Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-05, Aktenzeichen 21 A 1461/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0905.21A1461.20.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 17. April 2020 wird teilweise geändert und zur Klarstellung im Hauptausspruch insgesamt wie folgt gefasst:
Der Änderungs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2019 wird hinsichtlich der geltend gemachten Zinsen aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Im Umfang der zuvor tenorierten Aufhebung wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes in O.-M. und wendet sich gegen die zunächst erfolgte Kürzung sowie die nachfolgende Aufhebung, Antragsablehnung und Rückforderung der ihm für das Wirtschaftsjahr 2017 im Rahmen der Förderung der Anlage von Blüh- und Schonstreifen gewährten Zuwendungen.
Am 29. Juni 2015 stellte der Kläger bei dem Beklagten einen Antrag auf Förderung der Anlage von Blüh- und Schonstreifen (Agrarumweltmaßnahmen) für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2020.
Mit Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2015 bewilligte der Beklagte dem Kläger für den beantragten Verpflichtungszeitraum sowie für einen Bewilligungszeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 30. Juni 2021 eine Zuwendung bis zu einem Höchstbetrag von 108.000,00 EUR. Den jährlich zulässigen Auszahlungsbetrag setzte er dabei auf 21.600,00 EUR (18,00 ha x 1.200,00 EUR) fest. Unter Ziffer II.2. „Maßnahmenspezifische Verpflichtungen“ des Bescheides wird unter Punkt 2.14 ausgeführt: „Blüh- und Schonstreifen oder Blüh- und Schonflächen dürfen außer zu Pflegemaßnahmen und etwaigen Nachsaaten nicht befahren werden. Eine Ausnahmeregelung besteht nur im Fall unvermeidlicher Gewässerunterhaltungen, die nur nach Ernte der Hauptfrucht, frühestens jedoch ab dem 31. Juli erfolgen dürfen. Für das Befahren der geförderten Flächen besteht eine vorherige Mitteilungspflicht des Zuwendungsempfängers gegenüber der Kreisstelle sowie die Verpflichtung zur Beseitigung der durch die Gewässerunterhaltung entstandenen Schäden. Sind die entstandenen Schäden durch z. B. geeignete Pflegemaßnahmen oder Nachsaat nicht zu beseitigen, sind die Blüh- und Schonstreifen oder Blüh- und Schonflächen neu anzulegen. Die Einsaat des Blühstreifens hat dann spätestens bis zum 15. Mai zu erfolgen.“
Am 11. Mai 2017 beantragte der Kläger bei dem Beklagten im Rahmen eines Sammelantrags u. a. die Auszahlung der Zuwendungen für die genannten Agrarumweltmaßnahmen für das Verpflichtungsjahr 2017.
Am 2. und 3. August 2017 fand in dem Betrieb des Klägers eine zuvor am 26. Juli 2017 angekündigte Vor-Ort-Kontrolle durch die Prüfer X.-U. und E. statt, bei der die Lebensgefährtin des Klägers V. G. als Auskunftsperson zugegen war. Ausweislich des Prüfberichts zur Vor-Ort-Kontrolle wurden auch die Blühstreifen kontrolliert und dabei Auflagenverstöße festgestellt. Entgegen der Angabe der Lebensgefährtin, dass die Blühstreifen zur Nachsaat am 1. August 2017 befahren worden seien, seien Nachsaatspuren nicht zu sehen gewesen. Der Kläger habe im Anschluss an die Beanstandung des ersten Blühstreifens angefangen, die restlichen Blühstreifen zu mulchen.
Mit Schreiben vom 5. September 2017 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass bei der Vor-Ort-Kontrolle des Technischen Prüfdienstes Abweichungen gegenüber dem Sammelantrag festgestellt worden seien. Es sei beabsichtigt, vom Sammelantrag entsprechend den als Anlage beigefügten Feststellungen der Vor-Ort-Kontrolle abzuweichen.
Der Kläger nahm hierzu mit E-Mail vom 19. Oktober 2017 Stellung und führte aus: Er akzeptiere nicht die Beanstandungen (Fehlercode 679, Blühstreifen oder Blühflächen wurden befahren) zu bestimmten von ihm im Einzelnen aufgeführten Schlägen. Auf etlichen von diesen sei eine Nachsaat durchgeführt worden. Zudem hätten Jäger die Blühstreifen befahren. Aufgrund der Vielzahl von Blühstreifen und Blühflächen, die darüber hinaus überwiegend im Grenzgebiet zu den Niederlanden lägen, sei es nicht möglich, diese Flächen vor dem Befahren von Autofahrern gänzlich zu schützen. Weitere Schläge seien nur im für den Zugang erforderlichen Umfang durchquert worden.
Mit Bescheid vom 5. Dezember 2017 änderte der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2015 und reduzierte den Bewilligungsrahmen für die Förderung der Anlage von Blüh- und Schonstreifen für die Restlaufzeit der Bewilligung ab dem 1. Januar 2017 bis zum 31. Dezember 2020 auf höchstens 82.069,44 EUR sowie den jährlich zulässigen Auszahlungsbetrag auf 20.517,36 EUR (17,0978 ha x 1.200,00 EUR).
Der Beklagte gewährte dem Kläger mit Bescheid vom 24. April 2018 Zuwendungen für die Förderung der Anlage von Blüh- und Schonstreifen für das Verpflichtungsjahr 2017 zunächst in Höhe von 10.258,68 EUR. Mit Änderungsbescheid vom 18. September 2018 sowie schließlich mit Änderungsbescheid vom 10. September 2019 setzte der Beklagte die Zuwendung für die Anlage von Blüh- und Schonstreifen für das Verpflichtungsjahr 2017 auf 16.413,89 EUR fest. Im Hinblick auf die Berechnung des festgesetzten Betrages verwies der Beklagte auf die Anlage zum Bescheid. Danach erfolgte eine Kürzung des jährlich zulässigen Auszahlungsbetrags von 20.517,36 EUR wegen des Befahrens von Blüh- und Schonstreifen um 20 % (= 4.103,47 EUR) auf 16.413,89 EUR.
Gegen den zuletzt genannten Bescheid hat der Kläger am 27. September 2019 Klage erhoben.
Mit Bescheid vom 10. Dezember 2019 änderte der Beklagte seinen Bescheid vom 24. April 2018 in Form des Änderungsbescheides vom 10. September 2019 (Auszahlungsbescheid für das Verpflichtungsjahr 2017) dahingehend, dass er den Antrag des Klägers auf Auszahlung der Zuwendungen für die Förderung von Blüh- und Schonstreifen vom 11. Mai 2017 ablehnte und den inzwischen ausgezahlten Betrag von 16.413,89 EUR zuzüglich Zinsen dem Grunde nach in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz zurückforderte. Zur Begründung führte er aus, dass der Kläger die Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht und somit verhindert habe, indem er im Anschluss an die Feststellung eines ersten Auflagenverstoßes durch die Prüfer begonnen habe, die weiteren Blüh- und Schonstreifen zu befahren und zu mulchen. Dadurch sei es den Prüfern im weiteren Verlauf der Kontrolle nicht mehr möglich gewesen, weitere Auflagenverstöße zu kontrollieren und entsprechende Feststellungen zu treffen. Auch wenn der Kläger zum Zeitpunkt der Kontrolle die Blüh- und Schonstreifen wieder habe befahren dürfen, habe er dies nur deshalb getan, um die Feststellung weiterer Auflagenverstöße und eine noch höhere Kürzung zu verhindern. Der Kläger sei verpflichtet gewesen, die Kontrolle zu dulden und keine Maßnahmen zu ergreifen, die etwaige Feststellungen hätten verhindern können. Insbesondere sei zu beachten gewesen, dass die Kontrolle bereits begonnen habe, der Kläger hiervon Kenntnis gehabt habe und das Befahren und Mulchen im unmittelbaren Anschluss an die ersten Feststellungen sowie das anschließende Telefonat mit seiner Lebensgefährtin stattgefunden habe.
Am 9. Januar 2020 hat der Kläger seine Klage auf den Änderungs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2019 erweitert.
Zur Begründung seiner Klage hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Die Vor-Ort-Kontrolle sei nicht verhindert worden. Er habe ab dem 1. August 2017 und nicht erst nach Beginn der Vor-Ort-Kontrolle am 2. August 2017 damit begonnen, die Blüh- und Schonstreifen nachzusäen und anschließend zu mulchen. Seine bei der Vor-Ort-Kontrolle anwesende Lebensgefährtin habe ihn nicht telefonisch von einem Auflagenverstoß der Prüfer in Kenntnis gesetzt, und er habe auch nicht daraufhin damit begonnen, weitere zu überprüfende Flächen mit dem ausschließlichen Ziel zu mulchen, angeblich vorhandene Fahrspuren unkenntlich zu machen. Ausweislich des Prüfberichts sei die Kontrolle durchgeführt und ordnungsgemäß beendet worden, ohne dass im Prüfbericht eine Verhinderung der Prüfung vermerkt worden sei. Soweit er Blüh- und Schonstreifen am 2. August 2017 gemulcht habe, habe es sich dabei um eine Maßnahme der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung gehandelt, zu der er nach den der Bewilligung zugrundeliegenden Vorschriften verpflichtet gewesen sei. Eine solche Maßnahme könne nicht zugleich ein Verstoß gegen die Fördervorschriften sein. Zudem habe der Beklagte keine Feststellungen zu etwaigen vorhandenen Fahrspuren auf den Blüh- und Schonstreifen getroffen, sodass es für die Annahme, dass solche zum Zeitpunkt des Mulchens schon vorhanden gewesen seien, keinerlei Anhaltspunkte gegeben habe. Darüber hinaus habe der Beklagte die Vor-Ort-Kontrolle für den Verpflichtungszeitraum 2017 angesetzt, der jedoch im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle bereits abgelaufen gewesen sei. Zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle habe lediglich überprüft werden können, ob die Maßnahme zum Prüfungszeitpunkt auflagenkonform durchgeführt worden sei, was hier der Fall gewesen sei, da das Mulchen zur ordnungsgemäßen Bewirtschaftung im Rahmen der Maßnahme gehöre.
Die Feststellungen des Prüfers E. im Prüfbericht, dass einige Flächen befahren worden seien, seien nicht korrekt. Ausweislich der Mitteilung des Beklagten vom 24. September 2018 sei angesichts der Bewilligungskappung ausschließlich die Fläche G01, Flurstück 000a mit einer Größe von 0,3552 ha sanktionsrelevant. Am 1. August 2018 (gemeint wohl: 2017) habe er eine Nachsaat durchgeführt. Die auf der maßgeblichen Fläche festgestellte Fahrspur stamme aus der Nachsaat vom Vortag.
Der Kläger hat beantragt,
1. das beklagte Land zu verpflichten, ihm für das Verpflichtungsjahr 2017 unter Abänderung des Auszahlungsbescheides des Direktors der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen als Landesbeauftragten vom 10. September 2019 eine weitergehende Zuwendung in Höhe von 4.103,47 EUR zu gewähren,
2. den Änderungs- und Rückforderungsbescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen als Landesbeauftragten vom 10. Dezember 2019 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide Bezug genommen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage vollumfänglich stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Aufhebungs- und Rücknahmebescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2019 sei rechtswidrig, da die Voraussetzungen für die Gewährung von Zuwendungen nach den Richtlinien zur Förderung von Agrarumweltmaßnahmen, Runderlass des MKULNV II 4 – 62.71.30 vom 29. Oktober 2015 (im Folgenden: Förderrichtlinien) erfüllt seien. Der Gewährung stehe nicht der prämienrechtliche Versagungsgrund des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 entgegen, da sich nicht habe feststellen lassen, dass der Kläger die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle durch eine Verletzung seiner darauf bezogenen Mitwirkungspflicht verhindert habe. Weder hätten sich Anhaltspunkte für ein kollusives Zusammenwirken zwischen dem Kläger und seiner Lebensgefährtin ergeben noch habe sich feststellen lassen, dass der Kläger während der Vor-Ort-Kontrolle am 2. August 2017 mit den Arbeiten auf den Blüh- und Schonstreifen begonnen habe.
Der Kläger habe durch das Mulchen der Blüh- und Schonstreifen nicht gegen seine Duldungs- und Mitwirkungspflicht im Zusammenhang mit der Vor-Ort-Kontrolle verstoßen, da Ziffer II.2.17 des Zuwendungsbescheides vom 30. Dezember 2015 eine derartige Maßnahme explizit vorsehe. Der zeitliche Zusammenhang mit der Vor-Ort-Kontrolle sei angesichts der Erlaubnis zum Befahren der Flächen nicht zu beanstanden. Dass der Kläger das Mulchen bewusst vorgenommen habe, um (weitere) Feststellungen im Zuge der Vor-Ort-Kontrolle absichtlich zu verhindern, habe sich nicht erwiesen. Auch das Gespräch mit der Prüferin X.-U. habe ihm keine Veranlassung zur Annahme geben müssen, dass er damit die Vor-Ort-Kontrolle verhindere, da die Prüferin ihn nicht darauf hingewiesen habe, dass er die Vor-Ort-Kontrolle verhindere. Letzteres ergebe sich auch nicht aus dem Prüfbericht, in dem vermerkt sei, dass die Prüfung durchgeführt und ordnungsgemäß beendet worden sei.
Der Anspruch des Klägers auf Gewährung einer weitergehenden Zuwendung in Höhe von 4.103,47 EUR ergebe sich daraus, dass der Beklagte die Beihilfe zu Unrecht nach Ziffer 12.4.3 der Förderrichtlinien i. V. m. der Anlage 4 Buchst. D Ziffer 3 gekürzt habe, da ein Verstoß gegen Ziffer 10.2.6 der Förderrichtlinien nicht vorliege. Sanktionsrelevant sei angesichts der von dem Beklagten vorgenommenen Bewilligungskappung allein die Fläche 01 000a, zu der der Beklagte jedoch keine konkreten Feststellungen getroffen habe. Ungeachtet dessen wäre das Befahren durch den Kläger nicht zu beanstanden gewesen.
Zur Begründung seiner vom vormals zuständigen 12. Senat zugelassenen Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Die Vor-Ort-Kontrolle sei durchgeführt worden, weil im Rahmen einer vorherigen Fernerkundung nicht auf sämtlichen Luftbildern eindeutige Feststellungen hätten getroffen werden können. Von der Vor-Ort-Kontrolle sei unter anderem die Überprüfung der Blüh- und Schonstreifen umfasst gewesen. Bei der Besichtigung des ersten Blühstreifens sei festgestellt worden, dass dieser im Schutzzeitraum befahren worden sei. Dies sei der Lebensgefährtin des Klägers mitgeteilt worden. Die Lebensgefährtin habe anschließend mit dem Kläger telefoniert. Nach Fortsetzung der Vor-Ort-Kontrolle und einige Zeit nach der Beanstandung des ersten Blühstreifens seien die Prüfer zu Blühstreifen gekommen, die der Kläger kurz zuvor gemulcht habe. Durch das aufliegende Mulchgut sowie die frische Befahrung sei es den Prüfern nicht mehr möglich gewesen, festzustellen, ob diese Blühstreifen zuvor, d. h. bis zum 31. Juli 2017 befahren worden seien oder nicht.
Der Begriff der Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013, der gemäß Ziffer 4.1.4 und Ziffer 13.8 (gemeint ist wohl Ziffer 13.7) der Förderrichtlinien Anwendung finde, sei ein autonomer Begriff des Unionsrechts und umfasse jedes vorsätzliche oder fahrlässige Tun oder Unterlassen, das zur Folge habe, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden könne, wenn der Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen habe, die vernünftigerweise von ihm hätten verlangt werden können, um sicherzustellen, dass die Kontrolle vollständig durchgeführt werde. Ausreichend sei jede Form der Fahrlässigkeit. Nicht notwendig sei es dagegen, dass ein Betriebsinhaber mit dem Ziel handele, die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle zu verhindern.
Die Vor-Ort-Kontrolle sei als durch den Kläger verhindert anzusehen. Eine Überprüfung der Flächen sei nach dem Mulchen nicht mehr möglich gewesen, sodass die Kontrolle nicht habe abschließend durchgeführt werden können. Der Kläger sei seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen, es zu unterlassen, Feststellungen bezüglich der Zuwendungsvoraussetzungen zu verhindern. Er sei ausweislich des Prüfberichts am 26. Juli 2017 über die beabsichtigte Kontrolle und den Termin informiert worden. Auch hätten die Prüfer mit dem Kläger sowie seiner Lebensgefährtin auf der Hofstelle den Ablauf der Kontrolle besprochen. Obwohl dem Kläger bewusst gewesen sei, dass die Blühstreifen kontrolliert würden, habe er dennoch am Tag der Kontrolle die Flächen befahren und gemulcht und auf diese Weise weitere Feststellungen verhindert. Jedenfalls habe für ihn die Obliegenheit bestanden, den Prüfern mitzuteilen, dass er beabsichtige, diese Flächen während der laufenden Kontrolle zu mulchen. Dies sei ihm auch zumutbar gewesen, da es angesichts des Prüfungsgegenstandes der Kontrolle auf der Hand gelegen habe, dass auch diese Flächen Gegenstand der Kontrolle sein würden bzw. sein könnten. Ein verständiger Landwirt hätte in dieser Situation jedenfalls vor Beginn der Arbeiten mit den Prüfern Rücksprache gehalten. Besondere Aufklärungspflichten des Beklagten hätten nicht deshalb bestanden, weil Ziel der Prüfung auch gewesen sei, einen Zustand aus einem vergangenem Verpflichtungszeitraum zu verifizieren. Denn der Kläger sei kein unbedarfter Laie und nehme bereits seit längerer Zeit an der Maßnahme teil. Die Kontrolle habe lediglich zwei Tage nach Ende des Befahrensverbots stattgefunden. Zudem habe der Kläger um den Prüfungsgegenstand gewusst. Ausreichend sei es daher gewesen, dass der Beklagte den Kläger über den Gegenstand der Kontrolle aufgeklärt habe.
Dass das Befahren der Blühstreifen am 2. August 2017 nicht mehr gegen maßnahmenspezifische Verpflichtungen verstoßen habe, sage nichts darüber aus, ob der Kläger durch diese Handlung in vorwerfbarer Weise eine Kontrolle verhindert habe. Dem Kläger sei klar gewesen, dass durch seine Handlung eine im Zeitpunkt der Kontrolle objektiv mögliche Prüfung des unveränderten Zustandes der Flächen nicht mehr möglich gewesen sei.
Der Vermerk im Prüfungsprotokoll, dass der Prüfungszweck nicht gefährdet sei, beziehe sich ausschließlich auf den Umstand, dass grundsätzlich unangekündigte Kontrollen stattzufinden hätten, es sei denn, dass eine Ankündigung die Prüfung nicht gefährde.
Im Hinblick auf den Änderungsbescheid vom 10. Dezember 2019 sei zu dem Schlag 000a im Prüfbericht auf der Grundlage der Auswertung von Luftbildern aus dem Zeitraum innerhalb der „Sperrfrist“ festgestellt worden, dass die Fläche befahren worden sei (Fehlercode 679). Der Kläger habe diese Feststellung in seiner E-Mail vom 19. Oktober 2017 auch aufgegriffen und dagegen eingewandt, dass es aufgrund der Vielzahl von Blühstreifen und -flächen sowie der Lage der überwiegenden Flächen im Grenzgebiet zu den Niederlanden nicht möglich sei, diese Flächen vor dem Befahren von Autofahrern gänzlich zu schützen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt zur Begründung aus: Ihm sei lediglich bekannt gewesen, dass eine allgemeine und nicht anlassbezogene Prüfung habe stattfinden sollen, nicht jedoch, dass sich die Prüfung auf die Blühstreifen bzw. auf Fahrspuren in den Blühstreifen sowie auf den Zustand in einem bereits abgelaufenen Verpflichtungszeitraum habe beziehen sollen. Daher habe ihm auch nicht oblegen, den Prüfern mitzuteilen, dass er beabsichtige, die Blühstreifen während der laufenden Kontrolle nachzusäen und zu mulchen. Das Nachsäen und Mulchen der Blühstreifen, mit dem er bereits am Vortag der Kontrolle begonnen habe, sei sowohl zulässig gewesen als auch eine ihm auferlegte Verpflichtung.
Zu keinem Zeitpunkt hätten die Prüfer die Kontrollmaßnahmen im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle näher bestimmt. Selbst als die Prüfer von der Nachsaat und dem Mulchen Kenntnis erlangt hätten, hätten sie ihn – den Kläger – nicht darauf hingewiesen, dass die davon betroffenen Flächen Gegenstand der Prüfung hätten sein sollen.
In den Prüfprotokollen sei ausdrücklich aufgeführt, dass die Vor-Ort-Kontrolle der Prüfer nicht verhindert gewesen sei.
Es sei Aufgabe des Beklagten gewesen, die Kontrolle der Einhaltung einer Verpflichtung innerhalb eines Verpflichtungszeitraums vorzunehmen. Einem verständigen und unter Anwendung aller Sorgfalt handelnden Landwirt könne die Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle nicht vorgeworfen werden, wenn er sämtliche Fördervoraussetzungen beachtet habe. Im Zeitpunkt der Kontrolle hätten die Prüfer die betreffenden Flächen auf einen nach den Förderverpflichtungen zulässigen Zustand überprüfen können. Sofern der Zustand aus einem vergangenen Verpflichtungszeitraum im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle habe verifiziert werden sollen, hätte die Behörde dies mindestens bekannt geben müssen. Aber auch selbst dann könne die ordnungsgemäße Bewirtschaftung nicht eine Obliegenheitsverletzung gegenüber der Kontrollbehörde darstellen.
Der Beklagte differenziere nicht zwischen einer Kontrolle der Blühstreifen und der Kontrolle der Einhaltung der Verbote innerhalb des Verpflichtungszeitraums. Im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle sei eine Überprüfung der Blühstreifen unabhängig davon, ob ihm – dem Kläger – dies hätte bekannt sein müssen, möglich gewesen. Wenn der Beklagte im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle erwarte, dass Maßnahmen der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung des Landwirts nicht hätten durchgeführt werden sollen, um Zustände aus einem vergangenen Verpflichtungszeitraum zu prüfen, sei der Beklagte verpflichtet gewesen, den zu prüfenden Betrieb hierüber in Kenntnis zu setzen, was hier aber nicht geschehen sei. Selbst wenn der Beklagte ihn – den Kläger – darauf hingewiesen hätte, dass die Blühstreifen geprüft werden sollten, ergebe sich hieraus keine Kenntnis, dass Fahrspuren in den Blühstreifen geprüft werden sollten, die einen vergangenen Verpflichtungszeitraum beträfen und eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung nicht zuließen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und, wie sich aus dem Tenor ergibt, ganz überwiegend auch begründet.
Sie ist zunächst insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht den angefochtenen Änderungs- und Rückforderungsbescheid vom 10. Dezember 2019 aufgehoben hat, soweit dieser den (Auszahlungs-)Bescheid vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019 aufhebt, den Antrag des Klägers auf Auszahlung der Zuwendungen für die Förderung von Agrarumweltmaßnahmen ablehnt und den ausgezahlten Betrag in Höhe von 16.413,89 EUR zurückfordert. In diesem Umfang ist die gegen den Bescheid vom 10. Dezember 2019 gerichtete Klage unbegründet (dazu nachfolgend A.). Die Berufung ist ferner insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Abänderung des Auszahlungsbescheids vom 10. September 2019 verpflichtet hat, dem Kläger eine weitere Zuwendung in Höhe von 4.103,47 EUR zu gewähren. Auch insoweit ist die Klage unbegründet (dazu nachfolgend B.). Unbegründet ist die Berufung dagegen, soweit das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 10. Dezember 2019 hinsichtlich der geltend gemachten Zinsen auf den Rückforderungsbetrag aufgehoben hat. In diesem Umfang ist die Klage begründet (dazu nachfolgend C.).
A. Die gegen den Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2019 gerichtete Klage ist ganz überwiegend unbegründet. Der Bescheid ist – mit Ausnahme der Zinsforderung – rechtmäßig bzw. jedenfalls mangels einer Rechtsverletzung des Klägers nicht aufzuheben.
I. Der zuvor genannte Bescheid ist im Ergebnis nicht aufgrund eines formellen Fehlers aufzuheben. Er leidet zwar an einem Anhörungsmangel, der sich auch nicht gemäß § 45 VwVfG NRW als unbeachtlich erwiesen hat. Dieser führt wegen § 46 VwVfG NRW allerdings nicht zu einem Anspruch auf Aufhebung des Verwaltungsakts.
Der Kläger ist entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht vor Erlass des Bescheides, der für den Kläger belastende Verwaltungsakte enthält, angehört worden. Die unterlassene Anhörung ist nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW geheilt worden. Außergerichtlich hat der Beklagte den Kläger nicht nachträglich angehört. Auch innerprozessual ist keine Nachholung der Anhörung erfolgt, weil der Beklagte den Bescheid vom 10. Dezember 2019 im Klage- und Berufungsverfahren lediglich verteidigt, nicht aber zu erkennen gegeben hat, dass er die vorgebrachten Einwendungen des Klägers nicht nur entgegengenommen, sondern inhaltlich berücksichtigt und in einen erneuten Entscheidungsvorgang eingebunden hat.
Vgl. zu einer Heilung in der mündlichen Verhandlung: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015– 7 C 5.14 –, juris, Rn. 18.
Die unterbliebene Anhörung ist jedoch nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ist vorliegend der Fall. Es ist offensichtlich, dass die fehlende Anhörung die mit dem Bescheid getroffenen Entscheidungen in der Sache nicht beeinflusst haben. Es handelt sich nämlich, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt, um Entscheidungen des Beklagten, zu denen er verpflichtet war.
II. Der Bescheid vom 10. Dezember 2019 ist hinsichtlich seiner (materiellen) Regelungen – mit Ausnahme der Zinsforderung – rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
1. Dies gilt zunächst, soweit er bei verständiger Würdigung den Auszahlungsbescheid für das Verpflichtungsjahr 2017 vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019 aufhebt.
a) Rechtsgrundlage hierfür ist § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW, nach dem ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden kann. Dem Recht der Europäischen Union sind keine vorrangig anzuwendenden Rechtsvorschriften zu entnehmen, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Zwar regelt Art. 63 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) 1306/2013, dass eine Beihilfe nicht gezahlt oder ganz oder teilweise zurückgenommen wird, wenn sich herausstellt, dass ein Begünstigter die Förderkriterien, die mit der Gewährung der Beihilfe oder Stützung verbundenen Auflagen oder anderen Verpflichtungen gemäß den sektorbezogenen Agrarvorschriften nicht erfüllt. Dem Wortlaut dieser Norm lässt sich jedoch auch unter Berücksichtigung des auf Grundlage des Art. 63 Abs. 4 VO (EU) 1306/2013 ergangenen Art. 35 Abs. 1 und 2 Delegierte VO (EU) 640/2014 keine abschließende Regelung entnehmen. Insbesondere enthalten diese Normen über die Vorgabe materiell-rechtlicher Bestimmungen für die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden hinaus nicht zugleich auch die verfahrensrechtliche Ermächtigung der nationalen Behörden zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Oktober 2014 – 3 C 31.13 –, juris, Rn. 12, vom 26. August 2009 – 3 C 15.08 –, juris, Rn. 30, und vom 10. Dezember 2002 – 3 C 22.02 –, juris, Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2022 – 12 A 4302/19 –, juris, Rn. 13, und Urteil vom 1. Juni 2010 – 20 A 2705/08 –, juris, Rn. 37.
Die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden richtet sich daher nach nationalem Recht, wobei jedoch, soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt oder wie hier gemäß Ziffer 2. Abs. 2 der Förderrichtlinien aus Unionsmitteln kofinanziert werden, die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind.
Vgl. EuGH, Urteile vom 13. März 2008– C-383/06 u. a. –, juris, Rn. 48, und vom 21. September 1983 – C-215/82 –, juris, Rn. 25.
Dementsprechend sind im Rahmen von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW sowohl die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 als auch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 zu beachten. Zwar ist die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 durch Art. 104 Abs. 1 Satz 1, Art. 106 Satz 2 VO (EU) 2021/2116 mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben worden. Sie gilt jedoch nach näherer Maßgabe des Art. 104 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a Ziffer iv VO (EU) 2021/2116 weiterhin für den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums hinsichtlich der Zahlungen der Zahlstellen im Rahmen der Durchführung von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013. Das ist hier hinsichtlich der auf Art. 28 VO (EU) 1305/2013 basierenden Förderung der Anlage von Blüh- und Schonstreifen als Zuwendung für die Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen auf landwirtschaftlichen Nutzflächen der Fall. Auch soweit die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 durch Art. 13 Satz 1 Delegierte VO (EU) 2022/1172 mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben ist, gilt sie nach Art. 13 Satz 2 Buchst. b Delegierte VO (EU) 2022/1172 weiterhin für Zahlungsanträge im Zusammenhang mit Stützungsmaßnahmen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.
b) Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW für eine Rücknahme des Auszahlungsbescheids vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019 liegen vor, weil der Auszahlungsbescheid rechtswidrig ist. Die Rechtswidrigkeit ergibt sich daraus, dass der Kläger gemäß Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 die Förderkriterien im Zeitpunkt des Erlasses des Auszahlungsbescheids nicht erfüllt hat. Dementsprechend hätten ihm mit dem Auszahlungsbescheid keine (gekürzten) Zuwendungen für die Anlage von Blüh- und Schonstreifen für das Verpflichtungsjahr 2017 bewilligt werden dürfen.
Nach Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 wird die beantragte Förderung ganz abgelehnt oder zurückgenommen, wenn die Förderkriterien nicht erfüllt sind. Das ist hier der Fall. Der Kläger hat die Vor-Ort-Kontrolle am 2. und 3. August 2017 verhindert und damit ein Förderkriterium nicht erfüllt.
Das Verhindern einer Vor-Ort-Kontrolle stellt jedenfalls in dem Zeitpunkt, in dem über einen Förderantrag zu entscheiden ist, ein (negatives) Förderkriterium im Sinne des Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 dar. Unter den Begriff des Förderkriteriums fallen diejenigen Voraussetzungen, die aufgrund der mit der Förderung verbundenen Zwecke oder aufgrund sonstiger rechtlicher Vorgaben vorliegen müssen, damit überhaupt zugangseröffnend die beantragte Förderung bewilligt werden kann. Mithin handelt es sich bei den Förderkriterien um die (positiven und negativen) anspruchsbegründenden Voraussetzungen für die Bewilligung einer Förderung.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 14. Juli 2021 – 3 C 8.20 –, juris, Rn. 15.
Soweit nach Art. 35 Abs. 2 und 3 Delegierte VO (EU) 640/2014 die beantragte Förderung ganz oder teilweise abgelehnt oder ganz oder teilweise zurückgenommen wird, wenn bestimmte näher bezeichnete Verpflichtungen oder sonstige Auflagen nicht eingehalten werden und der Mitgliedstaat hierbei Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes gegen die Förderbedingungen gemäß Absatz 2 Rechnung trägt, kennzeichnet die Verwendung der Begriffe „Verpflichtungen“ und „sonstigen Auflagen“ in Abgrenzung zum Begriff des Förderkriteriums, dass sie dem Begünstigten in Zusammenhang mit der erfolgten Bewilligung einer Förderung ein weiteres oder zusätzliches Tun, Dulden oder Unterlassen auferlegen.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 14. Juli 2021 – 3 C 8.20 –, a. a. O.
Hiervon ausgehend ist die Gewährleistung (Nicht-Verhinderung) einer Vor-Ort-Kontrolle ein europarechtlich statuiertes Förderkriterium im Sinne von Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014, das bei der Bewilligung einer jeden Subvention vorliegen muss. Diese Einordnung folgt aus der Funktion der Vor-Ort-Kontrolle und ihrer Ausgestaltung in der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i. V. m. der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Die Vor-Ort-Kontrolle als Teil des Kontrollsystems und der Sanktionen dient nach Art. 58 Abs. 1 und 2 VO (EU) 1306/2013 dem Schutz der finanziellen Interessen der Union, indem sie neben systematischen Verwaltungskontrollen dazu beiträgt, dass die Vorschriften im Rahmen der Stützungsregelungen der Union eingehalten werden und Unregelmäßigkeiten und Betrug vorgebeugt, aufgedeckt und entsprechend korrigiert werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013– 3 C 25.12 –, juris, Rn. 30.
Die Gewährleistung (Nicht-Verhinderung) einer Vor-Ort-Kontrolle ist im Zeitpunkt, in dem über einen Beihilfe- oder Zahlungsantrag entschieden wird, notwendige Voraussetzung für die Stattgabe eines solchen Antrags. Denn nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 wird ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände.
Diese Einordung der Vor-Ort-Kontrolle als Förderkriterium entspricht im Übrigen auch den Förderrichtlinien. Nach deren Ziffer 12.3.2 wird die beantragte Zuwendung abgelehnt oder zurückgenommen, wenn die allgemeinen oder maßnahmenspezifischen Zuwendungsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. Allgemeine Voraussetzung für die Gewährung einer Zuwendung ist nach Ziffer 4.1.4 der Förderrichtlinien, dass die Zuwendungsempfänger sicherstellen, dass die Einhaltung der Verpflichtungen sowie die Angaben zum Antrag jederzeit an Ort und Stelle durch die zuständigen Prüfungsorgane kontrolliert werden können, dem beauftragten Kontrollpersonal die erforderlichen Auskünfte erteilt werden, der Zugang zu Flächen und Wirtschaftsgebäuden ermöglicht wird und ihnen unbegrenzt Einsichtnahme in die für die Beurteilung der Einhaltung der Zuwendungsbestimmungen notwendigen betrieblichen Unterlagen gewährt wird. In Abgrenzung dazu regeln die Förderrichtlinien Verstöße gegen Verpflichtungen gesondert in Ziffer 12.4.3 und sehen hierbei vor, dass Kürzungen der Zuwendungen, Aufhebungen und Ausschlüsse von der Förderung bei Nichterfüllung der Verpflichtungen nach Art. 35 Delegierte VO (EU) 640/2014 unter Berücksichtigung von Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes gemäß Anlage 4 vorgenommen werden. In dieser Anlage geregelt sind Kürzungen, Aufhebungen und Ausschlüsse aufgrund von Verstößen gegen allgemeine und maßnahmenspezifische Verpflichtungen, nicht dagegen die Nichterfüllung der allgemeinen Zuwendungsvoraussetzungen nach Ziffer 4 der Förderrichtlinien.
Der Kläger hat das (negative) Förderkriterium der Gewährleistung (Nichtverhinderung) der Vor-Ort-Kontrolle nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 nicht erfüllt, da er verhindert hat, dass die Einhaltung des Verbots des Befahrens von Blüh- und Schonstreifen nach Ziffer 10.2.6 Satz 2 der Förderrichtlinien durch die Prüfer am 2. und 3. August 2017 vollständig kontrolliert werden konnte.
Die Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen haben nach Art. 62 Abs. 2 VO (EU) 1306/2013 gemäß der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 zu erfolgen. Nach Art. 24 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) 809/2014 werden die Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft wird, ob die im Beihilfe-, Förder- oder Zahlungsantrag oder in einer anderen Erklärung gemachten Angaben richtig und vollständig sind, ob alle Förderkriterien, Verpflichtungen und sonstigen Auflagen für die Beihilferegelung und/oder die betreffende Stützungsmaßnahme, die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe und/oder Förderung oder einer Freistellung von Auflagen sowie ob die Anforderungen und Standards für die Cross-Compliance eingehalten werden. Ergänzend dazu bestimmt Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 sinngemäß, wie zuvor bereits dargestellt, dass der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle nicht verhindern darf.
Zu dem Ausdruck „die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht“ in Art. 23 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 – Vorgängerregelung zu Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/20213 – ist geklärt, dass es sich dabei um einen autonomen Begriff des Unionsrechts handelt, der in allen Mitgliedstaaten einheitlich dahin auszulegen ist, dass davon neben vorsätzlichem Handeln jedes Tun oder Unterlassen erfasst ist, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird.
Vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011– C-536/09 –, juris, Rn. 30.
Dieses Auslegungsergebnis oder Verständnis gilt ohne Weiteres auch für Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013, der auf eine Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle abstellt, weil etwa in der englischen, französischen und slowenischen Sprachfassung der Vorgängerregelung des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 jeweils bereits (übersetzt) das Wort „verhindert“ verwendet wurde.
Nach diesen rechtlichen Maßgaben hat der Kläger durch sein Verhalten verhindert, dass die Prüfer im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 2. und 3. August 2017 Feststellungen dazu treffen konnten, ob die den Gegenstand der Agrarumweltmaßnahmen bildenden Blüh- und Schonstreifen entgegen der maßnahmenspezifischen Verpflichtung nach Ziffer 10.2.6 Satz 2 der Förderrichtlinien befahren worden sind.
Gegenstand der Vor-Ort-Kontrolle war der Antrag des Klägers auf Agrarförderung für das Jahr 2017. Da der Antrag die Förderung für Agrarumweltmaßnahmen (Anlage von Blüh- und Schonstreifen) umfasst, unterlagen auch die bezüglichen Förderkriterien, Verpflichtungen und Auflagen der Vor-Ort-Kontrolle. Dementsprechend bezweckte diese u. a. die Überprüfung der Einhaltung der Verpflichtung nach Ziffer 10.2.6 der Förderrichtlinien, nach der die Blüh- und Schonstreifen im gesamten Verpflichtungszeitraum mit Ausnahme der Durchführung von Pflegemaßnahmen und etwaigen Nachsaaten nicht befahren werden dürfen (Satz 2) und Pflegemaßnahmen nicht im Zeitraum vom 1. April bis zum 31. Juli vorgenommen werden dürfen (Satz 3). Dabei hätten bei der Vor-Ort-Kontrolle am 2. und 3. August 2017 jedenfalls mögliche Verstöße gegen das Befahrensverbot durch die Feststellung etwaiger (älterer) Fahrspuren auf den Blüh- und Schonstreifen unproblematisch nachgewiesen werden können. Gegenteiliges hat der Kläger nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich. Indem der Kläger nach Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle die Blüh- und Schonstreifen nach seinen Angaben bereits am 1. August 2017 beginnend und am Folgetag nachgesät und gemulcht hat, hat er entsprechende Feststellungen durch die Prüfer unmöglich gemacht (verhindert). Denn durch das mit dem (unterstellten) Säen verbundene Befahren der Flächen und insbesondere durch das Mulchen war es nicht mehr möglich, anhand von (älteren) Fahrspuren sowie eines veränderten Bewuchses der Pflanzen festzustellen, ob die betreffenden Flächen vor dem 1. August 2017 in unzulässiger Weise befahren worden sind.
Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, er habe die Vor-Ort-Kontrolle am 2. und 3. August 2017 nicht verhindert, weil die Prüfer im Rahmen der Kontrolle die betreffenden Flächen auf einen in dem Zeitpunkt nach den Förderverpflichtungen zulässigen Zustand hätten überprüfen können. Die darin inzident zum Ausdruck kommende Annahme, dass die Prüfer den Zustand der Blüh- und Schonstreifen für einen Verpflichtungszeitraum – womit der Kläger wohl den Sperrzeitraum gemäß Ziffer 10.2.6 Satz 3 der Förderrichtlinien meint – hätten überprüfen wollen, der im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle am 2. und 3. August 2017 bereits abgelaufen gewesen sei und deshalb nicht mehr Gegenstand der Vor-Ort-Kontrolle habe sein können, trifft nicht zu. Nach Ziffer 13.3 Unterabs. 1 der Förderrichtlinien beginnt der Verpflichtungszeitraum bei der Maßnahme nach Ziffer 10 (Anlage von Blüh- und Schonstreifen) der Förderrichtlinien am 1. Januar des ersten Verpflichtungsjahres. Nach Satz 2 der genannten Regelung ist Verpflichtungsjahr hierbei das Kalenderjahr. Hiervon ausgehend gilt das nach Ziffer 10.2.6 Satz 2 i. V. m. Satz 1 der Förderrichtlinien näher ausgestaltete Befahrensverbot für das gesamte Verpflichtungs-/Kalenderjahr. Dementsprechend hätte grundsätzlich zu jedem Zeitpunkt im Jahr 2017 vor Ort kontrolliert werden können, ob nach Maßgabe von Ziffer 10.2.6 Satz 1 und 2 der Förderrichtlinien ein unzulässiges Befahren der Blüh- und Schonstreifen gegeben ist. Darauf, dass bei einer Überprüfung des Verbots nach Ziffer 10.2.6 Satz 3 der Förderrichtlinien (keine Pflegemaßnahmen im Zeitraum vom 1. April bis zum 31. Juli) sich der Überprüfungsgegenstand im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle auf einen in der Vergangenheit liegenden Zustand der Blüh- und Schonstreifen bezogen hätte, kommt es nicht an, weil Überprüfungsgegenstand hier, wie zuvor dargestellt, im Wesentlichen das Befahrensverbot nach Ziffer 10.2.6 Satz 2 der Förderrichtlinien war.
Der Annahme der Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass in den Prüfungsprotokollen ausdrücklich hinterlegt sei, dass aus Sicht der Prüfer am maßgeblichen Tag die Vor-Ort-Kontrolle nicht verhindert gewesen sei. Zwar enthält der damit in Bezug genommene Prüfervermerk die Angabe „Prüfungszweck wurde nicht gefährdet“. Allerdings findet sich diese Angabe in der Zeile für den „Grund der Ankündigung“. Angesichts dessen verhält sie sich inhaltlich nicht dazu, ob die Durchführung der angekündigten Vor-Ort-Kontrolle im Sinne von Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 verhindert worden ist.
Der Kläger hat die Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle auch zu vertreten, d. h. insoweit jedenfalls fährlässig gehandelt. Ein Betriebsinhaber oder sein Vertreter handeln fahrlässig, wenn sie nicht so handeln, wie ein verständiger Landwirt unter Anwendung aller Sorgfalt handeln würde. Entscheidend ist also, wie sich ein ordentlicher und gewissenhafter Landwirt in der konkreten Situation verhalten haben würde.
Vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011– C-536/09 –, juris, Rn. 29.
Hiernach handelte der Kläger fahrlässig, da er sich in Ansehung der ihm am 26. Juli 2017 angekündigten Vor-Ort-Kontrolle mit dem – nach seinen Angaben – am 1. August 2017 begonnenen Nachsäen der Blüh- und Schonstreifen und deren Mulchen nicht wie ein ordentlicher und gewissenhafter Landwirt verhalten hat. Ein solcher Landwirt hätte nämlich alle Maßnahmen getroffen, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden können, um eine vollständige Durchführung der Kontrolle sicherzustellen. Demgegenüber hat das (unterstellte) Nachsäen und Mulchen der Blüh- und Schonstreifen, wie zuvor dargestellt, die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle, jedenfalls was die Überprüfung des Befahrensverbots nach Ziffer 10.2.6 Satz 2 der Förderrichtlinien anbelangt, gerade verhindert. Dabei kann dem Kläger nicht verschlossen geblieben sein, dass als Folge seines Verhaltens Feststellungen der Prüfer zur Beachtung des Befahrensverbots nicht mehr möglich sein würden. Darüber hinaus musste dem Kläger, auch wenn er darauf abstellt, dass ihm lediglich die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle telefonisch angekündigt worden sei und er diese Kontrolle auf die ordnungsgemäße Bewirtschaftung seines Betriebes insgesamt bezogen habe, klar sein, dass auch die von ihm beantragten Zuwendungen für Agrarumweltmaßnahmen und dementsprechend die damit verbundenen Verpflichtungen, zu denen das Befahrensverbot nach Ziffer 10.2.6 Satz 2 der Förderrichtlinien gehört, Teil der Kontrolle sein würden oder jedenfalls könnten. In Ansehung dessen wäre von einem ordentlichen und gewissenhaften Landwirt vernünftigerweise zu erwarten gewesen, dass er mit dem (unterstellten) Nachsäen und vor allem mit den Pflegemaßnahmen in Gestalt des Mulchens bis zum Ende der Vor-Ort-Kontrolle zuwartet. Daran ändert es nichts, dass die Blüh- und Schonstreifen grundsätzlich ab dem 1. August 2017 zum Zwecke der Durchführung der Nachsaat und von Pflegemaßnahmen (Mulchen) befahren werden durften und es sich um nach Ziffer 10.2.6 Satz 1 und Ziffer 10.2.8 der Förderrichtlinien zulässige oder sogar gebotene Bewirtschaftungsmaßnahmen handelt. Angesichts der Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle konnte von einem ordentlichen und gewissenhaften Landwirt vernünftigerweise erwartet werden, dass er auch mit grundsätzlich zulässigen Bewirtschaftungsmaßnahmen, die eine vollständige Durchführung der Kontrolle verhindern, bis nach der Kontrolle zuwartet. Dies gilt jedenfalls angesichts des hier im Raum stehenden Hinausschiebens der Bewirtschaftungsmaßnahmen um wenige Tage. Es ist weder vom Kläger geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass ein solches Hinausschieben hier unzumutbar war und deshalb nicht vernünftigerweise erwartet werden konnte. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass selbst dann, wenn das (unterstellte) Nachsäen und die Pflegemaßnahmen zwingend an den ersten drei Tagen im August 2017 erforderlich gewesen wären, wofür nichts spricht, der Kläger verpflichtet gewesen wäre, die Prüfer vorab hiervon in Kenntnis zu setzen und sich mit diesen abzustimmen, um eine Verhinderung der Kontrolle zu vermeiden.
Der Kläger kann sich schließlich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihn die Prüfer bei der Vor-Ort-Kontrolle nicht darauf hingewiesen haben, dass er durch sein Verhalten die Kontrolle verhindert, und ihn nicht aufgefordert haben, die Bewirtschaftungsmaßnahmen zu unterlassen oder einzustellen. Dass er durch sein Verhalten die Vor-Ort-Kontrolle verhindert, musste dem Kläger, wie zuvor dargestellt, auch ohne diesbezügliche Hinweise des Beklagten (der Prüfer) klar sein. Dementsprechend vermögen unterbliebene Hinweise und Aufforderungen der Prüfer den Kläger nicht zu „entschuldigen“, d. h. schließen weder ein Verschulden aus noch lassen sein solches entfallen.
Die Verhinderung der vollständigen Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle durch den Kläger führt nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013, Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 zur vollständigen Ablehnung der beantragten Förderung und damit vorliegend zur vollständigen Rechtswidrigkeit des Auszahlungsbescheids vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019. Daran ändert der Umstand, dass die Prüfer bei der Vor-Ort-Kontrolle einen Teil der Blüh- und Schonstreifen auf die Einhaltung des Befahrensverbotes hin kontrollieren konnten und insoweit eine Verhinderung der Kontrolle durch den Kläger nicht vorlag, nichts, da Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 nicht voraussetzt, dass die gesamte Vor-Ort-Kontrolle verhindert worden ist. Eine Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle liegt nicht nur dann vor, wenn sie gar nicht erst begonnen werden konnte, also vollständig verhindert wurde, sondern auch dann, wenn sie nicht vollständig durchgeführt werden konnte bzw. abgebrochen werden musste.
Vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011– C-536/09 –, juris, Rn. 28.; BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 – 3 C 25.12 –, juris, Rn. 34.
Zwar handelt es sich bei der von Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013, Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 vorgesehenen vollständigen Ablehnung des Antrags (der Förderung) um eine pauschale und schwerwiegende Rechtsfolge. Vor dem Hintergrund aber, dass es bei einer unvollständig gebliebenen Vor-Ort-Kontrolle typischerweise nicht möglich ist, alle für eine etwaige vollständige Antragsablehnung erheblichen Umstände verlässlich festzustellen, ist nichts dafür ersichtlich, dass die – verschuldensabhängige – Ablehnung des gesamten Antrags (der Förderung) unverhältnismäßig sein könnte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013– 3 C 25.12 –, juris, Rn. 31.
Dies gilt erst recht in Ansehung dessen, dass Art. 59 Abs. 7 EU (VO) 1306/2013 ausdrücklich Raum bietet, um Ausnahmefällen (höhere Gewalt, außergewöhnliche Umstände) Rechnung zu tragen, wofür hier jedoch nichts ersichtlich ist.
c) Die Rücknahme des Auszahlungsbescheids vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019 ist ferner nicht nach § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW eingeschränkt. Weder kann sich der Kläger auf Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 VwVfG NRW berufen noch unterliegt die Rücknahme der Frist nach § 48 Abs. 4 VwVfG NRW. Die genannten nationalrechtlichen Vertrauensschutz-/Fristbestimmungen sind im Falle der hier einschlägigen Rücknahme und Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Zuwendung nicht anwendbar. Das Unionsrecht regelt den Vertrauensschutz bei der Rücknahme und Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Mai 2014– 10 S 1719/13 –, juris, Rn. 36 ff. m. w. N.
Nach Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 erfolgt die Rücknahme der Förderung zwingend, wenn die Förderkriterien nicht erfüllt sind. Vertrauensschutzgesichtspunkte oder eine Frist für die Rücknahme sieht die Norm nicht vor. Lediglich auf der Ebene der Rückforderung berücksichtigt Art. 7 Abs. 3 DurchführungsVO (EU) 809/2014 das Vertrauen des Begünstigten insoweit, als dass die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht gilt, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der für den Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war.
d) Die mit dem angefochtenen Bescheid vom 10. Dezember 2019 verfügte Aufhebung (Rücknahme) des Auszahlungsbescheids vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019 ist schließlich nicht deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte das durch § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen nicht bestätigt hat. Ein Rücknahmeermessen stand dem Beklagten nicht zu, weil der gegenüber § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW vorrangige Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014 ein solches nicht regelt, sondern, wie ausgeführt, die Rücknahme der Förderung im Fall der Nichterfüllung der Förderkriterien zwingend vorsieht.
2. Die im angefochtenen Bescheid vom 10. Dezember 2019 enthaltene Rückforderung des ausgezahlten Betrags von 16.413,89 EUR ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtgrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG NRW. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Diese Regelung entspricht der zu beachtenden Vorgabe in Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) 809/2014, wonach im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen der Begünstigte zur Rückzahlung dieser Beträge verpflichtet ist. Ein Ermessen des Beklagten sehen weder das nationale Recht noch das zu beachtende europäische Recht vor.
Die Voraussetzungen der Rückforderung liegen hier vor. Der Beklagte hat den Auszahlungsbescheid vom 24. April 2018 in Form der Änderungsbescheide vom 18. September 2018 und vom 10. September 2019 als Rechtsgrundlage der Auszahlung der Zuwendungen für die Förderung von Agrarumweltmaßnahmen, wie ausgeführt, mit dem Bescheid 10. Dezember 2019 aufgehoben (zurückgenommen). Die Auszahlung an den Kläger ist damit zu Unrecht erfolgt und zu erstatten.
Ein Ausschluss der Verpflichtung zur Rückzahlung nach Art. 7 Abs. 3 DurchführungsVO (EU) 809/2014 liegt nicht vor. Nach Unterabsatz 1 der Vorschrift gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war. Bezieht sich gemäß Art. 7 Abs. 3 Unterabs. 2 DurchführungsVO (EU) 809/2014 der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Wiedereinziehungsbescheid nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist. Ein Irrtum der zuständigen Behörde liegt dann vor, wenn die Bewilligung einer Beihilfe von einer Fehlvorstellung geleitet und diese dem Verantwortungsbereich der Behörde zuzuordnen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2012 – 3 B 20.12 –, juris, Rn. 10, und Urteil vom 16. September 2015 – 3 C 11.14 –, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2022– 12 A 4302/19 –, juris, Rn. 36.
Im Hinblick auf die Frage, ob ein die Gewährung einer Beihilfe betreffender behördlicher Irrtum i. S. v. Art. 7 Abs. 3 Unterabs. 1 DurchführungsVO (EU) 809/2014 für den Zuwendungsempfänger nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar ist, ist diese Vorschrift ebenso wie die nahezu wortgleiche Regelung des Art. 73 Nr. 4 VO (EG) 796/2004 eng auszulegen, da hierin eine Ausnahme von der Pflicht zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge vorgesehen ist. Dies gilt umso mehr, als die generelle Rückzahlungspflicht zu Unrecht gezahlter Beträge dem Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union dient.
Vgl. EuGH, Urteil vom 2. Juli 2015 – C-684/13 –, juris, Rn. 85, zu Art. 73 Nr. 4 VO (EG) 796/2004.
Nach diesen Maßgaben kann sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz berufen. Zwar liegt ein Irrtum des Beklagten über die Rechtslage insoweit vor, als er letztlich mit dem Bescheid vom 10. September 2019 die Förderung von Agrarumweltmaßnahmen in Höhe von 16.413,89 EUR bewilligt und diesen Betrag nachfolgend ausgezahlt hat, obwohl, wie ausgeführt, der Zahlungsantrag des Klägers wegen Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle insgesamt abzulehnen gewesen wäre. Jedoch war die Fehlerhaftigkeit des zuvor genannten Bescheids sowie der darauf beruhenden Auszahlung für den Kläger nach vernünftiger Einschätzung erkennbar. Denn dadurch, dass er die Vor-Ort-Kontrolle verhindert hat, hat der dem Beklagten unterlaufende Irrtum zumindest mittelbar seine Grundlage in der Sphäre des Klägers. Dieser konnte zudem in Ansehung der ihm jedenfalls bekannten Förderrichtlinien, insbesondere in Ziffer 12.3.2 i. V. m. Ziffer 4.1.4, nach denen sinngemäß zusammengefasst eine Zuwendung zurückgenommen wird, wenn eine Vor-Ort-Kontrolle nicht sichergestellt wird, erkennen, dass er keinen Anspruch auf die Zuwendung hat. Angesichts dessen wäre ein etwaiges Vertrauen des Klägers in die Rechtmäßigkeit und Beständigkeit des Bescheids vom 10. September 2019 und der nachfolgenden Auszahlung nicht schutzwürdig.
3. Schließlich ist der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2019 rechtmäßig, soweit er den Auszahlungsantrag des Klägers vom 11. Mai 2017 ablehnt. Die Antragsablehnung findet ihre Rechtsgrundlage, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, in Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013, Art. 35 Abs. 1 Delegierte VO (EU) 640/2014, Ziffer 12.3.2 und 4.1.4 der Förderrichtlinien. Danach hat der Kläger wegen Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle am 2. und 3. August 2017 keinen (Auszahlungs-)Anspruch auf die grundsätzlich bewilligte Förderung.
B. Die Klage ist ferner unbegründet, soweit mit ihr die Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung einer weitergehenden Zuwendung in Höhe von 4.103,47 EUR unter Änderung des Auszahlungsbescheids vom 10. September 2019 begehrt wird. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die vom Verwaltungsgericht antragsgemäß tenorierte weitergehende Zuwendung, weil er, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, auf die Bezug genommen wird, gar keinen (Auszahlungs-)Anspruch auf die grundsätzlich bewilligte Förderung hat.
C. Begründet ist die Klage, soweit sie den Bescheid vom 10. Dezember 2019 hinsichtlich der verfügten Zinsforderung auf den Rückzahlungsbetrag von 16.413,89 EUR anficht. Insoweit ist der Bescheid zutreffend vom Verwaltungsgericht aufgehoben worden, weil er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zwar findet sich eine Rechtsgrundlage für die Zinsforderung in § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW. Hiernach ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an mit fünf bzw. aufgrund der ab dem 4. Mai 2023 in Kraft getretenen Änderung der Norm mit drei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Diese nationalrechtlichen Vorgaben werden durch das zu beachtende Unionsrecht jedoch modifiziert. Insoweit ist nach Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) 809/2014 der Begünstigte bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung der betreffenden Beträge zuzüglich gegebenenfalls der gemäß Absatz 2 berechneten Zinsen verpflichtet. Zinsen werden nach Art. 7 Abs. 2 Unterabs. 1 DurchführungsVO (EU) 809/2014 für den Zeitraum zwischen dem Ende der in der Einziehungsanordnung angegebenen Zahlungsfrist für den Begünstigten, die nicht mehr als 60 Tage betragen sollte, und dem Zeitpunkt der Rückzahlung bzw. des Abzugs berechnet. Damit ist für die Verzinsungspflicht mit Blick auf den Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) erforderlich, dass der festgesetzte Erstattungsbetrag als Hauptforderung, auf der die Zinspflicht beruht, und der Zeitpunkt, zu dem die Verzinsung einsetzt, bestimmt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2013– 3 C 13.12 –, juris, Rn. 23.
Diesen Anforderungen genügt der Bescheid vom 10. Dezember 2019 nicht. Zwar benennt er den festgesetzten Erstattungsbetrag als Hauptforderung, auf den sich die Zinspflicht bezieht. Es fehlt jedoch die Angabe des Zeitpunktes, zu dem die Verzinsung einsetzt. Auch eine Zahlungsfrist hinsichtlich des festgesetzten Erstattungsbetrages, an der der Beginn der Zinspflicht möglicherweise anknüpfen könnte, wird nicht bestimmt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Beklagte ist im Verfahren nur zu einem geringen Teil unterlegen, da die Aufhebung der Zinsforderung im Verhältnis zum gesamten Streitgegenstand – Aufhebung des Auszahlungsbescheids, Rückforderung der ausgezahlten Fördermittel, Antragsablehnung – von ganz untergeordneter Bedeutung ist. Dies kann auch daran festgemacht werden, dass Nebenforderungen wie Zinsen nach § 43 Abs. 1 GKG kostenmäßig gegenüber dem Hauptanspruch keine Berücksichtigung finden.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10 Satz 1, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 VwVfG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 44 VwVfG NRW
§ 711 ZPO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 43 Abs. 1 GKG
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 59 Abs. 7 VO
Art. 63 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 63 Abs. 4 VO
Art. 106 Satz 2 VO
Art. 28 VO
Art. 58 Abs. 1 und 2 VO
Art. 62 Abs. 2 VO
Art. 24 Abs. 1 DurchführungsVO
Art. 59 Abs. 7 VO
Art. 23 Abs. 2 VO
Art. 59 Abs. 7 VO
Art. 7 Abs. 3 DurchführungsVO
Art. 7 Abs. 1 DurchführungsVO
Art. 73 Nr. 4 VO

Zitierte Entscheidungen: 7 VO (EU) 1306/20
7 C 5.14
1 VO (EU) 1306/20
4 VO (EU) 1306/20
3 C 31.13
3 C 15.08
3 C 22.02
12 A 4302/19
20 A 2705/08
2 VO (EU) 2021/21
28 VO (EU) 1305/20
3 C 8.20
2 VO (EU) 1306/20
3 C 25.12
2 VO (EG) 796/20
7 EU (VO) 1306/20
10 S 1719/13
3 B 20.12
3 C 11.14
4 VO (EG) 796/20
3 C 13.12