Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-04, Aktenzeichen 2 K 1233/10
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2011:0804.2K1233.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein auf die Entwicklung von Spielhallennutzungen und den Betrieb von Spielhallen spezialisiertes Unternehmen. Sie plant, auf einer vormals von einem Reifenhandel- und Montagebetrieb genutzten, etwa 840 m² großen Teilfläche des eingeschossigen Geschäftshauses X.-Straße 000 in N. (Gemarkung N. Flur 000 Flurstück 000) einen Spielhallenbetrieb einzurichten. Geplant sind vier räumlich von einander abgetrennte und für Besucher nur separat, von außen her, zugängliche Spielstätten unterschiedlicher Größen mit einer Nettonutzfläche von insgesamt 692 m². Das im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 000 gelegene und als Gewerbegebiet festgesetzte Vorhabengrundstück grenzt mit seiner nördlichen Schmalseite an die X.-Straße. Das - etwa 35 m abgerückt von der X.-Straße stehende - Geschäftshaus ist für die Warenanlieferung und für Kunden über eine von der X.-Straße nach Süden abzweigende Stichstraße erschlossen, über die sechs weitere Geschäftshäuser, u.a. vier Betriebe des Einzelhandels [Modemarkt, Schuhgeschäft, Discounter (ALDI), Fachgeschäft für Heimtiernahrung und -zubehör] und deren Parkplätze erreichbar sind.
Mit Datum vom 27. Februar 2009, bei der Beklagten eingegangen am 22. April 2009, beantragte die Klägerin für ihr beschriebenes Vorhaben die Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung.
In seiner Sitzung vom 13. Mai 2009 beschloss der Rat der Stadt N. den Entwurf für eine 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 000 aufzustellen. Die Entwurfsplanung betrifft eine etwa 1 ha große Teilfläche des Plangebietes, in der - abgesehen von anderen Grundstücken - auch das Vorhabengrundstück liegt. In der Begründung dieses Beschlusses heißt es, die Änderungsplanung sei Reaktion auf den Bauwunsch der Klägerin, in den Räumen des früheren Reifenbetriebes vier Spielstätten einzurichten. Diese geplante bauliche Nutzung widerstreite dem vom Rat beschlossenen Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt N. Denn der Standort der geplanten Spielhalle grenze unmittelbar an jenen Bereich des Bebauungsplanes Nr. 000 an, der im Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt N. als zentraler Versorgungsbereich mit der Funktion eines Stadtbereichszentrums ("N1., südl. X.-Str.") ausgewiesen sei. Die Spielhallen würden über dieselbe Zufahrt erschlossen, die auch für die Erreichbarkeit des Stadtbereichszentrums geplant sei. Stadtbereichszentren nähmen übergeordnete, auf den gesamten Stadtbereich ausgerichtete Versorgungsaufgaben wahr. Mit dem Ausbau der jenseits des Vorhabengrundstücks liegenden Bauflächen des Plangebiets zu einem Stadtbereichszentrum sei eine Aufwertung des gesamten Versorgungsbereiches beabsichtigt. Die potentiellen Störungen, die durch die Nutzer von Spielstätten in deren Umfeld erzeugt werden können, seien geeignet, die Aufenthaltsqualität des geplanten Stadtbereichszentrums und die städtebauliche Entwicklung dieses Bereiches zu beeinträchtigen. Es müsse verhindert werden, dass die angestammten, das Geschäftsniveau prägenden Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe aus den angrenzenden Gewerbe- und Mischgebieten verdrängt werden. Anderenfalls werde es zu einer Niveauabsenkung ("Trading-Down-Effekt") kommen. Negative städtebauliche Auswirkungen seien auch für die nahen Wohngebiete nördlich der X.-Straße zu erwarten. Eine Entwicklung des Stadtbereichszentrums zu einem Spielhallenstandort solle verhindert werden. Deshalb sei beabsichtigt, Vergnügungsstätten für den eng begrenzten Bereich des geplanten Stadtbereichszentrums durch eine textliche Festsetzung zum Bebauungsplan auszuschließen.
Unter Hinweis auf diese vom Rat beschlossene Änderungsplanung sowie unter Hinweis auf das am 11. Februar 2009 vom Rat fortgeschriebene Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt N. - nach dessen zeichnerischer Darstellung (Lageplan Bl. 00) das Vorhabengrundstück i n n e r h a l b des Stadtbereichszentrums "B 11, N1., südl. X.-Str." liegt - stellte die Beklagte den Bauantrag der Klägerin durch Bescheid vom 25. Mai 2009 zunächst für 12 Monate zurück. Ergänzend führte sie zur Begründung aus, die von der Klägerin geplante Spielhalle sei nach der Zahl ihrer Spielstätten und ihrer Flächengröße als kerngebietstypisch einzustufen. Sie widerspreche deshalb den beabsichtigten Entwicklungszielen innerhalb des Stadtbereichszentrums.
Nachdem die Klägerin im Februar 2010 auf eine zügige Bearbeitung ihres Bauantrages gedrängt hatte, beschloss der Rat der Stadt N. am 28. April 2010 für den Bereich der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 000 die Veränderungssperre Nr. 00. Die dem Satzungsbeschluss beigefügte Begründung wiederholt die für den Entwurf der 3. Änderung des Bebauungsplanes beschlossenen Gründe.
Durch Bescheid vom 17. Mai 2010 lehnte die Beklagte den Bauantrag der Klägerin unter Hinweis auf die vom Rat beschlossene Veränderungssperre ab.
Am 6. April 2011 beschloss der Rat die Offenlegung der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 000 sowie die erste Verlängerung der Geltungsdauer der Satzung über die Veränderungssperre Nr. 00 für ein weiteres Jahr. Ferner fasste der Rat in dieser Sitzung den Satzungsbeschluss zur vorhabenbezogenen 2. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 000. Diese Änderung betrifft eine etwa 1,7 ha große Teilfläche jenes Plangebiets, die im Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Stadt N. als Stadtbereichszentrum B 11 (N1., südl. X.-Str.) dargestellt ist und auf der Vorhaben des geplanten Stadtbereichszentrums verwirklicht werden sollen. Das Grundstück X.-Str. 000 grenzt im Osten an dieses Plangebiet an.
Die Klägerin hat gegen den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2010 rechtzeitig Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor: Die Veränderungssperre sei unwirksam, weil sie auf die Absicherung einer offenkundig rechtswidrigen Bauleitplanung abziele. Die vom Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit, Bebauungspläne aufzustellen, werde vom Rat der Stadt N. zweckwidrig vorgeschoben, um unter Missachtung der Rechte betroffener Grundstückseigentümer eine Verhinderungsstrategie bezüglich geplanter Vergnügungsstätten durchzusetzen. Die Entwurfsplanung zeige einen "Insel-Bebauungsplan", der keine Baurechte für Grundstückseigentümer begründen, sondern legale, nach der Baunutzungsverordnung zulässige bauliche Nutzungen verhindern solle. Für ein solches Plankonzept fehle es an jeglicher Planrechtfertigung. Spielhallen würden in dem hier vorfindlichen gewerblichen Umfeld keine Störungen zum Nachteil von Anwohnern bewirken. Das Plankonzept der Beklagten sei auch in sich selbst widersprüchlich. Wenn in der direkten Nachbarschaft des Vorhabengrundstücks aufgrund des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes der Stadt N. ein Stadtbereichszentrum entwickelt werden solle, dann sei nicht verständlich, warum in einem solchen zentralen Versorgungsbereich nicht auch Spielhallen zulässig sein sollten. Auch mit ihrer Baugenehmigungspraxis habe die Beklagte widersprüchlich und willkürlich gehandelt. Denn sie habe noch im Januar 2010 für das vom Vorhabenstandort nur 70 m entfernt stehende Geschäftshaus X.-Straße 000 die Einrichtung von vier Spielhallen genehmigt. Da die Veränderungssperre ungültig sei, sei der Bauantrag der Klägerin auf der Grundlage von § 30 Abs. 1 des Baugesetzbuches (BauGB), § 8 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) positiv zu bescheiden.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 17. Mai 2010 zu verpflichten, der Klägerin die Baugenehmigung für das im Bauantrag vom 27. Februar 2009 (Az.: 00000/0000) beschriebene Vorhaben zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung vertieft sie die Gründe ihres Ablehnungsbescheides vom 17. Mai 2010.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrags der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Streitakte sowie auf den Inhalt der vom Gericht beigezogenen Verwaltungsakten (3 Aktenbände, 4 Pläne) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist gemäß § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als unbegründet abzuweisen, weil der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2010 keine Rechte der Klägerin verletzt.
Dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Baugenehmigung für ihr im Bauantrag vom 27. Februar 2009 beschriebenes Vorhaben steht § 2 der Satzung der Stadt N. über die Veränderungssperre Nr. 00 entgegen, die der Rat am 26. Februar 2009 zur Sicherung der Planung für die 3. Änderung den Bebauungsplans Nr. 000 beschlossen und deren Geltungsdauer er durch Beschluss vom 6. April 2011 - Amtsblatt der Stadt N. (ABl.N.), S. 52 - um ein Jahr verlängert hat (§§ 14 Abs. 1 Nr. 1, 29 BauGB, § 75 Abs. 1 Satz 1 der Landesbauordnung).
Die Veränderungssperre ist wirksam. Bedenken in formeller Hinsicht sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich; die von der Klägerin geltend gemachten materiell-rechtlichen Einwände gegen die Gültigkeit der Veränderungssperre greifen nicht durch:
Für die Gültigkeit einer Veränderungssperre i.S.v. § 14 BauGB ist erforderlich, dass sie der Sicherung einer Bauleitplanung dient. Da der Zweck einer Veränderungssperre darin besteht, dem Rat die Suche nach einem tragfähigen Planungskonzept zu ermöglichen,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 -, Baurechtssammlung (BRS) 50 Nr. 101,
findet in einem Verwaltungsrechtsstreit, mit dem - inzident, wie hier - die Gültigkeit einer Veränderungssperre in Frage gestellt wird, noch keine vorweggenommene Rechtmäßigkeitsprüfung der vom Rat aufgestellten Bauleitplanung statt. Für die Gültigkeit einer Veränderungssperre ist vielmehr nur zu verlangen, dass die zu sichernde Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sein soll. Unzulässig ist eine Veränderungssperre, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt, wenn er der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind oder wenn rechtliche Mängel der Planungskonzeption schlechterdings nicht behebbar sind.
BVerwG, ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95
Keiner der genannten Mängel liegt hier vor.
Die Rüge der Klägerin, der Planentwurf enthalte keine positive Planungskonzeption sondern sei "reine Verhinderungsplanung", ist unbegründet. Denn das beabsichtigte Verbot von Vergnügungsstätten und Dienstleistungsbetrieben ist kein Selbstzweck, sondern dazu bestimmt, die städtebauliche Entwicklung des im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 000 geplanten Stadtbereichszentrums zu fördern. Die aufgestellte 3. Änderung und die vom Rat bereits beschlossene 2. Änderung des Bebauungsplanes sind als Gesamtkonzept zu werten, deren Planungselemente sich ergänzen sollen. Von einer bloßen Verhinderungsplanung kann deshalb nicht gesprochen werden. Die Klägerin vernachlässigt mit ihrem Vorwurf ferner, dass das geplante Verbot von Vergnügungsstätten und Dienstleistungsbetrieben die Zulässigkeit der im übrigen gemäß § 8 BauNVO - nach wie vor - genehmigungsfähigen gewerblichen Anlagen und Nutzungen unberührt lässt. Es darf auch nicht aus den Augen verloren werden, dass die kritisierte textliche Festsetzung nur für einen - verglichen mit dem Plangebiet insgesamt - sehr kleinen Teilbereich gelten soll und dass Spielhallen anderenorts im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 000 auf der Grundlage von § 8 BauNVO genehmigungsfähig bleiben.
Der Standpunkt der Klägerin, eine Gemeinde müsse sich an den in einem beschlossenen Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen festhalten lassen (Schriftsatz vom 6. Juli 2011, S.1), ist unzutreffend. Die den Gemeinden nach § 1 Abs. 3 BauGB zugewiesene Aufgabe, Bauleitpläne aufzustellen, soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist, schließt das Recht ein, einen Bebauungsplan auch zu ändern. Dass die Planänderung den Grundstückseigentümer daran hindern könnte, die nach Auszug des Reifenbetriebes leerstehenden Räume des Geschäftshauses X.-Straße 000 - wie zuvor - in einer wirtschaftlich vertretbaren Weise zu nutzen, ist weder mit den Klagegründen dargelegt worden noch sonst ersichtlich. Von einer mit der Planänderung eintretenden "Teilenteignung" kann nicht gesprochen werden.
Die von der Veränderungssperre geschützte Bauleitplanung dient - anders als die Klägerin meint (Schriftsatz vom 6. Juli 2011, S. 2) - keinen bauplanungsrechtlich "zweckfremden Zielen", sondern der Förderung einer städtebaulichen Zielsetzung, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches bestimmt sind. Es entspricht den Aufgaben und Grundsätzen der Bauleitplanung, ein von einer Gemeinde auf der Grundlage von § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beschlossenes Einzelhandelskonzept, das - wie das Einzelhandels- und Zentrenkonzept N. - Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche einer Stadt (i.S.v. § 24 a Abs. 2 des Landesentwickungsprogramms - LEPro) enthält, durch die Aufstellung von Bebauungsplänen umzusetzen (§ 9 Abs. 2 a Satz 2 BauGB). Mit dem Hinweis der Klägerin, ihr geplanter Spielhallenbetrieb solle in einem typischen, keinerlei Aufenthaltsqualität bietenden Gewerbegebiet platziert werden, wird außer Betracht gelassen, dass die in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB vorgesehene Berücksichtigung eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes sich nicht auf die Nachzeichnung faktischer Gegebenheiten zu beschränken hat, sondern auch dazu dienen darf, den rechtlichen Rahmen für die Entstehung oder Entwicklung eines Neben- oder Nahversorgungszentrums i.S.v. § 24 a LEPro vorzugeben.
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. November 2008 - 10 A 1512/07 -, S. 16
Die in der Begründung zum Bauleitplanentwurf dargelegte Überzeugung des Rates, die Verwirklichung der von der Klägerin geplanten Spielhalle werde nach der Zahl ihrer Spielstätten und ihrer Flächengröße den beabsichtigten Entwicklungszielen innerhalb des Stadtbereichszentrums zuwiderlaufen, offenbart keine städtebauliche Bewertung oder Abwägung, die auf einen schlechterdings nicht behebbaren rechtlichen Mangel der Planungskonzeption hinweist. Das Gegenteil ist der Fall: In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist seit langem anerkannt, dass Spielhallenbetriebe durch Planfestsetzung gerade deshalb ausgeschlossen werden können, um ein vielfältiges Angebot an Geschäften (z.B. des Einzelhandels) zu sichern und um einen Attraktivitätsverlust von Gebieten vorzubeugen, die durch Einzelhandelsbetriebe geprägt sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 1987 - 4 N 4.86 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, Band 77, 308; Beschluss vom 21. Dezember 1992 - 4 B 182.92 -, Baurechtssammlung (BRS) 55 Nr. 42; Beschluss vom 4. September 2008 - 4 BN 9/08 -, BRS 73 Nr. 26.
Es entspricht einem allgemeinen städtebaulichen Erfahrungssatz, dass sich Vergnügungsstätten - wie Spielhallen der hier in Rede stehenden Größe - negativ auf ihre Umgebung auswirken können. Die Verhinderung des sogenannten "Trading-Down-Effekts" stellt einen besonderen städtebaulichen Grund im Sinne von § 1 Abs. 9 BauNVO dar, der den Ausschluss derartiger Vergnügungsstätten rechtfertigen kann. Ob ein solcher "Trading-Down-Effekt" zu bejahen ist, beurteilt sich nicht allein nach quantitativen Faktoren. Die Feststellung, dass sich Vergnügungsstätten - zumal wenn sie in einem Gebiet gehäuft vorhanden sind - negativ auf ihre Umgebung auswirken, erlaubt nicht den Rückschluss, dass nur eine oder wenige Spielhallen k e i n e solche Auswirkungen haben können.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 4. September 2008, a.a.O.
Im vorliegenden Fall ist die Erwartung eines "Trading-Down-Effekts" mit Blick auf die - für eine Kerngebietstypik sprechende - Größe der Spielhalle und mit Blick auf deren geringe Nähe zu den - z.Zt. - für die Verwirklichung des Stadtbereichszentrums anstehenden Bauflächen naheliegend. Denn diese Bauflächen grenzen im Westen an jene verhältnismäßig schmale - keine räumliche Zäsur bewirkende - Erschließungsstraße, über die nicht nur die vorhandenen und geplanten Anlagen des Stadtbereichszentrums sondern auch das Grundstück X.-Straße 000 und die dort geplante Spielhalle angefahren bzw. fußläufig erreicht werden soll. Die Klägerin hat weder mit ihren im Planaufstellungsverfahren vorgetragenen Bedenken (Schreiben vom 25. Mai 2001) noch mit ihrer Klage schlüssige oder gar überzeugende Gründe vorgetragen, die die hiernach fundierte Erwartung des Rates entkräften könnten, dass mit einer Verwirklichung des streitbetroffenen Vorhabens ein "Trading-Down-Effekt" zum Nachteil der (Einzelhandels-)Betriebe des zu entwickelnden Stadtbereichszentrums einhergehen werde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des Urteils beruht auf § 167 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 Abs. 1 Nr. 1, 29 BauGB, § 75 Abs. 1 Satz 1 der Landesbauordnung
§ 14 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 8 der Baunutzungsverordnung
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 9 Abs. 2 a Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 30 Abs. 1 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: 4 B 156.89
4 NB 40.93
10 A 1512/07
4 N 4.86
4 B 182.92
4 BN 9/08