Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-01-22, Aktenzeichen 2 L 146/18

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Beklagten, mit dem dieser auf den Widerspruch des Beigeladenen einen Bescheid des Klägers über die Kosten einer unmittelbaren Ausführung aufhob.
Der Beigeladene war Eigentümer des Grundstücks der Gemarkung (W.), Flur A, Flurstück 739/258 (T-Straße ..), das mit einem mehrgeschossigen Gebäude bebaut war. Er hatte dieses Grundstück mit notariellem Kaufvertrag vom 2. September 2003 von der damaligen Gemeinde W. erworben; am 1. August 2005 wurde er als Eigentümer im Grundbuch eingetragen.
In einer vom Kläger in Auftrag gegebenen gutachterlichen Stellungnahme vom 25. Oktober 2010 stellte der Ingenieur für Bauwesen W. G. nach einem von ihm am 20. Oktober 2010 durchgeführten Ortstermin fest, dass Feuchtigkeit vom Dach bis in das Erdgeschoss des Gebäudes vordringe, die Geschossdecken durch Fäulnis so stark geschädigt seien, dass sie teilweise eingebrochen seien und durch die fehlenden Decken die Außenwände nicht mehr ausgesteift seien. Gebrochene Deckenbalken, die schräg an den Außenwänden liegen, drückten zusätzlich auf die Außenwände. Im Dachgeschoss stehe mindestens ein Stiel der Mittelpfette auf einem gebrochenen Dachbalken. Zur Gewährleistung der Standsicherheit und Abwehr von Gefährdungen für den öffentlichen Bereich seien sofortige Sicherungsmaßnahmen erforderlich. Erfolgten diese nicht, könne das Gebäude nur noch abgerissen werden. Zusammenfassend stellte er fest, dass die Standsicherheit des Gebäudes nicht gewährleistet und die dem Wunsch des Beigeladenen entsprechende Sanierung sofort nach den Angaben im Sanierungskonzept zu erfolgen habe.
Mit bauaufsichtlicher Verfügung vom 25. Oktober 2010 gab der Kläger dem Beigeladenen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung der Ersatzvornahme auf, innerhalb von drei Wochen die Decken des Gebäudes vom Erdgeschoss bis zum Dach auszusteifen und das Dach instand zu setzen. Im Anschluss an eine Internet-Auktion vom 18. November 2010 veräußerte der Beigeladene das Grundstück mit notariellem Kaufvertrag vom 23. November 2010 zu einem Kaufpreis von 900,00 € an die Ersteher, die am 5. September 2011 als neue Eigentümer im Grundbuch eingetragen wurden. Mit Bescheid vom 29. November 2010 setzte der Kläger gegenüber dem Beigeladenen die Ersatzvornahme der bauaufsichtlichen Verfügung fest. Hiergegen erhob der Beigeladene am 6. Dezember 2010 Widerspruch.
Nach einer Ortsbesichtigung am 16. Dezember 2010 stellten Mitarbeiter des Klägers und der von ihm hinzugezogene Sachverständige G. fest, dass bis zu diesem Tag keine Sicherungsmaßnahmen durch den Beigeladenen ausgeführt worden seien. Aufgrund des nunmehr vorzufindenden Zustandes wurde von den am Termin Beteiligten eingeschätzt, dass die ursprünglich angeordneten Sicherungsmaßnahmen undurchführbar seien, da sie nur unter Lebensgefahr für die Beschäftigten erbracht werden könnten. Das Gebäude sei stark durchfeuchtet und durch zusätzliche Schneelasten stark beeinträchtigt. Bei einsetzendem Tauwetter sei damit zu rechnen, dass weitere Deckenbereiche und damit auch das gesamte Gebäude oder Teile des Gebäudes einstürzen werden. Einsetzendes Tauwetter sei zum Jahreswechsel durch den Wetterdienst prognostiziert. Somit sei absolute Eile geboten. Laut Gesprächsnotiz/Aktennotiz vom 16. Dezember 2010 versuchten Mitarbeiter des Bauordnungsamtes erfolglos, mit dem Beigeladenen Kontakt aufzunehmen. Es sei entschieden worden, sofort den Abbruch einzuleiten. Die Fa. W. sei telefonisch kontaktiert worden; sie habe sich dazu bereiterklärt, noch vor Weihnachten mit der Beseitigung der Giebelwände, von welchen die größte Gefahr ausgegangen sei, zu beginnen. Laut Bautagebuch des Ingenieurbüros G. erfolgten in der Zeit vom 20. Dezember 2010 bis März 2011 der Gebäudeabriss, die Verfüllung der Keller mit Abbruchmassen und der Abtransport der verbliebenen Abrissmassen.
Mit Bescheid vom 15. April 2011 erhob der Kläger vom Beigeladenen Kosten in Höhe von insgesamt 94.347,30 €. Darin enthalten war eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 646,00 €, Kosten für die Absperrmaßnahmen in Höhe von 3.224,23 €, Kosten für den Abbruch des Gebäudes und die Entsorgung der Abbruchmaterialien in Höhe von 89.566,72 € sowie Kosten für die Bauüberwachung in Höhe von 910,35 €.
Auf den hiergegen vom Beigeladenen erhobenen Widerspruch hob der Beklagte mit dem streitgegenständlichen Widerspruchsbescheid vom 26. Februar 2018 den Kostenbescheid vom 15. April 2011 auf und erlegte dem Kläger die dem Beigeladenen im Rahmen dieses Widerspruchsverfahrens zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen auf, soweit dies bei ihm, dem Beklagten, beantragt werde. Zur Begründung gab der Beklagte an, die Voraussetzungen für eine unmittelbare Ausführung nach § 9 Abs. 1 SOG LSA hätten nicht vorgelegen. Zwar habe eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestanden, was sich aus den Gesprächsnotizen des Klägers zur Ortsbesichtigung vom 16. Dezember 2010 und dem Gutachten des Sachverständigen G. ergebe. Es wäre aber eine Inanspruchnahme des Beigeladenen in Betracht gekommen. Der Erlass einer Grundverfügung (auch mündlich) mit kurzer Fristsetzung unter Androhung der Ersatzvornahme wäre möglich gewesen.
Am 27. März 2018 hat der Kläger gegen den Widerspruchsbescheid Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Eine Klagebefugnis sei gegeben, wenn die Widerspruchsbehörde in die zum Selbstverwaltungsrecht gehörende Finanzhoheit eingreife. Dies folge hier daraus, dass er, der Kläger, zur Erstattung der notwendigen Aufwendung des Beigeladenen verpflichtet werde und die Kosten der unmittelbaren Ausführung zu tragen habe. Bezüglich der Rechtmäßigkeit der unmittelbaren Ausführung sei zu beachten, dass erfolglos versucht worden sei, den Beigeladenen telefonisch zu kontaktieren. Es habe dringender Handlungsbedarf bestanden. Durch einen Versuch, den Verantwortlichen persönlich aufzusuchen, wäre die Einleitung der Gefahrenabwehrmaßnahme verzögert worden.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, seinen Widerspruchsbescheid vom 26. Februar 2018 aufzuheben und unter Berücksichtigung der Auffassung des Gerichts über den Widerspruch des Beigeladenen gegen den Kostenbescheid des Klägers vom 15. April 2011 neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Klage sei bereits unzulässig, weil es dem Kläger an der Klagebefugnis mangele. Darüber hinaus sei das Vorgehen des Klägers materiell rechtswidrig, da er dem Verantwortlichen nicht die Gelegenheit gegeben habe, die von ihm zu verantwortenden Gefahren durch eigene Maßnahmen zu beseitigen.
Der Beigeladene hat sich der Rechtsauffassung des Beklagten angeschlossen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei bereits unzulässig, weil dem Kläger die erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO fehle. Eine Verletzung eigener Rechte, insbesondere des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung, durch die Aufhebung des Kostenbescheides erscheine nicht möglich. Wende sich eine Gebietskörperschaft gegen die Aufhebung eines von ihr als Erstbehörde erlassenen Bescheides, komme eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechtes in der Form der Planungs- und/oder Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) in Betracht. Sei eine Gebietskörperschaft- wie hier gemäß § 57 Abs. 1 BauO LSA - im übertragenen Wirkungskreis tätig, sei sie grundsätzlich nicht befugt, einen den Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten. Etwas Anderes gelte, wenn das materielle Recht der Gebietskörperschaft einen eingriffsgeschützten Anspruch vermittle. Dies werde in der Rechtsprechung bei kommunalen Rechtsträgern der Bauaufsichtsbehörden im Hinblick auf Baugebühren nach den einschlägigen Tarifstellen angenommen, weil die Herabsetzung der Gebühr einen unmittelbaren Durchgriff auf die Finanzierungsgrundlage in Folge eines unmittelbaren Einnahmeausfalls bedeute. Ebenso sei von einem in diesem Sinne unmittelbaren Eingriff in Rechte der Gebietskörperschaft auszugehen, wenn durch einen Bescheid nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eine unmittelbare Verpflichtung der Gebietskörperschaft begründet werde, einem Dritten aus dem kommunalen Haushalt Aufwendungen zu zahlen. Keine dieser Fallgestaltungen liege hier vor. Die Kosten für die unmittelbare Ausführung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA würden nicht wie (Bau-)Gebühren vom Pflichtigen als Gegenleistung für eine erbrachte Amtshandlung erhoben. Sie seien auch nicht in gleicher Weise wie Gebühren zur Sicherung der Haushaltsplanung normativ und berechenbar festgelegt. Bei der Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA handele es sich vielmehr um einen von den besonderen Umständen des konkreten Einzelfalls geprägten Kostenerstattungsanspruch, der auf einen Ausgleich für eine erlittene Vermögensminderung der öffentlichen Hand gerichtet sei. Der Kläger werde mit dem aufhebenden Widerspruchsbescheid auch nicht verpflichtet, einen bestimmten Betrag aus seinem Haushalt an einen Dritten auszukehren. Vielmehr werde ihm lediglich die Möglichkeit der Kostenerstattung genommen. Auch im Übrigen könne die Klagebefugnis des Klägers nicht aus der kommunalen Finanzhoheit abgeleitet werden. Insbesondere bestehe eine Klagebefugnis gegen einen Widerspruchsbescheid auch unter Berücksichtigung der Finanzhoheit nicht bereits dann, wenn der Widerspruchsbescheid negative finanzielle Folgen für die Gebietskörperschaft habe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme eine Klagebefugnis unter dem Gesichtspunkt der Finanzhoheit in Betracht, wenn eine anderweitige hoheitliche Maßnahme notwendig dazu führe, dass dem kommunalen Selbstverwaltungsträger finanzielle Folgelasten entstünden und diese finanziellen Belastungen einen erheblichen Umfang erreichen könnten. Eine finanzielle Belastung erheblichen Umfanges in diesem Sinne sei hier nicht gegeben. Auch wenn bei der vom Kläger durchgeführten unmittelbaren Ausführung ein durchaus beträchtlicher Betrag in Höhe von 94.347,30 € in Rede stehe, handele es sich in Relation zum Gesamtvolumen des Haushaltsjahres 2018, der sich beim Kläger in Erträgen und Aufwendungen jeweils auf 407 Mio. € belaufe, nur um einen Bruchteil. Anhaltspunkte dafür, dass die Haushaltsführung des Klägers ohne die Erstattung der fraglichen Kosten für die unmittelbare Ausführung ernsthaft gefährdet sein könnte, seien nicht ersichtlich.
Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung hat der Kläger wie folgt begründet: Seine Klage sei zulässig. Das Verwaltungsgericht gehe zutreffend davon aus, dass eine Gebietskörperschaft befugt sei, einen ihren Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten, wenn das materielle Recht der Gebietskörperschaft einen eingriffsgeschützten Anspruch vermittle bzw. wenn eine Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung in der Form der Planungs- und/oder Finanzhoheit möglich erscheine. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das hier der Fall. Er, der Kläger, sei zwar als untere Bauaufsichtsbehörde im übertragenen Wirkungskreis tätig geworden, der Widerspruchsbescheid des Beklagten habe jedoch auch den eigenen Wirkungskreis und die zum Selbstverwaltungsrecht der Landkreise gehörende Finanzhoheit betroffen. Da ihm die zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen des Beigeladenen auferlegt worden seien, werde er verpflichtet, eine Geldleistung aus seinem Haushalt zu zahlen. Nicht anders verhalte es sich mit den für die Durchführung der unmittelbaren Maßnahme bereits verauslagten Kosten, deren Erstattung der anzufechtende Widerspruchsbescheid ausschließe. Für ihn ergebe sich aus § 9 Abs. 2 SOG LSA ein unmittelbarer Kostenerstattungsanspruch gegenüber den Verantwortlichen nach den §§ 7 oder 8 SOG LSA. Weiterhin stünden ihm für sein Tätigwerden Gebühren zu. Beide Ansprüche entgingen ihm durch den streitigen Widerspruchsbescheid. Zudem handele es sich bei den ihm zustehenden Verwaltungsgebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis um eine wesentliche Einnahmequelle, denn diese dienten nach § 6 Abs. 4 KVG LSA der Finanzierung der dadurch entstehenden Personal- und Sachkosten. Die Aufhebung einer solchen Gebühr durch Widerspruchsbescheid stelle somit einen direkten Durchgriff auf diese Finanzierungsgrundlage in Form eines direkten Einnahmeverlustes dar, was wiederum seine Finanzhoheit berühre. Deshalb müsse ein solcher Eingriff in die Finanzhoheit durch eine unmittelbare Aufhebung dieses Gebührenanspruchs die Klagebefugnis eröffnen. Es könne keinen Unterschied machen, ob die unmittelbare Betroffenheit der Ausgangsbehörde durch eine Verpflichtung entstehe, einen bestimmten Betrag aus ihrem Haushalt an einen Dritten auszukehren, oder durch die Untersagung der Vereinnahmung der gesetzlich zustehenden Kostenerstattung.
Die Klage sei auch begründet, denn der Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Die von ihm vorgenommene unmittelbare Ausführung sei rechtmäßig gewesen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. Februar 2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht u.a. geltend: Eine fehlende Erstattung der vom Kläger bereits aufgewendeten Kosten für die unmittelbare Ausführung wirke sich auf dessen finanziellen Verhältnisse allenfalls mittelbar aus. Ihm stehe der Betrag auf der Einnahmenseite nicht zur Verfügung; dies führe jedoch nicht zu einem Eingriff in subjektive Rechte. Finanzhoheit sei das Recht des Landkreises auf eigene Haushaltsführung, Rechnungslegung und Vermögensverwaltung, auf selbständige Erschließung von Einnahmen und die selbständige Entscheidung über die Verwendung der Finanzmittel. Die kommunale Finanzhoheit werde nur verletzt, wenn ein finanzieller Betrag für den Landkreis unmittelbar zu finanziellen Belastungen führe. Die untere Bauaufsichtsbehörde beim Kläger sei gesetzlich verpflichtet, bei akuter Gefahr bzw. bei einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die von Gebäuden oder Gebäudeteilen ausgehe, Sicherungsmaßnahmen im Wege der Ersatzvornahme durchzuführen, sofern der verantwortliche Störer den Gefahrenzustand nicht oder nicht rechtzeitig beseitigen könne. Gefahren seien im Wege der Ersatzvornahme zu beseitigen, und zwar unabhängig von der Haushaltslage des Landkreises und der Leistungsfähigkeit der Ordnungspflichtigen. Im Rahmen der ihr zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse habe die Bauaufsichtsbehörde dafür Sorge zu tragen, dass die angeordneten Maßnahmen auch vollstreckt werden, wenn der Pflichtige die Anordnungen nicht fristgerecht befolge. Sowohl bei der Übertragung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung als auch bei der Übertragung von neuen staatlichen Aufgaben verpflichte Art. 87 Abs. 3 Satz 2 der Landesverfassung (LVerf) den Landesgesetzgeber, gleichzeitig die Deckung der Kosten zu regeln. Der Bauaufsichtsbehörde sei vorliegend keine neue Aufgabe übertragen worden, die Finanzierung der Aufgabe sei geregelt. Das Land sorge dafür, dass die Kommunen über Finanzmittel verfügten, die zur angemessenen Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich seien (Art. 88 Abs. 1 LVerf). § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA berechtige den Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge nicht ausreichten, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage zu erheben, um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Nach § 1 Abs. 2 FAG LSA würden u.a. den Landkreisen Finanzmittel in Ergänzung ihrer eigenen Einnahmen zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben zur Verfügung gestellt. Nach dem Haushaltsgrundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung habe der Landkreis seine Haushaltswirtschaft so zu planen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben gesichert sei. Käme es als Folge einer Vielzahl nicht erstatteter Ersatzvornahmen in erheblichem Umfang zu einer aus Sicht des § 88 Abs. 1 LVerf unvertretbaren finanziellen Unterdeckung, liege der Verstoß in dem zur Unterdeckung führenden System des Finanzausgleichs begründet und müsse dort korrigiert werden. § 17 FAG LSA sehe die Möglichkeit der Bedarfszuweisung auf Antrag vor. Nehme der Kläger als untere Bauaufsichtsbehörde staatliche Aufgaben wahr, sei er gegen den Widerspruchsbescheid nicht klagebefugt. Die Finanzausstattung sei geregelt. Damit sei er auch mit den Kosten zu belasten, die in diesem Verfahren entstehen. Mache die Fachaufsichtsbehörde von ihrem Recht Gebrauch, eine Weisung zu erlassen, bestehe auch hiergegen keine Klagemöglichkeit. Die hier streitige Kostenforderung stelle lediglich einen Bruchteil des kreislichen Haushaltsvolumens dar.
Der Beigeladene beantragt,
Er trägt u.a. vor: Durch den angefochtenen Bescheid des Beklagten werde nicht unmittelbar in die Selbstverwaltungsrechte - hier in die Finanzhoheit - des Klägers eingegriffen. Der Kläger werde nicht unmittelbar zu einer Zahlung verpflichtet. Die vom Kläger zur Darstellung der vermeintlichen Verletzung seiner Finanzhoheit herangezogene Kostenlastentscheidung, einschließlich der Feststellung, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war, und die mit der Aufhebung des Kostenbescheides nicht mehr mögliche Geltendmachung von Verwaltungsgebühren stellten lediglich (finanzielle) Reflexe im Sinne eines Annexes der Abhilfeentscheidung des Beklagten dar, denen die Unmittelbarkeit und damit Zielgerichtetheit eines Eingriffs fehlten. Der Kern der stattgebenden Entscheidung des Beklagten liege darin, dass die unmittelbare Ausführung des Klägers fehlerhaft gewesen sei. Daran schließe sich dann das nur mittelbare Folgeergebnis an, dass dem Kläger auch keine Kostenerstattung aus § 9 Abs. 2 SOG LSA zustehe. Aber selbst bei einer Annahme einer Unmittelbarkeit wäre der Kläger nicht klagebefugt, da er nicht darlegen könne, dass der stattgebende Widerspruchsbescheid notwendig, d.h. unumgänglich, zu finanziellen Folgelasten erheblichen Umfangs führe. Es hätte der konkreten Darlegung und des Nachweises bedurft, dass der finanzielle Spielraum der Gemeinde nachhaltig in nicht mehr zu bewältigender und hinzunehmender Weise eingeengt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die vom Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Vorinstanz hat zutreffend angenommen, dass die Klage bereits unzulässig ist, weil dem Kläger die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.
Eine Gebietskörperschaft ist, sofern sie - wie hier - als Ausgangsbehörde im übertragenen Wirkungskreis tätig wird, grundsätzlich nicht befugt, einen den Ausgangsbescheid abändernden Widerspruchsbescheid anzufechten (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2001 - 8 B 258.00 - juris Rn. 4; Urteil vom 29. Mai 2002 - 8 C 15.01 - juris Rn. 16). § 42 Abs. 2 VwGO macht die Zulässigkeit und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO macht die Begründetheit einer Anfechtungsklage davon abhängig, dass der angefochtene- bei der Prüfung der Betroffenheit als objektiv rechtswidrig zu unterstellende - Verwaltungsakt den Kläger "in seinen Rechten verletzt" (bzw. verletzt haben kann). Das ist im Verhältnis zwischen Erstbehörde und Widerspruchsbehörde grundsätzlich zu verneinen: (Erst-)Behörden üben mit dem Erlass von Verwaltungsakten eine hoheitliche Kompetenz aus; es würde offensichtlich der Kontroll- und Korrekturfunktion der insoweit funktionell übergeordneten Widerspruchsbehörde zuwiderlaufen, wenn die Ausgangsbehörde ihr missliebige Widerspruchsentscheidungen anfechten könnte (BVerwG, Urteil vom 11. November 1988 - 8 C 9.87 - juris Rn. 12, m.w.N.).
Eine andere Betrachtungsweise ist geboten, wenn der Erstbehörde neben ihrer erstbehördlichen Kompetenz eine Rechtsposition zur Seite steht, die ihrerseits eingriffsgeschützt und daher abwehrfähig ist. Deshalb liegt es anders (oder kann es doch anders liegen), wenn z.B. Gemeinden als Erstbehörden zur Entscheidung berufen sind. Denn bei ihnen ist denkbar, dass ein korrigierender Widerspruchsbescheid nicht allein die erstinstanzliche Kompetenz berührt, sondern zugleich in die gemeindliche Befugnis zur Selbstverwaltung (Selbstverwaltungsrecht, Planungshoheit u.ä.) eingreift; diese Befugnis genießt - (auch) in Richtung auf die Widerspruchsbehörde - ebenso wie ein subjektives Recht Eingriffsschutz. Ob sich die Erstbehörde etwa eine objektiv rechtswidrige Korrektur ihrer Gebührenbescheide durch die Widerspruchsbehörde gefallen lassen muss, ohne sich dagegen mit den zur Verteidigung von Rechten allgemein gewährten Rechtsbehelfen wenden zu können, hängt ausschlaggebend nicht vom verfahrensrechtlichen Verhältnis zwischen Erstbehörde und Widerspruchsbehörde ab, sondern davon, wie die materiell-rechtliche Position der Erstbehörde beschaffen ist; begründet das materielle Recht zu ihren Gunsten einen eingriffsgeschützten Anspruch, dann ändert es an der Wehrfähigkeit dieses Anspruchs nichts, dass mit seiner Wahrnehmung ein Tätigwerden als Erstbehörde zusammentrifft (zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 11. November 1988, a.a.O.).
Dem entsprechend besteht eine Klagebefugnis einer als Erstbehörde tätig gewordenen Gemeinde etwa dann, wenn der Widerspruchsbescheid (auch) unmittelbar in Rechte der Gemeinde eingreift oder wenn durch einen Bescheid nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eine unmittelbare Verpflichtung der Gemeinde begründet wird, einem Dritten aus dem kommunalen Haushalt Aufwendungen zu erstatten; denn insoweit ist die zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG) gehörende Finanzhoheit betroffen (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2001, a.a.O.; Urteil vom 29. Mai 2002, a.a.O.). Andererseits kann eine Gemeinde als Ausgangsbehörde nicht jeden Widerspruchsbescheid der Aufsichtsbehörde anfechten, der mittelbar Auswirkungen auf ihren Haushalt hat (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2001, a.a.O.). Eine Klagebefugnis aus der kommunalen Finanzhoheit kommt nur dann in Betracht, wenn von dem Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde unmittelbare Rechtswirkungen ausgehen können (BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2004 - 5 B 68.04 - juris Rn. 7). Deshalb reicht die nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO mit dem Widerspruchsbescheid zu treffende Kostenlastentscheidung nicht aus, um eine Betroffenheit der Finanzhoheit annehmen zu können; im Gegensatz zur Kostenfestsetzung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG regelt § 73 VwGO mit seinem Abs. 3 Satz 3 nur die Kostenentscheidung dem Grunde nach und begründet deshalb keine unmittelbare Zahlungsverpflichtung (OVG NW, Beschluss vom 6. Februar 2007 - 12 A 4171/06 - juris Rn. 13).
Diese Grundsätze gelten auch für Gemeindeverbände, zu denen auch die Landkreise gehören (BVerfG, Beschluss vom 9. März 2007 - 2 BvR 2215/01 - juris Rn. 19). Auch ihnen steht gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG das Recht der Selbstverwaltung und die davon umfasste Finanzhoheit zu.
Auch Gebührenansprüche für erbrachte Amtshandlungen können solche eingriffsgeschützten Rechtspositionen darstellen, die eine Klagebefugnis gegen sie mindernde oder aufhebende Widerspruchsbescheide vermitteln. Hat etwa ein öffentlich bestellter Vermessungsingenieur als Beliehener auf die ihm nach Durchführung einer beantragten Vermessungsleistung objektivrechtlich zustehenden Gebühren einen Anspruch, besteht eine Befugnis der Widerspruchsbehörde, diesen Anspruch durch Widerspruchsbescheid objektiv rechtswidrig beschneiden zu dürfen, nicht. Infolgedessen muss der Beliehene mit einer Anfechtungsklage Erfolg haben, wenn dies dennoch geschieht. Darauf, ob und gegebenenfalls in welcher Intensität sein Gebührenanspruch den verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 14 GG genießt, kommt es nicht an. Das fragte sich nur, wenn der Gesetzgeber in den Anspruch eingriffe. Gegen einen objektiv rechtswidrigen Eingriff durch die Widerspruchsbehörde kann sich der Beliehene dieses Anspruchs wehren; dazu bedarf er nicht der Unterstützung durch eine verfassungsrechtliche Absicherung des Anspruchs (zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 11. November 1988, a.a.O.).
Gestützt auf diese Rechtsprechung hat das OVG NW (Beschluss vom 30. Juli 2004 - 9 A 3255/03 - juris Rn. 8; vgl. auch VG Dessau, Urteil vom 18. April 2007 - 1 A 97/05 - juris Rn. 14) angenommen, auf einen eingriffsgeschützten Anspruch könnten sich auch die kommunalen Rechtsträger der Bauaufsichtsbehörden berufen. Ihr Anspruch auf die nach den einschlägigen Tarifstellen des allgemeinen Gebührentarifs zu erhebenden Baugebühren ergebe sich aus gesetzlichen Regelungen. Unabhängig davon, ob der Eingriffsschutz schon aus der gesetzlichen Einräumung des Rechts zur Gebührenerhebung folge, handele es sich jedenfalls bei den Verwaltungsgebühren um eine wesentliche Einnahmequelle der Kommunen. Die Herabsetzung der von der Kommune festgesetzten Gebühren durch die Widerspruchsbehörde bewirke einen unmittelbaren Durchgriff auf diese Finanzierungsgrundlage in Form des direkten Einnahmeausfalls. Derartige unmittelbar haushaltswirksame Zugriffe berührten regelmäßig die Finanzhoheit und damit das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gemäß Art. 28 Abs. 2 GG mit der Folge, dass wegen des Eingriffs der Gebührenreduzierung in jene Rechtsstellung eine Klagebefugnis der jeweils betroffenen Kommune anzuerkennen sei. Bei den Verwaltungsgebühren handele es sich um eine wesentliche Einnahmequelle der Gemeinde für ihren kommunalen Haushalt. Die etwaige Herabsetzung oder vollständige Aufhebung einer Gebührenforderung bedeutet für die Gemeinde einen unmittelbaren Einnahmeausfall und berührt damit unmittelbar ihre Finanzhoheit (Abgabenhoheit) als Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG (so auch VGH BW, Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - juris Rn. 38).
a) Ein damit vergleichbarer unmittelbarer Eingriff in ein eingriffsgeschütztes Recht der Gebietskörperschaft liegt hingegen nicht vor, wenn ein Bescheid über die Erstattung der Kosten für die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme nach § 9 Abs. 1 SOG LSA von der Widerspruchsbehörde aufgehoben wird, weil die Voraussetzungen für die Durchführung der unmittelbaren Ausführungen nach der Rechtsauffassung der Widerspruchbehörde nicht vorlagen. Die finanziellen Folgen für den Haushalt der Gebietskörperschaft sind in diesem Fall nur mittelbarer Art.
Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA sind die nach den §§ 7 oder 8 SOG LSA Verantwortlichen zum Ersatz der Kosten verpflichtet, die durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden sind. Die Erhebung von Kosten nach dieser Vorschrift setzt eine rechtmäßige unmittelbare Ausführung gemäß § 9 Abs. 1 SOG LSA voraus (Beschluss des Senats vom 25. Juli 2019 - 2 L 44/17 - juris Rn. 32). Dies setzt wiederum voraus, dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorlag, kein milderes Mittel als die von der Behörde durchgeführte Maßnahme zur Beseitigung der Gefahr zur Verfügung stand und der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme der nach §§ 7, 8 SOG LSA Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden konnte. Der Erstattungsanspruch der Gebietskörperschaft, die die unmittelbare Ausführung vornimmt, ergibt sich damit - anders als bei einem Anspruch auf Erhebung einer Baugebühr oder sonstigen Verwaltungsgebühr - nicht unmittelbar aus gesetzlichen Regelungen in Verbindung mit in Verordnungen festgelegten Gebührentarifen, sondern steht unter dem Vorbehalt, dass sich das der Kostenerhebung vorausgegangene Handeln der Erstbehörde nach den Vorgaben des § 9 Abs. 1 SOG LSA als rechtmäßig erweist. Die Frage, ob die in einem Kostenerstattungsbescheid angeforderten Auslagen und Gebühren - insbesondere auch der Höhe nach - zu Recht geltend gemacht wurden, erfolgt erst auf einer zweiten Prüfungsstufe. Hält die Widerspruchsbehörde das Vorgehen der Erstbehörde im Wege der unmittelbaren Ausführung für rechtmäßig, vermindert aber die Kostenforderung, etwa weil der von der Gebietskörperschaft beauftrage Unternehmer überhöhte Forderungen in Rechnung gestellt habe, mag ein unmittelbarer Eingriff in ihre Finanzhoheit zu bejahen sein. Hebt die Widerspruchsbehörde den Kostenerstattungsbescheid hingegen deshalb auf, weil aus ihrer Sicht die Voraussetzungen für eine unmittelbare Ausführung der Maßnahme schon nicht vorlagen, liegen der Schwerpunkt und die Zielrichtung der Entscheidung nicht in der Beschneidung eines der Gebietskörperschaft nach gesetzlichen Vorschriften zustehenden Zahlungsanspruchs gegen den Verantwortlichen oder einer ihr zur Verfügung stehenden Einnahmequelle, sondern in der gegenüber der Erstbehörde abweichenden Bewertung, ob die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 SOG LSA erfüllt waren. Dass deshalb eine Kostenerstattung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA ausscheidet, ist nur Folge dieser abweichenden Bewertung über das Vorliegen der materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die von der Erstbehörde vorgenommenen Amtshandlung.
Die Richtigkeit dieses Ergebnisses erschließt sich bei Betrachtung des Vorgehens der Behörde im sog. „getreckten Vollzug“, bei dem die Behörde zunächst eine an den Verantwortlichen gerichtete Grundverfügung (wie etwa eine Beseitigungsanordnung) unter Anordnung der sofortigen Vollziehung erlassen, diese anschließend im Wege der Ersatzvornahme (§ 55 Abs. 1 SOG LSA) vollstreckt und vom Verantwortlichen die ihr im Rahmen der Ersatzvornahme entstandenen Kosten durch Leistungsbescheid angefordert hat. Hebt die Widerspruchsbehörde die Grundverfügung der Erstbehörde auf den Widerspruch des Verantwortlichen auf, weil die Voraussetzungen für ihren Erlass nicht vorgelegen haben, liegt auf der Hand, dass die Erstbehörde hiergegen nicht klagebefugt ist, weil sie dadurch insbesondere in ihrer Finanzhoheit nicht unmittelbar betroffen ist. Hebt die Widerspruchsbehörde in einem weiteren Schritt auch den Leistungsbescheid über die Kosten der Ersatzvornahme auf den vom Verantwortlichen erhobenen Widerspruch auf, ist dies nur (zwingende) Folge der Aufhebung der Grundverfügung und kann von der Erstbehörde nicht mit der Begründung angefochten werden, die Grundverfügung sei doch rechtmäßig gewesen. Eine unterschiedliche Bewertung der Eingriffsqualität bei einem Vorgehen der Erstbehörde im Wege der unmittelbaren Ausführung erscheint nicht gerechtfertigt. Eine andere Bewertung ist auch nicht deshalb geboten, weil die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme im Vergleich zum Erlass einer Ordnungsverfügung zusätzlich erfordert, dass der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme des Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Denn auch dies ist Tatbestandsvoraussetzung für ein rechtmäßiges Handeln der Erstbehörde zur Gefahrenabwehr.
Wird aber die Finanzhoheit der Gebietskörperschaft nur mittelbar betroffen, kommt eine Klagebefugnis nur dann in Betracht, wenn die den kommunalen Selbstverwaltungsträger entstehenden finanziellen Folgelasten ein nicht mehr zu bewältigendes Maß erreichen (vgl. BVerwG Beschluss vom 30. Juli 2004, a.a.O., Rn 8). Dies ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - bei der hier in Rede stehenden Belastung des Haushalts des Klägers in Höhe von 94.347,30 € nicht der Fall.
b) Soweit mit dem Widerspruchsbescheid die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Amtshandlung „unmittelbare Ausführung“ in Höhe von 646,00 € aufgehoben wird, wird ebenfalls nicht unmittelbar in die Finanzhoheit des Klägers eingegriffen. Auch dies ist lediglich mittelbare Folge der Rechtsauffassung des Beklagten, dass die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Amtshandlung rechtswidrig gewesen sei.
c) Schließlich wird in die Finanzhoheit des Klägers auch nicht dadurch unmittelbar eingegriffen, dass ihm im Widerspruchsbescheid die dem Beigeladenen im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen auferlegt werden, soweit dies bei ihm beantragt wird. Zum einen stellt auch dies lediglich eine Folgeentscheidung im Hinblick auf die vom Beklagten angenommene Rechtswidrigkeit der unmittelbaren Ausführung dar. Zum anderen wird eine Zahlungspflicht des Klägers damit nicht unmittelbar begründet.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da er im Berufungsverfahren einen Sachantrag gestellt und sich so dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.
III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 ZPO.
IV. Der Senat lässt die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Ein Revisionsverfahren kann zur Klärung der Rechtsfrage beitragen, ob eine kommunale Gebietskörperschaft gemäß § 42 Abs. 2 VwGO befugt ist, einen Widerspruchsbescheid anzufechten, mit dem ein von ihr erlassener Bescheid über die Kosten einer unmittelbaren Ausführung aufgehoben wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 oder 8 SOG LSA
§§ 7, 8 SOG LSA
§ 17 FAG
§ 73 VwGO
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 SOG LSA
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 BauO LSA
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA
§ 9 Abs. 2 SOG LSA
§ 6 Abs. 4 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 1 Abs. 2 FAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 55 Abs. 1 SOG LSA
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 258.00
8 C 15.01
8 C 9.87
5 B 68.04
12 A 4171/06
2 BvR 2215/01
9 A 3255/03
1 A 97/05
5 S 2421/03
2 L 44/17