Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-10-29, Aktenzeichen 15 B 971/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:1029.15B971.15.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums vom 4. Juni 2015 (4 K 1039/15) gegen den Bescheid des Landrats des Kreises F. als untere staatliche Verwaltungsbehörde vom 11. Mai 2015 wiederherzustellen,
im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die vorzunehmende Interessenabwägung falle zugunsten der Antragstellerin aus. Es bestünden durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung, durch welche der Antragsgegner die Frist zur Anzeige der Haushaltssatzung der Antragstellerin bis zum 15. Dezember 2015 verlängert und dies mit einem Verbot von deren Bekanntmachung bis zum Abschluss des aufsichtsbehördlichen Prüfverfahrens verbunden hat. Es spreche Überwiegendes dafür, dass diese Aufsichtsmaßnahme nicht auf § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW gestützt werden könne. Abgesehen davon sei die Verfügung aus mehreren Gründen ermessensfehlerhaft.
Die dagegen von dem Antragsgegner erhobenen Einwände haben keinen Erfolg.
1. Dem Eilantrag fehlt nicht das Rechtsschutzinteresse. Die Antragstellerin kann ihr Rechtsschutzziel - die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die streitige Verfügung vom 11. Mai 2015 - noch erreichen.
Die vorhergehende (Verlängerungs-)Verfügung vom 27. März 2015 ist nicht bestandskräftig geworden. Da sie nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist, läuft für ihre Anfechtung noch die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Abgesehen davon eröffnet die nochmalige Fristverlängerung vom 11. Mai 2015 die rechtliche Prüfung einschließlich der Frage der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage und ihrer Tragweite neu. Es handelt sich bei dieser Verfügung nicht bloß um eine wiederholende, mit der die Behörde lediglich auf eine bereits in der Vergangenheit getroffene Regelung hinweist, ohne in der Sache eine neue Regelung zu treffen.
Vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 35 Rn. 97; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 49.
2. In der Sache zeigt die Beschwerde nicht auf, dass die Interessenabwägung zum Vorteil des Antragsgegners ausfällt. Dem Verwaltungsgericht ist auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens darin zuzustimmen, dass die Verfügung vom 11. Mai 2015 nicht von § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW gedeckt ist.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 GO NRW ist die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Die Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen (§ 80 Abs. 5 Satz 2 GO NRW). Die Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden (§ 80 Abs. 5 Satz 3 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde kann im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist verkürzen oder verlängern (§ 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW). Ist ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW aufzustellen, so darf die Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden (§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW).
Entgegen dem Normwortlaut handelt es sich bei der „Anzeigefrist“ des § 80 Abs. 5 Sätze 2 bis 4 GO NRW um eine Prüffrist, die mit einer temporären Bekanntmachungssperre einhergeht. Dass es sich bei der Bezeichnung als „Anzeigefrist“ um ein den sachlichen Kern der Regelung nicht treffendes redaktionelles Versehen des Gesetzgebers handelt, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm. In der Vorgängerregelung (§ 79 Abs. 5 GO NRW a. F.) lautete die einschlägige Passage „Die Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde bekannt gemacht werden. Die Aufsichtsbehörde kann im Einzelfall aus besonderem Grund die Frist verkürzen oder verlängern.“ Die jetzige Formulierung „Anzeigefrist“ in § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW ist mit dem Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen vom 16. November 2004 (GV. NRW. S. 644 ff.) erfolgt, ohne dass insoweit eine sachliche Änderung beabsichtigt war.
Vgl. insoweit die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 13/5567, S. 24 und S. 186.
Die Frist des § 80 Abs. 5 Satz 2 ff. GO NRW hat - nach der prinzipiellen Ersetzung des Genehmigungserfordernisses für Haushaltssatzungen durch ein Anzeigeverfahren - demnach den Sinn, der Aufsichtsbehörde ausreichend Zeit für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung ab deren Anzeige zu verschaffen. Um der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit der Prüfung und - sofern notwendig - eines kommunalaufsichtsrechtlichen Eingreifens zu eröffnen, darf die Gemeinde die Haushaltssatzung frühestens einen Monat nach der Anzeige bekannt machen. Damit den Anforderungen der Praxis genüge getan werden kann, verleiht § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW der Aufsichtsbehörde die Befugnis, die Monats(prüf-)frist im Einzelfall aus besonderem Grund zu verkürzen oder zu verlängern, wodurch sich wiederum die Bekanntmachung zeitlich nach hinten verschiebt. In Fällen, in denen die Aufsichtsbehörde Bedenken gegen die Haushaltssatzung hat, kann sie der Gemeinde mittels einer Verlängerung der Frist eine angemessene Frist zur Stellungnahme setzen, um eventuell eine (gemeinsame) Klärung herbeizuführen. Aus diesem Sinnzusammenhang geht hervor, dass die Verlängerungsoption des § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW kein kommunalaufsichtsrechtliches Instrument ist. Stellt die Kommunalaufsicht einen Rechtsfehler fest, hat sie zu entscheiden, ob sie die Haushaltssatzung zum Gegenstand eines Verfahrens nach §§ 119 ff. GO NRW machen will. Der „besondere Grund“ i.S.d. § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW muss demgemäß im Anzeigeverfahren und dessen Zielrichtung begründet liegen, Zeit zur Prüfung der Haushaltssatzung zu gewinnen.
Vgl. zur Intention des Gesetzgebers die Begründung der Landesregierung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer Kommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 11/4983, S. 20 (zu § 66 GO NRW a. F.); vgl. im Übrigen Klieve, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Loseblatt, Stand Dezember 2014, § 80 GO Erl. 6.1; Knirsch, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juni 2015, § 80 VII.; sowie Nr. 1.2 des Leitfadens „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 6. März 2009, außerdem Ministerium für Inneres und Kommunales NRW, Neues Kommunales Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen - Handreichung für Kommunen, 6. Aufl., Anm. 5.4 zu § 80 GO NRW.
Der von der Beschwerde angeführte § 1 Abs. 2 GemHVO NRW steht diesem Auslegungsergebnis nicht entgegen. Welche Anlagen dem Haushaltsplan danach beizufügen sind, um ihn prüffähig zu machen - insbesondere die Bilanz des Vorvorjahres gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO NRW -, sagt nichts darüber aus, welche Befugnisse die Aufsichtsbehörde innerhalb des Anzeigeverfahrens des § 80 Abs. 5 GO NRW hat und welche Befugnisse dagegen allein aus dem Kommunalaufsichtsrecht der §§ 119 ff. GO NRW resultieren. Überdies trifft § 1 Abs. 2 GemHVO NRW keine Aussage zum Fristlauf. Die von § 80 Abs. 5 Sätze 2 ff. GO NRW gemeinte Prüffrist wird durch die Anzeige in Gang gesetzt. Fehlen nach Auffassung der Aufsichtsbehörde Unterlagen, die für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung nötig sind, kann sie diese bei der Gemeinde anfordern und aus diesem Grund die Prüffrist mit dem Ziel einer einvernehmlichen Vervollständigung der Unterlagen ggf. verlängern. Entsprechendes gilt für die von der Beschwerde gezogene Parallele zu dem Anzeigeverfahren nach § 115 Abs. 1 GO NRW.
Gemessen an diesen Maßstäben stellt die Beschwerde die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage, dass kein besonderer Grund i.S.v. § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW gegeben ist.
Wie das Verwaltungsgericht steht die Beschwerde zu Recht auf dem - auch in der Verfügung vom 11. Mai 2015 zum Ausdruck gelangenden - Standpunkt, dass die Antragstellerin seit Jahren ihrer Rechtspflicht nicht nachkommt, bis spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres einen geprüften Jahresabschluss durch Beschluss des Rates festzustellen und der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen, dass sie also fortgesetzt gegen §§ 95 Abs. 1, 96 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GO NRW verstößt. Liegt aber auch aus Sicht des Antragsgegners ein Rechtsverstoß unzweifelhaft vor, wird bei einem diesbezüglichen Einschreiten der Aufsichtsbehörde der Regelungsbereich des § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW verlassen und derjenige des Kommunalaufsichtsrechts nach §§ 119 ff. GO NRW betreten. Dabei stimmt das Verwaltungsgericht ferner mit dem Beschwerdevorbringen und dessen Hinweis auf §§ 80 Abs. 1 GO NRW, 1 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO NRW überein, dass der gemeindliche Jahresabschluss das wesentliche Dokumentations- und Rechenschaftsinstrument der Haushaltswirtschaft darstellt, weil er mit seinen Bestandteilen und Anlagen ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage zum Abschlussstichtag des Haushaltsjahrs vermitteln soll. Da allerdings auch aus der Perspektive des Antragsgegners ein Rechtsverstoß existent ist, zu dessen Feststellung es keiner weiterreichenden Plausibilitätsprüfung innerhalb des Verfahrens des § 80 Abs. 5 GO NRW bedarf, kann auch daraus kein besonderer Grund i.S.d. § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW abgeleitet werden, der die Verfügung vom 11. Mai 2015 rechtfertigt.
Das Verwaltungsgericht hat sich bei seiner Gedankenführung sowohl an der spezifischen Teleologie als auch an der Systematik des § 80 Abs. 5 GO NRW orientiert und sich nicht über diese hinweggesetzt. Es hat auch dargelegt, auf welche Weise der Antragsgegner den festgestellten Rechtsverstoß im Wege der Kommunalaufsicht beseitigen kann. Dafür kommt im Hinblick auf die Vorlage der fehlenden Jahresabschlüsse insbesondere ein gestuftes Vorgehen nach Maßgabe von § 123 GO NRW in Betracht, das schlussendlich in die Anordnung der Ersatzvornahme nach § 123 Abs. 2 GO NRW einmünden kann. Solche Maßnahmen würden der Antragstellerin noch eine eigenverantwortliche Haushaltsbewirtschaftung im Haushaltsjahr 2015 erlauben und nicht wie die faktische Vorgabe einer vorläufigen Haushaltsführung wirken.
Spricht bereits Überwiegendes dafür, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW nicht erfüllt sind und die Verfügung vom 11. Mai 2015 deshalb rechtswidrig ist, kommt es für den Ausgang der Interessenabwägung nicht mehr darauf an, ob des Weiteren ein Ermessensfehler anzunehmen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 119 ff. GO NRW
§§ 119 ff. GO NRW resultieren. Überdies trifft § 1 Abs. 2 GemHVO NRW keine Aussage zum Fristlauf. Die von § 80 Abs. 5 Sätze 2 ff. GO NRW
§§ 95 Abs. 1, 96 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GO NRW
§§ 119 ff. GO NRW betreten. Dabei stimmt das Verwaltungsgericht ferner mit dem Beschwerdevorbringen und dessen Hinweis auf §§ 80 Abs. 1 GO NRW, 1 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 76 GO NRW
§ 66 GO NRW
§ 80 GO
§ 80 GO NRW
§ 123 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 2 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 3 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW
§ 79 Abs. 5 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 2 ff. GO NRW
§ 1 Abs. 2 GemHVO
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO
§ 80 Abs. 5 GO NRW
§ 115 Abs. 1 GO NRW
§ 123 Abs. 2 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 4 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1039/15