Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-05, Aktenzeichen 9 A 652/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0205.9A652.18.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 37.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Der Antrag ist zulässig, insbesondere frist- und formgerecht gestellt und begründet.
Entgegen der Auffassung der Klägerin fehlt es nicht an der Schriftform der Antragsbegründung im Sinne von §§ 124a Abs. 4 Satz 4, 125 Abs. 1 Satz 1, 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dass der fristgerecht per Telefax eingegangene Schriftsatz der Beklagten vom 1. März 2018 anstelle einer Unterschrift nur den maschinenschriftlichen Namen der Verfasserin enthält, ist unschädlich.
Zwar gehört zur Schriftform grundsätzlich auch die eigenhändige Unterschrift. Eine fehlende Unterschrift kann aber ausnahmsweise unschädlich sein, wenn sich aus anderen Anhaltspunkten eine der Unterschrift vergleichbare Gewähr für die Urheberschaft und den Willen ergibt, das Schreiben in den Rechtsverkehr zu bringen.
Ständige Rechtsprechung, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2003 - 1 B 92.02 u.a. -, NJW 2003, 1544 = juris Rn. 4 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 16. August 2007 - 18 E 787/07 -, NVwZ 2008, 344 = juris Rn. 4, und vom 6. März 2020 - 9 A 4502/19 -, juris Rn. 10, jeweils m. w. N.
Hier sind weder die Urheberschaft der Beklagten noch der Wille, rechtswirksam den Antrag auf Zulassung der Berufung zu begründen, zweifelhaft. Der Name der Schriftsatzverfasserin vom wissenschaftlichen Service des BfArM, die zudem den Antrag auf Zulassung der Berufung handschriftlich unterzeichnet hatte, ist sowohl im Briefkopf genannt als auch am Ende des Schriftsatzes maschinenschriftlich wiedergegeben. Auf der per Telefax eingegangenen Antragsbegründung ist der Schriftzug „BFARM FG 64“ genannt.
II. Der Antrag ist aber unbegründet.
1. Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten Gründen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Das Verwaltungsgericht hat - soweit zweitinstanzlich noch streitgegenständlich - festgestellt, dass die Klägerin der Beklagten die Studienberichte verschiedener präklinischer Untersuchungen nach § 29 Abs. 1a AMG formlos mitteilen konnte und die Mitteilung nicht im Wege eines Änderungsverfahrens gemäß der VO (EG) Nr. 1234/2008 (Variation Regulation oder Variations-Verordnung), insbesondere nach deren Art. 10, zu erfolgen hat. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Übersendung eines Studienberichts sei keine Änderung des Zulassungstatbestands im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1234/2008 der Kommission über die Prüfung von Änderungen der Zulassungen von Human- und Tierarzneimitteln vom 24. November 2008, ABl. L 334, S. 7. Sie könne nur Grundlage einer Änderung nach entsprechender Prüfung durch die Behörde sein. Präklinische Untersuchungen seien potentiell geeignet, im Sinne von Ziff. 2 lit. b) des Anhangs II der VO (EG) Nr. 1234/2008 zu einer Änderung der Fachinformation zu führen („größere Änderung“ des Typs II). Ob diese erforderlich sei, könne erst nach entsprechender Prüfung entweder durch den Zulassungsinhaber selbst bewertet werden, der sodann die Änderung beantrage, oder durch die Zulassungsbehörde, die ihrerseits eine Änderung herbeiführe. Änderungen des Typs II seien auf eine Genehmigung ausgerichtet, eine durchgeführte Studie könne hingegen weder genehmigt noch abgelehnt werden. Aus dem nationalen Recht, § 29 Abs. 1 und 1a AMG, ergebe sich nichts anderes. Der Regelung zur Anzeigepflicht in Absatz 1a hätte es nicht bedurft, wenn alle Studien ohnehin nach Absatz 1 anzeigepflichtig wären.
a. Diese Annahmen stellt die Antragsbegründung nicht mit ihrem Vorbringen schlüssig in Frage, Regelungsgegenstand der VO (EG) Nr. 1234/2008 sei auch eine Änderung der Angaben, die dem Bestand der Zulassung zugrunde lägen, die Einreichung neuer Studienberichte sei nach der Systematik der Verordnung eine Variation, und zwar eine größere Änderung des Typs II im Sinne von Art. 2 Ziff. 3, Anhang 2 Ziff. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 1234/2008.
Die Mitteilungs- bzw. Antragspflichten nach den Artikeln 8 bis 10 der VO (EG) Nr. 1234/2008 setzen eine Änderung im Sinne von Art. 2 VO (EG) Nr. 1234/2008 voraus. Dazu zählt nach Ziffer 1 der Vorschrift unter anderem - hier allein in Betracht kommend - jede Änderung der in Art. 8 Abs. 3 bis Art. 11 sowie in Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG genannten Angaben. Die von der Beklagten für einschlägig gehaltene größere Änderung des Typs II ist nach Art. 2 Ziff. 3 VO (EG) Nr. 1234/2008 eine Änderung, bei der es sich nicht um eine Erweiterung handelt und die umfangreiche Folgen für die Qualität, Unbedenklichkeit oder Wirksamkeit des betreffenden Arzneimittels haben kann. Als eine solche Änderung einzustufen sind nach Anhang 2 Ziff. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 1234/2008 Änderungen im Zusammenhang mit erheblichen Änderungen der Zusammenfassung der Produktmerkmale vor allem aufgrund neuer Erkenntnisse zu Qualität, vorklinischen und klinischen Studien oder Pharmakovigilanz.
Die Beklagte führt zwar zu Recht an, dass Änderungen nicht nur solche der Zulassungsentscheidung sind (Art. 2 Ziff. 2 VO (EG) Nr. 1234/2008), sondern von der Verordnung auch Änderungen der Angaben erfasst werden, die der Zulassung zugrunde liegen (Art. 2 Ziff. 1 VO (EG) Nr. 1234/2008). Die Beklagte legt aber nicht dar, dass die streitgegenständlichen Studien im Sinne der letztgenannten Vorschrift Änderungen der Angaben nach der Richtlinie 2001/83/EG sind, insbesondere nach deren Art. 8 Abs. 3 sowie Anhang I. Studienberichte sind Unterlagen im Sinne von § 8 Abs. 3 lit. i) Richtlinie 2001/83/EG. Die Definition von Änderungen in Art. 2 Ziff. 1 VO (EG) Nr. 1234/2008 erfasst aber, anders als Art. 8 Abs. 3 Richtlinie 2001/83/EG, nicht Angaben und Unterlagen nach Maßgabe von Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG, sondern nur Angaben. Abgesehen davon sind die neuen Studienberichte auch keine Änderungen bereits eingereichter Studien. Der von der Beklagten angeführte Umstand, dass die Studienberichte möglicherweise umfangreiche Folgen für die Qualität, Unbedenklichkeit oder Wirksamkeit des betreffenden Arzneimittels haben können, reicht nicht aus. Allein dadurch werden sie nicht zu einer Änderung, insbesondere nicht, wie von der Beklagten gefordert, zu einer größeren Änderung des Typs II i. S. v. Art. 2 Ziff. 3 VO (EG) Nr. 1234/2008. Diese Vorschrift setzt das Vorliegen einer Änderung voraus - die sodann möglicherweise die benannten Folgen für die Qualität, Unbedenklichkeit oder Wirksamkeit des Arzneimittels haben kann.
Dieses Auslegungsergebnis wird bestätigt durch den Anhang II VO (EG) Nr. 1234/2008, der gemäß Art. 3 Abs. 1 der Verordnung die von ihr erfassten Änderungen kategorisiert. Bei den dort aufgelisteten Änderungen der verschiedenen Typen werden neue Studien selbst an keiner Stelle als Änderungen aufgeführt, sondern - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - nur als Grundlage für Änderungen. Auch nach der von der Beklagten angeführten Bestimmung in Anhang II Ziff. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 1234/2008 sind nicht die Studienberichte selbst die Änderungen. Zu den Änderungen des Typs II zählen nach dieser Bestimmung Änderungen im Zusammenhang mit erheblichen Änderungen der Zusammenfassung der Produktmerkmale vor allem aufgrund neuer Erkenntnisse zu Qualität, vorklinischen und klinischen Studien oder Pharmakovigilanz. Erfasst sind also nur - hier unstreitig nicht gegebene - erhebliche Änderungen der Zusammenfassung der Produktmerkmale, d. h. der Fachinformation nach § 11a AMG, die sich etwa aufgrund von neuen Studien ergeben. Zu dem zutreffenden Argument des Verwaltungsgerichts, eine durchgeführte Studie sei auch weder einer Genehmigung, auf die Änderungen des Typs II ausgerichtet seien (vgl. Art. 10 VO (EG) Nr. 1234/2008), noch einer Ablehnung (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit. b) VO (EG) Nr. 1234/2008) zugänglich, verhält sich die fristgerechte Antragsbegründung schon nicht. Mit dem Vortrag nach Ablauf der Begründungsfrist, es gehe nicht darum, die Studienergebnisse abzulehnen, sondern die diesbezüglichen Schlussfolgerungen der Antragsteller zu prüfen und ggf. abzulehnen, wird die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht schlüssig in Frage gestellt, die Änderung selbst - nach Auffassung der Beklagten der Studienbericht - müsse genehmigt oder abgelehnt werden können. Im Übrigen hat die Klägerin zu Recht darauf hingewiesen, dass Studienberichte auch der in Art. 24 VO (EG) Nr. 1234/2008 vorgesehenen Durchführung von Änderungen nicht zugänglich sind; lediglich die auf ihnen beruhenden Änderungen können durchgeführt werden.
b. Der Einwand, nach der als wesentliche Auslegungshilfe der Verordnung zu berücksichtigenden Classification Guideline sei die Einreichung von Studien eine Variation vom Typ II, führt ebenfalls nicht auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils. Ob und inwieweit die Leitlinien der Europäischen Kommission "zu den verschiedenen Kategorien von Änderungen, zur Handhabung der in den Kapiteln II, IIa, III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1234/2008 der Kommission vom 24. November 2008 über die Prüfung von Änderungen der Zulassungen von Human- und Tierarzneimitteln festgelegten Verfahren und zu den gemäß diesen Verfahren einzureichenden Unterlagen“ (ABl. 2013/C 223/1), zu deren Erlass Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1234/2008 die Kommission ermächtigt, rechtsverbindlich sind, kann offen bleiben. Jedenfalls bieten diese keinen Anhaltspunkt für die von der Beklagten für richtig gehaltene Auslegung, dass Studienberichte selbst Änderungen im Sinne der VO (EG) Nr. 1234/2008 und daher im dortigen Verfahren mitzuteilen sind.
Die in Rede stehenden Studienberichte fallen insbesondere nicht unter C.I.13 des Anhangs der Leitlinien, der mit der Antragsbegründung verkürzt wiedergegeben wird. Danach sind dem Verfahrenstyp II zuzurechnen „Sonstige Änderungen, die in diesem Anhang nicht anderweitig ausdrücklich genannt werden, und bei denen der zuständigen Behörde Studien vorgelegt werden müssen“ (Englisch: „other variations not specifically covered elsewhere in this Annex which involve the submission of studies to the competent authority“). Abgesehen davon, dass die Leitlinien den Regelungsgehalt der VO (EG) Nr. 1234/2008 nicht erweitern können, setzt die Einreichung von Studien nach dieser Auffangbestimmung voraus, dass eine Änderung vorliegt. Diese selbst werden hingegen nicht als Änderung qualifiziert. Nichts anderes gilt für die von der Beklagten ebenfalls angeführte Änderung nach C.I.4 des Anhangs der Leitlinien. Auch diese setzt Änderungen voraus, und zwar ‑ wie bereits oben zu Anhang II Ziff. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 1234/2008 ausgeführt - Änderungen der Zusammenfassung der Produktmerkmale, der Etikettierung oder der Packungsbeilage infolge neuer qualitätsrelevanter, vorklinischer oder klinischer Daten oder neuer Daten zur Pharmakovigilanz. Nicht die Daten sind danach die Änderung, sondern erfasst sind Änderungen „infolge“ der Daten.
c. Ohne Erfolg wendet die Beklagte weiter ein, das Verwaltungsgericht leite seine Auffassung in unzutreffender Weise aus § 29 Abs. 1a AMG ab, obgleich diese Vorschrift unionsrechtskonform in dem Sinne auszulegen sei, dass die Mitteilungspflicht durch die Einreichung einer Variation nach der VO (EG) Nr. 1234/2008 zu erfüllen sei. Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Darstellung der Beklagten nicht etwa das Unionsrecht im Lichte des nationalen Rechts ausgelegt. Es hat vielmehr lediglich im Sinne einer Bestätigung der Auslegung des Unionsrechts („hiervon geht auch das nationale Recht aus“) angenommen, dass auch § 29 Abs. 1a AMG nicht von einer anzeigebedürftigen Änderung, sondern lediglich von einer Mitteilung spreche (Urteilsabdruck S. 12/13). Weil das Verwaltungsgericht, anders als die Beklagte, das Verfahren nach der VO (EG) Nr. 1234/2008 bei der hier im Streit stehenden Einreichung von Studien nicht für einschlägig gehalten hat, bedurfte es auch keiner unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts. Einer solchen bedarf es im Übrigen auch nicht nach Art. 23 Abs. 2 Uabs. 2 Richtlinie 2001/83/EG, dessen Vorgaben - wie die Beklagte selbst geltend macht - der nationale Gesetzgeber in § 29 Abs. 1a AMG übernommen hat.
d. Schließlich stellt die Beklagte die Richtigkeit des angefochtenen Urteils mit ihrem Einwand nicht in Frage, das Ergebnis sei in der Sache nicht akzeptabel. Sie meint, wenn in Deutschland anders als in allen anderen am Verfahren beteiligten Mitgliedstaaten für die Einreichung von Studien nur eine bloße „Mitteilung“ nach § 29 Abs. 1a AMG genüge, an die sich kein formales Verfahren der Überprüfung und Bewertung anschließe, komme es zu einer Disharmonisierung des Verfahrens und ggf. des Inhalts der Zulassung. Ob und inwieweit diese Annahmen zutreffen, bedarf keiner Entscheidung. Allerdings reicht für Studienberichte nicht generell eine formlose Mitteilung nach § 29 Abs. 1a AMG aus, sondern nur für diejenigen, die - wie im Streitfall - nicht im Zusammenhang mit einer Änderung im Sinne der VO (EG) Nr. 1234/2008 einzureichen sind. Dass der Zweck der Verordnung, die im Rahmen der Zulassungsverfahren erreichte Harmonisierung auch bei Änderungen der Zulassungen beizubehalten,
vgl. Kösling/Wolf, in: Fuhrmann/Klein/Fleischfresser (Hrsg.), Arzneimittelrecht, 3. Auflage 2020, § 11 Rn. 4; Rehmann, AMG, 4. Auflage 2014, § 29 Rn. 1,
durch die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung (des Begriffs der Änderung) gefährdet werden könnte, ist auch nicht anzunehmen. Das von der Beklagten hier für sachgerecht gehaltene Ergebnis lässt sich jedenfalls, wie oben ausgeführt, aus der VO (EG) Nr. 1234/2008 nicht herleiten.
2. Die Berufung ist nicht wegen der weiter geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Die Beklagte legt schon nicht dar, dass die weit formulierte Frage,
wie die Verordnung (EG) Nr. 1234/2008 auszulegen ist, insbesondere welche Bedeutung hierbei der sogenannten Classification Guideline zukommt,
entscheidungserheblich ist. Im vorliegenden Rechtsstreit kommt es lediglich darauf an, wie die VO (EG) Nr. 1234/2008 in Bezug auf die Mitteilung von Studienberichten auszulegen ist. Dass diese Frage für eine Vielzahl von Fällen von Bedeutung ist, legt die Beklagte nicht dar. Im erstinstanzlichen Klageverfahren hatte sie vielmehr geltend gemacht, mit anderen Zulassungsinhabern gebe es keine vergleichbaren Meinungsverschiedenheiten über die Klassifizierung von Änderungstatbeständen wie mit der Klägerin. In der Antragsbegründung heißt es lediglich, die Bedeutung der Classification Guideline sei über die Frage der Einreichung von Studien hinaus bedeutsam für den gesamten Regelungsbereich betreffend Variations von Arzneimitteln. Damit ist die grundsätzliche Bedeutung der hier allein entscheidungserheblichen Frage nicht dargetan. Die rechtliche Einordnung der Guideline ist zudem für das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich gewesen. Es hat selbstständig tragend angenommen, dass „ungeachtet“ fehlender Rechtsverbindlichkeit der Guideline der dortige Auffangtatbestand C.I.13 eine Änderung voraussetze, an der es hier gerade fehle. Diese Annahme hat die Klägerin mit ihren Ausführungen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat folgt den Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Streitwertfestsetzung und setzt für das Zulassungsverfahren, in dem nur noch die Form der Mitteilung nach § 29 Abs. 1a AMG streitgegenständlich ist, ein Viertel des bei Streitigkeiten um die arzneimittelrechtliche Zulassung regelmäßig anzusetzenden Wertes von 50.000 Euro an, d. h. 12.500 Euro für jedes streitbefangene Arzneimittel.
Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 4 Satz 4, 125 Abs. 1 Satz 1, 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 11a AMG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 29 Abs. 1a AMG
§ 29 Abs. 1 und 1a AMG
§ 29 Abs. 1a AMG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 2 VO
Art. 10 VO
Art. 24 VO
Art. 4 Abs. 1 VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2003, 1544
NVwZ 2008, 344
1 B 92.02
18 E 787/07
9 A 4502/19