Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-09-27, Aktenzeichen 15 B 855/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0927.15B855.02.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung unter Nr. 2 geändert:
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die Antragstellerin bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens 15 K 1027/02, längstens jedoch bis zum Abschluss der Wahlperiode des Antragsgegners, als ordentliches Mitglied des Schulausschusses zu behandeln.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsgegner.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Antragstellerin bis zum Abschluss des Klageverfahrens 15 K 1027/02, jedenfalls bis zum Abschluss der Sitzungsperiode des Gemeinderats, als ordentliches Mitglied des Schulausschusses anzuerkennen,
zu Unrecht abgelehnt, weil, wie die Beschwerde noch hinreichend deutlich geltend macht (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), eine wirksame Wahl des Herrn M. S. zum Mitglied des Schulausschusses an die Stelle des bisherigen Mitgliedes, nämlich der Antragstellerin, nicht stattgefunden hat.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist als Kommunalverfassungsstreit zulässig. Die Antragstellerin erstrebt hinsichtlich ihres Mitgliedschaftsrechtes im Schulausschuss die Sicherung eines wehrfähigen Rechts an. Der Antrag ist auch gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet, denn der Rat hat die umstrittene Abwahl vorgenommen.
Der Antrag ist begründet. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§ 123 VwGO i.V.m. § 920 der Zivilprozessordnung). Es ist überwiegend wahrscheinlich, dass die Klägerin wegen Unwirksamkeit des Neubesetzungsbeschlusses vom 23. Januar 2002 nach wie vor Mitglied im Schulausschuss ist, sodass sie einen zu sichernden Anordnungsanspruch in Form des Mitgliedschaftsrechts hat.
Zum Tagesordnungspunkt 5a "Wahlen/Ersatzwahlen zu den Ausschüssen" lag ein Antrag der SPD-Fraktion vor, der Veränderungen im Bauausschuss, Kulturausschuss, Sozialausschuss und Werksausschuss Gruga/Grün betraf. Erstmals in der Sitzung vom 23. Januar 2002 stellte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen den hier maßgeblichen, den Schulausschuss betreffenden Antrag, mit der im Ergebnis an die Stelle der Antragstellerin der frühere erste Stellvertreter M. S. rücken, die bisherige zweite Stellvertreterin erste Stellvertreterin werden und eine neue zweite Stellvertreterin gewählt werden sollten.
Die Wahl zur Neubesetzung des Schulausschusses ist nicht gesetzeskonform durchgeführt worden. § 50 Abs. 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) regelt drei verschiedene Wahlverfahren für die Besetzung von Ausschüssen: Satz 1 regelt die Besetzung durch einstimmigen Beschluss, die Sätze 2 bis 4 regeln die Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl auf Grund von Wahllisten, und Satz 5 regelt die Wahl eines Nachfolgers für ein vorzeitig ausgeschiedenes Ausschussmitglied. Hier hat der Antragsgegner von dem Wahlverfahren des Satzes 1 (einstimmiger Beschluss) Gebrauch gemacht. Dessen Voraussetzungen lagen jedoch nicht vor.
Das Verfahren nach Satz 5 war nicht anzuwenden, da die Antragstellerin aus dem Ausschuss nicht ausgeschieden war. Die Regelung schafft keinen Grund dafür, dass ein Ausschussmitglied ausscheidet, sondern setzt dies voraus. Auch das Wahlverfahren nach den Sätzen 2 bis 4 (Verhältniswahl) war nicht anzuwenden. Dieses Verfahren kommt von vorneherein nur bei der Besetzung aller Ausschussstellen in einem Wahlgang in Betracht. Denn durch die Verhältniswahl soll im Interesse des Minderheitenschutzes sichergestellt werden, dass eine Mehrheit im Rat eine Minderheit bei der Ausschussbesetzung nicht übergeht. Da es hier jedoch um die Abwahl der Antragstellerin mit Aufrücken der bisherigen Stellvertreter und Neubesetzung der sodann freien zweiten Stellvertreterstelle ging, konnte keine Verhältniswahl stattfinden.
Vgl. zur Unzulässigkeit eines Mehrheitsbeschlusses bei der Ersetzung eines Ausschussmitgliedes auch durch eines derselben Fraktion: Verwaltungsvorschriften zur Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, RdErl. des Innenministers vom 4. September 1984, SMBl. 2020, Nr. 5 zu § 35 GO a.F.; Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: Mai 2002), § 50 GO Erl. 8; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: Januar 2002), § 50 Erl. 5.
Auch das Verfahren nach Satz 1 ist von seinem unmittelbaren Regelungsgehalt her nicht einschlägig, da es wie auch das Verhältniswahlsystem nach den Sätzen 2 bis 4 die Besetzung freier Ausschussstellen betrifft, nicht aber die Abwahl eines bereits gewählten Ausschussmitglieds bei gleichzeitiger Wahl eines anderen auf diese Stelle. Die Neubesetzung von Ausschussstellen durch Abberufung eines Mitglieds und Wahl eines anderen ist in der Gemeindeordnung überhaupt nicht vorgesehen. Allerdings ist eine Neubesetzung jedenfalls in der Weise möglich, dass das jeweilige Ausschussmitglied auf seine Mitgliedschaft verzichtet und für die so frei gewordene Stelle nach § 50 Abs. 3 Satz 5 GO NRW ein Nachfolger bestellt wird.
Zur Niederlegung des Ausschusssitzes als eine Möglichkeit des Ausscheidens aus dem Ausschuss s. Dieckmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 50 Erl. 4.
Daneben ist ein Verfahren analog der Regelung des § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW eröffnet. Die Vorschrift wurde durch Art. 1 Nr. 16 des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV NRW S. 408) eingefügt und ergänzte die bislang nur vorgesehene Verhältniswahl nach Wahlvorschlägen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 8/3152, S. 13; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau, LT-Drs. 8/4352, S. 16 f.
Die Möglichkeit, Ausschüsse statt durch Verhältniswahl durch einstimmigen Beschluss zu besetzen, war auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage anerkannt, weil dadurch, dass nur ein einziger Wahlvorschlag vorliegt, zu dessen Bestätigung Einstimmigkeit erforderlich ist, dem Grundsatz des Minderheitenschutzes, den die Verhältniswahl sichern soll, ausreichend Rechnung getragen wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -, OVGE 10, 143 (147).
Diese Erwägungen rechtfertigen es, eine Neubesetzung von Ausschussstellen auch im Wege des § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW vorzunehmen.
Im Ergebnis bejaht von Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: Mai 2002), § 50 GO Erl. 8 und Dieckmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 50 Erl. 4.
Die Voraussetzungen dieses Verfahrens lagen jedoch hier nicht vor. Nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist ein einstimmiger Ratsbeschluss nur über einen einheitlichen Wahlvorschlag, auf den sich die Ratsmitglieder geeinigt haben, möglich. Mit dem Merkmal der Einheitlichkeit wird konkretisiert, dass nur ein einziger Vorschlag konkurrenzlos zur Beschlussfassung unterbreitet werden darf. Daneben kommt dem weiteren Merkmal der Einigung (auf den Wahlvorschlag) selbstständige Bedeutung zu. Es kann offen bleiben, welche Anforderungen insoweit zu stellen sind, insbesondere ob der Vorschlag von allen Ratsmitgliedern eingebracht werden muss oder ob es ausreicht, wenn zumindest die Mehrheit der Ratsmitglieder den Vorschlag vorlegt.
Für Letzteres Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: Mai 2002), § 50 GO Erl. 6.5.
Jedenfalls reicht es für die Anwendung des Verfahrens nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW nicht aus, wenn - wie hier durch die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen - nur eine nicht die Mehrheit des Rates umfassende Fraktion einen Wahlvorschlag unterbreitet, auch wenn dieser einstimmig angenommen wird. Andernfalls würde allein dem Einstimmigkeitserfordernis der Vorschrift Genüge getan, zugleich aber verkannt, dass die Regelung als weiteres Tatbestandsmerkmal voraussetzt, dass sich die Ratsmitglieder auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt haben. Würde man dieses Merkmal solchermaßen übergehen, erschöpfte sich der Regelungsgehalt der Vorschrift darin, dass eine Ausschussbesetzung auch durch einstimmigen Beschluss über einen wie auch immer zustande gekommenen Wahlvorschlag erfolgen könnte. Das Merkmal der Einigung würde damit, obwohl es in der Vorschrift ausdrücklich benannt wird und ausformuliert ist, als schlichtweg bedeutungslos behandelt. Dem Gesetzgeber kann aber nicht unterstellt werden, dass er bedeutungslose Voraussetzungen aufstellt.
Für etwaige Erwägungen, ob allgemeine Wahlverfahrensgrundsätze es rechtfertigen, für eine Wahl zur Ausschussbesetzung auch stets einen einstimmigen Beschluss über Wahlvorschläge genügen zu lassen, ist kein Raum. Dem steht § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW entgegen, der den Fall einer Besetzung von Ausschussstellen durch einstimmigen Beschluss abschließend regelt. Der Gesetzgeber hat danach gerade für einen solchen einstimmigen Beschluss weitere Voraussetzungen aufgestellt, nämlich den einheitlichen Wahlvorschlag, auf den sich die Ratsmitglieder geeinigt haben. Angesichts dessen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Gemeindeordnung ohne eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung eine Neubesetzung, die nicht nur mit der Wahl eines neuen Ausschussmitgliedes, sondern mit der Abwahl eines bereits gewählten Mitgliedes verbunden ist, durch schlichten einstimmigen Beschluss ohne einen einheitlichen Wahlvorschlag, auf den sich die Ratsmitglieder geeinigt haben, erlaubt.
Nach alledem war die Wahl des Herrn M. S. zum Mitglied des Schulausschusses an die Stelle der Antragstellerin rechtswidrig, sodass sie den oben genannten Anordnungsanspruch hat.
Auch ein Anordnungsgrund ist gegeben. Bei der danach anzustellenden Abwägung, ob eine einstweilige Anordnung zur Sicherung des Anordnungsanspruchs erfolgen soll, ist zu berücksichtigen, dass im Kommunalverfassungsstreit nicht - wie im Außenrechtsstreit - über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden ist. Diese, nämlich hier das Recht auf weitere Mitwirkung im Schulausschuss, sind der Antragstellerin nicht um ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes) angesiedelt. Gemessen daran kommt es für den Anordnungsgrund in einem Kommunalverfassungsstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 -, DVBl. 1993, 212 (213); kritisch zu diesem Ansatz Bracher, Zum einstweiligen Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Organstreit, NWVBl. 1994, 409 ff.
Hier geht es um die Wahrung der gesetzlichen Regeln über die Wahl von Ausschussmitgliedern und damit nicht um Detailfragen der rechtlichen Ausgestaltung der Ausschussarbeit für die Ausschussmitglieder, sondern um die Fundamentalnorm der Kreation der Ausschussmitglieder, um das Mitgliedschaftsrecht zur Gänze. Sowohl der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige Anordnung abgewendet werden soll, als auch die Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde sind daher von so hohem Gewicht, dass eine einstweilige Anordnung objektiv notwendig erscheint.
Vgl. zu diesen Kriterien für die Prüfung eines Anordnungsgrundes im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bei einem Kommunalverfassungsstreit OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, DVBl. 1993, 213 (215).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 35 GO
§ 50 GO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 920 der
Zivilprozessordnung
§ 50 Abs. 3 der Gemeindeordnung
§ 50 Abs. 3 Satz 5 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 1
GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 K 1027/02
III A 353/54
15 B 2283/92
15 B 1643/92