Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-09, Aktenzeichen 13 B 991/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:1109.13B991.09.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Be-schluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25. Juni 2009 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwer-deverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 100.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin vermittelte jedenfalls bis Ende 2008 über das Internet auf der Website www.U. .com Glücksspiele. Das Angebot konnte (auch) in Nordrhein-Westfalen abgerufen werden.
Daraufhin untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit Bescheid vom 12. November 2008, mit den von ihr betriebenen Internetauftritten, insbesondere mit den unter der Domain www.U. .com aufrufbaren Angeboten, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) in Nordrhein-Westfalen zu vermitteln (Ziffer 1). Diese Anordnung sei innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheids zu erfüllen (Ziffer 2). Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 wurde ein Zwangsgeld i. H. v. jeweils 100.000,- Euro angedroht (Ziffer 3).
Dagegen hat die Antragstellerin am 8. Dezember 2008 Klage erhoben (27 K 8453/08 Verwaltungsgericht Düsseldorf). Am 15. Dezember 2008 hat sie zudem um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Mit Beschluss vom 25. Juni 2009 hat das Verwaltungsgericht den Antrag (hinsichtlich der o. g. behördlichen Regelungen) abgelehnt.
Gegen diese Entscheidung hat die Antragstellerin am 9. Juli 2009 Beschwerde eingelegt.
Die Antragstellerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25. Juni 2009 teilweise zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Az.: 27 K 8453/08 Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Ziffern 1 bis 3 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 12. November 2008 anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ziffern 1 bis 3 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 12. November 2008 anzuordnen, zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die Ordnungsverfügung ist im vorgegebenen Prüfungsrahmen rechtmäßig.
Dies gilt zunächst hinsichtlich der in den Ziffern 1 und 2 des Bescheidtenors verfügten Untersagung.
Rechtsgrundlage hierfür ist § 9 Abs. 1 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlichen-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann sie insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
Vgl. Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445).
Hiervon ausgehend ist die Antragsgegnerin zum Erlass der Untersagungsverfügung berechtigt.
Die Antragsgegnerin ist für den Erlass der Anordnung örtlich und sachlich zuständig (§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetz). Der dagegen erhobene Einwand, die Behörde verbiete die Glücksspielvermittlung im Internet auch außerhalb Nordrhein-Westfalens und überschreite damit ihre Verbandskompetenz, trifft ersichtlich nicht zu. Nach dem – in Ziffer 1 des Bescheidtenors unmissverständlich formulierten – Regelungsinhalt der Verfügung wird der Antragstellerin die Glücksspielvermittlung im Internet lediglich insoweit untersagt, als das Angebot in Nordrhein-Westfalen abrufbar ist und damit in diesem Land die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet wird (vgl. § 3 Abs. 4 GlüStV). Keine Geltung beansprucht der Bescheid hingegen für die Glücksspielvermittlung außerhalb Nordrhein-Westfalens.
Die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage liegen vor. Die Antragstellerin hat unstreitig jedenfalls bis Ende 2008 unter der Domain www.U. .com in Nordrhein-Westfalen Glücksspiele i. S. v. § 3 Abs. 1 GlüStV vermittelt. Fehl geht in diesem Zusammenhang die Rüge der Antragstellerin, sie sei nicht mehr richtige Adressatin der Verfügung, weil sie die Glücksspielvermittlung zwischenzeitlich (einstweilen) eingestellt habe. Der Umstand ist – selbst wenn er zutreffen sollte – nicht entscheidungserheblich. Ob eine während des (gerichtlichen) Verfahrens erfolgte Änderung der tatsächlichen Verhältnisse, die zum Erlass des Verwaltungsakts geführt haben, zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führt, ist nach dem jeweils anzuwendenden materiellen Recht und unter Beachtung des Regelungsgehalts einschließlich der zeitlichen Dimension des Verwaltungsakts zu entscheiden. Soll eine behördliche Maßnahme das Verhalten des Betroffenen nicht nur einmalig, sondern auf Dauer steuern, wird sie nicht schon dann rechtswidrig, wenn der Betroffene ihr zwar nachgekommen ist, seine Dispositionen aber jederzeit ändern könnte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. März 1996 – 1 B 50.96 –, juris.
Eine solche jederzeitige Änderungsmöglichkeit hat das Verwaltungsgericht zu Recht bejaht. Auch im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats ist mit Blick auf das Beschwerdevorbringen davon auszugehen, dass die Antragstellerin im Falle der Aufhebung der Ordnungsverfügung oder der Aussetzung ihrer Vollziehung ihre (angeblich) eingestellte Vermittlungstätigkeit zeitnah wiederaufnehmen könnte und würde und dass die Gefahr, gegen die die Behörde eingeschritten ist, damit weiterhin besteht. Auf die Frage, ob die Antragstellerin derzeit oder in Zukunft tatsächlich als Vermittlerin von Glücksspielen tätig wird und damit gegen die Untersagungsverfügung verstößt, kommt es hingegen erst in einem etwaigen Zwangsgeldfestsetzungsverfahren an. In dessen Rahmen wird die Antragsgegnerin zu prüfen (und gegebenenfalls nachzuweisen) haben, ob die Antragstellerin selbst Glücksspiele vermittelt oder ob das jeweils in Rede stehende Angebot ausschließlich von einem Dritten zu verantworten ist.
Diese Glücksspielvermittlung ist gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten. Dieser Umstand wird auch nicht durch die einigen Glücksspielveranstaltern und -vermittlern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen in Frage gestellt, denn diese Erlaubnisse gelten in Nordrhein-Westfalen nicht. Eine Pflicht zur Anerkennung der von anderen Mitgliedsstaaten erteilten Glücksspielerlaubnisse gibt es mangels Harmonisierung des Glücksspielrechts auf Gemeinschaftsebene ebenfalls nicht.
Eingehend OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, ZfWG 2008, 122, m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, juris.
Die Untersagungsverfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005
– 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 – 13 B 1395/08 –, NJW 2008, 3656, und – 13 B 1397/08 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, juris; Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12, m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonks/Sachs, a. a. O., § 37 Rn. 27 ff., m. w. N.; Henneke, in: Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 37 Rn. 5 und 18, m. w. N.
Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, a. a. O.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, a. a. O.
Diesen Anforderungen genügt die in Ziffer 1 des Bescheidtenors verfügte Untersagung. Die Antragstellerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Antragsgegnerin verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Antragstellerin über das Internet vermittelten Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Untersagungsverfügung umfasst sind. Zudem ergibt sich aus dem Verweis auf § 3 GlüStV hinreichend deutlich, dass das Unterlassungsgebot nur für die vom Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags erfassten Glücksspiele und damit nicht auch für die bundesrechtlich geregelten Pferdewetten Geltung beansprucht. Im Übrigen ist bereits im Rahmen der Auslegung des Entscheidungsinhalts der Untersagungsverfügung dargelegt worden, dass mit ihr ersichtlich nur die Werbung für Internet-Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen verboten wird.
Die Untersagungsverfügung ist ermessensfehlerfrei erlassen worden. Die Antragsgegnerin hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Verwaltungsakt ist insbesondere verhältnismäßig.
Die Aufforderung, die Glücksspielvermittlung im Internet in Nordrhein-Westfalen zu unterlassen, ist geeignet, um den Verstoß gegen § 4 Abs. 4 GlüStV auszuräumen. Die Untersagungsverfügung ist ein taugliches Mittel zur Umsetzung des in Rede stehenden Vermittlungsverbots. Durch sie wird von der Antragstellerin nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt, denn sie kann die fraglichen Inhalte ohne Weiteres von den – von ihr zu verantwortenden – Internetseiten entfernen. Auf die von der Beschwerde ausführlich thematisierte (Nicht-)Eignung der Geolokalisation und von sonstigen Ortungsmaßnahmen kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an. Derartige Maßnahmen sind der Antragstellerin durch die hier streitige Verfügung nicht aufgegeben worden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008
– 13 B 1215/07 –, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 – 1 S 224.08 –, juris; Bay. VGH, Beschlüsse vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 –, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202, und vom 22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.
Darüber hinaus fördert die Untersagungsverfügung den mit ihr verfolgten Zweck, das fragliche (frühere) Angebot der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen nicht mehr abrufen zu können und damit dem gesetzlichen Vermittlungsverbot im Internet im konkreten Einzelfall (weiterhin) Genüge zu tun.
Die Untersagung ist auch erforderlich. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Umsetzung des Vermittlungsverbots von Glücksspielen im Internet ist nicht ersichtlich. Insbesondere der von der Beschwerde als milderes Mittel benannten Aufforderung, die Wiederaufnahme der Vermittlungstätigkeit zu untersagen, stellt im Verhältnis zur Untersagung keinen geringer belastenden Eingriff dar.
Die Maßnahme ist schließlich angemessen. Sie führt nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Das Unterlassen der fraglichen Vermittlung ist der Antragstellerin auch in Ansehung der daraus resultierenden schwerwiegenden wirtschaftlichen Auswirkungen zumutbar. Ordnungsrechtlich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin lediglich die Glücksspielvermittlung auf den (früheren, vorhandenen oder zukünftigen) Internetseiten der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen untersagt und es im Übrigen der Antragstellerin überlässt, wie sie dem Verbot nachkommt. Selbst wenn der Untersagung nur dadurch Folge geleistet werden könnte, dass das Glücksspielangebot insgesamt von den (von ihr zu verantwortenden) Websites entfernt werden müsste, wäre dies von der Antragstellerin hinzunehmen. Der Umstand, dass die Antragstellerin den gewählten Vermittlungsweg über das Internet und insbesondere die räumliche Beschränkbarkeit der fraglichen Inhalte derzeit technisch nicht oder nur mit erheblichem Kontroll- und Kostenaufwand hinreichend beherrschen können will, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 4 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen (und strafrechtlich über § 284 StGB abgesicherten) Vermittlungsverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Antragstellerin als (ehemaliger) Glücksspielvermittlerin im Internet, dass die fraglichen Inhalte jedenfalls in Nordrhein-Westfalen nicht auf von ihr zu verantwortenden Websites erreichbar sind.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 – 1 S 224.08 –, a. a. O.; so wohl auch Bay. VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 –, a. a. O.
Die von der Antragsgegnerin gesetzte Frist zur Beseitigung des gesetzeswidrigen Zustands von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides begegnet angesichts der dargestellten Gesetzeslage ebenfalls keinen Bedenken.
Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Veranstalter und Vermittler von Glücksspiel im Internet und der hierfür Werbenden ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig.
Ausführlich hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, ZfWG 2008, 251 = NVwZ 2008, 1338 = GewArch 2009, 26, m. w. N.
Das gesetzliche Verbot, Glücksspiele im Internet zu veranstalten und zu vermitteln sowie hierfür zu werben, dient legitimen Gemeinwohlzielen. Dabei ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber, wenn er zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig wird, bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum belässt, der von den Gerichten bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2008
– 1 BvR 928/08 –, a. a. O., und vom 12. Dezember 2006 – 1 BvR 2576/04 –, BVerfGE 117, 163 = NJW 2007, 979, m. w. N.
Hiervon ausgehend sind die mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz verfolgten Ziele nicht zu beanstanden. Die in Rede stehenden Regelungen dienen vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen. Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen. Insbesondere bei der Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen. Zwar haben unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Dies berührt jedoch nicht die Legitimität der vom Landesgesetzgeber verfolgten Ziele. Es ist unter Berücksichtigung des Prognose- und Bewertungsspielraums des Gesetzgebers nicht offensichtlich fehlsam anzunehmen, dass grundsätzlich jede Form des Internet-Glücksspiels tendenziell – wenn auch in teilweiser abgeschwächter Form – suchttypische Entwicklungsverläufe und Gefahren mit sich bringen kann.
Vgl. wiederum BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, a. a. O.; sowie Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261 = ZfWG 2006, 16, und Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, GewArch 2007, 242 = NVwZ-RR 2008, 1 = ZfWG 2007, 219.
Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und der Werbung hierfür (§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV) ist zur Zweckerreichung geeignet. Es fördert das gesetzgeberische Ziel, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zum Glücksspiel in einer Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes – und möglichen Verlustes – von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Durch die Beschneidung der Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels werden die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen erschwert und wird ihm der Vorgang des Spielens bewusster gemacht. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt. Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel. Folgerichtig hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise auch die Werbung für (unerlaubtes) Internet-Glücksspiel verboten.
Vgl. BVerfG Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.; siehe auch BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, und Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, jeweils a. a. O.
Die Eignung der Verbote nach § 4 Abs. 5 und § 5 Abs. 4 GlüStV wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die gesetzlichen Vorgaben angesichts der tatsächlichen Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle des Internets unter Umständen nicht in jedem Einzelfall umgesetzt werden können. Daraus kann die Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schon deshalb nicht hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Bekämpfung der Glücksspielsucht leisten können. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um dem Verbot der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV zum Durchgriff zu verhelfen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV).
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.
Die § 4 Abs. 4 und 5 Abs. 4 GlüStV sind zur Erreichung der vom Gesetzesgeber angestrebten Ziele zudem erforderlich. Auch insoweit kommt dem Gesetzgeber bei der Einschätzung ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Deshalb können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz von wichtigen Gemeinschaftsgütern für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten.
Vgl. wiederum BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, a. a. O., m. w. N.
Solche milderen Mittel sind hier nicht ersichtlich. Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und der Werbung hierfür ist erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, welche Alternativmaßnahmen in Betracht kämen, um den bereits dargestellten spezifischen Gefährdungen des Glücksspiels bei der Nutzung dieses Mediums genauso wirksam zu begegnen. Im Internet können Spielverträge bequem und rund um die Uhr von zuhause abgeschlossen werden. Die hiermit einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent, weshalb sie auch nicht durch Beschränkungen und Auflagen ausgeglichen werden können. Ebenfalls nicht anderweitig zu lösen sind die spezifischen Gefährdungen jugendlicher Spieler.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008
– 1 BvR 928/08 –, a. a. O., m. w. N.
Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigen Gründen führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Sowohl das in § 4 Abs. 4 GlüStV verankerte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot für Glücksspiele im Internet als auch das in § 5 Abs. 4 GlüStV verankerte Werbeverbot sind angesichts des erheblichen Gefährdungspotenzials von Glücksspielen über das hier fragliche Medium nicht unangemessen. Wie bereits im Zusammenhang mit der Geeignetheit ausgeführt, können die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient der Ausschluss einer solchen Möglichkeit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von überragendem Rang, der auch einen derart schwerwiegenden Eingriff wie den vorliegenden zu rechtfertigen vermag. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass das Verbot des Veranstaltens, Vermittelns und Werbens für Internetglücksspiel nicht konsequent an den mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Zielen ausgerichtet sein könnte, bestehen nach Auffassung des Senats nicht.
Für eine Verletzung sonstiger Verfassungsrechte der Antragstellerin ist nichts ersichtlich.
Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) ist auch gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen den hier in Rede stehenden freien Dienstleistungsverkehr (Art. 49 EG) liegt nicht vor.
Dabei kann zu Gunsten der Antragstellerin unterstellt werden, dass durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür der freie Dienstleistungsverkehr beschränkt wird.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 – (Gambelli), Slg. 2003 I – 13031, vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), Slg. 2007 I – 1891, und vom 8. September 2009
– Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), ZfWG 2009, 304.
Diese (unterstellte) Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
Das Verbot dient zunächst zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), und vom 8. September 2009 – Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O.
Die Beschränkungen der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV sind gemeinschaftsrechtlich verhältnismäßig. Dabei ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedsstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedsstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedsstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedsstaates verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Der Sache nach ist den Mitgliedsstaaten (und den in ihm zuständigen Stellen) damit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 – (Gambelli), vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), und vom 8. September 2009
– Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O. und m. w. N.
Gemessen hieran sind die hier in Rede stehenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags nicht zu beanstanden.
Sie sind zunächst geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen. Eine nationale Regelung ist geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.
Diese Anforderungen werden durch die in Rede stehenden Regelungen erfüllt. Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet und die Werbung hierfür gilt für sämtliche unter den Glücksspielstaatsvertrag fallende Glücksspiele und damit auch für die dem Staatsmonopol bzw. Erlaubnisvorbehalt unterliegenden Glücksspiele. Die Regelung ist demnach konsequent und in sich widerspruchsfrei an der Spielsucht- und Betrugsbekämpfung durch Internet-Glücksspiel ausgerichtet. Die Verbote gemäß § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV gelten zwar nicht für das Veranstalten, Vermitteln und Werben für Pferdewetten, die weiterhin (auch) über das Internet angeboten werden können. Dies führt indessen nicht zur Gemeinschaftswidrigkeit der hier in Rede stehenden Regelungen. Aus dem weiten Beurteilungsspielraum der Mitgliedsstaaten folgt – auch und gerade in einem föderalen System wie dem der Bundesrepublik – eine Berechtigung zu sektoralen Unterscheidungen zwischen den einzelnen Glücksspielbereichen. Eine solche Differenzierung setzt nach der Rechtsprechung des Senats gemeinschaftsrechtlich lediglich voraus, dass die einzelnen sektorspezifischen Regelungen der vorgegebenen Zielsetzung entsprechen, jede Regelung für sich betrachtet geeignet und erforderlich ist und die sektorspezifischen Regelungen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis stehen.
– 13 B 1215/07 –, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4. Dezember 2008 – 1 S 99.08 –, juris, und vom 8. April 2009 – 1 S 212.08 –, juris.
In Anwendung dieser Maßstäbe ist es nicht zu beanstanden, wenn der Bundesgesetzgeber im Rahmen des (auch) ihm einzuräumenden Beurteilungsspielraums das von Pferdewetten in qualitativer und quantitativer Hinsicht ausgehende Gefährdungspotential durch die im Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 335, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl. I S. 2407) vorgesehenen Regelungs- und Schutzinstrumentarien auch heute noch als hinreichend beherrschbar ansieht und das erforderliche Schutzniveau sektorspezifisch anders bestimmt, als es die Länder in den von ihnen zu verantwortenden Glücksspielbereichen tun.
– 13 B 1215/07 –, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 – 1 S 224.08 –, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009
– 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.
Die Regelung ist auch erforderlich im gemeinschaftsrechtlichen Sinne. Angesichts der mit dem Glücksspiel über das Internet einhergehenden Sucht- und Kriminalitätsgefahren und der konsequenten Ausrichtung des vom Land Nordrhein-Westfalen zu verantwortenden Glücksspielrechts an der Bekämpfung dieser Risiken ist es nicht zu beanstanden, wenn das Land im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz und des ihm einzuräumenden Bewertungsspielraums die Glücksspielmöglichkeit über das Internet und die Werbung hierfür generell verbietet. Eine gleich geeignete, die Glücksspieldienstleister aber weniger belastende Reglung ist nicht ersichtlich.
Die Regelung ist zudem nicht diskriminierend. Das Verbot, Glücksspiel im Internet zu veranstalten und zu vermitteln sowie hierfür im Internet zu werben, gilt unterschiedslos sowohl für in Deutschland als auch für in anderen Mitgliedsstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009
Die Antragstellerin hat ferner nicht substantiiert dargelegt, dass die in Rede stehenden Bestimmungen mit dem sonstigen Gemeinschaftsrecht unvereinbar sein könnten.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich des angedrohten Zwangsgelds hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Zwangsgeldandrohung, die ihre Grundlage in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW findet, dürfte weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden sein. Die hierauf bezogenen Bedenken der Beschwerde teilt der Senat mit Blick auf das erhebliche wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der Fortführung oder Wiederaufnahme der Vermittlungstätigkeit nicht.
Angesichts der nach alledem bereits im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes feststellbaren Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung ist deren sofortige Vollziehung (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV, § 8 Satz 1 AG VwGO NRW) zur effektiven Wahrung der gesetzlichen Bestimmungen auch in Ansehung der erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen des Verbots für die Antragstellerin vorläufig zumutbar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 – 1 BvR 2410/08 –, ZfWG 2009, 99 = NVwZ 2009, 1221; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4. Dezember 2008 – 1 S 99.08 –, a. a. O., und vom 8. April 2009 – 1 S 212.08 –, a. a. O.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV
§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV
§ 3 GlüStV
§ 284 StGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 8 Satz 1 AG VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetz
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 EG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 335
BVerwGE 123, 261
NJW 2008, 3656
NVwZ-RR 2009, 202
NVwZ 2008, 1338
BVerfGE 117, 163
NJW 2007, 979
BVerfGE 115, 276
NJW 2006, 1261
NVwZ-RR 2008, 1
NVwZ 2009, 1221
27 K 8453/08
1 B 50.96
13 B 1215/07
10 CS 09.11
4 C 41.87
4 C 18.03
13 B 1395/08
13 B 1397/08
13 B 894/09
1 S 224.08
10 CS 08.23
1 BvR 928/08
1 BvR 2576/04
1 BvR 1054/01
1 BvR 2228/02
1 S 99.08
1 S 212.08
1 BvR 2410/08