Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-26, Aktenzeichen 2 MB 8/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0126.2MB8.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Klärung offener Fragen zur Gültigkeit der jeweiligen Abgabensatzung kann nicht Aufgabe des Eilverfahrens sein. Vielmehr hat die (Inzident-) Kontrolle der Satzung im dafür vorgesehenen Hauptsacheverfahren stattzufinden. (Rn.7)
2. Eine Benutzungsgebühr als Jahresgebühr entsteht im Grundsatz erst mit der vollständigen Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestandes, im Grundsatz also am Jahresende. (Rn.8)
3. Sieht das Satzungsrecht vor, dass der Gebührenanspruch der Gemeinde schon antizipiert zu Beginn des Veranlagungszeitraumes in voller Höhe entsteht und die Gemeinde den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht bestimmen kann, handelt es sich hierbei um eine jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrige Rechtsauffassung. (Rn.9)
4. Das Bestimmtheitsgebot fordert eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Behandlung durch die Behörden ausschließt. (Rn.9)
5. Eine Vorauszahlung ist keine Abgabe, sondern eine Leistung, die "auf" Abgaben gefordert wird. (Rn.14)
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 4. Kammer - vom 28. April 2021 geändert:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragssteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 10,88 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 28. April 2021 ist begründet. Die zur Begründung der Beschwerde dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses in Frage und dieser erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig.
Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers entsprochen, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Vorausleistungsbescheid vom 23. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. September 2020 anzuordnen, mit dem der Antragsgegner den Antragsteller zu einem Vorausleistungsbeitrag in Höhe von 43,52 Euro für Niederschlagswassergebühren heranzieht. Die Anordnung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen damit begründet, dass der Antragsgegner zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids angesichts § 5 Satz 1 Anlage 8 der Niederschlagswassergebührensatzung vom 7. Dezember 2020 (NSWGS 2020) noch nicht zur Erhebung der Vorausleistung berechtigt gewesen sei, denn nach dieser Vorschrift sei der nach § 9 Satz 2 der gemeinsamen Bestimmungen/Grundlagen der Gebührenerhebung der NSWGS 2020 (Gemeinsame Bestimmungen NSWGS 2020) berechnete Betrag in einer Vorausleistung erst zur Jahresmitte zu erheben. Wenn man auf den Zeitpunkt der Prüfung durch das Gericht abstelle, sei der Antragsgegner nicht mehr zur Erhebung einer Vorausleistung berechtigt, da die sachliche Beitragspflicht entstanden und die endgültige Gebühr festzusetzen sei. Zudem bestünden gegen die Wirksamkeit der Satzung Bedenken im Hinblick auf den Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht aufgrund der widersprüchlichen und zudem rechtlich offensichtlich unzulässigen Regelungen. Da der Vorausleistungsbescheid auch nicht von der vorherigen Niederschlagswassergebührensatzung (vom 22. Dezember 2017 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 2. Dezember 2019) gedeckt sei, erübrige sich eine Klärung im Hinblick auf die Satzungswirksamkeiten.
Der Antragsgegner rügt im Ergebnis zu Recht, das Verwaltungsgericht habe unzutreffend angenommen, dass der streitgegenständliche Vorausleistungsbescheid nicht von den Regelungen der NSWGS 2020 gedeckt sei.
Rechtsgrundlage des angefochtenen Vorausleistungsbescheides für die Niederschlagswassergebühren für das Jahr 2020 ist § 2 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 4 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Schleswig-Holstein in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 2005 (GVOBl. S. 27), in der hier maßgeblichen Fassung vom 13. November 2019 (GVOBl. S. 425, ) i. V. m. den Vorschriften der Niederschlagswassergebührensatzung 2020.
Anders als das Verwaltungsgericht meint, sind die besonderen Rechtsvorschriften für die Gemeinde Kummerfeld der §§ 4 und 5 Anlage 8 der Niederschlagswassergebührensatzung vom 7. Dezember 2020 (NSWGS 2020 Anlage 8) wie auch die §§ 4 und 5 der Niederschlagswassergebührensatzung vom 22. Dezember 2017 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 2. Dezember 2019 nicht lediglich teilnichtig, sondern insgesamt zu unbestimmt, da sie sich grundlegend widersprechen. Da auf diese Normen nicht abgestellt werden kann, treten die (allgemeinen) Satzungsregelungen, insbesondere §§ 7 und 9 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 maßgeblich an deren Stelle.
Eine Teilnichtigkeit ist nicht gegeben. Insoweit ist das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass die in § 4 Halbsatz 1 NSWGS 2020 Anlage 8 getroffene Regelung zur Entstehung des Gebührenanspruchs mit § 11 Abs. 1 Satz 2 KAG i. V. m. § 38 AO offensichtlich in Widerspruch stehe und deshalb unwirksam sei.
Zutreffend ist allerdings der vom Verwaltungsgericht angewandte Prüfungsmaßstab zur Rechtmäßigkeit der Satzung. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Abgabensatzung müssen im Eilverfahren so offensichtlich und eindeutig sein, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung nicht zu erwarten ist. Eine Klärung offener Fragen zur Gültigkeit der jeweiligen Abgabensatzung kann nicht Aufgabe des Eilverfahrens sein. Vielmehr hat die (Inzident-) Kontrolle der Satzung im dafür vorgesehenen Hauptsacheverfahren stattzufinden (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 23. August 2021 - 5 MB 10/21 -, juris Rn. 7 m. w. N.).
In der Sache sind solche offensichtlichen Rechtmäßigkeitszweifel an § 4 Halbsatz 1 NSWGS 2020 Anlage wegen des dort geregelten Entstehens der sachlichen Beitragspflicht zum Jahresanfang indes nicht begründet. Die Frage des Entstehens einer Abgabe ist trotz des Verweises auf die Abgabenordnung allein nach (irreversiblen) Landesrecht zu beurteilen. Gemäß § 38 AO, auf den § 11 Abs. 1 Satz 2 KAG verweist, entstehen die Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Übertragen auf das Abgabenrecht muss der Abgabeschuldner also den Tatbestand erfüllen, an den die Abgabennorm die Leistungspflicht knüpft (vgl. Thiem/Böttcher, Kommunalabgabengesetz Schleswig-Holstein, Gesamtausgabe: 27. Ausg. , hier: 17. Lfg., Erl. § 11 Rn. 62; OVG Münster, Urteil vom 23. Juli 2014 - 9 A 169/12 -, juris Rn. 23; Beschluss vom 27. Februar 2001 - 9 B 157/01 -, juris Rn. 5). Eine Benutzungsgebühr als Jahresgebühr entsteht daher im Grundsatz erst mit der vollständigen Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestandes (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 2 KAG i. V. m. § 38 AO), im Falle einer Jahresgebühr im Grundsatz also am Jahresende. Insoweit kann nach Rechtsauffassung des Satzungsgebers für das Entstehen des Gebührentatbestandes auch auf den Jahresanfang abzustellen sein. Zwar hat der Senat mit Urteil vom 22. Januar 2003 - 2 K 1/01 - zur Abwassergebühr vertreten, dass die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung durch die Einleitung von Niederschlagswasser sukzessive erst im Verlauf des Jahres stattfindet und den Gebührenanspruch für die Zusatzgebühr dementsprechend im Grundsatz erst im Verlauf des Jahres entstehen lässt (vgl. Urteil des Senats vom 22. Januar 2003 - 2 K 1/01 -, juris Rn. 41), während der Gebührentatbestand für die Grundgebühr bereits mit dem Eintritt in den Leistungszeitraum verwirklicht wird (vgl. Urteil des Senats vom 22. Januar 2003 a.a.O. Rn. 40). Diese Entscheidung zur Grundgebühr erging, nachdem der Senat im Urteil vom 18. Oktober 2000 (2 L 112/99) seine vormalige Rechtsauffassung zur Zweitwohnungssteuer aufgegeben hatte und nun auch den Steuertatbestand erst zum Ende des Veranlagungszeitraums hat entstehen lassen (vgl. Urteil des Senats vom 18. Oktober 2000 - 2 L 112/99 -, juris Ls. 3 und Rn. 24 ff.). Jene Entscheidungsinhalte wurden vom Bundesverwaltungsgericht anlässlich einer Parallelentscheidung des Oberverwaltungsgerichts zur Zweitwohnungssteuer (vgl. Urteil des Senats vom 18. Oktober 2000 - 2 L 114/99 -, n. v.) nachfolgend in Zweifel gezogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 C 1.01 -, juris Rn. 38-39). Sieht das Satzungsrecht danach vor, dass der Gebührenanspruch der Gemeinde schon antizipiert zu Beginn des Veranlagungszeitraumes in voller Höhe entsteht und die Gemeinde den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht bestimmen kann, handelt es sich hierbei um eine jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrige Rechtsauffassung (vgl. Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Gesamtausgabe: 67. Ausg. , hier: 55. Erg. Lfg. , 53. Erg. Lfg. und 51. Erg. Lfg. , § 6 Rn. 269b, 251 , 242, 90 m. w. N.; für das Erfordernis einer ausdrücklichen Regelung für eine antizipierte Gebührenerhebung vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 20. März 1997 - 9 L 2554/95 -, juris Rn. 3).
Nach den §§ 4 und 5 NSWGS 2020 Anlage 8 bestehen zwei sich widersprechende Möglichkeiten abgabenrechtlicher Kostenerhebungsformen für die Niederschlagswasserbeseitigung. Gemäß § 67 Abs. 2 LVwG müssen Satzungen in ihrem Inhalt bestimmt sein. Dies gilt auch für Gebührensatzungen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, Rn. 16 und vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 - Rn. 174, jeweils juris; vgl. Thiem/Böttcher, Kommunalabgabengesetz Schleswig-Holstein, Gesamtausgabe: 27. Ausg. , hier: 26. Lfg., Stand Juni 2021, Erl. § 2 Rn. 41 m. w. N.). Das im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Bestimmtheitsgebot stellt dabei keine einheitlichen, in gleicher Weise für alle Abgaben geltenden Voraussetzungen auf. Vielmehr ist der Grad der von Verfassungswegen geforderten Regelungsbestimmtheit sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-) Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs abhängig (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, Rn. 173 und vom 30. Mai 1998 - 1 BvR 45/15 -, Rn. 16, jeweils juris). Gefordert ist eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, Rn. 17 und vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, Rn. 175, jeweils juris; BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 - IV C 68.67 -, juris Rn. 17; Beschlüsse vom 20. August 1997 - 8 B 170.97 -, Rn. 14 und vom 25. September 1989 - 8 B 95.89 -, Rn. 6, jeweils juris; vgl. zu allem Beschluss des Senats vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 65-66 m. w. N.).
Dem werden die §§ 4 und 5 NSWGS 2020 Anlage 8 nicht mehr gerecht, da schon unklar ist, in welcher Form die Abgabenpflicht ausgestaltet werden sollte. Soweit der Antragsgegner zum 1. Januar eines Kalenderjahres den Gebührenanspruch entstehen lässt (vgl. § 4 Halbsatz 1 NSWGS 2020 Anlage 8), ist er gehindert, in der Jahresmitte zugleich Vorausleistungen gemäß § 5 Satz 1 NSWGS 2020 Anlage 8 für das gleiche Jahr zu erheben. Soweit der Antragsgegner mit § 5 Satz 1 NSWGS 2020 Anlage 8 eine Rechtsgrundlage für das jeweilige Jahr zur Erhebung von Vorausleistungen zur Jahresmitte geschaffen hat, kann er nicht mit § 4 Halbsatz 1 NSWGS 2020 Anlage 8 zum 1. Januar des gleichen Kalenderjahres den Gebührenanspruch entstehen lassen. Ein Gebührenanspruch am 1. Januar eines Kalenderjahres, hier zum 1. Januar 2020, und die gleichzeitige Erhebung einer Vorausleistung für dasselbe Jahr, hier das Jahr 2020 (vgl. den Vorausleistungsbescheid für 2020 vom 23. März 2020), schließen sich mangels einer künftigen Abgabenschuld aus. Was genau durch den Satzungsgeber insoweit gewollt und gemeint ist, ist entgegen § 67 Abs. 2 LVwG nicht hinreichend bestimmbar.
Mangels Wirksamkeit der §§ 4 und 5 NSWGS 2020 Anlage 8 treten die (allgemeinen) Satzungsregelungen, insbesondere § 7 und § 9 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 maßgeblich an deren Stelle. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 entsteht der Gebührenanspruch für Zusatzgebühren durch die Einleitung von Niederschlagswasser, wobei nach Satz 2 Halbsatz 1 der Vorschrift die Abrechnung entstandener Ansprüche jährlich erfolgt. Gemäß § 9 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 können ab Beginn des Erhebungszeitraumes vom Abwasserzweckverband Vorausleistungen auf die Gebühren verlangt werden (Satz 1). Die Höhe richtet sich nach der Gebührenschuld des Vorjahres oder dem voraussichtlichen Entgelt für das laufende Jahr (Satz 2). Diese Regelungen sind, anders als der Antragsteller meint, insbesondere weder für sich allein genommen – offensichtlich – zu unbestimmt noch ansonsten – offensichtlich – unwirksam. Gleiches gilt für die Fälligkeitsregelung in § 10 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020.
Insoweit hilft dem Antragsteller sein pauschaler Verweis in seinem Schriftsatz vom 28. Juni 2021 insbesondere auf die dortige Anlage AG 3 und auf seine erstinstanzlichen Schriftsätze vom 27. Juni 2021 und 22. Juli 2021 nebst Anlagen nicht weiter.
Dahinstehen kann, ob – wie der Antragsteller meint – auch § 7 NSWGS 2020 Anlage 8 („Gebührensatz Zusatzgebühr“) nichtig ist. Obwohl es sich bei den Vorausleistungen selbst nicht um Abgaben handelt, liegt ihnen ebenfalls der Gedanke des unmittelbaren Zwecks einer Kostendeckung zugrunde. Es bedarf jedoch für sie nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die zugrundeliegenden Bemessungsfaktoren für die Kosten normiert werden (vgl. Beschluss des Senats vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 66 m. w. N.). Dies ist hier geschehen. Der Zusatzgebührenmaßstab ergibt sich aus § 4 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS. §§ 6 und 7 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS regeln die Entstehung der Gebührenpflicht und des Gebührenanspruchs. Die Höhe einer Vorausleistung, die erhoben werden darf, folgt sodann aus § 9 Satz 2 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 und richtet sich nach der Gebührenschuld des Vorjahres oder dem voraussichtlichen Entgelt für das laufende Jahr. Den Zeitpunkt der Fälligkeit regelt § 10 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020.
Soweit der Antragsteller einen Verstoß gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG rügt, liegt auch dieser nicht offensichtlich vor. Es geht bereits nicht um „Abgaben“ im Sinne dieser Vorschrift, sondern um eine Vorauszahlung. Eine Vorauszahlung ist ausweislich des § 1 Abs. 1 KAG keine Abgabe, sondern eine Leistung, die „auf“ Abgaben gefordert wird, vgl. § 6 Abs. 4 Satz 4, § 8 Abs. 4 Satz 4 KAG. Mit § 9 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 sollen – und werden – auch keine Vorausleistungen für bereits entstandene Ansprüche erhoben. Diese Norm legt i. V. m. § 8 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 gerade nicht fest, dass zum 1. Januar eines Kalenderjahres der Gebührenanspruch entsteht.
Eine Ungleichbehandlung durch § 9 der Gemeinsamen Bestimmungen NSWGS 2020 ist fernliegend und mitnichten evident, da alle etwaigen Gebührenschuldner aufgrund dieser Vorschrift gleichermaßen zu Vorausleistungen herangezogen werden können. Demzufolge irrt der Antragsteller in seiner Annahme, es würde an einem gesonderten Beschluss der Verbandsversammlung fehlen.
Nicht gehört werden kann der Antragsteller mit dem Einwand, das Verwaltungsgericht habe nicht alle seine vorgetragenen Einwände bei seiner Entscheidung berücksichtigt, weil es hierauf – ebenso wie hier – bei der Entscheidung nicht ankommt.
Die Befugnis zum Erlass des Vorausleistungsbescheides ist – anders als dies das Verwaltungsgericht und dem folgend der Antragsteller meinen – auch noch nicht entfallen. Denn der von ihm angesprochene Gebührenbescheid vom 9. Februar 2021 ist nach seinen eigenen Angaben noch nicht bestandskräftig. Aus dem Wegfall der Befugnis zum Erlass eines Vorauszahlungsbescheides mit dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht folgt nicht, dass ein Vorauszahlungsbescheid, der zuvor erlassen wurde, nach dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht aufzuheben wäre, weil das Verwaltungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist (vgl. Habermann, in: Habermann/Arndt, Praxis der Kommunalverwaltung, KAG, § 8 Rn. 367 m. w. N.).
Letztlich können sämtliche mit Verweis des Antragsstellers auf seine vorangegangenen Schriftsätze weiter vorgetragenen Erwägungen dahinstehen, denn ernstliche Zweifel ergeben sich aus ihnen nicht. Die weitere Prüfung muss insoweit – wie oben ausgeführt – dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben und vermag keine ernstlichen Zweifel an der Befugnis zur Vorausleistungserhebung zu begründen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der Streitwert beträgt danach ein Viertel der Summe des in der Hauptsache angefochtenen Betrages.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 38 AO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 67 Abs. 2 LVwG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 1 Abs. 1 KAG
§ 8 Abs. 4 Satz 4 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 4 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 B 49/20
9 A 169/12
9 B 157/01
2 K 1/01
2 L 112/99
2 L 114/99
9 C 1.01
9 L 2554/95
1 BvR 45/15
2 BvL 1/99
IV C 68.67
8 B 170.97
8 B 95.89
2 LB 15/19