Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-16, Aktenzeichen 4 K 1765/08
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2009:1016.4K1765.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Oberstudienrat im Dienst des beklagten Landes und ist am Gymnasium E. in S. eingesetzt. Von 1984 bis 2003 war er im Vorstand des Fördervereins L. /T. C. e. V. und führte ab 1988 den Vorsitz. Bei der Kommunalwahl 2004 kandidierte er für Bündnis 90/Die Grünen für das Amt des Bürgermeisters. Im Rahmen seines gesellschaftlichen und politischen Engagements schrieb er wiederholt Leserbriefe. Wegen seines Leserbriefs in der N. Zeitung vom 9. März 2007 „Möglichkeiten tiefer Einblicke" zur Diskussion um die Hochzeitsmesse im L. C. sowie seines Leserbriefs in der N1. Volkszeitung vom 26. März 2007 „nörgelnde alte Tanten spucken in die noch nicht aufgetischte Suppe" zum Bericht „Innenstadt macht verlodderten Eindruck" wies die Bezirksregierung den Kläger unter dem 14. Mai 2007 ausführlich auf seine Dienstpflichten zur politischen Zurückhaltung hin.
Wegen zweier Leserbriefe vom 22. November 2007 bzw. 24.11.2007 zum CDU Stadtparteitag erteilte die Bezirksregierung dem Kläger unter dem 21. Mai 2008 eine Missbilligung und kündigte für den Fall der Wiederholung die Einleitung eines Disziplinarverfahrens an. Konkret rügte die Bezirksregierung die Verwendung der Ausdrücke „Spaltpilz", „Volksfront", „Kraftmeier" und „pflegelhaften (Anwürfen)" im Leserbrief vom 22. November 2007. Im Leserbrief vom 24. November 2007 wurden die Ausdrücke „boshaft ignorant", „Miesmacherei und Diffamierung", „perfide (Zielorientierung)" und „Vasallen" beanstandet.
Am 1. August 2008 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, er habe die gerügten Äußerungen als Privatperson ohne jeden Bezug zu seiner Anstellung als Beamter gemacht. Außerdienstliche Meinungsäußerungen auch eines Beamten in der Öffentlichkeit ständen grundsätzlich unter dem Schutz des Artikel 5 Abs. 1 GG. Da die politischen Themen, mit denen er sich auseinandergesetzt habe, keinerlei Bezug zu seinen dienstlichen Aufgaben hätten, gelte, dass die Pflicht zur Mäßigung und Zurückhaltung im Regelfall allein dann berührt sei, wenn der Beamte die hier dem Bürger gezogene Grenze überschreite, etwa die Strafgesetze zum Schutz der Ehre. Diese Grenzen seien hier bei Weitem nicht überschritten. Dazu führt er aus, dass einer der Beschwerdeführer, Herr O. , langjähriger CDU-Vorsitzender in S. und Fraktionsvorsitzender im Rat sei. Als er - der Kläger - Vorsitzender des Fördervereins L. /T. C. e.V. gewesen sei, habe es zwischen ihm und Herrn O. bereits öffentliche Kontroversen gegeben. Dazu verweist er auf Leserbriefe vom 31. Januar 2003 und 26. Februar 2004, in denen Herr O. ihn angreife. Soweit ihm nun der Leserbrief vom 22. November 2007 vorgehalten werde, handele es sich um eine Stellungnahme zu einem Bericht über den CDU-Parteitag, nach dem Herr O. für sich in Anspruch nehme, sich um einen breiten Konsens unter den Parteien in S. zu bemühen. Daraufhin habe er, der Kläger, ihn als Spaltpilz bezeichnet, womit er auf die erfolgreiche Spaltung der Fraktion der FDP im Rat der Stadt S. und des Ortsverbandes des Bündnis 90/Die Grünen anspiele. Soweit es Herr O. für sich in Anspruch nehme, mit der FDP und auch mit Teilen der Partei Bündnis 90/Die Grünen einen breiten Konsens hergestellt zu haben, bezeichne er dies als „Volksfront aus Rumpf - FDP und mehrheitlich Ex-CDU- Grünen". Während Herr O. in dem Bericht als „kämpferischer Redner" geschildert werde, kritisiere er ihn als „Kraftmeier". Soweit berichtet wird, dass Herr O. der Bürgermeisterin vorgeworfen habe, sie fülle ihr Amt nicht voll aus, sie könne inhaltlich nicht gestalten, habe er dies als pflegelhafte Anwürfe kritisiert.
In einem Leserbrief vom 23. November 2007 habe sich Herr C1. kritisch mit seinem Leserbrief vom 22. November 2007 auseinandergesetzt. Daraufhin habe er den Leserbrief vom 24. November 2007 geschrieben. C1. habe kritisiert, dass Personen, die seit Jahren mit pseudointellektuellen Leserbriefen Pfeile aus dem Gebüsch schießen, nicht gebraucht würden. Dem Kläger habe der Vorwurf gegolten, er habe sich als Bürgermeisterkandidat aufstellen lassen mit dem einzigen Wahlprogramm, die Wiederwahl des von der CDU gestellten Bürgermeisters zu verhindern. Daraufhin habe er in seinem Leserbrief geäußert: „Wer über die Ziele seines politischen Gegners so schreibt wie C1. , der ist entweder sträflich uninformiert oder boshaft ignorant." Soweit er - der Kläger - im Leserbrief vom 24. November 2007 erklärt habe, es gehe einfach nur um dumpfe Stimmungsmache, um Miesmacherei und Diffamierung mahne er lediglich einen sachlichen Diskurs an. Soweit er weiterhin äußere: „Genau daraufhin scheint aber mit perfider Zielorientierung K. O. mit seinem Vasallen zu arbeiten", kritisiere er, dass Herr O. die Moderation verächtlich mache und die Grundlagen einer konsensorientierten Kommunikation untergrabe.
Der Kläger beantragt,
die Missbilligung der Bezirksregierung vom 21. Mai 2008 aufzuheben,
hilfsweise
festzustellen, dass der Kläger seine beamtenrechtlichen Pflichten durch die Leserbriefe vom 22. und 24. November 2007 nicht verletzt habe.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, aus § 57 S. 2 LBG NRW resultiere die Pflicht, außerhalb des Dienstes bei der Wortwahl - insbesondere in Schriftform - Zurückhaltung zu bewahren. Die vom Kläger angeführten Formulierungen seien - unnötig - reißerisch, plakativ und zum Teil auch beleidigender oder ehrenrühriger Natur und damit weder sachlich noch zurückhaltend. Der Kläger habe an anderer Stelle bewiesen, dass er durchaus in der Lage sei, in seiner deutlichen Kritik dennoch sachlich zu bleiben. Gelegentlich scheinen ihm seine Pflichten allerdings außer Blick zu geraten, insbesondere dann, wenn er - ebenfalls mit möglicherweise zugespitzten Äußerungen - in der Presse angegriffen werde. Dies mache seine Äußerungen vielleicht menschlich nachvollziehbar, könne sie jedoch dienstrechtlich nicht rechtfertigen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Bezirksregierung vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Die streitige Missbilligung ist nach beamtenrechtlichen und nicht nach disziplinarrechtlichen Regeln zu beurteilen, weil nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW missbilligende Äußerungen, die nicht ausdrücklich als Verweis bezeichnet werden, keine Disziplinarmaßnahmen sind. Ermächtigungsgrundlage ist danach die einem Vorgesetzten allgemein beamtenrechtlich Kraft des hierarchischen Prinzips zukommende Leitungs-, Aufsichts- und Weisungsbefugnis, die ihm das Recht gibt und ihn nach Lage der Dinge auch verpflichtet, kritisch-missbilligend gegen unterstellte Beamte einzuschreiten. Die Missbilligung ist als gemilderter Tadel eines der Ordnung zuwiderlaufenden Verhaltens zu verstehen, das spezial- und/oder generalpräventiven Zwecken dient. Danach handelt es sich um ein außerdisziplinarrechtliches pädagogisches Mittel, das Dienstvorgesetzte besitzen, um auf ein dienstlich zu beanstandendes, nicht notwendig schon ein Dienstvergehen darstellendes Verhalten angemessen reagieren zu können.
Vgl. Weiss, GKÖD, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Stand: Juni 2009, § 6 Rdnr. 31 m. w. N.
Denn nicht jeder Bagatellverstoß gegen Dienstpflichten stellt schon ein disziplinarrechtlich relevantes Dienstvergehen dar, weil dies ein entsprechendes disziplinarisches Gewicht der Dienstpflichtverletzung voraussetzt. Das gilt insbesondere, wenn es wie hier, um außerdienstliches Verhalten geht. Ein Verhalten außerhalb des Dienstes ist nur dann ein Dienstvergehen, wenn es nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für das Amt des Beamten bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen (§ 47 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG/§ 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW a. F.).
Die gerichtliche Überprüfung einer so gegenüber der Ahndung eines Dienstvergehens abzugrenzenden Missbilligung ist hier im Wesentlichen darauf beschränkt, ob eine Dienstpflichtverletzung - von welchem Gewicht auch immer - vorliegt. Denn der Erlass einer Missbilligung stellt eine Ermessensentscheidung dar, die gerichtlich nur eingeschränkt, nämlich dahin überprüfbar ist, ob der gesetzliche Rahmen verkannt, ob ein unrichtiger Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt wurden. Anders als bei der Überprüfung von Disziplinarverfügungen (vgl. § 59 Abs. 3 LDG NRW) prüft das Gericht bei den ausdrücklich dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren unterstellten Missbilligungen nur die Rechtmäßigkeit und nicht auch die Zweckmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung.
Davon ausgehend ist die angegriffene Entscheidung nicht zu beanstanden. Die Bezirksregierung geht rechtsfehlerfrei davon aus, dass die Leserbriefe des Klägers vom 22. und 24. November 2007 mit den Pflichten des Klägers aus §§ 33 Abs. 2, 34 Satz 2 BeamtStG/§§ 56 und 57 Satz 3 LBG NRW a. F. auch in Ansehung der in Art. 5 Abs. 1 GG verankerten Meinungsfreiheit nicht in Einklang stehen. Dabei stoßen zwei Grundentscheidungen der Verfassung aufeinander; zum einen die Garantie eines für den Staat unentbehrlichen und diesen tragenden Beamtentums und zum anderen die individuellen Freiheitsrechte eines Beamten, hier das Grundrecht freier Meinungsäußerung. Dieses ist in der Gestalt auszugleichen, dass die für die Erhaltung eines intakten Beamtentums unerlässlichen Pflichten die Wahrnehmung von Grundrechten durch die Beamten einschränken. Meinungsäußerungen sind nur dann durch Art. 5 Abs. 1 GG gedeckt, wenn sie mit Art. 33 Abs. 5 GG in Einklang stehen. Das Zurückhaltungsgebot bei politischen Äußerungen ist dabei ein allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 3 GG, so dass die darin statuierten Verhaltenspflichten im konkreten Fall nach dem Grundsatz beurteilt werden müssen, dass die rechtlich begründeten Schranken des Art. 5 Abs. 1 GG im Lichte des Grundrechts auf freie Meinungsäußerung auszulegen sind.
Vgl. BVerfG Urteile vom 20. September 2007 - 2 BvR 1047/06 -, NVwZ 2008, 416 und vom 06. Juni 1988 - 2 BvR 111/88 -, NJW 1989, 93.
Nur soweit politische Themen, für die sich der Beamte einsetzt, keinen Bezug zu seinen dienstlichen Aufgaben haben, wird die Pflicht zur Mäßigung und Zurückhaltung in erster Linie berührt sein, wenn der Beamte die jedem Bürger gezogenen Grenzen überschreitet, etwa Strafgesetze zum Schutze der Ehre verletzt. Der Beamte muss sich darüber hinaus aber bei politischer Betätigung generell so verhalten, dass das Vertrauen der Allgemeinheit auf strikte Sachlichkeit und Objektivität seiner Amtsführung nicht gefährdet wird. Er darf sich somit, wenn kein unmittelbarer Bezug zu dem dienstlichen Aufgabenbereich besteht, zu jedem Thema äußern. Dabei darf er auch deutlich und plakativ vereinfachend argumentieren, er muss sich aber mit der gebotenen Sachlichkeit und Distanz in Wort und Schrift äußern. Nur wenn der Beamte einer ihrerseits in Wortwahl und Darstellung überzogenen Äußerung entgegentritt, darf er dies in entsprechender Art und Weise ohne die sonst gebotene Zurückhaltung tun.
Vgl. Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Stand: Oktober 2008, § 56, Rd.-Nr. 4; Plog/Wiedow/Lehmhöfer/Bayer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, Stand: Juli 2009, § 53, Rd.-Nr. 6, jeweils mit Hinweisen auf die Rechtsprechung.
Darüber hinaus kann hier entgegen der Auffassung des Klägers nicht davon ausgegangen werden, dass die von der Bezirksregierung gerügten außerdienstlichen Leserbriefe das amtserforderliche Vertrauen zu dem Kläger unberührt lassen. Der Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule und damit auch des Klägers ist in Art. 7 Verf NRW und § 2 SchG NRW geregelt. Danach sollen die Schülerinnen und Schüler u. a. zur Duldsamkeit und zur Achtung vor der Überzeugung und Meinung des Anderen erzogen werden. Zwar weist der Kläger mit Zustimmung des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung darauf hin, dass sein dienstliches Verhalten in der Schule beanstandungsfrei ist. Es wäre aber lebensfremd anzunehmen, dass die Leserbriefe des Klägers nicht geeignet sind, im Sinne einer Vorbildwirkung auf seine Schüler zu wirken. Zwar sind die Leserbriefe nur mit seinem Namen und nicht auch mit seiner Amtsbezeichnung unterzeichnet. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass zumindest die Schüler des Gymnasiums E. in S. die Leserbriefe zuordnen können, zumal der Kläger selbst geltend macht, in der Vergangenheit häufig öffentlich in Erscheinung getreten zu sein und Leserbriefe geschrieben zu haben.
Danach geht die Bezirksregierung zutreffend davon aus, dass die Begriffe „Spaltpilz", „Volksfront (aus Rumpf-FDP)", „Kraftmeier" und „pflegelhaften (Anwürfen)" im Leserbrief vom 22. November 2007 und die Begriffe „boshaft ignorant", „Miesmacherei und Diffamierung", „perfide (Zielorientierung)" und „Vasallen" im Leserbrief vom 24. November 2007 mit dem Gebot der Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer Betätigung nicht in Einklang stehen und durch Art. 5 Abs. 1 GG nicht gedeckt sind. Dafür ist maßgeblich, dass die von der Bezirksregierung hervorgehobenen Ausdrücke nicht nur plakative Zuspitzungen von Sachargumenten darstellen, sondern im Wesentlichen auch auf eine Persönlichkeitsherabwürdigung des Betroffenen gerichtet sind. Das ist für den demokratischen Meinungsbildungsprozess abträglich, weil der Betroffene sich gegen Persönlichkeitsherabwürdigungen nicht mit Sachargumenten wehren kann und solche Herabwürdigungen darauf gerichtet sind, die eigene Meinung unabhängig von ihrer Überzeugungskraft mit sachfremden Mitteln durchzusetzen. Solche Diskussionsbeiträge lassen - entsprechend dem Erziehungsauftrag - weder Duldsamkeit noch Achtung vor der Überzeugung des Anderen erkennen.
Meinungsäußerungen Dritter, die von ihrer zugespitzten Formulierung und der Verwendung abwertender Begriffe her die entsprechenden Äußerungen des Klägers in seinen Leserbriefen rechtfertigen könnten, liegen nicht vor. Soweit der Kläger dazu geltend macht, sich mit Herrn O. seit Jahren in einer zugespitzten politischen Auseinandersetzung zu befinden, rechtfertigt dieser, in der Vergangenheit liegende, Vorgang das aktuelle Verhalten des Klägers nicht. Für den Leserkreis der Zeitung muss vielmehr aus dem Leserbrief des Klägers heraus deutlich werden, auf welche konkrete Meinungsäußerung, die die Form seiner Stellungnahme rechtfertigen könnte, sich der Kläger bezieht. Sowohl nach Angaben des Klägers als auch nach Überschrift und Inhalt seines Leserbriefs vom 22. November 2007 bezieht dieser sich auf den Zeitungsbericht über den Parteitag der CDU vom 21. November 2007 in der N. Zeitung mit der Überschrift „Ohrfeige für L1. „ und dem Untertitel „K. O. ging mit der Bürgermeisterin hart ins Gericht". In dem Zeitungsbericht wird der CDU-Vorsitzende K. O. wie folgt zitiert:
„Wir bemühen uns um einen breiten Konsenz unter den Parteien in S. . Aber wird dürfen auch deutlich unseren Anteil an der inhaltlichen Gestaltung herausstellen"...
Auch wenn die FDP Fraktion sich mehr und mehr den CDU Positionen anschließe, „müssen wir dennoch eine innerliche Leere feststellen", so O. . Die SPD in S. sei Ideenlos und ohne Konzept. „Wenn sie auffällt, dann als Resulotionspartei I. , U. und Co.", gab sich der neue Vorsitzende kämpferisch. Über die Bürgermeisterin B. L1. gebe es „nicht viel Erhebliches" zu sagen. Selbst beim Einzelhandelskonzept habe die Bürgermeisterin nur das vorgetragen, was F. L2. ausgearbeitet habe." „Alle anderen Projekte liefen nicht wegen der Bürgermeisterin, sondern trotz der Bürgermeisterin". L1. fülle das Amt der Bürgermeisterin nicht voll aus. Sie spreche zwar häufig von ihrer Funktion als Bürgermeisterin und Chefin der Verwaltung, aber Politik inhaltlich gestalten, das könne sie nicht."
Herabsetzende Äußerungen, die nach ihrer Intensität die gerügten Formulierungen im Leserbrief des Klägers rechtfertigen könnten, enthält dieser Bericht nicht.
Der Leserbrief des Klägers vom 24. November 2007 stellt nach Überschrift und Inhalt eine Reaktion auf den Leserbrief des C1. vom 23.11.2007 dar. Dieser Leserbrief ist eine Antwort zum Leserbrief des Klägers vom 22. November 2007 und hat folgenden Wortlaut:
„Personen wie K. O. , die einspringen, wenn es nötig wird, und die mit Ideen und Visionen vorangehen, braucht man in diesen Zeiten. Personen, die seit Jahren gemütlich in ihren warmen Ohrensesseln sitzen, die Bleistifte spitzen und mit pseudo-intellektuellen Leserbriefen Pfeile aus dem Gebüsch schießen, brauchen wir ganz sicher nicht.
Personen, die sowohl Bär als auch Jäger kritisieren oder besser belächeln, die sowohl die CDU als auch die Grünen, die FDP und auch noch die SPD als unfähig bezeichnen, sind aufgefordert, klar und deutlich zu sagen, wie sie es denn im Detail besser machen würden.
Personen, die sich als Bürgermeisterkandidat aufstellen lassen mit dem einzigen Wahlprogramm, die Wiederwahl eines anderen zu verhindern, sind destruktiv. Ich erwarte konstruktive Vorschläge. Herr G. , wenn Sie etwas Vernünftiges zu sagen haben, so tun Sie dies auch auf einem Weg, den man ernst nehmen muss. Dafür müssen Sie sich allerdings aus Ihrem Ohrensessel erheben und keine kraftmeiernden Leserbriefe schreiben."
Unabhängig davon, dass dieser Leserbrief als Antwort auf den unverhältnismäßigen Angriff des Klägers auf Herrn O. zu werten ist und schon von daher seinen anschließenden Leserbrief vom 24. November 2004 nicht rechtfertigen kann, enthält auch der Leserbrief vom 23. November 2007 von seiner Intensität und Zuspitzung her keine Rechtfertigung für die im Leserbrief des Klägers vom 24. November 2007 gerügten Begriffe.
Liegt danach eine Dienstpflichtverletzung vor, ist es - unabhängig vom Gewicht der Dienstpflichtverletzung - rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Bezirksregierung die Leserbriefe des Klägers zum Anlass für eine Missbilligung genommen hat. Im Übrigen sind Ermessensfehler weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
Soweit die Bezirksregierung in der angegriffenen Missbilligung erklärt, bei weiteren Verstößen dieser Art ein Disziplinarverfahren gegen den Kläger einleiten zu wollen, kommt eine Feststellung des Gerichts, dass die Dienstpflichtverletzung auch ein disziplinarisch relevantes Dienstvergehen darstellt, nicht in Betracht. Unabhängig davon, dass jedes Verhalten nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu beurteilen ist und sich die konkreten Leserbriefe in der selben Situation nicht wiederholen werden, ist die Feststellung von Disziplinarvergehen den Disziplinargerichten vorbehalten.
Die schließlich in der Missbilligung enthaltene Erklärung, der Kläger könne die Entfernung des Vorgangs über die Missbilligung aus seiner Personalakte gemäß § 102 e Abs. 1 LBG nach Ablauf von 3 Jahren beantragen, macht die Missbilligung ebenfalls nicht rechtswidrig. Es handelt sich lediglich um einen Hinweis, der die damalige Rechtslage zutreffend wiedergibt, aber durch die im April 2009 in Kraft getretene Änderung des LBG NRW (GV NRW S. 224) mit der darin enthaltenen Verkürzung der Entfernungsfrist in § 89 Abs. 1 Nr. 2 LBG NRW auf 2 Jahre überholt ist.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 56 und 57 Satz 3 LBG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 2 SchG
§ 167 VwGO
§ 57 S. 2 LBG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW
§ 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW
§ 59 Abs. 3 LDG
§
102 e Abs. 1 LBG
§ 89 Abs. 1 Nr. 2 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 5 Abs. 1 GG
Art.
5 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 5
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 416
NJW 1989, 93
2 BvR
1047/06
2 BvR
111/88