Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-15, Aktenzeichen 2 K 2607/11
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2012:1115.2K2607.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "PrO Sportplatz".
Gegenstand des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens ist ein an der Q.---------straße gelegenes Grundstück im Innenstadtbereich von Q1. P. , das sich im Eigentum der Beklagten befindet. Das Grundstück Gemarkung Q1. P. , Flur 3, Flurstück 829 ist insgesamt 19.401 m² groß. Der westlich der dortigen Grundschule gelegene Grundstücksteil von ca. 9.218 m² wird derzeit als Sportplatz genutzt. Für das fragliche Grundstück existiert kein Bebauungsplan. Im Jahre 2007 plante ein heimischer Projektentwickler zur Revitalisierung der Innenstadt im Bereich der westlichen Innenstadt unter Inanspruchnahme eines Teils des Sportplatzgeländes an der Grundschule die Errichtung eines Geschäftszentrums für Lebensmittel und Einzelhandel und im Bereich der südöstlichen T.------straße einen Umbau oder Neubau eines Geschäftshauses für kleinteiligen Einzelhandel. In seiner Sitzung vom 15.03.2011 fasste der Bau-, Planungs- und Umweltausschuss der Beklagten den Beschluss, den Bebauungsplan Nr. 20 PO "Westliche Innenstadt" im Stadtteil Q1. P. i.S.d. § 30 Baugesetzbuch - BauGB - aufzustellen. Die Aufstellung wurde mit sieben Stimmen zu sechs Gegenstimmen beschlossen. Mit dieser Bauleitplanung sollte u.a. eine Teilfläche von ca. 6.295 m² des Sportplatzes an der Q.---------straße zu Zwecken des Einzelhandels umgenutzt werden. Der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 20 PO "Westliche Innenstadt" wurde am 07.04.2011 amtlich bekannt gemacht. Am 28.06.2011 stellten die Fraktionen SPD, FWG, Bündnis 90/Die Grünen und die UEB im Rat der Stadt Q1. P. für die nächste Ratssitzung am 06.07.2011 den Antrag, dass der Rat der Beklagten zur Urteilsfindung bezüglich des geplanten Verkaufs des Sportplatzgrundstücks an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) einen Ratsbürgerentscheid nach § 26 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW - GO NRW - durchführen möge. Die Fragestellung solle lauten: "Soll das Grundstück des Sportplatzes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) im alleinigen Eigentum und Besitz der Stadt Q1. P. bleiben?". Da der Antrag nicht fristgerecht eingegangen war, wurde der Punkt in der Ratssitzung am 06.07.2011 von der Tagesordnung abgesetzt. Im nichtöffentlichen Teil der Sitzung am 06.07.2011 beschloss der Rat der Beklagten den Durchführungsvertrag Innenstadtentwicklung mit 17 Stimmen zu 15 Gegenstimmen. Ein Beschluss mit dem Wortlaut "Der Rat der Stadt Q1. P. beschließt, dass das Grundstück des Sportplatzes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) im alleinigen Eigentum und Besitz der Stadt Q1. P. bleibt" wurde mit 15 Stimmen zu 17 Gegenstimmen abgelehnt. Über den Antrag auf Durchführung eines Ratsbürgerentscheides vom 28.06.2011 beriet der Rat der Stadt Q1. P. in seiner Sitzung am 18.07.2011. Der Antrag wurde dort zurückgezogen.
Am 25.07.2011 gründete sich mit Unterstützung der Fraktionen SPD, FWG, Bündnis 90/Die Grünen und UEB die Bürgerinitiative "PrO Sportplatz". Im Folgenden initiierten die Kläger ein Bürgerbegehren. Der jeweils oberhalb der Unterschriftenliste abgedruckte Text lautet wie folgt:
"Bürgerbegehren "PrO Sportplatz" gemäß § 26 der Gemeindeordnung NRW gegen den Verkauf des Sportplatzgeländes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße )
Die Unterzeichner beantragen, dass den Bürgerinnen und Bürgern der Stadt Q1. P. folgende Fragestellung zum Bürgerentscheid gestellt wird:
"Soll das Grundstück des Sportplatzes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) im alleinigen Eigentum und Besitz der Stadt Q1. P. bleiben?"
Begründung:
Der Rat der Stadt Q1. P. hat in seiner Sitzung am 06. Juli 2011 beschlossen, das Grundstück des Sportplatzes an der Grundschule Q1. P. nicht im Eigentum der Stadt zu belassen. Dies bedeutet, dass das Grundstück verkauft und in Privatbesitz überführt wird.
Die Einnahmen aus dem Grundstücksverkauf werden zum größten Teil in den Bau eines neuen Sportplatzes an anderer Stelle investiert. Dies heißt, dass die Stadt dann wieder in Besitz eines zweiten, benötigten Sportplatzes ist, jedoch ein hochwertiges Grundstück in zentral gelegener Lage verloren hat.
Rechnet man das bei der Stadt verbleibende Geld auf die veräußerte Grundfläche um, ist dies ein Werteverzehr städtischen Vermögens. Auch mögliche Wertsteigerungen des Sportplatzgeländes bleiben zum jetzigen Zeitpunkt unberücksichtigt.
Über diesen Verkauf von städtischem Tafelsilber sollten die Bürger der Stadt Q1. P. selbst entscheiden!
Kostendeckungsvorschlag:
Den durch den unterbleibenden Verkauf des Sportplatzgrundstückes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) entgangenen Einnahmen (540.000,- EUR) stehen eingesparte Kosten für den Neubau eines Sportplatzes (450.000,- EUR) gegenüber. Verbleibende Differenzen (90.000) sollen durch den Verkauf der stadteigenen Immobilie T1.----weg 2, 32361 Q1. P. (120.000,- EUR) abgedeckt werden. ... "
Im August 2011 überreichten die Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens dem Bürgermeister der Stadt Q1. P. Listen mit insgesamt 2.806 Unterschriften, von denen nach Prüfung der Beklagten 2.685 Unterschriften gültig sind.
In seiner Sitzung vom 21.09.2011 beschloss der Rat der Stadt Q1. P. bei 17 Ja-Stimmen und 16 Nein-Stimmen:
"Der Rat der Stadt Q1. P. stellt fest, dass das Bürgerbegehren zum Eigentum und Besitz des Sportplatzes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) unzulässig ist."
Der Beschluss des Rates der Stadt Q1. P. wurde den Klägern mit Bescheid vom 13.10.2011 bekannt gegeben. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Bürgerbegehren verstoße gegen den Ausschlusstatbestand nach § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW, wonach ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen unzulässig sei. Zwar sei die Frage des beantragten Bürgerbegehrens hierauf nicht unmittelbar gerichtet. Jedoch ziele das vorliegende Bürgerbegehren offensichtlich auf eine Bauleitplanung ab und kleide sich nur in das formelle Gewand einer anderen Frage. In Wahrheit solle darüber entschieden werden, dass das fragliche Grundstück weiterhin als Sportplatz genutzt werde, von Bebauung freizuhalten sei und keiner anderen baulichen Nutzung zugeführt werden dürfe. Hierbei handele es sich um eine typische bauleitplanerische Entscheidung, die durch Festsetzungen in einem Bebauungsplan zu treffen seien. Das Sportplatzgrundstück liege im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 20 PO "Westliche Innenstadt", dessen Aufstellungsbeschluss am 15.03.2011 gefasst worden sei. Der Aufstellungsbeschluss sei am 07.04.2011 öffentlich bekannt gemacht worden. Bei dem Bebauungsplan handele es sich um einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan nach § 12 BauGB. Es gehe somit anders als bei einer Angebotsplanung nach § 10 BauGB um die planerische Absicherung und Umsetzung ganz konkreter Vorhaben innerhalb einer bestimmten Zeit. Weiterhin sei das Bürgerbegehren nur unzureichend begründet, vgl. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Der Wortlaut des Bürgerbegehrens, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag seien in mehrfacher Hinsicht unpräzise, weil jeweils pauschal vom Sportplatzgrundstück an der Grundschule die Rede sei. Ein Ratsbeschluss zur Veräußerung des Sportplatzgeländes sei bislang nicht erfolgt. Ebenso lasse das Bürgerbegehren völlig unerwähnt, dass ein Teil der Sportplatzfläche als Multifunktionsfläche für Sport und allgemeine Bewegung erhalten bleiben solle. Die zur Entscheidung zu bringende Frage, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag seien inkongruent. Letztlich sei der Kostendeckungsvorschlag gem. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW unzureichend. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens lasse sich nur in dem Sinn deuten, dass der gesamte Sportplatz im Eigentum und Besitz der Stadt bleiben solle. Im Kostendeckungsvorschlag sei dann konsequenter Weise auf einen Verkaufserlös für die gesamte Fläche des Sportplatzes abzustellen und nicht - wie hier erfolgt - auf nur einen Anteil von 2/3. Der Kostendeckungsvorschlag lasse völlig außer Betracht, dass durch die Fragestellung sämtliche im Durchführungsvertrag umschriebene Bausteine unmöglich gemacht würden. Dies betreffe den Bau eines neuen Kindergartens und Jugendzentrums, Bau eines Fachmarktzentrums mit Umnutzung des Jugendzentrums zur Eisdiele und Café, Außenanlagen mit Teil öffentlichen Flächen für mehr Aufenthaltsqualität und einen neuen Sportplatz an der Hauptschule. Der Kostendeckungsvorschlag müsse daher alle Nachteile ausgleichen und gegenfinanzieren, die der Stadt Q1. P. durch den Einsatz des Sportplatzgeländes als Sperrgrundstück entstünden. Es sei auch nicht berücksichtigt worden, dass der fragliche Sportplatz aufgrund seines Alters und allgemeinen Zustandes sanierungsbedürftig sei. Um den Platz längerfristig als Sportplatz nutzen zu können, seien in den nächsten Jahren Sanierungsmaßnahmen erforderlich.
Die Kläger haben am 11.11.2011 Klage erhoben. Zur Begründung beziehen sie sich auf ein im Verwaltungsverfahren eingeholtes Rechtsgutachten vom 21.09.2011: Nach der Rechtsprechung des OVG NRW sei ein zu verhindernder Grundstücksverkauf zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens und unterfalle bereits sprachlich und sachlich nicht dem Anwendungsbereich des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW. Die Überplanung des Grundstücks sei jederzeit und auch zukünftig uneingeschränkt möglich. Lediglich die Realisierung einer Eigentums- oder Besitzübertragung sei nach dem Bürgerbegehren auszuschließen. Das Bürgerbegehren ziele allein darauf ab, das von der Stadt als "Sperr- bzw. Schlüsselgrundstück" bezeichnete Grundstück in ihrem Eigentum zu belassen. Sei die Stadt selbst gewillt, das Grundstück zu überplanen und in eigener Regie als Grundstückseigentümer zu bebauen, könne und wolle das Bürgerbegehren dem nicht entgegen stehen. Eine Abweichung zwischen Frage, Begründung und Kostendeckungsvorschlag könne nicht festgestellt werden. Ob die Stadt selbst einen Teil des Grundstücks als Multifunktionsfläche langfristig erhalten möchte, sei für das Bürgerbegehren, das allein auf Eigentum und Besitz abziele, ersichtlich ohne Belang. Der Sachverhalt sei daher zutreffend. Er skizziere auch schlaglichtartig die Motive des Rates, indem die Grundstücksangelegenheit in den Kontext des Umgestaltungsprozesses eingegliedert worden sei, der den Bürgerinnen und Bürgern auch bereits aus den Medien bekannt sei. Letztlich sei auch der Kostendeckungsvorschlag ausreichend. Durch die Neufassung des § 26 GO RNW könne das Bürgerbegehren ohnehin nicht mehr von einem Kostendeckungsvorschlag abhängig gemacht werden.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Bürgermeisters der Stadt Q1. P. vom 13.10.2011 zu verpflichten, das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren "PrO Sportplatz" für zulässig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich zur Begründung auf den angefochtenen Bescheid und führt ergänzend aus: Die Neuregelung des § 26 GO NRW zum Kostendeckungsvorschlag sei mangels einer anders lautenden Übergangsregelung hier nicht anwendbar. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW sei materiell-rechtlich auch im Rahmen der Verpflichtungsklage auf den Zeitpunkt der Unterschriftensammlung abzustellen. Die den Bürgern vorgelegten Unterlagen könnten nicht nachträglich verändert werden. Durch den feststellenden Verwaltungsakt sei die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens zu einem ganz bestimmten Zeitpunkt materiell-rechtlich festgestellt worden; dieser liege vor dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Das Begehren der Kläger, die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu verfolgen, weil die Entscheidung der Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung der Beklagten die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt die Beklagte den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen Innenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der Bürger der Gemeinde. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts geltend.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 05.02.2002 - 15 A 1965/09 - und vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Bescheid des Bürgermeisters der Beklagten vom 13.10.2011 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben als Vertreter des Bürgerbegehrens keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte die Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens "PrO Sportplatz" feststellt, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Das Bürgerbegehren "PrO Sportplatz" ist unzulässig. Es genügt nicht den Anforderungen des § 26 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW - in der bis zum 20.12.2011 gültigen Fassung (GO NRW a.F.). Die durch das Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13.12.2011 (GV.NRW S. 683) erfolgte und am 21.12.2011 in Kraft getretene Änderung des § 26 GO NRW findet hier keine Anwendung. In einer - hier vorliegenden - Verpflichtungssituation ist zwar regelmäßig für die rechtliche Beurteilung der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung maßgeblich.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar 17. Auflage 2011, § 113, Rdnr. 217.
Jedoch kann sich nach dem dem Verwaltungsrecht zugrunde liegenden materiellen Recht ein anderer maßgeblicher Zeitpunkt für die Verpflichtungsklage ergeben.
Vgl. Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Auflage 2010, § 113, Rdnr. 45.
Solche materiell-rechtlichen Besonderheiten des Bürgerbegehrens gebieten es hier, für die Bestimmung der maßgeblichen rechtlichen Anforderungen auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens abzustellen. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen kann für den Kostendeckungsvorschlag nicht ausgeschlossen werden, dass dieser die Bürger in ihrer Entscheidungsfindung dahingehend beeinflusst hat, das Bürgerbegehren zu unterschreiben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.04.2012 - 15 A 3047/11 -.
Angesichts des Umstandes, dass hier die Unterschriften für das Bürgerbegehren im August 2011 gesammelt wurden, muss es sich nicht nur hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlages, sondern insgesamt an den rechtlichen Anforderungen des § 26 GO NRW a.F. messen lassen. Denn nicht nur der konkrete Kostendeckungsvorschlag, sondern auch der mit der Frage zum Gegenstand gemachte Inhalt des Bürgerbegehrens und die Begründung können die Bürger dazu veranlasst haben, das Bürgerbegehren zu unterstützen.
Gemessen an der Vorschrift des § 26 GO NRW a.F. ist das Bürgerbegehren der Kläger unzulässig. Zum einen unterfällt es dem Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW a.F. und zum anderen ist seine Begründung in wesentlichen Punkten unrichtig bzw. unvollständig.
a) Nach § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW a.F. ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Diese Regelung, Bauleitpläne umfassend dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens zu entziehen, ist in der nahe liegenden Überlegung begründet, dass solche mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffende Entscheidungen eine Vielzahl öffentlicher und privater Interessen zu berücksichtigen und abzuwägen haben, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder "Nein" pressen lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, juris und vom 16.05.2007 - 15 A 874/07 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 24.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766.
Denn das in § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch - BauGB - verankerte Gebot, bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt der direktdemokratischen Einflussnahme auf die kommunale Bauleitplanung durch Bürgerentscheid Grenzen. Während die planerische Abwägung nicht in einer einmaligen Entscheidung, sondern in einem dynamischen Prozess mit einer Kette gestufter Präferenzentscheidungen unter Abschichtung der Alternativen erfolgt, zielt der Bürgerentscheid mit seiner geschlossenen nur mit "ja" oder "nein" beantwortbaren Fragestellung auf eine Einzelentscheidung mit beschränkt bindender Wirkung.
Vgl. Bay.VGH, Urteil vom 27.07.2005 - 4 CE 05.1961 -.
Das Bauplanungsrecht hält dabei mit dem Gebot einer frühzeitigen Beteiligung der Bürger (§ 3 Abs. 1 BauGB), der zwingenden öffentlichen Auslegung der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeiten eigener Anregungen aus der Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes Verfahren der Bauleitplanung bereit. Auch ist das Verfahren im Übrigen in formeller und materieller Hinsicht durch das Bauplanungsrecht weitgehend vorgeformt. In diesen Verfahrensablauf fügt sich das - regelmäßig auf wenige Aspekte der Gesamtplanung bezogene - Bürgerbegehren nicht ein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, juris; VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 - 4 K 6904/10 -, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 02.03.2007 - 1 K 4143/06 -, juris; VG Münster, Urteil vom 30.10.2009 - 1 K 806/09 -, juris.
Nach der Rechtsprechung des OVG NRW besteht dabei kein Grund, den Wortlaut des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW in einem weiteren Sinne auszulegen, so dass auch bereits Entscheidungen, die der Verwirklichung einer in Gang gesetzten Bauleitplanung entgegenstünden, von dem Ausschlusstatbestand erfasst wären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, juris und Beschluss vom 17.07.2007 - 15 B 874/07 -, juris.
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW a.F. steht allerdings dann einem Bürgerbegehren entgegen, wenn dieses der Sache nach offensichtlich auf eine Bauleitplanung gerichtet ist und sich nur in das formelle Gewand einer anderen Frage kleidet. Wo jedoch die Grenze verläuft zwischen einem dem Bürgerbegehren zugänglichen Gegenstand jenseits der Bauleitplanung und einer in das Gewand einer anderen Maßnahme gekleideten unzulässigen bauplanerischen Entscheidung ist danach eine Frage des Einzelfalls.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.07.2007 - 15 B 874/07 -, juris; Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, juris; Beschluss vom 11.03.2009 - 15 B 329/09 -, juris.
Hierfür muss durch Auslegung im Einzelfall ermittelt werden, ob das Bürgerbegehren der Sache nach erkennbar gegen die mit der Planaufstellung zum Ausdruck gebrachten Zielvorstellungen der Gemeinde gerichtet ist und den - beabsichtigten - planerischen Festsetzungen objektiv widerspricht.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 - 4 K 6904/10 -, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 02.03.2007 - 1 K 4143/06 -, juris; VG Münster, Urteil vom 30.10.2009 - 1 K 806/09 -, juris; vgl. hierzu auch: Klenke, Bürgerbegehren und Bauleitplanung - Die Reichweite des Ausschlusstatbestandes des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW, NWVBl. 2011, 7 ff; Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, juris; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 21.05.2012 - 10 LA 3/11 -, juris.
Bei dieser Auslegung ist das Bürgerbegehren nicht isoliert (abstrakt) in den Blick zu nehmen, sondern angesichts des Umstandes, dass es sich hierbei um ein kommunalpolitisches Instrument handelt, auch die konkrete kommunalpolitische Situation der Gemeinde zu berücksichtigen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 - 4 K 6904/10 -, juris.
Nach diesen Maßstäben hat das Bürgerbegehren "PrO Sportplatz" ungeachtet seiner auf die Eigentums- und Besitzverhältnisse abzielende Fragestellung eine bauplanerische Entscheidung der Beklagten zum Gegenstand. Der Bau-, Planungs- und Umweltausschuss beschloss in seiner Sitzung vom 15.03.2011 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 20 PO "Westliche Innenstadt" im Stadtteil Q1. P. im Sinne des § 30 BauGB. Der Aufstellungsbeschluss wurde aufgrund eines Antrags der Fraktion SFD vom 04.03.2011 gefasst, um die Rechtswirkungen der Aufhebung des bereits einmal in der Sitzung vom 06.07.2010 gefassten Aufstellungsbeschlusses wieder rückgängig zu machen. Der Aufstellungsbeschluss erfolgte zum Zwecke der Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Erweiterung eines Einzelhandelsbetriebes an der P1. Straße und der damit verbundenen Weiterentwicklung des entsprechenden Standortbereiches nördlich der B 65. Die diesem Konzept zugrundegelegte Planskizze sieht neben der Errichtung eines Fachmarktzentrums, eines neuen Kindergartens und Jugendzentrums sowie eines Drogeriemarktes die Verlagerung eines vorhandenen Lebensmittelmarktes auf das Gelände des städtischen Sportplatzes vor. Hier soll auf einer Teilfläche von ca. 6.000 m² ein neuer Einzelhandelsmarkt errichtet werden. Die Veräußerungsbereitschaft dieses Grundstücksteils bildet dabei die Grundlage und Voraussetzung für die weiteren Verhandlungen zum Abschluss eines Durchführungsvertrages zum Umbau der Innenstadt Q1. P. .
Vgl. Beschlussvorlage VL66/2011 der Beklagten vom 21.06.2011.
Aufgrund dieses Zusammenhangs fasste der Rat der Beklagten am 06.07.2011 den Beschluss, dass das Grundstück des Sportplatzes an der Grundschule Q1. P. (Q.---------straße ) im alleinigen Eigentum und Besitz der Stadt Q1. P. bleibt, mit 15 zu 17 Gegenstimmen nicht. Demgegenüber hat das Bürgerbegehren "PrO Sportplatz" die Beibehaltung des städtischen Eigentums und Besitzes an diesem Schlüsselgrundstück zum Ziel. Es ist damit darauf gerichtet, die Umsetzung des Planungskonzepts der Beklagten zu verhindern, weil dieses durch einen privaten Investors realisiert werden soll, dessen Beteiligung den Eigentumserwerb an dieser Fläche bedingt. Mit der Verhinderung der Überplanung sowie der gewerblichen Überbauung dieser Fläche durch einen privaten Investor zielt das Bürgerbegehren letztendlich durch das Herauslösen der Eigentums- und Besitzfrage auf die Festschreibung des Sportplatzes mit seiner gegenwärtigen Nutzung und damit auf eine Änderung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 20 PO "Westliche Innenstadt" ab. Der Erhalt des Sportplatzes war der in der Öffentlichkeit erklärte Wille der Initiatoren des Bürgerbehrens ("PrO Sportplatz"), weil der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan nicht unmittelbar zum Gegenstand der Fragestellung des Bürgerbegehrens gemacht werden konnte.
Siehe hierzu Neue Westfälische (NW) vom 20.07.2011 "Auf dem Weg zum Bürgerbegehren" (Bl. 124 BA), NW vom 06.08.2011 "Kampf um den Sportplatz" (Bl. 174 BA) und NW vom 13.08.2011 "Geringe Aussicht auf Erfolg" (Bl. 178 BA).
Die Entscheidung aber, dass ein bestimmtes Grundstück von einer Bebauung freizuhalten ist und für einen öffentlichen Zweck genutzt werden soll, ist eine typische bauleitplanerische Entscheidung, die in einem Bebauungsplan - nach einer gesetzlich vorgesehenen planerischen Abwägung - festzusetzen und damit als Entscheidungsgegenstand einem Bürgerbegehren entzogen ist.
b) Das Bürgerbegehren ist außerdem unzulässig, weil seine Begründung in wesentlichen Punkten unrichtig bzw. unvollständig ist.
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW a.F. muss das Bürgerbegehren eine Begründung enthalten. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Sie kann daher auch Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne weiteres zugänglich sind. Auch mag sie im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und gewichten Sache der Unterzeichner bleibt. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde lag. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, juris; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2012, § 26 GO, III. 2.
Entsprechendes gilt auch dann, wenn in der Begründung des Bürgerbegehrens für die Entscheidung wesentliche Tatsachen unerwähnt bleiben.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist das Bürgerbegehren unzulässig, weil in seiner Begründung für die Entscheidung wesentliche Tatsachen nicht richtig bzw. unvollständig dargestellt werden. Die betrifft zunächst das zum Gegenstand des Bürgerbegehrens gemachte "Grundstück des Sportplatzes". Der Begründung des Bürgerbegehrens ist zu entnehmen, dass der Rat der Stadt Q1. P. in seiner Sitzung am 06.07.2011 beschlossen habe, das Grundstück des Sportplatzes zu veräußern. Mangels einer näheren Beschreibung oder einer größenmäßigen Eingrenzung kann der Bezeichnung "Grundstück des Sportplatzes" nur entnommen werden, dass damit die gesamte Fläche, die derzeit als Sportplatz genutzt wird (ca. 9.218 m²), und nicht nur die tatsächlich beabsichtigte Teilfläche von ca. 6.295 m², in Privatbesitz überführt und damit einem öffentlichen Nutzungszweck entzogen werden soll. Dies ist zweierlei Hinsicht unzutreffend: Zum einen verschweigt die Begründung so, dass ein Drittel der bisherigen Sportplatzfläche mit ca. 2.923 m² im Eigentum der Beklagten verbleiben und als öffentliche Multifunktionsfläche für Sport und allgemeine Bewegung in unmittelbarer Nähe zur Grundschule erhalten bleiben soll. Zum anderen wirft dieser Begründungsmangel ein völlig anderes Licht auf die Höhe des von der Beklagten kalkulierten Verkaufserlöses in Höhe von 540.000,00 EUR. Stellt der Bürger dieser angegebenen Summe die Fläche des (gesamten) "Grundstücks des Sportplatzes" mit ca. 9.218 m² gegenüber, ergibt sich für ihn ein Erlös von ca. 58 EUR pro m², der unterhalb des im Grundstücksmarktbericht 2011 für den L2. N. -M. genannten durchschnittlichen Preis von 80 EUR pro m² liegt. Wird hingegen nur die zur Veräußerung vorgesehene Teilfläche von ca. 6.295,00 m² zu Grunde gelegt - was den Initiatoren so auch mit Schreiben des Beklagten vom 21.07.2011 mitgeteilt worden ist -, ergibt sich ein wesentlich höherer Verkaufserlös von 85 EUR pro m². Die unrichtige Bezugnahme auf die gesamte Sportplatzfläche ist auch für die Begründung tragend, weil hierauf die nachfolgende Argumentation des Bürgerbegehrens aufbaut, dass mit dem beabsichtigten Verkauf "städtisches Tafelsilber" verkauft werde.
Darüber hinaus lässt die Begründung des Bürgerbegehrens unerwähnt, dass die Veräußerung eines Grundstücksteils des bisherigen Sportplatzes und seine Überbauung mit einem Einkaufsmarkt lediglich ein Teilaspekt des beabsichtigten, wesentlich umfassenderen Gesamtkonzeptes zur Sanierung des westlichen Kirchenumfeldes in der Stadt Q1. P. ist. Indem der beabsichtigte Verkauf in der Begründung des Bürgerbegehrens aus seinem Gesamtzusammenhang gerissen wird, stellt er sich nur als schlechtes Tauschgeschäft dar: Die Einnahmen aus dem Grundstücksverkauf (540.000,00 EUR) investiere die Beklagte zum größten Teil in den Bau eines neuen Sportplatzes (450.000,00 EUR) an anderer Stelle. Hingegen findet der Umstand, dass das dargestellte Vorhaben lediglich einen Teilaspekt des Gesamtkonzeptes zur Entwicklung und Realisierung des neuen Stadtzentrums Mitte/West und zur Planung eines neuen Sportplatzes darstellt, keine Erwähnung. Dieses Gesamtvorhaben betrifft:
1. den Abbruch der vorhandenen baulichen Anlagen im Bereich des westlichen Kirchenumfeldes und Baureifmachung der Grundstücke, 2. die Errichtung von Fachmärkten und Einzelhandelsgeschäften einschließlich der Neugestaltung der Platzsituation 3. die Errichtung eines neuen Kindergartens und Jugendzentrums 4. die Errichtung eines Fachmarktes in Verbindung mit dem vorhandenen Fachmarkt (z.Zt. O. ) 5. die Umgestaltung des Kreuzungsbereiches T.------straße /L3.---straße 6. die Errichtung der Parkplatzflächen 7. Lärmschutzmaßnahmen 8. Neuer Sportplatz (vgl. B § 2 des Durchführungsvertrages)
Auch ohne den genauen Inhalt des in nichtöffentlicher Sitzung verhandelten Durchführungsvertrages zu kennen, war den Initiatoren des Bürgerbegehrens aus Bürgerversammlungen und öffentlichen Ratssitzungen, in denen das Planungskonzept vorgestellt worden ist, bekannt, dass die Überplanung und Übertragung einer Teilfläche des Sportplatzes im - insbesondere wirtschaftlichen - Kontext eines Gesamtvorhabens mit weiteren Investitionen des Vorhabensträgers gesehen werden muss. Die über die Kaufpreissumme hinausgehenden weiteren Gegenleistungen blendet die Begründung des Bürgerbegehrens bei ihrem Vorwurf des Werteverzehrs städtischen Vermögens vollständig aus.
Erweist sich das Bürgerbegehren nach den obigen Ausführungen bereits als unzulässig, bedarf weder die Frage der Rechtmäßigkeit des Kostendeckungsvorschlages (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW a.F.) noch die Frage einer Entscheidung, ob das Bürgerbegehren, das sich im Kern gegen die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 20 PO "Westliche Innenstadt" richtet, die Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW a.F. einhält.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis folgen aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 30 Baugesetzbuch
§ 12 BauGB
§ 10 BauGB
§ 26 GO
§ 26 GO NRW
§ 26 Gemeindeordnung
§ 4 BauGB
§ 30 BauGB
§ 26 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 26 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 42 Abs. 1 2. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 7 Baugesetzbuch
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 766
15 A 1965/09
15 A 5594/00
15 A 3047/11
15 B 1744/07
15 A 874/07
4 CE 05.19
4 K 6904/10
1 K 4143/06
1 K 806/09
15 B 874/07
15 B 329/09
1 S 2865/08
10 LA 3/11