Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-27, Aktenzeichen 3 K 1967/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2009:0827.3K1967.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen Bauordnungsverfügungen, die es ihnen verbieten, ein im Gewerbegebiet angemietetes Einfamilienhaus zu Wohnzwecken zu nutzen.
Eigentümer und Vermieter des Wohnhauses ist der Bauunternehmer I. T. . Auf seinem Hausgrundstück, Gemarkung V. , Flur 7, Flurstück 63 (P. -I1. - Straße 13) befindet sich in ca. 4 m Abstand vom Wohnhaus auch die Lagerhalle des Betriebs. Die Bauunternehmung T. besitzt fünf Mitarbeiter und arbeitet durchschnittlich an parallel 2 bis 3 Baustellen.
Der einschlägige Bebauungsplan der Stadt I2. (Nr. 20 b) setzt das Haus- und Lagerhallengrundstück als Gewerbegebiet fest.
Mit Baugenehmigung vom 29. Dezember 1980 genehmigte der damalige Oberkreisdirektor des Kreises I2. Herrn I. T. die Errichtung einer Lagerhalle (20 x 30 m) auf dem streitbefangenen Grundstück. In der Betriebsbeschreibung heißt es, dass diese Halle als Lagerhalle für Baugerüste, Baumaschinen und Schalmaterial bzw. der darin enthaltene Lagerraum (2,36 x 4 m) als Magazin für Werkzeuge und Kleinteile dienen soll.
Am 22. März 1982 zeigte der Bauunternehmer I. T. beim Bauordnungsamt des Beklagten den geplanten Neubau eines Einfamilienhauses auf dem Lagerhallengrundstück an. In den Bauvorlagen heißt es unter der Rubrik Bauwerk: "Wohnhausanbau an eine Lagerhalle für den Lagermeister."
Bei der Vorprüfung des Bauvorhabens vermerkte der zuständige Mitarbeiter des Bauordnungsamtes am 29. März 1982, dass eine Befreiung von den zwingenden Festsetzungen des Bebauungsplanes dann möglich sei, wenn der Charakter des Vorhabens als Betriebswohnung durch Baulast gesichert werde.
Mit Schreiben vom 1. April 1982 teilte der Beklagte mit, dass die vorläufige Prüfung der Bauanzeige ergeben habe, dass über die Zulässigkeit des Vorhabens nicht innerhalb der gemäß § 89 Abs. 3 BauO NRW 1970 vorgesehenen Monatsfrist entschieden werden könne. Die Frist müsse daher bis zum 1. Juli 1982 verlängert werden.
Am 30. April 1982 übernahm der Bauunternehmer I. T. als Eigentümer des Vorhabengrundstücks eine Baulast, wonach die Nutzung des auf dem Grundstück geplanten Wohngebäudes nur für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter des auf dem Grundstück vorhandenen Gewerbebetriebs zulässig sei. Mit bauaufsichtsrechtlichem Zustimmungsbescheid vom 6. Mai 1982 stimmte der Beklagte dem Wohnbauvorhaben zu. In der Betreffzeile des Bescheides heißt es: "Bauvorhaben: Neubau eines Betriebswohnhauses (...)".
Im Jahr 2008 hielt der Beklagte in einem Aktenvermerk vom 3. Juni 2008 fest, dass die Kläger die Betriebswohnung des Bauunternehmers I. T. angemietet hätten und unberechtigterweise zu rein privaten Wohnzwecken nutzten.
Mit Schreiben vom 1. Juli 2008 hörte der Beklagte die Kläger zum beabsichtigten Erlass eines zwangsgeldbewehrten Nutzungsverbots an und gab Gelegenheit zur Stellungnahme bis 31. Juli 2008.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 28. Juli 2008 machten die Kläger eine betriebliche Nutzung des angemieteten Wohnhauses geltend und überreichten dazu einen zwischen der Klägerin zu 2) als Arbeitnehmerin und dem Bauunternehmer I. T. als Arbeitgeber geschlossenen Arbeitsvertrag vom 22. Juli 2008. Dort heißt es u.a.:
"Präambel
(...)
Gemäß der bestehenden Baulast ist die Bewohnung des auf dem Grundstück P. -I1. - Straße 13, I2. , gelegenen Wohnhauses nur Aufsichts- und Bereitschaftspersonen, dem Betriebsinhaber selbst oder einem Betriebsleiter gestattet. Der Mitarbeiter ist bereit, die Aufgaben einer Aufsichts- und Bereitschaftsperson zu übernehmen.
§ 1 Position/ Aufgabenbereich
Der Mitarbeiter wird vom Arbeitgeber als Aufsichts- und Bereitschaftsperson eingestellt. Zu seinen Aufgabengebieten gehören insbesondere folgende Tätigkeiten:
- Warenannahme während und außerhalb der Betriebszeiten
- Aufsicht über das Betriebsgrundstück während und außerhalb der Betriebszeiten
Zugangskontrolle während und außerhalb der Betriebszeiten
§ 2 Vertragsdauer
Das Arbeitsverhältnis beginnt am 22. Juli 2008. (...)
§ 5 Vergütung
Der Mitarbeiter erhält als Vergütung für seine Tätigkeit ein monatliches Bruttogehalt von EUR 200,-- (...)."
Mit sechs gleichlautenden Ordnungsverfügungen vom 26. August 2008 gab der Beklagte dem jeweiligen Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes von 1.000,-- EUR auf, spätestens bis zum 30. November 2008 die Nutzung des angemieteten Betriebswohnhauses zu privaten Wohnzwecken zu unterlassen.
Zur Begründung führte er zusammenfassend aus, das Betriebswohnhaus der Bauunternehmung T. werde von den Klägern ohne den erforderlichen Bezug zum Gewerbebetrieb genutzt und diene damit unzulässigerweise rein privaten Wohnzwecken. Ohne die erforderliche Baugenehmigung sei die private Wohnnutzung formell illegal und damit von den Klägern zu unterlassen.
Die Kläger haben am 26. September 2008 Klage erhoben und am 3. November 2008 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Zur Begründung verweisen sie darauf, dass die Klägerin zu 2) als Lagermeisterin im Betrieb der Bauunternehmung T. tätig sei und führen ergänzend aus: Die ausgeübte Wohnnutzung sei von der Bestandskraftwirkung des auf § 89 BauO NRW 1970 gestützten Zustimmungsbescheides vom 6. Mai 1982 abgedeckt und damit bestandsgeschützt. Nach Maßgabe des damaligen Bauanzeigeverfahrens komme den Bauvorlagen das maßgebliche Gewicht bei der Bestimmung des zugelassenen Vorhabens zu. Der Bauvorlageberechtigte habe das Vorhaben unmissverständlich als "Wohnhausanbau (...) für den Lagermeister" bezeichnet. Mit diesem Inhalt sei der Zustimmungsbescheid in materielle Bestandskraft erwachsen. Dem Beklagten sei es verboten, vom Zustimmungsbescheid abzuweichen. Zwar komme dem Zustimmungsbescheid regelmäßig keine Bindungswirkung dergestalt zu, dass er über die bloße Baufreigabe hinaus auch die Vereinbarkeit mit den zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften selbst positiv feststelle. Gleichwohl sei vorliegend ein atypischer Fall gegeben, da der Wortlaut des Bescheides sinngemäß die Feststellung enthalte, dass die Errichtung des angezeigten Wohnhauses für den Lagermeister mit der einschlägigen Vorschrift des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1977 übereinstimme. Die von der Klägerin zu 2) tatsächlich ausgeübte Tätigkeit entspreche der Tätigkeit, die durch einen Lagermeister ausgeübt werde. Dies gelte jedenfalls dann, wenn man berücksichtige, dass diese Tätigkeiten in einem kleinen Familienbetrieb anfielen. Die Lagermeistertätigkeit beginne im Frühjahr und Sommer gegen 6:15 Uhr und im Herbst und Winter gegen 7:00 Uhr, und zwar in der Lagerhalle. Die Klägerin zu 2) spreche sich zu den genannten Zeiten mit Herrn S. T. ab. Dabei werde erörtert, ob und welche Waren an diesem Tag angeliefert und wo diese ggfls. gelagert werden sollen. Man habe die Lieferanten darüber informiert, dass die Klägerin zu 2) die kompetente Ansprechpartnerin der Bauunternehmung für die Warenannahme sei. Letztlich sei die baurechtliche Bewertung der Tätigkeit allein am konkreten Gewerbebetrieb auszurichten. Habe die beklagte Bauaufsichtsbehörde die Zustimmung für das Vorhaben "Wohnhaus für einen Lagermeister" einmal erteilt, sei sie daran rechtlich gebunden. Mit dem Einschreiten gegen die demnach zulässige Wohnnutzung handele der Beklagte widersprüchlich und verstoße gegen die Grundsätze von Treu und Glauben.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 26. August 2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide.
Die Kammer hat mit Zwischenentscheidung vom 15. Dezember 2008 - 3 L 480 /08 - die Vollstreckung aus den Ordnungsverfügungen vor Abschluss des erstinstanzlichen Eilverfahrens untersagt und mit Beschluss vom 9. Februar 2009 - 3 L 480 /08 - die Aussetzungsanträge der Kläger abgelehnt. Auf die dagegen erhobene Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 12. Juni 2009 - 7 B 302/09 - die aufschiebende Wirkung der Klagen wiederhergestellt bzw. angeordnet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Bauakten des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 26. August 2008 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Das darin enthaltene Verbot, die Nutzung des Wohnhauses auf dem Grundstück Gemarkung V. , Flur 7, Flurstück 63 (I2. , P. -I1. -Straße 13) zu privaten Wohnzwecken zu unterlassen, erweist sich als rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für das Nutzungsverbot ist § 61 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Danach kann die zuständige Bauaufsichtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage untersagen, wenn dafür die erforderliche baurechtliche Genehmigung fehlt (sog. formelle Illegalität).
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 2. Oktober 1987 - 11 B 1594/87 -, Baurechtssammlung (BRS) 47 Nr. 197, und vom 6. Januar 2003 - 7 B 2553/02 -.
So liegt der Fall hier. Den Klägern fehlt die nach §§ 63, 75 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung. Ohne diese ist das private Wohnen auf dem im Gewerbegebiet gelegenen Betriebsgrundstück der Bauunternehmung T. formell illegal. Baurechtskonform wäre ein Wohnen im Rahmen der vom Beklagten für das angemietete Einfamilienhaus zugelassenen betriebsbezogenen Nutzung. Indes üben die Kläger eine derartige Nutzung nicht aus. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Zur Errichtung des in Rede stehenden Einfamilienhauses ist im Jahr 1982 ein Bauanzeigeverfahren auf der Grundlage des § 89 BauO NRW 1970 durchgeführt worden.
Vgl. zum damaligen Bauanzeigeverfahren: Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 1970, GV NRW 1970, 96, vor Erlass des hier streitbefangenen Zustimmungsbescheides vom 6. Mai 1982 zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 1979, GV NRW 1979, 122 in Verbindung mit der Verordnung über anzeigebedürftige Vorhaben nach der Landesbauordnung vom 20. September 1978; GV NRW 1978, 534 (Bauanzeigeverordnung).
Das nach § 89 BauO NRW 1970 vorgesehene Anzeigeverfahren beinhaltete eine vollständige bauaufsichtliche Überprüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften und führte nach Ablauf der Monatsfrist des § 89 Abs. 3 BauO NW 1970 ("fingierte Bauerlaubnis") oder - wie hier - bei förmlicher nachträglicher Zustimmung zur formellen Legalisierung des Vorhabens.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2005 - 10 B 1668/05.NE - juris; Urteil vom 19. Dezember 1968 - X A 820/67 -, BRS 20 Nr. 154, Beschluss vom 13. August 2004 - 7 B 1121/04 - .
Dies hat zur Folge, dass im Umfang der Zulassung bzw. Bauanzeige die Legalität des Vorhabens nicht in Frage steht, solange die erteilte Zustimmung nicht aufgehoben oder eine förmliche Untersagung des anzeigepflichtigen Vorhabens nicht erfolgt ist.
Vor diesem Hintergrund ist für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Nutzungsverbots maßgeblich, welches das seinerzeit angezeigte Vorhaben gewesen ist. Allerdings kann die Kammer den genauen Inhalt des Vorhabens als entscheidungsunerheblich offen lassen, da keine der nach dem Inhalt der Bauakten möglichen Varianten ("Betriebswohnhaus" und/oder "Wohnhaus für den Lagermeister") die beanstandete Wohnnutzung abdeckt.
Geht man einmal zu Gunsten der Kläger davon aus, das betreffende Einfamilienhaus sei in Anlehnung an die vom damaligen Architekten in den Bauvorlagen gewählte Bezeichnung des Bauwerks als "Wohnhausanbau an eine Lagerhalle für den Lagermeister" rechtswirksam angezeigt und damit zugelassen worden, setzt ein legales Wohnen der Kläger voraus, dass die Klägerin zu 2) - wie von ihr anwaltlich geltend gemacht - als Lagermeisterin angesehen werden kann.
An dieser zentralen Voraussetzung fehlt es. Die Klägerin zu 2) kann nicht als Lagermeisterin im Sinne der baurechtlichen Zulassung angesehen werden. Die bereits im Eilverfahren dazu geäußerten Zweifel haben sich im Hauptsacheverfahren verdichtet. Auf der Grundlage der in der mündlichen Verhandlung durchgeführten informatorischen Anhörung des Ausbildungsberaters Q. -D. von der Industrie- und Handelskammer B. ist von Folgendem auszugehen:
Lagermeister sind nach landläufiger Bezeichnung solche Arbeitnehmer, denen die Aufgabe der Lagerlogistik und der Personalplanung im Lagerbereich übertragen ist. Zu den typischen Tätigkeitsbereichen der Lagerlogistik gehören der Wareneingang und die Einlagerung, nicht aber zwangsläufig das Bestellen von Waren. Ferner bilden die Kommissionierung von Gütern sowie deren Versand und Verladung wichtige Tätigkeitsmerkmale. Je nach Größe und Art des Betriebes besteht die Aufgabe des Lagermeisters darin, die Prozesse zwischen Wareneingang und Versand zu optimieren. Anders als zum (hier maßgeblichen) Zeitpunkt der baurechtlichen Zulassung zu Beginn der 80er Jahre ist der "Meister für Lagerwirtschaft" heute ein Fortbildungsberuf, der eine 8-jährige praktische Berufserfahrung oder eine entsprechende Ausbildung als Fachkraft für Lagerlogistik voraussetzt.
Vgl. dazu die Verordnung über die Prüfung zum anerkannten Abschluss Geprüfter Meister/Geprüfte Meisterin für Lagerwirtschaft, BGBl. 1991 I S. 2020 und BGBl. 1999 I S. 711.
Bei kleineren Unternehmen mit der - hier in Rede stehenden - Größenordnung von fünf Mitarbeitern ist das Vorhandensein eines eigenen Lagermeisters eher unüblich, weil die anfallenden Lageraufgaben typischerweise von den Mitarbeitern in Eigenregie (mit-)übernommen werden. Hingegen ist bei größeren Unternehmen, die über eine Mitarbeiterzahl in der Größenordnung von 100 Mitarbeitern verfügen, davon auszugehen, dass diese eigens einen Lagermeister beschäftigen. Bei der Tätigkeit als Lagermeister kann der Jahresverdienst je nach Größe und Art des Betriebes zwischen 20.000,-- EUR bis zu 70.000,-- EUR liegen. Tariflich vorgesehen (für eine ausgebildete Kraft) ist ein Stundenlohn von 13,-- EUR bis 15,-- EUR.
Von diesem typischen Erscheinungsbild der Tätigkeit eines Lagermeisters weicht die geltend gemachte Tätigkeit der Klägerin für die Bauunternehmung T. in einem Maße ab, dass diese nicht als Tätigkeit einer Lagermeisterin eingeordnet werden kann. Das wird augenfällig, wenn man die Eckdaten ihres Arbeitsvertrages in den Blick nimmt. Zunächst sucht man in diesem erst im Verlauf des bauaufsichtlichen Verfahrens schriftlich fixierten Vertrag die Bezeichnung "Lagermeisterin" vergeblich. Vielmehr wird die Klägerin zu 2) ausdrücklich und unter Bezugnahme auf den Inhalt der für das Hausgrundstück übernommen Baulast als "Aufsichts- und Bereitschaftsperson" eingestellt, vgl. dazu die Präambel bzw. § 1 des Arbeitsvertrages.
Zwar gehören die im Arbeitsvertrag beschriebenen Tätigkeitsbereiche, insbesondere die Warenannahme, zu den typischen Aufgaben eines Lagermeisters. Allerdings machen die dafür vereinbarte Vergütung von nur 200,-- EUR im Monat (§ 5 des Arbeitsvertrages) und die Arbeitszeit von lediglich 20 Stunden monatlich hinreichend deutlich, dass es sich insoweit lediglich um eine geringfügige Beschäftigung ("Minijob") handelt, die als eine untergeordnete Hilfstätigkeit erscheint und damit nicht an eine höherwertige Lagermeistertätigkeit heranreicht.
Die von Herrn S. T. von der Bauunternehmung T. bei seiner informatorischen Anhörung in der mündlichen Verhandlung gegebene Schilderung der Betriebsabläufe steht dazu nicht im Widerspruch: Danach erleichtere die allseits hochgeschätzte Tätigkeit der Klägerin zu 2) die Betriebsabläufe immens. Allerdings gelte dies nicht nur für die Warenannahme (z.B. bei Verbrauchsgütern) und das Unterbringen der Güter im Lager, sondern auch bei der Herstellung eines ordnungsgemäßen Allgemeinzustandes des Betriebsgrundstücks. Beispielsweise werde die so genannte "Frühstücksbude" von der Klägerin zu 2) in einem ordnungsgemäßen Zustand erhalten. Manchmal werde er von der Klägerin zu 2) auch dadurch überrascht, dass diese sogar zweimal am Tag in der Lagerhalle gewesen sei bzw. ihre Aufsichtsrunde absolviert habe. Es sei auch schon einmal vorgekommen, dass die Klägerin zu 2) von sich aus den in der Lagerhalle abgestellten Fiat-Kleintransporter des Typs Ducato einer Wagenwäsche unterzogen habe.
Schließlich vermögen die in der mündlichen Verhandlung seitens der Klägerin zu 2) vorgelegten aktuellen Lieferscheine die Annahme einer (höherwertigen) Lagermeistertätigkeit nicht zu rechtfertigen. Aus den Lieferscheinen ergibt sich u.a., dass die Klägerin zu 2) für ihren Arbeitgeber im Juni 2009 viermal, im Juli 2009 sechsmal und August 2009 fünfmal diverse Waren angenommen und deren ordnungsgemäßen Erhalt durch ihre Unterschrift bestätigt hat. Auch insoweit drängt sich der Eindruck einer bloßen Hilfstätigkeit auf.
Kann die Klägerin zu 2) demnach nicht schon als Lagermeisterin im Sinne der bauaufsichtsrechtlichen Zulassung angesehen werden, ist damit gleichwohl noch keine abschließende Aussage über die formelle Illegalität der beanstandeten Wohnnutzung getroffen.
Ohne dass dies letztlich geklärt werden müsste, spricht nämlich Überwiegendes dafür, dass der Beklagte das betreffende Einfamilienhaus als "Betriebswohnhaus" zugelassen hat. Dieser Zulassungsinhalt entspricht der Baulast, die der Grundstückseigentümer und Bauunternehmer T. auf Anforderung der Bauaufsichtsbehörde im Rahmen des (dazu eigens verlängerten) Bauanzeigeverfahrens übernommenen hat. Schließlich hebt die Betreffzeile des baurechtlichen Zustimmungsbescheides vom 6. Mai 1982 genau diesen Inhalt deutlich hervor.
Die vom Oberverwaltungsgericht NRW im Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 12. Juni 2009 - 7 B 302/09 - auf Seite 3/4 des Beschlussabdrucks aufgeworfene Frage nach dem genauen Regelungsgehalt des streitbefangenen Zustimmungsbescheides beantwortet die Kammer dahin, dass dieser sich nicht auf die bloße Baufreigabe beschränkt, sondern eine der Baugenehmigung vergleichbare Legalisierungswirkung besitzt.
So enthält der Zustimmungsbescheid die dafür typische Textpassage zur Rechtskonformität des Vorhabens ("Gegen die Ausführung bestehen keine öffentlich- rechtlichen Bedenken."). Auf Seite 2 oben spricht der Bescheid von den durch ihn "genehmigten" Bauvorlagen. Schließlich trifft der Zustimmungsbescheid auch solche Anordnungen (vgl. § 89 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW 1970), die nach Art einer von den Bauvorlagen abweichenden Baugenehmigungserteilung das vom Bauherren beabsichtigte Vorhaben nicht unwesentlich modifizieren (hier: Herausnahme des Treppenhaus hinter der Grenzgarage durch Grüneintrag).
Im Übrigen läuft es den Grundsätzen des Bauanzeigeverfahrens nach der BauO NRW 1970 nicht zuwider, wenn der hier ergangene Zustimmungsbescheid als baugenehmigungsähnlich eingestuft wird.
Nach § 89 BauO NRW 1970 zielt eine Bauanzeige darauf ab, der Baugenehmigungsbehörde vor der Ausführung des anzeigepflichtigen Vorhabens die Prüfung zu ermöglichen, ob das Vorhaben mit dem geltenden Recht übereinstimmt. Dieser Zweck des Bauanzeigeverfahrens zeigt sich darin, dass der Bauherr mit den Bauarbeiten nicht schon "gleichzeitig" mit der Bauanzeige beginnen darf, sondern zunächst warten muss, bis die (hier in § 89 Abs. 3 BauO NRW 1970 vorgeschriebene Monats-) Frist nach Erstattung der Bauanzeige verstrichen ist. Diese verfahrensrechtliche Vorschrift steht im Zusammenhang mit der Regelung, nach der auch die anzeigepflichtigen Vorhaben das materielle Bau- und Bodenrecht einhalten müssen. Hat die Baugenehmigungsbehörde das angezeigte Vorhaben nicht beanstandet, so darf es ausgeführt werden. Hält sie es dagegen für rechtswidrig, so muss sie seine Ausführung vor Ablauf der Frist untersagen, vgl. § 89 Abs. 2 BauO NRW 1970. Wenn das Vorhaben nicht fristgerecht untersagt worden ist, öffnet sich mithin nach Fristablauf automatisch die formelle Schranke, die bis dahin den Bauherrn an der Ausführung seines Vorhabens gehindert hat. Da ihm die Baugenehmigungsbehörde den Eingang der Bauanzeige zu bestätigen hat, kann er trotz des Schweigens der Behörde feststellen, von welchem Zeitpunkt an er sein Vorhaben verwirklichen darf.
Die Bauanzeige besitzt nach diesem Verfahren im Grunde die gleiche Funktion wie ein Bauantrag. Auch bei der Bauanzeige entscheidet die Behörde durch ein bestimmtes Verhalten darüber, ob das Vorhaben ausgeführt werden darf oder nicht. Dieses Verhalten äußert sich dadurch, dass die Baugenehmigungsbehörde entweder das Vorhaben untersagt oder die Frist, innerhalb deren sie es versagen kann, stillschweigend verstreichen lässt oder vor Ablauf der Frist dem früheren Baubeginn zustimmt. Ob man das Anzeigeverfahren regelmäßig als vereinfachtes Genehmigungsverfahren bezeichnen und hieraus folgern kann, dass eine "bauaufsichtliche Genehmigung" auch für ein anzeigepflichtiges Vorhaben erteilt werde, mag dahingestellt bleiben.
Vgl. zu den vorstehenden Ausführungen: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 12. November 1964 - I C 58. 64 -, BVerwGE 20, 12.
Jedenfalls begegnet es danach keinen Bedenken, einem - wie hier - auf der Grundlage des § 89 BauO NRW 1970 erlassenen Zustimmungsbescheid nach Maßgabe seines konkreten Inhalts eine Regelungswirkung zuzusprechen, die derjenigen einer Baugenehmigung gleichkommt.
Dies vorausgeschickt ist die Abgrenzung von (formell illegaler) privater Wohnnutzung einerseits und (im "Betriebswohnhaus" zugelassener) betrieblich bedingter Wohnnutzung andererseits durch die Beantwortung der Frage vorzunehmen, ob die Klägerin zu 2) als Arbeitnehmerin der Bauunternehmung T. zum baurechtlich privilegierten Kreis der Aufsichts- und Bereitschaftspersonen gehört.
Der Beklagte hat diese Frage zu Recht verneint.
Nach der einschlägigen Vorschrift in § 8 Abs. 3 Nr. 1 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) 1977 können in einem - wie hier durch Bebauungsplan festgesetzten - Gewerbegebiet folgende Vorhaben ausnahmsweise zugelassen werden: Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter.
Hierfür ist neben der räumlichen Zuordnung des Wohnhauses zur Betriebsstätte auch und gerade deren funktionale Zuordnung erforderlich. Diese besteht, soweit es sich um eine Wohnnutzung für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen handelt, wenn diese Personen wegen der Art des Betriebes oder zur Wartung von Betriebseinrichtungen oder aus Sicherheitsgründen, ständig erreichbar sein müssen und deswegen das Wohnen solcher Personen nahe dem Betrieb erforderlich ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. März 1984 - 4 C 50.80 - NVwZ 1984, 511 und Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 1. September 1994 - 5 S 891/94 - juris.
Im vorliegenden Fall handelt sich um die Lagerhalle einer handwerksmäßig geführten Bauunternehmung mit fünf Mitarbeitern. Besonderheiten, die eine ständige Erreichbarkeit von Aufsichts- und Bereitschaftspersonen an der Lagerhalle erforderlich machen könnten, sind nicht ansatzweise ersichtlich. Dass die Tätigkeit der Klägerin zu 2) durch die von ihr erledigten Aufgaben (Besprechungsteilnahme, Warenannahme, Lagerung, Kehren, Schneeräumen, Kontrollgänge, Sauberhalten der Anlage) eine wertvolle Hilfe für den Betrieb darstellt, soll dabei nicht in Abrede gestellt werden. Indes kommt es darauf nicht an. Für das Vorliegen dieses Ausnahmetatbestands reicht es nämlich nicht aus, dass die in Rede stehenden Hilfstätigkeiten in und außerhalb der Lagerhalle und damit auf dem Grundstück der Bauunternehmung ausgeführt werden. Damit wird nämlich lediglich die "Grundstücksbezogenheit" der Mithilfe im Betrieb belegt, die mehr oder weniger jeder Mitarbeiter der Bauunternehmung für sich in Anspruch nehmen kann und damit keine besondere Privilegierung rechtfertigt.
Bei den vorgetragenen Hilfsdiensten fehlt es damit an der speziellen Betriebsbezogenheit im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Es bestehen keine spezifisch betrieblichen Gründe, die ein Wohnen der Klägerin zu 2) nahe an der betreffenden Lagerhalle erfordern.
Dieser Eindruck wird bestärkt, wenn man berücksichtigt, dass der Betrieb in den Jahren vor dem Einzug der Klägerin zu 2) offenbar auch ohne die ständige Präsenz einer Hilfskraft ausgekommen ist. Dass sich die Betriebsabläufe mit dem Einzug der Kläger maßgeblich geändert hätten, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Zur Vermeidung von Missverständnissen weist die Kammer abschließend darauf hin, dass die (strengen) Voraussetzungen zur Bejahung einer Betriebsbezogenheit des Wohnens, welche § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1977 für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen aufstellt, für Betriebsleiter und Betriebsinhaber gelockert sind.
So können für Betriebsleiter und Betriebsinhaber wegen ihrer engen Bindung an den Betrieb Wohnungen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück auch dann zulässig sein, wenn der Betrieb ihre ständige Einsatzbereitschaft nicht zwingend erfordert. Insoweit reicht es aus, wenn ihr Wohnen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück mit Rücksicht auf Art und Größe des Betriebs aus betrieblichen Gründen "objektiv sinnvoll" ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1984 - 4 C 50.80 - NVwZ 1984, 511 und Beschluss vom 22. Juni 1999 -4 B 49/99 - juris sowie OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2002 - 7 B 1716/02 - und 2. April 2008 - 7 B 251/08 - www.nrwe.de.
Die Klägerin zu 2) kann diese Privilegierung nicht in Anspruch nehmen. Sie kommt als Betriebsleiterin offensichtlich nicht in Betracht. Angesichts des in Rede stehenden Arbeitsentgelts von monatlich nur 200,-- EUR und der untergeordneten Bedeutung der erbrachten Hilfstätigkeiten bedarf dies keiner näheren Darlegung.
Der Beklagte konnte das Nutzungsverbot ermessensfehlerfrei auf die formelle Illegalität der privaten Wohnnutzung stützen. In aller Regel und so auch in diesem Fall begründet allein die formelle Illegalität der streitigen Nutzung ein erhebliches öffentliches Interesse an deren Verhinderung.
Des Weiteren hat der Beklagte bei der Ausübung seines Ermessens nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des ordnungsbehördlichen Handelns verstoßen, vgl. §§ 12 Abs. 2, 15 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) NRW. Die durch die Nutzungsuntersagung für die Kläger verursachten Nachteile stehen nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu dem Erfolg der Maßnahme, vgl. Art. 15 Abs. 2 OBG NRW.
Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der in Rede stehende Wohnraum für die Kläger den Mittelpunkt ihrer privaten Existenz bildet mit der Folge, dass ihr Besitzrecht als Mieter nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) anzusehen ist.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 26. Mai 1993, 1 BvR 208/93, NJW 1993, 2035.
Durch die Nutzung der Wohnung werden nämlich elementare Lebensbedürfnisse der Bewohner befriedigt. Die Wohnung ist eine wichtige Grundlage für die Sicherung der persönlichen Freiheit und die Entfaltung der Persönlichkeit der Bewohner. Eine erzwungene Aufgabe der Wohnung hat regelmäßig auch dann weit reichende Folgen für die persönliche Lebensführung, wenn die Wohnung nur vorübergehend verlassen werden muss. Diese Nachteile erscheinen hier jedoch zumutbar und damit nicht unangemessen, wenn man berücksichtigt, dass mit der Nutzungsuntersagung des Beklagten die Beseitigung einer baurechtliche Situation erfolgt, die wegen der fehlenden Baugenehmigung als formell illegal und wegen der Unzulässigkeit des Wohnens im Gewerbegebiet (vgl. § 8 BauNVO) zusätzlich auch als materiell illegal anzusehen ist.
Die nachteiligen Folgen des Nutzungsverbots hat der Beklagte zu Recht durch eine Fristsetzung abgemildert, die den Klägern zur Aufgabe der Wohnnutzung einen (angemessen erscheinenden) Zeitraum von drei Monaten gewährte. Mit Blick auf die Aussetzung des Verfahrens im Eilverfahren und den inzwischen eingetretenen Zeitablauf wird er diese Frist datumsmäßig anzupassen haben.
Schließlich hat der Beklagte bei der Ausübung seines Ermessens nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot verstoßen, vgl. Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Bauaufsichtsbehörde hat bei ihren Anordnungen das Gleichbehandlungsgebot zu beachten und darf nicht einzelne Bürger gegenüber anderen willkürlich, d. h. ohne rechtfertigenden Grund, benachteiligen. Daraus folgt aber nicht, dass rechtswidrige Zustände, falls sie nicht nur im Einzelfall vorliegen sollten, sondern bei einer Vielzahl von Grundstücken, deshalb stets "flächendeckend" zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die Behörde auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag.
Vgl. BVerwG Beschluss vom 19. Februar 1992 - 7 B 106/91 - NVwZ-RR 1992, 360.
Gemessen daran liegt nach gegenwärtigem Sachstand keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor. Der Vertreter des Beklagten hat in einem am 15. Januar 2009 im Eilverfahren - 3 L 480/08 - durchgeführten Erörterungstermin zu Protokoll erklärt, dass er die von der Klägerseite gerügten Vergleichs- oder Berufungsfälle zur Kenntnis nehme und diese - je nach dem Ergebnis seiner Überprüfung - ggfls. auch zum Anlass eines Einschreitens nehmen werde. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden und inzwischen - wie der angerufenen Kammer aus anderen verwaltungsgerichtlichen Verfahren bekannt ist - auch schon umgesetzt worden.
Ohne Erfolg bleibt der sinngemäß erhobene Einwand, der Beklagte habe sein Recht zum Einschreiten durch Zeitablauf verloren, weil die von ihm als illegal angesehene baurechtliche Situation nicht erst mit dem Einzug der Kläger im Jahr 2008, sondern so oder ähnlich schon seit Jahrzehnten bestehe. Dies zeige ein Schreiben des Ingenieurbüros Nacken vom 6. Juni 1986, worin dem Beklagten mitgeteilt werde, dass das Betriebswohnhaus nach Fertigstellung von einem Mieter bewohnt werde, der "vertraglich die Aufgabe hat, den Platz und seinen Zugang außerhalb der Betriebszeiten zu überwachen, um Diebstahl etc. zu vermeiden."
Aus den vorgetragenen Umständen lässt sich kein Fehlgebrauch des behördlichen Ermessens herleiten. Die allein als Prüfungsmaßstab in Betracht kommenden Voraussetzungen einer sog. "aktiven Duldung" baurechtswidriger Zustände liegen nicht vor.
Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer aktiven Duldung - die Behörde ist auf Dauer an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert - reicht für ihr Vorliegen weder die langjährige Untätigkeit der Behörde noch eine beanstandungsfrei verlaufene Schlussabnahme aus. Vielmehr muss die zuständige Baubehörde in Kenntnis der Illegalität eines Vorhabens zu erkennen geben, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt. Auch spricht vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juni 1999 - 10 B 138/99 - und vom 18. November 2008 - 7 A 103/08 -, www.nrwe.de.
Es ist weder vorgetragen noch aus den beigezogenen Bauakten ersichtlich, dass der Beklagte eine derartige Duldungserklärung abgegeben hat. Selbst wenn dies so gewesen sollte, dürfte die im ersten Quartal des Jahres 2008 erfolgte Belegung des Betriebswohnhauses durch die Kläger einen neuen Sachverhalt darstellen, der die Grundlage für eine frühere Duldung entfallen ließe.
Die auf die Durchsetzung der Nutzungsuntersagung gerichteten Zwangsgeldandrohungen beruhen auf der einschlägigen Rechtsgrundlage in §§ 55, 58, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen und sind ihrer Höhe nach (1.000,- EUR) nicht zu beanstanden mit der Folge, dass auch insoweit die Klage keinen Erfolg hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63, 75 BauO NRW
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 89 BauO NRW
§ 8 BauNVO
§ 89 Abs. 3 BauO NRW
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 89 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW
§ 89 Abs. 2 BauO
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 der
Baunutzungsverordnung
§ 61 Abs. 1 der Bauordnung
§ 12 Abs. 2, 15 des Ordnungsbehördengesetzes
Art. 15 Abs. 2
OBG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
20, 12
NVwZ 1984, 511
NVwZ
1984, 511
NJW 1993, 2035
NVwZ-RR 1992, 360
7 B 302/09
11 B 1594/87
7
B 2553/02
10 B
1668/05
X A 820/67
7 B 1121/04
4 C 50.80
5 S 891/94
4 B 49/99
7 B
1716/02
7 B 251/08
1 BvR 208/93
7 B 106/91
3 L 480/08
10 B 138/99
7 A 103/08