Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-12, Aktenzeichen 18 K 409/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2010:0312.18K409.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d Die Klägerin ist ein Eisenbahnverkehrsunternehmen, das im Regionalverkehr u.a. mit S-Bahnen tätig ist. Mit Schreiben vom 23.04.1997 beantragte ihre Vorgängerin, die Deutsche Bahn AG Geschäftsbereich Nahverkehr, beim Eisenbahn-Bundesamt (EBA) die Änderung des bis dahin praktizierten Abfertigungsverfahrens für Reisezüge mit dem Ziel, zukünftig ortsfeste Abfertigungshilfen und Zugbegleitpersonal durch Einsatz moderner Technik, das so genannte technikbasierte Abfertigungsverfahren (TAV), in Triebfahrzeugen und Wagen u.a. der Baureihen (BR´en) ET 423, 424, 425 und 426 zu ersetzen.
Bei diesem in Wagen mit fernbetätigten und automatisch schließenden Türen eingesetzten TAV öffnen die Türen stets nur, wenn die Sensoren den Stillstand des Zugs melden. Die Türschließdauer beträgt immer drei Sekunden. Beim Zughalt schaltet der Triebfahrzeugführer die Türen über einen Schalter frei. Das begründet den Selbstschließmodus. Die Türen öffnen sich, wenn eine Person auf einen an den Türen befindlichen Knopf drückt. Sie schließen sich automatisch, wenn drei bzw. sechs Sekunden lang durch die im Wageninneren in einer Entfernung von ca. 10 cm von den Türen in einer Höhe von 24 cm über dem Wagenboden angebrachten Lichtschranke kein "Personenfluss" festgestellt worden ist. Das Schließen wird zwei Sekunden vor Einleiten des Vorgangs durch eine im Wageninneren mittig über den Türen angebrachte blinkende rote Leuchte angezeigt. Eine akustische Warnung erfolgt nicht. Versucht eine Person, trotz zulaufender Türen einzusteigen, und wird von diesen erfasst, öffnen sie sich aufgrund des mit einem Drucksensor mittels Erfassung von Änderungen des Motorstroms arbeitenden, aber nur Objekte in einem Mindestumfang detektierenden Einklemmschutzes vollständig (so genanntes Reversieren) und schließen wiederum erst, nachdem die Lichtschranke drei bzw. sechs Sekunden lang keinen Personenfluss registriert hat. Bei Meldung eines Personenflusses während der Offenhaltezeit wird ein neuer drei- bzw. sechssekündiger Offenhaltezyklus gestartet. Wird während des Schließvorgangs Fahrgastwechsel gemeldet oder der Einklemmschutz ausgelöst, öffnen die Türen wieder vollständig und es wird ein neuer Offenhaltezyklus von drei bzw. sechs Sekunden gestartet. Wieder geschlossene Türen können auf Knopfdruck des Fahrgasts jederzeit erneut geöffnet werden. Nimmt der Triebfahrzeugführer durch erneutes Drücken des Türfreigabeschalters die Türfreigabe zurück, ist das Verfahren des dezentralen Schließens eingeleitet. Dabei schließt die Tür weiter im Selbstschließmodus. Bis auf die Folge, dass sie nach dem Schließen nicht wieder von Fahrgästen geöffnet werden können, bleiben die übrigen oben genannten Funktionen des Selbstschließmodus erhalten. Bei Wegfall des Stillstandsignals oder/und des Türfreigabesignals wird der Öffnungsvorgang umgehend unterbrochen und ein Zwangsschließen eingeleitet. Durch Betätigen eines anderen Schalters für das zentrale Schließen kann der Triebfahrzeugführer das so genannte Zwangsschließen einleiten. Im Zwangsschließmodus geschlossene Türen können von Fahrgästen nicht mehr geöffnet werden. Vor dem Zwangsschließen hat laut Herstellerangaben und Regelwerk der Klägerin der Triebfahrzeugführer durch unmittelbare Inaugenscheinnahme oder mittels einer Überwachungsanlage bzw. gegebenenfalls ein anderer Mitarbeiter die Vorgänge am Zug zu beobachten und festzustellen, dass das Aus- und Einsteigen beendet ist. Die Fahrgäste werden optisch durch das rote Blinklicht sowie akustisch gewarnt. Zwei Sekunden nach Beginn dieser Warnung schließen die Türen. Die Lichtschranke wird dabei nicht betrieben. Wird eine Person eingeklemmt, öffnen die Türen sich und versuchen nach drei Sekunden erneut zu schließen. Stoßen die Türen ein zweites Mal auf ein Hindernis, wird der Antrieb abgeschaltet und die Tür dem Triebfahrzeugführer als gestört gemeldet. Er hat sich nach dem Regelwerk der Klägerin sodann davon zu überzeugen, dass das Hindernis beseitigt ist, sodann die Türen erneut freizugeben und danach zu schließen oder manuell zu schließen und zu verriegeln. Liegen während des Zwangsschließens sowohl das Stillstandsignal als auch das Türfreigabesignal vor, schaltet das Türsystem automatisch in den Selbstschließmodus.
Mit dem TAV betriebene Fahrzeuge besitzen zusätzlich eine so genannte Sicherheitsschleife ("Grünschleife"), die alle Fahrgasttüren darauf überwacht, ob sie geschlossen sowie verriegelt sind. Erst wenn bei allen Türen beide Bedingungen vorliegen, ist die Abfahrbereitschaft des Zugs gegeben. Bis dahin kann der Triebfahrzeugführer aufgrund einer Traktionssperre das Fahrzeug nicht in Bewegung setzen. Diese Traktionssperre kann er jedoch durch Betätigen des mit einer Plombe versehenen Tasters überwinden. Trotz blinkenden Leuchtmelders, der ihm anzeigt, dass nicht alle Türen geschlossen sind, darf er nach dem Regelwerk der Klägerin abfahren, wenn er durch Augenschein festgestellt hat, dass keine Tür offen steht und niemand eingeklemmt ist. Dabei muss er sämtliche Türen einsehen können, andernfalls hat er nicht einsehbare Zugteile zu räumen oder einen weiteren Mitarbeiter zur Zugbeobachtung heranzuziehen.
Mit u.a. auf § 38 Abs. 1 VwVfG gestütztem Bescheid vom 04.07.1997 stellte das EBA der Vorgängerin der Klägerin gegenüber fest, dass in materieller Hinsicht grundsätzlich keine Einwände gegen die im von ihr eingereichten Lastenheft einschließlich eines eingearbeiteten Nachtrags getroffenen Festlegungen für den Verkehr von Reisezügen ohne Zugbegleiter bestünden. Die Nebenbestimmung 1 bezog sich auf nach dem Stand der Technik wesentlich geringere als im Lastenheft niedergelegte Toleranzen bei Endlage trotz eingeklemmter Gegenstände. Zur Begründung wurde ausgeführt, mit der vorgesehenen, im Einklang mit § 45 Abs. 7 EBO stehenden technischen Lösung könnten Restrisiken auf ein vertretbares Minimum begrenzt werden. Gewisse Risiken verblieben insofern, als flache Gegenstände, die kleiner als 20 mm seien, so eingeklemmt würden, dass die Tür die Endlage erreiche, wobei jedoch ein Herausziehen derartiger Gegenstände möglich bleibe. Solche Risiken seien auch beim bisherigen Abfertigungsverfahren u.a. aufgrund menschlicher Fehlhandlungen nicht gänzlich auszuschließen. Die Verfahrensweise des TAV entspreche dem betrieblichen Regelwerk und sei im Einsatzbereich von Stadtbahnen bereits vielfach erprobt, weshalb die beantragte Änderung des Abfertigungsverfahrens kein erhöhtes Risiko darstelle. Beim TAV könnten vielmehr die Möglichkeiten menschlicher Fehlhandlungen entsprechend verringert werden. Die Nebenbestimmung 1 dieses Bescheids wurde antragsgemäß durch Bescheid vom 20.08.1997 hinsichtlich der Toleranzen für die Überwachung der Endlage der Tür bzw. des Restspalts modifiziert, weil aus der vorgelegten Stellungnahme der Schienenfahrzeugindustrie hervorgehe, dass der im ursprünglichen Bescheid geforderte Toleranzbereich technisch noch nicht zu erreichen sei.
Mit Schreiben vom 12.03.1999 teilte das EBA der Klägerin mit, nach Einarbeitung der von ihm vorgenommenen Änderungen im von der Klägerin zugesandten Merkblatt zum TAV bestünden gegen dessen Einführung aus betrieblicher Sicht keine weiteren Einwände.
Ab dem 23.04.1999 nahm das EBA Fahrzeuge der BR 423 gemäß § 32 Abs. 1 EBO ab.
Mit Schreiben vom 18.09.2000 berichtete die Klägerin dem EBA über die bisherige Bewährung der Fahrzeuge der BR 423 im Betriebseinsatz u.a., dass auch das TAV sich bewährt habe. Bisher bekanntgewordene Vorfälle, bei denen Fahrgäste eingeklemmt worden seien, seien nach bisherigem Kenntnisstand nicht systembedingt, sondern beruhten auf Fehlverhalten der Fahrgäste. Es sei zu erwarten, dass deren Unsicherheiten nach Gewöhnung an das neue Verfahren abnehmen würden.
In einem internen Schreiben des EBA vom 05.11.2001 wurde u.a. ausgeführt, die Reversierung werde immer dann wirksam, wenn die Türflügel gegen ein Hindernis liefen und die Einklemmkraft ca. 150 N erreiche. Ca. 20 mm vor Erreichen der Endstellung der Türflügel werde die Reversierung abgeschaltet, so dass Gegenstände zwischen ihnen eingeklemmt blieben. Dabei entstünden an Armen und Händen in der Regel keine Verletzungen. Wenn eingeklemmte Gegenstände schnell oder hektisch herausgezogen würden, seien Verletzungen an den Gummidichtungen der Türen denkbar. Derzeit sei nichts zu veranlassen, weil die technischen Bedingungen für Einsteigetüren an Wagen der BR 423 den derzeitigen Regeln der Technik entsprächen.
In einem für die Staatsanwaltschaft Oldenburg anlässlich eines Einsteigeunfalls am 27.03.2001 in einem Fahrzeug der BR Lint gefertigten Bericht des EBA vom 21.07.2002 wurde u.a. festgehalten, es habe der Klägerin mit Bescheid vom 04.07.1997 zugesichert, gegen die Anwendung des TAV keine Einwände zu erheben. Seit dessen flächendeckender Einführung bei der Klägerin seien dem EBA in den Jahren 2000 und 2001 insgesamt sieben Personenunfälle in mit dem TAV betriebenen Fahrzeugen gemeldet worden, wobei zweimal mitgeführte Gegenstände und zweimal Personen in den Türen eingeklemmt worden seien. Die Zahl dieser Unregelmäßigkeiten sei im Verhältnis zur Zahl der Zugabfertigungen pro Jahr äußerst gering. In einem Begleitschreiben vom 25.07.2002 wurde angemerkt, es bestehe grundsätzlich die Möglichkeit, dass das `plötzliche Schließen der Tür´ vom Triebfahrzeugführer ausgelöst worden sei, indem er (unberechtigt) von der Möglichkeit des Zwangsschließens Gebrauch gemacht habe.
Die Staatsanwaltschaft Köln ermittelte seit dem Jahr 2003 wegen Unfällen mit Zügen, die im TAV betrieben wurden.
Das EBA untersagte der Klägerin nach ihrer Anhörung mit Bescheid vom 16.12.2004, Triebwagen u.a. der BR 423 im Falle der Mitnahme von Fahrgästen im TAV zu betreiben, weil es u.a. mangels Begrenzung der Einklemmkraft auf 150 N bei Auslösung der Reversierung ausweislich mehrerer Einklemm-Vorfälle in den Jahren 2001 bis 2004 nicht das ordnungsgemäße Geschlossensein der Wagentüren gewährleiste.
Mit Verfügung vom 06.02.2006 stellte die Staatsanwaltschaft Köln fest, dass sich der Tatvorwurf wegen fahrlässiger Gefährdung des Bahnverkehrs in Tateinheit mit vierfacher fahrlässiger Körperverletzung durch Unterlassen wegen vier Unfällen mit S-Bahn-Zügen, die im TAV betrieben wurden, in den Jahren 2002, 2004 und 2005 gegen Verantwortliche des EBA und der Deutschen Bahn AG richte. Am 15.05.2006 fand eine Besprechung des ermittelnden Staatsanwalts mit vier Bediensteten des EBA statt, in dessen Verlauf ausweislich eines staatsanwaltschaftlichen Vermerks vom 23.05.2006 Frau Dr. I. vom EBA klarstellte, dass keine Aussagen von Zeugen und "evtl. Beschuldigter" erfolgen könnten. Mit an die Staatsanwaltschaft Köln adressiertem Schreiben vom 10.10.2006 äußerte der Präsident des EBA anlässlich seiner Bitte um - in der Folge mehrfach verwehrte - Akteneinsicht, er sei über Ermittlungen gegen seine Mitarbeiter zu informieren. Im Rahmen einer Anhörung kündigte das EBA der Klägerin mit Schreiben vom 07.11.2006 an, sie solle verpflichtet werden, Piktogramme und einen Warntext an den Türen der Waggons anzubringen und die Türen der BR 423 mit Einrichtungen zur deutlichen optischen Warnung vor und während des Schließungsvorgangs auszurüsten, die denen der BR 425 entsprächen, sowie die Türen der BR´en 423 bis 426 mit Einrichtungen zur deutlichen akustischen Warnung vor und während des Schließvorgangs auszurüsten oder statt der Nachrüstung zwecks deutlicher optischer und akustischer Warnung in den Wagen der BR´en 423 bis 426 eine Umstellung von Lichtschranken zu einem Lichtvorhang oder in Form anderer gleichwertiger Maßnahmen, wie etwa einem Einbau einer Kontaktleiste an den Schließkanten, vorzunehmen. In einem an verschiedene Referate gerichteten internen Schreiben der Zentrale vom 10.11.2006 führte das EBA aus, die Mehrzahl der Vorfälle des Verletzens durch Quetschen, die bis dahin von den Betreibern bzw. der lokalem Untersuchung nur als Bagatellunfälle angesehen worden seien, seien dem EBA erst vor kurzem bekannt geworden, woraus sich nun Handlungsbedarf ergebe. In einem internen Schreiben vom 27.10.2006 an den Präsidenten des EBA führte dessen Zentrale aus, Verletzungen durch sich schließende Türen, selbst wenn diese sich wieder öffneten, träten verstärkt bei Fahrzeugen der BR 423 auf, könnten jedoch auch bei anderen Baureihen nicht ausgeschlossen werden, weshalb gegen Bestandsfahrzeuge der BR 42xx aufsichtsrechtlich eingeschritten werden solle. In einem internen Schreiben der Zentrale des EBA vom 23.10.2006 an den Leiter der Abteilung 3 wurde u.a. ausgeführt, nach allen vorhandenen Erkenntnissen sei derzeit eine Gefahr des Mitgeschleiftwerdens mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auszuschließen, weshalb keine aufsichtsrechtlich erforderliche konkrete Gefahr vorliege. Aufgrund der höheren Anzahl von Verletzungen beim Schließvorgang der Türen der BR 423 sei zunächst nur gegen diese Fahrzeuge einzuschreiten, allerdings wegen Verwechslungsgefahr bei Laien und eines gefährlichen fälschlichen Effekts der Gewöhnung an eine erhöhte Sicherheit auch gegen Fahrzeuge der BR 42xx.
Der ermittelnde Staatsanwalt bat mit Schreiben vom 12.01.2007 Frau Dr. I. vom EBA, die Personalien von 22 namentlich benannten Bediensteten mitzuteilen, ohne diese ausdrücklich oder erkennbar in Beschuldigte und Zeugen zu unterteilen. Mit weiterem Schreiben vom selben Tag bat er den Präsidenten des EBA, für zehn namentlich benannte Bedienstete, die auch in dem zuvor genannten Schreiben aufgeführt waren, Aussagegenehmigungen für Zeugenaussagen zu erteilen.
Das EBA verpflichtete die Klägerin mit Bescheid vom 28.02.2007 zur Anbringung von Piktogrammen an den Türen der BR´en 423 bis 426.
Auf eine Nachfrage des Präsidenten des EBA erläuterte die Staatsanwaltschaft Köln mit Schreiben vom 15.03.2007 bezüglich der "zehn genannten Zeugen": "Die in meinem Schreiben vom 12.01.2007 genannten Mitarbeiter des Eisenbahn-Bundesamtes sollen lediglich als Zeugen vernommen werden. Nach bisheriger Aktenlage ergeben sich gegen sie keine zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für eine strafrechtlich relevante Verantwortlichkeit. Soweit sich gegen Mitarbeiter Ihrer Behörde ein Verdacht ergibt und diese als Beschuldigte vernommen werden sollen, werden sie in der Ladung zur Beschuldigtenvernehmung auf die Erforderlichkeit einer Aussagegenehmigung hingewiesen werden."
Das EBA hob seinen Bescheid vom 16.12.2004 infolge eines Widerspruchs der Klägerin mit Bescheid vom 25.04.2007 auf, weil er sich hinsichtlich der Gefahr des Einklemmens und des dadurch bedingten Mitgeschleiftwerdens erledigt habe, indem aufgrund wiederholten Einschreitens des EBA gegen zu hohe Einklemmkräfte mittlerweile zwischen den Türen eingeklemmte Gegenstände mit einer Kraft von weniger als 200 N herausgezogen werden könnten. Derzeit sei eine konkrete Gefahr des Mitschleifens von Personen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen. Die davon zu unterscheidende Gefahr, dass Personen auch beim ordnungsgemäßen Reversieren der Türen gequetscht würden, sei zwar weitaus weniger bedrohlich, weil daraus geringfügige Verletzungen wie Blutergüsse, Hautabschürfungen oder Prellungen und nur vereinzelt ernsthaftere Verletzungen resultierten. Aufgrund der großen Zahl von Verletzungen ergebe sich jedoch eine hinreichende Schadenswahrscheinlichkeit, die zu einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit führe. Diese Gefahren würden jedoch nicht durch die angeordnete Maßnahme gemildert, weshalb dem Widerspruch abzuhelfen sei, weil sie nicht aus dem TAV, sondern aus dem Schließmechanismus der Türen resultierten, der auch bei Feststellung der Abfahrbereitschaft des Zugs durch Mitarbeiter unverändert sei. Mit einem Einschreiten des EBA gegen diese Gefahren sei trotz der vorliegenden Entscheidung zu rechnen. Auch bezüglich der Gefahr, dass Personen mitgeschleift würden, werde das EBA erneut einschreiten, sollten sich später weitere Erkenntnisse ergeben.
Mit an die Klägerin gerichtetem Schreiben vom 25.07.2007 stellte das EBA fest, dass beim TAV der BR 423 Gefahren bestünden, und fragte nach Umsetzungsmodalitäten einer Nachrüstung. Mit Schreiben vom 26.07.2007 fragte das EBA bei einem Hersteller nach Umsetzungsmodalitäten bezüglich der Nachrüstung von Wagen mit Lichtgittern.
Nach Anhörung der Klägerin erließ das EBA ihr gegenüber mit Bescheid vom 15.08.2007 folgende Anordnungen: I.1. Die Einsteigetüren der Fahrzeuge der Baureihe 423 sind zum sicheren Detektieren von Personen im Schließbereich und zur Vermeidung der Verletzungsgefahr an zwischen den Schließkanten befindlichen Körperteilen mit einem Lichtgitter nachzurüsten. Die Nachrüstung ist so auszuführen, dass das Lichtgitter möglichst nahe an der jeweiligen Tür positioniert ist. Es hat darüber hinaus so engmaschig zu sein, dass ein sicheres Detektieren im gesamten Ausschnitt einer geöffneten Tür, mindestens jedoch in der Griffstangenebene gewährleistet ist. I.2.Soweit zur Beförderung von Reisenden eingesetzte Züge ganz oder teilweise aus Fahrzeugen bestehen, deren Einsteigetüren nicht mit Lichtgittern gemäß Nr. 1 ausgerüstet sind, ist ab sofort, spätestens jedoch vom 1. September 2007 an bei der Feststellung der Abfahrbereitschaft durch einen Betriebsbeamten gemäß § 47 Abs. 1 Eisenbahn-Bau-und Betriebsordnung (EBO) durch Sichtprüfung festzustellen, dass die Außentüren geschlossen und keine Personen oder Gegenstände eingeklemmt sind. Dies ist dem Zugführer zu melden, soweit er nicht selbst diese Feststellung trifft. Über die Durchführung der Maßnahme ist ab sofort in Abständen von drei Monaten zu berichten. I.3.Über die Durchführung der Maßnahme zu 1 ist ab sofort in Abständen von drei Monaten zu berichten. I.4.Für den Fall, dass Sie der unter Nr. 2 aufgeführten Anordnung nicht nachkommen, drohe ich Ihnen ein Zwangsgeld von 500.000,00 EUR an." Unter Ziffer II ordnete das EBA die sofortige Vollziehung der vorigen Anordnungen an. Unter Ziffer III bestimmte das EBA, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen habe, über deren Höhe ein gesonderter Bescheid ergehe.
Zur Begründung wurde ausgeführt, durch mehrere Unfälle beim Einsteigen in Fahrzeuge der BR 423 in jüngster Zeit sei deutlich geworden, dass die Überwachungseinrichtung der Einsteigetüren nicht dazu geeignet sei, das Einklemmen von Personen oder Gegenständen zu erkennen oder zu vermeiden und ein dadurch bedingtes Mitschleifen von Personen zu verhindern. Jeweils durch sich schließende Wagentüren sei am 21.05.2007, 01.08.2007 und 12.08.2007 der Arm eines Kindes eingeklemmt, ein Reisender verletzt und der Arm einer Reisenden eingeklemmt worden, wobei in den beiden ersten Fällen durch Betätigung der Fahrgastnotbremse der anfahrende Zug angehalten und im letzten Fall der Zug am Anfahren gehindert worden sei. Laut Zeitungsberichten habe ein Bahnsprecher zum Vorfall am 01.08.2007 geäußert, das Erkennen einer Hand sei durch die Türsensoren nicht immer gewährleistet. Da der Vorfall vom 21.05.2007 dem EBA nicht gemeldet, sondern erst durch eine Anfrage der Stadt München und durch Zeitungsberichte bekannt geworden sei, sei davon auszugehen, dass es eine dem EBA unbekannte Anzahl derartiger Unfälle gegeben habe. Im Abhilfebescheid vom 25.04.2005 (gemeint: 2007) sei es davon ausgegangen, dass die Anforderungen an den Einklemmschutz erfüllt würden und die Gefahr eines Mitgeschleiftwerdens so weit gebannt sei, dass ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nicht mehr angezeigt sei. Diese Erkenntnisse könnten jedoch keinen Bestand mehr haben, weil die genannten Vorfälle sich alle kurz hintereinander ereignet hätten und zeigten, dass weiterhin die Gefahr bestehe, dass Reisende durch sich schließende Türen eingeklemmt und mitgeschleift würden. Die Einhaltung der zugrundegelegten Vorschriften sei daher bei der BR 423 nicht ausreichend, um derartige Vorfälle zu verhindern.
Auf fernmündliche Bitte des Vizepräsidenten des EBA vom 21.08.2007 stellte die Staatsanwaltschaft Köln mit an den Präsidenten des EBA gerichtetem Schreiben vom 22.08.2007 klar, welche Mitarbeiter Zeugen bzw. Beschuldigte seien.
Mit ihrem gegen den Ausgangsbescheid gerichteten Widerspruch trug die Klägerin u.a. vor, sie sei ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bereit, die Fahrzeuge der BR 423 mit Lichtgittern bis zum Jahr 2013 auszurüsten. Zusätzlich würden das Gefährdungspotenzial der Automatiktüren und die Frage, ob die Planung der Türoptimierung bis 2013 eine konkrete Gefahr darstelle, durch einen externen Sachverständigen untersucht werden.
Den am 29.08.2007 eingegangenen Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des EBA vom 15.08.2007 lehnte die Kammer mit Beschluss vom 30.08.2007 (18 L 1268/07) ab.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 11.10.2007 teilte die Klägerin der Staatsanwaltschaft Köln u.a. mit, die aus eigener Veranlassung erstellten Planungen zum Einbau von Lichtgittern in der gesamten Flotte befänden sich u.a. wegen des Bescheids des EBA vom 15.08.2007 in Überarbeitung.
Die ersten Zeugen- und Beschuldigten-Ladungen wurden unter dem 14.09.2007 an das EBA versandt.
Das EBA änderte mit Bescheid vom 25.10.2007 den Ausgangsbescheid bezüglich der Androhung des Zwangsgelds, indem es dieses auf 5.000,00 EUR reduzierte.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 11.12.2007 führte das EBA gegenüber der Staatsanwaltschaft Köln aus, weshalb aus seiner Sicht seine Mitarbeiter bereits aus materiellrechtlichen Gründen kein strafrechtlicher Vorwurf treffe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19.12.2007 ergänzte das EBA Ziffer I.2. des Ausgangsbescheids nach diesbezüglicher Gelegenheit der Klägerin, Stellung zu nehmen, wie folgt: "Es ist sicherzustellen, dass die Einsteigetüren der Fahrzeuge der BR ET 423 nicht automatisch schließen. Das Schließen der Wagentüren ist durch einen Betriebsbeamten auf den Fahrgastwechsel abzustimmen; danach ist das Einleiten des fernbetätigten Schließvorganges der Türen durch Lautsprecheransage anzukündigen, wenn der Schließvorgang nicht durch einen Warnton im Fahrzeug im Bereich der Einsteigetüren angekündigt wird." Im Übrigen wies das EBA den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die weiteren Anordnungen im Widerspruchsbescheid in Form der Deaktivierung der Türschließautomatik seien im Sinne einer Präzisierung erforderlich, weil nur auf diese Weise bis zum Einbau von Lichtgittern Gefahren für Reisende, beim Einsteigevorgang selbst durch die Einleitung des Schließvorgangs überrascht und durch die sich schließenden Türen getroffen und verletzt zu werden, auf ein Mindestmaß begrenzt werden könnten. Bezüglich der übrigen Anordnungen im Ausgangsbescheid sei zu berücksichtigen, dass zumindest bei zwei der dort aufgeführten Vorfälle die technischen Ausstattungen der Türen offensichtlich nicht ausgereicht hätten, um zu verhindern, dass Personen eingeklemmt und mitgeschleift worden seien, weil das jeweilige Fahrzeug trotz zwischen den Türen eingeklemmter Fahrgäste angefahren sei. Aufgrund der kurzen Abfolge dieser Vorfälle sei entgegen dem Bescheid vom April 2007 von einer signifikant erhöhten Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts auszugehen. Seit Erlass des Ausgangsbescheids seien vier weitere Unfälle gemeldet worden, wovon drei Fälle auf das unzeitige Schließen der Türen zurückzuführen seien und zu Verletzungen älterer Reisender geführt hätten. Hinsichtlich der Verletzungsgefahr sei dem EBA mittlerweile eine Vielzahl von Fällen bekannt, bei denen Personen während des Einsteigevorgangs durch sich schließende Türen von Fahrzeugen der BR 423 verletzt worden seien. Dabei habe es sich nicht lediglich um Vorfälle gehandelt, bei denen die Ursache im Verschulden von Reisenden zu suchen sei. Angesichts der großen Zahl von Verletzungen ergebe sich trotz der relativ geringfügigen Verletzungsfolgen eine hinreichende Schadenswahrscheinlichkeit mit der Folge, dass eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu bejahen sei. Die Ursache dieser Unfälle sei unter anderem darin zu sehen, dass es möglich sei, beim Einstieg die Lichtschranke im unteren Türbereich nicht zu durchbrechen, etwa durch Festhalten an der Griffstange im seitlichen Türbereich. Bei Auswertung der bisherigen Türunfälle sei eine besondere Häufung der Ereignisse bei den Triebzügen der BR 423 festzustellen. Die überwiegende Anzahl der Unfälle hätte durch eine entsprechende Ausrüstung mit Lichtgittern vermieden werden können.
Unter dem 10.01.2008 bat der ermittelnde Staatsanwalt das Amtsgericht Köln, einer sodann unter dem 30.01.2008 erfolgten Einstellung des Verfahrens gemäß § 153 Abs. 1 StPO wegen geringer Schuld zuzustimmen, und führte u.a. zur Begründung aus, die Beschuldigten seien durch das bisherige Ermittlungsverfahren und die in dieser Sache erfolgte Medienberichterstattung genügend beeindruckt und gewarnt. Es sei offensichtlich, dass sie ihr Fehlverhalten erkannt hätten und bemüht seien, weitere Verletzungen zu vermeiden, wie sich insbesondere aus dem internen Schreiben der Zentrale des EBA vom 27.10.2006 an dessen Präsidenten und aus dem Umstand ergebe, dass die angefochtenen Bescheide erlassen worden seien.
Die Klägerin hat am 17.01.2008 Klage erhoben.
Im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens der Staatsanwaltschaft Mönchengladbach aufgrund eines Einsteigevorfalls mit einem Fahrzeug der BR 425 am 06.11.2007 in Rheydt erläuterte das EBA der Staatsanwaltschaft Mönchengladbach mit Schreiben vom 22.12.2008, das Thema Einsteigeunfälle sei für das EBA noch ein sehr empfindliches und emotionsgeladenes Thema, da die Staatsanwaltschaft Köln zu diesem Thema ungerechtfertigterweise gegen leitende Mitarbeiter ermittelt habe. Weiter ist dort u.a. ausgeführt worden: "Unter dem Druck der persönlichen Strafverfolgung der Mitarbeiter und mit dem `durch die Blume´ geäußerten Versprechen des ermittelnden Staatsanwalts, die Verfahren sodann einzustellen, hat das Eisenbahn-Bundesamt sich dann nötigen lassen, gefahrenabwehrende Bescheide zu sämtlichen Fahrzeugen der Baureihen 423 bis 426 zu erlassen - bei den Baureihen 424 bis 426 im Grunde unter Zurückstellen erheblicher rechtlicher Bedenken: Ob die von der Bundespolizei dann gelieferten Argumente tatsächlich ausreichen, auch nur eine Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes zum Erlass gefahrenabwehrender Anordnungen - von einer für eine angebliche Strafbarkeit zwingend zu fordernden Ermessensreduzierung auf Null ganz zu schweigen - zu begründen, wird sich vor dem Verwaltungsgericht offenbaren."
Zur Begründung der Klage führt die Klägerin in Form der Vertiefung und Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens im Einzelnen aus: Trotz mittlerweile abgeschlossener Umrüstung der Züge der BR 423 mit Lichtgittern sei die Anfechtungsklage zulässig. Die Bescheide seien formell gemäß §§ 20 Abs. 1 Satz 2, Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 1 Satz 1 VwVfG rechtswidrig. An dem ihnen zugrunde liegenden Verwaltungsverfahren seien von der Staatsanwaltschaft Köln beschuldigte Mitarbeiter des EBA beteiligt gewesen, die durch das gegen sie geführte Ermittlungsverfahren persönliche Interessen in Form von dessen Einstellung gehabt hätten, durch die die Verwaltungsentscheidung berührt werde. Die angefochtenen Bescheide verstießen zudem gegen die rechtlich zulässige, bindende Zusicherung des EBA aus dem Jahr 1997, die weder ausdrücklich noch erkennbar konkludent aufgehoben worden sei. Weder die Rechtslage noch die Sachlage habe sich seitdem geändert.
Die Tatbestands-Voraussetzungen für ein Einschreiten des EBA seien nicht erfüllt. Das TAV habe sich bewährt. Das habe das EBA auch der Staatsanwaltschaft Köln mitgeteilt. Der Staatsanwaltschaft Mönchengladbach habe es mitgeteilt, dass Einsteigeunfälle nicht als dringende, erhebliche Gefahren zu bewerten seien, die eine unbestimmte Vielzahl von Menschenleben bedrohten. Auch das von der Klägerin in Auftrag gegebene Gutachten des TÜV-Nord vom 31.03.2008 ergebe lediglich, dass die Verwendung von Lichtgittern eine von mehreren grundsätzlich geeigneten Möglichkeiten sein könne, Risiken weiter zu reduzieren. Das EBA sei von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen, weil es unterstelle, es habe mehrere Ereignisse gegeben, die ernsthafte Zweifel an der Sicherheit des Systems rechtfertigten. Nachdrücklich bestritten werde, dass bei der Auswertung der bisherigen Türunfälle eine besondere Häufung dieser Ereignisse bei den Triebzügen der BR 423 festzustellen sei. Das EBA habe weder ein konkrete Anzahl der Ereignisse noch eine konkrete Definition der herangezogenen Ereignisse benannt. Die vom EBA in seinem Widerspruchsbescheid unsubstantiiert vorgetragenen weiteren vier Unfälle würden bestritten. Bezüglich der drei im Ausgangsbescheid aufgeführten Unfälle trägt die Klägerin vor: Am 01.08.2007 habe ein Volltrunkener während des Schließens der Türen seine Hand hineingestreckt, ohne nennenswerte Verletzungen davongetragen zu haben. Ein Fahrgast habe bei einer Geschwindigkeit von ca. 15 km/h im Bahnsteigbereich die Notbremse betätigt, die der Triebfahrzeugführer umgehend mit einer Schnellbremsung unterstützt habe. Bei dem Ereignis vom 12.08.2007 in Köln-Chorweiler habe es sich nicht um einen Einsteige-Unfall gehandelt, weil eine Reisende ihre Hand mutwillig in die sich bereits schließenden Türen gehalten habe, die sie ohne äußere Verletzungen wieder herausgezogen habe. Der Zug habe währenddessen gestanden und habe auch technisch bedingt noch gar nicht anfahren können. Beim Ereignis in Gronsdorf am 21.05.2007 sei in demselben Moment, als der Zug losgefahren sei, eine Notbremsung bei einer Geschwindigkeit von nur 1 km/h erfolgt, so dass der Zug nach rund 1 m zum Stehen gekommen sei. Der Triebfahrzeugführer gehe davon aus, dass ein Junge, der bei dem Vorfall nicht verletzt worden sei, trotz erkennbar sich bereits schließender Türen noch in letzter Sekunde habe zusteigen wollen. Die Tür sei in Ordnung gewesen. Der Vortrag des EBA zum angeblich typischen oder allgemein bekannten Verhalten von Reisenden und einer angeblichen Verkehrsauffassung sei reine Spekulation.
Entgegen der Auffassung des EBA sei allein auf die anerkannten Regeln der Technik abzustellen; es werde nirgends eine dynamische Betreiberpflicht normiert. § 28 Abs. 4 EBO verlange nicht, jegliche Gefährdung von Personen auszuschließen. Es gebe keine Sicherheitstechnik, die absolute Sicherheit gegen Schadenseintritte biete.
Aus diesen Gründen seien die streitigen Anordnungen sowohl hinsichtlich des Entschließungs- als auch des Auswahlermessens fehlerhaft. Das Auswahlermessen sei zudem deshalb fehlerhaft ausgeübt worden, weil die gewählte Maßnahme nicht geeignet sei, eine beabsichtigte Verbesserung der Sicherheit im Eisenbahnverkehr zu erreichen. Die niedrigeren Unfallzahlen bei Fahrzeugen der BR´en 643 und 644 seien nicht ohne weiteres auf Fahrzeuge anderer Baureihen übertragbar, weil letztere weder über ein Lichtgitter noch über eine vollflächig wirkende Personenflussmeldung verfügten, sondern die konstruktive Auslegung der Personenflussmeldung bei den BR´en 643 und 644 insoweit günstiger sei, als dort der Griffstangenbereich überwacht werde. Zudem verletzten die streitigen Anordnungen das Verhältnismäßigkeitsprinzip, weil sie trotz minimaler statistischer Gefahren Kosten in Höhe von 2,23 Millionen Euro je Jahr verursachten. Bezüglich der vom EBA vorgetragenen Vielzahl von Vorfällen im Zusammenhang mit sich schließenden Türen insbesondere von Fahrzeugen der BR 423 sei allein richtig, dass im Zeitraum von 2001 bis 2007 insgesamt 79 Ereignisse stattgefunden hätten. Aus den Statistiken ergebe sich, dass aufgerundet zehn Ereignisse auf 100 Millionen Fahrgäste entfielen. Selbst im Fall der irrealen Annahme, dass nur jeder hundertste Fall bekannt geworden wäre, läge die Quote bei 0,001 %, so dass auch bei Annahme einer solch extremen Dunkelziffer 99,99 % der Fahrgäste nicht von den Türen der BR 423 berührt würden. Zudem habe das EBA die angefochtenen Bescheide aus sachfremden Gesichtspunkten und damit ermessensfehlerhaft erlassen, weil deren Zweck allein gewesen sei, Mitarbeiter des EBA vor strafrechtlicher Verfolgung zu bewahren. Das Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Köln habe sich u.a. gegen den Sachbearbeiter des EBA gerichtet, der maßgeblich an der Erstellung des angefochtenen Ausgangsbescheids mitgewirkt habe. Die Staatsanwaltschaft Köln habe das Amtsgericht Köln lediglich sechs Wochen nach Erlass des streitbefangenen Ausgangsbescheids um Zustimmung zur Einstellung des strafrechtlichen Verfahrens auch gegen die beschuldigten Mitarbeiter des EBA mit der Begründung gebeten, unter anderem aus dem Erlass des streitbefangenen Ausgangsbescheids ergebe sich, dass die Beschuldigten ihr Fehlverhalten erkannt hätten und bemüht seien, weitere Verletzungen zu vermeiden. Das EBA habe mit an die Staatsanwaltschaft Mönchengladbach gerichtetem Schreiben vom 22.12.2008 selbst ausgeführt, es habe sich unter dem Druck der persönlichen Strafverfolgung der Mitarbeiter und mit dem "durch die Blume" geäußerten Versprechen des ermittelnden Staatsanwalts, die Verfahren sodann einzustellen, nötigen lassen, gefahrenabwehrende Bescheide zu sämtlichen Fahrzeugen der BR´en 423 bis 426 zu erlassen. Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 15.08.2007 und vom 25.10.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 19.12.2007 aufzuheben,
hilfsweise, festzustellen, dass die Bescheide der Beklagten vom 15.08.2007 und vom 25.10.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 19.12.2007 rechtswidrig sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor: Die Anfechtungsklage sei nach Abschluss der von der Klägerin durchgeführten Umrüstungsmaßnahmen, eine Fortsetzungsfeststellungsklage sei mangels Wiederholungsgefahr, Rehabilitierungsinteresses und wegen Ausschlusses von Amtshaftungsansprüchen unzulässig. Die angefochtenen Bescheide verletzten nicht §§ 20 Abs. 1 Satz 2 und 21 VwVfG. Die Mitarbeiter des EBA seien zwar durch die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft Köln persönlich stark belastet worden, dies habe aber keine Auswirkungen auf die angefochtenen Bescheide gehabt. Sachfremde Einflüsse seien bereits deshalb unmöglich gewesen, weil der Ausgangsbescheid des EBA vom 15.08.2007 der Klägerin am 21.08.2007 zugestellt worden sei, das EBA jedoch erst am 22.08.2007 durch ein Schreiben der Staatsanwaltschaft Köln erfahren habe, welche seiner Mitarbeiter im Ermittlungsverfahren als Zeugen bzw. als Beschuldigte geführt worden seien. Sachfremde Einflüsse habe es auch nicht während des Widerspruchsverfahrens gegeben. Dem entsprechend hätten dem EBA auch keine etwaigen Versprechungen des ermittelnden Staatsanwalts bekannt sein können. Das an die Staatsanwaltschaft Mönchengladbach adressierte Schreiben des EBA vom 22.12.2008 sei nicht korrekt formuliert, sondern habe vielmehr die Gefühlslage der Mitarbeiter des EBA bezogen auf die ermittelnden Beamten der Bundespolizei verdeutlichen sollen.
Der Bescheid des EBA vom 04.07.1997 stehe dem Erlass der angefochtenen Bescheide nicht entgegen. Bei der angeordneten Nachrüstung gehe es nicht um den Betrieb mittels oder ohne TAV, sondern um die Art der Personenflussdetektoren. Unabhängig davon, dass bereits zweifelhaft sei, ob dieser Bescheid eine Zusicherung darstelle, bedeute eine Zusicherung nicht, dass das EBA an der Wahrnehmung der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgabe der Eisenbahnaufsicht und der Gefahrenabwehr gehindert sei, bei Vorliegen einer konkreten Gefahr oder eines Gesetzesverstoßes einzuschreiten. Es sei ferner nicht zugesichert worden, auf den Vollzug von Auflagen aus den bestandskräftigen Zulassungsentscheidungen der einzelnen Fahrzeuge zu verzichten. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass eine Zusicherung durch die späteren Bescheide aufgehoben worden sei. Zumindest sei eine Änderung der Sachlage eingetreten. Seit 1997 habe sich eine Vielzahl von Einsteigeunfällen ereignet. Von den bei den BR´en 423 bis 426 erfolgten Unfällen seien in signifikantem Umfang mobilitätseingeschränkte und ältere Menschen betroffen. Diese griffen augenscheinlich vor dem Einsteigen an die Griffstange und lösten dabei noch nicht die Lichtschranke im Fußbereich aus. Schließe in diesem Moment die Tür selbstständig, würden die Reisenden angestoßen, verlören den sicheren Halt und fielen hin. Bei einer vollflächigen Personenflussdetektion werde dagegen die Hand erkannt, die Tür bleibe geöffnet und auch schwerfälligere Menschen könnten in aller Ruhe einsteigen. Dieses Risiko sei im Jahr 1997 nicht bekannt gewesen und habe deshalb nicht akzeptiert werden können. Da das TAV 1997 noch nicht flächendeckend im Eisenbahnbetrieb in der heutigen Form erprobt oder bewährt gewesen sei, seien mögliche Gefahren bzw. Unsicherheiten zum Zeitpunkt der Zulassung auch nicht erkennbar gewesen. Zudem hätten sich neue technische Möglichkeiten in Form des Einbaus von Lichtgittern eröffnet. Dabei sei auch eine Gefährdung durch fahrlässiges Verhalten der Reisenden bei der Auswahl der Schutzmaßnahmen zu berücksichtigen.
Die Klägerin habe gegen § 4 Abs. 1 AEG verstoßen, wonach sie verpflichtet sei, ihren Betrieb sicher zu führen, die Fahrzeuge sicher zu bauen und in betriebssicherem Zustand zu halten. Der von der Klägerin erstellten Aufstellung aus der Ereignisdatenbank Safety sei zu entnehmen, dass sich bei den Fahrzeugen der BR 423 vom Juni 2001 bis Dezember 2007 77 türbezogene Unfälle etwa in Form von Einklemmen oder Anstoßen, vier Unfälle mit Türbeteiligung im Zusammenhang mit Rollstühlen, Gehhilfen bzw. Kinderwagen sowie 47 Unfälle, bei denen Personen zwischen Bahnsteig und Fahrzeug geraten seien, ereignet hätten. Da die Klägerin nicht alle Ereignisse melden müsse und auch der Klägerin selbst nicht alle Ereignisse gemeldet würden, sei von einer hohen Dunkelziffer auszugehen. Von den weiteren im Widerspruchsbescheid benannten Unfällen stütze das EBA sich auf den Vorfall am 27.08.2007 in München Neuperlach Süd, bei dem eine ältere Reisende beim Einsteigen in ein Fahrzeug der BR 423 verletzt worden sei, indem ihr rechter Arm durch die automatisch schließende Tür eingeklemmt worden sei, sowie auf den Vorfall am 12.12.2007 in Markt Schwaben, bei dem eine ältere Dame beim Einsteigen in ein Fahrtzeug der BR 423 durch die automatisch reversierende Tür verletzt worden sei. Die dem Betreiber obliegende Pflicht, für die Sicherheit seiner Fahrzeuge zu sorgen, bestehe unabhängig von der Abnahme bzw. Inbetriebnahmegenehmigung von Fahrzeugen durch das EBA, weil diese Betreiberverantwortung dynamisch sei. Die Klägerin habe alles Zumutbare zu unternehmen, um die Sicherheit des Betriebs zu verbessern. Das schließe die Pflicht zur Nachrüstung ein. Das EBA gehe beim anzulegenden Sicherheitsmaßstab nicht von den anerkannten Regeln der Technik aus, sondern über diese bewusst hinaus. Es komme nicht auf die anerkannten Regeln der Technik an. Diese seien nach § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO nur dann der Sicherheitsmaßstab, wenn die EBO keine ausdrücklichen Vorschriften enthalte. Eine solche ausdrückliche Vorschrift liege aber mit § 28 Abs. 4 EBO vor. Diese Vorschrift fordere sogar den Ausschluss einer Gefährdung. Das bedeute, dass eine Gefährdung von Personen auf das technisch mit zumutbaren Mitteln erreichbare Mindestmaß zu reduzieren sei. Damit sei mindestens der Stand der Technik, wenn nicht gar der Stand von Wissenschaft und Technik zugrundezulegen. Stand der Technik sei das berührungsfreie Schließen der Türen. Das Anstoßen durch zulaufende Türen sei weitest gehend zu vermeiden beispielsweise durch flächenhaft berührungslos arbeitende Überwachungseinrichtungen wie das Lichtgitter, das an etlichen anderen Fahrzeugen zum Beispiel der BR´en 643 und 644 entwickelt, erprobt und im täglichen Einsatz sei. Im Übrigen rüste auch die Klägerin ihre Fahrzeuge der BR 423 mit einem entsprechenden Sicherungssystem nach. Auch das von der Klägerin in Auftrag gegebene Gutachten des TÜV-Nord stufe die vom EBA angeordnete Maßnahme in Form der Nachrüstung der Fahrzeuge mit einem Lichtgitter als geeignet ein, um u.a. das Risiko, dass Personen von der sich schließenden Tür umgestoßen oder verletzt würden, zu reduzieren. Zwar habe das EBA sich früher an der VDV-Schrift 111 orientiert. Deren Anforderungen könnten aber angesichts der Vielzahl von Unfällen durch sich schließende Türen nicht mehr als ausreichend angesehen werden.
Das EBA habe sein Ermessen auch rechtmäßig ausgeübt. Die angeordnete Maßnahme sei geeignet, die Sicherheit im Eisenbahnverkehr zu erreichen. Zum Zeitpunkt des Bescheids vom 16.12.2004 sei das EBA davon ausgegangen, dass sich beim Betrieb von Zügen mit TAV lediglich die Gefahr realisieren könne, dass eine Person von der sich schließenden Tür eingeklemmt werde, diese sich nicht wieder öffne und das Fahrzeug anfahre und den Fahrgast mitschleife. Das habe auch der 2007 erlassene Bescheid erläutert. Danach habe das EBA die von dieser Einklemmgefahr zu unterscheidende Verletzungsgefahr durch sich schließende Türen, die sich bei Berührung mit einem Körper wieder öffneten, nicht als gebannt angesehen. Die streitbefangene Anordnung lasse sich bereits als milderes Mittel gegenüber der Stilllegung der gesamten BR durch Widerruf der Zulassung begreifen. Laut einem Artikel aus einer Zeitung, die der Konzern, dem die Klägerin angehöre, herausgebe, weise die Nachrüstung der Wagen der BR 423 mit Lichtgittern ein ausgewogenes Kosten-Wirksamkeits-Verhältnis auf, woraus die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Anordnung ersichtlich sei. Durch das Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Köln seien keine sachfremden Gesichtspunkte in die Ermessensentscheidung des EBA eingeflossen, wie bereits im Zusammenhang mit §§ 20, 21 VwVfG erläutert worden sei. Vielmehr sei das Ermessen des EBA aufgrund des § 28 Abs. 4 EBO derart eingeschränkt gewesen, dass es lediglich die Stilllegung der klägerischen Fahrzeuge der BR 423 habe anordnen oder die angefochtene Verfügung habe treffen können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten zu den Aktenzeichen 18 K 409/08, 18 L 1266/07, 18 L 1268/07 und 18 K 5079/08, soweit die Klägerin im vorliegenden Verfahren auf jenes Verfahren Bezug genommen hat, auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie auf die beigezogenen Akten der Staatsanwaltschaft Köln zum Aktenzeichen 155 Js 99/06 und der Staatsanwaltschaft Mönchengladbach zum Aktenzeichen 403 UJs 68/08 Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die bezogen auf Ziffern I.1. und III des angefochtenen Ausgangsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids zulässige Anfechtungsklage ist ebenso wie die bezogen auf Ziffern I.2, 3. und 4, den Bescheid vom 25.10.2007 sowie die Ergänzung zu Ziffer I.2 im Widerspruchsbescheid zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage unbegründet, weil Ziffer III des Ausgangsbescheids ins Leere geht und die angefochtenen Bescheide im Übrigen rechtmäßig sind und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für Ziffern I.1, 2 und 3 des Ausgangsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids einschließlich dessen weiter gehender Anordnung als Ergänzung zu Ziffer I.2 ist § 5a Abs. 2 Nr. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). Danach können die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften erforderlich sind. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG wird durch die Eisenbahnaufsicht die Beachtung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und der darauf beruhenden Rechtsverordnungen sichergestellt. Der Behörde ist insoweit Ermessen eingeräumt.
Die angefochtenen Bescheide sind formell rechtmäßig. Zuständig für ihren Erlass ist nach § 5 Abs. 1a Nr. 1 Buchstabe a AEG der Bund, für den gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 AEG i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (EVkVwG) das EBA tätig wird.
Die nach § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) erforderliche Anhörung wurde zur beabsichtigten Anordnung, die Fahrzeuge der BR 423 mit Lichtgittern nachzurüsten, mit Schreiben vom 31.7.2007 durchgeführt, auf das die Klägerin sich mit beim EBA am 13.08.2007 eingegangenem und von diesem ausweislich des Betreffs im Ausgangsbescheid berücksichtigtem Schreiben vom 10.8.2007 geäußert hat. Zur im Widerspruchsbescheid erfolgten Ergänzung der Ziffer I.2 des Ausgangsbescheids war der Klägerin ebenfalls gemäß § 71 VwGO zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Die bezüglich des Abfertigungsverfahrens unterlassene Anhörung wurde gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG durch die vom EBA zur Kenntnis genommenen Ausführungen der Klägerin im Widerspruchsverfahren geheilt.
Die angefochtenen Bescheide sind entgegen der Meinung der Klägerin nicht deshalb rechtswidrig, weil an ihnen bzw. dem ihnen zugrunde liegenden Verfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG ausgeschlossene Personen mitgewirkt haben. Nach dieser Vorschrift darf für eine Behörde nicht tätig werden, wer durch die Tätigkeit oder durch die Entscheidung einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil erlangen kann. Dafür reichen in einem Rechtsstaat allein staatsanwaltschaftliche Ermittlungen, zumal in der wie hier geführten Breite, grundsätzlich nicht aus.
Etwas anderes ergibt sich hier auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin, die Staatsanwaltschaft habe durch das Inaussichtstellen, das Ermittlungsverfahren gegen einige Mitarbeiter des EBA dann einzustellen, wenn die in Rede stehenden Bescheide erlassen würden, derart auf das Verfahren Einfluss genommen, dass die am Verfahren beteiligten Mitarbeiter des EBA einen unmittelbaren Vorteil bzw. Nachteil im Sinne des § 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG hätten erlangen können. Die - nach dieser Vorschrift ausreichende, aber auch erforderliche - Möglichkeit, einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil zu erlangen, war im zum Erlass des Ausgangsbescheids führenden Verfahren für sämtliche Mitarbeiter des EBA ausgeschlossen, weil bereits eine staatsanwaltschaftliche Einflussnahme in der von der Klägerin vermuteten Art nicht erfolgen konnte. Aus diesen Gründen waren die darauf bezogenen Beweisanträge der Klägerin gemäß Seite 7 des Terminsprotokolls i.V.m. Ziffer IV 2 a) bis c) des anwaltlichen Schriftsatzes vom 25.01.2010 und dem anwaltlichen Schriftsatz vom 09.03.2010 auf eine Ausforschung gerichtet und wegen Unzulässigkeit abzulehnen. Abgesehen davon, dass sich für die von der Klägerin vermutete staatsanwaltschaftliche Einflussnahme nichts in den Akten findet, wird eine solche durch die Chronologie der Ereignisse ausgeschlossen. Zwar bat die Staatsanwaltschaft Köln mit zwei Schreiben vom 12.01.2007 zum einen um die Angabe der Personalien von 22 Mitarbeitern des EBA und zum anderen um Aussagegenehmigungen für Zeugenaussagen zehn namentlich benannter Mitarbeiter, die im erstgenannten Schreiben ebenfalls aufgeführt waren. Jedoch war auch aus einer Zusammenschau beider Schreiben kein zwingender Rückschluss darauf möglich, welche Mitarbeiter des EBA von der Staatsanwaltschaft Köln als Beschuldigte vernommen werden sollten. Denn die Personalien der Mitarbeiter, die nicht im zweiten Schreiben vom 12.01.2007 ausdrücklich als Zeugen benannt wurden, konnten aus Sicht des EBA auch zwecks eventuell späterer Zeugeneinvernahmen erbeten worden sein. Dass das EBA tatsächlich aus den beiden Schreiben der Staatsanwaltschaft Köln vom 12.01.2007 keinen sicheren Rückschluss auf eine eventuelle Beschuldigtenstellung einiger seiner Mitarbeiter zog, ergibt sich aus der schriftlichen Anfrage seines Präsidenten vom 26.02.2007 bei der Staatsanwaltschaft Köln, in welcher Eigenschaft die Mitarbeiter vernommen werden sollten. Dem Antwortschreiben der Staatsanwaltschaft Köln vom 15.03.2007 ließ sich lediglich entnehmen, dass sich für die zehn ausdrücklich als Zeugen benannten Mitarbeiter des EBA keine tatsächlichen Anhaltspunkte für eine strafrechtliche Verantwortlichkeit ergeben hätten, nicht jedoch, dass gegen die übrigen Mitarbeiter als Beschuldigte ermittelt werde. Denn in diesem Schreiben wurde weiter ausgeführt, dass auf die Erforderlichkeit einer Aussagegenehmigung in der Ladung zur Beschuldigtenvernehmung hingewiesen würde, soweit sich gegen Mitarbeiter des EBA ein Verdacht ergebe und diese als Beschuldigte vernommen werden sollten. Dass für das EBA auch zu diesem Zeitpunkt noch nicht feststand, gegen welche Mitarbeiter die Staatsanwaltschaft ermittelte, ergibt sich aus der gegenüber der Staatsanwaltschaft Köln am 21.08.2007 fernmündlich geäußerten Bitte des Vizepräsidenten des EBA um Klarstellung, welche Mitarbeiter Zeugen bzw. Beschuldigte seien. Die erbetene Klarstellung erfolgte mit Schreiben der Staatsanwaltschaft Köln vom 22.08.2007. Zu diesem Zeitpunkt lag der Erlass des angefochtenen Ausgangsbescheids vom 15.08.2007 jedoch bereits eine Woche zurück. Daraus folgt zum einen, dass das EBA entgegen der Annahme der Klägerin bis dahin das Ermittlungsverfahren weder auf bestimmte Mitarbeiter bezog noch beziehen konnte. Zum anderen konnte der ermittelnde Staatsanwalt bis dahin gegenüber dem EBA nicht erkennen lassen, dass er seine Ermittlungen für den Fall des Erlasses des Ausgangsbescheids einstellen würde.
Im Übrigen müsste für einen unmittelbaren Vor- bzw. Nachteil im Sinne des § 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG bei verständiger Würdigung zumindest eine nicht ganz entfernt liegende konkrete Möglichkeit bestehen,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.09.1983 - 7a NE 4/80 -, NVwZ 1984, 667 (668) zu § 23 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 08.03.1985 - 20 B 81 D.1/20 AS 84 D. 1,2 -, DVBl. 1985, 805 (Leitsätze) zu Art. 20 Abs. 1 Satz 2 bay VwVfG; Bonk/Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Aufl. (2008), § 20 Rdnr. 45,
also der aus der Sicht des von einer Verwaltungsentscheidung Betroffenen zu beurteilende "böse Schein" möglicher Parteilichkeit.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18.12.1987 - 4 C 9.86 -, NVwZ 1988, 527.
Das ist hinsichtlich der von der Klägerin vermuteten Einflussnahme der Staatsanwaltschaft Köln auf die am zum Erlass des Ausgangsbescheids führenden Verfahren beteiligten Mitarbeiter des EBA bei verständiger Würdigung sämtlicher Tatsachen zu verneinen. Denn der Ausgangsbescheid wurde vom Vizepräsidenten unterzeichnet, gegen den die Staatsanwaltschaft Köln kein Ermittlungsverfahren führte. Hinzu kommt, dass für das EBA der Einbau von Lichtgittern bereits im Anhörungsschreiben vom 07.11.2006 als alternative Maßnahme in Rede gestanden hatte.
Entgegen der Meinung der Klägerin ergibt sich eine Einflussnahme der Staatsanwaltschaft Köln auf die angefochtenen Bescheide auch nicht aus dem an die Staatsanwaltschaft Mönchengladbach gerichteten Schreiben des EBA vom 22.12.2008, das den Beteiligten bekannt und zur Gerichtsakte gereicht war, weshalb der darauf gerichtete Beweisantrag der Klägerin gemäß Seite 7 des Terminsprotokolls i.V.m. Ziffer IV.3 des anwaltlichen Schriftsatzes vom 25.01.2010 wegen Gerichtsbekanntheit abzulehnen war. Dass dieses Schreiben, wie die Beklagte im hiesigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren schriftsätzlich klargestellt hat, nicht korrekt formuliert war, sondern lediglich die durch das Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Köln ausgelöste Gefühlslage der Mitarbeiter des EBA verdeutlichen sollte, um einer Wiederholung in einem von der Staatsanwaltschaft Mönchengladbach geführten Ermittlungsverfahren vorzubeugen, ergibt sich bereits daraus, dass es auch auf den Ausgangsbescheid bezogen war, der aber ausweislich des chronologischen Ablaufs der Vorgänge von seitens der Klägerin vermuteten Ankündigungen der Staatsanwaltschaft Köln gar nicht betroffen sein konnte. Dass das Schreiben vom 28.12.2008 einen grob überzeichnenden Sprachgebrauch wählte, zeigt sich auch daran, dass dort neben dem Vorwurf, man habe sich "nötigen" lassen, davon die Rede ist, dass die Mitarbeiter des EBA die Einstellung wegen geringer Schuld statt wegen erwiesener Unschuld als "rechtsbeugend" empfunden hätten. Dem ermittelnden Staatsanwalt in dieser Situation die Begehung zweier vorsätzlicher Straftaten anzulasten, ist erkennbar überzogen.
Ist das Schreiben des EBA vom 22.12.2008 danach ersichtlich nicht korrekt formuliert, lässt sich aus ihm auch nichts dafür herleiten, dass die von der Klägerin zunächst insbesondere bezüglich des Ausgangsbescheids vermuteten Einwirkungen der Staatsanwaltschaft Köln das Widerspruchsverfahren und den erlassenen Widerspruchsbescheid betroffen hätten. Das gilt zunächst für die im Widerspruchsbescheid erfolgte Verböserung. Diese fällt bereits nicht sonderlich ins Gewicht, weil sie lediglich eine nahezu zwangsläufige Folge des unter dem Gesichtspunkt des § 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nicht zu beanstandenden Ausgangsbescheids war. Auch hinsichtlich der Zurückweisung des Widerspruchs gibt es keine Anhaltspunkte für das Vorliegen der Voraussetzungen dieser Vorschrift. Selbst nach dem isoliert betrachteten reinen Wortlaut des Schreibens des EBA vom 22.12.2008 bezogen sich Bedenken allein gegen Fahrzeuge der BR´en 424 bis 426, nicht dagegen auf die hier in Rede stehende BR 423.
Zwar schloss die Chronologie der Ereignisse eine von der Klägerin angenommene Einflussnahme der Staatsanwaltschaft Köln auf das Widerspruchsverfahren und den Widerspruchsbescheid nicht von vornherein aus, weil dem EBA in diesem Zeitraum bekannt war, gegen welche Mitarbeiter die Staatsanwaltschaft ermittelte. Jedoch lag bei verständiger Würdigung nicht zumindest eine nicht ganz entfernt liegende konkrete Möglichkeit vor, dass die am Widerspruchsverfahren und der Erstellung des Widerspruchsbescheids beteiligten Mitarbeiter des EBA einen unmittelbaren Vor- bzw. Nachteil durch ein Inaussichtstellen des Kölner Staatsanwalts, die Ermittlungen gegen sie für den Fall des Erlasses des in Rede stehenden Widerspruchsbescheids einzustellen, zu erlangen. Denn die Staatsanwaltschaft Köln führte gegen Frau Dr. I. kein Ermittlungsverfahren. Diese Mitarbeiterin des EBA war indes im Widerspruchsverfahren ausweislich der Kopfangaben im Widerspruchsbescheid, der Kopfangaben und der Unterschrift im Anhörungsschreiben vom 14.12.2007, des internen Schreibens vom 11.12.2007, einer behördeninternen E-Mail vom 18.12.2007 sowie nach den Angaben von Frau Steiner in der mündlichen Verhandlung am 12.03.2010 federführende Bearbeiterin des EBA, weshalb der darauf bezogene Beweisantrag der Klägerin gemäß Seite 8 des Terminsprotokolls auf einer ins Blaue hinein aufgestellten gegenteiligen Behauptung beruhte und als auf eine Ausforschung gerichtet abzulehnen war. Der Unterzeichner des Widerspruchsverfahrens war zwar Beschuldigter, hatte aber auf den Ausgangsbescheid keinen Einfluss genommen. Außerdem konnte er als Leiter des Justiziariats des EBA insbesondere aufgrund des Schreibens des von ihm für das EBA beauftragten Rechtsanwalts vom 11.12.2007 nicht ernsthaft von einer Gefahr strafrechtlicher Verfolgung ausgehen. In diesem Schreiben hatte der Rechtsanwalt ausführlich dargelegt, weshalb aus Sicht des EBA die ihm mittlerweile bekanntgewordenen Beschuldigungen einiger seiner Mitarbeiter bereits aus Rechtsgründen keine Grundlage hatten. Dabei gilt für den Leiter des Justiziariats in besonderer Weise, dass seine Strafbarkeit bereits aus Rechtsgründen auszuschließen war, weil er aufgrund seiner Stellung im EBA weder ein Initiativrecht zum Erlass aufsichtsrechtlicher Maßnahmen noch eine hierauf gerichtete Weisungsbefugnis gegenüber der zuständigen Fachabteilung hatte. Die Mitwirkung des technischen Mitarbeiters T. im Widerspruchsverfahren konnte, ein Kontakt mit dem ermittelnden Kölner Staatsanwalt gemäß dem klägerischen Vortrag einmal unterstellt, schon aufgrund der federführenden Bearbeitung durch die Juristin Frau Dr. I. keinen maßgeblichen Einfluss auf den Erlass des Widerspruchsbescheid haben, weil das Widerspruchsverfahren maßgeblich rechtlich geprägt ist. Zwar war der Widerspruch der Klägerin auch in tatsächlicher Hinsicht zu würdigen. Diesbezüglich waren dem EBA indes seit Erlass seines Ausgangsbescheids weitere Unfälle bekannt geworden, deren Ablauf und Folgen zwischen den Beteiligten genauso unstreitig sind wie die von der Klägerin vorgetragene Unfallstatistik und Schadenswahrscheinlichkeit, weshalb ihre darauf bezogenen Beweisanträge auf Seite 14 des Terminsprotokolls mangels Beweiserheblichkeit abzulehnen waren. Da diese Unfälle auf die automatisch schließenden Türen zurückzuführen sind, bestätigten sie das EBA ausweislich seiner Begründung in seiner im Ausgangsbescheid geäußerten Auffassung. Vor allem aber erließ das EBA noch nach Einstellung des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens auch bezüglich der BR´en 424 bis 426 entsprechende - u.a. Gegenstand des Verfahrens 18 K 5079/08 darstellende - Bescheide.
Aus diesen Gründen wäre zugleich eine konkrete Möglichkeit, dass die Verwaltungsentscheidung im Sinne des § 46 VwVfG auf einem - hier einmal unterstellten - Verfahrensfehler beruhte, vgl. zu diesem weiteren Erfordernis: BVerwG, Urteil vom 18.12.1987 - 4 C 9.86 -, NVwZ 1988, 527 m.w.N.,
zu verneinen. Angesichts dieser auch ihr bekannten Tatsachenlage hat die Klägerin letztlich rein spekulative Erwägungen angestellt, die für die Bejahung eines aus § 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG fließenden Tätigkeitsverbots indes nicht ausreichen.
Vgl. Bonk/Schmitz a.a.O. § 20 Rdnr. 45.
Basierte deshalb auch ihr diesbezüglicher Beweisantrag gemäß Seite 7 des Terminsprotokolls i.V.m. Ziffer IV 2. d) bis f) des anwaltlichen Schriftsatzes der Klägerin vom 25.01.2010 allein auf vagen Vermutungen, war er auf eine Ausforschung gerichtet und deshalb abzulehnen. Der in diesem Zusammenhang weiter gestellte Beweisantrag der Klägerin gemäß Seiten 5 und 6 des Terminsprotokolls war dagegen mangels Beweiserheblichkeit abzulehnen, weil die damit unter Beweis gestellten Tatsachen zwischen den Beteiligten unstreitig und dem Gericht durch das Aktenstudium bekannt sind.
Ein nach § 21 Abs.1 Satz 1 VwVfG beachtlicher Grund, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen, lag danach ebenso wenig vor, weil bei fehlendem Tatbestand eines Ausschlussgrundes im Sinne des § 20 VwVfG für die Annahme eines Grundes der Besorgnis einer Befangenheit nach § 21 VwVfG zusätzliche und besondere Umstände hinzutreten müssen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 05.12.1986 - 4 C 13.85 -, NVwZ 1987, 578.
Solche sind indes weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die angefochtenen Bescheide sind auch materiell rechtmäßig. Ihnen steht, anders als die Klägerin meint, nicht der Bescheid des EBA vom 04.07.1997 entgegen, worin dieses u.a. auf § 38 VwVfG abgehoben und inhaltlich auf Antrag der Vorgängerin der Klägerin festgestellt hatte, dass in materieller Hinsicht grundsätzlich keine Einwände gegen die im von ihr eingereichten Lastenheft getroffenen Feststellungen für den Verkehr von Reisezügen ohne Zugbegleiter bestünden. Es ist unerheblich, ob dieser Bescheid als Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG anzusehen ist. Er kann jedenfalls keine Zusicherung in Bezug auf Sicherheitsanforderungen an die eingesetzte Technik, sondern allenfalls eine Zusicherung hinsichtlich des Abfertigungsverfahrens darstellen. Dass allein dieses Regelungsgegenstand der Ziffer I des Bescheids vom 04.07.1997 ist, ergibt sich bereits aus der dortigen Formulierung, dass aus Sicht des EBA in materieller Hinsicht "grundsätzlich" keine Einwände gegen die im Lastenheft getroffenen Festlegungen für den Verkehr von Reisezügen ohne Zugbegleiter bestünden. Auch die Begründung des Bescheids vom 04.07.1997 nahm darauf mittels Hinweises auf § 45 Abs. 7 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) Bezug. Allein das entsprach dem insoweit für diesen Bescheid maßgeblichen Antrag vom 23.04.1997, mit dem die Vorgängerin der Klägerin die Änderung des damals bei ihr praktizierten Abfertigungsverfahrens für Reisezüge mit dem Ziel beantragt hatte, zukünftig ortsfeste Abfertigungshilfen und Zugbegleitpersonal durch Einsatz moderner Technik in Triebfahrzeugen und Wagen zu ersetzen. Auch in dem als Anlage zum Antrag vom 23.04.1997 beigefügten betrieblichen Lastenheft in Form des Nachtrags vom 12.06.1997 war als Aufgabenstellung und Zielsetzung beschrieben worden, dass ein Abfertigungsverfahren angestrebt werde, das auf einer fahrzeugbezogenen Technik basiere und ohne ortsfeste Anlagen wie Spiegel oder Monitore auskomme. Ziel dieses Antrags war damit die Änderung des Abfertigungsverfahrens, die aufgrund der Erfüllung der in § 45 Abs. 7 EBO normierten Voraussetzungen rechtmäßig war. Nach § 45 Abs. 7 Satz 2 EBO dürfen Reisezüge ohne Zugbegleiter verkehren, wenn das Schließen der Wagentüren auf den Fahrgastwechsel abgestimmt und das Geschlossensein der Wagentüren vor Abfahrt dem Triebfahrzeugführer angezeigt oder bei einfachen Verhältnissen von ihm festgestellt wird. Diese Regelung steht allein im Zusammenhang mit der personellen Besetzung der Triebfahrzeuge und Züge mit Triebfahrzeugführern, Triebfahrzeugbegleitern, Heizern, Zugbegleitern oder sonstigen Betriebsbeamten im Sinne des § 47 EBO, wie auch der amtlichen Begründung 1991 zu entnehmen ist, die von "zwischenzeitlich bewährten Maßnahmen für Erleichterungen bei dem Besetzen der Züge mit Zugbegleitern" spricht. Soweit im Bescheid des EBA vom 04.07.1997 auf Restrisiken bei Einsatz der im zugrunde liegenden Lastenheft dargestellten Technik verwiesen wurde, steht dies ebenfalls allein im Zusammenhang mit der damaligen Prüfung, ob das TAV gleichwertig mit dem abzulösenden personalgestützten betrieblichen Abfertigungsverfahren, das bereits ebenfalls mit fernbetätigten oder automatisch schließenden Türen arbeitete, war. Auch soweit das EBA im Bescheid vom 04.07.1997 und noch später ausführte, das TAV stelle sogar eine Verbesserung dar, weil es im Vergleich zum Abfertigungsverfahren unter Einsatz von Personal menschliche Fehlhandlungen vermeide, verglich das EBA lediglich die beiden Abfertigungsverfahren miteinander. Ob das eine Verfahren sicherer ist als das andere Verfahren, sagt indes noch nichts darüber aus, ob die für beide Verfahren geltenden, auf die fernbetätigten oder automatisch schließenden Türen als solche bezogenen Sicherheitsanforderungen eingehalten werden. Letztere werden nicht in § 45 Abs. 7 EBO, sondern für beide Verfahren in § 28 Abs. 4 EBO geregelt, wonach fernbetätigte oder automatisch schließende Türen so beschaffen sein müssen, dass bei ihrer Betätigung Personen nicht gefährdet werden. In diesem Zusammenhang ist es zunächst unerheblich, ob die fernbetätigten oder automatisch schließenden Türen ohne oder mit Überwachung seitens Personals betrieben werden. Demgemäß wurden konkrete Sicherheitsanforderungen an die Türen als solche in der Nebenbestimmung 1 zu Ziffer I des Bescheids des EBA vom 04.07.1997 gestellt, nach der die "nach dem Stand der Technik möglichen," im Vergleich zu den Angaben im Lastenheft wesentlich geringeren Toleranzen im Bereich von 4 bis 5 mm zu berücksichtigen waren. Noch deutlicher ergibt sich aus der Begründung des Bescheids des EBA vom 20.08.1997, mit dem die vorgenannte Nebenbestimmung dahingehend abgeändert wurde, dass die Toleranzen für die Überwachung der Endlage der Tür bzw. des Restspalts mindestens den in Ziffer 6.22.1 der VÖV-Schrift Ausgabe: Dezember 1985 genannten Werten entsprechen müssten, dass die konkreten Sicherheitsaspekte gegebenenfalls zu verbessern seien. Denn in der dazu gegebenen Begründung führte das EBA u.a. aus: "Aus der von Ihnen vorgelegten Stellungnahme der Schienenfahrzeugindustrie geht hervor, daß der im Bezugsbescheid geforderte Toleranzbereich technisch noch nicht erreicht werden kann."
Vermittelt der Bescheid des EBA vom 04.07.1997 danach der Klägerin keinen Bestandsschutz hinsichtlich der mit dem TAV verbundenen technischen Einzelheiten, konnte das EBA bei Vorliegen von diesbezüglichen Verstößen gegen das Eisenbahnrecht im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG gegen die Klägerin vorgehen. Nach dieser Vorschrift sind die Eisenbahnen verpflichtet, ihren Betrieb sicher zu führen und u.a. die Fahrzeuge sicher zu bauen und in betriebssicherem Zustand zu halten. Über diesen Maßstab geht § 2 Abs. 1 Satz 1 EBO nicht hinaus, indem er bestimmt, dass unter anderem Fahrzeuge so beschaffen sein müssen, dass sie den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen.
Hier kann dahinstehen, ob aufgrund des § 26 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a AEG, wonach in der Verordnung jeweils die "neuesten Erkenntnisse der Technik" zugrundezulegen sind, § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG dahin gehend auszulegen ist, dass auch er die neuesten Erkenntnisse der Technik zugrunde legt und dementsprechend auch § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO gemäß der
Begründung zur Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung vom 28.04.1967 - (Begr.), BR-Drucks. 138/67, S. 2,
gesetzeskonform auszulegen ist.
Vgl. Hermes/Schweinsberg in: Beck´scher AEG-Kommentar zum Allgemeinen Eisenbahngesetz (2006), § 4 Rdnr 35, 66, 71.
Da in jedem Bereich des menschlichen Lebens absolute Sicherheit vor jeglicher Gefahr weder existiert noch gewährleitstet werden kann und die Tätigkeit der Klägerin grundsätzlich erlaubt ist, gehen § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG und § 2 Abs. 1 Satz 1 EBO jedenfalls nicht von der Herstellbarkeit absoluter Sicherheit aus, bezwecken aber zumindest den Schutz vor Gefahren, die bezogen auf den durch § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG gezogenen Rahmen nicht mehr sozial adäquat sind. Für die hier in Rede stehenden automatisch schließenden Türen macht § 28 Abs. 4 EBO genauere Vorgaben. Danach müssen fernbetätigte oder automatisch schließende Türen so beschaffen sein, dass bei ihrer Betätigung Personen nicht gefährdet werden. Diese Vorschrift setzt allerdings entgegen der Auffassung des EBA nicht deshalb einen strengeren Maßstab als § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG, weil sie nach ihrem Wortlaut nicht auf die Sicherheit abhebt und damit nicht lediglich Schäden, sondern Gefährdungen vorbeugen will. Nach der grammatikalischen, systematischen, teleologischen und historischen Auslegung wollte der Verordnungsgeber nicht über den durch die Vorgängervorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG normierten Sicherheitsmaßstab hinausgehen, sondern umgekehrt auf dieser Grundlage eine Konkretisierung vornehmen. § 26 Abs. 1 Nr. 1 AEG ermächtigt nur zum Erlass von Verordnungen, die Anforderungen u.a. bezüglich Instandhaltung bzw. Betrieb und Verkehr nach den Erfordernissen der Sicherheit enthalten, wobei der öffentlich-rechtliche Sicherheitsbegriff regelmäßig auf die Vermeidung von Schäden abzielt. Ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber an fernbetätigte oder automatsch schließende Türen einen strengeren Sicherheitsmaßstab anlegen wollte als an für den Betrieb und die Sicherheit von Fahrzeugen so wichtige Komponenten wie Radsätze, Antriebe, Bremsen oder Zugbeeinflussungsanlagen, spricht genauso wenig dafür, dass § 28 Abs. 4 EBO lediglich die in § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG und § 2 Abs. 1 Satz 1 EBO aufgestellten Grundsätze wiederholt, weil anderenfalls § 28 Abs. 4 EBO keinen eigenständigen Regelungsgegenstand hätte und deshalb überflüssig wäre. Systematisch steht Abs. 4 des § 28 EBO in einer Reihe anderer Absätze dieser Vorschrift, die Konkretisierungen allgemeiner Vorgaben enthalten. Das ist etwa der Fall bei Abs. 1 Nr. 1 bezüglich hörbarer Signale, bei Abs. 1 Nrn. 4 und 5 hinsichtlich der Zugbeeinflussung, bei Abs. 6 für die Art der zu verwendenden Glasscheiben und bei Abs. 12 für Tritte und Handgriffe, ohne dass dort allerdings jeweils unmittelbar umsetzbare technische Normen festgelegt würden wie beispielsweise in § 5 EBO. Daraus wird in Verbindung mit dem Wortlaut des § 28 Abs. 4 EBO deutlich, dass er in Konkretisierung des allgemeinen Sicherheitsmaßstabs einen Hilfsmaßstab normiert. Da diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut für fernbetätigte oder automatisch schließende Türen gilt, grenzt sie diese Türen von den ausschließlich eigenkraftbetätigten, also manuell zu betätigenden Türen ab. Daraus ergibt sich, dass aus fernbetätigten oder automatisch schließenden Türen keine weiter gehenden Gefährdungen als bei rein manuell zu betätigenden Türen resultieren dürfen. Danach ist der Maßstab die von manuell zu betätigenden Türen ausgehende sozial adäquate Gefahr. Dass die Aufnahme des § 28 Abs. 4 EBO aus der Weiterentwicklung der bis dahin zu einem Großteil lediglich eigenkraftbetätigten Türen hin zu fernbetätigten oder automatisch schließenden Türen mit den sich daraus ergebenden höheren Gefährdungen resultiert, ergibt sich auch aus der
Begr. a.a.O. S. 1 und 3,
wonach u.a. der technische Fortschritt im Eisenbahnwesen es erforderlich machte, die seitherigen Verordnungen in ihrer Gesamtheit neu zu fassen, wobei die Vorschriften zum Teil "- den erhöhten Sicherheitsanforderungen entsprechend -" verschärft oder ergänzt wurden. Demgemäß führt die
Begr. zu § 29 EBO (als Vorgängervorschrift des § 28 EBO n.F.) a.a.O. S. 30,
aus, dass diese Vorschrift "durch wichtige neue Vorschriften - z.B. für fernbetätigte Türen ... - ergänzt" wird. Bei manuell betätigten Türen ist eine über ein Eigenverschulden des sie selbst Betätigenden hinausgehende Gefährdung allerdings nahezu ausgeschlossen. Eine solche Sicherheit können automatische und fernbetätigte Türen als solche naturgemäß nicht bieten. Insoweit kann es deshalb nur auf eine vergleichbare Sicherheit ankommen, die mit Hilfsmitteln zu erreichen ist. Zu diesen zählen auch technische Vorrichtungen.
Ein Verstoß gegen diesen Sicherheitsstandard ist entgegen der Ansicht der Klägerin nicht deshalb von vornherein ausgeschlossen, weil das EBA ihre Fahrzeuge gemäß § 32 Abs. 1 EBO abgenommen hatte. Denn die sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG ergebende Pflicht der EVU ist eine dynamische Betreiberpflicht.
Vgl. Hermes/Schweinsberg a.a.O. § 4 Rdnr 35; vgl. auch Kunz (Hrsg.), Eisenbahnrecht, Loseblatt-Kommentar, Stand: Oktober 2009, § 26 AEG Rdnr. 4.
Diese Vorschrift verpflichtet nämlich nicht allein zu einem sicheren Bau der Fahrzeuge, sondern auch dazu, diese in "betriebssicherem" Zustand zu "halten", und darüber hinaus, den "Betrieb" der Eisenbahnen (hier: der EVU) sicher zu führen. Die Dynamisierung der Betreiberpflichten hinsichtlich des Sicherheitsstandards ergibt sich auch aus § 7b Abs. 2 AEG, wonach eine Bescheinigung nach § 7a Abs. 1 oder 4 AEG im Falle wesentlicher Änderungen von Rechtsvorschriften über die Betriebssicherheit ganz oder teilweise geändert oder widerrufen werden kann.
Die gesetzlich normierte dynamische Betreiberpflicht wird von der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung aufgegriffen. Das wird deutlich an ihrer Unterscheidung zwischen nur für Neubauten geltende Vorschriften wie z.B. §§ 6 Abs. 1, 7 Abs. 1, 8 Abs. 2 und 3, 10 Abs. 2 und 3, 13 Abs. 1, 21 Abs. 4, 28 Abs. 2 und 6 EBO und den übrigen Vorschriften, die - wie der hier einschlägige § 28 Abs. 4 EBO (im Gegensatz zu § 28 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 6 EBO) - im Umkehrschluss für sämtliche und damit auch für Bestands-Fahrzeuge gelten. Das entspricht der generellen Tendenz der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung, weil selbst für Neufahrzeuge geltende Vorschriften gemäß ihrem § 1 Abs. 4, wenn auch unter eingeschränkten Voraussetzungen, auf Bestandsfahrzeuge Anwendung finden und die Regelungen dieser Verordnung auf bei ihrem Inkrafttreten bereits vorhandene Fahrzeuge gemäß § 66 EBO nach Ablauf einer Übergangsfrist ebenfalls Anwendung fanden.
Danach kommt es für Fragen der Sicherheit auf den jeweils relevanten aktuellen Zeitpunkt an. Gemessen an diesen Maßstäben ist die Sicherheit der in der BR 423 eingebauten Türen jedenfalls dann nicht mehr gewährleistet, wenn bei ihrer Nutzung im Vergleich zu ausschließlich manuell betätigten Türen Menschen in signifikanter Weise und signifikantem Umfang durch körperliche Verletzungen zu Schaden kommen. Das war bei den klägerischen Fahrzeugen der BR 423 im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide der Fall. Trotz der milliardenfachen Fahrgastwechsel lag eine signifikante Einschränkung des Sicherheitsniveaus in tatsächlicher Hinsicht vor. Die (meisten) klägerischen Fahrzeuge der BR 423 wiesen zum Schutz vor der Gefahr des längeren Einklemmens und einer daraus resultierenden Mitschleifmöglichkeit sowie zum Schutz vor einem kurzfristigen Einklemmen allein einen mittels Motorstroms betriebenen Tür-Einklemmschutz, eine Lichtschranke im Bodenbereich sowie optische und akustische Warngeräte auf. Diese Einrichtungen waren nach dem oben erläuterten rechtlichen Sicherheitsmaßstab unzureichend, weil sie Fahrgäste bei Benutzung der automatisch schließenden Türen nicht ausreichend zu schützen imstande waren. Die Schutzeinrichtungen verhinderten trotz ihres Zusammenspiels nicht ausreichend, dass die Türen Fahrgäste schädigten.
Ein Verstoß gegen den durch § 28 Abs. 4 EBO konkretisierten § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG kann allerdings nur angenommen werden, wenn die Gefährdung konkret belegt wird. Hier ist belegt, dass es im Zusammenhang mit automatisch schließenden Türen in Fahrzeugen der BR 423 zu Schädigungen von Personen kam, die über das allgemeine Lebensrisiko und damit über ein sozialadäquates Risiko des Bahnfahrens hinausgingen und deshalb zu einer Verletzung des § 28 Abs. 4 EBO führten. Von der Klägerin selbst vorgetragen und unstreitig sind mehr als 70 Ereignisse im Zeitraum von 2001 bis 2007, die im Zusammenhang mit sich schließenden Türen bei Fahrzeugen der BR 423 standen. In den Akten der Staatsanwaltschaft Köln zu ihrem Aktenzeichen 150 Js 99/06 ist eine Vielzahl eindeutig die BR 423 betreffender Vorfälle mit sich schließenden Türen dokumentiert, die den Beteiligten spätestens aufgrund einer jeweils vor Erlass des Widerspruchsbescheids erfolgten Einsichtnahme in diese Akten bekannt wurden. Allein unter Auswertung der Vorfälle, die diesen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen zugrunde lagen, ereigneten sich bei der BR 423 insgesamt mindestens 58 mit den sich automatisch schließenden Türen in Zusammenhang stehende Unfälle. Darunter sind zumindest 13 schwere Zwischenfälle, die sich wie folgt ereigneten: Am 22.07.2001 in Baiersbrunn, wobei eine ältere Person schwer verletzt wurde; am 26.07.2001 in Buchenhain, wobei eine ältere Person schwer verletzt wurde; am 05.01.2003 in Puchheim, wobei ein Fahrgast unter den Zug zu rutschen drohte; am 21.03.2003 in München-Ost, wobei eine eingeklemmte, stark alkoholisierte Person für einige Meter mitgeschleift wurde; am 11.07.2003 in Vierkirchen-Esterhofen, wobei eine ältere, gehbehinderte Person zwischen Bahnsteigkante und S-Bahn geriet, beim Anfahren einige Meter mitgeschleift und schwer verletzt wurde; am 20.08.2003 im Kölner Hauptbahnhof, wobei ein Kinderwagen eingeklemmt wurde und ein Säugling herauszufallen drohte; am 26.08.2003 in Frechen-Königsdorf, wobei ein Fahrrad eingeklemmt wurde und die Fahrerin umwarf, so dass sie zwischen Bahnsteigkante und S-Bahn fiel; am 13.01.2004 im Tunnelbahnhof im Münchener Hauptbahnhof, wobei eine ältere Reisende vom anfahrenden Zug etwa 2-3 m mitgeschleift und schwer verletzt wurde; am 09.02.2004 in Oberursel-Weißkirchen/Steinbach, wobei nach Einklemmen der Hand eine Person auf den Bahnsteig stürzte und der Zug erst nach wenigen Metern durch eine Notbremsung anderer Reisender zum Halten gebracht wurde; am 07.04.2004 am Münchener Karlsplatz, wobei ein Fahrgast 2-3 m mitgeschleift und schwer verletzt wurde; am 01.10.2004 am Stuttgarter Flughafen, wobei ein eingeklemmter Fahrgast für ca. 2 m mitgeschleift wurde; am 31.10.2006 in Esslingen, wobei ein Fahrgast eingeklemmt wurde und nach Anfahren des Zugs ca. 10 m bis zu einer Geschwindigkeit von ca. 13 km/h mitlaufen musste, ehe der Zug aufgrund einer von Fahrgästen ausgelösten Notbremsung zum Halten kam; am 07.04.2007 im Stuttgarter Hauptbahnhof, wobei ein Fahrgast eingeklemmt und vom Zug seitlich mitgezogen wurde, woraufhin er eine Woche lang arbeitsunfähig war.
Bei einer Gesamtschau der dokumentierten Unfälle hat das EBA zu Recht nicht nur eine Gefahrenlage identifiziert, die über diejenige bei manuell zu schließenden Türen deutlich hinausgeht, sondern auch ein Muster erkannt, nach dem vor allem alte Menschen bzw. Menschen mit Behinderungen von Unfällen betroffen waren. Diese überwanden aufgrund ihrer konstitutionsbedingt langsameren und vorsichtigeren Einstiegsvorgänge in auffälliger Häufung die technischen Sicherheitssysteme durch Überschreiten der regelmäßigen Öffnungszeiträume der Türen bzw. Unterschreiten der Lichtschranke mit nur einem Fuß, obwohl sie sich dabei schon im Schließbereich der Tür im Zuginneren befanden. Die als technische Sicherung eingebaute Lichtschranke befindet sich nämlich 24 cm über dem Wagenfußboden und kann beim Einsteigevorgang unterschritten werden, wodurch es bei fehlender Ansprache des Türeinklemmschutzes zu einem Schließen der automatischen Türen trotz im Schließbereich befindlicher Gliedmaßen oder Gegenstände kommen kann. Unter anderem bei dieser Konstellation führte das Gesamtsystem von Türen und Schutzeinrichtungen nach seiner Funktionsweise und damit systembedingt zu nicht nur ausnahmsweisen, sondern typischen Schädigungen von Fahrgästen, die ohne Nachrüstung voraussehbar auch weiterhin eingetreten wären. Davon waren häufig alte Menschen und Menschen mit Behinderungen betroffen, während sie versuchten, zunächst mit der Hand an weit über der Lichtschranke liegenden Teilen einer seitlichen Griffstange im Wageninneren zu gelangen, wobei sie noch nicht vollständig den Wagen betreten hatten und von der Lichtschranke nicht erfasst wurden. Ferner wurden ältere bzw. gehbehinderte Personen aufgrund ihres konstitutionsbedingt langsamen Einsteigevorgangs von den sich schließenden Türen eingeklemmt, teilweise nachdem einer der sich schließenden Türflügel ihnen den Arm weggeschoben bzw. weggeschlagen hatte. Dadurch kamen in Verbindung mit einem wegen des begonnenen Einsteigevorgangs unsicheren Stand wiederum einige dieser Personen zu Fall und zogen sich - teilweise schwere - Verletzungen zu. Daneben wurden auch mehrere Kinder von den sich schließenden Türen erfasst, wobei allerdings häufig davon auszugehen ist, dass sie versuchten, trotz sich bereits schließender Türen noch in den Wagen zu gelangen oder den Schließvorgang der Türen aufzuhalten.
Aufgrund dieser Erkenntnisse bedurfte es keiner Risikoanalyse, weshalb die entsprechenden Unterlagen, die das EBA in Erwiderung auf eine von der Klägerin im Verfahren 18 K 5079/08 übersandte Risikoanalyse, eingereicht hat, für die Entscheidung der Kammer irrelevant sind.
Allerdings ist nicht allein die Anzahl der bekannt gewordenen Unfälle zu berücksichtigen, sondern auch die Anzahl der Fahrgastwechsel und die Wahrscheinlichkeit von Wiederholungen, bezüglich derer die Beweisanträge der Klägerin gemäß Seite 14 des Terminsprotokolls mangels Streitigkeit als beweisunerheblich abzulehnen waren. Ferner waren die konkreten Auswirkungen auf die Fahrgäste, die Art der gefährdeten Rechtsgüter, die deren Gefährdung begründenden Umstände, bezüglich derer der Beweisantrag auf Seite 14 des Terminsprotokolls aus den zuvor genannten Gründen abzulehnen war, sowie gegebenenfalls weitere rechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Danach ist das EBA zu Recht von einer das sozialadäquate Risiko des Bahnfahrens signifikant übersteigenden Gefährdung von Fahrgästen durch automatisch schließende Türen in Fahrzeugen der BR 423 und einer Verletzung des durch § 28 Abs. 4 EBO konkretisierten § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG ausgegangen. Das ergibt die Zusammenschau der dabei rechtlich relevanten Gesichtspunkte. Das durch die genannten Vorfälle in aller Regel betroffene Rechtsgut war die körperliche Unversehrtheit bzw. die Gesundheit. Dabei wurden nicht lediglich bloße Beeinträchtigungen des körperlichen Wohlbefindens, etwa mittels Druckgefühlen, hervorgerufen, sondern körperliche Eingriffe, die die körperliche Unversehrtheit sowohl durch offene Wunden als auch durch teils sichtbare, aber jeweils schmerzhafte Quetschungen bzw. noch stärkere innere Verletzungen intensiv beeinträchtigten. Diese Verletzungen rührten oft von den in unmittelbarem kausalen Zusammenhang mit den Schließbewegungen der Türen stehenden Stürzen her, die ihrerseits durch die Möglichkeit, dabei zwischen Fahrzeug und Bahnsteigkante zu geraten, für den nicht von vornherein auszuschließenden Fall des Anfahrens des Zugs sogar zu einer unmittelbaren konkreten Lebensgefahr der verunglückten Fahrgäste durch Überrollen führen konnten. Leben und Gesundheit sind gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz vom Staat zu schützen. Die Wahrscheinlichkeit, dass es ohne Nachrüstung der Fahrzeugtüren zu weiteren ähnlichen Vorkommnissen kommen würde, war angesichts der durch typische Unfallmuster erkennbaren systemimmanenten Gefahr sowohl im Fall des dezentralisierten Schließens als auch bei der Rücknahme der Türfreigabe durch die Triebfahrzeugführer und erst recht im Falle eines zentralen Zwangsschließens hoch. Der von diesen Unfällen hauptsächlich betroffene Personenkreis wird darüber hinaus in § 2 Abs. 3 EBO angesprochen. Nach dessen Satz 1 sind die Vorschriften der EBO so anzuwenden, dass die Benutzung unter anderem der Fahrzeuge durch Behinderte und alte Menschen sowie Kinder und sonstige Personen mit Nutzungsschwierigkeiten ohne besondere Erschwernis ermöglicht wird. Auch wenn diese Vorschrift unmittelbar lediglich das Ziel einer weit reichenden Barrierefreiheit für die Nutzung hat, folgt daraus jedoch erst recht, dass die ohnehin nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG zu gewährleistende Sicherheit gerade auch gegenüber diesem Personenkreis zu berücksichtigen ist. Weil nach allgemeiner Lebenserfahrung bei Millionen zu befördernder Fahrgäste eine große Anzahl sich auch fahrlässig verhält und ein Teil alkoholisiert ist, hat ein EVU im Rahmen eines typischen Betriebsablaufs auch damit zu rechnen und sich darauf einzustellen.
Die Klägerin kann sich dem gegenüber nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe die anerkannten Regeln der Technik eingehalten. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO gelten die Sicherheitsanforderungen als erfüllt, wenn die Fahrzeuge den Vorschriften dieser Verordnung und, soweit diese keine ausdrücklichen Vorschriften enthält, anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Dabei kann hier dahin stehen, ob im Anwendungsbereich des auf manuell zu betätigende Türen als Vergleichsmaßstab abstellenden § 28 Abs. 4 EBO technische Regelungen von vornherein nur dann rechtlich beachtlich sind, soweit diese manuell zu betätigende Türen zum Maßstab haben, und ob aus diesen Gründen die Regeln der Technik, auf deren Einhaltung sich die Klägerin beruft, hier nicht einschlägig sind. Ferner braucht hier nicht entschieden zu werden, ob aus der Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a AEG, der auf die neuesten Erkenntnisse der Technik abstellt, folgt, dass die anerkannten Regeln der Technik im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO auf fortschrittliche Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen vergleichbar § 3 Abs. 6 Bundesimmissionsschutzgesetz abstellen.
Vgl. zum Niveau auch: Hermes/Schweinsberg a.a.O. § 4 Rdnr. 71.
Auch wenn man bei § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO zugunsten der Klägerin vom niedrigsten technischen Standard,
vgl. Asbeck-Schröder, Der "Stand der Technik" als Rechtsbegriff im Umweltschutzrecht, DÖV 1992, 252 (254 f.),
der (allgemein) anerkannten Regeln der Technik ausgeht, sind diese hier nicht anwendbar. Entweder ist § 28 Abs. 4 EBO aufgrund seines oben erläuterten, die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 1 EBO konkretisierenden Regelungsgehalts eine ausdrückliche Vorschrift im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO. Dafür spricht die
Begr. zu § 2 EBO a.a.O. S. 6,
wonach im zweiten Satz des § 2 EBO a.F., der heute dessen Abs. 1 entspricht, vorgesehen ist, dass die Anforderungen der Sicherheit und Ordnung als erfüllt gelten, wenn Fahrzeuge den anerkannten Regeln der Technik entsprechen und die Verordnung im Einzelfall "keine Regelung enthält".
Oder § 28 Abs. 4 EBO stellt mangels hinreichender Detailgenauigkeit,
vgl. zu diesem Aspekt: Hermes/Schweinsberg a.a.O. § 4 Rdnr. 61,
keine ausdrückliche Vorschrift im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO dar, woraus aber ebenso wenig folgt, dass die Klägerin sich mit Erfolg auf anerkannte Regeln der Technik berufen könnte. Denn die nicht in der EBO enthaltenen technischen Regelwerke im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO können aufgrund der gemäß den obigen Erläuterungen maßgeblichen dynamischen Betrachtung dann nicht mehr als anerkannte Regeln der Technik und damit als die Sicherheitsanforderungen gewährleistend angesehen werden, wenn es bei ihrer korrekten Anwendung - wie hier - nachgewiesenermaßen zu signifikanten Gefährdungen gekommen ist, aufgrund derer das EBA diese Regeln der Technik jedenfalls seit Erlass des angefochtenen Ausgangsbescheids nicht mehr für ausreichend erachtet und damit nicht mehr anerkennt. Seitdem besteht zumindest kein Konsens der beteiligten Verkehrskreise mehr über die von der Klägerin herangezogenen Regeln der Technik, die die Sicherheitsaspekte automatisch schließender Türen betreffen. Das EBA gehört zu den für die Aufstellung von Regeln der Technik maßgeblich beteiligten Verkehrskreisen. Das folgt bereits aus der Bestimmung des § 5 Abs. 1e Satz 2 AEG, wonach der Bund die Aufgaben nach § 5 Abs. 1e Satz 1 AEG durch das nach § 5 Abs. 2 Satz 1 AEG, § 3 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2 und 4 EVKVwG zuständige EBA, das ausdrücklich als "Sicherheitsbehörde" bezeichnet wird, wahrnimmt, und aus §§ 5 Abs. 1a Nr. 1, 4 Abs. 2 Satz 1 AEG sowie §§ 32 Abs. 1 und 3 Abs. 2 EBO, nach denen das EBA u.a. für die Abnahme neuer Fahrzeuge zuständig ist. Ferner hat die Klägerin selbst Zweifel an der Verbindlichkeit der von ihr herangezogenen technischen Regelwerke gesetzt, indem sie nicht nur Neufahrzeuge mit Lichtgittern ausrüstet, sondern, wie sie sowohl gegenüber dem EBA als auch gegenüber der Staatsanwaltschaft Köln und dem erkennenden Gericht ausgeführt hat, bereits vor Erlass des angefochtenen Ausgangsbescheids begonnen hatte, Bestandsfahrzeuge der BR 423 mit Lichtgittern umzurüsten. Auch ihre BR´en 643 und 644 sind bereits seit längerer Zeit nicht lediglich mit einer Lichtschranke, sondern stattdessen mit einem flächigen Schutz versehen. Dass es für den alleinigen Einsatz von Lichtschranken keinen für die Qualifikation als anerkannte Regel der Technik erforderlichen Konsens in der Fachwelt mehr gegeben hat, wird bestätigt durch das von der Klägerin in Auftrag gegebene, nur kurz nach Erlass des Widerspruchsbescheids ergangene Gutachten des TÜV Nord vom 31.03.2008. Dieses hat, wie schon ein Gutachten vom 15.01.2008, entgegen der Meinung der Klägerin nicht lediglich festgestellt, dass sich die ermittelten Risiken durch sich schließende Türen beim Fahrgastwechsel durch eine wirksamere Fahrgasterkennung reduzieren ließen und diesbezüglich (lediglich) "eine" geeignete Möglichkeit (von mehreren) die Verwendung eines Lichtgitters zusätzlich zur vorhandenen einfachen Lichtschranke wäre. Vielmehr hat dieses Gutachten "empfohlen", das von der Klägerin vorgeschlagene Lichtgitter oder vergleichbare Schutzeinrichtungen nachzurüsten, wobei die aufgelisteten alternativen Maßnahmen zur Verringerung des Risikos nur eine gegenüber einem Lichtgitter vergleichsweise geringere Wirksamkeit haben. Zudem wurde in diesem Gutachten ausgeführt, dass die Prüfung weiterer Maßnahmen zur Risikoverminderung in der dort aufgezeigten Weise für empfehlenswert gehalten werde. Die Gründe liegen u.a. darin, dass die vorhandene Personenflussmeldung in Fahrzeugen der BR 423 in Form der Lichtschranke unwirksam ist, wenn die Türen durch Befehlseingabe "Türen schließen" geschlossen werden.
Selbst wenn man nicht auf das EBA als einen maßgeblichen Teil der an der Aufstellung von Eisenbahnsicherheitsregeln beteiligten Verkehrskreise abstellen würde, könnte die Klägerin sich nicht mit Erfolg darauf berufen, anerkannte Regeln der Technik eingehalten zu haben. Denn allein die Einhaltung von bislang anerkannten Regeln der Technik genügt dann nicht den Sicherheitsanforderungen, wenn konkret nachgewiesen wird, dass es zu Gefahren für die Sicherheit kommt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO gelten die Sicherheitsanforderungen als erfüllt, wenn die Fahrzeuge den anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Dies begründet lediglich die widerlegliche Vermutung der Einhaltung der Sicherheitsanforderungen, die durch konkrete entgegenstehende tatsächliche Erkenntnisse widerlegt werden kann. Stellt sich heraus, dass diese Vermutung nicht zutrifft, sind - zukunftsgerichtete - Maßnahmen zu ergreifen bzw. durch das EBA gegebenenfalls anzuordnen. Durch § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO wird der Begriff der Sicherheit zwar handhabbar gemacht, kann aber nicht abschließend die Wahrnehmung der Sicherheitsverantwortung regeln, weil grundlegender Maßstab gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG und für § 2 Abs. 1 Satz 1 EBO die an der Sozialadäquanz auszurichtende tatsächliche Sicherheit und nicht lediglich eine vermutete Sicherheit ist. Dies zeigt nicht nur die von § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO eröffnete Möglichkeit, von den anerkannten Regeln der Sicherheit abzuweichen, soweit tatsächlich die Einhaltung desselben Sicherheitsniveaus nachgewiesen wird, sondern auch die dynamische Pflicht des Betreibers, für die Sicherheit seiner Fahrzeuge zu sorgen, woraus die Verpflichtung folgt, Änderungen und neue Erkenntnisse nicht erst dann umzusetzen, wenn sie - gegebenenfalls nach einem länger dauernden Verständigungsprozess - durch eine Vielzahl von am maßgeblichen Verkehr Beteiligten durch (Neu-)Fassung einer Regel der Technik berücksichtigt worden sind. Dem steht insbesondere nicht die Rechtsprechung des
BVerwG, Urteil vom 14.05.1992 - 4 C 28.90 -, VkBl. 1992, 460 = VRS 83, 473.
entgegen. Denn dieser Entscheidung lag allein die für die Leistung von Aufwendungsersatz maßgebliche Frage zugrunde, ob Maßnahmen im Sinne anerkannter Regeln der Technik notwendig waren, nicht hingegen wie im vorliegenden Fall, ob sie auch hinreichend waren.
Aus diesen Gründen kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf die Einhaltung der VÖV-Schrift 111 vom Dezember 1985 bzw. der diese überarbeitenden VDV Schrift 111 vom April 2005 bzw. in der Fassung von November 2006 über die Anforderungen an den Einklemm- und Verletzungsschutz an Türen und Trittstufen von Nahverkehrs-Schienenfahrzeugen berufen, nach deren Ziffern 1 und 3.2.3 a die Einklemmschutzvorrichtung über die gesamte Schließkantenlänge wirksam sein sollte. Hinzu kommt, dass diese Schrift - jedenfalls in ihrer überarbeiteten Fassung aus April 2005 bzw. November 2006 nach Angaben des VDV, Ausgabe 11/2006 - auf der EN 14752 basiert, die ihrerseits ausweislich ihrer Einleitung lediglich Mindestanforderungen an die Konstruktion und den Betrieb von Fahrgasteinstiegstüren in Bahnfahrzeugen stellt. Die DIN EN 50126 ist im hier relevanten Zusammenhang deshalb von vornherein nicht einschlägig, weil sie lediglich eine Verfahrensnorm ist, die keine materiellen Anforderungen stellt, wie sich etwa aus Ziffer 1.1 Spiegelstrich 6 ergibt, wonach sie keine Festlegungen von Anforderungen oder Lösungen für spezifische Bahnanwendungen trifft. Ebenso wenig sind Anhang III der Richtlinie 96/48/EG und die TSI PRM einschlägig, weil sie sich auf das europäische Hochgeschwindigkeitssystem beziehen.
Schließlich hat das EBA ausweislich seiner Ausführungen im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid erkannt, dass ihm Ermessen eingeräumt ist und hat dieses betätigt. Seine Erwägungen berücksichtigen sämtliche relevanten Gesichtspunkte tatsächlicher und rechtlicher Art und sind frei von Ermessensfehlern. Dabei sind entgegen der Meinung der Klägerin keine unsachgemäßen Erwägungen eingeflossen, die mit dem staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren in Zusammenhang gestanden hätten, wie bereits eingangs zur Problematik der §§ 20, 21 VwVfG ausgeführt worden ist. Auch unterhalb dieser Schwelle der Befangenheit liegende sachfremde Erwägungen hat das EBA zur Überzeugung der Kammer nicht angestellt. Dass das EBA infolge der staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen bemüht war, seiner Aufsichtspflicht ganz besonders korrekt nachzukommen, macht die Ermessensausübung nicht fehlerhaft.
Die Entscheidungen beachten insbesondere den vom EBA ausdrücklich benannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die mit Ziffer I.1 des Ausgangsbescheids angeordnete Nachrüstung der klägerischen Fahrzeuge der BR 423 mit engmaschigen, möglichst nahe den Türen anzubringenden Lichtgittern ist bezüglich der vom Ausgangsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheids beabsichtigten Vermeidung von Quetschungen und des Einklemmens mit der daraus resultierenden Gefahr des Mitgeschleiftwerdens geeignet, weil sie sicherstellt, dass menschliche Gliedmaßen im Türbereich der Fahrzeuge stets detektiert werden und dadurch ein unzeitiges Schließen der Türen verhindert wird. Insoweit hat das EBA zu Recht ausgeführt, dass mit einem Lichtgitter die erfolgten Unfälle im Zusammenhang mit den automatisch schließenden Türen vermieden worden wären. Vor allem die Unfälle alter und behinderter Menschen, die, worauf das EBA ausdrücklich abgestellt hat, zunächst versuchen, an einer seitlichen Griffstange Halt zu suchen, und dabei von der Lichtschranke nicht erfasst werden, können durch die Anordnung wirksam verhindert werden. Zu Recht hält das EBA die mit Ziffer I.2 des Ausgangsbescheids übergangsweise angeordnete Sichtprüfung bei der Feststellung der Abfahrbereitschaft zum Ausschluss der Gefahr, dass der Zug trotz in den Türen eingeklemmter Personen abfährt und diese mitschleift, ebenfalls für geeignet, die mit der Verfügung bezweckte Vermeidung dieser Gefahr zu erreichen. Ebenso ist das EBA in nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass die der Klägerin mit dem Widerspruchsbescheid aufgegebene Aussetzung des TAV bis zum Einbau von Lichtgittern geeignet war, Gefahren durch von automatisch schließenden Türen hervorgerufenes Quetschen und Einklemmen von Fahrgästen einschließlich der aus Letzterer resultierenden Gefahr, dabei vom Zug mitgeschleift zu werden, zu vermindern. Diese Gefahren können bei Ausschalten der Automatik jedenfalls nicht von dieser mehr herrühren und durch einen Prüfblick des Triebfahrzeugführers oder anderer geeigneter Personen weit gehend verhindert werden. Die mit Ziffer I.3 des Ausgangsbescheids angeordnete Berichtspflicht diente gemäß der Begründung des EBA u.a. der Beschleunigung der Umsetzung der angeordneten Maßnahmen und war damit insgesamt geeignet, ihre Umsetzung mittels flankierender Kontrolle sicherzustellen.
Die Einschätzung des EBA, dass die mit Ziffern I.1 und 2 des Ausgangsbescheids sowie mit dem Widerspruchsbescheid angeordneten Maßnahmen erforderlich waren, ist ebenfalls zutreffend. Seine Erwägungen, dass dem nicht der unter dem 25.04.2007 ergangene Bescheid, mit dem das EBA seinen der Klägerin das TAV u.a. für die BR 423 untersagenden Bescheid vom 16.12.2004 aufgehoben hatte, entgegen stehe, sind nicht zu beanstanden. Das EBA stützt sich nämlich insoweit auf drei weitere Unfälle, die sich danach ereigneten, mit automatisch schließenden Türen in Zusammenhang standen und das EBA zu der Überzeugung führten, dass das Risiko des Mitgeschleiftwerdens, das zum Bescheid vom 16.12.2004 geführt hatte, entgegen seiner unter dem 25.04.2007 geäußerten Auffassung ebenso wenig gebannt war wie die Quetschgefahr, bezüglich derer im Bescheid vom 25.04.2007 sogar ausdrücklich eine Überprüfung angekündigt worden war. Diese Einschätzung des EBA war sachgerecht, weil bei den Vorfällen am 01.08.2007 und am 21.05.2007 deutlich wurde, dass trotz Einklemmens von Gliedmaßen in den automatisch schließenden Fahrzeugtüren der BR 423 der Zug anfahren und dabei die eingeklemmten Fahrgäste mitschleifen kann. Beim ersten Vorfall wurde erst bei einer Geschwindigkeit von ca. 15 km/h die Notbremse durch andere Fahrgäste betätigt, obwohl der Triebfahrzeugführer diese sodann umgehend mit einer Schnellbremsung unterstützte. Beim Ereignis am 21.05.2007 erfolgte immerhin erst in dem Moment, als der Zug losfuhr, eine Notbremsung, auch wenn die Geschwindigkeit erst 1 km/h betrug und der Zug deshalb nach rund einem Meter zum Stehen kam. Beide Unfälle verdeutlichten wie der weitere am 12.08.2007 darüber hinaus, dass Gliedmaßen von Fahrgästen jedenfalls kurzfristig in den sich schließenden Türen gequetscht werden konnten.
Das EBA hat ferner in rechtlich nicht zu beanstander Weise ausgeführt, dass die von der Klägerin stattdessen vorgeschlagene Erhöhung der Schließkräfte kein gleich geeignetes Mittel sei, das Ziel zu erreichen, weil anderenfalls die Quetschgefahr wieder erhöht würde.
Auch die bereits angebrachten Piktogramme allein hätten nicht ausgereicht, wie die trotz dieser Maßnahme erfolgten drei weiteren Unfälle vom 21.05.2007, 01.08.2007 und 12.08.2007 zeigen und durch das Gutachten des TÜV Nord vom 31.03.2008 bestätigt wird. Piktogramme sind im Übrigen nicht ausreichend, um gerade die Gefahren zu beseitigen, die dadurch entstehen, dass unachtsame Kinder oder auch Menschen mit Behinderungen in die Bahn ein- und aussteigen, zumal die auf den Türen angebrachten Piktogramme dann kaum wahrgenommen werden, wenn die Türen bereits geöffnet sind.
Dass das EBA nicht bereit war, die von den nicht nachgerüsteten automatisch schließenden Türen ausgehende Gefahr noch über Jahre hinweg in Kauf zu nehmen, ist angesichts weiterhin drohender, von ihm zutreffend als nicht unerhebliche Verletzung gewürdigter Schädigungen von Fahrgästen rechtmäßig. Dabei ist seine Erwägung, dass sämtliche Maßnahmen gegenüber einer alternativen völligen Außerbetriebnahme der klägerischen Fahrzeuge der BR 423 bis zu einem Einbau der geforderten Lichtgitter weniger belastende Maßnahmen für die Klägerin darstellen, rechtlich nicht zu beanstanden. Da der Einbau der Lichtgitter nicht unmittelbar in allen klägerischen Fahrzeugen der BR 423 erfolgen konnte, verzichtete das EBA zudem zugunsten der Klägerin auf einen diesbezüglichen Termin und ordnete stattdessen als mildere Maßnahmen die übergangsweise Sichtprüfung und Außerbetriebnahme des TAV an, deren Dauer die Klägerin gemäß den zutreffenden Erwägungen des EBA durch konkrete Planung des sukzessiven Einbaus der Lichtgitter selbst steuern konnte.
Aus dem letztgenannten Grund hält das EBA die angefochtenen Maßnahmen auch zu Recht für angemessen. Die daraus resultierende Belastung der Klägerin, die Lichtgitter letztlich ca. zwei Jahre früher einzubauen, als sie ursprünglich geplant hatte, und wegen der flankierenden Maßnahmen nach Ziffer I.2 und nach dem Widerspruchsbescheid während der Übergangszeit einem höheren Kostenaufwand ausgesetzt zu sein, wiegt gegenüber der Erhöhung der Sicherheit für die Fahrgäste geringer. Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, dass die Investitionen letztlich auf Milliarden von Fahrgästen umgelegt werden. Selbst nach der Zeitschrift "Deine Bahn", Heft 5/2009, S. 9 bis 11 ist das Kosten-/Wirksamkeits-Verhältnis bei der Nachrüstung der automatischen Türen in Fahrzeugen der BR 423 mit Lichtgittern ausgewogen. Die mit Bescheid vom 25.10.2007 unter Aufhebung der Ziffer I.4 des Ausgangsbescheids erfolgte Androhung eines Zwangsgelds ist auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden.
Die unter Ziffer III des Ausgangsbescheids getroffene Kostenregelung geht unabhängig davon, ob sie einen bloßen Hinweis oder einen Verwaltungsakt darstellt, ins Leere und belastet die Klägerin deshalb nicht. Dort wird eine isolierte Kostengrundentscheidung getroffen, die - anders als für das Widerspruchsverfahren in § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO - weder nach § 3 Abs. 6 EVkVwG noch gemäß § 14 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG) vorgesehen ist. Eine Belastung ergäbe sich erst aus einer Kostenentscheidung, die die gemäß § 14 VwKostG erforderlichen Angaben insbesondere zur Höhe enthält.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 1 Satz 2, Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§§ 20 Abs. 1 Satz 2 und 21 VwVfG
§§ 20, 21 VwVfG erläutert worden sei. Vielmehr sei das Ermessen des EBA aufgrund des § 28 Abs. 4 EBO
§§ 6 Abs. 1, 7 Abs. 1, 8 Abs. 2 und 3, 10 Abs. 2 und 3, 13 Abs. 1, 21 Abs. 4, 28 Abs. 2 und 6 EBO und den übrigen Vorschriften, die - wie der hier einschlägige § 28 Abs. 4 EBO
§§ 5 Abs. 1a Nr. 1, 4 Abs. 2 Satz 1 AEG sowie §§ 32 Abs. 1 und 3 Abs. 2 EBO
§§ 20, 21 VwVfG
§ 71 VwGO
§ 46 VwVfG
§ 20 VwVfG
§ 21 VwVfG
§ 38 VwVfG
§ 47 EBO
§ 28 EBO
§ 5 EBO
§ 29 EBO
§ 26 AEG
§ 66 EBO
§ 2 EBO
§ 14 VwKostG
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 7 EBO
§ 32 Abs. 1 EBO
§ 153 Abs. 1 StPO
§ 28 Abs. 4 EBO
§ 4 Abs. 1 AEG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 EBO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 AEG
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 23 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 21 Abs.1 Satz 1 VwVfG
§ 45 Abs. 7 Satz 2 EBO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 EBO
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 AEG
§ 7b Abs. 2 AEG
§ 7a Abs. 1 oder 4 AEG
§ 28 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 6 EBO
§ 2 Abs. 3 EBO
§ 5 Abs. 1e Satz 2 AEG
§ 5 Abs. 1e Satz 1 AEG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2 und 4 EVKVwG
§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 3 Abs. 6 EVkVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a AEG, wonach in der Verordnung
Art. 20 Abs. 1 Satz 2 bay VwVfG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 667
NVwZ 1988, 527
NVwZ 1987, 578
DÖV 1992, 252
VRS 83, 473
18 L 1268/07
18 K 409/08
18 L 1266/07
18 K 5079/08
55 Js 99/06
03 UJs 68/08 B
7a NE 4/80
4 C 9.86
4 C 13.85
50 Js 99/06
V Nord vom 31.03
4 C 28.90