Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-17, Aktenzeichen 8 B 1767/14.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:1017.8B1767.14.N.0A

Tenor:
Die vom Magistrat der Antragsgegnerin beschlossene Verordnung vom 2. Oktober 2014 über das Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 19. Oktober 2014 wird einstweilen außer Vollzug gesetzt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 47 Abs. 6 VwGO statthafte Antrag der Antragstellerin,
durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, dem 19. Oktober 2014 vom 2. Oktober 2014, veröffentlicht in der Hofheimer Zeitung vom 2. Oktober 2014 bis zu einer Entscheidung über einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen.
hat Erfolg.
1. Der fristgerecht gestellte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Normenkontrollverfahren ist nach § 47 Abs. 6 VwGO zulässig. Die angegriffene Verordnung ist eine der Überprüfung im Normenkontrollverfahren zugängliche Norm, denn insoweit kommt es maßgeblich auf die äußere Erscheinungsform an. Eine Regelung, die ihrer Form nach einer anerkannten Rechtsquelle zuzuordnen ist, ist ungeachtet ihres Inhalts normenkontrollfähig (OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 1. Oktober 1999 – 4 K 26/99–, juris Rdnr. 21).
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 VwGO. Die soziale Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes und damit der generellen Arbeitsruhe im weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der synchronen Taktung des sozialen Lebens. Der zeitliche Gleichklang einer für alle regelmäßigen Arbeitsruhe ist daher ein grundlegendes Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens und betrifft insbesondere Familien und gesellschaftliche Verbände. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist damit wesentlicher Bestandteil der Rahmenbedingungen des Wirkens politischer Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger Vereinigungen. Insoweit kommt ihr wesentliche Bedeutung für die Gestaltung der Teilhabe im Alltag einer gelebten Demokratie zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 –, juris, Rdnr. 145).
Davon ausgehend wird auch die Antragstellerin durch die von der Antragsgegnerin mit der angegriffenen Verordnung festgesetzte Sonntagsöffnung in ihren Rechten berührt und möglicherweise verletzt, weil die Sonntagsruhe auch dem Schutz ihrer Interessen dient.
Dem Eilantrag fehlt auch – trotz der mittlerweile auch durch Allgemeinverfügung gestatteten Sonntagsöffnung für den 19. Oktober 2014 – nicht das Rechtsschutzinteresse, da die Antragstellerin dagegen vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ebenfalls um einstweiligen Rechtsschutz nachsucht und für den Fall, dass sie in dem Verfahren Erfolg haben sollte und die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise angeordnet würde, die hier streitgegenständliche Rechtsverordnung als Grundlage für die Sonntagsöffnung in vollem Umfang weiterhin in Betracht käme.
2. Der Antrag ist auch begründet. Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dabei ist eine an den Grundsätzen des § 32 BVerfGG orientierte Interessenabwägung unter Anlegung eines strengen, die Anforderungen des § 123 VwGO erheblich übersteigenden Maßstabs vorzunehmen. Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung kommt letztlich nur in Betracht, wenn die für sie sprechenden Gründe so schwerwiegend sind, dass ihr Erlass unabweisbar erscheint. Bei der gebotenen Abwägung haben die Gründe, die der um vorläufigen Rechtsschutz Nachsuchende für die Unwirksamkeit der Norm anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der Antrag erweist sich in der Sache bereits von vornherein als offensichtlich erfolgreich bzw. als offensichtlich nicht erfolgreich (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. Juni 2011 – 5 S 2757/10– juris Rdnr. 3 m.w.N.).
So liegt der Fall hier, denn die Verordnung der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2014, mit der sie den 19. Oktober 2014 als verkaufsoffenen Sonntag festgesetzt hat, ist unwirksam. § 6 HLöG ermächtigt die Antragsgegnerin nicht zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung. In seinem Urteil vom 12. September 2013 (– 8 C 563/!3.N –, juris Rdnrn. 32 ff.) hat der Senat dazu Folgendes ausgeführt:
„Nach § 6 Abs. 1 HLöG sind die Gemeinden u.a. aus Anlass von Märkten berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- und Feiertagen freizugeben. Diese Bestimmung ist als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung nicht geeignet. Der Hessische Landtag ist zwar grundsätzlich nicht gehindert, auch andere Organe als die Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen zu ermächtigen (1.), Art und Ausmaß der Ermächtigung müssen jedoch in dem die Befugnis übertragenden Gesetz hinreichend Ausdruck finden; das ist hier für den Erlass einer Rechtsverordnung nicht der Fall (2.).
1. Aus dem Prinzip der Gewaltenteilung, das sowohl im Grundgesetz als auch in der Hessischen Verfassung (Art. 26 HV) vorausgesetzt wird, ist die Normsetzung ureigenste Aufgabe des Parlaments, das die politischen Leitentscheidungen zu treffen hat. Gleichwohl ist es mit rechtsstaatlichen Prinzipien vereinbar, wenn nicht allein die gesetzgebenden Körperschaften Recht setzen, sondern auch die Exekutive damit betraut wird. Da es bei der Gewaltenteilung vor allem um eine gegenseitige Hemmung und Kontrolle der Gewalten geht, ist die Exekutive bei der Ausübung von Rechtssetzungsbefugnissen jedoch gesetzesgebunden (Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar zum GG, Band III, Stand: Juni 1978, Art. 80 Rdnr 1). Für Hessen legt Art. 118 HV die Voraussetzungen fest, unter denen der Landesregierung die Befugnis zum Erlass von Verordnungen übertragen werden kann. Darin hat der Verfassungsgeber eine Begrenzung der von der Exekutive auszuübenden Befugnis zum Erlass von Verordnungen festgelegt, die sich sowohl auf den Kreis der Ermächtigten als auch auf den Inhalt des durch Verordnungen zu regelnden Rechts bezieht. Diese Ermächtigung regelt jedoch nur den Erlass sog. gesetzesvertretender Verordnungen, d.h. solcher Verordnungen, die an vorgegebene formelle Gesetze nicht gebunden sind (Zinn/Stein, Kommentar zur Verfassung des Landes Hessen, Bd. II, Nrn. 2 ff). Dem Hessischen Staatsgerichtshof zufolge räumt Art. 118 HV damit – richtig verstanden – nicht die darin geregelte Delegationsbefugnis ein, sondern begrenzt sie, indem für einen besonderen Fall an kein anderes Organ der staatlichen Verwaltung als an die Landesregierung selbst die Rechtssetzung übertragen werden kann. Rechtsverordnungen, die sich im Rahmen der bestehenden Gesetze halten, behandelt die Hessische Verfassung hingegen nicht. Im Rahmen eines förmlichen Gesetzes ist es dem Landesgesetzgeber deshalb gestattet, auch andere Stellen als die Landesregierung zum Erlass einer (einfachen) Rechtsverordnung zu ermächtigen (Hess. Staatsgerichtshof, Urteil vom 12. Juni 1953 – P.St.130, Rdnrn. 13 f.).
2. Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen wird, muss sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm jedoch am Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können. Die Rechtssetzung durch die Exekutive kann sich daher nur in dem vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmen bewegen; er hat die Grenzen der übertragenen Kompetenzen zu bedenken und auch zu bestimmen (BVerfG, Entscheidung vom 10. Oktober 1972 – 2 BvL 51/69– juris, Rdnrn. 30 f.). Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme rechtssetzender Akte müssen daher durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sein (Maunz/Dürig, a.a.O., Rdnr. 11). Das erfordert vor allem – zumindest in Fällen, in denen verschiedene Handlungsformen in Betracht kommen – eine konkrete Bezeichnung der Befugnis, die auf ein Organ der Exekutive übertragen werden soll. Daran fehlt es hier jedoch. § 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG berechtigt die Gemeinden, die Öffnung von Verkaufsstellen an bis zu vier Sonn- und Feiertagen „freizugeben“, ohne jedoch die Rechtsform dieser „Freigabeentscheidung“ näher zu bestimmen. Dass damit die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung gemeint sein sollte, lässt sich dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung nicht entnehmen und entspräche offensichtlich auch nicht dem Willen des Landesgesetzgebers. In der Gesetzesbegründung heißt es nämlich (Drs. 16/5959 S. 15):
„Die bisher in § 14 Ladenschlussgesetz vorgesehene Form der Freigabeentscheidung als Rechtsverordnung entfällt. Die Kommunen können Verkaufssonntage in den üblichen Formen der Verwaltungsentscheidung, insbesondere in Form der Allgemeinverfügung, bekannt geben.“
Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 2.Oktober 2014 ist daher mangels hinreichender Ermächtigung unwirksam, so dass die nach § 47 VwGO gebotene Abwägung zugunsten der Antragstellerin ausfällt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 VwGO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG). ).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 BVerfGG
§ 123 VwGO
§ 6 HLöG
§ 47 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 26 HV
Art. 118 HV

Zitierte Entscheidungen: 4 K 26/99
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
5 S 2757/10
2 BvL 51/69