Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-19, Aktenzeichen 16 K 6797/18
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:0819.16K6797.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des streitgegenständlichen Grundstücks „J.----ring 0“ in L. (Gemarkung I. Flur 00 Flurstück 000), welches die Kläger gemeinsam bewohnen. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des ursprünglich am 29. Juni 1983 bekanntgemachten Bebauungsplans 000 – Erholungsgebiet P. (im Folgenden Bebauungsplan), in welchem sich derzeit mehr als 125 Gebäude befinden, die von den Anwohnern zu einem sehr hohen Anteil zum Dauerwohnen genutzt werden. Der Bebauungsplan setzt insoweit und auch mit Blick auf das klägerische Grundstück hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein Sondergebiet in Form eines Wochenendhausgebiets, bezüglich des Maßes der baulichen Nutzung eine Geschossflächen- und Grundflächenzahl von jeweils „0,2“ sowie als maximale Vollgeschosszahl „I“ fest, wobei nur Einzel- und Doppelhäuser zulässig sind. In der aktuellen Fassung der am 29. Mai 2018 bekanntgemachten 22. Änderung, die laut ihrer Begründung die Legalisierung von baurechtswidrigen Zuständen (veränderte Dachneigungen, Nebenanlagen mit zu großen Grundflächen und Errichtung von Garagen) ermöglichen soll, lauten die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans (soweit relevant) wie folgt:
„(1) Das Wochenendhausgebiet P. dient zu Zwecken der Erholung ausschließlich dem Freizeitwohnen in Wochenendhäusern.
(2) Zulässig sind
1. Wochenendhäuser mit einer Dachneigung von mehr als 30° bis zu einer Grundfläche von 65m²,
2. Wochenendhäuser mit einer Dachneigung bis 30° bis zu einer Grundfläche von 95m²
3. Garagen und Stellplätze (einschl. Carports) auf den überbaubaren Grundstücksflächen,
4. Nebenanlagen i.S.v. § 14 (1) BauNVO, die in Angliederung an den Hauptbaukörper errichtet werden, bis zu einer Grundfläche von 10m² auf den Baugrundstücken,
5. Nebenanlagen i.S.v. § 14 (1) BauNVO, die nicht in Angliederung an den Hauptbaukörper errichtet werden, bis zu einer Grundfläche von 15m² auf den Baugrundstücken
(3) Nicht zulässig sind Garagen und Stellplätze (einschl. Carports) auf den nicht überbaubaren Grundstücksflächen“
Mit Bauschein vom 26. Juli 1983 genehmigte der Beklagte das auf dem Grundstück des Klägers aufstehende Wohngebäude als Wochenendhaus mit Stellplatz. Rechtsvorgänger des Klägers erklärten unter dem 3. Mai 1983 unter anderem, die künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans für sich und ihre Rechtsnachfolger unwiderruflich anzuerkennen.
Die Beigeladene erteilte mehreren Interessenten im Plangebiet zur Vorlage bei der Finanzbehörde hinsichtlich der Beantragung der sog. Eigenheimzulage in den Jahren 1996 bis 2005 Bescheinigungen, die unter anderem folgenden Inhalt hatten:
„[…] auf Ihre Anfrage hin bestätige ich, daß das Gebäude [Platzhalter für die Adresse, Anmerkung der Kammer] aufgrund seiner baulichen Substanz zum Aufenthalt von Menschen bestimmt und geeignet ist.
Dementsprechend ist bauordnungsrechtlich das ‚dauernde Wohnen’ in diesem Gebäude zulässig.“
Des Weiteren stempelte und unterzeichnete die Beigeladene jedenfalls noch im Jahr 1999 die Passage
„Hiermit wird bestätigt, daß im Baugebiet P. eine Anmeldung zum ersten Wohnsitz (Hauptwohnung) zulässig ist.“
in einer einem Bauträger zuzurechnenden „Erklärung zur Vorlage bei Banken“, in der es weiterhin heißt:
„Der Bebauungsplan der Stadt L. für das Baugebiet ‚P. ’ weist ein Sonderbaugebiet aus.
Laut Erschließungsvertrag werden alle Häuser an das örtliche Kanal- und Wassernetz angeschlossen. Der ganze Bereich kann über die vorhandene Stadtgasleitung mit Gas versorgt werden. Alle übrigen Einrichtungen eines städtischen Baugebietes sind ebenfalls vorhanden.
Aufgrund der vorhandenen bzw. zu erstellenden Erschließung und der ausgeführten Bauweise duldet die Stadt L. die einwohnerrechtliche Anmeldung mit 1. Wohnsitz im Baugebiet P. .“
Der Kläger unterzeichnete den notariellen Kaufvertrag zum Erwerb des o.g. Grundstücks am 9. März 2017.
Am 4. April 2017 waren im Plangebiet insgesamt 253 Personen mit Haupt- oder alleinigem Wohnsitz gemeldet. Seit dem 5. April 2017 verteilten Mitarbeiter der Beigeladenen in den Räumlichkeiten der Meldebehörde ein über die Unzulässigkeit des Dauerwohnens im Plangebiet informierendes Hinweisblatt an solche Personen, die hinsichtlich eines im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenen Grundstücks einen Haupt- oder alleinigen Wohnsitz registrieren ließen. So erhielten auch die Kläger am 19. April 2017 ein derartiges Dokument ausgehändigt, als sie ihren alleinigen Wohnsitz hinsichtlich des streitgegenständlichen Grundstücks anmeldeten.
Unter dem 2. Januar 2018 hörte der Beklagte die Kläger mit gesonderten Schreiben zum Erlass von Nutzungsuntersagungen bezüglich des Dauerwohnens auf dem streitgegenständlichen Grundstück an. Das durch die Kläger erfolgende Dauerwohnen im Wochenendhausgebiet sei baurechtlich unzulässig. In Ermangelung einer Genehmigung, die auch nicht beantragt worden sei, handele es sich um eine formell illegale Nutzungsänderung. Mit Blick auf die materielle Illegalität – der Lebensmittelpunkt der Bewohner von Wochenendhausgebieten müsse sich an einem anderen Ort befinden – könne auch keine nachträgliche Genehmigung erteilt werden.
Mit Schreiben vom 29. Januar 2018 machte der Kläger geltend, ihm sei der Status als Wochenendhaus bei Erwerb beziehungsweise Unterschriftsleistung beim Notar respektive Eintragung ins Grundbuch nicht bekannt gewesen, da weder der Makler noch die Voreigentümerin ihn darüber informiert hätten. Der Kaufvertrag, der abweichende Hinweise nicht enthalten habe, habe ein Einfamilienhaus, kein Wochenendhaus zum Gegenstand gehabt. Zum Zeitpunkt der Aushändigung des Hinweisblattes im Zuge der auch tatsächlich vorgenommenen Wohnsitzanmeldung habe dieser Umstand der Beigeladenen bekannt sein müssen. Sie habe es schuldhaft unterlassen, bereits die Vorbesitzerin darüber zu informieren, dass ein Dauerwohnen nach Verkauf nicht weiter geduldet werden würde, zumal Letztere die Immobilie laut eigener Aussage 30 Jahre lang dauerhaft bewohnt habe, was durchaus als Gewohnheitsrecht gewertet werden könne. Daraus folge – eingedenk der Tatsache, dass die Beigeladene der eigentliche Verursacher der misslichen Lage sei –, dass die Kläger mit den anderen Gebietsbewohnern gleichzustellen seien.
Unter dem 6. Februar 2018 teilte der Beklagte den Klägern mit, dass er trotz der Stellungnahme des Klägers bei seiner Ansicht bleibe, und setzte für die Beendigung des Dauerwohnens eine Frist bis zum 9. Mai 2018. Für den Fall deren fruchtlosen Verstreichens stellte er wiederum den Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung in Aussicht.
Daraufhin beantragte der Kläger unter dem 26. Februar 2018 vorsorglich und gegebenenfalls befristet bis zur endgültigen Klärung der Rechtsangelegenheit die Duldung des Dauerwohnens.
Sodann erließ der Beklagte unter dem 8. August 2018 die streitgegenständlichen und weitgehend identischen Ordnungsverfügungen, mit welchen er die Kläger aufforderte, die Nutzung der baulichen Anlagen auf dem o.g. Grundstück zu Hauptwohnzwecken innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft der Ordnungsverfügungen einzustellen und ihnen ansonsten die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,00 Euro androhte. Zur Begründung führte er – über die Anhörungsschreiben hinaus – im Wesentlichen aus, eine durchgeführte Meldeabfrage habe ergeben, dass die Kläger ihren Lebensmittelpunkt entgegen der Aufforderungen aus den Anhörungsschreiben nicht verlegt hätten. Es bestehe dementsprechend eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Gestalt eines Verstoßes gegen öffentlich-rechtliche Rechtsnormen. Von der rechtswidrigen Handlungsweise und dem illegalen Zustand gehe die Gefahr einer Breitenwirkung aus, weshalb ein Verzicht auf ordnungsbehördliche Maßnahmen bei pflichtgemäßem Ermessen nicht in Frage komme, sondern ein Einschreiten dringend geboten sei. Das Interesse der Allgemeinheit an der Einhaltung der Bauvorschriften sei ungleich höher zu bewerten als das private Interesse der Kläger an der Aufrechterhaltung der durch verbotene Eigenmacht erlangten Position. Die Maßnahme erweise sich auch als verhältnismäßig. Als Eigentümer des Grundstücks beziehungsweise Bewohner der Baulichkeiten seien die Kläger jedenfalls Inhaber der tatsächlichen Gewalt und daher ordnungspflichtig. Das Zwangsgeld sei das unter den Gesichtspunkten von Zumutbarkeit und Zweckmäßigkeit am besten geeignete Zwangsmittel und der Höhe nach ausreichend sowie erforderlich, um der Vollziehung der Ordnungsverfügung Nachdruck zu verleihen. Unter demselben Tag erließ der Beklagte zudem Gebührenbescheide, mit denen gegen die Kläger jeweils 100,00 Euro Verwaltungsgebühren festgesetzt wurden.
Schließlich – nach Klageerhebung – lehnte der Beklagte unter dem 20. November 2018 den Antrag des Klägers auf Duldung des Dauerwohnens ab. Da im Anschluss an eine Bauordnungsverfügung lediglich eine Selbstverpflichtung dahingehend in Betracht komme, von Vollstreckungsmaßnahmen abzusehen, und die gegen die Ordnungsverfügungen vom 8. August 2018 erhobene Klage aufschiebende Wirkung entfalte, sodass keine Vollstreckung drohe, sei das Vorliegen eines Sachbescheidungsinteresses zweifelhaft. Jedenfalls aber bestehe kein Anspruch auf eine entsprechende Duldung, weil das Ermessen nicht auf Null reduziert sei. Vielmehr sei das Ermessen in Gestalt der Stichtagsregelung ordnungsgemäß ausgeübt worden. Sich nach dem Stichtag neu Anmeldenden sei ein Vertrauensschutz unzweifelhaft abzuerkennen, da diese seither durch die Aushändigung des Hinweisblattes über die Rechtswidrigkeit des Dauerwohnens aufgeklärt worden seien. Hierin liege ein sachliches Kriterium. Angesichts von ca. 25 Camping- und Zeltplätzen sowie acht Ferienhaus- und Wochenendhausgebieten mit insgesamt etwa 6.000 Betroffenen auf dem Gebiet des Beklagten würden in dem Willkürverbot entsprechender Weise zunächst Neuanmeldungen nach festgelegten Stichtagen behandelt, um der Festigung baurechtswidriger Zustände entgegenzuwirken. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts sei höher zu bewerten als das private Interesse der Kläger an der Fortsetzung der formell und materiell illegalen Dauerwohnnutzung.
Die Kläger haben am 15. August 2018 Klage erhoben. Zur Begründung machen sie – über die Stellungnahme des Klägers im Verwaltungsverfahren hinaus – in tatsächlicher Hinsicht im Wesentlichen geltend, die im Baugebiet errichteten Immobilien würden, insbesondere im Anschluss an eine rege Bautätigkeit um die Jahrtausendwende, zu weit über 90% respektive nahezu 100% von den Anwohnern dauerhaft, häufig in zweiter oder dritter Generation beziehungsweise nach vertragsbedingtem Eigentümerwechsel, bewohnt. Nicht nur habe die Beigeladene mit der 22. Änderung des Bebauungsplans die über die Jahrzehnte hinweg außerhalb der Festsetzungen des Bebauungsplans in der seinerzeitigen Form veränderten Dachneigungen und entstandenen Nebenanlagen legalisiert. Auch sei sie im Zeitraum der letzten vier Jahrzehnte bestrebt gewesen, die dauerhafte Ansiedlung von Bürgern insgesamt nach Kräften zu unterstützen. So habe sie ein umfängliches Investitions- und Straßenausbauprogramm mit einem für allgemeine Wohngebiete typischen Ausbaustandard und großzügiger Anbindung an den Ortskern L. und die beidseits des S. verlaufenden Autobahnen (A 0 und A 00) aufgelegt. In rechtlicher Hinsicht tragen die Kläger im Wesentlichen vor, das Dauerwohnen sei zulässig. Das Verhalten der Beigeladenen in Gestalt der investiven Tätigkeit und der Ausstellung von Bescheinigungen über die Zulässigkeit des Dauerwohnens stelle eine qualifizierte Duldung dar und vermittle ihnen einen entsprechenden Rechtsanspruch. Die Bescheinigungen müssten am Empfängerhorizont ausgelegt werden und seien von jedem Erwerber eines Eigenheims im Plangebiet – mindestens in Verbindung mit dem sonstigen Verhalten der Beigeladenen – entsprechend verstanden worden. Jedenfalls liege eine einfache Duldung vor, die bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen sei und dazu führen könne, dass allein die formelle Illegalität nicht mehr ausreiche, eine Nutzungsuntersagung zu rechtfertigen. Überdies sei der Bebauungsplan funktionslos geworden. Die über Jahrzehnte hinweg und auch durch aktives Tun der Gebietskörperschaft ausgeprägte Dauerwohnnutzung sei mit Blick auf die tatsächlich vorgefundene Bebauungssituation, die qualifizierten Duldungen und das singuläre Herausgreifen der Kläger – es sei sachlich unrichtig, wenn der Beklagte behaupte, dass Anwohner das Plangebiet aufgrund seines bauordnungsrechtlichen Einschreitens verlassen hätten – unabänderlich und stehe nicht nur auf absehbare Zeit, sondern insgesamt dauerhaft im Sinne rechtlicher und tatsächlicher Unmöglichkeit nicht mehr zur Disposition. In der Folge sei das klägerische Grundstück nach § 34 Abs. 2 BauGB als allgemeines Wohngebiet i.S.v. § 4 BauNVO einzustufen. Es handle sich um unbeplanten Innenbereich, nicht um Außenbereich, da insgesamt etwa 125 Häuser in engem räumlichen Zusammenhang ohne größere Lücken mit einigen größeren Freiflächen nur am Rand der an den See angrenzenden Grundstücken, eine entsprechende Infrastruktur und eine organische Siedlungsstruktur, mithin ein Ortsteil und ein Bebauungszusammenhang vorlägen. Schließlich erweise sich auch die bislang nirgendwo publizierte Stichtagsregelung als willkürlich, was durch die prekäre zivilrechtliche Situation der Kläger aufgrund der Untätigkeit der beteiligten Behörden unterstrichen werde. Ein Rücktritt vom notariellen Kaufvertrag sei für die Kläger wegen der nur mündlichen Zusicherung der Verkäuferin über die Zulässigkeit des Dauerwohnens nicht möglich, sodass diese vor dem wirtschaftlichen Ruin stünden, weil sich die Immobilie aufgrund der ordnungsbehördlichen Ankündigungen und damit einhergehender Leerstände nicht mehr veräußern lasse. Es könne nicht richtig sein, ohne sachliche Begründung an das zeitlich zufällige Erscheinen eines Antragstellers auf dem Meldeamt und nicht an den Zeitpunkt des bindenden Kaufvertragsabschlusses anzuknüpfen.
Nachdem die Kläger ursprünglich – neben der Kassation der Bescheide vom 8. August 2018 – im Wege einer Untätigkeitsklage sinngemäß begehrt hatten, den Beklagten zu verpflichten, das Dauerwohnen der Kläger auf dem Grundstück J.----ring 4 in L. (Gemarkung I. , Flur 00, Flurstück 000) zu dulden, beantragen sie, nachdem der Beklagte den entsprechenden Antrag des Klägers vom 26. Februar 2018 mit Bescheid vom 20. November 2018 abgelehnt hat, nunmehr,
1) die Ordnungsverfügungen und die Gebührenbescheide des Beklagten vom 8. August 2018 aufzuheben und
2) den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 20. November 2018 zu verpflichten, das dauerhafte Wohnen auf dem Grundstück J.---- 0 in L. , Gemarkung I. Flur 00 Flurstück 000, zu dulden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er – Inhalte des Verwaltungsverfahrens konkretisierend und darüber hinausgehend – im Wesentlichen aus, alleinige Tatbestandsvoraussetzung einer Nutzungsuntersagungsverfügung sei die formelle Illegalität der ausgeübten Nutzung. Selbst bei offensichtlicher Genehmigungsfähigkeit stelle sich der Erlass nicht als unverhältnismäßig dar. Die formelle Illegalität ergebe sich aber schon daraus, dass das dauerhafte Bewohnen des Gebäudes eine Nutzungsänderung darstelle, die einer Genehmigung bedürfe, welche die Kläger noch nicht einmal beantragt hätten. Die Nutzungsuntersagung sei außerdem mit der materiellen Illegalität untermauert worden, da die planungsrechtlichen Vorgaben einer nachträglichen Legalisierung entgegenstünden. Die Feststellung einer Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans liege mangels Normverwerfungskompetenz nicht in seiner Zuständigkeit. Er vermöge eine solche auch nicht zu erkennen, weil durch die eingeleiteten bauaufsichtlichen Maßnahmen das städtebauliche Ziel des Freizeitwohnens durchaus erreicht werden könne. Genehmigungen auf Grundlage der 22. Änderung des Bebauungsplans habe er nicht erteilt. Für die Feststellung des baurechtlichen Verstoßes sei nicht der Eigentumserwerb an Grundstück und Gebäuden ausschlaggebend, sondern die tatsächliche Aufnahme der Dauerwohnnutzung. Vorher bestehe keine Rechtfertigung für eine Nutzungsuntersagung. Das Ausscheiden privatrechtlicher Ersatzansprüche aufgrund nur mündlicher Zusagen der Verkäuferin könne nicht zu seinen Lasten gehen. Aufgrund der Vielzahl der erforderlichen bauaufsichtlichen Verfahren sowie knapp bemessener personeller Kapazitäten bleibe es unmöglich, gegen alle Verstöße gleichzeitig vorzugehen. Er verfolge systematisch den Plan, zunächst der Festigung illegaler Zustände entgegenzuwirken und gegen die Hauptwohnsitznahme vor den entsprechenden Stichtagen erst nach Abarbeitung der „Neufälle“ vorzugehen, da die Bösgläubigkeit in den „Altfällen“ nicht offensichtlich sei, sodass insoweit eine Einzelfallprüfung nach entsprechenden Kriterien vorgesehen sei. Die Kläger seien nicht die einzigen Bewohner des Baugebiets, gegen die ein bauaufsichtliches Verfahren eingeleitet worden sei. Vielmehr habe er acht weitere Nutzungsuntersagungen ausgesprochen, wobei sechs Verfahren durch Wegzug beendet seien, während zwei aktuell noch andauern würden.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie macht lediglich geltend, der Beklagte mache durch sein Verwaltungshandeln deutlich, dass er auch in Zukunft gegen das Dauerwohnen einschreiten werde, um die durch die Regional- und Bauleitplanung vorgegebene städtebauliche Ordnung zu erreichen. Somit beanspruche die planungsrechtliche Festsetzung eines Wochenendhausgebiets zunächst einmal weiterhin Geltung, weshalb eine Beurteilung nach § 34 BauGB nicht in Betracht komme. Allerdings sei zutreffend, dass angesichts der Größe, Gestalt und Erschließung einiges dafür spreche, dem Erholungsgebiet P. das siedlungsstrukturelle Gewicht eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils zu attestieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und denjenigen der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Der Antrag zu 1) ist unbegründet.
Die angefochtenen Verwaltungsakte sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die angegriffenen Ordnungsverfügungen vom 8. August 2018 sind rechtmäßig.
Dies gilt zunächst für die Nutzungsuntersagungen.
Diese finden ihre Rechtsgrundlage in § 82 Satz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juli 2018, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. April 2020 (GV. NRW. S. 218b, im Folgenden BauO NRW). Danach kann die Nutzung untersagt werden, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden.
Die Grundverfügungen sind formell rechtmäßig. Insbesondere hat mit dem Beklagten die gemäß § 57 Abs. 1 Satz Nr. 3 lit. b und Satz 2, § 58 Abs. 2 BauO NRW i.V.m. § 4 Abs. 2 und Abs. 6 Satz 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen sowie § 2 der Verordnung zur Bestimmung der Großen kreisangehörigen Städte und der Mittleren kreisangehörigen Städte nach § 4 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zuständige Behörde gehandelt. Auch ist dem Anhörungserfordernis aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW in Gestalt der Anhörungsschreiben vom 2. Januar 2018 und vom 6. Februar 2018 Genüge getan worden.
Die Grundverfügungen sind auch materiell rechtmäßig.
Denn die Voraussetzung der Rechtsgrundlage ist erfüllt. Das streitgegenständliche Wohnhaus wird durch die Kläger im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt. Das Dauerwohnen der Kläger stellt sich als formell illegal dar.
Das Dauerwohnen, also die dauerhafte Nutzung als Lebensmittelpunkt durch die betreffenden Bewohner, ist gegenüber dem Freizeitwohnen eine Nutzungsänderung i.S.d. 29 Abs. 1 BauGB und auch genehmigungsbedürftig i.S.v. § 60 Abs. 1 BauO NRW (vgl. auch § 62 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 1 Nr. 1 lit. i BauO NRW im Gegenschluss).
Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2006 –7 A 4947/05 –, juris, Rn. 46 ff., m.w.N.
Den Klägern, die eine entsprechende Genehmigung auch nicht beantragt haben, ist eine solche bislang naturgemäß nicht erteilt worden.
Dem Erlass der Nutzungsuntersagungen kann auch kein Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben entgegengehalten werden. Ein solcher läge zwar vor, wenn der Beklagte eine qualifizierte Duldung zugunsten der Kläger ausgesprochen hätte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. November 2013 – 7 E 1037/13 –, juris, Rn. 12.
Dies ist indessen nicht der Fall.
Eine qualifizierte Duldung liegt vor, wenn die zuständige Baubehörde mit hinreichender Deutlichkeit in Kenntnis der formellen und gegebenenfalls materiellen Illegalität eines Vorhabens (schriftlich) zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer oder vorerst mit dessen Existenz (in bestimmtem Umfang) abzufinden, das heißt bauordnungsrechtlich gegen das baurechtswidrige Vorhaben nicht (weiter) einzuschreiten gedenkt. Längere Untätigkeit allein reicht insoweit nicht aus.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 30. August 2016, vom 1. Juli 2014, vom 16. März 2012 und vom 24. Januar 2006 – 7 B 960/16, 2 A 690/14, 2 A 760/10, 10 B 2159/05 –, sämtlich juris, Rn. 4 f. beziehungsweise Rn. 10 f. respektive 50 ff. beziehungsweise 12 f.; jeweils m.w.N.
Nach diesen Maßgaben können sich die Kläger nicht auf eine qualifizierte Duldung berufen.
Soweit die Kläger auf die bloße – langandauernde – Untätigkeit beziehungsweise Kenntnis diverser Behörden (Beklagter, Beigeladene, Post, Müllabfuhr, Finanzamt) abstellen, geht dies angesichts der Voraussetzungen der qualifizierten Duldung fehl. Unabhängig von der Kenntnis des Beklagten – allein er ist zuständige Baubehörde – genügt Passivität für sich allein gerade nicht um eine qualifizierte Duldung zu begründen.
Das aktive Verhalten (Investitionen in die Infrastruktur, Entgegennahme und Umsetzung von Anmeldungen eines Haupt- oder alleinigen Wohnsitzes, Ausstellen beziehungsweise Unterzeichnen von Bescheinigungen hinsichtlich der Zulässigkeit des Dauerwohnens sowie Erlass der 22. Änderung zum Bebauungsplan), aus welchem die Kläger eine qualifizierte Duldung herleiten wollen, ist demgegenüber bereits nicht dem Beklagten, sondern vollumfänglich der Beigeladenen zuzurechnen.
Aus diesem Verhalten lässt sich weiterhin auch inhaltlich ein entsprechendes Abfinden mit baurechtswidrigen Zuständen – selbst mit Blick auf die unzuständige Beigeladene – nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen.
Zunächst lässt die Schaffung einer Infrastruktur als rein tatsächliche und nichtschriftliche Maßnahme einen entsprechenden Rückschluss nicht zu.
Weiterhin bleibt das Verhalten der Meldebehörde von vorneherein irrelevant. Angesichts von § 17 Abs. 1, § 21 Abs. 2 Bundesmeldegesetz, wonach derjenige der eine Wohnung bezieht, sich innerhalb von zwei Wochen nach dem Einzug bei der Meldebehörde anzumelden hat und die Hauptwohnung die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners ist, kann nicht beanstandet werden, dass die Meldebehörde die nach baurechtswidriger Begründung des Wohnsitzes tatsächlich bestehenden Umstände melderechtlich korrekt umgesetzt hat.
Vgl. auch OVG Bln.-Bbg, Beschluss vom 27. Dezember 2013 – OVG 10 S 26.13 –, juris, Rn. 5.
Ferner sind auch die schriftlichen Äußerungen der Beigeladenen nicht ausreichend eindeutig formuliert, sondern vielmehr mehrdeutig und missverständlich. So erklären die Bescheinigungen der Beigeladenen das Dauerwohnen lediglich für bauordnungsrechtlich, nicht aber für bauplanungsrechtlich zulässig, wobei der unmittelbar nachfolgende Hinweis auf die Festsetzung des Bebauungsplans (Sondergebiet Wochenendhaus) die Aussage weiter relativiert. Nach dem bereits zum Verhalten der Meldebehörde Dargelegten hat die Beigeladene auf der Erklärung des Bauträgers lediglich eine richtige – wenn auch irreführende – Aussage gestempelt und unterschrieben, die baurechtlich keine Bedeutung zu entfalten vermag. Bei alldem ist zu beachten, dass durch das Kriterium der hinreichenden Deutlichkeit erhöhte Anforderungen an den Erklärungsgehalt gestellt werden, weshalb es gerade nicht ausreicht, dass ein durchschnittlicher Betrachter Inhalte von Dokumenten gegebenenfalls im Sinne eines entsprechenden Abfindens deuten mag. Hinzu kommt, dass weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass den Klägern selbst oder deren Rechtsvorgängern eine entsprechende Bescheinigung erteilt worden wäre. Die Kläger haben lediglich ein Musterexemplar und zwei an dritte Personen gerichtete Bescheinigungen der Beigeladenen sowie eine ebenso an dritte Personen adressierte Erklärung eines Bauträgers mit der von der Beigeladenen gestempelten und unterschriebenen Passage beigebracht.
Zuletzt vermag die 22. Änderung des Bebauungsplans inhaltlich keine qualifizierte Duldung darzustellen. Auch insoweit ist nur das Freizeitwohnen in Wochenendhäusern zulässig. Selbst unterstellt, die weiteren Festsetzungen zu Grundfläche, Dachneigung und Nebenanlagen ließen sich mit dieser Zweckbestimmung nicht übereinbringen, läge lediglich eine in sich widersprüchliche Normsetzung und damit kein hinreichend deutliches Verhalten vor.
Ermessensfehler, auf deren Überprüfung die Kammer nach § 114 Satz 1 VwGO beschränkt ist, liegen nicht vor. Dabei kann dahinstehen, ob die langandauernde (bloße) Untätigkeit des Beklagten oder das Verhalten der Beigeladenen dazu führen, dass von einer einfachen Duldung auszugehen und allein formelle Illegalität nicht mehr als hinreichend zur Rechtfertigung einer Nutzungsuntersagung zu bewerten ist. Denn der Beklagte hat sich zutreffend darauf gestützt, dass die Nutzung der Kläger auch materiell illegal ist.
Eine dauerhafte Wohnnutzung widerspricht dem Gebietscharakter eines Wochenendhausgebiets und verstößt mithin i.S.v. § 30 Abs. 1 BauGB gegen die Festsetzung des Bebauungsplans.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Februar 2015 – 7 D 29/13, 7 D 30/13.NE –, juris, Rn. 75 f. beziehungsweise 72 f.; jeweils m.w.N.
Die Festsetzung des Wochenendhausgebiets kann den Klägern auch entgegengehalten werden, da der Bebauungsplan nicht funktionslos geworden ist.
Ein Bebauungsplan beziehungsweise einzelne bauplanerische Festsetzungen eines Bebauungsplans können (in äußerst seltenen Fällen) unwirksam werden, wenn die Verhältnisse, auf die sie sich beziehen, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung dieser Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse einzelner Grundstücke an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in eine bestimmte Richtung zu steuern.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10/03 –, juris, Rn. 15; OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Februar 2015 und vom 10. April 2007 – 7 D 29/13.NE, 7 D 30/13.NE, 10 A 3915/05 –, juris, Rn. 108 f. beziehungsweise Rn. 105 f. respektive 5 f.; OVG Rhl-Pf., Urteil vom 22. November 2011 – 8 A 10443/11 –, juris, Rn. 81; jeweils m.w.N.
Mit Blick auf das Dauerwohnen in Wochenendhausgebieten ist dabei zu beachten, dass erst ein sehr hoher Anteil an Dauerwohnnutzungen zu der Funktionslosigkeit des betreffenden Bebauungsplans führen kann. So ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung ein Anteil von etwa 75% als hinreichend für die Annahme einer Funktionslosigkeit betrachtet worden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. November 2005 – 7 A 2687/04 –, juris, Rn. 31 ff., insb. Rn. 38.
Im der zitierten Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt kam indessen hinzu, dass keine Anhaltspunkte für eine „Trendwende“ bestanden, weil die zuständige Baubehörde in der Vergangenheit nicht bauaufsichtlich eingeschritten war und zudem mitteilte, auch zukünftig nicht einschreiten zu wollen.
Mittlerweile hat der auch seinerzeit erkennende Senat mehrfach klargestellt, dass die Zahl der Dauerwohnnutzungen nur ein Indiz für eine Verselbständigung der tatsächlichen Verhältnisse ist, die letztlich jedoch nur aufgrund einer umfassenden Würdigung der Einzelfallumstände festgestellt werden kann. Dem Charakter eine Gebiets entgegenstehende Dauerwohnnutzungen können im Hinblick auf die Ordnungsfunktion eines Bebauungsplans zudem nur dann durchgreifende Relevanz für die Annahme einer Funktionslosigkeit gewinnen, wenn sie etwa durch die Erteilung einer Baugenehmigung rechtlich gesichert sind oder qualifiziert geduldet werden; die tatsächlichen Verhältnisse müssen sich so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Norm auf unabsehbare Zeit entgegenstehen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Februar 2015 – 7 D 29/13, 7 D 30/13.NE –, juris, Rn. 110 ff. beziehungsweise Rn. 107 ff., jeweils m.w.N.; OVG Rhl-Pf., Urteil vom 22. November 2011 – 8 A 10443/11 –, juris, Rn. 84.
Eingedenk dieser Maßstäbe führen weder der sehr hohe Anteil an Dauerwohnnutzungen noch die tatsächlich vorhandene Bausubstanz zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans beziehungsweise der darin enthaltenen Festsetzung des Wochenendhausgebiets.
Zwar mag es zutreffen, dass die Immobilien im Plangebiet tatsächlich zu einem sehr hohen und für sich genommen für eine Funktionslosigkeit ausreichenden Anteil zum Dauerwohnen genutzt werden. Diesem Umstand kommt aber keine maßgebliche Bedeutung zu, weil es an der rechtlichen Sicherung beziehungsweise Verfestigung im obigen Sinne gerade fehlt. So ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass Baugenehmigungen existieren würden, welche das Dauerwohnen im Plangebiet auch nur hinsichtlich einzelner Baulichkeiten legalisieren würden. Nach dem bereits oben zum Nichtvorliegen einer qualifizierten Duldung hinsichtlich der Kläger Ausgeführten ist zudem nicht erkennbar, dass die Dauerwohnnutzung an irgendeiner Stelle im Geltungsbereich des Bebauungsplans qualifiziert geduldet würde. Da es an der kumulativen Voraussetzung der rechtlichen Absicherung fehlt, kann zugunsten der Kläger als wahr unterstellt werden, dass mindestens 95% der Eigentümer ihre Grundstücke im Planbereich seit überwiegend 15-20 Jahren zum dauerhaften Wohnen nutzen.
Unerheblich bleibt auch, dass zwischenzeitlich im Widerspruch zu den (ursprünglichen) Festsetzungen des Bebauungsplans zahlreiche bauliche Nebenanlagen entstanden und Dachneigungen verändert worden sein mögen. Auch insoweit fehlt es jedenfalls an einer rechtlichen Absicherung.
Davon abgesehen, dass der Beklagte unwidersprochen angegeben hat, bislang keine Baugenehmigungen auf Grundlage der 22. Änderung des Bebauungsplans erteilt zu haben, ist nicht erkennbar, dass auf Grundlage dieser Änderung eine Legalisierung von Zuständen erfolgen könnte, die dem Wochenendhausgebietscharakter entgegenstünden.
Richtig ist, dass der Charakter eines Wochenendhausgebiets über den tatsächlichen Umfang der Wohnnutzung hinaus entscheidend auch von dem äußeren Eindruck der vorhandenen Gebäude bestimmt wird. Denn es ist kennzeichnendes Merkmal eines Wochenendhausgebiets, eine vorübergehende Nutzung auf begrenztem Raum zu ermöglichen.
Vgl. OVG Rhl-Pf., Urteil vom 22. November 2011 – 8 A 10443/11 –, juris, Rn. 93.
Normativen Niederschlag findet dieser Gedanke zum einen in § 17 Abs. 1 und 2 Satz 2 BauNVO, wonach hinsichtlich der Grundflächen- und Geschossflächenzahl der Wert von 0,2 in Wochenendhausgebieten ausnahmslos nicht überschritten werden darf, vor allen Dingen aber in § 10 Abs. 3 Satz 3 BauNVO, der vorgibt, dass die (absolut) zulässige Grundfläche der Wochenendhäuser im Bebauungsplan, begrenzt nach der besonderen Eigenart des Gebiets, unter Berücksichtigung der landschaftlichen Gegebenheiten festzusetzen ist.
Während sich die 22. Änderung des Bebauungsplans in den Grenzen von § 17 Abs. 1 und 2 Satz 2 BauNVO bewegt, wird sie weiterhin auch der Vorgabe des § 10 Abs. 3 Satz 3 BauNVO gerecht.
So mag der typische, in der Praxis weit verbreitete Grundflächenwert in einem Wochenendhausgebiet zwischen 30m² und 60 m² liegen. Deshalb sind jedoch Festsetzungen größerer Grundflächen nicht gleichsam unzulässig. Soweit ersichtlich sind Grundflächenfestsetzungen von unter 100m² bislang in der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht beanstandet worden.
Vgl. Michallik, in: Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, 22. Edition 15. Juni 2020, § 10 Rn. 59 sowie Söfker, in: Ernst u.a., Baugesetzbuch, 137. Ergänzungslieferung Februar 2020, § 10 BauNVO Rn. 22; jeweils mit Hinweis auf eine Entscheidung des Hess. VGH, in der 117m² als äußerste Grenze erachtet worden sei.
Soweit ferner zum Teil vertreten worden ist, dass Wochenendhäuser keinen umbauten Raum von mehr als 350m³ aufweisen dürfen,
vgl. BayVGH, Urteil vom 15. Oktober 2013 – 1 N 11.421, 1911, 2385 und 2396 –, juris,
ist dem entgegenzuhalten, dass die BauNVO gerade keine absolute Grenze für das Bauvolumen von Wochenendhäusern vorgibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 – 4 CN 3/14 –, juris, Rn. 18.
Dies zugrunde gelegt, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die o.g. Veränderungen, welche die Beigeladene durch die 22. Änderung des Bebauungsplans hat legalisieren wollen, eine Funktionslosigkeit bewirken könnten. Die zulässige Grundfläche wird unterhalb von 100m² festgesetzt. Dementsprechend ist nicht ersichtlich, dass sich selbst eine etwaige Vielzahl von Gebäuden, welche die Grenzen der 22. Änderung des Bebauungsplans ausschöpfen, im Eindruck eines dem äußeren Erscheinungsbild nach zum Dauerwohnen genutzten Plangebiets niederschlagen müssten. Des Weiteren ist nicht substantiiert dargelegt oder erkennbar, dass nicht weiterhin eine erhebliche Zahl von Gebäuden existieren würde, die von ihrer Bausubstanz her auf die Nutzung als Wochenendhaus zugeschnitten sind. Aus diesen Gründen war der in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag weiterhin insoweit abzulehnen, als mit ihm Beweiserhebung über die „Dimension und äußere Gestaltung der Wohnhäuser einschließlich Nebengebäuden […] mit überbauten Grundstücksflächen und dem Baukorpus ‚normaler’ Einfamilienhäuser“ begehrt worden ist. Hinzu kommt, dass der sich aus den vorgelegten Plänen und Karten ergebende Eindruck hinreichend und dass die entsprechende Passage des Beweisantrags wiederum auf Wertungen gerichtet gewesen ist.
Insgesamt kann bei alldem eine Trendwende im Sinne der obergerichtlichen Rechtsprechung
– vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. November 2005 – 7 A 2687/04 –, juris, Rn. 39 ff. –
nicht nur nicht ausgeschlossen werden, vielmehr hat der Beklagte eine solche Entwicklung bereits eingeleitet. Er hat dargelegt, acht weitere Nutzungsuntersagungsverfahren im Plangebiet zu betreiben beziehungsweise betrieben zu haben, von denen zwei noch schweben würden, während sechs bereits beendet seien. Ob – was die Kläger in Abrede stellen – die Betroffenen der sechs beendeten Verfahren das Plangebiet tatsächlich verlassen haben, bleibt unerheblich. Zum einen setzt die Beendigung der baurechtswidrigen Dauernutzung keinen Fortzug voraus. Zum anderen hat der Beklagte bereits mit den bauordnungsrechtlichen Verfahren an sich dokumentiert, die Beseitigung der baurechtswidrigen Zustände ernsthaft anzustreben und zu betreiben. Die Vertreterin des Beklagten hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, der Beklagte führe kreisweit für sämtliche Gemeinden jährlich eine Bestandsaufnahme durch und nehme entsprechende Rückmeldungen an die Bezirksregierung E. vor, wobei erst kürzlich ein Rückgang von etwa 1.600 auf ca. 1.400 festsetzungswidrig Dauerwohnende zu verzeichnen gewesen sei. Dies unterstreicht das Vorliegen einer Trendwende.
Ebenso nicht zu beanstanden ist das Beseitigungskonzept des Beklagten, nach dem er – an die Verteilung des Hinweisblatts bei der Meldebehörde der Beigeladenen ab dem 5. April 2017 anknüpfend – zunächst „Neufälle“ abarbeitet, ehe er plant, auch in „Altfällen“ einzuschreiten.
Die Bauaufsichtsbehörden sind nicht ausnahmslos verpflichtet, die Beseitigung von formell und materiell illegalen Zuständen ungeachtet der Frage zu betreiben, wann und unter welchen Umständen die Anlagen beanstandungsfrei genutzt worden sind. Es ist in der Rechtsprechung vielmehr anerkannt, dass die Bauaufsichtsbehörden bei der Bekämpfung von baurechtswidrigen Zuständen im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung so genannte „Stichtagsregelungen“ zugrunde legen dürfen. Bei der Ermessensausübung ist den zu beachtenden Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG auch dann genügt, wenn die Behörde nur gegen ungenehmigte Nutzungen vorgeht, die nach einem bestimmten Zeitpunkt aufgenommen worden sind, um so die Verschlechterung einer vorgefundenen Situation zu verhindern. Nach Art. 3 Abs. 1 GG ist die Festlegung eines Zeitpunkts als Stichtag für das zukünftige Einschreiten jedenfalls dann zulässig, wenn er nach sachlichen Kriterien bestimmt ist.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2014 – 4 B 34/14 –, juris, Rn. 4 m.w.N.
Dies zugrunde gelegt ist nicht ersichtlich, dass sich das Einschreitkonzept des Beklagten als willkürlich darstellen würde.
Vielmehr erscheint es unter dem Gesichtspunkt der städtebaulichen Ordnung sachgerecht, zunächst die Perpetuierung rechtswidriger Zustände zu vermeiden und sodann sukzessive auf den baurechtlich zulässigen Zustand hinzuarbeiten. Ein gleichzeitiges Vorgehen ist demgegenüber in Anbetracht von 25 Camping- und Zeltplätzen sowie acht Ferienhaus- und Wochenendhausgebieten mit insgesamt 6.000 Betroffenen auf dem Gebiet des Beklagten weder möglich noch indiziert. Weiterhin ist nicht erkennbar, dass der Beklagte nur singulär gegen die Kläger oder insgesamt zu zögerlich vorginge. Der Beklagte hat – wie gesehen und ohne dass die Kläger dem im Kern entgegengetreten wären – dargelegt, acht weitere Nutzungsuntersagungsverfahren zu betreiben respektive betrieben zu haben.
Die Wahl des Stichtags an sich selbst ist ebenso wenig zu beanstanden. Sie knüpft an den Beginn der Verteilung der Hinweisblätter und damit an die Schutzwürdigkeit des Vertrauens an. Es ist nicht sachwidrig denjenigen, dem die Rechtswidrigkeit seiner Nutzung unmittelbar nach deren Aufnahme vor Augen geführt wird, gegenüber demjenigen anders zu behandeln, der die rechtswidrige Nutzung schon seit langer Zeit ausübt. Davon abgesehen, dass es dem dafür unzuständigen Beklagten gar nicht möglich sein dürfte, Vorbesitzer zu entsprechenden Hinweisen gegenüber potentiellen Erwerbern zu verpflichten, muss der Beklagte auch nicht von vorneherein davon ausgehen, dass Erwerber eine rechtswidrige Dauerwohnnutzung beabsichtigen. Von Derartigem kann er vielmehr frühestens im Zuge der Erfüllung der Meldepflichten erfahren. Etwaige wirtschaftliche Einbußen der Kläger braucht sich der Beklagte bei alldem nicht im Sinne einer Befugnisbeschränkung entgegenhalten zu lassen. Die Kläger sind vielmehr auf zivilrechtliche Ansprüche aus (kaufrechtlicher) Mangel- oder Amtshaftung zu verweisen. Dies gilt selbst dann, wenn die Kläger tatsächlich nicht über derartige privatrechtliche Ansprüche verfügen oder diese nicht geltend machen können sollten. Eine solche Situation würde in erster Linie auf ihrer privatautonomen Entscheidung basieren, die sie möglicherweise fahrlässig getroffen haben, ohne sich über eine Baugenehmigung für das Dauerwohnen zu informieren.
Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 1994 – 4 B 202/94 –, juris, Rn. 7 sowie OVG NRW, Urteil vom15. September 2004 – 22 A 4858/00 –, n.v., S. 16.
Weiter sind die Androhungen der Zwangsgeldfestsetzungen ebenfalls rechtmäßig. Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 63, § 57 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, § 60 VwVG NRW. Die jeweils gesetzte Frist von sechs Monaten nach Bestandskraft der jeweiligen Grundverfügung ist ihrer Länge nach nicht zu beanstanden. Sie genügt zur Verlagerung des Lebensmittelpunktes, bei der es sich um eine unvertretbare Handlung handelt, hinsichtlich der ausschließlich die Androhung eines Zwangsgeldes in Betracht kommt. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes hält sich im Rahmen von § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW und stellt sich mit Blick auf das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung baurechtsgemäßer Zustände auch unter Berücksichtigung des (wirtschaftlichen) Interesses der Kläger (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW) als verhältnismäßig dar.
Schließlich sind die zugehörigen Gebührenbescheide vom 8. August 2018 ebenso rechtmäßig. Sie basieren auf § 1 Abs. 1 Satz 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW i.V.m. Tarifstelle 2.8.2.2, wobei der Mindestbetrag veranschlagt worden ist.
Der Antrag zu 2) ist ebenfalls unbegründet.
Der Ablehnungsbescheid vom 20. November 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben keinen Anspruch auf die von ihnen begehrte Duldung.
Die qualifizierte Duldung eines baurechtswidrigen Zustands im oben beschriebenen Sinne ist – nachdem § 61 Abs. 7 Satz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Dezember 2016 (GV. NRW. S. 1162) nicht in Kraft getreten ist – spezialgesetzlich nicht besonders ausgestaltet. Die förmliche Abgabe einer solchen Erklärung/Zusicherung steht grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Baubehörde. Entsprechend kann den Klägern ein Anspruch auf Erlass des beantragten Duldungsbescheids nur zustehen, wenn jede andere Entscheidung als die entsprechende Zusicherung, von weiteren Maßnahmen zur Durchsetzung der Rechtslage (ggf. vorerst) abzusehen, ermessensfehlerhaft wäre. Ermessensfehler im Übrigen könnten (jedenfalls) einen mit dem Klageantrag (eventuell) sinngemäß hilfsweise geltend gemachten Anspruch auf Neubescheidung begründen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2014 – 2 A 690/14 –, juris, Rn. 10 ff. m.w.N.
Der Beklagte ist indessen ermessensfehlerfrei davon ausgegangen, dass das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Baurechts die gegenläufigen privaten Interessen der Kläger überwiegt.
Bereits der Ordnungsfunktion des formellen Bauaufsichtsrechts ist ein besonderes Gewicht beizumessen. Andernfalls würde der gesetztestreue Bürger, der die Aufnahme einer genehmigungspflichtigen, aber bislang nicht genehmigten Nutzung nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem – bewusst oder unbewusst – rechtswidrig Handelnden in bedenklicher, das Rechtsbewusstsein der Allgemeinheit erschütternder Weise bevorzugt. Die sich aus der Nutzungsuntersagung ergebenden Folgen sind dem Betroffenen danach regelmäßig zuzumuten. Wer formell illegal eine Nutzung auf- oder übernimmt, muss zunächst jederzeit damit rechnen, mit einem Nutzungsverbot und dessen Vollstreckung belegt zu werden. Das gilt bereits unabhängig davon, ob die Nutzung genehmigungsfähig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2014 – 2 A 690/14 –, juris, Rn. 17.
Vorliegend kommt erschwerend hinzu, dass die Nutzung auch materiell illegal ist.
Die Kläger haben außerdem keine Gesichtspunkte (etwa gravierende Behinderungen oder Erkrankungen) vorgetragen, aus denen sich für sie eine besondere Härte ergeben könnte.
Nach dem bereits Ausgeführten ist auch kein vertrauensbildender Sachverhalt zu berücksichtigen, der das Ermessen des Beklagten weitergehend in Richtung auf den Erlass eines Duldungsbescheids lenken könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 Hs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Es besteht kein Anlass, den Klägern auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese sich nicht durch das Stellen eines Sachantrags dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 Hs. 1 VwGO ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Var. 2, § 711 Sätze 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor. Eine Abweichung von der Entscheidung
OVG NRW, Urteil vom 25. November 2005 – 7 A 2687/04 –, juris
ist nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 10.200,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und 3 Satz 1 GKG i.V.m. Ziff. 1.7.2 und 9.4 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, Anhang zu § 164) beziehungsweise i.V.m. Ziff. 11a und 13c des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 (vgl. BauR 2019, 610) erfolgt. Dabei ist als Schaden beziehungsweise Jahresnutzwert ein Betrag von 10.000,00 Euro veranschlagt worden. Dieser Betrag ist nicht verdoppelt worden. Zwar haben die Kläger gesonderte Bescheide erhalten. Allerdings hat dieser Umstand keinen Einfluss auf den wirtschaftlichen Nutzwert der streitgegenständlichen Immobilie. Anschließend sind die festgesetzten Gebühren hinzuaddiert worden. Weiter ist hinsichtlich der begehrten Duldung von wirtschaftlicher Identität ausgegangen worden. Schließlich sind die Zwangsgeldandrohungen als nicht streitwerterhöhend erachtet worden.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: § 4 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 10 BauNVO
§ 60 VwVG NRW
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 BauO NRW
§ 4 Abs. 2 und Abs. 6 Satz 3 der Gemeindeordnung
§ 4 der Gemeindeordnung
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 1 Nr. 1 lit. i BauO NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 1 und 2 Satz 2 BauNVO
§ 10 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 Satz 1 GKG
§ 82 Satz 2 der Bauordnung
§ 2 der Verordnung
§ 61 Abs. 7 Satz 2 der Bauordnung
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 A 4947/05
7 E 1037/13
7 B 960/16
2 A 690/14
2 A 760/10
10 B 2159/05
10 S 26.13
7 D 29/13
7 D 30/13
4 C 10/03
10 A 3915/05
8 A 10443/11
7 A 2687/04
1 N 11.42
4 CN 3/14
4 B 34/14
4 B 202/94
22 A 4858/00