Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-07, Aktenzeichen 9 K 1044/22
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2023:1107.9K1044.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin zu 1., eine in Malta ansässige Limited, die über eine bundesweite Konzession für die Veranstaltung und den Vertrieb von Sportwetten verfügt, ist Veranstalterin von Sportwetten. Sie wendet sich gegen die mit Bescheid des Beklagten vom 18. März 2022 erfolgte Versagung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten am Standort L.----straße 31, C. (O. ) durch den Kläger zu 2. als Wettvermittler. Unter der Anschrift U.---straße 11, C. (O. ) befindet sich ein Standort der Gesamtschule F. -O. (Jahrgänge 5-10). Die L.----straße , die etwa in nördlich-südlicher Richtung durch O. verläuft und an ihrem nördlichen Ende in die H. -H1. -Straße einmündet, mündet an ihrem südlichen Ende in die U.---straße ein. Die U.---straße verläuft an dieser Stelle etwa in westlich-östlicher Richtung durch O. . Östlich der Einmündung der L.----straße in die U.---straße befindet sich der Schulhof der Gesamtschule F. -O. ; ein Abschnitt der U.---straße ist dabei auch ein Teil des Schulhofs. Schulgebäude befinden sich dabei sowohl nördlich als auch südlich der U.---straße .
Unter dem 17. Oktober 2012 erteilte die Stadt C. Herrn G. S. auf dessen Antrag die Baugenehmigung zur Nutzungsänderung von Räumen des Gebäudes L.----straße 31, C. (O. ) als Sportsbar und Wettannahmestelle.
Unter dem 15. Februar 2013 erstattete der Kläger zu 2. eine gewerberechtliche Anmeldung zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ); als Beginn der Tätigkeit gab er den 15. Februar 2013 an.
Die Klägerin zu 1. beantragte mit am 4. Februar 2020 bei der Bezirksregierung N. eingegangenem Schreiben die Erlaubnis zum Betrieb mehrerer Wettvermittlungsstellen, darunter auch die im vorliegenden Verfahren streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. .
In der Folgezeit führte die Bezirksregierung N. Ermittlungen u. a. zur Frage durch, ob in der Umgebung des beabsichtigten Standorts L.----straße 31, C. (O. ) öffentliche Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW vorhanden sind, die einer Erlaubniserteilung entgegenstehen könnten, und ob eine Ausnahme vom gesetzlich normierten Mindestabstand infrage komme; in diesem Zusammenhang wurde auch eine Stellungnahme der Stadt C. eingeholt. Mit Schreiben vom 29. Oktober 2020 teilte die Stadt C. dem Beklagten unter Hinweis u. a. auf die Gesamtschule F. -O. , deren Schwerpunkt bei unbegleiteten Kindern und Jugendlichen liege und die von 505 Schülerinnen und Schülern besucht werde, mit, dass „aufgrund der hier vorliegenden, eindeutigen und hinreichenden Kollisionsgründe davon ausgegangen wird, dass keine Voraussetzungen und keine Ausnahmeregelungen für die beantragte Wettvermittlungsstelle vorliegen.“
Nach einer von dem Beklagten mit einer entsprechenden Software vorgenommenen Messung des Luftlinienabstands zwischen dem Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und der (nächstgelegenen) Grundstücksgrenze der Gesamtschule F. -O. , U.---straße 11, C. (O. ) beträgt dieser Luftlinienabstand 43,3 Meter. Die ebenfalls von dem Beklagten mit der entsprechenden Software vorgenommene Messung der – jeweils fußläufigen – Entfernung ergab einen fußläufigen Abstand zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des Schulhofs von 146,4 Metern, einen fußläufigen Abstand zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Mitte des Schulhofs von 182,3 Metern und einen fußläufigen Abstand zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des – nördlich der U.---straße gelegenen – Hauptgebäudes der Gesamtschule F. -O. von 249,3 Metern.
Unter dem 23. November 2021 führte die Bezirksregierung N. eine Ortsbesichtigung des räumlichen Umfelds durch. Ausweislich des darüber aufgenommenen Vermerks wurde dabei Folgendes festgehalten: „Anlass: Eingangsbereich und Gehentfernung zur Gesamtschule unklar. Ergebnis: Keine geöffneten Eingänge zur L.----straße und zur Parallelstraße (gemeint offenbar: keine geöffneten Eingänge der Gesamtschule F. -O. ; Anmerkung des Gerichts). Straßenbereich zwischen dem Hauptgebäude der Schule und dem gegenüber liegenden Schulgebäude bildet einen Schulhof, der seitlich durch Sperren so abgetrennt ist, dass nur Fußgänger den Bereich überqueren können. Gehentfernung zum Eingang Schulhof ca. 150 Meter, zur Mitte (gemeint offenbar: des Schulhofs; Anmerkung des Gerichts) 180 Meter. Bewertung: Keine städtebauliche Besonderheit, die eine Abweichung vom Mindestabstand rechtfertigt.“ Wegen der weiteren Einzelheiten des Vermerks und der anlässlich der Ortsbegehung am 23. November 2021 aufgenommenen Fotografien wird auf Bl. 214 ff. des Verwaltungsvorgangs des Beklagten (9 K 1044/22) Bezug genommen.
Unter dem 10. Januar 2022 führte die Bezirksregierung N. erneut eine Ortsbesichtigung des räumlichen Umfelds durch. Wegen der bei dieser Ortsbesichtigung aufgenommenen Fotografien wird auf Bl. 233 f. des Verwaltungsvorgangs des Beklagten (9 K 1044/22) Bezug genommen.
Mit an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu 1. sowie an den Kläger zu 2. gerichtetem Anhörungsschreiben vom 8. Dezember 2021 teilte der Beklagte mit, dass er nach Prüfung des Vorgangs beabsichtige, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) abzulehnen, und räumte gleichzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Der nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW maßgebliche Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie werde gegenüber der Gesamtschule F. -O. , U.---straße 11, C. (O. ) unterschritten; die Messung habe insoweit einen Abstand von 43 Metern ergeben. Für eine Erlaubniserteilung sprechende besondere örtliche Verhältnisse seien nicht ersichtlich.
Mit Schriftsatz vom 10. März 2022 nahmen die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu 1. inhaltlich gegenüber dem Beklagten Stellung. Sie machten im Wesentlichen geltend, der Kläger zu 2., Herr O1. C1. , genieße als Betreiber der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle Bestandsschutz, so dass die normativen Mindestabstandsregelungen nicht anwendbar seien. Darüber hinaus verstießen die normativen Mindestabstandsregelungen in mehrfacher Hinsicht gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Höchst vorsorglich beantragten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu 1. in diesem Schriftsatz eine Abweichung von den Mindestabstandsvorgaben des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW, die sie wie folgt begründeten: Eine Abweichung sei – so die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu 1. sinngemäß – vorliegend bereits deshalb geboten, weil nach der vom Beklagten vorgenommenen Messung der fußläufige Abstand zwischen dem Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des – nördlich der U.---straße gelegenen – Hauptgebäudes der Gesamtschule F. -O. 249,3 Meter betrage und somit den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie exorbitant überschreite. Darüber hinaus sei sie – die Klägerin zu 1. – in Abstimmung mit dem Betreiber der Wettvermittlungsstelle, dem Kläger zu 2., dazu bereit, entweder zukünftig die Öffnungszeiten an diejenigen der Gesamtschule anzupassen (beispielsweise an Schultagen erst ab 17.00 Uhr zu öffnen), oder die Wettvermittlungsstelle ausschließlich im Umfang einer Annahmestelle i. S. v. §§ 5, 13b AG GlüStV NRW zu nutzen bzw. insbesondere auf die Vermittlung von Wetten während des laufenden Sportereignisses zu verzichten. Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle würde danach insbesondere folgende Maßgaben einhalten: kein Angebot von Live-Wetten, keine Sitz- oder Stehgelegenheiten, die zum Verweilen einladen, kein Zutritt für Minderjährige (analog zum Sozialkonzept), kein Zutritt für gesperrte Spieler durch Abgleich mit OASIS. Auch sei sie – die Klägerin zu 1. – bereit, die Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle in diesem Sinne anzupassen (Außengestaltung ausschließlich in Grautönen, Entfernung von U1. -Plakaten und U2. -Bannern). Die Erteilung einer Ausnahme von der Mindestabstandsregelung sei aufgrund des schwerwiegenden Eingriffs in die Berufsfreiheit zwingend geboten, da die Beschränkung der Öffnungszeiten oder (alternativ) die angebotene Reduzierung des Angebots bei gleichzeitiger Abweichung vom gesetzlichen Mindestabstand ein milderes, gleich geeignetes Mittel darstelle. Ein Gewöhnungseffekt von Schülern wäre ausgeschlossen, wenn die Öffnungszeiten der Wettvermittlungsstelle an die üblichen Besuchszeiten der Schule angepasst würden, da die Schüler dann zu keinem Zeitpunkt – weder auf dem Hinweg zur noch auf dem Rückweg von der Schule noch während Schulpausen – die Wettvermittlungsstelle „im Betrieb“ erleben könnten.
Mit Schriftsatz vom 18. März 2022 nahmen die Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2. inhaltlich gegenüber dem Beklagten Stellung. Sie führten dabei u. a. aus, die Mindestabstandsvorgabe von 100 Metern Luftlinie bei Bestandswettvermittlungsstellen sei nicht in allen Fällen zwingend, da nach § 13 Abs. 19 Satz 2 AG GlüStV NRW nur „regelmäßig“ ein Mindestabstand von 100 Metern zu Grunde gelegt werden solle. Die Regelung gehe vom typischen Fall aus, dass sich innerhalb des Radius von 100 Metern um die Wettvermittlungsstelle Teile des Schulgeländes befänden, von denen aus die Wettvermittlungsstelle erreicht werden könne, ohne aus dem Radius von 100 Metern Luftlinie um die Wettvermittlungsstelle herauszutreten. Müsse man hingegen aus dem Radius von 100 Metern Luftlinie um die Wettvermittlungsstelle auf dem Weg von der Schule zur Wettvermittlungsstelle heraustreten, so liege ein atypischer Fall vor. Im hier vorliegenden Einzelfall liege der Beginn des Schulhofs der Gesamtschule F. -O. an der Schranke, der den in den Schulhof integrierten Teil der U.---straße vom weiteren Verlauf dieser Straße trenne, mehr als 150 Meter Luftlinie von der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle entfernt. Dies begründe einen atypischen Fall, der es erlaube, vom Mindestabstandserfordernis von 100 Metern Luftlinie abzuweichen.
Mit Bescheid vom 18. März 2022 lehnte der Beklagte den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle auf dem Grundstück L.----straße 31 in C. ab (Ziffer 1), setzte für diese Entscheidung eine Gebühr i. H. v. insgesamt 375,- Euro fest (Ziffer 2), legte die Gebühr der Klägerin zu 1. auf (Ziffer 3) und stellte fest, dass die Gebühr mit gesondertem Bescheid angefordert werde (Ziffer 4). Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus:
Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in Nordrhein-Westfalen setze gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sowie § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW eine behördliche Erlaubnis voraus. In Ausübung pflichtgemäßen Ermessens könne die beantragte Erlaubnis im vorliegenden Fall nicht erteilt werden. Der Erlaubniserteilung stünden die Regelungen zum Mindestabstand in § 13 Abs. 13 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 13 Abs. 15 und § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW entgegen, ohne dass hinreichende Gründe für eine Abweichung vom Mindestabstand bestünden. Gemäß § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW sollten Wettvermittlungsstellen nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden; im zweiten Halbsatz dieser Vorschrift werde als Kriterium für die räumliche Nähe eine Entfernung von 350 Metern aufgestellt. Für Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden hätten und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt hätten, solle dabei nach § 13 Abs. 15 Satz 2 n. F. ein Mindestabstand von 100 Metern zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ausreichen. Für die Messung des tatsächlichen Abstands verweise § 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW auf § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW, wonach maßgeblich für die Messung die Luftlinie zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Grenze des Grundstücks, auf dem sich die Schule befinde, sei.
Die Klägerin zu 1. als Sportwettveranstalterin sowie der Kläger zu 2. als Sportwettvermittler könnten sich zunächst nicht auf Bestandsschutz berufen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe in seiner Rechtsprechung keinerlei Bestandsschutz für Wettvermittlungsstellen anerkannt, die bereits bestanden hätten, bevor Konzessionen hätten erteilt werden können. Vielmehr habe das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen lediglich judiziert, dass seinerzeit – vor Erteilung der Konzessionen für das Veranstalten von Sportwetten im Bundesgebiet – Wettbürobetreiber bis zu einer Änderung der Sach- und Rechtslage nicht durch eine Untersagungsverfügung daran hätten gehindert werden können, Sportwetten an im Ausland konzessionierte Anbieter zu vermitteln. Maßgeblich dafür sei die Erwägung gewesen, dass ein Erlaubnisverfahren, das transparent, diskriminierungsfrei und gleichheitsgerecht ausgestaltet sei und praktiziert werde, seinerzeit nicht bestanden habe. Seit dem Jahr 2020 sei insofern aber eine Änderung der Sach- und Rechtslage dergestalt eingetreten, dass nunmehr ein rechtskonformes Konzessionsverfahren zur Verfügung stehe.
Auch eine Verfassungs- oder Unionsrechtswidrigkeit der Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe bestehe nicht. Die entsprechende Mindestabstandsregelung solle – neben einer Reduzierung der Verfügbarkeit von Wettvermittlungsstellen – dem Schutz von Minderjährigen als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels dienen; eine Gewöhnung von Minderjährigen an die Existenz entsprechender Glücksspielstätten in ihrem Lebensumfeld solle vermieden werden. Der mit der Abstandsregelung verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Bei der konkreten Ausgestaltung der Abstandsregelung verfüge der Gesetzgeber über einen Prognose- und Beurteilungsspielraum, den er vorliegend nicht überschritten habe.
Für Wettvermittlungsstellen wie die vorliegend in Rede stehende, die am 22. Mai 2019 über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt hätten, sei dabei nach § 13 Abs. 15 Satz 2 n. F. ein Mindestabstand von 100 Metern zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe maßgeblich. Für die Messung des tatsächlichen Abstands verweise § 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW auf § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW, wonach maßgeblich für die Messung die Luftlinie zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Grenze des Grundstücks, auf dem sich die Schule befinde, sei. Nach diesen Vorgaben bilde die unter der Anschrift U.---straße 11, C. (O. ) ansässige Gesamtschule F. -O. wegen Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands ein Hindernis für die Erteilung der beantragten Erlaubnis. Der maßgebliche Luftlinienabstand betrage 43 Meter und unterschreite damit den Mindestabstand von 100 Metern deutlich. Eine Abweichung vom Mindestabstand sei im vorliegenden Fall nicht angezeigt. Zwar lägen insofern, als der normativ maßgebliche Messpunkt an einer Stelle des Schulgrundstücks liege, in dessen Umgebung sich kein Ausgang vom Schulgebäude zu den benachbarten Straßen befinde, und die Wettvermittlungsstelle nach Auswertung vorhandenen Kartenmaterials von den dort befindlichen Fenstern des Schulgebäudes aus nicht erkennbar sein dürfte, besondere örtliche Verhältnisse vor, die ihn – den Beklagten – als Erlaubnisbehörde nach § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW zur Prüfung einer Abweichung veranlassen müssten. Im Rahmen der danach vorzunehmenden ergänzenden Prüfung sei der Gehweg zu betrachten, den die Schüler auf dem Weg zur und von der Schule nehmen könnten. Wenn aufgrund der Lage der Ausgänge vom Schulhof – die insoweit maßgeblich seien, weil die Wege der Schüler durch die Schulhofausgänge kanalisiert würden und sich erst danach in verschiedene Richtungen aufteilten – und der Lage der Wettvermittlungsstelle ein Kontakt der Schüler mit der Wettvermittlungsstelle auf ihrem Weg zur und von der Schule nur in sehr wenigen Fällen eintreten werde, spreche dies für eine Abweichung vom Mindestabstand. Vorliegend befänden sich auf beiden Seiten der U.---straße Schulgebäude und sei der auf der Höhe der Schulgebäude liegende Abschnitt der U.---straße in den Schulhof integriert. Die durch Schranken markierten Ausgänge vom Schulhof an der U.---straße befänden sich (nur) wenige Meter von den Einmündungen von quer verlaufenden Straßen entfernt. Von dem zur L.----straße gelegenen Ausgang des Schulhofs bzw. von der Einmündung der L.----straße in die U.---straße verlaufe eine gut nutzbare direkte Wegstrecke in Richtung des innerörtlichen Bereichs von O. mit den dort vorhandenen Geschäften sowie Bus- und Bahnhaltepunkten die L.----straße entlang, die an der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle vorbeiführe. Ein Kontakt der Schüler mit der Wettvermittlungsstelle (bzw. ein Passieren der Wettvermittlungsstelle durch die Schüler) dürfte danach nicht nur in seltenen Fällen, sondern häufiger bzw. regelmäßig eintreten. Hinzutrete, dass die Gehentfernung (zwischen dem Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des Schulhofs) sich mit knapp 150 Metern auch noch in einem Rahmen halte, der sich bei normalen städtebaulichen Verhältnissen bei einer Luftlinienentfernung von 100 Metern zwischen zwei Punkten ergeben könne. Nach alledem sei hier eine Abweichung vom Mindestabstand mit dem von der Mindestabstandsregelung verfolgten Zweck, eine Gewöhnung von Schülern an die Existenz von Wettvermittlungsstellen in ihrem Umfeld zu vermeiden, nicht vereinbar. Auch die von der Klägerin zu 1. vorgeschlagenen Veränderungen des Wettbetriebs – wie etwa eine Anpassung der Öffnungszeiten der Wettvermittlungsstelle an den Schulbetrieb oder Angleichungen an den Betrieb einer Annahmestelle – rechtfertigten eine Erlaubniserteilung nicht, weil sie dem gesetzgeberischen Ziel, eine Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen an die Präsenz von Wettvermittlungsstellen in ihrem Lebensumfeld zu verhindern, nicht genügten. Dieses Ziel könne vorliegend nur durch Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis erreicht werden. Die vorgeschlagene Verklebung der Fensterfront sei mit dem für Wettvermittlungsstellen geltenden Verbot des Sichtschutzes nach § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW nicht vereinbar.
Die Gebührenfestsetzung beruhe auf §§ 1, 15 Abs. 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – GebG NRW – sowie der Tarifstelle 17.5.1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung – AVerwGebO NRW –. Die Inanspruchnahme der Klägerin zu 1. als Veranstalterin diene dabei unter Berücksichtigung ihrer anzunehmenden Solvenz der Sicherstellung einer erfolgreichen und verfahrensvereinfachenden Zahlungsabwicklung.
Die Klägerin zu 1. hat am 28. März 2022 Klage erhoben.
Der Kläger zu 2. hat am 19. April 2022 unter dem Aktenzeichen 9 K 1228/22 Klage erhoben.
Mit Beschluss vom 29. Juni 2023 sind die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden worden und werden seitdem gemeinsam unter dem hiesigen Aktenzeichen geführt.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin zu 1. im Wesentlichen vor:
Der streitgegenständliche Ablehnungsbescheid des Beklagten, der sich ausschließlich auf die fehlende Einhaltung eines Mindestabstands zu einer öffentlichen Schule stütze, sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Die Rechtswidrigkeit folge aus mehreren, selbständig tragenden Gründen:
Erstens könne die Nichteinhaltung von Mindestabständen nicht Wettvermittlungsstellen – wie der hier streitgegenständlichen – entgegengehalten werden, die formell legal betrieben worden seien, bevor die Mindestabstände in Kraft getreten seien, das heißt Wettvermittlungsstellen, denen eine Sportwettvermittlungserlaubnis bei Betriebsaufnahme hätte erteilt werden müssen, wenn der Beklagte hiervon nicht unionsrechtswidrig abgesehen hätte. Der Sportwettvermittler, der Kläger zu 2., der den Betrieb der Wettvermittlungsstelle am 15. Februar 2013 aufgenommen habe, genieße insoweit formellen Bestandsschutz; Folge sei, dass die Mindestabstandsregelungen auf sie – die Kläger – bereits nicht anwendbar seien. Bereits hieraus folge, dass ihr – der Klägerin zu 1. – ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis, jedenfalls aber ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung zustehe. Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle werde bereits seit Jahren formell und materiell legal betrieben. Die Betriebsaufnahme, die durch den jetzigen Sportwettvermittler am 15. Februar 2013 erfolgt sei, sei vor Inkrafttreten der Vorschrift des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW erfolgt. Zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme am 15. Februar 2013 habe das nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag noch keine Mindestabstände zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiert. Mindestabstände zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe habe der Landesgesetzgeber erst am 14. Dezember 2019 mit Wirkung zum 1. Januar 2020 normiert. Die zuvor in der Glücksspielverordnung normierten Mindestabstände hätten nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen nicht eingehalten werden müssen, da sie nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht hätten und daher die Berufsausübungsfreiheit der Wettbürobetreiber nach Art. 12 Abs. 1 GG verletzt hätten. Der Wettvermittlungsstelle hätte daher damals eine Erlaubnis erteilt werden können und müssen, da zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme noch keine Mindestabstände normiert gewesen seien. Zu einer Erlaubniserteilung habe es zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme am 15. Februar 2013 allerdings deshalb nicht kommen können, weil zum damaligen Zeitpunkt (bis Oktober 2020) keine Konzessionen an Sportwettveranstalter hätten erteilt werden können. Konzessionen an Sportwettveranstalter seien nach der gesetzlichen Konzeption aber zwingende Voraussetzung für die Erteilung einer Sportwettvermittlungserlaubnis. Aus diesem Grund sei der Betrieb seinerzeit nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen formell legal gewesen. Dem Betreiber eines Wettbüros habe nicht deshalb der Bestandsschutz abgesprochen werden dürfen, weil er über keine Wettvermittlungserlaubnis verfügt habe, da er eine solche Erlaubnis über einen längeren Zeitpunkt (und zwar allein wegen der dem Beklagten zurechenbaren unionsrechtswidrigen Durchführung des Sportwettkonzessionsverfahrens) nicht habe erhalten können. Auf die zum damaligen Zeitpunkt bestehende Unmöglichkeit, eine Sportwettkonzession zu erhalten, hätten sie – die Kläger – keinerlei Einfluss gehabt. Es habe sich vielmehr um eine Folge der unionsrechtswidrigen Durchführung des Sportwettkonzessionsverfahrens durch die bundesweit zuständige Konzessionsbehörde gehandelt. Dem Wettbürobetreiber habe daher nicht zum Vorwurf gemacht werden dürfen, über keine Wettvermittlungserlaubnis zu verfügen. Würde man einem Wettbüro, das formell legal Sportwetten vermittelt habe, nunmehr nachträglich in das Gesetz aufgenommene Abstandsvorgaben entgegenhalten, unterliefe man den Bestandsschutz.
Zweitens sei – unabhängig von dem vorstehend Ausgeführten – die in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Mindestabstandsregelung generell (unabhängig von dem hier in Rede stehenden konkreten Einzelfall) sowohl verfassungs- als auch unionsrechtswidrig (zur Begründung der Unionsrechtswidrigkeit der Mindestabstandsregelung legt die Klägerin zu 1. zusätzlich die – jeweils in ihrem Auftrag erstellten – gutachterlichen Stellungnahmen von Prof. Dr. B. I. , Universität I1. , von Juni 2018 sowie von Juli 2020 vor). Die Frage der Verfassungs- und Unionsrechtskonformität sei von der Rechtsprechung bislang nicht geklärt; sie werde auch durch die Rechtsprechung zu entsprechenden Abstandsregelungen im Recht der Spielhallen nicht präjudiziert. Zwar habe die Rechtsprechung Abstandsregelungen zwischen öffentlichen Schulen bzw. Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe und Spielhallen als verfassungskonform bewertet. Diese Rechtsprechung sei jedoch auf Wettvermittlungsstellen nicht übertragbar, da zum einen Sportwetten – und zwar auch nach Auffassung des Gesetzgebers – eine geringere Gefährlichkeit als Spielhallen zukomme, zum anderen Sportwetten bereits außerhalb der Wettvermittlungsstellen durch Lottoannahmestellen und das Internet – und zwar nach geltendem Recht legal – omnipräsent seien, so dass Kinder und Jugendliche ihnen auch unabhängig von stationären Wettvermittlungsstellen ohnehin ausgesetzt seien.
Für eine – wie hier – vorliegende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit verlange das Unionsrecht einen Gefahrennachweis; ein solcher liege nicht vor. Im Gegenteil ergebe eine Evaluierung der Regulierung der vergangenen zehn Jahre einen Rückgang der Prävalenz trotz im gleichen Zeitraum entstandener Vervielfachung des Sportwettmarkts. Ein Beweis für den vom Gesetzgeber und dem Beklagten behaupteten Gewöhnungseffekt durch die bloße Präsenz von Wettvermittlungsstellen im täglichen Lebensumfeld der Kinder und Jugendlichen sei nicht erbracht worden und könne wohl auch nicht erbracht werden. Studien über Suchtgefahren von Sportwetten könnten den behaupteten Gewöhnungseffekt im Vorfeld von vornherein nicht belegen. Der sog. Mere-Exposure-Effekt (Effekt der Darbietungshäufigkeit; Phänomen, dass allein die Vertrautheit, die durch häufige Konfrontation mit einem Objekt entstehe, zu einer positiveren Bewertung desselben führe) greife bzgl. der Existenz von Wettvermittlungsstellen im Umfeld von öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht. Zunächst stelle bereits die normative Regelung in § 13a Abs. 1 Sätze 3 und 4 AG GlüStV NRW sicher, dass von der äußeren Gestaltung der Wettvermittlungsstelle keine Werbung für den Wettbetrieb bzw. kein zusätzlicher Anreiz für den Wettbetrieb ausgehe. Darüber hinaus setze der Mere-Exposure-Effekt voraus, dass das jeweils inmitten stehende Produkt zu Beginn jedenfalls neutral beurteilt werde; stehe man dem Produkt von vornherein kritisch gegenüber, greife der genannte Effekt nicht. Da die meisten Kinder und Jugendlichen durch ihre Erziehungsberechtigten, Lehrer und das sonstige soziale Umfeld zumindest ansatzweise darüber aufgeklärt sein dürften, dass Glücksspiel und Sportwetten neben dem Vergnügen auch Suchtgefahren in sich bergen würden, könne der Mere-Exposure-Effekt nicht greifen.
Ferner habe der Europäische Gerichtshof mit seinem Urteil vom 19. Oktober 2016 – C-148/15 – judiziert, dass eine Beschränkung einer Grundfreiheit zwingend den Nachweis vorhandener Rechtfertigungsgründe durch wissenschaftliche Erkenntnisse und Untersuchungen voraussetze. Mit Urteil vom 14. Juni 2017 – C-685/15 – habe der Europäische Gerichtshof diese Rechtsprechung auch im Glücksspielrecht bestätigt. Diese Rechtsprechung sei auf den vorliegenden Fall übertragbar; hinzuweisen sei in diesem Zusammenhang u. a. darauf, dass auch die Rechtssache C-685/15 vor dem Europäischen Gerichtshof einen Fall betraf, in dem es – wie vorliegend – um das Verhältnis des nach nationalem Recht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes zur unionsrechtlichen Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gehe. Auch sei das Mindestabstandserfordernis insoweit inkohärent, als der Internetvertrieb, der die gefährlichere Betriebsform darstelle, keinen entsprechenden Beschränkungen unterliege.
Darüber hinaus ergebe sich die Inkohärenz der in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelten Mindestabstandsregelung aber auch daraus, dass das nordrhein-westfälische Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages keinen Mindestabstand von sog. Bestandsspielhallen zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiere (vgl. §§ 16 Abs. 3, 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW), obwohl Bestandsspielhallen sogar den weitaus größten Teil der Spielhallen in Nordrhein-Westfalen darstellten und der Gesetzgeber in Übereinstimmung mit entsprechenden empirischen Untersuchungen bzw. Erkenntnissen davon ausgehe, dass von Geldspielgeräten in Spielhallen die größten Gefahren ausgingen. So seien im Jahr 2020 nach Angaben der Deutschen Suchthilfestatistik 68,8 % der Patienten in stationären Suchteinrichtungen mit glücksspielkorrelierten Diagnosen wegen Geldspielgeräten in Spielhallen behandelt worden, 12,7 % der Patienten seien mit glücksspielkorrelierten Diagnosen wegen Geldspielgeräten in Gaststätten behandelt worden und lediglich 3,9 % der Patienten seien mit glücksspielkorrelierten Diagnosen wegen Sportwetten behandelt worden. Da danach Spielhallen sowie auch andere Örtlichkeiten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien, ein erheblich größeres Gefahrenpotential als Sportwetten aufwiesen, liege ein rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung gegenüber Wettvermittlungsstellen, die sogar als Bestandsbetriebe von Rechts wegen mit einer – wenn auch reduzierten – Mindestabstandsvorgabe konfrontiert seien, nicht vor. Im Ergebnis würde Bestandsspielhallen, die das gefährlichste terrestrische Glücksspielangebot vorhielten, ein geradezu grenzenloser Bestandsschutz gewährt, wohingegen den deutlich weniger gefährlichen Sportwettbüros Mindestabstandsregelungen nahezu flächendeckend entgegengehalten würden. Dies verstoße gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –), wonach der Umstand, dass nach bayerischem Landesrecht lediglich Wettvermittlungsstellen, nicht jedoch Spielhallen einen Mindestabstand zu Schulen für Kinder und Jugendliche, Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe, die sich an Kinder im Alter von mindestens sechs Jahren richteten, sowie Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstellen einhalten müssten, voraussichtlich zu einem Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot führe, sei zumindest insofern auf die nordrhein-westfälische Rechtslage übertragbar, als in Nordrhein-Westfalen Bestandsspielhallen gegenüber Bestandswettvermittlungsstellen privilegiert würden bzw. erstere im Vergleich zu letzteren keinen Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssten.
Auch sei die in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsregelung nicht geeignet, die mit ihr vom Gesetzgeber verfolgten Ziele zu erreichen. Ausweislich der Gesetzesbegründung solle sie „helfen, einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern“. Dazu sei sie jedoch nicht in der Lage. Grund sei, dass Kinder und Jugendliche weniger durch die bloße Existenz von Wettvermittlungsstellen im allgemeinen Straßenbild als vielmehr durch die – legale – Werbung für Sportwettanbieter in Fernsehen, Internet und Medien an den Sportwettmarkt gewöhnt würden. Im Rahmen von Fernsehübertragungen würden Kinder und Jugendliche fast minütlich mit Werbung und Markennamen zahlreicher Sportwettanbieter konfrontiert. Gleiches gelte auch für einschlägige Informationsportale für Sportnachrichten im Internet und in Printmagazinen. Beispielsweise fänden sich alleine auf der Internetseite sowie in der Printausgabe des „Kicker Sportmagazin“ an etlichen Stellen Namen von Sportwettanbietern sowie aktuelle Quoten für Wetten auf Sportereignisse. Vor diesem Hintergrund könne ein – wie auch immer gearteter – Gewöhnungseffekt von Kindern und Jugendlichen durch eine Mindestabstandsregelung bereits nicht mehr verhindert werden. Auch hier zeige sich im Übrigen wieder die fehlende Vergleichbarkeit zur Situation bei Spielhallen: Bei Letzteren habe es zur Zeit der Einführung der Mindestabstände nahezu keine erlaubte Werbung für vergleichbare Onlineangebote gegeben, so dass bei Spielhallen der beschriebene Gewöhnungseffekt für Kinder und Jugendliche allein durch die Existenz (und Vielzahl) der stationären Spielhallen habe eintreten können. Bei Sportwetten sei das komplette Gegenteil der Fall.
Die Mindestabstandsregelung sei im Übrigen auch nicht erforderlich, weil qualitative Anforderungen an das Angebot sowie die Auswahl der Anbieter sich als mildere Mittel darstellten. Darüber hinaus beständen bereits sinnvolle normative Vorgaben zum Jugendschutz, wie etwa das Zutrittsverbot für Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren, was einen wirksamen Jugendschutz gewährleiste. Dessen Einhaltung (effektiv) zu kontrollieren und Marktteilnehmern, die das Zutrittsverbot für Kinder und Jugendliche missachteten, den Betrieb zu untersagen, dürfte ein deutlich geeigneteres und zugleich milderes Mittel sein als die hier in Rede stehende Mindestabstandsregelung.
Verstoße die Mindestabstandsregelung nach § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW nach alledem gegen Verfassungs- und Unionsrecht, sei sie unanwendbar und könne ihr – der Klägerin zu 1. – sowie dem Sportwettvermittler – dem Kläger zu 2. – nicht entgegengehalten werden.
Drittens hätte – ungeachtet aller vorstehenden Ausführungen – im vorliegenden Einzelfall von den Mindestabstandsvorgaben des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW abgewichen werden müssen. Angesichts des mit einer Ablehnung der beantragten Erlaubnis verbundenen schwerwiegenden Eingriffs in die Berufsfreiheit sei eine Erteilung unter einer Auflage zwingend geboten. Beispielsweise stellten – im Einzelnen von der Klägerin zu 1. vorgeschlagene – Anpassungen bei der Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle sowie der Verzicht auf die Vermittlung von Live-Wetten (wodurch die Wettvermittlungsstelle lediglich im Umfang einer Annahmestelle i. S. v. §§ 5, 13b AG GlüStV NRW genutzt werden würde) ein gleich geeignetes, milderes Mittel dar. Auch könnten alternativ die Öffnungszeiten der Wettvermittlungsstelle an die Öffnungszeiten der Gesamtschule F. -O. angepasst werden (beispielsweise wochentags Öffnung erst ab 17.00 Uhr). Insoweit liege ein Ermessensfehler des Beklagten vor, weil dieser sich nicht näher mit der Frage der Erteilung einer Ausnahme auseinandergesetzt habe. Der Beklagte habe – rechtsfehlerhaft – lediglich ausgeführt, dass Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Falles, in dem Abweichungen von der gesetzlichen Vorgabe zum Mindestabstand in Betracht kämen, nicht ersichtlich seien. Unabhängig davon wäre eine Abweichung von den Mindestabstandsvorgaben bereits deshalb geboten gewesen, weil der fußläufige Abstand zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang der Gesamtschule F. -O. nach der eigenen Messung des Beklagten 249,3 Meter betrage und somit den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie exorbitant überschreite.
Der streitgegenständliche Ablehnungsbescheid erweise sich daher als ermessensfehlerhaft.
Zur Begründung seiner Klage macht der Kläger zu 2. im Wesentlichen geltend:
Der Beklagte habe im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid zwar richtigerweise erkannt, dass im vorliegenden Einzelfall besondere örtliche Verhältnisse gegeben seien, die zur Prüfung einer Abweichung veranlassen müssten. Allerdings habe dann der Beklagte rechtsfehlerhaft im Ergebnis keine Abweichung vom Mindestabstand gewährt. Vorliegend befänden sich zwar Teile des Schulgebäudes in weniger als 100 Metern Entfernung von der Wettvermittlungsstelle. Allerdings sei von diesen Teilen des Schulgebäudes aus weder die Wettvermittlungsstelle sichtbar noch bestehe eine direkte Wegverbindung. Die Schüler könnten vielmehr vom gesamten Schulgelände nur dann zur Wettvermittlungsstelle gelangen, indem sie die U.---straße betreten würden. Allerdings betrage ihre Luftlinienentfernung zur Wettvermittlungsstelle dann auf dem Weg teilweise rund 150 Meter. Es sei für Schüler nicht möglich, von der Schule zur Wettvermittlungsstelle zu gelangen, ohne sich zuvor mindestens 150 Meter Luftlinie von der Wettvermittlungsstelle zu entfernen. Das Gefahrenpotential sei nicht größer, als wenn sich das ganze Schulgelände südlich der U.---straße befände. In diesem Fall würde die Wettvermittlungsstelle den Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie zur Schule von vornherein einhalten. Den Abstand nach der kürzesten Luftlinienentfernung zum nächstgelegenen Punkt des Schulgeländes zu messen ergebe (nur) dann Sinn, wenn die Wettvermittlungsstelle vom Schulgelände aus sichtbar sei. Sei dies – wie vorliegend – nicht der Fall, und liege darüber hinaus der nächstgelegene Schulzugangspunkt in deutlich mehr als 100 Metern Luftlinienentfernung zur Wettvermittlungsstelle, so könne die Ablehnung eines Absehens vom Mindestabstandserfordernis weder unter dem Aspekt der Wahrnehmbarkeit noch unter dem Aspekt der Erreichbarkeit begründet werden.
Soweit der Beklagte darauf abgehoben habe, dass zahlreiche Schüler auf ihrem Schulweg direkt die Wettvermittlungsstelle passierten, sei dieser Argumentation entgegen zu halten, dass seine – des Klägers zu 2. – Beobachtungen ergeben hätten, dass die Schüler, die über die L.----straße in Richtung des Zentrums von O. gingen, keinesfalls direkt an der Wettvermittlungsstelle vorbeigingen, sondern sich ihr nur auf etwa 40 Meter Luftlinie näherten. Ab der Ecke L.----straße /M.------straße folgten die Schüler nicht mehr der L.----straße , sondern nähmen die Abkürzung durch den S1. in Richtung Kreisverkehr Hauptstraße/N1. -M1. -Straße. Dadurch, dass sie auf diesem Weg weiter von der Wettvermittlungsstelle entfernt seien, nähmen die Schüler nicht wahr, was im Inneren der Wettvermittlungsstelle passiere bzw. ob die Wettvermittlungsstelle geöffnet sei. Ansatzweise wahrnehmbar sei lediglich der (mittlerweile entfernte) Schriftzug „U3. “ gewesen.
Selbst wenn hingegen häufigere Kontakte im Sinne einer Annäherung der Schüler an die Wettvermittlungsstelle bestehen sollten und man diesen Kontakten Relevanz für die behördliche Ermessensausübung zusprechen wollte, müsse dann gefragt werden, auf welche Entfernung sich die Schüler der Wettvermittlungsstelle annäherten, ob die Wettvermittlungsstelle zu den jeweiligen Zeitpunkten geöffnet oder geschlossen sei und was an der Gebäudefassade sowie im Gebäudeinneren wahrnehmbar sei. Die hier streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle weise keinerlei Außenwerbung mehr auf und sei derzeit während der Schulzeiten durchweg geschlossen (theoretisch könne sie während der üblichen Unterrichtszeiten ganz geschlossen bleiben). Aufgrund der großen Entfernung der Schüler von der Wettvermittlungsstelle sei deren Inneres für sie nur schemenhaft erkennbar. Die Argumentation des Beklagten, eine Beschränkung des Wettbetriebs auf Abendstunden, Wochenenden und Ferien genüge dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel, eine Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen an die Präsenz von Wettvermittlungsstellen in ihrem Umfeld zu verhindern, nicht, sei nicht nachvollziehbar. Bei einer während der Schulzeiten nicht aktiven und in ihrem Erscheinungsbild neutralisierten Wettvermittlungsstelle sei für die Schüler nämlich nicht erkennbar, ob es sich überhaupt noch um eine aktive Wettvermittlungsstelle handele oder um eine dauerhaft geschlossene Wettvermittlungsstelle oder um eine Sportsbar ohne Wettvermittlung. Die Verpflichtung zur Einsehbarkeit der Wettvermittlungsstelle konterkariere das Ziel des Jugendschutzes und das angeblich mit ihr ebenfalls verfolgte Ziel der Suchtprävention und müsse jedenfalls einschränkend interpretiert werden. Die hier streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle sei derart geräumig, dass es möglich sei, die Wettannahmegeräte so aufzustellen, dass man sie von außen nicht wahrnehmen könne.
Die Klägerin zu 1. beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 18. März 2022 zu verpflichten, die von ihr beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. zu erteilen,
hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 18. März 2022 zu verpflichten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid aufzuheben.
Der Kläger zu 2. beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 18. März 2022 zu verpflichten, die von der Klägerin zu 1. beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor:
Der Erlaubniserteilung stünden die Regelungen zum Mindestabstand in § 13 Abs. 13, Abs. 15 AG GlüStV NRW entgegen. Die Abstände zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe dienten dem Schutz von Minderjährigen als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels bzw. dazu, eine Gewöhnung von Minderjährigen an die Sportwettvermittlungsstellen zu vermeiden. Der Landesgesetzgeber greife in diesem Zusammenhang auf die höchstrichterlich bestätigte Einschätzung zurück, dass die räumliche Distanz zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Glücksspielangebots in ihrem täglichen Lebensumfeld schützen und so dem Reiz des Verbotenen entgegenwirken solle, der von nahegelegenen Glücksspieleinrichtungen ausgehe. Darüber hinaus solle auch allgemein die Verfügbarkeit bzw. Griffnähe der Sportwettvermittlungsstellen reduziert werden.
Die Argumente der Klägerseite griffen nicht durch:
Erstens sei die streitbefangene Wettvermittlungsstelle – anders, als die Klägerin zu 1. meine – nicht aus Bestandsschutzgründen von der Anwendung der Mindestabstandsregelung befreit. Die Argumentation der Klägerin zu 1., die Erlaubnis sei aus Bestandsschutzgründen bereits deshalb zu erteilen, weil die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle vor der Einführung des derzeitigen glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahrens bereits (legal) betrieben worden sei, gehe fehl. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe im Beschluss vom 29. März 2017 – 4 B 919/16 – lediglich festgestellt, dass Wettbürobetreiber seinerzeit durch eine Untersagungsverfügung nicht daran hätten gehindert werden können, Sportwetten an im Ausland konzessionierte Anbieter zu vermitteln; diese Feststellung habe aber nur „bis zur Änderung der Sach- und Rechtslage“ gelten sollen. Rechtsfolge des damaligen Fehlens eines transparenten und diskriminierungsfreien Erlaubnisverfahrens sei lediglich gewesen, dass ein Einschreiten gegen unerlaubte Wettvermittlung zum damaligen Zeitpunkt nicht möglich gewesen sei; ein Bestandsschutz könne daraus jedoch nicht abgeleitet werden. Wie im Baurecht, wo eine materiell illegale bauliche Anlage (nur) durch eine erteilte Baugenehmigung legalisiert werde, gelte auch im Glücksspielrecht, dass eine Wettvermittlungsstelle erst dann formell legal betrieben werde, wenn für sie eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden sei. Erst durch die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis könne Bestandsschutz entstehen, der im Übrigen, was § 48 VwVfG NRW zeige, auch dann nicht unbeschränkten Schutz vor einer Rücknahme der Erlaubnis bewirke. Aus dem Umstand, dass in der Vergangenheit gegen Wettvermittlungsstellen faktisch nicht vorgegangen worden sei bzw. Wettvermittlungsstellen faktisch geduldet worden seien, könne demgegenüber kein Vertrauen auf den Fortbestand der Wettvermittlungsstelle hergeleitet werden. Die Einführung des Konzessionierungs- und Erlaubnisverfahrens im Jahr 2020 begründe nunmehr eine Änderung der Rechtslage, die ggf. – wie hier – auch eine Erlaubnisversagung ermögliche. Mit § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW seien im Übrigen dennoch Sonderregeln für Bestandswettvermittlungsstellen eingeführt worden, die am 22. Mai 2019 auf der Grundlage einer bestandskräftigen Baugenehmigung betrieben worden seien.
Zweitens seien die von der Klägerin zu 1. aufgeworfenen verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die gesetzlichen Mindestabstände, die hinreichend bestimmt normiert seien, ebenfalls nicht begründet. Die mit der Abstandsregelung verfolgten Ziele könnten eine Einschränkung von Grundrechten und Grundfreiheiten rechtfertigen. Die Rechtsprechung habe sich in der Vergangenheit bereits mit Mindestabständen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe beschäftigt und diese gebilligt. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das Mindestabstände zwischen Spielhallen und öffentlichen Schulen bzw. Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe gebilligt habe (Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –), könne auf Sportwettvermittlungsstellen übertragen werden (und sei auch von der Rechtsprechung bereits auf letztere übertragen worden). Auch wenn sich aus Studien ergebe, dass spielsüchtige Menschen, die sich in (stationäre) Behandlung begäben, häufiger Spielhallen als Wettvermittlungsstellen aufgesucht hätten (diese Daten bezögen sich auch nur auf Spielsüchtige, die sich in (statistisch erfasste) stationäre Behandlung begeben hätten, und seien daher hinsichtlich der Beurteilung der Gefährlichkeit von stationären Wettvermittlungsstellen insgesamt nicht hinreichend aussagekräftig), bedeute dies nicht, dass von Wettvermittlungsstellen keine Spielsuchtgefahr ausgehe. Die von Sportwetten ausgehenden Gefährdungen seien zumindest vergleichbar mit den von Geldspielgeräten ausgehenden Gefährdungen; möglicherweise seien sie in Bezug auf (sportinteressierte) Kinder und Jugendliche, auf die Sportwetten attraktiver wirken könnten als Geldspielgeräte, sogar noch höher. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber sei vor diesem Hintergrund (ohne Verstoß gegen höherrangiges Recht) jedenfalls befugt gewesen, für Wettvermittlungsstellen, die sich nicht auf § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW berufen könnten, und Spielhallen, die sich nicht auf § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW berufen könnten, einen identischen Mindestabstand vorzugeben. Warum die Verbreitung von Lottoannahmestellen, in denen die Vermittlung von – hinsichtlich des Entstehens von Spielsucht kaum relevanten – Lotterieprodukten nur ein Nebengeschäft darstelle, und warum die Möglichkeit, im Internet zu wetten, gegen die rechtliche Zulässigkeit von Mindestabstandsregelungen für stationäre Sportwettvermittlungsstellen sprechen solle, erschließe sich nicht. Ebenfalls irrelevant sei in diesem Zusammenhang, ob andere Bundesländer Mindestabstandsvorgaben mit relativierenden Klauseln versähen. Auch das nordrhein-westfälische Landesrecht habe § 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW als Sollregelung ausgestaltet, die in atypischen Fällen – unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes – erlaube, von der Mindestabstandsvorgabe abzuweichen. § 5 Abs. 3 der Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW – enthalte insoweit eine nähere – nicht abschließende – Aufzählung der Ausnahmegründe. Darüber hinaus sei die von der Klägerin zu 1. selbst angeführte Bestandsschutzregelung des § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW, durch die für Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt hätten, der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe von 350 Metern auf 100 Meter abgesenkt werde, eine weitere Klausel zugunsten der Sportwettwirtschaft. Der vom Gesetzgeber gewählte Stichtag des 22. Mai 2019 sei keinesfalls willkürlich, sondern darin begründet, dass das Landeskabinett im Mai 2019 den Beschluss gefasst habe, Mindestabstände im Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages – AG GlüStV NRW – durch den Landtag einführen zu lassen, vgl. Landtagsdrucksache 17/2107 vom 27. Mai 2019. Am 22. Mai 2019 sei die Verbändebeteiligung eingeleitet worden und sei die Absicht, Mindestabstände von 350 Metern vorzugeben, bekannt geworden. Dass einige Bestandsbetriebe von der Absenkung des Mindestabstands von 350 Metern auf 100 Meter nicht profitierten, diene dem Kinder- und Jugendschutz und sei daher sachgerecht.
Auch der Hinweis der Klägerin zu 1. auf die Privilegierung von Bestandsspielhallen, die von der Mindestabstandsregelung zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ausgenommen seien (§§ 18 Abs. 1, 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW), obwohl von ihnen eine größere Gefahr als von Sportwettbüros ausgehe, führe nicht weiter. Nicht nur stelle die Regelung des § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW auf einen gänzlich anderen Stichtag ab – nämlich den 1. Dezember 2012, den Tag des Inkrafttretens des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages –, sondern sie betreffe auch nur Spielhallen, für die eine Erlaubnis nach § 33i GewO, die den Betreibern einen gewissen Vertrauensschutz vermitteln könne, bis zum 1. Dezember 2012 bereits erteilt worden sei. Im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 33i GewO seien bereits früher Belange zu prüfen gewesen, die heute im Rahmen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu prüfen seien, wie etwa die Vereinbarkeit der Lage der Spielhalle mit Gesichtspunkten des Jugendschutzes. Dies sei bei Sportwettvermittlungsstellen, die über keine glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügten, die einen gewissen Vertrauensschutz vermitteln könne, anders. Eine verfassungs- und/oder unionsrechtswidrige (inkohärente) Ungleichbehandlung zwischen Bestandswettvermittlungsstellen und Bestandsspielhallen liege nach alledem nicht vor.
Auch seien die Mindestabstandsregelungen – anders, als die Klägerin zu 1. meine – geeignet zur Verfolgung der mit ihnen gesetzgeberisch verfolgten Ziele. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, anstelle der Mindestabstandsregelungen (über die insoweit bereits bestehenden Vorgaben hinaus) weitere Vorgaben zur äußeren Aufmachung von Wettvermittlungsstellen zu normieren. Die Abstandsregelungen zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe verfolgten – wie bereits ausgeführt – zwei Ziele:
Sie sollten zum einen dem Schutz von Minderjährigen als besonders vulnerable Personen vor den – auch von der Rechtsprechung bejahten – Gefahren des Glücksspiels bzw. dazu, eine Gewöhnung von Minderjährigen an die Sportwettvermittlungsstellen zu vermeiden, dienen. Dafür, dass Sportwetten ein erhöhtes Suchtpotential aufwiesen, ließen sich in der wissenschaftlichen Literatur hinreichende Belege finden, etwa im Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung aus Januar 2020 „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends“. Weitere Studien zur Eignung gerade der Abstandsvorschriften zum Schutz von Minderjährigen müssten nicht erstellt werden. Unionsrecht bzw. die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Glücksspielrecht erforderten nicht, dass der Gesetzgeber eine wissenschaftliche Untersuchung zu den Gefahren, denen mit den glücksspielrechtlichen Restriktionen entgegengewirkt werde solle, sowie zu deren Geeignetheit und Erforderlichkeit vorlege. Der vom Gesetzgeber negativ beurteilte Gewöhnungseffekt (Mere-Exposure-Effekt) sei im Übrigen nachweisbar. Zwar sei die reine Bekanntheit eines Produkts noch kein hinreichender Indikator für die reale Nutzung desselben, jedoch zeigten Studien zum Mere-Exposure-Effekt, dass allein die Vertrautheit, die sich durch häufige Konfrontation mit einem Objekt aufbaue, zu einer positiveren Bewertung desselben führe. Die regelmäßige Konfrontation von Minderjährigen mit Wettvermittlungsstellen trage damit zu einer positiveren Bewertung von Sportwetten durch diese bei, was der Gesetzgeber zum Anlass nehmen könne, diesen Gewöhnungseffekt durch die Mindestabstandsregelung zu bekämpfen. Alleine der Umstand, dass Minderjährige eine Wettvermittlungsstelle passierten und wahrnähmen, dass dort Sportwetten vermittelt würden, könne so – auch unabhängig von (nach § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW verbotenen) Werbemaßnahmen – zu einer positiveren Bewertung von Sportwetten durch diese führen. Im Übrigen werde zahlreichen Passanten schon durch die massive Werbung der Klägerin zu 1. in den Medien bewusst sein, dass in den mit ihrem Namen versehenen Ladenlokalen die in den Medien beworbenen Sportwetten vor Ort angeboten würden, so dass die stationären Wettvermittlungsstellen so zusätzlich noch von dem bereits von der Medienwerbung ausgehenden Mere-Exposure-Effekt profitierten. Soweit die Klägerin zu 1. darauf hinweise, dass der Mere-Exposure-Effekt nicht greifen könne, da er voraussetze, dass das jeweils inmitten stehende Produkt zu Beginn jedenfalls neutral beurteilt werde und davon auszugehen sei, dass die meisten Kinder und Jugendlichen durch ihre Erziehungsberechtigten, Lehrer und das sonstige soziale Umfeld zumindest ansatzweise darüber aufgeklärt sein dürften, dass Glücksspiel und Sportwetten neben dem Vergnügen auch Suchtgefahren in sich bergen würden, gehe dies fehl. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass alle Jugendlichen durch Schule und Erziehungsberechtigte effektiv über die Gefahren des Glücksspiels aufgeklärt würden; unabhängig davon könne ein derartiges erzieherisches Einwirken das Interesse und die Neugier der Jugendlichen auch gerade erst auslösen. Effektiver Jugendschutz könne mithin nur durch die Mindestabstandsregelung zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe gewährleistet werden.
Die Normierung von Mindestabständen zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe erweise sich zur Verfolgung des Jugendschutzes als geeignet, weil Kontakte bzw. der Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen im unmittelbaren räumlichen Umfeld derartiger Einrichtungen naturgemäß häufiger vorkämen als in größerer Entfernung. Hinsichtlich des Schutzes von Kindern und Jugendlichen sei zwar der klägerische Hinweis nicht unzutreffend, dass diese auch im Rahmen von Mediennutzung mit Werbung von Glücksspielunternehmen konfrontiert seien. Der Unterschied liege aber darin begründet, dass Kinder und Jugendliche mit stationären Sportwettvermittlungsstätten in ihrem räumlichen Lebensumfeld auch ungewollt konfrontiert würden, wohingegen es für die Mediennutzung einer bewussten Entscheidung bedürfe bzw. die erziehungsberechtigten Eltern den Medienkonsum ihrer Kinder regulieren könnten. Werbepräsenz sei etwas anderes als die Präsenz von Wettvermittlungsstellen im täglichen Lebensumfeld. Die Präsenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen im Lebensumfeld von Kindern und Jugendlichen vermöge auf diese – insbesondere, wenn sie sportinteressiert und nicht medienaffin seien – einen zusätzlichen Reiz auszuüben. Wettvermittlungsstellen könnten Kindern und Jugendlichen als natürliche, unproblematische Freizeitangebote sowie als Orte, wo sich die in den Medien beworbenen Sportwetten in der Realität manifestierten, erscheinen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –), dass für Spielhallen geltende Abstandsgebote dem Eintritt eines Gewöhnungseffekts bei Kindern und Jugendlichen entgegenwirken sollten und damit der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht dienten, sei wegen insoweit bestehender ähnlicher Gefahrentendenz auf Wettvermittlungsstellen übertragbar; dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber sowohl für Spielhallen als auch für Wettvermittlungsstellen (grundsätzlich) einen Mindestabstand von 350 Metern normiert habe, stehe mit höherrangigem Recht in Einklang. Die Abstandsregelungen wirkten insofern der Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen an die Wettvermittlungsstellen entgegen, als letztere durch die Regelungen erst in einer gewissen Entfernung von Stätten betrieben werden könnten, die von (vulnerablen) Kindern und Jugendlichen aufgesucht würden. Qualitative Anforderungen an das Wettangebot stellten ebenso wenig wie das – von Rechts wegen bereits zu beachtende – Zutrittsverbot für Minderjährige sowie ebenso wenig wie der – ebenfalls bereits von Rechts wegen zu beachtende – Anschluss von Wettvermittlungsstellen an das Spielersperrsystem OASIS ein milderes Mittel dar, da sie die Präsenz der Vermittlungsstätten im Umfeld der Aufenthaltsorte der Kinder und Jugendlichen nicht berührten. Von Annahmestellen gehe angesichts ihres völlig anderen Gepräges als Versorgungseinrichtungen für Güter des wiederkehrenden Bedarfs keine vergleichbare Gewöhnungswirkung wie von Wettvermittlungsstellen aus, so dass auch vor diesem Hintergrund keine Zweifel an der Eignung der normierten Abstandsregelungen angezeigt seien.
Die Veränderung der äußeren Wahrnehmbarkeit von Wettvermittlungsstellen sei demgegenüber nicht dazu geeignet, den Eintritt eines Gewöhnungseffekts von Kindern und Jugendlichen an die Existenz von terrestrischen Wettvermittlungsstellen zu vermeiden, u. a. auch da Wettvermittlungsstellen zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten seien, dass sie gut einsehbar seien (§ 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW). Auch eine Anpassung der Öffnungszeiten von Wettvermittlungsstellen an die Öffnungszeiten der jeweils entgegenstehenden Schule sei – auch vor dem Hintergrund, dass die Nutzung von Schulgebäuden bis in die Abendstunden hinein und auch während der Schulferien vielfältig sei – nicht dazu geeignet, den Eintritt eines Gewöhnungseffekts von Kindern und Jugendlichen an die Existenz von terrestrischen Wettvermittlungsstellen zu vermeiden.
Zum anderen solle mit den Mindestabstandsregelungen allgemein die Verfügbarkeit bzw. Griffnähe der Sportwettbüros reduziert werden. Der Vortrag der Klägerin zu 1., dass sich durch die Mindestabstände die Anzahl möglicher Standorte von Wettvermittlungsstellen verringere, belege gerade die Geeignetheit der Mindestabstände, diesen Zweck zu erreichen.
Die Abstandsregelungen stellten sich auch als verhältnismäßig dar. Die verfolgten Ziele des Schutzes der Gesundheit und der freien Persönlichkeitsentfaltung von Kindern und Jugendlichen stellten besonders hochrangige Rechtsgüter dar, die weitgehende Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit erlaubten. Der dem Gesetzgeber zukommende Prognose- und Beurteilungsspielraum sei vorliegend nicht überschritten.
Auch eine unionsrechtliche Inkohärenz könne nicht festgestellt werden. Eine sektorübergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Beschränkungen fordere der Europäische Gerichtshof nicht. In mehreren Urteilen habe er festgestellt, dass grundsätzlich gesondert für jede mittels nationaler Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung zu prüfen sei, ob sie geeignet sei, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und ob sie über das hinausgehe, was zur Erreichung des jeweils verfolgten Ziels erforderlich sei. Das Kohärenzgebot verlange weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Inkohärent werde ein glücksspielrechtlicher Regelungskomplex erst, wenn der Staat, der bestimmte Glücksspielarten in einem Monopol betreibe, statt der Bekämpfung der Glücksspielsucht in Wahrheit – was hier nicht der Fall sei – das Ziel verfolge, die Konsumenten zum monopolisierten Spiel zu bewegen, um staatliche Einnahmen zu erzielen; zulässig sei es jedoch, wenn die Erzielung von Einnahmen durch den Staat als Inhaber des Monopols lediglich erfreuliche Nebenfolge, nicht jedoch eigentlicher Grund der glücksspielrechtlichen Restriktionen sei. Inkohärenz könne auch vorliegen, wenn – was hier wiederum nicht der Fall sei – bzgl. einer Glücksspielart eine Politik der Angebotsausweitung betrieben werde, bzgl. einer anderen Glücksspielart, die eine geringere Gefahrentendenz aufweise, jedoch eine restriktive Politik. Inhaltlich abweichende Regelungen in einem Bundesland der Bundesrepublik Deutschland bedeuteten nicht zwingend, dass die Eignung der in einem anderen Bundesland normierten Beschränkung des Glücksspiels zur Erreichung damit verfolgter legitimer Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt sei. Die vorstehend wiedergegebenen, vom Europäischen Gerichtshof in seiner Rechtsprechung entwickelten unionsrechtlichen Anforderungen an die Kohärenz glücksspielrechtlicher Beschränkungen würden durch die in der Bundesrepublik Deutschland bzw. im Land Nordrhein-Westfalen geltenden Regelungen eingehalten. Alle Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland hätten sich an den vereinbarten Zielen des § 1 des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 – GlüStV 2021 – sowie an den weiteren zwingenden Regelungen des zwischen ihnen – den Bundesländern – vereinbarten Glücksspielstaatsvertrags vom 29. Oktober 2020 auszurichten.
Dass verschiedene Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen seien, ändere nichts daran, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums Bestimmungen gewählt habe, die insgesamt ein kohärentes System der Spielsuchtbekämpfung bildeten. § 1 Satz 2 GlüStV 2021 sehe gerade zur Erreichung der in § 1 Satz 1 GlüStV 2021 normierten Ziele des Staatsvertrags differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vor. Der gesamte Glücksspielmarkt sei zunehmend strengen Regeln unterworfen, wobei diese sich in ihrer konkreten Ausgestaltung durchaus voneinander unterschieden. Durch die strenge Reglementierung des Bereichs der Sportwetten solle gerade den Anforderungen an eine systematische und kohärente Normierung des gesamten Glücksspielbereichs Rechnung getragen werden. Soweit staatliche Lotteriegesellschaften in ihrer Monopolposition Einnahmen erzielten, handele es sich insoweit lediglich um eine erfreuliche Nebenfolge, nicht jedoch um den eigentlichen Grund normierter glücksspielrechtlicher Restriktionen. Wenn andere Bundesländer in der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Mindestabstände andere Regelungen vorsähen, beeinträchtige dies weder die Effektivität der in Nordrhein-Westfalen geltenden Regelungen, noch beeinträchtige die in Nordrhein-Westfalen geltende Rechtslage die Effektivität in anderen Bundesländern gewählter Regelungen. Eine unionsrechtliche Inkohärenz bestehe auch nicht im Vergleich mit der Regulierung des Internetvertriebs von Glücksspielen, da stationäres Glücksspiel und Online-Glücksspiel als unterschiedliche Spielformen einer unterschiedlichen Regulierung unterzogen werden könnten. Im Übrigen erfordere das Platzieren einer Sportwette im Internet ein aktives Tätigwerden des Kunden, bei dem erhebliche Hürden zu überwinden seien, wie beispielsweise die Registrierung, Altersverifizierung, Verfügungsbefugnis über ein Girokonto und ein Handy. Die Eignung der für stationäre Wettvermittlungsstellen geltenden Abstandsregelungen gegenüber öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Ziele werde durch die Existenz von Glücksspielangeboten im Internet nicht aufgehoben. Der Verzicht auf Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen führe – wie bereits ausgeführt – ebenfalls nicht zur Inkohärenz. Auch der Verzicht auf eine für Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien, gegenüber öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe geltende Mindestabstandsregelung führe nicht zur Inkohärenz; Gaststätten dienten vorrangig dem Konsum von Speisen und Getränken; das Glücksspielangebot in einer Gaststätte stelle nur ein Nebengeschäft dar. Gleichfalls werde eine Inkohärenz nicht durch den Verzicht auf eine entsprechende Abstandsregelung für Spielbanken begründet; Spielbanken seien eigenständigen Restriktionen unterworfen; darüber hinaus könnten in Nordrhein-Westfalen maximal sechs Spielbanken zugelassen werden.
Der Gesetzgeber sei auch befugt gewesen, im Rahmen der Mindestabstandsregelung auf die Luftlinienentfernung abzustellen; eine Verpflichtung des Gesetzgebers, stattdessen auf den fußläufig zurückzulegenden Weg abzustellen, bestehe nicht. Übermäßig lange Gehwegentfernungen könnten aber möglicherweise einen atypischen Fall begründen, der eine Ausnahme vom Mindestabstand erlaube.
Drittens unterschreite die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle den maßgeblichen Mindestabstand zu einer öffentlichen Schule und lägen hinreichende Gründe dafür, im Ermessenswege eine Ausnahme vom Mindestabstand zuzulassen, in casu nicht vor.
Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle, die – was unstreitig ist – am 22. Mai 2019 bereits bestanden habe und zu diesem Zeitpunkt auch über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt habe, unterschreite – was ebenfalls unstreitig ist – auch den hier für sie nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geltenden Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie zu der unter der Anschrift U.---straße 11, C. (O. ) gelegenen Gesamtschule F. -O. , einer öffentlichen Schule i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW. Sie liege nach der gesetzlich vorgeschriebenen Messweise (§ 13 Abs. 13 Satz 3 i. V. m. § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW), nach der die Grenze zwischen einerseits dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und andererseits der Grenze des Schulgrundstücks (nach der Erlasslage sei insoweit auf den nächstgelegenen Punkt des Schulgrundstücks abzustellen) maßgeblich sei, in einer Luftlinienentfernung von 43 Metern zum genannten Schulgrundstück und unterschreite damit den gesetzlich vorgesehenen Mindestabstand von 100 Metern um 57 Meter. Wie sich die Situation darstellen würde, wenn sämtliche Schulgebäude südlich der U.---straße lägen, sei eine hypothetische, irrelevante Frage.
Hinreichende Gründe dafür, im Ermessenswege eine Ausnahme vom Mindestabstand zuzulassen, lägen in casu nicht vor. Besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 4 Satz 4 AG GlüStV NRW, die dazu berechtigen würden, von der Maßgabe zum Mindestabstand abzuweichen, seien (im Ergebnis) nicht gegeben. Ein (nach der Rechtsprechung) erforderlicher atypischer Fall, bei dessen Vorliegen eine Abweichung vom Mindestabstand in Betracht gezogen werden könne, liege (im Ergebnis) nicht vor. Die in § 5 Abs. 3 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW – normierten Ausnahmefälle könnten – auch wenn die Vorschrift ausdrücklich nur auf Mindestabstände von Wettvermittlungsstellen untereinander Bezug nehme – zwar auch auf Mindestabstände gegenüber öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe angewandt werden. Städtebauliche Besonderheiten i. S. v. § 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AnVerVO NRW lägen jedoch – wovon auch die Stadt C. ausgehe – (im Ergebnis) nicht vor; auch werde das Abstandsgebot nicht nur minimal i. S. v. § 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AnVerVO NRW unterschritten. Zwar sei vorliegend eine vertiefende Betrachtung der Lage von Wettvermittlungsstelle und Schulgelände angezeigt, da zum einen der zu Grunde zu legende Messpunkt des Schulgrundstücks an einer Stelle liege, in dessen Umgebung sich keinerlei Ausgang vom Schulgebäude zu benachbarten Straßen befinde, und zum anderen die Wettvermittlungsstelle von den dort befindlichen Fenstern des Schulgebäudes aus nicht erkennbar sein dürfte. Im Ergebnis wiesen die örtlichen Verhältnisse jedoch keine Besonderheiten auf, die nach § 13 Abs. 4 Satz 4 AG GlüStV NRW eine Abweichung vom Mindestabstand rechtfertigen würden: Die Wettvermittlungsstelle liege nämlich an einer Stelle, die von zahlreichen Schülern der Gesamtschule F. -O. auf ihrem Schulweg passiert werde. Der Schulweg werde vorliegend nicht durch die Eingangstüren zu den unterschiedlichen Schulgebäuden vorherbestimmt, sondern von den zwei Ausgängen vom Schulhof an der U.---straße , die auf die Schulwege eine kanalisierende Wirkung ausübten; von den Ausgängen vom Schulhof an der U.---straße aus verteilten sich die Schüler auf verschiedene Wege. Die durch Schranken markierten Schulhofausgänge befänden sich nur wenige Meter von den Einmündungen quer verlaufender Straßen (etwa der L.----straße ) entfernt. Von dem zur L.----straße gelegenen Schulhofausgang verlaufe dann entlang der L.----straße eine gut nutzbare direkte Gehstrecke in Richtung des Zentrums von O. , wo sich wiederum Geschäfte, Bushaltestellen und der Bahnhof O. befänden. Dieser Weg über die L.----straße in Richtung des Zentrums von O. führe an der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle vorbei. Ein Kontakt der Schüler mit der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle dürfte daher nicht nur in seltenen Fällen, sondern häufiger bzw. regelmäßig eintreten. Die örtlichen Verhältnisse schlössen einen Kontakt der Schüler mit der Wettvermittlungsstelle (auch unter Berücksichtigung des Vortrags des Klägers zu 2.) nicht aus, sondern ermöglichten diesen vielmehr (nach einer Gehwegentfernung von 150 Metern). Auf – nicht dokumentierte – Beobachtungen der Wegstreckenwahl der Schüler durch den Kläger zu 2. könne es vor diesem Hintergrund nicht ankommen, zumal Schüler auch jederzeit ihre Gehweggewohnheiten ändern könnten. Darüber hinaus halte sich die fußläufige Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des Schulhofs mit 146 Metern auch noch in einem Rahmen, der sich bei normalen städtebaulichen Verhältnissen bei einer Luftlinienentfernung von 100 Metern zwischen zwei Punkten ergeben könne. Aus der (längeren) Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des (nördlich der U.---straße befindlichen) Hauptgebäudes der Schule lasse sich demgegenüber keine Einschätzung darüber ableiten, wie oft Schüler auf ihrem Schulweg auf die Wettvermittlungsstelle träfen. Darüber hinaus befinde sich auf der südlichen Seite der U.---straße ein weiteres Schulgebäude, von dem aus die Entfernung zur Wettvermittlungsstelle – verglichen mit dem Hauptgebäude der Schule – kürzer sei.
Des Weiteren rechtfertigten auch die von der Klägerin zu 1. unterbreiteten Vorschläge für eine Anpassung des Geschäftsbetriebs und der Außendarstellung der Wettvermittlungsstelle die Erteilung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht (gleiches gelte für die Vorschläge des Klägers zu 2.). Änderungen des Betriebskonzepts könnten die Gewöhnung schutzbedürftiger Kinder und Jugendlicher an die Präsenz der Wettvermittlungsstelle in ihrem Umfeld nicht verhindern; das Ziel der Mindestabstandsregelung könne daher damit nicht erreicht werden. Ließe man eine Abweichung vom Mindestabstand im Falle einer Anpassung der Außendarstellung der Wettvermittlungsstelle zu, könne das gesetzgeberische Ziel, den Eintritt eines Gewöhnungseffekts bei Kindern und Jugendlichen hinsichtlich der Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen in ihrem Lebensumfeld zu vermeiden, nicht mehr verfolgt werden. Eine Wettvermittlungsstelle werde – auch außerhalb ihrer Betriebszeiten – immer als Einrichtung erkennbar sein, in der die Abgabe von Sportwetten möglich sei, da sie nach § 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten sei, dass sie gut einsehbar sei; auch werde sie – selbst wenn sich ihr Geschäftsbetrieb an demjenigen einer Annahmestelle orientieren sollte – immer ein anderes Gepräge als eine Annahmestelle besitzen, u. a. weil der in Annahmestellen vorherrschende Verkauf von Waren des täglichen Bedarfs in Wettvermittlungsstellen nicht zulässig sei. Die von der Klägerin zu 1. (sowie dem Kläger zu 2.) vorgeschlagene Anpassung der Öffnungszeiten an die Öffnungszeiten der Schule könne dem Eintritt eines Gewöhnungseffekts an die Existenz von terrestrischen Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen auch deswegen nicht entgegenwirken, weil eine Nutzung von Schulgebäuden durch Kinder und Jugendliche bis in die Abendstunden hinein und auch während der Schulferien in vielfältiger Weise erfolge. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die vorgeschlagenen Austauschmittel auf jede Wettvermittlungsstelle, die den Mindestabstand des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht einhalte, anwendbar seien. Würde man die angebotenen Austauschmittel für hinreichend halten, um einen atypischen Fall i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW zu begründen, so würde dies dem Soll-Charakter der Mindestabstandsregelung nicht gerecht bzw. würde das gesetzliche Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehren. Die angebotenen Austauschmittel begründeten keine besonderen örtlichen Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW. Eine Erlaubniserteilung für die Wettvermittlungsstelle ohne Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW stelle einen Gesetzesverstoß dar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, den Inhalt der Gerichtsakte des Verfahrens VG N. 9 K 1228/22 sowie den Inhalt der jeweiligen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die zulässige Klage ist in der Sache unbegründet. Ziffer 1 des Ablehnungsbescheids des Beklagten vom 18. März 2022 ist in der Sache rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben weder einen Anspruch auf die – mit dem Hauptantrag begehrte – Verpflichtung des Beklagten, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. zu erteilen, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (dazu unter I.), noch haben die Kläger einen Anspruch auf die – mit dem Hilfsantrag der Klägerin zu 1. ausdrücklich begehrte – Verpflichtung des Beklagten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. neu zu bescheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (dazu unter II.). Die von der Klägerin zu 1. angefochtene Gebührenfestsetzung unter Ziffer 2 des Bescheids des Beklagten vom 18. März 2022 verletzt die Klägerin zu 1. (jedenfalls) nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (dazu unter III.).
I. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die – mit dem Hauptantrag begehrte – Verpflichtung des Beklagten, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Da im Rahmen der hier vorliegenden Verpflichtungsklage mangels einer anderweitigen Regelung im einschlägigen materiellen Recht der allgemeine Grundsatz, dass auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen ist, greift, finden vorliegend die Regelungen des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021 –) vom 29. Oktober 2020, in Kraft getreten nach seinem § 35 Abs. 1 Satz 1 am 1. Juli 2021,
die parlamentarische Zustimmung zu diesem Glücksspielstaatsvertrag erfolgte in Nordrhein-Westfalen auf der Sitzung des nordrhein-westfälischen Landtags vom 28. April 2021, vgl. die Bekanntmachung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glückspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 28. April 2021, GV. NRW. 2021 S. 459,
sowie des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012, GV. NRW. 2012 S. 524, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 vom 23. Juni 2021, GV. NRW. 2021 S. 772, Anwendung.
Vgl. insoweit auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 90.
Die Genehmigungsbedürftigkeit des Betriebs einer Wettvermittlungsstelle in Nordrhein-Westfalen folgt aus §§ 21a Abs. 1 Satz 2 Hs. 1, 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW.
Vgl. zur Verfassungs- sowie Unionsrechtskonformität des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts für das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten etwa BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 72; OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 54 f.; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 92 ff., m. w. N.
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bedarf die Vermittlung von Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 in einer stationären Vertriebsstelle im Sinne des § 3 Abs. 6 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 (Betreiben einer Wettvermittlungsstelle) der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 sowie nach § 4 und der weiteren Vorschriften dieses Gesetzes, d. h. des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages. Nach § 13 Abs. 2 AG GlüStV NRW wird die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt (Satz 1); den Erlaubnisantrag kann nur der Veranstalter stellen (Satz 2). Gemäß § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW sind die Bezirksregierungen zuständig für die Erteilung von Erlaubnissen für die Vermittlung von Wetten durch Wettvermittlungsstellen im Sinne von § 13 AG GlüStV NRW.
§ 3 GlüStV 2021 regelt auf der Ebene des Glücksspielstaatsvertrages 2021 im Einzelnen die Begriffsbestimmungen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt; gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 hängt die Entscheidung über den Gewinn in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 sind Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses Glücksspiele. Sportwetten sind nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 Wetten zu festen Quoten auf einen zukünftigen Vorgang während eines Sportereignisses, auf das Ergebnis eines Sportereignisses oder auf das Ergebnis von Abschnitten von Sportereignissen; ein Sportereignis ist gemäß § 3 Abs. 1 Satz 5 GlüStV 2021 ein sportlicher Wettkampf zwischen Menschen nach definierten Regeln. Nach § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 sind Wettvermittlungsstellen in die Vertriebsorganisation von Sportwettveranstaltern eingegliederte Vertriebsstellen entweder des Wettveranstalters oder von Vermittlern, die Wettverträge ausschließlich im Auftrag eines Wettveranstalters vermitteln.
Sportwetten werden auf der landesrechtlichen Ebene des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages in Teil 4 (§§ 13 – 13b AG GlüStV NRW) geregelt, wobei § 13 AG GlüStV NRW einzelne Erlaubniserteilungsvoraussetzungen regelt. Gemäß § 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW soll zu anderen Wettvermittlungsstellen ein Mindestabstand von 100 Metern nicht unterschritten werden (Satz 1); die Wettvermittlungsstelle soll nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden, dabei soll regelmäßig ein Mindestabstand von 350 Metern zu Grunde gelegt werden (Satz 2); § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW gilt entsprechend (Satz 3); die für die Erlaubnis zuständige Behörde darf unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen (Satz 4); bauplanungsrechtliche Anforderungen bleiben unberührt (Satz 5).
Nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 13 Abs. 15 Satz 1 AG GlüStV NRW findet für Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW mit der Maßgabe Anwendung, dass regelmäßig ein Mindestabstand von 100 Metern zu Grunde gelegt werden soll.
Die hier streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) bestand zwar bereits unter dem 22. Mai 2019 und verfügte zu diesem Zeitpunkt auch über eine bestandskräftige Baugenehmigung,
unter dem 17. Oktober 2012 hatte die Stadt C. als Bauaufsichtsbehörde eine Baugenehmigung zur Nutzungsänderung von Räumen des Gebäudes L.----straße 31, C. (O. ) als Sportsbar und Wettannahmestelle erteilt; unter dem 15. Februar 2013 hatte der Kläger zu 2. eine gewerberechtliche Anmeldung zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) erstattet, als Beginn der Tätigkeit hatte er den 15. Februar 2013 angegeben,
so dass für sie lediglich der in § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Mindestabstand von 100 Metern zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe Anwendung findet.
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW bzw. § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW sind auf Wettvermittlungsstellen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Normen bereits existierten, anwendbar; ihrer Anwendbarkeit steht – anders, als die Klägerin zu 1. vorträgt – insbesondere kein formeller Bestandsschutz des Wettvermittlers, des Klägers zu 2., als Betreiber der hier streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle entgegen (dazu im Einzelnen unter 1.). Das in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Abstandsgebot – gleiches gilt (erst recht) für das in § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte geringere Abstandserfordernis für privilegierte Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bereits bestanden und über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben – verstößt nicht gegen höherrangiges Recht (dazu im Einzelnen unter 2.).
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 175 ff.
Die Anwendung von § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW auf den hier vorliegenden Einzelfall ergibt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) ansässige, streitbefangene Wettvermittlungsstelle nicht erfüllt sind, da die genannte Norm hier einer Erlaubniserteilung entgegensteht (dazu im Einzelnen unter 3.).
1. § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW bzw. § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW sind auf Wettvermittlungsstellen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Normen bereits existierten, anwendbar; ihrer Anwendbarkeit steht – anders, als die Klägerin zu 1. vorträgt – insbesondere kein formeller Bestandsschutz des Betreibers der hier streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle, des Klägers zu 2., entgegen. Unabhängig davon, dass sich für die Argumentation der Klägerin zu 1. bereits im Wortlaut von § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW keinerlei Anhaltspunkte finden, kann sich der Wettvermittler – etwa im Wege einer einschränkenden Auslegung dieser Normen aufgrund von Verfassungs- und/oder Unionsrecht – auch bereits nicht auf formellen Bestandsschutz berufen. Für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle bestand zu keinem Zeitpunkt eine gewerberechtliche bzw. glücksspielrechtliche Erlaubnis; die Wettvermittlungsstelle verfügte lediglich über eine Baugenehmigung. Darüber hinaus bestand vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Mindestabstandsregelungen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe,
durch Artikel 2 des Umsetzungsgesetzes zum Dritten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags in Nordrhein-Westfalen vom 3. Dezember 2019 (GV. NRW. 2019 S. 911) wurde mit § 13 Abs. 4 Sätze 2-4 AG GlüStV NRW a. F. mit Wirkung zum 14. Dezember 2019 für Wettvermittlungsstellen ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe auf der Ebene des formellen Gesetzes erstmals normativ eingeführt, ohne damals Bestandswettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügten, im Rahmen des Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu privilegieren (vgl. § 13 Abs. 14 AG GlüStV NRW a. F.); durch Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. 2021 S. 772) wurde mit Wirkung zum 1. Juli 2021 der Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe in § 13 Abs. 13 Sätze 2-4 AG GlüStV NRW n. F. verankert, wobei nunmehr erstmals Bestandswettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügten, auch im Rahmen des Mindestabstands zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe dergestalt privilegiert wurden, als für sie nunmehr in § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW n. F. ein verminderter Mindestabstand von lediglich 100 Metern zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiert wurde,
kein Anspruch auf Erteilung einer gewerberechtlichen bzw. glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Zwar konnten Wettvermittlungserlaubnisse in Nordrhein-Westfalen bis Oktober 2020 weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt noch erteilt werden, weil die Wettveranstalter in der Vergangenheit aus tatsächlichen Gründen keine Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 erlangen konnten. Hierdurch wurde die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes jedoch damals lediglich insofern zugunsten der Wettvermittler verzögert, als deren Wettvermittlungstätigkeit bis zu einer,
im Oktober 2020 eingetretenen, da seit diesem Zeitpunkt eine realistische Möglichkeit besteht, Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten in einem ordnungsgemäßen Verfahren zu erlangen, die ihrerseits Voraussetzung für die jetzt gleichfalls mögliche Erteilung von Wettvermittlungserlaubnissen sind, vgl. etwa OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 31 f.,
Änderung der Sach- und Rechtslage,
vgl. OVG N. , Urteil vom 23. Januar 2017 – 4 A 3244/06 –, juris, Rn. 37 (vgl. auch Rn. 67); OVG N. , Beschluss vom 29. März 2017 – 4 B 919/16 –, juris, Rn. 61,
nicht untersagt werden konnte bzw. geduldet werden musste.
Vgl. dazu, dass die behördliche Duldung des Betriebs einer formell illegalen – ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis betriebenen – Wettvermittlungsstelle keine (auch nur vorübergehende) formelle Legalisierung der Wettvermittlungsstelle bewirken kann, etwa OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 44 f.; OVG N. , Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 256/18 –, juris, Rn. 7 f., m. w. N.
Ein subjektiv-öffentlicher Anspruch auf Erteilung einer gewerberechtlichen bzw. glücksspielrechtlichen Erlaubnis, der allein – wenn überhaupt –,
zweifelhaft erscheint dies deshalb, weil grundsätzlich formeller Bestandsschutz das Innehaben einer entsprechenden Erlaubnis (und nicht nur die Erfüllung der Voraussetzungen eines materiell-rechtlichen Anspruchs auf Erteilung der jeweiligen Erlaubnis) voraussetzen dürfte,
ggf. formellen Bestandsschutz vermitteln könnte, bestand demgegenüber damals nicht.
Vgl. auch OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 102 ff.; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 136 ff. (142 ff.).
Unabhängig davon wurde mit § 10a des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 – GlüStV 2012 – privaten Wettvermittlungsstellen eine (zum Zwecke der Erprobung einer besseren Erreichung der Ziele des § 1 dieses Vertrags bereits nach dem Wortlaut des § 10a Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 von vornherein nur befristete) Möglichkeit eröffnet, eine Erlaubnis für das Veranstalten von Sportwetten zu erhalten, wobei § 10a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2012 normierte, dass die Länder die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 dieses Vertrags begrenzen. Auch im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens in Nordrhein-Westfalen wurde die Absicht des Normgebers, entsprechende Konzessionen an Private nur im Rahmen einer befristeten Erprobung zu erteilen, an mehreren Stellen deutlich.
Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 40 („Die Vorschrift setzt die Vorgaben des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch Konzessionäre im Rahmen einer zeitlich befristeten Experimentierklausel um.“), S. 41 („Es kommt hinzu, dass Wettvermittlungsstellen untrennbar mit der befristeten Erprobung des Konzessionsmodells nach der Experimentierklausel des § 10a Glücksspieländerungsstaatsvertrag verbunden sind. Daher sind die hierauf bezogenen Regelungen in besonderem Maße der Vorläufigkeit und Veränderbarkeit, die jeder Erprobung anhaftet, ausgesetzt.“) und S. 42 („Sätze 2 bis 4 des Absatzes 3 geben dem Verordnungsgeber auf, auch den Umstand zu berücksichtigen, dass die Konzessionen im Rahmen einer befristeten Erprobung erteilt werden und daher das Experiment rückholbar bleiben muss.“).
Abschließend sei zusätzlich noch darauf hingewiesen, dass die – für die normunterworfenen Kläger erkennbare – Absicht des nordrhein-westfälischen Normgebers, Wettvermittlungsstellen materiell-rechtlich einem Abstand zu öffentlichen Schulen und (zu) Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu unterwerfen, bereits mit der entsprechenden normativen Anordnung in § 22 Abs. 1 der – mittlerweile aufgehobenen – Glücksspielverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen – GlüSpVO NRW – a. F., wonach die Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen nur erteilt werden durfte, wenn die Wettvermittlungsstelle einen Mindestabstand von 200 Metern Luftlinie u. a. zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht unterschreitet, deutlich wurde,
normiert bereits durch Artikel 1 der Verordnung zur Änderung der Glücksspielverordnung Nordrhein-Westfalen vom 8. März 2013 (GV. NRW. 2013 S. 138),
so dass der von der Klägerin zu 1. geltend gemachte formelle Bestandsschutz auch bereits aus diesem Grund nicht entstehen kann. Dass § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW a. F. nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in formell-rechtlicher Hinsicht nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Eingriffsermächtigung (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG) beruht haben dürfte,
vgl. OVG N. , Beschluss vom 29. März 2017 – 4 B 919/16 –, juris, Rn. 29 ff.,
ändert an der Erkennbarkeit der Absicht des nordrhein-westfälischen Normgebers, Wettvermittlungsstellen in materiell-rechtlicher Hinsicht einem Abstand zu öffentlichen Schulen und (zu) Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu unterwerfen, nichts.
2. Das in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Abstandsgebot – gleiches gilt (erst recht) für das in § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte geringere Abstandserfordernis für privilegierte Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bereits bestanden und über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben – verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Ein Verstoß liegt weder gegen Verfassungs- (dazu im Einzelnen unter a)) noch gegen Unionsrecht (dazu im Einzelnen unter b)) vor.
a) § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. Die genannte Norm verstößt weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG (dazu unter aa)), noch gegen Art. 14 Abs. 1 GG (dazu unter bb)), noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG (dazu unter cc)).
Die Klägerin zu 1. als juristische Personen kann sich zunächst auf die Grundrechte der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen.
Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Vorliegend kann sich die Klägerin zu 1., die ihren Sitz in Malta, einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, hat, auf die für sie ihrem Wesen nach anwendbaren Grundrechte berufen. Die Erstreckung der Grundrechtsberechtigung auf juristische Personen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellt eine aufgrund des Anwendungsvorrangs der Grundfreiheiten im Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 AEUV) und des allgemeinen Diskriminierungsverbots aus Gründen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 AEUV) vertraglich veranlasste Anwendungserweiterung des deutschen Grundrechtsschutzes dar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 – 1 BvR 1916/09 –, juris, Rn. 68 ff.
Die hier in Rede stehende Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) sind ihrem Wesen nach auch auf die Klägerin zu 1. anwendbar. Juristische Personen können sich über Art. 19 Abs. 3 GG sowohl auf die Gewährleistung der Berufsfreiheit als auch auf die Eigentumsfreiheit als auch auf den Gleichheitssatz berufen.
Vgl. etwa Enders, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 56. Edition, Stand 15. August 2023, Art. 19 GG Rn. 42, m. w. N. aus der Rspr. des Bundesverfassungsgerichts.
aa) Das Abstandsgebot des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Der durch diese normative Regelung bewirkte Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Veranstalter und Vermittler von Sportwetten (dazu unter aaa)) ist durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt bzw. verhältnismäßig (dazu unter bbb)).
Vgl. etwa OVG N. , Beschluss vom 20. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 66 ff. (Rn. 69 ff.).
aaa) Durch das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe wird in die Berufsausübungsfreiheit der Veranstalter und Vermittler von Wettvermittlungsstellen eingegriffen. Sowohl der Sportwettenveranstalter, die Klägerin zu 1., als auch der Sportwettenvermittler, der Kläger zu 2., unterfallen dem Schutzbereich der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionelle oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 2007 – 1 BvR 2186/06 –, juris, Rn. 66; Wolff, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl. 2022, Art. 12 GG Rn. 4, m. w. N. aus der Rspr.
Der Schutzbereich der Berufsfreiheit umfasst mithin auch die Veranstaltung sowie das Vermitteln von Sportwetten.
bbb) Der durch § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW bewirkte Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte einheitliche Grundrecht der Berufsfreiheit darf nur auf hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden. Der Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weitergehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen.
Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 120 ff., m. w. N. aus der Rspr. des Bundesverfassungsgerichts.
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW genügt dem Bestimmtheitsgrundsatz (dazu unter aaaa)). Darüber hinaus ist die Norm auch durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt bzw. verhältnismäßig (dazu unter bbbb)).
aaaa) § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW genügt dem verfassungsrechtlichen Gebot der hinreichenden Bestimmtheit von Normen. Insoweit reicht es aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 125.
Die Begriffe der „öffentlichen Schule“ sowie der „Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe“,
das Attribut „öffentlich“ bezieht sich dabei nur auf das Substantiv „Schule“, nicht auch auf das Substantiv „Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe“, was sich schon daraus ergibt, dass § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW n. F. nicht nur vor dem Begriff der „öffentlichen Schule“, sondern auch vor dem Begriff der „Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe“ (nunmehr) jeweils ein „zu“ verwendet,
sind mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden auslegungsfähig und damit hinreichend bestimmbar. Insoweit § 13 Abs. 13 Satz 2 Hs. 1 AG GlüStV NRW regelt, dass die Wettvermittlungsstelle nicht „in räumlicher Nähe“ zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden soll, wird dies durch § 13 Abs. 13 Satz 2 Hs. 2 AG GlüStV NRW jedenfalls dadurch hinreichend konkretisiert, dass regelmäßig ein Mindestabstand von 350 Metern zu Grunde gelegt werden soll, wobei gemäß § 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW zur Berechnung des Mindestabstands § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW Anwendung findet. Für (privilegierte) Wettvermittlungsstellen, die bereits am 22. Mai 2019 bestanden haben und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, normiert § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW hinreichend konkret einen (verringerten) regelmäßigen Mindestabstand von 100 Metern.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 162, zum Begriff der räumlichen Nähe im Spielhallenrecht des Landes Berlin (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Berlin).
bbbb) Der durch § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW bewirkte Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist auch durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt bzw. verhältnismäßig.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 69 ff.
Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist dabei von Relevanz, dass diese Norm nicht in die Freiheit der Berufswahl eingreift (es ist in Nordrhein-Westfalen auch unter Geltung des normativen Abstandsregimes nach wie vor möglich, den Beruf des Veranstalters bzw. Vermittlers von Sportwetten zu ergreifen; eine Kontingentierung wird durch die Norm nicht bewirkt), sondern in die Freiheit der Berufsausübung. Es handelt sich mit anderen Worten um einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung, der in seiner Intensität einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl auch nicht nahekommt.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 191.
Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, sind mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind. Die Freiheit der Berufsausübung kann beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls dies zweckmäßig erscheinen lassen.
Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, juris, Rn. 74.
Das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot dient einem verfassungsrechtlich legitimen Zweck (dazu unter aaaaa)), zu dessen Verfolgung es geeignet (dazu unter bbbbb)) und erforderlich (dazu unter ccccc)) ist; schließlich stellt sich das Abstandsgebot auch als angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne dar (dazu unter ddddd)).
aaaaa) Das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe dient einem verfassungsrechtlich legitimen Zweck.
Nach dem Willen des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers soll der Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe vor allem helfen, einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und Minderjährige als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels schützen.
Vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 36: „(…) Der Abstand zu öffentlichen Schulen und Kinder- und Jugendeinrichtungen soll helfen, einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern. In diesem Sinne hat das Bundesverfassungsgericht am 7. März 2017 (1 BvR 1314/12) zum Spielhallengesetz Berlin entschieden, dass ein Mindestabstand von Spielhallen zu Kinder- und Jugendeinrichtungen zur Vermeidung eines solchen Gewöhnungseffekts zulässig ist. Nichts anderes gilt entsprechend für Wettvermittlungsstellen (…) Die Mindestabstände dienen außerdem dazu, die Verfügbarkeit zu begrenzen und auf diese Weise durch eine faktisch zahlenmäßige Begrenzung der Entstehung von Spielsucht entgegen zu wirken. Diese Art der Begrenzung berücksichtigt, dass nunmehr grundsätzlich eine zahlenmäßig unbeschränkte Erteilung von Sportwettkonzessionen rechtlich möglich ist. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, 1 BvR 1314/12, Rn. 122). Damit soll das Abstandsgebot zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dazu beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Wettvermittlungsstelle zur nächsten „auf andere Gedanken“ kommt (Abkühlungsphase).“; vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 84 f.: „(…) Durch die Gesamtheit der Mindestabstände wird der Auftrag aus § 21a Absatz 1 Satz 1 GlüStV 2021 zur Begrenzung der Anzahl der Wettvermittlungsstellen umgesetzt. Ziel ist allgemein die Reduzierung der Verfügbarkeit sowie der Griffnähe dieser Glücksspielform zu reduzieren (sic). Im Hinblick auf die Abstände untereinander soll zusätzlich ein Abkühleffekt beim Spieler erzielt werden. Die Abstände zu öffentlichen Schulen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dienen daneben dem Schutz von Minderjährigen als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels (…)“
Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt grundsätzlich ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar. Gleiches gilt für den präventiven Schutz von Kindern und Jugendlichen vor den entsprechenden Suchtgefahren bzw. vor der Gefahr der Entstehung einer entsprechenden Sucht. Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen. Die in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW enthaltene Abstandsregelung von Wettvermittlungsstellen gegenüber öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe soll der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht und damit einem legitimen verfassungsrechtlichen Ziel dienen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 122, 133 ff. (Abstandsgebote von Spielhallen); vgl. dazu, dass in einer Lage, in der der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist, die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment nicht durch eine fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen Glücksspielsegment konterkariert werden darf (was in der Bundesrepublik Deutschland nicht der Fall ist), BVerfG a. a. O., Rn. 122 ff.
Mit dem Schutz der Bevölkerung allgemein bzw. von Kindern und Jugendlichen im Besonderen vor den Gefahren der Entwicklung einer Glücksspielsucht wird (sogar) ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt, das selbst eine – hier nach den obigen Ausführungen nicht vorliegende – objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen vermögen würde.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 99; BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 34; OVG N. , Beschluss vom 20. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 67 f.
Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass das Abstandsgebot, auch soweit es sich auf sog. Bestandsspielhallen bezieht, nicht lediglich dem Schutz zukünftiger Generationen von Kindern und Jugendlichen bzw. Schülern vor einer (erstmaligen) Gewöhnung an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen dient, sondern – anders als die Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben – auch dem Schutz der gegenwärtigen Generation von Kindern und Jugendlichen bzw. Schülern vor einer (weiteren) Gewöhnung an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen.
bbbbb) Das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ist geeignet, die verfassungsrechtlich legitimen Ziele der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht bzw. des präventiven Schutzes von Kindern und Jugendlichen vor der Entstehung entsprechender Suchtgefahren zu verfolgen. Die Geeignetheit kann bereits dann bejaht werden, wenn mit Hilfe des eingesetzten Mittels der gewünschte Erfolg zumindest gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 149; BVerfG, Beschluss vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 112; Ruffert, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 56. Edition, Stand 15. August 2023, Art. 12 GG Rn. 90.
Der präventive Schutz von Kindern und Jugendlichen davor, eine Suchtabhängigkeit bzgl. Sportwetten zu entwickeln, kann durch das in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot zumindest gefördert werden. Durch das Abstandsgebot wird zumindest mit dazu beigetragen, die Gefahr des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz von stationären Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Raum bei Kindern und Jugendlichen insoweit zu verringern, als Kinder und Jugendliche im unmittelbaren räumlichen Umfeld öffentlicher Schulen, deren Besuch sie sich schon aus Rechtsgründen nicht entziehen können (vgl. zur Schulpflicht in Nordrhein-Westfalen §§ 34 ff. SchulG), sowie im unmittelbaren räumlichen Umfeld von Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht mehr mit der Existenz entsprechender Wettvermittlungsstellen konfrontiert werden und diese bzw. deren Besuch damit insoweit nicht mehr als ggf. – für Erwachsene – (scheinbar) gesellschaftlich akzeptiert bzw. „normal“ wahrnehmen. Durch den einzuhaltenden Mindestabstand von Wettvermittlungsstellen zu Schulen, die Kinder und Jugendliche zur Erfüllung ihrer Schulpflicht zwangsläufig und täglich aufsuchen müssen, sowie zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe sind Wettvermittlungsstellen in geringerem Maße Bestandteil der Lebenswirklichkeit von Kindern und Jugendlichen bzw. werden von diesen seltener im Alltag von außen wahrgenommen. Dass Kindern und Jugendlichen bereits gemäß § 6 Abs. 1 JuSchG die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen – wie Wettvermittlungsstellen – nicht gestattet werden darf, ändert nichts daran, dass das in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot geeignet ist, Kindern und Jugendlichen insoweit einen weitergehenden (vorgelagerten) Schutz vor der Entwicklung einer entsprechenden Glücksspielabhängigkeit zu vermitteln, als diese durch die rechtliche Existenz des Abstandsgebots – unabhängig von einem Betreten der Wettvermittlungsstellen – bereits vom öffentlichen Straßenraum aus in ihrem Alltag seltener Wettvermittlungsstellen wahrnehmen.
Dass Kinder und Jugendliche in ihrem Alltag – insbesondere durch die Medien (Internet, Fernsehen, Radio, Printmedien etc.) bei entsprechendem Medienkonsum – de facto, was im Ergebnis dahinstehen kann, nach wie vor massiver Werbung für Glücksspiel, insbesondere auch für Sportwetten, ausgesetzt sein mögen,
§ 5 GlüStV 2021 regelt Zulässigkeit und Grenzen der Werbung für Glücksspiele, wobei gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwiderlaufen darf; nach § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV 2021 darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten; gemäß § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021 sind Minderjährige, soweit möglich, als Empfänger von Werbung auszunehmen,
ändert nichts an der prinzipiellen Geeignetheit des in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelten Abstandsgebots, den Eintritt eines Gewöhnungseffektes an die Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Raum bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und Minderjährige als besonders vulnerable Personen insoweit vor den Gefahren des Glücksspiels schützen.
Vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 36; LT-Drs. 17/12978, S. 84 f.
Dabei ist maßgeblich in den Blick zu nehmen, dass das Abstandsgebot Kinder und Jugendliche zumindest teilweise auch in einer Gruppensituation – hier insbesondere bei ihrem gemeinsamen Schulweg bzw. der gemeinsamen Freizeitgestaltung – schützt und damit einen maßgeblichen Beitrag leisten kann, das Entstehen einer Gruppendynamik hinsichtlich der (für sie nach § 6 Abs. 1 JuSchG illegalen) Nutzung von und der Gewöhnung an Sportwetten in terrestrischen Einrichtungen zu verhindern. Hinzu kommt, dass Kinder und Jugendliche dem Umfeld schulischer Einrichtungen schon aufgrund der Schulpflicht (§§ 34 ff. SchulG) zwingend ausgesetzt sind und es insoweit – anders als durch Verbot, Regulierung und Überwachung des Medienkonsums – gerade nicht in der Hand der Erziehungsberechtigten liegt, sicherzustellen, dass das Wettangebot nicht als alltäglich – und damit in gewissem Sinn als sozial üblich und ungefährlich – wahrgenommen wird. Das Angebot der Wettvermittlungsstellen betrifft zudem einen für Kinder und Jugendliche typischerweise besonders relevanten und attraktiven Lebensbereich, da es sich auf Sportereignisse bezieht, welche schon im Falle eigener sportlicher Aktivitäten der Kinder und Jugendlichen erheblichen Bezug zu ihrem Alltag aufweisen. Damit geht eine besondere Gefahr der Bagatellisierung und Unterschätzung der Gefahren des Glücksspielangebots von Wettvermittlungsstellen einher.
Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 39.
Auch kann die normative Regelung in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW einen Schutz auch jüngerer Kinder davor bewirken, dass sie im Umfeld ihrer Schule und/oder einer Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe mit stationären Wettvermittlungsstellen konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 60 (zu Abstandsgeboten für Spielhallen).
Die Geeignetheit der Abstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zur (präventiven) Verhinderung des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen wird ferner nicht durch die Argumentation der Klägerin zu 1. zum – nach ihrer Auffassung im Falle der Konfrontation von Minderjährigen mit der bloßen Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Straßenbild gerade nicht stattfindenden – sog. Mere-Exposure-Effekt,
sog. Effekt der Darbietungshäufigkeit; die frühere Konfrontation mit einem Reiz (mere exposure) ist bereits eine hinreichende Bedingung dafür, dass dieser Reiz bei einer späteren Begegnung positiver bewertet wird, vgl. etwa die Angaben im Lexikon der Psychologie unter spektrum.de (https://www.spektrum.de/lexikon/psychologie/mere-exposure-effekt/9583; Abruf vom 7. November 2023),
entkräftet. Zwar weist die Klägerin zu 1. in rechtlicher Hinsicht zutreffend darauf hin, dass nach § 13a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW von der äußeren Gestaltung der Wettvermittlungsstelle keine Werbung für den Wettbetrieb oder die angebotenen Wetten ausgehen darf und gemäß § 13a Abs. 1 Satz 4 AG GlüStV NRW kein zusätzlicher Anreiz für den Wettbetrieb durch eine besonders auffällige äußere Gestaltung geschaffen werden darf. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass stationäre Wettvermittlungsstellen für Minderjährige – etwa, was die Klägerin zu 1. schriftsätzlich selbst konzediert (S. 5 des Schriftsatzes der Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu 1. vom 20. Februar 2023, Bl. 376 Gerichtsakte 9 K 1044/22), durch Wahrnehmung des Logos des Wettveranstalters – auch als solche wahrnehmbar sind. Es ist zusätzlich darauf hinzuweisen, dass schon von Rechts wegen gemäß § 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW Wettvermittlungsstellen zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten sind, dass sie gut einsehbar sind. Das Anbringen oder Aufstellen von Sichtschutz ist verboten; das Verkleben und das Bekleben von Glasscheiben gilt als Sichtschutz, soweit dadurch die Einsehbarkeit nicht nur unwesentlich erschwert wird, § 13a Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW.
In faktischer Hinsicht ergibt sich im Übrigen im vorliegenden Einzelfall aus der von dem Beklagten gefertigten Fotografie der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle (Bl. 215 des Verwaltungsvorgangs 9 K 1044/22), dass diese für den durchschnittlichen Betrachter – sei er minderjährig, sei er volljährig – eindeutig, etwa durch den rot-weißen Schriftzug „U4. “, als solche erkennbar ist.
Unabhängig davon kann der genannte Effekt der Darbietungshäufigkeit – worauf der Beklagte zutreffend hinweist – bereits dadurch eintreten, dass Minderjährige die Wettvermittlungsstelle passieren und (von außen) sehen, dass in der (nach § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW zwingend) einsehbaren Wettvermittlungsstelle Sportwetten vermittelt werden bzw. (erwachsene) Spieler an Sportwetten teilnehmen. Der (für das Gericht nach allgemeinen Erfahrungssätzen plausible) Eintritt des Mere-Exposure-Effekts im Falle etwa schulpflichtiger Minderjähriger,
der Mere-Exposure-Effekt ist nicht auf Werbung beschränkt, was sich etwa aus der unter https://www.spektrum.de/lexikon/psychologie/mere-exposure-effekt/9583 (Abruf vom 7. November 2023) beschriebenen Versuchsanordnung mit chinesischen Schriftzeichen ergibt,
kann auch nicht durch die Argumentation der Klägerin zu 1. entkräftet werden, die notwendige Bedingung für das Eintreten dieses Effekts, dass stationäre Wettvermittlungsstellen von den Kindern und Jugendlichen im Falle ihrer erstmaligen Exposition zumindest als neutral empfunden werden, sei nicht gegeben, weil davon auszugehen sei, dass die meisten,
angemerkt sei an dieser Stelle im Übrigen, dass die Klägerin zu 1. damit selbst einräumt, dass auch nach ihrer Argumentation dies nicht auf alle Kinder und Jugendlichen zutrifft,
Kinder und Jugendlichen durch ihre Erziehungsberechtigten, ihre Schulen und das sonstige soziale Umfeld zumindest ansatzweise darüber aufgeklärt seien, dass Glücksspiel und Sportwetten neben dem Vergnügen auch Suchtgefahren in sich bergen. Die Klägerin zu 1. bedient sich bei dieser Argumentation nunmehr selbst einer pauschalen Unterstellung, die zur Überzeugung des erkennenden Gerichts zumindest weitestgehend nicht zutrifft. Es kann nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht unterstellt werden, dass minderjährige Personen – dies gilt in besonderem Maße für Grundschulkinder, aber auch für Jugendliche – von ihren Erziehungsberechtigten, Lehrern bzw. sonstigen Personen stets über die Gefahren von sportwettenassoziierter Glücksspielsucht aufgeklärt sind. Zudem beachtet die Argumentation der Klägerin zu 1. nicht, dass aus pädagogischer Sicht Erziehungsberechtigte und sonstige erwachsene Bezugspersonen gegenüber Jugendlichen ggf. auch gerade bewusst vor einer expliziten (zumindest wiederholten) Warnung vor der Teilnahme an Sportwetten bzw. Glücksspiel Abstand nehmen mögen, um zu verhindern, dass für Jugendliche, die sich altersgemäß von ihren Eltern zu lösen bzw. abzugrenzen versuchen, Sportwetten bzw. Glücksspiel gerade den „Reiz des (von den Erwachsenen) Verbotenen bzw. Missbilligten“ entwickeln. Zusammengefasst ist die Annahme des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers, der Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe könne bzw. solle vor allem helfen, einen Gewöhnungseffekt bzgl. der Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und Minderjährige als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels schützen,
vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 36; LT-Drs. 17/12978, S. 84 f.,
mit anderen Worten den Eintritt des beschriebenen Mere-Exposure-Effekts zu verhindern helfen, für das erkennende Gericht plausibel und in ihren tatsächlichen Grundlagen nicht durch den Vortrag der Klägerin zu 1. erschüttert.
Schließlich wird die Geeignetheit der Abstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zur (präventiven) Verhinderung des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen auch nicht durch die Argumentation der Klägerin zu 1. infrage gestellt, dass die „gerichtliche Aufarbeitung“ der Abstandsregelung Jahre dauern dürfte und damit die Herstellung eines regulierten Zustands erheblich aufzuhalten drohe. Es steht der Klägerin zu 1. – genau wie anderen Rechtsschutzsuchenden – vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG frei, Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen; genauso steht es ihnen frei, auf die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zu verzichten bzw. erhobene Klagen zurückzunehmen. Der Umstand, dass das Prozessgrundrecht des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Anspruch genommen wird, vermag aber auf der Hand liegend nicht die materielle Rechtslage bzw. die Beurteilung ihrer Verfassungskonformität zu verändern. Im Übrigen steht es der zuständigen Behörde unter den Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO frei, die sofortige Vollziehung eines belastenden Verwaltungsaktes anzuordnen.
ccccc) Das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot ist zur Erreichung des verfolgten verfassungsrechtlich legitimen Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht bzw. des präventiven Schutzes von Kindern und Jugendlichen vor der Entstehung einer entsprechenden Sucht auch erforderlich.
Die Bejahung der Erforderlichkeit verlangt, dass der verfolgte Zweck nicht gleich effektiv durch ein anderes, den Grundrechtsträger weniger stark belastendes bzw. milderes Mittel erreicht werden kann. Auch bei der Beurteilung der Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 153; Ruffert, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 56. Edition, Stand 15. August 2023, Art. 12 GG Rn. 91.
Ausgehend davon, dass durch das Abstandsgebot gerade die Gefahr verringert werden soll, dass Kinder und Jugendliche durch die Konfrontation mit der Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Raum das Angebot entsprechenden Glücksspiels als alltäglich und selbstverständlich wahrnehmen, ist die Erforderlichkeit des Abstandsgebots nicht deshalb zu verneinen, weil Kindern und Jugendlichen gemäß § 6 Abs. 1 JuSchG der Zutritt zu einer Wettvermittlungsstelle (als vorwiegend dem Spielbetrieb dienender Raum) verboten ist.
Das Abstandsgebot verfolgt im Vergleich zum für Kinder und Jugendliche geltenden Zutrittsverbot nach § 6 Abs. 1 JuSchG nämlich einen zusätzlichen, weitergehenden Schutzzweck: Kinder und Jugendliche sollen durch das Abstandsgebot, wie bereits ausgeführt, bereits davor geschützt werden, Wettvermittlungsstellen in ihrem Lebensumfeld (in der Nähe von öffentlichen Schulen und von Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe) als alltäglich bzw. als (vermeintlich) sozial akzeptiertes Unterhaltungsangebot für Erwachsene wahrzunehmen; der Eintritt eines Gewöhnungseffekts soll verhindert werden.
Auf diese Weise soll vorgelagert ein zusätzlicher präventiver Schutz für Kinder und Jugendliche verfolgt werden, (ggf. auch erst im späteren Verlauf ihres Lebens, etwa nach Vollendung des 18. Lebensjahres, wenn das Zutrittsverbot des § 6 Abs. 1 JuSchG für sie nicht mehr gilt und sie Wettvermittlungsstellen betreten dürfen) eine sportwettenbezogene Glücksspielabhängigkeit zu entwickeln.
Betreiber von Wettvermittlungsstellen, die Verstöße gegen § 6 Abs. 1 JuSchG zulassen, sind von Rechts wegen im Übrigen unzuverlässig (§ 13 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AG GlüStV NRW, § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe b) GlüStV 2021), so dass ein behördliches Einschreiten gegen derartige Betreiber bereits nach gegenwärtiger Rechtslage möglich ist und auch aus diesem Grund kein milderes Mittel im Vergleich zum Abstandsgebot zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe darstellt.
ddddd) Das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot erweist sich auch als angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne. Im Rahmen einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der den Eingriff rechtfertigenden Gründe andererseits wahrt die genannte Abstandsregelung die Grenze der Zumutbarkeit und belastet die Betroffenen nicht übermäßig. Das Abstandsgebot ist vielmehr nicht nur – was zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG bereits ausreichen würde, da es sich dabei, wie bereits ausgeführt, um einen bloßen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung handelt, der in seiner Intensität einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl auch nicht nahekommt – durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, sondern dient darüber hinausgehend, insoweit als es darauf abzielt, das Risiko für die Entstehung von Glücksspielsucht bei Kindern und Jugendlichen präventiv zu reduzieren, sogar einem überragend wichtigen Rechtsgut (Art. 2 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 – 1 BvR 370/07 u. a. –, juris, Rn. 247; OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 67 f.
Kinder haben ein aus Art. 2 Abs. 1 GG abgeleitetes, gegen den Staat gerichtetes Recht auf Unterstützung und Förderung bei ihrer Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit in der sozialen Gemeinschaft; der Staat muss diejenigen Lebensbedingungen sichern, die für ihr gesundes Aufwachsen erforderlich sind. Diese im grundrechtlich geschützten Entfaltungsrecht der Kinder wurzelnde besondere Schutzverantwortung des Staates erstreckt sich auf alle für die Persönlichkeitsentwicklung wesentlichen Lebensbedingungen. Daher ist der Staat auch insoweit, als die Pflege- und Erziehungspflicht in den Händen der Eltern liegt, gemäß Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 2 GG gegenüber dem Kind verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass es sich in der Obhut seiner Eltern tatsächlich zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit entwickeln kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 971/21 –, juris, Rn. 46.
Der präventive Schutz der Bevölkerung allgemein und von Kindern und Jugendlichen im Besonderen vor der Gefahr der Entwicklung einer Glücksspielsucht unterfällt darüber hinaus auch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Unter den Schutzbereich des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit fällt nicht nur die Gesundheit im somatischen Sinne, sondern auch die Gesundheit im psychischen Sinne,
vgl. etwa Lang, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 56. Edition, Stand 15. August 2023, Art. 2 GG Rn. 185,
die sich im Übrigen aufgrund vielfältiger empirischer Wechselwirkungen (Psychosomatik, psychischer Umgang mit Schmerz und somatischer Krankheit, somatische Folgen psychischer Erkrankungen) oft auch nicht voneinander trennen lassen.
Glücksspielsucht stellt (auch in Form der Abhängigkeit von Sportwetten) eine – insbesondere auch bei Minderjährigen – äußerst gravierende Erkrankung dar: Es handelt sich bei ihr nach nunmehriger wissenschaftlicher Erkenntnis um eine Verhaltenssucht. Pathologisches Glücksspielverhalten ist ein Syndrom psychopathologischer Störungen auf der Verhaltens-, kognitiven und emotionalen Ebene. Im Falle einer exzessiven Nutzung von Glücksspielen kann es zu schwerwiegenden Problemen psychischer, sozialer oder finanzieller Art bis hin zur Glücksspielsucht kommen. Bei fortgeschrittener Symptomatik sind oft auch Angehörige mitbetroffen. Vielfältige negative Folgen für Angehörige von Suchtkranken sind wissenschaftlich belegt. Neben den psychischen, sozialen und finanziellen Folgen lassen sich auch medizinische Folgen für Angehörige nachweisen. Man spricht auch von der verborgenen Sucht, da es den Betroffenen häufig gelingt, ihre Abhängigkeitserkrankung unter Umständen über mehrere Jahre geheim zu halten.
Vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 24, m. w. N.
Komorbiditäten wie Alkoholabhängigkeit oder (weitere) psychische Störungen sind darüber hinaus auch bei Glücksspielsüchtigen verbreitet.
Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 26.
Die Teilnahme an Glücksspielen ist auch unter Jugendlichen verbreitet. Zur Vulnerabilität von Jugendlichen für das Entstehen glücksspielbedingter Probleme gibt es verschiedene Erklärungsansätze, zum Beispiel: Eine besondere Experimentierfreudigkeit bzw. ein ausgeprägtes Risikoverhalten als „normale“ Entwicklungsstufe bei Jugendlichen, eine hohe Verführbarkeit bei Jugendlichen durch verbreitete Glücksspielangebote im Internet, aber auch – was im vorliegenden Verfahren gerade in Rede steht – im öffentlichen Raum (Wettbüros, Sportbars etc.) verbunden mit einer (nur) scheinbar hohen Akzeptanz in der Gesellschaft.
Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 27, m. w. N.
Das Ausmaß glücksspielassoziierter Probleme – bezogen auf die unterschiedlichen Glücksspielarten insgesamt – korrespondiert soziodemografisch u. a. – neben den weiteren Merkmalen männliches Geschlecht, maximal Hauptschulabschluss, Erwerbslosigkeit und Migrationshintergrund – auch mit einem Alter unter 25 Jahren.
Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 89 ff.
Darüber hinaus kann auch für jede einzelne Glücksspielart der jeweilige Anteil problematischer bzw. pathologischer Spieler ermittelt werden. Dabei zeigt sich, dass Automaten- und Casinospiele als am gefährlichsten einzustufen sind: Knapp 10 % aller Automaten- und Casinospieler weisen ein mindestens problematisches Spielverhalten auf; 14,8 % spielen auffällig bzw. risikoreich. Sportwetten haben jedoch ebenfalls ein erhöhtes Gefahrenrisiko: Sie weisen ebenfalls einen höheren Anteil an mindestens problematischen Spielern auf; das Risiko bei Sportwetten, auffällig zu spielen, ist signifikant erhöht. Lotterien (die Lotterie Keno ausgenommen) weisen insgesamt das geringste Gefährdungspotential auf.
Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 89 ff., 160 f.
Sportwetten weisen darüber hinaus die höchsten sog. GABS-Werte auf (GABS = Gambling Attitudes and Beliefs Scale, erhebt Einstellungen und Überzeugungen zum Glücksspiel, die Rückschlüsse auf kognitive Verzerrungen zulassen). Der mittlere Skalenwert sinkt mit zunehmendem Alter ab, so dass insbesondere junge Befragte relativ hohe kognitive Verzerrungen aufweisen.
Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 92.
Schließlich ist auch das sog. Korrespondenzspielverhalten von Personen, die Sportwetten spielen, erhöht. Personen, die Sportwetten spielen, nehmen deutlich häufiger zusätzlich an Automatenspielen teil als Lotteriespieler (17,4 % versus 7,0 %), was das Risiko erhöht, dass Teilnehmer an Sportwetten zusätzlich noch glücksspielbedingte Probleme in Bezug auf das Spielen an Automaten entwickeln.
Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 80.
Vor dem Hintergrund der soeben beschriebenen Schwere der Entwicklung einer auf Sportwetten bezogenen Glücksspielsucht bzw. vor dem Hintergrund des soeben beschriebenen Ausmaßes der Gefahr der Entwicklung einer auf Sportwetten bezogenen Glücksspielsucht für die Bevölkerung insgesamt, insbesondere aber auch für Minderjährige, stellt sich der durch § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW bewirkte Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Veranstalter und Vermittler entsprechender Wettvermittlungsstellen als zumutbar dar. Die Norm hat nicht zur Folge, dass der Betrieb von Wettvermittlungsstellen vollständig untersagt wäre, sondern führt lediglich dazu, dass diese nicht in räumlicher Nähe der genannten Einrichtungen betrieben werden dürfen.
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW ist nach alledem mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
bb) Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt – soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist – hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Veranstalter und Vermittler von Sportwetten als die Berufsfreiheit.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 169 (zur insoweit vergleichbaren Frage von Abstandsgeboten im Spielhallenrecht).
Im Übrigen würden die Mindestabstandsregelungen jedenfalls zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen.
cc) Das zwischen Wettvermittlungsstellen auf der einen Seite und öffentlichen Schulen sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe auf der anderen Seite normierte Abstandsgebot verletzt auch nicht – wie im Folgenden im Einzelnen begründet wird – Art. 3 Abs. 1 GG.
Vgl. etwa OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 82.
aaa) Dadurch, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags – AG GlüStV NRW –,
vgl. einerseits dazu, dass für sog. Bestandswettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW mit der Maßgabe Anwendung findet, dass regelmäßig ein Mindestabstand von 100 Metern zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu Grunde gelegt werden soll, § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW; vgl. andererseits dazu, dass für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages – AG GlüStV NRW – am 1. Dezember 2012 bestehende sog. Bestandsspielhallen, für die eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, die Abstandsregelung des § 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW, wonach eine Spielhalle nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden soll, wobei regelmäßig der Mindestabstand nach § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW [350 Meter] zu Grunde gelegt werden soll, nicht gilt, § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW,
unterschiedliche Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen geschaffen hat, verstößt er nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Vgl. etwa OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 84 ff.; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 289 ff.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind, oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 171.
Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat sich bei der unterschiedlichen Behandlung der Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen auf tragfähige sachliche Gründe gestützt. Die Unterschiedlichkeit der Behandlung der Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen rechtfertigt sich aus der insoweit bestehenden unterschiedlichen Schutzwürdigkeit bzw. – anders ausgedrückt – daraus, dass Betreiber von Bestandsspielhallen – anders als Betreiber von Bestandswettvermittlungsstellen – sich auf eine unter Vertrauensschutzgesichtspunkten erhöhte verfassungsrechtliche Schutzposition bzw. Schutzwürdigkeit berufen können. Von Rechts wegen maßgeblich ist in diesem Zusammenhang nicht, dass sich – wie bereits ausgeführt – Automaten- und Casinospiele, betrachtet man den jeweiligen statistischen Anteil pathologischer Spieler, als (noch) gefährlicher als Sportwetten, die allerdings ebenfalls ein erhöhtes Gefahrenrisiko aufweisen, darstellen.
Die Frage der Gefährlichkeit der jeweiligen Glücksspielart ist verfassungsrechtlich vielmehr lediglich im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in das jeweilige Freiheitsgrundrecht (Art. 12 Abs. 1 GG) relevant.
Maßgeblich ist in dem hier inmitten stehenden Zusammenhang der Prüfung der Vereinbarkeit der unterschiedlichen Behandlung von Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen mit Art. 3 Abs. 1 GG vielmehr, dass Betreiber von Bestandsspielhallen gegenüber Betreibern von Bestandswettvermittlungsstellen sich in erhöhtem Maße auf – dogmatisch aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleiteten – Vertrauensschutz berufen können bzw. insoweit eine erhöhte Schutzposition aufweisen. Das Spielhallengewerbe unterliegt bereits seit 1960 – über eine nach Baurecht erforderliche Baugenehmigung hinaus – einer zunächst bundesrechtlich in § 33i GewO normierten besonderen Erlaubnispflicht. Die Erteilung der Erlaubnis hing von Anfang an auch davon ab, dass im jeweiligen Einzelfall hinsichtlich der Lage des Betriebs und der zu verwendenden Räume keine Bedenken bestanden. Es handelt(e) sich insoweit um eine sowohl an die Person als auch an den Raum gebundene Erlaubnis.
Vgl. Artikel 1 des Vierten Bundesgesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung vom 5. Februar 1960, BGBl. I S. 61; BT-Drs, 3/318, S. 16; OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 84.
Nachdem das Recht der Spielhallen durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) mit Wirkung zum 1. September 2006 in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen war (vgl. Art. 70 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG), ist das Erlaubniserfordernis nunmehr auf landesrechtlicher Ebene in § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW, wonach die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 und nach diesem Gesetz bedürfen, normiert.
Vgl. auch § 21 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW, wonach dieses Gesetz im Land Nordrhein-Westfalen § 33i der Gewerbeordnung ersetzt.
Die Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW dient damit, wie das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zutreffend ausgeführt hat,
vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 88,
der Überleitung des gewerberechtlich bereits seit langem kontrollierten Spielhallengewerbes in ein neues Regelungsgefüge unter Berücksichtigung des an die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO anknüpfenden Vertrauensschutzes des Spielhallenbetreibers. Die entsprechende gewerberechtliche Erlaubnis vermittelt den Betreibern von Bestandsspielhallen eine verfassungsrechtlich schutzwürdige Position; diesem Umstand hat der Landesgesetzgeber mit der Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW Rechnung getragen. Dass für die Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO materiell-rechtlich ggf. geringere Anforderungen hinsichtlich des Schutzes von Jugendlichen vor dem Betrieb von Spielhallen einzuhalten waren, vermag das Vorhandensein einer erhöhten formell-rechtlichen Schutzposition – allein auf diese kommt es in diesem Zusammenhang an – der Betreiber von Bestandsspielhallen nicht in Zweifel zu ziehen.
Demgegenüber verfügten Betreiber von Bestandswettvermittlungsstellen über keine gewerberechtliche Erlaubnis, die ihnen eine vergleichbar verfassungsrechtlich schutzwürdige Position einräumt. Der den Betreibern von Bestandswettvermittlungsstellen zu gewährende Vertrauensschutz knüpft allein an eine bestandskräftige Baugenehmigung an.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 90.
Einen Erlaubnistatbestand für Sportwetten kannte das Recht – außer bei öffentlichen Pferderennen und anderen öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde, vgl. hierzu die §§ 1, 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes – in der Vergangenheit zunächst nicht. Die Bundesländer erlaubten auf landesgesetzlicher Grundlage lediglich die Veranstaltung von Lotterien und Wetten durch den Staat oder von ihm beherrschte Unternehmen in Privatrechtsform (staatliches Sportwettmonopol). Nach § 5 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 13. Februar 2004 (Lotteriestaatsvertrag – LoStV), der nach seinem § 18 Satz 1 am 1. Juli 2004 in Kraft trat,
die parlamentarische Zustimmung zu diesem Staatsvertrag erfolgte in Nordrhein-Westfalen durch Artikel 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag – LoStV) und dem Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen vom 22. Juni 2004, GV. NRW. 2004 S. 315,
hatten die Länder im Rahmen der Zielsetzungen des § 1 dieses Staatsvertrags die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (Abs. 1); auf gesetzlicher Grundlage konnten die Länder diese Aufgabe selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen (Abs. 2); anderen als den in § 5 Abs. 2 LoStV genannten durfte nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts erlaubt werden (Abs. 4).
Vgl. zu alledem BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 2 ff.
Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 judiziert hatte, dass das damals bestehende staatliche Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar ist, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist, und feststellte, dass ein verfassungsmäßiger Zustand sowohl durch eine konsequente Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols erreicht werden kann, die sicherstellt, dass es wirklich der Suchtbekämpfung dient, als auch durch eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Veranstaltungen durch private Wettunternehmen, und dem Gesetzgeber vor diesem Hintergrund aufgab, den Bereich der Sportwetten bis zum 31. Dezember 2007 neu zu regeln,
vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris,
hielten die Bundesländer mit dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland – GlüStV 2008 –,
die parlamentarische Zustimmung zu diesem Staatsvertrag erfolgte in Nordrhein-Westfalen durch Artikel 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. 2007 S. 445,
an dem staatlichen Monopol zunächst fest.
Vgl. § 10 GlüStV 2008, nach dessen Absatz 1 Satz 1 die Länder zur Erreichung der Ziele des § 1 dieses Staatsvertrags die ordnungsrechtliche Aufgabe hatten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, wobei die Länder diese öffentliche Aufgabe nach dessen Absatz 2 auf gesetzlicher Grundlage selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können, und nach dessen Absatz 5 anderen als den in § 10 Abs. 2 GlüStV 2008 Genannten nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts dieses Staatsvertrags erlaubt werden konnte.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Juni 2013 judiziert hatte, dass das staatliche Sportwettenmonopol wegen systematischer Verstöße der Monopolträger gegen die Grenzen zulässiger Werbung die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit verletzte bzw. nicht den unionsrechtlichen Kohärenzanforderungen genügte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, m. w. N. auch aus der Rspr. des Europäischen Gerichtshofs; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u. a. –, juris; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris,
wurde erstmalig mit § 10a des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland – GlüStV 2012 – vom 15. Dezember 2011,
die parlamentarische Zustimmung zu diesem Staatsvertrag erfolgte in Nordrhein-Westfalen durch Artikel 1 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. November 2012, GV. NRW. 2012 S. 524,
privaten Wettvermittlungsstellen die (zum Zwecke der Erprobung einer besseren Erreichung der Ziele des § 1 dieses Vertrags bereits nach dem Wortlaut des § 10a Abs. 1 Satz 1 von vornherein nur befristete) Möglichkeit eröffnet, eine Erlaubnis für das Veranstalten von Sportwetten zu erhalten, wobei § 10a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2012 normierte, dass die Länder die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 dieses Vertrags begrenzen. Auch im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens in Nordrhein-Westfalen wurde die Absicht des Normgebers, entsprechende Konzessionen an Private nur im Rahmen einer befristeten Erprobung zu erteilen, an mehreren Stellen deutlich.
Vgl. LT-Drs.16/17, S. 40 ff.
In der Folgezeit konnten Wettanbieter jedoch zunächst keine Konzessionen nach § 10a GlüStV 2012 erlangen und konnten daher Vermittlungserlaubnisse (auch) in Nordrhein-Westfalen nicht erteilt werden.
Vgl. dazu etwa im Einzelnen VGH Kassel, Beschluss vom 16. Oktober 2015 – 8 B 1028/15 –, juris.
Angesichts dieser Gesetzeshistorie mussten den Betreibern von Bestandswettvermittlungsstellen – auch wenn sie über eine Baugenehmigung verfügten – von vornherein bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden würde, von dem der Fortbestand abhängen würde. Diese unter Vertrauensschutzgesichtspunkten geminderte verfassungsrechtliche Schutzposition begründet den sachlichen Grund für die Unterschiedlichkeit der Behandlung der Bestandsspielhallen (§ 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW) und Bestandswettvermittlungsstellen (§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW).
Vgl. etwa OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 102 ff.
Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass vor dem soeben geschilderten Hintergrund der verfassungsrechtlich zumindest erheblich geminderten Schutzposition der Betreiber von Bestandswettvermittlungsstellen § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW im Übrigen eine Privilegierung der Betreiber dieser Wettvermittlungsstellen darstellt, zu deren Einräumung der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht verpflichtet gewesen wäre bzw. die er aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht zwingend hätte einräumen müssen. Schon allein aus diesem Grund bestehen gegen die zeitliche Anknüpfung an den Stichtag 22. Mai 2019 in § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW für die Anwendbarkeit dieser Privilegierung der Bestandswettvermittlungsstellen keine Bedenken.
bbb) Auch ein Vergleich zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen, denen nach der Regelung durch den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags – AG GlüStV NRW – jeweils kein Bestandsschutz zugebilligt wird, ergibt keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Insoweit liegt von vornherein keine Ungleichbehandlung i. S. v. Art. 3 Abs. 1 GG vor, da (nicht privilegierte) Wettvermittlungsstellen, die die Voraussetzungen des § 13 Abs. 15 Satz 1 Hs. 1 AG GlüStV NRW nicht erfüllen,
das heißt am 22. Mai 2019 nicht bestanden und/oder zu diesem Zeitpunkt nicht über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügten,
gemäß § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW regelmäßig einen Mindestabstand von 350 Metern zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssen, und (nicht privilegierte) Spielhallen, die die Voraussetzung des § 18 Abs. 1 GlüStV NRW nicht erfüllen,
das heißt am 1. Dezember 2012 nicht bestanden und/oder über keine Erlaubnis nach § 33i GewO verfügten,
gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW ebenfalls regelmäßig einen Mindestabstand von 350 Metern zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssen. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber war zu der Gleichbehandlung von (nicht privilegierten) Wettvermittlungsstellen und (nicht privilegierten) Spielhallen auch befugt bzw. die normierte Gleichbehandlung lag innerhalb seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraums – es handelt sich bei Wettvermittlungsstellen und Spielhallen angesichts des bei beiden Glücksspielstätten erhöhten Gefahrenpotentials jedenfalls nicht um wesentlich ungleiche Sachverhalte, deren Gleichbehandlung wiederum Art. 3 Abs. 1 GG verletzen könnte –. Ob es auch innerhalb seines Gestaltungsspielraums gelegen hätte, (nicht privilegierte) Spielhallen im Vergleich zu (nicht privilegierten) Wettvermittlungsstellen im Hinblick darauf, dass – wie bereits ausgeführt – von Geldspielgeräten in Spielhallen gegenüber Wettvermittlungsstellen noch größere Spielsuchtgefahren ausgehen, einer verschärften bzw. größeren Abstandsregelung zu unterwerfen, kann dahinstehen.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 4.16 –, juris, Rn. 28; VGH Bayern, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 69.
Verpflichtet dazu war der nordrhein-westfälische Gesetzgeber jedenfalls nicht.
Vgl. im Übrigen zur abweichenden landesrechtlichen Rechtslage in Bayern, nach der lediglich Wettvermittlungsstellen, nicht jedoch Spielhallen einen Mindestabstand zu Schulen für Kinder und Jugendliche, Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe, die sich an Kinder im Alter von mindestens sechs Jahren richten, sowie Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstellen einhalten müssen, was nach der Rspr. des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs voraussichtlich zu einem Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot führt, VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 71; dass in Nordrhein-Westfalen faktisch eine große Zahl von Bestandsspielhallen, die keinen Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssen, bestehen mag und die faktische Situation im Ergebnis insofern vergleichbar mit derjenigen in Bayern sein mag, wie die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu 1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, ist irrelevant, da die normative Rechtslage – allein auf diese kommt es in diesem Zusammenhang an – in Nordrhein-Westfalen anders als in Bayern ist.
ccc) Dadurch, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags – AG GlüStV NRW – Annahmestellen (§ 5 AG GlüStV NRW), die gemäß § 29 Abs. 6 GlüStV 2021, § 13b Abs. 1 AG GlüStV NRW bis zum 30. Juni 2024 übergangsweise bestimmte Sportwetten im Nebengeschäft vermitteln dürfen, unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 5 Satz 3 AG GlüStV NRW die Unterschreitung des Mindestabstands von 200 Metern Luftlinie zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe erlaubt hat,
Annahmestellen können gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 AG GlüStV NRW einen Mindestabstand von 200 Metern Luftlinie zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe unterschreiten, wenn zusätzliche Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen auf Kinder und Jugendliche getroffen werden,
während Wettvermittlungsstellen keine entsprechende Privilegierung genießen, hat er nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
Die Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich bereits dadurch gerechtfertigt, dass gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 AG GlüStV NRW nicht mehr Annahmestellen unterhalten werden dürfen, als zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots im Sinne von § 10 Abs. 1 GlüStV 2021 erforderlich sind, wobei es gemäß § 1 Satz 2 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW – für in der Regel jeweils 3.500 Einwohnerinnen und Einwohner einer Gemeinde, unabhängig von der Einwohnerzahl ihres Einzugsgebietes, jeweils eine Annahmestelle geben darf, wohingegen eine entsprechende zahlenmäßige Begrenzung für Wettvermittlungsstellen fehlt.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 219 ff., 274 ff.
Darüber hinaus dürfen gemäß § 13b Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW die äußere Gestaltung, die Einrichtung und der Betrieb der Annahmestelle durch die Sportwettvermittlung nach ihrem Wesen und Gesamtbild nicht verändert werden.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 220.
Soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof,
vgl. VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 80, 82,
(im Zusammenhang mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot) geäußert hat, dass fraglich sei, ob die (auch im bayerischen Landesrecht enthaltene) Abstandsregelung für Wettvermittlungsstellen insoweit mit Unionsrecht vereinbar sei, als Annahmestellen, die bis zum 30. Juni 2024 übergangsweise bestimmte Sportwetten im Nebengeschäft vermitteln dürfen, nach bayerischem Landesrecht keiner Abstandsregelung unterworfen sind, und in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen hat, dass (Lotto-)Annahmestellen in Schreibwarenläden usw., die von Minderjährigen betreten werden können und in denen Süßigkeiten, Schulhefte, Comics usw. erhältlich sind, einen größeren Anziehungseffekt auf diese haben dürften („Reiz des Verbotenen“) als Wettvermittlungsstellen, in denen sich Kinder und Jugendliche gemäß § 6 Abs. 1 JuSchG nicht aufhalten dürfen, teilt das erkennende Gericht diese Bedenken nicht. Maßgeblich für die sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung zwischen Wettvermittlungsstellen und Annahmestellen ist nämlich – zusätzlich zu den soeben bereits erwähnten, jeweils selbständig tragenden Gesichtspunkten – auch, dass von außen (vom öffentlichen Straßenraum aus) betrachtet – etwa auf dem alltäglichen Schulweg – Annahmestellen nicht primär als Glücksspielstätten erscheinen, sondern vielmehr als Orte, an denen verschiedene alltägliche Einkäufe (Post, Schreibwaren) erledigt werden können. Objektiver Zweck der Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ist gerade die Verhinderung eines insoweit eintretenden Gewöhnungseffekts. Maßgeblich für die sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung zwischen Wettvermittlungsstellen und Annahmestellen ist demgegenüber nicht, wie die Wahrnehmbarkeit des jeweiligen Glücksspielgutes (bzw. der angebotenen Sportwetten) sich für minderjährige Personen innerhalb der Annahmestelle darstellt.
ddd) In dem Umstand, dass Buchmacher, die den Abschluss von Pferdewetten anbieten (§ 2 Rennwett- und Lotteriegesetz), und deren Örtlichkeit, in der die Wetten entgegengenommen und vermittelt werden (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 Rennwett- und Lotteriegesetz), im Gegensatz zu Wettvermittlungsstellen keinen Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssen, liegt ebenfalls kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Insoweit liegt der sachliche Grund, der die Ungleichbehandlung gegenüber Wettvermittlungsstellen sachlich rechtfertigt, bereits darin, dass Pferdewetten im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich in quantitativer Hinsicht eine nur sehr untergeordnete Rolle spielen und sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen beziehen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2011 – 8 C 12.10 –, juris, Rn. 45; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 279 ff.; vgl. ferner auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 43.
eee) In dem Umstand, dass Spielbanken im Gegensatz zu Wettvermittlungsstellen keinen Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssen, liegt ebenfalls kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Insoweit liegt der sachliche Grund, der die Ungleichbehandlung gegenüber Wettvermittlungsstellen sachlich rechtfertigt, bereits darin, dass Spielbanken im Vergleich zu Wettvermittlungsstellen in signifikant geringerem Maße im Alltag verankert sind.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 225 ff., 283 f.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 44.
Gemäß § 20 GlüStV 2021 ist die Anzahl der Spielbanken in den Ländern zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu begrenzen. Gemäß § 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen – SpielbG NRW – bedürfen die Errichtung und der Betrieb von öffentlichen Spielbanken der Konzessionierung nach diesem Gesetz (Abs. 1); im Land Nordrhein-Westfalen werden unter Berücksichtigung des öffentlichen Kanalisierungsauftrags gemäß § 1 Nummer 2 SpielbG NRW vier Spielbanken zugelassen, zwei weitere Spielbanken können zugelassen werden (Abs. 2 Satz 1). Derzeit werden in Nordrhein-Westfalen nur vier Spielbanken betrieben (Aachen, Dortmund (Hohensyburg), Duisburg, Bad Oeynhausen).
fff) In dem Umstand, dass Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, im Gegensatz zu Wettvermittlungsstellen keinen Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einhalten müssen, liegt ebenfalls kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Insoweit liegt der sachliche Grund, der die Ungleichbehandlung gegenüber Wettvermittlungsstellen sachlich rechtfertigt, bereits darin, dass bei einer Betrachtung der jeweiligen Örtlichkeiten von außen die Verknüpfung mit Glücksspielangeboten bei Gaststätten jedenfalls weitaus geringer ausgeprägt ist als bei Wettvermittlungsstellen. Der (auch von außen wahrgenommene) Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 285 ff.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 45.
vgl. VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 80 f.,
(im Zusammenhang mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot) geäußert hat, dass bedenklich erscheine, dass für das Automatenspiel in Gaststätten weder ein Abstandsgebot noch sonstige Beschränkungen gelten, und in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen hat, dass der Zutritt zu Gaststätten für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Wettvermittlungsstellen und Spielhallen (vgl. § 6 Abs. 1 JuSchG), nicht generell verboten ist, sondern Jugendlichen ab 16 Jahren zwischen 5.00 Uhr und 24.00 Uhr auch ohne Begleitung personensorgeberechtigter oder erziehungsbeauftragter Personen grundsätzlich gestattet werden kann (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten könnten, wodurch insoweit der Jugendschutz im Bereich des Automatenspiels in Gaststätten geringer ausgeprägt als in Wettvermittlungsstellen oder Spielhallen sei, teilt das erkennende Gericht diese Bedenken nicht. Maßgeblich für die sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung zwischen Wettvermittlungsstellen und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, ist nämlich nicht, wie die Wahrnehmbarkeit des jeweiligen Glücksspielgutes sich für minderjährige Personen innerhalb der Gaststätte darstellt; maßgeblich ist vielmehr, dass von außen (vom öffentlichen Straßenraum aus) betrachtet – etwa auf dem alltäglichen Schulweg – Gaststätten – im Gegensatz zu Wettvermittlungsstellen und Spielhallen – nicht primär als Glücksspielstätten erscheinen, sondern vielmehr als Ort, an dem in erster Linie gegessen und getrunken werden kann. Objektiver Zweck der Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ist gerade die Verhinderung eines insoweit eintretenden Gewöhnungseffekts.
ggg) Der Umstand, dass Glücksspielangebote bzw. Sportwetten nach dem Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 – GlüStV 2021 – unter im Einzelnen bestimmten Voraussetzungen auch online legal angeboten werden dürfen, stellt ebenfalls keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar.
Zwar können Sportwetten auch online über das Internet gespielt werden. Aus § 21 Abs. 7 Satz 1 GlüStV 2021, der regelt, dass eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten im Internet nur unter den Voraussetzungen des § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a, b und d, Nr. 2 Buchstabe a und c sowie Nummer 3 Buchstabe b bis e GlüStV 2021 erteilt werden darf, folgt, dass Sportwetten im Internet (unter im Einzelnen bestimmten Voraussetzungen) erlaubnisfähig sind. Allerdings ist das gesamte Online-Glücksspiel eine gänzlich andere, mit dem stationären Glücksspiel generell nicht vergleichbare Glücksspielkategorie. Im Vergleich zum stationären Glücksspiel stellt sich das Online-Glücksspiel damit als aliud dar.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 367.
Unabhängig davon unterliegen Sportwetten im Internet bzw. generell Glücksspielangebote im Internet einem eigenständigen Rechtsregime, um den Spieler- und Jugendschutz auch in diesem Bereich zu gewährleisten. So sieht der Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 – GlüStV 2021 – etwa ein zentrales, spielformübergreifendes Spielersperrsystem vor (vgl. §§ 8-8d GlüStV 2021), das vor übermäßigen finanziellen Ausgaben durch die Möglichkeit einer Selbst- und/oder Fremdsperre schützen soll. Gemäß § 6a Abs. 1 GlüStV 2021 müssen Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen im Internet für jeden Spieler ein anbieterbezogenes Spielkonto einrichten (Satz 1); die Ermöglichung der Spielteilnahme ohne Spielkonto ist unzulässig (Satz 2). Nach § 6a Abs. 2 GlüStV 2021 hat sich ein Spieler zur Einrichtung des Spielkontos mit Angaben zu Vornamen, Nachnamen, Geburtsnamen, Geburtsort und Wohnsitz beim Veranstalter oder Vermittler zu registrieren (Satz 1); Veranstalter und Vermittler, bei denen die Registrierung erfolgt, müssen die Richtigkeit der Angaben überprüfen (Satz 2); die Überprüfung hat durch geeignete und zuverlässige Verfahren zu erfolgen (Satz 3). Der Ausschluss Minderjähriger und gesperrter Spieler muss jederzeit durch geeignete technische Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung sichergestellt sein (§ 6e Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021). Spieler sind im Rahmen der Spielteilnahme unmittelbar über die Risiken und möglichen sozialen Folgen des Glücksspiels aufzuklären, § 6e Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2021. Informationen zur Glücksspielsucht sind zur Verfügung zu stellen, § 6e Abs. 5 Satz 2 GlüStV 2021; der direkte Aufruf der Internetdomains von unabhängigen Beratungsinstitutionen ist zu ermöglichen, § 6e Abs. 5 Satz 3 GlüStV 2021. Darüber hinaus sind Spieler bei allen öffentlichen Glücksspielen im Internet – mit Ausnahme von Lotterien, die nicht häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, und von Lotterien in Form des Gewinnsparens, vgl. § 6c Abs. 9 GlüStV 2021 – bei der Registrierung dazu aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen, § 6c Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GlüStV 2021. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit darf grundsätzlich 1.000,- Euro im Monat nicht übersteigen, § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021. Ist das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft, darf eine weitere Einzahlung des Spielers nicht erfolgen, § 6c Abs. 1 Satz 8 Hs. 1 GlüStV 2021. Darüber hinaus ist den Spielern zu jeder Zeit die Möglichkeit einzuräumen, zusätzliche anbieterbezogene tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- und Verlustlimits einzurichten, § 6c Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021; ist ein Einsatz- oder Verlustlimit ausgeschöpft, darf eine weitere Spielteilnahme nicht ermöglicht werden, § 6c Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 GlüStV 2021. Gemäß § 6i GlüStV 2021 müssen Veranstalter von Online-Casinospielen, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen im Internet sowie Veranstalter und Vermittler von Sportwetten im Internet auf eigene Kosten ein auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhendes, auf Algorithmen basierendes automatisiertes System zur Früherkennung von glücksspielsuchtgefährdeten Spielern und von Glücksspielsucht einsetzen; Einzelheiten sind in der Erlaubnis zu berücksichtigen (§ 6i Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021). Das System zur Spielsuchtfrüherkennung hat jedenfalls die auf dem Spielkonto zu erfassenden Daten auszuwerten und ist regelmäßig zu aktualisieren, § 6i Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021; es ist im Sozialkonzept nach § 6 GlüStV 2021 zu berücksichtigen, § 6i Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021; im Sozialkonzept sind Maßnahmen festzulegen, die zu ergreifen sind, wenn das System zur Spielsuchtfrüherkennung einen möglicherweise glücksspielsuchtgefährdeten Spieler identifiziert, § 6i Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021; die Maßnahmen sind durchzuführen, § 6i Abs. 1 Satz 5 GlüStV 2021.
Diese Regelungen erschweren den Zugang zu den angebotenen Glücksspielen im Internet für Kinder und Jugendliche erheblich; dass manche ältere Jugendliche ggf. – was dahinstehen kann – in der Lage sein könnten, sie technisch zu umgehen, ändert an dieser Feststellung nichts.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 367 ff.
Unabhängig davon können die Eltern als Inhaber der Personen- und Vermögenssorge die Nutzung des Internets durch ihre minderjährigen Kinder zumindest bis zu einem gewissen – den Beginn der Schulpflicht übersteigenden – Alter entweder generell verbieten oder doch zumindest gewisse Internetseiten – im hier interessierenden Zusammenhang etwa auch Internetseiten, die die Möglichkeit der Teilnahme an Online-Glücksspiel bieten – für Kinder sperren, wohingegen die Eltern gerade nicht verhindern können, dass ihre Kinder auf ihrem aufgrund der Schulpflicht zwingend zu absolvierenden Schulweg in Kontakt mit im räumlichen Umfeld der Schule befindlichen Wettvermittlungsstellen gelangen.
Vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 370; VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 47.
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW ist nach alledem mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
b) Das in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Abstandsgebot – gleiches gilt (erst recht) für das in § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte geringere Abstandserfordernis für privilegierte Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bereits bestanden und über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben – verstößt auch nicht gegen Unionsrecht. Ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die Dienstleistungs- bzw. die Niederlassungsfreiheit nach dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – liegt nicht vor.
Vgl. dazu, dass zur Rechtfertigung eines Eingriffs in die Niederlassungsfreiheit keine höheren Voraussetzungen gelten als zur Rechtfertigung eines Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit, etwa BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 38; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 31; vgl. auch Art. 62 AEUV, der die – dem Recht der Niederlassungsfreiheit nach Artikel 49 ff. zugehörigen – Bestimmungen der Artikel 51 bis 54 AEUV auf das im Kapitel 3 geregelte Sachgebiet der Dienstleistungsfreiheit für anwendbar erklärt; vgl. dazu, dass die (subsidiäre) Dienstleistungsfreiheit anders als die (speziellere) Niederlassungsfreiheit, zu der sie systematisch in enger Beziehung steht, keine dauerhafte Ortsveränderung und Eingliederung in die Rechts- und Wirtschaftsordnung eines anderen Mitgliedstaates verlangt, etwa Kluth, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 57 AEUV Rn. 1.
Die Dienstleistungsfreiheit ist in Art. 56 ff. AEUV geregelt. Gemäß Art. 56 Abs. 1 AEUV sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Dienstleistungen im Sinne der Verträge sind gemäß Art. 57 Abs. 1 AEUV Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen. Die Dienstleistungsfreiheit findet gemäß Art. 57 Abs. 3 AEUV Anwendung, wenn keine – für die Eröffnung des Schutzbereichs der Niederlassungsfreiheit erforderliche – dauerhafte Niederlassung vorliegt, und erfasst damit – anders als die Niederlassungsfreiheit – gerade vorübergehende Tätigkeiten.
Vgl. etwa Korte, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 49 AEUV Rn. 30, 43.
Die Niederlassungsfreiheit ist in Art. 49 ff. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – geregelt. Gemäß Art. 49 AEUV sind Beschränkungen der Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedsstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedsstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten (Abs. 1 Satz 1); das Gleiche gilt für Beschränkungen der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines Mitgliedsstaats, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaats ansässig sind (Abs. 1 Satz 2); vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften im Sinne des Artikels 54 Absatz 2 AEUV, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen (Abs. 2).
Vorliegend liegt mit dem in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelten Abstandsgebot ein Eingriff (jedenfalls) in den Schutzbereich der Dienstleistungsfreiheit vor (dazu unter aa)); dieser Eingriff ist jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt (dazu unter bb)).
aa) Ein Eingriff (jedenfalls) in den Schutzbereich der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu 1. liegt hier vor. Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellen Dienstleistungen im Sinne von Art. 56 AEUV dar.
Vgl. etwa (noch unter Geltung von Art. 49 EGV) EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 40.
Nach ständiger Rechtsprechung fallen solche Dienstleistungen daher in den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird (sog. grenzüberschreitender Sachverhalt). Art. 46 AEUV verlangt insoweit (nur), dass der Leistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist als der Leistungsempfänger.
Vgl. etwa (noch unter Geltung von Art. 49 EGV) EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 41 ff.
Die Klägerin zu 1., die Firma U2. Co. Ltd., die – als Inhaberin einer Veranstaltererlaubnis für Sportwetten – am streitgegenständlichen Standort L.----straße 31, C. (O. ) eine Wettvermittlungsstelle betreiben will, hat ihren Sitz in Malta, einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, so dass auch ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Mittelbar wird damit auch in Rechte des Wettvermittlers, des Klägers zu 2., eingegriffen, da dieser das Sportwettenangebot der Klägerin zu 1. vermitteln will.
Vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 31.
bb) Der Eingriff in den Schutzbereich (jedenfalls) der Dienstleistungsfreiheit ist jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt.
Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist rechtmäßig, wenn die beschränkende Regelung mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist (dazu unter aaa)), wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt (dazu unter bbb)) sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten (dazu unter ccc)), und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (dazu unter ddd)).
Vgl. allgemein etwa EuGH, Urteil vom 30. November 1995 – C-55/94 –, juris, Rn. 37: „Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich jedoch, dass nationale Maßnahmen, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten behindern oder weniger attraktiv machen können, vier Voraussetzungen erfüllen müssen: Sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (…)“; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 32.
Die Prüfung, ob mitgliedstaatliche Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit geeignet sind, die Verwirklichung des von dem fraglichen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziels oder der von ihm geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels oder dieser Ziele erforderlich ist, hat dabei gesondert für jede einzelne Beschränkung als solche zu erfolgen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u. a. –, juris, Rn. 93; EuGH, Urteil vom 6. März 2007 – C-338/04 u. a. –, juris, Rn. 49; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 40.
Schließlich darf die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht das unionsrechtliche Kohärenzgebot verletzen (dazu unter eee)).
aaa) Das durch § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Abstandsgebot ist mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar, da es gleichermaßen auf das Betreiben von Wettvermittlungsstellen bzw. Veranstalten von Sportwetten durch Inländer bzw. inländische juristische Personen wie auf das Betreiben von Wettvermittlungsstellen bzw. Veranstalten von Sportwetten durch Ausländer bzw. ausländische juristische Personen Anwendung findet.
bbb) Das Abstandsgebot ist auch durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind etwa die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen.
Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 8. September 2009 – C-42/07 –, juris, Rn. 56.
Zu zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählen auch die – hier vom Landesgesetzgeber mit § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW verfolgten – Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Jugendschutz.
Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 105, 111.
Nach dem Willen des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers soll der Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe – wie oben im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG bereits ausgeführt – nämlich vor allem helfen, einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und Minderjährige als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels schützen.
ccc) Das durch § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Abstandsgebot ist geeignet, die Verwirklichung des mit ihm verfolgten Zieles des präventiven Schutzes von Kindern und Jugendlichen vor dem Eintritt eines Gewöhnungseffekts bzgl. der Existenz von stationären Wettvermittlungsstellen in ihrem alltäglichen Umfeld bzw. des präventiven Schutzes vor dem Entstehen einer sportwettenbezogenen Glücksspielsucht zu gewährleisten bzw. zu fördern.
Wie das Gericht bereits im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des mit § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW bewirkten Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ausgeführt hat, kann der präventive Schutz von Kindern und Jugendlichen davor, eine Suchtabhängigkeit bzgl. Sportwetten zu entwickeln, durch diese Normen zumindest gefördert werden. Durch das Abstandsgebot wird zumindest mit dazu beigetragen, die Gefahr des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz von stationären Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Raum bei Kindern und Jugendlichen insofern zu verringern, als Kinder und Jugendliche im unmittelbaren räumlichen Umfeld öffentlicher Schulen, deren Besuch sie sich schon aus Rechtsgründen nicht entziehen können (vgl. zur Schulpflicht in Nordrhein-Westfalen §§ 34 ff. SchulG), sowie im unmittelbaren räumlichen Umfeld von Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht mehr mit der Existenz entsprechender Wettvermittlungsstellen konfrontiert werden und diese bzw. deren Besuch damit insoweit nicht mehr als ggf. – für Erwachsene – (scheinbar) gesellschaftlich akzeptiert bzw. „normal“ wahrnehmen. Durch den einzuhaltenden Mindestabstand von Wettvermittlungsstellen zu Schulen, die Kinder und Jugendliche zur Erfüllung ihrer Schulpflicht zwangsläufig und täglich aufsuchen müssen, sowie zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe sind Wettvermittlungsstellen in geringerem Maße Bestandteil der Lebenswirklichkeit von Kindern und Jugendlichen bzw. werden von diesen seltener im Alltag von außen wahrgenommen. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird im Übrigen auf die Begründung im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG Bezug genommen.
ddd) Das durch § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte Abstandsgebot geht schließlich auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung des mit ihm verfolgten Zieles des Schutzes vor der Entstehung der Spielsucht bzw. der Stärkung des Jugendschutzes erforderlich ist.
Zu beachten ist im Rahmen dieser Erforderlichkeits- bzw. Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Europäische Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 46; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u. a. –, juris, Rn. 91; EuGH, Urteil vom 8. September 2009 – C-42/07 –, juris, Rn. 57 f., m. w. N.
Angesichts dessen, dass – wie bereits im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ausgeführt – Sportwetten insofern ein erhöhtes Gefahrenrisiko haben, als sie einen höheren Anteil an mindestens problematischen Spielern aufweisen und das Risiko bei Sportwetten, auffällig zu spielen, signifikant erhöht ist, Spieler von Sportwetten die höchsten sog. GABS-Werte aufweisen und schließlich auch das sog. Korrespondenzspielverhalten von Personen, die Sportwetten spielen, erhöht ist, geht der mit § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW verbundene Eingriff (jedenfalls) in die Dienstleistungsfreiheit nicht über das hinaus, was zur Erreichung des Zieles des Schutzes vor der Entstehung der sportwettenassoziierten Spielsucht bzw. der Stärkung des Jugendschutzes erforderlich ist.
Soweit im Übrigen von der Klägerin zu 1. geltend gemacht wird, der Beklagte sei seiner Verpflichtung, durch eine wissenschaftliche Untersuchung zu belegen und nachzuweisen, dass eine Gefahrenlage überhaupt bestehe (Gefahrennachweis) und welche Maßnahmen zu ihrer Abwehr geeignet und erforderlich seien, nicht nachgekommen, so folgt das Gericht dieser Argumentation nicht. Vielmehr hat der Europäische Gerichtshof selbst judiziert,
vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u. a. –, juris, Rn. 107,
dass die betreffenden nationalen Behörden, um ein staatliches Monopol auf Sportwetten und Lotterien mit dem Ziel rechtfertigen zu können, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht unbedingt in der Lage sein müssen, eine vor Erlass der genannten Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt. Gilt dies nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs selbst für den – im Vergleich zur hier in Rede stehenden Abstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW – deutlich weitergehenden Eingriff eines staatlichen Monopols, so muss dies für die hier in Rede stehenden Abstandsregelungen, die die Möglichkeit des Betriebs einer terrestrischen Wettvermittlungsstelle durch private Erlaubnisnehmer grundsätzlich unberührt lassen und nur Abstandsgebote zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normieren, erst recht gelten.
Soweit die Klägerin zu 1. in diesem Zusammenhang u. a. auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19. Oktober 2016 – C-148/15 – verweist, verhält sich dieses Urteil nicht zur vorliegend in Rede stehenden Dienstleistungsfreiheit, sondern zur Warenverkehrsfreiheit. Unabhängig davon wird im genannten Urteil vom Europäischen Gerichtshof auch ausgeführt, dass ein nationales Gericht, wenn es eine nationale Regelung darauf prüft, ob sie zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen nach Art. 36 AEUV gerechtfertigt ist, mit Hilfe statistischer Daten, auf einzelne Punkte beschränkter Daten oder „anderer Mittel“ objektiv prüfen muss, ob die von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Beweise „bei verständiger Würdigung“ die Einschätzung erlauben, dass die gewählten Mittel zur Verwirklichung der verfolgten Ziele geeignet sind, und ob es möglich ist, diese Ziele durch Maßnahmen zu erreichen, die den freien Warenverkehr weniger einschränken.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2016 – C-148/15 –, juris, Rn. 36.
Auch der Europäische Gerichtshof erkennt also in seiner Rechtsprechung an, dass vorliegende Erkenntnisse – seien es relevante wissenschaftliche Untersuchungen,
die im Übrigen auch nicht durch den Staat als solchen durchgeführt bzw. beauftragt worden sein müssen, auf die sich der Staat zur Eingriffsrechtfertigung jedoch berufen kann,
seien es „andere Mittel“ – einer verständigen Würdigung nach allgemeinen Erfahrungssätzen durch die jeweils zuständigen nationalen Gerichte unterliegen können.
Soweit die Klägerin zu 1. in diesem Zusammenhang ferner auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Juni 2017 – C-685/15 – rekurriert, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass der Rechtsstreit, der diesem Vorabentscheidungsverfahren zu Grunde lag, Verwaltungsstrafen, die die Landespolizeidirektion Oberösterreich wegen des Betriebs von Geldspielautomaten ohne Erlaubnis verhängt hatte, betraf, mithin also – anders als im vorliegenden Sachverhalt – Sanktionsrecht in Rede stand, so dass die Ausführungen von daher zumindest nicht ohne Weiteres auf den hier vorliegenden Sachverhalt übertragbar sind. Im Übrigen versteht das erkennende Gericht die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs auch anders als (offenbar) die Klägerin zu 1. Soweit der Europäische Gerichtshof im genannten Urteil ausführt, dass die nationalen Gerichte nach dem Unionsrecht eine Gesamtwürdigung der Umstände, unter denen eine restriktive Regelung erlassen worden ist und durchgeführt wird, auf der Grundlage der „Beweise“ vornehmen müssen, die die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats vorgelegt haben, um das Vorliegen von Zielen, mit denen sich eine Beschränkung einer vom Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährleisteten Grundfreiheit rechtfertigen lässt, und deren Verhältnismäßigkeit darzutun, versteht das erkennende Gericht diesen vom Europäischen Gerichtshof unter Verwendung des Begriffs „Beweise“,
in der englischen Sprachfassung: „evidence“; in der französischen Sprachfassung: „éléments de preuve“,
aufgestellten abstrakten Rechtssatz nicht dergestalt, dass damit – wie oben bereits ausgeführt – eine lebensnahe Sachverhaltswürdigung vorliegender Erkenntnisse, die die Einschränkung einer europarechtlichen Grundfreiheit zu begründen geeignet sind, durch die nationalen Gerichte ausgeschlossen ist, und auch nicht dergestalt, dass zur Rechtfertigung von Eingriffen in nach dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäische Union gewährleistete Grundfreiheiten zwingend wissenschaftliche Untersuchungen,
welcher methodischen Güte und mit welchem methodischen Ansatz auch immer,
durchgeführt werden müssen, wenn die Erkenntnisse, die die Einschränkung einer europarechtlichen Grundfreiheit zu begründen geeignet sind, etwa allgemeinkundig sind oder sich nach allgemein anerkannten Erfahrungssätzen geradezu aufdrängen.
Vgl. im Übrigen auch explizit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u. a. –, juris, Rn. 107: „Um ein staatliches Monopol auf Sportwetten und Lotterien (…) mit dem Ziel rechtfertigen zu können, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, müssen die betreffenden nationalen Behörden nicht unbedingt in der Lage sein, eine vor Erlass der genannten Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt.“, vgl. auch Rn. 70 ff. dieses Urteils; diese in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit eines staatlichen Monopols ergangene Rechtsprechung ist auf eine – wie hier – in Streit stehende bloße Beschränkung grundsätzlich erlaubten Glücksspielangebots durch Private, einen vergleichsweise milderen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit, im Wege des Erst-Recht-Schlusses übertragbar.
So verhält es sich jedoch vorliegend: Dass das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Abstandsgebot von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe – wie oben im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG bereits ausgeführt – dazu geeignet ist, die Gefahr des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen zumindest zu verringern und den (präventiven, vorgelagerten) Schutz Minderjähriger als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren entsprechenden Glücksspiels bzw. der Entwicklung einer (sportwettenbezogenen) Glücksspielsucht zumindest zu verstärken,
liegt für einen durchschnittlichen Betrachter und auch für das erkennende Gericht, das zur Beurteilung insoweit auch nicht auf die Hilfe eines Sachverständigen angewiesen ist, geradezu auf der Hand, so dass es weiterer wissenschaftlicher Untersuchungen insoweit nicht bedarf. Dass die Geeignetheit der Abstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zur (präventiven) Verhinderung des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen ferner nicht durch die Argumentation der Klägerin zu 1. zum – nach ihrer Auffassung im Falle der Konfrontation von Minderjährigen mit der bloßen Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Straßenbild gerade nicht stattfindenden – sog. Mere-Exposure-Effekt entkräftet wird, hat das Gericht bereits unter A. I. 2. a) aa) bbb) bbbb) bbbbb) ausgeführt; hierauf wird Bezug genommen.
eee) § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW verletzt schließlich auch nicht das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Das Kohärenzgebot erfordert, dass eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit – ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis – geeignet ist, kohärent und systematisch zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele (hier: des Spieler- und Jugendschutzes) beizutragen. Das Kohärenzgebot präzisiert die Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Regelung dabei in zweifacher Hinsicht: Zum einen verlangt es, dass der jeweilige Mitgliedstaat der Europäischen Union die unionsrechtlich legitimen Ziele tatsächlich verfolgt. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere – namentlich fiskalische – Ziele anstreben, die die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht zu rechtfertigen vermögen, sog. Erfordernis der Binnenkohärenz (dazu im Einzelnen unter aaaa)). Zum anderen darf das mit dem Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit verfolgte Ziel nicht durch eine mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden (dazu im Einzelnen unter bbbb)). Verlangt wird damit allerdings weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie der Bundesrepublik Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und Bundesländer mit jeweils eigener Gesetzgebungskompetenz gehört (vgl. Art. 20, 23 Abs. 1 Satz 3, 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 2, 3 GG).
Doch führt es zur Inkohärenz der jeweiligen Regelung, wenn die zuständigen Behörden in einem anderen Glücksspielbereich eine der jeweiligen Regelung zuwiderlaufende Politik betreiben oder dulden und dies zur Folge hat, dass das mit der jeweiligen Regelung verfolgte Ziel mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann. Davon kann ausgegangen werden, wenn in anderen Glücksspielsektoren mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential – auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedsstaats zuständig sind – Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die – sektorenübergreifend – zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.
Vgl. zum Vorstehenden insgesamt BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 40 ff., m. w. N. aus der Rspr. auch des Europäischen Gerichtshofs; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35; vgl. auch EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 – C-156/13 –, juris, Rn. 33 ff., unter Hinweis darauf, dass die (interne) Verteilung der Zuständigkeit zwischen dem der Europäischen Union angehörenden Gesamtstaat und einzelnen Bundesländern unionsrechtlich unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht; vgl. auch EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 55 ff.; vgl. im Übrigen zur vergleichbaren Frage eines Konsistenzgebotes auf der Ebene des nationalen Verfassungsrechts BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 – 1 BvR 2410/08 –, juris, Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 51.
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang zunächst, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die – vorliegend nicht in Rede stehende – Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als – wie vorliegend – durch Regelungen, die durch die Normierung von Abstandsgeboten zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe lediglich bestimmte Standorte für Wettvermittlungsstellen ausschließen bzw. die Ansiedlung von Wettvermittlungsstellen damit lediglich beschränken bzw. steuern.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35.
aaaa) Soweit das Kohärenzgebot verlangt, dass der jeweilige Mitgliedstaat der Europäischen Union (hier: die Bundesrepublik Deutschland) das unionsrechtlich legitime Ziel des präventiven Schutzes von Minderjährigen vor der Gefahr des Eintritts eines Gewöhnungseffekts an die Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Raum tatsächlich – und nicht nur vordergründig, während er in Wahrheit fiskalische Ziele anstrebt – verfolgt (sog. Erfordernis der Binnenkohärenz), so ist dieser Anforderung mit der Abstandsregelung in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW offensichtlich Rechnung getragen. Ungeachtet dessen, dass sich das Erfordernis der Binnenkohärenz nach höchstrichterlicher Rechtsprechung allein auf den Monopolsektor beziehen soll,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 41, m. w. N. aus der Rspr. des Europäischen Gerichtshofs,
ist nämlich offensichtlich fernliegend, dass der Gesetzgeber mit der Mindestabstandsregelung zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe in Wahrheit eine Verlagerung der Wettnachfrage der Kunden von privaten zu staatlichen Wettangeboten unter dem bloßen Deckmantel des Kinder- und Jugendschutzes anstrebt. Zur weiteren Begründung wird im Übrigen auf die bereits erfolgten Ausführungen im Rahmen der Prüfung der Geeignetheit des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG zur Verwirklichung des mit ihm verfolgten legitimen Ziels verwiesen.
Das Kohärenzgebot wird in diesem Zusammenhang auch nicht dadurch verletzt, dass in anderen Bundesländern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen landesrechtlich divergierende Regeln bezüglich des Mindestabstands gelten,
vgl. etwa § 7 Abs. 4 Satz 1 Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz – LGlüG –, wonach eine Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden darf, wenn die Wettvermittlungsstelle einen Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie zu einer anderen Wettvermittlungsstelle oder einer öffentlichen oder privaten Einrichtung, die überwiegend von Minderjährigen besucht wird, nicht unterschreitet, wobei nach § 7 Abs. 4 Satz 2 LGlüG die zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls Ausnahmen von dem nach Satz 1 festgesetzten Mindestabstand zulassen kann; vgl. ferner § 8 Abs. 3 des Hessischen Glücksspielgesetzes – HGlüG –, wonach die Erlaubnis zum Betreiben von Wettvermittlungsstellen auf Antrag nur erteilt werden darf, wenn u. a. (Nr. 2) die Lage, Beschaffenheit, Ausstattung und Einteilung der Wettvermittlungsstelle den Zielen des § 1 des Glücksspielstaatsvertrages 2021 nicht entgegenstehen, wobei gemäß § 8 Abs. 4 HGlüG die Lage der Erlaubniserteilung insbesondere dann nicht nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 HGlüG entgegensteht, wenn die Wettvermittlungsstelle 1. außerhalb von Kleinsiedlungsgebieten, reinen Wohngebieten oder allgemeinen Wohngebieten nach den §§ 2 bis 4 der Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. November 2017 (BGBl. I S. 3786) betrieben werden soll und 2. in mindestens 250 Meter fußläufigem Abstand zu bestehenden Suchtberatungs- und Suchtbehandlungsstätten sowie zu bestehenden Schulen der Mittelstufe (Sekundarstufe I) und Oberstufe (Sekundarstufe II) liegt oder die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall eine Ausnahme von diesem Mindestabstand zulässt,
da das Kohärenzgebot, wie bereits ausgeführt, weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung verlangt.
Vgl. etwa auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 372.
Unabhängig davon haben die Bundesländer,
vgl. zur Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer für den Bereich der Sportwetten BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 155; vgl. zur Gesetzgebungskompetenz der Länder für Abstandsgebote zwischen Spielhallen und Einrichtungen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden, BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 97 ff.,
mit dem Abschluss und der Ratifizierung des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 in sehr weitgehendem Umfang gerade inhaltlich übereinstimmende normative Regeln auf dem Gebiet des Glücksspielrechts normiert.
bbbb) Auch bestehen in der Bundesrepublik Deutschland keine normativen Regelungen oder behördlicherseits strukturell geduldete Umstände für andere Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Glücksspielpotential als das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten in stationären Wettvermittlungsstellen, die zur Teilnahme an diesen anderen Spielen ermuntern (sog. Politik der Angebotsausweitung) und – sektorenübergreifend – zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.
Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 67 ff.; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 355 ff.
Das Kohärenzgebot in einem föderalen EU-Mitgliedstaat wie der Bundesrepublik Deutschland verlangt, wie bereits ausgeführt, nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 42; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35,
der das erkennende Gericht folgt, weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung, bzw. der jeweilige Mitgliedstaat ist nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35.
aaaaa) Vor diesem Hintergrund wird das Kohärenzgebot zunächst nicht dadurch verletzt, dass Glücksspiele im Internet – etwa auch Sportwetten im Internet – unter bestimmten Voraussetzungen nach dem Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 – GlüStV 2021 – bzw. nach dem nordrhein-westfälischen Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages unter rechtlich näher definierten Voraussetzungen erlaubnisfähig sind. Zur weiteren Begründung wird auf die Ausführungen im Rahmen der Vereinbarkeit des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW mit Art. 3 Abs. 1 GG unter A. I. 2. a) cc) ggg) Bezug genommen. Unabhängig davon ist auch in keiner Weise ersichtlich, dass die grundsätzliche Entscheidung der Bundesländer im Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020, den Betrieb von Online-Glücksspielen für private Erlaubnisnehmer unter im Einzelnen bestimmten Voraussetzungen zu öffnen, sektorenübergreifend zur Folge hat, dass die hier in Rede stehende Regelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles, einen Gewöhnungseffekt an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und Minderjährige als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels zu schützen,
nicht mehr tatsächlich beitragen kann.
bbbbb) Schließlich wird das Kohärenzgebot auch nicht dadurch verletzt, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber für Bestandsspielhallen kein Abstandsgebot zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiert hat (vgl. § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW), wohingegen er für Bestandswettvermittlungsstellen einen Mindestabstand von 100 Metern zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiert hat (vgl. § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW).
Vgl. auch OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 80 f.
Die inhaltlich differierenden in den jeweiligen Glücksspielsektoren anwendbaren Regelungen beruhen insoweit darauf, dass sich Betreiber von Bestandsspielhallen im Gegensatz zu Betreibern von Bestandswettvermittlungsstellen in erhöhtem Maße auf Vertrauensschutz berufen können. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die bereits erfolgten Ausführungen im Rahmen der Vereinbarkeit der unterschiedlichen Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen mit Art. 3 Abs. 1 GG unter A I. 2. a) cc) aaa) Bezug genommen. Unabhängig davon kann auch nicht festgestellt werden, dass der Umstand, dass in dem Glücksspielsektor der Bestandsspielhallen keine Abstandsgebote zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe gelten, zur Folge hat, dass die vorliegend in Rede stehende Regelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW nicht mehr zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles, einen Gewöhnungseffekt an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen – nicht: an die Existenz terrestrischer Spielhallen – bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und Minderjährige als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels zu schützen,
beitragen kann.
Abschließend sei – ohne dass diesem Umstand noch entscheidungserhebliche Bedeutung zukommt – auch darauf verwiesen, dass vorgelagert auch bereits keine Rede davon sein kann, dass in der Bundesrepublik Deutschland normative Regelungen oder behördlicherseits strukturell geduldete Umstände für andere Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Glücksspielpotential als das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten in stationären Wettvermittlungsstellen (namentlich das Spielen an Geldspielgeräten u. a. in Spielhallen und Schank- und Speisewirtschaften),
vgl. dazu, dass, wie bereits ausgeführt, Automaten- und Casinospiele, vergleicht man für jede einzelne Glücksspielart den jeweiligen Anteil problematischer bzw. pathologischer Spieler, als am gefährlichsten einzustufen sind, BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA-Forschungsbericht Januar 2020, S. 89 ff., 160 f.,
existieren, die zur Teilnahme an diesen anderen Spielen ermuntern. Vielmehr ist die Rechtslage insoweit in der Vergangenheit verschärft worden: Während § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit – SpielV – a. F. noch normierte, dass in Schankwirtschaften, Speisewirtschaften, Beherbergungsbetrieben und Wettannahmestellen der konzessionierten Buchmacher nach § 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes höchstens drei Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden dürfen, normiert § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV n. F. mit Wirkung zum 10. November 2019 nunmehr,
vgl. dazu Artikel 5 der Sechsten Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678,
dass in Schankwirtschaften, Speisewirtschaften, Beherbergungsbetrieben, Wettannahmestellen der konzessionierten Buchmacher nach § 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes sowie (zusätzlich) in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen, in denen alkoholische Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden, höchstens zwei Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden dürfen. Darüber hinaus wurde in Nordrhein-Westfalen durch Artikel 2 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. November 2012, GV. NRW. 2012, S. 524 mit Wirkung zum 1. Dezember 2012 in § 16 Abs. 3 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags – AG GlüStV NRW – erstmals ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zwischen Spielhallen untereinander (Satz 1 Hs. 2) sowie erstmals ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zwischen Spielhallen und öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiert (Satz 2).
Vgl. hierzu etwa LT-Drs. 16/17, S. 43 f. (Gesetzentwurf der Landesregierung: Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland), in dem der gesetzgeberische Handlungsbedarf für diesen Bereich klar diagnostiziert und begründet wird; vgl. ferner LT-Drs. 16/1245, S. 49 ff. (Beschlussempfehlung und Bericht des Hauptausschusses zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung Drucksache 16/17), in dem u. a. ausgeführt wird, dass die Vermeidung einer zu hohen Dichte von Spielhallenbetrieben der Verbesserung der Sucht- und Kriminalprävention dient und die Heraufsetzung des vorgesehenen Mindestabstands hierzu einen zusätzlichen Beitrag leistet.
Der Gesetzgeber hat damit zuletzt eine tendenziell eher restriktivere Politik in Bezug auf das Spiel an Geldspielgeräten, namentlich auch in Spielhallen, verfolgt.
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW stellt sich nach alledem als unionsrechtskonform dar.
Im Ergebnis ist das in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelte, sich nach der Luftlinie (§ 13 Abs. 13 Satz 3 i. V. m. § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW),
vgl. dazu, dass auch die Bemessung der Entfernung nach der Luftlinie im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers steht, etwa BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 153 (zur insoweit vergleichbaren Frage der Entfernung zwischen zwei Spielhallen); BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2018 – 8 B 32.17 –, juris, Rn. 3 (zur insoweit vergleichbaren Frage der Entfernung zwischen zwei Spielhallen); OVG N. , Beschluss vom 10. Februar 2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 25 (zur insoweit vergleichbaren Frage der Entfernung zwischen zwei Spielhallen),
bemessende Abstandserfordernis zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe auf die Kläger anwendbar und stellt sich auch als verfassungs- und unionsrechtskonform dar.
Vgl. so im Ergebnis auch VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris; VG Minden, Urteil vom 16. Februar 2023 – 3 K 990/22 –, juris; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris.
Zu diesem Ergebnis kommt das erkennende Gericht auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin zu 1. vorgelegten gutachterlichen Stellungnahmen, u. a. der – jeweils im Auftrag der Klägerin zu 1. erstellten – Gutachten von Prof. Dr. B. I. von Juni 2018 und Juli 2020.
3. Die Anwendung von § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW auf den hier vorliegenden Einzelfall ergibt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) ansässige, streitbefangene Wettvermittlungsstelle nicht erfüllt sind, da die genannte Norm hier einer Erlaubniserteilung entgegensteht.
Das erkennende Gericht legt dabei – anders als die Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2. – im Rahmen der Gesetzesauslegung zu Grunde, dass der Verwendung des Wortes „regelmäßig“ in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW (sowie auch der Verwendung des Wortes „soll“ in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW) neben der – sich auch auf § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW beziehenden – Abweichungsmöglichkeit nach § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, die nur unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes eröffnet ist, keine weitere Bedeutung zukommt, da ansonsten das Erfordernis besonderer örtlicher Verhältnisse in § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW leerlaufen würde.
Zwar erfüllt die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle die Voraussetzungen der Privilegierung nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW, so dass sie nur einen Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einzuhalten hat (dazu unter a)). Diesen Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie unterschreitet die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle jedoch gegenüber der Gesamtschule F. -O. , einer öffentlichen Schule i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW (dazu unter b)). Auf der Rechtsfolgenseite liegt ein atypischer Fall bzw. liegen besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, der/die eine Abweichung von dem Mindestabstand ermöglicht hätten, nicht vor; die vom Beklagten im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid vom 18. März 2022 vorgenommene Ermessensausübung stellt sich nicht als ermessensfehlerhaft i. S. v. §§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW dar (dazu unter c)).
a) Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle erfüllt die Voraussetzungen der Privilegierung nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW, so dass sie nur einen Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie gegenüber öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe einzuhalten hat. Nach dieser Norm findet für Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW mit der Maßgabe Anwendung, dass regelmäßig ein Mindestabstand von 100 Metern zu Grunde gelegt werden soll. Die unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) ansässige, streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle bestand am 22. Mai 2019 und verfügte zu diesem Zeitpunkt auch über eine bestandskräftige Baugenehmigung. Für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle war bereits unter dem 17. Oktober 2012 seitens der Stadt C. eine Baugenehmigung erteilt worden; bereits seit dem 15. Februar 2013 wird sie von dem Kläger zu 2. als Wettvermittler betrieben.
b) Die hier unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) ansässige, streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle unterschreitet den in § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW geregelten, für sie maßgeblichen Mindestabstand von 100 Metern (Luftlinie) zu einer öffentlichen Schule. Den Mindestabstand von 100 Metern (Luftlinie) zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe,
nach § 13 Abs. 13 Satz 3 i. V. m. § 5 Abs. 6 Sätze 1, 2 AG GlüStV NRW ist maßgeblich für die Berechnung des Mindestabstands die Luftlinie zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Grenze des Grundstücks der Schule bzw. der Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe; vgl. dazu, dass bzgl. der Grenze des Schulgrundstücks der am nächsten an dem Eingang der Wettvermittlungsstelle liegende Punkt des Schulgrundstücks der Messung zu Grunde zu legen ist, unabhängig davon, ob hier auch ein Zugang besteht, die überzeugenden Ausführungen im Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 4. Mai 2023, 13-38.07.03-2, S. 14 f.: „(…) Der Abstand zwischen den Wettvermittlungsstellen und öffentlichen Schulen sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe soll 350 Meter oder mehr betragen, wobei hier nicht der Abstand der Eingänge zueinander gemessen wird, sondern der Abstand von dem Eingang der Wettvermittlungsstelle zur Grenze des Grundstücks der Einrichtung. Diese Unterscheidung ist erforderlich, damit nicht bei großen Schulhöfen vor dem Eingang des Schulgebäudes oder großen Grundstücken der Einrichtungen direkt vor dem Eingang des Schulgebäudes oder der Einrichtung eine Wettvermittlungsstelle betrieben werden kann. Damit ist auch klar, dass jeweils der am nächsten an dem Eingang der Wettvermittlungsstelle liegende Punkt des (Schul-)Grundstücks der Messung zugrunde zu legen ist, unabhängig davon, ob hier auch ein Zugang besteht.“,
hält die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle gegenüber der Gesamtschule F. -O. , ansässig unter der Anschrift U.---straße 11, C. (O. ), nicht ein. Ausweislich der vom Beklagten vorgenommenen Messung (vgl. Bl. 227 f. Verwaltungsvorgang 9 K 1044/22) beträgt der (Luftlinien)Abstand zwischen dem Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und dem nächstgelegenen Punkt des Schulgrundstücks der Gesamtschule F. -O. 43,3 Meter. Die Gesamtschule F. -O. ist auch eine öffentliche Schule i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW. Unter diesen Begriff fallen jedenfalls Schulen, die nicht ausschließlich der Erwachsenenbildung dienen, unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 114; Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 4. Mai 2023 – 13-38.07.03-2, S. 15.
Am Standort U.---straße 11, C. (O. ) der Gesamtschule F. -O. werden ausweislich des Internetauftritts der Schule (www.gesamtschule-F1. -O2. .de, Abruf vom 7. November 2023) die Jahrgänge 5-10 unterrichtet.
c) Ein Ermessensfehler des Beklagten im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid vom 18. März 2022 liegt nicht vor. Auf der Rechtsfolgenseite der Norm begegnet die Entscheidung des Beklagten, dass im Rahmen der Ermessensausübung (im Ergebnis) keine Gründe bzw. keine besonderen örtlichen Verhältnisse ersichtlich sind, die Anlass zu einer Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands (von 100 Metern) geben, keinen rechtlichen Bedenken. Ein Anspruch auf Abweichung vom Mindestabstandsgebot unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls steht den Klägern nicht zu. Das Ermessen des Beklagten war insoweit im hier vorliegenden Einzelfall nicht auf Null reduziert; die vom Beklagten im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid vom 18. März 2022 vorgenommene Ermessensausübung stellt sich nicht als ermessensfehlerhaft i. S. v. §§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW dar. Besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, die Anlass zu einer Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands (von 100 Metern Luftlinie) geben, liegen nicht vor (dazu unter aa)). Die übrigen von der Klägerin zu 1. angebotenen Einschränkungen des Betriebs sowie der Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle begründen von vornherein keine besonderen örtlichen Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, die Anlass zu einer Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands (von 100 Metern Luftlinie) geben könnten (dazu unter bb). Die schriftsätzlichen Ausführungen der Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2. führen zu keiner abweichenden Beurteilung (dazu unter cc).
aa) Besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, die Anlass zu einer Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands (von 100 Metern) geben, liegen nicht vor. Nach dieser Norm,
das erkennende Gericht legt im Rahmen der Gesetzesauslegung zu Grunde, dass § 13 Abs. 13 Sätze 3-5 AG GlüStV NRW auch auf privilegierte Bestandswettvermittlungsstellen i. S. v. § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW Anwendung finden können (so der Sache nach auch OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 107); ferner geht das Gericht davon aus, dass § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW als lex specialis gegenüber § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021 abschließend regelt, unter welchen Voraussetzungen vom Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe abgewichen werden kann; vgl. insoweit auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 173,
darf die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen. Insoweit steht der zuständigen Behörde unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten Ermessen offen. Dem Zweck dieser Ermächtigung (§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW) entspricht es allerdings, wenn sich die Behörde bei ihren Entscheidungen von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW leiten lässt und grundsätzlich nur in atypischen Fällen, in denen dies nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip überhaupt erwägenswert ist, eine Unterschreitung des Mindestabstands in Betracht zieht.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 107 f.; vgl. auch OVG N. , Beschluss vom 10. Februar 2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 33 ff. (dort zum Mindestabstand von Spielhallen untereinander); vgl. auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 127: „Aufgrund der gesetzlichen Formulierung, dass der Mindestabstand nicht unterschritten werden „soll" und die Behörde von diesem abweichen „darf", liegt eine durch den Landesgesetzgeber intendierte Entscheidung vor. Ausnahmen sind nur restriktiv zugelassen. Nur wenn ein wichtiger Grund der vorgesehenen Handhabung entgegensteht, also in atypischen Fällen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen ist.“
Die Abweichungsmöglichkeit hat der Landesgesetzgeber nämlich (nur) für Fälle vorgesehen, in denen örtlichen Besonderheiten Rechnung getragen werden soll, deren Vernachlässigung ggf. Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Abstandsregelung aufkommen lassen könnte.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 10. Februar 2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 38 (dort zum Mindestabstand von Spielhallen untereinander); vgl. allerdings dazu, dass selbst ein Luftlinienabstandserfordernis von 500 Metern ohne Abweichungsmöglichkeit verfassungsmäßig sein kann, aus dem Spielhallenrecht BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris (in Bezug genommen von OVG N. , Beschluss vom 10. Februar 2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 36 ff.); schon vor diesem Hintergrund besteht – anders als die Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben – kein Anlass zu einer extensiven Auslegung der Ausnahmeregelung des § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW.
Im Rahmen der Ermessensentscheidung sind auch die besonderen Anforderungen des Kinder- und Jugendschutzes, denen der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe dient, zu berücksichtigen.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 111 f.; vgl. auch Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 4. Mai 2023 – 13.38.07.03-2 –, S. 16 f.
Ob im Zusammenhang dieser Ermessensausübung entsprechend bzw. analog § 5 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW – insbesondere auch bauplanungsrechtliche Vorgaben der Standortgemeinden (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AnVerVO NRW), städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standortes und der Lage (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AnVerVO NRW) und die minimale Unterschreitung des Abstandsgebots (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AnVerVO NRW) berücksichtigt werden können,
so OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 109 ff.; Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 4. Mai 2023 – 13.38.07.03-2 –, S. 16; § 5 Abs. 3 Satz 2 AnVerVO NRW bezieht sich nach seinem Wortlaut nur auf das Mindestabstandsgebot des § 13 Abs. 13 Satz 1 AG GlüStV NRW, d. h. das Mindestabstandsgebot der Wettvermittlungsstellen untereinander,
bzw. ob insoweit die Voraussetzungen einer Analogie vorliegen, kann im vorliegenden Einzelfall auf sich beruhen.
Zweifelhaft erscheint möglicherweise auch, was im hier vorliegenden Einzelfall jedoch ebenfalls dahinstehen kann, ob das auf der verordnungsrechtlichen Ebene des § 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AnVerVO NRW geregelte Kriterium der – wie auch immer rechtssicher zu bestimmenden – „minimalen Unterschreitung des Abstandsgebotes“, die auf der (höherrangigen) formellgesetzlichen Ebene des § 13 Abs. 13, Abs. 15 i. V. m. § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW normierten – konkret bestimmbaren – Abstandsgebote einzuschränken vermag, was der Rechtssicherheit als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) abträglich wäre.
Vorliegend begründen nämlich weder – hier nicht vorliegende – bauplanungsrechtliche Vorgaben der Standortgemeinde (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AnVerVO NRW),
vgl. dazu, dass die jeweilige Gemeinde Bebauungspläne als Satzung beschließt, § 10 Abs. 1 BauGB,
noch – hier im Ergebnis nicht vorliegende – städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standortes und der Lage (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AnVerVO NRW),
vgl. dazu Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 4. Mai 2023 – 13-38.07.03-2 –, S. 7: „Städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standortes und der Lage sind Besonderheiten, die sich aus dem Bau von Straßen, Wegen und Gebäuden oder aus einem den Städtebau prägenden Gelände ergeben. Der Weg zu einer anderen Wettvermittlungsstelle kann, trotz Unterschreitung des Mindestabstandes von 350 Metern Luftlinie, aufgrund der städtebaulichen Anforderungen wesentlich länger sein, zum Beispiel aufgrund von Bahnlinien, Flussverläufen, Sackgassen, Höhenunterschieden. In diesem Fällen können die Bezirksregierungen im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens eine Ausnahme vom Mindestabstand zulassen.“; vgl. auch OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 109 f.: „(…) etwa Geländehindernisse wie Bahnlinien oder Flussläufe, die die fußläufige Erreichbarkeit atypisch erschweren (…)“,
noch eine – hier bei dem in Rede stehenden Abstand von 43,3 Metern nicht vorliegende – minimale Unterschreitung des Abstandsgebots (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AnVerVO NRW) besondere örtliche Verhältnisse im Umfeld des hier in Rede stehenden Standortes bzw. einen atypischen Fall, der den Beklagten dazu veranlassen könnte, eine Unterschreitung des Mindestabstands von 100 Metern zuzulassen.
So im Ergebnis auch das Schreiben der Stadt C. an die Bezirksregierung N. vom 29. Oktober 2020 (Bl. 206 des Verwaltungsvorgangs 9 K 1044/22), wonach „aufgrund der hier vorliegenden, eindeutigen und hinreichenden Kollisionsgründe davon ausgegangen wird, dass keine Voraussetzungen und keine Ausnahmeregelungen für die beantragte Wettvermittlungsstelle vorliegen.“
Insbesondere liegen in casu im Ergebnis keine städtebaulichen Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standortes und der Lage (§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AnVerVO NRW) vor, die zur Annahme eines atypischen Falls führen könnten. Zwar weist der Beklagte im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid vom 18. März 2022 (dort S. 10, Bl. 43 Gerichtsakte 9 K 1044/22) darauf hin, dass der aufgrund der Rechtslage maßgebliche Messpunkt des Schulgrundstücks an einer Stelle des Schulgrundstücks liegt, in dessen Umgebung sich keinerlei Ausgang vom Schulgebäude zu den benachbarten Straßen befindet,
soweit der Beklagte im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid hingegen zusätzlich noch darauf hinweist, dass die Wettvermittlungsstelle nach Auswertung des vorhandenen Kartenmaterials von den dort befindlichen Fenstern des Schulgebäudes nicht erkennbar sein dürfte, ist dieser Umstand im Rahmen der Ermessensausübung nach § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW allerdings von vornherein irrelevant bzw. kann auf der Hand liegend keinen atypischen Fall, der die Möglichkeit einer Abweichung vom Mindestabstandserfordernis eröffnete, begründen, da das Mindestabstandserfordernis zu öffentlichen Schulen die Schüler nach seinem Sinn und Zweck auch vor dem Eintritt eines u. a. auf dem Schulweg eintretenden Gewöhnungseffekts an die Existenz terrestrischer Wettvermittlungsstellen schützen soll; vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 122: „Dass nach den Behauptungen der Antragsteller von keinem Bereich des Schulgeländes der Förderschule Sichtkontakt zwischen der Förderschule und der Wettvermittlungsstelle besteht, stellt ebenfalls keine städtebauliche Besonderheit dar“,
so dass die Erlaubnisbehörde nach § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW zur Prüfung einer Abweichung veranlasst sei.
Vgl. in diesem Zusammenhang allerdings Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 4. Mai 2023 – 13-38.07.03-2 –, S. 14 f.: „(…) Damit ist auch klar, dass jeweils der am nächsten an dem Eingang der Wettvermittlungsstelle liegende Punkt des (Schul-)Grundstücks der Messung zugrunde zu legen ist unabhängig davon, ob hier auch ein Zugang besteht“.
Ob diese Ausführungen des Beklagten überhaupt zutreffen bzw. eine vertiefte Prüfung einer Abweichung durch den Beklagten im vorliegenden Einzelfall überhaupt angezeigt war, bedarf keiner Entscheidung. Der Beklagte weist nämlich in den folgenden Ausführungen im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid beanstandungsfrei darauf hin, dass bei einer dann vorzunehmenden ergänzenden Betrachtung der Weg in den Blick zu nehmen sei, den die Schüler auf ihrem Weg zu und von der Schule nehmen. Da (vorliegend) die Schulwege der Schüler durch die Ausgänge des Schulhofs kanalisiert würden und sich erst danach in unterschiedliche Richtungen aufteilten,
diese Feststellung ist zwischen den Beteiligten unstreitig; auch bestehen laut Vermerk des Beklagten über eine am 23. November 2021 durchgeführte Ortsbesichtigung „keine geöffneten Eingänge zur L.----straße und zur Parallelstraße“ (gemeint offenbar: keine geöffneten Eingänge der Gebäude der Gesamtschule F. -O. ),
seien diese Ausgänge – und nicht die Ausgänge der (unterschiedlichen) Schulgebäude – maßgeblich, so der Beklagte – beanstandungsfrei – weiter. Der Beklagte führt dann im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid (dort S. 8, Bl. 44 der Gerichtsakte 9 K 1044/22) beanstandungsfrei weiter aus, dass sich auf beiden Seiten der U.---straße Schulgebäude befänden und der auf der Höhe der Schulgebäude liegende Abschnitt der U.---straße in den Schulhof integriert worden sei, und von dem Schulhofausgang an der U.---straße , der zur L.----straße hin gelegen sei, über die L.----straße , an der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. (O. ) vorbei, eine gut nutzbare direkte Gehstrecke in Richtung des innerörtlichen Bereichs von O. mit den dort vorhandenen Geschäften, Bushaltepunkten sowie dem Bahnhof O. führe. Der Beklagte weist anschließend beanstandungsfrei darauf hin, dass infolgedessen davon auszugehen sei, dass Schüler (der Gesamtschule F. -O. ) nicht nur in seltenen Fällen, sondern häufiger und regelmäßig auf ihrem Weg (vom Zentrum O3. zur Schule bzw. von der Schule zum Zentrum O3. ) über die L.----straße die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle passierten.
Vgl. allerdings dazu, dass es auf den regulären Schulweg nicht (zwingend) ankommen muss, OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 122; vgl. dazu, dass die Schüler nicht nur auf ihrem Weg zur und von der Schule, sondern auch in der Mittagspause oder während einer Freistunde an der Wettvermittlungsstelle vorbeikommen können, VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 339.
Vor diesem – zur Überzeugung des erkennenden Gerichts nach gerichtlicher Auswertung der vorhandenen Messungen des Beklagten, der gefertigten Fotografien des Beklagten und der Vermerke über die vom Beklagten durchgeführten Ortsbesichtigungen sowie nach gerichtlicher Auswertung von (allgemeinkundigen),
vgl. dazu, dass allgemeinkundige Tatsachen, die allen Beteiligten bekannt sind oder über die sie sich durch Benutzung allgemein zugänglicher Erkenntnisquellen unschwer informieren können und von denen sie wissen, dass sie erheblich sein können, den Beteiligten nicht mitgeteilt werden müssen und das Gericht sie ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs verwerten kann, Breunig, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 66. Edition, Stand 1. Juli 2023, § 108 VwGO Rn. 39,
Luftbildaufnahmen unter Google Maps, vom Beklagten zutreffend zu Grunde gelegten – Hintergrund ist angesichts des Ziels der Mindestabstandsregelung in § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW, den Eintritt eines Gewöhnungseffekts bei Kindern und Jugendlichen an die Existenz stationärer Wettvermittlungsstellen (im ihrem alltäglichen Lebensumfeld um öffentliche Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe herum) zu vermeiden, vorliegend kein Raum für die Annahme eines atypischen Falls i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, der (wegen Vorliegens besonderer örtlicher Verhältnisse) eine Abweichung vom Mindestabstandserfordernis erlauben würde. Der Beklagte hat dementsprechend sein Ermessen im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid fehlerfrei ausgeübt.
Unabhängig davon hat der Beklagte im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid (dort S. 11, Bl. 44 der Gerichtsakte 9 K 1044/22) auch beanstandungsfrei darauf hingewiesen, dass die fußläufige Entfernung mit knapp 150 Metern,
hier bezieht sich der Beklagte offenbar auf die fußläufige Gehwegentfernung von 146,4 Metern (vgl. die Messung Bl. 221 des Verwaltungsvorgangs 9 K 1044/22) zwischen dem Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des Schulhofs der Gesamtschule F. -O. ,
noch in dem Rahmen liege, der sich bei normalen städtebaulichen Verhältnissen bei einer Luftlinienentfernung von 100 Metern zwischen zwei Punkten ergeben könne. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass, da der Gesetzgeber die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle von einem nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe abhängig machen darf, dies auch dann gilt, wenn die tatsächliche Wegstrecke im Einzelfall mehr als das Doppelte des nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstands (hier: 100 Meter nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW) beträgt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2018 – 8 B 32.17 –, juris, Rn. 3 (dort zur vergleichbaren Frage des Mindestabstands zwischen Spielhallen untereinander nach baden-württembergischem Recht).
Dementsprechend hat der Beklagte im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid ermessensfehlerfrei die gegenüber der maximalen Luftlinienentfernung (100 Meter nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW) nur moderat längere Fußwegentfernung zwischen Eingang der Wettvermittlungsstelle und Eingang des Schulhofs (146,4 Meter und damit knapp 150 Meter) für sich genommen (ebenfalls) nicht als atypisch bewertet, zumal der Fußweg hier noch nicht einmal durch Geländehindernisse wie etwa beispielsweise Bahnlinien, Flüsse oder Sackgassen erschwert wird. Dies gilt auch unter Berücksichtigung dessen, dass die fußläufige Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Mitte des Schulhofs 182,3 Meter beträgt (vgl. Bl. 221 des Verwaltungsvorgangs 9 K 1044/22) und – worauf sich die Klägerin zu 1. in ihrem Vortrag bezieht – die fußläufige Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des nördlich der U.---straße gelegenen Gebäudes der Schule,
südlich der U.---straße befindet sich allerdings ebenfalls ein Schulgebäude, dessen fußläufige Entfernung zum Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle (aufgrund der Größe des nördlich der U.---straße gelegenen Teils des Schulhofs) auch geringer ist,
249,3 Meter beträgt. Ungeachtet aller weiteren Fragen ist nämlich – wie bereits ausgeführt – höchstrichterlich geklärt, dass die fußläufige Erreichbarkeit selbst dann noch nicht atypisch erschwert ist, wenn die tatsächliche Wegstrecke im Einzelfall mehr als das Doppelte des nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstands (hier: 100 Meter nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW) beträgt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2018 – 8 B 32.17 –, juris, Rn. 3 (in Bezug genommen von OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 120 f. (dort zum Mindestabstand zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer (Förder-)Schule); vgl. in diesem Zusammenhang im Übrigen dazu, dass selbst ein Luftlinienabstandserfordernis von 500 Metern ohne Abweichungsmöglichkeit verfassungsmäßig sein kann, aus dem Spielhallenrecht BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 153.
Vor diesem Hintergrund geht auch die Argumentation der Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2., ein atypischer Fall liege vor, wenn man, um von der Schule aus die Wettvermittlungsstelle zu erreichen, aus dem Radius von 100 Metern Luftlinie um den Eingang der Wettvermittlungsstelle heraustreten müsse, von vornherein fehl.
Im Übrigen ist für die Frage des Vorliegens eines – hier zu verneinenden – atypischen Falles in casu weder auf die fußläufige Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang des nördlich der U.---straße gelegenen Schulgebäudes noch auf die fußläufige Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und der Mitte des Schulhofs abzustellen. Dies folgt daraus, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber bewusst bei der Berechnung des Mindestabstands die Luftlinie zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem Eingang der Grenze des Schulgrundstücks als maßgeblich bestimmt hat, damit auch bei – wie hier – großen Schulhöfen, die ebenfalls von den Schülern benutzt werden, der Schutzzweck nicht nur eingeschränkt verwirklicht wird.
Vgl. OVG N. , Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 122 f. (dort zum Mindestabstand zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer (Förder-)Schule); vgl. auch den Gesetzentwurf der nordrhein-westfälischen Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages, LT-Drs. 17/12978, S. 80: „(…) Eine Ausnahme von der Maßgeblichkeit der Eingänge ist für die Abstände zu Schulen vorgesehen. Hierbei ist die Entfernung zwischen dem Eingang der Annahmestelle und der Grenze des Grundstücks maßgeblich. Hintergrund ist der abweichende Schutzzweck dieses Mindestabstands. Der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen dient dem Minderjährigenschutz. Diese sollen nicht in größerem Umfang als erforderlich mit Spielstätten und Glücksspielen in Berührung kommen. Dies gilt insbesondere in Bezug auf öffentliche Schulen, weil sich die Minderjährigen und deren Eltern vor dem Hintergrund der Schulpflicht dem Besuch nicht entziehen können. Der Eingang von Schulgebäuden befindet sich regelmäßig nicht unmittelbar an der Grundstücksgrenze. Vielmehr sind häufig größere Schulhöfe, Parkplätze oder Schulsportanlagen vorhanden, welche ebenfalls von den Schülerinnen und Schülern genutzt werden. Bei einer Messung ab dem Eingang würde dies unberücksichtigt bleiben und der Schutzzweck nur eingeschränkt verwirklicht. Diese Ausnahmevorschrift findet auch Anwendung auf Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe (…)“
bb) Die übrigen von der Klägerin zu 1. angebotenen Einschränkungen der Wettvermittlungsstelle begründen von vornherein keine besonderen örtlichen Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW, die Anlass zu einer Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands (von 100 Metern Luftlinie) geben könnten. Soweit die Klägerin zu 1. – ungeachtet der in casu vorliegenden örtlichen bzw. topographischen Situation – nämlich vorträgt, eine Erteilung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter einer Auflage sei angesichts des mit der Erlaubnisablehnung verbundenen schwerwiegenden Eingriffs in ihre Berufsfreiheit zwingend geboten, und in diesem Zusammenhang auf die von ihr vorprozessual gegenüber dem Beklagten vorgeschlagenen Anpassungen bei der Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle sowie (insbesondere) den Verzicht auf die Vermittlung von Live-Wetten während des laufenden Sportereignisses – wodurch die Wettvermittlungsstelle, so die Klägerin zu 1., lediglich im Umfang einer Annahmestelle i. S. v. §§ 5, 13b AG GlüStV NRW genutzt würde – oder (alternativ) eine Anpassung der Öffnungszeiten der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle an die Öffnungszeiten der Gesamtschule F. -O. verweist, indem beispielsweise die Wettvermittlungsstelle an Schultagen erst ab 17.00 Uhr geöffnet werde,
ein Gewöhnungseffekt von Schülern wäre, so die Klägerin zu 1. weiter, ausgeschlossen, wenn die Öffnungszeiten der Wettvermittlungsstelle an die üblichen Besuchszeiten der Schule angepasst würden, da die Schüler dann zu keinem Zeitpunkt – weder auf dem Hinweg zur noch auf dem Rückweg von der Schule noch während Schulpausen – die Wettvermittlungsstelle „im Betrieb“ erleben könnten,
so vermag diese Argumentation bereits von vornherein nicht das Vorliegen eines atypischen Falles i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW zu begründen. Nach dieser Norm darf die für die Erlaubnis zuständige Behörde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen. Wie sich danach schon aus dem Wortlaut des § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW ergibt, können nur örtliche (d. h. topographische) Besonderheiten auf der Rechtsfolgenseite einen atypischen Fall begründen, so dass weder etwaige Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen bzw. eine Einschränkung der Außengestaltung noch eine Umgestaltung des Betriebskonzeptes noch eine Anpassung der Öffnungszeiten der Wettvermittlungsstelle an die Öffnungszeiten der in Rede stehenden Schule,
diese Umstände stellen sämtlich keine örtlichen Besonderheiten im Sinne der Norm dar,
einen atypischen Fall begründen können.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 129 ff.
Die von der Klägerin zu 1. angebotenen Einschränkungen der Öffnungszeiten bzw. des Angebots in der Wettvermittlungsstelle (kein Angebot von Live-Wetten, keine Sitz- oder Stehgelegenheiten, die zum Verweilen einladen, kein Zutritt für Minderjährige (analog zum Sozialkonzept), kein Zutritt für gesperrte Spieler durch Abgleich mit OASIS) bzw. Einschränkungen der Außengestaltung bzw. äußeren Wahrnehmbarkeit der Wettvermittlungsstelle (Außengestaltung ausschließlich in Grautönen, Entfernung von U2. -Plakaten und U2. -Bannern),
insoweit ist zusätzlich noch darauf hinzuweisen, dass von der äußeren Gestaltung der Wettvermittlungsstelle bereits nach der zwingenden gesetzlichen Regelung des § 13a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW keine Werbung für den Wettbetrieb oder die angebotenen Wetten ausgehen darf; nach der zwingenden gesetzlichen Regelung des § 13a Abs. 1 Satz 4 AG GlüStV NRW darf kein zusätzlicher Anreiz für den Wettbetrieb durch eine besonders auffällige äußere Gestaltung geschaffen werden; nach der zwingenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 JuSchG darf Kindern und Jugendlichen die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen – wie Wettvermittlungsstellen – bereits von Gesetzes wegen nicht gestattet werden; nach der zwingenden staatsvertraglichen Regelung in § 8 GlüStV 2021, die durch die Bekanntmachung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glückspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 28. April 2021, GV. NRW. 2021 S. 459, in nordrhein-westfälisches Landesrecht transformiert worden ist, dürfen gesperrte Spieler von vornherein an öffentlichen Glücksspielen nicht teilnehmen (§ 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021), und sind Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen, an denen gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen, verpflichtet, spielwillige Personen durch Kontrolle eines amtlichen Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle zu identifizieren und einen Abgleich mit der Sperrdatei nach § 23 GlüStV 2021 durchzuführen, § 8 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021, gemäß § 8 Abs. 3 Satz 3 GlüStV 2021 haben Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen sicherzustellen, dass gesperrte Spieler nicht an Glücksspielen teilnehmen; im Ergebnis bietet die Klägerin zu 1. damit im Wesentlichen nur an, für sie ohnehin zwingenden normativen Verpflichtungen nachzukommen,
vermögen vor diesem normativen Hintergrund auf der Hand liegend von vornherein keinen atypischen Fall darzustellen, der den Beklagten auch nur dazu hätte veranlassen müssen, nähere Ausführungen im Rahmen der Ermessensausübung im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid zu machen. Da der Beklagte vor diesem Hintergrund schon nicht gehalten gewesen wäre, insoweit nähere Ausführungen im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid zu machen, liegt auch kein Ermessensfehler vor.
Vgl. in diesem Zusammenhang VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 131 f., m. w. N.: „Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll" ein „Muss". Besonderer Ermessenserwägungen bedarf es (dann) nicht.“
Soweit die Klägerin zu 1. in diesem Zusammenhang wiederum einen „schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit“ geltend macht, ist darauf zu verweisen, dass es sich bei § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW – wie bereits unter A I. 2. a) aa) ausgeführt – lediglich um einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit handelt, der in seiner Intensität einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl auch nicht nahekommt, wohingegen auf der anderen Seite mit dem Schutz der Bevölkerung allgemein bzw. von Kindern und Jugendlichen im Besonderen vor den Gefahren der Entwicklung einer Glücksspielsucht (sogar) ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt wird, das selbst eine – hier nicht vorliegende – objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen vermögen würde. § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW privilegiert darüber hinaus,
ohne dass dies im Übrigen – wie bereits im Rahmen der Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG unter A I. 2. a) cc) aaa) im Einzelnen ausgeführt – verfassungsrechtlich zwingend gewesen wäre,
Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bereits bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, und trägt so Vertrauensschutzgesichtspunkten der Betreiber dieser sog. Bestandswettvermittlungsstellen Rechnung.
Vor dem Hintergrund der divergierenden verfassungsrechtlichen Positionen hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber mit § 13 Abs. 13, Abs. 15 AG GlüStV NRW bereits abstrakt-generell eine – verfassungskonforme – Abwägung zwischen den verfassungsrechtlichen Positionen der Veranstalter und Vermittler von Sportwetten aus Art. 12 Abs. 1 GG und dem – wie bereits ausgeführt – in Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Schutz der Bevölkerung allgemein bzw. von Kindern und Jugendlichen im Besonderen vor den Gefahren der Entwicklung einer Glücksspielsucht getroffen. Darüberhinausgehend ist eine restriktive Auslegung der Vorschrift des § 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW, um der Berufsfreiheit der Veranstalter und Vermittler von Sportwetten angemessen Rechnung zu tragen, daher nicht mehr angezeigt.
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die von der Klägerin zu 1. im Gegenzug für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis angebotenen Maßnahmen auch verfassungsrechtlich kein milderes, gleich geeignetes Mittel wie die Versagung der Erlaubnis für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle im räumlichen Umfeld der Gesamtschule F. -O. – einer öffentlichen Schule i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW – darstellen. Dies gilt auch für die von der Klägerin zu 1. ins Spiel gebrachte Anpassung der Öffnungszeiten der Wettvermittlungsstelle an die Öffnungszeiten der Schule. Auch diese Maßnahme würde nicht verhindern, dass Schüler – etwa auf ihrem Weg zur und von der Schule oder innerhalb einer Freistunde bzw. innerhalb der Mittagspause – die Wettvermittlungsstelle als solche wahrnehmen, auch wenn dort dann zu dem jeweiligen Zeitpunkt keine Spieler Sportwetten platzieren sollten. Anpassungen der Außengestaltung der Wettvermittlungsstelle wiederum verhindern – wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat – nicht, dass Schüler wahrnehmen können, wie Erwachsene die Wettvermittlungsstelle betreten, so dass die Teilnahme an Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle Schülern als (scheinbar) sozial akzeptierte Freizeitbeschäftigung von Erwachsenen erscheinen kann.
cc) Die schriftsätzlichen Ausführungen der Prozessbevollmächtigten des Klägers zu 2. führen zu keiner abweichenden Beurteilung. Zur Vermeidung von Wiederholungen weist das Gericht in diesem Zusammenhang lediglich auf Folgendes hin:
Dass im Rahmen der Bemessung des Luftlinienabstands zwischen Wettvermittlungsstelle und öffentlicher Schule auf die Entfernung zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle und dem (nächstgelegenen) Punkt des Schulgrundstücks abzustellen ist, ist Folge der – mit höherrangigem Recht vereinbaren – normativen Anordnung in § 13 Abs. 13 Satz 3 i. V. m. § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW. Die Anknüpfung an den nächstgelegenen Punkt des Schulgrundstücks ist dabei unabhängig davon vorzunehmen, ob von diesem Punkt aus die Wettvermittlungsstelle sichtbar ist oder ob an diesem Punkt ein Zugang zur Wettvermittlungsstelle besteht. Nach der Rechtslage sind diese Gesichtspunkte irrelevant.
Die Argumentation des Klägers zu 2., dass in casu besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW vorlägen, die eine Abweichung vom Mindestabstand geböten, vermag nicht zu überzeugen. Der Kläger zu 2. verkennt zunächst, dass das – von ihm als „theoretisch“ bezeichnete – Angebot, die Wettvermittlungsstelle während der üblichen Unterrichtszeiten vollständig geschlossen zu halten, keine besonderen örtlichen Verhältnisse im Sinne dieser Norm zu begründen vermag. Es handelte sich bei einer entsprechenden Verringerung der Öffnungszeiten zum einen um einen Umstand ohne Ortsbezug, zum anderen würde ein Abweichen vom Mindestabstandserfordernis bei einer entsprechenden Verringerung der Öffnungszeiten das normative Regel-Ausnahme-Verhältnis i. S. v. § 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW, nach der vom Mindestabstand lediglich bei Annahme eines atypischen Falles abgewichen werden soll, in sein Gegenteil verkehren.
Dass die Schüler der Gesamtschule F. -O. die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle auf ihrem Weg zum Zentrum von O. bzw. zum Bahnhof O. nicht passierten, behauptet der Kläger zu 2. lediglich beobachtet zu haben, ohne dies im Einzelnen näher zu substantiieren (etwa durch detaillierte, datierte Protokolle entsprechender Beobachtungen). Unabhängig davon würde es darauf aber auch nicht ankommen, da die Frage, welchen konkreten Schulweg die Schüler einschlagen, äußerst volatil sein kann. Der eingeschlagene Schulweg kann täglichen Veränderungen unterliegen. Darüber hinaus erscheint es für das Gericht nach einer Auswertung entsprechender Bilder über Google Maps auch plausibel, dass zumindest ein Teil der Schüler auf ihrem Weg Richtung Innenstadt bzw. Bahnhof von O. zunächst länger der L.----straße folgen, dabei die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle unmittelbar passieren und erst zu einem späteren Zeitpunkt die L.----straße verlassen. Soweit der Kläger zu 2. im Übrigen vorträgt, die Wettvermittlungsstelle sei derart geräumig, dass es möglich sei, Wettannahmegeräte so aufzustellen, dass sie von außen nicht wahrnehmbar seien, und weiter ausführt, die Norm, dass Wettvermittlungsstellen gut einsehbar sein müssten, sei wegen Konterkarierung des Zieles des Jugendschutzes sowie wegen Konterkarierung des angeblich mit dieser Vorschrift ebenfalls verfolgten Zieles der Spielsuchtprävention zumindest restriktiv auszulegen, vermag dies ebenfalls nicht zu überzeugen. § 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW, wonach die Wettvermittlungsstelle zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten ist, dass sie gut einsehbar ist, dient nämlich zum einen der Kriminalitätsprävention. Zum anderen dient die Vorschrift zwar auch der Suchtprävention, jedoch – anders als (offenbar) nach dem Verständnis des Klägers zu 2. – nicht der Suchtprävention der an der Wettvermittlungstelle vorbeikommenden Passanten, sondern der Suchtprävention der Spieler innerhalb der Wettvermittlungsstelle. Diese können durch die Einsehbarkeit der Wettvermittlungsstelle von außen einem gewissen sozialen Druck ausgesetzt werden, die Angebote der Wettvermittlungsstelle lediglich in moderatem Umfang zu nutzen bzw. die Wettvermittlungsstelle nach einiger Zeit wieder zu verlassen.
Der Umstand, dass die Schüler auf ihrem Weg vom Schulgelände zur L.----straße sich zunächst ggf. (sofern sie sich vorher im nördlich der U.---straße gelegenen Teil des Schulgebäudes befanden) weiter von der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle entfernen, kann im Ergebnis ebenfalls keine besonderen örtlichen Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW begründen. Dieser Umstand ist ebenfalls Folge dessen, dass § 13 Abs. 13 Satz 3 i. V. m. § 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW für die Bemessung des Luftlinienabstands an den (nächstgelegenen) Punkt des Schulgrundstücks anknüpft. Es liegt in der Natur der Sache dieser normativen Regelung, dass als Folge dessen – wie vorliegend – Fälle auftreten können, in denen der Luftlinienabstand zur Wettvermittlungsstelle nach Verlassen des Schulgebäudes durch die Schüler zunächst zunimmt, um dann wieder abzunehmen. Eine Atypik vermag dies nicht zu begründen.
II. Vor dem Hintergrund des unter I. ausgeführten haben die Kläger auch keinen Anspruch auf die – mit dem Hilfsantrag der Klägerin zu 1. ausdrücklich begehrte – Verpflichtung des Beklagten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift L.----straße 31, C. neu zu bescheiden, da der Beklagte sein Ermessen, wie unter A. I. 3. c) bereits ausgeführt, im streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid vom 18. März 2022 fehlerfrei ausgeübt hat bzw. ein atypischer Fall, der dem Beklagten Anlass zu weiteren Ermessenserwägungen hätte geben müssen, in casu nicht vorliegt.
III. Die unter Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids vom 18. März 2022 erfolgte Gebührenfestsetzung verletzt die Klägerin zu 1. jedenfalls nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung i. H. v. 375,- Euro ist die hier noch maßgebliche Tarifstelle 17.5.1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung – AVerwGebO NRW – a. F. i. V. m. § 15 Abs. 2 des – nach seinem § 1 hier anwendbaren – Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. August 1999 – GebG NRW. Nach der genannten Tarifstelle wird für die Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle eine Gebühr in Höhe von 500,- Euro bis 5.000,- Euro je Erlaubnisjahr erhoben. Der Beklagte hat im streitgegenständlichen Bescheid darauf hingewiesen, dass er lediglich die Mindestgebühr für ein Erlaubnisjahr i. H. v. 500,- Euro zu Grunde gelegt habe. Diese Handhabung dürfte zwar objektiv rechtswidrig sein, da sich die Mindestgebühr von 500,- Euro auf ein einzelnes Erlaubnisjahr bezieht, wohingegen im Verwaltungsverfahren die Erteilung einer sich auf einen längeren Zeitraum beziehenden Erlaubnis antragsgegenständlich war. Die Handhabung des Beklagten verletzt die Klägerin zu 1. jedoch jedenfalls nicht in ihren subjektiven Rechten. Die Gebühr i. H. v. 500,- Euro hat der Beklagte dann gemäß § 15 Abs. 2 Hs. 1 GebG, wonach sich die vorgesehene Gebühr u. a. dann um ein Viertel ermäßigt, wenn ein Antrag – wie vorliegend – aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt wird, rechtsfehlerfrei um 125,- Euro – was ¼ von 500,- Euro entspricht – ermäßigt.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Fragen verfassungs- und unionsrechtlicher Art aufwirft.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 13b AG GlüStV
§§ 1, 15 Abs. 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 5, 13b AG GlüStV
§§ 18 Abs. 1, 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV
§§ 21a Abs. 1 Satz 2 Hs. 1, 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§§ 34 ff. SchulG
§§ 8-8d GlüStV
§§ 2 bis 4 der Baunutzungsverordnung
§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW
§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW dar. Besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 48 VwVfG NRW
§ 33i GewO
§ 13 AG GlüStV NRW
§ 3 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 10 GlüStV
§ 10a GlüStV
§ 5 AG GlüStV NRW
§ 20 GlüStV
§ 6i GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 108 VwGO
§ 8 GlüStV
§ 23 GlüStV
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG
§ 13 Abs. 19 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 6 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 6 AG
§ 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3, 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13, Abs. 15 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 1 AG
§ 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 1 Satz 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 4 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AnVerVO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AnVerVO
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG
§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 und der weiteren Vorschriften
§ 13 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 5 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 13 Abs. 13 AG
§ 13 Abs. 15 Satz 1 AG
§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 14 AG GlüStV NRW
§ 10a Abs. 2 GlüStV
§ 10a Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10a Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 22 Abs. 1 GlüSpVO
§ 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG
§ 21a Absatz 1 Satz 1 GlüStV
§ 6 Abs. 1 JuSchG
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 Satz 4 AG
§ 13a Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 Satz 2 AG
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 21 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 5 Abs. 2 LoStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 18 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 6 GlüStV
§ 13b Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 5 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 5 Satz 3 AG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 13b Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 6 Abs. 1 JuSchG
§ 4 Abs. 1 JuSchG
§ 21 Abs. 7 Satz 1 GlüStV
§ 6a Abs. 1 GlüStV
§ 6a Abs. 2 GlüStV
§ 6e Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 6e Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 6e Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 6e Abs. 5 Satz 3 GlüStV
§ 6c Abs. 9 GlüStV
§ 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6c Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 6i Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 6i Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6i Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 6i Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 6i Abs. 1 Satz 5 GlüStV
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG
§ 7 Abs. 4 Satz 2 LGlüG
§ 8 Abs. 4 HGlüG
§ 8 Abs. 3 Nr. 2 HGlüG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV
§ 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG
§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AnVerVO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 AnVerVO
§ 13 Abs. 13 Satz 1 AG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AnVerVO
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 13a Abs. 1 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 8 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 8 Abs. 3 Satz 3 GlüStV
§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13, Abs. 15 AG
§ 13 Abs. 13 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 5 Abs. 3 der Verordnung
§ 1 Satz 2 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung
Artikel 51 bis 54 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 26 Abs. 2 AEUV
Art. 18 AEUV
Art. 19 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 62 AEUV
Art. 57 AEUV
Art. 56 ff. AEUV
Art. 56 Abs. 1 AEUV
Art. 57 Abs. 1 AEUV
Art. 57 Abs. 3 AEUV
Art. 49 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 49 EGV
Art. 46 AEUV
Art. 36 AEUV
Art. 79 Abs. 2, 3 GG
Art. 4 Abs. 2 EUV
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 1044/22
9 K 1228/22 K
23 CS 22.26
4 B 919/16
1 BvR 1314/12
9 K 1228/22
24 K 1472/21
8 C 17.12
4 B 1864/21
4 A 3244/06
4 B 256/18
1 BvR 1916/09
1 BvR 2186/06
1 BvR 596/56
1 BvR 1054/01
8 C 16.16
2 K 1838/21
8 C 6.15
1 BvR 370/07
1 BvR 971/21
8 B 1028/15
8 C 4.16
8 C 12.10
00 Uhr und 24.00
8 C 5.10
1 BvR 2410/08
8 B 32.17
4 B 1253/18
3 K 3201/21
3 K 990/22