Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2020-06-16, Aktenzeichen 11 LC 138/19

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig - Einzelrichter der 1. Kammer - vom 22. Februar 2019 geändert, soweit die Klage in Bezug auf die Kostenfestsetzungsbescheide der Beklagten vom 1. August 2016 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 25. Januar 2019 abgewiesen wurde.
Die Kostenfestsetzungsbescheide der Beklagten vom 1. August 2016 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 25. Januar 2019 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Sachverhalt:
Gegenstand des Berufungsverfahrens sind zwei Kostenbescheide, mit denen die Beklagte gegenüber der Klägerin Gebühren für die Versagung der von der Klägerin beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für zwei Spielhallen festgesetzt hat.
Die Klägerin betreibt unter der Anschrift C. im Stadtgebiet der Beklagten drei im Verbund stehende Spielhallen (Spielhallen 1, 2 und 3), für die ihr Erlaubnisse nach § 33 i Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden sind. Mit Schreiben vom 28. Juli 2015 beantragte die Klägerin für diese Spielhallen die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV), stellte Befreiungsanträge nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV und teilte mit, dass sie im Falle einer Auswahlentscheidung die Spielhalle 1 weiterbetreiben wolle. Mit Bescheiden vom 1. August 2016 versagte die Beklagte der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle 2 und setzte hierfür Kosten i.H.v. 2.041,30 EUR (Gebühren: 2.039,00 EUR und Auslagen: 2,30 EUR) fest. Mit weiteren Bescheiden gleichen Datums lehnte die Beklagte die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle 3 ab und setzte dafür Kosten i.H.v. 1.705,30 EUR (Gebühren: 1.703,00 EUR und Auslagen: 2,30 EUR) fest. Unter dem 8. August 2016 erteilte die Beklagte der Klägerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle 1 und setzte in einem weiteren Bescheid vom gleichen Tag dafür Gebühren i.H.v. 8.145,50 EUR fest.
Am 6. September 2016 hat die Klägerin Klage gegen die Bescheide vom 1. August 2016 erhoben. Hinsichtlich der Kostenbescheide hat sie vorgetragen, dass die erhobenen Kosten unverhältnismäßig hoch seien und in keinem Verhältnis zum Verwaltungsaufwand stünden.
Mit Bescheiden vom 25. Januar 2019 hat die Beklagte die angefochtenen Kostenbescheide vom 1. August 2016 ersetzt und die Verwaltungskosten neu berechnet. Nunmehr hat die Beklagte für die Spielhalle 2 Kosten i.H.v. 3.049,11 EUR (3.046,81 EUR Gebühren und 2,30 EUR Auslagen) und für die Spielhalle 3 Kosten i.H.v. 2.545,11 EUR (2.542,81 EUR Gebühren und 2,30 EUR Auslagen) festgesetzt. Zur Begründung hat die Beklagte jeweils ausgeführt, dass bei der Berechnung der Gebühren ausgehend von einem Gebührenrahmen von 500 EUR bis 10.000 EUR der Wert des Gegenstands der Amtshandlung und das Maß des Verwaltungsaufwands zu berücksichtigen seien. Der Wert der Amtshandlung ergebe sich aus dem wirtschaftlichen Vorteil, der mit der Erlaubnis erlangt werden könne. Im hier gegebenen Fall der Versagung sei dieser Wert fiktiv anzusetzen. Die Größe des Vorteils sei abhängig von der Gültigkeitsdauer der beantragten Erlaubnis, der Anzahl der Spielgeräte, die hätten aufgestellt werden dürfen, und dem Umfang des möglichen Kundenkreises. Die ersten beiden Faktoren ergäben sich daraus, dass Erlaubnisse nach § 24 GlüStV befristet zu erteilen seien und die Befristung längstens bis zum 30. Juni 2021 erfolgen dürfe. Der dritte Faktor bemesse sich nach dem Einzugsbereich der Spielhalle, hauptsächlich aus der Größe der Kommune. Die Erlaubnisse nach § 24 GlüStV hätten für den Zeitraum vom 1. Juli 2012 bis zum 30. Juni 2021, also für 108 Monate, befristet erteilt werden können. Pro Spielhalle hätten höchstens zwölf Geräte aufgestellt werden dürfen. Die sich daraus ergebende Höchstgebühr für einen Betrieb mit zwölf möglichen Spielgeräten und einer Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von 108 Monaten solle die zulässige Höchstgebühr von 20.000 EUR nicht erreichen, da unterstellt werden müsse, dass die Größe des möglichen Kundenkreises vom Einzugsbereich der Spielhalle, hier insbesondere der Stadt als Ganzem, abhängig sei. Die Höchstgebühr solle nach dieser Überlegung nur in der Landeshauptstadt möglich sein. Für Braunschweig sei eine Höchstgebühr von 18.000 EUR als angemessen anzusehen. Nach diesen Überlegungen ergebe sich als Berechnungsgrundlage ein Betrag von 14 EUR je Spielgerät und Gültigkeitsmonat. Der Verordnungsgeber habe für den Fall der Versagung einer Erlaubnis eine Höchstgebühr von 10.000 EUR bestimmt und damit dem geringeren Wert der Amtshandlung Rechnung getragen. Folgerichtig sei hier gegenüber der Erteilung die Berechnungsgrundlage im entsprechenden Verhältnis auf sieben Euro je Spielgerät und Gültigkeitsmonat zu verringern. Im Bescheid vom 25. Januar 2019 hat die Beklagte sodann bezüglich der Spielhalle 2 weiter ausgeführt:
„Die Bearbeitung des Vorgangs hat folgenden Zeitaufwand verursacht:
1 Dienstkraft des mittleren Dienstes (Viertelstundensatz 12,50 EUR) mit insgesamt 10 Minuten = 1 angefangene Viertelstunde
1 Dienstkraft des gehobenen Dienstes (Viertelstundensatz 15,75 EUR) mit insgesamt 75 Minuten = 5 angefangene Viertelstunden
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass ich für den Verwaltungsaufwand einen Gebührenanteil in Höhe von 91,25 EUR berücksichtigen muss.
In der Spielhalle ihrer Mandantin dürften bei gegebener Erlaubnisfähigkeit 12 Spielgeräte aufgestellt werden. Die Erlaubnis sollte befristet für 48 Monate erteilt werden. Daraus ergibt sich folgende Berechnung des Wertes der Amtshandlung:
7,00 Euro/Gerät + Monat x 12 Geräte x 48 Monate = 4.032,00 EUR.
Im Rahmen der Ermessenausübung erfolgt die Gewichtung der Gebührenbestandteile, um zum einen deren Bedeutung für die Gesamtgebühr zu verdeutlichen und zum anderen eine übermäßige Ausschöpfung des Gebührenrahmens einzuschränken. Deshalb wird vom tatsächlichen Verwaltungsaufwand nur ein Anteil von 25 % in Ansatz gebracht und vom errechneten Wert der Amtshandlung ein Anteil von 75%. Die Anteile für die Gewichtung habe ich in der genannten Größenordnung gewählt, um deren Bedeutung im Verhältnis zur Gesamtgebühr Rechnung zu tragen. Der Verwaltungsaufwand für die Versagung der Erlaubnis ist hier im Verhältnis zum Wert des Gegenstandes der Amtshandlung nur gering. Die begehrte Erlaubnis räumt der begünstigten Person einen erheblichen Vorteil ein und ermöglicht die Erzielung großer Gewinne aus der erlaubten Tätigkeit. Dies beruht insbesondere auch auf der Tatsache, dass sich durch die Verringerung der Anzahl der Spielhallen im Zuge der Umsetzung des GlüStV die Erträge der weiterhin bestehenden Spielhallen erhöhen. Es ist daher angemessen, die unterschiedliche Bedeutung der beiden Gebührenbestandteile durch diese Gewichtung entsprechend zu berücksichtigen.
Verwaltungsaufwand 91,25 EUR, davon 25% = 22,81 EUR
Wertberechnung: 4.032,00 EUR davon 75 % = 3.024,00 EUR
Gesamtgebühr 3.046,81 EUR“
Im Bescheid in Bezug auf die Spielhalle 3 finden sich entsprechende Ausführungen. Als Verwaltungsaufwand hat die Beklagte diesbezüglich ebenfalls 91,25 EUR veranlagt. Die Differenz in der Gesamtgebühr ergibt sich daraus, dass in der Spielhalle 3 nur 10 Geräte aufgestellt werden sollten. Hinsichtlich des Werts der Amtshandlung hat die Beklagte somit folgende Berechnung angestellt: 7,00 EUR/Gerät + Monat x 10 Geräte x 48 Monate = 3.360,00 EUR. Insgesamt ist sie zu folgender Berechnung gelangt:
Verwaltungsaufwand 91,25 EUR davon 25% = 22,81 EUR
Wertberechnung: 3.360,00 EUR davon 75 % = 2.520,00 EUR
Gesamtgebühr: 2.542,81 EUR
In der am 22. Februar 2019 vor dem Verwaltungsgericht durchgeführten mündlichen Verhandlung hat die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Klägerin die Spielhallen 2 und 3 im D. über den 30. Juni 2017 hinaus weiterhin auf Basis der bereits erteilten Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung betreiben darf, es also keiner zusätzlichen Erlaubnis nach § 24 GlüStV in Verbindung mit dem NGlüSpG bedarf,
2. die Bescheide der Beklagten vom 1. August 2016 und die Kostenbescheide vom 1. August 2016 in Gestalt der Bescheide vom 25. Januar 2019 aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte unter Abänderung bzw. Aufhebung der Bescheide vom 1. August 2016 nebst Kostenbescheiden vom 1. August 2016 in Gestalt der Bescheide vom 25. Januar 2019 zu verpflichten,
a) der Klägerin die mit Schreiben vom 28. Juli 2015 beantragte Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen 2 und 3 im C. zu erteilen,
b) hilfsweise durch gleichzeitige Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen (Härtefall) nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen 2 und 3 im C. zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die zulässige Feststellungsklage sei nicht begründet. Die Hilfsanträge hätten keinen Erfolg. Auch die gegen die Kostenfestsetzungsbescheide vom 1. August 2016 in der Fassung vom 25. Januar 2019 gerichtete Anfechtungsklage sei nicht begründet. Die Beklagte habe die Bescheide zutreffend auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG i.V.m. § 1 Abs. 1 i.V.m. Nr. 57.1.7.3 Anlage AllGO gestützt. Die Behörde müsse ihren Verwaltungsaufwand für die einzelne Amtshandlung nicht durch eine bis ins Einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenberechnung ermitteln. Sie sei vielmehr berechtigt, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen. Bei der Ermittlung des Gegenstandswerts genüge es, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen und die Gebühr am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringe, zu orientieren. Die von der Behörde zu treffende Entscheidung erstrecke sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwands für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstands der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einflössen. Das Gericht habe lediglich zu prüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stünden. Nach diesen Maßstäben sei die Vorgehensweise der Beklagten zur Ermittlung der Höhe der Verwaltungsgebühr nicht zu beanstanden. Die Beklagte habe für die von ihr ermittelten Werte der Amtshandlung (4.032,00 EUR bzw. 3360,00 EUR) und den Verwaltungsaufwand (jeweils 91,25 EUR) eine nachvollziehbare Abwägungsentscheidung getroffen, die nicht gegen Gebührenfindungsgrundsätze verstoße. Die Behörde habe auch erkannt, dass die neue Berechnung einen deutlichen Abstand zwischen den Gebühren für eine Erteilung und denen für eine Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis enthalten müsse. Die Klage habe auch keinen Erfolg, soweit sich die Klägerin gegen die von ihr geforderten Auslagen i.H.v. jeweils 2,30 EUR wende. Gemäß § 13 NVwKostG habe sie die Auslagen für die Vornahme der Amtshandlung zu erstatten, hier die Postgebühren für die Zustellung der Entscheidungen.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin fristgerecht die vom Verwaltungsgericht in Bezug auf die Kostenbescheide nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin vor, dass die Gebührenfestsetzung der Beklagten in Gestalt der Änderungsbescheide vom 25. Januar 2019 rechtswidrig sei. Die Maßstäbe der obergerichtlichen Rechtsprechung bezüglich der Festsetzung einer Gebühr seien nicht beachtet worden. Die Beklagte haben in den Änderungsbescheiden einen weitaus geringeren Betrag hinsichtlich der Wertberechnung angesetzt, als in den Ausgangsbescheiden vom 1. August 2016 (4.032,00 EUR statt 8.064,00 EUR hinsichtlich der Spielhalle 2 und 3.360,00 EUR statt zuvor 6.720,00 EUR hinsichtlich der Spielhalle 3). Bei gleichbleibendem Verwaltungsaufwand münde die abschließende Kostenentscheidung in eine höhere Gesamtgebühr, obwohl die Wertberechnung deutlich reduziert worden sei. Gründe für diese Vorgehensweise seien nicht erkennbar. Unklar bleibe auch, wie die Beklagte den Wert der Amtshandlung bestimme, der bei einer Ablehnung für die Klägerin am Ende „0“ betrage. Bestimme man den Wert anhand des bei der Antragstellung verfolgten Ziels, sei der (fiktive) Wert bei einer positiven und einer negativen Entscheidung über den Antrag zunächst gleich. Erst über den unterschiedlichen Gebührenrahmen und/oder Billigkeitserwägungen wie in § 11 NVwKostG sei der Umstand der Ablehnung kostentechnisch zu berücksichtigen. Bei der Festsetzung in den Änderungsbescheiden habe die Beklagte jedoch - anders als in den Ausgangsbescheiden vom 1. August 2016 - keine Reduzierung auf ¼ nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG vorgenommen. Es erschließe sich nicht, warum eine solche Reduzierung aus Billigkeitserwägungen nicht mehr vorgenommen worden sei. Der Umstand eines gesonderten und nach unten verschobenen Gebührenrahmens in Ziffer 57.1.7.3 der Gebührenordnung schließe die Anwendung nicht grundsätzlich aus. Die in den Änderungsbescheiden erfolgte Reduzierung von 14 EUR auf sieben Euro sei intransparent und erscheine nicht sachgerecht.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - Einzelrichter der 1. Kammer - vom 22. Februar 2019 teilweise abzuändern und die Kostenfestsetzungsbescheide der Beklagten vom 1. August 2016 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 25. Januar 2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die von ihr vorgenommene Gebührenfestsetzung sei rechtmäßig. Bei der Neuberechnung der Gebühren habe sie berücksichtigt, dass der Verordnungsgeber dem Umstand der Versagung der Spielhallenerlaubnis bereits in dem geringeren Gebührenrahmen in Nr. 57.1.7.3 der AllGO Rechnung getragen habe. Eine nochmalige Reduzierung gemäß § 11 Abs. 3 NVwKostG sei daher im vorliegenden Fall ausgeschlossen. Die genaue Ermittlung des Gegenstandswerts habe sie in den Bescheiden ausführlich und nachvollziehbar dargelegt, darauf werde Bezug genommen.
Mit gerichtlicher Verfügung vom 16. April 2020 hat der Senat die Beteiligten darauf hingewiesen, dass und aus welchen Gründen die von der Beklagten vorgenommene Gebührenberechnung aus seiner Sicht voraussichtlich rechtswidrig ist und einen Vorschlag für eine vergleichsweise Einigung gemacht. Mit Schriftsatz vom 27. Mai 2020 hat die Beklagte u.a. mitgeteilt, dass vor dem Verwaltungsgericht noch weitere Verfahren in Bezug auf vergleichbare Kostenfestsetzungsbescheide anhängig seien und sie daher ein Interesse an Rechtssicherheit durch eine obergerichtliche Entscheidung habe.
Mit gerichtlicher Verfügung vom 28. Mai 2020 hat der Senat die Beteiligten gemäß § 130 a Satz 2 VwGO i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen.
Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130 a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Die Berufung der Klägerin hat im streitgegenständlichen Umfang Erfolg. Ihre gegen die Kostenfestsetzungsbescheide der Beklagten vom 1. August 2016 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 25. Januar 2019 gerichtete Klage ist zulässig und begründet. Die Kostenfestsetzungsbescheide der Beklagten vom 1. August 2016 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 25. Januar 2019 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Bescheide sind die §§ 1, 3, 5, 6, 9 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. 2007, 172 - NVwKostG -) i.V.m. § 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. 1997, 171; ber. 1998, 501, Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) sowie Nr. 57.1.7.3 des Kostentarifs (Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO). Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NVwKostG werden für Amtshandlungen im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG richten sich die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, und die Höhe der Gebühren nach Gebührenordnungen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AllGO sind u.a. für Amtshandlungen im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften Gebühren und Auslagen in Form pauschalierter Auslagensätze nach dieser Verordnung und dem nachstehenden Kostentarif (Anlage) zu erheben. Gemäß Nr. 57.1.7.3 des Kostentarifs sind für die Ablehnung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV 500 EUR bis 10.000 EUR zu veranlagen.
2. Anhaltspunkte dafür, dass der in Nr. 57.1.7.3 enthaltene Kostentarif gegen höherrangiges Recht verstoßen könnte, sind weder von der Klägerin konkret vorgetragen noch für den Senat ersichtlich (vgl. zur Rechtmäßigkeit des Gebührentarifs in Nr. 57.1.7.1 für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis umfassend: VG Oldenburg, Urt. v. 20.3.2018 - 7 A 23/17 -, juris, Rn. 21 ff., m.w.N.; vgl. zur Rechtmäßigkeit von Rahmengebühren: Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: Feb. 2016, § 9, Ziff. 3; vgl. zur Rechtslage bei der Gebührenfestsetzung im Zusammenhang mit glücksspielrechtlichen Erlaubnissen in Nordrhein-Westfalen: VG B-Stadt, Urt. v. 16.11.2018 - 9 K 16288/17 -, juris, Rn. 547 ff., m.w.N.).
3. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die von der Beklagten vorgenommene Gebührenberechnung jedoch rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr bei der Gebührenfestsetzung zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat, § 114 Satz 1 VwGO. Nach § 114 Satz 1 VwGO ist die Kontrolle des Gerichts bei der Überprüfung von behördlichen Ermessensentscheidungen auf die Feststellung etwaiger Ermessensfehler beschränkt (Decker, in: BeckOK VwGO, Stand: 1.4.2020, § 114, Rn. 26). Die Verwaltungsgerichte sind nicht befugt, eigenes Ermessen auszuüben und/oder gerichtliches Ermessen an die Stelle des Ermessens der Behörde zu setzen (Decker, in: BeckOK VwGO, a.a.O., § 114, Rn. 26, m.w.N.). Die Verwaltungsgerichte haben lediglich zu überprüfen, ob sich die Behörde in den gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens gehalten und von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (BVerwG, Urt. v. 28.9.2017 - 5 C 13/16 -, juris, Rn. 11; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2019, § 114, Rn. 51). Letztgenannte Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
a) Bei der Festsetzung einer Gebühr im Einzelfall ist zunächst von folgenden Grundsätzen auszugehen: Ist - wie hier - für den Ansatz einer Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt, so hat die zuständige Behörde bei der Festsetzung der Gebühr gemäß § 9 Abs. 1 NVwKostG das Maß des Verwaltungsaufwands für die einzelne Amtshandlung sowie den Wert des Gegenstands der Amtshandlung zu berücksichtigen. Die Bestimmung der festzusetzenden Gebühr aus dem Gebührenrahmen ist eine durch die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG begrenzte Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung (Nds. OVG, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, juris, Rn. 51, m.w.N.). Die Behörde muss ihren Verwaltungsaufwand für die konkrete Amtshandlung nicht durch eine bis ins Einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenberechnung ermitteln. Sie ist vielmehr grundsätzlich berechtigt, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen. Ebenso gebietet § 9 Abs. 1 NVwKostG nicht, bei der Ermittlung des Gegenstandswerts für jeden Gebührenansatz ein exaktes Verhältnis zur Bedeutung, zum wirtschaftlichen Wert oder zum sonstigen Nutzen herzustellen. Es genügt vielmehr, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen und die Gebühr am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringt, zu orientieren (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 18.3.2004 - 7 LB 112/03 -, juris, Rn. 23; dasselbe, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, juris, Rn. 52; dasselbe, Urt. v. 12.6.1986 - 9 OVG A 87/82 -, GewArch 1985, 244; Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 3.2 und Ziff. 4.2 f.).
Allerdings muss gewährleistet sein, dass Abweichungen, die in Einzelfällen sowohl in Bezug auf den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand als auch im Hinblick auf den typischen Nutzen einer Amtshandlung auftreten können, berücksichtigt werden (sog. Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit, siehe Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 3.3). Denn da die Gebühr ihrem Wesen nach eine Gegenleistung für eine besondere Leistung der öffentlichen Hand ist, muss die Höhe der Gebühr den im Einzelfall angefallenen Verwaltungsaufwand sowie den im Einzelfall generierten Wert widerspiegeln (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 3.3, m.w.N.). Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip und der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Gebührenerhebung erfordern, dass in besonders gelagerten Fällen mit niedrigerem oder höherem Aufwand bzw. Wert als im Durchschnittsfall ein Abweichen von der Durchschnittsveranlagung erfolgt (sog. Differenzierungsgebot, vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 3.3; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 16.2.1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415, 419; dasselbe, Urt. v. 24.3.2003 - 1 LB 152/02 -, NVwZ-RR 2003, 613, juris, Rn. 22 f.; dasselbe, Urt. v. 12.6.1986 - 9 OVG A 87/82 -, GewArch 1985, 244; dasselbe, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, juris, Rn. 53). Die Gebührenbemessung hat somit dem Gebot Rechnung zu tragen, eine verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern anzustreben, indem der Bandbreite der Amtshandlungen auf der Tatbestandsseite die durch den Gebührenrahmen gebildete Gebührenskala auf der Rechtsfolgenseite proportional zugeordnet wird (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 4.12.1992 - 14 S 1253/91 -, juris, Rn. 17). Nach diesen Anforderungen ist es etwa zulässig, als Richtschnur für den Gebührensatz in Fällen „mittlerer Art“ von der Mittelgebühr des jeweiligen Gebührenrahmens auszugehen und dann für besonders gelagerte Fälle Zu- oder Abschläge vorzunehmen (Nds. OVG, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, juris, Rn. 90, Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.6; BVerwG, Beschl. v. 27.2.1978 - I WB 156.76 -, juris, Rn. 14; BSG, Beschl. v. 25.4.2018 - B 5 R 22/18 B -, juris, Rn. 2 ff.; OVG Berlin, Urt. v. 25.8.1992 - 8 B 59.91 -, juris, Rn. 20; LSG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 29.9.2011 - L 2 SF 73/11 E -, juris, Rn. 17 ff.).
Die von der Behörde zu treffende Ermessensentscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwands für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstands der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen. Das Gericht hat lediglich zu prüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stehen. Der gesetzliche Maßstab führt nicht zu einem einzigen exakt bestimmbaren Gebührenwert, sondern lässt die Möglichkeit mehrerer richtiger Gebührenwerte zu, die - gemessen an den im Gesetz genannten Faktoren - nur nicht grob übersetzt sein dürfen (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 18.3.2004 - 7 LB 112/03 -, juris, Rn. 23; dasselbe, Urt. v. 16.2.1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415; dasselbe, Urt. v. 2.3.1974 - VII OVG A 39/73 -, GewArch 1976, 93). Mit dem Erfordernis, im Rahmen einer einheitlichen Ermessensbetätigung eine angemessene Wertrelation herzustellen, ist es unvereinbar, Teilbezugsgebühren für den Verwaltungsaufwand einerseits, den Wertanteil andererseits zu ermitteln und sodann Verwaltungsaufwands- und Wertanteils "gebühr" zusammenzurechnen (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, juris, Rn. 51; dasselbe, Urt. v. 18.3.2004 - 7 LB 112/03 -, juris, Rn. 34 f.; Hessischer VGH, Urt. v. 13.6.2007 - 5 UE 1179/06 -, juris, Rn. 39; Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.6, jeweils m.w.N.).
b) Ausgehend von diesen Maßstäben kann die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung keinen Bestand haben, weil sie weder den durch die Gebührenordnung vorgegebenen Gebührenrahmen noch die aufgezeigten gebührenrechtlichen Grundsätze ausreichend berücksichtigt.
aa) Dies gilt zunächst im Hinblick auf die von der Beklagten zur Bestimmung des Werts des Gegenstands der Amtshandlung aufgestellte Berechnung. In diesem Zusammenhang hat sie ausgeführt, dass die sich aus einer maximalen Geräteanzahl (12 Stück) und einer maximalen Befristung der Erlaubnis (108 Monate) ergebende Gebühr die zulässige Höchstgebühr von 20.000 EUR nicht erreichen dürfe, da unterstellt werden müsse, dass die Größe des möglichen Kundenkreises vom Einzugsbereich der Spielhalle, hier insbesondere der Stadt als Ganzem, abhängig sei. Die Höchstgebühr solle nach dieser Überlegung nur in der Landeshauptstadt möglich sein. Für Braunschweig sei eine Höchstgebühr von 18.000 EUR als angemessen anzusehen. Danach ergebe sich für den Fall der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis als Berechnungsgrundlage ein Betrag von 14 EUR je Spielgerät und Gültigkeitsmonat. Der Verordnungsgeber habe für den Fall der Versagung einer Erlaubnis eine Höchstgebühr von 10.000 EUR bestimmt und damit dem geringeren Wert der Amtshandlung Rechnung getragen. Folgerichtig sei hier die Berechnungsgrundlage gegenüber der Erteilung einer Erlaubnis im entsprechenden Verhältnis auf sieben Euro je Spielgerät und Gültigkeitsmonat zu verringern. Diese in Bezug auf den Wert des Gegenstands der Amtshandlung herangezogene Berechnungsmethode ist aus zweierlei Gründen als ermessensfehlerhaft zu beanstanden.
(1) Zunächst krankt die Berechnung daran, dass die Beklagte den von ihr errechneten Betrag von 14 bzw. sieben Euro je Spielgerät und Gültigkeitsmonat ausschließlich anhand der in Nr. 57.1.7.1 und in Nr. 57.1.7.3. des Kostentarifs enthaltenen Höchstwerte ermittelt hat, ohne die jeweiligen Mindestwerte in den Blick zu nehmen. Eine Rahmengebühr ist jedoch dadurch geprägt, dass sie die untere Grenze des Rahmens in Form einer Mindestgebühr und die obere Grenze des Rahmens in Form einer Höchstgebühr enthält (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., Einführung, Ziff. 4.2.3.2 (d) sowie § 9, Ziff. 3, jeweils m.w.N.). Die Nichtberücksichtigung des Mindestwerts ist vorliegend vor allem deshalb zu beanstanden, weil die Beklagte die von ihr vorgenommene Halbierung des von ihr für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ermittelten Betrags i.H.v. 14 EUR auf sieben Euro damit begründet hat, dass der in Nr. 57.1.7.3. (Ablehnung der Erlaubnis) enthaltene Höchstwert die Hälfte des in Nr. 57.1.7.1 (Erteilung der Erlaubnis) geregelten Höchstwerts betrage. Bei dieser Berechnung bleibt jedoch - entgegen den in der Gebührenordnung enthaltenen Vorgaben - unberücksichtigt, dass das Verhältnis der Höchstwerte nicht dem Verhältnis der Mindestwerte entspricht. Denn der in 57.1.7.1 enthaltene Mindestwert ist mit 4.000 EUR nicht wie der in Nr. 57.1.7.3 geregelte Höchstwert doppelt so hoch, sondern acht Mal so hoch wie der in Nr. 57.1.7.3 vorgegebene Mindestwert mit 500 EUR. Diesen Vorgaben des Verordnungsgebers liegt offensichtlich die Erwägung zu Grunde, dass im Falle der Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Verwaltungsaufwand und der Wert der Amtshandlung auch deutlich geringer sein können als im Fall der Erteilung einer Erlaubnis. Dieser Aspekt findet jedoch in der von der Beklagten vorgenommenen Berechnung keine Beachtung. Vor diesem Hintergrund stellt sich ihr Ansatz, den von ihr anhand der in Nr. 57.1.7.1 enthaltenen Höchstgebühr für die Erteilung einer Erlaubnis errechneten Betrag i.H.v. 14 EUR pro Spielgerät und Gültigkeitsmonat auf sieben Euro zu reduzieren, als ermessensfehlerhaft dar, weil diese Berechnungsmethode die in den jeweiligen Gebührenziffern durch den Verordnungsgeber normierten Vorgaben zu den unterschiedlichen Mindestgebühren und die dahinter stehende Wertung des Verordnungsgebers nicht berücksichtigt.
(2) Darüber hinaus hat die Beklagte das von ihr als „dritten Faktor“ bezeichnete Kriterium, welches sich aus „dem Einzugsbereich der Spielhalle, hauptsächlich also aus der Größe der Kommune“ ergebe, in keiner Weise nachvollziehbar begründet. Bei der von ihr getroffenen Annahme handelt es sich ihrer eigenen Formulierung zufolge um eine „Unterstellung“. Nach den dazu von der Beklagten in den streitgegenständlichen Bescheiden vom 25. Januar 2019 enthaltenen Ausführungen sei davon auszugehen, dass der durch die glückspielrechtliche Erlaubnis begründete wirtschaftliche Vorteil von dem „Einzugsbereich der Spielhalle, hier insbesondere der Stadt als Ganzem, abhängig“ sei. Davon ausgehend sei die Höchstgebühr von 20.000 EUR nur in der Landeshauptstadt möglich, während für Braunschweig eine Höchstgebühr von rund 18.000 EUR als angemessen anzusehen sei.
In diesem Zusammenhang muss sich die Beklagte zunächst vorhalten lassen, dass für die von ihr angeführte Unterstellung, Spielhallen in Hannover seien profitabler als solche in Braunschweig, jegliche konkret nachvollziehbare - etwa mit Zahlen belegte - Anhaltspunkte fehlen. Derartiger Angaben hätte es aber bedurft, da nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden kann, dass Spielhallen in größeren Städten per se profitabler sind als Spielhallen in Kommunen mit einer geringeren Einwohnerzahl. So spricht gegen die von der Beklagten pauschal angeführte Unterstellung, dass in größeren Städten regelmäßig auch die Kosten für den Kauf bzw. die Anmietung einer Immobilie, in der eine Spielhalle betrieben wird, höher sind als in kleineren Städten. Entsprechendes gilt häufig auch für die Personalkosten. Daneben dürften auch die Öffnungszeiten einer Spielhalle maßgebliche Auswirkungen auf ihre Profitabilität haben. Es ist jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass Spielhallen in größeren Städten stets länger geöffnet sind als in kleineren Städten. Vielmehr variieren die Öffnungszeiten einer Spielhalle auch innerhalb einer Stadt (vgl. dazu etwa die Angaben auf der Homepage der Klägerin zu den von ihr in Hannover und Braunschweig betriebenen Spielhallen, bei denen jeweils einzelne Spielhallen schon um 6.00 Uhr öffnen, während die Mehrzahl jeweils um 8.00 Uhr öffnet: https://www.A.de/de/standorte.html, Stand: Juni 2020) und sind damit nicht zwangsläufig an die Größe einer Kommune gekoppelt. Darüber hinaus hängt die Profitabilität einer Spielhalle schließlich auch maßgeblich von der Qualität der Betriebsführung sowie den gesellschaftsrechtlichen Strukturen des Betriebs ab. So kann beispielsweise ein Betreiber, der - wie die Klägerin - zu einem großen Konzern gehört, naturgemäß deutlich stärker von Synergieeffekten - etwa beim Ankauf oder bei der Anmietung von Spielgeräten - profitieren als ein individueller Betreiber, der lediglich eine einzige Spielhalle führt.
Schließlich ist der Beklagten entgegenzuhalten, dass auch unabhängig von der Frage, ob die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis in Hannover einen höheren wirtschaftlichen Vorteil begründet als die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis in Braunschweig, kein sachlicher Grund dafür erkennbar ist, wie die Beklagte bei gut 250.000 Einwohnern in Braunschweig (vgl. https://www.braunschweig.de/politik_verwaltung/statistik/einwohnerzahlen.php, Stand: Juni 2020) und ca. 540.000 (vgl. https://www.hannover.de/Leben-in-der-Region-Hannover/Politik/Wahlen-Statistik/Statistikstellen-von-Stadt-und-Region/Statistikstelle-der-Landeshauptstadt-Hannover/Hannover-kompakt/Bevölkerung, Stand: Juni 2020) und damit etwa doppelt so vielen Einwohnern in Hannover, dazu kommt, die aus ihrer Sicht nur für Hannover zutreffende Höchstgebühr von 20.000 EUR für Braunschweig auf 18.000 EUR - also lediglich um 2.000 EUR bzw. 10% - zu reduzieren. Wenn die Beklagte die Größe einer Kommune als einen für die Wertberechnung maßgeblichen Faktor ansieht und dabei die Städte Hannover und Braunschweig miteinander vergleicht, hätte sich die von ihr vorgenommene Kürzung des aus ihrer Sicht nur für Hannover geltenden Höchstbetrags zumindest an dem Verhältnis der Einwohnerzahl - oder einem vergleichbaren, objektivierbaren und nachvollziehbaren Kriterium - orientieren müssen. Vor diesem Hintergrund kann die von der Beklagten vorgenommene Kürzung des Höchstbetrags um 10% nur als willkürlich und damit ermessensfehlerhaft bezeichnet werden. Insgesamt bleibt somit festzustellen, dass die pauschale Annahme, der in der Gebührenordnung enthaltene Höchstwert könne nur in der Landeshauptstadt zur Anwendung kommen, weil nur eine dort betriebene Spielhalle aufgrund eines größeren Einzugsbereichs maximal profitabel sein könne, ohne weitergehende Begründung auch unter Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten nicht geeignet ist, bei der Gebührenberechnung ein Abstellen auf einen Höchstbetrag von 18.000 EUR zu rechtfertigen.
(3) Da die von der Beklagten zur Berechnung des Werts des Gegenstands ihrer Amtshandlung angestellten Erwägungen daher bereits aus den dargestellten Gründen Ermessensfehler i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO aufweisen, kann der Senat offenlassen, ob die weitere Annahme der Beklagten, hinsichtlich der maximalen Gültigkeitsdauer einer glückspielrechtlichen Erlaubnis sei nach den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags auf 108 Monate - also neun Jahre - abzustellen, ebenfalls ermessensfehlerhaft ist. Zwar ist die von der Beklagten getroffene Annahme vor dem Hintergrund, dass der Glücksspielstaatsvertrag am 1. Juli 2012 in Kraft getreten ist und gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt, zunächst nachvollziehbar. Zweifel an diesem Ansatz ergeben sich jedoch daraus, dass das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung am 10. Oktober 2016 in Bezug auf die Befristung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen eine von der Gültigkeitsdauer des Glücksspielstaatsvertrags ausdrücklich abweichende Empfehlung an sämtliche Kommunen herausgegeben hat. Nach dieser ministeriellen Empfehlung ist „die einzelne Erlaubnis jeweils auf 10 Jahre zu befristen“. Zur Begründung hat das Ministerium ausgeführt, dass ein Festhalten an der nach dem Glücksspielstaatsvertrag längstmöglichen Befristung auf den 30. Juni 2021 nicht mehr zu rechtfertigen sei und daher unverhältnismäßig erscheine. Den Inhabern legaler Betriebe müsse ein ausreichender Zeitraum eingeräumt werden, der zumindest theoretisch eine Amortisation getätigter Investitionen erreichbar erscheinen lasse. Dies sei bei einer Befristung bis zum 30. Juni 2021, wonach Erlaubnisse nicht mal mehr für einen Zeitraum von fünf Jahren ausgesprochen werden könnten, nicht mehr gewährleistet. Wie der Senat aus seiner Entscheidungspraxis der letzten Jahre - in denen er insgesamt über mehr als 300 Verfahren im Zusammenhang mit der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen entschieden hat - weiß, sind die Kommunen der Empfehlung des Ministeriums ganz überwiegend gefolgt. Vor diesem Hintergrund erscheint es zumindest fraglich, ob im Rahmen der Ermittlung des Werts der Amtshandlung hinsichtlich der zulässigen Höchstdauer der Befristung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis weiterhin davon ausgegangen werden kann, dass diese insgesamt für längstens neun Jahre erteilt werden kann, oder ob nicht seit Erlass der erwähnten ministeriellen Empfehlung darauf abzustellen ist, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis durchschnittlich für zehn Jahre erteilt wird.
bb) Die von der Beklagten in Bezug auf den Verwaltungsaufwand angestellte Berechnung hält der vom Senat nach § 114 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Überprüfung ebenfalls nicht stand. Wie oben ausgeführt, hat die Gebührenbemessung dem Gebot Rechnung zu tragen, eine verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern anzustreben. Dabei ist es grundsätzlich zulässig, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen, wenn und soweit zugleich gewährleistet ist, dass Abweichungen, die in Einzelfällen auftreten können, berücksichtigt werden (siehe dazu obige Ausführungen unter 3 a)). Der durchschnittliche Verwaltungsaufwand ist somit - neben dem konkreten Verwaltungsaufwand sowie dem durchschnittlichen und konkreten Wert der Amtshandlung - ein bei der Festsetzung einer Rahmengebühr nach § 9 Abs. 1 NVwKostG maßgeblicher Faktor (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 24.3.2003 - 1 LB 152/02 -, a.a.O., juris, Leitsatz und Rn. 22 f., m.w.N.; Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff.4.2). Vorliegend hat die Beklagte jedoch ausschließlich den im konkreten Fall der Klägerin angefallenen Verwaltungsaufwand ermittelt und berücksichtigt, ohne ein Verhältnis zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand herzustellen. Dementsprechend hat die Beklagte auch keinerlei Überlegungen dazu angestellt, ob der im konkreten Fall der Klägerin entstandene Verwaltungsaufwand einem durchschnittlichen Fall entspricht, oder ob ggf. Besonderheiten vorliegen, nach denen sich der im konkreten Fall ermittelte Verwaltungsaufwand im Vergleich zu anderen (durchschnittlichen) Fällen als besonders hoch oder als besonders niedrig darstellt. Ohne einen derartigen Vergleich ist jedoch nicht ausreichend gewährleistet, dass die maßgeblichen gebührenrechtlichen Vorgaben in Form des Grundsatzes der speziellen Entgeltlichkeit und des gebührenrechtlichen Differenzierungsgebots eingehalten werden. Die von der Beklagten vorgenommene Gebührenberechnung ist daher auch aus diesem Grund ermessensfehlerhaft.
cc) Auch wenn es nach den bisherigen Ausführungen nicht mehr darauf ankommt, weist der Senat im Hinblick auf weitere anhängige Rechtsstreitigkeiten mit vergleichbaren Konstellationen darauf hin, dass er die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung und die von ihr in diesem Zusammenhang in den Änderungsbescheiden vom 25. Januar 2019 angeführte Begründung insofern als ermessensfehlerfrei bewertet, als sie eine Wertrelation von 25% für den Verwaltungsaufwand und 75% für den Wert des Gegenstands der Amtshandlung angenommen hat. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang angestellten Erwägungen - wonach der Verwaltungsaufwand für die Versagung der Erlaubnis im Verhältnis zum Wert des Gegenstands der Amtshandlung gering sei und die begehrte Erlaubnis einen erheblichen Vorteil einräume, weil sich durch die Verringerung der Anzahl der Spielhallen im Zuge der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags die Erträge der weiterhin bestehenden Spielhallen erhöhten - sind inhaltlich nachvollziehbar und sachlich gerechtfertigt. Die von der Beklagten vorgenommene Wertrelation trägt zudem zugleich dem Umstand Rechnung, dass die in den Nrn. 57.1.7.1 und 57.1.7.3 enthaltenen Rahmengebühren in zulässiger Weise ganz maßgeblich am Wert der glücksspielrechtlichen Erlaubnis anknüpfen (so in Bezug auf den Tarif in Nr. 57.1.7.1: VG Oldenburg, Urt. v. 20.3.2018 - 7 A 23/17 -, juris, Rn. 32 ff. und Rn. 44).
dd) Entgegen der Ansicht der Klägerin ist es rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte bei der in den Änderungsbescheiden vorgenommenen Gebührenfestsetzung - anders als in den Bescheiden vom 1. August 2016 - keine weitere Gebührenermäßigung aus Billigkeitsgründen nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG vorgenommen hat. Nach dieser Regelung kann die Gebühr bis auf ein Viertel des vollen Betrags ermäßigt werden, wenn ein Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung ganz oder teilweise abgelehnt wird. Eine Gebührenermäßigung aus Billigkeitsgründen nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG kommt jedoch nur in Betracht, wenn die einschlägigen Gebührentarife keine ausdrückliche Regelung für den Fall der Ablehnung der Amtshandlung enthalten (Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 11, Ziff. 5). Vorliegend enthält der maßgebliche Kostentarif in Nr. 57.1.7.3 eine ausdrückliche Regelung für den Fall der Ablehnung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Da die für diesen Fall vorgegebene Rahmengebühr zudem deutlich niedriger ist als die für den Fall der Erteilung einer Erlaubnis geregelte Rahmengebühr, stellt der in Nr. 57.1.7.3 enthaltene Kostentarif faktisch eine dem Rechtsgedanken des § 11 Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG entsprechende Werteentscheidung des Verordnungsgebers dar. Der von der Klägerin geforderten (weiteren) Reduzierung der Gebührenforderung steht zudem entgegen, dass die Frage, ob der Betroffene durch die beantragte Amtshandlung im Fall einer Erteilung begünstigt wird oder die erstrebte Begünstigung im Fall der Ablehnung ausbleibt, kein Wertfaktor i.S.d. § 9 Abs. 1 NVwKostG ist (Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.3). Maßgeblich ist allein - ungeachtet des konkreten Erfolgs - die potentiell durch die Amtshandlung erwirkbare Rechtsposition (Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.3 und § 11, Ziff. 5). Auch vor diesem Hintergrund war vorliegend keine über die Anwendung des speziellen - gegenüber der Erteilung einer Erlaubnis deutlich reduzierten - Gebührenrahmens hinausgehende weitere Gebührenermäßigung nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG vorzunehmen.
c) Die oben (unter 3. b) aa) und bb)) aufgezeigten Ermessensfehler führen dazu, dass die streitgegenständlichen Kostenbescheide rechtswidrig sind, die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist und die Bescheide aufzuheben sind, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Soweit in der Rechtsprechung teilweise vertreten wird, dass ein Gebührenbescheid, in dem eine Rahmengebühr ermessensfehlerhaft festgesetzt wurde, in Höhe der Mindestgebühr aufrechterhalten werden könne (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 20.3.2018 - 7 A 23/17 -, juris, Rn. 47; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.4.2017 - 9 B 384/17 -, juris, Rn. 9; wohl auch BVerwG, Beschl. v. 1.4.1993 - 11 B 79/92 -, juris, Rn. 4), folgt der Senat dem nicht. Denn auch die Frage, ob eine Mindestgebühr festgesetzt wird, ist eine originär von der Behörde und nicht den Gerichten zu treffende Ermessensentscheidung (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18.3.2004 - 7 LB 112/03 -, juris, Rn. 40). Insofern liegt in derartigen Konstellationen auch keine sog. Ermessensreduzierung auf Null vor, die das Gericht in Ausnahmefällen berechtigen kann, eine fehlerhafte materielle Entscheidungsbegründung unter Aufrechterhaltung des Ergebnisses durch eine fehlerfreie zu ersetzen (vgl. zu letztgenannter Konstellation: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114, Rn. 61; Decker, in: BeckOK VwGO, a.a.O., § 114, Rn. 26, m.w.N.). Vielmehr hat die Behörde aufgrund der gerichtlichen Feststellung, dass die von ihr getroffene Ermessensentscheidung rechtswidrig ist, eine neue, einheitliche und umfassende Ermessensentscheidung über die Kostenfestsetzung zu treffen. Hielte das Gericht einen ermessensfehlerhaften Gebührenbescheid in Höhe der Mindestgebühr aufrecht, führte dies zu einer Aufteilung der behördlichen Ermessensentscheidung in einen zulässigen und einen unzulässigen Teil. Eine Ermessensentscheidung ist jedoch nicht teilbar. Gegen eine teilweise Aufrechterhaltung eines ermessensfehlerhaften Gebührenbescheids spricht zudem, dass die Behörde im Anschluss an die gerichtliche Entscheidung darauf beschränkt wäre, eine die Mindestgebühr übersteigende Gebühr festzusetzen. Schließlich fehlt es bei einer teilweisen Aufrechterhaltung eines ermessensfehlerhaften Gebührenbescheids entgegen den in § 39 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VwVfG normierten Vorgaben - wonach die Behörde die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, einschließlich der Gesichtspunkte, von denen sie bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist, mitzuteilen hat - an jeglicher (behördlichen) Begründung des aufrecht erhaltenen Teils der Gebührenfestsetzung. Auch dies ist mit den an einen rechtmäßigen Gebührenbescheid zu stellenden Anforderungen nicht vereinbar.
d) Die Beklagte hat somit eine erneute, den oben unter 3. a) dargelegten Anforderungen entsprechende Ermessensentscheidung zu treffen. Aufgrund des der Beklagten zustehenden Ermessensspielraums ist es zwar nicht Aufgabe des Senats, eine bestimmte Bemessungsmethode vorzugeben (vgl. dazu obige Ausführungen unter 3. sowie Nds. OVG, Urt. v 18.3.2004 - 7 LB 112/03 -, juris, Rn. 42). Im Hinblick darauf, dass der Senat noch über weitere vergleichbare Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden hat, und auch vor dem Verwaltungsgericht noch weitere vergleichbare Verfahren anhängig sind, sieht sich der Senat jedoch veranlasst eine beispielhafte Berechnungsmethode aufzeigen, die aus seiner Sicht den dargelegten Anforderungen entspricht. Danach bietet sich für die Ermittlung einer Gebühr, die für die Bescheidung eines Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis erhoben wird, folgende vierstufige Vorgehensweise an:
aa) Zunächst wird der durchschnittliche Verwaltungsaufwand sowie der durchschnittliche Wert des Gegenstands der Amtshandlung ermittelt. Beim durchschnittlichen Verwaltungsaufwand ist auf den durchschnittlichen, üblicherweise innerhalb der zuständigen Behörde anfallenden Verwaltungsaufwand abzustellen (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.2). Bei dem Wert des Gegenstands der Amtshandlung ist demgegenüber auf den Geltungsbereich des Gebührenrahmens abzustellen, sprich darauf, wie sich der Wert für vergleichbare Spielhallenbetriebe im gesamten Bundesland darstellt (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 18.3.2004 - 7 LB 112/03 -, juris, Rn. 42, juris; dasselbe, Urt. v. 16.2.1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415, 418 f.). Als wertprägende Faktoren sind dabei aus Sicht des Senats - jeweils zu gleichen Teilen - sowohl die Dauer der erteilten Erlaubnis als auch die Anzahl der von der Erlaubnis erfassten Geldspielgeräte anzusehen. Dabei erscheint es dem Senat angemessen, von einer durchschnittlichen Erlaubnisdauer von zehn Jahren und einer durchschnittlichen Anzahl von zwölf Spielgeräten auszugehen.
Auch wenn weder der Glücksspielstaatsvertrag noch das Niedersächsische Glücksspielgesetz konkrete Vorgaben für die Befristung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis machen, ist die Praxis der zuständigen Behörden ganz maßgeblich davon geprägt, dass das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung im Oktober 2016 empfohlen hat, die Erlaubnisse auf zehn Jahre zu befristen (vgl. dazu obige Ausführungen unter 3. b) aa)). Dem Umstand, dass der Glücksspielstaatsvertrag gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt, kommt somit in der behördlichen Praxis hinsichtlich der Befristung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen seit Erlass der ministeriellen Empfehlung keine maßgebliche Bedeutung (mehr) zu. Folglich kann dieser Umstand auch bei Ermittlung des durchschnittlichen Gegenstandswerts unberücksichtigt bleiben. Dafür, die zehnjährige Befristung als Durchschnittsfall und nicht als Höchstdauer anzusehen, spricht zudem, dass es auch trotz der erwähnten ministeriellen Empfehlung aus Rechtsgründen nicht ausgeschlossen ist, eine Erlaubnis auf mehr als zehn Jahre zu befristen.
Hinsichtlich der durchschnittlichen Anzahl der von einer Erlaubnis erfassten Spielgeräte erscheint es dem Senat angemessen davon auszugehen, dass sich eine durchschnittliche glücksspielrechtliche Erlaubnis auf zwölf Geldspielgeräte bezieht. Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Anzahl der Geldspielgeräte, die in einer Spielhalle aufgestellt werden darf, durch § 3 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz SpielVO auf zwölf Geldspielgeräte beschränkt ist und diese Zahl somit zugleich die rechtlich zulässige Höchstgrenze darstellt. Gleichwohl hält der Senat in diesem Punkt eine Gleichsetzung der Höchstzahl mit der durchschnittlichen Anzahl von Spielgeräten für gerechtfertigt, da er aus seiner über 300 Fälle umfassenden Entscheidungspraxis weiß, dass die Höchstzahl der zulässigen Geldspielgeräte in den allermeisten Fällen voll ausgenutzt wird.
bb) In einem zweiten Schritt wird geprüft, ob im zu entscheidenden Einzelfall Abweichungen zum Durchschnitt vorliegen. Dieser Prüfungsschritt ist erforderlich, um dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip und dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Gebührenerhebung gerecht zu werden (vgl. dazu obige Ausführungen unter 3. a)). Es ist somit jeweils der konkret im Einzelfall angefallene Verwaltungsaufwand sowie der Wert der Amtshandlung in den Blick zu nehmen und ins Verhältnis zum durchschnittlichen Fall zu setzen. Rechnerisch wird dieser Schritt dadurch umgesetzt, dass der konkrete Aufwand bzw. Wert durch den durchschnittlichen dividiert wird. Sind keine Besonderheiten erkennbar, kann der durchschnittliche Verwaltungsaufwand auch ohne eine ins Einzelne gehende Ermittlung des konkreten Verwaltungsaufwands mit dem durchschnittlichen Aufwand gleichgesetzt werden (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.2). Im Rahmen der vorzunehmenden Division führt eine solche Gleichsetzung zu einem Ergebnis von 1. Liegen demgegenüber Abweichungen vom durchschnittlichen Fall vor, kommen diese im Rahmen der Division rechnerisch dadurch zum Ausdruck, dass sich ein Ergebnis größer oder kleiner als 1 ergibt.
cc) In einem dritten Schritt wird zwischen den zwei ermittelten Werten eine angemessene Wertrelation hergestellt. Im Hinblick darauf, dass die in Nr. 57.1.7.1 und Nr. 57.1.7.3 vorgegebenen Kostentarife ganz maßgeblich am Wert der Amtshandlung ausgerichtet sind, erscheint dem Senat eine Gewichtung von 25% des Verwaltungsaufwands zu 75% des Werts der Amtshandlung angemessen (vgl. dazu auch obige Ausführungen unter 3. b)). Andere Gewichtungen (etwa 20% zu 80% oder 30% zu 70%) sind mit entsprechender Begründung ebenfalls vertretbar. Rechnerisch bedeutet dies, dass die sich aus dem Verhältnis von konkretem Verwaltungsaufwand zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand sowie dem Verhältnis von konkretem Wert der Amtshandlung zum durchschnittlichen Wert der Amtshandlung ergebenden Zahlen jeweils mit dem „Wertrelationsfaktor“ zu multiplizieren und anschließend zu addieren sind.
dd) In einem letzten Schritt wird die sich aus den vorangegangenen Berechnungen ergebende Summe mit dem Mittelwert des Gebührenrahmens multipliziert, also 12.000 bei der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach Nr. 57.1.7.1 und 5.250 bei der Ablehnung einer Erlaubnis nach Nr. 57.1.7.3. Durch diesen Schritt wird - anders als bei einem alleinigen Abstellen auf den Höchstwert - gewährleistet, dass jeweils der komplette Gebührenrahmen, der sich, wie ausgeführt, nach den in Nr. 57.1.7.1 bis 57.1.7.4 des Kostentarifs enthaltenen Vorgaben sowohl hinsichtlich der Höhe der Mindest- und Höchstgebühr als auch hinsichtlich des Verhältnisses von Mindest- und Höchstgebühr unterscheidet, in die Gebührenberechnung einbezogen wird. Durch die Multiplikation mit dem Mittelwert wird zudem sichergestellt, dass sich die ermittelte Gebühr in dem einschlägigen Gebührenrahmen bewegt und ein Fall „mittlerer Art“ - also mit einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und einem durchschnittlichen Wert des Gegenstands der Amtshandlung - auch Gebühren „mittlerer Art“ generiert (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, juris, Rn. 90; Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., § 9, Ziff. 4.6; BVerwG, Beschl. v. 27.2.1978 - I WB 156.76 -, juris, Rn. 14; BSG, Beschl. v. 25.4.2018 - B 5 R 22/18 B -, juris, Rn. 2 ff.; OVG Berlin, Urt. v. 25.8.1992 - 8 B 59.91 -, juris, Rn. 20; LSG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 29.9.2011 - L 2 SF 73/11 E -, juris, Rn. 17 ff.).
ee) Zusammengefasst ergibt sich somit folgende Formel:
konkreter Verwaltungsaufwand_______durchschnittlicher Verwaltungsaufwand x Wertrelationsfaktor 0,25
+
konkreter Gegenstandswert [Erlaubnisdauer x Geräteanzahl]durchschnittlicher Gegenstandswert [10 Jahre x 12 Geräte] x Wertrelationsfaktor 0,75
= Gesamtfaktor x Mittelwert des Gebührenrahmens = Höhe der Gebühr in EUR
ff) Bei einer beispielhaften Übertragung der soeben dargelegten Vorgehensweise auf die Gebührenberechnung für die Spielhalle 2 der Klägerin ergibt sich somit auf der Grundlage, dass der konkrete von der Beklagten ermittelte Verwaltungsaufwand dem durchschnittlichen entspricht und die Erlaubnis auf vier Jahre befristet werden und 12 Geldspielgeräte umfassen sollte, folgende Berechnung:
konkreter Verwaltungsaufwand i.H.v. 91,25 EURdurchschn. Verwaltungsaufwand i.H.v. 91,25 EUR x 0,25
konkreter Gegenstandswert [4 Jahre x 12 Geräte]______durchschn. Wert der Amtshandlung [10 Jahre x 12 Geräte] x 0,75
also: (1 x 0,25) + (0,4 x 0,75) = 0,55
x 5.250 EUR (Mittelwert von Nr. 57.1.7.3)
= 2.887,50 EUR
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3, 5, 6, 9 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 33 i Gewerbeordnung
§ 24 GlüStV
§ 13 NVwKostG
§ 11 NVwKostG
§ 167 VwGO
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 11 Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG
§ 11 Abs. 3 NVwKostG
§ 130 a Satz 2 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 130 a Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 AllGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AllGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 NVwKostG
§ 35 Abs. 2 GlüStV
§ 39 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VwVfG
§ 3 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz SpielVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 613
7 A 23/17
9 K 16288/17
5 C 13/16
12 L 492/95
7 LB 112/03
9 OVG A 87/82
VII OVG A 73/72
1 LB 152/02
14 S 1253/91
I WB 156.76
B 5 R 22/18 B
8 B 59.91
L 2 SF 73/11
VII OVG A 39/73
5 UE 1179/06
9 B 384/17
11 B 79/92