Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-03, Aktenzeichen 1 S 38/21

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 28. Dezember 2020 - 1 K 5285/20 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, der diese selbst trägt.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist teilweise unzulässig (1.) und im Übrigen unbegründet (2.).
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1. Die Beschwerde ist zum Teil unzulässig.
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Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Beschluss das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten es in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung von einstweiligem Rechtsschutz im Übrigen abgelehnt, und ihr die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen auferlegt.
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Die Beschwerde ist unzulässig, soweit sich die Antragstellerin damit „gegen den Kostenbeschluss des erledigten Verfahrensteils“ wendet (Beschwerdebegründung vom 22.01.2021, S. 10, 22 f.). Die Beschwerde ist insoweit bereits nicht statthaft. Das folgt aus § 158 Abs. 2 VwGO. Diese Vorschrift bestimmt, dass, wenn eine Entscheidung in der Hauptsache nicht ergangen ist, die Entscheidung über die Kosten unanfechtbar ist. Dieser Beschwerdeausschluss erfasst auch den - hier vorliegenden - Fall, dass bei einer Teilerledigung zugleich auch hinsichtlich der Kosten des erledigten Teils in der gerichtlichen Entscheidung über den nicht erledigten Teil mitentschieden wurde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.08.1998 - 4 B 75.98 - NVwZ-RR 1999, 407; OVG Saarl., Beschl. v. 15.01.2018 - 1 A 613/16 - NVwZ-RR 2018, 730).
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2. Die Beschwerde ist im Übrigen zulässig, aber unbegründet.
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Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 17.12.2020 über die Schließung des Geschäftsbetriebs ihrer Filiale in der ...-Str. ... in ... Mannheim für den Ankauf von gebrauchten Fahrzeugen von Privaten anzuordnen, zu Recht abgelehnt.
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a) Das Verwaltungsgericht hat mit jeweils näherer Begründung entschieden, der Eilantrag der Antragstellerin sei zulässig, aber unbegründet. Das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin überwiege des Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Die von der Antragsgegnerin verfügte teilweise Betriebsschließung sei voraussichtlich rechtmäßig. Es bestünden gewisse Zweifel an der Aktivlegitimation der Antragstellerin, weil unklar geblieben sei, wer (in dem Konzern der Antragstellerin) Vertragspartner der Kaufverträge werde und für wen die Mitarbeiter in der Filiale tätig würden. Das bedürfe aber keiner weiteren Erörterung, weil der Eilantrag unabhängig davon keinen Erfolg habe. Ermächtigungsgrundlage für die verfügte teilweise Betriebsschließung seien die § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG. Die Antragsgegnerin habe auf deren Grundlage zu Recht festgestellt, dass die Annahmestelle der Antragstellerin für den Ankauf von Kraftfahrzeugen von Privatpersonen in Mannheim nach den Vorschriften der baden-Württembergischen Corona-Verordnung zu schließen sei. Der Filialbetrieb stelle ein „Ladengeschäft“ im Sinne des Betriebsuntersagungen regelnden § 1d Abs. 3 Satz 1 CoronaVO (i.d.F. der 2. ÄndVO vom 15.12.2020 [a.F.], jetzt § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO i.d.F. der 6. ÄndVO v. 30.01.2021 [n.F.]) dar. Für den auf den Ankauf von Kraftfahrzeugen von Privaten gerichteten Filialbetrieb greife auch keine der in der Corona-Verordnung geregelten Ausnahmen ein. Die Antragstellerin gehe fehl in der Ansicht, sie betreibe einen „Online-Handel“ im Sinne von § 1d Abs. 3 Satz 1 CoronaVO (a.F.). Sie unterfalle mit ihrem Filialbetrieb, soweit dieser Gegenstand der konkretisierenden Verfügung der Antragsgegnerin sei, auch nicht der Ausnahme für den „Großhandel“ in § 1d Abs. 3 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO (a.F.). Es sei auch nicht verfassungswidrig, dass - nach der im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts geltenden Fassung der Corona-Verordnung - Abholservices für den Einzelhandel und Ladengeschäfte anders als für unter anderem Baumärkte und das Gastgewerbe untersagt seien. Der damit verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin (Art. 12 Abs. 1 GG) sei verhältnismäßig. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) liege nicht vor.
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b) Das hiergegen gerichtete Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung der angefochtenen Entscheidung.
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aa) Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, das Betriebsverbot aus § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO (n.F., im Folgenden nur noch: CoronaVO) erfasse die von der Verfügung erfasste Tätigkeit - den Betrieb der genannten Filiale zum Ankauf von gebrauchten Fahrzeugen von Privaten - jedenfalls deshalb nicht, weil er entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts unter den Ausnahmetatbestand für den „Großhandel“ in § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO falle. Zu Unrecht hält die Antragstellerin dem Verwaltungsgericht vor, es habe übersehen, dass sich die Abgrenzung von „Großhandel“ und „Einzelhandel“ nicht danach richte, von wem ein Händler Waren erwerbe, sondern danach, an wen er sie vertreibe, weshalb es nicht darauf ankomme, dass sie Fahrzeuge von Privaten ankaufe, sondern nur darauf, dass die Fahrzeuge an gewerbliche Nutzer weiterverkauft würden. Dieses Beschwerdevorbringen greift gemessen an dem infektionsschutzrechtlichen Regelungsgehalt des § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO zu kurz.
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Der im Wortlaut des Tatbestands von des § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO verwendete Begriff „Großhandel“ bezeichnet - isoliert betrachtet - ein Unternehmen, das Waren regelmäßig an Wiederverkäufer vertreibt. „Unter Großhandel versteht der Durchschnittslaie ein Unternehmen, das vorwiegend en gros an Einzelhändler zum Zwecke des Weiterverkaufs, sowie an Großabnehmer verkauft“ (BGH, Urt. v. 15.05.1968 - I ZR 63/66 - BGHZ 50, 169). Dieses Begriffsverständnis wird durch die von der Antragstellerin im erst- und zweitinstanzlichen Verfahren zitierten Zitate aus der betriebs- und volkswirtschaftlichen Literatur bestätigt, auf die der Senat Bezug nimmt. Das gilt insbesondere für die Ausführungen des Statistischen Bundesamts zur „Klassifikation der Wirtschaftszweige“. Danach umfasst „Großhandel“ den „Wiederverkauf (Verkauf ohne Weiterverarbeitung) von Neu- und Gebrauchtwaren an Einzelhändler, Unternehmen, kommerzielle Nutzer, Körperschaften und berufliche Nutzer oder den Wiederverkauf an andere Großhändler sowie die Handelsvermittlung bzw. den Kaufabschluss auf Rechnung solcher Auftraggeber, auch über das Internet“ (vgl. Schriftsatz vom 22.01.2021, S. 16, und insbesondere Statistisches Bundesamt, a.a.O., S. 360, abrufbar unter https://www.destatis.de/DE/Methoden/Klassifikationen/Gueter-Wirtschaftsklassifikationen/Downloads/klassifikation-wz-2008-erlaeuterung.pdf?__blob=publicationFile).
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Bei dieser rein volks- und betriebswirtschaftlichen, auf die Abgabeseite des Handels beschränkten Betrachtung des Begriffs „Großhandel“ kann die Auslegung des Tatbestands in § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO allerdings nicht stehen bleiben. Dieser ist vielmehr im Lichte der Ermächtigungsgrundlage für diese Verordnungsbestimmung und des daraus folgenden Sinnes und Zweckes, des normsystematischen Zusammenhangs, in dem er steht, sowie seiner Entstehungsgeschichte auszulegen. § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO ist keine Vorschrift aus dem Wirtschaftsverwaltungs-, sondern aus dem Infektionsschutzrecht. § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO stellt eine Ausnahme von einem gestützt auf § 32 i.V.m. §§ 28 bis 31 IfSG (vgl. die Präambel zur Zweiten Änderungsverordnung vom 15.12.2020) erlassenen, dem Infektionsschutz dienenden Verbot des Betriebs „von Einzelhandel, Ladengeschäften und Märkten“ dar (vgl. § 1d Abs. 3 Satz 1 CoronaVO i.d.F. d. 2. ÄndVO). Von diesem Verbot hat der Verordnungsgeber in § 1d Abs. 3 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO (i.d.F. d. 2. ÄndVO, jetzt § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO n.F.) eine Ausnahme für den „Großhandel“ zugelassen. Bei der Bestimmung dieser Ausnahme hat sich der Verordnungsgeber nicht allein von volks- oder betriebswirtschaftlichen Überlegungen, sondern der Ermächtigungsgrundlage entsprechend in erster Linie von infektionsschutzrechtlichen Erwägungen leiten lassen. Er hat daher ausgeführt, dass von „den Betriebsuntersagungen (...) Einrichtungen ausgenommen (bleiben), deren Inanspruchnahme nicht zu einer Vielzahl von Kontakten führt und deren Betriebsfortsetzung aus Sicht der Landesregierung auch im Hinblick auf das aktuelle Infektionsgeschehen geboten ist“ (vgl. Begründung der Zweiten Änderungsverordnung, abrufbar unter https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/201215_Begruendung_zur_2.AenderungsVO_ zur _5.CoronaVO.pdf). Davon ausgehend sind von dem Tatbestandsmerkmal „Großhandel“ nicht sämtliche Tätigkeiten eines Unternehmens erfasst, das volks- und betriebswirtschaftlich oder auch wirtschaftsverwaltungsrechtlich als Großhandelsunternehmen einzuordnen ist, weil es vornehmlich Waren an kommerzielle Nutzer weiterverkauft, sondern nur solche, die typischerweise nicht zu einer Vielzahl von Kontakten führen. Letzteres ist bei den typischen Tätigkeiten eines Großhändlers, die dem Verordnungsgeber vor Augen standen, der Fall, namentlich bei dem - den Weitervertrieb von Waren und damit die Abgabenseite betreffenden - „Wiederverkauf (Verkauf ohne Weiterverarbeitung) von Neu- und Gebrauchtwaren an Einzelhändler, Unternehmen, kommerzielle Nutzer, Körperschaften und berufliche Nutzer“ sowie bei dem „Wiederverkauf an andere Großhändler sowie (bei der) Handelsvermittlung bzw. den Kaufabschluss auf Rechnung solcher Auftraggeber“ (vgl. Statistisches Bundesamt, a.a.O.). Der infektionsschutzrechtliche Grund für die Schaffung einer Ausnahme für den „Großhandel“ liegt allerdings nicht vor bei Tätigkeiten, die für den Großhandel nicht prägend sind, wie dies für den Ankauf einzelner gebrauchter Sachen von Privatpersonen in Ladengeschäften der Fall ist. Denn hier kommt es gerade zu der „Vielzahl von Kontakten“, wie sie für den Einzelhandel und für andere Ladengeschäfte typisch sind und die der Verordnungsgeber gerade deshalb untersagt hat.
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Dass es zu kurz griffe, bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals „Großhandel“ in dem Ausnahmetatbestand des § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO allein auf wirtschaftswissenschaftliche Begriffsbestimmungen zur Abgabenseite des Handels ohne Blick auf die infektionsschutzrechtliche Ermächtigungsgrundlage und Zielsetzung der Norm zurückzugreifen, zeigt zusätzlich die Systematik des § 1d Abs. 2 CoronaVO. Der Verordnungsgeber hat in Satz 1 dieser Vorschrift den „Einzelhandel“ verboten und in Satz 2 eine Ausnahme für den „Großhandel“ normiert. Dieser Ausnahme hätte es nicht bedurft, wenn der Verordnungsgeber hierbei allein an wirtschaftswissenschaftliche Begrifflichkeiten ohne infektionsschutzrechtliche Inhalte hätte zurückgreifen wollen. Denn in diesem Fall würde der Begriff des „Großhandels“ von vornherein nicht unter den auf den „Einzelhandel“ bezogenen Verbotstatbestand fallen. Der Umstand, dass der Verordnungsgeber für den Bereich des „Großhandels“ dennoch eine Ausnahmevorschrift geschaffen hat, zeigt, dass er davon ausgegangen ist, dass nicht sämtliche Tätigkeiten von Großhändlern von vornherein von den Betriebsschließungen ausgenommen sein sollten, sondern nur solche, die für den Großhandel typisch und unter Infektionsschutzgesichtspunkten deshalb weniger bedenklich sind, namentlich der Weiterverkauf von „en gros-Ware“ an kommerzielle Nutzer ohne ständigen - für den Einzelhandel typischen - Kundenkontakt.
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Davon ausgehend zählen auch die Geschäftstätigkeiten der Antragstellerin, die ihr mit der angefochtenen Verfügung (nur) verboten wurden, nicht zu dem „Großhandel“ im Sinne des § 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO. Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin nicht etwa die - dem „Großhandel“ zweifellos zuzurechnende - Veräußerung von Kraftfahrzeugen an Händler oder andere Gewerbetreibende untersagt. Verboten hat sie der Antragstellerin lediglich der Betrieb der genannten Filiale zum Ankauf von gebrauchten Fahrzeugen von Privaten. Der Ankauf von einzelnen Fahrzeugen von Privatpersonen stellt weder den für den Großhandel typischen „en gros-Handel“ dar, noch handelt es sich dabei um Vertragsabschlüsse oder -anbahnungen mit anderen kommerziellen Nutzern. Hierbei handelt es sich vielmehr um Tätigkeiten, die auf einen regelmäßigen Kundenkontakt mit Privaten zum Zwecke der Vertragsanbahnung und des -abschlusses ausgerichtet sind. Das entspricht in weiten Teilen dem Bild des Einzelhandels und der Ladengeschäfte, den der Verordnungsgeber aus Gründen des Infektionsschutzes zur Vermeidung von sozialen Kontakten gerade verbeten wollte, und ist daher von dem genannten Ausnahmetatbestand nicht erfasst.
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bb) Ebenfalls ohne Erfolg macht die Antragstellerin sinngemäß geltend, die angefochtene Verfügung sei ein Dauerverwaltungsakt und im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Verordnungsgeber nach dem angefochtenen Beschluss vom 28.12.2020 die Corona-Verordnung durch die Dritte Änderungsverordnung vom 08.01.2021 mit Wirkung vom 11.01.2021 geändert und von dem grundsätzlichen Verbot des Betriebs von Einzelhandel und Ladengeschäften nun die Einrichtung von „Abholangeboten“ zugelassen habe (sog. „Click & Collect“, vgl. jetzt § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO n.F.).
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Die in der angefochtenen Verfügung verbotene Geschäftstätigkeit - der Betrieb der genannten Filiale zum Ankauf von gebrauchten Fahrzeugen von Privaten - wird von dem „Abholangebote“ zulassenden Ausnahmetatbestand in § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO nicht erfasst. Bereits der Wortlaut der Vorschrift steht dem entgegen. Denn die Antragstellerin bietet bei den von der Verfügung erfassten Tätigkeiten keine Gegenstände zur „Abholung“ durch Kunden an. Vielmehr bringen im Gegenteil potentielle Kunden Gegenstände - gebrauchte Fahrzeuge - zu der Filiale der Antragstellerin und bieten sie dieser an.
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Die historische Normauslegung bestätigt dieses Ergebnis. Der genannte Ausnahmetatbestand wurde mit der Dritten Änderungsverordnung vom 08.01.2021 in die Corona-Verordnung eingefügt. Dem lag ausweislich der Verordnungsbegründung folgende Erwägung zugrunde:
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„Im Rahmen der Überprüfung der seit 16. Dezember 2020 geltenden Maßnahmen kam die Landesregierung zu dem Ergebnis, dass dem Einzelhandel ab 11. Januar 2021 neben dem Lieferdienst auch die Einrichtung eines Abholangebots eingeräumt wird. Letzteres war mit Blick auf die Gefahr großer und nicht kontrollierbarer Menschenansammlungen in der Vorweihnachtszeit untersagt worden. Nun wird die Möglichkeit der Bereitstellung durch den Einzelhandel und anschließender Abholung von fernmündlich, schriftlich oder digital bestellter Ware (sog. „click-and-collect“) durch den Kunden eröffnet. Um die Abholung von Waren durch den Kunden infektiologisch möglichst sicher zu gestalten, ist ein entsprechendes Hygienekonzept erforderlich. Hierbei gilt es Ansammlungen von Menschen vor bzw. in den Verkaufsstellen zu vermeiden. Dies wird in Satz 7 ergänzend zu Satz 1 insoweit konkretisiert, dass die Betreiber die Ausgabe innerhalb fester Zeitfenster organisieren müssen, das bedeutet, dass sie den Kunden vorab individuell getaktete Abholzeiten mitzuteilen haben. Dadurch wird eine Schlangenbildung vermieden. Der Hinweis auf die Ausgabe vorbestellter Waren innerhalb fester Zeitfenster hat darüber hinaus keinerlei Auswirkung auf die vom Betreiber zu regelnden Ladenöffnungs- bzw. Betriebszeiten“ (Begründung der Dritten Änderungsverordnung, Einzelbegründung zu § 1d Abs. 2 Satz 1 und 7, abrufbar unter https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/210110_Begruendung_zur_3.AenderungsVO_zur_5.CoronaVO.pdf)
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Diese Auszüge aus den Materialen zeigen, dass der Verordnungsgeber allein die „Abholung von fernmündlich, schriftlich oder digital bestellter Ware“ ermöglichen wollte, die seines Erachtens als „Ausgabe vorbestellter Waren innerhalb fester Zeitfenster“ zulässig sein soll. Der von der Antragstellerin praktizierte Ankauf von zu ihr gebrachten Gebrauchtfahrzeugen stellt ersichtlich keinen solchen „Abhol- und Ausgabevorgang“ dar.
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cc) Ebenfalls ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die ihr in der angefochtenen Verfügung verbotene Tätigkeit unterfalle jedenfalls dem auf den „Online-Handel“ bezogenen Ausnahmetatbestand in § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO.
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Die Antragstellerin nimmt bei ihrem diesbezüglichen Beschwerdevorbringen weiterhin nicht ausreichend in den Blick, dass dieses Tatbestandsmerkmal nicht isoliert steht, sondern - worauf das Verwaltungsgericht zutreffend sinngemäß hingewiesen hat - lediglich einen Unterfall der Ausnahmetatbestände für „Abholangebote und Lieferdienste“ darstellt (vgl. § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO: „mit Ausnahme von Abholangeboten und Lieferdiensten einschließlich solcher des Online-Handels“, Hervorh. durch den Senat). Die der Antragstellerin in der angefochtenen Verfügung untersagte Geschäftstätigkeit stellt aber weder einen „Lieferdienst“ noch, wie gezeigt (oben bb), ein „Abholangebot“ dar.
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dd) Zum Erfolg der Beschwerde führt auch nicht der Einwand der Antragstellerin, es liege ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vor, wenn ihr Betrieb nicht unter die Ausnahmetatbestände aus § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO falle.
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Wenn sich der Verordnungsgeber dafür entscheidet, bestimmte Betriebe und Dienstleistungen zu verbieten, ist er bei der Ausgestaltung der hierzu getroffenen Regelungen an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dieser gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. - BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 - 1 BvL 1/11 u.a. - BVerfGE 133, 59, 86). Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Regelungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. - BVerfGE 126, 400, 416; Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, 188). Der jeweils aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Jedoch ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger. Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 - 1 BvR 265/62 - BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 - BVerf-GE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 73). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse jedoch nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Nierhaus, in: BK, Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 330, 336 [Stand: November 1998]).
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Anordnungen von Betriebsschließungen haben sich mithin an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornehmen. § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG bestimmt, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar ist. Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG können einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nicht zwingend erforderlich ist.
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Hiervon ausgehend, begründet der - sich als teilweise Betriebsschließung auswirkende - Umstand allein, dass die Antragstellerin die fragliche Filiale als Annahmestelle für den Ankauf von Kraftfahrzeugen von Privatpersonen schließen muss, voraussichtlich keinen Gleichheitsverstoß. Ein solcher Verstoß ergibt sich insbesondere nicht aus ihrem Einwand, es sei gleichheitswidrig, dass der Verordnungsgeber im weitem Umfang Abholangebote zugelassen habe, die von ihr erfassten Ankaufsvorgänge aber nicht, weil diese Vorgänge unter epidemiologischen Gesichtspunkten kein höheres Risiko begründeten, zumal sie unter kontrollierten Bedingungen im Rahmen ihres Hygienekonzepts nach vorheriger Terminvereinbarung ausschließlich im Freien stattfänden. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die von der Antragstellerin verglichenen Sachverhalte überhaupt wesentlich gleiche Gegebenheiten betreffen. Die Ungleichbehandlung ist jedenfalls sachlich gerechtfertigt. Der Verordnungsgeber konnte rechtsfehlerfrei annehmen, dass Abholangebote auf der einen Seite und die der Antragstellerin untersagten Tätigkeiten auf der anderen Seite aller Voraussicht nach infektionsschutzrechtlich bedeutsame Unterschiede aufweisen. Die als „Click&Collect“ zugelassenen Abholangebote zeichnen sich typischerweise dadurch aus, dass online oder telefonisch vorbestellte Waren von den Kunden an dem Ladengeschäft abgeholt werden. Der Kontakt zwischen Kunde und Mitarbeiter fällt hier typischerweise punktuell aus, beschränkt sich auf einen kurzen Zeitraum und bedarf keiner eingehenden Kommunikation zwischen den handelnden Personen (vgl. Senat, Beschl. v. 18.01.2021 - 1 S 69/21 -). Die der Antragstellerin untersagten Tätigkeiten unterscheiden sich dadurch wesentlich. Der Kunde, der ein online angebotenes Fahrzeug in ihrer Filiale vorfährt, hat zu diesem Zeitpunkt noch keinen Kaufvertrag abgeschlossen. Das Fahrzeug wird vor Ort in Augenschein genommen und wenigstens auf die Übereinstimmung der online gemachten Angaben mit dem tatsächlichen Zustand hin überprüft. Die Beteiligten kommen anschließend nicht umhin, die für einen Vertragsabschluss erforderliche Kommunikation, unter Umständen auch Vertragsverhandlungen etwa zum Kaufpreis, zu führen. Dauer und Inhalt der Kontakte zwischen Kunden und Mitarbeitern der Antragstellerin entsprechen damit in einer jedenfalls nennenswerten Zahl von Fällen nicht dem Leitbild des „Abholangebotes“, das der Verordnungsgeber nur zulassen wollte. Aus denselben Gründen führen die Erwägungen der Antragstellerin zur Abholung von Mietwägen sowie zu Hundesalons und -friseurbetrieben nicht weiter.
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Die Antragstellerin kann dem auch nicht entgegenhalten, anders als der Einkauf im Einzelhandel stelle der Verkauf von Fahrzeugen für Kunden typischerweise einen seltenen Vorgang dar. Letzteres mag zutreffen, geht aber am Regelungsgehalt der von der Antragstellerin beanstandeten Verordnungsbestimmung vorbei und ist nicht dazu geeignet, einen Gleichheitsverstoß aufzuzeigen. § 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO bezweckt die möglichst weitgehende Reduzierung von sozialen Kontakten im geschäftlichen Verkehr zur Vermeidung von Neuinfektionen. Dieses Risiko besteht bei jedem Kontakt zwischen Kunden und Beschäftigten eines Ladengeschäftes unabhängig davon, ob der Kunde dabei ein aus seiner Sicht alltägliches oder eher seltenes Geschäft tätigen will.
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Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG legt die Antragstellerin auch nicht mit ihrem Hinweis darauf dar, Kraftfahrzeugwerkstätten und Ersatzteilverkaufsstellen gemäß § 1d Abs. 3 Satz 2 Nr. 12 CoronaVO (a.F., vgl. jetzt § 1d Abs. 7 Satz 1 CoronaVO n.F.) dürften geöffnet bleiben und es sei nicht gerechtfertigt, dass erworbene Fahrzeuge repariert, gebrauchte und unter Umständen vollständig beschädigte Fahrzeuge aber nicht verkauft werden dürften, zumal letzteres für viele Fahrzeuginhaber Voraussetzung für eine Neuanschaffung sei. Der Verordnungsgeber konnte ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG davon ausgehen, dass es sich bei der Reparatur eines Fahrzeugs um einen Bereich der Grundversorgung der Bevölkerung handelt, die auch in dem beschränkten Zeitraum der Geltungsdauer der Verordnung gewähreistet sein soll (vgl. Begründung der Dritten Änderungsverordnung, a.a.O.), bei dem Verkauf eines gebrauchten Fahrzeugs aber typischerweise nicht.
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ee) Auch das übrige Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung der angefochtenen Entscheidung. Soweit die Antragstellerin wiederholt auf ihren erstinstanzlichen Vortrag Bezug nimmt, genügt das bereits dem Darlegungsgebot des §146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht. Keiner Entscheidung bedarf es insbesondere der Frage, ob - was der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung zum Eilrechtsschutz gegen die Corona-Verordnung ausdrücklich offen gelassen und einer Beantwortung im Hauptsacheverfahren vorbehalten hat - die Ermächtigungsgrundlage in § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG ihrerseits in jeder Hinsicht den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG und des Parlamentsvorbehalts genügt (vgl. dazu etwa Senat, Beschl. v. 22.01.2021 - 1 S 319/21 - juris). Denn dazu hat die Antragstellerin nicht in einer § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Weise vorgetragen.
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Unabhängig davon würden dahingehende Bedenken auch im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allenfalls die Annahme von offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache rechtfertigen (vgl. auch insoweit Senat, Beschl. v. 22.01.2021, a.a.O.). Die dann im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung würde zu Lasten der Antragstellerin ausfallen mit der Folge, dass ihrer Beschwerde auch dann der Erfolg versagt bliebe.
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Der Beigeladene verfolgt als Verordnungsgeber mit § 1d Abs. 2 CoronaVO den Schutz von hochrangigen, ihrerseits den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift dient dazu, - auch konkrete - Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren. Die angefochtene Norm bezweckt zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Beigeladene kommt damit der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach. Der Senat misst diesen von dem Beigeladenen verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes Gewicht bei. Das Robert-Koch-Institut (RKI) führt in seiner aktuellen „Risikobewertung zu COVID-19“ unter anderem aus:
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„Es handelt sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nimmt die Anzahl der Fälle weiter zu. Nach einem Plateau im Dezember kam es zu einem weiteren Anstieg der Fallzahlen in Deutschland. Darüber hinaus ist die Zahl der auf Intensivstationen behandelten Personen und die Anzahl der Todesfälle stark angestiegen.
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Der Anstieg schwerer Erkrankungen, die im Krankenhaus behandelt werden müssen, betrifft dabei auch Altersgruppen unter 60 Jahren. Ziel der Anstrengungen ist es, diese Entwicklung umzukehren und einen nachhaltigen Rückgang der schweren Erkrankungen und Todesfälle in allen Altersgruppen zu erreichen.
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Aktuell kann nur in wenigen Fällen das Infektionsumfeld noch ermittelt werden. Man muss von einer Community Transmission ausgehen. COVID-19-bedingte Ausbrüche betreffen v.a. private Haushalte, das berufliche Umfeld sowie insbesondere auch Alten- und Pflegeheime, finden aber in vielen Lebensbereichen statt. Die aktuelle Entwicklung weist darauf hin, dass neben der Fallfindung und der Kontaktpersonennachverfolgung auch der Schutz der Risikogruppen, den das RKI seit Beginn der Pandemie betont hat, konsequenter umgesetzt werden muss. Dies betrifft insbesondere den Schutz von Bewohnerinnen und Bewohnern von Alten- und Pflegeheimen. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinkt, können auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden.
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Impfstoffe sind noch nicht für alle impfwilligen Personen verfügbar. Die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und erst wenige spezifische Therapieansätze haben sich in klinischen Studien als wirksam erwiesen.
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Die Dynamik der Verbreitung einiger neuer Varianten (B.1.1.7 und B.1.351) in einigen Staaten ist besorgniserregend. Zwar ist noch unklar, wie sich diese neue Varianten von SARS-CoV-2, die auch in Deutschland bereits nachgewiesen wurden, auf die Situation in Deutschland auswirken werden, aber es besteht die Möglichkeit einer Verschlimmerung der Lage.
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Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html;jsessionid=4A7AE6CE7AEA98036861BE81F305B766.-internet102?nn=13490888, Stand 12.01.2021, zuletzt abgerufen am 03.02.2021).
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Diese Einschätzung des RKI beruht auf einer Auswertung der zurzeit vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse und ist inhaltlich auch unter Berücksichtigung der seit kurzer Zeit ausgehend von einem sehr hohen Niveau wieder rückläufigen Zahlen der Neuinfektionen weiterhin nachvollziehbar. Sie gibt dem Senat Anlass, die vom Beigeladenen mit § 1d Abs. 2 CoronaVO verfolgten Zwecke mit einem sehr hohen Gewicht in die gebotene Abwägung einzustellen. Dies rechtfertigt es gegenwärtig noch, weiterhin auch normative und mit Grundrechtseingriffen verbundene Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie - jedenfalls wie die hier in Rede stehende teilweise Betriebsschließung - zu ergreifen.
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Die Interessen der Antragstellerin müssen dahinter im Rahmen der Interessenabwägung zurückstehen. Der Senat unterstellt zugunsten der Antragstellerin ungeachtet ihres insoweit vagen und unsubstantiierten Vortrags (vgl. die eidesstattliche Versicherung von Herrn S. vom 18.12.2020: „nicht unerhebliche Umsatzeinbußen“), dass die mit der Betriebsuntersagung einhergehenden Nachteile auch in ihrem Einzelfall von erheblichem Gewicht sind. Aus den dargelegten Gründen kommt jedoch den ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands derzeit noch ein größeres Gewicht zu. Ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den gegenläufigen Interessen des Beigeladenen und der Antragsgegnerin vermag der Senat daher derzeit nicht festzustellen.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO und berücksichtigt, dass der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, 2 GKG. Der Streitwert ist daher nach der sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Da sich die Antragstellerin gegen die teilweise Schließung ihres Ladengeschäftes wendet, nimmt der Senat die Festsetzung des Streitwerts in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vor. Danach ist für eine Gewerbeuntersagung der Streitwert nach dem Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens auf 15.000,-- EUR festzusetzen. Dieser ist im vorliegenden Eilverfahren wegen Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 28a IfSG
§ 158 Abs. 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 1d Abs. 3 Satz 1 CoronaVO
§ 1d Abs. 2 Satz 1 CoronaVO
§ 1d Abs. 3 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO
§ 1d Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 CoronaVO
§ 1d Abs. 2 CoronaVO
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG
§ 1d Abs. 3 Satz 2 Nr. 12 CoronaVO
§ 1d Abs. 7 Satz 1 CoronaVO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1, 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 407
NVwZ-RR 2018, 730
BGHZ 50, 169
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 129, 49, 68
BVerfGE 133, 59, 86
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 16, 332, 338
BVerfGE 58, 68, 79
BVerfGE 69, 150, 160
1 K 5285/20
4 B 75.98
1 A 613/16
I ZR 63/66
1 BvR 1554/89
1 BvR 2035/07
1 BvL 1/11
1 BvR 611/07
1 BvL 16/11
1 BvR 265/62
1 BvR 197/73
2 BvR 1067/80
2 BvL 17/83
1 S 69/21
1 S 319/21