Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-25, Aktenzeichen 5 A 157/18

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre qualifizierte Zwischenbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. Mai 2014 bis 31. Juli 2016 und begehrt ihre Neubeurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Sie ist Beamtin des Landes Sachsen-Anhalt und wurde mit Urkunde vom 19. Januar 1993 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Finanzanwärterin und mit Wirkung vom 1. September 1998 zur Steuerinspektorin ernannt. Mit Wirkung vom 12. Januar 2000 wurde ihr die Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit verliehen. Am 16. Februar 2001 wurde sie zur Steueroberinspektorin und am 11. Mai 2005 zur Steueramtfrau ernannt. Seit 25. Juli 2008 bekleidet sie das Amt einer Steueramtsrätin.
Sie verrichtete im Beurteilungszeitraum ihren Dienst im Finanzamt Halle (Saale) als Hauptsachgebietsleiterin Arbeitnehmerbereich auf einem nach Besoldungsgruppe A 13 LBesO bewerteten Dienstposten.
In der streitgegenständlichen Beurteilung erhielt sie das Leistungsgesamturteil „C“ („übertrifft die Leistungsanforderungen“) und die Befähigungsbewertung „B“ („stark befähigt“). Bewertet wurden insgesamt 15 Leistungsmerkmale, davon zwölf mit „C“ und drei mit „B“, sowie vier Befähigungsmerkmale mit „B“.
Die Klägerin beantragte am 8. Mai 2017 die Überprüfung und Änderung ihrer Beurteilung. Insbesondere die Merkmale „Arbeitsmenge“ und „Arbeitsweise“, „Organisationsvermögen“ und „Kommunikation/Zusammenarbeit“ seien im Vergleich zur Vorbeurteilung schlechter beurteilt worden. Im streitbefangenen Beurteilungszeitraum sei sie als Steueramtsrätin in Teilzeit als Hauptsachgebietsleiterin für die Arbeitnehmerangelegenheiten des größten Arbeitnehmerbereichs des Landes zuständig gewesen. Obgleich diese höherwertige Tätigkeit ausweislich des Beurteilungsbogens berücksichtigt worden sei, müsse sie ihre Leistungen im Vergleich zur Vorbeurteilung als schlechter bewertet betrachten. Indes sei eine Verschlechterung ihr gegenüber nie thematisiert worden und spiegele sich auch nicht in den Ergebnissen des Bereichs wider. Die Einheitlichkeit des Bewertungsmaßstabes sei zweifelhaft.
Daraufhin wurden am 6. November 2017 die Einzelmerkmale „Arbeitsumfang“, „Belastbarkeit“, „Organisation des Arbeitsbereichs“, „Initiative und Flexibilität“ von „C“ auf „B“ und „Organisationsvermögen“ von „B“ auf „A“ geändert. Die Begründung der Leistungsbeurteilung wurde ergänzt. Die Befähigungsbeurteilung erhielt eine kurze verbale Erläuterung. Die Gesamturteile blieben unverändert.
Ihren gegen die geänderte Beurteilung erhobenen Widerspruch vom 8. März 2018 begründete die Klägerin mit der nicht hinreichend differenzierten Beurteilung des Leistungsmerkmals „Führungsverhalten“. Da dessen Untermerkmale nicht bewertet worden seien, erlange das Merkmal nicht das erforderliche Gewicht in ihrer Beurteilung, was sie gegenüber Beamten ohne eine Bewertung dieses Merkmals benachteilige. Überdies sprächen die verwendeten Formulierungen zum „Verhalten in der Zusammenarbeit“ sowie „fachlichen Wissen“ für eine Bewertung mit „B“ statt mit „C“.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. August 2018 wies das Ministerium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt den Widerspruch zurück. Die gewählten Formulierungen widersprächen mit Blick auf die Notendefinitionen in Anlage 8 BRL-FÄ nicht dem Bedeutungsgehalt, den der Richtliniengeber den Notenstufen „B“ oder „C“ beigelegt habe. Die Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten sei berücksichtigt worden. Allerdings sei die Vergleichsgruppe der Klägerin im Beurteilungszeitraum auf Finanzamtsebene und im Geschäftsbereich sehr leistungsstark zusammengesetzt. Die zu vergleichenden Steueramtsräte/Steueramtsrätinnen übten überwiegend höherwertige Tätigkeiten erfolgreich aus; etliche hätten weitere Sonderaufgaben wahrgenommen. Die Beurteilung attestiere der Klägerin mit Blick auf das hohe durchschnittliche Leistungsniveau keine Leistungsverschlechterung. Die angeblich für eine bessere Bewertung des fachlichen Wissens, schriftlichen Ausdrucks und Verhaltens in der Zusammenarbeit sprechenden Tätigkeiten lägen im typischen Aufgabenkreis einer Hauptsachgebietsleiterin; die Wertigkeit dieser Tätigkeit sei berücksichtigt worden und rechtfertige keine zusätzliche Aufwertung.
Mit ihrer am 24. September 2018 beim erkennenden Gericht erhobenen Klage trägt die Klägerin vor, die Bewertung des Führungsverhaltens als nur ein Leistungsmerkmal trotz drei zu betrachtender Unterpunkte sei unsachgemäß; es führe zu erheblichen Informationsverlusten und Beschränkungen des Beurteilungsinhalts. Die Bewertung des „Verhaltens in der Zusammenarbeit“ und „fachliches Wissen“ mit „C“ statt „B“ widerspreche der Begründung der Gesamtbewertung. Die Begriffe „sehr“ und „hohe“ rechtfertigten ausweislich der Begründung des mit „B“ bewerteten „Führungsverhaltens“ eine Bewertung im oberen Bereich. Hinsichtlich der schriftlichen Ausdrucksweise habe sie ein großes Aufgabenspektrum bewältigen müssen und überwiegend dem Zeichnungsrecht der Beurteilenden unterlegen. Mangels Beanstandungen sei sie davon ausgegangen, dass bewältigter Schwierigkeitsgrad, Sprachrichtigkeit und Ausdrucksweise vergleichbar mit der insoweit mit „B“ beurteilten Vergleichsgruppe gewesen seien. Nach Anlage 8 BRL-FÄ könne ein sehr gut ausgeprägtes Sozialverhalten im Innen- und Außenverhältnis mit „B“ als auch „C“ bewertet werden. Wegen der wahrgenommenen Führungsaufgaben habe sie hier ein breiteres Betätigungsfeld als statusgleiche Bedienstete ohne Führungsaufgaben, da sie Mitarbeitergespräche zu führen habe und mit Mitarbeitern, anderen Sachgebietsleitern sowie übergeordneten und anderen Behörden zusammenwirken müsse. Die ausführliche und positive Beschreibung des Merkmals „Zusammenarbeit“ in der Begründung zur Gesamtbewertung bedeute die Note „B“. Auch sei ein großer Teil der Erläuterungen zu diesem Merkmal zum „Führungsverhalten“ wiederzufinden. Zudem lasse die Begründung des Gesamturteils nicht erkennen, dass der Dienstherr bestimmte Einzelmerkmale festgelegt habe, denen er bei der Gewichtung besondere Bedeutung beimesse. Damit sei die Gewichtung jedem Erstbeurteiler überlassen; ein einheitlicher Vergleichsmaßstab fehle. Unklar bleibe schließlich die angemessene Bildung der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung (vgl. Nr. 12.2 BRL-FÄ); die rein schematische Berechnung des Gesamturteils aus dem Durchschnitt der Einzelmerkmale verstoße gegen das Arithmetisierungsverbot. Die Formulierung in der Stellungnahme der Erstbeurteilerin vom 22. August 2017, das bisherige Gesamturteil solle zur Maßstabswahrung hier im Hause beibehalten werden, spreche für einen falschen Beurteilungsmaßstab.
Die Klägerin beantragt,
ihre Beurteilung vom 18. August 2016 in der Fassung vom 6. November 2017 und den Widerspruchsbescheid des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt vom 21. August 2018 aufzuheben
und
den Beklagten zu verurteilen, sie für den Beurteilungszeitraum 1. Mai 2014 bis 31. Juli 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, die höherwertige Tätigkeit der Klägerin sei berücksichtigt worden. Im Beurteilungszeitraum hätten sich Zusammensetzung und Leistungsniveau der Vergleichsgruppe geändert. Die Vergleichsgruppe sei auf Finanzamtsebene und im Geschäftsbereich des Finanzministeriums sehr leistungsstark zusammengesetzt gewesen und die zu vergleichenden Steueramtsräte/-innen hätten überwiegend höherwertige Tätigkeiten erfolgreich ausgeübt, etliche weitere Sonderaufgaben wahrgenommen. Angesichts des überdurchschnittlichen Leistungsniveaus attestiere die Beurteilung der Klägerin keine Leistungsverschlechterung. Die Erläuterungen der Beurteilungsmerkmale in Anlagen 4a und 4b BRL-FÄ und in den Beurteilungsköpfen erklärten die Ergebnisse der Beurteilung grundlegend durch weitere Einzelwertungen; Anlage 8 BRL-FÄ definiere die Bewertungsstufen der Leistungsbeurteilung. Grundsätzlich komme den jeweiligen Einzelmerkmalen der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung gleiches Gewicht zu. Die Beurteilungen seien mit 14 oder 15 über sieben Notenstufen zu bewertenden Leistungsmerkmalen und drei oder vier Befähigungsmerkmalen mit vier Bewertungsstufen hinreichend differenziert. Hinsichtlich des „Führungsverhaltens“ habe das Bundesverwaltungsgericht keine konkreten Differenzierungsvorgaben formuliert und sähen die BRL-FÄ keine weitere Unterteilung vor. Schließlich widersprächen die Formulierungen in der Verbalbegründung nicht der Bewertung der benannten Leistungsmerkmale mit „übertrifft die Leistungsanforderungen“ und lasse sich allein aus den Arten der schriftlichen Arbeiten nichts über die Qualität ihrer Erledigung ableiten. Auch sei mit einer Führungsposition nicht zwangsläufig mehr Interaktion verbunden und besage der Umfang nichts über die Qualität. Die Vorsteherin des Finanzamtes habe am 22. August 2017 aus ihrer Perspektive die Leistungen der ihr unterstellten Beamten maßstabswahrend eingeordnet; die endgültige – dienststellenübergreifende – Beurteilung sei durch den Endbeurteiler unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus der Beurteilungsrunde erfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Mai 2014 bis 31. Juli 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts; ihre Beurteilung vom 18. August 2016 in der Fassung vom 6. November 2017 sowie der Widerspruchsbescheid des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt vom 21. August 2018 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist § 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Sie können nach § 21 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA beurteilt werden, wenn es ein besonderer Anlass erfordert. Das Nähere bestimmt nach Absatz 2 der Regelung das Ministerium für Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt als oberste Dienstbehörde der Beamtinnen und Beamten durch allgemeine Anordnung. Dabei können auch Ausnahmen von der Beurteilungspflicht für bestimmte Gruppen von Beamtinnen und Beamten vorgesehen werden.
Mit dieser Vorschrift hat der Landesgesetzgeber zwar die für die Verwirklichung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 33 Abs. 2 GG wesentlichen Regelungen für die Erstellung einer Beurteilung bisher nicht getroffen (dazu nachstehend unter 1.). Dieser Umstand führt gleichwohl nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung. Dem Landesgesetzgeber ist insoweit eine Frist zur Umsetzung der sich aus Randnummer 16 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2020 – 2 C 2.20 – ergebenden Vorgaben bis zum Ende der 8. Legislaturperiode zu gewähren (dazu nachstehend unter 2.).
1. § 21 LBG LSA stellt keine verfassungsgemäße Rechtsgrundlage dar. Denn Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Als wesentlich sind also Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. – juris, Rn. 52).
Die für die Verwirklichung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 33 Abs. 2 GG wesentlichen Regelungen muss der Gesetzgeber selbst treffen und darf sie nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen. Hat der Vergleich der Bewerber im Rahmen des Art. 33 Abs. 2 GG regelmäßig vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen, müssen die wesentlichen Vorgaben für die Erstellung dieser Beurteilungen vom Gesetzgeber bestimmt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2020 – 2 C 2.20 – juris, Rn. 16).
Diesen Anforderungen genügen die für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen maßgeblichen gesetzlichen Regelungen im Land Sachsen-Anhalt nicht. Der Gesetzgeber beschränkt sich auf die Regelung des § 21 Abs. 1 LBG LSA. Weitere gesetzliche Regelungen hat der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt bisher nicht getroffen. Vielmehr überlässt § 21 Abs. 2 LBG LSA die nähere Ausgestaltung den obersten Dienstbehörden für die Beamtinnen und Beamten ihres Geschäftsbereiches durch allgemeine Anordnungen, wie hier den nicht veröffentlichten Richtlinien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten sowie der Tarifbeschäftigten der Finanzämter des Landes Sachsen-Anhalt (BeurtRL FÄ), RdErl. des MF vom 10. April 2015 – 41 – P 1150.5) in der Fassung vom 5. April 2016 – im Folgenden: BRL-FÄ –.
Der Gesetzgeber hat damit nur die Entscheidung getroffen, dass ein System von Regelbeurteilungen eingeführt wird, gleichzeitig aber auch Anlassbeurteilungen möglich bleiben. Es fehlt an jeder weiteren Regelung, wie Regelbeurteilungen zu gestalten sind, welchen Inhalt sie haben müssen und wie das Verfahren der Beurteilung abläuft. Der Gesetzgeber klärt auch nicht das Verhältnis zwischen Regel- und Anlassbeurteilung. Es fehlt auch an einer gesetzlichen Regelung, wann eine Anlassbeurteilung möglich oder gar geboten ist. Alle diese Fragen, aber auch der Beurteilungszeitraum im vorgesehenen Regelbeurteilungssystem, werden der Regelung durch die obersten Dienstbehörden durch Verwaltungsvorschriften überlassen. Die Regelung bleibt weit hinter der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 14. September 2020 – 2 C 2.20 – a.a.O., Rn. 17) den Anforderungen genügenden Regelung des Landes Nordrhein-Westfalens zurück. § 92 Abs. 1 LBG NRW sieht ein System von Regelbeurteilungen, die Bildung eines abschließenden Gesamturteils und die Formulierung eines Vorschlages für die weitere dienstliche Verwendung vor. Ebenfalls gesetzlich geregelt ist die Aufnahme der Regelbeurteilungen in die Personalakte und auf welche Art und Weise der Beamte auf die Beurteilung Einfluss nehmen kann. Der Rhythmus der Regelbeurteilungen ist durch Verordnung (§ 8 LVO NRW), also ebenfalls durch Rechtsvorschrift geregelt. Den obersten Dienstbehörden obliegt es nur noch, die Stichtage, die Bildung von Vergleichsgruppen und die Quoten für die Vergabe der besten und der zweitbesten Note festzulegen.
Zwar ist eine Regelung durch Verwaltungsvorschriften – selbst ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung – zulässig. Aber auch mit einer gesetzlichen Ermächtigung darf der Exekutive nicht zur Regelung überantwortet werden, was verpflichtend durch den Gesetzgeber oder jedenfalls durch Rechtsnorm geregelt werden muss. Es kann offenbleiben, ob die vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich genannten Regelungen im Sinne eines Mindestumfanges durch den Gesetzgeber geschaffen werden müssen oder ob einzelne davon entfallen können. Denn selbst wenn man Letzteres annehmen würde, genügt die rudimentäre Regelung in Sachsen-Anhalt nicht den Anforderungen.
2. Dieser Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz führt noch nicht zu einer Rechtswidrigkeit der Beurteilung der Klägerin. Die bisherigen Regelungen sind für eine Übergangszeit weiter anzuwenden. Verfassungswidrige Vorschriften sind dann ausnahmsweise weiter anzuwenden, wenn bei ihrem Wegfall ein Zustand eintritt, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt ist, als der bisherige (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 – juris, m.w.N.). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Würden die bisherigen Regelungen über die Erstellung von Beurteilungen ersatzlos entfallen, wäre gleichzeitig allen bisher in Sachsen-Anhalt erstellten dienstlichen Beurteilungen die Grundlage entzogen. Diese könnten für Personalmaßnahmen nicht herangezogen werden. Nach Erlass einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage müssten zuerst alle Beamten neu beurteilt werden. Damit könnten über einen längeren Zeitraum öffentliche Ämter nicht – wie das Art. 33 Abs. 2 GG fordert – nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung besetzt werden, weil eine tragfähige Entscheidungsgrundlage fehlen würde. Das darf nicht sein.
Dem Gesetzgeber ist eine Übergangsfrist bis zum Ablauf der nächsten Legislaturperiode einzuräumen. Die jetzige Legislaturperiode läuft demnächst aus, die nächste Landtagswahl ist für den 6. Juni 2021 vorgesehen. Eine gesetzliche Regelung kann realistisch erst in der nächsten Legislaturperiode in Angriff genommen werden. Dem Landtag ist auch da ein erheblicher Zeitraum einzuräumen. Zu berücksichtigen sind insoweit nicht nur die parlamentarischen Möglichkeiten, sondern auch der Umstand, dass vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2020 die Regelungsbefugnis vor allem oder auch durch Verwaltungsvorschriften nicht ernstlich in Zweifel gezogen worden ist, obwohl außer in Nordrhein-Westfalen auch andere Bundesländer in erheblichem Umfang das Beurteilungssystem und -verfahren gesetzlich geregelt haben. Dabei hat sich allerdings auch keine typische Regelung herausgebildet. Andere als die gesetzlichen Regelungen in Nordrhein-Westfalen sind – soweit ersichtlich – keiner höchstrichterlichen Überprüfung am Wesentlichkeitsgrundsatz unterzogen worden. Es ist deshalb weder klar, welchen Mindestumfang eine den Anforderungen entsprechende gesetzliche Regelung annehmen muss, noch welche Entscheidungsmöglichkeiten dem Gesetzgeber offenstehen. Die zu schaffende Regelung muss nämlich nicht nur dem Wesentlichkeitsgrundsatz, sondern auch den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG genügen.
Die derzeitigen Normen sind aus diesem Grund weiter anzuwenden. Bis zum Ende der 8. Legislaturperiode sind den Vorgaben des Grundgesetzes entsprechende gesetzliche Grundlagen für die Erstellung von Beurteilungen durch den sachsen-anhaltinischen Gesetzgeber zu schaffen. Diese Frist erachtet die Kammer, wie zuvor dargelegt, insbesondere unter Berücksichtigung der Landtagswahl im Juni 2021, für den Erlass derartiger Regelungen als erforderlich, aber auch ausreichend. Da mit Rücksicht auf diese Übergangsfrist eine Gesetzesänderung erst für die Zukunft zu erwarten ist, hat die zuvor dargestellte Verfassungswidrigkeit der unzureichenden gesetzlichen Regelungen auf die Rechtmäßigkeit der bisherigen und bis dahin noch eröffneten Beurteilungen keine Auswirkung.
Der rechtlichen Überprüfung zugrunde zu legen sind hier die BRL-FÄ. Denn maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 – 2 C 7.99 – juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27. März 2006 – 1 L 1/06 –).
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt überprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sich die Verwaltung frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien über die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 – BVerwG 2 C 31.01 – juris, vom 2. März 2000 – BVerwG 2 C 7.99 – juris, und vom 11. November 1999 – BVerwG 2 A 6.98 – juris).
Unter Zugrundelegung dessen erweist sich die streitgegenständliche Beurteilung als rechtswidrig.
Zwar verfügt die Klägerin nicht über einen Anspruch auf eine Beurteilung mit einer bestimmten Notenstufe. Die Beurteilung ist nämlich – wie zuvor ausgeführt – ein persönlichkeitsbezogenes Werturteil des hierfür zuständigen Vorgesetzten. Die einem Werturteil zugrunde liegenden einzelnen tatsächlichen Vorgänge verschmelzen in der zusammenfassenden und wertenden Beobachtung des Beurteilenden und sind als solche nicht mehr feststellbar. Hieraus folgt ohne weiteres, dass das Gericht eine Beurteilung nicht in vollem Umfang nachvollziehen kann. Das spezifische Werturteil ist unmittelbarer verwaltungsgerichtlicher Prüfung nicht zugänglich, weil es sich aus einem Bezugssystem ergibt, das durch die Erfahrungen, Vergleiche und Anschauungen der Beurteiler beeinflusst wird. Deshalb ist das Gericht grundsätzlich nicht berechtigt, die Behörde zur Erstellung einer ganz bestimmten Beurteilung zu verpflichten. Wird mithin nicht über die Frage gestritten, ob und inwieweit die Beklagte der Beurteilung den richtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, sondern welche Schlüsse für die Bewertung aus bestimmten konkreten Feststellungen abzuleiten sind, existieren hierfür keine rechtlichen Maßstäbe, so dass dem Gericht die Überprüfung verwehrt ist (vgl. VG Halle, Urteil vom 19. Oktober 2005 – 5 A 274/04 HAL –).
Demgemäß verfügt die Klägerin nicht über einen Anspruch auf eine Beurteilung mit einer bestimmten Notenstufe, soweit ihre Einwände die Stufe des Werturteils betreffen. Vor diesem Hintergrund sowie unter Berücksichtigung des vom Richtliniengeber ausweislich Anlage 8 BRL-FÄ im Hinblick auf die Notenstufen „B“ und „C“ zugrunde gelegten Bedeutungsgehaltes stehen die in der streitgegenständlichen Beurteilung gewählten Formulierungen „sehr fundiertes Fachwissen“ sowie „eine hohe Akzeptanz“ weder einer Bewertung mit „C“ („übertrifft die Leistungsanforderungen“) entgegen, noch gebieten sie zwingend eine Bewertung mit „B“ (übertrifft die Leistungsanforderungen erheblich“). Sie stellen intersubjektiv nachvollziehbar dar, dass die klägerischen Leistungen insoweit über dem Durchschnitt („D“ – entspricht den Leistungsanforderungen in jeder Hinsicht) lagen und nicht erheblich überdurchschnittlich („B“) oder gar außergewöhnlich („A“) waren.
Die Fehlerhaftigkeit der Beurteilung ergibt sich entgegen der klägerischen Auffassung überdies nicht aus einer Benachteiligung der Klägerin infolge nicht hinreichender Differenzierung bezüglich des Leistungsmerkmals „Führungsverhalten“. Dienstliche Beurteilungen sind als Vergleichsgrundlage für eine Bewerberauswahl geeignet, wenn sie inhaltlich aussagekräftig sind, das heißt die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2017 – 2 C 21.16 – juris, Rn. 20, und vom 4. November 2010 – 2 C 16.09 – juris, Rn. 46; Beschluss vom 21. Dezember 2016 – 2 VR 1.16 – juris, Rn. 24).
Wann Beurteilungsrichtlinien – insbesondere hinsichtlich der Anzahl der Bewertungsmerkmale – hinreichend differenziert sind, kann nicht generell festgelegt werden, sondern beurteilt sich nach der jeweiligen Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien im konkreten Fall (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 – juris, Rn. 11). Die bezüglich der Leistungsbeurteilung für die Beamten der Finanzverwaltung in der BRL-FÄ niedergelegten Vorgaben sind insoweit rechtlich nicht zu beanstanden. Die dort aufgeführten 14 oder – bei Beamten mit einer Bewertung des Führungsverhaltens – 15 Einzelmerkmale sind in Anlage 4a und 4b BRL-FÄ jeweils textlich definiert und nach einer in Nr. 12.1 BRL-FÄ sowie Anlage 8 BRL-FÄ ebenfalls textlich vorgegeben siebenteiligen Bewertungsskala zu beurteilen. Dies ermöglicht die erforderliche hinreichend differenzierte Darstellung der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen.
Die Hauptmerkmale, die der Richtliniengeber als wichtiger erachtete, versah er mit einer stärkeren Unterteilung in zu bewertende Einzelmerkmale. Dies führt automatisch zu einer bestimmten Gewichtung der verschiedenen Hauptmerkmale; bestimmte Gesichtspunkte, denen eine größere Bedeutung beigemessen wird, werden durch eine größere Anzahl zu bewertender Einzelmerkmale abgebildet und erhalten dadurch bei der Ermittlung des Gesamtergebnisses ein höheres Gewicht. Das Gericht hat den weiten Spielraum des Dienstherrn hinsichtlich der Frage, welche Merkmale dieser für eine bestimmte Tätigkeit als besonders wichtig erachtet, zu respektieren. Welche und wie viele Einzelmerkmale unter die primären Kriterien der Leistungsbestimmung zutreffend gefasst werden können, ist dem Richtliniengeber nicht vorgegeben und obliegt grundsätzlich seiner Einschätzungsprärogative. Hieraus folgt, dass der Richtliniengeber sein Beurteilungssystem nicht zwingend dahingehend auszugestalten hat, dass eine Bewertung des Leistungsmerkmals „Führungsverhalten“ entsprechend der Leistungsmerkmale „Arbeitsgüte“, „Arbeitsmenge“ und „Arbeitsweise“ eine Beurteilung verschiedener weitergehend unterteilter Einzelmerkmale des „Führungsverhaltens“ erfordert. Er verlässt den ihm bezüglich der konkreten Ausgestaltung zuzubilligenden Gestaltungsspielraum nicht, wenn er ein Beurteilungssystem schafft, das die Bewertung des „Führungsverhaltens“ lediglich mit einem Einzelmerkmal vorsieht, solange nach dem Zusammenhang dieses Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des Beurteilten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und das Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewandt wird, was hier insoweit der Fall ist.
Vor diesem Hintergrund vermag die Klägerin nicht mit ihrem weitergehenden Einwand durchzudringen, es sei nicht erkennbar, dass der Dienstherr bestimmte Einzelmerkmale festgelegt habe, denen er im Rahmen der Gewichtung eine besondere Bedeutung beimesse, weshalb die Ermittlung des Gesamturteils auf eine reine Rechenoperation reduziert werde, was gegen die Beurteilungsrichtlinie verstoße, wonach die Gesamtbewertung unter angemessener und freier Gewichtung der Hauptmerkmale zusammenzufassen sei. Nach Nr. 12.2 BRL-FÄ sind die Bewertungen der Hauptmerkmale der Leistungsbeurteilung unter angemessener Gewichtung in freier Würdigung zu einer Gesamtbewertung entsprechend Nr. 12.1 zusammenzufassen und ist die Gesamtbewertung nachvollziehbar und plausibel zu begründen. Dies verbietet dem Dienstherrn nicht, alle Einzelmerkmale zusammen zu nehmen und als gleichwertig zu gewichten; dann muss er die Gesamtbewertung unter dieser Prämisse wertend ermitteln, was die Beurteiler vorliegend selbst nach den Einlassungen der Klägerin, wonach – ihrer Meinung nach unzulässig – dem Merkmal „Arbeitsgüte“ erhebliches Gewicht bei der Bildung der Gesamtbewertung beigemessen worden sei, getan haben. Der Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, dass in seinem Beurteilungssystem alle Einzelmerkmale als gleichwertig angesehen werden und dem Einzelmerkmal „Führungsverhalten“ als einem der 15 Leistungsmerkmale als solchem weder höheres noch minderes Gewicht als den übrigen Leistungskriterien zukommt. Die damit verbundene unterschiedliche Gewichtung der Hauptmerkmale der Leistungsbeurteilung ist Folge des vom Richtliniengeber geschaffenen Beurteilungssystems, das die Bewertung von vier Hauptmerkmalen der Leistungsbeurteilung mit sechs („Arbeitsgüte“), drei („Arbeitsmenge“), fünf („Arbeitsweise“) und lediglich einem („Führungsverhalten“) Einzelmerkmal vorsieht.
Die Beurteilungsrunde des Beklagten darf die vom Richtliniengeber getroffene Entscheidung, dass die Bewertungen der Hauptmerkmale der Leistungsbeurteilung unter angemessener Gewichtung in freier Würdigung zu einer Gesamtbewertung zusammenzufassen sind (vgl. Nr. 12.2 BRL-FÄ), nicht durch eine rein rechnerische Ermittlung des Gesamtergebnisses konterkarieren. Zwar besteht für die Ermittlung des Gesamturteils einer dienstlichen Beurteilung kein (generelles) "Arithmetisierungsverbot"; eine gleiche Gewichtung von Einzelmerkmalen bei der Bildung der Gesamtnote ist möglich und zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2019 – 2 C 1.18 – juris, Rn. 64 ff.). Art. 33 Abs. 2 GG gibt die Gewichtung einzelner Merkmale nicht vor; sie ist Sache des Dienstherrn (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 – 2 BvR 1855/07 – juris, und vom 17. Januar 2014 – 1 BvR 3544/13 – juris, Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 – juris, Rn. 32). Eine rechnerische Ermittlung des Gesamtergebnisses einer Beurteilung ist indes nur möglich, wenn dies vom Richtliniengeber selbst in den Beurteilungsrichtlinien vorgegeben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2020 – 2 C 2.20 – juris, Rn. 24 f.).
In der streitgegenständlichen Beurteilung wurde die Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung ausweislich der Verbalbegründung nicht rein rechnerisch, sondern wertend ermittelt. In dieser wird ausdrücklich unter anderem ausgeführt, dass unter Würdigung aller Leistungsmerkmale sowie unter Berücksichtigung der wahrgenommenen höherwertigen Tätigkeiten die gezeigten Leistungen der Klägerin innerhalb ihrer Vergleichsgruppe die Leistungsanforderungen übertroffen hätten. Zwar lägen die Einzelmerkmalsbewertungen mit sieben Teilen bei „B“ und acht Teilen bei „C“ sehr dicht beieinander, aber im Rahmen der Gesamturteilsbildung mit „C“ sei ausschlaggebend gewesen, dass die „Arbeitsgüte“ ausschließlich im Bereich „C“ liege, was für die Differenzierung innerhalb der Vergleichsgruppe von erheblicher Bedeutung gewesen sei. Auch die Bewertung des Einzelmerkmals „Führungsverhalten“ mit „B“ führe hier zu keinem anderen Ergebnis, da diesem Einzelmerkmal gegenüber den anderen kein höheres Gewicht habe beigelegt werden können. Dass die Beurteiler damit dem Hauptmerkmal der „Arbeitsgüte“ ein höheres Gewicht und dem „Führungsverhalten“ ein geringeres Gewicht beigemessen haben, entspricht der vom Richtliniengeber im Beurteilungssystem zugrunde gelegten Wertung und steht einer Bildung der Gesamtbewertung unter Gewichtung der Einzelmerkmale nicht entgegen.
Die streitgegenständliche Beurteilung erweist sich jedoch als rechtswidrig, weil sie entgegen den Regelungen der hier einschlägigen Beurteilungsrichtlinien unter Heranziehung eines variablen Beurteilungsmaßstabes erstellt wurde.
Die Beurteiler haben zwar ausweislich Ziffer I 3 sowie der Verbalbegründung unter Ziffer II zutreffend die Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten durch die Klägerin im streitbefangenen Beurteilungszeitraum berücksichtigt.
Die vom Beklagten im Widerspruchs-, als auch im vorliegenden Klageverfahren dargestellten Änderungen im Leistungsvermögen der Vergleichsgruppe deuten indes auf einen unzulässigen variablen Maßstab nach der Gruppe der zu Beurteilenden hin. So führte der Beklagte etwa aus, dass die Vergleichsgruppe der Klägerin im Beurteilungszeitraum auf Finanzamtsebene und im Geschäftsbereich sehr leistungsstark zusammengesetzt gewesen sei und die zu vergleichenden Steueramtsräte/Steueramtsrätinnen überwiegend höherwertige Tätigkeiten erfolgreich ausgeübt und etliche weitere Sonderaufgaben wahrgenommen hätten. Angesichts des überdurchschnittlichen Leistungsniveaus attestiere die Beurteilung der Klägerin keine Leistungsverschlechterung. Diese Ausführungen können nur so verstanden werden, dass eine schlechtere Beurteilung eines Beamten auf eine Leistungssteigerung in der Vergleichsgruppe zurückzuführen sein kann.
Das Abstellen auf einen solchen Maßstab widerspricht Nr. 14.1 BRL-FÄ, wonach alle am Beurteilungsverfahren beteiligten Vorgesetzten verpflichtet sind, bei der Bewertung der Einzelmerkmale der Leistungs- und der Befähigungsbeurteilung sowie der Bildung der Gesamtbewertungen einen Maßstab anzulegen, der sich nach den Anforderungen zu richten hat, die allgemein an Bedienstete des gleichen statusrechtlichen Amtes beziehungsweise der gleichen Entgeltgruppe zu stellen sind. Bei der Bewertung der Einzelmerkmale der Leistungs- und der Befähigungsbeurteilung sowie der Bildung der Gesamtbewertung und -einschätzung ist mithin ein Maßstab anzulegen, der sich nach den Anforderungen zu richten hat, die allgemein an Beamte des gleichen statusrechtlichen Amtes – hier: Steueramtsräte/Steueramtsrätinnen (Besoldungsgruppe A 12 LBesO) – zu stellen sind.
Mit dem im vorliegenden Fall angewandten variablen Beurteilungsmaßstab wurde hingegen bewertet, wie sich die Klägerin in ihren Bereich einordnet und ob ihre Leistungen insoweit über- oder unterdurchschnittlich sind. Die ist indes unzulässig, da nur mit einem objektiven Maßstab der Zweck der Beurteilungen erreicht werden kann. Der in der angefochtenen Beurteilung gewählte variable Maßstab eignet sich nur dafür, den Leistungsstand der Mitglieder der Gruppe, zum Beispiel für Beförderungsentscheidungen, aufzuzeigen. Dagegen ist ein Vergleich zwischen Angehörigen unterschiedlicher Beurteilungsgruppen nicht möglich. Das liegt auf der Hand, denn ein überdurchschnittlicher Beamter einer unterdurchschnittlichen Gruppe muss nicht zwangsläufig besser sein, als ein durchschnittlicher oder unterdurchschnittlicher Beamter einer herausragenden Beurteilungsgruppe.
Der Dienstherr darf zwar über Beurteilungsrichtlinien den Maßstab für die Beurteilung von Beamten festlegen und insoweit auch verschärfen oder abmildern. Wegen des im Beförderungsverfahren durchzuführenden Vergleichs gilt das aber nur, wenn die Veränderung so erfolgt, dass alle Beamten, die von derselben Beurteilungsrichtlinie betroffen sind, gleichermaßen von dem veränderten Maßstab betroffen sind. Denn nur so sind die Beurteilungen von Beamten in demselben Statusamt innerhalb der Zuständigkeit des Dienstherrn vergleichbar. Damit steht es nicht in Einklang, wenn sich der Maßstab dann verschärft, wenn einige besonders leistungsfähige Beamte hinzutreten oder sich umgekehrt der Maßstab mildert, nachdem diese besonders leistungsfähigen Beamten befördert wurden (vgl. VG Halle, Urteil vom 12. Juli 2017 – 5 A 114/16 HAL –).
Die Klägerin verfügt über einen Anspruch auf erneute Erstellung einer qualifizierten Zwischenbeurteilung gemäß Nr. 7.2.2 BRL-FÄ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 LBG LSA
§ 8 LVO
§ 167 VwGO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA
§ 21 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA
§ 21 Abs. 1 LBG LSA
§ 21 Abs. 2 LBG LSA
§ 92 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 2.20
2 BvR 1322/12
1 BvR 1298/94
2 C 7.99
1 L 1/06
2 C 31.01
2 A 6.98
5 A 274/04
2 C 21.16
2 C 16.09
2 VR 1.16
2 C 27.14
2 C 1.18
2 BvR 1855/07
1 BvR 3544/13
5 A 114/16