Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-07-25, Aktenzeichen 18 K 5727/07
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:0725.18K5727.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verlängerung der Zulassung für das homöopathische Arzneimittel S. Q. mit den arzneilich wirksamen Bestandteilen
Arnica montana Dil. D4
Aurum jodatum Dil. D10
Rauwolfia serpentina Dil. D4
Sulfur Dil. D10
Viscum album Dil. D3
sowie der Indikation "Die Anwendungsgebiete leiten sich von den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehört: Zur unterstützenden Behandlung bei milden Formen der Hypertonie".
Im Juni 1978 zeigte die Klägerin beim Bundesgesundheitsamt nach Artikel 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24.08.1976 (AMNG) das Arzneimittel unter der Bezeichnung "S1. " mit den Anwendungsgebieten "Zur Unterstützung bei Hypertonie" an. Das Arzneimittel enthielt 14 wirksame Bestandteile.
Nachdem die Klägerin mit Änderungsanzeige vom 03.07.1984 die Bezeichnung in "S. " geändert und drei wirksame Bestandteile eliminiert hatte, stellte sie am 14.12.1989 den Antrag auf Verlängerung der Zulassung. Die Anwendungsgebiete lauteten nunmehr wie folgt: "Behandlung aller Formen der Hypertonie I und II evtl. auch III."
Mit Änderungsanzeige vom 22.11.1993 zeigte die Klägerin u.a. die Reduktion von zwei arzneilich wirksamen Bestandteilen, die Änderung der Bezeichnung in S. H inj. und die Änderung der Anwendungsgebiete an. Die Anwendungsgebiete waren nunmehr wie folgt formuliert: "Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu gehören: zur Unterstützung bei Hypertonie."
Am 30.11.1993 stellte die Klägerin den sogenannten Langantrag. Sie gab an, dass der Wortlaut den Anwendungsgebieten der Monographien der Kommission D zu Arnica montana, Aurum jodatum, Conium maculatum, Kalmia latifolia, Melilotus officinalis, Rauwolfia serpentina, Sulfur und Viscum album entspreche. Für den Bestandteil Lycopodium clavatum ergebe sich der Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels aus der Begründung nach § 22 Abs.3a AMG und der dort zitierten Literatur.
Mit Mängelschreiben vom 13.09.2004 übersandte das nunmehr zuständige Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (im Folgenden: BfArM) der Klägerin u.a. die Stellungnahme zur Klinik und gab ihr Gelegenheit, den mitgeteilten Mängeln innerhalb von zwölf Monaten nach Zugang des Schreibens abzuhelfen. In der medizinischen Stellungnahme wies das BfArM darauf hin, das Arzneimittel sei nicht ausreichend geprüft worden, die therapeutische Wirksamkeit sei unzureichend begründet, es bestünden Anhaltspunkte für Risiken, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen, und die Kombinationsbegründung reiche nicht aus. Zur Begründung führte das BfArM im Wesentlichen aus: Die Klägerin berufe sich zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit auf die Monographien der Kommission D zu den Einzelbestandteilen und die vorgelegten Literaturzitate. Auf der Basis der Monographien sei aber ein Beitrag der Bestandteile Conium, Kalmia latifolia, Lycopodium und Melilotus zur positiven Beurteilung des Arzneimittels für die Anwendungsgebiete nicht ableitbar. Das erforderliche Erkenntnismaterial ergebe sich aus den "Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" vom 09.10.2002. Aufgrund der unzureichenden Kombinationsbegründung sei nicht nachvollziehbar, inwiefern jeder Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste. Auf der Grundlage der Monographien der Kommission D zu den übrigen Bestandteilen und des bisherigen Anwendungsbereichs erscheine folgende Formulierung möglich: "Die Anwendungsgebiete leiten sich von den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehören: Zur unterstützenden Behandlung bei milden Formen der Hypertonie." Da die ausreichende Wirksamkeit des Arzneimittels bei alleiniger Anwendung nicht ausreichend belegt worden sei, sei im Hinblick auf die Möglichkeit der Selbstmedikation der Hinweis ""/.../ sollte nicht ohne ärztlichen Rat angewendet werden und ersetzt nicht andere, vom Arzt verordnete Arzneimittel." erforderlich.
Mit Schreiben vom 07.09.2005 nahm die Klägerin zu dem Mängelschreiben des BfArM Stellung und legte zugleich eine Änderungsanzeige über die Änderung der Bezeichnung in S. Q. und die Herausnahme der beanstandeten vier arzneilich wirksamen Bestandteile vor. Gleichzeitig änderte sie das Anwendungsgebiet dem Vorschlag des BfArM entsprechend ab.
Mit weiterem Mängelschreiben vom 28.11.2005 teilte das BfArM der Klägerin mit, dass es nunmehr der Meinung sei, Hypertonie gehöre nicht zu den Indikationen der Gruppe I des Kriterienpapiers, sondern entspreche einem Grad II oder III. Diese Auffassung sei auch von der Kommission D bei der Versagung der Nachzulassung des Parallelpräparates S. HM auf der Sitzung am 30.06.2004 vertreten worden. Da weiteres wissenschaftliches Erkenntnismaterial zum Beleg der Wirksamkeit bei der beanspruchten Indikation nicht vorgelegt worden sei, sei das Arzneimittel nicht ausreichend geprüft und die therapeutische Wirksamkeit unzureichend begründet worden. Das BfArM forderte die Klägerin zur Stellungnahme binnen acht Wochen auf.
Mit Schreiben vom 04.04.2006 nahm die Klägerin zu dem Mängelschreiben Stellung und führte im Wesentlichen aus, dass sie sich auf das Mängelschreiben vom 13.09.2004 eingelassen habe und damit alle Forderungen erfüllt seien. Die vorgenommene Änderung hinsichtlich der Einstufung des Präparates erschüttere das Vertrauen in den Bestandsschutz der Vorschläge. Das zum Beleg der fehlenden Darlegung in Bezug genommene Kriterienpapier sei nicht maßgebend. Das Kriterienpapier stelle noch nicht einmal eine Verwaltungsvorschrift dar, die das BfArM intern binde. Es sei nirgends gesetzlich geregelt, dass je nach Schweregrad ein bestimmtes Erkenntnismaterial vorzulegen sei und so zum Beleg der erfolgten Prüfung des Wirksamkeitsnachweises klinische Prüfungen notwendig seien. Des Weiteren handele es sich bei dem vorliegenden Präparat nicht um eines, das Blutdruck behandeln solle, der dem Schweregrad II bis III entspreche. Das Arzneimittel betreffe nur die milde Form der Hypertonie. Es sei somit einem Schwergrad von I, höchstens IIa zuzuordnen. Auch wenn der Schweregrad IIa angenommen würde, reiche nach den vom BfArM vorgelegten Kriterien die Vorlage von Literatur aus. Dies habe sie, die Klägerin, getan. Da es sich lediglich um eine unterstützende Behandlung handele, sei das Präparat unbedenklich einzusetzen und könne nicht für eine unzureichende Behandlung verantwortlich sein. Schließlich habe sie zur Begründung der therapeutischen Wirksamkeit des Arzneimittels ausreichend Material vorgelegt. Das Arzneimittel sei seit Jahrzehnten in Verkehr. Nach der Richtlinie 2001/83/EG liege ein Arzneimittel mit well-established-medicinal-use vor.
Unter dem 08.05.2007 gab das BfArM der Klägerin erneut Gelegenheit, sich binnen einer Frist von zwei Monaten zu dem Mängelschreiben vom 28.11.2005 zu äußern. Ein zweites Mängelschreiben im Nachzulassungsverfahren sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es stelle vielmehr ein milderes Mittel zu Gunsten der Antragstellers dar. Die Klägerin könne sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, da das erste Mängelschreiben keine Zusicherung gemäß § 38 Abs. 1 VwVfG sei. Der Sinn und Zweck des Mängelschreibens bestehe darin, dem pharmazeutischen Unternehmer die Mängel mitzuteilen, die einer Zulassung bzw. Nachzulassung entgegen stünden, und ihm die Möglichkeit zu geben, diese Mängel zu beheben. Daraus könne aber nicht bereits auf einen Willen der Behörde geschlossen werden, die Zulassung in jedem Fall zu erteilen, wenn den Mängeln entsprechend den Vorschlägen des Mängelschreibens abgeholfen worden sei. Dies ergebe sich bereits daraus, dass sich der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse bis zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Zulassungsantrag geändert haben könne. Andernfalls würde eine Zulassung zugesichert, ohne bis zum Zeitpunkt der Zulassung neu gewonnene Erkenntnisse über Gefahren für Menschen zu berücksichtigen. Eine solche Zusicherung würde dem Zweck des AMG, Arzneimittel- und Patientensicherheit zu gewährleisten, widersprechen und wäre aus diesem Grund rechtswidrig und damit unbeachtlich. Für die Beurteilung des vorgelegten Erkenntnismaterials sei auch die Anwendung der "Kriterien für Erkenntnismaterial zur klinischen Indikationen in der Homöopathie" der Kommission D zulässig. Es handele sich um Beurteilungskriterien, die den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unter Berücksichtigung des Selbstverständnisses der homöopathischen Therapierichtung wiedergeben würden. Schließlich gehöre Hypertonie nicht zu den Indikationen der Gruppe I, sondern zu denen der Gruppe II bis III des Kriterienpapiers. Maßgebend für die Einordnung sei der abstrakte Schweregrad der behandelten Krankheit. Bei Bluthochdruck handele es sich um eine Erkrankung, die chronische Folgeschäden an unterschiedlichen Organen bis hin zu lebensbedrohlichen und tödlichen Verläufen zur Folge haben könne. Bluthochdruck trete zudem in unterschiedlichen Formen auf, nämlich als primäre und sekundäre, wobei im zweiten Fall nach der Art der verschiedenen Grunderkrankungen weiter unterschieden werde. Dies mache im Regelfall eine genaue und differenzierte ärztliche Diagnose erforderlich.
Nachdem das BfArM die Frist zur Stellungnahme mit Schreiben vom 20.06.2007 bis zum 31.08.2007 antragsgemäß verlängert hatte, trug die Klägerin am 29.08.2007 vor, dass § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG eindeutig klarstelle, dass für homöopathische Arzneimittel beim Antrag auf Verlängerung der Zulassung die Unterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG sowie die Gutachten nach § 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 AMG nicht vorzulegen seien. Es sei somit nicht gerechtfertigt, zum Beleg klinische Prüfungen anzufordern. Dies widerspreche dem geltenden Recht. Die Vorlage der Aufbereitungsmonographien und Literatur sei somit ausreichend gewesen. Sie, die Klägerin, sei auch bereit, eine Relativierung hinsichtlich der Formulierung des Anwendungsgebietes zu akzeptieren. Dadurch würden die beanstandeten Unbedenklichkeitsaspekte abgedeckt. Das Präparat werde allein zur unterstützenden Behandlung eingesetzt, so dass die Anwendung unbedenklich sei. Weiteres Erkenntnismaterial legte die Klägerin nicht vor.
Die Kommission D votierte auf der 28. Sitzung am 20.11.2007 mit neun Ja-Stimmen einstimmig für die Versagung der Verlängerung der Zulassung.
Mit Bescheid vom 10.12.2007 wies das BfArM den Antrag auf Verlängerung der Zulassung zurück. Zur Begründung führte es aus: Das Arzneimittel sei nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis nicht ausreichend geprüft und die therapeutische Wirksamkeit sei unzureichend begründet. Bei der beantragten Indikation handele es sich um eine potentiell schwerwiegende Erkrankung. Die von der Kommission D erstellten Monographien reichten wegen der Schwere der Erkrankung sowie der Komplikationen und möglicher Folgerkrankungen bei unzureichender Behandlung aus heutiger Sicht nicht mehr als alleiniges Erkenntnismaterial zum Beleg von Wirksamkeit und Unbedenklichkeit aus. Angesichts der Erfahrungen im Nachzulassungsverfahren sehe sich die Kommission D darin bestätigt, dass nach dem Selbstverständnis der homöopathischen Therapierichtung Angaben aus homöopathischen Arzneimittellehren nicht ohne weiteres in eine klinische Indikation umformuliert werden könnten. Bereits in der ersten Fassung der "Bewertungskriterien der Kommission D für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" vom 16.01.1989 habe die Kommission D darauf hingewiesen, dass Indikationsaussagen für schwere Erkrankungen nur auf der Basis wissenschaftlich bewertbaren speziellen Erkenntnismaterials für die jeweilige Kombination akzeptiert werden könnten. Die Kommission D habe in ihrem Kriterienkatalog vom 09.10.2002 die Bewertungskriterien für homöopathisches Erkenntnismaterial nochmals klargestellt. Das BfArM sei nunmehr der Meinung, dass Hypertonie nicht einem Grad I entspreche. Diese Auffassung werde auch von der Kommission D geteilt. Die Monographien der Kommission D und der angegebene "long-time-use" reichten demnach als Erkenntnismaterial nicht aus.
Am 21.12.2007 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus: In dem ersten Mängelbescheid habe eine Zusicherung gelegen. Die Klägerin habe aufgrund des Inhalts des Mängelschreibens davon ausgehen dürfen, dass einer Nachzulassung nach Entfernung der vier Bestandteile und Umformulierung des Anwendungsgebietes nichts im Wege stünde. Aus Sicht der Klägerin sei damit ein Bindungswille des BfArM im Sinne einer Zusicherung gemäß § 38 Abs. 1 VwVfG, die beantragte Zulassungsverlängerung bei Umsetzung der Vorschläge zu erteilen, zum Ausdruck gebracht worden. Der vom BfArM geäußerte Vorschlag habe auch nicht als unverbindlicher Ratschlag aufgefasst werden können. Dabei wiege im Hinblick auf die Annahme einer Zusicherung besonders schwer, dass die erfolgte Änderung der stofflichen Zusammensetzung gemäß § 105 Abs. 3a AMG beim Wechsel in das Registrierungsverfahren auch nach Erhalt eines weiteren Mängelschreibens nicht habe rückgängig gemacht werden können. Deshalb sei die Änderung im Vertrauen auf die nach dem Inhalt des ersten Mängelschreibens zu erwartende Zulassungsverlängerung erfolgt. Es liege auch kein Sachverhalt im Sinne des § 38 Abs. 3 VwVfG vor, da sich weder die Sachlage noch die Rechtslage seit Erteilung des ersten Mängelschreibens geändert habe.
Darüber hinaus sei die mit dem Mängelschreiben vom 28.11.2005 gesetzte Frist von acht Wochen zur Beseitigung der dort erstmals mitgeteilten Mängel unangemessen kurz gewesen.
Zudem habe die Beklagte bei der Zulassungsentscheidung die Pluralität therapeutischer Richtungen und wissenschaftlicher Denkansätze zu respektieren. Bei Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen komme es ausschließlich auf den Erkenntnisstand innerhalb der jeweiligen Therapierichtung an. Es sei zwar grundsätzlich richtig, dass die Monographien zum Teil nicht mehr den aktuellen Erkenntnisstand wiedergäben. Das gelte jedoch keineswegs für alle Aufbereitungsmonographien. Es obliege der Zulassungsbehörde, darzulegen, dass und warum der in den Monographien festgehaltene Erkenntnisstand als überholt zu gelten habe. Der pauschale Verweis auf das Papier der Kommission D zu den "Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" genüge den Begründungsanforderungen von vornherein nicht. Abgesehen davon beruhe das Papier der Kommission D selbst auf einer Fehlbewertung, weil es offensichtlich Bewertungskriterien zum Prüfungsmaßstab erhebe, die dem Selbstverständnis und der Eigenerfahrung der besonderen Therapierichtung Homöopathie fremd seien. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlange das Gesetz bei homöopathischen Arzneimitteln gerade keine Unterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG sowie Gutachten nach § 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 AMG. Die Beklagte habe auch nicht vorgetragen, dass eine der zum Nachweis in Bezug genommenen Monographie nicht mehr dem Erkenntnisstand in der Homöopathie entspreche und daher als überholt zu gelten hätte.
Im Übrigen habe sie, die Klägerin, die therapeutische Wirksamkeit in der Begründung nach § 22 Abs. 3a AMG hinreichend dargelegt.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10.12.2007 zu verpflichten, über den Antrag auf Verlängerung der Zulassung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Nachzulassungsantrages. Der Bescheid vom 10.12.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Dieser Anspruch ergibt sich nicht aufgrund einer Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das erste Mängelschreiben vom 13.09.2004 nicht als Zusicherung dahingehend auszulegen, nach Entfernung der vier arzneilich wirksamen Bestandteile und Umformulierung des Anwendungsgebietes erfolge zwingend die begehrte Nachzulassung.
Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist unter einer Zusicherung eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage zu verstehen, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Eine solche Zusicherung hat zur Voraussetzung, dass sie mit Bindungswillen der Behörde erfolgt. Maßgeblich ist insoweit der erklärte Wille der Behörde, wie er sich bei objektiver Würdigung aller Umstände nach Treu und Glauben darstellt. Der Wille der Behörde, sich für die Zukunft zu binden und einen entsprechenden Anspruch des Begünstigten auf die zugesagte Maßnahme zu begründen, muss eindeutig erkennbar sein. Neben dem Wortlaut der Erklärung sind dabei auch die Begleitumstände, insbesondere der Zweck der Erklärung, zu berücksichtigen.
Stelkens, VwVfG, 7. Auflage, § 38 Rdnr. 21; BVerwG, Urteil vom 07.02.1986 - 4 C 28/84 -, BVerwGE 74, 15; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 06.09.2005 - 7 K 724/01 -, Juris.
Ein Mängelschreiben des BfArM kann in der Regel nicht als verbindliche Selbstverpflichtung der Behörde ausgelegt werden. Zwar ist es Sinn und Zweck eines Mängelschreibens, dem Unternehmer aufzuzeigen, welche Aspekte seiner Zulassung entgegen stehen. Diese rechtliche Einschätzung kann jedoch zwangsläufig nur den bestehenden Erkenntnisstand widerspiegeln. Im Interesse der Arzneimittelsicherheit können und müssen insbesondere neue wissenschaftliche Erkenntnisse jedoch auch nach Ergehen des Mängelschreibens berücksichtigungsfähig sein. Das gilt umso mehr, als bei der Nachzulassung - wie gerichtsbekannt ist - in der Regel eine beträchtliche zeitliche Distanz zwischen Erstellung des Mängelschreibens und abschließender Entscheidung besteht. Der Unternehmer ist in diesen Fällen auch ausreichend geschützt, weil vor Erlass einer ablehnenden Entscheidung bei neuen, entscheidungserheblichen Aspekten in der Regel ein weiteres Mängelbeseitigungsverfahren durchzuführen ist.
Auch die Erklärung des BfArM ist in diesem Kontext auszulegen. Nach dem objektiven Empfängerhorizont kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, dass das BfArM sich verpflichten wollte, nach einer Eliminierung der vier arzneilich wirksamen Bestandteile und Abänderung des Anwendungsgebietes auf jeden Fall eine Nachzulassung zu erteilen. Der ausdrückliche Wille, sich binden zu wollen, ist in dem Mängelschreiben nicht enthalten. Durch die vorsichtige Formulierung (nach Ausräumung der genannten Einwände) "erscheine folgende Formulierung möglich" wird kein Bindungswille des BfArM geäußert.
Nachdem somit in dem ersten Mängelschreiben schon keine Zusage nach § 38 Abs. 1 VwVfG vorliegt, kann dahinstehen, ob die Behörde unter den gegebenen Umständen an eine Zusicherung nach § 38 Abs. 3 VwVfG nicht mehr gebunden wäre.
Der Anspruch auf erneute Bescheidung des Nachzulassungsantrages hinsichtlich der begehrten Anwendungsgebiete ergibt sich auch nicht aus § 105 Abs. 4 f des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln (AMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.12.2005 (BGBl. I, S. 3394). Danach ist die Zulassung zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Liegt nach Auffassung der Behörde ein Versagungsgrund vor, so hat sie diesen Mangel in der Regel gemäß § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG zu beanstanden und dem Antragsteller eine angemessene Frist - höchstens zwölf Monate - zur Mängelbeseitigung zu setzen. Wird dem Mangel nicht fristgerecht abgeholfen, so ist die Zulassung gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG zu versagen.
Der begehrten Verlängerung der Zulassung steht der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 zweite Alternative AMG entgegen. Die Beklagte hat zu Recht die unzureichende Begründung der therapeutischen Wirksamkeit des Arzneimittels für das von der Klägerin begehrte Anwendungsgebiet "Die Anwendungsgebiete leiten sich von den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehört: Zur unterstützenden Behandlung bei milden Formen der Hypertonie" beanstandet und der Klägerin jedenfalls mit Schreiben vom 20.06.2007 eine angemessene Frist zur Mängelbeseitigung gesetzt, die verstrichen ist, ohne dass die Klägerin den Beanstandungen abgeholfen hat.
Eine weitere Mängelmitteilung durfte vorliegend erfolgen, weil das BfArM das vorgelegte Erkenntnismaterial entgegen früheren Äußerungen auch für die abgeschwächte Indikation nicht mehr als ausreichend erachtete.
Zwar soll zur Beschleunigung des Nachzulassungsverfahrens möglichst nur ein Mängelschreiben ergehen. Insbesondere für bereits gerügte Mängel ist grundsätzlich kein weiteres Beanstandungsverfahren durchzuführen, vgl. § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG. Ergeben sich - entgegen anderslautenden Ausführungen im Mängelschreiben - jedoch nachträglich entscheidungsrelevante Bedenken, so ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn dem Unternehmer in einem weiteren Mängelschreiben Gelegenheit gegeben wird, hierzu (erstmalig) Stellung zu nehmen.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Beklagte mit Schreiben vom 28.11.2005 zunächst eine unangemessen kurze und damit rechtswidrige Mängelbeseitigungsfrist von acht Wochen gesetzt hat. Die Beklagte räumte der Klägerin jedenfalls mit Schreiben vom 08.05.2007 erneut die Möglichkeit zur Mängelbeseitigung ein, die sie auf entsprechenden Antrag der Klägerin hin mit Schreiben vom 20.06.2007 bis zum 31.08.2007 verlängerte. Anhaltspunkte dafür, dass diese neue Frist von insgesamt dreieinhalb Monaten zur Mängelbeseitigung unangemessen war, bestehen nicht.
Die Frage der Angemessenheit einer Frist nach § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG bestimmt sich in erster Linie nach dem vom Zulassungsinhaber zu leistenden Aufwand, der objektiv mit der Mängelbeseitigung verbunden ist.
OVG NRW, Beschluss vom 26.09.2006 - 13 A 2727/04; VG Köln, Urteil vom 27.02.2007 - 7 K 2703/04 -.
Die Frist darf keinesfalls so bemessen sein, dass dem pharmazeutischen Unternehmer die gesetzlich eingeräumte Möglichkeit zur Mängelbeseitigung von vornherein unmöglich wird.
VG Köln, Beschluss vom 22.05.2003 - 24 L 674/93 -, Pharma Recht 2003, 279.
Da die zuletzt gewährte Frist genau dem Antrag der Klägerin entsprach, ist nicht davon auszugehen, dass diese neue Frist von dreieinhalb Monaten zu knapp bemessen war. Die Klägerin selbst hat diesen Zeitraum offensichtlich für ausreichend erachtet, um zu den Bestandungen Stellung zu nehmen.
Diese weitere Mängelbeseitungsfrist ist verstrichen, ohne dass die Klägerin den berechtigten Beanstandungen abgeholfen hat.
Unter dem Begriff der therapeutischen Wirksamkeit ist die Ursächlichkeit der Anwendung des Arzneimittels für den Heilungserfolg zu verstehen. Die therapeutische Wirksamkeit ist unzureichend begründet, wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss auf die therapeutische Wirksamkeit nicht zulassen, wenn sie sachlich unvollständig oder inhaltlich unrichtig sind. In der Begründung ist im einzelnen darzulegen, dass die Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führt als seine Nichtanwendung. Das lässt sich nur dartun, wenn ausgeschlossen ist, dass die den Unterlagen zu entnehmenden therapeutischen Ergebnisse auf Spontanheilungen oder wirkstoffunabhängige Effekte zurückzuführen sind. Auf diesen Nachweis ist auch dann nicht zu verzichten, wenn - wie hier - anstelle einer klinischen Prüfung des Arzneimittels gemäß § 22 Abs. 3 AMG anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorgelegt wird. Diese Vorschrift betrifft nicht den Maßstab der therapeutischen Wirksamkeit, sondern nur das dem Antrag auf Zulassung beizufügende Erkenntnismaterial, das sie belegen soll.
BVerwG, Urteil vom 14.10.1993 - 3 C 21.91 -, BVerwGE 94, 215.
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG findet auch auf die Zulassung eines Arzneimittels der besonderen Therapierichtung uneingeschränkt Anwendung.
BVerwG, Urteil vom 14.10.1993 - 3 C 21.91 -, a.a.O..
Bei der Prüfung der Versagungsgründe sind allerdings die Besonderheiten einer bestimmten Therapierichtung zu berücksichtigen. Bei der Beurteilung homöopathischer Arzneimittel kann insoweit auf den speziellen Sachverstand der Kommission D zurückgegriffen werden. Insbesondere bei der Festlegung des aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes sind die Bekanntmachungen der Kommission D bei homöopathischen Arzneimitteln wiederholt als antizipierte Sachverständigengutachten herangezogen worden,
BVerwG, Beschluss vom 08.01.2007 - 3 B 16.06 -, Pharma Recht 2007, 159: zu den Aufbereitungsmonographien der Kommission D; VG Berlin, Urteil vom 11.01.2006 - 14 A 252.98 -, Pharma Recht 2007, 476: zur Heranziehung der Bewertungskriterien für fixe Kombinationen.
Auch die "Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" der Kommission D vom 09.10.2002 können der Entscheidungsfindung des BfArM in der Regel zugrunde gelegt werden.
Eingehend hierzu: Urteil der Kammer vom 12.10.2007 - 18 K 38/06 -.
Nach diesem Kriterienkatalog der Kommission D können die Monographien der Kommission nur bei leichten Erkrankungen als zentrales Erkenntnismaterial herangezogen werden. Für alle anderen Schweregrade sind als Mindestanforderung zusätzlich entweder eine nachvollziehbare bewertete Literaturübersicht oder eine systematisch wissenschaftlich auswertbare prospektive oder retrospektive Studie erforderlich. Rechtliche Bedenken an dieser Einschätzung der Kommission D bestehen nicht.
Vgl. VG Köln, Urteile vom 11.04.2008 - 18 K 3753/06 - und vom 18.04.2008 - 18 K 3756/06 - sowie vom 11.06.2008 - 24 K 1239/07 -.
Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Beklagte zu Recht die unzureichende Begründung der therapeutischen Wirksamkeit gerügt, weil das von der Klägerin begehrte Anwendungsgebiet nicht als leichte Erkrankung einzustufen ist.
Der beantragten Beweiserhebung darüber, dass das beanspruchte Anwendungsgebiet "unterstützende Behandlung bei milden Formen der Hypertonie" nicht als schwere Erkrankung (entsprechend einem Grad III des Kriterienkatalogs der Kommission D vom 09.10.2002), sondern lediglich als leichte Erkrankung (entsprechend einem Grad I) einzustufen ist, bedurfte es nicht. "Leichte Erkrankungen" sind nach dem Kriterienkatalog als Erkrankungen definiert, die "leicht zu erkennen, dem Laien bekannt, zur Diagnostik und Therapie keine sofortige ärztliche Hilfe erforderlich, selbstlimitierend, den Patienten wenig beeinträchtigend" sind. "Schwere Erkrankungen" entsprechend dem Grad III sind nach dem Kriterienkatalog wie folgt definiert: "irreversible Organveränderungen, Organbeteiligung, Gefahr bei verzögerter Behandlung, schwere Komplikationen möglich, zur Diagnostik und Therapie ärztliche Intervention in der Regel erforderlich, nicht selbstlimitierende Erkrankung".
Dass auf der Grundlage dieser Definitionen "milde Formen der Hypertonie" nicht lediglich als "leichte Erkrankung" einzustufen sind, kann die Kammer aus eigener Sachkunde beurteilen. "Hypertonie" ist weder leicht zu erkennen noch ist sie selbstlimitierend. Die Krankheit verläuft unspezifisch und sehr variabel, mitunter ohne Symptome oder oft nur mit uncharakteristischen Beschwerden wie Kopfschmerz, Schwindel, Sehstörungen.
Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 260. Auflage, S. 820.
Auch eine milde Form der Hypertonie sollte erkannt und behandelt werden. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargetan, dass es sich bei der Hypertonie letztlich um einen schleichenden Prozess handelt, der Nierenschäden, Schäden am Auge, Herzen und an den Gefäßwänden nach sich ziehen kann. Dies wird auch von der Klägerin letztlich nicht bestritten, sondern sie meint, dass der Zusatz "zur unterstützenden Behandlung bei" zu einer Abschwächung des Schweregrades führt. Dies ist zur Überzeugung der Kammer aber bereits aus Rechtsgründen zu verneinen. Das Kriterienpapier der Kommission D knüpft bei der Einordnung des Schweregrades der Indikationen ausschließlich an die jeweilige zu behandelnde (Grund-)Erkrankung an und unterscheidet lediglich innerhalb der einzelnen Schweregrade zwischen einer Anwendung "mit" oder "ohne Begleittherapie". Gegen diese Wertung der Kommission D, die keine Tatsachenfrage und damit keiner Beweiserhebung zugänglich ist, bestehen keine rechtlichen Bedenken. Denn zwischen den Fallgruppen "originäre Behandlung von leichten Erkrankungen" und "unterstützende Behandlung von nicht leichten Erkrankungen" gibt es wesentliche sachliche Unterschiede, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen.
VG Köln, Urteile vom 25.07.2008 - 18 K 5729/97 - und vom 18.04.2008 - 18 K 3756/06 -.
Handelt es sich bei dem von der Klägerin beanspruchten Anwendungsgebiet nicht lediglich um eine leichte Erkrankung, so reichen insbesondere die in Bezug genommenen Aufbereitungsmonographien als zentraler Wirksamkeitsbeleg nicht aus. Das weitere Vorbringen der Klägerin, ohne Vorlage klinischer Prüfungen könne sie keine Nachzulassung erhalten, ist nicht nachvollziehbar. Der dem Kriterienkatalog angefügte Bewertungsscore für die Art des Erkenntnismaterials belegt, dass die Klägerin auch ohne Vorlage klinischer Prüfungen im Sinne von § 22 Abs. 2 Nr. 3 den für eine unterstützende Behandlung nicht leichter Erkrankungen erforderlichen Punktwert von 4-6 hätte erreichen können. Die Kammer vermag insbesondere nicht zu erkennen, dass der Klägerin die Vorlage einer Kasuistik gänzlich unmöglich gewesen oder aber eine homöopathische Arzneimittelprüfung zwangsläufig dem Bereich der klinischen Prüfung zuzuordnen wäre.
Die Beanstandungen der Beklagten sind schließlich als gravierend im Sinne von § 105 Abs. 5 a Satz 2 AMG anzusehen. Eine Auflage kommt als milderes Mittel nicht in Betracht. Insbesondere vermag der von der Beklagten zunächst vorgeschlagene Warnhinweis nicht die mangelnde Begründung der Wirksamkeit zu ersetzen. Diese Einschätzung der Kammer wird im Übrigen auch von der Kommission D geteilt, die auf der 28. Sitzung am 20.11.2007 mit neun Ja-Stimmen für die Versagung der Verlängerung der Zulassung votiert hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 38 VwVfG
§ 22 Abs.3a AMG
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 105 Abs. 4a Satz 2 AMG
§ 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG
§ 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 AMG
§ 105 Abs. 3a AMG
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 22 Abs. 3a AMG
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 25 Abs. 2 AMG
§ 105 Abs. 5 Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 5 Satz 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 zweite Alternative AMG
§ 22 Abs. 3 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG
§ 105 Abs. 5 a Satz 2 AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 74, 15
BVerwGE 94, 215
4 C 28/84
7 K 724/01
13 A 2727/04
7 K 2703/04
24 L 674/93
3 C 21.91
3 B 16.06
14 A 252.98
18 K 38/06
18 K 3753/06
18 K 3756/06
24 K 1239/07
18 K 5729/97