Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-05, Aktenzeichen 4 K 896/23.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2024:0705.4K896.23.KO.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergericht-lichen Kosten der Beigeladenen zu 1), jedoch mit Ausnahme der außer-gerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2) zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um einen Zielabweichungsbescheid und darum, ob dieser von der Klägerin angefochten werden kann.
Die Beigeladene zu 1) beantragte am 15. März 2022 die Zulassung einer Abweichung von dem regionalplanerischen Ziel *** „Vorranggebiet Landwirtschaft“ des Regionalen Raumordnungsplans A*** (***) in Bezug auf eine Änderung ihres Flächennutzungsplans. Ausgangspunkt war die Planung einer privaten Firma, eine Photovoltaik-Freiflächenanlage in der Gemarkung der Beigeladenen zu 2) zu errichten. Im für die Anlage vorgesehenen Areal liegen im Raumordnungsplan ausgewiesene Vorrang- und Vorbehaltsflächen für die Landwirtschaft. Die Beigeladene zu 1) hatte am 9. November 2021 eine auf die Planung der Photovoltaik-Freiflächenanlage abgestimmte Anpassung ihres Flächennutzungsplans beschlossen. Zudem soll seitens der Beigeladenen zu 2) ein vorhabenbezogener Bebauungsplan erlassen werden.
Im auf den Antrag folgenden Verwaltungsverfahren wurden verschiedene Stellen angehört, die sich unterschiedlich zu der Zielabweichung und dem Vorhaben äußerten. Die Klägerin wandte ein, die Grundzüge der Regionalplanung würden verletzt und die Überbauung der Flächen widerspreche dem Willen des Planungsträgers.
Mit Bescheid vom 24. April 2023 wurde die beantragte Zielabweichung zugelassen. Die Voraussetzungen dafür lägen im konkreten Fall vor. Seit Inkrafttreten des Regionalplans im Jahr 2017 hätten sich die maßgeblichen Tatsachen geändert, da Normgeber auf verschiedenen Ebenen die Bedeutung alternativer Energien hervorgehoben hätten. Zudem hätte die Abweichung im Regionalplan durch Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsflächen an anderer Stelle umgesetzt werden können. Die Planungsgrundzüge seien nicht berührt.
Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 22. Mai 2023 Widerspruch. Diesen begründete sie mit fachlichen Einwänden gegen die Gründe, die im angegriffenen Bescheid für die Zielabweichung angeführt worden waren. Sie wandte unter anderem ein, dass es Alternativflächen gebe und die gesetzlich vorgesehene Förderung alternativer Energien keine absolute Wirkung habe. Die konkrete Zielabweichung sei raumordnungsrechtlich nicht vertretbar und widerspreche auch der 4. Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms IV (LEP IV).
Der Widerspruch wurde mit Bescheid vom 15. September 2023 zurückgewiesen. Der Rechtsbehelf der Klägerin sei unzulässig, da sie kein Recht habe, sich gegen eine Abweichung von der Regionalplanung in einem Einzelfall zu wehren. Ihr obliege ausschließlich die Aufstellung und Änderung des Regionalplans. Der Widerspruch sei zudem unbegründet. Die Voraussetzungen für eine Zielabweichung lägen trotz der Einwände der Klägerin vor. Vor allem sei keine Verletzung der Planungsgrundzüge festzustellen. Dies ergebe sich aus einer Gegenüberstellung der für das geplante Vorhaben benötigten Flächen zu den Vorrang- und Vorbehaltsflächen im übrigen Gebiet der beiden Beigeladenen.
Mit der vorliegenden Klage wendet sich die Klägerin weiter gegen die Abweichung von Ziel *** des einschlägigen Regionalen Raumordnungsplans.
Im Klageverfahren haben sich die Beteiligten einerseits mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Voraussetzungen für eine Zielabweichung vorliegen, also insbesondere, ob eine veränderte Sachlage anzunehmen ist, die Abweichung vertretbar ist und Grundzüge der Planung berührt sind. Andererseits haben sich die Beteiligten mit der Klagebefugnis der Klägerin befasst. Dazu haben sie sich auf unterschiedliche Interpretationen der einschlägigen Gesetzesbestimmungen berufen.
Die Klägerin beantragt,
den Zielabweichungsbescheid des Beklagten vom 24. April 2023 sowie den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 15. September 2023 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene zu 1) beantragt ebenfalls,
Die Beigeladene zu 2) hat keinen Antrag gestellt.
Hinsichtlich des sonstigen Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und auf die Verwaltungsakten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Der Klägerin fehlt eine rechtlich anerkennenswerte Befugnis, um gegen die angegriffenen Verwaltungsentscheidungen der Beklagten vorgehen zu können.
1. Die Notwendigkeit einer solchen Befugnis ergibt sich aus § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist eine Anfechtungsklage wie die vorliegende nur zulässig, wenn der jeweilige Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Umgekehrt sind die Klagebefugnis und damit die Zulässigkeit der Klage zu verneinen, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Februar 2017 – 8 A 10717/16.OVG –, juris Rn. 31).
So liegt es hier. Die Klägerin kann keine Rechte für sich in Anspruch nehmen, die durch die am 24. April 2023 zugelassene Zielabweichung oder durch den Widerspruchsbescheid vom 15. September 2023 verletzt sein könnten.
2. Die Klägerin kann eine Klagebefugnis im vorstehenden Sinn nicht aus der ihr normativ zugewiesenen Funktion in der Regionalplanung ableiten.
a) Dies lässt sich den Vorschriften zur Verteilung der Aufgaben zwischen ihr und dem Beklagten als obere Landesplanungsbehörde nicht unmittelbar entnehmen.
Die Aufgabenverteilung in Bezug auf die regionalen Raumordnungspläne ist in § 14 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes (LPlG)) geregelt. Danach obliegt den Planungsgemeinschaften wie der Klägerin die Aufstellung und Änderung der Pläne (Satz 1). Sie können weitere konzeptionelle oder koordinierende Aufgaben im Zusammenhang mit der Regionalplanung nur übernehmen, wenn die oberste Landesplanungsbehörde dem zustimmt. Für eine Zustimmung dazu, dass die Klägerin sich klageweise gegen Zielabweichungsentscheidungen wenden darf, ist nichts ersichtlich. Ohne eine solche Zustimmung endet die Zuständigkeit der Klägerin mit Beendigung des Verfahrens zur Aufstellung bzw. Änderung des regionalen Raumordnungsplans A***. Hingegen ist die Zuständigkeit für die Entscheidung über Abweichungen von in diesem Plan festgelegten Zielen nach § 10 Abs. 6 LPlG dem Beklagten als oberer Landesplanungsbehörde (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LPlG) zugewiesen. Seine Zuständigkeit beginnt somit nach Abschluss des Planaufstellungs- bzw. -änderungsverfahrens.
Diese Trennung in der Aufgabenwahrnehmung spiegelt sich im Verfahren zur Zielabweichung wieder. Sie kann nach § 10 Abs. 6 LPlG im Benehmen mit der jeweiligen Planungsgemeinschaft zugelassen werden, sofern die weiteren, dort genannten Voraussetzungen vorliegen. Allein der Umstand, dass der Normgeber als Form der Beteiligung „Benehmen“ statt „Einvernehmen“ gewählt hat, spricht gegen eine rechtliche Position, welche die zu beteiligende Stelle klageweise verteidigen könnte (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juli 2014 – 16 B 652/14 –, juris, OS). Denn eine Entscheidung im "Benehmen" verlangt im Gegensatz zu einer solchen im "Einvernehmen" keine Willensübereinstimmung. Es bedeutet nicht mehr als die (gutachtliche) Anhörung der anderen Behörde, die dadurch Gelegenheit erhält, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 – 7 A 2.92 –, BVerwGE 92, 258 = juris, Rn. 22). Die sachverständige Unterstützung der zuständigen Behörde eröffnet der sachverständigen Stelle kein Recht darauf, ihre Vorstellungen klageweise umzusetzen.
Dem steht nicht entgegen, dass Planungsgemeinschaften wie die Klägerin als juristische Personen ausgestaltet sind (§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Dies verleiht ihnen prozessual zwar die Beteiligtenfähigkeit im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO, trifft indes keine Aussage dazu, ob sie Inhaber materieller Rechte sind, die ihnen zur Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO verhelfen. Nur wenn Letzteres der Fall ist, können sie mittels der ihnen zugestandenen Rechtspersönlichkeit diese materiellen Rechte auch prozessual durchsetzen.
b) Die einschlägigen Bestimmungen können nach dem Willen des Gesetzgebers nicht so verstanden werden, dass die Planungsgemeinschaften selbständig gegen Zielabweichungsentscheidungen klagen können sollen.
Einem solchen Normverständnis steht die Begründung im Gesetzentwurf der Landesregierung zum Landesplanungsgesetz vom 19. Dezember 2002 entgegen. Dort wird als Hauptaufgabe der Planungsgemeinschaften die Aufstellung und Änderung der regionalen Raumordnungspläne definiert; daneben sollen sie nur weitere konzeptionelle oder koordinierende Aufgaben, nicht aber Vollzugsaufgaben übernehmen können (s. LT-Drs 14/1744, S. 24 f.). Zur letztgenannten, den Planungsgemeinschaften nach der Vorstellung des Gesetzgebers verwehrten Aufgabenkategorie gehört die Entscheidung über eine beantragte Zielabweichung. Das ergibt sich aus dem Charakter einer solchen Entscheidung. Bei ihr handelt es sich gerade nicht um eine originäre Planungsentscheidung, da sie nicht auf eine zukunftsbezogene Gestaltung komplexer Sachverhalte ausgerichtet ist. Mit einer Zielabweichungsentscheidung erfolgt keine eigenständige – neue – Regionalplanung. Vielmehr geht es um die administrative Behandlung einer bereits erfolgten Planung, nämlich der Prüfung, ob deren Grundzüge trotz Abweichens von bestimmten Planungszielen erhalten bleiben (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Februar 2017 – 8 A 10717/16.OVG –, juris, Rn. 53). Es bedarf keiner Erläuterung, dass mit einer Zielabweichungsentscheidung keine konzeptionellen bzw. koordinierenden Aufgaben verfolgt werden.
c) Gegen eine Klagebefugnis der Planungsgemeinschaften in Bezug auf Zielabweichungsentscheidungen sprechen weitere Vorschriften, die sich mit deren Aufgaben befassen.
Danach wollte der Gesetzgeber den Planungsgemeinschaften gerade kein uneingeschränktes Recht zur Umsetzung ihrer planerischen Vorstellungen und Ziele verleihen. Dies folgt zum einen aus § 10 Abs. 4 Satz 2 LPlG. Danach kann die oberste Landesplanungsbehörde unter bestimmten Voraussetzungen die Regionalplanung an Stelle der jeweiligen Planungsgemeinschaft selbst durchführen oder der oberen Landesplanungsbehörde übertragen. Die Regionalplanung obliegt also nicht ausschließlich und in allen Fällen den Planungsgemeinschaften. Zum anderen ergibt sich aus § 10 Abs. 2 LPlG, dass die Planungsgemeinschaften nicht das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt der regionalen Raumordnungspläne haben. Denn sie haben ihre Planung der obersten Landesplanungsbehörde zur Genehmigung vorzulegen (Satz 1). Letzterer werden dabei weitreichende Prüfungskompetenzen eingeräumt. Die Genehmigung ist nicht nur zu versagen, wenn übergeordnete Grundsätze und Ziele verkannt wurden, sondern auch, wenn sie nicht zweckmäßig angewendet wurden (Satz 2). Damit wird den obersten Landesplanungsbehörden neben der rechtlichen auch eine fachliche Kontrolle zugestanden. Mit anderen Worten trägt die Verantwortung für die Ziele im hier einschlägigen regionalen Raumordnungsplan die oberste Landesplanungsbehörde. Diese Kompetenzzuweisung spricht gegen eine Befugnis der Klägerin, planerische Ziele eigenständig verteidigen zu dürfen. Zwar hat sie diese vorgeschlagen, sie standen indes unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde.
d) Sinn und Zweck der Aufgabenverteilung im Rahmen der regionalen Raumordnungspläne stehen ebenfalls der Annahme einer Klagebefugnis der Klägerin bei Zielabweichungen entgegen.
Die Regionalplanung ist ihrer Natur nach Landesplanung, auch wenn sie sich nur auf Teilräume des Landes bezieht und von Planungsgemeinschaften wahrgenommen wird. Diesen wird die Landesplanung nicht mit Allzuständigkeit übertragen. Vielmehr haben die Planungsgemeinschaften nur einen begrenzten, nämlich den ihnen zugewiesenen Auftrag (vgl. Bäumler in: PdK, Erläuterung zu § 12 LPlG, Stand: April 2001, beck-online). Einer Allzuständigkeit der Planungsgemeinschaften stünde die verfassungsrechtliche Zuweisung der Landesplanung als Aufgabe an die Landesregierung entgegen (vgl. etwa Art. 89b Abs. 1 Nr. 3 LV).
3. Die Klägerin kann eine Klagebefugnis nicht aus dem planerischen Ziel ableiten, das sie verletzt sieht.
Die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung oder der Landesplanung kann nur unter bestimmten Umständen zu einer die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO begründenden rechtlichen Betroffenheit einer Körperschaft des öffentlichen Rechts führen. Eine derartige Rechtsbetroffenheit ist nur anzunehmen, wenn das jeweilige Ziel dazu bestimmt ist, Belange der Körperschaft zu schützen, oder wenn bei der Zielabweichungsentscheidung Belange unberücksichtigt blieben, die den Interessen der Körperschaft dienen sollen (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Februar 2012 – 8 A 10965/11.OVG – juris, Rn. 34). Beide Alternativen sind hier zu verneinen.
Ziel Z *** soll die landwirtschaftliche Nutzung bestimmter Flächen gewährleisten. Aus der Begründung zu diesem Ziel ergibt sich, dass bei der Einstufung bestimmte Funktionen in den Blick zu nehmen sind, welche die Flächen erfüllen sollen, wie etwa Ernährungs-, Versorgungs-, Einkommens- und Schutzfunktionen. Als juristische Person des öffentlichen Rechts mit ausschließlich planerischen Aufgaben kann sich die Klägerin weder darauf berufen, die Flächen selbst entsprechend der Zielvorgabe zu nutzen, noch wird sie durch eine etwaige Beeinträchtigung der genannten Funktionen betroffen. Noch deutlicher wird die fehlende eigene Betroffenheit durch den Grundsatz G 119 LEP IV. Danach soll die Landwirtschaft – und damit die ihr zugewiesenen Flächen – der Erzeugung hochwertiger Lebensmittel, der Produktion nachwachsender Rohstoffe, der Erhaltung des Landschaftsbildes und der Lebensgrundlagen sowie der Erzielung eines angemessenen Einkommens der Landwirte dienen. Diese Vorstellungen sind an natürlichen Personen ausgerichtet und nicht an Körperschaften des öffentlichen Rechts wie der Klägerin.
4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es ist ermessensgerecht, die Klägerin mit den außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) zu belasten, da diese einen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist (§ 154 Abs. 3 und § 162 Abs. 3 VwGO). Andererseits wäre es unbillig, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2) aufzuerlegen. Denn diese ist mangels Antragstellung gerade kein Kostenrisiko eingegangen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung war zuzulassen, da ein Berufungsgrund im Sinne von § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegt. Aus Sicht der Kammer hat die Frage grundsätzliche Bedeutung, ob Planungsgemeinschaften eine Klagebefugnis im Hinblick auf Zielabweichungsentscheidungen haben.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 LPlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 6 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LPlG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 10 Abs. 4 Satz 2 LPlG
§ 10 Abs. 2 LPlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 14 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes
Art. 89b Abs. 1 Nr. 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 258
8 A 10717/16
16 B 652/14
7 A 2.92
8 A 10965/11