Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-03-10, Aktenzeichen 3 A 987/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0310.3A987.13.00

Tenor:
Soweit die Beklagte die Berufung zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf die Wertstufe bis 16.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der am 28. Februar 1968 geborene Kläger steht seit dem 1. August 1992 als Beamter im mittleren feuerwehrtechnischen Dienst der Beklagten. Am 1. August 1995 wurde er unter Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit zum Brandmeister ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 7 eingewiesen. Ab dem 19. Dezember 2003 wurde der vom Kläger bekleidete Dienstposten nach der Besoldungsgruppe A 9 bewertet. Mit Wirkung vom 1. Dezember 2006 wurde der Kläger unter Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 zum Oberbrandmeister ernannt. Er wurde mit Wirkung vom 1. Februar 2013 zum Hauptbrandmeister befördert und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 9 eingewiesen.
Die Beklagte hatte zuletzt im Jahr 1996 eine Haushaltssatzung bekanntgemacht. Seit dem Jahr 1997 lagen die Voraussetzungen der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes vor.
Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf den Haushaltssanierungsplan, welcher gemäß § 6 Abs. 4 des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Stärkungspaktgesetzes an die Stelle des Haushaltssicherungskonzepts gemäß § 76 GO NRW trat, unter dem 21. November 2012 genehmigt hatte, machte die Beklagte am 30. November 2012 die zuvor vom Rat beschlossene Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2012 in ihrem Amtsblatt bekannt.
Bereits unter dem 26. September 2011 hatte der Kläger die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG beantragt. Der Oberbürgermeister der Beklagten lehnte den Antrag mit Bescheid vom 2. November 2011 ab: Die für die Gewährung der begehrten Zulage erforderlichen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen lägen nicht vor, weil eine freie und besetzbare Planstelle in Bezug auf die vom Kläger wahrgenommenen Aufgaben nicht vorhanden sei. Die Beklagte befinde sich in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW. Eine Rechtsgrundlage zur Planstellenausweisung liege nicht vor. Den unter dem 14. November 2011 erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Oberbürgermeister der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 17. Januar 2012 zurück.
Der Kläger hat am 15. Februar 2012 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Haushaltsrechtliche Hinderungsgründe stünden einer Gewährung der begehrten Zulage nicht entgegen, denn aus § 46 Abs. 1 BBesG ergebe sich eine rechtliche Verpflichtung der Beklagten im Sinne von § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW. Dem stehe weder die vorläufige Haushaltsführung noch die Tatsache entgegen, dass das Haushaltssicherungskonzept noch nicht durch die Aufsichtsbehörde genehmigt worden sei. Denn eine Verordnung im Sinne von § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW betreffend die Besetzung von Stellen oder andere personalwirtschaftliche Maßnahmen sei nicht erlassen worden. Auch sehe der Leitfaden „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ des damaligen Innenministeriums NRW insoweit - anders als bei Beförderungen, leistungsorientierter Besoldung oder Feuerwehrzulagen - keine Einschränkung vor. Im Übrigen wäre die von der Beklagten vertretene Auslegung von § 82 Abs. 1 bis 3 GO NRW nicht mit den sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Grundsätzen der funktionsgerechten Besoldung und der amtsangemessenen Alimentation sowie dem Leistungsprinzip vereinbar.
Der Kläger hat - sinngemäß - beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 2. November 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 17. Januar 2012 zu verpflichten, ihm für die Zeit ab dem 3. Juni 2005 eine Zulage gemäß § 46 BBesG zu gewähren, und zwar für den Zeitraum 3. Juni 2005 bis 30. November 2006 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 7 und A 9 und für die Zeit ab dem 1. Dezember 2006 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 8 und A 9.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, trotz der am 30. November 2012 erfolgten Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das Jahr 2012 lägen auch für den Zeitraum vom 30. November 2012 bis zum 31. Dezember 2012 die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG nicht vor. Erforderlich sei nicht nur ein genehmigter Haushaltssanierungsplan bzw. ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept, sondern es müssten zusätzlich die benötigten Haushaltsmittel im Haushalt abgebildet sein. Haushaltsmittel für die Zahlung einer Zulage an den Kläger seien aber weder in der Haushaltssatzung 2012 noch in der (noch nicht genehmigten) Haushaltssatzung 2013 vorgesehen.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit dem angefochtenen Urteil - unter Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung - unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 2. November 2011 und des Widerspruchsbescheids vom 17. Januar 2012 verpflichtet, dem Kläger für den Zeitraum vom 30. November 2012 bis einschließlich 31. Dezember 2012 eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 8 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 9 zu gewähren. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage habe nur zu einem geringen Teil Erfolg. Der Kläger habe für den Zeitraum vom 30. November 2012 bis zum 31. Dezember 2012 einen Anspruch auf Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 8 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 9. Die Klage sei hingegen unbegründet, soweit der Kläger eine Zulage für die Zeiträume vom 3. Juni 2005 bis zum 29. November 2012 sowie vom 1. Januar 2013 bis zur gerichtlichen Entscheidung am 13. März 2013 begehre. Für den Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 30. November 2007 bestehe der geltend gemachte Anspruch bereits deshalb nicht, weil die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Für die Zeiträume vom 3. Juni 2005 bis zum 29. November 2012 sowie vom 1. Januar 2013 bis zur gerichtlichen Entscheidung am 13. März 2013 hätten die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nicht vorgelegen. Mit dem Tatbestandsmerkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen habe der Gesetzgeber vermeiden wollen, dass dem Dienstherrn durch die Zulagengewährung Mehrkosten entstünden. Die Zulage solle aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Gesetzlich vorausgesetzt werde damit das Vorhandensein einer dem entsprechenden Dienstposten zugeordneten freien und besetzbaren Planstelle. Es könne unterstellt werden, dass während des streitgegenständlichen Zeitraums bei der Beklagten eine freie Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet gewesen seien, existiert habe. Diese Planstelle sei allerdings in dem genannten Zeitraum aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht besetzbar gewesen, da bei der Beklagten die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts nach § 76 Abs. 1 GO NRW erforderlich gewesen sei. Mangels der notwendigen kommunalaufsichtlichen Genehmigungen entsprechender Konzepte hätten für die Beklagte während der genannten Zeiträume die in § 82 Abs. 1 GO NRW genannten haushaltsrechtlichen Einschränkungen gegolten. Abweichendes folge nicht aus § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW, weil das zuständige Ministerium keine Rechtsverordnung im Sinne dieser Bestimmung erlassen habe. Verschiedene durch das Ministerium herausgegebene Erlasse, nach denen unter bestimmten Voraussetzungen Personalentwicklungsmaßnahmen von der Aufsichtsbehörde geduldet werden könnten, seien keine Rechtsverordnungen im Sinne der genannten Bestimmung. Angesichts der sich danach für die Beklagte aus § 82 Abs. 1 GO NRW ergebenden haushaltsrechtlichen Beschränkungen wäre eine Stellenbesetzung nur in Betracht gekommen, wenn entweder eine rechtliche Verpflichtung hierzu bestanden hätte oder die Stellenbesetzung für die Weiterführung notwendiger Aufgaben der Beklagten unaufschiebbar gewesen wäre. Beides sei nicht der Fall gewesen. Insbesondere habe sich eine rechtliche Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1 GO NRW nicht bereits unmittelbar aus § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG ergeben. Dieser regele nämlich gerade nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die funktionsgerechte Besetzung einer Planstelle, auf die es im Rahmen des § 82 Abs. 1 GO NRW ankomme, sondern die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Ungeachtet dessen stelle § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG den Zulagenanspruch gerade unter den gesetzlichen Vorbehalt des Vorliegens der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes, was einen Rechtsanspruch unter Ignorierung dieser Voraussetzungen ausschließe. Eine rechtliche Verpflichtung im Sinne von § 82 Abs. 1 GO NRW folge zudem nicht aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Ein Beamter habe grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Beförderung. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn bestehe prinzipiell nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes. Einem wirksamen Stellenplan lasse sich ebenfalls keine rechtliche Verpflichtung zur funktionsgerechten Besetzung einer in ihm enthaltenen Planstelle entnehmen. Ferner spreche nichts dafür, dass die Besetzung der Planstelle, der die vom Kläger wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet gewesen seien, unaufschiebbar gewesen sei. Die genannten haushaltsrechtlichen Einschränkungen seien auch wirksam gewesen. Zwar habe die Bezirksregierung Düsseldorf als zuständige Aufsichtsbehörde den von der Beklagten beschlossenen Haushaltssanierungsplan als Surrogat für ein Haushaltssicherungskonzept gemäß § 6 Abs. 4 StärkPaktG NRW genehmigt. Dies sei jedoch erst im Verlauf des Jahres 2012 geschehen, so dass bis zur Bekanntmachung der Haushaltssatzung am 30. November 2012 zunächst weiterhin die haushaltsrechtlichen Einschränkungen des § 82 GO NRW gegolten hätten. Lediglich für die Zeit ab Bekanntmachung der Haushaltssatzung am 30. November 2012 habe die Beklagte diesen Einschränkungen nicht mehr unterlegen, so dass der Kläger einen Anspruch auf die begehrte Zulage habe. Dem könne die Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass im Haushalt kein Titel speziell für eine Zulagengewährung nach § 46 BBesG ausgewiesen sei. Denn wenn Haushaltsmittel für die funktionsgerechte Besetzung einer Planstelle bereitstünden, diese Stelle jedoch nicht funktionsgerecht besetzt sei, sondern die dieser Stelle zugeordneten Aufgaben von einem in einem geringerwertigen Amt befindlichen Beamten wahrgenommen würden, entstünden durch die Zulagengewährung keine Mehrkosten, was im Rahmen des § 46 Abs. 1 BBesG entscheidend sei. Seit Beginn des Jahres 2013 unterliege die Beklagte dagegen wieder dem Nothaushaltsrecht gemäß § 82 GO NRW, da die für dieses Jahr beschlossene Haushaltssatzung - mangels Genehmigung des zugehörigen Haushaltssanierungsplans - noch nicht bekannt gemacht sei. Dies führe zur Verneinung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 BBesG für die Zeit ab dem 1. Januar 2013.
Der Kläger hat gegen das erstinstanzliche Urteil, das ihm am 14. März 2013 zugestellt worden ist, am 12. April 2013 Berufung eingelegt.
Die Beklagte hat gegen das erstinstanzliche Urteil, das ihr ebenfalls am 14. März 2013 zugestellt worden ist, am 15. April 2013 zunächst Berufung eingelegt und diese am 28. Januar 2014 zurückgenommen.
Die Bezirksregierung Düsseldorf erteilte am 8. Mai 2013 die Genehmigung der ersten Fortschreibung des Haushaltssanierungsplans. Die Beklagte machte daraufhin die am 17. Dezember 2012 vom Rat beschlossene Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2013 in ihrem Amtsblatt vom 3. Juni 2013 bekannt.
Der Kläger trägt im Berufungsverfahren im Wesentlichen vor: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage seien gegeben. Dass die Haushaltssatzung aufgrund des damals nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzepts nicht wirksam sei, könne ihm nicht entgegen gehalten werden. Es bestehe eine Rechtspflicht zur Zahlung der Zulage im Sinne des § 82 Abs. 1 und 3 GO NRW. Das Fehlen einer wirksamen Haushaltssatzung lasse die Wirksamkeit des Stellenplans unberührt, da dieser nach § 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW lediglich Anlage des Haushaltsplanes sei. Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage lägen ebenfalls vor, insbesondere stehe das Verbot der Sprungbeförderung nicht entgegen. Wenn er nach Höherbewertung seines Dienstpostens zeitnah nach Besoldungsgruppe A 8 befördert worden wäre, hätte er Anspruch auf eine Zulage in Höhe der Differenz zu Besoldungsgruppe A 9 gehabt.
Der Kläger beantragt - sinngemäߠ-,
das angefochtene Urteil teilweise aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 2. November 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 17. Januar 2012 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 30. November 2006 eine Zulage gemäß § 46 BBesG in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 7 und A 9 sowie für den Zeitraum vom 1. Dezember 2006 bis zum 29. November 2012 und vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Januar 2013 eine Zulage gemäß § 46 BBesG in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt - sinngemäߠ-,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs (1 Heft) und der über den Kläger geführten Personalakte (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beklagte die Berufung zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt (§ 126 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Der Senat entscheidet über die Berufung des Klägers nach Anhörung der Beteiligten im Beschlusswege gemäß § 130a VwGO, da er diese einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu angehört worden (§ 130a Satz 2 VwGO). Sie wurden bereits zuvor auf die einschlägige jüngere Rechtsprechung des Senats hingewiesen.
Vgl. etwa Urteile vom 18. September 2013 - 3 A 1168/13 - und - 3 A 629/13 -, juris.
Dass das Verwaltungsgericht im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden hatte, steht einer Entscheidung im Beschlusswege gemäß § 130a VwGO nicht entgegen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juni 1999 - 9 B 257.99 -, juris.
Die zulässige Berufung bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage für den streitgegenständlichen Zeitraum zu Recht abgewiesen. Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Jedoch ist die Klage unbegründet. Die Ablehnung der Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 29. November 2012 sowie vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Januar 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn er hat keinen dahingehenden Anspruch.
Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (im Folgenden „BBesG a.F.“ genannt), die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG, § 85 BBesG während des hier maßgeblichen Zeitraums vom 3. Juni 2005 bis zum 29. November 2012 sowie vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Januar 2013 noch als Bundesrecht fortgalt, erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG a.F. wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt derjenigen Besoldungsgruppe gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. regelt die besoldungsrechtlichen Folgen, die sich daraus ergeben, dass ein Beamter Aufgaben wahrnimmt, die einem höherwertigen Amt im statusrechtlichen Sinne zugeordnet sind. Allerdings entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen. Voraussetzungen für die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, der das Amt des Beamten zugeordnet ist, und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, nach der der wahrgenommene höherwertige Dienstposten bewertet ist, sind die kommissarische Übertragung des höherwertigen Dienstpostens, die ununterbrochene Ausübung der damit verbundenen Dienstgeschäfte seit bereits 18 Monaten sowie die nach dem Haushaltsrecht und dem Laufbahnrecht bestehende Möglichkeit, den Beamten zu befördern. Mit dieser Regelung hat sich der Gesetzgeber von der früheren Rechtslage gelöst, wonach die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in aller Regel besoldungsrechtlich folgenlos war.
§ 46 BBesG ist durch Art. 3 Nr. 15 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl. I S. 322) neu gefasst worden. Die Neuregelung beruht auf einem Entwurf der Bundesregierung (vgl. BT-Drucks. 13/3994 S. 14). Danach sollte die bisher nur für bestimmte landesrechtliche Regelungen vorgesehene Zulagenregelung auf Fälle der längerfristigen Wahrnehmung von Aufgaben eines höherwertigen Amtes erweitert werden, falls eine freie Planstelle vorhanden ist und in der Person des Beamten oder Soldaten alle laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung vorliegen. Die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses (vgl. BT-Drucks. 13/6825 S. 5), die in die abschließende Gesetzesfassung eingegangen sind, trugen den vom Bundesrat vorgetragenen Bedenken Rechnung. Nach dessen Auffassung sollte von der Neuregelung abgesehen werden, weil es aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen sei, eine Beförderung in der bislang vorgesehenen Art durch eine Zulagenregelung zu ersetzen, und weil der Rechtsanspruch auf diese Zulage nach einer bestimmten Dauer der Verwendung zu Mehrkosten führen würde (vgl. BT-Drucks. 13/3994 S. 72). Deshalb wurden auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses in Absatz 1 Satz 1 die Wörter „vorübergehend vertretungsweise“ eingefügt und die Wartezeit von ursprünglich vorgesehenen sechs Monaten auf 18 Monate verlängert.
Nach Sinn und Zweck der Vorschrift wird dem Beamten ein Anreiz geboten, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen. Allerdings soll dies nicht zu Mehrkosten bei den öffentlich-rechtlichen Dienstherren führen. Die Intention des Gesetzgebers, einen Anspruch auf die Zulage nur dann zu gewähren, wenn dies keine Mehrbelastung gegenüber dem Haushaltsansatz zur Folge hat, findet im Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG Ausdruck, wonach die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung „dieses Amtes“ vorliegen müssen. Der Begriff des Amtes wird in dieser Vorschrift einheitlich verwendet. Gemeint ist das Amt im statusrechtlichen Sinne, dem das vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinne kann Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; nur die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben. Die auf die individuellen Verhältnisse bezogenen normativen Anforderungen schließen es aus, dass auch im Falle einer Verhinderungsvertretung Anspruch auf die Zulage besteht. Vielmehr muss die Planstelle des konkreten Amtes frei sein. Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG bestimmt § 49 LHO NRW, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen. Darüber hinaus macht die haushaltsführende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung deutlich, dass der jeweilige Aufgabenkreis als eine Amtsstelle ausgewiesen ist, deren Wahrnehmung durch einen Beamten dieses statusrechtlichen Amtes dauernd erforderlich ist. Der Beamte kann nur in eine besetzbare Planstelle eingewiesen werden, die entweder neu geschaffen worden ist oder deren bisheriger Inhaber durch Beförderung, Versetzung, Tod, Eintritt in den Ruhestand oder infolge eines sonstigen Umstandes, der zum Verlust des Amtes geführt hat, aus der Stelle ausgeschieden ist. Damit haben die (haushaltsrechtlichen) Planstellen einen konkreten Bezug zu den bei dem Verwaltungsträger eingerichteten Dienstposten. Diese Konnexität wird nicht dadurch aufgelöst, dass in einem Haushaltsplan die Planstellen nicht bestimmten Dienstposten zugeordnet werden, vielmehr nach Besoldungsgruppen zahlenmäßig ausgewiesen sind. Auch insoweit kann jede Planstelle einem Amt im konkret-funktionellen Sinne zugeordnet werden. Erst wenn eine kongruente Vakanz von Dienstposten und Planstelle besteht, sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG gegeben. Es reicht nicht aus, dass eine weitere im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle, die einem anderen Dienstposten zugeordnet ist, besetzt werden kann. Würde diese Planstelle verwendet, um die Zulage nach § 46 BBesG zu finanzieren, bestünde nicht mehr die Möglichkeit, den der freien Planstelle zugeordneten freien Dienstposten statusgemäß zu besetzen. Diese Folge vermeidet § 46 Abs. 1 BBesG dadurch, dass die Zulage nur bei einer „Vakanzvertretung“, nicht aber bei einer „Verhinderungsvertretung“ in Betracht kommt.
Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 -, BVerwGE 139, 368 (370 ff.), und - 2 C 27.10 -, Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 5, sowie vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, ZBR 2005, 306; OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2013 - 1 A 942/11 -, juris; Urteile vom 12. Dezember 2013 - 3 A 435/13 - u.a., und vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 - und - 3 A 1168/13 -, juris.
Das in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. enthaltene Tatbestandsmerkmal, wonach die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung des Amtes (im statusrechtlichen Sinne) vorliegen müssen, erschöpft sich indessen nicht in dem Zweck, im Zusammenwirken mit dem weiteren Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ eine Zulagengewährung im Falle einer bloßen Verhinderungsvertretung auszuschließen. Das Tatbestandsmerkmal der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ist ausgehend von dem ihm zugrunde liegenden Zweck, wonach der Dienstherr durch die Übertragung des Verwendungsamtes nicht mit Mehrausgaben belastet werden soll, und dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., der ohne weitere Eingrenzung von „haushaltsrechtlichen“ Voraussetzungen spricht, in einem umfassenderen Sinne zu verstehen. Einer Zulagengewährung steht es dementsprechend auch bereits entgegen, wenn eine sich aus einer Haushaltssperre ergebende Beförderungssperre gilt oder andere haushaltsrechtliche Umstände der Besetzung einer Planstelle bzw. einer Ernennung des betreffenden Beamten entgegenstehen.
Vgl. BAG, Urteil vom 26. April 2011 - 8 AZR 472/00 -, juris (zum Zulagenanspruch eines angestellten Lehrers, dem vorläufig eine höherwertige Tätigkeit übertragen worden ist); Buchwald, in: Schwegmann/ Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2011, Band I, § 46 A II/1 Rdnr. 11.
Gemessen an diesen Grundsätzen waren vorliegend die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 29. November 2012 sowie vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Januar 2013 nicht erfüllt:
Der Kläger kann die Zulage nach § 46 BBesG a.F. jedenfalls deshalb nicht beanspruchen, weil insoweit die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung „dieses Amtes“, d.h. des statusrechtlichen Amtes eines Hauptbrandmeisters (Besoldungsgruppe A 9) nicht erfüllt waren. Während dieses Zeitraums stand keine freie besetzbare Planstelle zur Verfügung. Dabei kann dahin stehen, ob es bei einer reinen Höherbewertung eines Dienstpostens in einer Zeit ohne wirksame Haushaltssatzung überhaupt eine Planstelle gab, die dem Dienstposten des Klägers zugeordnet war. Selbst wenn man dies unterstellt, hätte der Besetzung dieser Planstelle ein haushaltsrechtliches Hindernis entgegen gestanden, so dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. nicht erfüllt waren. Dieses haushaltsrechtliche Hindernis folgt daraus, dass die Beklagte ihre Personalwirtschaft während des genannten Zeitraums unter Geltung des Nothaushaltsrechts zu betreiben hatte und ihr dieses nicht erlaubte, die fragliche Planstelle zu besetzen. Die Beklagte hatte nach eigenen unbestrittenen Angaben bereits seit dem Jahr 1997 keine Haushaltssatzung mehr bekannt gemacht. Dies erfolgte vielmehr erstmals wieder am 30. November 2012, dem Tag der Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das Jahr 2012. Mangels von der Bezirksregierung Düsseldorf als zuständiger Aufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO NRW) genehmigter Haushaltssicherungskonzepte (vgl. § 76 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GO NRW) bzw. genehmigter Haushaltssanierungspläne (vgl. § 6 Abs. 1, 3 und 4 des Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen (StärkPaktG)) war die Beklagte zuvor gemäß § 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW gehindert, die Haushaltssatzung, deren Teil das Haushaltssicherungskonzept bzw. der Haushaltssanierungsplan ist (§ 6 Abs. 4 StärkPaktG, § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW), für die betreffenden Jahre bekannt zu machen. Sie war daher den Vorgaben über die vorläufige Haushaltsführung („Nothaushaltsrecht“) unterworfen.
Vgl. etwa Klieve, in: Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2009, § 76 Anm. 3.
In der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt die betreffende Kommune den sich aus § 82 GO NRW ergebenden Beschränkungen. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht wurde, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Sie ist somit gehindert, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung neue rechtliche Verpflichtungen einzugehen, darf aber bestehende Verpflichtungen erfüllen. Rechtliche Verpflichtungen in diesem Sinne können sich aus dem Gesetz, einem Vertrag oder Gewohnheitsrecht ergeben. Zu den Ausgaben, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu tätigen sind, gehören vor allem auch Personalausgaben einschließlich der Beamtenbesoldung, auf welche die Beamten gesetzliche Ansprüche haben (§ 3 Abs. 1 BBesG a.F.).
Vgl. Hamacher, in: Articus/Schneider, Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2012, § 82 Anm. 2; Klieve, a.a.O., § 82 Anm. 2.; Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234); Schaller, Die haushaltslose Zeit - Vorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung der Kommunen, VR 1998, 332 (333).
Beförderungen gehören dagegen - grundsätzlich - nicht zu den durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckten Maßnahmen. Denn durch entsprechende Maßnahmen würde die betreffende Kommune Aufwendungen in Form von Besoldungsansprüchen, die in der Folge zu befriedigen wären, entstehen lassen, ohne hierzu - abgesehen von Ausnahmefällen - rechtlich verpflichtet zu sein. Der Dienstherr ist dem einzelnen Beamten gegenüber - etwa aufgrund seiner Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG) - nämlich grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Lediglich für Ausnahmefälle, in denen eine Beförderung zugesichert wurde (§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW)
- vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2011 - 6 A 2677/10 -, juris -
oder eine freie besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über einen Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen bereits dahin ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für am besten geeignet hält, ist das Bestehen einer Beförderungsverpflichtung anzuerkennen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 ‑ 2 B 117.07 -, DÖD 2009, 99.
Dass eine Beförderungszusicherung abgeben worden wäre oder ein entsprechend den vorstehenden Grundsätzen verdichtetes Beförderungsermessen während des hier in Rede stehenden Zeitraums in Bezug auf den Kläger gegeben gewesen wäre, ist indessen nicht ersichtlich, so dass seine Beförderung während des hier maßgeblichen Zeitraums nicht durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckt gewesen wäre. Auch im Übrigen ist keine rechtliche Verpflichtung erkennbar, welche die Beförderung des Klägers mit den Bestimmungen über die vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW hätte vereinbar erscheinen lassen können. Namentlich folgt eine Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW nicht aus dem Stellenplan der Beklagten. Gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW ist der Stellenplan für die Bediensteten Anlage des Haushaltsplans, der mit seinen Festsetzungen verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist, aber keine Außenwirkung entfaltet (§ 79 Abs. 3 GO NRW), sich also ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und Funktionsträger der Kommune richtet.
Vgl. zur Bedeutung des Haushaltsplans etwa Hamacher, a.a.O., § 79 Anm. 1; Klieve, a.a.O., § 79 Anm. 3.
Auch wenn der Stellenplan Anlage des Haushaltsplans ist, folgt allein hieraus allerdings nicht, dass eine Kommune, die sich in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW befindet, weil ihr Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigt wurde, über keinen wirksamen Stellenplan mehr verfügen würde. Andernfalls würde die Kommune personalwirtschaftlich vollständig handlungsunfähig sein, was indessen vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Darum muss im Falle der vorläufigen Haushaltsführung grundsätzlich der vorjährige Stellenplan weitergelten.
Vgl. dazu Toelle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234 f.), m.w.N.
Aus dieser Eigenständigkeit des Stellenplans und dem Umstand, dass er nur die „erforderlichen“ Stellen der Beamtinnen und Beamten sowie der nicht nur vorübergehend beschäftigten Bediensteten ausweist (§ 8 Abs. 1 Satz 1 GemHVO NRW), kann indessen für sich genommen keine „rechtliche Verpflichtung“ der Kommune im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW abgeleitet werden, in dem Stellenplan ausgewiesene Stellen auch zu besetzen und entsprechende Beförderungen vorzunehmen
- in diesem Sinne aber Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (235) -
mit der Folge, dass zugleich die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. erfüllt wären. Allein aus dem Umstand, dass eine Planstelle im Stellenplan ausgebracht ist, folgt grundsätzlich noch keine Verpflichtung, diese Stelle auch zu besetzen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 1995 - 6 P 22.93 -, BVerwGE 99, 69 (73).
Wie ausgeführt ist der Dienstherr auch gegenüber dem einzelnen Beamten grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Es besteht auch kein Grund - abweichend von dieser dienstrechtlichen Rechtslage - aus spezifisch haushaltsrechtlichen Gründen eine „rechtliche Verpflichtung“ der betreffenden Kommune zur Besetzung von Planstellen bzw. Vornahme von Beförderungen aufgrund des unter Geltung des Nothaushaltsrechts fortbestehenden Stellenplans anzunehmen. Im Gegenteil würde dies dem Sinn und Zweck des § 82 GO NRW widersprechen. Die bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung geltenden Regelungen der vorläufigen Haushaltsführung in § 82 GO NRW sollen nämlich das Budgetrecht des Rates schützen. Der Rat soll seine Entscheidung über die Haushaltssatzung möglichst nicht unter dem Druck bereits von der Verwaltung geschaffener Fakten treffen müssen. Seine Funktion als auf die Sicherung des Budgetrechts des Rates angelegte Interimsvorschrift verliert § 82 GO NRW auch nicht dann, wenn eine Gemeinde, weil sie über mehrere Haushaltsjahre hinweg nicht über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügt, längerfristig dem Nothaushaltsrecht unterliegt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 - 15 B 1755/08 -, NWVBl. 2010, 30; Sarnighausen/ Gatawis, Fragen der kommunalen Finanzausstattung, NWVBl. 2013, 236 (241).
Mit dem genannten Schutzzweck und dem Charakter des § 82 GO NRW als bloße Interimsvorschrift wäre es indessen unvereinbar, aus dem nur vorläufig fortgeltenden Stellenplan unter Geltung des Nothaushaltsrechts eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Besetzung von Planstellen bzw. zur Vornahme von Beförderungen abzuleiten. Das Vorliegen einer Verpflichtung zu entsprechenden personalwirtschaftlichen Maßnahmen kann auch unter Geltung des Nothaushaltsrechts allenfalls in den Fällen anzuerkennen sein, in denen ausnahmsweise die Voraussetzungen für einen Beförderungsanspruch erfüllt sind. Für den auch hier gegebenen „Normalfall“ verbleibt es dagegen dabei, dass keine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Vornahme einer Beförderung als Maßnahme, die finanzielle Verbindlichkeiten der betreffenden Kommune auslöst, besteht. Ebenso wenig sind Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass eine Beförderung des Klägers während des hier maßgeblichen Zeitraums „für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gewesen wäre. Auch kann der Kläger aus anderen Bestimmungen des § 82 GO NRW nichts für sich herleiten. Soweit in § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW „haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen“ und „andere personalwirtschaftliche Maßnahmen“ angesprochen sind, ist dies für das vorliegende Verfahren schon deshalb ohne Bedeutung, weil es an der nach § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW zu erlassenden Rechtsverordnung des Innenministeriums fehlt. Das Vorliegen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. kann auch nicht aus Erlassen des zuständigen Ministeriums, welche die Personalwirtschaft unter den Bedingungen des Nothaushaltsrechts zum Gegenstand haben, hergeleitet werden, insbesondere nicht aus dem vom IM NRW herausgegebenen Leitfaden „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009, der den Kommunen, die sich über längere Zeit in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, von den engen gesetzlichen Vorschriften des § 82 GO NRW abweichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen soll und ihnen insoweit innerhalb eines bestimmten Korridors ein Personalbudget zuspricht, welches ihnen erlauben soll, ihre Personalwirtschaft grundsätzlich eigenverantwortlich zu führen und u.U. auch Beförderungen vorzunehmen oder Beigeordnetenstellen zu besetzen.
Vgl. dazu Hamacher, a.a.O., § 82 Anm. 5.
Bei derartigen Erlassen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, die keine Bindungswirkung im gerichtlichen Verfahren entfalten
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 2012 - 3 A 1167/09 -, Schütz, BeamtR ES/C II 1.1.2 Nr. 55 (zur Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BeamtVG) -
und aufgrund dieser Eigenschaft auch nicht die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung von statusrechtlichen Ämtern, wie sie in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. angesprochen werden, begründen können.
Nichts anderes gilt für den Erlass des MIK NRW vom 15. November 2011, wonach trotz Geltung des Nothaushaltsrechts in dem im Einzelfall angemessenen Umfang Personalentwicklungsmaßnahmen (z.B. Beförderungen und Zulagen) im Wege der Duldung toleriert werden. Als bloß innerbehördlicher Akt ohne Außenwirkung ist dieser Erlass ohnehin nicht geeignet, die rechtlichen Vorgaben des § 82 Abs. 1 GO NRW zu beseitigen oder einzuschränken. Der Kläger kann nichts aus personalwirtschaftlichen Maßnahmen herleiten, die - weil § 82 GO NRW allseits als ungenügend zur Bewältigung der Probleme längerfristig zerrütteter Kommunalhaushalte empfunden wird - mit Duldung der Aufsichtsbehörde außerhalb des gesetzlichen Regimes der Nothaushaltsführung erfolgt sind. Auf eine in dieser Weise fehlerhafte Rechtsanwendung in ähnlich gelagerten Fällen kann er sich von vornherein nicht berufen.
Vgl. zu entsprechenden Fällen OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Mai 2010 - 10 A 10149/10 -, DVBl. 2010, 978.
Im Übrigen folgt eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat - auch nicht unmittelbar aus § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. Denn diese Bestimmung setzt gerade voraus, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes - hier desjenigen eines Hauptbrandmeisters (Besoldungsgruppe A 9) - vorliegen, und kann mithin denklogisch nicht zur Begründung des Vorliegens eben dieser haushaltsrechtlichen Voraussetzungen herangezogen werden. Die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes unterscheidet sich insoweit von anderen Leistungen des Beamtenbesoldungsrechts, von deren Gewährung der Dienstherr sich grundsätzlich nicht durch Verweis auf haushaltsrechtliche Umstände freizeichnen kann.
Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 13. August 2008 - 2 C 41.07 -, ZBR 2009, 93 (zum Anspruch eines Ruhestandsbeamten auf Wiederberufung, dem der Dienstherr nicht mit Erfolg eine - im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzepts verhängte - Wiederbesetzungssperre entgegenhalten konnte).
Die Regelung des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. selbst gibt somit nichts für die Beantwortung der in Rede stehenden Frage nach einer „rechtlichen Verpflichtung“ zur Zulagengewährung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW her.
Festzuhalten bleibt nach alledem, dass die Regelung des § 82 GO NRW über die vorläufige Haushaltsführung dazu führt, dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für „die Übertragung dieses Amtes“, d.h. eine Beförderung zum Hauptbrandmeister, im hier relevanten Zeitraum nicht erfüllt waren und daher kein Anspruch nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. besteht. Der Senat verkennt dabei nicht, dass das dieser Feststellung zugrunde liegende Verständnis des § 82 GO NRW zu einem Beförderungsstopp in den Zeiten führt, in denen die Haushaltswirtschaft der betreffenden Stadt oder Gemeinde dem Nothaushaltsrecht unterliegt, was wiederum deutlich negative Effekte z.B. auf die Motivation der betreffenden Beamten haben kann.
Vgl. zu diesem Aspekt Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (236 f.).
Weiter ist nach der Konzeption des geltenden kommunalen Haushaltsrechts etwa denkbar, dass eine Kommune in einem Haushaltsjahr, für das ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept gegeben ist, den betroffenen Beamten - bei Vorliegen auch der übrigen gesetzlichen Voraussetzungen - eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu gewähren hätte, für ein darauffolgendes „Nothaushaltsjahr“ indessen nicht mehr. Diese Folgen des hier vertretenen Verständnisses des § 82 GO NRW mögen aus Sicht der Personalverwaltung einer Stadt oder Gemeinde und der betroffenen Beamten unbefriedigend sein. Sie sind jedoch zwingende Konsequenz aus der Konzeption des § 82 GO NRW, der gerade auch in Fällen einer längerfristig zerrütteten Haushaltswirtschaft gilt, obwohl er sachlich auf Fälle relativ kurzfristiger Übergangszeiträume zugeschnitten ist.
Vgl. zu dieser Problematik OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 - 15 B 1755/08 -, a.a.O.; Knirsch, Vorläufige Haushaltsführung und Haushaltskonsolidierung, VR 2010, 40.
Ob es einer dem Nothaushaltsrecht unterliegenden Kommune, die bewusst Beamte auf höherwertigen Dienstposten beschäftigt, um auf diese Weise Personalkosten ‑ vor allem auch Zulagen für die Wahrnehmung höherwertiger Ämter - einzusparen, im Einzelfall - etwa unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben - versagt sein kann, sich auf das Fehlen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu berufen, oder den betroffenen Beamten u.U. Sekundäransprüche zustehen, mag hier dahinstehen. Sollte sich erweisen, dass eine Kommune personalwirtschaftliche Maßnahmen missbräuchlich trifft, so müsste ggf. die zuständige Aufsichtsbehörde prüfen, ob kommunalaufsichtliche Maßnahmen zu ergreifen sind. Für eine Missbrauchsabsicht finden sich im vorliegenden Fall ohnehin keinerlei Anhaltspunkte. Im Gegenteil hat die Beklagte den Kläger unter den Bedingungen des Nothaushaltsrechts mit Wirkung vom 1. Dezember 2006 zum Oberbrandmeister (A 8) und mit Wirkung vom 1. Februar 2013 zum Hauptbrandmeister (A 9) befördert.
Auch im Übrigen sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die dem Kläger einen Zulagenanspruch gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. vermitteln könnten. Namentlich folgt ein solcher Anspruch nicht aus dem durch den Kläger angesprochenen Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung. Die dem statusrechtlichen Amt des Klägers entsprechende Besoldung des Klägers war während des streitgegenständlichen Zeitraums gewährleistet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat folgt, fordern weder der Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG) noch das Alimentationsprinzip, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt wird, dass jegliche Aufgabenerfüllung, die über die dem statusrechtlichen Amt entsprechende Beschäftigung hinausgeht, auch finanziell honoriert wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, a.a.O.
Ein dahingehender Anspruch ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1972 - VI B 31.72 -, Buchholz 235.16 § 21 LBesG Niedersachsen Nr. 2.
Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf eine rückwirkende Gewährung der begehrten Zulage für die Zeiträume vom 1. Januar 2012 bis zum 29. November 2012 und vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Januar 2013. Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. ist die Übertragung des Amtes. Die Beklagte unterlag in beiden Jahren bis zur durch die Bezirksregierung Düsseldorf genehmigten Bekanntmachung ihrer Haushaltssatzung den haushaltsrechtlichen Einschränkungen des § 82 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 GO NRW. Die Wirksamkeit der Haushaltssatzung für das Jahr 2012 ab dem 30. November 2012 und für das Jahr 2013 ab dem 3. Juni 2013 führte dazu, dass erst ab diesem Zeitpunkt die durch Ausweisung der entsprechenden Planstellen im zugehörigen Stellenplan bereitgestellten Mittel ausgegeben werden durften und haushaltsrechtlich das zur Planstelle gehörige Amt funktionsgerecht besetzt werden durfte. Durch die Verknüpfung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. mit der statusrechtlichen Übertragung des Amtes kann die Gewährung einer Zulage nicht rückwirkend zum Beginn des Kalenderjahres als dem Beginn des Haushaltsjahres (§ 78 Abs. 1 GO NRW), sondern erst ab dem Zeitpunkt der Wirksamkeit der jeweiligen Haushaltssatzung erfolgen.
Unabhängig von den fehlenden haushaltsrechtlichen Voraussetzungen waren im Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 30. November 2007 auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. nicht erfüllt. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Zahlung einer solchen Zulage nur möglich ist, wenn die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung desjenigen höheren Statusamtes vorliegen, dem die übertragenen Aufgaben zugeordnet sind. Solange eine Beförderung des Vakanzvertreters in das funktionsgerechte Statusamt nicht möglich ist, darf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG a.F. nicht gewährt werden. Sie kommt erst in Betracht, wenn einer Beförderung des Beamten in das höherwertige Amt keine laufbahnrechtlichen Hindernisse mehr entgegenstehen (sog. „Beförderungsreife“). Einem Verständnis der Norm, das ihren Anwendungsbereich auf Beamte erstreckt, die die Beförderungsreife im vorstehenden Sinne (noch) nicht besitzen, steht bereits der Wortlaut entgegen. Das Merkmal der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen bezieht sich nach dem Gesetzeswortlaut auf das höherwertige Statusamt. Daher erhält derjenige Beamte keine Zulage, der (lediglich) die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für ein Statusamt erfüllt, das höher als das innegehabte, aber niedriger als das Statusamt ist, dem die Aufgaben zugeordnet sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 -, juris Rn. 22, 23, und - 2 C 27.10 -, juris, Rn. 21, 22; OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Dezember 2013 - 3 A 2810/10 - und vom 16. Dezember 2013 - 3 A 1905/10 -.
Der Kläger bekleidete im Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 30. November 2006 als Brandmeister ein statusrechtliches Amt, das der Besoldungsgruppe A 7 zugeordnet war. Eine Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 9, dessen Aufgaben ihm übertragen waren, war wegen des Verbots der „Sprungbeförderung“ (vgl. § 20 Abs. 4 LBG NRW i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 LVO NRW) laufbahnrechtlich unzulässig.
Vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 ‑ 2 C 30.09 -, juris Rn. 30, 31.
War mithin die Übertragung eines statusrechtlichen Amtes der Besoldungsgruppe A 9 nicht zulässig, kommt auch die Gewährung einer Zulage nicht in Betracht, da Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. die Übertragung des Amtes im statusrechtlichen Sinne ist.
Die Gewährung einer Zulage kam aber auch nach Beförderung des Klägers zum Oberbrandmeister (Besoldungsgruppe A 8) mit Wirkung vom 1. Dezember 2006 zunächst nicht in Betracht. Da gemäß § 10 Abs. 2 Buchstabe c LVO NRW eine Beförderung vor Ablauf eines Jahres seit der letzten Beförderung nicht zulässig ist, waren die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung des Klägers in ein Amt der Besoldungsgruppe A 9 erst zum 1. Dezember 2007 gegeben. Die zuvor fehlende „Beförderungsreife“ steht der Gewährung der mit der Klage verfolgten Zulage zwingend entgegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 VwGO, § 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO. Da die Zurücknahme des Rechtsmittels der Beklagten im Verhältnis zum gesamten streitgegenständlichen Zeitraum nur einen geringen Teil erfasste, erscheint es im Rahmen der Billigkeit geboten, dem Kläger insgesamt die Kosten des Berufungsverfahrens aufzuerlegen.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 155, Rn. 11.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG nicht vorliegen.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Senat hat dabei unter Berücksichtigung des § 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG a.F. für den Zeitraum vom 3. Juni 2005 bis zum 30. November 2006 den Unterschiedsbetrag zwischen den Besoldungsgruppen A 7 und A 9 sowie für den Zeitraum vom 1. Dezember 2006 bis zum 31. Januar 2013 den Unterschiedsbetrag zwischen den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 zu Grunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 76 GO NRW
§ 46 BBesG
§ 82 GO NRW
§ 130a VwGO
§ 85 BBesG
§ 49 LHO
§ 21 LBesG
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 bis 3 GO NRW
§ 76 Abs. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 6 Abs. 4 StärkPaktG
§ 82 Abs. 1 und 3 GO NRW
§ 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 126 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 130a Satz 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 120 Abs. 2 GO NRW
§ 76 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW
§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW
§ 3 Abs. 1 BBesG
§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW
§ 79 Abs. 3 GO NRW
§ 8 Abs. 1 Satz 1 GemHVO
§ 82 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 GO NRW
§ 78 Abs. 1 GO NRW
§ 20 Abs. 4 LBG NRW
§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 LVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG
§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 139, 368
BVerwGE 99, 69
3 A 1168/13
3 A 629/13
9 B 257.99
2 C 30.09
2 C 27.10
2 C 29.04
1 A 942/11
3 A 435/13
8 AZR 472/00
6 A 2677/10
2 B 117.07
6 P 22.93
15 B 1755/08
3 A 1167/09
10 A 10149/10
2 C 41.07
VI B 31.72
2 C 30.09
2 C 27.10
3 A 2810/10
3 A 1905/10