Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-12-16, Aktenzeichen 1 K 1216/24.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2025:1216.1K1216.24.KO.00

Tenor:
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs eine Neufestsetzung ihrer Schlüsselzuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse für das Jahr 2023.
Die Regelungen zum kommunalen Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz sind in den letzten Jahren mehrfach aufgrund von verfassungsgerichtlichen Beanstandungen geändert worden.
Mit Urteil vom 14. Februar 2012 (Az.: VGH N 3/11) erklärte der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die damals geltenden Vorschriften über die Finanzausgleichsmasse und die Schlüsselzuweisungen des Jahres 2007 und sämtlicher Folgejahre mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie für unvereinbar und verlangte eine Neufassung. Der Verfassungsgerichtshof führte unter anderem aus, das Land müsse einen spürbaren Beitrag zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise leisten, welcher jedenfalls auch in einer effektiven und deutlichen Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung bestehen müsse, wie sie beispielsweise durch eine Verbreiterung der Verbundmasse oder einer Anhebung des Verbundsatzes bewirkt werden könne.
Daraufhin reformierte der Beklagte das Landesfinanzausgleichsgesetz. Mit Urteil vom 16. Dezember 2020 (Az.: VGH N 12/19 u.a.) erklärte der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die Vorschriften über den kommunalen Finanzausgleich erneut für verfassungswidrig, was sich auf den Finanzausgleich für die Jahre 2014 und alle Folgejahre auswirkte; er stellte sowohl verfahrensrechtliche Anforderungen an die Ermittlung der Finanzbedarfe der Kommunen als auch inhaltliche Vorgaben für eine erneute Reform des Finanzausgleiches auf. Er beanstandete insbesondere, dass der Beklagte keine Erhebungen zu dem tatsächlich bestehenden Finanzbedarf der Kommunen getätigt hat und führte aus, dieser habe die verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Kommunen eine aufgabenadäquate Mindestfinanzausstattung zu gewährleisten, die die Erfüllung sowohl der Pflichtaufgaben als auch ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben ermögliche.
Am 1. Januar 2023 trat das Landesgesetz zur Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen dem Land und den kommunalen Gebietskörperschaften (Landesfinanzausgleichsgesetz – LFAG –) vom 7. Dezember 2022 sowie das Haushaltsgesetz 2023/2024 mit den Bestimmungen für das Haushaltsjahr 2023 in Kraft.
Die Klägerin ist eine verbandsangehörige Ortsgemeinde mit rund 250 Einwohnern. Im Jahr 2022 schloss der Ergebnishaushalt der Klägerin mit einem Überschuss in Höhe von 4.861,62 €, der Finanzhaushalt mit einem Defizit von 7.010,67 € ab. Sie erhielt Schlüsselzuweisungen in Höhe von 75.568 €. Im Jahr 2023 schloss der Ergebnishaushalt mit einem Überschuss von 40.965,79 € ab, der Finanzhaushalt mit einem Überschuss in Höhe von 66.974,31 €.
Auf der Grundlage der neuen Regelungen erließ der Beklagte durch das Ministerium des Innern und für Sport unter dem 31. Oktober 2023 – bei der Klägerin eingegangen am 14. November 2023 – den streitgegenständlichen Festsetzungsbescheid, in dem er die Schwellenwerte und Grundbeträge der Schlüsselzuweisungen A und B auswies und die landesdurchschnittliche Steuerkraftmesszahl der kreisangehörigen Gemeinden zur Berechnung der progressiven Kreisumlage festsetzte. Nach dem Berechnungsbogen für das Haushaltsjahr 2023 setzte der Beklagte die Zuweisungen für die Klägerin auf insgesamt 0 € fest. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt der Bescheid nicht.
Für das Jahr 2024 wies der Beklagte der Klägerin Schlüsselzuweisungen in Höhe von 45.396 € zu.
Die Klägerin hat am 13. November 2024 Klage erhoben. Sie macht geltend, der Festsetzungsbescheid für das Jahr 2023 sei rechtswidrig, da die zugrundeliegenden Vorschriften des LFAG gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin aus Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) sowie Art. 49 Abs. 1 Landesverfassung Rheinland-Pfalz (LVerf RP) verstießen:
Bei der Ermittlung der Finanzierungsbedarfe der Kommunen habe der Beklagte die langjährige Unterfinanzierung der Kommunen in Rheinland-Pfalz nicht hinreichend berücksichtigt. Ausgehend davon sei die Ermittlung der Bedarfe für die Pflichtaufgaben ebenso wie für die Investitionen und freiwilligen Aufgaben anhand der Ist-Ausgaben der Kommunen in den Jahren 2017-2019 auch vor dem Hintergrund eines weiten Gesetzgebungsspielraums verfassungsrechtlich nicht vertretbar. Ein Abstellen auf die Ist-Ausgaben verfestige die bisherige defizitäre Aufgabenerfüllung.
Im Hinblick auf die Ermittlung des Finanzbedarfs im Bereich der Pflichtaufgaben der laufenden Rechnung habe der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum überschritten, indem er ein Korridorverfahren mit Kappungsgrenzen der Ist-Ausgaben bei 50 % und 100% festgelegt habe. Ein solches Verfahren sei zwar in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung für andere Bundesländer bestätigt worden, eine Übertragung auf Rheinland-Pfalz sei jedoch unzulässig. Die negativen Konsequenzen des Korridorverfahrens, das insbesondere eine Abwärtsspirale in Gang setze, seien nicht berücksichtigt worden. Eine Korridorobergrenze bei 100 % setze unzulässigerweise jede überdurchschnittliche Aufgabenerfüllung mit ineffizienter Verwaltung gleich. Der Beklagte habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass die jahrzehntelange unzulängliche Finanzausstattung noch nachwirke und dadurch weder der Abbau vorhandener Personalnot bzw. –unterdeckung noch eine Intensivierung der bisher unzureichenden Aufgabenerfüllung möglich werde. Der Beklagte habe eine doppelte Bereinigung angeblich unwirtschaftlicher Erbringung von Pflichtaufgaben vorgenommen, da er neben dem restriktiven Korridorverfahren darüber hinaus die Bedarfe für die Erfüllung der Pflichtaufgaben um einen geschätzten Anteil an freiwilliger Leistung innerhalb der Erfüllung der Pflichtaufgaben abgezogen habe. Dieser Anteil sei zwar bei den Bedarfen der freiwilligen Leistungen hinzugerechnet worden, dort seien jedoch generell nur 75 % der Ist-Ausgaben als Bedarf anerkannt worden. Der Beklagte habe keine klaren und transparenten Korrektivregelungen ausgestaltet; es werde weder aus dem Gesetz noch aus den Materialien nachvollziehbar, welche Kriterien für sog. Ausreißer bestünden und welche Auswirkungen diese zeitigten. Auch inhaltlich seien die Korrektive nicht ausreichend. Aufgrund der restriktiven Mindestbedarfsberechnung habe eine verfassungsrechtliche Pflicht bestanden, eine Härtefallregelung über § 12 Abs. 3 LFAG hinaus zu schaffen, welche die Finanzausgleichsmasse tatsächlich erhöhe.
Die Bedarfe für den investiven Bereich seien nicht, wie vom Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz gefordert, hinreichend tatsächlich ermittelt worden. Das Abstellen auf die Ist-Werte sei nicht geeignet, denn dabei sei der vorhandene Investitionsstau nicht hinreichend berücksichtigt worden. Die Investitionsquote in Rheinland-Pfalz sei unterdurchschnittlich und die Investitionen gingen seit 1991 deutlich zurück. Bei den durch den Beklagten durchgeführten Stichproben, bei denen die investiven Auszahlungen mit den ergebniswirksamen Abschreibungen verglichen worden seien, um eine Unterdeckung auszuschließen, seien nur die Landkreise und großen kreisangehörigen Städte, nicht aber die Ortsgemeinden einbezogen worden. Auf Letztere entfielen jedoch 41 % der kommunalen Bedarfe im investiven Bereich, da die Ortsgemeinden wesentliche Infrastrukturträger seien. Ihre Nichtberücksichtigung sei unvertretbar. Die vom Land vorgenommene Erhöhung des ermittelten investiven Bedarfes um 5% bilde keine tatsächlichen Bedarfe ab und sei angesichts des Investitionsstaus nicht vertretbar.
Im Bereich der freiwilligen Leistungen führe die Kürzung der ermittelten Ausgaben um 25 % zu einer Gleichsetzung von Mindestbedarf und Mangelverwaltung. Es sei unberücksichtigt geblieben, dass die bisherigen Ausgaben bereits Ausdruck der Unterfinanzierung seien, welche sich auch in den hohen Liquiditätsschulden der Kommunen zeige.
Die von dem Beklagten angesetzten Deckungsmittel seien verfassungsrechtlich zu beanstanden. Die von den landesspezifischen Durchschnittshebesätzen entkoppelte Erhöhung der Nivellierungssätze auf den bundesweiten Durchschnittshebesatz der Flächenländer sei unzulässig, da die Zustände in den Bundesländern nicht vergleichbar seien. Die Einführung einheitlicher Nivellierungssätze für alle kommunalen Gebietskörperschaften sei wegen der fehlenden Vergleichbarkeit untereinander nicht von Sachgründen getragen und daher willkürlich. Da der Beklagte bei der Ermittlung der Bedarfe differenziert habe, müsse er dies wegen des verfassungsrechtlichen Prinzips der Folgerichtigkeit auch bei den Deckungsmitteln tun, da diese in einem unmittelbaren Wirkzusammenhang stünden. Bei der Festlegung der Nivellierungssätze habe zudem die Sondersituation flutbetroffener Gemeinden berücksichtigt werden müssen. Letztendlich habe es der Beklagte versäumt, eine Übergangszeit zu schaffen, da die für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen maßgebliche Steuerkraftzahl für einen bereits abgelaufenen Zeitraum bestimmt werde und den Kommunen somit keine Zeit geblieben sei, die Nivellierungssätze rechtzeitig und ggf. rückwirkend zu erhöhen.
Die Fortschreibungen der Bedarfspositionen für das Jahr 2023 seien verfassungswidrig. Die zugrunde gelegten Inflationsraten hätten nicht den tatsächlichen Indizes entsprochen. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung sei bereits bekannt gewesen, dass die Zahlen nicht valide gewesen seien.
Die Finanzausgleichsumlage, die nun undifferenziert für alle Kommunen gelte, belaste die Ortsgemeinden am höchsten, wobei die Härteregelung des § 12 Abs. 6 LFAG keine Entlastung bringe, da sie die Gesamtschlüsselmasse nicht erhöhe.
Letztendlich entsprächen die durch das Land im Rahmen des sog. Symmetrieansatzes zusätzlich gewährten Mittel nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Zunächst seien diese Zahlungen überobligatorisch und könnten nicht dazu verwendet werden, um eine Auskömmlichkeit der Landesfinanzausgleichsmasse zu begründen. Der Gesetzgeber habe bei der Etablierung des Symmetrieansatzes zudem die Gleichrangigkeit zwischen staatlichen und kommunalen Aufgaben verkannt. Der Beklagte hätte neben den Ein- und Ausgaben der Kommunen auch die des Landes umfassend und in tatsächlicher Hinsicht ermitteln müssen. Das zugrunde gelegte Symmetriegutachten, das die Jahre 2009 bis 2019 betrachte, genüge diesen Anforderungen nicht, da die aktuellen Bedarfe nicht berücksichtigt seien. In den Jahren 2023 und 2024 zeichne sich wegen des Überschusses des Landes in Milliardenhöhe und des milliardenschweren Defizits auf kommunaler Ebene eine Symmetriestörung ab. Der Symmetrieansatz sei lediglich gegriffen und von der positiven Finanzlage des Landes entkoppelt.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 31. Oktober 2023 zu einer Neufestsetzung der Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2023 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage entgegen und rügt eine fehlende Klagebefugnis der Klägerin. Sie sei finanzstark und weit von der Schwelle entfernt, ab der eine theoretisch denkbare Aufstockung des Volumens des kommunalen Finanzausgleichs zu Schlüsselzuweisungen an sie führen würde. Er legt dezidiert dar, warum aus seiner Sicht die neugetroffenen Regelungen des LFAG verfassungskonform sind und verweist auf die umfangreichen Gesetzesmaterialien. Das Land schulde lediglich eine aufgabenadäquate Mindestausstattung, keine bestmögliche Finanzierung. Darüber hinaus macht er geltend, eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz oder das Bundesverfassungsgericht sei bereits deswegen unzulässig, weil die Klägerin nicht dargelegt habe, dass sie beim Erlass einer wegen unterstellter Verfassungswidrigkeit erforderlichen Neuregelung eine höhere Schlüsselzuweisung als 0 € erhalten könnte.
Für die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsakte Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Der Antrag der Klägerin ist entsprechend § 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dahingehend auszulegen, dass die Klägerin unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 31. Oktober 2023 eine Neufestsetzung der Schlüsselzuweisungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts anstrebt. Diese Klage ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere fehlt es der Klägerin nicht an der gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis. Danach ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies ist hier der Fall. Die Klägerin beruft sich darauf, durch die Festsetzung von Schlüsselzuweisungen i.H.v. 0 € für das Jahr 2023 in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 49 LVerf RP verletzt zu sein. Dieses gewährleistet, dass den Gemeinden und Gemeindeverbänden ermöglicht werden muss, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, wozu auch eine angemessene finanzielle Ausstattung zählt. Das Land ist dabei staatsorganisationsrechtlich letztverantwortlich für die Gewährleistung der Finanzhoheit der Kommunen verstanden als Ausgabenhoheit auf der Grundlage einer angemessenen Finanzausstattung und muss, falls die Kommunen nicht in der Lage sind, ihren Finanzbedarf selbst zu decken, Mittel bereitstellen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, VGH N 12/19, juris, Rn. 52 ff.). Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Klägerin bei einer anderen Ausgestaltung der Regelungen des kommunalen Finanzausgleiches für das Jahr 2023 Schlüsselzuweisungen erhalten könnte. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Klägerin sowohl 2022 nach den alten Regelungen des mittlerweile außer Kraft getretenen Landesfinanzausgleichsgesetzes als auch 2024 nach den Regelungen des aktuellen Landesfinanzausgleichsgesetzes Schlüsselzuweisungen erhalten hat.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 31. Oktober 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Neubescheidung, §113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Die in dem Bescheid erfolgte Festsetzung der Schlüsselzuweisungen A und B in Höhe von insgesamt 0 € ist nicht zu beanstanden.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Schlüsselzuweisungen ist § 36 Abs. 1 Satz 1 LFAG i.V.m. § 13 LFAG und § 14 LFAG i.V.m. dem Landeshaushaltsgesetz 2023/2024 sowie den Ansätzen in den Haushaltsplänen für den Doppelhaushalt 2023/2024. Gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 LFAG werden die Zuweisungen nach den §§ 13 und 14 durch das fachlich zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem für den Landeshaushalt zuständigen Ministerium festgesetzt. Gemäß § 13 Abs. 1 und Abs. 2 LFAG erhalten u.a. Ortsgemeinden aus der Gesamtschlüsselmasse nach § 11 LFAG vorweg Schlüsselzuweisungen, wenn die nach § 17 LFAG je Einwohner errechnete Steuerkraftmesszahl weniger als 76 v. H. der in Euro je Einwohner errechneten landesdurchschnittlichen Steuerkraftmesszahl (Schwellenwert) beträgt, wobei der Unterschiedsbetrag i.H.v. 90 v. H. bezahlt wird. Dabei ist die landesweite Summe der Schlüsselzuweisungen A auf höchstens 14 v. H. der Gesamtschlüsselmasse begrenzt (Höchstbetrag). Sofern die berechneten Beträge den Höchstbetrag übersteigen, wird der Schwellenwert soweit gesenkt, dass der zur Verfügung stehende Höchstbetrag nicht mehr überschritten wird. Gemäß § 14 LFAG erhalten die kommunalen Gebietskörperschaften Schlüsselzuweisungen B, deren Gesamtbetrag sich aus der für jede Gebietskörperschaft nach § 12 Abs. 1 gebildeten Teilschlüsselmasse ergibt. Gemäß Absatz 2 werden als Schlüsselzuweisung B 90 v. H. des Unterschiedsbetrags zwischen der Ausgleichsmesszahl (§ 15) und der Finanzkraftmesszahl (§ 16) gewährt, wenn die Ausgleichsmesszahl größer ist als die Finanzkraftmesszahl.
Eine fehlerhafte Anwendung der danach maßgeblichen Berechnungsgrundlagen unter Zugrundelegung der Ansätze im Haushaltsplan 2023 hat die Klägerin nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Der Beklagte hat danach durch das zuständige Ministerium für Inneres und Sport im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen die Schlüsselzuweisungen zutreffend auf insgesamt 0 € beziffert.
Das Gericht hält die Normen, auf denen der angegriffene Festsetzungsbescheid beruht, entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin mit dem verfassungsrechtlich garantierten Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LVerf RP für vereinbar.
Gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Nach Satz 3 umfasst die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Gemäß Art. 49 Abs. 6 LVerf RP hat das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch die zur Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Es stellt ihnen für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung. Sowohl Art. 28 Abs. 2 GG als auch Art. 49 LVerf RP gewährleisten die sogenannte Finanzhoheit der Kommunen, die eine aufgabenadäquate Finanzausstattung gebietet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 53; s.a. zum verfassungsrechtlichen Gebot der aufgabenadäquaten Finanzausstattung BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, BVerfGE 150, 1 – 163, juris, Rn. 168). Die Bestimmungen des Art. 49 Abs. 6 LVerf RP stehen dabei in Einklang mit Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG und entsprechen dessen Anforderungen (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O, Rn. 53). Die gemäß Art. 49 Abs. 6 LVerf RP erforderlichen Mittel zur Erfüllung der eigenen und übertragenen Aufgaben sind nur dann bereitgestellt, wenn den Kommunen durch das Land eine angemessene Finanzausstattung zukommt. Dies ist der Fall, wenn die kommunalen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Erfüllung aller zugewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Wahrnehmung jedenfalls eines Mindestbestandes selbstgewählter Aufgaben zu ermöglichen (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 56). Eine Vollfinanzierung der gemeindlichen Aufgaben im Sinne einer kompletten Kostenerstattung garantiert die Verfassung nicht (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 58).
Diesen verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmen überschreiten die dem Bescheid zugrunde liegenden Regelungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes nicht.
Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Regelungen zur Ermittlung der Finanzausgleichsmasse, aus der u.a. die Schlüsselzuweisungen nach den §§ 13 f. LFAG verteilt werden.
Hierbei ist festzuhalten, dass dem Gesetzgeber bei der konkreten Ausgestaltung des Systems zur Bestimmung der Finanzausgleichsmasse ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt, der verfassungsrechtlich durch die Finanzausstattungsgarantie beschränkt wird. Die Aufgaben der Kommunen stellen dabei die zentrale Bezugsgröße für den Umfang einer angemessenen, d. h. aufgabenadäquaten Finanzausstattung dar. Der Gesetzgeber ist daher gehalten, die Höhe der zur kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel zu ermitteln und diese seiner Entscheidung zugrundezulegen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 78 ff., 101). Zugleich hat das Land die eigenen Einnahmequellen der Kommunen zu berücksichtigen und zu prüfen, ob bestehende Einnahmepotenziale umfassend ausgeschöpft wurden (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 58). Der Gesetzgeber ist außerdem wegen des Gedankens der interkommunalen Solidarität grundsätzlich befugt, einen Teil der Finanzkraft besonders finanzkräftiger Gemeinden abzuschöpfen, um das Gesamtvolumen der Ausgleichsmasse zu vergrößern (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 73 m.w.N.). Letztendlich ist es ihm jenseits der aufgabengerechten Mindestausstattung unbenommen, den kommunalen Finanzausgleich stärker an der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes auszurichten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 107).
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird die Neuregelung gerecht. Gemäß § 5 Abs. 1 LFAG setzt sich die Finanzausgleichsmasse zusammen aus der Mindestfinanzausstattung nach § 6, dem Aufkommen aus der Finanzausgleichsumlage nach § 30, dem Symmetrieansatz nach § 7 und den sich aus den Übergangsregelungen und Abrechnungen nach § 8 ergebenden Beträgen.
Nach der Definition des § 6 Abs. 1 Satz 1 LFAG ist die Mindestfinanzausstattung diejenige Finanzausstattung, die gewährleistet, dass die kommunalen Gebietskörperschaften in ihrer Gesamtheit in der Lage sind, ihre pflichtigen Aufgaben (Pflichtbereich) sowie ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben (freiwilliger Bereich) wahrzunehmen. Sie ergibt sich dabei aus der Differenz des kommunalen Mindestbedarfs und den allgemeinen Deckungsmitteln gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 LFAG.
Entgegen der Ansicht der Klägerin genügen die Vorschriften zur Ermittlung und Fortschreibung sowohl des Mindestbedarfs als auch der allgemeinen Deckungsmittel in den § 6 Abs. 2 bis Abs. 7 LFAG den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz ist die Finanzausstattungsgarantie in der Regel jedenfalls dann verletzt, wenn den Kommunen die zur Wahrnehmung der zugewiesenen und eines Minimums freier Aufgaben zwingend erforderliche Mindestfinanzausstattung vorenthalten und so einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die Grundlage entzogen wird (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, juris, Rn. 23 m.w.N.; Urteil vom 16. Dezember 2020 –, a.a.O., Rn. 57). Eine Verletzung ist darüber hinaus auch dann gegeben, wenn die prozeduralen Mindestanforderungen nicht erfüllt werden. Der Gesetzgeber muss die Kosten sowohl der Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung als auch der den Kommunen übertragenen staatlichen Aufgaben realitätsnah ermitteln sowie ihre Einnahmequellen realistisch abschätzen (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris, Rn. 122). Ihm kommt dabei ein methodischer Gestaltungsspielraum zu, wie er den Bedarf der Kommunen konkret ermittelt (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 2. November 2011 – 13/10 –, juris, Rn. 95). Er muss sich auf eine sachlich nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützen, wobei er bei der Bedarfsermittlung pauschalieren und schätzen darf und nicht den Finanzbedarf jeder einzelnen Kommune in den Blick nehmen muss (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 67, 80). Die Verfassung gibt weder ein konkretes Modell vor, noch ist rechtlich überprüfbar, ob die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt wurde (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 80 m.w.N.). Allerdings muss der Gesetzgeber mit Blick auf das kommunale Aufgabenfindungsrecht bei der Aufgabenerhebung zwischen kommunalen Pflichtaufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben differenzieren (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 102).
Ausgehend von diesen Maßstäben sind zunächst die Vorschriften zur Ermittlung des Mindestbedarfs in § 6 Abs. 2 bis 4 und Abs. 6 LFAG verfassungsgemäß. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 LFAG setzt sich dieser zusammen aus dem angemessenen Bedarf der laufenden Rechnung und der investiven Rechnung für den Pflichtbereich sowie einem zusätzlichen Bedarf für den freiwilligen Bereich. Hierbei wird im Folgenden zwischen den Pflichtaufgaben laufende Rechnung und investiver Bereich sowie dem Bedarf für freiwillige Aufgaben unterschieden. Nach Satz 2 bestimmt sich der angemessene Bedarf der laufenden Rechnung und der investiven Rechnung des Pflichtbereichs anhand der Defizite der laufenden Rechnung und der investiven Rechnung des Pflichtbereichs der nach Absatz 6 gebildeten Gebietskörperschaftsgruppen, die einer Angemessenheitsprüfung durch das Land unterzogen werden. Nach § 6 Abs. 6 LFAG wird der Bedarf für den freiwilligen Bereich für die nach Absatz 6 gebildeten Gebietskörperschaftsgruppen durch die Berücksichtigung von 75 v. H. der nicht dem Pflichtbereich zugeordneten Defizite der laufenden und investiven Rechnung bestimmt. Die Gebietskörperschaftsgruppen gemäß Absatz 6 bestehen aus der Gruppe der kreisfreien Städte, der Gruppe der Landkreise, der Gruppe der verbandsfreien Gemeinden, der Gruppe der Verbandsgemeinden und der Gruppe der Ortsgemeinden. Gemäß § 6 Abs. 2 LFAG werden, sofern nichts anderes bestimmt ist, die zur Feststellung der Mindestfinanzausstattung benötigten Haushaltsdaten der kommunalen Gebietskörperschaften auf Grundlage der Meldedaten der vom Statistischen Landesamt veröffentlichten Jahresrechnungsstatistik ermittelt. Hierbei ist auf Durchschnittswerte der dem Ausgleichsjahr vorangegangenen Jahre (Basisjahre) abzustellen. Nachträgliche Änderungen der Statistiken sind unbeachtlich.
Diese Regelungen genügen den rechtsstaatlichen Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot von Normen. Ihr Inhalt und ihre Anwendung lassen sich anhand der üblichen Auslegungsmethoden feststellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 – 2 BvR 2302/11 –, BVerfGE 134, 33-106, Rn. 112). Anhand des Wortlautes sowie des Sinns und Zwecks der Regelung wird deutlich, dass die Basisjahre nur solche Jahre umfassen können, deren Jahresrechnungsstatistiken bei Beginn der Bedarfsermittlung schon vorgelegen haben und möglichst aktuell sind. Nach der amtlichen Begründung, die als Gesetzeshistorie ebenfalls zur Auslegung heranzuziehen ist, ist für die Basisjahre auf einen Durchschnitt von mindestens zwei Jahren und maximal acht Jahren abzustellen (vgl. LT-Drucksache 18/4111, S. 210).
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist es nicht zu beanstanden, dass die Bedarfe anhand der Defizite in den Jahresrechnungsstatistiken (sog. Ist-Ausgaben) ermittelt werden. Dieser Weg der Bedarfsermittlung ist von der Methodenfreiheit des Gesetzgebers gedeckt und wurde vom Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz explizit als einen denkbaren, das heißt verfassungsrechtlich vertretbaren, Weg aufgezeigt, wobei sich mit den Risiken eines solchen Ansatzes, insbesondere die dadurch begründete Gefahr, das tatsächliche kommunale Ausgabeverhalten mit dem erforderlichen Mindestfinanzbedarf gleichzusetzen, unwirtschaftliche Mehrausgaben faktisch als Bedarf anzuerkennen und die Gefahr, dass Ausgaben in die Bedarfsermittlung einfließen, die auf einer Aufgabenerfüllung auf überdurchschnittlich hohen qualitativen Niveau beruhen, auseinanderzusetzen ist (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 109). Der Verfassungsgerichtshof forderte dabei, dass je mehr sich der Gesetzgeber in der Wahl seiner Methodik auf abstrakte Kennzahlen und Statistiken, welche auf dem reinen Ausgabeverhalten beruhen, stützen will, desto intensiver müsse er sich jeweils die hiermit verbundenen Nachteile und Risiken des gewählten Ansatzes verdeutlichen und erkennbare Schritte unternehmen – etwa Korrektive vorsehen –, um diese auf ein vertretbares Maß abzumildern (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 109).
Diesen Anforderungen kam der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums nach. Er hat die vom Verfassungsgerichtshof aufgeworfenen Risiken und Gefahren in seine Erwägungen aufgenommen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 81 ff.) und sich insbesondere mit alternativen Ansätzen, wie einen Rückgriff auf kommunale Haushaltsansätze und eine direkte Erhebung bei den Gebietskörperschaften, auseinandergesetzt (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 82). Zudem hat er bei der Bedarfsermittlung zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaftsgruppen gemäß § 6 Abs. 6 LFAG unterschieden und ausweislich der zur Auslegung der Vorschriften heranzuziehenden amtlichen Begründung und den weiteren Gesetzesmaterialien für die Bestimmung der Defizite im Bereich der pflichtigen Aufgabenerfüllung zwischen den Ausgaben der laufenden Rechnung und dem investiven Bereich unterschieden. Während für den Bereich der laufenden Rechnung verschiedene Aufgabengruppen und Cluster gebildet worden sind, um eine möglichst realitätsnahe Einschätzung der verschiedenen Ausgaben in den jeweiligen Gebietskörperschaften zu erhalten (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 88 f.; s. dazu auch VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 102), wurde der Bereich der investiven Ausgaben in ihrer Gesamtheit betrachtet, um den unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen der Gebietskörperschaften und ihrem Gestaltungsspielraum gerecht zu werden (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 86 f.). Bei der Ermittlung der Defizite wurde zudem überprüft, ob sich einzelne Gebietskörperschaften wegen ihrer Ausgaben als Ausreißer darstellen, die die Bedarfe insgesamt verzerren und ggf. Untergruppen gebildet (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 212).
Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, die anhand der Jahresstatistiken ermittelten Bedarfe einer Angemessenheitsprüfung zu unterziehen, wie es § 6 Abs. 4 Sätze 2 – 4 LFAG vorsehen. Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 49 Abs. 6 LVerf RP garantieren lediglich die Bereitstellung der zur Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung erforderlichen Mittel. Nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung hat sich bei der Ermittlung des Finanzbedarfs im Falle einer aufgabenbezogenen Finanzausgleichsmasse eine pauschalierende Vorgehensweise zur Prüfung der Angemessenheit von Kosten bzw. Defiziten bewährt. Danach werden für einzelne Aufgabenbereiche – unter Berücksichtigung der Vergleichbarkeit der jeweiligen kommunalen Gruppen – Durchschnittswerte ermittelt. Als Maßstab können die wirtschaftlich arbeitenden Gemeinden und Gemeindeverbände herangezogen werden und dürfen Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013, a.a.O., Rn. 159 ff.; VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 103).
Die dazu erlassenen Vorschriften des § 6 Abs. 4 Sätze 3 – 4 LFAG sind verfassungskonform. Danach wird zum Zweck der Angemessenheitsprüfung für jede Gebietskörperschaftsgruppe der Bedarf auf der Grundlage einer wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenwahrnehmung hergeleitet. Bei der Angemessenheitsprüfung kann die wirtschaftliche und sparsame Aufgabenwahrnehmung pauschaliert mit Hilfe statistisch-mathematischer Verfahren ermittelt werden.
Dies genügt zunächst den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes. Die im Normtext verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe sind der Auslegung zugänglich. Der Gesetzgeber hat die Ausgestaltung und Berechnung des kommunalen Finanzbedarfs im Wesentlichen in der Gesetzesbegründung erläutert, welche zur Auslegung heranzuziehen ist. Es ist verfassungsrechtlich nicht erforderlich, dass sich aus dem Landesfinanzausgleichsgesetz selbst ergeben muss, wie der Finanzausgleich konkret berechnet wird (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 262). Vielmehr ist ausreichend, wenn der Gesetzgeber die wesentlichen Methoden und Berechnungsschritte zur Bedarfsermittlung beim kommunalen Finanzausgleich in die Gesetzesmaterialien - etwa die Gesetzesbegründung oder die Ausschussprotokolle - aufnimmt und darlegt (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 269).
Dem ist der Gesetzgeber nachgekommen. Anhand der amtlichen Begründung zu § 6 Abs. 4 LFAG lässt sich ermitteln, dass die Angemessenheitsprüfung für die laufende Rechnung und den investiven Bereich getrennt durchzuführen ist, wenn eine vergleichende Betrachtung der kommunalen Gebietskörperschaften sonst nicht sachgerecht durchführbar ist (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 212). Dabei werden grundsätzlich die Bedarfe nach Aufgabengruppen und Gebietskörperschaftsgruppen kategorisiert, wobei Aufgabenbereiche, bei denen z.B. aufgrund von Gebührentatbeständen von einer Kostendeckung auszugehen ist, unberücksichtigt bleiben. Danach wird ein pauschaler Anteil für freiwillige Aufgabenerfüllung in den Aufgabenbereichen abgezogen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 211). Anschließend hat der Gesetzgeber das im Gesetz angesprochene statistisch mathematische Verfahren zur pauschalierten Bestimmung einer wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenwahrnehmung näher konkretisiert: Dazu soll grundsätzlich ein sogenanntes Korridorverfahren zur Anwendung kommen, wobei die durchschnittlichen Defizite mit 100% als angemessener Finanzbedarf in den jeweiligen Aufgabenbereichen anerkannt werden. Anschließend werden alle Defizite über 100% auf 100% gekappt und alle Defizite, die unter 50% des Durchschnittswerts lagen auf diese 50% angehoben. Diese Werte werden addiert und als angemessener Bedarf für den jeweiligen Aufgabenbereich anerkannt (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 211 f.). Bei im Einzelnen vorliegenden Sachgründen kann auf die Anwendung des Korridorverfahrens verzichtet werden und der Mehrjahresdurchschnitt der Defizite der betrachteten Gebietskörperschaftsgruppe im untersuchten Bereich als angemessen anerkannt werden (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 212).
Diese Vorgehensweise ist inhaltlich nicht zu beanstanden. Es ist zunächst zulässig, einen geschätzten Anteil an freiwilliger Aufgabenerfüllung von den nicht gebührenfinanzierten Defiziten als nicht erforderlich abzuziehen. Das Land ist im Rahmen der Mindestfinanzausstattung gehalten, überobligatorische Ausgaben für eine Aufgabenerfüllung auf überdurchschnittlich hohem qualitativen Niveau nicht anzuerkennen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 109). Der Gesetzgeber darf dabei insbesondere auch schätzen und pauschalieren (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., Rn. 37). Die Vorgehensweise zur Ermittlung der Anteile freiwilliger Leistungen über zwei Stichprobengruppen hat der Gesetzgeber umfangreich und hinreichend dokumentiert (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 112 ff.).
Die anschließende Anwendung des sogenannten Korridorverfahrens ist verfassungsrechtlich zulässig. Die in der Gesetzesbegründung etablierten Korridorgrenzen von 50% und 100% sind bereits in den Bundesländern Thüringen und Hessen verfassungsrechtlich überprüft und für grundsätzlich vereinbar mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung erklärt worden (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 2. November 2011 – 13/10 –, juris, Rn. 107 ff.; StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019 – P.St. 2606 –, juris, Rn. 133 ff.).
Es sprechen auch keine verfassungsrechtlichen Gründe gegen eine Übernahme dieses Ansatzes in das System des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz. Dem Gesetzgeber kommt bei der Wahl der Methode zur Bedarfsermittlung ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. VGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 108; StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 128). Ihn trifft allerdings die Pflicht, die gewählte Herangehensweise auf eventuelle Schwächen zu überprüfen, Alternativen zu erwägen und sicherzustellen, dass gegebenenfalls methodenbedingt nicht adäquat erfasste Bedarfe durch ergänzende Erwägungen Eingang in die Ausgestaltung finden (vgl. dazu StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 282 ff., 290).
Diese Vorgaben wurden umgesetzt. So hat der Gesetzgeber als Alternative für das gewählte Korridorverfahren die sog. „best practice-Methode“ erwogen (LT-Drucks. 18/4111, S. 91), bei der nur die Ausgaben der wirtschaftlichsten und sparsamsten Gebietskörperschaft in der jeweiligen Gebietskörperschaftsgruppe als Maßstab angesetzt werden. Das Korridorverfahren wurde dem vorgezogen, um eine breitere Datenlage zu erfassen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 91 f.), was eine sachliche und damit nicht zu beanstandende Erwägung ist. Weiterhin hat der Beklagte die Bildung von Untergruppen, Produktgruppen und Aufgabenclustern (s. LT-Drucks. 18/4111, S. 92 ff.), die Anerkennung von Ausreißern bei Ausgaben, die statistisch nicht erklärbar waren, sowie eine differenzierte Vorgehensweise bei den investiven Bedarfen vorgesehen (LT-Drucks. 18/4111, S. 110 f.). Diese Mechanismen sollen mögliche negative Folgen der Anwendung der Korridorgrenzen abmildern.
Seine diesbezüglichen Erwägungen hat der Gesetzgeber auch hinreichend dokumentiert. Es ist insbesondere nicht zu beanstanden, dass der Begriff des Ausreißers nicht definiert und nicht in jedem Einzelfall begründet worden ist, warum einzelne Gebietskörperschaften aufgrund ihrer Ausgaben nicht als Ausreißer anerkannt wurden. Eine solche Pflicht zur Dokumentation jedes einzelnen Rechenschrittes überspannt die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Erforderlich ist insoweit lediglich die Dokumentation der wesentlichen Schritte, damit sich die Adressaten und die zur Überprüfung berufenen Gerichte ein Bild machen können, wie das System grundsätzlich funktioniert. Es genügt, wenn die wesentlichen Erwägungen mitgeteilt werden (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 269). Dies ist hier erfolgt. Aus der umfangreichen Gesetzesbegründung lässt sich insbesondere herleiten, dass als Ausreißer solche Gebietskörperschaften anerkannt worden sind, deren Defizite sich aus objektiven Gründen nur eingeschränkt mit denen der übrigen Gebietskörperschaften in der gleichen Gruppe vergleichen lassen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 81; Vorlage 18/2433 zu LT-Drucks. 18/4111, S. 105, 106). Aus den ergänzenden Materialien lässt sich anhand von Beispielen jedenfalls im Grundsatz nachvollziehen, welche Gebietskörperschaften als Ausreißer anerkannt wurden und welche Auswirkungen dies gezeitigt hat (s. z.B. Vorlage 18/2433 zu LT-Drucks. 18/4111, S. 105, 106, 214, 216).
Nicht durchdringen kann die Klägerin mit der Erwägung, das Korridorverfahren mit den Grenzen von 50 % und 100 % habe bisher noch keinen längeren Praxistest überstanden, weil Thüringen das System zwischenzeitlich abgeschafft hat und Hessen den Finanzausgleich jährlich mit einem Festbetrag überschreibt. Die Praxis anderer Länder hängt von den politischen Entscheidungen der dortigen Gesetzgeber ab, rechtlich zwingend ist sie nicht. Denn sowohl das Thüringische Verfassungsgericht als auch der Staatsgerichtshof Hessen haben die Ausgestaltung der Angemessenheitsprüfung durch das sog. Korridorverfahren verfassungsrechtlich gebilligt. In Hessen gilt es nach wie vor fort. Die Entscheidung, entgegen der gesetzlichen Ausgestaltung über den Mindestbedarf einen (höheren) Festbetrag als Finanzausgleichsmasse gesetzlich vorzuschreiben, stünde auch dem rheinland-pfälzischen Gesetzgeber jederzeit frei.
Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich eines sog. „Trading-Down-Effekts“ wegen der Kappung der Bedarfe immer bei 100% des gebietskörperschaftsgruppenspezifischen Durchschnitts sind systemimmanent und grundsätzlich hinzunehmen. Durch die konsequente Kappung soll sich die wirtschaftlich effektivste und sparsamste Aufgabenerfüllung durchsetzen und jede überflüssige Ausgabe vermieden werden. Diese Vorgehensweise ist angesichts der Beschränkung der Finanzausstattungspflicht auf die erforderlichen Mittel grundsätzlich vom Gesetzgebungsspielraum gedeckt. Der Gefahr, dass die Kappung der Bedarfe bei 100 % dazu führt, dass im Laufe der Zeit bei unterstellter Anpassung der Ausgaben an den Durchschnitt der Korridor so weit nach unten verschoben wird, dass nicht mehr die realen Bedarfe abgebildet werden, ist der Beklagte durch Schaffung der Evaluationsregelungen in den §§ 40 f. LFAG begegnet. Neben der Evaluation im Jahr 2026 und der anschließenden, periodischen Überprüfung alle fünf Jahre wird die finanzielle Lage der kommunalen Gebietskörperschaften kontinuierlich beobachtet und zwischen der Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden in der neu gegründeten Finanzausgleichskommission jährlich erörtert (vgl. § 41 Abs. 1 LFAG).
Letztlich verfängt die Argumentation, das Korridorverfahren mit den Korridorgrenzen 50% und 100% könne nicht auf Rheinland-Pfalz übertragen werden, weil sich die kommunale Finanzsituation gravierend von der finanziellen Situation in den anderen Flächenländern unterscheide, nicht. Die Klägerin verweist dazu auf die langjährige Historie verfassungswidrigen Finanzausgleichs und macht geltend, angesichts dessen, dass der Beklagte die Kommunen bereits seit mindestens 2007 verfassungswidrig niedrige Mittel zukommen lasse, sei eine solche Angemessenheitsprüfung ausgehend von den Ist-Ausgaben, die bereits von der langjährigen Unterfinanzierung geprägt seien, nicht vertretbar. Dem kann angesichts des verfassungsrechtlich eingeräumten weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht gefolgt werden. Dieser Spielraum ist auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen eingeschränkt. Denn anders als von der Klägerin angenommen, bedeutet die unstreitig langjährige verfassungswidrige Ausgestaltung des Finanzausgleichs nicht auch zugleich, dass die Kommunen seit der Reform im Jahr 2014 auch weiterhin tatsächlich unterfinanziert wurden. Im Gegensatz zum Urteil vom 14. Februar 2012, als der Verfassungsgerichtshof einen spürbaren Beitrag zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise forderte, welcher jedenfalls auch in einer effektiven und deutlichen Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung bestehen müsse, ist die Feststellung einer bestehenden generellen Unterfinanzierung dem Urteil vom 16. Dezember 2020 nicht zu entnehmen. Zwar mahnte der Verfassungsgerichtshof auch in diesem Urteil an, es sei bei der Heranziehung von ausgabenbezogenen Statistiken zu vermeiden, dass die chronische Unterfinanzierung bestimmter Aufgabenbereiche aus dem Blick gerate (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 109). Eine Aussage über die generelle Insuffizienz der Finanzausgleichsmasse wurde damit jedoch nicht getroffen. Im Gegenteil wies der Verfassungsgerichtshof explizit darauf hin, dass bei einer Ausrichtung des Finanzausgleichs an einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung auch ein für die Kommunen niedrigerer Betrag in der Finanzausgleichsmasse im Vergleich zu 2014 und 2015 möglich sei (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 92).
Auch die Ermittlung des Bedarfs für freiwillige Leistungen der kommunalen Gebietskörperschaften ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Die von Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 Abs. 6 LVerf RP gewährleistete Finanzausstattung stellt sich nur dann als angemessen dar, wenn die Finanzmittel ausreichen, um den kommunalen Gebietskörperschaften sowohl die Erfüllung aller zugewiesenen Aufgaben und Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung als auch die Wahrnehmung jedenfalls eines Mindestbestandes selbstgewählter Aufgaben zu ermöglichen (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 56; StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 112). Im Hinblick auf die Finanzierung dieses verfassungsrechtlich garantierten Mindestmaßes an freiwilligen Aufgaben kommt dem Gesetzgeber wiederum ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, sowohl hinsichtlich der Frage, was unter einem Mindestmaß zu verstehen ist als auch im Hinblick auf die Entscheidung, ob und in welchem Umfang der Gesetzgeber den Kommunen weitergehende Finanzmittel zur Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsangelegenheiten zukommen lassen will (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 95).
Der Landesgesetzgeber hat zur Ermittlung des Finanzbedarfs für freiwillige Aufgaben § 6 Abs. 4 Satz 6 LFAG erlassen. Danach wird der Bedarf für den freiwilligen Bereich für die nach Absatz 6 gebildeten Gebietskörperschaftsgruppen durch die Berücksichtigung von 75 v. H. der nicht dem Pflichtbereich zugeordneten Defizite der laufenden und investiven Rechnung bestimmt.
Diese Regelungen stehen mit der kommunalen Finanzhoheit in Einklang. Durch die Heranziehung der Gesetzesmaterialien bei der Auslegung der Regelungen wird insbesondere sichergestellt, dass die zuvor bei der Angemessenheitsprüfung als pauschaler Anteil freiwilliger Leistungserbringung abgezogenen Defizite nunmehr bei den Ausgaben für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben hinzugerechnet werden, sodass es nicht zu einer Erfassungslücke kommen kann (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 213). Die Anerkennung von 75% der Ist-Ausgaben als Bedarf ist vom gesetzgeberischen Einschätzungsspielraum gedeckt.
Es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die kommunalen Gebietskörperschaften durch die Anerkennung von 75 % der Defizite für freiwillige Aufgaben als Bedarf in ihrer Gesamtheit nicht in der Lage wären, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Allein die Tatsache, dass die Klägerin nur in einem sehr geringen Umfang freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrnimmt und keinen finanziellen Spielraum hat, um mehr solcher Aufgaben zu finanzieren, vermag kein strukturelles Versagen der Regelung zu begründen. Für die Angemessenheit der Finanzausstattung kommt es nicht auf die Verhältnisse einzelner Kommunen an, sondern auf die Verhältnisse der Kommunen ihrer Ebene insgesamt (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. Januar 2025 – LVG 6/23 –, juris, Rn. 81, m.w.N.). Eine Unterfinanzierung im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben läge daher nur dann vor, wenn eine signifikante Anzahl von Gebietskörperschaften in den einzelnen Gebietskörperschaftsgruppen auch unter der erforderlichen Ausschöpfung aller eigenen Einnahmekapazitäten nicht in der Lage wäre, ein Mindestmaß an Selbstverwaltungsaufgaben zu finanzieren. Dies ist von der Klägerin nicht substantiiert dargelegt und es fehlt an Belegen, die diesen Schluss nahelegen würden.
Die Regelungen zur Fortschreibung der Bedarfe in § 6 Abs. 7 LFAG sind ebenfalls mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar.
Wegen der Heranziehung der Daten aus der Vergangenheit ist für die letztendliche Ermittlung der Bedarfe für das jeweilige Ausgleichsjahr, das zum Zeitpunkt der Erstellung der Haushaltspläne und der Festsetzung der Finanzausgleichsmasse noch in der Zukunft liegt, eine Fortschreibung der Daten mittels einer Prognose erforderlich (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 2. November 2011, a.a.O., Rn. 90 f.).
Dazu wird in § 6 Abs. 7 LFAG festgelegt, dass die auf Grundlage der jeweiligen Basisjahre nach Absatz 2 ermittelten Beträge nach dem Absatz 5 nach sachgerechten Maßstäben auf das jeweilige Ausgleichsjahr fortgeschrieben werden.
Der unbestimmte Rechtsbegriff der sachgerechten Maßstäbe ist unter Heranziehung der amtlichen Gesetzesbegründung für den jeweiligen Einzelfall hinreichend konkretisierbar. Hierin ist ausgeführt, Grundlage für die sachgerechte Fortschreibung könnten allgemein gebräuchliche Indizes insbesondere der amtlichen Statistik, die volkswirtschaftlichen Datengrundlagen der Steuerschätzungen und deren Ergebnisse sowie Erkenntnisse aus Tarifabschlüssen, der vierteljährlichen kommunalen Kassenstatistik und dem Landeshaushalt sein. Darüber hinaus könne es geboten sein, weitere zweckdienliche Informationen zu berücksichtigen. Die Begrifflichkeit „sachgerechte Maßstäbe“ sei eine bewusst gewählte offene Formulierung, um die Vielfalt der in der Realität vorkommenden Entwicklungen im Wege einer Fortschreibung berücksichtigen zu können. Dabei sei, sofern keine andere Fortschreibungsgrundlage sachgerecht ist, zumindest die Inflationsentwicklung zu berücksichtigen (LT-Drucks. 18/4111, S. 214 f.). Unter Berücksichtigung der weiteren Gesetzesmaterialien zur Ermittlung der Landesfinanzausgleichsmasse 2023 werden die neben dem Inflationsindex in seiner Funktion als Auffangfortschreibungskriterium allgemein gebräuchlichen Indizes näher konkretisiert. So wurden für die Fortschreibung der Personalkosten der Tarifindex, für die Fortschreibung von Kosten für bauliche Tätigkeiten der Baukostenindex und für die Landeszuweisungen die Zuweisungsindizes herangezogen (LT-Drucks. 18/4111, S. 131). Weiterhin wurden Sonderfortschreibungen in bestimmten Aufgabenclustern aufgrund von absehbaren Gesetzesänderungen geprüft (LT-Drucks. 18/4111, S. 132 ff.). Durch diese Materialien ist sowohl die Gesetzesanwendung für die betroffenen Gebietskörperschaften hinreichend absehbar als auch die Vorgehensweise rechtlich überprüfbar (vgl. zu diesen Vorgaben VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 83).
Die Regelungen zur Bestimmung der Mindestfinanzausstattung werden komplettiert durch die Regelungen zu den gemeindlichen Deckungsmitteln. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 LFAG bestimmt sich die Mindestfinanzausstattung aus der Differenz des kommunalen Mindestbedarfs zu den allgemeinen Deckungsmitteln. Diese umfassen für die nach Absatz 6 gebildeten Gebietskörperschaftsgruppen gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 LFAG die nach Maßgabe von Satz 2 bis 4 aufgeteilte Steuerkraftmesszahl, sonstige Gemeindesteuern und Konzessionsabgaben, abzüglich der Umlage zur Deckung der Kosten der Zentralen Verwaltungsschule Rheinland-Pfalz und der Hochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz sowie der Bezirksverbandsumlage. Bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl wird abweichend von § 17 Abs. 3 und 6 LFAG auf die Ist-Aufkommen und Hebesätze der Basisjahre abgestellt. Die Steuerkraftmesszahl wird im kreisangehörigen Raum auf die Gebietskörperschaftsgruppen nach Absatz 6 Nr. 2 bis 5 aufgeteilt; der Aufteilung liegen normierte Kreis- und Verbandsgemeindeumlagesätze zugrunde. Bei den allgemeinen Deckungsmitteln bleibt ein durch das Land zu bestimmender Anteil als überschießende Einnahmen unberücksichtigt, soweit dieser nach pauschalierter Abschätzung den angemessenen Bedarf für Schlüsselzuweisungen der einzelnen Gebietskörperschaft übersteigen würde.
Diese Vorschriften begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Recht auf Finanzhoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 Abs. 6 LVerf RP geht auf der Kehrseite einher mit der grundsätzlichen Pflicht der Kommunen, ihre Aufgaben durch eigene Einnahmen zu finanzieren, wobei sie ihre Einnahmequellen angemessen auszuschöpfen haben (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019, a.a.O., Rn. 167 m.w.N.; VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 103, 105). Das Land ist verfassungsrechtlich lediglich in der Pflicht, die aufgabenadäquate Finanzausstattung über den kommunalen Finanzausgleich zu decken, soweit die eigenen kommunalen Mittel dazu nicht ausreichen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 105).
Es erweist sich dabei als unbedenklich, zur Ermittlung der Deckungsmittel maßgeblich auf die sogenannte Steuerkraftmesszahl zu rekurrieren. Die Steuerkraftmesszahl wird gemäß § 17 Abs. 1 LFAG errechnet, indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer, der Gewerbesteuer, des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer, des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und der Ausgleichsleistungen nach § 28 LFAG zusammengezählt werden.
Diese Vorgehensweise deckt die kommunalen Einnahmemöglichkeiten zusammen mit den in § 6 Abs. 5 Satz 1 LFAG erwähnten sonstigen Gemeindesteuern und Konzessionsabgaben vollständig ab. Spiegelbildlich zur Ermittlung der Finanzbedarfe auf Grundlage der Jahresrechnungsstatistiken der Basisjahre legt § 6 Abs. 5 Satz 2 LFAG fest, dass bei der Ermittlung der Deckungsmittel ebenfalls auf die Ist-Aufkommen und Hebesätze der Basisjahre abzustellen ist. Dabei wird die Steuerkraftmesszahl zur Ermittlung der insgesamt zur Verfügung stehenden Deckungsmittel im kreisangehörigen Raum auf die Gebietskörperschaftsgruppen nach Absatz 6 Nr. 2 bis 5 aufgeteilt; der Aufteilung liegen normierte Kreis- und Verbandsgemeindeumlagesätze zugrunde. Nach § 6 Abs. 5 Satz 4 LFAG bleibt bei den allgemeinen Deckungsmitteln ein durch das Land zu bestimmender Anteil als überschießende Einnahmen unberücksichtigt, soweit dieser nach pauschalierter Abschätzung den angemessenen Bedarf für Schlüsselzuweisungen der einzelnen Gebietskörperschaft übersteigen würde.
Die Regelung ist mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung vereinbar. Sie stellt sicher, dass die Ein- und Ausgaben der Kommunen im gleichen Ausgangszeitraum betrachtet werden und damit auch tatsächlich der Finanzbedarf der Basisjahre ermittelt wird, der dann über Absatz 7 fortgeschrieben wird. Gleichzeitig hat das Land Vorkehrungen getroffen, dass nur solche Mittel bei der Ermittlung der Deckungsmittel berücksichtigt werden, die den jeweiligen Gebietskörperschaftsgruppen auch tatsächlich zur Verfügung stehen. Für den kreisangehörigen Raum werden daher bei der Ermittlung der zur Verfügung stehenden Deckungsmittel die Kreis- und Verbandsgemeindeumlagen berücksichtigt. Dadurch werden die jeweiligen normierten Umlagelasten bei den umlagepflichtigen Gebietskörperschaften als nicht vorhanden und bei den umlageerhebenden Kommunen als zur Deckung der Ausgabenlast zur Verfügung stehend angerechnet.
Ebenso hat der Beklagte berücksichtigt, dass manche Kommunen innerhalb einer Gebietskörperschaft besonders finanzstark sein können und teilweise erhebliche Überschüsse erzielen, die den anderen Kommunen außerhalb der Finanzausgleichsumlage nicht zur Deckung der Ausgaben tatsächlich zur Verfügung stehen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 214). Die dazu erlassene Regelung, dass Überschüsse durch einen vom Land zu bestimmenden Anteil unberücksichtigt bleiben, soweit dieser nach pauschalierter Abschätzung den angemessenen Bedarf für Schlüsselzuweisungen der einzelnen Gebietskörperschaft übersteigen würde, genügt dem Bestimmtheitsgebot, denn aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich in hinreichendem Maße, wie das Land diese überschießenden Einnahmen ermittelt und vom Bedarf der zugehörigen Gebietskörperschaftsgruppe abzieht (vgl. für die Basisjahre 2017 – 2019 LT-Drucks. 18/4111, S. 129).
Diese Deckungsmittel sind ebenfalls gemäß § 6 Abs. 7 LFAG anhand sachgerechter Maßstäbe auf das jeweilige Ausgleichsjahr fortzuschreiben. Die Gesetzesbegründung liefert zur Auslegung im Hinblick auf die Deckungsmittel den Anhaltspunkt, dass die volkswirtschaftlichen Datengrundlagen der Steuerschätzungen und deren Ergebnisse sowie Erkenntnisse aus den kommunalen Kassenstatistiken und dem Landeshaushalt herangezogen werden können (LT-Drucks. 18/4111, S. 214). Unter Heranziehung der weiteren Gesetzesmaterialien wird deutlich, dass die Fortschreibung der Deckungsmittel unter Zugrundelegung der letzten zur Verfügung stehenden Steuerschätzung sowie der im Ausgleichsjahr geltenden Nivellierungssätze durchgeführt wird (vgl. Vorlage 18/2433 zur Drucksache 18/4111, S. 383 f.). Die Fortschreibung anhand dieser Kriterien ist nicht zu beanstanden.
Die in diesem Zusammenhang gerügte Erhöhung der Nivellierungssätze durch den Beklagten in § 17 Abs. 2 LFAG ist verfassungsgemäß. Die Nivellierungssätze bilden diejenigen Hebesätze ab, die das Land für zumutbar erachtet (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. Juli 2020– 10 A 11208/18.OVG –, juris, Rn. 136). Das Land geht also davon aus, dass die dort festgesetzten Hebesätze in den kommunalen Gebietskörperschaften in Rheinland-Pfalz grundsätzlich erhoben werden sollten. Durch die Zugrundelegung eines solchen fiktiven Hebesatzes soll insbesondere verhindert werden, dass sich einzelne Kommunen durch die Erhebung besonders niedriger Hebesätze zulasten der anderen Kommunen bedürftig machen oder absichtlich einer Umlage entgehen. Dies ist verfassungsrechtlich zulässig (vgl. statt vieler LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, juris, Rn. 226 m.w.N.). Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat dazu in seinem letzten Urteil hervorgehoben, dass das Land von den Kommunen eine größtmögliche Kraftanspannung fordern dürfe (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn.103). Dabei beschränke sich die Rolle des Landes zur Sicherung der Mitwirkung der Kommunen bei der kommunalen Finanzkrise nicht auf bloße Ratschläge, Hinweise oder Aufforderungen. Es liege vielmehr in der maßgeblichen Verantwortung des Landes, etwaige Korrekturpflichten im Bereich der Finanzierung notfalls durchzusetzen. Dabei hob der Verfassungsgerichtshof die Realsteuerhebesätze explizit als Beispiel hervor (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 106).
Die Anpassung der Nivellierungssätze für die Grundsteuern A und B an die durchschnittlichen Hebesätze in den übrigen Flächenländern ist nicht offensichtlich fehlerhaft. Dem Gesetzgeber kommt auch bei der Festlegung der Nivellierungssätze ein Einschätzungsspielraum zu. Dieser wird nur dann überschritten, wenn das gewählte Ergebnis willkürlich oder unverhältnismäßig wäre. Dies ist nicht der Fall. Die Orientierung an den Durchschnittswerten der Hebesätze in den übrigen Flächenländern ist zulässig. In Rheinland-Pfalz waren die Hebesätze jahrzehntelang im Vergleich zu den übrigen Flächenländern deutlich niedriger. So schätzte eine finanzwissenschaftliche Studie unter Betrachtung aller drei Realsteuern ein entgangenes rechnerisches Einnahmepotenzial für die Jahre 2007-2013 in Höhe von 1.099 Mio. Euro (vgl. Döring/Rischkowsky, Kommunale Einnahmen RP, sofia-Studien 15-2, Darmstadt 2015, S. 72); nach Schätzung des Rechnungshofs Rheinland-Pfalz beliefen sich die Mindereinnahmen für den Zeitraum 2011 –2021 auf ca. 1,5 Mrd. Euro (s. Rechnungshof RP, Kommunalbericht 2021, S. 25). Der Beklagte hat unter Zugrundelegung dieser Erkenntnisse angenommen, es seien keine Gründe dafür ersichtlich, dass die rheinland-pfälzischen Gemeinden eine geringere Kraftanstrengung zur Eigenfinanzierung ihrer Aufgaben als die Gemeinden in den übrigen Flächenländern leisten sollten (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 151 f.). Diese Einschätzung ist vertretbar, auch wenn dies zu einer Erhöhung der Nivellierungssätze für die Grundsteuer B um 100%-Punkte geführt hat. Es war den Kommunen bereits in der Vergangenheit unbenommen, höhere Hebesätze als die Nivellierungssätze des Landes anzuwenden, um die eigenen Einnahmepotenziale bestmöglich auszuschöpfen. Dass die Anhebung nunmehr zu einer unverhältnismäßigen Belastung der eigenen Bevölkerung führen würde, ist nicht ersichtlich. Ebenso ist es vom gesetzgeberischen Spielraum gedeckt, dass der Beklagte den Hebesatz für die Gewerbesteuer aus Bedenken vor möglichen Standortverlagerungen nicht auf den Durchschnitt der Flächenländer angehoben, sondern leicht hinter dem Bundesdurchschnitt zurückgeblieben ist.
Eine Differenzierung der Nivellierungssätze zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaftsgruppen ist weder aus dem Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung noch aus dem Gebot der Folgerichtigkeit als Ausprägungen des im Rechtsstaatsprinzip verankerten objektiven Willkürverbots in Verbindung mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LVerf RP (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84 –, BVerfGE 83, 363-395, juris, Rn. 99; LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017, a.a.O., Rn. 117 m.w.N.) abzuleiten.
Die Klägerin beanstandet in diesem Zusammenhang, dass bei der Festlegung der Steuerkraftmesszahlen und dort insbesondere bei der Erhöhung der Nivellierungssätze anders als bei der Ermittlung der Bedarfe nicht zwischen den verschiedenen in § 6 Abs. 6 LFAG aufgezeigten Gebietskörperschaftsgruppen unterschieden worden sei. Die einheitliche Erhöhung der Hebesätze verkenne, dass das größte Einnahmepotenzial durch Hebesatzerhöhung bei den kreisfreien Städten, nicht jedoch bei den Ortsgemeinden liege. Eine einheitliche Erhöhung sei daher willkürlich.
Dem kann nicht gefolgt werden. Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verbietet es dem Gesetzgeber, bestimmte Gebietskörperschaften oder Gebietskörperschaftsgruppen sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot steht willkürlichen Ausgestaltungen des Finanzausgleichssystems entgegen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt. Nicht verletzt ist es hingegen, wenn sich der Gesetzgeber auf eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützen kann (LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017, a.a.O., Rn. 119 m.w.N.). Für die Ermittlung der Steuerkraftmesszahlen gilt dabei Folgendes: Es besteht keine verfassungsrechtlich unterlegte Pflicht des Gesetzgebers, bei der Ausbildung der fiktiven Nivellierungssätze nach weiteren Kriterien wie z.B. der Lage oder Größe der Kommunen zu differenzieren (LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017, a.a.O., Rn. 227). Ausgangspunkt der verfassungsrechtlichen Kontrolle ist erneut ein gesetzgeberischer Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung des Kommunalfinanzausgleichs. Das Gericht prüft vor diesem Hintergrund lediglich, ob der Gesetzgeber mit dem Verzicht auf ausdifferenzierte Hebesätze seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum verlassen hat (LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017, a.a.O.).
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Eine Auswertung der Gesetzesmaterialien ergibt, dass sich der Beklagte mit der Möglichkeit differenzierter Hebesatzfestlegung für unterschiedliche Gebietskörperschaften ebenso wie mit der von Staffelungen nach Regionen oder Größe auseinandergesetzt hat. Der Gesetzgeber kam dabei zu der Einschätzung, eine solche differenzierte Festlegung sei zwar möglich, aber mit Blick auf das Gebot der Chancengleichheit kritisch zu sehen. Die Frage nach der Festsetzung differenzierter Hebesätze sei in der Finanzwissenschaft umstritten und es habe bisher keine allseits akzeptierte und praktikable Differenzierungsmethode erarbeitet werden können. Jede Staffelung berge die Gefahr, Willkürelemente in den Finanzausgleich hineinzutragen. Außerdem wolle er ein Stadt-Umland-Gefälle vermeiden, weshalb er von erhöhten Nivellierungssätzen für die kreisfreien Städte im Vergleich zu den übrigen Gebietskörperschaften abgesehen habe (vgl. zu allem LT-Drucks. 18/4111, S. 152 f.). Von einer willkürlichen Entscheidung kann angesichts dieser Ausführungen nicht die Rede sein. Bereits das Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein entschied im Jahr 2017, die gesetzgeberische Entscheidung, unter Verweis auf das Fehlen einer wissenschaftlich unumstrittenen Methode von einer Staffelung abzusehen, sei jedenfalls nicht unvertretbar (LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017, a.a.O., Rn. 228). Der Beklagte hat darauf in seinen Erwägungen Bezug genommen. Er hat zudem die Problematik einer Ungleichbehandlung erkannt und bewertet. Zwar mag die Klägerin die Entscheidung, zur Vermeidung eines Stadt-Umland-Gefälles zulasten des Umlandes und damit insbesondere der Ortsgemeinden auf eine Differenzierung zu verzichten, politisch für kritikwürdig erachten. Nach der durch das Gericht vorzunehmenden rechtlichen Überprüfung ist sie jedoch von sachlichen Erwägungen getragen und daher nicht willkürlich.
Das Folgerichtigkeitsgebot ist ebenfalls nicht verletzt. Es bindet als spezielle Ausprägung des Willkürverbots den Gesetzgeber an die von diesem selbst formulierten Leitgedanken des jeweiligen Gesetzes. Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Verteilungssystem und dessen Ausgestaltung darf nämlich jedenfalls nicht willkürlich sein. Durch sie bindet sich der Gesetzgeber und verpflichtet sich, mit den selbst gewählten Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption zu schaffen und sie einzuhalten (VerfGH RP, Urteil vom 4. Mai 2016 – VGH N 22/15 –, juris, Rn. 56). Das Gebot ist dann verletzt, wenn eine systemwidrige Ungleichbehandlung ohne Rechtfertigung durch hinreichend plausible Gründe erfolgt (VerfGH RP, Urteil vom 4. Mai 2016, a.a.O., Rn. 57).
Eine solche systemwidrige Ungleichbehandlung kann nicht festgestellt werden. Zwar unterscheidet der Gesetzgeber in § 6 Abs. 6 LFAG grundsätzlich zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaftsgruppen bei der Ermittlung der Bedarfe und Deckungsmittel. Daraus folgt jedoch kein Differenzierungsgebot hinsichtlich der Festsetzung der Nivellierungssätze zur Bemessung der Steuerkraftmesszahl in § 17 LFAG. Diese Norm ist nicht speziell zugeschnitten auf die Ermittlung der Deckungsmittel, sondern die Steuerkraftmesszahl ist sowohl bei der Ermittlung der Deckungsmittel als auch bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen A und B sowie der Bestimmung der Finanzausgleichsumlage relevant. Sie bestimmt generell das Einnahmepotenzial der realsteuererhebenden Gebietskörperschaften. Dieses theoretische Steuerpotenzial ist dabei grundsätzlich in allen Gebietskörperschaften, die selbst Steuern erheben, gleich. Demgegenüber können sich die Aufgaben der verschiedenen Gebietskörperschaftsgruppen teilweise erheblich voneinander unterscheiden. Vor diesem Hintergrund ist eine stärkere Auswirkung der Unterteilung in Gebietskörperschaftsgruppen bei der Ermittlung der Bedarfe im Gegensatz zu den Deckungsmitteln sachlich gerechtfertigt.
Es besteht zudem keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Einführung einer Sonderregelung für flutbetroffene Gemeinden im Hinblick auf die Nivellierungssätze. Das Gericht verkennt dabei keineswegs, dass für die Bewohner der flutbetroffenen Gemeinden durch die Anhebung der Nivellierungssätze und den sich daraus ergebenden erheblichen Anreiz zur Erhöhung der Hebesätze eine zusätzliche finanzielle Belastung entstehen kann. Die Umsetzung einer solchen Sonderregelung für flutbetroffene Gemeinden im allgemeinen Finanzausgleichssystem würde jedoch weitere Sonderregelungen erforderlich machen. Wie bereits dargestellt hat die Regelung zur Steuerkraftmesszahl in § 17 LFAG Auswirkungen auf viele Regelungen des Finanzausgleichs. So würde sich eine solche Sonderregelung bei den Nivellierungssätzen bereits bei den Deckungsmitteln auswirken, die gebietsgruppenspezifisch berechnet werden. Die Gruppe der flutbetroffenen Gebietskörperschaften ist dabei jedoch keine homogene Teilgruppe, weshalb eine gesonderte Betrachtung mit erheblichem zusätzlichen Aufwand einhergehen würde. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber gegen die Einführung solcher Sonderregelungen entschieden hat. Sie sind auch nicht erforderlich. Finanzielle Hilfen für die betroffenen Gemeindeeinwohner sowie die flutbetroffenen Gebietskörperschaftsgruppen können in ausreichendem Maße über Soforthilfeprogramme oder sonstige finanzielle Unterstützung außerhalb des allgemeinen kommunalen Finanzausgleichs gewährleistet werden.
Die Anhebung der Nivellierungssätze zum 1. Januar 2023 verstößt auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Eine echte Rückwirkung, d.h. ein nachträgliches änderndes Einwirken in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände, kommt der Anhebung der Nivellierungssätze nicht zu, denn diese Änderung wirkt sich erstmals auf die Ermittlung der Ausgleichsmasse (durch die Fortschreibung der Deckungsmittel und die Bestimmung der Finanzausgleichsumlage) und deren Verteilung (durch die Schlüsselzuweisungen) im Ausgleichsjahr 2023 aus. Auswirkungen auf vergangene Auszahlungszeiträume zeitigt die Änderung hingegen nicht. Für das Haushaltsjahr 2023 waren nachträgliche Anpassungen der gemeindlichen Hebesätze noch bis zum 30. Juni 2023 möglich (§ 25 Abs. 3 Satz 1 Grundsteuergesetz und § 16 Abs. 3 Satz 1 Gewerbesteuergesetz). Die in diesem Zusammenhang durch die Klägerin geltend gemachte tatbestandliche Rückanknüpfung der Bemessung der Finanzausgleichsumlage durch Heranziehung der Steuerkraftmesszahl und damit auch der neuen Hebesätze für das Ausgleichsjahr 2023 stellt die Zulässigkeit der Erhöhung der Nivellierungssätze zum Inkrafttreten des LFAG am 1. Januar 2023 nicht infrage, sondern rügt im Kern die Ausgestaltung der Finanzausgleichsumlage gemäß § 30 LFAG.
Deren gesetzliche Ausgestaltung begegnet jedoch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Gemäß § 3 Abs. 1 LFAG erhebt das Land von den kommunalen Gebietskörperschaften eine Finanzausgleichsumlage, deren Aufkommen der Finanzausgleichsmasse zufließt. Die konkrete Berechnung des Umlagesatzes ist in § 30 Abs. 2 LFAG geregelt, wobei für das Ausgleichsjahr 2023 eine davon abweichende Regelung in § 30 Abs. 3 LFAG geschaffen worden ist.
Die Finanzausgleichsumlage wird bei denjenigen Gebietskörperschaften erhoben, die Überschüsse in ihren Haushalten erzielen. Ziel der Umlage ist es, die finanzstarken Gemeinden zur solidarischen Finanzierung der finanzschwachen Gemeinden heranzuziehen, was grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig ist, solange den finanzstarken Gemeinden ein hinreichend großer Anteil am Überschuss zur eigenen Verwendung verbleibt und keine Nivellierung der Finanzkraftunterschiede der Gebietskörperschaften untereinander entsteht (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 71 ff.).
Die dazu in § 30 Abs. 2 LFAG getroffene gestaffelte Regelung zur Abschöpfung eines Teils des Überschusses trägt diesen Gedanken Rechnung. Es stellt sich insbesondere als verfassungsrechtlich zulässig dar, dass zur Finanzausgleichsumlage nunmehr alle Gebietskörperschaften und damit grundsätzlich auch die selbst umlagefinanzierten Gebietskörperschaften herangezogen werden. Damit geht kein Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot einher. Eine unverhältnismäßige Zusatzbelastung der Ortsgemeinden, die in aller Regel bereits kreis- und verbandsumlagenpflichtig sind, kann darin nicht erblickt werden. Denn bei der Berechnung der Umlagenlast der Finanzausgleichsumlage nach § 30 LFAG wird über die Heranziehung der Finanzkraftmesszahl gemäß § 16 Abs. 2 LFAG bereits die eigene (zusätzliche) Umlagelast der einzelnen Gebietskörperschaften, etwa für die kreisangehörigen Gemeinden die Kreisumlage, berücksichtigt. Damit wird sichergestellt, dass nur der nicht umlagerelevante Anteil an den eigenen Einnahmen und den Schlüsselzuweisungen A als tatsächliche Finanzkraftmesszahl angesetzt wird. Vor diesem Hintergrund ist es vom gesetzgeberischen Einschätzungsspielraum gedeckt, alle besonders finanzstarken Gebietskörperschaften an der solidarischen Mitfinanzierung der übrigen Gebietskörperschaften heranzuziehen. Die von der Klägerin geltend gemachte Gefahr, dass die umlageerhebenden Gebietskörperschaften ihre eigene Umlagenlast an die umlagepflichtigen Gebietskörperschaften durch Anhebung bzw. Nichtabsenkung der Umlagenlast weitergeben, ist als bloße Möglichkeit zunächst hinzunehmen. Weder ist konkret absehbar, dass diese Reaktion eintritt, noch ist dargetan, wieso dies zu einer Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie führen könnte, da ohnehin nur abundante Gemeinden von der Finanzausgleichsumlage betroffen sind.
Die Ausgestaltung der Finanzausgleichsumlage verstößt auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
Die Berechnung der Umlagelast erfolgt für das Jahr des Inkrafttretens und die nachfolgenden Jahre und wirkt daher erst in die Zukunft hinein; ein Eingreifen in bereits vergangene, abgeschlossene Tatbestände liegt damit nicht vor. In der Berechnung der Umlagenlast über die Steuerkraftmesszahl gemäß § 30 Abs. 2 und Abs. 3 i.V.m. § 17 Abs. 2 und Abs. 3 LFAG liegt zudem keine unzulässige tatbestandliche Rückanknüpfung.
Eine solche sogenannte unechte Rückwirkung, bei der belastende Rechtsfolgen erst nach der Verkündung eines Gesetzes eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden, sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02 –, BVerfGE 127, 1-31, juris, Rn. 57). Die allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt – soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten – keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1974 – 1 BvR 51/69 –, BVerfGE 38, 61-102, Rn. 83; BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010, a.a.O., Rn. 57 m.w.N.). Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010, a.a.O., Rn. 58). Dies erfordert eine Abwägung der verschiedenen Interessen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010, a.a.O., Rn. 58 m.w.N.).
Diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe wurden eingehalten. Zwar werden bei der Berechnung der Steuerkraftmesszahl gemäß § 17 Abs. 2 LFAG die nunmehr erhöhten Nivellierungssätze zugrunde gelegt. Die damit zu verrechnenden Grundzahlen ergeben sich gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 LFAG aus dem vierteljährlichen Ist-Aufkommen der Steuer in der Zeit vom 1. Oktober des vorvergangenen Jahres bis zum 30. September des vergangenen Jahres. Dies war bei der Berechnung der Steuerkraftmesszahl für die Ermittlung der Umlagenlast für das Jahr 2023 der Zeitraum 1. Oktober 2021 bis 30. September 2022. In dieser Zeit galten noch die alten Hebesätze, sodass die realen Einnahmen unter der errechneten Steuerkraftmesszahl lagen. Das Vertrauen der Gebietskörperschaften in den unveränderten Fortbestand der Nivellierungssätze ist jedoch durch die Entscheidung des Gesetzgebers nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Diese Entscheidung dient dem verfassungsrechtlich anerkannten Interesse des Landes, alle Gemeinden zu einer angemessenen Ausschöpfung ihrer Einnahmepotenziale anzuhalten sowie die finanzstarken Gemeinden zur solidarischen Finanzierung der finanzschwachen Gemeinden heranzuziehen. Die Regelung ist hierzu sowohl geeignet als auch erforderlich, denn eine Übergangsfrist wäre nicht gleich geeignet. Der Vertrauensverlust steht auch nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck. Denn dieses Vertrauen in den Fortbestand der Nivellierungssätze bzw. der Fortführung der früheren Berechnungsgrundlage für die Finanzausgleichsumlage ist bereits nicht in besonderem Maße schutzwürdig. Wie bereits ausgeführt, kritisiert der Rechnungshof Rheinland-Pfalz in seinen Kommunalberichten regelmäßig die unausgeschöpften Einnahmepotenziale wegen zu niedriger Hebesätze und zieht dabei auch den Vergleich zu den übrigen Flächenländern (vgl. nur Rechnungshof RP, Kommunalbericht 2011, S. 19 f.; Kommunalbericht 2013, S. 29; Kommunalbericht 2015, S. 30, jeweils abrufbar unter: https://rechnungshof.rlp.de/veroeffentlichungen/kommunalberichte; Kommunalbericht 2016, S. 19, abrufbar unter: https://rechnungshof.rlp.de/veroeffentlichungen/kommunalberichte/kommunalbericht-2016; Kommunalbericht 2022, S. 22, abrufbar unter: https://rechnungshof.rlp.de/veroeffentlichungen/kommunalberichte/kommunalbericht-2022, jeweils zuletzt abgerufen am 4. Dezember 2025). Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz forderte sowohl in seinem Urteil aus 2012 als auch in dem aus 2020 eine Kraftanspannung der Gemeinden und mahnte 2020 das Land zur Durchsetzung an (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., Rn. 110 f.; Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 103, 105 f.). Die Erhöhung der Nivellierungssätze war daher absehbar, weshalb sich der Gesetzgeber in Ausübung seiner Einschätzungsprärogative gegen eine Übergangsregelung unter Anwendung der alten Nivellierungssätze entschieden hat (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 154). Zugleich hat er durch die Regelung des § 30 Abs. 3 LFAG die Folgen der Rückanknüpfung in den Oktober 2021 hinein dadurch abgemildert, dass er für 2023 in § 17 Abs. 3 LFAG eine Sonderreglung mit einem höheren Schwellenwert geschaffen hat, ab dessen Erreichen errechnete Überschüsse in eine Umlagenlast münden. Zudem ist auch der abzugebende Prozentsatz des Überschusses im Vergleich zu den Berechnungen in den Folgejahren nach § 17 Abs. 2 LFAG gemindert.
Letztlich sind auch die Regelungen zur Modifizierung der Finanzausgleichsmasse durch den sogenannten Symmetrieansatz in § 7 LFAG nicht zu beanstanden.
Wegen der grundsätzlichen Gleichwertigkeit der staatlichen und kommunalen Aufgaben und der staatsorganisationsrechtlichen Eingliederung der Gemeinden in die Länder sollen die verfügbaren Finanzmittel auf die verschiedenen Aufgaben gleichmäßig und gerecht verteilt werden (sog. Grundsatz der Verteilungssymmetrie, vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 107 m.w.N.). Nach diesem Grundsatz kommt dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungsspielraum zu, der durch das Gebot der aufgabengerechten Finanzausstattung begrenzt wird (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 64). Jenseits der aufgabengerechten Mindestausstattung ist es dem Gesetzgeber unbenommen, den kommunalen Finanzausgleich stärker an der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes auszurichten, wobei ihm Methodenfreiheit zusteht (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 107).
Ausgehend von diesen Maßstäben ist die gesetzliche Ausgestaltung des § 7 LFAG verfassungsrechtlich zulässig.
Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 LFAG ist zwischen den Anteilen des Landes und den Anteilen der kommunalen Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben des Landes und der kommunalen Gebietskörperschaften zusammen ein symmetrisches Verhältnis anzustreben. Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 LFAG sollen nicht unerhebliche Systemdifferenzen im Laufe der drei auf die Evaluation nach § 40 Abs. 1 LFAG folgenden Haushaltsjahre ausgeglichen werden. Zur Vermeidung zukünftiger Verzerrungen kann das Land aufgrund der gewonnen Erkenntnisse gemäß § 7 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LFAG die Leistungen des Landes im Rahmen des Finanzausgleichs durch einen positiven oder negativen Symmetrieansatz modifizieren. Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 LFAG darf eine solche Minderung nur dann zu einer Unterschreitung der Mindestfinanzausstattung nach § 6 LFAG führen, wenn sich das Land in einer Haushaltsnotlage nach Art. 117 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. a LVerf RP befindet.
Die getroffene Regelung ermächtigt den Landesgesetzgeber dazu, zutage tretende erhebliche Symmetrieschwankungen auszugleichen, wobei in Absatz 2 Satz 3 das Vorrangverhältnis der aufgabenadäquaten Mindestfinanzausstattung hinreichend berücksichtigt worden ist. Der dafür benötigte Betrag darf nur bei einer Haushaltsnotlage des Landes unterschritten werden. Eine solche Unterschreitung in Zeiten extremer finanzieller Not des Landes ist mit der Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen grundsätzlich vereinbar (vgl. dazu VerfGH RP; Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 59 f.; LVerfG SA, Urteil vom 21. Januar 2025 – LVG 6/23 –, juris, Rn. 70).
Die Ausgestaltung zur Ermittlung der Symmetrie ist von der Methodenfreiheit des Gesetzgebers gedeckt. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 LFAG vergibt das Land zur Beobachtung der Verteilungssymmetrie alle drei Jahre ein Gutachten, in dem nach finanzwissenschaftlichen Standards die Symmetrie in den zehn letzten statistisch nachgewiesenen Haushaltsjahren untersucht und wesentliche Veränderungen identifiziert werden. Für die Vergangenheit festgestellte erhebliche Symmetriedifferenzen werden dann nach Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift in den auf die Evaluation folgenden Jahren ausgeglichen. Dabei ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, dass die Reaktion auf vergangene Symmetrieverschiebungen zeitverzögert erfolgt und damit möglicherweise in einzelnen Jahren der ermittelte Symmetrieansatz von dem tatsächlichen Symmetrieverhältnis abweicht. In den Symmetriegutachten, die regelmäßig eingeholt werden, wird jeweils ein längerer Zeitraum von zehn Jahren betrachtet, sodass eine lückenlose Analyse erfolgt. Die sich aus der Zeitverzögerung möglicherweise ergebenden Härten werden in den folgenden Jahren wieder ausgeglichen. Da von dem Symmetrieansatz der verfassungsrechtlich garantierte aufgabenadäquate Mindestfinanzansatz unberührt bleibt, ist ein solcher zeitverzögerter Ausgleich hinzunehmen.
Die Rüge der Klägerin, das Land habe zwar im Rahmen der Ermittlung der Mindestfinanzausstattung die Ein- und Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände umfassend ermittelt, im Rahmen der Ermittlung des Symmetrieansatzes auf eine Ermittlung der Einnahmen und Ausgaben des Landes und einer Prognose für das Ausgleichsjahr verzichtet, greift nicht durch.
Der gewählte Ansatz verstößt nicht gegen das Gebot der Folgerichtigkeit. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, die Regelungen zum Symmetrieansatz parallel zu der Regelung der Mindestfinanzausstattung auf die Zukunft auszurichten. Die Mindestfinanzausstattung und der Symmetrieansatz fließen zwar beide in die zu verteilende Finanzausgleichsmasse ein. Sie dienen jedoch unterschiedlichen Zwecken. Die Mindestfinanzausstattung soll die kommunalen Gebietskörperschaften in den jeweiligen Ausgleichsjahren in die Lage versetzen, alle ihre zugewiesenen und ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben zu erfüllen. Sie macht daher den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie in der Ausprägung der Finanzhoheit aus und muss sich zwingend auf die gegenwärtige Situation beziehen. Demgegenüber dient die Verteilungssymmetrie der Sicherstellung der Gleichwertigkeit kommunaler und staatlicher Aufgaben und ist eine Ausprägung der Verteilungsgerechtigkeit auf der staatsorganisationsrechtlichen Ebene des Landes Rheinland-Pfalz. Durch ihre Ausgestaltung wird die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nicht im Kernbereich, sondern lediglich im Randbereich berührt (vgl. dazu auch ThürVerfGH, Urteil vom 2. November 2011 – 13/10 –, Rn. 82, juris). Während daher eine Unterschreitung der Mindestfinanzausstattung (außer in Zeiten extremer finanzieller Not des Landes) grundsätzlich zu einer Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie führt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 57), kommt dem Gesetzgeber bei der Verteilungssymmetrie ein größerer Gestaltungsspielraum zu (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 101). Dementsprechend ist die Entscheidung des Gesetzgebers, für die Ermittlung von Symmetrieungleichheiten auf eine rein vergangenheitsbezogene Betrachtung abzustellen, vertretbar.
Dies steht nicht im Gegensatz zu der Auffassung des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz vom 16. Dezember 2020, der ausgeführt hat, die widerstreitenden finanziellen Belange des Landes und der Kommunen seien zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Der vertikale Finanzausgleich werde danach im Ausgangspunkt durch den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bestimmt, der eine gleichmäßige und gerechte Aufteilung der verfügbaren Finanzmittel auf die verschiedenen Ebenen gebiete. Dies setze voraus, dass sich der Gesetzgeber im Zuge der Normierung des kommunalen Finanzausgleichs die Finanzausstattung sowohl der Landesebene als auch der kommunalen Ebene vor Augen halte und diese mit dem Ziel einer verteilungsgerechten Abwägungsentscheidung einander gegenüberstelle. Eine solche Abwägung erfordere neben der Berücksichtigung der Finanzkraft der jeweiligen Ebene zwingend auch eine Betrachtung des Finanzbedarfs, der seinerseits maßgeblich durch die jeweils wahrgenommenen Aufgaben geprägt wird. Der Gesetzgeber habe seinen Entscheidungen über Umfang und Verteilung der Finanzausgleichsmittel mithin eine das Land und die Kommunen erfassende Betrachtung der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmensituation zugrunde zu legen (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 63; s. auch VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 a.a.O., Rn. 37).
Anders als die Klägerin meint, hat der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs über den Symmetrieansatz die vom Verfassungsgerichtshof geforderte Betrachtung der Einnahmen und Ausgaben des Landes vorgenommen. Er hat dazu entsprechend der Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 2 LFAG ein Symmetriegutachten in Auftrag gegeben, dass die Ein- und Ausgaben von Land und Kommunen in den letzten zehn Jahren betrachtet hat (vgl. Scherf, Symmetrieeigenschaften des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz, Finanzwissenschaftliche Arbeitspapiere Nr. 107, 2022, abrufbar unter: https://fm.rlp.de/themen/finanzen/kommunale-finanzen/kfa-reform-2023/dokumente als Anlage 3, zuletzt abgerufen am 4. Dezember 2025). Anders als bei der Ermittlung des Mindestfinanzbedarfs als direkter Ausfluss der kommunalen Finanzhoheit hat der Verfassungsgerichtshof für das Land keine zwingenden prozeduralen Anforderungen an die Ermittlung der Bedarfe aufgestellt und insbesondere keine Prognose gefordert. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Beklagte auf eine umfangreiche – und zeitaufwendige – zusätzliche Bedarfs- und Ausgabenanalyse einschließlich einer Fortschreibung für das Land Rheinland-Pfalz verzichtet hat.
Weiterhin ist die Ausgestaltung des § 7 Abs. 3 LFAG, durch den der Symmetrieansatz für die Jahre 2023 und 2024 explizit gesetzlich festgeschrieben wurde, mit der Verfassung vereinbar. Das Symmetriegutachten, das dem Beklagten im Jahr 2022 im Gesetzgebungsverfahren zur Verfügung stand, hat keine Symmetriestörung zulasten der Kommunen ausmachen können, sondern bestätigte eine ausbalancierte Einnahmeverteilung „mit schwacher Tendenz zur relativen Begünstigung der kommunalen Ebene“ (Scherf, Symmetrieeigenschaften des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz, a.a.O., S. 83). Dementsprechend ist es ohne weiteres vom gesetzgeberischen Einschätzungsspielraum gedeckt, einen in seinem Ermessen stehenden Betrag als Symmetrieansatz festzulegen. Diese Erhöhung der Finanzausgleichsmasse erfolgte nach den Gesetzesmaterialien, um bestmögliche Startbedingungen zu schaffen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 138, 216). Diese Erwägung ist jedenfalls nicht willkürlich.
Die Klägerin kann auch mit ihrer Einwendung, der Symmetrieansatz in § 7 Abs. 3 LFAG sei nur deshalb festgeschrieben worden, weil ansonsten aufgrund der restriktiven Berechnung des Mindestfinanzbedarfs die Leistungen des Landes hinter den für das Jahr 2023 auf Grundlage der alten Regelungen antizipierten Ansätzen gelegen hätte, der Symmetrieansatz aber nicht erst zur Auskömmlichkeit der Finanzausstattung führen dürfe, nicht durchdringen. Die Festsetzung des Symmetrieansatzes sagt weder etwas über die Auskömmlichkeit der Finanzausgleichsmasse aus, noch bestand nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 16. Dezember 2020 Vertrauensschutz auf eine Erhöhung der Finanzausgleichsmasse. Der Beklagte hat das System zur Ermittlung der Landesfinanzausgleichsmasse komplett neu ausgerichtet und die vom Verfassungsgerichtshof angemahnte Mindestfinanzausstattung erstmals etabliert. Diese bildet bereits diejenige Finanzausstattung ab, die gewährleistet, dass die kommunalen Gebietskörperschaften in ihrer Gesamtheit in der Lage sind, ihre pflichtigen Aufgaben sowie ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 LFAG). Die dazu erlassenen Regelungen sind, wie bereits ausgeführt, mit der Verfassung vereinbar. Die Regelungen zum Symmetrieansatz in § 7 Abs. 3 LFAG stellen daher zusätzliche Mittel zur Verfügung und berühren die Auskömmlichkeit der Mindestfinanzausstattung nicht. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass ohne diesen festgeschriebenen Symmetrieansatz die Finanzausgleichsmasse für 2023 geringer ausgefallen wäre, als nach den Regelungen des LFAG a.F. Der Verfassungsgerichtshof hat dazu explizit ausgeführt, dass eine aufgabenadäquate (Mindest-)Finanzausstattung zu einer im Vergleich zum bisherigen System höheren aber auch zu einer niedrigeren Finanzausgleichsmasse führen könne (VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O., Rn. 92; so auch schon StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris, Rn. 166).
Die Regelungen zur Verteilung der Finanzausgleichsmasse gemäß §§ 9 ff. LFAG sind weder konkret angegriffen, noch ergeben sich Anhaltspunkte für eine verfassungswidrige Ausgestaltung. Insbesondere ist die Ausgestaltung der Zuweisungen der Schlüsselzuweisungen A und B in § 13 und § 14 LFAG nicht zu beanstanden.
Neben dem Landesfinanzausgleichsgesetz vom 7. Dezember 2022 sind auch das Haushaltsgesetz 2023/2024 sowie die Ansätze im Haushaltsplan 2023 nicht zu beanstanden. Die Finanzausgleichsmasse für das Jahr 2023 wurde in Anwendung der §§ 5 ff., § 30 LFAG korrekt bestimmt.
Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Ermittlung des Mindestbedarfs. Hier kann die Klägerin nicht mit dem Argument durchdringen, die Angemessenheitsprüfung sei für die investiven Bedarfe fehlerhaft durchgeführt worden. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, dass der Beklagte angesichts der sehr heterogenen Investitionstätigkeiten der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine Angemessenheitsprüfung durch ein Korridorverfahren verzichtet hat (LT-Drucks. 18/4111, S. 110). Dies ist vor dem Hintergrund des § 6 Abs. 4 Satz 4 LFAG, der durch die „kann“-Formulierung lediglich die Ermächtigung dazu gibt, die Angemessenheitsprüfung mit Hilfe statistisch-mathematischer Verfahren durchzuführen, sachlich vertretbar.
Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass der Gesetzgeber alle getätigten investiven Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften in den Basisjahren als Mindestbedarf anerkannt und den sich daraus ergebenden Wert um 5% erhöht hat. Dies ist von seinem Einschätzungsspielraum gedeckt. Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs im investiven Bereich wurden die Vorgaben der Verfassungsgerichte beachtet und erkennbare Schritte unternommen, um das Risiko einer zu geringen Bemessung des Bedarfs durch die Heranziehung der Ist-Ausgaben auf ein vertretbares Maß zu mildern (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 16. Dezember 2020, a.a.O, Rn. 109 m.w.N.). So wurden ausweislich der Gesetzesmaterialien die investiven Auszahlungen mit den ergebniswirksamen Abschreibungen verglichen, um eine Unterdeckung auszuschließen (LT-Drucks. 18/4111, S. 106). Dabei wurde festgestellt, dass die investiven Auszahlungen in der Finanzrechnung im Betrachtungszeitraum sowohl bei den kreisfreien Städten, Landkreisen und großen kreisangehörigen Städten als auch in der Summe aller drei Gebietskörperschaftsgruppen den in der Ergebnisrechnung erfassten Abschreibungsaufwand um rund 10 v. H. überstiegen (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 110). Im Rahmen seines Einschätzungsspielraums ist der Beklagte davon ausgegangen, dass sich dieses Ergebnis auf den sonstigen kreisangehörigen Raum – also Verbands- und Ortsgemeinden – übertragen lasse, da bei der Vergleichsrechnung rund die Hälfte der pflichtigen, investiven Bedarfe aller Gebietskörperschaften erfasst wurden (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 110). Diese Einschätzung ist vertretbar, zumal der Beklagte anschließend die Investitionsdefizite zur Bedarfsfeststellung nochmals um 5 % erhöht hat. Jedenfalls durch diese Korrektive genügt die Ermittlung des Finanzbedarfs im investiven Bereich den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Die ermittelten Bedarfe sowohl im pflichtigen als auch im freiwilligen Bereich sind in vertretbarer Weise auf das Ausgleichsjahr 2023 fortgeschrieben worden. Die hierzu herangezogenen Indizes sind sachgerechte Maßstäbe im Sinne des § 6 Abs. 7 LFAG. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass die zur Fortschreibung angewendeten Werte aus Mai 2022 stammten und nicht nochmals kurz vor der Beschlussfassung über das Haushaltsgesetz und die Haushaltspläne aktualisiert wurden. Die Fortschreibung auf das Ausgleichsjahr muss mittels einer Prognose erfolgen. Dies beinhaltet denknotwendigerweise die Unsicherheit, dass sich die Werte zu Gunsten oder Ungunsten der Beteiligten im Ausgleichsjahr verändern können. Aufgrund der Notwendigkeit einer vorherigen Beratung müssen die Werte, die zur Fortschreibung genutzt werden, bei der Beschlussfassung über das Haushaltsgesetz nicht tagesaktuell sein. Insofern ist es nicht zu beanstanden, dass die Werte aus Mai 2022 und damit ein halbes Jahr vor der Beschlussfassung herangezogen worden sind. Dabei ist der Stichmonat insbesondere nicht willkürlich gewählt worden, sondern hat sich aus dem Gebot der Folgerichtigkeit ergeben. Aus den Materialien geht hervor, dass die den Bedarfen gegenzurechnenden Deckungsmittel aufgrund der vorliegenden Steuerschätzung aus dem Mai 2022 fortgeschrieben worden sind (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S, 127; Vorlage 2433/18 zu LT-Drucks. 18/4111, S. 383 f.). Die Daten aus der Steuerschätzung aus dem Oktober 2022 wären erst kurz vor der Beschlussfassung veröffentlicht worden und nach Beginn der Beratungen im Plenum des Landtages, deren erste Beratung am 14. September 2022 stattgefunden hat (vgl. Plenarprotokoll 18/28, S. 72 ff., Anlagenband zur Dokumentation des KFA-Reform 2025, S. 9 ff.). Durch die einheitliche Heranziehung aller Fortschreibungswerte aus dem Monat Mai 2022 ist sichergestellt worden, dass die Prognose für den Mindestbedarf 2023 sowohl hinsichtlich der Bedarfe als auch der Deckungsmittel aufgrund von Werten erfolgte, die zur gleichen Zeit erhoben worden sind. Dies stellt sich auch vor dem Hintergrund der weiteren Entwicklung im Jahr 2022 als sachgerecht dar. Zwar haben sich sowohl die gewählten Indizes als auch die Steuerschätzungen im Laufe des Jahres 2022 verändert. Die Rechtmäßigkeit der Fortschreibung der Mindestbedarfe und der Deckungsmittel für das Ausgleichsjahr 2023, das auf einer Prognose beruht, wird dadurch jedoch nicht infrage gestellt. Die Frage, ob und wie die nachträglichen Schwankungen im Rahmen der Fortschreibung der Folgejahre zu berücksichtigen sind, ist für den hier in Streit stehenden Zuweisungsbescheid 2023 nicht entscheidungserheblich.
Letztlich wurden auch die Deckungsmittel entsprechend den gesetzlichen Vorgaben des § 6 Abs. 5 und Abs. 7 LFAG ermittelt und für das Ausgleichsjahr 2023 fortgeschrieben. Gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 LFAG wird bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl abweichend von § 17 Abs. 3 und Abs. 6 LFAG auf die Ist-Aufkommen und Hebesätze der Basisjahre abgestellt. Dies hat der Beklagte ausweislich der Gesetzesmaterialien getan: Zunächst hat er die tatsächlichen Steuereinnahmen in den Jahren 2017 – 2019 ermittelt (LT-Drucks. 18/4111, S. 125). Anschließend wurden diese Werte durch die damals geltenden Hebesätze geteilt, um eine Grundzahl abzuleiten (LT-Drucks. 18/4111, S. 125). Diese Grundzahlen wurden anschließend für das Ausgleichsjahr 2023 mithilfe der Nivellierungssätze aus § 17 Abs. 2 LFAG und der regionalen Steuerschätzung aus dem Mai 2022 fortgeschrieben (LT-Drucks. 18/4111, S. 125 f.). Die ebenfalls in den Gesetzesmaterialien erwähnten sowie in Tabellen abgebildeten rechnerischen Einnahmepotenziale für die Jahre 2017–2019 durch Anwendung der neuen, erst zum 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Nivellierungssätze (vgl. LT-Drucks. 18/4111, S. 126 sowie Vorlage 18/2433 zu LT-Drucks. 18/4111, S. 383 f.) dienten lediglich Informationszwecken und waren nicht Teil der Ermittlung der Deckungsmittel.
Weitere Bedenken gegen die Ermittlung und Festsetzung der Finanzausgleichsmasse für 2023 in Höhe von 3.843.225.330 Euro im Haushaltsplan 2023/2024 sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
Nach alldem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn die Frage der Vereinbarkeit der im Landesfinanzausgleichsgesetz vom 7. Dezember 2022 i.V.m. dem Landeshaushaltsgesetz 2023/2024 sowie den Ansätzen in den Haushaltsplänen 2023/2024 getroffenen Regelungen zur Ermittlung und Verteilung der Finanzausgleichsmasse mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung hat grundsätzliche Bedeutung.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt, § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 f. LFAG
§§ 40 f. LFAG
§§ 9 ff. LFAG
§ 88 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 LFAG
§ 14 LFAG
§ 11 LFAG
§ 17 LFAG
§ 28 LFAG
§ 30 LFAG
§ 7 LFAG
§ 6 LFAG
§ 12 Abs. 3 LFAG
§ 12 Abs. 6 LFAG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 1 Satz 1 LFAG
§ 13 Abs. 1 und Abs. 2 LFAG
§ 5 Abs. 1 LFAG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LFAG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LFAG
§ 6 Abs. 2 bis Abs. 7 LFAG
§ 6 Abs. 2 bis 4 und Abs. 6 LFAG
§ 6 Abs. 4 Satz 1 LFAG
§ 6 Abs. 6 LFAG
§ 6 Abs. 2 LFAG
§ 6 Abs. 4 LFAG
§ 41 Abs. 1 LFAG
§ 6 Abs. 4 Satz 6 LFAG
§ 6 Abs. 7 LFAG
§ 6 Abs. 5 Satz 1 LFAG
§ 17 Abs. 3 und 6 LFAG
§ 17 Abs. 1 LFAG
§ 6 Abs. 5 Satz 2 LFAG
§ 6 Abs. 5 Satz 4 LFAG
§ 17 Abs. 2 LFAG
§ 25 Abs. 3 Satz 1 Grundsteuergesetz
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Gewerbesteuergesetz
§ 3 Abs. 1 LFAG
§ 30 Abs. 2 LFAG
§ 30 Abs. 3 LFAG
§ 16 Abs. 2 LFAG
§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 LFAG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 LFAG
§ 17 Abs. 3 LFAG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 LFAG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 LFAG
§ 40 Abs. 1 LFAG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 LFAG
§ 7 Abs. 3 LFAG
§ 6 Abs. 4 Satz 4 LFAG
§ 6 Abs. 5 und Abs. 7 LFAG
§ 17 Abs. 3 und Abs. 6 LFAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 150, 1
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 83, 363
BVerfGE 127, 1
BVerfGE 38, 61
2 BvF 1/15
2 BvR 2302/11
10 A 11208/18
2 BvL 24/84
2 BvL 14/02
1 BvR 51/69