Verwaltungsgericht Osnabrück (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-28, Aktenzeichen 2 A 132/01

Tenor:

Tatbestand:
Die Kläger begehren (jeweils) die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV).
In den 70er Jahren verpachtete der Kläger zu 1), der selbst kein Milcherzeuger ist, dem Beigeladenen eine 4 ha große landwirtschaftliche Fläche (Flurstück G., Flur H., Gemarkung I.), die zumindest bis Mitte der 90er Jahre zum Zwecke der Milcherzeugung genutzt wurde. Der entsprechende Pachtvertrag wurde vom Kläger zu 1) Ende 1997 gekündigt; die fragliche Fläche wurde ihm vom Beigeladenen sodann im Oktober 1999 zurückgewährt.
Mit Schreiben vom 04.01.2000 stellte der Kläger zu 1) bei der Beklagten den Antrag, die mit der zurückgegebenen Pachtfläche verbundene (anteilige) Milchreferenzmenge - die, was zwischen den Klägern und der Beklagten unstreitig ist, ihrem Umfang nach auf 10.000 kg begrenzt ist - auf ihn zu übertragen. Der Beigeladene seinerseits erklärte in diesem Zusammenhang, dass die fragliche Fläche in den Jahren 1997 bis 1999 nicht mehr der Milcherzeugung gedient habe. Im Hinblick darauf bereitete die Beklagte eine mit dem Datum 15.03.2000 und einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bescheinigung des Inhalts vor, dass die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 MGV nicht vorlägen, und gab diese dem Kläger zu 1) bzw. dessen Ehefrau am 20.03.2000 zur Kenntnis; das im Verwaltungsvorgang der Beklagten befindliche Exemplar dieses Schriftstücks ist durchgestrichen und mit dem Zusatz „Muster“ versehen. Nachdem der Kläger zu 1) zwischenzeitlich mit Schreiben vom 15.03.2000 darauf hingewiesen hatte, dass die Angaben des Beigeladenen zur früheren Nutzung der fraglichen Pachtfläche nicht zuträfen und er hierfür mehrere Zeugen benennen könne, forderte ihn die Beklagte mit Schreiben vom 21.03.2000 auf, entsprechende Aussagen der benannten Zeugen schriftlich einzureichen; gleichzeitig wies sie darauf hin, dass ein abschließender Bescheid erst nach Prüfung dieser Aussagen erstellt werde.
Mit Schreiben vom 24.03.2000 erhob der Kläger zu 1) gegen die „Bescheinigung“ vom 15.03.2000 Widerspruch und begründete diesen im Wesentlichen damit, dass die zurückgegebene Pachtfläche bis zum Weideabtrieb im Jahre 1997 mit Milchkühen beweidet und anschließend zur Gewinnung von Silage genutzt worden sei und deshalb der Milcherzeugung gedient habe; angesichts dessen sei die beantragte Milchreferenzmenge auf ihn zu übertragen.
Nachdem der Kläger zu 1) die angeforderten Zeugenaussagen vorgelegt und die Beklagte hierzu eine ergänzende Stellungnahme des Beigeladenen eingeholt hatte, lehnte sie mit Verfügung vom 15.05.2000 (abgesandt am 16.05.2000) die Übertragung einer anteiligen Milchreferenzmenge auf den Kläger zu 1) ab. Zur Begründung führte sie aus, dass bei der Rückgewähr einer Altpachtfläche eine anteilige Milchreferenzmenge nur dann auf den Verpächter übergehe, wenn diese Fläche tatsächlich der Milcherzeugung des abgebenden Betriebes gedient habe; dies sei hier jedoch nach Angaben des Beigeladenen in den Jahren 1997 bis 1999 nicht der Fall gewesen. Diese Verfügung ist vom Kläger zu 1) nicht mit Rechtsbehelfen angefochten worden.
Bereits zuvor hatten die Kläger zu 1) und 2) unter dem 21.03.2000 eine schriftliche Vereinbarung dahingehend getroffen, dass die vom Kläger zu 1) im Zusammenhang mit der Rückgewähr der Pachtfläche durch den Beigeladenen erwartete Milchreferenzmenge (von 10.000 kg) mit Wirkung vom 25.03.2000 endgültig auf den Kläger zu 2), der aktiver Milcherzeuger ist, übertragen werden sollte. Im Hinblick darauf stellte der Kläger zu 2) am gleichen Tage bei der Beklagten den Antrag, die fragliche Milchreferenzmenge (ohne Fläche) auf ihn zu übertragen. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Verfügung vom 19.05.2000 ab und begründete dies damit, dass die dem Kläger zu 1) zurückgegebene Pachtfläche keine Milcherzeugungsfläche gewesen sei; demgemäß stehe dem Kläger zu 1) als Abgeber keine Milchreferenzmenge zu, die er ggf. auf den Kläger zu 2) übertragen könne. Unter demselben Datum erging eine inhaltlich gleichlautende Verfügung an den Kläger zu 1).
Die hiergegen von beiden Klägern eingelegten Widersprüche sowie den Widerspruch des Klägers zu 1) gegen die „Bescheinigung“ vom 15.03.2000 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 08.08.2001 zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass der Widerspruch des Klägers zu 1) gegen die „Bescheinigung“ vom 15.03.2000 unzulässig sei, weil es sich dabei noch nicht um den endgültigen Bescheid, sondern lediglich um einen Entwurf gehandelt habe; darauf sei der Kläger auch von vornherein ausdrücklich hingewiesen worden. Demgegenüber sei der (endgültige) Bescheid vom 15.05.2000 bestandskräftig geworden, weil der Kläger zu 1) hiergegen keinen Widerspruch eingelegt habe. Damit stehe gleichzeitig fest, dass bei der Rückgewähr der Altpachtfläche keine anteilige Milchreferenzmenge auf den Kläger zu 1) übergegangen sei, die er auf den Kläger zu 2) hätte übertragen können, so dass auch die Verfügungen vom 19.05.2000 rechtmäßig seien.
Die Kläger haben daraufhin jeweils rechtzeitig Klage erhoben, mit denen sie ihr Begehren auf Ausstellung der beantragten Bescheinigungen weiterverfolgen. Dabei vertreten sie in der Sache selbst unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen übereinstimmend die Auffassung, dass es sich bei der dem Kläger zu 1) zurückgegebenen Pachtfläche um eine Milcherzeugungsfläche gehandelt habe; deshalb habe der Kläger zu 1) einen Anspruch auf Übertragung der entsprechenden Referenzmenge, die er dann an den Kläger zu 2) weitergeben könne. Der Kläger zu 1) macht ergänzend geltend, dass es sich bei der Bescheinigung vom 15.03.2000, die sämtliche Merkmale eines Bescheides aufweise, nicht lediglich um einen Entwurf, sondern um einen wirksamen (und endgültigen) Verwaltungsakt gehandelt habe, gegen den er rechtzeitig Widerspruch eingelegt habe. Angesichts dessen sei es unverständlich bzw. überflüssig gewesen, unter dem 15.05.2000 eine weitere Verfügung mit demselben Inhalt zu erlassen. Abgesehen davon sei die letztgenannte Verfügung lediglich ihm selbst, nicht aber seiner Verfahrensbevollmächtigten bekannt gegeben worden, obwohl diese bereits zuvor eine entsprechende Vertretung angezeigt habe; angesichts dessen seien insoweit keine Rechtsbehelfsfristen in Lauf gesetzt worden.
Die Kläger beantragen
in dem Verfahren 2 A 132/01,
den Bescheid der Beklagten vom 15.03.2000, hilfsweise den Bescheid vom 15.05.2000 und den Widerspruchsbescheid vom 08.08.2001 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger zu 1) die beantragte Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 Ziff. 1 MGV auszustellen,
in den Verfahren 2 A 137/01 und 2 A 138/01 jeweils,
den Bescheid der Beklagten vom 19.05.2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.08.2001 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger zu 2) die beantragte Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 Ziff. 1 MGV auszustellen.
Die Beklagte beantragt aus den Gründen der angefochtenen Bescheide,
die Klagen abzuweisen.
Der Beigeladene beantragt ebenfalls,
Er ist der Auffassung, dass es sich bei der an den Kläger zu 1) zurückgegebenen Pachtfläche nicht um eine Milcherzeugungsfläche gehandelt habe und eine Übertragung der beantragten Milchreferenzmenge im Übrigen schon daran scheitere, dass der Kläger zu 1) selbst kein Milcherzeuger sei.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen haben keinen Erfolg.
Soweit sich die vom Kläger zu 1) in dem Verfahren 2 A 132/01 erhobene Klage gegen die „Bescheinigung“ vom 15.03.2000 richtet, ist sie bereits unzulässig, weil es sich bei dieser „Bescheinigung“ nicht um einen mit Widerspruch bzw. Verpflichtungsklage anfechtbaren Verwaltungsakt handelt. Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Dabei ist den Begriffen „Verfügung, Entscheidung und Maßnahme“ gemeinsam, dass sie verwaltungsrechtliche Willenserklärungen darstellen, die dem Betroffenen gegenüber abgegeben werden und auf die Herbeiführung einer bestimmten Rechtsfolge gerichtet sind. Daraus folgt, dass im Einzelfall - unter Heranziehung allgemeiner Auslegungsgrundsätze (vgl. § 133 BGB) - ggf. zu klären ist, ob die Behörde bei der Abgabe einer bestimmten Erklärung einen entsprechenden Entscheidungs- bzw. Regelungswillen im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG hatte, wobei es regelmäßig auf den nach außen hin erklärten Willen der Behörde ankommt, wie ihn der Adressat von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rn. 39, 42, 43; Knack, VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rn. 4.3, jew. m.w.N.).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann die „Bescheinigung“ vom 15.03.2000 nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden. Es trifft zwar zu, dass die darin enthaltene Erklärung (nämlich, dass die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 MGV nicht vorliegen) den Anschein einer „Maßnahme“ bzw. „Regelung“ im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG erweckt, auch ansonsten von der äußeren Form her an sich alle Merkmale eines Verwaltungsakts aufweist und im Übrigen auch auf dem von der Beklagten in Verfahren der vorliegenden Art üblicherweise verwendeten Vordruck abgegeben worden ist. Die Beklagte hat jedoch in ihrer Klageerwiderung vom 02.05.2002 - unwidersprochen - erklärt, dass sie den Kläger zu 1) anlässlich der persönlichen Aushändigung der „Bescheinigung“ vom 15.03.2000 ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass es sich dabei um einen bloßen Entwurf handele; dementsprechend ist auch das in ihrem Verwaltungsvorgang befindliche Exemplar dieses Schriftstücks durchgestrichen und mit dem Zusatz „Muster“ versehen worden. Angesichts dieser konkreten Begleitumstände konnte der Kläger zu 1) daher auch von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung nicht davon ausgehen, dass sein Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 MGV bzw. auf Übertragung der beanspruchten Milchreferenzmenge damit bereits abschließend (negativ) beschieden worden war; insoweit könnte sich allenfalls die - für die rechtliche Qualifizierung dieses Schriftstücks allerdings unerhebliche - Frage stellen, warum die Beklagte dem Kläger zu 1) überhaupt einen bloßen Entwurf ausgehändigt hat. An dieser Einschätzung würde sich im Übrigen auch dann nichts ändern, wenn das dem Kläger zu 1) am 20.03.2000 ausgehändigte Exemplar der fraglichen „Bescheinigung“ - wie dieser geltend macht - nicht als „Entwurf bzw. Muster“ gekennzeichnet gewesen wäre. Selbst wenn insoweit - zunächst - tatsächlich der „Rechtsschein“ eines entsprechenden Verwaltungsakts gesetzt worden wäre, wäre dieser jedenfalls von der Beklagten selbst (als derjenigen, die über den wahren Inhalt ihrer Erklärung vorrangig und authentisch Auskunft geben kann) unmittelbar danach wieder beseitigt worden. Denn bereits mit Schreiben vom 21.03.2000 hatte die Beklagte dem Kläger zu 1) mitgeteilt, dass sie lediglich eine Bescheinigung vorbereitet (Hervorhebung durch das Gericht) gehabt habe, in der habe bescheinigt werden sollen, dass die Voraussetzungen nach § 9 Abs. 1 MGV nicht vorlägen; gleichzeitig hatte sie den Kläger zu 1) gebeten, schriftliche Aussagen der von ihm unter dem 15.03.2000 benannten Zeugen zu übersenden und ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sie „ihren abschließenden Bescheid erst nach Prüfung dieser Aussagen erstellen werde“. Ausweislich eines im Verwaltungsvorgang befindlichen Vermerks vom 07.06.2000 hat die Beklagte diesen Sachverhalt sodann am 27.03.2000 auch der Verfahrensbevollmächtigten des Klägers zu 1) telefonisch mitgeteilt, so dass spätestens ab diesem Zeitpunkt auch aus Sicht des (jeweiligen) Empfängerhorizonts keine Unklarheiten mehr darüber bestehen konnten, dass eine endgültige Bescheidung des vom Kläger zu 1) gestellten Antrags noch ausstand. Handelt es sich bei der fraglichen „Bescheinigung“ mithin nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um einen bloßen Entwurf, so ist ein dagegen gerichteter Widerspruch bzw. eine daran anschließende Verpflichtungsklage nicht statthaft.
Die Klage kann auch insoweit keinen Erfolg haben, als sie sich hilfsweise gegen die Verfügung der Beklagten vom 15.05.2000 - mit der diese den Antrag des Klägers zu 1) auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 1 MGV (erstmals) beschieden hat - richtet. Denn da der Kläger zu 1) hiergegen - unstreitig - keinen Widerspruch eingelegt hat, ist diese Verfügung bestandskräftig geworden und damit einer inhaltlichen Überprüfung nicht mehr zugänglich. Soweit der Kläger zu 1) in diesem Zusammenhang geltend macht, diese Verfügung habe mangels ordnungsgemäßer Bekanntgabe keine Rechtsbehelfsfristen in Lauf gesetzt, weil sie lediglich ihm selbst, nicht aber - trotz entsprechender Vertretungsanzeige - seinen Verfahrensbevollmächtigten bekannt gegeben worden sei, kann dem nicht gefolgt werden. Nach der Grundregel des § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird; dies ist/war hier unzweifelhaft der Kläger zu 1). Zwar bestimmt § 41 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, dass in den Fällen, in denen ein Bevollmächtigter bestellt ist, die Bekanntgabe auch diesem gegenüber vorgenommen werden kann. Insoweit folgt jedoch schon aus dem Gesetzeswortlaut („kann“), dass es grundsätzlich im Ermessen der Behörde steht, wem gegenüber sie in solchen Fällen die Bekanntgabe vornimmt; insbesondere ist sie in diesem Zusammenhang nicht durch die (strengere) Vorschrift des § 14 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eingeschränkt, wonach sie sich im Falle einer Bevollmächtigung im Verfahren selbst - d.h. vor Erlass der das Verfahren beendenden Entscheidung - in der Regel („soll“) an den Bevollmächtigten zu wenden hat (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, aaO, § 41 Rn. 52; Knack, aaO, § 41 Rn. 4.4, jew. m.w.N.). Dass die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen hier fehlerhaft ausgeübt hat, ist nicht ersichtlich; vielmehr erscheint es vor dem Hintergrund, dass die vorangegangene Korrespondenz ausschließlich mit dem Kläger zu 1) selbst geführt und diesem insbesondere auch der Entwurf der Bescheinigung vom 15.03.2000 persönlich ausgehändigt worden war, umgekehrt eher als sachgerecht (zumindest aber nicht als ermessenswidrig), dass ihm auch die fragliche Verfügung vom 15.05.2000 unmittelbar bekannt gegeben worden ist. Angesichts dessen bleibt es dabei, dass die Verfügung vom 15.05.2000 wirksam bekannt gegeben und - mangels Widerspruchserhebung - bestandskräftig geworden ist; eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Widerspruchsfrist kommt hier - unabhängig davon, ob die insoweit erforderlichen Voraussetzungen erfüllt wären - schon deshalb nicht (mehr) in Betracht, weil seit dem Ende der versäumten Frist bereits (deutlich) mehr als ein Jahr vergangen ist (§ 60 Abs. 3 VwGO).
Demgegenüber sind die Klagen in den Verfahren 2 A 137 und 138/01 zwar zulässig, in der Sache aber nicht begründet, weil die Kläger keinen Anspruch auf Ausstellung der zugunsten des Klägers zu 2) beantragten Bescheinigung haben.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 1 MGV hat der Milcherzeuger dem Käufer durch eine von der zuständigen Landesstelle ausgestellte Bescheinigung in den Fällen des Übergangs von Referenzmengen nachzuweisen, welche Referenzmengen, zu welchem Zeitpunkt, von welchem Milcherzeuger, mit welchem Referenzfettgehalt auf ihn übergegangen sind. Die Ausstellung einer solchen Bescheinigung hat die Beklagte hier zu Recht verweigert, weil die von den Klägern beanspruchte Milchreferenzmenge nicht übertragungsfähig war. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Beklagte gegenüber dem Kläger zu 1) mit ihrer Verfügung vom 15.05.2000 die Ausstellung einer entsprechenden Bescheinigung, d.h. den Übergang der fraglichen Referenzmenge vom Beigeladenen auf den Kläger zu 1), versagt hat und diese Verfügung - wie oben bereits ausgeführt - bestandskräftig geworden ist. Steht mithin aufgrund dieser Verfügung fest, dass die hier in Rede stehende Milchreferenzmenge nicht auf den Kläger zu 1) übergegangen ist, so folgt daraus gleichzeitig, dass dieser von vornherein nicht über eine entsprechende Referenzmenge verfügte, die er anschließend (entsprechend dessen Antrag vom 21.03.2000) auf den Kläger zu 2) hätte übertragen können, so dass sich die Verfügungen der Beklagten vom 19.05.2000 schon aus diesem Grunde im Ergebnis als rechtmäßig erweisen.
Abgesehen davon können die vorliegenden Klagen - dieselben Erwägungen würden im Übrigen der Sache nach auch für die in dem Verfahren 2 A 132/01 (unzulässigerweise) erhobene Klage gelten - aber auch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund keinen Erfolg haben. Dabei bedarf es keiner abschließenden Entscheidung der zwischen den Beteiligten streitigen und von der Beklagten in den angefochtenen Verfügungen verneinten Frage, ob die an den Kläger zu 1) zurückgegebene Pachtfläche im Zeitpunkt der Rückgewähr (bzw. in den Jahren davor) tatsächlich gar nicht mehr der Milcherzeugung diente und die Rückübertragungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 4 MGV möglicherweise schon deshalb nicht erfüllt waren. Denn ein Übergang der fraglichen Referenzmenge auf den Kläger zu 1) - mit anschließender Weitergabe an den Kläger zu 2) - ist hier jedenfalls deshalb ausgeschlossen, weil der Kläger zu 1) unstreitig selbst kein Milcherzeuger ist. Zwar ist in der hier anwendbaren Vorschrift des § 7 Abs. 4 (i.V.m. Abs. 1 u. 2) MGV ein derartiges Erfordernis nicht ausdrücklich enthalten; diese Vorschrift ist jedoch unter Berücksichtigung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts - hier Art. 7 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28.12.1992 - und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) in diesem Sinne einschränkend auszulegen. Nach Art. 7 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3950/92 werden bei der Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverhältnisse die verfügbaren Referenzmengen nach näherer Maßgabe der von den Mitgliedstaaten festgelegten Bestimmungen „auf die Erzeuger übertragen“, die sie übernehmen. Diese Vorschrift ist nach der - den Beteiligten bekannten - Rechtsprechung des EuGH (U. v. 20.06.2002 - Rs C-401/99 „Thomsen“) so auszulegen, dass bei der Beendigung eines über einen Milchwirtschaftsbetrieb geschlossenen Pachtvertrages eine vollständige oder teilweise Übertragung der an den Betrieb gebundenen Milchreferenzmenge auf den Verpächter grundsätzlich nur dann möglich ist, wenn dieser selbst die Eigenschaft eines Erzeugers im Sinne des Art. 9 Buchst. c) der VO (EWG) Nr. 3950/92 hat (vgl. Rn. 32-34, 41 des genannten Urteils; ebenso nunmehr OVG Schleswig, U. v. 09.10.2002 - 2 L 143/98 -; VG Oldenburg, U. v. 29.08.2002 - 12 A 2268/00 -). Daran fehlt es hier, weil der Kläger zu 1) selbst bei Beendigung des mit dem Beigeladenen geschlossenen Pachtvertrages - unstreitig - weder Milcherzeuger war noch die Absicht hatte, die Milcherzeugung kurzfristig aufzunehmen.
Eine Weitergabe der vom Kläger zu 1) beanspruchten Milchreferenzmenge an den Kläger zu 2) ohne die dazugehörige landwirtschaftliche Nutzfläche - wie dies hier ausweislich der zwischen den Klägern am 21.03.2000 getroffenen Vereinbarung bzw. des Antrags des Klägers zu 2) vom gleichen Tage beabsichtigt war - würde schließlich schon daran scheitern, dass eine (ggf.) nach § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV auf den Verpächter übergegangene Referenzmenge anschließend nicht (im Sinne des § 7 Abs. 2 a MGV) unabhängig von dem Betrieb bzw. Betriebsteil, an den sie gebunden ist, auf einen Dritten übertragen werden kann (§ 7 Abs. 4 Satz 5 MGV).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 BGB
§ 9 Abs. 1 MGV
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 14 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 60 Abs. 3 VwGO
§ 7 Abs. 4 MGV
§ 7 Abs. 4 Satz 2 MGV
§ 7 Abs. 2 a MGV
§ 7 Abs. 4 Satz 5 MGV
Art. 7 Abs. 2 der VO

Zitierte Entscheidungen: 2 A 132/01
2 A 137/01
2 A 138/01
2 L 143/98
12 A 2268/00