Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-09-07, Aktenzeichen 13 A 1181/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0907.13A1181.02.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 13. Februar 2002 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 10.225,84 EUR (= 20.000,- DM) festgesetzt.

Tatbestand:
Der Senat nimmt zunächst gem. § 130b Satz 1 VwGO, der auch bei Beschlüssen nach § 130a VwGO anwendbar ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, NVwZ 2000, 73 f; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: September 2003,
§ 130a Rdn. 13; Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Januar 2003, § 130a Rdn. 52,
Bezug auf den Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 13. Februar 2002 und macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange zu eigen.
Durch Urteil vom 13. Februar 2002, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Rücknahmebescheid der Beklagten vom 20. Februar 1998 und deren Widerspruchsbescheid vom 5. Juni 1998 aufgehoben. Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für die Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" seien zwar gegeben, weil die Bescheinigungen des Dr. T. unwahr gewesen seien und die Zuerkennung der Bezeichnung auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin im Widerspruchsverfahren vorgelegten Erklärungen des Dott. Q. nicht möglich gewesen sei. Die Klägerin habe somit nicht den Nachweis erbracht, dass sie die für das Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin" erforderliche Ausbildung abgeschlossen habe. Die angefochtenen Bescheide seien aber wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidrig. Die Bescheide, die keine Begründung zu einem etwaig ausgeübten Ermessen enthielten, ließen nicht erkennen, dass die Beklagte sich überhaupt bewusst gewesen sei, Ermessen ausüben zu müssen. Eine Heilung der wegen Ermessensnichtgebrauch rechtswidrigen Rücknahmebescheide sei nicht möglich.
Mit ihrer - zugelassenen - Berufung macht die Beklagte geltend, tatbestandsmäßige Voraussetzung für die Rücknahme sei nicht der Umstand gewesen, dass die Klägerin inhaltlich falsche Bescheinigungen vorgelegt habe, sondern, dass die Klägerin ihre Ausbildung nicht hinreichend dargelegt habe. Der Hinweis in den Bescheiden, die wahrheitswidrigen Bescheinigungen seien von der Klägerin vorgelegt worden, verdeutliche, dass der Klägerin auf Grund ihres arglistigen Verhaltens keinerlei Vertrauensschutz zustehe. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass sie, die Beklagte, sich des ihr zustehenden Ermessens überhaupt nicht bewusst gewesen sei, sei deshalb nicht haltbar. Jedenfalls habe sie die die Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" rechtfertigenden Ermessensüberlegungen im Laufe des gerichtlichen Verfahrens dargelegt. Angesichts der mit der Bezeichnung verbundenen Öffentlichkeitswirkung hätte sie auch keine andere Entscheidung als die Rücknahme der Bezeichnung treffen können, so dass die Rücknahmebescheide auch deshalb nicht rechtswidrig seien. Ihr Ermessen sei "auf Null" reduziert gewesen in der Weise, die Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" zu verfügen. Es habe sich um eine sog. "intendierte" Entscheidung gehandelt, die keiner näheren Begründung bedurft habe. Vertrauensschutz im Hinblick auf getroffene Vermögensdispositionen könne der Klägerin nicht zukommen, weil sie derartige Vermögensdispositionen nicht in Folge der Anerkennung der Bezeichnung "Praktische Ärztin" getroffen habe, sondern allein und ausschließlich in Ansehung ihrer Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung. Ein wegen arglistiger Täuschung des Betreffenden rechtswidriger Verwaltungsakt sei grundsätzlich zurückzunehmen. Die Klägerin habe sich von Anfang an im klaren darüber sein müssen, dass eine durch die Vorlage wahrheitswidriger Ausbildungsnachweise erschlichene Anerkennung keinen dauerhaften Bestand haben könne.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht weiterhin geltend, die Beklagte habe das ihr bei der Entscheidung über die Rücknahme zustehende Ermessen fehlerhaft bzw. nicht ausgeübt und die fehlenden Ermessensüberlegungen auch nicht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hinreichend ergänzt. Die Beklagte habe nicht erkannt, dass ihr bei der Rücknahmeentscheidung überhaupt Ermessen zugestanden habe. Die Grundsätze über intendiertes Ermessen, auf das die Beklagte erstmals im Berufungsverfahren hingewiesen habe, seien nicht anwendbar. Eine Reduzierung des Ermessens der Beklagten "auf Null" sei ebenfalls nicht zu bejahen. Der Qualitätsanspruch der Öffentlichkeit an die ärztliche Versorgung rechtfertige nicht die Rücknahme der Anerkennung der Bezeichnung "Praktische Ärztin". Der Zulassungsausschuss der Kassenärztlichen Vereinigung habe dementsprechend keine Bedenken gegen ihre Zulassung gehabt. Sie habe nicht über ihre Qualifikation getäuscht, sondern nur über die Echtheit der vorgelegten Dokumente. Sie habe ihre Qualifikation zwischenzeitlich auch durch ihre Tätigkeit als niedergelassene Praktische Ärztin seit 1998 nachgewiesen. Angesichts ihres zwischenzeitlichen Qualifikationsnachweises und ihrer untadeligen Praxisführung stelle sich die Frage, ob die Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" jetzt überhaupt noch in Betracht komme.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten durch Beschluss nach § 130 a VwGO, weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind vorher zu dieser Entscheidungsform gehört worden. Dass die Beklagte mit einer Entscheidung durch Beschluss nicht einverstanden ist, steht dieser Entscheidungsform nicht entgegen, weil sie ein entsprechendes Einverständnis der Beteiligten nicht voraussetzt. Zudem verhält sich der Schriftsatz der Beklagten vom 24. August 2005, der offensichtlich - ebenso wie der den gerichtlichen Vergleichsvorschlag vom 10. November 2004 ablehnende Schriftsatz vom 9. Dezember 2004 - entscheidend von einer Verärgerung über "die nicht tolerable Vorgehensweise" der Klägerin getragen ist, nicht zu den für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts maßgebenden Erwägungen zur (fehlenden) Ermessensausübung der Beklagten und lässt nicht erkennen, warum in Bezug auf diese rechtlich allein maßgebenden Gründe eine Entscheidung durch Beschluss unterbleiben sollte.
Die Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage der Klägerin zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 20. Februar 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Juni 1998 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
In Bezug auf den angefochtenen Rücknahmebescheid der Beklagten ist bei der Anfechtungsklage - wie in anderen Fällen der Rücknahme oder des Widerrufs heilberufsrechtlicher Erlaubnisse auch (z. B. nach §§ 5 BÄO, 4 ZHG)
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 14. April 1998 - 3 B 95.97 -, NJW 1999, 3425; Urteil vom 16. September 1997 - 3 C 12.95 -, NJW 1998, 2756, -
für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit abzustellen auf die maßgebende Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung. Der Senat geht deshalb von den maßgebenden Bestimmungen im Juni 1998 aus, was eine Beantwortung der Frage erübrigt, welche Konsequenzen sich daraus ergeben, dass während des Berufungsverfahrens durch das Gesetz zur Änderung des Heilberufsgesetzes vom 1. März 2005 (GV NRW. 2005, 148) der auch in diesem Verfahren angesprochene IV. Abschnitt - Spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin - (§§ 54 bis 57) des Heilberufsgesetzes - HeilBerG - entfallen und damit zudem die Ermächtigungsgrundlage (früher: § 47d HeilBerG i.d.F. von 1989) für die im Verfahren ebenfalls benannte Satzung der Beklagten vom 28. April 1990 über die Durchführung der spezifischen Ausbildung in der Allgemeinmedizin weggefallen ist. Die Aufhebung des bisherigen Abschnitts IV des Heilberufsgesetzes ist lediglich die redaktionelle Folge der Umsetzung der spezifischen Ausbildung in der Allgemeinmedizin in die durch die neu aufgenommene Regelung des § 44 a des Gesetzes vorgegebene Form (vgl. LT-Drucks. 13/5739, S. 37). Ferner ist nicht erkennbar, dass sich durch den Wegfall des Abschnitts IV des Heilberufsgesetzes entscheidungserhebliche Auswirkungen für das vorliegende Verfahren ergeben, weil die Rechtsgrundlage für die Rücknahme der Anerkennung der Berechtigung zum Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin" nicht in diesem - aufgehobenen - Abschnitt des Heilberufsgesetzes liegt.
Der Senat beurteilt den angefochtenen Rücknahmebescheid der Beklagten, der selbst keine normativen Bestimmungen für die Rücknahme der der Klägerin zuvor erteilten Berechtigung zur Führung der Bezeichnung "Praktische Ärztin" benennt, nach - mit den entsprechenden Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes identischen - § 48 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -, zum maßgebenden Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung der Beklagten geltend in der Fassung vom 21. Dezember 1976 (GV. NRW. S. 438). Dabei kann dahinstehen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts, als Rechtsgrundlage für die Rücknahmebescheide komme allein § 48 Abs. 1 VwVfG in Betracht, zutreffend ist, oder ob nicht angesichts der Regelung des § 1 Satz 1 letzter Halbsatz VwVfG NRW auch/nur § 21 Abs. 1 der Weiterbildungsordnung - WBO - der Beklagten vom 30. Januar 1993 (MBl. NRW. 1994, 1366 ) in Betracht kommt, weil nach § 52 Abs. 1 HeilBerG i.d.F. von April 1994 (GV. NRW. 1994, 204) bzw. nach § 54 Abs. 1 der zum Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geltenden Fassung des Heilberufsgesetzes von Mai 2000 (GV. NRW. 2000, 403) die spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin nach EU-Richtlinien "Weiterbildung im Sinne des Heilberufsgesetzes" war/ist.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Juli 1999 - 9 S 2767/97 -, MedR 2000, 274 zu einer vergleichbaren Bestimmung in Baden-Württemberg.
Selbst wenn letzteres anzunehmen wäre, müssten mangels entsprechender Konkretisierung in der ebenfalls Ermessen einräumenden Bestimmung des § 21 WBO die zu den §§ 48, 49 VwVfG NRW entwickelten Ermessenskriterien, die als normative Zusammenfassung der allgemein anerkannten Ermessensgrundsätze gelten, entnommen werden.
Nach § 48 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
Die Tatbestandsseite dieser Bestimmung ist zu bejahen. Das der Klägerin im September 1997 übersandte Zeugnis mit Ausstellungsdatum 31. Dezember 1995 über den Abschluss der spezifischen Ausbildung in der Allgemeinmedizin und über die Berechtigung zum Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin", bei dem es sich nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 48 Abs. 2 VwVfG NRW handelt, war rechtswidrig, weil es der Klägerin an der erforderlichen Ausbildungszeit gefehlt hat bzw. die erforderliche Ausbildungszeit nicht ordnungsgemäß nachgewiesen wurde. Dies hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zutreffend dargelegt, darauf wird ebenso Bezug genommen wie auf die Begründung im Urteil des Verwaltungsgerichts zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rücknahmebescheides der Beklagten wegen Ermessensnichtgebrauch und zur fehlenden Heilungsmöglichkeit dieses Fehlers durch Ermessenserwägungen während des gerichtlichen Verfahrens. Von einer weiteren Begründung wird insoweit gem. § 130b Satz 2 VwGO bzw. § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO abgesehen.
Ob eine Behörde ihr Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt hat, ist anhand der Auslegung der maßgebenden Bescheide zu ermitteln; daneben sind bei der Beantwortung der Frage, ob die Behörde einen bestehenden Ermessensspielraum verkannt hat, auch die sich aus dem gesamten Zusammenhang ergebenden Umstände zu berücksichtigen. Ermessensfehlerhaft handelt die Behörde dann, wenn sie verkennt, dass sie Ermessen hat, und deshalb ihr Ermessen nicht gebraucht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 - 7 B 182/87 -, NVwZ 1988, 525; VGH Baden-Württem-berg, Urteil vom 13. Juli 1999 - 9 S 2767/97 -, a.a.O.
So liegt es hier. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, verhalten sich sowohl der Ausgangs- als auch der Widerspruchsbescheid der Beklagten lediglich zur Rechtswidrigkeit der Anerkennung der Bezeichnung "Praktische Ärztin". Darüber hinaus benennen weder der Ausgangsbescheid noch der Widerspruchsbescheid eine ihr Ermessen einräumende Rechtsnorm als Ermächtigungsgrundlage für die getroffene Rücknahmeentscheidung, was gegebenenfalls bei wohlwollender Auslegung als Indiz dafür hätte gewertet werden können, dass die Beklagte das ihr zustehende Ermessen erkannt hat. Insbesondere der Widerspruchsbescheid belegt das Gegenteil, weil er sich erneut nur zu den Anerkennungsvoraussetzungen für das Diplom "Praktische Ärztin" verhält, obwohl in der Sachverhaltsdarstellung unter I. die Ausführungen der Klägerin zur Begründung ihres Widerspruchs dargestellt werden und dabei unter anderem auch § 48 VwVfG genannt wird. Die Vorschrift des § 48 VwVfG NRW wird von der Beklagten aber erstmals erwähnt in der ersten Klageerwiderung durch Schriftsatz vom 23. März 1999.
Die von der Beklagten in Bezug genommen Hinweise in den Bescheiden auf die Vorlage wahrheitswidriger Bescheinigungen durch die Klägerin reichen für die Annahme, die Beklagte habe ihr Ermessen erkannt, nicht aus. Da sich diese Hinweise in den Ausführungen zur Rechtswidrigkeit des zurückgenommen Verwaltungsakts befinden und damit der Tatbestandsseite des § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zuzuordnen sind, kann aus ihnen nicht geschlossen werden, dass das Ermessen erkannt und dahingehend ausgeübt wurde, die Rücknahme insbesondere wegen fehlenden Vertrauensschutzes vorzunehmen. Zwar spricht einiges dafür, dass die Klägerin wegen der Vorlage fehlerhafter Unterlagen über ihre Ausbildungszeit nach § 48 Abs. 2 Sätze 3 und 4 VwVfG NRW Vertrauensschutz für sich nicht in Anspruch nehmen kann. Vor dem Hintergrund, dass nach den rechtstaatlichen Geboten des Grundgesetzes auch die Verpflichtung zur Beachtung des Vertrauensschutzes besteht und dies bei der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte eine Abwägung des Vertrauens des Begünstigten auf den Bestand des Verwaltungsakts gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme erfordert, war die Darlegung von Ermessenserwägungen in dem angefochtenen Bescheid insbesondere deshalb geboten, weil vor dem Rücknahmebescheid der Beklagten vom 20. Februar 1998 am 05. und 19. Februar 1998 Gespräche zwischen der Klägerin und von ihr hinzugezogenen Anwälten auf der einen Seite und dem - den angefochtenen Rücknahmebescheid unterzeichneten - Hauptgeschäftsführer der Beklagten auf der anderen Seite über die Konsequenzen des fehlerhaften Handelns der Klägerin beim Antrag auf Erteilung der Bezeichnung "Praktische Ärztin" und über das weitere Vorgehen stattgefunden haben. Nach den entsprechenden Gesprächsvermerken in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten haben diese Gespräche mehr als eineinhalb bzw. zwei Stunden gedauert. Es kann davon ausgegangen werden, dass in diesen Gesprächen von der anwaltlich vertretenen Klägerin die aus ihrer Sicht entscheidenden und sie betreffenden Belange bezüglich einer möglichen Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" sowie die Konsequenzen für ihr weiteres berufliches Wirken ausführlich dargestellt worden sind. Wenn diese Gespräche dann auf Seiten der Beklagten mit Aktenvermerken enden, in denen anklingt, dass nicht mehr die Rücknahmeentscheidung selbst, sondern nur die Frage der Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung als erwägenswert angesehen wird, und in denen das Wort Vertrauensschutz eben so wenig wie in dem späteren Rücknahmebescheid auftaucht, bestätigt das die Annahme, dass die Beklagte ihr Ermessen nicht erkannt hat.
Der von der Beklagten bemühte Grundsatz des sog. intendierten Ermessens verhilft ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Unabhängig davon, ob dieser Grundsatz im Hinblick auf eine nach § 48 Abs. 1 und 3 VwVfG zu treffende Rücknahmeentscheidung anwendbar ist, führte er im Regelfall lediglich zu Begründungserleichterungen im Hinblick auf die an- und darzustellenden Ermessenserwägungen. Er vermag jedoch den Fehler eines nicht erkannten und deshalb nicht ausgeübten Ermessens nicht zu beheben. Im Übrigen wären hier selbst bei Bejahung eines intendierten Ermessens gerade im Hinblick auf die der Rücknahme vorangegangenen Gespräche Ausführungen im Rücknahmebescheid zum Vertrauensschutz für die Klägerin erforderlich gewesen.
Schließlich lag auch keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Zwar ist nicht zweifelhaft, dass die Rücknahmeentscheidung bei Hinweis auf die im Berufungsverfahren von der Beklagten vorgebrachten Argumente, dass die Klägerin arglistig getäuscht habe, sie sich deshalb nicht auf Vertrauensschutz berufen könne, ihre finanziellen Interessen im Ergebnis nachrangig seien etc., rechtmäßig gewesen wäre. Gleichwohl kann unter Berücksichtigung der für die Klägerin mit Blick auf Art. 12 des Grundgesetzes relevanten Folgewirkungen der Rücknahmeentscheidung nicht davon ausgegangen werden, dass die Rücknahme die einzig rechtmäßige Entscheidung war.
Die gerichtlichen Entscheidungen bedeuten nicht zwingend, dass die von der Klägerin mit der Berechtigung zum Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin" erlangte Position ein für allemal Bestand haben muss. Die Beklagte ist grundsätzlich nicht gehindert, unter Beachtung der Kriterien der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit und unter Berücksichtigung des § 48 Absätze 2 und 4 VwVfG NRW,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1981 - 1 BvR 898/79 u. a. -, BVerfGE 59, 128; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 48 Rdn. 161,
erneut eine Entscheidung zur Frage der Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" für die Klägerin zu treffen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 GKG a. F., § 72 Nr. 1 GKG n. F.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 BÄO, 4 ZHG
§§ 48, 49 VwVfG NRW
§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 GKG
§ 130a VwGO
§ 130 a VwGO
§ 47d HeilBerG
§ 48 VwVfG
§ 48 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Satz 1 letzter Halbsatz VwVfG NRW
§ 52 Abs. 1
HeilBerG
§ 48 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 122 Abs.
2 Satz 3 VwGO
§ 48 Abs. 1 und 3 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711,
713 ZPO
§ 72 Nr. 1 GKG
§ 54 bis 57) des Heilberufsgesetzes
§ 48 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 21 Abs. 1 der Weiterbildungsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 73
NJW 1999, 3425
NJW 1998, 2756
NVwZ 1988, 525
BVerfGE 59, 128
8 C 12.98
3 B 95.97
3 C 12.95
9 S 2767/97
7 B 182/87
1 BvR 898/79