Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-29, Aktenzeichen 13 K 2422/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:0229.13K2422.07.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Beihilfebescheides vom 25. September 2006 und unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007 verpflichtet, dem Kläger auf seinen Antrag vom 13. September 2006 hin über das bereits Gewährte hinaus eine Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro zu gewähren.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Minderungsbetrag nach § 12 Abs. 1 Satz 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV). Er ist beihilfeberechtigter Versorgungsempfänger und hat seinen ständigen Wohnsitz in Spanien.
Mit Bescheid vom 25. September 2006 setzte die Beklagte auf den Antrag des Klägers vom 13. September 2006 hin eine Beihilfe für zwei Zahnarztrechnungen seiner Ehefrau vom 10. November 2005 und 9. September 2006 fest. Bei der Berechnung zog sie für jede Rechnung einen Eigenbehalt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV in Höhe von 10,00 Euro ab.
Der Kläger wandte sich mit seinem Widerspruch gegen diese Abzüge. Er und seine Ehefrau nähmen keine deutschen medizinischen Leistungen in Anspruch, weil sie ständig im Ausland lebten. Daher könne vom ihm auch nicht verlangt werden, dass er zur Sanierung des deutschen Gesundheitswesens beitrage.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2007, zugestellt am 7. Mai 2007, wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass sich die Abzüge aus einer Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ergäben. Ein Ermessensspielraum bestehe nicht. Auch für freiwillig und nicht im Auftrag des Dienstherrn im Ausland lebende Beihilfeempfänger würden die Vorschriften der BhV gelten.
Der Kläger hat am 8. Juni 2007 (Tag nach einem gesetzlichen Feiertag) Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend macht er geltend, für ihr Vorgehen könne sich die Beklagte auch nicht darauf stützen, dass bei nicht im Inland entstandenen Aufwendungen von den Verhältnissen an einem (fiktiven) Wohnort im Inland auszugehen sei.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Beihilfebescheides vom 25. September 2006 und unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 13. September 2006 hin über das bereits Gewährte hinaus eine Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden. Außerdem macht sie geltend, dass mehrere Verwaltungsgerichte, insbesondere das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Regelung bestätigt hätten. Der Auslandsaufenthalt des Klägers ändere nichts an der Anwendbarkeit dieser Regelung.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu gegeben haben, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf weitere Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro. Soweit der Bescheid der Beklagten vom 25. September 2006 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 16. März 2007 die Gewährung der Beihilfe in dieser Höhe versagen, sind sie rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Der Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe in dieser Höhe folgt aus den Beihilfevorschriften.
Die Beihilfevorschriften sind grundsätzlich in der im Zeitpunkt der Entstehung der Aufwendungen geltenden Fassung anzuwenden und damit hier in der Fassung der 27. und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften (Änderungsverwaltungsvorschrift) vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) und vom 30. Januar 2004 (GMBl. 2004, S. 379), die - soweit hier von Bedeutung - am 1. Januar 2004 in Kraft getreten sind. Die Beihilfevorschriften konkretisieren die gesetzlich in § 79 Bundesbeamtengesetz (BBG) normierte Fürsorgepflicht des Dienstherren, nach der der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl der Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen hat.
Die Konkretisierung durch Verwaltungsvorschriften genügt zwar nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes, jedoch gelten die Beihilfevorschriften zumindest für einen Übergangszeitraum weiter, um dem Gesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, die erforderlichen Regelungen zu treffen. Sie sind wie revisible Rechtsnormen auszulegen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. September 2004 - 1 A 4294/01 -, vom 24. Mai 2006 - 1 A 3706/04 - und vom 24. November 2006 - 1 A 461/05 -; Beschluss vom 14. Februar 2007 - 1 A 1048/05 -, jeweils veröffentlicht in NRWE und juris.
Im Falle des Klägers ist von einer Weitergeltung der Beihilfevorschriften für die im Zeitraum von November 2005 bis September 2006 entstandenen Aufwendungen (noch) auszugehen, so dass sie trotz des fehlenden Gesetzescharakters grundsätzlich als Anspruchsgrundlage heranzuziehen sind.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103, und Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. März 2006 - 1 A 1142/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris.
Die Beklagte ist aber nicht nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV berechtigt, bei der Berechnung der Beihilfe für die beiden in Rede stehenden Zahnarztrechnungen einen Eigenbehalt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV in Höhe von jeweils 10,00 Euro abzuziehen.
Nach dieser Vorschrift, die durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 neu eingefügt worden ist, mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10,00 Euro je Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen für jede erste Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen (sog. Praxisgebühr). Dies gilt nicht für - hier nicht in Betracht kommende - Aufwendungen nach Satz 3.
Der von der Beklagten vorgenommene Abzug von insgesamt 20,00 Euro bezieht sich auf zahnärztliche Behandlungen der Ehefrau des Klägers im vierten Kalendervierteljahr 2005 und im dritten Kalendervierteljahr 2006. Er stimmt, anders als der Kläger meint, auch insoweit mit den Vorgaben des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV überein, als unberücksichtigt bleibt, dass der Kläger und seine Ehefrau - wie vorgetragen wird - in Deutschland keine medizinischen Leistungen in Anspruch nehmen. Denn auf diesen Umstand kommt es bei der Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV nicht an. Im übrigen steht hier nicht in Frage, dass die beiden Zahnarztrechnungen vom 10. November 2005 und 9. September 2006 in voller Höhe beihilfefähig sind. Allein um eine etwaige Herabsetzung der Beihilfefähigkeit der Höhe nach geht es aber bei der ebenfalls angesprochenen Vorschrift, dass unter bestimmten Voraussetzungen von den Verhältnissen an einem (ggf. fiktiven) Wohnort im Inland auszugehen ist (vgl. § 13 Abs. 1 BhV).
Die Beklagte durfte aber keine Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV abziehen, weil die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 bzgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht wirksam ist. Die Kammer hält insoweit an ihrer bisherigen anderslautenden Rechtsprechung,
etwa Urteil vom 24. Januar 2007 - 13 K 8322/04 -, und vom 19. März 2007 - 13 K 4413/06 -, beide veröffentlicht in NRWE und juris,
nicht mehr fest und folgt im Ergebnis der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
Urteil vom 12. November 2007 - 1 A 995/06 -, nicht rechtskräftig, veröffentlicht in NRWE und juris.
Die Bewertung, dass § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV unwirksam ist, steht nicht im Widerspruch zu dem erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004. In diesem wird ausgeführt, dass die Weitergeltung der Beihilfevorschriften anzunehmen sei, damit gewährleistet ist, dass die Leistungen im Falle der Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, das hinsichtlich des Inhalts bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten hat.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.
Damit sind einerseits der Zweck der Weitergeltung, nämlich die Leistungserbringung nach einem einheitlichen Handlungsprogramm, und andererseits die Grenzen der Weitergeltung bestimmt. Daraus lässt sich indes nicht ableiten, dass sämtliche damaligen Regelungen der Beihilfevorschriften fürsorgepflichtkonform waren oder dass damit alle, insbesondere auch weitreichende Änderungen der Beihilfevorschriften unbedenklich zugelassen wären. Vielmehr wird durch die Beschränkung auf den Regelfall und die Bezugnahme auf die Vergangenheit deutlich, dass die Aussage zum einen nur den Status quo zum Zeitpunkt der Entscheidung betraf und zum anderen nicht jede damals geltende Regelung der Beihilfevorschriften als unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten unbedenklich angesehen wurde.
Auch lässt sich dem Urteil eine zumindest mittelbare Billigung des mit Wirkung vom 1. Januar 2004 neu eingefügten § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV durch das Bundesverwaltungsgericht nicht entnehmen. Zwar hat es zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken u.a. die Änderungen der Beihilfevorschriften, die durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 erfolgt sind, und damit auch die hier streitbefangene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen allgemein für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen. Dass es sich in diesem Zusammenhang nicht ausdrücklich zu der Weitergeltung von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV geäußert hat, kann aber nicht als Billigung verstanden werden.
So aber Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. September 2005 - 10 A 10534/05 -, NVwZ 2006, 954; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 15. März 2006 - 3 K 4681/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris.
Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht, da § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bei der Entscheidung über den konkreten Rechtsstreit keine Rolle spielte, diesen Punkt nach Auffassung der Kammer offen gelassen. Entsprechendes gilt im Ergebnis für eine weitere Entscheidung,
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. Juli 2007 - 2 B 56/07 -, veröffentlicht in juris,
bei der es allein um die als Revisionszulassungsgrund aufgeworfene Frage ging, ob § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV im Hinblick auf freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherte Beamte zu einer gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz verstoßenden Benachteiligung führt.
Die Unwirksamkeit der 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 bzgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV folgt daraus, dass mit dieser neu eingefügten Vorschrift die Grenzen einer Weitergeltung - wie sie vom Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Beihilfevorschriften anerkannt wurden - inhaltlich überschritten sind. Bei der darin geregelten Eigenbeteiligung (Praxisgebühr) handelt es sich um eine Systemänderung, die bereits begrifflich die Bedeutung einer Weitergeltung überschreitet.
Mit der Einführung der Praxisgebühr wurde eine entsprechende Regelung der gesetzlichen Krankenversicherung (§ 28 Abs. 4 Sozialgesetzbuch V, SGB V) in das Beihilferecht übernommen. Die Be- und Entlastungen, welche die gesetzlich Krankenversicherten infolge des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung vom 14. November 2003 treffen, sollten „wirkungsgleich" u.a. in die Beihilferegelungen für Beamte übertragen werden.
Vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit und Soziale Sicherheit vom 24. September 2003, BT-Drs. 15/1584, Nr. IV.
Eine dem § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV vergleichbare Regelung gab es bis dahin in den Beihilfevorschriften nicht. Zwar sahen diese bereits seit 1993 Zuzahlungen für Arznei- und Verbandmittel vor.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. März 2007 - 4 B 31.05 - und Verwaltungsgericht Frankfurt, Urteil vom 25. April 2005 - 9 E 3436/04 -, beide veröffentlicht in juris, die von einer Wirksamkeit des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ausgehen.
Eine derartige, von den konkreten Aufwendungen losgelöste und pauschalierte Form der Eigenbeteiligung, wie sie die Praxisgebühr darstellt, war dem System des Beihilferechts jedoch bis dahin fremd. Sie erweitert den Kreis der Eigenbeteiligungsregelungen nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ. Die Einführung dieser neuen Art der Eigenbeteiligung kann deshalb nach Auffassung der Kammer nicht als eine bloße Fortschreibung bisher vorhandener Regelungen eingestuft werden.
Damit liegt in Bezug auf § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV einer der in der erwähnten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103,
genannten „erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard" vor, die dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sind. Eine solche gesetzgeberische Entscheidung fehlt jedoch.
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist daher wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt nicht wirksam geworden und kann einen Ausschluss des Anspruchs des Klägers nicht begründen.
Vgl. zur im Ergebnis selben Bewertung von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 BhV: Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 25. Januar 2008 - 13 K 25/07 - und Verwaltungsgericht Göttingen, Urteil vom 4. Oktober 2006 - 3 A 608/05 -, DÖD 2007, 233; vgl. zur im Ergebnis gegenteiligen Bewertung von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) BhV: Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 29. Februar 2008 - 13 K 1005/07 -.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Frage der Wirksamkeit einer Beihilfeminderung nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
§ 79 Bundesbeamtengesetz
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 1 Satz 2
BhV
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 1
Satz 2 BhV
§ 13 Abs. 1 BhV
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 BhV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 103
NVwZ 2006, 954
BVerwGE 121, 103,

48
2 C 50.02
1 A 4294/01
1 A 3706/04
1 A 461/05
1 A 1048/05
1 A 1142/04
13 K 8322/04
13 K 4413/06
1 A 995/06
10 A 10534/05
3 K 4681/04
2 B 56/07
4 B 31.05
9 E 3436/04
13 K 25/07
3 A 608/05
13 K 1005/07