Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-24, Aktenzeichen 20 B 962/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0324.20B962.14.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird - zugleich unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung - für beide Instanzen auf 4.200,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die angefochtene Untersagungsverfügung vom 14. Mai 2014 stelle sich mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig dar, weil der Antragsteller in Wahrheit nicht Träger der angezeigten gemeinnützigen Sammlung sei. Dem setzt das fristgerecht eingegangene Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nichts Durchgreifendes entgegen.
Die Auffassung des Antragstellers, die Behörde habe es „schlicht zu akzeptieren“, dass er durch die Anzeige selbst als Träger in Erscheinung getreten sei, geht fehl. Es trifft zwar zu, dass der Begriff des "Trägers" einer gemeinnützigen Sammlung im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert ist. Nach § 3 Abs. 17 Satz 1 KrWG liegt eine gemeinnützige Sammlung jedoch nur vor, wenn sie von einer steuerbefreiten Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse "getragen" wird. Zudem erlegt § 18 Abs. 1 KrWG dem Träger einer gemeinnützigen Sammlung eine Anzeigepflicht auf. Bereits aus diesen Regelungen erschließt sich, dass es sich bei dem Begriff des Trägers um einen - auslegungsbedürftigen - Rechtsbegriff handelt. Die Ausfüllung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs obliegt im Rahmen der Anwendung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes den Behörden und unterliegt in einem gegebenenfalls nachfolgenden Klageverfahren der uneingeschränkten Kontrolle der Gerichte. Damit ist die Auffassung des Antragstellers nicht vereinbar, weil er den zur Umsetzung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständigen Stellen die verbindliche Auslegung dieses Rechtsbegriffs durch seine Selbsteinschätzung nicht "vorgeben" kann.
Von einem auslegungsbedürftigen Rechtsbegriff und einer vollen gerichtlichen Überprüfungskompetenz ist das Verwaltungsgericht ausgegangen, auch wenn der angegriffene Beschluss eine explizite Definition des Trägerbegriffs nicht enthält. Das Verwaltungsgericht legt aber erkennbar zugrunde, dass Träger der Sammlung nur derjenige sein kann, der tatsächlich die Sammlung verantwortet und bestimmenden Einfluss auf sie hat. Dies wird hinreichend aus der Negativabgrenzung zum "Strohmann" - der nach gefestigter gewerberechtlicher Rechtsprechung als derjenige zu verstehen ist, der zur Verschleierung der tatsächlichen Verhältnisse als Gewerbetreibender vorgeschoben wird, während das in Frage kommende Gewerbe tatsächlich von einem anderen betrieben wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Juli 2011 - 4 B 1671/10 -, juris, m. w. N. -
sowie aus dem Umstand deutlich, dass es eine gemeinnützige Sammlung bei Einschaltung eines gewerblichen Dritten nur dann für gegeben erachtet, wenn dieser Dritte "gewissermaßen als Erfüllungsgehilfe des gemeinnützigen Trägers" handelt. Ein entsprechendes Begriffsverständnis des Verwaltungsgerichts folgt schließlich auch aus dessen Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 16. Dezember 2013 - 8 K 3658/12 - (der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag ist derzeit beim OVG NRW unter dem Az. 20 A 200/14 anhängig), in dem der Träger einer Sammlung ebenfalls anhand inhaltlicher (Verantwortungs-)Kriterien bestimmt worden ist.
Dieses damit vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Verständnis entspricht der Wortbedeutung des Begriffs "Träger", mit dem insbesondere in wirtschaftlichem und juristischem Zusammenhang eine Gesamtverantwortung angesprochen wird. Dass auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz ein solches Begriffsverständnis zugrunde liegt, folgt aus dessen Systematik und Zielsetzung. Denn nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG kommt die Rechtsverantwortung für eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung dem Träger der gemeinnützigen Sammlung zu. Dieser ist gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 KrWG zudem verantwortlich für Angaben zu Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung. Daneben können von ihm nach § 18 Abs. 3 Satz 2 KrWG Unterlagen entsprechend § 18 Abs. 2 Nrn. 3 bis 5 KrWG verlangt werden, also unter anderem eine Darlegung der vorgesehenen Verwertungswege und der Art und Weise, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle gewährleistet wird. Daraus ergibt sich, dass Träger einer (gemeinnützigen) Sammlung allein derjenige sein kann, der sie tatsächlich maßgeblich steuert und überblickt.
In diesem Sinne VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 16. Januar 2014 - 10 S 2273/13 -, juris; VG Ansbach, Urteil vom 26. März 2014 - AN 11 K 13.01604 -, juris; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt, Band 1, § 18 KrWG Rn. 14; Kropp, ebd., § 3 KrWG Rn. 144; Ernst in: Kopp-Assenmacher, KrWG-Kommentar, § 3 Rn. 82 f.; wohl auch Karpenstein/Dingemann in: Jarass/ Petersen, KrWG-Kommentar, § 3 Rn. 287 f. ("abfallwirtschaftliche Gesamtverantwortung"); vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Dezember 2013 - 20 B 319/13 -, - 20 B 205/13 - und - 20 B 869/13 -, alle juris; Nds. OVG, Beschluss vom 9. Mai 2014 - 7 ME 28/14 -, juris.
Diese Auffassung wird durch die in § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG enthaltene Regelung nicht in Frage gestellt. Danach handelt es sich auch dann um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 der Regelung einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt. Diese Regelung lässt erkennen, dass der Träger einer gemeinnützigen Sammlung deren unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen haben, ihm insbesondere ihr Erlös zufließen muss. Die Forderung, dass eine gemeinnützige Sammlung von einer steuerbefreiten Körperschaft o. ä. tatsächlich getragen werden muss, dient dabei nicht zuletzt dem Zweck sicherzustellen, dass dem gemeinnützigen Träger diese Verwertungserlöse tatsächlich im Sinne von § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG vollständig zufließen. Dies ist im Ergebnis nur zu garantieren, wenn es der gemeinnützige Träger ist, der die Sammlung unter eigener Kontrolle hat. Ist dies nicht der Fall, kann er letztlich den Angaben des gewerblichen Sammlers nur - blind - vertrauen, ein Missbrauch wäre kaum zu verhindern. Klarstellend ist darauf hinzuweisen, dass diese abstrakte Betrachtung nichts darüber besagt, ob ein entsprechender Missbrauch im vorliegenden Fall vor- oder naheliegt.
Die Regelung in § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG erlaubt nicht die Schlussfolgerung, im Fall der Beauftragung eines gewerblichen Sammlers sei das Erfordernis einer Trägerschaft der steuerbefreiten Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse für die Sammlung entbehrlich. Zureichende Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber damit zugleich für diese Fälle einen modifizierten Trägerbegriff zugrunde gelegt wissen wollte, sind daraus nicht abzuleiten. Die Bestimmung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die steuerbefreiten Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen häufig organisatorisch nicht in der Lage sind, eine Sammlung vollständig autonom durchzuführen, und deshalb auf die Beauftragung eines gewerblichen Sammler angewiesen sind, der über die notwendigen Erfahrungen und Betriebsmittel sowie über eine entsprechende Logistik insbesondere im Hinblick auf die Verwertung verfügt. Angesichts dessen bedurfte es einer Abgrenzung der privilegierten gemeinnützigen Sammlungen von den gewerblichen Sammlungen. Durch § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG werden diese Beteiligungsformen der Sammlungssysteme voneinander unterschieden und es wird klargestellt, dass eine gemeinnützige Sammlung auch dann gegeben ist, wenn die steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse einen Dritten mit der Sammlung beauftragt, dieser Dritte aber den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die gemeinnützige Einrichtung auskehrt.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 74, und 17/7505, S. 32.
Angesichts dessen kann aus § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG nicht geschlossen werden, die Trägerschaft der gemeinnützigen Einrichtung sei bei der Beauftragung eines gewerblichen Sammlers verzichtbar.
Soweit der Antragsteller eine rein wirtschaftliche Betrachtung, die allein auf die Frage der Erlösverteilung abstellt, für den Trägerbegriff für hinreichend erachtet, greift dies nach dem Vorstehenden zu kurz. "Träger" ist nach der gesetzlichen Konzeption nicht gleichbedeutend mit "Begünstigter" (im Sinne von Erlösempfänger). Mit diesem Kriterium wird vielmehr lediglich die Frage der Abgrenzung zwischen einer gewerblichen und einer gemeinnützigen Sammlung in den in § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG genannten Fällen der Beauftragung entschieden, nicht jedoch (auch) die Frage der Trägerschaft. Wie sich aus § 18 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 und 3 KrWG ergibt, sind die Fragen des Erlösempfängers und der Trägerschaft jedoch nicht deckungsgleich, weil auch gewerbliche Sammlungen einen Träger haben (müssen), ohne dass insoweit eine § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG entsprechende Regelung existiert.
Nach diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Trägerschaft des Antragstellers für die hier in Rede stehende Sammlung als voraussichtlich nicht gegeben angesehen. Hierfür spricht - wie das Verwaltungsgericht zutreffend heraushebt - bereits die Diskrepanz zwischen der Größe des Vereins, der nach eigenen Angaben lediglich etwa 300 "Fördermitglieder" hat, und dem großen Sammlungsgebiet in den vier flächenmäßig größten Bundesländern. Entgegen dem Beschwerdevorbringen hat das Verwaltungsgericht damit nicht in Frage gestellt, dass auch kleine Vereine im Wege der Drittbeauftragung gemeinnützige Sammlungen durchführen können. Dies steht hier aber nicht in Rede. Der Antragsteller müsste jedoch, um als Träger angesehen werden zu können, eine im Einzelnen ungenannte Zahl von Sammlungen in Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen effektiv steuern können. Insbesondere müsste er entscheiden (können), wo und wie gesammelt wird. Dass er insoweit die personellen Ressourcen hätte, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Antragsteller hat auch im Beschwerdevorbringen keine konkreteren Angaben zu seiner Organisationsstruktur gemacht. Er beschränkt sich vielmehr darauf, die ‑ lebensnahen - gerichtlichen Annahmen pauschal als falsch zu bezeichnen, ohne auch nur im Ansatz Tatsachen darzulegen, aus denen sich seine Organisationsstruktur ergibt oder die tatsächliche Möglichkeit zur verantwortlichen Steuerung der Sammlungen in den vier Bundesländern ableiten lässt. Dies findet seine Parallele im Verfahren 20 A 200/14, das ebenfalls den Antragsteller betrifft. Auch dort greift der Antragsteller die tragenden gerichtlichen Feststellungen der erstinstanzlichen Entscheidung zur fehlenden Organisationsstärke nicht in Form einer substantiierten Darlegung der Vereinsstrukturen an.
Die Annahme, dass dem Antragsteller eine effektive Kontrolle (insbesondere der Erlösauskehr) nicht möglich ist, wird im Weiteren auch dadurch belegt, dass im hiesigen Verfahren nur eine einzige Abrechnung der H. Recycling GmbH vorgelegt worden ist, die auch nicht im Ansatz erkennen lässt, wie viele Sammlungen in welchen Gebieten stattgefunden haben. Die Abrechnung beschränkt sich vielmehr auf die pauschalen Gewichtsangaben der von der H. Recycling GmbH in den einzelnen Bundesländern gesammelten Altkleider und Schuhe. Bei welcher Sammlung in welchem Kreis in welchem Umfang gesammelt wurde, ist der Abrechnung nicht zu entnehmen.
Diese Praxis der Abrechnung bestätigen im Übrigen auch weitere Abrechnungen, die im Verfahren 8 K 3658/12 VG Arnsberg (nunmehr 20 A 200/14 OVG NRW) eingereicht wurden.
Dafür, dass tatsächlich keine Sammlung unter der Trägerschaft des Antragstellers, sondern vielmehr eine Sammlung der H. Recycling GmbH vorliegen dürfte, sprechen schließlich auch die den Sammlungen zugrunde liegenden vertraglichen Abreden und deren praktische Umsetzung. Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass jede Sammlung - wie in Art. 1 Abs. 3 des Vertrages zwischen dem Antragsteller und der H. Recycling GmbH vom 31. August 2012 an sich vorgesehen - vorab zwischen dem Antragsteller und der H. Recycling GmbH schriftlich exakt abgestimmt wurde und wird. Dass entsprechende Unterlagen überhaupt existieren, ist weder im vorliegenden Verfahren noch im Verfahren 8 K 3658/12 VG Arnsberg (nunmehr 20 A 200/14 OVG NRW) ‑ vorgetragen worden. Erst recht sind derartige Unterlagen nicht vorgelegt worden. Ferner haftet nach Art. 2 Abs. 2 des - im Übrigen erst nach Eingang der Anzeige beim Antragsgegner geschlossenen - Vertrages die H. Recycling GmbH selbst für alle Verstöße gegen das Kreislaufwirtschaftsgesetz. Dem Fehlen von maßgeblichen Einflussmöglichkeiten des Antragstellers entspricht es, dass auf den im Gebiet des Antragsgegners aufgestellten Sammelcontainern lediglich eine Rufnummer der H. Recycling GmbH angebracht ist, während hinsichtlich des Antragstellers nur ein Verweis auf dessen Internetseite zwecks weiterer Informationen zu dem Hilfsprojekt, nicht aber bezüglich der Sammlung erfolgt.
Die weiteren Einwände der Beschwerde gegen die Begründungselemente des Verwaltungsgerichts zur Stützung seiner Auffassung, der Antragsteller sei nicht Träger der Sammlung, übersehen, dass diese ebenfalls im Kontext der vom Verwaltungsgericht zu Recht für erforderlich gehaltenen effektiven Wahrnehmung der Verantwortung für die Sammlung selbst stehen. Insoweit sind die Ausführungen zu fehlenden Unterschriften und zum Anmeldeverfahren zweifelsfrei sachbezogen. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, die Gesamtverantwortung des Antragstellers als mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht gegeben anzusehen, wenn alle Anschreiben und die ursprüngliche Sammlungsanzeige selbst dem Antragsteller mangels (Original-)Unterschrift nicht zugerechnet werden können. Insbesondere der Umstand, dass es der Antragsteller - wie im Übrigen auch aus dem vom Verwaltungsgericht ausdrücklich in Bezug genommenen Verfahren 8 K 3658/12 VG Arnsberg (nunmehr 20 A 200/14 OVG NRW) deutlich wird - offenbar systematisch der H. Recycling GmbH überlässt, eine einmal blanko unterschriebene Sammlungsanzeige zu kopieren und hinsichtlich des Sammlungsgebietes "zu individualisieren", spricht dafür, dass diese und nicht der Antragsteller die Sammlungsgebiete auswählt und die Sammlungen selbständig organisiert. Hieran ändert sich entscheidungserheblich nichts dadurch, dass das von dem Antragsgegner in der Folgezeit zusätzlich übersandte eigene Anzeigenformular die Unterschrift der Vereinsvorsitzenden des Antragstellers trägt, zumal das zugehörige Anschreiben an den Antragsgegner vom selben Tag wiederum nicht unterzeichnet ist. Letzteres wirft zumindest gewisse Zweifel auf, ob die Vorsitzende des Antragstellers das vom Antragsgegner übersandte Formular tatsächlich erst unterschrieben hat, nachdem es bereits ausgefüllt war. In diesem Fall wäre es nämlich unverständlich, warum das am selben Tag gefertigte Anschreiben keine Unterschrift trägt. Eine plausible Erklärung für das Fehlen der Unterschriften ‑ das im Übrigen ebenfalls eine auffällige Parallele im Verfahren 8 K 3658/12 VG Arnsberg (nunmehr 20 A 200/14 OVG NRW) findet - enthält die Beschwerde nicht.
Angesichts dessen durfte das Verwaltungsgericht auch die Tatsache, dass der Antragsteller trotz Fristsetzung keine Prozessvollmacht für seine Prozessbevollmächtigten vorgelegt hatte - und eine solche im Übrigen bis zum Ablauf der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO auch nicht nachgereicht wurde - als weiteres Indiz für eine fehlende Trägerschaft des Antragstellers werten.
Vor diesem Hintergrund der voraussichtlich fehlenden Trägerschaft des Antragstellers kommt es auf die - von ihm als "Kern der Auseinandersetzung" bezeichnete - Frage der Gemeinnützigkeit der Sammlung ‑ insbesondere auf die Frage, ob die H. Recycling GmbH den Veräußerungserlös nach Abzug ihrer Kosten und eines angemessenen Gewinns den Anforderungen aus § 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG entsprechend vollständig an den Antragsteller auskehrt, was angesichts der getroffenen vertraglichen Vereinbarungen zwischen dem Antragsteller und der H. Recycling GmbH und deren praktischer Umsetzung zumindest Zweifel begegnet ‑ letztlich nicht (mehr) an. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung hierauf auch nicht gestützt; es ist vielmehr offenbar von einer gemeinnützigen Sammlung ausgegangen. Im Hinblick auf die Ausführungen des Antragstellers ist insofern lediglich anzumerken, dass der Vorwurf, das Verwaltungsgericht setze ein "falsches" Begriffsverständnis hinsichtlich der Gemeinnützigkeit voraus und subsumiere hierunter, unverständlich ist. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage in der angegriffenen Entscheidung an keiner Stelle thematisiert.
Soweit der Antragsteller schließlich meint, der Antragsgegner sei verpflichtet gewesen, die Anzeige einer gemeinnützigen Sammlung unter Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung als Anzeige einer gewerblichen Sammlung zu verstehen und entsprechend zu prüfen, führt auch dies nicht auf eine Rechtswidrigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung. Denn dem Antragsteller als gemeinnützigem Verein ist eine gewerbliche Sammlung jedenfalls nicht ohne weiteres erlaubt. Zudem bliebe es dabei, dass der Antragsteller - wie ausgeführt - die angezeigte Sammlung - sei es als gewerbliche, sei es als gemeinnützige - nicht trägt. Es ist auch nicht zu erkennen, dass der Antragsgegner davon hätte ausgehen dürfen oder gar müssen, der Antragsteller habe seine Anzeige für die H. Recycling GmbH gestellt. Hiergegen spricht nicht zuletzt, dass diese selbst zwischenzeitlich eine Anzeige bei dem Antragsgegner abgegeben hat. Angesichts dessen ist auch nicht zu erkennen, dass die Untersagung unverhältnismäßig sein könnte. Mit welchen rechtmäßigen Auflagen der Antragsgegner die Trägerschaft des Antragstellers hätte herstellen können, ist nicht zu erkennen. Dies dürfte auch nicht seine Aufgabe, sondern allein die des Antragstellers sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats kommt die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleich. Deshalb erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der vom Antragsteller selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (30 t) zu bestimmen. Ausgehend von einem erzielbaren Erlös von 400,-- Euro pro Tonne Alttextilien und einer nach Angaben des Antragstellers bestehenden Erlösbeteiligung von 70 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 8.400.-- Euro, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die auf Basis einer geschätzten allgemeinen Gewinnmarge beruhenden Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts erscheint hingegen angesichts der konkret benannten Erlösbeteiligung nicht angemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 KrWG
§ 3 KrWG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 3 Abs. 17 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG
§ 18 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 2 Nrn. 3 bis 5 KrWG
§ 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG
§ 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG
§ 3 Abs. 17 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 und 3 KrWG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 1671/10
8 K 3658/12
20 A 200/14
10 S 2273/13
11 K 13.01
20 B 319/13
20 B 205/13
20 B 869/13
7 ME 28/14
8 K 3658/12