Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-05, Aktenzeichen 8 K 4279/18

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahren, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2, die diese selbst tragen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel x „Verkehrsraum W“ bestehend aus den Linien 332, 334 und 335.
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Die Klägerin ist ein Verkehrsunternehmen, das im Zuständigkeitsbereich des Regierungspräsidiums Stuttgarts bereits Leistungen im Rahmen der gewerblichen Personenbeförderung mit Kraftomnibussen erbringt. Das Regierungspräsidium ist die für die Erteilung von Liniengenehmigungen gemäß PBefG zuständige Genehmigungsbehörde.
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Am 28.12.2016 veröffentlichte der Beigeladene zu 1 als Aufgabenträger im Sinne des PBefG im EU-Amtsblatt unter dem Aktenzeichen xx eine Vorabbekanntmachung gemäß § 8a Abs. 2 PBefG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1380/07, wonach er beabsichtige, einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag über das Linienbündel x, bestehend aus den Linien 332, 334 und 335 für eine Laufzeit von 102 Monaten, beginnend am 01.01.2019, im Wege der Direktvergabe gemäß Art. 5 Abs. 4 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 zu vergeben. Im Rahmen der Vorabbekanntmachung rief der Beigeladene zu 1 zur Einreichung eigenwirtschaftlicher Anträge auf und setzte hierzu eine Dreimonatsfrist gemäß § 12 Abs. 6 PBefG bis zum Ablauf des 28.03.2017.
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Zu den Anforderungen an das Fahrplanangebot heißt es dort unter anderem:
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Am 28.03.2017 beantragte die Klägerin die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung für das vorbezeichnete Linienbündel x.
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Die Beigeladene zu 2 sowie die xx GmbH reichten ebenfalls eigenwirtschaftliche Anträge auf Erteilung der Genehmigung für das Linienbündel x ein.
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Im Rahmen des Anhörungsverfahrens erhoben die Beigeladenen zu 1 und 2 umfassende Einwendungen gegen die Erteilung der Genehmigung an die Klägerin.
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Mit Bescheid vom 21.09.2017, der Klägerin am 25.09.2017 zugestellt, lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Genehmigung für das Linienbündel x „Verkehrsraum W“ mit der Begründung ab, dass das eingereichte Angebot von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung abweiche und somit der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG vorliege. Im Einzelnen führte er aus:
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Im Rahmen der Linie 335 seien die Umsteigezeiten für die Fahrgäste der R3 insbesondere aus Richtung O. mit 4 Minuten zu knapp bemessen. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass zum Umstieg auf den Bus eine Unterführung bzw. Fußgängerbrücke überwunden werden müsse und die potentiellen Fahrgäste zum Teil alters- oder krankheitsbedingt mobilitätseingeschränkt seien.
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Zudem würden Fahrgäste von N. (Bahnhofstraße) nach dem derzeitigen Fahrplan das R-Klinikum in 19 Minuten erreichen. Der Antragsfahrplan der Klägerin sehe hingegen zukünftig am Bahnhof W bei den meisten Fahrten eine Standzeit von 10 Minuten vor. Dadurch verlängere sich die Fahrtzeit auf 29 Minuten, was einer Fahrtzeitverlängerung von etwa 50 Prozent entspreche.
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Samstags seien zudem entgegen der Vorabbekanntmachung keine Fahrten auf der Linie 335 vorgesehen. Stattdessen solle diese Linie durch eine „Stichfahrt“ der Linie 334 zum R-Klinikum kompensiert werden. Dieser Planungsansatz führe jedoch zu dem Nachteil, dass das Fahrplankonzept der Linie 334 unterschiedliche Anschlüsse in Hin- und Rückrichtung für das R-Klinikum vorsehe und somit die Merkbarkeit des Fahrplans für die Fahrgäste stark eingeschränkt werde. Aus Richtung O. würden zudem keine Anschlüsse von der R3 zum R-Klinikum hergestellt. Die Züge der R3 kämen zur Minute 12 oder 13, bzw. 42 oder 43, an, während die Busse zum Klinikum zur Minute 14 bzw. 46 abfahren würden. In Gegenrichtung stelle sich die Situation ähnlich dar. Die Busse vom Klinikum kämen zur Minute 14 bzw. 39 am Bahnhof an. Die Züge der R3 würden jedoch zur Minute 12 bis 15 bzw. 42 abfahren.
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Zudem entfalle die Linie 335 auch an Sonn- und Feiertagen. Dies würde nicht in zulässiger Weise durch die Linien 332 und 334 kompensiert werden.
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Für die Fahrgäste aus Richtung R-Klinikum, die in die S3 Richtung B. umsteigen wollten, verschlechtere sich dabei die Situation beträchtlich. Heute betrage die Umsteigezeit 7 Minuten. Laut Fahrplan der Klägerin hätten die Fahrgäste erst 23 Minuten nach Ankunft des Busses die nächste Anschlussmöglichkeit in Richtung B. Zwar enthalte der Antrag hinsichtlich des Entfallens der Linie 335 den Vorbehalt, dass Fahrten auf Wunsch stattfinden könnten. Hierfür liege jedoch kein Konzept für einen Fahrplan dieser separaten Fahrten am Wochenende vor, sodass eine Prüfung nicht möglich gewesen sei.
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In Bezug auf Linien 332 und 334 sei der Fahrplan der Klägerin zudem nicht mehr an allen Tagen identisch. Samstags und sonn-/feiertags unterscheide sich der Fahrtverlauf nach dem Fahrplan der Klägerin. Dies stelle einen Rückschritt im Vergleich zum bisherigen Fahrplan dar und widerspreche zudem dem Hauptziel der Busneukonzeption W. aus dem Jahr 2013.
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Gegen den Bescheid erhob die Klägerin am 26.10.2017 Widerspruch, der mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidium Stuttgart vom 08.03.2018, dem Klägervertreter zugestellt am 09.03.2018, zurückgewiesen wurde. Zur Begründung verwies das Regierungspräsidium Stuttgart im vollem Umfang auf den Ausgangsbescheid.
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Die eigenwirtschaftlichen Anträge der Beigeladenen zu 2 sowie der F. GmbH wurden vom Regierungspräsidium Stuttgart ebenfalls – mittlerweile bestandskräftig – abgelehnt. Am 24.08.2018 schloss der Beigeladene zu 1 mit der Beigeladenen zu 2 einen Verkehrsvertrag (ÖDLA) zur Erbringung der Verkehrsleistungen im Linienbündel x „Verkehrsraum W.“. Auf den Antrag der Beigeladenen zu 2 vom 22.11.2018 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 20.12.2018 der Beigeladenen zu 2 die Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel 7. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch. Das Regierungspräsidium Stuttgart hat über den Widerspruch noch nicht entschieden.
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Mit Bescheid vom 21.12.2018 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Beigeladenen zu 2 eine bis zum 31.06.2019 befristete einstweilige Erlaubnis für den streitgegenständlichen Linienverkehr, die seitdem halbjährlich verlängert wurde.
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Mit der am 09.04.2018 erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten, ihr die beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung zu erteilen. Zur Begründung führt sie aus, dass keine wesentlichen Abweichungen von der Vorabbekanntmachung vorlägen. Die Vorabbekanntmachung habe unter Abschnitt VI. vorgesehen, dass Ausgangspunkt für die Konstruktion der Fahrpläne der aktuelle Fahrplan sei und dieser weiterzuentwickeln sei. Die Fahrplangestaltung habe somit im Einzelnen den Antragstellern oblegen. Die Vorabbekanntmachung sei zudem zu unbestimmt, als dass die Genehmigungsbehörden „wesentliche Abweichungen“ von ihr einem Genehmigungsantrag entgegenhalten könnten. Im Vergaberecht sei anerkannt, dass für die Auslegung der zur Verfügung gestellten Vergabeunterlagen der objektive Empfängerhorizont, also die Sicht der Bieter, maßgebend sei. Dabei sei nicht auf einen einzelnen Bieter, sondern auf den angesprochenen Empfängerkreis abzustellen.
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Im Einzelnen rügt die Klägerin:
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Anders als vom Regierungspräsidium Stuttgart behauptet, seien vier Minuten für die Übergangszeit auf der Linie 335 von N. in Richtung R-Klinikum zur Regionalbahn R3 ausreichend. Eine durchgeführte Zeitmessung habe ergeben, dass die Gleise 2 und 3 nach Ausstieg aus dem Bus in 2 1/2 Minuten und mit Nutzung des Aufzugs in 3 Minuten erreicht werden könnten. Zudem sei auch im Rahmen des derzeitig gültigen Fahrplans eine Umsteigezeit von lediglich 3 bis 7 Minuten eingeplant. Zudem würde der Bus auf die Fahrgäste warten.
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Darüber hinaus sei auch die vom Regierungspräsidium Stuttgart bemängelte Verlängerung der Fahrtzeit von N. zum R-Klinikum durch die 10-minütige Standzeit am Bahnhof W. nicht zu beanstanden. Die Klägerin habe den Fahrplan der Linie 335 entsprechend den Anforderungen der Vorabbekanntmachung entwickelt. Die Vorabbekanntmachung verbiete keine Verlängerungen einzelner Fahrtzeiten, sondern richte sich maßgebend daran aus, dass zum einen die Anbindung an die Regionalbahnlinie R3 funktioniere und zum anderen die Erfordernisse des Schülerverkehrs abgedeckt werden. Da ein Musterfahrplan seitens des Aufgabenträgers nicht vorgelegen habe, habe sie ein eigenwirtschaftlich tragfähiges Fahrplankonzept erstellt. Insgesamt sei es zumutbar, dass die wenigen Fahrgäste aus N., die über W. hinaus zum R-Klinikum müssten, diese Fahrtzeitverlängerung in Kauf nähmen. Hinzu komme noch, dass in den Fahrplänen mit Gültigkeit ab 01.01.2019 in Fahrtrichtung N. – R-Klinikum eine Standzeit von 4 Minuten und in Gegenrichtung sogar eine von 5 Minuten vorgesehen sei. Dies bedeute ebenfalls eine Erhöhung der Fahrtzeit zwischen N. und dem R-Klinikum und zeige, dass eine Erhöhung der Fahrtzeit keineswegs von vornherein unzumutbar sei.
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Das gleiche gelte für die Samstagsbedienung durch Linie 334 statt Linie 335. Da die Vorabinformation keinen Musterfahrplan der Linie 335 enthalten habe, sondern diesbezüglich lediglich Programmsätze, habe die detaillierte Ausgestaltung der Fahrpläne bei den Antragstellern gelegen. Um ein wirtschaftliches und umweltfreundliches Fahrplankonzept zu erstellen, habe die Klägerin am Wochenende die Kurzläuferfahrten der Linie 335 zwischen W. Bahnhof und dem R-Klinikum funktionell ersetzt. Ein Nachteil ergebe sich daraus jedoch nicht. Es sei zwar zutreffend, dass der Wegfall der Linie 335 an Samstagen zu weniger Fahrten zwischen dem Bahnhof W. und den Haltestellen H.-Halle und WB. führe. Dies stelle jedoch keine Verschlechterung des Verkehrsangebots dar. Im Fahrplan mit Gültigkeit vom 11.12.2016 seien zwar an Samstagen in dem besagten Abschnitt sowohl Fahrten der Linie 335 als auch der Linie 334 vorgesehen. Diese würden jedoch nur wenige Minuten versetzt fahren, sodass dies letztlich keinen nennenswerten Vorteil für die Fahrgäste habe. Aus Sicht der Fahrgäste sei es zudem unerheblich, unter welcher Liniennummer die Leistungen erbracht würden. Zudem sei anzumerken, dass trotz der Tatsache, dass nicht alle Anschlüsse zur R3 sowie zur S3 von den Linien 332, 334 und 335 mit perfekter Übergangszeit erreicht würden, keine Verschlechterung zum Status quo vorliege. Zwar sei es auch richtig, dass die Bedienung der Haltestelle R-Klinikum durch die Linie 334 bzw. 332 an Wochenenden zu abweichenden Fahrt- und Taktzeiten führen würde. In dem der Vorabbekanntmachung beigefügten Fahrplan vom 11.12.2016 bestehe allerdings ebenfalls keine einheitliche Fahrt- und Taktzeit an den verschiedenen Wochentagen. So verkehre die Linie 335 in diesem Fahrplan beispielsweise ab dem R-Klinikum von Montag bis Freitag zu den Taktzeiten 18 bzw. 38, an Samstagen sei die Taktzeit dann je nach Stunde zur Minute 40 oder 52 und sonntags immer zur Minute 52. Unterschiedliche Taktzeiten an unterschiedlichen Wochentagen würden somit keine Verschlechterung der Angebotsqualität gegenüber dem der Vorabbekanntmachung beigefügten Fahrplan darstellen, da dies in vergleichbarer Form in dem beigefügten Fahrplan selbst vorgesehen sei. Anders als vom Beklagten behauptet, führe die Stichfahrt zum R-Klinikum auch nicht zu einer Fahrtzeitverlängerung für die Gäste. An Samstagen sei das Verkehrsaufkommen auf den Straßen nämlich erheblich geringer als von montags bis freitags. Weiterhin würden erfahrungsgemäß an Samstagen weniger Fahrgäste den Bus nutzen, was kürzere Haltestellenaufenthaltszeiten zur Folge habe. Dementsprechend seien die tatsächlichen Fahrtzeiten an Samstagen kürzer als von Montag bis Freitag.
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Zudem sei der von ihr vorgeschlagene Ersatz der Linie 335 durch einen Ringverkehr der Linien 332 und 334 an Sonn- und Feiertagen sinnvoll, um ein eigenwirtschaftlich vertretbares Gesamtkonzept zu erstellen. Den Fahrgästen würden hieraus keine Nachteile entstehen.
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Zudem seien die Ausführungen des Regierungspräsidium Stuttgarts zur Umsteigesituation an Sonn- und Feiertagen zur S3 bzw. R3 nicht zutreffend. Entgegen der Ansicht des Regierungspräsidiums Stuttgart habe sich diese im Vergleich zum Status quo sogar verbessert. Zwar sei richtig, dass sich am Wochenende die Umsteigebeziehungen zur S3 verändern würden und dadurch fünf Umsteigeverbindungen nach B. entfielen. Die Anzahl der „guten Anschlussverbindungen“, also Verbindungen, bei denen ein Umsteigezeitraum von zwei bis 15 Minuten vorgesehen sei, habe sich insgesamt aber von 41 auf 42 Verbindungen erhöht.
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Das Angebot der Klägerin werde auch dadurch aufgewertet, dass sie zusichere, auf Wunsch der Genehmigungsbehörde dennoch separate Fahrten der Linie 335 zum R-Klinikum beizubehalten. Dies habe die Genehmigungsbehörde zu Unrecht nicht berücksichtigt. Damit habe die Klägerin im Antrag ein alternatives Fahrplankonzept zugesichert, welches mit dem Aufgabenträger abzustimmen gewesen wäre. Diese Bereitschaft werte den Antrag auf.
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Die Einwendungen des Regierungspräsidium Stuttgart bezüglich der Linien 332 und 334, dass diese samstags und sonn- und feiertags nicht im gleichen Takt fahren würden, wie an den übrigen Tagen, greife ebenfalls nicht durch. Die Vorabbekanntmachung enthalte keine Aussage dazu, dass der Fahrtverlauf über alle Tage hinweg identisch sein müsse. Damit könne es sich nicht um eine Anforderung handeln, die aus Sicht des Aufgabenträgers wesentlich für den zu erbringenden Verkehr sei und weswegen ein abweichender Antrag abgelehnt werden dürfte. Der von der Klägerin angebotene Verkehr liege auch im öffentlichen Interesse. Zum öffentlichen Verkehrsinteresse zähle nämlich, dass keine unnötigen Emissionen generiert werden. Fakt sei, dass durch die geringe Fahrgastanzahl ein optimaler Einsatz der Fahrzeugkapazität durch die Fahrplanänderung realisiert werde. Zusätzlich käme es zu einer Lärm- und Abgasminderung.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 21.09.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.03.2018 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin die Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel x R.-Kreis „Verkehrsraum W.“ mit den Linien 332, 334 und 335 zu erteilen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus: Die unter VI. 1) c (1) bb) der Vorabbekanntmachung für die Linie 335 formulierten Vorgaben seien hinreichend konkret und nicht nur als „Programmsätze“ formuliert. Sowohl bezüglich der Anschlussausrichtung der Linie 335 als auch hinsichtlich des Verkehrsangebots treffe die Vorabbekanntmachung klare Aussagen. Die Abweichungen im Fahrplan der Klägerin seien als wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 4PBefG anzusehen.
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Weiterhin reiche die Umsteigezeit am Bahnhof W. nicht aus. Die Mindestübergangszeit zwischen S-/R-Bahn (Gleis 2/3) und Bus am Bahnhof W. betrage gemäß Definition in der Umsteigematrix des VVS lediglich für die beiden Bussteige 1 und 5 vier Minuten, für alle übrigen Bussteige fünf Minuten. Im Fall, dass diese Mindestumsteigezeit unterschritten werde, erfolge keine elektronische Auskunft einer Verbindung. Dem Antrag der Klägerin zufolge weise die Mehrzahl der Fahrten der Linie 335 planmäßige Übergangszeiten von nur vier Minuten aus. Dies unterschreite die Mindestübergangszeit eindeutig. Dass der Bus auf die Fahrgäste der Regionalbahn warte, sei keinesfalls sicher. Gegen das Argument, dass im Falle einer Zugverspätung der Bus ca. 3 Minuten den verspäteten Zug abwarte, spreche insbesondere, dass sämtliche Kurse der Linien 332, 334 und 335 mit Ausnahme der montags bis freitags bis/ab Waiblingen durchgebundenen Fahrten an den Endhaltestellen unmittelbar und ohne Pufferzeiten auf den Kurs der Gegenrichtung wenden würden, wodurch die aus der Wartezeit resultierende Verspätung unterwegs nicht oder nur unzureichend abgebaut werden könne, sodass der Gegenkurs wiederum verspätet zum ZOB W. zurückkehre, weshalb hier ein Anschlussbruch zur S-/R-Bahn nicht unwahrscheinlich sei, da die Mindestübergangszeit unterschritten werde.
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In Bezug auf die Verlängerung der Fahrtzeit von N. zum R-Klinikum sei anzumerken, dass die Vorabbekanntmachung die Verlängerung von Fahrtzeiten verbiete, da diese den bisherigen Angebotsstandard verschlechtern würden.
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Betreffend die Samstagsbedienung durch die Linie 335 sei im Antrag der Klägerin ebenfalls eine Abweichung von der Vorabbekanntmachung zu erkennen. Die Linie 335 verfüge im aktuellen Fahrplan samstags über 13 Fahrtenpaare im Abschnitt W. ZOB – R-Klinikum, sonn- und feiertags über sechs Fahrtenpaare. Der funktionelle Ersatz sei nicht mit der Vorabbekanntmachung konform. Zudem führe die Bedienung der Haltestelle R-Klinikum durch die Linie 334 am Wochenende, insbesondere in Fahrtrichtung W.z.S., zu abweichenden Fahrt- und Taktzeiten gegenüber dem Fahrplan von montags bis freitags. Dadurch werde die Merkbarkeit beeinträchtigt. Gleichzeitig werde sowohl die Wendezeit an der Endhaltestelle S, E.-weg von zwei auf null Minuten gekürzt, was zu einem kompletten Wegfall des Verspätungspuffers führe. Auch die Fahrtzeit auf der Verbindung von S., E.-weg zur Haltestelle W. ZOB werde aufgrund der zusätzlichen Stichfahrt zum R-Klinikum nach dem geplanten Fahrplan um eine Minute von 14 auf 13 Minuten gekürzt. Die Stadt W. als Große Kreisstadt verfüge über einen lebendigen Einzelhandel, wodurch insbesondere samstags weder das Verkehrs- noch das Fahrgastaufkommen signifikant geringer sei als unter der Woche. Zudem sei im Bereich des R-Klinikums an Wochenenden ein höheres Individualverkehrsaufkommen mit einem entsprechenden Parksuchverkehr zu beobachten.
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In Bezug auf den Anschluss an die R3 trage der Verweis der Klägerin auf den Status quo insofern nicht, als das Fahrplankonzept der R3 zum 10.12.2017 erheblich verändert worden sei und seitens des Aufgabenträgers im Hinblick auf die zum 01.01.2019 anstehende Neuvergabe der Busverkehrsleistungen im Linienbündel RMK 07 für das verbleibende Jahr bewusst keine Anpassung mehr erfolgt sei.
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Der von der Klägerin vorgeschlagene Ringverkehr durch Linie 332 und 334 an Sonn- und Feiertagen sei zudem nicht sinnvoll. Ein solches Konzept habe es in der Vergangenheit bereits gegeben und habe sich insbesondere im einwohnerstarken Stadtteil S. aufgrund seiner Intransparenz negativ auf die Fahrgastnachfrage ausgewirkt. Die von der Klägerin vorgelegte Lösung entspreche in mehrerlei Hinsicht nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Sie führe zu einer Verschlechterung des Angebotsstandards durch Verkürzung von Fahrt- und Wendezeiten, fehlender Transparenz und Merkbarkeit des Angebots, zu einer Verschiebung von Fahrlagen, einer Verschlechterung von Anschlüssen sowie zum Wegfall der sechs im Status quo vorhandenen Fahrtenpaare der Linie 335.
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Die verbindliche Zusicherung der Klägerin, separate Fahrten der Linie 335 zum R-Klinikum am Wochenende beizubehalten und diese in Abstimmung mit dem Aufgabenträger zu erarbeiten, sei – insbesondere auch vor dem Hintergrund der Abwägung mit konkurrierenden Fahrplankonzepte anderer Antragsteller – zu unkonkret. Es sei nicht ersichtlich, welche konkreten Verkehrsleistungen die Klägerin tatsächlich bereit sei, eigenwirtschaftlich anzubieten. Somit könne diese verbindliche Zusicherung den Antrag der Klägerin nicht bzw. nicht in hohem Maße aufwerten. In diesem Zusammenhang wäre es der Klägerin auch möglich gewesen, konkrete Fahrplankonzepte einzureichen. In anderen Genehmigungsverfahren habe die Klägerin bereits mehrfach mehrere alternative Fahrplankonzepte konkret erarbeitet und zur Genehmigung eingereicht.
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In Bezug auf die Linien 332 und 334 sei heute über alle Wochentage hinweg durch die weitgehende Einheitlichkeit der Fahrtzeitprofile und Taktzeiten eine hohe Angebotstransparenz und Fahrplanmerkbarkeit gegeben, welche durch das Konzept der Klägerin aufgelöst werden würde. Während im Status quo zum Beispiel die Linie 334 täglich zu den Minuten 29 bzw. 59 in S., E.-weg starte, sehe der Fahrplan der Klägerin eine wochentagsabhängige Variation der Abfahrtszeiten vor. Von Montag bis Freitag fahre der Bus zu den Minuten 29 und 59. Samstags fahre er hingegen zur Minute 26 und an Sonn- und Feiertagen zur Minute 02. Entgegen der Darstellung der Klägerin sei dieses Konzept auch nicht umweltschonend, da durch die fehlende Transparenz und Merkbarkeit des Fahrplanangebots Fahrgastrückgänge zu befürchten seien, welche zu Verkehrsverlagerungen, weg vom öffentlichen Personennahverkehr hin zum Individualverkehr, führen würden. Den Gesamtverkehr betrachtet, käme es somit nicht zu der von der Klägerin angeführten Lärm- und Abgasminderung.
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Mit Beschluss vom 31.10.2019 wurden die Beigeladenen zu 1 und 2 zu dem Verfahren beigeladen. Die Beigeladenen unterstützen den Vortrag des Beklagten, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.
40
Der Beigeladene zu 1 trägt vor, dass der eigenwirtschaftliche Antrag der Klägerin für die dem Verfahren gegenständlichen Buslinien wesentliche Abweichungen von der Vorabbekanntmachung aufweise. Aber selbst wenn einzelne Abweichungen als unwesentlich gewertet werden würden, treffe dies in keinem Fall auf die Summe aller Abweichungen zu. Insbesondere sei dem Vortrag der Klägerin zu widersprechen, dass die Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung zur Linie 335 als Programmsätze formuliert gewesen seien. Die Vorgaben der Vorabbekanntmachung seien ausführlich und hinreichend konkret gewesen. Ein Verstoß gegen die Vorabbekanntmachung liege vor allem auch darin begründet, dass die Klägerin in ihrem Antragsfahrplan für die Linie 335 samstags sowie sonn- und feiertags keine Fahrten vorgesehen habe, sondern diese Linie durch anderweitige Konzepte ersetzt habe. Diesbezüglich betonte der Vertreter des Beigeladenen zu 1 in der mündlichen Verhandlung, dass die Linie 335 den Fahrgästen als sog. „Krankenhauslinie“ bekannt sei und es daher ganz entscheidend sei, dass diese Linie an allen Wochentagen befahren werde.
41
Die Beigeladene zu 2 trägt vor, dass die Behauptung der Klägerin, die Vorabbekanntmachung sei in Bezug auf das Fahrplanangebot offen gestaltet gewesen und habe zu den Bedienungsstandards nur Programmsätze vorgegeben, falsch sei. Die Vorabbekanntmachung verweise explizit auf den Nahverkehrsplan des R-Kreises. Hierin werde für jede Linie der einzuhaltende Bedienungsstandard in Form eines Liniensteckbriefs vorgegeben. Für die Linie 335 werde als Hauptfunktion die Anbindung des R-Klinikums an den Bahnhof W. angegeben. Der Antrag der Klägerin bezüglich Linie 335 erfülle bereits im Hinblick auf die Bedienungszeiten und die Taktung nicht die als Hauptfunktion definierten Anforderungen der Vorabbekanntmachung. Allein dies sei eine wesentliche Abweichung. Betreffend die Umsteigezeitthematik am Bahnhof in W. zeige die tägliche Praxis, dass eine Umsteigezeit von 4 Minuten zwischen S-/R-Bahn und Bus nicht immer ausreiche. Besonderes am Wochenende kämen oftmals ortsunkundige Fahrgäste in W. an und müssten sich erst zurechtfinden, wo die Busse der einzelnen Linien abfahren würden. Auch ein Warten des Busses käme insofern nicht in Frage, da dies aufgrund der nur sehr kurzen Wendezeiten an den Linienendpunkten zu Anschlussverlusten auf der Rückfahrt führe. Betreffend die Samstagsbedienung durch die Linie 334 statt der Linie 335 sei die Fahrtzeit durch die Klägerin zu knapp bemessen. Im Vergleich zu montags bis freitags solle hier nämliche eine Stichfahrt zum R-Klinikum gefahren werden, ohne Veränderung der Fahrtzeit und ohne Zeitpuffer an der Endhaltestelle. Dies bedeute eine weitere Wegstrecke von ca. 500 m, wovon ca. 350 m im Bereich des R-Klinikums nur mit Tempo 10 km/h gefahren werde dürften. Durch den Wegfall der Linie 335 entstehe zudem auf dem Linienast ZOB W. bis WB. eine Verschlechterung zum jetzigen Zustand. Derzeit gebe es samstags 23 Fahrtenpaare, die Klägerin biete hingegen nur 14 an. Dadurch sinke erheblich die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs für Fahrgäste aus dem Wohnbereich H-Halle für Einkaufsfahrten zum Wochenmarkt in W. und Besucher des WB. sowie der A. Sporthalle und dem Sportzentrum insgesamt. Weiterhin überzeuge die Argumentation der Klägerin nicht, insgesamt mehr „gute“ Anschlüsse aus bzw. in Richtung B. zu gewährleisten. Bei den Anschlüssen handele es sich größtenteils um solche, die bereits ohnehin mit der parallelen Linie 332 hergestellt würden. Dies führe jedoch zu keiner Angebotsverbesserung für die Fahrgäste. Aus dem Nahverkehrsplan ergebe sich, dass die Fahrten der Linie 335 so gelegt werden sollten, dass zwischen dem Bahnhof W. und der R-Klinik ein möglichst gutes Gesamtangebot entstehe.
42
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie die vorgelegte Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
43
Die Klage ist zulässig aber unbegründet.
44
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihr eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Linienbündels x „Verkehrsraum W.“, bestehend aus den Linien 332, 334 und 335, mit Wirkung zum 1. Januar 2019 für 102 Monate zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 21.09.2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.03.2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.1.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihr eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Linienbündels x „Verkehrsraum W.“, bestehend aus den Linien 332, 334 und 335, mit Wirkung zum 1. Januar 2019 für 102 Monate zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 21.09.2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.03.2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
1.
45
Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG.
46
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen für das Verpflichtungsbegehren der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 – 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175). Dieser Zeitpunkt ist für das Verpflichtungsbegehren auch dann zugrunde zu legen, wenn – wie hier – nicht gleichzeitig eine eigenwirtschaftliche Genehmigung angefochten wird. Insofern besteht kein Bedürfnis, diese Konstellation rechtlich anders zu beurteilen.
47
Beabsichtigt die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Art. 5 Abs. 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr nach § 12 Abs. 6 PBefG spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen. Dieses Verfahren soll gewährleisten, dass auch Anträge für den eigenwirtschaftlichen Verkehr eingereicht werden können, die dem gemeinwirtschaftlichen Verkehr vorgehen (vgl. § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG; hierzu auch BVerwG, Beschluss v. 25.07.2019 – 8 B 53/19 -, juris Rn. 5).
48
Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung für einen öffentlichen Personennahverkehr zu versagen, wenn der Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsanbindung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten dabei nach § 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit.
49
Die Vorabbekanntmachung der Beigeladenen zu 1 vom 28.12.2016 entspricht den Anforderungen, die der Bestimmtheitsgrundsatz an diese stellt (unter 2.). Der Antrag der Klägerin erfüllt jedoch hinsichtlich der Anzahl der Fahrten auf der Strecke der Linie 335 an Samstagen sowie an Sonn- und Feiertagen nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen (unter 3.). Gegen die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung an die Klägerin spricht jedoch auch, dass nach ihrem Fahrplankonzept samstags keine „guten“ Anschlüsse von und an die Regionalbahn R3 aus bzw. in Richtung B. hergestellt werden (unter 4.).2.
Die Vorabbekanntmachung der Beigeladenen zu 1 vom 28.12.2016 entspricht den Anforderungen, die der Bestimmtheitsgrundsatz an diese stellt (unter 2.). Der Antrag der Klägerin erfüllt jedoch hinsichtlich der Anzahl der Fahrten auf der Strecke der Linie 335 an Samstagen sowie an Sonn- und Feiertagen nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen (unter 3.). Gegen die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung an die Klägerin spricht jedoch auch, dass nach ihrem Fahrplankonzept samstags keine „guten“ Anschlüsse von und an die Regionalbahn R3 aus bzw. in Richtung B. hergestellt werden (unter 4.).
2.
50
Das mit Vorabbekanntmachung vom 28.12.2016 eingeleitete Verfahren hat den Vorschriften der §§ 8 ff. PBefG entsprochen. Insbesondere ist die Vorabbekanntmachung bestimmt genug. Dies gilt sowohl für die Vorabbekanntmachung im Allgemeinen (unter 2.1) als auch für die Linie 335 im Speziellen (unter 2.2).2.1
Das mit Vorabbekanntmachung vom 28.12.2016 eingeleitete Verfahren hat den Vorschriften der §§ 8 ff. PBefG entsprochen. Insbesondere ist die Vorabbekanntmachung bestimmt genug. Dies gilt sowohl für die Vorabbekanntmachung im Allgemeinen (unter 2.1) als auch für die Linie 335 im Speziellen (unter 2.2).
2.1
51
In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbünde, Linie). Dabei können die Angaben auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 10.07.2018 – 19 S 2424/17 -, juris Rn. 69).
52
Vor diesem Hintergrund ist die Vorabbekanntmachung des Beigeladenen zu 1 hinreichend bestimmt. Darin wird ausdrücklich auf das „bisherige Fahrplanangebot“ als Voraussetzung hingewiesen und insgesamt hinreichend deutlich gemacht, welche Anforderungen an (eigenwirtschaftliche) Anträge gestellt werden.
53
Welcher Erklärungswert derartigen Angebotsunterlagen zukommt, ist anhand der für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze (§§ 133 und 157 BGB entsprechend) zu ermitteln. Bedürfen die Unterlagen einer Auslegung, ist dafür der objektive Empfängerhorizont der potentiellen Bieter, also eines abstrakt bestimmten Adressatenkreises, maßgeblich (vgl. BGH, Urteil vom 10.06.2008 – X ZR 78/07 -, juris Rn. 10 m.w.N.). Auch wenn diese Grundsätze für ein Vergabeverfahren entwickelt wurden, sind sie als Auslegungshilfe auch auf die hier beabsichtigte Direktvergabe einer Verkehrsleistung im Sinne des Art. 5 Abs. 4 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 übertragbar.
54
Nach Abschnitt VI. 1) c) (1) ist „Ausgangspunkt für die Konstruktion des Fahrplans (..) der aktuelle Fahrplan“. Es erfolgte sodann ein Verweis auf die Homepage des R-Kreises, aus der der aktuelle Fahrplan aufgerufen werden konnte. Durch den Verweis auf die dort eingestellten Fahrpläne wird hinreichend präzisiert, welche Linien mit welchen Fahrplanlagen und Fahrtagen den Genehmigungsanträgen zugrunde gelegt werden sollen. Dieser Fahrplan war gemäß den in der Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen „weiterzuentwickeln“. Unter Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) Spiegelstrich 1 macht die Vorabbekanntmachung zudem die Vorgabe, dass „der Angebotsstandard des aktuellen Fahrplans - sofern bei den einzelnen Linien nicht explizit aufgeführt – künftig nicht verschlechtert werden“ dürfe. Dies betreffe „sowohl die Anzahl der angebotenen Fahrten als auch die Verteilung der Fahrten über die unterschiedlichen Tageszeiten und Wochentage“. Indem der damals gültige Fahrplan zum Gegenstand der Vorabbekanntmachung gemacht wurde, war für ein Verkehrsleistungen anbietendes Unternehmen hinreichend deutlich, welche genauen Anforderungen der Aufgabenträger an Anträge gestellt hat.
55
Weiterhin gibt die Vorabbekanntmachung unter Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) Spiegelstrich 2 vor, dass „ein Verschieben von Fahrlagen (...) dann möglich und erwünscht [sei], wenn sich dadurch die Regelmäßigkeit der Fahrtabstände und damit die Merkbarkeit des Fahrplans verbesser[e]“. Bei einer eventuellen Verschiebung von Fahrlagen sei in jedem Fall darauf zu achten, „dass sich die Zeitspanne zwischen Busankunft und Schulbeginn bzw. zwischen Schulende und Busabfahrt an den weiterführenden Schulen entlang des Linienwegs sowie die Übergangszeiten an die S- und Regionalbahnen in und aus Richtung Stuttgart nicht verschlechter[e]“ (vgl. Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) Spiegelstrich 3). Für ein Verkehrsleistungen anbietendes Unternehmen wird durch die Vorabbekanntmachung auch insoweit in hinreichend bestimmter Weise deutlich, welche Anforderungen an ein Angebot gestellt werden.2.2
Weiterhin gibt die Vorabbekanntmachung unter Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) Spiegelstrich 2 vor, dass „ein Verschieben von Fahrlagen (...) dann möglich und erwünscht [sei], wenn sich dadurch die Regelmäßigkeit der Fahrtabstände und damit die Merkbarkeit des Fahrplans verbesser[e]“. Bei einer eventuellen Verschiebung von Fahrlagen sei in jedem Fall darauf zu achten, „dass sich die Zeitspanne zwischen Busankunft und Schulbeginn bzw. zwischen Schulende und Busabfahrt an den weiterführenden Schulen entlang des Linienwegs sowie die Übergangszeiten an die S- und Regionalbahnen in und aus Richtung Stuttgart nicht verschlechter[e]“ (vgl. Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) Spiegelstrich 3). Für ein Verkehrsleistungen anbietendes Unternehmen wird durch die Vorabbekanntmachung auch insoweit in hinreichend bestimmter Weise deutlich, welche Anforderungen an ein Angebot gestellt werden.
2.2
56
Entgegen dem Vortrag der Klägerin sind auch die Vorgaben hinsichtlich der Linie 335 hinreichend konkret und nicht lediglich als „Programmsätze“ ausgestaltet. Der Vorabbekanntmachung sind in Abschnitt VI. 1) c) (1) bb) detaillierte Anforderungen, die insbesondere an die Linie 335 gestellt werden, zu entnehmen:
57
„Ab dem 10.12.2017 gilt auf der Regionalbahn-Linie R3 ein neuer Fahrplan. Dieser ist unter dem Link (...) abzurufen. Die Buslinie 335 stellt die Anbindung des R-Klinikums an die Orte entlang der S3 zwischen B. und W. einerseits und zu den Orten an der Regionalbahn-Linie R3 nördlich von B. andererseits dar. Unter der Maßgabe des neuen Fahrplans der Regionalbahn-Linie R3 ist für die Buslinie 335 ein Fahrplan zu entwickeln, der zu den genannten Orten regelmäßig attraktive Umsteigeverbindungen zur bzw. ab der R-Klinik bietet. Sofern diese Umsteigebeziehungen (von der Buslinie 335 zur S3 Richtung B. bzw. R3 Richtung M.) erhalten werden, sind auch Verschlechterungen anderer Umsteigeverbindungen von und zur Linie 335 zulässig.
58
Der künftige Fahrplan darf bezüglich der Anzahl der angebotenen Fahrtenpaare auf den einzelnen Abschnitten nicht unter den Fahrtenpaaren des aktuellen Fahrplans zurückbleiben.“
59
Aus der Vorabbekanntmachung wird für einen objektiven Betrachter hinreichend genau deutlich, welche Anforderungen ein neuer Fahrplan für die Linie 335 erfüllen muss und inwiefern der Fahrplan weiterzuentwickeln war. Insbesondere betont die Vorabbekanntmachung, dass die Anzahl der angebotenen Fahrtenpaare nicht hinter dem aktuellen Fahrplan zurückbleiben darf.3.
Aus der Vorabbekanntmachung wird für einen objektiven Betrachter hinreichend genau deutlich, welche Anforderungen ein neuer Fahrplan für die Linie 335 erfüllen muss und inwiefern der Fahrplan weiterzuentwickeln war. Insbesondere betont die Vorabbekanntmachung, dass die Anzahl der angebotenen Fahrtenpaare nicht hinter dem aktuellen Fahrplan zurückbleiben darf.
3.
60
Die Genehmigung war gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen, da der Antrag der Klägerin hinsichtlich der Anzahl der Fahrten auf der Strecke der Linie 335 an Samstagen und Sonn- und Feiertagen nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen erfüllt.
61
Der Aufgabenträger bestimmt in der Vorabbekanntmachung, welchen Leistungsumfang und welche Leistungsqualität erwartet wird. § 13 Abs. 2a PBefG hat zum Ziel, die Gründe, die zu einer Versagung der Verkehre führen können, so auszutarieren, dass die vom Aufgabenträger im Interesse der ausreichenden Verkehrsbedienung geplanten gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Genehmigungsverfahren abgesichert werden können, wenn kein gleichwertiger eigenwirtschaftlicher Verkehr angeboten wird. § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG nimmt den Aufgabenträger dabei in die Pflicht, bereits in der Vorabbekanntmachung zu konkretisieren, welchen Leistungsumfang und welche Leistungsqualität er bestellen will. Diese konkreten und öffentlich bekannten Standards sind sodann die Messlatte für die Genehmigungsbehörde zur Beurteilung konkurrierender Anträge auf eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit nur dann, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingehen, die das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung erreichen, ohne auf Ausgleichszahlungen des Aufgabenträgers angewiesen zu sein. Andernfalls kommt der Aufgabenträger mit seiner Bestellung zum Zuge (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26).
62
Die Vorabbekanntmachung sieht in Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) vor, dass der Angebotsstandard des aktuellen Fahrplans künftig nicht verschlechtert werden darf. Dies betrifft sowohl die Anzahl der angebotenen Fahrten als auch die Verteilung der Fahrten über die unterschiedlichen Tageszeiten und Wochentage. Zudem schreibt Abschnitt VI. 1) c) (1) bb) zu Linie 335 vor, dass der künftige Fahrplan bezüglich der Anzahl der angebotenen Fahrtenpaare auf den einzelnen Abschnitten nicht unter den Fahrtenpaaren des aktuellen Fahrplans zurückbleiben darf. Die klägerische Konzeption zu Linie 335 entspricht aber weder an Samstagen (unter 3.1) noch an Sonn- und Feiertagen (unter 3.2) den der Vorabbekanntmachung insoweit zugrundeliegenden Vorgaben. Darauf, ob diese Abweichung wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist, kommt es nicht an.3.1
Die Vorabbekanntmachung sieht in Abschnitt VI. 1) c) (1) aa) vor, dass der Angebotsstandard des aktuellen Fahrplans künftig nicht verschlechtert werden darf. Dies betrifft sowohl die Anzahl der angebotenen Fahrten als auch die Verteilung der Fahrten über die unterschiedlichen Tageszeiten und Wochentage. Zudem schreibt Abschnitt VI. 1) c) (1) bb) zu Linie 335 vor, dass der künftige Fahrplan bezüglich der Anzahl der angebotenen Fahrtenpaare auf den einzelnen Abschnitten nicht unter den Fahrtenpaaren des aktuellen Fahrplans zurückbleiben darf. Die klägerische Konzeption zu Linie 335 entspricht aber weder an Samstagen (unter 3.1) noch an Sonn- und Feiertagen (unter 3.2) den der Vorabbekanntmachung insoweit zugrundeliegenden Vorgaben. Darauf, ob diese Abweichung wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist, kommt es nicht an.
3.1
63
Das Fahrplankonzept der Klägerin entspricht an Samstagen nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Die Vorabbekanntmachung sah für die Linie 335 an Samstagen auf der Strecke W. ZOB zum R-Klinikum insgesamt 14 Fahrten vor und in der Gegenrichtung 12 Fahrten. Im Gegensatz hierzu entfällt die Linie 335 nach dem Angebot der Klägerin an Samstagen komplett. Als Ersatz wird auf die Linien 332 und 334 verwiesen, wobei auf der Linie 334, die normalerweise das R-Klinikum nicht anfährt, eine sog. Stichfahrt zum R-Klinikum vorgesehen ist.
64
Ob diese Fahrten durch eine andere Linie – hier die Linie 334 – kompensiert werden können, ist angesichts der Tatsache, dass die Linie 335 hauptsächlich die Anbindung an das R-Klinikum sicherstellen soll und bei den Fahrgästen als sog. „Krankenhauslinie“ bekannt ist, fraglich. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, als der Vertreter des Beigeladenen zu 1 in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt hat, wie wichtig vielen Fahrgästen die Merkbarkeit von Buslinien und Fahrplänen im R-Kreis ist. Ob eine Kompensation des Wegfalls der Linie 335 durch die Linie 332 möglich ist oder nicht, kann letztlich jedoch dahinstehen, da die Summe der Fahrten, die die Klägerin auf dieser Strecke anbietet, jedenfalls hinter der Summe des der Vorabbekanntmachung zugrundeliegenden Fahrplans zurückbleibt.
65
Auf der Strecke zwischen den Haltestellen W. ZOB und WB./ R-Klinikum sieht der Fahrplan der Vorabbekanntmachung auf den Linien 334 und 335 insgesamt 25 Fahrten vor. Das klägerische Angebot sieht auf derselben Strecke hingegen lediglich 14 Fahrten vor. Auf der Gegenstrecke zwischen den Haltestellen R-Klinikum/ WB. und W. ZOB sieht der Fahrplan, der der Vorabbekanntmachung zugrunde lag, auf den Linien 334 und 335 insgesamt 22 Fahrten vor. Das klägerische Angebot sieht auf derselben Strecke hingegen lediglich 14 Fahrten vor.
66
Diese Differenz von 11 bzw. 8 Fahrten konnte die Klägerin in ihrem Konzept nicht kompensieren. Die von der Klägerin angebotenen Fahrten der Linie 332 können nicht berücksichtigt werden, da die Linie zwischen den Haltestellen W. ZOB und dem R-Klinikum eine andere Route nimmt. Während die Linien 334 und 335 nach den Haltestellen W. ZOB und K.-platz die östliche Route über die Haltestellen „R.-straße“, „K.“, „H-Halle“ und „B“ zum „WB“ und in Richtung R-Klinikum nimmt, fährt die Linie 332 nach den Haltestellen W. ZOB und K.-platz die westliche Route über die Haltestellen „B.-straße“ und „L.W.“ zum R-Klinikum. Diese Abweichung besteht auch dann, wenn, wie von der Vorabbekanntmachung ermöglicht, nur die Haltestellen zwischen W. ZOB und H-Halle angefahren werden.3.2
Diese Differenz von 11 bzw. 8 Fahrten konnte die Klägerin in ihrem Konzept nicht kompensieren. Die von der Klägerin angebotenen Fahrten der Linie 332 können nicht berücksichtigt werden, da die Linie zwischen den Haltestellen W. ZOB und dem R-Klinikum eine andere Route nimmt. Während die Linien 334 und 335 nach den Haltestellen W. ZOB und K.-platz die östliche Route über die Haltestellen „R.-straße“, „K.“, „H-Halle“ und „B“ zum „WB“ und in Richtung R-Klinikum nimmt, fährt die Linie 332 nach den Haltestellen W. ZOB und K.-platz die westliche Route über die Haltestellen „B.-straße“ und „L.W.“ zum R-Klinikum. Diese Abweichung besteht auch dann, wenn, wie von der Vorabbekanntmachung ermöglicht, nur die Haltestellen zwischen W. ZOB und H-Halle angefahren werden.
3.2
67
Auch für Sonn- und Feiertage entspricht das Fahrplankonzept der Klägerin nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Auch hier kann dahinstehen, ob der Wegfall der Linie 335 an diesen Tagen durch die anderen Linien kompensiert werden kann, da die Summe der Fahrten, die die Klägerin auf dieser Strecke anbietet, jedenfalls hinter der Summe des der Vorabbekanntmachung zugrundeliegenden Fahrplans zurückbleibt. Auf der Strecke der Linie 335 von W. ZOB in Richtung R-Klinikum sind in der Vorabbekanntmachung 12 Fahrten vorgesehen, wohingegen die Klägerin lediglich 7 Fahrten anbietet. In der Gegenrichtung vom R-Klinikum in Richtung W. ZOB sind in der Vorabbekanntmachung ebenfalls 12 Fahrten vorgesehen, wohingegen die Klägerin lediglich 7 Fahrten angeboten hat. Die Differenz von je 5 Fahrten konnte die Klägerin in ihrem Konzept nicht kompensieren. Insbesondere konnten auch hier die von der Klägerin angebotenen Fahrten der Linie 332 nicht berücksichtigt werden, da die Linie zwischen den Haltestellen W. ZOB und dem R-Klinikum – wie unter 3.1 dargelegt – eine andere Route nimmt. Diese Abweichung besteht auch dann, wenn, wie von der Vorabbekanntmachung ermöglicht, nur die Haltestellen zwischen W. ZOB und H-Halle angefahren werden.
68
An diesem Ergebnis ändert auch die Zusicherung der Klägerin nichts, auf Wunsch die Linie 335 an Samstagen und Sonn- und Feiertagen zu betreiben. Zusicherungen können sich nur auf die tatsächlich im Angebot genannten Punkte beziehen und nicht auf ein alternatives Konzept, das nicht näher erläutert wird. Insofern ist nicht ersichtlich, welche konkreten Verkehrsleistungen die Klägerin tatsächlich bereit war, eigenwirtschaftlich zu betreiben. Dies kann auch nicht näher geprüft werden. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin nach Angaben des Beklagten in anderen Genehmigungsverfahren in der Vergangenheit mehrere alternative Fahrplankonzepte erarbeitet und zur Genehmigung eingereicht habe.4.
An diesem Ergebnis ändert auch die Zusicherung der Klägerin nichts, auf Wunsch die Linie 335 an Samstagen und Sonn- und Feiertagen zu betreiben. Zusicherungen können sich nur auf die tatsächlich im Angebot genannten Punkte beziehen und nicht auf ein alternatives Konzept, das nicht näher erläutert wird. Insofern ist nicht ersichtlich, welche konkreten Verkehrsleistungen die Klägerin tatsächlich bereit war, eigenwirtschaftlich zu betreiben. Dies kann auch nicht näher geprüft werden. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin nach Angaben des Beklagten in anderen Genehmigungsverfahren in der Vergangenheit mehrere alternative Fahrplankonzepte erarbeitet und zur Genehmigung eingereicht habe.
4.
69
Einer Genehmigung steht jedoch auch entgegen, dass sich samstags nach dem Fahrplankonzept der Klägerin für die Fahrgäste aus Richtung B. die Anschlüsse von der R3 zum R-Klinikum und in Gegenrichtung verschlechtern. Dies stellt eine wesentliche Abweichung von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG dar. Nach § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten nach § 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit.
70
Der Nahverkehrsplan für den R-Kreis sieht diesbezüglich vor, dass
71
„die Übergangszeiten am primären Anschluss (...) so zu wählen [sind], dass ein Umstieg zum Anschlussverkehrsmittel (unter Berücksichtigung der Zugangswege) auch bei kleinen Verspätungen noch sicher möglich ist, aber auch keine zu lange Wartezeit entsteht. In der Regel sind Übergangszeiten von fünf bis zehn Minuten sinnvoll.“ (Nahverkehrsplan für den R-Kreis, S. 141)
72
Diese im Nahverkehrsplan vorgesehenen Regelübergangszeiten werden im Fahrplankonzept der Klägerin samstags weder für die Fahrgäste aus Richtung B., die zum R-Klinikum fahren möchten (unter 4.1), noch für die Fahrgäste vom R-Klinikum, die auf die R3 in Richtung B. umsteigen möchten, eingehalten (unter 4.2).4.1
Diese im Nahverkehrsplan vorgesehenen Regelübergangszeiten werden im Fahrplankonzept der Klägerin samstags weder für die Fahrgäste aus Richtung B., die zum R-Klinikum fahren möchten (unter 4.1), noch für die Fahrgäste vom R-Klinikum, die auf die R3 in Richtung B. umsteigen möchten, eingehalten (unter 4.2).
4.1
73
Die Umsteigezeit von der R3 aus B. auf die Linie 332 oder 334 zum R-Klinikum weicht an Samstagen wesentlich von den Regelungen der Vorabbekanntmachung ab. Der Fahrplan der Klägerin sieht durchgängig Umsteigezeiten von 1, 3 oder 4 Minuten vor, während der Fahrplan, der der Vorabbekanntmachung zugrunde lag, Umsteigezeiten von 7 oder 13 Minuten vorsah. Legt man die im Nahverkehrsplan regelmäßigen Übergangszeiten von fünf bis zehn Minuten zugrunde, so weicht das klägerische Angebot hiervon in allen Fällen ab.
74
Im Einzelnen sind aus dem klägerischen Angebot folgende Umsteigezeiten von der R3 aus B. zur Linie 332 bzw. 334 an Samstagen in Richtung R-Klinikum vorgesehen:
75
- Ankunft R3 um 07.42 - Anschluss an Linie 332 um 7.46. Umsteigezeit: 4 Minuten- Ankunft R3 um 08.42 - Anschluss an Linie 332 um 8.46. Umsteigezeit: 4 Minuten- Ankunft R3 um 09.13 - Anschluss an Linie 334 um 9.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 09.43 - Anschluss an Linie 332 um 9.46. Umsteigezeit: 3 Minuten- Ankunft R3 um 10.13 - Anschluss an Linie 334 um 10.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 10.42 - Anschluss an Linie 332 um 10.46. Umsteigezeit: 4 Minuten- Ankunft R3 um 11.13 - Anschluss an Linie 334 um 11.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 11.43 - Anschluss an Linie 332 um 11.46. Umsteigezeit: 3 Minuten- Ankunft R3 um 12.13 - Anschluss an Linie 334 um 12.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 12.42 - Anschluss an Linie 332 um 12.46. Umsteigezeit: 4 Minuten- Ankunft R3 um 13.13 - Anschluss an Linie 334 um 13.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 13.43 - Anschluss an Linie 332 um 13.46. Umsteigezeit: 3 Minuten- Ankunft R3 um 14.13 - Anschluss an Linie 334 um 14.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 14.42 - Anschluss an Linie 332 um 14.46. Umsteigezeit: 4 Minuten- Ankunft R3 um 15.13 - Anschluss an Linie 334 um 15.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 15.43 - Anschluss an Linie 332 um 15.46. Umsteigezeit: 3 Minuten- Ankunft R3 um 16.13 - Anschluss an Linie 334 um 16.14. Umsteigezeit:1 Minuten- Ankunft R3 um 16.42 - Anschluss an Linie 332 um 16.46. Umsteigezeit: 4 Minuten- Ankunft R3 um 17.13 - Anschluss an Linie 334 um 17.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 17.43 - Anschluss an Linie 332 um 17.46. Umsteigezeit: 3 Minuten- Ankunft R3 um 18.13 - Anschluss an Linie 334 um 18.14. Umsteigezeit: 1 Minute- Ankunft R3 um 20.13 - Anschluss an Linie 332 um 20.14. Umsteigezeit: 1 Minute
76
Im Gegensatz zum klägerischen Angebot sah der Fahrplan, der der Vorabbekanntmachung zugrunde lag, attraktivere Umsteigeverbindungen von der Regionalbahn zur Linie 335 in Richtung R-Klinikum vor. Zu beachten ist bei der nachfolgenden Aufstellung, dass diesem Fahrplan noch der alte Regionalbahnfahrplan zugrunde lag.
77
- Ankunft R3 um 06.58 – Anschluss an Linie 335 um 7.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 07.49 - Anschluss an Linie 335 um 08.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 08.58 - Anschluss an Linie 335 um 9.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 09.49 - Anschluss an Linie 335 um 10.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 10.58 - Anschluss an Linie 335 um 11.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 11.19 - Anschluss an Linie 335 um 11.28. Umsteigezeit: 9 Minuten- Ankunft R3 um 11.49 - Anschluss an Linie 335 um 12.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 12.58 - Anschluss an Linie 335 um 13.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um.13.49 - Anschluss an Linie 335 um 14.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 14.58 - Anschluss an Linie 335 um 15.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 15.49 - Anschluss an Linie 335 um 16.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 16.58 - Anschluss an Linie 335 um 17.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 17.49 - Anschluss an Linie 335 um 18.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 18.58 - Anschluss an Linie 335 um 19.05. Umsteigezeit: 7 Minuten4.2
- Ankunft R3 um 06.58 – Anschluss an Linie 335 um 7.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 07.49 - Anschluss an Linie 335 um 08.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 08.58 - Anschluss an Linie 335 um 9.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 09.49 - Anschluss an Linie 335 um 10.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 10.58 - Anschluss an Linie 335 um 11.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 11.19 - Anschluss an Linie 335 um 11.28. Umsteigezeit: 9 Minuten- Ankunft R3 um 11.49 - Anschluss an Linie 335 um 12.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 12.58 - Anschluss an Linie 335 um 13.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um.13.49 - Anschluss an Linie 335 um 14.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 14.58 - Anschluss an Linie 335 um 15.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 15.49 - Anschluss an Linie 335 um 16.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 16.58 - Anschluss an Linie 335 um 17.05. Umsteigezeit: 7 Minuten- Ankunft R3 um 17.49 - Anschluss an Linie 335 um 18.02. Umsteigezeit: 13 Minuten- Ankunft R3 um 18.58 - Anschluss an Linie 335 um 19.05. Umsteigezeit: 7 Minuten
4.2
78
Die Umsteigezeit weicht aber auch in der Gegenrichtung für die Fahrgäste vom R-Klinikum, die am Bahnhof in W. auf die R3 in Richtung B., wesentlich von dem Fahrplan, der der Vorabbekanntmachung zugrunde lag, ab. Der Fahrplan der Klägerin sieht durchgängig Umsteigezeiten von 1 oder 3 Minuten vor, wohingegen der der Vorabbekanntmachung zugrundeliegende Fahrplan Umsteigezeiten von 7 oder 9 Minuten vorsah.
79
Für die Gegenrichtung vom R-Klinikum zur R3 nach B. ergeben sich aus dem klägerischen Angebot im Einzelnen folgende Umsteigezeiten:
80
- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 07:14 - Abfahrt des R3 um 07.15. Umsteigezeit: 1 Minute- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 09.14 - Abfahrt des R3 um 09.15. Umsteigezeit: 1 Minute- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 09.39 - Abfahrt des R3 um 09.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 10.39 - Abfahrt des R3 um 10.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 11:14 - Abfahrt des R3 um 11.15. Umsteigezeit: 1 Minute- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 11.39 - Abfahrt des R3 um 11.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 12:39 - Abfahrt des R3 um 12.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 13:14 - Abfahrt des R3 um 13.15. Umsteigezeit: 1 Minute- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 13:39 - Abfahrt des R3 um 13.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 14.39 - Abfahrt des R3 um 14.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 15.14 - Abfahrt des R3 um 15.15. Umsteigezeit: 1 Minute- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 15:39 - Abfahrt des R3 um 15.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 16:39 - Abfahrt des R3 um 16.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 17.14 - Abfahrt des R3 um 17.15. Umsteigezeit: 1 Minuten- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 17:39 - Abfahrt des R3 um 17.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 334 mit Ankunft am ZOB um 18:39 - Abfahrt des R3 um 18.42. Umsteigezeit: 3 Minuten- Linie 332 mit Ankunft am ZOB um 19.14 - Abfahrt des R3 um 19.15. Umsteigezeit: 1 Minute
81
Im Gegensatz dazu stellen sich die Anschlüsse der Fahrgäste des R3 vom R-Klinikum nach dem der Vorabbekanntmachung zugrundeliegenden alten Fahrplan der R3 eine Umsteigezeit von 7 oder 9 Minuten vor:
82
- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 08.02 - Abfahrt des R3 um 8.09. Umsteigezeit: 7 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 08.50 - Abfahrt des R3 um 8.59. Umsteigezeit: 9 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 10.02 - Abfahrt des R3 um 10.09. Umsteigezeit: 7 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 10.50 - Abfahrt des R3 um 10.59. Umsteigezeit: 9 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 12.02 - Abfahrt des R3 um 12.09. Umsteigezeit: 7 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 12.50 - Abfahrt des R3 um 12.59. Umsteigezeit: 9 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 14.02 - Abfahrt des R3 um 14.09. Umsteigezeit: 7 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 14.50 - Abfahrt des R3 um 14.59. Umsteigezeit: 9 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 16.02 - Abfahrt des R3 um 16.09. Umsteigezeit: 7 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 16.50 - Abfahrt des R3 um 16.59. Umsteigezeit: 9 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 18.02 - Abfahrt des R3 um 18.09. Umsteigezeit: 7 Minuten- Linie 335 mit Ankunft am ZOB um 19.02 - Abfahrt des R3 um 19.09. Umsteigezeit: 7 Minuten
83
Ob die darüber hinaus im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 21.09.2017 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 08.03.2018 geltend gemachten Einwände gegen den Antrag der Klägerin zutreffend sind und ebenfalls eine Versagung der Genehmigung begründen können, kann somit offenbleiben. Da ein Verstoß gegen die Vorabbekanntmachung vorliegt, war die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen und die Klage abzuweisen.
84
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 waren aus Gründen der Billigkeit nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keine eigenen Anträge gestellt haben und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen sind (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO).
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Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 und 15 PBefG
§§ 8 ff. PBefG
§§ 133 und 157 BGB
§ 42 PBefG
§ 8a Abs. 2 PBefG
§ 12 Abs. 6 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 4PBefG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2a PBefG
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 7 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 175
3 C 26.12
8 B 53/19
19 S 2424/17
X ZR 78/07