Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-31, Aktenzeichen 23 L 2057/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2023:1031.23L2057.23.00

Tenor:
1.
Der Antrag wird abgelehnt.Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
2.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.800 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung der Klage 23 K 5723/23 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 7. September 2023, Aktenzeichen N01 wiederherzustellen bzw. bezüglich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO stellt das Gericht aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels dann wieder her oder ordnet sie an, wenn das private Aussetzungsinteresse gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich die streitige Ordnungsverfügung bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren alleine gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Gemessen hieran überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers nicht. Die im Hauptsacheverfahren angefochtene Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin stellt sich als offensichtlich rechtmäßig dar.
Zunächst entspricht die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Die Antragsgegnerin hat auf Seite 8 der Ordnungsverfügung ausgeführt, es könne nicht hingenommen werden, dass der Vollzug der Forderung durch ein eventuelles Klageverfahren gehemmt werde und die Situation gerade im Hinblick auf die erfahrungsgemäß verhältnismäßig lange Dauer eines Rechtsmittelverfahrens bis zur endgültigen Entscheidung in dieser Sache weiterhin andauere. Der Aspekt, dass andernfalls rechtsuntreue Bürger Nutzungsvorteile gegenüber dem rechtstreuen Bürger genießen sowie der Verweis darauf, dass mangels Substanzverlusts bei der Entfernung der Container keine unumkehrbare Situation entsteht, zeigt einen hinreichend konkreten Bezug zum Sachverhalt und trägt die Anordnung der sofortigen Vollziehung. Ob die angeführten Gründe die Verfügung auch inhaltlich rechtfertigen, ist eine Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Anordnung.
Die Verfügung ist auch inhaltlich hinreichend bestimmt.
Maßgeblich für die Bestimmtheit ist der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Dabei kann der Regelungsgehalt einer Verfügung insbesondere auch unter Heranziehung der Begründung, aber auch sonstiger dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände ermittelt werden,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2011 – 3 B 87.10 –, juris Rn. 3 m.w.N.
Mit der Formulierung im Tenor, dem Antragsteller werde aufgegeben, innerhalb von 12 Wochen nach Zustellung dieser Ordnungsverfügung die „gesamte Nutzung des Grundstücks als Containerpark vollständig und dauerhaft einzustellen“, kommt hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass nicht nur die Nutzung der Container als solcher einzustellen ist, sondern die Nutzung des Grundstücks als Containerpark. Im letzten Absatz der Begründung zu Ziffer 1) der Ordnungsverfügung weist die Antragsgegnerin zudem explizit darauf hin, dass das Gebot zur vollständigen und dauerhaften Einstellung der Nutzung des Grundstücks als Containerpark auch die Entfernung der Container vom Grundstück umfasst.
Von einer Unbestimmtheit kann vor diesem Hintergrund nicht die Rede sein.
Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung der konkret bezeichneten Nutzung des Grundstücks als Containerpark ist § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Ferner haben die Bauaufsichtsbehörden nach § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Hier erfolgt ausweislich der Feststellungen der Antragsgegnerin eine Nutzung des Grundstücks als Containerpark ohne die dafür erforderliche Baugenehmigung.
Für eine derartige Nutzung bedarf es gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW einer Baugenehmigung.
Der Auffassung des Antragstellers, wonach es keiner Baugenehmigung bedürfe, weil es sich bei den einzelnen Containern um fliegende Bauten handele, kann nicht gefolgt werden. Fliegende Bauten sind nach § 78 BauO NRW bauliche Anlagen, die geeignet und bestimmt sind, an verschiedenen Orten wiederholt aufgestellt und zerlegt zu werden.
Zunächst geht es um die Untersagung der Nutzung des Grundstücks als Containerpark und nicht um die Zulässigkeit der Nutzung der einzelnen Container als bauliche Anlagen. Mithin ist maßgeblich, dass für die gewerbliche und genehmigungspflichtige Nutzung des Grundstücks als Containerpark keine Baugenehmigung vorliegt. Dessen ungeachtet ist dem Antragsteller aber auch nicht zu folgen, wenn er meint, es bedürfe keiner Baugenehmigung, weil es sich bei den einzelnen Containern um fliegende Bauten handele.
Die Container sind nach den Feststellungen der Antragsgegnerin über einen längeren Zeitraum an ein und demselben Platz auf dem Grundstück positioniert gewesen. Dies hat die Antragsgegnerin unter anderem aus der Nummerierung der Container abgeleitet.
Diese Feststellung hat der Antragsteller nicht wirksam dadurch erschüttert, dass er vortragen lässt, es gebe keine durchgängige Nummerierung.
Beansprucht der Antragsteller für sich, dass auf seinem Grundstück eine bestimmte bauliche Nutzung (genehmigungsfrei bzw. allein mit einer für fliegende Bauten – hier ebenfalls fehlenden – erforderlichen Ausführungsgenehmigung) ausgeübt werden darf, so obliegt es ihm, die für die Annahme der Genehmigungsfreiheit erforderlichen Umstände darzulegen.
Nach § 78 Abs. 1 BauO NRW setzt die Einordnung einer baulichen Anlage als fliegender Bau voraus, dass diese geeignet sein muss, wiederholt zerlegt und aufgestellt zu werden. Hinzu tritt noch das Tatbestandsmerkmal, dass die bauliche Anlage auch zur wiederholten Zerlegung und Aufstellung bestimmt sein muss. Letztgenanntes Merkmal enthält eine subjektive Komponente,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2018 – 10 B 192/18 –, juris Rn. 7.
Zu dieser Bestimmung verhält sich der Vortrag des Antragstellers nicht ansatzweise.
Mithin ist sowohl in Bezug auf die Grundstücksnutzung als Containerpark als auch in Bezug auf die einzelnen Container von einer Nutzung auszugehen, für die es einer Genehmigung bedarf.
Da eine Baugenehmigung nicht vorliegt, ist die Nutzung des Grundstücks als Containerpark formell illegal.
Die Nutzung ist überdies auch materiell illegal. Das Grundstück des Antragstellers liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 000000/00 0. Änderung. Dort ist für das Grundstück eine Fläche für die Landwirtschaft festgesetzt. Es ist offenkundig, dass die Nutzung als Containerpark nicht in Einklang mit dem Bebauungsplan steht. Zu kurz greift in diesem Zusammenhang der nicht näher konkretisierte Einwand des Antragstellers, es möge formal ein Verstoß gegen das Bauplanungsrecht vorliegen, jedoch handele es sich um eine atypische Situation, die eine Befreiung „unumgänglich“ mache. Damit hat der Antragsteller nicht ansatzweise aufzuzeigen vermocht, dass materiell-rechtlich ein Genehmigungsanspruch bestehen könnte. Die Antragsgegnerin war auch nicht gehalten, eine gesonderte Beseitigungsanordnung nach § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW in Bezug auf die Container zu erlassen, weil die ausgesprochene Nutzungsuntersagung diese vor dem Hintergrund, dass eine Räumung nicht zu einem Substanzverlust führt, mitumfasst.
Auch die Störerauswahl ist nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat den Antragsteller als (Mit)Eigentümer des Grundstücks als Zustandsstörer im Sinne des § 18 OBG NRW in Anspruch genommen. Dies hat sie damit begründet, dass die Nutzerin der Anlage, die zyprische Gesellschaft, für sie nicht greifbar sei. Trotz wiederholter Versuche seien Schreiben an die Nutzerin nicht zustellbar gewesen. Eine weitere Klärung sei nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand möglich.
Hiergegen wendet der Antragsteller ein, er habe mangels Verfügungsgewalt und Kontrolle keinen Einfluss auf die Art der Nutzung und den Nutzer. Auch wisse er nicht, wer die Container benutzte, sie würden wohl von unterschiedlichen Personen betrieben. Letztlich verlange die Antragsgegnerin etwas objektiv und rechtlich Unmögliches. Für eine Räumung müsse er die Container aufbrechen, was strafbar sei.
Mit dieser Argumentation dringt der Antragsteller nicht durch.
Die Störerauswahl muss sich maßgeblich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalls, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten. So ist es unter dem Gesichtspunkt der Effektivität des Verwaltungshandelns nicht zu beanstanden, wenn der Zustandsstörer (ggf. ergänzend) herangezogen wird, wenn allein die Heranziehung des bekannten Verhaltensstörers die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes nicht gewährleistet.
In vielen Fällen wird es aus dem Blickwinkel der Gefahrenabwehr am effektivsten sein, die Bauordnungsverfügung an den Grundstückseigentümer zu richten. Dieser ist regelmäßig einfacher zu ermitteln und hat die Rechtsmacht über die Nutzung seines Grundstücks. Nur er hat es insbesondere bei häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen in der Hand, dauerhaft für baurechtmäßige Zustände zu sorgen und darüber zu entscheiden, ob ein Bauantrag gestellt wird. Daraus folgt auch, dass es die (Zustands-)Verantwortlichkeit eines Grundstückseigentümers und Vermieters ist, die Vertragsverhältnisse mit den Mietern eines Gebäudes so zu gestalten, dass eine (Wieder-)Aufnahme einer baurechtswidrigen Nutzung rechtlich unmöglich wird; er hat auch ansonsten die ihm zu Gebote stehenden eigentumsrechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um dieses Ziel zu erreichen. Dazu zählt grundsätzlich auch die Pflicht, nach Abschluss eines Mietvertrages zu kontrollieren, ob z.B. eine Wohnung zweckwidrig benutzt wird, wenn der begründete Verdacht für eine solche Nutzung besteht, und darauf unverzüglich zu reagieren,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 – 2 B 1867/20 – juris Rn. 15 ff. m.w.N.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze entspricht hier die Inanspruchnahme des Antragstellers als (Mit)Eigentümer des Grundstücks dem Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr. Aus dem Verwaltungsvorgang ergibt sich, dass sich die Antragsgegnerin zwei Mal an die auf Zypern ansässige Mieterin/Pächterin gewandt hat und zwar unter der ihr vom Antragsteller mitgeteilten Adresse. Beide Schreiben sind in den Postrücklauf geraten. Vor diesem Hintergrund war es nicht geboten, dass die Antragsgegnerin weitere Bemühungen unternimmt, um den Pächter heranzuziehen.
Die Antragsgegnerin hat auch zu erkennen gegeben, dass sie den Mieter/Pächter als Handlungsverantwortlichen ebenfalls oder vorrangig als Störer angesehen hat und mangels Greifbarkeit mit Blick auf die Effektivität der Gefahrenabwehr letztlich den Antragsteller herangezogen hat. Ihres Auswahlermessens war sich die Antragsgegnerin mithin bewusst und sie hat ihre Erwägungen für ihre Auswahl dargelegt.
Hinzu kommt, dass der Antragsteller durch die vertragliche Gestaltung selbst die Ursache für die baurechtswidrige Nutzung gesetzt hat. Aus Ziffer 1 des Vertrages ergibt sich, dass das Grundstück für jedwede Nutzung („for any purposes“) vermietet ist. Zudem ist unter Ziffer 3 des Vertrages vorgesehen, dass der Mieter berechtigt ist, das Grundstück unterzuvermieten („The tenant is allowed to sublet the property to others.“). Mit dieser Vertragsgestaltung hat der Antragssteller selbst die Situation der unübersichtlichen Nutzungssituation eröffnet, auf die er sich nunmehr beruft.
Insoweit unterscheidet sich der hierzu zur Entscheidung stehende Fall von der Sachverhaltskonstellation, die dem Beschluss des OVG NRW vom 27. Mai 2021 zugrunde lag. Im dortigen Fall hat der Grundstückseigentümer mietvertraglich eine Nutzung für einen bestimmten (baurechtskonformen) Zweck festgelegt. Zudem war in jenem Fall eine zustellfähige Anschrift der Mieterin bekannt.
Auch dem Einwand, dass sich der Antragsteller durch die Räumung und Öffnung der Container strafbar mache, vermag die Kammer nicht zu folgen. So ist bereits nicht ersichtlich, inwieweit es zur Räumung der Container deren Öffnung bedarf.
Es obliegt dem Antragsteller sämtliche eigentums- und mietrechtlichen Instrumente zu nutzen und ggf. unter Kündigung des Mietvertrages vom Mieter die Räumung des Grundstücks zu verlangen.
Überdies ist die Verfügung auch verhältnismäßig. Die Antragsgegnerin darf hier nicht nur die Einstellung der Nutzung der Container fordern, sondern auch deren Beseitigung vom Grundstück, weil mit der Räumung der Container vom Grundstück kein Substanzverlust an diesen einhergeht. Es ist auch nicht erkennbar, dass eine bloße Nutzungsuntersagung bezogen auf die Container gleichermaßen effektiv wäre.
Die Antragsgegnerin hat in ihre Erwägungen sowohl einbezogen, dass ein nicht rechtstreuer Bürger keinen Nutzungsvorteil gegenüber einem rechtstreuen Bürger haben soll. Zudem hat sie auf die Durchsetzung der Festsetzungen des Bebauungsplans abgestellt, die ebenfalls mit einer bloßen Untersagung der Nutzung der einzelnen Container nicht erreicht würden.
Schließlich dringt der Antragsteller nicht mit seinem Einwand durch, wonach die Antragsgegnerin sowohl von den Containern, als auch von der dortig stattgefundenen Nutzung Kenntnis gehabt habe. Hiermit macht er im Ergebnis eine Unverhältnismäßigkeit des Einschreitens nach den Grundsätzen der „aktiven Duldung“ geltend. Eine solche aktive Duldung liegt vor, wenn die Baubehörde in Kenntnis der formellen und ggf. materiellen Illegalität eines Vorhabens zu erkennen gegeben hat, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2006 – 10 B 2159/05 – und vom 20. September 2018 – 7 B 1292/18 –.
Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer solchen sog. "aktiven Duldung", bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Zudem spricht schon aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit Vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss. Die faktische Hinnahme des rechtswidrigen Zustandes – auch über einen längeren Zeitraum – reicht alleine nicht aus, um eine „aktive Duldung“ anzunehmen,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2014 – 7 B 940/14 –, juris Rn. 6 und vom 11. Juli 2011 – 7 B 634/11 –, juris Rn. 14.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze kann hier von einer aktiven Duldung keine Rede sein. Dem Verwaltungsvorgang lässt sich entnehmen, dass mitnichten eine Billigung der Nutzung in Kenntnis der tatsächlichen Umstände vorlag. Vielmehr hat die Antragsgegnerin nach einer entsprechenden Mitteilung eines anderen Fachamtes Ermittlungen aufgenommen und ein bauaufsichtliches Verfahren eingeleitet.
Schließlich hat die Kammer auch keine Bedenken in Bezug auf die Frist von 12 Wochen nach Zustellung der Ordnungsverfügung. Es ist nicht erkennbar, dass es dem Antragsteller nicht möglich sein sollte, binnen dieser Frist die Container vom Grundstück – ggf. unter Anmietung einer geeigneten Lagerfläche – zu räumen.
Auch unabhängig von der zuvor erörterten Rechtmäßigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung fällt eine allgemeine, d.h. vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens losgelöste Interessenabwägung hier zum Nachteil des Antragstellers aus. Sein wirtschaftliches Interesse während des Laufes des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens Miet-/bzw. Pachteinnahmen aus der formell und materiell illegalen Nutzung zu erzielen, muss mit Blick auf das öffentliche Interesse zurücktreten.
Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig. Sie genügt den Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 2.000 Euro begegnet keinen Bedenken.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG und beläuft sich auf die Hälfte des im Hauptsachverfahren anzusetzenden Jahresnutzwertes.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW.
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 78 BauO NRW
§ 18 OBG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 78 Abs. 1 BauO NRW
§ 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 23 K 5723/23
3 B 87.10
10 B 192/18
2 B 1867/20
10 B 2159/05
7 B 1292/18
7 B 940/14
7 B 634/11