Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-06-27, Aktenzeichen 10 LB 27/10

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln (nachfolgend: Ausgleichszahlungen) für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 sowie die teilweise Rücknahme der zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide.
Bei der Klägerin handelt es sich um eine niederländische Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die u.a. mit Kartoffeln handelt(e). Die E. GmbH stellt Kartoffelstärke her. Neben ihrem Hauptwerk in F. im Zuständigkeitsbereich der inzwischen aufgelösten Bezirksregierung Weser-Ems unterhielt sie u.a. ein Zweigwerk in G. (Brandenburg). Die Geschäftsanteile der H. GmbH erwarb die E. GmbH durch notariellen Vertrag vom 3. April 1991 von der Treuhandanstalt (im Einzelnen vgl. Senatsurteil vom 12. Dezember 2002 - 10 LB 167/01 -, n.v.). Mit Verschmelzungsvertrag vom 25. Februar 1997 wurde die H. GmbH von ihrer damaligen Muttergesellschaft, der E. GmbH, übernommen. Am 24. April 1997 erfolgte hinsichtlich der H. GmbH als übertragendem Rechtsträger die Eintragung in das Handelsregister des Amtsgerichts I. (HRB 140), am 22. Mai 1997 hinsichtlich der E. GmbH als übernehmendem Rechtsträger in das Handelsregister des Amtsgerichts J. (HRB 201).
Die Klägerin und die H. GmbH schlossen im Mai 1995 für das Wirtschaftsjahr 1995/96 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 3.600 t Kartoffeln (netto). In diesem Vertrag mit der Vertrags-Nr. 83 wird die H. GmbH als „Fabrik“ und die Klägerin als „Erzeuger/Vertragspartner“ bezeichnet. Im Wirtschaftsjahr 1995/96 wurden im Zeitraum vom 16. August 1995 bis 24. November 1995 auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin 1.766,193 t Kartoffeln (netto) geliefert. Die H. GmbH beantragte beim Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Brandenburg mit sieben Anträgen die Gewährung von Prämien für die Herstellung von Kartoffelstärke und von Ausgleichszahlungen für dieses Wirtschaftsjahr. Dieses Ministerium gewährte mit sieben Bescheiden Ausgleichsbeträge in Höhe von zusammen 6.123.232,49 DM „zur Auszahlung an die anspruchsbeteiligten Stärkekartoffelerzeuger“.
Nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten schlossen die Klägerin und die H. GmbH für das Wirtschaftsjahr 1996/97 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 660 t Kartoffeln (netto). In den Monaten September 1996 bis Januar 1997 wurden auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin an die Stärkefabrik in G. insgesamt 728,634 t Kartoffeln (netto) geliefert. Der Gesamtbetrag der an die Klägerin ausgezahlten Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1996/97 beläuft sich auf 23.768,68 DM. Die E. GmbH beantragte gesammelt für ihren Konzern bei der Bezirksregierung Weser-Ems die Gewährung von Prämien für die Herstellung von Kartoffelstärke sowie als Vertreterin für diejenigen, mit denen sie oder ihre Tochtergesellschaften einen Anbau- und Liefervertrag für das Wirtschaftsjahr 1996/97 geschlossen hatte, die Gewährung von Ausgleichszahlungen für dieses Wirtschaftsjahr. Die Bezirksregierung Weser-Ems gewährte mit fünf Bescheiden u.a. „eine Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger“ für an das Werk in G. gelieferte Kartoffeln in Höhe von 6.373.001,13 DM. Mit weiterem Bescheid vom 14. April 1997 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 23. April 1997 gewährte die Bezirksregierung Weser-Ems auf die Abrechnungsläufe 1 bis 22 des Werkes G. den offenen Restbetrag an Ausgleichszahlungen.
Für das Wirtschaftsjahr 1997/98 schlossen die Klägerin und die E. GmbH unter dem 15./26. Mai 1997 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 660 t Kartoffeln (netto). In diesem Vertrag mit der Vertrags-Nr. 83 wird die H. GmbH als „Fabrik“ und die Klägerin als „Erzeuger/Vertragspartner“ bezeichnet. Unter Ziffer 6 des Vertrages wurde bestimmt: „Der Erzeuger bevollmächtigt die H. GmbH sein Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlung für zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffellieferungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen.“ In den Monaten August 1997 bis Januar 1998 wurden auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin mit der E. GmbH an die Stärkefabrik in G. insgesamt 672,582 t Kartoffeln (netto) mit einem Stärkeäquivalent von 142,425 t geliefert. Die E. GmbH zahlte darauf der Klägerin den Kaufpreis für die Kartoffeln sowie die Ausgleichszahlung. Der Gesamtbetrag der an die Klägerin ausgezahlten Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1997/98 beläuft sich auf 24.546,41 DM (Gutschriften Abrechnungsläufe 3 bis 23 Beiakte D sowie Aufstellung Bl. 204 der Gerichtsakte).
Auch im Wirtschaftsjahr 1997/98 beantragte die E. GmbH bei der Bezirksregierung Weser-Ems die Gewährung einer Prämie für die Herstellung von Kartoffelstärke und als Vertreterin für diejenigen, mit denen sie einen Anbau- und Liefervertrag für dieses Wirtschaftsjahr geschlossen hatte, die Gewährung von Ausgleichszahlungen. Die Bezirksregierung Weser-Ems gewährte mit Bescheiden vom 20. Oktober 1997, 19. November 1997, 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998 u.a. „eine Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger“ für an das Werk in G. gelieferte Kartoffeln antragsgemäß in Höhe von 9.225.024,26 DM. Lediglich für die in den Abrechnungsläufen 9 bis 25 erfassten Kartoffellieferungen der H.-J. K. GmbH gewährte die Bezirksregierung Weser-Ems keine Ausgleichszahlungen und lehnte sie die betreffenden Anträge auf Gewährung von Ausgleichszahlungen in Höhe von 77.781,83 DM mit Bescheiden vom 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998 ab. Der Gesamtbetrag der an die Klägerin weitergeleiteten Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1997/98 beläuft sich auf 24.546,41 DM für die in den Abrechnungsläufen 3 bis 24 erfassten Kartoffellieferungen. Hinsichtlich der Einzelheiten zu den Anträgen und Bewilligungen wird auf Bl. 93 bis 139 Beiakte C und Bl. 21 - 75 Beiakte D verwiesen.
Im Rahmen einer Kontrolle forderte die Bezirksregierung Weser-Ems die Klägerin unter dem 8. September 1999 zur Vorlage des Anbauvertrages für das Wirtschaftsjahr 1997/98 und der Unterverträge mit den tatsächlichen Erzeugern, Angaben über die jeweils gelieferte Kartoffelmenge sowie Belege über die Weiterleitung des Mindestpreises und des Ausgleichsbetrages. Herr L. B. erklärte unter dem 13. Oktober 1999, die Klägerin habe in den Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 keine Kartoffeln angebaut. Die Klägerin reichte u.a. Kopien der Verträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln im Wirtschaftsjahr 1997/98, die sie mit verschiedenen Landwirten schloss, zum Verfahren. Ferner übersandte sie Kopien der im Mai 1995 mit dem Landwirt M. und der Firma Agrar Service N. geschlossenen Verträge. Nachdem die Klägerin auf Anforderung der Bezirksregierung Weser-Ems vom September 2000 weitere Unterlagen übersandt hatte, hörte die Bezirksregierung Weser-Ems die E. GmbH hierzu an.
Die Bezirksregierung Weser-Ems nahm mit Bescheid vom 9. Oktober 2000 gegenüber der E. GmbH näher bezeichnete Bescheide zurück, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 gewährt wurden, und forderte Ausgleichszahlungen in Höhe von 113.061,19 DM zurück.
Sie hörte die Klägerin unter dem 9. Oktober 2000 zur beabsichtigten Rückforderung von Ausgleichszahlungen an. Die Klägerin teilte unter dem 27. Oktober 2000 mit, sie habe die gewährten Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1995/96 vollständig an die O. GmbH in P., den Landwirt N. in Q. und den Landwirt M. in R. weitergeleitet.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 29. November 2000 nahm die Bezirksregierung Weser-Ems gegenüber der Klägerin näher bezeichnete Bewilligungsbescheide „insoweit zurück, als es die Zahlung des Ausgleichsbetrages für die auf Ihren Anbauvertrag in den Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 gelieferten Stärkekartoffeln betrifft“. Weiter forderte sie die Klägerin zur Rückzahlung der Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 113.061,19 DM auf. Außerdem verfügte sie, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Zur Begründung führte sie aus: Ausgleichszahlungen würden nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen zwischen einem Kartoffelerzeuger und einer Stärkefabrik geschlossenen Anbauvertrag gebunden sei. Im Rahmen der Kontrolle sei festgestellt worden, dass die Klägerin in den betreffenden Wirtschaftsjahren selbst keine Stärkekartoffeln erzeugt habe. Sie habe in den Wirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97 Unterverträge mit den Herren N. und M. sowie der O. GmbH abgeschlossen. Für das Wirtschaftsjahr 1997/98 sei über den Algemenen Inspectiedienst der Niederlande festgestellt worden, dass die in dieser Kampagne gelieferten Kartoffeln nicht von der Klägerin erzeugt worden seien, sondern die Klägerin zum Zwecke der Erfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen Unterverträge über die Lieferung von Stärkekartoffeln abgeschlossen habe. Zudem habe die Klägerin den Mindestpreis nicht in voller Höhe an die tatsächlichen Erzeuger weitergeleitet. Es handele sich bei diesen Kartoffeln nicht um vertragsgebundene Kartoffeln mit der Folge, dass eine Ausgleichszahlung hierfür nicht gezahlt werden könne bzw. eine bereits bewilligte Ausgleichszahlung zurückzufordern sei. Aufgrund einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Osnabrück sei davon auszugehen, dass die Klägerin Antragstellerin und Zuwendungsempfängerin gewesen sei und die E. GmbH lediglich als Vertreterin in deren Namen gehandelt habe. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht berufen, weil die Bewilligungen der Ausgleichszahlungen durch objektiv falsche Angaben erwirkt worden seien. Der Klägerin sei ferner die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide bekannt gewesen. Weiter setzte die Bezirksregierung Weser-Ems mit Bescheid vom 23. November 2000 gegenüber der Klägerin Kosten in Höhe von 2.511,- DM fest.
Die Klägerin legte gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid am 22. Dezember 2000 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Sie habe in der Kampagne 1995/96 von der Produktivgenossenschaft „S.“ T. e.G. 100 ha Anbaufläche gepachtet. Diese Pachtflächen habe sie je zur Hälfte an die Firma N. und Herrn M. unterverpachtet. Diese hätten sich verpflichtet, das Saatgut für den Anbau der Kartoffeln bei ihr zu kaufen. Die Kartoffeln seien auf diesem Wege quasi für sie - die Klägerin - angebaut worden, so dass sie als Erzeugerin anzusehen sei. Wäre sie zum damaligen Zeitpunkt rechtlich beraten worden, hätte sie die Firma N. und Herrn M. darauf verwiesen, den Anbauvertrag direkt zu schließen oder hätte sie die Firma N. und Herrn M. als Lohnunternehmer beschäftigt. Die tatsächlich gewählte Konstruktion sei nahezu wirtschaftlich gleichwertig. Dies gelte auch für die weiteren Kampagnen, in den sie Unteranbauverträge geschlossen habe. Wäre die Konstruktion nur geringfügig eine andere gewesen, so wäre dies unbeanstandet geblieben, bei wirtschaftlich nahezu gleichwertigen Ergebnissen. Aufgrund der Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die Firma N., Herrn M. und die O. GmbH sei sie entreichert.
Die Agrarverwaltung des Landes Brandenburg führte eine Prüfung der E. GmbH - Werk G. - mit Blick auf das Vertragsverhältnis mit der Klägerin im Wirtschaftsjahr 1995/96 durch. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Prüfbericht vom 5. November 2001 (Bl. 210 - 233 Beiakte B) Bezug genommen.
Zunächst wies die Bezirksregierung Weser-Ems den Widerspruch der E. GmbH gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 9. Oktober 2000 mit Widerspruchsbescheid vom 29. März 2004 zurück. Nachfolgend hob die Landwirtschaftskammer Hannover als Funktionsnachfolgerin der Bezirksregierung Weser-Ems mit Teilabhilfebescheid vom 17. März 2005 die Rückforderung von Ausgleichszahlungen gegenüber der E. GmbH allerdings auf.
Nachdem das Verfahren über den Widerspruch der Klägerin gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 29. November 2000 im Hinblick auf die Durchführung eines Musterverfahrens geruht hatte, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juni 2007 zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend zu den Ausführungen im Ausgangsbescheid aus: Die Klägerin sei richtige Adressatin des Rückforderungsbescheids. Es sei entscheidend, wie der Empfänger den Verwaltungsakt habe verstehen müssen. Die Klägerin habe für die Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 Anbauverträge mit dem Werk in G. abgeschlossen. Gleichzeitig habe sie der E. GmbH eine Vollmacht erteilt, dass diese befugt sei, ihr Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlung zu vertreten. Die E. GmbH habe die bewilligten Leistungen entgegengenommen und an die Klägerin ungekürzt weitergeleitet. Die Stärkefabrik habe als Vertreterin der Klägerin gehandelt. Somit seien die Bewilligungsbescheide so zu verstehen, dass sie sich u.a. an die Klägerin gerichtet hätten. Eine Behörde könne einen Bescheid nur gegenüber dem jeweiligen Kartoffelerzeuger bzw. demjenigen zurücknehmen, den sie als Kartoffelerzeuger behandelt habe. Da die Ausgleichszahlung im Namen der Klägerin beantragt worden sei, sei sie als Kartoffelerzeugerin behandelt worden. Somit seien die Bewilligungsbescheide gegenüber der Klägerin zurückzunehmen. Eine Rücknahme gegenüber den tatsächlichen Erzeugern sei nicht möglich gewesen, weil diese keine Vollmacht für die Beantragung der Ausgleichszahlung ausgestellt hätten und somit nicht als Empfänger der Bescheide anzusehen seien. Auch sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG gewahrt. Die Frist beginne erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt habe und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt seien. Zu diesen erheblichen Tatsachen gehöre auch die Kenntnis des korrekten Adressaten des Rückforderungsbescheids. Erst durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17. Mai 2000 sei bekannt geworden, dass die Ausgleichszahlung nicht von der Stärkefabrik, sondern von den Stärkekartoffelerzeugern zurückzufordern sei. Mit weiterem Bescheid vom 8. Juni 2007 setzte die Beklagte Kosten für das Widerspruchsverfahren in Höhe von 1.925,78 EUR fest.
Die Klägerin hat am 28. Juni 2007 Klage gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 29. November 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 8. Juni 2007 sowie gegen die Kostenfestsetzungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. November und der Beklagten vom 8. Juni 2007 erhoben. Sie hat zur Begründung auf ihr bisheriges Vorbringen - insbesondere zu § 48 Abs. 4 VwVfG - Bezug genommen und dieses vertieft. Ergänzend hat sie geltend gemacht: Die Beklagte setze sich in Widerspruch zu dem damaligen Verwaltungshandeln der Behörde vor Ort.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 29. November 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 8. Juni 2007 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung ihre Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden wiederholt und vertieft.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. November 2009 die Klage abgewiesen. Der Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 29. November 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 8. Juni 2007 sei rechtmäßig. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide beruhe auf § 10 MOG. Die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems seien rechtswidrig, soweit sie die in diesem Verfahren streitigen Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen der Klägerin beträfen. Die von der Klägerin in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 an die Stärkefabrik gelieferten Kartoffeln seien nicht durch einen Anbauvertrag gedeckt. Die Klägerin habe zwar für die jeweiligen Kampagnen Anbau- und Lieferverträge zwischen der E. GmbH (Werk G.) und ihr vorgelegt, in denen sie als Erzeugerin benannt worden sei. Die Klägerin sei jedoch unstreitig keine Erzeugerin. Die Klägerin könne sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen. Sie habe den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Ferner sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG eingehalten. Die Frist beginne (erst) zu laufen, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage sei, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden. Dies sei regelmäßig erst nach durchgeführter Anhörung des Betroffenen der Fall. Da die Anhörung der Klägerin im Oktober 2000 erfolgt sei, sei der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 29. November 2000 innerhalb der Jahresfrist ergangen. Ebenfalls seien die Rückforderung der erbrachten Ausgleichszahlungen und der geltend gemachte Zinsanspruch aus den zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Widerspruchsbescheid rechtmäßig. Der Einwand der Entreicherung greife nicht durch. Die Klägerin habe gewusst, dass nicht sie, sondern einzelne Landwirte die in den Anbau- und Lieferverträgen genannten Kartoffelmengen erzeugen sollten und sie selbst lediglich als Händlerin fungiert habe. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin des angefochtenen Bescheids. Aus dem Gesamtzusammenhang der europarechtlichen und nationalen Regelungen wie auch den im Antrags- und Bewilligungsverfahren vorgelegten Anbauverträgen, den Vollmachten und den Formulierungen in den Bescheiden folge, dass die Ausgleichszahlungen für die Kartoffelerzeuger bewilligt worden seien, so dass die Kartoffelstärkefabrik die Zahlungen an die Erzeuger weiterzuleiten gehabt habe. Der Kartoffelerzeuger sei als Begünstigter anzusehen, weil er einen Anbau- und Liefervertrag abgeschlossen habe, von dem das materielle Recht die Gewährung von Ausgleichszahlungen abhängig mache. Dabei sei unerheblich, ob das Rechtsverhältnis rechtmäßig eingegangen worden sei.
Die Klägerin führt die vom Senat mit Beschluss vom 8. Februar 2010 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassene Berufung. Zur Begründung vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und ergänzt: Die Entscheidung der Beklagten lasse nicht erkennen, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden sei, so dass es an der Konkretisierung des Verwaltungsakts fehle, der durch den angefochtenen Gegenakt aufgehoben werden solle. Die teilweise aufgehobenen Bewilligungsbescheide differenzierten nicht nach den einzelnen Stärkekartoffelerzeugern. Diese seien nicht aufgeschlüsselt. Damit sei in den aufgehobenen Verwaltungsakten nicht ausreichend bestimmt, wem gegenüber Rechte und Pflichten begründet würden und welche Ansprüche in welcher Höhe sich daraus herleiten ließen. Um eine Rückabwicklung zu ermöglichen, müsse die Aufteilung auf die einzelnen Anspruchsinhaber bereits im Ursprungsbescheid enthalten sein. Daran fehle es hier aber. Es möge zwar sein, dass die Adressaten der Ausgleichszahlungen die (vermeintlichen) Kartoffelerzeuger seien und es nicht die Stärkefabrik sei, sondern letztere nur als Stellvertreterin gehandelt habe. Aber auch dann stehe bei Bescheiden, die nicht nach den Berechtigten differenzierten, nicht fest, wem eigentlich wie viel der insgesamt bewilligten Summe zustehe. Damit fehle es an der notwendigen Bestimmtheit der Leistungsbescheide, die auch die Aufhebung als Gegenakt unmöglich mache.
Aus einer Zusammenschau der Bewilligungsbescheide einerseits und der Anträge nebst der mit diesen eingereichten Unterlagen andererseits könne nicht darauf geschlossen werden, dass sie - die Klägerin - Regelungsadressatin der Bewilligungsbescheide sei. Denn diese Unterlagen stünden ihr nicht zur Verfügung. Ihr sei völlig unbekannt, ob und welche Antragsunterlagen bei der Beklagten eingegangen seien. Weiter sei nicht nachvollziehbar, ob und in welcher Höhe Ausgleichszahlungen Gegenstand der hier streitgegenständlichen Bewilligungsbescheide geworden seien. Aus anderen Verfahren sei bekannt, dass die Bewilligungsbescheide gegenüber Erzeuger / Lieferanten zurückgenommen worden seien, obwohl diese Bewilligungsbescheide teilweise gar keine Lieferungen der betreffenden Lieferanten beinhaltet hätten. Dieser Umstand lasse darauf schließen, dass die erforderliche Bestimmtheit nicht vorliege.
Im Wirtschaftsjahr 1997/98 habe sie Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln mit einzelnen Landwirten abgeschlossen. Es müsse davon ausgegangen werden, dass diese Unterlagen bei der Antragstellung vorgelegt worden seien. Darin seien die jeweiligen Landwirte als Erzeuger benannt worden. Diese Erzeuger hätten unter Ziffer 6 der jeweiligen Vereinbarung die E. GmbH bevollmächtigt, ihr Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlungen zu vertreten. Entsprechend den vorliegenden Unterlagen sei nicht sie Antragstellerin von Ausgleichszahlungen, sondern die einzelnen Landwirte gewesen.
Für die Kampagne 1995/96 habe sie der H. GmbH keine Vollmacht erteilt, sie in irgendeiner Art und Weise Dritten gegenüber zu vertreten. Im Hinblick auf die Kampagne 1996/97 habe sie der E. GmbH ebenfalls keine Vollmacht zur Stellung irgendwelcher Anträge erteilt. Vor diesem Hintergrund könnten etwaige Handlungen der Stärkefabrik ihr nicht zugerechnet werden. Nach den vorgelegten Unterlagen sei die E. GmbH jedenfalls im Frühjahr 1997 von den einzelnen Landwirten, nicht aber von ihr bevollmächtigt worden, Ausgleichszahlungen zu beantragen.
Die von der Beklagten in Bezug genommenen Aufstellungen seien auf Basis der im Vorverfahren gesammelten Informationen, mithin nachträglich erstellt worden. Die Gutschriften (Beiakte D) seien offensichtlich im Rahmen des dem Rückforderungsbescheid vorausgegangenen Verwaltungsverfahrens von der Stärkefabrik angefordert worden. Diese Unterlagen seien nicht Bestandteil der Antragsunterlagen gewesen. Daneben werde in den Gutschriften nicht die Klägerin als juristische Person genannt; es werde lediglich auf „A. B.“ verwiesen. Der kurze Zeitraum zwischen Beantragung und Bewilligung zeige, dass die Bewilligungsbehörde die „Einzelleistungen“ gar nicht habe prüfen können. Mithin ergebe sich aus einer Zusammenschau der Unterlagen gerade keine Bestimmbarkeit der einzelnen Regelungsadressaten.
Mit dem Bescheid vom 2. März 1998 sei die mit Antrag vom 16. Februar 1998 geltend gemachte Ausgleichszahlung nicht antragsgemäß bewilligt worden; es ergebe sich eine Differenz zwischen Beantragung und Bewilligung in Höhe von 23.799,89 DM. Sie bestreite mit Nichtwissen, dass von Beklagtenseite irgendwelche Zahlungen geflossen seien, die sie - die Klägerin - beträfen. Sie habe seinerzeit Zahlungen von den Stärkefabriken erhalten. Ob und welche Zahlungen von Seiten der Behörden an die Stärkefabrik - die von ihr nicht bevollmächtigt gewesen sei - erfolgt seien, entziehe sich ihrer Kenntnis. Der Nachweis der Zahlungen könne nicht durch eine Gesamtschau der vorgelegten Unterlagen erbracht werden. Einen konkreten Nachweis habe die Beklagte nicht andeutungsweise erbracht. Dies sei aber erforderlich, weil sie von Seiten der Behörden keine direkten Zahlungen erhalten habe. Die Beklagte könne nicht auf den Inhalt des Prüfberichts verweisen, weil dieser erst Jahre später erstellt worden sei und für seine Erstellung Unterlagen bei den betreffenden Stellen (Stärkefabrik, Händler, Erzeuger etc.) eingesehen und verwertet worden seien. Der Prüfbericht könne keinen Aufschluss darüber geben, inwieweit aus der Gesamtschau der Unterlagen zum Zeitpunkt der Bewilligung der Regelungsadressat bestimmbar zu erkennen sei.
Auch sei ihr Vertrauen schutzwürdig. Es sei streitig, ob sie von der Beklagten irgendwelche Leistungen erhalten habe, die durch die betreffenden Bewilligungsbescheide bewilligt worden seien. Daneben habe sie keine falschen Angaben gemacht. Die Zahlungen beruhten auf zutreffenden Angaben bei der Antragstellung wie die o.a. Vertragsunterlagen zeigten. Es sei nicht nachvollziehbar, dass man nicht auf die Billigung der Behörde vor Ort vertrauen dürfe, wenn die Bewilligung gemeinschaftsrechtswidrig sei; letztlich fungiere die Behörde als Vertreter der europäischen Behörden.
Des Weiteren sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht gewahrt. Der Bezirksregierung Weser-Ems hätten alle maßgeblichen Vertragsunterlagen vorgelegen. Aufgrund der Außenprüfungen in 1997 und 1998 seien der Behörde auch die tatsächlichen Umstände bestens bekannt gewesen. Es verstoße gegen Treu und Glauben, wenn die Beklagte in Kenntnis all dieser Umstände erst jahrelang zuwarte, bevor sie dann ein mit „Anhörung“ überschriebenes Schreiben übersende.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in 1. Instanz gestellten Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie ihr bisheriges Vorbringen fort und trägt ergänzend vor: Soweit die Klägerin das Nichtvorliegen einer ausdrücklichen (schriftlichen) Bevollmächtigung der H. GmbH im Anbau- und Liefervertrag der Kampagne 1995/96 bemängelt habe, habe sich das Verfahren de facto so gestaltet, dass die Fabrik die Ausgleichszahlungen beantragt und an die Klägerin als vermeintliche Erzeugerin weitergeleitet habe. Dies sei auch mit Zustimmung aller Beteiligten geschehen und sei auch „ausdrücklich gewollt“ gewesen. Zumindest müsste vom Vorliegen einer durch schlüssiges Verhalten getragenen Duldungsvollmacht, wenn nicht von einer ausdrücklichen Bevollmächtigung der Fabrik durch die Klägerin ausgegangen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist einzustellen, soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat. Der in der mündlichen Verhandlung vom 26. November 2009 gestellte Klagantrag enthält nicht die mit der Klagschrift unter dem 27. Juni 2007 aufgeführten Klaganträge, die Kostenfestsetzungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. November 2000 sowie der Beklagten vom 8. Juni 2007 aufzuheben. Das Klagebegehren beschränkt sich seit diesem Zeitpunkt auf den Sachantrag, mit dem die Klägerin die Aufhebung des Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 29. November 2000 verfolgt. Der Neuformulierung des Antrags ist eine im Wege der Klageänderung (§ 91 VwGO in Verbindung mit § 173 Satz 1 VwGO, § 264 Nr. 2 ZPO) erfolgte Klagerücknahme im Sinne von § 92 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu entnehmen, die das zugrunde liegende Klageverfahren teilweise beendet hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1998 - BVerwG 11 VR 13.97 -, Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 63; BGH, Urteil vom 1. Juni 1990 - V ZR 48/89 -, NJW 1990, 2682; Rennert, in: Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 91 Rdnr. 13; Schmid, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl. 2010, § 91 Rdnr. 13; Stuhlfauth, in: Bader u.a., VwGO, Kommentar, 5. Aufl. 2011, § 91 Rdnr. 5; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, § 92 Nr. 5).
Im Übrigen ist die zulässige Berufung der Klägerin teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für die Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 und die dem zugrunde liegende Rücknahme der Bewilligungsbescheide zu Unrecht abgewiesen; insoweit ist die Klage und die Berufung der Klägerin begründet. Die weitergehende Klage ist aber unbegründet und die Berufung der Klägerin insoweit zurückzuweisen.
1.
Die zulässige Klage gegen die teilweise Rücknahme der Bescheide des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Brandenburg und der Bezirksregierung Weser-Ems, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen gewährt wurden, ist teilweise begründet. Der angefochtene Rücknahmebescheid ist rechtswidrig, soweit dieser Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für die Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 zurücknimmt (a.). Die Rücknahme der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 erweist sich hingegen als rechtmäßig (b.).
Dabei ist maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rücknahme die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 8. Juni 2007.
Die Rechtsgrundlage für die Rücknahme ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen in der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847) in der Fassung des Gesetzes vom 13. April 2006 (BGBl. I S. 855), im Folgenden: MOG. Diese Vorschrift ist hier auch anwendbar, weil die der Entscheidung zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide produktbezogene Beihilfen und damit Beihilfen im Sinne von § 6 Abs. 1 Buchst. g MOG betreffen; hierzu zählen u.a. Ausgleichszahlungen nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. Nr. L 181 S. 21) in der für das Wirtschaftsjahr 1995/96 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1863/95 des Rates vom 17. Juli 1995 (ABl. EG Nr. L 179 S. 1) und in der für die Wirtschaftsjahre 1996/97 und 1997/98 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 923/96 der Kommission vom 23. Mai 1996 (ABl. EG Nr. L 126 S. 37), im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1766/92.
Das Gemeinschaftsrecht hindert die Anwendung des § 10 MOG nicht. Denn es weist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, welche die Befugnis der Behörde dem Beihilfeempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Gemeinschaftsrechts Verwaltungsakte über gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen (EuGH, Urteile vom 13. März 2008 - C-383/06 [Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening] -, Slg. 2008, I-1561 und vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank] -, Slg. 2009, I-91; Senatsurteile vom 17. Mai 2011 - 10 LC 266/08 -, RdL 2011, 317 = AUR 2011, 404, vom 20. Dezember 2011 - 10 LC 174/09 - juris und vom 17. Januar 2012 - 10 LC 193/07 - juris, vom 21. Februar 2012 - 10 LB 157/08 -, juris).
Insbesondere enthalten die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92, die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1868/94 - und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich des Mindestpreises und des den Kartoffelerzeugern zu zahlenden Ausgleichsbetrags sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 16 S. 3) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 97/95 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen keine derartigen Vorschriften.
a.
Der Verwaltungsakt über die teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen - soweit die Klägerin betroffen ist - erweist sich hinsichtlich der Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 als rechtswidrig.
Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Unabhängig von der Frage, ob die betreffenden Bewilligungen von Ausgleichszahlungen in den Wirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97 rechtswidrig waren, richtet sich die insoweit angefochtene Rücknahme an die unrichtige Adressatin. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts ist der Gegenakt zu dem aufzuhebenden Verwaltungsakt. Sie zielt auf die Beseitigung des durch diesen Verwaltungsakt begründeten Rechtsverhältnisses. Um dieses Ziel zu erreichen, muss sie sich an denjenigen richten, dem gegenüber dieses Rechtsverhältnis im Zeitpunkt der Rücknahme besteht. Das ist derjenige, dem gegenüber das Rechtsverhältnis begründet worden ist, sofern nicht zwischenzeitlich eine Rechtsnachfolge stattgefunden hat (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2009 - BVerwG 3 C 37.03 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 mit weiteren Nachweisen). Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts ist es nach allgemeinen Grundsätzen der (noch) Begünstigte.
Wer in diesem Sinne Regelungsadressat eines Verwaltungsakts ist, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln. Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde. Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, NVwZ-RR 1991, 660). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rdnr. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282).
Nach Maßgabe dessen ist die Klägerin nicht Regelungsadressatin der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen in den Wirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97. Nach Art. 8 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der Kartoffeln zu, nicht hingegen dem stärkeerzeugenden Unternehmen. Die Erzeuger der Kartoffeln sollen nach der vorgenannten Verordnung die alleinigen materiell Begünstigten sein. Nach § 4a Abs. 1 Satz 1 der Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 25. August 1976 (BGBl. I S. 2585) in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung vom 23. August 1993 (BGBl. I S. 1512) besteht für die Kartoffelerzeuger die Möglichkeit, sich bei dem Antrag auf Gewährung der Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller, mit dem sie einen Anbau- und Liefervertrag über zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln geschlossen haben, vertreten zu lassen. Weiter wird klargestellt, dass in diesem Falle die Vertretungsbefugnis des Stärkeherstellers die Entgegennahme der Ausgleichszahlung umfasst (§ 4a Abs. 1 Satz 2 Kartoffelstärkeprämienverordnung). Allerdings besteht für die Kartoffelerzeuger keine Verpflichtung, sich bei der Beantragung von Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller vertreten zu lassen, wie § 4a Abs. 2 Kartoffelstärkeprämienverordnung zeigt. Im Falle der Vertretung des Erzeugers durch den Stärkehersteller ist dessen Vertretungsbefugnis zwingend durch eine schriftliche Vollmacht nachzuweisen (§ 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung).
Zwar haben die an den zugrunde liegenden Bewilligungsverfahren Beteiligten auf diese Möglichkeit Bezug genommen. Allerdings ist in dem zwischen der Klägerin und der H. GmbH geschlossene Vertrag über den Anbau und die Lieferung von Stärkekartoffeln im Wirtschaftsjahr 1995/96 selbst keine Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens enthalten, für die Klägerin Anträge auf Gewährung von Ausgleichszahlungen zu stellen. Ob der für das Wirtschaftsjahr 1996/97 zwischen der Klägerin und der H. GmbH geschlossene Anbau- und Liefervertrag eine Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens enthalten hat, kann nicht festgestellt werden, weil sich in den beigezogenen Unterlagen die Vertragsurkunde oder eine Kopie hiervon nicht befindet. Dem Senat ist aus anderen Verfahren wegen Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1996/97 betreffend die Stärkefabrik in G. bekannt, dass die in diesem Wirtschaftsjahr noch selbständige H. GmbH mit ihren Vertragspartnern Verträge über den Anbau und die Lieferung von Stärkekartoffeln schloss (so im Verfahren 10 LB 160/08). In dem von der H. GmbH verwandten Vertragsmuster für Anbau- und Lieferverträge des Jahres 1996/97 war eine Regelung über die Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens durch die Erzeuger nicht vorgesehen. Aber selbst wenn man von einer Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens in diesen Verträgen ausgehen wollte, ergäbe sich allenfalls eine Bevollmächtigung der H. GmbH; hieraus ergibt sich aber keine Bevollmächtigung der E. GmbH, die im Wirtschaftsjahr 1996/97 die Anträge auf Gewährung von Prämien für die Stärkeherstellung sowie für die Kartoffelerzeuger die Anträge auf Gewährung von Ausgleichszahlungen bei der Bezirksregierung Weser-Ems stellte. Im Zeitpunkt der letztmaligen Antragstellung im Wirtschaftsjahr 1996/97 am 5. März 1997 war die H. GmbH noch eine eigenständige juristische Gesellschaft. Zwar wurde der Verschmelzungsvertrag zwischen der H. GmbH von ihrer damaligen Muttergesellschaft, der E. GmbH, unter dem 25. Februar 1997 geschlossen. Erst am 22. Mai 1997 erfolgte aber die Eintragung der Verschmelzung in das für den übernehmenden Rechtsträger zuständige Handelsregister des Amtsgerichts J. (HRB 201). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die E. GmbH im Wege einer Untervollmacht von der H. GmbH bevollmächtigt wurde. Allein der Umstand, dass die H. GmbH eine Tochtergesellschaft der E. GmbH war, vermag einen Übergang der im Anbau- und Liefervertrag für das Wirtschaftsjahr 1996/97 erteilten Vollmacht auf die Muttergesellschaft - die E. GmbH - nicht zu bewirken. Denn beide verbundenen Gesellschaften blieben rechtlich selbständig (§ 15 AktG; vgl. auch Bayer, in: Münchner Kommentar zum AktG, 3. Aufl. 2008, § 15 Rdnr. 49; Hopt, in: Baumbach/Hopt, Handelsgesetzbuch, Kommentar, 33. Aufl. 2008, Einl. zu § 1 Rdnr. 41; Zöllner, in: GmbHG, Kommentar, 19. Aufl. 2010, GmbH-KonzernR, Rdnr. 5). Der Senat kann auch aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht feststellen, dass die Klägerin im Wirtschaftsjahr 1996/97 auch der E. GmbH eine schriftliche Vollmacht für die Beantragung der Ausgleichszahlung erteilte und zum anderen eine ggf. erteilte Vollmacht der Bezirksregierung Weser-Ems nachgewiesen wurde.
Hier könnten die wesentlichen Voraussetzungen für eine Rechtsscheinvollmacht, hier als Duldungsvollmacht, gegeben sein. Soweit nicht besonders geregelt, gelten die im bürgerlichen Recht entwickelten Grundsätze über die Rechtsscheinvollmachten entsprechend im öffentlichen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 -, BVerwG 8 C 2.92 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 68; Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 14 Rdnr. 16; Clausen, in: Knack, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl. 2004, § 14 Rdnr. 8; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Aufl. 2011, § 14 Rdnr. 22; Ellenberger, in: Palandt, BGB, Kommentar, 71. Aufl. 2012, § 172 Rdnr. 7). Unter denselben Voraussetzungen sind ferner die bürgerlich-rechtlichen Regelungen über die Vertretung ohne Vertretungsmacht (§§ 177 ff. BGB) entsprechend anzuwenden (Clausen, a.a.O., § 14 Rdnr. 8; Ramsauer, a.a.O., § 14 Rdnr. 20). Eine Duldungsvollmacht liegt vor, wenn der Vertretene es wissentlich geschehen lässt, dass ein anderer für ihn wie ein Vertreter auftritt und der Geschäftsgegner dieses Dulden nach Treu und Glauben dahin versteht und auch verstehen darf, dass der als Vertreter Handelnde bevollmächtigt ist (BGH, Urteil vom 14. Mai 2002 - XI ZR 155/01 -, NJW 2002, 2325 m.w.N.; Ellenberger, a.a.O., § 172 Rdnr. 8). Beginnend mit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 haben Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln auf Antrag eine Ausgleichszahlung nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 erhalten. Im Regelfall haben die Kartoffelerzeuger - auch aus Gründen der Verfahrensvereinfachung - von der bereits zum damaligen Zeitpunkt eröffneten Möglichkeit der Beantragung der Ausgleichszahlung über den Stärkehersteller als ihren Vertreter nach § 4a Kartoffelstärkeprämienverordnung Gebrauch gemacht. Die an den Verfahren auf Gewährung von Ausgleichszahlungen nach der vorgenannten Verordnung Beteiligten haben übereinstimmend vorgetragen, dass die Stärkeunternehmen für diejenigen, mit denen sie Anbau- und Lieferverträge abgeschlossen hatten, stets die Anträge auf Ausgleichszahlungen stellten. Wie in § 4a Abs. 1 Satz 3 Kartoffelstärkeprämienverordnung ausdrücklich vorgesehen, wurden die hiernach bewilligten Ausgleichszahlungen innerhalb einer bestimmten Frist an die Kartoffelerzeuger weitergeleitet. Aufgrund dieser allgemein bekannten Verfahrenspraxis ist in den Fällen, in denen ein Kartoffelerzeuger nicht ausdrücklich das Stärkeunternehmen zur Beantragung von Ausgleichszahlungen bevollmächtigte, im Regelfall davon auszugehen, dass der betreffende Kartoffelerzeuger Kenntnis hatte, dass das Stärkeunternehmen im Antragsverfahren als sein Vertreter auftrat, und er dies geschehen ließ.
Allerdings finden hier die Grundsätze der Rechtsscheinvollmacht keine Anwendung. Denn diese Grundsätze sind im öffentlichen Recht - wie bereits dargelegt - nur anwendbar, wenn sich nicht etwas anderes aus bestimmten Vorschriften des öffentlichen Rechts ergibt. Eine solche, der Anwendung der Grundsätze der Rechtsscheinvollmacht entgegenstehende zwingende Formvorschrift ist in § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung zu sehen (Senatsurteile vom 17. Mai 2012 - 10 LB 187/08 und 10 LB 188/08 -, juris). Diese Vorschrift verlangt ausdrücklich, dass die Vertretungsbefugnis „durch schriftliche Vollmacht nachzuweisen“ ist. Nach dieser Bestimmung bedarf es nicht nur der Erteilung einer Vollmacht in schriftlicher Form, sondern zudem ist deren Erteilung bei Antragstellung der zuständigen Behörde „nachzuweisen“; Letzteres geschieht im Regelfall durch Vorlage der Vollmachtsurkunde. Dass es sich bei § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung um eine zwingende Formvorschrift und nicht lediglich um eine die Wirksamkeit der Vollmacht nicht berührende Regelung handelt, zeigt auch ein Vergleich mit § 14 Abs. 1 Satz 3 VwVfG. § 4a Kartoffelprämienverordnung geht über die allgemeine Regelung im Verwaltungsverfahren nach § 14 Abs. 1 Satz 3 VwVfG, wonach der schriftliche Nachweis der Vollmacht nur auf Verlangen zu erbringen ist, hinaus und verlangt unmittelbar den Nachweis der schriftlichen Vollmacht bei Antragstellung. Hiernach werden in § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung im Vergleich zum allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht für die Erteilung einer Vollmacht von weiteren und damit besondere Anforderungen abhängig gemacht. Für dieses Verständnis streitet auch die Erwägung, dass die Grundsätze der Rechtsscheinvollmacht nur durchgreifen, wenn der Erklärungsempfänger schutzwürdig ist, d.h. gutgläubig auf das Vorliegen einer Vollmacht vertrauen durfte. Aber gerade aufgrund der vorgenannten Vorschrift kann die Beklagte sich nicht darauf berufen, eine Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens habe vorgelegen. Nach dieser Vorschrift oblag es der Bewilligungsbehörde, das Vorliegen einer schriftlichen Vollmacht positiv festzustellen; kommt sie dieser Verpflichtung nicht nach, ist sie nicht gutgläubig und damit nicht schutzwürdig. Aufgrund der beigebrachten Unterlagen kann weder festgestellt werden, dass die Klägerin der H. GmbH für das Wirtschaftsjahr 1995/96 und der E. GmbH für das Wirtschaftsjahr 1996/97 überhaupt eine schriftliche Vollmacht erteilte, noch dass eine schriftliche Vollmacht gegenüber der zuständigen Bewilligungsbehörde nachgewiesen wurde.
Hieraus folgt ferner, dass die Beklagte nicht mit dem Einwand durchdringen kann, die Klägerin habe eine Vollmacht konkludent erteilt. Auch in einem solchen Fall werden die in § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung bestimmten Voraussetzungen nicht erfüllt.
Hiernach handelten die H. GmbH bei der Beantragung von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1995/96 und die E. GmbH bei der Antragstellung im Wirtschaftsjahr 1996/97 jeweils als vollmachtlose Vertreterin für die Klägerin. In einem solchen Fall ist der vermeintlich Vertretene nicht materiell-rechtlich Begünstigter des Bewilligungsbescheids. Denn eine gegenüber der Klägerin wirksame verbindliche Regelung über die Bewilligung fehlt. Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist, oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Bekanntgabe bedeutet, dass der Verwaltungsakt dem Betroffenen durch die erlassende Behörde mit deren Willen bekannt gemacht wird. Unwirksam dem Betroffenen gegenüber ist die Bekanntgabe an Dritte, die weder Vertreter, Bevollmächtigte noch Empfangsbote des Adressaten oder Betroffenen sind (Bay. VGH, Urteil vom 3. Juni 1983 - 23 B 81 A/2063 -, NVwZ 1984, 184; Ramsauer, a.a.O., § 41 Rdnr. 8). Wie bereits dargelegt, waren die H. GmbH im Antragsverfahren für das Wirtschaftsjahr 1995/96 und die E. GmbH im Antragsverfahren für das Wirtschaftsjahr 1996/97 nicht wirksam bevollmächtigt. Ebenso wenig waren diese Gesellschaften Empfangsboten der Klägerin. Empfangsbote ist derjenige, der vom Empfänger zur Entgegennahme von Erklärungen bestellt worden ist oder wer nach der Verkehrsanschauung als bestellt anzusehen ist. Diese Voraussetzungen haben hier für die H. GmbH und die E. GmbH in Bezug auf die Klägerin nicht vorgelegen. Da nach dem Vorstehenden die Klägerin sowohl die H. GmbH im Wirtschaftsjahr 1995/96 als auch die E. GmbH im Wirtschaftsjahr 1996/97 nicht (wirksam) bevollmächtigte, bei der zuständigen Behörde die Bewilligung von Ausgleichszahlungen zu beantragen, scheidet auch eine Bestellung des Stärkeunternehmens als Empfangsbote für die Klägerin mit Blick auf die Gewährung von Ausgleichszahlungen aus. Aus den vorstehenden Gründen wurde die Klägerin jedenfalls formell nicht in das Bewilligungsverfahren einbezogen.
Diese Rechtsprechung steht auch im Einklang mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 1999 - BVerwG 3 C 17.98 - (Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 95). Hiernach kann die Rücknahme eines begünstigenden Bescheides auch gegenüber dem im Zeitpunkt der Rücknahme Begünstigten ergehen, wenn der Bewilligungsbescheid diesen in das durch ihn begründete Rechtsverhältnis einbezogen und rechtsverbindlich als Empfänger einer „gestreckten“ Zuwendung festgelegt hat. Der auf diese Weise in das Rechtsverhältnis Einbezogene ist damit Begünstigter dieses Bescheides im Sinne des § 48 VwVfG, an den sich eine Rücknahmeentscheidung richten kann. Wer Begünstigter in diesem Sinne ist, muss von der Rechtszuweisung durch den aufzuhebenden Verwaltungsakt ausgehen. Die bloße Weitergabe einer durch Verwaltungsakt gewährten Begünstigung an einen Dritten macht diesen nicht zum Begünstigten des ursprünglichen Bescheides. Ein zivilrechtlicher Akt des Adressaten des Verwaltungsakts kann einen Dritten nicht in ein Verwaltungsrechtsverhältnis einbeziehen. Ein begünstigender Verwaltungsakt kann aber über den eigentlichen Adressaten hinaus einen Dritten in einer Weise einbeziehen, dass (auch) dieser als Begünstigter anzusehen ist. Dies ist nach der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls dann zu bejahen, wenn der unmittelbare Zuwendungsempfänger durch den Bescheid verpflichtet wird, die Zuwendung an einen Dritten weiterzuleiten, und wenn die Gewährung von vornherein davon abhängig gemacht wird, dass der Dritte sich den Bedingungen des Bescheids unterwirft (vgl. auch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rdnr. 243; Ramsauer, a.a.O., § 48 Rdnr. 168). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Zum einen ergab sich die Verpflichtung der H. GmbH und der E. GmbH zur Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die Kartoffelerzeuger nicht aus einer Zweckbestimmung im Bewilligungsbescheid, sondern aus dem der (vermeintlichen) Stellvertretung zugrunde liegenden Auftragsverhältnis mit den Kartoffelerzeugern (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.) und daneben aus § 5 Abs. 1 Satz 3 Kartoffelstärkeprämienverordnung. Zum anderen hat die Klägerin im Antragsverfahren keine Erklärung dahin abgegeben, sich den Bedingungen des jeweiligen Bewilligungsbescheids zu unterwerfen; aufgrund der fehlenden Bevollmächtigung konnten die H. GmbH und die E. GmbH für die betreffenden Wirtschaftsjahre eine entsprechende Erklärung für die Klägerin nicht abgeben. Mithin ist die Klägerin nicht in diese Bewilligungsverfahren einbezogen worden.
b.
Hingegen bleibt die Klage gegen die teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 gewährt wurden, ohne Erfolg. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide für dieses Wirtschaftsjahr gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, ist rechtmäßig.
Die insoweit angefochtene Rücknahme ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Zuständigkeit der Bezirksregierung Weser-Ems für die Rücknahme unterliegt keinen Bedenken. Auch ist die Klägerin vor Erlass des angefochtenen Bescheides angehört worden.
Ebenso ist in materiell-rechtlicher Hinsicht die Rücknahme der Bewilligungen von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1997/98 gegenüber der Klägerin nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen vor. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; insoweit ist ein Ermessen nicht eröffnet.
aa.
Zunächst greift der Einwand der Klägerin nicht durch, sie sei auch im Wirtschaftsjahr 1997/98 nicht wirksam durch die E. GmbH in den Verfahren auf Bewilligung von Ausgleichszahlungen vertreten worden. Zwar bevollmächtigte die Klägerin in dem von ihr am 15. Mai 1997 unterzeichneten Anbau- und Liefervertrag nach dem Wortlaut die „H. GmbH“, ihr Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlungen zu vertreten. Mit Blick auf die den Beteiligten bekannten Absicht der H. GmbH und der E. GmbH, ihre Gesellschaften zu verschmelzen, erachtet der Senat die Bezeichnung des für das Antragsverfahren bevollmächtigten Stärkeunternehmens nach Maßgabe des § 133 BGB als irrtümliche Falschbezeichnung. Sowohl die Klägerin als auch das Stärkeunternehmen wollten mit Ziffer 6 des Anbau- und Liefervertrages von der Möglichkeit des § 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 17. Juli 1997 (BGBl. I S. 1815) Gebrauch machen; es ist lediglich versäumt worden, das von der H. GmbH verwandte Formular entsprechend anzupassen.
Aber selbst wenn man dem nicht folgen wollte, läge eine wirksame Bevollmächtigung der E. GmbH im Wirtschaftsjahr 1997/98 vor. Die erteilte Vollmacht wäre jedenfalls infolge der gemäß §§ 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes vom 28. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3210) - im Folgenden: UmwG - vollzogenen Verschmelzung mit der E. GmbH (übernehmender Rechtsträger) auf Letztere übergegangen. Die maßgebliche Eintragung der Verschmelzung in das Register des Sitzes des übernehmenden Rechtsträgers, die hier am 22. Mai 1997 erfolgt ist, führt gemäß § 20 Nr. 1 und Nr. 2 UmwG dazu, dass das Vermögen der übertragenden Rechtsträger einschließlich der Verbindlichkeiten auf den übernehmenden Rechtsträger übergeht und der übertragende Rechtsträger erlischt. Mit dieser Eintragung gehen in der Regel sämtliche Rechte und Pflichten der übertragenden Rechtsträger aus von ihnen geschlossenen Schuldverhältnissen auf den übernehmenden Rechtsträger über (Stratz, in: Schmitt/Hörtnagl/Stratz, Umwandlungsgesetz, Umwandlungssteuergesetz, 3. Aufl. 2011, § 1 UmwG Rdnr. 27). Bei einer Verschmelzung zweier Gesellschaften mit beschränkter Haftung geht daher auch eine der übertragenden Gesellschaft erteilte Vollmacht auf die übernehmende Gesellschaft über, wenn nicht andere Anhaltspunkte aus dem der Bevollmächtigung zugrunde liegenden Rechtsverhältnis entnommen werden können (Senatsurteile vom 17. Mai 2011 - 10 LB 163/08 -, a.a.O. mit weiteren Nachweisen, und vom 17. April 2012, a.a.O.). Da andere Anhaltspunkte hier nicht ersichtlich sind, ginge die - hier unterstellte - Bevollmächtigung der H. GmbH auf die E. GmbH über, die demnach als wirksam Bevollmächtigte der Klägerin im Wirtschaftsjahr 1997/98 die Anträge auf Gewährung von Ausgleichszahlungen gestellt hat. Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, erst nach Unterzeichnung des Anbau- und Liefervertrages durch das Stärkeunternehmen am 26. Mai 1997 habe die Vollmacht Wirksamkeit erlangen können und zu diesem Zeitpunkt sei die H. GmbH bereits erloschen. Die Erteilung der Vollmacht erfolgt u.a. durch Erklärung gegenüber dem zu Bevollmächtigten. Sie wird durch eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung begründet. Hiernach erteilte die Klägerin die Vollmacht mit Bekanntgabe ihrer Erklärung vom 23. April 1997 und nicht erst mit Unterzeichnung des Anbauvertrages seitens der E. GmbH am 26. Mai 1997. Die Klägerin hat auch nicht wirksam zum Ausdruck gebracht, dass die Vollmacht nur für den Fall gelten soll, dass es zum Vertragsschluss kommt.
Die Annahme der Klägerin, die E. GmbH habe die Vollmachtsurkunde der Bewilligungsbehörde nicht bei Antragstellung vorgelegt, weil aus den verfügbaren Antragsunterlagen sich nicht ergebe, dass der Anbau- und Liefervertrag der Bewilligungsbehörde tatsächlich vorgelegt worden sei, und sie deshalb davon ausgehe, dass allein die in den Anträgen genannten Anlagen und ergänzend eine Datendiskette der Bezirksregierung Weser-Ems übermittelt worden seien, rechtfertigt keine abweichende Entscheidung. Es ist nicht davon auszugehen, dass die der Bewilligung von Ausgleichszahlungen zugrunde liegenden Anbauverträge der Bewilligungsbehörde nicht vorgelegt wurden. Dass in den Anträgen der E. GmbH die Anbauverträge bei den dort aufgeführten Anlagen keine Erwähnung finden, besagt nicht, dass die Anbauverträge der Bewilligungsbehörde tatsächlich nicht vorgelegt wurden. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass neben in den Anträgen genannten Anlagen noch weitere Unterlagen (in elektronischer Form) übermittelt wurden. Sie hat nicht ausschließen können, dass die Anbauverträge als elektronische Kopie den Anträgen beigegeben wurden. Die Beklagte hat ferner geltend gemacht, dass nach ihrer Kenntnis die Anbauverträge gesondert vom Stärkeunternehmen übermittelt worden seien. Es bestand demnach auch die Möglichkeit, dass das Stärkeunternehmen die Anbau- und Lieferverträge im Vorfeld der Kampagne der Bewilligungsbehörde übermittelte. Da das Vorliegen von Anbauverträgen zwischen Stärkenunternehmen und Kartoffelerzeugern wesentliche Voraussetzung nicht nur für die Gewährung der Ausgleichszahlungen, sondern auch für die Bewilligung der Prämien für das betreffende Stärkeunternehmen (für Herstellung der Kartoffelstärke) war, liegt die Annahme fern, dass der Bewilligungsbehörde in betreffenden Antragsjahr die Anbauverträge der Bewilligungsbehörde tatsächlich nicht vorgelegt worden seien. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Stärkeunternehmen nach Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95 verpflichtet sind, der zuständigen Behörde spätestens bis 31. Mai, der dem betreffenden Wirtschaftsjahr vorausgeht, ein Verzeichnis dieser Verträge zu übermitteln.
bb.
Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, steht nicht entgegen, dass sie nicht unmittelbar erkennen lassen, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden ist.
Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG verlangt u.a. Klarheit darüber, wer von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen, hieraus also verpflichtet oder berechtigt sein soll (sog. Regelungsadressat). Das Gebot der Bestimmtheit wird nicht verletzt, solange sich der Regelungsadressat durch Auslegung bestimmen lässt. Der Regelungsadressat ergibt sich - da er nicht zwingend mit dem Bekanntgabeadressaten übereinstimmen muss - nicht notwendig aus dem Anschriftenfeld des Bescheids. Im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids ist vielmehr entscheidend, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009 - BVerwG 8 B 64.09 -, juris). Hierzu sind - wie bereits dargelegt - in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder die zugrunde liegenden Rechtsnormen.
Nach Maßgabe dessen sind die betreffenden Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1997/98 hinreichend bestimmt. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf die der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen, deren Rückabwicklung hier allein in Frage steht.
Hiernach handelt es sich bei dem im Anschriftenfeld der Bewilligungsbescheide genannten Stärkeunternehmen - der E. GmbH - lediglich um die Bekanntgabeadressatin, während die Regelungsadressaten bestimmte Erzeuger von Stärkekartoffeln sowie Personen sind, welche die Bewilligungsbehörde als solche angesehen hat. Denn nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der (verarbeiteten) Kartoffeln zu. Das Gemeinschaftsrecht lässt offen, ob die Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger direkt oder unter Vermittlung des Stärkeunternehmens beantragt und bewilligt werden können. Das nationale Recht stellt beide Wege zur Verfügung, bestimmt aber, dass bei Einschaltung des Stärkeunternehmens dieses nur als Stellvertreter des Kartoffelerzeugers auftritt (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Dementsprechend beantragte das Stärkeunternehmen mit den die Klägerin betreffenden Anträgen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 Ausgleichszahlungen. Die zuständige Behörde bewilligte hierauf mit den näher bezeichneten Bewilligungsbescheiden antragsgemäß „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“. Bereits aus der Bezeichnung „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“ wird hinreichend deutlich, dass nicht das Stärkeunternehmen, sondern der jeweilige Kartoffelerzeuger Adressat der Begünstigung (der Ausgleichszahlung) war. Ist hiernach das Stärkeunternehmen nur Vertreter des materiell Begünstigten, so ist es selbst zwar Bekanntmachungsadressat, nicht jedoch Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide, und zwar auch nicht zugleich und neben dem Kartoffelerzeuger (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Daran ändert auch nichts, dass die Bezirksregierung Weser-Ems zunächst von der E. GmbH für auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln gewährte Ausgleichszahlungen zurückforderte.
Die Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen im vorgenannten Wirtschaftsjahr sind auch im Hinblick auf die einzelnen begünstigten Kartoffelerzeuger und Personen, welche die Bewilligungsbehörde als solche behandelt hat, hinreichend bestimmt. Insbesondere lässt sich ihnen in Zusammenschau mit den zugrunde liegenden Antragsunterlagen entnehmen, mit welchen individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis in welcher konkreten Höhe begründet wurde. Dies gilt jedenfalls für die Klägerin.
Zwar werden in den Bewilligungsbescheiden keine Antragsteller und Empfänger von Ausgleichszahlungen namentlich benannt. Gleiches gilt für die Antragsschreiben des Stärkeunternehmens. Die auf die einzelnen Antragsteller entfallenen Teilbeträge sind aber über die in den Bewilligungsbescheiden und Antragsunterlagen genannten Abrechnungsläufe hinreichend bestimmbar.
In den Bewilligungsbescheiden wird aufgeführt, für welche Kartoffellieferungen an welche Betriebsstätte für welche Abrechnungsläufe welcher Gesamtausgleichszahlungsbetrag gewährt wurde. Hinsichtlich der Daten und der Beträge der Bewilligungen von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Werk G. der E. GmbH im Wirtschaftsjahr 1997/98 im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 204) befindliche Aufstellung.
Bereits eine Zusammenschau der Bewilligungsbescheide und der mit den betreffenden Anträgen vorgelegten Gutschriften ergibt, welche Ausgleichszahlungsbeträge für welche Kartoffellieferungen an das Werk G. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 83 bewilligt wurden. Das Stärkeunternehmen erteilte für die einzelnen Abrechnungsläufe gesondert ihren Vertragspartnern, mit denen es Anbau- und Lieferverträge geschlossen hatte, Gutschriften. Darin sind u.a. der jeweilige Abrechnungslauf, die Vertrags-/Lieferanten-Nr. sowie für jede Lieferung gesondert die Abnahmeschein-Nr. und das Abnahmedatum, der jeweils zu zahlende Preis und die Ausgleichszahlung angegeben. Daneben wurden den Anträgen auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 11 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95 die bestätigten Zahlungsverzeichnisse nach Art. 10 der Verordnung vorgelegt, die u.a. den Namen des Erzeugers, die Nummer des Anbauvertrags sowie Datum und Nummer der Abnahmescheine enthalten.
Mit den einzelnen bezeichneten Anträgen, die den im Einzelnen genannten Bewilligungsbescheiden zugrunde liegen, wurden ausweislich der beigegebenen Gutschriften für Kartoffellieferungen an das Werk G. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 83 im Wirtschaftsjahr 1997/98 Ausgleichszahlungen in Höhe von 24.546,41 DM beantragt. Insgesamt wurden mit den Anträgen vom 17. Oktober 1997 (Abrechnungslauf 3), vom 17. November 1997 (Abrechnungsläufe 4 bis 8), vom 16. Januar 1998 (Abrechnungsläufe 9 bis 16), vom 16. Februar 1998 (Abrechnungsläufe 17 bis 19) und vom 17. März 1998 (Abrechnungsläufe 20 bis 25) für Kartoffellieferungen an das Werk G. im vorgenannten Wirtschaftsjahr Ausgleichszahlungen in Höhe von 9.302.806,09 DM beantragt. Mit den Bewilligungsbescheiden vom 20. Oktober 1997, 19. November 1997, 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998 wurden für Kartoffellieferungen an das Werk G. der Abrechnungsläufe 3 bis 25 insgesamt Ausgleichszahlungen in Höhe von 9.225.024,26 DM (einschließlich der Nachbewilligung zugunsten der Fa. U. in Höhe von 28.573,25 DM) gewährt. Da die Bezirksregierung Weser-Ems die Anträge auf Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen auf den Anbau- und Liefervertrag der H.-J. K. GmbH mit Bescheiden vom 11. Februar 1998 in Höhe von 31.47,19 DM, vom 2. März 1998 in Höhe von 11.131,79 DM und vom 7. April 1998 in Höhe von 35.172,85 DM, mithin in Höhe von zusammen 77.781,83 DM ablehnte, sind die Anträge auf Ausgleichszahlungen im Übrigen antragsgemäß bewilligt worden. Da insoweit zwischen dem beantragten und dem bewilligten Betrag keine Differenz besteht und damit feststeht, dass für die Kartoffellieferungen auf die Anbauvertrags-/Lieferantennummer 83 Ausgleichszahlungen in Höhe von 24.546,41 DM beantragt wurden, ergibt sich zugleich, dass mit den betreffenden Bewilligungsbescheiden dem in dem jeweiligen Anbauvertrag genannten Erzeuger - hier der Klägerin - Ausgleichszahlungen in entsprechender Höhe bewilligt wurden.
Der Senat ist davon überzeugt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems für die genannten Kartoffellieferungen an die E. GmbH zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 83 im Wirtschaftsjahr 1997/98 der Klägerin und nicht den tatsächlichen Erzeugern der Kartoffeln die Ausgleichszahlungen gewährte. Da die Nummern der Anbauverträge zu den betreffenden Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen in den mit den jeweiligen Anträgen vorgelegten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen stets angegeben wurden, hat sich die u.a. auf diese Unterlagen gestützte Bewilligung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 an die in den Anbauverträgen genannten Erzeuger, mithin im Falle der Anbauvertragsnummer 83 an die Klägerin gerichtet. Entgegen der (bloßen) Annahme der Klägerin gibt es keinen Anhalt dafür, dass entgegen der von den Beteiligten beschriebenen Verfahrenspraxis und den maßgeblichen Beihilfebestimmungen die Anbauverträge und die Zahlungsverzeichnisse für das betreffende Wirtschaftsjahr der Bewilligungsbehörde nicht vorgelegt wurden. So finden sich in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen die Durchschriften der Gutschriften (Bl. 1 bis 26 Beiakte D). Soweit die Klägerin davon ausgeht, dass die Gutschriften erst im Rahmen des Verwaltungsverfahrens wegen Rücknahme und Rückforderung von Ausgleichszahlungen von der Stärkefabrik angefordert worden seien, handelt es sich um eine unsubstantiierte Annahme, für die kein tatsächlicher Anhaltspunkt spricht. Die Beklagte hat hierauf erwidert, dass neben Bankbestätigungen über die von den Stärkeunternehmen zugunsten der Erzeuger geleisteten Zahlungen u.a. auch die Vorlage der Gutschriften bei der Antragstellung verlangt worden seien. Damit in Übereinstimmung bestätigt die E. GmbH in deren Anträgen im Wirtschaftsjahr 1997/98, dass neben den bestätigten Auszahlungslisten u.a. Gutschriftensammlungen (Zahlungsverzeichnisse) beigefügt wurden.
Hiernach ist der von der Bewilligung einer Ausgleichszahlung begünstigte Erzeuger ohne Weiteres anhand der zugrunde liegenden Anbauverträge bestimmbar. Daneben ergibt sich die Bestimmbarkeit des von der Regelung begünstigten Adressaten auch anhand des zusammenfassenden Verzeichnisses der Anbauverträge nach Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95, das von den Stärkeunternehmen der zuständigen Behörde vor Beginn der Kampagnen zu übermitteln war und zu jedem Vertrag Angaben über dessen Identifikationsnummer sowie den Namen des Erzeugers enthielt. Es unterliegt keinen Zweifeln, dass die für die auf den Anbauvertrag Nr. 83 gelieferten Kartoffeln bewilligten Ausgleichszahlungen allein zugunsten der Klägerin in den genannten Bewilligungsbescheiden zuerkannt wurden.
Die Klägerin kann in diesem Zusammenhang nicht mit dem Einwand durchdringen, sie habe im Wirtschaftsjahr 1997/98 mit einzelnen Landwirten Anbau- und Lieferverträge geschlossen, in denen unter Ziffer 6 die E. GmbH bevollmächtigt worden sei, die Landwirte bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen; dabei sei davon auszugehen, dass diese Unterlagen bei der Antragstellung vorgelegt worden seien, so dass nicht sie - die Klägerin -, sondern die einzelnen Landwirte Antragsteller gewesen. Dieses Vorbringen vermag nicht zu begründen, dass Regelungsadressat der Bewilligung von Ausgleichszahlungen durch die Bezirksregierung Weser-Ems die Landwirte sein sollten, mit denen die Klägerin einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln abschloss. Eine Begünstigung dieser Landwirte war schon deshalb erkennbar ausgeschlossen, weil es sich bei den genannten Verträgen (Anlagenkonvolut 2 des Schriftsatzes der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 19. Januar 2012) nicht um Anbauverträge im Sinne des Art. 1 Buchst. e Verordnung (EG) Nr. 97/95 handelte, da diese Verträge nicht mit dem Stärkeunternehmen geschlossen wurden. Vielmehr verwandte die Klägerin lediglich das von der E. GmbH verwandte Vertragsmuster und wandelte es in Teilen ab. Daneben gibt es entgegen der Annahme der Klägerin keinen Anhalt dafür, dass diese Unteranbauverträge zunächst der E. GmbH und anschließend im Verfahren auf Bewilligung von Ausgleichszahlungen der Bezirksregierung Weser-Ems vorgelegt wurden. Diese Unterlagen befinden sich nicht in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen. Auch in den Berichten über Kontrollen bei der E. GmbH finden diese Verträge keine Erwähnung. Damit steht auch die Erklärung der E. GmbH unter dem 4. Februar 2000 (Bl. 79 Beiakte B) im Einklang, nach der ihr ein Zukauf von Kartoffeln durch die Klägerin nicht bekannt sei und dass für sie - die E. GmbH - bei Anlieferung der Kartoffeln nicht erkennbar gewesen sei, dass die Klägerin „nicht selbst angebaute Kartoffeln anlieferte“. Diese Erklärung belegt vielmehr, dass das Stärkeunternehmen keine Kenntnis vom Abschluss von Unteranbauverträgen durch die Klägerin hatte. Es ist deshalb fernliegend anzunehmen, die Unteranbauverträge hätten bei der Antragstellung der Bewilligungsbehörde vorgelegen.
Soweit die Klägerin einwendet, die angeführten Gutschriften beträfen nicht sie als juristische Person, sondern „A. B.“, vermag dies eine andere Entscheidung nicht zu rechtfertigen. Bei der Klägerin handelt es sich um eine niederländische Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die mit dem Zusatz „BV“ firmiert. Das Fehlen dieses Zusatzes in den Gutschriften rechtfertigt nicht die Annahme, dass nicht die Klägerin, sondern eine natürliche Person namens „A. B.“ Adressat der Gutschriften sei. Zum einen wird in den Gutschriften nicht lediglich „A. B.“ angeführt, sondern „Fa. A. B.“. Diese Bezeichnung der Klägerin stimmt mit der in dem zugrunde liegenden Anbau- und Liefervertrag mit der E. GmbH vom 15. / 26. Mai 1997 überein. Dass es sich bei „Fa. A. B.“ um eine Gesellschaft und nicht um eine natürliche Person handelt wird dadurch belegt, dass in dem vorgenannten Vertrag neben der Firmenbezeichnung der Zusatz „vertreten durch Herrn B.“ aufgenommen wurde.
cc.
Die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1997/98 sind hinsichtlich der Bewilligung von Ausgleichszahlungen für die beanstandeten Kartoffellieferungen zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 83 an die E. GmbH rechtswidrig.
Die Voraussetzungen für die Gewährung von Ausgleichszahlungen lagen nicht vor. Nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 können Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten. Ein Erzeuger ist nach Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Unter einem Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e der Verordnung jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossene Vertrag zu verstehen. Folglich kann ein Vertrag, der zwischen einem Stärkeunternehmen und einem Unternehmen geschlossen wurde, das die Kartoffeln unmittelbar oder mittelbar von Kartoffelerzeugern bezieht, nicht als Anbauvertrag im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden, auch wenn er als solcher bezeichnet worden ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C 94/05 [Emsland-Stärke] -, Slg. 2006, I-2619).
Gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. b Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 werden die Ausgleichszahlungen nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag gebunden war, welcher zwischen Kartoffelerzeuger und kartoffelstärkeerzeugendem Unternehmen im Rahmen des Letzterem zugeteilten Unterkontingents gemäß Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 geschlossen wurde. Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 hat die Kartoffelstärkeerzeugung kontingentiert: Durch Art. 2 Abs. 1 der Verordnung ist jedem Erzeugermitgliedstaat ein Kontingent für die Kartoffelstärkeerzeugung zugeteilt worden, das der Mitgliedstaat nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung in Unterkontingente für die Stärkeunternehmen mit Sitz in seinem Gebiet aufzuteilen hat. Nach Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 ist es dem Stärkeunternehmen untersagt gewesen, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind. Dieses Verbot bezweckt zum einen - wie aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung hervorgeht - das Kontingent zu schützen, indem es die Kontrolle der von den Stärkeunternehmen gekauften Kartoffelmenge durch die zuständigen nationalen Behörden erleichtert (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.). Darüber hinaus soll nach der vierten und neunten Begründungserwägung sichergestellt werden, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis gezahlt wird. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der vorgenannten Verordnung muss im Fall der Ausgleichszahlung gemäß Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 nachgewiesen werden, dass für die Menge, für die diese Ausgleichszahlung beantragt wird, ein bestimmter Mindestpreis gezahlt wurde. Bereits die Tatsache, dass ein Stärkeunternehmen Kartoffeln von einem Unternehmen erhält, das diese seinerseits unmittelbar oder mittelbar von den Kartoffelerzeugern bezieht, ist geeignet, diesen Zweck und damit das Ziel zu gefährden, diese Erzeuger zu schützen. Auch wenn das Stärkeunternehmen nachweist, dass es an ein solches Unternehmen den Mindestpreis gezahlt hat, ist durch nichts gewährleistet, dass dieser Betrag vollständig an die (tatsächlichen) Erzeuger weitergeleitet worden ist. Das Erfordernis eines unmittelbar mit den Erzeugern geschlossenen Anbauvertrags ist das einzige Mittel, um zu verhindern, dass ein Teil des Kaufpreises, der von dem Stärkeunternehmen tatsächlich gezahlt worden ist, von Zwischenhändlern vereinnahmt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.).
Danach stand der Klägerin kein Anspruch auf Ausgleichszahlungen zu.
Die Klägerin hat für das Wirtschaftsjahr 1997/98 einen als „Anbau- und Liefervertrag für Stärkekartoffeln“ bezeichneten Vertrag mit der E. GmbH geschlossen, in dem sie als „Erzeuger“ bezeichnet wird. Sie war aber im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen keine Erzeugerin. Denn die Klägerin baute selbst keine Kartoffeln an.
Sie war auch keine Erzeugervereinigung. Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 definiert eine Erzeugervereinigung als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, die von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Für eine Erzeugervereinigung ist kennzeichnend, dass sie Mitglieder hat; nur dann kann auch sinnvoll von einer „Vereinigung“ gesprochen werden. Eine Erzeugervereinigung muss auf eine gewisse Dauer angelegt sein und eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur aufweisen wie dies etwa bei einer Genossenschaft der Fall ist (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der zugrunde liegenden Verordnung ergeben sich weitere Anforderungen, die an eine Vereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 zu stellen sind. So ist es Stärkeunternehmen untersagt, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind, um die Wirksamkeit der Kontingentierungsregelung nicht zu gefährden (Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 und 4. Erwägungsgrund der Verordnung). Dabei verlangt die Gebundenheit der Kartoffellieferung den Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung, so dass Kartoffellieferungen anderer Erzeuger auf den Anbauvertrag unzulässig sind, sofern der Erzeuger nicht Mitglied der Vereinigung ist, die mit dem Stärkeunternehmen den betreffenden Anbauvertrag abgeschlossen hatte. Dies spricht dafür, dass eine mitgliedschaftliche Vereinigung von Erzeugern im Sinne des Art. 1 Buchst. d der Verordnung nur dann vorliegt, wenn sie allein die Kartoffeln ihrer Mitglieder im Rahmen des mit dem Stärkeunternehmen geschlossen Anbauvertrags liefert, welche die Mitglieder selbst erzeugten. Jedenfalls kann eine Erzeugervereinigung in diesem Sinne dann nicht angenommen werden, wenn die Vereinigung die an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln zu einem nicht unerheblichen Teil unmittelbar oder mittelbar von Nichtmitgliedern der Vereinigung bezieht und damit letztlich als Händlerin auftritt (Senatsurteil vom 17. April 2012 - 10 LB 162/08 -, juris).
Nach Maßgabe dessen ist die Klägerin keine Erzeugervereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95. Die Klägerin ist keine mitgliedschaftlich organisierte Vereinigung von Erzeugern. Sie ist eine Gesellschaft, deren Gesellschafter nicht die Erzeuger der Kartoffeln sind, die auf den o.a. Anbau- und Liefervertrag an das Stärkeunternehmen geliefert wurden. Vielmehr hat die Klägerin auf Grundlage von Unteranbauverträgen und damit als Güteragentur (Händlerin) Kartoffeln von anderen Landwirten bezogen, die gerade nicht ihrer Gesellschaft angehört haben.
dd.
Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 VwVfG berufen.
Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.
Die Einschränkung des Vertrauensschutzes nach dieser Vorschrift stellt dabei allein auf die objektive Unrichtigkeit der Angaben ab. Auf ein Verschulden des Begünstigten kommt es nicht an. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass der Begünstigte den Verwaltungsakt durch unrichtige oder unvollständige Antragsangaben erwirkt hat, d.h. durch ein darauf gerichtetes zweck- und zielgerichtetes Handeln erreicht hat und die Angaben in diesem Sinne entscheidungserheblich gewesen sind. Dabei muss sich die Kausalität auf die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts beziehen, nicht auf den Erlass als solchen (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.95 -, BVerwGE 74, 357; Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -, Buchholz 451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 1; Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354; OVG Thüringen, Urteil vom 27. April 2004 - 2 KO 433/03 -, ThürVBl. 2005, 21).
Die Klägerin erwirkte die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1997/98, soweit diese sie betreffen, durch Angaben, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren.
Mit den zugrunde liegenden Anträgen wurden Ausgleichszahlungen „für die Kartoffelerzeuger“ beantragt. Die Klägerin war jedoch für sämtliche Kartoffellieferungen zur Vertrags-Nummer 83 keine Erzeugerin, auch nicht im Sinne einer Erzeugervereinigung. Durch Nennung der Anbauvertrags-/Lieferanten-Nr. 83 in den beigefügten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen wurde gegenüber der Bewilligungsbehörde der unzutreffende Eindruck erweckt, die betreffenden Kartoffellieferungen seien durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 gedeckt. Denn ein Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e dieser Verordnung zwingend mit einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung zu schließen. In dem zugrunde liegenden Anbauvertrag gab die Klägerin weiter vor, dass sie als Erzeuger die für die Erfüllung des Vertrages erforderlichen Kartoffeln auf einer Fläche zur Größe von 18 ha anbaue. Da es sich bei der Erzeugereigenschaft und dem Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung um zwingende Voraussetzungen für die Bewilligung einer Ausgleichszahlung handelt, sind diese unrichtigen Angaben für die von der Klägerin gewollten, aber rechtswidrigen Bewilligungen von Ausgleichszahlungen ursächlich gewesen.
Zwar wurden die Anträge in dem betreffenden Wirtschaftsjahr nicht von der Klägerin selbst, sondern von der E. GmbH als deren Vertreterin bei der Bewilligungsbehörde eingereicht. Die unrichtigen Antragsangaben sind der Klägerin aber zuzurechnen, weil das Stärkeunternehmen sie - wie bereits ausgeführt - bei der Antragstellung wirksam vertrat.
Bei unrichtigen Angaben des Begünstigten, auf denen - wie hier - die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, besteht auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz, wenn die Behörde - wie die Klägerin meint - für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357). Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, dass die damalige Art und Weise der Antragstellung im Vorfeld mit der zuständigen Behörde abgestimmt worden sei. Dieser Einwand könnte allenfalls dann durchgreifen, hätte die Klägerin - vertreten durch ihre Bevollmächtigte - stets korrekte Angaben in den zugrunde liegenden Anträgen gemacht. Dies ist aber gerade nicht der Fall. Obwohl die Klägerin positive Kenntnis davon hatte, dass sie selbst keine Erzeugerin von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln war, schloss sie mit dem jeweiligen Stärkeunternehmen einen Anbau- und Liefervertrag ab, in dem sie als „Erzeuger“ bezeichnet wurde und ferner angab, Flächen in bestimmter Größe mit Kartoffeln anzubauen. In den nachfolgenden Antragsverfahren wurden diese unzutreffenden Angaben durch Vorlage des Anbau- und Liefervertrages gemacht. Ferner wurde durch die vorgelegten Gutschriften mit Angabe der Vertrags-Nr. und der Abnahmeschein-Nr. zu den einzelnen Abrechnungsläufen weiter der Eindruck vermittelt, dass die der Ausgleichszahlung zugrunde liegenden Kartoffellieferungen von der Klägerin stammten.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht.
Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94, die Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 enthalten keine Regelungen zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausgleichszahlungen.
Nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 - bewirkt jede Unregelmäßigkeit - eine solche liegt hier nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vor - in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags. Die Anwendung dieser Maßnahme beschränkt sich gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können. Eine von § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 - 4 VwVfG abweichende Vertrauensschutzregelung sieht die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht vor.
Art. 14 der für die Wirtschaftsjahre vor dem 1. Januar 2002 geltenden Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 findet hier keine Anwendung. Er enthält Durchführungsbestimmungen zu dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. Nr. L 355 S. 1) eingeführten Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen. Dieses ist für die in Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmten Beihilferegelungen in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion eingeführt worden. Hiervon nicht umfasst ist die Beihilferegelung zugunsten der Erzeuger von Stärkekartoffeln. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelungen über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Grundlage des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung für die Beihilferegelung zugunsten der Stärkekartoffelerzeuger zur Anwendung kommen. Entsprechendes gilt für Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, die der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 nachfolgte.
Zwar gilt inzwischen nach Art. 17 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 270 S. 1) das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auch für die nunmehr in Art. 93 und 94 dieser Verordnung geregelte Beihilfe für Betriebsinhaber, die Kartoffeln zur Herstellung von Stärke erzeugen. Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 enthält Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Leistungen im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Jedoch gilt die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nur für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 81 Abs. 2 der Verordnung).
Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 kann auch nicht über Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Anwendung finden, wonach bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten (sog. Günstigkeitsprinzip). Denn der (alleinige) Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags nebst Zinsen - wie hier - stellt bereits keine Sanktion dar (Art. 4 Abs. 4 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95).
ee.
Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG wurde eingehalten. Sie beginnt erst dann zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Dies ist erst dann der Fall, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte des Begünstigten über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84, GrSen 2.84 -, BVerwGE 70, 356). Dies setzt regelmäßig eine durchgeführte Anhörung des Betroffenen voraus (BVerwG, Urteile vom 20. September 2001 - BVerwG 7 C 6.01 -, NVwZ 2002, 485 und vom 8. Mai 2003 - BVerwG 1 C 15.02 -, BVerwGE 118, 174). Die Jahresfrist begann demnach jedenfalls nicht vor dem Zugang des Anhörungsschreibens vom 9. Oktober 2000 zu laufen. Im Rahmen der Anhörung legte die Klägerin unter dem 27. Oktober 2000 weitere, bisher nicht bekannte Belege über den Abschluss von Unteranbauverträgen vor. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid erging bereits unter dem 29. November 2000 und damit erkennbar vor Ablauf der Jahresfrist.
Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, der Ausgangsbehörde seien aufgrund der Kontrollen vor Ort bei der E. GmbH sämtliche für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen bekannt gewesen, wobei sie - die Klägerin - bereits in das gegen die E. GmbH gerichtete Verfahren einbezogen gewesen sei. Gegenstand des Verfahrens auf Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen für die auf die mit der Klägerin für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 geschlossenen Anbau- und Lieferverträge gelieferten Kartoffeln gegenüber der E. GmbH waren nicht Gesichtspunkte, die ggf. einen Vertrauenstatbestand der Klägerin hätten begründen können. Deshalb ist die im Oktober 2000 erfolgte Anhörung der Klägerin entgegen deren Auffassung nicht bloße Förmelei gewesen, sondern sollte gerade in Bezug auf die Klägerin die für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen abschließend - und damit vollständig - ermitteln.
Aber selbst wenn man dem nicht folgen wollte, ist die Frist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG aus anderen Gründen gewahrt. Denn diese Frist begann jedenfalls nicht vor dem 17. Mai 2000 zu laufen. Umstände des Einzelfalls können dazu führen, dass auch in Fällen der fehlenden Kenntnis über den richtigen Adressaten des Rücknahmebescheids die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht in Lauf gesetzt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 1997 - BVerwG 4 B 41.97 -, Buchholz § 48 VwVfG Nr. 85; Senatsurteil vom 17. April 2012 - 10 LB 162/08 -, juris). Ein solcher Fall liegt hier vor. Die Bezirksregierung Weser-Ems ist zunächst davon ausgegangen, dass allein das betreffende Stärkeunternehmen als Adressat der Bewilligungsbescheide zugleich auch richtiger Adressat des Verwaltungsakts über die Rücknahme dieser Bewilligungsbescheide sei. Erst im Nachgang auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17. Mai 2000 - 6 A 229/98 - hat sie eine Rücknahme der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen gegenüber den Kartoffelerzeugern geprüft. Die Frage, wer richtiger Adressat der Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 ist, war zum damaligen Zeitpunkt umstritten und deshalb ungeklärt. So hat der Senat noch mit Urteil vom 12. Dezember 2002 - 10 LB 167/01 - angenommen, dass in Fällen der vorliegenden Art richtiger Adressat des Verwaltungsakts über die Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen das Stärkeunternehmen als Adressat der zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide sei. Erst nach Ergehen des Teilurteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2004, a.a.O., ist als geklärt anzusehen, dass in Fällen der vorliegenden Art der betreffende Kartoffelerzeuger Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide ist und er deshalb richtiger Adressat für die Rücknahme dieser Bescheide ist. Bei der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber den betreffenden (vermeintlichen) Kartoffelerzeugern waren etwaige Vertrauensgesichtspunkte nach § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 VwVfG dieser Adressaten noch zu ermitteln. Hiernach begann die Jahresfrist jedenfalls nicht vor Erlangung der Kenntnis über den richtigen Adressaten des Rücknahmeentscheides. Nach Maßgabe dessen begann die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG unter den gegebenen Umständen jedenfalls nicht vor dem 17. Mai 2000 zu laufen, so dass diese Frist im Zeitpunkt der Bekanntgabe des hier streitgegenständlichen Rücknahme- und Rückforderungsbescheids vom 29. November 2000 gewahrt ist.
ff.
Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese die Klägerin betreffen, ist auch nicht wegen Verjährung rechtswidrig.
Die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit durch den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils im Sinne des Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 teilt sich im deutschen Recht, wenn der Vorteil auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides gewährt worden ist, auf in die Rücknahme dieses Bescheides und die Rückforderung der nunmehr rechtsgrundlos gezahlten Beträge. Für den Teilakt der Rücknahme sieht das deutsche Recht eine längere Verjährungsfrist als in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung vor, so dass nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung nationales Recht zur Anwendung kommt. Die Befugnis der Behörde zur Rücknahme des Bewilligungsbescheids ist nach überwiegender Auffassung unverjährbar (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -, Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. März 2000 - 1 S 1245/99 -, NVwZ-RR 2000, 589 und Beschluss vom 4. März 1996 - 10 S 2687/95 -, NVwZ-RR 1996, 214; Hess. VGH, Urteil vom 24. September 1986 - 5 UE 704/85 -, NVwZ 1987, 993; Ramsauer, a.a.O., § 53 Rdnr. 15; Sachs, a.a.O. § 53 Rdnr. 12; Ziekow, a.a.O., § 53 Rdnr. 4; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 53 Rdnr. 6; ). Auch wenn das deutsche Recht Unverjährbarkeit der Rücknahmebefugnis annimmt, enthält es eine - verneinende - Verjährungsregelung, deren Frist länger ist als die vierjährige Mindestfrist des Gemeinschaftsrechts nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Aber selbst wenn man zugunsten der Klägerin von der Anwendbarkeit der in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 bestimmten Verjährungsfrist ausgehen wollte, wäre die Frist - wie noch aufzuzeigen sein wird - gewahrt.
gg.
Da es im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids - wie ausgeführt - maßgebend darauf ankommt, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.), ist die Klägerin auch die richtige Adressatin der Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese sie betreffen. Wie aufgezeigt handelte die E. GmbH als wirksam bevollmächtigte Vertreterin der Klägerin.
hh.
Eine (teilweise) Rechtswidrigkeit der Rücknahme ergibt sich nicht daraus, dass in dem angefochtenen Bescheid vom 29. November 2000 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten gefunden hat, u.a. die Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 29. September 1997 und 13. Januar 1998 als Bescheide aufgeführt werden, die teilweise aufgehoben werden. Mit diesen Bewilligungsbescheiden wurden Ausgleichszahlungen zugunsten der Klägerin für Kartoffellieferungen nicht gewährt, weil auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln nicht in den Abrechnungsläufen 1 und 2 abgerechnet wurden und der o.a. Bescheid vom 13. Januar 1998 keine Kartoffellieferungen des Werkes in G. zum Gegenstand hatte. Allerdings wurden sämtliche aufgeführten Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems für das Wirtschaftsjahr 1997/98 nur zurückgenommen, als es die Zahlung von Ausgleichszahlungen für die auf den Anbauvertrag der Klägerin an die Stärkefabrik G. gelieferten Kartoffeln betrifft, so dass die vorgenannten Bewilligungsbescheide von der Rücknahme letztlich nicht berührt werden.
c.
Die Klägerin wird, soweit die Rücknahme der Bewilligungsbescheide betreffend die Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 rechtswidrig ist, hierdurch in ihren Rechten verletzt. Die Verletzung ihrer Rechte folgt nicht unmittelbar durch die rechtswidrige Aufhebung der Bescheide über die Gewährung von Ausgleichszahlungen; insoweit macht die Klägerin selbst geltend, dass sie nicht Regelungsadressatin und damit Begünstigte der Bewilligungsbescheide sei. Gleichwohl beinhaltet der angefochtene Verwaltungsakt die Klägerin belastende Regelungen. Denn die angefochtene Rücknahmeentscheidung ist zugleich rechtliche Grundlage für die gegenüber der Klägerin ausgesprochene Rückforderung von Ausgleichszahlungen und für die Festsetzung von Kosten für das Verwaltungsverfahren.
2.
Die Klage ist auch in Ansehung der Rückforderung der Ausgleichszahlungen teilweise begründet. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rückforderung ebenfalls auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 8. Juni 2007 abzustellen.
Die Rückforderung ist hinsichtlich der in den Wirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97 gewährten Ausgleichszahlungen in Höhe von 88.514,78 DM rechtswidrig und verletzt dadurch die Rechte der Klägerin.
Die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für die Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 kann zunächst nicht auf § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG in Verbindung mit § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG gestützt werden, weil die zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide über die Gewährung von Ausgleichszahlungen - gegenüber der Klägerin - nicht wirksam aufgehoben worden sind.
Das Erstattungsverlangen der in den Wirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97 gezahlten Ausgleichszahlungen für auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln kann gegenüber der Klägerin nicht auf § 10 Abs. 1 Satz 2 MOG gestützt werden. Nach dieser Vorschrift können durch Rechtsverordnungen nach den §§ 6 und 8 MOG auch Dritte zur Erstattung von zu Unrecht gewährten Vergünstigungen unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet werden, soweit Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG dies erfordern. Diese Bestimmung ermächtigt lediglich den Verordnungsgeber dazu, unter näher bestimmten Voraussetzungen eine Ermächtigungsgrundlage für die Verpflichtung Dritter zu schaffen, enthält diese Ermächtigungsgrundlage aber nicht schon selbst (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.; Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 3 C 53.04 -, BVerwGE 125, 34).
Insoweit kann der angefochtene Rückforderungsbescheid auch nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gestützt werden. Bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch handelt es sich um ein aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht abweichend geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2011 - BVerwG 6 C 9.10 -, NVwZ 2012, 168; BVerwG, Urteil vom 18. Januar 2001 - BVerwG 3 C 7.00 -, BVerwGE 112, 351; Beschluss vom 16. November 2007 - BVerwG 9 B 36.07 -, Buchholz 316 § 62 VwVfG Nr. 17 m.w.N.). Dieser Anspruch setzt eine Vermögensverschiebung durch Leistung oder in sonstiger Weise im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses voraus, für die ein Rechtsgrund nicht (mehr) besteht.
Der Senat kann offen lassen, ob diese Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs gegen die Klägerin gegeben sind, denn jedenfalls fehlt der Beklagten die Befugnis, einen etwaigen, hierauf gestützten Erstattungsanspruch gegenüber der Klägerin durch Verwaltungsakt festzusetzen. Eine solche Befugnis ergibt sich hier - wie bereits dargelegt - nicht aus §§ 10 Abs. 3 MOG, 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschriften scheidet hier aus. Die Befugnis, einen Erstattungsanspruch durch Verwaltungsakt festzusetzen, kann hier nicht mit der Begründung hergeleitet werden, die zurückverlangte Leistung sei zuvor auf Grundlage eines Verwaltungsakts erbracht worden (sog. Kehrseitentheorie). Dies setzte - wie bereits §§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG, 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG zeigen - voraus, dass der Verwaltungsakt, auf dessen Grundlage die zurückverlangte Leistung erbracht wurde, mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben oder aus anderen Gründen unwirksam geworden ist. Ein solcher Fall liegt hier aber in Bezug auf die Klägerin nicht vor.
Hingegen ist die Klage gegen die Rückforderung der bewilligten Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 in Höhe von 24.546,41 DM unbegründet; insoweit ist der angefochtene Bescheid rechtmäßig.
Die Rückforderung findet ihre rechtliche Grundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG in Verbindung mit § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen.
Gegen die rechnerische Ermittlung des Rückforderungsbetrags für das Wirtschaftsjahr 1997/98 bestehen keine Bedenken.
Dem Erstattungsverlangen steht nicht der Einwand der Klägerin entgegen, die Beklagte habe keine Nachweise über die tatsächliche Zahlung der Ausgleichszahlungen für 1997/98 erbracht. Die Klägerin bestreitet mit Nichtwissen, dass von Beklagtenseite irgendwelche Zahlungen geflossen seien, welche sie - die Klägerin - beträfen, und macht geltend: Sie habe seinerzeit Zahlungen von den Stärkefabriken erhalten. Ob und welche Zahlungen von Seiten der Behörden an die Stärkefabrik erfolgt seien, entziehe sich ihrer Kenntnis. Der Nachweis der Zahlungen könne nicht durch eine Gesamtschau der vorgelegten Unterlagen erbracht werden. Einen konkreten Nachweis habe die Beklagte nicht andeutungsweise erbracht. Diese Einwände greifen nicht durch.
Es gibt keinen Anhalt, dass die mit den betreffenden Bewilligungsbescheiden für das Jahr 1997/98 gewährten Ausgleichszahlungen tatsächlich nicht an das Stärkeunternehmen ausgezahlt wurden. Auch die Klägerin hat nicht vermocht, einen konkreten Anhaltspunkt für ihre Annahme aufzuzeigen. Gegen die unsubstantiierte Annahme der Klägerin ist vielmehr anzuführen, dass die Beklagte in der Anlage „Beanstandete Stärkekartoffellieferungen der Lieferanten-Nr. 83 an die H. GmbH in der Kampagne 1997/98“ zum Widerspruchsbescheid das jeweilige Datum der Zahlung der Ausgleichszahlung an die E. GmbH für den betreffenden Bewilligungsbescheid konkret benennt. Die Klägerin hat auch keine Erklärung ihrer Vertreterin, der E. GmbH, beigebracht, nach der auf die genannten Bewilligungsbescheide keine Zahlungen erfolgten. Dies erscheint auch fernliegend, weil die E. GmbH in dem gegen sie gerichtete Verfahren auf Erstattung der Ausgleichszahlungen nicht den im Falle einer Nichtzahlung naheliegenden Einwand erhoben hat, sie hätte keine Zahlungen erhalten.
Die Klägerin kann sich nicht gemäß § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 818 Abs. 3 BGB auf einen Wegfall der Bereicherung wegen Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die tatsächlichen Kartoffelerzeuger berufen. Denn dies ist nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausgeschlossen, soweit der Begünstigte die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts geführt haben. Abweichend von den Anforderungen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG, wo die Kenntnis oder die grob fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts gefordert wird, genügt nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG allein die Kenntnis der Umstände, welche die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Verwaltungsakts bewirkt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354 und Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 49a Rdnr. 15). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Klägerin hatte Kenntnis von den Umständen, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 der an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln war. Sie war lediglich als Güteragentur tätig und bezog die auf ihren Anbau- und Liefervertrag mit der E. GmbH gelieferten Kartoffeln von Kartoffelerzeugern. Hierzu schloss sie bereits vor Abschluss des vorgenannten Anbau- und Liefervertrags ihrerseits Unterverträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln mit Kartoffelerzeugern.
Der Rückforderungsanspruch war bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 29. November 2000 nicht verjährt. Bei diesem Rückforderungsanspruch handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. § 49a Abs. 2 VwVfG), welcher der Verjährung unterliegt.
Das Rechtsinstitut der Verjährung findet im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung. Die Verjährungsbestimmung in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 findet mangels abweichender sektoraler Regelungen im Gemeinschaftsrecht Anwendung. Insbesondere ist die in dieser Vorschrift geregelte Verjährungsfrist auf verwaltungsrechtliche Maßnahmen (Art. 4 der Verordnung) wie in Fällen der Rückforderung von Beihilfen anwendbar, die der Antragsteller infolge von Unregelmäßigkeiten (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung) zu Unrecht erlangt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - C-201/10 u. a. [Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading] -; juris). Der Anwendung dieser Bestimmung steht nationales Recht nicht entgegen. Insoweit eröffnet Art. 3 Abs. 3 der Verordnung den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, längere Fristen als die in Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung geregelten vorzusehen. Unabhängig davon, dass auch eine solche längere Verjährungsfrist gewahrt wäre, kommt nach derzeitiger Rechtslage eine längere nationale Verjährungsfrist nicht zur Anwendung (vgl. Senatsurteile vom 21. Februar 2012 und 17. April 2012, a.a.O.).
Nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung beginnt die Verjährungsfrist bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Hier hat die Klägerin eine andauernde oder wiederholte Unregelmäßigkeit begangen. Im Sinne dieser Vorschrift ist eine Unregelmäßigkeit andauernd oder wiederholt, wenn sie von einem Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft begangen wird, der wirtschaftliche Vorteile aus einer Gesamtheit von ähnlichen Geschäften zieht, die gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstoßen. Dabei ist unerheblich, dass die Unregelmäßigkeit sich auf einen verhältnismäßig kleinen Teil aller in einem bestimmten Zeitraum getätigten Geschäfte bezieht und dass die Geschäfte, bei denen die Unregelmäßigkeit festgestellt wird, immer andere Partien betreffen (EuGH, Urteil vom 11. Januar 2007 - C-279/05 [Vonk Dairy Products] -, Slg. 2007, I-239). Die Klägerin hat (durch ihre Vertreterin) in sämtlichen Anträgen auf Gewährung von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1997/98 unrichtige Angaben über ihre (vermeintliche) Eigenschaft als Erzeugerin von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln gemacht und dabei gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, nämlich Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 verstoßen. Da diese wiederholte Unregelmäßigkeit nicht vor der letzten Antragstellung am 17. März 1998 endete und die in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vorgesehene Verjährungsfrist von vier Jahren nicht zuvor zu laufen begonnen hat, ist diese Frist im Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids vom 29. November 2000 gewahrt.
3.
Auch soweit mit dem angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten gefunden hat, Zinsen auf die Rückforderungsbeträge dem Grunde nach festgesetzt werden, ist die Anfechtungsklage unbegründet.
Zunächst hat die Bezirksregierung Weser-Ems eine verbindliche Regelung über die Erhebung von Zinsen dem Grunde nach getroffen. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt und welchen Inhalt er hat, richtet sich nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (sog. objektiver Erklärungswert - vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 -‚ BVerwGE 115, 274). Dabei sind auch die Begleitumstände einzubeziehen (BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 13.04 -‚ Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 32). Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 -‚ BVerwGE 135, 209). Bei belastenden Maßnahmen sind unter dem Gesichtspunkt der Formenklarheit strenge Anforderungen für das Vorliegen eines Verwaltungsakts aufzustellen. Es muss unmissverständlich erkennbar werden, dass eine den Adressaten bindende Regelung getroffen werden soll, die in Bestandskraft erwachsen kann; auch insoweit gehen Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rdnr. 73).
Gemessen hieran ist durch den angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), verbindlich eine Verzinsungspflicht auf den Rückforderungsbetrag dem Grunde nach durch feststellenden Verwaltungsakt geregelt worden. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt vor, wenn die Behörde den Eintritt oder den Nichteintritt normativ geregelter Rechtsfolgen verbindlich festgestellt hat. Dass eine solche verbindliche Feststellung gewollt ist, kann sich unter anderem aus dem Wortlaut der behördlichen Äußerung, ihrem Zusammenhang und daraus ergeben, dass eine derartige Feststellung in einem Gesetz vorgesehen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 C 17.02 -‚ BVerwGE 118, 226).
Der Verbindlichkeit der getroffenen Feststellung zur Verzinsungspflicht steht nicht entgegen, dass sie nicht in den Bescheidausspruch, sondern im Anschluss an die Begründung des Bescheides aufgenommen worden ist. Hieraus kann nicht allgemein eine hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts, die §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG verlangen, verneint werden. Rechtliche Bedenken aufgrund einer Aufspaltung in einen Zinsgrund- und einen späteren Zinshöhebescheid bestehen nicht (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -‚ Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3). In diesem Zusammenhang kann hier nicht davon ausgegangen werden, dass der Ausspruch über die Verzinsungspflicht dem Grunde nach überraschend erfolgt ist oder nur „beiläufig erscheint“. Vielmehr wird bereits im Ausgangsbescheid vom 29. November 2000 hervorgehoben, dass der Zinsanspruch dem Grunde nach geltend gemacht wird. Ferner wird in dem Widerspruchsbescheid ebenso wie hinsichtlich der anderen Regelungen die Feststellung zur Verzinsungspflicht durch eine auffällige Überschrift („Zahlungsbetrag und Zinsen“) hervorgehoben. Auch der Umstand, dass die Klägerin in diesem Passus nicht ausdrücklich als Verpflichtete genannt wird, rechtfertigt nicht die Annahme, es habe lediglich ein unverbindlicher Hinweis auf die Rechtslage erfolgen sollen. Weiter ist den Beteiligten aufgrund der zwingenden Bestimmung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG bekannt gewesen, dass die Klägerin dem Grunde nach verpflichtet war, Ansprüche auf Erstattungen besonderer Vergünstigungen zu verzinsen (vgl. auch Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 286/08 -, AUR 2011, 151).
Die Zinsfestsetzung findet ihre rechtliche Grundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG. Dessen Voraussetzungen liegen hier vor.
Die Festsetzung der Zinsen nur dem Grunde nach ist nicht zu unbestimmt. Die nötige Bestimmtheit ergibt sich hinsichtlich des Zinssatzes und des Zinszeitraums aus der Begründung, hinsichtlich der zu verzinsenden Hauptforderung aus dem verfügenden Teil des Bescheids über den zu erstattenden Betrag. Dass sich die Behörde vorerst mit der verbindlichen Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach begnügte, schadet nicht; es ist nicht ermessensfehlerhaft, die Berechnung des Zinsbetrags erst später vorzunehmen und einem gesonderten Zinsbescheid vorzubehalten. Die Klägerin hatte es in der Hand, durch Befriedigung der Hauptforderung das Auflaufen weiterer Zinsen zu verhindern (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -‚ a.a.O.).
Die Zinsen durften nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG auch bereits ab Empfang der Leistungen festgesetzt werden. Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 steht dem nicht entgegen. Danach können im Fall einer - hier gegebenen - Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 der Verordnung neben dem Entzug des erlangten Vorteils, falls dies vorgesehen ist, Zinsen erhoben werden, die pauschal festgelegt werden können. Wie Art. 3 Abs. 1 der Verordnung zeigt, erfasst dies den Zeitraum seit Begehung der Unregelmäßigkeit, also von der Zuwendung an. Das Gemeinschaftsrecht geht demzufolge von einem rückwirkenden Entzug des erlangten Vorteils und - sofern eine solche vorgesehen ist - von einer rückwirkenden Verzinsungspflicht aus (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 (Günstigkeitsprinzip) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001‚ weil die letztgenannte Verordnung hier nicht anwendbar ist und unabhängig davon der Hauptforderung ein Sanktionscharakter nicht zukommt.
Die festgesetzten Zinsen verletzen die Klägerin der Höhe nach (3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank) nicht in ihren Rechten.
d.
Der dem Grunde nach festgesetzte Zinsanspruch ist nicht verjährt.
Nach nationalem Recht gilt für die Zinsen für die Jahre 1998 bis einschließlich 2000 eine vierjährige, für diejenigen ab dem Jahr 2001 eine dreijährige Verjährungsfrist. Gemäß §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung verjähren Ansprüche auf Rückstände von Zinsen in vier Jahren vom Schluss des Jahres an, in welchem der Zinsanspruch entstanden ist. Die genannten Vorschriften finden auf Zinsansprüche aus öffentlichem Recht entsprechende Anwendung. Das Schuldrechts-Modernisierungsgesetz vom 26. November 2001 (BGBI I S. 3138) hat die Verjährungsfrist für Zinsen auf drei Jahre verkürzt (§ 195 BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.) spricht vieles dafür, Zinsansprüche aus öffentlichem Recht weiterhin der kurzen Verjährung zu unterwerfen und daher auch deren Verkürzung von vier auf drei Jahre im Verwaltungsrecht nachzuvollziehen. Gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften über die Verjährung in der neuen Fassung auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Hinsichtlich der Verjährungsfrist bestimmt Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB, dass, wenn die neue Frist kürzer ist als die bisherige, die kürzere neue Frist ab dem 1. Januar 2002 läuft, die Verjährung jedoch spätestens mit dem Ablauf der bisherigen längeren Frist eintritt. Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für Zeiträume bis einschließlich des Jahres 2000 bei der bisherigen vierjährigen Frist bleibt (Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 286/08 -, AUR 2011‚ 151). Danach ist der Zinsanspruch für das Jahr 1998 nicht vor Ablauf des Jahres 2002 verjährt. Der angefochtene Bescheid vom 29. November 2000 hemmte den Lauf der Verjährungsfrist damit für im Jahr 1998 und später entstandene Zinsansprüche (§ 53 Abs. 1 VwVfG).
Abweichende Verjährungsbestimmungen nach dem europäischen Gemeinschaftsrecht kommen nicht zur Anwendung. Insbesondere ist Art. 3 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 hier nicht anwendbar. Diese Vorschrift ist dahin auszulegen, dass die dort vorgesehene Verjährungsfrist für die im Anspruch auf Erstattung eines rechtswidrig aus dem Unionshaushalt erlangten Vorteils bestehende Hauptforderung nicht für die Erstattung der infolge dieser Forderung angefallenen Zinsen gilt, wenn - wie hier - diese nicht nach Unionsrecht, sondern allein nach nationalem Recht geschuldet sind (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10 [Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung/Pfeifer & Langen KG] -, EuZW 2012, 438).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 MOG
§§ 177 ff. BGB
§§ 6 und 8 MOG auch Dritte zur Erstattung von zu Unrecht gewährten Vergünstigungen unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet werden, soweit Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG
§§ 10 Abs. 3 MOG, 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschriften
§§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG, 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG
§§ 197, 201 BGB
§ 10 MOG
§ 91 VwGO
§ 80 VwGO
§ 15 AktG
§ 48 VwVfG
§ 133 BGB
§ 1 UmwG
§ 14 MOG
§ 62 VwVfG
§ 40 BBesG
§ 195 BGB
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 92 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 20 Nr. 1 und Nr. 2 UmwG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 MOG
§ 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 49a Abs. 2 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB
§ 6 Abs. 4 EGBGB
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 4a Abs. 1 Satz 1 der Kartoffelstärkeprämienverordnung
§ 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes
Art. 8 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1990, 2682
NVwZ-RR 1991, 660
BVerwGE 119, 282
NJW 2002, 2325
NVwZ 1984, 184
BVerwGE 74, 357
BVerwGE 105, 354
BVerwGE 70, 356
NVwZ 2002, 485
BVerwGE 118, 174
NVwZ-RR 2000, 589
NVwZ-RR 1996, 214
NVwZ 1987, 993
BVerwGE 125, 34
NVwZ 2012, 168
BVerwGE 112, 351
BVerwGE 115, 274
BVerwGE 135, 209
BVerwGE 118, 226
10 LB 167/01
11 VR 13.97
V ZR 48/89
10 LC 266/08
10 LC 174/09
10 LC 193/07
10 LB 157/08
3 C 37.03
VII R 59/89
6 C 20.02
10 LB 160/08
8 C 2.92
XI ZR 155/01
10 LB 187/08
10 LB 188/08
3 C 17.98
10 LB 163/08
8 B 64.09
10 LB 162/08
3 C 9.95
3 C 13.94
3 C 33.96
2 KO 433/03
3 C 9.85
7 C 6.01
1 C 15.02
4 B 41.97
6 A 229/98
3 C 4.10
1 S 1245/99
10 S 2687/95
5 UE 704/85
3 C 53.04
6 C 9.10
3 C 7.00
9 B 36.07
4 C 2.00
2 C 13.04
4 C 3.09
6 C 17.02
10 LC 286/08