Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1988-07-01, Aktenzeichen 8 A 2711/85
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1988:0701.8A2711.85.00

Tenor:
Das angefochtene Teilurteil wird geändert.
Die Klage wird mit dem Klageantrag zu 1. abgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden, trägt die Klägerin.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Sohn ... der Beklagten besuchte in der Zeit vom 1. Januar 1983 bis zum 31. Mai 1984 den städtischen Kindergarten in ..., dessen Trägerin die Klägerin ist. Der Beklagte zu 1. ist niedergelassener Rechtsanwalt, die Beklagte zu 2. hat den Beruf einer Lehrerin erlernt, war indessen in der hier in Frage stehenden Zeit ohne Dienstbezüge beurlaubt. Die Beklagten entrichteten für den oben genannten Zeitraum einen monatlichen Elternbeitrag von 35,- DM. Aufforderungen der Klägerin zur Selbsteinschätzung gemäß §14 Abs. 5 Satz 2 des Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt (Kindergartengesetz - KgG) vom 21. Dezember 1971 (GV NW S. 176), in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 1982 (GV NW S. 800) kamen die Beklagten mit der Begründung nicht nach, die im Kindergartengesetz vorgesehene Beitragsstaffelung nach der Höhe des Einkommens sei verfassungswidrig.
In einem "Beitragsfestsetzungs- und Zahlungsaufforderungsbescheid" vom 23. August 1983 setzte die Klägerin daraufhin den Elternbeitrag für das Jahr 1983 auf 1.200,- DM bzw. 100,- DM monatlich fest. Nach erfolglosem Vorverfahren haben die Beklagten hiergegen am 24. Dezember 1983 die Klage 1 K 2253/83 VG Aachen erhoben. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 6. Dezember 1984 den Bescheid des Beklagten vom 23. August 1983 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Dezember 1983 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Weder das Kindergartengesetz noch das Gesetz für Jugendwohlfahrt (JWG) enthielten eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines Beitragsfestsetzungsbescheides betreffend die Erhebung von Elternbeiträgen.
Am 30. Januar 1985 hat die Klägerin daraufhin die vorliegende Klage gegen die Beklagten erhoben. Sie hat vorgebracht: Es bestehe eine gesetzliche Pflicht zur Selbsteinschätzung; die Verweigerung der Beklagten stelle ein offenes Fehl verhalten dar. Deshalb sei, weil ein Verwaltungsakt nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts Aachen nicht ergehen dürfe, Leistungsklage geboten. Sie begehre des weiteren die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung von 425,- DM bzw. 1.105,- DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit. Der Betrag richte sich danach, welches Einkommen der Beklagten in der fraglichen Zeit zugrunde zu legen sei. Die Klägerin hat weiterhin vorgebracht: Die Beitragsstaffelung in §14 KgG sei mit der Verfassung vereinbar. Auch in anderen Bereichen der Daseinsfürsorge gebe es eine an den sozialen Verhältnissen der jeweiligen Familie orientierte Festsetzung von Beiträgen. Art. 3 des Grundgesetzes sei mithin nicht verletzt, weil eine Differenzierung durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sei. §14 Abs. 5 KgG verstoße auch nicht gegen Art. 4 Abs. 2 der Landesverfassung, wonach jeder einen Anspruch auf den Schutz seiner personenbezogenen Daten habe. Die reine Erhebung von Daten stelle noch keinen Eingriff in die Schutzsphäre dar. Im übrigen könnten gemäß Art. 4 Abs. 2 der Landesverfassung auch auf Grund eines Gesetzes Eingriffe gerechtfertigt sein, wenn sie den überwiegenden Interessen der Allgemeinheit dienten. Die Beitragsstaffelung und Selbsteinschätzung diene zur Sicherung der Finanzierung der Kindergärten, dies sei ein Interesse der Allgemeinheit. Für eine Verletzung des Datenschutzgesetzes fehle es bereits an den Voraussetzungen dieses Gesetzes. Die Klägerin hat beantragt,
1) die Beklagten zu verurteilen, der Klägerin gegenüber zu erklären, welcher Beitragsstufe nach den Abs. 2 und 3 des §14 Kindergartengesetz (KgG) sie zuzuordnen sind,
2) für den Fall, daß die Selbsteinschätzung im Sinne des Klageantrages zu 1) zur Einordnung in eine Einkommenskategorie des §14 Abs. 3 KgG führt, die Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 425,- DM bzw. 1.105,- DM mit 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagten haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie haben vorgebracht: Das Kindergartengesetz verstoße hinsichtlich der Selbsteinschätzung gegen geltendes Abgaben-, Verfassungs- und Datenschutzrecht. Bei einer Selbsteinschätzung erhielte eine nicht absehbare Zahl von Personen, nämlich Mitarbeiter des Kindergartens, des Trägers und des Jugendamtes, Kenntnis von der Selbsteinschätzung und der sich evtl. anschließenden Überprüfung, obwohl diese Personen keiner Pflicht zur Geheimhaltung unterlägen. Die Beitragsstaffelung sei verfassungswidrig. Sie verstoße insbesondere gegen Art. 3 des Grundgesetzes, da die vorgesehene Differenzierung der Beitragshöhe nicht auf sachlichen Erwägungen beruhe. Es sei nicht einzusehen, daß die Inanspruchnahme derselben Einrichtung zu einer unterschiedlichen Beitragsstaffelung berechtigen könne. Aus demselben Grund verstoße die unter sozialen Gesichtspunkten vorgenommene Beitragsstaffelung gegen abgabenrechtliche Grundsätze.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Teilurteil dem Klageantrag zu 1) stattgegeben. Es hat ausgeführt: Bei dem von der Klägerin betriebenen Kindergarten in ... handle es sich um eine öffentliche Einrichtung im Sinne des §18 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW). Das "Ob" der Benutzung einer solchen Einrichtung unterliege dem öffentlichen Recht, das "Wie" der Benutzung könne sowohl öffentlich-rechtlich als auch privat-rechtlich geregelt werden. Vorliegend sei das Betriebsverhältnis des städtischen Kindergartens in der Zeit, um die es hier gehe, öffentlich-rechtlich ausgestaltet gewesen. Der Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Selbsteinschätzung sei auch begründet. Ohne eine solche Selbsteinschätzung sei der Träger des Kindergartens nicht imstande festzustellen, welche der nach den Absätzen 2 und 3 des §14 KgG in Betracht kommenden Elternbeiträge anzusetzen seien. Die Selbsteinschätzung sei unabdingbare Voraussetzung für die Vermittlung des maßgeblichen Beitragssatzes bzw. das Tätigwerden der Bewilligungsbehörde. Bei verständiger Würdigung von Sinn und Zweck und des Zusammenhangs der in Rede stehenden gesetzlichen Regelung müsse deshalb von einer Verpflichtung der Erziehungsberechtigten zur Selbsteinschätzung ausgegangen werden, weil andernfalls die gesetzliche Regelung leer liefe. Im übrigen sei die Selbsteinschätzung gegenüber der in §14 Abs. 5 Satz 4 KgG ausdrücklich geregelten Verpflichtung der Erziehungsberechtigten, die erforderlichen Angaben zu machen und zu belegen, als Minus anzusehen, so daß es unverständlich wäre, nicht auch insoweit von einer gesetzlichen Verpflichtung auszugehen. Die Selbsteinschätzung sei auch mit dem Datenschutzrecht vereinbar. Weil die Beklagten sich geweigert hätten, die Selbsteinschätzung vorzunehmen, seien sie auf Grund des von der Klägerin geltend gemachten Klagebegehrens hierzu antragsgemäß zu verpflichten. Schließlich sei auch die Staffelung der Elternbeiträge verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Einkommensverhältnisse als Anknüpfungspunkt für die Höhe des zu erhebenden Kostenbeitrages stellten unter Berücksichtigung der in §81 JWG getroffenen Regelung ein sich geradezu aufdrängendes sachliches Kriterium dar. Ob und inwieweit diese Regelung gegenüber früherem gesetzgeberischem Vorhaben, den Elternbeitrag letztendlich ganz entfallen zu lassen, politisch kritikwürdig sei oder nicht, möge dahinstehen. Jedenfalls sei der Gesetzgeber nicht daran gehindert, insbesondere aus finanzpolitischen Erwägungen im Rahmen seines gesetzgeberischen Ermessens zu neuen Entscheidungen zu gelangen. Hinsichtlich des Klageantrages zu 2), der von der Klägerin zulässigerweise im Rahmen einer Stufenklage geltend gemacht werde, komme derzeit eine Entscheidung noch nicht in Betracht, da insoweit erst die von den Beklagten vorzunehmende Selbsteinschätzung vorliegen müsse.
Gegen das ihnen am 11. Dezember 1985 zugestellte Teilurteil haben die Beklagten am selben Tag Berufung eingelegt. Sie wiederholen ihr erstinstanzliches Vorbringen und bringen ergänzend vor: §14 KgG biete weder eine geeignete Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung der in §14 Abs. 2 und 3 gestaffelten Elternbeiträge noch für eine sogenannte Selbsteinschätzung. Würden für die öffentlich- rechtliche Inanspruchnahme eines kommunalen Kindergartens Elternbeiträge erhoben, so seien diese Benutzungsgebühren. Eine Staffelung der Elternbeiträge sei nach abgabenrechtlichen Prinzipien nicht zulässig. Wesentlicher Gedanke des Abgabenrechts sei das Gleichbehandlungsprinzip des Art. 3 GG. Bei gleicher Inanspruchnahme dürften nur gleich hohe Gebühren verlangt werden. Ihr Sohn habe die Einrichtung Kindergarten in gleicher Art und Weise in Anspruch genommen wie die Kinder derjenigen Eltern, die über ein geringeres Einkommen verfügten. Dafür, daß die besserverdienenden Eltern bei gleicher Inanspruchnahme höhere Gebühren zu entrichten hätten, sei kein sachlicher Grund erkennbar. Ihres Erachtens handle es sich um eine rein politische, rechtlich nicht haltbare Lösung. Bereits ein einheitlicher monatlicher Elternbeitrag von 37,50 DM führe zum selben Ergebnis. Auch §81 JWG stelle keine Ermächtigungsnorm für die Erhebung von Elternbeiträgen dar. Das Jugendwohlfahrtsgesetz ziele auf konkrete Hilfe zur Erziehung für einen einzelnen Minderjährigen hin. Bei der Berechnung der Kostenerstattungspflicht der Erziehungsberechtigten bei Hilfen für einzelne Jugendliche müsse in jedem Einzelfall eine differenzierte Betrachtung vorgenommen werden. Eine pauschalierte Beitragserhebung bei verschiedenen Einkommensgruppen sehe das Gesetz nicht vor. Die §§80 ff. JWG sagten auch nichts darüber, daß bei gleichartigen Sachverhalten eine Kostenbeteiligung der Erziehungsberechtigten vorgenommen werden müsse. Die Frage nach der Verfassungswidrigkeit des §14 KgG stelle sich demzufolge auch, wenn man die diesbezüglichen Bestimmungen an den Prinzipien der Kostenbeteiligung des Jugendwohlfahrtsgesetzes messe.
Die Beklagten beantragen,
das angefochtene Teilurteil zu ändern und den Klageantrag zu 1) der Klägerin abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie bringt vor: Der Kindergartenbeitrag sei ein Kostenbeitrag nach den §§80 ff. JWG. Durch das Kindergartengesetz seien seit dem 1. Januar 1983 die Elternbeiträge landesgesetzlich festgelegt. Mit dieser Festlegung sei eine Spezialregelung getroffen worden, die für eine Heranziehung von gebührenrechtlichen Grundsätzen des Kommunalabgabengesetzes keinen Raum mehr lasse. Mithin verstoße §14 KgG auch nicht gegen Art. 3 GG unter dem Gesichtspunkt der abgabenrechtlichen Prinzipien. Die Bestimmungen der §§80 ff. JWG ließen auch keinen Raum für eine örtliche Kindergartenbeitragssatzung. Die gesetzliche Bestimmung der vollen oder anteiligen Kostentragung durch Eltern von Kindergartenkindern, des jeweiligen Trägers der Einrichtung und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe finde ihre Ermächtigungsgrundlage in §81 Abs. 3 JWG. Es wäre auch ohne weiteres einleuchtend, die Höhe des Elternbeitrages im Einzelfall auf Grund von den Eltern offenzulegender Einkommensverhältnisse zu ermitteln. Der Landesgesetzgeber habe indessen den Weg der freiwilligen Selbsteinschätzung als milderes Mittel gegenüber der Offenlegung der Einkommensverhältnisse gewählt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der weiteren Verfahrensakte 1 K 2253/83 Aachen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten gegen das Teilurteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 17. Oktober 1985 hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat - was allein Gegenstand der Berufung ist - dem Klageantrag zu 1) zu Unrecht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig.
Für das Klagebegehren ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß §40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegeben; denn es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, für die eine Sonderzuweisung an ein anderes Gericht nicht besteht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, können kommunale Träger, wie Gemeinden und Kreise, das Betriebsverhältnis, d.h. das "Wie" der Benutzung eines von ihnen betriebenen Kindergartens sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich regeln.
Vgl. Künzel/Moskal, Kindergartengesetz Nordrhein-Westfalen, 12. Aufl. 1986, §14 Anm. II 1 b; s.a. Kottmann, Nach dem Einkommen gestaffelte Elternbeiträge gemäß §14 Abs. 3 Kindergartengesetz Nordrhein-Westfalen, Kommunale Steuerzeitschrift (KStZ) 1985, 42, 43; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteil vom 20. November 1978 - II A 1037/77 -, Der Gemeindehaushalt 1979, 184; Beschluß vom 18. November 1983 - 2 B 2037/83 -, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1984, 638 = KStZ 1984, 78.
Während der hier in Rede stehenden Zeit war das Betriebsverhältnis des städtischen Kindergartens ... öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Dies haben die Parteien auch im Berufungsverfahren nicht in Abrede gestellt. Nunmehr ist die Klägerin allerdings in Abkehr von ihrer bisherigen Praxis dazu übergegangen, mit den Erziehungsberechtigten privatrechtliche Benutzungsverträge abzuschließen.
Für die Leistungsklage ist auch ein Rechtsschutzinteresse anzunehmen. Es ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß die Klägerin das mit der Klage verfolgte Ziel auf andere, einfachere Weise erreichen könnte.
Die Klage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht der mit dem Klageantrag zu 1) geltend gemachte Anspruch nicht zur Seite. Das Kindergartengesetz verpflichtet die Beklagten nicht zur Abgabe einer Erklärung gegenüber der Klägerin, welcher Beitragsstufe nach den Abs. 2 und 3 des §14 KgG sie (die Beklagten) zuzuordnen sind (Selbsteinschätzung).
Ein solcher Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Selbsteinschätzung ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts aus der gesetzlichen Bestimmung des §14 Abs. 5 Satz 2 KgG, welche allein näher in Betracht zu ziehen ist, nicht herzuleiten. Diese Bestimmung beinhaltet keine Ermächtigungsgrundlage, die Erziehungsberechtigten eines den Kindergarten besuchenden Kindes zur Leistung eines Elternbeitrages durch Bescheid zu verpflichten, wie es das Verwaltungsgericht bereits in dem diesem Verfahren vorausgegangenen Verfahren 1 K 2253/83 Aachen mit Urteil vom 6. Dezember 1984 zu Recht ausgeführt hat und wie es der Senat in dem ebenfalls am heutigen Tage verhandelten Berufungsverfahren 8 A 2032/86 entschieden hat. Der Bestimmung ist auch keine Ermächtigungsgrundlage für eine Inanspruchnahme der Erziehungsberechtigten zur Selbsteinschätzung im Rahmen einer allein auf §14 Abs. 5 Satz 2 KgG gestützten Leistungsklage zu entnehmen.
Für dieses Ergebnis streiten sowohl der Wortlaut als auch die Systematik und die Entstehungsgeschichte des §14 Abs. 5 KgG.
Nach §14 Abs. 5 Satz 1 KgG obliegt dem Träger des Kindergartens (hier: der Klägerin) der Einzug der Elternbeiträge. Gemäß Satz 2 dieser Bestimmung "erklären" die Erziehungsberechtigten ihn gegenüber, welcher Beitragsstufe nach Abs. 2 und 3 sie zuzuordnen sind (Selbsteinschätzung). Schon die Begriffswahl: "die Erziehungsberechtigten erklären" spricht dagegen, daß das Kindergartengesetz den Trägern der Kindergärten eine einklagbare Verpflichtung zur Abgabe einer solchen Erklärung zur Verfügung stellt. Dies wird auch aus dem Wortlaut des §14 Abs. 5 Satz 3 KgG deutlich, wonach die Bewilligungsbehörde, das ist das zuständige Jugendamt, die Richtigkeit der (abgegebenen) Selbsteinschätzung überprüfen kann, wenn sich Anhaltspunkte für eine offensichtlich fehlerhafte Selbsteinschätzung ergeben. Die Erziehungsberechtigten sind (nach dem Wortlaut des §14 Abs. 5 Satz 4 KgG) in diesen Fällen dann verpflichtet, die erforderlichen Angaben zu machen und zu belegen; die Bewilligungsbehörde teilt das Ergebnis der Überprüfung dem Träger des Kindergartens sowie den Erziehungsberechtigten mit (§14 Abs. 5 Satz 5 KgG). Allein aus der unterschiedlichen und bewußt verschiedenen Wortwahl ("die Erziehungsberechtigten erklären" und "die Erziehungsberechtigten sind verpflichtet") ist zu schließen, daß der Landesgesetzgeber die Erziehungsberechtigten im ersten Stadium der Beitragsveranlagung (der Selbsteinschätzung) jedenfalls durch das Kindergartengesetz noch nicht verpflichten wollte, sondern das dies erst im zweiten Stadium, in dem es um die Abgabe von Erklärungen gegenüber einer Behörde geht, der Fall sein sollte. Wenn der Landesgesetzgeber eine gerichtlich durchsetzbare, auf §14 Abs. 5 KgG gestützte Verpflichtung der Erziehungsberechtigten zur Selbsteinschätzung (bereits) gegenüber dem Träger des Kindergarten gewollt hätte, hätte er dies deutlich klargestellt (klarstellen müssen).
Dieses Ergebnis wird auch durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. In den Einzelbegründungen zum Gesetzentwurf zur Änderung des Kindergartengesetzes heißt es - soweit es hier interessiert -:
"Bei der Bestimmung der Beitragshöhe soll jeder bürokratische Aufwand vermieden werden. Es ist daher eine Regelung beabsichtigt, nach der die Erziehungsberechtigten sich selber der für sie zutreffenden Beitragsklasse zuordnen. Eine Überprüfungsmöglichkeit soll nur zur Vermeidung von Mißbräuchen vorgesehen werden."
Vgl. Landtagsdrucksache 9/1970 S. 14.
In der Landtagssitzung vom 17. September 1982 hat sich der zuständige Fachminister wie folgt geäußert:
"Die Landesregierung möchte den Versuch unternehmen, an das Verantwortungsbewußtsein der Eltern zu appellieren, und möchte von einem bürokratischen Überprüfungsverfahren absehen. Der Entwurf geht deshalb davon aus, daß sich die Eltern jeweils selbst einschätzen, und die Landesregierung will damit ganz ausdrücklich einen Beitrag dazu leisten, an das Verantwortungsbewußtsein der Eltern zu appellieren und bürokratische Überprüfung zu vermeiden.
Ich hoffe sehr, daß dieses Angebot angenommen wird und dieses Experiment gelingt. Überprüfungen sollen nur vorgenommen werden, wenn Anlaß zu der Vermutung besteht, daß die Eltern falsche Angaben machen. Ich bin sehr gespannt darauf, ob dieses Angebot an den freien, selbständigen und verantwortungsbewußten Bürger angenommen wird. Ich habe bereits auch mit Praktikern gesprochen, die das werden durchführen müssen, und bin dabei zu dem Ergebnis gekommen, daß es durchaus praktikable Verfahren gibt, die mit einem Minimum an bürokratischem Aufwand auskommen. Die Landesregierung hofft also, daß diese Regelung der Selbsteinschätzung akzeptiert wird und funktioniert."
Vgl. Plenarprotokoll 9/58 vom 17. September 1982 - 3259 -.
Diese Zielvorstellungen und Erörterungen verdeutlichen, daß der Landesgesetzgeber für dieses Stadium der Beitragserhebung an eine durchsetzbare gesetzliche Verpflichtung zur Selbsteinschätzung nicht gedacht und diese nicht einführen wollte. Ein solches Eingriffsrecht (bereits) des Trägers der Einrichtung ist zu keiner Zeit erörtert worden.
S.a. Mitteilung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales an die kommunalen Spitzenverbände zur Selbsteinschätzung der Eltern, veröffentlicht in Eildienst des Städtetages NW 128/83.
Für diesen Befund streitet auch die Systematik des Kindergartengesetzes, soweit die Beteiligung der Erziehungsberechtigten an den Kosten der Einrichtung betroffen ist. §14 KgG regelt bereits nach seiner amtlichen Überschrift lediglich (als Pendant zur Regelung der Bau- und Einrichtungskosten in §10 KgG), wie die Betriebskosten, d.h. die angemessenen Personal- und Sachkosten, die durch den Betrieb eines Kindergartens entstehen gedeckt werden (aufzubringen sind), nämlich durch eigene Leistung des Trägers, durch Zuschüsse des Jugendamtes und des Landes und durch Elternbeiträge. Insoweit stimmt diese Regelung mit der alten Fassung des Gesetzes weitgehend überein. Während indessen das Kindergartengesetz in der Fassung vom 21. Dezember 1971 (GV NW S. 534) lediglich den Gesamtanteil der Elternbeiträge an den Betriebskosten festlegte und die Höhe der Einzelbeiträge offenließ, werden die Elternbeiträge in der Neufassung nunmehr unmittelbar für die Kindergärten in Nordrhein-Westfalen einheitlich festgelegt (besser: nach oben begrenzt). Die Betriebskosten, die nach Abzug des sich daraus errechnenden Elternanteils sodann übrigbleiben, werden prozentual unter den anderen Kostenbeteiligten gemäß der in §14 Abs. 6 KgG getroffenen Verteilungsregelung aufgeteilt.
Vgl. Künzel/Moskal, a.a.O., §14 II 1; Plenarprotokoll des Landtags NW vom 17. September 1982 - 9/58 3258 -.
Die Träger der jeweiligen Einrichtung werden verpflichtet, die Erziehungsberechtigten in der für sie maßgeblichen Höhe an den Betriebskosten zu beteiligen. Darin erschöpft sich diese Bestimmung. Wie diese Aufgabenzuweisung von den einzelnen Kindergartenträgern - je nach der rechtlichen Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses und/oder nach der Rechtsnatur des Trägers - im Einzelfall umgesetzt wird (etwa durch einen privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Vertrag), regelt §14 KgG indessen nicht. Dies ist ganz bewußt geschehen, weil sich die Bestimmung an alle in Betracht kommenden Träger von Kindergärten richtet, insbesondere - und vor allem - an die freien Träger der Jugendhilfe. Gemäß §8 Abs. 1 KgG sind Kindergartenträger in der Regel die Träger der freien Jugendhilfe und die Gemeinden ohne eigenes Jugendamt. Erst wenn ein geeigneter Träger der freien Jugendhilfe nicht vorhanden oder zur Errichtung und Unterhaltung eines Kindergartens nicht bereit oder in der Lage ist, und auch die Gemeinde ohne eigenes Jugendamt zur Übernahme der Trägerschaft als freiwillige öffentliche Aufgabe nicht bereit oder in der Lage ist, dann hat das Jugendamt die nach dem Bedarfsplan erforderlichen Einrichtungen selbst zu schaffen (Abs. 3 und 4). Die Errichtung und Unterhaltung von Kindergärten obliegt demzufolge nur in Ausnahmefällen den (hoheitlich tätig werdenden) Jugendämtern, d.h. den Organen der öffentlichen Jugendhilfe im Sinne von §2 JWG. Bei den mithin überwiegend angesprochenen freien Trägern der Jugendhilfe gestalten sich aber die Rechtsbeziehungen zu den Erziehungsberechtigten und dem die Einrichtung besuchenden Kind im Regelfall nach Privatrecht mit der Folge, daß ein privatrechtlicher Vertrag mit den Erziehungsberechtigten geschlossen, ein privatrechtliches Entgelt vereinbart und dieses ggf. auch auf dem Privatrechtsweg geltend gemacht werden muß. Auch kommunale Träger, können - wie oben bereits erwähnt - das Betriebsverhältnis, d.h. das "Wie" der Benutzung einer von ihnen betriebenen Einrichtung, sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich regeln und mit den Erziehungsberechtigten einen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag über die Benutzung des Kindergartens schließen, d.h. die Aufgabenzuweisung aus dem Kindergartengesetz in diesen Verträgen passend auf ihren Fall umsetzen. Die Klägerin ist - zwar noch nicht für den Zeitraum, der Gegenstand dieses Verfahrens ist - zwischenzeitlich ebenfalls hierzu übergegangen und schließt nunmehr privatrechtliche Verträge mit den Erziehungsberechtigten.
Deshalb kann entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht davon ausgegangen werden, daß ohne eine aus dem Gesetz begründete Verpflichtung der Erziehungsberechtigten zur Selbsteinschätzung, die im Weigerungsfalle durch Leistungsklage geltend gemacht werden kann, die Regelung des §14 Abs. 5 KgG leer liefe, weil - soweit stimmt der Senat dem Verwaltungsgericht zu - die Selbsteinschätzung unabdingbare Voraussetzung für die Ermittlung des maßgeblichen Beitragssatzes bzw. gegebenenfalls für das Tätigwerden der Bewilligungsbehörde (des Jugendamtes) ist, so daß ohne sie grundsätzlich nicht auszukommen ist.
Dem Verwaltungsgericht ist aber entgegenzuhalten, daß es den Trägern der Einrichtung unbenommen bleibt, je nach der rechtlichen Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses eine entsprechende öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtung in die mit den Erziehungsberechtigten abzuschließenden Benutzungsverträge aufzunehmen, wie es die Klägerin nunmehr ausweislich des in der mündlichen Verhandlung überreichten Vertragsformulars inzwischen auch tut. Weigern sich in einem solchen Fall die Erziehungsberechtigten, sich zu einer Selbsteinschätzung vertraglich zu verpflichten, und akzeptiert dies der Träger der Einrichtung nicht, so kommt mangels Einigung kein Vertrag zustande. Bei bestehenden Benutzungsverhältnissen ist der Widerruf oder die Kündigung des abgeschlossenen oder konkludent vereinbarten Betreuungsvertrages möglich.
Vgl. insoweit auch: Künzel/Moskal, a.a.O., §14 II 4 c; s.a. die dort unter Nr. 4 aufgeführte Rechtsprechung des Amtsgerichts Lüdenscheid und des Landgerichts Aachen.
Bei einer gänzlichen Verweigerung einer Selbsteinschätzung ist schließlich auch eine weitere denkbare Möglichkeit, die Erziehungsberechtigten je nach der Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich in Höhe des nach dem Kindergartengesetz höchsten Elternbeitrages in Anspruch zu nehmen.
Vgl. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 1. Oktober 1984 - 19 K 4204/82 - unter Hinweis auf Amtsgericht Lüdenscheid, Urteile vom 30. Juni 1983 und 17. August 1983 - 13 C 393/83 -; s.a. Kottmann, a.a.O., S. 45; a.A. Künzel/Moskal, a.a.O., II 4, 4 a und c.
Die Regelung des §14 Abs. 5 Satz 2 KgG erschöpft sich mithin nach ihrem Wortlaut, ihrer Systematik und Entstehungsgeschichte in einer Aufgabenzuweisung an die Träger der Einrichtung, entsprechende Selbsteinschätzungserklärungen der Erziehungsberechtigten entgegenzunehmen und die sich daraus ergebenden Elternbeiträge im Einzelfall einzuziehen. In welcher Form beides geschieht, regelt das Gesetz nicht. Die Ausgestaltung (Umsetzung) bleibt dem Kindergartenträger entsprechend der rechtlichen Qualität des Benutzungsverhältnisses selbst überlassen. Letztere bestimmt auch das Vorgehen des Kindergartenträgers, wenn eine Selbsteinschätzung verweigert wird oder sich Anhaltspunkte für eine offensichtlich fehlerhafte Selbsteinschätzung ergeben. Erst dann kann die Bewilligungsbehörde, das Jugendamt, die Richtigkeit der Selbsteinschätzung überprüfen und sind die Erziehungsberechtigten durch normative Regelung des Landesgesetzgebers verpflichtet, der Bewilligungsbehörde gegenüber die erforderlichen Angaben zu machen und zu belegen. Für die 1. Stufe des Selbsteinschätzungsverfahrens enthält das Kindergartengesetz eine derartige normative Ermächtigungsgrundlage nicht. Daß in der Zeit, um die es hier geht, schon eine vertragliche Verpflichtung zur Selbsteinschätzung bestand (vereinbart war), haben die Parteien selbst nicht angeführt und ist auch sonst nicht ersichtlich.
Der Senat weist abschließend - und vor allem im Hinblick auf das noch in erster Instanz befindliche weitere Teilverfahren - darauf hin, daß die Staffelung der Elternbeiträge nach Einkommensgruppen seines Erachtens nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Er schließt sich insoweit ausdrücklich der Entscheidung des OVG Bremen vom 16. Juni 1987 - OVG 1 BA 78/86 - Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1988, 178 ff. = Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1988, 250 ff. - an. Elternbeiträge zu den Betriebskosten eines Kindergartens sind keine Gebühren oder Beiträge im abgabenrechtlichen Sinne und mithin auch nicht an abgabenrechtlichen Prinzipien zu messen.
Vgl. hinsichtlich dieser Problematik: Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hess. VGH), Beschluß vom 28. September 1976 - VN 3/75 -, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1977, 452 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 26. Januar 1984 - 3 OVG C 7/83 -, Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht (ZevKR) 30, S. 426 ff.; OVG NW, Urteil vom 20. November 1978 - II A 1037/77 -, a.a.O.; Beschluß vom 18. November 1983 - 2 B 2037/83 -, a.a.O.
Gleich ob sie als "sonstige Gebühr", als "Beitrag eigener Art" ("sui generis") oder als Entgelt bezeichnet werden, ergeben sich für sie allgemeine Grenzen lediglich aus dem Gleichheits- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, demzufolge die mit der Gebühren-/Beitrags-/Entgeltregelung verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis zu der dem Bürger auferlegten Abgabe stehen dürfen. Dabei sind alle mit einer Geldleistung verfolgten, verfassungsrechtlich zulässigen Zwecke als Abwägungsfaktoren in die Verhältnismäßigkeitsbetrachtung einzubeziehen. Der Gleichheitssatz gebietet lediglich, daß die Verknüpfung zwischen Kosten der Leistung und den dafür auferlegten "Entgelten" sich nicht in einer Weise gestaltet, die sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgerecht erweist. Bei gleichartig beschaffenen Leistungen, die in rechnerischen und finanziellen Leistungseinheiten erfaßt werden können, müssen die Maßstäbe und Grundsätze in den Grenzen der Praktikabilität so gewählt und gestaffelt werden, daß sie unterschiedlichen Ausmaßen der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Geldleistungsschuldnern gewahrt bleibt.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 50, 217, 225 ff.; Beschluß vom 15. Dezember 1970 - 1 BvR 559, 571, 586/70 -, BVerfGE 29, 402, 411 ff.; OVG Bremen, Urteil vom 16. Juni 1987 - OVG 1 BA 78/86 -, a.a.O.
Die Staffelung der Kindergartenbeiträge nach sozialen Grundsätzen verstößt danach nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG sowie den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Gleichheitsgrundsatz verlangt nicht, daß die hier in Frage stehenden Geldleistungen allein nach dem Äquivalenzprinzip und dem für das allgemeine Gebührenrecht niedergelegten Grundsatz der "speziellen Entgeltlichkeit" bemessen werden dürfen. Es geht, wie bereits dem Umstand zu entnehmen ist, daß das Kindergartengesetz als zweites Gesetz zur Ausführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt ergangen ist, um einen Bereich der Jugendwohlfahrt, mithin um einen Lebensbereich, der zum Zentrum des Sozialstaatsprinzips gerechnet werden muß. Dies verbietet schon eine Übertragung von Prinzipien und Grundsätzen, die für andere Bereiche der Daseinsfürsorge, wie z.B. Wasser- und Abwassergebühren-, Anschlußbeitrags- und -kostenrecht, getroffen worden sind. Hinzu tritt, daß der Bundesgesetzgeber im Jugendwohlfahrtsrecht von einer grundsätzlichen Kostenbeteiligung der Eltern ausgeht (§§80 ff. JWG), wobei die Kostenbelastung der Erziehungsberechtigten und der Kinder/Minderjährigen im Einzelfall bis zur vollen Aufbringung der Kosten aus ihrem Einkommen und Vermögen möglich ist. Demzufolge können sich ernsthaft keine Bedenken gegen eine Lastenverteilung ergeben, die nach der sozialen Belastbarkeit (nach dem Einkommen der Erziehungsberechtigten) differenziert, zumindest, wenn dies in einem Rahmen geschieht, der hinter den tatsächlichen Kosten einer Kindergartenbetreuung weit zurückbleibt und die Erziehungsberechtigten äußerst moderat in Anspruch nimmt. Ebenfalls kann nicht davon ausgegangen werden, daß dies eine "unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt sachgemäße" Unterscheidung ist. Im Bereich sozial-rechtlicher Gestaltung hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum; das Sozialstaatsprinzip läßt eine an der Leistungskraft orientierte Kostenbeteiligung zu, auch wenn es sich nicht um Steuern handelt. Nur eine gröbliche Störung führt zu einer Verfassungsrechtsverletzung.
Vgl. OVG Bremen, Urteil vom 16. Juni 1987 - OVG 1 BA 78/86 -, a.a.O.
Eine solche gröbliche Störung ist aber hinsichtlich der Staffelung der Elternbeiträge nach Einkommensgruppen zu verneinen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Der Senat zählt Streitigkeiten aus dem Kindergartenrecht zu den Sachgebieten (hier: Jugendhilfe), für die nach §188 Satz 2 VwGO Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 31. Oktober 1986 - 8 A 1658/84 -.
Für das erstinstanzliche Verfahren hat das Verwaltungsgericht bisher eine Kostenentscheidung nicht getroffen, sondern diese ausdrücklich dem Endurteil vorbehalten.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des §132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 29, 402,
411
1 K 2253/83
II A 1037/77
2 B 2037/83
8 A 2032/86
19 K 4204/82
13 C 393/83
1 BA 78/86
3
OVG C 7/83
2
BvL 5/76
8 A 1658/84