Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-08-27, Aktenzeichen 7 L 559/25
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2025:0827.7L559.25.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der am 07. Januar 2025 erhobenen Klage mit dem Aktenzeichen 7 K 38/25 gegen den Feststellungsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 16. Dezember 2024 (Aktenzeichen 24.23.01 - 76) betreffend die Beschränkung des bestehenden Versorgungsauftrags des Krankenhauses der Antragstellerin ab dem 01. Januar 2026 bei den Leistungsgruppen 8.1 (EPU/Ablation), 8.3 (Kardiale Devices), 12.1 (Bauchaortenaneurysma), 12.2 (Carotis operativ/interventionell) wird in Bezug auf die Leistungsgruppen 8.1 (EPU/Ablation), 8.3 (Kardiale Devices) und 12.1 (Bauchaortenaneurysma) angeordnet.
Im Übrigen (Leistungsgruppe 12.2 (Carotis operativ/interventionell)) wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt zu 1/3 der Antragsgegner und zu 2/3 die Antragstellerin.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I.
Der Antrag,
gemäß § 80 Abs. 5 VwGO analog festzustellen, dass die unter dem Aktenzeichen 7 K 38/25 anhängige Klage vom 07. Januar 2025 gegen den Feststellungsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 16. Dezember 2024 aufschiebende Wirkung hat,
ist unzulässig. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 16 Abs. 5 des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (KHGG NRW) vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 702), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05. Dezember 2023 (GV. NRW. S. 1278), haben Rechtsbehelfe gegen einen Feststellungsbescheid keine aufschiebende Wirkung. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, dass § 16 Abs. 5 KHGG verfassungswidrig ist. Zur Begründung verweist die Kammer auf ihre Ausführungen in dem Beschluss vom 21. März 2025 in dem Eilverfahren gleichen Rubrums 7 L 67/25.
II.
Der hilfsweise gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 7 K 38/25 anhängigen Klage vom 07. Januar 2025 gegen den Feststellungsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 16. Dezember 2024 gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO betreffend die Beschränkung des bestehenden Versorgungs-auftrages des Krankenhauses der Antragstellerin ab dem 01. Januar 2026 in Bezug auf die Leistungsgruppen 8.1 (EPU/Ablation), 8.3. (Kardiale Devices), 12.1 (Bauchaortenaneurysma) und 12.2 (Carotis operativ/interventionell) anzuordnen,
hat dagegen überwiegend Erfolg.
1.) Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist zulässig.
a) Der Antrag ist statthaft. Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat gegenüber dem Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO gemäß § 123 Abs. 5 VwGO Vorrang, wenn in der Hauptsache eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft ist. Das setzt voraus, dass das Klagebegehren im Hauptsacheverfahren auf die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsakts im Sinne des § 35 VwVfG gerichtet ist. Die Anfechtungsklage zielt auf die Beseitigung eines Nachteils durch Aufhebung dieses Verwaltungsakts ab, wohingegen die Verpflichtungsklage die Herbeiführung eines Vorteils (Erweiterung eines Rechtskreises) bezweckt. Die Statthaftigkeit des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO ist demgemäß nicht gegeben, wenn ausschließlich eine Rechtserweiterung angestrebt wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2020 – 2 VR 2.20 –, juris Rn. 18; allgemein Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 123 Rn. 8 f.; Puttler, in: NK-VwGO, 5. Auflage 2018, VwGO, § 123 Rn. 28; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 123 VwGO Rn. 26 f. (Stand: August 2024), jeweils m.w.N.
Ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG liegt hier in Gestalt des Feststellungsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 16. Dezember 2024 vor. Einer Klage gegen diesen Bescheid kommt gemäß § 16 Abs. 5 KHGG NRW keine aufschiebende Wirkung zu. Er ist wegen der Nichtzuweisung der in Rede stehenden beantragten Leistungsgruppen ab dem 01. Januar 2026 auch belastend. Medizinische Leistungen dürfen diesbezüglich auf Basis des in Rede stehenden Feststellungsbescheides nur bis zum 31. Dezember 2025 erbracht werden.
Gleichwohl vermag die bloße, isolierte Anfechtung des Feststellungsbescheides vom 16. Dezember 2024 die Rechtsstellung der Antragstellerin noch nicht zu verbessern, so dass es an der Statthaftigkeit des Antrags, jedenfalls aber am Rechtsschutzbedürfnis mangeln könnte. Dies folgt aus § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW. Danach dürfen die den jeweiligen Leistungsgruppen zugehörigen Leistungen nur erbracht werden, wenn diese Gruppen im Feststellungsbescheid zugewiesen worden sind. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass die den jeweiligen Leistungsgruppen zugehörigen Leistungen nicht (mehr) erbracht werden dürfen, wenn sie im Feststellungsbescheid nicht (mehr) ausgewiesen sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2024 – 13 B 419/24 –, juris Rn. 41.
Der Regelung des § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW liegt zugrunde, dass sich mit der Novellierung der §§ 12 f. KHGG NRW die Krankenhausplanung nicht mehr (allein) an der Bettenzahl orientieren soll; vielmehr hat der Gesetzgeber die in einem Gutachten von August 2019 zur Krankenhauslandschaft (veröffentlicht unter https://broschueren.nordrheinwestfalendirekt.de/broschuerenservice/mags/gutachten-krankenhauslandschaft-nordrhein-westfalen/3041) vorgeschlagene Planung medizinischer Leistungsbereiche und Leistungsgruppen eingeführt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 KHGG NRW).
Vgl. Gesetzentwurf der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP: 3. Gesetz zur Änderung des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, LT-Drucks. 17/11162, S. 27 f.; ferner OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2024 – 13 B 419/24 –, juris Rn. 4; Bäune/Götz/Ströttchen, MedR 2023, 188 (189); Stollmann, Gesundheitsrecht.blog Nr. 37, 2024, Seite 2.
Auf der Grundlage dieser neuen Systematik ist das Erbringen von Leistungen ohne Zuweisung einer Leistungsgruppe nicht zulässig. Demgemäß wäre die bloße Suspendierung des Feststellungsbescheides vom 16. Dezember 2024 nicht ausreichend.
Es bedürfte zusätzlich der Zuweisung jeweils zumindest einer allgemeinen Leistungsgruppe. Dementsprechend hat das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAGS) bei den medizinischen Leistungen, für die es eine Umsetzungsfrist bis Mittwoch, den 31. Dezember 2025, eingeräumt hat, den bisherigen Versorgungsauftrag nicht einstweilen fortbestehen lassen. Vielmehr hat das MAGS die in Rede stehenden Leistungen durch Bescheid zunächst übergangsweise einer allgemeinen Leistungsgruppe zugewiesen, um sie zum 01. Januar 2026 einer spezifischen Leistungsgruppe zuzuordnen.
Vgl. https://www.mags.nrw/umsetzung-der-neuen-krankenhausplanung-fuer-nordrhein-westfalen-im-zeitplan.
Allerdings folgt daraus nicht, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ins Leere liefe. Die aufschiebende Wirkung verbietet – ungeachtet der dogmatischen Konstruktion als Vollzugs- oder Wirksamkeitshemmung –, dass Folgerungen tatsächlicher oder rechtlicher Art aus dem suspendierten Verwaltungsakt gezogen werden.
Vgl. hierzu umfassend Gersdorf, in: BeckOK VwGO, § 80 Rn. 24 ff. (Stand: 01. Januar 2024); Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 80 Rn. 10 f.; Puttler, in: NK-VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 44 ff.; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 80 VwGO Rn. 90 ff. (Stand: August 2024), jeweils m.w.N.
Das ist hier nur gewährleistet, wenn als Konsequenz einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung für deren Dauer die Zuweisung zu einer (allgemeinen) Leistungsgruppe über den 31. Dezember 2025 hinaus verlängert wird, damit die Antragstellerin (vorläufig) so gestellt ist, als wäre der Feststellungsbescheid vom 16. Dezember 2024 nicht ergangen. Dass die aufschiebende Wirkung nicht ohne Folgen bleibt, scheint auch der Vorstellung des Gesetzgebers zu entsprechen. Er hat § 16 Abs. 5 KHGG NRW durch das Gesetz zur Änderung des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, des Hochschulgesetzes, der Universitätsklinikum-Verordnung und des Gesetzes zur Umsetzung des Transplantationsgesetzes vom 05. Dezember 2023 (GV. NRW. S. 1275) dahingehend geändert, dass Rechtsbehelfe gegen einen Feststellungsbescheid generell – nicht nur Rechtsbehelfe eines Dritten – keine aufschiebende Wirkung haben. Ziel dieser Regelung war, eine einheitliche Verfahrensweise für die Umsetzung des Krankenhausplans NRW 2022 sicherzustellen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung: Gesetz zur Änderung des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, des Hochschulgesetzes, der Universitätsklinikum-Verordnung und des Gesetzes zur Umsetzung des Transplantationsgesetzes, LT-Drucks. 18/5804, S. 20.
Dieser Änderung hätte es nicht bedurft, wenn die aufschiebende Wirkung ohnehin folgenlos bliebe, weil eine grundlegende Systemänderung vorgenommen worden ist.
Vgl. bereits VG Aachen, Beschluss vom 26. Februar 2025 – 7 L 26/25 –, juris Rn. 14 f.; dem Ansatz folgend VG Arnsberg, Beschluss vom 11. April 2025 – 11 L 371/25 –, juris Rn. 23 f.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 27. März 2025 – 18 L 505/25 –, juris Rn. 12; VG Münster, Beschluss vom 27. März 2025 – 9 L 141/25 – , juris Rn. 14 f.
b) Auch die Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) ist gegeben. Diese setzt voraus, dass der Antragsteller geltend macht, durch den Erlass eines Verwaltungsaktes oder seine Ablehnung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die darzulegende Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte ist nur dann auszuschließen, wenn eine derartige Rechtsverletzung offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet.
Vgl. statt vieler Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 43 ff. m.w.N. (Stand: August 2024).
Vorliegend ist nicht auszuschließen, dass die Antragstellerin durch die Nichtzuweisung der in Rede stehende Leistungsgruppen in ihrem Anspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausplan gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz – KHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl. I S. 886), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 05. Dezember 2024 (BGBl. I S. 400), i.V.m. Artt. 12 Abs. 1, 19 Abs. 3 GG verletzt ist. Sie ist Adressatin des streitgegenständlichen Feststellungsbescheides. Dieser ist zwar formal an die „Katholische Stiftung H.“ gerichtet. Indes handelt es sich hier um eine unbeachtliche Falschbezeichnung: Nach § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG wird die Aufnahme oder Nichtaufnahme in den Krankenhausplan durch Bescheid festgestellt. Der Feststellungsbescheid verleiht dem Krankenhaus die Eigenschaft als Plankrankenhaus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 08. Juli 2022 – 3 C 2.21 –, juris Rn. 13 m.w.N.; Würtenberger, in: BeckOK Krankenhausrecht, KHG § 8 Rn. 14 (Stand: 01. Juli 2025).
Dieser Bescheid ist an denjenigen zu richten, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird (§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW). Adressat des Feststellungsbescheids ist danach der jeweilige Krankenhausträger, dessen Aufnahme in den Plan festgestellt wird. Krankenhausträger ist die natürliche oder juristische Person, die das Krankenhaus betreibt. Adressat ist nicht das „Krankenhaus“ i.S.d. (baulichen) Einrichtung.
Vgl. Szabados, in: Spickhoff, Medizinrecht, 4. Auflage 2022, KHG § 8 Rn. 21a; Würtenberger, in: BeckOK Krankenhausrecht, KHG § 8 Rn. 33 m.N. (Stand: 01. Juli 2025).
Hier geht es – auch aus Sicht der Beteiligten unproblematisch – um das H. Aachen. Dessen Träger ist nicht die Katholische Stiftung H., sondern die Antragstellerin. Dass die Bezirksregierung den Feststellungsbescheid sowohl inhaltlich als auch formal an den Träger des Krankenhauses richten wollte, liegt auf der Hand. Demgemäß ist in dem Bescheid nach Angabe des Adressaten auch ausgeführt: „Für das Krankenhaus: H. Aachen“. Demgemäß ist anzunehmen, dass die Benennung der Katholischen Stiftung H. Aachen nur irrtümlich erfolgte, möglicherweise veranlasst durch die entsprechend lautende Selbstauskunft des seinerzeit zur Vertretung der Antragstellerin berechtigten früheren Geschäftsführers T. V. Q. vom 15. November 2022 (Bl. 112 BA I).
c) Dem Antrag fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Das Krankenhaus der Antragstellerin kann zwar die Leistungen, die künftig den streitgegenständlichen Leistungsgruppen zuzuordnen sind, noch bis zum Ende des Jahre 2025 anbieten (und abrechnen). Daraus folgt aber nicht, dass die Antragstellerin ihre Rechtsstellung mit der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage nicht verbessern könnte. Denn es ist davon auszugehen, dass das Klageverfahren bis zum Ende dieses Jahres nicht rechtskräftig – d.h. möglicherweise über drei Instanzen – abgeschlossen sein wird.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist überwiegend begründet.
Die in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zugunsten der Antragstellerin aus. Maßgebliches Kriterium innerhalb der Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Aussetzungsinteresse das Vollziehungsinteresse. Denn an einer sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kann kein öffentliches Interesse bestehen. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, so führt dies in Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges regelmäßig dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. September 2023 – 7 VR 4.23 –, juris Rn. 10; Beschluss vom 11. November 2020 – 7 VR 5.20 –, juris Rn. 8; OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2025 – 21 B 11/25.AK –, juris Rn. 9; Gersdorf, in: BeckOK VwGO, § 80 Rn. 187 f. (Stand: 01. Januar 2024); Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 80 Rn. 88; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwGO § 80 Rn. 373 (Stand: August 2024).
Sind schließlich die Erfolgsaussichten offen, findet eine allgemeine, von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen statt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2020 – 7 VR 5.20 –, juris Rn. 8; BayVGH, Beschluss vom 07. November 2022 – 15 CS 22.1998 –, juris Rn. 25; Beschluss vom 18. September 2017 – 15 CS 17.1675 –, juris Rn. 11; VG München, Beschluss vom 9. Juli 2024 – M 1 S 24.2837 –, juris Rn. 76; Gersdorf, in: BeckOK VwGO, § 80 Rn. 191 (Stand: 01. Januar 2024); Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 80 Rn. 88.
Gemessen daran überwiegt das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Vollziehungsinteresse des Antragsgegners.
1.) Die in Rede stehende Maßnahme erweist sich bei summarischer Prüfung insoweit als überwiegend rechtswidrig.
a) Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Feststellungsbescheides sind die §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 4 KHGG NRW. Danach werden Feststellungen über die Aufnahme oder Nichtaufnahme in den Krankenhausplan durch Bescheid der zuständigen Behörde getroffen.
b) Er ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
aa) Die Bezirksregierung Köln ist für den Erlass des begehrten Feststellungsbe-scheides über die Aufnahme oder Nichtaufnahme in den Krankenhausplan gemäß § 35 KHGG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und Verfahren auf dem Gebiet des Krankenhauswesens des Landes Nordrhein-Westfalen (KHZVV) vom 21. Oktober 2008 (GV. NRW. 648), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. März 2024 (GV. NRW. S. 188), sachlich und örtlich zuständig.
bb) Die planungsrechtliche Anhörung der Antragstellerin nach § 14 Abs. 4 Satz 1 KHGG NRW ist erfolgt. Danach werden die Beteiligten gemäß § 15 KHGG NRW und die betroffenen Krankenhäuser zu dem regionalen Planungskonzept nach Absatz 1 von dem zuständigen Ministerium gehört. Der Antragstellerin ist mit Schreiben des MAGS vom 14. Juni 2024 Gelegenheit gegeben worden, sich zu den konkreten Erwägungen des Antragsgegners zur Krankenhausplanung in Bezug auf die in Rede stehenden Leistungsgruppen zu äußern.
cc) Als formaler Mangel kann schließlich nicht geltend gemacht werden, der Versorgungsauftrag sei dem falschen Rechtsträger erteilt worden. Der streitgegenständliche Feststellungsbescheid richtet sich an die Antragstellerin als Trägerin des Marienhospitals Aachen. Auf die Ausführungen zur Antragsbefugnis wird Bezug genommen.
c) Materiell-rechtlich ist der Feststellungsbescheid mit Blick auf die Nichtzuweisung der in Rede stehenden Leistungsgruppen voraussichtlich überwiegend rechtswidrig.
Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 KHG besteht kein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausplan. Gleichwohl billigt das Bundesverwaltungsgericht einem Krankenhaus mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG einen entsprechenden Anspruch unter gewissen Voraussetzungen zu, nämlich dann, wenn es bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig ist und zur Deckung des zu versorgenden Bedarfs kein anderes ebenfalls geeignetes Krankenhaus zur Verfügung steht (sog. Zulassungsanspruch auf der ersten Stufe). Erst wenn zur Bedarfsdeckung mehrere geeignete Krankenhäuser zur Verfügung stehen, entfällt ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausplan. An seine Stelle tritt ein Anspruch auf fehlerfreie Auswahlentscheidung (sog. Auswahlentscheidungsanspruch auf der zweiten Stufe).
Vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 3 C 35.07 –, juris Rn. 19; ferner BVerwG, Urteil vom 08. Juli 2022 – 3 C 2.21 –, juris Rn. 12; Urteil vom 14. April 2011 – 3 C 17.10 –, juris Rn. 15; Nds.OVG, Beschluss vom 04. August 2023 – 14 ME 66/23 –, juris Rn. 35; OVG NRW, Beschluss vom 03. Juni 2014 – 13 A 2508/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 03. November 2020 – 21 K 1844/18 –, juris Rn. 65 ff. m.w.N.; Lafontaine/Stollmann, in: Becker/Heitzig/Klöck/Lafontaine/Stollmann/Vollmar, Krankenhausgestaltungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 16 Anm. 2.1 (Stand: August 2021).
Diese Auslegung des § 8 Abs. 2 KHG wird durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, juris Rn. 77.
Auf die vorliegende Konstellation, in der die Aufnahme in den Krankenhausplan lediglich in Bezug auf bestimmte Leistungsgruppen streitig ist, sind diese Überlegungen übertragbar.
Vgl. zur Teilbarkeit eines Feststellungsbescheides Lafontaine/Stollmann in: Becker/Heitzig/Klöck/Lafontaine/Stollmann/Vollmar, Krankenhausgestaltungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 16 Anm. 3.6 m.w.N. (Stand: August 2021).
Das der Aufnahme in den Krankenhausplan eines Landes zugrundeliegende Verwaltungsverfahren gliedert sich in zwei Verfahrensschritte:
Auf der ersten Stufe stellt die nach Landesrecht zuständige Behörde – regelmäßig eine oberste Landesbehörde – den Krankenhausplan des Landes auf. Darin legt diese Behörde die Ziele der Krankenhausplanung fest (Krankenhauszielplanung), beschreibt räumlich, fachlich und nach Versorgungsstufen gegliedert den bestehenden und den erwartbaren Bedarf an Krankenhausversorgung (Bedarfsanalyse), stellt dem eine Aufstellung der zur Bedarfsdeckung geeigneten Krankenhäuser gegenüber (Krankenhausanalyse) und legt fest, mit welchem dieser Krankenhäuser der Bedarf gedeckt werden soll (Versorgungsentscheidung).
Vgl. BVerwG, z.B. Urteile vom 26. April 2018 – 3 C 11.16 –, juris Rn. 24, vom 25. September 2008 – 3 C 35.07 –, juris Rn. 17, und vom 25. Juli 1985 – 3 C 25.84 –, NJW 1986, 796; Nds.OVG, Beschluss vom 04. August 2023 – 14 ME 66/23 –, juris Rn. 50 f.; OVG NRW, Beschluss vom 24. August 2020 – 13 A 1861/19 –, juris Rn. 6; VG Minden, Urteil vom 05. April 2019 – 6 K 10369/17 –, juris Rn. 19 f.
Auf der zweiten Verfahrensstufe wird gegenüber dem einzelnen Krankenhaus durch Bescheid festgestellt, ob es in den Krankenhausplan aufgenommen wird oder nicht (§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG, § 16 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW).
aa) Bedarfsanalyse
Die der Entscheidung über die Planaufnahme eines Krankenhauses vorgelagerte Ermittlung des Bedarfs im Planungsgebiet durch den Antragsgegner dürfte überwiegend nicht zu beanstanden sein.
Die Bedarfsanalyse ist eine Beschreibung des zu versorgenden Bedarfs der Bevölkerung an Krankenhausbetten. Dabei kann zwischen der als notwendig anzusehenden Beschreibung des gegenwärtig zu versorgenden Bedarfs sowie einer ebenfalls notwendigen Bedarfsprognose, also der Beschreibung des voraussichtlich in Zukunft zu erwartenden Bedarfs, unterschieden werden. Unter dem Bedarf im Sinne des Gesetzes ist dabei der tatsächlich auftretende und zu versorgende, nicht aber ein erwünschter Bedarf zu verstehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. November 1985 – 3 C 41.84 –, juris Rn. 38, und vom 25. Juli 1985 – 3 C 25.84 –, juris Rn. 55; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Dezember 2021 – 13 A 4675/18 –, juris Rn. 59, und vom 24. August 2020 – 13 A 1861/19 –, juris Rn. 16; Nds.OVG, Urteile vom 12. September 2019 – 13 LB 354/18 –, juris Rn. 79, und vom 18. Juni 2019 – 13 LC 41/17 –, juris Rn. 42; VG Minden, Urteil vom 05. April 2019 – 6 K 10369/17 –, juris Rn. 28.
Bei der Bedarfsanalyse ist der tatsächliche Bedarf festzustellen, der zu versorgen ist. Sowohl die Ermittlung des gegenwärtig zu versorgenden Bedarfs wie auch die Prognostizierung des voraussichtlich zukünftigen Bedarfs haben Feststellungen und Schätzungen zum Inhalt, die ausschließlich auf tatsächlichem Gebiet liegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1985 – 3 C 25.84 –, juris Rn. 56 m.w.N.
Diese Feststellungen und Schätzungen können im Grundsatz in gleicher Weise wie jede sonstige Ermittlung von Tatsachen gerichtlich voll nachgeprüft werden.
Eine gewisse Einschränkung dieser grundsätzlichen Überprüfbarkeit kann sich in Fällen ergeben, in denen der Bedarfsanalyse nicht nur Tatsachen zugrunde liegen, die in der Vergangenheit oder in der Gegenwart eingetreten sind, sondern wenn auch in der Zukunft liegende Tatsachen berücksichtigt worden sind, deren Eintritt vorausschauend angenommen worden ist. Solche ebenfalls auf tatsächlichem Gebiet liegende Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung, wie dies für bereits eingetretene Tatsachen zutrifft. Wegen dieser Schwierigkeiten bei der Nachprüfung prognostischer Feststellungen und Schätzungen hat sich das Gericht insoweit auf die Nachprüfung zu beschränken, ob die Behörde von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgegangen ist und ob sie sich einer wissenschaftlich anerkannten Berechnungsmethode bedient hat.
Der Bedarfsfeststellung müssen valide Werte, Zahlen und Daten zugrunde liegen, die sich an den örtlichen Gegebenheiten und regionalen Bedarfsstrukturen ausrichten. Dementsprechend sind in die Bedarfsanalyse alle wesentlichen Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art, die den Bedarf beeinflussen, einzustellen, während Gesichtspunkte, die für den Bedarf unbeachtlich sind, unberücksichtigt zu bleiben haben. Die Analyse hat zunächst den landesweiten Versorgungsbedarf in räumlicher, fachlicher und struktureller Gliederung zu beschreiben. Wie die Gliederung im Einzelnen aussieht, nach welchem Verfahren und welcher – wissenschaftlich anerkannten – Methodik die Bedarfsanalyse vorgenommen wird, obliegt nach § 6 Abs. 4 KHG der Ausgestaltung durch das Landesrecht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 – 3 B 17.11 –, juris Rn. 4; VG Minden, Urteil vom 05. April 2019 – 6 K 10369/17 –, juris Rn. 30, jeweils m.w.N.
Die Bedarfsanalyse erweist sich als rechtswidrig, wenn sie Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die für den künftigen Bedarf keine Rolle spielen können, oder umgekehrt wesentliche Gesichtspunkte außer Acht läßt, die den Bedarf beeinflussen, ohne in der "Trendextrapolation" schon hinreichend zur Geltung zu kommen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2000 – 3 B 53/99 –, juris Rn. 7.
Den hier skizzierten Anforderungen dürfte die Bedarfsanalyse des Antragsgegners nicht durchweg entsprechen.
Er hat für das Jahr 2024 für die in Rede stehenden Leistungsgruppen laut Krankenhausplan jeweils folgenden Gesamtbedarf prognostiziert:
- LG 8.1 (EPU/Ablation): 26.969 Fälle,
- LG 8.3 (Kardiale Devices): 10.229 Fälle,
- LG 12.1 (Bauchaortenaneurysma) 3.974 Fälle,
- LG 12.2 (Carotis operativ/interventionell) 8.093 Fälle.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 144, 174, 160, 162.
Auf der Planungsebene Regierungsbezirk ist der Bedarf jeweils zunächst wie folgt angesetzt worden:
- LG 8.1 (EPU/Ablation): 964 (Bl. 141 BA I),
- LG 8.3 (Kardiale Devices): 551 (Bl. 144 BA I),
- LG 12.1 (Bauchaortenaneurysma) 200 (Bl. 148 BA I),
- LG 12.2 (Carotis operativ/interventionell ) 497 (Bl. 151 BA I).
Dabei hat der Antragsgegner als Basisjahr für die Ermittlung des Gesamtbedarfs das Jahr 2019 zugrunde gelegt. Datengrundlage ist der vom Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus GmbH (InEK) erarbeitete InEK-Datensatz aller Krankenhäuser in Nordrhein-Westfalen für die Datenjahre 2013 bis 2019.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, Seiten 83, 90, 107.
Da die Bedarfsermittlung und -prognose „angesichts der noch nicht abschätzbaren Effekte der COVID-19-Pandemie und möglichen (sic!) Folgen von Entscheidungen auf Bundesebene (neuer AOP-Katalog, ggf. Weiterentwicklung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für sektorenübergreifende Versorgungsansätze) mit Untersicherheiten verbunden ist“, war nach dem Krankenhausplan NRW 2022 spätestens für 2024 eine Neuberechnung geplant. Es sollte daher eine Fortschreibung der Kennzahlen bis zum Zieljahr 2024 unter Angabe der Ergebnisse aller Jahre zwischen 2019 und 2024 erfolgen.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, Seiten 83.
Gemessen daran wird sich die Bedarfsanalyse zumindest teilweise als voraussichtlich nicht haltbar erweisen.
LG 8.1 (EPU/Ablation)
Der Bedarf in der LG 8.1 (EPU/Ablation) dürfte nicht korrekt ermittelt worden sein.
Ohne Belang ist freilich, dass die Bezirksregierung Köln in Bezug auf die LG 21.2 (Ovarial-CA) im Verwaltungsverfahren darauf hingewiesen hat, die Fallzahlen von 2023 lägen höher als die Prognose. Denn der Befund bezieht sich auf eine bestimmte Leistungsgruppe, die hier nicht in Rede steht. Zudem ist nicht ersichtlich und auch nicht dargetan, dass der insoweit zu verzeichnende Anstieg der Fallzahlen verallgemeinert und demgemäß auf die vorliegende Leistungsgruppe übertragen werden kann.
Allerdings ist zu konstatieren, dass die Bezirksregierung Köln in Bezug auf die LG 8.1 das regionale Planungskonzept nicht mitgetragen und zur Begründung darauf hingewiesen hat, dass es bei den Fallzahlen aus den Jahren 2021 und 2022 eine Steigerung um insgesamt 65% gegeben habe; ausgehend von 1.386 Fällen in 2021 und 1.536 Fällen in 2022 hat die Bezirksregierung Köln für die Zuweisung von 1.550 Fällen votiert (BA I zu 7 K 38/25 Bl. 140). Das hat der Antragsgegner zwar zum Anlass genommen, seine Prognose zu korrigieren, und insgesamt 1.600 Fälle zugrunde gelegt. In Bezug auf die Jahre 2021 und 2022 ist das unproblematisch. Indes sind für das Jahr 2023 nach Angaben des Antragsgegners 1.708 Fälle zu verzeichnen, ohne dass er insoweit seine Bedarfsprognose angepasst hat. Er kann dem voraussichtlich nicht entgegenhalten, dass insoweit die im Krankenhausplan vorgesehene Schwankungsbreite von 20% in Rechnung zu stellen und der tatsächlich verteilte Bedarf von 1.600 Fällen nur um ca. 6,5% übertroffen sei: Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 7 KHGG NRW wird je Leistungsgruppe eine Schwankungsbreite im Krankenhausplan bestimmt, in deren Rahmen die Krankenhäuser von der an dieser Stelle festgelegten Versorgungskapazität abweichen dürfen. Der Krankenhausplan NRW 2022 geht zunächst für somatische Leistungsgruppen von einer Mindestschwankungsbreite von 15% aus. Diese Mindestschwankungsbreite ist – wie hier – unter bestimmten Voraussetzungen anzuheben.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 124 ff.
Bereits hieraus erhellt, dass die Schwankungsbreite dazu dient, einen Handlungsspielraum zu eröffnen. Adressat sind freilich allein die Krankenhäuser, denen erlaubt wird, im Rahmen der Schwankungsbreite von der im Krankenhausplan festgelegten Versorgungskapazität abzuweichen und so das reale krankenhausindividuelle Fallgeschehen abzudecken. Damit trägt die gesetzliche Regelung des § 16 Abs. 1 Nr. 7 KHGG NRW in Bereichen, die saisonalen Schwankungen oder anderen äußeren Einflüssen unterliegen, dem Bedürfnis der Krankenhäuser nach Flexibilität Rechnung.
Vgl. Gesetzentwurf der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP vom 29. September 2020 zum Dritten Gesetz zur Änderung des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, LT-Drucks. 17/11162, S. 34.
Zugleich folgt daraus, dass die Versorgungskapazität vorab festgelegt sein muss. Wollte man bereits im Planungsstadium bei der Prognostizierung des voraussichtlichen Bedarfs eine Schwankungsbreite als zulässiges Korrektiv zulassen, so würde dies im Ergebnis dazu führen, dass im Fall der Mindestschwankungsbreite nicht weitere 15%, sondern 30% abgedeckt wären, nämlich einmal 15% auf Planungsebene und sodann 15% bei dem krankenhausindividuellen Fallgeschehen. Gegen die Rechtsansicht des Antragsgegners spricht schließlich formal, dass die Schwankungsbreite im Krankenhausplan nicht im Rahmen der Ausführungen zur Bedarfsprognose (Gliederungspunkt 6.4) thematisiert ist, sondern danach – unter einem eigenständigen Gliederungspunkt 6.5 – abgehandelt wird.
LG 8.3 (Kardiale Devices)
In Bezug auf die LG 8.3 wird sich eine fehlerhafte Bedarfsanalyse voraussichtlich nicht feststellen lassen.
Die Antragstellerin wird hier – wie bei den weiteren Leistungsgruppen auch – einer bedarfsgerechten Planung voraussichtlich nicht entgegenhalten können, dass die Neuberechnung für das Jahr 2024 bislang nicht erfolgt sei.
Zwar ist der Antragstellerin zuzustimmen, dass das Vorgehen des Antragsgegners den Vorgaben des Krankenhausplanes NRW 2022 zuwiderläuft. Im Ausgangspunkt dürfte nicht zu beanstanden sein, dass der Antragsgegner nach Maßgabe des Krankenhausplans für die Bedarfsermittlung auf das Jahr 2019 abgestellt hat. Der Krankenhausplan geht insoweit von Zahlenmaterial aus, das in einem medizinisch nachvollziehbaren Leistungsgeschehen begründet ist, das vor der Corona-Krise ab 2020 gelegen hat.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 83, diesem Ansatz zustimmend OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2024 – 13 B 419/24 –, juris Rn. 114; VG Arnsberg, Beschluss vom 22. Mai 2025 – 11 L 352/25 –, juris Rn. 44; VG Münster, Beschluss vom 27. März 2025 – 9 L 141/25 –, juris Rn. 38; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17. März 2025 – 21 L 154/25 –, juris Rn. 187.
Allerdings sieht der Krankenhausplan NRW 2022 eine Neuberechnung im Jahr 2024 – nicht lediglich: für das Jahr 2024 – vor.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 106.
Sie ist „spätestens“ für 2024 geplant.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 83.
Zur Begründung wird plausibel ausgeführt, dass es angemessen sei, zur Abbildung der Covid-19-Effekte eine Neuberechnung in 2024 vorzunehmen.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 88.
Diese Aussagen sind nicht unverbindlich. Der Krankenhausplan hat maßgebliche Bedeutung für die Ermessensentscheidung der nachgeordneten Behörde, auch wenn er nicht die Rechtsqualität eines allgemein verbindlichen Rechtssatzes besitzt. Ihm kommt für diese Entscheidung aber immerhin die Rechtswirkung einer innerdienstlichen Weisung zu, die Entscheidungen der nachgeordneten Behörden nach landesweit einheitlichen Gesichtspunkten steuert.
Vgl. BVerwG, BVerwG, Urteile vom 8. Juli 2022 – 3 C 2/21 –, juris Rn. 14, und vom 14. April 2011 – 3 C 17/10 –, juris Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2025 – 13 B 280/25 –, juris Rn. 17, juris, und Urteil vom 22. Dezember 2021 – 13 A 4675/18 –, juris Rn. 73.
Dabei ist die steuernde Wirkung des Plans umso dichter, je detaillierter und zugleich aktueller dieser ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2011 – 3 C 17.10 –, juris Rn. 13.
Die nachgeordnete Behörde muss sich deshalb an diese Vorgaben halten, wenn sie ihrerseits rechtmäßig sind, sofern nicht Gründe des Einzelfalls eine Abweichung erlauben oder fordern. Eine Planbefolgung in diesem Sinne kann auch der einzelne Krankenhausträger verlangen; dies ist Ausfluss seines aus Art. 3 Abs. 1 GG fließenden Rechts auf gleichmäßige Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2011 – 3 C 17.10 –, juris Rn. 34; OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2025 – 13 B 280/25 –, juris Rn. 19 f.
Gleichwohl kann sich die Antragstellerin darauf im Verfahren der Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht mit Erfolg stützen. Maßgeblich sind, wie dargelegt, die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. In die Entscheidung im Eilverfahren ist mithin auch einzubeziehen, ob von einer Heilung etwaiger Fehler auszugehen ist.
Vgl. zu formellen Mängeln BayVGH, Beschluss vom 6. Juli 2020 – 23 CS 20.383 –, juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2019 – 13 B 1056/19 –, juris Rn. 19; VG Cottbus, Beschluss vom 20. Dezember 2024 – 3 L 147/24 –, juris Rn. 11 m.w.N.; VG Ansbach, Beschluss vom 21. August 2024 – AN 3 S 24.978 –, juris Rn. 69; VG Würzburg, Beschluss vom 19. Dezember 2022 – W 8 S 22.1678 –, juris Rn. 39.
Hier ist davon auszugehen, dass die ausstehende Neuberechnung noch erfolgen wird. Dies hat der Antragsgegner im vorliegenden Eilverfahren, aber auch in (allen) anderen bei der Kammer anhängigen Verfahren erklärt und den „Herbst 2025“ in Aussicht gestellt. In diesem Falle wird die Antragstellerin nicht geltend machen können, dass bereits formal die im Krankenhausplan vorgezeichnete Vorgehensweise nicht eingehalten sei.
Der in der LG 8.3 prognostizierte Bedarf von 551 Fällen ist weder in 2021 (502 Fälle), noch in 2022 (500 Fälle), noch in 2023 (481 Fälle) überschritten worden.
Einen Fehler in der Bedarfsermittlung vermag die Antragstellerin auch nicht mit dem Verweis auf die Entwicklung der eigenen Fallzahlen aufzuzeigen. Diese hätten sich wie folgt entwickelt: 2022: 25 Fälle, 2023: 42 Fälle, 2024: 49 Fälle, 2025: 29 Fälle von 01.01. bis 31.05., hochgerechnet auf 31.12.: 70 Fälle. Hierauf aufbauend macht die Antragstellerin geltend, die Fallzuweisung bliebe deutlich hinter dem realen Bedarf in 2024 zurück, wenn die anderen Krankenhäuser nur die Hälfte dieses Zuwachses zu verzeichnen hätten. Diesem Ansatz folgt die Kammer nicht. Zwar spricht nichts dagegen, dass die Fallzahlen in Bezug auf das Krankenhaus der Antragstellerin zutreffen. Das einzelne Krankenhaus ist aber nicht der Ansatzpunkt der Bedarfsanalyse, sondern die Fallzahlen aller im Planungsgebiet tätigen Krankenhäuser. Die Schlussfolgerung eines vergleichbar gestiegenen Bedarfs landesweit stellt sich freilich als bloße Mutmaßung dar.
LG 12.1 (Bauchaortenaneurysma)
Die Bedarfsanalyse dürfte nicht zu beanstanden sein. Die Bezirksregierung Köln hat die Zuteilung der Fallzahlen nicht mitgetragen und unter Verweis von 184 Fällen in 2021 und 191 Fällen in 2022 für die Zuweisung von 200 Fällen votiert. Dem hat der Antragsgegner Rechnung getragen (BA I Bl. 148). Die tatsächlichen Fallzahlen von 2022 (193 Fälle) und 2023 (171 Fälle) geben demgemäß keinen Anlass, an der Vertretbarkeit der Bedarfsprognose zu zweifeln.
Die Steigerung der individuellen Fallzahlen im Krankenhaus der Antragstellerin rechtfertigt keine abweichende Bewertung der Bedarfsanalyse. Auf die Ausführungen zur LG 8.3 wird Bezug genommen.
LG 12.2 (Carotis operativ/interventionell)
Eine fehlerhafte Bedarfsanalyse ist bei einem prognostizierten Bedarf von 497 Fällen bei einem tatsächlichen Fallgeschehen von 358 (Jahr 2022) und 399 (Jahr 2023) nicht zu erkennen.
bb) Auswahlentscheidung
Allerdings wird sich die vom Antragsgegner vorgenommene Auswahlentscheidung voraussichtlich als überwiegend nicht vertretbar erweisen.
Bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern entscheidet die zuständige Landesbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der Vielfalt der Krankenhausträger nach pflichtgemäßem Ermessen, welches Krankenhaus den Zielen der Krankenhausplanung des Landes am besten gerecht wird (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KHG). Bei der nach § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG zu treffenden Entscheidung ist zwischen zwei Stufen zu differenzieren: Zunächst wird entsprechend § 1 Abs. 1 KHG geprüft, welche vorhandenen Krankenhäuser geeignet sind, die Bevölkerung bedarfsgerecht, leistungsfähig und zu sozial tragbaren Pflegesätzen zu versorgen. Nur wenn die Zahl der Betten, die in den dafür geeigneten Krankenhäusern vorhanden sind, die Zahl der für die Versorgung der Bevölkerung benötigten Betten übersteigt, ist sodann gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 1 KHG nach pflichtgemäßem Ermessen eine Auswahlentscheidung zwischen sämtlichen in Betracht kommenden bedarfsgerechten, leistungsfähigen und kostengünstigen Krankenhäusern zu treffen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 – 1 BvR 355/86 –, juris; BVerwG, Urteile vom 25. September 2008 – 3 C 35.07 –, juris Rn. 18 m.w.N.; vom 18. Dezember 1986 – 3 C 67.85 –, juris Rn. 63; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 13 B 1712/10 –, juris Rn. 33; Urteil vom 20. Mai 2009 – 13 A 2002/07 –, DVBl. 2009, 992; VG Düsseldorf, Urteil vom 03. November 2020 – 21 K 1844/18 – juris Rn. 63 m.w.N.; VG Minden, Urteil vom 05. April 2019 – 6 K 10369/17 –, juris Rn. 24 f.; Lafontaine/Stollmann, in: Becker/Heitzig/Klöck/Lafontaine/Stollmann/Vollmar, Krankenhausgestaltungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 16 Anm. 2.1.2 (Stand: August 2021); Prütting, Krankenhausgestaltungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2009, § 12 Rn. 14.
Während die auf der ersten Entscheidungsstufe maßgeblichen Kriterien der Bedarfsgerechtigkeit, Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit als unbestimmte Rechtsbegriffe der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen, ist die auf der zweiten Stufe im Rahmen des Auswahlermessens zu treffende Feststellungsentscheidung nur eingeschränkt gerichtlich dahingehend überprüfbar, ob die Behörde ihr Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt hat.
Vgl. zu alldem BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 – 1 BvR 355/86 –, juris; BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 3 C 35.07 –, juris Rn. 19; Nds. OVG, Beschluss vom 04. August 2023 – 14 ME 66/23 –, juris Rn. 51; Urteile vom 03. Februar 2011 – 13 LC 125/085 –, juris Rn. 36 ff. und vom 12. September 2019 – 13 LB 354/18 –, juris Rn. 67 jeweils m.w.N.
Aus einer solchen Auswahlentscheidung muss hervorgehen, anhand welcher Kriterien der Antragsgegner die Qualität der Angebote der in Betracht kommenden Krankenhäuser beurteilt, wie er diese Kriterien gewichtet und welche krankenhausplanerischen Ziele er mit seiner Zusammenstellung der Auswahlkriterien verfolgt. Sodann sollte transparent sein, warum das ausgewählte Krankenhaus diese Kriterien „am besten“ erfüllt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 08. Juli 2022 – 3 C 2.21 –, juris Rn. 12; vom 14. April 2011 – 3 C 17.10 –, juris Rn. 15; Nds.OVG, Beschluss vom 04. August 2023 – 14 ME 66/23 –, juris Rn. 35; OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Juli 2025 – 13 B 280/25 –, juris Rn. 15 f., und vom 25. Januar 2011 – 13 B 1712/10 –, juris Rn. 12; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. Dezember 2023 – 2 K 2547/22 –, juris Rn. 55; VG Düsseldorf, Urteil vom 01. Juli 2016 – 21 K 2483/14 –, juris Rn. 150.
Diesen Anforderungen wird die Auswahlentscheidung voraussichtlich nicht in vollem Umfang gerecht:
(1) LG 8.1 (EPU/Ablation)
Für die LG 8.1 folgt das bereits daraus, dass auf der Grundlage einer – wie festgestellt – fehlerhaften Bedarfsanalyse die Auswahlentscheidung nicht korrekt getroffen worden sein kann.
(2) LG 8.3 (Kardiale Devices)
Auch in Bezug auf die LG 8.3 ist von einer voraussichtlich fehlerhaften Auswahlentscheidung auszugehen. Denn es trifft nicht zu, dass das Krankenhaus der Antragstellerin nur zwei von vier Auswahlkriterien erfüllt. Vielmehr ist in Rechnung zu stellen, dass die Annahme, das Auswahlkriterium der Zuweisung der LG 8.1 sei nicht erfüllt, nicht tragfähig begründet ist.
(3) LG 12.1 (Bauchaortenaneurysma)
Auch diese Auswahlentscheidung erweist sich als ernstlich zweifelhaft.
Die Nicht-Zuweisung der Leistungsgruppe ist in dem Feststellungsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 16. Dezember 2024 damit begründet worden, die Erfüllung der Vorgaben der Qualitätssicherungs-Richtlinie Bauchaortenaneurysma des Gemeinsamen Bundesausschusses sei ein Mindestkriterium, so dass es für eine Auswahlentscheidung zwischen grundsätzlich geeigneten Versorgern nicht anwendbar sei. Auch der Hinweis auf die Versorgung von Notfallpatienten gehe fehl und sei darüber hinaus in sich widersprüchlich. Sofern eine sichere Diagnosestellung und damit gezielte Patientensteuerung durch den Rettungsdienst im Notfall nicht möglich sei, könne ebenso wenig sichergestellt werden, dass diese Notfallpatienten in geeignete Kliniken gebracht werden. Würde man diesem Argument folgen, müssten alle Krankenhäuser mit gefäßchirurgischem Angebot die Zuweisung der Leistungsgruppe 12.1 erhalten; dies widerspräche evident der Systematik des Krankenhausplans. Auch im Gebiet der Stadt Aachen sei die Notfallversorgung nicht gefährdet, da zwei qualifizierte gefäßmedizinische Vollversorger im Stadtgebiet vorhanden seien. Letztlich habe man sich für die leistungsstärkeren Versorger entschieden.
Die Antragstellerin verweist demgegenüber auf die Fallzahlsteigerungen. Diese und die Erwartung weiter steigender Behandlungsfälle seien mit einem Chefarztwechsel plausibel zu begründen. Zudem habe der Antragsgegner die Bedeutung der Teilnahme der Antragstellerin an der Notfallversorgung unberücksichtigt gelassen.
(a) Notfallversorgung
Die Antragstellerin vermag nicht damit durchzudringen, dass ihr Krankenhaus zur Sicherstellung der Notfallversorgung notwendig sei. Die Kammer teilt die Ansicht des Antragsgegners, dass das Argument systemwidrig ist, es wäre im Einzelfall nicht absehbar, welcher Leistungen der Patient bedürfte. Mit diesem Argument könnte jeder Notfallversorger die Zuweisung aller Leistungsgruppen einfordern, deren Leistungen ein Notfallpatient benötigen könnte. Zudem steht für das Gebiet der Städteregion Aachen das Universitätsklinikum als (umfassender) Notfallversorger zur Verfügung.
(b) Berücksichtigung von Fallzahlen
Demgegenüber ist die Auswahlentscheidung mit der Berücksichtigung von Fallzahlen voraussichtlich nicht hinreichend plausibel begründet.
Die Kammer hält zwar daran fest, dass Fallzahlen grundsätzlich als Auswahlkriterium in Frage kommen.
Vgl. ebenso OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2024 – 13 B 419/24 –, juris Rn. 10 m.N.; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 08. Mai 2025 – 21 L 1307/25 –, juris Rn. 110 ff., vom 26. März 2025 – 21 L 852/25 – juris Rn. 152, und vom 17. März 2025 – 21 L 154/25 –, juris Rn. 197; VG Münster, Beschluss vom 27. März 2025 – 9 L 141/25 –, juris Rn. 49 ff.; VG Aachen, Beschluss vom 26. Februar 2025 – 7 L 26/25 –, juris Rn. 121 f.; zur Eignung von Fallzahlen als sachgerechtes Auswahlkriterium allgemein VG Münster, Urteil vom 28. Februar 2022 – 5 K 47/21 –, juris Rn. 136 ff.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19. Mai 2015 – 7 L 668/15 –, juris Rn. 16 ff.
Der Krankenhausplan NRW 2022 sieht ausdrücklich vor, dass neben den dort genannten Auswahlkriterien auch weitere Auswahlkriterien berücksichtigt werden können, da die genannten Auswahlkriterien nicht als abschließende Aufzählung zu verstehen seien.
Vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 71; hierauf abstellend OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2025 – 13 B 298/25 –, juris Rn. 25; VG Münster, Beschluss vom 27. März 2025 – 9 L 141/25 –, juris Rn. 49 ff.
Fallzahlen können – unabhängig davon, ob für den entsprechenden Leistungsbereich Mindestmengenregelungen gelten – ein geeignetes und sachgerechtes Auswahlkriterium darstellen, weil sich eine qualitativ hochwertige Versorgung unter anderem an der in der Vergangenheit bestehenden Tätigkeit, den dadurch erworbenen Erfahrungen und der eben daraus resultierenden Qualität bemisst.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 2024 – 13 B 419/24 –, juris, Rn. 110, und vom 25. Januar 2011 - 13 B 1712/10 –, juris, Rn. 38; VG Münster, Beschluss vom 27. März 2025 – 9 L 141/25 –, juris Rn. 52.
Diese Erwägungen liegen, wie das VG Münster zutreffend hervorhebt, auch den Mindestmengenregelungen zu Grunde und sind auch auf andere Leistungsgruppen, die - wie die durch die Antragstellerin beantragten Leistungsgruppen - bislang keiner Mindestmengenregelung unterliegen, übertragbar. Hinter den Mindestmengenregelungen steht die Erwägung, dass bei besonders schwierigen und risikoreichen medizinischen Behandlungen und Operationen anzunehmen ist, dass das Ergebnis der Behandlung mit zunehmender ärztlicher Erfahrung in der Regel „besser“ wird: Eingriffe sind regelmäßig erfolgreicher und seltener mit Komplikationen verbunden, wenn sie in einem Krankenhaus oft durchgeführt werden, da Abläufe und Teamarbeit eingespielt, erfahreneres pflegerisches und ärztliches Personal dann vorhanden sind und Gelegenheitsversorgung ausgeschlossen wird.
Vgl. VG Münster, Beschluss vom 27. März 2025 – 9 L 141/25 –, juris Rn. 54 f. unter Verweis auf: Gemeinsamer Bundesausschuss, Faktenblatt Mindestmenge, S. 1,
abrufbar unter: https://www.g-ba.de/downloads/17-98-5531/Faktenblatt-Mindestmenge_allgemein_Logo.pdf (zuletzt abgerufen am 27.03.2025).
Zuzustimmen ist der Antragstellerin allerdings darin, dass der Zusammenhang zwischen einer bestimmten Quantität und Qualitätszuwächsen im Einzelfall vom Antragsgegner zu belegen ist. Nichts anderes folgt aus der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, wonach es bei der Einführung von Mindestmengen einer Studienlage bedarf, die nach wissenschaftlichen Maßstäben einen Zusammenhang zwischen Behandlungsmenge und Qualität des Behandlungsergebnisses wahrscheinlich macht.
Vgl. BSG vom 18. Dezember 2012 – B 1 KR 34/12 R –, juris Rn. 58 ff.
Daran mangelt es bislang. Zu dem Zusammenhang zwischen Fallzahlen und Behandlungserfolg hat der Antragsgegner auf eine Studie aus dem Jahre 2007 verwiesen, die auf der Analyse von 421.299 elektiven und 45.796 Eingriffen aufgrund von Rupturen basiert. Danach ist ein signifikanter Zusammenhang zwischen Sterblichkeit und Behandlungsvolumen festgestellt worden. Wörtlich heißt es im Abstract der Studie:
This study investigated the volume–outcome relationship for abdominal aortic aneurysm (AAA) surgery and quantified critical volume thresholds.
Methods
PubMed, EMBASE and the Cochrane library were searched for articles on the operation volume–outcome relationship in elective and ruptured AAA surgery. UK Hospital Episode Statistics data were also considered. Elective and ruptured AAA repairs were dealt with separately. The data were meta-analysed, and the odds ratios (95 per cent confidence interval) for mortality at higher- and lower-volume hospitals were compared. Volume thresholds were identified from each paper.
Results
The analysis included 421 299 elective and 45 796 ruptured AAA operations. Significant relationships between mortality and annual volume were noted for both groups. Overall, the weighted odds ratio was 0·66 (0·65 to 0·67) for elective repair at a threshold of 43 AAAs per annum and 0·78 (0·73 to 0·82) for ruptured aneurysm repair at a threshold of 15 AAAs per annum, both in favour of high-volume institutions.
Conclusion
Higher annual operation volumes are associated with significantly lower mortality in both elective and ruptured AAA repair. This suggests that AAA surgery should be performed only at higher-volume centres.
Übersetzung:
„Ein höheres jährliches Operationsvolumen ist mit einer signifikant niedrigeren Sterblichkeit sowohl bei elektiven als auch bei rupturierten AAA-Reparaturen verbunden. Dies deutet darauf hin, dass AAA-Operationen nur in Zentren mit höherem Volumen durchgeführt werden sollten.”
Vgl. P J E Holt, J D Poloniecki, D Gerrard, I M Loftus, M M Thompson, Meta-analysis and systematic review of the relationship between volume and outcome in abdominal aortic aneurysm surgery, British Journal of Surgery, Volume 94, Issue 4, April 2007, Pages 395–403, abrufbar unter https://doi.org/10.1002/bjs.5710
Jedoch kann nicht außer Acht gelassen werden, dass der Antragsgegner die (nicht frei verfügbare) Studie jedenfalls im Eilverfahren nicht vorgelegt und sich nur auf das Abstract bezogen hat. Er ist ferner dem Einwand der Antragstellerin nicht entgegengetreten, dass nicht undifferenziert ein Zusammenhang zwischen Fallzahl und Qualität hergestellt werde, sondern Volumenkohorten gebildet würden und lediglich zwischen „higher volume-hospitals“ und „lower volume-hospitals“ unterschieden werde. Auf dieser Grundlage erweist sich die Entscheidung des Antragsgegners nur insoweit als vertretbar, als er das Luisenhospital mit 239 Fällen und das St. Antonius-Hospital mit 250 Fällen in den Jahren 2019 – 2023 bevorzugt hat, weil beide gegenüber dem Krankenhaus der Antragstellerin eine deutlich höhere Fallzahl aufweisen und somit dem Bereich des „higher volume“ zuzuordnen sind. Demgegenüber besteht zwischen dem Krankenhaus der Antragstellerin mit 118 Fällen und dem Universitätsklinikum Aachen mit 140 Fällen, bezogen auf einen fünfjährigen Zeitraum, kein signifikanter Unterschied: Dass mit 4 Fällen mehr im jährlichen Durchschnitt eine generell höhere Leistungsstärke verbunden ist, wird mit dem Hinweis auf das Abstract zu der – kohortenbezogenen – Studie nicht ohne Weiteres plausibel dargetan.
Vgl. in diesem Zusammenhang VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 27. März 2025 – 18 L 505/25 –, juris Rn. 133: Annahme einer vergleichbaren Leistungsstärke bei Falldifferenz von jährlich 2,75 Fällen vertretbar, da die Behandlungsroutine der beiden Krankenhäuser etwa gleich groß sei; hierzu OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2025 – 13 B 370/25 –, juris Rn. 30.
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang überdies Folgendes: Die Kammer hält den Standpunkt des Antragsgegners (weiterhin) im Ansatz für vertretbar, die besondere Expertise einzelner Personen nicht zu gewichten (auch wenn die vom Antragsgegner stattdessen befürworteten „strukturellen Qualitätsmerkmale“, definiert durch die Mindest- und Auswahlkriterien, notwendig auch und gerade die ärztliche Erfahrung erfassen). Diese Position greift freilich zu kurz, wenn zu dem vorhandenen Personal weiteres hinzutritt, zumal wenn dies – wie hier – die Position des Chefarztes betrifft. So ist seit dem 01. Januar 2023 ist Dr. von Trotha zusätzlicher Chefarzt in der Klinik für Gefäßchirurgie, die Klinik wird seither durch eine Doppelspitze geführt.
Vgl.
https://www.marienhospital.de/de/stiftung/aktuelles/%C3%BCbersicht/detail/neue-doppelspitze-im-marien.
Es liegt nämlich auf der Hand, dass die mit dem Kriterium der Fallzahl abgebildete zunehmende ärztliche Erfahrung auch dann steigt, wenn zusätzliches Personal angestellt wird. Das hat der Antragsgegner unberücksichtigt gelassen.
Gegen die rein fallzahlenbezogene Entscheidung des Antragsgegners (118 zu 140) spricht schließlich auch, dass eine relevante Steigerung der Erfahrung bei einer Aufteilung des Patientenpotentials von ca. 24 Fällen pro Jahr auf drei andere Krankenhäuser nicht zu erwarten ist: Je Krankenhaus kämen lediglich ca. 8 Fälle hinzu.
(c) Vermeidung von Doppelstrukturen
Soweit der Antragsgegner die Auswahlentscheidung mit der Vermeidung von Doppelstrukturen begründet, ist zu konstatieren, dass dieses Kriterium die Entscheidung nicht tragfähig zu begründen vermag. Denn Doppelstrukturen könnten in gleicher Weise dadurch vermieden werden, dass nicht das Universitätsklinikum, sondern das Krankenhaus der Antragstellerin berücksichtigt würde.
(4) LG 12.2 (Carotis operativ/interventionell)
Dagegen ist bei der LG 12.2 eine fehlerhafte Auswahlentscheidung nicht festzustellen.
Zur Begründung der Nicht-Zuweisung verweist der Antragsgegner in dem angefochtenen Feststellungsbescheid vom 16. Dezember 2024 auf seine Ausführungen zur LG 12.1 (Bauchaortenaneurysma). Die Antragstellerin macht demgegenüber geltend, dass ihr Krankenhaus alle Mindest- und alle Auswahlkriterien erfülle. Das St. Antonius Krankenhaus in Eschweiler habe mit ebenfalls 33 Fällen in 2022 die Zuweisung von 50 Fällen erhalten, obwohl es nach der vom Antragsgegner durchgeführten Beurteilung der Leistungsstärke nicht besser als das Krankenhaus der Antragstellerin sei. Dies gelte erst recht, wenn man die weitere Fallzahlentwicklung in den Jahren 2023 bis 2025 in den Blick nehme: In Bezug auf die Jahre 2023 und 2025 habe das Krankenhaus der Antragstellerin das St. Antonius-Krankenhaus in Eschweiler bereits überflügelt.
Der Antragsgegner hat sich im Eilverfahren im Wesentlichen auf die Fallzahlen gestützt. Im Ausgangspunkt begegnet das ihm zugrunde gelegte Abstract zu der nicht frei verfügbaren Studie
Philipps et al., British Journal of Surgery, Volume 104, Issue 10, September 2017, Pages 1273–1283,
https://doi.org/10.1002/bjs.10593
denselben Bedenken wie die bei der LG 12.1 zugrunde gelegte: Es handelt sich nach Einschätzung der Antragstellerin um eine nur kohortenbezogene Untersuchung, die keine generelle Aussage zu dem Verhältnis von Qualität und Quantität trifft.
Auf der Grundlage einer damit vorerst allein möglichen „kohortenweisen“ Betrachtung ist zunächst vertretbar ausgeführt worden, dass die beiden unmittelbaren Konkurrenten am Standort Aachen deutlich stärker sind, nämlich einmal das Universitätsklinikum Aachen mit 648 Fällen und sodann das Luisenhospital mit 576 Fällen. Auch das Rhein-Maas-Klinikum weist mit 379 Fällen doppelt so viele wie das Krankenhaus der Antragstellerin auf. Zwar sind im Gegensatz dazu die Fallzahlen des St. Antonius-Hospitals in Eschweiler mit 171 Fällen insgesamt (geringfügig) schwächer. Indes wird es voraussichtlich nicht zu beanstanden sein, dass sich der Antragsgegner hier für eine möglichst gute regionale Verteilung der Versorgungsaufträge entschieden hat. Dieser Aspekt hat bei der LG 12.1 keine Rolle gespielt.
2.) Eine offene Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen kommt angesichts der vorstehenden Ausführungen zur voraussichtlichen Rechtmäßigkeit des Feststellungsbescheides nicht in Betracht. Sie ist – wie dargelegt – nur geboten, wenn keine Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts getroffen werden kann. Diese Prämisse ist hier nicht erfüllt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Sie berücksichtigt das vollständige Unterliegen der Antragstellerin mit ihrem Hauptantrag.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 f. KHGG
§ 35 VwVfG
§ 123 VwGO
§ 80 VwGO
§ 35 KHGG
§ 15 KHGG
§ 1 KHG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 16 Abs. 5 KHGG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 KHGG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 16 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 4 KHGG
§ 14 Abs. 4 Satz 1 KHGG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 KHG
§ 8 Abs. 2 KHG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KHGG
§ 6 Abs. 4 KHG
§ 16 Abs. 1 Nr. 7 KHGG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 KHG
§ 1 Abs. 1 KHG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 16 Abs. 5 des Krankenhausgestaltungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1986, 796
7 K 38/25
7 L 67/25
2 VR 2.20
13 B 419/24
7 L 26/25
11 L 371/25
18 L 505/25
9 L 141/25
3 C 2.21
7 VR 4.23
7 VR 5.20
21 B 11/25
15 CS 22.19
15 CS 17.16
1 S 24.28
3 C 35.07
3 C 17.10
14 ME 66/23
13 A 2508/13
21 K 1844/18
1 BvR 355/86
3 C 11.16
3 C 25.84
13 A 1861/19
6 K 10369/17
3 C 41.84
13 A 4675/18
13 LB 354/18
13 LC 41/17
3 B 17.11
3 B 53/99
7 K 38/25 B
11 L 352/25
21 L 154/25
3 C 2/21
3 C 17/10
13 B 280/25
23 CS 20.38
13 B 1056/19
3 L 147/24
3 S 24.97
8 S 22.16
3 C 67.85
13 B 1712/10
13 A 2002/07
13 LC 125/08
2 K 2547/22
21 K 2483/14
21 L 1307/25
21 L 852/25
5 K 47/21
7 L 668/15
13 B 298/25
B 1 KR 34/12 R
13 B 370/25