Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-13, Aktenzeichen 4 K 933/07
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2010:0413.4K933.07.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit sich die Klage gegen das Verbot zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen richtet.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 00.00.1953 geborene Kläger steht als Kriminaloberkommissar im Dienst des beklagten Landes und ist beim Landrat als Kreispolizeibehörde X. eingesetzt. Nach dem Runderlass des Innenministeriums vom 10. Oktober 2003 betreffend das Führen von Dienstkraftfahrzeugen der Polizei, darf Dienstkraftfahrzeuge der Polizei nur führen, wer u. a. kraftfahrtauglich ist. Dazu sind die Beamten durch den zuständigen Polizeiarzt in regelmäßigen Zeitabständen auf ihre Kraftfahrtauglichkeit zu untersuchen. Unter dem 00. Februar 2006 teilte der damalige Polizeiarzt Dr. E. der Kreispolizeibehörde mit, dass sich der Kläger am 00. Februar 2006 zur Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung vorgestellt, aber die für die Beurteilung notwendige ergänzende Laboruntersuchung abgelehnt habe. Dementsprechend könne keine medizinische Beurteilung der Kraftfahrtauglichkeit erfolgen. Daraufhin untersagte die Kreispolizeibehörde dem Kläger unter dem 00. Oktober 2006 bis zur Vorlage der Kraftfahrtauglichkeitsbescheinigung durch den Polizeiarzt das Führen von Dienstkraftfahrzeugen, verpflichtete ihn durch Verfügung vom 00. November 2006 zu den ergänzenden Laboruntersuchungen und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung disziplinarische Konsequenzen an. Die gegen beide Verfügungen eingelegten Widersprüche wies die Bezirksregierung N. durch Widerspruchsbescheid vom 00. Mai 2007 unter Hinweis auf den oben genannten Runderlass des Innenministeriums zurück.
Am 00. Juni 2007 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er im Wesentlichen geltend macht, der Erlass des Innenministeriums sei keine hinreichende rechtliche Grundlage für die Anordnung der Blutentnahme. Auch § 11 der Fahrerlaubnisverordnung setze voraus, dass Tatsachen bekannt geworden seien, die Bedenken gegen die körperliche und geistige Eignung begründen. Bloße Vermutungen reichten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für das Verlangen nach Beibringung eines Gutachtens nicht aus. Diese Grundsätze seien auch hier anwendbar, so dass das generelle verdachtsunabhängige Verlangen nach einer Blutprobe rechtswidrig sei. Eine Blutentnahme stelle bei Ihm zwar kein gesundheitliches Risiko dar, im Ergebnis verweigere er aber die Blutprobe, weil er sein Vertrauensverhältnis zu Herrn Dr. E. als gestört ansehe. Dieser habe ihn immer Wieder auf die Entziehung seiner Fahrerlaubnis wegen Alkoholmissbrauchs angesprochen, obwohl das viele Jahre zurückgelegen habe. Nachdem das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Beschluss vom 2. Juli 2009 - 6 A 4096/06 - dargelegt hatte, dass das Verbot der Führung von Dienstkraftfahrzeugen einen Polizeibeamten regelmäßig nicht in seinen Rechten verletzt, nahm der Kläger die Klage gegen das Verbot zum Führen von Kraftfahrzeugen zurück.
Der Kläger beantragt nunmehr:
unter Aufhebung des Bescheids des Landrats als Kreispolizeibehörde X. vom 00. November 2006 und des diesbezüglichen teils des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung N. vom 00. Mai 2007 festzustellen, dass der Kläger im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids nicht verpflichtet war, sich zur Beurteilung seiner Eignung zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen einer Blutuntersuchung zu unterziehen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die diesbezüglichen Stellungnahmen des Dr. E. vom 00. Februar 2006 und 00. Mai 2007. Nach dessen Eintritt in den Ruhestand legt der Beklagte eine Aktenauswertung der Nachfolgerin, Regierungsmedizinaldirektorin Dr. von X1. vom 00. Januar 2010 vor, in der es heißt:
"Bereits 1991 wurden von Dr. E. im Rahmen einer Untersuchung im polizeiärztlichen Dienst unter spezieller Anamnese erhebliche dienstliche und familiäre Probleme erwähnt mit "Alkohol am Steuer, Führerscheinverlust, dienstlichen Konsequenzen und Abgrenzung von den Kollegen". Bereits damals wurde eine Psychotherapie empfohlen eventuell auch in stationärer Form.
2002 wurde im Rahmen der KFZ-Tauglichkeit auch Blut abgenommen. Hier fand sich lediglich ein erhöhtes MCV, welches auf einen erhöhten Alkoholkonsum hinweisen kann. Bei dieser Untersuchung wurden wieder psychische Probleme beschrieben (Angstzustände, psychische Labilität). Wieder wurde dringend eine ambulante Psychotherapie empfohlen, eventuell auch eine stationäre psychosomatische Kur. Bei der Untersuchung am 00.00.2006 (G20, G25 und G37) wurden vom Patienten Schlafstörungen berichtet sowie ein täglicher Alkoholkonsum von 3 bis 4 Glas Bier selbst angegeben. Es werden psychische Probleme von Dr. E. beschrieben (Ängste und nächtliches Erwachen mit Erinnerungen an Unfall unter Alkoholeinfluss 1984 und damaligen Führerscheinentzug, Abbruch der Fachhochschulausbildung und Verbleiben im mittleren Dienst).
Bei der körperlichen Untersuchung durch Dr. E. werden variköse Veränderungen am Bauch (Besenreiservarizen) beschrieben sowie eine fragliche vergrößerte Milz und Verdacht auf eine palpatorisch vergrößerte Leber. Bei vegetativen Zeichen werden eine Schweißneigung sowie eine marmorierte Haut beschrieben.
Unter Zusammenfassung des Befundes findet sich folgendes: Schweißneigung, marmorierte Haut, Vergrößerung der Leber, Vorgeschichte sowie distanziertes abweisendes Verhalten legen den Verdacht auf alkoholtoxische Veränderungen nahe. Die notwendigen Laborwerte werden abgelehnt. Behörde wird mitgeteilt, dass keine Kraftfahrtauglichkeitsbescheinigung ausgestellt werden kann, da die notwendigen Untersuchungen verweigert werden. Unzureichender eingestellter Hypertonus, Verdacht auf Hepatopathie, Psychopathie, Verdacht auf Angststörung (Psychotherapie empfohlen)."
Danach lägen tatsächlich Feststellungen vor, die einen Eignungsmangel als naheliegend erscheinen ließen. Als Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Anordnung komme die beamtenrechtliche Gehorsamspflicht aus § 35 Beamtenstatusgesetz - BeamtStG - und die Pflicht zur vollen Hingabe zum Beruf aus § 34 BeamtStG in Betracht. Diese Regelung schränke auch das Recht auf körperliche Unversehrtheit ein. Das Verbot der Führung von Dienstkraftfahrzeugen, das nach dem Erlass des Innenministeriums auszusprechen sei, wenn ein Untersuchungstermin nicht wahrgenommen werde, führe zwar nicht zur Uneinsetzbarkeit des Beamten, stelle jedoch ein beträchtliches Organisationshemmnis dar. Die Klärung der Fahrtauglichkeit sei zwingend erforderlich, um den Beamten effektiv und seinen eigentlichen Aufgaben entsprechend einsetzen zu können.
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung Beweis erhoben, zu der Frage,
ob im Mai 2007 Anhaltspunkte für eine Ungeeignetheit des Klägers zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen vorlag, durch Vernehmung des LRMD a. D. Dr. E. als sachverständigen Zeugen und RMDin Dr. von X1. als Sachverständige.
Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die dazu gefertigte Niederschrift und wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Kreispolizeibehörde vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit sich die Klage ursprünglich auch gegen das Verbot zum Führen von Kraftfahrzeugen richtete, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, weil der Kläger sein diesbezügliches Klagebegehren zurückgenommen hat.
Das verbleibende Feststellungsbegehren ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht die Regeleung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, nach der eine Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklagen verfolgen kann, nicht entgegen. Zum Einen stellt die Weisung, sich einer amtsärztlichen Untersuchung und damit gegebenenfalls auch einer Blutuntersuchung zu unterziehen, keinen Verwaltungsakt dar.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 1 DB 13/00 -, BVerwGE 111, 246.
Zum Anderen gilt das Subsidiaritätsprinzip nicht bei Streitigkeiten des Beamten gegen seinen Dienstherrn,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36,179; OVG-NRW Urteil vom 2. Oktober 1986 - 1 A 2877/84- ,
wenn nach der damals maßgeblichen Regelung des § 126 Abs. 3 BRRG im Zeitpunkt der Klageerhebung ein Vorverfahren auch für Feststellungsklagen erforderlich war und wie hier auch tatsächlich durchgeführt wurde. Das Feststellungsbegehren ist in der Fassung, die der Kläger in der mündlichen Verhandlung formuliert hat, auch hinreichend bestimmt und es fehlt auch nicht an einem Feststellungsinteresse. Dabei kann dahinstehen, ob sich die tatsächlichen Verhältnisse in der Zwischenzeit geändert haben und ggf. dennoch eine Wiederholungsgefahr zu bejahen ist. Jedenfalls hat die Kreispolizeibehörde angekündigt, an den Weisungsverstoß Disziplinarmaßnahmen knüpfen zu wollen, sodass an der Feststellung, ein entsprechendes Verlangen der Kreispolizeibehörde sei nicht berechtigt gewesen, ein erhebliches Interesse für den Kläger besteht.
Die danach zulässige Feststellungklage ist nicht begründet. Die Weisung der Kreispolizeibehörde an den Kläger im Mai 2007, sich zur Beurteilung seiner Eignung zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen entsprechend der Aufforderung des Polizeiarztes einer Blutuntersuchung zu unterziehen, war rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Die Weisung der Kreispolizeibehörde vom 00. November 2006 ist auf den Runderlass des Innenministeriums zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen vom 10. Oktober 2003, der auf §§ 73 Abs. 4 und 74 Abs. 5 der Fahrerlaubnisverordnung beruht, zurückzuführen. Nach Nr. 3.1 des Erlasses sind Personen, die einen Dienstkraftfahrzeug der Polizei führen sollen, durch den zuständigen Polizeiarzt auf ihre Kraftfahrtauglichkeit zu untersuchen und zwar bis zum vollendeten fünfzigsten Lebensjahr regelmäßig alle fünf Jahre und danach alle drei Jahre. Nr. 3.2 des Erlasses legt fest, dass die in Anlage 4, 5 und 6 zu den §§ 11 und 12 der Fahrerlaubnisverordnung genannten Anforderungen für die Beurteilung maßgeblich sein sollen. Ermächtigungsgrundlage für die in diesem Rahmen erfolgte Anordnung an den Kläger, sich (auch) einer Blutuntersuchung zu unterziehen, war § 58 LBG a. F. (§ 35 BeamtStG). Die in dieser Vorschrift geregelte Treue- und Gehorsamspflicht gehört zu den in Artikel 33 Abs. 5 GG verankerten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und stellt eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass entsprechender Weisungen dar.
Zur Weisung an einen Fernmeldebeamten, sich einer Sicherheitsüberprüfung zu unterziehen, vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Oktober 1986 a. a. O.
Diese Pflicht besteht auch dann, wenn hierdurch in grundrechtlich geschützte Positionen des Beamten eingegriffen wird. Allerdings setzen derartige Grundrechtseinschränkungen stets voraus, dass die Treuepflicht des Beamten im Einzelfall höheres Gewicht besitzt, als das zu ihr in einem Spannungsverhältnis stehende Grundrecht.
vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Oktober 1986 a. a. O. m. w. N.
Danach sind verdachtsunabhängige Blutuntersuchungen nicht zulässig. Unabhängig davon, dass das Ministerium - wie den Beteiligten bekannt ist - gegenüber dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen klargestellt hat, dass dessen Erlass keine verdachtsunabhängigen Blutuntersuchungen regelt, ergibt sich dieses Erfordernis auch aus einer Parallelwertung zu § 45 Abs. 1 LBG NRW a. F. (§ 33 LBG NRW n. F.). Bestehen Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten, so ist er danach verpflichtet, sich nach Weisung des Dienstvorgesetzten ärztlich untersuchen zu lassen. Entsprechende Anordnungen sind nur gerechtfertigt, wenn sich die Zweifel des Dienstherrn auf konkrete Umstände stützen lassen und nicht "aus der Luft gegriffen" sind. Einer Überzeugung der Behörde, dass der Beamte dienstunfähig ist, bedarf es demgegenüber nicht - erst recht keiner medizinisch abgesicherten. Ob die Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit berechtigt oder begründet sind, soll vielmehr erst durch die Untersuchung geklärt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Mai 2007 - 1 B 717/07-.
Zwar ist hier durch die in Rede stehende Frage der Eignung des Klägers zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen nach Auffassung der Kreispolizeibehörde nicht dessen Dienstfähigkeit an sich berührt, eine entsprechende Verwendungseinschränkung führe jedoch zu einem beträchtlichen Organisationshemmnis.
Die vom Kläger angegriffene Weisung wird durch entsprechende hinreichend konkrete Anhaltspunkte gerechtfertigt. Auszugehen ist wie oben dargestellt von den Anforderungen, die in den Anlagen 4, 5 und 6 zu §§ 11 und 12 der Fahrerlaubnisverordnung aufgestellt sind. Nach Nr. 8.1 der Anlage 4 fehlt die Eignung zum Führen Kraftfahrzeugen bei Alkoholmissbrauch, der danach vorliegt, wenn "das Führen von Fahrzeugen und ein die Fahrsicherheit beeinträchtigender Alkoholkonsum nicht hinreichend sicher getrennt werden kann". Entsprechende hinreichend konkrete Anhaltspunkte für einen Alkoholmissbrauch des Klägers lagen nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme im Mai 2007 vor. In der mündlichen Verhandlung vom 00. April 2010 wurde zunächst der damalige Polizeiarzt Dr. E. ergänzend zu den tatsächlichen Feststellungen der Sachverständigen nach Aktenlage im Schriftsatz vom 13. Januar 2010 im Beisein der Sachverständigen vernommen. Im Anschluss daran erläuterte Frau Dr. von X1. als Sachverständige auf der Basis ihrer fachlichen Kompetenz als Internistin, Psychotherapeutin und Suchtmedizinerin widerspruchsfrei nachvollziehbar und überzeugend, dass der Kläger bereits bei einer Sportkur im Jahre 1984 angegeben habe, zwei bis drei Flaschen Bier regelmäßig zu trinken und 20 Zigaretten zu rauchen. Eine solche Feststellung werde zunächst nur zu den Akten genommen. Da sich aber durch die Akte verschiedene psychische Diagnosen zögen, dadurch der Eindruck eines Menschen mit geringer psychischer Stabilität vermittelt werde und der Kläger im Schichtdienst eingesetzt gewesen sei, sei die Problematik zu beobachten gewesen. Aufgrund der psychischen Vulnerabilität müsse man nicht krank werden. Es müsse aber beobachtet werden, wie der Patient damit umgehe, in welchem Umfeld er lebe und wie er sich stabilisiere. Es bestehe die Gefahr, dass die Stabilisierung über Suchtmittel erfolge. Das gelte insbesondere weil frühzeitig ein Führerscheinverlust unter Alkoholeinfluss zu verzeichnen gewesen sei. 1997 sei ein erhöhter Triglyceridwert festgestellt worden. Im Jahre 2002 sei das MCV minimal erhöht und die Triglyceride massiv erhöht gewesen. Das zwinge zwar nicht zu der Annahme einer Alkoholerkrankung, die Werte stellten aber frühe Hinweise auf eine mögliche Alkoholproblematik dar. Bei der Untersuchung des Dr. E. im Jahre 2007 habe der Kläger selbst in dem Anamnesebogen ausgefüllt, sich nicht gesund und leistungsfähig zu fühlen, dass er an Schlafstörungen leide und den Grund darin sehe, dass er das Gefühl habe, nie mit der Arbeit fertig zu werden. Außerdem habe er in dem Bogen familiäre Ängste, insbesondere Sorge um sein 8-jähriges Kind geschildert. Darüber hinaus habe er angegeben regelmäßig drei bis vier Glas Bier täglich zu trinken und Dr. E. habe klinische Befunde festgestellt, die - wenn auch unspezifisch - auf Alkoholmissbrauch hindeuten. Bei dieser Gesamtkonstellation und unter Berücksichtigung der psychischen Labilität des Klägers bestehe die Gefahr, dass er sich weiter über Alkohol stabilisiere, zumal er sich in einer familiären Stresssituation befinde. Danach beständen keine Zweifel und die Entscheidung sei auch nicht grenzwertig, dass die Alkoholproblematik weiter aufgeklärt werden müsse. Dem folgt das Gericht, zumal der Kläger und sein Prozessbevollmächtigter zur Aussage der Sachverständigen nicht mehr Stellung genommen haben.
Nachdem der Kläger erklärt hat, keine körperliche Konstitution zu besitzen, bei der eine Blutentnahme besondere Risiken berge, kommt dem Interesse des Dienstherrn an einer Aufklärung der Einsetzbarkeit des Klägers gegenüber dem Interesse des Klägers, davon verschont zu bleiben, größeres Gewicht zu. Das gilt insbesondere, weil er seinen Angaben nach die Blutprobe nur verweigert habe, weil sein Vertrauensverhältnis zu Dr. E. gestört sei. Dass dafür im Übrigen keine sachlichen Anhaltspunkte vorliegen und die medizinischen Feststellungen des Dr. E. dadurch nicht beeinträchtigt wurden, hat die Gutachterin überzeugend dargelegt und ausgeführt, dass der Kläger seine persönlichen Verhältnisse gegenüber Dr. E. umfassend dargestellt und keine Angaben zurückgehalten habe. Die festgestellten klinischen Befunde sind davon ohnehin unabhängig.
Das Vorbringen des Klägers im Fax vom 00. April 2010 konnte das Gericht nicht mehr berücksichtigen, weil nach Auswertung des Protokolls der Tenor des Urteils bereits auf der Geschäftsstelle hinterlegt war, als das Fax bei Gericht einging. Das gilt auch für den darin enthaltenen Hinweis auf den Beschluss des OVG N. vom 29. Oktober 2007 - 1 A 1179/06.PVL -. Befremdlich ist allerdings, dass der Prozessbevollmächtigte des Klägers nach der Klageerhebung im Juni 2007 erstmals im Schriftsatz vom 22. Februar 2010 - allgemein - darauf hingewiesen hat, dass die Personalvertretung nicht beteiligt worden sei. Darauf in der mündlichen Verhandlung vom 00. April 2010 angesprochen erklärte er, wie das Gericht auch keine gesetzliche Vorschrift gefunden zu haben, die eine Beteiligung des Personalrats vorsehe (vgl. das Protokoll). Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass die Entscheidung des OVG NRW vom 29. Oktober 2007 eine Allgemeinverfügung zur Erweiterung des ministeriellen Runderlasses auf verdachtsunabhängige Blutuntersuchungen betrifft, während hier eine individuelle Weisung aufgrund konkreter Verdachtsmomente Streitgegenstand ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 u. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 73 Abs. 4 und 74 Abs. 5 der Fahrerlaubnisverordnung
§§ 11 und 12 der Fahrerlaubnisverordnung
§§ 154 Abs. 1 u. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 34 BeamtStG
§ 58 LBG
§ 35 BeamtStG
§ 33 LBG NRW
§ 11 der Fahrerlaubnisverordnung
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 45 Abs. 1 LBG NRW
Artikel 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 246
BVerwGE 36,179
6 A 4096/06
1 DB 13/00
VI C 8.69
1 A 2877/84
1 B 717/07
1 A 1179/06