Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-07-05, Aktenzeichen 2 K 134/19
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:0705.2K134.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert der vollstreckungsfähigen Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller richten sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA).
Der Antragsteller zu 1 ist ein Zusammenschluss von über 100 Angelvereinen in Sachsen-Anhalt, in denen über 43.000 Mitglieder organisiert sind. Er ist als Eigentümer und Pächter von Gewässern im Geltungsbereich der N2000-LVO LSA Inhaber des Fischereiausübungsrechts. Darüber hinaus ist er ein in Sachsen-Anhalt anerkannter Umwelt- und Naturschutzverband.
Der Antragsteller zu 2 ist ein örtlicher Angelverein im Landkreis Sangerhausen und Pächter diverser Gewässer mit langjährigen Pachtverträgen, u.a. des Kelbraer Stausees, den er noch bis einschließlich 2025 in Pacht hat.
Auf der Grundlage der europäischen Natura 2000-Richtlinien ist zum Schutz wildlebender Tier- und Pflanzenarten sowie ihrer Lebensräume ein Netz von besonderen Schutzgebieten auszuweisen. Die sog. Vogelschutzrichtlinie (VS-RL) (2009/147/EG, vormals 79/409/EWG) sieht in Art. 4 Abs. 1 und 2 vor, dass für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sowie für die sonstigen, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten Schutzgebiete einzurichten sind. Die eingerichteten Vogelschutzgebiete werden auch als „Special Protection Areas“ (SPA) bezeichnet. Darüber hinaus wurde die sog. Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) (92/43/EWG) verabschiedet. Eine der zentralen Maßnahmen dieser Richtlinie ist ebenfalls die Einrichtung von besonderen Schutzgebieten (Art. 3 ff. FFH-RL). Diese sollen zur Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Lebensraumtypen (LRT) und die in Anhang II der Richtlinie aufgeführten einheimischen Tiere und Pflanzen ausgewiesen werden. Die Gebiete werden als „Fauna-FIora-Habitat-Gebiete“ (FFH-Gebiete) oder auch als „Site of Community Importance“ (SCI) bezeichnet. Insgesamt sollen Vogelschutz- und FFH-Gebiete ein kohärentes europäisches ökologisches Netz namens „Natura 2000“ ergeben (Art. 3 Abs. 1 FFH-RL). Die Natura 2000-Gebiete werden auch als „Special Area of Conservation“ (SAC) bezeichnet.
In der Bundesrepublik Deutschland haben der Bund und die Länder gemäß § 31 BNatSchG gemeinsam die sich aus den Richtlinien ergebenden Verpflichtungen zum Aufbau und zum Schutz der Natura 2000-Gebiete zu erfüllen. Die Länder sind sowohl gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG für die Benennung von Gebietsvorschlägen als auch gemäß § 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG für verbindliche Schutzgebietssicherungen zuständig.
Nachdem die EU-Kommission mit zwei Entscheidungen vom 7. Dezember 2004 gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung der kontinentalen und atlantischen biogeographischen Region festgelegt hatte, wurde auf der Grundlage des § 44a Abs. 2 NatSchG LSA a.F. vom damaligen Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt des Landes Sachsen-Anhalt die Verordnung über die Errichtung des ökologischen Netzes Natura 2000 vom 23. März 2007 erlassen, mit der die von der EU-Kommission festgelegten FFH-Gebiet sowie die der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 3 der Vogelschutzrichtlinie gemeldeten Vogelschutzgebiete benannt wurden, allerdings ohne detaillierte Erhaltungsziele und Schutzbestimmungen festzulegen. Die abschließende rechtliche Sicherung der einzelnen Gebiete erfolgte zunächst durch gesonderte Unterschutzstellungen. Im Jahr 2014 wurde von der Landesregierung beschlossen, die ganz überwiegende Mehrzahl der Gebiete durch eine einzige Verordnung zu sichern. Nach einem umfangreichen Beteiligungsverfahren wurde am 20. Dezember 2018 vom Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt auf der Grundlage des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA) erlassen, die am 20. Dezember 2018 im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes bekanntgemacht wurde und am 21. Dezember 2018 in Kraft trat.
Die N2000-LVO LSA dient der rechtlichen Sicherung von 26 Vogelschutzgebieten und 216 FFH-Gebieten. Im Hauptteil der Verordnung (§§ 1 - 21) sind allgemeine Vorschriften für alle Schutzgebiete niedergelegt. In den (insgesamt 242) gebietsbezogenen Anlagen (Anlage 3 N2000-LVO LSA) werden ergänzend für die einzelnen Schutzgebiete detaillierte Bestimmungen getroffen. Die Abgrenzungen der Vogelschutz- und FFH-Gebiete ergeben sich aus § 2 N2000-LVO LSA i.V.m. § 1 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage (Anlage 3 N2000-LVO LSA) und den jeweiligen Karten. FFH- und Vogelschutzgebiete können sich überlagern. Die Gebiete sind nicht homogen, sondern ihrerseits in bestimmte Zonen und Bereiche mit speziellen Schutzanforderungen unterteilt (§ 2 Abs. 6 N2000-LVO LSA).
Die Schutzzwecke, also die mit den Gebietsausweisungen verfolgten Ziele, sind in §§ 4, 5 N2000-LVO LSA allgemein festgehalten und im jeweiligen § 2 der gebietsbezogenen Anlagen für jedes Gebiet konkret festgelegt. Hierin wird für die jeweiligen Arten und LRT festgelegt, dass ein günstiger Erhaltungszustand gewahrt oder wiederherstellt werden soll. Die entsprechenden Erfordernisse sind in Anlage 2 N2000-LVO LSA niedergelegt und werden durch Anlage 4 N2000-LVO LSA (Entwicklungs- und Bewirtschaftungsmaßgaben) ergänzt.
Die Schutzzwecke sollen durch Schutzbestimmungen (Gebote und Verbote) sowie weitere Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen gefördert werden. Die Schutzbestimmungen sind in der N2000-LVO LSA wie folgt geregelt: Innerhalb des Hauptteils der Verordnung wird zunächst zwischen den allgemeinen Schutzbestimmungen (§ 6 N2000-LVO LSA) und den adressatenbezogenen besonderen Schutzbestimmungen (§§ 7 - 12 N2000-LVO LSA) unterschieden. Diese Bestimmungen werden durch gebietsbezogene Schutzbestimmungen im jeweiligen § 3 der Anlage 3 N2000-LVO LSA ergänzt. Schließlich sieht § 13 N2000-LVO LSA eine Reihe von Freistellungen von den Schutzbestimmungen vor. Weitere Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen sind gebietsbezogen in § 4 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage und in Anlage 4 N2000-LVO LSA als Handlungsempfehlung gelistet.
Die Schutzbestimmungen sind adressatenbezogen. Während in § 6 N2000-LVO LSA allgemeine Verbote und Gebote geregelt sind, gelten für privilegierte Benutzerkreise die §§ 7 -12 N2000-LVO LSA. Die Schutzbestimmungen sind zudem räumlich abgestuft. In den jeweiligen Schutzbestimmungen wird je nach Absatz danach differenziert, um welchen Schutzgebietstyp und um welchen Schutzstatus es sich handelt. Zudem werden die gebietsübergreifenden Vorgaben aus den §§ 6 - 12 N2000-LVO LSA in den jeweiligen § 3 der gebietsbezogenen Anlagen (Anlage 3 N2000-LVO LSA) gebietsspezifisch ergänzt.
Für die Angelfischerei ist § 11 N2000-LVO LSA einschlägig. Hiernach ist die Ausübung der ordnungsgemäßen, natur- und landschaftsverträglichen Angelfischerei von den Vorgaben der allgemeinen Schutzbestimmungen des § 6 N2000-LVO LSA freigestellt (§ 11 Abs. 1 N2000-LVO LSA). Stattdessen sind die Schutzbestimmungen des § 11 Abs. 2 - 7 N2000-LVO LSA zu beachten. Hiernach ergeben sich für die Angelfischerei folgende Einschränkungen:
• Neuaufnahme von Angelfischerei in bisher nicht befischten Gewässern nur mit Erlaubnis (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA);
• Biotopschutz in Flachwasserbereichen mit Betretensbeschränkungen (§ 11 Abs. 2 Nr. 2, 3, 6 Buchst. a N2000-LVO LSA);
• Vorgaben zum Fischbesatz (§ 11 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA);
• Verbot des vorrätigen Anfütterns von Fischen (§ 11 Abs. 2 Nr. 5 N2000-LVO LSA);
• Lärmverursachungsverbot (§ 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. b N2000-LVO LSA);
• Anlegen neuer Boots- und Angelstege nur mit Erlaubnis (§ 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. c N2000-LVO LSA).
In bestimmten Bereichen der FFH-Gebiete bestehen daneben folgende weitere Vorgaben:
• räumlich und zeitlich begrenztes Angelverbot an den geschützten Uferbereichen der Elbe (§ 11 Abs. 6 N2000-LVO LSA);
• Besatzmaßnahmen in Standgewässern nur mit Erlaubnis (§ 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen);
• räumliche Angelbeschränkung wegen Bibervorkommen („kein Fischen im Umkreis von 30 m um erkennbare Biberbaue“) (§ 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen);
• Beschränkung der Gewässerbefahrung (§ 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen; z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 4 der Anlage 3.36 N2000-LVO LSA: „kein Befahren der Gewässer mit nicht motorbetriebenen Wasserfahrzeugen in der Zeit vom 1. März bis 30. Juni; freigestellt ist das Befahren mit nicht motorbetriebenen Wasserfahrzeugen auf dem Kamernschen See sowie auf dem Schönfelder See“).
In den Vogelschutzgebieten gilt gemäß § 11 Abs. 3 N2000-LVO LSA, dass Brut- und Rastvögel nicht gestört werden dürfen und im Umkreis von 50 m um erkennbare Ansammlungen von Wasser- und Watvögeln nicht geangelt werden darf.
Für bestimmte Bereiche in Vogelschutzgebieten gelten folgende Vorgaben:
• Beschränkung der Gewässerbefahrung (§ 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen; z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 1 der Anlage 3.3 N2000-LVO LSA: „kein Befahren mit Wasserfahrzeugen oder Wassersportgeräten sowie kein Anlegen im Röhricht auf den Nebengewässern, welche nicht zur Bundeswasserstraße gehören [. . .]“);
• Befahren grundsätzlich nur auf öffentlichen Wegen und Wirtschaftswegen in Schutzzonen (§ 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA);
• Verbot des Lagerns und großer Gemeinschaftsveranstaltungen in Schutzzonen (§ 11 Abs. 4 Nr. 2 und 3 N2000-LVO LSA);
• Verbot der Neuanlage von Boots- und Angelstegen in Schutzzonen (§ 11 Abs. 4 Nr. 4 N2000-LVO LSA);
• Veränderung von Angelstrecken oder -stellen nur mit Erlaubnis in Schutzzonen (§ 11 Abs. 4 Nr. 5 N2000-LVO LSA);
• räumliche Beschränkungen des Angelns auf bestimmte Angelstrecken oder -stellen in einigen Schutzzonen (§ 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen);
• Angelverbote in einigen Schutzzonen der SPA0011, 0013, 0015, 0016, 0021, 0026, 0029 und 0031 (§ 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen).
In § 13 N2000-LVO LSA (und teilweise in den gebietsbezogenen Anlagen) sind u.a. folgende Freistellungen enthalten:
• Projekte nach einer Prüfung gemäß § 34 BNatSchG (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA);
• Handlungen auf Grund bestandskräftiger Verwaltungsakte (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 N2000-LVO LSA);
• Gefahrenabwehr (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 N2000-LVO LSA);
• Verkehrssicherungsmaßnahmen (§ 13 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA);
• Nutzung und Instandhaltung rechtmäßig bestehender baulicher Anlagen (§ 13 Abs. 2 Nr. 9 N2000-LVO LSA);
• Handlungen im Rahmen von Hegeplänen gemäß § 42 FischG (§ 13 Abs. 2 Nr. 14 N2000-LVO LSA);
• Betreten und Befahren nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Straßen, Wege und Plätze für Anlieger, Eigentümer und Berechtigte (§ 13 Abs. 2 Nr. 17 und 18 N2000-LVO LSA).
Schließlich steht bei besonderen Härten die Möglichkeit des Abschlusses einer individuellen Freistellungsvereinbarung (§§ 13 Abs. 3, 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA) und der Befreiung (§ 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA i.V.m. § 67 Abs. 2 BNatSchG) offen.
Am 18. Dezember 2019 haben die Antragsteller einen Antrag auf Normenkontrolle gestellt.
Sie tragen vor, sie seien als Eigentümer bzw. Pächter von Gewässern im Geltungsbereich der Verordnung und damit als Inhaber des Fischereiausübungsrechts antragsbefugt. Der Antragsteller zu 1 beruft sich darüber hinaus auf seine Stellung als anerkannter Naturschutzverband und macht eine Prüfungskompetenz gemäß § 64 BNatSchG geltend. Er trete auch in Vertretung der Angelfischerei einschließlich aller von ihm vertretenen Vereine auf. Die Schutzgebietsausweisungen schränkten die Bewirtschaftung der Pachtgewässer in erheblichem Umfang ein. Darüber hinaus bewirkten die Bestimmungen zum Vogelschutz eine Beeinträchtigung des Fischartenbestandes und damit des Artenschutzes der Fische.
Die N2000-LVO LSA sei formell rechtswidrig. Es fehle an einer hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage. Die Vorschrift des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA werde den Anforderungen des Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (Verf LSA) an die inhaltliche Bestimmtheit von Rechtsnormen nicht gerecht. Lediglich die in § 23 Abs. 2 NatSchG LSA vorgesehene Festlegung der Gebiete diene der Umsetzung von Unionsrecht, während die zu schützenden Lebensraumtypen und Lebensräume der Tier- und Pflanzenarten sowie der in den Gebieten lebenden Vogelarten nach dem Ermessen der oberen Naturschutzbehörde bestimmt werden könnten. Auch in Hinblick auf die Festlegung der Schutz- und Erhaltungsziele gebe es keine Beschränkung. Die Exekutive könne frei entscheiden, was aus ihrer Sicht schützenswert erscheine und was nicht. So könne es zu dem Ergebnis kommen, dass der Vogelartenschutz über den Fischartenschutz gestellt werde. Die Regelung sei für eine sachgerechte Umsetzung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie zu unbestimmt.
Darüber hinaus weiche § 23 Abs. 2 NatSchG LSA vom Bundesrecht ab. Im Naturschutzrecht sei Bundesrecht vorrangig. Die Ausgestaltung des Landesrechts habe sich nach Art. 72 GG im Rahmen des Bundesrechts zu halten. Nach § 32 Abs. 3 BNatSchG habe die Schutzerklärung den Schutzzweck entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen zu bestimmen. Die zu schützenden Erhaltungsziele seien damit sowohl nach Unionsrecht als auch nach Bundesrecht vorgegeben. Hiervon weiche das Landesrecht ab, indem nach § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA auch die Schutz- und Erhaltungsziele zu definieren seien.
Die EU-Kommission habe am 18. Februar 2021 beschlossen, Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof zu verklagen, weil das Land seine Verpflichtungen im Rahmen der FFH-Richtlinie nicht eingehalten habe. Gemäß der Richtlinie müssten die Mitgliedstaaten besondere Schutzgebiete ausweisen und gebietsspezifische Erhaltungsziele sowie entsprechende Erhaltungsmaßnahmen festlegen, um einen günstigen Erhaltungszustand der dortigen Arten und Lebensräume zu erhalten oder wiederherzustellen. Die EU-Kommission sei der Auffassung, dass die für die einzelnen Gebiete in Deutschland festgelegten Erhaltungsziele nicht hinreichend quantifiziert und messbar seien und dass sie keine ausreichende Berichterstattung ermöglichten.
Auch nach nationalen Recht sei die Definition der Schutz- und Erhaltungsziele geboten, damit der Rechtsanwender erkennen könne, welches Erhaltungsziel verfolgt werde, um daran orientiert die Gebote und Verbote zu definieren. Ohne entsprechende Schutz- und Erhaltungsziele liefen Ge- und Verbote leer bzw. fehle ihnen die entsprechende Rechtfertigung, da die Schwere der Ge- bzw. Verbote am Erhaltungs- bzw. Schutzziel orientiert gemessen werden müsse und nur so der Eingriff in die Rechte Dritter zu einem adäquaten Ausgleich gebracht werden könne. Die fehlende Definition der Schutz- und Erhaltungsziele sei damit nicht nur eine Problematik des Bestimmtheitsgrundsatzes, sondern auch des Verhältnismäßigkeitsprinzips.
Die N2000-LVO LSA verstoße ebenfalls gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Die Regelung in § 11 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA, wonach Angelfischerei im Umkreis von 50 m um erkennbare Ansammlungen von Wasser- und Watvögeln wie Enten, Gänse und Limikolen unzulässig sei, sei zu unbestimmt, da unklar sei, wann eine „Ansammlung“ vorliege. Auch werde nicht deutlich, was gelten solle, wenn sich die Ansammlung auf den Angler zubewege. Soweit unter § 3 Abs. 5 der Anlage 3.7 N2000-LVO LSA das Angeln am „linken“ Ufer der Milde sowie am „linken“ Ufer des Secantsgrabens freigestellt sei, sei unklar, ob das linke Ufer stromaufwärts oder stromabwärts gemeint sei. Das gelte auch, soweit nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a und b der Anlage 3.9 N2000-LVO LSA das Anlanden und Zelten „rechtsseitig“ von Elbkilometer 381,2 bis 381,4 und 381,8 bis 382,0 freigestellt sei. Soweit nach § 3 Abs. 5 Nr. 2 der Anlage 3.38 N2000-LVO LSA das „Fischen“ im Umkreis von 30 m um erkennbare Biberbaue verboten sei, sei nicht zu erkennen, was gemeint sei, da die Verordnung regelmäßig definiere, wann und wo das „Angeln“ erlaubt sei. Es sei unklar, ob die Begriffe „Fischen“ und „Angeln“ gleichbedeutend seien. Die Regelung des § 3 Abs. 6 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 6 der Anlage 3.4 N2000-LVO LSA, nach der für das Angeln vom Boot aus in der Schutzzone des Stausees C-Stadt eine Erlaubnis erteilt werden könne, sofern ein Abstand von mindestens 300 m zum „Ufer“ des Nebendammes und zum „Ufer“ der an der Nordspitze des Sees ins Gewässer hineinragenden Landfläche eingehalten werde, sei zu unbestimmt, da die Lage des Ufers vom Wasserstand abhängig und somit veränderlich sei und feste Grenzzeichen wie Bojen nicht zur Markierung verwendet würden. Dem Normanwender sei eine Abstandsbestimmung vom Wasser aus nicht möglich, denn ein Abstand von 300 m sei nicht ohne weiteres ersichtlich. Unklar sei auch der Begriff des „Standgewässers“. In mehreren Bestimmungen werde geregelt, dass Besatzmaßnahmen in Standgewässern nur nach Erlaubnis zulässig seien (etwa: § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.27 N2000-LVO LSA). Der Begriff werde (nur) in den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA definiert. Damit würden wesentliche Regelungsgehalte nicht in der Verordnung selbst festgelegt, sondern in einem Anwendungserlass, der Anpassungen und Änderungen unterliege. Wenn wesentliche Bestimmungen nicht in der Verordnung selbst, sondern in einem Anwendungserlass geregelt würden, genüge die Verordnung nicht den Bestimmtheitsanforderungen.
Die N2000-LVO LSA sei auch materiell rechtswidrig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Unterschutzstellung seien nicht gegeben. Eine Unterschutzstellung i.S.d. BNatSchG setze voraus, dass diese aus Gründen des Naturschutzes oder der Landschaftspflege erforderlich sei. An dieser Voraussetzung fehle es. Eine umfassende Bestandsaufnahme der fraglichen Arten im Gebiet sei nicht erfolgt. Die Belegung der Flächen als Vogelschutz- bzw. FFH-Gebiet sei vielmehr willkürlich erfolgt.
Die N2000-LVO LSA weiche von den EU-Richtlinien ab. Die FFH-RL und die VS-RL gäben vor, welche Maßnahmen erforderlich seien. Die Maßnahmen bzw. Einschränkungen der N2000-LVO LSA gingen weit über die europarechtlichen Vorgaben hinaus und seien nicht von diesen gedeckt. Bei der Unterschutzstellung seien ausschließlich artenschutzrechtliche Aspekte berücksichtigt worden. Das sei fehlerhaft. Die FFH-Richtlinie verlange nicht den Ausschluss der Menschen und damit auch der Angler, sondern gehe vielmehr in Anlehnung an die ganz überwiegend bestehende Kulturlandschaft von einem Nebeneinander der menschlichen Nutzung und des Naturschutzes aus. Auch von Menschenhand gestaltete Kulturlandschaften könnten schutzwürdig sein. Es genüge, dass die Fläche ein Entwicklungspotential hinsichtlich der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts aufweise. Ein Großteil der unter Schutz gestellten Gebiete, wie etwa der Kelbraer Stausee (Anlage 3.4 N2000-LVO LSA) oder die Teichgebiete Osternienburg (Anlage 3.13 N2000-LVO LSA), seien reine Kulturlandschaften. Diese Gebiete seien nicht ausschließlich sich selbst und damit der Natur zu überlassen. Die Kulturlandschaft sowie die gesellschaftliche Nutzung seien gleichwertig in die Abwägung einzustellen. Dies sei nicht geschehen. Die Nutzung der von ihnen bewirtschafteten Gewässer entspreche einer Jahrhunderte alten kulturellen Entwicklung und liege im überwiegenden öffentlichen Interesse.
Darüber hinaus bestehe ein Konflikt mit der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL). Nach der WRRL gelte ein Verschlechterungsverbot. Hiermit solle europaweit ein guter ökologischer Zustand bzw. ein gutes ökologisches Potential aller Oberflächengewässer und des Grundwassers erreicht werden. Die FFH-RL sei dagegen eine arten- und gebietsbezogene Naturschutzrichtlinie. Fische würden nicht nur als Qualitätskomponente, sondern auch als Schutzobjekt angesehen. FFH-Gebiete würden durch den Erhaltungszustand der in den Anhängen aufgeführten Arten und der zönotischen Zugehörigkeit bewertet. 74 % aller Rundmäuler und Fische gälten als gefährdet oder ausgestorben. Dem Fischartenschutz sei daher das gleiche Gewicht wie dem Vogelschutz beizumessen. Die Regelungen der N2000-LVO LSA stünden dem entgegen, da sich der Zustand der Gewässer bei unterlassener Gewässerunterhaltung durch Eutrophierung und Verlandung erheblich verschlechtere. Naturschutz unter Ausschluss jeglicher Eingriffe in das Schutzgebiet bedeute Verlust zahlreicher Gewässer und damit streng geschützter Fischarten. Zielkonflikte entstünden aus der wachsenden Zahl der Vögel im Schutzgebiet, die mit der Verschlechterung qualitativer Parameter beim Wasser durch massiven Koteintrag einhergehe. Parallel dazu entstünden durch eine Überpopulation der Vögel neue Konfliktfelder durch wachsenden Fraßdruck auf geschützte Fischarten. Die Regelungen der N2000-LVO LSA verletzten daher die WRRL und der Fischgewässerqualitätsverordnung (FischVO).
Die N2000-LVO LSA stehe auch in einem Konflikt mit der AalVO (VO Nr. 1100/2007). Auf der Grundlage der AalVO würden Besatzmaßnahmen durchgeführt, da die Art stark gefährdet sei. In Anwendung der N2000-LVO LSA seien im Jahr 2020 insgesamt 67 Gewässer aus dem Aal-Besatzprogramm herausgenommen worden. Dies sei mit dem Argument erfolgt, dass es sich um Schutzgewässer für die Rotbauchunke handele. Die Rotbauchunke komme in Sachsen-Anhalt jedoch nicht artspezifisch häufig vor, da ihr Verbreitungsgebiet vorwiegend Nord-West- und Osteuropa sei, nicht aber Sachsen-Anhalt. Deshalb sei die Art auch international nicht gefährdet, sondern werde nur in Sachsen-Anhalt als Rote-Liste-Art geführt. Dies sei aber fehlerhaft, da Sachsen-Anhalt kein typisches Verbreitungsgebiet sei. Der Aal habe dagegen internationalen Schutzstatus. Im Ergebnis sei eine sachgerechte Abwägung zwischen den unterschiedlichen Arten nicht vorgenommen worden. Darüber hinaus behindere der Besatz mit Aal im Zweifel das Vorkommen der Rotbauchunken nicht, zum Beispiel, wenn der Besatz mit Glasaalen sehr früh im Jahr erfolge oder der Besatz so spät erfolge, dass eine Gefährdung eventueller Unkenvorkommen ausgeschlossen sei. Darüber hinaus stelle sich ein natürliches Gleichgewicht zwischen den Arten ein. Diese Punkte seien nicht hinreichend berücksichtigt und insbesondere keiner sachgerechten Abwägung zugeführt worden. Es gebe unterschiedliche Schutzziele, die mangels hinreichender Definition für das jeweilige Gebiet nicht in Wertigkeit zueinander gestellt worden seien. Dies sei als Ausfall der Abwägung fehlerhaft.
Die Einbeziehung ihrer Grundstücke beruhe auf einem materiellen Abwägungsmangel. Ihre Rechte aus Fischereipachtverträgen und ihr Eigentum an Anlagen und Gewässern seien nicht umfassend berücksichtigt worden. Dies betreffe (beispielhaft) die Eigentumsgewässer im SPA0015 „Wulfener Bruch und Teichgebiet Osternienburg“ (Anlage 3.13 N2000-LVO LSA), konkret Pumpenteich, Holzplatzteich, Roter Teich, Grubenteich, Kleiner und Großer Rußteich, die Pachtgewässer im SPA0016 „Mündungsgebiet der Schwarzen Elster“ des KAV Wittenberg (Anlage 3.14 N2000-LVO LSA), die zu 30 ha (20 %) mit einem Angelverbot belegt worden seien, sowie die Pachtgewässer im SPA0004 „Helmestausee Berga-C-Stadt (Anteil Sachsen-Anhalt)“ (Anlage 3.4 N2000-LVO LSA) des KAV Sangerhausen, wo die beangelbare Fläche erheblich verkleinert und die Freistellung des Bootsangelns zur Erreichbarkeit der verbliebenen Flächen abgelehnt worden sei. In diesen Fällen seien ihre Belange nicht umfassend berücksichtigt worden. Es seien nur auszugsweise Angelstrecken und Angelplätze eingerichtet worden. Diese seien über die bestehenden Wege nicht mehr erreichbar, da lediglich gewidmete Wege, nicht aber Bestandswege genutzt werden dürften. Auch seien Unterhaltungs- und Erhaltungsmaßnahmen an den Gewässern nicht mehr realisierbar. Ihre Nutzungsinteressen seien damit nicht ausreichend gewichtet worden. Die Beschränkung der Nutzungsfreiheit verstoße zudem gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Prüfung der Auswirkungen eines Eingriffs werde auf die Ebene von Ausnahmegenehmigungen geschoben. Das Angeln vom Boot auf dem Stausee C-Stadt werde dabei als Projekt (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG) gewertet, so dass für die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 i.V.m. § 3 Abs. 6 Nr. 1 der Anlage 3.4 N2000-LVO LSA eine FFH-Vorprüfung mit anschließender UVP-Prüfung gefordert werde. Die damit einhergehenden Anforderungen seien für einen kleinen Angelverein nicht leistbar. Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit seien nicht ersichtlich. Die Einschränkungen seien nicht erforderlich, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Zudem würden bereits bestehende Beschränkungen aus Schutzgebietsverordnungen nicht kumulativ mit den neuen Beschränkungen der N2000-LVO LSA betrachtet.
Durch die in §§ 4 und 5 N2000-LVO LSA bestimmten Schutzzwecke bestehe ein Zielkonflikt zwischen Vogelschutz und Fischartenschutz. So liege der Stausee C-Stadt sowohl im FFH-Gebiet „Gewässersystem der Helmeniederung“ (Anlage 3.140 N2000-LVO LSA) also auch im Vogelschutzgebiet „Helmestausee Berga-C-Stadt (Anteil Sachsen-Anhalt)“ (Anlage 3.4 N2000-LVO LSA). Die den Stausee durchfließende Helme insbesondere unterhalb des Stausees sei ein Schutzgebiet vor allem zum Schutz aquatischer Lebensformen wie Fische, Mollusken und anderen. Unter Einräumung des Vorrangs des Schutzzieles Vogelschutz sei auf behördlicher Ebene entschieden worden, den Stausee jährlich vollständig abzulassen und für mindestens vier Wochen leer stehen zu lassen. Dies führe dazu, dass die Fischfauna eines sehr großen Stillgewässers einschließlich des Sediments, das sich notwendigerweise in einem Stausee sammle, mit dem Ablassen in das FFH-Schutzgebiet der Helme (einem kleinen Fließgewässer) eingebracht werde. Dadurch werde zum einen die Fischfauna vollständig durcheinandergebracht und durch den massiven Fischeintrag überlastet. Durch die Sedimentausspülung würden zudem die für Kieslaicher im Rahmen eines Millionenprojektes zur Renaturierung der Helme angelegten Laichplätze verschlammt und damit Fisch- und Molluskenbruten zerstört bzw. für Jahre beeinträchtigt. Dies resultiere aus der Übereinanderlegung unterschiedlicher Schutzgebiete. Dadurch entstehe ein Ungleichgewicht, da das bisherige Agieren der Naturschutzbehörden zeige, dass dem Vogelschutz der Vorrang gegenüber dem Schutz der Fischarten eingeräumt werde. Der Konflikt zwischen den Schutzgebieten werde zu Gunsten des Vogelschutzes gelöst. Dies sei im Rahmen des Erlasses der N2000-LVO LSA nicht hinreichend berücksichtigt worden. Dort werde vielmehr angemerkt, es handele sich um ein Vogelschutzgebiet und damit komme dem Vogelschutz der Vorrang zu. Damit werde eine Art zu Lasten einer anderen bevorzugt. Hierin liege ein Abwägungsmangel. Die Schutzmaßnahmen zugunsten des Vogelschutzes seien nicht hinreichend bewertet und in ihren Voraussetzungen nicht in der Verordnung selbst geregelt worden. Die Beeinträchtigung anderer Arten sei in diesen Gebieten überhaupt nicht betrachtet worden. Bei einer Überlassung der Schutzgebiete an die Natur würden stärkere Arten Schwächere verdrängen. Durch Kulturlandschaften geprägte Gebiete und die darin vorkommenden Arten würden vollständig verschwinden. Dies verletze den Grundsatz, ein Gleichgewicht der Arten herzustellen. Es müsse eine Pflege der Biotope ermöglicht werden, damit diese vor einer Verlandung oder völligen Verschilfung geschützt werden könnten, um die Artenvielfalt zu erhalten. Soweit der Entwicklung von Schilf- und Röhrichtflächen nicht an bestimmten Stellen Einhalt geboten werde, erhielten andere Arten wie z.B. Schwanenhals keine Entwicklungschance. Gleiches gelte für den Fischbesatz entsprechender Gewässer. Dem stehe § 11 Abs. 2 Nr. 2 N2000-LVO LSA entgegen, wonach die Zerstörung oder erhebliche Beeinträchtigung des Uferbewuchses, insbesondere der Gehölze, Röhrichtbestände und Hochstaudenfluren sowie von Wasser- oder Schwimmblattvegetationen, grundsätzlich verboten sei. Dies widerspreche den in § 14 Abs. 1 i.V.m. Anlage 4 N2000-LVO LSA aufgelisteten Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen für die FFH-Gebiete, soweit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Anlage 4 N2000-LVO LSA die Vermeidung starker Verschilfung oder Verlandung empfohlen werde.
Ihr Fischereiausübungsrecht werde unverhältnismäßig stark eingeschränkt. Zwar sei das Verbot bzw. die Einschränkung der Angelfischerei geeignet, den Schutzzweck zu erreichen. Die Mittel seien jedoch weder erforderlich noch angemessen. Dem Recht auf Angelfischerei einerseits sowie dem Naturschutz andererseits komme der gleiche Rang zu, da sie von grundrechtlicher Relevanz seien. Die Einschränkungen wirkten sich in beinahe allen von ihnen genutzten Gewässern aus. Demgegenüber werde das Rechtsgut des Naturschutzes durch das Angeln nicht beeinträchtigt. Dieses sei im Sinne des Naturschutzes strengen Regeln unterworfen. Durch das Angeln werde weder eine Verschlechterung noch eine Gefährdung des Erhaltungszustandes herbeigeführt. Das Angeln habe geringen oder gar keinen Einfluss auf die Schutzgebiete. Es gebe eine verträgliche Koexistenz von Angelfischerei und Naturschutz. Nach dem Runderlass des ML und des MU vom 12. August 1998 „Grundsätze zum Verhältnis von Naturschutz und Jagd sowie Naturschutz und Fischerei in Sachsen-Anhalt“ gelte der Grundsatz der Gleichberechtigung von Naturschutz und Fischerei. Diese Grundsätze fänden sich in der Verordnung nicht wieder. Insbesondere folgende Regelungen seien unverhältnismäßig:
• Das Verbot des Zerstörens oder Befahrens von Ufer, Röhrichten, Gelegen, Schilf, Schwimmblattpflanzen etc. (§ 11 Abs. 2 Nr. 2, 3 und 6 Buchst. a, Abs. 6 N2000-LVO LSA). Dies sei bereits im Fischereigesetz (FischG) und im Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (NatSchG LSA) geregelt und bedürfe einer Ausnahme bei Gewässerunterhaltungsmaßnahmen.
• Das Verbot des Einbringens von Abfall und Lärm (§ 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. b N2000-LVO LSA). Dies sei bereits gesetzlich geregelt und nicht fischerei- bzw. anglerspezifisch.
• Das Verbot des vorrätigen Anfütterns von Fischen (§ 11 Abs. 2 Nr. 5 N2000-LVO LSA). Diese Regelung sei entbehrlich, da sowohl § 15 der Fischereiordnung des Landes Sachsen-Anhalt (FischO LSA) als auch die Gewässerordnungen der anerkannten Naturschutzverbände der organisierten Angler hierzu Regelungen enthielten.
• Das Verbot des Anlegens neuer Boots- und Angelstege (§ 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. c, Abs. 4 Nr. 4 N2000-LVO LSA). Auch hierzu seien bereits Gesetze und Verordnungen erlassen worden. Bestehende Boots- und Angelstege müssten regelmäßig instandgesetzt und erneuert werden. Insoweit sei eine Einschränkung unzulässig. Das gelte insbesondere für behindertengerecht angelegte Angelplätze, Stege und Zufahrten.
• Die Einschränkung der Befahrung der Bundeswasserstraßen mit einem Motorboot. Auf den Bundeswasserstraßen und deren Nebengewässern müsse wie für die Berufsschifffahrt die Motorbootnutzung für Fischer erlaubt bleiben. Die modernen 4-Takt-Motoren verursachten außerdem nur eine sehr geringe Lärmbelästigung. Die Einschränkung der Motorisierung sei vor einem Totalverbot zu prüfen.
• Das Verbot der Angelfischerei in Vogelschutzgebieten im Umkreis von 50 m um erkennbare Ansammlungen von Wasser- und Watvögeln (§ 11 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA). Auf Grund der von Natur aus relativ großen Fluchtdistanz der scheuen Wasser- und Watvögel sei diese Regelung unnötig.
• Die Beschränkung des Befahrens mit Kraftfahrzeugen in den Schutzzonen der Vogelschutzgebiete (§ 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA). Fischereiausübungsberechtigte (Angler) dürften auch Wege mit dem Schild „landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher Verkehr frei“ befahren. Dies entspreche dem Gemeingebrauch. Ein Totalausschluss sei gegenüber einer zeitlichen Begrenzung unverhältnismäßig. Das Betreten und Befahren der freien Landschaft sei bereits in § 24 LWaldG LSA für Wald, in § 56 BNatSchG für die Flur und in § 23 WHG für Gewässer geregelt. Da nunmehr das Befahren von nichtöffentlichen Wegen auch nach Zustimmung der Grundstückseigentümer dem Erlaubnisvorbehalt unterliege, seien viele Gewässer nur noch schwer oder nicht mehr erreichbar. Zudem sei die Entscheidung der Naturschutzbehörde nicht mehr überprüfbar, da dem Naturschutz Vorrang eingeräumt werde. Auch bestehe eine Kompetenzüberschneidung, da nach § 32 LWaldG LSA die Gemeinden für Feldflächen und die Forstbehörden für Waldflächen für Befahrensregelungen zuständig seien. Es sei ignoriert worden, dass in dem Runderlass „Abgrenzung öffentlicher Straßen von Privatwegen in der freien Landschaft; Befahren der freien Landschaft mit Kraftfahrzeugen“ die Befahrung nichtöffentlicher Straßen und Wege sowie durch Zeichen der StVO gesperrter Straßen geregelt worden sei. Dies würde hinfällig werden und eine gewisse Willkür der jeweiligen Naturschutzbehörde würde entstehen; eine regelmäßige landesweite Verwaltungspraxis wäre nicht gesichert.
• Das Verbot bzw. die Beschränkung des Anlegens von Schneisen (§ 11 Abs. 2 Buchst. a bis c N2000-LVO LSA). Das Freihalten der Bereiche um Boots- und Anlagestege bzw. der Zugänge zu einem Gewässer sei für deren Nutzung unumgänglich.
• Das Verbot der Elektrofischerei bei Fischern (Erlaubnisvorbehalt) und Anglern (§ 11 Abs. 5 N2000-LVO LSA). Die Elektrofischerei sei bereits in § 37 FischG geregelt. Die nach dieser Vorschrift möglichen Ausnahmen seien in der N2000-LVO LSA nicht vorgesehen.
• Das Verbot von Besatzmaßnahmen in Standgewässern (z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.27 N2000-LVO LSA). Das Verbot widerspreche der Regelung in § 11 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA, wonach ein Besatz ausschließlich mit gebietsheimischen und nicht gentechnisch veränderten Fischarten sowie Besatz in Fließgewässern ausschließlich entsprechend der charakteristischen Fischfauna zulässig sei. Zudem werde die Hege gemäß § 41 FischG nicht berücksichtigt. Zu einem Hegeplan könne gemäß § 42 Abs. 1 Nr. 2 FischG auch der Fischbesatz gehören.
• Die räumliche und zeitliche Begrenzung des Bootsfahrens und des Angelns in Schutzzonen. Durch den Erlaubnisvorbehalt für die Fischerei und das pauschale Verbot der Angelfischerei in den ausgewiesenen Schutzzonen finde eine Enteignung durch Entzug der Nutzung statt. Das Angelverbot werde nicht nach Maßgabe der vorhandenen Schutzgüter in den jeweiligen Schutzzonen und den Managementplänen verhängt, sondern pauschal, obwohl die Angelfischerei bislang nicht als Eingriff qualifiziert worden sei.
Der Antragsgegner habe vor der Gebietsausweisung nicht bewertet, inwieweit die Angelfischerei den Schutz- und Erhaltungszielen entgegenstehe. Eine Auswertung der im Internet abrufbaren Standarddatenbögen für die einzelnen Natura 2000-Gebiete habe ergeben, dass in keinem Vogelschutzgebiet ein negativer Einfluss durch die Berufs- und Angelfischerei bekannt sei. Die in den Standarddatenbögen verwendete Literatur sei veraltet. In den FFH-Gebieten gehe lediglich in zwei Fällen ein negativer Einfluss von der Angel- bzw. Berufsfischerei aus. Dies betreffe das FFH-Gebiet „Elbaue bei Bertingen“ (FFH 0037), welches durch intensive fischereiliche Nutzung gefährdet sein solle. Darüber hinaus solle ein geringer negativer Einfluss durch den Angelsport bzw. das Angeln im FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Saalemündung und Magdeburg“ (FFH 0050) vorliegen. Aus allen anderen Standarddatenbögen für die vom Betretungsverbot betroffenen Schutzgebiete gingen keine Beeinträchtigungen durch die Berufs- und Angelfischerei hervor. Die umfassenden Einschränkungen der Angelfischerei seien daher nicht nachvollziehbar. Es sei nicht belegt, weshalb die in den Standarddatenbögen enthaltene Bewertung, dass ein Konflikt mit der Angelfischerei nicht festgestellt werden könne, durch die Verordnung geändert werde. Der Schutzstatus sei nicht zu ändern. Die Gebiete würden mit dem jeweiligen Schutzstatus gemeldet. Die jetzige Reglementierung entspringe daher keiner EU-rechtlichen Vorgabe. Die Einschränkungen des Gemeingebrauchs der Natur und die Abschaffung der Kulturlandschaft seien unverhältnismäßig.
Es liege auch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die gelte im Verhältnis zwischen Anglern und Jägern. Deren Tätigkeiten seien ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt worden. Während nicht gewidmete Wege von Anglern nicht mehr genutzt werden dürften, seien Jagdausübungsberechtigte als Revierinhaber, Begehungsscheininhaber und Jagdgäste weiterhin dazu befugt. Diese Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt. Beiden Gruppen komme eine Hegepflicht zu. Zur Hege gehöre die Unterhaltung der Gewässer, die Einsetzung von Fischbrut, die Beseitigung von Fischereischädlingen, die Totalschonung oder das Anlegen von Biotopen als fördernde Maßnahmen. Dies decke sich mit den Pflichten des Jägers, der gleichermaßen neben der Bejagung auch die Hege durchzuführen habe. Dennoch erfolge die Behandlung beider Gruppen unterschiedlich, indem den Jägern das umfassende Wegerecht zu seinen Revieren gewährt werde, den Anglern die Erreichbarkeit der ihrer Hegepflicht unterliegenden Gewässer aber untersagt werde, da die angelegten Wegenetze nicht mehr genutzt werden könnten bzw. nur noch mit erheblichem Aufwand (Antragstellung mit UVP-Prüfung) und gegen Zahlung von Gebühren.
Die N2000-LVO LSA enthalte eine weitere ungerechtfertigte Ungleichbehandlung, indem sie in § 3 Abs. 1 Nr. 6 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA das Befahren des Kelbraer Stausee mit motorbetriebenen Wasserfahrzeugen verbiete, hiervon aber das Befahren mit einem Motorboot der DLRG sowie des Segel-Clubs Kyffhäuser e.V. zur Gewährleistung der Sicherheit und schnellstmöglicher Hilfeleistung während der Sport-, Trainings- und Wettkampfzeiten ausnehme. Zudem stehe das reguläre Bootsangeln auf dem Kelbraer Stausee gemäß § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA unter Erlaubnisvorbehalt, während das Segeln durch Sportler zugelassen sei (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA). Hinzu komme, dass das Angeln in der Schutzzone i.S.d. § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA nach Auffassung der Naturschutzbehörde ein Projekt sei, das einer Umweltverträglichkeitsprüfung zuzuführen sei. Insoweit sei der Gleichheitsgrundsatz nicht beachtet worden, da gleiche Tätigkeiten ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt würden. Auch der Anglerverein müsse für Hegemaßnahmen oder Einsatzmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Naturschutz den See motorisiert befahren können. Zudem könne es auch sein, dass auf dem See befindliche Angler mit ihren Booten geborgen werden müssten, ähnlich wie beim Segelverein.
Schließlich liege eine Verletzung der Eigentumsgarantie vor. Sowohl das Fischereirecht als auch das Fischereiausübungsrecht seien Eigentum i.S.d. Art. 14 Abs. 1 GG. Das Eigentum am Gewässer und das Fischereirecht stünden gleichwertig neben den Belangen des Naturschutzes. Zwar seien die Regelungen des Naturschutzes keine Enteignungen i.S.d. Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums. Die Grenze der Sozialpflichtigkeit werde jedoch überschritten, wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden sei oder sich nach Lage der Dinge anbiete, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden werde. So liege der Fall hier. Die Ausübung der Eigentümerbefugnisse sei so stark eingeschränkt, dass eine Privatnützigkeit des Eigentums überhaupt nicht mehr gegeben sei. Die Gewässer in Sachsen-Anhalt litten infolge anhaltender Hitze und geringer Niederschläge der letzten Jahre unter einem erheblichen Wassermangel. An der Elbe komme die Sohlvertiefung hinzu. Niedrige Wasserstände begünstigten die Verlandung und steigerten das Risiko von Eutrophierung und Fischversterben. In zahlreichen Fällen würden Angelvereine im Hinblick auf das Fischsterben auch strafrechtlich zur Verantwortung gezogen, wenn und soweit sie nicht nachweisen könnten, durch ausreichende Hegemaßnahmen dem Fischsterben vorgebeugt zu haben. Durch die umfassenden Betretungsverbote, Nutzungsverbote an Wegen und die Untersagung von Gewässerunterhaltungsmaßnahmen, wie z.B. die Pflanzenbiomasseentnahme sowie das Vergrämen von Wasservögeln zur Vermeidung der Schäden an Gewässern durch Koteintrag (Eutrophierung) und Fischfraß, stehe zu befürchten, dass es zu umfassenden Verlandungen von Gewässern, Fischsterben und Artenschwund kommen werde. Die Gewässer seien dann nicht mehr zur Bewirtschaftung nutzbar. Hegemaßnahmen, die erforderten, dass Schneisen im Schilf angelegt werden und die Gewässer überhaupt erst über die maßgebliche Zuwegung erreicht werden könnten, seien nicht mehr möglich. Hierdurch würden die Eigentümer von Gewässern und die Fischereiausübungsberechtigten gezwungen, gegen das Fischereigesetz zu verstoßen. Hegemaßnahmen, wie z.B. das Abfischen und die Bergung von verendeten Fischen, erforderten zwingend das Befahren von Flachwasserbereichen und Schwimmblattgesellschaften. Gerade in Eilfällen, wie z.B. bei einem Gewässer, welches kurz vor dem Umkippen stehe, sei das langwierige Genehmigungsverfahren vor einer unteren Naturschutzbehörde nicht durchführbar. Dies setze voraus, dass eine FFH-Vorprüfung oder eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werde. Die fischereiliche Hege gemäß § 4 Abs. 2 FischG LSA werde damit in einem unzulässigen Maß eingeschränkt, insbesondere durch die Verbote gemäß § 11 Abs. 2 Buchst. a, Abs. 3 und Abs. 6 N2000-LVO LSA. Regelungen zur Durchführung sinnvoller Erhaltungsmaßnahmen an Gewässerlebensraumtypen und aquatischen Organismen seien nicht möglich. Durch die Untersagung der Nutzung von Zuwegungen mit Ausnahme der gewidmeten Wege sei die Erreichbarkeit der Mehrzahl der Gewässer nicht mehr gegeben. Diese seien nicht mehr nutzbar und damit der Privatnützigkeit entzogen. Soweit gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA die Erneuerung von Pachtverträgen in bisherigem Umfang und bisheriger Art möglich sei, aber unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt werde, seien die Angler als Fischereiausübungsberechtigte benachteiligt. Die Möglichkeiten, ein Gewässer zu pachten, seien durch die N2000-LVO LSA aufgrund des Erlaubnisvorbehalts erheblich eingeschränkt. Dem Antragsteller zu 1 seien damit die Erwerbsmöglichkeiten erheblich eingeschränkt worden, wodurch er gegenüber anderen Naturschutzverbänden ungleich behandelt werde. Dies sei nicht nachvollziehbar. Outdoor-Aktivitäten, wie Sport und Freizeit, ließen sich als Gefährdungsursache in 64 % aller Biotoptypen der Binnengewässer feststellen. Die Angelfischerei nehme an dieser Stelle gar keinen oder nur einen untergeordneten Stellenwert ein. Auch diesem Umstand werde § 11 Abs. 2 N2000-LVO LSA nicht gerecht.
Die Antragsteller beantragen,
die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA) vom 20. Dezember 2018 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor, der Antrag sei zulässig, allerdings könne der Antragsteller zu 1 seine Antragsbefugnis nicht aus § 64 Abs. 1 BNatSchG herleiten. Er sei als im Land Sachsen-Anhalt anerkannter Umwelt- und Naturschutzverband lediglich befugt, Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 4a bis 7 BNatSchG einzulegen. Der Erlass von Rechtsverordnungen sei keine der dort genannten Entscheidungen. Er könne seine Antragsbefugnis auch nicht daraus herleiten, dass er angebe, die Angelfischerei einschließlich aller von ihm vertretenen Vereine zu vertreten. Erforderlich für die Antragsbefugnis nach § 47 VwGO sei die Geltendmachung der Verletzung subjektiver Rechte. Die rein ideelle Interessenvertretung genüge nicht.
Der Antrag sei unbegründet. Die N2000-LVO LSA sei rechtmäßig.
Gesetzliche Grundlage der N2000-LVO LSA sei § 23 Abs. 2 NatSchG LSA. Diese Vorschrift sei verfassungs- und rechtmäßig. Insbesondere seien die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 79 Abs. 1 Satz 2 Verf LSA) eingehalten und die Vorgaben des § 32 Abs. 3 BNatSchG beachtet.
Die festzulegenden Schutzgebiete seien durch § 23 Abs. 2 Satz 1 NatSchG LSA i.V.m. § 32 Abs. 2 BNatSchG gesetzlich vorgegeben. Es handele sich um die FFH-Gebiete, die von der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL festgelegt worden seien, und die Vogelschutzgebiete, die gemäß Art. 4 Abs. 3 VS-RL i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG der EU-Kommission benannt worden seien. Die erfassten Schutzgüter seien ebenfalls vorgegeben. Es handele sich um die LRT und Habitate, die in der FFH- und VS-RL benannt seien. Er habe die Schutzgüter auf der Grundlage der zuvor erfolgten Kartierungen und angefertigten Standarddatenbögen zu bestimmen. Die räumlichen und sachlichen Bezugspunkte für die Verordnungsgestaltung seien damit durch den Gesetzgeber vorgegeben. Die weiteren Regelungsinhalte der Verordnung ergäben sich hieraus programmartig: Der Schutzzweck ergebe sich aus den Erhaltungszielen (§ 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG). Diese seien in § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG definiert als Ziele, die im Hinblick auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen LRT von gemeinschaftlichem Interesse, einer in Anhang II der FFH-RL oder in Artikel 4 Absatz 2 oder Anhang I der VS-RL aufgeführten Art für ein Natura 2000-Gebiet festgelegt seien. Der Maßstab des günstigen Erhaltungszustandes sei in § 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG vorgegeben. Bei den festzulegenden Schutzbestimmungen und Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen handele es sich um Maßnahmen, die auf den Schutzzweck ausgerichtet seien, was auch durch § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG deutlich werde. Der Schutzzweck der Gebiete sei Maßstab für das mögliche Ausmaß der Regelungen.
Soweit die Antragsteller ursprünglich geltend gemacht hätten, es sei ihm weder nach Unions- noch nach Bundesrecht gestattet, die Erhaltungsziele zu definieren, hielten sie hieran offenbar nicht mehr fest, soweit sie nunmehr rügten, die gebietsbezogenen Schutz- und Erhaltungsziele seien in der N2000-LVO LSA nicht konkret genug festgelegt. Es liege auch kein Verstoß gegen § 32 Abs. 3 BNatSchG vor, soweit nach § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA die Erhaltungsziele von ihm festzulegen seien. Die Antragsteller würden den Gehalt von § 32 Abs. 3 BNatSchG missverstehen, wenn sie davon ausgingen, dass die Erhaltungsziele bereits (extern) vorgegeben seien. Zwar habe gemäß § 32 Abs. 3 BNatSchG die Schutzerklärung den Schutzzweck entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu bestimmen. Dies besage jedoch lediglich, dass die Erhaltungsziele der (rechtsverbindlichen) Schutzzweckbestimmung vorgelagert seien. Der Begriff „Erhaltungsziele“ sei in § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG legal definiert. Derartige Ziele seien in den Natura 2000-Richtlinien nicht vorgegeben und könnten es auch nicht sein, da sie spezifisch für die LRT und Arten für das jeweilige Gebiet zu konkretisieren seien. Dies sehe § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA vor.
Die N2000-LVO LSA sei hinsichtlich der Gebietsausweisungen rechtmäßig. Soweit die Antragsteller meinten, die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung seien nur gegeben, wenn dies aus Gründen des Naturschutzes oder der Landschaftspflege erforderlich sei, so würden sie verkennen, dass er durch § 32 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 23 Abs. 2 Satz 1 NatSchG LSA verpflichtet sei, die Gebiete auszuweisen. Die Frage des „Ob“ der Unterschutzstellung sei nicht Bestandteil des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers. Das Gebietsauswahlverfahren sei mit Inkrafttreten der Verordnung über die Errichtung des ökologischen Netzes Natura 2000 vom 23. März 2007 rechtsverbindlich abgeschlossen worden. Auf eine Überprüfung der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit könne es nicht ankommen.
Er habe auch hinreichend detaillierte und aussagekräftige Erhaltungsziele und Schutzzwecke definiert und damit den Vorgaben des § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG, § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA i.V.m. Art. 6 FFH-RL entsprochen. Dass darüber hinaus noch konkretere Anforderungen zu stellen wären, sei der FFH-RL nicht zu entnehmen und werde bisher auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht gefordert. Das von der EU-Kommission eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren habe unabhängig von seinem Ausgang keine Auswirkungen auf die Rechtslage. Selbst wenn die in der N2000-LVO LSA festgelegten Erhaltungsziele nicht im Sinne der Natura 2000-Richtlinien ausreichend detailliert sei sollte, würde dies nicht zu einer Unanwendbarkeit der N2000-LVO LSA führen. Die Feststellung einer Vertragsverletzung führe gemäß Art. 260 Abs. 1 AEUV nicht zu einer sog. „Kassation“ unionsrechtswidrigen nationalen Rechts. Vielmehr erschöpfe sich das Urteil in dieser Feststellung und ggf. der daraus folgenden Anordnung, abstellende Maßnahmen zu ergreifen. Dies sei auch folgerichtig, da eine Situation, in der Europarecht nur unzureichend umgesetzt sei, gegenüber einer vollkommen rechtlosen Situation vorzuziehen sei.
Die Schutzbestimmungen seien rechtmäßig. Sie verstießen nicht gegen höherrangiges Recht, seien hinreichend bestimmt und hielten sich im Rahmen des Normsetzungsermessens. Die N2000-LVO LSA sei mit den einschlägigen europarechtlichen Regelungen vereinbar. Sie verstoße weder gegen die FFH-RL noch gegen die VS-RL. Auch ein Widerspruch zur AalVO oder zur WRRL bestehe nicht. Er setzt sich mit den von den Antragstellern angegriffenen Regelungen detailliert auseinander.
Danach erweise sich die N2000-LVO LSA insgesamt als verhältnismäßig. Insbesondere könne keine Verletzung von Art. 14 GG angenommen werden. Bei den Schutzbestimmungen handele es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die im Rahmen der Sozialbindung grundsätzlich hinzunehmen seien. Die Grenzen der Sozialbindung seien nicht überschritten. Die Belange der Eigentümer und Pächter seien ausreichend gewichtet worden. Ihnen komme allerdings kein genereller Vorrang gegenüber dem Naturschutz zu, der gemäß Art. 20a GG ebenfalls Verfassungsrang genieße. Vielmehr sei es im Rahmen der Abwägung auch zulässig, private Belange gegenüber den Belangen des Naturschutzes zurückzustellen. Dies gelte umso mehr, wenn diese nur örtlich und zeitlich begrenzt gälten, wie es bei den Regelungen für die Angelfischerei fast durchgehend der Fall sei. Die Beschränkungen der Angelfischerei begründeten sich mit den Ansprüchen, die die in den Gebieten als Schutzzweck festgelegten Vogelarten, LRT, charakteristischen LRT-Arten und Anhang ll-Arten an ihre Umgebung hätten. Unverhältnismäßigen Beschränkungen sei dabei durch verschiedene Erlaubnisvorbehalte und die Regelungen in § 13 N2000-LVO LSA vorgebeugt worden. Hinzuweisen sei auf die Freistellungsmöglichkeit gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA i.V.m. § 34 BNatSchG, wonach Projekte nach erfolgter FFH-Verträglichkeitsprüfung zugelassen werden könnten. Zudem könne gemäß § 13 Abs. 3 N2000-LVO LSA und § 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA besonderen Härtefällen abgeholfen werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 10 AG VwGO LSA statthaft. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit nach Maßgabe des § 47 VwGO auf Antrag über die Gültigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift. Hierzu zählt auch die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA).
Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Hiernach ist der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Die N2000-LVO LSA wurde am 20. Dezember 2018 im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ging am 18. Dezember 2019 und damit innerhalb der Jahresfrist beim Oberverwaltungsgericht ein.
Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Rechtsvorschrift in einem Recht verletzt wird (BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 - juris Rn. 12; Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - juris Rn. 8). Die Antragsbefugnis fehlt nur dann, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Antragstellers verletzt sein können (BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 2011 - 3 BN 1.11 - juris Rn. 3; Urteil vom 18. April 2013 - 5 CN 1.12 - juris Rn. 16).
Gemessen daran sind die Antragsteller antragsbefugt. Soweit sie Eigentümer von im Geltungsbereich der N2000-LVO LSA liegenden Gewässern sind, können sie geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Angelfischerei und damit die Nutzung der in ihrem Eigentum stehenden Gewässer einschränken, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Entsprechendes gilt, soweit sich die Beschränkungen der Angelfischerei auf Gewässer beziehen, die von ihnen gepachtet worden sind. Denn es ist zumindest möglich, dass die Antragsteller aufgrund der Beschränkungen der Angelfischerei in den von der N2000-LVO LSA umfassten Schutzgebieten in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt werden (vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - juris Rn. 80). Zudem werden die Antragsteller als Inhaber des Fischereiausübungsrechts i.S.d. § 14 Fischereigesetz (FischG) vom 31. August 1993 (GVBl. S. 464) durch die Beschränkungen der Angelfischerei in den von der N2000-LVO LSA erfassten Pacht- und Eigentumsgewässern durch die Bestimmungen der N2000-LVO LSA beschwert, so dass sie geltend machen können, durch diesen Teil der Verordnung oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (vgl. NdsOVG, Urteil vom 2. Juli 2019 - 4 KN 298/15 - juris Rn. 19).
Die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 1 kann hingegen nicht aus § 64 Abs. 1 NatSchG abgeleitet werden. Nach dieser Vorschrift können von einem Land anerkannte Naturschutzvereinigungen, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 4a bis 7 BNatSchG einlegen. Abgesehen von Rechtsverordnungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG gehören Rechtsverordnungen des Landes nicht zu den Entscheidungen, gegen die der Antragsteller zu 1 als eine vom Land Sachsen-Anhalt anerkannte Naturschutzvereinigung Rechtsbehelfe einlegen kann. Auch aus seiner Stellung als Vertreter der Angelfischerei einschließlich aller von ihm vertretenen Vereine kann er keine Antragsbefugnis herleiten.
Richtiger Antragsgegner ist das Land Sachsen-Anhalt. Die Regelung des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 8 Satz 2 AG VwGO LSA, wonach die Klage gegen die Landesbehörde zu richten ist, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat, gilt nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen, nicht hingegen für Normenkontrollanträge nach § 47 VwGO. Diese sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das ist das Land Sachsen-Anhalt. Demgemäß ist - wie vom Antragsgegner angeregt - das Passivrubrum entsprechend zu berichtigen, da der Antragsgegner in der Antragsschrift zwar falsch bezeichnet, aber erkennbar ist, gegen wen sich der Antrag richten soll (BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 - 8 C 98.85 - juris Rn. 12). Dies gilt insbesondere deshalb, weil auch nach der Berichtigung des Passivrubrums der von der Entscheidung in der Sache betroffene Rechtsträger unverändert geblieben ist. Die Erklärungen der Antragsteller sind darauf gerichtet, das Ziel gegenüber dem richtigen Antragsgegner zu erreichen; sie sind insoweit einer Auslegung bzw. Umdeutung hinsichtlich des Passivrubrums fähig (OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 12. Februar 2015 - OVG 9 S 9.14 - juris Rn. 12).
B. Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet.
Die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA) vom 20. Dezember 2018 ist formell und materiell rechtmäßig.
I. Die N2000-LVO LSA ist formell rechtmäßig.
Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt ist gemäß § 23 Abs. 2 des Naturschutzgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (NatSchG LSA) vom 10. Dezember 2010 (GVBl. S. 569), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Oktober 2019 (GVBl. S. 346), als obere Naturschutzbehörde für den Erlass der N2000-LVO LSA zuständig.
Das nach § 23 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. § 15 Abs. 4 NatSchG LSA vorgeschriebene Verfahren wurde vor Erlass der N2000-LVO LSA durchgeführt. Nach den Angaben des Antragsgegners sind im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung im Jahr 2017 insgesamt 2.850 Stellungnahmen und im Jahr 2018 insgesamt 150 Stellungnahmen zum Verordnungsentwurf eingegangen. Den Einwendungen seien insgesamt ca. 10.300 Sachargumente, davon 417 zur Fischerei sowie 1.407 zu Schutzzonen und den geschützten Uferbereichen an der Elbe, entnommen worden. Jedes Argument sei geprüft, bewertet und einer vorurteilsfreien Abwägung unterzogen worden.
II. Die N2000-LVO LSA ist auch materiell rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der N2000-LVO LSA ist § 23 Abs. 2 NatSchG LSA. Nach dieser Vorschrift wird die obere Naturschutzbehörde ermächtigt, durch Verordnung die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 S. 7) (FFH-Richtlinie - FFH-RL) aufgenommenen Gebiete und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 20 S. 7) (Vogelschutzrichtlinie - VS-RL) benannten Gebiete festzulegen und die zu schützenden Lebensraumtypen und Lebensräume der Tier- und Pflanzenarten sowie der in den Gebieten lebenden Vogelarten zu bestimmen. Die Ermächtigung umfasst außerdem die Festlegung der Schutz- und Erhaltungsziele, der erforderlichen Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen sowie geeignete Gebote und auf den jeweiligen Schutzzweck ausgerichtete Verbote.
1. Die gesetzliche Ermächtigung des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA wird dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und des inhaltsgleichen Art. 79 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (Verf LSA) gerecht.
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 79 Abs. 1 Satz 2 Verf LSA müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber selbst entscheiden muss, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen (Inhalt), welche Grenzen einer solchen Verordnung gesetzt sind (Ausmaß) und welchem Ziel die Regelung dienen soll (Zweck). Das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassene Verordnung haben kann. Allerdings muss die Ermächtigungsnorm in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch nahelegen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber. Ein Bedürfnis, staatliche Regelungen rasch und allgemeinverbindlich und damit durch Rechtsverordnung zu erlassen, kann insbesondere auch aus der Pflicht zur Umsetzung, Durchführung und Ergänzung inter- oder supranationaler Vorgaben resultieren. Zur näheren Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung können auch Rechtsakte außerhalb der eigentlichen Verordnungsermächtigung, insbesondere Rechtsakte anderer Normgeber, herangezogen werden. So kann der Gesetzgeber in einer Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen auch auf Normen und Begriffe des Rechts der Europäischen Union verweisen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 - 2 BvL 1/15 - juris Rn. 54 ff.; BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2017 - 5 C 17.16 - juris Rn. 18; Urteil des Senats vom 14. September 2006 - 2 L 406/03 - juris Rn. 29 m.w.N.).
Gemessen daran bestehen an der hinreichenden Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA keine Zweifel.
Die festzulegenden Schutzgebiete sind durch § 23 Abs. 2 Satz 1 NatSchG LSA i.V.m. § 32 Abs. 2 BNatSchG gesetzlich vorgegeben. Hierbei handelt es sich um die FFH-Gebiete, die von der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL festgelegt worden sind, sowie um die Vogelschutzgebiete, die der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 3 VS-RL i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG benannt worden sind.
Es ist hinreichend vorgezeichnet, welche zu schützenden Lebensraumtypen und Lebensräume der Tier- und Pflanzenarten sowie der in den Gebieten lebenden Vogelarten durch die Verordnung zu bestimmen sind. § 23 Abs. 2 NatSchG LSA dient der Umsetzung der sich aus Art. 3 ff. FFH-RL und Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL ergebenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, besondere Schutzgebiete für die in Anhang I FFH-RL aufgeführten Lebensraumtypen, die Habitate der in Anhang II FFH-RL aufgeführten Arten sowie der in Anhang I VS-RL aufgeführten Vogelarten und der nicht in Anhang I VS-RL aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvögel auszuweisen. Bei einem auszuweisenden FFH-Gebiet sind gemäß Art. 6 Abs. 1 FFH-RL sämtliche in diesem Gebiet vorkommenden LRT nach Anhang I FFH-RL und Arten nach Anhang II FFH-RL zu schützen. In einem auszuweisenden Vogelschutzgebiet umfasst der Schutz sämtliche vorkommenden Vogelarten des Anhangs I VS-RL, die in dem Gebiet regelmäßig auftretenden Zugvogelarten und die jeweiligen Lebensräume der Vögel (Niederstadt, NVwZ 2008, 126 <127>). Die zu bestimmenden Schutzgüter sind damit durch die FFH-RL und die VS-RL vorgegeben. Ein darüberhinausgehendes Ermessen des Verordnungsgebers besteht in dieser Hinsicht nicht.
Es bestehen keine Unklarheiten darüber, welche Schutz- und Erhaltungsziele festzulegen sind. Der in § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA verwendete Begriff der Erhaltungsziele bezieht sich erkennbar auf die Legaldefinition in § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG. Danach sind Erhaltungsziele solche Ziele, die im Hinblick auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps von gemeinschaftlichem Interesse, einer in Anhang II der FFH-RL oder in Artikel 4 Absatz 2 oder Anhang I der VS-RL aufgeführten Art für ein Natura 2000-Gebiet festgelegt sind. Die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes ist damit nicht selbst Erhaltungsziel. Die Erhaltungsziele sind vielmehr für das einzelne Gebiet zu bestimmen, während die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes auf den Geltungsbereich der FFH-RL insgesamt bzw. auf die jeweilige biogeografische Region bezogen ist (vgl. Heugel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Auflage 2018, § 32 BNatSchG Rn. 8 unter Hinweis auf BT-Drs. 16/12274, S. 53). Ein günstiger Erhaltungszustand ist gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG ein Zustand i.S.d. in Art. 1 Buchst. e und i FFH-RL enthaltenen Definitionen. Ergänzend ist auf Art. 1 Buchst. a FFH-RL zurückzugreifen, wonach unter „Erhaltung“ alle Maßnahmen zu verstehen sind, die erforderlich sind, um die natürlichen Lebensräume und die Populationen wildlebender Tier- und Pflanzenarten in einem günstigen Erhaltungszustand i.S.d. Art. 1 Buchst. e oder i FFH-RL zu erhalten oder diesen wiederherzustellen. Die EU-Kommission definiert den Begriff „Erhaltungsziel“ in ihrem Vermerk über die Festlegung von Erhaltungszielen für Natura 2000-Gebiete vom 23. November 2012 (https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/ccommissio_note2_DE.pdf) als das spezifizierte übergeordnete Ziel für die Arten und/oder Lebensraumtypen, für die ein Gebiet ausgewiesen wird, um zur Wahrung oder Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands der betreffenden Lebensräume und Arten auf nationaler, biogeografischer oder europäischer Ebene beizutragen.
Die von der Verordnung nach § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA darüber hinaus festzulegenden Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen, Gebote und auf den jeweiligen Schutzzweck ausgerichteten Verbote sind auf die zuvor definierten Schutz- und Erhaltungsziele hin ausgerichtete Maßnahmen. Auch insoweit ist die dem Verordnungsgeber erteilte Ermächtigung durch den Wortlaut des Gesetzes hinreichend bestimmt und begrenzt.
2. Die Verordnungsermächtigung des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA verstößt auch nicht gegen Bundesrecht.
a) Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die von der N2000-LVO LSA erfassten 26 Vogelschutzgebiete und 216 FFH-Gebiete nicht einzeln gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG erklärt hat, sondern mit der besonderen landesrechtlichen Verordnungsermächtigung des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA den Weg über eine umfassende Landesverordnung gegangen ist. Zwar hat der Bundesgesetzgeber in § 32 Abs. 2 BNatSchG keine eigenständige bundesrechtliche Schutzgebietskategorie „Natura 2000-Gebiet“ geschaffen, sondern auf die in § 20 Abs. 2 BNatSchG vorgegebenen Schutzkategorien verwiesen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 32 BNatSchG Rn. 10; Hentschke, in: Dombert/Witt, Münchener Handbuch Agrarrecht, 2. Auflage 2016, § 14 Rn. 92; Wolf, ZUR 2005, 449 <452>). Gleichwohl ist die Unterschutzstellung durch eine auf § 23 Abs. 2 NatSchG LSA gestützte Landesverordnung weder verfassungs- noch bundesrechtswidrig.
Verfassungsrechtlich besitzt der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für den Naturschutz und die Landschaftspflege. Soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat, können die Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen (Abweichungsgesetzgebung). Hiervon ausgenommen sind - als abweichungsfeste Kerne - die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes und das Recht des Meeresnaturschutzes. Die konkreten Voraussetzungen und Inhalte für die Ausweisung von Schutzgebieten gehören nicht zu den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes (vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: November 2021, Art. 72 GG Rn. 251 unter Hinweis auf BT-Drs. 16/813, S. 11). Eine Abweichung der Länder von dem in § 20 Abs. 2 BNatSchG geregelten Katalog der Schutzgebietskategorien ist daher - trotz der Kennzeichnung des § 20 BNatSchG als eine Regelung „allgemeiner Grundsätze“ - verfassungsrechtlich zulässig (vgl. Gellermann, NVwZ 2010, 73 <74 f.>).
Darüber hinaus ist eine von § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG abweichende Form der Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete durch § § 32 Abs. 4 BNatSchG ausdrücklich zugelassen. Nach dieser Vorschrift kann die Unterschutzstellung nach den Absätzen 2 und 3 unterbleiben, soweit nach anderen Rechtsvorschriften einschließlich dieses Gesetzes und gebietsbezogener Bestimmungen des Landesrechts, nach Verwaltungsvorschriften, durch die Verfügungsbefugnis eines öffentlichen oder gemeinnützigen Trägers oder durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. Diese Vorschrift betrifft insbesondere die in den Ländern erlassenen oder noch zu erlassenden Gesetze und Rechtsverordnungen, in denen die jeweiligen Erhaltungsziele und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen für die Natura 2000-Gebiete bestimmt werden (vgl. BT-Drs. 16/12274, S. 64). Auf dieser Grundlage ist eine Ausweisung von Natura 2000-Gebieten unter Verzicht auf klassische Schutzgebietsverordnungen i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG durch umfassende gebietsbezogene Rechtsverordnungen der Länder zulässig (vgl. Baum, NuR 2005, 87 <90 f.>; Frenz, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Auflage 2021, § 32 BNatSchG Rn. 88; Gellermann, a.a.O., § 32 BNatSchG Rn. 15; Niederstadt, a.a.O., S. 128 ff.).
Weitergehende Anforderungen an die Art und Weise einer Schutzgebietsausweisung ergeben sich weder aus der FFH-RL noch aus der VS-RL. Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, ein Schutzgebiet mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet ist, u. a. das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sicherzustellen. Nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL muss der rechtliche Schutzstatus des ausgewiesenen Schutzgebiets auch gewährleisten, dass dort die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie erhebliche Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, vermieden werden. Dabei steht den Mitgliedstaaten ein Auswahlermessen hinsichtlich der Form und der Mittel zur Erreichung dieser Ziele zu (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - C-535/07 - juris Rn. 56 ff. m.w.N.; VGH BW, Urteil vom 1. Juli 2021 - 5 S 1770/18 - juris Rn. 40). Hiernach ergeben sich auch aus dem Gemeinschaftsrecht keine Bedenken gegen die Unterschutzstellung der Gebiete durch eine umfassende Landesverordnung.
b) Die Regelung des § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA ist auch nicht deshalb bundesrechtswidrig, weil sie den Verordnungsgeber zur Festlegung der Erhaltungsziele ermächtigt, obwohl diese gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG („entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen“) und durch Unionsrecht vorgegeben sind.
Die von den Antragstellern vertretene Auffassung, die Erhaltungsziele für die von der N2000-LVO LSA erfassten 26 Vogelschutzgebiete und 216 FFH-Gebiete seien nach Unions- und Bundesrecht vorgegeben, ist abwegig. Im Gegenteil gehört die Festlegung der Erhaltungsziele für die jeweiligen Natura 2000-Gebiete zu den wichtigsten Aufgaben der Mitgliedstaaten. Die Erhaltungsziele werden in der FFH-RL an mehreren Stellen ausdrücklich erwähnt. So heißt es in Erwägungsgrund 6, in jedem ausgewiesenen Gebiet seien entsprechend den einschlägigen Erhaltungszielen die erforderlichen Maßnahmen durchzuführen. Dies bezieht sich auf Art. 6 Abs. 1 und 2 FFH-RL, wonach die Mitgliedstaaten für die bzw. in den besonderen Schutzgebieten bestimmte Maßnahmen festzulegen bzw. zu treffen haben. Erwägungsgrund 8 lautet, dass Pläne und Projekte, die sich auf die mit der Ausweisung eines Gebiets verfolgten Erhaltungsziele wesentlich auswirken könnten, einer angemessenen Prüfung zu unterziehen seien. Dies bezieht sich auf Art. 6 Abs. 3 FFH-RL, wonach Pläne und Projekte unter bestimmten Voraussetzungen einer FFH-Verträglichkeitsprüfung unterzogen werden müssen, deren Maßstab die Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen ist (vgl. auch § 34 Abs. 1 BNatSchG). Aus diesen Bestimmungen geht hervor, dass von den Mitgliedstaaten spezifische Erhaltungsziele für jedes einzelne Schutzgebiet festgelegt werden müssen als Bezugsgrundlage für die Bestimmung von gebietsbezogenen Erhaltungsmaßnahmen und für die Durchführung angemessener Prüfungen der Auswirkungen von Plänen und Projekten auf ein Gebiet (vgl. den Vermerk der Kommission über die Festlegung von Erhaltungszielen für Natura 2000-Gebiete vom 23. November 2012, a.a.O.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Erhaltungsziele, solange diese noch nicht (hinreichend) in einer Landesverordnung festgelegt sind, den Gebietsmeldungen an die EU-Kommission zu entnehmen. Hierzu sind die Standarddatenbögen auszuwerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - juris Rn. 75). Vor diesem Hintergrund ist die in § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA enthaltene Ermächtigung zur Festlegung der Schutz- und Erhaltungsziele weder unions- noch bundesrechtswidrig.
Aus dem Umstand, dass die EU-Kommission ausweislich einer Pressemitteilung vom 18. Februar 2021 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_21_412) beschlossen hat, die Bundesrepublik Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof wegen mangelhafter Umsetzung der FFH-RL zu verklagen, und am 18. Februar 2022 im Verfahren C-116/22 in dieser Sache Klage eingereicht hat (ABl. C 148, S. 19), können die Antragsteller nichts für sich herleiten. Die EU-Kommission ist der Auffassung, dass die für die einzelnen Gebiete in Deutschland festgelegten Erhaltungsziele nicht hinreichend quantifiziert und messbar seien und keine ausreichende Berichterstattung ermöglichten (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 7 BNatSchG Rn. 13). Es sei in allen Bundesländern und auf Bundesebene allgemeine und anhaltende Praxis gewesen, für alle 4606 Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung keine hinreichend detaillierten und quantifizierten Erhaltungsziele festzulegen. Dies habe erhebliche Auswirkungen auf die Qualität und Wirksamkeit der ergriffenen Erhaltungsmaßnahmen. Die Auffassung der EU-Kommission bestätigt die Notwendigkeit, die Erhaltungsziele für jedes Natura 2000-Gebiet konkret festzulegen, was durch § 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG LSA ermöglicht wird.
Sollten sich die in den §§ 4 und 5 des Kapitels 1 der N2000-LVO LSA sowie gebietsspezifisch in § 2 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage (Anlage 3 N2000-LVO LSA) als Schutzzweck ausgewiesenen Schutz- und Erhaltungsziele als im Sinne der EU-Kommission zu wenig konkret erweisen, würde dies nicht zur Unwirksamkeit der N2000-LVO LSA führen. Denn es würde dem Zweck der einschlägigen Verpflichtung aus § 32 Abs. 4 BNatSchG, einen der Unterschutzstellung nach § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG gleichwertigen Schutz durch gebietsbezogene Bestimmungen des Landesrechts zu gewährleisten, widersprechen, wenn eine Verletzung der Pflicht zur Ausweisung konkreter Erhaltungsziele zur Unwirksamkeit der entsprechenden Regelungen einer Verordnung führen würde. Jedenfalls dann, wenn eine Rechtsverordnung des Landes zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete zumindest teilweise geeignet ist, einen günstigen Erhaltungszustand der zu schützenden LRT und Arten i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG zu erhalten oder wiederherzustellen, wäre diese Rechtsfolge kontraproduktiv, weil sie dem mit der FFH-RL und dem BNatSchG bezweckten Naturschutz zuwiderlaufen würde. Denn bei Unwirksamkeitserklärung der Verordnung wären sämtliche durch die N2000-LVO LSA untersagten Handlungen wieder erlaubt. Die Festlegung von unionsrechtswidrig zu wenig konkreten Erhaltungszielen wäre danach zwar rechtswidrig, gleichwohl aber wirksam. Die Rechtswidrigkeit hätte lediglich zur Folge, dass der Normgeber zu einem Nachbessern der Verordnung verpflichtet wäre und hierzu von der Rechts- und Fachaufsicht auch angehalten werden könnte. Zudem könnte die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland einleiten (vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 149 zu einem möglichen Verstoß gegen die Verpflichtung zum Erlass geeigneter Gebote und Verbote gemäß § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG). Dieses Ergebnis wird bestätigt durch Überlegungen zu den Konsequenzen der vorliegenden Verdoppelung der Kontrollebenen. Die Bundesländer geraten durch die Verpflichtung zur Ausweisung von Schutzgebieten nach der FFH-RL und der VS-RL unter eine Rechtmäßigkeitskontrolle, die sich sowohl am deutschen als auch am Gemeinschaftsrecht zu orientieren hat. Durch diese Verdoppelung der Kontrollebenen bestehen für die Schutzgebietsausweisungen der Länder unterschiedliche - zum Teil gegenläufige - Kontrollmaßstäbe (vgl. Wolf, a.a.O., S 452). Während aus europäischer Sicht die Wirksamkeit der Schutzgebietsausweisung im Vordergrund steht, geht es nach nationalem Recht um den Schutz der Betroffenen, insbesondere um die Verhältnismäßigkeit der Schutzbestimmungen. Es wäre widersinnig, würden die unionsrechtlichen Maßstäbe, die auf eine möglichst hohe Wirksamkeit der ergriffenen Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen abzielen, im Ergebnis die auf Abwehr ausgelegten Schutzansprüche der von einer Natura 2000-Verordnung nachteilig Betroffenen verstärken.
3. Die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung nach § 23 Abs. 2 NatSchG LSA liegen vor.
Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 NatSchG LSA sind die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL (sog. Gemeinschaftsliste) aufgenommenen Gebiete und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL benannten Gebiete festzulegen. Voraussetzung einer Unterschutzstellung der FFH-Gebiete ist danach deren Aufnahme in die Gemeinschaftsliste durch eine Entscheidung der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL. Die Vogelschutzgebiete müssen der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG benannt worden sein.
Der Senat geht davon aus, dass diese Voraussetzungen hier gegeben sind. Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den 216 FFH-Gebieten, deren rechtlicher Sicherung die N2000-LVO LSA dient, nicht um mit den Entscheidungen der Kommission vom 7. Dezember 2004 zur Verabschiedung der Liste von Gebieten mit gemeinschaftlicher Bedeutung in der kontinentalen biogeographischen Region (ABl. L 381 S. 1) oder in der atlantischen biogeographischen Region (ABl. L 387 S. 1) oder in einem der nachfolgenden Durchführungsbeschlüsse der EU-Kommission (https://lau.sachsen-anhalt.de/naturschutz/natura-2000/meldungen/#c197748) in die Gemeinschaftsliste aufgenommene Gebiete handelt, liegen nicht vor. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass es sich bei den geschützten 26 Vogelschutzgebieten nicht um der EU-Kommission nach Art. 4 VS-RL benannte Gebiete handelt.
Die Unterschutzstellung der Gebiete ist nach dem Wortlaut des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA an keine weiteren Voraussetzungen gebunden. Es ist insbesondere nicht zu prüfen, ob die Unterschutzstellung „erforderlich“ im Sinne von „vernünftigerweise geboten“ ist (vgl. zu Landschaftsschutzgebieten nach § 26 BNatSchG: BayVGH, Urteil vom 13. Dezember 2016 - 14 N 14.2400 - juris Rn. 37; NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 87 ff.; SaarlOVG, Urteil vom 19. September 2019 - 2 C 324/18 - juris Rn. 27). Denn hinsichtlich der in die Gemeinschaftsliste aufgenommenen FFH-Gebiete und der als Vogelschutzgebiete gemeldeten Gebiete besteht gemäß Art. 4 Abs. 4 FFH-RL bzw. gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 VS-RL eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Ausweisung als Schutzgebiet. Hinsichtlich des „Ob“ einer Unterschutzstellung verbleibt damit kein Handlungsspielraum (vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 106; VGH BW, Urteil vom 1. Juli 2021 - 5 S 1770/18 - a.a.O. Rn. 38).
Gleichwohl kann sich die gerichtliche Kontrolle nicht auf die Prüfung beschränken, ob die FFH-Gebiete formell in die Gemeinschaftsliste aufgenommen und die Vogelschutzgebiete an die EU-Kommission gemeldet worden sind. Denn gegen die Auswahl von i.S.d. FFH-RL schutzbedürftigen Flächen durch nationale Behörden und deren Meldung an die EU-Kommission gab es keine Rechtsschutzmöglichkeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 58.05 - juris Rn. 5 ff.; Beschluss vom 12. Juni 2006 - 7 B 24/08 - juris Rn. 8 ff.; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 - juris Rn. 2 ff.; Beschluss vom 23. Januar 2008 - 8 A 154/06 - juris Rn. 34 ff.; OVG Brem, Urteil vom 31. Mai 2005 - juris Rn. 31 ff.; NdsOVG, Beschluss vom 21. März 2006 - 8 LA 150/02 - juris Rn. 5 ff.; Heugel, in: Lütkes/Ewer, a.a.O., § 32 BNatSchG Rn. 16; Kahl/Gärditz, NuR 2005, 555 <556 ff.>). Auch die Entscheidung der EU-Kommission nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL über die Aufnahme der Gebiete in die Gemeinschaftsliste war nicht im Wege einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV (ex-Art. 230 Abs. 4 EGV) angreifbar (vgl. EuGH, Urteil vom 23. April 2009 - C-362/06 P - juris Rn. 19 ff.; EuG, Beschluss vom 22. Juni 2006 - T-136/04 - juris Rn. 43 ff.; Heugel, in: Lütkes/Ewer, a.a.O., § 32 BNatSchG Rn. 17; Kahl/Gärditz, a.a.O., S. 560 ff.). Vor diesem Hintergrund ist den Betroffenen effektiver Rechtsschutz gegen die nationalen Folgemaßnahmen zu gewähren, die zum Schutz der in die Gemeinschaftsliste aufgenommenen Gebiete getroffen werden. In diesem Rahmen ist die Rechtmäßigkeit der Schutzgebietsausweisung zu prüfen. Diese setzt nicht nur den formalen Akt der Eintragung der betroffenen Gebiete in die Gemeinschaftsliste voraus, sondern auch die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsliste. Die Rechtmäßigkeit mitgliedstaatlicher Maßnahmen zur Etablierung des nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL geforderten Schutzniveaus hängt von der Rechtmäßigkeit der Aufnahme der betroffenen Gebiete in die Gemeinschaftsliste ab. Zu prüfen ist damit auch die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlich in Art. 4 i.V.m. Anhang III FFH-RL normierten Maßstäbe, also die inhaltliche Vereinbarkeit der Gemeinschaftsliste mit der FFH-RL und damit die naturschutzfachliche Bewertung. Soweit hiernach die Entscheidung der EU-Kommission nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL der Überprüfung unterliegt, ist Prüfungsmaßstab die gemeinschaftsrechtliche Eigentumsgarantie. Kommt das zur Überprüfung berufene Gericht zu der Überzeugung, dass die Aufnahme bestimmter Flächen mit Art. 4 i.V.m. Anhang III FFH-RL nicht vereinbar ist, kann es die Liste nicht selbst „verwerfen“. Vielmehr ist die Sache nach Art. 267 AEUV (ex-Art. 234 EGV) dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 - a.a.O. Rn. 76 ff.; Beschluss vom 23. Januar 2008 - 8 A 154/06 - a.a.O. Rn. 77; NdsOVG, Beschluss vom 21. März 2006 - 8 LA 150/02 - a.a.O. Rn. 12 ff.; Gärditz, ZUR 2006, 536 <537>; Kahl/Gärditz, a.a.O. S. 563 ff.; aus unionsrechtlicher Sicht: EuGH, Urteil vom 23. April 2009 - C-362/06 P - a.a.O. Rn. 43; EuG, Beschluss vom 22. Juni 2006 - T-136/04 - a.a.O. Rn. 55). Auch im Hinblick auf die Vogelschutzgebiete ist eine Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gebietsmeldung anhand der in Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL niedergelegten Maßstäbe vorzunehmen.
Die Verordnung des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt des Landes Sachsen-Anhalt über die Errichtung des ökologischen Netzes Natura 2000 vom 23. März 2007 (GVBl. S. 82) steht der Überprüfung der Eintragung der FFH-Gebiete in die Gemeinschaftsliste anhand des Maßstabs des Art. 4 i.V.m. Anhang III FFH-RL sowie der Überprüfung der Meldung der Vogelschutzgebiete anhand der Kriterien des Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL nicht entgegen. Die Verordnung beschränkt sich auf die Aufzählung der in Sachsen-Anhalt befindlichen FFH-Gebiete einschließlich der LRT nach Anhang I FFH-RL und Arten nach Anhang II FFH-RL sowie der in Sachsen-Anhalt liegenden Vogelschutzgebiete einschließlich der Arten nach Anhang I VS-RL sowie der regelmäßig auftretenden Zugvogelarten nach Art. 4 Abs. 2 VS-RL. Da in dieser Verordnung weder ein Schutzzweck noch Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder Ge- und Verbote festgelegt sind, bestand für die Eigentümer und Nutzer der in den Gebieten liegenden Grundstücke kein Anlass, hiergegen vorzugehen. Das gilt selbst dann, wenn man annimmt, dass durch die Verordnung vom 23. März 2007 auf einer ersten Stufe die Schutzgebiete rechtswirksam nach außen abgegrenzt und die zu schützenden (Vogel-)Arten benannt wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - juris Rn. 42), denn Einschränkungen für die Grundstücksnutzung ergaben sich hieraus unmittelbar nicht. Darüber hinaus wurden die zu schützenden Gebiete in der N2000-LVO LSA erneut festgelegt, womit die Verordnung vom 23. März 2007 insoweit jegliche Bedeutung verloren hat.
Aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes, wonach die Rechtmäßigkeit der Meldung von FFH-Gebieten im Saarland an die EU-Kommission nicht Gegenstand der Normenkontrolle gegen eine Landschaftsschutzgebietsverordnung sei (SaarlOVG, Urteil vom 19. September 2019 - 2 C 324/18 - juris Rn. 18 und Urteil vom 4. Februar 2020 - 2 C 273/18 - juris Rn. 23), ergibt sich nichts anders. Diese Entscheidungen betrafen Normenkontrollen von Rechtsverordnungen zur Bestimmung von Landschaftsschutzgebieten gemäß § 18 des Saarländischen Naturschutzgesetzes (SNG). Insoweit kam es nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes nicht darauf an, ob die frühere Meldung als Vogelschutzgebiet bzw. Natura 2000-Gebiet zu Recht erfolgt ist, sondern darauf, ob die zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vorliegenden Unterlagen die Festlegung als Landschaftsschutzgebiet nach den Kriterien des § 18 SNG tragen. Demgegenüber richtet sich die vorliegende Normenkontrolle gegen eine Verordnung nach § 23 Abs. 2 NatSchG LSA. Maßgeblich hierfür ist (allein) die Aufnahme in die Gemeinschaftsliste durch eine Entscheidung der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL bzw. die Meldung an die EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 Vogelschutz-RL.
Die Maßstäbe für die Ausweisung der FFH-Gebiete ergeben sich aus Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang III (Phase 1) FFH-RL. Diese Regelung findet sowohl für die Identifizierung von FFH-Gebieten einschließlich der festzulegenden Erhaltungsziele als auch für deren konkrete Abgrenzung Anwendung. Maßgeblich sind ausschließlich die in Anhang III (Phase 1) FFH-RL genannten naturschutzfachlichen Kriterien; Erwägungen, die auf Interessen gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Art abstellen, sind nicht statthaft. Für die Anwendung der Kriterien ist den zuständigen Stellen ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum eingeräumt. Ist die Phase 2 des Auswahlverfahrens abgeschlossen, ein FFH-Gebiet also von der EU-Kommission in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden, verbürgt der Auswahlprozess eine hohe Richtigkeitsgewähr der Gebietsabgrenzung. Nach der Entscheidung der EU-Kommission über die Gebietslistung spricht eine tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit der Gebietsausweisung und -abgrenzung. Für eine gerichtliche Prüfung ist zwar weiterhin Raum. Einwände gegen die Sachgerechtigkeit der Abgrenzung bedürfen aber einer besonderen Substantiierung; sie müssen geeignet sein, die Vermutung zu widerlegen (BVerwG, Urteil vom 14. April 2010 - 9 A 5.08 - juris Rn. 38 f.; Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 22; Urteil vom 28. März 2013 - 9 A 22.11 - juris Rn. 36; Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 59; Heugel, in: Lütkes/Ewer, a.a.O., § 32 BNatSchG Rn. 2 f.; Kahl/Gärditz, a.a.O. S. 563 f.).
Die Ausweisung der Vogelschutzgebiete richtet sich nach Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VS-RL. Hiernach erklären die Mitgliedstaaten insbesondere die für die Erhaltung von in Anhang I aufgeführten Vogelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem die Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind. Art. 4 Abs. 2 VRL ergänzt diese Bestimmung dahin, dass die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse die entsprechenden Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten treffen. Hiernach haben die Mitgliedstaaten die Gebiete auszuwählen, die im Verhältnis zu anderen Landschaftsteilen am besten die Gewähr für die Verwirklichung der Richtlinienziele bilden. Schutzmaßnahmen sind zu ergreifen, soweit sie erforderlich sind, um das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I aufgeführten Vogelarten und der in Art. 4 Abs. 2 VS-RL angesprochenen Zugvogelarten sicherzustellen. Die Auswahlentscheidung hat sich ausschließlich an diesen ornithologischen Erhaltungszielen zu orientieren. Unter Schutz zu stellen sind die Landschaftsräume, die sich nach ihrer Anzahl und Fläche am ehesten zur Arterhaltung eignen. Welche Gebiete hierzu zählen, legt das Gemeinschaftsrecht nicht im Einzelnen fest. Jeder Mitgliedstaat muss das Seine zum Schutz der Lebensräume beitragen, die sich auf seinem Hoheitsgebiet befinden. Entscheidend ist die ornithologische Wertigkeit, die nach quantitativen und qualitativen Kriterien zu bestimmen ist. Je mehr der im Anhang I aufgeführten oder in Art. 4 Abs. 2 VRL genannten Vogelarten in einem Gebiet in einer erheblichen Anzahl von Exemplaren vorkommen, desto höher ist der Wert als Lebensraum einzuschätzen. Je bedrohter, seltener oder empfindlicher die Arten sind, desto größere Bedeutung ist dem Gebiet beizumessen, das die für ihr Leben und ihre Fortpflanzung ausschlaggebenden physischen und biologischen Elemente aufweist. Die Gebietsauswahl und der Gebietszuschnitt haben sich ausschließlich an diesen ornithologischen Kriterien auszurichten. Eine Abwägung mit anderen, insbesondere wirtschaftlichen und sozialen Belangen findet nicht statt. Denn Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL ist das Ergebnis einer bereits vom Gemeinschaftsgesetzgeber getroffenen Abwägungsentscheidung, die keiner weiteren Relativierung zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2003 - 4 B 37.03 - juris Rn. 4 m.w.N., VGH BW, Urteil vom 1. Juli 2021 - 5 S 1770/18 - a.a.O. Rn. 36). Auch die Identifizierung der Vogelschutzgebiete unterliegt nur einer eingeschränkten Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte. Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VRL eröffnet den Mitgliedstaaten ebenfalls einen fachlichen Beurteilungsspielraum in der Frage, welche Gebiete nach ornithologischen Kriterien für die Erhaltung der in Anhang 1 der Richtlinie aufgeführten Vogelarten zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. März 2008 - 9 VR 9.07 - juris Rn. 15; VGH BW, Urteil vom 1. Juli 2021 - 5 S 1770/18 - a.a.O. Rn. 39)
Gemessen daran sind weder Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Gebietsauswahl noch an der Rechtmäßigkeit der Gebietsabgrenzung ersichtlich. Die Antragsteller machen - ohne dies näher zu substantiieren - lediglich geltend, die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung seien nicht gegeben. Soweit sie meinen, eine Unterschutzstellung setze voraus, dass diese aus Gründen des Naturschutzes oder der Landschaftspflege erforderlich sei, so trifft dies - wie oben bereits ausgeführt - nicht zu. Auch ihre Behauptung, es fehle an einer umfassenden Bestandsaufnahme der fraglichen Arten im Gebiet, die Belegung der Flächen als Vogelschutz- bzw. FFH-Gebiet sei vielmehr willkürlich erfolgt, bleibt substanzlos.
Nach den Angaben des Antragsgegners, an deren Richtigkeit zu zweifeln der Senat keinen Anlass sieht, erfolgte die Gebietsauswahl nach gründlicher Erfassung und Auswertung der naturschutzfachlichen Daten. Er habe sich maßgeblich seiner Fachbehörde, dem Landesamt für Umweltschutz (LAU), bedient. Die rechtlichen Anforderungen des Anhangs III Phase 1 FFH-RL und der Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL sowie die fachlichen Konventionen seien beachtet worden. Die entsprechenden Prozesse hätten in intensiver Abstimmung mit den anderen Bundesländern, dem Bund und der EU-Kommission stattgefunden. Es habe sich um ein institutionalisiertes Verfahren gehandelt, das den Sachverstand einer Vielzahl von fachkundigen Stellen involviert habe. Der Antragsgegner weist zu Recht darauf hin, dass dem Verfahren eine hohe Richtigkeitsgewähr zukommt, nachdem die EU-Kommission die auszuweisenden FFH-Gebiete auf der Grundlage der Kriterien des Anhangs III (Phase 2) FFH-RL ausgewählt hat, so dass eine tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit der Gebietsabgrenzung spricht. Diese tatsächliche Vermutung haben die Antragsteller nicht erschüttert.
4. Die Regelungen der N2000-LVO LSA genügen dem Gebot hinreichender Bestimmtheit.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren (NdsOVG, Urteil vom 2. November 2010 - 4 KN 109/10 - juris Rn. 32 m.w.N.). Hierbei bestehen gegen die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe keine Bedenken, wenn sich mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund gefestigter Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lässt. Im Zweifelsfall kann vom Betroffenen erwartet werden, dass er sich durch Nachfrage bei der zuständigen Behörde sachkundig macht (BayVGH, Urteil vom 13. Dezember 2016 - 14 N 14.2400 - a.a.O. Rn. 96).
Gemessen daran verstoßen die von den Antragstellern bezeichneten Vorschriften nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Im Einzelnen:
a) Gemäß § 11 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA ist in den Vogelschutzgebieten Angelfischerei im Umkreis von 50 m um erkennbare Ansammlungen von Wasser- und Watvögeln wie Enten, Gänsen oder Limikolen verboten. In den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA (Stand: 6. Juli 2020) (https://www.natura2000-lsa.de/upload/2_natura_2000/LVO/Pdf/2020_07_06_EB_OnlineVeroeff.pdf) wird der Begriff der „Ansammlung“ als „Verband von Vögeln einer oder verschiedener Arten“ definiert, „der über den Bereich eines Paares oder einer Kleinfamilie hinausgeht“. Eine zahlenmäßige Definition oder Artangaben seien bewusst nicht aufgeführt worden, da dies nicht zielführend sei (Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 90). Nach den ergänzenden Erläuterungen des Antragsgegners soll mit dieser Vorschrift ein Energieverlust der Vögel vermieden werden. Um den berechtigten Nutzerinteressen Rechnung zu tragen, soll die Regelung nicht gelten, wenn lediglich einzelne Vögel betroffen sind. Vor diesem Hintergrund sei der Begriff „Ansammlung“ gewählt worden. Es handele sich um mehr Vögel als nur ein Paar oder eine Kleinfamilie. Diese Auslegung des Begriffs der „Ansammlung“ ist plausibel. Es ist hinreichend klar, was unter einer „Ansammlung“ im Sinne dieser Vorschrift zu verstehen ist.
Die Vorschrift ist auch nicht deshalb zu unbestimmt, weil nicht klar ist, ob sie auch dann gilt, wenn sich eine Ansammlung von Vögeln in einer Entfernung von weniger als 50 m neben einem Angler niederlässt. Zwar erfasst der Wortlaut der Regelung („keine Angelfischerei im Umkreis von 50 m um erkennbare Ansammlungen von Wasser- und Watvögeln“) auch diesen Fall. Eine an Sinn und Zweck der Vorschrift ausgerichtete Auslegung ergibt jedoch, dass die Regelung auf die Annäherung des Anglers an eine Ansammlung beschränkt ist. Sie begründet lediglich eine Unterlassungspflicht - das Meiden von Ansammlungen -, aber keine Pflicht, sich - aktiv - von einer Ansammlung, die sich nachträglich in der Nähe niedergelassen hat, zu entfernen. Ziel der Regelung ist die Beruhigung von Ufer- bzw. Gewässerbereichen, um Scheuchwirkungen zu vermeiden. Eine solche Scheuchwirkung kann z. B. durch die Annäherung des Anglers bzw. dessen Ankunft am Gewässer ausgelöst werden, da dies visuelle und akustische Störungen mit sich bringt. Soweit sich im umgekehrten Fall die Vögel dem verweilenden Angler nähern, stellt die Unterschreitung des vorgegebenen Abstandes keinen Verstoß dar. Es geht dann vielmehr darum, sich (vor allem beim Verlassen der Angelstelle) ruhig und umsichtig zu verhalten, um Scheuchwirkungen zu minimieren (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 90). Wenn sich die Vogelansammlung dem Angler nähert, fehlt es an einer zurechenbaren Handlung des Anglers.
b) Keine Bedenken begegnet die Regelung des § 3 Abs. 5 Anlage 3.7 N2000-LVO LSA, wonach im Vogelschutzgebiet „Milde-Niederung/Altmark“ das Angeln am linken Ufer der Milde sowie am linken Ufer des Secantsgrabens an den in Detailkarte 010 dargestellten Angelstrecken freigestellt ist. Der Antragsgegner erläutert plausibel, dass die Bezugnahme auf das „linke“ Ufer orographisch korrekt auf die Fließrichtung des Gewässers abstellt und allgemeinsprachlich gut nachvollziehbar ist. Darüber hinaus weist er zu Recht darauf hin, dass sich Unklarheiten mit einer einfachen Nachfrage klären lassen. Zudem bezieht sich die Regelung nach ihrem Wortlaut auf die in der Detailkarte 010 dargestellten Angelstrecken, die durch eine Einsichtnahme in das zur N2000-LVO LSA gehörende Kartenmaterial genau lokalisiert werden können.
Entsprechendes gilt für die Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 3 Anlage 3.9 N2000-LVO LSA. Hiernach ist im Vogelschutzgebiet „Elbaue Jerichow“ das Anlanden sowie das Zelten rechtsseitig ganzjährig von Elbkilometer 381,2 bis 381,4 (Buchst. a) und rechtsseitig in der Zeit vom 01. Juli bis 28./29. Februar von Elbkilometer 381,8 bis 382,0 (Buchst. b) freigestellt. Rechtsseitig meint hier die orographisch rechte Seite der Elbe, d.h. ausgehend von der Fließrichtung (Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 19). Auch insoweit kann sich der Adressat der Regelung, soweit ihm nicht klar sein sollte, dass sich „rechtsseitig“ auf die Fließrichtung bezieht, durch eine Nachfrage beim Verordnungsgeber die nötige Klarheit verschaffen.
c) Auch die Regelung des § 3 Abs. 5 Nr. 2 Anlage 3.38 N2000-LVO LSA ist hinreichend bestimmt. Hiernach gilt im FFH-Gebiet „Secantsgraben, Milde und Biese“ für die Angelfischerei: „kein Fischen im Umkreis von 30 m um erkennbare Biberbaue“. Zu Unrecht machen die Antragsteller geltend, es sei unklar, ob mit „Fischen“ etwas Anderes gemeint sei als „Angeln“ oder ob beide Begriffe gleichbedeutend seien. Der Begriff „Fischen“ bezieht sich nach dem Einleitungssatz des § 3 Abs. 5 Anlage 3.38 N2000-LVO LSA („Für die Angelfischerei gilt ...“) eindeutig auf die Angelfischerei. Der Begriff „Angelfischerei“ wird in den Erläuterungen zur N2000-LVO LSA als „freizeitliche Nutzung durch Angler“ definiert, wobei sich die Ausführung auf das „Fangen von Fischen mit Hilfe einer Handangel“ beschränke und „überwiegend vom Ufer aus“ erfolge (Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 86).
d) Die Regelung des § 3 Abs. 6 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 6 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA, wonach im Vogelschutzgebiet „Helmestausee Berga-C-Stadt (Anteil Sachsen-Anhalt)“ das Angeln in der Schutzzone grundsätzlich verboten ist und nur für das Angeln vom Boot aus eine Erlaubnis nach § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA erteilt werden kann, sofern ein Abstand von mindestens 300 m zum Ufer des Nebendammes und zum Ufer der an der Nordspitze des Sees ins Gewässer hineinragenden Landfläche eingehalten wird, ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Das gilt zunächst für den einzuhaltenden Abstand von 300 m. Diese Entfernungsangabe ist keiner weiteren Konkretisierung zugänglich. Auch der Bezugspunkt „Ufer“ des Nebendammes bzw. der an der Nordspitze des Sees ins Gewässer hineinragenden Landfläche ist hinreichend verständlich. Unter „Ufer“ ist die „sichtbare Wasserkante“ zu verstehen, denn nur diese ist in der Örtlichkeit als Bezugspunkt jederzeit erkennbar. Die „sichtbare Wasserkante“ (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 4 N2000-LVO LSA) ist die jeweils aktuell verlaufende Grenze zwischen Wasser und Ufer (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 94) bzw. zwischen Wasser und Land. Anhaltspunkte dafür, dass mit „Ufer“ - im Interesse der Angler - die Uferlinie bei Vollwasserstand der Talsperre gemeint ist, wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, ergeben sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zweck der Regelung. Nur an der sichtbaren Wasserkante ist jederzeit eine Orientierung möglich. Der Umstand, dass die sichtbare Wasserkante vom Wasserstand abhängt, also veränderlich ist, schadet der Bestimmtheit nicht. Der Antragsgegner weist zu Recht darauf hin, dass es sich bei dem Nebendamm des Stausees C-Stadt um ein künstliches Bauwerk handelt, so dass die sichtbare Wasserkante dort weitgehend gleichbleibend ist. Zusätzliche Orientierung werden zukünftig auch die vom Talsperrenbetrieb Sachsen-Anhalt installierten Bojen geben, die sich nach den Angaben des Antragsgegners derzeit noch 100 m vor dem Nebendamm befinden, deren Versetzung auf einen 300 m-Abstand jedoch geplant ist.
e) Die Regelung - beispielsweise - in § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.27 N2000-LVO LSA, wonach im FFH-Gebiet „Landgraben-Dumme-Niederung nördlich Salzwedel“ Besatzmaßnahmen in Standgewässern nur nach Erlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA zulässig sind, ist gleichfalls hinreichend bestimmt. Der Antragsgegner geht zu Recht davon aus, dass sich die Bedeutung des Begriffs „Standgewässer“ durch Auslegung gut ermitteln lässt. Es handelt sich um einen allgemeinverständlichen Begriff, der stehende Gewässer von fließenden Gewässern abgrenzt. Typische Beispiele sind Tümpel, Teiche und Seen. Ob ein Gewässer als Stand- oder Fließgewässer einzuordnen ist, bestimmt sich letztlich nach der Verweildauer des Wassers. Zwar kann es hier Grenzfälle geben, beispielsweise in Stauseen, Altarmen und Seen mit einem permanent durchströmenden Gewässer. Eine hinreichende Konkretisierung ergibt sich jedoch aus dem Zweck des Begriffs. Das Wort „Standgewässer“ wird nach den Angaben des Antragsgegners lediglich in bestimmten gebietsbezogenen Anlagen im Zusammenhang mit der Angelfischerei verwendet. Die Regelung soll es ermöglichen, Reproduktionsgewässer der Arten Rotbauchunke, Kammmolch, Große Moosjungfer und Grüne Keiljungfer vor möglichen Fressfeinden zu schützen. Nur in Natura 2000-Gebieten mit diesen Arten sind diese Schutzbestimmungen aufgenommen worden. Standgewässer sind daher nur solche, die sich angesichts der Fließgeschwindigkeit des Gewässers noch als Reproduktionsraum der genannten Arten eignen. Diese vom Antragsgegner vorgenommene - plausible - Auslegung stimmt mit den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA überein. Hierin werden Standgewässer als „natürliche oder künstlich geschaffene Gewässer“ definiert, die „nicht oder nur geringfügig von Wasser durchströmt“ werden (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 94). Nicht unter die Regelung fielen in der Regel:
• Gewässer mit permanenter Durchströmung durch wasserführende Gräben (z.B. Rahnsee, Kamernscher See)
• Häfen und Stauseen
• Kanäle der Schifffahrt wie z.B. Gnevsdorfer Vorfluter, Elbe-Havel-Verbindungskanal, Pareyer Verbindungskanal, Niegripper Altkanal
• Altarme der Elbe, die Teil der Bundeswasserstraße, aber nicht Teil bestehender Naturschutzgebiete sind. Zum Beispiel Baggerelbe Derben, Sandfurther Haken, Alte Elbe bei Derben, nicht aber z.B. Alte Elbe Bösewig und Klödener Riß.
Der Erlaubnisvorbehalt ziele darauf ab, günstige Bedingungen für die Reproduktion von Rotbauchunke, Kammmolch, Großer Moosjungfer und Grüner Mosaikjungfer zu gewährleisten. Vor diesem Hintergrund ist der Begriff „Standgewässer“ hinreichend bestimmt.
f) Die N2000-LVO LSA ist auch nicht - wie die Antragsteller meinen - deshalb zu unbestimmt, weil wesentliche Regelungsinhalte nicht in der Verordnung selbst, sondern - wie etwa die Definition des Begriffs „Standgewässer“ - in einem Anwendungserlass festgelegt würden. Zwar könnte ein Bestimmtheitsmangel der Verordnung nicht durch einen jederzeit änderbaren Anwendungserlass behoben werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. - juris Rn. 107). Ein solcher Bestimmtheitsmangel liegt jedoch - wie ausgeführt - nicht vor. Vielmehr sind die von den Antragstellern als zu unbestimmt beanstandeten Begriffe der N2000-LVO LSA wie „Ansammlung“, „Fischen“, „Ufer“ oder „Standgewässer“ bereits nach ihrem Wortlaut, jedenfalls aber unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs sowie des Regelungszwecks hinreichend verständlich. Die Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA sollen lediglich - wie der Antragsgegner plausibel erläutert - als Verwaltungsvorschriften einen gleichmäßigen Vollzug sicherstellen und für Dritte die Regelungshintergründe offenlegen und für Zweifelsfälle die aus seiner Sicht maßgebliche Auslegung vorgeben. Sie würden fortlaufend aktualisiert, um auf neue Erkenntnisse und Problemlagen reagieren zu können. Eine Verlagerung wesentlicher Regelungen in einen Anwendungserlass ist damit nicht verbunden.
5. Die Regelungen der N2000-LVO LSA verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
a) Ein Verstoß der N2000-LVO LSA gegen die FFH-RL und die VS-RL wegen ausschließlicher Berücksichtigung artenschutzrechtlicher Aspekte bei gleichzeitiger Vernachlässigung der Schutzwürdigkeit der Kulturlandschaft sowie der gesellschaftlichen Nutzung liegt nicht vor.
Die Auswahl und Abgrenzung der auszuweisenden Vogelschutzgebiete nach Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VS-RL hat sich ausschließlich an der ornithologischen Wertigkeit des Gebiets auszurichten. Maßgebend für die Auswahl und Abgrenzung der FFH-Gebiete sind ausschließlich die in Anhang III Phase 1 FFH-RL genannten naturschutzfachlichen Kriterien. Interessen gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Art bleiben bei der Gebietsauswahl und -abgrenzung unberücksichtigt. Eine Abwägung mit anderen, insbesondere wirtschaftlichen und sozialen Belangen findet nicht statt. Vor diesem Hintergrund ist der Einwand der Antragsteller, das Interesse an der Nutzung der unter Schutz gestellten Gebiete als Kulturlandschaft sei nicht hinreichend berücksichtigt worden, weder bei der Auswahl noch bei der Abgrenzung der FFH- oder der Vogelschutzgebiete von Bedeutung. Der Einwand kann allenfalls bei der Ausgestaltung der Nutzungsbeschränkungen, insbesondere bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit, relevant werden. Jedoch sind auch insoweit - wie noch auszuführen ist - keine Bedenken ersichtlich. Der Antragsgegner weist zu Recht darauf hin, dass die Nutzung der vorhandenen Kulturlandschaften durch die N2000-LVO LSA nicht vollständig ausgeschlossen wird. Die N2000-LVO LSA richtet sich nicht gegen jedes menschliche Eindringen, sondern nur gegen diejenigen Handlungen, die typischerweise zu einer Verschlechterung führen könnten. Nutzungen, die dem Schutzzweck nicht entgegenstehen, blieben demgegenüber freigestellt. Insoweit ist auf die Freistellungen für die Land- und Forstwirtschaft (§§ 7 f. N2000-LVO LSA), die Jagd (§ 9 N2000-LVO LSA) sowie die Gewässerunterhaltung und Fischerei (§§ 10 f. N2000-LVO LSA) hinzuweisen.
b) Es besteht kein zur Unwirksamkeit der N2000-LVO LSA führender Konflikt mit der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 S. 1) - Wasserrahmenrichtlinie - (WRRL). Die Problematik wird in § 14 Abs. 5 N2000-LVO LSA in rechtlich nicht zu beanstandender Weise geregelt.
Der Antragsgegner führt insoweit plausibel aus, dass die Mitgliedstaaten durch die WRRL verpflichtet seien, bis spätestens 2027 bei Oberflächengewässern einen guten ökologischen und chemischen Zustand bzw. ein gutes Potenzial zu erreichen. Da die WRRL Gewässer damit auch als Lebensraum ansehe und für diese einen guten Zustand vorsehe, beförderten sich die Zielsetzungen der Natura 2000-Richtlinien einerseits und der WRRL andererseits grundsätzlich gegenseitig. Im Einzelfall könnten jedoch Zielkonflikte auftreten. Denkbar sei dies etwa, wenn sich im Gewässer auf Grund anthropogener Veränderungen geschützte LRT oder Arten angesiedelt hätten, die einer Renaturierung des Gewässers entgegenstünden. Eine entsprechende Konfliktregelung halte die WRRL zum Teil bereit. Art. 11 Abs. 1, Abs. 3 Buchst. a, Anhang VI WRRL sehe vor, dass die aufzustellenden Maßnahmenprogramme auch die FFH- und VS-RL als Grundlage zu beachten hätten. Damit würden die Ziele und Maßnahmen der Natura 2000-Richtlinien (und der N2000-LVO LSA) in die WRRL integriert. Sollten verschiedenen Ziele tatsächlich in Widerspruch zueinander stehen, gelte gemäß Art. 4 Abs. 2 WRRL das weiterreichende Ziel. Wie das weiterreichende Ziel ermittelt werde, lasse die WRRL offen.
Das hier einzuhaltende Verfahren wird in § 14 Abs. 5 N2000-LVO LSA geregelt. Hiernach gilt, sollten im Einzelfall Konflikte mit den Zielen der WRRL auftreten, das weitreichendere Umweltziel. Die Abwägung hat durch die untere Naturschutzbehörde und die untere Wasserbehörde zu erfolgen. Soweit eine Einigung nicht zustande kommt, entscheidet das Landesverwaltungsamt als obere Naturschutz- und Wasserbehörde. Soweit der Schutzzweck des jeweiligen besonderen Schutzgebietes nachrangig sein sollte, sind Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL sowie § 34 BNatSchG zu beachten und ggf. eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen.
c) Eine Verletzung der Verordnung über die Qualität von schutz- oder verbesserungsbedürftigem Süßwasser zur Erhaltung des Lebens von Fischen (Fischgewässerqualitätsverordnung - FischVO) vom 26. September 1997 (GVBl. S. 860) durch die N2000-LVO LSA ist nicht ersichtlich. Nach der FischVO müssen die in Anlage 1 bezeichneten Fischgewässer mindestens den Qualitätsanforderungen nach Anlage 2 entsprechen. Inwiefern mit der N2000-LVO LSA eine Verletzung der Vorschriften der FischVO erfolgen soll, ist weder von den Antragstellern näher dargelegt noch sonst ersichtlich.
d) Es besteht kein Widerspruch der N2000-LVO LSA zur Verordnung (EG) Nr. 1100/2007 des Rates vom 18. September 2007 mit Maßnahmen zur Wiederauffüllung des Bestands des Europäischen Aals (ABl. L 248 S. 17) (AalVO).
Nach den Angaben des Antragsgegners ist der Besatz mit Aalen gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA weiterhin möglich. Der Antragsteller zu 1 habe auf seinen Antrag hin auch eine entsprechende Genehmigung erhalten. Allerdings seien in Natura 2000-Gebieten die Anforderungen der Schutzgüter zu berücksichtigen. Da der Aal als Raubfisch zugleich als Prädator auftrete, könnten durch den Aalbesatz Gefährdungssituationen für seine Beutetiere (Amphibien, wie z.B. Rotbauchunke, Kammmolch, aber zum Beispiel auch die Larven der Großen Moosjungfer und der Grünen Mosaikjungfer) auftreten. Ein Abwandern des Aales in die Sargassosee erfolge zudem erst während seiner Geschlechtsreife, bis dahin verbleibe er in den besetzten Gewässern. ln Standgewässern seien daher gemäß § 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen Besatzmaßnahmen nur nach Einzelfallkontrolle im Rahmen einer Erlaubniserteilung möglich. Eine solche Vorgabe könne sich nicht mit der AalVO in Widerspruch setzen, da diese gemäß Art. 1 Abs. 3 AalVO gegenüber den Natura 2000-Richtlinen nachrangig sei. Die AalVO ziele auch nicht auf einen Aalbesatz in allen möglichen Gewässern. Sie solle zur Bestandssicherung der Blankaale gewährleisten, dass diese in hinreichender Menge ins Meer zur ihren Laichgebieten (in der Sargassosee) abwandern könnten (Art. 2 Abs. 4 AalVO). Mit dieser Zielsetzung seien gemäß Art. 2 Abs. 3 AalVO von den Mitgliedstaaten Aalbewirtschaftungspläne aufzustellen, die gemäß Art. 2 Abs. 8 AalVO eine Vielzahl verschiedener Maßnahmen vorsehen könnten. Eine dieser Maßnahmen sei der Aalbesatz. Die Rotbauchunke sei eine Anhang II- und Anhang IV-Art gemäß der FFH-Richtlinie und zähle zu den gefährdetsten Amphibienartenarten Mitteleuropas. Sachsen-Anhalt stelle mit seiner Naturausstattung und den klimatischen Bedingungen durchaus ein typisches Ausbreitungsgebiet der Rotbauchunke dar. Es handele sich um eine europäisch-kontinentale Tieflandart, die das atlantisch geprägte Klima in Westeuropa meide. Das Ausbreitungsareal erstrecke sich von Ost- bis Mitteleuropa, wobei in Deutschland die östlichen Bundesländer den westlichen Arealrand dieser Art bildeten. Als wärmeliebende Art finde die Rotbauchunke in Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern sowie Sachsen-Anhalt mit den dort vorhandenen vegetationsreichen Kleingewässern und Uferbereichen größerer Gewässer ideale Bedingungen. In den Vorkommensgebieten weise die Rotbauchunke eine deutliche Rückgangstendenz auf, wodurch sie in der Roten Liste von Sachsen-Anhalt sowie von Deutschland als „stark gefährdet“ eingestuft werde. Ein Erlaubnisvorbehalt sei zu etablieren gewesen, da die Rotbauchunken (wie auch die anderen o.g. Arten) nicht stets feste Gewässer für die Reproduktion aufwiesen. Die Beurteilung der konkreten Interessenlage müsse einer Einzelfallprüfung überlassen bleiben und könne bei Besatzmaßnahmen nicht mit dem Verweis auf ein „natürliches Gleichgewicht der Arten“ beiseite gewischt werden. Der Senat schließt sich diesen Ausführungen an. Hiernach widerspricht die N2000-LVO LSA der AalVO nicht. Vielmehr bleiben auch die von den Antragstellern angesprochenen Besatzmaßnahmen grundsätzlich weiterhin möglich. Allerdings müssen im Einzelfall die Vorgaben der N2000-LVO LSA beachtet werden, insbesondere die in verschiedenen gebietsbezogenen Anlagen (Anlage 3 N2000-LVO LSA) enthaltenen Erlaubnisvorbehalte. Dies entspricht dem in Art. 1 Abs. 3 AalVO vorgeschriebenen Vorrang der FFH-RL.
6. Die N2000-LVO LSA ist nicht deshalb für unwirksam zu erklären, weil der Antragsgegner die betroffenen Belange der Antragsteller nicht ordnungsgemäß ermittelt und abgewogen hat, so dass die Verordnung an einem Abwägungsmangel leidet.
Bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen kommt es im Grundsatz (nur) auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 - 4 BN 8.17 - juris Rn. 8).
Das gilt auch für Schutzgebietsausweisungen nach §§ 20 ff. BNatSchG. Das Normsetzungsermessen des Verordnungsgebers im Naturschutzrecht ist mit der auf ein bestimmtes Vorhaben bezogenen Abwägung aller in Betracht kommenden Belange vor Feststellung eines Plans nicht identisch (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - juris Rn. 13). Die bei der rechtsverbindlichen Unterschutzstellung bestimmter Teile von Natur und Landschaft vorzunehmende Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Schutzes von Natur und Landschaft auf der einen und der Nutzungsinteressen der betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite ist, selbst wenn sie ebenfalls als „Abwägung“ bezeichnet wird, in erster Linie an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden. Diese Würdigung hat auch mit der bauleitplanerischen Abwägung nichts gemein, die gemäß § 1 Abs. 5 bis 7 und § 2 Abs. 3 BauGB besonders ausgestalteten Abwägungsanforderungen unterworfen ist, deren Verletzung angesichts bestehender Planerhaltungsvorschriften (§§ 214 f. BauGB) andererseits nicht stets zur Unwirksamkeit des Bauleitplans führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 - 4 BN 8.17 - a.a.O. Rn. 9). Hiernach würden eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände nicht die Nichtigkeit einer Schutzgebietsverordnung nach sich ziehen. Vielmehr kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets und die Verbote im Ergebnis zu beanstanden sind (vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 108; Urteil vom 19. Oktober 2021 - 4 KN 174/17 - juris Rn. 79).
Diese Grundsätze gelten auch für die Ausweisung von Schutzgebieten durch die N2000-LVO LSA auf der Grundlage des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA. Hierbei unterliegt der Antragsgegner nicht dem Abwägungsgebot. Vielmehr kommt es für die richterliche Kontrolle allein auf das Ergebnis der Rechtsetzung an. Die Grenzen der Handlungsbefugnisse des Antragsgegners ergeben sich dabei in erster Linie aus dem - noch näher zu prüfenden - Verhältnismäßigkeitsprinzip. Das gilt auch, soweit die Antragsteller geltend machen, der Antragsgegner habe ihre Nutzungsinteressen nicht hinreichend berücksichtigt.
7. Soweit die Antragsteller vortragen, durch die verschiedenen in §§ 4 und 5 N2000-LVO LSA bestimmten Schutzzwecke bestehe ein Zielkonflikt zwischen Vogelschutz und Fischartenschutz, begründet dies keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verordnung. Vielmehr sind etwa auftretende Zielkonflikte in § 14 Abs. 3 N2000-LVO LSA geregelt.
Die Entstehung von Zielkonflikten kann - wie der Antragsgegner zu Recht geltend macht - grundsätzlich nicht zur Unwirksamkeit der N2000-LVO LSA führen. Es liegt auf der Hand, dass bei den zahlreichen Schutzgütern der Natura 2000-Richtlinien Zielkonflikte zwischen den Schutzgütern und ihren unterschiedlichen Ansprüchen auftreten können. Die N2000-LVO LSA zieht sich auch nicht - wie die Antragsteller meinen - auf die Grundaussage zurück, dass der Vogelschutz überwiegt. Zielkonflikte können sowohl zwischen Schutzgütern der FFH-Gebiete einerseits und den Vogelschutzgebieten andererseits als auch zwischen Schutzgütern eines einzelnen Gebietes auftreten. Solche Zielkonflikte sind nicht durch generalisierende Vorgaben zu lösen, sondern erfordern nach einzelgebietlicher Prioritätensetzung jeweils Einzelfallentscheidungen. Derartigen Zielkonflikten hat die N2000-LVO LSA mit der Regelung des § 14 Abs. 3 N2000-LVO LSA Rechnung getragen. Hiernach entscheidet bei Zielkonflikten zwischen Schutzgütern die untere Naturschutzbehörde im Einvernehmen mit dem LAU über die Prioritätensetzung. Kommt ein Einvernehmen nicht zustande, entscheidet die obere Naturschutzbehörde.
Nach den Erläuterungen des Antragsgegners ist der Einwand der Antragsteller, bei dem Zielkonflikt zwischen Vogelschutz und Fischartenschutz werde dem Vogelschutz einseitig der Vorrang eingeräumt, vor dem Hintergrund des neu aufzustellenden Betriebsplans des Talsperrenbetriebs für den Stausee C-Stadt zu sehen. Der Betriebsplan habe verschiedene Belange zu berücksichtigen. In erster Linie diene er dem Hochwasserschutz. Weiterhin seien die Vorgaben der WRRL und für die Natura 2000-Schutzgüter zu beachten. Zudem werde der Plan anschließend einer FFH-Verträglichkeitsprüfung unterzogen, wodurch daraus folgende Maßnahmen unter die Freistellung des § 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA fielen. Es sei geplant, den Stausee einmal jährlich komplett abzulassen. Damit werde auch den Aspekten des Vogelschutzes Rechnung getragen. Dass insoweit dem Vogelschutz der Vorrang eingeräumt werde, liege nicht an einer generellen Vorgabe der N2000-LVO LSA, sondern an einer Einzelfallbetrachtung unter Einbeziehung des LAU. Insofern sei die außerordentliche Bedeutung des Gebietes für die Vögel höher zu gewichten gewesen. Das Ablassen solle jedoch in einer Art geschehen, dass Schädigungen der Fischbestände im angrenzenden und dahinterliegenden FFH-Gebiet vermieden würden. Insbesondere seien verschiedene Maßnahmen vorgesehen, um den Schlammeintrag in die Helme zu minimieren. Die Weißfischbestände im Stausee selber würden jährlich abgefischt. Der Laichbestand dieser Fische bleibe hingegen auch bei Ablassen des Sees erhalten. Zu Recht weist der Antragsteller abschließend darauf hin, dass dieser Sachverhalt nicht Gegenstand der Normenkontrolle sein kann.
8. Die Regelungen der N2000-LVO LSA sind verhältnismäßig.
Der Normgeber hat im Bereich des Naturschutzrechts ein „Normsetzungsermessen“ (einen „Handlungsspielraum“), das in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der betroffenen Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - a.a.O. Rn. 13; Beschluss vom 29. Januar 2007 - 7 B 68.06 - juris Rn. 15; NdsOVG, Urteil vom 19. Oktober 2021 - 4 KN 174/17 - a.a.O. Rn. 78). Hierbei müssen nicht sämtliche tatsächlichen oder mutmaßlichen Nutzungsinteressen abwägend in den Blick genommen werden. Vielmehr ist den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt, wenn etwaigen Einzelinteressen durch ein System von Ausnahme- und Befreiungsregelungen Rechnung getragen und auf diesem Weg eine Würdigung konkreter Situationen im Rahmen einer Einzelfallbeurteilung ermöglicht wird (vgl. BayVGH, Urteil vom 13. Dezember 2016 - 14 N 14.2400 - a.a.O. Rn. 83; Beschluss des Senats vom 16. April 2018 - 2 L 114/16 - juris Rn. 7; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 22 BNatSchG Rn. 26).
Als Schutzbestimmungen kommen dabei präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt und repressive Verbote mit Befreiungsmöglichkeit in Betracht. Präventive Verbote sind weniger einschneidend, da sie Handlungen bloß „vorsorglich“ verbieten, um in einem Verwaltungsverfahren die konkrete Gefahr eine Schutzgutsbeeinträchtigung und die Frage der Erlaubniserteilung prüfen zu können. Dagegen sind repressive Verbote einschneidender, da sie eine Handlungsweise generell verbieten und nur ausnahmsweise im atypischen Sonderfall eine im behördlichen Ermessen stehende Befreiung (§ 67 BNatSchG) zulassen. Die Frage, welche Verbotsart in eine Schutzerklärung aufzunehmen ist, richtet sich in erster Linie nach dem Übermaßverbot (vgl. Appel, in: Frenz/Müggenborg, a.a.O. § 22 BNatSchG Rn.48). Darüber hinaus kann der Normgeber bei der Frage, welche Verbote erforderlich sind, auch Gesichtspunkte der Praktikabilität und Möglichkeiten der Überwachung berücksichtigen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 7. Dezember 1989 - 3 A 198/87 - NuR 1990, 281 <283>; Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand: 1. Juli 2020, § 22 BNatSchG Rn. 17; Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 22 BNatSchG Rn. 24).
In einer Landschaftsschutzgebietsverordnung dürfen gemäß § 26 Abs. 2 BNatSchG repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur angeordnet werden, wenn ohne weiteres feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen würden, da landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiter reichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist. Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (vgl. HessVGH, Urteil vom 9. März 2017 - 4 C 328/16.N - juris Rn. 85; NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 111; Urteil des Senats vom 31. Januar 2018 - 2 L 56/16 - juris Rn. 42).
In einem Naturschutzgebiet sind demgegenüber gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe der einzelnen Bestimmungen der Naturschutzverordnung verboten. Eine verbotene Handlung in diesem Sinne setzt dabei nicht voraus, dass sie tatsächlich zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führt. Das Verbot ist vielmehr schon dann gerechtfertigt, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Handlungen solche Folgen haben können, diese also nicht gänzlich außerhalb des Möglichen liegen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 19. Oktober 2021 - 4 KN 174/17 - a.a.O. Rn. 93 m.w.N.). Für die Annahme, dass eine Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder eine nachhaltige Störung möglich ist, besteht für den Verordnungsgeber ein erheblicher Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum; das gilt in gleicher Weise für die Beurteilung der Frage, was an Verboten erforderlich ist, um den Schutzzweck der Verordnung zu erreichen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 7. Dezember 1989 - 3 A 198/87 - a.a.O. S. 282). Präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt haben in einem Naturschutzgebiet keinen Vorrang vor repressiven Verboten mit Befreiungsmöglichkeit. Soweit der Schutzzweck in einem Naturschutzgebiet ein Verbot erfordert, ist es vielmehr regelmäßig sachgerecht, dieses als repressives Verbot auszugestalten und lediglich die Möglichkeit einer Befreiung von dem Verbot vorzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - juris Rn. 37).
Die in der N2000-LVO LSA enthaltenen Verbote stellen für Pläne und Projekte präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt dar, da für diese gemäß Art. 6 Abs. 3 FFH-RL und § 34 BNatSchG eine Verträglichkeitsprüfung vorgeschrieben ist (vgl. Hendrischke, in: Schlacke, BNatSchG, 2012, § 22 BNatSchG Rn. 18). Demgemäß sind gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA Pläne oder Projekte, die sich im Rahmen der Prüfung gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG und § 24 NatSchG LSA als mit dem Schutzzweck des jeweiligen besonderen Schutzgebietes vereinbar erweisen oder bei denen die Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG erfüllt sind, von den Schutzbestimmungen der N2000-LVO LSA freigestellt. Demgegenüber gibt es für Handlungen, die den Tatbestand einer Verbotsnorm im Sinne der §§ 6 ff. N2000-LVO LSA (oder einer gebietsbezogenen Anlage) erfüllen und die damit im Geltungsbereich der N2000-LVO LSA untersagt sind, die keine Pläne oder Projekte i.S.d. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL sowie § 34 BNatSchG sind und damit nicht gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA freigestellt sein können, nur in einem Teil der Verbotstatbestände - etwa in § 6 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA - thematisch beschränkte Anzeige- und Erlaubnisvorbehalte i.S.d. § 18 Abs. 1 - 3 N2000-LVO LSA. Die Untersagung der Verursachung von Luftverunreinigungen gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA enthält keinen derartigen Anzeige- oder Erlaubnisvorbehalt. Darüber hinaus enthält die N2000-LVO LSA zwar in § 13 N2000-LVO LSA (und teilweise in den gebietsbezogenen Anlagen) zahlreiche Freistellungen, die auch Handlungen erfassen, die nicht Pläne oder Projekte sind, etwa Handlungen auf Grund bestandskräftiger Verwaltungsakte (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 N2000-LVO LSA), Handlungen zur Gefahrenabwehr (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 N2000-LVO LSA), Verkehrssicherungsmaßnahmen (§ 13 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA) sowie die bestimmungsgemäße Nutzung, Instandhaltung und Unterhaltung rechtmäßig bestehender baulicher Anlagen (§ 13 Abs. 2 Nr. 9 N2000-LVO LSA). Für Handlungen, die keine Pläne oder Projekte sind, besteht jedoch kein allgemeiner Erlaubnisvorbehalt für den Fall, dass sie dem Schutzzweck der N2000-LVO LSA nicht zuwiderlaufen oder Störungen oder Beeinträchtigungen von Schutzgütern ausgeschlossen sind. Insoweit liegt ein repressives Verbot vor. Hier besteht lediglich bei besonderen Härten die Möglichkeit des Abschlusses einer individuellen Freistellungsvereinbarung (§§ 13 Abs. 3, 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA) oder der Erteilung einer Befreiung (§ 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA i.V.m. § 67 Abs. 2 BNatSchG). Bedenken gegen diese Regelungssystematik der N2000-LVO LSA bestehen nicht.
Bei der Unterschutzstellung von Natura 2000-Gebieten und der Festlegung geeigneter Gebote und auf den jeweiligen Schutzzweck ausgerichteter Verbote gemäß § 23 Abs. 2 NatSchG LSA ist es angesichts der hohen ökologischen Wertigkeit der von den europäischen Naturschutzrichtlinien erfassten Lebensraumtypen bzw. Habitate der Arten und in Ansehung dessen, dass die Gebiete des Netzes Natura 2000 um der Bewahrung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser Schutzgüter willen einzurichten ist, regelmäßig geboten, sich an dem strengen Maßstab des § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG für Naturschutzgebiete zu orientieren (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 32 BNatSchG Rn. 10). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie die Mitgliedstaaten dazu, ein besonderes Schutzgebiet mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet ist, u.a. das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sowie die Vermehrung, die Mauser und die Überwinterung der nicht in diesem Anhang aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten sicherzustellen (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - C-535/07 - a.a.O. Rn. 56 m.w.N.). Nach Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie muss der rechtliche Schutzstatus der besonderen Schutzgebiete auch gewährleisten, dass dort die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie erhebliche Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, vermieden werden (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - C-535/07 - a.a.O. Rn. 58 m.w.N.). Die Vorschriften konkretisieren das Vorsorgeprinzip des Art. 191 Abs. 2 Satz 2 AEUV (ex Art. 174 Abs. 2 Satz 2 EGV) für den Gebietsschutz im Rahmen von Natura 2000 (vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. August 2010 - 8 A 4062/04 - juris Rn. 133). Diese Vorgaben gebieten ein Verbot von Handlungen - im Wege eines repressiven Verbots - in der Regel bereits dann, wenn sie dem Schutzzweck der besonderen Schutzgebiete zuwiderlaufen können, so dass wirksam - im Wege der Vorsorge - sichergestellt werden kann, dass der Schutzauftrag des Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL sowie des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL erfüllt wird.
a) Soweit die Antragsteller geltend machen, das Angeln habe keinen oder nur geringen Einfluss auf die Schutzgebiete und stehe den Schutz- und Erhaltungszielen nicht entgegen, ist dem nicht zu folgen.
aa) Nach den Erläuterungen des Antragsgegners weist die Angelﬁscherei erhebliche Risiken und ein Störungspotential auf, durch das sich der Erhaltungszustand der Bestandteile eines Natura 2000-Gebietes erheblich verschlechtern kann. Der Besatz eines Gewässers mit Raubfischen könne Populationen aller Amphibien- und Libellenarten erheblich beeinträchtigen, da deren Juvenilstadien den Raubﬁschen als Nahrung dienten. Beispielhaft seien als Arten des Anhangs II der FFH-RL der Kammmolch, die Rotbauchunke oder die Große Moosjungfer genannt. Aber auch die charakteristischen Arten von FFH-LRT könnten durch Angelfischerei beeinträchtigt werden. Auch infolge von Bewegung, Lärm oder Licht könnten Arten gestört werden. Ansammlungen rastender, ruhender, schlafender oder gemeinschaftlich Nahrung suchende Vogelarten seien in der Regel sehr störungsempfindlich. Diese Störungen könnten sich lediglich in physiologischen Reaktionen der betroffenen Vögel, aber auch durch Verhaltensreaktionen (Flucht) oder Meidung ansonsten geeigneter Nahrungsflächen bemerkbar machen. Gerade in energetisch angespannten Situationen (Überwinterung, Rast auf dem Zuge, Mauser) könnten Störungen, die zum Auffliegen der Vögel bzw. zur Nicht-Nutzung wichtiger Nahrungsflächen führten, erhebliche Auswirkungen haben. Für Vögel sei aber auch die Störung in der Brutzeit im Zusammenhang mit der langen Verweilzeit der Angler am Gewässer als Gefährdung anzusehen. Derartige Störungen könnten zum Auskühlen der Eier und zur erfolglosen Brut führen. Eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes sei immer dann anzunehmen, wenn sich als Folge der Störung die Größe oder der Fortpﬂanzungserfolg der lokalen Population signifikant und nachhaltig verringere. Bei häufigen und weit verbreiteten Arten führten kleinräumige Störungen einzelner Individuen im Regelfall nicht so weit. Störungen an den Populationszentren können aber auch bei häufigeren Arten zur Überschreitung der Erheblichkeitsschwelle führen. Bei landesweit seltenen Arten mit geringen Populationsgrößen könne eine signifikante Verschlechterung bereits dann vorliegen, wenn die Fortpflanzungsfähigkeit, der Bruterfolg oder die Überlebenschancen einzelner Individuen beeinträchtigt oder gefährdet werde. Weitere indirekte Effekte durch die Angelfischerei seien eine Nährstoffanreicherung durch vorrätiges Anfüttern und damit eine Veränderung des Gewässerlebensraumes und des Artengefüges. Auch dies könne sich in Abhängigkeit der Menge und des aktuellen Zustandes des Gewässers erheblich auswirken. Diesen Erläuterungen treten die Antragsteller nicht entgegen. Die Erläuterungen sind plausibel und zeigen nachvollziehbar auf, dass die Angelfischerei den Schutzzielen der Schutzgebiete zuwiderlaufen kann.
bb) Der Umstand, dass - nach den Angaben der Antragsteller - in den im Internet abrufbaren Standarddatenbögen für die einzelnen Natura 2000-Gebiete in keinem Vogelschutzgebiet ein negativer Einfluss durch die Berufs- und Angelfischerei aufgeführt wird, steht dem nicht entgegen.
Das Argument der Antragsteller, in den Standarddatenbögen finde sich keine Darstellung nachteiliger Einwirkungen auf die Schutzziele durch die Angelfischerei, greift nicht durch. Auch insoweit ist den plausiblen Ausführungen des Antragsgegners zu folgen, wonach Standarddatenbögen zunächst der Erfassung und Einordnung der Gebiete dienten. Sie spiegelten nicht den Abwägungsprozess wider und stellten nicht alle möglichen Gefährdungen dar. Es könne auch keine Rolle spielen, welche Literatur verwendet worden sei. Auch ältere Untersuchungen könnten weiter verwendbar sein. Es komme darauf an, ob es neue Erkenntnisse gebe und ob in der Zwischenzeit wesentliche Veränderungen stattgefunden hätten. Mehr Aufschluss gäben die Managementpläne, die für jedes Gebiet detailliert Beeinträchtigungen und Gefährdungen abbildeten und Handlungsempfehlungen vorsähen. So sei im Managementplan für das SPA-Gebiet „Wulfener Bruch und Teichgebiete Osternienburg“ und das FFH-Gebiet „Diebziger Busch und Wulfener Bruchwiesen“ die Angelnutzung (Übererschließung und erhöhte Trittbelastung) als eine wesentliche Beeinträchtigung der Avifauna in diesem SPA-Gebiet bewertet worden. Es werde u.a. empfohlen, die Angelnutzung an den Gewässern räumlich bzw. zeitlich einzuschränken, damit für die hier vorkommenden Rast- und Brutvogelarten großflächige, störungsfreie und unzerschnittene Röhricht-‚ Ufer- und Verlandungsbereiche zur Minderung optischer und akustischer Störwirkung erhalten und wiederhergestellt würden.
cc) Ohne Erfolg wenden die Antragsteller gegen die N2000-LVO LSA ein, der in dem Runderlass des ML und des MU vom 12. August 1998 „Grundsätze zum Verhältnis von Naturschutz und Jagd sowie Naturschutz und Fischerei in Sachsen-Anhalt“ (MBl. LSA 1998, S. 1660) niedergelegte Grundsatz der Gleichberechtigung von Naturschutz und Fischerei finde sich in der Verordnung nicht wieder.
Dieser Runderlass ist keine bei dem Erlass der N2000-LVO LSA zwingend zu beachtende Maßgabe. Darüber hinaus betrifft die in Abschnitt III. Nr. 1 dieses Runderlasses genannte Gleichberechtigung von Naturschutz und Fischerei nur die „ordnungsgemäße“ Fischerei. Nach deren Definition in der Anlage ist grundlegende Voraussetzung der ordnungsgemäßen Fischerei die Einhaltung sämtlicher fischereirechtlichen Vorschriften sowie der Vorschriften des Naturschutzes und des Tierschutzrechts (Nr. 1 der Anlage). Ordnungsgemäße Fischerei beinhaltet außer einer nachhaltigen Nutzung des Fischbestandes alle Aktivitäten, die auf den Schutz, die Erhaltung und die Fortentwicklung der im Wasser lebenden Tiere und Pflanzen sowie auf den Schutz der Artenvielfalt und der natürlichen Artenzusammensetzung gerichtet sind. Ordnungsgemäße Fischerei schließt die Sicherung und Entwicklung besonders geschützter und gefährdeter Fischarten, Krebse, Muscheln sowie Fischnährtiere ein (Nr. 2.2 der Anlage). Nach Abschnitt III. Nr. 2 des Runderlasses richtet sich die Fischereiausübung in Schutzgebieten nach dem verfolgten Schutzziel und dessen nachhaltiger Sicherung. Für Schutzgebiete mit Fischereiverbot kann in Abhängigkeit von den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Fischerei und dem verfolgten Schutzzweck in Einzelfällen auf Antrag eine Befreiung vom Fischereiverbot erteilt werden. Nach Abschnitt III. Nr. 3.3. des Runderlasses sind in den Europäischen Schutzgebieten (EU SPA) Beeinträchtigungen dieser Gebiete zu vermeiden (Fischereizeiten reduzieren; zeitlich befristete Schongebiete als Pufferzonen betrachten). Inwiefern die N2000-LVO LSA zu diesen Grundsätzen in Widerspruch stehen soll, ist nicht ersichtlich.
b) Die in der Verordnung geregelten Verbotstatbestände sind rechtlich nicht zu beanstanden. Das gilt insbesondere für folgende von den Antragstellern angesprochene Regelungen:
aa) § 11 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA bestimmt, dass die Ausübung der Fischerei außerhalb von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bestehenden Pacht- und Eigentumsgewässern nur nach Erlaubnis nach § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA zulässig ist. Die Fischerei in bestehenden Pacht- und Eigentumsgewässern wird ohne Beschränkung zugelassen. Ebenso werden die Verlängerung und Erneuerung von Pachtverträgen in bisherigem Umfang und bisheriger Art freigestellt. Die Vorschrift ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere stellt sie - entgegen der Auffassung der Antragsteller - keine Enteignung dar.
Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind keine Enteignungen i.S.d. Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass jedes Grundstück durch seine Lage und Beschaffenheit sowie die Einbettung in seine Umwelt, also durch seine jeweilige Situation, geprägt wird. Diese Situationsgebundenheit kann den Gesetzgeber, der gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen und hierbei den privaten und den sozialen Nutzen des Eigentumsgebrauchs (Art. 14 Abs. 2 GG) in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen hat, zu einer entsprechenden Beschränkung der Eigentümerbefugnisse berechtigen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich hieraus eine Art immanenter, d.h. dem Grundstück selbst anhaftender Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet wird. Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 - juris Rn. 16; Beschluss vom 17. Januar 2000 - 6 BN 2.99 - juris Rn. 11; Urteil vom 24. Juni 1993 - 7 C 26.92 - juris Rn. 38; NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 151).
Gemessen daran ist die Regelung des § 11 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA rechtlich nicht zu beanstanden. Eine unzumutbare Beschränkung der Nutzungsinteressen der Eigentümer und Pächter von Gewässern im Geltungsbereich der N2000-LVO LSA ist hiermit nicht verbunden. Sinn und Zweck dieser Regelung ist nach den Angaben des Antragsgegners die Prüfung, ob wertvolle Lebensräume, die z.B. störungsempfindliche Arten oder trittempfindliche Lebensraumtypen beherbergen, durch die neue Nutzung betroffen werden (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 86 f.). Der Erlaubnisvorbehalt ziele nur auf Gewässer ab, an denen bisher keine fischereiliche Nutzung erfolge oder bei denen sich die Nutzung nach Neuabschluss von Pachtverträgen erheblich ändern solle. Eine solche Einzelfallprüfung sei zum Erhalt oder zur Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der Schutzgüter erforderlich. Diese Überlegungen rechtfertigen den in § 11 Abs. 2 Nr. 1 N2000-LVO LSA enthaltenen Erlaubnisvorbehalt für die Aufnahme neuer Nutzzungen.
bb) § 11 Abs. 2 Nr. 2 N2000-LVO LSA verbietet grundsätzlich die Zerstörung oder erhebliche Beeinträchtigung des Uferbewuchses, insbesondere der Gehölze, Röhrichtbestände und Hochstaudenfluren sowie von Wasser- oder Schwimmblattvegetation.
Rechtliche Bedenken gegen diese Regelung bestehen nicht. Nach den Erläuterungen des Antragsgegners ist Hintergrund der Regelung, dass Uferbewuchs und Gewässervegetation einer Vielzahl von Arten (etwa Vögeln, Amphibien, Libellen, Wasserkäfern und nicht zuletzt Fischen) als Lebens-, Rückzugs- oder Brutstätte dienen. Durch die Gewährleistung unterschiedlicher natürlicher Entwicklungen werde eine strukturelle Vielfalt und damit Artendiversität ermöglicht. Die Schutzbedürftigkeit derartiger Biotope werde zwar auch in § 30 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BNatSchG anerkannt. Dennoch sei eine derartige Regelung auch für die Natura 2000-Gebiete erforderlich, da ein europarechtskonformes Rechtsregime unabhängig von Änderungen in anderen Gesetzen zu gewährleisten sei. Im Übrigen sei zur Gewährleistung hinreichender Verständlichkeit der Regelungen eine Konkretisierung im Rahmen der Verordnung geboten, um diejenigen Handlungen herauszustellen, die grundsätzlich zu einer Beeinträchtigung von Natura 2000-Gebieten führen könnten. Hiernach ist die Erforderlichkeit der Regelung gegeben. Sie ist auch verhältnismäßig. Die Interessen der Angelfischerei werden angemessen berücksichtigt. Erlaubt ist neben dem Freihalten von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung existierenden Schneisen im Röhricht (§ 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a N2000-LVO LSA) auch das Zurückschneiden von Röhricht im Rahmen von Hegeplänen gemäß § 42 FischG (§ 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c N2000-LVO LSA). Die Freistellung gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c N2000-LVO LSA zielt insbesondere auf die Möglichkeit ab, einer Verlandung von Gewässern entgegenzuwirken (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 87). Damit wird der in § 14 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 Anlage 4 N2000-LVO LSA enthaltenen Handlungsempfehlung Rechnung getragen, in den FFH-Gebieten für die Erhaltung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der LRT gemäß Anhang I FFH-RL für die LRT der Gewässer eine starke Verschilfung oder Verlandung zu vermeiden.
cc) § 11 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA verbietet das Betreten und Befahren von Röhricht.
Auch diese Regelung ist verhältnismäßig. Sie dient nach den Erläuterungen des Antragsgegners einerseits der Absicherung des Verbots der Beeinträchtigung von Röhricht (§ 11 Abs. 2 Nr. 2 N2000-LVO LSA). Andererseits soll die Störungsfreiheit sichergestellt werden. Röhrichtbestände sind für viele störungsempfindliche Tierarten Rückzugs-, Lebens- und Brutstätten. Ziel der Regelung ist daher, Störungen und damit Beeinträchtigungen dieser Arten vorzubeugen (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 87). Die Interessen der Angelfischerei werden angemessen berücksichtigt. Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 14 N2000-LVO LSA ist das Betreten von Röhrichten, das Befahren von Gewässern sowie die Durchführung von gemeinschaftlichem Hegefischen im Rahmen von Hegeplänen gemäß § 42 FischG freigestellt.
dd) § 11 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA erlaubt den Besatz nur mit gebietsheimischen Fischen i.S.d. § 2 Nr. 1 FischG sowie Besatz in Fließgewässern nur entsprechend der charakteristischen Fauna des betreffenden Fließgewässertyps gemäß WRRL. Ergänzend sind nach besonderen Schutzbestimmungen in gebietsbezogenen Anlagen (z.B. gemäß § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.27 N2000-LVO LSA) Besatzmaßnahmen in Standgewässern nur nach Erlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA zulässig.
Die Regelungen über Besatzbeschränkungen gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA sowie gemäß besonderer Schutzbestimmungen in gebietsbezogenen Anlagen sind verhältnismäßig.
Entgegen dem Vortrag der Antragsteller wird die Freisetzung gentechnisch veränderter Fischarten in der N2000-LVO LSA nicht speziell geregelt. Insoweit ist gemäß § 35 BNatSchG eine FFH-Verträglichkeitsprüfung notwendig.
Hintergrund des Besatzverbots für nicht heimische Fischarten ist nach den Angaben des Antragsgegners der Schutz des gebietsheimischen Fischbestandes. Nicht heimische Fischarten könnten standorttypische und gebietsheimische Tier- und Pflanzenarten sowie Lebensraumtypen nachhaltig schädigen und verdrängen (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 87 f.). Der Erlaubnisvorbehalt für Besatzmaßnahmen in Standgewässern gelte nur in denjenigen FFH-Gebieten, in denen die Anhang-ll-Arten Rotbauchunke, Kammmolch, Große Moosjungfer und Grüne Keiljungfer vorkämen. Die Larven dieser Arten benötigten zur erfolgreichen Reproduktion und Entwicklung fischfreie Standgewässer. Ein innerer Widerspruch der N2000-LVO LSA besteht insoweit nicht, denn § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.27 N2000-LVO LSA geht als spezielle Regelung für das entsprechende Schutzgebiet der allgemeinen Regelung des § 11 Abs. 2 Nr. 4 N2000-LVO LSA vor. Auch ein Verstoß gegen das FischG LSA besteht nicht. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 FischG LSA bleiben die Bestimmungen des Naturschutzrechts durch das Fischereirecht unberührt. Soweit danach gemäß § 42 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FischG LSA in dem vom Fischereiausübungsberechtigten aufzustellenden Hegeplan Bestimmungen über Maßnahmen zur Durchführung des Fischbesatzes getroffen werden müssen, sind die in den gebietsbezogenen Anlagen enthaltenen Verbote von Besatzmaßnahmen in Standgewässern zu beachten.
ee) § 11 Abs. 2 Nr. 5 N2000-LVO LSA verbietet das vorrätige Anfüttern von Fischen.
Die Regelung ist verhältnismäßig. Sie zielt auf eine Verringerung von Nährstoffeinträgen und damit einhergehende Eutrophierung ab. Stickstoffeinträge beeinträchtigen auf vielen Wegen den günstigen Erhaltungszustand von FFH-Lebensräumen und Arten. Eutrophierung führt zur (teils schleichenden) Degradation von Lebensräumen, die hierdurch ihre typische Ausprägung verlieren. Lebensräume einschließlich der darin vorkommenden Arten können somit auch beeinträchtigt werden, ohne dass Flächenverluste eintreten. Die Eutrophierung löst eine Kette von negativen ökologischen Folgen aus, die hinlänglich bekannt und wissenschaftlich belegt sind. Das Ausbringen von Futter in geringen Mengen zum Anlocken von Fischen für den unmittelbar folgenden Fischfang bleibt zulässig. Jede Fütterung darüber hinaus (z. B. Ausbringen von Futter über einen längeren Zeitraum an ein- und derselben Stelle) ist als vorrätiges Anfüttern im Sinne der N2000-LVO LSA zu verstehen und daher untersagt (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 88).
Der Erforderlichkeit der Regelung steht nicht entgegen, dass bereits in § 15 der Fischereiordnung des Landes Sachsen-Anhalt (FischO LSA) vom 11. Januar 1994 (GVBl. S. 16) Fütterungsverbote enthalten sind. Nach § 15 FischO LSA ist nur das Füttern wildlebender, d.h. herrenloser, Fische verboten. Zugleich wird das Anfüttern zum Fischfang gestattet. In den Natura 2000-Gebieten befinden sich jedoch nach den Angaben des Antragsgegners auch eine Vielzahl von geschlossenen Privatgewässern. Die darin befindlichen Fische sind nicht herrenlos, so dass das Verbot des § 15 FischO LSA nicht greift. Zudem ist die Aufnahme der Bestimmung des § 11 Abs. 2 Nr. 5 N2000-LVO LSA - soweit sie nur deklaratorische Wirkung hat - zur Klarstellung gerechtfertigt.
ff) § 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. a N2000-LVO LSA verbietet das Befahren von Schwimmblattgesellschaften, Verlandungs- und Flachwasserbereichen mit dem Boot.
Die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung unterliegt keinen Zweifeln. Das Verbot des Befahrens von Schwimmblattgesellschaften gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. a N2000-LVO LSA dient nach den Angaben des Antragsgegners wie das Verbot des Befahrens von Röhricht gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA dem Schutz von Arten, die Schwimmblattgesellschaften, Verlandungs- oder Flachwasserbereiche als Rückzugs-‚ Lebens- und/oder Brutstätte nutzten. Das Befahren könne zu Störungen und Beeinträchtigungen dieser Stätten führen (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 89).
gg) § 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. b N2000-LVO LSA verbietet die Verursachung von Lärm, insbesondere durch Nutzung von Tonwiedergabegeräten.
Die Regelung ist verhältnismäßig. Nach den Angaben des Antragsgegners soll hiermit eine möglichst weitgehende Beruhigung der Natura 2000-Gebiete sichergestellt werden. Da Lärmverursachung allgemein bei Freizeitnutzung gehäuft auftrete, bestehe ein ähnliches Verbot in § 6 Abs. 2 Nr. 2 N2000-LVO LSA. Eine spezielle Regelung für die Angelﬁscherei sei notwendig, da im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung (auch von Anglerverbänden selbst) Hinweise darauf gegeben worden seien, dass (auch) Angler regelmäßig für Lärmverursachungen verantwortlich seien. Vor diesem Hintergrund ist die Bestimmung des § 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. b N2000-LVO LSA - auch soweit sie nur deklaratorische Wirkung hat - zur Klarstellung gerechtfertigt.
hh) Ein Verbot des Einbringens von Abfall enthält die N2000-LVO LSA nicht. Die entsprechende Rüge der Antragsteller ist gegenstandslos.
ii) Nach § 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. c N2000-LVO LSA ist das Anlegen neuer Boots- und Angelstege nur nach Erlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA zulässig.
Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung sind nicht ersichtlich. Entgegen der Befürchtung der Antragsteller wird die Instandsetzung und Erneuerung bestehender Boots- und Angelstege durch § 11 Abs. 2 Nr. 6 Buchst. c N2000-LVO LSA nicht verboten. Im Übrigen sind gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA Verkehrssicherungsmaßnahmen und gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 9 N2000-LVO LSA Inspektions- und Wartungsmaßnahmen im Rahmen der Instandhaltung von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bestandsgeschützten baulichen Anlagen i.S.d. § 2 Absatz 1 BauO LSA freigestellt. Lediglich die Neuanlage von Stegen wird unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt. Hierdurch soll nach den Angaben des Antragsgegners im Einzelfall durch die zuständige Naturschutzbehörde geprüft werden, ob es durch den Bau zur Beeinträchtigung des Schutzgebietes komme, z.B. durch die Störung von Brutplätzen und Habitaten. Nur in den Schutzzonen der Vogelschutzgebiete, die gesondert für die dort vorkommenden störungsempfindlichen Vogelarten ausgewiesen worden sind, wird die Neuanlage von Stegen (nicht: die Instandsetzung und Erneuerung bestehender Stege) untersagt (§ 11 Abs. 4 Nr. 4 N2000-LVO LSA).
jj) Das Befahren von Bundeswasserstraßen wird in der N2000-LVO LSA nicht geregelt. Die entsprechende Rüge der Antragsteller ist gegenstandslos.
kk) § 11 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA verbietet in Vogelschutzgebieten die Angelfischerei im Umkreis von 50 m um erkennbare Ansammlungen von Wasser- und Watvögeln wie Enten, Gänse oder Limikolen.
Die Regelung ist verhältnismäßig und nimmt hinreichend Rücksicht auf die Interessen der Angelfischerei. Der Antragsgegner gibt an, Wasservögel seien sehr störungsempfindlich und gewöhnten sich zumeist nicht an regelmäßig auftretende Störungen. Folgen könnten von physiologischen Reaktionen über Verhaltensreaktionen (Flucht) bis hin zur Meidung von eigentlich geeigneten Habitaten reichen. Gerade in energetisch angespannten Situationen (Überwinterung, Rast, Mauser) könnten Störungen, die zum Auffliegen der Vögel bzw. zur Nicht-Nutzung wichtiger Nahrungsflächen führten, erhebliche Auswirkungen haben. So steigere sich der Energieverbrauch. Entenvögel verbrauchten beim Fliegen ca. die 20-fache Energie im Vergleich zum Grundumsatz. Eine schlechtere Nahrungsversorgung könne zu Brutverlust führen (sog. carry-over Effekte). Verschiedene Untersuchungen zeigten eine Störungsempfindlichkeit gerade auch gegenüber Anglern, vor allem da diese länger an einem Ort verweilten. Das Aufscheuchen könne für Vögel eine erhebliche Beeinträchtigung darstellen. Der daraus resultierende Energieverlust lasse sich für die in der Vorschrift bezeichneten Vögel in Abhängigkeit von den vorherrschenden Witterungsbedingungen kaum kompensieren. Die Beruhigung von Ufer- bzw. Gewässerbereichen sei dabei vor allem während der Brut, Rast und Mauser zu gewährleisten. Die 50-Meter-Abstandsregelung stelle das Ergebnis einer Abwägung zwischen den Interessen der Angelfischerei und naturschutzfachlichen Kriterien dar. Naturschutzfachlich begründbar sei auch ein Abstand von 100 Metern. Unter Berücksichtigung der Belange der Angelfischerei habe er einen Abstand von mehr als 50 Metern als unverhältnismäßig angesehen, da dadurch manche Bereiche in der Elbaue oder an der Havel kaum noch für die Angelﬁscherei nutzbar gewesen wären.
ll) Gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA ist in den Schutzzonen der Vogelschutzgebiete das Befahren mit Kraftfahrzeugen nur auf dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wegen und Plätzen sowie auf land- und forstwirtschaftlichen Wirtschaftswegen zum Erreichen der Eigentums- sowie Pachtgewässer zulässig; auf sonstigen Wegen und Plätzen kann für das Befahren mit Kraftfahrzeugen eine Erlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA erteilt werden, sofern Gewässer nicht mit vertretbarem Aufwand erreicht werden können.
Die Befahrensregelung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA ist verhältnismäßig. Das Befahren der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wege und Plätze ist weiterhin erlaubt. Der Gemeingebrauch gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA wird also nicht eingeschränkt. Ein Gemeingebrauch an der Befahrung nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Wege mit Kraftfahrzeugen besteht nicht. Das Befahren abseits von land- und forstwirtschaftlichen Wirtschaftswegen ist unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt. § 59 BNatSchG steht dem nicht entgegen, denn diese Vorschrift betrifft nur das Betreten der freien Landschaft, nicht aber das Befahren. Auch die §§ 22 ff. LWaldG LSA stehen dem nicht entgegen, denn das Befahren der freien Landschaft mit Kraftfahrzeugen ist nach § 24 Abs. 1 LWaldG LSA grundsätzlich verboten und nach § 24 Abs. 3 LWaldG LSA nur in Ausnahmefällen, etwa mit Zustimmung des Grundeigentümers oder des Nutzungsberechtigten gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LWaldG LSA, erlaubt. Eine solche Zustimmung kann jedoch nur im Rahmen des geltenden Rechts, insbesondere des Naturschutzrechts, Gültigkeit haben. Dementsprechend wird in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 des Runderlasses des MULE und des MLV vom 25. November 2016 „Abgrenzung öffentlicher Straßen von Privatwegen in der freien Landschaft; Befahren der freien Landschaft mit Kraftfahrzeugen“ (MBl. LSA 2017, S. 89) erwähnt, dass die Zustimmung des Grundeigentümers oder des Nutzungsberechtigten andere öffentlich-rechtliche Vorschriften, wie z.B. Vorschriften des Naturschutzrechts, nicht berührt. § 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA räumt dem Naturschutz in den Schutzzonen der Vogelschutzgebiete den Vorrang ein, da von der Befahrung mit Kraftfahrzeugen auf Grund der Geräusche und der Bewegung erhebliche Störwirkungen auf Vögel ausgehen (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 91). Die Belange der Berechtigten sind hinreichend berücksichtigt worden, da die Möglichkeit der Erlaubniserteilung besteht, sofern Gewässer andernfalls nicht mit vertretbarem Aufwand erreicht werden können. Die Erhebung von Gebühren für die Erteilung der Erlaubnis führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Regelung. Zudem ist das Befahren von nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wegen und Plätzen für Anliegende gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 17 N2000-LVO LSA freigestellt. Ein Angler oder Fischereiberechtigter gilt als Anlieger, wenn das zu erreichende Gewässer an der gesperrten Straße liegt oder nur über diese erreichbar ist (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 113). Ergänzend ist gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 18 N2000-LVO LSA das Betreten oder Befahren für Eigentümerinnen und Eigentümer sowie deren Beauftragte freigestellt, soweit dies zu einer rechtmäßigen Nutzung bzw. Bewirtschaftung erforderlich ist.
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) von Anglern und Jägern besteht insoweit nicht. Zwar gibt es für Jäger keine dem § 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA vergleichbare Regelung. Für diese Ungleichbehandlung, die schon in § 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LWaldG LSA angelegt ist, wonach das Befahren der freien Landschaft mit Kraftfahrzeugen für Personen im Rahmen der befugten Jagdausübung nicht verboten ist, besteht jedoch ein sachlicher Grund. In Gegensatz zur Angelfischerei, die gewässerbezogen ist, findet die Jagd großräumig statt. Die in der Regel geringere Jagdnutzung verteilt sich so auf das gesamte Gebiet, so dass Störungen durch das Befahren deutlich geringer sind. Zudem darf die Angelfischerei grundsätzlich ganzjährig betrieben werden, während für die Jagd regelmäßig Schonzeiten (in der Regel im Frühjahr) vorgesehen sind. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung überreichten Artikel „Ganzjährig bejagbare Wildarten“ vom 2. Februar 2004 (https://djz.de/ganzjaehrig-bejagbare-wildarten-717/) nebst Anlagen. Den grundsätzlichen Unterschied zwischen Angelfischerei und Jagd können die Antragsteller durch ihren Hinweis auf Wildarten, die in Deutschland ganzjährig bejagt werden können, nicht in Frage stellen, zumal aus den vorgelegten Übersichten zu den Schonzeiten für die Jagd einerseits sowie für Fische andererseits erkennbar ist, dass für die meisten Wildarten regelmäßig längere Schonzeiten bestehen, während zahlreiche Fischarten ganzjährig beangelt werden können. Insgesamt ist wegen der große Zahl der Angler und der Vielzahl von Angelgewässern von einem deutlich höheren Störpotential der Angelfischerei im Vergleich zur Jagdausübung im Hinblick auf die Schutzzonen der Vogelschutzgebiete auszugehen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 2. Juli 2019 - 4 KN 298/15 - a.a.O. Rn. 51).
mm) § 11 Abs. 4 Nr. 4 N2000-LVO LSA verbietet das Anlegen neuer Boots- und Angelstege in den Schutzzonen der Vogelschutzgebiete. In den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA heißt es hierzu, die Etablierung von Boots- und Angelstegen gehe immer mit einer erhöhten Frequentierung dieser Einrichtungen einher. Hiervon gingen Störungen aus, die sich erheblich auf die Populationen der empfindlichen Vogelarten auswirken könnten (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 92). Diese Überlegungen rechtfertigen das Verbot.
nn) § 11 Abs. 4 Nr. 5 N2000-LVO LSA lässt die Veränderung bestehender Angelstrecken oder -stellen als Anpassung an natürliche veränderte Verhältnisse nur nach Erteilung einer Erlaubnis i.S.d. § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA zu. In den Schutzzonen wurden für mehrere besondere Schutzgebiete spezielle Stellen bzw. Strecken ausgewiesen, an denen das Angeln nicht eingeschränkt wird. Diese sind in den Detailkarten zur N2000-LVO LSA dargestellt. Der Erlaubnisvorbehalt dient dazu, diese Bereiche in Reaktion auf sich ändernde natürliche Verhältnisse anpassen zu können. Nach den Angaben in den Vollzugshinweisen kann eine Erlaubnis erteilt werden, sofern natürliche Entwicklungen (z. B. Sukzession, Verlandung, Verschilfung, Veränderung der Lage oder der Durchströmung von Gewässern) dies notwendig machten (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 92). Diese Regelung dient der Flexibilisierung der Regelungen über Angelstrecken und -stellen in den Schutzzonen der Vogelschutzgebiete und dient damit den Interessen der Angler. Bedenken hiergegen bestehen nicht.
oo) Gemäß § 11 Abs. 5 N2000-LVO LSA hat die obere Fischereibehörde in den FFH-Gebieten für Ausnahmen von den gemäß § 37 Abs. 1 FischG LSA bestehenden Verboten ein Einvernehmen i.S.d. § 18 Absatz 3 herzustellen. Nach § 37 Abs. 1 FischG LSA ist bei der Fischerei die Verwendung künstlichen Lichts als Lockmittel, elektrischen Stroms, explodierender, betäubender oder giftiger Mittel oder verletzenden Geräts mit Ausnahme von Angelhaken verboten. Die obere Fischereibehörde kann im Einzelfall Ausnahmen vom Verbot der Verwendung künstlichen Lichts, elektrischen Stroms oder betäubender Mittel zu fischereiwirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Zwecken zulassen. Nach § 18 Abs. 3 N2000-LVO LSA ist das Einvernehmen durch die für die Durchführung von Maßnahmen zuständige Behörde mit der jeweils zuständigen Naturschutzbehörde der gleichen Verwaltungsebene herzustellen.
Bedenken gegen die Regelung des § 11 Abs. 5 N2000-LVO LSA sind nicht ersichtlich. Sie knüpft an das bereits in § 37 Abs. 1 FischG LSA geregelte grundsätzliche Verbot der Elektrofischerei sowie die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen von diesem Verbot im Einzelfall an und schreibt lediglich die Herstellung des Einvernehmens mit der oberen Naturschutzbehörde durch die für die Erteilung der Ausnahme zuständige obere Fischereibehörde vor. Nach den Angaben des Antragsgegners wird bei der Elektro-Fischerei elektrischer Strom zum Fang von Fischen eingesetzt. Der Strom werde mithilfe eines Elektro-Fanggeräts ins Wasser geleitet. lm Anwendungsumkreis des Geräts schwämmen die Fische zu dem Gerät, wo sie von dem Strom betäubt und eingesammelt würden. Der Einsatz von Strom und die weitreichende Wirkung dieser Fangmethode machten die Elektrofischerei gefährlich. Bei zu großer Stromstärke könnten Fische stark bis tödlich verletzt werden. Der Strom habe zudem Auswirkungen auf die weitere Umgebung und betreffe auch Amphibien, Schnecken, Muscheln u.a., die zudem andere Toleranzschwellen aufwiesen. Niedrigere Toleranzschwellen seien zudem bei Nachkommen und Laich bzw. Eiern anzunehmen. Gemäß § 37 Abs. 1 FischG LSA sei die Verwendung elektronischer Mittel für die Fischerei daher grundsätzlich untersagt. Die obere Fischereibehörde könne im Einzelfall Ausnahmen zu fischereiwirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Zwecken zulassen. Durch § 11 Abs. 5 N2000-LVO LSA werde vorgesehen, dass in FFH-Gebieten die Zulassung von Ausnahmen des Einvernehmens der Naturschutzbehörde bedürfe. Damit solle sichergestellt werden, dass die Durchführung der Elektro-Fischerei, insbesondere hinsichtlich des Ortes und des Zeitraums, dem Schutzzweck des jeweiligen besonderen Schutzgebietes nicht zuwiderlaufe. Eine über die Vorgaben des § 37 Abs. 1 FischG LSA hinausgehende Einschränkung der Elektrofischerei bewirkt diese Regelung - entgegen der Befürchtung der Antragsteller - nicht.
pp) § 11 Abs. 6 N2000-LVO LSA verbietet das Anlanden, das Angeln, das Betreten sowie das Befahren in der Zeit vom 15. April bis zum 31. Juli in den geschützten Uferbereichen der Elbe. Freigestellt sind parallel zur Elbe verlaufende Wirtschaftswege.
Eine unverhältnismäßige Einschränkung der Angelfischerei ist mit diesen Bestimmungen nicht verbunden. Ziel der Regelung ist u.a. der Schutz von Brut- und Rastplätzen seltener Vogelarten (z.B. Sand- und Flussregenpfeifer, Flussseeschwalbe, Austernfischer, Flussuferläufer, Uferschwalbe, Brandgans, Schlagschwirl, Wachtelkönig) sowie der Schutz der Grünen Keiljungfer, einer Fließgewässer besiedelnden Libellenart. In den Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA heißt es hierzu, Arten und Lebensräume in Flussauen seien stets angepasst an die hochdynamischen hydrologischen Verhältnisse. So wechselten z. B. die Vogelarten in Abhängigkeit vom variierenden Lebensraumangebot und wechselnden Wasserständen regelmäßig ihre Brutplätze. Es sei bekannt, dass durch freizeitlichen Störungsdruck viele Bereiche, die im Grunde eine ideale Habitatstruktur für die Arten böten, nur zu einem Teil besiedelt würden. Hinsichtlich der Vogelarten seien daher die geschützten Elbuferbereiche nicht nur aufgrund von konkreten Vorkommensnachweisen, sondern auch aufgrund der überdurchschnittlichen Habitateignung als Brut- und Rastplatz ausgewählt worden (Vorsorgeprinzip). Zur besseren Orientierung für den Nutzer sei die Lage der geschützten Bereiche an die Uferbeschilderung angelehnt worden, d.h. die Bereiche begännen und endeten jeweils auf Höhe eines Schildes. Hierbei kämen folgende Schilder in Frage:
• 200 m-Markierungsschilder (südlich von Magdeburg; kleine Schilder mit den Ziffern 2, 4, 6 oder 8 stünden für 200, 400, 600, 800 m),
• Kilometrierung der Elbe (auf der Böschungsoberkante an jedem vollen Elbkilometer, sowohl wasser-, als auch landseitig erkennbar),
• 500 m-Markierungsschilder (nördlich von Magdeburg, schräges schwarzes Kreuz).
Es sei geplant, spezielle Schilder anzubringen, welche die Begrenzungen der geschützten Uferbereiche auswiesen. Die Uferbereiche seien sowohl in den Detailkarten dargestellt, als auch in Anlage Nr. 6 der N2000-LVO LSA mit Angabe der Elbkilometer gelistet. Verbindlich sei die Abgrenzung bzw. Darstellung in den Detailkarten (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 93 f.).
qq) Räumliche Beschränkungen der Angelfischerei wegen Bibervorkommen ergeben sich aus § 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen (z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 2 Anlage 3.31 N2000-LVO LSA: „kein Fischen im Umkreis von 30 m um erkennbare Biberbaue“).
Die Regelung ist verhältnismäßig, denn die Angelfischerei wird hierdurch nur räumlich-punktuell beschränkt. Zweck der Regelung ist die Vermeidung von Störungen im Umfeld von Biberbauen. Eine derartige Regelung gilt nach den Angaben des Antragsgegners in 61 FFH-Gebieten mit Bibervorkommen. In den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA heißt es hierzu, Biberbaue (Biberburgen) seien an ihren „Holzkonstruktionen“, bestehend aus losen (abgenagten) Ästen, Zweigen, Steinen und Schlamm erkennbar. Hinzu kämen durch den Biber gefällte Bäume. So genannte Erdbaue (gänzlich unterirdisch liegende Uferbaue) seien weniger gut erkennbar. Hinweise gäben Einbrüche von Biberröhren und (im Herbst und Winter) auch das Vorhandensein eines Nahrungsfloßes (im Wasser befindliche, gestapelte Äste und Zweige als Wintervorrat). Die Regelung greife auch für Erdbaue, über die offiziell informiert worden sei, auch wenn sie nicht (ganzjährig) erkennbar seien (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 94).
rr) Aus § 3 verschiedener gebietsbezogenen Anlagen ergeben sich zudem Angelverbote mit freigestellten Angelstrecken und/oder Angelstellen in einzelnen Schutzzonen von Vogelschutzgebieten (z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.1 N2000-LVO LSA: „ab dem Jahr 2020 in Schutzzone 6 kein Angeln außerhalb der in Detailkarte 057 dargestellten Angelstrecke“).
Auch diese die Angelfischerei nur räumlich-punktuell beschränkenden Regelungen sind nicht unverhältnismäßig. Sie lassen der Angelfischerei mit den eingerichteten Angelstrecken und Angelstellen hinreichend Raum. Nach den Angaben des Antragsgegners sind räumlich insgesamt weniger als 10 % der gesamten Natura 2000-Kulisse mit diesen (beschränkten) Angelverboten versehen. Durch die Freigabe von Angelstrecken und Angelstellen bleibt das Angeln auch an den von den beschränkten Angelverboten betroffenen Gewässern gewährleistet. Im Übrigen lässt § 11 Abs. 4 Nr. 5 N2000-LVO LSA die Veränderung bestehender Angelstrecken oder -stellen als Anpassung an natürliche veränderte Verhältnisse grundsätzlich zu.
ss) Darüber hinaus ergeben sich aus § 3 verschiedener gebietsbezogener Anlagen auch Angelverbote ohne Angelstrecken und Angelstellen (z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 3 Anlage 3.9 N2000-LVO LSA: „kein Angeln in den Schutzzonen 12, 13, 16, 18, 23, 27, 32 und 34“).
Auch diese Regelungen sind verhältnismäßig. Insgesamt verbleibt für die Angelfischerei noch genügend Raum. Ein ganzjähriges und räumlich umfassendes Angelverbot gibt es nach den Angaben des Antragsgegners nur in einzelnen Schutzzonen von Vogelschutzgebieten. Insgesamt nähmen diese Gebiete weniger als 4,5 % der Natura 2000-Kulisse ein. Die Schutzzonen von Vogelschutzgebieten sollten generell einen störungsfreien Raum für die wichtigsten Bereiche der relevanten Vogelarten, d.h. der Bereiche mit einem besonders hohen Artenvorkommen, schaffen. An Gewässern könne dies bedeuten, dass u.a. auch Angeltätigkeiten zu unterbinden seien, da Wasser- und Watvögel besonders störanfällig seien.
tt) In § 3 einzelner gebietsbezogener Anlagen sind ferner Beschränkungen des Bootsfahrens vorgesehen (z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 3 und 4 Anlage 3.36 N2000-LVO LSA: „kein Befahren der Gewässer mit motorbetriebenen Wasserfahrzeugen“; „kein Befahren der Gewässer mit nicht motorbetriebenen Wasserfahrzeugen in der Zeit vom 1. März bis zum 30. Juni; freigestellt ist das Befahren mit nicht motorbetriebenen Wasserfahrzeugen auf dem Kamernschen See sowie auf dem Schönfelder See“). Die Verbote sind zum Teil räumlich und/oder zeitlich beschränkt.
Die Regelungen sind verhältnismäßig. Der Antragsteller hat ausgeführt, die Beschränkungen sollten besonders störungsempfindliche Arten schützen. Insbesondere sollten Störungen der Brut- und Rastvögel sowie der charakteristischen Arten von LRT minimiert werden. Dies könnten beispielsweise Drosselrohrsänger, Flussseeschwalbe, Rohrweihe, Knäkente, Kranich, Trauerseeschwalbe oder Eisvogel sein. Besonders die längere Verweilzeit beim Angeln vom Boot aus oder die Nähe zum Röhricht als Hauptbrutplatz könne für Brutvögel zu kritischen Futterpausen oder zum Auskühlen der Eier führen. Aber auch die rein visuelle Störung könne für empfindliche Rast- und Brutvögel bereits kritisch sein. Auch hier seien die jeweiligen Interessen soweit wie möglich ausgeglichen worden. Dies zeige sich an den ausdifferenzierten Regelungen (z.B. § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage Nr. 3.3 N2000-LVO LSA). Beschränkungen der Gewässerbefahrung zögen zudem nicht automatisch ein Angelverbot vom Ufer aus nach sich. Vielmehr sei gerade in solchen Bereichen darauf geachtet worden, dass Uferbereiche soweit möglich freigestellt blieben.
Soweit Angelfischer auf dem Stausee C-Stadt nicht ohne Weiteres die Möglichkeit haben, gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 5 Anlage Nr. 3.4 N2000-LVO LSA ein Motorboot zu nutzen, während das Befahren mit einem Motorboot der DLRG sowie mit einem Motorboot des Segel-Clubs Kyffhäuser e. V. zur Gewährleistung der Sicherheit und schnellstmöglicher Hilfeleistung während der Sport-, Trainings- und Wettkampfzeiten erlaubt ist, liegt zwar eine Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) vor, für die jedoch ein sachlicher Grund besteht. Motorboote erzeugen auf Grund ihrer Lautstärke und des von ihnen ausgehenden Wellenschlages erhebliche Störungen. Die Freistellung ihrer Nutzung ist daher auf das absolut notwendige Maß zu begrenzen, vorliegend auf Maßnahmen der Sicherheit. Zudem bieten sich Motorboote auf Grund ihres Störungspotentials für die Angeltätigkeit nicht unbedingt an. Die Zulassung der Nutzung weiterer Motorboote ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA i.V.m. § 34 BNatSchG möglich. Zudem ist gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 14 N2000-LVO LSA das Befahren von Gewässern im Rahmen von Hegeplänen gemäß § 42 FischG LSA auch für Angler erlaubt. Im Übrigen kann das Angeln vom Boot aus gemäß § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA nach Erlaubnis durchgeführt werden.
Es stellt auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) dar, dass das reguläre Bootsangeln auf dem Kelbraer Stausee gemäß § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA unter Erlaubnisvorbehalt steht, während das Segeln durch Sportler zugelassen ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA). Die Differenzierung ist gerechtfertigt, denn das Angeln vom Boot ist im Hinblick auf das Störungspotential für Vögel nicht mit dem Segeln vergleichbar.
c) Die Antragsteller machen zu Unrecht geltend, ihre Rechte aus Fischereipachtverträgen und ihr Eigentum an Anlagen und Gewässern seien (beispielsweise) im SPA0015 „Wulfener Bruch und Teichgebiet Osternienburg“ (Anlage 3.13 N2000-LVO LSA), im SPA0016 „Mündungsgebiet der Schwarzen Elster“ (Anlage 3.14 N2000-LVO LSA) und im SPA0004 „Helmestausee Berga-C-Stadt (Anteil Sachsen-Anhalt)“ (Anlage 3.4 N2000-LVO LSA) nicht hinreichend beachtet worden. Die Beschränkungen der Angelfischerei in diesen Schutzgebieten erweisen sich vielmehr als verhältnismäßig.
aa) Die Beschränkungen der Angelfischerei im SPA0015 „Wulfener Bruch und Teichgebiet Osternienburg“ (Anlage 3.13 N2000-LVO LSA) sind verhältnismäßig.
(1) Soweit die Antragsteller geltend machen, die ausgewiesenen Angelstrecken und Angelplätze seien über die bestehenden Wege nicht mehr erreichbar, wird auf die Ausführungen zu den Beschränkungen des Befahrens von Wegen gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 N2000-LVO LSA sowie die Freistellungen des § 13 Abs. 2 Nr. 17 und 18 N2000-LVO LSA verwiesen. Insoweit ergeben sich keine Besonderheiten.
(2) Soweit die Antragsteller geltend machen, Unterhaltungs- und Erhaltungsmaßnahmen an den Gewässern seien nicht mehr realisierbar, wird auf die Ausführungen zu den Verboten des § 11 Abs. 2 Nr. 2, 3 und 6 Buchst. a N2000-LVO LSA sowie die Freistellung des § 13 Abs. 2 Nr. 14 N2000-LVO LSA verwiesen. Auch insoweit ergeben sich keine Besonderheiten.
(3) Im Hinblick auf die Festlegung der Angelstrecken und Angelplätze führt der Antragsgegner aus, der Antragsteller zu 1 und der örtliche Angelverein Osternienburg e.V. seien insoweit einbezogen worden. Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung seien bei einem Vor-Ort-Termin am 22. September 2017 die geplanten Regelungen zur N2000-LVO LSA sowie die gebietsspezifischen Regelungen im SPA0015 mit den geplanten Beschränkungen zur Angelfischerei vorgestellt und diskutiert worden. Es seien alle Gewässer einzeln besprochen und zum Teil besichtigt worden, mit der Bitte an die Angler um Mitteilung der Notwendigkeiten zum Angeln und/oder Befahren. Nach naturschutzfachlicher Prüfung und Abwägung der vorgebrachten Einwände seien an allen genannten Gewässern ganzjährige Angelstellen und/oder Angelstrecken sowie die Befahrung zum Teil freigestellt worden. Insgesamt seien folgende Regelungen abgestimmt worden:
• Am Pumpenteich sei eine Angelstrecke (gesamtes Nordufer), eine Angelstelle am Westufer sowie die Befahrung mit maximal 3 Booten freigestellt worden.
• Am Holzplatzteich seien 4 Angelstellen freigestellt worden.
• Am Roten Teich und Grubenteich sei jeweils eine Angelstelle freigestellt worden. Das Verbot des Bootsfahrens habe aufgrund der geringen Größe der Gewässer nicht gelockert werden können, da Störungen der Vogelarten zu besorgen gewesen seien.
• Am Kleinen und Großen Rußteich sei jeweils eine Angelstrecke und eine Angelstelle sowie die Befahrung mit maximal 3 Booten auf dem Kleinen Rußteich und maximal 5 Booten auf dem Großen Rußteich freigestellt worden.
Das Protokoll mit den Ergebnissen des Vor-Ort-Termins sei den Teilnehmern mit Bitte um Prüfung zugesandt worden. Einwände gegen die Festlegungen seien nicht geltend gemacht worden. Dem treten die Antragsteller nicht entgegen. Vor diesem Hintergrund ist eine unverhältnismäßige Einschränkung der Angelfischerei nicht erkennbar.
bb) Die Beschränkungen der Angelfischerei im SPA0016 „Mündungsgebiet der Schwarzen Elster“ (Anlage 3.14 N2000-LVO LSA) sind ebenfalls verhältnismäßig.
Nach den Angaben des Antragsgegners ist der Einwand der Antragsteller, im SPA0016 (Anlage 3.14 N2000-LVO LSA) seien 30 ha und damit 20 % der Pachtgewässer des Kreisanglervereins (KAV) Wittenberg mit einem Angelverbot belegt worden, nicht begründet. Dieser leite die Beschränkung daraus her, dass in seinen Gewässern eine hohe Anzahl an Biberauen vorkämen. Am 11. April 2019 habe zwischen dem Anglerverein, der Biberreferenzstelle und dem Landkreis Wittenberg ein Gespräch stattgefunden. Es sei eine gemeinsame Begehung durchgeführt worden. Ein 20 %-iges Angelverbot habe nicht festgestellt werden können. Nach Einzelfallprüfung sei dem KAV durch den Landkreis Wittenberg mit Bescheid vom 18. Februar 2020 die Befahrung zum Angeln an 8 Gewässern im Umkreis von 5 bzw. 10 Meter um erkennbare Biberbaue gestattet worden. Auch diesen Erläuterungen treten die Antragsteller nicht entgegen. Eine unverhältnismäßige Einschränkung der Angelfischerei ist nicht zu erkennen.
cc) Auch die Beschränkungen der Angelfischerei im SPA0004 „Helmestausee Berga-C-Stadt (Anteil Sachsen-Anhalt)“ (Anlage 3.4 N2000-LVO LSA) sind verhältnismäßig.
(1) Auf den Einwand der Antragsteller, die beangelbare Fläche sei erheblich verkleinert worden, erwidert der Antragsgegner, diese sei zum Schutz störungsempfindlicher Vogelarten beschränkt worden. Bei dem Stausee C-Stadt handele es sich um das bedeutendste Kranichrastgebiet Sachsen-Anhalts. Jährlich rasteten hier ca. 100.000 Individuen (Tageshöchstzahlen von fast 50.000 Vögeln), wodurch dem Stausee als Trittstein des europäischen Kranichzuges überregionale Bedeutung zukomme. In der näheren Umgebung gebe es keine Ausweichmöglichkeit für die Vögel. Zudem werde der Stausee von diversen Gänsen, Enten, Schwalben, Tauchern, Möwen und Limikolen ebenfalls als Rast- und Schlafgewässer genutzt. Auf der Grundlage dieser Angaben, denen die Antragsteller nicht widersprechen, ist eine unverhältnismäßige Einschränkung der Angelfischerei auf dem Stausee C-Stadt nicht feststellbar.
(2) Zu keinem anderen Ergebnis führt die Praxis des Landkreises Mansfeld-Südharz als zuständige untere Naturschutzbehörde, für die Erteilung einer Erlaubnis des Angelns vom Boot auf dem Stausee C-Stadt - als Ausnahme von dem Verbot des Angelns in der Schutzzone gemäß § 3 Abs. 6 Nr. 1 Anlage 3.4 N2000-LVO LSA - die Durchführung einer FFH-Vorprüfung zu fordern (vgl. den Bescheid vom 2. Juli 2019, GA Bl. 81 ff.). Die insoweit einschlägige Regelung des § 18 Abs. 2 Satz 1 N2000-LVO LSA, gemäß der die Erlaubnisse durch die untere Naturschutzbehörde auf Antrag erteilt werden, sofern eine Gefährdung des Schutzzwecks des jeweiligen besonderen Schutzgebietes ausgeschlossen ist, ist unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden. Wie die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA nachzuweisen sind, insbesondere, ob es hierzu einer FFH-Vorprüfung bedarf, ist eine Frage des Einzelfalls. Dem ist im vorliegenden Normenkontrollverfahren nicht weiter nachzugehen.
dd) Soweit die Antragsteller vortragen, bereits bestehende Beschränkungen aus Schutzgebietsverordnungen seien nicht kumulativ mit den neuen Beschränkungen der N2000-LVO LSA betrachtet worden, so bleibt die Rüge unsubstantiiert. Es ist nicht ersichtlich, welche bestehenden Beschränkungen zusätzlich zu den Beschränkungen der N2000-LVO LSA kumulativ in den Blick zu nehmen sein sollen.
d) Nach alledem erweist sich die N2000-LVO LSA insgesamt als verhältnismäßig. Insbesondere kann keine Verletzung von Art. 14 GG festgestellt werden. Bei den Schutzbestimmungen handelt es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die im Rahmen der Sozialbindung hinzunehmen sind. Die Grenzen der Sozialbindung sind nicht überschritten. Die Belange der Eigentümer und Pächter sind ausreichend berücksichtigt worden. Es ist im Rahmen der Abwägung zulässig, private Belange gegenüber den Belangen des Naturschutzes zurückzustellen. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese nur örtlich und zeitlich begrenzt gelten, wie es bei den Regelungen für die Angelfischerei fast durchgehend der Fall ist. Die Beschränkungen der Angelfischerei sind durch die Ansprüche gerechtfertigt, die die in den Gebieten als Schutzzweck festgelegten Vogelarten, LRT, charakteristischen LRT-Arten und Anhang ll-Arten an ihre Umgebung haben. Unverhältnismäßige Beschränkungen sind durch Erlaubnisvorbehalte und die Regelungen in § 13 N2000-LVO LSA vermieden worden. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA i.V.m. § 34 BNatSchG können Projekte nach erfolgter FFH-Verträglichkeitsprüfung zugelassen werden. Zudem kann gemäß § 13 Abs. 3 N2000-LVO LSA und § 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA besonderen Härtefällen abgeholfen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - 2. Senat - hat am 5. Juli 2022 beschlossen:
Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 ff. BNatSchG
§§ 214 f. BauGB
§§ 22 ff. LWaldG
§ 31 BNatSchG
§ 34 BNatSchG
§ 42 FischG
§ 64 BNatSchG
§ 24 LWaldG
§ 56 BNatSchG
§ 23 WHG
§ 32 LWaldG
§ 37 FischG
§ 41 FischG
§ 47 VwGO
§ 10 AG VwGO
§ 32 BNatSchG
§ 20 BNatSchG
§ 7 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 18 SNG
§ 22 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 24 NatSchG
§ 35 BNatSchG
§ 15 FischO
§ 59 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG
§ 44a Abs. 2 NatSchG
§ 23 Abs. 2 NatSchG
§ 67 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 2 NatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 42 Abs. 1 Nr. 2 FischG
§ 4 Abs. 2 FischG
§ 64 Abs. 1 BNatSchG
§ 63 Abs. 2 Nr. 4a bis 7 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 NatSchG
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 64 Abs. 1 NatSchG
§ 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG
§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 8 Satz 2 AG VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 15 Abs. 4 NatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 4 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BNatSchG
§ 2 Nr. 1 FischG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 FischG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FischG
§ 2 Absatz 1 BauO LSA
§ 14 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA
§ 24 Abs. 1 LWaldG
§ 24 Abs. 3 LWaldG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LWaldG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LWaldG
§ 37 Abs. 1 FischG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11 Abs. 2 Nr. 5 N2000-LVO LSA). Diese Regelung sei entbehrlich, da sowohl § 15 der Fischereiordnung
§ 23 Abs. 2 des Naturschutzgesetzes
§ 15 der Fischereiordnung
Art. 79 Abs. 1 der Verfassung
Art. 72 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 260 Abs. 1 AEUV
Art. 14 GG
Art. 20a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 79 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG
Art. 263 Abs. 4 AEUV
Art. 230 Abs. 4 EGV
Art. 267 AEUV
Art. 234 EGV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 3 AalVO
Art. 2 Abs. 4 AalVO
Art. 2 Abs. 3 AalVO
Art. 2 Abs. 8 AalVO
Art. 191 Abs. 2 Satz 2 AEUV
Art. 174 Abs. 2 Satz 2 EGV
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 126
NVwZ 2010, 73
4 CN 6.97
4 CN 2.98
3 BN 1.11
5 CN 1.12
4 KN 275/17
4 KN 298/15
8 C 98.85
9 S 9.14
2 BvL 1/15
5 C 17.16
2 L 406/03
5 S 1770/18
9 A 20.05
14 N 14.24
2 C 324/18
4 B 58.05
7 B 24/08
8 A 4229/01
8 A 154/06
8 LA 150/02
9 A 4.13
2 C 273/18
9 A 5.08
9 A 17.11
9 A 22.11
9 A 2.18
4 B 37.03
9 VR 9.07
4 KN 109/10
1 BvR 1550/03
4 BN 8.17
4 CN 10.02
4 KN 174/17
7 B 68.06
2 L 114/16
3 A 198/87
4 C 328/16
2 L 56/16
7 CN 1.08
8 A 4062/04
4 BN 5.97
6 BN 2.99
7 C 26.92