Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-13, Aktenzeichen 4 K 16/10

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Kostenersatz für Maßnahmen an den Abwasserbeseitigungsanlagen der Stadt Güstrow (Anschlussbeitragssatzung – ABS) vom 08. November 2000 i.d.F. der ersten Änderung vom 04. November 2002 und der zweiten Änderung vom 15. Februar 2010.
Der Antragsteller ist Eigentümer des im Gebiet der Stadt Güstrow gelegenen Grundstücks Flurstück ##, Flur #, Gemarkung A-Stadt. Mit Duldungsbescheid vom 27. Dezember 2004 forderte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Antragsteller auf, die Zwangsvollstreckung in das Grundstück wegen eines Anschlussbeitrages zu dulden. Die hiergegen gerichtete Klage wies das VG Schwerin mit Urteil vom 18.11.2010 (4 A 975/06) ab. Über den Antrag des Antragstellers auf Zulassung der Berufung (1 L 235/10) ist noch nicht entschieden.
Bereits am 18. Mai 2010 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Er ist der Auffassung, der Antrag sei zulässig. Er werde durch die Erhebung von Anschlussbeiträgen auf Grundlage der genannten Satzung in seinen Rechten verletzt, weil die Satzung einen Eingriff in das durch Art. 14 Grundgesetz (GG) geschützte Eigentum gestatte.
Der Antrag sei auch begründet. Die Anschlussbeitragssatzung sei bereits formell rechtswidrig, weil die Hauptsatzung der Stadt Güstrow nichtig sei. Als Folge davon verfüge der Antragsgegner nicht über wirksame Vorschriften zur Bekanntmachung von Satzungsrecht. § 1 Abs. 2 ABS definiere das Stadtgebiet anhand einer als Anlage beigefügten Karte. In dieser Karte werde das Stadtgebiet aber nicht mit hinreichender Deutlichkeit vom nicht zur Stadt Güstrow gehörenden Umland abgegrenzt.
In materiell-rechtlicher Hinsicht sei die Anschlussbeitragssatzung wegen einer fehlerhaften Regelung des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht unwirksam. Das Kommunalabgabengesetz vom 01. Juni 1993 (KAG 1993) sei ohne die erforderliche Gesetzesbegründung erlassen worden und scheide daher als Rechtsgrundlage der Anschlussbeitragssatzung von vornherein aus. Entsprechendes gelte für die KAG-Novelle 2005. Diese leide zudem daran, dass ein damals am OEufach0000000005 tätiger Richter an der Ausarbeitung der Novelle mitgewirkt habe. Darin liege eine unzulässige Verquickung von Legislative, Exekutive und Judikative. Die Anschlussbeitragssatzung könne lediglich auf das Kommunalabgabengesetz vom 11. April 1991 (KAG 1991) gestützt werden. Während aber § 8 Abs. 7 KAG 1991 vorsehe, dass die Beitragspflicht frühestens mit dem Inkrafttreten der Satzung entstehe, stelle § 7 Abs. 3 ABS auf das Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung ab. Damit werde der Entstehenszeitpunkt der Beitragspflicht und auch der Ablauf der Festsetzungsfrist unzulässig hinausgezögert. Etwas anderes ergebe sich auch dann nicht, wenn man von der Wirksamkeit des Kommunalabgabengesetzes in der Fassung der Novelle 2005 (KAG M-V) ausgehe. Zwar stelle nunmehr auch § 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V für das Entstehen der Beitragspflicht auf das Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung ab. Allerdings könne dies keine Auswirkung auf Festsetzungsfristen haben, die nach Maßgabe des KAG 1991 angelaufen und zwischenzeitlich abgelaufen seien. Auch die Beitragskalkulation sei fehlerhaft. Der Antragsgegner habe bereits im Rahmen der Kalkulation der Benutzungsgebühr Herstellungskosten berücksichtigt. Fehlerhaft sei schließlich die Fälligkeitsregelung in § 9 ABS.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Kostenersatz für Maßnahmen an den Abwasserbeseitigungsanlagen der Stadt Güstrow (Anschlussbeitragssatzung – ABS) vom 08. November 2000 i.d.F. ersten Änderung vom 04. November 2002 und der zweiten Änderung vom 15. Februar 2010 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Auffassung, der Antrag sei bereits unzulässig, da der Antragsteller die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht beachtet habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat haben bei der Entscheidung die bei der Antragsgegnerin entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
1. Über den Normenkontrollantrag wird gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss entschieden, weil der Senat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die in § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO genannten Entscheidungsformen sind gleichwertig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.09.1988 – 4 NB 15/88 – juris Rn. 2; Beschl. v. 03.04.1992 – 7 NB 1/92 – juris Rn. 3). Gründe, die eine mündliche Verhandlung erfordern könnten, sind nicht ersichtlich. Der Antragsteller tritt einer Entscheidung im Beschlusswege zwar entgegen, nennt hierfür aber keine Gründe. Insbesondere hat er sich weder weiteren Sachvortrag vorbehalten, noch einen – in der mündlichen Verhandlung zu stellenden – Beweisantrag angekündigt.
Auch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) steht der Entscheidung im Beschlusswege nicht entgegen, da abgabenrechtliche Normenkontrollverfahren keine „zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen“ i.S.d. genannten Vorschrift zum Gegenstand haben (eingehend: VGH Mannheim, Beschl. v. 07.10.2002 – 2 S 2634/01 – juris Rn. 15).
2. Der nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 Ausführungsgesetz zum Gerichtsstrukturgesetz (AGGerStrG) statthafte Normenkontrollantrag ist unzulässig, soweit er sich auf die Anschlussbeitragssatzung vom 08. November 2000, die erste Änderungssatzung vom 04. November 2002 und Art. 1 Nr. 1 zweite Variante (Herstellung) sowie Nrn 2. bis 4. der zweiten Änderungssatzung vom 15. Februar 2010 bezieht (a.). Im Übrigen, d.h. in Bezug auf Art. 1 Nr. 1 erste Variante der zweiten Änderungssatzung (Anschaffung) ist der Antrag zwar zulässig, aber unbegründet (b.).
a) Der Antrag ist entgegen § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht innerhalb der – damals noch geltenden - zwei Jahre (§ 195 Abs. 7 VwGO) nach Bekanntmachung der Anschlussbeitragssatzung vom 08. November 2000 gestellt worden und daher verfristet. Der Normenkontrollantrag ist am 18. Mai 2010 beim OEufach0000000005 eingegangen. Die Anschlussbeitragssatzung ist jedoch bereits entsprechend der Maßgabe in § 12 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt Güstrow vom 02. Juni 1999 (Hauptsatzung 1999 – HS 1999) im Güstrower Stadtanzeiger, dem amtlichen Bekanntmachungsblatt der Stadt Güstrow vom 01. Dezember 2000 bekannt gemacht worden. Damit liegt zwischen dem Zeitpunkt der Bekanntmachung der Anschlussbeitragssatzung und der Stellung des Normenkontrollantrages ein Zeitraum von fast 10 Jahren.
Dabei kann dahin stehen, ob die Hauptsatzung vom 02. Juni 1999 wirksam ist und eine taugliche Rechtsgrundlage für die Bekanntmachung des Ortsrechts der Antragsgegnerin bildet. Denn der Lauf der Frist hängt nicht davon ab, dass die Bekanntmachung nach dem Maßstab der einschlägigen Bestimmungen fehlerfrei erfolgt ist (Ziekow in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Auflage 2010, § 47 Rn. 289). Die Frage der ordnungsgemäßen Bekanntmachung betrifft die formelle Rechtmäßigkeit der Rechtsvorschrift und damit die Begründetheit des Normenkontrollantrages. Für den Lauf der im Rahmen der Zulässigkeit des Normenkontrollantrages zu prüfenden Antragsfrist ist daher der Zeitpunkt maßgebend, zu dem die Vorschrift als Rechtsnorm mit formellem Geltungsanspruch veröffentlicht worden ist (BVerwG, Beschl. v. 10.04.1996 – 4 NB 8/96 – juris Rn. 6; OVG Münster, Urt. v. 02.03.2007 – 7 D 53/06.NE – juris Rn. 18). Dies ist vorliegend der 01. Dezember 2000.
Die vorstehenden Ausführungen gelten für die erste Änderungssatzung vom 04. November 2002 entsprechend. Die Satzung ist im Güstrower Stadtanzeiger vom 01. Dezember 2002 bekannt gemacht worden. Zwischen der Bekanntmachung und der Stellung des Normenkontrollantrages liegt ein Zeitraum von mehr als sieben Jahren.
Auch in Ansehung des Art. 1 Nr. 1 zweite Variante (Herstellung) sowie Nrn. 2. bis 4. der zweiten Änderungssatzung vom 15. Februar 2010 ist der Normenkontrollantrag nicht fristgerecht gestellt worden, denn in Bezug auf die genannte Vorschrift hat die Bekanntmachung keinen erneuten Fristenlauf in Gang gesetzt. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats setzen Änderungen oder Neuregelungen der angegriffenen Rechtsvorschrift die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (nur) in Lauf, wenn mit ihnen eine neue oder zusätzliche Beschwer verbunden ist. Ein erneuter Fristenlauf beginnt dann, wenn sich aus der Neuregelung eine neue belastende Wirkung ergibt, z. B. durch das Zusammenwirken mit geänderten anderen Bestimmungen (Urt. v. 14.09.2010 – 4 K 12/07 – juris Rn. 14; vgl. auch OVG Bautzen, Urt. v. 20.08.2008 – 5 D 24/06 – juris Rn. 18). Dies trifft vorliegend nicht zu, denn bei den in Art. 1 Nr. 1 zweite Variante sowie Nrn. 2. bis 4. der zweiten Änderungssatzung enthaltenen Neuregelungen handelt es sich lediglich um redaktionelle Änderungen, die keine neue oder zusätzliche Beschwer des Antragstellers zur Folge haben.
Durch die Regelungen des Art. 1 Nr. 1 der zweiten Änderungssatzung werden die Beitragstatbestände der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V in der Fassung der KAG-Novelle 2005 angepasst. Während § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 noch die Tatbestände „Herstellung“, „Aus- und Umbau“, „Verbesserung“, „Erweiterung“ und „Erneuerung“ normierte, beschränkt sich § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V auf die Tatbestände „Anschaffung“ und „Herstellung“.
Das in Art. 1 Nr. 1 zweite Variante der zweiten Änderungssatzung normierte Merkmal „Herstellung“ entspricht dem bereits in der Ursprungsfassung der Satzung enthaltenen gleichlautenden Merkmal. Sowohl unter Geltung des § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 als auch unter Geltung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V war bzw. ist die Erhebung von Anschlussbeiträgen in der Regel nur unter dem Gesichtspunkt der Herstellung möglich. Der Anwendungsbereich der übrigen Beitragstatbestände des § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 beschränkte sich auf den Bereich des Straßenbaubeitragsrechts. Dem entspricht die Neuregelung in § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Für die Erhebung von Anschlussbeiträgen gilt: Maßgeblich ist nicht die Qualität einer bestimmten Einzelmaßnahme. Mit Blick auf das im Recht der leitungsgebundenen Einrichtungen geltende Gesamtanlagenprinzip kommt es für die Erhebung eines Herstellungsbeitrages nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V lediglich darauf an, ob sich die Einrichtung (noch) in der Herstellungsphase befindet, weil sie ihre Endausbaustufe nicht erreicht hat. Hat sie ihre Endausbaustufe dagegen erreicht, kommt eine Erneuerung i.S.d. § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V in Betracht. Innerhalb dieser beiden Phasen ist die Einordnung einer bestimmten Einzelmaßnahme entbehrlich. So ist es in Fällen, in denen die Anlage ihre Endausbaustufe noch nicht erreicht hat, ohne Belang, ob die Umgestaltung eines vorhandenen Mischwasserkanals in einen Schmutz- und einen Niederschlagswasserkanal einen „Umbau“ darstellt, ob die Anbindung eines neu entstandenen Wohngebiets eine „Erweiterung“ oder ob der Austausch einzelner Komponenten eines Klärwerks eine „Verbesserung“ darstellt. Denn bei den genannten Maßnahmen handelt sich jeweils um unselbstständige Kostenfaktoren des Merkmals „Herstellung“. Diese Betrachtungsweise entspricht der ständigen Rechtsprechung des OVG Greifwald zu § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993. So hat es zur Beitragsfähigkeit der Sanierung vorhandener Kanäle ausgeführt, sie bewirke keine belegbare Verbesserung im beitragsrechtlichen Sinne und sei damit lediglich ein unselbstständiger Kostenfaktor, der in die Beitragskalkulation einfließe und über den Herstellungsbeitrag bzw. über Kanalbenutzungsgebühren abgegolten werde (Beschl. v. 21.04.1999 – 1 M 12/99 – juris Rn. 22). In dem Beschluss vom 04. April 2001 (– 1 M 21/00 – juris Rn. 19) hat es ausgeführt, dass die Umstellung eines vorhandenen Mischwassersystems in ein Trennsystem beitragsrechtlich als erstmalige Herstellung anzusehen sei.
Art. 1 Nr. 2 der zweiten Änderungssatzung enthält hinsichtlich der Definition des Vollgeschosses statt der bisher normierten Verweisung auf die Landesbauordnung eine mit § 87 Abs. 2 LBauO M-V inhaltsgleiche Vollregelung. Eine materielle Veränderung der Rechtslage ist damit nicht eingetreten.
Die in Art. 1 Nr. 3 der zweiten Änderungssatzung enthaltene Regelung, wonach die Beitragspflicht frühestens mit dem Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung entsteht (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V), enthält ebenfalls keine neue oder zusätzliche Beschwer. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des OEufach0000000005 konnte die sachliche Beitragspflicht auch unter Geltung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG 1993 frühestens mit dem Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung entstehen (Beschl. v. 03.03.2005 – 1 L 56/04 – S. 4 ff. des Entscheidungsumdrucks, weitere Nachweise bei Aussprung in: Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, Stand 09/2012, § 9 Anm. 7.2). Entsprechendes gilt für die Entstehensregelung in § 8 Abs. 7 KAG 1991. Damit konnte eine unwirksame Satzung entgegen der Auffassung des Antragstellers den Lauf der Festsetzungsfrist nicht auslösen. Seine Ausführungen zur Umgehung abgelaufener Festsetzungsfristen können folglich auf sich beruhen.
Die Regelung in Art. 1 Nr. 4 der zweiten Änderungssatzung über die Entstehung eines Anspruchs auf Rückzahlung der Vorausleistung und seiner Verzinsung hat eine lediglich begünstigende Wirkung, so dass die Annahme eines Nachteils oder einer Beschwer von vornherein ausscheidet. Zudem entspricht sie der unmittelbar geltenden Regelung des § 7 Abs. 4 Sätze 4 und 5 KAG M-V. Ihr kommt daher eine lediglich deklaratorische Bedeutung zu.
b) In Ansehung des Art. 1 Nr. 1 erste Variante der zweiten Änderungssatzung (Anschaffung) ist der Antrag zwar zulässig. Insbesondere ist er fristgerecht gestellt worden. Mit der Bekanntmachung der genannten Vorschrift im Güstrower Stadtanzeiger, Ausgabe März 2010 wurde die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Lauf gesetzt, da mit ihr eine zusätzliche Beschwer verbunden ist. Das in § 2 Abs. 1 ABS neu eingefügte Merkmal „Anschaffung“ war in der Anschlussbeitragssatzung in der Fassung der ersten Änderungssatzung nicht enthalten. Mit dem Merkmal wird der Kreis der beitragsfähigen Maßnahmen erweitert (dazu sogleich). Damit kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Beitragsbelastung für den Antragsteller erhöht.
Dem Merkmal „Anschaffung“ kommt gegenüber dem Merkmal „Herstellung“ eine eigenständige Bedeutung zu. Zwar bildet auch der Aufwand für die Anschaffung von Ausrüstungsgegenständen eines Klärwerks oder von für den Bau einer Anlage erforderlichen Grundstücksflächen nach dem oben Gesagten lediglich einen unselbstständigen Kostenfaktor im Zuge der erstmaligen Herstellung der Gesamtanlage und wird bereits von dem Merkmal „Herstellung“ erfasst. Mit der Einfügung des Merkmals „Anschaffung“ in § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V (und § 2 Abs. 1 ABS) wird darüber hinaus aber der Aufwand für die Übernahme bereits vorhandener privater Anlagen der Wasserversorgung oder Abwasserbehandlung in die öffentliche Einrichtung beitragsfähig gemacht (Aussprung in: Aussprung/Siemers/Holz, a.a.O. Anm. 2.5.3). Bestätigt wird diese Auslegung durch die Gesetzgebungsmaterialien (RegE, LT-Drs. 4/1307, S. 45). Die dort zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen gemachten Ausführungen in Bezug auf die Anschaffung einer vorhandenen Einrichtung (Privatstraße) sind auf die Erhebung von Anschlussbeiträgen übertragbar.
Allerdings ist der Antrag insoweit unbegründet. Die Bestimmung ist ersichtlich mit höherrangigem Recht vereinbar und damit rechtmäßig. Die Einfügung des Merkmals „Anschaffung“ in § 2 Abs. 1 ABS entspricht den Maßgaben des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Zweifel an der Wirksamkeit des Kommunalabgabengesetzes und damit auch der Bestimmung des § 9 Abs. 1 KAG M-V bestehen nicht. Sie folgen weder aus dem Umstand, dass das Gesetz „nicht begründet“ ist – ein solches Begründungserfordernis besteht weder nach nationalen Recht noch nach Gemeinschaftsrecht (eingehend: VG Schwerin, Urt. v. 29.08.2011 – 8 A 384/10 – S. 14 f. des Entscheidungsumdrucks), noch aus dem Umstand, dass ein früher am OEufach0000000005 tätiger Richter an der Ausarbeitung der KAG-Novelle 2005 „mitgewirkt“ hat (Senatsurteil v. 12.10.2011 – 4 K 31/06 – juris Rn. 21).
Art. 1 Nr. 1 erste Variante der zweiten Änderungssatzung leidet schließlich auch nicht an einem formell-rechtlichen Fehler. Insbesondere ist die zweite Änderungssatzung entsprechend den Maßgaben in § 11 der Hauptsatzung der Barlachstadt A-Stadt vom 02. August 2006 (Hauptsatzung 2006 – HS 2006) ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachung ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil die Hauptsatzung ihrerseits fehlerhaft und damit nichtig wäre. Insbesondere ist das Stadtgebiet in § 1 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 HS 2006 i.Vm. der als Anlage beigefügten Karte ordnungsgemäß bezeichnet. Die Hauptsatzung 2006 weist damit den vom Antragsteller in Bezug auf die Hauptsatzung 1999 gerügten Fehler nicht auf. Da Gegenteiliges vom Antragsteller nicht geltend gemacht wird, sieht der Senat von weiteren Darlegungen ab.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) bestehen nicht. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG).
Hinweis:
Die Festsetzung des Streitwerts ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 5 und § 66 Abs. 3 Satz 3 Gerichtskostengesetz (GKG) unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 7 KAG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 8 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 9 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 87 Abs. 2 LBauO
§ 8 Abs. 7 Satz 2 KAG
§ 9 Abs. 1 KAG M-V
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 Gerichtskostengesetz
Art. 14 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 4 A 975/06
1 L 235/10
4 NB 15/88
7 NB 1/92
2 S 2634/01
4 NB 8/96
7 D 53/06
4 K 12/07
5 D 24/06
1 M 12/99
1 M 21/00
1 L 56/04
8 A 384/10
4 K 31/06