Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-15, Aktenzeichen 2 A 227/04

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Verfahrenskosten; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des gegen sie festzusetzenden Kostenerstattungsbetrages abwenden, wenn nicht das beklagte Amt zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Verpflichtung zur Einrichtung von zwei Grundwassermessstellen im Bereich der ehemaligen Deponie D. in G..
Die Deponie D. wurde von der Stadt G. im Rahmen der kommunalen Aufgabe Abfallbeseitigung im Jahre 1954 angelegt. Sie diente überwiegend als Hausmülldeponie. Zusätzlich wurden dort Bodenaushub, Bauschutt und Industrieabfälle abgelagert. Nach der Neuordnung der abfallrechtlichen Zuständigkeiten betrieb der Landkreis G. die Deponie seit dem 01.01.1975. Bis zur Einstellung des Ablagerungsbetriebes am 26.08.1978 wurde der gesamte häusliche Abfall des Landkreisgebietes auf die Deponie verbracht.
Nach dem 26.08.1978 befand sich die Deponie in der Nachbetriebsphase, für deren Überwachung nach § 10 AbfG und - seit 1996 - § 36 KrW-/AbfG die Bezirksregierung Braunschweig (Dezernat 501) zuständig war. Die Aufgaben der Oberen Abfallbehörde übernahm am 01.01.2005 das beklagte Amt. Eine förmliche Stilllegung der Deponie oder deren Entlassung aus der Nachsorge bzw. abfallrechtlichen Überwachung erfolgte nicht (vgl. hierzu heute ausdrücklich § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG sowie das Schreiben der Bezirksregierung Braunschweig vom 03.09.1996, Bl. 127 Beiakte C und den Erlass des Nds. Umweltministeriums v. 27.06.1996, Bl. 122 Beiakte C).
Bereits in den siebziger und achtziger Jahren wurde erörtert, ob Maßnahmen zur Erkundung eines Schadstoffeintrags in das Grundwasser erforderlich seien. Insofern war von Bedeutung, dass die Deponie keine Basisabdichtung besitzt. Unterhalb der Deponie befindet sich eine 8 - 10 m mächtige Formation aus Hilssandstein, also eine sandförmige, durchlässige Ablagerung, die geeignet ist, Sickerwasser aufzunehmen und Grundwasser zu führen. Neben der Oberflächenabdichtung war die Sickerwasserproblematik Gegenstand zahlreicher Besprechungen und Schriftwechsel. Mit Bescheid vom 27.02.1990 verpflichtete die Bezirksregierung Braunschweig den Landkreis G. als ehemaligen Betreiber der Deponie zur Durchführung einer Gefährdungsabschätzung. Daraufhin wurden u. a. Sickerwasserbeobachtungsbrunnen abgeteuft, eine Rigole zur kontrollierten Ableitung des oberflächlich austretenden Sickerwassers gebaut und geologische sowie hydrologische Untersuchungen durchgeführt. Insbesondere die Untere Wasserbehörde der Stadt G. und das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung - NLfB - waren im Jahre 2000 der Auffassung, die Beeinträchtigung des Grundwassers durch die Deponie sei noch nicht ausreichend untersucht worden. Die Diskussion der technischen Realisierung einer Bohrung in die Hilssandsteinformation führte allerdings zu Verzögerungen.
Sämtliche Rekultivierungs- und Sicherungsmaßnahmen wurden unter dem Blickwinkel der zukünftigen Nutzung des Deponiegeländes betrachtet. Dort sollen einige Bahnen eines neuen Golfplatzes angelegt werden. Außerdem soll ein Hotel errichtet werden.
Am 07.11.2000 legte die Klägerin der Bezirksregierung Braunschweig Planunterlagen über Sicherungsmaßnahmen der Oberflächenabdichtung, Oberflächenentwässerung, Entgasung und Rekultivierung vor und bat um Zustimmung (vgl. Erläuterungsbericht der AbfallWirtschaftG. v. Okt. 2000 = Sicherungskonzept, Bl. 639 Beiakte G). Mit Schreiben vom 21.11.2000 forderte die Bezirksregierung Braunschweig eine Ergänzung des Antrags auf Zustimmung zu den Sicherungsmaßnahmen vom 07.11.2000 hinsichtlich eines Grundwasserüberwachungskonzeptes auf der Grundlage von drei Erkundungsbohrungen.
Am 06.02.2001 fand bei der Bezirksregierung Braunschweig eine Besprechung zu der Nachforderung vom 21.11.2000 statt. Der über das Gespräch aufgenommene Vermerk (Bl. 440 Beiakte F) enthält folgende Passage:
„Die Lage der Brunnen wird von Prof. Dr. E. dem NLfB mit einer kurzen Erläuterung zur Standortwahl vorgeschlagen werden. Die Wahl der Bohransatzpunkte und der Ausbau erfolgt einvernehmlich mit dem NLfB. Sollte trotz vorheriger Abstimmung mit den Fachleuten vom NLfB und Prof. Dr. E. bei den Bohrungen kein Grundwasser angetroffen werden, kann aus finanziellen Gründen kein weiterer Bohrversuch erfolgen.
Der Landkreis machte deutlich, dass das nunmehr vorgelegte Sicherungskonzept inklusive dem Abteufen der drei Beobachtungsbrunnen, die der Beweissicherung dienen sollen, abschließend ist. Weitere freiwillige Leistungen, die darüber hinausgehen, können vom Landkreis nicht mehr erbracht werden. Diese Aussage soll auch Bestandteil der Antragsunterlagen für das Sicherungskonzept sein.“
Der Landkreis G. legte Ergänzungsunterlagen zu dem Erläuterungsbericht vom Oktober 2000 mit dem Stand vom 08.04.2001 vor. Darin heißt es unter Ziffer 2.1.:
„Mit dem Niederbringen der drei Brunnen im Hilsstandstein sind alle erforderlichen Maßnahmen zur Grundwassererkundung im Rahmen der Sicherung der Deponie D. erbracht. Sollte nach dem Abteufen der drei Brunnen kein Grundwasser angetroffen werden, wird kein Versuch unternommen an anderen Stellen nach Grundwasser zu suchen.
Weitere Maßnahmen, die über die zuvor beschriebene Grundwasserbeobachtung hinausgehen, werden seitens des Landkreises G. nicht vorgesehen.“
Eine Vervollständigung der Ergänzungsunterlagen erfolgte am 23.01.2002. Mit Bescheid vom 04.02.2002 stimmte die Bezirksregierung Braunschweig der mit Schreiben vom 07.11.2000 vorgelegten Planung zur Sicherung der ehemaligen Deponie D., ergänzt am 08.05.2001 und 23.01.2002, zu. Die der Bezirksregierung Braunschweig zur Zustimmung eingereichten Unterlagen sind danach Bestandteil der Entscheidung. Sie sind nach dem Tenor des Bescheides bei der Ausführung verbindlich zu beachten, soweit sich nicht aus dem Bescheid Änderungen ergeben. Verwiesen wird unter Ziff. 2. ausdrücklich auch auf die Ergänzungsunterlagen vom Mai 2001. Der Bescheid enthält zusätzlich Auflagen zur Deponieoberflächenabdichtung, Oberflächenentwässerung, Entgasung, Grundwasserüberwachung und zur Berücksichtigung einer Gasleitung. Die Auflagen wurden auf § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG gestützt. Weiterhin wies die Bezirksregierung Braunschweig in dem Bescheid darauf hin, auf die Durchführung eines Planfeststellungs- bzw. eines Plangenehmigungsverfahrens könne verzichtet werden, da zu dem Bescheid das Einvernehmen mit dem Vorhabenträger, dem Landkreis G., der Stadt G., dem NLfB und dem Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt herbeigeführt worden sei und Rechte anderer nicht beeinflusst würden,. Es handele sich um einen Fall unwesentlicher Bedeutung i. S. des § 74 Abs. 7 VwVfG.
Die Klägerin legte Widerspruch ein. Unter dem 11.06.2002 erließ die Bezirksregierung Braunschweig einen so genannten Abhilfebescheid, mit dem verschiedene Auflagen neu gefasst wurden. In der Fassung des „Abhilfebescheides“ wurde der Bescheid vom 04.02.2002 bestandskräftig.
In der Folgezeit bereiteten insbesondere das NLfB und der Gutachter Prof. Dr. E., ein Sachverständiger für Hydrogeologie, Boden- und Grundwasserverunreinigungen, die Bohrungen vor. Nach vorheriger Ausschreibung führte die Firma F. die Brunnenbohrungen auf dem Deponiegelände von Ende Oktober bis Anfang Dezember 2002 durch. Aufgrund von Untersuchungen auf dem Gelände der Formsandgrube (Deponie) der Chemiefirma G., welches ca. 600 m von der Deponie H. entfernt liegt, wurde als „bekannt“ vorausgesetzt, dass in der Formation des Hilssandsteins in einer Tiefe von ca. 225 m ü. NN Grundwasser angetroffen wird (vgl. Ergänzungsunterlagen von Mai 2001 zum Bescheid v. 04.02.2002 zu Ziff. 2.1.). Dementsprechend wurden die drei Brunnen zunächst bei einer Tiefe, die 225 m ü. NN entspricht, abgeteuft. Da kein Grundwasser angetroffen wurde, erfolgte eine Vertiefung der Bohrungen auf Endteufen von 215,90 m ü. NN (GWM I), 214,90 m ü. NN (GWM II) und 212,10 m ü. NN (GWM III). Das entspricht zusätzlichen Bohrtiefen zwischen 9,10 m und 12,90 m. Bezogen auf die geplante Bohrtiefe von 60 m wurde 5 m tiefer vorgedrungen (vgl. Schreiben Prof. Dr. E. v. 30.07.03, Bl. 841 Verw.-Vorgang). Das nunmehr vorgefundene Wasser hielt man zunächst für Grundwasser. Später stellte sich heraus, dass es sich lediglich um Spülwasser handelte. Die Bohrungen wurden nicht fortgesetzt. Verlauf und Ergebnisse der Bohrungen werden in dem Gutachten von Prof. Dr. E. vom 20.03.2003 dargestellt (BA I).
Die Bezirksregierung Braunschweig vertrat die Auffassung, der Landkreis G. habe seine Verpflichtung aus dem Zustimmungsbescheid vom 04.02.2002/11.06.2002 nicht erfüllt. Sie forderte den Landkreis G. mit Schreiben vom 07.05.2003 auf, darzulegen, warum keine Grundwassermessstellen eingerichtet worden seien. Der Landkreis G. war hingegen der Auffassung, mit dem Niederbringen von drei Bohrungen mit einer Bohrtiefe von sogar 65 m gegenüber den vorgesehenen 60 m mehr getan zu haben, als nach dem Bescheid rechtlich gefordert sei. Die Bezirksregierung Braunschweig führte in dem Schreiben vom 04.07.2003 an den Landkreis G. aus, zu den Tiefenlagen des Grundwassers habe es lediglich grobe Schätzwerte gegeben. Der Landkreis G. und die Bezirksregierung Braunschweig stritten auch darüber, ob eine oder sämtliche Bohrungen eigenmächtig durch den Landkreis G. abgebrochen worden seien, oder, ob das NLfB und/oder Prof. Dr. E. dem endgültigen Abteufen zugestimmt hätten (vgl. dazu u.a. die Stellungnahme des NLfB v. 21.07.2003, Bl. 830 Beiakte G).
Unter dem 22.08.2003 ordnete die Bezirksregierung Braunschweig, nach § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG an, je eine Grundwassermessstelle in der Nähe der abgebrochenen Bohrungen GWM II und GWM III im Bereich der ehemaligen Deponie D. bis zum 31.12.2003 zu errichten. Die Anordnung enthält darüber hinaus Forderungen zur Abstimmung der Lage der Bohransatzpunkte mit dem NLfB, zur Überwachung der Messstellenerrichtung bis zum Klarpumpen der Brunnen und zu einem Abbruch der Bohrungen nur im Einvernehmen mit dem NLfB. Zur Begründung führte die Bezirksregierung Braunschweig u. a. an, es sei in einer Besprechung am 06.02.2001 zu dem Grundwasserüberwachungskonzept, das dem Zustimmungsbescheid vom 04.02.2002/11.06.2002 zugrunde liege, festgelegt worden, dass die Wahl der Bohransatzpunkte und der Ausbau einvernehmlich mit dem NLfB erfolge. Das sei nicht geschehen. Die Errichtung der Messstellen sei aus fachlicher Sicht unverzichtbar, da die Technische Anleitung Siedlungsabfall für Altdeponien ein Grundwasserüberwachungssystem fordere.
Der Landkreis G. legte Widerspruch ein, den er u. a. damit begründete, nach dem Vermerk über das Gespräch vom 06.02.2001 seien drei Brunnen anzulegen. Wenn kein Grundwasser angetroffen werde, solle kein weiterer Versuch unternommen werden, an anderer Stelle nach Grundwasser zu bohren. Da die Tiefe der Bohrung bereits einvernehmlich festgelegt worden sei, habe nach der Genehmigungslage kein Grund für eine weitere Abstimmung bestanden. Die Bohrungen seien nicht abgebrochen, sondern dem Sicherungskonzept entsprechend ordnungsgemäß durchgeführt worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.03.2004 wies die Bezirksregierung Braunschweig den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie verwies u. a. darauf, Anlass für die Formulierung in dem Gesprächsvermerk vom 06.02.2001 und in den Nachtragsunterlagen vom Mai 2001 sei die Unsicherheit gewesen, den Hilssandstein bis auf das Grundwasser durchbohren zu können. Diese Unsicherheit bestehe nicht mehr. Gerade eine im April 2003 eingerichtete Grundwassermessstelle im Anstrom zur Formsandgrube der Firma G. belege, dass Grundwasser auch im Hilssandstein im Bereich der ehemaligen Deponie D. erbohrt werden könne. Die seinerzeitigen Gründe, es bei drei Bohrversuchen zu belassen, bestünden daher nicht mehr. Die erfolgreiche Errichtung von Grundwassermessstellen sei letzten Endes nur eine Frage der ausreichenden Bohrtiefe gewesen. Die Bohrungen hätten weitergeführt werden müssen.
Der Landkreis G. hat am 29.04.2004 Klage erhoben. Nach Klageerhebung sind die Aufgaben der Deponienachsorge gem. § 113c Satz 1 NGO auf die KreisWirtschaftsBetriebe G. (kAöR) übertragen worden. Die kommunale Anstalt KreisWirtschaftsBetriebe G. ist damit in die Klägerstellung eingerückt.
Die Klägerin vertieft zur Begründung das Vorbringen des Landkreises G. im Verwaltungsverfahren. Ergänzend trägt sie vor, nicht nur technische Schwierigkeiten, sondern auch finanzielle Gründe hätten zu der Beschränkung auf drei Bohrversuche geführt. Die zum Bestandteil des Bescheides gewordenen Ergänzungsunterlagen vom 08.05.2001 enthielten eine Zusicherung i. S. des § 38 VwVfG, die dem Bescheid entgegenstehe. Aus dem Umstand, dass eine andere Bohrung ca. 600 m entfernt in der Formsandgrube der Firma G. zu einem Erfolg geführt habe, könne nicht auf einen Erfolg einer Bohrung im Bereich der Deponie geschlossen werden. Es gebe Anhaltspunkte dafür, dass eine geologische „Störung“ das Durchlaufen des Grundwassers be- oder verhindere. Die TA-Siedlungsabfall sei nur auf im Betrieb befindliche Deponien anwendbar. Die Deponie D. sei 1978 stillgelegt worden. Die geforderte Maßnahme sei unverhältnismäßig, weil eine Bohrung in eine derzeit nicht zu bestimmende Tiefe verlangt werde und Überwiegendes gegen eine Gefährdung des Grundwassers spreche. Insofern verweist die Klägerin auf das Gutachten von Prof. Dr. E. vom 20.03.2003 (insbes. zu 5.).
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 22.08.2003 und den Widerspruchsbescheid vom 24.03.2004 aufzuheben und
festzustellen, dass hinsichtlich der Überwachung des Grundwassers im Bereich der Altdeponie D. die Anweisungen der Bezirksregierung Braunschweig befolgt wurden und kein Erfordernis für weitere Maßnahmen besteht.
Das beklagte Amt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es tritt dem Vorbringen mit der Argumentation aus dem angefochtenen Bescheid und dem Widerspruchsbescheid entgegen. Darüber hinaus verweist es darauf, die angefochtene Verfügung stehe nicht im Gegensatz zur rechtsverbindlichen Sanierungsplanung, da keine Bohrungen an anderen Stellen, sondern an denselben Stellen gefordert würden. Auch unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 38 Abs. 3 VwVfG habe die Bezirksregierung Braunschweig eine neue Anordnung erlassen dürfen. Die Stilllegungsphase der Deponie unterliege dem Vorsorgeprinzip und nicht der Gefahrenabwehr. Die TA-Siedlungsabfall sei anwendbar. Die Maßnahme sei verhältnismäßig, weil auch belastete Industrieabfälle auf die Deponie verbracht worden seien, die Oberflächenabdichtung einen Teil des Niederschlages versickern lasse und daher verunreinigtes Sickerwasser in das Grundwasser eindringen könne. Das schließe auch Prof. Dr. E. in seinem Gutachten vom 20.03.2003 nicht aus. Eine „geologische Störung“ sei nicht erkennbar. Gegebenenfalls müsse tiefer gebohrt werden. Das Niveau des Vorfluters Abzucht von ca. 208 m ü. NN oder des Hauptvorfluters Oker von ca. 200 m ü. NN bildeten aus hydraulischen Gründen die Grenze. In der Formsandgrube sei Grundwasser schon bei 206,12 m ü. NN vorgefunden worden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen haben dem Gericht bei der Entscheidung vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Landkreis G. ist als ehemaliger Betreiber der Deponie D. rechtmäßig mit dem Bescheid vom 22.08.2003 und dem Widerspruchsbescheid vom 24.03.2004 verpflichtet worden, je eine Grundwassermessstelle in der Nähe der abgebrochenen Bohrungen GWM II und GWM III bis zum 31.12.2003 zu errichten. Auch die weiteren Maßnahmen des Bescheides vom 22.08.2003 sind rechtmäßig. Die Klägerin als neue Aufgabenträgerin wird hierdurch nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Bezirksregierung Braunschweig war als Obere Abfallbehörde für den Erlass der Anordnung zuständig. Sie hat die Verfügung zu Recht auf § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG gestützt. Das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG v. 17.03.1998, BGBl. I S. 502) ist nicht anwendbar. Dieses Gesetz gilt für Altlasten, zu denen nach der Legaldefinition in § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen gehören, auf denen Abfälle abgelagert worden sind (sofern dadurch schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden). Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG findet das Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten jedoch nur Anwendung, soweit Vorschriften des KrW-/AbfG über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Parallel zum Erlass des BBodSchG wurde § 36 KrW-/AbfG geändert und u. a. Satz 2 als „Rückausnahme“ in Abs. 2 eingefügt (vgl. sog. UVP-Artikelgesetzes v. 27.07.2001, BGBl. I S. 1950). Dieser hat folgenden Wortlaut: „Besteht der Verdacht, dass von einer stillgelegten Deponie nach Abs. 1 schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, so finden für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes Anwendung.“
Die Deponie D. ist keine „stillgelegte“ Deponie i. S. d. § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG. Mangels Stilllegungsverfügung nach § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG ist bis zum Inkrafttreten des geänderten § 36 KrW-/AbfG am 01.03.1999 abfallrechtlich von anderen Voraussetzungen für die Stilllegung auszugehen. Danach war eine Deponie stillgelegt, wenn der Ablagerungsbetrieb endgültig eingestellt war, die beabsichtigte Stilllegung nach § 10 Abs. 1 AbfG oder § 36 Abs. 1 KrW-AbfG a.F. (v. 27.09.1994, BGBl. I 2705) angezeigt war und keine behördlichen Maßnahmen in Bezug auf die Stilllegung mehr zu erwarten waren (vgl. VGH München, B. v. 09.07.2003 - 20 CS 03.103, zit. n. Juris - NVwZ 2003, 1281; VG Oldenburg, B. v. 24.02.2005 - 5 B 5276/03 -). Vorliegend durfte der Landkreis G. zu keinem Zeitpunkt damit rechnen, dass hinsichtlich des Grundwassers keine Sicherungsanordnungen mehr erfolgen werden (s.o. Tatbestand).
Die „Rückausnahme“ des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG greift mithin nicht. § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG enthält mit den dort erwähnten „sonstigen erforderlichen Vorkehrungen“ eine Vorschrift über die Stilllegung i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, die (auch) die Einwirkung auf den Boden regelt. Denn nach §§ 32 Abs. 1 Nr. 1 a), 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG sollen auch Gefahren für das Schutzgut Boden verhindert werden. „Sonstige Vorkehrungen“ i. S. d. § 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG sind alle Maßnahmen, die das Ziel haben, eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit in der Nachbetriebsphase zu verhüten (Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, Komm., 2. Aufl., § 36 Rn. 20). Die Einrichtung von Messstellen zur Grundwasserbeobachtung gehört als Maßnahme zur Kontrolle des Deponieverhaltens zu den typischen Anordnungen in der Nachbetriebsphase, die aus der Stillegungs- und der Nachsorgephase besteht (Kunig/Paetow/Versteyl, a. a. O., § 36 Rn. 21, Hösel/v. Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung des Bundes, der Länder und der Europäischen Union, Bd. 1, Stand: März 2005, § 36 Rn. 40). Sofern also der konkrete Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie schädliche Bodenveränderungen ausgehen, sind die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes zur Gefahrenabwehr anzuwenden. Wenn aber - wie hier - in der Nachbetriebsphase verhindert werden soll, dass aus stillzulegenden oder bereits stillgelegten Deponien künftig Altlasten werden, regelt § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, welche Maßnahmen zur Vorsorge ergriffen werden müssen (Versteyl/Sondermann, BBodSchG, Komm., § 3 Rn. 31, 34 f.).
Die Ausführungen im letzten Absatz von Ziff. 2.1. der Ergänzungsunterlagen vom 08.05.2001, welche Bestandteil des Bescheides vom 04.02.2002/11.06.2002 geworden sind, stehen dem Erlass der abfallrechtlichen Anordnung nicht entgegen. Zwar handelt es sich dabei um eine Zusicherung i. S. des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Denn dem Satz, es werde „kein weiterer Versuch unternommen, an anderen Stellen nach Grundwasser zu bohren“ ist zusammen mit den weiteren Ausführungen in diesem Absatz sowie den sonstigen Umständen (vgl. insbes. d. Gesprächsvermerk v. 02.06.2001) zu entnehmen, dass die Bezirksregierung Braunschweig dem Landkreis G. zugesagt hat, keinen weiteren Bescheid mit der Verpflichtung, eine Grundwasserbeobachtungsbohrung niederzubringen, zu unterlassen.
Diese Zusicherung hat die Bezirksregierung Braunschweig jedoch mit dem Bescheid vom 22.08.2003 gemäß § 49 VwVfG widerrufen. Es handelt sich um den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes i. S. des § 49 Abs. 2 VwVfG. Dieser darf widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen ist, was mit § 38 Abs. 2 VwVfG für die Zusicherung hier der Fall ist. § 49 VwVfG findet danach „entsprechende Anwendung“. Der Widerruf kann konkludent ausgesprochen werden, etwa indem der ursprüngliche Bescheid (Verwaltungsakt) - auch ohne ausdrückliche Aufhebung - geändert und durch einen neuen Bescheid (Verwaltungsakt) vollständig ersetzt wird (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Komm., 6. Aufl., § 49 Rn. 116 i.V.m. § 48 Rn. 243 ff.). Das gilt auch für die Zusicherung (Stelkens, aaO, § 38 Rn. 63, vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 07.03.1985 - 3 OVG A 132/82 -, OVGE 38, 430). Ein Widerruf liegt hier in der Anordnung, zwei Grundwassermessstellen in der Nähe der abgebrochenen Bohrungen GWM II und III zu errichten. Dem Bescheid vom 22.08.2003 und der vorangegangen Entwicklung der Sachlage, wie sie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergibt, ist zu entnehmen, dass die Bezirksregierung Braunschweig die mit den drei Bohrungen begonnene Überwachungsmaßnahme fortsetzen will. Dabei hat sie sich dafür entschieden, nicht den Zustimmungsbescheid aus dem Jahre 2002 zu vollstrecken, sondern eine neue, diesen Bescheid insoweit ersetzende Anordnung zu erlassen. In der Verpflichtung, zwei neue Grundwassermessstellen auf der Grundlage des Lageplans von Prof. Dr. E. vom 20.03.2003 zu errichten, liegt gleichzeitig die Aufgabe der Forderung des Zustimmungsbescheides, drei Grundwassermessstellen einzurichten.
Auf eine Freistellung von der Bindung an die Zusicherung nach § 38 Abs. 3 VwVfG darf sich der Beklagte hingegen nicht berufen. Die Sachlage hat sich nicht nachträglich geändert. Denn die nachträgliche Erkenntnis der Behörde, dass sie die Zusicherung aufgrund falscher tatsächlicher oder rechtlicher Voraussetzungen gegeben hat, steht einer Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht gleich, kann aber die Rücknahme oder den Widerruf rechtfertigen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 8. Aufl., § 38 Rn. 37). So verhält es sich hier hinsichtlich der Erkenntnis, den Hilssandstein mit einer Bohrung erreichen zu können und dort auf Grundwasser zu stoßen. Dessen war sich die Bezirksregierung Braunschweig nach der Bohrung erst im April 2003 in der Formsandgrube sicher.
Die Jahresfrist des § 49 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG ist eingehalten, da die Bezirksregierung Braunschweig nach der Weigerung des Landkreises G., dem Bescheid vom 04.02.2002/11.06.2002 durch weitere Bohrungen nachzukommen, innerhalb eines Jahres gehandelt hat.
Der Widerruf ist ermessensfehlerfrei erfolgt. Denn die Voraussetzungen des § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG i. V. m .§ 32 Abs. 1 Nr. 1 a) KrW-/AbfG und § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG liegen weiterhin vor. Die Errichtung der beiden Grundwassermessstellen ist eine „erforderliche“ Vorkehrung. Die Verfügung der Bezirksregierung Braunschweig ist verhältnismäßig.
Über die Beeinträchtigung des Grundwassers durch schadstoffhaltiges Sickerwasser liegen mehr als 26 Jahre nach Einstellung der Ablagerungen noch keine Erkenntnisse vor, obwohl auch Industrieabfälle auf die Deponie D. verbracht wurden.
Die Technische Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von Siedlungsabfällen vom 15.05.1993 (BAnz Nr. 99 v. 29.05.1993) als 3. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AbfG (TA Siedlungsabfall) findet nach Nr. 1.2 Satz 2 und 3 g) Anwendung. Die TA-Siedlungsabfall gilt danach für Siedlungsabfälle und für damit gemeinsam entsorgte produktionsspezifische und besonders überwachungsbedürftige Abfälle als „Prüfungs- und Entscheidungsgrundlage“ bei der Festlegung von Nachsorgemaßnahmen im Falle der Stilllegung einer Abfallentsorgungsanlage gem. § 10 Abs. 2 AbfG nach Inkrafttreten der Technischen Anleitung. In der sich an die Betriebsphase anschließenden Nachsorgephase sind Kontrollen des Deponieverhaltens nach Nummer 10.6.6. durchzuführen (Nr. 10.7.2). Nach Nr. 10.6.6.2 TA-Siedlungsabfall ist in der Regel die Errichtung eines Grundwasserüberwachungssystems mit mindestens einer Grundwassermessstelle im Grundwasseranstrom und einer ausreichenden Anzahl von Messstellen im Grundwasserabstrombereich der Deponie erforderlich (vgl. auch § 12 Abs. 3 der hier gem. § 1 Abs. 3 Nr. 4 a ii) nicht anwendbaren Deponieverordnung v. 24.07.2002, BGBl. I S. 2807, die auf die TA-Siedlungsabfall insoweit Bezug nimmt). Ein Ausnahmefall ist auch nach den Darlegungen der Klägerin nicht ersichtlich, so dass die Regelmaßnahmen zur Überwachung zu ergreifen sind.
Die Bezirksregierung Braunschweig hat zutreffend berücksichtigt, dass der Landkreis G. bei einer eigenen Bohrung in der Formsandgrube der Firma G. im April 2003 erfolgreich eine Grundwassermessstelle im Hilssandstein errichtet hat. Das Grundwasser wurde bei ca. 206 m ü. NN angetroffen. Damit besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass in etwas größerer Tiefe auch auf der Deponie D. eine Bohrung im Grundwasser abgeteuft werden kann. Die Hilssandsteinformation verläuft von der Deponie D. zum Gelände der Formsandgrube (vgl. im Einzelnen die Anlagen zum Besprechungsvermerk v. 06.02.2001, BA A). Für eine „Störung“ der Formation gibt es keine überzeugenden Gründe. So hat die Klägerin u. a. übersehen, dass die Bohrung in der Formsandgrube tiefer reicht als die drei bisherigen Bohrungen auf der Deponie D..
Die weiteren Einwände der Klägerin greifen ebenfalls nicht durch. Technische Schwierigkeiten, die sich aus der geologischen Formation des Hilssandsteins oder der Zusammensetzung des Deponiekörpers ergeben, sind wie bei den ersten Bohrungen überwindbar. Eine Bohrung im Bereich GWM I, also durch den Deponiekörper, wird nicht mehr verlangt. Die Bohrung wird auch nicht in ungewisse Tiefen erfolgen müssen, sondern maximal bis 200 m ü. NN auf das Niveau des Hauptvorfluters Oker.
Die angeordneten Maßnahmen sind auch im Hinblick auf die Ergebnisse der bisherigen Bohrungen nicht unverhältnismäßig. Nach dem Gutachten von Prof. Dr. E. v. 20.03.2003 (S. 4) findet wegen des vorgefundenen Sickerwasserkörpers zwar keine ungehinderte Versickerung von Deponiesickerwasser in das Grundwasser statt. Auch behinderten der „schichtige“ Aufbau der Deponie und der Ton- und Schluffanteil im Deponiegut ein Absickern in das Grundwasser. Der Austritt von Deponiesickerwasser am Deponiefuß deute auf einen begrenzten Abfluss von Deponiesickerwasser in das Grundwasser. Der Abfluss durch den Hilssandstein sei geringer als in dem Gutachten vom 25.06.1998 angenommen. Ein Eindringen von Sickerwasser in das Grundwasser wird von Prof. Dr. I. danach aber nicht ausgeschlossen. Um den tatsächlichen Umfang des Sickerwasserabflusses bestimmen zu können, sind Messungen im Grundwasser erforderlich, die einen genauen Aufschluss über die bisher nur vermutete Beeinträchtigung des Grundwassers geben. Zwei weitere Brunnen sind eine vertretbare und begrenzte Fortführung der Deponieüberwachung. Dieses ist auch im Hinblick auf die Ergebnisse der Sickerwasseranalyse festzustellen. Zunächst müssen genaue Daten über einen Schadstoffeintrag im Grundwasser vorliegen, um über weitere Maßnahmen entscheiden zu können (ggfs. nach Bodenschutzrecht). Dabei kann dann auch berücksichtigt werden, dass nach den Angaben der Klägerin unter Berufung auf Prof. Dr. E. „in der Nähe“ keine Trinkwasserentnahmestellen oder ähnliche gefährdete Einrichtungen vorhanden sein sollen (Klagebegründung v. 15.06.2004, S. 4).
Der Klägerin kann mit dem Argument, die Maßnahme sei mit geschätzten Kosten von 40.000,- EUR unverhältnismäßig teuer, nicht gehört werden. Es gehört zur Betreiberpflicht, schon während des Betriebs rechtzeitig für die später vorzunehmende Sanierungs- und Sicherungsmaßnahmen Vorsorge zu treffen (Jarras/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, Komm., Bd. 2, Stand: August 2004, § 36 KrW-/AbfG, Rn. 104). Außerdem kann die Klägerin die Kosten nach § 12 NAbfG auf die Abfallgebühren umlegen (s. insbes. § 12 Abs. 3 Nr. 5 NAbfG: Aufwendungen für Stilllegung und Nachsorge, soweit für diese Aufwendungen keine oder keine ausreichenden Rücklagen gebildet wurden).
Auch wegen der vorstehenden Pflichten und Möglichkeiten ist das Vertrauen der Klägerin auf den Bestand der Zusicherung nicht schützenswert. Die Klägerin durfte zudem nicht annehmen, bei einer nur knapp gescheiterten Bohrung sei allein wegen der auch finanziellen Motivation für die Zusicherung mit weiteren Maßnahmen der oberen Abfallbehörde nicht zu rechnen. Im Hinblick auf die bedeutenden Gemeinwohlinteressen - Schutzgüter Boden und Wasser - wiegt das finanzielle Interesse der Klägerin geringer.
Auf die Frage, ob die Bohrungen im Dezember 2002 einvernehmlich oder eigenmächtig abgebrochen oder plangemäß zu Ende geführt worden sind, kommt es nach alledem nicht mehr an.
Der Feststellungsantrag ist unzulässig.
Nach § 43 Abs. 2 VwGO kann eine Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. So liegt es hier. Durch den Widerruf der Forderung zur Errichtung von drei Grundwassermessstellen aus dem Zustimmungsbescheid vom 04.02.2002/11.06.2002 ist dieser Bescheid insoweit nicht mehr wirksam (§§ 49 Abs. 4, 43 Abs. 2 VwVfG). Die begehrte Feststellung „Befolgung der Anweisungen“ der Bezirksregierung Braunschweig geht ins Leere. Mit der Abweisung der Anfechtungsklage steht auch fest, dass ein Erfordernis für weitere Maßnahmen - dieses können nur solche des Bescheides vom 22.08.2003 sein - besteht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit richtet sich nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen, sind nicht ersichtlich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49 Abs. 4, 43 Abs. 2 VwVfG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 10 AbfG
§ 36 KrW-/AbfG
§ 38 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 12 NAbfG
§ 167 VwGO
§ 36 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 74 Abs. 7 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 113c Satz 1 NGO
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 10 Abs. 1 AbfG
§ 36 Abs. 1 KrW-AbfG
§ 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 38 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 10 Abs. 2 AbfG
§ 12 Abs. 3 Nr. 5 NAbfG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1281
20 CS 03.10
5 B 5276/03
3 OVG A 132/82