Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-08, Aktenzeichen 1 A 2556/10
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2011:0908.1A2556.10.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 18. November 2010 - 8 K 1276/09.WI - wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt höhere Beihilfeleistungen zu Aufwendungen für Medikamente mit Festbetrag.
Mit Antrag vom 9. März 2009 machte er Aufwendungen für Arzneimittel in Höhe von 275,79 € geltend. Die Wehrbereichsverwaltung Süd gewährte dem Kläger mit Bescheid vom 26. März 2009, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 28. September 2009 unter Hinweis auf die von den Spitzenverbänden der Krankenkassen nach § 35a Abs. 5 SGB V festgelegten Festbeträge unter Berücksichtigung des für den Kläger geltenden Bemessungssatzes von 70 v. H. eine Beihilfe in Höhe von 51,84 €.
Hiergegen hat der Kläger am 16. Oktober 2009 Klage erhoben. Er hat vorgetragen, die Festbetragsregelungen beruhten auf Verwaltungsvorschriften, denen keine Rechtsnormqualität zukomme. Die Festbetragsregelung sei verfassungswidrig, weil sie keine Ausnahmen vorsehe. Er - der Kläger - könne nicht auf andere Medikamente ausweichen. Die Regelung verstoße insbesondere gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, da bei gesetzlich Versicherten Ausnahmen von der Festbetragsregelung gemacht werden könnten.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
den Bescheid der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 26. März 2009, soweit darin der Beihilfegewährung Festbeträge zu Grunde gelegt worden sind, und deren Widerspruchsbescheid vom 28. September 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Beihilfe ohne Beschränkung auf Festbeiträge zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat sich zur Begründung auf ihren Widerspruchsbescheid bezogen und dem Gericht anheim gestellt, über die Verfassungsmäßigkeit des behördlichen Vorgehens zu entscheiden.
Mit Urteil vom 18. November 2010 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger Beihilfe ohne Beschränkung auf Festbeträge zu gewähren. Zur Begründung wird ausgeführt, die in § 22 Abs. 3 der Bundesbeihilfeverordnung in der hier anwendbaren Fassung vom 13. Februar 2009 (BBhV) mögliche Beschränkung der Beihilfeleistungen auf Festbeträge für bestimmte Medikamente durch entsprechende Verwaltungsvorschriften sei bisher durch das Bundesministerium des Innern nicht adäquat umgesetzt worden. Bei der Regelung in Nr. 22.3.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur BBhV (VV BhV) in der Fassung vom 14. Dezember 2009, nach der die von den Krankenkassen nach § 35a Abs. 5 SGB V erstellte Übersicht als Grundlage für die Ermittlung der beihilfefähigen Festbeträge diene, handele es sich nicht um die in § 22 Abs. 3 BhV genannten Verwaltungsvorschriften zur Festlegung von Festbeträgen, sondern lediglich um ein Programm zu deren Bestimmung. Nach § 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV sei es Aufgabe des Ministeriums, selbst die Obergrenzen festzulegen. Durch die derzeitige Regelung werde dies im Ergebnis der einzelnen Beihilfestelle überlassen. Damit fehle es an einer Rechtsgrundlage für die Bestimmung von Festbeträgen.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2010 begründet. Sie trägt vor, mit § 22 Abs. 3 BBhV in der vorliegenden Form enthalte das seit dem 14. Februar 2009 geltende Beihilferecht eine in der Beihilfeverordnung selbst enthaltene Leistungsbegrenzung auf Festbeträge. Durch die Verweisung auf § 35 SGB V in § 22 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BBhV würden Inhalt und Umfang der Begrenzung genau bestimmt. Die Verwaltungsvorschrift enthalte lediglich Erläuterungen im Interesse einer allgemeinen Verwaltungspraxis, für welche Art von Arzneimitteln Festbetragsgruppen im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung gebildet würden, sowie die Fundstelle, unter der die festgelegten Beträge aufgelistet seien.
Die Beklagte beantragt nunmehr sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 18. November 2010 - 8 K 1276/09.WI - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen.
Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 5. bzw. 10 Mai 2011 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbingens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Hefter) verwiesen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht auf Grund des Einverständnisses der Parteien ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter an Stelle des Senats (§ 125 Abs. 1 i. V. m. §§ 101 Abs. 2, 87a Abs. 2 und 3 VwGO).
Die zugelassene und auch im Übrigen gemäß § 124a Abs. 2 und 3 VwGO zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der auf Gewährung von Beihilfeleistungen ohne Beschränkung auf Festbeträge gerichteten Verpflichtungsklage zu Recht und mit zutreffender Begründung stattgegeben. Der dieses Begehren ablehnende Bescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 der Bundesbeihilfeverordnung - BBhV - in der hier anzuwendenden Fassung vom 13. Februar 2009 (BGBl. I S. 326) sind die notwendigen und wirtschaftlich angemessenen Aufwendungen grundsätzlich beihilfefähig. Beihilfe für Arzneimittel wird nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV gewährt, wenn diese - wie im vorliegenden Fall - von einem Arzt schriftlich verordnet worden sind. Eine Ausnahme von diesen Grundsätzen im Sinne einer Einschränkung bestimmter Leistungen ist in den Beihilfevorschriften selbst nicht vorgesehen. § 22 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BBhV regeln lediglich den vollständigen Ausschluss bestimmter Gruppen von Arzneimitteln von der Beihilfefähigkeit. § 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV bewirkt selbst ebenfalls keine Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln, sondern sieht vor, dass das Bundesministerium des Innern in Verwaltungsvorschriften Festbeträge im Sinne von § 31 Abs. 2a i. V. m. § 35b Abs. 1 SGB V als Obergrenze für die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Arzneimittel festlegt; Satz 2 der Vorschrift bestimmt hierzu inhaltlich die entsprechende Geltung der in § 35 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V) geregelten Grundsätze für die Verwaltungsvorschriften im Sinne des Satzes 1.
Eine solche Verwaltungsvorschrift ist nicht vorhanden, insbesondere nicht in Gestalt der zu § 22 Abs. 3 BBhV ergangenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Rechtsverordnung über die Gewährung von Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Bundesbeihilfeverordnung - BBhV -) vom 14. Februar 2009 (GMBl. S. 138) in der Fassung der Änderung vom 17. Dezember 2009 - VwV BBhV - (GMBl. 2010 S. 319). Die Vorschrift lautet auszugsweise:
„22.3.1 Festbeträge für Arzneimittel nach § 35 Abs. 1 SGB V werden für Arzneimittelgruppen festgelegt, die denselben Wirkstoff, pharmakologisch-therapeutisch vergleichbare Wirkstoffe, insbesondere mit chemisch verwandten Stoffen und therapeutisch vergleichbarer Wirkung, insbesondere Arzneimittelkombinationen umfassen (…).
22.3.2 Grundlage für die Ermittlung des beihilfefähigen Festbetrages bildet die von den Spitzenverbänden der Krankenkassen nach § 35a Abs. 5 SGB V zu erstellende und bekannt zu gebende Übersicht über sämtliche Festbeträge und die betroffenen Arzneimittel, die vom Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information abruffähig im Internet veröffentlicht wird (www.dimdi.de).“
Hieraus wird deutlich, dass das Bundesministerium des Innern im Rahmen der VV BBhV von der Ermächtigung in § 80 Abs. 4 BBG hinsichtlich einer Festbetragsregelung bisher keinen Gebrauch gemacht hat; denn dabei handelt es sich ebenso wie bei der Vorschrift des § 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV um einen ausdrücklichen Regelungsauftrag in Bezug auf die Festlegung von Festbeträgen als Obergrenze für die Gewährung von Beihilfeleistungen. Dieser Auftrag wird insbesondere durch die Verweisung auf die für die gesetzlichen Krankenkassen geltenden §§ 35, 35a SGB V nicht erfüllt (insoweit a. A. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 2011 - 10 A 11331/10 - NVwZ-RR 2011, 570). Die Übertragung der Festsetzungsbefugnis auf den „Spitzenverband Bund der Krankenkassen“ im Sinne von § 91 Abs. 1 Satz 1 SGB V begegnet ihrerseits erheblichen rechtlichen Bedenken (vgl. dazu einerseits BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2008 - 2 C 24.07 - ZBR 2009, 4128 sowie vom 28. Februar 2009 - 2 C 23.08 - NVwZ 2009, 847; andererseits BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 1 BvL 28/95 - BVerfGE 106, 275 = NJW 2003, 1232) gegen die Übertragung beihilferechtlicher Entscheidungsbefugnisse auf einen privaten Verband.
Dies bedarf jedoch hier keiner Vertiefung; denn die genannten Verwaltungsvorschriften sind bereits auf Grund ihres Rechtscharakters nicht geeignet, Beihilfeleistungen zu begrenzen. Die außerhalb der eigentlichen Beihilferegelungen ergangenen Vorschriften können in Folge ihrer Eigenschaft als untergesetzliche Normen den Inhalt der Beihilfevorschriften weder einschränken noch ändern (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1965 - 8 C 80.84 - BVerwGE 21, 264 = DÖD 1966, 51), sondern lediglich im Interesse einer einheitlichen Handhabung konkretisieren und die Ausübung vorhandener Ermessens- und Beurteilungsspielräume lenken. Insoweit dienen sie als Interpretationshilfen für nachgeordnete Stellen. Sie können hingegen nicht Leistungsausschlüsse oder -einschränkungen schaffen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2008 a. a. O. und vom 28. Mai 2009 - 2 C 28.08 - ZBR 2010, 44).
Da die Berufung erfolglos bleibt, hat die Beklagte die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708, 711 ZPO.
Die Berufung ist in Anbetracht der hierzu ergangenen uneinheitlichen Rechtsprechung (wie hier: VG Koblenz, Urteil vom 24. August 2010 - 2 K 1005/09.KO -; a. A. VG Saarland, Urteile vom 4. März 2008 - 3 K 348/07 - und vom 9. März 2010 - 3 K 14/10 -; VG Augsburg, Urteil vom 27. Oktober 2006 - 7 K 06.1037, sämtlich bei Juris) zuzulassen zur Klärung der Frage, ob eine Rechtsgrundlage für die Beschränkung von Beihilfeleistungen auf Festbeiträge besteht.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 117,38 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 3 VwGO. Der Senat bemisst den Streitwert ebenso wie das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 18. November 2010).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 66 Abs. 3 Satz 2 GKG, § 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35, 35a SGB V
§§ 708, 711 ZPO
§ 35 SGB V
§ 167 VwGO
§ 35a Abs. 5 SGB V
§ 22 Abs. 3 BhV
§ 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV
§ 22 Abs. 3 BBhV
§ 101 Abs. 2, 87a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 124a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV
§ 22 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BBhV
§ 35b Abs. 1 SGB V
§ 35 Abs. 1 SGB V
§ 80 Abs. 4 BBG
§ 91 Abs. 1 Satz 1 SGB V
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 3 der Bundesbeihilfeverordnung
§ 6 Abs. 1 Satz 1 der Bundesbeihilfeverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2011, 570
NVwZ 2009, 847
BVerfGE 106, 275
NJW 2003, 1232
BVerwGE 21, 264
8 K 1276/09
10 A 11331/10
2 C 24.07
2 C 23.08
1 BvL 28/95
8 C 80.84
2 C 28.08
2 K 1005/09
3 K 348/07
3 K 14/10
7 K 06.10