Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-10, Aktenzeichen OVG 60 PV 1.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:1210.OVG60PV1.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Zur personalvertretungsrechtlichen Stellung der Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum der Freien Universität Berlin und ihres Direktors(Rn.17)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Beteiligten zu 1 und 2 gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. Mai 2015 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob es sich bei der durch Gesetz von 1994 in die Freie Universität Berlin (FU Berlin) eingegliederten Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum (ZE BGBM) um eine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne handelt, ob der Beteiligte zu 1 ggf. Leiter dieser Dienststelle ist und ob er sich ggf. durch Personen einer anderen Dienststelle vertreten lassen kann.
Nachdem Beteiligungsvorlagen in der Vergangenheit durch die Verwaltungsleiterin der ZE BGBM oder beauftragte Mitarbeiter ihrer Verwaltung gezeichnet waren, reichen seit dem Jahre 2014 Mitarbeiter der FU Berlin die Beteiligungsvorlagen ein. Auf Nachfrage vertrat der Kanzler gegenüber dem Antragsteller die Auffassung, dass Dienststellenleiter der ZE BGBM nicht deren Direktor sei, sondern - wie bei den anderen fünf Zentralen Einrichtungen - das Präsidium der FU Berlin.
Am 16. Dezember 2014 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet mit den Anträgen festzustellen, dass
1. Leiter der Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum im Sinne des § 9 PersVG Berlin der Beteiligte zu 1 ist und
2. der Beteiligte zu 1 als Dienststellenleiter sich nicht durch Personen einer anderen Dienststelle in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten vertreten lassen kann.
Der Beteiligte zu 2 hat zur Begründung seines Zurückweisungsantrags vorgebracht, dass die ZE BGBM nicht in der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin genannt sei, in der alle Dienststellen enumerativ aufgelistet seien. Das Eingliederungsgesetz habe die ZE BGBM nur in Bezug auf das Personalvertretungsgesetz 1994 zur Dienststelle erklärt. Daraus sei zu folgern, dass sie zumindest jetzt keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn mehr sei. Würde man dies anders sehen, sei Leiter der Dienststelle nach § 9 Abs. 2 Nr. 7 PersVG in Verbindung mit der Teilgrundordnung der FU Berlin das Präsidium. Sollte stattdessen der Direktor Dienststellenleiter sein, könne er sich durch das Präsidium der FU Berlin oder ihren Präsidenten vertreten lassen.
Mit Beschluss vom 28. Mai 2015 hat das Verwaltungsgericht Berlin die beantragten Feststellungen getroffen und zur Begründung angeführt: Dienststelleneigenschaft der ZE BGBM und Dienststellenleitereigenschaft des Beteiligten zu 1 ergäben sich aus dem Eingliederungsgesetz 1994, das als spezielles Gesetz die Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin ergänze. Der Beteiligte zu 1 könne sich als Leiter der Dienststelle ZE BGBM nicht durch Personen einer anderen Dienststelle vertreten lassen. Allerdings ergebe sich dies nicht allein aus § 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin, der bestimme, dass der Leiter der Dienststelle sich vertreten lassen könne und dass dem Vertreter die gleiche Entscheidungsbefugnis zustehen müsse, sondern aus dem in § 2 Abs. 1 PersVG geregelten Grundsatz, wonach Dienststellen und Personalvertretungen vertrauensvoll zusammenarbeiteten. Der darin erkennbare Grundsatz, dass das Personalvertretungsrecht ein Binnenrecht sei, das in erster Linie auf das Verhältnis zwischen Dienstkräften bzw. ihrer Vertretung und der Dienststelle bzw. ihrer Leitung gerichtet sei, komme auch an anderer Stelle im Gesetz zum Ausdruck. So bestehe für Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Personalvertretungsgesetz wahrnähmen oder wahrgenommen hätten, eine Schweigepflicht (§ 11 PersVG); das Ausscheiden aus der Dienststelle führe zum Erlöschen der Mitgliedschaft im Personalrat (§ 26 Abs. 1 Nr. 4 PersVG); Personalversammlungen seien nicht öffentlich (§ 46 Abs. 1 PersVG); in erster Linie hätten Dienststelle und Personalrat zusammenzuarbeiten und dürften andere Stellen erst anrufen, nachdem eine Einigung nicht erzielt worden sei (§ 70 PersVG). Der Zusammenschau dessen entnehme die Kammer die Einschränkung des § 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG, dass sich der Leiter der Dienststelle nur durch eine Dienstkraft seiner Dienststelle vertreten lassen dürfe.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beteiligten zu 1 und 2. Sie halten an ihrer Auffassung fest, dass die ZE BGBM keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne sei. Maßgeblich sei, dass die ZE BGBM in der abschließenden Aufzählung der Dienststellen in der Anlage zu § 5 PersVG Berlin nicht genannt werde. Die Dienststellenbestimmung im Eingliederungsgesetz enthalte nur eine statische Bezugnahme auf das Personalvertretungsgesetz in der Fassung vom 14. Juli 1994. Gegen die Annahme, das Eingliederungsgesetz sei das gegenüber dem Personalvertretungsgesetz speziellere Gesetz, spreche die systematische Überlegung, dass sich eine zusätzliche Regelung neben der Anlage zu § 5 PersVG nicht in die bestehenden Regelungen zum Dienststellenbegriff des Berliner Landespersonalvertretungsgesetzes einfügen würde. Der Vergleich mit den anderen Zentraleinrichtungen der FU Berlin überzeuge nicht, weil die diesbezügliche Argumentation im angefochtenen Beschluss offenlasse, warum gerade die ZE BGBM im Unterschied zu den anderen Zentraleinrichtungen eine personalvertretungsrechtliche Dienststelle sein solle. Keinesfalls sei der Beteilige zu 1 Dienststellenleiter. Die von der Kammer herangezogene Vorschrift im Eingliederungsgesetz regle nur die allgemeine Leitung der Einrichtung durch den Direktor, nicht aber die Leitung der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Jedenfalls könne sich nach der weiten Fassung der Regelung in § 9 Abs. 2 PersVG Berlin der Beteiligte zu 1 durch den Beteiligten zu 2 vertreten lassen. Das engere Normverständnis der Fachkammer überzeuge nicht. Der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit führe schon deshalb nicht weiter, weil § 2 Abs. 1 PersVG Berlin davon spreche, dass auch Dienstbehörden und oberste Dienstbehörden im Zusammenwirken mit den in den Dienststellen vertretenen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen zusammenarbeiteten. Das spreche gegen das vom Verwaltungsgericht angenommene „Binnenrecht“.
Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. Mai 2015 zu ändern und die Anträge zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Feststellungen zu Recht getroffen.
Der Antragsteller hat ein - von den Beteiligten zu 1 und 2 nicht bestrittenes - rechtliches Interesse an einer alsbaldigen (globalen) Feststellung der streitigen Rechtsverhältnisse im Sinne von § 256 Abs. 1 ZPO, weil sich die Fragen der Handlungsbefugnisse der Verfahrensbeteiligten in jedem personalvertretungsrechtlichen Fall erneut stellen werden. Dabei kann dem Antragsteller die Beteiligungsfähigkeit nicht abgesprochen werden. Denn als gewählte Personalvertretung der bis zur Antragserwiderung vom 30. Januar 2015 von den Verfahrensbeteiligten übereinstimmend als Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne angesehenen ZE BGBM hat er das Recht, die Vorfrage seiner Rechtsstellung gem. § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG Berlin gerichtlich klären zu lassen, ebenso wie für den Streit um die Prozessfähigkeit der (vermeintlich) prozessunfähige Kläger als prozessfähig zu gelten hat (vgl. BGH, Beschluss vom 13. Juli 1993 - III ZB 17/93 -, juris Rn. 8, BFH, Beschluss vom 1. September 2005 - IX B 87/05 -, juris Rn. 10 und BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 1987 - 7 ER 204-206/87 u.a. -, juris Rn. 4).
Dass es sich bei der ZE BGBM um eine Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes handelt und der Beteiligte zu 1 ihr Leiter im Sinne des Personalvertretungsgesetzes ist, ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den Vorschriften des Gesetzes zur Eingliederung des Botanischen Gartens und Botanischen Museums Berlin-Dahlem sowie der Versuchsanstalt für Wasserbau und Schiffbau in den Universitätsbereich (Eingliederungsgesetz - EinglG), verkündet als Art. IV des Gesetzes zur Bereinigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts vom 22. Dezember 1994 (GVBl. S. 520).
Bis zum 31. Dezember 1994 waren der Botanische Garten und das Botanische Museum eine nichtrechtsfähige Anstalt des Landes Berlin im Geschäftsbereich der Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung. Durch das Eingliederungsgesetz wurden der Botanische Garten und das Botanische Museum mit Ablauf des 31. Dezember als nichtrechtsfähige Anstalt des Landes Berlin aufgelöst und am 1. Januar 1995 als Zentraleinrichtung in die Freie Universität Berlin eingegliedert (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 EinglG). Die Zentraleinrichtung ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 EinglG Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1994. Sie wird von einem hauptamtlich tätigen Direktor geleitet (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 EinglG).
Der Versuch der Beschwerde, der ZE BGBM die Dienststelleneigenschaft abzusprechen, scheitert bereits am klaren und unmissverständlichen Wortlaut des Eingliederungsgesetzes. Dass § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 EinglG die ZE BGBM zu einer Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes „in der Fassung vom 14. Juli 1994“ erklärt, kommt in diesem Zusammenhang keine Bedeutung zu. Die Auffassung der Beteiligten zu 1 und 2, es handele sich bei dem Zusatz um eine „statische Bezugnahme“, die dazu führe, dass, wenn der Gesetzgeber gelegentlich der nächsten Änderungen des Personalvertretungsgesetzes nach dem 14. Juli 1994 die ZE BGBM nicht in die Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin aufnehme, die ZE BGBM ihre Dienststelleneigenschaft verliere, geht schon deshalb fehl, weil das Personalvertretungsgesetz noch immer „in der Fassung vom 14. Juli 1994“ gilt. Hätte der Gesetzgeber der ZE BGBM die Dienststelleneigenschaft zu einem späteren Zeitpunkt nehmen wollen, hätte es einer dahingehenden ausdrücklichen Regelung bedurft.
Es trifft zwar zu, dass die ZE BGBM weder im Zusammenhang mit dem Eingliederungsgesetz noch bei einer der zahlreichen späteren Änderungen des Personalvertretungsgesetzes in die Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin aufgenommen worden ist. Dies war aber auch nicht erforderlich, weil das Eingliederungsgesetz mit der Bestimmung zur Dienststelleneigenschaft der ZE BGBM das gegenüber dem Personalvertretungsgesetz speziellere Gesetz ist und somit die Auflistung der Dienststellen in der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin ergänzt, ohne dass es einer Änderung dieser Anlage bedarf. Träfe die Rechtsauffassung der Beteiligten zu 1 und 2 zu, dass die Dienststelleneigenschaft die Aufnahme in den Anhang zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin voraussetze, wäre die ZE BGBM entgegen der Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 EinglG zu keinem Zeitpunkt eine Dienststelle gewesen.
Es kommt hinzu, dass nach der Begründung zum Entwurf des Eingliederungsgesetzes der Botanische Garten und das Botanisches Museum auch nach der Eingliederung in die FU Berlin in ihrem bisherigen Bestand einschließlich ihrer Eigenschaft als Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes erhalten bleiben sollten (Abghs-Drs 12/758 Seite 7 zu § 1 EinglG). Eine Dienststelle Botanischer Garten und Botanisches Museum Berlin-Dahlem ist allerdings auch vor der Eingliederung in die FU Berlin nicht in der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin aufgeführt, was insoweit verwundert, als der Botanische Garten und das Botanisches Museum Berlin Dahlem als nichtrechtsfähige Anstalt des Landes Berlin im Geschäftsbereich der Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung keine eigene Dienststelle, sondern Teil der Dienststelle der Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung gewesen wäre (vgl. Nr. 1 der Anlage zu § 5 PersVG in der Fassung vom 14. Juli 1994 [GVBl. S. 337] „Jede Senatsverwaltung mit den ihr nachgeordneten (…) nichtrechtsfähigen Anstalten, soweit nachstehend nichts anderes bestimmt ist“). Das ändert aber nichts daran, dass der Botanische Garten und das Botanische Museum vor der Eingliederung in die FU Berlin als Dienststelle galten und dass es dabei auch nach der Eingliederung sein Bewenden haben sollte. An diese Entscheidung des Berliner Gesetzgebers haben sich bis zum Jahre 2014 auch alle Beteiligten gehalten.
Aus Sicht des Senats ebenso eindeutig ist die Bestimmung des Direktors der ZE BGBM zum Dienststellenleiter im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin handelt für die Dienststelle ihr Leiter, und nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 EinglG wird die ZE BGBM von einem hauptamtlich tätigen Direktor geleitet. Somit ist der Beteiligte zu 1 „echter“ Leiter seiner Dienststelle. Die dagegen gerichteten Angriffe der Beschwerde gehen fehl.
Die Beteiligten berufen sich auf § 9 Abs. 2 Nr. 7 PersVG Berlin. Danach wird als Leiter der Dienststelle bei den Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts das zuständige Vertretungsorgan, bei Kollegialorganen deren zuständige Mitglieder fingiert. Diese Vorschrift findet hier keine Anwendung, weil es nicht um die Frage geht, wer bei der Dienststelle FU Berlin als Leiter gilt - das wären nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Teilgrundordnung vom 27. Oktober 1998 (FU-MitteilungenNr. 24/1998) wohl die zuständigen Mitglieder des Präsidiums -, sondern um die Frage, wer bei der Dienststelle ZE BGBM Leiter ist. Das ist - wie gesagt - der Beteiligte zu 1.
Einer ausdrücklichen Regelung, dass der Direktor der ZE BGBM nicht nur allgemein Leiter der Einrichtung, sondern auch Dienststellenleiter im Sinne von § 9 Abs. 1 PersVG Berlin ist, bedarf es nicht, weil § 9 Abs. 1 PersVG Berlin an die außerhalb des Personalvertretungsgesetzes liegenden Regelungen über die Leitung anknüpft, was letztlich auch die Beteiligten zu 1 und 2 nicht anders sehen. Der von ihnen gezogene Vergleich zu den anderen Zentraleinrichtungen der FU Berlin, als deren Leiter das Präsidium der FU Berlin gelte, überzeugt nicht, weil die anderen Zentraleinrichtungen der FU Berlin keine Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne sind (vgl. § 84 BerlHG).
Soweit die Beteiligten zu 1 und 2 zur Begründung ihrer Beschwerde auf ihr erstinstanzliches Vorbringen verweisen, ohne auf die dazu vom Verwaltungsgericht angeführten Gegenargumente einzugehen, nimmt der Senat auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug.
Dass sich der Beteiligte zu 1 in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten nicht durch Personen einer anderen Dienststelle vertreten lassen kann, ergibt sich aus § 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin. Danach kann sich der Dienststellenleiter vertreten lassen; dem Vertreter müssen die gleichen Entscheidungsbefugnisse zustehen. Fehlt es - wie hier - an einer gesetzlichen Bestimmung eines Vertreters, muss der Dienststellenleiter dienstrechtlich befugt sein, einen anderen mit der Vertretung in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten zu beauftragen. Er muss zudem berechtigt sein, seinem Vertreter dabei die gleichen Entscheidungsbefugnisse einzuräumen und die Entscheidung jederzeit wieder an sich zu ziehen. Eine solche Delegationsbefugnis steht ihm aber nur als Vorgesetztem gegenüber seinen nachgeordneten Mitarbeitern zu, nicht gegenüber Angehörigen anderer Dienststellen. Insbesondere fehlt dem Beteiligten zu 1 die Befugnis, dem Beteiligten zu 2 seine Vertretung in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten der ZE BGBM zu übertragen und diese Übertragung jederzeit wieder rückgängig zu machen.
Es kommt hinzu, dass die Vertretung auch aus den bereits von der Fachkammer herangezogenen Grundsätzen der Dienststellenverfassung nicht von dienststellenfremden Personen wahrgenommen werden darf. Zu diesen Grundsätzen gehört, dass Dienststellen, Dienstbehörden, oberste Dienstbehörden und Personalvertretungen unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll und im Zusammenwirken mit den in den Dienststellen vertretenen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen zum Wohle der Dienstkräfte und zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zusammenarbeiten (§ 2 Abs. 1 PersVG Berlin). Sowohl die Beschränkung der vertrauensvollen Zusammenarbeit auf Dienststellen und Personalvertretungen als auch die Beschränkung der Aufgabenerfüllung auf die dienstlichen Aufgaben erhellt, dass im bipolaren Verhältnis in Angelegenheiten der Personalvertretung nur Dienstkräfte beteiligt sein sollen, die an den der Dienststelle übertragenen dienstlichen Aufgaben mitwirken. Die von der Beschwerde zur Begründung ihrer gegenteiligen Auffassung herangezogene Einbindung der Dienstbehörden, obersten Dienstbehörden sowie der in den Dienststellen vertretenen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen in das Gebot vertrauensvoller Zusammenarbeit wird nur dort virulent, wo diese Stellen und Einrichtungen die ihnen nach dem Personalvertretungsgesetz zugewiesenen Aufgaben und Rechte wahrnehmen. Der Senat teilt zudem die Auffassung der Fachkammer, dass der in § 2 Abs. 1 PersVG Berlin erkennbare Grundsatz, dass das Personalvertretungsrecht ein Binnenrecht ist, das in erster Linie auf das Verhältnis zwischen den Dienstkräften und ihrer Vertretung auf der einen und der Dienststelle und ihrer Leitung auf der anderen Seite gerichtet ist, auch in zahlreichen anderen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes zum Ausdruck kommt. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Beschluss Bezug genommen.
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 PersVG
§ 11 PersVG
§ 70 PersVG
§ 5 PersVG
§ 1 EinglG
§ 84 BerlHG
§ 5 Abs. 1 PersVG
§ 9 Abs. 2 Nr. 7 PersVG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG
§ 2 Abs. 1 PersVG
§ 26 Abs. 1 Nr. 4 PersVG
§ 46 Abs. 1 PersVG
§ 9 Abs. 2 PersVG
§ 256 Abs. 1 ZPO
§ 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 9 Abs. 1 PersVG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 EinglG Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 EinglG die ZE BGBM zu einer Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes
§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Teilgrundordnung

Zitierte Entscheidungen: 62 K 14.14
III ZB 17/93
IX B 87/05