Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-11, Aktenzeichen 4 A 2905/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0111.4A2905.19.00

Tenor:
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 6.6.2019 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 26.110,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
Das Zulassungsvorbringen weckt nicht die ausschließlich geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.2020 – 2 BvR 2426/17 –, juris, Rn. 34, m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 – 7 AV 4.03 –, juris, Rn. 9.
Daran fehlt es hier.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gegen den Rücknahmebescheid des Beklagten vom 23.4.2018 im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die Voraussetzungen des für die Rücknahme des Zuwendungsbescheids maßgeblichen § 48 VwVfG NRW seien erfüllt. Der Zuwendungsbescheid vom 9.3.2016 sei rechtwidrig. Die Kläger könnten sich nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen berufen und relevante Fehler der der Rücknahmeentscheidung zugrunde liegenden Ermessensbetätigung seien nicht ersichtlich. Es sei von einem zuwendungsschädlichen, vorzeitigen Maßnahmebeginn auszugehen. Als Maßnahmebeginn gelte nach der allgemeinen Verwaltungspraxis und den Formulierungen im Förderantrag jede verbindliche Bestellung und jeder Vertrag über den Kauf oder die Installation (Liefer- und Leistungsvertrag). Der Zuwendungsbewerber müsse sich für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung rechtlich und tatsächlich ungebunden die Entscheidung vorbehalten, das Vorhaben nicht durchzuführen. Sei ein dem Vorhaben zuzurechnender Vertrag bereits geschlossen worden, erfordere ein solcher Vorbehalt ein eindeutiges und ohne Folgen bleibendes Recht zum Rücktritt für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung. Es reiche nicht aus, wenn eine Vertragsaufhebung lediglich im Kulanzweg in Aussicht gestellt werde. Die Kläger hätten bereits am 17.2.2016 einen Generalunternehmervertrag geschlossen, mit dem der Bauträger u. a. zur Errichtung eines Eis-Energie-Speichersystems und einer Solaranlage verpflichtet worden sei. Dabei hätten die Vertragsparteien davon abgesehen, Vorbehalte im Hinblick auf die technische und wirtschaftliche Realisierbarkeit des Eis-Energie-Speichersystems vertraglich festzuschreiben. Zudem fehle es an Anhaltspunkten für die Annahme, es habe tatsachlich eine vorrangige mündliche Nebenabrede gegeben, wonach der Einbau der Eisheizung und der Solaranlage nur dann habe erfolgen sollen, wenn entsprechende Fördermittel bereitgestellt würden.
Die gegen diese Annahmen des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwendungen führen nicht zum Erfolg.
Die Rücknahme des Zuwendungsbescheids ist zu Recht erfolgt. Der Zuwendungsbescheid des Beklagten vom 9.3.2016 war rechtswidrig. Die streitgegenständliche Zuwendung hätte nach der hier maßgeblichen, von der Förderrichtlinie geprägten tatsächlichen Verwaltungspraxis des Beklagten nicht bewilligt werden dürfen, weil die Kläger vorzeitig mit der Maßnahme begonnen haben (hierzu unter 1.). Vertrauensschutz im Sinne von § 48 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW kommt den Klägern nicht zu (hierzu unter 2.).
1. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall über diese Praxis hinwegsetzt und trotz Fehlens der ansonsten geforderten Voraussetzungen die Leistungen gewährt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.4.2003 ‒ 3 C 25.02 ‒, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 25.4.2012 ‒ 8 C 18.11 ‒, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 32; OVG NRW, Beschluss vom 5.1.2022 – 4 A 2368/18 –, juris, Rn. 8 f., m. w. N.
Dies war hier der Fall. Der Beklagte hat den Klägern für die Zeit vom 9.3.2016 bis zum 31.3.2018 (Bewilligungszeitraum) unter Bezugnahme auf das Förderprogramm „progres.nrw (Programm für Rationelle Energieverwendung, Regenerative Energien und Energiesparen)“ eine Zuwendung in Höhe von 26.110,00 Euro für die Errichtung eines Energiespeichersystems als Eisheizung zur kombinierten Raumwärme- und Warmwasserversorgung mit Solarkollektoranlage in Verbindung mit einer Wärmepumpe am Projektstandort in Köln bewilligt, obwohl die Voraussetzungen für die Bewilligung, wie sie in der tatsächlichen, an der Förderrichtlinie orientierten Verwaltungspraxis des Beklagten regelmäßig gehandhabt worden sind, nicht vorlagen.
Nach Nr. 4.2 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen aus dem „Programm für Rationelle Energieverwendung, Regenerative Energien und Energiesparen“ (progres.nrw) – Programmbereich Markteinführung (RdErl. des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen – VII – 4 – 43.00 – vom 20.2.2013 i. d. F. vom 13.11.2015), deren vollständige Kenntnisnahme die Kläger unter Nr. 4.1. des von ihnen unterzeichneten Förderantrags bestätigt haben, werden Vorhaben nur gefördert, mit denen vor Erteilung eines Zuwendungsbescheids durch die zuständige Bewilligungsbehörde noch nicht begonnen wurde. Als Vorhabenbeginn ist gemäß Nr. 1.3.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO NRW, welche gemäß Nr. 1.2 der oben genannten Richtlinie Grundlage der Zuwendung sind, grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags zu werten. Entsprechend heißt es auch in dem nach Nr. 7.1 der Förderrichtlinie für die Antragstellung zu verwendenden Antragsvordruck, wie er auch von den Klägern unterschrieben und eingereicht worden ist, unter Nr. 4.4.: „Die Antragstellerin/der Antragsteller erklärt, dass mit der Maßnahme noch nicht begonnen wurde und auch vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides nicht begonnen wird. Als Maßnahmebeginn gilt jede verbindliche Bestellung und jeder Vertrag über den Kauf und/oder die Installation (Lieferungs- oder Leistungsvertrag). Planungen, Baugrunduntersuchungen, Grunderwerb und Herrichten des Grundstücks sowie kleinere vorbereitende Maßnahmen zur späteren Projektrealisierung […] gelten nicht als Beginn des Vorhabens.“ Wird die Zuwendung durch unrichtige oder unvollständige Angaben – auch mit Blick auf den vorzeitigen Maßnahmebeginn – erwirkt, sieht Nr. 8.2.2 der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P), welche gemäß Nr. II des streitgegenständlichen Zuwendungsbescheids Bestandteil des Bescheids sind, die Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs vor. In tatsächlicher praktischer Umsetzung dieser Vorgaben hat der Beklagte die Kläger vorsorglich nochmals in der Eingangsbestätigung vom 2.3.2016 auf das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns hingewiesen und ausgeführt, dass als solcher grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags zu werten sei. Abweichend hiervon geht der Beklagte nach seiner Verwaltungspraxis allenfalls dann nicht von einem förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmebeginn aus, wenn sich ein Antragsteller zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses eine folgenlose Rückabwicklungsoption für den Fall der Versagung der Zuwendung vorbehält (vgl. Anhörungsschreiben des Beklagten vom 8.1.2018). Davon ist der Sache nach auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen. Diese Zuwendungspraxis hat der Beklagte in der Begründung seines Rücknahmebescheids und im gerichtlichen Verfahren noch einmal bestätigt. Schon in dem Bescheid hat er die sich aus der Förderrichtlinie ergebenden Anforderungen wiederholt, auf die diesbezüglichen Erklärungen der Kläger in dem Förderantrag ausdrücklich Bezug genommen und weiter ausgeführt, als Zuschussgeber gehe er davon aus, dass erst durch den Zuschuss die Maßnahmenrealisierung letztendlich ausgelöst werde. Gebe der Antragsteller durch vorzeitigen Maßnahmebeginn zu erkennen, dass er das Projekt auch ohne Zuschuss realisieren würde, bestehe für den Zuschussgeber keine Notwendigkeit der Unterstützung mehr. Bei Antragstellung hätte der Antrag abgelehnt werden können bzw. müssen, wenn die Kläger die ihnen vorliegenden Unterlagen, insbesondere den Vertrag vom 17.2.2016, seinerzeit bereits eingereicht hätten (vgl. Rücknahmebescheid des Beklagten vom 23.4.2018 und Schriftsatz vom 24.8.2018).
Die sich aus dieser von den Klägern nicht in Zweifel gezogenen tatsächlichen Verwaltungspraxis des Beklagten ergebenden Anforderungen zugrunde gelegt, haben die Kläger mit dem streitgegenständlichen Vorhaben vorzeitig begonnen. Sie haben vor Erteilung des Zuwendungsbescheids vom 9.3.2016 mit dem Generalunternehmer am 17.2.2016 einen Generalunternehmervertrag geschlossen, der einen verbindlichen Vertrag auch über den Kauf und die Installation (Lieferungs- oder Leistungsvertrag) eines „Solar-Eis-Speicher-Systems“ darstellt. Dies ergibt sich aus § 1 Nr. 1.2, § 2 Nr. 2.1.2 und § 4 Nr. 4.1 des Generalunternehmervertrags. Danach haben die Kläger den Generalunternehmer mit der schlüsselfertigen Erstellung eines „Mehrgenerationenhauses“ unter Einschluss des Angebots des Generalunternehmers vom 22.12.2015 beauftragt (Anlage 1 zum Vertrag). Darin war unter Position 01.20.02 das „Solar-Eis-Speicher-System, Speichervolumen 99 m3“ aufgeführt und mit Kosten in Höhe von 87.772,15 Euro veranschlagt worden. Entsprechend war das Datum des Vertragsschlusses (17.2.2016) in der im Rahmen des Mittelabrufs von den Klägern vorgelegten Rechnung über das Solar-Eis-Speicher-System als Auftragsdatum angegeben. Einen ausdrücklichen Vorbehalt, dass bei Versagung der Zuwendung die Leistung „Solar-Eis-Speicher-System“ nicht erbracht werden soll, beinhaltet der Generalunternehmervertrag nicht. Insbesondere stellt § 9 des Generalunternehmervertrags, wonach es dem Auftraggeber – hier den Klägern – vorbehalten bleibt, Änderungen des Bauentwurfs anzuordnen, kein zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses konkret für den Fall der Nichtgewährung der Zuwendung vereinbartes folgenloses Loslösungsrecht im Hinblick auf das Solar-Eis-Speicher-System dar. Die Klausel bringt gerade nicht zum Ausdruck, dass – wie von dem Beklagten vorausgesetzt – nur durch den staatlich gewährten Zuschuss der Einbau der Eisspeicherheizung realisiert werden soll. Sie ermöglicht dem Auftraggeber lediglich generell, auch nach Vertragsabschluss noch Änderungen am Bauentwurf vornehmen zu können, und bestimmt die in solchen Fällen vorgesehenen Rechtsfolgen. Werden durch Änderung des Bauentwurfs oder andere derartige Anordnungen des Auftraggebers die Grundlagen des Preises für eine im Vertrag vorgesehene Leistung geändert, so ist nach § 9 Nr. 9.5 des Vertrags ein neuer Preis nachträglich neu zu vereinbaren. Insofern geht der Vertrag selbst davon aus, dass auch bezogen auf das geförderte Speichersystem und den hierfür zu zahlenden Preis bereits eine verbindliche vertragliche Vereinbarung geschlossen und lediglich die Möglichkeit einer nachträglichen Vertragsanpassung mit der Folge neuer Preisvereinbarungen eingeräumt worden war, die bezogen auf den vereinbarten Pauschalpreis (§§ 7 und 9 Nr. 9.3 des Vertrags) der einvernehmlichen Mitwirkung des Vertragspartners bedurften. Selbst wenn die Kläger den Einbau eines anderen Heizsystems selbst übernommen hätten, hätte dem Unternehmer nach § 9 Nr. 9.4 vorbehaltlich ersparter Aufwendungen die vereinbarte Vergütung zugestanden. Der bereits erbrachte Aufwand für die Vorarbeiten, der aus Sicht des Generalunternehmers seine verbindliche Beauftragung notwendig gemacht hatte (vgl. Schreiben des Generalunternehmers vom 27.11.2017), wäre nach dieser verbindlichen Absprache, die (insoweit) auch nach dem Vorbringen der Kläger nicht durch mündliche Individualabrede verändert worden war, in jedem Fall von den Klägern zu tragen gewesen. Diese Möglichkeiten nachträglicher Vertragsanpassungen sind von einer rechtlich und tatsächlich ungebundenen und einseitig ohne Folgen ausübbaren kostenneutralen Rückabwicklungsoption zu unterscheiden, bei deren – hier nicht erfolgter – Vereinbarung der Beklagte nach seiner im Akteninhalt dokumentierten und nicht schlüssig in Frage gestellten maßgeblichen Praxis allenfalls nicht von einem vorzeitigen Maßnahmebeginn ausgegangen wäre.
Aus dem Einwand, maßgeblich sei auf eine gegenüber dem Generalunternehmervertrag vorrangige mündliche Nebenabrede abzustellen, folgt aber auch deshalb nichts anderes, weil eine das Fördervorhaben betreffende mündliche Vereinbarung nach der tatsächlichen, an der Förderrichtlinie orientierten Verwaltungspraxis des Beklagten jedenfalls dann nicht berücksichtigt wurde, wenn sie bei Vertragsschluss nicht schriftlich dokumentiert war. Maßgeblich für die Beurteilung der Förderfähigkeit eines Vorhabens waren ausschließlich die schriftlich einzureichenden Dokumente. Nur diese konnten dem von dem Zuwendungsempfänger zu erbringenden Verwendungsnachweis beigefügt werden. Zu diesen Dokumenten gehörten unter anderem der Nachweis des Vertragsabschlusses im Original und als Kopie (Nr. II. 8 des streitgegenständlichen Zuwendungsbescheids; vgl. auch Nr. 6.5 der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung – ANBest-P –). Mit Blick darauf haben die Kläger bereits bei der Antragstellung im Formularantrag unter 4.2. erklärt, alle Angaben zum Antragsverfahren – wozu auch die Verneinung des vorzeitigen Maßnahmebeginns (vgl. Nr. 4.4. der Erklärungen im Antragsformular) gehört – durch geeignete Unterlagen belegen zu können. An einer solchen notwendig spätestens vor Erlass des Zuwendungsbescheids erfolgten Manifestation der behaupteten mündlichen Nebenabrede fehlte es hier. Auch insofern kommt es nicht darauf an, ob der Förderantrag – wie die Kläger ausführen – positiv zu bescheiden gewesen wäre, wenn den Antragsunterlagen der Generalunternehmvertrag beigefügt gewesen wäre verbunden mit einem – seinerzeit gerade nicht dokumentierten – ergänzenden Hinweis darauf, dass die in dem Angebot vorgesehene Eisspeicherheizung vereinbarungsgemäß nur bei positiver Bescheidung des Förderantrags realisiert und im Falle einer ablehnenden Bescheidung ein anderes preiswerteres Heizsystem ausgeführt werde. Abgesehen davon, dass dies nach § 9 des Generalunternehmervertrags nachträgliche Vertragsverhandlungen hinsichtlich des Preises oder des Umfangs der ersparten Aufwendungen zwingend zur Folge gehabt hätte, also wegen des verbindlichen Vertragsschlusses nicht folgenlos geblieben wäre, handelt es sich um einen für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bewilligung unerheblichen hypothetischen Kausalverlauf. Denn ein solcher Hinweis war den Antragsunterlagen ebenso wenig beigefügt wie der Generalunternehmervertrag selbst, auf dessen Abschluss der Unternehmer zu seiner finanziellen Absicherung mit Blick auf den bereits erbrachten Aufwand bestanden hatte. Entsprechend sind auch die Ausführungen der Kläger im Zulassungsvorbringen zum Grundsatz des Vorrangs der Individualabrede und der Frage, ob § 18 des Generalunternehmvertrags eine sog. doppelte Schriftformklausel darstellt, ebenso wie die Einwände gegen die Würdigung der Zeugenaussage durch das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Rücknahmeverfügung rechtlich unerheblich.
2. Das Zulassungsvorbringen gibt weiter nichts Durchgreifendes dafür her, dass den Klägern entgegen der Wertung des Verwaltungsgerichts Vertrauensschutz im Sinne von § 48 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW zukommen könnte. Ein etwaiges Vertrauen der Kläger ist gemäß § 48 Abs. 2 Sätze 2 und 3 Nr. 2 VwVfG NRW nicht schutzwürdig. Hiernach kann sich der Begünstigte nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Die Kläger haben den Erlass des Zuwendungsbescheids durch falsche Angaben bewirkt, indem sie unter Nr. 4.4. des von ihnen am 23.2.2016 unterzeichneten und sodann beim Beklagten eingereichten Antragsformulars ungeachtet der zu diesem Zeitpunkt bereits erfolgten Auftragserteilung erklärt haben, mit der Maßnahme noch nicht begonnen zu haben und auch vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheids nicht zu beginnen, obwohl im Antragsformular klargestellt war, dass als Maßnahmebeginn jeder verbindliche Lieferungs- und Leistungsvertrag gilt. Unvollständig waren die Angaben, weil der verbindliche Generalunternehmervertrag vom 17.2.2016 nicht vorgelegt worden war, bei dessen Kenntnis der Beklagte nach seiner ständigen Verwaltungspraxis den Antrag der Kläger hätte ablehnen müssen, wie er mit Schriftsatz vom 24.8.2018 ausgeführt hat, ohne dass hieran Zweifel bestehen, denen in einem Berufungsverfahren nachgegangen werden müsste. Auf die Vorwerfbarkeit der unzulänglichen Angaben kommt es nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW nicht an. Es genügt, dass sie objektiv unvollständig oder unrichtig waren.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.5.1996 ‒ 3 C 13.94 ‒, juris, Rn. 48, und vom 20.10.1987 ‒ 9 C 255.86 ‒, BVerwGE 78, 139 = juris, Rn. 17, jeweils m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 25.5.2022 – 4 A 4282/18 –, juris, Rn. 19, m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 VwVfG NRW
§ 44 LHO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 143, 50
BVerwGE 78, 139
2 BvR 2426/17
7 AV 4.03
3 C 25.02
8 C 18.11
4 A 2368/18
3 C 13.94
9 C 255.86
4 A 4282/18