Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-27, Aktenzeichen 9 L 1187/16
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2016:0927.9L1187.16.00

Tenor:
1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen im Stadtbezirk M.-Mitte, Altstadt/Bahnhofsviertel, am 30. Oktober nicht auf Grund der „Ordnungsbehördlichen Verordnung der Stadt M. über das Offenhalten der Verkaufsstellen im Stadtbezirk M.-Mitte, Altstadt/Bahnhofsviertel, an zwei Sonntagen im Kalenderjahr 2016“ vom 17. September 2015 in dem dort ausgewiesenen Geltungsbereich geöffnet sein dürfen.
2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. binnen drei Tagen nach Rechtskraft dieses Beschlusses ortsüblich bekannt zu machen und ihn desweiteren dem X - zugleich für die „Initiative S.“ - binnen derselben Frist schriftlich bekannt zu geben.
3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet über das Eil-Rechtsschutzgesuch der Antragstellerin, nachdem den Beteiligten zuletzt unter dem 18. August 2016 Gelegenheit zu einer abschließenden Äußerung auch unter Einschluss der Gründe des Beschlusses des OVG NRW vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 - und zur Vorlage etwa weiterer tatsächlicher Erkenntnisquellen gegeben worden ist. Die Beteiligten – die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 23. August 2016 - haben in der Folgezeit weitere Ausführungen gemacht. Dafür, dass darüber hinaus derzeit noch mit einem weitergehenden Vortrag zur Sach- und Rechtslage zu rechnen wäre, besteht nach dem Zeitablauf keine Grundlage.
Der auf eine einstweilige Anordnung gem. § 123 Abs. 1 VwGO gerichtete Antrag der Antragstellerin, der sich auf das mit anwaltlicher Antragsschrift vom 1. Juli 2016 (dort: Blatt 2, 1. Spiegelstrich) umschriebene Rechtsschutzziel bezieht,
vorläufig festzustellen, dass die im Stadtbezirk M.-Mitte (Altstadt/Bahnhofsviertel) gelegenen Verkaufsstellen nicht aufgrund der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 17. September 2015 am 30. Oktober 2016 aus Anlass des Herbstsendes 2016 geöffnet sein dürfen,
hat Erfolg.
1. Der Antrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das Gericht verweist hierzu auf die hierauf bezogenen Ausführungen in seinen Beschlüssen gleichen Rubrums vom 27. Juli 2016 - 9 L 1099/16 -, vom 8. August 2016 - 9 L 1100/16 - und zuletzt vom 30. August 2016 – 9 L 1186/16 -, ferner auf die Gründe des die Beteiligten ebenfalls betreffenden Beschlusses des OVG NRW vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 -, die hier ebenfalls gelten.
2. Der Antrag ist auch begründet. Die Ordnungsbehördliche Verordnung der Antragsgegnerin vom 17. September 2015 über die Zulässigkeit einer Ladenöffnung in dem von der Verordnung erfassten Stadtbezirk M.-Mitte - Altstadt/Bahnhofsviertel - wird von der gesetzlichen Ermächtigung des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW offensichtlich nicht gedeckt. Die begehrte einstweilige Anordnung hat demgemäß unter Zugrundelegung des in Verfahren der vorliegenden Art geltenden strengen Maßstabs als dringend geboten zu ergehen.
Welche Anforderungen nach den Regelungen des LÖG NRW für eine Freigabe von Verkaufsstellen an Sonntagen im Hinblick auf die Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes durch eine Verordnung der örtlichen Ordnungsbehörde zu wahren sind, ist durch die den Beteiligten bekannte Rechtsprechung namentlich des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 -, juris) und des OVG NRW (Beschlüsse vom 10. Juni 2016 - 4 B 504/16 - und vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 -, juris und nrwe) geklärt. Hierauf wird verwiesen.
In Anwendung dieser Grundsätze, denen das Gericht folgt, ist festzustellen, dass die Antragsgegnerin bereits offensichtlich dem rechtlichen Erfordernis nicht Rechnung getragen hat, sich abschätzend - prognostisch - Gewissheit darüber zu verschaffen, dass der für die Ladenöffnung am Sonntag, dem 30. Oktober 2016, als Anlass herangezogene „Herbstsend 2016“, der für die Dauer von neun Tagen zwischen dem 22. Oktober 2016 und dem 30. Oktober 2016 im Wesentlichen auf dem Schlossplatz stattfinden wird, in seiner öffentlichen Wirkung, d. h. in seiner Wirkung auf das Besucheraufkommen in dem durch die Verordnung zur Ladenöffnung freigegebenen Bereich der Altstadt von M. einschließlich des Bahnhofsviertels, prägend sein wird, er mithin dort gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit einer Ladenöffnung im Vordergrund stehen würde. Anders gewendet kann einer sonntäglichen Ladenöffnung in dem zu betrachtenden Bereich der Altstadt einschließlich des Bahnhofsviertels nur dann eine geringe prägende Wirkung beigemessen werden, wenn diese Ladenöffnung nach den gesamten Umständen als bloßer im Hintergrund stehender Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Hiervon kann - neben anderen Voraussetzungen, die die räumliche Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung betreffen – nur gesprochen werden, wenn nach der vom Verordnungsgeber anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslösen wird, die Zahl der Besucher der Altstadt und des Bahnhofsviertels übersteigt, die dorthin allein oder ganz vorrangig wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kommen werden. Die Antragsgegnerin hat, wie von ihr auch im vorliegenden Verfahren eingeräumt worden ist, eine solche Prognose nicht vorgenommen. Diesem Abschätzungserfordernis ist die Antragsgegnerin auch nicht deshalb enthoben gewesen, weil das BVerwG die Forderung, sich als Verordnungsgeber über das zu erwartende Besucheraufkommen in dem zur Ladenöffnung freizugebenden Bereich des Stadtgebiets Gewissheit zu verschaffen, und zwar zu dem Besucherstrom, der dort einerseits durch die anlassgebende Veranstaltung und andererseits durch die Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen ausgelöst wird, erst durch seine Entscheidung vom 11. November 2015 - und damit zeitlich nach dem hier der Rechtsverordnung vom 17. September 2015 zugrunde liegenden Ratsbeschluss – herausgestellt hat. Das Abschätzungserfordernis folgte nämlich bereits vorher unmittelbar aus § 6 LÖG NRW i.d.F. vom 30. April 2013 und der dort gesetzgeberisch aufgegriffenen Rechtsprechung insbesondere des BVerfG in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. -, BVerfGE 125,39, zu dem Gebot, bei einer anlassbezogenen sonntäglichen Ladenöffnung dem verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz Rechnung zu tragen.
Vgl. auch BayVGH, Urteil vom 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526 -, juris (Rdn. 36).
Auf eine Prognose konnte die Antragsgegnerin auch nicht deshalb verzichten, weil etwa offenkundig wäre, dass im zu prüfenden Fall die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW an eine in hinreichender Weise „anlassgebende“ Veranstaltung zumindest im Ergebnis eingehalten worden wären und deshalb das Fehlen einer eigenen - nicht durch das Gericht nachträglich ersetzbaren – prognostischen Abschätzung auf das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens ersichtlich ohne Einfluss gewesen wäre.
Vgl. dies erwägend OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2016, a.a.O.
Mit dem OVG NRW, dem das beschließende Gericht auch insoweit folgt, setzte eine solche offenkundige Ergebnisrichtigkeit jedenfalls eine auf nachvollziehbaren und validen Tatsachen beruhende Erkenntnislage voraus, die das von der Gemeinde als Normgeber als richtig angesehene Ergebnis als auf der Hand liegend erscheinen lässt, mithin vernünftige Zweifel hieran nicht bestehen können. Ein Beurteilungsvorrecht der Gemeinde besteht in diesem Zusammenhang nicht.
Das Gericht kann von diesem Beurteilungsmaßstab ausgehend - zumal im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - eine solche offenkundige Ergebnisrichtigkeit, der in Rede stehende Herbstsend 2016 stelle einen den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden hinreichenden Anlass für eine hieran angeknüpfte sonntägliche Ladenöffnungsmöglichkeit dar, nicht feststellen. Die namentlich von der Antragsgegnerin angeführten Umstände lassen nach der Beurteilung des Gerichts nicht einmal zu, eine solche Ergebnisrichtigkeit als überwiegend wahrscheinlich anzusehen.
Das Vorbringen der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren beschränkt sich – auch in der Gesamtschau – auf die Betonung, bei dem dreimal im Jahr für die Dauer von jeweils neun Tagen stattfindenden „Send“ handele es sich um eine als regionales Volksfest bedeutsame und von der Stadt veranstaltete Traditionsveranstaltung der Unterhaltung der Besucher mit einem Bekanntheitsgrad, der sich durchaus mit anderen international bekannten Volksfesten vergleichen lassen könne. Der Send solle auch mit seinem Angebot an neuartigen oder einmaligen Schaustellergeschäften und mit der Unterschiedlichkeit des Waren- und Dienstleistungsangebots (regelmäßig etwa 200 Anbieter auf einem ca. 30.000/37.000 qm großen Festplatz) alle Bevölkerungsgruppen und insbesondere Familien ansprechen. Die drei Sende zögen Jahr für Jahr ca. 1 Mio. Besucher an, wobei im Durchschnitt je Send von mindestens 300.000 Besuchern auszugehen sei. Dabei sei an einem Sonntag jeweils mit einer Besucherzahl von ca. 50.000 bis 60.000 zu rechnen. Der Herbstsend sei traditionell die besucherstärkste Veranstaltung, da hier wegen des Semesterbeginns und des regelmäßig guten Wetters zusätzliche Besucherströme aufträten. Die Antragstellerin hat insbesondere die Angabe, sonntags sei regelmäßig mit einer Besucherzahl von etwa 60.000 zu rechnen, als nicht belegt in Zweifel gezogen. Dies trifft zu. Das Gericht braucht dem jedoch nicht weiter nachzugehen. Auch braucht nicht die Frage vertieft zu werden, worauf die Antragsgegnerin ihre Annahme gründet, der jeweilige Sonntag eines Herbstsendes (und damit auch der hier zu betrachtende letzte Sonntag des an diesem Tage endenden Herbstsendes 2016 am 30. Oktober 2016) sei der jeweils besucherstärkste Veranstaltungstag. Ein auch am letzten Tag des insgesamt neuntägigen Herbstsendes anzunehmendes besonders hohes Besucherinteresse, nachdem bereits zwei Sendveranstaltungen im Frühjahr und im Sommer stattgefunden haben und zudem auch die zwei Sonderaktionen „Familientag“ am Donnerstag mit Preisreduzierungen und das am Freitag abends traditionelle anstehende Feuerwerk bereits zurückliegen, ist jedenfalls nicht von vornherein plausibel, weil auch bei hoch attraktiven mehrtägigen Veranstaltungen das Besucherpotential nicht unerschöpflich ist und es deshalb jedenfalls besonderer Umstände bedürfte, dass auch der letzte Veranstaltungstag des Jahres einen ungemindert hohen Zuspruch erfährt.
Legte man trotz dieser die Nachvollziehbarkeit der Angaben der Antragsgegnerin durchaus tangierenden Fragen die von ihr angeführte Send-Besucherzahl am einem Sonntag eines Herbstsendes jedenfalls der Größenordnung nach mit etwa 40.000 bis 50.000 Besuchern als Orientierungsrahmen zugrunde,
vgl. insoweit auch Westfälische Nachrichten, Bericht vom 19.10.2013 unter xxx; Bericht zum Herbstsend 2014 unter xxx und MünsterlandZeitung; Bericht vom 2.11.2014 unter xxx mit einer vom Schaustellerverband angesprochenen Zielgröße von 400.000 Besuchern für den Herbstsend 2014 mit Ladenöffnung am Sonntag,
und unterstellte weiterhin, dass diese Personenzahl der Größenordnung nach auch aus Anlass eines für sie im Vordergrund stehenden Sendbesuches die Altstadt und das Bahnhofsviertel - praktisch bei Gelegenheit – zur Wahrnehmung dortiger sonntäglicher Einkaufsmöglichkeiten aufsuchen würde, so führte dies gleichwohl nicht zu dem von der Antragsgegnerin als gegeben angenommenen Ergebnis, die öffentliche Publikumswirkung des Herbstsendes 2016 stünde gegenüber der werktäglichen Geschäftigkeit anlässlich der sonntäglichen Ladenöffnung in der Altstadt und dem Bahnhofsviertel offensichtlich im Vordergrund. Hierzu bedürfte es belastbarer Angaben dazu, wie viele Passanten sich dort an diesem Tage - insbesondere in der zur Ladenöffnung freigegebenen Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr – ausschließlich oder jedenfalls schwerpunktmäßig gerade wegen der Einkaufsmöglichkeiten aufhalten werden. Ohne diese auf der Hand liegend notwendige Angabe, die seitens der Antragsgegnerin – aus welchen Gründen auch immer – nicht gemacht worden ist, kann die nach dem Gesetz erforderliche Abschätzung nicht vorgenommen werden. Dass nach dem Vortrag der Antragsgegnerin ein „ganz normaler Oktobersonntag“, gemeint ein Sonntag ohne die Sendveranstaltung und ohne eine sonntägliche Ladenöffnung, „nicht annähernd so viele Besucher anziehen würde wie der Send allein“, verfehlt die Problemstellung. Es ist auch nicht Aufgabe des Gerichts, von sich aus hier in die Ermittlung der erforderlichen Abschätzungsgrundlagen einzutreten. Dies ist vielmehr Sache der Antragsgegnerin, die sich auf das Vorliegen bestimmter örtlicher Gegebenheiten beruft.
Dass die Zahl derjenigen Personen, die sich an einem verkaufsoffenen Sonntag ohne eine sonstige Sonderveranstaltung wie den Send in der Altstadt und dem Bahnhofsviertel schwerpunktmäßig deshalb aufhalten würden, um das dortige Geschäfts- und Warenangebot wahrzunehmen, handgreiflich niedriger läge als die angeführte Zahl der Sendbesucher an diesem Tage, ist im Übrigen fernliegend. Hiergegen spricht nicht nur die auch gerichtsbekannt hohe Attraktivität der im betreffenden Bereich angesiedelten Läden, die gerade der Bedeutung der Stadt M. als Oberzentrum und der von der Antragsgegnerin selbst etwa in ihrem Einzelhandelskonzept zum Ausdruck gebrachten funktionalen Bedeutung gerade des Standorttyps A „City/Innenstadt/Haupteinkaufsbereich“ Rechnung tragen. Dieser Bereich, der den der hier streitigen Verordnung umfasst, ist bezeichnet als „der oberzentrale Versorgungs- und Einkaufsbereich für die Gesamtstadt und die Region, in der Einzelhandel mit allen Sortimenten und in jeder Größenordnung grundsätzlich möglich ist. Hier sind Kundenmagneten aller Branchen ebenso willkommen wie das spezialisierte Fachgeschäft. Die Innenstadt ist der Zielraum für Angebote mit hoher Zentralität.“ Nach den Ausführungen des Einzelhandelsverbandes WM und der Initiative S. in ihrem an die Antragsgegnerin gerichteten Antrag vom 13. Juni 2015 auf die Freigabe von Ladenöffnungen auch aus Anlass des Send am 30. Oktober 2016 ist diese oberzentrale Funktion der Innenstadt von M. nochmals betont worden. Es ist zugleich darauf hingewiesen worden, dass die Erwartungshaltung der Besucher, einen (Advents-)Sonntag auch in M.s Innenstadt für einen (Weihnachts-)Einkauf nutzen zu können, immer wieder feststellbar sei. Es sei auch zu berücksichtigen, dass Kunden nicht immer die Gelegenheit hätten, ggf. an einem Wochentag erneut nach M. zu kommen, um versäumte Einkäufe nachzuholen. Die von der Antragstellerin in das gerichtliche Verfahren einbezogenen Presseberichte über die hohe Publikumsfrequenz („Ansturm von Menschen“) an dem beschriebenen Sendsonntag in den Geschäften der Innenstadt belegen ein hohes Besucherinteresse an einer sonntäglichen Einkaufsmöglichkeit. Die werblichen Aktivitäten etwa des M. Marketing, die die Einkaufsmöglichkeiten an verkaufsoffenen Send-Sonntagen hervorheben (vgl.xxx), gehen in die gleiche Richtung. Schließlich kann auch den Aussagen der von der Antragstellerin in das Verfahren eingeführten und von der Wirtschaftsförderung M. GmbH in Auftrag gegebenen „Passantenfrequenzzählung Ergebnis 2015“ des Instituts für Geographie an der Universität Münster, durch die im Rahmen einer Studie die Passantenfrequenz an 21 Standorten in der Innenstadt für einen Samstag (9. Mai 2015) auch zur Bestimmung von 1a- und 1b-Einkaufslagen ermittelt wurde, nicht von vornherein eine jedenfalls indizielle Aussagekraft abgesprochen werden. Die dort für einen einstündigen Erhebungszeitraum an einem „normalen“ Samstag gefunden und signifikant hohen Ergebnisse dürften für einen verkaufsoffenen Sonntag durchaus eine Größenordnung aufzeigen, die jedenfalls der auf den Send bezogenen Besucherzahl nicht nachsteht. Einer abschließenden Bewertung bedarf jedoch auch dies nicht. Von einem offensichtlichen Überhang an Publikum, das wegen des im Vordergrund stehenden Herbstsendes 2016 auch die Innenstadt aufsucht, zu dem Publikum, dass sich dort schwerpunktmäßig aus Gründen der Einkaufsgelegenheit an einem Sonntag einfindet, kann jedenfalls nicht gesprochen werden.
Erweist sich die streitbetroffene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich fehlerhaft, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin konkret in ihren Rechten.
Die Anordnung unter Ziffer 2 dieses Beschlusses sichert die effektive Umsetzung der gerichtlichen Entscheidung.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO, §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 6 LÖG NRW
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125,39
4 B 887/16
9 L 1099/16
9 L 1100/16
9 L 1186/16
8 CN 2/14
4 B 504/16
1 BvR 2857/07
22 N 15.15
00 Uhr bis 18.00