Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-08, Aktenzeichen 2 EO 257/19

Tenor:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 28. Februar 2019 wird abgelehnt.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens hat der Antragsteller zu tragen, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beige-ladenen, die dieser selbst zu tragen hat.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 20.268,39 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die beabsichtigte Besetzung des im Geschäftsbereich des Bundesamts für Güterverkehr ausgeschriebenen Dienstpostens einer/s Außenstellenleiterin/s (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) mit dem Beigeladenen.
Der Antragsteller schloss im Jahr 1998 ein Studium an der Thüringer Fachhochschule für öffentliche Verwaltung nach bestandener Laufbahnprüfung für den gehobenen nichttechnischen Dienst als Diplom-Verwaltungswirt (FH) ab. Mit Wirkung vom 1. Juli 2009 wurde er zum Stadtoberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13 gD ThürBesO) befördert. Am 20. Juni 2014 stellte der Landespersonalausschuss die Befähigung für die Laufbahn des höheren allgemeinen nichttechnischen Verwaltungsdienstes gemäß § 40 Abs. 4 Thüringer Laufbahnverordnung (in der bis zum 31. Dezember 2014 geltenden Fassung - ThürLbVO a. F.) fest. Mit Wirkung vom 1. Februar 2016 wurde er zum Verwaltungsgemeinschaftsvorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft G... ernannt.
Auf die von der Antragsgegnerin ausgeschriebene Stelle einer/s Außenstellenleiterin/s für die Außenstelle E... (Besoldungsgruppe A 15 BBesO bzw. Entgeltgruppe 15 TVöD/Bund) bewarben sich unter anderem der Antragsteller und der Beigeladene. Nachdem der Antragsteller gegen die Mitteilung, dass der Beigeladene ausgewählt worden sei, Widerspruch erhoben hatte, hat er am 6. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht einstweiligen Rechtschutz beantragt.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluss vom 28. Februar 2019 mit folgender Begründung abgelehnt:
Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller bereits auf der ersten Stufe aus dem Bewerberfeld ausschließen müssen, weil er nicht über die erforderlichen Laufbahnvoraussetzungen für die zu besetzende Stelle verfügt habe. Der Dienstposten sei nach der Besoldungsgruppe A 15 BBesO bewertet. Hieraus folge als zwingende rechtliche Voraussetzung für jeden Bewerber, dass er über die Laufbahnbefähigung für den höheren Verwaltungsdienst des Bundes verfügen müsse. Dies gelte unabhängig davon, ob diese Voraussetzung in der Stellenausschreibung nochmals als Bestandteil eines konstitutiven Anforderungsprofils genannt worden sei.
Der Antragsteller habe die Laufbahnbefähigung für den gehobenen nichttechnischen Dienst mit dem Diplomgrad „Diplom-Verwaltungswirt (FH)“ erworben und verfüge zudem über die Laufbahnbefähigung für den höheren allgemeinen nichttechnischen Verwaltungsdienst des Freistaats Thüringen, die ihm am 20. Juni 2014 durch Feststellungsbeschluss des Landespersonalausschusses zuerkannt worden sei. Er verfüge hingegen nicht über die Laufbahnbefähigung für den höheren Verwaltungsdienst des Bundes. Aufgrund der jeweils eigenen gesetzgeberischen Zuständigkeit zur Ausgestaltung des Laufbahnrechts gelte der Erwerb einer bestimmten Laufbahnbefähigung in einem Bundesland nicht automatisch auch in anderen Bundesländern und im Bund. Vielmehr sei hierfür die Anerkennung der in einem anderen Bundesland erworbenen Befähigung erforderlich.
Für den vom Antragsteller begehrten Dienstherrenwechsel zum Bund ergebe sich dies aus § 44 i. V. m. § 7 Nr. 2 Bundeslaufbahnverordnung (BLV). Hiernach erlange ein Bewerber die Laufbahnbefähigung durch Anerkennung, wenn er die für die entsprechende Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung oder die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung außerhalb des Bundes erworben habe.
Welche Vorbildung für die Laufbahn des höheren Dienstes vorgeschrieben sei, ergebe sich aus § 21 Abs. 1 Nr. 2 BLV. Hiernach setze die Anerkennung der Befähigung für eine Laufbahn des höheren Dienstes nach § 7 Nr. 2 a) BLV einen an einer Hochschule erworbenen Master oder einen gleichwertigen Abschluss voraus, der zusammen mit einer hauptberuflichen Tätigkeit geeignet sei, die Befähigung für die entsprechende Befähigung zu vermitteln. Der Antragsteller verfüge jedoch weder über einen an einer Hochschule erworbenen Master noch über einen gleichwertigen Abschluss. Der Abschluss als Diplom-Verwaltungswirt (FH) sei kein in diesem Sinne gleichwertiger Abschluss. Vielmehr sei der Diplomabschluss an einer Fachhochschule vergleichbar dem mit einem Bachelor abgeschlossenen Hochschulstudium. Dieser Abschluss eröffne grundsätzlich nur den Zugang zum gehobenen Dienst. Einem Master vergleichbar sei hingegen der an einer Universität erworbene Diplomabschluss (vgl. zu dieser Zuordnung auch die Gesetzesbegründung zu § 17 BBG, BT-Drucks. 16/7076, S. 104).
Eine Anerkennung der Laufbahnbefähigung des Antragstellers nach § 7 Nr. 2 b) BLV, d. h. die Feststellung, dass er die Befähigung ohne die vorgeschriebene Vorbildung durch Lebens- oder Berufserfahrung erworben habe, sei zwar theoretisch denkbar, könne dem Antrag aber nicht zum Erfolg verhelfen. Denn auch diese Art der Anerkennung als „anderer Bewerber“ würde nicht zur Aufnahme des Antragstellers in den Bewerberkreis führen. Nach § 22 BLV dürften „andere Bewerber“, die nicht die Voraussetzungen nach § 7 Nr. 1 oder Nr. 2 a) BLV erfüllen, nur berücksichtigt werden, wenn keine geeigneten Bewerberinnen oder Bewerber mit einer Laufbahnbefähigung für die entsprechende Laufbahn zur Verfügung stehen. Dies sei hier aber offensichtlich nicht der Fall, da zahlreiche qualifizierte Bewerbungen vorlägen.
Der Antragsteller könne sich auch nicht darauf berufen, dass er über die nach der Stellenausschreibung geforderten „nachgewiesenen vergleichbaren Kenntnisse und Fähigkeiten“ verfüge. Dabei handele es sich für Bewerber aus dem Beamtenverhältnis nicht um eine Alternative zur geforderten Laufbahnbefähigung für den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst des Bundes. Diese Formulierung sei dem Umstand geschuldet, dass die Stelle statusgruppenübergreifend, also sowohl für Beamte als auch für Tarifbeschäftigte, ausgeschrieben worden sei. Es seien daher die zwingenden Anforderungskriterien gesondert für Beamte einerseits und für Tarifbeschäftigte andererseits aufgeführt worden. Für Beamte gelte als Mindestvoraussetzung die Laufbahnbefähigung für den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst des Bundes, nur für Tarifbeschäftigte gelte als Mindestvoraussetzung ein abgeschlossenes Diplom- (Universität) bzw. Masterstudium der Fachrichtung Wirtschaftswissenschaften oder nachgewiesene vergleichbare Kenntnisse und Fähigkeiten. Auch wenn die Formulierung in der Stellenausschreibung zu Missverständnissen Anlass geben könne, sei die Erklärung der Antragsgegnerin hierzu nicht nur überzeugend, sondern aus rechtlichen Gründen zwingend, weil die Voraussetzungen der Laufbahnbefähigung im Bundesbeamtengesetz und der Bundeslaufbahnverordnung geregelt seien. Ein verwaltungsseitiges Absehen von den dort aufgestellten Voraussetzungen bei der Stellenbesetzung sei nicht vorgesehen und rechtlich nicht zulässig.
Der Antragsteller hat gegen den am 11. März 2019 zugestellten Beschluss am 22. März 2019 Beschwerde eingelegt und diese am 3. April 2019 begründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers bleibt ohne Erfolg. Das in der fristgerechten Beschwerdebegründung (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) enthaltene Vorbringen, auf dessen Nachprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt nicht die Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts. Mit dem Beschwerdevorbringen zeigt der Antragsteller keine Gründe auf, denen zufolge das Verwaltungsgericht den Antrag zu Unrecht abgelehnt hätte.
Der Antragsteller beanstandet, das Verwaltungsgericht habe seinen Abschluss als Diplom-Verwaltungswirt (FH) zu Unrecht nicht als einen Abschluss gewertet, der einem mit einem Master abgeschlossenen Hochschulstudium gleichwertig sei. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene amtliche Begründung zu § 17 Bundesbeamtengesetz (BBG) in der BT-Drucks. 16/7076, S. 104, gebe dies gerade nicht her. Dass er den Abschluss an einer Fachhochschule und nicht an einer Universität oder gleichgestellten Hochschule erworben habe, stehe der gleichwertigen Behandlung nicht entgegen. Der Wortlaut des § 21 Abs. 1 BLV und des § 17 Abs. 5 Nr. 1 a) und b) BBG enthalte keine Beschränkung auf Universitäten, sondern einen weiten Hochschulbegriff, der auch Fachhochschulen erfasse. Dies bestätige die Gesetzesbegründung zu § 17 Abs. 5 BBG, in der es ausdrücklich heiße, dass auch Abschlüsse an Fachhochschulen den Zugang zum höheren Dienst eröffnen.
Dieser Einwand greift nicht durch. Wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt, erlangt nach § 7 Abs. 2 a) BLV ein Bewerber die Laufbahnbefähigung durch Anerkennung, wenn er die für die entsprechende Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung außerhalb eines Vorbereitungsdienstes oder eines Aufstiegsverfahrens des Bundes erworben hat. Das setzt für eine Laufbahn des höheren Dienstes nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BLV als Bildungsvoraussetzung (§ 17 Abs. 5 Nr. 1 BBG) ein mit einem Master abgeschlossenes Hochschulstudium oder einen gleichwertigen Abschluss voraus, der zusammen mit einer hauptberuflichen Tätigkeit von mindestens zwei Jahren und sechs Monaten geeignet ist, die Befähigung für die entsprechende Laufbahn zu vermitteln. Zwar führt der Antragsteller zu Recht an, dass die laufbahnrechtlichen Vorschriften einen weiten Hochschulbegriff zugrunde legen, wie er auch in § 1 Hochschulrahmengesetz verwendet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 2 C 71/10 - Juris, Rn. 24, Sächs. OVG, Urteil vom 27. April 2018 - 2 A 698/16 - Juris, Rn. 33). Danach zählen zu den Hochschulen im Sinne des Gesetzes u. a. auch Fachhochschulen. Die formale Gleichstellung der Hochschulen im Zuge des sog. Bologna-Prozesses sagt allerdings noch nichts über die Gleichwertigkeit des konkreten Abschlusses aus. So ist entgegen dem Vortrag des Antragstellers der amtlichen Begründung zu § 17 Abs. 5 BBG (BT-Drucks. 16/7076, S. 104) nicht etwa zu entnehmen, dass (jedwede) Abschlüsse an Fachhochschulen den Zugang zum höheren Dienst eröffneten. Dieser liegt vielmehr die Wertung zugrunde, dass nach § 17 Abs. 4 BBG ein mit einem Bachelor abgeschlossenes Hochschulstudium oder ein gleichwertiger Abschluss (z. B. ein Diplomabschluss an Fachhochschulen) den Zugang zum gehobenen Dienst eröffne. Den Zugang zum höheren Dienst eröffneten nach § 17 Abs. 5 BBG anders als bisher auch Masterabschlüsse an Fachhochschulen (so auch BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 2 C 71/10 - Juris, Rn. 24). Einem Master gleichwertig sei wie bisher ein Diplomabschluss an einer Universität.
Damit hat der Bund keine unmittelbar bindende, gesetzliche Bewertung der Gleichwertigkeit vorgenommen, wie dies etwa der Thüringer Landesgesetzgeber in § 10 Abs. 3 Nr. 2 ThürLaufbG getan hat, wonach der Zugang zu den Laufbahnen des höheren Dienstes u. a. durch eine erste Staatsprüfung, ein mit einem Master-, Diplom- oder vergleichbaren Abschluss abgeschlossenes Studium an einer Universität, Technischen Hochschule oder an einer gleichstehenden Hochschule oder ein Masterabschluss an einer Fachhochschule eröffnet wird.
Eine mit der amtlichen Gesetzesbegründung übereinstimmende, allgemeine Wertung enthält Art. 1 zu §§ 7 und 8, Nr. 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung (GMBl 2017, S. 986). Danach eröffnen Bachelorabschlüsse den Zugang zum gehobenen Dienst und Masterabschlüsse den Zugang zum höheren Dienst; einem Bachelorabschluss gleichwertig sind u. a. Diplome an Fachhochschulen; einem Masterabschluss gleichwertig sind an Universitäten oder gleichgestellten Hochschulen erworbene Diplom- und Magisterabschlüsse. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung bezieht sich ihrerseits auf den Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10. Oktober 2003 in der Fassung vom 4. Februar 2010 (veröffentlich unter: www.kmk.org), demzufolge Bachelorabschlüsse grundsätzlich dieselben Berechtigungen wie Diplomabschlüsse an Fachhochschulen verleihen und Masterabschlüsse dieselben Berechtigungen wie Diplom- und Magisterabschlüsse an Universitäten und gleichgestellten Hochschulen (Teil A Nr. 8 des Beschlusses; ähnlich bereits Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 12. Juni 2003, unter Nr. 8).
Auch wenn man die amtliche Begründung zum Gesetzentwurf (zu § 17 Abs. 5 BBG, BT-Drucks. 16/7076, S. 104) nur zur Auslegung heranzieht und den Bestimmungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung und den Beschlüssen der Kultusministerkonferenz für die Gesetzesauslegung keine bindende, sondern nur indizielle Bedeutung zumisst (vgl. OVG NW, Beschluss vom 8. Juni 2016 - 1 A 952/15 - Juris, Rn. 16), besteht jedenfalls im Hinblick auf den hier zu beurteilenden Fachhochschulabschluss des Antragstellers kein Ansatzpunkt, von dieser grundsätzlichen Wertung abzuweichen. Denn die dreijährige Ausbildung, die als Vorbereitungsdienst Fachstudien an der Verwaltungsfachhochschule und berufspraktische Studien umfasst (§ 7 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 1 Thüringer Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Dienstes in der Kommunalverwaltung und der staatlichen allgemeinen Verwaltung in der hier noch anzuwendenden Fassung vom 12. August 1993 - APOgD a. F.), ist gegenüber einem Master- oder Diplom-Abschluss an einer Universität bzw. gleichgestellten Hochschule oder einem Masterabschluss an einer Fachhochschule qualitativ nicht als gleichwertig zu erachten. Vielmehr war die Ausbildung inhaltlich darauf ausgerichtet, dem Anwärter in einem Studiengang an der Verwaltungsfachhochschule die wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie die berufspraktischen Fertigkeiten und Kenntnisse zu vermitteln, die er zur Erfüllung der Aufgaben seiner Laufbahn - des gehobenen nichttechnischen Dienstes - benötigt (§ 2 Satz 1 APOgD a. F.). Mit dem Bestehen der Prüfung erwarb der Anwärter dementsprechend die Befähigung für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der Kommunalverwaltung und der staatlichen allgemeinen Verwaltung (§ 39 Abs. 1 Satz 1 APOgD a. F.).
Zu Unrecht beruft sich der Antragsteller darauf, nach § 24 Abs. 1 BLV könnten abweichend von § 17 Abs. 2 bis 5 BBG Beamtinnen und Beamte, die die für eine höhere Laufbahn erforderliche Berufsausbildung oder Hochschulausbildung besitzen, für eine höhere Laufbahn zugelassen werden, wenn sie an einem für Regelbewerberinnen und Regelbewerber vorgesehenen Auswahlverfahren erfolgreich teilgenommen haben. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung sind schon deshalb nicht erfüllt, weil der Antragsteller, wie oben ausgeführt, nicht über die für eine höhere Laufbahn erforderliche Hochschulausbildung verfügt.
Wegen der übrigen Beschwerdegründe und im Hinblick auf die grundsätzlichen Voraussetzungen für den Wechsel eines Landesbeamten in ein Beamtenverhältnis beim Bund und die bundesrechtlich notwendige Anerkennung der erforderlichen Befähigung für eine Laufbahn des höheres Dienstes des Bundes sieht der Senat von einer weiteren Begründung ab und weist das Rechtsmittel aus den zutreffenden Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurück (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Antragsteller auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen. Dieser hat im Verfahren keinen Antrag gestellt und sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt (vgl. §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 und Satz 1 Nr. 1, Satz 2 GKG. Eine Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung ist nicht geboten, weil die Differenz keinen Gebührensprung auslöst.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 BBG
§ 22 BLV
§ 17 Bundesbeamtengesetz
§ 7 Nr. 2 Bundeslaufbahnverordnung
§ 21 Abs. 1 Nr. 2 BLV
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 21 Abs. 1 BLV
§ 17 Abs. 5 BBG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BLV
§ 17 Abs. 5 Nr. 1 BBG
§ 17 Abs. 4 BBG
§ 10 Abs. 3 Nr. 2 ThürLaufbG
§ 24 Abs. 1 BLV
§ 17 Abs. 2 bis 5 BBG
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 und Satz 1 Nr. 1, Satz 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 71/10
2 A 698/16
1 A 952/15