Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-01-27, Aktenzeichen 7 K 3866/18
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2021:0127.7K3866.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 120% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Frage, ob dem Kläger als Vorsitzendem eines Ausschusses des Rates der Beklagten eine zusätzliche Aufwandsentschädigung zusteht.
Der Kläger ist Mitglied des Rates der Beklagten und ist seit dem 04. September 2013 Vorsitzender des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung im Rat der Beklagten.
Für die Wahlperiode 2015 bis 2020 hatte der Rat folgende Ausschüsse gebildet: Haupt- und Finanzausschuss, Ausschuss für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung, Umwelt- und Bauausschuss, Ausschuss für Bildung, Soziales, Sport und Kultur, Jugendhilfeausschuss, Rechnungsprüfungsausschuss, Wahlprüfungsausschuss
Im November 2016 führte der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber eine zusätzliche Aufwandsentschädigung für Vorsitzende von Ausschüssen des Gemeinderates ein. Hierzu erweiterte er den Kreis der Berechtigten in § 46 GO NRW um Vorsitzende von Ausschüssen des Rates mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses (§ 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW in der ab dem 29. November 2016 gültigen Fassung); nach § 46 Satz 2 GO NRW in dieser Fassung können in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von der Regelung in § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW ausgenommen werden. In der Neufassung vom 18. Dezember 2018 war die zusätzliche Aufwandsentschädigung in § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW vorgesehen; nach § 46 Abs. 2 Satz 2 GO NRW kann der Rat in der Hauptsatzung beschließen, dass weitere oder sämtliche Ausschüsse von der Regelung in Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 ausgenommen werden.
In Anbetracht der Änderung des § 46 GO NRW schlug das Hauptamt der Beklagten in seiner Vorlage Nr. 0875/2016 vom 05. Dezember 2016 vor, die Ausschussvorsitzenden von der Regelung des § 46 GO NRW auszunehmen, um die mit der Gewährung einer erhöhten Aufwandsentschädigung verbundene Mehrbelastung von ca. 17.500 Euro zu vermeiden.
Auf seiner Sitzung am 14. Dezember 2016 änderte der Rat der Beklagten mit 33 Ja-Stimmen und zwei Enthaltungen die Hauptsatzung dahingehend, dass alle Ausschüsse von der Regelung ausgenommen werden, nach der Vorsitzende von Ratsausschüssen grundsätzlich eine Aufwandsentschädigung nach § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 6 EntschVO erhalten.
In seiner Sitzung am 29. November 2017 beschloss der Haupt- und Finanzausschuss mehrheitlich, keine Änderung der Hauptsatzung betreffend die Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende vorzunehmen.
Mit Schreiben vom 30. November 2017 bat der Kläger den Landrat des Kreises Heinsberg um Überprüfung der Hauptsatzung der Beklagten. Zur Begründung führte der Kläger aus, der Ausschluss einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für sämtliche Ausschussvorsitzende sei rechtswidrig. Die Aussage, der Leitungsaufwand bei Ausschüssen, die sechs- bis siebenmal im Jahr zusammenträten, sei mit dem Aufwand bei dem Wahlprüfungsausschuss vergleichbar, sei nicht nachvollziehbar. Trotz Hinweises auf die fehlende Rechtskonformität sei eine Änderung der Hauptsatzung in der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 29. November 2017 abgelehnt worden.
Daraufhin teilte der Landrat der Beklagten mit Schreiben vom 15. Januar 2018 mit, dass eine Regelung unzulässig sei, die pauschal sämtliche Ausschüsse von der Bestimmung des § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW ausnehme, ohne dass eine nachvollziehbare Auseinandersetzung mit der spezifischen Arbeitssituation der einzelnen Ausschüsse vor Ort erfolge.
In seiner Sitzung vom 28. Februar 2018 beschloss der Rat der Beklagten ausweislich eines Auszugs aus der Sitzungsniederschrift, die Verwaltung zu beauftragen, eine umfassende ermessensfehlerfreie Vorlage für die nächste Sitzung des Rates zu erarbeiten.
In der Ratsvorlage Nr. 1204/1208 vom 08. März 2018 machte das Hauptamt der Beklagten Angaben zu Sitzungsanzahl und –dauer einzelner Ausschüsse – wegen der Einzelheiten wird auf die Vorlage im Verwaltungsvorgang I der Beklagten Bezug genommen (Bl. 61 ff.) – und führte für die einzelnen Ausschüsse jeweils Argumente pro und contra eine zusätzliche Aufwandsentschädigung auf. In Bezug auf den Ausschuss für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung wurde wie folgt argumentiert:
- Pro Aufwandsentschädigung:
„Der Ausschuss nimmt angesichts der tatsächlichen Anzahl der Sitzungen die Führung im Vergleich aller Ausschüsse ein, wenngleich die Sitzungsdauer insgesamt lediglich im mittleren Bereich liegt. Vor dem Hintergrund des Zuständigkeitsbereichs des Ausschusses erscheint die Aufgabe der Sitzungsvorbereitung und Durchführung jedoch mit erheblichem Aufwand verbunden zu sein, was bspw. schon durch den Umfang der Einladungen zu den Sitzungen deutlich wird. Da der Ausschussvorsitzende sowohl für die Erstellung der Tagungsordnung als auch für die Korrektheit der Unterlagen verantwortlich ist, wird hier ein deutlicher Mehraufwand erkennbar. Darüber hinaus ist der überwiegende Teil des Zuständigkeitsbereichs mit der langfristigen infrastrukturellen und planerischen Entwicklung der Stadt sowohl in städtebaulicher Sicht – durch Ausweisung neuer Baugebiete – als auch in wirtschaftlicher Sicht – durch Ausweisung von Gewerbegebieten – betraut. Die langfristige Außenwirkung der Entscheidungen dieses Ausschusses ist erheblich und das Interesse der Öffentlichkeit wie auch der Presse sehr hoch. Daneben nimmt der Ausschussvorsitzende eine repräsentative Stellung in Bezug auf die Geilenkirchener Unternehmen ein. Seine Stellung als Vorsitzender des zuständigen Wirtschaftsausschusses unterscheidet ihn deutlich von anderen Ratsmitgliedern.
Aufgrund des tatsächlichen Mehraufwands des Ausschussvorsitzenden sollte dieser eine zusätzliche Entschädigung erhalten. Die Intention des Gesetzgebers wäre hier klar erfüllt. Die Geeignetheit und Notwendigkeit zur Deckung des erhöhten Bedarfs sind gegeben. Andere Möglichkeiten kommen vorliegend nicht in Betracht. Ein Eingriff in Rechte Dritter ist nicht ersichtlich; die Verhältnismäßigkeit wäre gegeben.“
- Argumente contra Aufwandsentschädigung
„Punkte gegen die Zahlung einer Aufwandsentschädigung können analog zur Darstellung unter Punkt a) herangezogen werden. Darüber hinaus spricht gegen die Zahlung der Entschädigung, dass der Aufwand durch die tatsächlich geringe Sitzungsdauer deutlich geringer ist als in anderen Ausschüssen.“
Unter Punkt a) hatte das Hauptamt zum Umwelt- und Bauausschuss ausgeführt:
Ergänzend zu den pauschalen Argumenten, die gegen eine Aufwandsentschädigung sprechen, kann hier angeführt werden, dass die Situation vor Ort einen deutlich höheren Bedarf bei den Ausschussvorsitzenden nicht begründet. Vielmehr ist die individuelle Vorbereitung, die ein bestellter Vorsitzender in die Sitzungsvorbereitung fließen lässt, Ausfluss der freien Mandatsausübung und daher nicht konkret nachvollziehbar bzw. bewertbar. Die Sitzungsleitung ist durch rechtliche Vorgaben weitestgehend geregelt; die Sitzung selbst bedarf lediglich der Koordinierung, die für eine deutlich überschaubare Anzahl von Sitzungen zuzumuten ist. Auch der Personenkreis der Ausschussmitglieder bedarf keiner weiteren Betreuung durch den Ausschussvorsitzenden, da der Großteil der Mitglieder ohnehin durch Ratsmitglieder gestellt wird.“
In seiner Sitzung am 11. April 2018 beschloss der Rat der Beklagten mit 15 Ja-Stimmen, 19 Nein-Stimmen und 2 Enthaltungen, dass der Ausschuss für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung nicht aus der Auflistung der Ausschlüsse von der Regelung des § 46 GO NRW entfernt wird.
Mit Schreiben vom 09. Mai 2018 teilte der Landrat des Kreises Heinsberg als untere staatliche Verwaltungsbehörde dem Kläger mit, dass ein Rechtsverstoß der Beklagten nicht gegeben sei. Zur Begründung gab sie an, die Beklagte habe sich mit der von ihr zu treffenden Ermessenentscheidung auseinandergesetzt und für jeden einzelnen Ausschuss eine Entscheidung getroffen.
Mit Schreiben vom 23. September 2018 beantragte der Kläger bei dem Bürgermeister der Beklagten die Zahlung einer Aufwandsentschädigung an ihn als Vorsitzenden des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung gemäß § 46 Abs. 1 Satz 2 GO NRW.
Mit Bescheid vom 11. Oktober 2019 lehnte der Bürgermeister der Beklagten diesen Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, die Änderungssatzung zur Hauptsatzung schließe die Zahlung einer Aufwandsentschädigung u.a. für den Vorsitzenden des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung aus. Ein Ermessensspielraum werde durch die Vorschrift nicht eingeräumt.
Der Kläger hat am 08. November 2018 Klage erhoben. Er macht geltend, die Regelung in § 12 Abs. 5 der Hauptsatzung der Beklagten sei rechtswidrig und damit unwirksam. Die Ermächtigungsgrundlage des § 46 Satz 2 GO NRW decke schon nicht die Ausnahme sämtlicher Ausschüsse von der Gewährung einer Aufwandsentschädigung. Jedenfalls aber habe die Beklagte bei der Aufnahme des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung unter die von der Entschädigungsregel ausgenommenen Ausschüsse die vom Landesgesetzgeber vorgegebenen ermessensleitenden Grundsätze außer Acht gelassen.
Der Gesetzgeber habe mit der Regelung des § 46 GO NRW ein klares Verhältnis von Regel und Ausnahme vor Augen gehabt. Als Regelfall habe er angenommen, dass der Vorsitzende eines Ausschusses für den zusätzlichen Aufwand, den der Vorsitz zunächst unabhängig vom Einzelfall verursache, eine Entschädigung erhalten solle. Um den Kommunen zu ermöglichen, von dieser Regel Ausnahmen für Ausschüsse zu schaffen, die vergleichbar mit dem schon gesetzlich ausgenommenen Wahlprüfungsausschuss einen untypisch geringen Aufwand verursachen, lasse § 46 Satz 2 GO NRW den Kommunen einen Entscheidungsspielraum. Bei der Feststellung eines untypisch geringen Aufwands seien sowohl qualitative als auch quantitative Gesichtspunkte zu beachten. Entscheidend sei der Vergleich zwischen dem Aufwand der Ratsausschüsse untereinander. Der generelle Ausschluss der Aufwandsentschädigung sei von § 46 Satz 2 GO NRW nicht gedeckt.
Der zunächst in 2016 beschlossene pauschale Ausschluss einer Entschädigung sei rechtswidrig gewesen. Auch die nachgeschobene Begründung aus den Sitzungen in 2018 lasse keinen besonders gelagerten Ausnahmefall erkennen. Nicht geeignet zur Begründung eines Ausnahmefalles seien die Argumente, dass die Beklagte sparen müsse, dass die Höhe der Entschädigung unangemessen oder dem Bürger nicht zu vermitteln sei, es gravierendere Probleme gebe oder dass das Geld anderweitig besser verwendet sei. Der Gesetzgeber habe die Gewährung einer Entschädigung nicht von der finanziellen Lage der Kommune abhängig gemacht, sondern das Ziel verfolgt, das kommunale Ehrenamt zu fördern.
Auch die individuelle Betrachtung des konkreten Aufwandes des Vorsitzenden des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung im Vergleich zu den anderen Ausschüssen rechtfertige nicht die Annahme einer untypischen Ausnahme. Er tage durchschnittlich siebenmal im Jahr, der Umwelt- und Bauausschuss dagegen nur fünfmal, der Ausschuss für Bildung, Soziales, Sport und Kultur drei- bis viermal, der Jugendhilfeausschuss nur dreimal und der Rechnungsprüfungsausschuss bei Bedarf, im Durchschnitt jedoch zweimal pro Jahr. Die Sitzungsdauer betrage dabei 51 Minuten, beim Umwelt- und Bauausschuss dagegen 1:46 Stunden, beim Ausschuss für Bildung, Soziales, Sport und Kultur 2:20 Stunden, beim Jugendhilfeausschuss 1:35 Stunden und beim Rechnungsprüfungsausschuss 31 Minuten. Damit liege der Ausschuss für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung im Mittelfeld.
Der Vergleich mit dem Aufwand eines Ausschussvorsitzenden aus dem Rat der Stadt Köln sei unzulässig. Denn Maßstab sei zunächst der Vergleich zwischen den Ausschüssen einer Gemeinde untereinander. Im Übrigen sei dem Gesetzgeber bei Schaffung der Vorschrift bewusst gewesen, dass Ausschüsse in größeren Städten mehr Aufwand verursachen würden als in kleineren Städten.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 11. Oktober 2018 zu verpflichten, ihm als Vorsitzendem des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung eine Entschädigung gemäß § 46 GO NRW in Höhe des jeweiligen Regelsatzes für die Zeit von Januar 2017 bis September 2018 zu bewilligen,
und
2. festzustellen, dass die Beklagte zur Zahlung einer Aufwandsentschädigung ab Oktober 2018 verpflichtet ist, solange die Voraussetzungen unverändert vorliegen.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus, durch § 46 GO NRW sei keine Ermessensreduzierung auf Null vorgegeben, so dass eine freie Ermessensausübung zulässig gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung, da die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben, §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
Sie ist zwar als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Gewährung der Entschädigung stellt einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG dar. Sie enthält eine Regelung, denn mit der Zahlung ist die Entscheidung verbunden, dass und in welcher Höhe dem jeweiligen Ratsmitglied eine Aufwandsentschädigung konkret zusteht. Ihr kommt auch Außenwirkung zu. Denn der Anspruch auf Bewilligung der Entschädigung ist nicht den organschaftlichen Rechten eines Ratsmitglieds zuzurechnen. Die Entschädigung dient vielmehr der Kompensation von Nachteilen, die den Einzelnen durch die Mandatswahrnehmung in seinem privaten Vermögen treffen. Der Kläger ist daher in seinen privaten finanziellen Belangen berührt und nicht in seinem kommunalverfassungsrechtlichen Status als Ratsmitglied.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 09. Juli 2020 – 1 K 30/18 – juris Rn. 29 f. zur Aufwandsentschädigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW; VG Düsseldorf, Urteil vom 02. November 2012 – 1 K 4699/12 –, juris Rn. 14 f. m.w.N. zur Aufwandsentschädigung gemäß § 45 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 GO NRW in seiner bis zum 28. September 2012 geltenden Fassung; Beschluss vom 03. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, juris Rn. 14 f. zur Aufwandsentschädigung gemäß § 45 Abs. 5 GO NRW; unklar VG Köln, Urteil vom 10. April 2013 – 4 K 796/12 – juris Rn. 8 zur Aufwandsentschädigung gemäß § 45 Abs. 5 GO NRW: Verurteilung zur Zahlung von Sitzungsgeldern unter Aufhebung eines zuvor ergangenen ablehnenden Bescheides.
II.
Die Klage ist aber nicht begründet. Der ablehnende Bescheid des Bürgermeisters der Beklagten vom 11. Oktober 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1.) Der Kläger kann sein Begehren nicht auf § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW in der für die Zeit von Januar 2017 bis September 2018 geltenden Fassung vom 29. November 2016 bzw. der Nachfolgefassung des § 46 Abs. 1 Satz 2 GO NRW stützen. Danach erhielten zwar Vorsitzende von Ausschüssen des Rates mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses eine angemessene Aufwandsentschädigung. Allerdings räumte § 46 Satz 2 GO NRW in der seinerzeitigen Fassung und räumt § 46 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GO NRW in der aktuellen Fassung vom 18. Dezember 2018 dem Rat die Befugnis ein, in der Hauptsatzung eine hiervon abweichende Regelung zu treffen. Von dieser Ermächtigung hat der Rat der Beklagten in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Ausschluss des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung von der Regelung des § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW sind erfüllt. Das Erfordernis einer 2/3-Mehrheit galt erst aufgrund der seit dem 29. Dezember 2018 gültigen Fassung des § 46 Abs. 2 Satz 3 GO NRW, mithin nicht zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung am 11. April 2018.
Diese Entscheidung ist auch ermessensfehlerfrei getroffen worden. Gemäß § 40 VwVfG NRW hat die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben. Diese Vorgabe ist zusammen mit § 114 VwGO zu sehen. Die Norm legt den gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest. Das Gericht hat nur zu prüfen, ob die in § 114 VwGO genannten Voraussetzungen eingehalten wurden, ob nämlich die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dagegen ist das Gericht nicht befugt, die Ermessensentscheidung der Behörde durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen, die es für sachdienlicher hält. Bei Ermessensentscheidungen mit einem Ermessensspielraum im konkreten Fall gibt es mehrere „richtige“ Entscheidungen und die Verwaltung darf eine von ihnen wählen, während die Gerichte nur prüfen dürfen, ob eine Entscheidung gefällt wurde, die außerhalb dieser Wahlmöglichkeiten liegt. Die Kontrolle wird somit auf die Überprüfung von Ermessensfehlern beschränkt. Damit wird an einer entscheidenden Schnittstelle zwischen den Befugnissen der Behörden und der Gerichte der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) konkretisiert.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 06. März 2008 – 11 B 04.2449 –, juris Rn. 49, und Beschluss vom 06. Juni 2005 – 4 ZB 03.3250 –, juris Rn. 14; VG Köln, Urteil vom 19. August 2020 – 23 K 2542/18 –, juris Rn. 25 f. m.w.N.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 02. Juni 2020 – 9 L 1960/19 –, juris Rn. 106; Verwaltungsgericht Saarland, Urteil vom 09. August 2019 – 3 K 989/18 –, juris Rn. 22; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 114 Rn. 1a; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 114 Rn. 51; Wolff, in: NK-VwGO, 5. Auflage 2018, § 114 Rn. 59.
Das Gericht hat nur zu prüfen, ob die Verwaltung den ihr eingeräumten Ermessensspielraum ausgeschöpft hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen der Ermessensbetätigung überschritten hat und ob sie die nach dem Zweck der Ermessensermächtigung für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8/15 –, juris Rn. 13; VG Köln, Urteil vom 19. August 2020 – 23 K 2542/18 –, juris Rn. 27 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 114 Rn. 4; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 114, Rn. 10, 16.
Innerhalb des durch den Zweck der Ermächtigung gebildeten Ermessensraums hat die Behörde bei der Auswahl der Gesichtspunkte grundsätzlich Ermessensfreiheit. Ein Ermessensdefizit lässt sich nicht unabhängig vom Verhältnismäßigkeitsgebot aus der Pflicht herleiten, alle ermessensrelevanten Gesichtspunkte im Sinne einer vollständigen Interessenabwägung in die Entscheidung einzubeziehen. Es müssen die wesentlichen, also nicht alle Gesichtspunkte des Einzelfalls einbezogen werden. Rechtlich begrenzt und gerichtlich überprüfbar ist die Ermessensausübung nach § 40 VwVfG nur, soweit sie durch den Zweck der Ermächtigung und die gesetzlichen Grenzen der Ermessensausübung gebunden wird. Im Ergebnis sind nur solche Gesichtspunkte wesentlich, die sich ohne nähere Sachkenntnisse der jeweiligen Entscheidung als erheblich aufdrängen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris Rn. 43; Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 114, Rn. 24; Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 114, Rn. 178 f.
Gemessen daran ist ein Ermessensfehler im vorliegenden Fall nicht festzustellen.
a) Es ist kein Ermessensnichtgebrauch gegeben. Der Rat der Beklagten hat vielmehr erkannt, dass die Entscheidung über ein Abweichen von der Regelung des § 46 Satz 2 GO NRW in seinem Ermessen stand. Das wird etwa anhand des Umstandes deutlich, dass der Rat in seiner Sitzung vom 28. Februar 2018 die Verwaltung der Beklagten beauftragt hat, vor der anstehenden Entscheidung eine umfassende ermessensfehlerfreie Vorlage für die nächste Sitzung zu erarbeiten.
b) Ferner ist auch kein Ermessensfehlgebrauch zu konstatieren. Dieser liegt vor, wenn von dem durch die Befugnisnorm eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch (vgl. § 40 VwVfG) gemacht worden ist (sog. innere Ermessensgrenze). Zwar liegt in diesem Fall die gewählte Rechtsfolge innerhalb der gesetzlichen Grenzen der Befugnisnorm, die der Entscheidung zugrunde liegenden Erwägungen entsprechen aber nicht deren Zielsetzungen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 24/15 –, juris Rn. 33; VG Potsdam, Urteil vom 10. Dezember 2020 – 1 K 1663/16 –, juris Rn. 33.
Hier hat sich der Rat in seiner erneuten Entscheidung über die Aufwandsentschädigung für die Ausschussvorsitzenden am gesetzlichen Zweck orientiert. Der Zweck der gesetzlichen Ermächtigung, hier § 46 Satz 2 GO NRW in der Fassung vom 29. November 2016 bzw. § 46 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GO NRW in der aktuellen Fassung, ist durch Auslegung zu ermitteln:
Der Wortlaut der Norm ist offen. Er lässt nicht erkennen, dass die Ausübung des Ermessens in irgendeiner Weise zweckgebunden ist.
In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass es von dem Regelfall der Aufwandsentschädigung für Vorsitzende von Ausschüssen gemäß § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW a.F. bereits gesetzlich zwei Ausnahmen gibt, nämlich einmal den bereits in Nr. 2 genannten Wahlprüfungsausschuss (nunmehr: § 46 Abs. Satz 1 Nr. 2 GO NRW) und ferner den Fall, dass das Ratsmitglied bereits hauptberuflich tätiger Mitarbeiter einer Fraktion ist (§ 46 Satz 3 GO NRW a.F., § 46 Abs. 1 Satz 2 GO NRW n.F.). An den gesetzlichen Ausschluss des Wahlprüfungsausschusses knüpft § 46 Satz 2 GO NRW a.F. (§ 46 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GO NRW n.F.) an, indem es einleitend heißt, es könnten „weitere“ Ausschüsse ausgenommen werden.
Erhellend ist ferner die Entstehungsgeschichte der Norm. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zu dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 01. Juli 2016, LT-Drucks. 16/12363, zielt die Regelung auf eine Stärkung des kommunalen Ehrenamtes ab. Bereits im Juli 2013 hatte der Landtag beschlossen, innerhalb des Ausschusses für Kommunalpolitik erneut eine Arbeitsgruppe zur Verbesserung der Rahmenbedingungen des kommunalen Ehrenamtes einzurichten. Die Gruppe fasste ihre Arbeitsergebnisse in Handlungsempfehlungen zusammen und stellte sie im August 2015 in einem Bericht im Landtag vor. In Bezug auf die Arbeit der Ausschussvorsitzenden hielt es die Gruppe mit Blick auf den erheblichen zeitlichen Aufwand, der für die Vorbereitung und Leitung der Sitzungen geleistet werden muss, für sachgerecht, ihnen eine zusätzliche Aufwandsentschädigung zu gewähren. Diese Erwägung ist in den Gesetzentwurf übernommen worden.
Vgl. Entwurf zu dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 01. Juli 2016, LT-Drucks. 16/12363, S. 59.
Allerdings hat der Gesetzgeber erkannt, dass die Anzahl der Sitzungen der verschiedenen Ausschüsse in einer Wahlperiode und damit einhergehend die zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden unterschiedlich ist. Weiter heißt es in der Entwurfsbegründung:
„Deshalb erhalten zunächst Vorsitzende von Wahlprüfungsausschüssen nach Nummer 2 keine zusätzliche Aufwandsentschädigung. Keine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten auch Hauptverwaltungsbeamte, die den Vorsitz in einem Ausschuss führen, denn § 46 GO NRW knüpft an § 45 GO NRW an, der ausschließlich die Entschädigung der ehrenamtlichen Ratsmitglieder regelt. Dies gilt etwa für den Vorsitz im Hauptausschuss nach § 57 Absatz 3 Satz 1 GO NRW oder den Vorsitz im Wahlausschuss nach § 2 Absatz 3 Satz 1 KWahlG. Durch Satz 2 wird es den Gemeinden zudem freigestellt, in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung auszunehmen.“
Die leicht ungeordnet erscheinende Argumentation wird klarer, wenn man sich vor Augen führt, dass hier zwei unterschiedliche Aspekte angesprochen werden. Das ist zum einen die gesetzgeberische Intention der Stärkung nur des Ehrenamts. Hierauf beruht der Ausschluss einer erhöhten Aufwandsentschädigung für Hauptverwaltungsbeamte. Zum anderen geht es um die Absicht des Gesetzgebers, einem erhöhten Aufwand in Zusammenhang mit einer kommunalpolitischen Betätigung Rechnung zu tragen. Hierauf bezieht sich die Aussage zu den Vorsitzenden von Wahlprüfungsausschüssen; ohne dass dies explizit zum Ausdruck kommt, wird insoweit ein erhöhter Aufwand verneint. Einzubeziehen ist aber auch die Angabe, es werde den Kommunen in Satz 2 freigestellt, weitere Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung auszunehmen. Die Verknüpfung mit der gesetzgeberischen Intention, einem erhöhten Aufwand Rechnung zu tragen, wird deutlich durch die Verwendung des Konjunktionaladverbs „zudem“.
Aus den Ausführungen zur Entstehungsgeschichte der Norm erhellt zugleich, dass sie nach ihrem Sinn und Zweck dem Rat die Kompetenz einräumt, entgegen der pauschalen Wertung des Landesgesetzgebers den Aufwand des Vorsitzenden eines Ausschusses anders zu gewichten, konkret dem Umstand Rechnung zu tragen, dass kein erhöhter Aufwand festgestellt werden kann.
Gemessen daran wird deutlich, dass der Rat der Beklagten sich an dem gesetzlichen Zweck orientiert hat. Dem in Rede stehenden Ratsbeschluss liegt die Verwaltungsvorlage Nr. 1204/1208 vom 08. März 2018 zugrunde, in der Argumente pro und contra eine erhöhte Aufwandsentschädigung für den Vorsitzenden des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung aufgeführt sind. Dabei ist für eine erhöhte Aufwandsentschädigung im Wesentlichen auf den Umfang der Einladungen zu den Sitzungen, die langfristige Außenwirkung der Entscheidungen dieses Ausschusses, das sehr hohe Interesse der Öffentlichkeit wie auch der Presse und die repräsentative Stellung des Ausschussvorsitzenden in Bezug auf die Geilenkirchener Unternehmen abgestellt worden. Gegen eine zusätzliche Aufwandsentschädigung ist angeführt worden, dass die Sitzungsdauer deutlich geringer als in anderen Ausschüssen sei, die individuelle Vorbereitung Ausfluss der freien Mandatsausübung und daher nicht konkret bewertbar sei, die Sitzung lediglich der Koordinierung bedürfe und der Großteil der Ausschussmitglieder keiner besonderen Betreuung durch den Vorsitzenden bedürfe, da sie Ratsmitglieder seien. Hieraus erhellt, dass die Verwaltungsvorlage zwar nicht ausschließlich (dies gilt etwa für den Aspekt der langfristigen Außenwirkung der Entscheidungen des Ausschusses oder das sehr hohe Interesse der Öffentlichkeit und der Presse), aber im Schwerpunkt den Aufwand des Ausschussvorsitzenden thematisiert hat. Demgemäß ist davon auszugehen, dass sich auf dieser Grundlage auch der Rat schwerpunktmäßig mit dem Aufwand befasst hat.
c) Schließlich lässt sich auch kein Ermessensdefizit feststellen. Davon wird gesprochen, wenn nicht alle nach Lage des Falles betroffenen Belange in ihre Ermessensentscheidung eingestellt werden.
Vgl. Decker, in: BeckOK VwGO, § 114 Rn. 21 (Stand: 01. Oktober 2020);
Ein Ermessensfehler in der Form des Ermessensdefizits liegt ferner dann vor, wenn die Behörde zwar alle wesentlichen sachgemäßen Belange herangezogen hat, diese aber offensichtlich falsch gewichtet hat bzw. den Ausgleich der unterschiedlichen betroffenen Belange in einer Weise vorgenommen hat, die zu ihrer jeweiligen (objektiven) Gewichtigkeit erkennbar außer Verhältnis stehen.
Vgl. Decker, in: BeckOK VwGO, § 114 Rn. 23 (Stand: 01. Oktober 2020); Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 114 Rn. 20; Wolff, in: NK-VwGO, 5. Auflage 2018, § 114 Rn. 178.
Das lässt sich hier nicht feststellen. Dass der Rat sich aufgrund der Verwaltungsvorlage Nr. 1204/1208 gegen eine zusätzliche Aufwandsentschädigung entschieden hat, mithin der Argumentation der Verwaltung für eine zusätzliche Aufwandsentschädigung nicht gefolgt ist, kann nicht beanstandet werden. Zwar bedeutet dies, dass der Rat etwa der Sitzungsvorbereitung nicht das entscheidende Gewicht beigemessen hat. Vielmehr ist davon auszugehen, dass er, der Argumentation in der Verwaltungsvorlage folgend, maßgeblich auf den mit den Sitzungen verbundenen Zeitaufwand abgestellt hat. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern, wenn man zum einen in den Blick nimmt, dass die Gesetzesbegründung zwar gleichwertig „Vorbereitung“ und „Leitung“ der Sitzungen in den Blick genommen hat,
vgl. Entwurf zu dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 01. Juli 2016, LT-Drucks. 16/12363, S. 59,
indes beide Kriterien nicht weiter vertieft hat, was bei der Sitzungsvorbereitung auch eher schwer vorstellbar wäre, sondern von der Anzahl der Sitzungen gesprochen und damit ein griffiges Kriterium in den Vordergrund gestellt hat. Dass der Rat, indem er ebenfalls hieran Maß angelegt hat, wobei er zusätzlich die Sitzungsdauer in den Blick genommen hat, einen offenbar ungleichgewichtigen Ausgleich vorgenommen hat, lässt sich nicht erkennen. Er hat an diesem Kriterium auch vertretbar – und allein darauf kommt es an, wenn man sich den obigen Hinweis in Erinnerung ruft, dass das Gericht nicht befugt ist, die vom Rat getroffene Entscheidung durch eine für sachdienlicher erachtete zu ersetzen – festgemacht, dass ein erhöhter Aufwand nicht festzustellen sei. Denn obwohl der hier in Rede stehende Ausschuss für Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung mit durchschnittlich 7 Sitzungen im Jahr zu den am häufigsten tagenden Ausschüssen zählt, relativiert sich das Bild, wenn man die durchschnittliche Sitzungsdauer einbezieht: Hier nimmt dieser Ausschuss bei einer Sitzungsdauer von 51 Minuten und demgemäß einer jährlichen Gesamtzeit von 357 Minuten hinter dem Umwelt- und Bauausschuss (2017: 5 Sitzungen, 2018: 7 Sitzungen (geplant) bei einer durchschnittlichen Sitzungsdauer von 106 Minuten = 530 bzw. 742 Minuten) und dem Ausschuss für Bildung, Soziales, Sport und Kultur (2017: 4 Sitzungen, 2018: 3 Sitzungen (geplant) im Jahr bei einer durchschnittlichen Sitzungsdauer von 140 Minuten = 420 bzw. 560 Minuten) und vor dem Jugendhilfeausschuss (2017: 3 Sitzungen, 2018: 3 Sitzungen (geplant) bei einer durchschnittlichen Sitzungsdauer von 95 Minuten = 285 Minuten) und dem Rechnungsprüfungsausschuss (2017: 2 Sitzungen, 2018: 2 Sitzungen (geplant) bei einer durchschnittlichen Sitzungsdauer von 31 Minuten = 62 Minuten) lediglich einen Platz im Mittelfeld ein. Zwar darf nicht verkannt werden, dass eine kurze Sitzungsdauer Resultat einer intensiven und mithin aufwendigen Vorbereitung durch den Ausschussvorsitzenden sein kann. Die Schlussfolgerung ist freilich nicht zwingend. Die vom Rat zugrunde gelegten Kriterien erweisen sich daher als nicht offensichtlich fehlsam.
2.) Auch der Klageantrag zu 2. hat keinen Erfolg, da eine Verpflichtung der Beklagten zur Zahlung einer erhöhten Aufwandsentschädigung an den Kläger nicht besteht. Auf die Ausführungen zu Ziffer 1.) wird Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 46 GO NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 114 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 45 GO NRW
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW
§ 46 Satz 2 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW
§ 46 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 3 Abs. 1 Nr. 6 EntschVO
§ 46 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 45 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 GO NRW
§ 45 Abs. 5 GO NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GO NRW
§ 46 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 46 Abs. Satz 1 Nr. 2 GO NRW
§ 46 Satz 3 GO NRW
§ 57 Absatz 3 Satz 1 GO NRW
§ 2 Absatz 3 Satz 1 KWahlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 30/18
1 K 4699/12
1 K 6741/17
4 K 796/12
11 B 04.24
4 ZB 03.32
23 K 2542/18
9 L 1960/19
3 K 989/18
10 C 8/15
8 C 46.12
6 C 24/15
1 K 1663/16