Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-21, Aktenzeichen 3 A 1751/06

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung seiner amtsärztlichen Untersuchung.
Der am F. 1950 geborene Kläger ist Beamter im Dienste des Beklagten (Kreisamtmann, Bes.Gr. A 11). Am 12.1.2004 beantragte der Kläger seine Versetzung in den Ruhestand aus gesundheitlichen Gründen. Hierauf veranlasste der Beklagte eine amtsärztliche Begutachtung des Klägers zunächst durch das Gesundheitsamt Bremervörde, dann ergänzend durch das Gesundheitsamt des Landkreises Harburg. Mit Schreiben vom 13.12.2004 teilte dieses mit, der Kläger sei zu 50% teildienstfähig, unter Umständen sei eine Steigerungsmöglichkeit nach Aufgabenverlagerung denkbar. Falls erforderlich, werde hierfür eine Nachbegutachtung angeraten. Mit bestandskräftigem Bescheid vom 1.3.2005 stellte der Beklagte die begrenzte Dienstfähigkeit des Klägers gem. § 54a NBG (seit 1.1.2006 § 56 NBG) fest und setzte seine Arbeitszeit nach Maßgabe seiner Teildienstfähigkeit auf 50% der regelmäßigen Dienstzeit fest.
Mit Schreiben vom 19.1.2006 hörte der Beklagte den Kläger zu seiner Absicht, eine Nachprüfung der Dienstfähigkeit vorzunehmen und zu diesem Zweck gem. § 59 Abs. 5 NBG eine erneute amtsärztliche Untersuchung anzuordnen, an. Unter dem 7.2.2006 nahm der Kläger hierzu Stellung. § 59 NBG sei ausschließlich auf Fälle, in denen die Reaktivierung eines Ruhestandsbeamten beabsichtigt sei, anwendbar. Für Beamte, bei denen lediglich eine begrenzte Dienstfähigkeit festgestellt sei, gelte die Norm nicht. Auch § 54a NBG verweise explizit nicht auf § 59 NBG, sondern lediglich auf andere Normen. Die Feststellung der begrenzten Dienstfähigkeit sei unbefristet vorgenommen worden. Es gebe keinen Hinweis darauf, dass sich sein Gesundheitszustand verändert haben könnte.
Mit Schreiben vom 13.2.2006 führte der Beklagte aus, § 59 Abs. 3 NBG regele explizit, dass auch in den Fällen der begrenzten Dienstfähigkeit eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis möglich sei. Dies erkläre sich daraus, dass es sich bei der Teildienstfähigkeit um eine Sonderform der allgemeinen Dienstunfähigkeit handele, der teildienstfähige Beamte folglich teilweise Ruhestandsbeamter sei. Die Wahl des Zeitpunktes der Überprüfung des Gesundheitszustandes des Klägers liege im Ermessen des Beklagten, wobei diese entsprechend der Verwaltungsvorschrift zu § 59 NBG spätestens nach 3 Jahren vorzunehmen sei. Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 22.2.2006 ordnete der Beklagte - im Wesentlichen mit der o. g. Begründung - die erneute amtsärztliche Untersuchung zur Feststellung des Umfangs der Dienstfähigkeit des Klägers an.
Hiergegen legte der Kläger am 4.3.2002 Widerspruch ein. Die begrenzte Dienstfähigkeit sei keine Sonderform der allgemeinen Dienstunfähigkeit, dies zeige schon die Gesetzessystematik. Mit Widerspruchsbescheid vom 2.6.2006 wies der Beklagte den Widerspruch unter Wiederholung seiner bisherigen Argumentation zurück.
Am 3.7.2006 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine Argumente aus dem Verwaltungsverfahren. § 59 Abs. 3 NBG sei nur auf Fälle anwendbar, in denen ein in den Ruhestand versetzter Beamter reaktiviert werden solle, obgleich er zwar noch nicht seine volle Dienstfähigkeit, aber eine begrenzte Dienstfähigkeit wiedererreicht habe. Auch der neue § 56 Abs. 4 Satz 1 NBG verweise gerade nicht auf § 59 NBG. Es sei daher davon auszugehen, dass der Gesetzgeber teildienstfähige Beamte bewusst von der Möglichkeit einer Reaktivierung ausgenommen habe. Ein Runderlass des Innenministeriums vermöge hieran nichts zu ändern, da ihm keine externe Bindungswirkung zukomme.
Er beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 22. Februar 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Juni 2006 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertieft seine bisherige Argumentation unter Bezugnahme auf die Gesetzgebungsmaterialien zu § 54a NBG. Dass der Umfang einer begrenzten Dienstfähigkeit der nachträglichen Überprüfung unterliege, entspreche Sinn und Zweck der Regelung des § 54a NBG (bzw. § 56 NBG n.F.), die vorhandenen personellen Ressourcen möglichst umfangreich auszunutzen und den Beamten zu ermöglichen, weiterhin am Arbeitsleben teilzunehmen. Auch der Runderlass des Nieders. MI vom 20.3.2000 - 15.2 - 03102/1.32 (Nds. MBl. S. 310) sehe unter Ziff. 1.2.9 vor, dass die wegen begrenzter Dienstfähigkeit herabgesetzte Arbeitszeit bis „a) zur Wiedererlangung der uneingeschränkten Dienstfähigkeit (…)“ zu leisten sei, und vorsehe, dass der Prozentsatz der begrenzten Dienstfähigkeit aufgrund eines entsprechenden amtsärztlichen Gutachtens während des Zeitraums der begrenzten Dienstfähigkeit erhöht oder herabgesetzt werden könne. Auch ein Erst-Recht-Schluss ergebe, dass eine nachträglichen Überprüfungsmöglichkeit bestehen müsse.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Die angefochtene Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung des Klägers ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, wie es für einen Erfolg der Klage nach § 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderlich wäre.
Die Berechtigung des Beklagten zum Erlass dieser Anordnung ergibt sich aus einer entsprechenden Anwendung von § 59 Abs. 5 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG. Nach dieser Vorschrift ist der Beamte verpflichtet, sich auf Verlangen zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen.
Im Kontext der Gesamtnorm bezieht sich die Verpflichtung unmittelbar zwar nur auf wegen (vollständiger oder überwiegender) Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzte Beamten (§ 59 Abs. 1 NBG). Daran hat sich auch durch die Einfügung von § 59 Abs. 3 NBG, nach dem die erneute Berufung in ein Beamtenverhältnis auch in den Fällen der begrenzten Dienstfähigkeit möglich ist, durch das Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31.10.2003 (Nds. GVBl. S. 372) nichts geändert. Denn aus der Begründung zum Gesetzesentwurf ergibt sich, dass § 59 Abs. 3 NBG dann eingreifen soll, „wenn die Beamtin oder der Beamte die Dienstpflichten wieder mit mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann“ (LT-Drs. 15/389, S. 9 oben). Die Norm regelt also unmittelbar nur den Übergang von der Dienstunfähigkeit zur Teildienstfähigkeit, und nicht den Übergang von der Teildienstfähigkeit zur vollen Dienstfähigkeit (a.A. wohl Kümmel, § 59 NBG Rn. 14).
Der Rechtsgedanke des § 59 NBG kann aber analog auf Fälle angewandt werden, in denen ein teildienstfähiger Beamter vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze wieder voll dienstfähig oder jedenfalls in höherem Umfang als bisher teildienstfähig geworden ist (ebenso Sommer/Konert/Sommer, Niedersächsisches Beamtengesetz, Kommentar, 2001, § 54a Rn. 10). Die Voraussetzungen eines Analogieschlusses liegen hier vor.
Die fehlende Einbeziehung der Möglichkeit, einen teildienstfähigen Beamten, der die volle Dienstfähigkeit wiedererlangt hat, wieder voll zu verwenden und im Hinblick darauf seine amtsärztliche Untersuchung anzuordnen, in den § 59 NBG stellt eine planwidrige Regelungslücke dar. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass bereits § 54a Abs. 4 NBG a.F. zwar auf § 54 Abs. 1 Satz 3 sowie die §§ 56, 59a und 60 NBG a.F., nicht aber auf § 59 NBG verwies und dass der Gesetzgeber die Änderung der nunmehr in § 56 Abs. 4 NBG enthaltenen Regelung durch das Gesetz zur Neuordnung des Niedersächsischen Disziplinarrechts vom 13.10.2005 nicht zum Anlass genommen hat, die Verweisung - nunmehr auf §§ 55 und 60 NBG n.F. - zu ergänzen. Welche Motive den Gesetzgeber bewogen haben mögen, in § 54a Abs. 4 NBG a.F. auf eine ausdrückliche Verweisung auf § 59 NBG zu verzichten, ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien nicht. Ebenso wenig lässt sich aus diesen ersehen, ob von einer Verweisung auf § 59 NBG bewusst Abstand genommen worden ist oder nicht. Dass der Gesetzgeber bei der Neufassung der §§ 54ff. NBG dann aber auf eine Klarstellung, ob teildienstfähige Beamte wieder für voll dienstfähig erklärt werden können, verzichtet hat, spricht eher für als gegen eine Reaktivierungsmöglichkeit. Denn bereits zum 20.3.2000 hat das Niedersächsische Innenministerium die vom Beklagten zitierten Durchführungshinweise erlassen, in deren Ziffer 1.2.9 Abs. 2 die Heraufsetzung der Arbeitszeit nach Wiedererlangung der uneingeschränkten Dienstfähigkeit ausdrücklich vorgesehen ist, und so die Verwaltungspraxis determiniert. Angesichts dessen hatte der Gesetzgeber keinen Anlass, die diesbezügliche Gesetzeslage zu ändern, wenn er mit dem Inhalt der Durchführungshinweise einverstanden war; erforderlich wäre eine Klarstellung im Gegenteil gerade dann gewesen, wenn er der Auffassung gewesen wäre, dass die Verwaltungspraxis nicht seinem Willen entsprach, d.h. wenn er eine Abänderung der Entscheidung über die Teildienstfähigkeit tatsächlich hätte ausschließen wollen. An einer derartigen Klarstellung fehlt es indes.
Entscheidend sprechen aber teleologische Erwägungen für eine analoge Anwendung des § 59 NBG. Mit § 54a NBG a. F. bzw. § 56 NBG n. F. wollte der Gesetzgeber, wie vom Beklagten zutreffend angeführt, die Ausschöpfung der Arbeitskraft der Beamten gerade verbessern. Dieser Gesetzeszweck würde geradezu in sein Gegenteil verkehrt, wenn durch die Norm die Arbeitskraft von wieder gesundeten, vorübergehend teildienstfähigen Beamten dem Dienstherrn auf Dauer entzogen würde, während nach der bis dahin geltenden Regelung, nach der auch der teildienstfähige Beamte (voll) in den Ruhestand versetzt worden wäre, eine Reaktivierung ohne weiteres möglich gewesen wäre.
Die somit bestehende Regelungslücke kann durch entsprechende Anwendung des § 59 NBG gesetzeskonform gefüllt werden.
Ermessensfehler hinsichtlich der Entscheidung des Beklagten, die erneute Überprüfung der Dienstfähigkeit vorzunehmen, sind nicht ersichtlich, zumal bereits das Gesundheitsamt Harburg in seinem Schreiben vom 13.12.2004 eine Nachbegutachtung des Klägers in Hinblick auf die Möglichkeit einer sukzessiven Verbesserung der Dienstfähigkeit angeregt hatte.
Die Klage war daher abzuweisen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 56, 59a und 60 NBG a.F., nicht aber auf § 59 NBG verwies und dass der Gesetzgeber die Änderung der nunmehr in § 56 Abs. 4 NBG
§§ 55 und 60 NBG n.F. - zu ergänzen. Welche Motive den Gesetzgeber bewogen haben mögen, in § 54a Abs. 4 NBG a.F. auf eine ausdrückliche Verweisung auf § 59 NBG
§§ 54ff. NBG
§ 54a NBG
§ 56 NBG
§ 59 NBG
§ 59 Abs. 5 NBG
§ 59 Abs. 3 NBG
§ 56 Abs. 4 Satz 1 NBG
§ 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 59 Abs. 1 NBG
§ 54a Abs. 4 NBG