Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-19, Aktenzeichen 1 A 1472/17
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2022:0519.1A1472.17.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. April 2017 - 6 K 4532/14.F - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Beklagte verpflichtet wird, über den Beihilfeantrag der Klägerin vom 11. August 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu entscheiden.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 3.513,61 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Bewilligung ergänzender Beihilfe für ambulante Pflegeleistungen im Zeitraum März bis Mai 2014.
Die am … 1934 geborene Klägerin ist Witwe ihres im Jahr 2009 verstorbenen Ehemannes, der als Bundesbeamter (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst der Beklagten stand. Sie ist mit einem Bemessungssatz von 70 % beihilfeberechtigt. Daneben hat sie eine private Krankenversicherung und eine private Pflegeversicherung.
Die Klägerin ist seit März 2013 pflegebedürftig und wurde in die Pflegestufe I eingestuft. Die Klägerin verfügte im Zeitraum April 2013 bis Mai 2014 über monatliche Einnahmen in Höhe der Witwenversorgungsbezüge von ca. 1.490 € sowie einer eigenen Altersrente in Höhe von ca. 111 € und einer Witwenrente in Höhe von ca. 118 €. Ihre monatlichen Unterkunftskosten betrugen ca. 835 € (611 € Miete zzgl. 85 € Heizkosten und 140 € sonstige Nebenkosten). Die Kosten für die Kranken- und Pflegeversicherung beliefen sich auf ca. 255 € im Monat.
Die Klägerin beantragte mit Beihilfeantrag vom 11. August 2014 bei der Beklagten Beihilfe u. a. für ihre Aufwendungen für ambulante Pflegeleistungen (Pflegesachleistungen), die im Zeitraum März 2014 bis Mai 2014 entstanden waren. Im Einzelnen machte sie folgende Aufwendungen geltend:
- März 2014: 1.725,44 €
- April 2014: 1.642,30 €
- Mai 2014: 1.495,87 €
Mit Bescheid vom 19. August 2014 - zur Post gegeben am 20. August 2014 - gewährte die Beklagte Beihilfen in Höhe von 945 €. Für Pflegeaufwendungen sei nach der Bundesbeihilfeverordnung ein Höchstbetrag in Höhe von 450 € berücksichtigungsfähig. Unter Anlegung eines Bemessungssatzes von 70 % sei eine Beihilfe in Höhe von 315 € je Monat (insg. 945 €) zu gewähren.
Von der privaten Pflegeversicherung erhielt die Klägerin weitere Leistungen in Höhe von 135 € je Monat (30% von 450 €).
Die ungedeckten Pflegeaufwendungen wurden von dem zuständigen Sozialleistungsträger im Wege der Hilfe zur Pflege nach §§ 61 ff. SGB Xll durch Übernahme der Kosten für besondere Pflegekräfte (ambulante Dienste, § 65 Abs. 1 Satz 2 SGB XII) übernommen.
Gegen den Beihilfebescheid vom 19. Augst 2014 legte die Klägerin am 22. September 2014 Widerspruch ein.
Der Alimentationsgrundsatz verpflichte den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren. Dies gelte auch für Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf begründeten. Dies gebiete dem Dienstherrn, Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die notwendigen und angemessenen Maßnahmen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit u. a. nicht aus wirtschaftlichen Gründen unterblieben, weil sie der Beamte mit der Regelalimentation nicht bewältigen könne. Seien die Dienst- und Versorgungsbezüge so bemessen, dass auch mit einer zumutbaren Eigenversorgung nur ein Teil der durch die Pflegebedürftigkeit begründeten Belastungen bezahlt werden könnte, habe der Dienstherr zusätzliche Vorkehrungen zu treffen, damit der Beamte die Belastungen, die den Umfang der Eigenversorgung überschritten, ebenfalls tragen könne (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012 - 2 C 24/10). Entsprechend habe das Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen entschieden, dass auch das praktizierte Mischsystem aus Eigenversorgung - in Form von privater Pflegeversicherung und Beihilfe - den Kern der verfassungsrechtlich verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn verletze, wenn der Beihilfeberechtigte mit erheblichen krankheits- und pflegebedingten Aufwendungen belastet bleibe, die durch die Regelalimentierung und zumutbare Eigenversorgung nicht bewältigt werden könnten. In diesen Fällen bedürfe es des ergänzenden Eintritts der Beihilfe. Der Beihilfeberechtigte können nicht auf die Inanspruchnahme von Hilfeleistung nach dem SGB XII verwiesen werden (OVG NRW, Urteil vom 14. August 2012 - 1 A 1481/10). Im Übrigen erfolge bei der vollstationären Pflege nach Beantragung die Gewährung von „Zusatzleistung“. Die Interessenlage sei im Fall ambulanter Pflegeleistungen vergleichbar. Die Vorschriften seien analog anzuwenden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 2014 - zugestellt am 31. Oktober 2014 - wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück.
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass gemäß § 37 Abs. 2 Nr. 1 BBhV Beihilfeberechtigte und berücksichtigungsfähige Personen nach Maßgabe der § 38 BBhV (= häusliche Pflege) und § 39 BBhV (= vollstationäre Pflege) Beihilfe zu Pflegeleistungen erhielten, wenn sie pflegebedürftig i. S. d. § 14 SGB XI seien und sie die Voraussetzung für die Zuordnung zu einer Pflegestufe nach § 15 SGB XI erfüllten. Die Klägerin erhalte häusliche Pflege gemäß Pflegestufe I als Kombinationspflege. Ihr stünden daher Pflegesachleistungen gemäß § 38 Abs. 1 BBhV in Höhe der Pflegepauschale von max. 450 € zu. Diese Leistungen seien anteilig von der privaten Pflegeversicherung (30 %) und der Beihilfe (70 %) zu gewähren. Zusätzlich könnten Betreuungsleistungen gemäß § 38 Abs. 8 BBhV in Höhe von max. 200 € monatlich gewährt werden. Eine entsprechende Leistungszusage der Pflegeversicherung liege für die Klägerin jedoch nicht vor. Eine Anwendung von § 39 Abs. 2 BBhV scheide aus, da die Klägerin häusliche Pflege erhalte und § 39 BBhV nur für die stationäre Pflege Anwendung fände. Die von der Klägerin in Bezug genommenen Urteile bezögen sich ausschließlich auf den Regelungsbedarf im Bereich der vollstationären Pflege und fänden für die Klägerin - die häusliche Pflege erhalte - keine Anwendung. Zudem sei fraglich, ob die im Bereich der hauswirtschaftlichen Versorgung vom Pflegedienst erbrachten Leistungen tatsächlich im medizinisch notwendigen Rahmen lägen oder ob aufgrund des gestiegenen Betreuungsbedarfs eine Höherstufung in die Pflegestufe II erfolgen müsse. Letzteres würde nahezu zu einer Kostendeckung führen.
Am 30. November 2014 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vertiefend vorgetragen, dass sie nicht in der Lage sei, die Kosten für ihren individuell anfallenden Pflegebedarf zu decken. Würde der ambulante Pflegedienst lediglich Leistungen nach der Sachleistungspauschale erbringen, würde eine Unterversorgung ihrer Pflegesituation eintreten. Dies sei auch der Grund, weshalb der Sozialleistungsträger eine Kostenzusage erteilt habe. Es sei zur Sicherung ihres Existenzminimums - analog § 39 Abs. 1 und Abs. 2 BBhV - eine weitere Beihilfe zu bewilligen. Die analoge Anwendung der Vorschrift des § 39 Abs. 2 BBhV sei wegen der identischen Interessenlage geboten. Es läge eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der häuslichen Pflege im Vergleich zur stationären Pflege vor. Genau wie stationär gepflegte Personen habe auch sie die Kosten für Verpflegung, Unterkunft etc. zu tragen. Es sei nicht einzusehen, warum der Dienstherr die Pflegekosten nur tragen solle, wenn sie sich in einer stationären Pflegeeinrichtung befinde. Jeder Beihilfeberechtigte könne selbst entscheiden, ob er sich stationär oder ambulant pflegen lasse. Sie sei auch tatsächlich auf Pflege im geltend gemachten Umfang angewiesen. Die Pflegestufe II sei durch den medizinischen Dienst dennoch nicht festgestellt worden. Der Vergleichsvorschlag der Beklagten berücksichtige die anfallenden Miet- und Lebensmittelkosten nicht. Sie wäre weiterhin sozialhilfebedürftig. Eine Regelung für den Fall einer etwaigen Steigerung des Pflegebedarfs enthalte der Vergleichsvorschlag ebenfalls nicht. Zudem verweist die Klägerin abermals auf die bereits im Widerspruchsverfahren angeführten Entscheidungen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 19. August 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Oktober 2014 insoweit aufzuheben/abzuändern, als die Beklagte zu verpflichten ist, ergänzende Beihilfe zu leisten.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie weist ergänzend darauf hin, dass nach der Pflegedokumentation des Pflegedienstes - exemplarisch für den Monat Dezember 2013 - der Zeitansatz für die hauswirtschaftliche Versorgung ca. 80 Minuten täglich betrage. Dies entspreche jedoch eher dem Zeitaufwand bei einer Einstufung der Klägerin in die Pflegestufe II. Deswegen sei anzunehmen, dass der Pflegedienst entweder Leistungen erbringe, die nicht notwendig seien - da die abgerechneten Leistungen nicht dem zugrunde zulegenden Pflegeumfang nach § 15 Abs. 3 SGB XI entsprächen - oder eine Einstufung in die Pflegestufe II zu prüfen sei. Bei der hauswirtschaftlichen Versorgung handele es sich dem Grunde nach um eine nicht beihilfefähige Leistung. Zudem enthielten die Rechnungen auch die Kosten der Hausbesuchspauschalen.
Die von der Klägerin in Bezug genommenen Entscheidungen verhielten sich allein zur stationären Pflege. Bei der stationären Pflege fielen neben den (reinen) Pflegekosten auch Kosten für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten an, die nicht beihilfefähig seien. Solche Kosten, die in der Regel unterhalb der Pflegekosten lägen, fielen bei der häuslichen Pflege nicht an. Mithin habe sich der Verordnungsgeber bewusst dafür entschieden, nur im stationären Bereich die Regelung des § 39 Abs. 2 BBhV einzuführen.
Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2015 vorgeschlagen, der Klägerin im Vergleichswege ergänzende monatliche Beihilfen zu gewähren. Die Höhe solle sich an den Gedanken des § 39 Abs. 2 BBhV orientieren. Die Aufwendungen sollten dabei rechnerisch auf 1.100 € gedeckelt werden, weil dies den beihilfefähigen Höchstbetrag der Pflegestufe II bei häuslicher Pflege gem. § 36 Abs. 3 SGB XI a.F. markiere. Für Dezember 2013 folge hieraus eine ergänzende Beihilfe in Höhe von 478,03 €.
Nachdem ein Güteversuch vor dem Güterichter erfolglos geblieben ist, hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil vom 26. April 2017 die Beklagte - unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 19. August 2014 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30. Oktober 2014 - verpflichtet, den Beihilfeantrag der Klägerin vom 11. August 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.
Die zulässige Klage sei teilweise begründet.
Die Klägerin habe keinen gebundenen Anspruch auf weitere Beihilfeleistungen. Ein solcher ergebe sich nicht aus § 38 BBhV. Die beihilfefähigen Aufwendungen bei der häuslichen Pflege seien durch den Pauschalbetrag, der in § 36 Abs. 3 SGB XI festgelegt werde, beschränkt. § 38 BBhV verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Ein Anspruch ergebe sich auch nicht aus einer analogen Anwendung des § 39 Abs. 2 BBhV. Es fehle bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Verordnungsgeber übersehen habe, dass auch im Fall häuslicher Pflege die Kosten für die Pflegesachleistungen abzüglich der Pflegepauschale insgesamt so hoch sein könnten, dass der Beihilfeberechtigte seine weiteren Kosten für Unterkunft, Verpflegung und sonstige notwendige Aufwendungen nicht mehr aus seinem Einkommen bestreiten könne.
Die Klägerin habe aber einen Anspruch auf Neubescheidung. Dieser Anspruch ergebe sich aus der allgemeinen Härtefallregelung des § 6 Abs. 7 BBhV. Es liege eine besondere Härte vor. Die von der Beklagten nicht erstatteten streitgegenständlichen Aufwendungen in Höhe von 3.513,66 € belasteten die Klägerin unzumutbar. Die Einkünfte der Klägerin reichten insgesamt nicht aus, um die Pflegekosten neben den Kosten für eine angemessene Unterkunft und den übrigen angemessenen Lebenshaltungskosten zu bestreiten. Ihr sei es auch nicht möglich gewesen, Eigenvorsorge im erforderlichen Umfang zu betreiben. Die Pflegepauschale von 450 € decke zudem nur 1/3 der monatlich anfallenden Pflegekosten. Anhaltspunkte dafür, dass der Pflegedienst nicht notwendige Pflegeeinsätze in Rechnung gestellt habe, bestünden nicht, zumal die Kosten bislang auch von dem zuständigen Sozialhilfeträger übernommen worden seien. Die Klägerin habe daher einen Anspruch darauf, dass die Beklagte darüber entscheide, ob und in welchem Umfang weitere Beihilfen zur Minderung der in ihrem Fall bestehenden Härte bewilligt werde, nachdem die Beklagte hierüber in dem angegriffenen Bescheid keine Entscheidung getroffen habe. Das Gericht könne diese Entscheidung nicht selbst treffen. Eine Ermessensreduzierung auf Null dahingehend, dass die Pflegeaufwendungen zu 100 % zu übernehmen seien, liege nicht vor. Hiergegen spreche bereits § 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV. Auch nach dem der Beihilfeverordnung zugrundeliegenden Konzept der Eigenvorsorge, sei es im vorliegenden Fall nicht unzumutbar, dass die Klägerin einen Anteil der Pflegekosten selbst tragen müsse, weil diese in gewissem Umfang Alterssicherung hätte betreiben können. Der mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2015 unterbreitete Vorschlag zur Höhe der ergänzenden Beihilfe sei jedenfalls nicht unzumutbar oder unangemessen.
Die Klägerin hat die im Urteil - zugestellt am 18. Mai 2017 - zugelassene Berufung am 19. Juni 2017 eingelegt und am 18. Juli 2017 begründet.
Sie trägt vor, dass entgegen der Wertung des Verwaltungsgerichts § 39 BBhV analog anzuwenden sei. Im Übrigen erschließe sich die Ungleichbehandlung der Beihilfegewährung bei vollstationärer und bei ambulanter - häuslicher - Pflege nicht. Ihre individuelle Entscheidung, sich ambulant - häuslich - pflegen zu lassen, werde finanziell benachteiligt. Würde sich die Klägerin in einer Pflegeeinrichtung pflegen lassen, wären die anfallenden Pflegekosten vollumfänglich durch ergänzende Beihilfe gedeckt. Dem Verwaltungsgericht sei insoweit zuzustimmen, als dieses einen besonderen Härtefall angenommen habe. Entgegen der Wertung des Verwaltungsgerichts sei es der Klägerin bis zu dem Eintritt ihrer Pflegebedürftigkeit im Jahr 2013 jedoch nicht möglich gewesen, Eigenvorsorge zu betreiben. Deshalb könne sie auch nicht ergänzend auf Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII verwiesen werden. Der von der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren entwickelte und der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zugrundeliegende Vorschlag einer ergänzenden Beihilfeberechnung erschließe sich ihr nicht. Es sei unverständlich, weshalb der Pflegebedarf der Pflegestufe II zugrunde gelegt worden sei und nicht die tatsächlich anfallenden Pflegekosten. Der Vorschlag berücksichtige auch nicht, wie zu verfahren sei, wenn sich die Pflegesituation der Klägerin verschlechtere oder sich die Pflegekosten erhöhten. Vor diesem Hintergrund erscheine das Urteil des Verwaltungsgerichts unrichtig, da die Neubescheidung nach dessen Rechtsauffassung lediglich auf Grundlage des Vorschlags der Beklagten vorgenommen werden solle.
Die Klägerin beantragt wörtlich,
unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. April 2017 - Az. 6 K 4532/14.F - nach dem in erster Instanz gestellten Klageantrag der Klägerin vom 28. November 2014 zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Für eine analoge Anwendung des § 39 BBhV sei kein Raum. Eine Regelungslücke liege nicht vor. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht festgestellt, dass keine Reduzierung des Ermessens dahingehend vorliege, dass eine vollständige Übernahme der Pflegekosten erfolgen müsse. Ferner werde festgestellt, dass der unterbreitete Vorschlag im Schriftsatz vom 14. Dezember 2015 keine Ermessensfehler erkennen lasse. Änderten sich die einzelnen Positionen der Berechnung (Erhöhung des Pflegegeldes; Änderung der Rentenhöhe u. s. w.) erfolge selbstverständlich eine entsprechende Anpassung.
Der Senat hat mit Beschluss vom 4. Dezember 2018 der Klägerin Prozesskostenhilfe für das Berufungsverfahren bewilligt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Akten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet gemäß § 130a Satz 1 VwGO durch Beschluss über die Berufung der Klägerin, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Er hat die Beteiligten gemäß § 130a Satz 2 i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO zu dieser Vorgehensweise angehört.
Die Berufung ist aufgrund der Zulassung durch das Verwaltungsgericht gem. §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin hat insbesondere fristgerecht Berufung eingelegt (§ 124a Abs. 2 VwGO) und diese - noch - hinreichend begründet (§ 124a Abs. 3 VwGO). Sie ist durch das Urteil auch beschwert. Das Verwaltungsgericht hat anstatt des begehrten Vornahmeurteils (nur) ein Bescheidungsurteil erlassen. Die Klägerin hat erstinstanzlich die Gewährung „ergänzender Beihilfeleistungen“ in Höhe der in Rechnung gestellten Pflegekosten abzüglich der bereits geleisteten Beihilfe und der Leistungen der privaten Pflegeversicherung begehrt und hält an diesem Begehren im Berufungsverfahren fest.
Die Berufung ist unbegründet. Das angegriffene Urteil leidet an keinen durchgreifenden Fehlern.
Die als Verpflichtungsklage (42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthafte Klage ist zulässig. Insbesondere wurde das erforderliche Vorverfahren (§ 126 Abs. 2 BBG, § 68 VwGO) ordnungsgemäß durchgeführt und die Klage fristgerecht (§ 74 Abs. 2 i. V. m. § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO) erhoben.
Die Klage ist - soweit die Klägerin ein Vornahmeurteil begehrt - unbegründet. Die Klägerin hat keinen (gebundenen) Anspruch auf die Gewährung „ergänzender Beihilfeleistungen“ in (voller) Höhe der in Rechnung gestellten Pflegekosten abzüglich der bereits geleisteten Beihilfe und der Leistungen der privaten Pflegeversicherung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Ein solcher gebundene Anspruch ergibt sich weder aus § 38 BBhV a.F. (hierzu unter 1.), § 39 BBhV a.F. (hierzu unter 2.), § 6 Abs. 7 BBhV a.F. (hierzu unter 3.) noch aus dem „allgemeinen Fürsorgeanspruch“ (hierzu unter 4.).
Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. April 2014 - 5 C 40/12 -, juris Rn. 9 sowie vom 8. November 2012 - 5 C 4/12 -, juris Rn. 12; OVG B-B, Beschluss vom 10. August 2021 - OVG 4 N 31/21 -, juris Rn. 5). Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BBhV gelten Aufwendungen in dem Zeitpunkt als entstanden, in dem die sie begründende Leistung erbracht wurde. Grundsätzlich ohne Bedeutung ist damit der Eintritt der wirtschaftlichen Belastung des Beihilfeberechtigten, also der Zeitpunkt, in dem Mittel aus seinem Vermögen aufgewendet werden müssen.
Die Beurteilung der Beihilfefähigkeit der im Zeitraum März 2014 bis Mai 2014 erhaltenen Pflegeleistungen richtet sich vor diesem Hintergrund nach dem Bundesbeamtengesetz (BBG a.F.) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. August 2013 (BGBl. I S. 3386), der Bundesbeihilfeverordnung (BBhV a.F.) vom 13. Februar 2009 (BGBl. I S. 326), zuletzt geändert durch Verordnung vom 12. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2657) und dem Elften Sozialgesetzbuch (SGB XI a.F.) vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1014), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2423).
1. Ein (gebundener) Anspruch auf die Gewährung „ergänzender Beihilfeleistungen“ der bisher nicht durch die Beihilfe und private Pflegeversicherung übernommenen Pflegeaufwendungen folgt weder aus § 38 Abs. 1 Satz 1 noch aus § 38 Abs. 1 Satz 3 BBhV a.F.
a) Gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 BBhV a.F. sind Aufwendungen für häusliche Pflegehilfe in Höhe der in § 36 Abs. 3 SGB XI genannten Sätze beihilfefähig, soweit sie die in § 14 Abs. 4 SGB XI genannten Verrichtungen zur Sicherstellung der Grundpflege und zur hauswirtschaftlichen Versorgung sowie die Betreuungsleistungen nach § 36 Abs. 1 Satz 5 und § 124 Absatz 1 bis 3 SGB XI betreffen und für geeignete Pflegekräfte entstehen, die in einem Vertragsverhältnis zur Pflegekasse oder zu einer ambulanten Pflegeeinrichtung stehen, mit der die jeweilige Pflegekasse einen Versorgungsvertrag abgeschlossen hat. § 36 Abs. 3 Nr. 1 lit. c) SGB XI a.F. bestimmt, dass der Anspruch auf häusliche Pflegehilfe je Kalendermonat ab 1. Januar 2012 für Pflegebedürftige der PflegestufeI Pflegeeinsätze bis zu einem Gesamtwert von 450 € umfasst.
Gemessen daran besteht kein gebundener Beihilfeanspruch, der über die bereits gewährten 945 € (315 €/Monat) hinausgeht.
Die Klägerin ist pflegebedürftig nach der Pflegestufe I, unterliegt einem Bemessungssatz von 70 vom Hundert und hat in den Monaten März bis Mai 2014 häusliche Pflegeleistungen von mehr als 450 € in Anspruch genommen. Aufgrund der in § 38 Abs. 1 Satz 1 BBhV a.F. i. V. m. § 36 Abs. 3 Nr. 1 lit. c) SGB XI a.F. vorgesehenen Deckelung der beihilfefähigen Aufwendungen auf 450 €/Monat, war dieser Betrag der Berechnung der Beihilfe zugrunde zu legen und waren die darüberhinausgehenden tatsächlich angefallenen Pflegekosten nicht zu berücksichtigen. Den sich hieraus ergebenden Beihilfeanspruch von 70 % aus 450 € je Monat (insgesamt 945 €) hat die Beklagte mit Bescheid vom 19. August 2014 bereits bewilligt.
b) Ein weitergehender Anspruch folgt auch nicht aus § 38 Abs. 1 Satz 3 BBhV a.F.
Gemäß § 38 Abs. 1 Satz 3 BBhV a.F. gilt § 36 Abs. 4 Satz 1 SGB XI entsprechend. Nach § 36 Abs. 4 Satz 1 SGB XI a.F. können die Pflegekassen in besonders gelagerten Einzelfällen zur Vermeidung von Härten Pflegebedürftigen der Pflegestufe III weitere Pflegeeinsätze bis zu einem Gesamtwert von 1.918 € monatlich gewähren, wenn ein außergewöhnlich hoher Pflegeaufwand vorliegt, der das übliche Maß der Pflegestufe III weit übersteigt, beispielweise wenn im Endstadium von Krebserkrankungen regelmäßig mehrfach auch in der Nacht Hilfe geleistet werden muss.
Diese Voraussetzungen sind im Fall der Klägerin bereits deshalb nicht erfüllt, weil diese nicht pflegebedürftig nach der Pflegestufe III ist.
2. § 39 BBhV a.F. gewährt der Klägerin ebenfalls keinen (gebundenen) Anspruch auf Übernahme aller bisher nicht gedeckten Pflegekosten. Ein solcher Anspruch folgt weder aus einer direkten noch einer analogen Anwendung dieser Norm.
Gemäß § 39 Abs. 1 BBhV a.F. sind Aufwendungen für vollstationäre Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung beihilfefähig, wenn häusliche oder teilstationäre Pflege nicht möglich ist oder wegen der Besonderheiten des Einzelfalls nicht in Betracht kommt. Beihilfefähig sind dabei pflegebedingte Aufwendungen, Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege, soweit hierzu nicht nach § 27 BBhV a.F. Beihilfe gewährt wird, und Aufwendungen für soziale Betreuung. § 43 Abs. 2, 3 und 5 SGB XI a.F. gilt entsprechend. Gemäß § 39 Abs. 2 BBhV a.F. sind Aufwendungen für Pflegeleistungen, die über die nach § 39 Abs. 1 BBhV a.F. beihilfefähigen Aufwendungen hinausgehen sowie Aufwendungen für Verpflegung, Unterkunft und lnvestitionskosten auf besonderen Antrag grundsätzlich beihilfefähig, soweit dem Beihilfeberechtigten aus seinen Einnahmen nicht mindestens ein Betrag in Höhe eines Mindestselbstbehalts gem. § 39 Abs. 2 Nr. 1 bis Nr. 4 BBhV a.F. verbleibt.
a) Eine direkte Anwendung des § 39 BBhV a.F. scheidet aus. § 39 BBhV a.F. regelt die Beihilfeleistungen im Zusammenhang mit der vollstationären Pflege. Die Klägerin erhält indes keine vollstationäre Pflege, sondern häusliche Pflege, die in § 38 BBhV a.F. geregelt ist.
b) Eine analoge Anwendung des § 39 BBhV a.F. - insbesondere dessen Absatzes 2 - kommt ebenfalls nicht in Betracht.
Die analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke sowie eine vergleichbare Interessenlage voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte (zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 23. April 2015 - 2 C 35/13 -, juris Rn. 23 m. w. N.; Senatsurteil vom 3. Mai 2017 - 1 A 2795/15 -, juris Rn. 58).
Dies zugrunde gelegt kommt eine Analogie bereits deshalb nicht in Betracht, weil eine planwidrige Regelungslücke nicht vorliegt (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 5. Oktober 2015 - 1 D 1661/15 -, n.v.).
Es ist nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber eine Regelung mit dem Inhalt des § 39 Abs. 2 BBhV a.F. planwidrig - und damit versehentlich - im Bereich der häuslichen Pflege unterlassen hat.
Die Beihilfeverordnung enthält getrennte Regelungen zur Beihilfefähigkeit von häuslicher Pflege (§ 38 BBhV a.F.) und stationärer Pflege (§ 39 BBhV a.F.). Für beide Bereiche ist getrennt geregelt, unter welchen Voraussetzungen Beihilfe in welcher Höhe zu gewähren ist. Schafft der Verordnungsgeber im Bereich der stationären Pflege eine Härtefallregelung, nicht aber im Bereich der ambulanten Pflege, ist aufgrund der getrennten Regelungsbereiche von einer bewussten Entscheidung dahingehend auszugehen, dass er diese Regelung nur für den Bereich der stationären Pflege schaffen wollte.
Dies bestätigt für den hier maßgeblichen § 39 Abs. 2 BBhV a.F. auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. § 39 Abs. 2 BBhV a.F. wurde - in der hier maßgeblichen Fassung - durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 8. September 2012 (BGBl. I S. 1935) eingeführt. Die vorher in § 39 Abs. 3 BBhV enthaltene Regelung wurde dadurch grundlegend überarbeitet. Der Verordnungsgeber beabsichtigte, dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 2012 - 2 C 24/10 -, Rechnung zu tragen (vgl. Auszug aus Rundschreiben des Bundesinnenministeriums vom 4. Juli 2012, D6 - 213 109-7/1 zur Regelung des Vorgriffs auf die geänderte Fassung in: Schröder/Beckmann/Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, § 39 BBhV, Rn. 14). Ausweislich dieses Urteils, welches zur Beihilfeverordnung von Nordrhein-Westfahlen ergangen ist, haben Versorgungsempfänger einen Anspruch auf Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes für die Erstattung der Aufwendungen für die stationäre Pflege, wenn ansonsten der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr sichergestellt und Eigenvorsorge durch Abschluss einer Versicherung nicht möglich oder zumutbar ist. In der amtlichen Begründung (auszugsweise wiedergegeben in Mildenberger, Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, Anmerkungen zu § 39 BBhV, Rn. 15) wurde hierzu ausgeführt:
„Die gesetzliche und private Pflegeversicherung leisten insbesondere bei der stationären Betreuung in Pflegeheimen lediglich Zuschüsse zu den Aufwendungen. Den überschießenden Betrag müssen die Pflegebedürftigen aus ihren Einkommen bestreiten. Soweit die Einkommen dazu nicht ausreichen, übernehmen für Personen ohne Beihilfeanspruch in der Regel die Sozialhilfebehörden die Kosten. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach […] festgestellt, dass die Alimentation der Beamtinnen und Beamten qualitativ etwas anderes als die Sozialhilfe ist. Dieser Unterschied müsse beispielsweise bei der Bemessung der kinderbezogenen Bestandteile des Gehalts sichtbar werden. Mit der Änderung der BBhV wird der aus Fürsorgegründen nicht unproblematische Verweis von Beihilfeberechtigten und ihren berücksichtigungsfähigen Angehörigen auf die Sozialhilfe vermieden. Der Entwurf sieht daher vor, bei grundsätzlicher Beibehaltung der Übernahme der Regelungen der Pflegeversicherung in das Beihilferecht des Bundes, in diesen Fällen aus Fürsorgegründen Beihilfe zu gewähren. Die Neuregelung vermeidet, dass pflegebedürftige Beihilfeberechtigte in unteren Besoldungsgruppen in eine wirtschaftliche Notlage geraten.“
Diese historische Betrachtungsweise untermauert, dass der Verordnungsgeber ganz bewusst allein eine Regelung im Bereich der stationären Versorgung treffen wollte und getroffen hat. Anlass der Neufassung der entsprechenden Vorschrift war - wie gezeigt - eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die zur stationären Pflege ergangen ist. Hinzu kommt, dass dem Verordnungsgeber bewusst gewesen ist, dass auch im Bereich der häuslichen Pflege Pflegeleistungen nur bis zu einer gewissen Grenze beihilfefähig sind und es möglich ist, dass es zu einer weitergehenden - ggf. überfordernden - wirtschaftlichen Belastung des Beihilfeberechtigten kommt. Dies zeigt auch der Verweis des § 38 Abs. 1 Satz 3 BBhV a.F. auf § 36 Abs. 4 Satz 1 SGB XI a.F., wonach in Einzelfällen zur Vermeidung von Härten Pflegebedürftigen weitere Pflegeeinsätze bis zu einem Gesamtwert von 1.918 € monatlich gewährt werden können, wenn ein außergewöhnlich hoher Pflegeaufwand vorliegt.
Der Verordnungsgeber hat gleichzeitig mit der Schaffung des § 39 Abs. 2 BBhV a.F. mit § 6 Abs. 7 BBhV a.F. (eingeführt durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 8. September 2012 [BGBl. I S. 1935]) auch eine allgemeine Härtefallklausel geschaffen. Dieser Härtefallklausel liegt der in § 39 Abs. 2 BBhV a.F. zum Ausdruck kommende Gedanke zu Grunde, dass aus Fürsorgegesichtspunkten die Krankheits- und Pflegekosten grundsätzlich nicht die amtsangemessene Lebenshaltung gefährden dürfen (Schröder/Beckmann/Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, 134. EL, § 1 BBhV, Rn. 145). Auch vor dem Hintergrund der Schaffung dieser allgemeinen Härtefallklausel ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber eine Regelung entsprechend § 39 Abs. 2 BBhV a.F. im Bereich der häuslichen Pflege versehentlich unterlassen hat.
Dass der Verordnungsgeber im Bereich der stationären Pflege bewusst andere Regelungen als im Bereich der häuslichen Pflege treffen wollte, zeigt auch § 47 BBhV. Gemäß dessen Absatz 3 kann die oberste Dienstbehörde den Bemessungssatz in weiteren besonderen Ausnahmefällen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern angemessen erhöhen, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG zwingend geboten ist. Jedoch gilt dies nicht bei dauernder Pflegebedürftigkeit (§ 47 Abs. 3 BBhV a.F.), es sei denn, es liegt ein Fall des § 39 Abs. 2 BBhV a.F. vor (vgl. § 47 Abs. 6 BBhV a.F.).
3. Ein (gebundener) Anspruch auf die Gewährung von ergänzenden Beihilfeleistungen im begehrten Umfang folgt auch nicht aus § 6 Abs. 7 BBhV a.F.
Gemäß § 6 Abs. 7 BBhV a.F. kann die oberste Dienstbehörde, sofern im Einzelfall die Ablehnung der Beihilfe eine besondere Härte darstellen würde, mit Zustimmung des Bundesministeriums des Innern eine Beihilfe zur Milderung der Härte gewähren.
Die Vorschrift nimmt den in der Rechtsprechung entwickelten Gedanken auf, dass ungeachtet des grundsätzlich abschließenden Charakters der Beihilfevorschriften im Ausnahmefall die einfachrechtlich in § 78 BBG und verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verbürgte Fürsorgepflicht unmittelbar Grundlage eines Beihilfeanspruchs sein kann, wenn andernfalls dem Beihilfeberechtigten - auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Bundesbeihilfeverordnung - nicht mehr zumutbare Belastungen abverlangt werden (vgl. Plog/Wiedow, Anh. VI/2, BBhV, Stand: August 2021, § 6 BBhV Rn. 96 m.w.N.; vgl. auch Schröder/Beckmann/Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, 134. EL, § 1 BBhV, Rn. 145).
Dass eine „besondere Härte“ i. S. d. § 6 Abs. 7 Satz 1 BBhV a.F. vorliegt, hat das Verwaltungsgericht - den Senat bindend - entschieden. Das Verwaltungsgericht hat darauf erkannt, dass die Beklagte im Rahmen der erneuten Bescheidung der Klägerin davon auszugehen hat, dass eine „besondere Härte“ vorliegt (UA, S. 8 f.). Das Verwaltungsgericht hat dies im Kern damit begründet, dass eine ergänzende Beihilfe „zur Vermeidung der Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht“ (UA, S. 11) geboten ist.
Diese Vorgabe des Verwaltungsgerichts wurde nicht mit einer (Anschluss-)Berufung angegriffen, ist daher materiell rechtskräftig und für den Senat bindend. Zur Bestimmung des sachlichen Umfangs der Bindungswirkung ist grundsätzlich von der Urteilsformel auszugehen. Wenn sie - wie etwa bei einem Bescheidungsurteil - nicht ausreicht, sind zur Bestimmung ihrer inhaltlichen Tragweite die Entscheidungsgründe heranzuziehen. Bei Bescheidungsurteilen ist es daher die Regel, dass Teile der Entscheidungsbegründung rechtskraftfähig sind. Denn die Rechtsauffassung, zu deren Beachtung das Gericht die Behörde verpflichtet, lässt sich regelmäßig nicht in der Urteilsformel darstellen (BVerwG, Urteile vom 22. Februar 2017 - 1 C 27.16 -, juris Rn. 26 und vom 27. Januar 1995 - 8 C 8.93 -, juris Rn. 13 m. w. N; OVG S-H, Urteil vom 10. September 2020 - 2 LB 8/20 -, juris Rn. 51). In diesen Fällen bestimmt sich der Umfang der materiellen Rechtskraft und damit der Bindungswirkung nach den die maßgebliche Rechtsauffassung des Gerichts wiedergebenden Entscheidungsgründen (vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 2013 - 6 A 1171/11 -, juris Rn. 29). Erkennt das Verwaltungsgericht darauf, dass der Tatbestand des § 6 Abs. 7 BBhV a.F. erfüllt ist, nimmt diese Feststellung an der Rechtskraftwirkung des Urteils teil.
Liegt ein Fall einer „besonderen Härte“ vor, kann eine Beihilfe zur Milderung der Härte gewährt werden.
Das damit eröffnete Ermessen hat die Beklagte bisher nicht ausgeübt. Eine Nachholung der Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren war weder möglich noch wurde sie - unabhängig hiervon - vorgenommen. Im Verwaltungsverfahren komplett unterbliebene Ermessenserwägungen können im gerichtlichen Verfahren nicht erstmals ausgeübt werden. Das erstmalige Ausüben von Ermessenserwägungen stellt kein (zulässiges) „Ergänzen“ im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 - 1 C 20/05 -, juris Rn. 22). Die von der Beklagten angestellten Erwägungen hinsichtlich der möglichen Höhe einer ergänzenden Beihilfe im Rahmen des Schriftsatzes vom 14. Dezember 2015 stellen unabhängig hiervon auch keine wirksame Nachbesserungshandlung dar (zu den Anforderungen vgl. bspw. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO. 41. EL Juli 2021, § 114 VwGO Rn. 267). Diese Erwägungen hat die Beklagten ausschließlich im Rahmen eines Einigungsvorschlags gemacht, ohne zu verstehen zu geben, dass es sich hierbei um die Nachholung bisher unterbliebener Ermessenserwägungen handelt.
Hat die Beklagte bisher entsprechende Ermessenserwägungen nicht angestellt, ist es dem Senat aufgrund der Gewaltenteilung grundsätzlich verwehrt, sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Beklagten zu setzen (Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 VwGO Rn. 49).
Die Sache ist auch nicht deshalb ausnahmsweise i. S. d. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO spruchreif, weil - wie die Klägerin meint - das Ermessen der Beklagten dahingehend auf Null reduziert ist, dass die bisher nicht übernommenen Pflegekosten in voller Höhe zu übernehmen sind. Dies ist nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich der vollständigen Übernahme bisher nicht erstatteter Pflegekosten nicht vorliegt.
Trotz der rechtlich gegebenen Ermessensfreiheit der Behörde kann im Einzelfall praktisch nur eine einzige ermessensfehlerfreie Entschließung in Betracht kommen. Das ist der Fall, wenn nach Lage der Dinge alle denkbaren Alternativen nur unter pflichtwidriger Vernachlässigung eines eindeutig vorrangigen Sachgesichtspunkts gewählt werden könnten (BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - 4 C 56/83 - juris Rn. 20), mithin alle anderen denkbaren Handlungsalternativen ermessensfehlerhaft sind (Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 VwGO Rn. 49). Um der Gewaltenteilung gerecht zu werden, ist hiervon zurückhaltend Gebrauch zu machen (BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 - 7 B 182/87 -, juris Rn. 6). Die praktische Alternativlosigkeit muss dabei offensichtlich sein (Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 114 VwGO Rn. 32).
Für den Senat ist nicht erkennbar, dass die vollständige Übernahme der bisher nicht gedeckten Pflegekosten die einzig ermessensgerechte Möglichkeit ist, der seitens des Verwaltungsgerichts festgestellten „besonderen Härte“ gerecht zu werden.
Bei Vorliegen einer besonderen Härte hält der Senat zur Bestimmung der Höhe der ergänzenden Beihilfe eine Orientierung an den Vorgaben des § 39 Abs. 2 und Abs. 3 BBhV a.F. für angezeigt.
Dem liegen folgende Erwägungen zu Grunde:
§ 6 Abs. 7 BBhV a.F. ist Ausprägung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt des Beamten bzw. Versorgungsempfängers und seiner Familie auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt (BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 5 C 4/17 -, juris Rn. 12). Anknüpfend an die Konkretisierung der Fürsorgepflicht in der verwaltungsgerichtlichen und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung kann und muss auf diese Vorschrift zur Vermeidung von Schutzlücken zurückgegriffen werden, wenn keine andere Härtefallregelung greift oder die Beihilfeberechtigten selbst unter Anwendung einer solchen Härtefallregelung im Einzelfall an einer amtsangemessenen Lebensführung gehindert sind, weil sie mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleiben, die sich für sie als unzumutbar darstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2017 - 5 C 6/16 -, juris Rn. 23). Die von der Beklagten anzustellenden Ermessenserwägungen hinsichtlich der Höhe ergänzender Beihilfen müssen vor diesem Hintergrund maßgeblich von der Überlegung getragen sein, in welchen Umfang zusätzliche Beihilfen geleistet werden müssen, damit der Klägerin eine amtsangemessene Lebensführung ermöglicht bzw. unzumutbare finanzielle Belastungen vermieden werden. Die Beklagte hat sich dabei daran zu orientieren, welcher Betrag dem Beihilfeberechtigten nach Abzug der notwendigen Pflegeaufwendungen nach dem Willen des Verordnungsgebers verbleiben muss. Dies hat der Verordnungsgeber für den Bereich der vollstationären Pflege in § 39 Abs. 2 BBhV a.F. normiert. Auch wenn diese Vorschrift auf die häusliche Pflege - wie dargestellt - weder direkt noch analog Anwendung findet, gibt diese Vorschrift - hier im speziellen § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 BBhV - dennoch einen Anhaltspunkt dafür, was nach Auffassung des Normgebers einer Person verbleiben muss, die sich nicht in stationärer Pflege befindet. Der so zum Ausdruck gebrachte Wille des Normgebers, ist von der Beklagten im Rahmen der Bestimmung der Höhe von der ergänzenden Beihilfeleistung zu berücksichtigen. Hiervon geht offensichtlich auch die Beklagte aus, wenn diese sich in dem mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2015 unterbreiteten Vergleichsvorschlag auch an § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 BBhV a.F. orientiert.
Ausgehend hiervon hat die Beklagte ihr Ermessen auszuüben.
Die Beklagte hat daher zunächst konkret zu bestimmen, in welchem Umfang Aufwendungen für die häusliche Pflege je Monat beihilfefähig, da notwendig sind. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts wäre es zu beanstanden, wenn die Beklagte - wie in dem mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2015 unterbreiteten Vergleichsvorschlag - im Rahmen der Ermittlung der Höhe der weitergehenden Beihilfe die beihilfefähigen Aufwendungen pauschal auf den erstattungsfähigen Betrag bei Pflegebedürftigen der Pflegestufe II bei häuslicher Pflege (1.100 €, vgl. § 36 Abs. 3 SGB XI a.F.) begrenzt. Sind im Falle der Klägerin tatsächlich Pflegeleistungen im geltend gemachten Umfang erforderlich, obwohl diese (nur) als Pflegebedürftige der Pflegestufe I eingestuft worden ist, gebietet es die - auch in § 6 Abs. 7 BBhV a.F. zum Ausdruck kommenden - Fürsorgepflicht des Dienstherrn ausgehend hiervon die ergänzende Beihilfe zu bestimmen und keine pauschalierte Begrenzung vorzunehmen.
Von den so ermittelten notwendigen Aufwendungen hat die Beklagte die bereits entrichteten Beihilfeleistungen (315 €/Monat) sowie die Leistungen der privaten Pflegeversicherung (135 €/Monat) in Abzug zu bringen, um die bisher nicht gedeckten Pflegeaufwendungen zu ermitteln.
In einem weiteren Schritt ist zu ermitteln, ob und ggf. in welcher Höhe die Klägerin die Kosten der bisher nicht gedeckten Aufwendungen aus ihren Einnahmen bestreiten kann. Hierzu sind zunächst die Einnahmen der Klägerin im maßgeblichen Monat anhand der Vorgaben des § 39 Abs. 3 BBhV a.F. zu ermitteln. Diese Einnahmen sind um den Betrag zu kürzen, den der Klägerin bei sinngemäßer Anwendung des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 BBhV a.F. verbleiben muss.
Sollte ein frei verfügbares Einkommen verbleiben, wäre dieses von den bisher nicht gedeckten Pflegeaufwendungen abzuziehen. Der Restbetrag wäre als ergänzende Beihilfe festzusetzen.
Der Senat ist nicht gehalten, die für diese Berechnung notwendigen Umstände zu ermitteln, um den Beihilfeanspruch der Höhe nach festzusetzen. Grundsätzlich ist ein Gericht zwar verpflichtet, die Spruchreife herzustellen, insbesondere auch notwendige Sachverhaltsaufklärungen zu betreiben. Bei komplexen Sachverhalten, bei denen es eine Vielzahl miteinander verschränkter Umstände zu ermitteln und zu bewerten gilt, zu denen die Behörde bisher keine Ermittlungen angestellt hat, ist es indes nicht Aufgabe des Gerichts, diese Sachverhaltsaufklärung im gerichtlichen Verfahren (erstmals) durchzuführen (Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 113 VwGO Rn. 102; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL Juli 2021, § 113 VwGO Rn. 224 f.). Insbesondere die Frage, in welchem Umfang die Pflegeleistungen und die damit im Zusammenhang stehenden Aufwendungen notwendig sind, muss durch den Senat nicht aufgeklärt werden. Es handelt sich um eine komplexe Bewertung lange zurückliegender Umstände, die maßgeblich auch durch den gesundheitlichen Zustand der Klägerin im damaligen Zeitpunkt bestimmt wird. Die Beklagte hat dies - ggf. unter Heranziehung von Sachverständigen - zu ermitteln.
Der Senat weist zur Klarstellung darauf hin, dass eine Übernahme der bisher nicht durch die Beihilfe und die private Pflegeversicherung gedeckten Aufwendungen theoretisch auch in voller Höhe - abhängig vom Ergebnis der Ermittlungen der Beklagten - möglich ist. Dem steht - anders als das Verwaltungsgericht meint - § 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV nicht entgegen. Gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 BBhV kann die oberste Dienstbehörde den Bemessungssatz in weiteren besonderen Ausnahmefällen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern angemessen erhöhen, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG zwingend geboten ist. Bei dauernder Pflegebedürftigkeit ist eine Erhöhung - so ausdrücklich § 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV a.F. - indes ausgeschlossen. Hieraus folgt jedoch nicht, dass eine vollständige Übernahme der bisher nicht gedeckten Aufwendungen ausscheidet. § 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV a.F. liegt der Gedanke zu Grunde, dass die Beihilfevorschriften alle denkbaren Fälle mit hinreichender Genauigkeit erfassen, um Härten zu vermeiden (ähnlich: Plog/Wiedow, Anh. VI/2, BBhV, Stand: Dez. 2019, § 47 BBhV Rn. 25). Jedoch vermag auch § 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV a.F. den Fürsorgegesichtspunkt nicht außer Kraft zu setzen. Sollte im Einzelfall die Erhöhung des Bemessungssatzes zwingend geboten sein, um eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu verhindern, kann § 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV dem nicht entgegengehalten werden (Plog/Wiedow, Anh. VI/2, BBhV, Stand: Dez. 2019, § 47 BBhV Rn. 25; vgl. auch VGH B-W, Urteil vom 24. April 2018 - 2 S 2327/17 -, juris Rn. 32, welcher die Vorschrift in dieser Konstellation als verfassungswidrig und nichtig erachtet).
Soweit das Verwaltungsgericht darauf verweist, dass der Klägerin zwischen dem Eintritt der Änderungen der Beihilfevorschriften (1995) bis zum Eintritt ihrer Pflegebedürftigkeit (2013) genügend Zeit verblieben sei, im gewissen Umfang eine Alterssicherung aufzubauen (vgl. UA, S. 12), mag dies im Einzelfall ein Umstand sein, der geeignet ist, die ergänzenden Beihilfeleistungen zu reduzieren. Hierfür müsste allerdings feststehen, dass die Klägerin in der Lage gewesen wäre, solche Vermögenswerte aufzubauen, die ihr im hier fraglichen Zeitraum noch zur Deckung der Pflegekosten zur Verfügung gestanden hätten. Für den Senat ist dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalles nicht ersichtlich.
4. Ein gebundener Anspruch der Klägerin auf eine weitere Beihilfe i. H. der bisher nicht übernommenen Pflegeaufwendungen ergibt sich schließlich nicht unmittelbar aus der einfachrechtlich in § 78 BBG und verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verbürgten Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt des Beamten bzw. Versorgungsempfängers und seiner Familie auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 5 C 4/17 -, juris Rn. 12). Für die genannten besonderen Belastungssituationen wird die Fürsorgepflicht grundsätzlich abschließend durch die Beihilfevorschriften konkretisiert (st. Rspr, vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2013 - 5 C 32.12 - juris Rn. 24 f. m. w. N.). Jedoch kann sich im Ausnahmefall unmittelbar aus dem verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgegrundsatz ein Beihilfeanspruch ergeben. Dies ist nach ständiger Rechtsprechung der Fall, wenn anderenfalls dem Beamten eine auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften nicht mehr zumutbare Belastung abverlangt würde und die Ablehnung der Beihilfe die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt sicherstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 5 C 4/17 -, juris Rn. 12). Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht ist wegen des Zusammenhangs mit der sich ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentationspflicht des Dienstherrn u. a. verletzt, wenn der Beihilfeberechtigte infolge eines für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen vorgesehenen Leistungsausschlusses oder einer Leistungsbegrenzung mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation oder eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann (st. Rspr, vgl. z. B. BVerwG, Urteile vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 -, juris Rn. 36 f. sowie vom 26. April 2018 - 5 C 4/17 -, juris Rn. 12). Für Aufwendungen im Fall der stationären (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2012 - 2 C 24.10 -, juris Rn. 16, 19 und vom 26. April 2018 - 5 C 4/17 -, juris Rn. 12; Senatsurteil vom 22. November 2019 - 1 A 1271/16 -, juris Rn. 72) und häuslichen Pflege gilt nichts anderes.
Ausgehend hiervon kommt ein Rückgriff auf den allgemeinen Fürsorgeanspruch vorliegend nicht in Betracht. Die Klägerin hat einen - nach den verbindlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - aus § 6 Abs. 7 BBhV a.F. folgenden - in der Höhe noch zu bestimmenden - Anspruch auf ergänzende Beihilfe, um eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht zu vermeiden (UA, S. 11). Dieser Anspruch ist - wie dargestellt - so zu bemessen, dass eine Verletzung der Fürsorgepflicht vermieden wird. § 6 Abs. 7 BBhV a.F. stellt damit einfachrechtlich sicher, dass eine Verletzung der Fürsorgepflicht unterbleibt. Für einen unmittelbar aus der Fürsorgepflicht hergeleiteten Anspruch bleibt dann kein Raum.
Selbst bei Bejahung der Anwendbarkeit eines unmittelbar aus der Fürsorgepflicht folgenden Anspruchs, würde sich hinsichtlich der Höhe der ergänzenden Beihilfe kein über § 6 Abs. 7 BBhV a.F. hinausgehender Anspruch ergeben. Beide Ansprüche bezwecken, unbillige Härten - im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn - zu vermeiden.
5. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen, weil ihr Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist.
6. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
7. Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
8. Die Wertfestsetzung des Streitgegenstands für das Berufungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG. Die Klägerin erstrebt eine weitere Beihilfe für die ihr in Rechnung gestellten Pflegeleistungen (insg. 4.863,61 €) abzüglich bereits gewährter Beihilfe- und Pflegeversicherungsleistungen in Höhe von 1.350,00 €.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 61 ff. SGB
§ 38 BBhV
§ 39 BBhV
§ 14 SGB XI
§ 15 SGB XI
§ 68 VwGO
§ 27 BBhV
§ 1 BBhV
§ 47 BBhV
§ 78 BBG
§ 6 BBhV
§ 114 VwGO
§ 113 VwGO
§ 65 Abs. 1 Satz 2 SGB XII
§ 37 Abs. 2 Nr. 1 BBhV
§ 38 Abs. 1 BBhV
§ 38 Abs. 8 BBhV
§ 39 Abs. 2 BBhV
§ 39 Abs. 1 und Abs. 2 BBhV
§ 15 Abs. 3 SGB XI
§ 36 Abs. 3 SGB XI
§ 6 Abs. 7 BBhV
§ 47 Abs. 3 Satz 3 BBhV
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 3 VwGO
§ 126 Abs. 2 BBG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BBhV
§ 38 Abs. 1 Satz 3 BBhV
§ 38 Abs. 1 Satz 1 BBhV
§ 14 Abs. 4 SGB XI
§ 124 Absatz 1 bis 3 SGB XI
§ 36 Abs. 4 Satz 1 SGB XI
§ 39 Abs. 1 BBhV
§ 43 Abs. 2, 3 und 5 SGB XI
§ 39 Abs. 2 Nr. 1 bis Nr. 4 BBhV
§ 39 Abs. 3 BBhV
§ 47 Abs. 3 BBhV
§ 47 Abs. 6 BBhV
§ 6 Abs. 7 Satz 1 BBhV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 39 Abs. 2 und Abs. 3 BBhV
§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 BBhV
§ 47 Abs. 3 Satz 1 BBhV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 4532/14
2 C 24/10
1 A 1481/10
5 C 40/12
5 C 4/12
4 N 31/21
2 C 35/13
1 A 2795/15
1 D 1661/15
1 C 27.16
8 C 8.93
2 LB 8/20
6 A 1171/11
1 C 20/05
4 C 56/83
7 B 182/87
5 C 4/17
5 C 6/16
2 S 2327/17
5 C 32.12
5 C 9.14
2 C 24.10
1 A 1271/16