Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-26, Aktenzeichen 8 C 11151/20
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2021:0526.8C11151.20.00

Tenor:
Die Teiländerung „A.“ zum Flächennutzungsplan 2006 der Antragsgegnerin in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Mai 2021 wird insoweit für unwirksam erklärt, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die durch die Teiländerung „A.“ zum Flächennutzungsplan 2006 der Antragsgegnerin bewirkte Ausschlusswirkung für die Errichtung von Windenergieanlagen (WEA).
Die Antragstellerin, deren Gesellschaftszweck die Planung, Projektierung, Errichtung und der Betrieb von WEA ist, plant im Gebiet der Antragsgegnerin die Errichtung von WEA in den Gemarkungen G. und K. Zu diesem Zweck hat sie mit Grundstückseigentümern in diesen Gemarkungen im Jahre 2015 sog. „Pool-Nutzungsverträge“ geschlossen, die die Bereitstellung von Grund und Boden durch den jeweiligen Grundstückseigentümer an sie zur Planung, Errichtung und zum Betrieb von WEA einschließlich Zubehör gegen ein Nutzungsentgelt zum Gegenstand haben.
Der im Jahre 2006 aufgestellte Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin wies je ein Sondergebiet für die Windenergie in den Ortsgemeinden R. und W. mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an allen anderen Standorten aus.
In seiner Sitzung vom 24. September 2015 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung einer Teiländerung des Flächennutzungsplans in Bezug auf die Windenergienutzung. Ziel und Zweck der Planung solle die Darstellung von Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung auf der Grundlage einer zuvor eingeholten und im Rat vorgestellten Windpotentialstudie sowie die Anpassung des Flächennutzungsplans an geänderte landesplanerische Zielvorgaben sein. Nach dem Ergebnis der Windpotentialstudie des beauftragten Planungsbüros ergaben sich Flächenpotentiale in drei Gemeinden der Antragsgegnerin, auf denen die Errichtung von WEA unter Beachtung des Konzentrationsgebots (mindestens 30 ha) grundsätzlich möglich sei, und zwar je eine Fläche in K. (52,26 ha) und in G. (108,76 ha) sowie zwei weitere Flächen in R. (26,92 ha - in direkter Nachbarschaft zur bereits dargestellten Konzentrationsfläche - und 61,92 ha); dem Gutachten zufolge wäre im Falle einer Aufnahme aller vier Potentialflächen in den Flächennutzungsplan zusammen mit den bestehenden Konzentrationsflächen in R. und W. ein Anteil von 2 - 3 % der Gesamtfläche der Antragsgegnerin für die Windenergienutzung ausgewiesen worden.
Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit fand in der Zeit vom 10. Oktober 2016 bis zum 10. Dezember 2016 statt, parallel dazu die frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Die Antragstellerin wies in ihrer Stellungnahme vom 24. November 2016 darauf hin, dass die Potentialflächen in den Gemeinden K., G. und R. im Hinblick auf die Windhöffigkeit gleich gut geeignet seien und deshalb ausgewiesen werden sollten.
Nachdem die Untere Naturschutzbehörde des Landkreises Südwestpfalz, der Naturschutzbund (Nabu) Zweibrücken, der Landesjagdverband Rheinland-Pfalz und der Umwelt- und Servicebetrieb Zweibrücken in ihren Stellungnahmen artenschutzrechtliche Bedenken in Bezug auf die Potentialfläche G. wegen des Bestehens von Uhu-Horsten im Westen und Osten innerhalb eines Tabubereichs von 1.000 m und wegen zwei Rotmilan-Horsten im Schutzradius von 1.000 m sowie in Bezug auf die Potentialfläche K. wegen eines Rotmilan-Horsts im Schutzradius von 1.000 m um potentielle Anlagenstandorte vorgebracht hatten, wurde der Planentwurf dahin geändert, dass die Potentialflächen G. und K. nicht weiterverfolgt wurden.
In seiner Sitzung vom 28. November 2017 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Offenlage des Entwurfs der Teiländerung „A.“ des Flächennutzungsplans, die am 11. Januar 2018 bekanntgemacht und in der Zeit vom 19. Januar 2018 bis 19. Februar 2018 durchgeführt wurde, parallel dazu die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange.
Mit Schreiben vom 16. Februar 2018 erhob die Antragstellerin Einwendungen und führte insbesondere aus, der Ausschluss der Konzentrationszonen in den Gemeinden K. und G. sei abwägungsfehlerhaft. Das Ziel des Landesentwicklungsprogramms (LEP) IV in seiner 3. Änderung, dass 2 % der Fläche des Landes für die Windenergienutzung bereitgestellt werden sollten, werde nicht erfüllt. Der Ausschluss der Potentialflächen in K. und G. aus artenschutzrechtlichen Gründen beruhe auf einer veralteten Datengrundlage.
In seiner Sitzung vom 26. April 2018 beriet der Rat der Antragsgegnerin über die eingegangenen Stellungnahmen einschließlich der Einwendungen der Antragstellerin und beschloss, deren Anregungen zurückzuweisen und den Entwurf nicht zu ändern. Anschließend wurde die Zustimmung der Ortsgemeinden gemäß § 67 Abs. 2 GemO eingeholt.
Mit Bescheid vom 19. August 2019 genehmigte die Kreisverwaltung Südwestpfalz die Teiländerung „A.“ des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin; die Genehmigung wurde am 26. September 2019 öffentlich bekanntgemacht.
Die Teiländerung „A.“ des Flächennutzungsplans umfasst neben den schon bestehenden Sondergebieten für die Windenergie, die nachrichtlich übernommen werden, die Darstellung weiterer Flächen in der Gemeinde R. von insgesamt ca. 60 ha Größe im unmittelbaren Anschluss (nordöstlich und südwestlich) an das dort bereits dargestellte Sondergebiet als (erweitertes) Sondergebiet „Windpark“.
In der Begründung zum Flächennutzungsplan führt die Antragsgegnerin zur städtebaulichen Zielsetzung aus, mit der Umsetzung der Planung würden folgende Ziele verfolgt:
- Steuerung und Ausbau der Windenergienutzung in der Verbandsgemeinde
- Schaffung eines rechtskräftigen Planvorbehalts (Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergie, Ausschluss der Nutzung an anderer Stelle)
- Konzentration der Windenergieanlagen an einzelnen Standorten
- Beitrag zur Energiewende in Rheinland-Pfalz.
Dabei sollten auch die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes sowie die Belange der Siedlungsnutzungen ausreichend berücksichtigt werden.
Die Nichtweiterverfolgung der nach dem Vorentwurf in Frage gekommenen Sondergebiete auf den Gemarkungen G. und K. wird wie folgt begründet:
G.:
Die Errichtung eines Windparks sei insbesondere aus Gründen des Artenschutzes nicht möglich, weil Untersuchungen des Instituts für Umweltplanung … aus dem Jahre 2015 Uhu-Bruten im Westen und Osten des geplanten Windparks, weit innerhalb des Tabubereichs von 1.000 m, ergeben hätten, die auch 2016 bestätigt worden seien. Zusätzlich sei in vorliegenden Artenschutz-Gebietssteckbriefen der Horst eines Schwarzmilanpaares aufgeführt, dessen 1.000 m-Radius nahezu den gesamten westlichen Teil der Flächen beinhalte. Auch der bekannte Rotmilan-Horst westlich M. überstreiche im 1.000 m-Radius den nordwestlichen Teil des Plangebiets. Der gesamte Bereich sei zudem als Erwartungsbereich mit regelmäßiger Rotmilan-Aktivität einzustufen, weil er regelmäßig überflogen und zur Nahrungsaufnahme genutzt werde.
K.:
Für die Teilfläche K.-Nord sei eine Ausweisung aus naturschutzfachlichen Gründen nicht möglich, weil das im Jahre 2015 bereits vermutete Rotmilan-Brutpaar am östlichen S.talwald in 2016 sicher bestätigt worden sei und der zu überplanende Bereich vollständig im 1.000 m-Radius liege. Zudem sei die gesamte Fläche als Erwartungsbereich mit hoher Rotmilan-Aktivität einzustufen, da regelmäßig beflogen und zur Nahrungsaufnahme genutzt. Das Sondergebiet K.-Süd sei ebenfalls aufgrund von artenschutzrechtlichen Konflikten auszuschließen, da die bekannten Horste von Rot- und Schwarzmilan zwischen K. und G. mit ihren 1.000 m-Radien den gesamten Teil westlich der Landesstraße (L) 468 überstrichen. Zudem zeigten aktuelle Raumnutzungsanalysen für Rot- und Schwarzmilan die hohe Bedeutung der überplanten Flächen und schlössen den Westteil der L 468 von jeglicher Bebauung aus. Daneben sei seit 2016 eine Brut des Rotmilans östlich des S.tales bekannt. Die verbliebenen Flächen seien nach Maßgabe der Teilfortschreibung des LEP IV wegen zu geringer Größe vor dem Hintergrund des Zieles von mindestens drei WEA im räumlichen Verbund auszuschließen.
Zur Vorgehensweise bei der Ermittlung der Flächen für die Windenergienutzung wird ausgeführt, mit der Beauftragung des Flächenpotential-Gutachtens sei der erste Schritt zur Steuerung der Windenergienutzung initiiert worden. Im Ergebnis seien unter Berücksichtigung erster artenschutzrechtlicher Befunde verschiedene Potentialflächen in den drei Gemeinden G., K. und R. identifiziert worden. Aufgrund zusätzlicher Erkenntnisse und Untersuchungen seien die neu geplanten Sondergebiete „Windpark“ auf die Gemarkung R. reduziert worden, weil artenschutzrechtliche Restriktionen einer Ausweisung der ursprünglich geplanten Sondergebiete in den Gemeinden G. und K. entgegenstünden. Durch die Teiländerung würden Sondergebiete in R. in direkter Nachbarschaft zu bestehenden WEA ausgewiesen und somit zusätzlich dem Konzentrationsgebot des LEP IV Rechnung getragen.
In der Begründung wird gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festgestellt, dass außerhalb der dargestellten Sondergebiete für die Windenergienutzung im Geltungsbereich des Flächennutzungsplans keine weiteren Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zulässig sind. Zur Unterschreitung des von Seiten der Landesregierung angestrebten Flächenanteils von 2 % an der Verbandsgemeindefläche wird noch ausgeführt, die dargestellten Flächen umfassten einen Umgriff von ca. 165 ha (bestehende Sondergebiete Windpark ca. 105 ha, geplante Sondergebiete Windpark ca. 60 ha), was einem Anteil von 1,35 % an der Gesamtfläche der Verbandsgemeinde entspreche.
Am 25. September 2020 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag gestellt.
Ihr Antrag sei zulässig, insbesondere sei sie antragsbefugt, denn sie könne substantiiert behaupten und glaubhaft machen, dass sie in der Ausschlusszone WEA errichten wolle, da sie bereits über gesicherte Flächen in den Ortsgemeinden G. und K. für die Errichtung von WEA verfüge. Da der Flächennutzungsplan eine Ausschlusswirkung für WEA im gesamten Gemeindegebiet außerhalb des ausgewiesenen Gebiets begründe, könne sie ihre Vorhaben nicht verwirklichen.
Ihr Antrag sei auch begründet. Die Fortschreibung des Flächennutzungsplans sei formell wie auch materiell rechtsfehlerhaft.
In formeller Hinsicht genüge die Bekanntmachung der Genehmigung des Flächennutzungsplans im Amtsblatt nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen. Dieser beachtliche Verkündungsmangel führe zur Gesamtunwirksamkeit des Flächennutzungsplans. Aus rechtsstaatlichen Gründen sei es erforderlich, dass den Adressaten der Bekanntmachung der räumliche Geltungsbereich der Darstellungen, die Rechtssatzqualität haben, hinreichend deutlich gemacht werde. Die in die Bekanntmachung aufgenommene Formulierung, das Plangebiet umfasse das gesamte Gemeindegebiet, reiche als solche nicht aus, wenn der Bekanntmachung keine Darstellung durch eine Karte des Plangebiets beigefügt sei; zudem sei die Lage der Konzentrationszone zu beschreiben und der Begriff der Konzentrationszone zu erläutern. Diesen Anforderungen werde die Bekanntmachung nicht gerecht, weil darin lediglich wiedergegeben werde, dass sich die Planung auf das gesamte Gebiet der Antragsgegnerin erstrecke und eine Planzeichnung nicht beigefügt worden sei. Damit sei bereits der Geltungsbereich des Flächennutzungsplans nicht klar bezeichnet. Ferner finde sich keine genaue Bezeichnung des Begriffs der Konzentrationsfläche in dem Bekanntmachungstext. Es fehle ein Hinweis darauf, dass außer auf den Flächen der Konzentrationszonen WEA ansonsten im Außenbereich unzulässig seien. Zur Beschreibung der Lage verweise der Text nur auf die Gemarkung R. und die Planzeichnung, die der Bekanntmachung nicht beigefügt sei; es werde aber nicht beschrieben, wo genau die Konzentrationsflächen in der Gemarkung gelegen seien. Es hätten die genauen Flurstücke bezeichnet oder eine Übersichtskarte beigefügt werden müssen. Zudem sei der Bekanntmachung nicht zu entnehmen, ob die im Flächennutzungsplan 2006 dargestellten Konzentrationsflächen durch die neuen Konzentrationsflächen ersetzt werden oder neben diesen bestehen sollten. Denn der Text spreche nur von neuen, nicht von zusätzlichen oder die bisher dargestellten ersetzenden Konzentrationsflächen. Ferner weise der Bekanntmachungstext auch nicht darauf hin, dass WEA an anderer Stelle im Außenbereich der Verbandsgemeinde durch die Planung ausgeschlossen werden sollen.
Zudem sei die Bekanntmachung der Auslegung des Entwurfs vom 11. Januar 2018 fehlerhaft. Sie entspreche nicht den Anforderungen des §§ 3 Abs. 2, 4 a BauGB, weil insbesondere die Vorgaben hinsichtlich umweltrelevanter Stellungnahmen und Informationen nicht eingehalten worden seien. Nach der Rechtsprechung müsse die Bekanntmachung alle wesentlichen und unwesentlichen Stellungnahmen und Informationen aufführen, die umweltrelevante Informationen enthalten und der Gemeinde im Zeitpunkt der Bekanntmachung vorliegen. Diesen Anforderungen werde die Bekanntmachung hier nicht gerecht, weil nur wesentliche umweltbezogene Stellungnahmen aufgezählt und deren Inhalt – jedenfalls rudimentär – beschrieben worden sei. Jedoch fehlten in der Aufzählung unwesentliche Stellungnahmen, die umweltbezogene Informationen enthielten. Wie dem Bekanntmachungstext zu entnehmen sei, habe die Antragsgegnerin in einem ersten Schritt die wesentlichen Stellungnahmen betrachtet und aus diesen die umweltbezogenen herausgefiltert. Die unwesentlichen Stellungnahmen seien erst gar nicht näher betrachtet und in die Bekanntmachung aufgenommen worden, unabhängig davon, ob sie umweltbezogene Informationen enthielten oder nicht. Jedoch seien bei 54 Stellungnahmen im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung weitere umweltrelevante Informationen vorhanden gewesen, so auch in ihrem Schreiben vom 24. November 2016 zu den notwendigen Siedlungsabständen und damit zum Schutzgut Mensch. Zudem fehle es an einer hinreichenden Strukturierung der aufgelisteten Dokumente nach ihrem Inhalt.
Der Flächennutzungsplan sei aber noch unter einem weiteren Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB zustande gekommen. Nach der Rechtsprechung dürfe die öffentliche Bekanntmachung keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet seien, auch nur einzelne an einer Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen abzuhalten. Hier sei der in der Bekanntmachung enthaltene Zusatz, dass „Stellungnahmen bei der Auslegungsstelle abgegeben“ werden können, geeignet gewesen, einzelne Bürger von einer Beteiligung im Aufstellungsverfahren abzuhalten. Die Formulierung suggeriere, dass Stellungnahmen nur vor Ort abgegeben werden können, quasi per Einwurf. Zudem könnten interessierte Bürger vermuten, dass die Abgabe einer Stellungnahme per E-Mail ausgeschlossen sei, zumal keine E-Mail-Adresse angegeben worden sei.
Die Darstellungen der Konzentrationszonen seien überdies missverständlich und verstießen gegen die Ziele der Raumordnung. Der Normadressat könne bereits nicht erkennen, welche Konzentrationszonen die Antragsgegnerin habe ausweisen wollen. In der Legende sei die Fläche „Sondergebiet Windpark“ orange schraffiert dargestellt. In der Planzeichnung seien zwei Flächen nördlich und südlich des bestehenden Windparks in R. als orange schraffierte Flächen dargestellt, während die Bestandswindparks in den Gemarkungen R. und W. durchgehend orange gefärbt seien, ebenfalls mit der Bezeichnung „SO Windpark“. Aus der Planbegründung gehe indessen nicht klar hervor, ob die schraffierte Fläche in der Gemarkung R. zusätzlich, also neben den bereits im Flächennutzungsplan 2006 enthaltenen Flächen ausgewiesen werden solle oder ob diese Altflächen nunmehr entfielen. Dem Normadressaten werde nicht klar, ob die WEA-Nutzung in den Sondergebieten des Flächennutzungsplans 2006 nun ausgeschlossen sei oder nicht. Gehe man davon aus, dass die Flächen in W. und R. erneut ausgewiesen bzw. nicht aufgehoben worden seien, so verstoße der Flächennutzungsplan gegen Ziele der Raumordnung und sei wegen Verstoßes gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam. Denn die Konzentrationszone in der Gemarkung W. widerspreche dem Ziel Z 163 h der 3. Teilfortschreibung des LEP IV, wonach ein Mindestabstand von 1.000 m u. a. zu allgemeinen Wohngebieten einzuhalten sei. Die 2006 ausgewiesene Konzentrationszone sei jedoch offenbar durchgängig weniger als 1.000 m von der Wohnbebauung des Ortes W. entfernt. Bei der Änderung des Flächennutzungsplans hätte daher diese Konzentrationszone gestrichen werden müssen. Gleiches gelte für ca. ¼ der Fläche R. (alt), die in westlicher Richtung den Abstand von 1.000 m unterschreite.
Die Planung sei auch abwägungsfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin bei ihrer Abwägung kein schlüssiges Gesamtkonzept verfolgt habe. Denn die Fortschreibung des Flächennutzungsplans nehme die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabukriterien nur teilweise auf. Danach müsse sich der Plangeber insbesondere bewusstmachen, dass die harten Tabukriterien die WEA-Nutzung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ausschließen, also keine Abwägung stattfinde. Hingegen bestehe bei den weichen Tabukriterien ein Abwägungsspielraum, der sein Korrektiv in der Frage der Schaffung substantiellen Raums für die WEA-Nutzung finde. Diesen Anforderungen entspreche die Planung der Antragsgegnerin in keiner Weise.
Der Planbegründung sei nicht zu entnehmen, dass eine Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabukriterien stattgefunden habe. Der Plangeber habe sich die Methodik des Flächenpotentialgutachtens zu eigen gemacht. Dieses habe in einem ersten Schritt die weniger windhöffigen Gebiete ausgeschlossen; dabei sei das Kriterium der Windhöffigkeit wie ein hartes Tabukriterium angewandt worden. Dies sei unzulässig, weil die Errichtung von WEA in weniger windhöffigen Gebieten tatsächlich und rechtlich möglich sei. Vielmehr sei nach der Rechtsprechung in windschwachen Regionen mit vielen anderen Restriktionen der pauschale Ausschluss von schlechteren WEA-Standorten unangemessen. Letzteres sei hier der Fall, weil nach den Vorgaben der Landesplanung ein Abstand von 1.000 m zu Wohnbebauung vorzusehen sei. Rechtswidrig sei auch, dass die Antragsgegnerin in einem zweiten Schritt Siedlungsflächen als flächenhafte Restriktionen behandelt und generell von der WEA-Nutzung ausgeschlossen habe. Denn es sei fehlerhaft, dass sie dabei auch geplante Siedlungsflächen, die bisher nur im Flächennutzungsplan dargestellt seien, als Ausschlussflächen und damit offenbar als hartes Tabukriterium behandelt habe. Soweit die Planung so zu verstehen sei, dass Siedlungsflächen und die Abstände zu diesen ein weiches Tabukriterium bilden sollten, sei dies ebenfalls fehlerhaft, weil die Mindestabstände zu Siedlungsflächen als harte Tabukriterien festzulegen seien. Jedenfalls habe sich die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang nicht hinreichend bewusstgemacht, was sie als hartes oder weiches Tabukriterium habe behandeln wollen.
Die Antragsgegnerin habe zudem die Potentialflächen in den Ortsgemeinden D. und C. ohne nachvollziehbare Begründung von der weiteren Untersuchung ausgeschlossen. Denn diese Flächen seien, obwohl sie aufgrund ihrer Lage außerhalb des Bauschutzbereichs des Flugplatzes Z. und ihrer Größe von jeweils mehr als 30 ha geeignet seien, nicht weiterverfolgt worden. Dies stelle einen erheblichen Abwägungsfehler dar.
Die Abwägung sei auch deshalb fehlerhaft, weil die Antragsgegnerin die Potentialflächen in K. und G. nicht zumindest teilweise ausgewiesen habe. Der Ausschluss sei arten- und naturschutzrechtlich nicht begründbar, weil die Antragsgegnerin von der ihr bei der Beantwortung der Fragen zur Verletzung des Tötungsverbots zustehenden Einschätzungsprärogative nicht auf der Grundlage einer möglichst aktuellen und fehlerfreien Datenlage Gebrauch gemacht habe. So hätten der Antragsgegnerin bei ihrer Beschlussfassung am 26. April 2018 veraltete Daten zu besetzten Horsten vorgelegen. Die Horste seien zum Teil gar nicht mehr besetzt gewesen und hätten daher nicht als Ausschlusskriterien herangezogen werden dürfen. Ferner hätten die behaupteten Brutplätze des Uhus nicht zum Ausschluss von Flächen führen dürfen, weil der Uhu in der Regel nicht höher als 80 m fliege, so dass bei höheren WEA kein signifikantes Tötungsrisiko gegeben sei.
Der Flächennutzungsplan sei schließlich auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin nicht geprüft habe, ob der Windenergie substantiell Raum geschaffen worden sei. So sei entgegen der Rechtsprechung kein Verhältnis zwischen den in der jeweiligen Planungsregion zur Verfügung stehenden Flächen zu den für die Windenergie vorgesehenen Flächen gebildet worden. Die Planung der Antragsgegnerin habe der Windenergie auch tatsächlich nicht substantiell Raum verschafft, weil die Abwägung aufgrund der dargestellten fehlerhaften Bildung von harten Tabuzonen mit einem beachtlichen Fehler infiziert sei. Auch liege der nach der Berechnung im Flächennutzngsplan erreichte Wert von 1,35 % der Gesamtfläche der Verbandsgemeinde unterhalb des in der Teilfortschreibung des LEP IV unter „Z 163 a“ (gemeint: G 163 a) für Rheinland-Pfalz formulierten Ziels von 2 % der Landesfläche, die für die WEA-Nutzung zu Verfügung zu stellen sei. Zudem hätten die Fläche in der Gemarkung W. und das westliche Viertel der Altfläche in R. nicht in die Betrachtung einbezogen werden dürfen, weil auf diesen Flächen – wie bereits ausgeführt - aufgrund Unvereinbarkeit mit dem Ziel Z 163 h der Teilfortschreibung des LEP IV keine WEA realisierbar seien.
Die Antragstellerin beantragt,
die Teiländerung „A.“ zum Flächennutzungsplan 2006 der Antragsgegnerin insoweit für unwirksam zu erklären, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen, mit der Maßgabe, dass die 15. Teiländerung des Flächennutzungsplans in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Mai 2021 angegriffen werde.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie vertritt die Auffassung, der Normenkontrollantrag sei unbegründet. Entgegen der Auffassung sei der Flächennutzungsplan sowohl formell als auch materiell fehlerfrei.
So genüge die bekanntgemachte Genehmigung des Flächennutzungsplans den rechtstaatlichen Anforderungen. Der Geltungsbereich des Flächennutzungsplans werde mit dem Hinweis, dass sich die Planung auf das gesamte Gebiet der Verbandsgemeinde erstrecke, eindeutig bezeichnet. Zur hinreichend deutlichen Bezeichnung der Lage der Konzentrationszonen innerhalb des Verbandsgemeindegebiets habe der Hinweis genügt, dass in der Planung neue Konzentrationszonen in der Gemarkung R. mit einer Gesamtgröße von rund 61 ha vorgesehen seien. Es sei nicht zwingend erforderlich, der Bekanntmachung eine Darstellung durch eine Karte beizufügen und zudem die Lage der Konzentrationsfläche zu beschreiben. Mit den Angaben im Veröffentlichungstext, dass mit der Umsetzung der Planung die Ziele der Steuerung und des Ausbaus der Windenergienutzung in der Verbandsgemeinde, der Schaffung eines rechtskräftigen Planvorbehalts durch Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergie und Ausschluss an anderer Stelle sowie der Konzentration der WEA an einzelnen Standorten verfolgt würden, sei den rechtsstaatlichen Anforderungen bezüglich der Erläuterung des Begriffs der Konzentrationszone und der Rechtwirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hinreichend bestimmt Genüge getan worden. Im Übrigen habe sie die Bekanntmachung im Amtsblatt vom 20. Mai 2021 vorsorglich zur Ausräumung etwaiger Rechtsfehler wiederholt. In dem zur Gerichtsakte gereichten Text der erneuten Bekanntmachung werde zur Lage der bisherigen und der neuen Konzentrationsflächen auf Darstellungen in beigefügten Übersichtsplänen verwiesen.
Auch die Bekanntmachung zur Auslegung des Entwurfs sei nicht fehlerhaft. Die Bekanntmachung habe den Anforderungen der Rechtsprechung an die erforderlichen Angaben zu vorliegenden umweltbezogenen Informationen entsprochen. In der Bekanntmachung seien alle seinerzeit vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen aufgezählt und deren Inhalt schlagwortartig beschrieben worden. Aus dem Umstand, dass in der Bekanntmachung auf wesentliche Stellungnahmen abgestellt worden sei, könne nicht abgeleitet werden, dass es weitere, aus ihrer Sicht unwesentliche Informationen gegeben habe, von deren Veröffentlichung sie abgesehen habe. Vielmehr seien unwesentliche umweltbezogene Informationen nicht vorhanden gewesen. Auch das Schreiben der Antragstellerin vom 24. November 2016 mit Angaben zu notwendigen Siedlungsabständen und damit zum Schutzgut Mensch sei von den Hinweisen in der Bekanntmachung erfasst worden. Denn diese habe auch auf „Stellungnahmen der Öffentlichkeit“ u. a. zu dem Themenbereich „Immissionsschutz (Auswirkungen auf das Schutzgut Mensch)“ hingewiesen.
Der Bekanntmachungstext habe auch keinerlei Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet gewesen sein könnten, auch nur einzelne an einer Bauleitplanung interessierte Bürger von der Stellungnahme zur Planung abzuhalten. Dies gelte auch für den Zusatz, dass Stellungnahmen bei der Auslegungsstelle abgegeben werden könnten. Die Bezeichnung „abgegeben“ wiederhole nur den Gesetzestext des § 3 Abs. 2 BauGB, die weitere Angabe „bei der Auslegungsstelle“ nenne nur den Adressaten der Stellungnahme und enthalte damit weder Einschränkungen bezüglich der Form der Stellungnahme noch sonstige Einschränkungen. Die Auslegung, es werde suggeriert, dass die Stellungnahme nur per Einwurf abgegeben werden könne, sei fernliegend. Da sich der Bekanntmachungstext jeglichen Hinweises auf eine bestimmte Form oder eine bestimmte Übermittlungsart der Stellungnahme enthalte, sei auch keine Veranlassung zu der Vermutung gegeben worden, dass die Abgabe per E-Mail ausgeschlossen sei.
Die Darstellungen der Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan seien weder missverständlich noch verstießen sie gegen die Ziele der Raumordnung. Es sei für die Normadressaten sowohl aus der Legende als auch aus der Planbegründung ohne weiteres erkennbar, dass es sich um die Änderung eines bestandskräftigen Flächennutzungsplans durch Ergänzung des Planes um weitere Konzentrationsflächen handele und die WEA-Nutzung in den Sondergebieten des Flächennutzungsplans 2006 nicht ausgeschlossen, sondern weiter zulässig sei. Die Altflächen in W. und R. seien weder erneut ausgewiesen noch aufgehoben worden. Vielmehr befasse sich die 15. Änderung mit diesen beiden Flächen nicht. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung seien diese Altflächen im Übrigen bereits durch Errichtung von WEA in zulässigem Umfang genutzt worden. Da die Konzentrationszone in W. sowie die Bestandsfläche in R. bestandskräftig festgesetzt und nicht Gegenstand der 15. Teiländerung des FNP seien, könne die Frage, ob diese Konzentrationszonen weniger als 1.000 m von der Wohnbebauung entfernt seien, für die Rechtmäßigkeit der Teiländerung keine Rolle spielen.
Der angegriffenen Konzentrationsflächenplanung liege ein schlüssiges und flächendeckendes Gesamtkonzept zugrunde. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin habe sie den Anforderungen der Rechtsprechung genügt, wonach der Plangeber sich in der Abwägung bewusstmachen müsse, dass die harten Tabukriterien die WEA-Nutzung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ausschließen, so dass eine Abwägung nicht zu erfolgen habe, während bei weichen Tabukriterien ein Abwägungsspielraum bestehe.
Zwar treffe es zu, dass sie in einem ersten Schritt die weniger windhöffigen Gebiete ausgeschlossen und dabei die Windhöffigkeit als hartes Kriterium behandelt habe. Dies sei jedoch zulässig, da Flächen mit geringer Windhöffigkeit aus tatsächlichen Gründen für eine WEA-Nutzung ungeeignet seien. Sie habe sich aber nicht auf diejenigen Flächen beschränkt, die nach heutigem Stand der Technik Voraussetzungen für einen wirtschaftlichen Betrieb seien (Windgeschwindigkeiten von 5,8 bis 6,0 m/sec), sondern auch Flächen mit einer Windgeschwindigkeit ab 5,4 m/sec betrachtet und erst im weiteren Verlauf aus artenschutzrechtlichen Gründen ausgeschlossen.
Zutreffend sei auch, dass sie im zweiten Schritt Siedlungsflächen als flächenhafte Restriktionen als generell von der WEA-Nutzung ausgeschlossen behandelt und dabei auch geplante, bisher nur im Flächennutzungsplan dargestellte Siedlungsbereiche als Ausschlussflächen einbezogen habe. Dies sei jedoch nicht abwägungsfehlerhaft. Denn aus der Formulierung in Nr. 7.1 des zugrunde gelegten Gutachtens, wonach die geplanten Siedlungsflächen nicht generell ausgeschlossen seien, sondern „als Ausschlussflächen behandelt“ würden, ergebe sich, dass es sich insoweit um ein weiches Tabukriterium gehandelt habe. Sie habe demnach Siedlungsflächen und geplante Siedlungserweiterungen nicht mit der gleichen Maßgabe behandelt.
Soweit die Antragstellerin kritisiere, dass Siedlungsabstände nicht als hartes oder weiches Tabukriterium festgelegt worden seien, habe sie den weiteren Planungsgang und insbesondere das Ergebnis der Abwägung außer Betracht gelassen. Denn im weiteren Verfahren seien – entsprechend der Stellungnahme der Kreisverwaltung vom 5. Januar 2017 – die Ausführungen im Gutachten, wonach potentielle Flächen für die WEA-Nutzung bis auf 800 m an bebaute Ortslagen heranreichen könnten, nicht mehr übernommen, sondern die Vorgaben eines Mindestabstands von 1.000 m nach dem LEP IV berücksichtigt und der Planung als hartes Tabukriterium zugrunde gelegt worden. Dies sei zutreffend, weil es sich bei den Mindestabständen nach dem LEP IV um ein rechtliches Ausschlusskriterium und damit um ein hartes Tabukriterium handele.
Auch der Ausschluss der in der Karte 5 des Gutachtens als Potentialflächen ausgewiesenen Flächen in C. und D. von der weiteren Betrachtung beruhe auf nachvollziehbaren Kriterien und sei deshalb nicht abwägungsfehlerhaft. Maßgebend sei gewesen, dass diese Flächen wegen ihrer unmittelbaren Nähe zum Verkehrslandeplatz P.-P.höhe und zum Naturschutzgebiet „B.“ ein hohes Konfliktpotenzial aufwiesen und deshalb für die WEA-Nutzung nur sehr bedingt geeignet seien.
Ebenso wenig sei der Ausschluss der Potentialflächen K. und G. aus artenschutzrechtlichen Gründen zu beanstanden. Der Ausschluss beruhe keineswegs auf einer veralteten oder sonst fehlerhaften Datengrundlage. So seien die Feststellungen zu Uhu-Bruten und zu Rot- und Schwarzmilanhorsten auch für das Jahr 2017 noch aktuell gewesen. Soweit bei einzelnen Horsten ein Nachweis der Besetzung für 2017 nicht geführt werden konnte, habe sich daraus noch kein Funktionsverlust der Niststätten ergeben. Vielmehr sei nach den einschlägigen Fachkonventionen erst nach einer mindestens dreijährigen Nichtbesetzung des Horstes von einem Funktionsverlust einer Niststätte des Rotmilans auszugehen. Hier seien indessen für das Jahr 2016 besetzte Horste sowohl des Rot- als auch des Schwarzmilans sicher nachgewiesen worden.
Der Flächennutzungsplan sei schließlich auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil nicht geprüft worden sei, ob der Windenergie substantiell Raum geschaffen worden sei. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin ergebe sich aus der einschlägigen Rechtsprechung nicht, dass ein Verhältnis zwischen den jeweils zur Verfügung stehenden Flächen in der jeweiligen Planungsregion zu den für die WEA-Nutzung vorgesehenen Flächen zu bilden sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich vielmehr keinem der insoweit diskutierten Modelle angeschlossen, sondern stelle auf eine Einzelfallbewertung ab. In der Rechtsprechung des erkennenden Senats sei eine Quote von 1,35 % der Gesamtfläche einer Verbandsgemeinde unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Gesamtfläche auch alle Siedlungsflächen umfasse, nicht als auffälliges Missverhältnis bewertet worden. Zudem sei die Besonderheit zu berücksichtigen, dass ihr Gebiet neben großen Siedlungsflächen auch die Verkehrslandeplätze Z. und P.-P.höhe mit daraus folgenden Ausschlussgebieten umfasse. Auch handele es sich bei dem Zielwert von 2 % der Landesfläche gemäß G 163 a der Teilfortschreibung des LEP IV um einen Grundsatz und nicht um ein Ziel der Landesplanung, dieser unterliege also der Abwägung. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin seien die Altfläche in W. und das westliche Viertel der Altfläche in R. in die Betrachtung einzubeziehen, und zwar schon deshalb, weil auf diesen Flächen WEA nicht nur realisierbar, sondern bereits realisiert worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Planaufstellungsunterlagen verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig und begründet.
I.
An der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen keine Bedenken.
1. Der Normenkontrollantrag ist in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft, nachdem die Antragstellerin bereits im angekündigten Antrag in der Antragsschrift klargestellt hat, dass sich ihr Begehren auf die in der Teiländerung des Flächennutzungsplans vorgesehene Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschränkt.
Mit der Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat der Gesetzgeber bestimmten Darstellungen des Flächennutzungsplanes eine rechtliche Verbindlichkeit beigemessen, die über die eigentliche Funktion des Flächennutzungsplans als vorbereitender Bauleitplan erheblich hinausgeht. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sieht vor, dass öffentliche Belange einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB (und damit der Errichtung von Windenergieanlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) in der Regel auch dann entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Der Ausschluss privilegierter Außenbereichsvorhaben, der mit der Darstellung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan verbunden ist, schränkt die Nutzungsansprüche potentieller Betreiber privilegierter Außenbereichsanlagen in erheblichem Umfang ein. Hiernach rechtfertigt es aber das von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verfolgte Ziel, den Rechtsschutz gegenüber Bebauungsplänen mit der Einführung eines bundesweiten Normenkontrollverfahrens insbesondere im Hinblick auf die privaten Belange Planbetroffener möglichst einheitlich auszugestalten, die Regelung auf die Darstellung von mit Ausschlusswirkung versehenen Konzentrationsflächen in einem Flächennutzungsplan zu erstrecken. Wie die Festsetzungen eines Bebauungsplanes bestimmen die Darstellungen des Flächennutzungsplanes mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmittelbar Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 – 4 CN 3.06 –, BVerwGE 128, 382 und juris, Rn. 11, 16; Beschluss vom 23. Oktober 2008 – 4 BN 16.08 –, BRS 73 Nr. 54 und juris, Rn. 4; OVG RP, Beschluss vom 4. September 2015 – 8 C 10384/15.OVG –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. Dezember 2015 – 2 K 60/14 –, juris, Rn. 26).
Der Charakter einer Rechtsnorm im materiellen Sinne kommt den Darstellungen eines Flächennutzungsplanes aber nur so weit zu, als sie die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen. Statthafter Gegenstand einer Normenkontrolle kann daher nur das Begehren sein, die negative Rechtswirkung aufzuheben, die einem Flächennutzungsplan infolge der Bestimmung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt. Die begünstigenden Wirkungen des Flächennutzungsplanes, wie sie etwa durch die Ausdehnung des Bereichs entstehen können, in dem die Errichtung von Windenergieanlagen vorgesehen ist, können hingegen nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein. Nur soweit die Darstellung einer Konzentrationsfläche zugleich die Errichtung privilegierter Vorhaben an anderer Stelle verhindert, kommt dem Flächennutzungsplan eine den Festsetzungen des Bebauungsplanes vergleichbare Rechtssatzqualität mit unmittelbarer Außenwirkung zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12 –, BVerwGE 146, 40 und juris, Rn. 16; OVG RP, Beschluss vom 4. September 2015 – 8 C 10384/15.OVG –, juris, Rn. 15).
Die 15. Teiländerung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin sieht für die Darstellung der Sondergebiete Windenergienutzung auch ausdrücklich die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vor. Insoweit hat die planende Gemeinde die Wahl, ob sie mit einer positiven Standortzuweisung lediglich die dargestellten Flächen für die Windenergienutzung vorhalten und gegen konkurrierende Nutzungen sichern will oder ob sie eine verbindliche Konzentrationszonenplanung mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betreiben will (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12 –, BVerwGE 146, 40 und juris, Rn. 16).
Die Antragsgegnerin hat in der Begründung der Teiländerung des Flächennutzungsplanes (S. 6 - 8) ausdrücklich bestimmt, dass sie mit ihren Darstellungen die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verknüpft, und damit die Nutzung der Windenergie an anderer Stelle im Verbandsgemeindegebiet explizit ausgeschlossen.
2. Der Antragstellerin kommt auch die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis zu.
Nach dieser Vorschrift ist antragsbefugt, wer geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Neben den Eigentümern von im Plangebiet gelegenen Grundstücken steht die Antragsbefugnis auch solchen dinglich oder obligatorisch Berechtigten zu, die geltend machen, in einer Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten zu wollen. Hierzu ist die ernsthafte Absicht erforderlich, eine Windenergieanlage errichten zu wollen, und die zu gegebener Zeit gesicherte zivilrechtliche Möglichkeit, diese Absicht in die Tat umzusetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 2014 – 4 BN 23/14 –, BRS 82 Nr. 55 und juris, Rn. 3 sowie Beschluss vom 19.November 2020 – 4 BN 14/20 -, juris, Rn. 5; OVG Niedersachsen, Urteil vom 14. Mai 2014 – 12 KN 29/13 –, BauR 2015, 50 und juris, Rn. 96; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 10. März 2015 -, juris, Rn. 29; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. Dezember 2015 – 2 K 60/14 –, juris, Rn. 27).
Danach folgt die Antragsbefugnis der Antragstellerin daraus, dass sie nach ihren (inzwischen nicht mehr bestrittenen) Angaben Nutzungsrechte zum Zwecke der Errichtung und des Betriebs von Windenergieanlagen (im Folgenden: WEA) an Grundstücken erworben hat, die nicht innerhalb der in der angegriffenen Fortschreibung des Flächennutzungsplans dargestellten Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung gelegen sind, für die also die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Falle der Wirksamkeit der Darstellungen greift. Darstellungen eines Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007, a.a.O., Rn. 16). In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass auch Personen, die nicht Eigentümer von Flächen sind, denen aber als (z. B.) „Standortentwickler“ oder Bauherren ein vertraglich eingeräumtes, obligatorisches Nutzungsrecht an Grundstücken zum Zweck der Errichtung und des Betriebs von WEA zusteht, antragsbefugt für einen Normenkontrollantrag gegen die Konzentrationsflächenplanung für WEA sind (vgl. z. B. OVG NDS, Urteil vom. 05. März 2018 – 12 KN 144/17 -, BauR 2018, 1090 u. Rn. 26 ff.; OVG NW, Urteil vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE -, BauR 2019, 1410 u. Rn. 38 f.; s. a. BVerwG, Beschluss vom 19. November 2020, a.a.O., Rn.5). Die Antragstellerin hat einen entsprechenden Nutzungsvertrag vorgelegt; die Antragsgegnerin hat ihre Zweifel trotz der „Schwärzungen“ in der vorgelegten Vertragskopie ausdrücklich nicht mehr aufrechterhalten. Durch die Auslösung der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB werden der Antragstellerin mögliche Baurechte nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB jedenfalls im Regelfall entzogen. Der Umstand, dass die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf den Regelfall beschränkt sind, lässt die Rechtsverbindlichkeit der Darstellung von Konzentrationszonen nicht entfallen, da im Genehmigungsverfahren für WEA eine Abweichung hinsichtlich der Flächen, die nach dem Planungskonzept der Gemeinde von WEA freizuhalten sind, nur in Ausnahmefällen zulässig ist, d.h. namentlich nur bei Vorliegen einer vom Plangeber so nicht vorhergesehenen atypischen Fallkonstellation (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. April 2007, a.a.O, Rn. 17).
3. Die Antragstellerin kann sich auch auf das für ihren Normenkontrollantrag zu fordernde Rechtsschutzinteresse berufen.
Das für die Durchführung eines Normenkontrollverfahrens erforderliche Rechtsschutzinteresse ist gegeben, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden gegebenenfalls von Nutzen sein kann. Dies ist dann nicht der Fall, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden. Mit dem Erfordernis des allgemeinen Rechtsschutzinteresses soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 – 4 CN 6.03 –, BVerwGE 119, 217 und juris, Rn. 40; Beschluss vom 23. Oktober 2008 – 8 BN 16.08 –, BRS 73 Nr. 54 und juris, Rn. 5).
Im Falle der Antragstellerin besteht das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Es ist insbesondere nicht schon jetzt ersichtlich, dass auch im Falle des Erfolgs des Normenkontrollantrags die Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb von WEA auf den von ihr mit Nutzungsrechten belegten Flächen offensichtlich nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen wäre, weil etwa unüberwindliche rechtliche oder tatsächliche Hindernisse (z. B. zwingende Verbotstatbestände des Natur-, insbesondere Artenschutzrechts) bestehen oder solchen Vorhaben an allen geplanten Standorten öffentliche Belange i. S. v. § 35 Abs. 1 Satz i. V. m. Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BauGB entgegenstehen würden. Zwar macht die Antragsgegnerin geltend, dass die von der Antragstellerin für die Errichtung von WEA vorgesehenen Flächen in den Gemarkungen K. und G. aus artenschutzrechtlichen Gründen (Lage möglicher WEA-Standorte im Schutzbereich um Greifvogelhorste) für die WEA-Nutzung nicht in Betracht kämen. Es wird jedoch der konkreten Prüfung im jeweiligen Genehmigungsverfahren überlassen bleiben müssen, ob das jeweils zur Genehmigung beantragte Vorhaben im Einzelfall tatsächlich z. B. an unüberwindbaren artenschutzrechtlichen Hindernissen scheitert (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB).
II.
Der Normenkontrollantrag hat auch in der Sache Erfolg.
Zwar begegnet die Teiländerung „A.“ zum Flächennutzungsplan 2006 der Antragsgegnerin nicht den geltend gemachten Bedenken gegen ihre formelle Rechtmäßigkeit (1.). Sie leidet jedoch an beachtlichen Abwägungsfehlern mit der Folge, dass ihr die angestrebte Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zukommt (2).
1. Die von der Antragstellerin gerügten formellen Mängel liegen nicht vor.
a. In formeller Hinsicht genügt zunächst die Bekanntmachung vom 11. Januar 2018 zur öffentlichen Auslegung des Entwurfs der 15. Teiländerung den gesetzlichen Anforderungen an die ordnungsgemäße Beteiligung der Öffentlichkeit.
Die Antragstellerin rügt die Fehlerhaftigkeit der Auslegungsbekanntmachung vom 11. Januar 2018 unter zwei Aspekten: Zum einen seien entgegen § 3 Abs. 2 S. 2 BauGB nach dem Wortlaut der Bekanntmachung darin nicht alle „verfügbaren“, sondern nur die „wesentlichen“ umweltbezogenen Stellungnahmen, die vorlagen, aufgeführt worden, also keine „unwesentlichen“ Stellungnahmen, die Umweltinformationen enthielten, wie z. B. ihre Stellungnahme vom 24. November 2016 mit Informationen zum Schutzgut Mensch. Zum anderen sei die in der Bekanntmachung enthaltene Formulierung, dass während der Auslegungsfrist „Stellungnahmen bei der Auslegungsstelle abgegeben werden“ können, geeignet gewesen, einzelne Bürger von einer Beteiligung im Aufstellungsverfahren abzuhalten, weil sie suggeriere, dass Stellungnahmen nur vor Ort, quasi per Einwurf, abgegeben werden könnten, aber z. B. nicht per E-Mail. Diese Einwände sind nicht stichhaltig:
Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB sind Ort und Dauer der Auslegung von Bauleitplänen sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, mindestens eine Woche vor der Auslegung ortsüblich bekannt zu machen.
Es entspricht gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Gemeinde nach dieser Vorschrift verpflichtet ist, die „verfügbaren“ (Arten von) umweltbezogenen Informationen bekanntzumachen; das Bekanntmachungserfordernis erstreckt sich – anders als das Auslegungserfordernis nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB – mithin auch auf solche Arten verfügbarer Umweltinformationen, die die Gemeinde für unwesentlich hält und daher nicht auszulegen beabsichtigt; eine Befugnis der Gemeinde zur Selektion der bekanntzumachenden Umweltinformationen im Sinne einer Beschränkung der Bekanntmachung auf diejenigen Informationen, die sie für wesentlich hält, besteht danach nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 4 CN 3/12 –, BVerwGE 147, 206 u. juris, Rn. 18 und Urteil vom 11. September 2014 – 4 CN 1/14 –, ZfBR 2015, 159 u. juris, Rn. 11; s. a. Senatsurteil v. 10. März 2020 – 8 A 11546/19.OVG –, juris, Rn. 32, S. 11 UA).
Zwar entspricht der Text der Bekanntmachung hier insoweit nicht den gesetzlichen Vorgaben, als darin vor der (ersten) Auflistung formuliert worden ist: „Folgende wesentliche Stellungnahmen liegen bereits vor: …“ Diese Formulierung könnte zum einen den Eindruck erwecken, dass es neben den aufgeführten Dokumenten noch weitere gibt, die die Antragsgegnerin als nach ihrer Einschätzung nicht wesentlich eingestuft hat (nämlich solche, die sie deshalb entsprechend des ihr insoweit durch § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB eingeräumten Einschätzungsspielraums nicht ausgelegt hat), und die sie daher nachfolgend auch nicht aufgelistet hat; zum anderen weicht die Formulierung insoweit von § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB ab, als nur von „Stellungnahmen“ die Rede ist und nicht (umfassender) von (umweltbezogenen) „Informationen“; die Vorgabe zu Angaben in der Bekanntmachung in § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist aber in beiden Punkten vom Gesetzgeber bewusst weiter gefasst worden als diejenige zur Auslegung in § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB (s. dazu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013, a.a.O., Rn. 15 ff., m.w.N.). Dies führt hier indessen nicht zu einem beachtlichen formellen Mangel der Auslegungsbekanntmachung. Denn es ist auch Folgendes zu berücksichtigen:
Zum einen hat die Antragsgegnerin in der Bekanntmachung im Anschluss an die Auflistung der „wesentlichen Stellungnahmen“ noch einmal neu angesetzt und nach einem Hinweis auf die durchgeführte Umweltprüfung und den Umweltbericht formuliert: „Es sind die folgenden Arten umweltbezogener Informationen verfügbar: …“ Daran schließt sich unter der Überschrift „Umweltbericht“ eine umfassende stichwortartige Auflistung der darin enthaltenen Themen an. Danach folgt unter der Überschrift „Natur und Artenschutz“ eine weitere Auflistung von Gutachten und Stellungnahmen zu diesen Themen, zum Teil mit stichwortartigen Angaben zum näheren Inhalt.
Zum anderen hat die Antragsgegnerin unwidersprochen vorgetragen, es hätten über die in der Bekanntmachung aufgelisteten Stellungnahmen hinaus keine weiteren (von ihr als unwesentlich eingeschätzten) umweltbezogenen Informationen vorgelegen; dies gelte auch für die Stellungnahme der Ast. mit Schreiben vom 24. November 2016 mit Angaben zu notwendigen Siedlungsabständen und damit zum Schutzgut Mensch, denn dieses sei vom letzten Punkt der Auflistung („Stellungnahmen der Öffentlichkeit zu den Themenbereichen …“) sowie von dem darin u. a. aufgeführten Themenbereich „Immissionsschutz (Auswirkungen auf das Schutzgut Mensch)“ umfasst. Dies ist nicht zu beanstanden.
Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Bekanntmachung die weiteren inhaltlichen Vorgaben aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB verfehlt haben könnte. Nach der neueren Rechtsprechung ist die Gemeinde verpflichtet, die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenzufassen und sie in der Auslegungsbekanntmachung schlagwortartig zu charakterisieren; bei der Bildung der Schlagwörter darf die Gemeinde grundsätzlich sinntragende Begriffe aus dem Titel der jeweiligen Information aufgreifen; ein Hinweis auf die Beschaffenheit der umweltbezogenen Informationen als Gutachten, Stellungnahme oder dergleichen ist ebenso wenig erforderlich wie ein Hinweis auf den Autor oder Urheber (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2019 – 4 CN 7/18 -, BVerwGE 165, 387 u. juris, Rn.12. f.). Sofern eine bestimmte Art von Information bereits durch die Angabe eines aussagekräftigen Titels nach ihrem Inhalt strukturiert ist, muss die Gemeinde nicht jede Stellungnahme oder sonstige Umweltinformation aufführen, die dasselbe Thema behandelt, da es auf inhaltliche, nicht formale Vollständigkeit ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.Januar 2021 – 4 CN 7.19 -, juris, Rn, 23, m.w.N.).
Diesen Anforderungen wurde hier genügt: Die erste Aufzählung nennt neben den Autoren bzw. Urhebern der Stellungnahmen jeweils schlagwortartig die behandelten Themenbereiche; bei den „Stellungnahmen der Öffentlichkeit“ war es nicht erforderlich, neben den darin behandelten Themenbereichen auch noch Art und Autor bzw. Urheber zu nennen. Auch die zweite Aufzählung genügt insoweit den genannten Anforderungen. Die von der Antragstellerin geäußerte, nur pauschale Kritik, es sei erforderlich gewesen, die Informationen „nach ihrem Inhalt zu strukturieren“, ist somit nicht stichhaltig.
Bei einer Gesamtbetrachtung der Angaben in der Bekanntmachung ist der Sinn und Zweck des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB (Anstoßwirkung) trotz der anfänglichen, missverständlichen Formulierung „wesentliche Stellungnahmen“ gewahrt. Denn die beiden Hinweise erfüllen zusammen betrachtet die Vorgabe, alle vorliegenden umweltbezogenen Informationen anzugeben; es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Bekanntmachung ungeeignet gewesen sein könnte, an der beabsichtigten Bauleitplanung interessierten Bürgern deren Interesse an Information und Beteiligung durch Abgabe von Stellungnahmen bewusst zu machen und dadurch eine gemeindliche Öffentlichkeit herzustellen sowie – darüber hinaus - eine breitere Öffentlichkeit für Entscheidungsverfahren im Umweltbereich zu interessieren und ihre Beteiligungsbereitschaft zu fördern (vgl. zum Normzweck BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013, a.a.O., Rn. 19 f.).
Keineswegs stichhaltig ist im Übrigen die Kritik der Antragstellerin, die Bekanntmachung habe mit der Formulierung, dass „Stellungnahmen bei der Auslegungsstelle abgegeben werden“ können, einen Zusatz oder eine Einschränkung enthalten, die geeignet gewesen sei, einzelne Bürger von einer Verfahrensbeteiligung abzuhalten, weil suggeriert worden sei, dass Stellungnahmen nur vor Ort abgegeben werden dürften, aber z. B. nicht per E-Mail. Demgegenüber weist die Antragsgegnerin zutreffend darauf hin, dass die Formulierung dem Gesetzestext des § 3 Abs. 2 Satz 2, Halbsatz 2 BauGB entspricht, wonach in der Bekanntmachung darauf hinzuweisen ist, dass „Stellungnahmen während der Auslegungsfrist abgegeben werden können“ und die weitere Angabe „bei der Auslegungsstelle“ nur den Adressaten der Stellungnahme bezeichnet. Da sich der Bekanntmachungstext im Übrigen jeglichen Hinweises auf eine bestimmte Form oder Übertragungsart der „abzugebenden Stellungnahmen“ enthält, stellt sich hier von vornherein nicht die Frage, ob durch Zusätze oder Einschränkungen wie „schriftlich oder zur Niederschrift“ etwa eine „Abgabe“ von Stellungnahmen per E-Mail unzulässig ausgeschlossen worden sein könnte (vgl. dazu das Senatsurteil vom 10. Juni 2020 – 8 C 11403/19.OVG -, juris, Rn. 33 ff.). Der Antragsgegnerin ist auch darin beizupflichten, dass „Abgabe einer Stellungnahme“ nach dem allgemeinen Sprachgebrauch keineswegs bedeutet bzw. nahelegt, dass Stellungnahmen nur durch „Einwurf“ (etwa in den Briefkasten) bei der Auslegungsstelle erhoben werden dürfen. „Abgegeben“ wird eine Stellungnahme vielmehr auch, wenn sie z. B. schriftlich oder per E-Mail an den vorgesehenen Adressaten versandt wird.
b. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin begegnet auch die Bekanntmachung der Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans – jedenfalls in der Fassung der erneuten Bekanntmachung vom 20. Mai 2021 – keinen durchgreifenden Bedenken.
Die Antragstellerin macht geltend, die Bekanntmachung der Genehmigung habe nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen an den Inhalt der nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB erforderlichen öffentlichen Bekanntmachung genügt, wie sie sich insbesondere aus der neuen Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 29.Oktober 2020 – 4 CN 2.19 -, BauR 2021, 652 u. juris) ergäben. Danach reiche es nicht aus, in der Bekanntmachung – wie hier in der ursprünglichen Fassung lediglich – anzugeben, dass die Planung sich auf das gesamte Gebiet der Verbandsgemeinde erstrecke und in der Planung neue Konzentrationsflächen für WEA „in der Gemarkung R. mit einer Gesamtgröße von rd. 61 Hektar vorgesehen“ seien und sich deren genaue Lage aus einer „Planzeichnung“ ergebe, die allerdings in der Bekanntmachung nicht abgedruckt war. Vielmehr wäre es erforderlich gewesen, der Bekanntmachung eine Karte des Plangebiets beizufügen und zudem die Lage der Konzentrationszonen zu beschreiben und den Begriff der Konzentrationszone zu erläutern.
Dem kann im Ergebnis nicht gefolgt werden:
In seinem Urteil vom 29. Oktober 2020 (a.a.O., Rn. 13 ff.) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Bekanntmachung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB ihren Adressaten den räumlichen Geltungsbereich der Darstellungen hinreichend deutlich machen muss. Für die Bekanntmachung der Genehmigung von Flächennutzungsplänen gilt dabei ebenso wie für die Ersatzverkündung von Bebauungsplänen, dass es eines Hinweises bedarf, um den ausliegenden Plan zu identifizieren; dieser muss geeignet sein, das Inkrafttreten des neuen Plans in einem näheren Bereich des Gemeindegebiets dem Normadressaten gegenüber bewusst zu machen und denjenigen, der sich über den genauen räumlichen und gegenständlichen Regelungsgehalt des Plans informieren will, zu dem richtigen – bei der Gemeinde ausliegenden – Plan zu führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020, a.a.O., Rn. 16 f., m.w.N.). Bei Darstellungen von Flächen für WEA nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gilt allerdings die Besonderheit, dass der Geltungsbereich des Flächennutzungsplans (stets) den gesamten Außenbereich der Gemeinde umfasst, weil diese Darstellung rechtliche Bedeutung für den gesamten Außenbereich entfaltet; denn die Gemeinde steuert dadurch die bauliche Entwicklung im Außenbereich in der Weise, dass öffentliche Belange den Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB in der Regel entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 18). Um diese Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten zu lassen, bedarf es aber einer im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommenden planerischen Entscheidung der Gemeinde, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationszonen eintreten lassen zu wollen, die im Flächennutzungsplan ausdrücklich darzustellen oder in den Darstellungen in sonstiger Weise zum Ausdruck kommen muss (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 18. f.). Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung der Vorinstanz (OVG NW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –) gebilligt, wonach es im konkreten Fall einer Darstellung des räumlichen Geltungsbereichs in der Bekanntmachung, die sich auf einen kleinen Teil des Gemeindegebiets mit den dortigen Zonen für WEA beschränkte, nicht genügte, den in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht verwendeten und in der Bekanntmachung nicht erläuterten Begriff der „Konzentrationszone“ zu nennen, um darauf hinzuweisen, dass die Darstellungen rechtliche Bedeutung für den gesamten Außenbereich der Gemeinde entfalten: Stelle die Gemeinde bei einer Konzentrationszonenplanung mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB kartografisch nur einen Ausschnitt ihres Gemeindegebiets dar, müsse sie jedenfalls im Text der Bekanntmachung deutlich machen, wenn die Darstellungen nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB rechtliche Wirkungen im gesamten Außenbereich entfalten sollen; dies könne durch Wiedergabe des Gesetzestextes erfolgen, ggf. unter sachgerechter Anpassung, etwa eines Hinweises auf den Fortbestand von Konzentrationszonen aus früheren Darstellungen (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 20 f. u. 22).
Danach begegnet die Bekanntmachung der Genehmigung hier – jedenfalls in der Fassung vom 20. Mai 2021 - keinen durchgreifenden Bedenken:
So wird zunächst sowohl in der Ursprungs- als auch in der Neufassung an zwei Stellen im Text unmissverständlich darauf hingewiesen, dass die Planung sich „auf das gesamte Gebiet der Verbandsgemeinde Z.-Land“ erstrecke. Der Beifügung einer Karte des Geltungsbereichs der Änderung des Flächennutzungsplans bedurfte es in diesem Fall nicht, eine solche wird auch vom Bundesverwaltungsgericht nicht gefordert. Unabhängig davon sind der erneuten Bekanntmachung Übersichtskarten des Verbandsgemeindegebiets mit Darstellung der bisherigen und neuen Konzentrationsflächen beigefügt worden.
Darüber hinaus stellt der Text der Bekanntmachung in beiden Fassungen hinreichend klar, dass mit der Darstellung die Herbeiführung der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationsflächen beabsichtigt ist; im Text der Bekanntmachung heißt es hierzu:
- „Ziel und Zweck der Planung ist die Steuerung der Windenergienutzung in der Verbandsgemeinde Z.-Land. Die Planung erstreckt sich auf das gesamte Gebiet der Verbandsgemeinde Z.-Land. Mit der Umsetzung der Planung werden die nachfolgenden Ziele verfolgt:
° Steuerung und Ausbau der Windenergienutzung in der Verbandsgemeinde
° Schaffung eines rechtskräftigen Planvorbehaltes (Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergie, Ausschluss der Nutzung an anderer Stelle)
° Konzentration der WEA an einzelnen Standorten
° Beitrag zur Energiewende in Rheinland-Pfalz.“
Mit dieser Umschreibung der Planungsziele, die deutlich macht, dass es darum geht, den Ausbau der WEA dahingehend zu steuern, dass WEA an einzelnen Standorten konzentriert und an anderen Stellen ausgeschlossen werden sollen und sich dies auf das gesamte Verbandsgemeindegebiet bezieht, ist über die bloße Verwendung des gesetzlich nicht definierten Begriffs der „Konzentrationszonen“ hinaus hinreichend deutlich gemacht worden, dass die Antragsgegnerin für ihr gesamtes Gebiet durch einen entsprechenden „Planvorbehalt“ die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten lassen will, indem sie die WEA-Nutzung außerhalb der dafür dargestellten Flächen ausschließt (vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen auch: OVG NW, Urteil vom 14. März 2019, a.a.O., Rn. 42 f., m.w.N.; OVG NDS, Urteil vom 5. März 2018, a.a.O., Rn. 41 ff.).
Der Bekanntmachungstext genügt auch dem in der obergerichtlichen Rechtsprechung teilweise aufgestellten Erfordernis, die Lage der neu dargestellten Konzentrationsflächen hinreichend genau zu beschreiben. Insoweit hieß es im ursprünglichen Bekanntmachungstext:
„In der Planung sind neue Konzentrationsflächen in der Gemarkung Riedelberg mit einer Gesamtgröße von rd. 61 Hektar vorgesehen (genaue Lage siehe Planzeichnung).“
In der erneuten Bekanntmachung ist hierzu klarstellend ausgeführt worden:
„Neben den bereits im Flächennutzungsplan 2006 vorhandenen Konzentrationszonen für die Windenergie (Sondergebiete „Windpark“ in den Gemarkungen W. und R.), die erhalten bleiben, sind neue (zusätzliche) Konzentrationsflächen als Sondergebiete Windpark mit einer Größe von rd. 61 Hektar in der Gemarkung R. vorgesehen. Die Lage der bisherigen und neuen Konzentrationsflächen ist auf den beigefügten Übersichtsplänen dargestellt.“
Danach besteht kein vernünftiger Zweifel mehr daran, dass Gegenstand der 15. Teiländerung des Flächennutzungsplans die Darstellung von „neuen“ im Sinne von weiteren bzw. zusätzlichen Konzentrationsflächen ist und keineswegs eine Aufhebung bzw. Ersetzung der schon bisher ausgewiesenen Flächen beabsichtigt wird. Darüber hinaus sind auch keine Zweifel an der genauen Lage sowohl der bisherigen als auch der neuen Konzentrationsflächen mehr veranlasst.
2. Die angegriffene Änderung des Flächennutzungsplans genügt jedoch, soweit sie statthafter Gegenstand der Normenkontrolle der Antragstellerin ist, nicht den materiell-rechtlichen Anforderungen. Zwar kann ihr die städtebauliche Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) nicht abgesprochen werden (a.). Auch steht sie mit dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB im Einklang (b.). Sie beruht jedoch nicht auf einem abwägungsfehlerfrei erstellten schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept (c.). Diese Mängel sind beachtlich und führen zur Unwirksamkeit der Darstellungen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (d.).
a. Der angegriffenen Teiländerung des Flächennutzungsplans kann allerdings die städtebauliche Erforderlichkeit i. S. v. § 1 Abs. 3 BauGB nicht grundsätzlich abgesprochen werden.
Die Aufstellung von Bauleitplänen ist nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich, wenn sie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde als erforderlich angesehen werden kann. Die Gemeinde besitzt für die Frage der Erforderlichkeit ein sehr weites planerisches Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Vorstellungen entspricht. Nicht erforderlich ist allerdings eine Planung, die sich als nicht vollzugsfähig erweist, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. zum Ganzen zusammenfassend z. B. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Auflage 2019, Rn. 65, m. zahlreichen Rspr.-Nachw.).
Zwar berührt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch die Identifizierung sog. „harter Tabuzonen“ den Regelungsgehalt des § 1 Abs. 3 BauGB, weil es sich hierbei um Flächen handelt, deren Bereitstellung wegen unüberwindlicher rechtlicher oder tatsächlicher Hindernisse an § 1 Abs. 3 BauGB scheitert (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231 u. juris, Rn. 12). Indessen steht vorliegend gerade nicht der Vorwurf im Raum, die Antragsgegnerin habe Konzentrationsflächen ausgewiesen, obwohl diese wegen rechtlicher oder tatsächlicher Hindernisse als „harte Tabuzonen“ hätten ausgesondert werden müssen; deshalb stellt sich hier die Frage fehlender städtebaulicher Erforderlichkeit der Planung nicht (s.a. Gatz, a.a.O., Rn. 93). Die Frage, ob die Antragsgegnerin bestimmte Flächen zu Unrecht als sog. „harte Tabuzonen“ bestimmt und damit fälschlich der planerischen Abwägung entzogen hat, betrifft vielmehr den Abwägungsvorgang und ist daher im Zusammenhang mit der Prüfung auf Abwägungsmängel zu untersuchen (vgl. dazu z. B. OVG NDS, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 63 ff.).
b. Die angegriffene Teiländerung des Flächennutzungsplans steht auch mit dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB im Einklang.
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Das Anpassungsgebot gilt für alle Bauleitpläne unabhängig von ihrer Raumbedeutsamkeit (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 70, m.w.N.).
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegt zunächst kein Verstoß gegen das Anpassungsgebot insoweit vor, als die Antragsgegnerin – abweichend von den entsprechenden Zielvorgaben der 3. Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms (LEP) IV – davon ausgegangen wäre, dass für potentielle Flächen für die WEA-Nutzung ein genereller Mindestabstand u. a. zu allgemeinen Wohngebieten von lediglich 800 m und zu einzelnen Wohngebäuden im Außenbereich von nur 500 m gelte, während im LEP IV inzwischen ein Mindestabstand zu WR-, WA-, WB-, MD-, MK- und MI-Gebieten von 1.000 m, bei WEA über 200 m Gesamthöhe von 1.100 m festgelegt ist (Ziel Z 163 h). Zwar ging das der Teiländerung des Flächennutzungsplans zugrunde gelegte Flächenpotentialgutachten in Anlehnung an Hinweise im „Rundschreiben Windenergie“ der Landesregierung noch von den genannten geringeren Mindestabständen aus (vgl. S. 18 des Gutachtens). Wie von der Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt, ist sie in der weiteren Planung auf entsprechenden Hinweis der Kreisverwaltung jedoch davon abgerückt und hat der Planung die größeren Mindestabstände des geänderten LEP IV zugrunde gelegt (vgl. Planbegründung, S. 11 u. 13).
Der Antragsgegnerin kann aber auch nicht vorgeworfen werden, sie habe für den Fall, dass mit der vorliegenden Teiländerung die (Alt-)Flächen in W. und R. „erneut ausgewiesen bzw. nicht aufgehoben“ werden sollten, gegen das Ziel 163 h der 3. Teilfortschreibung des LEP IV verstoßen, weil die im Jahre 2006 erstmals ausgewiesene Konzentrationszone in W. durchgängig und die „Altfläche“ in R. teilweise (zu ca. ¼) mit potentiellen WEA-Standorten weniger als 1.000 m von Wohnbebauung entfernt gelegen sei. Wie bereits ausgeführt, ist Regelungsgegenstand der 15. Teiländerung des Flächennutzungsplans nur die Darstellung von zwei neuen (i. S. v. zusätzlichen) Konzentrationsflächen für WEA in der Gemarkung R. Die beiden „Altflächen“ sind nicht Regelungsgegenstand der Änderung und bleiben mithin von ihr unberührt, zumal auf ihnen bereits WEA genehmigt und errichtet worden sind. Die Antragsgegnerin hatte die Zielvorgabe Z 163 h der 3. Teilfortschreibung des LEP IV nur bei der neuen Konzentrationsflächenplanung zu beachten (was geschehen ist). Es ist nicht erkennbar, dass sich die 3. Teilfortschreibung des LEP IV hinsichtlich des Z 163 h etwa Rückwirkung in der Weise beimessen würde, dass die Gemeinden dadurch gehalten wären, bei der Ausweisung neuer Konzentrationsflächen zugleich alte Ausweisungen mit bereits verwirklichten WEA zu überprüfen und ggf. aufzuheben, zumal eine solche Rückwirkung verfassungsrechtlich problematisch wäre.
c. Die Konzentrationsflächenplanung in der 15. Teiländerung des Flächennutzungsplans steht jedoch mit dem Abwägungsgebot (§§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB) nicht im Einklang.
Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus § 2 Abs. 3 BauGB. Danach sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Diese Anforderungen decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (st. Rspr.; vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, a.a.O., Rn. 9).
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn ein Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet (st.Rspr.; vgl. zum Ganzen z. B. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 -, juris, Rn. 18 sowie VGH BW, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 -, NVwZ-RR 2021, 292 u. juris, Rn. 31).
Mit diesen Anforderungen steht die angegriffene Konzentrationsflächenplanung nicht im Einklang.
Dies betrifft zunächst die Anforderungen aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an den Abwägungsvorgang bei der Planung von Konzentrationszonen für die WEA mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB:
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Obergerichte vermag die Darstellung einer Konzentrationsfläche die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur auszulösen, wenn ihr ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegt, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von WEA freizuhalten. Die Ausarbeitung des Planungskonzepts ist dabei auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt und vollzieht sich abschnittsweise: Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die sich für die Windenergienutzung nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von WEA aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte Tabuzonen“) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von WEA zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine WEA aufgestellt werden sollen („weiche Tabuzonen“). Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Erkennt die Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und ggf. ändern (vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25/09 -, BauR 2010, 82 u. juris, Rn. 8, m. w. N; Urteil v. 13. Dezember 2012 – 4 CN 1/11 – BVerwGE 145, 231 u. juris, Rn. 10; Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2/12 -, NuR 2013, 489 u. juris, Rn. 5; aus der obergerichtlichen Rspr. z. B.: Senatsurteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17.OVG -, juris, Rn. 74; OVG NW, Urteil vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE -, BauR 2019, 1410 u. juris, Rn. 78 ff.; VGH BW, Urteil vom 13. Oktober 2020, a.a.O., Rn. 32 ff.).
Scheidet eine Gemeinde bei der Konzentrationsflächenplanung für WEA „harte“ und „weiche“ Tabuzonen aus dem Kreis der WEA-Nutzung in Betracht kommenden Flächen (Potenzialflächen) aus, muss sie sich zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen den beiden Arten der Tabuzonen bewusstmachen und ihn dokumentieren; denn bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die WEA-Nutzung an § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB scheitert, weil ein Bauleitplan nicht erforderlich i. S. dieser Vorschrift ist, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen; während harte Tabuzonen daher kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die WEA-Nutzung ausscheiden, muss der Plangeber eine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen; dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen; andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, a.a.O., Rn. 10 f.; Beschluss vom 30. Januar 2016 – 4 BN 4/18 -, juris, Rn. 6). Die Gemeinde hat daher in der dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügenden Begründung u. a. nachvollziehbar darzulegen, welche Flächen aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen für eine Windenergienutzung ausscheiden; an dieser Verpflichtung hat sie den Umfang ihrer Ermittlungen auszurichten und die Ergebnisse in der Begründung zu dokumentieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30/19 -, juris, Rn. 15). Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der dem Flächennutzungsplan beizufügenden Begründung, sowie die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist (vgl. OVG NW, Urteil vom 21. Januar 2019, a.a.O., Rn. 91, m.w.N.; VGH BW, Urteil vom 13. Oktober 2020, a.a.O., Rn. 41).
Danach leidet die 15. Teiländerung des Flächennutzungsplans an folgenden Abwägungsfehlern:
aa. Die angegriffene Teiländerung genügt bereits nicht dem Erfordernis, wonach die Gemeinde in der dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügenden Begründung nachvollziehbar darzulegen hat, welche Flächen aus zwingenden rechtlichen und tatsächlichen Gründen für eine Windenergienutzung ausscheiden, sowie dem Erfordernis, die Ergebnisse ihrer diesbezüglichen Ermittlungen in der Begründung zu dokumentieren (vgl. dazu insbesondere BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019, a.a.O., Rn. 15; s. a. Gatz, a.a.O., Rn. 86 ff.).
Die Planbegründung selbst enthält nahezu keine Angaben zur Vorgehensweise der Antragsgegnerin bei der Auswahl von Konzentrationszonen. Angaben zum methodischen Vorgehen enthält nur das sog. „Flächenpotential-Gutachten zur Nutzung der Windenergie“ der … (dortige S. 6 ff.), das Bestandteil der Planunterlagen ist und in der Planbegründung eingangs (S. 7 u. 8) und am Ende („Fazit“, S. 22) erwähnt wird, aber nicht zu den in der Bekanntmachung der Genehmigung genannten maßgeblichen Bestandteilen der 15. Teiländerung zählt und – anders als der landespflegerische Planungsbeitrag – der Begründung nicht als Anlage beigefügt ist. Die methodische Vorgehensweise des Flächenpotential-Gutachtens wird in der Planbegründung auch nicht umschreibend oder stichwortartig wiedergegeben; mitgeteilt wird nur deren Ergebnis, wonach „unter Berücksichtigung erster artenschutzrechtlicher Befunde verschiedene Potentialflächen in drei Gemeinden, namentlich G., K. und R., identifiziert“ worden seien, die aufgrund „zusätzlicher Erkenntnisse letztlich auf die beiden allein neu dargestellten Flächen in R. reduziert worden“ seien (vgl. S. 22 sowie näher S. 14 – 16 der Planbegründung). Danach ist die Antragsgegnerin bereits ihrer Pflicht zur Dokumentation ihrer Vorgehensweise in der Begründung nicht hinreichend nachgekommen.
bb. Geht man trotz der Verweisung nur auf die Ergebnisse des Flächenpotential-Gutachtens in der Planbegründung davon aus, dass sich die Antragsgegnerin auch dessen methodische Vorgehensweise zu eigen machen wollte, und lässt zur Dokumentation der Vorgehensweise der Antragsgegnerin den bloßen Verweis auf das Gutachten und dessen Ergebnisse genügen, so ändert dies im Ergebnis nichts. Denn weder das in dem Gutachten dargestellte methodische Vorgehen noch die daraus abgeleiteten Ergebnisse lassen sich hinreichend mit den dargestellten Vorgaben in Einklang bringen.
So fällt bereits auf, dass in dem Gutachten unter „3. Methodische Vorgehensweise“ an keiner Stelle auch nur sinngemäß auf Vorgaben der Rechtsprechung eingegangen, sondern eingangs lediglich ausgeführt wird, die „Vorgehensweise der Analyse“ orientiere sich „dabei an den Vorgaben der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms (LEP IV) sowie der Teilfortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes (ROP IV) Westpfalz.“ Auch werden die in der im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens (November 2015) längst gefestigten bundes- und obergerichtlichen Rechtsprechung durchgängig verwendeten Begriffe der „harten“ und „weichen“ Tabuzonen bzw. Tabukriterien nicht systematisch verwendet, sondern allenfalls punktuell erwähnt (etwa auf S. 7, Ende 1. Abs., wo zusammenhanglos einmal von der Anwendung als „weiches Kriterium“ die Rede ist). Allerdings ist anerkannt, dass es einer ausdrücklichen terminologischen Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht bedarf; vielmehr reicht es aus, wenn sich die Gemeinde inhaltlich an den (nach der Rspr.) maßgeblichen Kriterien orientiert hat (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 96 unter Hinweis auf OVG NW, Urt. v. 30.09.2014, a.a.O.). Das hätte hier aber erfordert, dass sich die Gutachter inhaltlich bewusstgemacht haben, dass es flächenbezogene Kriterien gibt, bei deren Vorliegen Errichtung und Betrieb von WEA aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen ist, weshalb einer dortigen Konzentrationszonenplanung bereits die städtebauliche Erforderlichkeit fehlt und daher ein Abwägungsspielraum gar nicht eröffnet ist, und andererseits solche Kriterien, bei deren Vorliegen die Errichtung und der Betrieb von WEA zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, aber von der Gemeinde im Rahmen ihrer Abwägungsentscheidung nach ihren städtebaulichen Vorstellungen ausgeschlossen werden kann, und dies in ihrem Gutachten hinreichend klar zum Ausdruck gebracht haben. Daran fehlt es hier indessen; denn die im Gutachten erläuterte und anhand eines Schaubilds (S. 8) dargestellte Vorgehensweise „in drei Analyseschritten“ ermöglicht eine solche klare Abgrenzung nicht.
Danach sind die Gutachter wie folgt vorgegangen: In einem „1. Analyseschritt“ haben sie die windhöffigen Gebiete anhand der mittleren jährlichen Windgeschwindigkeit in der Verbandsgemeinde ermittelt und die danach unter einer bestimmten Schwelle liegenden Flächen offenbar als aus tatsächlichen Gründen für die WEA-Nutzung ungeeignet ausgeschlossen (im Einzelnen erläutert auf S. 15 f. des Gutachtens): Denn bei Nichtvorliegen dieser „meteorologischen Standardvoraussetzungen“ sei „eine Prüfung auf weitere Kriterien überflüssig“ (S. 6). Damit dürfte der Sache nach ein hartes Tabukriterium formuliert worden sein, ohne dass dies allerdings hinreichend verdeutlicht wird. Sodann wurden in einem „2. Analyseschritt“ die verbliebenen, hinreichend windhöffigen Flächen „auf Nutzungskonflikte überprüft“; dabei wurden sowohl siedlungsstrukturelle als auch infrastrukturelle „Ausschlussfaktoren“ ermittelt, d. h. Flächen, „die für die WEA-Nutzung ausgeschlossen werden“ (S. 6); dies klingt nach der Annahme harter, der Abwägung entzogener Tabukriterien (s. a. Schaubild S. 8: jeweils sämtlich „Ausschlussfaktoren“). Darauf deutet auch die Einleitung der Einzeldarstellung dieser Faktoren (S. 17 ff.) hin, in der davon die Rede ist, es handele sich um „Tabuflächen“, die „auf Grund von Nutzungskonkurrenzen … für die Errichtung von WEA nicht in Frage kommen“ (S. 17, 1. Abs.). Nachfolgend werden in diesem „2. Untersuchungsschritt“ aber ganz unterschiedliche Kriterien abgehandelt, die – wie noch auszuführen sein wird - einer „Binnendifferenzierung“ danach bedurft hätten, inwieweit es sich um absolute (rechtliche/tatsächliche) Ausschlusskriterien i. S. harter Tabuzonen oder um relative, der Abwägung zugängliche Aussonderungskriterien i. S. weicher Tabuzonen handelt. So werden in diesem Arbeitsschritt etwa „Siedlungsflächen“ einschließlich geplanter Siedlungsflächen abgehandelt sowie als „immissionsbedingte Restriktionen“ seinerzeit lediglich auf der Ebene von Verwaltungsvorschriften empfohlene „generelle Mindestabstände“ zu bestimmten Gebietstypen angeführt, oder neben dem Bauschutzbereich des Verkehrslandeplatzes Z. auf gleicher Ebene der Mindestabstand zur Radaranlage „Polygone“. Schließlich wurde als „3. Analyseschritt“ ein sog. „Feinscreening“ vorgenommen, bei dem die verbliebenen Flächenpotentiale auf „weitere Restriktionen“ wie „lokal bedeutsame Schutzgüter“ u. ä. untersucht werden. Auch auf dieser Ebene werden – wie aus der Tabelle 2 (S. 27 ff.) ersichtlich – sehr unterschiedliche Kriterien gemeinsam abgehandelt und teilweise eine „absolute Restriktion“ angenommen (z. B. für Naturschutzgebiete), teilweise auf die Notwendigkeit einer „Einzelfallprüfung“ hingewiesen, teilweise auch eine fehlende Relevanz mangels Vorhandenseins im Betrachtungsraum konstatiert.
Diese methodische Vorgehensweise kann ersichtlich nicht mit den dargestellten Vorgaben der Rechtsprechung in Einklang gebracht werden. Anstelle einer pauschalen Verweisung auf das Gutachten hätte es daher einer eigenständigen Entscheidung der Antragsgegnerin bedurft, ob und inwieweit sie die im Gutachten auf den drei Betrachtungsebenen angeführten Flächenkriterien als absolute, der Abwägung entzogene Ausschlusskriterien ansieht oder sich diese im Rahmen einer Abwägungsentscheidung (ggf. nach einer ergänzenden „Einzelfallprüfung“) zu eigen macht, was dann in der Planbegründung im Einzelnen zu dokumentieren gewesen wäre. Daran fehlt es aber völlig. Stattdessen hat die Antragsgegnerin in Abweichung von den Vorschlägen der Gutachter zwei der danach eigentlich in Betracht kommenden Potentialflächen (G. und K.) aus artenschutzrechtlichen Gründen ebenfalls ausgeschlossen, wobei die Formulierungen zur Begründung (S. 14 ff.) jeweils nahelegen, dass sie insoweit von „harten Tabukriterien“ ausgegangen ist („können nicht weiterverfolgt werden“ / „Ausweisung … nicht möglich“). Daneben werden im Zusammenhang mit den Ausführungen zur „Landesplanung“ (S. 9 ff.) noch „zusätzliche Ausschlusstatbestände“ (S. 12) referierend aufgelistet, die bei der Teiländerung „berücksichtigt“ worden seien; auch insoweit wird nicht hinreichend deutlich, ob unter „Berücksichtigung“ eine Einstufung als absoluter Ausschlussgrund oder eine Einstellung in die Abwägung gemeint ist, zumal einige dieser „Ausschlusstatbestände“ im Gebiet der Antragsgegnerin offensichtlich gar nicht einschlägig sind („Welterbegebiete Oberes Mittelrheintal und Obergermanisch-Rätischer Limes“) bzw. dies nicht ohne weiteres erkennbar ist („Gebiete mit zusammenhängendem alten Laubholzbestand“).
Nach alledem erweist sich die Konzentrationsflächenplanung schon mangels Erkennbarkeit und hinreichender Dokumentation eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts als abwägungsfehlerhaft.
cc. Zudem begegnet eine an dem Flächenpotential-Gutachten orientierte Vorgehensweise auch in zahleichen Einzelpunkten im Hinblick auf die Abgrenzung „harter“ von „weichen“ Tabuzonen durchgreifenden Bedenken:
(1) Dies gilt zunächst für die Annahme eines Kriteriums der „Windhöffigkeit“ als hartes Tabukriterium.
Wie ausgeführt, spricht viel dafür, dass im Flächenpotential-Gutachten (S. 15 f.) die Unterschreitung einer für den wirtschaftlichen Betrieb von WEA nach dem Stand der technischen Entwicklung erforderlichen Mindestwindhöffigkeit als absolutes tatsächliches Ausschlusskriterium angesehen und im Ergebnis untersuchte Flächen mit einer Windhöffigkeit von weniger als 5,4 m/sec in einer Höhe von 100 m über Grund als für WEA absolut ungeeignet ausgeschlossen wurden. In einem weiteren Schritt wurden aber auch „Flächen einbezogen, die eine Windgeschwindigkeit von über 5,8 m/sec in 140 m über Grund aufweisen“; hierbei soll es sich um Flächen handeln, auf denen WEA „wirtschaftlich betrieben werden“ können. Dieses Flächenpotential sei sodann „in den weiteren Untersuchungsschritten zusammengeführt“ worden. In der Sache ist danach schon nicht völlig klar, inwieweit Flächen aufgrund zu geringer Windhöffigkeit absolut (etwa schon aus technischen Gründen) oder nur relativ (mangels Grundlage für einen hinreichend wirtschaftlichen Betrieb) als ausgeschlossen betrachtet wurden. Erst recht hat die Antragsgegnerin hierzu in der Planbegründung keine klarstellende Entscheidung getroffen.
Ob es zulässig ist, die fehlende Windhöffigkeit von Flächen als „hartes Tabukriterium“ anzusehen und auf welche Mindestwindhöffigkeit dabei abzustellen ist, wird in Rechtsprechung und Literatur – soweit ersichtlich – bisher nicht einheitlich behandelt (s. dazu insbesondere VGH BW, Urt. v. 13.10.2020, a.a.O., Rn. 108 f.). Gatz vertritt die Auffassung, dass zunächst jedenfalls diejenigen Standorte zwingend auszuschließen sind, auf denen aufgrund des zu geringen Winddargebots nicht einmal die Anlaufgeschwindigkeit für WEA erreicht wird; diese liegt nach derzeitigem Stand der Technik bei etwa 3 bis 3,5 m/s in Nabenhöhe; in einem ersten Arbeitsschritt dürfe die Gemeinde aber auch diejenigen Flächen ausscheiden, auf denen die für einen wirtschaftlichen Betrieb notwendigen Bedingungen nicht erreicht werden, was bei einer durchschnittlichen jährlichen Windgeschwindigkeit „unterhalb von 5,3 bis 5,5 m/s“ nicht mehr gegeben sei (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 66 u. 92, m.w.N.).
Im Ergebnis fehlt es hier aber jedenfalls an einer hinreichend klaren und eindeutig dokumentierten Entscheidung der Antragsgegnerin, bei Unterschreitung welcher Mindestwindhöffigkeit sie Flächen als aus technischen und/oder wirtschaftlichen Gründen als für die WEA-Nutzung absolut ungeeignet angesehen hat.
(2) Ebenfalls fehlerhaft ist die Vorgehensweise des Flächenpotential-Gutachtens hinsichtlich Schutzabständen zu bereits bestehenden oder lediglich geplanten Siedlungsflächen.
Im Flächenpotential-Gutachten sind im sog. „2. Untersuchungsschritt“ Flächen innerhalb der ermittelten windhöffigen Gebiete, die aufgrund von Nutzungskonkurrenzen (einschließlich dazugehöriger Pufferflächen) als für WEA nicht in Frage kommende „Tabuflächen“ ausgegrenzt werden sollten (S. 17), zunächst unter 7.1. „Siedlungsflächen“ betrachtet worden. Dabei wurden jedoch über die bereits im Gebiet der Antragsgegnerin tatsächlich bestehenden Wohnbau- und gemischten Bauflächen hinaus, die „generell ausgeschlossen“ wurden, „auch die geplanten Siedlungserweiterungen als Ausschlussflächen behandelt …, um eine weitere Siedlungsentwicklung zu ermöglichen.“ Zusätzlich wurden auch noch „Freizeit- und Erholungsgebiete, die für den längeren Aufenthalt angelegt sind, wie z. B. Campingplätze, Feriendörfer, aber auch Sportanlagen, Grünflächen und Friedhöfe“ ausgeschlossen; zu Grunde gelegt wurden dabei die „im Flächennutzungsplan dargestellten Bauflächen“.
Diese Vermischung von tatsächlich bestehenden Siedungsflächen und lediglich im Flächennutzungsplan dargestellten „Siedlungserweiterungsflächen“ in einer einheitlichen Ausschlusskategorie ist nicht zulässig:
Zwar ist grundsätzlich anerkannt, dass die Gemeinde Siedlungserweiterungsflächen, die sie bei ihrer Planung konkret für weitere Entwicklungen in den Blick genommen hat, als „weiche Tabuzonen“ von einer Konzentrationszonenplanung ausnehmen darf (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 94, m.w.N.). Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, ist es jedoch abwägungsfehlerhaft, bei der Konzentrationsplanung Windenergie bisher nicht bebaute Gebiete als „Siedlungsfläche“ den „harten“ Tabukriterien zuzuordnen, wenn diese lediglich durch Flächennutzungsplan als „Siedlungsfläche“ eingestuft wurden (vgl. OVG NDS, Urteil vom 13. Juli 2017 – 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 u. juris, Rn. 31; s. a. OVG NW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris, Rn. 125 ff.).
Soweit die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren allein aus der leicht unterschiedlichen Wortwahl im Flächenpotentialgutachten (einerseits: Siedlungsflächen „generell ausgeschlossen“, andererseits: „geplante Siedlungserweiterungen „als Ausschussflächen behandelt“) ableiten möchte, dass es sich bei geplanten Siedlungserweiterungsflächen „ersichtlich um ein weiches Tabukriterium“ gehandelt habe, vermag dies nicht zu überzeugen. Dagegen spricht bereits, dass im Flächenpotential-Gutachten eine einheitliche Behandlung innerhalb der Nr. 7.1 als „Ausschlussflächen“ erfolgte. Jedenfalls hätte es der Antragsgegnerin oblegen, spätestens in der Planbegründung deutlich zu machen, dass sie die geplanten Siedlungserweiterungsflächen - im Unterschied zu bestehenden Siedlungsflächen – lediglich im Rahmen ihrer Abwägung von der Konzentrationsflächenplanung (sämtlich) ausnehmen will. Dies gilt erst recht für die im Flächenpotential-Gutachten auch noch undifferenziert als „Ausschlussflächen“ mit diesen gleich behandelten „Freizeit- und Erholungsgebiete“. Zudem hätte die Antragsgegnerin gerade diese Flächen im Rahmen der abschließenden wertenden Gesamtbetrachtung, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, noch einmal überprüfen müssen, was – wie noch auszuführen ist - erkennbar nicht geschehen ist.
(3) Fehlerhaft ist darüber hinaus der Ausschluss von Potentialflächen in den beiden Ortsgemeinden D. und C.
Wie die Antragstellerin zu Recht gerügt hat, sind Flächen in den Ortsgemeinden D. (51,30 ha) und C. (40,59 ha), die im Rahmen des Flächenpotential-Gutachtens noch als Potentialflächen dargestellt worden waren (vgl. Karte 5 des Gutachtens), von der weiteren Betrachtung ausgeschlossen wurden, ohne dass dafür im Gutachten oder in der Planbegründung nachvollziehbare Gründe genannt wurden: Aus dem Gutachten (S. 36) ergibt sich nur indirekt, dass diese Potentialflächen offenbar zu den „weiteren Flächen“ gerechnet wurden, die entweder wegen Lage im Bauschutzbereich des Flughafens Z., wegen zu geringer Flächengröße oder wegen eines „enormen Untersuchungsumfangs im Hinblick auf Natur und Artenschutz“ nicht weiterverfolgt wurden. In der Planbegründung finden sich zu diesen Flächen überhaupt keine Angaben. Die Antragstellerin weist aber zutreffend darauf hin, dass die beiden Flächen in D. und C. außerhalb des Bauschutzbereichs des Flughafens gelegen sind und auch eine Größe von mehr als 30 ha aufweisen, also nach den von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Kriterien von der Größe her grundsätzlich zur Unterbringung einer zur Erzielung einer Konzentrationswirkung hinreichenden Zahl von mindestens drei WEA geeignet sind. Erst in der Antragserwiderung verweist die Antragsgegnerin auf Angaben in einem der dem Gutachten beigefügten Gebietssteckbriefe, wonach hinsichtlich der „Potentialfläche bei D.“ noch näher zu untersuchende Konfliktpotentiale im Hinblick auf die Nachbarschaft zum Verkehrslandeplatz P.-P.höhe und zu dem Naturschutzgebiet „P.höhe“ bestünden. Von „nachvollziehbaren Kriterien, so dass ein erheblicher Abwägungsfehler nicht vorliegt“ (so die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang), kann allerdings keine Rede sein. Vielmehr hätte die Antragsgegnerin die gutachterlichen Bedenken und Prüfungsvorbehalte aufgreifen und sich in der Abwägung ausdrücklich damit auseinandersetzen sowie nachvollziehbar begründen müssen, weshalb sie ohne nähere Untersuchung diese beiden Potentialflächen im Ergebnis vollständig ausgeschlossen hat. Denn die bloße Nähe von potentiellen WEA-Standorten zu Bauschutzbereichen eines Flugplatzes oder zu Naturschutzgebieten sind jedenfalls keine harten Tabukriterien (vgl. dazu VGH BW, Urt. v. 13.10.2020, a.a.O., Rn. 65 f., wonach die Bauschutzzone eines Flugplatzes keine harte Tabuzone rechtfertigt).
(4) Schließlich erweist sich auch der Ausschluss der Potentialflächen in den Gemeinden K. und G. als fehlerhaft.
Wie oben bereits ausgeführt, hat die Antragsgegnerin die im Flächenpotential-Gutachten noch als grundsätzlich geeignet angesehenen Flächen bei K. und G., in deren Bereich die Antragstellerin Nutzungsrechte für WEA erworben hat, aus artenschutzrechtlichen Gründen - wegen des Nachweises von Rot- und Schwarzmilan-Brutplätzen innerhalb eines 1.000-m-Radius um mögliche WEA-Standorte - nicht weiterverfolgt; die hierzu in der Planbegründung (S. 14 ff.) jeweils gewählten Formulierungen („Eine Ausweisung der genannten Fläche als SO Windkraft ist aus artenschutzrechtlichen Gründen nicht möglich“) lassen darauf schließen, dass insoweit ein hartes, nicht der Abwägung unterliegendes Tabu-Kriterium angenommen wurde.
Der Streit zwischen den Beteiligten geht insoweit darum, ob der Ausschluss artenschutzrechtlich begründbar ist oder ob er auf einer veralteten Datengrundlage beruht. Es ist aber bereits grundsätzlich unzulässig, Außenbereichsflächen aufgrund der möglichen Erfüllung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände bei dem Betrieb von WEA den harten Tabuflächen zuzuordnen:
Nach der Auffassung von Gatz (a.a.O., Rn. 83) ist selbst der Radius um den Horst eines Rotmilans als der wohl am stärksten windkraftgefährdeten Vogelart keine harte Tabuzone; dabei geht auch Gatz davon aus, dass von einem signifikant erhöhten, den Tatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erfüllenden Tötungsrisiko auszugehen ist, wenn der Abstand zwischen WEA und festgestelltem Horst weniger als 1.000 m beträgt; indessen sei wegen der Dynamik der Natur, aufgrund deren ein Revier, das aktuell von Rotmilanen besetzt sei, im nachfolgenden Jahr frei von Rotmilanen seien könne, eine Prognose, dass wegen der Existenz von Rotmilanhorsten der Betrieb in einem Umkreis von 1.000 m (um aktuell noch besetzte Horste) auf unabsehbare Zeit am artenschutzrechtlichen Tötungsverbot scheitern müsse, schlechterdings nicht möglich.
Dieser überzeugenden Auffassung schließt sich der Senat an. Soweit ersichtlich, wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung unter dem Kriterium des Arten- und Biotopschutzes im Wesentlichen nur die Festlegung von Naturschutzgebieten (wegen des generellen Veränderungsverbotes, vgl. § 23 Abs. 2 BNatSchG) sowie von gesetzlich geschützten Biotopen i. S. v. § 30 BNatSchG (unbeschadet von Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten) als harte Tabuzonen gebilligt (vgl. z. B. VGH BW, Urteil vom 13. Oktober 2020, a.a.O., Rn. 94 ff., m.w.N.; s. a. Senatsurteil vom 6. Februar 2018, a.a.O., Rn. 78), des weiteren auch Nationalparke, Biosphärenreservate und nationale Naturmonumente, während etwa bei Landschaftsschutzgebieten sowie Natura-2000-Gebieten eine differenzierende Betrachtungsweise feststellbar ist (im Einzelnen dazu Gatz, a.a.O., Rn. 77, m.w.N.). Entscheidend ist aus Sicht des Senats, dass im Falle von förmlich (ggf. sogar normativ) unter Schutz gestellten Teilen von Natur und Landschaft - wie z.B. bei Naturschutzgebieten - die flächenmäßige Abgrenzung des Schutzes und darauf bezogen der Schutzgegenstand, der Schutzzweck und der räumliche Geltungsbereich von Verbotstatbeständen ohne Weiteres abstrakt feststellbar sind und während der Dauer der Geltung der Unterschutzstellung grundsätzlich keinen Veränderungen unterliegt. Wegen der Individuenbezogenheit der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände und damit deren Abhängigkeit vom aktuellen Vorkommen der geschützten Art sowie ihrer Fortpflanzungsstätten ist dies dort gerade nicht möglich, jedenfalls nicht dauerhaft für die Geltungsdauer einer Planung. Dementsprechend gelten die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände für die Bauleitplanung nicht unmittelbar, sondern verlangen nur eine Prognose des Plangebers, ob sie dem Vollzug des Bebauungsplans voraussichtlich dauerhaft entgegenstehen. Als hartes Tabukriterium kann aber nur gelten, was der Nutzung von Flächen für WEA aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf unabsehbare Zeit unüberwindbar entgegensteht (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 65 ff., m.w.N.). Davon kann bei Rotmilanhorsten schon aufgrund ihrer oft von Jahr zu Jahr schwankenden Besetzung keine Rede sein; vielmehr kann erst im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren geprüft werden, ob eine signifikant erhöhte Windschlaggefährdung für im Umfeld brütende windkraftsensible Vogelarten besteht und ob diese eine Ablehnung der Genehmigung oder eine Erteilung unter Auflagen (Abschaltungen, Monitoring) rechtfertigt (insoweit grundsätzlich durchaus zutreffend die erläuternden Ausführungen im Umweltbericht, S. 35 f., zum Thema „Rotmilan“, aus denen aber keine Konsequenzen gezogen wurden).
Ist danach die Festlegung von Flächen im 1.000 m-Radius um aktuell besetzte Brutplätze von Rotmilanen oder auch anderer windkraftsensibler Vogelarten als hartes Tabukriterium schon grundsätzlich fehlerhaft, so kommt es auf die weiteren zwischen den Beteiligten streitigen Fragen zur Datengrundlage der Planungsentscheidung nicht mehr an.
Offenbleiben kann auch, ob eine hilfsweise Behandlung des harten Tabukriteriums als weiches in Betracht kommen kann, etwa dahingehend, dass die Antragsgegnerin den Ausschluss der genannten Flächen hilfsweise – etwa unter dem Gesichtspunkt eines „vorsorgenden Naturschutzes“ mit Rücksicht auf die in der Planbegründung angesprochene Bedeutung des Gebiets als „Erwartungsbereich mit hoher Rotmilan-Aktivität“ (S. 15) - abwägungsfehlerfrei vornehmen durfte. Aufgrund der erkennbaren Schwierigkeiten bei der Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabukriterien etwa im Zusammenhang mit lärmschutzbedingten Mindestabständen wird diese Möglichkeit in der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt (vgl. z. B. VGH BW, Urteil vom. 13. Oktober 2020, a.a.O., Rn. 54, m.w.N.). Die hilfsweise Behandlung eines harten Tabukriteriums als weiches setzt jedoch zwingend voraus, dass der Plangeber sich die Unterschiede zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusstmacht, den mit dem Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu verbundenen „fundamentalen“ Perspektivwechsel auch tatsächlich vollzieht und dies in den Planaufstellungsvorgängen hinreichend eindeutig dokumentiert (so zutreffend VGH BW, Urteil vom 13. Oktober 2020, a.a.O., LS 2 u. Rn. 55, im Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris, Rn. 16, m.w.N.).
Davon kann vorliegend nicht die Rede sein. Die Planbegründung lässt nicht ansatzweise erkennen, dass sich die Antragsgegnerin – hilfsweise für den Fall, dass der von ihr angenommene absolute Ausschluss der Flächen aus artenschutzrechtlichen Gründen rechtlich nicht tragfähig sein könnte – bewusstgemacht hat, dass ihr im Hinblick auf einen Ausschluss als weiches Kriterium ein Abwägungsspielraum zur Verfügung steht, und mit welchen Erwägungen sie das Festhalten an einem Ausschluss der Flächen in diesem Falle begründen will.
dd. Die festgestellten Mängel des Abwägungsvorgangs bei den ersten beiden Arbeitsschritten „infizieren“ auch die Abwägung der verbliebenen (sonstigen) Potentialflächen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere BVerwG, Urteil vom 15. September 2009, a.a.O., Rn. 15) hat die Gemeinde in einem weiteren Arbeitsschritt die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen verbliebenen sog. Potenzialflächen zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen und dabei die gegen eine Ausweisung in dem jeweils betroffenen Landschaftsraum als Konzentrationszone sprechenden öffentlichen Belange mit dem Anliegen, der Windenergie an geeigneten Standorten in einer ihrer Privilegierung gerecht werdenden Weise eine Chance zu geben, abzuwägen.
Nachdem hier allerdings – wie dargestellt - bereits die Unterscheidung von harten und weichen Tabukriterien in mehrfacher Hinsicht fehlgeschlagen ist und es darüber hinaus schon grundsätzlich an einer hinreichenden Begründung und Dokumentation der methodischen Vorgehensweise der Antragsgegnerin fehlt, kommt es auf die Frage, ob die Planung hinsichtlich der „verbliebenen“ sonstigen Potentialflächen abwägungsfehlerfrei ist, nicht mehr an. Unabhängig davon lassen sich der Planbegründung aber auch insoweit nahezu – bis auf die eher dürftigen zusammenfassenden Ausführungen auf S. 22 unter „Fazit“ - keine Abwägungsgesichtspunkte entnehmen.
ee. Der Begründung lässt sich schließlich auch nicht hinreichend entnehmen, dass die Antragsgegnerin ihr Auswahlkonzept und die sich aus dessen Anwendung ergebende Flächenbilanz noch einmal anhand der Maßgabe, der Windenergie „substanziell Raum zu geben“, überprüft hat.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat die Gemeinde in einem letzten Arbeitsschritt ihr Abwägungsergebnis darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wird (vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25/09 –, BauR 2010, 82 u. juris, Rn. 8 a. E.; Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1/11 –, BVerwGE 145, 231 u. juris, Rn. 18; Beschluss vom 12. Mai 2016 – 4 BN 49/15 –, ZfBR 2016, 587 u. juris, Rn. 4; s. dazu a. OVG NW, Urteil vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE –, BauR 2019, 1410 u. juris, Rn. 87 ff., m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass es keinen allgemein anerkannten Vergleichsmaßstab und keine feste Größenordnung gibt, nach welchem bzw. welcher beurteilt werden könnte, ob das Planungsergebnis der Windenergie „substanziell Raum verschafft“: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Planungsträger nicht gehalten, der Windenergie bestmöglich Rechnung zu tragen; ihm ist aber eine „Feigenblattplanung“, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, verwehrt; wo allerdings die Grenze zu einer solchen Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern kann erst nach Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum beurteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008, a.a.O., Rn. 11). Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet (so BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 – 4 C 7/09 –, BVerwGE 137, 74 u. juris, Rn. 28). Nicht zulässig wäre etwa die Festlegung eines bestimmten (prozentualen) Anteils, den die Konzentrationsflächen im Vergleich zu den Potenzialflächen erreichen müssen, damit die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintritt; doch hat das Bundesverwaltungsgericht dem Verhältnis dieser Flächen zueinander immerhin eine gewisse Indizwirkung beigemessen und keine Einwände gegen einen Rechtssatz des Inhalts erhoben, dass, je geringer der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige „Feigenblattplanung“ handelt (so. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, a.a.O., Rn. 18 f., unter Hinweis auf VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011 – 4 A 4927/09 –, juris, Rn. 66; s. dazu a. BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016, a.a.O., Rn. 4; Senatsurteil v. 06.02.2018, a.a.O., Rn. 91 ff.; OVG NW, Urteil vom 21. Januar 2019, a.a.O., Rn. 98 ff.)
Danach fehlt es hier schon im Ansatz an einer vergleichenden Betrachtung des Umfangs der ermittelten Potenzialflächen mit dem Umfang der letztlich festgelegten Konzentrationsflächen. Im sog. „Fazit“ (S. 22) der Planbegründung werden lediglich die (letztlich als Konzentrationszonen) „dargestellten Flächen“ (mit insgesamt ca. 165 ha, addiert aus „bestehenden Sondergebieten Windpark = ca. 105 ha“ und „geplanten Sondergebieten Windkraft = ca. 60 ha“, genauer in einer nachfolgenden Tabelle) der Gesamtfläche der Verbandsgemeinde gegenübergestellt und ausgeführt, „somit“ umfassten die Sondergebietsflächen einen „Anteil von 1 – 2 % an der Gesamtfläche der Verbandsgemeinde“. In der nachfolgenden Tabelle wird die Fläche der Verbandsgemeinde mit „12.461,33 ha“ angegeben und der Anteil der Sondergebietsflächen „Windkraft“ daran auf 1,35 % berechnet. Daran anschließend wird nur noch ausgeführt, dass durch die Teiländerung Sondergebiete für die Windkraftnutzung „in direkter Nachbarschaft zu bestehenden WEA“ ausgewiesen „und somit zusätzlich dem Konzentrationsgebot des LEP IV Rechnung getragen“ werde; durch die Ausweisung der Sondergebiete leiste die Verbandsgemeinde „einen lokalen Beitrag zum Klimaschutz“. Eine Auseinandersetzung etwa mit dem 2-%-Kriterium des LEP IV findet in diesem Zusammenhang nicht statt; es fehlt namentlich an der Mitteilung maßgeblicher Erwägungen, weshalb die Antragsgegnerin für ihr Gebiet keine stärkere Annäherung an diesen 2-%-Wert angestrebt hat oder aufgrund welcher sachlicher Gegebenheiten im Gebiet der Antragsgegnerin eine höhere Quote nicht erreichbar war. Erst recht fehlt es einer vergleichenden Gegenüberstellung der Größe der ausgewiesenen Konzentrationsflächen zu der Größe der Potentialflächen, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von den reinen Außenbereichsflächen ergäben (vgl. dazu Gatz, DVBl. 2017, 461, 488, m.w.N. sowie Senatsurteil vom 6.Februar 2018, a.a.O., Rn. 95). Ein derartiger rechnerischer Vergleich kann hier auch nicht nachträglich anhand der Planunterlagen nachvollzogen werden, weil nach dem oben Gesagten in mehrfacher Hinsicht unklar geblieben ist, was die Antragsgegnerin überhaupt als harte Tabuzonen bzw. -kriterien angesehen hat. Im Übrigen kann der Planbegründung auch nicht entnommen werden, dass die Antragsgegnerin das recht „magere“ Ergebnis eines Anteils von 1,35 % der Konzentrationszonen an ihrer Gesamtfläche zum Anlass genommen hätte, die nach weichen Tabukriterien ausgesonderten Flächen noch einmal einer Überprüfung zu unterziehen (anders etwa in der dem Senatsurteil vom 6. Februar 2018, a.a.O., zugrundeliegenden Planung, vgl. dortige Rn. 95).
d. Die dargestellten Mängel der Ermittlung und Bewertung sind gemäß § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB beachtlich. Denn sie sind offensichtlich, weil sie sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den Planaufstellungsunterlagen ergeben, insbesondere aus der Planbegründung. Sie sind auch erheblich, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass bei einer zutreffenden Ermittlung und Bewertung eine andere Darstellung getroffen worden wäre, etwa durch Ausweisung weiterer Konzentrationsflächen in den Gemeinden D., C., G. und K. oder Teilen davon.
Diese Mängel der Planung führen insgesamt zur Unwirksamkeit der – hier allein in Rede stehenden – Darstellungen mit Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Denn die aufgezeigten Mängel führen dazu, dass es insgesamt an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept der Antragsgegnerin fehlt, mit der Folge, dass die Änderungsplanung insgesamt nicht die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bewirken kann.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 € festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. A. 2019, Anh § 164).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 2, 4 a BauGB
§§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB
§§ 708 ff. ZPO
§ 30 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 67 Abs. 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Satz i. V. m. Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 3 Abs. 2 S. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2, Halbsatz 2 BauGB
§ 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 128, 382
BVerwGE 146, 40
BVerwGE 119, 217
BVerwGE 147, 206
BVerwGE 165, 387
BVerwGE 145, 231
NVwZ-RR 2021, 292
BVerwGE 137, 74
4 CN 3.06
4 BN 16.08
8 C 10384/15
2 K 60/14
4 CN 1.12
4 BN 23/14
4 BN 14/20
12 KN 29/13
12 KN 144/17
10 D 23/17
4 CN 6.03
8 BN 16.08
4 CN 3/12
4 CN 1/14
8 A 11546/19
4 CN 7/18
4 CN 7.19
8 C 11403/19
4 CN 2.19
7 D 100/15
4 CN 1/11
12 KN 119/16
4 CN 1.07
3 S 526/20
4 BN 25/09
4 CN 2/12
8 C 11527/17
4 BN 4/18
4 BN 30/19
12 KN 206/15
2 D 63/17
4 BN 30.19
4 BN 49/15
4 C 7/09
4 A 4927/09