Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-20, Aktenzeichen 10 B 3140/07

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 500.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Untersagung des Vertriebs von Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen in Niedersachsen. Zusätzlich begehrt sie, den Betrieb befristet zu gestatten und die Teilnahmebedingungen zu den Lotterien befristet zu genehmigen.
Die Antragstellerin ist eine GmbH, deren Gesellschafter die Norddeutsche Landesbank Girozentrale, die Förderungsgesellschaft des Niedersächsischen Sparkassen- und Giroverbandes mbH & Co. - Beteiligungsgesellschaft bürgerlichen Rechts mbH -, der Landessportbund Niedersachsen e.V., sowie der Niedersächsische Fußballverband e.V. sind.
Sie ist Mitglied im Verband deutscher Lotto- und Totounternehmen (Deutscher Lotto- und Totoblock) und veranstaltet auf Grundlage verschiedener Konzessionen Lotterien und Sportwetten in Niedersachsen; u.a. betreibt sie die Lotterien „6 aus 49“, sowie die Zusatzlotterien „Super 6“, „Spiel 77“ und die „GlücksSpirale“. Die Lotterie „6 aus 49“ betreibt die Antragstellerin aufgrund einer 1956 erteilten und fortlaufend verlängerten Genehmigung. Zuletzt hat der Antragsgegner diese unter dem 24. November 2000 verlängert. Gemäß Ziff. I.1 der Genehmigung für diese Lotterie gilt, dass sie auf Grundlage des Blockvertrages der deutschen Lotto- und Totounternehmen gemeinsam mit den Lotto- und Totounternehmen in den übrigen Bundesländern durchgeführt wird. Unter Ziff. I.2 der Genehmigung ist geregelt, dass für die Durchführung die Teilnahmebedingungen für das Lotto in der Fassung vom 29. August 2000 gelten. Die Teilnahmebedingungen „sind in den Annahmestellen zur Einsicht für jedermann auszulegen bzw. bereitzuhalten. Änderungen bedürfen meiner Genehmigung (§ 4 NLottG)“.
Soweit die Antragstellerin Lotterien über das Internet vertreibt, sind die Art des Vertriebes und die Teilnahmebedingungen für das Angebot im Internet jeweils gesondert genehmigt worden. Zuletzt hat der Antragsgegner der Klägerin z.B. unter dem 5. Juli 2007 Genehmigungen zum Betrieb des Zahlenlottos „6 aus 49“ sowie der Lotterien „Bingo“, der „ODDSET-Kombi-Wette“, der „Rubbellotterie“ und der Lotterie „Schatzinsel“ im Internet erteilt und die jeweiligen Teilnahmebedingungen für den Vertrieb der betroffenen Lotterie im Internet genehmigt.
Die Spielaufträge für das Zahlenlotto und die Zusatzziehungen werden ferner von ca. 2.500 herkömmlichen Lotterie-Annahmestellen angenommen und der Antragstellerin übermittelt. Darüber hinaus erhält die Antragstellerin Spielaufträge über gewerbliche Spielvermittler.
Unter dem 9. September 2005 teilte die Antragstellerin dem Antragsgegner schriftlich unter näherer Darlegung des Vorhabens - mit, dass sie die Einrichtung von Lotterie-Angeboten auf Kunden Service Terminals von niedersächsischen Sparkassen beabsichtige. Das beschriebene Verfahren stelle eine Ergänzung des Vertriebsweges dar, die eine Anpassung der Teilnahmebedingungen erforderlich mache. Sie bitte daher um „Zustimmung zur geplanten Umsetzung“.
Mit Schreiben vom 29. September 2005 bat die Antragstellerin in Ergänzung ihres vorhergehenden Schreibens um „Zustimmung entsprechend § 3 Ziff. 6 NLottG“ für den Vertrieb von Lotto-Spielangeboten über Kunden Service Terminals in niedersächsischen Sparkassen.
In Niedersachsen verfügen nach Angaben der Antragstellerin 40 Sparkasseninstitute über insgesamt 1200 Kunden Service Terminals. Die Antragstellerin beabsichtigt in Form eines Pilotprojektes von drei bis vier Wochen, den Betrieb der Lotterien „6 aus 49“ sowie der Zusatzlotterien „GlücksSpirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ zunächst an den Kunden Service Terminals der Norddeutschen Landesbank im Raum Braunschweig einzuführen und zu beobachten. Später soll der Test um die Sparkassen Stade/Altes Land und Walsrode sowie die Stadtsparkassen Bad Pyrmont, Rotenburg, Scheeßel und Northeim erweitert werden. Nach diesem Versuch plant sie die schrittweise Einführung des Angebots auf Dauer bei weiteren Sparkassen. Im Falle einer erfolgreichen Erprobung sollen die Sparkassen selbst darüber entscheiden, ob sie die Lottoanwendung auf ihren Kunden Service Terminals weiter betreiben wollen. Für den Betrieb der genannten Lotterien auf den Kunden Service Terminals ist geplant, dass der Kunde sich gegenüber dem Terminal durch Eingabe seiner EC-Karte legitimiert, wobei nur EC-Karten der Sparkassen-Finanzgruppe akzeptiert werden sollen. Sobald das Gerät die EC-Karte akzeptiert, soll auf dem Bildschirm des Terminals neben den Zeichen für die übrigen Dienste der Sparkasse ein Lotto-Logo erscheinen. Der Kunde soll dann durch Eingabe in das Terminal vorher festgelegte „Quicktipp-Spielscheine“ spielen oder einen persönlichen Lottoschein eingeben. Um den Bezahlvorgang auszulösen, muss der Kunde sodann seine EC-Pin eingeben.
Am 18. April 2007 teilte der Geschäftsführer der Antragstellerin, Herr Dr. [A], dem Antragsgegner in einem Gespräch mit, dass die Antragstellerin Ende Mai 2007 an zwei Standorten in Niedersachsen mit einem Pilotprojekt zur Erprobung der elektronischen Teilnahme von Sparkassenkunden am Lottospiel beginnen werde.
Mit Bescheid vom 25. Mai 2007 lehnte der Antragsgegner die Ausweitung der Annahmestellen der Antragstellerin auf Sparkassenterminals ab. Zugleich untersagte er - unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Einbeziehung des Pilotprojekts - die Einführung des KST-Projektes „Lotto über Kunden Service Terminals der Sparkassen“ bzw. dessen Ausdehnung auf weitere Bankterminals. Zur Begründung führt der Antragsgegner aus, er habe als Aufsichtsbehörde gemäß § 14 Abs. 1 NLottG i.V.m. § 12 Abs. 2 LottStV darauf hinzuwirken, dass die Antragstellerin die lotterierechtlichen Regelungen einhalte. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 28. März 2006 den Gesetzgeber verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2007 die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten unter Beachtung der Entscheidung neu zu regeln. In der Übergangszeit sei eine Erweiterung des Glücksspielwesens über das zum Zeitpunkt der Entscheidung vorhandene Maß hinaus unzulässig. Das Bundesverfassungsgericht verlange auch eine Einschränkung des breit gefächerten Netzes von Annahmestellen. Dieser Forderung widerspreche die Angebotserweiterung der Antragstellerin. Im Übrigen sei die Ablehnung wegen des eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens und des Notifizierungsverfahrens zum neuen Glücksspielstaatsvertrag bei der EU-Kommission geboten. In ihren Stellungnahmen habe die Bundesrepublik Deutschland gegenüber der EU-Kommission darauf hingewiesen, dass bereits bundeseinheitlich erste durchgreifende Schritte zur Umsetzung der Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts getätigt worden seien. Entsprechendes gelte für laufende Verfahren gegen Sportwettenveranstalter, die unerlaubt in Niedersachsen auftreten würden. Ausweitungen des Spielangebots sowie der Spielmöglichkeiten, welche die Spielleidenschaft der Spielteilnehmer und der Bevölkerung übermäßig anheizten, seien danach unzulässig und würden den Übergangsregelungen sowie dem Ziel der Glücksspielaufsicht in den Bundesländern widersprechen, eine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht zu betreiben.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei geboten, weil die Abwägung zwischen dem Suspensivinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung zu Lasten der Antragstellerin ausfalle. Die Durchführung und Umsetzung der beantragten Maßnahme bis zur Bestandskraft der Untersagungsverfügung könne nicht hingenommen werden. Die Bestandskraft trete möglicherweise erst nach jahrelangem Rechtsstreit ein, was auf Grund des besonderen öffentlichen Interesses an der Verhinderung der Ausweitung der Annahmestellen nicht abgewartet werden könne. Ein Telefonat mit dem Geschäftsführer der Antragstellerin Dr. [A] am 25. Mai 2007 habe ergeben, dass für den Feldversuch bereits einer von vier Verträgen mit niedersächsischen Sparkassen seitens der Sparkasse unterzeichnet sei. Es stehe lediglich die erwartete Zeichnung durch den Geschäftsführer am 29. Mai 2007 aus. Der Feldversuch könne sodann noch am gleichen Tag beginnen. Ein Abwarten bis zur nächsten Aufsichtsratsitzung am 28. Juni 2007 habe Dr. [A] abgelehnt, die Antragstellerin sehe sich als Wirtschaftsunternehmen im Wettbewerb. Das wirtschaftliche Interesse der Antragsstellerin, bis zum Eintritt der Rechtskraft der Untersagungsverfügung das Projekt Lotto über Kunden Service Terminals von Sparkassen umzusetzen, sei als verhältnismäßig gering zu bewerten. Die diesbezüglichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen der Antragstellerin seien von vornherein mit dem Risiko behaftet gewesen, durch die Einführung des Projekts nur vorübergehend oder gar kein Einkommen erzielen zu können. Ihr Interesse, wirtschaftliche Ziele durch nicht konzessionierte Tätigkeit weiterzuverfolgen, sei nicht schutzwürdig. Dagegen überwiege das öffentliche Interesse an einer rechtmäßigen Ausgestaltung des Glücksspielrechts in Niedersachsen. Die unmittelbare Einführung des Projektes würde ohne eine mit sofortiger Wirkung vorgenommene Untersagung insbesondere der Zielrichtung des Lotteriestaatsvertrages sowie dem durch das Bundesverfassungsgericht geschaffenen Übergangsrecht zuwider laufen
Gegen den Bescheid erhob die Antragstellerin am 18. Juni 2007 Klage (10 A 3139/07), die das Gericht durch Urteil vom 20. August 2007 abgewiesen hat. Zur Begründung ihres gleichzeitig gestellten Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes macht sie geltend, es bestehe kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung, weil diese offensichtlich rechtswidrig sei. In jedem Fall aber überwiege ihr Suspensivinteresse das Vollziehungsinteresse. Die Verfügung sei rechtswidrig, weil sie nicht nur in die aus den Konzessionen folgenden subjektiven-öffentlichen Rechte, sondern auch in ihr zukommende Grundrechte eingreife, ohne dass sie auf eine Befugnisnorm gestützt werden könne. Sie bewege sich mit dem Vorhaben im Rahmen ihrer Konzession für das Zahlenlotto. Sie - die Antragstellerin - sei in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Artikel 12 GG nachteilig betroffen, die gemäß Artikel 19 Abs. 3 GG auch ihr als inländischer juristischer Person zugute komme. Im Übrigen sei sie in Artikel 3 GG verletzt, weil dem gewerblichen Vermittler [B] die Vermittlung von Lotterien über 11.000 zusätzliche Annahmestellen in Filialen des Unternehmens [C] nicht untersagt werde. Dies sei eine unzulässige Ungleichbehandlung bei wesentlich gleichen Sachverhalten. Die vom Antragsgegner angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sei sachlich und regional nicht einschlägig.
Die Antragstellerin beantragt,
*1. die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 25. Mai 2007 wiederherzustellen;
2. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Feldversuch und anschließenden dauerhaften Vertrieb der Lotterien „6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“ und der „GlücksSpirale“ über Kunden Service Terminals von Sparkassen in Niedersachsen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu gestatten;
3. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, die Teilnahmebedingungen für die über Kunden Service Terminals zu vertreibenden Spiele befristet bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu genehmigen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, der Bescheid sei offensichtlich rechtmäßig und verletze die Antragstellerin nicht in ihren Rechten. Ferner überwiege auch das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das Suspensivinteresse der Antragstellerin. Könne die Antragstellerin bis zur rechtskräftigen Entscheidung ihr Projekt verfolgen, würde dies zu einem rechtswidrigen, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zuwiderlaufenden Zustand des staatlichen Glücksspielmonopols führen.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sämtliche Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Das mit dem Antrag zu 1. geltend gemachte Begehren, die aufschiebende Wirkung der gegen die Untersagungsverfügung erhobenen Klage wiederherzustellen, ist gemäß § 80 Abs. 5 VwGO statthaft, weil der Antragsgegner insoweit die sofortige Vollziehung angeordnet hat, und auch ansonsten zulässig.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des angefochtenen Bescheides überwiegt das private Interesse der Antragstellerin, bis zum Eintritt der Bestandskraft von der Vollziehung verschont zu bleiben. Maßgebend hierfür ist zunächst, dass sich die Untersagungsverfügung als offensichtlich rechtmäßig erweist. Der Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen bedarf der Genehmigung durch den Antragsgegner. Eine solche Genehmigung liegt derzeit nicht vor und ist vom Antragsgegner mit dem angefochtenen Bescheid in rechtmäßiger Weise abgelehnt worden. Die von der Antragstellerin gleichwohl beabsichtigte Einführung des neuen Vertriebsweges kann daher vom Antragsgegner unterbunden werden. Dabei erweist sich die Untersagungsverfügung auch dann als rechtmäßig, wenn man die Einführung des neuen Vertriebsweges nicht für genehmigungsbedürftig hält. Die Kammer hat hierzu im Einzelnen in ihrem im Hauptsacheverfahren ergangenen Urteil vom 20. August 2007 Folgendes ausgeführt:
„Die Einführung des Vertriebsweges „KST“ bedarf der Genehmigung durch den Beklagten.
Wie sich aus § 11 Nr. 5 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland - LottoStV -, dem der Niedersächsische Landtag durch Art. 2 des Gesetzes vom 4. Juni 2004 (Nds. GVBl. S. 163) zugestimmt hat und der gemäß § 1 S. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über das Lotterie- und Wettwesen vom 21. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 289), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 597) - NLottG - ergänzend in Niedersachsen gilt, ergibt, ist in der Genehmigung insbesondere die Vertriebsform festzulegen. § 11 LottoStV befindet sich zwar im Dritten Abschnitt des Staatsvertrages und betrifft damit unmittelbar nur Lotterien anderer als staatlicher oder unter maßgeblicher staatlicher Beteiligung verfasster Veranstalter. Da gemäß § 3 Abs. 1 NLottG aber immer dann, wenn das Land nicht selbst die Lotterie - ohne behördliche Zulassung (vgl. § 2 NLottG) - veranstaltet, eine Konzession erforderlich ist, Regelungen über den näheren Inhalt der Konzession jedoch fehlen, ist es geboten, den Mindestinhalt der Erlaubnis in entsprechender Anwendung von § 11 Abs. 1 NLottG zu bestimmen. Hiernach unterliegt auch die Vertriebsform einer Genehmigungspflicht und ist nicht durch den Konzessionsinhaber nach seinem Belieben frei wählbar. Mit der Genehmigungspflicht der Vertriebsform wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Art des Vertriebs von Lotterien maßgeblich mitbestimmt, ob die in § 1 LottoStV definierten Ziele der Monopolisierung des Lotteriewesens durch den Lotteriestaatsvertrag tatsächlich erreicht werden. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276) die herausragende Bedeutung der Vertriebswege für die Beantwortung der Frage betont, ob das monopolisierte Glücksspielangebot aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Wettverhalten ausgerichtet ist (Absätze 135 ff.). Vor diesem Hintergrund gehört die Bestimmung der Vertriebswege zu den unverzichtbaren Mindestbestandteilen einer Konzession gemäß § 3 NLottG.
Die der Klägerin erteilten Konzessionen für die in Rede stehenden Lotterien enthalten keine Genehmigungen des Vertriebs von Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen. Soweit sie sich überhaupt zu den Vertriebswegen verhalten, gehen sie von einem terrestrischen Vertrieb über Verkaufsstellen (so z.B. die Genehmigung der Lotterie „GlücksSpirale“ vom 20.Dezember 2006) oder von einem Vertrieb über das Internet aus (vgl. hierzu das Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 9. Juli 2004). Auch die vom Beklagten nach Maßgabe von § 4 Abs. 3 NLottG genehmigten Teilnahmebedingungen haben nur diese beiden Vertriebswege zum Gegenstand. Aber auch soweit die Konzessionen keine Aussagen zum Vertrieb enthalten, kann hieraus nicht der Schluss gezogen werden, damit sei jedwede Vertriebsform zulässig. Regeln die Konzessionen den Vertrieb nicht ausdrücklich, knüpfen sie konkludent an die vorgefundene Situation an, die durch den Vertrieb über die klassischen Lotto-Annahmestellen gekennzeichnet war. Nur im Hinblick auf die Beibehaltung dieses Status quo konnte sich bei der Klägerin ein schutzwürdiges Vertrauen bilden. Deshalb ist es rechtlich unbedenklich, wenn jedenfalls seit Inkrafttreten des Lotteriestaatsvertrages eine neue, d.h. eine bei Erteilung der Konzession noch nicht praktizierte Vertriebsform, der Genehmigung durch den Beklagten bedarf.
Der Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen ist von der Genehmigung des Vertriebs über Annahmestellen nicht umfasst. Der Vertrieb über Annahmestellen ist dadurch gekennzeichnet, dass der Kunde während zeitlich begrenzter Öffnungszeiten dem dort tätigen Personal Spielscheine zur Weiterleitung an die Klägerin übergibt. Demgegenüber sind die Kunden Service Terminals von Sparkassen rund um die Uhr verfügbar und ermöglichen, da ein persönlicher Kontakt nicht stattfindet, ein anonymes Spielen. Der Kunde muss alle zur Spielteilnahme notwendigen Handlungen selbst vornehmen. Damit handelt es sich bei der von der Klägerin geplanten Vertriebsform um einen neuen Vertriebsweg, der nur nach vorheriger Genehmigung durch den Beklagten praktiziert werden darf.
Dem Erfolg des Feststellungsbegehrens steht darüber hinaus entgegen, dass gegenwärtig keine genehmigten Spielbedingungen vorliegen, die den Vertrieb von Lotterien über Kunden Service Terminals zum Gegenstand haben. Gemäß § 4 Abs. 1 NLottG bedarf es zur Durchführung jeder genehmigungspflichtigen Veranstaltung ergänzender Regelungen (Spielbedingungen). Die Spielbedingungen müssen u.a. Bestimmungen darüber treffen, unter welchen Voraussetzungen ein Spielvertrag zustande kommt (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 NLottG). Schon im Hinblick hierauf bedarf es speziell auf den neuen Vertriebsweg abgestellter Spielbedingungen, die gemäß § 4 Abs. 3 NLottG vom Beklagten genehmigt werden müssen. Da die Klägerin eine solche Genehmigung bisher nicht erhalten hat, ist sie auch aus diesem Grund an der Einführung des neuen Vertriebswegs gehindert.
Die Klage hat auch hinsichtlich des Begehrens, die Verfügung des Beklagten vom 25. Mai 2007 aufzuheben, keinen Erfolg.
Die Klage ist auch insoweit zulässig, insbesondere fehlt es nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis der Klägerin. Diese kann als in der Form einer juristischen Person des Privatrechts organisiertes Lotterieunternehmen vorliegend geltend machen, durch die angefochtene Verfügung in eigenen Rechten verletzt zu sein, namentlich in Artikel 3 und 12 GG. Gemäß Artikel 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen, ist nur dann gerechtfertigt, wenn deren Bildung und Betätigung Ausdruck der freien Entfaltung der privaten natürlichen Personen ist, insbesondere wenn der „Durchgriff“ auf die hinter ihnen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen lässt (BVerfG, Beschl. v. 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88 -, NJW 1990, 1783 -). Das ist bei einer juristischen Person des Privatrechts dann zu verneinen, wenn deren Betätigung durch die Ausgestaltung des Beteiligungsverhältnisses an der Gesellschaft so eingeschränkt ist, dass der Staat entscheidenden Einfluss auf die Geschäftsführung hat (BVerfG, a.a.O.). Zudem gelten materielle Grundrechte für juristische Personen des Privatrechts nicht, sofern sie bei der Wahrnehmung gesetzlich zugewiesener und geregelter öffentlicher Aufgaben der Daseinsvorsorge betroffen sind. (BVerfG, a.a.O.). Dies alles trifft auf die Klägerin nicht zu. Mit der Beteiligung des Landessportbundes Niedersachsen e.V. sowie des Niedersächsischen Fußballverbandes e.V. besteht auch eine Beteiligung von Privatrechtssubjekten an der Klägerin. Insoweit ist nicht erkennbar, dass die an der Klägerin beteiligten öffentlich-rechtlichen Träger ihre Geschäftsführung derart dominieren, dass diese ihre Geschäfte nicht aufgrund eines eigenständigen privaten Geschäftswillens lenkt. Gerade das vorliegende Verfahren zeigt vielmehr, dass die Klägerin zwar die in § 3 Abs. 2 NLottG beschriebenen Voraussetzungen für die Tätigkeit als staatlich konzessionierter Wettunternehmer erfüllt, gleichwohl aber tatsächlich offenkundig in der Lage ist, eine von den Vorstellungen der Aufsichtsbehörde abweichende Geschäftspolitik zu verfolgen. Ob sich hieraus Zweifel an der Eignung der in Niedersachsen gewählten Art der Monopolisierung des Zahlenlottos (und der Sportwetten) in Bezug auf das damit allein verfolgbare Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft ergeben, berührt die Grundrechtsfähigkeit der Klägerin nicht und bedarf daher in diesem Zusammenhang keiner Erörterung.
Die Klägerin erfüllt durch das Angebot an unterschiedlichen Lotterien zudem keine öffentlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Das Angebot an Lotterien stellt nicht die Erfüllung einer staatlichen Aufgabe durch Bereitstellung von Leistungen und Einrichtungen für die notwendige Versorgung der Bevölkerung dar.
Der angegriffene Verwaltungsakt ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Untersagungsverfügung ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Verfügung ist § 14 Abs. 1, § 1 S. 1 NLottG i.V.m. § 12 Abs. 1 LottoStV. Gemäß § 14 Abs. 1 NLottG sind für Maßnahmen der Aufsicht die Regelungen des § 12 LottoStV entsprechend anzuwenden. Gemäß § 12 S. 1 LottoStV hat die Aufsichtsbehörde u.a. darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Staatsvertrages eingehalten werden und dass unerlaubtes Glückspiel unterbleibt. Nach Satz 2 dieser Vorschrift kann sie die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen.
Wie oben festgestellt wurde bedarf die Klägerin für den Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen einer Genehmigung durch den Beklagten. Über diese Genehmigung verfügt sie derzeit ebenso wenig wie über die darüber hinaus erforderliche Genehmigung der einschlägigen Spielbedingungen. Schon im Hinblick auf die sonach gegebene formelle Illegalität der von ihr beabsichtigten Vertriebserweiterung rechtfertigt sich die hierauf bezogene Untersagungsverfügung. Da - wie unten näher dargelegt werden wird - auch die Ablehnung des Genehmigungsantrages rechtmäßig ist, ist ein ordnungsbehördliches Einschreiten auch dann zulässig, wenn man hierfür nicht nur auf das Fehlen der erforderlichen Genehmigung sondern auch auf die fehlende Genehmigungsfähigkeit der unterbundenen Maßnahme abstellt.
Schließlich wäre die angefochtene Untersagungsverfügung selbst dann rechtmäßig, wenn man - anders als nach Auffassung der Kammer geboten - davon ausginge, der Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen sei nicht genehmigungspflichtig. Denn die vom Beklagten angestellten Erwägungen tragen nicht nur - wie sogleich ausgeführt werden wird - die Rechtmäßigkeit der Genehmigungsversagung sondern rechtfertigen auch die Untersagungsverfügung. Das vom Beklagten verfolgte Ziel, in der Übergangsphase zwischen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 und der von diesem geforderten Neuregelung des Glücksspielwesens ab 1. Januar 2008 keine neuen Vertriebswege für Lotterieprodukte zuzulassen, orientiert sich an der durch das Bundesverfassungsgericht auch für Niedersachsen geschaffenen Rechtslage. Beispielsweise wäre ein Einschreiten gegen private Anbieter oder Vermittler von in Niedersachsen nicht konzessionierten Sportwetten rechtlich kaum durchsetzbar, würde der Beklagte zugleich - sei es durch Erteilung einer entsprechenden Genehmigung, sei es durch Absehen von einer Untersagungsverfügung - eine Ausweitung der Vertriebsstruktur der Klägerin zulassen. Die Klägerin kann nicht nur die Privilegien in Anspruch nehmen, die sich daraus ergeben, dass allein sie in Niedersachsen auf Grund einer staatlichen Konzession u.a. Zahlenlotto und Sportwetten veranstalten darf. Sie muss vielmehr im Gegenzug hinnehmen, dass sie in ein ordnungsrechtliches Geflecht eingebunden ist und der Beklagte die Möglichkeit hat, rechtliche Vorgaben im Aufsichtsweg durchzusetzen, soweit ihm das nicht schon auf Grund seines vom Gesetzgebers bei Schaffung des § 3 Abs. 2 NLottG vorgestellten maßgeblichen Einflusses (vgl. auch § 5 Abs. 2 LottoStV) gelingt.
Ermessensfehler sind nicht erkennbar, insbesondere lässt sich kein Verstoß gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichheitssatz feststellen. Da es sich bei der Klägerin um das in Niedersachsen staatlich konzessionierte Wettunternehmen handelt, das allein Zahlenlotto und Sportwetten veranstalten darf und dabei zugleich eine dem Land zukommende ordnungsrechtliche Aufgabe wahrnimmt (vgl. § 5 Abs. 1 LottoStV), ist ihre Position nicht der eines gewerblichen Spielvermittlers vergleichbar, der allein privatnützige wirtschaftliche Ziele verfolgt. Von einer im wesentlichen gleichen Sachlage kann daher nicht die Rede sein, wenn die Rechtmäßigkeit von Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Klägerin im Hinblick auf das Unterbleiben von Aufsichtsmaßnahmen gegenüber gewerblichen Spielvermittlern zu beurteilen ist. Im Übrigen gibt es gegenwärtig keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dauerhaft darauf verzichten wollte, durch ihm mögliche Aufsichtsmaßnahmen auf ein rechtmäßiges Verhalten gewerblicher Spielvermittler hinzuwirken.
Eine Aufhebung des Bescheides vom 25.Mai 2007 kommt auch nicht insoweit in Betracht, als mit ihm die Genehmigung des Vertriebs von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen abgelehnt wird. Auch diese Entscheidung des Beklagten ist rechtmäßig. Damit erweisen sich zugleich auch die beiden Hilfsanträge als unbegründet.
Ebenso wie die Erteilung einer Konzession als solcher gemäß § 3 Abs. 1 NLottG im Ermessen des Beklagten steht, kann sich die Klägerin auch im Hinblick auf die Genehmigung von Vertriebswegen nicht auf einen strikten Rechtsanspruch berufen. Dem Beklagten kommt vielmehr ein weiter Ermessensspielraum zu, dessen Ausfüllung sich an den in § 1 LottoStV formulierten Zielen orientieren muss. Nach diesen Vorgaben ist die vom Beklagten im Bescheid vom 25. Mai 2007 getroffene Entscheidung nicht zu beanstanden.
Angesichts der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 begegnet es keinen Bedenken, wenn der Beklagte sich wesentlich hat davon leiten lassen, in der gegenwärtigen Übergangsphase bis zur erforderlichen Neuregelung des Glücksspielrechts keine Erweiterung des Spielangebots durch eine Ausweitung der Vertriebswege des staatlich konzessionierten Wettunternehmens zuzulassen.
Wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat (Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Abs. 99), steht nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sei ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, zu dessen Erreichung die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes Mittel darstelle (Abs. 98, 111). Verfassungsrechtlich geboten sei aber, das staatliche Wettmonopol konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten (Abs. 149). Dies sei in Bezug auf das staatliche Wettmonopol in Bayern nicht der Fall, so dass dieses mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar sei. Für eine bis zum 31. Dezember 2007 währende Übergangszeit bleibe die gegenwärtige Rechtslage gleichwohl mit der Maßgabe anwendbar, dass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächliche Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen habe (Abs. 157 ff.).
Da die Rechtslage in Bezug auf das in Niedersachsen geltende staatliche Wettmonopol gegenwärtig nicht anders als in Bayern beurteilt werden kann (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2007 - 1 BvR 1054/01), ist der Beklagte gehalten, sein Handeln an der vom Bundesverfassungsgericht formulierten Maßgabe auszurichten. Dies gilt unabhängig davon, ob der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 eine unmittelbare Bindungswirkung für den Bereich des Lotteriewesens in Niedersachsen zukommt, da eine solche Ausrichtung zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des staatlichen Wettmonopols unabdingbar ist.
Der von der Klägerin geplante Vertrieb von Lotterieprodukten über Kunden Service Terminals von Sparkassen würde zu einer qualitativ und quantitativ relevanten Erweiterung des Glücksspielangebots führen. Sparkassenkunden könnten an maximal 1200 Terminals 24 Stunden - unabhängig von den Öffnungszeiten der herkömmlichen Annahmestellen - Lotto spielen. Auch Kunden, die ein Service Terminal ihrer Sparkasse ursprünglich nur zur Erledigung von Bankgeschäften nutzen wollten, würden durch das Angebot der Klägerin angehalten werden, auch Lotto zu spielen. Durch den neuen Vertriebsweg würde das Lottospiel (noch mehr) zu einem Gut des täglichen Lebens, das an Orten verfügbar würde, an denen es bisher nicht wahrgenommen werden konnte. Dem durch die Versagung der Genehmigung des neuen Vertriebsweges entgegenzuwirken, ist ein in jeder Hinsicht legitimes Anliegen des Beklagten.
Aus den oben anlässlich der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung angestellten Erwägungen zu Art. 3 Abs. 1 GG kann ein Ermessensfehler auch nicht darin gesehen werden, dass der Beklagte den Antrag der Klägerin abgelehnt hat, bisher aber nicht gegen die Praxis von gewerblichen Spielvermittlern eingeschritten ist, in Drogeriemärkten Lottospiel zu vermitteln.
Ein Ermessensfehler des Beklagten ist auch nicht darin zu sehen, dass er in seine Entscheidung die durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Gesetz zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen ab 1. Januar 2008 beabsichtigten Regelungen einbezogen hat. Zwar bedarf dieser Vertrag noch der Ratifizierung durch die Landesparlamente und ist damit ebenso wenig geltendes Recht wie das beabsichtigte Umsetzungsgesetz, das gleichfalls noch vom Niedersächsischen Landtag verabschiedet werden muss. Gleichwohl ist es gerechtfertigt, im Rahmen der Ermessensbetätigung sich schon jetzt an den in § 6 Abs. 6 Niedersächsisches Glücksspielgesetz, § 10 Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag niedergelegten Zielen der beabsichtigten Neuregelung zu orientieren und deshalb während der Übergangsphase einer signifikante Zunahme der gegenwärtigen Zahl von Annahmestellen, die zudem mit einer Veränderung der Vertriebsstruktur verbunden wäre, entgegenzuwirken.“
Das aus der sonach gegebenen offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung folgende Vollzugsinteresse wird dadurch verstärkt, dass es zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Gesetzesvollzugs geboten ist, eine Ausweitung des Vertriebs von Lotterieprodukten durch die Antragstellerin mit sofortiger Wirkung zu unterbinden. Der Antragsgegner weist zu Recht auf die sich aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2007 ergebenden Konsequenzen für das Glücksspielrecht insgesamt hin. Hiernach ist ein konsequentes, an den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts ausgerichtetes Verhalten gegenüber dem staatlich konzessionierten Wettunternehmen mit Monopolstellung geboten, um gegen Veranstalter und Vermittler von in Niedersachsen nicht genehmigten Wetten vorgehen zu können. Ins Gewicht fallende private Interessen der Antragstellerin stehen dem nicht entgegen. Diese kann kein schutzwürdiges Vertrauen dahin entwickelt haben, ungeachtet der dem entgegenstehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen neuen Vertriebsweg einzuführen.
Aus den oben wiedergegeben Gründen des Urteils der Kammer vom 20. August 2007 ergibt sich zugleich, dass auch die unter Ziff. 2. und 3. gestellten Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unbegründet sind, weil die Antragstellerin keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO). Darüber hinaus fehlt es insoweit auch an einem Anordnungsgrund. Die Antragstellerin hat nicht hinreichend dargelegt, warum die von ihr gewünschte Einführung des neuen Vertriebsweges so dringend ist, dass die Rechtskraft der Entscheidung in der Hauptsache nicht abgewartet werden kann.
Als Unterlegene hat die Antragstellerin gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 63 Abs. 2 S. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 und 2, § 52 Abs. 1 GKG. Im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des auf die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens ist es gerechtfertigt, den für das Hauptsacheverfahren anzusetzenden Streitwert um die Hälfte zu vermindern (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004, DVBl. 2004, S. 1525).
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE070005121&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 NLottG
§ 11 LottoStV
§ 2 NLottG
§ 1 LottoStV
§ 3 NLottG
§ 12 LottoStV
§ 14 Abs. 1 NLottG
§ 12 Abs. 2 LottStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 1 NLottG
§ 11 Abs. 1 NLottG
§ 4 Abs. 3 NLottG
§ 4 Abs. 1 NLottG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 NLottG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 NLottG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 1 S. 1 NLottG
§ 12 Abs. 1 LottoStV
§ 12 S. 1 LottoStV
§ 5 Abs. 2 LottoStV
§ 5 Abs. 1 LottoStV
§ 10 Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Artikel 3 und 12 GG
Artikel 12 GG
Artikel 19 Abs. 3 GG
Artikel 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
NJW 1990, 1783
10 A 3139/07
1 BvR 1054/01
1 BvR 705/88