Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-04, Aktenzeichen 3 K 516/15.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2016:0704.3K516.15.NW.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger, wohnhaft in Otterstadt, begehren die Aufhebung des Zielabweichungsbescheides der Beklagten vom 30. Januar 2015 sowie der dazu ergangenen Widerspruchsbescheide vom 19. Mai 2015.
Das Vorhaben der Beigeladenen - eine Explorationsbohrung zum Auffinden von Kohlenwasserstoffen nordwestlich der Gemeinde Otterstadt und südlich der Gemeinde Waldsee zwischen der L 534 im Westen und der L 535 im Osten - liegt nach dem seit 15. Dezember 2014 verbindlichen Einheitlichen Regionalplan (ERP) Rhein-Neckar in einem Vorranggebiet für die Landwirtschaft und in einer Grünzäsur.
Der geplante Bohrplatz liegt etwa 1.000 m von Landepunkt am Top Buntsandstein (s. Abb. 4 der Antragsunterlagen zum Zielabweichungsverfahren) und etwa 700 m bis zur nächsten Bebauung am nordwestlichen Ortsrand Otterstadt entfernt, wo auch das Anwesen des Klägers zu 2), A-Straße ..., gelegen ist; das Anwesen des Klägers zu 1), B-Straße ..., liegt in ca. 1 km Entfernung und dasjenige des Klägers zu 3), C-Straße ..., in etwa 850 m Entfernung zum geplanten Bohrplatz. Der Landepunkt am Top Buntsandstein ist etwa 350 m von dem Anwesen des Klägers zu 3) entfernt.
Mit Schreiben vom 25. November 2014 beantragte die Beigeladene bei der Beklagten für die Errichtung eines Bohrplatzes und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 die Zulassung einer Zielabweichung von den raumordnerischen Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur“ des ERP Rhein-Neckar gemäß § 6 Abs. 2 Raumordnungsgesetz - ROG - i. V. m. § 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz Rheinland-Pfalz - LPIG - und führte hierzu aus:
Es handele sich um Tätigkeiten, die auf die Entdeckung bzw. Feststellung der Ausdehnung von Kohlenwasserstofflagerstätten gerichtet seien. Grundlage der Aufsuchungstätigkeiten sei die Erlaubnis für die Aufsuchung von Kohlenwasserstoffen im Erlaubnisfeld Römerberg des Konsortialpartners der Beigeladenen, der P. Zur Ausführung zugelassen würden die geplanten bergrechtlichen Tätigkeiten erst auf der Grundlage des zu der streitgegenständlichen Zulassung einer Zielabweichung grundsätzlich zusätzlich durchzuführenden bergrechtlichen Betriebsplanverfahrens. Die geplante Errichtung eines Bohrplatzes und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 sei aktuell Gegenstand einer Ergänzung zum Hauptbetriebsplan für die Aufsuchung im Erlaubnisfeld Römerberg und für die Aufsuchung und Gewinnung im Bewilligungsfeld Römerberg-Speyer. Betriebsplanmäßige Zulassungen lägen für diese bergrechtlichen Aufsuchungstätigkeiten des entsprechenden Aufsuchungsbetriebes bislang nicht vor.
Mit Bescheid vom 30. Januar 2015 ließ die Beklagte die beantragte Zielabweichung zu. Ausweislich des Tenors dieses Bescheides ist Regelungsgegenstand die Zulassung der Abweichung von den raumordnerischen Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur" für die Bohrplatzerrichtung und Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1.
Die Kläger legten am 26. Februar 2015 gegen den Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheiden vom 19. Mai 2015 wurden die Widersprüche als unzulässig infolge fehlender Widerspruchsbefugnis der Kläger zurückgewiesen.
Gegen die jeweils am 21. Mai 2015 zugestellten Widerspruchsbescheide und den Bescheid vom 30. Januar 2015 haben die Kläger am 15. Juni 2015 Klage erhoben und führen aus:
Die Kläger seien gemäß § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - klagebefugt. Sie seien zwar nicht selbst Adressaten des angefochtenen Verwaltungsaktes in Gestalt des Widerspruchsbescheides, sie könnten jedoch geltend machen, durch die angefochtene Entscheidung in eigenen subjektiven Rechten verletzt zu sein. Als verletzte Rechte kämen in Betracht:
1. Schutzgut Mensch
Das ROG 2009 sehe es als Ziel einer nachhaltigen Raumentwicklung an, gleichwertige Lebensverhältnisse in den einzelnen Teilräumen herzustellen. Der Begriff der Lebensverhältnisse beinhalte alle Lebensbereiche von Wohnen, Arbeiten, Bildung, Freizeit, Einkaufen, Erholung etc. Für die Raumordnung von besonderer Bedeutung sei die Schaffung einer den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechenden Siedlungs-, Freiraum und Infrastruktur. Diese Ziele würden durch das geplante Vorhaben zur Erdölexploration betroffen. Letztendlich gehe es aber bei den dazu durch das ROG allesamt vorgesehenen Schutzgütern im Ergebnis um das Schutzgut Mensch.
Bei einer Realisierung der beabsichtigten Zielabweichung sei mit ganz erheblichen negativen Auswirkungen auf die Bevölkerung von Otterstadt und Waldsee und damit das Schutzgut Mensch zu rechnen. Dabei gehe es um intensive Lärm-, Geruchs- und Lichtimmissionen. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass in der Folge langfristig die Gesundheit der Menschen im Umfeld der geplanten Bohrstelle erheblich nachteilig beeinträchtigt werde. Insbesondere sei aufgrund der extrem nahen Standortwahl im Hinblick auf das Wohngeschehen die Gewährleistung der Einhaltung von emissions- und bodenschutzrechtlichen Grenzwerten ganz erheblich eingeschränkt.
2. Schutzgut Natur i. V. m. Art. 9 Abs. Aarhus-Konvention
Das ROG diene der Umsetzung von Rechtsakten des Gemeinschaftsrechts. Im Wesentlichen gehe es dabei neben dem Schutz des menschlichen Lebensraums um den Schutz der Natur (Stichworte: „wildlebende Vogelarten“, „Lebensräume der wildlebenden Tiere und Pflanzen"). Infolge der unzureichenden Umsetzung der Aarhus-Konvention (hier: Art. 9 Abs. 3 Aarhus Konvention) durch die Bundesrepublik Deutschland im Umweltrechtsbehelfsgesetz - UmwRG - habe die höchstrichterliche Rechtsprechung für den Einzelnen erweiterte Klagemöglichkeiten im Hinblick auf das Schutzgut Natur eingeräumt. Durch den Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 werde in eine Grünzäsur als besondere Form schützenswerter Natur eingegriffen.
3. Faktische Unmittelbarkeit der Entscheidung über Zielabweichung
Die Abweichung von den Zielen der Raumordnung greife unmittelbar in die Rechte der Kläger ein.
Hinsichtlich der nach § 7 Bundesberggesetz - BBergG - erforderlichen Erlaubnis lasse es das insoweit maßgebliche BBergG zu, dass Vorhaben wie die geplanten Explorationsbohrungen ohne wesentliche weitere Entscheidungen genehmigt würden. Die Erlaubnis zur Exploration durch das Bergamt könne nur für den Fall untersagt werden, dass gemäß § 11 Nr. 10 BBergG überwiegende öffentliche Interessen die Aufsuchung ausschließen würden. Dies sei aber bei Entscheidungen des Bergamtes praktisch nicht der Fall. Dies spreche gegen rein theoretisch, jedoch nicht den Realitäten entsprechende Überlegungen zur Unmittelbarkeit der Auswirkung des Bescheides (vgl. Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 2015, S. 5 -6). Insoweit könne durchaus von einer Unmittelbarkeit der Entscheidung zur Zielabweichung gesprochen werden.
Unabhängig davon ergebe sich die Unmittelbarkeit der Entscheidung auch aus dem Umstand, dass mit der hier vorliegenden Zielabweichung eine konkrete Entscheidung über eine bestimmte Standortbewilligung für eine Erdölexploration getroffen werde. In diesem Zusammenhang ergebe sich die unmittelbare Betroffenheit der Kläger aus der fehlenden Standortauswahl. Eine Abwägung von Standortalternativen habe u. a. wegen unzutreffend unterstellter Standortgebundenheit der Bohrung nicht stattgefunden. Ohne Prüfung von Standortalternativen im Verhältnis zu der konkret individuellen Betroffenheit der Bürger bezüglich Lärm, potentieller Emissionen und sonstigen Störungsquellen könne überhaupt keine sachgerechte Ermessensentscheidung durch die Beklagte getroffen werden. Dies wäre nur im Falle einer Ermessensreduzierung auf null möglich, die hier unzweifelhaft nicht gegeben sei.
Eine Abwägung der widerstreitenden Interessen im Rahmen der Ermessensausübung sei mangels Prüfung und Berücksichtigung der privaten Anwohnerinteressen sowie mangels Überprüfung der technischen Angaben zur Standortauswahl nicht erfolgt, obwohl entsprechende Einwände insbesondere im Hinblick auf die unmittelbare Nähe zur Wohnbebauung im Widerspruchsverfahren vorgetragen worden seien.
Durch die angegriffene Entscheidung könne der Schutzbereich der Art. 2 Abs. 2, 14 Abs. 1 Grundgesetz - GG - im Hinblick auf mögliche Gesundheits- bzw. Eigentumsgefährdungen beeinträchtigt werden. Private Belange der Gesundheit/körperlichen Unversehrtheit bzw. des Eigentums könnten dabei durch folgende Sachverhalte beeinträchtigt werden: dauerhafte akustische Belastungen und Lichtimmissionen für Anwohner, Entstehung und Verbreitung von Gefahrstoffen bei der Verbrennung von Beigasen, Gefahr der Freisetzung natürlicher Radioaktivität und Gefahr von Erdbeben bzw. Hebungen bzw. Senkungen des Bodens.
4. Umgehung der Öffentlichkeitsbeteiligung i. S. d. § 7 Abs. 2 ROG
Gemäß § 7 Abs. 2 ROG seien bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen öffentliche und private Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung sei abschließend abzuwägen. Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG sei zudem das Ergebnis der Umweltprüfung nach § 9 ROG in die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG einzubeziehen. Die Öffentlichkeit sei gemäß § 10 ROG an der Planaufstellung zu beteiligen.
Es sei davon auszugehen, dass bei der Erstellung des ERP Rhein-Neckar sämtliche für diese Abwägungen erforderlichen Tatsachen und Umstände der dafür zuständigen Behörde vorgelegen hätten. Auf der Grundlage der bei der Abwägung vorgelegenen Tatsachen und Umstände seien anschließend die einzelnen Zielfestsetzungen erfolgt. Für das von der angegriffenen Zielabweichung betroffene Gebiet bei Otterstadt seien die Ziele Grünzäsur und Landwirtschaft festgelegt worden.
Vor diesem Hintergrund hätte die Planungsbehörde über eine entsprechende Zielfestsetzung für eine Grünzäsur für das Gebiet bei Otterstadt entscheiden müssen, sofern seitens der Beigeladenen das von ihr seit langem geplante Vorhaben der Erdölexploration gegenüber der Planungsbehörde rechtzeitig vorgetragen worden wäre. Zu der rechtzeitigen Beantragung hätte die Beigeladene ohne weiteres die Möglichkeit gehabt. In diesem Fall hätten dann die betroffenen Bürger - u. a. die Kläger - als betroffene Öffentlichkeit im Sinne des § 10 ROG ihre eigene Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen den Raumordnungsplan bzw. die dort festgelegten Ziele im Rechtswege nutzen können.
Ein Abwarten der Verabschiedung des Regionalplans durch die Beigeladene und die Nutzung eines anschließenden Zielabweichungsverfahrens ohne Beteiligungsmöglichkeit der betroffenen Öffentlichkeit, wie hier geschehen, widerspreche den Grundsätzen über das verwaltungsrechtliche Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen. Insbesondere führe die Vorgehensweise dazu, dass die betroffene Öffentlichkeit ihre Interessenwahrnehmung in dem Planungsprozess nicht in der erforderlichen Art und Weise berücksichtigt sehe.
Aus der Sicht der Öffentlichkeit gehe es dabei um die demokratische Teilhabe an Planungsprozessen. Zu dieser Interessenwahrnehmung gehöre es insbesondere, dass die private Betroffenheit durch die Beteiligten artikuliert werden könne. Dabei handele es sich um die Betroffenheit aus Grundrechten (z. B. Art 14 GG - Schutz des Eigentums -, Art. 2 GG - körperliche Unversehrtheit -), aber auch aus sonstigen Rechtspositionen, wie dem sog. drittschützenden Anspruch auf eine gerechte Abwägung.
Unabhängig davon habe die Beklagte selbst die Frage gestellt, ob hinsichtlich des geplanten Vorhabens ein sog. Zielabweichungsverfahren bzw. raumordnerische Prüfung (Vereinfachte Änderung des Raumordnungsplans gemäß § 16 ROG) erforderlich sei. Im Hinblick auf die Stellungnahme des Verbandes Region Rhein- Neckar - VRRN - (vgl. Anlage 7, Schreiben VRRN v. 28. Januar 2015) erscheine es sehr unwahrscheinlich, dass das hier eigentlich erforderliche vereinfachte Raumordnungsverfahren zu einer Änderung der für das Gebiet um Otterstadt festgesetzten Ziele, insbesondere das Ziel einer Grünzäsur, geführt hätte. Die Bedenken des VRRN beruhten darauf, dass eine Prüfung von Standortalternativen für die Durchführung von Erkundungsbohrungen fehle, der präferierte Bohrplatz innerhalb einer Grünzäsur liege, für die gegenüber dem regionalen Grünzug ein erhöhter Freiraumschutz gelte (Verbot von raumbedeutsamen Vorhaben i. S. d. § 29 Baugesetzbuch - BauGB - mit der Ausnahme einer Erweiterung von standortgebundener Infrastruktur).
Bereits an dieser Stelle werde darauf hingewiesen, dass einer „Erweiterung einer standortgebundenen Infrastruktur" im Falle des durch die Beigeladene verfolgten Projektes die Standortgebundenheit fehle. An dem geplanten Standort bestehe derzeit keine derartige Infrastruktur. Vielmehr handele es sich um eine ausschließlich landwirtschaftlich genutzte Fläche.
Im Ergebnis sei nach der Stellungnahme des VRRN davon auszugehen, dass ein Antrag auf Durchführung eines vereinfachten Planabweichungsverfahrens nicht zu einer Änderung des Regionalplanes hätte führen können. Dieses Ergebnis werde jedoch mit dem hier angegriffenen Zielabweichungsbescheid der Beklagten vollständig umgangen, ohne dass die Öffentlichkeit - u. a. die Kläger - eine Möglichkeit zum Rechtsschutz gegen diese ihre Interessen ganz erheblich berührende Behördenentscheidung der Beklagten im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens habe.
5. Klage- bzw. Widerspruchsbefugnis aufgrund analoger Anwendung von § 7 Abs. 2 ROG
Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG seien bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit erkennbar und von Bedeutung, gegen- und untereinander abzuwägen. Diese Regelung gelte auch für den Fall der Änderung, Ergänzung bzw. Aufhebung eines Raumordnungsplans (vgl. § 7 Abs. 7 ROG). Diese Vorschrift sei im vorliegenden Fall entsprechend auf den angegriffenen Zielabweichungsbescheid anzuwenden. In beiden Fällen der Änderung des Regionalplans sowie der Zielabweichung könnten dieselben Interessen von Privaten betroffen sein. Dies gelte insbesondere dann, wenn durch einen Zielabweichungsbescheid (unrechtmäßigerweise) massiv in die Interessen der Bürger eingegriffen werde. Dies sei deshalb von Bedeutung, weil der ursprünglich verabschiedete Regionalplan bei der davon betroffenen Bevölkerung ein erhebliches Vertrauen erzeugt habe. Auf diesem Vertrauen würden langfristige Dispositionen durch die betroffenen Bürger bzw. Familien getroffen, die gegebenenfalls ansonsten in dieser Form nicht erfolgt wären (z. B. Umzug, Erwerb einer Immobilie).
Der jeweilige Anwendungsbereich für die beiden Änderungsalternativen gehe nicht eindeutig aus dem Gesetz hervor und werde auch in der Literatur nicht einheitlich dargestellt. Zugunsten des Vorrangs der Anwendung der Planabweichung sei allerdings von einer restriktiven Auslegung der Vorschriften der Zielabweichung auszugehen, d. h. die grundsätzliche Anwendung der Vorschriften zur (vereinfachten) Planabweichung mit erforderlicher Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit. Eine Zielabweichung könne in Abgrenzung zur Planabweichung nur dann in Betracht kommen, wenn durch die Abweichung das Hauptanliegen der primär tangierten Ziele allenfalls „geringfügig beeinträchtigt" werde. Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern auf den Härtefall ausgerichtet.
Das mit der Zielabweichung zugelassene Projekt Otterstadt habe massive Auswirkung auf das betroffene Ziel „Grünzäsur“. In ca. 400 m Nähe zu einem Siedlungsgebiet in Otterstadt entstünde Schwerindustrie in Form der Ölförderung mit der Möglichkeit der Erweiterung des angezeigten Vorhabens. Von dem Ziel der Grünzäsur bliebe durch die Gestattung dieses Vorhabens im Zielabweichungsverfahren im Gebiet bei Otterstadt im Ergebnis aber nichts mehr übrig. Eine funktionierende Grünzäsur werde nach der Einrichtung des durch die Beigeladene geplanten Vorhabens jedenfalls nicht mehr bestehen.
Da der Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 über die für eine Zielabweichung geforderte „geringfügige Beeinträchtigung" erheblich hinausgehe, stehe den Klägern eine Klagebefugnis gemäß § 7 Abs. 2 ROG analog zu.
6. Klage- bzw. Widerspruchsbefugnis aufgrund Vermeidung irreversibler nachteiliger Rechtswirkungen betroffener Bürger/Rechtsweggarantie Art. 19 Abs. 4 GG
Allgemein dürften unter Rechtsschutzgesichtspunkten von den vorgelagerten Planungsstufen, die dem Individualschutz nicht zugänglich seien, keine irreversiblen, nachteiligen Rechtswirkungen für den betroffenen Bürger ausgehen. Soweit erst die zur Außenverbindlichkeit führende Entscheidung auf der letzten Konkretisierungsstufe, der Zulassungsebene, den Privaten in seinen Rechten verletzen könne, dürften ihm Vorentscheidungen auf anderen Planungsebenen, die diese Rechtsverletzung vorbereiten würden, dann nicht mehr als unangreifbar entgegengehalten werden.
Die Zielbindung des Regionalplans erstrecke sich grundsätzlich infolge der gesetzlichen Grundsatzentscheidung in § 4 Abs. 1, 3 ROG nicht auf betroffene Privatpersonen. Im Falle der Zielabweichung für den Standort Otterstadt hätte dies im Ergebnis zur Folge, dass die betroffenen Privatpersonen die Entscheidung über die Zielabweichung vom 30. Januar 2015 - Aufhebung der Grünzäsur und die damit verbundenen Folgen - ohne jede Möglichkeit zum Rechtsschutz hinnehmen müssten. In den nachfolgenden Verfahren (Entscheidung des Landesamtes für Geologie und Bergbau Rheinland-Pfalz über Antrag zur Erweiterung des Hauptbetriebsplanes um Otterstadt, über Sonderbetriebsplan Bohrplatzbau um Otterstadt und über Sonderbetriebsplan Bohren) könnten die für die Kläger wesentlichen Aspekte - u. a. Schutz der Grünzäsur als siedlungsnahe Erholungszone, Berücksichtigung von Standortalternativen mit verhältnismäßig geringerem Eingriff in die Interessen der in der Umgebung wohnenden Bürger - nicht mehr rechtlich relevant vorgetragen werden. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Kläger ihre schützenswerten Interessen aufgrund des hier nicht durchgeführten, aber eigentlich erforderlichen vereinfachten Verfahrens zur Planänderung gemäß § 16 ROG zur Wahrung ihrer eigentlichen rechtlichen Interessen nicht hätten einbringen können.
Die Entscheidung darüber, welches Verfahren eine Behörde konkret anwende, müsse vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich normierten Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG für jeden Betroffenen überprüfbar sein. Unter Rechtsschutzgesichtspunkten erfordere somit die Rechtsweggarantie eine Klagebefugnis gegen den Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015.
7. Klage- bzw. Widerspruchsbefugnis wegen fehlender Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) als unselbständiger Teil eines verwaltungsbehördlichen Verfahrens
Mit der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes - EUGH - vom 7. November 2013 zum Polder Altrip sei höchstrichterlich geklärt, dass eine fehlende unzureichende bzw. fehlerhafte UVP Auswirkungen auf den Erfolg einer Klage habe und damit im Ergebnis rügefähig sei. Das Bundesverwaltungsgericht - BVerwG - habe insoweit festgestellt, dass die Anwohner eine unterbliebene UVP nach dem UmwRG rügen könnten, auch ohne dabei eine Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen.
Das seitens der Beigeladenen als Antragstellerin beabsichtigte Vorhaben könne ohne weiteres die in der Anlage 1 zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz - UVPG - unter „1. Wärmeerzeugung, Bergbau und Energie" in den Kategorien 1.1., 1.2. und 1.4 dargestellten Aktivitäten erfüllen und sei damit bereits im Zielabweichungsverfahren einer UVP zu unterziehen.
Die Zielabweichung sei im Ergebnis faktisch nicht nur eine Entscheidung hinsichtlich der zunächst „vorgeschalteten“ Probebohrung, sondern betreffe das gesamte Vorhaben der Beigeladenen für die Erdölexploration am Standort Otterstadt. In die Beurteilung für die Erforderlichkeit einer UVP sei daher das gesamte Vorhaben der Beigeladenen einzubeziehen. Nach eigenen Angaben der Beigeladenen im Antrag auf Zielabweichung sei das Vorhaben Otterstadt als Bestandteil des Hauptbetriebsplans Speyer anzusehen. In diesem Zusammenhang laufe derzeit ein Planfeststellungsverfahren wegen der geplanten Ausweitung des Bohrumfangs.
Die UVP-Vereinbarkeit sei daher für das gesamte dem Hauptbetriebsplan unterliegende Vorhaben zu prüfen (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 2 UVPG). Sämtliche unter den Hauptbetriebsplan Speyer fallenden Bohrungen seien im Gesamtkontext mit den bereits realisierten und zukünftig geplanten und gegebenenfalls noch auszubauenden Förderungen zu sehen. Insgesamt gehe es dabei um ein Vorhaben im Sinne des UVPG. Nach den den Klägern vorliegenden Informationen plane die Beigeladene offensichtlich, die einzelnen Explorationsstandorte, u. a. den Standort Otterstadt, über eine Pipeline miteinander zu verbinden. Die damit einhergehende äußere räumliche Verbindung der Einzelprojekte zu einem Gesamtprojekt unterstreiche bereits den sich aus der „Ergänzung des Hauptbetriebsplans" ergebenden Gesamtprojektcharakter der Erdölexploration in der Region Speyer.
Im Falle des hier eigentlich anzuwenden vereinfachten Verfahrens zur Planänderung sei eine Umweltprüfung nach § 9 ROG erforderlich. Von einer Ausnahme nach § 9 Abs. 2 ROG könne in Anbetracht der Eingriffsschwere des Vorhabens einer Erdölexploration in die schützenswerte Grünzäsur nicht ausgegangen werden.
Nach alledem seien die Kläger aus mehreren möglicherweise verletzten subjektiven Rechten klagebefugt.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2015 - Bohrplatzerrichtung und Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 hier: Abweichung von Zielen des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar gemäß § 6 Abs. 2 ROG i. V. m. § 10 Abs. 6 LPIG - in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 19. Mai 2015 aufzuheben unddie Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Den Klägern fehle die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, da sie nicht geltend machen könnten, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Dies wäre dann der Fall, wenn die Ermessensnorm, von der unzweckmäßig Gebrauch gemacht worden sein soll, nicht lediglich den Interessen der Allgemeinheit, sondern auch den Interessen der Kläger zu dienen und diese zu schützen bestimmt sei. Bei Ermessensverwaltungsakten, wie dem vorliegenden Zielabweichungsbescheid, sei die Klagebefugnis dann zu bejahen, wenn die Kläger vortragen und substantiiert darlegen könnten, dass das Handeln der Behörde eines ihrer subjektiven Rechte betreffe und die Behörde dabei möglicherweise unzweckmäßig gehandelt habe. Zwar könnten die Kläger darauf abstellen, dass eine andere als die geplante Lösung sich als zweckmäßiger und für sie vorteilhafter erweisen würde. Aber auch in dieser Fallkonstellation sei Voraussetzung, dass die Kläger sich auf eine Betroffenheit in eigenen Rechten berufen könnten und damit auf ein subjektives öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung. Im Falle der Kläger sei eine subjektive Rechtsstellung durch die Zielabweichungsentscheidung der Beklagten offensichtlich nicht berührt.
Weder die Vorschrift des § 10 Abs. 6 LPIG als Ermächtigungsgrundlage für die Zielabweichung vom 30. Januar 2015 noch die suspendierten Ziele „Vorranggebiet Landwirtschaft" und „Grünzäsur" des ERP Rhein-Neckar seien dazu bestimmt, gerade den Interessen der Kläger zu dienen und diese zu schützen. Es werde auf den Widerspruchsbescheid verwiesen. Zu neuem oder vertieftem klägerischem Vorbringen werde entsprechend der Gliederung des klägerischen Vortrags wie folgt Stellung genommen:
Zu 3: Klage- bzw. Widerspruchsbefugnis wegen faktischer Unmittelbarkeit der Entscheidung über Zielabweichung
Der Vortrag, „die Entscheidung über die Zielabweichung habe faktisch unmittelbare Folgen insoweit, als die Beigeladene die geplante Explorationsbohrung ohne Rücksicht auf private Belange betroffener Bürger unmittelbar nach Ergehen des Zielabweichungsbescheides praktisch durchführen kann", sei nicht zutreffend.
Die Anstoßwirkung für die Beantragung der Zielabweichung von den Zielen „Vorranggebiet Landwirtschaft" und „Grünzäsur" im ERP Rhein-Neckar, die beide als regionalplanerische Ziele zu beachten seien, sei die Notwendigkeit der Änderung des Hauptbetriebsplans nach § 54 BBergG gewesen. Die Ergänzung zum Hauptbetriebsplan für die Aufsuchung von Kohlenwasserstoffen im Erlaubnisfeld Römerberg und für die Aufsuchung und Gewinnung im Bewilligungsfeld Römerberg-Speyer befinde sich zurzeit im Verfahren. Die Explorationsbohrung Otterstadt 1 sei Teil dieser Ergänzung. Mit der ausgesprochenen Zielabweichung werde ausschließlich die Zulassung, „für die Bohrplatzeinrichtung und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 von den raumordnerischen Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur" abzuweichen", erteilt. Weitere notwendige Genehmigungen, Zulassungen nach dem BBergG (Änderung des Hauptbetriebsplans, Sonderbetriebspläne u.a.) unterfielen den einschlägigen Bestimmungen des BBergG und seien vom zuständigen Bergamt zu prüfen. Die Annahme der Kläger, mit der ausgesprochenen Zulassung der Zielabweichung könne unmittelbar die geplante Explorationsbohrung ohne Berücksichtigung privater Belange betroffener Bürger praktisch durchgeführt werden, sei daher nicht korrekt.
Zielfestlegungen in einem regionalen Raumordnungsplan seien Regelungen, die sich gemäß § 4 Abs. 1, 2 ROG ausschließlich an öffentliche Stellen richten würden, die diese bei ihren Planungsentscheidungen zu beachten hätten. Dies gelte auch für das zuständige Bergamt im Verfahren nach § 54 BBergG im Zusammenhang mit der Ergänzung zum Hauptbetriebsplan für die Aufsuchung von Kohlenwasserstoffen im Erlaubnisfeld Römerberg und für die Aufsuchung und Gewinnung im Bewilligungsfeld Römerberg-Speyer. Daher könne eine Ergänzung des Hauptbetriebsplans neben weiteren Zulassungsvoraussetzungen nach dem BBergG nur unter Beachtung der Zielfestlegungen im regionalen Raumordnungsplan rechtmäßig erfolgen.
Die Festlegung von Grundzügen und Zielen der Raumordnung könne gegenüber dem Privaten zu keiner unmittelbaren Belastung seiner Rechte führen oder eine (unmittelbare) Bindungswirkung entfalten. Der private Eigentümer werde weder durch Grundzüge noch durch Ziele der Raumordnung unmittelbar berechtigt oder verpflichtet. Dies gelte im Umkehrschluss auch für eine Entscheidung über die Abweichung von einzelnen Zielen der Raumordnung. Eine derartige Einzelfallentscheidung entfalte keine unmittelbare Belastung für einen privaten Eigentümer bzw. im konkreten Fall für die Kläger.
Die Entscheidung über die Zielabweichung in diesem Einzelfall sei schließlich keine Entscheidung über eine bestimmte Standortbewilligung für eine Explorationsbohrung, wie die Kläger vortragen würden, sondern ausschließlich die Zulassung einer Abweichung von den ansonsten zwingend zu beachtenden Zielen der Raumordnung nach § 4 ROG.
Eine Abwägung von Standortalternativen im Verhältnis zu konkret individuellen Betroffenheiten, wie sie von den Klägern vorgetragen würden, habe nicht erfolgen müssen. Nach § 6 Abs. 2 ROG könne von den Zielen der Raumordnung abgewichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar sei und die Grundzüge der Planung nicht berührt würden. Antragsberechtigt für die Zulassung einer Abweichung seien die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts, die das Ziel, von dem eine Abweichung zugelassen werden solle, zu beachten hätten. Eine Abwägung habe demnach nur zwischen den in § 6 Abs. 2 ROG genannten Belangen zu erfolgen. Die obere Landesplanungsbehörde habe im konkreten Verfahren diese Abwägung nach § 6 Abs. 2 ROG i. V. m § 10 Abs. 6 LPIG vorgenommen. Selbst wenn diese Abwägung fehlerhaft wäre, könnten die Kläger aus diesem Umstand keine unmittelbare Betroffenheit herleiten, da sie nicht zu dem Personenkreis zählten, der nach der genannten Vorschrift die betreffenden Ziele zu beachten habe.
Mit der Entscheidung über die Abweichung von den Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur" erwachse nur dieser Tenor des Bescheides in Bestandskraft und nicht, wie die Kläger behaupten würden, „die Entscheidung über die Standortauswahl". Eine Präklusionswirkung dergestalt, dass in späteren Verfahren Einwendungen gegen die Standortauswahl nicht mehr möglich seien, entwickele die Zielabweichungsentscheidung nicht.
Zu 4: Klage- bzw. Widerspruchsbefugnis wegen Umgehung der Öffentlichkeitsbeteiligung i. S. d. § 7 Abs. 2 ROG
Die Regelung des § 7 Abs. 2 ROG finde im Zusammenhang mit Zielabweichungsverfahren keine Anwendung. Die in § 7 Abs. 2 ROG genannten Grundsätze, wonach öffentliche und private Belange bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zu beachten seien, seien nicht entsprechend auf ein Zielabweichungsverfahren anzuwenden.
Der ERP Rhein-Neckar sei seit 15. Dezember 2014 in Kraft, über die beantragte Zielabweichung sei auf Grundlage dieses Raumordnungsplans zu entscheiden gewesen. In ihrem Vortrag würden die Kläger die beiden Instrumentarien der Raumordnung, nämlich das Zielabweichungsverfahren und die vereinfachte raumordnerische Prüfung nach § 18 LPIG (§ 16 ROG), einander gegenüber stellen mit der Behauptung, man habe sich seitens der oberen Landesplanungsbehörde in dem konkreten Verfahren bewusst für die Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens und gegen die vereinfachte raumordnerische Prüfung entschieden, insbesondere um eine Öffentlichkeitsbeteiligung zu vermeiden. Im Ergebnis habe die ansonsten in einem „vereinfachten Planabweichungsverfahren" zu beteiligende Öffentlichkeit keine Möglichkeit zum Rechtsschutz gegen diese die Öffentlichkeit ganz erheblich berührende Behördenentscheidung.
Das Rechtsinstrumentarium des „vereinfachten Planabweichungsverfahrens" existiere nicht. Die Beklagte nehme daher an, dass die Kläger die vereinfachte raumordnerische Prüfung nach § 18 LPIG meinen. Entgegen der Annahme der Kläger würde diese Prüfung keine Außenwirkung entfalten, es werde seitens der Landesplanungsbehörde keine rechtsmittelfähige Entscheidung getroffen. Somit könne keine irgendwie geartete Rechtswirkung gegenüber den Klägern entstehen. Die Kläger würden mit ihrem Vortrag den Eindruck zu erwecken versuchen, dass die vereinfachte raumordnerische Prüfung im Ergebnis „der betroffenen Öffentlichkeit und somit den Klägern" mehr Rechte einräumen würde als das durchgeführte Zielabweichungsverfahren. Dem sei wie dargelegt nicht so.
Unabhängig davon wäre die SGD Süd für ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren im Sinne von § 16 ROG nicht zuständig.
Zu 5: Klage- bzw. Widerspruchbefugnis aufgrund analoger Anwendung von § 7 Abs. 2 ROG
Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf die Zulassung von Zielabweichungen sei vom Gesetzgeber nicht vorgesehen. Zum einen sei der Regelungsgehalt des § 7 Abs. 2 ROG ein anderer als der des § 6 Abs. 2 ROG i. V. m. § 10 Abs. 6 LPIG. Zum anderen wären auch nach § 7 Abs. 2 ROG die privaten Belange der Kläger nicht in die Abwägungsentscheidung eingeflossen.
Bei der Aufstellung eines Raumordnungsplanes würden die Grundzüge und Ziele der Raumordnung für das betreffende Gebiet festgesetzt. Dabei seien öffentliche und private Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien gegeneinander und untereinander abzuwägen. Der Raumordnungsplan sei eine überörtliche rahmensetzende Planung, danach würden sich Umfang und Detailliertheit des Abwägungsmaterials richten. Wegen des nur groben Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeit könne der Plangeber sich darauf beschränken, private Belange nur in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise zu berücksichtigen. Darüber hinausgehende individuelle Betroffenheiten seien nicht Gegenstand der Abwägung im Rahmen eines regionalen Raumordnungsplans.
Der Regionalplan entfalte für die Bevölkerung auch keinen Vertrauensschutz. Ein regionaler Raumordnungsplan sei ein Instrument der überörtlichen, rahmensetzenden Planung, in dem raumordnerische Ziele festgesetzt würden. Diese Ziele der Raumordnung seien von öffentlichen Stellen bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten. Ziele der Raumordnung seien verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren und vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Das Beachtensgebot richte sich ausschließlich an die öffentlichen Stellen und an Private, die diese Ziele ebenfalls zu beachten hätten. Die Ziele der Raumordnung würden jedoch keinen Vertrauensschutz gegenüber der Bevölkerung bzw. dem jeweiligen einzelnen Bewohner einer Region dergestalt entfalten, dass der Einzelne die Einhaltung eines Zieles einfordern könne. Allein schon aus dieser Zweckbestimmung der Rechtsvorschrift werde deutlich, dass § 7 Abs. 2 ROG keine drittschützende Wirkung im Hinblick auf bestimmte Rechtspositionen der Kläger entfalte.
Zu 7: Klage- bzw. Widerspruchsbefugnis wegen fehlender Umweltverträglichkeitsprüfung als unselbständiger Teil eines verwaltungsbehördlichen Verfahrens
Die von den Klägern zitierte Entscheidung des EuGH vom 7. November 2013 zum Polder Altrip sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Es werde insoweit auf die Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden verwiesen. Die weitergehende Argumentation der Kläger könne, wenn überhaupt, im bergrechtlichen Verfahren vorgetragen werden, spiele jedoch im vorliegenden Verfahren keine Rolle. Unabhängig davon unterfalle das Vorhaben der Beigeladenen offensichtlich und eindeutig nicht der Anlage 1 zum UVPG.
§ 9 ROG sei im Zusammenhang mit der Zulassung einer Zielabweichung nicht anwendbar. Die Regelung finde ausschließlich Anwendung bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen.
Im Ergebnis könnten die Kläger in ihrer Klagebegründung keinerlei Gründe vortragen, die eine Klagebefugnis zur Erhebung einer Anfechtungsklage gegen den Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 19. Mai 2015 möglich erscheinen ließen. Die Klagen seien daher als unzulässig abzuweisen.
Die Beigeladene beantragt,
Die Klagen seien bereits mangels Klagebefugnis der Kläger unzulässig.
1. Kein Drittschutz aus § 10 Abs. 6 LPIG
Gemäß § 10 Abs. 6 LPIG entscheide die obere Landesplanungsbehörde im Benehmen mit den fachlich berührten Stellen der oberen Verwaltungsebene und der jeweiligen Planungsgemeinschaft über die Zulassung einer Abweichung von einem Ziel des regionalen Raumordnungsplans. Das formelle Benehmenserfordernis in § 10 Abs. 6 LPIG sei fachbezogen auf Stellen der oberen Verwaltungsebene und die betroffene Planungsgemeinschaft beschränkt und diene der Berücksichtigung öffentlicher Interessen. Eine formale Einbeziehung von Individualinteressen Dritter fordere § 10 Abs. 6 LPIG damit gerade nicht. Das formelle Benehmenserfordernis der Norm sei ein Indiz gegen einen Drittschutz aus § 10 Abs. 6 LPIG.
Auch das materielle Entscheidungsprogramm des § 10 Abs. 6 LPlG sei nicht drittschützend. Eine Abweichung von einem Ziel des regionalen Raumordnungsplans könne zugelassen werden, wenn dies aufgrund veränderter Tatsachen oder Erkenntnisse unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar sei und der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt werde. Dies seien Aspekte, die öffentliche Interessen der Landesplanung darstellten, ohne dass mit diesen Voraussetzungen für die Zulassung einer Zielabweichung Individualinteressen Dritter geschützt werden sollten.
Zutreffend stelle die Beklagte in den angefochtenen Widerspruchsbescheiden vom 19. Mai 2015 daher fest, dass eine Zielabweichung lediglich und ausschließlich die übergeordnete raumordnerische Unzulässigkeit eines Vorhabens im alleinigen Interesse des Vorhabenträgers unter Wahrung der öffentlichen Interessen der Landesplanung beseitige.
2. Kein Drittschutz aus den vom Zielabweichungsbescheid betroffenen Zielen
Das Ziel „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" sei nicht drittschützend. Der Schutzzweck dieses Ziels sei ausweislich des Plansatzes 2.3.1.2 des ERP Rhein-Neckar allein die Sicherung ausreichender und qualitativ hochwertiger Nutzflächen für die Landwirtschaft. Eine solche Zielsetzung liege ausschließlich im überörtlichen Interesse der Raumordnung und Landesplanung, nicht jedoch diene sie Individualinteressen der Kläger. Anlieger entsprechender Flächen würden zwar grundsätzlich von den Auswirkungen anderer Nutzungen verschont, allerdings handele es sich bei einem solchen Effekt nicht um eine rechtsschutzfähige Position, die gerichtlich durchsetzbare Rechte der einzelnen Anlieger begründen könne.
Gleiches gelte mit Blick auf das Ziel „Grünzäsur", von dem nach dem Zielabweichungsbescheid ebenfalls abgewichen werden dürfe. Dieses Ziel sei nicht drittschützend, sondern diene ausweislich des Plansatzes 2.1.2 des ERP Rhein-Neckar ausschließlich der Verhinderung einer bandartigen Siedlungsentwicklung und des Zusammenwachsens von Siedlungsgebieten. Geschützt würden also öffentliche Interessen der Raumordnung und der Landesplanung, nicht aber Individualinteressen der Kläger.
Anders als der Prozessbevollmächtigte der Kläger meine, könne diese Feststellung nicht mit der Behauptung widerlegt werden, bei raumordnerischen Festlegungen gehe es allesamt um das Schutzgut Mensch.
3. Keine Klagebefugnis aus dem Schutzgut Natur i. V. m. Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK)
Das Urteil des EuGH vom 8. März 2011 in der Rs. C-240/09 (Lesoochranärskezoskupenie VLK, „Slowakischer Braunbär") verpflichte zwar dazu, nationales Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen sei, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union stehe, vor einem Gericht anzufechten.
Im vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit handele es sich aber um Anfechtungsklagen einzelner Privatkläger, in dem ein Widerspruch der angefochtenen Zielabweichungsentscheidung der Beklagten zu einer Vorschrift des Umweltrechts der Europäischen Union nicht einmal im Ansatz konkret vorgetragen sei. Eine Vorschrift des Umweltrechts der Europäischen Union, die verletzt sein könnte, sei nicht ersichtlich.
4. Keine Klagebefugnis aufgrund faktischer Unmittelbarkeit der Zielabweichungsentscheidung
Die Ausführungen der Kläger zur Unmittelbarkeit der angefochtenen Zielabweichungsentscheidung träfen bereits hinsichtlich ihrer rechtlichen Grundlagen nicht zu.
In Bezug auf eine in der Klagebegründung angesprochene Erlaubnis zur Aufsuchung gemäß § 7 BBergG sei festzuhalten, dass eine solche Aufsuchungserlaubnis nicht das Recht gewähre, einzelne Maßnahmen zur Aufsuchung vorzunehmen, also einen sog. Aufsuchungsbetrieb zu errichten und zu führen. Die Ausübung der durch die Erlaubnis begründeten Rechte zur Aufsuchung unterliege den Vorschriften des BBergG über die Anzeige und Betriebsplanpflicht. Legitimationsgrundlage für die Führung eines Aufsuchungsbetriebes seien Zulassungen in bergrechtlichen Betriebsplanverfahren nach den §§ 52 ff. BBergG. In entsprechenden Betriebsplanverfahren würden die Voraussetzungen für die Zulassung eines Betriebsplans seitens der zuständigen Bergbehörde geprüft. In Anbetracht dieser bergrechtlichen Grundlagen gehe sämtlicher Vortrag der Kläger in der Sache fehl, der aus einer Erlaubnis gemäß § 7 BBergG eine Zulassung für die Errichtung und Führung eines Aufsuchungsbetriebes herzuleiten versuche. Die Zulassung der Errichtung eines Bohrplatzes und der Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1, auf die sich die angefochtene Zielabweichungsentscheidung beziehe, erfolge bergrechtlich nach den §§ 52 ff. BBergG.
Eine solche bergrechtliche Betriebsplanzulassung habe die Beklagte mit der streitgegenständlichen Zielabweichungsentscheidung nicht erteilt. Sie könne dies mangels Zuständigkeit auch nicht. Zutreffend stelle die Beklagte in den angefochtenen Widerspruchsbescheiden vom 19. Mai 2015 fest, dass die Zielabweichungsentscheidung nicht die unmittelbare Folge habe, dass die Beigeladene die geplanten bergrechtlichen Aufsuchungstätigkeiten durchführen könne, sondern lediglich im konkreten Fall von den Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur“ befreie und suspendiere.
Das Gleiche gelte mit Blick auf den klägerischen Vortrag, mit der angefochtenen Zielabweichungsentscheidung sei eine „konkrete Entscheidung über eine bestimmte Standortbewilligung für eine Erdölexploration getroffen" worden. Die angefochtene Entscheidung der Beklagten bewillige keinen Standort einer Erdölexploration.
Soweit die Kläger eine „faktische Unmittelbarkeit aufgrund einer fehlenden Standortauswahl bzw. eines Ermessensausfalls nach § 6 Abs. 2 ROG“ behaupteten, sei dies ebenfalls nicht geeignet, ihre Klagebefugnis zu begründen. Zwar räume § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG bzw. § 10 Abs. 6 LPIG der über den Zielabweichungsantrag entscheidenden Behörde Ermessen ein, dies bedeute jedoch nicht, dass Belange der privaten Kläger in die Ermessensentscheidung einzustellen seien und deren behauptete Nichtberücksichtigung einen Ermessensausfall zur Folge hätte. Die in die behördliche Ermessensentscheidung über die Zulassung einer Zielabweichung einzustellenden Belange seien die in der Norm ausdrücklich angeführten raumordnerischen Gesichtspunkte und Grundzüge der Planung und die nach dem Zweck der Ermächtigung für und gegen die Zulassung der Abweichung sprechenden Aspekte. Eine Berücksichtigung von Individualinteressen sehe § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG bzw. § 10 Abs. 6 LPIG nicht vor.
5. Keine Klagebefugnis aus raumordnerischen Vorschriften für die Aufstellung von Raumordnungsplänen (§ 6 Abs. 1 LPIG, § 7 Abs. 2 ROG)
Die vorliegend streitgegenständliche Zielabweichungsentscheidung betreffe einen sachlich und räumlich konkret und klar umrissenen Sachverhalt (Errichtung eines Bohrplatzes und Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1) ohne Auswirkungen auf das ganze Plangebiet und ohne Auswirkungen auf das Interessengeflecht in der Planung. In einer solchen Konstellation sei § 7 Abs. 2 ROG bzw. § 6 Abs. 1 LPIG nicht anwendbar und es bedürfe nicht der von den Klägern angemahnten analogen Anwendung des § 7 Abs. 2 ROG bzw. § 6 Abs. 1 LPIG.
Die Zielabweichungsentscheidung betreffe zwei konkret bezeichnete raumordnerische Ziele zwischen der L 534 im Westen und der L 535 im Osten in einem Bereich zwischen Otterstadt und Waldsee. Anders als die Klagebegründung nahelege, gehe es in dem vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit nicht „auch um Auswirkungen auf die weitere Umgebung der Region" durch „ca. 30 Vorhaben", sondern lediglich und ausschließlich um die Zulassung von Zielabweichungen für ein kon-kret bezeichnetes Aufsuchungsvorhaben der Beigeladenen. Eine Klagebefugnis der Kläger sei aus § 7 Abs. 2 ROG bzw. § 6 Abs. 1 LPIG weder in unmittelbarer noch in analoger Anwendung ableitbar.
6. Keine Klagebefugnis aus der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG
Die Überlegungen des Prozessbevollmächtigten der Kläger zur Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG würden nicht überzeugen. Die vorliegende Konstellation sei nicht dadurch charakterisiert, dass in bergrechtlichen Zulassungsverfahren betreffend die Errichtung eines Bohrplatzes und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 eine (erneute) raumordnungsrechtliche Entscheidung in Bezug auf die Zulassung einer Abweichung von den betroffenen raumordnerischen Ziele getroffen würde, die wegen der Widerspruchsbescheide der Beklagten unangreifbar sei. Vielmehr stünden die angefochtene Zielabweichungsentscheidung der Beklagten und die bergrechtlichen Zulassungsverfahren grundsätzlich nebeneinander und regelten jeweils eigenständig unterschiedliche - einmal raumordnungsrechtliche und einmal bergrechtliche - Aspekte des Aufsuchungsvorhabens. Daher gingen die Ausführungen in der Klagebegründung zu den vorgelagerten Planungsstufen und den damit vermeintlich verbundenen „irreversiblen, nachteiligen Rechtswirkungen für den betroffenen Bürger“ vorliegend an der Sache vorbei.
Die fehlende Rechtsschutzmöglichkeit der Kläger gegen die Zielabweichungsentscheidung der Beklagten resultiere in der vorliegenden Konstellation nicht aus abgeschichteten Planungsstufen mit verbindlichen Vorentscheidungen auf anderen Planungsebenen, sondern schlicht und einfach aus der Tatsache, dass das vorliegend streitgegenständliche Raumordnungsrecht - konkret § 10 Abs.6 LPIG sowie die von der angefochtenen Zielabweichungsentscheidung betroffenen Ziele „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur" - offensichtlich und eindeutig keine drittschützenden Normen seien, auf die sich die Kläger berufen könnten. Daran könne Art. 19 Abs. 4 GG nichts ändern.
7. Keine Klagebefugnis wegen fehlender UVP
Es sei offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass im Rahmen des Verfahrens auf Erlass einer Zielabweichungsentscheidung eine UVP oder eine UVP-Vorprüfung hätte durchgeführt werden müssen. Entscheidend sei erneut, dass mit dem angefochtenen Bescheid der Beklagten lediglich und ausschließlich in Bezug auf die Errichtung eines Bohrplatzes und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 von den Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur" befreit und suspendiert werde.
In diesem Zusammenhang werde zur Klarstellung darauf hingewiesen, dass es sich bei der Errichtung eines Bohrplatzes und der Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 um ein Aufsuchungsvorhaben im Sinne des § 4 Abs. 1 BBergG handele, das auf die Entdeckung oder Feststellung der Ausdehnung von Kohlenwasserstoffen gerichtet sei. Erst nach der Durchführung der geplanten Explorationsbohrung könne auf der Grundlage der auf diese Weise gewonnenen Erkenntnissen beurteilt werden, ob und wie in Bezug auf die sich gegebenenfalls anschließende Gewinnung von Kohlenwasserstoffen im Sinne des § 4 Abs. 2 BBergG weiter vorgegangen werde. Eine solche Gewinnung von Kohlenwasserstoffen im Sinne eines Lösens oder Freisetzens von Kohlenwasserstoffen gemäß § 4 Abs. 2 BBergG erfolge selbstverständlich nur nach dem Vorliegen der dafür erforderlichen Zulassungen nach den dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften.
Die geplante Errichtung eines Bohrplatzes und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 sei aktuell Gegenstand einer Ergänzung zum Hauptbetriebsplan für die Aufsuchung im Erlaubnisfeld Römerberg und für die Aufsuchung und Gewinnung im Bewilligungsfeld Römerberg-Speyer. Betriebsplanmäßige Zulassungen lägen für diese bergrechtlichen Aufsuchungstätigkeiten des entsprechenden Aufsuchungsbetriebes bislang nicht vor.
Die Beigeladene sehe daher keine Klagebefugnis der Kläger gegen den angegriffenen Zielabweichungsbescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen, die Verwaltungsakten sowie den ERP Rhein-Neckar, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen. Des Weiteren wird Bezug genommen auf die Niederschrift vom 4. Juli 2016.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen sind unzulässig, da den Klägern die zur Erhebung einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis fehlt.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Anfechtungsklage nur zulässig, wenn die Kläger geltend machen können, in ihren Rechten verletzt zu sein. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt diese Klagebefugnis voraus, dass der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in eigenen Rechten verletzt zu sein, und dass nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist (z.B. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36/11 -, m. w. Nachw., NVwZ 2013, 726[727]). Die Verletzung eigener Rechte muss hiernach auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen.
A. Das Erfordernis einer solchen Klagebefugnis ist hier nicht im Hinblick auf § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG entbehrlich.
Die Regelung des UmwRG räumt dem Einzelnen zwar eine selbständig durchsetzbare Verfahrensposition ein mit der Folge, dass der Verfahrensfehler einer dem Maßstab des § 3a Satz 4 UmwRG nicht genügenden UVP-Vorprüfung abweichend von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Begründetheit der Klage führt, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften des UVP-Rechts der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts Einzelner dienen und ob der Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben kann, wie es § 46 VwVfG voraussetzt (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30/10 -, juris; VGH BW, Urteil vom 6. Juli 2015 - 8 S 534/15 - und vom 3. Juli 2014 - 5 S 1282/13 -, juris).
Dessen ungeachtet bleibt es aber dabei, dass das Vorliegen einer Klage- bzw. Antragsbefugnis im Falle von Individualklägern bzw. -antragstellern - anderes gilt mit Blick auf Art. 11 Abs. 3 Satz 2 Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - UVP-RL - für anerkannte Umweltvereinigungen - nur dann zu bejahen ist, wenn es möglich erscheint, dass der Kläger bzw. Antragsteller durch die Zulassung des einer UVP oder UVP-Vorprüfung unterliegenden Vorhabens in eigenen materiellen Rechtspositionen verletzt ist. § 4 Abs. 3 UmwRG lässt den individualrechtsbezogenen Ansatz des § 42 Abs. 2 VwGO unangetastet und weitet lediglich durch Verzicht auf die sonst geltenden Einschränkungen der Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern - insoweit § 47 VwGO ähnelnd - den gerichtlichen Umfang der Begründetheitsprüfung gegenüber der Prüfung der Klagebefugnis im Rahmen der Zulässigkeit aus.
Eine abweichende Auslegung des § 4 Abs. 3 UmwRG in dem Sinne, dass die Verfahrensvorschriften der UVP-RL - und damit auch die der Richtlinienumsetzung dienende Regelung des § 4 UmwRG - als Schutznormen im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO anzusehen wären und damit unabhängig von einer Betroffenheit des Individualklägers in eigenen materiellen Rechten eine Antrags- bzw. Klagebefugnis gewährten, ist zur Überzeugung der Kammer nicht geboten und wird durch das Unionsrecht nicht gefordert.
Insofern gilt, was das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahr 2011 zur Auslegung von § 4 Abs. 3 UmwRG ausgeführt hat (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30/10 -, juris), dass § 4 Abs. 3 UmwRG nur die Sachprüfung im Rahmen eines zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens betrifft und für die Beurteilung der Klagebefugnis keine Bedeutung hat. Nach dem hier anzuwendenden Art. 11 Abs. 1 lit. b) UVP-RL kann ein Rechtsbehelf durch das nationale Recht davon abhängig gemacht werden, dass der Kläger eine Rechtsverletzung geltend macht. Hierbei ist es gemäß Abs. 3 der Vorschrift Sache der Mitgliedstaaten zu bestimmen, welches die Rechte sind, deren Verletzung zu einem Rechtsbehelf in Umweltangelegenheiten führen kann. Dass ein subjektives Recht einem Einzelnen nur zuerkannt wird, sofern er durch die Zulassungsentscheidung überhaupt betroffen wird, widerspricht, so das Bundesverwaltungsgericht, weder dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gericht zu gewähren (Art. 11 Abs. 3 Satz 1 UVP-RL) noch dem unionsrechtlichen Effektivitätsprinzip, das ebenso wenig wie das deutsche Recht eine Popular- oder Interessentenklage erfordert.
Aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt kein anderes Ergebnis. Das Urteil des EuGH vom 7. November 2013 (- C-72/12 - Altrip -, juris) enthält zu der Frage, inwieweit die Zulässigkeit einer Klage von der Beeinträchtigung einer materiellen Rechtsposition des Rechtsbehelfsführers abhängig gemacht werden darf, keine Aussagen; vielmehr führt der EuGH ausdrücklich aus, da den Gründen der Vorlageentscheidung nicht zu entnehmen sei, ob eine Prüfung dieses Kriteriums für den Ausgangsrechtsstreit zweckdienlich sein könne, bestehe für ihn kein Anlass, sich dazu zu äußern, ob ein solches Kriterium gegen das Unionsrecht verstoße.
Auch der neueren EuGH-Rechtsprechung lässt sich nicht entnehmen, dass eine Regelung wie § 42 Abs. 2 VwGO der UVP-Richtlinie widerspricht. Im Gegenteil hat der EuGH in einem die österreichische Rechtslage betreffenden Vorabentscheidungsverfahren mit Urteil vom 16. April 2015 (- C 570/13 - Caroline Gruber -, juris) klargestellt, dass nicht alle unter den Begriff der „betroffenen Öffentlichkeit“ nach Art. 11 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2 UVP-RL fallenden natürlichen und juristischen Personen oder Organisationen ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs i.S.v. Art. 11 UVP-RL haben müssen, sondern nur diejenigen, die entweder ein ausreichendes Interesse haben oder eine Rechtverletzung geltend machen, je nachdem, welche dieser Voraussetzungen in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen ist. Dem nationalen Gesetzgeber steht es - so der EuGH - frei, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung i.S.v. Art. 11 UVP-RL geltend machen kann, auf individuelle Rechte zu beschränken, die nach nationalem Recht als subjektiv-öffentliche Rechte qualifiziert werden können. Der EuGH fordert in diesem Zusammenhang lediglich die Möglichkeit für denjenigen, der die Kriterien des nationalen Rechts für das Vorliegen einer Rechtsverletzung erfüllt, die behördliche Entscheidung betreffend die Nichtdurchführung einer UVP-Prüfung anfechten zu können; letztere Möglichkeit war nach vom EuGH zu beurteilender österreichischer Rechtslage - anders als im deutschen Recht gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG - nicht gegeben.
Nichts anderes ergibt sich aus dem jüngst ergangenen, die deutsche Rechtslage betreffenden Urteil des EuGH vom 15. Oktober 2015 (- C-137/14 - Kommission gegen Deutschland -, juris). Dort hat der Gerichtshof nicht nur das Erfordernis einer Klage- bzw. Antragsbefugnis für Klagen Einzelner nicht in Frage gestellt, sondern sogar weitergehend entschieden, dass ein Mitgliedstaat dann, wenn er für die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner gegen auf Grundlage der UVP-Richtlinie gefallene Entscheidungen die Möglichkeit einer Verletzung eines subjektiven Rechts fordert, er auch im Rahmen der Begründetheitsprüfung die Aufhebung der Verwaltungsentscheidung von der Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Klägers abhängig machen darf, wie dies in § 113 Abs. 1 VwGO geregelt ist. Selbst der zuständig gewesene Generalanwalt Wathelet, der in seinen Schlussanträgen in dieser Sache vom 21. Mai 2015 (Celex, Rn. 53), eine gegenüber dem EuGH weitergehende Ausdehnung des Rechtsschutzes vorgeschlagen hatte, stellte in seinen Schlussanträgen ausdrücklich klar, dass die in § 42 Abs. 2 VwGO enthaltene Zulässigkeitsvoraussetzung in Art. 11 UVP-RL ausdrücklich vorgesehen sei (a.A. noch VG Würzburg, Urteil vom 19. Mai 2015 - W 4 K 14.604 -, juris).
Auch im Lichte der EuGH-Rechtsprechung ist daher daran festzuhalten, dass es keinen von einer Antrags- bzw. Klagebefugnis losgelösten, allein auf die Verletzung objektiv-rechtlicher Vorschriften betreffend die Umweltverträglichkeitsprüfung gestützten Aufhebungsanspruch Einzelner gibt (s. m.w.Nachw. VG Freiburg, Beschluss vom 5. Februar 2016 - 4 K 2679/15 -, juris, Rn. 17), die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs vielmehr vom Vorliegen einer Antrags- bzw. Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO und damit von der Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte abhängt (so auch BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30/10 -, juris).
B. Die Kläger müssen somit nach § 42 Abs. 2 VwGO eine Verletzung eigener Rechte geltend machen können. Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Kläger verletzt sein können.
Da die Kläger nicht Adressaten des von ihnen angefochtenen Verwaltungsaktes vom 30. Januar 2015 sind, kommt es darauf an, ob sie sich für ihre Begehren auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen können, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm sie als Dritte schützt. Die Klagebefugnis fehlt, wenn eine der aufgezeigten Voraussetzungen offensichtlich und eindeutig nicht gegeben ist (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -, BVerwGE 117, 93 m. w. N. und juris, Rn. 15).
Die Kläger können weder eine Verletzung subjektiver Rechte im Sinne einer unmittelbaren Betroffenheit durch den angefochtenen Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 geltend machen (I.) noch können sie die Verletzung eines Beteiligungsrechts im Zielabweichungsverfahren mit Erfolg rügen (II.). Sie können sich nicht auf sie als Dritte schützende Ziele des ERP Rhein-Neckar (III.), eine unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung (IV.), eine ermessensfehlerhafte Zielabweichungsentscheidung (V.) oder die Wahl des falschen raumordnungsrechtlichen Verfahrens (VI.) berufen. Die Kläger sind schließlich auch nicht rechtsschutzlos gestellt (VII.).
I. Der von den Klägern angefochtene Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 ist nicht geeignet, subjektive Rechte der Kläger zu verletzen. Denn nicht dieser, sondern erst auf der Grundlage des Bundesberggesetzes ergangene Bescheide gestatten der Beigeladenen die Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen und können geeignet sein, Rechte Dritter zu verletzen.
Die in einem regionalen Raumordnungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung haben keine unmittelbare Außenwirkung (Kopf, LKRZ 2009, 11, 15), sind aber gemäß § 4 Abs. 1 ROG von öffentlichen Stellen bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten. Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes.
Um die von den Raumordnungszielen ausgehende strikte Bindungswirkung im Einzelfall zu durchbrechen, hat der Gesetzgeber das Zielabweichungsverfahren geschaffen. Gemäß § 6 Abs. 2 ROG kann von Zielen der Raumordnung abgewichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Antragsberechtigt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts, die das Ziel, von dem eine Abweichung zugelassen werden soll, zu beachten haben. Ergänzend bestimmt § 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG, dass die obere Landesplanungsbehörde im Benehmen mit den fachlich berührten Stellen der oberen Verwaltungsebene und der jeweiligen Planungsgemeinschaft die Abweichung von einem Ziel des regionalen Raumordnungsplans zulassen kann, wenn diese aufgrund veränderter Tatsachen oder Erkenntnissen unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird. Gemäß dem laut Satz 2 der genannten Vorschrift entsprechend anwendbaren § 8 Abs. 3 Satz 2 LPlG sind antragsbefugt insbesondere die Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die in § 5 Abs. 1 ROG genannten Stellen und Personen, die das Ziel der Raumordnung zu beachten haben.
Mit der Zulassung einer Zielabweichung wird die in § 4 Abs.1 ROG formulierte Beachtenspflicht und die sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebende Anpassungspflicht des Trägers der kommunalen Bauleitplanung an ein bestehendes Ziel der Raumordnung aber nur in einem konkreten Einzelfall und für ein bestimmtes Vorhaben suspendiert (OVG RP, Urteil vom 15. Februar 2012 - 8 A 10965/11 -, juris, Rn. 33; BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3/09 -, NVwZ 2010, 133).
Der Zielabweichungsbescheid gibt somit nicht das Recht, das geplante Einzelvorhaben, das von der Beachtenspflicht von Zielen eines Raumordnungsplans freigestellt wurde, zu realisieren. Daher trifft die Annahme der Kläger, mit der von der Beklagten ausgesprochenen Zulassung der Zielabweichung von den raumordnerischen Zielen des ERP Rhein-Neckar „Vorranggebiet für die Landwirtschaft“ (Ziffer 2.3.1.2) und „Grünzäsur“ (Ziffer 2.1.3) könne unmittelbar die geplante Explorationsbohrung ohne Berücksichtigung privater Belange betroffener Bürger praktisch durchgeführt werden, nicht zu, weswegen diesem Bescheid die Unmittelbarkeit im Verhältnis zu privaten Dritten fehlt und damit auch die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte durch die Zielabweichungsentscheidung.
Mit der hier ausgesprochenen Zielabweichung wird ausschließlich die Zulassung für die Bohrplatzeinrichtung und die Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 in Abweichung von den genannten raumordnerischen Zielen „Vorranggebiet für die Landwirtschaft" und „Grünzäsur" unter raumordnerischen Aspekten ausgesprochen. Jegliche weiteren notwendigen Genehmigungen und Zulassungen unterfallen den einschlägigen Bestimmungen wie des BBergG (Änderung des Hauptbetriebsplans, Sonderbetriebspläne u.a.) und sind von der zuständigen Behörde (Landesamt für Geologie und Bergbau, s. LVO über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Bergrechts vom 12. Dezember 2007, GVBl. S. 322) zu prüfen und gegebenenfalls zu erteilen. Diese Zulassungsverfahren für das geplante Vorhaben der Beigeladenen stehen unabhängig nebeneinander.
Für den Abbau von Bodenschätzen wie Kohlenwasserstoffen sieht das BBergG ein zweistufiges System vor. Der eigentlichen Bergbautätigkeit ist ein Konzessionierungsverfahren vorgeschaltet, das die Voraussetzungen für den Erwerb einer Bergbauberechtigung schafft. Der Gesetzgeber trägt mit den rechtlichen Vorkehrungen, die er auf dieser ersten Stufe getroffen hat, dem Umstand Rechnung, dass sich nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BBergG das Eigentum an einem Grundstück nicht auf bergfreie Bodenschätze (§ 3 Abs. 3 BBergG) erstreckt. Die Trennung des Grundeigentums von diesen Bodenschätzen, wozu nach § 3 Abs. 3 BBergG auch Kohlenwasserstoffe nebst den bei ihrer Gewinnung anfallenden Gasen gehören, setzt ein Rechtsinstitut voraus, das eine Aufsuchung und Gewinnung unabhängig vom Willen der jeweiligen Grundeigentümer und ohne Rücksicht auf Eigentumsgrenzen gewährleistet. Das BBergG stellt hierfür die auf die Erlaubnis, die Bewilligung und das Bergwerkseigentum aufgefächerte Bergbauberechtigung zur Verfügung, die dem Inhaber die Befugnis verleiht, Bodenschätze aufzusuchen und gegebenenfalls zu gewinnen.
Den rechtlichen Inhalt einer Erlaubnis regelt § 7 BBergG. Sie gewährt dem Inhaber zwar kein dingliches Recht, wie das Bergwerkseigentum, verschafft ihm aber ein subjektiv-öffentliches Recht, das gegenüber Dritten Ausschließlichkeitscharakter hat und den Schutz vermittelt, den nach den Vorschriften des bürgerlichen Rechts das Eigentum gewährt. Damit wird aber lediglich das Recht zur Gewinnung von Bodenschätzen dem Grunde nach festgestellt. Die bergrechtliche Bewilligung nach § 7 BBergG stellt damit (lediglich) die Verbindung des Bodenschatzes zu demjenigen her, der diesen Bodenschatz abbauen will. Die Bewilligung schließt die Konkurrenz anderer ebenfalls Abbauwilliger für diese bestimmten von der Bewilligung erfassten Bodenschätze aus (vgl. VG Halle/Saale, Urteil vom 25. September 2008 - 3 A 210/07 -, juris). Das Recht, Bodenschätze aufzusuchen, zu gewinnen und andere Bodenschätze mitzugewinnen sowie das Eigentum an den Bodenschätzen zu erwerben, gewährt aber auch diese Erlaubnis noch nicht. Hierzu bedarf es weiterer Bewilligungen, wie nach §§ 52 ff. BBergG.
Von der Bewilligung nicht mit umfasst ist die öffentlich-rechtliche Befugnis, von dem erteilten Rechtstitel Gebrauch zu machen, d.h. einen Abbau tatsächlich vornehmen zu dürfen. Die Bergbauberechtigung besagt nichts darüber, ob, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen die Gewinnung mit den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar ist, der Inhaber die Berechtigung letztlich ausüben darf. Um eine bergbauliche Tätigkeit aufnehmen zu können, bedarf der Inhaber einer besonderen öffentlich-rechtlichen Zulassung (§ 9 BBergG). Allein auf der Grundlage eines zugelassenen Betriebsplanes (§§ 52ff. BBergG) und gegebenenfalls weiterer erforderlicher Parallelgenehmigungen dürfen die Bodenschätze in dem Feld, auf das sich die Erlaubnis erstreckt, aufgesucht und schließlich gewonnen werden.
Zu erteilen ist nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG die Zulassung eines Betriebsplans, wenn u.a. "die erforderliche Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und zum Schutz von Sachgütern, Beschäftigter und Dritter im Betrieb ... getroffen ist". Diese Vorschrift ist, jedenfalls soweit es um Leben und Gesundheit geht, auch drittschützend für Dritte außerhalb des Betriebs (so BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1991 - 7 C 25/90 -, juris, Rn. 14f.).
In der Regel kann es erst auf dieser Stufe zu einer Kollision zwischen den Interessen Dritter und des Bergbaus kommen. Denn durch die Erteilung der bergrechtlichen Erlaubnis entsteht keine echte Kollision mit anderen (öffentlichen) Interessen, sondern allenfalls erst durch deren Ausübung. Insoweit unterscheidet sich die bergrechtliche Erlaubnis wesentlich von anderen öffentlich-rechtlichen Erlaubnissen, Genehmigungen, Planfeststellungen usw., die entweder nur oder gleichzeitig mit der Einräumung der erforderlichen Befugnis deren Ausübung zum Gegenstand haben.
Im vorliegenden Fall geht es aber nicht um die Zulassung des Aufsuchens von Kohlenwasserstoffen und deren Gewinnung aufgrund bergrechtlicher Regelungen, also eines Hauptbetriebsplans bzw. Erweiterung eines solchen Plans zur Gewinnung von Kohlenwasserstoffen nordwestlich der Gemeinde Otterstadt und südlich der Gemeinde Waldsee zwischen der L 534 im Westen und der L 535 im Osten - Otterstadt 1 -, sondern ausschließlich um die Zulassung einer Abweichung von raumordnerischen Zielen durch die geplante Bohrplatzerrichtung und Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1. Der Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 ersetzt keine nach anderen gesetzlichen Vorschriften erforderlichen Genehmigungen; ihm kommt keine entsprechende Konzentrationswirkung zu. Das Zielabweichungsverfahren ist hier dem bergrechtlichen Verfahren lediglich aus raumordnerischen Gründen vorgelagert; in ihm wird gemäß des Tenors des Zielabweichungsbescheides die Beigeladene ausschließlich von der Beachtenspflicht bezüglich der Ziele der Landwirtschaft (Ziffer 2.3.1.2 ERP) und Grünzäsur (Ziffer 2.1.3 ERP) freigestellt.
Erst bei der notwendig werdenden und von der Beigeladenen - so ihr Vortrag - bereits beantragten bergrechtlichen Zulassung des Vorhabens der Durchführung der Explorationsbohrung Otterstadt 1 stellt sich die Frage der Betroffenheit Dritter, z.B. die Frage einer UVP-Pflichtigkeit gemäß § 1 Nr. 2 Buchst. a) der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben - UVP-V Bergbau - vom 3. September 2010.
Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann die Entscheidung über die Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 ROG, § 10 Abs. 6 LPlG keine unmittelbare Betroffenheit gegenüber den „privaten Belangen der betroffenen Bürger", wie dies von den Klägern vorgetragen wird, auslösen.
II. Die Kläger können sich zur Begründung einer Klagebefugnis auch nicht auf die Verletzung eines - ihnen nach ihrem Vortrag zustehenden - Beteiligungsrechtes im Zielabweichungsverfahren berufen. Weder § 10 Abs. 6 LPlG i. V. m. § 6 Abs. 2 ROG (1.) noch § 7 Abs. 2 ROG (2.) räumt den Kläger ein solches Beteiligungsrecht ein und damit auch keine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO.
1. Dafür, dass § 10 Abs. 6 LPlG i. V. m. § 6 Abs. 2 ROG die Rechte - privater - Dritter schützt, lassen sich dem Wortlaut der Vorschrift keine Anhaltspunkte entnehmen.
Rechtsgrundlage für die Entscheidung über eine Zielabweichung von den Zielen der Ziffer 2.3.1.2 und der Ziffer 2.1.3 des ERP Rhein-Neckar ist - wie bereits genannt - § 10 Abs. 6 LPlG i. V. m. § 6 Abs. 2 ROG. Hiernach kann die obere Landesplanungsbehörde im Benehmen mit den fachlich berührten Stellen der oberen Verwaltungsebene und der jeweiligen Planungsgemeinschaft die Abweichung von einem Ziel des regionalen Raumordnungsplans zulassen, wenn diese aufgrund veränderter Tatsachen oder Erkenntnissen unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird. Eine förmliche Beteiligung Dritter, insbesondere von Privatpersonen, bei der Durchführung des Zielabweichungsverfahrens kennt diese gesetzliche Regelung nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2005 - 9 VR 43/04 -, juris, Rn. 10). Dies gilt auch für die nach § 10 Abs. 6 Satz 2 LPlG entsprechend anwendbare Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 LPlG. Genannt werden in § 8 Abs. 3 Satz 2 LPlG Gemeinden und Gemeindeverbände, weiterhin wird auf die in § 5 Abs. 1 ROG genannten Stellen und Personen, die das Ziel der Raumordnung zu beachten haben, verwiesen. Hierbei handelt es sich gemäß § 5 Abs. 1 ROG um Personen des Privatrechts, die für den Bund öffentliche Aufgaben durchführen.
Die Kläger zählen nicht zu den genannten Kreisen, insbesondere nicht zu den Personen, die die hier in Rede stehenden Ziele der Raumordnung im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 2 LPlG zu beachten hätten. Sie können sich im Hinblick auf das von der Beklagten durchgeführte Zielabweichungsverfahren daher nicht auf die Verletzung eines in § 10 Abs. 6 LPlG vorgesehenen Beteiligungsrechts berufen.
Sehen die hier einschlägigen Gesetze für Dritte wie die Kläger im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens kein Beteiligungsrecht vor, so scheidet eine analoge Anwendung der entsprechenden gesetzlichen Regelungen hier aus, da insoweit keine ungewollte gesetzliche Regelungslücke zu erkennen ist. Eine Freistellung von Zielen eines regionalen Raumordnungsplans ist nach § 10 Abs. 6 LPlG nur zulässig, wenn sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und der Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird. Anders als im Raumordnungsverfahren, das Vorhaben in Bezug auf Belange des Raumes ordnet, stellt das Zielabweichungsverfahren lediglich eine Entscheidung dar über ein mögliches Abweichen von der einschlägigen raumordnungsrechtlichen Norm im Hinblick auf ein einzelnes Vorhaben, dessen Zulassung sich dann nach anderen gesetzlichen Vorgaben richtet, denen drittschützende Wirkung zukommen kann. Eine entsprechende Anwendung des Beteiligungsrechts nach § 10 Abs. 6 LPlG i. V. m. § 6 Abs. 2 ROG auf jeden Dritten ist daher nicht geboten (vgl. Goppel, UPR 2006, 296 ff.).
2. Die Rüge der Kläger, die Öffentlichkeit - und damit auch sie - sei entgegen § 7 Abs. 2 ROG im Zielabweichungsverfahren nicht beteiligt worden, greift ebenfalls nicht durch.
Nach dieser Vorschrift findet bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen eine Öffentlichkeitsbeteiligung zur Ermittlung insbesondere privater Belange statt, weil öffentliche und private Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen sind. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gibt Privaten danach ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung ihrer eigenen privaten Belange. Diese Öffentlichkeitsbeteiligung ist geboten, weil bei der Aufstellung eines Raumordnungsplanes die Grundzüge und Ziele der Raumordnung für das betreffende Gebiet festgesetzt werden, die dann in nachfolgenden Raumplanungen durch Bauleitpläne für die örtlichen Ebenen konkret auszugestalten sind (s. § 1 Abs. 4 BauGB). An diesem Charakter des Raumordnungsplans als überörtliche rahmensetzende Planung richtet sich Umfang und Detailliertheit des Abwägungsmaterials aus. Wegen des nur groben - überörtlichen - Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeit sowie der für Einzelvorhaben anschließend erforderlichen konkreten Genehmigungsverfahren aufgrund anderer Rechtsgrundlagen kann der Plangeber eines Raumordnungsplans sich darauf beschränken, private Belange nur in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 4 B 56/13 -, juris; OVG RP, Urteil vom 2. April 2014 - 1 C 10676/13 -, juris, Rn. 16; Runkel in: Spannowsky/Runkel/ Goppel, ROG, 2010, § 7 ROG Rn. 33).
Die nach einer solchen Abwägung festgelegten Grundsätze und Ziele eines Raumordnungsplanes lässt ein Zielabweichungsverfahren jedoch unberührt. Ein Zielabweichungsverfahren befreit lediglich in einem konkreten Einzelfall, in dem die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird, die der Zielbindung unterworfene öffentliche Stelle bzw. Person des Privatrechts als Antragsteller von dieser Bindung, während für alle anderen Fälle die Bindungswirkung bestehen bleibt.
Konkrete individuelle Betroffenheiten durch ein geplantes Einzelvorhaben - wie die Kläger sie durch Immissionen hier geltend machen - sind auch nicht in einem Zielabweichungsverfahren zu bewältigen, sondern sind in einem anschließenden Genehmigungsverfahren für das Einzelvorhaben zu prüfen. Die von den Klägern beanspruchte Einzelfallprüfung mit der Bewältigung zu erwartender Immissionen bleibt der Zulassung des konkreten Einzelvorhabens nach den für dieses geltenden gesetzlichen Vorgaben überlassen. Eine entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung ist daher im Zielabweichungsverfahren weder nach § 7 Abs. 2 ROG noch nach § 10 Abs. 6 LPlG vorgesehen noch rechtlich geboten.
III. Die Kläger werden durch die Zielabweichungsentscheidung der Beklagten auch nicht ausnahmsweise in sie als Dritte schützenden - materiellen - Rechten verletzt.
Die Kläger können sich als Nachbarn nicht auf die Ziele des ERP Rhein-Neckar berufen, von denen der Bescheid vom 30. Januar 2015 eine Abweichung zulässt (1.). Dies gilt sowohl für das als Ziel festgelegte „Vorranggebiet Landwirtschaft“ (a.) als auch für das Ziel „Grünzäsur“ (b.). Dasselbe gilt für das geltend gemachte Schutzgut Mensch (2.).
1. Eine derartige Rechtsbetroffenheit kommt nur dann in Betracht, wenn das Ziel der Raumordnung, von dem eine Abweichung zugelassen wurde, dazu bestimmt ist, Belange privater Dritter zu schützen (OVG RP, Urteil vom 26. Oktober 2010 - 8 C 10150/10 -, juris, Rn. 83; vgl. zum Schutz der Nachbargemeinde durch eine landesplanerische Festsetzung: BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 -, BVerwGE 135, 209 und juris, Rn. 14; OVG RP, Urteil vom 15. Februar 2012 - 8 A 10965/11 -, juris, Rn. 32 ff.). So kann ein Grundstückseigentümer sich gegen ein Ziel der Raumordnung zur Wehr setzen, wenn sein Grundstück von dem Ziel der Raumordnung betroffen ist. Denn in diesem Fall liegt sein Grundstück im räumlichen Geltungsbereich einer Zielfestlegung mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs. BauGB (s. BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 6/14 -, juris, Rn. 8), so dass eine Verletzung des durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentums möglich ist. In diesem Fall bestimmt die Festsetzung des Regionalplans unmittelbar Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor, da keines der klägerischen Grundstücke unmittelbar von der Zielfestlegung nach Ziffer 2.3.1.2 (Vorrang Landwirtschaft) oder Ziffer 2.1.3 (Grünzäsur) des ERP Rhein-Neckar betroffen ist.
Vorranggebiete sind verbindliche Festlegungen. Sie bezeichnen ein Gebiet, das für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen ist und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließt, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind. Damit erfüllen Vorranggebiete den Begriff des Ziels der Raumordnung im Sinn des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG und haben die damit verbundenen normativen Wirkungen (vgl. § 4 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB). Ziele der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei ihren Planungen zu beachten (§ 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG). Die in einem regionalen Raumordnungsplan festgelegten Ziele haben aber keine unmittelbare Außenwirkung. Der Private wird durch sie unmittelbar weder verpflichtet noch berechtigt (BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, juris, Rn. 30). Deshalb kann ein regionaler Raumordnungsplan grundsätzlich auch keinen Vertrauensschutz für Dritte begründen.
a. Die Ausweisung eines Vorranggebietes für die Landwirtschaft, der nach Ziffer 2.3.1.2 des ERP Rhein-Neckar Zielqualität zukommt, dient hier auch nicht ausnahmsweise den Interessen der Kläger als Nachbarn einer durch das Vorhaben der Beigeladenen betroffenen landwirtschaftlichen Fläche.
Ausweislich der Begründung zu dieser Zielsetzung „Vorranggebiet Landwirtschaft“ soll hierdurch die raumordnerische und landesplanerische Bedeutung der Landwirtschaft in der Planungsregion unterstützt werden. Die landwirtschaftlichen Betriebe sollen vor dem Hintergrund einer zunehmenden Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen für die Siedlungsausweitung („Siedlungsdruck“) mit in qualitativer und quantitativer Hinsicht hinreichenden Flächen ausgestattet und langfristig gesichert werden.
Hiernach dient diese Zielsetzung der Aufrechterhaltung einer überörtlichen landwirtschaftlichen Struktur und der Sicherung der Grundlage für die landwirtschaftlichen Betriebe mit ihren verschiedenen Funktionen, wie Ernährungs-, Einkommens-, Arbeitsplatz-, Erholungs- und Schutzfunktion. Die betroffenen Flächen werden einer planerischen Gestaltung durch die Gemeinde entzogen, da sie vor einer außerlandwirtschaftlichen Inanspruchnahme zu schützen sind. Gerade in Räumen mit hohem Siedlungsdruck und Mehrfachansprüchen an die Flur ist, so die Begründung zu Ziffer 2.3.1.2 des ERP Rhein-Neckar, eine langfristig gesicherte, ökonomische Bewirtschaftung durch landwirtschaftliche Betriebe die Voraussetzung für eine verbrauchernahe Versorgung und die Sicherung der genannten Funktionen der Landwirtschaft.
b. Auch mit der Ausweisung von Grünzäsuren als Ziele im ERP Rhein-Neckar wird nicht der Schutz von Interessen privater Dritter, wie der Kläger, bezweckt.
Die Grünzäsuren als Ziele der Regionalplanung gemäß Ziffer 2.1.3 des ERP Rhein-Neckar dienen als großräumiges Freiraumsystem dem langfristigen Schutz und der Entwicklung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes sowie dem Schutz und der Entwicklung der Kulturlandschaft in der Region. Die Grünzäsuren haben des Weiteren die Funktion, eine bandartige Siedlungsentwicklung und das Zusammenwachsen von Siedlungsgebieten zu verhindern. Mit diesen Zielausweisungen wird im ERP Rhein-Neckar nicht die Absicht verfolgt, speziell die Interessen Privater und damit auch nicht der Kläger zu schützen.
2. Ein anderes Ergebnis, nämlich die Verletzung von Individualrechtsgütern und damit eine hierauf gestützte Klagebefugnis, können die Kläger auch nicht aus dem von ihnen geltend gemachten „Schutzgut Mensch“ herleiten. Die Anerkennung einer aus dem Menschsein hergeleiteten Klagebefugnis liefe auf Anerkennung einer Popularklage hinaus.
IV. Eine Verletzung in eigenen Rechten durch eine unterbliebene Umweltprüfung oder unterbliebene UVP-Vorprüfung im Rahmen des hier durchgeführten Zielabweichungsverfahrens mit dem Argument, durch die Gewinnung von Kohlenwasserstoffen würden sie belastende Immissionen (dauerhafte akustische und optische Belastungen für Anwohner, Entstehung und Verbreitung von Gefahrstoffen bei der Verbrennung von Beigasen, Gefahr der Freisetzung natürlicher Radioaktivität, Gefahr von Erdbeben oder Hebungen bzw. Senkungen des Boden) auftreten, können die Kläger aus folgendem Grund nicht rügen:
Eine Entscheidung, die - wie die Kläger vortragen - eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Nr. 1.2., 1.2 und 1.4 der Anlage 1 zum UVPG verlangen würde, stellt die Zulassung der hier in Rede stehenden Zielabweichung nicht dar. Denn die geplante Erkundungsbohrung, deren grundsätzliche Zulässigkeit lediglich unter raumordnerischen Gesichtspunkten mit dem Zielabweichungsbescheid festgestellt wird, dient erst der Entdeckung bzw. Feststellung der Ausdehnung von Kohlenwasserstoffen. Es ist nach den von der Beigeladenen der Beklagten vorgelegten Planunterlagen kein Vorhaben zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser durch Einsatz von Erdöl oder Erdgas zur Zulassung im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens gestellt, wie es die von den Klägern angeführten Nummern der Anlage 1 zum UVPG erfordern. Erst nach Durchführung der geplanten Explorationsbohrung kann aufgrund der erlangten Erkenntnisse (Fündigkeit bzw. wirtschaftliche Fündigkeit) seitens der Beigeladenen entschieden werden, ob und gegebenenfalls wie in Bezug auf die Gewinnung von Kohlenwasserstoffen (§ 4 Abs. 2 BBergG) weiter vorgegangen werden soll. Das anschließend gegebenenfalls zur Genehmigung gestellte Vorhaben der Förderung von Kohlenwasserstoffen ist dann anhand der einschlägigen gesetzlichen Vorgaben (s. § 1 Nr. 2 Buchst. a) UVP-V Bergbau; § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG) auch im Hinblick auf Immissionen für Dritte auf seine Zulässigkeit hin zu prüfen.
Auch der klägerische Einwand, bei Änderung von Raumordnungsplänen bedürfe es gemäß § 9 Abs. 1 und 2 ROG grundsätzlich einer Umweltprüfung, greift nicht durch. Denn der ERP Rhein-Neckar wurde hier nicht geändert. Die Zulassung einer Zielabweichung bewirkt lediglich für einen Einzelfall die Freistellung von den raumordnerischen Zielen bei weiterhin im Übrigen geltender Bindungswirkung der Festlegungen des Raumordnungsplans.
V. Eine Klagebefugnis könnten die Kläger auch nicht aus einer ermessensfehlerhaften Zielabweichungsentscheidung nach § 10 Abs. 6 LPlG herleiten.
Eine Klagebefugnis ist nach § 42 Abs. 2 VwGO bei Ermessensverwaltungsakten auch dann gegeben, wenn der Kläger sich auf die bloße Unzweckmäßigkeit der behördlichen Entscheidung stützt. Er kann darauf abstellen, dass der Ausgangsverwaltungsakt zwar nicht rechtsfehlerhaft ist, eine andere Lösung sich aber als zweckmäßiger und für ihn vorteilhafter erweisen würde. Auch hierfür ist allerdings Voraussetzung, dass der Kläger sich auf eine Betroffenheit in eigenen Rechten berufen kann und damit auf ein subjektiv-öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung. Denn die Klage und auch zuvor der Widerspruch dienen als Rechtsbehelf dem subjektiven Rechtsschutz und eröffnen keinen Popularwiderspruch und keine Popularklage (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 69, Rn. 6; Dolde/Porsch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL 2015, § 70, Rn. 42).
Eine Betroffenheit der Kläger in eigenen Rechten durch von ihnen behauptete Ermessensfehler der Beklagten bei deren Zielabweichungsentscheidung, weil alternative Standorte für die von der Beigeladenen geplante Explorationsbohrung nicht geprüft worden seien, können die Kläger nicht mit Erfolg geltend machen.
Gegenstand des Zielabweichungsverfahrens nach § 10 Abs. 6 LPlG ist die Frage, ob das geplante Vorhaben von der Beachtung der raumordnerischen Vorgaben eines regionalen Raumordnungsplans freigestellt werden kann, weil es unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und der Regionalplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird. Abzuwägen ist dabei gemäß § 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG allein das in dem Regionalplan festgelegte Ziel, von dem abgewichen werden soll, mit dem mit dem Einzelvorhaben verfolgten Anliegen, für das eine Zielabweichung begehrt wird. Die Zulassung und Durchführung des konkreten Vorhabens der Beigeladenen bedarf - wie bereits ausgeführt - noch einer Planfeststellung nach anderen als raumordnerischen gesetzlichen Vorgaben (BBergG und UVPG). Die Prüfung des konkreten Standortes bzw. einer Standortalternative hat in jenem Verfahren zu erfolgen.
Im Übrigen wurde die Standortfrage des geplanten Vorhabens einer Erdölexplorationsbohrung von der Beklagten bei ihrer Entscheidung über die Zulassung der beantragten Zielabweichung aufgrund der von der Beigeladenen eingereichten Unterlagen zum Zielabweichungsverfahren und Stellungnahmen des Verbands Region Rhein-Neckar, der Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz und der oberen Naturschutzbehörde der SGD Süd in den Blick genommen.
So wird unter Nummer 3.2 in den Unterlagen zum Zielabweichungsverfahren ausgeführt, die Suche bzw. Förderung von Erdöl sei in erster Linie an die untertägige Struktur bzw. die Lagerstätte gebunden und somit grundsätzlich standortabhängig. Davon ausgehend ergäben sich an der Oberfläche weitere nutzungsbedingte Restriktionen, die die Suche geeigneter Bohrplätze einschränken würden. Des Weiteren sei eine gute verkehrstechnische Anbindung für die Standortwahl wesentlich. Seismische Messungen unter anderem im Zusammenhang mit der Erdöllagerstätte im Feld Römerberg hätten zur Identifikation einer geologisch für die Erdöl-Exploration im Horizont Buntsandstein besonders geeigneten strukturellen Hochlage unter Tage im Gebiet der Ortschaft Otterstadt geführt, die eine große Ähnlichkeit zur Römerberg-Struktur aufweise. Aufgrund der Vergleichbarkeit beider Strukturen erscheine es deshalb möglich, dass auch unterhalb von Otterstadt eine Erdöllagerstätte neuen Typs im Buntsandstein vorhanden sein könnte. Der Untertagebereich könne nicht durch eine einfache Vertikalbohrung erschlossen werden, ohne andere bereits existente Oberflächennutzungen zu berücksichtigen, nämlich das Landschaftsschutzgebiet „Pfälzische Rheinauen“. Daher sei im Umkreis des Zielgebietes ein als Bohrplatz geeignetes Grundstück gesucht worden, damit die Erkundungsbohrung technisch sicher und mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand durchgeführt werden könne. Die Entfernung von ca. 1.000 m zum Zielgebiet trage der geplanten Bohrlokation Otterstadt 1 Rechnung und liege innerhalb der räumlichen Variabilität eines Radius von 500 m bis 1.500 m.
Diese Darlegungen der Beigeladenen sowie die Stellungnahmen des Verbands Region Rhein-Neckar, der Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz und der oberen Naturschutzbehörde der SGD Süd waren Grundlage für die Entscheidung der Beklagten über die Zulassung der beantragten Zielabweichung. Berücksichtigt hat die Beklagte auch, dass der ERP Rhein-Neckar unter Ziffer 2.2.1.4 als Grundsatz im Hinblick auf die volkswirtschaftliche Bedeutung der Energierohstoffe die Förderung des Aufsuchens entsprechender Lagerstätten und Sicherstellung der Gewinnung vorsieht, wobei dem Erdölfeld im Bereich Römerberg/Speyer besondere Bedeutung zukomme.
Die Beklagte hat auf dieser Erkenntnisgrundlage in dem Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 entschieden und unter anderem ausgeführt, dass ein Bohrstandort innerhalb der Ortsbebauung von Otterstadt ausgeschieden sei ebenso wie das im Süden der Gemeinde Otterstadt gelegene Gewerbegebiet wegen zu großer Distanz zum Zielgebiet und des höheren naturschutzfachlichen Konfliktpotentials. Alle weiteren Flächen innerhalb des definierten Suchraums lägen gemäß dem ERP Rhein-Neckar in einem Vorranggebiet für den Grundwasserschutz (Ziffer 2.2.3.2 ERP Rhein-Neckar) und des unmittelbar südlich hieran angrenzenden Vorranggebiets für die Landwirtschaft.
VI. Die Kläger können sich schließlich nicht mit Erfolg darauf berufen, es sei hier mit dem Zielabweichungsverfahren nach § 10 Abs. 6 LPlG statt eines vereinfachten Raumordnungsverfahrens nach § 16 ROG, § 17 LPlG das falsche Zulassungsverfahren gewählt worden (zur anderweitigen Behördenzuständigkeit insoweit siehe § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) LPlG).
Die Frage, ob hier ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren - nur dieses können die Kläger mit ihrem Einwand meinen - das eigentlich richtige Verfahren gewesen wäre, kann aus folgenden Gründen dahinstehen:
Im Falle eines Raumordnungsverfahrens hat dessen Ergebnis - wie § 17 Abs. 11 LPlG ausdrücklich klarstellt - keine unmittelbare Rechtswirkung. Es wird in einem - auch in einem nach § 16 ROG bzw. § 18 LPlG vereinfachten - Raumordnungsverfahren lediglich festgestellt, ob das Vorhaben mit den Erfordernissen der Raumordnung zu vereinbaren ist oder nicht. Damit würde einem raumordnerischen Entscheid, der kein Verwaltungsakt ist, der Regelungsgehalt fehlen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. August 1995 - 4 B 86/95 -, juris, Rn. 6). Das Ergebnis eines Raumordnungsverfahrens ist auch kein Ziel der Raumordnung und auch keine Planung und Maßnahme mit Beachtenspflicht, sondern ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung, wie § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG klarstellt. Die vom Gesetz in § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG enthaltene Berücksichtigungspflicht stellt eine rechtliche Verpflichtung, das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens als einen abwägungserheblichen Belang im späteren Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren zu behandeln, dar. Das Ergebnis eines Raumordnungsverfahrens ist daher nicht selbständig vor Gericht angreifbar. Entsprechende Anfechtungsklagen sind mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes unzulässig (s. SächsOVG, Urteil vom 8. Juni 2004 - 4 D 24/00 -, juris, Rn. 128). Möglich wäre lediglich eine sogenannte Inzidentkontrolle, d. h. im Rahmen eines Rechtsstreites über das Ergebnis des späteren Zulassungsverfahrens könnte die landesplanerische Beurteilung auf ihre Richtigkeit überprüft werden (so Bäumler in PdK, Stand: Oktober 2013, § 17 LPlG Anm. 6).
VII. Die Kläger werden, wenn ihnen die Klagebefugnis zur Anfechtung des Zielabweichungsbescheides der Beklagten vom 30. Januar 2016 fehlt, auch keineswegs rechtsschutzlos gestellt. Sie können entsprechend der durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutzmöglichkeit gerichtlichen Rechtsschutz gegen das von der Beigeladenen geplante Vorhaben und damit gegen von diesem ausgehenden Immissionen in Anspruch nehmen, wenn das geplante Vorhaben der Erdölexploration Otterstadt 1 von der zuständigen Behörde konkret genehmigt wird und sie hierdurch in eigenen Rechten verletzt sein können. Mit dieser Anfechtungsmöglichkeit steht den Klägern Rechtsschutz zur Verfügung.
Fehlt den Klägern die nach § 42 Abs. 2 VwGO zur Erhebung der Anfechtungsklage gegen den Zielabweichungsbescheid vom 30. Januar 2015 erforderliche Klagebefugnis, so sind die Klagen wegen Unzulässigkeit abzuweisen.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, dass die Kläger die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen.
Für einen Ausspruch über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch die Kläger für das Vorverfahren nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist kein Raum, da es an einer Kostenlastentscheidung zu Gunsten der Kläger mangelt.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO.
Die Berufung war nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 45.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG sowie in Anlehnung an Nr. 2.2.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 18. Juli 2013, NVwZ 2013 Beilage 58).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 ff. BBergG
§§ 52ff. BBergG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 9 ROG
§ 10 ROG
§ 16 ROG
§ 29 Baugesetzbuch
§ 54 BBergG
§ 4 ROG
§ 18 LPIG
§ 7 BBergG
§ 46 VwVfG
§ 47 VwGO
§ 4 UmwRG
§ 9 BBergG
§ 7 ROG
§ 17 LPlG
§ 18 LPlG
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 11 Nr. 10 BBergG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 4 Abs. 1, 3 ROG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 UVPG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 10 Abs. 6 LPIG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1, 2 ROG
§ 10 Abs. 6 LPlG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 6 Abs. 1 LPIG
§ 10 Abs.6 LPIG
§ 4 Abs. 1 BBergG
§ 4 Abs. 2 BBergG
§ 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG
§ 3a Satz 4 UmwRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 3 UmwRG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 LPlG
§ 5 Abs. 1 ROG
§ 4 Abs.1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BBergG
§ 3 Abs. 3 BBergG
§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG
§ 10 Abs. 6 Satz 2 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG
§ 9 Abs. 1 und 2 ROG
§ 17 Abs. 11 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 1 Nr. 2 Buchst. a) der Verordnung
Art. 2 Abs. 2, 14 Abs. 1 Grundgesetz
Art 14 GG
Art. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 726
BVerwGE 117, 93
LKRZ 2009, 11, 15
NVwZ 2010, 133
BVerwGE 135, 209
6 C 36/11
9 A 30/10
8 S 534/15
5 S 1282/13
4 K 14.60
4 K 2679/15
6 C 8/01
8 A 10965/11
4 C 3/09
3 A 210/07
7 C 25/90
9 VR 43/04
4 B 56/13
1 C 10676/13
8 C 10150/10
4 C 3.09
4 CN 6/14
4 CN 8/01
4 B 86/95
4 D 24/00