Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-14, Aktenzeichen OVG 6 B 19.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:0314.OVG6B19.11.0A

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. November 2009 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der 1999 gegründete Kläger ist die Jugendorganisation der Partei „Die Linke“ bzw. deren Vorgängerin, der Linkspartei.PDS. Er begehrt die Bewilligung von Zuwendungen aus den im Haushaltsplan für das Jahr 2006 für die Jugendpolitik vorgesehenen Mitteln des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend - BMFSFJ -.
Diese Mittel werden jährlich nach den im Kinder- und Jugendplan des Bundes vom 19. Dezember 2000 - KJP - festgelegten Kriterien vergeben. Der KJP sieht auch die Vergabe von finanziellen Mitteln an die Jugendorganisationen der im Bundestag vertretenen politischen Parteien vor. Diese Jugendorganisationen haben sich im Ring Politischer Jugend - RPJ - zusammengeschlossen. Dort wird - entsprechend der auch unter den Zusammenschlüssen der freien Träger der Jugendhilfe üblichen Praxis - festgelegt, nach welcher Quote die vom BMFSFJ zur Verfügung gestellten Mittel verteilt werden. Im Jahr 2006 erhielten die Junge Union und die Jungsozialisten in der SPD jeweils 307.764 Euro und der Junge Liberale e.V. sowie die Grüne Jugend jeweils 107.236 Euro. Der Kläger ist nicht Mitglied im RPJ. Ein Aufnahmeantrag war abgelehnt worden.
Am 3. April 2006 beantragte der Kläger beim BMFSFJ ebenfalls Förderung aus den genannten Mitteln des Haushaltsplans für das Jahr 2006 in Höhe von 64.049,66 Euro. Diesen Antrag lehnte das BMFSFJ mit Bescheid vom 19. Juli 2006 im Wesentlichen mit der Begründung ab, der Kläger erfülle die nach dem KJP vorgesehenen Förderungsvoraussetzungen nicht, denn er biete nicht die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit. Weiter könnten danach auch keine Maßnahmen und Projekte mit agitatorischen Zielen gefördert werden. Der Kläger sei ein Beobachtungsobjekt des Bundesamtes für Verfassungsschutz und seit Jahren im Verfassungsschutzbericht aufgeführt. Er vertrete seit seiner Gründung linksextremistische Positionen. Diese kämen insbesondere in der Initiierung von Kampagnen, der Beteiligung an Demonstrationen, der Zusammenarbeit mit anderen linksextremistischen Gruppen und Autonomen und der internationalistischen Ausrichtung des Verbands zum Ausdruck.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage, mit der der Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihm eine Zuwendung in der zuvor beantragten Höhe zu bewilligen, insoweit stattgegeben, als es die Beklagte verpflichtet hat, den Antrag des Klägers auf Bewilligung der streitigen Zuwendung unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Zulässigkeit der Klage stehe nicht entgegen, dass das Haushaltsjahr 2006, für das die Zuwendung begehrt werde, bereits abgelaufen sei. Die Klage sei auch begründet, denn der Ablehnungsbescheid sei ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig. Der Kläger könne als Jugendorganisation der Partei „Die Linke“ beanspruchen, mit den Jugendorganisationen der anderen im Bundestag vertretenen Parteien gleich behandelt zu werden und ebenfalls Fördermittel nach dem KJP zu erhalten. Die von der Behörde angeführten Umstände seien nicht tragfähig, um die Annahme zu rechtfertigen, er vertrete linksextremistische Positionen. Dem Verpflichtungsbegehren könne allerdings nicht uneingeschränkt stattgegeben werden, weil es dem Gericht verwehrt sei, eigenes Ermessen an die Stelle des Ermessens des Zuwendungsgebers zu setzen. Hier sei im Rahmen der Entscheidung über die Gewährung der Förderung gegebenenfalls zu prüfen, in welcher Höhe sie gewährt werden könne.
Hiergegen wendet sich die Beklagte und Berufungsklägerin mit der vom Senat zugelassenen Berufung. Sie hält ihren Bescheid für rechtmäßig und beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. November 2009 die Klage abzuweisen.
Der Kläger und Berufungsbeklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
hilfsweise,
festzustellen, dass es rechtswidrig war, dem Kläger aus den im Haushaltsjahr 2006 für die Förderung von Jugendverbänden politischer Parteien zur Verfügung gestellten Mitteln keine Zuwendungen zu bewilligen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie die Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, deren wesentlicher Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Das verwaltungsgerichtliche Urteil war dementsprechend zu ändern und die Klage abzuweisen.
I. Dem Kläger steht der ihm vom Verwaltungsgericht zugesprochene Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages auf die begehrten Fördermittel nicht zu. Die Ablehnung seines hierauf gerichteten Begehrens durch den angefochtenen Bescheid war im Ergebnis rechtmäßig und verletzt ihn daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
1. Das Verwaltungsgericht hat als einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage für den mit der Klage verfolgten Anspruch zutreffend die an dem Kinder- und Jugendplan des Bundes orientierte Verwaltungspraxis der Beklagten in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz des Artikels 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - und dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot des Vertrauensschutzes herangezogen. Der KJP allein ist keine taugliche Anspruchsgrundlage, denn seiner Rechtsnatur nach ist er eine verwaltungsinterne Richtlinie, die für sich genommen keinerlei Außenwirkung entfaltet. Außenwirkung entfaltet erst die tatsächliche Verwaltungspraxis, die die Maßstäbe für die Verteilung der bereitgestellten Haushaltsmittel setzt. Aufgrund der Grundrechtsbindung der Verwaltung folgt in solchen Fällen regelmäßig aus der tatsächlichen Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG und dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot des Vertrauensschutzes ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Auch aus § 83 SGB VIII ergibt sich kein Förderanspruch. Nach Satz 1 dieser Vorschrift soll die fachlich zuständige oberste Bundesbehörde die Tätigkeit der Jugendhilfe anregen und fördern, soweit sie von überregionaler Bedeutung ist und ihrer Art nach nicht durch ein Land allein wirksam gefördert werden kann. Die Regelung besagt lediglich, dass das BMFSFJ als zuständige oberste Bundesbehörde Fördermaßnahmen ergreifen soll. Die Norm selbst gewährt für sich genommen aber keinen individuellen Anspruch darauf, Förderung für bestimmte Maßnahmen oder überhaupt Förderung zu erhalten.
Ein sich im Hinblick auf eine bestimmte Verwaltungspraxis aus Artikel 3 Abs. 1 GG ergebender Förderanspruch kann allerdings nur bei rechtmäßiger Verwaltungspraxis bestehen. Bei rechtswidriger Verwaltungspraxis bietet Artikel 3 Abs. 1 GG keine Grundlage dafür, ebenfalls rechtswidrig staatliche Leistungen zu erhalten. Daher ist ein unmittelbar aus dem Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG abgeleiteter Neubescheidungsanspruch ausgeschlossen, wenn die Mittelvergabe, an der der Kläger partizipieren will, insgesamt unstatthaft ist. Das ist vorliegend der Fall.
2. Die vorliegend in Rede stehende Bezuschussung bedurfte einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung, die den Umfang der Mittel, deren Empfängerkreis und die übrigen Kriterien, anhand derer sie vergeben werden sollen, hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar festlegt und umschreibt. Zwar wird für die Zahlung von geldlichen Zuwendungen als Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich ein nur durch Parlamentsbeschluss legitimiertes Haushaltsgesetz als ausreichend angesehen (BVerwG, Urteil vom 17. März 1977 - 7 C 59.75 -, NJW 1977, S. 1838, Rn. 13 bei juris). Dies gilt jedoch nicht, wenn besondere Umstände vorliegen, die eine Regelung durch ein spezielles Gesetz erforderlich machen. So ist es hier. Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch des Klägers auf Zuwendungen aus dem KJP scheitert damit an einer entsprechenden wirksamen gesetzlichen Grundlage; demgemäß waren auch die den Jugendorganisationen der anderen politischen Parteien im Jahr 2006 gewährten Zuwendungen aus dem KJP rechtswidrig.
Das Erfordernis, die Gewährung der vorliegend in Rede stehenden Zuwendungen durch förmliches Parlamentsgesetz zu regeln, ergibt sich aus dem aus Artikel 20 Abs. 3 GG abzuleitenden (allgemeinen) Vorbehalt des Gesetzes in Verbindung mit der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten, allgemein anerkannten Wesentlichkeitstheorie. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Regelungen selbst zu treffen (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89, 126, Rn. 77 bei juris). In der parlamentarischen Demokratie verwirklicht sich so die Repräsentation des Volkes und bietet wegen der Diskussion des Gesetzesvorhabens in einem hohen Maße Transparenz für die Wähler und damit die erforderliche Öffentlichkeit (BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 1430/88 -, BVerfGE 85, 386, 403 f., Rn. 66 bei juris). Nach der Wesentlichkeitstheorie ist zu bestimmen, welche Sachbereiche überhaupt einer parlamentarischen Regelung bedürfen und wie detailliert diese auszugestalten ist (BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130, 152, Rn. 74 bei juris).
Welche Rechtsmaterien in diesem Sinne „wesentlich“ sind und demgemäß der Regelung durch förmliches Parlamentsgesetz bedürfen, ist nicht abschließend festgelegt, sondern unter Würdigung der die fragliche Materie betreffenden Gesamtumstände von den Gerichten, namentlich dem Bundesverfassungsgericht festzustellen. Die für die Frage der Wesentlichkeit einer bestimmten Rechtsmaterie Orientierung bietenden Kriterien sind in erster Linie den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, darüber hinaus aber auch den Judikaten der Fachgerichte zu entnehmen. Danach ist auf die Grundrechtsrelevanz der in Rede stehenden Maßnahmen abzustellen. Je intensiver Grundrechte betroffen sind, desto eher entsteht die Notwendigkeit eines Parlamentsgesetzes. „Wesentlich“ im grundrechtsrelevanten Bereich bedeutet daher „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“ (BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977 - 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75 -, BVerfGE 47, 46, 79, Rn. 92 bei juris). Bedeutung erlangt dies namentlich dann, wenn es um den Ausgleich zwischen verschiedenen Grundrechtsträgern geht (BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990, a.a.O., S. 142, Rn. 39 bei juris). Maßgeblich ist darüber hinaus die Bedeutung einer Rechtsmaterie für das Gemeinwesen insgesamt (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978, a.a.O., S. 127, Rn. 78 bei juris). Das Erfordernis einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung kann sich darüber hinaus auch aus dem Gebot staatlicher Neutralität ergeben (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 21/90 -, BVerwGE 90, 112 ff., Rn. 36 bei juris, zu staatlichen Förderungsmaßnahmen für einen privaten Verein, der die Öffentlichkeit vor dem Wirken bestimmter Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaften warnen soll) sowie dann, wenn der Staat in den Prozess der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung eingreift (OVG Berlin, Urteil vom 25. April 1975 - II B 86.74 -, DVBl. 1975, S. 905, 906 f., zur Subventionierung bestimmter Presseerzeugnisse).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist davon auszugehen, dass die Gewährung der hier in Rede stehenden staatlichen Zuwendungen an die Jugendorganisationen politischer Parteien in diesem Sinne „wesentlich“ und dementsprechend durch förmliches Gesetz zu regeln ist. Sie berührt das in Artikel 20 Abs. 2 GG verankerte Demokratieprinzip in mehreren von ihm umfassten Aspekten. Der Staat nimmt mit der Subventionsvergabe Einfluss auf den für das Demokratieverständnis des Grundgesetzes zentralen Prozess politischer Willensbildung (a.). Das berührt zugleich das staatliche Neutralitätsgebot und die damit zusammenhängende politische Chancengleichheit (b.) sowie die Freiheits- und Gleichheitssphäre der Bürger (c.). Darüber hinaus wirft die hier streitige Subventionierung die Frage einer - verfassungsrechtlich nicht unproblematischen - verkappten, weil außerhalb der hierfür geschaffenen gesetzlichen Bestimmungen stattfindenden Parteienfinanzierung auf (d.), und schließlich ist sie grundrechtsrelevant (e.). Dabei kann dahinstehen, ob jeder einzelne dieser Gesichtspunkte schon für sich genommen das Erfordernis einer Regelung durch förmliches Gesetz nach sich zieht, denn jedenfalls zwingt deren Gesamtschau zu diesem Schluss.
a. Nach dem in Artikel 20 Abs. 2 GG festgelegten Demokratieprinzip geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Der Gestaltung des Prozesses der politischen Willensbildung kommt dabei für die Beteiligung der Bürger an der Staatsgewalt herausragende Bedeutung zu. Diese Bedeutung für die freiheitliche demokratische Grundordnung hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach betont. Danach habe sich der Grundgesetzgeber, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen habe, für einen freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Dieser Prozess müsse sich vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk vollziehen. Den Staatsorganen sei es mit Blick auf das Demokratieprinzip grundsätzlich verwehrt, sich in Bezug auf diesen Prozess zu betätigen (BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56, 99, Rn. 117 bei juris sowie Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264, 287 f., Rn. 93 ff. bei juris). Dies schließt die Gewährung staatlicher Zuwendungen an Organisationen und Verbände, die sich an diesem Willensbildungsprozess beteiligen, nicht per se aus. Das zeigt sich gerade an der vom Bundesverfassungsgericht - in den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grenzen - für zulässig erachteten Finanzierung der politischen Parteien. Diese haben maßgebliche Bedeutung für die politische Willensbildung. Darauf hat auch das Bundesverfassungsgericht in den zitierten Entscheidungen hingewiesen. Schon diese herausgehobene Bedeutung des Prozesses politischer Willensbildung für das Demokratieverständnis des Grundgesetzes spricht allerdings für die Annahme, dass Art und Umfang einer staatlichen Einflussnahme durch Subventionierung von an diesem Prozess maßgeblich beteiligten Verbänden und Organisationen der Regelung durch förmliches Gesetz bedarf.
Hieran gemessen bedarf auch die vorliegend fragliche Subventionierung der parteipolitischen Jugendverbände einer gesetzlichen Regelung. Denn sie nehmen an diesem Willensbildungsprozess in ganz ähnlicher Weise wie die jeweiligen Mutterparteien teil. Sie haben daher, soweit sich ihr Tätigkeitsfeld mit dem ihrer Mutterpartei überschneidet, eine vergleichbare Bedeutung für die politische Willensbildung wie diese selbst (aa.). Darüber hinaus knüpft sich hieran die weitere, verfassungsrechtlich bedeutsame Frage, welchen Umfang eine solche Subventionierung haben darf (bb.).
aa. Die politischen Jugendorganisationen nehmen drei Hauptfunktionen wahr. Dies sind zum einen die Vertretung der Partei und ihrer Ziele bei den Jugendlichen, weiter die Vertretung der spezifischen Jugendinteressen in der Partei und in der Gesellschaft sowie schließlich die Funktion als Nachwuchsorganisation der Partei (Westerwelle, Das Parteienrecht und die politischen Jugendorganisationen, 1994, S. 33). Die Jugendorganisationen dienen damit quasi als Mittler zwischen ihrer Zielgruppe und ihrer Partei (a.a.O., S. 34). In diesem spezifischen Bereich nehmen sie an der politischen Arbeit der Mutterpartei teil wie diese selbst.
(1) Sie wirken mit bei der Erstellung politischer Programme und Zielsetzungen. Sie bringen sich in den öffentlichen politischen Diskurs mit ihren Forderungen und Zielen ein und lassen junge Menschen an demokratischen Entscheidungsprozessen teilhaben. Es gibt vielfach organisatorische Verflechtungen mit der jeweiligen Mutterpartei. So sind etwa Doppelmitgliedschaften bei den Jugendorganisationen und ihren Mutterparteien möglich und verbreitet. Jedenfalls auf Bundes- und Landesebene sind Funktionsträger in aller Regel gleichzeitig auch Mitglieder der Mutterpartei. Vertreter der Jugendorganisationen werden regelmäßig bei der Aufstellung von Bewerberlisten zur Wahl berücksichtigt. Im Wahlkampf sprechen die Jugendorganisationen gezielt Jungwähler an, um für die Mutterpartei und eine Mitgliedschaft in ihr zu werben. Teilweise bestehen obligatorische Mitgliedschaften der Vorsitzenden der Jugendorganisation in den Parteivorständen oder gar eine satzungsgemäße Weisungskompetenz der Parteiführung für die Jugendorganisation (zum Ganzen: Redmann, Möglichkeiten und Grenzen der Beschränkung der Parteifreiheit und -gleichheit diesseits eines verfassungsgerichtlichen Verbotsverfahrens, 2004, S. 137; ferner: Westerwelle, a.a.O., S. 52 ff.). Die Jugendverbände der politischen Parteien haben damit einen nicht unerheblichen Einfluss auf den Prozess der politischen Willensbildung insgesamt.
Ob daraus zu Recht - wie in Teilen des Schrifttums vertreten wird (so etwa Morlok in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 2. Auflage, Art. 21, Rn. 42; Westerwelle, a.a.O., S. 65 ff.; Redmann, a.a.O., S. 135 ff.) - die Folgerung zu ziehen ist, diese Jugendorganisationen fielen in den Anwendungsbereich des Artikels 21 GG, der die Rechtsstellung der politischen Parteien regelt, obwohl sie selbst keine Parteien im Sinne der Vorschrift sind, weil sie nicht unmittelbar bei Wahlen mit eigenen Kandidaten antreten, bedarf an dieser Stelle keiner Vertiefung. Denn ihre Bedeutung für den Prozess der politischen Willensbildung besteht unabhängig von dieser Frage.
(2) Der dargelegten Einflussnahme der politischen Jugendverbände auf den politischen Willensbildungsprozess lässt sich nicht entgegenhalten, diese würden mit den hier fraglichen Zuwendungen Aufgaben außerhalb ihrer parteipolitischen Tätigkeit wahrnehmen, sie agierten hinsichtlich der politischen Willensbildung also gewissermaßen „neutral“. Insofern erscheint es bereits fraglich, ob die parteipolitische Arbeit der Jugendverbände sich überhaupt von überparteilicher, gemeinnütziger Jugendarbeit abgrenzen lässt (dies ausdrücklich verneinend: Klein, Die Rechenschaftspflicht der Parteien und ihre Kontrolle, NJW 2000, S. 1441, 1443 a.E.; Redmann, a.a.O., S. 138 f.; Westerwelle, a.a.O., S. 125 m.w.N.; ferner, die mit der hiesigen Fragestellung vergleichbare Abgrenzbarkeit politischer Bildungsarbeit der Parteien von deren allgemeiner Parteiarbeit ausdrücklich verneinend, BVerfG, Urteil 19. Juli 1966, a.a.O., S. 112, Rn. 145 f. bei juris). Selbst wenn man eine solche Abgrenzung für möglich hielte, wäre das im vorliegenden Verfahren ohne Bedeutung. Denn das BMFSFJ trifft eine derartige Unterscheidung bei Vergabe der Zuwendungen nicht.
Zwar deutet die Formulierung der Förderziele im KJP darauf hin, dass lediglich eine überparteipolitische Bildungsarbeit gefördert werden soll. Nach dessen Ziffer I.2.(6) ist die „Förderung eines demokratischen Wertebewusstseins und Verhaltens als Beitrag zur Sicherung der demokratischen Grundlagen des Gemeinwesens […] eine wesentliche Aufgabe bei der Gestaltung der programmspezifischen Angebote. Kinder und Jugendliche sollen befähigt werden, sich an der Gestaltung des sozialen Zusammenlebens und politischer Prozesse zu beteiligen. Ihnen soll Gelegenheit gegeben werden, in demokratischer und sozial verantwortlicher Weise ihre Interessen in institutionelle und informelle Formen der Beteiligung einzubringen. Die Verbindung von Lernen und Handeln soll genutzt werden, um Kinder und Jugendliche zur Gestaltung ihrer Zukunft zu befähigen.“
Bei der insoweit allein maßgeblichen Praxis der Vergabe der Fördermittel an die Jugendverbände der politischen Parteien wird dies jedoch nicht berücksichtigt. Diese werden, soweit es die hier fraglichen Zuwendungen betrifft, vielmehr durchaus im Hinblick auf eine parteipolitische Bindung und nicht etwa als eine Art parteipolitisch neutrale „Träger der Jugendhilfe“ gefördert. Aus Sicht des Senats sprechen die erkennbaren Umstände für die Annahme, dass es sich insoweit faktisch weitgehend um eine quasi-institutionelle bzw. dieser zumindest nahe kommende Förderung handelt, die zu erheblichen Teilen unabhängig von konkreten Projekten erfolgt und sich insbesondere nicht auf die Förderung parteipolitisch neutraler Jugendarbeit beschränkt. Diese Annahme legt schon das Vergabeverfahren nahe.
(a) Nach den Schilderungen der Beklagten hierzu in der mündlichen Verhandlung legen die im RPJ vertretenen Jugendorganisationen Quoten fest, anhand derer die vom BMFSFJ bereitgestellten Mittel verteilt werden. So erklärt sich auch, dass sowohl die Jungsozialisten in der SPD und die Junge Union auf der einen Seite als auch der Junge Liberale e.V. und die Grüne Jugend auf der anderen Seite jeweils mit identischen Beträgen gefördert werden (vgl. auch Westerwelle, a.a.O., S. 135: „Die Verteilung der Beträge ist im wesentlichen Verhandlungssache der Jugendverbände untereinander.“). Es handelt sich daher insoweit um Mittel, von denen angenommen werden kann, dass sie die Jugendorganisationen von vornherein in ihre Etats einstellen, weil sie deren regelmäßigen Zufluss annehmen können, zumal die Förderung durchgängig seit mehreren Jahrzehnten erfolgt. Der RPJ wurde auf Bundesebene bereits 1950 gegründet (Redmann, a.a.O., S. 135).
(b) Auch der Umstand, dass die Fördermittel in einem erheblichen Umfang zur Bestreitung der Personalkosten gewährt werden, weist in Richtung einer faktisch institutionellen Förderung.
(aa) Nach den auf Anforderung des Senats von der Beklagten vorgelegten Unterlagen entfielen von der Gesamtzuwendung von 307.764 Euro an die Junge Union Deutschlands im Jahr 2006 allein 190.000 Euro auf Personalkosten, bei den Jungsozialisten in der SPD waren dies bei einem Gesamtzahlbetrag in identischer Höhe 105.260 Euro. Bei dem Junge Liberale e.V. enthielt die Gesamtzuwendung von 107.236 Euro insgesamt 50.000 Euro Personalkosten, bei der Grünen Jugend entfielen auf dieselbe Zuwendung 25.000 Euro an Personalkosten. Das macht deutlich, dass ein nicht unerheblicher Teil der Personalkosten der Jugendverbände dauerhaft vom Staat finanziert wird. Diese Zuwendungen zu den Personalkosten werden auch nicht bzw. jedenfalls nicht ausschließlich für allgemeine, „neutrale“ politische Bildungsarbeit verwendet, sondern kommen mindestens teilweise unmittelbar der Arbeit der jeweiligen Mutterpartei zugute. Dass die Personalkosten bei der Jungen Union und den Jungsozialisten in der SPD anteilig für einen Jugendbildungsreferenten bzw. einen Jugendreferenten verwendet werden, rechtfertigt keine andere Sicht, weil auch insoweit weder dargelegt noch ersichtlich ist, dass und inwiefern deren Tätigkeit parteipolitisch neutral ist.
(bb) Daran ändert ebenfalls nichts, dass die Personalkosten für die Bediensteten der jeweiligen Verbände nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nur anteilig übernommen werden. Denn eine Differenzierung zwischen parteipolitisch neutraler und parteipolitisch orientierter Jugendarbeit findet gleichwohl nicht statt. Anhaltspunkte, ob und inwiefern in den Jugendorganisationen oder von der Beklagten bei der Mittelvergabe insoweit unterschieden wird, lassen sich weder den Antragsunterlagen noch den Bewilligungsbescheiden noch den vorliegenden Rechenschaftsberichten der Verbände über die Verwendung der im Haushaltsjahr 2006 gewährten Mittel entnehmen. Eine solche Differenzierung findet hinsichtlich der Personalkosten nach den vorliegenden Unterlagen vielmehr erkennbar nicht statt.
Besonders deutlich wird dies in den Sachberichten der Jungen Union und des Junge Liberale e.V. zum Gesamtverwendungsnachweis der ihnen jeweils im Jahr 2006 vom BMFSFJ zugewendeten Mittel. Danach sind diese Mittel zumindest auch für die Arbeit in der jeweiligen Mutterpartei verwendet worden. Im Schreiben des Junge Liberale e.V. vom 28. Juni 2007 an das Bundesverwaltungsamt heißt es etwa: „Den FDP-Bundesparteitag 2006 haben wir intensiv begleitet, in dem wir uns für das Schwerpunktthema liberale Umweltpolitik im Vorfeld in der Partei stark gemacht haben. Wir haben die Beratungen des Leitantrages in der Arbeitsgemeinschaft, im FDP-Bundesvorstand und auf dem Parteitag mitgestaltet und haben uns in einigen Punkten auch durchsetzen bzw. den Beschluss […] durch erfolgreiche Änderungsanträge prägen“ können. „Darüber hinaus waren wir Wortführer beim einzigen großen Streitthema des Parteitages, der Frage der IHK-Pflichtmitgliedschaft. […] Das Thema der Sozialpolitik wurde in die FDP getragen und hat unter anderem zum Schwerpunktthema des Bundesparteitages im Jahre 2007 geführt. Im Jahr 2007 wird nun auf der Grundlage der Beschlüsse von 2006 eine Kampagne zu sozialem Engagement und liberaler Sozialpolitik erarbeitet“ (Bl. 380 f. d.A.). Im entsprechenden Bericht der Jungen Union vom 30. März 2007 heißt es u.a.: „Ein wesentlicher Arbeitsschwerpunkt der Jungen Union Deutschlands im Jahr 2006 bestand in der Mitwirkung beim Entstehungsprozess des neuen Grundsatzprogramms der CDU Deutschlands. Dass sich die CDU nach über einem Jahrzehnt ein neues Grundsatzprogramm gibt, ist angesichts neuer Herausforderungen und einer veränderten weltpolitischen Situation notwendig. Die Junge Union unterstützt und begleitet die innerparteiliche Diskussion durch die aktive Teilnahme ihrer Vertreter […] in der Grundsatzprogrammkommission sowie deren Unterarbeitsgruppen. Darüber hinaus arbeiten […] fünf Mitglieder der Jungen Union an der Formulierung des neuen Grundsatzprogramms der CSU mit. Es ist ein großer Erfolg und zugleich Anerkennung unserer Arbeit durch die Mutterparteien, dass insgesamt 14 Mitglieder der Jungen Union in der Arbeit im Grundsatzprogramm der Unionsparteien eingebunden sind.“ Weiter heißt es: „Im Zusammenhang mit der Grundsatzdebatte in der Union wurde auf dem Deutschlandtag 2006 […] der Leitantrag mit dem Titel ‘Verantwortung übernehmen. Die Zukunft von Familie und Arbeit‘ diskutiert und beschlossen. Mit den darin enthaltenen Forderungen, wie der besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie der Stärkung der Chancen junger Menschen beim Start ins Berufsleben, vermittelte die Junge Union Impulse für die Fortsetzung der Grundsatzdebatte innerhalb der Mutterparteien. Der Leitantrag ist zuvor auf allen Ebenen ausführlich debattiert worden. […] Neben der Arbeit in der Öffentlichkeit und den Mutterparteien lag ein weiterer Schwerpunkt auf den innerverbandlichen Aktivitäten. Auch diese wurden nach dem Wahlkampfjahr 2005 wieder stärker auf vertiefte inhaltliche Arbeit zugeschnitten“ (Bl. 383 ff. d.A.).
(c) Für eine Förderung parteipolitisch orientierter Tätigkeit spricht weiter der Umstand, dass die Zuwendungen gewährt und verwendet werden, um die parteipolitisch ausgerichteten Publikationen des jeweiligen Jugendverbands zu finanzieren. Bei der Grünen Jugend wird mit den gewährten Mitteln die Mitgliederzeitung „Spunk“ finanziert (Bl. 482 d.A.), bei dem Junge Liberale e.V. werden das Mitgliedermagazin „Jung und Liberal“ sowie Flyer, Postkarten und Aufkleber finanziert (Bl. 494 ff. d.A.), die Junge Union bestreitet mit den gewährten Zuwendungen das Druckerzeugnis „Die Entscheidung“ (Bl. 511 ff. d.A.) und die Jungsozialisten in der SPD finanzieren damit die Zeitschriften „update“ und „Argumente“ (Bl. 525 ff. d.A.).
bb. Das Erfordernis, die Gewährung der hier fraglichen Zuwendungen an die Jugendorganisationen der politischen Parteien an ein förmliches Gesetz zu knüpfen, ergibt sich darüber hinaus im Hinblick auf den Umfang der gewährten Mittel. Denn auch insoweit ist das Gebot der Staatsferne der politischen Willensbildung berührt. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu mit Blick auf die politischen Parteien festgestellt, die erforderliche Staatsfreiheit politischer Willensbildung erlaube nur eine Teilfinanzierung von deren allgemeiner Tätigkeit aus staatlichen Mitteln. Dies werde durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen dann verletzt, wenn durch sie die Parteien der Notwendigkeit enthoben würden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder und ihnen nahestehende Bürger zu bemühen (BVerfG, Urteil vom 9. April 1992, a.a.O., S. 287, Rn. 93 bei juris). Die aufgezeigten Grundsätze gelten auch für die Jugendverbände der politischen Parteien. Denn Art und Ausmaß einer wirtschaftlichen Abhängigkeit dieser Jugendverbände von staatlichen Zuwendungen werfen im selben Maße wie bei ihren Mutterparteien die Frage auf, ob dies mit dem vom Grundgesetz vorgezeichneten Bild einer freien und unabhängigen politischen Willensbildung in Einklang gebracht werden kann.
Die Beklagte hat im Jahr 2006 insgesamt 830.000 Euro für die Förderung der Jugendarbeit der Jugendorganisationen der politischen Parteien aufgewendet. Das ist kein lediglich geringfügiger Betrag. Es kommt hinzu, dass seit Jahrzehnten Fördermittel in jedem Haushaltsjahr erneut bereitgestellt wurden und dies auch künftig beabsichtigt ist. Deren Umfang ist in den vergangenen Jahren zudem offenbar ständig gestiegen. Nach Verlautbarungen in der Presse beläuft sich die Gesamtsumme mittlerweile auf rund 1,2 Millionen Euro jährlich (Spiegel online vom 7. März 2012, „Schröder gegen Parteinachwuchs Geld für Linke? Nicht mit mir!“ von Lenz Jacobsen). Diese Beträge sind schon für sich genommen nicht unbedeutend. Sie dürften darüber hinaus aber auch in Relation zum Gesamtvolumen der den Jugendverbänden zur Verfügung stehenden Mittel von erheblicher Bedeutung sein.
Nach Presseberichten machen die Ministeriumszahlungen bis zu 40 Prozent des Etats der Jugendorganisationen aus (Spiegel online, a.a.O.). Nach Angaben aus dem Jahr 1983 finanzierte sich seinerzeit der Bundesverband der Jungen Union zu 46 Prozent aus dem Bundesjugendplan (vgl. die Angaben bei Westerwelle, a.a.O., S. 116, Fußnote 7). Das erscheint mit Blick auf die Frage des Umfangs staatlicher Finanzierung auch deshalb plausibel, weil das Volumen der den Jugendverbänden zugewendeten Mittel sich nicht in der hier in Rede stehenden Förderung durch das BMFSFJ erschöpft, sondern durch weitere Mittel ergänzt wird. Ausweislich des Rechenschaftsberichts der im Bundestag vertretenen Parteien für das Jahr 2006 erhielt die Junge Union als Jugendorganisation der CDU in jenem Jahr insgesamt 1.586.006,71 Euro an zweckgebundenen öffentlichen Zuschüssen (BT-Drucks. 16/8400, S. 27). Den Jungsozialisten in der SPD wurden im selben Zeitraum 1.604.804,02 Euro zweckgebundene öffentliche Zuschüsse zugewendet (a.a.O., S. 81), die Grüne Jugend erhielt 377.024,98 Euro (a.a.O., S. 126), die Junge Union Bayern 177.120,19 Euro (a.a.O., S. 155) und der Junge Liberale e.V. 409.082,18 Euro (a.a.O., S. 184). Soweit die Fördermittel über die hier erörterten Zuwendungen durch das BMFSFJ hinausgehen, ist deren Herkunft im Einzelnen unklar. Fest steht allerdings, dass es sich um staatliche Zuwendungen handelt. Das spricht deutlich für die generelle Abhängigkeit der Verbände von staatlichen Zuschüssen, zu denen auch die hier fraglichen Zuwendungen nach dem KJP zählen.
Vor dem dargelegten Hintergrund erscheint eine gesetzliche Grundlage für die Förderung der Jugendverbände der politischen Parteien durch das BMFSFJ unerlässlich. Auch um feststellen zu können, ob und inwieweit der Staat mit der hier fraglichen Subventionierung den Prozess politischer Willensbildung beeinflusst, bedarf es im Interesse eines dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes inhärenten öffentlichen und transparenten Meinungsbildungsprozesses einer hinreichend effektiven Kontrolle. Diese kann allein durch die einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren eigene Transparenz gewährleistet werden. Während die den Mutterparteien zufließenden staatlichen Mittel durch das Parteiengesetz detailliert geregelt sind und damit jedermann zugänglich ist, welche Partei welche staatlichen Mittel erhält, fehlen solche Regelungen für deren Jugendverbände. Das tatsächliche Verfahren der Vergabe staatlicher Zuwendungen in diesem Bereich ist vielmehr dem Blick und der Kontrolle durch die Öffentlichkeit weitgehend entzogen.
b. Die mit der Subventionierung der politischen Jugendverbände verknüpfte Einflussnahme des Staates auf den politischen Willensbildungsprozess berührt zudem das staatliche Neutralitätsgebot. Auch diesem Gebot liegt namentlich das Demokratieprinzip zu Grunde (BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125, 155 f., Rn. 86, 88 bei juris). Dem Staat ist es außerhalb der engen verfassungsrechtlich zulässigen Grenzen verwehrt, politische Meinungsäußerungen und sonstige (friedliche) politische Aktivitäten direkt oder indirekt zu honorieren oder zu sanktionieren. Dieses Neutralitätsgebot findet seinen Ausdruck u.a. im allgemein anerkannten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (BVerfG, a.a.O., Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Auflage 2007, Art. 21, Rn. 16 a.E. m.w.N.), dessen Beeinträchtigung besondere zwingende Gründe erfordert (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 -, BVerfGE 111, 54, 105, Rn. 212 bei juris m.w.N.). Er ist zugleich eine spezielle Ausprägung des Gleichheitssatzes (vgl. Pieroth, a.a.O., Rn. 17) und dient der Sicherung eines fairen und von staatlicher Einflussnahme grundsätzlich unbeeinflussten Wettbewerbs der politischen Willensbildung. Der Staat darf die insoweit vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen (BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264, 297, Rn. 116 bei juris).
aa. Das Gebot staatlicher Neutralität und die aufgezeigte Bedeutung der Jugendverbände der politischen Parteien für die politische Willensbildung gebieten es, diese als vom Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien erfasst anzusehen. Die Gefahr einer unzulässigen Verzerrung des politischen Wettbewerbs besteht nicht erst, wenn der Staat ihn auf der Ebene der Mutterparteien beeinflusst, sondern in ebensolchem Maße auch dann, wenn er auf deren Jugendverbände einwirkt. In diesem politischen Wettbewerb sind Subventionen für einen oder mehrere Teilnehmer immer gleichheits- und freiheitsrelevant (Morlok, NWVBl. 1990, S. 230; Redmann, a.a.O., S. 139 a.E.). Wenn der Jugendorganisation einer politischen Partei Fördermittel in nicht unwesentlichem Umfang vorenthalten werden, die die Jugendorganisationen anderer politischer Parteien erhalten, beeinflusst der Staat diesen Wettbewerb in erheblichem Maße. Das wird besonders deutlich, wenn die Regierung - wie im vorliegenden Fall - den Boden der Neutralität verlässt und die politischen Äußerungen und Zielsetzungen eines Jugendverbandes einer (verfassungsrechtlichen) Bewertung unterzieht. Eine Regierung, die über die finanzielle Förderung einerseits von ihr politisch nahestehenden Organisationen sowie andererseits von mit ihr in Konkurrenz stehenden politischen Organisationen entscheidet, ist mit Blick auf das staatliche Neutralitätsgebot daher gehalten, diesen Grundsatz zu beachten, um die politische Chancengleichheit der einzelnen Verbände zu wahren.
bb. Dass es den Jugendorganisationen der politischen Parteien verwehrt sein mag, sich auf das Parteienprivileg des Artikels 21 GG zu berufen (vgl. dazu auch unten, d. aa.), steht dieser Annahme nicht entgegen. Dafür spricht bereits, dass das damit in Zusammenhang stehende Neutralitätsgebot des Staates nicht nur hinsichtlich politischer Parteien, sondern allgemein gilt. Unbeschadet dessen leitet sich das Recht der Parteien auf Chancengleichheit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht notwendigerweise aus Artikel 21 GG ab, sondern aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt. Es hängt eng mit dem Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das in Artikel 20 Abs. 2 GG verankerte Demokratieprinzip erfahren (BVerfG, a.a.O.). Der verfassungsrechtliche Standort des Grundsatzes der Chancengleichheit und des sich aus ihm ergebenden Rechts der Parteien auf Beachtung durch die öffentliche Gewalt ist nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts zwar vorzugsweise Artikel 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem demokratischen Prinzip. Das dürfte jedoch vor allem prozessuale Gründe haben, weil Artikel 21 GG kein Grundrecht im Sinne des Artikels 93 Abs. 1 Nr. 4a GG ist (Pieroth, a.a.O.). In der Sache wird die Chancengleichheit auch vom Bundesverfassungsgericht als spezieller Gleichheitssatz behandelt, denn es fordert zur Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen besondere zwingende Gründe (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund steht außer Frage, dass der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien auch dann existierte, wenn Artikel 21 GG ersatzlos aufgehoben würde. Dies gilt insbesondere in Fällen, die - wie hier - die Teilhabe an öffentlichen Leistungen betreffen. Sie lassen sich über Artikel 21 GG nicht erfassen, sondern wurzeln in Artikel 3 Abs. 1 und 3 GG (Klein in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 21, Rn. 305; ferner: Morlok in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 2. Auflage, Art. 21, Rn. 76), auf den sich fraglos auch Jugendorganisationen der politischen Parteien ungeachtet der Geltung des Artikels 21 GG berufen können. Treffender wäre es daher ohnehin, insoweit von einem Grundsatz der politischen Chancengleichheit zu sprechen.
cc. Beansprucht dieser Grundsatz der politischen Chancengleichheit Geltung, gebietet er es, dass eine Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen angemessen berücksichtigt. Nur wenn die staatliche Förderung der pluralen Struktur der gesellschaftlichen und politischen Kräfte Rechnung trägt, wird sie dem verfassungsrechtlichen Gebot gerecht, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 - 2 BvE 5/83 -, BVerfGE 73, 1, 38, Rn. 132 bei juris). Dieser vom Bundesverfassungsgericht zu den sog. parteinahen Stiftungen formulierte Gedanke lässt sich auf die politischen Jugendverbände übertragen. Die Jugendorganisationen der politischen Parteien beteiligen sich in herausgehobener Rolle an der politischen Willensbildung und die Förderung des einen Jugendverbands betrifft mittelbar auch immer den Bereich der anderen Jugendverbände. Nur eine Regelung durch förmliches Gesetz, die festlegt, nach welchen Kriterien staatliche Mittel vergeben werden und wie die verschiedenen, oft gegenläufigen Interessen der einzelnen Jugendorganisationen in Ausgleich gebracht werden sollen, kann die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb gewährleisten und sicherstellen, dass allen ins Gewicht fallenden, dauerhaften gesellschaftlichen Grundströmungen nach gleichen Kriterien öffentliche Mittel zufließen und politische Jugendorganisationen von machtpolitisch besetzter, die freie Meinungsbildung behindernder Einflussnahme frei bleiben (vgl. Meertens/Wolf, Gesellschaftlicher Auftrag und staatliche Finanzierung politischer Stiftungen, ZRP 1996, S. 440, 445).
c. Gleichermaßen im Demokratieprinzip fußt die für die Frage der Wesentlichkeit einer Rechtsmaterie bedeutsame Freiheits- und Gleichheitssphäre des Bürgers, die zudem in den Grundsätzen einer freien und gleichen Wahl nach Artikel 38 Abs. 1 Satz 1 GG sowie den sonstigen allgemeinen und speziellen Gleichheits- und Freiheitsrechten, namentlich den sog. Kommunikationsgrundrechten des Grundgesetzes zum Ausdruck kommt. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit festgestellt, dass die politische Freiheit und Gleichheit Grundbedingungen der Demokratie und dementsprechend auch die Kerngehalte der Kommunikationsgrundrechte (die Meinungsäußerungsfreiheit in Artikel 5, die Versammlungsfreiheit in Artikel 8 und die Vereinigungsfreiheit in Artikel 9 GG) vom Demokratieprinzip umfasst seien (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315, 344 ff., Rn. 63 ff. bei juris).
Die Betroffenheit dieser Freiheits- und Gleichheitssphäre durch die Subventionierung der Tätigkeit der Jugendorganisationen der politischen Parteien offenbart sich vorliegend in zweierlei Hinsicht. Zum einen tangiert sie die Tätigkeit der Jugendorganisationen selbst, deren chancengleicher Wettbewerb untereinander aus den dargelegten Gründen durch staatliche Subventionierung gefährdet werden kann. Zum anderen wirkt sie darüber hinaus aber auch indirekt auf die Freiheits- und Gleichheitssphäre jedes Staatsbürgers ein, indem sie - je nach Umfang der Subventionierung - dessen Möglichkeiten, sich an der politischen Willensbildung aktiv oder passiv zu beteiligen, beeinflusst. Eine Jugendorganisation vermag durch ein entsprechend breiteres Angebot an Veranstaltungen, sonstigen Aktivitäten und Werbemaßnahmen einen umso größeren Teil der (jungen) Bevölkerung anzusprechen, zu informieren und Interesse an der Mitarbeit zu wecken, je besser sie finanziell ausgestattet ist. Umgekehrt wird eine Bürgerin oder ein Bürger, die oder der sich politisch betätigen oder auch nur informieren möchte, umso eher auf einen Jugendverband aufmerksam, je mehr dieser für seine Tätigkeit, seine Veranstaltungen und Projekte werben und entsprechenden Zugang ermöglichen kann. Aus Sicht des (jungen) Bürgers verändert sich das Bild der politischen Landschaft und der politischen (Mit-) Wirkungsmöglichkeiten, wenn der Staat durch entsprechende Subventionen hierauf Einfluss nimmt. Die Bedeutung dieses Aspekts wird durch das Vorgehen der Beklagten im vorliegenden Fall besonders deutlich, in dem die Bundesregierung Fördermittel gänzlich versagt, weil sie der Auffassung ist, ein Jugendverband verfolge verfassungsfeindliche Ziele. Auch dies legt das Erfordernis einer Regelung durch förmliches Gesetz nahe.
d. Das Erfordernis, die staatliche Finanzierung der Jugendorganisationen durch Gesetz zu regeln, lässt sich außerdem mit den insoweit bestehenden Berührungspunkten zur staatlichen Parteienfinanzierung begründen. Was letztere anbelangt, hat das Bundesverfassungsgericht eine Regelung durch Gesetz als selbstverständlich angesehen (BVerfG, Urteil vom 9. April 1992, a.a.O.; vgl. auch Ockermann, ZRP 1992, S. 323). Es ist nicht ersichtlich, weshalb das in Bezug auf deren Jugendorganisationen anders sein sollte.
aa. Zwar gilt nach der Rechtsprechung Artikel 21 GG für die Jugendorganisationen der politischen Parteien jedenfalls dann nicht, wenn es sich um Nebenorganisationen der jeweiligen Mutterpartei handelt. Sie genießen nach der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 17. August 1956 - 1 BvB 2/51 -, BVerfGE 5, 85, 392, Rn. 143 bei juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 21. Oktober 1986 - 1 C 44/84 -, BVerwGE 75, 86, 97, Rn. 24 bei juris) nicht das Parteienprivileg des Artikels 21 Abs. 2 GG, sondern unterliegen dem Vereinsrecht, soweit sie rechtlich verselbstständigt sind, d.h. über einen eigenen Mitgliederbestand verfügen und selbstständig handeln. Überträgt man dies auf die Jugendverbände der politischen Parteien, ergibt sich ein differenziertes Bild.
Als Nebenorganisationen ihrer Mutterparteien dürften danach die Junge Union Deutschlands, also die Junge Union als Jugendverband der CDU, die eine selbstständige Vereinigung im Sinne der § 38 Nr. 1, § 39 des CDU-Statuts ist, sowie der Junge Liberale e.V. und auch der Kläger, der ebenfalls eingetragener Verein und damit rechtlich selbstständig ist, zu qualifizieren sein (vgl. den Überblick hierzu von Rixen in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und europäisches Parteienrecht, 2009, § 24, Rn. 128 ff.). Auch deren Finanzierung beeinflusst die Finanzlage der jeweiligen Mutterpartei jedenfalls indirekt, denn die Zuwendungen entlasten sie, weil sie anderenfalls gezwungen wäre, in stärkerem Umfang eigene Mittel für ihre Jugendorganisation und deren politische Arbeit aufzuwenden (Redmann, a.a.O., S. 139 f.; Westerwelle, a.a.O., S. 122).
Als (unselbstständige) Sonderorganisationen dürften demgegenüber die Jungsozialisten in der SPD und die Junge Union Bayern anzusehen sein. Beide sind lediglich unselbstständige Arbeitsgemeinschaften innerhalb der jeweiligen Mutterpartei (Rixen, a.a.O, Rn. 128 und Rn. 134). Die Zuwendungen an diese beiden Jugendverbände stellen sich daher als Zuwendungen an Teile der jeweiligen Mutterpartei und damit an diese selbst dar, mit der Folge, dass Artikel 21 GG und vor allem auch die in Absatz 1 Satz 4 der Norm vorgesehene Rechenschaftspflicht gelten dürften (zu dieser Problematik: Lenski, Parteiengesetz, 2011, § 24, Rn. 124; Westerwelle, a.a.O., S. 121 f. und S. 143 ff.).
Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob und inwiefern eine solche indirekte bzw. direkte Förderung der Mutterparteien in verfassungsrechtlich zulässiger Weise durch Zuwendungen der hier streitigen Art überhaupt erfolgen darf oder ob hierin eine verkappte Parteienfinanzierung unter Umgehung der hierzu im Parteiengesetz enthaltenen Vorschriften zu sehen ist. Denn die aufgeworfene Frage verdeutlicht jedenfalls, dass es sich hierbei um einen „wesentlichen“ Aspekt handelt, dessen Behandlung ein Parlamentsgesetz erfordert.
bb. Im Übrigen geht auch der Gesetzgeber selbst davon aus, dass die Gewährung von Zuwendungen an die Jugendorganisationen politischer Parteien die Frage der Parteienfinanzierung berührt. Das ergibt sich aus § 24 Abs. 12 des Parteiengesetzes - PartG -. § 24 PartG regelt die Anforderungen, die an die von den Parteien jährlich vorzulegenden Rechenschaftsberichte zu stellen sind. Für die staatlich zulässige Finanzierung der Parteien sieht § 18 Abs. 2 PartG eine auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückgehende (vgl. Urteil vom 19. April 1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264 ff.), verfassungsrechtlich gebotene absolute Obergrenze vor, die die Höhe der den Parteien zufließenden staatlichen Mittel auf einen höchstzulässigen Gesamtbetrag begrenzt. Nach § 24 Abs. 12 PartG bleiben öffentliche Zuschüsse, die den politischen Jugendorganisationen zweckgebunden zugewendet werden, bei der Ermittlung dieser absoluten Obergrenze unberücksichtigt (Satz 1). Sie sind im Rechenschaftsbericht der jeweiligen Partei nachrichtlich auszuweisen und bleiben bei der Einnahme- und Ausgaberechnung der Partei unberücksichtigt (Satz 2). Der Gesetzgeber selbst hat damit die öffentlichen Zuwendungen an die Jugendorganisationen der Parteien in die Parteienfinanzierung mit einbezogen, lässt sie jedoch bei den Rechenschaftsberichten, mit Ausnahme der Verpflichtung, sie nachrichtlich auszuweisen, außer Acht. Inwieweit dies verfassungsrechtlich zulässig ist und ob nicht zumindest dann, wenn ein Jugendverband organisatorisch von der Mutterpartei nicht getrennt, sondern wie bei den Jungsozialisten in der SPD und bei der Jungen Union Bayern Teil derselben ist, Bedenken an dieser Regelung im Hinblick auf Artikel 21 Abs. 1 Satz 4 GG bestehen, bedarf hier keiner Entscheidung (vgl. dazu: Lenski, a.a.O.; Jochum in: Ipsen, Parteiengesetz, 2008, § 24, Rn. 98; Rixen, a.a.O., Rn. 135; Westerwelle, a.a.O.). Auch dies spricht jedenfalls dafür, für die Gewährung staatlicher Zuwendungen an die politischen Jugendverbände ein Parlamentsgesetz zu verlangen.
e. Die Notwendigkeit eines Parlamentsgesetzes für die Subventionierung der politischen Jugendverbände und die damit verknüpfte Einflussnahme auf die politische Willensbildung ist schließlich damit zu begründen, dass sie die Grundrechte der freien Meinungsäußerung nach Artikel 5 Abs. 1 GG sowie der Vereinigungsfreiheit nach Artikel 9 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG berührt.
aa. Hinsichtlich der Meinungsäußerungsfreiheit ist anerkannt, dass sie etwa durch Gerichtsentscheidungen betroffen ist, wenn diese geeignet sind, in künftigen Fällen die Bereitschaft zu mindern, von dem Grundrecht Gebrauch zu machen (BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 514/90 -, BVerfGE 86, 1, 10, Rn. 35 bei juris m.w.N.). Dieser Gedanke lässt sich mit Blick auf die Beteiligung der Jugendverbände der Parteien an der politischen Willensbildung auf die hier in Rede stehende Problematik übertragen. Versagt der Staat wie hier einer Organisation die Gewährung von Subventionen wegen verfassungsfeindlicher Bestrebungen, stigmatisiert er diese Organisation. Er bewertet damit deren politische Ansichten und deren politisches Wirken. Das birgt die Gefahr, dass potenzielle Anhänger davon abgehalten werden, sich ihr anzuschließen oder ähnliche politische Auffassungen zu bekunden. Nach der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bedarf es insoweit einer besonders gründlichen Prüfung des Grundrechts auf freie Meinungsäußerung. Das verdeutlicht die Grundrechtsrelevanz des Vorgehens der Beklagten und legt das Erfordernis einer Regelung durch förmliches Gesetz nahe.
bb. Die Vereinigungsfreiheit des Artikels 9 Abs. 1 GG (vgl. insoweit die Ausführungen unter d. aa.) gewährleistet nicht nur die Bildung von Vereinigungen, sondern schützt auch deren Tätigkeit. In diese Tätigkeit greift der Staat mittelbar ein, wenn er miteinander im politischen Wettbewerb stehende Organisationen finanziell unterschiedlich subventioniert. Handelt es sich hierbei wie vorliegend um Mittel von bedeutsamem Umfang, beschränkt das die Wirkungsmöglichkeiten der Organisation im Vergleich zu ihren Konkurrenten erheblich. Derart weit reichende Einschränkungen bedürfen der parlamentarischen Legitimation in Form eines förmlichen Gesetzes.
3. Die nach alledem für die hier streitige Mittelvergabe erforderliche gesetzliche Grundlage kann nicht im Bundeshaushaltsplan in Verbindung mit dem Haushaltsgesetz für das Jahr 2006 oder in § 24 Abs. 12 PartG gesehen werden. Diese stellen keine ausreichende(n) Rechtsgrundlage(n) zur Regelung der staatlichen Finanzierung der Jugendverbände der politischen Parteien dar.
a. Im für das BMFSFJ geltenden Einzelplan 17 sind in Kapitel 1702 (Allgemeine Bewilligungen), in der Titelgruppe 01 (Maßnahmen der Jugendpolitik) unter dem Titel 684 11-261 in Ziffer 11.1.1 Mittel für „Allgemeine politische Bildung“ und in Ziffer 11.16.2 Mittel für „Sonstige Fördermaßnahmen“ an „Sonstige Träger“ vorgesehen. Weiter heißt es dort, dass die Ausgaben gemäß den Richtlinien für den Kinder- und Jugendplan des Bundes vom 19. Dezember 2000 geleistet würden. Zwar ist wie bereits dargelegt in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine an Gesetz und Recht gebundene Verwaltung für geldliche Zuwendungen an Private nicht unter allen Umständen der gesetzlichen Grundlage bedürfe. Neben dem förmlichen Gesetz komme auch jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der zur Subvention erforderlichen Mittel als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns in Betracht (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 21/90 -, BVerwGE 90, 112 ff., Rn. 40 bei juris, unter Hinweis auf sein Urteil vom 17. März 1977 - 7 C 59.75 -, NJW 1977, S. 1838). Das Bundesverwaltungsgericht hat an derselben Stelle aber ebenfalls ausgeführt, dass diese Rechtsprechung - wie sich schon aus der beigefügten Einschränkung („nicht unter allen Umständen“) ergebe - nur auf den Normalfall der Subventionierung beziehe, nämlich auf solche Geldleistungen an Private, die keine besonderen Grundrechtsprobleme aufwürfen. Um einen Normalfall im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Förderung der Jugendverbände der politischen Parteien durch das BMFSFJ - wie die Ausführungen unter 2. zeigen - jedoch nicht.
Ansätze im gesetzlich festgelegten Haushaltsplan scheiden als Ermächtigungsgrundlage schon deshalb aus, weil sie mit dem auf das Verhältnis von Parlament und Regierung begrenzten Regelungsgehalt (vgl. Artikel 110 Abs. 1 und 4 GG) des Haushaltsplans und seinem Charakter als Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigung unvereinbar sind. Dem entspricht, dass die Haushaltsansätze, soweit sie Subventionen betreffen, neben dem Gesamtbetrag der bereitgestellten Mittel regelmäßig nur den Förderungszweck angeben, ohne die Tatbestände näher zu regeln, an die die Subvention geknüpft wird (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992, a.a.O.). So ist es auch im vorliegenden Fall, wenn in dem dargelegten Haushaltstitel nicht einmal die Jugendverbände der politischen Parteien genannt sind. Auch der dort enthaltene Hinweis auf die „Richtlinien für den Kinder- und Jugendplan des Bundes“, nach denen die Ausgaben geleistet würden, rechtfertigt keine andere Entscheidung.
Der von der Exekutive erlassene Kinder- und Jugendplan unterliegt jederzeitiger Änderung durch die hierfür zuständigen Gremien der Exekutive und damit keinerlei parlamentarischer Kontrolle. Unbeschadet dessen ist er seinem Hauptzweck entsprechend auf die Mittelvergabe an Träger der Jugendhilfe, zu denen die Jugendverbände der politischen Parteien nicht zählen, zugeschnitten, während die Jugendorganisationen der politischen Parteien nur am Rande erwähnt werden. In Ziffer II.12.(4) heißt es, dass die Regelungen über die Jugendverbandsarbeit in Ziffer II.12.(1) und (2) für die Jugendorganisationen der im Bundestag vertretenen Parteien entsprechend gelten würden. Keinerlei Regelungen enthält er dagegen über die Frage, wie viele der im Haushaltsplan insgesamt zur Verfügung gestellten Mittel an die politischen Jugendverbände ausgereicht werden und nach welchen Kriterien diese vergeben werden sollen.
b. § 24 Abs. 12 PartG stellt ebenfalls keine ausreichende Rechtsgrundlage dar. Die Norm setzt zwar voraus, dass den Jugendorganisationen der Parteien zweckgebundene öffentliche Zuschüsse zugewendet werden, regelt aber weder deren Höhe noch deren Verteilung noch die Voraussetzungen oder Zweckbindungen, unter denen sie vergeben werden. Der Regelungsgehalt des § 24 Abs. 12 PartG erschöpft sich darin zu bestimmen, inwieweit zweckgebundene öffentliche Zuwendungen der fraglichen Art in den Rechenschaftsberichten der Mutterparteien zu berücksichtigen sind.
4. Wegen der fehlenden Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Mittelvergabe bedarf keiner Erörterung, ob dem mit der Klage verfolgten Anspruch außerdem entgegensteht, dass das Haushaltsjahr, für das die bereitgestellten Mittel vergeben wurden, bereits abgelaufen ist und die insoweit zur Verfügung gestellten Mittel erschöpft sind. Ebenso wenig muss entschieden werden, ob die Beklagte zu Recht angenommen hat, dass der Kläger die Förderungsvoraussetzungen nach dem KJP nicht erfüllt und das Verwaltungsgericht dies zu Recht beanstandet hat.
II. Dem von dem Kläger hilfsweise gestellten Antrag festzustellen, dass es rechtswidrig war, ihm aus den im Haushaltsjahr 2006 für die Förderung von Jugendverbänden politischer Parteien zur Verfügung gestellten Mitteln keine Zuwendungen zu bewilligen, konnte aus den unter I. dargelegten Gründen ebenfalls nicht entsprochen werden.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Der Senat hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die vorliegend im Vordergrund stehende Frage des Erfordernisses einer gesetzlichen Regelung für die den Jugendorganisationen der politischen Parteien gewährten Zuwendungen grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 83 SGB VIII
§ 24 PartG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 18 Abs. 2 PartG
§ 24 Abs. 12 PartG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 24 Abs. 12 des Parteiengesetzes
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 20 Abs. 3 GG
Artikel 20 Abs. 2 GG
Artikel 21 GG
Artikel 21 Abs. 1 GG
Artikel 3 Abs. 1 und 3 GG
Artikel 38 Abs. 1 Satz 1 GG
Artikel 9 GG
Artikel 21 Abs. 1 Satz 4 GG
Artikel 5 Abs. 1 GG
Artikel 9 Abs. 1 GG
Artikel 110 Abs. 1 und 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 49, 89, 126
BVerfGE 85, 386, 403
BVerfGE 83, 130, 152
BVerfGE 47, 46, 79
BVerwGE 90, 112
BVerfGE 20, 56, 99
BVerfGE 85, 264, 287
BVerfGE 44, 125, 155
BVerfGE 111, 54, 105
BVerfGE 85, 264, 297
BVerfGE 73, 1, 38
BVerfGE 69, 315, 344
BVerfGE 5, 85, 392
BVerwGE 75, 86, 97
BVerfGE 85, 264
BVerfGE 86, 1, 10
7 C 59.75
2 BvL 8/77
1 BvR 1430/88
1 BvR 402/87
1 BvL 1/75
1 BvR 147/75
7 C 21/90
II B 86.74
2 BvF 1/65
2 BvE 2/89
2 BvE 1/76
2 BvR 383/03
2 BvE 5/83
1 BvB 2/51
1 C 44/84
1 BvR 514/90