Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-09, Aktenzeichen OVG 6 A 3/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2021:1109.OVG6A3.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2020 - OVG 6 A 5.18 -
Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin werden Ziffer 3.2.1 der Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege in der Stadt Cottbus/Chósebuz vom 2. April 2019 sowie Ziffer 15 der Richtlinie im Hinblick auf die Förderungsleistung (in der Richtlinie als „Erziehungsaufwand“ bezeichnet) für unwirksam erklärt; im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 12/14 und der Antragsgegner zu 2/14.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreut in ihrem Haushalt mit behördlicher Erlaubnis bis zu fünf Kinder und erhält hierfür eine Vergütung durch die Stadt Cottbus als Träger der Jugendhilfe.
Das Verhältnis der Tagespflegepersonen in der Stadt Cottbus ist in der „Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege in der Stadt Cottbus/Chósebuz“ geregelt. Die aktuell gültige Richtlinie ist von dem Jugendhilfeausschuss am 2. April 2019 beschlossen worden und am 1. August 2019 in Kraft getreten. Sie besteht aus zwei Teilen. Teil A sieht Grundsätze der Kindertagespflege in der Stadt Cottbus vor. Die finanzielle Förderung, die die Tagespflegeperson vom Jugendamt erhält, richtet sich grundsätzlich nach den Vorgaben des Teils B der Richtlinie. Insoweit wird vor allem der Sachaufwand inklusive Verpflegung entschädigt und ein Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung gewährt, der in der Richtlinie als „Erziehungsaufwand“ bezeichnet wird. Die Richtlinie sieht zudem Erstattungsregelungen für nachgewiesene Aufwendungen für Beiträge zur Unfallversicherung, zur angemessenen Alterssicherung, Krankenversicherung und Pflegeversicherung vor.
Mit ihrem am 16. Juli 2020 bei Gericht eingegangenem Normenkontrollantrag wendet die Antragstellerin sich gegen verschiedene Regelungen der Richtlinie. Die Regelung in Ziffer 3 der Richtlinie, wonach Kindertagespflege in der Stadt Cottbus grundsätzlich für Kinder im Alter von null bis drei Jahren vorgehalten werde, verstoße dagegen, dass die Erlaubnis zur Kindertagespflege die Betreuung von Kindern jeden Alters umfasse. Auch Kinder, die das dritte Lebensjahr vollendet hätten oder bereits schulpflichtig seien, hätten einen Anspruch auf Kindertagespflege, wenn ein besonderer Bedarf festgestellt werde. Soweit in Ziffer 3.2.1 der Richtlinie schulische Voraussetzungen für die Kindertagespflege vorgesehen seien, lasse dies unberücksichtigt, dass nach der abschließenden Regelung des § 43 SGB VIII ein Schulabschluss oder eine abgeschlossene Berufsausbildung nicht zu den Voraussetzungen für eine Erlaubnis zur Kindertagespflege zählten. Eine landesrechtliche Regelung nach § 43 Abs. 5 SGB VIII sei nicht vorhanden. Auch für die in Ziffer 5 der Richtlinie vorgesehene Verpflichtung von Kindertagespflegepersonen zur Mitarbeit in einem Arbeitskreis gebe es keine gesetzliche Grundlage. Soweit nach Ziffer 6.1 die Finanzierung der Eingewöhnungszeit abweichend von der Finanzierung der Kindertagespflege im Übrigen geregelt werde, sei dies unzulässig. Die Antragsgegnerin sei nicht berechtigt, mit den Regelungen in den Ziffern 6.3 und 9 der Richtlinie den Inhalt des Rechtsverhältnisses zwischen den Kindertagespflegepersonen und den Eltern zu bestimmen. Die Parteien des zivilrechtlichen Dienstvertrages dürften nicht gezwungen werden, diesen nach Vorgaben der Antragsgegnerin abzuschließen. Es sei unzulässig, in Ziffer 7 der Richtlinie für die Kindertagespflegepersonen ein Kinderschutzkonzept vorzuschreiben. Dies könne jedenfalls nicht im Wege einer Richtlinie geschehen. Die Grundsätze für die Bildungsarbeit in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung beträfen Einrichtungen, nicht jedoch die Kindertagespflege. Im Übrigen handele es nur um Empfehlungen. Soweit in Ziffer 8 der Richtlinie die Ersatzbetreuung für die betreuungsfreie Zeit zur Ausnahme erklärt werde, bleibe unberücksichtigt, dass der Bedarf an Betreuungszeit nicht von dem Träger der örtlichen Jugendhilfe, sondern von den Eltern bestimmt werde. Soweit in Ziffer 10 der Richtlinie die Betreuungszeit bei Geburt eines Geschwisterkindes auf täglich sechs Stunden beschränkt werde, lasse dies unberücksichtigt, dass die Eltern den Bedarf an Betreuungszeit bestimmten und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe den angemeldeten Bedarf lediglich im Hinblick auf eine mögliche Gefährdung des Kindeswohl überprüfen dürfe. Das gelte auch für die angegriffene Regelung in Ziffer 14.2 Abs. 2 der Richtlinie, wonach die Finanzierung einer Eingewöhnungszeit auf einen Fall je Kind beschränkt werde. Die Regelungen über die Ersatzbetreuung in den Ziffern 14.2 Abs. 8 und 10 der Richtlinie stünden im Widerspruch dazu, dass nach § 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII für Ausfallzeiten einer Tagespflegeperson rechtzeitig eine andere Betreuungsmöglichkeit für das Kind sicherzustellen sei. Dies gelte nicht nur im Ausnahmefall. Durch die Einbeziehung der Essensversorgung in die Geldleistung an Kindertagespflegepersonen werde eine ordnungsgemäße Kalkulation der Sachkostenerstattung unmöglich gemacht. Zu den Sachkosten nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII gehörten auch Lebensmittel, soweit sie in der Kindertagespflege eingesetzt würden; nicht dazu gehöre die Mittagsverpflegung. Die Akten enthielten keine Kalkulation der Sachkosten. Vielmehr würden Einzelwerte aus der Ermittlung des Regelsatzes Hartz IV verwendet. Kindertagespflege sei jedoch nicht auf Kinder aus diesem Personenkreis beschränkt, es könnten daher allenfalls durchschnittliche Lebensverhältnisse zugrunde gelegt werden. Es fehle eine nachvollziehbare Kalkulation und es sei daher mindestens der Regelsatz von 1,73 EUR je Betreuungsstunde zu zahlen. Die vorgelegten Kalkulationsunterlagen seien nicht aus sich heraus verständlich. Die Beträge zur Anerkennung der Förderungsleistung seien zu gering.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 1. August 2019 in Kraft getretene Richtlinie zur Förderung der Kindertagespflege in der Stadt Cottbus im Hinblick auf
1. Ziffer 3, soweit darin die Kindertagespflege grundsätzlich auf Kinder von null bis drei Jahre beschränkt wird,
2. Ziffer 3.2.1 betreffend die schulische Vorbildung von Kindertagespflegepersonen,
3. Ziffer 5, soweit die Mitarbeit von Kindertagespflegepersonen in einem Arbeitskreis angeordnet wird,
4. Ziffer 6.1, soweit die Finanzierung der Eingewöhnungszeit abweichend von der Finanzierung der Kindertagespflege im Übrigen geregelt ist,
5. Ziffer 6.3, soweit das Rechtsverhältnis zwischen Kindertagespflegepersonen und Eltern der betreuten Kinder geregelt wird,
6. Ziffer 7 in Verbindung mit Anlage 10, soweit die Leitlinien für Kindertagespflegepersonen zum Kinderschutz für verbindlich erklärt werden,
7. Ziffer 8, soweit die Ersatzbetreuung für die betreuungsfreie Zeit zur Ausnahme erklärt wird,
8. Ziffer 9, soweit ein einheitlicher dreiseitiger Vertrag vorgeschrieben wird,
9. Ziffer 10, soweit darin bei Geburt eines Geschwisterkindes die Betreuungszeit auf täglich sechs Stunden beschränkt wird,
10. Ziffer 14.2 (3), soweit darin die Finanzierung einer Eingewöhnungszeit auf einen Fall je Kind beschränkt wird,
11. Ziffer 14.2 (8), soweit die Finanzierung der Ersatzbetreuung von einer Absprache mit dem zuständigen Mitarbeiter der Beklagten abhängt,
12. Ziffer 14.2 (10), soweit Ersatzbetreuung vom Nachweis der Personensorgeberechtigten abhängt, dass kein Urlaub ihrerseits zu diesem Zeitpunkt möglich ist, und soweit Vertretung im Urlaubsfall nur in begründeten Ausnahmefällen finanziert wird,
13. Ziffer 14.3, soweit die Versorgung des Kindes mit Mahlzeiten und Getränken in die Sachkostenerstattung einbezogen wird und
14. Ziffer 15 betreffend die Geldleistung an Kindertagespflegepersonen
für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor, die Träger der öffentlichen Jugendhilfe seien nach § 79 SGB VIII befugt, im Hinblick auf die nachhaltige Qualitätssicherung und -entwicklung im Bereich der Tagespflege vorzusehen, dass Kindertagespflegepersonen Mitglied in einem Arbeitskreis ihrer Wahl seien und mindestens fünf Mal im Jahr an dessen Arbeitstreffen teilnähmen. Soweit nach Ziffer 6.1 der Richtlinie während der Eingewöhnung kein anteiliger Sachaufwand für die Mittagsversorgung gezahlt werde, trage dies dem Umstand Rechnung, dass eine Mittagsverpflegung während der Eingewöhnungszeit aufgrund der erfahrungsgemäß kurzen Anwesenheitszeit der Kinder nicht stattfinde. Die nach Ziffer 14.2 Abs. 3 gewährte Finanzierung nach dem Kostenersatz von einem Betreuungsumfang bis zu sechs Stunden pro Tag für die Eingewöhnungszeit liege über dem tatsächlichen Aufwand der Kindertagespflegeperson. Soweit die Antragstellerin beanstande, dass in Ziffer 14.2 Abs. 3 die Finanzierung der Eingewöhnungszeit auf einen Fall je Kind beschränkt werde, sei dies nicht nachvollziehbar, da ein Kind bei ein und derselben Tagespflegestelle nur einmal eingewöhnt werde. Mit ihrer gegen die Ziffern 6.3 und 9 der Richtlinie gerichteten Rüge übersehe die Antragstellerin, dass die Tagespflege auch eine Leistung der Kinder- und Jugendhilfe darstelle, so dass für die Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses zwischen den Personensorgeberechtigten und der Tagespflegeperson nicht allein der Grundsatz der Privatautonomie maßgeblich sei. Der Abschluss eines dreiseitigen Vertrages zwischen der Tagespflegeperson, den Personensorgeberechtigten und dem örtlichen Jugendhilfeträger sei von der Vorschrift des § 18 Abs. 3 KitaG gedeckt. Es stehe mit höherrangigem Recht in Einklang, dass die Tagespflegeperson nach Ziffer 6.3 der Richtlinie bestimmte Beobachtungs- und Dokumentationspflichten treffe. Die gemäß § 23 Abs. 3 KitaG vereinbarten Grundsätze über die Bildungsarbeit in Kindertagesstätten bildeten auch für Kindertagespflegepersonen den verbindlichen Rahmen. Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe dürfe im Rahmen seiner Gesamtverantwortung nach §§ 79 ff. SGB VIII diese landesrechtlichen Beobachtungs- und Dokumentationspflichten für seinen örtlichen Zuständigkeitsbereich konkretisieren. Ziffer 7 der Richtlinie gewährleiste, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe den Anforderungen des bundesrechtlichen Schutzauftrags bei Kindeswohlgefährdung aus § 8a SGB VIII nachkomme. Die Antragstellerin wende sich erfolglos gegen die in den Ziffern 8, 14.2 Abs. 8 und 10 der Richtlinie für den Fall getroffenen Regelungen, dass eine Tagespflegeperson wegen Urlaubs oder Krankheit die Betreuungsleistung nicht erbringe könne. Durch die Verpflichtung der Kindertagespflegepersonen, ihren Vertragspartnern die betreuungsfreien Zeiten mitzuteilen, werde sichergestellt, dass Eltern mit ihrer Urlaubsplanung entsprechend disponieren könnten. Damit solle auch vermieden werden, dass eine Ersatzbetreuung erforderlich werde. Dies erleichtere es dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe, seiner Verpflichtung aus § 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII nachzukommen. Der Betreuungsumfang von sechs Stunden pro Tag gemäß Ziffer 10 der Richtlinie trage dem Umstand Rechnung, dass Personensorgeberechtigte für ein in Tagespflege betreutes älteres Kind im Anschluss an die Mutterschutzfrist wegen der Geburt eines weiteren Kindes regelmäßig nur einen Anspruch auf Betreuung im Umfang der Mindestbetreuungszeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 KitaG hätten. In der aktuellen Fassung der Richtlinie seien höhere Pauschalsätze für die Aufwandsentschädigung festgesetzt worden. Die Erstattung angemessener Kosten umfasse typischerweise die Kosten für Nahrungsmittel.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere ist er statthaft, denn die angegriffene Richtlinie vom 2. April 2019 stellt einen tauglichen Verfahrensgegenstand dar. Die in Rede stehende Richtlinie ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Die angegriffene Richtlinie legt mit Außenwirkung die Vergütung der Kindertagespflegepersonen fest und schreibt die Bedingungen vor, zu denen die Tagespflege, um gefördert werden zu können, stattzufinden hat. Sie geht damit über eine bloß verwaltungsintern wirkende Vorschrift hinaus (vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 26. April 2016 – OVG 6 A 4.15 – juris Rn. 12 ff.).
Dass die Richtlinie nicht von der Stadtverordnetenversammlung, sondern am 2. April 2019 von dem Jugendhilfeausschuss beschlossen worden ist, ist nicht zu beanstanden. Nach § 23 Abs. 2a SGB VIII wird die Höhe der laufenden Geldleistung von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt. Da es sich bei der Festsetzung der leistungsgerechten Pauschalen anders als bei deren Gewährung nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt, wird sie nicht vom Jugendamt wahrgenommen, sondern ist eine Angelegenheit des Jugendhilfeausschusses (Kaiser in LPK-SGB VIII, 7. Aufl. 2018, § 23 Rn. 15; Struck in Wiesner, SGB VIII, § 23 Rn. 29).
Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. § 23 SGB VIII vermittelt Kindertagespflegepersonen einen Rechtsanspruch auf Gewährung einer laufenden Geldleistung und damit ein subjektives Recht (vgl. Urteil des Senats vom 26. April 2016, a.a.O., Rn. 12 ff.). Soweit dies nach Auffassung der Antragsgegnerin auf die Ziffern 3, 6.1 und 10 der Richtlinie nicht zutreffe, steht dies der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht entgegen. Ist das Normenkontrollverfahren aufgrund der Darlegung des Antragstellers, durch die Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder zu werden, zulässigerweise in Gang gesetzt worden, muss das Gericht die Norm grundsätzlich umfassend prüfen. Die mit der Normenkontrolle erstrebte Verwerfung der Norm setzt weder eine Rechtsverletzung des Antragstellers voraus noch ist sie auf den Umfang einer solchen Rechtsverletzung beschränkt (vgl. Panzer in Schoch/Schneider, VwGO, Stand 2/2016, § 47 Rn. 53).
Der am 16. Juli 2020 erhobene Normenkontrollantrag ist innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Richtlinie ist am 1. August 2019 wirksam geworden (Ziffer 17 Abs. 1 der Richtlinie). Es kommt daher für die Wahrung der Frist nicht darauf an, dass die Richtlinie nicht bekannt gemacht worden ist bzw. zu welchem Zeitpunkt die Antragstellerin von dieser Kenntnis erhalten hat.
II. Der Normenkontrollantrag hat nur teilweise Erfolg. Die angegriffene Richtlinie ist hinsichtlich der von der Antragstellerin angegriffenen Regelung über die Erweiterung des Anforderungsprofils von Kindertagespflegepersonen in Ziffer 3.2.1 sowie im Hinblick auf die in Ziffer 15 für Kindertagespflegepersonen festgelegten Förderungsleistungen unwirksam (dazu 1. und 2.). Im Übrigen ist die Richtlinie mit höherrangigem Recht vereinbar und dementsprechend wirksam, so dass der Normenkontrollantrag insoweit zurückzuweisen war (dazu 3. bis 14.).
1. Die angegriffene Regelung in Ziffer 3.2.1 der Richtlinie ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Die Regelung sieht schulische und berufliche Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nach § 43 SGB VIII vor. Um dem Qualitätsanspruch in der Kindertagesbetreuung gerecht zu werden, müssen für die Arbeit mit Kindern in der Kindertagespflege folgende Anforderungen erfüllt sein: Fachoberschulreife, d.h. der erfolgreiche Abschluss der 10. Klasse einer Oberschule/Gesamtschule und eine abgeschlossene Berufsausbildung.
Die Antragstellerin macht zu Recht geltend, dass nach der abschließenden Regelung des § 43 SGB VIII ein Schulabschluss und eine abgeschlossene Berufsausbildung nicht zu den Voraussetzungen für eine Erlaubnis zur Kindertagespflege zählten.
a) Die in der Richtlinie vorgenommene Konkretisierung bzw. Ergänzung des Anforderungsprofils des § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII kann keinen Bestand haben. Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII ist die Erlaubnis zur Kindertagespflege zu erteilen, wenn die Person für die Kindertagespflege geeignet ist. Geeignet im Sinne des Satzes 1 sind Personen, die 1. sich durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Tagespflegepersonen auszeichnen und 2. über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen (Satz 2). Sie sollen über vertiefte Kenntnisse hinsichtlich der Anforderungen der Kindertagespflege verfügen, die sie in qualifizierten Lehrgängen erworben oder in anderer Weise nachgewiesen haben (Satz 3).
b) Der in Ziffer 3.2.1 der Richtlinie vorausgesetzte erfolgreiche Abschluss der 10. Klasse einer Oberschule oder Gesamtschule und eine abgeschlossene Berufsausbildung gehören nicht zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege gemäß § 43 Abs. 2 SGB VIII. Soweit die Antragsgegnerin ohne nähere Begründung vorträgt, es handele sich dabei um eine verwaltungsinterne Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Eignung gemäß § 43 Abs. 2 SGB VIII, § 20 Abs. 5 Satz 1 KitaG, ist dies nicht nachvollziehbar. Nach § 20 Abs. 5 Satz 1 KitaG ist die Erlaubnis zur Kindertagespflege zu erteilen, wenn die Eignung der antragstellenden Person nach § 43 Abs. 2 SGB VIII gegeben ist. Die Regelung verweist mithin lediglich auf das bundesgesetzlich vorgegebene Anforderungsprofil, ohne dieses landesgesetzlich zu konkretisieren oder zu ergänzen.
c) Die Eignung im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII umfasst die persönliche und sachliche Eignung.
aa) Zur persönlichen Eignung gehört, dass sich die Person durch ihre Persönlichkeit auszeichnet. Die charakterlichen Eigenschaften sollen die Pflegeperson dazu befähigen, die in § 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII geregelten Ziele erfüllen zu können. Erwartet werden insoweit psychische Belastbarkeit, Zuverlässigkeit, Verantwortungsbewusstsein, hinreichende emotionale Stabilität, Eigenständigkeit, persönliche Autorität und Vorbildfunktion (vgl. Busse in jurisPK-SGB VIII, Stand 7/2021, § 43 Rn. 34 f.). Diese charakterlichen Eigenschaften können unabhängig von einem erfolgreichen Abschluss der 10. Klasse einer Oberschule oder Gesamtschule und einer abgeschlossenen Berufsausbildung bestehen. Ein fehlender Schulabschluss und begrenzte intellektuelle Ressourcen stellen für sich genommen keinen Eignungsmangel dar (so Busse, a.a.O., Rn. 36 unter Bezugnahme auf VG Aachen, Urteil vom 13. Dezember 2016 – 2 K 1847/15 – juris Rn. 57 für den Fall eines fehlenden Hauptschulabschlusses).
bb) Die sachlichen Kriterien beginnen mit der in § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII nicht näher präzisierten Sachkompetenz, durch die sich die Person auszeichnen muss. Eine sozialpädagogische Fachausbildung, die in § 43 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII konkretisiert wird, gehört nicht dazu (vgl. Busse, a.a.O., § 43 Rn. 39). Die Person muss weiter zur Kooperation mit Erziehungsberechtigen und anderen Tagespflegepersonen bereit sein. Verhaltensbezogen wird ferner erwartet, dass die Tagespflegeperson zur Einhaltung der Aufsichtspflicht und ihrer sozialrechtlichen Pflichten in der Lage ist und sich nicht strafbar verhält (vgl. Busse, a.a.O., § 43 Rn. 42 ff.). Hiervon ausgehend setzen auch die sachlichen Kriterien keine schulische oder berufliche Ausbildung im Sinne der angegriffenen Regelung der Richtlinie voraus.
d) Die Antragsgegnerin lässt unberücksichtigt, dass Konkretisierungen und Ergänzungen des Anforderungsprofils des § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII nur auf der Grundlage des § 43 Abs. 5 SGB bzw. des § 49 SGB VIII durch Landesrecht möglich sind. § 43 Abs. 5 und § 49 SGB VIII begründen insoweit ausdrücklich einen entsprechenden Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers (zur Reichweite des Landesrechtsvorbehalts s. Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 43 Rn. 41; § 49 Rn. 2). Aufgrund der objektiv berufsregelnden Tendenz derartiger Vorgaben bedarf es insoweit einer gesetzlichen Grundlage (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) in Form eines Parlamentsgesetzes oder einer Rechtsverordnung. Eine demokratische Legitimation durch das Parlament, das alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln muss, ist unerlässlich. Lediglich in allgemeinen Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften enthaltene Anforderungen können gegenüber § 43 Abs. 2 SGB VII kein strengeres Recht schaffen. § 43 SGB VIII gibt keine Handhabe, ein über Mindestanforderungen hinausreichendes Betreuungsniveau im Verwaltungswege verbindlich vorzugeben (vgl. BayVGH, Beschluss vom 2. Februar 2017 – 12 CE 17.71 – juris Rn. 39 zu § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII; daran anschließend Beschluss des Senats vom 25. August 2021 – OVG 6 S 18/21 – juris Rn. 15). Die Erlaubniserteilung nach § 43 Abs. 2 SGB VIII kann nicht als Mittel zur Durchsetzung einer besseren Qualität der Kindertagesbetreuung durch Festlegung bestimmter schulischer oder beruflicher Qualifikationen eingesetzt werden. Für derartige Steuerungserwägungen ist im Verfahren der Erlaubniserteilung kein Raum (vgl. Beschluss des Senats vom 25. August 2021, a.a.O., Rn. 15).
Weitergehende Anforderungen für die Erlaubniserteilung nach § 43 Abs. 2 SGB VIII ergeben sich auch nicht aus dem Ersten Gesetz zur Ausführung des Achten Sozialgesetzbuch – Kinder- und Jugendhilfe – AGKJHG – des Landes Brandenburg vom 26. Juni 1997 in den Fassungen vom 1. April 2019 und vom 25. Juni 2020 (vgl. Beschluss des Senats vom 25. August 2021, a.a.O., Rn. 13 zu § 45 SGB VIII).
2. Die angegriffene Richtlinie ist ferner hinsichtlich der in Ziffer 15 festgelegten Förderungsleistungen unwirksam.
a) In Ziffer 15 wird neben der Sachaufwandsentschädigung der Betrag zu Anerkennung der Förderleistung für Kindertagespflegepersonen festgesetzt. Dieser wird in der Richtlinie als „Erziehungsaufwand“ bezeichnet. Die Förderungsleistung ist nach den täglichen Betreuungszeiten zwischen 6 bis 10 Stunden in Intervallen à eine Stunde gestaffelt. Die Tabelle auf Seite 22 der Richtlinie betrifft Kindertagespflegepersonen ohne pädagogischen Abschluss nach § 9 KitaPersV, die Tabelle auf Seite 23 der Richtlinie Kindertagespflegepersonen mit pädagogischem Abschluss nach § 9 KitaPersV. Für Kindertagespflegepersonen mit pädagogischem Abschluss sieht die Richtlinie bei einem Betreuungsumfang von 8 Stunden täglich (= 40 Stunden wöchentlich) pro betreutes Kind monatlich 392,27 EUR und für Kindertagespflegepersonen ohne pädagogischen Abschluss pro betreutes Kind monatlich 348,00 EUR vor.
b) Nach § 23 Abs. 2a SGB VIII wird die Höhe der laufenden Geldleistung von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt (Satz 1). Der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Kindertagespflegeperson ist leistungsgerecht auszugestalten (Satz 2). Dabei sind der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen (Satz 3).
Die Regelungen der angegriffenen Richtlinie sind hinsichtlich der hier angegriffenen Höhe der Förderungsleistung mit diesen Vorgaben nicht vereinbar.
aa) Die Festlegung der Höhe des Anerkennungsbetrages im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII obliegt gemäß § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe, da im Land Brandenburg von dem Landesrechtsvorbehalt nach § 23 Abs. 2a SGB VIII insoweit kein Gebrauch gemacht worden ist. Dabei steht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe ein Beurteilungsspielraum zu (siehe dazu im Einzelnen Urteil des Senats vom 22. Juni 2020 – OVG 6 A 5.18 – juris Rn. 21 ff.). Die gerichtliche Kontrolle der Höhe des Anerkennungsbetrages ist auf das auch sonst in Fällen eines Beurteilungs- oder Einschätzungsspielraums anerkannte Prüfprogramm beschränkt. Demzufolge haben die Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob die Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Bestimmung der Leistungshöhe gegen Verfahrensvorschriften verstoßen haben, von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen können, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde und damit willkürliche Erwägungen angestellt haben. Die Gerichte haben hingegen nicht zu kontrollieren, ob nicht auch die Festsetzung eines Betrages in anderer Höhe möglich und von dem Beurteilungsspielraum gedeckt wäre. Weist die Entscheidung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe keinen der aufgeführten Rechtsfehler auf, ist der von ihnen festgelegte Betrag vielmehr hinzunehmen (Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 26).
bb) Die Antragsgegnerin hat bei der Ausgestaltung der Förderungsleistung zutreffende Leistungsfaktoren zugrunde gelegt. Es ist mit Blick auf die in § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII vorgegebene Berücksichtigung des „zeitlichen Umfangs der Leistung“ sachgerecht, eine stundenbezogene Betrachtung der Finanzierung pro Kind als Bemessungsgrundlage zu wählen. Leistungsempfänger ist nämlich das Kind und eine Dienstleistung dieser Art wird in der Arbeitswelt üblicherweise nach Stunden berechnet.
Die in Ziffer 15 Tab. 1 und 2 der Richtlinie vorgesehene Staffelung der Förderungsleistung, die von dem Mindestbetreuungsumfang von 6 Stunden stundenweise bis zu einem Betreuungsumfang von 10 Stunden pro Tag reicht, ist mit den Vorgaben des § 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII vereinbar (s. im Einzelnen Urteil des Senats vom 26. April 2016, a.a.O., Rn. 28 ff.). Dies steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit.
Soweit die Antragsgegnerin die Qualifizierung der Tagepflegeperson (mit und ohne pädagogische Ausbildung nach § 9 KitaPersV) in der Bewertung der von dieser erbrachten Leistung berücksichtigt, ist dies mit Blick auf die gesetzlichen Vorgaben des § 23 Abs. 2a Satz 1 und 2 SGB VIII zwar nicht ausdrücklich vorgegeben, stellt jedoch einen sachgerechten Gesichtspunkt dar, um den Leistungswert zu bemessen (vgl. Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 27 m.w.N.). Auch dies wird von der Antragstellerin nicht in Frage gestellt.
cc) Die Antragsgegnerin hat allerdings weder dargelegt noch ist ersichtlich, dass die für Kindertagespflegepersonen mit und ohne pädagogische Ausbildung festgelegten Förderungsleistungen noch als leistungsgerecht anzusehen sind. Damit hat sie den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum nicht sachgemäß ausgeübt.
(a) Nach der Rechtsprechung des Senats liegt es nahe, die Vergütung der Kindertagespflegepersonen, die über eine pädagogische Ausbildung verfügen, mit der tariflichen Vergütung der ebenfalls pädagogisch ausgebildeten Erzieherinnen und Erzieher zu vergleichen, da die Tätigkeit von Tagespflegepersonen, die fremde Kinder in ihrem Haushalt oder in anderen geeigneten Räumen betreuen und fördern, und die Tätigkeit der genannten Personengruppen, die diese Leistungen in Kindertageseinrichtungen erbringen, vergleichbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 – 5 C 18.16 – juris Rn. 35). Dies trägt zudem der allgemeinen Zielsetzung des § 23 SGB VIII Rechnung, die Kindertagespflege als gleichrangiges alternatives Förderungsangebot neben den Tageseinrichtungen zu profilieren (vgl. Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 35).
(aa) Das Jahresbruttoeinkommen einer Erzieherin bzw. eines Erziehers betrug nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst, Sozial- und Erziehungsdienst (TvöD SuE) Entgeltgruppe S 8a auf Stufe 3 im Zeitraum vom 1. April 2019 bis 29. Februar 2020 bei einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden 38.608,32 Euro (3.217,36 Euro x 12 Monate). Als Vergleichsgruppe wird die Stufe 3, die die mittlere Stufe zwischen den Stufen 1 bis 6 ist, herangezogen, da die Richtlinie einen Stufenaufstieg nicht vorsieht, die Tagespflegepersonen somit unabhängig von ihrer Berufserfahrung vergütet werden (Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 36).
Das von der Antragsgegnerin in Ziffer 15 der Richtlinie für eine Tagespflegepersonen mit pädagogischer Ausbildung festgelegte Bruttojahrespflegeentgelt (nur Förderungsleistung, ohne Sachkostenerstattung) beträgt bei einer Betreuungszeit von 40 Stunden pro Woche bzw. 160 Stunden pro Monat bei einer Betreuung von fünf Kindern pro Jahr 23.536,20 Euro brutto (392,27 Euro x 5 Kinder = 1.961,35 Euro x 12 Monate). Bei der das Bruttojahreseinkommen in den Blick nehmenden Vergleichsbetrachtung wird zu Lasten der Tagespflegeperson davon ausgegangen, dass diese durchgehend fünf Kinder betreut. Eine tatsächliche Beschränkung der Betreuung auf lediglich vier Kinder und eine damit verbundene Nichtausschöpfung der erteilten Tagespflegeerlaubnis fällt als unternehmerische Entscheidung in den Verantwortungsbereich des Erlaubnisinhabers und ist nicht zu Lasten der Antragsgegnerin zu berücksichtigen (Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 38).
Das Jahresbruttoeinkommen einer Kindertagespflegeperson nach der Ziffer 15 der Richtlinie bleibt somit ca. 39 % hinter der tariflichen Vergütung einer Erzieherin bzw. eines Erziehers nach TvöD SuE S 8a Stufe 3 zurück.
(bb) Zwar ist es weder sachfremd noch willkürlich, für Tagespflegepersonen einen Stundensatz unterhalb der tariflichen Vergütung festzulegen. Die dahinterstehende Überlegung, dass jedenfalls ein Abstand zu dieser Vergütung einzuhalten ist, soweit Tagespflegepersonen nicht über einen ähnlich qualifizierten Berufsabschluss verfügen wie die in Kindertageseinrichtungen tätigen Personen, ist nicht grundsätzlich als außerhalb des sachlich Vertretbaren zu bewerten und damit nicht schlechthin unhaltbar (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 29. Januar 2019 – 1 LC 75/17 – Rn. 41 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 – 5 C 18.16 – juris Rn. 35).
Eine Förderungsleistung für Tagespflegepersonen mit pädagogischer Ausbildung, die knapp 40 % hinter dem Tarifentgelt für eine Erzieherin bzw. einen Erzieher zurückbleibt, kann jedoch in dem hier maßgeblichen Betrachtungszeitraum nicht mehr als leistungsgerecht angesehen werden, zumal der Bundesgesetzgeber bereits im Jahr 2008 eine „mittelfristige“ Anpassung des Einkommens der Tagespflegepersonen an ein auskömmliches Einkommen angestrebt hat (vgl. Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 39).
Soweit aus der vorgelegten Kalkulation hervorgeht, dass die Berechnung der Förderungsleistung für Kindertagespflegepersonen mit pädagogischem Abschluss in Anlehnung an die Vergütung nach TVöD SuE 8a Stufe 1 bzw. Stufe 2 erfolgt sein soll, trifft dies nicht zu. Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung unter Vorlage undatierter Berechnungen erläutert, dass die hier in Rede stehenden Förderungsleistungen der Kindertagespflegepersonen, bei denen es sich um Bruttobeträge handelt, an den tariflichen Nettolöhnen orientiert worden seien. Damit hat sie ihr Ziel, die Förderungsleistungen für Kindertagespflegepersonen mit pädagogischem Abschluss an der tariflichen Vergütung von Erzieherinnen und Erziehern anzulehnen, verfehlt.
(b) Auch die von der Antragsgegnerin für Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung festgelegten Förderungsleistungen halten einem Vergleich mit der tariflichen Vergütung von im öffentlichen Dienst beschäftigten sog. Kinderpflegerinnen und Kinderpflegern, die auch als Sozialassistenten oder Sozialhelfer bezeichnet werden, nicht Stand. Der Heranziehung der Kinderpflegerinnen und Kinderpfleger als Vergleichsgruppe entspricht, dass diese nach den Erkenntnissen des Senats grundsätzlich wie Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung nach den Tabellen 1 und 3 der Anlage 1 vergütet werden dürften, da sie nicht zu dem notwendigen pädagogischen Personal im Sinne des § 9 KitaPersV zählen (vgl. Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 40).
(aa) Das Jahresbruttogehalt einer im öffentlichen Dienst beschäftigten Kinderhelferin bzw. eines Kinderhelfers betrug nach Entgelttabelle S 2 Stufe 3 im Zeitraum vom 1. April 2019 bis zum 29. Februar 2020 29.419,80 Euro (2.451,65 Euro x 12 Monate). Für eine Tagespflegeperson, die fünf Kinder jeweils 40 Stunden pro Woche betreut, beträgt das in Ziffer 15 der Richtlinie festgelegte Bruttojahrespflegeentgelt 20.880,00 Euro (348,00 Euro x 5 Kinder = 1.740,00 Euro x 12 Monate). Das Bruttojahresgehalt einer Tagespflegeperson liegt somit ungefähr 29 % unter der tariflichen Vergütung einer Kinderhelferin bzw. eines Kinderhelfers.
(bb) Der Vergleich zeigt, dass auch bei der Vergütung von Tagespflegepersonen ohne pädagogische Ausbildung ein zu großer Abstand zu der tariflichen Vergütung von Kinderhelferinnen und Kinderhelfern besteht, die nach Entgeltgruppe S 2 TVöD SuE vergütet werden. Das gilt erst recht bei einem Vergleich mit den nach der Entgeltgruppe S 3 TVöD vergüteten Kinderhelferinnen und Kinderhelfern sowie den nach der Entgeltgruppe S 4 TVöD vergüteten Kinderpflegerinnen und -pflegern mit schwieriger Tätigkeit. Die nach den Erläuterungen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung an dem tariflichen Nettoeinkommen von Kinderhelferinnen und Kinderhelfern orientierten Förderungsleistungen, bei denen es sich um Bruttobeträge handelt, können somit nicht mehr als leistungsgerecht angesehen werden (vgl. Urteil des Senats vom 22. Juni 2020, a.a.O., Rn. 42).
3. Die Antragstellerin kann mit ihrem Einwand, dass Ziffer 3.1 der Richtlinie eine unzulässige Beschränkung auf Kinder im Alter von null bis drei Jahren darstelle, nicht durchdringen. Die angegriffene Bestimmung sieht vor, dass die Förderung der Kindertagespflege durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe gemäß SGB VIII als Leistung die Bereitstellung eines bedarfsgerechten Angebotes für Kinder unter drei Jahren umfasst.
Die Antragstellerin lässt unberücksichtigt, dass die angegriffene Regelung keine über § 24 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 3 SGB VIII hinausgehende Regelung enthält. Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII hat ein Kind, das das erste Lebensjahr vollendet hat, bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres einen Anspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege. Ein Kind, das das dritte Lebensjahr vollendet hat, hat nach § 24 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII bis zum Schuleintritt einen Anspruch auf Förderung in einer Tageseinrichtung. Das Kind kann bei besonderem Bedarf oder ergänzend auch in Kindertagespflege gefördert werden (§ 24 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII). Das gilt gemäß § 24 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII für Kinder im schulpflichtigen Alter entsprechend.
Einen unbedingten Rechtsanspruch auf frühkindliche Förderung in Kindertagespflege haben demnach Kinder ab dem ersten Lebensjahr bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres. Kindern, die das 3. Lebensjahr vollendet haben, steht hingegen ein Rechtsanspruch auf den Besuch einer Tageseinrichtung zu. Der Rechtsanspruch endet mit dem Schuleintritt. Allerdings ist vorzusehen, dass ein Kind bei besonderem Bedarf oder ergänzend auch in Kindertagespflege gefördert werden kann. Dies wird durch die in der Richtlinie gewählte Formulierung des Aufgabenkreises, ein bedarfsgerechtes Angebot für Kinder unter drei Jahren bereitzustellen, nicht ausgeschlossen, zumal es sich bei der Regelung des § 24 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2 SGB VIII um eine bundesgesetzlich vorgesehene Ausnahmeregelung handelt („kann bei besonderem Bedarf“), von der nicht durch eine Richtlinie abgewichen werden könnte. Im Übrigen ist es nicht erforderlich, für derartige Ausnahmefälle ein bedarfsgerechtes Angebot bereitzuhalten, da dieses nur in dem im Einzelfall erforderlichen Umfang geschaffen werden muss (vgl. Struck in Wiesner, SGB VIII, § 24 Rn. 64). Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 SGB VIII nicht auf die Betreuung von Kindern bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres beschränkt ist. Wäre dies der Fall, dürfte eine Tagespflegeperson die Betreuung eines älteren Kindes nach § 24 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2 SGB VIII nicht übernehmen. Aus den oben dargestellten Vorschriften ergibt sich jedoch, dass die Tagespflege im Regelfall auf Kinder bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres ausgerichtet ist.
4. Die Normenkontrolle hat auch mit ihrem gegen Ziffer 5 Abs. 3 der Richtlinie gerichteten Angriff keinen Erfolg. Danach ist jede Kindertagespflegeperson Mitglied in einem Arbeitskreis und nimmt regelmäßig an den Arbeitstreffen teil (mindestens fünfmal im Jahr), um einen fachlichen Austausch untereinander zu gewährleisten.
a) Die angegriffene Regelung findet eine hinreichende gesetzliche Grundlage in der Kooperationsbereitschaft der Tagespflegeperson mit anderen Tagespflegepersonen, die eine der gesetzlichen Eignungsvoraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege darstellt (§ 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII). Die Kooperationsbereitschaft bezieht sich rein rechtlich betrachtet nur auf die Erziehungsberechtigten und andere Tagespflegepersonen, nicht aber auf das Jugendamt, da die Kooperationsverpflichtung der Tagespflegeperson mit dem Jugendamt lediglich in § 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII vorgesehen ist, der die Tagespflegeperson verpflichtet, den Träger der öffentlichen Jugendhilfe über wichtige Ereignisse zu unterrichten, die für die Betreuung des oder der Kinder bedeutsam sind (vgl. Busse in jurisPK-SGB VIII, § 43 Rn. 40, 40.2; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 2 B 367/20 – juris Rn. 9).
Die in Ziffer 5 Abs. 3 der Richtlinie vorgesehene Teilnahmeverpflichtung der Tagespflegeperson an einem Arbeitskreis dient ausweislich der Begründung in deren Absätzen 2 und 3 der Vernetzung der Kindertagespflegepersonen und soll den kollegialen und fachlichen Austausch gewährleisten. Es liegt in der Natur der Kooperationsbereitschaft, dass diese nicht nur punktuell bei Erteilung der Erlaubnis vorliegen muss, sondern über den gesamten Zeitraum der nach § 43 Abs. 3 Satz 4 SGB VIII auf fünf Jahre zu befristenden Erlaubnis verwirklicht werden soll. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, dass mit der Teilnahmeverpflichtung eine Kooperationsbereitschaft mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe sichergestellt werden soll. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe für die Organisation der Arbeitskreise verantwortlich sein dürfte. Die Teilnahmeverpflichtung an einem Arbeitskreis ist demnach nicht zu beanstanden
b) Nach allem bedarf es nicht des von der Antragsgegnerin dargelegten Rückgriffs auf die Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe nach § 79 Abs. 1 SGB VIII, dafür zu sorgen, dass die im SGB VIII vorgesehenen Leistungen gewährt und Aufgaben erfüllt werden. Das gilt ebenso für die in § 79 Abs. 2 SGB VIII vorgesehene Gewährleistungsverpflichtung des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe für Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen und die kontinuierlich zu gewährleistende Qualitätsentwicklung nach Maßgabe des § 79a SGB VIII (s. dazu Eger in jurisPK-SGB VIII, Stand 7/2018, § 79 Rn. 24).
5. Die Antragstellerin wendet sich ohne Erfolg gegen Ziffer 6.1 Abs. 4 der Richtlinie, die vorsieht, dass für die Eingewöhnung kein anteiliger Sachaufwand für die Essensversorgung gezahlt wird.
Diese Regelung ist auf der Grundlage des Vortrags der Antragstellerin nicht zu beanstanden. Die individuell zwischen der Kindertagespflegeperson und den Personensorgeberechtigten zu vereinbarende Eingewöhnung von maximal zehn Werktagen findet nach Ziffer 14.2 Abs. 3 der Richtlinie unmittelbar vor Vertragsbeginn statt und wird mit einem Betreuungsumfang von bis zu 6 Stunden pro Tag mit einem geminderten Sachkostenanteil finanziert. Die Antragstellerin hat nicht aufgezeigt, aus welchen tatsächlichen und rechtlichen Gründen während der zeitlich begrenzten Eingewöhnungszeit ein Anspruch auf Sachaufwand für Essensversorgung geboten sein soll, zumal der Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Festlegung der Sachaufwandsentschädigung pauschalieren darf (vgl. Urteil des Senats vom 26. April 2016 – OVG 6 A 4.14 – juris Rn. 23).
Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass sich auch in der Eingewöhnungszeit die Geldleistung nach der tatsächlichen Betreuungszeit zu richten habe, wendet sie sich der Sache nach gegen Ziffer 14.2 Abs. 3 der Richtlinie, die jedoch nicht Gegenstand des hier in Rede stehenden Antrags ist. Ziffer 14.2. Abs. 3 der Richtlinie wird ausdrücklich lediglich im Antrag zu 10. angegriffen, dort jedoch hinsichtlich der in Ziffer 14.2 Abs. 3 Satz 4 der Richtlinie getroffenen Regelung, dass die Eingewöhnung für jedes Kind einmalig finanziert wird.
Dessen ungeachtet ist die auf einen Betreuungsumfang bis zu sechs Stunden pro Tag mit einem geminderten Sachkostenanteil beschränkte Finanzierung der Eingewöhnung rechtmäßig. Die Antragsgegnerin weist nachvollziehbar darauf hin, dass für die auf maximal zehn Tage beschränkte Eingewöhnung die Finanzierung nach dem Kostenersatz von einem Betreuungsumfang bis zu sechs Stunden pro Tag über dem tatsächlichen Aufwand der Tagespflegeperson liege. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die tägliche Anwesenheitszeit des Kindes zu Beginn der Eingewöhnung wesentlich geringer als sechs Stunden sein und sich erst im Laufe der zehn Tage steigern, einen Umfang von sechs Stunden jedoch kaum überschreiten dürfte. Selbst wenn dies der Fall wäre, entspricht ein Betreuungsumfang von sechs Stunden jedenfalls der durchschnittlichen Betreuungszeit während der Eingewöhnung.
6. Die Antragstellerin kann auch mit ihrem gegen Ziffer 6.3 der Richtlinie gerichteten Einwand nicht durchdringen, die Antragsgegnerin sei nicht berechtigt, den Inhalt des Rechtsverhältnisses zwischen den Kindertagespflegepersonen und den Eltern zu bestimmen.
Ziffer 6.3 der Richtlinie sieht vor, dass eine gezielte pädagogische Beobachtung und eine darauf aufbauende Dokumentation der Bildungsentwicklung der Kinder von großer Bedeutung beim Verständnis über die Kinder und ihre Lernprozesse sind. Sie sind Grundlage der pädagogischen Arbeit, Grundlage für die ständige Reflektion der Raumgestaltung und Bestandteil von Entwicklungsgesprächen. Hierbei ist der Datenschutz zu beachten (Absatz 1). Jede Kindertagespflegeperson führt eine Sammelmappe bzw. ein Portfolio für jedes einzelne betreute Kinder, in dem Beobachtungen und Dokumentationen festgeschrieben werden (Absatz 2). Bei den „Grenzsteinen der Entwicklung“ handelt es sich um ein Frühwarnsystem in der Kindertagesbetreuung. Dieses sollte genutzt werden, um Entwicklungsauffälligkeiten frühzeitig zu erkennen und entgegen zu wirken (Absatz 3). Die „Meilensteine der Sprachentwicklung“ sind ein Beobachtungsinstrument zur Begleitung der Sprachentwicklung von Kindern vom zweiten bis zum fünften Lebensjahr. Um die Sprachentwicklung der Kinder optimal zu begleiten, sollten diese Beobachtungsbögen individuell für jedes Kind geführt werden (Absatz 4). In Elterngesprächen sind die Ergebnisse auszuwerten und weitere Schritte zu besprechen und in die Wege zu leiten. Hierbei ist der Datenschutz zu beachten (Absatz 5). Das Portfolio des Kindes und die „Grenzsteine der Entwicklung“ sind mit Beendigung des Betreuungsverhältnisses von der Kinder Tagespflegeperson an die Eltern zu übergeben (Absatz 6).
a) Die Regelung findet ihre Rechtsgrundlage in der in § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII als Eignungsvoraussetzung für die Erlaubniserteilung vorgesehenen Kooperationsbereitschaft mit den Erziehungsberechtigten. Diese Kooperationsbereitschaft folgt aus der Aufgabenstellung von Tagespflegepersonen, die von der Notwendigkeit geprägt ist, im Interesse der zu betreuenden Kinder die Kommunikation mit den Personensorgeberechtigten zu fördern und zu pflegen. Es ist nicht nur das Recht der Personensorgeberechtigten, am Geschehen in der Tagespflegestelle angemessen beteiligt zu werden, sondern auch eine pädagogische Notwendigkeit. Die Tagespflegeperson sollte offen dafür sein, dass Eltern die Arbeit mitgestalten wollen („Erziehungspartnerschaft“) und dass sie sich selbst nicht etwa für das „bessere Elternteil“ hält. Wer hier erkennbar nur „blockiert“, weil er sich nicht „stören“ lassen will, ist nicht geeignet im Sinne des § 43 Abs. 2 SGB VIII (Mörsberger in Wiesner, a.a.O., § 43 Rn. 25). Der Kooperationsgedanke wird in Ziffer 6.3 der Richtlinie lediglich in Form der oben genannten Pflichten konkretisiert, wobei Entwicklungsauffälligkeiten und die Sprachentwicklung im Fokus der Beobachtungs- und Dokumentationspflichten stehen. Mit der Verpflichtung zur Durchführung von Elterngesprächen wird dem Gedanken einer „Erziehungspartnerschaft“ Rechnung getragen.
b) Zwar ist in § 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII von einer förmlichen Mitteilungspflicht nur gegenüber dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe, nicht aber gegenüber den Personensorgeberechtigten die Rede. Die Tagespflegeperson ist gleichwohl hinsichtlich aller Ereignisse und Entwicklungen, die für die Ausübung der Personensorge von Bedeutung sind bzw. sein können, zu angemessener Information ihnen gegenüber verpflichtet. Die Informationspflicht ergibt sich insbesondere aus der Ermächtigung der Tagespflegeperson durch den Sorgerechtsinhaber, Funktionen des Sorgerechts auszuüben und basiert auf einer vor diesem Hintergrund zu schließenden Vereinbarung zwischen den Personensorgeberechtigten und der Tagespflegeperson (vgl. Mörsberger in Wiesner, a.a.O., § 43 Rn. 39a).
c) Die Antragsgegnerin verweist zu Recht auf § 3 Abs. 1 Satz 4 KitaG, der gemäß § 2 Abs. 5 KitaG auch für andere Formen der Kindertagesbetreuung entsprechend gilt. Nach dieser Regelung bilden die gemäß § 23 Abs. 3 KitaG vereinbarten Grundsätze über die Bildungsarbeit in Kindertagesstätten den für alle Einrichtungen verbindlichen Rahmen. § 23 Abs. 3 KitaG ermächtigt die zuständige oberste Landesbehörde, im Einvernehmen mit den beteiligten obersten Landesbehörden, mit den kommunalen Spitzenverbänden und den Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege sowie den Kirchen Grundsätze über die Bildungsarbeit der Kindertagesstätten und die Fortbildung der pädagogischen Kräfte zu vereinbaren. Die auf dieser Grundlage beschlossenen Grundsätze elementarer Bildung in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung im Land Brandenburg empfehlen die Beobachtung und Dokumentation in den Bereichen, Bewegungskompetenz (dort. S. 9), Sprachentwicklung (S. 14), Musik (S. 18), Spiel, Darstellung und bildliche Gestaltung (S. 22), Mathematik und Naturwissenschaften (S. 26) und Sozialkompetenz (S. 30).
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe diese Beobachtungs- und Dokumentationspflichten im Rahmen seiner Gesamtverantwortung nach §§ 79, 79a SGB VIII, die auch die kontinuierliche Qualitätsentwicklung umfasst (§ 79 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII), in der angegriffenen Richtlinie konkretisiert hat. Die Antragsgegnerin ist über die in den Grundsätzen über die Bildungsarbeit empfohlenen Beobachtungs- und Dokumentationspflichten nicht hinausgegangen. Eine regelmäßige und differenzierte Beobachtung soll dokumentiert und für die Zusammenarbeit mit den Eltern genutzt werden (S. 9). Das gilt auch für die Dokumentation der Sprachentwicklung (S. 14 f.) und die Verpflichtung zur Übergabe sämtlicher Dokumentationen über das Kind bei Beendigung des Betreuungsverhältnisses. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die Grundsätze über die Bildungsarbeit nur Empfehlungen seien, lässt sie unberücksichtigt, dass der Landesgesetzgeber diese Grundsätze mit § 3 Abs. 1 Satz 4 KitaG als den für alle Einrichtungen verbindlichen Rahmen vorgegeben hat. Dies ist von dem in § 43 Abs. 5 SGB VIII und § 49 SGB VIII vorgesehenen Landesrechtsvorbehalt gedeckt.
d) Hinzuweisen ist ferner auf den auf Tagespflegepersonen entsprechend anwendbaren § 4 Abs. 1 KitaG, wonach die Kindertagesstätte ihren Auftrag in enger Zusammenarbeit mit der Familie und anderen Erziehungsberechtigten durchzuführen hat. Mit dieser Regelung wird dem Gebot der engen Zusammenarbeit mit der Familie des Kindes eine zentrale Rolle für das Gelingen des Auftrags der Kindertageseinrichtung eingeräumt. Das Gebot ist Ausfluss der in Art. 6 Abs. 2 GG bestimmten Verantwortung der Eltern für die Pflege und Erziehung ihrer Kinder wie auch der fachlichen Einsicht, dass die Erziehungsinstitutionen und Eltern in keinem Fall gegeneinander arbeiten dürfen, sondern im besten Fall miteinander wirken müssen (vgl. Diskowski/Wilms, Kindertagesbetreuung in Brandenburg, § 4 Rn. 1.1). Die Verpflichtung zur engen Zusammenarbeit mit der Familie erfordert mehr als das bloße Informieren unter anderem über die Entwicklung des Kindes, sondern beschreibt die Art der Beziehung zwischen den an der Erziehung Beteiligten, die gegenseitige Information voraussetzt und gleichberechtigt und abgestimmt sein muss (Diskowski/Wilms, a.a.O., § 4 KitaG Rn. 2.1).
7. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin mit ihrem gegen Ziffer 7 Abs. 4 gerichteten Antrag geltend, es sei unzulässig, für Kindertagespflegepersonen ein Kinderschutzkonzept vorzuschreiben, da eine Vereinbarung nach § 8a Abs. 4 SGB VIII der Aushandlung bedürfe und nicht in Form einer Rechtsnorm vorgegeben werden könne.
Ziffer 7 Abs. 4 der Richtlinie sieht vor, dass jede Kindertagespflegeperson eine Kooperationsvereinbarung mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe über die Einhaltung des Kinderschutzes nach § 8a SGB VIII abschließt.
a) Nach § 8a Abs. 4 SGB VIII hat der Träger der öffentlichen Jugendhilfe in Vereinbarungen mit den Trägern von Einrichtungen und Diensten, die Leistungen nach diesem Buch erbringen, sicherzustellen, dass 1. deren Fachkräfte bei Bekanntwerden gewichtiger Anhaltspunkte für die Gefährdung eines von ihnen betreuten Kindes oder Jugendlichen eine Gefährdungseinschätzung vornehmen, 2. bei der Gefährdungseinschätzung eine insoweit erfahrene Fachkraft beratend hinzugezogen wird sowie 3. die Erziehungsberechtigten sowie das Kind oder der Jugendliche in die Gefährdungseinschätzung einbezogen werden, soweit hierdurch der wirksame Schutz des Kindes oder Jugendlichen nicht in Frage gestellt wird.
b) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin zählen Kindertagespflegepersonen nach dem Sprachgebrauch des SGB VIII nicht zu den Einrichtungen und Diensten (Wiesner in Wiesner, a.a.O., § 8a Rn. 68; Kößler in jurisPK-SGB VIII, § 8a Rn. 58; Meysen in Frankfurter Kommentar SGB VIII, 8. Aufl. 2019, § 8a Rn. 59). Andererseits verlangt das SGB VIII auch für deren Tätigkeit eine spezifische Eignung, die bei der Erlaubniserteilung nach § 43 Abs. 2 SGB VIII festgestellt wird. Dem Sinn und Zweck der Norm entsprechend sollen Tagespflegepersonen deshalb den Fachkräften in Einrichtungen und Diensten im Hinblick auf die Wahrnehmung des Schutzauftrags gleichzustellen sein. Entsprechende Schutzkonzepte seien daher im Zusammenhang mit der Erlaubniserteilung zu vereinbaren (Wiesner in Wiesner, a.a.O., § 8a Rn. 68).
c) Einen rechtlichen Anknüpfungspunkt für die Verpflichtung zum Abschluss einer Kooperationsvereinbarung über die Einhaltung des Kinderschutzes mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe bietet § 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII. Danach hat die Tagespflegeperson den Träger der öffentlichen Jugendhilfe über wichtige Ereignisse zu unterrichten, die für die Betreuung des oder der Kinder bedeutsam sind. Darunter fallen sowohl relevante Ereignisse im Leben der Tagespflegeperson als auch kindbezogene Informationen wie soziale Auffälligkeiten des Kindes oder der Eltern oder Entwicklungsverzögerungen des Kindes (vgl. Busse in jurisPK-SGB, § 43 Rn. 58). In Entsprechung zu § 8a SGB VIII sollten Informationen hinzutreten, die Anzeichen für eine Gefährdung des Kindeswohls geben (vgl. Nonninger in LPK-SGB VIII, § 43 Rn. 24).
d) Durch Landesrecht können hierzu nähere Konkretisierungen getroffen werden (§ 43 Abs. 5 SGB VIII). Davon hat Landesgesetzgeber in § 20 Abs. 3 KitaG Gebrauch gemacht. Danach sind in die Erlaubnis die Unterrichtungspflichten der Tagespflegeperson nach § 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII aufzunehmen und Regelungen zum Schutzauftrag der Tagespflegeperson bei Kindeswohlgefährdung zu treffen (Satz 1). Bei Verdacht auf Kindeswohlgefährdung hat das Jugendamt die Tagespflegeperson in geeigneter Weise zu unterstützen (Satz 2).
Zur Umsetzung dieser Vorgaben kommt insbesondere die Benennung eines entsprechend qualifizierten Mitarbeiters des Jugendamtes oder eines Beratungsdienstes in Betracht, an den die Tagespflegeperson sich bei Bedarf jederzeit schnell und unbürokratisch wenden kann und muss, um Kindeswohlgefährdungen sicher zu begegnen (vgl. Diskowski/Wilms, a.a.O., § 20 Rn. 3).
e) Dies zugrunde gelegt ist die Verpflichtung der Tagespflegeperson, eine Kooperationsvereinbarung mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe zum Schutzauftrag nach § 8a bei Kindeswohlgefährdung in der Kindertagespflege (Anlage 10 der Richtlinie) abzuschließen, nicht zu beanstanden. Soweit Ziffer 7 Abs. 3 der Richtlinie auf die in Anlage 11 zu der Richtlinie festgelegten Leitlinien für Kindertagespflegepersonen zum Kinderschutz Bezug nimmt, gehen diese über die in § 8a Abs. 4 SGB VIII geregelten Vorgaben nicht hinaus. Die Leitlinien enthalten in Kurzform Hinweise zum Erkennen, Beobachten und Handeln im Verdachtsfall. Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, dass in § 8a Abs. 5 SGB VIII abweichend von den Vereinbarungen mit Einrichtungen und Diensten geregelt werde, was Inhalt von Vereinbarungen mit Kindertagespflegepersonen sei. Die Antragstellerin verkennt, dass § 8a Abs. 5 SGB VIII an den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe adressiert ist und die Fallübergabe bei einem Zuständigkeitswechsel regelt.
8. Soweit die Antragstellerin sich dagegen wendet, dass die Ersatzbetreuung für die betreuungsfreie Zeit zur Ausnahme erklärt werde (Ziffer 8), kann sie auch damit nicht durchdringen.
Die in Ziffer 8 Abs. 2 der Richtlinie vorgesehene Verpflichtung der Kindertagespflegeperson, ihre betreuungsfreie Zeit von 22 Tagen für das gesamte kommende Jahr bis zum 31.12. jeden Jahres gegenüber den Vertragspartnern anzuzeigen, dient der Planungssicherheit der Personensorgeberechtigten und der Vermeidung einer Ersatzbetreuung. Die Richtlinie geht zu Recht davon aus, dass die Urlaubsplanung der Tagespflegeperson den Personensorgeberechtigten rechtzeitig mitgeteilt wird, so dass diese sich darauf einstellen und im Ausnahmefall mindestens vier Wochen vor Beginn der betreuungsfreien Zeit mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe eine Ersatzbetreuung vereinbaren können (vgl. Ziffer 8 Abs. 2 der Richtlinie). Nur wenn der Jugendhilfeträger mit einem zeitlichen Vorlauf über den Betreuungsbedarf informiert wird, ist er in der Lage, seiner Verpflichtung aus § 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII nachzukommen, eine andere Betreuungsmöglichkeit „rechtzeitig“ sicherzustellen.
Die Verpflichtung der Kindertagespflegeperson, rechtzeitig die betreuungsfreien Zeiten anzukündigen, ist Ausfluss der von ihr nach § 23 Abs. 3 Satz 1, § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII vorausgesetzten Kooperationsbereitschaft mit den Erziehungsberechtigten sowie Ausdruck der partnerschaftlichen Zusammenarbeit öffentlicher und freier Träger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII, zumal die Tagespflegeperson selbst nicht verpflichtet werden kann, bei ihrem Ausfall aus wichtigem Grund eine Vertretung zu stellen (Struck in Wiesner, § 23 Rn. 39). Es ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich, inwieweit dies gegen höherrangiges Recht verstoßen soll.
9. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin gegen Ziffer 9 der Richtlinie geltend, die Antragsgegnerin sei nicht berechtigt, den Inhalt des Rechtsverhältnisses zwischen den Kindertagespflegepersonen und den Eltern zu regeln.
Ziffer 9 der Richtlinie sieht vor, dass gemäß § 18 Abs. 3 KitaG zwischen der Kindertagespflegeperson, den Personensorgeberechtigten und dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Rechte und Pflichten, die sich aus der Kindertagespflege ergeben, vertraglich zu regeln sind. Hierzu wird zwischen den Beteiligten eine „Vertragliche Vereinbarung über die Betreuung von Kindern in der Kindertagespflege der Stadt Cottbus / Chósebuz“ geschlossen.
Die Regelung findet ihre Rechtsgrundlage in § 18 Abs. 3 KitaG, wonach zwischen den Tagespflegepersonen, den Personensorgeberechtigten und dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe jeweils die Rechte und Pflichten, die sich aus der Kindertagespflege ergeben, vertraglich zu regeln sind, insbesondere 1. die Erstattung der Aufwendungen einschließlich der Abgeltung des Erziehungsaufwandes, 2. der Abschluss einer Unfall- und Haftpflichtversicherung für Schäden, die im Zusammenhang mit der Kindertagespflege eintreten können und 3. der Betreuungsumfang.
Die Regelung des § 18 Abs. 3 KitaG ermöglicht den Abschluss eines dreiseitigen Vertrages zwischen allen an der Kindertagesbetreuung beteiligten Seiten, schreibt einen solchen jedoch nicht zwingend vor. Es wäre auch möglich, die jeweils relevanten Fragen in bilateralen Verträgen zu vereinbaren (vgl. Diskowski/Wilms, Kindertagesbetreuung in Brandenburg, § 18 KitaG Rn. 4.1). Soweit Ziffer 9 der Richtlinie den Abschluss einer dreiseitigen Betreuungsvereinbarung vorsieht, ist dies somit nicht zu beanstanden. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die in Ziffer 9 Abs. 2 der Richtlinie genannten Vertragsbestandteile nicht von § 18 Abs. 3 KitaG umfasst sein könnten, der lediglich beispielhaft die wichtigsten Regelungsbereiche aufführt.
10. Die Normenkontrolle bleibt auch insoweit erfolglos, als sie sich gegen Ziffer 10 Abs. 2 der Richtlinie richtet, wonach bei Geburt eines Geschwisterkindes im Anschluss an die Mutterschutzfrist die Mindestbetreuungszeit von täglich sechs Stunden gewährt wird.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin enthält die Regelung keine unzulässige Beschränkung des Betreuungsanspruchs von Geschwisterkindern, sondern sieht lediglich eine erneute Bedarfsprüfung am Ende der Mutterschutzfrist vor, da zu diesem Zeitpunkt – im Übrigen mitteilungspflichtige – Änderungen der familiären Betreuungssituation eingetreten sein können. Die Antragsgegnerin weist zu Recht auf § 1 Abs. 3 Satz 1 KitaG hin, wonach der Anspruch auf Betreuung für Kinder im Alter bis zur Einschulung mit einer Mindestbetreuungszeit von sechs Stunden und für Kinder im Grundschulalter mit einer Mindestbetreuungszeit von vier Stunden erfüllt ist. Mit dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber den Mindestbetreuungsumfang für den Umfang des Rechtsanspruchs nach § 1 Abs. 2 KitaG festgelegt. Es handelt sich bei der Mindestbetreuungszeit um den Zeitumfang, der vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe mindestens zu gewährleisten ist, um den Rechtsanspruch zu erfüllen (Diskowski/Wilms, a.a.O., § 1 KitaG Rn. 3.1). Die als Mindestrechtsanspruch festgelegten sechs Stunden für Kinder im Alter bis zur Einschulung sollen im Grundsatz ausreichen, die Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrages zu gewährleisten (Diskowski/Wilms, a.a.O., § 1 Rn. 3.2).
Die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 2 KitaG erweitert den in Satz 1 bestimmten Mindestrechtsanspruch bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen. Sind längere Betreuungszeiten erforderlich, haben die Kinder darauf einen Anspruch (Diskowski/Wilms, a.a.O., § 1 Rn. 3.4 f.).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstößt die Regelung über die Mindestbetreuungszeit nicht gegen § 24 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 SGB VIII, wonach der Umfang der täglichen Förderung sich nach dem individuellen Bedarf richtet. Diese als Leistungsverpflichtung ausgeformte Regelung bleibt hinter den Regelungen des KitaG zum Mindestbetreuungsumfang zurück. § 23 Abs. 6 SGB VIII stellt daher ausdrücklich klar, dass weitergehendes Landesrecht unberührt bleibt. Die Regelung in Ziffer 10 der Richtlinie bleibt hinter dem landesgesetzlich vorgesehenen Mindestbetreuungsumfang nicht zurück. Soweit § 1 Abs. 3 Satz 2 im Einzelfall einen Rechtsanspruch auf längere Betreuungszeiten einräumt, gilt dies unabhängig davon, dass dieser in Ziffer 10 der Richtlinie nicht erwähnt wird. Dies hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
11. Soweit nach Ziffer 14.2 Abs. 3 der Richtlinie die Eingewöhnung für jedes Kind einmalig finanziert wird, ist auch dies nicht zu beanstanden.
Die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, dass der Antrag nicht nachvollziehbar sei, da jedes Kind bei ein- und derselben Tagespflegeperson nur einmal eingewöhnt werde. Dem ist die Antragstellerin nicht entgegen getreten. Sie hat weder substantiiert vorgetragen noch ist ersichtlich, aus welchem Grund ein Verstoß gegen höherrangiges Recht vorliegen soll.
12. Die Normenkontrolle bleibt auch mit ihrem gegen Ziffer 14.2 Abs. 8 Satz 1 der Richtlinie gerichteten Antrag ohne Erfolg. Nach dieser Bestimmung erfolgt die Finanzierung der Vertretung grundsätzlich nur nach Absprache mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe.
Nach § 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII trifft den Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Verpflichtung, für den Fall, dass die Tagespflegeperson aus welchen Gründen auch immer ausfällt und daher die Betreuung nicht durchführen kann, eine andere Betreuungsmöglichkeit sicherzustellen. Die Regelung wird als dem Kind zugewiesener Nebenanspruch gedeutet, der den Anspruch aus § 24 SGB VIII ergänzt und damit effektuiert (Rixen in jurisPK-SGB VIII, § 23 Rn. 32 f.).
Soweit Ziffer 14.2 Abs. 8 der Richtlinie vorsieht, dass die Finanzierung der Vertretung grundsätzlich nur nach Absprache mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe erfolgt, schränkt dies die Verpflichtung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe bzw. den ergänzenden Betreuungsanspruch des Kindes nicht ein. Es wird lediglich sichergestellt, dass eine im Ausnahmefall erforderliche Vertretung nicht von den Eltern selbstbeschafft oder von der Tagespflegeperson gestellt werden kann, sondern es der vorherigen Absprache mit dem örtlichen Träger der Jugendhilfe bedarf, dieser somit Herr des Verfahrens ist, zumal es nicht zulässig ist, der Tagespflegeperson die Verpflichtung zu übertragen, bei ihrem Ausfall aus wichtigem Grund eine Vertretung zu stellen (vgl. Struck in Wiesner, a.a.O., § 23 Rn. 2).
13. Die Antragstellerin kann auch mit ihrem gegen Ziffer 14.2 Abs. 10 der Richtlinie gerichteten Antrag nicht durchdringen. Nach dieser Bestimmung ist während des angekündigten Urlaubs einer Kindertagespflegeperson die Vertretung spätestens vier Wochen im Voraus zu klären und es bedarf einer Vorlage eines Nachweises des Personensorgeberechtigten darüber, dass kein Urlaub ihrerseits zu diesem Zeitpunkt möglich ist. Vertretung im Urlaubsfall wird nur in begründeten Ausnahmefällen finanziert.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist es nicht zu beanstanden, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe für die Prüfung, ob in angekündigten Ferienzeiten eine Ersatzbetreuung sicherzustellen ist, von den Personensorgeberechtigten den Nachweis verlangt, dass hierfür ein Bedürfnis – etwa im Hinblick auf deren Erwerbstätigkeit – besteht. Dem dürfte entsprechen, dass in den zwischen den Personensorgeberechtigten und der Tagespflegeperson abgeschlossenen Betreuungsverträgen der Anspruch der Tagespflegeperson auf finanzierten Urlaub (Ziffer 8 Abs. 1 der Richtlinie) sowie die Schließzeiten der Kindertagespflegestelle vorgesehen sein dürften. Ziffer 9 der Richtlinie sieht dem entsprechend vor, dass zu den Vertragsregelungen die Öffnungszeiten der Kindertagespflege zählen (Ziffer 9 Abs. 2 der Richtlinie). Welche Anforderungen der Träger der öffentlichen Jugendhilfe mit Blick auf den Rechtsanspruch aus § 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII an die Nachweispflicht der Personensorgeberechtigten stellt, ist eine Frage der Verwaltungspraxis, die nicht Gegenstand der Normenkontrolle ist.
14. Soweit sich die Antragstellerin dagegen wendet, dass nach Ziffer 14.3 der Richtlinie die Versorgung des Kindes mit Mahlzeiten und Getränken in die Sachkostenerstattung einbezogen werde, hat dies keinen Erfolg.
Nach Ziffer 14.3. Abs. 1 der Richtlinie zählen zu den Sachaufwendungen, die für di Betreuung des Kindes notwendig sind, unter anderem Aufwendungen für die Versorgung des Kindes mit Frühstück, Mittagsessen und Vesper, Obstmahlzeiten und Getränken. Die Aufwendungen für die Versorgung sind in dem Betrag der Sachaufwendungen in Form einer Pauschale enthalten.
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin macht hiergegen geltend, dass durch die Einbeziehung der Essensversorgung in die Geldleistung an Kindertagespflegepersonen eine ordnungsgemäße Kalkulation der Sachkostenerstattung unmöglich gemacht werde. Zu den Sachkosten nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII gehörten auch Lebensmittel, soweit sie in der Kindertagespflege eingesetzt würden; nicht dazu gehöre die Mittagsverpflegung.
a) Nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII umfasst die laufende Geldleistung nach Absatz 1 die Erstattung angemessener Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen. Orientierungsmaßstab für die angemessenen Kosten sind die tatsächlichen Aufwendungen der Tagespflegeperson. Zu dem Sachaufwand zählen Verpflegungskosten, Verbrauchskosten (Miete, Wasser, Strom, Heizung, Müllgebühren), Ausgaben für Pflegematerialien und Hygienebedarf, für Ausstattungsgegenstände, Spielmaterialien und Freizeitgestaltung (vgl. Struck in Wiesner, a.a.O., § 23 Rn. 31).
b) Es ist zulässig, die Sachaufwandsentschädigung zu pauschalieren. Als Ausgangspunkt für eine Pauschalierung kann ein Betrag in Höhe von 300,- Euro je vollumfänglich betreutem Kind und Monat, wie er unter Anknüpfung an die von der Finanzverwaltung ohne weitere Prüfung zuerkannte Betriebskostenpauschale in der Begründung des Gesetzentwurfes zum KiföG (siehe BT-Drs. 16/9299 S. 22) veranschlagt wird, genommen werden (vgl. Struck, a.a.O., § 23 Rn. 31). Dies entspricht einer pauschalierten Sachaufwandsentschädigung in Höhe von ca. 1,73 Euro je Stunde und Kind. Wird dieser Orientierungswert unterschritten, bedarf dies einer nachvollziehbaren Begründung, nicht jedoch einer entsprechenden Kalkulation (so Urteil des Senats vom 26. April 2016 – OVG 6 A 4.15 – juris Rn. 23 in einem obiter dictum).
c) Hier beruht die Sachaufwandsentschädigung auf einer Kalkulation der Antragsgegnerin. Zwar liegt die in Ziffer 15 der Richtlinie festgelegte pauschalierte Sachaufwandsentschädigung in allen Betreuungsmodulen bei einem Betreuungsumfang von 20 Tagen im Monat unter dem Betrag von 1,73 Euro je Stunde und Kind. Es ist jedoch weder vorgetragen noch ohne Weiteres ersichtlich, dass die kalkulierte Sachaufwandsentschädigung unter Berücksichtigung der konkreten Lebensverhältnisse in Cottbus nicht mehr als angemessen bezeichnet werden kann und damit nicht den gesetzlichen Vorgaben genügt. Hierzu trägt die Antragstellerin nichts Substantielles vor. Sie setzt sich insbesondere nicht hinreichend substantiiert damit auseinander, dass die Antragsgegnerin in der von ihr vorgelegten Kalkulation als Verpflegungspauschale 0,50 Euro für das Frühstück und 2,30 Euro für das Mittagsessen angesetzt hat, die in der Sachaufwandsentschädigung enthalten sind. Das gilt auch für den den Sachaufwand für die Verpflegung der Kinder mit Mittagsessen reduzierenden Umstand, dass nach Ziffer 16 Abs. 3 der Richtlinie die Personensorgeberechtigten für Kinder, die das erste Lebensjahr vollendet haben, zusätzlich zu den Elternbeiträgen einen Beitrag zur Mittagessenversorgung ihres Kindes in Höhe der durchschnittlich ersparten Eigenaufwendungen zahlen, der sich aus der Elternbeitragssatzung der Stadt Cottbus ergibt. Nach § 10 Abs. 3 der Elternbeitragssatzung der Stadt Cottbus vom 24. April 2019 beträgt das Essengeld für Kinder in der Kindertagespflege täglich 1,83 Euro. Allein der Vortrag, dass die Sachkostenerstattung fehlerhaft sei, da von den Eltern lediglich die häusliche Ersparnis verlangt werde, bietet keinen konkreten Anhaltspunkt für eine vertiefte Auseinandersetzung des Senats mit der Angemessenheit der Sachaufwandspauschale.
d) Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Antragsgegnerin habe die Verpflegungskosten zu Unrecht an dem Hartz IV-Regelsatz orientiert, da die Regel-sätze an der untersten Einkommensgrenze ansetzten, die Kindertagespflege jedoch nicht auf Kinder aus diesem Personenkreis beschränkt sei, so dass allenfalls die durchschnittlichen Lebensverhältnisse der Gesamtbevölkerung zugrunde gelegt werden könnten, greift dies nicht durch. Der Einwand lässt unberücksichtigt, dass in der Kalkulation der Antragsgegnerin der Regelsatz nur bezogen auf die Positionen Hygienebedarf/Wäschereinigung, Spielmaterial, Einrichtungsgegenstände, Erhaltungsaufwendungen, Büro/Verwaltung herangezogen worden ist. Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass die Verpflegungskosten anhand der Erfahrungswerte für Frühstück, Vesper, Mittagessen, Obst und Getränke derjenigen Caterer, die in Cottbus Kindertagesstätten versorgten, ermittelt worden seien. Sie hat sich entgegen der Annahme der Antragstellerin somit nicht an dem von dem Regelsatz abgedeckten Bedarf für Nahrungsmittel und Getränke orientiert. Die Antragstellerin hat nicht aufgezeigt, dass die vorliegende Berechnung der Verpflegungspauschale nicht sachgerecht sein könnte.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Antragstellerin mit zwölf von insgesamt vierzehn Anträgen unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 79 ff. SGB VIII
§§ 79, 79a SGB VIII
§ 43 SGB VIII
§ 79 SGB VIII
§ 8a SGB VIII
§ 23 SGB VIII
§ 49 SGB VIII
§ 45 SGB VIII
§ 9 KitaPersV
§ 79a SGB VIII
§ 4 KitaG
§ 18 KitaG
§ 1 KitaG
§ 24 SGB VIII
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 43 Abs. 5 SGB VIII
§ 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII
§ 18 Abs. 3 KitaG
§ 23 Abs. 3 KitaG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 KitaG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 23 Abs. 2a SGB VIII
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII
§ 43 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII
§ 43 Abs. 2 SGB VIII
§ 20 Abs. 5 Satz 1 KitaG
§ 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII
§ 43 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII
§ 43 Abs. 5 SGB
§ 43 Abs. 2 SGB VII
§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII
§ 23 Abs. 2a Satz 1 und 2 SGB VIII
§ 24 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 3 SGB VIII
§ 24 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII
§ 24 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII
§ 24 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII
§ 24 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII
§ 24 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2 SGB VIII
§ 43 Abs. 3 Satz 6 SGB VIII
§ 43 Abs. 3 Satz 4 SGB VIII
§ 79 Abs. 1 SGB VIII
§ 79 Abs. 2 SGB VIII
§ 3 Abs. 1 Satz 4 KitaG
§ 2 Abs. 5 KitaG
§ 79 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII
§ 4 Abs. 1 KitaG
§ 8a Abs. 4 SGB VIII
§ 20 Abs. 3 KitaG
§ 8a Abs. 5 SGB VIII
§ 4 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 1 Abs. 2 KitaG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 KitaG
§ 24 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 SGB VIII
§ 23 Abs. 6 SGB VIII
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwGO
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 6 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 5.18
6 A 4.15
2 K 1847/15
12 CE 17.71
6 S 18/21
5 C 18.16
1 LC 75/17
2 B 367/20
6 A 4.14