Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-12, Aktenzeichen 11 K 2874/05
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2006:1212.11K2874.05.00

Tenor:
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 08.08.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11.11.2005 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Im Rahmen des Ausbaus der L 740 zwischen S. und X. erwarb der Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen (Landesbetrieb Straßenbau) für das klagende Land (Kläger) eine Reihe von Grundstücken im Bereich der Gemarkung E. (Flur 12, Nrn. 254, 256, 571, 571, 572, 576, 577, 579, 581, 583 und 585 sowie Flur 2 Nrn. 832 und 864). Mit Schreiben vom 21.07.2005 bat der Landesbetrieb Straßenbau den Beklagten, gemäß § 28 Abs. 1 des Baugesetzbuches - BauGB - zu bescheinigen, dass ein gemeindliches Vorkaufsrecht nicht bestehe beziehungsweise nicht ausgeübt werde.
Auf diesen Antrag hin stellte der Beklagte unter dem 26.07.2005 entsprechende Bescheinigungen aus. Hierfür setzte er nach Maßgabe des entsprechenden Gebührentarifs zur Satzung über Verwaltungsgebühren der Stadt Meschede vom 06.11.2001 - VGS - durch an den Landesbetrieb Straßenbau gerichteten Gebührenbescheid vom 08.08.2005 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 30,70 EUR fest. Gegen diese Festsetzung legte der Landesbetrieb unter dem 30.08.2005 Widerspruch ein, den er damit begründete, dass er durch Runderlass des zuständigen Ministers vom 24.03.2003 von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit worden sei. Eine Gebührenbefreiung folge im übrigen auch aus § 5 Abs. 6 Ziff. 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen - KAG -.
Durch Bescheid vom 11.11.2005, zur Post gegeben am 14.11.2005, wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Eine ministerielle Gebührenbefreiung des Landesbetriebs sei für den Bereich des kommunalen Abgabenrechts, um den es im vorliegenden Fall gehe, rechtlich nicht möglich. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine persönliche Gebührenfreiheit des Landesbetriebs Straßenbau beziehungsweise des Klägers lägen im übrigen nicht vor.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit der vorliegenden Klage, die am 13.12.2005 bei Gericht eingegangen ist. Zur Begründung trägt er vor: Der angefochtene Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Der Beklagte habe im Rahmen der Gebührenfestsetzung nicht berücksichtigt, dass das Land Nordrhein-Westfalen gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG persönlich gebührenbefreit sei. Zwar gelte diese Befreiung mit der Einschränkung, dass die gebührenpflichtige Leistung der Verwaltung nicht wirtschaftliche Unternehmen des Landes betreffe; bei dem Landesbetrieb Straßenbau handle es sich indessen nicht um ein wirtschaftliches Unternehmen, weil es nach seiner Aufgabenstellung nicht erwerbswirtschaftlich tätig sei. Abgesehen hiervon stehe einer Gebührenerhebung durch den Beklagten die in § 3 Nr. 3 VGS getroffene Regelung entgegen, wonach Leistungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse lägen, gebührenbefreit seien. Da der Bau von Straßen im Rahmen der Daseinsvorsorge erfolge und mithin im öffentlichen Interesse liege, scheide auch mit Blick darauf die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 28 Abs. 1 BauGB aus.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 08.08.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11.11.2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
Er verweist zur Begründung auf den Inhalt des Widerspruchsbescheides und trägt ergänzend vor: Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf eine sachliche Gebührenfreiheit nach Maßgabe der Regelung in § 3 Nr. 3 VGS berufen, weil es dieser Vorschrift zufolge lediglich darauf ankomme, ob die von der Stadt Meschede erbrachte Leistung - hier also die Ausstellung der Vorkaufsrechtsbescheinigungen - im überwiegenden öffentlichen Interesse gelegen hätten. Dies aber sei zu verneinen.
Nach Klageerhebung hat der Rat der Stadt Meschede die Regelung in § 3 Nr. 3 GS durch Beschluss vom 31.08.2006 ersatzlos gestrichen. Die entsprechende Änderung der Gebührensatzung hat er rückwirkend zum 01.07.2005 in Kraft gesetzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - als Anfechtungsklage zulässig. Insbesondere ist der Kläger durch den angefochtenen Gebührenbescheid vom 08.08.2005 beschwert. Insoweit ist unerheblich, dass der Beklagte diesen Bescheid an den Landesbetrieb Straßenbau gerichtet hat. Denn der Landesbetrieb ist gemäß § 14a Abs. 1 des Landesorganisationsgesetzes - LOG - rechtlich unselbständiger Teil der Landesverwaltung, so dass der an ihn adressierte Bescheid sich inhaltlich letztlich gegen den Kläger richtet.
Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten - der Gebührenbescheid vom 08.08.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11.11.2005 - ist rechtwidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Allerdings hat der Kläger durch den für ihn handelnden Landesbetrieb Straßenbau die tatbestandlichen Voraussetzungen für den vom Beklagten geltend gemachten Gebührenanspruch verwirklicht. Auf der Grundlage der Bestimmungen in §§ 1 Abs. 1, 4 und 5 KAG dürfen die Gemeinden und Gemeindeverbände in Selbstverwaltungsangelegenheiten (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 2 Ziff.1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW -) Verwaltungsgebühren als Gegenleistung für eine besondere von ihnen erbrachte Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit (§ 4 Abs. 2 KAG) - erheben. Hierfür ist eine Satzung erforderlich (§ 2 Abs. 1 KAG), die im vorliegenden Fall in Gestalt der Satzung über Verwaltungsgebühren der Stadt Meschede vom 06.11.2001 - VGS - besteht. Die in § 1 Abs. 1 VGS getroffene Regelung sieht vor, dass die Stadt Verwaltungsgebühren für die in der Anlage zur Satzung - dem Gebührentarif - enthaltenen Leistungen erhebt, wobei dieser Gebührentarif gleichzeitig auch für die Höhe der zu fordernden Gebühr maßgeblich ist (§ 2 Abs. 1 VGS). Für das - im übrigen als Selbstverwaltungsangelegenheit zu qualifizierende -
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 24.06.1986 - 12 A 793/85 -,
Ausstellen einer Bescheinigung über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach BauGB ist gemäß der Bestimmung in Tarif-Nr. 23 dieses Gebührentarifs eine Verwaltungsgebühr zu erheben, deren Höhe sich je Erwerber auf 30,70 EUR beläuft. Gebührenschuldner ist gemäß § 6 Abs. 1 VGS, wer die Leistung veranlasst hat oder durch sie begünstigt wird. Auf der Grundlage dieser Bestimmungen wäre der Beklagte grundsätzlich berechtigt gewesen, für die auf Veranlassung des Landesbetriebs Straßenbau und im Interesse des Klägers ausgestellten Bescheinigungen von letzterem die hier geforderte Gebühr zu erheben.
Einer entsprechenden Heranziehung des Klägers steht indessen entgegen, dass er nach Maßgabe der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG persönlich gebührenbefreit ist (1.) und dass nach dem einschlägigen Satzungsrecht - § 3 Nr. 3 VGS - mit Blick auf die hier fragliche Amtshandlung auch sachliche Gebührenfreiheit besteht (2.).
1. Von Verwaltungsgebühren, welche die Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen von §§ 4 Abs. 2, 5 KAG erheben dürfen, sind gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG befreit das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände, sofern die Leistung der Verwaltung nicht ihre wirtschaftlichen Unternehmen betrifft oder es sich nicht um eine beantragte sonstige Tätigkeit im Sinne des § 4 Abs. 2 KAG auf dem Gebiet der Bauleitplanung, des Kultur-, Tief- oder Straßenbaus handelt.
Die Voraussetzungen dieses Befreiungstatbestandes sind im vorliegenden Fall gegeben. Die gebührenpflichtige Leistung des Beklagten - die Ausstellung von Bescheinigungen über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung des Vorkaufsrechts nach BauGB - betraf kein wirtschaftliches Unternehmen des Klägers. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der Landesbetrieb Straßenbau nicht als wirtschaftliches Unternehmen im Sinne der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG zu qualifizieren. Dies folgt aus der inhaltlichen Bedeutung des Begriffs „wirtschaftliches Unternehmen", den der Landesbetrieb Straßenbau angesichts des ihm übertragenen Aufgabenbereichs nicht auszufüllen vermag.
Bei der Ausdeutung des Begriffs „wirtschaftliches Unternehmen" ist von betriebswirtschaftlichen Begrifflichkeiten auszugehen. Denn es spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber bei der Abfassung der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG unter Außerachtlassung vorhandener betriebswirtschaftlicher Definitionen einen neuen Unternehmensbegriff hätte schaffen wollen. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht aber ist wesentliches Merkmal für ein Unternehmen das Streben nach langfristiger Gewinnmaximierung.
Vgl. Wöhe, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 19. Auflage 1996, S. 10, 378.
„Wirtschaftliche Unternehmen" im Sinne der hier fraglichen Privilegierungsnorm sind dementsprechend solche vom Land, einer Gemeinde oder einem Gemeindeverband getragenen betrieblichen Einrichtungen, die erwerbswirtschaftlich zum Zwecke der Gewinnerzielung am Markt tätig werden. Über diese betriebswirtschaftliche Definition hinausgehend gelten - was den Bereich der Gemeinden angeht - nach Maßgabe von § 107 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung - GO - diejenigen Betriebe als wirtschaftliches Unternehmen, „die als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden, sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte." Im Sinne einer gleichmäßigen Anwendung der in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG getroffenen Regelung gegenüber allen Begünstigten - Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden - spricht nichts dagegen, dem dortigen Begriff „wirtschaftliche Unternehmen" diese weitergehende Definition zu unterlegen.
In diesem Sinne auch Lichtenfeld bei Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung Stand: September 2006, RdNr. 61 zu § 5 KAG.
Für eine entsprechende Definition streiten auch Sinn und Zweck der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG. Es besteht keine Veranlassung, die in der betreffenden Vorschrift genannten Hoheitsträger dort zu privilegieren, wo sie nicht durch das Gemeinwohl geleitete spezifische Verwaltungstätigkeit ausüben, sondern sich gleich privaten Dritten am allgemeinen Marktgeschehen beteiligen, um etwa Gewinne zu erzielen.
Entscheidend für die Qualifikation einer Einrichtung des Landes, einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes als „wirtschaftliches Unternehmen" im Sinne des § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG ist danach ein „materieller" Unternehmensbegriff, für den es entscheidend darauf ankommt, ob Land, Gemeinde oder Gemeindeverband mit der betreffenden Einrichtung erwerbswirtschaftlich am Markt tätig werden oder doch jedenfalls Leistungen erbringen, die auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnten.
Fehlt es hieran, so ist eine entsprechende Einrichtung nicht allein deshalb als „wirtschaftliches Unternehmen" zu qualifizieren, weil sie formal die Struktur eines Unternehmens mit kaufmännischem Rechnungswesen, Kosten- und Leistungsrechnung etc. besitzt.
So aber Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 24.09.2004 - 25 K 2038/04 -, rechtskräftig nach Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung durch Beschluss des OVG NRW vom 22.05.2005 - 9 A 4400/04.
Denn die Struktur einer Verwaltungseinheit sagt nichts über deren inhaltliche Tätigkeit aus. Vielmehr werden in der Hoffnung auf transparentere Kosten- und Leistungsstrukturen sowie effizientere Aufgabenerfüllung zunehmend privatwirtschaftliche Strukturen auf öffentlich-rechtliche Verwaltungsbereiche übertragen, ohne dass sich hierdurch etwas an der rechtlichen Natur oder dem Ziel des Verwaltungshandelns ändert. Dies gilt auch und gerade mit Blick auf die nach dem Inkrafttreten des Zweiten Modernisierungsgesetzes - 2. ModernG - vom 09.05.2000 (GV NW S 462) nach Maßgabe von § 14a LOG errichteten Landesbetriebe. Ursprünglich galten als Landesbetrieb nur solche Verwaltungseinheiten, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet war (vgl. die Verwaltungsvorschriften zu § 26 der Landeshaushaltsordnung - LHO - vom 21.07.1972, SMBl. NRW 631). Durch eine erweiternde Formulierung in § 14a LOG („Landesbetriebe sind rechtlich unselbständige, organisatorisch abgesonderte Teile der Landesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich oder zumindest auf Kostendeckung ausgerichtet ist"), wollte es der Gesetzgeber erreichen, dass auch nicht erwerbswirtschaftlich tätige Verwaltungseinheiten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen organisiert und geführt werden können. Insoweit heißt es in der Amtlichen Begründung zu § 14a LOG (Landtagsdrucksache 12/4320 S. 143f.):
„Der verstärkten Überführung von Behörden oder Einrichtungen des Landes in Landesbetriebe kommt ein wesentlicher Beitrag zur Binnenmodernisierung der Landesverwaltung zu. Die Binnenmodernisierung der Landesverwaltung bezweckt die Sicherstellung einer effektiven und effizienten Aufgabenerledigung durch eine weitestmögliche Übernahme bewährter betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft. Mit dem kaufmännischen Rechnungswesen, der Fakturierung seiner Leistungen, der Kosten- und Leistungsrechnung, mit der Einführung von Marketing und Controlling, mit seiner strikten Kundenausrichtung werden im Landesbetrieb wesentliche Steuerungsinstrumente verwirklicht, ohne dabei die klassische öffentlich-rechtliche Organisationsform aufzugeben. ............ Durch die vorgesehene erweiterte Definition eines Landesbetriebs auch bei kostendeckender Ausrichtung einer Behörde oder Einrichtung ist es nicht länger erforderlich, dass die Tätigkeit der zu überführenden Verwaltungseinheit vorrangig zum Zwecke der Gewinnerzielung ausgeführt werden muss. Es reicht vielmehr aus, wenn es sich um Tätigkeiten einer Verwaltungseinheit handelt, denen Gegenleistungen in Form von Einnahmen (Entgelten bzw. Gebühren) gegenüberstehen. Der Anteil der entgelt- bzw. gebührenfähigen Tätigkeiten muss allerdings einen erheblichen Anteil der Tätigkeiten der Verwaltungseinheit ausmachen, lediglich untergeordnete Einnahmen reichen somit trotz einer betrieblichen Ausrichtung nicht aus. Die kostendeckend ausgerichteten Landesbetriebe haben keine Gewinnerzielungsabsicht, sondern die Bestrebung, weitgehend kostendeckend zu arbeiten."
Hieraus wird hinreichend deutlich, dass Landesbetriebe im Sinne des § 14a LOG unabhängig von ihrer strukturellen Beschaffenheit nach Maßgabe der ihnen im Einzelfall übertragenen Aufgaben „wirtschaftliche Unternehmen" sein können, aber nicht müssen. Insoweit kommt es entscheidend darauf an, ob sie erwerbswirtschaftlich mit der Absicht der Gewinnerzielung am Markt tätig werden oder doch zumindest „marktgängige" Leistungen erbringen, die in gleicher Weise von einem Privaten zum Zwecke der Gewinnerzielung erbracht werden könnten. In Bezug auf den Landesbetrieb Straßenbau ist weder das eine noch das andere der Fall.
Mit seiner Errichtung übernahm der Landesbetrieb Straßenbau die zuvor den Landschaftsverbänden zugewiesenen Aufgaben im Bereich der Straßenbauverwaltung (vgl. Art. 3 § 1 des 2. ModernG), also die Verwaltung und Unterhaltung der Landesstraßen beziehungsweise - nach Maßgabe entsprechender Aufgabenübertragung - der Kreisstraßen einschließlich des Um- und Ausbaus nach den Vorschriften des Straßen- und Wegegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - StrWG NRW - sowie die Verwaltung der Bundesautobahnen und der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (vgl. § 5 Abs. 1b der Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.07.1994). Bei diesen Dienstleistungen und den daraus abgeleiteten Tätigkeiten handelt es sich nicht um „marktgängige" Produkte, die vom Landesbetrieb profitorientiert vermarktet oder an dessen Stelle durch mit Gewinnerzielungsabsicht handelnde Private erbracht werden könnten. Vielmehr stellen sich die mit dem Bau und der Unterhaltung der öffentlichen Straßen zusammenhängenden Aufgaben als öffentlich-rechtliche Verpflichtung dar,
vgl. Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblattsammlung Stand: Juli 2004, Anm. 1.1.1 zu § 9,
die gemäß § 9 StrWG NRW dem Träger der Straßenbaulast obliegt. Dessen Aufgaben werden dabei - soweit der Bereich des Landes betroffen ist - gemäß § 43 Abs. 2 StrWG NRW vom Landesbetrieb Straßenbau als Straßenbaubehörde (§ 56 Abs. 2 StrWG) wahrgenommen. Dass der Landesbetrieb im Rahmen dieser ihm verbindlich übertragenen Aufgaben in erwerbswirtschaftlicher, also vorrangig an Gewinnerwartungen orientierter Weise tätig werden kann, ist ersichtlich ausgeschlossen. Entsprechende Aktivitäten privater Dritter kommen angesichts der verbindlichen Aufgabenzuweisung ebenfalls nicht in Betracht. Demgemäß kann der Landesbetrieb Straßenbau nicht als „wirtschaftliches Unternehmen" im Sinne des § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG qualifiziert werden.
Bei der vom Landesbetrieb beantragten gebührenpflichtigen Maßnahme - der Ausstellung von Bescheinigungen über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 1 BauGB - handelt es sich schließlich auch nicht um eine „sonstige Tätigkeit" im Sinne des § 4 Abs. 2 KAG auf dem Gebiet der Bauleitplanung, was eine Gebührenbefreiung nach Maßgabe von § 5 Abs. 6 Nr 1 KAG ebenfalls ausschlösse. Die zitierte Bestimmung in § 4 Abs. 2 KAG unterscheidet zwischen „Amtshandlungen" und „sonstigen Tätigkeiten", wobei mit den ersteren eher konkret-individuelle Maßnahmen, mit den letzteren eher „schlichte" Verwaltungshandlungen gemeint sind.
Vgl. zum gebührenrechtlichen Begriff der „Amtshandlung" OVG NRW, Urteil vom 09.11.2005 - 9 A 810/04 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2006, 301.
Es kann hier offen bleiben, wie diese Abgrenzung im Einzelnen vorzunehmen ist; jedenfalls ist die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 28 Abs. 1 BauGB, mit der die Gemeinde auf die Ausübung eines ihr gesetzlich zustehenden Vorkaufsrechts in einem konkreten Fall verzichtet (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 4 BauGB), als „Amtshandlung" - und nicht als „sonstige Tätigkeit" - zu qualifizieren.
Vgl. ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14.09.1988 - 10 C 11/88 -; OVG Bremen, Urteil vom 26.02.1991 - 1 BA 40/90 - ; Verwaltungsgericht (VG) Göttingen, Urteil vom 06.07.2006 - 2 A 143/05 -.
Einer der die persönliche Gebührenbefreiung des Klägers gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG ausschließenden Tatbestände liegt hiernach nicht vor; dementsprechend war der Beklagte zur Erhebung der hier streitigen Gebühr gegenüber dem Kläger nicht berechtigt.
2. In Bezug auf die hier fragliche Amtshandlung genießt der Kläger darüber hinaus auch sachliche Gebührenfreiheit nach Maßgabe der Regelung in § 3 Nr. 3 VGS in der ursprünglichen Fassung vom 06.11.2001. Dieser Bestimmung zufolge waren zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt - dem 26.07.2005, an welchem Tag der Beklagte die gebührenpflichtigen Bescheinigungen ausstellte und die Gebührenschuld entstand (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 VGS: „Die Gebühr wird mit Erbringung der Leistung fällig.") - gebührenfrei solche Leistungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse lagen.
Diese Vorschrift ist im vorliegenden Fall anwendbar ungeachtet des Umstandes, dass der Rat der Stadt Meschede sie durch Satzungsbeschluss vom 01.09.2006 rückwirkend zum 01.07.2005 aufgehoben hat. Denn die Anordnung der Rückwirkung ist wegen eines Verstoßes gegen das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes nichtig und unwirksam. Diesem Gebot zufolge sind belastende Gesetze, die nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen („retroaktive" oder „echte" Rückwirkung), grundsätzlich nichtig.
Vgl. Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), Loseblattsammlung, Stand: September 2006, RdNrn. 1607, 1621 zu Art. 20 mit zahlreichen Nachweisen.
Durch die auf den 01.07.2005 rückwirkende Aufhebung der in § 3 Nr. 3 VGS getroffenen Regelung griff der Satzungsgeber in diesem Sinne in abgewickelte Tatbestände ein, indem er Gebührenbefreiungen, die auf Grund jener Bestimmung zuvor bereits bewirkt waren, nachträglich kassierte mit der Folge, dass dem Beklagten in entsprechendem Umfang für in der Vergangenheit liegende Sachverhalte erstmals Gebührenansprüche zuwuchsen. Eine in dieser Weise rückwirkende Norm ist nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn das Vertrauen des Bürgers auf die (zuvor) bestehende Rechtslage nicht schutzwürdig ist. Dies ist dann der Fall, wenn - erstens - die Rückwirkung durch zwingende Gründe des gemeinen Wohls gefordert ist, wenn - zweitens - die rückwirkende Norm eine unklare Rechtslage beseitigt, wenn - drittens - die betroffene Rechtsstellung lediglich auf einem durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein beruht oder wenn - viertens - der Bürger mit dieser Regelung rechnen musste.
Vgl. Leibholz/Rinck aaO. RdNrn. 1631 ff. zu Art. 20; Driehaus bei Driehaus, aaO. RdNr. 33 zu § 2 KAG, jeweils mit zahlreichen Nachweisen.
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die Regelung in § 3 Nr. 3 VGS ihrerseits unwirksam gewesen wäre, so dass ihre Aufhebung lediglich einen falschen Rechtsschein beseitigt hätte. Denn im Rahmen der ihm durch § 4 Abs. 1 KAG eingeräumten Ermächtigung („Die Gemeinden und Gemeindeverbände können Gebühren erheben.") liegt nicht nur die Schaffung anspruchsbegründender Gebührentatbestände im Ermessen des Satzungsgebers; in seinem Ermessen liegt auch die Entscheidung darüber, in welchen Fällen er auf die Erhebung von Gebühren verzichtet.
Vgl. zu alledem Lichtenfeld bei Driehaus aaO. RdNrn. 11 ff. zu § 4.
Dass der Satzungsgeber in der Ausübung dieses Ermessens nicht frei ist, sondern hiervon pflichtgemäß Gebrauch zu machen und übergeordnetes Recht zu beachten hat, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Indessen war es dem Rat der Stadt Meschede weder von Verfassungswegen noch durch entgegenstehende Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes oder der Gemeindeordnung verboten, auf Gebühren für überwiegend im öffentlichen Interesse liegende Leistungen zu verzichten, wie es § 3 Nr. 3 VGS in der bis zum 01.09.2006 geltenden Fassung vorsah. Vielmehr knüpfte er damit in rechtlich nicht beanstandender Weise an ähnliche Regelungen in § 6 Satz 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - und § 6 des Verwaltungskostengesetzes (des Bundes) - VwKostG - an.
Findet die in § 3 Nr. 3 VGS getroffene Regelung im vorliegenden Fall nach alledem (noch) Anwendung, so ist der dort geregelte Tatbestand auch inhaltlich gegeben. Denn die gebührenpflichtige Leistung - die Ausstellung mehrerer Bescheinigungen über das Nichtbestehen beziehungsweise die Nichtausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach BauGB hinsichtlich einer Reihe von Grundstücken im Bereich der Gemarkung E. - lag überwiegend im öffentlichen Interesse. Diese Grundstücke wurden - wie die Klägerin unwidersprochen ausgeführt hat - für den Ausbau der L 740 zwischen S. und X. benötigt. Der betreffenden Bescheinigungen des Beklagten bedurfte es, damit der Kläger als Eigentümer jener für den Straßenbau benötigten Grundstücke im Grundbuch eingetragen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 2 BauGB) und entsprechend Eigentum erlangen konnte (§ 873 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -). In diesem Sinne diente die gebührenpflichtige Leistung des Beklagten letztlich dem weiteren Ausbau der L 740; sie lag damit nicht nur überwiegend, sondern sogar ausschließlich im öffentlichen Interesse. Denn mit dem Bau von Landstraßen verfolgt der Kläger kein privatnütziges Interesse; als Träger der Straßenbaulast für die Landesstraßen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StrWG NRW) obliegt es ihm vielmehr, die Landesstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, um- und auszubauen, zu erweitern oder sonst zu verbessern (§ 9 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW). Dies ist eine öffentliche Aufgabe, die dem Kläger aus Gründen des Gemeinwohls im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge übertragen ist.
Soweit der Beklagte demgegenüber - zumindest der Sache nach und unter verständiger Auslegung seines Vorbringens - geltend macht, dass es für den Befreiungstatbestand in § 3 Nr. 3 VGS allein auf das öffentliche Interesse an der beantragten behördlichen Leistung als solcher, nicht aber auf den vom Antragsteller damit verfolgten Zweck ankommt, vermag er nicht durchzudringen. Allerdings ist anerkannt, dass Befreiungstatbestände, die allgemein an einem öffentlichen Interesse an der beantragten Amtshandlung (oder Leistung) als Voraussetzung für den Entfall einer Gebühr anknüpfen, in entsprechender Weise auszulegen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25.01.1971 - II A 243/69 -, Kommunale Steuerzeitschrift (KStZ) 1971, 144; OVG Lüneburg, Urteil vom 12.07.1973 - III OVG A 127/72 -, KStZ 1975, 116; Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2000, Anm. 19 ff. zu § 6 mit weiteren Nachweisen; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - Verwaltungskostengesetz, Kommentar, 1972, RdNrn. 3 und 4 zu § 6.
Hieraus wird gefolgert, dass eine Amtshandlung unter dem Gesichtspunkt des überwiegenden öffentlichen Interesse nur dann gebührenfrei zu stellen ist, wenn die Behörde, welche die Amtshandlung vornimmt, in Wahrnehmung des ihr anvertrauten öffentlichen Interesses an der Vornahme der Amtshandlung mehr interessiert ist als derjenige, der die Amtshandlung beantragt oder sonstwie veranlasst hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25.01.1971 aaO. S. 145; OVG Lüneburg, Urteil vom 12.07.1973 aaO..
Die entsprechende rechtliche Einschätzung ist für den vorliegenden Fall indessen unerheblich, weil sich der Befreiungstatbestand in § 3 Nr. 3 VGS angesichts seiner Formulierung der Auslegung entzieht, die jener Einschätzung zugrundeliegt. Diese Bestimmung nennt nämlich in einem Klammerzusatz beispielhaft Aufgabenbereiche („Wirtschaftsförderung, Wissenschaft etc."), in denen Leistungen des Beklagten als überwiegend im öffentlichen Interesse liegend betrachtet werden können sollen. Jener Verweis macht indessen nur dann Sinn, wenn eben nicht auf das von der handelnden Behörde wahrzunehmende öffentliche Interesse, sondern auf den mit der Amtshandlung letztlich verfolgten Zweck abgestellt wird. Denn dass der Beklagte etwa im Bereich der Wissenschaft Leistungen erbrächte, an denen er als Bürgermeister der Stadt Meschede nicht nur ein spezifisches öffentliches Interesse, sondern gar ein das private Interesse des Antragstellers überwiegendes öffentliche Interesse hätte, erscheint ausgeschlossen. Eine Amtshandlung des Beklagten, die dem Fortschritt der Wissenschaft dient und deswegen im öffentlichen Interesse liegt, ist hingegen durchaus denkbar. Dementsprechend kommt es angesichts der Formulierung des Befreiungstatbestandes in § 3 Nr. 3 VGS eben nicht auf das von dem Beklagten wahrzunehmende öffentliche Interesse an, sondern darauf, ob dessen Leistung als solche überwiegend im öffentlichen Interesse liegt. Dies aber ist - wie oben dargelegt - hier der Fall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 4 und 5 KAG
§§ 4 Abs. 2, 5 KAG
§§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 5 KAG
§ 14a LOG
§ 9 StrWG NRW
§ 2 KAG
§ 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG
§ 28 Abs. 1 BauGB
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 KAG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 107 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung
§ 1 des 2. ModernG
§ 5 Abs. 6 Nr 1
KAG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 5 Abs. 6 Nr.
1 KAG
§ 4 Abs. 1 KAG
§ 6 des Verwaltungskostengesetzes
§ 28 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 873 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§
43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StrWG NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 2 StrWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 des Baugesetzbuches
§ 5 Abs. 6 Ziff. 1 des Kommunalabgabengesetzes
§ 14a Abs. 1 des Landesorganisationsgesetzes
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 Ziff.1 des
Gebührengesetzes
§ 26 der Landeshaushaltsordnung
§ 5 Abs. 1b der Landschaftsverbandsordnung
§ 6 Satz 2 des Gebührengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 12 A 793/85
25 K
2038/04
9 A
4400/04
9 A 810/04
10 C
11/88
1 BA 40/90
2 A 143/05
II A 243/69
III OVG A 127/72