Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2025-07-15, Aktenzeichen 1 L 634/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0715.1L634.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
Die behördliche Verlegung eines Versammlungsortes stellt sich als gravierender Eingriff in das Versammlungsgrundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG dar. Die Wahl des Versammlungsorts als Versammlungsmodalität gehört zum Kernbereich des Grundrechts der Versammlungsfreiheit in Art. 8 Abs. 1 GG (hier: Protestcamp am Bundeskanzleramt).(Rn.16)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 16. Juli 2025 gegen Ziffer 1. des Bescheides der Polizei Berlin vom 14. Juli 2025, LPD St 611 – 07702/040725-1, wird mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass die Verwendung von Hilfsmitteln aller Art zur Erzeugung oder Verstärkung akustischer Emissionen, insbesondere von Lautsprechern, Schlaginstrumenten und Sprachrohren/Megafonen, untersagt ist.
Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu einem Drittel und der Antragsgegner zu zwei Dritteln.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 16. Juli 2025 gegen Ziffer 1. des Bescheides der Polizei Berlin vom 14. Juli 2025, LPD St 611 – 07702/040725-1, wiederherzustellen,
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I. Der Antrag ist zulässig. Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, weil die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen Ziffer 1. des Bescheides vom 14. Juli 2025 entfällt, nachdem der Antragsgegner die sofortige Vollziehbarkeit in Ziffer 2. des Bescheides angeordnet hat.
Anders als der Antragsgegner meint, fehlt dem Antrag nicht wegen Erledigung der angegriffenen Auflage das Rechtsschutzbedürfnis. Zwar ließe die Erledigung des mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO angegriffenen Verwaltungsakts das Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag entfallen (Külpmann, in: Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 8. Aufl. 2025, § 41 Rn. 38). Vorliegend ist aber keine Erledigung i. S. v. § 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin eingetreten. Denn der bloße Vollzug eines Verwaltungsakts führt grundsätzlich nicht zu seiner Erledigung. So liegt der Fall auch hier. Nach dem Vortrag des Antragsgegners sind die Teilnehmer des seit dem 14. Juni 2025 unter dem Motto „Vereint für Palästina!“ abgehaltenen Protestcamps der streitgegenständlichen Beschränkung, den Versammlungsort von der bisherigen Örtlichkeit auf der Grünfläche der Heinrich-Gagern-Straße und damit in unmittelbarer Sicht- und Hörweite zum Bundeskanzleramt auf ein Teilstück des Washington-Platzes vor dem Berliner Hauptbahnhof zu verlegen, unter Befolgung des streitgegenständlichen Bescheides im Laufe des 14. Juli 2025 nachgekommen. Eine Rückkehr des Camps an den ursprünglichen Versammlungsort ist aber ohne Weiteres tatsächlich möglich und wird von den Versammlungsteilnehmern auch offensichtlich angestrebt.
Nachdem der Antragsteller der Kammer die Erhebung eines Widerspruchs gegen den streitgegenständlichen Bescheid am 16. Juli 2025 glaubhaft gemacht hat, besteht das Rechtsschutzbedürfnis auch in dieser Hinsicht.
Der Antragsteller ist auch antragsbefugt, § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar geht er weder als Anmelder noch als Leiter der Versammlung aus den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners hervor. Doch hat der Antragsteller mit seiner Antragsschrift ein Schreiben der ursprünglichen Anmelderin der Versammlung und Adressatin des angegriffenen Bescheids, Frau J..., vorgelegt, aus dem hervorgeht, dass sie dem Antragsteller die Versammlungsleitung überträgt. Dass der Antragsteller nicht der tatsächliche Leiter der Versammlung sei, insbesondere weil er tatsächlich nicht die Organisationshoheit über die Versammlung hätte (zum Begriff des Versammlungsleiters Lux, in: Peters/Janz, Handbuch des Versammlungsrechts, 2. Auflage 2021, Rn. D 115), wurde vom Antragsgegner nicht geltend gemacht.
II. Der Antrag ist teilweise begründet. Entfaltet ein Rechtsbehelf wegen einer behördlichen Anordnung des Sofortvollzugs keine aufschiebende Wirkung, kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 2 VwGO wiederherstellen, wenn sich die Sofortvollziehungsanordnung als formell rechtswidrig erweist oder das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs (Aussetzungsinteresse) das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids (Vollzugsinteresse) überwiegt.
1. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids des Antragsgegners vom 14. Juli 2025 genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Vorschrift, nach der das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen ist, normiert formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts; ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen, ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO unbeachtlich. Die Begründung darf nicht bloß formelhaft, sondern muss einzelfallbezogen sein. Allerdings belegen bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr die den Erlass des Bescheides rechtfertigenden Gründe in der Regel zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juni 2009 – OVG 1 S 97.09, juris, Rn. 3). Die in dem angefochtenen Bescheid auf Seite 6 enthaltene Begründung wird diesen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gerecht. Der Antragsgegner hat das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung mit der unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit begründet, insbesondere mit Einschränkungen der Arbeitsfähigkeit des Bundeskanzleramts. Darüber hinaus nimmt der Antragsgegner in zulässiger Weise auf die Würdigung der Umstände des Einzelfalles aus der Begründung der Auflage Bezug. Damit hat er insgesamt in ausreichendem Maße deutlich gemacht, dass er sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst gewesen ist.
2. Bei der vom Gericht im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens zu treffenden Abwägung zwischen dem öffentlichen Vollzugsinteresse und dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens maßgeblich zu berücksichtigten. Hier überwiegt teilweise das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse, weil nach summarischer Prüfung der Kammer ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ziffer 1. des angegriffenen Bescheids bestehen.
a) Rechtsgrundlage für die versammlungsrechtliche Beschränkung, den Ort des Protestcamps zu verlegen, ist § 14 Abs. 1 Versammlungsfreiheitsgesetz Berlin (VersFG BE). Danach kann die Versammlungsbehörde die Durchführung einer Versammlung unter freiem Himmel beschränken, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Die Vorschrift, die § 15 Abs. 1 VersammlG ersichtlich nachgebildet ist, setzt die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die sich namentlich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben (siehe hierzu Gesetzesbegründung des Abgeordnetenhauses von Berlin, Drs. 18/2764, S. 39 f.), in Landesrecht um. Deshalb kann zur Auslegung des § 14 Abs. 1 VersFG BE auf die Literatur und Rechtsprechung zu § 15 Abs. 1 VersammlG zurückgegriffen werden.
b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage sind vorliegend nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung erfüllt. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 – BVerwG 4 C 36.13 – juris, Rn. 39). Danach konnte der Antragsgegner den angegriffenen Bescheid zwar nicht auf eine von der Versammlung ausgehende Gefahr im Zusammenhang mit dem Denkmal für die polnischen Opfer der deutschen Besatzung im Zweiten Weltkrieg stützen. Soweit sich der Bescheid auf die Enthüllung des Denkmals bezieht, ist diese Veranstaltung vorüber. Soweit sich der Bescheid auf am 28. Juni 2025 im Umfeld des Gedenksteins spielende Kinder bezieht (Bescheid vom 14. Juli 2025, S. 5), sind die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 VersFG BE nicht erfüllt, weil der Gedenkort nicht in der Anlage zum Versammlungsfreiheitsgesetz Berlin aufgeführt ist. Allerdings handelt es sich beim Bundeskanzleramt offensichtlich um eine staatliche Einrichtung, deren Arbeitsfähigkeit vom Schutzgut der öffentlichen Sicherheit erfasst ist.
Auch die hieran anknüpfende Gefahrenprognose des Antragsgegners, wonach eine ungehinderte Fortsetzung des Camps am ursprünglichen Kundgebungsort die Arbeitsfähigkeit des Bundeskanzleramts – auch wegen seiner langanhaltenden Dauer – mit hoher Wahrscheinlichkeit beeinträchtigen wird, ist im Ergebnis tragfähig. Ungeeignet für die Annahme einer konkreten Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Bundeskanzleramts sind die Ausführungen in der Bescheidbegründung zwar insoweit, als der Antragsgegner sich auch auf bloße Transparente mit gezielt gegen den Bundeskanzler gerichteten Aufschriften bezieht (Bescheid vom 14. Juli 2025, S. 3), da hierdurch die Arbeitsfähigkeit des Bundeskanzleramts nicht beeinträchtiget wird; auch sonst resultiert hieraus keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Tragfähig stützt der Antragsgegner sich in der Begründung seines Bescheides aber unabhängig hiervon im Einzelnen auf mehrfache und fortwährende Lärmstörungen, die insbesondere in den Abendstunden von dem Protestcamp ausgegangen und teilweise gezielt gegen das Bundeskanzleramt gerichtet waren. Diesem Vortrag ist der Antragsteller nicht substantiiert entgegengetreten. Zwar führt er in der Antragsbegründung pauschal aus, es habe in den letzten Tagen keine „nennenswerten Beschwerden“ mehr gegeben. Mit den Angaben des Antragsgegners in der Bescheidbegründung, wonach die Versammlungsteilnehmer auch an den Tagen unmittelbar vor Erlass des Bescheides, nämlich am 11., 12. und am 13. Juli 2025, immer wieder Trommeln und Lautsprecheranlagen genutzt hätten, setzt er sich aber nicht detailliert auseinander.
Es kann bei der summarischen Prüfung im vorliegenden Eilverfahren offenbleiben, inwiefern konkrete Grenzwerte für Geräuschimmissionen, die von Versammlungen ausgehen, für die lärmbezogene Gefahrenprognose im Rahmen des § 14 Abs. 1 VersFG BE heranzuziehen sind. Wegen ihres Anlagenbezugs ist die Technische Anleitung Lärm jedenfalls nicht unmittelbar anwendbar. Für die Festlegung einer Immissionsgrenze wäre zudem zu berücksichtigen, dass sich die vorliegende Versammlung durch ihre Dauerhaftigkeit als Camp auszeichnet, sodass die von ihr ausgehenden Emissionen nicht nur wie bei anderen Versammlungen kurzfristiger Natur sind. Schließlich gibt der Antragsteller selbst an, dass am Protestcamp „ein Pegel von 80 bis 90 dB(A) unter keinen Umständen erheblich überschritten“ werde. Damit räumt er ein, dass vom Camp mitunter ganz erhebliche Emissionen ausgehen, die nach seinem eigenen Vortrag auch an der Fassade des Bundeskanzleramts noch zu Lärmimmissionen von 70 bis 75 dB(A) führen. Bei diesem Pegel wird das Arbeiten zumindest in den auf der südlichen Seite des Bundeskanzleramts belegenen Büros beeinträchtigt.
c) Die Beschränkung, den Ort der Versammlung gänzlich zu verlegen, erweist sich jedoch bei summarischer Prüfung als ermessensfehlerhaft, weil sie das Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG in unverhältnismäßiger Weise einschränkt. Der Antragsgegner hätte der Gefahr in Gestalt der Lärmimmissionen zunächst durch eine Auflage als milderes Mittel begegnen müssen.
Die gänzliche Verlegung des Protestcamps ist zwar geeignet, um den genannten Gefahren zu begegnen. Sie ist aber nicht erforderlich, weil nach Überzeugung der Kammer hierfür ein milderes Mittel zur Verfügung steht. Die behördliche Verlegung eines Versammlungsortes stellt sich als gravierender Eingriff in das Versammlungsgrundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG dar. Die Wahl des Versammlungsorts als Versammlungsmodalität gehört zum Kernbereich des Grundrechts der Versammlungsfreiheit in Art. 8 Abs. 1 GG (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/82, 1 BvR 341/81 – juris). Deshalb hat der Veranstalter grundsätzlich das Recht, den Ort seiner Versammlung frei zu wählen. Hierdurch soll ihm ein Beachtungserfolg durch eine möglichst große Nähe zu einem für das Versammlungsanliegen symbolhaltigen Ort möglich sein (Lux in: Peters/Janz, Handbuch des Versammlungsrechts, 2. Auflage 2021, Rn. D 91 m.w.N.). Daher stellt sich das Bundeskanzleramt als zentraler Ort der Entscheidungsbildung der Bundesregierung als ein legitimer Adressat des Anliegens der Versammlung dar. Ebenso wird von Art. 8 Abs. 1 GG grundsätzlich geschützt, durch lautstarkes Auftreten eine besondere Öffentlichkeitswirksamkeit der Versammlung zu erzielen; es ist Sache des Veranstalters, hierüber selbst zu bestimmen (vgl. Groscurth in: Peters/Janz, Handbuch des Versammlungsrechts, 2. Auflage 2021, Rn. G 150 m.w.N.). Beschränkungen hinsichtlich störender Lärmemissionen greifen damit zwar ebenfalls in das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters ein, sind aber je nach Einzelfall nicht von vornherein ausgeschlossen. Vielmehr ist unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalles eine Gesamtabwägung unter Berücksichtigung aller betroffenen Belange vorzunehmen (vgl. Groscurth, ebenda, G Rn. 152 m.w.N.). Damit stellen sich Eingriffe in die sonstigen Modalitäten als milder gegenüber Ortsverlegungen dar. Während nämlich durch eine Ortsverlegung eine kollektive Meinungskundgabe am frei gewählten Ort gänzlich ausgeschlossen wird, bleibt sie der Sache nach möglich, wenn dort lediglich die Verwendung tonverstärkender Geräte bzw. Trommeln u.ä hierfür nicht gestattet ist.
Im Ergebnis hätte der Antragsgegner daher ermessensfehlerfrei zunächst nur im Wege einer Beschränkung gegen die Gefahr vorgehen dürfen. Denn damit hätte der von der Versammlung ausgehenden Gefahr weniger eingriffsintensiv, aber gleichwohl erfolgversprechend begegnet werden können. Dass die Teilnehmer an der Versammlung eine solche Auflage voraussichtlich nicht einhalten würden, ergibt sich nicht daraus, dass die Teilnehmer bereits gegen eine Auflage zur Lärmreduktion verstoßen hätten. Denn eine solche Auflage enthielten die annähernd wortgleichen Bescheide in Bezug auf das Protestcamp vom 12. Juni 2025 (Verwaltungsvorgang, Bl. 3 ff.), vom 23. Juni 2025 (Verwaltungsvorgang, Bl. 56 ff.) und vom 7. Juli 2025 (Verwaltungsvorgang, Bl. 72 ff.) bislang nicht. Zwar verweist der Antragsgegner hier unter der Überschrift „Versammlungsort“ auf ein nicht im Verwaltungsvorgang enthaltenes Hinweisblatt, wonach beim Einsatz schallverstärkender Hilfsmittel eine mit übermäßigen Beeinträchtigungen Dritter verbundene Abstrahllautstärke nicht zulässig und die Abstrahlrichtung so zu wählen sei, dass eine bewusste Störung Dritter unterbleibt. Zudem sei die Abstrahllautstärke mit fortschreitender Uhrzeit in Absprache mit der Polizei zu reduzieren oder ganz auf lautstarke Betätigung zu verzichten. Diese Ausführungen lassen sich aber wegen des eindeutigen Wortlauts der Bescheide, die unmittelbar nachfolgend noch ausdrückliche Beschränkungen der Versammlung enthalten, nicht als Auflage i. S. v. § 14 Abs. 1 VersFG BE auslegen. Sie wären hierfür auch zu unbestimmt.
Zudem ergibt sich aus den eigenen Ausführungen des Antragsgegners, dass die (verschiedenen) Leiter der Versammlung bzw. die Versammlungsteilnehmer den Aufforderungen der vor Ort anwesenden Polizeidienstkräfte zur Lärmreduktion im Wesentlichen nachgekommen sind. So verzichteten die Teilnehmer etwa am 16. Juni 2025 bei der in der Nähe des Camps stattfindenden Enthüllung des Gedenksteins für die polnischen Opfer des Nationalsozialismus und für die Opfer der deutschen Gewaltherrschaft in Polen 1939 bis 1945 nach entsprechender Ansprache durch die Polizei auf die Verwendung von Trommeln, Töpfen und Schlagutensilien. Der Ton bei einer Filmveranstaltung am 26. Juni 2025 wurde nach Ansprache durch die Polizei reduziert. Auch am 8. Juli 2025 wurde die Lautstärke und Abstrahlrichtung nach Ansprache durch die Polizei angepasst. Zwar gingen die Versammlungsteilnehmer auf die Aufforderung der Polizei zur Lärmreduktion am 11. Juli 2025 zunächst nicht ein. Nach den Angaben im Verwaltungsvorgang (Bl. 119) beendeten sie die Geräuschkulisse jedoch nach etwa einer halben Stunde von sich aus.
Warum sich eine Auflage zur Lärmreduktion nach Ansicht des Antragsgegners wegen der schwankenden Teilnehmerzahl nicht durchsetzen lassen sollte (Bescheid vom 14. Juli 2025, S. 5), erschließt sich der Kammer nicht.
3. Um der von der Versammlung ausgehenden unmittelbaren Gefahr i. S. v. § 14 Abs. 1 VersFG BE weniger eingriffsintensiv und im Wege praktischer Konkordanz zwischen der Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtung und dem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG begegnen zu können, gibt die Kammer dem Antrag auf der Grundlage von § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO nur mit der tenorierten Maßgabe statt. Die Versammlung ist nach Aktenlage bisher bis zum 19. Juli 2025 angemeldet. In der verbleibenden Zeit könnte der Antragsgegner der Gefahr voraussichtlich nicht mehr wirksam begegnen, wenn die Kammer die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen den Bescheid vom 14. Juli 2025 in vollem Umfang wiederherstellt. Für die begonnene und bis zum 19. Juli 2025 andauernde Versammlung war daher ein Maßgabentenor zu erlassen. Der Antragsgegner hat es in der Hand, bei einer etwaigen Verlängerung der Versammlung über den 19. Juli 2025 hinaus vom Camp ausgehende Lärmimmissionen durch eine neue Beschränkungsverfügung im Sinne des Maßgabentenors nach § 14 Abs. 1 VersFG BE zu verhindern und ggf. zuvor im Fall eines Verstoßes gegen den Maßgabentenor Konsequenzen zu ziehen.
Die aus dem Tenor ersichtliche Untersagung von Hilfsmitteln zur Erzeugung und Verstärkung akustischer Emissionen stellt sich gegenüber den Versammlungsteilnehmern auch als verhältnismäßig dar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG zwar grundsätzlich auch das Recht umfasst, sowohl zur Binnenkommunikation innerhalb der Versammlung als auch zur Außenkommunikation mit Dritten schallverstärkende Hilfsmittel wie Lautsprecher, Trommeln und Megafone einzusetzen (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. November 2008 – OVG 1 B 2.07 –, juris, Rn. 42 ff.). Allerdings handelt es sich bei der streitgegenständlichen Versammlung um ein bereits seit mehr als einem Monat andauerndes Protestcamp. Mit der Dauer der Kundgebung sinken die Schwellen, die der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz für Eingriffe zum Schutz anderer Rechtsgüter statuiert.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. GKG. Aufgrund der faktischen Vorwegnahme der Hauptsache wird der Streitwert angesetzt, den der Streitwertkatalog für die sich gegen eine versammlungsrechtliche Auflage richtende Hauptsache vorsieht (Ziff. 45.2.2 des Streitwertkatalogs 2025).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 14 Abs. 1 VersFG
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 97.09
4 C 36.13
1 BvR 233/82
1 BvR 341/81
1 B 2.07