Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-03-08, Aktenzeichen 10 S 54/13

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Dezember 2012 - 5 K 3621/12 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig, aber nicht begründet.
2
Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen die sofort vollziehbar erklärte Entziehung seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung durch Verfügung der Antragsgegnerin vom 02.10.2012 wiederhergestellt. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bei Beschwerden gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes beschränkt ist, führen nicht dazu, dass die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO vorzunehmende Abwägung zu Lasten des Antragstellers ausfällt. Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage dürfte die Entziehungsverfügung voraussichtlich rechtswidrig sein. Danach überwiegt das Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung der Verfügung vorläufig verschont zu bleiben.
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Der Senat teilt allerdings nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Fahrerlaubnisbehörde ein Ermessensausfall oder -fehlgebrauch vorzuwerfen ist (1.). Die Gutachtensanordnung begegnet aber rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die zu prüfende Fragestellung (2.).
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1. Nach § 48 Abs. 10 Satz 1 FeV ist die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu entziehen, wenn eine der aus Absatz 4 ersichtlichen Voraussetzungen fehlt. Ungeachtet der etwas missverständlichen Neufassung der Vorschrift gehört zu diesen Voraussetzungen auch, dass der Fahrerlaubnisinhaber die Gewähr dafür bietet, dass er der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht wird (§ 48 Abs. 4 Nr. 2a FeV in der ab 30.06.2012 geltenden Fassung, § 48 Abs. 4 Nr. 2 2. Halbsatz FeV alter Fassung, § 11 Abs. 1 Satz 4 FeV, § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 FeV). Begründen Tatsachen Zweifel an der körperlichen und geistigen Eignung oder an der Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen, finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechende Anwendung ( § 48 Abs. 9 Satz 1 FeV). Insbesondere kann bei Bedenken für die Gewähr der besonderen Verantwortung die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens angeordnet werden (§ 48 Abs. 9 Satz 3 FeV, § 48 Abs. 9 Satz 1 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 und Absatz 1 Satz 4 FeV). Wenn sich der Betroffene weigert, sich untersuchen zu lassen, oder das von der Fahrerlaubnisbehörde geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt, darf die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung schließen (§ 48 Abs. 9 Satz 1 FeV i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV). Der Schluss auf die Nichteignung ist aber nur zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist (st. Rspr., vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 05.07.2001 - 3 C 13.01 - DAR 2001, 522, und vom 09.06.2005 - 3 C 21.04 - DAR 2005, 578; Senatsbeschluss vom 24.06.2002 - 10 S 985/02 - VBlBW 2002, 441, m.w.N.; Senatsbeschluss vom 22.01.2013 - 10 S 243/12 - juris).
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Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist danach die Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nach § 48 Abs. 9 Satz 3 und Satz 1 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 FeV nicht zwingend geboten. Aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes ergibt sich, dass der Fahrerlaubnisbehörde insoweit ein Ermessensspielraum eingeräumt ist. Werden die aufklärungsbedürftigen Bedenken der Fahrerlaubnisbehörde gegen die Zuverlässigkeit des Fahrerlaubnisinhabers - wie hier - durch eine Vielzahl von Verkehrsordnungswidrigkeiten und eine Straftat begründet, so hat die Fahrerlaubnisbehörde abzuwägen, ob diese Taten im konkreten Fall nach den gesamten Umständen des Falles hinreichenden Anlass zu Eignungszweifeln geben, und ihre diesbezüglichen Erwägungen auch offenzulegen. Die vom Verwaltungsgericht zu Recht geforderten Ermessenserwägungen fließen aber regelmäßig in die Prüfung ein, ob konkrete und hinreichend gewichtige Eignungszweifel vorliegen. Ergibt die Würdigung der Behörde, dass die festgestellten Tatsachen nach Art und Gewicht aussagekräftige Anzeichen für aufklärungsbedürftige Eignungszweifel sind, besteht ohne das Vorliegen besonderer Umstände kein Anlass dafür, dass die Behörde ihre diesbezüglichen Überlegungen nochmals im Rahmen einer ausdrücklich als solche bezeichneten Ermessensausübung wiederholt. Denn wenn durch konkrete Tatsachen begründete Zweifel an der körperlichen, geistigen oder charakterlichen Eignung eines Fahrerlaubnisinhabers bestehen, hat die Behörde im Interesse der Verkehrssicherheit im Regelfall weitere Ermittlungen anzustellen. Je gewichtiger die Eignungsbedenken sind, desto geringer wird das Entschließungsermessen der Behörde; bei Vorliegen von erheblichen Eignungszweifeln dürfte es regelmäßig auf Null reduziert sein (vgl. § 2 Abs. 7 Satz 1 StVG). Liegen keine besonderen Umstände vor, die dafür sprechen, trotz der festgestellten Eignungsbedenken von weiteren Aufklärungsmaßnahmen abzusehen, besteht deshalb im Rahmen der typisierenden Regelungen des § 48 Abs. 9 FeV i.V.m. §§ 11 ff. FeV kein Anlass zu weitergehenden gesonderten Ermessenserwägungen.
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Im vorliegenden Fall hat die Behörde in der Gutachtensanordnung unter Würdigung der einzelnen Tatumstände eingehend dargelegt, dass die zahlreichen, mit insgesamt 12 Punkten bewerteten Eintragungen des Antragstellers im Verkehrszentralregister wegen Geschwindigkeitsverstößen, die strafrechtliche Verurteilung wegen Beleidigung auf sexueller Grundlage und ein weiteres, später eingestelltes Verfahren wegen Beleidigung sowie eine Masse von nicht eintragungspflichtigen Verkehrsordnungswidrigkeiten die Vermutung nahelegten, dass der Antragsteller eine Bereitschaft zu ausgeprägt impulsivem Verhalten habe. Hierdurch würden Verhaltensmuster deutlich, die sich so negativ auf das Führen von Kraftfahrzeugen auswirkten, dass die Verkehrssicherheit gefährdet werde. An Taxifahrer sei bei der Beurteilung der Fähigkeit, Personen sicher zu befördern, wegen der besonderen Anforderungen an den Fahrer und der zusätzlichen Risiken im Straßenverkehr ein strenger Maßstab anzulegen. Die Behörde hat damit ausreichend dargetan, aufgrund welcher konkreter Tatsachen Eignungszweifel bestehen und warum diese nach Art und Gewicht die Besorgnis begründen, dass der Antragsteller nicht die Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Fahrgastbeförderung bietet. Besondere Umstände, dass die festgestellten Verkehrsverstöße und die Straftat ausnahmsweise keine hinreichend aussagekräftigen Anzeichen für Eignungsbedenken sind - etwa wenn es sich um eine abgeschlossene und zuverlässig überwundene Lebensphase handeln würde -, waren nicht ersichtlich. Die Darlegung weiterer Ermessenserwägungen war daher nicht angezeigt. Die in der Gutachtensanordnung verwendete Formulierung: „Damit …haben Sie gemäß § 49 Abs. 9 i.V.m. § 11 Abs. 3 Nr. 8 FeV … Ihre Eignung… nachzuweisen“, mag allenfalls für sich genommen die Frage aufwerfen, ob die Behörde sich bei ihrer Entscheidung rechtlich gebunden geglaubt hat. Die vorhergehenden Ausführungen der Fahrerlaubnisbehörde zur Würdigung des Verhaltens und der Persönlichkeit des Antragstellers lassen aber zweifelsfrei erkennen, dass die Behörde sich ihres Ermessensspielraums bewusst war und mit der gewählten Formulierung lediglich auf den befehlenden Charakter der Anordnung Bezug genommen hat.
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Die Fahrerlaubnisbehörde dürfte auch zu Recht angenommen haben, dass die wiederholten und erheblichen Geschwindigkeitsverstöße in Verbindung mit dem Strafbefehl wegen Beleidigung auf sexueller Grundlage aufklärungsbedürftige Bedenken dagegen begründen, dass der Antragsteller die Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen bietet. Die Einwendungen des Antragstellers, dass er schon über viele Jahre hinweg im Besitz einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung sei, die nicht eintragungspflichtigen Verkehrsverstöße zum Teil nicht selbst begangen habe, die Beleidigung nicht im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr stehe und die Fahrerlaubnisbehörde von einem falschen Punktestand ausgegangen sei, greifen demgegenüber nicht durch.
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Ein Fahrzeugführer bietet nicht die Gewähr dafür, dass er der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht wird, wenn nach umfassender Würdigung seiner Gesamtpersönlichkeit anhand aller Umstände des Falles ernsthaft zu befürchten ist, dass er die besonderen Sorgfaltspflichten, die ihm bei der Beförderung von Fahrgästen obliegen, zukünftig missachten wird. Dabei können auch Ordnungswidrigkeiten und Straftaten nichtverkehrsrechtlicher Art bedeutsam sein. Da die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung auch dem Schutz und der Sicherheit der Fahrgäste dient, gelten ferner besondere Anforderungen an die Normorientierung, insbesondere ist zur Vermeidung von Unfällen eine sorgfältige Beachtung von Verkehrsvorschriften erforderlich (vgl. zum Ganzen OVG Lüneburg, Beschl. v. 28.07.2006 - 12 ME 121/06 - juris; Sächsisches OVG, Beschl. v. 15.05.2008 - 3 BS 411/07 - juris; BayVGH, Beschl. v. 06.02.2012 - 11 CE 11.2964 - juris; Dauer in Hentschel/Dauer/König, Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 41. Aufl., § 48 FeV Rn. 26; Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, Kommentar, 2. Aufl. 2005, zu Kap. 3.17 S. 223). Die häufigen und zum Teil gravierenden Geschwindigkeitsübertretungen des Antragstellers begründen deshalb unabhängig davon, ob es zu Fahrgastbeschwerden oder konkreten Gefährdungen gekommen ist, charakterliche Eignungsbedenken (OVG Lüneburg, Beschl. v. 28.07.2006 - 12 ME 121/06 - a.a.O.; Dauer a.a.O. Rn. 26). Auch die nicht eintragungspflichtigen Verkehrsverstöße des Antragstellers waren teilweise sicherheitsrelevant, wie etwa das Telefonieren während der Fahrt, und zeugen von einer hartnäckigen Missachtung der Verkehrsrechtsordnung, selbst wenn nicht alle Verstöße vom Antragsteller selbst begangen worden sein sollten. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist demgegenüber die Bewertung seiner Verkehrsverstöße nach dem Mehrfachtäter-Punktsystem nicht maßgeblich, weil an den Inhaber einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung im Hinblick auf die charakterliche Eignung andere und strengere Anforderungen als an sonstige Fahrerlaubnisinhaber gestellt werden. Insbesondere aber die mit dem Strafbefehl geahndeten grob ehrverletzenden Äußerungen des Antragstellers geben - obgleich sie nach Aktenlage nicht im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr standen - Anlass zu der Befürchtung, dass er auch in den im Taxiverkehr öfter auftretenden Konfliktlagen nicht angemessen zu reagieren vermag; erschwerend kommt der sexuelle Hintergrund hinzu. Dies begründet die Besorgnis, dass sich auch weibliche Fahrgäste, die sich dem Antragsteller bei einer Fahrt anvertrauen, ähnlichen Ehrverletzungen ausgesetzt sehen könnten, denen sie sich nicht ohne weiteres entziehen können.
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2. Gleichwohl begegnet die Gutachtensanordnung rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die zu prüfende Fragestellung. Da eine Gutachtensanordnung nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung nicht selbständig anfechtbar ist, sondern nur im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung oder sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahmen der Fahrerlaubnisbehörde inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, ist es ein Gebot effektiven Rechtsschutzes, an die Fragestellung strenge Anforderungen zu stellen (vgl. im Einzelnen Senatsbeschlüsse vom 20.04.2010 - 10 S 319/10 - VBlBW 2010, 323; vom 10.12.2010 -10 S 2173/10 - VBlBW 2011, 196; vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - NJW 2011, 3257, sowie vom 20.03.2012 - 10 S 301/12 -).
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Nach der Gutachtensanordnung vom 23.02.2012 und dem Anschreiben an die Begutachtungsstelle vom 29.05.2012 soll das Gutachten die Frage klären:
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„Erfüllt Herr ... die körperlichen und geistigen Anforderungen an die Beförderung von Fahrgästen und bietet er die Gewähr dafür, dass er die besondere Verantwortung für die Beförderung von Fahrgästen er füllt?“
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Damit geht die Fragestellung über die nach dem Vorstehenden gebotene Aufklärung der charakterlichen Eignung des Antragstellers hinaus und erstreckt sich auf seine körperliche und geistige Fahreignung. Dies dürfte mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren sein. Mit der heutigen Fassung des § 48 Abs. 9 Satz 1 FeV (…“Zweifel an der körperlichen und geistigen Eignung oder an der Gewähr…“) hat der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass körperliche und geistige Eignungsmängel nicht mit charakterlichen Eignungsmängel gleichzusetzen sind (vgl. die Begründung zur Änderungsverordnung vom 18.07.2008, abgedruckt bei Dauer a.a.O. § 48 FeV Rn. 8; vgl. auch Senatsbeschluss vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - a.a.O. zu § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG ). Geben die Anknüpfungstatsachen für eine Gutachtensanordnung nur Anlass zu Zweifeln an der charakterlichen Fahreignung, ist deshalb die Festlegung einer Fragestellung verfehlt und unverhältnismäßig, welche darüber hinaus auch die Erfüllung der körperlichen und geistigen Anforderungen für das Führen von Kraftfahrzeugen als Gegenstand der Begutachtung festlegt (vgl. Senatsbeschluss vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - a.a.O.). Zweifel an der körperlichen oder geistigen Eignung des Antragstellers, die insbesondere bei Erkrankungen und Mängeln im Sinne der Anlagen 4, 5 und 6 vorliegen (vgl. § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV), sind bei der vorliegend nur möglichen summarischen Prüfung nicht ersichtlich. Eine diesbezügliche Begutachtung dürfte daher nicht erforderlich und deshalb unverhältnismäßig sein.
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Diese Einschätzung wird auch nicht dadurch relativiert oder gar unerheblich, dass die Fragestellung einer in der Kommentierung zu den Begutachtungs-Leitlinien beispielhaft genannten Formulierung entspricht (vgl. Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Kommentar, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, 2. Aufl. 2005, zu Kap. 2.4, Nr. 3.7 S. 41). Dieser Formulierungsvorschlag ist zu undifferenziert und berücksichtigt nicht in ausreichendem Maße die aktuelle Fassung des Gesetzestextes. Er nimmt nicht genügend zur Kenntnis, dass nach § 48 Abs. 9 Satz 1 FeV zwischen körperlicher und geistiger Eignung einerseits und charakterlicher Eignung andererseits zu unterscheiden ist und dass ein Gutachtensauftrag zur Untersuchung der körperlichen und geistigen Anforderungen nur erforderlich ist, wenn es (ggf. neben charakterlichen Eignungszweifeln) tatsächliche Hinweise auf das Vorliegen körperlicher oder geistiger Beeinträchtigungen gibt (Senatsbeschuss vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - a.a.O. m.w.N.). Im Übrigen findet sich im gleichen Kommentar auch ein Vorschlag für eine hinreichend bestimmte isolierte Fragestellung bezüglich der charakterlichen Eignung zur Fahrgastbeförderung (zu Kapitel 3.17 Nr. 2 S. 224).
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Die Behörde durfte danach aus der Nichtvorlage des angeforderten Gutachtens nicht auf die fehlende charakterliche Eignung des Antragstellers schließen. Dieser Schluss ist insbesondere auch nicht deswegen zulässig, weil jedenfalls ein Teil der Fragestellung sachbezogen und angemessen war. Die scharfe Sanktion des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV setzt grundsätzlich eine vollständig rechtmäßige Gutachtensanordnung voraus. Dies gilt zumindest dann, wenn sich die Fragestellungen - wie hier - inhaltlich überschneiden und nicht hinreichend eindeutig differenzieren lassen. Unklarheiten gehen deshalb zu Lasten der Verwaltung (vgl. im Einzelnen Senatsbeschuss vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - a.a.O.).
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Da die Hauptsache bei derzeitiger Sach- und Rechtslage Aussicht auf Erfolg hat, hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung jedenfalls im Ergebnis zu Recht wiederhergestellt. Es ist der Fahrerlaubnisbehörde allerdings unbenommen, den Antragsteller unter Wahrung der formellen und materiellen Anforderungen an eine Untersuchungsanordnung erneut zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens aufzufordern. Dies könnte im Hauptsacheverfahren bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens auch noch berücksichtigt werden.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren findet ihre Grundlage in § 63 Abs. 2, § 47 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 sowie § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen Nr. 1.5 und Nr. 46.12 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004.
18
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 bis 14 FeV
§§ 11 ff. FeV
§ 48 FeV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 48 Abs. 10 Satz 1 FeV
§ 48 Abs. 4 Nr. 2a FeV
§ 48 Abs. 4 Nr. 2 2. Halbsatz FeV
§ 11 Abs. 1 Satz 4 FeV
§ 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 FeV
§ 48 Abs. 9 Satz 1 FeV
§ 48 Abs. 9 Satz 3 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 und Absatz 1 Satz 4 FeV
§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 FeV
§ 2 Abs. 7 Satz 1 StVG
§ 48 Abs. 9 FeV
§ 11 Abs. 3 Nr. 8 FeV
§ 2 Abs. 4 Satz 1 StVG
§ 46 Abs. 1 Satz 2 FeV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: DAR 2001, 522
DAR 2005, 578
NJW 2011, 3257
5 K 3621/12
3 C 13.01
3 C 21.04
10 S 985/02
10 S 243/12
12 ME 121/06
3 BS 411/07
11 CE 11.29
10 S 319/10
10 S 2173/10
10 S 2785/10
10 S 301/12