Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-05-12, Aktenzeichen 1 K 217.13
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0512.1K217.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die zuständige Behörde kann, wenn sich unzumutbare Härten ergeben, von den mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Verpflichtungen ganz oder teilweise Ausnahmen zulassen. (Rn.15)
2. Verwaltungsrichtlinien sind für das Gericht nicht bindend. (Rn.18)
3. Wenn eine unzumutbare Härte gegeben ist, ist der Beklagte grundsätzlich gehalten, ganz oder teilweise eine Ausnahme zuzulassen. (Rn.20)
Verfahrensgang
Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des Bezirksamts Lichtenberg von Berlin vom 23.05.2011 und 24.05.2011 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 25.06.2013 verpflichtet, die Grundstücke in der Gemarkung Köpenick, Flur 203, Flurstücke 2... und 2... auch für den Zeitraum vom 25.02.2009 bis zum 14.03.2011 vollständig von der Straßenreinigungsentgeltpflicht auszunehmen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte und die Beigeladene als Gesamt-schuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulassung eines Härtefalls nach dem Straßenreinigungsgesetz.
Die Kläger sind seit dem 25.2.2009 als BGB-Gesellschafter Eigentümer der Grundstücke Fl.-Nrn. 2... sowie 2... der Gemarkung Köpenick, Flur 203 (Grundbuch von Köpenick, Bl. 1..., lfd.Nr. 2... und 2...).
Mit Schreiben vom 15.3.2011 beantragten die Kläger beim Bezirksamt Lichtenberg von Berlin die Zulassung einer Ausnahme von der Straßenreinigungsentgeltpflicht gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG für die Flurstücke 2... und 2.... Der Antrag wurde damit begründet, dass es sich bei dem 19.637 qm großen Flurstück 2... um Brachland handle, dass nicht nutzbar sei. Das Flurstück 2... mit einer Größe von 7.977 qm sei ein waldartiges Grundstück, das weder baulich noch sonst genutzt werden könne.
Mit Bescheiden des Beklagten vom 23.5.2011 und vom 24.5.2011 wurde dem Antrag teilweise entsprochen, nachdem die Beigeladene zuvor entsprechendes Einvernehmen erteilt hatte. Das Flurstück 2... wurde für den Zeitraum vom 15.3.2011 bis zum 30.6.2013 aus der Berechnungsgrundlage herausgenommen. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Flurstück 2... sei Bestandteil des Bebauungsplans XVI-8 „Ludwigshöheweg II“. Es sei vorgesehen, das Flurstück für den Wohnungsbau zu entwickeln. Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans sei zwar bereits 1995 eingeleitet, jedoch geraume Zeit unterbrochen worden. Aufgrund der unklaren planerischen Situation bestehe gegenwärtig keine Möglichkeit zur Nutzung des Grundstücks. Das Flurstück 2... wurde, ebenfalls mit Wirkung ab dem 15.3.2011, jedoch zeitlich unbefristet aus der Berechnungsgrundlage herausgenommen. Begründet wurde dies damit, dass das Flurstück 2... in dem – in Aufstellung befindlichen – Bebauungsplan XVI-8 „Ludwigshöheweg II“ als Naturschutzfläche ausgewiesen sei.
Die gegen diese Bescheide eingelegten Widersprüche wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 25.6.2013 zurück. Mit der am 17.7.2013 erhobenen Klage machen die Kläger geltend, die Bescheide seien rechtswidrig, soweit die Zulassung einer Ausnahme für Zeiträume vor der Antragstellung abgelehnt wurde.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des Bezirksamts Lichtenberg von Berlin vom 23.05.2011 und 24.05.2011 und unter Aufhebung der Widerspruchsbescheide vom 25.06.2013 zu verpflichten, eine Ausnahme nach § 5 Abs. 3 StrReinG für die Grundstücke in der Gemarkung Köpenick, Flur 203, Flurstücke... und 2... auch für den Zeitraum vom 25.02.2009 bis zum 14.03.2011 zuzulassen unddie Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor, die Zulassung einer Ausnahme setze eine schriftliche Antragstellung voraus. Es sei daher übliche Verwaltungspraxis, Entgeltminderungen erst ab dem Tag der Antragstellung wirksam werden zu lassen. Bei einer rückwirkenden, d.h. antragsunabhängigen Ausnahmezulassung bestünde für einen Grundstückseigentümer keine Veranlassung mehr, einen Härtefallantrag zu stellen, sondern dieser könnte sich rein passiv verhalten. Die Beigeladene wiederum könnte sich ihrer Entgelte nie sicher sein und müsste erwägen, diese bereits bei einer hypothetisch bestehenden Möglichkeit eines Härtefalls zu reduzieren, da sie nicht auf ihre Forderungen vertrauen könnte.
Die Beigeladene beantragt,
Sie trägt vor, die Kläger seien mit Schreiben vom 1.4.2009 über die Erhebung von Straßenreinigungsentgelten sowie die Möglichkeit eines Härtefallantrags informiert worden und es sei eine kontinuierliche Rechnungslegung erfolgt. Die Kläger könnten damit kein schutzwürdiges Vertrauen beanspruchen. Soweit nach der Rechtsprechung der Kammer darauf abgestellt werde, ob die Beigeladene als Entgeltgläubigerin schutzwürdiges Vertrauen geltend machen könne, sei dies hier der Fall. Die bloße Nichtzahlung oder Nichttitulierung stehe der Begründung von schutzwürdigem Vertrauen nicht entgegen, da die Gründe für eine Nichtzahlung verschiedenster Art sein könnten. Zivilrechtliche Streitigkeiten über die Zahlung des Straßenreinigungsentgelts seien vorliegend erst seit März 2011 anhängig; Einwände gegen Grund und Höhe der Veranlagung seien von den Klägern vorgerichtlich nicht geltend gemacht worden. Die Beigeladene habe daher bis zu diesem Zeitpunkt darauf vertrauen dürfen, dass die Entgeltforderungen - innerhalb der Verjährungsfrist - beglichen werden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und in vollem Umfang begründet. Die Kläger haben für den Zeitraum vom 25.2.2009 bis zum 14.3.2011 bezüglich der Flurstücke 2... und 2... der Gemarkung Köpenick, Flur 203, Anspruch darauf, vollständig von der Straßenreinigungsentgeltpflicht ausgenommen zu werden. Die angefochtenen Bescheide sind, soweit die rückwirkende Zulassung abgelehnt wurde, rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (- VwGO -).
Gemäß § 5 Abs. 3 des Straßenreinigungsgesetzes (- StrReinG -) kann die zuständige Behörde, wenn sich aus der Anwendung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 StrReinG für Anlieger und Hinterlieger unzumutbare Härten ergeben, im Einvernehmen mit den Berliner Stadtreinigungsbetrieben (BSR) von den mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Verpflichtungen ganz oder teilweise Ausnahmen zulassen. Diese Vorschrift konkretisiert das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Übermaßverbot für den Bereich des Straßenreinigungsgesetzes, indem es die Behörde berechtigt und verpflichtet, Ausnahmen von der mit einer Normierung notwendig verbundenen typisierenden Verallgemeinerung in solchen Fällen zu erteilen, die im Verhältnis zu den vom Gesetz erfassten Regelfällen als Sonderfälle erscheinen. Ein aus der Regel fallender, atypischer Sachverhalt, der es gebietet, die Härten der Anwendung der generellen Regelung des § 7 Abs. 3 StrReinG durch Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 3 StrReinG zu mildern, liegt vor, wenn die betreffende Grundstücksfläche so gestaltet und genutzt ist, dass die von ihr für die Straßenreinigung ausgehende Kostenverursachung und der Vorteil, der sich für sie mit der Straßenreinigung verbindet, im Verhältnis außergewöhnlich ungünstig sind (OVG Berlin, Urteil vom 2.12.1998 - 1 B 79/94, NVwZ-RR 2000, 463).
Hinsichtlich der Flurstücke 2... und 2... ist der vom Beklagten mit Bescheiden vom 23.5.2011 und vom 24.5.2011 grundsätzlich anerkannte Härtefall auch im streitgegenständlichen Zeitraum gegeben. Für das unbebaute Flurstück ... ist dies darin begründet, dass im Jahr 1995 für den Bereich dieses Grundstücks die Aufstellung eines Bebauungsplans eingeleitet, das Verfahren jedoch nicht abgeschlossen wurde. Aufgrund der unklaren planungsrechtlichen Situation ist die Nutzungsmöglichkeit des Grundstücks eingeschränkt (vgl. auch Ziff. 2.2. der Ausführungsvorschriften über die Zulassung von Ausnahmen von der mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Straßenreinigungsentgeltpflicht bei privaten Grundstücken vom 7.7.2009, ABl. vom 24.7.2009, S. 1884, - AV -). Das bewaldete Grundstück 2... ist aus naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten nicht bebaubar (vgl. Ziff. 2.3 AV).
Die Kläger haben auch Anspruch auf Zulassung der Ausnahme für den vor Antragstellung liegenden Zeitraum. Dabei kann hier offen bleiben, ob insoweit die frühere Rechtsprechung der Kammer fortzuführen ist. Dieser zufolge soll zwar ein Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme grundsätzlich nur für den Zeitraum ab Antragstellung bestehen; eine rückwirkende Zulassung soll aber erfolgen, wenn das Vertrauen der Beigeladenen in die Leistung nicht schutzwürdig ist. Schutzwürdiges Vertrauen soll insbesondere dann vorliegen, wenn der Entgeltanspruch entweder vorbehaltlos erfüllt wurde oder bei Stellung des Härtefallantrags bereits rechtskräftig tituliert war (vgl. Urteil vom 15.4.2009 – 1 A 19.08 – und Urteil vom 23.11.2005 – 1 A 184.03, juris). Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin ist dagegen grundsätzlich eine rückwirkende Zulassung vorzunehmen, da es nach der gesetzlichen Regelung nicht auf einen zu stellenden Härtefallantrag ankommt (OVG Berlin, Urteile vom 15.11.1996 –OVG 1 B 15.94 und OVG 1 B 16.94 – und vom 24.11.1999 – OVG 1 B 3.97, unveröffentlicht). Diese mögliche Divergenz ist vorliegend indes nicht entscheidungserheblich, weil schutzwürdiges Vertrauen seitens der Beigeladenen nicht vorliegt. Die Kläger haben die Zahlung des von der Beigeladenen geforderten Entgelts abgelehnt; hierzu werden vor dem Amtsgericht Köpenick mehrere zivilrechtliche Verfahren geführt (Az.: 7 C 263/11, 2 C 351/11, 12 C 396/11, 9 C 297/12, 11 C 302/12, 4 C 43/13, 17 C 44/13, 9 C 46/13, 14 C 46/13, 7 C 64/13 und 6 C 65/14). Das einzige bislang ergangene, rechtskräftige Urteil (Az.: 13 77/11) datiert vom 16.8.2012 und damit von einem Zeitpunkt nach der Stellung des Härtefallantrags am 15.3.2011. Eine Grundlage für das von der Beigeladenen geltend gemachte Vertrauen ist nicht ersichtlich; allein das Bestehen der Forderung ist hierfür nicht ausreichend.
Ein anspruchsbegründendes Antragserfordernis ergibt sich auch nicht aus den Ausführungsvorschriften über die Zulassung von Ausnahmen von der mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Straßenreinigungsentgeltpflicht bei privaten Grundstücken vom 7.7.2009 ( - AV - ). Als Verwaltungsrichtlinien sind diese Vorschriften für das Gericht nicht bindend; im Übrigen wird die Stellung eines Antrags auch dort nicht ausdrücklich gefordert. Gemäß Ziff. 4 S. 1 AV hat der Grundstückseigentümer „im Falle eines Antrags nach § 5 Abs. 3 StrReinG“ die Gründe nachzuweisen. Der Antrag ist gemäß Ziff. 5 Abs. 2 AV schriftlich zu stellen. Daraus folgt jedoch nicht, dass ein Antrag für die Zulassung einer Ausnahme zwingend erforderlich wäre und rückwirkende Zulassungen ausgeschlossen sein sollen, sondern lediglich, wie im Fall einer Antragstellung zu verfahren ist.
Der Beklagte konnte auch nicht im Rahmen der Ermessensausübung gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG in ermessensfehlerfreier Weise auf den Zeitpunkt der Antragstellung abstellen und die rückwirkende Zulassung einer Ausnahme ablehnen.
Bei der Entscheidung über die Zulassung einer Ausnahme gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG ist von einem intendierten Ermessen auszugehen, da die Vorschrift Ausprägung des Übermaßverbotes ist (OVG Berlin, Urteil vom 2.12.1998 - 1 B 79/94, NVwZ-RR 2000, 463). Wenn eine unzumutbare Härte gegeben ist, ist der Beklagte damit grundsätzlich gehalten, ganz oder teilweise eine Ausnahme zuzulassen. Davon kann nur dann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn dies trotz der unbilligen Härte wegen besonderer, berücksichtigungsfähiger Gründe gerechtfertigt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.8.1986 - 8 C 54/85, NVwZ 1987, 601 zum insoweit vergleichbaren Billigkeitserlass des Erschließungsbeitrags gemäß § 135 Abs. 5 S. 1 BauGB). Solche besonderen Umstände sind vorliegend nicht gegeben. Die Frage des Antragserfordernisses dürfte sich vielmehr in jedem Härtefall stellen. Könnte der Beklagte die Zulassung einer Ausnahme entscheidend von der vorherigen Stellung eines Antrags abhängig machen, wäre damit im Ergebnis eine nach dem Tatbestand des § 5 Abs. 3 StrReinG gerade nicht vorgesehene, weitere Zulassungsvoraussetzung geschaffen. Aus der Erwägung, bei einer rückwirkenden Änderung der Straßenreinigungsentgeltpflicht für kostenmäßig bereits abgeschlossene Geschäftsjahre müsste eine Nachberechnung vorgenommen werden, ergibt sich nichts anderes. Auch insoweit handelt es sich nicht um einen ausnahmsweise gegeben Umstand, sondern um eine typische Folge des Eingreifens eines Härtefalls, der durch Bildung von Rückstellungen begegnen werden kann.
Schließlich kann der Beklagte seine ablehnende Ermessensentscheidung nicht darauf stützen, seitens der Kläger habe kein schutzwürdiges Vertrauen bestanden, da eine kontinuierliche Rechnungslegung erfolgt sei und die Kläger bereits mit Schreiben der Beigeladenen vom 1.4.2009 auf die Möglichkeit eines Härtefallantrages hingewiesen wurden. Der Zugang des Schreibens vom 1.4.2009 wird von den Klägern wirksam bestritten und konnte seitens des Beigeladenen nicht nachgewiesen werden. Im Übrigen bezieht sich der dortige Hinweis auf die Möglichkeit eines Härtefallantrags allein auf den – hier nicht streitigen – Härtefallgrund, dass das aus den Flurstücken 2... bestehende Grundstück sowohl an eine im Straßenreinigungsverzeichnis A (d...) als auch an eine im Straßenreinigungsverzeichnis C (d...) eingestufte Straße angrenzt; in diesem Fall besteht neben der Entgeltpflicht auch eine Reinigungspflicht, so dass entsprechend Ziff. 2.5 AV analog § 7 Abs. 4 S. 2 StrReinG eine Minderung der Entgeltpflicht zugelassen werden kann. Einen Hinweis auf die – vollständige – Befreiung von der Entgeltpflicht hinsichtlich der Flurstücke 2... und 2... enthält das Schreiben vom 1.4.2009 nicht. Auch aus der kontinuierlichen Rechnungslegung ergibt sich insoweit nichts anderes, nachdem die Kläger die Zahlung des Entgelts von Anfang an abgelehnt haben.
Nachdem keine Gründe ersichtlich sind, aus denen die Zulassung einer Ausnahme ermessensfehlerfrei abgelehnt werden könnte, war die Sache vorliegend spruchreif und der Beklagte damit antragsgemäß zu verurteilen.
Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig i.S.d. § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO. Dies ist der Fall, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten ist, das Vorverfahren selbst zu führen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts bedient hätte (BVerwG, Beschluss vom 14.1.1999 - 6 B 118/98, NVwZ-RR 1999, 611). Angesichts der Komplexität der Sach- und Rechtslage ist dies hier der Fall. Vom maßgeblichen Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei durften die Kläger die Beauftragung eines Rechtsanwalts für erforderlich halten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO. Gemäß § 426 Abs. 1 S. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (- BGB -) sind die Gesamtschuldner im Verhältnis zueinander dabei zu gleichen Anteilen verpflichtet. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessordnung (- ZPO -).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 10.680,90 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 5 Abs. 3 StrReinG
§ 113 Abs. 5 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 StrReinG
§ 7 Abs. 3 StrReinG
§ 135 Abs. 5 S. 1 BauGB
§ 7 Abs. 4 S. 2 StrReinG
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO
§ 426 Abs. 1 S. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 5 Abs. 3 des Straßenreinigungsgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 463
NVwZ 1987, 601
NVwZ-RR 1999, 611
1 B 15.18
1 B 79/94
1 A 19.08
1 A 184.03
1 B 15.94
1 B 16.94
1 B 3.97
7 C 263/11
2 C 351/11
12 C 396/11
9 C 297/12
11 C 302/12
4 C 43/13
17 C 44/13
9 C 46/13
14 C 46/13
7 C 64/13
6 C 65/14
8 C 54/85
6 B 118/98