Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-31, Aktenzeichen 4 K 4785/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0531.4K4785.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin nimmt das beklagte Land auf Erstattung von Personalkosten für den Betrieb einer Flüchtlingsnotunterkunft in Anspruch.
Da sich das Land Nordrhein-Westfalen aufgrund der hohen Zahl neu ankommender Flüchtlinge nicht in der Lage sah, diese in eigenen Unterkünften unterzubringen, sprachen am Morgen des 23. Juli 2015 der Beigeordnete der Klägerin, Herr F. , und der Regierungsvizepräsident des Regierungsbezirks Köln, Herr T. , in einem Telefonat über die Möglichkeit der Unterbringung von Flüchtlingen durch die Klägerin in einer Notunterkunft. Der nähere Inhalt dieses Telefonats ist nicht dokumentiert. Anschließend sandte der Regierungsvizepräsident dem Beigeordneten eine E-Mail, in der er für die grundsätzliche Bereitschaft dankt, eine Unterkunft für bis zu 100 Flüchtlinge zur Verfügung zu stellen. Ferner heißt es in der E-Mail: „Da ich von Ihnen Amtshilfe im Sinne der §§ 4 ff. fordere, steht Ihnen umfassender Ersatz all ihrer Aufwendungen zu.“ Am frühen Nachmittag ging bei der Klägerin ein von dem Regierungsvizepräsidenten unterzeichnetes Schreiben ein, in dem es unter anderem heißt: „[H]iermit weise ich Sie gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NW an, im Wege der Amtshilfe insgesamt mindestens 100, möglichst 150 Flüchtlinge in Ihrem Stadtgebiet unterzubringen. Diese Plätze sollen möglichst bis heute, spätestens aber bis morgen geschaffen werden.“ Der Beigeordnete antwortete per E-Mail, eine Unterbringung von 100 Flüchtlingen werde bis morgen, 16 Uhr, wohl möglich sein. Ferner heißt es in der E-Mail: „Im Hinblick auf die hier entstehenden Aufwendungen gehe ich von einer vollumfänglichen Kostenerstattung gemäß § 8 VwVfG aus.“
Ab dem 24. Juli 2015 betrieb die Klägerin eine Notunterkunft mit 100 Plätzen und setzte dafür eigenes Personal ein. Mit Unterschriften vom 30. Oktober und 20. November 2015 schlossen die Beteiligten eine „Vereinbarung […] über die Erstattung von Kosten, die der Stadt durch den Betrieb der Notunterkunft des Landes im Sinne von § 44 AsylVfG […] entstehen“. In § 8 Abs. 1 dieser Vereinbarung heißt es: „Diese Vereinbarung gilt ab dem 01.09.2015.“ Auf der Grundlage der Vereinbarung gewährte der Beklagte der Klägerin sodann für die Zeit ab dem 1. September 2015 durch verschiedene Bescheide eine Kostenerstattung.
Mit Schreiben vom 3. Februar 2016 bat die Klägerin den Beklagten um Erstattung der Personalkosten „im Zusammenhang mit der Betreuung und Sicherheit der Notunterkunft“ in der Zeit vom 24. Juli bis zum 31. August 2015 in Höhe von insgesamt 47.848,20 Euro. Dem Schreiben fügte sie eine detaillierte Kostenaufstellung bei.
Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte mit Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 19. April 2016, der Klägerin per Fax übermittelt am 25. April 2016, die begehrte Kostenerstattung ab. Zur Begründung führte die Bezirksregierung im Wesentlichen aus, bei Personalkosten handele es sich nicht um Auslagen im Sinne von § 8 VwVfG. Auf der Grundlage der Vereinbarung könne eine Kostenerstattung erst für die Zeit ab dem 1. September 2015 gewährt werden.
Am 24. Mai 2016 hat die Klägerin Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor, der Regierungsvizepräsident habe mit seiner E-Mail vom 23. Juli 2015 einen umfassenden Ersatz aller Aufwendungen zugesagt und damit die Erstattung zugesichert. Sie, die Klägerin, habe auf diese Zusage vertraut. Zudem ergebe sich der Anspruch aus § 8 VwVfG NRW. Diese Vorschrift dürfe angesichts der durch die unerwartete Flüchtlingswelle im Jahr 2015 ausgelösten besonderen Situation nicht eng am Gesetzestext ausgelegt werden. In Fällen wie dem vorliegenden seien von dem in der Vorschrift genannten Begriff der Auslagen daher auch Personalkosten der um Amtshilfe ersuchten Behörde erfasst. Andernfalls käme es zudem zu einem ungerechten Ergebnis. Wäre nämlich ein externer Dienstleister mit der Errichtung und dem Betrieb der Notunterkunft beauftragt worden, wären die dadurch entstandenen Auslagen erstattungsfähig. Eine solche Möglichkeit habe seinerzeit praktisch jedoch nicht bestanden, da die Kapazitäten aller externen Anbieter bereits erschöpft gewesen seien. In dieser Situation habe sie, die Klägerin, anders als andere Kommunen unter Einsatz eigenen Personals mit hohem Aufwand Unterkunftsplätze kurzfristig zur Verfügung gestellt. Würde ihr nunmehr die Kostenerstattung verweigert, würde sie im Nachhinein für diesen Einsatz bestraft.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids der Bezirksregierung Köln vom 19. April 2016 zu verurteilen, an sie 47.848,20 Euro zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Begründung des angegriffenen Bescheids.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des vom Gericht beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung Köln Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Erstattung von Personalkosten nicht zu. Er ergibt sich weder aus § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW (dazu 1.) noch ist dafür eine andere Rechtsgrundlage ersichtlich (dazu 2.).
1. Auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW steht der Klägerin der geltend gemachte Anspruch nicht zu.
Nach der Regelung über die Kostentragung in Fällen der Amtshilfe in § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW hat die um Amtshilfe ersuchende Behörde der ersuchten Behörde auf Anforderung Auslagen zu erstatten, wenn diese im Einzelfall 35 Euro übersteigen. Auf diese Vorschrift kann die Klägerin den geltend gemachten Zahlungsanspruch nicht stützen. Zwar hat sie, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, mit der Errichtung und dem Betrieb der Notunterkunft in der Zeit vom 24. Juli 2015 bis zum 31. August 2015 dem beklagten Land auf dessen Ersuchen Amtshilfe geleistet. Denn das Land konnte seinerzeit der aus § 44 Abs. 1 AsylG folgenden Verpflichtung nicht nachkommen, für die Unterbringung Asylbegehrender die dazu erforderlichen Aufnahmeeinrichtungen zu schaffen und zu unterhalten sowie in den Aufnahmeeinrichtungen die notwendige Zahl von Unterbringungsplätzen bereitzustellen, weil ihm die erforderlichen Dienstkräfte oder Einrichtungen fehlten (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW).
Personalkosten, die der ersuchten Behörde wegen der Amtshilfeleistung durch den Einsatz eigenen Personals entstehen, gehören jedoch nicht zu den Auslagen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW. Dies entspricht einhelliger Auffassung in Rechtsprechung und Literatur. Personalkosten zählen zu den allgemeinen Verwaltungskosten, die entsprechend dem allgemeinen Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 und 5 Satz 1 GG, nach dem Bund und Länder für die Kosten ihrer Behörden selbst aufkommen, von der um Amtshilfe ersuchten Behörde bzw. ihrem Rechtsträger selbst zu tragen sind.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 20. Februar 2012 – 11 LA 217/11 –, juris, Rn. 10; Hess. VGH, Urteil vom 24. November 1989 – 7 UE 2828/84 –, juris, Rn. 39; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsverfahrensrecht, Bd. III, 5. Aufl. 2004, § 84, Rn. 138; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 8, Rn. 7; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 17. Aufl. 2016, § 8, Rn. 6 f.; Hoffmann, in: Obermayer/Funke-Kaiser, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 2014, § 8, Rn.13.
Belastbare Anknüpfungspunkte für eine davon abweichende Auslegung lassen sich weder dem Wortlaut der gesetzlichen Bestimmung noch den Gesetzesmaterialien entnehmen. § 8 VwVfG NRW regelt die früher umstrittene Frage, ob und in welchem Umfang die ersuchende Behörde die der ersuchten Behörde durch das Amtshilfeverfahren entstandenen Kosten zu tragen hat, grundsätzlich abschließend. Der Vorschrift wird ein Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Amtshilfe entnommen. Ziel der Regelung ist es, zugunsten der Verwaltungsvereinfachung sowie im Hinblick auf die im Gegenseitigkeitsverhältnis bestehenden Amtshilfepflichten die zwischenbehördliche Abrechnung auf ein Mindestmaß zu beschränken.
Vgl. Wolff/Bachof/Stober, a. a. O., Rn. 135; Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., Rn. 1 f.; Kopp/Ramsauer, a. a. O., Rn. 1.
Der hier zu entscheidende Fall von Amtshilfe erscheint im Übrigen nicht besonders außergewöhnlich.
Siehe etwa den Fall, der dem Beschluss des Nds. OVG vom 20. Februar 2012 – 11 LA 217/11 –, juris, zugrunde lag; dort wurden vom THW für Leistungen im Zuge des Elbe-Hochwassers Kosten in Höhe von insgesamt rund 222.000 Euro geltend gemacht, davon mehr als 170.000 Euro für „Helferabfindungen“ und „Verdienstausfall/fortgewährte Leistungen“.
Selbst wenn die Dinge insofern aber anders lägen, könnte allein dieser Umstand angesichts der klaren normativen Vorgaben nicht zu der von der Klägerin gewünschten Auslegung führen.
2. Eine andere Rechtsgrundlage ist für das Zahlungsbegehren der Klägerin nicht ersichtlich.
Es ist nicht erkennbar, dass die Beteiligten eine vertragliche Vereinbarung über die streitige Kostenerstattung getroffen hätten. Insofern kann dahinstehen, ob eine solche hier überhaupt zulässig gewesen wäre oder ob § 8 VwVfG NRW zwingende Vorgaben für die Kostentragung in Amtshilfefällen enthält, neben denen eine rechtsgeschäftliche Vereinbarung nicht zulässig wäre.
So Kopp/Ramsauer, a. a. O., Rn. 1; ebenso wohl Wolff/Bachof/Stober, a. a. O., Rn. 135.
Denn jedenfalls fehlt es an übereinstimmenden Willenserklärungen der Beteiligten, gemäß denen der Beklagte die geltend gemachten Personalkosten zu erstatten hätte. In der Aussage des Regierungsvizepräsidenten in seiner E-Mail vom 23. Juli 2015, „[d]a ich von Ihnen Amtshilfe im Sinne der §§ 4 ff. fordere, steht Ihnen umfassender Ersatz all Ihrer Aufwendungen zu“, lässt sich, wie sich durch Auslegung vor dem maßgeblichen Horizont eines unvoreingenommenen Empfängers ergibt, schon keine rechtsgeschäftliche Erklärung erblicken, sondern lediglich ein deklaratorischer Hinweis auf die nach den §§ 4 ff. VwVfG NRW bestehende Rechtslage. Denn der Aufwendungsersatz wird nach dem Wortlaut der Erklärung lediglich als Folge der für die Amtshilfe geltenden gesetzlichen Vorschriften dargestellt, wie sich aus dem vorangehenden Kausalsatz ergibt.
Selbst wenn aber davon auszugehen wäre, dass es sich um ein rechtsgeschäftliches Angebot zum Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages handeln und die Klägerin dieses mit der E-Mail ihres Beigeordneten angenommen haben sollte, ergäbe sich daraus der geltend gemachte Anspruch nicht. Denn der Inhalt dieses Angebots ginge angesichts seines Wortlauts nach dem Gesagten nicht über das hinaus, was ohnehin Inhalt der gesetzlichen Regelung ist. Etwas anderen folgt auch nicht aus dem Umstand, dass der Regierungsvizepräsident nicht den in § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW enthaltenen Begriff Auslagen, sondern den Begriff Aufwendungen verwendet hat. Denn auch insofern ergäbe sich aus dem vorangehenden Kausalsatz hinreichend deutlich, dass maßgeblich die gesetzlichen Regelungen sein sollen. Bei der Verwendung des Begriffs Aufwendungen handelt es sich danach um eine unschädliche Falschbezeichnung. Der Adressat der E-Mail konnte erkennen, was tatsächlich gemeint war. Denn es ist davon auszugehen, dass er als kommunaler Beigeordneter die Vorgaben des Verwaltungsverfahrensgesetzes kennt oder sich, ggf. vermittels der bei der Klägerin tätigen Juristen, ohne Weiteres entsprechende Kenntnis verschaffen kann und muss. Dies gilt auch im Hinblick auf die Frage, ob Personalkosten vom Begriff der Auslagen in § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW erfasst sind. Denn dies entspricht, wie ausgeführt, der einhelligen, auch ohne vertiefte Recherche ermittelbaren Auffassung in Rechtsprechung und Literatur.
Überdies und selbstständig tragend scheitert ein Anspruch aus Vertrag daran, dass ein solcher hier gemäß § 57 VwVfG NRW der Schriftform bedurft hätte. Diese ist mit den E-Mails des Regierungsvizepräsidenten und des Beigeordneten jedoch nicht eingehalten worden. Denn diese E-Mails genügen, soweit ersichtlich, nicht den in § 3a Abs. 2 VwVfG NRW genannten Anforderungen, unter denen die Schriftform durch die elektronische Form ersetzt werden kann.
Schließlich steht der Klägerin gegen den Beklagten in entsprechender Anwendung von § 280 Abs. 1 BGB i. V. m. § 62 VwVfG NRW auch kein Anspruch auf Schadensersatz wegen Verletzung einer Pflicht aus einem zwischen den Beteiligten bestehenden verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis zu, etwa weil der Beklagte die Klägerin unvollständig oder unzutreffend über die ihr im Zuge der Amtshilfe zustehenden Rechte informiert hätte. Ungeachtet der Fragen, ob neben den Regelungen in § 8 VwVfG NRW überhaupt Raum für eine Anwendung dieser Vorschriften ist, ob der Beklagte eine Pflicht verletzt hat und ob dies schuldhaft geschehen ist, scheitert ein solcher Anspruch jedenfalls daran, dass der Klägerin kein Schaden im Rechtssinne entstanden ist. Denn rechtlich stand es ihr nicht frei, darüber zu entscheiden, ob sie die ersuchte Amtshilfe leistet; vielmehr war sie dazu verpflichtet.
Vgl. Wolff/Bachof/Stober, a. a. O., Rn. 95.
Die nunmehr geltend gemachten Personalkosten wären der Klägerin daher auch bei rechtmäßigem Verhalten des Beklagten bzw. der für ihn tätigen Personen entstanden.
Die Kostenteilung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 VwVfG
§ 44 AsylVfG
§ 8 VwVfG NRW
§ 57 VwVfG NRW
§ 62 VwVfG NRW
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NW
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 AsylG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 280 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 104a Abs. 1 und 5 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 LA 217/11
7 UE 2828/84
11 LA 217/11