Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-18, Aktenzeichen 4 K 3438/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine beabsichtigte Information der Öffentlichkeit nach § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB.
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Gegenstand des Rechtsstreits ist die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Öffentlichkeitsinformation, wie sie der Antragstellerin mit Schreiben vom 05.10.2020 angekündigt wurde. Die von der Antragsgegnerin im Laufe des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes in Erwägung gezogenen Änderungen stellen sich insoweit nur als Vorschläge für eine letztlich nicht zustande gekommene gütliche Einigung dar, die den ursprünglichen Streitgegenstand nicht verändern.
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Der Antrag der Antragstellerin erfasst bei sachdienlicher Antragsauslegung (§ 122 Abs. 1 i. V. m. § 88 VwGO) die Unterlassung der gesamten von der Antragsgegnerin unter dem 05.10.2020 angekündigten Veröffentlichung. Denn die anwaltlich vertretene Antragstellerin hat ihren Antrag gerade nicht nur auf die von ihr gerügten Hinweise zur Mängelbeseitigung (Anordnungen hinsichtlich der Schädlingsbekämpfung und der Betriebsschließung) beschränkt.
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Dieser Antrag ist nach § 123 VwGO statthaft, denn das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin richtet sich auf eine Unterlassung der geplanten Information der Öffentlichkeit, bei der es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 (L)VwVfG, sondern um einen Realakt handelt (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.01.2013 - 9 S 2423/12 -, juris Rn. 4).
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Der Antrag ist auch sonst zulässig, aber unbegründet.
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1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Zum Erlass einer solchen Sicherungsanordnung ist nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen, dass ein Anordnungsgrund besteht, d. h. eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, und ein Anordnungsanspruch gegeben ist, also die tatsächlichen Voraussetzungen für den geltend gemachten Anspruch erfüllt sind.
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Im Hinblick auf den Umfang der Prüfung des Gerichts und den Grad der Wahrscheinlichkeit, mit dem Anordnungsgrund und -anspruch vorliegen müssen, sind die Gerichte gehalten, der besonderen Bedeutung der betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Daher hat das Gericht einerseits die Eilbedürftigkeit des Begehrens der Antragstellerin zu berücksichtigen, andererseits aber auch den Zweck des Anordnungsverfahrens in den Blick zu nehmen, nämlich die Schaffung vollendeter Tatsachen vor einer Hauptsacheentscheidung zu verhindern. Um die verfassungsrechtlich verankerten Rechte, insbesondere Grundrechte, zu schützen, muss der Grad der Wahrscheinlichkeit, dass kein Anordnungsgrund oder -anspruch besteht, umso höher sein je schwerwiegender die drohenden Nachteile und je weniger wahrscheinlich ihre Rückgängigmachung im Falle eines späteren Obsiegens sind. Hält es das Gericht für untunlich, Rechtsfragen – etwa aus Zeitgründen – vertiefend zu behandeln, und kann die Sach- und Rechtslage daher nicht mit dem erforderlichen hohen Grad an Wahrscheinlichkeit eines späteren Obsiegens oder Unterliegens festgestellt werden – sind die Erfolgsaussichten demnach offen –, droht aber zugleich die Gefahr einer nicht unbedeutenden Grundrechtsverletzung, hat die Entscheidung des Gerichts auf der Grundlage einer Folgenabwägung zwischen den Beteiligten zu erfolgen (zum Ganzen BVerfG, Beschl. v. 25.07.1996 - 1 BvR 638/96 -; Beschl. v. 25.10.1988 - 2 BvR 745/88 -, jeweils juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.01.2013 - 9 S 2423/12 -, juris Rn. 9).
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2. Ausgehend von diesen Maßstäben hat die Antragstellerin zwar einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Denn ein solcher ergibt sich bei Fällen wie dem vorliegenden aus der weitreichenden wirtschaftlichen Bedeutung der geplanten Veröffentlichung: Verwaltungshandeln durch amtliche Information ist in der Außendarstellung (meist) irreversibel, weil daran bei Fehlinformationen auch spätere Gegendarstellungen, Richtigstellungen oder sonstige Korrekturen nichts ändern, da die faktischen Wirkungen von Information regelmäßig nicht mehr eingefangen und umfassend beseitigt werden können (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.09.2010 - 10 S 2/10 -, juris Rn. 25; Beschl. v. 28.01.2013 - 9 S 2423/12 -, juris Rn. 6).
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Einen Anordnungsanspruch hat sie hingegen nicht glaubhaft gemacht. Denn die beabsichtigten Veröffentlichungen sind nach summarischer Prüfung rechtmäßig und greifen daher voraussichtlich nicht ungerechtfertigt in die Grundrechte der Antragstellerin – vor allem in das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (ausführlich BVerfG, Beschl. v. 21.03.2018 - 1 BvF 1/13 Rn. 25 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.01.2013 - 9 S 2423/12 -, Rn. 10; Hess. VGH, Beschl. v. 08.02.2019 - 8 B 2575/18 -, jeweils juris) – ein, sodass im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht vom Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs auszugehen ist.
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2.1 Rechtsgrundlage für die beabsichtigten Veröffentlichungen ist § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch) in der Fassung von Artikel 1 Nr. 1c des Ersten Gesetzes zur Änderung des Lebens- und Futtermittelgesetzbuchs vom 30.04.2019 (BGBl. I, S. 498). Danach informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unverzüglich unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn der durch Tatsachen, im Falle von Proben nach § 39 Abs. 1 Satz 2 auf der Grundlage von mindestens zwei Untersuchungen durch eine Stelle nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, hinreichend begründete Verdacht besteht, dass [...] gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor Gesundheitsgefährdungen oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen worden ist und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens dreihundertfünfzig Euro zu erwarten ist.
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Mit der Einführung des § 40 Abs. 1a LFGB verfolgt der Gesetzgeber generalpräventive Zwecke, um die Durchsetzung einschlägiger lebensmittel- und hygienerechtlicher Vorschriften zu verbessern. Die Regelung zielt dementsprechend nicht nur auf den legitimen Zweck des Gesundheitsschutzes, sondern in der Folge auch auf den Schutz von Konsumentscheidungen und damit den Verbraucherschutz insgesamt (zum Normzweck etwa BVerfG, Beschl. v. 21.03.2018 - 1 BvF 1/13 -, juris Rn. 32, 35 und 38).
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Gegen die Verfassungsmäßigkeit von § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken (mehr), nachdem der Gesetzgeber nunmehr die Veröffentlichung von Informationen zeitlich beschränkt (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschl. v. 21.03.2018 - 1 BvF 1/13 -, juris Rn. 56 ff.) und § 40 LFGB zum 30.04.2019 neugefasst hat (BGBl. I, S. 498, vgl. BT-Drs. 19/4726 und 19/8349; BR-Drs. 124/19). Nach § 40 Abs. 4a LFGB n.F. sind Informationen nunmehr sechs Monate nach der Veröffentlichung zu entfernen. Die Regelung ist darüber hinaus auch mit Unionsrecht vereinbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.02.2020 - 9 S 2637/19 -, juris Rn. 15 f., m.w.N.).
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2.2 Die geplante Veröffentlichung erfüllt die hierfür erforderlichen Tatbestandsvoraussetzungen des § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB. Denn es liegt der durch Tatsachen hinreichend begründete Verdacht vor, dass mit den beanstandeten Sachverhalten auf Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2b der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (im Folgenden: EG-Lebensmittelverordnung) zu stützende Verstöße in nicht unerheblichem Ausmaß gegen Vorschriften im Anwendungsbereich des LFGB vorliegen. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem der Kammer vorgelegten Kontrollbericht sowie den Lichtbildern, die anlässlich der Überprüfung des Ladengeschäfts der Antragstellerin vom 28.09.2020 erstellt wurden. Auch dass ein Bußgeld von mindestens 350 EUR angesichts dieser erheblichen Verstöße, die eine Vielzahl von Lebensmitteln betreffen und von gewichtigem Ausmaß sind, zu erwarten ist (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 01.10.2019 - 9 S 1446/19 -; VG Freiburg, Beschl. v. 30.04.2019 - 4 K 168/19 -, juris), ist nicht ernstlich zweifelhaft und hat die Antragsgegnerin zuletzt unter Inbezugnahme verschiedener anderer von ihr geführter Bußgeldverfahren substantiiert dargelegt. Auch die Antragstellerin stellt das Vorliegen dieser Voraussetzungen nicht in Frage.
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Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin die nach § 40 Abs. 3 Satz 1 LFGB vor Veröffentlichung der Informationen erforderliche Anhörung der Antragstellerin mit Schreiben vom 05.10.2020 unter Fristsetzung bis zum 14.10.2020 vorgenommen. Sie hat zudem den nach § 40 Abs. 4 Satz 2 LFGB erforderlichen Hinweis, dass die der Veröffentlichung zugrundeliegenden Mängel behoben worden sind, aufgenommen.
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2.3 Die von der Antragsgegnerin konkret beabsichtigte Öffentlichkeitsinformation ist − auf der Rechtsfolgenseite − aller Voraussicht nach auch von § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB gedeckt.
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Die Antragstellerin rügt in der Sache ausschließlich, die Vorschrift ermächtige nicht zur Veröffentlichung der Informationen über die von der Antragsgegnerin angeordnete zeitweise Schließung des Betriebs sowie die angeordneten Maßnahmen zu Schädlingsbekämpfung (vorgesehen unter der Rubrik „Hinweise zur Mängelbeseitigung und Bemerkungen“). Damit dürfte die Antragstellerin jedoch voraussichtlich nicht durchdringen. Die Berechtigung der Antragsgegnerin, (auch) diesen Teil der Informationen zu veröffentlich, dürfte sich aus § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB ergeben.
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Nach § 40 Abs. 1a Satz 1 LFGB „informiert“ die zuständige Behörde im Falle des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen die Öffentlichkeit unverzüglich „unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels [...] sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futterunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist“.
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§ 40 Abs. 1a LFGB dürfte damit als maßgebliche Rechtsfolge lediglich die Information der Öffentlichkeit vorsehen, ohne abschließend zu bestimmen, welche inhaltlichen Anforderungen an die Information nach dieser Vorschrift zu beachten sind (so auch: Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 176. EL März 2020, § 40 LFGB Rn. 129; a.A. VG Stuttgart, Beschl. v. 09.11.2020 - 16 K 4688/20 - liegt den Beteiligten vor).
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Dem Wortlaut, der insoweit gerade offen gehalten ist, lässt sich nicht entnehmen, dass die Information der Öffentlichkeit auf die produkt- und unternehmensbezogene Veröffentlichung, die in der Vorschrift hinsichtlich des Inhalts der Information ausdrücklich aufgenommen worden sind, beschränkt ist. Die Angaben zum betroffenen Produkt und Unternehmen dürften vielmehr Mindestangaben darstellen, die eine Veröffentlichung zwingend zu umfassen hat.
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Für ein entsprechendes Verständnis spricht auch Sinn und Zweck der Norm. Diese dient dazu, dem Verbraucher eine hinreichende Grundlage für eine eigenverantwortliche Konsumentscheidung zu schaffen (vgl. dazu BT Drs. 17/7374, S. 2; BVerfG, Beschl. v. 21.03.2018 - 1 BvF 1/13 -, juris Rn. 29). Vor diesem Hintergrund ist es etwa anerkannt, dass nach § 40 Abs. 1a LFGB neben der bloßen Nennung des betroffenen Produkts und Unternehmens auch der konkrete Verstoß in Gestalt des (produktbezogenen) beanstandeten Sachverhalts veröffentlicht wird, sowie, dass die lebensmittelrechtlichen Vorschriften, gegen die verstoßen wird oder wurde, aufgeführt werden (vgl. nur VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.11.2019 - 9 S 2662/19 -, juris Rn. 19).
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Auch die Bezeichnung der behördlich angeordneten Maßnahmen fördert die eigenverantwortliche Konsumentscheidung des Verbrauchers, weil die Kenntnis darüber den Verbraucher in die Lage versetzt, die Verstöße und deren Schweregrad gegenüber der bloßen Nennung der Rechtsverstöße besser einzuordnen (a.A. VG Stuttgart, Beschl. v. 09.11.2020 - 16 K 4688/20 -). Dafür spricht auch Art. 10 EG-Lebensmittel-Basis-VO (VO (EG) 178/2002). Danach unternehmen die Behörden bei dem hinreichenden Verdacht, dass ein Lebensmittel ein Risiko für die Gesundheit von Menschen mit sich bringen kann, die geeigneten Schritte, um die Öffentlichkeit über die Art des Gesundheitsrisikos aufzuklären, wobei ausdrücklich auch die Maßnahmen anzugeben sind, die getroffen wurden oder getroffen werden, um dem Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten. Diese Vorschrift dürfte zwar auf § 40 Abs. 1a LFGB insoweit keine unmittelbare Anwendung finden, als dass dieser gerade nicht − anders als § 40 Abs. 1 Satz 1 LFGB − ausdrücklichen auf Art. 10 der EG-Lebensmittel-Basis-VO verweist und schon im Vorfeld von den in Art. 10 EG-Lebensmittel-Basis-VO in Bezug genommenen Gesundheitsrisiken, etwa bei „unsicheren“ Lebensmitteln im Sinne des Art. 14 Abs. 1 und 2b EG-Lebensmittel-Basis-VO greift. Gleichwohl ergibt sich aus dessen Rechtsgedanken, dass die Information über die getroffenen behördlichen Maßnahmen als für den Inhalt der Information erheblicher Umstand anzusehen ist, der gerade mit Blick darauf, dass Art. 10 EG-Lebensmittel-Basis-VO zum Teil der allgemeinen Grundsätze des Lebensmittelrechts gehört (vgl. Art. 4 Abs. 2 EG-Lebensmittel-Basis-VO), auch für § 40 Abs. 1a Satz 1 LFGB Bedeutung haben dürfte. Dies gilt umso mehr, als dass sich die Anwendungsbereiche des § 40 Abs. 1a LFGB und des § 40 Abs. 1, Art. 10 EG-Lebensmittel-Basis-VO in Teilen überschneiden dürften. So dürfte etwa auch im vorliegenden Fall nahe liegen, dass etwa das Inverkehrbringen der aufgefundenen und mit Schimmel behafteten Lebensmittel den hinreichenden Verdacht eines Risikos für die Gesundheit von Menschen mit sich bringen kann (§ 40 Abs. 1 Satz 1 LFGB, Art. 10 EG-Lebensmittel-Basis-VO).
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Dem steht nicht entgegen, dass in der Rechtsprechung die generelle Information über Betriebe, bei denen Verstöße gegen hygienische Anforderungen festgestellt worden sind, nicht als vom Wortlaut des § 40 Abs. 1a LFGB gedeckt angesehen worden ist (VG Karlsruhe, Beschl. v. 07.11.2012 - 2 K 2430/12 -, juris; dem zustimmend VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.11.2019 - 9 S 2662/19 -, juris Rn. 17). Denn anders als in dem dort zugrunde liegenden Fall handelt es sich hier nicht um eine allgemeine hygienebezogene Information, sondern wird der produktbezogene Verstoß durch Nennung der angeordneten Maßnahmen weiter präzisiert.
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Die Veröffentlichung der angeordneten Maßnahmen ist vor diesem Hintergrund geeignet und erforderlich, um die Verbraucher in die Lage zu versetzen, ihre Konsumentscheidung auf Grundlage einer hinreichenden Tatsachenkenntnis zu treffen. Die Veröffentlichung ist schließlich auch unter Berücksichtigung des bei der Antragstellerin betroffenen Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinne). Dabei ist zu beachten, dass zwar die mit der Information der Öffentlichkeit einhergehenden Beeinträchtigungen der betroffenen Unternehmen von hohem Gewicht sein kann (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 21.03.2018 - 1 BvF 1/13 -, juris Rn. 34 m.w.N.). Die weit überwiegende Beeinträchtigung folgt in den Fällen des § 40 Abs. 1a LFGB jedoch regelmäßig − und so auch hier − bereits aus der Veröffentlichung des Rechtsverstoßes selbst, wohingegen von der ergänzenden Information der behördlichen Maßnahmen (wenn überhaupt) nur eine untergeordnete Belastung ausgeht, gegenüber welcher das berechtigte Informationsinteresse der Verbraucher aller Voraussicht nach überwiegt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Nr. 25.2 und Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 ist der Auffangwert anzusetzen und von einer Reduzierung des Betrags im Eilverfahren abzusehen, weil aufgrund der Vorwegnahme der Hauptsache die Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens dem Hauptsacheverfahren entspricht (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 01.10.2019 - 9 S 1446/19 -).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 123 VwGO
§ 40 LFGB
§ 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 LFGB
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 40 Abs. 1a LFGB
§ 40 Abs. 4a LFGB
§ 40 Abs. 3 Satz 1 LFGB
§ 40 Abs. 4 Satz 2 LFGB
§ 40 Abs. 1a Satz 1 LFGB
§ 40 Abs. 1 Satz 1 LFGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 S 2423/12
1 BvR 638/96
2 BvR 745/88
10 S 2/10
1 BvF 1/13 R
8 B 2575/18
1 BvF 1/13
40 LFGB zum 30.04
9 S 2637/19
9 S 1446/19
4 K 168/19
16 K 4688/20
9 S 2662/19
2 K 2430/12