Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1992-07-20, Aktenzeichen 15 B 1643/92
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1992:0720.15B1643.92.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluß wird geändert.
Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 6.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg.
1. Der Antrag,
der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, "den Antragsteller bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitgliedes zur Fraktionsarbeit in der SPD- Fraktion im Rat der Stadt K zuzulassen",
ist zulässig. Der Senat hat bereits früher
- vgl. Beschluß vom 21. November 1988
- 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = NWVBl. 1989, 130 -
entschieden, daß gegen den Beschluß einer Ratsfraktion, eines ihrer Mitglieder auszuschließen, der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Diese Entscheidung ist auf nahezu einhellige Zustimmung gestoßen.
Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 -, DVBl. 1990, 830; VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989 - III/V G 1057/89 -, NVwZ-RR 1990, 104; Rothe, BayVBl. 1989, 359 ff., und Stadt und Gemeinde 1991, 107 (109), Aulehner, JA 1989, 478 ff.; Ehlers, NWVBl. 1990, 44 (50).
Die gegenteiligen Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes
- vgl. dessen Urteil vom 9. März 1988
- 4 B 86.3226 -, BayVBl. 1988, 432, und den Beschluß vom 24. November 1988
- 4 CE 88.2620 -, NVwZ 1989, 494 -
sind in dem Beschluß vom 21. November 1988 bereits gewürdigt worden. Zu einer erneuten Überprüfung oder Änderung der Rechtsprechung des Senats besteht kein Anlaß.
2. Der Antrag ist unbegründet. Die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 VwGO (i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO) für den Erlaß der hier beantragten Regelungsanordnung sind nicht erfüllt.
a) Es spricht vieles schon gegen die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruches:
Aufgrund der zu Beginn der Wahlzeit getroffenen Fraktionsabsprache besteht zwar grundsätzlich ein Anspruch auf die uneingeschränkte Partizipation an der Fraktionsarbeit. Diesem Anspruch kann die Fraktion aber nach einem wirksamen Fraktionsausschluß eine rechtsvernichtende Einwendung entgegenhalten. Der gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Fraktionsausschluß weist bei summarischer Prüfung, auf die sich der Senat im Rahmen des vorliegenden Verfahrens beschränken muß, keinen offenkundigen Fehler auf.
Insbesondere kann nicht von eindeutig vorliegenden Verfahrensverstößen ausgegangen werden, die schon für sich betrachtet zur Rechtswidrigkeit der Ausschließung führen müßten.
Nach einer in Rechtsprechung und Schrifttum verbreiteten Auffassung
- vgl. BayVGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O., VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O.; Erdmann, DÖV 1988, 907 (910); Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 163 f.; Aulehner, a.a.O., S. 483 -
muß der Ausschließung eine Anhörung des betroffenen Fraktionsmitgliedes vorausgehen; ferner müssen zu der Sitzung, in der über die Ausschließung befunden werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung dieses Punktes der Tagesordnung erhalten. Gemessen daran spricht einiges dafür, daß die ursprüngliche Entscheidung der Antragsgegnerin vom 18. bzw. 19. November 1991 rechtlichen Bedenken unterlag. Indessen kommt es darauf jedenfalls im vorliegenden Verfahren wegen der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht an. Es gibt keinen durchgreifenden Grund, der eine Fraktion daran hindern könnte, eine rechtlich zweifelhafte Entscheidung über die Ausschließung eines Fraktionsmitglieds unter Einhaltung der ursprünglich möglicherweise mißachteten Verfahrenserfordernisse später zu wiederholen. Gleichviel wie diese spätere Entscheidung ausfällt, liegt darin der Sache nach eine stillschweigende Aufhebung der ursprünglichen Entscheidung mit der Folge, daß deren Fehlerhaftigkeit für die Frage nach der Wirksamkeit der Ausschließung keine Rolle mehr spielt. Dementsprechend kommt es für das vorliegende Verfahren allein auf den durch das Schreiben des Fraktionsvorsitzenden vom 24. Februar 1992 gegenüber dem Antragsteller eröffneten weiteren Beschluß der Antragsgegnerin vom 19. Februar 1992 an. Diesem Beschluß ist eine ordnungsgemäße Ladung der Fraktionsmitglieder vorausgegangen. Auch ist dem Antragsteller Gelegenheit gegeben worden, sich vor der Entscheidung zu den ihm gegenüber erhobenen Vorwürfen zu äußern; daß er davon keinen Gebrauch gemacht hat, ist unerheblich.
In der Rechtsprechung des hessischen Verwaltungsgerichtshofes wird für die Rechtmäßigkeit eines Fraktionsausschlusses außerdem vorausgesetzt, daß an der Aussprache und Beratung vor der Beschlußfassung der Fraktion nur deren Mitglieder beteiligt waren.
Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991 - 6 TG 2216/91 -, HSGZ 1992, 161; vgl. auch VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O., zur Beteiligung fraktionsfremder Personen an der Abstimmung.
Dies vorausgesetzt, könnte auch der Beschluß vom 19. Februar 1992 Rechtsfehler aufweisen. Zwar haben sich an der Beschlußfassung selbst fraktionsfremde Personen nicht beteiligt, sie waren aber bei der zuvor durchgeführten Aussprache zugegen. Indessen kann die Forderung des hessischen Verwaltungsgerichtshofes auf die Rechtsverhältnisse der nordrhein-westfälischen Ratsfraktionen nicht ohne weiteres übertragen werden. Die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen stellt mangels entsprechender Vorgaben die Regelung der fraktionsinternen Rechtsbeziehungen weitgehend in die Dispositionsfreiheit der Fraktionsmitglieder.
Vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988, a.a.O.
Das gilt auch für den äußeren Rahmen der Fraktionsarbeit und die Gestaltung der Fraktionssitzungen.
Vgl. z.B. Urteil des Senats vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, DÖV 1992, 170.
Der Umstand, daß nur Mitglieder des jeweiligen Vertretungsorgans selbst sich zu einer Fraktion zusammenschließen können (§ 30 Abs. 7 Satz 1 GO), hat Bedeutung für die Mitgliedschaft als solche und für das daran anknüpfende Stimmrecht innerhalb der Fraktion. Weitergehende Schlußfolgerungen für die Teilnahme Dritter an den Fraktionsberatungen lassen sich aus diesem eher selbstverständlichen Umstand, anders als dies nach dem hessischen Gemeinderecht der Fall sein mag,
vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991, a.a.O., unter Hinweis auf § 36 a Abs. 1 Satz 1 GO Hessen,
aber schwerlich herleiten. Im Gegenteil dürfte gegen eine beratende Mitwirkung Dritter, sieht man von dem Ausnahmefall der Behandlung geheimhaltungsbedürftiger Angelegenheiten (§ 22 Abs. 1, § 30 Abs. 2 GO) ab, grundsätzlich keine Bedenken bestehen.
Vgl. auch Bick, a.a.O., S. 158 f.
Das gilt um so mehr, als dafür nicht selten ein sachliches Bedürfnis besteht, dessen Erfüllung auch im Interesse der Gemeinde liegt.
Zur beratenden Teilnahme von Verwaltungsangehörigen an den Fraktionssitzungen vgl. erneut Urteil des Senats vom 23. Juli 1991, a.a.O.
In materieller Hinsicht ist der Ausschluß eines Fraktionsmitglieds nach der Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nur aus wichtigem Grund zulässig.
Vgl. Beschluß vom 21. November 1988,
a.a.O.; ebenso: Hessischer VGH,
Beschlüsse vom 2. August 1984 - 2 TG 607/84 -,
HSGZ 1987, 209, vom 13. Dezember 1989, a.a.O.,
und vom 3. Dezember 1991, a.a.O., sowie Bayerischer
VGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O.
Die materielle Beweislast für einen solchen Grund liegt im Hauptsacheverfahren bei der Fraktion. Das kann sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zugunsten des jeweiligen Antragstellers auswirken, wenn die Fraktion schon ihrer Darlegungslast nicht genügt. In einer derartigen Situation, wie sie den durch Beschluß des Senats vom 21. November 1988 beurteilten Fall kennzeichnete, muß vorläufig - bis zum eventuellen Beweis des Gegenteils im Hauptsacheverfahren - von der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden. Denn anderenfalls müßte das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied gewissermaßen auf eine bloße, u.U. nicht weiter zu erhärtende Verdächtigung hin die Folgen des Fraktionsausschlusses schutzlos hinnehmen. Das kann, wenn auch ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht ist, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung rechtfertigen.
Eine solche Situation liegt hier indessen nicht vor. Die Antragsgegnerin hat eine Reihe schwerwiegender Vorwürfe gegen den Antragsteller erhoben, die, wenn sie berechtigt sind, nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts für die Antragsgegnerin eine weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller als unzumutbar erscheinen lassen, also einen wichtigen Grund für dessen Ausschließung aus der Fraktion ergeben. Sie hat ferner diese Vorwürfe im einzelnen konkretisiert und dafür schon jetzt eine Reihe von Beweismitteln beigebracht, von denen vor allem die eidesstattliche Versicherung des Fraktionsmitglieds Rxxx vom 20. Februar 1992 und die Niederschrift über die dienstliche Erklärung der Fraktionssekretärin Kxxx vom 26. März 1992 Erwähnung verdienen. Der Antragsteller bestreitet zwar den Wahrheitsgehalt dieser Angaben. Aufschluß darüber kann aber erst eine - nur im Hauptsacheverfahren mögliche - Beweisaufnahme vermitteln.
In dieser Situation kann von einer bloßen Verdächtigung des Antragstellers keine Rede sein. Im Gegenteil liegen gewichtige, nur im Hauptsacheverfahren ausräumbare Anhaltspunkte für die Rechtmäßigkeit des Fraktionsausschlusses vor. Daß auch unter dieser Voraussetzung - trotz Erfüllung der Darlegungslast und allein mit Blick auf die Beweislast der Fraktion - vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache von der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden müßte, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts weder dem Beschluß des Senats vom 21. November 1988 zu entnehmen
- ebenso aber offenbar auch Hessischer VGH,
Beschluß vom 13. Dezember 1989, a.a.O. -
noch in der Sache zu befürworten. Denn anderenfalls hätte es das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den Faktionsausschluß geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten des ihm in substantiierter Form zur Last gelegten Fehlverhaltens für die oftmals erhebliche Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben und nicht selten ganz zu vereiteln. Das wäre nicht weniger unbefriedigend als die schutzlose Auslieferung des Fraktionsmitglieds gegenüber einer bloßen, nicht näher konkretisierten Verdächtigung, wie sie Gegenstand des Senatsbeschlusses vom 21. November 1988 war.
b) Diese materiellrechtlichen Aspekte der Ausschließung bedürfen im vorliegenden Verfahren indessen keiner weiteren Vertiefung. Denn die hier gegebene Situation führt jedenfalls zur Verneinung des für die beantragte einstweilige Anordnung außerdem erforderlichen Anordnungsgrundes:
Das Begehren, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitgliedes an der Fraktionsarbeit zu beteiligen, läuft in tatsächlicher Hinsicht auf eine uneingeschränkte und wegen der zu erwartenden Dauer des Hauptsacheverfahrens voraussichtlich endgültige Vorwegnahme der Hauptsache hinaus. Solche den Rahmen einer vorläufigen Regelung überschreitende Anordnungen sind allein dann zulässig, wenn eine Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.
Vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober 1977
- 2 BvR 42/76 -, BVerfGE 46, 166 (179); Beschluß
des Senats vom 30. Juni 1987 - 15 B 1396/87 -,
bestätigt durch BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober
1987 - 2 BvR 947/87 -.
In einem Organstreit, wie er hier vorliegt,
vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988,
a.a.O.; Ehlers, a.a.O., S. 50 mit Fußn. 65,
kann bei diesem Ausgangspunkt eine Vorwegnähme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden; denn dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit
- vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 25. Oktober
1988 - 2 BvR 745/88 -, DVBl. 1989, 36 -
nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarnatie (Art. 19 Abs. 4 GG) angesiedelt.
Zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit des
Innenrechtsträgers vgl. Urteile des Senats
vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -,
NJW 1983, 53 (54), und vom 9. Dezember 1988
- 15 A 271/86 -, WissR 1990, 89; OVG
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Mai 1987
- 7 A 90/86 -, DÖV 1988, 40 (41);
zur Rechtsweggarantie :BVerwG, Urteil vom 11. Juli 1985
- 7 C 59.84 -, Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 215.
Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Senats
- vgl. Beschlüsse vom 29. November 1988
- 15 B 3259/88 -, vom 27. April 1989
- 15 B 1412/89 -, vom 14. Juni 1989
- 15 B 1248/89 -, vom 27. September 1989
- 15 B 2944/89 -, vom 12. Februar 1990
- 15 B 35/90 -, DVBl. 1990, 834, vom
14. Mai 1992 - 15 B 1551/92 - und
vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 -
für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige Anordnung abgewendet werden soll.
Vgl. Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990, a.a.O.
Ausgehend davon kommt auch beim Streit um einen Fraktionsausschluß die Vorwegnahme der Hauptsache durch eine einstweilige Anordnung nur ausnahmsweise in Betracht.
Einen solchen Ausnahmefall hat der Senat in seinem Beschluß vom 21. November 1988 darin gesehen, daß das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied einer bloßen Verdächtigung nicht schutzlos ausgeliefert werden darf. Die Hinnahme solcher Verhältnisse in den fraktionsinternen Beziehungen würde dem Willkürverbot widersprechen, dessen Beachtung auch im Funktionsinteresse der Gemeinde unabweisbar erscheint. Derartige Verhältnisse liegen hier nicht vor. Vielmehr ist oben dargelegt, daß die Antragsgegnerin sich auf gewichtige, wenn auch bisher nicht abschließend geklärte Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten des Antragstellers stützen kann, das die notwendige Vertrauensbasis für eine Fortsetzung der gemeinsamen Fraktionsarbeit nachhaltig in Frage stellt. Auf diese Ausführungen wird Bezug genommen.
Für die Verletzung eines anderen Rechtssatzes, der im Interesse der Gemeinde eine einstweilige Anordnung gebieten würde, gibt es ebenfalls keine genügenden Anhaltspunkte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß das Verfahren, welches zur Ausschließung des Antragstellers geführt hat, rechtsstaatlichen Minimalanforderungen widerstreiten würde. Auch dies ist oben näher ausgeführt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung folgt aus § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 40 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2
und Abs. 3 VwGO
§ 30 Abs. 7 Satz 1 GO
§ 36 a Abs. 1 Satz 1 GO
§ 30 Abs. 2 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 920 Abs. 2, _________) für den Erlaß der hier
beantragten Regelungsanordnung
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1989, 1105
NVwZ-RR
1990, 104
NVwZ 1989, 494
DÖV 1988, 907
DÖV 1992,
170
BVerfGE 46, 166
NJW 1983, 53
DÖV 1988, 40
15 B 2380/88
6 TG 3175/89
V G 1057/89
4 B 86.32
4 CE 88.26
6 TG 2216/91
15 A 2638/88
2 TG 607/84
2 BvR 42/76
15 B 1396/87
2 BvR 947/87
2 BvR 745/88
15 A 1223/80
15 A 271/86
7 A 90/86
7 C 59.84
15 B 3259/88
15 B 1412/89
15 B 1248/89
15 B 2944/89
15 B 35/90
15 B 1551/92
15 B 2283/92