Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-23, Aktenzeichen 3 KM 658/20 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2023:1023.3KM658.20OVG.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren die vorläufige Außervollzugsetzung der 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 20 Wohngebiet „A“.
Sie sind Eigentümer eines mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks im Geltungsbereich des ursprünglichen Bebauungsplans Nr. 20 „A“ der Antragsgegnerin ebenso wie im Geltungsbereich der 4. Änderung. Das Grundstück liegt im Baugebiet 11, einem reinen Wohngebiet.
Der Bebauungsplan Nr. 20 „A“ der Antragsgegnerin ist in seiner ursprünglichen Fassung 2005 in Kraft getreten und sieht reine und allgemeine Wohngebiete vor. Die nach § 3 Abs. 3 und § 4 Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen sollten gemäß Ziff. 1.2, 1.3 der textlichen Festsetzungen nicht Bestandteil des Bebauungsplans sein. In der Nutzungsschablone wurden für die einzelnen Baugebiete jeweils Grundstücksmindestgrößen und Grundflächenzahlen von 0,3 vorgesehen, so auch für das Baugebiet der Antragsteller. Nach Ziff. 3.1 der textlichen Festsetzungen sind nur Einzelhäuser mit einer Wohnung und Einzelhäuser mit einer Wohnung und einer Einliegerwohnung zulässig.
Mit der 2006 in Kraft getretenen 1. Änderung des Bebauungsplans wurden die textlichen Festsetzungen dahingehend geändert, dass von den ausnahmsweise zulässigen Nutzungen in reinen Wohngebieten nur noch kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes ausgeschlossen sein sollten, in allgemeinen Wohngebieten Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für Verwaltungen, Gartenbaubetriebe und Tankstellen.
Die im Jahr 2015 in Kraft getretene 2. Änderung des Bebauungsplans, die der Bestandssicherung vorhandener Ferienwohnungen im Plangebiet diente, erklärte der Senat mit Urteil vom 19. Dezember 2018 – 3 K 499/15 – für unwirksam. § 1 Abs. 10 BauNVO könne keine Anwendung finden, weil die vorhandenen Ferienwohnungen nicht bestandsgeschützt seien. Die Regelung über die Zulassung von Ferienwohnungen, beschränkt auf diejenigen Grundstücke, auf denen sie bereits formell und materiell illegal errichtet worden seien, sei ferner mangels städtebaulicher Gründe für die Begünstigung gerade dieser Grundstücke im Ergebnis abwägungsfehlerhaft. Das von den hiesigen Antragstellern geführte parallele Normenkontrollverfahren (Az. 3 K 266/16) wurde daraufhin für erledigt erklärt.
Mit der streitgegenständlichen Satzung über die 4. Änderung des Bebauungsplans soll – so die Einleitung zur Planbegründung – im Wesentlichen wiederum die Zulässigkeit von Ferienwohnungen geregelt werden. Der Geltungsbereich dieser Satzung ist etwas kleiner als der des Ursprungsplans; er umfasst zwar sämtliche Baugebiete, nicht aber zum Teil in Randbereichen Grünflächen und Verkehrsflächen. In die textlichen Festsetzungen (Ziff. 1) wurde zur Art der baulichen Nutzung folgende Regelung aufgenommen:
„Gemäß § 13a BauNVO können Räume, die einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung gestellt werden und die zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt sind (Ferienwohnungen) bei einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung als Betriebe des Beherbergungsgewerbes in den Allgemeinen Wohngebieten nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO oder als kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes in den Reinen Wohngebieten nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ausnahmsweise zugelassen werden. Ferienwohnungen sind als nicht störende Gewerbebetriebe oder Gebäude unzulässig.“
Die Grundflächenzahl wurde für die Baugebiete 1 (allgemeines Wohngebiet) und die Baugebiete 3 und 11 (reine Wohngebiete) von 0,3 auf 0,4 erhöht (Ziff. 2 der textlichen Festsetzungen); für alle übrigen Baugebiete hatte bereits der Ursprungsplan eine Grundflächenzahl von 0,4 vorgesehen. Die Zweckbestimmung der privaten Grünflächen westlich des Baufelds 11 wurde geändert („Hausgarten“ statt „Schutzgrün“). Ferner wurden unter Ziff. 3.2 der textlichen Festsetzungen innerhalb der privaten Grünflächen mit der Zweckbestimmung „Hausgarten“ Nebenanlagen, die ausschließlich der Gartennutzung dienen, mit einer maximalen Grundfläche bis 10 qm für zulässig erklärt; diese sind nicht bei der Berechnung der Grundflächenzahl zu berücksichtigen.
Die Planaufstellung erfolgte im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB. Eine Vorprüfung des Einzelfalls kam zu dem Ergebnis, dass eine wesentliche Beeinträchtigung von Umweltbelangen nicht zu erwarten sei. Die Antragsteller erhoben im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung Einwendungen. Der Satzungsbeschluss datiert vom 17. Juni 2020; die Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin erfolgte am 25. Juni 2020.
Die Antragsteller haben – zusammen mit weiteren Eigentümern von Grundstücken im Plangebiet – am 1. September 2020 Normenkontrollantrag gestellt und diesen zugleich begründet. Das Verfahren ist unter dem Az. 3 K 643/20 anhängig.
Am 17. September 2020 haben die Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Mit Beschluss vom 30. September 2020 hat der Senat die 4. Änderung des Bebauungsplans im Wege der gerichtlichen Zwischenverfügung vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Die Antragsteller tragen vor:
Die Antragsgegnerin verfolge mit dem Änderungsbebauungsplan ungeachtet des Urteils des Senats vom 19. Dezember 2018 zum Az. 3 K 499/15 das Ziel, die im Plangebiet vorhandenen zwölf Ferienwohnungen zu schützen. Durch eine allgemeine Erhöhung der GRZ und die Zulassung von Nebenanlagen solle ein Ausufern der Nutzung von ganzen Häusern und Wohnungen zur Überlassung an Feriengäste ermöglicht werden.
Die Planänderungen zielten im Ergebnis darauf ab, in weitaus größerem Umfang das zuzulassen, was bereits mit der 2. Änderung beabsichtigt und mit § 1 Abs. 10 BauNVO nicht vereinbar gewesen sei. Nunmehr sollten nicht nur die zwölf bekannten illegalen Nutzungen im Plangebiet legalisiert werden, sondern allgemein in jedem Objekt solche Nutzungen mit deutlicher Erweiterung der Grundstücksnutzung zugelassen werden. Die Anwohner sollten in massiver Form Ferienwohnungen in unbegrenzter Zahl in der unmittelbaren Nachbarschaft dulden müssen. Letztlich solle eine uferlose Ferienwohnungsnutzung ermöglicht werden.
Die Antragsteller seien antragsbefugt. Die Änderung des Bebauungsplans sei geeignet, ihre Rechtsposition zu beeinträchtigen. In unmittelbarer Nähe zu ihren Grundstücken sollten allgemein Ferienwohnnutzungen legalisiert werden. Zudem werde die bauliche Ausnutzbarkeit der Grundstücke deutlich erhöht, was zur Folge haben dürfte, dass diese Störungen sich künftig weiter intensivieren würden. Der durch den originären Bebauungsplan geschaffene und gewollte Zustand würde ins Gegenteil verkehrt, würden nun nahezu in jedem Bestandsgebäude und möglicherweise künftig auch in Zweithäusern Ferienwohnungen zugelassen werden. Dies habe nach dem ursprünglichen Bebauungsplan nicht einmal ausnahmsweise zulässig sein sollen. Der Gebietscharakter würde sich dauerhaft nachteilig verändern. Die Antragsteller hätten einen Anspruch auf angemessene Berücksichtigung ihrer Belange im Rahmen der Abwägung.
Es sei nicht ersichtlich, dass ein ausreichendes Planbedürfnis bestehe. Vielmehr dürfte der Fall vorliegen, dass städtebauliche Gründe nur vorgeschoben würden und es in Wahrheit nur um die Begünstigung Privater gehe. Die geringen städtebaulichen Aspekte, die die Antragsgegnerin anführe, hätten nur eine „Alibi-Funktion“ und keine selbständige Bedeutung gegenüber der eigentlichen Motivation, die auf vielen Seiten in der Satzungsbegründung ausgeführt werde. Dies gelte auch vor dem Hintergrund, dass die Antragsgegnerin seit Jahren öffentlich verkünde, keine neuen Ferienwohnungen in Wohngebieten mehr zulassen zu wollen. Die Erweiterung der Nutzung einer Immobilie habe rein private Gründe
Es sei zweifelhaft, ob die Vorgaben des § 13a BauGB gewahrt worden seien. Das Plangebiet werde willkürlich aufgeteilt und reduziert, weil die Verkehrs- und Grünflächen ausgenommen würden. Das Bedürfnis einer Umweltverträglichkeitsprüfung werde verneint, obwohl sich aufdränge, dass die erhöhten Auslastungen der Grundstücke und der zusätzliche Verkehr sich nicht nur im Plangebiet, sondern auch darüber hinaus auswirken dürften.
Es sei nicht ersichtlich, dass alle abwägungsrelevanten Aspekte zutreffend erfasst und gewürdigt worden seien, so dass das Abwägungsergebnis erkennbar fehlerhaft sei.
Soweit die Antragsgegnerin argumentiere, sie habe den ursprünglichen Plan nicht in dem Sinne gemeint, dass vorhandene Feriennutzungen hätten ausgeschlossen werden sollen, sei dies unzutreffend. Das Plangebiet sei erst aufgrund des Bebauungsplans bebaut worden. Die Ferienwohnungen seien also erst nachträglich geschaffen worden. Eine historisch schützenswerte Struktur habe es nicht gegeben. Die Antragsgegnerin wolle aufgrund eines politischen Sinneswandels auf dem Rücken der Eigentümer, die auf den Bestand des Bebauungsplans vertraut hätten, den Gebietscharakter ins Gegenteil verkehren. Die Änderung berühre die Grundzüge der Planung.
Es werde verkannt, dass auch eine Ferienwohnung als untergeordnete Nebennutzung zu einer selbst genutzten Hauptwohnung eine permanente und signifikante Erhöhung der Grundstücksnutzung bedeute. Auch die Stellplätze für den erhöhten Bedarf sollten auf den Grundstücken errichtet werden und führten zu einer Ausweitung der Nutzung. Soweit nunmehr auch Gartenlauben zugelassen werden sollten, werde damit nicht der vorhandenen Wohnnutzung Rechnung getragen, sondern den geplanten Ferienwohnungen. Es solle für die Gäste zusätzlicher Stauraum geschaffen werden. Für die Eigentümer, die ihre Grundstücke allein zu Wohnzwecken nutzten, wären diese Festsetzungen weder geboten noch bedeutsam.
Es sei unklar, wann überhaupt noch von einer untergeordneten Ferienwohnung auszugehen wäre. Wenn in vorhandenen Häusern neben gewerblichen Nutzungen (z.B. Praxen) auch Ferienwohnungen genehmigt würden, würde die Wohnnutzung weder im einzelnen Gebäude noch im gesamten Gebiet überwiegen. Davon könne man auch dann nicht mehr sprechen, wenn quasi auf jedem Grundstück mindestens eine Ferienwohnung zulässig wäre. Die Anzahl der Anwohner und Nutzer sowie das Verkehrsaufkommen je Grundstück würde sich dadurch mindestens verdoppeln. Das Kriterium der untergeordneten Ferienwohnung sei daher nicht geeignet, ein Überwiegen der Wohnnutzung sicherzustellen. Im Übrigen habe die Antragsgegnerin nicht untersucht, welche Objekte überhaupt noch selbst genutzt würden bzw. bereits (illegal) als Ferienwohnungen vermietet würden. Die errichteten Gebäude ließen auch nicht erkennen, wie dort untergeordnete Ferienwohnungen vorhanden seien oder geschaffen werden könnten. Soweit die Antragsgegnerin offenbar selbst davon ausgehe, dass ganze Häuser als Ferieneinheit vermietet würden, sei die Abwägung zudem widersprüchlich.
Die Belange, die für die Planung sprächen, seien nicht schutzwürdig. Tatsächlich gehe es nicht darum, der örtlichen Bevölkerung eine „Teilhabe“ an Einnahmen aus dem Tourismus zu ermöglichen, sondern darum – auf dem Rücken von Anwohnern – die Immobilienrendite zu Gunsten Privater nach oben zu treiben. Wie kontraproduktiv diese subjektiven Begünstigungen seien, zeige sich darin, dass es kaum noch möglich sei, den Bedarf der örtlichen Bevölkerung und der für den Tourismus benötigten Bediensteten mit Wohnraum zu befriedigen. Einen Bedarf an noch größerer Teilhabe an touristischen Einnahmen gebe es nicht. Es sei auch deshalb geboten, gerade in Wohngebieten keine Ferienwohnungen mehr zuzulassen, weil die Kapazitäten der Kommunen in allen Belangen seit Jahren übermäßig erschöpft seien. Das Interesse Einzelner an der Erzielung von Einkünften aus der Vermietung von Ferienwohnungen sei angesichts des bereits vorhandenen Überangebots an Ferienwohnungen zu vernachlässigen. Das Interesse an Wohnungen sei dagegen zu fördern, um negativen Entwicklungen in der Stadt vorzubeugen und dadurch mittelbar auch den Bestand der vorhandenen Ferienwohnungen zu sichern.
Die Antragsgegnerin blende weiterhin im Wesentlichen aus, dass die vorhandenen Ferienwohnungen illegal seien. Die nachträgliche Legalisierung illegaler Nutzungen sei auch in der Weise, in der sie nunmehr versucht werde, nicht zulässig. Die Änderung widerspreche jedenfalls im Ergebnis den Wertungen des § 1 Abs. 10 BauNVO, der einen Bestandsschutz voraussetze. Ein solcher sei zu verneinen, wenn erst der Bebauungsplan eine Nutzung überhaupt ermöglicht habe und die konkrete Nutzung diesem stets widersprochen habe.
Die Belange der Wohnnutzer würden nicht gewürdigt. Eine vollständige Verdrängung ihrer Belange sei nicht gerechtfertigt. Die Ferienwohnungsnutzung führe zu einer Fülle von Störungen, die die Antragsgegnerin verharmlose. Soweit alle Argumente gegen die Nutzungsintensivierung mit einem angeblich geringen Störverhalten künftiger Nutzer klein geredet würden, beruhe diese Beurteilung auf bloßen Mutmaßungen. Die Frage nach dem Umgang mit Nutzungen, die von der zu Grunde gelegten verharmlosenden Idylle abweichen könnten, werde unbeantwortet gelassen. Die ausreichende soziale Kontrolle durch die Dauerwohnnutzer vor Ort, auf die der Plangeber hinweise, gebe es nicht, weil Eigentümer gar nicht vor Ort wohnten. Anderenfalls hätten diese kein Interesse daran, Gäste zu „vergraulen“. Sie hätten durch ihr jahrelanges illegales Nutzungsverhalten schon hinreichend bewiesen, dass sie nicht ansatzweise auf die Interessen der Wohnnutzer Rücksicht nehmen wollten, sondern nur an ihrem privaten Profit interessiert seien. Ferner sei absehbar, dass auch die zuständigen Ordnungsbehörden gegen unzulässige Störungen nicht effektiv einschreiten würden.
Es sei damit zu rechnen, dass vergnügungssüchtiges „Ballermann-Publikum“ sich zukünftig vor Ort auslebe statt in fernen Ländern. Der Wandel des Tourismus-Publikums an der Ostsee sei offensichtlich und werde sich künftig noch massiv verstärken. Die Nachfrage werde nicht auf die Ferienzeiten beschränkt bleiben, sondern sich über das ganze Jahr verteilen.
Die Infrastruktur des Plangebiets sei auf die beabsichtigte Nutzungsausweitung nicht ausgelegt. Das Plangebiet verfüge nur über eine Zu- und Abfahrt zum sonstigen öffentlichen Straßennetz; gesonderte Fußwege gebe es nicht. Stellplätze mussten auf den Grundstücken errichtet werden. Eine drohende Verdoppelung des Verkehrsaufkommens würde das Gebiet strukturell überlasten und die Anwohner unzumutbar beeinträchtigen. Das Verkehrsaufkommen könne sich im schlechtesten Fall auch vervielfachen, weil es keine gesicherte Erkenntnis gebe, dass Feriengäste nur mit einem Pkw anreisten. Für die Mutmaßung in der Abwägung, dass die Ferienwohnungen überwiegend nur von einem Paar genutzt würden und die Nutzer die meiste Zeit mit dem Fahrrad unterwegs seien, fehle eine empirische Grundlage. Die Erfahrung vor Ort sei, dass allein die zwölf bekannten illegalen Ferienwohnungen ständig einen erheblichen Zusatzverkehr verursachten, der durch die Reinigungseinsätze verschärft werde, zumal die entsprechenden Pkw oft verkehrsbehindernd im öffentlichen Straßenraum abgestellt würden.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind bei Bebauungsplänen zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § ‎‎47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragstellerin günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 – juris; OVG Greifswald, Beschluss vom 28. Oktober 2015 – 3 M 199/15 – juris, Beschluss vom 12. Februar 2019 – 3 KM 31/18 – juris; stRspr).
In Anwendung dieser Grundsätze kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegend nicht in Betracht. Die Einwände der Antragsteller führen voraussichtlich nicht zum Erfolg des Normenkontrollantrags.
1. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Planung bestehen nicht bzw. nicht mehr.
a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Anwendung des § 13a BauGB. Maßgeblich ist die durch den Änderungsbebauungsplan festgesetzte zusätzliche Grundfläche (vgl. Krautzberger/Kerkmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Aug. 2022, § 13a Rn. 41), die in der Planbegründung mit 1.553 qm angegeben wird. Der Vorwurf der „willkürlichen Aufteilung und Reduzierung“ des Plangebiets“ ist nicht nachvollziehbar. Anhaltspunkte für eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Nr. 18.8 der Anlage 1 zum UVPG) bestehen nicht.
b) Soweit die Bekanntmachung des 4. Änderungsbebauungsplans am 25. Juni 2020 fehlerhaft war, weil das Amtliche Bekanntmachungsblatt der Antragsgegnerin nicht den Vorgaben des § 5 Abs. 1 Nr. 4 der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung entsprach, ist dieser Fehler nach entsprechender Beschlussfassung der Stadtvertretung durch die Neubekanntmachung am 1. September 2023 geheilt worden.
2. An der Erforderlichkeit der Planung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestehen keine Zweifel. Anders als bei der Satzung über die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 20 der Antragsgegnerin (vgl. dazu Urteil des Senats vom 19. Dezember 2018 – 3 K 499/15 – juris Rn. 28 ff.) werden nicht mehr nur für einzelne begünstigte Grundstücke geänderte Festsetzungen getroffen, sondern für alle Baugrundstücke im Plangebiet. Dem liegt ein städtebauliches Konzept zu Grunde, mit dem die angesichts der Lage des Baugebiets in einer touristisch geprägten Gemeinde unmittelbar an der Ostsee („Ostseebad“) auf der Hand liegende Frage nach der Zulässigkeit von Ferienwohnungen beantwortet werden soll. Dass die Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten (auch) privatnützig ist, hindert nicht die Annahme der Erforderlichkeit der Planung. Eine Planung, die durch hinreichende städtebauliche Gründe getragen und deshalb erforderlich ist, kann auch privaten Interessen dienen. Die Erforderlichkeit der Planung ist in einem solchen Fall nur dann zu verneinen, wenn die positive städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um in Wahrheit andere als städtebauliche Ziele zu verfolgen (BVerwG, Beschluss vom 30. Dezember 2009 – 4 BN 13.09 – juris Rn. 11 mwN). Dies ist jedoch nicht ersichtlich. Ob das städtebauliche Konzept schlüssig erscheint, ist keine Frage der Erforderlichkeit, sondern der ordnungsgemäßen Abwägung; darauf, ob das Konzept die Antragsteller überzeugt, kommt es nicht an.
3. Da der angegriffene Änderungsbebauungsplan keine auf § 1 Abs. 10 BauNVO gestützte Festsetzung enthält und auch in der Sache keine Bestandsschutzregelung für einzelne Grundstücke trifft, sondern eine erweiterte Nutzungsmöglichkeit für alle Grundstücke vorsieht, kommt es auf die im Urteil des Senats vom 18. Dezember 2018 – 3 K 499/15 – (juris Rn. 37 ff.) erörterten Beschränkungen nicht an. Die Wertungen des § 1 Abs. 10 BauNVO können der Zulässigkeit der Planung nicht entgegengehalten werden.
4. Die von Antragstellerseite gerügten Abwägungsmängel sieht der Senat nicht.
a) Dies gilt zunächst, soweit die Antragsteller geltend machen, die Antragsgegnerin habe nicht untersucht, inwieweit im Plangebiet bereits eine – illegale – Ferienwohnnutzung stattfinde, ggf. von ganzen Häusern. Einer Ermittlung des vorhandenen Bestands an baulichen Anlagen und der aktuellen baulichen Ausnutzung der Grundstücke im Plangebiet bedarf es dann, wenn ein bereits bebautes Gebiet erstmals überplant wird, und die Bestandsaufnahme Grundlage der Beurteilung des bislang nach § 34 BauGB zulässigen Umfangs der baulichen Nutzung ist. Vorliegend geht es jedoch um einen Änderungsbebauungsplan, in dessen Geltungsbereich der bisher zulässige Umfang der baulichen Nutzung sich nach den Festsetzungen des Bebauungsplans in seiner bisher geltenden Fassung richtet. Unabhängig davon sind illegale Nutzungen bei der Abwägung ohnehin nicht zu berücksichtigen; bereits deshalb kann es auch nicht deren Ermittlung bedürfen.
b) Der Senat sieht auch keinen Abwägungsmangel, soweit die Antragsteller geltend machen, entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin seien mit der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans Ferienwohnungen bewusst nicht zugelassen worden; dass der Plangeber diese nicht habe verbieten wollen, sei nicht richtig.
Soweit die Begründung des Bebauungsplans entsprechende Ausführungen enthält (S. 7, 1. Abs.; S. 9, 2. Abs.), kommt es nicht darauf an, ob diese zutreffen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass es sich dabei um für die Planungsentscheidung maßgebliche Erwägungen handelt. Anderenfalls wäre ein entsprechender Fehler im Übrigen nach § 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz BauGB unbeachtlich, weil er auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen ist.
Die Planbegründung und ebenso die Abwägung stützen sich maßgeblich auf den Grundsatzbeschluss zur Regelung der Zulässigkeit von Ferienwohnungen in Wohngebieten aus dem Dezember 2013, nach dem Ferienwohnungen in den gewachsenen Innenstadtbereichen generell zugelassen werden sollen, in bestimmten konkret benannten, auf der Grundlage von Bebauungsplänen bzw. Vorhaben- und Erschließungsplänen entstandenen Wohngebieten – wie dem hier betroffenen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 20 – eine Ferienwohnung je Gebäude zugelassen werden kann, wenn jeweils eine Dauerwohnung vorhanden ist, und in neuen Wohngebieten Ferienwohnungen unzulässig sind. In der Planbegründung wird ferner betont, dass ungeachtet des Grundlagenbeschlusses dessen Umsetzung im Bebauungsplan unter umfassender Abwägung der betroffenen Belange erfolge. Für diejenigen Wohngebiete, für die danach eine Ferienwohnung je Gebäude zugelassen werden soll – zu denen auch das hier in Rede stehende Gebiet des Bebauungsplans Nr. 20 gehört – soll von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, die die 2017 in Kraft getretene Vorschrift des § 13a BauNVO eröffnet.
c) Was die Änderungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung angeht, gewährleisten die getroffenen Festsetzungen, dass eine Ferienwohnnutzung sich unterordnet. Bereits nach Ziff. 3.1 der textlichen Festsetzungen des Ursprungs-Bebauungsplans sind nur Einzelhäuser mit einer Wohnung und Einzelhäuser mit einer Wohnung und einer Einliegerwohnung zulässig. Die textliche Festsetzung Ziff. 1 der Satzung über die 4. Änderung des Bebauungsplans verlangt ausdrücklich eine baulich untergeordnete Bedeutung der Ferienwohnung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung. Ferner werden Ferienwohnungen gemäß § 3 Abs. 3, § 4 Abs. 3 BauNVO als lediglich ausnahmsweise zulässig bestimmt. Das bedeutet, dass sie sich nach Funktion und Umfang dem Charakter des Gebiets unterzuordnen haben. Die Zulassung von Ausnahmen ist nur möglich, soweit das Regel-Ausnahme-Verhältnis gewahrt bleibt und die planerische Festsetzung nicht in ihr Gegenteil verkehrt wird (vgl. z.B. OVG Koblenz, Beschluss vom 25. April 2012 – 8 A 10046/12 – juris Rn. 12). Damit wird ein Überwiegen der Wohnnutzung im Gebiet insgesamt sichergestellt (vgl. § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauNVO). Soweit es im Einzelfall denkbar ist, dass in einem einzelnen Gebäude, in dem sich eine untergeordnete Ferienwohnung befindet, im Übrigen nicht gewohnt wird, sondern sich eine andere ausnahmsweise zulässige Nutzung befindet, ist diese Möglichkeit mit der Regelung des § 13a BauNVO vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Dass, wie die Antragsteller meint, mit der Planung „ein Ausufern der Nutzung von ganzen Häusern zur Überlassung an Feriengäste ermöglicht“ und eine „uferlose Ferienwohnungsnutzung“ eröffnet würde bzw. den Nachbarn „Ferienwohnungen in unbegrenzter Zahl in der unmittelbaren Nachbarschaft“ zugemutet würden, trifft nicht zu.
d) Zu Unrecht halten die Antragsteller die Belange, die nach Ansicht des Plangebers für die ausnahmsweise Zulässigkeit von Ferienwohnungen sprechen, für nicht schutzwürdig. Soweit sie geltend machen, die Antragsgegnerin strebe die nachträgliche Legalisierung illegaler Nutzungen an, vermag der Senat diese Zielrichtung der planerischen Konzeption nicht zu entnehmen. Dass es der Antragsgegnerin nicht lediglich um die Unterstützung privater Erwerbsinteressen geht, sondern auch um das städtebauliche Ziel, in einer touristisch geprägten Gemeinde auch in Gebieten, die vorrangig dem Wohnen dienen, eine anteilige Feriennutzung und damit eine gewisse Durchmischung der Nutzungen zu ermöglichen, ist zur Frage der Erforderlichkeit der Planung bereits ausgeführt worden (s.o. 2.). Die Frage, ob zusätzliche Ferienbetten in der Gemeinde oder in dem konkreten Gebiet erwünscht sind, betrifft den Kern der planerischen Abwägung und ist der gerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich.
e) Dass die Belange der Wohnnutzer nicht gewürdigt worden wären, trifft nicht zu.
aa) Der Plangeber hat ein Vertrauen der Planbetroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Festsetzungen gesehen und in Rechnung gestellt, aber das städtebauliche Interesse an der Zulassung von Ferienwohnungen für überwiegend erachtet. In der Planbegründung ist ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass sich die Planbetroffenen in einer Weise auf die Fortgeltung der ursprünglichen Planfestsetzungen eingerichtet hätten, dass ihr geschütztes Vertrauen der Änderung entgegenstehen würde. Dagegen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Eine grundlegende Änderung des Gebietscharakters ist mit der Änderungsplanung nicht verbunden. Schutz vor jeglicher Änderung können die Planbetroffenen nicht beanspruchen.
bb) Der Plangeber hat ferner auch nicht übersehen, dass die nunmehr unter bestimmten Voraussetzungen für ausnahmsweise zulässig erklärte Ferienwohnnutzung geeignet ist, zusätzliche Unruhe in das Gebiet hineinzutragen. Mit den entsprechenden Bedenken u.a. der Antragsteller hat die Antragsgegnerin sich in der Planbegründung und in der Abwägung befasst und diese für nicht durchgreifend erachtet. Dagegen ist nichts zu erinnern. In der Planbegründung wird das erhöhte Störpotenzial von Ferienwohnungen im Hinblick auf mögliche Immissionen und die Wohnruhe – angesprochen werden häufige Nutzerwechsel, Unterschiede im Tagesablauf und die vermehrte Nutzung von Außenwohnbereichen auch in den Abend- und Nachtstunden – thematisiert. Diese werden deshalb lediglich als baulich untergeordnete Nutzung gegenüber der im Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung und lediglich als Ausnahme im Gebiet zugelassen. In der Begründung ist ausgeführt, dass dadurch ein mögliches erhöhtes Störpotenzial von selbständigen Ferienhäusern, die nicht unter der sozialen Kontrolle einer dauergenutzten Wohnung stehen, vermieden werden soll. Dabei werde davon ausgegangen, dass nach der Wertung des Gesetzgebers, die der Regelung des § 13a Satz 2 BauNVO zu Grunde liege, Ferienwohnungen in dem dort definierten Umfang grundsätzlich wohngebietsverträglich seien. Insgesamt werde das Störpotenzial im Hinblick auf die in der Regel durch den Hauseigentümer, Mieter oder Nutzungsberechtigten gewährleistete soziale Kontrolle als gering eingeschätzt. Die Gäste nutzten die Ferienwohnungen in dieser Wohngebietslage in der Regel für längere Zeit, über mehrere Tage oder ein bis zwei Wochen. Durch die Vorgabe einer baulich untergeordneten Bedeutung der Ferienwohnung im einzelnen Gebäude werde auch gewährleistet, dass z.B. keine größeren Gruppen aufgenommen werden könnten. Das verbleibende Störpotenzial stehe der vorgesehenen Zulassung von Ferienwohnungen nicht entgegen. Dies gelte auch deshalb, weil auch andere ausnahmsweise zulässige Nutzungen wie der Gebietsversorgung dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störenden Handwerksbetriebe, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie (im allgemeinen Wohngebiet) sonstige nicht störende Gewerbebetriebe nicht ausgeschlossen worden seien und daher kein besonderer Schutzanspruch für das Wohnen bestehe.
Gegen diese Erwägungen bestehen keine Bedenken. Mit der Regelung des § 13a Satz 2 BauNVO, dass Ferienwohnungen insbesondere bei einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gehören, drückt der Gesetzgeber die Einschätzung aus, dass eine Ferienwohnung im Fall entsprechender Unterordnung nach ihrem Störpotenzial einem kleinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes gleichsteht (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2023, § 13a Rn. 17), und ebenso wie dieser als Ausnahme auch im reinen Wohngebiet gebietsverträglich ist. Dass die vom Gesetz angenommene „soziale Kontrolle“ im Einzelfall gleichwohl versagen kann, nimmt der Gesetzgeber in Kauf. Eine Unzulässigkeit der Planung kann damit nicht begründet werden. Dass die Anwendung des in den §§ 3 und 13a BauNVO vorgegebenen gesetzlichen Modells im konkreten Fall unangemessen sein könnte, sieht der Senat nicht. Es ist nicht erkennbar, weshalb Störungen nicht auf ordnungsrechtlichem Weg begegnet werden könnte. Für die Annahme einer allgemeinen „Änderung des Touristenprofils“ im Geltungsbereich des Bebauungsplans fehlt es mangels entsprechender Einrichtungen wie großer Hotels und Gaststätten an einer Grundlage.
f) Dass mit der Änderung eine Erhöhung des Maßes der baulichen Nutzung vorgesehen wird, trifft zu, allerdings nur insoweit, als für die Baugebiete 1, 3 und 11 die Grundflächenzahl – unter Anpassung an die in den übrigen Baugebieten bereits geltende Grundflächenzahl – von 0,3 auf 0,4 erhöht wird; ferner wird die Errichtung von Gartenlauben mit einer Grundfläche von bis zu 10 qm innerhalb der privaten Grünflächen mit der Zweckbestimmung „Hausgarten“ zugelassen. Damit wird das Maß der baulichen Nutzung nur in sehr begrenztem Umfang erhöht. Abwägungsfehler sind insoweit nicht ersichtlich.
g) Schließlich sieht der Senat auch keine Anhaltspunkte für eine verkehrliche Überlastung des Gebiets. Dass der Plangeber das Verkehrsaufkommen als mit dem der Dauerwohnnutzung grundsätzlich vergleichbar angesehen hat, begegnet keinen Bedenken. Die Zahl der Nutzungseinheiten je Gebäude wird nicht erhöht und bleibt auf zwei beschränkt. Dass die Erhöhung der Grundflächenzahl von 0,3 auf 0,4 in relevantem Umfang die Errichtung weiterer Hauptgebäude auf den – bereits bebauten – Grundstücken ermöglichen würde, ist ebenfalls nicht erkennbar. Von der von den Antragstellern befürchteten Verdoppelung oder gar Vervielfachung des Verkehrsaufkommens kann keine Rede sein.
Der Plangeber hat ferner gesehen, dass an den Tagen mit Bettenwechsel in Ferienwohnungen oder durch das Tätigwerden von Service-Dienstleistern, die z.B. die Endreinigung übernehmen, ein höheres Verkehrsaufkommen entstehen kann. Dieses Verkehrsaufkommen werde jedoch als zumutbar betrachtet, da es zeitlich sehr begrenzt sei und dem normalen Post- und Lieferverkehrsaufkommen in einem Wohngebiet mit etwa 100 Wohneinheiten entspreche. Kfz-Stellplätze seien nach der Stellplatzsatzung auf den privaten Grundstücken unterzubringen, um ein Zuparken der Wohngebietsstraßen zu verhindern; ferner stünden für Besucher Parkplätze im öffentlichen Straßenraum zur Verfügung. Auch in diesen Erwägungen vermag der Senat keinen Abwägungsfehler zu erkennen. Verkehrsbehinderungen durch ordnungswidrig im öffentlichen Straßenraum abgestellte Fahrzeuge mögen insbesondere im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung der Ferienwohnungen wahrscheinlicher werden, können aber auf ordnungsrechtlichem Weg behoben werden.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Für das Hauptsacheverfahren geht der Senat von einem Streitwert von 15.000 Euro aus (vgl. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs); für das vorläufige Rechtsschutzverfahren wird die Hälfte dieses Betrags angesetzt (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs).
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 13a BauNVO
§ 13a BauNVO
§ 13a BauGB
§ 34 BauGB
§ 4 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz BauGB
§ 4 Abs. 1 BauNVO
§ 13a Satz 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 5 Abs. 1 Nr. 4 der Durchführungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 K 499/15
3 K 266/16
3 K 643/20
4 VR 5.14
3 M 199/15
3 KM 31/18
4 BN 13.09
8 A 10046/12