Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-12-08, Aktenzeichen 1 LB 203/14
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2023:1208.1LB203.14.00

Tenor:
Auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen wird unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 5. Juni 2014 – Az. 7 A 1757/11 – die Klage insgesamt abgewiesen.
Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Flugbetrieb des von der Beigeladenen betriebenen Sonderlandeplatzes G.-E-Stadt.
Der Sonderlandeplatz liegt im Landkreis G-Stadt etwa 3 km südöstlich der Gemeinde Ostseebad G., nordöstlich der Gemeinde H. und westlich der Ortslage E-Stadt etwa 1,5 km östlich vom Salzhaff, in der Nähe der Ostseeküste Mecklenburger Bucht, Wismarer Bucht (Karte Bl. 558 d. GA; Luftbild Bl. 509R d. GA). Seine aus Gras bestehende, 640 m lange Start- und Landebahn ist in Ost-West-Richtung ausgerichtet. Die Anflugkarte weist Platzrunden nördlich des Flugplatzes aus (Bl. 509R d. GA).
Bereits zu DDR-Zeiten wurde der Bereich des Sonderlandeplatzes von Agrar-Flugzeugen genutzt. Am 11. April 1991 wurde für den Sonderlandeplatz die Genehmigung nach § 6 LuftVG an Herrn I. erteilt. Mit Genehmigung vom 4. Oktober 2001 nach § 6 LuftVG für den „Fallschirm-Sport-Club Lübeck e. V.“ wurden die Rechte aus der Anlagengenehmigung vom 11. April 1991 übertragen. Danach ist der Flugplatz für Flugzeuge bis zu 2.000 kg MTOW, Hubschrauber, selbststartende Motorsegler, Luftsportgeräte (Ultraleichtflugzeuge, Personenfallschirme), Luftschiffe und bemannte Freiballone genehmigt. Die Zahl der Flugbewegungen ist in der Genehmigung nicht geregelt (begrenzt). Mit Bescheid vom 14. Dezember 2006 wurde die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 „inhaltlich unverändert“ an die Beigeladene übertragen.
Westlich des Flugplatzes befindet sich in unmittelbarer Nähe (ca. 1 km vom Ende der Landebahn) das Vogelschutzgebiet (SPA) „Wismarer Bucht und Salzhaff“, das im Dezember 1992 im Gebiet südlich von G. und westlich von H. zum Vogelschutzgebiet DE 2034-401 erklärt und im März 1993 von der EU-Kommission bestätigt wurde; dieses wurde durch das Vogelschutzgebiet DE 1934-401 „Wismarbucht und Salzhaff“ ersetzt, das durch die Landesverordnung über die Europäischen Vogelschutzgebiete in Mecklenburg-Vorpommern (Vogelschutzgebietslandesverordnung – VSGLVO M-V – vom 12. Juli 2011 –) unter Schutz gestellt wurde (Übersichtsplan des Vogelschutzgebiets, Bl. 509 d. GA).
Der Kläger ist ein anerkannter Umweltverband. Mit Schreiben vom 19. April 2011 beantragte er beim Beklagten, den Betrieb auf dem Sonderlandeplatz G.-J. mit sofortiger Wirkung zu untersagen, hilfsweise die Genehmigung für den Betrieb zurückzunehmen bzw. zu widerrufen. Der Flugbetrieb beeinträchtige erheblich die im Vogelschutzgebiet DE 1934-401 „Wismarbucht und Salzhaff“ geschützten Vogelarten.
Mit Bescheid vom 30. September 2011 lehnte der Beklagte den Antrag ab.
Am 17. November 2011 hat der Kläger Klage erhoben. Er sieht mehrere unmittelbar an den Flughafen angrenzende Landschaftsschutzgebiete und das Vogelschutzgebiet (SPA) „Wismarbucht und Salzhaff“, das als FFH-Gebiet festgelegt und gemeldet sowie mit der Vogelschutzgebietslandesverordnung M-V unter Schutz gestellt worden ist, durch den Flugbetrieb gestört. Er hält die Klage für zulässig, insbesondere sei er als Umweltschutzvereinigung klagebefugt. Die Klage sei auch begründet, weil die Erteilung der Genehmigung durch den Beklagten gegen Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie verstoße. Die Ablehnung beziehungsweise das Unterlassen gegen den rechtswidrigen Flugbetrieb einzuschreiten, verstoße auch gegen Art. 5 der Vogelschutzrichtlinie. Es fehle an einer wirksamen Genehmigung für die Beigeladene. Im Zeitpunkt der Übertragung der Genehmigung am 14. Dezember 2006 an die Beigeladene habe keine wirksame Betriebsgenehmigung des Fallschirm-Sport-Clubs Lübeck e. V. mehr bestanden. Die Betriebsgenehmigung sei an einen noch nicht existierenden Adressaten bekannt gegeben worden. Ein Verwaltungsakt, der an eine tatsächlich nicht existente Person gerichtet sei, sei wegen fehlender Bekanntgabe nicht wirksam.
Hinsichtlich des weiteren Vortrags des Klägers wird auf den Tatbestand der erstinstanzlichen Entscheidung verwiesen.
Der Kläger hat erstinstanzlich beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 30. September 2011 zum Geschäftszeichen VIII 210-623-23-2 zu verpflichten, den Betrieb auf dem Sonderlandeplatz G.-E-Stadt zu untersagen;
hilfsweise,
den Beklagten unter Änderung des vorgenannten Bescheides zu verpflichten, die luftverkehrsrechtliche Genehmigung für den Betrieb des Sonderlandeplatz G.-E-Stadt zurückzunehmen;
hilfsweise hierzu,
die vorgenannte Genehmigung zu widerrufen.
Der Beklagte hat erstinstanzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält den Antrag des Klägers für unzulässig, jedenfalls wegen der bestehenden Genehmigung für unbegründet.
Die Beigeladene hat erstinstanzlich beantragt,
Sie hält ebenfalls den Antrag des Klägers für unzulässig, jedenfalls für unbegründet, insbesondere stelle es einen bloßen nicht nachvollziehbaren Formalismus dar, die an die später dann gegründete Beigeladene gesandte Genehmigung als unwirksam anzusehen. Zumindest sei auch angesichts regelmäßiger Überprüfungen durch Mitarbeiter des Beklagten von einer nachfolgenden Heilung und damit zumindest später und auch derzeit von einer bestehenden Genehmigung auszugehen. Der Sonderlandeplatz sei im Jahr 2011 vermessen worden und es habe sich herausgestellt, dass der Umfang des Platzes genau dem Genehmigungsumfang entspreche. Der Flugbetrieb habe sich aktuell auf 300 Flugbewegungen im Jahr reduziert, also 300 Starts und 300 Landungen. Es sei auch im Sinne der Betreiberin des Airparks, die Zahl der Flugbewegungen nach dem betriebenen Konzept auf diesem niedrigen Stand zu halten, da Anwohner auf dem Gelände kein Interesse an einer höheren Zahl an Flugbewegungen hätten. Es könnte auch nur ein auf gewisse Jahreszeiten befristeter Betrieb in Betracht kommen.
Das Verwaltungsgericht Schwerin hat mit Urteil vom 5. Juni 2014 – 7 A 1757/11 – der Klage teilweise stattgegeben und dem Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30. September 2011 – soweit der Bescheid den Antrag des Klägers vom 19. April 2011 abgelehnt hat – aufgegeben, über den Antrag des Klägers vom 19. April 2011 auf Einschreiten gegen die Beigeladene unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden sowie im Übrigen die Klage abgewiesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage nur teilweise für begründet erachtet. Eine Übertragung der Betriebsgenehmigung nach § 6 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) an die Beigeladene mit Genehmigung vom 14. Oktober 2001 [richtig: 4. Oktober 2001] habe nicht erfolgen können, da diese schon zuvor aufgrund einer auflösenden Bedingung nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V weggefallen gewesen sei. Unabhängig davon sei der Übertragungsbescheid an die Beigeladene vom 14. Dezember 2006 dieser nicht wirksam bekanntgegeben worden, eine Heilung der Bekanntgabe sei bei juristischen Personen nicht möglich. Angesichts der danach fehlenden Betriebsgenehmigung handele es sich seitdem um einen illegalen Betrieb des Flughafens durch die Beigeladene. Die Klage habe nicht vollumfänglich Erfolg, da das Ermessen des Beklagten nicht reduziert sei. Es komme nicht nur eine vollständige Untersagung des Betriebs als Einschreiten nach § 29 LuftVG infrage. Die hilfsweise erhobene Klage auf Rücknahme oder Widerruf der Betriebsgenehmigung sei schon unzulässig, da es an einer aufzuhebenden Genehmigung fehle.
Das Urteil ist dem Kläger und der Beigeladenen jeweils am 7. Oktober 2014 sowie dem Beklagten am 14. Oktober 2014 zugestellt worden.
Die Beigeladene hat am 4. November 2014 einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und diesen am 8. Dezember 2014 (Montag) begründet; der Beklagte am 6. November 2014 und 10. Dezember 2014; der Kläger am 7. November 2014 und 8. Dezember 2014.
Mit Beschluss vom 31. Mai 2021 hat der Senat die Berufungen aller drei Beteiligten zugelassen. Der Beschluss ist den Beteiligten nicht vor dem 8. Juni 2021 (Datum der Abverfügung „per beA“) zugestellt worden.
Der Kläger hat am 8. Juli 2021 seine Berufung begründet. Er trägt vor, der Flugbetrieb verstoße wegen fehlender wirksamer Genehmigung gegen die gesetzliche Vorgabe des
§ 6 Abs. 1 LuftVG, wonach Flugplätze nur mit Genehmigung betrieben werden dürften. In diesem Verstoß gegen die Genehmigungspflicht liege ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, der den Beklagten als Luftaufsicht nach § 29 LuftVG zum Einschreiten gegen den illegalen Flugbetrieb ermächtige. Das in § 29 LuftVG eingeräumte Einschreitensermessen sei hier zu einer Pflicht zum Einschreiten verdichtet, da der Flugbetrieb zu erheblichen Beeinträchtigungen des angrenzenden Vogelschutzgebiets führe, die nach Art. 6 Abs. 2, 3 FFH-Richtlinie nicht hingenommen werden dürften. Sollte die Genehmigung nicht unwirksam sein, sei sie jedenfalls rechtswidrig und nach § 48 VwVfG zurückzunehmen (1. Hilfsantrag). Jedenfalls sei die Genehmigung nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG zu widerrufen (2. Hilfsantrag), da der Flugbetrieb gegen das Verschlechterungs- und Störungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL, § 33 Abs. 1 BNatSchG verstoße, im Verstoß gegen geltendes Recht liege eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG.
Bei § 29 Abs. 1 LuftVG handele es sich um die gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel des Luftaufsichtsrechts. Sie entspreche der Generalklausel des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts. Eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG könne auch darin liegen, dass der beabsichtigte Luftverkehr in einer bestimmten Gegend gegen Vorschriften des Naturschutzrechts verstoße. Vorliegend verstoße der Flugbetrieb bereits gegen die Genehmigungsbedürftigkeit des Flugplatzbetriebs aus § 6 LuftVG. Die Übertragung der Genehmigung vom 14. Dezember 2006 auf die Air-Park E-Stadt GmbH sei unwirksam, da zu diesem Zeitpunkt keine wirksame Betriebsgenehmigung mehr bestanden habe, weil das Rechtssubjekt, dem die Betriebsgenehmigung vom 4. Oktober 2001 erteilt worden sei, nicht mehr bestanden habe. Dadurch sei die Genehmigung „auf andere Weise erledigt“ im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG. Die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 sei unter A.IV unter einer Bedingung erteilt worden. Die Verknüpfung von Genehmigungsinhaber und Bestand der Genehmigung ergebe sich auch aus der Nebenbestimmung A.V.17. zur Flugplatzhalterhaftpflichtversicherung. Auch hierbei handele es sich um eine Bedingung. Die Flugplatzhalterhaftpflichtversicherung (Nr. 30 08 30 20 212) zwischen der AXA Versicherung AG und dem Fallschirm-Sport-Lübeck e. V. ( K.) sei mit Wirkung vom 1. April 2006 beendet worden. Die Genehmigung sei (aus einem weiteren Grund) nicht wirksam auf die Beigeladene übertragen worden. Der Antrag nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 LuftVZO müsse Namen und Wohnsitz der vertretungsberechtigten Personen enthalten. Der gesamte Schriftverkehr enthalte aber weder die Namen der ausweislich der Eintragung zwei Geschäftsführer, noch enthalte er den Wohnsitz auch nur eines der Geschäftsführer.
Die Genehmigung sei auch deshalb unwirksam, weil sie sich auf einen nicht vorhandenen Flugplatz beziehe. Der Flugplatz sei im Juni 2001 vermessen worden. Der Flugplatzbezugspunkt, in der Mitte des Start- und Landebahnsystems, weiche erheblich von den Betriebsgenehmigungen ab, im Breitengrad über 600 m für die Angabe in der Genehmigung vom 4. Oktober 2001 und über 300 m für die Angaben in der Genehmigung vom 11. April 1991. Der Flugplatzbenutzungspunkt der Genehmigung vom 11. April 1991 liege vom heutigen Mittelpunkt der Start- und Landebahn in Luftlinie ca. 1,5 km entfernt. Die Genehmigung vom 14. Dezember 2006 sei auch unwirksam, da es an einer Urkunde fehle, der es nach § 42 Abs. 2 LuftVZO bedürfe. Dieses führe zur Nichtigkeit der Genehmigung (absoluter Nichtigkeitsgrund).
Gehe man davon aus, dass die Genehmigung weder unwirksam noch von vornherein rechtswidrig sei, wäre sie wegen Verstoßes gegen das Verschlechterungs- und Störungsverbot aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL, § 33 Abs. 1 BNatSchG rechtswidrig geworden. Das Widerrufsermessen nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG sei eröffnet und zugleich auf Null reduziert, da die Verstöße nicht hinnehmbar seien. Das habe das Verwaltungsgericht verkannt. Das Verwaltungsgericht habe sich weder damit auseinandergesetzt, inwieweit der laufende Flugbetrieb die öffentliche Sicherheit oder Ordnung beeinträchtige, noch habe es sich zutreffend mit den Entscheidungsalternativen der Luftverkehrsbehörde, die der Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null entgegenstehen könnten, beschäftigt. Es habe ausschließlich erwogen, dass neben einer vollständigen Untersagung des Betriebs auch eine Teiluntersagung unter Nutzung etwa nur noch für Leichtflugzeuge oder eine befristete Untersagung während gewisser Schonzeiten, eventuell auch die Erteilung einer Genehmigung nach § 25 LuftVG sowie einer neuen Genehmigung nach § 6 LuftVG zur Legalisierung des derzeit illegalen Betriebs in Betracht komme. Mitarbeiter des Klägers hätten immer wieder Überflüge von Flugzeugen, die vom bzw. zum Flugplatz G.-E-Stadt geflogen seien, und die zu unmittelbaren Reaktionen von Vögeln durch Auffliegen geführt hätten, beobachtet. Hierzu listet der Kläger Flüge über Vogelschutzgebiete des Salzhaffs aus den Jahren 2009-2021 auf (Bl. 506, 506R sowie 507 ff. d. GA). Auch insoweit vertieft der Kläger seinen erstinstanzlichen Vortrag zum Störungs- und Verschlechterungsverbot unter Bezugnahme auf das bereits vorgelegte Sachverständigengutachten „Ornithologisches Gutachten zu den Auswirkungen des Flugplatzes G.-E-Stadt auf das EU-Vogelschutzgebiet DE 1934-401 Wismarbucht und Salzhaff“ der Sachverständigen L. und M. aus Dezember 2012 (Anlage K4, Bl. 89 d. GA). Eine Teiluntersagung des Flugbetriebs unter Nutzung nur noch für Leichtflugzeuge komme nicht in Betracht, da gerade diese Gruppe von Luftfahrzeugen (zusammen mit Helikoptern) die gravierendsten Folgen für die Avifauna zeige. Eine befristete Untersagung des Flugbetriebs während gewisser Schonzeiten scheide aus. Ein Blick auf den Jahreskalender für die europäischen Vogelschutzgebiete Wismarbucht/Salzhaff zeige, dass dort über das ganze Jahr lückenlos Schonzeiten herrschten, da Brut-, Mauser- und Rastzeiten der verschiedenen Arten sich vollständig überlappten und zudem etliche Jahresvögel und -gäste vorkämen. Die Erteilung einer Genehmigung nach § 25 LuftVG komme nicht in Betracht. Sogenannte Außenstart- und -landeerlaubnisse dürften eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung nicht ersetzen. Damit würde das Genehmigungserfordernis des Luftverkehrsrechts umgangen. Luftverkehrsrechtlich gelte grundsätzlich der Flugplatzzwang für Starts und Landungen.
Es gebe Maßnahmen, die die Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen sicherstellen könnten. So könnte der direkte An- und Abflug aus und nach Westen untersagt und der Einflug ausschließlich über eine Platzrunde vorgeschrieben werden, wie dies etwa für den am stärksten frequentierten Landeplatz in Brandenburg, den Flugplatz Schönhagen südlich von B-Stadt, vorgeschrieben worden sei. Allerdings sei aufgrund der Nähe des Flugplatzes zu den europäischen Vogelschutzgebieten keine Platzrunde konstruierbar, die mit den Vorschriften in den Grundsätzen des Bundes und der Länder für die Regelung des Flugverkehrs an Flugplätzen ohne Flugverkehrskontrollstelle (Nachrichten f. Luftfahrer NfL II 37/00 u. II 71/01) konformgehen würden. Insbesondere bei Starts in Richtung Salzhaff betrage die Entfernung zwischen Startbahnende und Querabflug nur max. 600 m (statt vorgeschriebener 1500 m); der Endanflug (aus Richtung Salzhaff) aus der gegen den Uhrzeigersinn operierenden Platzrunde betrage nur 800 m (statt vorgeschriebener 1500 m), wobei hier die Hälfte der Landebahn schon mitgerechnet sei. Die europäischen Vogelschutzgebiete sollten gar nicht oder nicht unter 600 m überflogen werden. Dann könne keine Platzrunde konstruiert werden, die die Sicherheit im Flugplatzverkehr gewährleisten könne.
Mit Schriftsatz vom 11. März 2022 hat der Kläger ergänzend vorgetragen, dass sich seine Klagebefugnis auch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2, § 2 Abs. 1 Umweltrechtsbehelfsgesetz (– UmwRG –) i. V. m. § 29 Abs. 1 LuftVG ergebe. Diese erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens in Kraft getretene Vorschrift sei aufgrund der Überleitungsvorschrift hier anwendbar. Denn der angefochtene Ablehnungsbescheid vom 30. September 2011 habe im Zeitpunkt der Rechtsänderung aufgrund der fristgerechten Klageerhebung noch keine Bestandskraft erlangt. Der Begriff der Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG sei weit auszulegen. Die Genehmigung nach
§ 6 LuftVG sei eine Entscheidung jedenfalls nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften diene. Als solche seien im vorliegenden Fall insbesondere Art. 6 Abs. 2 FFH-RL, § 33 Abs. 1 Satz 1 und § 34 BNatSchG, sowie das Verbot von Störungen durch Fluggeräte nach § 4 Abs. 2 Nr. 12 der Verordnung zum Landschaftsschutzgebiet Salzhaff zu nennen. § 29 Abs. 1 LuftVG bestimme, dass die Luftaufsicht zur Abwehr u. a. von betriebsbedingten Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt Verfügungen erlassen könne. Die Bestandskraft von Genehmigungen stehe dem Erlass der damit beschriebenen klassisch ordnungsrechtlichen Verfügung nicht entgegen. Der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstellende Betrieb sei von der Regelungswirkung einer Genehmigung nicht erfasst. Die Rechtswirkungen einer Genehmigung könnten ein Einschreiten zur Unterbindung rechtlich unzulässiger Beeinträchtigungen nicht sperren.
Auch bei 300 Flugereignissen pro Jahr zum Flugplatz E-Stadt könnten erhebliche Störungen der Avifauna nicht ausgeschlossen werden. Diese Störungen seien sogar wahrscheinlich, weil Flugzeuge, die am Flugplatz starten, „notwendig“ im Tiefflug ≤ 174 m über das europäische Vogelschutzgebiet „Wismarbucht-Salzhaff“ sowie über Ortschaften wie H. fliegen müssten. Alle Anflüge von Westen und alle Abflüge nach Westen führten aufgrund der geringen Abstände des Flugplatzes vom Landschaftsschutzgebiet Salzhaff und zum SPA „Wismarbucht-Salzhaff“ zu erheblichen Störungen der dort besonders geschützten Vögel. Das in Art. 6 Abs. 2 FFH-RL normierte allgemeine habitatrechtliche Verschlechterungsverbot statuiere jedenfalls eine allgemeine Schutzpflicht im Sinne einer fortlaufenden Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zum Ergreifen geeigneter Schutzmaßnahmen, um habitatrechtlich beachtliche Verschlechterungen sowie Störungen zu vermeiden. Hinsichtlich der Tiefflüge mit Aufscheuchwirkung verweist der Kläger auf seinen erstinstanzlichen Vortrag, den er mit weiteren Angaben zu beobachteten Vogelarten vertieft. Für die Bewertung der Störwirkung sei insbesondere die Überflughöhe (Vertikalabstand) und die seitliche Entfernung (Horizontalabstand) wichtig. Auf der Basis einer großen Literaturstudie werde die Einhaltung einer Mindestflughöhe von 450 m für Hubschrauber und 300 m für alle übrigen Flugzeuge über empfindlichen Gebieten sowie ein seitlicher Mindestabstand von 500 m Radius ab Gebietsgrenze als Pufferzone als notwendig erachtet (Studie von Kommendar-Zehnder & Bruderer, 2005).
Noch vor der Löschung des FSC-Lübeck aus dem Vereinsregister Lübeck am 6. Oktober 2005 habe es am 2. September 2005 die Neuanmeldung eines FSC-G. gegeben. Dieser komme schwerlich als Rechtsnachfolger des FSC-Lübeck in Betracht. Eine Übertragung der Genehmigung für den Betrieb des Flugplatzes E-Stadt auf den FSC G. habe ebenfalls nie stattgefunden.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 5. Juni 2014 – 7 A 1757/11 – wird geändert. Der Beklagte wird unter Änderung des Bescheids vom 30. September 2011 zum Geschäftszeichen VIII 210-623-23-2 verpflichtet, den Flugbetrieb auf dem Sonderlandeplatz G.-E-Stadt zu untersagen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 5. Juni 2014 – 7 A 1757/11 – wird geändert. Der Beklagte wird unter Änderung des Bescheids vom 30. September 2011 zum Geschäftszeichen VIII 210-623-23-2 verpflichtet, die luftverkehrsrechtliche Genehmigung für den Betrieb des Sonderlandeplatzes G.-E-Stadt zurück zu nehmen,
diese zu widerrufen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 5. Juni 2014 – Az. 7 A 1757/11 – teilweise abzuändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Zur Begründung seiner Berufung führt der Beklagte aus, das erstinstanzliche Urteil verkenne die rechtsstaatliche Dimension des Rechtsstreits, in dem es die Grenzen der Bestandskraft sowie das gebotene Maß an Vertrauensschutz außer Acht lasse. Darüber hinaus übersehe das Verwaltungsgericht, dass luftverkehrsrechtliche Genehmigungen als Sachgenehmigungen mit einem personenbezogenen Element nicht durch den Fortfall des Genehmigungsinhabers untergingen. Die Betriebsgenehmigung sei seit vielen Jahren bestandskräftig. Sie sei wirksam auf die Beigeladene übertragen worden. Die Genehmigung sei weder aufgrund der auflösenden Bedingung noch aufgrund des Untergangs früherer Inhaber weggefallen. Selbst wenn man den Wegfall der ursprünglichen Genehmigung bejahen würde, müsste man bei objektiver Auslegung des Genehmigungsbescheids und vor dem Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips und des Grundsatzes der Rechtssicherheit von einer Neuerteilung der Genehmigung ausgehen.
Die mit Bescheid vom 14. Dezember 2006 übertragene Betriebsgenehmigung sei bereits unanfechtbar geworden. Ungeachtet der Frage, ob die Genehmigung vom 14. Dezember 2006 rechtmäßig oder rechtswidrig sei, sei der Bescheid in Bestandskraft erwachsen. Die formelle Bestandskraft des Verwaltungsaktes trete ungeachtet seiner Rechtmäßigkeit ein, es sei denn, der Verwaltungsakt sei nichtig. Gründe eine Nichtigkeit des Bescheids anzunehmen, seien weder ersichtlich noch vorgetragen.
Der Bescheid vom 14. Dezember 2006 sei der Beigeladenen wirksam bekannt gegeben worden. Die Genehmigung sei ausweislich des Willens des Beklagten unzweifelhaft für die Beigeladene bestimmt gewesen. Es sei davon auszugehen, dass der Bescheid am Tag der Gründung der Beigeladenen (29. Dezember 2006) dieser zugegangen sei, sodass von einer Bekanntgabe an eben diesem Tage auszugehen sei. Selbst wenn man annehme, dass die Genehmigung bei der zu diesem Zeitpunkt noch nicht existenten Beigeladenen eingegangen sein sollte, heile der tatsächliche Zugang Bekanntgabefehler. Der neu gegründeten Gesellschaft sei der Bescheid jedenfalls spätestens mit Kenntnisnahme nach ihrer Gründung bekannt gegeben worden. Der Bescheid habe auf der Gesellschafterversammlung vom 29. Dezember 2006 vorgelegen. Die Genehmigung habe aus Vereinfachungsgründen auf die Beigeladene erfolgen sollen. Da die Gründung der GmbH unmittelbar bevorgestanden habe, sei man sich einig gewesen, dass die Übertragung der Genehmigung zugunsten der kurz vor der Gründung befindlichen GmbH erfolgen solle. Angesichts der personellen Kontinuität sowie der fortlaufenden Verantwortung des Herrn K. sprächen sämtliche Umstände des Einzelfalls dafür, dass die Genehmigung zugunsten der Beigeladenen übertragen werden sollte
Wegen der Bestandskraft des Bescheides vom 14. Dezember 2006 komme es nicht auf die durch das Verwaltungsgericht erörterte Frage an, ob der oder die Inhaber der Genehmigung vom 4. Oktober 2001 noch Eigentümer bzw. Pächter oder vertraglicher Nutzer des Landeplatzgeländes gewesen seien. Denn jedenfalls erfülle die Beigeladene als Inhaberin der Genehmigung vom 14. Dezember 2006 diese Nebenbestimmung für die gesamte Zeit der Inhaberschaft ihrer seit langem bestandskräftigen Genehmigung. Für diese Genehmigung sei die Bedingung durchgehend erfüllt.
Ungeachtet dessen, ob es sich bei der als „Bedingung“ bezeichneten Regelung um eine Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V oder um eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG M-V handele, sei jedenfalls nicht davon auszugehen, dass die Betriebsgenehmigung automatisch und unmittelbar in dem Augenblick entfallen solle, in dem es an einem vertraglichen Nutzungsverhältnis fehle. Ratio der „Bedingung“ sei vielmehr, zu verhindern, dass die Durchführung des Luftverkehrs aufgrund fehlender vertraglicher Nutzungsrechte nicht gewährleistet werden könne. Eine nur für einen kurzen Moment bestehende rechtliche Lücke in den Nutzungsverhältnissen stehe diesem Zweck so lange nicht entgegen, bis diese nicht zu einem faktisch durchgesetzten Räumungsbegehren geführt habe. Ein solches gebe es nicht. Der Platz habe immer zur Verfügung gestanden. Aufgrund der personellen Kontinuität bei den Genehmigungsinhaberinnen sei davon auszugehen, dass die Durchführung des Flugbetriebs permanent durch entsprechende, und seien es mündlich geschlossene, Vertragsverhältnisse gesichert gewesen sei, zumal der Grundstückseigentümer stets die hinter den Genehmigungsinhaberinnen stehende Person gewesen sei.
Das Verwaltungsgericht habe den Charakter einer luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung verkannt. Die Genehmigung sei gerade keine reine Unternehmergenehmigung, die mit dem Untergang des Inhabers der Genehmigung stehe und falle. Sie sei durch eine Doppelnatur gekennzeichnet, einerseits Unternehmergenehmigung andererseits aber auch Planungsentscheidung. Sie sei damit eine Sachgestaltung mit einem personenbezogenen Element, bei der der Wechsel oder der Untergang des Zuordnungselements die Genehmigung nicht zum Erlöschen bringe. Es bedürfe daher eines eigenständigen Rechtsaktes, um die in der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung enthaltene Planungsentscheidung aufzuheben. Die Sachgenehmigung der ursprünglichen Genehmigung sei niemals entfallen gewesen, die Unternehmergenehmigung sei auf die Beigeladene übergegangen oder eben neu bestandskräftig.
Die Betriebsgenehmigung für den Sonderlandeplatz sei seit vielen Jahren bestandskräftig. Selbst wenn man dies anders sehen wolle, liege keine Ermessensreduzierung auf Null vor, sodass auch kein Anspruch auf eine vollständige Untersagung des Flugplatzbetriebes bestünde. Selbst nach Auffassung des Klägers seien umfangreiche sachverständige Darlegungen und eine Überprüfung der Auswirkungen des Flugbetriebes auf die umliegenden Gebiete erforderlich. Damit werde die angebliche Ermessensreduzierung widerlegt. Der Flugbetrieb begründe auch keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Weder naturschutz- noch luftverkehrsrechtliche Vorschriften würden durch den Flugbetrieb verletzt. Die Ausweisung des EU-Vogelschutzgebiets „Wismarbucht und Salzhaff“ sei in Kenntnis des (sehr geringen) Flugbetriebs auf den Sonderlandeplatz G.-E-Stadt erfolgt. Einer nachträglichen FFH-Verträglichkeitsprüfung bedürfe es nicht. Das ornithologische Gutachten, auf das sich der Kläger beziehe, beurteile die Auswirkungen des Flugbetriebs anhand des Zehnfachen an Flugbewegungen. Eine Ermessensreduzierung auf Null sei nur in Ausnahmefällen möglich. Eine solche könne das Verwaltungsgericht nur dann annehmen, wenn das Fehlen einer Entscheidungsalternative offensichtlich und keine weitere Sachaufklärung mehr geboten sei. Eine Pflicht des Gerichts, alle denkbaren Alternativen zu klären, um in Erfahrung zu bringen, ob vielleicht eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben sei, bestehe nicht. Das Verwaltungsgericht sei nicht gehalten gewesen, die Spruchreife durch eigene Ermittlungen herbeizuführen. Es sei nicht Aufgabe des Gerichts die Umstände des Einzelfalls zu ermitteln. Dies wäre eine Verkennung der Gewaltenteilung.
Auch seien die Voraussetzungen von § 29 LuftVG für ein behördliches Einschreiten nicht gegeben, eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liege nicht vor. Es liege kein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie vor. Der Sonderlandeplatz unterfalle nicht dem weiten Projektbegriff im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG. Zum Zeitpunkt als das heutige europäische Vogelschutzgebiet „Wismarbucht und Salzhaff“ im Jahr 2008 an die Europäische Union gemeldet bzw. im Jahr 2011 national als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen wurde, habe der Sonderlandeplatz bereits seit vielen Jahren bestanden und über eine bestandskräftige Genehmigung verfügt. Soweit der Kläger sich hinsichtlich der Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie auf die Rechtsprechung des EuGH zur Emsvertiefung beziehe, sei diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Es erschließe sich schon nicht, was bei der Nutzung des Sonderlandeplatzes „fortlaufende Unterhaltungsmaßnahmen“ sein sollten. Vorliegend handele es sich schlicht um den fortlaufenden Betrieb. Eine Pflicht zur nachträglichen Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie bestehe daher nicht, auch nicht aufgrund des allgemeinen Verschlechterungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie. Denn diese Prüfung stelle nicht die einzige geeignete Maßnahme dar, um zu verhindern, dass die Ausführung des Plans oder Projekts zu einer Verschlechterung oder zur Störung führe, die sich im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie erheblich auswirken könnten. Durch die Erstellung eines Managementplans sowie durch Regelungen zum Luftverkehr könnte sichergestellt werden, dass durch den Betrieb des Sonderlandeplatzes keine erheblichen Beeinträchtigungen im vorgenannten Sinne begründet werden würden. Anders als vom Kläger angenommen, belege das von ihm vorgelegte Sachverständigengutachten (Parteigutachten) aus dem Jahr 2012 keine Verstöße gegen das Verschlechterungsverbot. Das Gutachten lege ca. 2.700 bzw. sogar 7.300 Flugbewegungen pro Jahr zu Grunde (Anlage K 4, Gutachten, S. 49, 52). Diese Annahmen entsprächen jedenfalls heute nicht der Realität. Der Betrieb des Sonderlandeplatzes umfasse aktuell nur etwa 300 Flugbewegungen pro Jahr. Auch lege das Gutachten in keiner Weise substantiiert dar, dass der Betrieb des Flugplatzes G.-E-Stadt ursächlich für bestimmte ornithologische Veränderungen sei. In der Bewertung (Gutachten, S. 52 ff.) würden keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der jeweiligen Vogelarten deutlich. Die SPA-Grenze sei in Kenntnis des östlich gelegenen und bereits betriebenen Sonderlandeplatzes festgelegt worden. Der Flugplatz sei von einem Verkehrslandeplatz zu einem Sonderlandeplatz herabgestuft worden. Vor dem Hintergrund der geringen Anzahl an Flugbewegungen sei nicht ersichtlich, dass erhebliche Beeinträchtigungen für die Erhaltungsziele des Vogelschutzgebietes zu befürchten seien.
Die Auffassung des Klägers, der Betrieb des Flugplatzes sei rechtswidrig, weil die Platzrunde gegen die Grundsätze des Bundes und der Länder für die Regelung des Flugverkehrs an Flugplätzen ohne Flugverkehrskontrolle verstoße, sei irreführend. Diese Grund-
sätze seien als Richtlinien ohne rechtssatzmäßige Verbindlichkeit einzuordnen. Erst die konkret festgesetzte Platzrunde sei verbindlich und von den Luftfahrzeugführern zu beachten. Diese könne von den genannten Grundsätzen abweichen. In Ziffer 2.1. der Flugbetriebsregelung für den Flugplatz G.-E-Stadt sei festgelegt, dass die Platzrunde nördlich des Landeplatzes in 900 ft MSL zu fliegen sei.
Selbst wenn man ein Einschreiten gegen den Flugplatz als geboten erachten würde, bestünde kein Anspruch auf eine vollständige Betriebsuntersagung. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass neben einer Teiluntersagung oder einer befristeten Untersagung auch eine übergangsweise erteilte Genehmigung oder eine neue Genehmigung nach § 6 LuftVG in Betracht komme.
Die Darlegungen des Klägers, dass sich die Flugplatzbetreiber und -nutzer ohnehin nicht an geltendes Recht halten würden, seien irrelevant.
Mangels Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung scheide auch ein Widerruf der Genehmigung aus.
Die Beigeladene beantragt,
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 5. Juni 2014 – Az. 7 A 1757/11 – insoweit abzuändern, als der Klage stattgegeben wurde, und die Klage im Übrigen in vollem Umfang abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, bei der in die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 unter A.IV. aufgenommenen Bestimmung handele es sich nicht um eine „auflösende Bedingung“ im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVVfG M-V, sondern um eine Auflage im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVG mit dem Inhalt, dass der Inhaber der Genehmigung über die Flugbetriebsflächen rechtlich verfügen könne und damit in der Lage sei, der Betriebspflicht nachzukommen. Über die Unternehmergenehmigung hinaus umfasse die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 LuftVG eine anlagenbezogene Genehmigung. Sie sei ein sonstiges Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung. Gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG gelte der Grundsatz der sogenannten Planerhaltung aus § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG auch für die Genehmigung nach § 6 LuftVG ohne zusätzliches Planfeststellungsverfahren. So würden erhebliche Mängel bei der Abwägung oder bei einer Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften nur dann zu einer Aufhebung der Genehmigung führen, wenn sie nicht durch eine Ergänzung bzw. ein ergänzendes Verfahren behoben werden könnten. Die Genehmigung sei ihr am 29. Dezember 2006, dem Tag des Abschlusses ihres Gesellschaftsvertrages, zugegangen und damit von ihr selbst zur Kenntnis genommen und bekannt gegeben worden. Der Antrag nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 LuftVZO sei durch Herrn K. zunächst für die inhabergeführte Firma Airpark gestellt und es sei schon unter dem 4. Dezember 2006 mitgeteilt worden, dass sich die Airpark-G. GmbH in Gründung befinde.
Die auf Rücknahme bzw. Widerruf gerichteten Hilfsanträge könnten keinen Erfolg haben. Widerruf und Rücknahme einer luftrechtlichen Genehmigung seien gemäß § 6 LuftVG spezialgesetzlich in § 48 LuftVZO geregelt. Dem Kläger fehle für die Verpflichtung des Beklagten zum Einschreiten nach § 29 LuftVG die Klagebefugnis. Der Kläger könne sich als Umweltverband nur auf die umweltrechtlichen Rügebefugnisse aus §§ 1, 4 UmwRG berufen. Ein Verstoß gegen das Störungs- und Verschlechterungsverbot des Art. 6 FFH-RL könne der Kläger zum einen wegen der geringen Zahl der Ereignisse, aber auch deshalb nicht herleiten, weil den Beobachtungen eine Zurechnung zum Betrieb des Flugplatzes der Beigeladenen nicht hinreichend konkret entnommen werden könne. Sofern es sich bei einzelnen Überflügen überhaupt um Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung handeln sollte, etwa weil damit Ordnungswidrigkeiten begangen worden wären, wären diese zunächst den jeweiligen Flugzeugführern zuzurechnen, die das Schutzgebiet widerrechtlich überflogen haben. Allerdings räume der Kläger selbst ein, dass ein Überflugverbot nicht bestehe. In der Genehmigung vom 14. Dezember 2006 seien die naturschutzrechtlichen Belange berücksichtigt und zu Recht festgestellt worden, dass durch die zur Abwicklung des Flugbetriebs getroffenen Anordnungen sowie die Festlegung der Platzrunde gewährleistet werde, dass Naturschutzbereiche nicht überflogen würden (Genehmigung vom 14. Dezember 2006, Seite 3). Die Platzrunde sei in nördlicher Richtung vom Flugplatz aus und mit einem Abflug festgelegt worden, der so zeitig in den Querabflug geführt werde, dass ein Überfliegen des Schutzgebiets vermieden werde. Das gehe auch aus dem vom Kläger vorgelegten Gutachten M. (dort Seite 7-9) hervor. Soweit der Kläger sich darauf berufe, dass die festgelegte Platzrunde gegen die Grundsätze des Bundes und der Länder für die Regelung des Flugverkehrs an Flugplätzen ohne Flugverkehrskontrollstelle verstoße, fehle ihm als Umweltverband hierfür die Rügebefugnis. Zudem handele es sich bei diesen Grundsätzen um eine praktische Orientierungshilfe in Form einer Standardplatzrunde, von der gerade in dem Fall abgewichen werden könne, in dem sonstige Belange Dritter – wie beispielsweise des Lärm- oder Naturschutzes – beeinträchtigt würden. Es gebe Flugplätze in Deutschland, bei denen aufgrund Rücksichtnahme auf Belange Dritter vollumfänglich von der Standardplatzrunde abgewichen werde und zwar dahingehend, dass es keine Platzrunde mehr gebe, stattdessen ein striktes Ein- und Abflugverfahren mit direkten Endanflug – und Abflugstrecken. Beispielhaft sei auf die Flugplätze Pattonville, Borkum und Pellworm verwiesen.
In dem erstinstanzlich vorgelegten ornithologischen Gutachten werde ausgeführt, dass sich Beeinträchtigungen des Schutzgebiets ausweislich des dazu aufgestellten Managementplans überwiegend aus dem Wasser- und Angelsport, der Jagdausübung und durch Spaziergänger ergäben, der Flugbetrieb werde hier nicht genannt (Gutachten M., Seite 17). Im Übrigen komme es zu Überflügen über das Salzhaff auch durch Flugzeuge, die vom Flugplatz G.-E-Stadt weder gestartet sind noch diesen Flugplatz ansteuern und die deshalb allein den jeweiligen Flugzeugführern zuzurechnen seien. Seit der Änderung in einen Sonderlandeplatz und der Übertragung der Genehmigung auf die Beigeladene sei die Zahl der Flugbewegungen deutlich zurückgegangen, wie sich aus den Meldungen der Beigeladenen an den Beklagten über die Jahre 2011-2013 zeige (Flugbewegungsmeldungen Anlagen BEI 1 bis 3, Bl. 620-622 d. GA; 2011: 587 Landungen gesamt, 2012: 114 Landungen gesamt, 2013: 219 Landungen gesamt).
Auf Anforderung des Senats hat die Beigeladene eine Übersicht der Meldungen an den Beklagten über die Flugbewegungen für den Zeitraum 2014- 2021 sowie bis zum 31. März 2022 vorgelegt (Bl. 679 d. GA.).
Im Erörterungstermin vor dem Berichterstatter am 5. April 2022 haben die Beteiligten ihre Zustimmung zur Entscheidung im schriftlichen Verfahren zu Protokoll erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, insbesondere auch das Protokoll des Erörterungstermins vom 5. April 2022, und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Berufungen der Beteiligten sind zulässig (I.); die des Beklagten und der Beigeladenen sind auch begründet, die des Klägers dagegen unbegründet. Denn die Klage ist mit dem Hauptantrag (II.) und den Hilfsanträgen zu 1. und 2. (III.) unbegründet und deshalb unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils insgesamt abzuweisen.
I.
Nachdem der Senat die Berufungen der Beteiligten mit Beschluss vom 31. Mai 2021 zugelassen hat, der den Beteiligten am 8. Juni 2021 zugestellt worden ist, haben alle Beteiligten ihre Berufung rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist nach Zustellung des Beschlusses gemäß § 124a Abs. 6 VwGO begründet.
Der Kläger hat seine Berufung am 8. Juli 2021 und der Beklagte am 30. Juni 2021 begründet. Der Beigeladene hat seine Berufung zwar erst am 24. Februar 2022 begründet, auf die Anträge auf Fristverlängerungen seines früheren Prozessbevollmächtigten vom 10. Juni 2021 bis zum 9. August 2021 und vom 6. August 2021 bis zum 10. September 2021 sowie – nach dem Wechsel des Prozessbevollmächtigten – auf die Anträge seines nunmehrigen Prozessbevollmächtigten vom 25. August 2021 bis zum 10. November 2021, vom 12. Oktober 2021 bis zum 10. Dezember 2021 und vom 17. November 2021 bis zum 25. Februar 2022 ist ihm jedoch mehrfach Fristverlängerung gewährt worden.
II.
Die Klage ist zulässig (1.), aber im Umfang des Hauptantrags unbegründet (2.). Denn dem Kläger steht kein Anspruch auf Untersagung des Flugbetriebs auf dem Sonderlandeplatz der Beigeladenen gegen den Beklagten zu; auch nicht vorübergehend und auch nicht als Anspruch auf eine erneute Ermessensentscheidung.
1.
Die Klage ist zulässig.
a.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Der Kläger begehrt von der Beklagten den Erlass eines – aus seiner Sicht – unterlassenen Verwaltungsaktes, nämlich einer luftverkehrsrechtlichen Verfügung zur Gefahrenabwehr nach § 29 Abs. 1 LuftVG.
b.
Die Klagefrist von einem Monat nach Zustellung des ablehnenden Bescheids vom 30. November 2011 hat der Kläger eingehalten. Der Bescheid ist an den Prozessbevollmächtigten des Klägers am 11. Oktober 2011 gegen Empfangsbekenntnis abgesendet worden. Das Empfangsbekenntnis ist nicht zur Akte gelangt. Der Kläger hat am 17. November 2011 Klage erhoben. Dass dem Kläger der Bescheid vor dem 17. Oktober 2011 zugegangen ist, hat die insoweit beweisbelastete Beklagte nicht nachgewiesen.
c.
Der Kläger ist auch klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO, die möglicherweise bestehende Verletzung umweltrechtsbezogener Vorschriften durch den Flugbetrieb der Beigeladenen geltend zu machen.
aa.
Der Kläger ist eine nach § 3 Umweltrechtsbehelfsgesetz (– UmwRG –) anerkannte inländische Vereinigung, die – ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen – Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen kann, wenn sie geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG), geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein (Nr. 2), und im Falle von Verfahren nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 2b zur Beteiligung in einem Verfahren nach § 1 Absatz 1 Satz 1 berechtigt war (Nr. 3 Buchst. a) und im Falle von Verfahren nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 zur Beteiligung in einem Verfahren nach § 1 Absatz 1 Satz 1 berechtigt war und sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist (Nr. 3 Buchst. b). Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG). Diese Vorschriften stellen eine anderweitige gesetzliche Bestimmung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO dar (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 31. Januar 2017 – 1 M 38/17 –, juris Rn. 7).
Vorliegend kann sich der Kläger darauf berufen, dass der Betrieb des Flugplatzes (möglicherweise) naturschutzrechtliche Belange beeinträchtigt, insbesondere dass die durch das Europäische Vogelschutzgebiet „Wismarbucht und Salzhaff“ geschützten Vogelarten durch Einflüge in das Gebiet erheblich gestört würden.
Nach Ablehnung seines Antrags, den Flugbetrieb zu untersagen (Bescheid vom 17. November 2011), ist er befugt, im Wege der Verpflichtungsklage ein aufsichtsbehördliches Einschreiten des Beklagten (§ 29 LuftVG) zu verlangen.
Das Umweltrechtsbehelfsgesetz ist aufgrund der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 2
Nr. 1 UmwRG anwendbar, weil der Ablehnungsbescheid des Beklagten bei Einführung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2017 noch nicht bestandskräftig war (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2021 – 4 C 2/19 –, juris Rn. 21).
bb.
Eine Klagebefugnis ergibt sich zunächst nicht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 6 UmwRG i. V. m. § 2 Abs. 6 UVPG, weil sich die hier beantragte Überwachungsmaßnahme nicht auf eine Zulassungsentscheidung im Sinne von Nr. 1 beziehen kann. Denn sämtliche in Betracht kommenden Flugplatzgenehmigungen sind keine Zulassungsentscheidungen im Sinne dieser Vorschrift, weil sie nicht UVP-pflichtige Vorhaben betroffen haben.
(1.)
Mit der Genehmigung vom 11. April 1991 durch den Wirtschaftsminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern wurde die Anlegung und der Betrieb des Landeplatzes E-Stadt gemäß § 6 LuftVG i. V. m. § 49 ff. der LuftVZO als ein Landeplatz des allgemeinen Verkehrs (Verkehrslandeplatz) genehmigt. In Teil A Nr. II wurde geregelt, dass der Landeplatz u. a. von Flugzeugen und Hubschraubern bis zu 5700 kg höchstzulässige Flugmasse benutzt werden darf. In Teil A Nr. III wird als Zweck des Landesplatzes bestimmt, dass der Landeplatz dem allgemeinen Verkehr dient. Nach Teil B Nr. 8 wurde auf Grund des nördlich liegenden Ostseebades G. für den Motorflugbetrieb eine südliche Platzrunde festgelegt.
Mit diesem Inhalt betrifft die Anlagen- und Betriebsgenehmigung vom 11. April 1991 kein UVP-pflichtiges Vorhaben, weil nach dem damals geltenden Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz nur Planfeststellungen für Flugplätze, nicht Genehmigungen von Landeplätzen (ohne Bauschutzbereiche) einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterlagen (§ 3 Abs. 1 LuftVG i. d. F. vom 12. Februar 1990 i. V. m. der Anlage zu § 3 [BGBl. 1990, 205 ff.]). Bauschutzbereiche i. S. v. § 12 Abs. 1 LuftVG, die Baubeschränkungen in einem bestimmten Umkreis um den Flughafenbezugspunkt regeln, enthielt die Genehmigung nicht.
(2.)
Auch die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 an den Fallschirm-Sport-Club Lübeck e. V., mit der die Anlagengenehmigung vom 11. April 1991 übertragen und geändert wurde, ist nicht UVP-pflichtig, weil sie kein Vorhaben betrifft, dass in der Anlage 1 zu § 3 Abs.1
Satz 1 UVPG (i. d. F. vom 5. September 2001) aufgeführt wird.
Nach Nr. 14.12 der Anlage 1 unterfällt nur der Bau eines Flugplatzes der UVP-Pflicht. Es genügt deshalb nicht, dass – wie hier – (nur) der Betrieb geändert wird (vgl. Rathgeb, in: Giemulla u.a., LuftVG, Losebl., Stand Juli 2022, § 8 Rn. 105). Erforderlich ist vielmehr eine bauliche Maßnahme (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 – 4 C 35/13 –, juris Rn. 24). Die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 umfasst jedoch keine bauliche Änderung im Sinne einer erweiternden oder inhaltlichen Änderung, sondern baulich lediglich die Verkürzung der Startbahn. Eine solche Einschränkung löst eine UVP-Pflicht nicht aus.
Zudem wurde der Landeplatz von einem (ganzjährig geöffneten) Verkehrslandeplatz zu einem (saisonalen) Sonderlandeplatz herabgestuft, für dessen Betrieb insgesamt eine geringere Belastung zu erwarten war, weil neben der Verkürzung der Startbahn von 800 m auf 640 m auch das zulässige Flugzeuggewicht auf 2000 MTOW verringert wurde. Durch diese Änderungen des genehmigten Betriebs war auch insgesamt weniger Lärm (insbesondere im Hinblick auf die Aufscheuchung von geschützten Vogelarten) zu erwarten. In der Genehmigung wird im Rahmen der rechtlichen Würdigung (Teil III) zu den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Nr. 2) ausgeführt:
„Die Durchführung des Flugbetriebes auf dem Flugplatz G.-E-Stadt ist kein Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 14 Abs. 2 Nr. 11 LNatG MV. Danach wäre der Bau oder die wesentliche Änderung des Flugplatzes ein Eingriff. Gegenstand dieser Genehmigung ist im Wesentlichen der Wechsel des Flugplatzbetreibers unter Beibehaltung der baulichen Anlagen bei Verkürzung der Start- und -Landebahn. (…) von der Umstellung des Betriebes eines Verkehrsflugplatzes auf den eines Sonderlandeplatzes werden vorrangig geringere Lärmwirkungen zu erwarten sein. (…) Insgesamt gehen so von dem angestrebten Flugplatzbetrieb geringere Wirkungen auf Natur und Landschaft aus, als von dem bisherigen. Aus denselben Gründen ist dieser auch nicht UVP-pflichtig.“
Schon unter Teil III Nr. 1 der Genehmigung (Maßnahmen zum Schutz vor Fluglärm) wird erklärt, dass der Antragsteller in der Vorausplanung von ca. 7.000 Flugbewegungen (Starts und Landungen) ausgehe und im Jahr 1997 auf dem Flugplatz G.-E-Stadt 8.700 Flugbewegungen stattgefunden hätten. Die prognostizierte Anzahl werde diese maximalen Vorjahreswerte in absehbarer Zeit nicht erreichen. Darüber hinaus werde die Verringerung der maximalen Abflugmasse von 5.700 kg auf 2.000 kg zu einer Milderung der Lärmwirkungen beitragen.
Soweit § 9 Abs. 2 UVPG eine UVP-Pflicht bei Änderungsvorhaben vorsieht, wenn für das Vorhaben keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden ist, sind die in den Nr. 1 oder Nr. 2 der Vorschrift genannten Voraussetzungen nicht erfüllt. Allerdings wird nach § 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UVPG für das Änderungsvorhaben eine Vorprüfung durchgeführt, wenn für das Vorhaben nach Anlage 1 eine Vorprüfung, aber keine Prüfwerte vorgeschrieben sind. Auch insoweit fehlt es jedoch an baulichen Maßnahmen im Rahmen der Änderungsgenehmigung (s. o.).
Auch die Neuregelung der für den Flugbetrieb vorgeschriebenen Platzrunde durch den Beklagten von südlich (so noch die Genehmigung vom 11. April 1991) auf nördlich (Regelung des Flugplatzverkehrs am Verkehrslandeplatz G.-E-Stadt gemäß § 21a LuftVO vom 2. August 2020, Bl. 270 d. BA B) stellt keine wesentliche Änderung der bisherigen Genehmigung dar. Zwar wird dadurch ein anderer Bereich des Vogelschutzgebietes mit der großen Platzrunde umflogen, insbesondere unmittelbar an der Küstenlinie. Das vermag eine UVP-(Vor)Prüfungspflicht jedoch nicht auszulösen.
(3.)
Auch die Genehmigung vom 14. Dezember 2006 an die Beigeladene ist keine Zulassungsentscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Denn hierbei handelt es sich bloß um eine Übertragung der vorhandenen Genehmigung auf einen neuen Flugplatzbetreiber. Die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 wird „inhaltlich unverändert“ an die Beigeladene übertragen.
In Nr. 3 der Begründung der Genehmigung wird ausgeführt, dass es sich lediglich um die Übertragung der Betriebsgenehmigung handele. Das trifft zwar schon nach der Begründung der Genehmigung an anderer Stelle nicht zu, weil der neue Betreiber in die Rechte und Pflichten (auch) der Anlagengenehmigung vom 11. April 1991 eintritt. Auch diese Übertragung der Anlagengenehmigung erfolgte jedoch ohne inhaltliche Änderung.
cc.
Die Klagebefugnis des Klägers ergibt sich jedoch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 und § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG i. V. m. § 2 Abs. 6 UVPG und §§ 6, 29 Abs. 1 LuftVG.
Mit Schriftsatz vom 11. März 2022 hat sich der Kläger für seine Klagebefugnis ergänzend auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2, § 2 Abs. 1 UmwRG i. V. m. § 29 Abs. 1 LuftVG berufen. Zu Recht trägt er vor, dass die zuvor behandelten Genehmigungen nach § 6 LuftVG jedenfalls Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG waren, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienten. Nach dieser Vorschrift ist das Umweltrechtsbehelfsgesetz anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen:
„5. Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden.“
Die Voraussetzungen dieser Norm liegen vor. Die oben ausgeführten Flugplatzgenehmigungen sind Verwaltungsakte. Durch sie werden andere Vorhaben zugelassen als die in Nr. 1 genannten, nämlich Landeplätze ohne Bauschutzbereiche. Der Landeplatz wurde bereits mit der Genehmigung vom 11. April 1991 als Anlage zugelassen, in der Folge wurde diese Zulassung lediglich nur noch übertragen (und nur noch unwesentlich geändert und nicht erweitert). Bereits bei der Genehmigung vom 11. April 1991 waren auch umweltbezogene Rechtsvorschriften anzuwenden. Die Legaldefinition umweltbezogener Rechtsvorschriften enthält § 1 Abs. 4 UmwRG. Danach sind solche Vorschriften Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes (1.) oder Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes (2.) beziehen. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG (i. d. F. vom 12. Februar 1990) waren die Erfordernisse des Naturschutzes zu berücksichtigen und damit jedenfalls das Bundesnaturschutzgesetz und Landesnaturschutzgesetz M-V zu beachten. Die Norm lautete:
„(2) Vor Erteilung der Genehmigung ist besonders zu prüfen, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung entspricht und ob die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt sind.“
Mit der Untersagung des Flugbetriebes bzw. mit der hilfsweise beantragten Rücknahme und dem Widerruf der luftverkehrsrechtlichen Genehmigungen begehrt der Kläger auch eine Überwachungsmaßnahme i. S. v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG, die nicht getroffen worden ist (§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG).
Der Begriff der Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6
UmwRG ist dem Zweck der Norm entsprechend, den gerichtlichen Rechtsschutz im Zusammenhang mit der Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften zu erweitern, weit auszulegen und erfasst ein breites Spektrum an Tätigkeiten. Er lässt sich als Umschreibung von Maßnahmen des Gesetzesvollzugs verstehen, die im Zusammenhang mit einer Zulassungsentscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG stehen. Maßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung der Zulassungsentscheidung sind etwa solche, mit denen die Einhaltung der Genehmigungsbestimmungen z.B. nach deren Umfang, die Beachtung von Schutzauflagen und die Durchführung angeordneter Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen überwacht werden soll. Auch die nachträgliche (teilweise) Aufhebung der Zulassungsentscheidung kann eine Form einer Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahme darstellen. Eine Einschränkung erfährt die Ausrichtung auf Maßnahmen des Gesetzesvollzuges insoweit, als selbstständige, von einer Vorhabenzulassung unabhängige Überwachungsmaßnahmen nicht erfasst sind, die Maßnahmen vielmehr der Durchsetzung und Umsetzung der in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG aufgezählten Entscheidungen dienen müssen. Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen sind auch dann in diesem Sinne genehmigungsakzessorisch, wenn sie wie eine Betriebsuntersagung die Ausnutzung der Zulassungsentscheidung betreffen (BVerwG, Urteil vom 29. April 2021 – 4 C 2.19 –, juris, Rn. 22; Urteil vom 23. Juni 2020 – 9 A 22.19 –, juris, Rn. 17; Oberverwaltungsgericht Greifswald, Urteil vom 16. November 2021 – 5 K 588/20 OVG –, juris Rn. 49).
§ 29 Abs. 1 LuftVG bestimmt, dass die Luftaufsicht zur Abwehr u. a. von betriebsbedingten Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt Verfügungen erlassen kann. Die Bestandskraft von Genehmigungen steht dem Erlass einer Gefahrenabwehrverfügung nicht entgegen. Der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstellende Betrieb wird von der Regelungswirkung einer Genehmigung nicht erfasst. Die Rechtswirkungen einer Genehmigung können ein Einschreiten zur Unterbindung rechtlich unzulässiger Beeinträchtigungen nicht sperren.
dd.
Da die Klagebefugnis aufgrund der vorstehenden Erwägungen bereits zu bejahen ist, kommt es nicht mehr darauf an, ob sich eine Klagebefugnis auch auf § 64 BNatSchG i. V. m. § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG stützen ließe.
2.
Die Klage ist jedoch im Umfang des Hauptantrags unbegründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Untersagung des Flugbetriebs auf dem von der Beigeladenen betriebenen Sonderlandeplatz gegen den Beklagten als Aufsichtsbehörde aus § 29 Abs. 1 LuftVG als Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahme zu.
§ 29 Abs. 1 LuftVG lautet:
„(1) Die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt (Luftaufsicht) ist Aufgabe der Luftfahrtbehörden und der Flugsicherungsorganisation. Sie können in Ausübung der Luftaufsicht Verfügungen erlassen. Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen durch Fluglärm oder durch Luftverunreinigung durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen dürfen nur im Benehmen mit den für den Immissionsschutz zuständigen Landesbehörden getroffen werden.“
Entgegen der Ansicht des Klägers ist der Beklagte nicht verpflichtet, den Betrieb des Flugplatzes durch die Beigeladene zu untersagen, weil dieser ohne Genehmigung stattfinde und dies eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle. Denn die Beigeladene betreibt den Sonderlandeplatz – anders als der Kläger behauptet – mit wirksamer Genehmigung nach § 6 LuftVG.
Gemäß § 6 Abs. 1 LuftVG dürfen Flugplätze (Flughäfen, Landeplätze und Segelfluggelände) nur mit Genehmigung angelegt oder betrieben werden. Eine solche Genehmigung ist mit bestandskräftigem Bescheid vom 14. Dezember 2006 auf die Beigeladene übertragen worden. Nichtigkeitsgründe i. S. v. § 44 VwVfG M-V sind nicht ersichtlich.
Die Übertragung vom 14. Dezember 2006 ist nicht mangels Bekanntgabe an die Beigeladene unwirksam (und lediglich ein Verwaltungsinternum geblieben), sondern dieser wirksam zugegangen.
Das Verwaltungsgericht hat hierzu erstinstanzlich ausgeführt, der Übertragungsbescheid vom 14. Dezember 2006 an die Beigeladene sei vor Abschluss des Gesellschaftsvertrages am 29. Dezember 2006 und lange vor ihrer Eintragung in das Handelsregister Anfang Juli 2007 versandt worden. Eine nochmalige Versendung der Übertragung an die Beigeladene nach ihrer Gründung sei nicht aktenkundig und werde von den Beteiligten auch verneint. Es fehle deshalb mangels Bekanntgabe nach § 41 Abs. 1 VwVfG M-V an einem wirksamen Bescheid. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen sei nicht von einer Heilung nach der späteren Gründung der Beigeladenen als GmbH durch Eintragung ins Handelsregister im Sinne des § 11 Abs. 1 GmbHG auszugehen. Die Grundsätze der Rechtsprechung für die Heilung der Bekanntgabe im Hinblick auf natürliche Personen könnten auf juristische Personen wie die GmbH nicht übertragen werden, da es bis zu deren Gründung an einer vorhandenen Person fehle (§ 11 Abs. 1 GmbHG). Vergleichbar sei dieser Fall allenfalls mit der einer (versuchten) Bekanntgabe an einen Verstorbenen, was zur Nichtigkeit des Bescheides führe. Außerdem würde die Annahme einer solchen Heilung durch bloße Kenntnisgabe dem Formzwang der Genehmigung nach § 6 LuftVG, hier als Urkunde nach §§ 42 Abs. 2, 52 Abs. 2 und 57 Abs. 2 LuftVZO, widersprechen. An der späteren Zusendung einer derartigen Urkunde fehle es unstreitig. Eine wirksame Bekanntgabe an eine Vor-GmbH bzw. eine GmbH in Gründung könne nicht angenommen werden. Denn dies würde zumindest einen entsprechenden Gesellschaftsvertrag voraussetzen, an dem es hier fehle. Dieser sei erst nach Ergehen des Bescheides vom 14. Dezember 2006 am 29. Dezember 2006 geschlossen worden. Angesichts der danach fehlenden Betriebsgenehmigung handele es sich seitdem um einen illegalen Betrieb des Flughafens durch die Beigeladene.
Dem folgt der Senat im Ergebnis nicht.
Im Ausgangspunkt zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Beigeladene zum Zeitpunkt des Versandes des Bescheides vom 14. Dezember 2006 noch nicht entstanden war. Denn gemäß § 11 Abs. 1 GmbH-Gesetz besteht die Gesellschaft mit beschränkter Haftung vor der Eintragung in das Handelsregister als solche nicht. Diese Eintragung ist erst im Juli 2007 erfolgt. Mit Schreiben vom 13. März 2007 wurde beim Amtsgericht G-Stadt die Eintragung in das Handelsregister angemeldet. Die Anmeldung wurde unter der Eingangsnummer 01 AR 130/07 erfasst (Bl. 138 d. BA. E). Am 3. Juli 2007 wurde die Firma E., E-Stadt in das Handelsregister auf dem Registerblatt HRB 10664 eingetragen (Bl.160 d. BA. E).
Im Unterschied zu einem Verstorbenen, der nicht mehr existiert und deshalb auch nicht mehr beteiligtenfähig i. S. v. § 11 VwVfG M-V ist, hat die Beigeladene noch nicht existiert. Es bestand bei ihr die Möglichkeit, dass sie eine Existenz und damit ihre Beteiligtenfähigkeit zukünftig erlangt. Das ist später auch erfolgt. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass der Bescheid der Beigeladenen kurz vor ihrer Gründung und somit kurz vor ihrem Entstehen und nicht „nach ihrem Tod“ zugegangen sei.
Aufgrund des engen zeitlichen Zusammenhangs zwischen der Versendung des Bescheides am 4. Dezember 2006 und der Gründungsgesellschaftsversammlung der Beigeladenen am 29. Dezember 2006 spricht alles dafür, dass die Beigeladene den für sie günstigen Bescheid, den sie selbst durch Herrn K. – ihrem früheren geschäftsführenden Gesellschafter – beantragt hatte, nicht nur passiv zur Kenntnis genommen, sondern die Bekanntgabe mit ihrer Entstehung anerkannt hat, zumal – worauf der Beklagte ebenfalls hingewiesen hat – das Halten der Betriebsgenehmigung (also gerade dieser Genehmigung) ausweislich des Handelsregisterauszugs ausdrücklich zu ihrem Gesellschaftszweck „dem Betrieb des Flugplatzes E-Stadt“ gehört.
Auch der lange Zeitraum von ca. einem halben Jahr zwischen der Versendung des Bescheides Anfang Dezember 2006 und der Eintragung der Beigeladenen im Handelsregister am 3. Juli 2007 steht aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls einer Heilung der Bekanntgabe nicht entgegen, weil für die Beigeladene bereits vor ihrer Gründung der Antrag bei dem Beklagten durch Herrn K. gestellt worden war und sie sich zum Versendungszeitpunkt in der (Vor)Gründungsphase befand. Zwar bestand zum Zeitpunkt der Absendung des Bescheides keine sogenannte Vor-GmbH, da eine solche erst mit dem Gesellschaftsvertrag – hier vom 29. Dezember 2006 – entsteht. Der Gesellschaftsvertrag zur Gründung der Firma E. wurde am 29. Dezember 2006 notariell beurkundet (Bl. 124 d. BA. E). Jedoch spricht alles dafür, dass zu diesem Zeitpunkt bereits eine Vorgründungsgesellschaft als Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) bestanden hat. Schließen sich mehrere Personen zum Zwecke der Gründung einer GmbH vertraglich zusammen, so entsteht zunächst die sog. Vorgründungsgesellschaft. Diese Vorgründungsgesellschaft ist GbR (Bayer in: Lutter/Hommelhoff, GmbH-Gesetz Kommentar, 20. Aufl. 2020, § 11 GmbHG Rn. 2). Soweit der Vertrag der Vorgründungsgesellschaft die Gesellschafter zur Errichtung der GmbH verpflichten soll, ist er gemäß § 2 GmbHG formbedürftig, d. h. in der dies in der Regel nicht beachtenden Praxis häufig nichtig (§ 122 BGB). Doch ist der Mangel durch den Abschluss des notariellen GmbH-Vertrags geheilt. Auf die Wirksamkeit der zugleich errichteten GbR hat der Formmangel keinen Einfluss; § 139 BGB gilt insoweit nicht (Bayer in: ebenda, § 11 GmbHG Rn. 4). Mithin konnte der Bescheid vom 14. Dezember 2006 an die Vorgründungsgesellschaft als GbR gesendet werden.
Davon ging offenbar auch der Beklagte aus, der am 2. Dezember 2006 vermerkte, dass Herr K. die Genehmigung auch namens der Firma E. i. Gr. beantragt habe. Kurz zuvor hatte der Steuerberater von Herrn K. mit Schreiben vom 28. November 2006 darauf hingewiesen, dass in Zukunft die E. als Betriebsgesellschaft den Flugplatz betreiben werde. Sodann hat Herr K. selbst am 5. Dezember 2006 schriftlich darum gebeten, die Flugplatz-Betriebsgenehmigung auf die Firma E. auszustellen (Bl. 100 d. BA E). Dem ist der Beklagte nachgekommen. Den Zusatz „i. Gr.“ bedurfte es nicht. Den Beteiligten war bewusst, dass sich die E. noch in der (Vor)Gründungsphase befand. Der Beklagte hat deshalb den streitgegenständlichen Bescheid vom 14. Dezember 2006 nicht an die im Antrag vom 5. Dezember 2006 genannte Adresse E-Straße, D- E-Stadt (G.) gesandt, sondern – wie frühere Schreiben zuvor auch, an den Fallschirm-Sportclub e. V. – an c/o Herrn gen K., N. Straße 00, 23611 Bad O..
Die Bekanntgabe durch Versendung des Bescheides im Dezember 2006 an die Vorgründungsgesellschaft verpflichtet zwar die Beigeladene als GmbH zunächst noch nicht. Dieser Bekanntgabemangel bei der Entgegennahme der Genehmigung durch Herrn K., der nicht nur Mitgesellschafter sondern auch einer der beiden Geschäftsführer der Beigeladenen bei der Eintragung ins Handelsregister war, wird jedoch dadurch geheilt, dass Herr K. der Bekanntmachung des für die Beigeladene begünstigenden Verwaltungsaktes weder bei seinem Erhalt noch zum Zeitpunkt des Abschlusses des Gesellschaftsvertrags kurze Zeit später noch im Dezember 2006 oder bei der Eintragung der Gesellschaft ins Handelsregister im B. 2007 widersprochen hat, sondern diese sogar in den Gesellschaftszweck der Beigeladenen aufgenommen worden ist. Damit hat er die Bekanntgabe als Geschäftsführer der Beigeladenen spätestens bei der Eintragung ins Handelsregister konkludent als für die GmbH wirksam anerkannt.
Für diese Auslegung spricht zudem, dass der Genehmigungsbescheid für die zum damaligen Zeitpunkt noch nicht existente Beigeladene nicht an den Beklagten „als unzustellbar“ oder „Adressat unbekannt“ zurückgegangen ist. Das wäre doch anzunehmen, wenn der Bescheid an eine nicht existente Person versendet worden wäre. Vielmehr ist der Bescheid offensichtlich jemandem zugegangen (wohl wegen der c/o-Adressierung Herrn K.), der den Bescheid offensichtlich tatsächlich weitergeleitet hat.
Die Genehmigungsübertragung vom 14. Dezember 2006 ist auch nicht etwa deshalb unwirksam oder nichtig, weil die Genehmigung vom 4. Oktober 2001 – nach Ansicht des Klägers – nicht wirksam auf die Beigeladene habe übertragen werden können. Die Genehmigungsübertragung ist – ungeachtet fehlender Klagebefugnis nach den Vorschriften des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (§ 2 Abs. 1 UmwRG) – gegenüber dem Kläger bestandskräftig. Dieser ist mit einer Prüfung der materiell-rechtlichen Richtigkeit der Übertragung ausgeschlossen. Dass die Übertragung aufgrund von Rechtsfehlern nichtig sei, also an einem besonders schwerwiegenden Fehler litte und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich sei (§ 44 Abs. 1 VwVfG M-V), trägt der Kläger selbst nicht vor und ist auch für den Senat nicht ersichtlich.
Offensichtlich i.S.v. § 44 Abs. 1 VwVfG M-V ist die schwere Fehlerhaftigkeit einer Entscheidung nur dann, wenn sie für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne Weiteres ersichtlich ist. Offensichtlich muss sowohl der Fehler wie die Schwere sein. Maßgeblich ist die Parallelwertung in der Laiensphäre, d. h. die Sicht eines Beobachters, der weder besondere Rechts- noch Sachkenntnis hat. Diesem Beobachter muss zweifelsfrei klar sein, dass der Verwaltungsakt so fehlerhaft ist, dass er nicht ernsthaft als verbindlich angesehen werden kann. Die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts muss diesem auf der Stirn geschrieben stehen (Schoch/Schneider/Goldhammer, VwVfG, Stand: August 2022, § 44 Rn. 64; vgl. Senatsurteil vom 1. Juni 2023 – 1 LB 44/15 –, juris Rn. 48). Dies ist hier nicht der Fall.
Die Frage, ob die dem Fallschirmsportclub Lübeck e.V. am 4. Oktober 2001 erteilte Genehmigung zum Betrieb des Sonderlandeplatzes G.-E-Stadt bereits aufgrund des Eintritts der Bedingung unter Punkt IV. der Genehmigung:
„IV. Bedingung:
Die Genehmigung zum Betrieb des Sonderlandeplatzes G.-E-Stadt wird unter der Bedingung erteilt, dass sich die für den Flugbetrieb notwendigen Grundstücke im Eigentum des Genehmigungsinhabers befinden, bzw. durch wirksame Pacht- oder Nutzungsvereinbarungen gesichert ist, dass der Flugbetrieb im Rahmen der erteilten Genehmigung uneingeschränkt durchgeführt werden kann.“
weggefallen war und deshalb nicht mehr rechtmäßig weiter übertragen werden konnte, erfordert insbesondere eine eingehende rechtliche Prüfung, ob die Pachtverträge für die Landeplatzflächen nach Auflösung des Vereins ihrerseits weggefallen waren. Pachtverträge enden nicht ohne Weiteres mit einem vereinsrechtlichen Auflösungsbeschluss, sondern werden im Rahmen des Liquidationsverfahrens möglicherweise zunächst fortgeführt und müssten gegebenenfalls vom Liquidator gekündigt oder gemeinsam mit dem Verpächter aufgehoben werden. Die sich damit stellenden tatsächlichen und rechtlichen Fragen und deren eindeutige Beantwortung konnten sich einem dritten Betrachter aus der Laiensphäre nicht zweifelsfrei in einer Weise aufdrängen, dass die Genehmigungsübertragung vom 14. Dezember 2006 derart fehlerhaft erschien, dass sie nicht ernsthaft als verbindlich angesehen werden konnte.
Entsprechendes gilt für die Auffassung des Klägers, die dem Fallschirmsportverein erteilte Betriebsgenehmigung habe wegen dessen vereinsrechtlicher Auflösung nicht wirksam auf die Beigeladene übertragen werden können. In diesem Zusammenhang stellen sich Fragen nach der Bedeutung des Liquidationsverfahrens für die Existenz des Vereins, insbesondere nach dessen zeitlicher Beendigung, die die Annahme einer offensichtlichen Fehlerhaftigkeit der Genehmigungsübertragung vom 14. Dezember 2006 als ausgeschlossen erscheinen lassen. Gemäß § 49 Abs. 2 BGB gilt der Verein bis zur Beendigung der Liquidation als fortbestehend, soweit der Zweck der Liquidation es erfordert. Voraussetzung für die Beendigung der Liquidation ist, dass das gesamte Vermögen bis auf nicht verwertbare Gegenstände (wie Geschäftsbücher und Unterlagen) verwertet oder verteilt worden ist (Grüneberg, BGB, 82. Aufl., 2023, § 49 Rn. 3). Sowohl die Betreibergenehmigung als auch die Anlagengenehmigung dürften jedoch einen Vermögenswert haben. Jedenfalls drängt sich für einen Drittbetrachter nicht auf, dass diese Genehmigungen nicht werthaltig sein würden.
Letztlich drängt sich auch unabhängig vom Vorstehenden für einen Drittbetrachter nicht auf, dass die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 LuftVG insgesamt dadurch untergehen soll, wenn allein der Betreiber als Unternehmer „wegfallen“ und deshalb die diesem (persönlich) erteilte Unternehmergenehmigung nicht mehr fortgelten würde. Denn die luftverkehrsrechtliche Genehmigung oder deren Änderung, der keine Planfeststellung nach § 8 LuftVG nachfolgt, ist durch eine Doppelnatur gekennzeichnet. Sie ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung (BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18/03 –, BVerwGE 123, 261-286, Rn. 15; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - BVerwG 4 B 170.96 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 <135 f.>).
Die auf die Beigeladene übertragene Genehmigung vom 14. Dezember 2006 bezieht sich auch auf einen vorhandenen Flugplatz. Soweit der Kläger die Koordinaten der Start- und Landebahn sowie den sog. Flughafenbezugspunkt anzweifelt, übersieht er, dass mit der Genehmigung vom 4. Oktober 2001 die geographische Lage des Bezugspunktes geändert worden ist (Seite 2 der Genehmigung, Bl. 412 d. BA C).
Soweit der Kläger auch rügt, dass die Genehmigung nicht mit dem tatsächlich vorhandenen und vermessenen Flugplatz übereinstimmt, entfällt dadurch nicht die Genehmigung als solche. Vielmehr könnte insoweit eine Untersagung nach § 29 LuftVG nur darauf gestützt werden, dass der Flugplatz entgegen der bestehenden Genehmigung (teilweise) auf einer (ungenehmigten) Fläche betrieben werde.
Hierzu hat der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 5. Juni 2014 vorgetragen, dass der Sonderlandeplatz im Jahr 2011 vermessen worden sei, und es sich dabei herausgestellt habe, dass der Umfang des Platzes genau dem Genehmigungsumfang entspreche (Bl. 186 d. GA). Dem ist der Kläger nicht mehr substantiiert entgegen getreten.
Soweit der Kläger einwendet, die Entscheidung vom 14. Dezember2006 sei nichtig, weil es an der nach § 42 Abs. 2 LuftVZO erforderlichen Genehmigungsurkunde fehle, wird damit übersehen, dass es sich hierbei nicht um die Erteilung einer Genehmigung nach § 42 Abs. 1 LuftVZO handelt, sondern lediglich um deren Übertragung auf die Beigeladene.
d.
Dem Kläger steht auch aus sonstigen Gründen kein Anspruch auf eine luftverkehrsrechtliche Aufsichtsmaßnahme des Beklagten nach § 29 LuftVG zu. Es ist weder hinreichend vorgetragen noch für den Senat sonst ersichtlich, dass der von dem Flugplatz ausgehende Flugbetrieb in sonstiger Weise gegen die öffentliche Sicherheit verstößt.
Zutreffend trägt der Kläger vor, dass nach § 29 Abs. 1 LuftVG die Luftaufsicht zur Abwehr u. a. von betriebsbedingten Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt eine Verfügung erlassen könne. Denn die Bestandskraft von Genehmigungen steht dem Erlass der damit beschriebenen klassisch ordnungsrechtlichen Verfügung nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 29. April 2021 – 4 C 2/19 –, juris Rn. 29 ff.). Der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstellende Betrieb ist von der Regelungswirkung einer Genehmigung nicht erfasst. Die Rechtswirkungen einer Genehmigung können ein Einschreiten zur Unterbindung rechtlich unzulässiger Beeinträchtigungen nicht sperren.
Der (genehmigte) Flugbetrieb verstößt jedoch entgegen der Ansicht des Klägers nicht gegen umweltschutzrechtliche Vorschriften, insbesondere nicht gegen das Störungs- und Verschlechterungsverbot nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (auch: Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, nachfolgend: FFH-RL). Diese Vorschrift lautet:
Artikel 6
(1) …
(1) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.
(2) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.
(3) …“
Da sich der von der Beigeladenen betriebene Sonderlandeplatz selbst außerhalb des Vogelschutzgebietes befindet, sind Störungen auf dem Flugplatzgelände selbst, z. B. durch Aufwärmen der Triebwerke, nicht relevant, selbst, wenn sie noch vor den eigentlichen Betriebszeiten (ab 9.00 Uhr) schon ab Sonnenaufgang erfolgen sollten. Es ist weder vom Kläger dargelegt, noch für den Senat sonst ersichtlich, dass solche Flugvorbereitungsmaßnahmen sich aufgrund der Lärmentwicklung störend auf das benachbarte Vogelschutzgebiet auswirken. Denn es ist davon auszugehen, dass solche Maßnahmen im Hangarbereich durchgeführt werden, der sich im Zentrum des Flughafengeländes und damit ca. 2 km von der Grenze des Vogelschutzgebietes entfernt befindet.
Gleiches gilt für Flugbewegungen, die nur außerhalb des Vogelschutzgebietes, insbesondere bei Starts in Richtung Osten und Landungen aus Richtung Osten erfolgen (zur Platzrunde siehe sogleich). Das gilt insbesondere für Hubschrauber sowie andere Luftfahrzeuge (Fesselballons), die nicht horizontal aufsteigend starten, sondern vertikal und damit die Mindestflughöhe bereits im Luftraum über dem Sonderlandeplatz und somit außerhalb des Vogelschutzgebietes erreichen.
Das Vorstehende gilt entsprechend auch für Gyrocopter, die zwar nicht senkrecht starten können, aber nur eine kurze Startstrecke im Vergleich mit Flächenflugzeugen benötigen.
Auch Ultraleichtflugzeuge müssen für Starts und Landungen nicht in das Vogelschutzgebiet einfliegen, weil nach der Flugplatzordnung hierzu nur die „kleine“ Platzrunde für Kleinstflugzeuge in 600 lf (600 MSL, umgerechnet ca. 182,88 m) zu fliegen ist, die nach der Kartierung komplett außerhalb des Vogelschutzgebiets liegt.
Soweit die genannten Luftfahrzeuge dennoch Tiefflüge über dem Vogelschutzgebiet machen, sind diese nicht zum Starten oder Landen erforderlich und deshalb seitens des Beklagten aufsichtsrechtlich zu unterbinden. Das hat jedoch nicht gegenüber dem Flugplatzbetreiber, sondern gegenüber den jeweiligen Flugzeugführern zu erfolgen.
Auch soweit Flugbewegungen anderer Luftfahrzeuge, insbesondere von Flugzeugen bis zu 2.000 kg, die vom Flugplatz starten oder darauf landen wollen, über dem Vogelschutzgebiet erfolgen, besteht kein Anspruch des Klägers auf Einschreiten des Beklagten gegen den Flughafenbetrieb.
Solche Flugbewegungen wären für die geschützten Vogelarten überhaupt nur störend, wenn sie unterhalb der normalen Überflugshöhe (über Gelände) von 3.000 ft. (ca. 1.000 m) durchgeführt werden. Dass es zu solchen (Tief)Überflügen kommt, ist kein unrealistisches, bloß theoretisches Szenario. Der Kläger hat hierzu unbestritten vorgetragen, dass aufgrund des vorherrschenden Windes von Westen und der allgemeinen flugbetrieblichen Vorgabe, dass gegen den Wind zu starten (und zu landen) sei, Starts und Landungen in bzw. aus Richtung Osten faktisch ausgeschlossen seien, sodass Flugzeuge westlich des Flughafengeländes starten und landen und dabei zwangsläufig die Mindestflughöhe unterschreiten müssten.
Allerdings reicht die „große“ für Flugzeuge vorgeschriebene (nördlich der Landebahn verlaufende) Platzrunde, die in „900 MSL“ (900 ft über „mean sea level“, in umgerechnet ca. 274,32 m.) zu fliegen ist (Bl. 358 d. GA), nur im westlichen Randbereich überhaupt in das Vogelschutzgebiet hinein, da diese große Platzrunde auf der westlichen Seite gegenüber der östlichen Seite (wegen des Vogelschutzgebiets) verkürzt ist.
Soweit sich der Kläger auch darauf beruft, dass damit die luftverkehrssicherheitsrechtlichen Hinweise für Platzrunden nicht eingehalten werden, vermag das ein aufsichtsrechtliches Einschreiten der Beklagten gegen den Flugplatzbetrieb nicht zu begründen. Denn diese Hinweise stellen keine rechtsverbindlichen, zu beachtenden Normen auf und gehören somit nicht zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit. Die Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 02.05.2013 (NfL I 92/13), die nach ihrer Nr. 1.1 auf Empfehlungen der International Civil Aviation Organization (ICAO) beruhen, sind als Richtlinien ohne rechtssatzmäßige Verbindlichkeit einzuordnen (OVG Münster, Beschluss vom 27. September 2017 – 8 B 595/17 –, juris, Rn.11). Ein luftfahrtaufsichtsrechtliches Einschreiten kann deshalb allein darauf gestützt nicht verlangt werden.
Es ist daher zwar nicht völlig ausgeschlossen, dass es zu Verstößen gegen die öffentliche Sicherheit i. S. v. § 29 LuftVG kommen kann, wenn größere Flugzeuge die große Platzrunde fliegen oder ohne eine solche aus Richtung Westen zum Flugplatz fliegen oder in diese Richtung vom Flugplatz aus starten. Allerdings ist nicht jeder dieser Einflüge in das Vogelschutzgebiet für sich gesehen ein Verstoß gegen das Störungs- und Verschlechterungsgebot. Vielmehr müsste sich aus der Anzahl und der Art und Weise der Flüge ergeben, dass die geschützten Vögel in den Brut-, Rast- und Mausergebieten erheblich gestört werden, also insbesondere beim Überflug aufgescheucht werden. Das ist nicht bei jedem Überflug zwingend, weil im Rahmen der Genehmigungserteilung das Vogelschutzgebiet bekannt gewesen ist und gerade deshalb mehrere einschränkende Maßnahmen in der Genehmigung bestimmt worden sind. So ist der Flugplatz von einem Verkehrslandeplatz zu einem (saisonalen) Sonderlandeplatz heruntergestuft, die für den Sonderlandeplatz zugelassenen Flugzeuge sind auf ein Gewicht von bis zu 2.000 kg beschränkt und – wie bereits ausgeführt – die zu fliegende große Platzrunde ist auf der westlichen Seite verkürzt worden. Damit ist bereits im Genehmigungsverfahren dem Schutzbedürfnis der geschützten Vogelarten Rechnung getragen worden. Das hat sich auch auf die tatsächlichen Flugbewegungen erheblich ausgewirkt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 5. Juni 2014 hat die Beigeladene mitgeteilt, dass sich der Flugbetrieb auf 300 Flugbewegungen im Jahr reduziert habe (300 Starts und 300 Landungen). Es sei auch im Sinne der Betreiberin des Airparks, die Zahl der Flugbewegungen auf diesem niedrigen Stand zu halten, da das Konzept des Airparks davon lebe, dass auf dem Gelände auch Anwohner seien, die kein Interesse an einer höheren Zahl an Flugbewegungen haben. Auf die Anfrage des Senats hat die Beigeladene zum Erörterungstermin vor dem Berichterstatter auch die jährlichen Flugbewegungen im Zeitraum 2014 bis Frühjahr 2022 mitgeteilt, die jedenfalls nicht über 300 Flugbewegungen lagen.
Dem steht auch nicht entgegen, dass trotz dieses im Genehmigungsverfahren erfolgten Interessenausgleichs der Kläger Aufscheuch-Beobachtungen vorgetragen hat. Denn Aufscheuch-Beobachtungen von Flugzeugen, die vom Flugplatz der Beigeladenen gestartet sind oder dort landen wollten bzw. eine große Platzrunde geflogen sind, sind durch den Vortrag des Klägers nur vereinzelt dokumentiert. Insbesondere genügt es nicht nur darzustellen, dass solche Flüge theoretisch geeignet sind, die geschützten Vögel aufzuscheuchen oder in sonstiger Weise zu stören, vielmehr wäre bei den vorgetragenen tatsächlichen Aufscheuchungen zu dokumentieren, ob die Flugzeuge vom Flugplatz der Beigeladenen gestartet oder später dort gelandet sind. Das ist auch deshalb erforderlich, weil ein etwaiges Fehlverhalten von Flugzeugführern, die den Flugplatz der Beigeladenen lediglich überfliegen, nicht kausal dem Betrieb des Flugplatzes zugerechnet werden können.
Vor diesem Hintergrund genügt der Hinweis des Klägers auf das Stichproben-Monitoring (02. Januar 2009 – 23. März 2012) mit 120 festgestellten Tiefflügen mit Aufscheuchwirkung aus mehreren Gründen nicht. Erstens umfasst das Monitoring einen Zeitraum von drei Jahren, sodass durchschnittlich lediglich 40 Tiefflüge/ jährlich beobachtet wurden, zweitens betreffen die Feststellungen das „innere Salzhaff“ also nicht konkret Starts und Landungen vom Sonderlandeplatz E-Stadt-G., wie schon die Beobachtungspunkte in der Dokumentationskarte (S. 10 d. Ss v. 16. März 2022) zeigen und drittens fehlt es an einer Zuordnung zum Betrieb des Sonderflugplatzes überhaupt, eine solche ist auch in der tabellarischen Dokumentation ausgewählter Tiefflüge für den Zeitraum 2009 - 2021 nicht enthalten (S. 11 d. Ss. v. 16. März 2022). Auch der klägerische Hinweis auf die Mitteilung des Ministeriums mit Schreiben vom 22. Juli 2014, dass es dort ca. 135 Verfahren zu angezeigten unerlaubten Tiefflügen gegeben habe, genügt nicht, weil als Bezugsrahmen hier lediglich „in der Umgebung des Flugplatzes G.-E-Stadt“ angegeben wurde.
Gleiches gilt im Ergebnis auch für den klägerischen Vortrag aus dem Schriftsatz vom
8. Juli 2021 zu Beobachtungen aus dem Jahr 2009. Hierzu hat der Kläger zwar erklärt, dass es sich um Überflüge von Flugzeugen gehandelt habe, die vom bzw. zum Flugplatz G.-E-Stadt geflogen seien. Diese Behauptung ist in der tabellarischen Dokumentation jedoch nicht enthalten. Auch ist daraus nicht ersichtlich, ob diese Tiefflüge im Rahmen der Platzrunden bzw. des An- oder Abflugs zum bzw. vom Sonderlandeplatz G.-E-Stadt erfolgten. Eine Zuordnung zum Betrieb des Sonderlandeplatzes lässt sich daher nicht vornehmen.
Der Kläger hat nach Auswertung durch den Senat in seiner Dokumentation lediglich folgende Fälle mit Bezug zum Sonderlandeplatz G.-E-Stadt dargestellt:
Fundstelle
Datum
Luftfahrzeug
Text Kläger
Bl. 506R
24.10.2009
FlugzeugD-KUDL
vom Flugplatz E-Stadt kommend
06.06.2014
Helikopter D-HERR
vom Flugplatz E-Stadt kommend und zurück zum Flugplatz
09.06.2014
FlugzeugD-KIOS
stationiert am Flugplatz E-Stadt; Landung am Flugplatz E-Stadt
10.06.2014
HelikopterD-HERR
zurück zum Flugplatz G.-E-Stadt
28.08.2014
Flugzeug
Bl. 507R
19.05.2021
Hubschrauber
Hubschrauber, der an uns vorbei zum Flugplatz E-Stadt flog. Etwa zehn Minuten später startete wieder ein Hubschrauber auf dem Flugplatz, etwa alle Viertelstunde wiederholte sich …
Diese wenigen Fälle vermögen – selbst hochgerechnet – keine erhebliche Störung der geschützten Vögel zu begründen. Da der Kläger eine Aufsichtsmaßnahme im Rahmen der Gefahrenabwehr geltend macht, müsste – wenn schon keine polizeirechtliche Störung der öffentlichen Sicherheit vorliegt – zumindest eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestehen. Hinreichende Anhaltspunkte für eine solche Gefahr, also dass eine erhebliche Störung oder ein Schaden eintritt, sind nicht ersichtlich. Soweit der Kläger darauf verweist, dass die Flugbewegungen insgesamt nicht begrenzt seien (siehe auch: Schreiben vom 20. August 2001 des Wirtschaftsministeriums M-V an das Amt Neubukow-Salzhaff über den Antrag des Fallschirm-Sport-Clubs Lübeck e. V. für die Genehmigung zum Betrieb des Flugplatzes G.-E-Stadt als Sonderlandeplatz: „in dem bisherigen Umfang (ca. 3.500 Starts pro Jahr)“, Anlage K7, Bl. 139 d. GA), mag darin eine latente Gefahr liegen, dass sich zukünftig bei einer erheblichen Ausweitung der Starts und Landungen diese Flüge zu einer erheblichen Störung summieren könnten. Eine solche Gefahr besteht jedoch jedenfalls zur Zeit nicht konkret. Der Beklagte erhält jährlich die gemeldete Anzahl von Flugbewegungen und nimmt insoweit seine Aufsichtspflicht hinreichend wahr.
Ob der Beklagte darüber hinaus gehalten wäre, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen, z. B. weil die Beigeladene nach dem Vortrag der Kläger tatsächliche Flüge nicht gemeldet habe, kann hier dahinstehen, da ein solches Fehlverhalten der Beigeladenen nur dann zu einer Betriebsuntersagung – wie beantragt – führen würde, wenn sich die Beigeladene als unzuverlässig zur Führung des Flugplatzes erweisen sollte. Insoweit wäre zu beachten, dass für eine (auch nur vorläufige) Betriebsuntersagung zunächst ein eigenständiges Verwaltungsverfahren durchzuführen wäre. Der bloße Hinweis des Klägers auf ein staatsanwaltliches Ermittlungsverfahren genügt dafür nicht.
Auf die vom Kläger angeführte neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 29. April 2021 – 4 C 2/19 –, juris), wonach das habitatrechtliche Verschlechterungsverbot eine allgemeine Schutzpflicht im Sinne einer fortlaufenden Verpflichtung zum Ergreifen von Schutzmaßnahmen statuiere, kommt es daher nicht an.
e.
Ob – wie das Verwaltungsgericht zur Begründung der teilweisen Klagabweisung erklärt hat – eine vorläufige Betriebsuntersagung aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null als alleinige aufsichtsrechtliche Maßnahme ausscheidet, weil u. a. auch eine Teilgenehmigung z. B. nur für Leichtflugzeuge in Betracht kommt, kann nach alldem dahinstehen.
Gleiches gilt für die Frage des Auswahlermessens von Maßnahmen gegenüber der Beigeladenen als Flugplatzbetreiberin bzw. nur gegenüber Flugzeugführern, die in das Vogelschutzgebiet (unterhalb der Mindestflughöhe) fliegen.
III.
Die Klage ist aus den vorstehenden Gründen auch hinsichtlich der Hilfsanträge zu 1. auf Rücknahme der Genehmigung für den Betrieb des Sonderlandeplatzes und zu 2. auf Widerruf dieser Genehmigung unbegründet.
IV.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese durch ihre Antragstellung ein Kostenrisiko eingegangen ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 4 UmwRG
§ 6 LuftVG
§ 6 Luftverkehrsgesetz
§ 29 LuftVG
§ 48 VwVfG
§ 25 LuftVG
§ 34 BNatSchG
§ 48 LuftVZO
§ 21a LuftVO
§ 64 BNatSchG
§ 44 VwVfG M-V
§ 11 VwVfG M-V
§ 11 GmbHG
§ 2 GmbHG
§ 122 BGB
§ 139 BGB
§ 8 LuftVG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 6 Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG
§ 33 Abs. 1 BNatSchG
§ 29 Abs. 1 LuftVG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 LuftVZO
§ 42 Abs. 2 LuftVZO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG M-V
§ 34 Abs. 1 BNatSchG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG
§ 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 6 UmwRG
§ 2 Abs. 6 UVPG
§ 49 ff. der LuftVZO
§ 3 Abs. 1 LuftVG
§ 12 Abs. 1 LuftVG
§ 14 Abs. 2 Nr. 11 LNatG
§ 9 Abs. 2 UVPG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 4 UmwRG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG
§ 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 41 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 11 Abs. 1 GmbHG
§ 42 Abs. 2, 52 Abs. 2 und 57 Abs. 2 LuftVZO
§ 11 Abs. 1 GmbH-Gesetz
§ 44 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 49 Abs. 2 BGB
§ 42 Abs. 1 LuftVZO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 Nr. 12 der Verordnung
§ 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes
§ 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 123, 261
BVerwGE 56, 110
7 A 1757/11
1 M 38/17
4 C 2/19
4 C 35/13
4 C 2.19
9 A 22.19
5 K 588/20
01 AR 130/07
1 LB 44/15
4 C 18/03
4 B 170.96
4 C 79.76
8 B 595/17