Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-03-23, Aktenzeichen 15 B 337/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0323.15B337.18.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten Antrag,
wegen der Dringlichkeit der Sache vorab den Rat der Stadt E. zu verpflichten, die Aufsichtsratsmitglieder der Stadtbad- und Verkehrsgesellschaft E. GmbH anzuweisen, die Geschäftsführung der Stadtbad- und Verkehrsgesellschaft E. GmbH anzuweisen, keine Maßnahmen zu treffen oder fortzuführen, die einen Abriss des Hallenbads O. oder einen Verkauf des Grundstücks Gemarkung O. Flur 9, Flurstück 714, Am T. 2, E. , zur Folge haben,
im Wesentlichen mit folgender Begründung abgelehnt: Die Antragsteller begehrten mit ihrem Antrag eine Anordnung zur Sicherung des von ihnen im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Verpflichtungsanspruchs auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Sanierung und zum Weiterbetrieb des Hallenbads in O. . Das Bestehen eines solchen Anordnungsanspruchs hätten sie nicht glaubhaft gemacht. Die Voraussetzungen für die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens lägen bei summarischer Prüfung nicht vor. Das Begehren sei gemäß § 26 Abs. 3 Sätze 2 und 1 GO NRW verfristet. Es habe kassatorischen Charakter. Mit ihm werde ein gegenüber dem Ratsbeschluss vom 25. April 2013 konträres Konzept verfolgt.
Dagegen wendet sich die Beschwerde ohne Erfolg.
Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Rats, muss es gemäß § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntmachung des Beschlusses eingereicht sein. Gegen einen Beschluss, der nicht der Bekanntmachung bedarf, beträgt die Frist drei Monate nach dem Sitzungstag (§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW).
Die Fristbindung des § 26 Abs. 3 GO NRW erfasst sog. kassatorische Bürgerbegehren. Diese unterscheiden sich von nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass sie notwendigerweise die Beseitigung eines Ratsbeschlusses erfordern, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Dies ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit. Mit ihr will der Gesetzgeber im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rats beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann. Dadurch soll bewirkt werden, dass dieses Regelungsprogramm nach Ablauf der im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 15 B 1680/09 -, juris Rn. 11, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, juris Rn. 3, jeweils unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer Kommunalverfassungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, Landtags-Drucksache 11/4983, S. 8.
Während initiierende Bürgerbegehren, die den Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, gleichsam ein noch unbestelltes Feld bearbeiten und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoßen, greifen kassatorische Bürgerbegehren in vom Rat getroffene Regelungen ein, die sie aufheben oder ersetzen wollen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 15 B 1680/09 -, juris Rn. 13, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, juris Rn. 5.
Für den die Fristbindung auslösenden kassatorischen Charakter eines Bürgerbegehrens kommt es nicht darauf an, ob in ihm Elemente enthalten sind, die bislang nicht Gegenstand von Ratsbeschlüssen waren. Maßgebend ist nach dem beschriebenen Sinn und Zweck der Fristgebundenheit kassatorischer Bürgerbegehren allein, ob das Bürgerbegehren bei verständiger Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 15 B 1680/09 -, juris Rn. 14, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, juris Rn. 6.
Gemessen an diesen Maßstäben ist dem Verwaltungsgericht auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens darin zuzustimmen, dass das von den Antragstellern vertretene Bürgerbegehren „Soll das Hallenbad in O. grundsaniert und weiterbetrieben werden?“ nach § 26 Abs. 3 Sätze 2 und 1 GO NRW verfristet und daher unzulässig ist. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass dieses Bürgerbegehren kassatorischen Charakter hat, weil es in der Sache auf die Aufhebung bzw. Änderung des Ratsbeschlusses vom 25. April 2013 zielt. Es ist damit am 10. April 2017 verspätet eingereicht worden.
Wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat, hat sich der Rat der Antragstellerin in seinem Beschluss vom 25. April 2013 für den Betrieb nur noch eines Hallenbads - nämlich desjenigen in E. -Mitte - ausgesprochen. Der in diesem Beschluss enthaltene Auftrag, die Grundsanierung des Hallenbads am vorhandenen Standort S. -L. -Straße in E. -Mitte in der nach dem Altenburg-Gutachten vorgesehenen Ausstattung durchzuführen, beinhaltet zugleich die Entscheidung, den Hallenbadstandort in O. aufzugeben, auch wenn der Rat dies nicht ausdrücklich ausgesprochen oder als Beschluss eines „Bäderkonzepts“ gekennzeichnet hat. Dies macht unter anderem die Beratungsvorlage „Nr. 8/1486 Stadt“ deutlich. Sie spricht sich - bei allem Verständnis für den Wunsch aus O. , ein T. vor Ort zu erhalten - für den Standort E. -Mitte als beste Variante sowohl wirtschaftlich als auch von der zentralen Lage her und unter dem Gesichtspunkt einer zeitgerechten Machbarkeit aus. Der Erhalt beider Hallenbäder war für die Antragsgegnerin erkennbar - wie überdies die Beratungsvorlage „Nr. 8/1268 Stadt“ zeigt - keine Option. Deshalb war es in der Tat folgerichtig, dass der Rat ausweislich des Protokolls der Ratssitzung vom 25. April 2013 schließlich keinen Anlass mehr sah, über den Antrag des Fraktionsvorsitzenden X. hinsichtlich des Standorts O. abzustimmen. Denn über diese Frage hatte er bereits zuvor abschließend zuungunsten dieses Standorts entschieden.
Für die bei objektiver Betrachtung gebotene rechtliche Einordnung als kassatorisches Bürgerbegehren kommt es weder auf die von der Beschwerde aufgegriffene terminologische Unterscheidung zwischen einer Grundsanierung und einem Neubau des Hallenbads an, noch darauf, ob die Antragsteller den kassatorischen Charakter ihres Bürgerbegehrens anhand dieses Ratsbeschlusses erkannt haben oder hätten erkennen können.
Der Ratsbeschluss vom 25. April 2013 ist auch nicht gegenstandslos geworden.
Diese Rechtsfolge ist nur dann in Betracht zu ziehen, wenn die Gemeinde einen alten Ratsbeschluss - etwa aufgrund zwischenzeitlicher wesentlich neuer Entwicklungen - durch ein neues, wenngleich möglicherweise inhaltlich gleiches Regelungsprogramm ersetzt hat. Dann hätte der alte Beschluss seine Wirksamkeit verloren, so dass auch ein Bürgerbegehren nicht mehr gegen ihn gerichtet sein könnte.
Vgl. auch dazu OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 - 15 B 1680/09 -, juris Rn. 21, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, juris Rn. 12 und 17.
Dies ist indes nicht der Fall. Das Regelungsprogramm des Ratsbeschlusses vom 25. April 2013 besteht fort, auch wenn die Antragsgegnerin unterdessen, wie die Beschwerde geltend macht, erhebliche Flüchtlingskontingente aufgenommen und sich der Stadtteil O. deutlich vergrößert hat, was nach Ansicht der Antragsteller mit einem gesteigerten Bedarf an Schwimmfläche einhergehe. Es läge im Verantwortungsbereich des Rats, dies sowie den von der Beschwerde vorgetragenen inzwischen größeren Finanzspielraum der Antragsgegnerin zum Anlass zu nehmen, in der Hallenbadstandortfrage von dem im Jahr 2013 fixierten Standpunkt abzurücken. Dies hat der Rat jedoch nicht getan. Vielmehr hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2017 vorgetragen, mit den Planungsmaßnahmen für den Abriss des Hallenbads im Ortsteil O. sei Anfang 2018 begonnen worden. Nicht bedeutsam ist schließlich, ob die Antragsgegnerin das Neubaugebiet O. IV bis Ende 2016 unter Hinweis auf das fußläufig entfernte Hallenbad beworben hat. Dies hat auf die Fortgeltung des Ratsbeschlusses vom 25. April 2013 gleichfalls keinen Einfluss.
Soweit die Antragsteller pauschal auf ihren erstinstanzlichen Vortrag Bezug nehmen, genügt dies den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1680/09
15 A 203/02