Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-04-12, Aktenzeichen 3 K 6046/98
ECLI: ECLI:DE:VGK:2000:0412.3K6046.98.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Lehrer im Dienst des Landes Baden-Württemberg.
Auf Vermittlung der Beklagten, des Bundesverwaltungsamtes - Zentralstelle für das Auslandsschulwesen (Zentralstelle) -, schloss der Kläger mit dem Deutschen Schulverein Ankara/Türkei einen Dienstvertrag für die Zeit vom 01.09.1991 bis zum 20.08.1994, der in der Folgezeit bis zum 14.09.1997 verlängert wurde. Die Zentralstelle stimmte dem Vertrag mit Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid vom 28.02.1991 zu und sagte für die Vertragsdauer die Gewährung von Zuwendungen nach den Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen an die vermittelten Lehrkräfte in der jeweils geltenden Fassung zu.
Mit Schreiben vom 25.11.1993 wandte sich die Bundesausführungsbehörde für Unfallversicherung an die Beklagte und bat um Mitteilung des Jahresarbeitsverdienstes des Klägers, um etwaige Geldleistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung feststellen zu können.
Auf die Anfrage der Beklagten, ob der Kläger wegen eines Dienstunfalles eine Rente erhalte, erwiderte dieser mit Schreiben vom 07.04.1994, er sei bereit, hierzu Angaben zu machen, wenn er aufgrund gesetzlicher Bestimmungen hierzu verpflichtet sei.
Die Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 27.04.1994 mit, dass nach der Richtlinie II Nr. 2.3.4 Renten aus gesetzlichen Rentenversicherungen, soweit diese nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhten, von der Ausgleichszulage abzusetzen seien. Die Leistungen durch die Bundesausführungsbehörde für Unfallversicherung müssten möglicherweise in voller Höhe auf die Ausgleichszahlungen angerechnet werden.
Der Kläger gab daraufhin an, ihm sei für die Zeit vom 05.01.1993 bis zum 31.12.1993 eine Teilrente gewährt worden.
Mit Bescheid vom 20.05.1998 forderte die Beklagte vom Kläger 5.973,32 DM zurück. Sie gab an, dem Kläger sei für einen in der Türkei erlittenen Dienstunfall eine Teilrente von insgesamt 10.764,80 DM ausgezahlt worden. Nach den ZfA-Richtlinien seien aber von den von dem Bundesverwaltungsamt gezahlten Zuwendungen u.a. Renten aus gesetzlichen Rentenversicherungen abzusetzen, soweit diese nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhten. Die Neuberechnung der Zuwendungen für 1993 ergebe den zurückgeforderten Betrag.
Den Widerspruch hiergegen begründete der Kläger im wesentlichen damit, dass die in der Richtlinie genannte gesetzliche Rentenversicherung etwas anderes als die ihm gewährte Leistung aus der gesetzlichen Unfallversicherung sei. Hierbei handele es sich um eine Leistung, die Entschädigungscharakter für erlittene Einbussen in der Erwerbsfähigkeit und weder Versorgungs- noch versorgungsähnlichen Charakter habe.
Mit Bescheid vom 26.06.1998 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Die Beklagte gab an, aus der Unfallversicherung würden ebenfalls "Renten" im Sinne der Richtlinie gezahlt. Im übrigen seien die an Auslandslehrer gezahlten Zuwendungen freiwillige Leistungen, die in Anlehnung an das Bundesbesoldungsgesetz im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel gewährt würden. Durch Richtlinien und ständige Verwaltungspraxis könnten engere Maßstäbe angelegt werden als in gesetzlichen Vorschriften vorgesehen. Es sei insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung zu beachten. Durch den im Ausland erlittenen Unfall seien dem Kläger keine Einbußen in der Erwerbsfähigkeit bzw. ein Verdienstausfall entstanden, für die eine Entschädigung geleistet werden müsste.
Der Kläger hat am 25.07.1998 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, die Beklagte müsse sich am Wortlaut von Richtlinie II Nr. 2.3.4 festhalten lassen, wonach der Begriff "Renten aus Rentenversicherungen" verwendet worden sei, obwohl es sich bei den Versorgungsrenten um etwas völlig verschiedenes handele. So sei auch im Rundschreiben der Beklagten von 1974 zwischen Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und Renten aus der gesetzlichen Unfallversicherung unterschieden worden. Auch aus Sinn, Zweck und Zielrichtung der Gewährung einer Ausgleichszahlung folge, dass Leistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung nicht einzubeziehen seien. Denn letztere diene dem Ausgleich des durch den Versicherungsfall bedingten abstrakten Schadens im Erwerbseinkommen, ohne dass es auf den Eintritt eines konkreten Schadens ankäme. Ferner dürften Renten und vergleichbare Leistungen, die wegen einer Behinderung bezogen würden, nicht bei der Bemessung des Arbeitsentgeltes und der Dienstbezüge berücksichtigt werden. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass der Inlands-anteil der Ausgleichszulage vom Kläger bereits voll versteuert worden sei. Schließlich ergebe sich auch aus der Aufzählung von monatlichen Ausgleichszulagen nach der Richtlinie II und Leistungen bei Arbeitsunfällen nach der Richtlinie IX im Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid, dass diese Leistungen nebeneinander zu gewähren seien. Selbst wenn aber dem Grunde nach ein Verrechnunganspruch bestünde, sei ein Wegfall der Bereicherung eingetreten, da er die ausgezahlten Leistungen verbraucht habe. Die Beklagte habe erst am 17.03.1994 eine Anfrage bezüglich der Leistungen der Unfallversicherung an ihn gestellt.
Der Kläger beantragt,
den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 20.05.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26.06.1998 aufzuheben. Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie weist zunächst darauf hin, dass das Rundschreiben aus dem Jahre 1974 einen anderen Sachverhalt regele als die im Jahre 1977 erlassene Richtlinie II. Unabhängig vom Wortlaut rechne die Beklagte im Übrigen in ständiger Verwaltungspraxis Unfallrenten auf die Zuwendung an. Der Kläger erhalte die Zuwendung als freiwillige Zuwendungen im Sinne der §§ 23, 44 Bundeshaushaltsordnung. Grundpfeiler des Zuwendungsrechts sei die Subsidiarität der Zuwendungen. Danach seien andere Mittel des Zuwendungsempfängers vorrangig einzusetzen. Ebenso gingen die Ausführungen zum Schwerbehindertenrecht fehl, da der Kläger keine Dienstbezüge sondern Zuwendungen erhalte. Eine Anrechnung ergebe sich aus Richtlinie II Nr. 2.2 i.V.m. 2.3.
Wegen der übrigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Rückforderungsbescheid ist Nr. 8 Abs. 2 der Richtlinie I (Allgemeine Richtlinie für die Gewährung von Zuwendungen an im Ausland tätige Lehrkräfte) vom 01.01.1977. Danach sind für den Fall, dass bei einer Zuwendung Überzahlungen eingetreten sind, die überzahlten Beträge auch nach Beendigung der Förderungszeit zu erstatten. Im Übrigen verweist Nr. 8 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie I auf § 87 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG). Verwaltungsvorschriften - wie die genannten Richtlinien - reichen zwar als Ermächtigungsgrundlage für einen belastenden Rückforderungsbescheid grundsätzlich nicht aus. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn der Betreffende sich der Geltung der Verwaltungsvorschriften unterworfen hat.
Eine Verknüpfung zwischen Unterwerfung des Leistungsempfängers unter bestimmte Auflagen der Leistungsgewährung und Leistungsbescheid - die Gewährung von Zuwendungen an den Auslandslehrer durch Verwaltungsakt - ist zulässig; sie dient der Durchführung des Leistungszwecks und belastet den Leistungsempfänger nicht, sofern er die Leistung zweckentsprechend verwendet.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht(BVerwG), Urteil vom 28.06.1968 - 7 C 118.66 -, NJW 1969, 809; Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW, Urteil vom 27.05.1987 - 12 A 355/86 -.
Der Kläger hat sich der Beklagten gegenüber mit dieser Verfahrensweise einverstanden erklärt. Die Zuwendungszusage der Zentralstelle vom 28.02.1991 hat den dargestellten Zusammenhang hinreichend deutlich gemacht. Der Kläger hat bestätigt, dass ihm der Zuwendungsbescheid ausgehändigt worden ist, der einen Hinweis auf die Gewährung von Zuwendungen nach den genannten Richtlinien enthält und eine Verpflichtungserklärung mit dem Inhalt, überzahlte Zuwendungen zu erstatten. Es kommt dabei nicht darauf an, ob der Auslandslehrer sich ausdrücklich mit der Anwendung der Richtlinien einverstanden erklärt oder diese nur entgegen genommen hat. Jedenfalls kann er die Zuwendung nicht beanspruchen, ohne damit auch die diesbezüglichen Richtlinien zu akzeptieren.
Die Vorschrift des § 87 Abs. 2 BBG, auf die Nr. 8 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie I Bezug nimmt, verweist ihrerseits auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Der Empfänger ist danach verpflichtet, die ihm ohne rechtlichen Grund gezahlten Bezüge zu erstatten (§ 87 Abs. 2 BBG i. V. m. § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB).
Ausgehend hiervon ist der Kläger zur Rückerstattung des hier im Streit stehenden Betrages verpflichtet. In der zurückgeforderten Höhe sind dem Kläger monatliche Ausgleichszulagen nach Nr. 2 der Richtlinie II in der damals geltenden Fassung vom 01.01.1977 zuviel, d.h. ohne Rechtsgrund, gezahlt worden. Denn die dem Kläger nach Richtlinie IX gewährte Unfallrente hätte als "Renten aus gesetzlichen Rentenversicherungen, soweit diese nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhen" nach Nr. 2.2 i.V.m. Nr. 2.3.4 der Richtlinie II von dem Richtbetrag der monatlichen Ausgleichszulage abgesetzt werden müssen.
Der Begriff "Renten aus gesetzlichen Rentenversicherungen, soweit diese nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhen" ist auslegungsbedürftig. Dabei ist allerdings zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften, wie die hier einschlägige Richtlinie, keine Rechtsnormen sind und daher von den Verwaltungsgerichten auch nicht wie Rechtsnormen ausgelegt werden können. Hat die Exekutive - wie hier - durch ein Haushaltsgesetz die Befugnis erhalten, durch Richtlinien zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen zweckgebundene Zuwendungen an den gesetzlich festgelegten Empfängerkreis zu verteilen sind, dann sind diese - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Richtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht kann nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nur prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf und ob bei Anwendung der Richtlinie der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Dabei macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie beruft oder diesen ihrerseits interpretiert hat; entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalles in Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck steht. Die Überprüfung der Anwendung solcher Richtlinien durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die im § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt sind, nach ihrem Ermessen zu handeln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, Buchholz 424.3 Nr. 4; OVG NRW, Urteil vom 20.01.1988 - 12 A 2558/85.
Ausgehend davon ist entscheidend, wie die zuständige Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ihrer - vom Urheber gebilligten oder doch geduldeten - tatsächlichen Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang eine auch nach außen wirkende Bindung durch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) eingetreten ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 2.3.1995 - 2 C 17.94 -, DÖD 1995, 137; OVG NRW, Urteil vom 28.7.1997 - 12 A 5905/97-.
Im hier interessierenden Bereich geht die Praxis der Beklagten - wie dem erkennenden Gericht aus anderen Verfahren bekannt ist - dahin, auch Rentenzahlungen, die auf der Richtlinie IX (Sicherung bei Unfällen und Krankheiten) beruhen, auf die monatliche Ausgleichszahlung anzurechnen.
Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte hierbei in einer nach den Maßstäben der Überprüfung von Ermessensentscheidungen gemäß § 114 VwGO zu treffenden Weise vom Wortlaut und Systematik der Richtlinie abgewichen wäre, liegen entgegen der Ansicht des Klägers nicht vor. Die Beklagte hat weder die Grenzen der Richtlinien überschritten noch eine Entscheidung getroffen, die dem Zweck der Richtlinien widersprach: Die Praxis der Berücksichtigung sämtlicher Renten, soweit sie nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen beruhten, entspricht zunächst dem Wortlaut der Richtlinie, die außer dieser Freiwilligkeit der Beiträge keine anderen Einschränkungen bei der Anrechnung enthält und stützt damit Auslegung und Praxis der Beklagten. Sie ist ferner nicht gegen den Zweck der Richtlinien gerichtet, denn die Beklagte hat zutreffend dargelegt, dass die umfassende Anrechnung auch aus dem Gedanken der Subsidiarität der Zuwendungen folge. Der Förderungszweck, den der Haushaltsgesetzgeber durch Gewährung von Ausgleichszulagen an im Ausland vermittelte Lehrkräfte verfolgt, besteht neben der Förderung deutscher Schulen im Ausland darin, mit der Gewährung von Ausgleichszulagen den Lebensunterhalt der vermittelten Lehrer sicherzustellen. Diesem Grundgedanken entspricht es, wenn aus öffentlichen Mitteln erbrachte sonstige Leistungen an den Auslandslehrer, die über die Sicherung des Lebensunterhaltes hinausgehen, auf die Zuwendungen im dargestellten Rahmen angerechnet werden. Der Kläger kann die Zweckwidrigkeit nicht mit Erfolg damit begründen, dass im Beamtenverhältnis ein Unfallausgleich neben - und damit zusätzlich zu - den Dienstbezügen gezahlt wird. Denn die Auslandslehrer sind während ihrer Tätigkeit aus dem Beamtenverhältnis ohne Dienstbezüge beurlaubt und können keine entsprechenden aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgenden zusätzlichen Leistungen beanspruchen. Die Beklagte hat gegenüber den von ihr vermittelten Lehrkräften lediglich eine gegenüber den Pflichten des Dienstherrn verminderte Fürsorgepflicht. Die von der Zentralstelle vermittelten Lehrkräfte stehen zur Bundesrepublik nicht in einem Beamtenverhältnis oder sonstigem Dienstverhältnis. Das Dienstverhältnis besteht aufgrund des abgeschlossenen Dienstvertrages ausschließlich zu der betreffenden Auslandsschule. Die Beklagte gewährt dem Auslandslehrer lediglich finanzielle Zuwendungen, wobei das Zuwendungsverhältnis nicht mit einem Beamten- oder sonstigem Dienstverhältnis vergleichbar ist.
Ständige Rechtsprechung des OVG NRW, vgl. Urteile vom 23.10.1990 - 12 A 1512/88 - und vom 28.09.1992 - 6 A 989/91 -.
Hinsichtlich des Rückforderungsbegehrens kann der Kläger sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nicht mehr bereichert sei. Denn auf den Wegfall der Bereicherung kann sich nicht berufen, wer den Wegfall des rechtlichen Grundes kannte (§ 87 Abs. 2 BBG i. V. m. §§ 819, 820 BGB). Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes steht es gemäß § 87 Abs. 2 BBG gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Hier musste der Kläger es zumindest für möglich halten, dass ihm die Leistungen nach den Richtlinien II und IX nicht nebeneinander zustanden. In Zweifelsfällen hätte er hierzu die Beklagte befragen müssen. Dies sieht auch das in der Richtlinie IX vorgeschriebene Verfahren vor, wonach die Leistungen über die Beklagte bei der Bundesausführungsbehörde für Unfallversicherung zu beantragen sind. Hätte er dieses Verfahren eingehalten, wäre es nicht zu der Überzahlung gekommen.
Die Beklagte ist auch ihrer Verpflichtung gemäß Nr. 8 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie I i. V. m. § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG, bei der Rückforderung Billigkeitsgesichtspunkte zu berücksichtigen, im Ergebnis nachgekommen und hat im Klageverfahren ausgeführt, dass besondere wirtschaftliche und soziale Gründe, die eine Rückforderung als unbillige Härte erscheinen ließen, nicht ersichtlich seien, jedoch gleichwohl die Bereitschaft bestehe, nach Offenlegung der Vermögensverhältnisse Ratenzahlung zu gewähren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 819, 820 BGB
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 87 Abs. 2 BBG
§ 812 Abs. 1
Satz 1 BGB
§ 87 Abs. 2 Satz 3 BBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 87 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes
Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1969, 809
7 C 118.66
12 A 355/86
3 C 111.79
12 A 2558/85
2 C 17.94
12 A 5905/97
12 A 1512/88
6 A 989/91