Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-11, Aktenzeichen 3 C 9/18
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2019:110419U3C9.18.0

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis der Klassen AM, B und L sowie seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung.
Der Kläger wurde am 13. Dezember 2015 gegen 12:45 Uhr als Führer eines Kraftfahrzeugs einer Verkehrskontrolle unterzogen. Bei ihm wurden ein Päckchen künstlicher Urin, ein Grinder mit Marihuana-Resten und ein Päckchen Longpaper gefunden. In der um 14:26 Uhr entnommenen Blutprobe stellte die Gesellschaft für rechtsmedizinische Untersuchungen und Sachverständigentätigkeit Tübingen 4,3 ng/ml des psychoaktiven Cannabiswirkstoffs Tetrahydrocannabinol (THC), 2,9 ng/ml 11-Hydroxy-THC (11-OH-THC) und 37,8 ng/ml THC-Carbonsäure (THC-COOH) im Blutserum fest. Im Anhörungsverfahren ließ der Kläger mitteilen, es habe sich um einen erst- und einmaligen Cannabiskonsum auf einer Party gehandelt, die am selben Tag zwischen 3:00 Uhr und 7:00 Uhr morgens stattgefunden habe.
Mit Bescheid vom 29. Juni 2016 entzog das Landratsamt München dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs die Fahrerlaubnis der Klassen AM, B und L sowie die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und verpflichtete ihn unter Androhung eines Zwangsgelds zur Ablieferung seines Führerscheins sowie seines Fahrgastbeförderungsscheins für Mietwagen innerhalb von sieben Tagen nach Zustellung des Bescheids. Der Kläger habe gelegentlich Cannabis konsumiert und durch seine Teilnahme am Straßenverkehr unter der Wirkung von Cannabis dokumentiert, dass er nicht bereit oder in der Lage sei, zwischen Cannabiskonsum und Fahren zu trennen. Seine Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen stehe damit fest; weitere Aufklärungsmaßnahmen seien nicht erforderlich.
Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Oberbayern mit Widerspruchsbescheid vom 8. September 2016 zurück. Seiner Klage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Ob der Kläger gelegentlicher Cannabiskonsument sei, könne dahinstehen. Bei einem gelegentlichen Cannabiskonsumenten könne die Fahrerlaubnisbehörde bei einer nur einmaligen Fahrt mit einem Kraftfahrzeug unter der Wirkung von Cannabis grundsätzlich nicht gemäß § 11 Abs. 7 FeV ohne weitere Aufklärungsmaßnahmen von der Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgehen.
Die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Kläger sei zwar gelegentlicher Cannabiskonsument und habe den Konsum einmal nicht vom Führen eines Kraftfahrzeugs getrennt. Damit stehe aber nicht fest, dass er ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen sei. Die Fahrt vom 13. Dezember 2015 begründe Zweifel an seiner Fahreignung, die nach § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV mit einer medizinisch-psychologischen Untersuchung aufgeklärt werden könnten. Für die Anwendbarkeit von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV spreche neben dem Wortlaut der Regelung und der amtlichen Überschrift die Entstehungsgeschichte von § 14 FeV. Nach der Verordnungsbegründung seien die §§ 13 und 14 FeV Spezialvorschriften zu § 11 FeV und dienten der Klärung von Eignungszweifeln bei einer Alkoholproblematik und im Hinblick auf den Konsum von Betäubungs- und Arzneimitteln. Der Verordnungsgeber habe damit verbindlich festlegen wollen, welche Aufklärungsmaßnahmen in welchen Fällen zu ergreifen seien. Nach der Begründung zu § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV könnten weitere Umstände im Sinne dieser Regelung u.a. dann gegeben sein, wenn der gelegentliche Cannabiskonsum im Zusammenhang mit dem Fahren erfolge. Die Begründung gebe keinen Anhalt dafür, dass der Verordnungsgeber § 11 Abs. 7 FeV bereits bei der ersten Verkehrsordnungswidrigkeit unter Cannabiseinfluss für anwendbar gehalten habe. Für die Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV spreche auch die Systematik der §§ 11, 13 und 14 FeV i.V.m. der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung (im Folgenden: Anlage 4). Bei der Klärung der Eignungszweifel nach § 13 Satz 1 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 FeV sei anhand des bekannt gewordenen Verhaltens des Betroffenen prognostisch zu untersuchen, ob Wiederholungsgefahr bestehe. Aus der Anlage 4 ergebe sich nichts anderes. Deren Nr. 9.2.2 und 8.1 legten keine Grenzwerte fest, bei denen automatisch von Ungeeignetheit wegen fehlenden Trennungsvermögens auszugehen sei. Es bedürfe stets einer psychologischen Beurteilung, ob nach dem bekannt gewordenen Verhalten die Prognose zu stellen sei, dass auch in Zukunft keine Trennungsbereitschaft bestehe. Nr. 9.2.2 der Anlage 4 bestimme nicht, dass bereits ein einmaliger Verstoß zur Ungeeignetheit führe; das ergebe sich auch nicht aus der gegenüber der Nr. 8.1 der Anlage 4 unterschiedlichen Formulierung. Auch bei diesem Normverständnis verbleibe für § 14 Abs. 2 Nr. 3 FeV ein sinnvoller Anwendungsbereich, etwa wenn zwei Ordnungswidrigkeiten nach § 24a Abs. 2 StVG unter Cannabiseinfluss oder je eine unter Alkohol- und Cannabiseinfluss begangen worden seien. Der Verordnungsgeber habe mit § 14 Abs. 2 Nr. 3 FeV eine Gleichbehandlung von Alkohol- und Drogenkonsumenten erreichen wollen. Bei fehlendem Trennungsvermögen habe er sie durch die Vorgabe hergestellt, beim zweiten Verstoß zwingend eine medizinisch-psychologische Untersuchung anzuordnen. Auch der Sinn und Zweck von § 14 FeV, Eignungszweifel zu klären und die Sicherheit des Straßenverkehrs zu wahren, lege die dargestellte Auslegung nahe. Es sei nicht ersichtlich, dass gelegentliche Cannabiskonsumenten, die erstmals das Trennungsgebot verletzt hätten, eine größere Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs darstellten als Alkoholkonsumenten, die das Trennungsgebot gemäß § 13 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a bis d FeV nicht beachtet hätten und sich danach "nur" einer medizinisch-psychologischen Begutachtung unterziehen müssten. Außerdem sehe die Fahrerlaubnis-Verordnung bei einer erstmaligen Trunkenheitsfahrt nach § 24a Abs. 1, Abs. 3 StVG anders als § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV bei gelegentlichem Cannabiskonsum nicht die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung vor. Ein solches Verständnis von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV füge sich außerdem sinnvoll in das ordnungs- und sicherheitsrechtliche Maßnahmensystem ein. Der Normgeber nehme hin, dass Verkehrsteilnehmer in gewissem Umfang Verkehrsordnungswidrigkeiten begingen, ohne dass ihnen sofort die Fahrerlaubnis entzogen werde. Gemäß § 25 StVG komme bei Ordnungswidrigkeiten nach §§ 24, 24a StVG nur die Verhängung eines Fahrverbots in Betracht. Nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem des § 4 StVG sei regelmäßig erst bei Erreichen von acht Punkten zwingend von mangelnder Fahreignung auszugehen und die Fahrerlaubnis zu entziehen. Die erstmalige, gegebenenfalls nur fahrlässige Übertretung ordnungsrechtlicher Vorschriften trage nicht zwingend eine Wiederholungsgefahr in sich, die ohne weitere Aufklärung die Annahme der Ungeeignetheit nach § 11 Abs. 7 FeV rechtfertige. Der Bußgeldkatalog sehe für den ersten Verstoß gegen § 24a Abs. 1 oder 2 StVG ein Bußgeld in Höhe von 500 € und ein einmonatiges Fahrverbot vor. Es sei nicht ausgeschlossen, dass das zur Warnung reiche und eine Verhaltensänderung hervorrufe. Dem stehe auch nicht entgegen, dass Fahrten unmittelbar nach dem Konsum von Cannabis mit einer sehr hohen THC-Konzentration ohne das Hinzutreten weiterer Umstände keine Straftat nach den §§ 315c, 316 StGB seien und deshalb eine Fahrerlaubnisentziehung nach § 69 StGB nicht in Betracht komme. Die von der Rechtsprechung entwickelten Grenzwerte für relative und absolute Fahrunsicherheit bei Alkoholkonsum fänden keine Entsprechung für Fahrten unter Cannabiseinfluss. Das könne nicht dazu führen, dass entgegen der abschließenden Festlegung der Anlässe für eine medizinisch-psychologische Untersuchung in § 14 FeV Grenzwerte definiert würden, die bei einem ordnungswidrigen Verhalten zur Fahrerlaubnisentziehung führten. Dasselbe gelte für die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung nach § 48 Abs. 1 FeV. Zwar müsse der Bewerber beziehungsweise Inhaber einer solchen Erlaubnis die Gewähr dafür bieten, dass er der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht werde. Allerdings sei der Kläger, dem diese Fahrerlaubnis erst am 2. Mai 2016 und damit nach dem Vorfall vom 13. Dezember 2015 erteilt worden sei, nicht unter Drogeneinfluss mit einem zur Fahrgastaufnahme bereiten Fahrzeug gefahren. Vielmehr handele es sich um eine (erstmalige) Verfehlung im privaten Bereich, die auch hinsichtlich der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung allenfalls Anlass für weitere Aufklärungsmaßnahmen hinsichtlich der Trennungsbereitschaft hätte sein können.
Zur Begründung seiner Revision macht der Beklagte geltend: Die angegriffene Fahrerlaubnisentziehung sei rechtmäßig. Aufgrund der Fahrt des Klägers am 13. Dezember 2015 stehe gemäß § 11 Abs. 7 FeV fest, dass er ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen sei. Er habe gelegentlich Cannabis konsumiert und den Konsum nicht vom Führen eines Kraftfahrzeugs getrennt. Die Argumentation des Berufungsgerichts mit dem Wortlaut von § 14 FeV beruhe auf einem Zirkelschluss. Der Überschrift "Klärung von Eignungszweifeln im Hinblick auf Betäubungsmittel und Arzneimittel" lasse sich nicht entnehmen, unter welchen Voraussetzungen bei gelegentlichen Cannabiskonsumenten solche Eignungszweifel bestünden. Auch der Wortlaut von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV sage nichts darüber aus, ob die Fahrt eines gelegentlichen Cannabiskonsumenten unter dem Einfluss einer fahrsicherheitsrelevanten THC-Konzentration lediglich Zweifel an seiner Fahreignung begründe oder sie zwingend ausschließe. Mit der Entstehungsgeschichte von § 14 FeV könne das Berufungsgericht seine Auffassung ebenfalls nicht begründen. Die Erwägungen des Verordnungsgebers ließen nicht den Schluss zu, die Regelungen zum Alkohol- und zum Cannabiskonsum hätten einander pauschal und vollständig angeglichen werden sollen. Ebenso wenig ergäben sich aus der Systematik der §§ 11, 13 und 14 FeV i.V.m. der Anlage 4 Anhaltspunkte für eine Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV. Der Wortlaut von Nr. 9.2.2 der Anlage 4, wonach die Fahreignung nur bei Trennung von Konsum und Fahren zu bejahen sei, stehe der Auslegung des Berufungsgerichts entgegen.
Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt die angegriffenen Urteile.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur der Auffassung, der erstmalige Verstoß gegen das Trennungsgebot genüge nicht, um gemäß § 11 Abs. 7 FeV fehlende Fahreignung anzunehmen. Ein solcher Verstoß begründe nur Zweifel an der Fahreignung, aufgrund derer die Fahrerlaubnisbehörde nach § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV im Ermessenswege die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens anordnen könne. "Trennen-Können" im Sinne der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung sei im Unterschied zur "Trennung" nach Anlage 4 die Fähigkeit, dauerhaft Konsum und Fahren zu trennen. Das setze eine Prognose voraus. Damit sie zugunsten des Betroffenen ausfalle, müsse er darlegen, dass er ein angemessenes Problembewusstsein hinsichtlich seines Cannabiskonsums habe, und nachweisen, dass er über das notwendige Wissen über die Wirkungsweise, die Wirkdauer und die damit verbundenen Gefahren von Cannabis verfüge. Aus einem einmaligen Verstoß könne für die Prognose weder die Überzeugung der Nichteignung im Sinne von § 11 Abs. 7 FeV noch ein sittlich-charakterlicher Mangel hergeleitet werden. Es gebe keinen Grund, gelegentliche Cannabiskonsumenten bei einem einmaligen Verstoß gegen das Trennungsgebot von der Gefährlichkeit her auf dieselbe Stufe zu stellen wie Personen, die schweren Drogenmissbrauch betrieben oder drogenabhängig seien.

Entscheidungsgründe:
Die Revision des Beklagten, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die angegriffene Fahrerlaubnisentziehung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist gelegentlicher Konsument von Cannabis und hat bei der Fahrt am 13. Dezember 2015 den Konsum nicht in der nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 gebotenen Weise vom Führen eines Kraftfahrzeugs getrennt (1.). Doch steht damit nicht fest, dass er ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen ist (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV). Die Annahme der Vorinstanzen, die Fahrerlaubnisbehörde könne bei einem gelegentlichen Cannabiskonsumenten nach dem als Ordnungswidrigkeit geahndeten erstmaligen Führen eines Kraftfahrzeugs unter einer fahrsicherheitsrelevanten Wirkung von Cannabis nicht gemäß § 11 Abs. 7 FeV von fehlender Fahreignung ausgehen, vielmehr sehe § 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV für solche Fälle die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung im Ermessenswege vor, steht im Einklang mit Bundesrecht. An der gegenteiligen Auffassung, die der erkennende Senat im Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:231014U3C3.13.0] - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 33, 36) zur Anwendbarkeit von § 11 Abs. 7 FeV vertreten hat, wird nicht festgehalten (2.). Auch die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung durfte dem Kläger nicht ohne vorherige weitere Sachaufklärung durch ein medizinisch-psychologisches Gutachten entzogen werden (3.).
1. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Fahrerlaubnisentziehung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 13 und vom 28. April 2010 - 3 C 2.10 - BVerwGE 137, 10 Rn. 11 jeweils m.w.N.); abzustellen ist hier daher auf den Erlass des Widerspruchsbescheids vom 8. September 2016.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV hat die Fahrerlaubnisbehörde dem Inhaber einer Fahrerlaubnis, der sich als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist, die Fahrerlaubnis zu entziehen. Das gilt nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV insbesondere dann, wenn Erkrankungen oder Mängel nach der Anlage 4 vorliegen und dadurch die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen ist. Nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 kann bei gelegentlicher Einnahme von Cannabis die Fahreignung bejaht werden, wenn Konsum und Fahren getrennt werden, kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen stattfindet und wenn keine Störung der Persönlichkeit und kein Kontrollverlust vorliegen. Die Bewertungen der Anlage 4 gelten nach Nummer 3 ihrer Vorbemerkung für den Regelfall. Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder bedingt geeignet ist, finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechende Anwendung (§ 46 Abs. 3 FeV). Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV kann die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens angeordnet werden, wenn gelegentliche Einnahme von Cannabis vorliegt und weitere Tatsachen Zweifel an der Eignung begründen. Nach § 14 Abs. 2 Nr. 3 FeV ist die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens für die Zwecke nach Absatz 1 anzuordnen, wenn wiederholt Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr nach § 24a des Straßenverkehrsgesetzes begangen wurden.
Der Kläger war, wie das Berufungsgericht ohne Verstoß gegen Bundesrecht annimmt, zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt gelegentlicher Konsument von Cannabis (a) und hat bei dem Führen eines Kraftfahrzeugs am 13. Dezember 2015 gegen das Gebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 verstoßen, den Konsum von Cannabis und das Führen eines Kraftfahrzeugs zu trennen (b).
a) Gelegentlicher Konsum von Cannabis im Sinne von Nr. 9.2.2 der Anlage 4 liegt vor, wenn der Betroffene in zumindest zwei selbständigen Konsumvorgängen Cannabis zu sich genommen hat und diese Konsumvorgänge einen gewissen, auch zeitlichen Zusammenhang aufweisen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 19 ff. m.w.N.). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts lag beim Kläger ein solches Konsummuster vor (UA S. 7 f.). Zulässige und begründete Verfahrensrügen gegen diese Feststellungen hat der Kläger nicht erhoben.
b) Der Kläger hat bei der Fahrt am 13. Dezember 2015 den Konsum von Cannabis nicht in der erforderlichen Weise vom Führen eines Kraftfahrzeugs getrennt; darin liegt ein Verstoß gegen das Trennungsgebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4, der Zweifel an seiner Fahreignung begründet (§ 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV).
aa) Nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 genügt gelegentlicher Konsum von Cannabis anders als regelmäßiger Konsum (Nr. 9.2.1 der Anlage 4) für sich genommen noch nicht, um von fehlender Fahreignung des Betroffenen auszugehen. Hinzutreten müssen zusätzliche tatsächliche Umstände. Eine dieser "Zusatztatsachen" ist neben dem Mischkonsum von Cannabis und Alkohol, dass der Betroffene nicht zwischen dem Konsum von Cannabis und dem Führen eines Kraftfahrzeugs trennt (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 29). Allerdings rechtfertigt nicht jeder bei einem Kraftfahrzeugführer festgestellte THC-Wert die Annahme fehlender Trennung im Sinne von Nr. 9.2.2 der Anlage 4 (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2014 a.a.O. Rn. 31).
bb) Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats muss der Betroffene für eine Bejahung seiner Fahreignung nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 Konsum und Fahren in einer Weise trennen, dass durch eine vorangegangene Einnahme von Cannabis eine Beeinträchtigung seiner verkehrsrelevanten Eigenschaften unter keinen Umständen eintreten kann. Im Hinblick auf die schwerwiegenden Gefahren, die von in ihrer Fahrsicherheit beeinträchtigten Kraftfahrzeugführern für Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer ausgehen können, ist es auch vor dem Hintergrund der staatlichen Pflicht, die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten, geboten, solche Risiken soweit wie möglich auszuschließen. Dementsprechend wird das Trennungsgebot nicht erst dann verletzt, wenn mit Sicherheit eine Beeinträchtigung der Fahrsicherheit anzunehmen ist oder es - wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zeitweise angenommen hatte - zu einer signifikanten Erhöhung des Unfallrisikos kommt (so noch VGH München, Beschluss vom 4. Juni 2007 - 11 CS 06.2806 - juris Rn. 20 m.w.N.), sondern bereits dann, wenn die Möglichkeit einer cannabisbedingten Beeinträchtigung der Fahrsicherheit besteht oder - negativ formuliert - eine solche Beeinträchtigung nicht ausgeschlossen werden kann (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 33; ebenso u.a. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. November 2017 - 4 Bs 180/17 - VRS 132, 140 <145>; VGH Mannheim, Beschluss vom 22. Juli 2016 - 10 S 738/16 - VRS 130, 272 <273>; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2016 - OVG 1 B 37.14 - Blutalk 53, 393 <395>; OVG Bremen, Beschluss vom 25. Februar 2016 - 1 B 9/16 - Blutalk 53, 275 f.).
Diesen Gefährdungsmaßstab legt auch das Bundesverfassungsgericht zugrunde. Es lässt für die Annahme fehlender Trennungsbereitschaft und damit eines charakterlich-sittlichen Eignungsmangels genügen, dass eine drogenkonsumbedingte Fahruntüchtigkeit jedenfalls nicht auszuschließen ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 - NJW 2002, 2378 <2380>). Damit gemäß § 24a Abs. 2 StVG ein als Ordnungswidrigkeit zu ahndendes Führen eines Kraftfahrzeugs "unter der Wirkung" von Cannabis tatbestandlich angenommen werden kann, hält es das Bundesverfassungsgericht in verfassungskonformer Auslegung dieser Vorschrift für erforderlich, aber auch ausreichend, dass eine THC-Konzentration im Blut festgestellt wird, die eine eingeschränkte Fahrtüchtigkeit des am Straßenverkehr teilnehmenden Kraftfahrzeugführers als möglich erscheinen lässt (BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Dezember 2004 - 1 BvR 2652/03 - NJW 2005, 349 <351>). Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zum abstrakten Gefährdungsdelikt des § 24a Abs. 2 StVG sind nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 34) auf das auf Prävention und Gefahrenabwehr zielende Vorgehen auf Grundlage der Fahrerlaubnis-Verordnung ohne Weiteres übertragbar (ebenso OVG Hamburg, Beschluss vom 15. November 2017 - 4 Bs 180/17 - VRS 132, 140 <145>; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2016 - OVG 1 B 37.14 - Blutalk 53, 393 <395>).
cc) Ein Verstoß gegen das Trennungsgebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 liegt vor, wenn ein gelegentlicher Cannabiskonsument den Konsum und das Führen eines Kraftfahrzeugs im Ergebnis nicht in der gebotenen Weise voneinander trennt. Unerheblich ist, ob die unterbliebene Trennung darauf zurückzuführen ist, dass der Betroffene nicht in der Lage war zu trennen ("Trennen-Können" oder "Trennungsvermögen") oder dass ihm die Bereitschaft zum Trennen von Cannabiskonsum und dem Führen eines Kraftfahrzeugs fehlte ("Trennungsbereitschaft").
Dass auf die objektive Erfüllung des Trennungsgebots abzustellen ist, ergibt sich aus dem Wortlaut von Nr. 9.2.2 der Anlage 4. In dieser Bestimmung wird keiner der Begriffe Trennungsvermögen, Trennen-Können oder Trennungsbereitschaft verwendet. Diese Begriffe bezeichnen einzelne Anforderungen, deren Nichterfüllung der Grund für den Verstoß gegen das Trennungsgebot sein kann; sie sind nicht mit dem Begriff "Trennung" identisch, der das von einem gelegentlichen Konsumenten von Cannabis einzuhaltende Verhalten definiert. Der Verordnungsgeber bejaht in Nr. 9.2.2 der Anlage 4 die Fahreignung nur dann, "wenn Trennung von Konsum und Fahren und kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen, keine Störung der Persönlichkeit, kein Kontrollverlust". Er lehnt sich damit zwar in Bezug auf die dort aufgeführten "Zusatztatsachen" an die Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung an, die nach der Anlage 4a zur Fahrerlaubnis-Verordnung (Grundsätze für die Durchführung der Untersuchungen und die Erstellung der Gutachten) die Grundlage für die Beurteilung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen sind. Dort heißt es unter 3.14.1 (Sucht und Intoxikationszustände) seit dem 1. Februar 2000, dass, wer gelegentlich Cannabis konsumiert, in der Lage ist, den gestellten Anforderungen zum Führen von Kraftfahrzeugen beider Gruppen gerecht zu werden, wenn er Konsum und Fahren trennen kann, wenn kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen und wenn keine Störung der Persönlichkeit und kein Kontrollverlust vorliegen. Doch hat der Verordnungsgeber zur inhaltlichen Umschreibung des Trennungsgebots eine andere Formulierung gewählt. Hinweise darauf, weshalb er hierbei mit der Verwendung des Begriffs "Trennung" von den Begutachtungsleitlinien abgewichen ist, lassen sich der Verordnungsbegründung nicht entnehmen. Das ändert indes nichts am eindeutigen Wortlaut der Bestimmung; es wird dort - positiv - Trennung verlangt, um die Fahreignung eines gelegentlichen Cannabiskonsumenten bejahen zu können.
Diese "Ergebnisorientierung" trägt zugleich der Funktion des Mängelkatalogs der Anlage 4 am besten Rechnung. Er soll Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs und eine damit verbundene Gefährdung von Leib, Gesundheit und Sachwerten soweit wie möglich ausschließen, die - im Anwendungsbereich von Nr. 9.2.2 der Anlage 4 - durch gelegentlichen Cannabiskonsum und dessen unzureichende Trennung vom Führen eines Kraftfahrzeugs entstehen können. Solche Gefährdungen sind beim Führen eines Kraftfahrzeugs unter einer THC-bedingten Beeinträchtigung der Fahrsicherheit unabhängig davon möglich, ob der Verstoß gegen das Trennungsgebot auf fehlende Erkenntnisfähigkeit/-möglichkeit des Betroffenen oder aber auf dessen mangelnde Bereitschaft zur Trennung zurückzuführen ist. Dieses Verständnis des Trennungsgebots deckt sich schließlich auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Es lässt für die Anforderung eines Fahreignungsgutachtens durch die Fahrerlaubnisbehörde nicht den Besitz von Cannabis genügen, sondern verlangt darüber hinaus, dass konkrete tatsächliche Anhaltspunkte dafür ermittelt wurden, dass der Betroffene den Konsum von Cannabis und die aktive Teilnahme am Straßenverkehr nicht zuverlässig zu trennen vermag oder zu trennen bereit ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Juli 2002 - 1 BvR 2428/95 - NJW 2002, 2381). Auch das Bundesverfassungsgericht stellt somit beide möglichen Ursachen für die Verletzung des Trennungsgebots gleichberechtigt nebeneinander.
Dass es gemäß Nr. 9.2.2 der Anlage 4 für die Bejahung der Fahreignung auf die objektive Erfüllung des Trennungsgebots ankommt, beantwortet für sich genommen allerdings noch nicht die Frage, was aus einem in der Vergangenheit begangenen Verstoß gegen das Trennungsgebot fahrerlaubnisrechtlich folgt (dazu unter 2.).
dd) Der Kläger hat bei dem Führen eines Kraftfahrzeugs am 13. Dezember 2015 gegen das Trennungsgebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 verstoßen. Die Untersuchung der beim Kläger nach der Fahrt entnommenen Blutprobe hat eine THC-Konzentration von 4,3 ng/ml Blutserum ergeben. Bei dieser Konzentration des psychoaktiven Cannabiswirkstoffs ist - wie das Berufungsgericht festgestellt hat (UA S. 8) - eine durch den vorangegangenen Cannabiskonsum bedingte Beeinträchtigung der Fahrsicherheit nicht ausgeschlossen; damit ist das Trennungsgebot verletzt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. dazu das Urteil des erkennenden Senats vom gleichen Tage im Verfahren BVerwG 3 C 14.17).
2. Entgegen der Auffassung des Beklagten steht die Annahme der Vorinstanzen, die Fahrerlaubnisbehörde dürfe bei einem gelegentlichen Cannabiskonsumenten nach dem als Ordnungswidrigkeit geahndeten erstmaligen Führen eines Kraftfahrzeugs unter einer fahrsicherheitsrelevanten Wirkung von Cannabis nicht gemäß § 11 Abs. 7 FeV ohne weitere Aufklärung von fehlender Fahreignung ausgehen, sondern habe gemäß § 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV im Ermessenswege über die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zu entscheiden, im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). An seiner im Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - (Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 33, 36) geäußerten gegenteiligen Auffassung hält der erkennende Senat nach nochmaliger Prüfung nicht fest. Voraussetzung für die Verneinung der Fahreignung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 FeV) ist nach dem erstmaligen Verstoß eines gelegentlichen Cannabiskonsumenten gegen das Trennungsgebot die Prognose, dass er auch künftig nicht zwischen einem seine Fahrsicherheit möglicherweise beeinträchtigenden Cannabiskonsum und dem Führen eines Kraftfahrzeugs trennen wird. Damit diese Prognose auf eine tragfähige tatsächliche Grundlage gestützt werden kann, ist in der Regel die Einholung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens erforderlich (§ 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV).
a) Das Fahrerlaubnisrecht ist Gefahrenabwehrrecht (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 14. November 2013 - 3 C 32.12 - BVerwGE 148, 230 Rn. 21). Bei der in diesem Rahmen vorzunehmenden Beurteilung der Fahreignung durch die Fahrerlaubnisbehörde geht es daher - anders als bei der Ahndung einer Ordnungswidrigkeit nach § 24a Abs. 2 StVG - nicht um die Sanktionierung eines zurückliegenden Fehlverhaltens im Straßenverkehr. Ausgerichtet ist das Fahrerlaubnisrecht vielmehr darauf, künftige Risiken für die Verkehrssicherheit soweit wie möglich auszuschalten. Zur Beantwortung der Frage, ob durchgreifende und damit zur Entziehung der Fahrerlaubnis führende Zweifel an der Fahreignung bestehen, ist daher anhand des bekannt gewordenen Verhaltens des Betroffenen und sonstiger fahreignungsrelevanter Umstände eine Prognose anzustellen, ob Wiederholungsgefahr besteht, ob also - mit anderen Worten - künftig mit weiteren für die Beurteilung der Fahreignung relevanten Zuwiderhandlungen zu rechnen ist (vgl. zum Mischkonsum von Alkohol und Cannabis: BVerwG, Urteil vom 14. November 2013 - 3 C 32.12 - BVerwGE 148, 230 Rn. 16).
Dass es bei der Beurteilung der Fahreignung in solchen Fällen auf eine prognostische Betrachtung ankommt, ist zudem aus Nr. 1 Buchst. f der Anlage 4a zur Fahrerlaubnis-Verordnung zu entnehmen. Danach ist in den Fällen der §§ 13 und 14 FeV Gegenstand der Untersuchung auch das voraussichtliche Verhalten des Betroffenen, insbesondere ob zu erwarten ist, dass er nicht oder nicht mehr ein Kraftfahrzeug unter Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln oder Arzneimitteln führen wird. Zwar befinden sich diese Regelungen im Abschnitt 2 der Fahrerlaubnis-Verordnung, der die Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat. Doch sind diese Bestimmungen gemäß § 46 Abs. 3 FeV entsprechend anwendbar, wenn Tatsachen bekannt werden, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder bedingt geeignet ist, also auch für den Fall, dass die Behörde über die Entziehung einer Fahrerlaubnis oder einer solchen Fahrerlaubnisentziehung vorgelagerte Maßnahmen wie die Einholung eines Fahreignungsgutachtens zu entscheiden hat.
b) Ein gelegentlicher Cannabiskonsument hat sich nicht durch einmaligen Verstoß gegen das Trennungsgebot gemäß § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV i.V.m. Nr. 9.2.2 der Anlage 4 als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen. Nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 ist die Fahreignung bei Trennung von Konsum und Fahren zu bejahen, wenn keine der anderen Zusatztatsachen vorliegt. Dass die Fahreignung bei einem einmaligen Verstoß gegen das Trennungsgebot zwingend zu verneinen ist, folgt daraus nicht. Ein einmaliger Verstoß gegen das Trennungsgebot ist vielmehr eine Tatsache, die Bedenken gegen die Fahreignung begründet und nach § 46 Abs. 3 FeV zur Anwendung der §§ 11 bis 14 FeV führt. Die durch den Verstoß gegen das Trennungsgebot aufgeworfenen Zweifel an der Fahreignung hat die Fahrerlaubnisbehörde zu klären. Damit sie über eine hinreichend abgesicherte Beurteilungsgrundlage für die Prognose verfügt, ob der Betroffene auch künftig nicht zwischen einem möglicherweise die Fahrsicherheit beeinträchtigenden Konsum von Cannabis und dem Führen eines Kraftfahrzeugs trennen wird, bedarf es in solchen Fällen in der Regel einer medizinisch-psychologischen Begutachtung (§ 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV).
aa) Dafür, dass in Fällen dieser Art § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV und nicht § 11 Abs. 7 FeV zur Anwendung kommt, spricht die Begründung des Verordnungsgebers bei der Neufassung der Fahrerlaubnis-Verordnung, die mit Wirkung zum 1. Januar 1999 zur Umsetzung der Zweiten EU-Führerscheinrichtlinie erfolgt ist (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr und zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 18. August 1998, BGBl. I S. 2214). Zu § 14 Abs. 1 FeV heißt es in der Begründung (BR-Drs. 443/98 S. 262 f.): "Bei Cannabis ist zu unterscheiden zwischen regelmäßiger und gelegentlicher Einnahme. Die Eignung ist in der Regel ausgeschlossen, wenn regelmäßige Einnahme vorliegt. Bei gelegentlicher Einnahme von Cannabis ist in der Regel die Eignung gegeben. Eine zusätzliche medizinisch-psychologische Untersuchung ist erforderlich, wenn weitere Umstände Zweifel an der Eignung begründen. Dies ist z.B. der Fall, wenn der Konsum im Zusammenhang mit dem Fahren erfolgt, wenn Kontrollverlust oder Störungen der Persönlichkeit vorliegen oder wenn zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen vorliegt. Aus diesem Grund enthält Satz 3 die Ermächtigung für die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung, wenn gelegentliche Einnahme festgestellt wurde." Daraus ist zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber bei gelegentlichen Cannabiskonsumenten in dem Umstand, dass der Konsum im Zusammenhang mit dem Fahren erfolgt, zwar eine Zweifel an der Eignung begründende weitere Tatsache im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV gesehen hat. Nach dieser Regelung führt diese "Zusatztatsache" jedoch nicht zur Feststellung der Nichteignung und damit auch nicht zur Anwendung von § 11 Abs. 7 FeV; vorgesehen ist in § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV vielmehr, dass die Fahrerlaubnisbehörde in solchen Fällen eine Ermessensentscheidung über die Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zu treffen hat. Dass dies die Regelungsabsicht des Verordnungsgebers war, bestätigt die vom Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit dem für den Erlass der Fahrerlaubnis-Verordnung zuständigen Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur abgegebene Stellungnahme, in der ausgeführt wird, dass bei gelegentlichem Cannabiskonsum der erstmalige Verstoß gegen das Trennungsgebot nicht ausreiche, um den Betroffenen als erwiesen ungeeignet anzusehen; vielmehr folge hieraus lediglich die Annahme von Tatsachen, die Zweifel an der Fahreignung des Betroffenen begründeten.
bb) Für die Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV sprechen darüber hinaus systematische Erwägungen.
§ 14 Abs. 2 Nr. 3 FeV sieht vor, dass die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens für die Zwecke nach Absatz 1 anzuordnen ist, wenn wiederholt Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr nach § 24a des Straßenverkehrsgesetzes begangen wurden. Darunter können zwar auch zeitlich nacheinander liegende Fahrten unter einem die Fahrsicherheit beeinträchtigenden Einfluss von Alkohol bei der ersten und von Cannabis bei der/den nächsten Fahrt(en) fallen ("Mischfälle"); der Wortlaut der Regelung erfasst aber ebenso auch mehrere Fahrten unter einer die Fahrsicherheit möglicherweise beeinträchtigenden Wirkung von Cannabis. Mit Blick darauf ist kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, weshalb es über eine Anwendung von § 11 Abs. 7 FeV nach einer einmaligen Fahrt unter einem fahrsicherheitsrelevanten Cannabispegel unmittelbar zur Entziehung der Fahrerlaubnis kommen soll, wenn nach § 14 Abs. 2 Nr. 3 FeV bei mehrfachen Zuwiderhandlungen lediglich zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens aufzufordern ist.
Hinzu kommt: § 11 Abs. 7 FeV, wonach die Anordnung zur Beibringung des Gutachtens unterbleibt, wenn die Nichteignung zur Überzeugung der Fahrerlaubnisbehörde feststeht, setzt voraus, dass die Behörde aus den ihr bekannten Umständen die mangelnde Fahrungeeignetheit ohne Weiteres selbst feststellen kann. Das ist etwa bei der Einnahme harter Drogen der Fall; ein solcher Drogenkonsum führt nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zwingend zur Verneinung der Fahreignung. Dagegen kommt es bei dem in der Vergangenheit liegenden Führen eines Kraftfahrzeugs durch einen gelegentlichen Cannabiskonsumenten bei der maßgeblichen Gefahrenprognose auf die Beantwortung der Frage an, ob hinreichend sicher ist, dass er künftig - also etwa auch unter dem Eindruck einer Ahndung seiner Zuwiderhandlung als Ordnungswidrigkeit nach § 24a Abs. 2 StVG - das Trennungsgebot beachten wird. Um das beurteilen zu können, bedarf es regelmäßig besonderen psychologischen Sachverstands und einer entsprechenden fachlichen Beurteilung und damit - wie die Entstehungsgeschichte von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV und die dort zum Ausdruck kommende Bewertung dieser Ausgangslage durch den Verordnungsgeber bestätigen - einer medizinisch-psychologischen Untersuchung. Einen allgemeinen Erfahrungssatz des Inhalts, dass derjenige, der einmal gegen das Trennungsgebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 verstoßen hat, das künftig erneut tun wird, gibt es nicht. Freilich können besondere Umstände des Einzelfalls, wie etwa ein mit Blick auf die Verkehrssicherheit besonders verantwortungsloser Umgang mit dem Cannabiskonsum, die Wiederholung eines Verstoßes gegen das Trennungsgebot nahelegen. In solchen Fällen einer hinreichend abgesicherten negativen Prognose kann dann auch § 11 Abs. 7 FeV zur Anwendung kommen.
Vom Erfordernis einer medizinisch-psychologischen Begutachtung bei gelegentlichem Cannabiskonsum und dem erstmaligen Verstoß gegen das Trennungsgebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 geht auch die von der Deutschen Gesellschaft für Verkehrsmedizin und der Deutschen Gesellschaft für Verkehrspsychologie verantwortete Kommentierung der Begutachtungsleitlinien für Kraftfahreignung aus (Urteilsbildung in der Fahreignungsbegutachtung - Beurteilungskriterien, 3. Aufl. 2013, S. 192 ff.). Danach kann die Fahreignung gelegentlicher Cannabiskonsumenten im Rahmen der medizinisch-psychologischen Begutachtung dann bejaht werden, wenn ausschließlich ein gelegentlicher Cannabiskonsum vorliegt und eine Verkehrsteilnahme unter Drogeneinfluss auch bei gegebenenfalls fortbestehendem Konsum zuverlässig vermieden werden kann (Hypothese D 4). Als Prüfkriterien hierfür werden genannt: Der Klient hat in der Vergangenheit und wird, falls er den Konsum nicht gänzlich eingestellt hat, mit hoher Wahrscheinlichkeit auch zukünftig ausschließlich gelegentlich Cannabisprodukte mit geringer Wirkstoffmenge konsumieren (Kriterium D 4.1 N). Der Klient verfügt über eine realistische Einschätzung der Wirkungsweise und Wirkungsdauer der konsumierten Cannabisprodukte, so dass eine zuverlässige Trennung von Konsum und Fahren gewährleistet ist. Er ist sich der besonderen Risiken von Cannabiskonsum für die Verkehrsteilnahme (mittlerweile) bewusst (Kriterium D 4.2 N). Der Klient hat plausible Vorsätze zu einer Verkehrsteilnahme ohne THC-Einfluss gefasst und verfügt über eine so gute Selbstkontrolle und Selbstbehauptung, dass er sie auch umsetzen kann (Kriterium D 4.3 N). Diesen (Haupt-)Kriterien folgen dann jeweils noch entsprechende Unterkriterien. Dieser Kriterienkatalog verdeutlicht zugleich, was bei Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV Gegenstand der medizinisch-psychologischen Untersuchung sein wird.
cc) Die Anwendbarkeit von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV lässt sich nicht zusätzlich auch daraus herleiten, dass der Verordnungsgeber angestrebt habe, eine Gleichbehandlung von Alkohol- und Drogenkonsum herbeizuführen.
Zwar hat der Verordnungsgeber einen solchen Gleichlauf bei der 2008 in Kraft getretenen Vierten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 18. Juli 2008 (BGBl. I S. 1338) durchaus im Blick gehabt; diese Regelungsintention bezog sich jedoch nur auf konkrete Einzelfragen. So wollte der Verordnungsgeber durch eine Änderung von § 13 FeV die unterschiedliche Beurteilung von früherer Alkoholabhängigkeit und früherer Drogenabhängigkeit beseitigen (Art. 1 Nr. 7 der Änderungsverordnung, vgl. dazu die Begründung in BR-Drs. 302/08 S. 62) und im Rahmen des § 14 FeV die strafgerichtliche Fahrerlaubnisentziehung und die Fahrerlaubnisentziehung durch die Fahrerlaubnisbehörde gleichbehandeln (Art. 1 Nr. 8 der Änderungsverordnung, vgl. dazu Begründung BR-Drs. 302/08 S. 62 f.). Daraus ist jedoch nicht zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber insgesamt einen Gleichlauf der §§ 13 und 14 FeV angestrebt hat. Das war und ist auch nicht durch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG geboten. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Dezember 2004 - 1 BvR 2652/03 - NJW 2005, 349 <350>) und des erkennenden Senats (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 - Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 51) ist anerkannt, dass wegen des unterschiedlichen Gefahrenpotenzials für die Verkehrssicherheit und der unterschiedlichen Wirkungsweise eine Ungleichbehandlung von Alkohol- und Cannabiskonsum im Fahrerlaubnisrecht nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Auch nach der vom Verordnungsgeber vorgenommenen Angleichung unterscheiden sich die Regelungen des § 13 FeV zum Alkohol- und die des § 14 FeV zum Konsum von Betäubungsmitteln nicht unerheblich. So führt fahrerlaubnisrechtlich auch ein erheblicher Alkoholkonsum, solange er nicht wegen eines Verstoßes gegen das Trennungsgebot als Alkoholmissbrauch im Sinne der Nr. 8.1 der Anlage 4 einzustufen ist, noch nicht zur Anforderung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens, wogegen der Konsum harter Drogen (Nr. 9.1 der Anlage 4) oder auch regelmäßiger Cannabiskonsum (Nr. 9.2.1 der Anlage 4) bereits unmittelbar die Entziehung der Fahrerlaubnis zur Folge haben.
c) Kommt die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zu der Entscheidung, dass der Betroffene zur Klärung der bestehenden Eignungszweifel ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen hat, setzt sie ihm gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV zugleich eine Frist für dessen Vorlage. Weigert sich der Betroffene, sich untersuchen zu lassen, oder bringt er der Fahrerlaubnisbehörde das von ihr geforderte Gutachten nicht fristgerecht bei, darf sie nach § 11 Abs. 8 FeV bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Betroffenen schließen. Dieses Instrument ermöglicht es der Fahrerlaubnisbehörde, eine rasche Klärung der aufgrund des zurückliegenden Verstoßes gegen das Trennungsgebot bestehenden Eignungszweifel herbeizuführen und dann entweder gestützt auf das Fahreignungsgutachten oder aber im Fall einer nicht fristgerechten Beibringung auf der Grundlage von § 11 Abs. 8 FeV zeitnah auch ihre Entscheidung über eine Fahrerlaubnisentziehung zu treffen.
3. Auch die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung durfte dem Kläger nicht ohne vorherige weitere Sachaufklärung (§ 48 Abs. 9 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV) unmittelbar entzogen werden.
Gemäß § 48 Abs. 1 FeV bedarf einer zusätzlichen Erlaubnis (Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung) u.a., wer ein Kraftfahrzeug führt, wenn in dem Fahrzeug Fahrgäste befördert werden und für diese Beförderung eine Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlich ist. Eine solche Fahrerlaubnis ist dem Kläger am 2. Mai 2016 und damit erst nach dem Führen eines Kraftfahrzeugs unter einer fahrsicherheitsrelevanten Wirkung von Cannabis am 13. Dezember 2015 erteilt worden; diese Fahrt hatte er nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch nicht mit einem zur Fahrgastaufnahme bereiten Fahrzeug durchgeführt.
Gemäß § 48 Abs. 10 Satz 1 FeV ist die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu entziehen, wenn eine der aus § 48 Abs. 4 FeV ersichtlichen Voraussetzungen fehlt. Nach diesen Voraussetzungen muss der Bewerber u.a. die Gewähr dafür bieten, dass er der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht wird (§ 48 Abs. 3 Nr. 2a FeV). Die Fahrerlaubnis erlischt mit der Entziehung der in § 48 Abs. 4 Nr. 1 FeV genannten allgemeinen ("Basis"-)Fahrerlaubnis (§ 48 Abs. 10 Satz 2 FeV). Bestehen Zweifel an der körperlichen und geistigen Eignung des Fahrerlaubnisinhabers oder an der Gewähr der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen, finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechende Anwendung (§ 48 Abs. 9 Satz 1 FeV). Gemäß § 48 Abs. 9 Satz 3 FeV kann, wenn Bedenken an der Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen bestehen, von der Fahrerlaubnisbehörde ein medizinisch-psychologisches Gutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung angeordnet werden. Auch in Bezug auf die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung wird also danach unterschieden, ob die mangelnde Eignung oder die fehlende Gewähr der besonderen Verantwortung bereits erwiesen ist oder ob insoweit lediglich Zweifel bestehen. Wegen des Führens eines Kraftfahrzeugs unter einer fahrsicherheitsrelevanten Wirkung von Cannabis darf die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung nur entzogen werden, wenn das Fehlen der Fahreignung oder der Gewähr der besonderen Verantwortung als erwiesen anzusehen ist. Erforderlich ist - nicht anders als für Fahrerlaubnisse zum Führen von Kraftfahrzeugen im Sinne von § 2 Abs. 1 StVG und § 4 Abs. 1 FeV (vgl. dazu Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. Aufl. 2019, § 48 FeV Rn. 16) - eine Gefahrenprognose. Maßgeblich ist, ob Wiederholungsgefahr besteht. Bei der Prognose ist die besondere Verantwortung des Fahrerlaubnisinhabers bei der Beförderung von Fahrgästen zu berücksichtigen. Diese Verantwortung spiegelt sich auch in § 8 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. Abs. 5 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BO-Kraft) wider, wonach im Taxen- und Mietwagenverkehr strikte Verbote in Bezug auf alkoholische Getränke oder andere die dienstliche Tätigkeit beeinträchtigende Mittel bestehen. So ist es nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BO-Kraft, der nach Absatz 5 im Taxen- und Mietwagenverkehr entsprechend anwendbar ist, dem im Fahrdienst eingesetzten Betriebspersonal untersagt, während des Dienstes oder der Dienstbereitschaft alkoholische Getränke oder andere die dienstliche Tätigkeit beeinträchtigende Mittel einzunehmen oder die Fahrt anzutreten, obwohl es unter der Wirkung solcher Getränke oder Mittel steht. Das rechtfertigt es, in Bezug auf den Ausschluss einer Wiederholungsgefahr einen entsprechend strengen Maßstab anzulegen.
Der Kläger hat allerdings die Fahrt unter der Wirkung von Cannabis am 13. Dezember 2015 in seinem privaten Bereich und zu einem Zeitpunkt durchgeführt, als er noch nicht im Besitz einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung war. Unter diesen Umständen lässt sich - wie auch das Berufungsgericht angenommen hat - noch nicht mit der für die Verneinung der Fahreignung gebotenen Sicherheit der Schluss ziehen, dass eine Wiederholungsgefahr, und zwar auch gerade im Zusammenhang mit einer Personenbeförderung besteht (vgl. dazu auch VG Göttingen, Beschluss vom 12. September 2008 - 1 B 281/08 - juris Rn. 6). Ebenso nahe liegt, dass sich der Kläger nun - schon um sich die Möglichkeit einer Tätigkeit als Mietwagenfahrer offen zu halten - künftig strikt an das Trennungsgebot nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 halten wird.
Da durch die Fahrt am 13. Dezember 2015 jedenfalls Zweifel an der Fahreignung des Klägers entstanden sind, führt das auch in Bezug auf die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung dazu, dass die Fahrerlaubnisbehörde eine Ermessensentscheidung über die Einholung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zu treffen hat (§ 48 Abs. 9 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV).
4. Der Beklagte hat die gemäß § 46 Abs. 3 und § 48 Abs. 9 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV gebotene Ermessensentscheidung nicht getroffen. Damit erweist sich die angefochtene Entziehung der Fahrerlaubnis und der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 und 14 FeV Spezialvorschriften zu § 11 FeV
§§ 11, 13 und 14 FeV i.V.m. der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung
§§ 24, 24a StVG nur die Verhängung eines Fahrverbots in Betracht. Nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem des § 4 StVG
§§ 315c, 316 StGB seien und deshalb eine Fahrerlaubnisentziehung nach § 69 StGB
§§ 11, 13 und 14 FeV i.V.m. der Anlage 4 Anhaltspunkte für eine Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV
§§ 11 bis 14 FeV
§§ 13 und 14 FeV
§§ 13 und 14 FeV angestrebt hat. Das war und ist auch nicht durch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG
§ 14 FeV
§ 25 StVG
§ 3 StVG
§ 13 FeV
§ 48 FeV
§ 11 Abs. 7 FeV
§ 14 Abs. 1 Satz 3 FeV
§ 14 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 FeV
§ 14 Abs. 2 Nr. 3 FeV
§ 24a Abs. 2 StVG
§ 24a Abs. 1, Abs. 3 StVG
§ 24a Abs. 1 oder 2 StVG
§ 48 Abs. 1 FeV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 FeV
§ 46 Abs. 1 Satz 2 FeV
§ 46 Abs. 3 FeV
§ 46 Abs. 1 FeV
§ 14 Abs. 1 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 2 FeV
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 48 Abs. 10 Satz 1 FeV
§ 48 Abs. 4 FeV
§ 48 Abs. 3 Nr. 2a FeV
§ 48 Abs. 4 Nr. 1 FeV
§ 48 Abs. 10 Satz 2 FeV
§ 48 Abs. 9 Satz 1 FeV
§ 48 Abs. 9 Satz 3 FeV
§ 2 Abs. 1 StVG
§ 4 Abs. 1 FeV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 24a des Straßenverkehrsgesetzes
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. Abs. 5 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137, 10
VRS 132, 140
VRS 130, 272
NJW 2002, 2378
NJW 2005, 349
NJW 2002, 2381
BVerwGE 148, 230
3 C 3.13
3 C 2.10
11 CS 06.28
4 Bs 180/17
10 S 738/16
1 B 37.14
1 B 9/16
1 BvR 2062/96
1 BvR 2652/03
1 BvR 2428/95
3 C 14.17
3 C 32.12
1 B 281/08