Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-11-22, Aktenzeichen 6 A 4873/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1996:1122.6A4873.95.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheits-leistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Polizeivollzugsbeamtin im Dienst des beklagten Landes. Am 00.00.00 wurde sie zur Kriminalkommissarin ernannt. Im Januar 19.. nahm sie - nach Beendigung ihres Mutterschaftsurlaubs - ihren Dienst beim Polizeipräsidenten X wieder auf. Sie wurde mit mehr als zur Hälfte ihrer Tätigkeit zu Ermittlungen und Fahndungen bei der Verbrechensbekämpfung eingesetzt und erhielt neben ihren Dienstbezügen monatlich eine Fahndungskostenentschädigung und einen Bekleidungszuschuß.
Mit Wirkung vom 00.00.00 wurde die Klägerin zur Höheren Landespolizeischule "X" in Y abgeordnet. Sie verrichtete dort Dienst als Fachlehrerin. Am 00.00.00 wurde sie zur Kriminaloberkommissarin ernannt. Mit Wirkung vom 00.00.00 wurde sie als Fachlehrerin zur Bereitschaftspolizei Abteilung (BPA) III in Z abgeordnet und mit Wirkung vom 00.00.00 dorthin versetzt. Am 00.00.00 wurde sie zur Kriminalhauptkommissarin ernannt. Die Fahndungskostenentschädigung hatte sie seit dem Beginn ihrer Tätigkeit als Fachlehrerin nicht mehr erhalten. Der Bekleidungszuschuß - monatlich 35,-- DM - war ihr weitergezahlt worden.
Auf eine Rüge des Rechnungsamtes beim Regierungspräsidenten X, der Bekleidungszuschuß habe der Klägerin seit Beginn ihrer Tätigkeit als Fachlehrerin ebenfalls nicht mehr zugestanden, wurde die Zahlung des Bekleidungszuschusses zum Ende des Monats Juni 19.. eingestellt. Die BPA III forderte mit Bescheid vom 00.00.00 den für die Zeit vom 00.00.00 bis zum 00.00.00 gezahlten Bekleidungszuschuß von insgesamt 2.170,-- DM (35,-- DM für 62 Monate) von der Klägerin zurück und führte zur Begründung aus: Die Klägerin habe den Bekleidungszuschuß als Fachlehrerin zu Unrecht erhalten. Sie habe ihn ohne Rücksicht auf einen Wegfall der Bereicherung zurückzuzahlen, weil der Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung so offensichtlich gewesen sei, daß sie dies hätte erkennen müssen. Die Kriminalbeamten wüßten im allgemeinen sehr wohl, unter welchen Voraussetzungen ihnen z.B. die Fahndungspauschale und auch der Bekleidungszuschuß zustünden. Es könne die Klägerin nicht entlasten, daß bei der Zahlung des Bekleidungszuschusses vom Polizeipräsidenten W und von der BPA III als den die Personalakten führenden Stellen Fehler gemacht worden seien. Billigkeitsgründe, ganz oder teilweise auf die Rückforderung zu verzichten, lägen nicht vor.
Die Klägerin erhob Widerspruch und machte geltend, die Voraussetzungen für eine Rückforderung, obwohl sie nicht mehr bereichert sei, lägen nicht vor. Die Direktion der Bereitschaftspolizei Nordrhein-Westfalen wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.00 mit der Begründung zurück: Mit der Einstellung der Zahlung von Fahndungskostenentschädigung zum 00.00.00, nachdem die Klägerin als Fachlehrerin Außendienst nicht mehr verrichtet habe, habe sie auch keinen Anspruch mehr auf den - damals noch an die Fahndungskostenentschädigung gekoppelten - Bekleidungszuschuß gehabt. Die am 00.00.00 durch den Runderlaß des Innenministers vom selben Tage, MBl NW 682, getroffene Neuregelung besage, daß der Bekleidungszuschuß nicht an Kriminalbeamte gezahlt werde, die als hauptamtlich Lehrende in der Aus- und Fortbildung tätig seien. Das Vorbringen der Klägerin (in einem dem Rückforderungsbescheid vorangegangenen Schreiben an das Landesamt für Besoldung und Versorgung vom 00.00.00), sie habe keine Veranlassung gehabt, sich Gedanken darüber zu machen, ob ihr der Bekleidungszuschuß auch als Fachlehrerin zustehe, die Überzahlung habe auf einem Fehler der Behörde beruht, was sie nicht zu vertreten habe, und sie habe das ihr als Bekleidungszuschuß gezahlte Geld ausgegeben, sei unbeachtlich. Die Klägerin habe den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung erkennen müssen. Auch sei die BPA III zutreffend davon ausgegangen, daß keine Gründe vorlägen, von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise abzusehen.
Die Klägerin hat Klage erhoben und geltend gemacht: Sie sei (bis zu ihrer Versetzung an die BPA III zum 00.00.00) nicht "hauptamtlich Lehrende" im Sinne des Runderlasses vom 13. Mai 1987 gewesen, weil sie nur abgeordnet gewesen sei. Unabhängig davon lägen jedenfalls die Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes für die Rückforderung nicht vor. Sie habe keinen Anlaß gehabt, an der Rechtmäßigkeit der Zahlungen zu zweifeln. Das ergebe sich insbesondere aus der "Abkoppelung" des Bekleidungszuschusses von der Fahndungskostenentschädigung durch den Runderlaß vom 13. Mai 1987. Diese Abkoppelung habe für sie die Weiterzahlung des Bekleidungszuschusses nachvollziehbar gemacht. Außerdem habe sie mit der Spezialregelung, in welchen Fällen ein Bekleidungszuschuß gezahlt werde, nicht vertraut sein müssen und auf die Richtigkeit der Zahlung vertrauen können.
Die Klägerin hat beantragt,
den Rückforderungsbescheid der Bereitschaftspolizei Nordrhein- Westfalen Abteilung III vom 00.00.00 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Direktion der Bereitschaftspolizei Nordrhein-Westfalen vom 00.00.00 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klägerin habe den streitigen Betrag herauszugeben. Sie habe den Bekleidungszuschuß ohne Rechtsgrund erlangt, weil sie seit dem 00.00.00 nicht mehr in der Fahndung eingesetzt worden sei. Trotz möglichen Wegfalls der Bereicherung bestehe der Rückforderungsanspruch zu Recht, weil sie den Mangel des Rechtsgrundes gekannt oder grob sorgfaltswidrig verkannt habe. Jeder Polizeibeamte im Einsatzdienst wisse, daß Fahndungskostenentschädigung und Bekleidungszuschuß für einen besonderen Aufwand im Fahndungsdienst und im kriminalpolizeilichen Dienst gezahlt würden. Es habe auf der Hand gelegen, daß der Wechsel der Klägerin in die Polizeibeamtenausbildung Ansprüche auf derartige Zahlungen in Frage gestellt habe. Diesen sich aufdrängenden Zweifeln habe die Klägerin durch eine Rückfrage bei der Behörde nachgehen müssen. Schließlich habe der Beklagte ermessensfehlerfrei davon abgesehen, die Rückforderungssumme im Billigkeitswege zu ermäßigen.
Mit ihrer Berufung bezieht sich die Klägerin auf ihr erstinstanzliches Vorbringen. Sie verweist nochmals darauf, sie habe den Runderlaß vom 13. Mai 1987 dahin verstanden, daß "hauptamtlich Lehrende" nur solche Beamte seien, die nicht lediglich aufgrund einer Abordnung Lehrtätigkeiten durchführten. Gerade weil durch den Runderlaß vom 13. Mai 1987 der Bekleidungszuschuß von der Fahndungs-kostenentschädigung abgekoppelt worden sei, sei sie davon ausgegangen, sie habe während der Zeit ihrer Abordnung nach wie vor Anspruch auf Bekleidungszuschuß. Diese Auslegung des Runderlasses entspreche auch seinem Sinn und Zweck.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem im ersten Rechtszug gestellten Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus: Die Klägerin räume ein, über den Runderlaß vom 13. Mai 1987 informiert gewesen zu sein, und es müsse unterstellt werden, daß eine Kriminalhauptkommissarin den Begriff "hauptamtlich Lehrende" nicht dahin mißverstanden habe, daß für eine Lehrtätigkeit abgeordnete Beamte damit nicht gemeint seien. Im übrigen habe sie auch nach ihrer (rund eindreiviertel Jahre vor der Einstellung der Zahlung des Bekleidungszuschusses erfolgten) Versetzung zur BPA III nicht angezeigt, daß sie den Bekleidungszuschuß zu Unrecht erhalte.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten entscheidet der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung.
Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Rückforderungsentscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Ermächtigungsgrundlage ist der gemäß § 98 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen bei sonstigen Leistungen - zu denen der Bekleidungszuschuß, um den es geht, gehört,
vgl. Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblattkommentar, Teil C § 97 Rdnr. 2, -
entsprechend geltende § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - (in der hier maßgebenden und bis heute unveränderten Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1986, BGBl I 1553). Danach richtet sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge (hier: sonstiger Leistungen) nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit - wie es hier der Fall ist - gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (Satz 1). Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes steht es gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, daß der Empfänger ihn hätte erkennen müssen (Satz 2). Danach hat die Klägerin den für die Zeit vom 00.00.00 bis zum 00.00.00 empfangenen Bekleidungszuschuß von insgesamt 2.170,-- DM herauszugeben.
Der Bekleidungszuschuß war ihr zu Unrecht gezahlt worden. Gemäß § 5 Abs. 1 des Landesbesoldungsgesetzes, hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1982, GV NW 200, dürften Aufwandsentschädigungen nur gewährt werden, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden kann, und der Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stellt. Demgemäß kam als Rechtsgrundlage lediglich die diese Ermächtigung ausfüllende, im Interesse einer gleichmäßigen Handhabung durch Verwaltungsvorschriften bzw. ministerielle Runderlasse geregelte Verwaltungspraxis des Dienstherrn in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in Betracht. Der Dienstherr entscheidet über die Gewährung einer Aufwandsentschädigung nach pflichtgemäßem Ermessen, das er durch Richtlinien binden kann. Diese sind nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern als Willenserklärungen unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen Handhabung auszulegen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. März 1995 - 2 C 17.94 -, Schütz, a.a.O., ES/C IV 5 Nr. 5; Schütz, a.a.O., Loseblattkommentar, Teil C § 94 Rdnr. 233.
Hinsichtlich der Zeit vom 00. bis 00.00.00 war der Bekleidungszuschuß (früher: Kleiderzulage) in der Ver- waltungsverordnung zum beamtenrechtlichen Teil des Landesbeamtengesetzes vom 4. Januar 1966, MBl NW 190, Nr. 2 Satz 2 zu § 189, geregelt. Danach erhielten Beamte der Kriminalpolizei, wenn ihnen Bewegungsgeld (später: Fahndungskostenentschädigung) zustand, eine Kleiderzulage (jetzt: Bekleidungszuschuß), und Nr. 1 des Runderlasses des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. Juni 1970, MBl NW 1182, geändert durch Runderlaß vom 18. Oktober 1977, MBl NW 1630, bestimmte, daß Kriminalbeamte, die mehr als die Hälfte ihrer Tätigkeit zu Ermittlungen und Fahndungen bei der Verbrechensbekämpfung eingesetzt sind, zur Abgeltung der ihnen im Außendienst entstehenden Aufwendungen als Aufwandsentschädigung eine Fahndungskostenentschädigung erhielten. Danach bezog die Klägerin bis zum 00.00.00, dem Zeitpunkt, zu welchem sie ihre Ermittlungs- und Fahndungstätigkeit bei der Kreispolizeibehörde W beendete, den Bekleidungszuschuß zu Recht. Seit dem 00.00.00 wurde ihr - nunmehr als Fachlehrerin - zu Recht keine Fahndungskostenentschädigung mehr gezahlt und verlor sie gleichzeitig - wegen der "Koppelung" des Bekleidungszuschusses an die Fahndungskostenentschädigung - ihren Anspruch auf einen Bekleidungszuschuß. Aus der am 00.00.00 in Kraft getretenen Regelung durch den Runderlaß "Bekleidungszuschuß für Kriminalbeamte und Angestellte bei der Kriminalpolizei" des Innenministers vom selben Tage, a.a.O., geändert durch Runderlaß vom 15. November 1991, MBl NW 1820, folgte im Ergebnis keine Änderung. Der Bekleidungszuschuß war zwar nun unabhängig von der Gewährung von Fahndungskostenentschädigung geregelt (vgl. auch den Runderlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. März 1988 "Gewährung einer Fahndungs-kostenentschädigung im Bereich der Kriminalpolizei", MBl NW 470). Jedoch wurde bestimmt, daß der Bekleidungszuschuß Beamten, denen ein Aufwand durch erhöhte Abnutzung ihrer Privatkleidung im Kriminaldienst nicht entstand, nicht gewährt wurde. Hierzu gehörten "insbesondere: ... b) Kriminalbeamte als hauptamtlich Lehrende in der Aus- und Fortbildung (Tz. 1 und 1.1) wie die Klägerin als Fachlehrerin an der Höheren Landespolizeischule und an der BPA III. Daß sie hauptamtlich andere Dienstaufgaben hatte, ist nicht ersichtlich und macht sie selbst nicht geltend. Unabhängig davon war sie als Fachlehrerin jedenfalls nicht im Kriminaldienst im Sinne des o.a. Runderlasses eingesetzt, so daß es auf die lediglich beispielhaft angeführte hauptamtliche Lehrtätigkeit letztlich nicht ankommt.
Da der Bekleidungszuschuß für die Zeit vom 00.00.00 bis zum 00.00.00 im Rahmen der in den genannten Verwaltungsvorschriften und Runderlassen zum Ausdruck gekommenen Verwaltungspraxis des Dienstherrn gezahlt worden war, hat die Klägerin ihn ohne Rechtsgrundlage erlangt und somit herauszugeben. Auf einen Wegfall der Bereicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) kann sie sich nicht berufen. Sie haftet gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG, § 819 Abs. 1 BGB verschärft.
Es spricht bereits viel dafür, daß sie den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Darauf, daß sie wußte, daß ihr für die Zeit vom 00 bis 00.00.00 (bis zum Inkrafttreten des Runderlasses vom 13. Mai 1987, der den Bekleidungszuschuß von der Fahndungskostenentschädigung abkoppelte) eine Kleiderzulage nicht mehr zustand, deutet ihr Vorbringen hin, gerade wegen der "Abkoppelung" von den Voraussetzungen der Fahndungskostenentschädigung sei sie davon ausgegangen, sie habe nach wie vor Anspruch auf den Bekleidungszuschuß. Ihr war nach diesem Vorbringen somit durchaus bekannt, daß eine Kleiderzulage nach der bis zum 00.00.00 gehandhabten Praxis des Dienstherrn daran geknüpft war, daß ein Anspruch auf Fahndungskostenentschädigung bestand, und es mußte ihr bewußt sein, daß letzterer entfallen war, nachdem sie nicht mehr zu Ermittlungen und Fahndungen eingesetzt war. Gegen den Wegfall der Fahndungskostenentschädigung mit dem Zeitpunkt der Aufnahme ihrer Tätigkeit als Fachlehrerin hatte sie auch (wie gegen die spätere Einstellung der Zahlung des Bekleidungszuschusses) keine Einwendungen erhoben.
Die Umstände des Falles sprechen des weiteren dafür, daß der Klägerin bewußt war, daß sich an dem Wegfall ihres Anspruchs auf eine Kleiderzulage bzw. nunmehr einen Bekleidungszuschuß nach dem Inkrafttreten des Runderlasses vom 13. Mai 1987 nichts geändert hatte. Die Gewährung des Bekleidungszuschusses war in diesem Runderlaß an einen durch eine Tätigkeit im Kriminaldienst erwachsenden Aufwand durch erhöhte Abnutzung der Privatkleidung geknüpft (Tz. 1). Dem Wortlaut des Runderlasses war somit - unabhängig von der beispielhaften Aufführung der Kriminalbeamten, die hauptamtlich Lehrende in der Aus- und Fortbildung waren - ohne weiteres zu entnehmen, daß mit einer Tätigkeit als Fachlehrerin die Voraussetzungen für die Zahlung eines Bekleidungszuschusses nicht erfüllt waren und dieser für andere Zwecke gedacht war. Der Klägerin war der Runderlaß vom 13. Mai 1987 auch von Anfang an bekannt. Das ergibt sich wiederum aus ihrem Vorbringen, sie sei gerade wegen des Textes dieses Runderlasses der Meinung gewesen, der Bekleidungszuschuß stehe ihr auch seit dem 00.00.00 zu. Schließlich ist zumindest zweifelhaft, daß sie in der Tat davon ausging, sie arbeite als abgeordnete Beamtin nicht "hauptamtlich" und habe somit, obwohl die Fahndungskostenentschädigung mangels ihres Einsatzes bei Ermittlungen und Fahndungen entfallen war, weiterhin Anspruch auf Bekleidungszuschuß. Das folgt schon daraus, daß sie auch ihre Versetzung mit Wirkung vom 00.00.00 an die BPA III (mit der ihre Abordnungszeit ihr Ende fand), nicht zum Anlaß nahm, die Behörde darauf hinzuweisen, daß sie immer noch Bekleidungszuschuß bezog, obwohl sie nach ihrer eigenen Argumentation jetzt nicht mehr der Auffassung sein konnte, sie arbeite nicht "hauptamtlich". Das gilt unabhängig davon, daß sie zunächst - in einem an das Landesamt für Besoldung und Versorgung gerichteten Schreiben vom 00.00.00 - noch behauptet hatte, sie sei "erstmals Mitte 19....mit dem Sachverhalt vertraut gemacht und ihr auch der entsprechende Erlaß gezeigt" worden, vorher habe sie keine Veranlassung gehabt, sich darüber Gedanken zu machen, ob ihr der Bekleidungszuschuß weiterzuzahlen sei
Ob die Klägerin in der Tat von Anfang an wußte, daß ihr die Kleiderzulage bzw. der Bekleidungszuschuß nicht zustand, kann jedoch letztlich dahinstehen. Zumindest hätte sie dies auf jeden Fall erkennen müssen. Den maßgebenden Verwaltungs- vorschriften und ministeriellen Runderlassen war die Verwaltungspraxis des Dienstherrn bezüglich der Zahlung dieser Aufwandsentschädigung unschwer zu entnehmen.
Die gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG zu treffende Billigkeitsentscheidung ist ermessensfehlerfrei erfolgt. Die in dem Rückforderungsbescheid vom 00.00.00 getroffene Entscheidung, es werde kein Grund gesehen, auf die Rückforderung aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise zu verzichten, solche Gründe seien von der Klägerin auch nicht vorgetragen worden, der Dienstherr halte es aber für angemessen, ihr Ratenzahlungen einzuräumen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, daß eine Rückzahlung in - noch zu bestimmenden - Raten eine für die Klägerin nach ihren Lebensverhältnissen zum Zeitpunkt der Rückabwicklung unzumutbare Belastung darstellte.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 1982 - 2 C 12.81 -, Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1983, 192, und vom 13. November 1986 - 2 C 29.84 -, ZBR 1987, 219.
Ein Ermessensfehler läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß die Überzahlung - wie der Beklagte einräumt - auf einem Fehler der Behörde beruhte.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluß vom 11. Februar 1983 - 6 B 61.82 -, ZBR 1983, 193.
Die Erwägung im Widerspruchsbescheid vom 00.00.00, nach den Umständen des vorliegenden Falles, auf die es entscheidend ankommt, sei dies nicht von Bedeutung, erscheint nach den obigen Ausführungen nicht als sachwidrig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung
§ 819 Abs. 1 BGB
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12
Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 98 des
Beamtengesetzes
§ 12 Abs. 2 des
Bundesbesoldungsgesetzes
§ 5 Abs. 1 des Landesbesoldungsgesetzes
§ 127 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 C 17.94
2 C 12.81
2 C 29.84
6 B 61.82