Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-20, Aktenzeichen 20 K 1600/04
ECLI: ECLI:DE:VGK:2005:1220.20K1600.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Mit Bescheid vom 28.05.2003 setzte die Beklagte gem. §§ 3 Abs. 1 und 40 Abs. 6 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom 10.02.1998 (FSHG) für die Klägerin einen Zuschuss für die Kosten des Feuerschutzes i. H. v. 31.874,20 EUR fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass gem. § 15 Abs. 2 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2003 (Haushaltsgesetz 2003) fachbezogene Pauschalen nach objektivierbaren Kriterien, die im Haushaltsplan verbindlich festgelegt seien, an die Gemeinden und Kreise zu verteilen seien. Nach dem Haushaltsvermerk Nr. 3 zu Kapitel 03 710 Titel 883 00 seien die Mittel zum 01.07. des Haushaltsjahres 2003 als fachbezogene Investitionspauschale zu 57 % nach der Einwohnerzahl und zu 43 % nach der Gebietsfläche zu verteilen. Die Kreise erhielten für ihre Aufgaben 1,8 % der Mittel, welche den kreisangehörigen Gemeinden rechnerisch zustünden.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 25.06.2003 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, die einheitliche Festlegung der Pauschale für alle Gemeinden und Kreise des Landes nach einem Schlüssel, der ausschließlich die Gebietsfläche und die Einwohnerzahl berücksichtige, verstoße gegen § 40 Abs. 6 FSHG, wonach bei der Gewährung der Zuschüsse besonders zu berücksichtigen sei, wenn der Feuerwehr ein zusätzlicher Einsatzbereich auf einer Bundesautobahn nach § 2 FSHG zugewiesen sei. Dies sei bei der Stadt Burscheid der Fall, der mit Schreiben vom 09.03.1977 ein Einsatzbereich zugewiesen worden sei, welcher über das Gemeindegebiet hinausgehe. Es handele sich um das Leverkusener Kreuz bis zur Anschlussstelle Wermelskirchen (rund 17 km). Dieser Autobahnabschnitt sei einer der meist befahrenen im gesamten Gebiet der Bundesrepublik, das Leverkusener Kreuz eines der verkehrsreichsten Autobahnkreuze in Deutschland. Hierdurch komme es zu einer außergewöhnlich großen Anzahl von teils sehr schweren Verkehrsunfällen und dadurch entsprechend häufigen Einsätzen der Feuerwehr. Bei dieser Art von Einsätzen müsse die Feuerwehr Burscheid ständig besondere Geräte vorhalten, welche zusätzlich erhebliche Kosten verursachten.
Schließlich hätten die Gemeinden Odenthal und Kürten mehr bzw. wesentlich mehr Zuschüsse erhalten (Odenthal 32.776,65 Euro, Kürten 49.176,73 Euro), ohne dass diese eine Bundesautobahn zu betreuen hätten. Dies verstoße gegen das Gleichbehandlungsgebot.
Mit Bescheid vom 20.01.2004, bei der Klägerin eingegangen am 28.01.2004, wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid (Bl. 9 bis 11 der Beiakte) verwiesen.
Die Klägerin hat am 26.02.2004 Klage erhoben,
zu deren Begründung sie ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren wiederholt und vertieft. Ergänzend führt sie aus, entgegen der Auffassung der Beklagten ergebe sich aus § 40 Abs. 6 FSHG ein Rechtsanspruch auf eine höhere Mittelzuweisung, wenn eine Sonderzuweisung nach § 2 FSHG erfolgt sei. Soweit die Beklagte nunmehr unter Verweis auf den Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein- Westfalen vom 13.04.2004 die Auffassung vertrete, der Haushaltsplan oder diesbezügliche Vermerke würden das in § 40 FSHG eingeräumte Ermessen binden, sei dies verfassungswidrig, weil dadurch, dass bei der Berechnung der Pauschale alleine Größe und Einwohnerzahl berücksichtigt würden, bevölkerungs- und flächenarme Gemeinden mit Bundesautobahnen gegenüber Gemeinden mit hoher Bevölkerungszahl und größerer Fläche ohne Bundesautobahnen benachteiligt würden. Auch würde ihr Selbstverwaltungsrecht verletzt.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 28.05.2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20.01.2004 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf eine höhere Feuerschutzpauschale nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
hilfsweise,
festzustellen, dass die angefochtenen Bescheide rechtswidrig waren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist darauf, dass der Haushaltsgesetzgeber die Finanzierung der Zuwendungen für den Feuerschutz ab dem Haushaltsjahr 2002 von projektbezogener Förderung auf eine pauschalierte Förderung umgestellt habe. Ziel sei es gewesen, den Kommunen größere Freiräume für die Verwendung der Mittel zu gewähren. Gem. § 15 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes 2003 würden fachbezogene Pauschalen nach objektiven Kriterien
an die Gemeinden und Kreise verteilt. Diese seien gem. § 17 der Landeshaushaltsordnung NRW verbindlich als Haushaltsvermerke auszuweisen. Dies sei vorliegend geschehen. Diese Regelung sei bindend. Die getroffene Regelung widerspreche auch nicht § 40 Abs. 6 FSHG, da diese Vorschrift keinen Rechtsanspruch auf eine Zuweisung, insbesondere nicht auf höhere Mittelzuweisungen aus dem Landeshaushalt enthalte. Gem. § 15 Abs. 6 des Haushaltsgesetzes 2003 werde die Regelung des § 40 Abs. 6 FSHG aufgehoben. Der Gesetzgeber habe selbst die Entscheidung über die Investitionspauschale auf der Basis des § 40 Abs. 6 FSHG und der haushaltsrechtlichen Regelungen getroffen. Dabei seien auch die Sonderzuweisungen nach § 2 FSHG einbezogen worden. Der Haushaltsgesetzgeber sei aber insbesondere wegen des dichten Fernstraßennetzes in NRW davon ausgegangen, dass sich Sonderbelastungen unter den Kommunen ausgleichen würden und in den Pauschalen hinreichend berücksichtigt seien. Für eine weitergehende Berücksichtigung durch die Exekutive (hier die beklagte Bezirksregierung Köln) sei daher kein Raum. Wesen einer Pauschalierung sei es, lediglich bestimmte objektive Kriterien und nicht jegliche Einzelkriterien zu berücksichtigen. Gewisse Unschärfen bzw. Mehrkosten müssten hingenommen werden, sofern sie nicht den Bereich des Unerträglichen sprengen würden.
Im Übrigen erfolge nicht nur ein Einsatz der Burscheider Feuerwehr auf Bundesautobahnen im Bereich des Leverkusener Stadtgebietes, sondern auch umgekehrt. Auch lägen die meisten Gemeinden an Autobahnen, die teilweise unfallträchtig seien und denen ebenfalls keine Erhöhung des Zuschusses zugebilligt werde.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst dem beigezogenen Verwaltungsvorgang (ein Heft) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Hinsichtlich des Hauptantrages bestehen bereits Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage, da - wie auch der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat - die für die Zuschüsse zum Feuerschutz im Haushalt für das Jahr 2003 zur Verfügung gestellten Mittel vollständig ausgezahlt wurden, so dass eine nachträgliche Änderung der vorgenommenen Verteilung bzw. eine Neubescheidung für das Jahr 2003 nicht mehr möglich sein dürfte.
In jedem Fall ist die Klage aber unbegründet, da der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 28.05.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20.01.2004 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 40 Abs. 6 FSHG leistet das Land Zuschüsse zu den Kosten des Feuerschutzes der Gemeinden und Kreise unter besonderer Berücksichtigung der zusätzlichen Einsatzbereiche nach § 2 FSHG. Entgegen der Auffassung der Beklagten ergibt sich aus dieser Regelung zwar eine Verpflichtung des Landes, Zuschüsse zu den Kosten des Feuerschutzes der Gemeinden und Kreise zu leisten,
vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur gleichlautenden Regelung des § 35 Abs. 4 des FSHG v. 25.02.1975, LtDS 7/3961; Steegmann, in: ders., Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., Stand: August 2005, § 40 FSHG, Rnr. 10.
In welchem Umfang und auf welche Art diese Verpflichtung erfüllt wird und nach welchem System die zur Verfügung stehenden Finanzmittel auf die Gemeinden und Kreise verteilt werden, schreibt § 40 Abs. 6 FSHG jedoch grundsätzlich nicht vor, so dass dem Landeshaushaltsgesetzgeber diesbezüglich entsprechend den zum Finanzausgleich entwickelten Grundsätzen ein großer Gestaltungsspielraum eingeräumt ist,
vgl. etwa: VerfGH Münster, Beschluss vom 08.04.2003- VerfGH 2/02 -, juris- Dokumentation, für den Finanzausgleich nach Art. 79 Satz 2 LV.
Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden auch keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur oder eines einmal erreichten Standards. Vielmehr steht es dem Haushaltsgesetzgeber frei, veränderte Rahmenbedingungen oder neue Erkenntnisse zu berücksichtigen,
VerfGH Münster, OVGE 47, 249 (252).
Dies gilt vorliegend umso mehr, als gem. § 40 Abs. 1 FSHG grundsätzlich die Gemeinden und Kreise die Kosten für die ihnen übertragenen Aufgaben nach dem FSHG zu tragen haben und ein Ausgleich grundsätzlich über den erwähnten Finanzausgleich nach Art. 79 Satz 2 bzw. Art. 78 Abs. 3 der Verfassung für das Land Nordrhein- Westfalen (Landesverfassung- LV) stattfindet.
Gleichwohl besteht der Gestaltungsspielraum nicht unbeschränkt. Grenzen ergeben sich insbesondere aus dem interkommunalen Gleichheitsgebot sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes. Auch darf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden nicht so eingeschränkt werden, dass einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen und dadurch das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird,
vgl. VerfGH Münster, OVGE 47, 249 (251 f.); VerfGH Münster, Beschluss vom 08.04.2003-, a. a. O.
Gemessen an diesen Grundsätzen hat der Landeshaushaltsgesetzgeber vorliegend die Grenzen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraumes nicht überschritten.
Zunächst stand es ihm im Rahmen seines Gestaltungsspielraumes grundsätzlich frei, das System der Zuwendungen zu ändern und von einer Einzel- auf eine Pauschalförderung umzustellen sowie einen Zuwendungsschlüssel anhand der Kriterien der Einwohnerzahl (57 %) und der Gebietsfläche (43 %) festzulegen.
Dass er dabei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder des Vertrauensschutzes verstoßen oder gar die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin eingeschränkt hat, ist nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht vorgetragen. In der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin der Klägerin vielmehr klargestellt, dass sich die Klägerin ungleich gegenüber anderen Gemeinden ohne Autobahnabschnitt behandelt sieht (a), bzw. einen Verstoß gegen § 40 Abs. 6 FSHG rügt (b).
(a) Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt der gewählte Verteilungsschlüssel zunächst nicht gegen das sich aus Art. 78 LV i. V. m. dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz ergebende „interkommunale Gleichheitsgebot". Dieses verbietet es, bei der Ausgestaltung des Finanzausgleiches (hier: bei der Ausgestaltung des Verteilungsschlüssels für die Zuschüsse des Landes zu den Kosten des Feuerschutzes) willkürliche, sachlich nicht vertretbare Differenzierungen vorzunehmen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt,
VerfGH Münster, OVGE 47, 249 (253); Beschluss vom 08.04.2003, a. a. O. m. w. N.
Dass der Haushaltsgesetzgeber mit dem gewählten Verteilungsschlüssel nach Einwohnerzahl und Größe des Gemeindegebietes eine willkürliche und sachlich nicht vertretbare Regelung getroffen hätte, ist nicht ersichtlich. Bei der getroffenen Regelung wurde vielmehr erkennbar und nachvollziehbar davon ausgegangen, dass bei größeren Gemeinden bzw. Gemeinden mit höheren Einwohnerzahlen verhältnismäßig höhere Kosten für den Brandschutz entstehen als bei kleineren Gemeinden bzw. Gemeinden mit geringerer Einwohnerzahl. Angesichts des bestehenden Gestaltungsspielraumes war es auch nicht rechtlich geboten, den Gesichtspunkt, ob durch das Gemeindegebiet eine Bundesautobahn verläuft oder nicht, ebenfalls als Kriterium für die Verteilung des Zuschusses heranzuziehen, mag dies auch aus Sicht der Klägerin wünschenswert erscheinen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die Nichtbeachtung dieses Kriteriums zu nicht mehr sachlich gerechtfertigten Ergebnissen führt. Soweit die Klägerin hierzu vorträgt, dass bevölkerungs- und flächenarme Gemeinden mit Bundesautobahnen gegenüber Gemeinden mit hoher Bevölkerungszahl und größerer Fläche ohne Bundesautobahnen unangemessen benachteiligt würden, geht sie offenbar davon aus, dass die erstgenannten Gemeinden stets höhere Kosten für den Feuerschutz aufzuwenden haben als die letztgenannten. Diese Schlussfolgerung ist indes keineswegs zwingend und von der Klägerin durch nichts belegt, auch nicht im Hinblick auf die Gemeinden Odenthal und Kürten.
(b) Die getroffene Zuschussregelung verstößt auch nicht gegen § 40 Abs. 6 Satz 1, 2. HS FSHG, wonach die zusätzlichen Einsatzbereiche nach § 2 FSHG besonders zu berücksichtigen sind.
Zwar hat sich der Gesetzgeber durch diese Regelung insofern selbst gebunden, als dass besondere Zuweisungen nach § 2 FSHG - wie hier die Zuweisung zusätzlicher Einsatzbereiche auf der BAB Leverkusen-Wuppertal an die Klägerin - bei der Ausgestaltung des Zuschusses besonders zu berücksichtigten sind. Dies dürfte auch nach der Einbeziehung des Zuschusses für den Feuerschutz in die fachbezogenen Pauschalen des § 15 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2003 gelten, denn es bestehen erhebliche Zweifel, dass die Regelung - wie die Beklagte meint - durch § 15 Abs. 6 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2003 (Haushaltsgesetz 2003; GV. NRW.2002, S.660 ff.) aufgehoben wurde. Unabhängig von der Frage, ob eine spezialgesetzliche materielle Regelung wie § 40 Abs. 6 FSHG überhaupt durch ein formelles Haushaltsgesetz aufgehoben werden könnte, gilt diese Regelung zum einen für alle fachbezogenen Pauschalen, welche gem. § 15 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2003 den Gemeinden für die Durchführung bestimmter Aufgaben zur Verfügung gestellt werden, und zum anderen war diese Regelung bereits in früheren Haushaltsgesetzen enthalten, bevor die Leistungen nach § 40 Abs. 6 FSHG von der Einzelförderung auf die pauschalierte Förderung umgestellt wurde (vgl. z. B. § 15 Haushaltsgesetz 2001, GV.NRW.2001, S. 162 ff., § 15 Haushaltsgesetz 2002, GV.NRW. 2001, S. 876 ff.). Vor diesem Hintergrund ergeben sich keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit der Umstellung der Zuschüsse für den Feuerschutz auf eine Pauschalförderung gem. § 15 Abs. 1 HG 2003 die spezialgesetzliche Regelung des § 40 Abs. 6 FSHG aufheben wollte. Auch die Beklagte hat hierfür keinerlei konkrete Anhaltspunkte vorgetragen.
Dies kann aber letztlich offen bleiben, denn jedenfalls wurde die Regelung des § 40 Abs. 6 Satz 1, 2. HS FSHG bei der Neugestaltung des Zuschusses im Hinblick auf Sonderzuweisungen nach § 2 FSHG ausreichend beachtet. Denn aus dieser Regelung lässt sich nicht entnehmen, dass der Landeshaushaltsgesetzgeber sich derart selbst gebunden hat, dass bei der Gewährung der Zuschüsse Gemeinden mit Sonderzuweisungen gem. § 2 FSHG zwingend mehr Geld erhalten müssen als Gemeinden ohne Sonderzuweisungen. Vielmehr sind diese Sonderzuweisungen auch dann besonders berücksichtigt im Sinne des § 40 Abs. 6 Satz 1 FSHG, wenn sie bei der Ausgestaltung der Zuschussregelung mit in den Blick genommen werden, aber aus sachlich vertretbaren Gründen letztlich in dem gewählten Verteilungssystem aufgehen.
Dies ist vorliegend der Fall. Aus den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen ergibt sich zunächst, dass der Haushaltsgesetzgeber die Sonderzuweisungen gem. § 2 FSHG in seine Entscheidung über die Frage, nach welchen Kriterien die Gelder zu verteilen sind, mit einbezogen hat. So hat der Innenminister des Landes Nordrhein - Westfalen unter dem 10.08.2001 dem Städtetag Nordrhein - Westfalen, dem Nordrhein - Westfälischem Städte- und Gemeindebund, dem Landkreistag sowie dem Landes- und dem Nordrhein-Westfälischem Feuerwehrverband sowie anderen Verbänden mitgeteilt, dass die Finanzierung von Sonderbedarfen zur Sicherung besonderer Einsatzgebiete grundsätzlich im Verteilungsschlüssel wegen der vergangenheitsorientierten Ermittlungen mitenthalten sei. Weiterhin hat das Innenministerium mit Schreiben vom 13.04.2004 an die Beklagte, welches zum Gegenstand des Verfahrens gemacht wurde, nachvollziehbar dargelegt, dass der Haushaltsgesetzgeber in Kenntnis der Problematik und unter Abwägung aller vorgetragenen Argumente insbesondere unter Berücksichtigung des dichten Straßenverkehrsnetzes in NRW davon ausgegangen ist, dass sich die Sonderbelastungen unter den Kommunen ausgleichen und somit in der Pauschale hinreichend berücksichtigt sind. Es ist nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht (substantiiert) vorgetragen, dass diese Prämisse falsch ist, zumal die Beklagte etwa im Hinblick auf die Klägerin darauf hingewiesen hat, dass auch die Stadt Leverkusen ihrerseits im Zuständigkeitsbereich der Klägerin tätig ist.
Schließlich hat die Beklagte dargelegt, dass die Gemeinden insgesamt von dem neuen System profitieren und nunmehr (entgegen der früheren Praxis) alle Gemeinden entsprechend dem Verteilungsschlüssel jedes Jahr Zuschüsse erhalten, die auf folgende Haushaltsjahre übertragbar sind, so dass Ansparungen im Hinblick auf größere Anschaffungen möglich sind (vgl. § 15 Abs. 5 Sätze 3 und 4 Haushaltsgesetz 2003). Hiervon profitiert auch die Klägerin, welche nunmehr regelmäßig und - wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen hat - letztlich höhere Zuschüsse erhält als nach der alten Regelung.
Die Klage hat auch bezüglich des Hilfsantrages keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, da im Hinblick auf die zukünftige Verteilung der Zuschüsse zum Feuerschutz ein Feststellungsinteresse der Klägerin besteht. Sie hat jedoch keinen Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide der Beklagten aus den oben dargelegten Gründen rechtmäßig waren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 2 FSHG
§ 40 FSHG
§ 40 Abs. 6 FSHG
§ 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO
§ 35 Abs. 4 des FSHG
§ 40 Abs. 1 FSHG
§ 15 Abs. 1 HG
§ 40 Abs. 6 Satz 1 FSHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes
§ 17 der
Landeshaushaltsordnung
§ 15 Abs. 6 des
Haushaltsgesetzes
Art. 79 Satz 2 LV
Art. 78 Abs. 3 der Verfassung
Art. 78 LV