Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-14, Aktenzeichen 5 A 52/21 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2022:1114.5A52.21MD.00

Tenor:
Orientierungssatz
Aus Art. 79 Abs. 2 Verf ST 1992 ergibt sich, dass die Ermächtigung zur Verordnunggebung nur weiter übertragen werden kann, wenn dies durch Gesetz vorgesehen ist (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 –, BVerfGE 151, 173 und juris, Rn. 24).(Rn.29)
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 17. September 2020 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 17. Dezember 2020 verpflichtet, dem Kläger erneut die Ablegung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis zu ermöglichen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Feststellung des endgültigen Nichtbestehens der Bachelor-Prüfung in der Ausbildung zum Erwerb der Befähigung der Laufbahn der Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt des Polizeivollzugsdienstes des Landes Sachsen-Anhalt und begehrte die Verpflichtung ihm erneut die Ablegung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis zu ermöglichen.
Im Juli 2020 nahm der Kläger, welcher seit dem 01. September 2019 im Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Land Sachsen-Anhalt stand, erstmals an der Prüfung im Modul Bachelor-Thesis teil.
In den auf der Plattform ILIAS veröffentlichten Hinweisen zur Erarbeitung und Verteidigung der Bachelor-Thesis für den Studienjahrgang B 55/II/18 vom 07. Juli 2020 setzte das Prüfungsamt der Beklagten den Prüflingen eine Frist bis zum 21. August 2020 für die Einreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie für die Benennung des Erst- und Zweitgutachters über die Plattform ILIAS. Der Kläger reichte weder das Thema der Bachelor-Thesis ein noch benannte er die Erst- und Zweitgutachter.
Mit Bescheid vom 31. August 2020, dem Kläger per E-Mail am 02. September 2020 zugegangen, stellte die Beklagte fest, dass der Kläger die Prüfung im Modul Bachelor-Thesis nicht bestanden hatte. Zur Begründung führte sie aus, die Themeneinreichung für die Bachelor-Thesis sei ohne ausreichende Entschuldigung nicht fristgemäß erfolgt. Gemäß § 16 Abs. 3 Prüfungsordnung der A. für den Studiengang „Polizeivollzugsdienst" (B. A.) (PrüfO - B. A. - PVD LSA) werde die Prüfungsleistung mit 0 Rangpunkten (ungenügend) bewertet. Nach § 13 Abs. 2 PrüfO - B. A. - PVD LSA könne die Bachelor-Thesis einmal wiederholt werden. In diesem Fall sei innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung ein Thema einzureichen.
Mit E-Mail vom 02. September 2020 setzte das Prüfungsamt der Beklagten dem Kläger eine Frist bis zum 16. September 2020 für die Einreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie für die Benennung des Erst- und Zweitgutachters über die Plattform ILIAS im Rahmen der Wiederholungsprüfung im Modul Bachelor-Thesis. Der Kläger reichte per E-Mail am 17. September um 22:09 Uhr beim Prüfungsamt der Beklagten ein Exposé ein.
Mit Bescheid vom 17. September 2020, dem Kläger am 18. September 2020 zugestellt, stellte die Beklagte fest, dass der Kläger erneut die Prüfung im Modul Bachelor-Thesis nicht bestanden hatte. Zur Begründung führte sie aus, die Themeneinreichung für die Bachelor-Thesis sei ohne ausreichende Entschuldigung nicht fristgemäß erfolgt. Gemäß § 16 Abs. 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA werde die Prüfungsleistung mit 0 Rangpunkten (ungenügend) bewertet. Damit sei die Bachelor-Prüfung gemäß § 13 Abs. 4 PrüfO - B. A. - PVD LSA endgültig nicht bestanden. Zugleich teilte sie mit, das Beamtenverhältnis auf Widerruf ende gemäß § 22 Abs. 4 BeamtStG in Verbindung mit § 33 Abs. 4 Satz Nr. 2 LBG LSA mit Ablauf des Tages, an dem das endgültige Nichtbestehen der Bachelor-Prüfung bekanntgegeben worden sei.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger mit anwaltlichen Schriftsatz vom 06. Oktober 2020, der Beklagten am 07. Oktober 2020 zugegangen, Widerspruch, den der Kläger mit anwaltlichen Schriftsatz vom 30. Oktober 2020 begründete. Zur Begründung führte er aus, es könne offenbleiben, ob trotz fehlender Regelung für eine Weitergabe der Ermächtigung der Verordnungsgeber der Ausbildung und Prüfungsordnung Bachelor Polizei, ohne selbst das Wesentliche zu regeln, die näheren Einzelheiten der Beklagten zur Regelung in einer Prüfungsordnung überlassen dürfe. Unabhängig davon finde sich in der gesamten Prüfungsordnung, insbesondere nicht in § 11 Abs. 4 PrüfO - B. A. - PVD LSA, keine Ermächtigung für das Prüfungsamt, dass dieses eine Ausschlussfrist aus eigener Befugnis hätte festlegen dürfen, so wie dies beispielsweise in Bezug auf den Beginn und das Ende des Bearbeitungszeitraum dagegen der Fall sei (§ 11 Abs. 5 Satz 2 PrüfO - B. A. - PVD LSA).
Ungeachtet dessen sei nicht erkennbar, dass die lediglich um einen Tag verspätete Einreichung des Themas der Bachelor-Thesis zu einer Bewertung mit 0 Rangpunkten (ungenügend) gemäß § 11 Abs. 4 Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1 PrüfO - B. A. - PVD LSA führen dürfe, auch nicht trotz der Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA, wonach das gleiche gelte, wenn der zu Prüfende eine Prüfungsleistung ohne ausreichende Entschuldigung nicht oder nicht rechtzeitig abgegeben habe. Denn der Verweis in § 11 Abs. 4 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA lautete nicht etwa, dass § 16 Abs. 3 entsprechend gelte. Vielmehr sei die entsprechende Geltung des § 16 Abs. 3 ausdrücklich auf die Konstellation der Nichteinreichung bezogen. Von einer Nichteinreichung könne vorliegend aber keine Rede sein. Unstreitig habe er die Bachelor-Thesis eingereicht, wenn auch ein Tag nach der Frist, die in den Hinweisen des Prüfungsamtes angegeben worden sei. Im Falle einer selbst verspäteten Einreichung finde vielmehr aufgrund des eindeutigen Wortlautes der § 11 Abs. 4 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA und insofern auch der § 16 Abs. 3 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA keine Anwendung.
Es finde sich in der Prüfungsordnung keine Ermächtigungsgrundlage, dass eine Frist für die Abgabe des Themas gesetzt werden dürfe, lediglich § 11 Abs. 5 Satz 2 PrüfO - B. A. - PVD LSA ermächtige das Prüfungsamt, Beginn und Ende des Bearbeitungszeitraum festzulegen. Zwar erfülle das Prüfungsamt gemäß § 7 Abs. 6 PrüfO - B. A. - PVD LSA verschiedene Aufgaben bzw. dürfe Befugnisse ausüben. Hierunter sei aber gerade die Festlegung einer Frist für die bloße Benennung des Themas nicht enthalten. Insgesamt dürfe daher nicht festgestellt werden, dass die Prüfung im Modul Bachelor-Thesis nicht bestanden worden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 2020, dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 21. Dezember 2020 zugestellt, wies die Beklagten den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie aus, die vom Kläger hauptsächlich beanstandete fehlende Ermächtigungsgrundlage des Prüfungsamtes für die Vergabe bzw. Festsetzung von Termin und Fristen könne nicht nachvollzogen werden. Gemäß § 7 Abs. 6 PrüfO - B. A. - PVD LSA gehöre zu den Aufgaben des Prüfungsamtes insbesondere die Organisation der Prüfungsdurchführung. In diesem Rahmen besitze das Prüfungsamt eine Organisationshoheit. Im konkreten Fall müsse das Prüfungsamt für die planmäßige Ausgabe der Bachelorthemen am 31.August 2020 die Bestätigung durch den Prüfungsausschuss gemäß § 7 Abs. 5 Nr. 7, 8 PrüfO - B. A. - PVD LSA organisieren. Hierfür müsse im Vorfeld der abschließenden Entscheidung des Prüfungsausschusses von der Vielzahl der Studierenden die Themen und die entsprechenden Gutachter durch das Prüfungsamt zusammengestellt, geprüft und Unklarheiten beseitigt werden. Da für diese vorbereitenden Maßnahmen eine ausreichende Bearbeitungszeit zur Verfügung stehen müsse, seien den Studierenden durch das Prüfungsamt mit den Hinweisen vom 07. Juli 2020 mitgeteilt worden, dass die Themen und die Gutachter bis zum 21. August 2020 einzureichen seien.
Die zweite Fristsetzung für den Kläger ergebe sich aus der Bekanntgabe des Prüfungsergebnisses am 02. September 2020 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 7 PrüfO - B. A. - PVD LSA, wonach innerhalb von 2 Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung über das Nichtbestehen ein neues Thema einzureichen sei. Die Einhaltung dieser Fristen sei bereits prüfungsrechtlich relevant, da eine Nichteinreichung gemäß § 11 Abs. 4 Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA zu einer Bewertung mit 0 Rangpunkten führe. Auch die verspätete Abgabe sei hier aufgenommen, sodass die Bewertung mit 0 Rangpunkten rechtmäßig sei.
Zum Vorbringen der fehlenden Legitimation der Regelung der Prüfungsordnung werde auf § 11 Abs. 1 Verordnung über die Laufbahnen des Polizeivollzugsdienstes des Landes Sachsen-Anhalt (Polizeilaufbahnverordnung - PolLVO LSA) verwiesen. Danach werde die Laufbahnbefähigung durch das erfolgreiche Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Laufbahnprüfung nach Maßgabe dieser Verordnung erworben. Eine ausreichende Satzungsermächtigung liege mit § 14 Abs. 3 PolLVO LSA und § 7 Satz 2 Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes, Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt, in einem Bachelorstudiengang (Ausbildungs- und Prüfungsverordnung Bachelor Polizei - APVO Bachelor Pol) vor, um Näheres durch sie zu den Prüfungen in der Prüfungsordnung regeln zu können.
Am 21. Januar 2021 hat der Kläger vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben und wiederholt sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 17. September 2020 in Gestalt ihres Widerspruchbescheides vom 17. Dezember 2022 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die Erarbeitung und Verteidigung der Bachelor-Thesis im Studiengang „Polizeivollzugsdienst“ (BA) sowie die Fortsetzung des Studiums zu ermöglichen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages wiederholt die Beklagte ihr Vorbringen aus der Begründung des Widerspruchbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Entgegen der von dem Kläger in der Klageschrift vom 21. Januar 2021 gewählten Formulierung ist bei verständiger Würdigung seines Vorbringens davon auszugehen, dass er die Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Ablegung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis begehrt. Die beantragte Erarbeitung und Verteidigung der Bachelor-Thesis sind hingegen nur einzelne Bestandteile der Modulprüfung Bachelor-Thesis. Im Übrigen bedarf es eines gerichtlichen Ausspruchs über die Fortsetzung des Studiums nicht, denn die erneute Ablegung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis ist denklogisch mit der Fortsetzung des Studiums verknüpft. Da das Gericht gemäß § 88 VwGO nicht an die Fassung der Anträge, sondern an das im vorher genannte Sinne zu verstehende Klagebegehren gebunden ist, ist der Antrag des Klägers dahingehend auszulegen, dass er beantragt unter Aufhebung ihres Bescheides vom 17. September 2020 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 17. Dezember 2020 die Beklagte zu verpflichten, ihm erneut die Ablegung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis zu ermöglichen.
Derart ausgelegt ist die zulässige Klage begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 17. September 2020 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 17. Dezember 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten ihm erneut die Ablegung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis zu ermöglichen.
Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 5 PrüfO - B. A. - PVD LSA können bei der Modulprüfung im Modul Bachelor-Thesis die Bachelor-Thesis und ihre Verteidigung jeweils einmal wiederholt werden. Nach § 13 Abs. 4 PrüfO - B. A. - PVD LSA ist die Bachelor-Prüfung endgültig nicht bestanden, wenn im Fall der Bachelor-Thesis die erste Wiederholungsprüfung nicht bestanden wird.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Die Festsetzung der Bewertung der ersten Prüfung (I.) sowie der Wiederholungsprüfung (II.) im Modul Bachelor-Thesis ist rechtswidrig.
I. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Bewertung der ersten Prüfung im Modul Bachelor-Thesis ist
§ 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA. Gemäß § 11 Abs. 4 Satz 1 PrüfO - B. A. - PVD LSA sind das Thema der Bachelor-Thesis sowie die Namen der Erst- und Zweitgutachter durch die Studierenden nach Zustimmung durch die Gutachter beim Prüfungsamt einzureichen und durch den Prüfungsausschuss zu bestätigen. Nach § 11 Abs. 4 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA gilt bei Nichteinreichung § 16 Abs. 3 entsprechend. Danach ist eine Prüfungsleistung mit „0 Rangpunkten“ zu bewerten, wenn der Studierende ohne einen ausreichenden Nachweis an einem Prüfungstag nicht erscheint oder er ohne Zustimmung des Prüfungsamtes von der Prüfung zurücktritt (§ 16 Abs. 3 Satz 1 PrüfO - B. A. - PVD LSA). Gleiches gilt, wenn der zu Prüfende eine Prüfungsleistung ohne ausreichende Entschuldigung nicht oder nicht rechtzeitig abgibt bzw. sich nach § 9 Abs. 3 legitimiert (§ 16 Abs. 3 Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA).
§ 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA ist keine taugliche Rechtsgrundlage für die in den Hinweisen zur Erarbeitung und Verteidigung der Bachelor-Thesis für den Studienjahrgang b 55/II/18 vom 07. Juli 2020 gesetzte Frist bis zum 21. August 2020 für die Einreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie für die Benennung des Erst- und Zweitgutachters über die Plattform ILIAS. Diese Bestimmungen sind mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 12 Abs. 1, 33 Abs. 2 GG unvereinbar, denn § 28 Abs. 1 LBG LSA in Verbindung mit § 7 Satz 2 APVO Bachelor Pol (1.), § 3 Abs. 3 Satz 1 Gesetz über die Fachhochschule der Polizei (FH PolG) (2.) sowie § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA in Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 3 PolLVO LSA (3.) sind keine verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlagen für § 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA.
1. § 28 Abs. 1 LBG LSA in Verbindung mit § 7 Satz 2 APVO Bachelor Pol ist keine verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage für § 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA. Die Satzungsermächtigung gemäß § 7 Satz 2 APVO Bachelor Pol verstößt gegen Art. 79 Abs. 2 Verf LSA. Dieser regelt: ist in dem Gesetz vorgesehen, dass die Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung. Insofern steht es nicht im Belieben des Verordnungsgebers, die ihm durch den Gesetzgeber erteilte Verordnungsermächtigung an andere weiterzugeben. Aus Art. 79 Abs. 2 Verf LSA ergibt sich, dass die Ermächtigung zur Verordnunggebung nur weiter übertragen werden kann, wenn dies durch Gesetz vorgesehen ist (vgl. zu Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 –, juris, Rn. 24).
So liegt der Fall hier nicht. § 28 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA regelt: Das Fachministerium trifft im Einvernehmen mit dem für Beamtenrecht zuständigen Ministerium durch Verordnung Vorschriften über die Ausbildung und Prüfung. Dabei sollen gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA insbesondere geregelt werden die die Voraussetzungen für die Zulassung zur Ausbildung (Nr. 1), die Ausgestaltung der Ausbildung, einschließlich der theoretischen und praktischen Ausbildung (Nr. 2), die Anrechnung von Zeiten einer für die Ausbildung förderlichen berufspraktischen Tätigkeit sowie sonstiger förderlicher Zeiten auf die Dauer der Ausbildung (Nr. 3) und die Ausgestaltung von Prüfungen, insbesondere deren Abnahme, die Bewertung von Prüfungsleistungen, das Bestehen und Nichtbestehen sowie die Wiederholung von Prüfungen, Rechtsfolgen des Nichtbestehens, die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten (Nr. 4). In der APVO Bachelor Pol hat der Verordnungsgeber – das Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt – die Ausgestaltung von Prüfungen insbesondere deren Abnahme, die Bewertung von Prüfungsleistungen, das Bestehen und Nichtbestehen sowie die Wiederholung von Prüfungen, Rechtsfolgen des Nichtbestehens, die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA nicht geregelt. Vielmehr hat der Verordnungsgeber in § 7 APVO Bachelor Pol lediglich pauschal die Laufbahnprüfung normiert. Danach kann die Laufbahnprüfung auch in Form der in einem Bachelorstudiengang vorgeschriebenen Prüfungen durchgeführt werden, sofern der Vorbereitungsdienst in einem Bachelor-Studiengang die zur Erfüllung der Aufgaben in der Laufbahn erforderlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie berufspraktischen Fähigkeiten und Kenntnisse vermittelt, wobei das Gesamtergebnis der Laufbahnprüfung dem Gesamtergebnis der Bachelorprüfung entspricht (§ 7 Satz 1 APVO Bachelor Pol). Näheres regelt die Fachhochschule Polizei in einer Prüfungsordnung (§ 7 Satz 1 APVO Bachelor Pol). Da sich aus § 28 Abs. 1 LBG LSA gerade nicht ergibt, dass die Regelungsmaterien nach § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 4 LBG LSA und damit auch die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA einer Delegation durch den Verordnungsgeber auf anderen Stellen zugänglich ist, kann der Verordnungsgeber die Beklagte nicht durch § 7 Satz 2 APVO Bachelor Pol ermächtigen, in der Prüfungsordnung die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten – hier das fiktive Nichtbestehen bei Nichteinreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie bei Nichtbenennung des Erst- und Zweitgutachters – zu regeln. Insbesondere enthält die Satzungsermächtigung des § 7 Satz 2 APVO Bachelor Pol auch keinen Verweis auf einen festen Normbestand, der insofern keine Delegation der Regelungsmaterie begründen würde. Nach alldem verstößt § 7 Satz 2 APVO Bachelor Pol gegen Art. 79 Abs. 2 Verf LSA.
2. § 3 Abs. 3 Satz 1 FH PolG ist auch keine verfassungsgemäße Ermächtigungsgrundlage für § 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA. Es kann offenbleiben, ob die Satzungsermächtigung in § 3 Abs. 3 Satz 1 FH PolG eine hinreichend bestimmte Grundlage zur Regelung des fiktiven Nichtbestehens bei Nichteinreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie bei Nichtbenennung des Erst- und Zweitgutachters darstellt.
Demokratieprinzip und Rechtsstaatsprinzip verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinander treffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungs- oder Satzungsgeber stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Die parlamentarische Leitentscheidung ist an den rechtsstaatlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Für landesgesetzliche Verordnungs- und Satzungsermächtigungen ist Art. 80 Abs. 1 GG nicht unmittelbar anwendbar. Die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 –, juris, Rn. 52 ff.) und ergeben sich zudem auch aus Art. 79 Abs. 1 Verf LSA.
Indes ist zu berücksichtigen, dass die oben dargelegten Grundsätze im Prüfungsrecht eine Modifikation erfahren. Zwar verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den parlamentarischen Gesetzgeber, auch in dem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Grundrechtsbereich die wesentlichen Entscheidungen über die Ausbildung und Prüfung selbst zu treffen. Es ist jedoch geklärt, dass die Vorschriften über den Prüfungsstoff, das Prüfungssystem, die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens sowie die Festlegung der Bestehensvoraussetzungen in aller Regel nicht zu diesen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen gehören. Insoweit wird den Anforderungen von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip bereits dadurch hinreichend Genüge getan, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Vorgabe von Ziel und Inhalt der Ausbildung die Regelungen auf untergesetzlicher Ebene nach Tendenz und Programm begrenzt und berechenbar macht, zumal die prüfungsrechtliche Rechtsetzung auch auf untergesetzlicher Ebene in weitreichendem Maße bereits durch Grundsätze gesteuert wird, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 – 6 C 46/15 –, juris, Rn. 11 m.w.N.). Diese Grundsätze gelten auch im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG (BVerwG, Urteil vom 01. Juni 1995 – 2 C 16.94 –, juris, Rn. 15 m.w.N).
Es spricht vieles dafür, dass die Satzungsermächtigung in § 3 Abs. 3 Satz 1 FH PolG den oben dargestellten Anforderungen nicht genügt. Danach erlässt die Fachhochschule Polizei die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Ordnungen als Satzungen. Dieser Gesetzestext noch der systematische Zusammenhang des § 3 Abs. 3 Satz 1 FH PolG mit anderen Vorschriften lassen erkennen, dass der Gesetzgeber sich Gedanken über Inhalt der Ausbildung im Polizeivollzugsdienst gemacht hat. Lediglich in § 2 Abs. 1 FH PolG normiert der Gesetzgeber die Ziele der Ausbildung im Polizeivollzugsdienst, wonach primäres Ziel der Ausbildung im Polizeivollzugsdienst ist, Beamte zu befähigen, die Aufgaben in der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes, Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt, zu erfüllen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 FH PolG). Soweit für die Vorgabe von Ziele und Inhalt der Ausbildung im Polizeivollzugsdienstes als ausreichend erachtet wird, dass der Gesetzgeber die Leitentscheidung über die Festlegung der Laufbahn und der Entscheidung deren Zugang vom Bestehen einer Prüfung abhängig zu machen getroffen hat (so OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2022 – 6 B 1352/21 –, juris, Rn. 22), lässt sich mit Blick auf die beamtenrechtlichen Vorschriften in Sachsen-Anhalt feststellen, dass der Landesgesetzgeber diese Leitentscheidung im LBG LSA (vgl. §§ 13, 14, 105 LBG LSA) und gerade nicht im FH PolG getroffen hat.
Jedoch bedarf dieser Frage keine abschließende Klärung, denn nach § 28 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA müssen die Regelungsmaterien nach § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 4 LBG LSA und damit auch die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA durch den Ermächtigungsadressaten – hier das Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt – durch Rechtsverordnung ausgefüllt werden. Insofern kann die Beklagte nicht auf § 3 Abs. 3 Satz 1 FH PolG beruhend auf Satzungsebene in der Prüfungsordnung die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten – hier das fiktive Nichtbestehen bei Nichteinreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie bei Nichtbenennung des Erst- und Zweitgutachters – regeln. Andernfalls wäre die Verordnungsermächtigung des § 28 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA mit Blick auf seine Bestimmung des Ermächtigungsadressaten sowie der Form der zu erlassenden Rechtssätze als Verordnung konterkariert.
3. § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA in Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 3 PolLVO LSA ist ebenfalls keine verfassungsgemäße Ermächtigungsgrundlage für § 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA. Es kann offenbleiben, ob die Regelung des § 11 Abs. 4 Satz 1, Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA den vom Gesetzgeber in § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA vorgezeichneten Rahmen überschreitet, der zugleich den Rahmen der Satzungsermächtigung gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 PolLVO LSA markiert. Zwar ermächtigt die Vorschrift des § 27 Satz 1 LBG LSA die Landesregierung dazu, die Laufbahnen durch Verordnung zu regeln. Dabei ist sie nach § 27 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA insbesondere dazu ermächtigt, die abzulegenden Laufbahnprüfungen, die Grundsätze der Bewertung von Prüfungsleistungen und sonstigen Leistungsnachweisen, die Wiederholung von Prüfungen und die Rechtsfolgen des Nichtbestehens zu regeln. Abweichend von § 27 Satz 1 wird das Fachministerium nach § 105 LBG LSA ermächtigt, für die Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten durch Verordnung die Laufbahnen der Polizei zu regeln und, soweit die besonderen Verhältnisse des Polizeivollzugsdienstes es erfordern, besondere gesundheitliche und physische Zugangsvoraussetzungen zu bestimmen. Die auf § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA beruhende PolLVO LSA enthält Festlegungen zu der abzulegenden Laufbahnprüfung (§ 13 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 PolLVO LSA), zu den Grundsätzen der Bewertung von Prüfungsleistungen (§ 14 PolLVO LSA), zu der Wiederholung von Prüfungen (§13 Abs. 3 Satz 1 PolLVO LSA) und zu den Rechtsfolgen des Nichtbestehens (§ 13 Abs. 2a PolLVO LSA). In diesem vorgegebenen Rahmen überlässt der Verordnungsgeber weitere Konkretisierungen der Beklagten, wie es hier mit den §§ 13 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 3 PolLVO LSA geschehen ist. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 PolLVO LSA kann im Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes der Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt, die Laufbahnprüfung in Form der in einem Bachelor-Studiengang nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Fachhochschule der Polizei vom 12. September 1997 (GVBl. LSA S. 836), zuletzt geändert durch Gesetz vom Artikel 14 Abs. 17 (GVBl. LSA S. 72, 118), vorgeschriebenen Prüfungen durchgeführt werden. Wegen seiner systematischen Stellung ermächtigt § 13 Abs. 2 Satz 2 PolLVO LSA die Beklagte, ergänzende Regelungen zur Durchführung der Prüfungen im Bachelor-Studiengang zu treffen. § 14 Abs. 3 PolLVO LSA regelt in Bezug auf die Prüfungsnoten im Vorbereitungsdienst: Näheres regelt für die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes der Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt, die Prüfungsordnung der A.. Wegen seiner systematischen Stellung ermächtigt § 14 Abs. 3 PolLVO LSA die Beklagte, ergänzende Regelungen zur Bewertung der Prüfungen im Bachelor-Studiengang zu treffen.
Es spricht vieles dafür, dass diese Satzungsermächtigungen nicht die Regelung des fiktiven Nichtbestehens bei Nichteinreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie bei Nichtbenennung des Erst- und Zweitgutachters umfasst. Nach dem Wortlaut der Verordnungsermächtigung gemäß § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA wird der Verordnungsgeber gerade nicht zur Regelung der Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten ermächtigt. Dieser Befund wird in systematischer Hinsicht dadurch bestärkt, dass in § 27 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA eine § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA entsprechende Ermächtigung zur Regelung der Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten fehlt. Das Fehlen einer entsprechenden weiteren Ermächtigung für die § 27 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA in geregelte Verordnungsermächtigung lässt daher in systematischer Hinsicht nur den Schluss zu, dass der Gesetzgeber in Bezug auf die Ermächtigung zum Erlass von Laufbahnverordnungen bewusst verzichtet bzw. sich davon für diese Fallkonstellation abgewendet hat.
Indes bedarf dieser Frage keiner abschließenden Klärung, denn selbst wenn man unterstellen würde, dass die Verordnungsermächtigung gemäß § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA den Verordnungsgeber zur Regelung der Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten ermächtigt, weil die Verordnungsermächtigung gemäß § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA in Bezug auf die Regelungsinhalte im Sinne des § 27 Satz 2 Nr. 1 bis 12 LBG LSA nach dem Wortlaut („insbesondere“) nicht abschließend ist. Dann würden die Satzungsermächtigungen gemäß §§ 13 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 3 PolLVO LSA gegen Art. 79 Abs. 2 Verf LSA verstoßen. Da sich aus § 105 LBG LSA in Verbindung mit § 27 Satz 1 LBG LSA gerade nicht ergibt, dass diese Ermächtigung einer Delegation durch den Verordnungsgeber auf anderen Stellen zugänglich ist, kann der Verordnungsgeber die Beklagte auch nicht durch §§ 13 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 3 PolLVO LSA ermächtigen, in der Prüfungsordnung die Folgen von Versäumnissen und Unregelmäßigkeiten – hier das fiktive Nichtbestehen bei Nichteinreichung des Themas der Bachelor-Thesis sowie bei Nichtbenennung des Erst- und Zweitgutachters – zu regeln.
II. Das Nichtbestehen der Wiederholungsprüfung im Modul Bachelor-Thesis ist ebenfalls rechtlich zu erinnern. Nach den oben dargelegten Ausführungen fehlt es auch der Regelung zu zweiten Fristsetzung durch das Prüfungsamt der Beklagten gemäß § 13 Abs. 2 Satz 7 PrüfO - B. A. - PVD LSA, welche bei Nichteinreichung eines neuen Themas die Folge des fiktiven Nichtbestehens nach § 11 Abs. 4 Satz 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO - B. A. - PVD LSA hat, an einer wirksamen Satzungsermächtigung.
Nach alldem hat der Kläger einen Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten ihm erneut die Ablegung der Prüfung im Modul Bachelor-Thesis zu ermöglichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, Satz 2 ZPO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 36.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327) (OVG LSA, Beschluss vom 23. April 2020 – 3 L 21/20 –, juris, Rn. 69).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13, 14, 105 LBG LSA
§ 88 VwGO
§ 105 LBG LSA
§ 7 APVO
§ 14 PolLVO
§ 13 Abs. 2 PrüfO
§ 16 Abs. 3 PrüfO
§ 13 Abs. 4 PrüfO
§ 22 Abs. 4 BeamtStG
§ 33 Abs. 4 Satz Nr. 2 LBG LSA
§ 11 Abs. 4 PrüfO
§ 11 Abs. 5 Satz 2 PrüfO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 PrüfO
§ 16 Abs. 3 Satz 3 PrüfO
§ 11 Abs. 4 Satz 3 PrüfO
§ 7 Abs. 6 PrüfO
§ 7 Abs. 5 Nr. 7, 8 PrüfO
§ 13 Abs. 2 Satz 7 PrüfO
§ 14 Abs. 3 PolLVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 2 Satz 5 PrüfO
§ 16 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 PrüfO
§ 11 Abs. 4 Satz 1 PrüfO
§ 28 Abs. 1 LBG LSA
§ 7 Satz 2 APVO
§ 27 Satz 1 LBG LSA
§ 13 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 3 PolLVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA
§ 28 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA
§ 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA
§ 7 Satz 1 APVO
§ 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 4 LBG LSA
§ 13 Abs. 2 Satz 2 PolLVO
§ 27 Satz 2 Nr. 4 LBG LSA
§ 13 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 PolLVO
§ 13 Abs. 2a PolLVO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 PolLVO
§ 27 Satz 2 Nr. 1 bis 12 LBG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, Satz 2 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 3 Abs. 3 Satz 1 FH PolG beruhend auf Satzungsebene in der Prüfungsordnung
Art. 12 Abs. 1, 33 Abs. 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 151, 173
NVwZ 2004, 1327
1 BvR 587/17
2 BvR 1322/12
2 BvR 1989/12
6 C 46/15
2 C 16.94
6 B 1352/21
3 L 21/20