Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-11, Aktenzeichen 10 B 306/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0511.10B306.00.00

Tenor:
I. Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 4. Februar 2000 wird zugelassen.
II. Der angefochtene Beschluss wird geändert, soweit das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 14. September 1999 angeordnet hat.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird in vollem Umfang abgelehnt.
Unter Einbeziehung des rechtskräftig gewordenen Teils der Kostenentscheidung in dem angefochtenen Beschluss trägt der Antragsteller sämtliche Kosten des Verfahrens I. Instanz sowie die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 4.500,- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks H. weg 6 in S. -W. . Das Grundstück war mit einem zweigeschossigen Gebäude bebaut, dessen vorderer Teil als Wohnhaus und dessen rückwärtiger Teil als Produktionsstätte für Kleinmöbel genutzt wurde. An das Gebäude sind rückwärtig eine Garage und ein eingeschossiger Raum angebaut. Dieser Anbau (Raum und Garage) ist flach gedeckt und war mit einer Innendecke aus Holz sowie einer Dachabdeckung aus Welleternit versehen.
Auf Antrag des Antragstellers erteilte der Antragsgegner ihm eine Baugenehmigung vom 17. Februar 1997 zur Nutzungsänderung der Produktionsstätte für Kleinmöbel in ein Lager für Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeugteile im Erdgeschoss sowie zur Einrichtung von drei Wohnungen im Obergeschoss. In den mit Zugehörigkeitsvermerk versehenen Bauvorlagen ist mit "Rot"-Eintrag der rückwärtige Anbau mit "Dach F 90" bzw. "Dach F 90 bei brennb. Dachhaut 15 cm Kiesschüttung" gekennzeichnet.
Nach Fertigstellung des Vorhabens stellte der Antragsgegner bei einer Ortsbesichtigung am 31. Mai 1999 fest, dass die Decke des rückwärtigen Anbaus nicht entsprechend der Forderung in der Baugenehmigung ausgebildet war. Durch Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 gab der Antragsgegner dem Antragsteller auf, die mit Bauschein vom 17. Februar 1997 geforderte Decke und Dacheindeckung des an der nordwestlichen Seite gelegenen Anbaus - in den Bauvorlagen mit Garage 2 und Raum 1 bezeichnet - in der Feuerwiderstandsklasse F 90 auszubilden. Er setzte dem Antragsteller hierfür eine Frist von zwei Wochen nach Zustellung der Ordnungsverfügung. Er ordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an und drohte dem Antragsteller für den Fall, dass dieser der Verfügung nicht nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 6.000,- DM an. Der Antragsgegner verlängerte die dem Antragsteller gesetzte Frist mehrmals, zuletzt bis zum 6. August 1999.
Der Antragsteller legte gegen die Ordnungsverfügung keinen Widerspruch ein.
Bei weiteren Ortsbesichtigungen, zuletzt am 9. September 1999, stellte der Antragsgegner fest, dass sich die Decke unverändert in dem Zustand der Ortsbesichtigung vom 31. Mai 1999 befand. Er setzte daraufhin durch Ordnungsverfügung vom 14. September 1999 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 6.000,- DM fest und drohte dem Antragsteller ein erneutes Zwangsgeld in Höhe von 6.000,- DM an.
Der Antragsteller legte gegen die Ordnungsverfügung vom 14. September 1999 Widerspruch ein.
Der Antragsteller hat ferner beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er hat unter anderem geltend gemacht, er habe inzwischen, und zwar vor Festsetzung des Zwangsgeldes, nämlich bereits am 13. September 1999, den Anbau mit einer Decke versehen, welche die Anforderung F 90 erfülle, wie sich aus einer Bescheinigung des Herstellers ergebe.
Das Verwaltungsgericht hat nach einer Ortsbesichtigung der Berichterstatterin durch den angefochtenen Beschluss die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 14. September 1999 angeordnet. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 entbehre der hinreichenden Bestimmtheit und sei deshalb nicht vollziehbar. Im Übrigen lasse sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht klären, ob die Decke in der Feuerwiderstandsklasse F 90 ausgebildet sei. Dies gehe zu Lasten des Antragsgegners.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der Antrag des Antragsgegners auf Zulassung der Beschwerde. Er äußert ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses.
Der Antragsteller hat Gelegenheit zur Äußerung erhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Verfahrensakte und den Verwaltungsvorgang des Antragsgegners (1 Heft).

Entscheidungsgründe:
Der Zulassungsantrag des Antragsgegners ist zulässig und begründet. Der Senat lässt die Beschwerde gemäß § 146 Abs. 4, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses bestehen. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 124a Abs. 2 Satz 2 VwGO auch mit Blick auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit der zugelassenen Beschwerde ab.
III.
Der Senat entscheidet zugleich mit der Zulassung der Beschwerde über die zugelassene Beschwerde selbst. Ein solches Vorgehen ist zulässig,
vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 1998 - 5 B 128/98 -.
Der Senat hat die Beteiligten auf seine Absicht hingewiesen, die Entscheidungen über den Zulassungsantrag und über die Beschwerde selbst zusammenzufassen. Die Beteiligten haben Gelegenheit zum Vortrag in der Sache erhalten. Sie haben der angekündigten Verfahrensweise nicht widersprochen.
Die zugelassene Beschwerde ist begründet. Der Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO ist unbegründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der streitigen Ordnungsverfügung überwiegt das private Interesse des Antragstellers, vom Vollzug dieser Ordnungsverfügung vorerst verschont zu bleiben.
Die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes in Höhe von 6.000,- DM ist nicht offensichtlich rechtswidrig.
Die allgemeinen Voraussetzungen für die Anwendung von Verwaltungszwang nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW liegen vor. Der Antragsgegner hat dem Antragsteller durch Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 aufgegeben, Decke und Dacheindeckung des Anbaus in der Feuerwiderstandsklasse F 90 auszubilden. Diese Ordnungsverfügung ist vollziehbar. Sie ist unanfechtbar, weil der Antragsteller gegen sie keinen Widerspruch eingelegt hat.
Die Ordnungsverfügung ist nicht gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW nichtig. Sie entbehrt nicht der hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Deshalb bedarf keiner Entscheidung, ob ein inhaltlich nicht hinreichend bestimmter Verwaltungsakt gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW nichtig ist, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat. Näher liegt jedenfalls die Annahme, dass ein inhaltlich nicht hinreichend bestimmter Verwaltungsakt ungeachtet seiner Unanfechtbarkeit wegen der Unklarheit über die getroffene und zu vollstreckende Regelung nicht vollzugsfähig ist und aus diesem Grund keine geeignete Grundlage für eine Verwaltungsvollstreckung bildet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Januar 1998 - 10 B 3029/97 -.
Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen den Betroffenen bekannten oder ihnen ohne weiteres erkennbaren Umständen die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsakts ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach richten können,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 - NVwZ 1993, 1000.
Bei bauaufsichtlichen Anordnungen muss der Adressat in die Lage versetzt werden, zu erkennen, was von ihm gefordert wird; der Verwaltungsakt muss eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335, 338; Beschluss vom 12. Dezember 1996 - 4 C 17.95 - BRS 58 Nr. 59.
Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. Juni 1999 genügt diesen Anforderungen.
Der Antragsteller kann ihr entnehmen, welchen Bauteil des in Rede stehenden Anbaus er in der Feuerwiderstandsklasse F 90 ausbilden soll. Diese Forderung des Antragsgegners bezieht sich auf die Decke mit Dacheindeckung. Der Anbau war mit einem Flachdach versehen und sollte nach den Bauvorlagen nach Umbau und Umnutzung des gesamten Gebäudes weiterhin ein Flachdach haben. Die Forderung des Antragsgegners in seiner Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 ist nicht dahin zu verstehen, dass sowohl die Decke des Anbaus als auch die auf ihr aufliegende Dacheindeckung jeweils für sich genommen in der Feuerwiderstandsklasse F 90 auszubilden sind. Wie sich unschwer aus der Ordnungsverfügung ergibt, sollte vielmehr der obere Gebäudeabschluss bestehend aus der Decke mit Dacheindeckung insgesamt nach seiner Ausbildung der Feuerwiderstandsklasse F 90 genügen. Ein Widerspruch zwischen der Baugenehmigung und den dort rot eingetragenen brandschutztechnischen Forderungen einerseits, der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 andererseits besteht mithin nicht. Besteht schon ein solcher Widerspruch nicht, kann auch die Bezugnahme auf die Baugenehmigung in der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 nicht zu einer widersprüchlichen und deshalb inhaltlich unbestimmten Forderung in der Ordnungsverfügung führen.
Entgegen der Annahme des Antragstellers macht die Bezugnahme auf die Baugenehmigung die Ordnungsverfügung nicht deshalb unbestimmt, weil in der Baugenehmigung (zusätzlich) die Forderung enthalten ist, die Decke über dem Erdgeschoss in feuerbeständiger Bauart Feuerwiderstandsklasse F 90 und in den wesentlichen Teilen aus nicht brennbaren Baustoffen (F 90 AB) zu erstellen. Diese Auflage in der Baugenehmigung ist für die Ordnungsverfügung ohne Bedeutung. Sie bezieht sich auf die Decke über dem Erdgeschoss des Hauptgebäudes, nicht auf Decke und Dacheindeckung des eingeschossigen Anbaus, um den es in der Ordnungsverfügung allein geht. Ein Widerspruch zwischen der Ordnungsverfügung und der Auflage in der Baugenehmigung besteht mithin nicht. Erst recht kommt es nicht darauf an, ob die Auflage in der Baugenehmigung ihrerseits hinreichend bestimmt ist, soweit nach ihr die Decke über dem Erdgeschoss "in den wesentlichen Teilen" aus nicht brennbaren Baustoffen zu erstellen ist.
Der Antragsgegner hat in der Ordnungsverfügung hinreichend bestimmt das Mittel angegeben, dass der Antragsteller zur Erreichung des Ziels anzuwenden hat. Dient eine Ordnungsverfügung - wie hier - der Gefahrenabwehr, darf die Ordnungsbehörde sich regelmäßig nicht damit begnügen, dem Ordnungspflichtigen nur aufzugeben, den Eintritt der näher beschriebenen Gefahr zu verhindern. Damit hat der Antragsgegner sich entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht begnügt. Ziel der Ordnungsverfügung ist es, gemäß der allgemeinen Anforderung des § 17 Abs. 1 BauO NRW an bauliche Anlagen der Ausbreitung eines Brandes vorzubeugen. Aus Gründen dieses vorbeugenden Brandschutzes soll die Decke so ausgestaltet werden, dass das Überschlagen eines Brandes von dem Anbau auf das dahinterliegende erste Obergeschoss des Haupthauses verhindert wird. Das dafür einzusetzende Mittel hat der Antragsgegner in der Ordnungsverfügung benannt. Die Decke mit Dacheindeckung ist in der Feuerwiderstandsklasse F 90 auszubilden. Das Mittel ist damit hinreichend bestimmt umschrieben. Der Antragsgegner verweist auf die zu erreichende Feuerwiderstandsklasse. Die Feuerwiderstandsklasse ist wiederum durch technische Normen bestimmt und konkretisiert, die ihrerseits gemäß § 3 Abs. 3 BauO NRW als Technische Baubestimmungen eingeführt sind. Welche konkrete Materialien, die dieser Feuerwiderstandsklasse genügen, zu verwenden sind und wie die Decke mit Dacheindeckung im Einzelnen konstruktiv auszugestalten ist, gehört nicht mehr zur Angabe des Mittels, das der Antragsteller zur Erfüllung seiner Ordnungspflicht einzusetzen hat. Für das Ziel, den vorbeugenden Brandschutz zu gewährleisten, ist allein die Ausbildung der Decke mit Dacheindeckung in der Feuerwiderstandsklasse F 90 von Bedeutung. Die darüber hinausgehenden, für die Erreichung des Ziels nicht mehr erheblichen Einzelheiten durfte der Antragsgegner dem Antragsteller überlassen.
Die Ordnungsverfügung ist nicht deshalb zu unbestimmt, weil der Antragsteller sich zu ihrer Erfüllung sachkundiger Hilfe bedienen muss. Zwar darf die Ordnungsbehörde es nicht, ohne selbst ein Mittel zu bestimmen, dem Betroffenen freistellen, die Gefahr auf irgendeine Weise zu beheben. Die Ordnungsbehörde kann ihre Verantwortung für die Auswahl der zu treffenden Maßnahme weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen abwälzen.
OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 - UPR 1993, 71.
Darum geht es hier indes nicht. Die Bauaufsichtsbehörde hat das einzusetzende Mittel selbst bestimmt. Dass sein Einsatz Sachkunde voraussetzt, über die der Bauherr nicht notwendig selbst verfügt, stellt die Bestimmtheit der Anordnung nicht in Frage. Insoweit verhält es sich nicht anders als mit einer Baugenehmigung selbst. Auch diese ist nicht deshalb zu unbestimmt, weil der Bauherr das genehmigte Vorhaben regelmäßig nur unter Zuhilfenahme fremder Sachkunde ausführen kann.
Die streitige Festsetzung des Zwangsgelds ist nicht deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil der Antragsteller der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. Juni 1999 vor Erlass der Festsetzungsverfügung nachgekommen wäre. Der Kläger hat zwar nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 die Decke des Anbaus umgestaltet. Ob die Decke mit Dacheindeckung nunmehr in der Feuerwiderstandsklasse F 90 ausgebildet ist, ist indes zwischen den Beteiligten streitig. Dies geht zu Lasten des Antragstellers.
Ob die vom Antragsteller vorgenommene Umgestaltung der Decke des Anbaus den Forderungen der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 entspricht, kann entgegen der Auffassung des Antragsgegners allerdings nicht mit der Begründung offen bleiben, die streitige Festsetzung des Zwangsgeldes sei schon deshalb zulässig gewesen, weil der Antragsteller der Ordnungsverfügung nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist (zuletzt verlängert bis zum 6. August 1999) nachgekommen ist.
Die Festsetzung eines angedrohten Zwangsgeldes setzt nach § 64 Satz 1 VwVG NRW voraus, dass der Ordnungspflichtige seine Verpflichtung aus der Grundverfügung innerhalb der ihm gesetzten Frist nicht erfüllt hat. Ist die Ordnungsverfügung - wie hier - auf die Vornahme einer Handlung des Ordnungspflichtigen gerichtet, darf das Zwangsgeld aber nicht mehr festgesetzt werden, wenn der Ordnungspflichtige seiner Handlungspflicht zwar nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist, wohl aber nach deren Ablauf nachgekommen ist und die ihm aufgegebene Handlung vorgenommen hat. Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist keine Sanktion für die nicht fristgerechte Erfüllung der Ordnungspflicht. Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist ein Beugemittel. Sein Einsatz hat zu unterbleiben, wenn der Ordnungspflichtige die Grundverfügung, wenn auch verspätet, befolgt hat.
Dem steht die Entscheidung
OVG NRW, Urteil vom 21. Dezember 1988 - 7 A 2555/87 - DVBl 1989, 889; ferner: Beschlüsse vom 7. Mai 1992 - 7 B 1275/92 -, vom 10. Oktober 1991 - 13 B 1522/91 - NWVBl 1992, 71, und vom 16. August 1996 - 11 B 1742/96 -,
nicht entgegen, auf die der Antragsgegner sich für seine gegenteilige Auffassung stützt. Diese Entscheidung bezieht sich auf Ordnungsverfügungen, durch die die Ordnungsbehörde dem Pflichtigen ein Unterlassen aufgegeben hat. In diesen Fällen kann ein angedrohtes Zwangsgeld bei einem Verstoß gegen das Unterlassungsgebot auch dann noch festgesetzt werden, wenn ein weiterer Verstoß gegen die Ordnungsverfügung nicht mehr möglich ist. Dies folgt aber daraus, dass in dieser Fallgestaltung allein die Zwangsgeldandrohung als Beugemittel in Betracht kommt. Die Androhung des Zwangsgeldes verlöre ihren Charakter als Beugemittel, wenn dem Verstoß gegen das Unterlassungsgebot nicht die Festsetzung des Zwangsgeldes folgen dürfte, weil nach dem (ersten) Verstoß gegen das Unterlassungsgebot weitere Verstöße gegen die Ordnungsverfügung nicht mehr möglich sind.
Hätte der Antragsteller mithin vor der Festsetzung des Zwangsgeldes die Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 befolgt und die Decke mit Dacheindeckung in der Feuerwiderstandsklasse F 90 ausgebildet, hätte die Festsetzung des Zwangsgeldes unterbleiben müssen. Dass der Antragsteller, wie er behauptet, bereits am 13. September 1999, und damit einen Tag vor der Festsetzung des Zwangsgeldes, die Decke umgestaltet hat, ist ebenso streitig, wie die weitere Frage, ob die umgestaltete Decke den Anforderungen der Ordnungsverfügung vom 4. Juni 1999 genügt.
Dass ungewiss ist, ob die Decke mit Dacheindeckung nunmehr in der Feuerwiderstandsklasse F 90 ausgebildet ist, geht zu Lasten des Antragstellers. Es ist Sache des Bauherrn, beispielsweise durch Vorlage entsprechender Prüfbescheinigungen den Nachweis zu erbringen, dass die Bauausführung in statischer und brandtechnischer Hinsicht den Bauvorlagen entspricht. Einen solchen Nachweis hat der Antragsteller nicht erbracht. Die von ihm vorgelegte Bescheinigung des Herstellers der eingebauten Gipsplatten reicht nicht aus. Auch wenn das insoweit verwendete Material der Feuerwiderstandsklasse F 90 genügt, bleibt offen, ob dies auf die Decke insgesamt zutrifft, denn dafür ist eine Beurteilung der statischen Konstruktion erforderlich. Solange kein geeigneter Nachweis erbracht ist, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die tatsächliche Bauausführung den genehmigten Bauvorlagen, und damit der zu ihrer Durchsetzung erlassenen Bauordnungsverfügung, entspricht. Dies geht schon deshalb zu Lasten des Antragstellers, weil er sich auf die Erfüllung der unanfechtbaren Ordnungsverfügung beruft. Er trägt nach allgemeinen Grundsätzen die Darlegungs- und Beweislast für diesen ihm günstigen Umstand.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 1 BauO NRW
§ 3 Abs. 3 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993,
1000
BVerwGE 84, 335, 338
DVBl 1989, 889
5 B 128/98
10 B 3029/97
20 A 2485/89
4 C 41.87
4 C 17.95
7 A 2555/87
7 B 1275/92
13 B 1522/91
11 B 1742/96