Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-10-27, Aktenzeichen 34 K 370/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:1027.34K370.20.00

Tenor:
Die Bescheide des Auswärtigen Amtes vom 20. August 2020 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen wenden sich gegen Bescheide, mit denen das Auswärtige Amt Ersatz für Auslagen im Zusammenhang mit der Durchführung von Repatriierungsflügen verlangt.
Anfang 2020 wurde das Coronavirus SARS-CoV-2 als Auslöser der sich verbreitenden Erkrankung COVID-19 bekannt. Das Coronavirus breitete sich im Verlauf des Frühjahres 2020 weltweit aus. In der Folge begannen die meisten Staaten angesichts der Gefahr der Überlastung der Gesundheitssysteme, insbesondere der intensivmedizinischen Versorgung, zunehmend, das öffentliche Leben und insbesondere auch den internationalen Reiseverkehr zu beschränken. Im März 2020 befanden sich noch mehrere zehntausend Deutsche und deren Familienangehörige im Ausland. Der internationale kommerzielle Luftverkehr kam zum Erliegen. Am 17. März 2020 begann eine durch das Auswärtige Amt organisierte Rückholaktion, für die 272 Flüge von kommerziellen Fluggesellschaften ganz oder teilweise gechartert wurden, mit denen im Verlauf der folgenden Wochen über 55.000 deutsche Staatsangehörige sowie etwa 7.500 EU-Bürger und rund 3.500 Drittstaatsangehörige aus dem Ausland zurückgeholt wurden.
Die Klägerin zu 1. ist indische Staatsangehörige, die Klägerin zu 2. portugiesische Staatsangehörige. Beide tragen denselben Nachnamen und leben unter derselben Anschrift in der Bundesrepublik Deutschland. Sie reisten ihren Angaben zufolge vor Ausbruch der Corona-Pandemie „als Familie“ nach Goa (Indien), um dort längere Zeit zu verbringen. Portugal unterhält in Neu-Delhi eine Botschaft und in Goa ein Konsulat.
Am 31. März 2020 unterschrieben die Klägerinnen jeweils eine „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“, in der u. a. der Antrag enthalten ist, „in die von der Bundesregierung zum Schutz vor Katastrophenfolgen organisierten Betreuungsmaßnahmen eingeschlossen zu werden“. Die Teilnahme sei freiwillig. Die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahmen erkannten die Klägerinnen an. In dem Formular gaben beide Frau P..., wohnhaft unter einer anderen Adresse in K..., als Kontaktadresse in Deutschland an.
Mit einem Flugzeug der F... flogen die Klägerinnen am 1. April 2020 vom Flughafen Goa unter der Flugnummer F... nach Frankfurt am Main. Als Gesamtkosten für den Flug stellte die F... der Beklagten 8... Euro in Rechnung.
Mit Bescheiden vom 20. August 2020 setzte das Auswärtige Amt die von den Klägerinnen der Bundesrepublik Deutschland für die Beförderung nach Deutschland zu erstattenden Auslagen auf jeweils 600,- Euro fest.
Gegen diese Bescheide haben die Klägerinnen am 21. September 2020 vor dem Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben.
Die Klägerinnen sind der Ansicht, die Bescheide seien rechtswidrig. Die Voraussetzungen der Auslagenerstattung lägen weder dem Grunde noch der Höhe nach vor.
Die Klägerinnen beantragen schriftsätzlich,
die Bescheide vom 20. August 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Voraussetzungen für die Geltendmachung von Auslagenersatz nach dem Konsulargesetz lägen vor. Zugunsten der Klägerinnen sei in zulässiger Weise Katastrophenhilfe erbracht worden. Portugal habe zwar in Indien eine Botschaft und ein Konsulat unterhalten. Eine ähnlich effektive Vertretung wie das Bereitstellen von Flügen habe durch das portugiesische Konsulat in Goa zum fraglichen Zeitpunkt jedoch nicht stattgefunden. Damit habe die Klägerin zu 2. als durch ihren Herkunftsstaat nicht vertreten gegolten. Die Klägerin zu 1. trage denselben Nachnamen und wohne unter derselben Adresse wie die Klägerin zu 2. und sei mit ihr eigenen Angaben zufolge familiär verbunden. Als nichtdeutscher Familienangehöriger einer Unionsbürgerin, die mit dieser in Haushaltsgemeinschaft lebe, sei sie vom Kreis der Anspruchsberechtigten der Hilfe in Katastrophenfällen umfasst gewesen.
Die Auslagenerstattung für die erbrachte Konsularhilfe könne unmittelbar gegenüber Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern geltend gemacht werden. Soweit das Konsulargesetz eine Erstattungsregelung zwischen den Mitgliedstaaten enthalte, sei dies als zusätzliche Möglichkeit anzusehen. Dies ergebe sich aus dem Wort „kann“. Etwas anderes folge auch nicht aus der Gesetzesbegründung, wonach „nunmehr“ die mitgliedstaatliche Inanspruchnahme möglich gewesen sei. Es liege im Ermessen, ob auf die zusätzliche Möglichkeit zurückgegriffen würde. In der Praxis sei dies nur der Fall, wenn die Bescheidzustellung an den Hilfeempfänger aus völkerrechtlichen Gründen nicht möglich sei.
Zudem erkläre das Konsulargesetz den unmittelbar gegenüber dem Bürger bestehenden Auslagenerstattungsanspruch bei der Erbringung von Konsularhilfe zugunsten von Unionsbürgern für anwendbar. Dies entspreche auch Unionsrecht. Nach Sinn und Zweck sollten die Richtlinie (EU) 2015/637 und deren Umsetzungsvorschrift die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und den effektiven konsularischen Schutz für Unionsbürger erleichtern. Andere Rückerstattungsmöglichkeiten seien lediglich angesichts des spezifischen Zwecks der mitgliedstaatlichen Kooperation in der Richtlinie nicht erwähnt. Wenn die Richtlinie bisherige, gut funktionierende nationale Rückerstattungsmodalitäten einschränke, liefe dies dem Zweck zuwider. Dies folge auch aus der Gesetzesbegründung, der Richtlinie und den europäischen Verträgen, wonach konsularischer Schutz Unionsbürgern „unter denselben Bedingungen“ wie Staatsangehörigen zu gewähren sei. Dies müsse so verstanden werden, dass auch die Rückerstattungsmodalitäten eingeschlossen seien. Die Richtlinie ergebe, dass das Ob und Wie von Rückerstattungen dem hilfeleistenden Mitgliedstaat überlassen werden sollte. Das „Wie“ lasse auch die Möglichkeit der direkten Rückforderung offen. Das in der Richtlinie geregelte Finanzverfahren schlösse eine andere Art der Rückerstattung nicht aus. Im Gegenteil bestimme die Richtlinie, dass Mitgliedstaaten günstigere Bestimmungen beibehalten könnten, sofern diese mit der Richtlinie vereinbar seien, sodass die direkte Rückforderung als Regelfall der Rückerstattung erhalten bleibe. Zudem sei die Ratsarbeitsgruppe „Konsularische Angelegenheiten“ (COCON) der Mitgliedstaaten selbst dieser Auffassung gewesen.
Die Beteiligten haben sich mit Schriftsatz der Beklagten vom 9. November 2020 und Schriftsatz der Klägerseite vom 24. November 2021 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage, über die das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]), hat Erfolg.
II. Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.
Die Bescheide des Auswärtigen Amtes vom 20. August 2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie können nicht rechtmäßig durch Bescheid zum Auslagenersatz in Höhe von jeweils 600,- Euro für die Repatriierung aus Indien herangezogen werden.
1. Das Gesetz über die Konsularbeamten, ihre Aufgaben und Befugnisse – Konsulargesetz – (KonsG) vom 11. September 1974 (BGBl. I S. 2317) in der bis zum 19. April 2021 geltenden Fassung ermächtigt nicht zur Geltendmachung der Erstattungsforderung direkt gegenüber den Klägerinnen. Vielmehr kann die Beklagte eine Erstattung der Auslagen für die zugunsten von Unionsbürgern und ihren einem Drittstaat angehörenden Familienangehörigen erbrachte Katastrophenhilfe ausschließlich von dem Mitgliedstaat des Unionsbürgers verlangen.
a) Zwar hat die Beklagte in zulässiger Weise zugunsten der Klägerinnen Katastrophenhilfe erbracht. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 KonsG i. V. m. § 9a Abs. 1 KonsG sind erfüllt. Nach § 6 Abs. 1 KonsG sollen die Konsularbeamten die erforderlichen Maßnahmen treffen, wenn im Konsularbezirk Naturkatastrophen, kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen oder vergleichbare Ereignisse, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, eintreten oder einzutreten drohen, um den Geschädigten oder den Bedrohten, soweit sie Deutsche sind, Hilfe und Schutz zu gewähren. Nach § 9a Abs. 1 KonsG ist § 6 KonsG entsprechend auf Unionsbürgerinnen und Unionsbürger anzuwenden, die im Drittland nicht vertreten sind.
Bei der Klägerin zu 2. handelt es sich um eine im Drittland, hier Indien, nicht vertretene Unionsbürgerin. Nach der Gesetzesbegründung zu § 9a KonsG, die auf Art. 4 und 6 der Richtlinie (EU) 2015/637 des Rates vom 20. April 2015 über die Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern und zur Aufhebung des Beschlusses 95/553/EG (im Folgenden: „Richtlinie (EU) 2015/637“) verweist, gilt ein Bürger als nicht vertreten, wenn sein Herkunftsstaat im Drittland keine eigene Botschaft oder kein Konsulat unterhält oder wenn die Botschaft oder das Konsulat in einem konkreten Fall nicht in der Lage ist, konsularischen Schutz zu gewähren (vgl. BR-Drs. 772/17 S. 3). Das war hier nach dem Vortrag der Beklagten, dem die Klägerseite nicht entgegengetreten ist, der Fall. Der Mitgliedstaat Portugal unterhielt demnach zwar zum Zeitpunkt der geleisteten Katastrophenhilfe in Indien eine Botschaft und ein Konsulat in Goa, stellte aber keine Rückholflüge bereit und gewährte damit keinen effektiven konsularischen Schutz.
Die Beklagte hat auch in zulässiger Weise die Klägerin zu 1. in die Katastrophenhilfe einbezogen. Gemäß § 9a Abs. 1 KonsG i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG sollen die Konsularbeamten auch für nichtdeutsche Familienangehörige von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, wenn sie mit diesen in Haushaltsgemeinschaft leben oder längere Zeit gelebt haben. Diese Regelung entspricht Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/637, wonach nicht die Unionsbürgerschaft besitzende Familienmitglieder, die nicht vertretene Bürger in einem Drittland begleiten, konsularischen Schutz im selben Umfang und unter denselben Bedingungen erhalten, wie er den nicht die Unionsbürgerschaft besitzenden Familienmitgliedern der Bürger des Hilfe leistenden Mitgliedstaats entsprechend dessen nationalen Rechts und Gepflogenheiten gewährt wird. Bei der Klägerin zu 1. handelt es sich nach dem Vortrag der Klägerinnen um eine einem Drittstaat – Indien – angehörende Familienangehörige der Klägerin zu 2., die mit dieser zum Zeitpunkt der geleisteten Katastrophenhilfe in einer Haushaltsgemeinschaft lebte.
Auch die weiteren Voraussetzungen für Katastrophenhilfe lagen vor (vgl. Urteil der Kammer vom 17. Dezember 2021 – VG 34 K 313.21 –, juris Rn. 26 ff.).
b) Aus § 9a Abs. 1 KonsG i. V. m. §§ 6 Abs. 2, 5 Abs. 5 KonsG folgt jedoch nicht die Ermächtigung, die Erstattung der Auslagen für die erbrachte Konsularhilfe direkt von einem Unionsbürger oder seinem einem Drittstaat angehörenden Familienmitglied zu verlangen.
Denn § 9a Abs. 2 KonsG stellt eine abschließende Sonderregelung für den Fall erbrachter Katastrophenhilfe zugunsten von Unionsbürgern (und ihren Familienangehörigen) dar, welche die ausschließliche Kostenerstattung zwischen dem Mitgliedstaat, der die Hilfe geleistet hat, und dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Hilfeempfänger besitzt, regelt.
aa) Zwar erklärt § 9a Abs. 1 KonsG zunächst §§ 5 bis 7 und 9, mit Ausnahme des § 6 Abs. 3 und des § 9 Abs. 2 und 3, entsprechend auf Unionsbürgerinnen und Unionsbürger anwendbar, die im Drittland nicht vertreten sind. Damit umfasst der Wortlaut augenscheinlich auch die §§ 6 Abs. 2, 5 Abs. 5 KonsG, in denen die (direkte) Erstattung durch den Hilfeempfänger geregelt ist. Insbesondere werden diese Regelungen nicht in die ausdrücklichen Ausnahmen aufgenommen.
Bereits der Wortlaut der Norm im Übrigen spricht aber dafür, dass für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger eine andere Kostenerstattung – nämlich § 9a Abs. 2 KonsG – vorgesehen und dies eine ausschließliche Regelung ist. Gemäß § 9a Abs. 2 KonsG kann die Bundesrepublik als hilfeleistender Mitgliedstaat der Europäischen Union (Mitgliedstaat) abweichend von § 5 Abs. 5 und § 6 Abs. 2 den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit die nicht vertretenen Unionsbürgerinnen oder Unionsbürger besitzen, für die Auslagen in Anspruch nehmen. Das Wort „abweichend“ bedeutet zunächst im allgemeinen Sprachgebrauch in der Regel nicht „zusätzlich“, sondern „unterschiedlich“ (https://www.duden.de/rechtschreibung/abweichend). Entgegen der Ansicht der Beklagten muss sich die Ermessensermächtigung „kann“ nicht darauf beziehen, dass von § 6 Abs. 5 und § 5 Abs. 5 KonsG abgewichen werden „kann“ (und bei Negativausübung des Ermessens eine unmittelbare Inanspruchnahme in Betracht kommt). Vielmehr liegt näher, dass im Ermessen steht, „ob“ überhaupt Auslagenersatz (gegenüber dem Mitgliedstaat) geltend gemacht wird, abweichend von dem – vorbehaltlich § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG – zwingend nach § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG von der Beklagten geltend zu machenden Auslagenersatz gegenüber einem deutschen Hilfeempfänger (vgl. Urteil der Kammer vom 17. Dezember 2021 –VG 34 K 33.21 –, juris Rn. 43, 57).
Dieses Normverständnis entspricht den Art. 14 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 1, 2 der Richtlinie (EU) 2015/637, wonach der hilfeleistende Mitgliedstaat die Rückerstattung der Kosten von dem anderen Mitgliedstaat verlangen „kann“. Dies geht auch aus den Erwägungsgründen 26 und 28 der Richtlinie hervor, wonach die Entscheidung, ob der hilfeleistende Mitgliedstaat die Kostenerstattung von dem anderen Mitgliedstaat verlangt, dem hilfeleistenden Mitgliedstaat überlassen werden soll.
bb) Auch die Systematik der §§ 5 ff. KonsG spricht für die vorgenommene Auslegung. § 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG regelt ausdrücklich eine zusätzliche Erstattungspflicht der Verwandten und Ehegatten des Hilfeempfängers im Rahmen ihrer Unterhaltspflicht. Hier bedient sich der Gesetzgeber der eindeutigen Formulierung „neben ihm [dem Hilfeempfänger]“. Hätte der Gesetzgeber auch in den Fällen der Katastrophenhilfe zugunsten von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern mit § 9a Abs. 2 KonsG eine zusätzliche Erstattungsmöglichkeit schaffen wollen, hätte es nahegelegen, in § 9a Abs. 2 KonsG eine gleichlautende Formulierung wie in § 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG zu wählen.
cc) Auch die Entstehungsgeschichte des § 9a KonsG spricht dafür, dass es sich um eine abschließende Regelung handelt. In der Gesetzesbegründung wird darauf abgestellt, dass die „Richtlinie (EU) 2015/637 eine, von der im Konsulargesetz festgelegten Auslagenerstattung, abweichende Regelung [vorsieht]“ (BR-Drucks. 772/17, S. 3, dort Ziff. 2 zweiter Absatz). Im Weiteren geht der Gesetzgeber zudem davon aus, dass § 9a KonsG eine „andere Auslagenerstattung [bestimmt], als das deutsche Konsulargesetz sie vorsieht“ (BR-Drucks. 772/17, S. 4 erster Absatz). Das Wort „andere“ ist noch mehr als das Wort „abweichend“ (siehe oben) in der Bedeutung nicht als „zusätzlich“ oder „alternativ“ zu verstehen.
dd) Schließlich ergibt eine Auslegung des § 9a KonsG im Lichte der Richtlinie (EU) 2015/637, dass keine direkte Erstattungsforderung gegenüber dem Unionsbürger oder dem ihn begleitenden drittstaatsangehörigen Familienmitglied möglich ist. Das Gericht ist zu einer unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts verpflichtet (vgl. EuGH, Urteil vom 1. August 2022 – verb. Rs. C-273/20 u. C-355/20 –, juris Rn. 37 m. w. N.).
Die Richtlinie (EU) 2015/637 enthält keine Regelung, die die Mitgliedstaaten ermächtigt, vom Unionsbürger und seinem drittstaatsangehörigen Familienmitglied, die die Hilfe empfangen haben, unmittelbar die Rückerstattung zu fordern. Die Kostenerstattung bei an Unionsbürger und ihre drittstaatsangehörigen Familienmitglieder durch einen anderen Mitgliedstaat geleistetem konsularischem Schutz ist vielmehr durch die Richtlinie (EU) 2015/637 abschließend geregelt. Sie enthält in Art. 14, 15 eigene Rückerstattungsmodalitäten unter der Überschrift „Finanzverfahren“. Diese Bestimmungen sehen ausschließlich eine Abwicklung unter den Mitgliedstaaten vor.
Art. 14 („Allgemeine Bestimmungen“) regelt in Abs. 1 im Wesentlichen zunächst, dass sich der Unionsbürger, der konsularischen Schutz empfängt, unter Verwendung des Standardformulars in Anhang I zur Kostenerstattung gegenüber dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, bis zur Höhe der Kostenerstattungspflicht eines Staatsangehörigen des hilfeleistenden Mitgliedstaates verpflichten muss. Die Erstattungspflicht umfasst dabei, wie aus den Formularen in Anhang I der Richtlinie ersichtlich ist, auch die Aufwendungen für die den Unionsbürger begleitenden Familienangehörigen.
Art. 14 Abs. 2 bestimmt, dass der hilfeleistende Mitgliedstaat die Erstattung der Kosten gemäß Absatz 1 unter Verwendung des Standardformulars in Anhang II von dem Mitgliedstaat verlangen kann (Hervorhebung nur hier), dessen Staatsangehörigkeit der nicht vertretene Bürger besitzt. Zudem wird eine Frist für die Erstattung durch den Mitgliedstaat gesetzt und geregelt, dass der Mitgliedstaat, von dem die Kostenerstattung verlangt wird, von seinem Bürger wiederum Kostenerstattung verlangen kann.
Art. 15 („Vereinfachtes Verfahren in Krisensituationen“) beschreibt in Abs. 1 im Wesentlichen das Verfahren, wenn in Krisensituationen keine Verpflichtungserklärung des Schutz empfangenden Unionsbürgers nach Art. 14 Abs. 1 vorliegt. Auch hier ist der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Schutzempfänger besitzt, um die Kostenerstattung zu ersuchen. Die Absätze 2 und 3 enthalten für diese Fälle eine Regelung zur Möglichkeit, eine kopfteilmäßige Erstattung zu verlangen bzw. die Anrechnung von durch den hilfeleistenden Mitgliedstaat im Unionsverfahren für den Katastrophenschutz empfangenen finanziellen Mitteln.
Art. 14 und 15 der Richtlinie (EU) 2015/637 sehen somit vor, dass der hilfeleistende Mitgliedstaat die für die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger und ihre drittstaatsangehörigen Familienmitglieder erbrachten Leistungen nur von dem Mitgliedstaat des hilfeempfangenden Unionsbürgers, nicht aber von diesem oder dem Drittstaatsangehörigen direkt erstattet erhält.
Entgegen der Auffassung der Beklagten geht Erwägungsgrund 28 der Richtlinie (EU) 2015/637, der sich auf das Finanzverfahren in Krisensituationen gemäß Art. 15 der Richtlinie (EU) 2015/637 bezieht, nicht über das dort vorgesehene Erstattungsverfahren hinaus. Nach diesem Erwägungsgrund soll die Entscheidung „ob und wie die angefallenen Kosten erstattet werden müssen“, dem Hilfe leistenden Mitgliedstaat überlassen werden. Das „Wie“ bedeutet jedoch entgegen der Auffassung der Beklagten nicht, dass auch vom Unionsbürger unmittelbar die Erstattung verlangt werden kann. Denn in Erwägungsgrund 28 wird weiter ebenso ausschließlich auf die Erstattungsmodalitäten zwischen den Mitgliedstaaten abgestellt. Insbesondere wird das „Wie“ dahingehend weiter ausgestaltet, dass der Hilfe leistende Mitgliedstaat vom Staatsangehörigkeitsstaat unter bestimmten Voraussetzungen auch eine kopfteilmäßige Erstattung verlangen kann.
Für dieses Verständnis spricht auch die Zusammenschau mit Erwägungsgrund 26, der das allgemeine Finanzverfahren in Art. 14 der Richtlinie (EU) 2015/637 betrifft. Erwägungsgrund 26 sieht eine Entscheidung der Mitgliedstaaten über das „Wie“ der Kostenerstattung nicht vor, sondern allein dazu, „ob“ Kostenerstattung verlangt wird. Aus welchem Grund die Richtlinie (EU) 2015/637 nur in Fällen einer Krisensituation eine unmittelbare Erstattungsforderung gegenüber dem Bürger eines anderen Mitgliedstaates vorsehen könnte, ist nicht ersichtlich.
Soweit die Richtlinie (EU) 2015/637 (z. B. in den Erwägungsgründen 3 und 5 sowie Art. 2 Abs. 1) die Gewährung konsularischen Schutzes „unter denselben Bedingungen“ wie für eigene Staatsangehörige anführt und sich dabei auf Art. 46 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: „GRC“) und Art. 20 Abs. 2 c) sowie Art. 23 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden: „AEUV“) bezieht, wird davon entgegen der Ansicht der Beklagten die (direkte) Kostenerstattung nicht miterfasst. Nach den Regelungen des Finanzverfahrens muss insbesondere der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, bei Inanspruchnahme durch den hilfeleistenden Mitgliedstaat diese Kosten nicht zwingend an seinen Bürger weitergeben (Art. 14 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie (EU) 2015/637). Bereits hierdurch bestehen auf der Kostenerstattungsseite nicht dieselben Bedingungen, soweit – wie im deutschen Recht – die Regelungen des Mitgliedstaates eine zwingende Kostenerstattung vom eigenen Staatsbürger vorsehen. Die Formulierung „unter denselben Bedingungen“ ist lediglich Ausdruck der Inländergleichbehandlung auf der Anspruchsseite (vgl. Magiera in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage 2019, GRCh Art. 46 Rn. 11, beck-online). Dieses Verständnis der Gleichbehandlung beim Schutzumfang wird auch in Erwägungsgrund 5 der Richtlinie (EU) 2015/637 verdeutlicht: Danach wird die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Festlegung des Umfangs des Schutzes für ihre eigenen Staatsangehörigen nicht berührt.
Entstehungsgeschichtlich spricht zudem der Beschluss 95/553/EG der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 19. Dezember 1995 über den Schutz der Bürger der Europäischen Union durch die diplomatischen und konsularischen Vertretungen (im Folgenden: „Beschluss 95/553/EG“), der im Grunde eine Vorgängerregelung darstellt (vgl. Erwägungsgrund 35 der Richtlinie (EU) 2015/637), für eine ausschließliche Erstattung zwischen den Mitgliedstaaten und nicht gegenüber dem Unionsbürger. Art. 6 Abs. 1 Beschluss 95/553/EG bestimmt, dass einem Unionsbürger – ungeachtet der in Art. 3 festgelegten Verpflichtung, einen Unionsbürger wie einen eigenen Staatsangehörigen zu behandeln – ohne Genehmigung des Mitgliedstaates, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger hat, keine finanziellen Vorleistungen oder Hilfen gewährt oder Ausgaben für ihn übernommen werden dürfen. Sodann wird in Art. 6 Abs. 2 und 3 eine den Art. 14, 15 der Richtlinie (EU) 2015/637 ähnliche Rückerstattungsmodalität geregelt, die im Zusammenhang mit Abs. 1 nur als ausschließliche Rückerstattungsmodalität angesehen werden kann. Anderenfalls wäre das Genehmigungserfordernis durch den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, nicht zu erklären.
Der Annahme der ausschließlichen Kostenerstattung zwischen den Mitgliedstaaten steht, anders als die Beklagte meint, nicht der Sinn und Zweck der Richtlinie (EU) 2015/637 und damit des § 9a KonsG entgegen. Entgegen der Auffassung der Beklagten regelt die Richtlinie (EU) 2015/637 nicht (nur) spezifisch die mitgliedstaatliche Kooperation. Neben dem in Erwägungsgrund 4 der Richtlinie (EU) 2015/637 zum Ausdruck kommenden Ziel, zusammengefasst die Kooperation und Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und ihrer Konsularbehörden zu stärken, ist gleichberechtigtes Ziel der Richtlinie auch die Förderung des in der GRC verbrieften Rechts des Unionsbürgers (vgl. Erwägungsgrund 33 der Richtlinie (EU) 2015/637). Sie regelt damit unmittelbare subjektive Rechte und Pflichten des Unionsbürgers, sodass der Verweis darauf, die Richtlinie (EU) 2015/637 befasse sich spezifisch nur mit dem Verhältnis der Mitgliedstaaten, nicht verfängt. Zudem berührt die Frage der (dem Anspruchsfall zeitlich nachgelagerten) Erstattungsmodalitäten nicht die Effektivität des zu gewährenden Schutzes.
Überdies entspricht es viel eher dem Kooperationsgedanken, dem Finanzverfahren nach Art. 14, 15 der Richtlinie (EU) 2015/637 zu folgen. Dies gewährleistet, dass der hilfeleistende Mitgliedstaat verlässlich durch den anderen Mitgliedstaat die Kostenerstattung erhält, zumal Art. 14 der Richtlinie (EU) 2015/637 vorsieht, dass der Unionsbürger, dem ein Mitgliedstaat Hilfe leistet, sich gegenüber dem Staatsangehörigkeitsstaat verpflichten muss, etwaige Kosten diesem zu erstatten (aber nicht dem Hilfe leistenden Mitgliedstaat). Im Vergleich zum Beschluss 95/553/EG enthält die Richtlinie (EU) 2015/637 insoweit bereits eine erhebliche Erleichterung für die Zusammenarbeit und Gewährung effektiven konsularischen Schutzes, weil auch in Notfällen bei finanziellen Vorleistungen, Hilfsgewährung und Ausgabenübernahme keine vorherige Genehmigung des Mitgliedstaates, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, mehr erforderlich ist, sondern lediglich die Verpflichtungserklärung gegenüber dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, was in den Fällen des Art. 15 der die Richtlinie (EU) 2015/637 zudem verzichtbar ist.
Entgegen der Darstellung der Beklagten geht auch das Verständnis der Ratsarbeitsgruppe „Konsularische Angelegenheiten“ (COCON) von dem hier angenommenen Erstattungsverfahren aus. Sie bestimmte in dem von der Beklagten angeführten Working Paper vom 9. Juni 2020, dass für nicht vertretene Unionsbürger – dem Anwendungsfall des § 9a KonsG – das Finanzverfahren nach den Art. 14 und 15 der Richtlinie (EU) 2015/637 angewandt werden soll (S. 2 des Working Paper, dort Ziff. 3, Bl. 86 der Gerichtsakte). Lediglich für vertretene Unionsbürger – und damit außerhalb des Anwendungsbereiches des § 9a KonsG – war vorgesehen, dass auch unmittelbare Zahlungen des Unionsbürgers an den hilfeleistenden Mitgliedstaat in Betracht kommen (S. 2 des Working Papers, dort Ziff. 4, Bl. 86 der Gerichtsakte). Ein solcher Fall des vertretenen Unionsbürgers liegt hier gerade nicht vor, sodass auch nach dem – das Gericht ohnehin nicht bindenden – Verständnis von COCON hier das Finanzverfahrens zur Anwendung käme.
Schließlich ist die für deutsche Staatsangehörige geltende Regelung in § 6 Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 5 KonsG entgegen der Ansicht der Beklagten keine „günstigere Bestimmung“ i. S. d. Art. 16 („Günstigere Behandlung“). Günstigere Bestimmungen sind im Rahmen der Richtlinie (EU) 2015/637 solche, die für nicht vertretene Unionsbürger günstiger sind. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie (EU) 2015/637 stellt es ins Ermessen des Mitgliedstaates, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, ob er die Rückerstattung von „seinem“ Bürger fordert, die zuvor an den hilfeleistenden Mitgliedstaat geleistet worden ist. Demgegenüber ist die nationale Regelung in § 5 Abs. 5 KonsG oder § 6 Abs. 2 KonsG ungünstiger. Sie sieht kein Ermessen vor, die Verwaltung muss hier grundsätzlich eine Erstattung fordern.
c) Die Klägerinnen können zudem nicht unmittelbar aus § 6 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 KonsG i. V. m. § 5 Abs. 5 KonsG in Anspruch genommen werden. Diese Erstattungspflicht ist unmittelbar lediglich auf Deutsche sowie Abkömmlinge von Deutschen und nichtdeutsche Familienangehörige von Deutschen, wenn sie mit diesen in Haushaltsgemeinschaft leben oder längere Zeit gelebt haben, anwendbar.
Zwar bestehen durchaus Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerinnen eine deutsche Familienangehörige haben. Beide haben in der „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“ als Kontaktadresse in Deutschland Frau P... angegeben. Der ähnlich lautende Nachname legt eine familienrechtliche Bindung nahe. Inwieweit es sich um eine deutsche Staatsangehörige handelt oder die Klägerinnen mit Frau H... zumindest längere Zeit in Haushaltsgemeinschaft gelebt haben, ist nicht bekannt.
Dies kann jedoch dahinstehen. Denn auch in diesem Fall kämen §§ 6 Abs. 2, 5 Abs. 5 KonsG nicht zur Anwendung. Vielmehr entfaltet § 9a Abs. 2 KonsG auch dann eine Sperrwirkung mit der Folge, dass eine Kostenerstattung für die erbrachte Katastrophenhilfe nicht direkt von den Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern, sondern nur von dem Mitgliedstaat dem sie angehören, verlangt werden kann. Anderenfalls wären Unionsbürgerinnen und Unionsbürger (und ihre drittstaatsangehörigen Familienmitglieder), die zusätzlich deutsche Familienangehörige haben, schlechter gestellt als solche ohne deutsche Familienangehörige. Eine solche Schlechterstellung wäre mit den Vorgaben der Art. 14 und 15 der Richtlinie (EU) 2015/637 nicht zu vereinbaren. Diese sehen eine abweichende Kostenerstattung für den Fall, dass die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger Familienangehörige von Bürgerinnen und Bürgern des hilfeleistenden Mitgliedstaates sind, nicht vor. Regelungen zu Familienangehörigen enthält die Richtlinie in Art. 5 nur, soweit es sich um Drittstaatsangehörige handelt. Bei Personen, die die Unionsbürgerschaft besitzen, knüpfen die Regelungen der Richtlinie hingegen ausschließlich an diesen Status an, nicht jedoch an etwaige familienrechtliche Bindungen zu Unionsbürgerinnen und -bürgern des hilfeleistenden Mitgliedstaats.
2. Die Bescheide vom 20. August 2020 können auch nicht auf die „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“ der Klägerinnen gestützt werden, wonach sie die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahme anerkannten. Denn unabhängig davon, ob darin ein (kausales oder abstraktes) Schuldanerkenntnis zu sehen ist (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 – IV C 79.73 –, juris Rn. 25), begründet ein solches Anerkenntnis nicht die Befugnis der Beklagten, einen Erstattungsanspruch durch Bescheid geltend zu machen.
Gleiches gilt für einen möglichen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Beklagten gegen die Klägerinnen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 – 9 B 6.17 –, juris Rn. 6). Auch insoweit fehlt die Befugnis zum Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Die Frage, ob § 9a KonsG dahingehend auszulegen ist, dass eine Erstattungsforderung durch die Beklagte ausschließlich gegenüber dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Hilfe- oder Schutzempfänger besitzt, geltend gemacht werden kann, ist eine ungeklärte Rechtsfrage, deren Beantwortung für eine Vielzahl von Fällen von Bedeutung ist.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
1.200,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 ff. KonsG
§ 6 KonsG
§ 9a KonsG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 KonsG
§ 9a Abs. 1 KonsG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG
§ 6 Abs. 2, 5 Abs. 5 KonsG
§ 9a Abs. 2 KonsG
§ 5 Abs. 5 KonsG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG
§ 6 Abs. 2 KonsG
§ 6 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 KonsG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 34 K 313.21
34 K 33.21
IV C 79.73
9 B 6.17