teile der ansässigen Wohnbevölkerung gegeben. Hiergegen ist nichts einzuwenden. Ob es für die Feststellung des Erhaltungsziels der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung mit Blick auf die Beibehaltung günstigen Wohnraums stets dieser drei Voraussetzungen bedarf, ist unerheblich. Denn die gerichtliche Kontrolle der ihrem Wesen nach prognostischen Entscheidung des Antragsgegners bezieht sich allein darauf, ob die der Prognose zugrunde gelegten Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2.97 - juris Rn. 20). Das ist vorliegend der Fall.
(a) Zum Aufwertungspotential heißt es in dem vom Antragsgegner in der Begründung der Beschlussvorlage in Bezug genommenen Ergebnisbericht (siehe S. 46 ff.), dass der hohe Anteil von knapp 75 % Altbauwohnungen, die bis 1949 erstellt worden seien, für ein hohes Aufwertungspotential spreche, da diese Wohnungen üblicherweise den am stärksten aufwertungsfähigen Bestand darstellten. Es bestehe ein erhebliches Potential zur Zusammenlegung von Wohnungen, da mehr als jede zweite Wohnung lediglich ein oder zwei Zimmer aufweise. Mit etwa 65 % befände sich der Großteil der Wohnungen in privatem Besitz. Hinzu kämen die Eigentumswohnungen (12 %). Damit sei der überwiegende Teil des Wohnungsbestandes grundsätzlich aufwertungsfähig. Über 80 % der Wohnungen seien einfach ausgestattet. 12 % der Wohnungen verfügten nur über eine Ofenheizung oder ein Bad. Mit ca. 34 % besäße ein relevanter Anteil der Wohnungen zudem nur ein einfaches Bad. Es bestehe daher für einen Großteil der Wohnungen ein hohes Aufwertungspotential hinsichtlich umlagefähiger, kostenintensiver Ausstattungsverbesserungen. Das Potential für energetische Sanierungen sei sehr hoch, da 87 % der Wohngebäude derzeit noch keine energiesparende Ausstattung besäßen. Gemessen an den aktuellen Angebotsmieten bei Neuvermietung könne der Spielraum zwischen der derzeitigen Bestandsmiete und der erzielbaren Miete nach Modernisierung für das Gebiet als hoch eingestuft werden. Für lediglich 12 % der Wohnungen bestehe kein bzw. ein geringer Modernisierungsspielraum, da diese bereits jetzt ein vergleichsweise hohes Mietniveau hätten. Alle Wohngebäude im Gebiet befänden sich in einfacher Wohnlage gemäß Berliner Mietspiegel. Bei weiterer Aufwertung könne eine Anhebung der einfachen Wohnlagenzuordnung erwartet werden, wodurch wiederum ein höherer Anreiz für mietwirksame Modernisierungen bestehe. Im Rahmen der Vor-Ort-Aufnahmen sei in weiten Teilen der Wohnbebauung Modernisierungspotential erkennbar gewesen. Instandhaltungsdefizite (z.B. Fenster, Fassaden, Gemeinschaftsflächen) bestünden dabei insbesondere in gründer- bzw. kaiserzeitlicher Bebauung, z.T. auch in Nachkriegsbebauung. 30 % der Befragten hätten angegeben, in einer Wohnung mit gravierenden Mängeln zu leben, was in diesen Wohnungen auf eine unterlassene Instandhaltung hindeute, deren Beseitigung häufig mit der Durchführung von Wertverbesserungsmaßnahmen verbunden werde. Weniger als die Hälfte der Wohnungen im Gebiet hätten einen Balkon und nur etwa jede fünfte Wohnung sei durch einen Aufzug erschlossen, so dass diesbezüglich jeweils ein relevantes Nachrüstpotential bestehe. Zusammenfassend könne für das Gebiet für fast die Hälfte des Wohnungsbestandes ein hohes und für ein weiteres Drittel ein mittleres Aufwertungspotential festgestellt werden. Lediglich rund 18 % der Wohnungen verfügten über einen baulichen Zustand und einen Ausstattungsstandard, die mittelfristig keine weiteren Aufwertungsbestrebungen der Eigentümer mehr erwarten lassen. Diese Feststellungen lassen keinen methodischen Mangel erkennen.
(aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Ermittlung einer Verdrängungsgefahr im Rahmen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur ein sehr grober Maßstab anzulegen. Für die Einschätzung des Aufwertungspotentials reicht es in aller Regel aus, dass Modernisierungsmaßnahmen über den im Erhaltungsgebiet üblichen Ausstattungsstandard hinausgehen und zu einer nicht nur geringfügigen Mieterhöhung führen können. In diesem Fall kann bereits allgemein von einer Verdrängungsgefahr ausgegangen werden. Dem prognostischen Verfahren des Satzungs- oder Verordnungsgebers ist insoweit aus Rechtsgründen nur entgegenzutreten, wenn ihm willkürliche Annahmen zugrunde liegen oder der Normgeber von offensichtlichen Unwahrscheinlichkeiten ausgeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2.97 - juris Rn. 21). Derartiges ist hier nicht ersichtlich. Vielmehr entspricht es gerade der Lebenserfahrung (vgl. hierzu BVerwG, a.a.O., Rn. 20), in den von den Gutachtern genannten und vom Antragsgegner in Bezug genommenen baulichen Maßnahmen Potential für Mieterhöhungen zu sehen, so dass tendenziell die Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung besteht.
Es kann dahinstehen, ob jeder der im Ergebnisbericht genannten Punkte geeignet ist, ein Aufwertungspotential zu begründen (z.B. ggf. solche baulichen Maßnahmen nicht, für die nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 1a BauGB und § 2 Satz 3 der Erhaltungsverordnung ein Genehmigungsanspruch besteht). Selbst wenn einzelne Maßnahmen bei der Betrachtung unberücksichtigt bleiben müssten, wäre ein methodischer Fehler des Antragsgegners bei Erlass der Erhaltungsverordnung nicht festzustellen. Jedenfalls ist er unter Hinweis auf die Möglichkeit des Anbaus von Balkonen und energetische Modernisierungen über den Mindeststandard hinaus zu Recht von einem hinreichenden Aufwertungspotential ausgegangen. Dabei ist davon auszugehen, dass die von der Begründung zur Beschlussvorlage in Bezug genommenen Ausführungen der Arbeitsgemeinschaft im Ergebnisbericht dahin zu verstehen sind, dass jede der genannten möglichen Baumaßnahmen bereits grundsätzlich ein hinreichendes Aufwertungspotential begründet und der Antragsgegner keine kumulative Gesamtbetrachtung vorgenommen hat (vgl. zu diesem Ansatz: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 56 f.).
Gründe, die die Annahme rechtfertigen, der Antragsgegner habe seiner Entscheidung insoweit unzutreffende Feststellungen zugrunde gelegt, sind nicht ersichtlich, ergeben sich insbesondere nicht aus dem von Mitarbeitern des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung geschilderten Antragsgeschehen zwischen 2018 und 2021. Dass solche Anträge und hierauf beruhende bauliche Maßnahmen eine relevante Veränderung des Wohnungsbestandes seit dem Jahr 2018 herbeigeführt haben könnten, ist nicht ersichtlich. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass insoweit jedenfalls ganz überwiegend nur Maßnahmen durchgeführt worden sind, die im Einklang mit den erhaltungsrechtlichen Vorgaben standen. Denn anderen Veränderungen stand in diesem Zeitraum die Erhaltungsverordnung vom 4. September 2018 entgegen, von deren Wirksamkeit der Antragsgegner ausgegangen ist und die nach dem Beschluss des Senats vom 24. Juni 2021 - OVG 2 A 36.16 - bereits im Oktober 2021 durch die streitgegenständliche Erhaltungsverordnung ersetzt worden ist.
Insoweit geht auch der allgemeine Hinweis der Antragstellerin auf das Alter des der Erhaltungsverordnung zugrunde liegenden Gutachtens fehl. Abgesehen davon, dass ein Alter von drei bis vier Jahren bereits für sich noch nicht zu beanstanden sein dürfte, sprechen die o.g. Gründe gegen die Befürchtung der Antragstellerin, die dem Gutachten zu entnehmenden Daten könnten bei Erlass der Erhaltungsverordnung bereits nicht mehr der tatsächlichen Situation entsprochen haben.
(bb) Die weiteren Einwände der Antragstellerin gegen die den Annahmen des Antragsgegners zugrunde liegenden Feststellungen greifen ebenfalls nicht durch. Insbesondere geht das Vorbringen der Antragstellerin, einzelne für die Feststellung einer Verdrängungsgefahr relevante Punkte seien im Gutachten der Arbeitsgemeinschaft gar nicht geprüft worden (Altersstruktur, Anteil von Haushalten mit fünf und mehr Personen, Motorisierungsgrad, Arbeitsplatznähe, kommerzielle Angebote) - unbeschadet der Frage, worauf er jeweils im Einzelnen zielt - ins Leere. Die Antragstellerin benennt - wohl im Hinblick auf einen hierfür entwickelten „Nürnberger Kriterienkatalog“ - Gesichtspunkte, die aus ihrer Sicht Relevanz für das Vorliegen einer Verdrängungsgefahr haben könnten, ohne in diesem Zusammenhang nachvollziehbar aufzuzeigen, dass die der Entscheidung des Antragsgegners zugrunde liegende Methode fehlerhaft wäre.
(b) Die Auffassung des Antragsgegners, es laste ein hinreichender Aufwertungsdruck auf dem Gebiet, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner hat mit der Inbezugnahme des Ergebnisberichtes diesbezüglich darauf abgestellt (S. 49 ff.), dass sich der Aufwertungsdruck insbesondere aufgrund miet- und bevölkerungsstruktureller Entwicklungen im Gebiet ergebe. Insoweit lässt sich dem Gutachten insbesondere entnehmen, dass sich die Entwicklung der Einwohnerzahlen im Gebiet etwas unterhalb des bezirklichen Durchschnitts bewege, die Migrantenanteile (Ausländer und Deutsche mit Migrationshintergrund) jedoch überdurchschnittlich abgenommen hätten. Zudem lägen die Einkommensunterschiede zwischen den 2009 bis 2013 zugezogenen Haushalten und den Haushalten, die nach 2014 zugezogen seien, deutlich oberhalb der allgemeinen Einkommensentwicklung in Berlin, was für bereits erfolgte Verdrängungsprozesse in der Bevölkerungszusammensetzung in Richtung einer einkommensstärkeren Bevölkerung spreche, wobei sowohl die aktuelle durchschnittliche Bestandsmiete im Gebiet als auch die Steigerung der Angebotsmieten im relevanten PLZ-Bereich im Bereich des jeweiligen Referenzrahmens lägen. Darüber hinaus sprächen Entwicklungen von kreativwirtschaftlichen Nutzungen, Neubautätigkeiten und Wohnungsbaupotentialen im Gebiet und im näheren Umfeld, sowie die stadträumliche Lage des Untersuchungsgebiets für einen zunehmenden Aufwertungsdruck. Gründe, die hieran zweifeln ließen, sind den Ausführungen der Antragstellerin nicht zu entnehmen und auch sonst nicht zu erkennen.
Auf Erkenntnisse über frühere Spekulations-, Modernisierungs- und Entmietungsaktivitäten kommt es insoweit nicht zwingend an. Der Hinweis der Antragstellerin hierauf und auf eine gebotene Untersuchung, ob diese den Erhaltungszielen abträglich seien, sowie ihr Vortrag, nach dem Gutachten sei in dem Erhaltungsgebiet genau das Gegenteil der Fall, es seien nur vereinzelte Modernisierungstätigkeiten im Gebiet festgestellt worden, der Anteil der Wohnungsverkäufe bewege sich unter dem Berliner Durchschnitt und es gebe nur vereinzelt hochwertige gewerbliche Angebote, geht fehl, weil hiermit die Fehlerhaftigkeit der Methode der begutachtenden Arbeitsgemeinschaft nicht aufgezeigt wird.
Gründe, warum es an der notwendigen Offenheit des Abwägungsvorganges gefehlt haben sollte, legt die Antragstellerin nicht substantiiert dar.
(c) Auch von einer relevanten „Verdrängungsgefährdung“ (Verdrängungspotential) ist der Antragsgegner methodisch beanstandungsfrei ausgegangen.
Der Antragsgegner hat sich auch insoweit auf den Ergebnisbericht der Arbeitsgemeinschaft bezogen (S. 52 ff.). Dort wird zur Verdrängungsgefährdung ausgeführt, insgesamt handele es sich bei der Gebietsbevölkerung um eine relativ stabile, wirtschaftlich eher unterdurchschnittlich leistungsfähige Bewohnerschaft, die durch hohe Anteile an Ausländern und Personen mit Migrationshintergrund geprägt werde. Potentiell verdrängungsgefährdet seien Ausländer und Deutsche mit Migrationshintergrund (insgesamt 66%), Haushalte mit einem Einkommen von unter 1.300,- Euro netto (29%) sowie Haushalte mit einem Äquivalenzeinkommen, das unter der Armutsgefährdungsschwelle liege (20%), Haushalte mit ALG-Bezügen und sonstigen Transferleistungen (insgesamt 50%), Haushalte mit bereits jetzt hoher Mietbelastungsquote und Haushalte mit langer Wohndauer von mindestens 10 Jahren, die eine besondere Gebietsanbindung hätten und zu größeren Teilen in dem besonders aufwertungsbedrohten preiswerten Wohnungsbestand lebten (35 %). Darüber hinaus seien bei zunehmendem Aufwertungsdruck auch Haushalte mit mittlerem Einkommen (rund 38% aller Haushalte) und noch mittlerer Mietbelastungsquote (35 %) potentiell verdrängungsgefährdet. Im Zusammenhang mit ungünstigen wirtschaftlichen Lagen könne ca. die Hälfte der Gebietsbevölkerung als potentiell verdrängungsgefährdet angesehen werden. Hiervon lebe die Hälfte der Bewohner in prekären Verhältnissen, für die in der Folge von Mietkostensteigerungen eine hohe Verdrängungsgefährdung angenommen werden könne. Hierzu gehörten insbesondere Migranten und Haushalte mit langer Wohndauer, unter denen sich besonders hohe Anteile an Senioren befänden. Für eine weitere Hälfte der Bewohnerschaft könne eine mittlere Verdrängungsgefährdung angenommen werden. Hierunter seien insbesondere größere Anteile an Familien mit Kindern und Haushalte mit mittleren Einkommen, die bereits eine hohe Mietbelastung zu tragen hätten. Gründe, an diesen Feststellungen zu zweifeln, sind nicht ersichtlich. Die Antragstellerin hat insoweit substantiierte Einwendungen, die die Methode betreffen, nicht erhoben.
Hieraus und mit Blick auf Aufwertungspotential und Aufwertungsdruck die abstrakte Gefahr abzuleiten, dass es durch zukünftige bauliche Maßnahmen zu einer Verdrängung der vorgenannten Haushalte kommen kann, ist nicht zu beanstanden. Verdrängungseffekte sind zum einen im Rahmen der „normalen“ Fluktuation zu erwarten, wenn günstige Wohnräume von wegziehenden Mietern aufgegeben und anschließend modernisiert werden, so dass sie danach für Personen mit geringem Haushaltseinkommen nicht mehr attraktiv sind. Zum anderen reicht es aus, dass allgemein - etwa im Zusammenhang mit dem gesamtstädtischen Druck, insbesondere auf preiswerten Wohnraum in zentralen Lagen - ein hoher Druck auf den Mietmarkt besteht und ein hierdurch ausgelöster Verdrängungsmechanismus in Bezug auf ärmere Bevölkerungsschichten durch Modernisierungsmaßnahmen verstärkt werden kann (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 64).
(4) Der Antragsgegner ist schließlich zu Recht davon ausgegangen, das besondere städtebauliche Gründe die Festlegung des Erhaltungsgebiets rechtfertigen.
„Besonders“ sind städtebauliche Gründe im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB bereits dann, wenn sie gerade für die konkrete Erhaltungssituation besonderes Gewicht haben. Maßgeblich ist allein, ob sich die Gründe für den Erlass der Erhaltungsverordnung aus der jeweiligen besonderen städtebaulichen Situation ergeben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 68 m.w.N.). Das ist hier der Fall.
(a) Der Antragsgegner hat im gerichtlichen Verfahren ausgeführt, die Erhaltungsverordnung diene der Entspannung am Wohnungsmarkt, die durch einen akuten Mangel an preiswertem Wohnraum gekennzeichnet sei. Es gehe um die Vermeidung des Verlustes günstigen Wohnraums und einer zu befürchtenden Konzentration einkommensschwacher Haushalte in Problemgebieten. Es müssten „soziale Entmischungsprozesse“ vermieden und gemischte funktionale Strukturen gesichert werden.
Nach dem vom Antragsgegner in der Begründung zur Beschlussvorlage in Bezug genommenen Ergebnisbericht der Arbeitsgemeinschaft (S. 55 ff.) ergeben sich besondere städtebauliche Gründe zunächst daraus, dass eine mit der Gebietsaufwertung einhergehende wesentliche Änderung der sozialen und demografischen Zusammensetzung der Bevölkerung eine Anpassung der sozialen Infrastruktur notwendig machen würden. In dem Gebiet bestehe ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der sozialen Infrastruktur und der Gebietsbevölkerung. Große Teile der Bevölkerung (52 %) seien auf eine oder mehrere Infrastruktureinrichtungen angewiesen. Die Mehrheit der Bewohner nutze regelmäßig mindestens drei Infrastrukturangebote (60%). Darüber hinaus gehe es darum, den Verlust preiswerten Wohnraums zu vermeiden. Zur Vermeidung bzw. Minderung öffentlicher Investitionen in preiswerten Ersatzwohnraum sei es im Interesse der Versorgung einkommensschwacher Haushalte mit angemessenem Wohnraum geboten, baurechtliche Instrumente zum Erhalt vorhandenen preiswerten Wohnraums einzusetzen. Zudem ließen die Gebietsaufwertung und die nachfolgende Verteuerung von Wohnraum eine Verdrängung insbesondere der einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen mit geringer Mietzahlungsfähigkeit und damit beschleunigte Segregationsprozesse befürchten. Die im Gebiet zu befürchtende Verdrängung von Teilen der Wohnbevölkerung lasse eine Belebung der Wohnungsnachfrage in anderen Quartieren der Stadt, insbesondere aber der näheren Umgebung des Gebiets und somit vor allem im Stadtraum Wedding erwarten. Hierdurch könnten Segregationsprozesse verstärkt werden, die diese Quartiere wiederum sozial überforderten und Folgekosten verursachten.
Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden und rechtfertigen hier den Erlass der Erhaltungsverordnung. Die vom Antragsgegner für das Gebiet angeführten bei einer Verdrängung der Wohnbevölkerung zu erwartenden, nachteiligen städtebaulichen Auswirkungen lassen sich mit der bei Prognoseentscheidungen erforderlichen Sicherheit abschätzen. Ausreichend ist schon das Aufkommen eines sich andeutenden Verdrängungsprozesses; die Gemeinde muss nicht abwarten, bis sie vor neue städtebauliche Probleme gestellt ist (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 44 zu § 172). Zudem sind sie von solchem Gewicht, dass sie die Erhaltungsverordnung tragen. Die Erhaltungsverordnung dient neben dem Erhalt preiswerten Wohnraums und damit der Entspannung am Wohnungsmarkt zugleich dazu, städtebauliche Infrastrukturdefizite und die Notwendigkeit, diesen abzuhelfen, zu vermeiden. Hinsichtlich der zu erwartenden Auswirkungen durfte der Antragsgegner sowohl auf die Verhältnisse im Erhaltungsgebiet (hier Angewiesenheit der Wohnbevölkerung auf die Wohnungen und die innergebietliche Infrastruktur) als auch auf andere Stadtquartiere (Ziel der „Wanderung“, vgl. Stock: in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 51 zu § 172) abstellen. Es ist nicht entscheidend, wo im Gemeindegebiet die städtebaulichen Folgeprobleme auftreten (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 51 zu § 172).
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, dem Antragsgegner gehe es hier allein um Mieterschutz. Zwar ist der Antragstellerin darin zuzustimmen, dass eine Erhaltungsverordnung nicht dazu dient, Lücken des sozialen Mietrechts zu füllen (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 45 zu § 172). Allerdings liegen hier - wie ausgeführt - besondere städtebauliche Gründe vor, die dem Erlass der Erhaltungsverordnung rechtfertigen. Der Umstand, dass sich aus den Erhaltungszielen bodenrechtlicher (städtebaulicher) Art mittelbar ein Schutz bestehender Mietverhältnisse ergibt, steht der Festlegung durch Erhaltungssatzung bzw. -verordnung nicht entgegen (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2024, Rn. 46 zu § 172).
Den übrigen Einwänden der Antragstellerin liegt erneut ein anderer Ansatz (wohl anknüpfend an den vorerwähnten „Nürnberger Kriterienkatalog“) zugrunde. Sie enthalten aber keinen substantiierten Angriff auf die von den Gutachtern gewählte Methode.
(b) Ob der weitere im Gutachten benannte städtebauliche Grund (drohende Überlastung der Infrastruktur für den ruhenden Verkehr, S. 57) den Erlass der Erhaltungsverordnung ebenfalls rechtfertigen könnte, kann danach offenbleiben. Es reicht aus, dass zumindest die vom Antragsgegner genannten besonderen städtebaulichen Gründe der Notwendigkeit der Anpassung der (sozialen) Infrastruktur, der Vermeidung des Verlustes preiswerten Wohnraums und der anderenfalls drohenden beschleunigten Segregationsprozesse mit Überforderung anderer Gebiete vorliegen.
c. Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Festlegung des Erhaltungsgebiets um eine unverhältnismäßige Inhaltsbestimmung des Eigentums der Antragstellerin handelt (vgl. Art. 14 Abs. 1 und 2 GG), sind nicht zu erkennen. Die Antragstellerin dringt insbesondere nicht mit dem Einwand durch, im Rahmen des Aufstellungsverfahrens seien die Interessen der privaten Grundstückseigentümer überhaupt nicht untersucht, geschweige denn abgewogen worden. Es bestehe eine erhebliche Abwägungsdisproportionalität. Im Hinblick auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der Inhaltsbestimmung des Eigentums beschränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob Erhaltungstatbestände vorliegen, die ein hinreichendes Gewicht haben, um die auf bauliche Veränderung oder Eigentumsumwandlung gerichteten Eigentümerinteressen zurückzudrängen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2020 - OVG 2 A 6.18 - juris Rn. 68 und Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 - juris Rn. 76). Das ist hier der Fall. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Die Eigentümerbelange im Übrigen sind im Einzelfall erst auf der zweiten Stufe des Erhaltungsrechts, bei der Frage, ob eine beantragte Genehmigung erteilt wird, zu berücksichtigen. Etwaigen unverhältnismäßigen Auswirkungen kann so Rechnung getragen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVerwG
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 1a BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 der Verordnung, in dem - als Absatz 2 - das Außerkrafttreten der Erhaltungsverordnung
§ 2 Satz 3 der Erhaltungsverordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 14 Abs. 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 31.24
2 A 36.18
4 BV 07.21
15 A 32/93
1 A 33/92
4 C 26.85
2 A 6.18
2 A 13.19
4 BN 12/23
4 C 2.97
L 16 AS 127/10
2 E 6/21
4 C 9.04
10 B 9.11
2 E 3/13
2 A 36.16