Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-23, Aktenzeichen 10 K 223/23
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2024:0423.10K223.23.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 2. Januar 2023 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 14. März 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten mit Ausnahme der Standorte "Ohligsweg", "Bahnhofstraße", "Heidweg" und "Alfred-Brehm-Straße 30" neu zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/6 und die Beklagte zu 5/6.
Das Urteil ist für die Klägerin hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Für die Beklagte ist das Urteil hinsichtlich der Kostenentscheidung ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet

Tatbestand:
Die Klägerin, die gewerbsmäßig die Sammlung und das Recycling von Alttextilien betreibt, begehrt die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten.
Der Rat der Beklagten beschloss in seiner Sitzung am 20. Juni 2006, die Aufgabe der Abfallbeseitigung ab dem Jahr 2007 dem Entsorgungszweckverband Regio-Entsorgung zu übertragen. In seiner Sitzung am 27. März 2014 fasste der Rat der Beklagten den Beschluss, die Standplätze zur Aufstellung von Sammelbehältern für Alttextilien, Bekleidung und Schuhe auf öffentlichen Verkehrsflächen und städtischen Grundstücken ʺin eine Handʺ an die RegioEntsorgung AöR zu vergeben, dieser aufgrund eines (noch zu stellenden) Antrags entsprechende Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, den Bürgermeister der Beklagten zur Erteilung der Erlaubnis bzw. zum Abschluss einer Nutzungsvereinbarung zu beauftragen sowie die gemeinnützigen Institutionen ʺvor Ortʺ bei der Umsetzung dieses Konzeptes zu berücksichtigen und zu integrieren.
Mit Schreiben vom 3. Juni 2014 beantragte die RegioEntsorgung AöR daraufhin die Erlaubnis zur Aufstellung von maximal 45 Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten und erklärte hierzu u. a., die Container würden neben bestehenden Glascontainern gemäß einer vorab mit dem Eigenbetrieb Technische Dienste der Beklagten abgestimmten Liste aufgestellt. Mit dem gemeinnützigen Unternehmen Deutsches Rotes Kreuz (DRK) werde eine Kooperationsvereinbarung abgeschlossen, um dessen bereits bestehende Standplätze in das Konzept zu integrieren. Mit Bescheid vom 18. Juni 2014 erteilte die Beklagte der RegioEntsorgung AöR antragsgemäß und gebührenfrei eine entsprechende unbefristete Sondernutzungserlaubnis auf jederzeitigen Widerruf.
Unter dem 14. März 2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von 14 Altkleidersammelcontainern an 14 unterschiedlichen Standorten im Stadtgebiet der Beklagten für einen Zeitraum von drei Jahren. Hinsichtlich der einzelnen Standorte erklärte sie, dass es sich um Altglassammelstellen handele und sich erfahrungsgemäß bereits vorhandene Recyclingsammelplätze für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern anböten.
Mit Bescheid vom 21. März 2019 lehnte die Beklagte diesen Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, mit der Änderung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) seien die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet, die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle zu verwerten oder zu beseitigen. Eine Pflicht zur Überlassung der Abfälle aus privaten Haushalten bestehe nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstünden. Dies wäre allerdings dann der Fall, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet werde. Aufgrund dieser Rechtsgrundlage habe der Rat in seiner Sitzung am 27. März 2014 beschlossen, die Standplätze zur Aufstellung von Sammelbehältern für Alttextilien, Bekleidung und Schuhe auf öffentlichen Verkehrsflächen und städtischen Grundstücken ʺin eine Handʺ an die RegioEntsorgung AöR zu vergeben.
Hiergegen erhob die Klägerin beim erkennenden Gericht Klage (Az. 10 K 1259/19), die sie im Laufe des Klageverfahrens durch die Herausnahme der Standorte "Ohligsweg" und "Bahnhofstraße" auf zwölf Standorte beschränkte.
Im Laufe des Klageverfahrens fasste der Rat der Beklagten am 15. September 2020 den weiteren Beschluss, die Anzahl der Standorte für Altkleidersammelcontainer auf öffentlichen Flächen im Stadtgebiet auf insgesamt 48 Standorte in Form von sogenannten ʺWertstoffinselnʺ zu beschränken und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen.
Mit Bescheid vom 18. Mai 2021 erteilte die Beklagte der RegioEntsorgung AöR eine ʺAusnahmegenehmigung von den Vorschriften der §§ 32 Abs. 1 StVOʺ sowie eine neue unbefristete und jederzeit widerrufliche Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von 48 Altkleidersammelcontainern an den vom Rat beschlossenen 48 Standorten und widerrief zugleich die alte Sondernutzungserlaubnis aus Juni 2014. Die RegioEntsorgung AöR beauftragte hiernach zuletzt bis zum 30. Juni 2022 den gemeinnützigen Förderverein ʺB. e. V.ʺ mit der Leerung der Container und dem Transport bis zur Transportbrücke sowie für die Gestellung der Transportbrücken und die Verwertung der Altkleider die Firma A. GmbH. Mit Wirkung zum 1. Juli 2022 übertrug die RegioEntsorgung AöR nach öffentlicher Ausschreibung die Sammlung und Verwertung der Altkleider an 39 Standorten mit 46 Containern auf einen neuen Vertragspartner.
Die Kammer verpflichtete die Beklagte im Verfahren 10 K 1259/19 mit Urteil vom 23. September 2022 unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 21. März 2019, über den Antrag der Klägerin vom 14. März 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten mit Ausnahme der (vom Klageantrag nicht mehr umfassten) Standorte ʺOhligswegʺ und ʺBahnhofstraßeʺ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die Beklagte habe bei ihrer Ablehnung des Antrags vom 14. März 2019 das ihr eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Weder der Ablehnungsbescheid noch der von diesem zur Begründung herangezogene Ratsbeschluss aus dem Jahr 2014 rechtfertigten die Ablehnungsentscheidung. Dies gelte auch unter Berücksichtigung des Ratsbeschlusses aus dem Jahr 2020. Der Ablehnungsbescheid beruhe nicht auf Erwägungen, die dem Zweck des § 18 Abs. 2 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) entsprechend einen sachlichen Bezug zur Straße hätten; stattdessen berufe sich die Beklagte in ihrem Bescheid zur Begründung ihrer Entscheidung ausschließlich auf abfallwirtschaftliche Erwägungen, namentlich eine Änderung des KrWG. Die Beklagte könne sich ferner auch nicht auf eine Vergabe der Standplätze ʺin eine Handʺ berufen, da der diesbezügliche Grundsatzbeschluss vom 27. März 2014 nicht in Einklang mit § 18 StrWG NRW stehe. Aufgrund des Ratsbeschlusses solle die Entsorgung namentlich nicht ausschließlich durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. die RegioEntsorgung AöR, sondern unter Berücksichtigung gemeinnütziger Unternehmen erfolgen. Dies führe zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung gewerblicher Sammler wie der Klägerin und einem die Rechtswidrigkeit der Ablehnungsentscheidung begründenden Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Der Ratsbeschluss vom 15. September 2020 trage die Ablehnungsentscheidung schon deshalb nicht, weil acht der vom Rat beschlossenen Standorte (teilweise) Übereinstimmungen mit acht von der Klägerin beantragten Standorten aufwiesen. Überdies sei der Ratsbeschluss ermessensfehlerhaft, das Standortkonzept beruhe nicht auf straßenbezogenen Erwägungen. Zwar ziehe der Beschluss vom 15. September 2020 ausdrücklich straßenrechtliche Belange heran, namentlich die Vermeidung einer zu großen Anzahl von Containern auf öffentlichen Flächen und einer mit einer Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums verbundenen negativen Beeinflussung des Orts- und Stadtbildes sowie Risiken für die Sicherheit und Leichtigkeit der Verkehrsteilnehmer. Die Nennung dieser Belange helfe jedoch nicht darüber hinweg, dass die Beklagte jedenfalls im Hinblick auf die konkrete Anzahl und Auswahl der Standorte keine straßenbezogenen Erwägungen angestellt habe. Belange des Straßen- und Stadtbildes, also baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße, die für die Auswahl der festgelegten 48 Standorte sprächen, seien nicht erkennbar.
Der Rat der Beklagten entschied daraufhin in seiner Sitzung am 6. Dezember 2022, zur Vermeidung einer zu großen Anzahl von Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Flächen und der damit verbundenen Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums mit verkehrsfremden Gegenständen sowie der negativen Beeinflussung des Orts- und Stadtbildes die Anzahl der Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) zu beschränken und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen (ʺStandortkonzeptʺ). Ferner wurden die Ratsbeschlüsse vom 27. März 2014 und vom 15. September 2020 aufgehoben. In der Beschlussvorlage wird u. a. ausgeführt, nach der Rechtsprechung sei der Gesichtspunkt der Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums und die dadurch bedingte negative Beeinflussung (Verschandelung) des Ortsbildes eine tragende straßenrechtliche Erwägung, um die Anzahl von Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Flächen begrenzen und Anträge auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis ablehnen zu können, wenn die durch Ratsbeschluss festgelegte Zahl an Standorten und Containern auf öffentlichen Flächen erreicht worden sei. Die Gesamtzahl der Container bestimme sich anhand der Einwohnerzahl. Der Bedarf könne als ʺobjektivierendes Kriteriumʺ für eine gleichmäßige und nachvollziehbare Reduzierung der Containeranzahl im Stadtgebiet herangezogen werden, die jedenfalls im Ergebnis der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs diene und einer Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums vorbeuge. Insofern erfolge die Reduzierung der Containeranzahl vordergründig aus straßenrechtlichen Erwägungen. Bei der Standortauswahl seien unterschiedliche Belange, namentlich die Erreichbarkeit der Standorte oder Parkmöglichkeiten (um ein ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs zu ermöglichen), berücksichtigt worden. Dabei seien zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und zur Vermeidung einer kleinteiligen Möblierung insbesondere bestehende Standorte für Altglascontainer geprüft worden. Nicht alle Altglascontainerstandorte seien mit weiteren Altkleidersammelcontainern belegt worden, weil bei der Entsorgung von Altglas ein höherer Bedarf bestehe. Eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Containerstandorte über das Stadtgebiet solle den Bürgerinnen und Bürgern kurze, komfortable und gebündelte Entsorgungswege für die Abfälle ermöglichen. Zudem müsse die maximale Anzahl der aufzustellenden Altkleidersammelcontainer an den Standorten festgelegt werden, weil anderenfalls ein anderer gewerblicher oder gemeinnütziger Sammler einen Anspruch auf Belegung des Standplatzes mit einem weiteren Altkleidersammelcontainer haben könne.
Mit Schreiben vom 2. Januar 2023 wies die Beklagte die RegioEntsorgung AöR auf die vom Rat in seiner Sitzung am 6. Dezember 2022 beschlossene Standortliste hin und erklärte, dass die nunmehr beschlossene Standortliste die Anlage zu der Ausnahmegenehmigung und Sondernutzungserlaubnis vom 18. Mai 2021 ersetze.
Die Beklagte lehnte zudem mit Bescheid vom 2. Januar 2023 die von der Klägerin am 14. März 2019 beantragte Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ab. Zur Begründung führte sie aus, der Rat habe in seiner Sitzung vom 6. Dezember 2022 ein Standortkonzept beschlossen, durch das die Anzahl der Container und Containerstandorte auf öffentlichen Flächen bezogen auf das gesamte Stadtgebiet auf 45 Standorte mit 48 Containern beschränkt werde. Der Ratsbeschluss stelle eine vorweggenommene generelle Ermessensentscheidung dar. Die in dem Antrag vom 14. März 2019 unter den Nummern 4 und 13 aufgeführten Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ seien nicht Bestandteil des Standortkonzepts. Der Rat habe insofern beschlossen, dass zur Vermeidung einer negativen Beeinflussung des Orts- und Stadtbildes über die in dem Standortkonzept gelisteten Standorte hinaus keine Erlaubnisse für weitere Standorte erteilt werden sollten. Für die in dem Antrag der Klägerin unter den Nummern 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11 und 12 aufgeführten Standorte ʺMittelstraße 66ʺ, ʺGerhart-Hauptmann-Platzʺ, ʺSassenbergstraße 8ʺ, ʺWestring 27ʺ, ʺTheodor-Seipp-Straßeʺ, ʺTheodor-Seipp-Straße 42ʺ, ʺTheodor-Seipp-Straße 39ʺ, ʺKressenweg 8ʺ und ʺPirolweg 1ʺ seien bereits Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden. Diese Standorte seien daher besetzt.
Die Klägerin hat am 30. Januar 2023 Klage mit dem Antrag erhoben, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 2. Januar 2023 zu verpflichten, ihren Antrag vom 14. März 2019 hinsichtlich der Standorte Nr. 4, 13 und 14 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Überdies hat sie einen Vollstreckungsantrag hinsichtlich der im Verfahren 10 K 1259/19 ausgeurteilten Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres Antrags betreffend die Standorte Nr. 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12 und 14 gestellt (Az. 10 M 1/23). Ursprünglich hilfsweise zu diesem Vollstreckungsantrag hat sie den weiteren Klageantrag gestellt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 2. Januar 2023 zu verpflichten, ihren Antrag vom 14. März 2019 hinsichtlich der Standorte Nr. 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11 und 12 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Nach einem gerichtlichen Hinweis hat die Klägerin am 7. Februar 2023 ihre Klage hinsichtlich dieser Standorte unbedingt erhoben (Az. 10 K 257/23).
Die Klägerin trägt vor, dass die erneute Ablehnung der begehrten Sondernutzungserlaubnis rechtswidrig sei. Die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis für den Standort Nr. 14 ʺDorfstraße 79ʺ sei schon nicht begründet worden. Im Übrigen sei das am 6. Dezember 2022 beschlossene Standortkonzept der Beklagten rechtswidrig. Zum einen lasse die Entscheidung des Rates ihrem Wortlaut nach selbst in atypischen Fallkonstellationen keine Abweichung zu und reduziere damit unzulässig das Ermessen der Erlaubnisbehörde auf eine gebundene Entscheidung. Zum anderen beruhe das Standortkonzept auf straßenrechtsfremden Erwägungen. Soweit die Beklagte die Gefahr einer Übermöblierung geltend mache, müsse sie diese mit straßenrechtlich nachvollziehbaren und rationalen Erwägungen weiter begründen. Dies habe sie aber nicht getan und stattdessen auf den abfallwirtschaftlichen Bedarf - und damit einen straßenrechtsfremden Belang - abgestellt. Überdies sei die von der Beklagten angestellte Bedarfsprognose erkennbar nur vorgeschoben, um ein Festhalten an dem bestehenden Zustand zu rechtfertigen. Für die dem Konzept zugrunde gelegte Container-/Einwohnerrelation von 1/993 gebe es keine rationale Berechnung. Ferner könne die Beklagte ihr die bereits erfolgte Vergabe der Standplätze an die RegioEntsorgung AöR nicht entgegenhalten. Das Gericht habe die diesbezügliche Sondernutzungszuteilungspraxis der Beklagten im vorangegangenen Klageverfahren für rechtswidrig erklärt. Die Beklagte habe keine ordnungsgemäße Auswahlentscheidung getroffen. Sie habe die Verteilung der Sondernutzungserlaubnisse vielmehr unzulässig letztlich der RegioEntsorgung AöR übertragen. Insofern erhalte zwar die RegioEntsorgung AöR offiziell die Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung der Altkleidersammelcontainer, reiche diese dann aber unter eigenen, straßenrechtsfremden Gesichtspunkten (Gemeinnützigkeit, höchstes Gebot) an einen Dritten weiter.
Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung die Verfahren 10 K 223/23 und 10 K 257/23 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen 10 K 223/23 verbunden.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 2. Januar 2023 zu verpflichten, ihren Antrag vom 14. März 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten mit Ausnahme der Standorte "Ohligsweg" und "Bahnhofstraße" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die ablehnende Entscheidung. Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis für den Standort Nr. 14 ʺDorfstraße 79ʺ sei erfolgt, weil auch für diesen Standort bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden sei. Auch dieser Standort sei bereits besetzt. Lediglich aufgrund eines redaktionellen Versehens sei eine Begründung in dem Bescheid insoweit nicht erfolgt. Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis für diesen Standort und die Standorte Nr. 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11 und 12 mit der Begründung, dass für die Standplätze bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden sei, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Weitervergabe der Standplätze durch die RegioEntsorgung AöR sei für das vorliegende Verfahren nicht relevant. Auch die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis für die vom Standortkonzept nicht erfassten Standorte Nr. 4 und 13 sei ermessensfehlerfrei erfolgt. Das am 6. Dezember 2022 beschlossene Standortkonzept sei rechtmäßig. Durch den Ratsbeschluss werde das bei der Bescheidung von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nach § 18 Abs. 2 StrWG NRW bestehende Ermessen nicht auf eine gebundene Entscheidung reduziert. Die Vorgaben seien vielmehr als Ermessensrichtlinie einzuordnen, deren Bestehen es der Erlaubnisbehörde nach allgemeinen Grundsätzen ermögliche, in einem atypischen Fall - der hier nicht gegeben sei - auch eine anderweitige Entscheidung zu treffen. Weiter beruhe das Standortkonzept auf straßenrechtlichen Erwägungen. Sie wolle zur Vermeidung einer Übermöblierung Altkleidersammelcontainer in ihrem Stadtgebiet nur zulassen, soweit dies (zwingend) erforderlich sei. Hierzu habe sie sachgerecht den abfallwirtschaftlichen Bedarf zugrunde legen dürfen.
Den Vollstreckungsantrag im Verfahren 10 M 1/23 hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung des vorliegenden Verfahrens zurückgenommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und der Verfahren 10 K 257/23, 10 K 1259/19 und 10 M 1/23 sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, die nach Verbindung der Verfahren 10 K 223/23 und 10 K 257/23 alle vom Antrag der Klägerin noch erfassten zwölf Containerstandorte umfasst, hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Nur insoweit, also insgesamt zehn Standorte betreffend, ist sie begründet. Hinsichtlich zweier Standorte ist sie unbegründet.
A. Die mit Bescheid vom 2. Januar 2023 erfolgte Ablehnung der unter dem 14. März 2019 beantragten Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den von ihr benannten Standorten ist mit Ausnahme der Entscheidung zu den Standorten ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat insofern im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die auf die Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ bezogene Klage ist hingegen unbegründet. Insoweit ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen nicht mehr, nachdem die Beklagte bezüglich des Standortes ʺDorfstraße 79ʺ die fehlende Begründung i. S. d. § 39 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) mit anwaltlichem Schriftsatz vom 26. April 2023 nachgeholt hat, vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW.
Materiell-rechtlich ist Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.
Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Containern im öffentlichen Straßenraum - die beantragten Standplätze befinden sich unstreitig alle im öffentlichen Straßenraum - stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 - 11 A 2110/20 -, juris, Rn. 22, m. w. N.; VG Aachen, u. a. Urteile vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris, Rn. 40, und vom 23. September 2022 - 10 K 1259/19 -, juris, Rn. 38.
I. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erfolgt auf Antrag (vgl. § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW). Im Verwaltungsverfahren besteht gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht des Antragstellers.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 47 f., m. w. N.
Damit die Behörde prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen, muss der Antragsteller sie insbesondere über Ort, zeitliche Dauer, Art und Umfang seines Vorhabens hinreichend bestimmt in Kenntnis setzen.
Vgl. zur Bestimmtheit von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auch: OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 48, m. w. N.; VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 38 ff.; vgl. auch § 6 Abs. 1 Satz 2 der 4. Änderungsfassung der Satzung über die Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen der Stadt Alsdorf vom 14. Juli 1986.
Erforderlich ist, dass der jeweilige Standort für die Altkleidersammelcontainer durch eine konkrete räumliche Eingrenzung dem Antrag zu entnehmen ist. Für eine hinreichende Identifizierung des Standorts ist es vielfach nicht ausreichend, lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Vielmehr ist eine Präzisierung etwa durch Lagepläne, Flurkarten oder Lichtbilder mit in Frage kommendem und gekennzeichnetem Standort regelmäßig notwendig.
Vgl. OVG NRW, u. a. Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 51; VG Aachen, u. a. Urteil vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris, Rn. 46, jeweils m. w. N.
Dieser Pflicht ist die Klägerin nachgekommen. Sie hat einen hinreichend bestimmten und prüffähigen Antrag gestellt. Ihr Antrag bezieht sich, wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage der Kammer klargestellt hat, zunächst auf Standorte, die den Standorten Nr. 1, 5, 10, 19, 25, 30, 36, 37, 38 und 43 der Standortliste der Beklagten entsprechen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Vielmehr hält die Klägerin auch an ihrem zuvor gestellten Sondernutzungsantrag, zu dem sie die im Verwaltungsverfahren angegebenen Straßennamen und (in acht von zwölf Fällen) Hausnummern im vorangegangenen Klageverfahren 10 K 1259/19 um Lichtbilder ergänzt hat, auf welchen sie jeweils die konkrete Aufstellfläche mittels Kreuzmarkierungen gekennzeichnet hat, weiter fest.
Vgl. zu den auch vorliegend nach wie vor streitgegenständlichen Standorten schon VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 1259/19 -, juris, Rn. 47.
II. Über Sondernutzungsanträge entscheidet die Behörde gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW nach Ermessen. Die Behörde hat das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die behördliche Ermessensausübung ist nicht in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung zugänglich. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO vielmehr darauf zu prüfen, ob die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum erkannt und das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens ausgeübt hat (§ 40 VwVfG NRW). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 45 ff., vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 55 ff., vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 26 ff., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 40 ff., jeweils m. w. N.
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW - der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für die straßenrechtliche Sondernutzung in § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW soll es den zuständigen Behörden ermöglichen, erkennbaren Gefahren einer Beeinträchtigung der Straßenbenutzung schon vorbeugend zu begegnen und möglicherweise zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen,
vgl. zu einer gleichlautenden landesrechtlichen Regelung Saarl. OVG, Beschlüsse vom 22. Februar 2017 - 1 D 166/17 -, juris, Rn. 24, und vom 5. April 1994 - 2 W 18/94 -, juris, Rn. 2; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 382, -
hat sich die behördliche Ermessensentscheidung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer ʺÜbermöblierungʺ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches). Wirtschaftliche und wettbewerbsbezogene Gründe sind straßenrechtlich ohne Belang.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 58 ff., m. w. N., vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 29 und 31, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 54 und 56; VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 50 und 52; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 382, 387 ff. und 393 ff.; Hengst/Majcherek, in: Hengst/Majcherek, StrWG NRW, Kommentar, Stand: Oktober 2022, § 18 Rn. 2.3.
Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion des Straßenrechts), kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessenausgleich erforderlich werden.
Vgl. OVG NRW, u. a. Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 54 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 49 f., m. w. N.
Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18, juris, Rn. 68 f., m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, juris, Rn. 22; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 44. EL März 2023, § 114, Rn. 22, 74 ff.
Ausgehend von diesen Grundsätzen kann die ablehnende Entscheidung der Beklagten nur bestehen bleiben, soweit sie die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ abgelehnt hat. Im Übrigen ist die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft.
1. Die beantragten Sondernutzungserlaubnisse für die Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ hat die Beklagte ohne weitere auf den Einzelfall bezogene Ermessenserwägungen mit der Begründung abgelehnt, die Standorte seien nicht Bestandteil des durch den Rat am 6. Dezember 2022 beschlossenen Standortkonzepts. Diese Begründung ist ermessensfehlerfrei. Der Rat der Beklagten hat die Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet in rechtlich nicht zu beanstandender Weise festgelegt und beschränkt.
Der Beklagten ist es im Ausgangspunkt unbenommen, Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet sowie die dort jeweils aufzustellende Anzahl von Altkleidersammelcontainern festzulegen und damit zugleich die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen einzuschränken.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 72, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 96; VG Minden, Urteil vom 28. März 2023 - 3 K 3858/19 -, juris, Rn. 69.
Erforderlich dafür ist jedoch, dass die so vorgenommene Begrenzung ihrerseits ermessensgerecht ist und sich insbesondere an Gründen orientiert, die einen Bezug zur Straße aufweisen. Der Entscheidung müssen zudem nachvollziehbar straßenbezogene Ermessenserwägungen zugrunde liegen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 59 f.; VG Minden, Urteil vom 28. März 2023 - 3 K 3858/19 -, juris, Rn. 71; VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 1259/19 -, juris, Rn. 91.
Das ist vorliegend der Fall. Das durch den Rat der Beklagten am 6. Dezember 2022 beschlossene Standortkonzept beruht auf im vorgenannten Sinne straßenbezogenen Erwägungen.
a. Der Ratsbeschluss erfüllt zunächst formell die Anforderungen an eine vorweggenommene generelle Ermessensentscheidung.
Die Entscheidung über die Ausübung generellen Ermessens bedarf in der Regel eines vorherigen Ratsbeschlusses. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW). Bei den ʺGeschäften der laufenden Verwaltungʺ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen ʺauf eingefahrenen Gleisenʺ erfolgt und die für die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Größe und Finanzkraft weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sind.
Vgl. hierzu bereits VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 233/20 -, juris, Rn. 62, m. w. N.
Ausgehend hiervon zählt zwar u. a. die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört jedoch regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge in sich trägt, dem Gemeinderat vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 80 ff., und vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 41 ff., jeweils m. w. N.; VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 233/20 -, juris, Rn. 63, m. w. N.
Die Entscheidung, eine bestimmte Art der Sondernutzung - die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern - im Stadtgebiet generell stark einzuschränken, indem die Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) beschränkt und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden, stellt eine grundlegende Vorentscheidung für alle zukünftigen Anträge auf Genehmigung einer solchen Sondernutzung dar.
Vgl. hierzu bereits VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 233/20 -, juris, Rn. 62.
b. Der Beschluss des Rates ist auch inhaltlich aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
aa. Der Rat der Beklagten hat die Entscheidung, die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet einzuschränken, indem die Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) begrenzt und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden sollen, nicht näher begründet. Seiner Entscheidung lag jedoch die begründete Beschlussvorlage des Fachbereichs (Amt 66), Vorlagen-Nr. 2022/0465/A66, zugrunde. Der Rat hat die Vorlage ohne Abweichungen beschlossen und sich hierdurch an die tragenden Erwägungen der Sitzungsvorlage gebunden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14. August 2009 - 1 K 6465/08 -, juris, Rn. 51; VG Aachen, Urteil vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris, Rn. 77.
bb. Die vorgenommene Begrenzung der Standorte für Altkleidersammelcontainer soll ausweislich der Sitzungsvorlage dazu dienen, eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern. Hierzu wird in der Beschlussvorlage ausgeführt, dass die Reduzierung der Containerzahl im Stadtgebiet der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs dienen und der Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums vorbeugen solle. Die Verschmutzung der Sammelstellen durch überquellende bzw. außerhalb der Altkleidersammelcontainer illegal abgestellte Abfälle führe erfahrungsgemäß zu erheblichen negativen Auswirkungen auf das Stadtbild, auch einhergehend mit Gefährdungen für Verkehrsteilnehmer. Insofern müsse ein Ausgleich zwischen dem privaten Interesse an der Sondernutzung und dem Interesse, eine Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums zu verhindern, hergestellt werden. Die Gesamtzahl der im Stadtgebiet zuzulassenden Container bestimme sich anhand der Einwohnerzahl (993 Einwohner/Container). Der angenommene Bedarf weise zwar unmittelbar keinen Bezug zum Straßenverkehr auf. Er könne allerdings als ʺobjektivierendesʺ Kriterium für eine gleichmäßige und nachvollziehbare Reduzierung der Containeranzahl im Stadtgebiet herangezogen werden. Bei der Auswahl geeigneter Standorte seien unterschiedliche Belange wie die Erreichbarkeit der Containerstandorte oder das Vorhandensein von Parkmöglichkeiten zur Ermöglichung eines ungehinderten Abladens von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs berücksichtigt worden. Geprüft worden seien insbesondere Aufstellmöglichkeiten an den bestehenden Altglassammelstellen; dies auch, um eine kleinteilige Möblierung des öffentlichen Straßenraums zu verhindern. Eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Container über das Stadtgebiet solle den Bürgerinnen und Bürgern kurze, komfortable und gebündelte Entsorgungswege für die Abfälle ermöglichen. Die maximale Anzahl der aufzustellenden Altkleidersammelcontainer an den Standorten sei festgelegt worden, um die Sondernutzungserlaubnisanträge weiterer gewerblicher oder gemeinnütziger Sammler ablehnen zu können.
Diese Begründung, die Standorte für Altkleidersammelcontainer zu begrenzen, um eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat einen konkreten Bezug zur Straße. Auch die weiteren Erwägungen, zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes die konkrete Zahl der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet auf das notwendige Maß zu beschränken und durch die Auswahl der Standorte ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs zu ermöglichen sowie durch die Prüfung von Aufstellmöglichkeiten an Altglassammelstellen eine kleinteilige Möblierung der Straßen mit Sammelcontainern zu verhindern, lassen keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen.
Die Erwägung, durch eine Begrenzung der Anzahl der Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern, hat einen Bezug zur Straße.
Straßen sind nicht nur Verkehrsträger, sondern prägen auch wesentlich das Stadtbild, was sich u. a. darin niederschlägt, dass bei Bau und Unterhalt von Straßen zulässigerweise nicht nur verkehrliche Funktionen, sondern auch gestalterische Gesichtspunkte - etwa die Möblierung der Straßen - berücksichtigt werden. Insofern ist es zulässig, die gestalterische Wirkung von Sondernutzungen auf das Stadtbild bei der Entscheidung über die Erteilung oder die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 1994 - 23 A 742/93 -, S. 10 des Urteils, Kurztext bei juris (im Volltext nicht veröffentlicht); vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2017 - 11 A 2115/14 -, juris, Rn. 10 f.; VG Aachen, Urteil vom 30. März 2021 - 10 K 4174/18 -, juris, Rn. 56 ff.
Die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stellt einen Eingriff in das Straßen- und Stadtbild dar. Die ortsbildbeeinträchtigende Wirkung der Container kann daher eine Beschränkung der zulässigen Standorte rechtfertigen.
In die Ermessensentscheidung über die konkrete Anzahl und Auswahl der Standorte dürfen dabei wiederum nur solche Erwägungen eingestellt werden, die einen Bezug zur Straße haben.
Vgl. hierzu bereits VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 1259/19 -, juris, Rn. 93.
Das ist vorliegend im Ergebnis der Fall.
(1) Die Beklagte hat die Festlegung der zulässigen Anzahl von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet damit begründet, dass zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes die konkrete Zahl der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet unter Berücksichtigung gegenläufiger Interessen auf das notwendige Maß beschränkt werden soll. Für die Bestimmung der Zahl der Altkleidersammelcontainer hat die Beklagte dabei auf den abfallwirtschaftlichen Bedarf abgestellt. Das ist rechtlich im Ergebnis nicht zu beanstanden. Denn aus den angestellten Erwägungen wird deutlich, dass für die Beklagte - anders als dies noch bei der in dem vorangegangenen Klageverfahren (10 K 1259/19) streitgegenständlichen Antragsablehnung der Fall gewesen ist - straßenbezogene Erwägungen letztlich entscheidungsleitend waren. Mit der Entscheidung, die Anzahl der Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) im Stadtgebiet zu begrenzen, sollen Altkleidersammelcontainer, soweit dies unter Bedarfsgesichtspunkten möglich ist, aus dem öffentlichen Straßenraum herausgehalten werden, um die mit der Aufstellung von Containern nach Einschätzung der Beklagten regelmäßig verbundenen Eingriffe in das Stadtbild und dessen negative Beeinflussung zu vermeiden.
Der Umstand, dass die Beklagte auf abfallwirtschaftliche Bedarfsberechnungen zurückgegriffen hat, um die notwendige Anzahl an Altkleidersammelcontainern bestimmen zu können, führt nicht zu einer anderen Bewertung. Insofern ist zwar zu berücksichtigen, dass der Bedarf an Containern zur Sammlung von Altkleidern ein abfall- und kreislaufwirtschaftsrechtlicher Belang ist, der für sich genommen keinen Bezug zur Straße aufweist. Denn aus straßenrechtlicher Perspektive ist es unerheblich, ob und in welchem Umfang ein Altkleidersammelcontainer genutzt wird.
Vgl. Saarl. OVG, Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris, Rn. 66; Nds. OVG, Urteil vom 18. Mai 2017 – 7 LC 85/15 -, juris, Rn. 41; VG Minden, Urteil vom 28. März 2023 - 3 K 3858/19 -, juris, Rn. 75; vgl. bereits VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 233/20 -, juris, Rn. 73 ff.; VG Mainz, Urteil vom 20. Juni 2018 - 3 K 907/17.MZ -, juris, Rn. 27.
Die Begrenzung der Containerzahl allein aus Gründen des fehlenden Bedarfs stellt daher regelmäßig keine zulässige Ermessenserwägung dar.
Vgl. VG Aachen, Urteile vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 91, und - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 112, jeweils m. w. N.
Tragend für die Festlegung der konkreten Anzahl an Altkleidersammelcontainern war vorliegend ausweislich der Beschlussvorlage jedoch nicht der abfall- und kreislaufwirtschaftsrechtliche Bedarf, sondern vielmehr der straßenbezogene Belang, die Möblierung der Straßen mit Altkleidersammelcontainern auf das zwingend notwendige Maß zu beschränken. Leitend war dabei die Erwägung, dass jeder einzelne zusätzliche Container eine zusätzliche negative Beeinflussung des Stadtbildes verursacht, weswegen deren Zahl auf ein Minimum reduziert werden sollte. Das ist straßenrechtlich nicht zu beanstanden. Dass die Beklagte sich insoweit an dem abfallwirtschaftlichen Bedarf orientiert hat, stellt lediglich eine Hilfserwägung dar, die letztlich die willkürliche Festlegung einer bestimmten Containerzahl verhindern und die Begrenzung nachvollziehbar und überprüfbar machen sollte. Insofern ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte mit der Begründung, dass bei der Entsorgung von Altglas ein vergleichsweise höherer Bedarf bestehe, nicht alle Altglascontainerstandorte mit weiteren Altkleidersammelcontainern belegt hat.
Vgl. zu einem ähnlichen Fall bereits VG Mainz, Urteil vom 20. Juni 2018 - 3 K 907/17.MZ -, juris, Rn. 27; vgl. auch VG Braunschweig, Urteil vom10. Februar 2009 - 6 A 240/07 -, juris, Rn. 51; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. März 2013 - 14 K 889/12 -, juris, Rn. 39; VG Münster, Urteil vom 17. Mai 2018 - 8 K 3220/16 -, juris, Rn. 29, bestätigt durch OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2019 - 11 A 2627/18 -, juris, Rn. 39; VG Minden, Urteil vom 28. März 2023 - 3 K 3858/19 -, juris, Rn. 80; VG Aachen, Urteil vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris, Rn. 90.
(2) Auch die Standortauswahl ist anhand straßenbezogener Erwägungen erfolgt. Die Beklagte hat die Standorte ausweislich der Akte und nach den ergänzenden Erläuterungen ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung so gewählt, dass ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs möglich ist. Diese Erwägung lässt keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Sie hat vielmehr einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Nutzer der Altkleidersammelcontainer und der sonstigen Benutzer der Straße. Dies gilt nachvollziehbar auch für die weitere Erwägung, die Stellflächen für Altkleidersammelcontainer an bestehenden Altglassammelstellen auszuweisen, um hierdurch eine kleinteilige Möblierung der Straßen zu vermeiden und damit einer negativen Beeinflussung des Straßenbildes entgegenzuwirken.
Bei der generellen Festlegung konkreter Standorte zur Vermeidung einer Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums ist es zudem weder erforderlich, jeden einzelnen damit zugleich ausgeschlossenen potentiellen Aufstellort in den Blick zu nehmen, noch auch nur für jeden einzelnen beantragten und durch eine ermessensgerechte Festlegung der Standorte ausgeschlossenen Aufstellort eine individuelle Prüfung im Hinblick auf eine Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums durchzuführen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 74 f.
cc. Der Ratsbeschluss erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtsfehlerhaft. Insbesondere reduziert der Ratsbeschluss das der Erlaubnisbehörde bei der Bescheidung von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen eingeräumte Ermessen nicht auf eine gebundene Entscheidung. Der Rat hat mit Beschluss vom 6. Dezember 2022 eine generelle Ermessensausübung für das Stadtgebiet der Beklagten vorgenommen. Diese lässt aber nach allgemeinen Grundsätzen in atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht ausreichend berücksichtigt, ein Abweichen grundsätzlich zu.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18, juris, Rn. 68 f., m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. April 2021 - 5 S 1996/19 -, juris, Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, juris, Rn. 22; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 44. EL März 2023, § 114, Rn. 22, 74 ff.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich schon deshalb von der von der Klägerin für ihre gegenteilige Auffassung insofern in Bezug genommenen Entscheidung des OVG NRW, weil es in dieser um eine Satzungsregelung und damit um eine Regelung in einer die Erlaubnisbehörde bindenden Rechtsnorm ging, mit der zudem die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet insgesamt ausgeschlossen werden sollte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 - 11 A 2110/20 -, juris, Rn. 37 ff.
2. Die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnisse für die weiteren zehn beantragten Standorte mit der Begründung, dass diese bereits durch einen anderen Sammler belegt seien, ist allerdings ermessensfehlerhaft. Diese Begründung der Beklagten bezieht sich auf die beantragten Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an den im Standortkonzept vorgesehenen Aufstellflächen. Soweit die Klägerin nach den Angaben ihres Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung eine Sondernutzungserlaubnis (hilfsweise) auch für zusätzliche, nicht in dem Standortkonzept vorgesehene Standplätze an den jeweiligen Standorten begehrt, steht dem, was sich der Bescheidbegründung auch hinreichend deutlich entnehmen lässt, schon das - wie zuvor dargelegt - rechtlich nicht zu beanstandende Standortkonzept entgegen, durch das die Zahl der Standplätze wirksam begrenzt worden ist.
a. Zwar kann die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis mit der Begründung, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden, grundsätzlich ermessensfehlerfrei sein, da für dieselbe öffentliche Straßenfläche regelmäßig nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 52 f., vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 47 f., und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 62, jeweils m. w. N.
Der Antragsteller hat, wenn die in Aussicht genommene Straßenfläche vor Stellung des eigenen Erlaubnisantrags bereits anderweitig vergeben wurde, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass die dem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird. Denn § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittelt im Grundsatz keinen Drittschutz.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 52, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 62, sowie Beschluss vom 6. Juli 2016 - 11 B 602/16 -, juris, Rn. 13, m. w. N.; vgl. zu einer gleichlautenden landesrechtlichen Regelung zudem Bay. VGH, Urteil vom 23. Juli 2009 - 8 B 08.3282 -, juris, Rn. 31 ff., bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 20. April 2010 - 3 B 80.09 -, juris, Rn. 5 ff.
Etwas anderes muss aber gelten, wenn die in Aussicht genommene Straßenfläche im Zeitpunkt der Antragstellung (noch) nicht vergeben ist, Anträge unterschiedlicher Nutzer vielmehr gleichzeitig zusammentreffen und diese als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Straßenfläche nebeneinander stehen. In diesem Fall hat die Erlaubnisbehörde im Vorfeld der Erlaubniserteilung an einen Antragsteller die zeitlich und örtlich gegenläufigen Sondernutzungsinteressen der verschiedenen Straßenbenutzer - unabhängig davon, ob es sich um gleichartige oder verschiedene Sondernutzungsinteressen handelt - ausgleichend zu berücksichtigen und zwischen den Antragstellern eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen.
Vgl. OVG NRW, u. a. Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 62 ff., 66 ff.; VG Aachen, Urteile vom 25. April 2023, juris, Rn. 119 ff., und vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 72; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 - 14 K 1438/13 -, juris, Rn. 59 f.; so wohl auch Bay. VGH, Urteil vom 23. Juli 2009 - 8 B 08,3282 -, juris, Rn. 38; vgl. überdies zu insoweit zulässigen Auswahlkriterien Bay. VGH, Urteil vom 1. März 2021 - 8 B 21.646 -, juris, Rn. 23; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 408; Rolshoven, Wer zuerst kommt, mahlt zuerst? - Zum Prioritätsprinzip bei konkurrierenden Genehmigungsanträgen, NVwZ 2006, 516 ff.
Treffen unterschiedliche Sondernutzungsanträge zusammen und räumt die Erlaubnisbehörde einem der Antragsteller eine Sondernutzungserlaubnis und ein Nutzungsrecht ein, ohne eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung getroffen zu haben, kann sie gegenüber dem unterlegenen Antragsteller die Sondernutzungserlaubnis nicht ohne weiteres mit der Begründung ablehnen, dass für die beantragte Fläche bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist. Denn der Anspruch des unterlegenen Antragstellers auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung ist in diesem Fall nicht untergegangen, sondern besteht fort.
Vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 - 14 K 1438/13 -, juris, Rn. 67 f.
Das gilt selbst dann, wenn die erteilte Sondernutzungserlaubnis bestandskräftig geworden ist. Denn solange die Erlaubnisbehörde eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung nicht getroffen hat, steht dem unterlegenen Antragsteller hierauf ein Anspruch zu. Die Erlaubnisbehörde muss daher gegebenenfalls auch eine Aufhebung der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis des anderen Antragstellers unter diesem Gesichtspunkt prüfen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 15. November 2023 - 21 K 6744/19 -, juris, Rn. 129 ff.; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 408; vgl. zur insoweit vergleichbaren Pflicht zur Überprüfung der Rücknahme einer bestandskräftigen glücksspielrechtlichen Erlaubnis bei fehlerhafter Auswahlentscheidung OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Mai 2023 - 4 A 3227/19 -, juris, Rn. 5 ff., und vom 10. Oktober 2022 - 4 A 1061/20 -, juris, Rn. 39 ff.
b. Dies zugrunde gelegt ist die ablehnende Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft. Die Beklagte durfte die beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht mit der Begründung ablehnen, dass für die beantragte Fläche bereits der RegioEntsorgung AöR am 18. Mai 2021 eine (unbefristete) Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist; denn eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zwischen der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin unter Berücksichtigung der beidseitigen Belange hat erkennbar nicht stattgefunden. Eine solche ergibt sich weder aus der der RegioEntsorgung AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis vom 18. Mai 2021 oder dem an die Klägerin gerichteten Ablehnungsbescheid vom 2. Januar 2023 noch aus dem sonstigen Akteninhalt. Aus dem Ablehnungsbescheid und auch dem Vorbringen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung geht vielmehr hervor, dass die Beklagte angenommen hat, dass es einer Auswahlentscheidung zwischen der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin nach Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR nicht mehr bedurfte.
Diese Annahme ist jedoch fehlerhaft. Es hätte einer Auswahlentscheidung bedurft. Denn die Sondernutzungsanträge der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin bezogen sich - mit Ausnahme der von der Klägerin ebenfalls beantragten Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ - auf die gleichen Standplätze. Über die Anträge war auch in zeitlicher Hinsicht parallel zu entscheiden, denn über den Antrag der Klägerin vom 14. März 2019 war, nachdem diese gegen den (ersten) Ablehnungsbescheid vom 21. März 2019 Klage erhoben hatte (10 K 1259/19), im Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR am 18. Mai 2021 noch nicht bestandskräftig entschieden worden. In diesem Zeitpunkt war der Erlaubnisantrag der Klägerin vielmehr nach wie vor offen und beide standen als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselben Straßenflächen nebeneinander; es lag damit eine ʺechteʺ Konkurrenzsituation der beiden Antragsteller vor. Dass der RegioEntsorgung AöR bereits mit Bescheid vom 18. Juni 2014 eine Sondernutzungserlaubnis auf der Grundlage des Ratsbeschlusses vom 27. März 2014 erteilt worden war, führt nicht zu der gegenteiligen Annahme. Denn diese Sondernutzungserlaubnis hat die Beklagte mit Blick auf die zwischenzeitlich veränderte Beschlusslage des Rates und die durch Zugrundelegung eines neuen ʺStandortkonzeptsʺ veränderten rechtlichen Grundlagen für eine Erlaubniserteilung mit ihrem Bescheid vom 18. Mai 2021 ausdrücklich widerrufen. Die durch das Urteil der Kammer vom 23. September 2022 im Verfahren 10 K 1259/19 zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin vom 14. März 2019 verpflichtete Beklagte hätte die erforderliche Auswahlentscheidung daher nachholen und ggf. über eine Aufhebung der der RegioEntsorgung AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis entscheiden müssen. Daran fehlt es.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kammer berücksichtigt, dass die Klägerin im Umfang von 1/6 - hinsichtlich zwei von zwölf Standorten - und die Beklagte im Umfang von 5/6 - hinsichtlich zehn von zwölf Standorten - unterliegt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO
§ 18 StrWG NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2006, 516
10 K 1259/19
10 M 1/23
10 K 257/23
10 K 223/23
11 A 2110/20
10 K 2477/21
11 A 390/19
11 A 4178/18
10 K 1524/19
11 A 1958/20
11 A 2627/18
11 A 1166/16
1 D 166/17
2 W 18/94
11 A 2068/14
1 C 34.93
3 K 3858/19
10 K 233/20
11 A 2057/17
1 K 6465/08
23 A 742/93
11 A 2115/14
10 K 4174/18
1 A 308/19
7 LC 85/15
3 K 907/17
10 K 292/20
6 A 240/07
14 K 889/12
8 K 3220/16
5 S 1996/19
11 B 602/16
8 B 08.32
3 B 80.09
14 K 1438/13
8 B 21.64
21 K 6744/19
4 A 3227/19
4 A 1061/20