Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-28, Aktenzeichen 4 Bf 129/24
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2024:1128.4BF129.24.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 24. Mai 2024 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die straßenverkehrsbehördliche Anordnung, mit der die Beklagte das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ eingerichtet hat.
Die Klägerin wohnt im Stadtteil Hamburg-Rotherbaum. Der Landesbetrieb Verkehr (LBV) der Beklagten erstellte mit Datum vom 6. April 2020 eine „Parkraumuntersuchung Rotherbaum 2019 – Fachliche und rechtliche Voraussetzungen Bewohnerparken“. Darin wurden Daten über die Gebiets- und Bewohnerstruktur, den privaten PKW-Besitz sowie über die vorhandenen Parkstände und deren Auslastung zusammengetragen. Als Ergebnis wurde ein erheblicher Parkraummangel im gesamten Gebiet festgestellt und die Einführung von vier Bewohnerparkgebieten, darunter das streitgegenständliche, als Lösung empfohlen.
Mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 27. August 2020 ordnete die Polizei der Beklagten gemäß § 45 StVO aus Gründen der Sicherheit und Ordnung sowie gemäß § 45 Abs. 1b Nr. 2a StVO aufgrund des festgestellten erheblichen Parkraummangels für Bewohner die Parkraumbewirtschaftung mittels Parkscheinplicht in dem in einer beigefügten Karte dargestellten Gebiet E301 „Grindelhof“ an. Die Bieberstraße, in der die Klägerin wohnt, liegt in diesem Gebiet. Dieses wurde der Gebührenzone II zugeordnet und eine Höchstparkdauer von 3 Stunden im Zeitraum von 9:00 bis 20:00 Uhr angeordnet. Bewohner „mit Bewohnerparkausweis Nr. E300“ sind nach der Anordnung von der Höchstparkdauer und von der Entrichtung der Parkgebühr ausgenommen. Als durchzuführende Maßnahmen wurde vorgesehen, an den Einfahrstraßen in das Bewohnerparkgebiet die Verkehrszeichen 314.1-40 (Beginn einer Parkraumbewirtschaftungszone) mit dem Zusatzzeichen 1053-31 (mit Parkschein) aufzustellen. Am Ende der Ausfahrstraßen sollte zur Kennzeichnung des Endes des Bewohnparkgebiets das Verkehrszeichen 314.2 (Ende einer Parkraumbewirtschaftungszone) aufgestellt werden. Zwischen den Bewohnerparkgebieten sollte in der Regel keine Beschilderung erfolgen, um den Schilderwald zu reduzieren. Die insgesamt sieben Standorte für die Verkehrszeichen waren im Einzelnen aufgeführt. Zusätzlich sollte eine ausreichende Menge an Parkscheinautomaten aufgestellt werden. An allen im Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ aufgestellten Parkscheinautomaten sollte das Zusatzzeichen „Bewohner mit Parkausweis Nr. E301 „Grindelhof“ frei“ angebracht werden. Die Begründung ist wortgleich mit der Zusammenfassung der Ergebnisse in der Parkraumuntersuchung vom 6. April 2020. Die Aufstellung der in der Anordnung vorgesehenen Beschilderung erfolgte im September 2020.
Mit E-Mail des Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 6. April 2021 übersandte dieser ein mit seiner Unterschrift versehenes gescanntes Widerspruchsschreiben vom selben Tag an die Beklagte. Der Schriftsatz enthält den Vermerk „vorab per Fax“, ein Ausdruck eines Faxes findet sich nicht in der Akte. Mit diesem Schreiben erhob die Klägerin Widerspruch gegen die straßenverkehrsbehördliche Anordnung - Bewohnerparken im Bereich E301 - vom 27. August 2020 und beantragte die Aufhebung derselben. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Einrichtung des Bewohnerparkgebiets verstoße gegen höherrangiges Recht. Ziffer X Nr. 3 Satz 2 und 3 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) sei zu beachten. Danach müsse es sich bei den Bereichen mit Bewohnerparkvorrechten um Nahbereiche handeln, die von den Bewohnern dieser städtischen Quartiere üblicherweise zum Parken aufgesucht würden. Die maximale Ausdehnung eines Bereiches dürfe auch in Städten mit mehr als 1 Mio. Einwohnern 1.000 m nicht übersteigen. Der Bewohnerparkbereich E301 überschreite diese Grenze. Außerdem seien zeitgleich zum 21. September 2020 die vier Bewohnerparkgebiete E300 bis E303 eingeführt worden. Die Parkraumuntersuchung Rotherbaum sei von Beginn an für den gesamten Stadtteil Rotherbaum geplant und durchgeführt worden. Die vier Gebiete seien daher insgesamt zu betrachten und somit übersteige die Ausdehnung des Bewohnerparkbereichs E300 bis E303 auf jeden Fall 1.000 m. Dieser Verstoß gegen die Vorgaben der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung begründe zugleich einen Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG sowie gegen § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO. Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschriften ergebe sich, dass der Gesetzgeber die nähere Ausgestaltung der maximalen Ausdehnung des Gebiets, für das eine Anordnung zur Reservierung des Parkraums oder der Freistellung von Bewirtschaftungsmaßnahmen getroffen werden könne, dem Verordnungs- und Verwaltungsvorschriftengeber habe überlassen wollen, dass diese jedoch nicht über 1.000 m liegen dürfe.
Am 11. Juni 2021 stellte die Klägerin außerdem einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegen die straßenverkehrsbehördliche Anordnung zur Einrichtung des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“ beim Verwaltungsgericht. Dieses lehnte den Antrag mit Beschluss vom 27. August 2021 (5 E 2749/21) ab. Die gegen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung gerichtete Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 4. Oktober 2021 (4 Bs 218/21, NJW 2022, 486) zurück.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2022 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der zulässige Widerspruch sei unbegründet, da die Einrichtung des Bewohnerparkgebiets E301 formell und materiell rechtmäßig erfolgt sei. Rechtsgrundlage hierfür sei § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG. Außerdem sei die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung, dort insbesondere Rn. 29 und 31 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO zu beachten. Die vom LBV durchgeführte Parkraumuntersuchung Rotherbaum 2019 habe ergeben, dass es sich bei dem Bereich, in dem das Bewohnerparkgebiet E301 eingerichtet worden sei, um ein danach erforderliches städtisches Quartier mit erheblichem Parkraummangel handle. Die Einteilung des untersuchten Gebiets in vier Zonen entspreche den jeweiligen Nahbereichen zum Parken. Die Bevorrechtigung der Bewohnerinnen und Bewohner erfolge im sogenannten Mischprinzip, indem diese von der Entrichtung der Parkgebühr und der Höchstparkdauer freigestellt würden. Die maximale Ausdehnung des Bewohnerparkgebiets E301 liege bei 981 m. Dies ergebe die Messung zwischen den weitentferntesten nutzbaren Parkmöglichkeiten von der Grenze am Christa-Siems-Park bis zur Schlüterstraße 26/28. Die Einrichtung des Bewohnerparkgebiets sei ermessensfehlerfrei erfolgt, insbesondere sei sie verhältnismäßig. Sinn und Zweck der Ermächtigungsnorm liege darin, die Parksituation für Bewohner zu verbessern. Dies sei durch die Einrichtung des Bewohnerparkgebiets E301 geschehen, da das gebietsfremde Dauerparken unterbunden werde. Auch die Rechte der Klägerin aus dem Anliegergebrauch, welcher sich aus Art. 14 GG ergebe, seien nicht verletzt.
Mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 29. November 2022 ordnete die Beklagte für das streitgegenständliche Bewohnerparkgebiet E301 die Ausdehnung der Bewirtschaftungszeit bis 22:00 Uhr an. Die Anordnung, die überschrieben ist mit „Straßenverkehrsbehördliche Anordnung - Bewohnerparken im Bereich „E301“ zu 017/8V/340100/ 2020, Ausdehnung der Zeitspanne auf 09-22 Uhr“, ist bis auf die Anpassung der Bewirtschaftungszeit nunmehr bis 22:00 Uhr statt zuvor bis 20:00 Uhr wortgleich mit der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020. Es wird weiterhin angeordnet, dass Bewohner „mit Bewohnerparkausweis Nr. E300“ von der Höchstparkdauer und der Entrichtung der Parkgebühr ausgenommen sind. In der Begründung wird weiterhin auf die ursprüngliche Bewirtschaftungszeit („täglich 09:00 bis 20:00 Uhr“) Bezug genommen. Die zeichnerische Darstellung des Bewohnerparkgebiets in der Karte ist ebenfalls identisch mit der Darstellung in der Anordnung vom 27. August 2020. Hintergrund der Anpassung waren die vielen Gastronomiebetriebe im Bereich des streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiets und der dadurch auch in den Abendstunden bestehende Parkdruck. Darüber hinaus richtete die Beklagte in diesem Zusammenhang ebenfalls im November 2022 sogenannte Überlappungszonen ein. Dies erfolgte in der Weise, dass auf Anregung des LBV an einigen Parkautomaten, die sich in den angrenzenden Bewohnerparkgebieten E302 „Pöseldorf“ und E303 „Alsterufer“ befinden, Zusatzzeichen mit dem Inhalt „Bewohner mit Parkausweis Nr. 301 „Grindelhof“ frei“ angebracht wurden. Dies betrifft die Binderstraße im Abschnitt zwischen Rothenbaumchaussee und Feldbrunnenstraße, die Moorweidenstraße zwischen Schlüterstraße und Grindelallee sowie die Rothenbaumchaussee zwischen Hallerstraße und Johnsallee.
Bereits am 15. Februar 2022 hatte die Klägerin gegen die straßenverkehrsrechtliche Anordnung in der Gestalt des ihr am 22. Januar 2022 zugestellten Widerspruchsbescheids Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren sowie dem gerichtlichen Eilverfahren wiederholt und vertieft und hat ergänzend vorgetragen: Es liege bereits keine nach § 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 StVO erforderliche qualifizierte Gefahrenlage vor. Die Beklagte habe sich hierzu in den angefochtenen Bescheiden nicht verhalten. Es bleibe dabei, dass die maximal zulässige Ausdehnung von 1.000 m überschritten werde. Die Beklagte sei beweispflichtig, dass das Bewohnerparkgebiet eine Ausdehnung von unter 1.000 m habe. Dieser Pflicht sei sie nicht nachgekommen. Ihre Angaben zur Ausdehnung seien nicht nachvollziehbar. Insbesondere seien die Endpunkte der Messungen nicht nachvollziehbar. Die genauen Begrenzungslinien des Bewohnerparkgebiets seien unklar. Beispielsweise werde im Norden der Wohnblock mit der Adresse Hallerstraße 3a bis 3c von der Begrenzungslinie durchschnitten, sodass ein großer Teil der bevorrechtigten Bewohner ausgeschlossen werde. Da nach der Verwaltungsvorschrift zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO die Parkstände in ortsüblich fußläufiger Entfernung zur Wohnanschrift liegen müssten, dürfe nicht auf die Ausdehnung des Bewohnerparkgebiets gemessen als Luftlinie abgestellt werden. Vielmehr müsste die Linie den Straßenverläufen folgen.
Die Klägerin hat beantragt,
die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2022 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat sich zur Begründung zunächst auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid, ihren Vortrag im gerichtlichen Eilverfahren sowie den Inhalt ihrer Sachakte berufen. Ergänzend hat sie darauf hingewiesen, dass für die Bestimmung der maximalen Ausdehnung des Bewohnerparkgebiets verschiedene Anknüpfungspunkte denkbar seien. Bei Zugrundelegung der jeweils am weitesten voneinander entfernten Parkstände ergäbe sich eine Ausdehnung von maximal 852 m, bei Abstellen auf die jeweils letzte bevorrechtigte Adresse eine Ausdehnung von maximal 1.020 m und bei Anknüpfung an das Ende der letzten berechtigten Straße eine Ausdehnung von maximal 925 m. Würde man auf die Grenzen der Karte aus der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung abstellen, ergäbe sich eine maximale Ausdehnung von 990 m. Bei keiner der denkbaren Messmethoden ergebe sich eine signifikante Überschreitung der maximal zulässigen Ausdehnung von 1.000 m. Weiterhin hat die Beklagte ausgeführt, der Zuschnitt bzw. der Wirkungsbereich des Bewohnerparkgebiets sei seit 2020 unverändert und entspreche dem dargestellten Zuschnitt in der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung. Soweit es abweichende Darstellungen gebe, dienten diese unterschiedlichen Zwecken. Insbesondere orientiere sich die Ausgabe der Bewohnerparkausweise an den Wünschen der Anwohner, da einige Anwohner lieber in benachbarten Bewohnerparkgebieten parken würden. Dieser Zuschnitt ergebe sich aus den Darstellungen des LBV und werde im FHH-Atlas fortlaufend gepflegt.
Mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2024 hat das Verwaltungsgericht die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2022 aufgehoben und die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei zulässig. Sie sei insbesondere als Anfechtungsklage statthaft. Es handle sich bei der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung um einen Verwaltungsakt. Dieser sei nicht durch die spätere straßenbehördliche Anordnung vom 29. November 2022 aufgehoben und dadurch unwirksam geworden. Vielmehr handle es sich bei dieser späteren Anordnung um eine wiederholende Verfügung und nicht um einen Zweitbescheid, da sich die relevante Regelung des ruhenden Verkehrs mit Bewohnerparkvorrecht durch grundsätzliche Parkscheinpflicht und Höchstparkdauer nach wie vor aus der ursprünglichen Anordnung vom 27. August 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2022 ergebe und mit der späteren Anordnung nur die Bewirtschaftungszeit verlängert worden sei. Die Klägerin sei darüber hinaus klagebefugt, da durch die generelle Beschränkung der Parkmöglichkeiten, der sie nur durch den Erwerb eines gebührenpflichtigen Bewohnerparkausweises entgehen könne, in ihre allgemeine Handlungsfreiheit eingegriffen werde. Widerspruch und Klage hiergegen seien jeweils fristgerecht erfolgt.
Die Klage sei auch begründet. Die Ermächtigungsgrundlage für die Einrichtung von Bewohnerparkgebieten finde sich in § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO, der wiederum auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 lit. b StVG beruhe. Mit der Schaffung dieser Ermächtigungsgrundlage für das Bewohnerparken habe der Gesetzgeber gegenüber dem früher allein zulässigen Anwohnerparken eine Ausdehnung der zulässigen Größe solcher Gebiete bezweckt, um den Bedürfnissen der Anwohner gerade in Großstädten gerecht zu werden. Bereits in der Gesetzesbegründung sei zum Ausdruck gekommen, dass dadurch großräumige Bewohnerparkbereiche ermöglicht werden sollten, wenn dem Parkraummangel für die ansässige Wohnbevölkerung wegen fehlender privater Stellplätze und hohen Parkdrucks durch nicht quartiersansässige Pendler oder Besucher nur durch eine entsprechende Anordnung abgeholfen werden könne. Die maximale Ausdehnung dieser Bereiche sei durch Verwaltungsvorschrift zu konkretisieren, dürfe jedoch nicht über 1.000 m liegen. Diese Größenbeschränkung sei in der Begründung des Verordnungsgebers und schließlich in der einschlägigen Verwaltungsvorschrift aufgegriffen worden. Nach der Konzeption des Gesetz- und Verordnungsgebers sei ein Bewohnerparkgebiet ein Teil der Erdoberfläche in einem städtischen Quartier, für den einerseits angenommen werde, dass seine Bewohner an einem erheblichen Parkraummangel litten und die deshalb ein Bewohnerparkvorrecht genössen und auf dem andererseits die Bewohner bevorrechtigt parken dürften. Der Bereich, in dem die bevorrechtigte Wohnbevölkerung ansässig sei, und der Bereich, für den eine Parkbevorrechtigung ausgebracht werde, würden dabei nach dem gesetzgeberischen Willen übereinstimmen. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Zwar bestehe möglicherweise ein Parkraummangel, der den Tatbestand des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO erfülle. Jedoch habe die Beklagte ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt.
In der Karte, die der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020 beigefügt sei, sei das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ nicht hinreichend bestimmt und begrenzt. Zwar seien alle Parkstände, an denen ein Bewohnerparkvorrecht gelten solle, durch eine rote Linie umschrieben, jedoch nicht die Wohnstätten, die ein Bewohnerparkrecht vermitteln sollten. Zum einen würden die Baukörper unter den Anschriften Hallerstraße 3a und 17 durch die Umgrenzungslinie durchschnitten, sodass nicht klar sei, ob sie diesem Bewohnerparkgebiet oder dem angrenzenden Bewohnerparkgebiet E304 „Innocentiapark“ zugeordnet seien. Zum anderen lasse sich der Karte überhaupt nicht entnehmen, welche Wohnstätten ein Bewohnerparkvorrecht vermittelten, da die Ausgabe der Bewohnerparkausweise in der Verwaltungspraxis der Beklagten nicht anhand dieser Karte, sondern anhand der teilweise abweichenden Darstellung des LBV erfolge. Zwar seien die umfassten Parkstände wohl identisch, jedoch unterschieden sich die Darstellungen hinsichtlich der die Bevorrechtigung vermittelnden Anschriften der Bewohner. Die Rechtmäßigkeit der Parkregelung hänge von der Verwaltungsübung bei der Ausgabe der Bewohnerparkausweise ab. Denn über diese realisiere sich das Parkvorrecht zugunsten der Bewohner. Bei einer den Vorgaben systematisch widersprechenden Ausgabe von Bewohnerparkausweisen lasse sich der in der Parkregelung liegende Eingriff in die Handlungsfreiheit der Verkehrsteilnehmer nicht rechtfertigen. Nicht maßgebend sei dabei, wie genau die Beklagte die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts geregelt habe, da der beklagte Stadtstaat als zuständiger Verwaltungsträger verpflichtet sei, eine Regelung des ruhenden Verkehrs mit Bewohnerparkvorrecht nur aufrechtzuerhalten, wenn gewährleistet sei, dass nur die Bewohner in einem in der Diagonale 1.000 m nicht übersteigenden Bereich bevorrechtigt seien. Sei dies wegen einer abweichenden Verwaltungspraxis einer Behörde nicht sichergestellt, sei das Bewohnerparkgebiet durch die zuständige Behörde aufzuheben.
Das Bewohnerparkvorrecht sei anhand der Darstellung des LBV ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Zum einen sei auch diese nicht hinreichend bestimmt, da für eine Vielzahl von Anschriften, insbesondere an der Hallerstraße und der Rothenbaumchaussee, nicht erkennbar sei, ob sie zum Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ zählen sollten oder zu den jeweils angrenzenden Bewohnerparkgebieten, weil die Baukörper zu diesen Anschriften von der Begrenzungslinie durchschnitten würden. Zum anderen werde auch die Grenze der maximalen Ausdehnung von 1.000 m nicht eingehalten. Die Messung durch das Gericht in dem auf geoportal-hamburg veröffentlichen Material habe eine Ausdehnung von 1.027 m ergeben. Dass die erfassten Parkstände weniger als 1.000 m voneinander entfernt seien, reiche nicht aus. Denn auch die die Bevorrechtigung vermittelnden Anschriften müssten innerhalb des Gebiets liegen. Eine „signifikante“ Überschreitung der maximalen Ausdehnung von 1.000 m sei dabei nicht zu fordern, sondern jede Überschreitung begründe die Rechtswidrigkeit. Die gegenteilige Formulierung in den Entscheidungen in den von den Beteiligten geführten Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes sei allein den Besonderheiten dieser Verfahrensart geschuldet gewesen. Eine Relevanz für die anderen Nutzenden des öffentlichen Parkraums müsse entgegen der Annahme der Beklagten nicht gesondert festgestellt werden. Da die Regelung des ruhenden Verkehrs in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Verkehrsteilnehmer eingreife, müssten zur Rechtfertigung die Vorgaben der objektiven Rechtsordnung beachtet werden.
Zudem würden die Vorgaben eines bestimmten und begrenzten Bewohnerparkgebiets wegen der Überlappungszonen verfehlt. Diese führten dazu, dass in bestimmten Bereichen auch Bewohner benachbarter Bewohnerparkgebiete im Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ bevorrechtigt seien. Unter Berücksichtigung der Überlappungszonen überschritten die Bewohnerparkgebiete, die im Zuschnitt bereits knapp unter oder teilweise auch über der maximalen Ausdehnung von 1.000 m lägen, die maximale Ausdehnung erst recht. Teilweise erstrecke sich die Ausdehnung auf bis zu 2.000 m und darüber.
Gegen das ihr am 31. Mai 2024 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 27. Juni 2024 Berufung eingelegt und diese am 31. Juli 2024 begründet. Sie hat im Wesentlichen ausgeführt:
Die Anfechtungsklage sei bereits unzulässig. Die angefochtene straßenverkehrsbehördliche Anordnung sei durch die spätere Anordnung vom 29. November 2022 ersetzt worden. Es handle sich dabei nicht um eine wiederholende Verfügung, sondern um einen Zweitbescheid mit einer jedenfalls teilweisen Neuregelung. Mit dieser nachfolgenden Anordnung sei zum einen klargestellt worden, dass die Regelung zur Parkraumbewirtschaftung als solche und die Ausnahme für die Bewohner im Parkgebiet E301 „Grindelhof“ weiter gelte, und außerdem sei die Bewirtschaftungszeit auf den Zeitraum von 9:00 bis 22:00 Uhr ausgeweitet worden. Hintergrund der Regelung seien die im Rahmen der Evaluation der Parkraumuntersuchung Rotherbaum gewonnenen Erkenntnisse gewesen. Das Verwaltungsgericht habe bei seiner Prüfung die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 unzutreffend als einheitliche Anordnung angesehen. Mit dieser sei ein Bewohnerparkgebiet im sogenannten Mischprinzip eingerichtet worden. Rechtlich beinhalte dies einerseits die Einrichtung einer Parkraumbewirtschaftungszone nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO und andererseits die Privilegierung der Bewohner durch Freistellung dieser von den Bewirtschaftungsmaßnahmen nach § 45 Abs. 1b Nr. 2a Alt. 2 StVO. Die Anordnung von Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen sei sowohl sprachlich als auch rechtlich von den angeordneten Bewohnerparkvorrechten trennbar, sodass ihre Aufhebung aufgrund etwaiger Fehler bei der Festlegung des Bewohnerparkgebiets fehlerhaft sei.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ hinreichend bestimmt und überschreite die zulässige maximale Ausdehnung von 1.000 m nicht. Es sei ausreichend, dass sich aus der Karte, welche der straßenverkehrsrechtlichen Anordnung vom 27. August 2020 beigefügt sei, die Parkstände ergäben, auf die sich die Maßnahme der Parkraumbewirtschaftung beziehe. Parkraumbewirtschaftung könne sich stets nur auf öffentliche Straßenflächen und nicht auf Wohnraum beziehen. Dies ergebe sich sowohl aus § 45 Abs. 1 StVO, wonach die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken beschränkt werden könne, wie auch aus den Vorschriften über die Einrichtung von Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen nach § 13 StVO. Auch die Vorschrift zum Bewohnerparken in § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO spiegle diesen Gedanken wieder und beziehe sich nur auf den Parkraum. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Darstellung des Bewohnerparkgebiets auf der Internetseite des LBV in seine Betrachtung mit eingezogen. Diese diene anderen Zwecken als die der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung anliegende Karte. Sie habe keinen Regelungscharakter, sondern diene allein der Information und stelle lediglich einen Hinweis auf die behördliche Praxis hinsichtlich der Ausgabe der Bewohnerparkausweise dar. Diese sei jedoch nicht streitgegenständlich und auch rechtlich irrelevant.
Das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ überschreite die zulässige maximale Ausdehnung von 1.000 m nicht. Anzuknüpfen sei für die Frage, welche Ausdehnung das konkrete Bewohnerparkgebiet habe, allein an die von den Bewohnern bevorrechtigt zu nutzenden Parkstände. Die Einbeziehung der konkreten Gebäude sei ausgeschlossen, da andernfalls die Planung der Maßnahme von privaten Belangen wie etwa der Größe der Grundstücke und der Lage der Wohngebäude darauf abhängig wäre. Außerdem würde dies zum Nachteil der Bewohner zu einer Verkleinerung des Parkradius führen. Darüber hinaus sei die Beschränkung des Bewohnerparkgebiets auf 1.000 m nicht normativ festgelegt, sondern ergebe sich nur aus der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung. Auch dieser sei jedoch nicht zu entnehmen, dass die Wohnstätten die Größe des Bewohnerparkgebiets mitbestimmen sollten. Denn diese beziehe sich insoweit auf Bereiche mit Bewohnerparkvorrechten. In Bereichen, in denen es keine Parkmöglichkeiten gebe, könne es aber solche Vorrechte nicht geben. Eine Bezugnahme auf die Wohnstätten ergebe sich nur im Zusammenhang mit der Frage, wer einen Anspruch auf Ausstellung eines Bewohnerparkausweises habe. Dies sei jedoch für die Ausdehnung des Gebiets nicht relevant. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Anwohnerparken sehe den in Anspruch zu nehmenden Parkraum als Bezugsobjekt des damaligen Anwohnerparkens. Diese Wertung sei für das nun geltende Bewohnerparken zu übernehmen.
Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Praxis der Beklagten zur Ausgabe von Bewohnerparkausweisen in seine Wertung mit einbezogen. Die Erteilung von Bewohnerparkausweisen sei nicht Streitgegenstand. Sie habe auf die Rechtmäßigkeit der Einrichtung des Bewohnerparkgebiets keine unmittelbaren Auswirkungen und sei rechtlich von ihr zu trennen. Der Ausgabe von Bewohnerparkausweisen liege eine eigene Ermessensentscheidung zugrunde und sie begründe einen eigenständigen Verwaltungsakt. Auch das selbstständig tragende Argument des Verwaltungsgerichts, jedenfalls wegen der Einrichtung der Überlappungszonen sei die angefochtene Anordnung rechtswidrig, überzeuge nicht. Es treffe bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht zu, dass die Bewohner benachbarter Bewohnerparkgebiete an bestimmten Parkständen im Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ bevorrechtigt seien. Vielmehr dürften Bewohner des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“ mit ihrem Ausweis auch an einzelnen Parkständen in dem benachbarten Bewohnerparkgebiet parken. Darüber hinaus habe die Einrichtung der Überlappungszonen keinen Niederschlag in der streitgegenständlichen straßenverkehrsbehördlichen Anordnung gefunden. Da diese wiederum nur die Ausgabe der Bewohnerparkausweise betreffe, sei sie für die Bewertung der Rechtmäßigkeit des Bewohnerparkgebiets nicht relevant.
Ergänzend beruft sich die Beklagte auf ihr bisheriges Vorbringen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 24. Mai 2024 - 5 K 670/22 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Ergänzend trägt sie vor, ihr Prozessbevollmächtigter habe das vorab per E-Mail versandte Widerspruchsschreiben darüber hinaus noch am selben Tag persönlich beim LBV in den dort befindlichen Briefkasten eingeworfen.
Der Senat hat den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu der Frage, auf welchen Wegen das Widerspruchsschreiben vom 6. April 2021 übermittelt wurde, in der mündlichen Verhandlung am 28. November 2024 persönlich angehört. Für den Inhalt wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtakte, die Sachakte sowie die Prozessakte des Verfahrens 5 E 2749/21 (4 Bs 218/21) Bezug genommen, welche Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Die vom Verwaltungsgericht im Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 24. Mai 2024 zugelassene Berufung ist zulässig. Insbesondere wurde sie am 27. Juni 2024 fristgerecht binnen eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils, welche am 31. Mai 2024 erfolgt ist, eingelegt (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und am 31. Juli 2024 und damit binnen zwei Monaten nach Zustellung (§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO) begründet.
II.
Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 und den Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2022 zu Recht aufgehoben, da die hiergegen gerichtete Klage zulässig und begründet ist.
1. Die Klage ist zulässig.
a) Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO ist die statthafte Klageart, weil sich die Klage gegen einen die Klägerin belastenden Verwaltungsakt richtet. Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 ist ein einheitlicher (hierzu unter aa)) belastender (hierzu unter bb)) Verwaltungsakt, der wirksam bekannt gegeben wurde und durch die spätere straßenverkehrsbehördliche Anordnung zwar teilweise abgeändert, jedoch nicht aufgehoben wurde (hierzu unter cc)).
aa) Es handelt sich bei der straßenbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020, mit der die Beklagte das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ im Mischprinzip eingerichtet hat, um eine einheitliche Maßnahme.
(1) Zwar weist die Beklagte in ihrer Berufungsbegründung vom 31. Juli 2024 zutreffend darauf hin, dass diese Anordnung aus zwei Teilen besteht, nämlich der Anordnung der Parkraumbewirtschaftung durch Einführung einer Parkscheinpflicht in dem streitgegenständlichen Gebiet einerseits und der Privilegierung der Bewohner dieses Gebiets durch die Möglichkeit, einen Bewohnerparkausweis zu erwerben und mit diesem ohne Entrichtung der Parkgebühren und ohne Bindung an die Höchstparkdauer im streitgegenständlichen Gebiet parken zu dürfen, andererseits. Diese beiden Teile müssen auch nicht zwingend miteinander verbunden sein. Vielmehr können sie örtlich auseinanderfallen, wenn etwa für einen größeren Bereich die Parkraumbewirtschaftung, aber nur in einem Teilgebiet hiervon das Bewohnerparken angeordnet wird. Auch ein zeitliches Auseinanderfallen ist denkbar, wenn etwa die zuständige Behörde zunächst nur die Parkraumbewirtschaftung anordnet und erst zu einem späteren Zeitpunkt ganz oder teilweise die Privilegierung der Bewohner anordnet (für eine rechtliche Selbstständigkeit daher wohl OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.2.2008, OVG 1 B 35.05, juris Rn. 17, 20). Die von der Beklagten gewählte Art der Beschilderung, die die Parkraumbewirtschaftung an der Einfahrt der Straßen zum Bewohnerparkgebiet mit dem Zeichen 314.1 (Beginn einer Parkraumbewirtschaftungszone, Anlage 3 (zu § 42 Abs. 2) StVO, lfd. Nr. 8) mit Zusatzzeichen 1053-31 (mit Parkschein) und die Privilegierung der Bewohner durch Aufkleber mit dem Zusatzzeichen 1020-32 (Bewohner mit Parkausweis Nr. E301 „Grindelhof“ frei, vgl. Anlage 2 (zu § 41 Abs. 1) StVO, lfd. Nr. 63.4) an den Parkautomaten kennzeichnet, könnte auf zwei eigenständige Regelungen hindeuten.
(2) Jedoch sprechen überwiegende Gründe dafür, die Anordnung des Bewohnerparkgebiets als einheitliche Regelung zu verstehen.
Hierfür spricht zunächst, dass zwar die Anordnung der Parkraumbewirtschaftung ohne die zeitgleiche Anordnung des Bewohnerparkens möglich ist, eine „isolierte“ Einrichtung eines Bewohnerparkgebiets jedoch rechtlich ausgeschlossen ist. Denn die damit stets bezweckte Privilegierung der Bewohner eines bestimmten Gebiets gegenüber denjenigen Verkehrsteilnehmern, die nicht dort wohnen, setzt stets zunächst eine Beschränkung der Nutzbarkeit des Parkraums für die nicht gebietsansässigen Verkehrsteilnehmer voraus. Die Beschränkung kann entweder dadurch erreicht werden, dass das Parken für diese zu bestimmten Zeiten gänzlich untersagt wird (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a Alt. 1 StVO; VwV-StVO, Rn. 30 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO, sog. Trennprinzip), oder - wie hier - dadurch, dass Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen angeordnet werden (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a Alt. 2 StVO; VwV-StVO Rn. 34 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO, sog. Mischprinzip). Die Privilegierung der Bewohner erfolgt dabei jeweils durch die Ausnahme von den für die sonstigen Verkehrsteilnehmer geltenden Beschränkungen. Eine Privilegierung ohne Beschränkung ist nach der Straßenverkehrs-Ordnung nicht vorgesehen.
Für eine einheitliche Regelung spricht auch der Wille der Behörde, wie er sich in der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung und den hierzu vorliegenden Unterlagen niedergeschlagen hat. Die Anordnung vom 27. August 2020 verwendet das Wort „Anordnung“ wie auch das Wort „Regelung“ jeweils im Singular. Allein für die zur Umsetzung dieser Anordnung zu treffenden „Maßnahmen“ wird der Plural verwendet. Die Anordnung zielt nach ihrem Inhalt auf die Einführung eines Bewohnerparkgebiets; die Einführung der Parkraumbewirtschaftung dient dabei als notwendiger Zwischenschritt und „Mittel zum Zweck“, ist jedoch nicht Gegenstand einer eigenständigen, getrennt zu betrachtenden Anordnung. Die Begründung des Bescheids stützt diesen Befund ebenfalls. Die Ermessenserwägungen beziehen sich auf das Bewohnerparken. Auch die Gegenausnahme, die dazu führt, dass zum Beispiel in der Grindelallee nur das Kurzzeitparken ausgewiesen wird, wird in Relation zu dem Bewohnerparken begründet, indem ausgeführt wird, dass dort während der Bewirtschaftungszeiten das Parken für Bewohner nicht möglich sei. Ermessenserwägungen, die sich isoliert mit der Frage beschäftigen, ob die Einführung von Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen sachgerecht und zweckmäßig wäre, finden sich dagegen nicht. Die Formulierungen im Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2022 stützen dieses Verständnis. Dort ist durchgängig die Rede von der „Einrichtung der Bewohnerparkzone“, auf die sich auch die Ermessenserwägungen beziehen. Überlegungen zu einer isolierten Einführung von Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen finden sich dagegen an keiner Stelle. Auch der weitere Akteninhalt legt den Schluss nahe, dass Ziel der Beklagten die Verbesserung der Parksituation für Bewohner war, dass also ihre Überlegungen stets auf das - isoliert nicht erreichbare - Ziel der Bewohnerprivilegierung gerichtet waren. So trägt die „Parkraumuntersuchung Rotherbaum 2019“ vom 6. April 2020 den Untertitel „Fachliche und rechtliche Voraussetzungen Bewohnerparken“, was die Zielsetzung der Untersuchung unterstreicht. Auch inhaltlich liegt ihr Fokus auf den Bewohnern und ihrer Situation in Bezug auf die Parkraumstruktur und -auslastung.
Das Verständnis der Anordnung vom 27. August 2020 als einheitliche Regelung zur Einrichtung eines Bewohnerparkgebiets entspricht, soweit ersichtlich, darüber hinaus auch der überwiegenden Auslegung des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO durch die Rechtsprechung. Die Frage, ob es zur Einrichtung eines Bewohnerparkgebiets einer oder mehrerer Anordnungen bedarf, wurde in den hierzu vorliegenden Entscheidungen zwar regelmäßig nicht weiter thematisiert oder problematisiert, jedoch sprechen die verwendeten Formulierungen dafür, dass die Gerichte jeweils nicht davon ausgingen, dass es sich um mehrere Maßnahmen handelte, deren Rechtmäßigkeit jeweils getrennt zu überprüfen wäre, sondern dass vielmehr eine einheitliche Anordnung, gestützt auf und zu messen an § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO, vorliege (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 14.11.2022, 13 S 545/22, NJW 2023, 536, juris Rn. 6; OVG Bautzen, Beschl. v. 21.8.2020, 6 B 189/20, NJW 2020, 3542, juris Rn. 7; VGH München, Beschl. v. 1.9.2008, 11 CS 08.1617, VerkMitt 2009, Nr. 30, juris Rn. 21; im Zusammenhang mit einer Klage gerichtet auf die Ausstellung eines Bewohnerparkausweises auch OVG Münster, Beschl. v. 22.9.2022, 8 A 1005/20, NJW 2022, 3660, juris Rn. 20; VGH München, Beschl. v. 14.10.2022, 11 ZB 21.2089, NJW 2023, juris Rn. 12; a.A. wohl OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.2.2008, OVG 1 B 35.05, juris Rn. 17, 20). Darüber hinaus ist in anderen Bereichen des Straßenverkehrsrechts anerkannt, dass mehrere ineinandergreifende Regelungen Bestandteile einer einheitlichen Gesamtregelung und keine eigenständigen, selbstständig angreifbaren Verwaltungsakte sein können (so zum Beispiel für eine Fahrradstraße mit dem Zusatzzeichen „Kraftfahrzeuge frei“ VG Hannover, Urt. v. 17.7.2019, 7 A 7457/17, juris Rn. 46 m.w.N.).
bb) Die so verstandene einheitliche straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 stellt sich für die Klägerin als belastender Verwaltungsakt dar. Denn ihr wird dadurch die Möglichkeit genommen, den in ihrem Wohnumfeld vorhandenen Parkraum - im Rahmen der tatsächlichen Verfügbarkeit - kostenfrei zu nutzen. Durch die Anordnung der Parkraumbewirtschaftung mit Bewohnerparkvorrechten wird sie vor die Wahl gestellt, entweder einen kostenpflichtigen Bewohnerparkausweis oder - wie gebietsfremde Verkehrsteilnehmer - einen ebenfalls kostenpflichtigen Parkschein zu erwerben, wenn sie den Parkraum während der Bewirtschaftungszeit nutzen möchte. Zwar ist Ziel der Maßnahme, eine Verbesserung der Situation der Bewohner dadurch zu erreichen, dass in tatsächlicher Hinsicht eine bessere Verfügbarkeit von Parkraum ermöglicht wird. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Nutzbarkeit des Parkraums auch für die Bewohner in rechtlicher Hinsicht eingeschränkt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.2.2008, OVG 1 B 35.05, juris Rn. 14). Dadurch liegt eine rechtliche Belastung vor, da die Klägerin jedenfalls in ihrer durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit beschränkt wird (vgl. allg. zu verkehrsbeschränkenden Anordnungen BVerwG, Urt. v. 21.8.2003, 3 C 15.03, NJW 2004, 698, juris Rn. 18; OVG Hamburg, Beschl. v. 9.12.2016, 4 Bf 203/15.Z., n.v.; VGH München, Beschl. v. 4.9.2019, 11 ZB 19,1685, juris Rn. 25; implizit zum Bewohnerparken VGH Mannheim, Beschl. v. 14.11.2022, 13 S 545/22, NJW 2023, 536, juris Rn. 3).
cc) Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 wurde durch die Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen bekannt gemacht und damit wirksam (hierzu unter (1)). Sie wurde hinsichtlich der Bewirtschaftungszeit durch die spätere straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 29. November 2022 zwar teilweise abgeändert, jedoch nicht aufgehoben (hierzu unter (2)).
(1) Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung ist durch Aufstellung der in der Anordnung vorgesehenen Beschilderung wirksam geworden. Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Nach Satz 2 der Vorschrift wird der Verwaltungsakt mit dem Inhalt wirksam, mit dem er bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe von Verkehrsge- und -verboten erfolgt nach den bundesrechtlichen Spezialvorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung, insbes. nach § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO durch Aufstellen des Verkehrszeichens (BVerwG, Urt. v. 23.9.2010, 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21, juris Rn. 15; OVG Hamburg; Urt. v. 30.6.2009, 3 Bf 408/08, NZV 2009, 524, juris Rn. 30).
Die Bekanntgabe der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung erfolgte im vorliegenden Fall dergestalt, dass, wie in dieser vorgesehen, an den Einfahrten zum Bewohnerparkgebiet das Verkehrszeichen 314.1 (Beginn einer Parkraumbewirtschaftungszone) mit dem Zusatzzeichen 1053-31 (mit Parkschein) angebracht wurde. An den Ausfahrten wurde entsprechend das Zeichen 314.2 (Ende einer Parkraumbewirtschaftungszone) angebracht. An den Ein- und Ausfahrten, die zu diesem Zeitpunkt zugleich den Übergang in ein unmittelbar angrenzendes Bewohnerparkgebiet darstellten, wurden keine Verkehrszeichen aufgestellt. Weiterhin wurden in dem Gebiet, welches aus der Karte, die Teil der Anordnung ist, ersichtlich ist, Parkscheinautomaten aufgestellt, an denen Aufkleber im Format des Zusatzzeichens 1020-32 (Bewohner mit Parkausweis Nr. E301 „Grindelhof“ frei) angebracht wurden. Damit wurden die Zusatzzeichen zur Freistellung der Inhaber eines Bewohnerparkausweises von der Pflicht, während der Bewirtschaftungszeit einen Parkschein zu lösen, zwar nicht, wie in § 39 Abs. 3 Satz 3 StVO für den Regelfall vorgeschrieben, unmittelbar unter dem Verkehrszeichen, auf das sie sich beziehen, angebracht. Dies hindert die Wirksamkeit der Beschilderung jedoch nicht.
Es liegt zunächst kein Verstoß gegen den Ausschließlichkeitsgrundsatz vor, wonach zur Verkehrsregelung nur die in der Straßenverkehrs-Ordnung vorgesehenen oder bildlich dargestellten sowie die vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur im Rahmen seiner Ermächtigung besonders zugelassenen Zeichen und Einrichtungen verwendet werden dürfen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 20.11.2019, OVG 1 B 16.17. juris Rn. 22 ff.; Friedrich in Dötsch/Koehl/Krenberger/Türpe, BeckOK StVR, Stand Okt. 2024, § 39 Rn. 18). Denn die Aufkleber entsprechen dem Format des Zusatzzeichens 1020-32. Es wird also zur Beschilderung ein Zeichen verwendet, das in der Straßenverkehrs-Ordnung vorgesehen ist. Bedenken bestehen auch nicht deswegen, weil dieses Zusatzzeichen nicht in Form eines Schildes an einem entsprechenden Mast, sondern in Form eines Aufklebers angebracht wurde. Diese Art der Beschilderung ist in Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO (dort lfd. Nr. 8 Nr. 4 lit. b bzw. Nr. 5 lit. b) und in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (dort Rn. 45c Satz 2 2. HS bzw. Rn. 45f Satz 2 2. HS zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO) für die Parkbevorrechtigung von elektrisch betriebenen Fahrzeugen und für Carsharing-Fahrzeuge ausdrücklich vorgesehen. Für Bewohnervorrechte (vgl. hierzu VwV-StVO, Rn. 29-36 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO) ist dies zwar nicht erwähnt. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass dies durch die Straßenverkehrs-Ordnung oder die hierzu erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift ausgeschlossen werden sollte. Vielmehr wird durch die Nennung dieser Möglichkeit für andere Parkbevorrechtigungen deutlich, dass diese Form der Beschilderung nicht im Widerspruch zu § 39 StVO steht.
Auch der Sichtbarkeitsgrundsatz ist nicht verletzt. Dieser besagt, dass es in Bezug auf den ruhenden Verkehr ausreichend ist, dass der Verkehrsteilnehmer sich auch noch beim Abstellen und Verlassen des Fahrzeugs ohne Gefährdung anderer durch eine einfache Umschau Klarheit über das Vorhandensein und den Inhalt einer bestehenden Parkregelung verschaffen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.4.2016, 3 C 10.15, BVerwGE 154, 365, juris Rn. 19 f.; König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 47, Aufl. 2023, § 39 StVO Rn. 33). Durch die Anordnung der Parkraumbewirtschaftungszone mit Parkschein, die durch die Aufstellung des Verkehrszeichens 314-1 mit Zusatzzeichen 1053-31 wirksam bekannt gemacht ist, ist für alle Verkehrsteilnehmer klar, dass eine Regelung zum ruhenden Verkehr getroffen wurde. Die weiteren Details, wie zum Beispiel der Bewirtschaftungszeitraum, die Höchstparkdauer und die Höhe der Parkgebühr, ergeben sich regelmäßig erst aus den Angaben an den Parkscheinautomaten. Da alle Verkehrsteilnehmer, die den öffentlichen Parkraum nutzen wollen, wegen der angeordneten Parkraumbewirtschaftung gezwungen sind, einen Parkscheinautomaten aufzusuchen, wenn sie sich verkehrsregelkonform verhalten wollen, ist es ausreichend, dass sich nähere Details erst aus der Beschilderung und den Aufschriften am Automaten ergeben. Darüber hinaus dürfte den Inhabern eines Bewohnerparkausweises regelmäßig bekannt sein, auf welche Parkstände sich ihr Bewohnervorrecht erstreckt. In Zweifelsfällen ist es ihnen zuzumuten, sich, wie andere Verkehrsteilnehmer auch, durch das Aufsuchen eines Parkscheinautomaten Klarheit darüber zu verschaffen, ob sie in der konkreten Parksituation verpflichtet sind, einen Parkschein zu lösen oder nicht.
Die weitere Frage, ob mit dieser Art der Beschilderung auch die räumliche Geltung des Bewohnerparkvorrechts hinreichend klar gekennzeichnet ist (vgl. VwV-StVO, Rn. 30 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO), kann hier zunächst dahinstehen, da dies keine Frage der Wirksamkeit des Verwaltungsakts, sondern eine Frage der inhaltlichen Bestimmtheit und damit der materiellen Rechtmäßigkeit desselben ist (vgl. hierzu unten unter 2.a)).
Da die Beschilderung an den Parkscheinautomaten mit dem Aufkleber in Form des Zusatzzeichens 1020-32 (Bewohner mit Parkausweis Nr. E301 „Grindelhof“ frei) angebracht und daher mit diesem Inhalt wirksam wurde, ist es unerheblich, dass in der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020 auf Seite 1 ausgeführt ist, dass Bewohner „mit Bewohnerparkausweis Nr. E300“ von der Höchstparkdauer und der Entrichtung der Parkgebühr ausgenommen seien. Unabhängig davon, dass es sich hierbei um einen offensichtlichen Schreibfehler handelt, der jederzeit nach § 42 Satz 1 HmbVwVfG berichtigt werden könnte (so bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.10.2021, 4 Bs 218/21, NJW 2022, 486, juris Rn. 29), ist bei einer inhaltlichen Abweichung zwischen dem bekannt gegebenen Inhalt und dem bei der Behörde verbliebenen Aktenstück der Verwaltungsakt mit dem bekannt gegebenen Inhalt wirksam geworden (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 43 Rn. 185, 188, § 42 Rn. 20).
(2) Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 wurde hinsichtlich der Bewirtschaftungszeit durch die spätere straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 29. November 2022 zwar teilweise abgeändert, jedoch nicht im Übrigen aufgehoben und durch eine neue Anordnung ersetzt.
(a) Hinsichtlich des Zeitraums der Bewirtschaftung stellt die spätere Anordnung eine neue inhaltliche Regelung, nämlich eine Ausweitung der Bewirtschaftungszeit um 2 Stunden bis 22:00 Uhr, und damit auch einen neuen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 HmbVwVfG dar. Ob und unter welchen Voraussetzungen dieser von der Klägerin hätte angefochten werden können, bedarf hier keiner vertieften Prüfung. Denn ihre Klage richtet sich gegen die Einrichtung des Bewohnerparkens dem Grunde nach und nicht gegen die Details der Ausgestaltung. Diese Einrichtung des Bewohnerparkens dem Grunde nach beruht - weiterhin - auf der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020.
(b) Die Einrichtung des Bewohnerparkens wurde im Übrigen durch die spätere straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 29. November 2022 nach § 43 Abs. 2 HmbVwVfG nicht- konkludent - aufgehoben und neu verfügt. Denn diese stellt insoweit lediglich eine wiederholende Verfügung dar, die mangels eigenständiger Regelung nicht als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 HmbVwVfG zu qualifizieren ist.
Eine Verfügung der Behörde, die inhaltlich identisch mit einer früheren Verfügung ist, kann rechtlich als Zweitbescheid oder als wiederholende Verfügung einzuordnen sein. Sie ist dann als Zweitbescheid und damit als Verwaltungsakt zu qualifizieren, wenn sie den Willen der Behörde, eine neue, an die Stelle des ursprünglichen, unanfechtbaren Verwaltungsakts tretende Sachentscheidung zu treffen, unzweideutig zum Ausdruck bringt. Liegt ein Zweitbescheid vor, so darf eine auf diesen neuen Verwaltungsakt bezogene Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage nicht unter Berufung auf die Unanfechtbarkeit des früheren Bescheids als unzulässig abgewiesen werden (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 25). Unter einer wiederholenden Verfügung, die eine erneute Anfechtbarkeit in der Sache nicht eröffnet, wird dagegen die Erklärung einer Behörde verstanden, mit der sie auf einen früher erlassenen Verwaltungsakt hinweist oder eine vorangegangene Entscheidung wiederholt, ohne dass eine erneute Sachentscheidung ergeht (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.10.1961, VI C 123.59, BVerwGE 13, 99, juris Rn. 13; BVerwG, Beschl. v. 10.8.1995, 7 B 296.95, juris Rn. 2). Ob ein Zweitbescheid oder eine wiederholende Verfügung vorliegt, ist im Wege der Auslegung anhand des objektiven Empfängerhorizonts (§§ 133, 157 BGB analog) zu ermitteln (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2016, 1 WB 33.15, juris Rn. 35; BVerwG, Urt. v. 11.12.2008, 7 C 3.08, juris Rn. 13).
Die Auslegung anhand des objektiven Empfängerhorizonts ergibt, dass es sich bei der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 29. November 2022, außer hinsichtlich der Verlängerung der Bewirtschaftungszeit, um eine wiederholende Verfügung ohne eigenen Regelungsgehalt handelt. Abzustellen ist dabei auf den objektiven Empfängerhorizont der Verkehrsteilnehmer, da sich die Anordnung an diese richtet. Gegen die Regelungsqualität der Anordnung vom 29. November 2022 spricht zunächst, dass eine neue Bekanntgabe insoweit nicht erfolgt ist. Die Verlängerung der Bewirtschaftungszeit wurde durch die Anpassung der Beschriftung der Parkscheinautomaten bekannt gemacht. Im Übrigen hat sich die Beschilderung jedoch nicht verändert. Dies ergibt sich auch aus der Anordnung selbst, die für die durchzuführenden Maßnahmen erneut diejenige Beschilderung aufführt, die bereits in der Anordnung vom 27. August 2020 vorgesehen war und die nach den Angaben der Beklagten im September 2020 aufgestellt wurde. Damit war für die Verkehrsteilnehmer überhaupt nicht erkennbar, dass eine neue straßenverkehrsbehördliche Anordnung erlassen wurde. Dies gilt insbesondere für diejenigen Bewohner des streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiets, die über einen Bewohnerparkausweis verfügen, da sie regelmäßig keinen Anlass haben, Parkscheinautomaten aufzusuchen.
Die Anordnung vom 29. November 2022 selbst enthält keine Hinweise darauf, dass über die Änderung der Bewirtschaftungszeit hinaus eine neue Regelung getroffen werden sollte. Vielmehr ist diese sowohl im verfügenden Teil als auch in der Begründung wortgleich mit der ursprünglichen Anordnung. Anhaltspunkte dafür, dass aufgrund veränderter Umstände oder aus sonstigen Gründen eine erneute Überprüfung der streitgegenständlichen Regelung stattgefunden hätte mit dem Ergebnis, dass nunmehr erneut eine inhaltsgleiche Regelung erlassen werden sollte, finden sich darin nicht. Auch die Beklagte selbst scheint zunächst nicht davon ausgegangen zu sein, dass die Anordnung vom 29. November 2022 die streitgegenständliche Anordnung aufheben sollte. Jedenfalls hat sie dies in dem bereits seit Februar 2022 beim Verwaltungsgericht anhängigen Verfahren zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht. Vielmehr ergibt sich der Erlass der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 29. November 2022 nur aus den von ihr auf Anforderung des Verwaltungsgerichts nachträglich ergänzend vorgelegten Aktenbestandteilen. Dieses prozessuale Verhalten der Beklagten legt nahe, dass sie keinen entsprechenden Regelungswillen hatte.
Auch der Umstand, dass die Beklagte im Jahr 2022 eine Evaluation des Bewohnerparkens im Stadtteil Rotherbaum durchführte (vgl. Bericht vom 4. Januar 2023, Bl. 110 ff. d.A.), und diese Evaluation als Ergebnis unter anderem die Ausdehnung der Bewirtschaftungszeit in dem streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiet E301 empfahl, führt nicht zu einer anderen Bewertung. Dabei ist zu beachten, dass es sich, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, bei in Verkehrszeichen verkörperten Ge- und Verboten um Dauerverwaltungsakte handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.9.2010, 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21, juris Rn. 21). Bei einem solchen besteht grundsätzlich die Pflicht der Behörde, die Rechtmäßigkeit desselben zu überprüfen und dabei erneut Ermessen auszuüben. Sie muss die Voraussetzungen für eine getroffene Anordnung fortlaufend „unter Kontrolle“ halten (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.9.2010, 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21, juris Rn. 28; vgl. OVG Münster, Beschl. v. 29.1.2019, 8 A 10/17, VerkMitt 2019, Nr. 65, juris Rn. 14 ff.). Denn ein ursprünglich rechtmäßiger Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wird nachträglich rechtswidrig, wenn die Voraussetzungen für seinen Erlass im maßgeblichen Zeitpunkt der Aufhebungsentscheidung infolge einer Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht mehr vorliegen (BVerwG, Urt. v. 9.5.2012, 6 C 3.11, BVerwGE 143, 87, juris Rn. 44). Aus diesem Grund kann allein aus dem Umstand, dass die Beklagte sich im Jahr 2022 erneut damit auseinandergesetzt hat, ob die Voraussetzungen für die Einrichtung eines Bewohnerparkgebiets weiter vorliegen, nicht geschlossen werden, dass sie diesbezüglich eine neue Regelung getroffen hat. Vielmehr erfüllte sie damit ihre Obliegenheit in Bezug auf die straßenverkehrsbehördliche Anordnung des Bewohnerparkens als Dauerverwaltungsakt, deren fortbestehende Recht- und Zweckmäßigkeit sicherzustellen.
b) Die Klägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Nach dieser Norm ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies kann bei den Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich angenommen werden, da stets zumindest eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.8.2003, 3 C 15.03, NJW 2004, 698, juris Rn. 18; OVG Hamburg, Urt. v. 1.3.2023, 4 Bf 221/20, NordÖR 2023, 595, juris Rn. 63; OVG Münster, Beschl. v. 7.2.2023, 8 A 2916/21, NZV 2023, 430, juris Rn. 7). Da die Klägerin als Verkehrsteilnehmerin Adressatin des streitgegenständlichen belastenden Verwaltungsakts ist (vgl. hierzu bereits oben unter a) aa)), ist sie klagebefugt.
c) Die Klägerin hat das erforderliche Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO ordnungsgemäß durchgeführt. Sie hat am 6. April 2021 und damit jedenfalls innerhalb der für die Anfechtung von in Verkehrszeichen verkörperten Allgemeinverfügungen nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltenden Jahresfrist Widerspruch eingelegt. Denn die Frist kann frühestens mit Aufstellung der Verkehrszeichen im September 2020 zu laufen begonnen haben. Zu welchem Zeitpunkt die Klägerin sich den Verkehrszeichen erstmals gegenübergesehen hat und damit davon betroffen wurde (zur Relevanz dieses Zeitpunkts für den Beginn der Widerspruchsfrist vgl. BVerwG, Urt. v. 23.9.2010, 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21, juris Rn. 16; OVG Hamburg, Urt. v. 4.11.2002, 3 Bf 23/02, NZV 2003, 351, juris Rn. 23), bedurfte daher keiner weiteren Aufklärung.
Der Widerspruch wurde auch formgerecht erhoben. Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch schriftlich, in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben. Ein diesen Anforderungen genügendes Widerspruchsschreiben ist den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen zwar nicht zu entnehmen. In der Akte befindet sich vielmehr lediglich ein per einfacher E-Mail übersandter Scan eines mit einer Unterschrift versehenen Widerspruchsschreibens. Dieses genügt nicht der elektronischen Form, da es, soweit ersichtlich, weder qualifiziert elektronisch signiert (§ 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG) noch elektronisch signiert und über ein besonderes elektronisches Anwaltspostfach nach den §§ 31a und 31b BRAO übersandt (§ 3a Abs. 3 Nr. 2 lit. a VwVfG) wurde. Eine einfache E-Mail, der ein eingescanntes, mit einer Unterschrift versehenes Schreiben beigefügt ist, wahrt die Schriftform des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 14.6.2022, 1 M 43/22, DVBl. 2023, 91, juris Rn. 20; VGH München, Beschl. v. 23.9.2021, 4 ZB 21.1847, juris Rn. 14; VGH Kassel, Beschl. v. 18.7.2018, 1 B 2029/17, NVwZ-RR, 2019, 376, juris Rn. 26; OVG Hamburg, Urt. v. 5.11.2012, 5 Bf 37/12, n.v.; vgl. für die Schriftform nach § 81 Abs. 1 VwGO ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 15.7.2024, 5 So 50/24, juris Rn. 8 ff.). Auch die von der Klägerin angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (Urt. v. 8.6.2021, 4 S 1004/21) ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Dort war der Scan eines mit einer Unterschrift versehenen Widerspruchsschreibens über ein von dem dortigen Widerspruchsgegner eingerichtetes elektronisches Portal übermittelt worden, welches durch besondere Anmeldeerfordernisse eine der Schriftform vergleichbare Gewähr für die Authentizität des Schreibens und die Identität des Absenders vermittelte, und deswegen gerade nicht mit der Übermittlung über den Account eines privaten E-Mail-Providers vergleichbar war (VGH Mannheim, a.a.O., juris Rn. 23 ff.).
Der Senat ist jedoch nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung davon überzeugt, dass der Prozessbevollmächtigte das Original des Widerspruchsschreibens vom 6. April 2021 noch am selben Tag persönlich in den Briefkasten des LBV am Standort Ausschläger Weg 100 eingeworfen hat. Dies hat er in der mündlichen Verhandlung bei seiner Befragung durch das Gericht angegeben und anwaltlich versichert. Er hat geschildert, dass die vorgesehene Übermittlung per Fax aus technischen Gründen gescheitert sei. Er habe sich sodann entschlossen, das Schreiben persönlich bei der Beklagten einzuwerfen, weil ihm das praktisch erschien und auf seinem Weg nach Hause von der Kanzlei in der Hafencity zu seinem Wohnort in Schleswig-Holstein nur mit einem kurzen Umweg verbunden war. Diese Darstellung decken sich mit seinen Angaben, die er zunächst telefonisch gegenüber der Berichterstatterin und sodann in seinen Schriftsätzen vom 14. und 21. November 2024 gemacht hat. Der Vortrag erklärt außerdem, warum sich der Vermerk „vorab per Telefax“ auf dem Schriftsatz, aber kein Fax in der Akte der Beklagten befindet. Es ist dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin auch nicht vorzuhalten, dass er diese Angaben erstmals im Berufungsverfahren machte. Denn er hatte erstmals durch den mit gerichtlichem Schreiben vom 4. November 2024 erteilten Hinweis, dass Zweifel an der Zulässigkeit des Widerspruchs bestünden, Anlass dazu, sich hierzu zu äußern. Zuvor hatte er keinen Grund zu der Annahme, dass das Original des Widerspruchsschreibens nicht Aktenbestandteil bei der Beklagte geworden sein könnte. Denn die Beklagte hat den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2022 inhaltlich beschieden ohne die Frage der Zulässigkeit näher zu thematisieren. Auch im erstinstanzlichen Verfahren war die Frage der Zulässigkeit des Widerspruchs und insbesondere die Frage, ob dieser formgerecht eingelegt worden sei, nicht erörtert worden. Auch die Tatsache, dass sich das Original des Widerspruchsschreibens vom 6. April 2021 weder in der von der Beklagten ursprünglich übersandten Sachakte befand noch bei den später auf gerichtliche Anfrage übersandten weiteren Aktenstücken, ist nicht geeignet, Zweifel an der Darstellung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu erwecken. Zwar hat eine dem äußeren Anschein nach ordnungsgemäß geführte Akte grundsätzlich die (widerlegliche) Vermutung der Vollständigkeit und Richtigkeit für sich (Kallerhoff/Mayen in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 29 Rn. 32). Jedoch gilt dies nur bei ordnungsgemäßer Aktenführung. Bei einer offensichtlich unvollständigen Akte kann eine Beweislastumkehr greifen (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 22.12.2000, 2 L 38/99, NVwZ 2002, 104, juris Rn. 52). Im vorliegenden Fall hat die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 12. November 2024 selbst eingeräumt, dass sich nicht mehr nachvollziehen lasse, ob der Widerspruch den LBV außer per E-Mail noch auf einem anderen Weg erreicht habe. Auch gibt es Anhaltspunkte dafür, dass die Akte beim LBV nicht vollständig geführt wurde. So ist beispielsweise das Schreiben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 15. März 2021, mit welchem dieser Akteneinsicht beantragt hat, nicht Gegenstand der Akte geworden, obwohl dies dort unzweifelhaft eingegangen ist, da der LBV mit E-Mail vom 22. März 2021 darauf geantwortet hat. Unter diesen Umständen ergibt sich aus der Tatsache, dass das Original des an den LBV adressierten Widerspruchsschreibens vom 6. April 2021 dort nicht veraktet wurde, kein Indiz dafür, dass es dort nicht eingegangen ist.
d) Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere hat die Klägerin die mit Zustellung des Widerspruchsbescheids an sie am 22. Januar 2022 in Lauf gesetzte Klagefrist nach § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO von einem Monat eingehalten, indem sie am 15. Februar 2022 Klage erhoben hat.
2. Die Klage ist begründet. Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage für die Einrichtung eines Bewohnerparkgebiets ist § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 lit. b) StVG. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 lit. b) StVG wird das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, soweit es zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen erforderlich ist, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrats zu erlassen zur Beschränkung des Straßenverkehrs einschließlich des ruhenden Verkehrs zugunsten der Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel. In Umsetzung dieser Verordnungsermächtigung können die Straßenverkehrsbehörden nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründer der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO treffen die Straßenverkehrsbehörden auch die notwendigen Anordnungen im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen
Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - wie hier die Ausweisung einer Parkraumbewirtschaftungszone mit Bewohnervorrechten (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO) - sind Allgemeinverfügungen, die als Dauerverwaltungsakte einzuordnen sind (s.o. unter 1.a) cc)(2)(b)). Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen solchen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (st. Rspr. vgl. BVerwG, Urt. v. 23.9.2010, 3 C 37.09, BVerwGE 138, 21, juris Rn. 21, m.w.N., zuletzt etwa BVerwG, Beschl. v. 3.1.2018, 3 B 58.16, juris Rn. 12; OVG Hamburg, Urt. v. 7.12.1999, 3 Bf 51/96, n.v.).
Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist die streitgegenständliche straßenverkehrsbehördliche Anordnung bereits nicht hinreichend bestimmt (dazu unter a)). Zwar liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen vor (dazu unter b)). Jedoch ist die Anordnung ermessensfehlerhaft (dazu unter c)).
a) Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung ist inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.
Nach § 37 Abs. 1 HmbVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies ist er dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird, und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017, 8 C 18.16, BVerwGE 160, 193, juris Rn. 13 m.w.N.; ähnlich auch OVG Hamburg, Beschl. v. 16.1.2020, 4 Bs 176/19, NordÖR 2020, 243, juris Rn. 32).
aa) Abzustellen ist dabei auf den Verwaltungsakt mit dem Inhalt, mit dem er bekannt gegeben und damit wirksam geworden ist.
Da die Bekanntgabe der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung, wie bereits dargestellt (vgl. hierzu oben unter 1.a)cc)(1)), durch die Aufstellung der Verkehrszeichen erfolgte, ist in erster Linie auf deren Inhalt abzustellen.
In zweiter Linie ist auf die online veröffentliche Karte des Bewohnerparkgebiets abzustellen. Denn der räumliche Umgriff des Bewohnerparkgebiets kann sich nicht in allen Fällen allein aus der Beschilderung ergeben. Mit dieser können insbesondere die Anschriften, aus denen sich die Bewohnervorrechte ergeben, nicht in jedem Fall gekennzeichnet werden. Denn an den Rändern des Bewohnerparkgebiets stellt sich stets die Frage, ob die Grundstücke, die an den Straßen liegen, die durch die Beschilderung als Teil des Gebiets ausgewiesen sind, ein Bewohnerparkvorrecht vermitteln oder ob sie entweder einem benachbarten Gebiet zuzurechnen sind oder gar keine Bewohnerparkvorrechte vermitteln. Beispielhaft sei hier auf die Situation entlang der Grindelallee hingewiesen. An dieser selbst bestehen keine Bewohnerparkvorrechte. Die östlich der Grindelallee liegende Wohnbebauung liegt jedoch innerhalb des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“ und die Bewohner dieser Anschriften haben daher einen Anspruch auf einen entsprechenden Bewohnerparkausweis. Diese Konstellation dürfte sich durch eine Beschilderung mit Verkehrszeichen nicht zum Ausdruck bringen lassen. Da sich das Bewohnervorrecht jedoch erst dadurch verwirklicht, dass ein Bewohnerparkausweis beantragt und ausgestellt wird, ist es auch nicht erforderlich, dass sich der räumliche Umgriff insoweit allein aus der Beschilderung im Straßenraum ergibt. Vielmehr besteht für Bewohner eines Bewohnerparkgebiets bei dessen Neuerrichtung oder bei Zuzug von außerhalb desselben stets die Notwendigkeit, sich losgelöst von dem konkreten Parkvorgang darüber zu informieren, ob und zu welchen Bedingungen sie Anspruch auf einen Bewohnerparkausweis haben. Es ist ihnen dabei auch zumutbar, sich über die Reichweite dieser Bevorrechtigung zu informieren.
Als Informationsquelle kommt hier allein die Karte, die auf der Internetpräsenz des LBV und auch im Geoportal der Beklagten online veröffentlicht ist, in Betracht. Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 selbst und damit auch die dort enthaltene Karte ist nicht in allgemein zugänglichen Quellen bekannt gemacht worden, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Eine Darstellung der Umrisse des Bewohnerparkgebiets ist dagegen auf der Internetpräsenz des LBV (https://www.hamburg.de/verkehr/lbv/parken/uebersicht-bewohnerparkgebiete-413838) veröffentlicht. Diese ist identisch mit der Darstellung, welche im Geoportal der Beklagten (https://geoportal-hamburg.de/) bei den Fachdaten unter dem Stichwort „Verkehr“ hinterlegt ist. Eine weitere schematische Darstellung ist ebenfalls auf der Internetpräsenz des LBV (https://www.hamburg.de/resource/blob/413556/3fea021b702b61afaa9b99d3e188cb22/bewohnerparkgebiet-e301-data.pdf) veröffentlicht. Die Informationen auf der Internetpräsenz des LBV sind relevant, da es sich dabei um die einzigen Darstellungen handelt, die für die Verkehrsteilnehmer zugänglich sind. So führt eine einfache Recherche über die Suchmaschine google, was in der heutigen Zeit die naheliegendste Herangehensweise für die allermeisten betroffenen Bewohner sein dürfte, entweder zu Meldungen der lokalen Medien, insbesondere über die Einrichtung der Bewohnerparkgebiete, oder zu den Seiten des LBV. Da dieser nach dem Vortrag der Beklagten und nach den auf der Internetpräsenz verfügbaren Informationen (vgl. https://www.hamburg.de/verkehr/lbv/wir-ueber-uns und https://www.hamburg.de/verkehr/lbv/parken/bewohnerparkausweis-413654) für die Ausgabe der Bewohnerparkausweise zuständig ist, handelt es sich hierbei aus Sicht der Verkehrsteilnehmer um eine verlässliche amtliche Informationsquelle.
bb) Dies vorangestellt ist die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 unter mehreren Gesichtspunkten nicht hinreichend bestimmt.
(1) Die fehlende Bestimmtheit trifft zunächst externe Verkehrsteilnehmer beziehungsweise alle Verkehrsteilnehmer ohne Bewohnerparkausweis, die ihr Fahrzeug im Bewohnerparkgebiet abstellen wollen. Zwar ist für diese Verkehrsteilnehmer im Grundsatz klar, welches Verhalten von ihnen erwartet wird: Durch die Beschilderung mit dem Verkehrszeichen 314.1 mit dem Zusatzzeichen 1053-31 (Parkraumbewirtschaftungszone mit Parkschein) an den Zufahrten entweder zu dem streitgegenständlichen oder zu den benachbarten Bewohnerparkgebieten ist für sie erkennbar, dass das Parken grundsätzlich erlaubt ist, jedoch während des Bewirtschaftungszeitraums nur nach Erwerb eines entsprechenden Parkscheins und nur bis zur dort angegebenen Höchstdauer. Beides ist wiederum den aufgestellten Parkscheinautomaten zu entnehmen, welche die externen Verkehrsteilnehmer in jedem Fall aufsuchen müssen, um sich verkehrsregelkonform zu verhalten. Jedoch ist der Bewirtschaftungszeitraum nicht in jedem Fall, insbesondere nicht an den Übergängen zu benachbarten Bewohnerparkgebieten, unzweideutig erkennbar.
Beispielhaft sei hier ein Parkvorgang an der Kreuzung Binderstraße/Rothenbaumchaussee betrachtet. Ein Verkehrsteilnehmer, der sein Kraftfahrzeug auf einem der Parkplätze auf Höhe der Binderstraße 16 abstellen möchte, befindet sich jedenfalls auf dem linken der drei dort vorhandenen Längsparkplätze nach der Karte, welche auf der Internetpräsenz des LBV veröffentlicht ist, innerhalb des streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“. Der räumlich nächstgelegene Parkscheinautomat befindet sich jedoch auf Höhe der Rothenbaumchaussee 49 und somit in dem Bewohnerparkgebiet E302 „Pöseldorf“. Dieser Parkscheinautomat ist Luftlinie ca. 35 m entfernt, während der innerhalb des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“ befindliche Parkscheinautomat Höhe Binderstraße 19 etwa 95 m entfernt liegt. Da für den Verkehrsteilnehmer die Grenze zwischen den Bewohnerparkgebieten vor Ort nicht erkennbar ist, ist davon auszugehen, dass er den nächstgelegenen Automaten aufsuchen wird. Hier stellt sich jedoch das Problem, dass sich die Bewirtschaftungszeiten zwischen den beiden Bewohnerparkgebieten unterscheiden. Während diese in dem streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiet seit November 2022 auf den Zeitraum bis 22.00 Uhr ausgeweitet wurde, gilt in dem Bewohnerparkgebiet E302 „Pöseldorf“ weiterhin eine Bewirtschaftungszeit bis 20:00 Uhr. Der Verkehrsteilnehmer, der sein Fahrzeug zwischen 20:00 Uhr und 22:00 Uhr Höhe Binderstraße 16 abstellt und sich an dem Parkscheinautomat Höhe Rothenbaumchaussee 49 informiert, wird also - fälschlicherweise - davon ausgehen, keinen Parkschein zu benötigen. Die gleiche Situation ergibt sich im Hermann-Behn-Weg. Die dort befindlichen Parkstände liegen weit überwiegend im Bewohnerparkgebiet 301 „Grindelhof“, während sich der Parkscheinautomat an der Ecke zur Rothenbaumchausee im Bewohnerparkgebiet 302 „Pöseldorf“ befindet und entsprechend eine Bewirtschaftungszeit bis 20:00 Uhr angibt. Im Hermann-Behn-Weg gibt es keinen Parkscheinautomaten, der nächste im „richtigen“ Bewohnerparkgebiet befindliche steht am Hallerplatz und somit jedenfalls für die östliche Hälfte der Parkstände weiter entfernt und ungünstiger gelegen als derjenige an der Ecke zur Rothenbaumchaussee.
Ähnliche Probleme können sich an der Kreuzung Parkallee/Hallerstraße oder Hochallee/Hallerstraße ergeben, wenn auch unter umgekehrten Vorzeichen. Dort liegen die jeweils nächstgelegenen Parkscheinautomaten vom südlichen Abschnitt der Straßen Parkallee bzw. Hochallee aus betrachtet in der Hallerstraße, weisen also einen Bewirtschaftungszeitraum bis 22:00 Uhr aus. Die dortigen Parkstände sind jedoch dem benachbarten Bewohnerparkgebiet E304 „Innocentiapark“ mit einem kürzeren Bewirtschaftungszeitraum zugewiesen. Anders als in Fällen, in denen die Parkstände, für die ein Parkschein gelöst werden muss, mit den Verkehrszeichen 314-10 und 314-20 i.V.m. Zusatzzeichen 1053-31 gekennzeichnet sind, ergibt sich aus der Beschilderung mit dem Verkehrszeichen 314.1 für sich genommen nicht, welcher Parkscheinautomat mit den dort ersichtlichen Informationen welchen Parkständen zugeordnet ist.
(2) Auch für die Bewohner des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“, die Inhaber eines Bewohnerparkausweises sind, sind die Grenzen des Gebiets und ihrer Bevorrechtigung nicht hinreichend bestimmt.
Die räumliche Geltung des Bewohnerparkvorrechts wird nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (dort Rn. 30 zu § 45 Abs. 1 bis 1a StVO) durch die Bezeichnung des Parkausweises auf dem Zusatzzeichen „Bewohner mit Parkausweis Nr. … frei“ (Zusatzzeichen 1020-32) gekennzeichnet. Im vorliegenden Fall ist das Zusatzzeichen 1020-32 jedoch nicht unmittelbar unter dem Zeichen 314.1 (Beginn einer Parkraumbewirtschaftungszone) angebracht, sondern in Form eines Aufklebers an den Parkscheinautomaten, die innerhalb des Bewohnerparkgebiets aufgestellt wurden (vgl. hierzu bereits oben unter 1) a) bb) (1)). Daher stellt sich die Frage, für welchen räumlichen Umgriff die Freistellung von der Pflicht, während des Bewirtschaftungszeitraums einen Parkschein zu lösen, jeweils gelten soll. Denn die Grenzen werden gerade nicht, wie in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung vorgesehen, durch die Beschilderung an den Ein- und Ausfahrten definiert. Diese Frage stellt sich insbesondere im vorliegenden Fall, in dem das streitgegenständliche Bewohnerparkgebiet von allen Seiten von weiteren Bewohnerparkgebieten umgeben ist. Denn die Beklagte hat sich nach der Begründung ihrer Anordnung entschieden, „zur Reduzierung des Schilderwaldes“ an den Übergängen zwischen zwei Bewohnerparkgebieten nicht (erneut) das Zeichen 314.1 (Beginn einer Parkraumbewirtschaftungszone) anzubringen. Daher gibt es keine Verkehrszeichen, die innerhalb des deutlich größeren Gebiets, in dem die Parkraumbewirtschaftung angeordnet ist, den Übergang von einem Bewohnerparkgebiet in das nächste kennzeichnen. Wie bereits für externe Verkehrsteilnehmer die Frage des Bewirtschaftungszeitraums nicht eindeutig zu erkennen ist, stellt sich daher für die Inhaber eines Bewohnerparkausweises die Frage, für welches räumliche Gebiet die Freistellung von den Bewirtschaftungsmaßnahmen gelten soll. Diese Unklarheit ergibt sich aus Folgendem:
An den Randbereichen sind Beginn und Ende des Bewohnerparkgebiets nicht eindeutig gekennzeichnet. Wer beispielsweise als Inhaber eines Bewohnerparkausweises für das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ sein Fahrzeug in der Parkallee auf Höhe der Hausnummer 1 abstellt und sich zum nächstgelegenen Parkscheinautomat in der Hallerstraße auf Höhe der Hausnummer 47 begibt, erhält dort durch die Beschilderung mit dem Aufkleber „Bewohner mit Parkausweis Nr. E 301 „Grindelhof“ frei“ die Auskunft, es bestehe für ihn keine Plicht zum Lösen eines Parkscheins, obgleich der beschriebene Parkplatz im Geltungsbereich des Bewohnerparkgebiets E304 „Innocentiapark“ liegt und dort Bewohner des Bewohnerparkgebiets E301 nicht bevorrechtigt parken dürfen. Für die Inhaber eines Bewohnerparkausweises ist also nicht allein aus der Beschilderung vor Ort eindeutig erkennbar, auf welches räumliche Gebiet und damit auf welche Parkstände sich ihr Bewohnervorrecht bezieht.
(3) Darüber hinaus ist für die Bewohner des Bewohnerparkgebiets nicht eindeutig erkennbar, ob sie überhaupt Bewohner sind und entsprechend Anspruch auf die Erteilung eines Bewohnerparkausweises haben. Wie bereits ausgeführt, kann die Bewohnereigenschaft in den Randbereichen regelmäßig nicht alleine anhand der Beschilderung festgestellt werden. Aber auch die insoweit ergänzend heranzuziehenden Informationen auf der Internetpräsenz des LBV führen nicht dazu, dass für die Bewohner der räumliche Geltungsbereich der Bewohnervorrechte und die Anschriften, die ein solches Vorrecht vermitteln, ausreichend erkennbar wären. Die schematische Darstellung, die auf der Internetpräsenz des Landesbetriebs Verkehr veröffentlicht ist (vgl. einen Abdruck Bl. 85 d.A.) gibt nur einen groben Überblick über das Gebiet und lässt durch die gewählte Art der Darstellung (Maßstab, Detaillierungsgrad) die genauen Grenzen des Bewohnerparkgebiets weder hinsichtlich der Parkstände noch hinsichtlich der eingeschlossenen Wohnanschriften eindeutig erkennen. Die Möglichkeit auf der Internetseite des LBV (https://www.hamburg.de/verkehr/lbv/parken/uebersicht-bewohnerparkgebiete-413838), die eigene Adresse in ein Suchfeld einzugeben und darüber eine Anzeige zu erhalten, in welchem Gebiet diese jeweils liegt, beseitigt zwar dieses Problem. Jedoch ist die sich daraus ergebende Darstellung des streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiets, die auch auf dem Geoportal Hamburg (https://geoportal-hamburg.de) hinterlegt ist (vgl. hierzu bereits die Anlage zum Protokoll der mündlichen Verhandlung am 24. Mai 2024, Bl. 147 d.A.), ihrerseits nicht hinreichend bestimmt. Insbesondere durchschneidet die dort ersichtliche Begrenzungslinie des Gebiets an vielen Stellen Grundstücke und Baukörper. Dies betrifft zum Beispiel die gesamten Baukörper nördlich der Hallerstraße zwischen Brahmsallee und Rothenbaumchaussee wie auch eine Vielzahl von Baukörpern westlich der Rothenbaumchaussee zwischen Hallerstraße und Johnsallee. Die dortigen Baukörper befinden sich teilweise im streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ und teilweise im jeweils benachbarten Bewohnerparkgebiet, also E304 „Innocentiapark“ bzw. E302 „Pöseldorf“. Der Karte ist daher nicht zu entnehmen, welchem der aneinandergrenzenden Bewohnerparkgebiete die Anschriften jeweils zugeordnet sein sollen und für welches Gebiet die Bewohner jeweils Anspruch auf einen entsprechenden Bewohnerparkausweis haben.
(4) Die fehlende Bestimmtheit der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung für die Inhaber von Bewohnerparkausweisen ergibt sich weiterhin daraus, dass die Darstellung auf der Internetpräsenz des LBV teilweise im Widerspruch zur vor Ort vorhandenen Beschilderung steht. Dies ergibt sich aus der Einrichtung von sogenannten Überlappungszonen. Die Überlappungszonen wurden von der Beklagten dadurch eingerichtet, dass die Aufkleber mit der Aufschrift „Bewohner mit Parkausweis E301 „Grindelhof“ frei“ an den Parkscheinautomaten in der Binderstraße zwischen Rothenbaumchaussee und Feldbrunnenstraße, in der Moorweidenstraße zwischen Schlüterstraße und Grindelallee sowie in der Rothenbaumchaussee zwischen Hallerstraße und Johnsallee angebracht wurden. Diese Aufkleber befinden sich dort jetzt zusätzlich zu den bereits vorhandenen Aufklebern, die die Freistellung der Inhaber mit Bewohnerparkausweis des Gebiets E302 „Pöseldorf“ bzw. E303 „Alsterufer“ anordnet. Eine eigenständige straßenverkehrsbehördliche Anordnung beziehungsweise eine Änderung der Anordnung vom 27. August 2020 erfolgte hierzu nicht, weil dies seitens der Beklagten, wie sich aus den E-Mails, die vor Einrichtung der Überlappungszonen zwischen LBV und Polizei ausgetauscht wurden (vgl. Bl. 40 der Berufungsakte), ergibt, und wie sie es in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, als nicht erforderlich angesehen wurde. Unabhängig von der Frage, ob die Einrichtung der Überlappungszonen schon aus diesem Grund rechtswidrig ist, führt sie jedenfalls zur Vertiefung der Problematik der fehlenden Bestimmtheit. Denn aus der isolierten Betrachtung der Beschilderung ergibt sich der Eindruck, dass die genannten Straßenabschnitte (auch) zum Bewohnerparkgebiet E301 gehören. Ein Abgleich mit den online verfügbaren Informationen weist einen deutlichen Widerspruch aus, weil diese die genannten Straßenabschnitte allein den Bewohnerparkgebieten E302 bzw. E303 zuordnen. Für einen Bewohner mit Bewohnerparkausweis ist folglich nicht eindeutig zu erkennen, welche Aussagen beziehungsweise Darstellungen zutreffend sind und auf welche Straßenabschnitte und Parkstände sich sein Bewohnerparkvorrecht erstreckt.
Weiterhin kann es zu Missverständnissen insoweit kommen, als die Moorweidenstraße nicht unmittelbar an das Bewohnerparkgebiet E301, wie es in der Darstellung des LBV abgegrenzt ist, angrenzt. Vielmehr befinden sich Abschnitte der Schlüterstraße und der Johnsallee sowie der Rothenbaumchaussee zwischen dem „Kerngebiet“ des Bewohnerparkgebiets E301 und der Moorweidenstraße, in denen nach keiner Darstellung von Inhabern des Bewohnerparkausweises E301 bevorrechtigt geparkt werden darf. Hier besteht die Gefahr von Missverständnissen insbesondere dahingehend, dass Inhaber des entsprechenden Parkausweises davon ausgehen, dass nicht nur der Abschnitt der Moorweidenstraße, sondern auch die Straßenabschnitte, die benutzt werden müssen, um vom „Kerngebiet“ des Bewohnerparkgebiets dorthin zu gelangen, Teil des Bewohnerparkgebiets sind.
b) Der Tatbestand von § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO ist erfüllt. Danach treffen die Straßenverkehrsbehörden die notwendigen Anordnungen im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit einem drohenden oder bestehenden erheblichen Parkraummangel durch die vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen. Tatbestandsmerkmal ist also ein städtisches Quartier, in dem ein erheblicher Parkraummangel besteht oder droht. Damit konkretisiert § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO zugleich für den dort geregelten Bereich des Bewohnerparkens die Generalklausel des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO, wonach die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenabschnitte aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten oder den Verkehr umleiten können. Liegt ein erheblicher Parkraummangel i.S.d. § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO vor, dann begründet dies zugleich eine Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 26.2.2008, 1 B 35.05, juris Rn. 21).
aa) Dass es sich bei dem Gebiet, auf das sich die streitgegenständliche straßenverkehrsbehördliche Anordnung bezieht, um ein städtisches Quartier handelt, steht außer Zweifel. Dies ergibt sich aus der Darstellung des Stadtteils und seiner Nutzungsstruktur in der Parkraumuntersuchung Rotherbaum 2019 vom 6. April 2020 (dort S. 3 bis 8) und wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.
bb) In diesem städtischen Quartier besteht ein erheblicher Parkraummangel.
Ein einheitlicher Maßstab, wann ein Parkraummangel die Erheblichkeitsschwelle überschreitet, hat sich in der Rechtsprechung noch nicht herausgebildet. Teilweise wird ab einer Belegung von 80 % der Parkstände hiervon ausgegangen (so VGH Mannheim, Beschl. v. 14.11.2022, 13 S 545/22, NJW 2023, 536, juris Rn. 18; VG Leipzig, Urt. v. 24.3.2023, 1 K 641/22, juris Rn. 111 ff., jeweils unter Berufung auf die „Empfehlungen für Verkehrserhebungen der Forschungsgesellschaft für Straße und Verkehrswesen“; in diese Richtung wohl auch OVG Berlin, Urt. v. 26.2.2008, OVG 1 B 35.05, juris Rn. 24), teilweise wird eine Belegung von 100 % gefordert (so VG Frankfurt, Urt. v. 18.3.2003, 6 E 65/03, juris Rn. 14) oder jedenfalls eine Belegung von knapp unter 100 % für ausreichend erachtet (so VG Aachen, Urt. v. 5.11.2013, 2 K 1310/12, juris Rn. 46 f.). Auch für die Art und Weise der Ermittlung des Parkraummangels haben sich noch keine einheitlichen Maßstäbe etabliert. Teilweise wurde eine rein rechnerische Gegenüberstellung der vorhandenen öffentlichen und privaten Stellplätze mit den im Gebiet gemeldeten Fahrzeugen als ausreichend angesehen (so VG München, Urt. v. 4.3.2009, M 23 K 07.4397, juris Rn. 45), teilweise wurde dies als nicht ausreichend erachtet und vielmehr, außer in Fällen, in denen der Parkraummangel etwa durch eine hohe Zahl an illegalen Parkvorgängen im betreffenden Gebiet offensichtlich sei, eine tatsächliche Untersuchung der Situation vor Ort gefordert (VGH Mannheim a.a.O., juris Rn. 20; eine solche lag auch der Entscheidung des VG Leipzig zugrunde, a.a.O., juris Rn. 117 ff.). Teilweise wird vertreten, dass eine einmalige Stichprobe nicht ausreichend sei (VG Köln, Beschl. v. 2.11.2022, 18 L 1522/22, juris Rn. 124). Auch ein mehrere Jahre altes Gutachten kann ausreichend sein, wenn sich die tatsächlichen Umstände nicht geändert haben (vgl. VG Leipzig, a.a.O, juris Rn. 103; ähnlich auch OVG Berlin, a.a.O., juris Rn. 24).
Im vorliegenden Fall hat die Beklagte einen erheblichen Parkraummangel nachgewiesen. Dies ergibt sich aus der Zusammenschau der vorliegenden Unterlagen. Sie hat am 13. Dezember 2018 eine Untersuchung in Form einer Kennzeichenerhebung durchgeführt, deren Ergebnisse in der Parkraumuntersuchung Rotherbaum zusammengefasst sind (dort S. 8 -14). Es ergab sich daraus außer in den späten Abendstunden ab 23:00 Uhr durchgängig eine Auslastung von über 85 %, zu Spitzenzeiten (gegen 11:00 Uhr) eine Auslastung von 95 % (Parkraumuntersuchung S. 10). Die Betrachtung der einzelnen Nutzergruppen zeigt, dass der Parkraum zwischen 9:00 und 17:00 Uhr zu einem erheblichen Teil (jeweils 21 %) durch Pendler genutzt wurde (Parkraumuntersuchung S. 13). Die Gegenüberstellung der vorhandenen Parkstände (1403) und der privaten Fahrzeuge (2048) in dem streitgegenständlichen Teilgebiet (Parkraumuntersuchung S. 23) ist ein weiteres Indiz für einen erheblichen Parkraummangel. Das Bestehen eines erheblichen Parkraummangels wird weiter unterfüttert durch die Ergebnisse der von der Beklagten durchgeführten Evaluation im Jahr 2022, die den gesamten Stadtteil Rotherbaum und damit neben dem streitgegenständlichen Bewohnerparkgebiete auch die Gebiete E300, E302 und E303 umfasste (vgl. Parkraumuntersuchung Rotherbaum, Evaluation Bewohnerparken vom 4.1.2023, dort S. 2). Zwar wurde eine detaillierte Kennzeichenerhebung dort nur für Bereiche durchgeführt, die in den anderen Bewohnerparkgebieten liegen. Jedoch ergibt sich aus den übrigen dort für das Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ gemachten Angaben, dass dort (weiterhin) ein erheblicher Parkraummangel besteht. Zum einen haben sich die verfügbaren Parkstände in diesem Gebiet auf 1255 weiter reduziert (Evaluation S. 7). Zum anderen ergibt sich der Nachfrageüberhang aus dem Umstand, dass für das streitgegenständliche Gebiet 2306 Bewohnerparkausweise ausgegeben wurden. Diese Zahlen zeigen, dass selbst dann, wenn nur Inhaber eines Bewohnerparkausweises parkberechtigt wären, was wegen des angeordneten Mischprinzips nicht der Fall ist, die Nachfrage an Parkraum den vorhandenen Parkraum weit überstiege. Bestätigt wird dieser Befund durch die Feststellungen aus der Kontrolltätigkeit des LBV im Bereich Rotherbaum, wonach in den Bereichen der Bewohnerparkgebiete E300, E302 und E303 eine deutliche Entspannung der Parksituation durch die Einführung der Parkraumbewirtschaftung mit Bewohnerparken eingetreten sei, im Gebiet E301 dagegen nicht (Evaluation S. 6 und S. 8).
Die Klägerin hat zwar die Ergebnisse der Parkraumuntersuchung als nicht hinreichend belegt angezweifelt. Zugleich ergibt sich aus ihrem eigenen Vortrag jedoch, dass sie davon ausgeht, dass die Nachfrage nach Parkraum das vorhandene Angebot übersteigt, indem sie etwa in ihrem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz vom 9. Juni 2021 ausgeführt hat, dass gerade in der streitgegenständlichen Zone wegen der dichten Bebauung, der Nutzungskonkurrenz durch Angehörige der Universität und dem Wegfall von Parkraum durch Baustellen und die Einführung einer Veloroute ein Ungleichgewicht bestehe (Schriftsatz der Kl. v. 9.6.2021, S. 4 f.). Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte den Parkraummangel in ihrer Untersuchung überschätzt hätte, ergeben sich aus diesem Vortrag gerade nicht.
c) Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 27. August 2020 ist jedoch auch deswegen rechtswidrig, da die Beklagte ihr Ermessen nicht in einer § 40 HmbVwVfG genügenden Weise ausgeübt hat. Nach dieser Norm hat die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, dieses entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Spiegelbildlich hierzu bestimmt § 114 Satz 1 VwGO, dass das Gericht, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, auch prüft, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.
aa) Im vorliegenden Fall ergeben sich Zweck und Grenzen des der Behörde eingeräumten Ermessens bezüglich der Einrichtung von Bewohnerparkgebieten aus den Begründungen des Gesetz- und des Verordnungsgebers zu § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 lit. b StVG und § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO.
(1) Die Motive des Gesetzgebers für die Schaffung einer Ermächtigung zur Einrichtung von Bewohnerparkgebieten ergeben sich aus der Begründung zum Gesetzesentwurf vom 12. Oktober 2000 (BT-Drs. 14/4304). Dort heißt es auf Seite 8:
„Um dem Parkraummangel für die Wohnbevölkerung vorwiegend in städtischen Wohnquartieren mit dichter Bebauung ohne ausreichende Stellflächen für private Kraftfahrzeuge abzuhelfen, wurden in den vergangenen Jahren vornehmlich in den Großstädten Bereiche mit Sonderparkberechtigungen für Anwohner geschaffen, die zum Teil eine diagonale Ausdehnung von ca. 1000 m hatten. Diese Anordnungen sind – wie das Bundesverwaltungsgericht am 28. Mai 1998 (Az. 3 C 11/97) geurteilt hat – von § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG i. V. m. § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO nicht gedeckt, da der Begriff des Anwohners eine enge räumliche Beziehung zwischen Wohnung und Pkw-Abstellort voraussetzt, die nur bei einem Nahbereich, der nicht mehr als zwei bis drei Straßen umfasst, gegeben ist.
Die Erfahrung in der Praxis zeigt aber, dass die so definierte kleinräumige Beziehung zwischen Wohnung und Pkw-Abstellort zwar ausreicht, um vielen Fällen des Parkraummangels für Anwohner in Mittelstädten und kleinen Großstädten Rechnung zu tragen. Gerade in den Metropolen (der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag eine konkrete Anordnung in Köln zugrunde), in besonders gelagerten Fällen aber auch schon in kleineren Großstädten erfordert ein auch nur annähernd zufriedenstellender Ausgleich zwischen Angebot an Parkfläche und Nachfrage jedoch eine großräumigere Verteilung.
Mit der Änderung des § 6 Abs. 1 Nr. 14 wird die erforderliche Ermächtigung geschaffen, um zukünftig in § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO und in der dazu gehörenden Verwaltungsvorschrift die entsprechenden Regelungen einstellen zu können. Neben der kleinräumigen Anordnung von Bereichen mit Parkbevorrechtigung für die Wohnbevölkerung soll zukünftig auch die Anordnung großräumiger Bewohnerparkbereiche ermöglicht werden, wenn dem Parkraummangel für die ansässige Wohnbevölkerung wegen fehlender privater Stellplätze und hohen Parkdrucks durch nicht quartieransässige Pendler oder Besucher nur durch eine entsprechende Anordnung abgeholfen werden kann. Die maximale Ausdehnung solcher Bereiche wird in den weiteren Beratungen zur Änderung des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO und der Verwaltungsvorschrift zu konkretisieren sein, jedoch nicht über 1000 m liegen. Zur Sicherung des verfassungsmäßig garantierten Gemeingebrauchs an öffentlichen Straßen wird dabei auch zu regeln sein, dass innerhalb dieser Bereiche ein Mindestanteil des Parkraums zur allgemeinen, aber parkraumbewirtschafteten Nutzung zur Verfügung stehen muss.“
Die Motive des Verordnungsgebers, die an die Gesetzesbegründung anknüpfen, ergeben sich aus der Begründung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 25. September 2001 (BR-Drs. 751/01). Dort heißt es ab Seite 6 bei den allgemeinen Erwägungen:
„Die Neuregelung des An-/ künftig Bewohnerparkens trägt der Intention des Gesetzgebers Rechnung. Sie eröffnet maßgeschneiderte Lösungen für die jeweilige örtliche Situation, indem sie die unterschiedlichsten Anordnungen - angefangen von kleinräumigen bis hin zu weiträumigeren Anordnungen von Parkvorrechten für die Wohnbevölkerung - rechtlich absichert. Sie schafft damit auch für dicht bebaute (Groß-) Stadtquartiere bei bestehendem Parkraummangel einen zufriedenstellenden Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Gruppen, die Parkraum in Anspruch nehmen.
(…)
Dem Verordnungsgeber wurden im Rahmen des vorerwähnten Gesetzgebungsverfahrens zudem einige Inhalte für die Neuregelung vorgegeben. Zunächst enthält die Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/4304 S. 8) die ausdrückliche Vorgabe, dass „die maximale Ausdehnung solcher Bereiche“…„nicht über 1000 m liegen“ darf (…).
Den Vorgaben des Gesetzgebers kommt der Verordnungsgeber zum Einen in der Straßenverkehrs-Ordnung selbst (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a (neu) StVO), zum Anderen in der die Vorschrift begleitenden allgemeinen Verwaltungsvorschrift nach.
Eine zunächst durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren zusätzlich zur Gewährleistung des Gemeingebrauchs geforderte Staffelung der Größe der Bewohnerparkbereiche in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl der jeweiligen Stadt wird hingegen nicht weiter verfolgt. Sie wäre sowohl im Interesse der Wohnbevölkerung als auch der Städte nicht förderlich gewesen, da die Neuregelung „maßgeschneiderte“ Lösungen für die jeweilige örtliche Situation ermöglichen soll, für die eine Staffelung ohne fließenden Übergang abträglich gewesen wäre. Die Staffelung erscheint zudem vor dem Hintergrund, dass die begleitende Verwaltungsvorschrift zu § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO (neu) eine Maximalausdehnung für einen Bewohnerparkbereich festlegt, die selbst in Städten mit mehr als 1 Mio. Einwohnern nicht überschritten werden darf, entbehrlich. Dies verdeutlicht hinreichend, dass die maximal zulässige Größe eines Bewohnerparkbereiches nur in sehr großen Städten ausgeschöpft werden und die Größe im Übrigen in einem angemessenen Verhältnis zur Größe der Stadt stehen soll.
Vor Allem in Innenstadtbereichen von Großstädten hat die Praxis aber gezeigt, dass die Voraussetzung für die Anordnung einer Parkbevorrechtigung für die Wohnbevölkerung auch in einem Quartier vorliegen kann, dessen Größe die ortsangemessene Ausdehnung des Bewohnerparkbereiches eigentlich übersteigt. Für diesen Fall ist es geboten, in der begleitenden Verwaltungsvorschrift die Aufteilung des Gebietes in mehrere Bereiche mit Bewohnerparkrechten künftig ausdrücklich zuzulassen. Die Bereiche müssen dann aber unterschiedlich (durch Nummern oder Buchstaben) ausgewiesen werden. Damit wird das Parkvorrecht für berechtigte Bewohner auf ein abgegrenztes Quartier beschränkt. So wird klargestellt, dass der Verordnungsgeber nur auf konkrete Einzelmaßnahmen im Interesse der jeweils in dem Bereich wohnenden Bewohner abzielt. Diese Ergänzung war erforderlich, weil das Bundesverwaltungsgericht in seiner genannten Entscheidung festgestellt hatte, dass die mosaikartige, flächendeckende Überspannung der ganzen Innenstadt in einer Großstadt durch Parkvorberechtigungszonen nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG (a.F.) gedeckt ist.“
Darüber hinaus ist auf Seite 13 f. speziell zur Änderung von 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO (BR-Drs. 751/01, S. 13 f.) ausgeführt:
„Die Änderung trägt mit den Wörtern „für die Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel“ der geänderten Ermächtigung wortgleich Rechnung. Hinsichtlich der berechtigten „Bewohner“ gilt ansonsten das Selbe wie bislang zur Anwohner-Regelung; d.h. Bewohner ist nur derjenige, der in dem Quartier auch wohnt. Näheres wird in der begleitenden Verwaltungsvorschrift geregelt.
Durch die Verknüpfung der Wörter „städtischer Quartiere“ mit den Wörtern „mit erheblichem Parkraummangel“ soll einer willkürlichen Ausdehnung von Bewohnerparkbereichen entgegengewirkt und der verfassungsrechtlich geschützte Gemeingebrauch an Straßen gesichert werden.“
(2) Die Motive des Gesetz- und des Verordnungsgebers spiegeln sich auch in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung. Dort finden sich für die Maßstäbe zur Anordnung von Bewohnerparkgebieten die folgenden Ausführungen (Rn. 31 zu § 45 Abs. 1 bis Abs. 1e StVO):
„Die Bereiche mit Bewohnerparkvorrechten sind unter Berücksichtigung des Gemeingebrauchs (vgl. dazu Nummer 4), des vorhandenen Parkdrucks (vgl. dazu Nummer 1) und der örtlichen Gegebenheiten festzulegen. Dabei muss es sich um Nahbereiche handeln, die von den Bewohnern dieser städtischen Quartiere üblicherweise zum Parken aufgesucht werden. Die maximale Ausdehnung eines Bereiches darf auch in Städten mit mehr als 1 Mio. Einwohnern 1000 m nicht übersteigen. Soweit die Voraussetzungen nach Nummer 1 in einem städtischen Gebiet vorliegen, dessen Größe die ortsangemessene Ausdehnung eines Bereiches mit Bewohnerparkvorrechten übersteigt, ist die Aufteilung des Gebietes in mehrere Bereiche mit Bewohnerparkvorrechten (mit verschiedenen Buchstaben oder Nummern) zulässig.“
Diese Verwaltungsvorschrift ist für die Verwaltungsbehörden grundsätzlich bindend. Das Ermessen soll durch sie im Sinne einer bundeseinheitlich gleichmäßigen, am Gesetzeszweck orientierten Anwendung gesteuert werden (vgl. OVG Münster, Urt. v. 14.3.2000, 8 A 5467/98, NZV 2001, 277, juris Rn. 18). Bindungswirkung entfaltet sie dadurch als im Voraus bekannt gegebene und antizipierte Verwaltungspraxis (vgl. Sauthoff, Öff. Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 1004; OVG Lüneburg, Beschl. v. 5.12.2003, 12 LA 467/03, juris Rn. 16).
(3) Aus den oben dargestellten Zielen ergibt sich zusammen mit dem Wortlaut des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO zunächst, dass die Ermessensentscheidung der Straßenverkehrsbehörde zur Einrichtung von Bewohnerparkgebieten mehrere Teilaspekte umfasst. Zum einen ist zu entscheiden, ob die Einrichtung eines Bewohnerparkgebiets bei vorhandenem Parkraummangel überhaupt eine geeignete und erforderliche Maßnahme ist, die ergriffen werden soll, um diesem im Interesse der Bewohner zu begegnen. Zum anderen erstreckt sich die Ermessensentscheidung auf die Frage, in welcher Form dies erfolgen soll, nämlich durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Bewohner (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a Alt. 1 StVO) oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a Alt. 2 StVO). Für diese beiden Gesichtspunkte dürfte sich die Beklagte ermessensfehlerfrei darauf berufen haben, dass der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg bereits im Jahr 2013 beschlossen hatte, dass künftig alle Bewohnerparkgebiete im Innenstadtbereich von Hamburg gebührenpflichtig im Mischprinzip bewirtschaftet werden sollen (vgl. den Hinweis auf Bürgerschaftsdrucksache 20/7125 vom 5.3.2013 im Schriftsatz d. Bekl. v. 31.7.2024, S. 4).
Zuletzt ist das Ermessen dahingehend auszuüben, wie der genaue Zuschnitt des Bewohnerparkgebiets festzulegen ist.
(a) Bei diesem Abwägungsgesichtspunkt hat die Behörde zunächst, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (S. 9 UA), zu beachten, dass sowohl die Parkstände, an denen Bewohner bevorrechtigt parken dürfen, als auch die Anschriften, die dieses Vorrecht vermitteln, innerhalb des Bewohnerparkgebiets liegen müssen.
Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass der Wortlaut des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO dies zunächst nicht nahelegt. Denn die Norm ermächtigt die Straßenverkehrsbehörden, die notwendigen Anordnungen zu treffen „im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten“ und bezieht sich damit allein auf den Straßenraum. Dies dürfte sich aber im Wesentlichen dadurch erklären, dass straßenverkehrsrechtliche Anordnungen sich stets nur, wie die Beklagte insoweit zutreffend betont, auf den öffentlichen Straßenraum beziehen können. Bereits der weitere Wortlaut, der die „Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel“ als Tatbestandsmerkmal formuliert, spricht jedoch für eine umfassendere Betrachtung. Denn daraus ergibt sich, dass das städtische Quartier in seiner Gesamtheit, also mit seiner Nutzungsstruktur und seinen örtlichen Besonderheiten in den Blick zu nehmen ist und sich gerade erst aus dem Zusammenspiel von vorhandenem Parkraum und der Nutzung des Quartiers der erhebliche Parkraummangel für die Bewohner ergeben kann.
Weiterhin ergibt sich die Notwendigkeit, dass die räumliche Ausdehnung des Bewohnerparkgebiets sowohl die Parkstände mit Parkvorrechten als auch die Anschriften, welche diese vermitteln, berücksichtigen muss, aus der Gesetzesbegründung. Diese definiert als Ziel des Bewohnerparkens den „Ausgleich zwischen Angebot an Parkfläche und Nachfrage“ (BT-Drs. 14/4304, S. 8). Dies erfordert, dass beides nicht nur ermittelt, sondern durch den Zuschnitt des Bewohnerparkgebiets auch in einen angemessenen Ausgleich gebracht wird. Das ist nur möglich, wenn dadurch auch festgelegt wird, welche Anschriften die Vorrechte vermitteln und welche Nachfrage nach privilegiertem Parken damit entstehen kann. Weiterhin zielt die Begründung zur Anpassung der Straßenverkehrs-Ordnung darauf ab, dass „maßgeschneiderte Lösungen für die jeweilige örtliche Situation“ (BR-Drs. 751/01, S. 6) eröffnet werden sollen, was wiederum die Notwendigkeit unterstreicht, alle Besonderheiten des konkreten städtischen Quartiers umfassend in den Blick zu nehmen. Außerdem wird ausdrücklich darauf abgestellt, dass berechtigter Bewohner „nur derjenige [ist], der in dem Quartier auch wohnt“ (BR-Drs. 751/01, S. 13), was voraussetzt, dass das Gebiet so abgegrenzt ist, dass sich die Bewohnereigenschaft daraus unzweifelhaft ergibt. Der Verordnungsgeber betont, dass „das Parkvorrecht für berechtigte Bewohner auf ein abgegrenztes Quartier beschränkt“ sei und dass er „nur auf konkrete Einzelmaßnahmen im Interesse der jeweils in dem Bereich wohnenden Bewohner abzielt“ (BR-Drs. 751/01, S. 9). Dieses Ziel kann nur verwirklicht werden, wenn sich sowohl die Parkstände, auf denen Bewohner bevorrechtigt parken dürfen, als auch die Wohnanschriften, die diese Vorrechte vermitteln, in einem klar bestimmten Gebiet befinden.
Neben der Gesetzgebungshistorie sprechen auch Sinn und Zweck der Ermächtigungsnorm, also des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO, für dieses Verständnis. Dieser liegt gerade darin, die Bewohner gegenüber den übrigen, externen Verkehrsteilnehmern zu privilegieren. Dies spricht dafür, dass sich bereits aus der Anordnung selbst ergeben muss, wer zu den Bewohnern und damit zu dem privilegierten Personenkreis gehört, da sie sonst ihren Zweck überhaupt nicht erfüllen könnte. Weiterhin wird für die Begrenzung der Ausdehnung auf maximal 1.000 m (dazu im Einzelnen sogleich) darauf abgestellt, dass nur damit gewährleistet sei, dass es sich um „Nahbereiche handel[t], die von den Bewohnern dieser städtischen Quartiere üblicherweise zum Parken aufgesucht werden“ (VwV-StVO Rn. 31 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO). Die Begrenzung gerade auf 1.000 m ergibt sich dabei aus der Überlegung, dass eine solche Strecke zu Fuß in etwa einer Viertelstunde zurückgelegt werden könne und gerade in großen Städten dies für eine Abstellmöglichkeit des eigenen Fahrzeugs noch in Kauf genommen werde (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 21.8.2020, 6 B 189/20, NJW 2020, 3542, juris Rn. 14; so bereits zum Anwohnerparken nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO a.F. OVG Münster, Urt. v. 9.12.1996, 25 A 4206/95, VerkMitt 1997, Nr. 120, juris Rn. 38; vgl. auch Müller/Rebler, Das Verkehrszeichen, 2022, S. 548). Auch hierfür kommt es also auf die Beziehung zwischen den Parkständen und den Wohnstätten der Bewohner an, sodass beide in der Anordnung hinreichend bestimmt werden müssen.
(b) Eine weitere Grenze des Ermessens, was den Zuschnitt der Bewohnerparkgebiete anbelangt, ergibt sich daraus, dass eine Ausdehnung von 1.000 m nicht überschritten werden darf. Diese Grenze ergibt sich bereits aus der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 14/4304, S. 8) und der Begründung zur Einführung des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO (BR-Drs. 751/01, S. 7) und sie findet sich außerdem in der für die Behörden bindenden Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (dort Rn. 31 zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO). Daraus ergibt sich die Bedeutung, die bereits der Gesetzgeber selbst dieser Höchstgrenze zugemessen hat, und die folglich in den untergesetzlichen Regelwerken beziehungsweise deren Begründung übernommen wurde (vgl. mit anderer Begründung OVG Bautzen, Beschl. v. 21.8.2020, 6 B 189/29, NJW 2020, 3546, juris Rn. 8 ff.). Die Ausdehnung von 1.000 m als Höchstgrenze ergibt sich weiterhin aus der Überlegung, dass ansonsten in einem größeren Gebiet der gesetzliche Zweck, einen Ausgleich zwischen den vorhandenen Parkmöglichkeiten und der Nachfrage durch die Bewohner zu schaffen, nicht mehr erreicht werden könnte. Bei einer Maximalausdehnung von mehr als 1.000 m würden die Fußwege, die zwischen den am weitesten entfernten Punkten liegen, bereits deutlich über 1.000 m liegen, da die Wegeführung beachtet werden muss. Damit wäre auch ein Zeitaufwand von über einer Viertelstunde erforderlich. Es kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass Bewohner selbst großstädtischer Gebiete, die es gewohnt sind, eine Parkmöglichkeit nicht unmittelbar vor ihrer Haustür, sondern erst in einiger Entfernung zu finden, eine in dieser Entfernung liegende Parkmöglichkeit noch wahrnehmen würden.
bb) Die soeben dargestellten Grenzen ihres Ermessens hat die Beklagte nicht eingehalten.
(1) Das von ihr eingerichtete Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ überschreitet die maximal zulässige Ausdehnung von 1.000 m.
Hierfür ist auf die Ausdehnung des Gebiets abzustellen, wie sie sich aus der angebrachten Beschilderung einerseits und der Veröffentlichung auf der Internetpräsenz des LBV beziehungsweise im Geoportal der Beklagten andererseits ergibt. Denn nur in dieser Form ist die straßenverkehrsbehördliche Anordnung bekannt gemacht worden und mit diesem Inhalt ist sie folglich wirksam geworden (vgl. hierzu bereits oben unter 1. a) cc) (1)). Der erklärte Wille der Beklagten, an dem Zuschnitt, wie er sich aus der Karte, die Bestandteil der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020 geworden ist, ergibt, festhalten zu wollen, ist dagegen nicht maßgeblich. Denn ein Verwaltungsakt wird, wie bereits oben dargestellt (vgl. unter 2. a) bb)) mit dem Inhalt wirksam, mit dem er bekannt gegeben wurde (§ 43 Abs. 1 Satz 2 HmbVwVfG). Ein entgegenstehender anderweitiger Wille der Behörde ist unbeachtlich (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 30.1.2009, 5 ME 395/08, NVwZ 2009, 670, juris Rn. 5; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 43 Rn. 186). Da die Karte, die Bestandteil der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020 ist, in keiner Form öffentlich (vgl. § 41 Abs. 3 Satz 2 HmbVwVfG) oder sonst bekannt gemacht wurde, muss sich die Beklagte an dem festhalten lassen, was sie durch Aufstellen der Verkehrszeichen und die Veröffentlichung der Darstellungen des LBV auf dessen Internetpräsenz und auf ihrem Geoportal bekannt gemacht hat.
Nach den daraus ersichtlichen Darstellungen des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“ ist die maximale Ausdehnung von 1.000 m in jedem Fall deutlich überschritten. Nach der Darstellung, die im Geoportal der Beklagten unter dem Stichwort Bewohnerparkgebiete hinterlegt ist, beträgt die maximale Ausdehnung von Nord (Spitze nördlich Grindelhochhäuser/Hallerstraße 3c) nach Süd (Südspitze des Gebäudes Grindelallee 36) 1.027 m (vgl. zu dieser Darstellung und der entsprechenden digitalen Messung S. 12 des Urteils des Verwaltungsgerichts). Erst recht wird die maximale Ausdehnung überschritten, stellt man auf die Überlappungszonen, die sich durch die Beschilderung an den Parkscheinautomaten ergeben, ab. Denn dadurch weitet sich das Gebiet nach Süden bis zur Moorweidenstraße zwischen Grindelallee und Schlüterstraße aus. Daraus ergibt sich eine Ausdehnung von Nord (wie zuvor) nach Süd (Ecke Moorweidenstraße /Schlüterstraße) von ca. 1.300 m.
(2) Darüber hinaus hat die Beklagte ihr Ermessen insoweit nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt, als sich aus ihren Ermessenserwägungen nicht ergibt, aus welchen Gründen der konkrete Zuschnitt des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“ gewählt wurde. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern dieser zu einem angemessenen Ausgleich zwischen dem vorhandenen Angebot an Parkmöglichkeiten und der Nachfrage der Bewohner des Gebiets führen soll.
Dies ergibt sich daraus, dass die zuständige Behörde der Beklagten zu keinem Zeitpunkt Ermessenserwägungen bezogen auf den Zuschnitt des Bewohnerparkgebiets, wie es auf der Homepage des LBV dargestellt ist oder sich aus der Beschilderung vor Ort ergibt, angestellt hat.
Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung ist darauf abzustellen, welche Erwägungen die Polizei als Teil der Behörde für Inneres und Sport angestellt hat. Denn diese ist die zuständige Behörde für die Einrichtung von Bewohnerparkgebieten. Nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO treffen die Straßenverkehrsbehörden die notwendigen Anordnungen in Bezug auf Bewohnerparkgebiete. Zur sachlichen Zuständigkeit bestimmt § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO, dass zuständig zur Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Straßenverkehrsbehörden sind. Die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO werden nach Abschnitt II Abs. 1 Nr. 1.1 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts vom 5. Januar 1999 der Behörde für Inneres und Sport übertragen. Die Ausnahme nach Abschnitt III Abs. 2 der genannten Anordnung, wonach die Behörde für Verkehr und Mobilitätswende für die Überwachung des ruhenden Verkehrs zuständig ist, betrifft nicht die Regelung des ruhenden Verkehrs an sich, sondern nur dessen Überwachung, also die Frage, ob geltende Regeln eingehalten werden. Die Ermessensausübung obliegt auch dann, wenn gegebenenfalls die Mitwirkung weiterer Behörden vorgeschrieben ist, allein der zuständigen Behörde (vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand Jan. 2024, § 114 VwGO Rn. 50). Die Begründung muss von der Stelle stammen, die das Ermessen ausgeübt hat bzw. im Falle der Heilung ausüben darf (BVerwG, Beschl. v. 7.12.2006, 2 WDB 3.06, juris Rn. 42; Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114 Rn. 193).
Die Erwägungen der Behörde für Inneres und Sport beziehungsweise der Polizei als zuständige Behörde der Beklagten tragen den Zuschnitt des Bewohnerparkgebiets in der wirksam gewordenen Fassung nicht. Ausdrückliche Ermessenserwägungen zum konkreten Zuschnitt des Gebiets finden sich weder in der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020 noch im Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2021. Ob sich die Beklagte die Ausführungen in der Parkraumuntersuchung vom 6. April 2020, auf die sich die straßenverkehrsbehördliche Anordnung inhaltlich stützt, wirksam zu eigen gemacht hat, kann hier dahinstehen. Denn auch die dortigen Erwägungen, dass einerseits möglichst große Gebiete festgesetzt werden sollten, um den Bewohnern eine hohe Flexibilität bei der Parkplatzsuche zu ermöglichen, dass andererseits aber eine maximale Ausdehnung von 1.000 m eingehalten werden sollte (S. 21 der Untersuchung), beziehen sich jeweils auf den Zuschnitt, wie er in der Karte dargestellt ist, die Bestandteil der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 27. August 2020 geworden ist. Diese Darstellung weicht jedoch erheblich von der online verfügbaren und damit wirksam gewordenen (s. hierzu ausführlich oben unter 2.a)) Darstellung ab. Dies betrifft bereits – wenn auch nur in geringem Umfang – die umfassten Parkstände. Nach der Darstellung in der Anordnung befinden sich in den Straßen Hallerstraße (westlich der Rothenbaumchaussee), Hermann-Behn-Weg, Hartungstraße und Binderstraße jeweils alle Parkstände innerhalb des Bewohnerparkgebiets E301 „Grindelhof“. Nach der online zugänglichen Darstellung des LBV liegen jedoch jeweils ein oder mehrere Parkstände am östlichen Ende der genannten Straßen bzw. Straßenabschnitte ganz oder teilweise im Bewohnerparkgebiet E302 „Pöseldorf“. Noch deutlicher und zahlenmäßig erheblicher werden die Unterschiede zwischen den beiden Darstellungen bei den umfassten Anschriften, die die Bewohnerparkvorrechte vermitteln sollen. Hier stellt sich zunächst das Problem, dass sich wegen der fehlenden Bestimmtheit der Darstellung des LBV (s. hierzu bereits oben unter 2.a)cc)) für viele Anschriften überhaupt nicht ermitteln lässt, ob diese im Bewohnerparkgebiet E301 liegen sollen oder nicht. Dies betrifft alle Anschriften nördlich der Hallerstraße zwischen Brahmsallee und Rothenbaumchaussee sowie eine Vielzahl der Anschriften an der Westseite der Rothenbaumchaussee zwischen Hallerstraße und Johnsallee. Darüber hinaus liegen nach der Darstellung des LBV einige Anschriften im Bewohnerparkgebiet E302 „Pöseldorf“, die nach der Darstellung in der Anordnung im Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“ liegen (so Rothenbaumchaussee Nr. 41, 43, 45, 47, 63, 63a, 65, 71, 71a, 71b, 73, 73a, 73b, 79, 81, 83). Umgekehrt liegen andere Anschriften im Bewohnerparkgebiet E301 „Grindelhof“, die nach der Darstellung in der Anordnung nicht von diesem umfasst sind (so Hallerstraße 3b und 3c, Grindelallee 36, 38, 40, 42, 44, 46).
Für diesen abweichenden Zuschnitt finden sich jedoch keine Ermessenserwägungen der Beklagten. Für die Frage, ob das Angebot von Parkraum mit der Nachfrage durch die Bewohner in einen sinnvollen Ausgleich gebracht werden kann, fehlt es bezüglich des Zuschnittes des Bewohnerparkgebiets, wie er sich aus der Darstellung des LBV ergibt, bereits an den tatsächlichen Grundlagen. Denn die Daten aus der Parkraumuntersuchung 2019 und der Evaluation 2022 beziehen sich jeweils auf die Darstellung in der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung. Für die abweichenden Begrenzung, wie sie sich aus der Darstellung des LBV ergibt, fehlt es dagegen an Daten insbesondere zur Zahl der Bewohner, die nach diesem Zuschnitt voraussichtlich Anspruch auf einen Bewohnerparkausweis haben. Dementsprechend hat die Beklagte zu keinem Zeitpunkt diese Zahlen miteinander ins Verhältnis gesetzt und Erwägungen dazu angestellt, ob dieser Zuschnitt zweckmäßig sei. Darüber hinaus ergeben sich die fehlenden Ermessenserwägungen diesbezüglich daraus, dass die Beklagte auch im gesamten gerichtlichen Verfahren daran festgehalten hat, dass der Zuschnitt des Bewohnerparkgebiets sich allein aus der Karte, die Bestandteil der straßenbehördlichen Anordnung geworden ist, ergebe (vgl. Schriftsätze vom 2.2.2024, S. 2, vom 19.3.2024, S. 2, vom 31.7.2024, S. 5 f.). Damit hat sie selbst zum Ausdruck gebracht und dies in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, dass sie für den abweichenden Zuschnitt, der sich aus der Darstellung des LBV ergibt, keine Ermessenserwägungen anstellen wollte, da sie diesen nicht für rechtlich erheblich erachtete.
Selbst wenn man die Ausführungen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren dahingehend verstünde, dass sie sich die Ermessenserwägungen des LBV zu eigen machen wollte, ändert dies nichts an dem Ergebnis. Denn damit hätte sie zwar punktuell die Wünsche einzelner betroffener Bewohner berücksichtigt, aber nicht umfassend die Auswirkungen auf die übrigen Bewohner und die externen Verkehrsteilnehmer abgewogen. Die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, die Darstellung des LBV diene der Ausgabe der Bewohnerparkausweise. Hier sei das Ziel des LBV „möglichst bürgernah zu walten“, und den Wünschen der Bewohner, in welchen Bereichen sie vornehmlich parken wollen, zu entsprechen (Schriftsatz der Bekl. v. 2.2.2024, S. 2 f.). Sie nehme im Rahmen ihres behördlichen Ermessens eine bedarfsgerechte und der Lebenswirklichkeit entsprechende Zuordnung einzelner Wohnstätten zu den einzelnen Bewohnerparkgebieten vor. Da dies für die anderen Nutzenden des öffentlichen Parkraums keine Relevanz habe und an dem grundsätzlichen Zuschnitt des Gebietes nichts ändere, würden diese minimalen Anpassungen keinen Niederschlag in der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung finden (Schriftsatz der Bekl. v. 19.3.2024, S. 3). Damit begründet die Beklagte zwar den Zuschnitt des Gebiets damit, dass dies den Wünschen der Bewohner hinsichtlich der regelmäßig von ihnen zum Parken genutzten Bereiche vor Ort entspreche. Dies ist grundsätzlich ein Aspekt, den die Beklagte in ihre Ermessenserwägungen einbeziehen darf. Sie verkennt jedoch, dass der (veränderte) Zuschnitt der Gebiete auch Auswirkungen auf die Nutzung des öffentlichen Parkraums durch alle anderen Verkehrsteilnehmer hat. Diese ergeben sich insbesondere dadurch, dass der Kreis der Anspruchsberechtigten für einen Bewohnerparkausweis für das Gebiet E301 „Grindelhof“ in einigen Bereichen ausgeweitet wurde. Damit konkurriert potentiell eine höhere Zahl an bevorrechtigten Nutzern um den knappen Parkraum.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO, aus denen die Revision zuzulassen wäre, sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 68 ff. VwGO
§§ 31a und 31b BRAO
§ 45 StVO
§ 13 StVO
§ 39 StVO
§ 35 HmbVwVfG
§ 40 HmbVwVfG
§ 114 VwGO
§ 45 Abs. 1b Nr. 2a StVO
§ 45 Abs. 1 bis 1e StVO
§ 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG
§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO
§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 StVO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 lit. b StVG
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1b Nr. 2a Alt. 2 StVO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a Alt. 1 StVO
§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a Alt. 2 StVO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG
§ 45 Abs. 4 StVO
§ 39 Abs. 3 Satz 3 StVO
§ 42 Abs. 2 StVO
§ 42 Satz 1 HmbVwVfG
§ 43 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3a Abs. 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 3a Abs. 3 Nr. 2 lit. a VwVfG
§ 81 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO
§ 37 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 45 Abs. 1 bis 1a StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 bis Abs. 1e StVO
§ 43 Abs. 1 Satz 2 HmbVwVfG
§ 41 Abs. 3 Satz 2 HmbVwVfG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 43 Rn. 186). Da die Karte, die Bestandteil der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung
Art. 14 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2022, 486
NJW 2023, 536
NJW 2020, 3542
NJW 2022, 3660
NJW 2004, 698
BVerwGE 138, 21
NZV 2009, 524
BVerwGE 154, 365
BVerwGE 13, 99
BVerwGE 143, 87
NordÖR 2023, 595
NZV 2023, 430
NZV 2003, 351
NVwZ 2002, 104
BVerwGE 160, 193
NordÖR 2020, 243
NZV 2001, 277
NJW 2020, 3546
NVwZ 2009, 670
5 E 2749/21
4 Bs 218/21
5 K 670/22
1 B 35.05
13 S 545/22
6 B 189/20
11 CS 08.16
8 A 1005/20
11 ZB 21.20
7 A 7457/17
3 C 15.03
4 Bf 203/15
3 C 37.09
3 Bf 408/08
1 B 16.17
3 C 10.15
VI C 123.59
7 B 296.95
1 WB 33.15
7 C 3.08
8 A 10/17
6 C 3.11
4 Bf 221/20
8 A 2916/21
3 Bf 23/02
1 M 43/22
4 ZB 21.18
1 B 2029/17
5 Bf 37/12
5 So 50/24
4 S 1004/21
2 L 38/99
3 B 58.16
3 Bf 51/96
8 C 18.16
4 Bs 176/19
1 K 641/22
6 E 65/03
2 K 1310/12
23 K 07.43
18 L 1522/22
3 C 11/97
8 A 5467/98
12 LA 467/03
25 A 4206/95
6 B 189/29
5 ME 395/08
2 WDB 3.06