Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-08, Aktenzeichen 5 L 198/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0108.5L198.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Voraussetzung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse der Allgemeinheit überwiegt. (Rn.11)
2. Ob zwingende dienstliche Gründe im Sinne von § 66 Satz 1 BBG zu bejahen sind, ist nach den Kenntnissen, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Verbots vorgelegen haben, zu beurteilen. (Rn.15)
3. Der Beamte hat bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus seiner Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus Rücksicht auf die Pflichten seines Amtes ergeben. (Rn.42)
4. Hält der Beamte das Handeln seiner Behörde für falsch, für rechts- oder gar verfassungswidrig, ist er grundsätzlich gehalten, zunächst behördenintern dagegen vorzugehen, die unmittelbare Unterrichtung der Öffentlichkeit kommt allenfalls bei evidenten, besonders schweren Verstößen in Betracht. (Rn.47)
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des mit Bescheid vom 11. Mai 2020 an den Antragsteller ergangenen Verbots, die Liegenschaften des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat zu betreten, wird aufgehoben.
Im Übrigen werden die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu ¾ und die Antragsgegnerin zu ¼.
Der Streitwert wird auf 5 000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der 58-jährige Antragsteller, ein Diplom-Politologe und Magister der Verwaltungswissenschaften, trat 2000 als Angestellter des Bundesministeriums des Innern in den Dienst der Antragsgegnerin. 2006 wurde er zum Regierungsrat im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ernannt und 2008 zum Oberregierungsrat (Besoldungsgruppe A 14) befördert. Von 2013 an wurde er im Referat K... als Referent verwendet. Dort war er zuständig für die Umsetzung der N....
Am Nachmittag des 8. Mai 2020, einem Feiertag in Berlin, verschickte der Antragsteller von seiner personenbezogenen dienstlichen E-Mail-Adresse und der E-Mail-Adresse des Referates K... jeweils unter Verwendung des Aktenzeichens K... mehrere E-Mails an einen Empfängerkreis innerhalb seines Ministeriums, an Landesbehörden und Dritte. Darin erklärte der Antragsteller unter anderem, er übermittele mit der Bitte um Kenntnisnahme und Weitergabe die Ergebnisse einer Analyse des Referats K... zum (staatlichen) Corona-Krisenmanagement. Hierzu übersandte er neben einer mehrere Seiten umfassenden „K... Analyse des Krisenmanagements (Kurzfassung)“ auch einen 83-seitigen „Auswertungsbericht des Referats K... (BMI) – erstellt von ORR K...“ mit dem Titel „Coronakrise 2020 aus Sicht des Schutzes Kritischer Infrastrukturen – Auswertung der bisherigen Bewältigungsstrategie und Handlungsempfehlungen“, der vom 25. April / 7. Mai 2020 datiert.
Die Ausarbeitung des Antragstellers, die eine Vielzahl kontroverser Aussagen zum staatlichen Krisenmanagement enthält, gelangte kurz darauf an die Öffentlichkeit und hatte ein erhebliches öffentliches Echo. Es folgten zahlreiche Presseveröffentlichungen und am 15. Mai 2020 eine Aktuelle Stunde im Deutschen Bundestag. Die Ausarbeitung des Antragstellers ist im Internet noch heute ohne Weiteres auffindbar.
Daraufhin untersagte das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (im Folgenden: Bundesministerium) dem Antragsteller mit Bescheid vom 11. Mai 2020 die Führung der Dienstgeschäfte und erteilte ihm gleichzeitig ein Hausverbot für sämtliche seiner Liegenschaften. Außerdem ordnete es die sofortige Vollziehung dieser beiden Maßnahmen an. Zur Begründung führte das Bundesministerium aus, der Antragsteller habe seine Ausarbeitung, deren Kernaussage im diametralen Gegensatz zu den Erkenntnissen und Veröffentlichungen des Dienstherrn stehe, ohne Auftrag seiner Vorgesetzten während der Dienstzeit erstellt und anschließend ohne deren Billigung öffentlich verteilt. Dabei habe er seine private Meinung öffentlich so dargestellt, als handele es sich um eine fundierte fachliche Erkenntnis seines Referats. Dadurch habe er das Ansehen des Dienstherrn geschädigt. Angesichts der Schwere des Vorwurfs sei das Vertrauensverhältnis zum Dienstherrn nachhaltig beeinträchtigt; es sei daher ausgeschlossen, dass er die Dienstpflichten bei seinem Dienstherrn weiterhin ausübe.
Dagegen hat der Antragsteller am 8. Juni 2020 Widerspruch eingelegt und zugleich um einstweiligen gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht. Er hat im Wesentlichen geltend gemacht, er habe die Maßnahmen der Bundesregierung zur Bekämpfung der Pandemie zu keinem Zeitpunkt öffentlich in Frage gestellt. Vielmehr habe er seine Erkenntnisse, die er als die allein seinigen durch Unterzeichnung hinreichend deutlich gekennzeichnet habe, nur intern verteilt und weder die Medien noch eine andere Stelle hierüber unterrichtet; dies müsse irgendeine andere Person getan haben, nicht jedoch er. Er habe niemals eine Schadensabsicht gehabt, sondern nur helfen wollen, die durch die Schutzmaßnahmen der Bundesregierung entstehenden Todesfälle und schweren Schäden abzuwenden. Abhilfe sei jedoch nur möglich, wenn er sein Wissen weitergebe und dies zur Kenntnis genommen werde; die ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten vorgelagerter Intervention habe er ausgeschöpft. Gegen den Sofortvollzug wendet er ein, dass es an der notwendigen eigenständigen Begründung für dessen Anordnung mangele.
Das Bundesministerium hat den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2020, der sich ausdrücklich nur mit dem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte befasst, nicht jedoch mit dem Hausverbot, zurückgewiesen. Zur Begründung hat es die Erwägungen im Ausgangsbescheid vertieft und ergänzend darauf abgestellt, dass Passagen der Ausarbeitung den Schluss nahelegten, der Antragsteller habe auch gegen seine Verpflichtung zur Verschwiegenheit über dienstlich bekannt gewordene Angelegenheiten verstoßen.
Hierauf hat der Antragsteller am 13. Juli 2020 Klage (5 K 241/20) erhoben, über die die Kammer noch nicht entschieden hat.
Bereits im Juni 2020 hat das Bundesministerium gegen den Antragsteller ein Disziplinarverfahren eingeleitet. Im Zuge dessen wurden der ehemalige und der aktuelle Referatsleiter sowie der Abteilungsleiter des Antragstellers als Zeugen vernommen, ein Gutachten zur Frage der Verletzung von Dienstgeheimnissen eingeholt und ein Ermittlungsbericht vom 23. Oktober 2020 gefertigt, der dem Gericht vorliegt und auf den der Antragsteller Ende November 2020 erwidert hat.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge, mit denen der Antragsteller im Wege gerichtlichen Eilrechtsschutzes gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der gegen ihn erlassenen Verbote, die Dienstgeschäfte zu führen und die Liegenschaften des Bundesministeriums zu betreten, vorgeht, haben überwiegend keinen Erfolg.
Beide Anträge sind zwar nach § 123 Abs. 5, § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 23. April 2020 – 6 CE 20.451 – Rn. 10, juris) und auch im Übrigen zulässig. Das Bundesministerium hat nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der Verbotsverfügungen, die nach Form und Inhalt jeweils Verwaltungsakte sind (vgl. zum Verbot der Führung der Dienstgeschäfte: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz-Kommentar, Stand: Februar 2013, § 66 BBG Rn. 23 und 30; zur öffentlich-rechtlichen Einordnung von Hausverboten, die dazu dienen, den ungestörten Dienstbetrieb einer Behörde aufrechtzuerhalten: Ehlers/Schneider in: Schoch/Schneider, Verwaltungsgerichtsordnung, 39. EL Juli 2020, § 40 VwGO Rn. 330 m. w. N.) angeordnet. Damit hat die bei der Kammer anhängige Klage (5 K 241/20) gegen das Verbot der Ausübung der Dienstgeschäfte nicht die von Gesetzes wegen vorgesehene (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO) aufschiebende Wirkung. Gleiches gilt für den Widerspruch des Antragstellers gegen das Hausverbot. Anders als die Antragsgegnerin meint, hat der Antragsteller gegen den Bescheid vom 11. Mai 2020 mit seinem Schreiben vom 8. Juni 2020 insgesamt, und damit auch gegen das Hausverbot, Widerspruch eingelegt. Diesen hat das Bundesministerium bisher nicht vollständig beschieden, sondern sich im Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2020 allein zur Untersagung der Ausübung der Dienstgeschäfte verhalten und keinerlei Aussage zum Hausverbot getroffen. Dies steht der Zulässigkeit des diesbezüglichen Eilantrags indes nicht entgegen, da dieser auch schon vor Erhebung der Anfechtungsklage gestellt werden kann (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Die Anträge sind jedoch überwiegend unbegründet. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung einer Klage und eines Widerspruchs in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wurde (vgl. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei der Entscheidung hat das Gericht unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, mit dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Maßnahmen abzuwägen. Diese Abwägung geht zwar zu Ungunsten des Antragstellers aus, weil die verfügten Verbote nach der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtmäßig sind (dazu unter 1.) und ein materielles öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verbotsverfügungen besteht (dazu unter 2.). Hinsichtlich des Hausverbots fehlt es indes an der formell notwendigen Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung, weshalb diese aufzuheben ist (dazu unter 3.).
1.Die Verbotsverfügungen sind nach summarischer Prüfung rechtmäßig.
Bedenken gegen ihre formelle Rechtmäßigkeit bestehen nicht. Insbesondere hatte der Antragsteller Gelegenheit, seine Sicht der Dinge darzustellen, als ihn sein Abteilungsleiter zu sich einbestellte. Im Übrigen verhülfe es dem Eilantrag auch nicht zum Erfolg, wenn die Anhörung fehlte, wie der Antragsteller meint: Entweder wäre davon auszugehen, dass eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erschienen ist (vgl. § 28 Abs. 2 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG) oder es bestünde die Möglichkeit der Nachholung bis zum Abschluss des Klageverfahrens (vgl. § 45 Abs. 2 VwVfG). Beides machte das Fehlen der Anhörung vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides für den vorliegenden Eilantrag unbeachtlich. Die zu beteiligenden Gremien wurden beteiligt: Die Gleichstellungsbeauftragte und die Schwerbehindertenvertretung, die – anders als der Personalrat, für den kein Beteiligungstatbestand gegeben ist (vgl. Schlatmann in: Lorenzen/Gerhold/Schlatmann u. a., Bundespersonalvertretungsgesetz, 81. Aktualisierung 11/2020, § 30 BPersVG Rn. 7) – nach § 27 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesgleichstellungsgesetzes bzw. § 178 Abs. 2 des Neunten Buches des Sozialgesetzbuches im vorliegenden Fall zu beteiligen gewesen sind, haben auf gerichtliche Nachfrage die Auskunft der Antragsgegnerin bestätigt, vor Erlass der streitgegenständlichen Maßnahmen angehört worden zu sein.
Das Amtsausübungsverbot erweist sich auch als materiell rechtmäßig (dazu unter a.), dies gilt für das Hausverbot ebenso (dazu unter b.).
a. Rechtsgrundlage für das Amtsausübungsverbot ist § 66 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG). Die Vorschrift bestimmt, dass die oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde einer Beamtin oder einem Beamten aus zwingenden dienstlichen Gründen die Führung der Dienstgeschäfte verbieten kann. Ob zwingende dienstliche Gründe im Sinne von § 66 Satz 1 BBG zu bejahen sind, ist nach den Kenntnissen, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Verbots vorgelegen haben, zu beurteilen. Da es sich um ein vorläufiges Verbot im Sinne einer materiell-rechtlichen Eilmaßnahme handelt, muss der Sachverhalt nicht abschließend geklärt sein (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 5. August 2016 – 2 MB 23/16 – Rn. 7, juris; Plog/Wiedow a. a. O. § 66 Rn. 31 m. w. N.). Die endgültige Aufklärung ist dem hier bereits eingeleiteten Disziplinarverfahren vorbehalten.
Bei dem Begriff der zwingenden dienstlichen Gründe handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Zwingende dienstliche Gründe sind gegeben, wenn bei weiterer Ausübung des Dienstes durch den Beamten auf seinem bisherigen Dienstposten der Dienstbetrieb erheblich beeinträchtigt würde oder andere gewichtige dienstliche Nachteile ernsthaft zu besorgen wären (vgl. zur vergleichbaren Regelung in § 22 des Soldatengesetzes – SG: BVerwG, Beschluss vom 19. November 1998 – 1 WB 36.98 – Rn. 5, juris). Die zu befürchtenden Nachteile müssen so gewichtig sein, dass dem Dienstherrn die Führung der Dienstgeschäfte durch den Beamten bis zur abschließenden Klärung und Entscheidung nicht zugemutet werden kann (vgl. zu § 39 des Beamtenstatusgesetzes – BeamtStG: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. Juni 2013 – 6 A 2586/12 – Rn. 13, juris). Anders als bei der vorläufigen Dienstenthebung im Zusammenhang mit einem Disziplinarverfahren kommt es bei einem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte nach § 66 BBG nicht auf ein vorwerfbares Fehlverhalten des Beamten an, sondern auf die objektive Gefährdung des Dienstes. Das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte dient gemäß § 66 BBG der dienstrechtlichen Gefahrenabwehr; die Maßnahme trägt nur vorläufigen Charakter. Mit ihr sollen durch eine sofortige oder wenigstens eine sehr rasche Entscheidung des Dienstherrn gravierende Nachteile durch die aktuelle Dienstausübung des Beamten für den Dienstherrn vermieden werden. Maßgebend ist die Prognose, dass die Aufgabenerfüllung der Verwaltung durch die vorerst weitere Amtsführung des Beamten objektiv gefährdet ist. Demnach ist nicht erforderlich, dass bereits Klarheit über den Grund für die Beeinträchtigung der dienstlichen Belange oder die weitere Verwendung und Behandlung des Beamten besteht; vielmehr eröffnet das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte dem Dienstherrn die Möglichkeit, ohne Gefährdung der dienstlichen Interessen Ermittlungen anzustellen und eine solidere Grundlage für dauerhafte Entscheidungen zu gewinnen. Entsprechend dem Zweck des Verbots genügt insoweit der auf hinreichenden Anhaltspunkten beruhende Verdacht einer Gefahrenlage. Die endgültige Aufklärung ist den in § 66 Satz 2 BBG aufgeführten weiteren Verfahren vorbehalten (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG a. a. O. Rn. 14; so auch zu § 39 BeamtStG: OVG Nordrhein-Westfalen a. a. O. Rn. 7 ff. m. w. N.). Für ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte ist daher keine erschöpfende Aufklärung erforderlich; es genügt vielmehr, wenn der zuständige Vorgesetzte aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse zu der begründeten Überzeugung gelangt, dass dienstliche Gründe ein sofortiges Handeln erfordern und das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte als zwingend geboten erscheinen lassen (vgl. zu § 22 SG: BVerwG a. a. O. Rn 8).
Hier lagen für das Bundesministerium hinreichende Anhaltspunkte vor, dass seine Aufgabenerfüllung durch die weitere Amtsführung des Antragstellers objektiv gefährdet ist. Dabei kommt es weder darauf an, ob die Ausarbeitung des Antragstellers noch ausreichende Bezüge zu seinem Aufgabengebiet hat und er den Bericht während der Dienstzeit unter Verwendung teilweise als geheimhaltungspflichtig eingeschätzter dienstlicher Ressourcen und Hinzuziehung Außenstehender erstellen durfte, noch ist maßgeblich, ob die Ausarbeitung inhaltlich zutreffend ist, worüber die Beteiligten jeweils unterschiedlicher Ansicht sind. Selbst wenn all dies der Fall wäre, hätte der Antragsteller, der (nur) Referent ist, die Ausarbeitung, welche vielfältige Aussagen enthält, die in hohem Maße kontrovers sind und der offiziellen Position seines Dienstherrn entgegenstehen (dazu unter aa.), nicht unter planvoller Umgehung sämtlicher Vorgesetzter veröffentlichen dürfen (dazu unter bb.). Bereits dies allein rechtfertigt die Besorgnis des Bundesministeriums, der Antragsteller werde sich auch zukünftig illoyal verhalten und dem Ansehen seines Dienstherrn weiteren Schaden zufügen. Die ausgesprochenen Verbote sind bei dieser Sachlage nicht unverhältnismäßig (dazu unter cc.).
aa. Der Antragsteller ist in der Auswertung und Analyse des Krisenmanagements der Bundesregierung zu folgenden Schlüssen gelangt (alle Hervorhebungen, Rechtschreib- und Grammatikfehler jeweils wie im Original):
- „gravierende Fehlleistungen des Krisenmanagements“
- „Defizite im Regelungsrahmen für Pandemien“
- „Coronakrise erweist sich wohl als Fehlalarm“
Hierzu hat er vertiefend mitgeteilt:
„[Bei der Auswertung und Analyse des Krisenmanagements] wurden schwerwiegende Defizite im Regelungsrahmen für Pandemien diagnostiziert sowie Fehlleistungen im handwerklichen doing des Krisenmanagement. Die beobachtbaren Wirkungen und Auswirkungen von COVID-19 lassen darüber hinaus keine ausreichende Evidenz dafür erkennen, dass es sich – bezogen auf die gesundheitlichen Auswirkungen von COVID-19 auf die Gesamtgesellschaft – um mehr als um einen Fehlalarm handelt“.
In seinem Auswertungsbericht hat er unter anderem folgende Überlegungen angestellt:
- „Plausibilitätsprüfung für die Gefährdung durch den Corona-Virus mittels Gegenüberstellung von Todesursachen“,
- „Elemente einer Plausibilitätsprüfung für die Auswirkung einer Wirtschaftskrise auf die Pflege“,
- „Ansätze einer Plausibilitätsprüfung aus Perspektive der Bevölkerungsentwicklung“,
- „Exkurs Lebensqualität im Alter und Sterblichkeit“,
- „Auswertung der Erfassung von Daten, die für Gefährdungsbewertungen und Entscheidungen über Maßnahmen herangezogen wurden“,
- „Ergänzende Auswertung einer neueren Ausgabe des Lageberichts des gemeinsamen Krisenstab BMI-BMG“
-„ Auswertung der Rahmenvorgaben zum Krisenmanagement“ mit dem Abschnitt „Die Rolle der Kanzlerin“
In den Schlussfolgerungen des Berichts hat er unter anderem ausgeführt:
„5. Beendet werden müssen nicht nur die Maßnahmen, sondern insbesondere die Stimmung, die von öffentlichen Stellen und den Medien bis heute verbreitet wird und als Alarmismus wahrgenommen wird. Dieser Alarmismus muss unverzüglich eingestellt werden. […]
6. Die schwierigste Aufgabe wird es sein, verlorenes Vertrauen zurück zu erlangen. Vertrauen in einen zuverlässig den Bürger schützenden Staat, der für diese wichtige Leistung legitime Eingriffe und Einschränkungen vornehmen darf. Dieser Staat hat in der Coronakrise in geradezu grotesker Weise versagt. Er muss, wenn er Vertrauen wiedergewinnen will, nicht nur umkehren, sondern offen mit seinen Fehlleistungen umgehen, sie einräumen und aufarbeiten, sonst werden dem Staat und dem politischen System möglicherweise die eingetretenen systemischen Fehler nicht nachgesehen. […]
7. Jede Krise hat ihre Profiteure, was nicht per se etwas Verkehrtes ist, aber diese Gruppe wird versuchen, ihre Partialinteressen mit geeigneten Mitteln durchzusetzen, vielleicht auch gegen die Interessen der Allgemeinheit. Dem muss entgegengetreten werden. Die Rückkehr zur Normalität bedeutet auch, alle eingeleiteten längerfristig angelegten Projekte müssten zurückgefahren werden, wenn sie nicht der Rückkehr zur gewohnten Normalität dienen. […] Einer der größten Aktivitätsposten geht auf die Intensivierung von digitalen Kommunikations- und Interaktionstechnologien zurück, sei es für Telearbeiter, virtuelle Klassenräume oder neuartige Bürger- und Unternehmens-Services, für die vorübergehend reduzierte Sicherheitsanforderungen galten. Diese Entwicklung beizubehalten bedeutete nicht nur eine starke Veränderung der Alltagskultur, sondern auch eine noch stärkere Abhängigkeit als bisher von Kritischen Infrastrukturen sowie einen graduellen Verlust an Persönlichkeitsschutz (z.B. in Bezug auf personenbezogene Daten, sowie weitere Betrugs, Missbrauchs- und Manipulationsgefahren). Wir würden unsere Zivilgesellschaft in einer Phase niedriger gesellschaftlicher Resilienz noch einmal zusätzlich schwächen. Auch hier wird der Versuch insbesondere der Politik möglicherweise groß sein, Erwartungen von Geschäftspartnern nicht zu enttäuschen. Und auch hier zeigt sich, dass die Zukunft unserer Gesellschaft von dem Gewissen unserer Politiker abhängt, denen wir in einer Demokratie während ihrer Amtszeit eine hohe Autarkie und faktische Macht zubilligen.“
Diese Aussagen stehen in offenem Gegensatz zur Position der Bundesregierung, die bis heute im Wesentlichen davon geprägt ist, dass die durchaus einschneidenden Maßnahmen notwendig sind, um die Corona-Infektionszahlen in Deutschland einzudämmen, damit schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle sowie eine Überlastung des Gesundheitssystems verhindert werden (vgl. zuletzt die Beschlüsse der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 5. Januar 2021 und vom 25. November 2020 zur Bekämpfung der SARS-CoV2-Pandemie, abrufbar jeweils unter www.bundesregierung.de).
bb.Anders als der Antragsteller geltend macht, hat er objektiv den Anschein erweckt, es handele sich bei seiner Ausarbeitung um eine fundierte fachliche Erkenntnis seines Referats, was nicht der Fall war. Diese hat er öffentlich verbreitet, obwohl ihm dies nicht erlaubt gewesen ist.
Der Antragsteller hat den Auswertungsbericht nebst Anlagen von der E-Mail-Adresse des Referates K... verschickt. Dabei hat er sowohl in der E-Mail als auch im Bericht jeweils das behördliche Aktenzeichen K... verwendet. Zudem hat er in der E-Mail einleitend darauf hingewiesen, es handele sich um die Ergebnisse einer Analyse des Referats K... zum (staatlichen) Corona-Krisenmanagement. Die Kurzfassung hat er mit „K... Analyse des Krisenmanagements“ bezeichnet, die 83-seitige Ausarbeitung hat er mit „Auswertungsbericht des Referats K... (BMI) – erstellt von ORR K...“ und dem Titel „Coronakrise 2020 aus Sicht des Schutzes Kritischer Infrastrukturen – Auswertung der bisherigen Bewältigungsstrategie und Handlungsempfehlungen“ überschrieben. Die E-Mail hat er „in Vertretung“ gezeichnet und anschließend die Signatur seines Referats angefügt. All das konnte vom jeweiligen Empfänger nur so verstanden werden, dass dies eine offizielle Einschätzung des Referats K... und damit des Bundesministeriums sei; die Behauptung des Antragstellers, er habe deutlich gemacht, dass es sich um seine Privatmeinung handele, ist nicht nachzuvollziehen.
Entgegen seiner Einlassung hat der Antragsteller die Ausarbeitung auch öffentlich gemacht. Dies ergibt sich bereits aus der E-Mail, mit der er den Bericht versandt hat. Denn dort hat er ausdrücklich um dessen Weitergabe gebeten. Die E-Mails gingen nicht nur an einen Empfängerkreis innerhalb seines Ministeriums, sondern an eine Vielzahl von personenbezogenen E-Mail-Adressen und Funktionspostfächern in verschiedenen Landesbehörden sowie – von seiner eigenen personenbezogenen E-Mail-Adresse im Bundesministerium – auch an Dritte. Außerdem hatte der Antragsteller zur Erstellung seines Berichts mehrere Wissenschaftler konsultiert und diesen seine Analysen zur Evaluation gereicht. Damit hat der Antragsteller Umstände geschaffen, nach denen abzusehen war, dass seine Thesen an die Öffentlichkeit gelangten, wie es dann auch umgehend geschah.
Soweit er dagegen geltend macht, aufgrund seines Hinweises im zweiten Absatz auf Seite 4 des 83-seitigen Auswertungsberichts, es handele sich „ausdrücklich nicht um ein Produkt für die Öffentlichkeitsarbeit, sondern um einen internen Bericht“, habe er davon ausgehen dürfen, dass der Bericht nicht an die Medien gelange, ist diese Annahme nicht nur naiv, sondern wirkt diese Behauptung angesichts der Umstände der Entstehung und Verteilung des Berichts durch den Antragsteller vorgeschützt. Insbesondere kann er zu seiner Exkulpation nicht darauf verweisen, dass Dritte den Bericht oder dessen wesentliche Inhalte weitergegeben haben müssen, wenn er dessen Weitergabe gerade erbeten und bei der Erstellung außenstehende Wissenschaftler beteiligt hat. Gleiches gilt für die Bemerkung auf Seite 41 des Auswertungsberichts, wonach der Bericht nicht für die Allgemeinheit bestimmt sei. Auch damit war keineswegs hinreichend sichergestellt, dass der Bericht nicht an die Öffentlichkeit gelangt. Außerdem bezieht sich diese Bemerkung nicht auf den Bericht als solchen, sondern auf die im Bericht ausgewerteten Datenquellen für die Gefährdungseinschätzung, die dem Krisenmanagement zur Verfügung stehen. Unabhängig davon hat der Antragsteller in der mehrseitigen Kurzfassung seines Auswertungsberichts, die er ebenfalls mit offiziellem Anschein versendet hat, solche – scheinbaren – Einschränkungen nicht gemacht, sodass jedenfalls aufgrund dessen der darin bereits enthaltene wesentliche Inhalt seiner Analyse Verbreitung finden konnte.
Dass ihm die externe Verbreitung seiner Ausarbeitung nicht erlaubt war, ergibt sich bereits aus den allgemeinen beamtenrechtlichen Pflichten des Antragstellers und war im vorliegenden Fall zudem durch entsprechende Weisungen seiner Vorgesetzten unmissverständlich konkretisiert worden.
Zu den Grundpflichten eines Beamten zählt zunächst die beamtenrechtliche Mäßigungspflicht nach § 60 Abs. 2 BBG. Danach hat der Beamte bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus seiner Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus Rücksicht auf die Pflichten seines Amtes ergeben. Dies bedeutet, dass sich der Beamte innerhalb des Dienstes grundsätzlich jedweder politischen Betätigung zu enthalten hat. Zwar darf er ein vermeintlich verfassungswidriges Handeln seiner Behörde intern kundtun. Dies mag die Pflicht zur Loyalität gegenüber seinem Dienstherrn im Einzelfall sogar gebieten. Jedoch trifft den Beamten bei Meinungsäußerungen in Form und Inhalt eine Mäßigungspflicht auch und erst recht bei Kritik an Vorgesetzten. Als Ausfluss dieser Mäßigungspflicht hat er Gehorsam und Zurückhaltung gegenüber den Vorgesetzten auch dann zu wahren, wenn er mit den getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden ist (vgl. Werres in: Brinktrine/Schollendorf, BeckOK Beamtenrecht Bund, 20. Ed. 1.10.2020, § 60 BBG Rn. 17 ff. m. w. N.).
Eine weitere beamtenrechtliche Grundpflicht ist die Wohlverhaltenspflicht gemäß § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG. Danach muss das Verhalten des Beamten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die sein Beruf erfordert. Die Wohlverhaltenspflicht besteht inner- wie außerdienstlich. Ein Verstoß gegen die innerdienstliche Pflicht ist gegeben, wenn das Verhalten des Beamten die Funktionsfähigkeit der Verwaltung unmittelbar in der Erfüllung der Amtsaufgaben und der Wahrung der dienstlichen Interessen beeinträchtigt. Eine außerdienstliche Pflichtverletzung ist gegeben, wenn der Beamte die Funktionsfähigkeit der Verwaltung mittelbar im Ansehen der Beamtenschaft nach außen beeinträchtigt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2011 – 2 C 16/10 – Rn. 22, juris; Werres a. a. O. § 61 BBG Rn. 12 ff. m. w. N.).
Außerdem ist der Beamte nach § 62 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBG verpflichtet, die dienstlichen Anordnungen seiner Vorgesetzten auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen; dies gilt nicht, soweit der Beamte nach besonderen gesetzlichen Vorschriften an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen ist. Die Folgepflicht des Beamten ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und bildet eine der Grundpflichten im Beamtenverhältnis. Die in der Gehorsamspflicht zum Ausdruck kommende strikte Weisungsgebundenheit des Beamten ist ebenso wie der hierarchische Verwaltungsaufbau insgesamt Ausfluss des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips sowie der parlamentarischen Verantwortlichkeit des Ministers für sein Ressort (vgl. Art. 65 Satz 2 des Grundgesetzes – GG). Ohne entsprechende Gehorsamspflicht der nachgeordneten Beamten liefe die demokratische Kontrolle des Ministers und der gesamten Regierung weitgehend leer. Die Gehorsamspflicht ist somit integraler Bestandteil des aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgenden Zurechnungszusammenhangs zwischen Volkswille und staatlicher Herrschaft. Die Ausübung staatlicher Herrschaft ist demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und das Handeln der Amtsträger selbst eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt; dies setzt voraus, dass die Amtsträger im Auftrag und nach Weisung der Regierung – ohne Bindung an die Willensentschließung einer außerhalb parlamentarischer Verantwortung stehenden Stelle – handeln können und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen (vgl. bereits BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 – 2 BvF 2/58 – Rn. 73, juris; Werres a. a. O. § 62 BBG Rn. 3 ff. m. w. N.).
Die Zulässigkeit einer öffentlichen Äußerung des Beamten steht schließlich unter dem Vorbehalt der Amtsverschwiegenheit des § 67 Abs. 1 BBG. Danach haben Beamte über die ihnen bei oder bei Gelegenheit ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen dienstlichen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. Die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit hat verfassungsrechtlichen Rang; auch sie gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Im Interesse einer rechtsstaatlich einwandfreien, zuverlässigen und unparteiischen Arbeit der öffentlichen Verwaltung ist über dienstliche Vorgänge von Seiten der Behördenbediensteten nach außen grundsätzlich Stillschweigen zu bewahren. Mit diesem Gewicht gehört § 67 Abs. 1 BBG zu den allgemeinen Gesetzen, die der Meinungsfreiheit des Beamten gemäß Art. 5 Abs. 2 GG Schranken setzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1982 – 2 C 19/80 – Rn. 16 m. w. N., juris).
Die in der Publizierung dienstinterner Vorgänge liegende sogenannte „Flucht in die Öffentlichkeit“ kann ohne Verstoß gegen das in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgte Grundrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit als Pflichtverletzung gewertet werden, wenn sich der Beamte zum Zweck der Verstärkung seiner eigenen Vorstellungen über innerdienstliche Angelegenheiten an die außerdienstliche Öffentlichkeit gewendet hat. Denn damit wird der dienstliche Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess mit der Gefahr sachfremder Einwirkungen belastet. Der Beamte verstößt in diesem Fall gegen seine Mäßigungspflicht, seine Gehorsamspflicht und seine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. April 1970 – 1 BvR 690/65 – Rn. 33, juris; Werres a. a. O. § 60 BBG Rn. 18).
Hält der Beamte das Handeln seiner Behörde für (politisch) falsch, für rechts- oder gar verfassungswidrig, ist er grundsätzlich gehalten, zunächst behördenintern – etwa im Wege der Remonstration (vgl. § 63 Abs. 2 BBG) – dagegen vorzugehen (vgl. Lemhöfer a. a. O. § 67 BBG Rn. 25 m. w. N.). Die unmittelbare Unterrichtung der Öffentlichkeit kommt allenfalls bei evidenten, besonders schweren Verstößen in Betracht (vgl. zu § 37 BeamtStG von Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, Stand: Oktober 2009, § 37 Rn. 140 ff. m. w. N.).
Daran gemessen, war das Verhalten des Antragstellers pflichtwidrig, wie der folgend dargelegte Sachverhalt zeigt. Tatsächliche Grundlagen sind für die Kammer dabei der Verwaltungsvorgang sowie die vom Antragsteller im Wesentlichen nicht bestrittene Darstellung der Geschehensabläufe im Ermittlungsbericht des Bundesministeriums vom 23. Oktober 2020.
Bereits Ende März 2020 hatte der Antragsteller seinem damaligen Referatsleiter und dessen Stellvertreter eine vorläufige Fassung seines Auswertungsberichts übersandt. Wenngleich ihm sein damaliger Referatsleiter die weitere Arbeit an dem Bericht daraufhin nicht ausdrücklich untersagte, machte er doch eindeutig klar, dies sei keine Ausarbeitung für das Referat K..., vielmehr handele es sich um private Ausführungen des Antragstellers. Gleichwohl übersandte dieser seine Ausarbeitung noch am selben Tag an den Abteilungsleiter K..., dessen ständigen Vertreter, einen Mitarbeiter eines anderen Referats und an die Beschäftigten seines Referates K.... Dabei unterschrieb der Antragsteller die E-Mail zwar mit dem Zusatz „nicht im Auftrag“. Seine Ansicht, deutlicher könne ein Beamter nicht machen, dass es sich um eine rein private Ausarbeitung handele, bleibt jedoch unverständlich. Denn aus der Sicht der Empfänger gab der Antragsteller der Ausarbeitung einen dienstlichen Anschein, indem er ein Aktenzeichen seines Referats K... verwendete, als „S...)“ signierte und die Ausarbeitung von seiner dienstlichen E-Mail-Adresse versandte.
Als ihm sein damaliger Referatsleiter daraufhin per E-Mail untersagt hatte, immer noch den Eindruck zu erwecken, die Ausarbeitung im Rahmen der Arbeit bei K... zu schreiben, übersandte ihm der Antragsteller den Entwurf einer E-Mail an den ständigen Vertreter des Leiters der Abteilung K..., mit welcher er um Erweiterung seines Aufgabenzuschnitts zum Zwecke der Legitimation der weiteren Bearbeitung seines Auswertungsberichts bitten wollte. Daraufhin antwortete ihm sein damaliger Referatsleiter noch am selben Tag, dass er, der Antragsteller, ihn, den Referatsleiter, zwar als Referent beraten könne, jedoch nicht aus dem Referat heraus und für das Referat im eigenen Namen agieren dürfe. Spätestens damit musste dem Antragsteller klar gewesen sein, dass das Papier das Referat... jedenfalls nicht verlassen durfte. Trotzdem schickte der Antragsteller seinem damaligen Referatsleiter nur wenige Minuten später eine überarbeitete Version seines ersten E-Mail-Entwurfes mit der Bitte um Weiterleitung an die Abteilungsleitung und zeigte damit, nicht gewillt zu sein, den Weisungen Folge zu leisten.
Nachdem der Abteilungsleiter K... anschließend bestimmt hatte, der Antragsteller dürfe weder dienstliche Mittel noch Dienstzeit für seine Ausarbeitung nutzen, und für den Fall des Zuwiderhandelns dienstliche Konsequenzen (Verwendungswechsel und in letzter Konsequenz auch ein Disziplinarverfahren) angedroht hatte, führte der damalige Referatsleiter mit dem Antragsteller am 7. April 2020 ein Personalgespräch. In diesem billigte er dem Antragsteller zwar zu, er dürfe fertige Arbeitsergebnisse (nur) ihm gegenüber und innerhalb des Referates kommunizieren. Gleichzeitig untersagte er jedoch klar und deutlich, im Namen des Referates zu schreiben; anderenfalls müsse der Antragsteller das Referat verlassen. Dessen ungeachtet bat der Antragsteller nach dem Personalgespräch die für das Referat K... zuständige Registratorin, für seine Ausarbeitung ein neues Aktenzeichen anzulegen und unter diesem sämtliche von ihm verfassten Dokumente abzulegen. Damit missachtete der Antragsteller die als solche unmissverständliche Weisung, keine dienstlichen Ressourcen für seine Ausarbeitung zu verwenden.
Am Samstag, den 25. April 2020, sandte der Antragsteller zunächst eine E-Mail an den Leiter des Ministerbüros und – 20 Minuten später – an seinen damaligen Referatsleiter verbunden mit der Bitte, seine Ausarbeitung der Abteilungsleitung vorzulegen. Dabei berief er sich auf die „Richtlinien für die Organisation, die Zusammenarbeit und den Personaleinsatz im BMI“ zum Punkt „Selbstständige und eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung“ und sein Verantwortungsgefühl; sein Anliegen sei zeitkritisch, es bestehe unmittelbarer Handlungsbedarf, denn er sehe Gefahr im Verzug (eilbedürftig und lebenswichtig). Dies war eine Missachtung der Anweisung des Abteilungsleiters, der sich mit dem Begehr des Antragstellers bereits befasst und dieses abschlägig beschieden hatte. Dies gilt umso mehr als der Antragsteller in den folgenden Tagen von seiner dienstlichen E-Mail-Adresse unter Verwendung der dienstlichen Signatur des Referates K... mehrere E-Mails an Beamte des ihm im Rahmen der Fachaufsicht unterstellten Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) und Dritte sandte, in denen er um inhaltliche Zulieferung und Rückmeldung zu seinen Überlegungen bat, obwohl der Leiter des Ministerbüros dem Antragsteller mitgeteilt hatte, er werde dessen Ausarbeitung nicht an den Minister weiterleiten und dem Antragsteller in einem Gespräch, zu dem es dann nicht mehr gekommen ist, gern erklären, warum.
Am Nachmittag des 30. April 2020 übersandte der Antragsteller dem ständigen Vertreter des Abteilungsleiters K... unter Verwendung des Aktenzeichens des Referats K... den Entwurf einer Vorlage an den Abteilungsleiter mit dem Inhalt seiner Ausarbeitung. Dabei missachtete er aktiv die Weisung seines damaligen Referatsleiters. Der Umstand, dass dieser zum Mai in eine andere Organisationseinheit wechselte, hob die Geltung der erteilten Weisung keineswegs auf, wie der Antragsteller meint. Vielmehr galt diese fort.
Als hierauf nicht sogleich eine Reaktion erfolgte, wandte sich der Antragsteller am 4. Mai 2020 direkt an den Leiter der Abteilung K.... Dieser antwortete ihm tags darauf, ihm sei nicht bekannt, dass dem Antragsteller ein Auftrag zu dessen umfassenden Ausführungen erteilt worden sei. Er sei zudem nicht bereit, ein Papier anzunehmen, welches von dem früheren Referatsleiter des Antragstellers nicht akzeptiert worden sei. Er wies den Antragsteller an, den Dienstweg einzuhalten und auf den neuen Referatsleiter zu warten, der seinen Dienst in Kürze antreten werde. Daraufhin sandte der Antragsteller an den neuen Referatsleiter, der sich allerdings noch einige Tage im Urlaub befand, eine E-Mail, in welcher er darlegte, er werde ein überarbeitetes/neues Papier nach Eintreffen des neuen Referatsleiters in der für den 18. Mai 2020 avisierten ersten Referatsbesprechung präsentieren.
Damit hat der Antragsteller die Anweisung des Abteilungsleiters missachtet, sich nicht weiter mit der Ausarbeitung zu beschäftigen, solange er hierfür – weiter – keinen Auftrag hat. Zudem hat er wiederholt das fehlerhafte Verständnis von seiner Stellung innerhalb der Behördenhierarchie gezeigt, denn es ist nicht an ihm, Gefahr im Verzug zur Rechtfertigung seines Tuns geltend zu machen, wenn seine Vorgesetzten über den Abteilungsleiter bis hin zum Ministerbüro die zugrundeliegenden Umstände bereits berücksichtigt, aber genau gegenteilig entschieden haben. Vor allem aber durften sich seine Vorgesetzten über seine wahren Absichten getäuscht sehen. Sie konnten davon ausgehen, der Antragsteller werde den Inhalt des Berichts jedenfalls bis zur ersten Besprechung mit dem neuen Referatsleiter intern behandeln. Dem zuwider hat er noch am selben Tage in mehreren E-Mails an Außenstehende fachliche Anfragen zu seiner Ausarbeitung gestellt. Dabei hat er wiederum seine dienstliche E-Mail-Adresse verwendet und sich „ausdrücklich als Leiter eines in dieser Sache zuständigen Fachreferates (des Referates K... des BMI) bzw. als gegenwärtig den Referatsleiter vertretender Referent“ bezeichnet. Die E-Mails hat er „in Vertretung“ mit der externen Signatur seines Referates K... gezeichnet. Mit diesem Verhalten hat der Antragsteller seine Vorgesetzten bis hin zum Abteilungsleiter planvoll getäuscht.
Dieses Verhalten hat er fortgesetzt, indem er am 8. Mai 2020 um 14:31 Uhr seinem Abteilungsleiter, dessen Stellvertreter, seinem neuen Referatsleiter und weiteren Beschäftigten eine überarbeitete Fassung seiner Ausarbeitung übersandte und dabei vorgab, es handele sich um eine offiziell abgestimmte Version des Dokuments, das im Referat K... finalisiert worden sei. Ohne hinreichend Gelegenheit zur Reaktion hierauf zu geben, wobei auch zu berücksichtigen ist, dass der 8. Mai 2020 in Berlin, wo das Bundesministerium seinen Sitz hat, ein einmaliger Feiertag gewesen ist, schickte der Antragsteller seine Ausarbeitung bereits vier Minuten später an verschiedene Krisenstäbe und Einzelpersonen im Bundesministerium, und leitete diese E-Mail wiederum 59 Minuten später an 20 personenbezogene E-Mail-Postfächer und zehn Funktionspostfächer (mit einer unbekannten Anzahl Zugriffsberechtigter) nachgeordneter Bundesbehörden und verschiedener Landesbehörden weiter. Indem er sowohl die E-Mail-Adresse des Referates K... als auch seine personenbezogene dienstliche E-Mail-Adresse sowie das Aktenzeichen K... verwendete und „in Vertretung“ mit der externen Signatur des Referats K... zeichnete, musste sich den Empfängern der Eindruck vermitteln, es handele sich um ein offizielles Papier. Dies verstärkte der Antragsteller sodann, indem er in den E-Mails wahrheitswidrig schrieb, er übermittele die Ergebnisse einer Analyse des Referats K... zum (staatlichen) Corona-Krisenmanagement. Indem er die Empfänger nicht nur um Kenntnisnahme, sondern ausdrücklich um Weitergabe des Auswertungsberichts bat, legte er dessen Verbreitung willentlich an.
Nach alldem hat der Antragsteller nicht nur vielfach erheblich gegen die Grundpflichten eines Beamten verstoßen und insbesondere die Weisungen seiner Vorgesetzten missachtet, sondern diese auch getäuscht und in Abwesenheit des neuen Referatsleiters unter Ausnutzung des Feiertages seinen Bericht gegen den klar kommunizierten Willen seiner Vorgesetzten extern verteilt. Das Bundesministerium hatte damit genügend Anhaltspunkte, der Antragsteller werde auch in Zukunft dem Dienstherrn objektiv schaden, sodass hinreichender Anlass zur Untersagung der Führung der Dienstgeschäfte bestand.
Die Einwendung des Antragstellers, ihm sei nicht bewusst gewesen, dass der 8. Mai 2020 ein Feiertag gewesen sei, ist zum einen rechtlich unerheblich, zum anderen als Schutzbehauptung zu werten. Im Rundschreiben des Bundesministeriums vom 23. September 2015 (D 2-30105/12#3, D 3-30200/32#2) für den Dienst an gesetzlichen Feiertagen ist zur näheren Ausgestaltung des § 6 der Arbeitszeitverordnung (AZV) der Bundesbeamten geregelt, dass sich die gesetzlichen Feiertage nach den von den Bundesländern erlassenen Feiertagsgesetzen bestimmen, die teilweise voneinander abweichen. Gelten unterschiedliche Feiertagsregelungen ist jeweils auf die am regelmäßigen Dienstort geltende Feiertagsregelung abzustellen – dies ist für den Antragsteller Berlin gewesen. Schon aus Gründen der Organisation und Arbeitsplanung wird in einem Bundesministerium, dessen Hauptsitz in Berlin ist, die jeweils geltende Feiertagslage dienstlich thematisiert. Außerdem ist die Einführung dieses Feiertages in der Berliner Presse ausführlich besprochen und kommuniziert worden, was dem Antragsteller, der seit vielen Jahren in Berlin lebt, kaum entgangen sein dürfte. Zudem hat es den Anschein, dass sich der Antragsteller bereits den Wechsel in der Referatsleitung zeitlich zunutze gemacht hatte, sodass sein Verhalten insgesamt nur den Schluss zulässt, dass er den Tag der Veröffentlichung – ein Feiertag vor einem Wochenende – bewusst gewählt hat, um eine größtmögliche Breitenwirkung zu erzielen, bevor das Bundesministerium intervenieren konnte.
Soweit der Antragsteller zur Rechtfertigung seines Verhaltens auf eine seines Erachtens bestehende Gefahr im Verzug verweist, die sich am 7. Mai 2020 derart verdichtet habe, dass er tags darauf habe handeln müssen, wirkt diese Argumentation vorgeschoben. Denn den Antragsteller hatte bereits von Anfang an die Sorge umgetrieben, die Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie führten zu erheblichen Kollateralschäden; dies ist sein maßgebliches und durchgehendes Handlungsmotiv, von dem er sich nicht hat abbringen lassen. So hat er jedenfalls schon in seiner E-Mail an das Ministerbüro am 25. April 2020 und noch in seiner E-Mail vom 4. Mai 2020 an den Abteilungsleiter die Gefahr im Verzug angenommen, durch das Krisenmanagement der Bundesregierung würden „jeden Tag zusätzliche Tote in der Coronakrise produziert, die mit vergleichsweise geringem Aufwand vermieden werden können“. Für seine Behauptung, die Auswertung der Rückmeldungen der von ihm beteiligten Wissenschaftler habe ergeben, dass aus seinen zunächst „plausiblen Befürchtungen“ am 8. Mai 2020 „verifizierte Sachverhalte“ geworden seien, lässt er eine nähere inhaltliche Begründung und nachvollziehbare Belege vermissen. Jedenfalls ist nichts ersichtlich, das ihn berechtigt hätte, seine – nochmals verstärkten – Befürchtungen gegen die ausdrückliche Weisung extern zu kommunizieren anstatt sie zunächst (nochmals) seinen Vorgesetzten zu unterbreiten und diesen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
Es kann auch keine Rede davon sein, dass das Handeln der Bundesregierung offenkundig und in schwerwiegender Weise rechts- oder gar verfassungswidrig war und der Antragsteller deshalb ausnahmsweise zur unmittelbaren Verbreitung seiner gegenteiligen Auffassungen berechtigt gewesen wäre. Zwar wurden (und werden) die Handlungsstrategien zur Bekämpfung der Pandemie rechtlich und politisch unterschiedlich bewertet. Dies allein rechtfertigt aber nicht den Gang des Antragstellers an die Öffentlichkeit. Der Antragsteller hat auch nicht ihm bekannt gewordene Missstände oder Verfehlungen innerhalb des Bundesministeriums öffentlich angeprangert. Vielmehr hat er seine (im Kern politisch) abweichende private Auffassung von der richtigen Strategie unter Inanspruchnahme dienstlicher Autorität verbreitet.
cc.Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen in gerichtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Die aus dem oben dargelegten Verhalten des Antragstellers von der Antragsgegnerin gezogene Konsequenz der Untersagung der Führung der Dienstgeschäfte ist entgegen der Ansicht des Antragstellers insbesondere nicht unverhältnismäßig.
Sofern die Tatbestandsvoraussetzungen für das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte erfüllt sind, wird in aller Regel Ermessen nicht mehr hinsichtlich der Anordnung der Maßnahme als solcher (vgl. Plog/Wiedow a. a. O. § 66 BBG Rn. 21 a. E.), sondern im Wesentlichen nur noch dahin eröffnet sein, ob es eine andere Möglichkeit gibt, den betreffenden Beamten amtsangemessen zu beschäftigen, gegebenenfalls auch zu Dauer und Umfang des Verbots (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG a. a. O. Rn. 26; zu § 39 BeamtStG: OVG Nordrhein-Westfalen a. a. O. Rn. 14).
Die vorläufige Weiterbeschäftigung des Antragstellers ist der Antragsgegnerin vorliegend nicht zumutbar. Dessen Ausarbeitung steht der Position der Bundesregierung inhaltlich diametral entgegen. Sie ist dadurch und durch ihr offizielles Gewand geeignet, Wasser auf die Mühlen der Gegner der staatlichen Pandemiebekämpfungsmaßnahmen zu gießen, was die Arbeit der Bundesregierung nicht unerheblich erschwert. Da der Antragsteller seine Thesen, trotz Weisung, dies zu unterlassen, einem für ihn nicht kontrollierbaren Empfängerkreis bekannt gemacht hat, durfte das Bundesministerium annehmen, der Antragsteller werde sich auch zukünftig in Fällen, in denen sich sein Gewissen regt, nicht an Weisungen halten. Dies wiegt nicht nur, aber insbesondere in der derzeitigen Krisensituation so schwer, dass die Antragsgegnerin eine solche Gefährdung nicht hinnehmen muss.
Die Behauptung des Antragstellers im gerichtlichen Eilverfahren, er wolle sich zukünftig an alle Weisungen halten, ist vor dem oben dargelegten Ablauf der Dinge nicht glaubhaft. Weitere Gründe, die gegen die Verfügung sprechen könnten, hat der Antragsteller weder vorgetragen noch sind diese sonst ersichtlich; insbesondere bleibt sein beamtenrechtlicher Status unberührt und bezieht er weiter die vollen Dienstbezüge.
b.Auch das Hausverbot ist nach summarischer Prüfung materiell rechtmäßig.
Es findet seine rechtliche Grundlage im Hausrecht des Bundesministers, das dieser im Rahmen seiner Organisationsgewalt als notwendiger Annex zur Sachkompetenz des Bundesministeriums innehat (allgemein zur Herleitung des Hausrechts vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 5. September 2018 – 15 B 1001/18 – Rn. 10 m. w. N., juris).
Der Ausspruch eines Hausverbots hat präventiven Charakter. Es dient neben dem – hier nicht in Rede stehenden Schutz der Mitarbeiter – auch dem öffentlichen Interesse an einem ungestörten Ablauf des Dienstbetriebes und zielt darauf ab, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde oder Einrichtung zu vermeiden. Dementsprechend sind mit dem Hausverbot Tatsachen zu benennen, die den Hausfrieden in der Vergangenheit gestört haben und darauf schließen lassen, dass in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Das Verbot ist gerechtfertigt, wenn der Dienstablauf nachhaltig gestört wird und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen a. a. O. Rn. 12 m. w. N., juris).
So liegt es hier. Wie oben ausgeführt hat der Antragsteller seine Ausarbeitung, deren Kernaussagen im Gegensatz zur offiziellen Position der Antragsgegnerin stehen, unter planvoller Umgehung seiner Vorgesetzten trotz entgegenstehender Weisungen veröffentlicht. Dies rechtfertigt die Besorgnis, der Antragsteller werde sich auch zukünftig illoyal verhalten und dem Ansehen seines Dienstherrn weiteren Schaden zufügen. Das Hausverbot ist bei dieser Sachlage nicht unverhältnismäßig.
2.Das (materielle) öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der – wie hier – rechtmäßigen Verbotsverfügungen ist in aller Regel zu bejahen, um den Zweck der Verbote erfüllen zu können (vgl. zu § 66 BBG: Schleswig-Holsteinisches OVG a. a. O. Rn. 7; Plog/Wiedow a. a. O. Rn. 31). Gründe, hiervon ausnahmsweise abzusehen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
3. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist jedoch nur hinsichtlich des Amtsausübungsverbots formell ordnungsgemäß begründet worden (dazu unter b.); für das Hausverbot fehlt es an der notwendigen Begründung (dazu unter a.).
Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse der Behörde an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Die Begründungspflicht ist auch Ausdruck des aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Gebots effektiven Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgesehene aufschiebende Wirkung ist eine adäquate Ausprägung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Die Pflicht zur Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO soll der Behörde den auch von Verfassungs wegen bestehenden Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Diese vom Gesetzgeber beabsichtigte „Warnfunktion“ beruht letztlich auf dem besonderen Stellenwert, den die Verfassung der aufschiebenden Wirkung beimisst. Art. 19 Abs. 4 GG ist deshalb verletzt, wenn die Anordnung überhaupt keine Begründung enthält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 – 1 DB 26/01 – Rn. 6 m. w. N., juris).
a. So liegt es hier bezüglich des Hausverbots. Die Anordnung dessen sofortiger Vollziehung hat die Antragsgegnerin weder im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid noch im gerichtlichen Verfahren auch nur ansatzweise begründet und damit gegen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verstoßen. In diesen Fällen ist allein die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuheben und nicht etwa eine aufschiebende Wirkung wiederherzustellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 a. a. O. Rn. 9; Hoppe in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 80 VwGO Rn. 98 m. w. N. auch zur Gegenansicht).
Anders als die Antragsgegnerin meint, war die gesonderte Begründung der sofortigen Vollziehung des Hausverbots hier nicht entbehrlich, weil es sich um einen Annex zum Verbot der Führung der Dienstgeschäfte, dessen sofortige Vollziehung hinreichend begründet worden sei, gehandelt habe. Zum einen mögen bei Verfügung einer Annexmaßnahme gegebenenfalls geringere Anforderungen an die inhaltliche Begründungstiefe der Anordnung der sofortigen Vollziehung (auch) der Annexmaßnahme bestehen; hier geht es jedoch um das formelle Begründungserfordernis. Zum anderen stellt das verfügte Hausverbot auch keinen bloßen Annex zum Amtsausübungsverbot dar. Vielmehr handelt es sich nach Form und Inhalt um zwei Maßnahmen, die getrennt zu begründen waren.
Denn das Bundesministerium hat im Bescheid vom 11. Mai 2020 nicht nur die Führung der Dienstgeschäfte untersagt, sondern daneben ausdrücklich ein Hausverbot ausgesprochen. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Betreff und dem Tenor des Bescheids. In letzterem heißt es nicht nur, dass dem Antragsteller neben dem Amtsausübungsverbot „gleichzeitig ein Hausverbot“ erteilt werde. Es wurde auch ausdrücklich bestimmt, dass dieses „für sämtliche Liegenschaften des Bundesministeriums“ gelte. Auch inhaltlich geht das Hausverbot über die Untersagung der Führung der Dienstgeschäfte hinaus, weil es das Betreten der Liegenschaften des Bundesministeriums nicht nur zur Dienstausübung, sondern auch zu anderen Zwecken verhindert. Dementsprechend hat das Bundesministerium die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht nur für die Maßnahme nach § 66 BBG, sondern ausdrücklich auch für das Hausverbot angeordnet, die letztgenannte Anordnung indes nicht begründet.
b. Die – allein im Ausgangsbescheid enthaltene – Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Amtsausübungsverbots ist dagegen nicht zu beanstanden.
Zwar ist es grundsätzlich nicht ausreichend, dass überhaupt eine Begründung gegeben wird. Vielmehr ist der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Begründungspflicht auch hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an die Begründung Rechnung zu tragen. Es bedarf einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 a. a. O. Rn. 6). Dem wird die hier vorliegende Begründung jedoch gerecht. Denn anders als der Antragsteller meint, besteht angesichts der Besonderheit der Maßnahme mit schon materiellrechtlich erforderlichen zwingenden Gründen in aller Regel zugleich Anlass und Rechtfertigung, die sofortige Vollziehung anzuordnen. Dafür werden im Allgemeinen keine zusätzlichen Gründe angeführt werden können und müssen (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG a. a. O. Rn. 8; Plog/Wiedow a. a. O. Rn. 31).
Im Bescheid heißt es dementsprechend zur Begründung des Sofortvollzuges, die Schwere des im Verdacht stehenden Verhaltens des Antragstellers sei in hohem Maße geeignet, das Ansehen und die Reputation des Bundesministeriums und damit der Antragsgegnerin in der Öffentlichkeit zu beeinträchtigen. Zudem bestehe aufgrund der Art und Weise des Vorgehens des Antragstellers die Gefahr, dass er weitere vergleichbare Handlungen begehen werde. Schließlich sei zu befürchten, dass bei einem Verbleib des Antragstellers im Dienst das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Maßnahmen der Bundesregierung zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie leiden würde. Daher erscheine die weitere Ausübung der Dienstgeschäfte nicht mehr vertretbar und sei ein unverzügliches Handeln erforderlich.
Diese Begründung ist nach dem oben dargelegten Maßstab hinreichend, zumal die Ausarbeitung des Antragstellers bereits an die Öffentlichkeit gelangt ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes; wegen der Vorläufigkeit des Rechtsschutzes nimmt die Kammer eine Halbierung des jeweiligen Auffangstreitwerts vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 66 BBG
§ 40 VwGO
§ 30 BPersVG
§ 39 BeamtStG
§ 22 SG
§ 60 BBG
§ 61 BBG
§ 62 BBG
§ 67 BBG
§ 37 BeamtStG
§ 80 VwGO
§ 66 Satz 1 BBG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 66 Satz 2 BBG
§ 60 Abs. 2 BBG
§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBG
§ 67 Abs. 1 BBG
§ 63 Abs. 2 BBG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 5, § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesgleichstellungsgesetzes
§ 178 Abs. 2 des Neunten Buches des Sozialgesetzbuches
§ 66 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes
§ 22 des Soldatengesetzes
§ 39 des Beamtenstatusgesetzes
§ 6 der Arbeitszeitverordnung
§ 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 241/20
6 CE 20.45
1 WB 36.98
6 A 2586/12
2 C 16/10
2 BvF 2/58
2 C 19/80
1 BvR 690/65
15 B 1001/18
1 DB 26/01