Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-07-10, Aktenzeichen 6 A 544/13.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0710.6A544.13.Z.0A

Tenor:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert für das Verfahren auf Zulassung der Berufung wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den Zugang zu Informationen nach dem Hessischen Umweltinformationsgesetz.
Die Klägerin, ein Wirtschaftsunternehmen der Energiebranche, stellte am 25. November 2011 bei dem Hessischen Ministerium der Justiz, für Integration und Europa (im Weiteren: Ministerium), zwei weiteren Hessischen Ministerien und der Hessischen Staatskanzlei jeweils den Antrag, auf der Grundlage des § 3 Abs. 1 des Hessischen Umweltinformationsgesetzes (HUIG) Zugang zu allen Informationen zu erhalten, die im Zusammenhang mit der Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 stünden und bei den Ministerien verfügbar seien. Diesen Antrag lehnte das Ministerium mit Verfügung vom 27. Dezember 2011 - gleichlautend mit den anderen Ressorts - ab und führte zur Begründung aus, die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 HUIG lägen nicht vor. Das Ministerium zähle nicht zu den informationspflichtigen Stellen nach § 2 Abs. 1 Satz Nr. 1 HUIG, da es im Rahmen der Gesetzgebung tätig geworden sei. Zudem lägen die Ausschlussgründe des § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 HUIG vor, weil die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen haben würde und der Antrag nur auf interne Mitteilungen ziele und auch insoweit ein öffentliches Interesse an der Bekanntgabe nicht dargetan noch ersichtlich sei. Der Bescheid enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
Am 26. Juli 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht, das Ministerium sei eine informationspflichtige Stelle und die geltend gemachten Ausschlussgründe lägen nicht vor. Der Ansicht des Ministeriums stehe das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. Februar 2012 (Az. C-204/09, Flachglas Torgau GmbH) sowie das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in gleicher Sache vom 2. August 2012 (Az. 7 C 7.12) entgegen.
Mit Urteil vom 14. November 2012 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 27. Dezember 2011 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Zur Begründung hat es ausgeführt, das Land sei grundsätzlich verpflichtet, der Klägerin Zugang zu den aufgeführten Unterlagen zu gewähren. Diese sei anspruchsberechtigt und das Ministerium informationspflichtige Stelle. Der Ausschlussgrund des § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 HUIG bestehe nach dem Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens nicht mehr. Das Ministerium sei als Exekutivorgan weder direkt eine Stelle mit gesetzgeberischen Eigenschaften noch über die Mitwirkung an Entscheidungen des Bundesrats durch Handlungen im Vorfeld der Entscheidungen. Da die Klägerin Informationen nur vom Ministerium und nicht von der Landesregierung begehre, könne es offen bleiben, ob Letztere wegen des Stimmrechts der von ihr entsandten Mitglieder im Bundesrat dauerhaft als nicht informationspflichtige Stelle einzustufen sei. Ausgenommen von der Verpflichtung zur Offenlegung seien lediglich Informationen, die dem Schutz der §§ 7 und 8 HUIG unterlägen. Insoweit bestehe aber keine Spruchreife, weil der Beklagte die dafür notwendigen Einzelentscheidungen noch nicht getroffen habe. Die Zustellung des Urteils erfolgte am 3. Januar 2013.
Am 23. Januar 2013 hat der Beklagte Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, den er mit Schriftsatz vom 20. Februar 2013, beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 21. Februar 2013, begründet hat. Der Beklagte trägt vor, die Berufung sei zuzulassen, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestünden und die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung habe (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung seien deshalb gegeben, weil sich das Verwaltungsgericht nicht hinreichend mit den in der Klageerwiderung vorgetragenen Argumenten zur staatsrechtlichen Funktion der Landesregierung und der obersten Landesbehörden bei der Bundesgesetzgebung auseinandergesetzt habe. Die an den Bundesrat entsandten Mitglieder der Landesregierung wirkten an der Gesetzgebung des Bundes mit. Der Bundesrat sei eine Vertretung der Landesregierungen; die Mitglieder seien weisungsgebunden. Die Verfassungsorgane der Länder, die auf der Ebene der Gliedstaaten exekutive Funktionen ausübten, seien auf der Ebene des Bundesstaates in gesetzgebender Eigenschaft tätig. Dabei bedienten sich die Mitglieder der Landesregierung zur Erfüllung ihrer Legislativfunktion nicht nur der Mitarbeit oberster Landesbehörden, sondern die Mitarbeiter der Landesbehörden könnten als „Beauftragte der Regierungen der Länder“ den Ausschüssen des Bundesrats angehören. In dieser Funktion seien sie mit legislativen Funktionen ausgestattet. An den Beratungen zur 13. AtG-Novelle hätten die zuständigen Ausschüsse (des Bundesrats) in sogenannter „Beamtenbesetzung“ getagt. Dieser Ansicht stehe auch nicht, wie vom Verwaltungsgericht wohl angenommen, das Recht der Europäischen Union entgegen. Die entsprechende Richtlinie erlaube es, in die Gesetzgebung eingebundene Organe der Mitgliedstaaten von der Informationspflicht auszunehmen, auch wenn es sich um eine Verwaltungsbehörde handele. Es komme insoweit entscheidend auf die tatsächliche Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren an. Das Verwaltungsgericht habe die Stellung der obersten Landesbehörden daher verkannt und zu Unrecht eine Legislativfunktion ausgeschlossen. Die unterschiedliche Stellung der Landesregierung im Gesetzgebungsverfahren des Landes und im Gesetzgebungsverfahren des Bundes rechtfertige es, bei Letzterem die Ausnahme von der Informationspflicht europarechtskonform zeitlich unbegrenzt anzusehen.
Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zeige sich darin, dass die Rechtsfrage bestehe, „ob die obersten Landesbehörden, wenn sie für die Landesregierung an Gesetzgebungsverfahren des Bundes gemäß Art. 50, 51 Abs. 1 Satz 1 GG mitwirken, im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HUIG dauerhaft nicht als informationspflichtige Stelle anzusehen sind“. Zu dieser Rechtsfrage, die erst mit dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. Februar 2012 aufgetreten sei, gebe es derzeit keine weitere richterliche Entscheidung. Sie stelle sich potenziell in Bezug auf alle umweltrechtlichen Rechtsetzungsverfahren des Bundes, an denen Landesregierungen über den Bundesrat mitwirkten, und sei damit für eine nicht näher zu beziffernde Vielzahl künftiger Fälle von Bedeutung.

Entscheidungsgründe:
Der statthafte sowie form- und fristgerecht eingelegte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.
1. Der Antrag ist insoweit unbegründet, als der Beklagte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend macht.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung liegen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10, NVwZ 2011, 546; Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 145) vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt wird, dass eine Änderung der Entscheidung zumindest möglich erscheint. Schlüssige Gegenargumente liegen dann vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist.
Aus der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung ergibt sich ein entsprechender Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht, denn weder wird von dem Beklagten eine Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts in Frage gestellt - eine Verkennung von Tatsachen hält der Beklagte dem Verwaltungsgericht nicht vor -noch ein tragender Rechtssatz des angegriffenen Urteils erfolgreich relativiert.
Die geltend gemachten rechtlichen Bewertungen rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht.
Die angegriffene Entscheidung ist im Ergebnis materiell zutreffend, da die Klage jedenfalls insoweit begründet ist, als das Verwaltungsgericht den Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung bejaht hat. Ob sie im weiteren Umfang, als vom Verwaltungsgericht erkannt, begründet wäre, kann im Rahmen des Antragsverfahrens nicht geprüft werden, da nur der Beklagte das Rechtsmittel führt.
Soweit der Beklagte vorträgt, das erstinstanzliche Gericht habe seinen Vortrag zur Stellung des Landesministeriums als vorbereitender oder integrierter Teil eines Gesetzgebungsorgans verkannt, dringt die Begründung nicht durch. Es bestehen bereits erhebliche Zweifel an der Herleitung eines solchen Ausnahmetatbestandes. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG ist das Ministerium in diesem Fall jedenfalls lediglich für die Dauer eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens von der Informationspflicht befreit.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dahingehend erkannt, dass das Ministerium als oberste Landesbehörde dem Grunde nach auskunftspflichtige Stelle nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG ist. Dies ergibt sich ohne Zweifel aus dem Wortlaut der genannten Norm. Rechtsansichten, die eine Einschränkung angenommen hatten, hat das Bundesverwaltungsgericht bezogen auf die vergleichbare Vorschrift § 1 Abs. 1 S. 1 IFG verworfen (Urteil vom 03.11.2011 - 7 C 3.11 -, BVerwGE 141, 122).
Der Beklagte vertritt jedoch die Ansicht, die hessischen Ministerien könnten sich auf die Ausschlussgründe des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG berufen. Dies ist für den vorliegenden Sachverhalt unzutreffend. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der genannten Ausnahmevorschrift, welche Stellen nicht informationspflichtig sind, ist nicht zu beanstanden.
Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG sind die obersten Landesbehörden nicht zu den informationspflichtigen Stellen zu rechnen, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden. Die Auslegung der Norm nach dem Wortlaut kann sich dabei nicht auf den Begriff „soweit“ konzentrieren, sondern umfasst den gesamten Kontext. Es ist mithin festzustellen, dass der Wortlaut der Norm die Landesregierung in ihrer Gesamtheit benennt (Abs. 1 Satz 1 Nr. 1), bei der Ausnahme in Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 jedoch die obersten Landesbehörden. Mithin sind die Ministerien wie die Staatskanzlei als Teil der Landesregierung zwar grundsätzlich von der Pflicht zur Auskunft erfasst (vgl. auch die Begründung des Gesetzentwurfs vom 20. März 2006, HLT-Drs. 16, 5407 S. 10). Die obersten Landesbehörden können sich aber nur in der vom Gesetz selbst vorgegebenen Ausnahme auf die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren berufen.
Das Verwaltungsgericht hat zudem auf den Sinn und Zweck des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG hingewiesen. Diese Vorschrift soll den ordnungsgemäßen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens unter dem Aspekt der gewünschten Transparenz der Regierungs- und Behördentätigkeit sichern. Ziel ist auch ein Beitrag zur Kontrolle der Verwaltung und Schärfung des Umweltbewusstseins (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.1999 - 7 C 21.98 -, BVerwGE 108, 369). Sie bildet damit eine Ausnahme zu dem Grundsatz des freien Zugangs zu vorhandenen Informationen. Als eine solche Ausnahme ist sie eng auszulegen und lässt sich dementsprechend nur im Rahmen einer zeitlich befristeten Suspendierung der bestehenden Informationspflicht rechtfertigen.
Die Richtigkeit der Auslegung ergibt sich für den Senat auch aus der dem Landesgesetz zugrunde liegenden und nach dem Gebot der richtlinienkonformen Auslegung zu berücksichtigenden Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates, ABIEU Nr. L 41 vom 14. Februar 2003, S. 26 (Umweltinformationsrichtlinie). Gemäß Art. 2 Nr. 2 lit. a) Umweltinformationsrichtlinie fallen Regierungen - auch Landesregierungen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland - unter den Begriff der informationspflichtigen Stellen. Das weite Begriffsverständnis der informationspflichtigen Stellen ist zudem aus Erwägungsgrund 11 der Umweltinformationsrichtlinie zu folgern. Danach „sollte die Bestimmung des Begriffs ‚Behörden‘ so erweitert werden, dass davon Regierungen und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene erfasst werden, unabhängig davon, ob sie spezifische Zuständigkeiten für die Umwelt wahrnehmen oder nicht.“
Die Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG, nach der die obersten Landesbehörden nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehören, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung des Landes oder des Bundes tätig werden, greift im vorliegenden Fall nicht ein. Ein Gesetzgebungsverfahren des Landes Hessen liegt nicht vor.
Es ist bereits zweifelhaft, ob - wie der Beklagte vorträgt - die Ausnahmevorschrift darüber hinaus auch dadurch ausgelöst wird, dass das Ministerium als oberste Landesbehörde über die Mitwirkung des Landes im Bundesrat „im Rahmen der Gesetzgebung“ tätig werden kann. Die entsprechenden Zweifel gründen sich darin, dass der Bundesrat Gesetzgebungsorgan des Bundes im Sinne von Art. 51 Abs. 1 GG ist und dies nicht für die Länder oder die Landesregierungen gelten kann. Die Länder wirken gemäß Art. 50 GG nur „durch den Bundesrat“ bei der Gesetzgebung des Bundes mit. Zudem hat das Verwaltungsgericht in seinen Urteilsgründen zutreffend ausgeführt, dass das Ministerium durch seine vorbereitenden Arbeiten für die Mitwirkung des Landes im Bundesrat nicht zum Legislativorgan „mutiert“ und damit nicht dauerhaft von der Informationspflicht befreit sein kann (S. 5 f. des Urteilsabdrucks). Die vom Beklagten angeführte mittelbare legislative Funktion und angenommene Gleichsetzung der von der Landesregierung in oder für den Bundesrat bestellten Mitglieder mit den Abgeordneten des Deutschen Bundestags ist angesichts der besonderen Stellung des Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zweifelhaft. Gerade die Regelung zur einheitlichen Vertretung des Landes im Bundesrat in den von den Beteiligten erörterten §§ 25 und 24 Abs. 2 und 3 GOL zeigt nach Ansicht des Senats bedeutende Unterschiede auf. Der Abgeordnete des Deutschen Bundestags ist nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen. Die von den Ländern bestimmten Mitglieder des Bundesrats hingegen sind nicht frei in der Abstimmung, sondern müssen die zuvor von der jeweiligen Regierung des Landes getroffene Entscheidung umsetzen und einheitlich abstimmen. Bei uneinheitlicher Stimmabgabe darf keine Stimme des jeweiligen Landes als Zustimmung gewertet werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.12.2002 - 2 BvF 1/02 -, BVerfGE 106, 310). Da die Länder durch den Bundesrat nicht unmittelbar an der Gesetzgebung mitwirken, sondern durch die aus dem Kreis der Landesregierungen stammenden Mitglieder des Bundesrates, ist eine Gleichsetzung, der Beklagte verwendet insoweit den Begriff der funktionalen Vergleichbarkeit, problematisch. Trotz der vom Beklagten angesprochenen Möglichkeit, dass die Entscheidungen des Bundesrats in Ausschüssen vorbereitet oder gar getroffen werden, ist es nicht zwingend, die vorbereitende Mitwirkung der Landesministerien als gleichwertig oder -artig zu dem Organ Bundestag zu werten. Der vom Beklagten genannte Begriff der legislativen Funktion (der obersten Landesbehörden) darf in diesem Zusammenhang nicht überspannt werden. Insbesondere durch den notwendigen Zwischenschritt, dass die Entscheidung über das Abstimmverhalten des Landes im Bundesrat - durch den sogenannten Stimmführer - zuvor einen Beschluss der Landesregierung erfordert, ist es eher zweifelhaft, ob die davor geleistete Vorbereitung von Entscheidungsvorschlägen des oder der Landesministerien dem Gesetzgebungsverfahren „Bund“ überhaupt zugerechnet werden kann.
Einer Vertiefung dieser Rechtsfragen bedarf es indes nicht, da das Verwaltungsgericht ohne Rechtsfehler davon ausgegangen ist, es müsse im vorliegenden Fall nicht geklärt werden, ob eine Gleichsetzung sachgerecht sei. Die Vorinstanz unterstellt vielmehr, das Ministerium habe im laufenden Gesetzgebungsverfahren der Novellierung des Atomgesetzes tatsächlich die Stellung als nicht informationspflichtige Stellung innegehabt, führt aber ohne Rechtsfehler weiter aus, dass diese Position, die dem Schutz des Gesetzgebungsverfahrens an sich dient, jedenfalls nach Abschluss des Verfahrens, d.h. mit Verabschiedung des Gesetzes, nicht mehr gegeben sei.
Diese Rechtsansicht ist von der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung nicht erschüttert worden. Sie beruht auf der Feststellung, dass der Begriff „soweit“ in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG als „solange“ zu verstehen ist. Der Senat sieht im vorliegenden Fall die Gefahr einer Störung des ordnungsgemäßen Ablaufs des Gesetzgebungsverfahrens nach Abschluss des Prozesses als nicht gegeben an. Darüber hinausgehende schutzwürdige Belange können durch die - nach dem angegriffenen Urteil noch zu prüfenden - Ausnahmetatbestände der §§ 7 und 8 HUIG berücksichtigt werden.
Das Abstellen auf den Zeitpunkt des Abschlusses des Gesetzgebungsverfahrens findet seine Grundlage zunächst im Recht der Europäischen Union. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (Az. C-204/09, Flachglas Torgau, ZUR 2012, 237 ) auf das Vorlageersuchen des Bundesverwaltungsgerichts hin ausgeführt (Rdnr. 52 ff.):
„Mit seiner Frage 1c möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass die den Mitgliedstaaten von dieser Vorschrift eingeräumte Möglichkeit, Gremien oder Einrichtungen, soweit sie in gesetzgebender Eigenschaft handeln, nicht als Behörden anzusehen, nicht mehr angewandt werden darf, wenn das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist.
Weder die Richtlinie 2003/4 noch das Übereinkommen von Aarhus geben hierüber Auskunft.
Diese Frage muss unter Berücksichtigung des Zwecks der betreffenden Vorschrift beantwortet werden, die – wie in Randnr. 43 des vorliegenden Urteils ausgeführt – dadurch gerechtfertigt ist, dass den Mitgliedstaaten ermöglicht werden muss, den ordnungsgemäßen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens gemäß den nationalen Verfassungsbestimmungen zu gewährleisten.
Während die Zurverfügungstellung von Umweltinformationen in einem laufenden Gesetzgebungsverfahren unter den in Art. 3 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Bedingungen den ordnungsgemäßen Ablauf dieses Verfahrens möglicherweise beeinträchtigen kann, gilt dies grundsätzlich nicht mehr, sobald das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist. Im Übrigen sind die diesbezüglichen Dokumente und insbesondere die Parlamentsberichte im Allgemeinen öffentlich zugänglich.
Daher muss zwar zur Wahrung der praktischen Wirksamkeit von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 der Begriff des Gesetzgebungsverfahrens weit gefasst werden und somit die verschiedenen Etappen dieses Verfahrens bis zur Verkündung des in diesem Rahmen gegebenenfalls erlassenen Gesetzes einschließen, doch erscheint es nicht gerechtfertigt, die Ausnahme von dem in Art. 1 dieser Richtlinie aufgestellten Grundsatz des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen über den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens hinaus auszudehnen.
Des gilt umso mehr, als auch dann, wenn – wie die Generalanwältin in den Nrn. 77 und 78 ihrer Schlussanträge festgestellt hat – die in Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 eingeräumte Möglichkeit, eine Ausnahme vorzusehen, ausschließlich für die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens Anwendung findet, es den daran beteiligten Gremien und Einrichtungen unbenommen bleibt, die Übermittlung von Umweltinformationen aus anderen Gründen zu verweigern und sich insbesondere gegebenenfalls auf eine der in Art. 4 dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen zu berufen.
In Anbetracht dessen ist auf die Frage 1c zu antworten, dass Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass die den Mitgliedstaaten von dieser Vorschrift eingeräumte Möglichkeit, Gremien oder Einrichtungen, soweit sie in gesetzgebender Eigenschaft handeln, nicht als Behörden anzusehen, nicht mehr angewandt werden darf, wenn das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist.“
Der Gerichtshof geht mithin davon aus, dass Ausnahmen von der Herausgabepflicht der vorhandenen Informationen unter Berücksichtigung dieser Ziele ausgelegt werden müssen und in ihrer Reichweite nicht über das hinausgehen dürfen, was zum Schutz der von der Ausnahmeregelung gewährleisteten Interessen erforderlich ist. Im Hinblick auf die Ziele der Umweltinformationsrichtlinie sei es daher nicht gerechtfertigt, den Anwendungsbereich von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 Umweltinformationsrichtlinie über den Abschluss des Gesetzgebungsverfahren hinaus auszudehnen. Während die Herausgabe von Umweltinformationen in einem laufenden Gesetzgebungsverfahren den ordnungsgemäßen Ablauf dieses Verfahrens möglicherweise beeinträchtigen könne, bestünde dieses Risiko nicht mehr, sobald der Gesetzgebungsprozess abgeschlossen sei. Sollte dies einmal nicht der Fall sein, so sei es der „informationspflichtigen Stelle“ unbenommen, sich auf die Ausnahmevorschriften der Umweltinformationsrichtlinie (Art. 4) zu berufen (EuGH, Urteil vom 14.02.2012, Rdnr. 54 ff.).
Das Verwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Urteil darüber hinaus auch die aufgrund der Entscheidung des Gerichtshofs ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beachtet und seiner Entscheidung zugrunde gelegt. In dem der Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union zugrunde liegenden Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 2. August 2012 (7 C 7.12, ZUR 2012, 675, Rdnr. 21) zu § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG, der im Wesentlichen dem § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG entspricht, ausgeführt:
„Der Umweltinformations-RL widerspricht demgegenüber die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Anwendungsbereich der genannten Ausnahmevorschrift zeitlich nicht durch den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens begrenzt sei. Denn der von der genannten Vorschrift bezweckte ordnungsgemäße Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens kann nach dessen Abschluss nicht mehr beeinträchtigt werden (EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 a.a.O. ). Dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts kann durch eine richtlinienkonforme Auslegung der Vorschriften des nationalen Rechts Rechnung getragen werden. Danach ist das in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 Buchst. a UIG normierte „soweit“ nach dem Zweck der Vorschrift als „solange“ zu lesen … .“
Der Beklagte hat mit der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung nicht erfolgreich dargestellt, dass, bezogen auf den Gegenstand des erstinstanzlichen Urteils, Zweifel an der Anwendung der genannten höchstrichterlichen Rechtsprechung begründet sein könnten. Zudem hat er nicht konkret deutlich gemacht, warum die Tätigkeit oberster Landesbehörden im Rahmen der Landesgesetzgebung anders zu bewerten sein sollte als bei der Bundesgesetzgebung. Die Ansicht des Beklagten, die obersten Landesbehörden fielen wegen ihrer (vorbereitenden) Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren über den Bundesrat dauerhaft unter die Ausnahmevorschriften - wohingegen die Bundesbehörden diesen Schutz nicht in Anspruch nehmen können - ist nicht ausreichend nachvollziehbar begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Vergleichbarkeit der Behörden hingegen bejaht (S. 6 des Urteilabdrucks) und verneint, dass ein dauerhafter Schutz notwendig sei und daraus ein weitgehender zeitlicher Ausschluss jeder Pflicht zur Offenlegung der vorhandenen Informationen folge.
Der Senat folgt dieser Rechtsansicht und sieht - entgegen der vom Beklagten mit Schriftsatz vom 28. Juni 2013 unter Berufung auf einen Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts München vorgetragenen Rechtsansicht - auch keine Notwendigkeit, dem Antrag auf Zulassung der Berufung aus den vom Verwaltungsgericht München erwogenen Fragen heraus zu entsprechen. Diese Entscheidung (Beschluss vom 22.05.2013 - M 24 K 12.613 u.a. -), mit der das Verwaltungsgericht dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen zum Anwendungsbereich der Richtline 2003/4/EG stellt, begründet weder direkt noch mittelbar durch die weiteren Erklärungen des Beklagten im Schriftsatz vom 28. Juni 2013 ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des vorliegenden erstinstanzlichen Urteils, weil sie bayerisches Recht betrifft, das von den Regelungen des Hessischen Umweltinformationsgesetzes abweicht. Die im Vorlagebeschluss genannte Kernfrage ist die nach dem Begriff der Behörde nach Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4/EG und ob die bayerischen obersten Landesbehörden dem Anwendungsbereich der Richtlinie auch nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens unterfallen. Zweifel hieran hat das vorlegende Verwaltungsgericht deshalb, weil die Landesministerien strukturell dem Gesetzgebungsorgan Bundesrat angehörten, das seinerseits als Kammer eines nationalen Parlaments auch vom EU-Primärrecht mit Befugnissen ausgestattet sei. Hierbei hat das Verwaltungsgericht München festgestellt, dass die in Art. 2 Abs. 1 BayUIG enthaltene Bestimmung des Begriffs der informationspflichtigen Stelle nicht identisch mit der Richtlinie 2003/4/EG sei, weshalb auf den Begriff der Behörde in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie zurückgegriffen werden müsse. Die Regelung im Hessischen Umweltinformationsgesetz ist hingegen anders formuliert und enthält - ähnlich wie § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG - zunächst in Satz 1 die Bestimmung des Begriffs und anschließend in Satz 2 die Einschränkung, wer nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehört. Dabei wird deutlich, dass in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG neben der Landesregierung allgemein die Behörden des Landes und in Satz 2 Nr. 1 die obersten Landesbehörden genannt werden, „soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung … tätig werden, …“. Das Land Hessen ist somit im Rahmen der von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4/EG eröffneten Ausnahme tätig geworden und hat die Pflicht zur Auskunftsgewährung für die Behörden eingeschränkt, die in gesetzgebender Eigenschaft handeln. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der zitierten Entscheidung ist mithin ohne weiteres auf das hessische Recht übertragbar, wohingegen die Ansicht des Verwaltungsgerichts München, die bayerischen Regelungen ließen eine Anwendung nicht zu, für die hier zur Entscheidung stehenden Rechtsfragen nicht maßgebend sein kann.
Das Gesetzgebungsverfahren zur 13. AtG-Novelle, auf das sich der Informationsantrag der Klägerin bezieht, ist indes seit längerer Zeit abgeschlossen. Daher ist eine Ausnahme von der Informationspflicht zum Schutz des Gesetzgebungsverfahrens nicht mehr geboten.
2. Eine Zulassung der Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache auf der Grundlage von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erfolgen.
Für die Geltendmachung dieses Zulassungsgrundes muss dargetan werden, welche konkrete und in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage oder welche bestimmte und für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle bedeutsame Frage tatsächlicher Art im Berufungsverfahren geklärt werden soll und inwiefern diese Frage einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf.
Nicht ausreichend für die Bejahung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist folglich, wenn im zur Entscheidung stehenden Verfahren eine rechtliche Frage aufgetreten ist, die bislang nicht oder - nach Ansicht des jeweiligen Antragstellers - nicht ausreichend in Literatur und Rechtsprechung geklärt ist. Im Hinblick hierauf kann die von dem Beklagten im Zulassungsantrag aufgeworfene rechtliche Problematik nicht dazu führen, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu bejahen.
Für die vom Beklagten für grundsätzlich bedeutsam erachtete Frage,
„ob die obersten Landesbehörden, wenn sie für die Landesregierung an Gesetzgebungsverfahren des Bundes gemäß Art. 50, 51 Abs. 1 Satz 1 GG mitwirken, im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG dauerhaft nicht als informationspflichtige Stelle anzusehen sind“,
wird eine Klärungsbedürftigkeit in der Antragsbegründung nicht in ausreichender Form aufgezeigt.
Dass ein Rechtsstreit in irgendeiner Form zur Klärung ungeklärter Rechtsfragen beitragen kann, reicht - wie ausgeführt - zur Zulassung des Rechtsmittels nicht aus. Vielmehr muss der Beitrag in der Klärung einer durch den Einzelfall aufgeworfenen bestimmten Rechtsfrage bestehen. Die Rechtsfrage, ob die obersten Landesbehörden nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens dauerhaft keine informationspflichtigen Stellen sind, ist im Sinne der Rechtseinheit nicht (mehr) klärungsbedürftig. Eine Klärungsbedürftigkeit liegt nicht vor, wenn das Gesetz und die vorhandene (höchstrichterliche) Rechtsprechung ausreichende Anhaltspunkte zur Beurteilung der Rechtsfrage geben (vgl. BVerwG, NVwZ 1998, 172). So ist es hier. Der Gerichtshof der Europäischen Union und das Bundesverwaltungsgericht haben sich in den zitierten Entscheidungen in Sachen „Flachglas Torgau“ eingehend mit der vorliegend in Rede stehenden Thematik befasst und damit die vom Beklagten aufgeworfene Streitfrage in der dargestellten Form beantwortet, da die gesetzlichen Bestimmungen der Umweltinformationsgesetze des Bundes und des Landes Hessen vergleichbar sind.
Daher ist festzustellen, dass die vom Beklagten aufgeworfene Frage sich aus den unter 1. genannten Gründen unter Beachtung der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens in dem Sinne beantworten lässt, dass zumindest nach dem Abschluss des konkreten Gesetzgebungsverfahren des Bundes sowohl die hessische Landesregierung als auch die Ministerien als informationspflichtige Stelle(n) anzusehen sind und sich nicht auf die Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG berufen können.
Zuletzt sind die vom Beklagten geltend gemachten und in den beim Verwaltungsgericht München anhängigen Verfahren dem Gerichtshof der Europäischen Union vorgelegten Auslegungsfragen bei der Prüfung des Zulassungsantrags nicht einzubeziehen. Die dortige Rechtslage ist, wie dargestellt, von der hier zur Entscheidung stehenden zu unterscheiden. Bezugnehmend auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts München kann darüber hinaus die zweite Vorlagefrage bereits deshalb keine Berücksichtigung finden, weil - soweit nach den Gründen des Beschlusses erkennbar - die bayerischen Ministerien anders als der Beklagte in der Sache Ausschlussgründe in den ablehnenden Bescheiden geltend gemacht haben.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Aus den Gründen des Beschlusses über den Streitwert vom 15. April 2013 (6 E 545/13) ist der gesetzliche Auffangstreitwert festzusetzen (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 66 Abs. 3 S. 3, 68 Abs. 1 S. 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 8 HUIG
§ 3 Abs. 1 HUIG
§ 2 Abs. 1 Satz Nr. 1 HUIG
§ 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 HUIG
§ 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 HUIG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HUIG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HUIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG
§ 1 Abs. 1 S. 1 IFG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 51 Abs. 1 GG
Art. 50 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 BayUIG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 546
BVerwGE 141, 122
BVerwGE 108, 369
BVerfGE 106, 310
NVwZ 1998, 172
7 C 7.12
1 BvR 2011/10
1 BvR 830/00
7 C 3.11
7 C 21.98
2 BvF 1/02
24 K 12.61
6 E 545/13