Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-30, Aktenzeichen 8 A 11114/07
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2008:0130.8A11114.07.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. Mai 2007 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Festsetzung höherer Zahlungsansprüche für Betriebsprämien.
Er betreibt Rinderhaltung und Schweinemast, schwerpunktmäßig Bullenmast mit Futter von betriebseigenen Flächen. Im Jahr 2000 begann er mit der Erweiterung seines Stalls. Im Rahmen seines Antrages „Agrarförderung 2005“ beantragte er am 11. Mai 2005 die Anerkennung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen. Er gab an, mit den Investitionsmaßnahmen habe er am 1. Oktober 2000 begonnen, die Investition sei spätestens am 31. Dezember 2003 fertig gestellt worden. Sie umfasse den Bau von Gebäuden im Wert von 75.000,00 €, davon 50.000,00 € in Eigenleistung erbracht, den Kauf von Maschinen für 10.000,00 € und die Aufstockung des Tierbestandes im Wert von 20.000,00 € sowie die Pacht von Flächen für 1000,00 €. Die durchschnittliche Haltungsdauer für männliche Rinder habe 2004 365 Tage betragen. Er legte einen Investitionsplan vor, wonach die Investition im Bau des Stalls bestehe, und die Zahl der jährlich geschlachteten Bullen vor der Investition 57 und danach 84 betragen habe. Bei einer Ortsbesichtigung am 29. November 2005 vermerkten die Vertreter des Beklagten, der Kläger habe im Jahr 2000 an den bestehenden Stall angebaut, um die Bullenmastkapazität zu erweitern. Die Baumaßnahme sei im Herbst 2001 beendet gewesen. Wegen der schlechten Marktlage sei die Stallkapazität erst in den Jahren 2003 bis 2005 voll ausgeschöpft worden. Zurzeit sei der Stall mit 99 Bullen voll belegt.
Mit Bescheid vom 20. Februar 2006 lehnte der Beklagte den Antrag auf Berücksichtigung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen ab, weil nicht nachgewiesen worden sei, dass in zusätzliche Produktionskapazitäten investiert wurde.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2006 wurde der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen. Der Kläger habe die Produktionskapazität nicht erhöht. 2002, im Jahr nach der Fertigstellung des Stalles, habe er für 65 Bullen die Sonderprämie beantragt. Er habe aber bereits für die Jahre 2000 bis 2002 Referenzbeträge für 65,33 Bullen erhalten. Wenn man das Jahr 2003 als Jahr nach der Fertigstellung annehme, ergebe sich für ihn kein Vorteil. Die geltend gemachte spätere Fertigstellung der Investition sei nicht zu erkennen, da keine maßgebliche Ausweitung der Bullenhaltung oder der Betriebsfläche erfolgt sei.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, der Umbau des Stalles sei im Wesentlichen in den Jahren 2000 bis 2002 erfolgt, die neuen Stellplätze seien 2003 geschaffen worden. Bis Ende 2005 habe er seinen Rinderbestand auf 95 Tiere erhöht. Die Regelung in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 1 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung, wonach die Ausweitung der Kapazität im Jahr nach der Fertigstellung der Investition maßgeblich sei, verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Rückwirkungsgebot, da innerhalb eines Jahres ein Bulle nicht zur Schlachtreife gebracht werden könne.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 25. Mai 2007 abgewiesen: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die angestrebte Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages wegen Investitionen zur Erhöhung der Produktionskapazität. Ein schriftliches Investitionsprogramm liege nicht vor. Es fehle auch an objektiven Nachweisen für das Vorliegen einer Investition, weil nicht erkennbar sei, in welchem Umfang und mit welchem Zeitplan der Kläger seinen Bullenbestand erhöhen wollte und wie die entstandenen Kosten der Bullenmast zuzurechnen seien. Unabhängig davon seien die Anforderungen des § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erfüllt. Der Kläger habe im Antragsjahr nach Fertigstellung der zusätzlichen Produktionskapazität, gleichgültig ob man nun 2002 oder 2003 zugrunde lege, keine erhöhte Sonderprämie für Rinder beantragt. Eine Ausnahme gemäß § 15 Abs. 5 a Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei nicht anzunehmen. Das Argument des Klägers, er könne die Anforderung nicht erfüllen, weil er mindestens ein Jahr brauche, um die Tiere auszumästen, widerspreche seiner Betriebsbeschreibung. Im Übrigen habe er deshalb keine erhöhten Prämienansprüche geltend gemacht, weil er wegen der schlechten Marktlage überhaupt keine zusätzlichen männlichen Rinder gekauft habe. Auch höhere Gewalt habe nicht vorgelegen, da die BSE-Krise im Jahr 2001 nicht der Grund für die unterlassene Nutzung der neuen Stellplätze gewesen sei. Im Jahr 2002 hätten sich die Erzeugerpreise für Rindfleisch einigermaßen erholt gehabt und deutliche Zuwachsraten aufgewiesen. Der Kläger habe seinen Bestand an männlichen Rindern aber erst 2005 erhöht. § 15 Abs. 5 a Betriebsprämiendurchführungsverordnung verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht. Diese Regelung entspreche der Verordnung (EG) Nr. 795/2004, nach der nur Investitionen berücksichtigt werden sollten, die unmittelbar zu einer Erhöhung der Prämienansprüche geführt hätten. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liege nicht vor, weil es einen sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung gebe. Die Regelung stelle die Berücksichtigung solcher Änderungen sicher, die zeitnah zu einer Erhöhung der Direktzahlungsansprüche geführt hätten. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot sei nicht gegeben, weil es sich um eine zulässige unechte Rückwirkung handele. Es werde eine Regelung für die Zukunft getroffen, die nur an einem in der Vergangenheit liegenden Tatbestand, nämlich die Beantragung von Prämienansprüchen anknüpfe.
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 30. Oktober 2007 zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor: Er habe in den Jahren 2000 bis 2005 in die Errichtung zusätzlicher Bullenmastplätze investiert. Die Planung habe vorgesehen, dass bis zu 100 Bullen gehalten werden könnten. Die Zahl der Bullen sei von 65,33 im Referenzzeitraum um 18,67 auf 84 im Jahr 2004 erhöht worden. 2004 seien auch 84 Prämientiere festgestellt worden. Zwar seien auch Plätze für die Mast von Färsen vorgesehen gewesen, tatsächlich sei aber die Bullenmast erweitert worden, die auch den Betriebsschwerpunkt bilde. Es sei nicht maßgeblich, ob in den Jahren 2002 und 2003 der Bullenbestand aufgestockt worden sei. § 15 Abs. 5 a Betriebsprämiendurchführungsverordnung verstoße gegen Art 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 und 14 Abs. 1 GG sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil er von Fördermitteln ausgeschlossen werde und von ihm etwas Unmögliches verlangt werde. Denn er könne nicht bereits im Folgejahr der Fertigstellung Mastbullen zur Schlachtreife führen, da die Mast ein bis zwei Jahre dauere und er wegen der Prämienbeantragungsfrist von sechs Monaten nach der Schlachtung frühestens 18 Monate nach Mastbeginn die Prämie beantragen könne. Er werde somit ohne sachlichen Grund von Fördermitteln ausgeschlossen, die ihm nach Art. 21 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 zustünden. Er habe bis zum 15. Mai 2004 in Produktionskapazitäten investiert. Baupläne lägen vor. Die Investition sei der Bullenmast zuzuordnen, zumal auch Bullen gehalten würden, die Mast weiblicher Tiere sei nur geringfügig. Die Investition betreffe Sektionen, die durch Direktzahlungen nach Anhang VI zur Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gefördert worden wären. Auch ein schlüssiges Gesamtkonzept liege vor, dies ergebe sich aus der tatsächlichen Investition und der Steigerung der Produktionskapazitäten für Mastbullen.
Es lägen auch außergewöhnliche Zustände und Besonderheiten beim Produktionsverfahren vor, so dass das Jahr 2004 mit 84 Prämientieren zugrunde zu legen sei. Die Investition sei letztlich erst 2004 abgeschlossen gewesen. Außerdem führe die Mastdauer einschließlich der Frist für die Beantragung von Prämien zu einer Verzögerung von mindestens 18 Monaten.
Die Investitionen seien dem geförderten Sektor zuzurechnen. Die Bullenmast sei der Schwerpunkt des Betriebes, die Haltung von weiblichen Rindern und Kälbern sowie die Schweinemast nähmen nur einen geringen Teil ein und dürften nicht berücksichtigt werden. Das Gesamtkonzept sei nicht widersprüchlich. Er habe zunächst 84 Bullen angegeben, weil dies dem Prämienaufkommen für 2004 entspreche. Tatsächlich sei eine Ausweitung auf 100 Mastbullen vorgesehen gewesen, sei dann ein Bestand von 96 Mastbullen festgestellt worden. Eine Manipulation durch unterschiedliche Angaben sei nicht möglich, denn objektiv seien 2004 18,73 mehr Prämientiere gehalten worden, die Fördermittel könnten auf dieser Grundlage erst 2005 beantragt werden.
Die Investitionsmaßnahme sei nicht bereits 2001 abgeschlossen gewesen. Frühestens 2003 hätten zusätzliche Mastbullen in dem Stall untergebracht werden können. Außerdem seien noch weitere Maßnahmen erforderlich gewesen, um die Kapazitäten ausnutzen zu können.
Er habe am 1. April 2001 nach der HIT-Liste 75 Bullen gehalten, nach seiner eigenen Liste am 2. April 2001 nur 68. Die HIT-Liste weise Fehler hinsichtlich des Geschlechts der Tiere auf, auch kämen mehrfache Ausgangsmeldungen für das gleiche Tier vor.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils und der Bescheide des Beklagten diesen zu verpflichten, beim Kläger eine besondere Lage aufgrund von Investitionen gemäß § 21 VO EG Nr. 775/2004 nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts anzuerkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Unstreitig liege kein ausreichendes schriftliches Investitionsprogramm vor. Die vorhandenen sonstigen Nachweise ließen kein schlüssiges Investitionskonzept erkennen. Bereits am 1. April 2001 hätten 80 männliche Rinder im Stall des Klägers gestanden. Eine Steigerung der Zahl der Bullen von 57 auf 84 ab dem Jahr 2005 könne also nicht geplant gewesen sein. Die getätigte Investition habe nicht zur Ausweitung der Produktionen geführt. Die Verträge über die Fremdleistung am Stall seien bereits in den Jahren 2000 und 2001 abgeschlossen und erfüllt worden. Die Investitionen seien also einem Sektor zuzuordnen gewesen, für den in diesem Zeitraum eine Direktzahlung gewährt worden sei. Sonderprämien für männliche Rinder habe der Kläger jedoch in diesem Zeitraum nicht beantragt. Investitionen seien auch nur zu berücksichtigen, soweit der Kläger Sonderprämien für aufgrund der Kapazitätssteigerung zusätzlich gehaltene Rinder beantragt und erhalten habe. Er habe jedoch wegen der schlechten Marktlage keine zusätzlichen Rinder gekauft, wie er selbst in der mündlichen Verhandlung eingeräumt habe und wie es sich aus dem in der HIT-Liste aufgeführten Bestand ergebe. 2004 könne nicht als maßgebliches Jahr berücksichtigt werden. § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei auch nicht verfassungswidrig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen sowie auf drei Hefte Verwaltungs- und Widerspruchsakten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Anerkennung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen in die Bullenhaltung, die zur Berücksichtigung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung der Zahlungsansprüche für die Betriebsprämie führte.
Ab dem Jahr 2005 wurde eine Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik umgesetzt, die im Wesentlichen in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003, in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 sowie dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz und der Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt ist. Sie umfasst die Umstellung von produktionsabhängigen Direktzahlungen auf betriebsbezogene produktionsunabhängige Direktzahlungen in Form einer einheitlichen Betriebsprämie. Diese Betriebsprämie wird nach Maßgabe der für den Betrieb festzusetzenden Zahlungsansprüche gewährt, soweit im jeweiligen Anspruchsjahr weitere Voraussetzungen erfüllt sind. Die Zahlungsansprüche errechnen sich aus dem flächenbezogenen Betrag und gegebenenfalls darüber hinaus aus dem betriebsindividuellen Betrag (§ 5 Abs. 2 und Abs. 3 Betriebsprämiendurchführungsgesetz). Berechnungsgrundlage sind für den flächenbezogenen Betrag die von dem Betrieb am 15. Mai 2005 bewirtschaftete Fläche entsprechend ihrer Nutzung als Acker oder Dauergrünland und für den betriebsindividuellen Betrag die durchschnittlich in den Jahren 2000 bis 2002 nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gewährten Prämien. Darüber hinaus sind beim betriebsindividuellen Betrag besondere Umstände zu berücksichtigen, nämlich Härtefälle (Art. 40 Abs. 4 i.V.m. Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Art. 16 Verordnung (EG) Nr. 795/2004) und Fälle von „Betriebsinhabern in besonderer Lage“ (Art. 42 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 18 ff. Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Zu den Fällen des „Betriebsinhabers in besonderer Lage“ gehört der Fall, auf den der Kläger sich beruft, nämlich, dass der Betriebsinhaber in Produktionskapazitäten investiert hat (Art. 42 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 21 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 sowie § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung).
Nach Art 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 erhält ein Betriebsinhaber, der bis spätestens 15. Mai 2004 gemäß den Bedingungen der Absätze 2 bis 6 in Produktionskapazitäten investiert hat, Zahlungsansprüche. Zu den Bedingungen gehört, dass die Investitionen in einem Plan oder Programm vorgesehen sein oder durch andere objektive Nachweise belegt sein müssen (Art. 21 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Weitere Voraussetzungen ergeben sich aus § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I, 3204) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Oktober 2006 (BGBL. I, 2376).
Die vom Kläger vorgenommene Investition erfüllt diese Voraussetzungen nicht.
1. Einen Plan oder ein Programm, in dem die behaupteten Investitionen in die Bullenmast vorgesehen sind und dessen Durchführung spätestens am 15. Mai 2004 begonnen hat, hat der Kläger der zuständigen Behörde nicht gemäß § 21 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 übermittelt.
a) Die Anforderungen, die an einen solchen Plan zu stellen sind, richten sich nach seinem Zweck. Es soll belegt werden, dass im Vertrauen auf die bisherige Rechtslage eine Investition getätigt wurde, die bei Nichteinführung der Betriebsprämie zu einer Erhöhung des Direktzahlungsbetrages geführt hätte (Erwägungsgrund Nr. 17 zur Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Es handelt sich um eine Ausnahmeregelung aus Gründen des Vertrauensschutzes, deren Missbrauch ausgeschlossen werden muss. Aus dieser Zweckbestimmung ergibt sich zunächst, dass der Investitionsplan tatsächlich die Grundlage für die getätigte Investition gewesen sein muss und nicht lediglich eine nachträgliche Begründung hierfür liefert. Aus der Regelung, wonach die Durchführung des Investitionsplanes spätestens am 15. Mai 2005 begonnen haben muss (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004), folgt, dass der Investitionsplan vorher erstellt worden sein muss und nicht erst nach Beginn der Investition. Der Plan muss darüber hinaus die Feststellung ermöglichen, welche Produktionskapazitäten mit der Investition gesteigert werden sollen. Dies ist erforderlich, weil eine Steigerung der Produktionskapazität nur solche Sektoren betreffen darf, für die im Bezugszeitraum eine Direktzahlung gemäß Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gewährt worden wäre (Art. 21 Abs. 3 Satz 1 VO (EG) Nr. 795/2004).
Einen entsprechenden Investitionsplan hat der Kläger nicht vorgelegt. Insbesondere erfüllen auch die unter der Bezeichnung „Investitionsplan“ gemachten Angaben (Bl. 17 der Verwaltungsakte) nicht die zu stellenden Anforderungen. Hier wird lediglich die Zahl der geschlachteten Bullen vor und nach der Investition mit 57 bzw. 84 angegeben sowie die Investitionsmaßnahme als (Um-)Bau eines Stalles. Der Kläger hat dazu erklärt, dass dieser Investitionsplan, der weder ein Datum noch einen Verfasser erkennen lässt, möglicherweise schon dem Antrag Agrarförderung 2005 beigefügt war, vielleicht aber auch erst später erstellt wurde (Bl. 113 der Gerichtsakte). Jedenfalls war er nicht Grundlage der bereits im Jahr 2000 begonnenen Maßnahme.
b) Es liegen auch keine anderen objektiven Nachweise für das Vorliegen einer Investition in die Haltung männlicher Rinder vor, die hier zu berücksichtigen wären. Nach Art. 21 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 können die Mitgliedstaaten andere objektive Nachweise berücksichtigen. Es kann dahinstehen, ob die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise hier deshalb ausgeschlossen ist, weil die Bundesrepublik Deutschland von dieser Ermächtigung nicht durch eine gesetzliche Regelung Gebrauch gemacht hat (so etwa VG Trier, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 6 K 601/07.TR -). In der Tat enthalten weder das Betriebsprämiendurchführungsgesetz noch die Betriebsprämiendurchführungsverordnung ausdrückliche Regelungen über die Zulässigkeit anderer objektiver Nachweise. Auch ist in § 15 Abs. 4 und Abs. 5 b Betriebsprämiendurchführungsverordnung jeweils nur der Investitionsplan erwähnt, nicht aber die Möglichkeit sonstiger Nachweise. Andererseits ist nicht ersichtlich, dass die Ermächtigung sich auf gesetzliche Regelungen beschränkt, so dass mangels eines ausdrücklichen Ausschlusses der Berücksichtigung anderer Nachweise durch den Gesetz- und Verordnungsgeber dieser auch durch die Verwaltungsbehörden erfolgen könnte. Ob dies der Fall ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls liegen keine objektiven Nachweise vor, die ausreichten, um die begehrte Feststellung einer besonderen Lage wegen einer Investition in die Haltung männlicher Rinder zu begründen.
Der Kläger hat zwar die Baugenehmigung vom 18. Mai 2000 vorgelegt. Das Vorhaben ist dort als Anbau eines Rinderstalles bezeichnet. Hinweise darauf, dass die Nutzung auf die Haltung männlicher Rinder beschränkt sein soll, gibt es nicht. Auch die Nutzung des fertig gestellten Stalles erbringt keinen ausreichenden Nachweis dafür, dass der Stallumbau zur Steigerung der Produktionskapazitäten für Mastbullen beabsichtigt war. Es lässt sich keine Steigerung der Bullenhaltung entsprechend der nach Angabe des Klägers neu geschaffenen Stellplätze für 27 Bullen feststellen. Vielmehr betrug der Bestand an männlichen Rindern nach der HIT-Liste (Liste aufgrund des Herkunftssicherungs- und Informationssystems Tiere) am 1. Januar 2001 75 und am 1. Juli 2001 80 Tiere und stieg erst am 1. Januar 2005 wieder auf über 80 Bullen an. Eine Investition des Klägers in die Ausweitung der Bullenhaltung ergibt sich auch nicht aus seinem Vortrag, er habe hauptsächlich Bullen gehalten und nur ausnahmsweise weibliche Rinder. Die weiblichen Rinder habe er aus Gefälligkeit zusammen mit männlichen Rindern von Verwandten erworben. Dem steht entgegen, dass der Kläger auch noch 2006 bis 14 weibliche Rinder gehalten hat. Soweit er sich auf die falsche Erfassung des Geschlechts der Tiere in der HIT-Datei berufen hat, hat der Beklagte überzeugend dargelegt, dass eine falsche Erfassung des Geschlechts der Tiere weitgehend ausgeschlossen werden kann, weil die Rinder bereits beim erzeugenden Betrieb erfasst und gekennzeichnet würden und eine Falscherfassung des Geschlechts spätestens bei der Schlachtung auffallen müsste.
Die Absicht des Klägers, die Produktionskapazität für männliche Rinder zu vergrößern, lässt sich auch nicht aus dem Kauf von Maschinen und dem Erwerb von Pachtflächen herleiten. Zumindest lassen diese Maßnahmen keinen Schluss auf das Geschlecht der Rinder zu, die gehalten werden sollten.
Ist jedoch nicht nachweisbar, in welchem Umfang die Investition in die Erweiterung von Produktionskapazitäten für männliche Rinder beabsichtigt war, ist auch nicht erkennbar, in welchem Umfang der Kläger bei der Investition auf die Gewährung von Bullenprämien für die Haltung männlicher Rinder vertraut hat und somit Vertrauensschutz genießt.
2. Die Investition des Klägers entspricht darüber hinaus auch nicht den im nationalen Recht aufgestellten objektiven Kriterien zur Feststellung des Referenzbetrages gemäß § 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2005, die in § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt sind.
a) Insbesondere sind die Anforderungen nach § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erfüllt.
Danach werden Investitionen in die Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder, die spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2003 fertig gestellt worden sind, nur in dem Umfang berücksichtigt, in dem für die in der zusätzlichen Produktionskapazität gehaltenen Tiere für das Antragsjahr nach Fertigstellung der zusätzlichen Produktionskapazität Sonderprämien für männliche Rinder beantragt und ermittelt worden sind. Der Kläger hat jedoch im Jahr nach der Fertigstellung nicht mehr Sonderprämien beantragt als in den Bezugsjahren 2000 bis 2002, unabhängig davon, ob als Jahr der Fertigstellung das Jahr 2001 oder das Jahr 2002 anzunehmen ist. Denn er hat in den jeweiligen Folgejahren 2002 bzw. 2003 65 bzw. 57 Prämientiere beantragt, also nicht mehr als die 65,33 Prämientiere, die bereits auf der Grundlage des Bezugszeitraumes 2000 bis 2002 anerkannt wurden.
Entgegen der Ansicht des Klägers ist die Fertigstellung nicht erst später erfolgt, mit der Folge, dass etwa die Zahl der Prämientiere im Jahr 2004 maßgeblich ist.
Nach § 15 Abs. 10 Betriebsprämiendurchführungsverordnung gilt als Fertigstellung im Falle des Neu- oder Umbaus von Produktionskapazitäten der Tag, an dem die Produktionskapazität erstmals genutzt werden kann. Der Kläger hat nach zunächst wechselnden Angaben schließlich erklärt, der erweiterte Stall sei ab Oktober/November 2002 vollständig nutzbar gewesen (Bl. 114 der Gerichtsakte). Deshalb ist das Jahr 2002 als Jahr der Fertigstellung anzunehmen. Eine spätere Fertigstellung ergibt sich nicht daraus, dass der Kläger später noch Maschinen gekauft, Flächen angepachtet sowie den Tierbestand aufgestockt hat. Es ist bereits, wie oben dargelegt, nicht nachgewiesen, dass der Kauf von Maschinen, die Anpachtung von Flächen und die Aufstockung des Tierbestandes im Rahmen einer Investition zur Steigerung der Produktionskapazität für männliche Rinder erfolgt sind. Insbesondere bei dem Kauf von Maschinen, der Kläger benennt hier einen zweiten Traktor (2002), eine Mähmaschine (2004) und einen Schwader (2005), ist nicht nachgewiesen, dass dieser zumindest überwiegend im Hinblick auf die Haltung weiterer männlicher Rinder erfolgt ist; im Übrigen führt die Anschaffung des Traktors im Jahr 2002 ohnehin nicht zu einer Verzögerung der Fertigstellung. Auch bei den angepachteten Flächen stellt sich das Problem der Zuordnung zur Haltung männlicher Rinder. Darüber hinaus ist jedoch auch festzustellen, dass die Anpachtung nicht zu einer erheblichen Erhöhung der Betriebsfläche geführt habe. So hat der Kläger vorgetragen, im Jahr 2004 4 ha landwirtschaftlicher Nutzflächen gepachtet zu haben. Die Betriebsfläche betrug aber in diesem Jahr 38,9230 ha gegenüber 43,2057 ha im Vorjahr, hatte sich also sogar verringert. Eine Investition zur Steigerung der Produktionskapazität für männliche Rinder kann also nicht vorliegen. Soweit der Kläger in den Kauf von männlichen Rindern investiert hat, bleibt dies ohne Auswirkung auf den Zeitpunkt der Fertigstellung der Investitionen. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass die Aufstockung des Viehbestandes in § 15 Abs. 10 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erwähnt ist, obwohl im Falle des Neu- oder Umbaus von Ställen die erstmalige Nutzung auch einen entsprechenden Viehbestand voraussetzt. Abgesehen davon entspricht es auch dem allgemeinen Sprachgebrauch, dass der Viehbestand, der Gegenstand der Produktion ist und der Ausnutzung der Produktionskapazitäten dient, nicht selbst als Teil der Investition zur Erhöhung der Produktionskapazitäten angesehen wird. Soweit die Verträge für Viehzukäufe zur erstmaligen Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazität nach § 15 Abs. 4 Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung bei der Prüfung, ob mit der Durchführung des Plans oder Programms rechtzeitig begonnen worden ist, zu berücksichtigen sind, soll damit dem Betriebsinhaber der Nachweis des rechtzeitigen Maßnahmenbeginns erleichtert werden. Daraus folgt nicht, dass die Viehzukäufe für die Fertigstellung der Investitionskapazitäten maßgeblich sind. Vielmehr widerspräche dies dem Anliegen des Gesetzgebers, eine alsbaldige Nutzung der geschaffenen Produktionskapazitäten zu verlangen.
b) Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Härtefallregelung in § 15 Abs. 5 a Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung berufen.
Nach dieser Vorschrift sind die aufgrund der durch die Investitionen geschaffenen zusätzlichen Produktionskapazitäten erzeugbaren beihilfefähigen Rinder zugrunde zu legen, wenn die Anwendung von § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung aufgrund eines Falles höherer Gewalt oder eines sonstigen außergewöhnlichen Umstandes oder aufgrund des vom Betriebsinhaber gewählten Produktionsverfahrens zu einer unbilligen Härte führt.
Der Kläger hat wegen der schlechten Marktlage nicht alsbald nach der Fertigstellung der Stallerweiterung männliche Rinder erworben und zur Mast eingestellt. Dies ergibt sich aus seiner Angabe gegenüber dem Beklagten, die im Vermerk über eine Ortsbesichtigung vom 29. November 2005 festgehalten ist. Die schlechte Marktlage ist jedoch kein Fall höherer Gewalt oder ein sonstiger außergewöhnlicher Umstand, der zu einer unbilligen Härte führt. Schwankungen der Marktpreise sind nicht außergewöhnlich. Im Übrigen war die Marktlage nicht so schlecht, dass sie den Kläger veranlasst hätte, überhaupt auf das Mästen von Rindern zu verzichten.
Entgegen dem jetzigen Vortrag des Klägers führt auch nicht das von ihm gewählte Produktionsverfahren zu einer unbilligen Härte. Bei einer durchschnittlichen Mastdauer von einem Jahr hätte er nach der Fertigstellung des Stalles im Jahr 2002 eingestallte Rinder im Laufe des Jahres 2003 zur Schlachtreife bringen können. Diese Tiere wären auch als Prämientiere für das Jahr 2003 anzuerkennen gewesen. Der Kläger hat zwar vorgetragen, die Prämie könne erst 6 Monate nach Schlachtung der Tiere beantragt werden, ohne dies näher zu begründen. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass die Prämie sehr wohl im Schlachtjahr hätte beantragt werden können. Dem ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Soweit der Kläger wechselnde Angaben zur Mastdauer gemacht hat, ist er daran festzuhalten, dass er bereits im Antragsformular die Mastdauer mit 365 Tagen angegeben hat; dies deckt sich mit der Betriebsbeschreibung (Bl. 65 der Verwaltungsakte: maximal ein Jahr).
c) Die Anwendung des § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung ist nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ausgeschlossen.
Diese Regelung entspricht zunächst Art. 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004. Danach kann der Mitgliedstaat objektive Kriterien für die Feststellung des Referenzbetrages zur Berechnung der Zahlungsansprüche unter Gewährleistung der Gleichbehandlung aller Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen aufstellen. Mit § 15 Abs. 5 a Betriebsprämiendurchführungsverordnung soll einerseits möglichen Missbräuchen entgegengewirkt und klargestellt werden, dass der Vertrauensschutz bei fertig gestellten Investitionen nur insoweit gegeben ist, als die Produktionskapazität auch alsbald für eine Produktion genutzt wurde, für die nach dem bisherigen Stützungssystem Direktzahlungen beansprucht werden konnten. Die Vorschrift zielt darauf ab, die Erfassung der zu berücksichtigenden Investitionen zu erleichtern. Die Beschränkung auf männliche Rinder und Kälber beruht darauf, dass wegen des bei anderen Tierarten überwiegend geforderten Erwerbs von Prämien- oder Produktionsrechten nicht in gleichem Maße die Gefahr einer nicht gerechtfertigen Gewährung zusätzlicher betriebsindividueller Beträge besteht und die Produktionskapazitäten auch leichter zu erfassen sind (Bundesrats-Drucksache Nr. 170/05 S. 10). Wegen der voneinander abweichenden Fallgestaltung besteht ein sachlicher Grund für die jeweils unterschiedlichen Anforderungen. Die Forderung, dass bei den bis 31. Dezember 2003 fertig gestellten Investitionen in Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder die zusätzliche Produktionskapazität auch tatsächlich genutzt wurde, entspricht dem Erwägungsgrund Nr. 17 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004, wonach nur die Betriebsinhaber Zahlungsansprüche erhalten, die Investitionen getätigt haben, die bei Nichteinführung der Betriebsprämie zu einer Erhöhung der Direktzahlung geführt hätten. Nicht genutzte Produktionskapazitäten hätten aber auch nicht zur Erhöhung des Direktzahlungsanspruches nach der alten Regelung geführt.
Es verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, wenn bei „Betriebsinhabern in besonderer Lage“ das Vorhandensein eines bestimmten Viehbestandes auch noch nach Ablauf des Bezugszeitraums (2000 - 2002) verlangt wird, während im Regelfall allein auf die Bezugsjahre 2000 bis 2002 abgestellt wird mit der Folge, dass Betriebe betriebsbezogene Beträge auf dieser Grundlage erhalten, ohne danach noch Vieh halten zu müssen. Diese Ungleichbehandlung ist wegen der unterschiedlichen Ausgangslage gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte bei der Umstellung auf die Betriebsprämien zur Vereinfachung von den in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich gezahlten Produktionsprämien ausgehen. Ziel der Betriebsprämie ist gerade ist Abwendung von der produktionsabhängigen Förderung. Deshalb wäre es sinnwidrig, auf den vorhandenen Viehbestand und damit die aktuelle Produktion abzustellen. Bei der Regelung für Betriebsinhaber in besonderer Lage handelt es sich um Ausnahmevorschriften zur Vermeidung von Härten und zum Schutz des Vertrauens in den Fortbestand des alten Fördersystems. Soweit ein Viehbestand in diesem Zusammenhang als Fördervoraussetzung verlangt wird, geschieht dies eben nicht, weil die Produktion gefördert werden soll, sondern, weil nur bei prämienfähiger Nutzung der fertig gestellten Investition ein Vertrauensschaden angenommen werden kann, wie oben bereits ausgeführt wurde.
Entgegen der Ansicht des Klägers verletzt die Anwendung der genannten Vorschriften auch nicht die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) und das Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 GG). Mit der Nichtgewährung von Subventionen wird nicht in den Schutzbereich der beiden Grundrechte eingegriffen.
Die Regelung verstößt ferner nicht gegen den im Rechtstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ein solcher Verstoß liegt insbesondere nicht deshalb vor, weil von dem Kläger verlangt wird, bereits im Antragsjahr nach Fertigstellung der zusätzlichen Produktionskapazität Sonderprämien für männliche Rinder zu beantragen, und dies unmöglich ist. Von dem Kläger wird nicht verlangt, Prämien in einem bestimmten Jahr zu beantragen. Es wird lediglich die Anerkennung einer besonderen Lage und damit die Gewährung von Vertrauensschutz davon abhängig gemacht, dass die durch die Investition geschaffenen zusätzlichen Produktionskapazitäten, wenn sie bis zum 31. Dezember 2003 fertig gestellt wurden, auch für eine Produktion genutzt wurden, die nach dem bis 2004 geltenden Stützungssystem Direktzahlungen begründete. Für die Fälle, in denen aufgrund des Produktionsverfahrens Prämien in diesem Jahr nicht beantragt werden konnten, wurde mit § 15 Abs. 5 a Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung eine besondere Ausnahmeregelung vorgesehen, durch die gerade auch einem Produktionszyklus von über einem Jahr Rechnung getragen wurde (Bundesrats-Drucksache Nr. 170/05 S. 10). Diese Regelung ist erforderlich und angemessen, um einerseits Vertrauensschutz zu gewährleisten und andererseits einen Missbrauch zu vermeiden.
Auch ein Verstoß gegen das gleichfalls aus Art. 20 GG herzuleitende Rückwirkungsverbot liegt nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die trotz der unterschiedlichen Terminologie der beiden Senate weitgehend übereinstimmt, ist zu unterscheiden zwischen der grundsätzlich unzulässigen echten Rückwirkung oder Rückbewirkung von Rechtsfolgen sowie der grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung oder tatbestandlichen Rückanknüpfung (vgl. Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl. 2007, Art. 20, Rn. 132 f.). Hier entfaltet § 15 Abs. 5 a Betriebsprämiendurchführungsverordnung keine echte Rückwirkung. Allerdings wurde er erst durch die 1. Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 29. April 2005, die am 7. Mai 2005 wirksam wurde, in die Betriebsprämiendurchführungsverordnung aufgenommen, also erst nach Beginn des Jahres 2005, für das die Betriebsprämien erstmals gewährt wurden. Die Vorschrift regelt jedoch Voraussetzungen für die nachträgliche Gewährung der Betriebsprämie. Dazu wird lediglich an Tatsachen in der Vergangenheit angeknüpft, die nach Auffassung des Verordnungsgebers einen Beleg dafür bieten, dass tatsächlich im Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Direktzahlungsregelungen Investitionen in die Erweiterung der Produktionskapazität getätigt werden.
Diese unrechte Rückwirkung ist zulässig, weil das allgemeine Interesse an einer geänderten Agrarförderung das Vertrauensinteresse der bisherigen Begünstigten überwiegt und sonst der Regelungszweck nicht erreicht werden könnte. Wäre an die zukünftige Produktion angeknüpft worden, hätten die Betriebsinhaber diese entsprechend beeinflussen können. Dies hätte im Gegensatz zu dem Ziel der Abkopplung von der Produktion gestanden. Im Übrigen handelt es sich hier um eine Vertrauensschutzregelung für Betriebsinhaber in besonderer Lage, die allerdings zur Vermeidung von Missbrauch nicht ohne einschränkende Voraussetzungen ergehen konnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 4.804,80 € festgesetzt (§§ 47, 52 GKG sowie in Anlehnung an Nr. 24.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§§ 47, 52 GKG
§ 21 VO
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 1 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung
Art 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 und 14 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 3 Satz 1 VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1327
6 K 601/07