Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-19, Aktenzeichen 2 LB 19/05
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2005:1219.2LB19.05.0A

Tenor:
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 30. September 2004 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens ein-schließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig voll-streckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die vorläufige Voll-streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzen-den Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte und die Bei-geladene zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Am 28. Oktober 2002 beantragten die Kläger bei der Beigeladenen einen Bürgerentscheid. Zur Begründung verwiesen sie auf ein Bürgerbegehren, das von 210 Personen unterzeichnet wurde und die Kläger als Vertretungsberechtigte benennt. In dem Bürgerbegehren wurde folgende Frage gestellt:
„Soll der von der Gemeinde ... direkt oder indirekt beabsichtigte Erwerb einer ca. 32.000 qm großen landwirtschaftlichen Fläche nördlich .../westlich ... zum Zwecke der Errichtung einer Neubausiedlung unterbleiben?“
Dazu wurde folgende Begründung gegeben:
„Eine Neubausiedlung auf einer städtebaulich nicht integrierten Fläche - extreme Entfernung von der Bahn, Schule und sonstigen Infrastruktureinrichtungen etc. - verschandelt das Orts- und Landschaftsbild; sie zersiedelt und zersplittert eine B-Stadt prägende Fläche. Deshalb muss ihr direkter oder indirekter Erwerb durch die Gemeinde unterbleiben.“
Unter Hinweis auf die Begründung zum Bürgerbegehren beantragten die Kläger, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Die Beigeladene stellte fest, dass das nach § 16 g Abs. 4 GO erforderliche Quorum erfüllt ist und legte den Antrag dem Beklagten vor. Begleitend wurde ausgeführt, dass die Gemeinde sich zurzeit mit der Bauleitplanung für die in dem Bürgerbegehren genannte Fläche befasse. Ziel der gemeindlichen Planung sei es, jüngeren ... Familien den Erwerb von Grundeigentum zu ermöglichen, um diese an die Gemeinde zu binden und u.a. einer drohenden Überalterung der Bevölkerung ... vorzubeugen. Ein Entwurfsbeschluss liege vor, zur Zeit erfolge die öffentliche Auslegung und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Parallelverfahren zur 15. Änderung des Flächennutzungsplanes und zur Neuaufstellung des Bebauungsplanes Nr. 19 einschließlich Grünordnungsplan. Das Bürgerbegehren sei unzulässig. Es habe lediglich das Ziel, die Bauleitplanung der Gemeinde zu verhindern.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 2002 erklärte der Beklagte das Bürgerbegehren für unzulässig. Bei der Prüfung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sei der objektive Erklärungsinhalt bezüglich der Fragestellung mit seiner Begründung festzustellen. In der Formulierung zum Bürgerbegehren in Verbindung mit der Begründung werde hier ausgeführt, dass jegliche Besiedlung der Fläche unterbleiben solle. Damit erfolge der direkte Eingriff in die Bauleitplanung. Die Begründung des Bürgerbegehrens solle für die unterzeichnenden Bürger so erklären und darstellen, dass die Beteiligten eine Entscheidungsgrundlage an die Hand bekämen. Das Ziel und die Beweggründe des Bürgerbegehrens müssten hierbei deutlich zum Ausdruck kommen. Die vorgenommene Begründung stelle eine Täuschung des Personenkreises der Unterzeichnenden dar, da die Begründung vermeintliche Tatsachen enthalte, aber den wirklichen Gegebenheiten und den planerischen Gesichtspunkten widerspreche. So sei nach dem Gebietsentwicklungsplan Süd-West des Kreises ... in Abstimmung der Gemeinde, dem Kreis und der Landesplanung gerade diese Fläche als Bauland ausgewiesen, da der Standort historisch gewachsen sei und auf der Siedlungsachse liege. Unter landschaftspflegerischen Gesichtspunkten und den Planungen würden wegen der überaus attraktiven Landschaft mit ihren vielfältigen Elementen kaum geeignete Erweiterungsflächen als verfügbar erachtet. Die einzigen dafür in Frage kommenden Flächen befänden sich nach Ansicht der Planer im Ortsteil Querkamp am ... im östlichen Teil des Gemeindegebietes. Durch die Formulierung der Begründung werde eine Täuschung des Bürgerwillens herbeigeführt, so dass das Begehren unzulässig sei.
Zur Begründung ihres Widerspruchs vom 06. Januar 2003 führten die Kläger aus, Gegenstand des Bürgerbegehrens sei ein Plebiszit zu der Frage, ob der von der Gemeinde ... direkt oder indirekt beabsichtigte Erwerb einer Fläche unterbleiben solle. Der Ankauf eines Grundstückes sei eine wichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde, über die ein Bürgerentscheid stattfinden könne. Das gelte auch dann, wenn eine Gemeinde zugleich einen Bauleitplan für dieses Grundstück aufstellen wolle. Hier sei das Bürgerbegehren zulässig, weil es den Erwerb verhindern solle, nicht aber die Bauleitplanung.
Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 23. Juni 2003 als unbegründet zurück. Das Bürgerbegehren richte sich zwar nicht in direkter Form gegen die Bauleitplanung, sondern ziele inhaltlich auf die Korrektur der Planung ab. Aus dieser Rechtsfolge sei die Unzulässigkeit zu begründen. Weitere Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens könnten sich aus der Begründung dazu ergeben. Es würden Gründe genannt, die den tatsächlichen Gegebenheiten nicht entsprächen.
Am 24. Juli 2003 haben die Kläger Klage zum Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung haben sie geltend gemacht, dass keiner der Tatbestände vorliege, über die ein Bürgerentscheid nach § 16 g Abs. 2 GO nicht stattfinde. Insbesondere finde kein Bürgerbegehren statt über die Aufstellung, Änderung und Aufhebung von Bauleitplänen. Das Bürgerbegehren ziele allein darauf ab, ob der beabsichtigte Erwerb der Fläche unterbleiben solle. Die Begründung beschreibe lediglich die für das Unterbleiben des Erwerbes tragenden Gründe. Da eine Neubausiedlung auf der bisher landwirtschaftlich genutzten Fläche das Orts- und Landschaftsbild verschandele und die Gemeinde diese Fläche zum Zwecke der Bebauung erwerben wolle, werde eine die Gemeinde prägende Fläche zersiedelt und zersplittert. Aus diesem Grunde sei es der Sinn des Bürgerbegehrens, den Ankauf des Grundstückes zu verhindern. Die Bürger würden allein über den Erwerb der Fläche durch die Gemeinde entscheiden. Dadurch werde die Bebauung der Fläche weder angesprochen noch in irgendeiner Form in Frage gestellt. Ebenso wenig werde die Aufstellung eines Bebauungsplanes verhindert.
Die Kläger haben beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 13. Dezember 2002 und vom 23. Juni 2003 zu verpflichten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch Urteil vom 30. September 2004 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Beklagte gehe zu Recht davon aus, dass der beantragte Bürgerentscheid gemäß § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO nicht statthaft sei, denn er betreffe den Beschluss der Beigeladenen über die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 19. Maßgebend für das mit einem Bürgerbegehren verfolgte Anliegen sei der objektive Erklärungsgehalt, wie er in der Formulierung und Begründung des Antrages zum Ausdruck gebracht werde und von den Unterzeichnenden habe verstanden werden dürfen. Aus der Frage des Bürgerbegehrens im Zusammenhang mit der Begründung ergebe sich, dass es den Klägern nicht um die Frage des Erwerbes des Grundstückes durch die Beigeladene gehe, sondern um die Verhinderung einer Neubausiedlung und dass insofern das Bürgerbegehren die Bauleitplanung der Beigeladenen betreffe. Bereits in der Frage werde nicht lediglich formuliert, ob der Erwerb der fraglichen Fläche unterbleiben solle, sondern schon hier werde der Zusammenhang zwischen Erwerb der Fläche im Zusammenhang mit dem Zweck der Errichtung der Neubausiedlung deutlich. Letzte Zweifel würden durch die Begründung des Bürgerbegehrens beseitigt. Daraus werde deutlich, dass es allein um die Verhinderung einer Neubausiedlung gehe und dass allein aus diesem Grunde der direkte oder indirekte Erwerb durch die Gemeinde unterbleiben solle. Abgestellt auf den objektiven Empfängerhorizont bedeute dies für den Leser, dass er darüber abstimme, ob er eine Neubausiedlung verhindern möchte oder nicht. Ein verständiger Bürger spreche sich mit seiner Unterschrift somit nicht gegen den Erwerb des Grundstücks durch die Gemeinde aus, sondern gegen die Errichtung einer Neubausiedlung. Dies solle aber nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er in § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO Ausdruck gefunden habe, nicht statthaft sein.
Auf Antrag der Kläger hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 01. März 2005 zugelassen. Nach Verlängerung der Begründungsfrist haben die Kläger am 15. April 2005 die Berufungsbegründung vorgelegt.
Die Kläger meinen, das Verwaltungsgericht habe den Ausschlusstatbestand des § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO falsch ausgelegt. Grundstücksbeschaffung und Bauleitplanung seien zwei zu trennende Regelungsbereiche, die nicht gleichgesetzt werden könnten. Das Bürgerbegehren betreffe nach seiner Formulierung und Begründung allein die Frage, ob die Gemeinde ... die streitgegenständliche Fläche erwerben solle. § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO könne nicht dahingehend ausgelegt werden, dass ein Bürgerentscheid über eine wichtige Selbstverwaltungsaufgabe, die - wie die Baulandbeschaffung - zwar in Verbindung mit der Bauleitplanung stehe, selbst aber keinen rechtlichen Bezug zu dieser aufweise, unzulässig sei. Nur die Bauleitplanung selbst, also der Satzungsbeschluss und die unselbständigen Teile des Bauleitplanverfahrens seien von der Bürgerentscheidsfähigkeit ausgenommen.
Das Verwaltungsgericht habe auch das Bürgerbegehren rechtsfehlerhaft ausgelegt. Für den objektiven Empfänger sei klar, dass sich das Bürgerbegehren nicht gegen die Bauleitplanung, sondern gegen den Erwerb einer landwirtschaftlichen Fläche richte. Sowohl die Fragestellung als auch die Begründung des Bürgerbegehrens seien auf die Grundstücksbeschaffung, nicht auf die Bauleitplanung bezogen. So sei es auch von allen angesprochenen Bürgern verstanden worden.
Das Bürgerbegehren sei auch dann zulässig, wenn man mit dem Verwaltungsgericht davon ausgehe, dass Gegenstand des Bürgerbegehrens die Errichtung einer Neubausiedlung sei. Auch das falle nicht unter den Ausschlusstatbestand von § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO, da es sich nicht um eine Maßnahme der Bauleitplanung handele. Die Errichtung einer Neubausiedlung habe faktischen Charakter, es gehe dabei um einen Realakt.
Das Bürgerbegehren sei auch nicht unabhängig von § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO auf Grund einer fehlerhaften Begründung unzulässig. Die Formulierung von Frage und Begründung des beantragten Bürgerentscheides entspreche den gesetzlichen Anforderungen. Insbesondere würden die zur Entscheidung berufenen Gemeindebürger durch die Formulierung des Themas nicht getäuscht. Mit der Begründung werde nicht behauptet, dass durch das Bürgerbegehren die Bauleitplanung für die bezeichnete Fläche verhindert werde. Auch die hinsichtlich der Belegenheit des Grundstücks gemachten Aussagen enthielten keine falschen Angaben. Ob eine Neubausiedlung das bestehende Orts- und Landschaftsbild zersiedele und eine die Gemeinde ... prägende Fläche zersplittere, sei naturgemäß ebenso Ansichtssache wie die Frage, ob die Entfernung der Fläche von Bahn, Schule oder sonstigen Infrastruktureinrichtungen extrem sei. Bei der Begründung eines Bürgerbegehrens handele es sich nicht um Tatsachenbehauptungen, sondern um eine Meinung. Sie sei Stellungnahme im Meinungskampf um die Mehrheit bei der Abstimmung. Diese Meinung sei durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützt. Aber selbst wenn man die kritisierten Begründungselemente als Tatsachenbehauptungen ansähe, führte das nicht zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens, denn die Behauptungen träfen zu.
Schließlich meinen die Kläger, dass das Bürgerbegehren selbst dann nicht unzulässig sei, wenn man - mit dem Beklagten - unterstelle, dass die Begründung fehlerhaft sei. In diesem Falle sei es Aufgabe des Beklagten, die Formulierung unter Mitwirkung der Kläger in eine fehlerfreie Formulierung abzuändern und den Bürgerentscheid dann zuzulassen. An die Formulierung eines Bürgerbegehrens dürften keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden. Die Aufgabe einer endgültigen und „wasserdichten“ Formulierung liege im Falle eines Bürgerbegehrens bei der Kommunalaufsichtsbehörde. Jedenfalls sei die Versagung auf Grund einer missverständlichen Begründung unverhältnismäßig.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer vom 30. September 2004 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 13. Dezember 2002 und vom 23. Juni 2003 zu verpflichten, den Antrag auf einen Bürgerentscheid der Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde ... über die Frage „Soll der von der Gemeinde direkt oder indirekt beabsichtigte Erwerb einer ca. 32.000 qm großen landwirtschaftlichen Fläche nördlich .../westlich ... zum Zwecke der Errichtung einer Neubausiedlung unterbleiben?“ für zulässig zu erklären,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 13. Dezember 2002 und vom 23. Juni 2003 zu verpflichten, den Antrag auf einen Bürgerentscheid der Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde ... über die Frage „Soll der von der Gemeinde direkt oder indirekt beabsichtigte Erwerb einer ca. 32.000 qm großen landwirtschaftlichen Fläche nördliche .../westlich ... zum Zwecke der Errichtung einer Neubausiedlung unterbleiben?“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte ist der Auffassung, dass auch die Bauleitplanung der Beigeladenen berührt werde, indem das Bürgerbegehren die Verhinderung der Neubausiedlung anstrebe. Maßgebend sei, welche Konsequenzen aus einer Annahme des Bürgerbegehrens zu ziehen wären. Bestehe die rechtlich einzige mögliche Konsequenz, den Bürgerentscheid umzusetzen, für die Gemeinde darin, Maßnahmen der Bauleitplanung zu ergreifen oder zu unterlassen, so seien Bürgerbegehren und Bürgerbescheid unzulässig. Allein darum gehe es den Klägern. Im Übrigen sei das Bürgerbegehren auch deswegen unzulässig, weil die Begründung dazu eine Täuschung des Bürgerwillens darstelle.
Die Beigeladene teilt diese Einschätzung. Wer das Bürgerbegehren lese, denke im Rahmen der gestellten Frage ausschließlich an den Erwerb einer Fläche und nur sekundär an den Zweck der Errichtung einer Neubausiedlung. Die Begründung demgegenüber stelle ausschließlich auf die Neubausiedlung ab, in der Folge dann weiter gerade auf die Verhinderung einer solchen Neubausiedlung. Das wiederum tangiere unmittelbar die Bauleitplanung. Weiter meint die Beigeladene, dass die fehlerhafte Begründung des Bürgerbegehrens auch zur Unzulässigkeit führe. Die kommunale Aufsichtsbehörde sei keineswegs verpflichtet, auf eine andere Formulierung hinzuwirken. Im Übrigen sei die zur Abstimmung gestellte Frage zu unbestimmt, weil unklar sei, was ein indirekter Erwerb der Fläche durch die Gemeinde bedeuten solle.
Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten haben vorgelegen; auf sie und die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Kläger ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Die Kläger haben im Berufungsverfahren erklärt, dass ihre Klage gegen den Landrat des Kreises Herzogtum Lauenburg gerichtet sein soll. Das entspricht den Anforderungen des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 6 Satz 2 AG VwGO, weil der Landrat die Aufgabe der Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Errichtung allgemeiner unterer Landesbehörden als untere Landesbehörde wahrnimmt. Es handelt sich um eine Klarstellung der ursprünglich gegen den Kreis gerichteten Klage. Sofern darin eine Klageänderung zu sehen sein sollte, wäre diese sachdienlich i.S.v. § 91 VwGO.
Mit dieser Klarstellung ist die Klage als Verpflichtungsklage zulässig. Die im eigenen Namen handelnden Kläger sind beteiligungsfähig (§ 61 Nr. 1 VwGO) und als Mitunterzeichner des Bürgerbegehrens und Adressaten des Bescheides vom 13. Dezember 2002 klagebefugt (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.07.1996 - 6 TG 2264/96 -, NVwZ 1997, 310; Urt. v. 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, NVwZ-RR 2000, 451; Schliesky, Aktuelle Rechtsprobleme bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, DVBl. 1998, 169 ff). Da die Kläger eine für sie positive Entscheidung des Beklagten nach § 16 g Abs. 5 Satz 1 GO über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens anstreben, ist die Verpflichtungsklage die richtige Klageart (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 24.07.1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306, 307).
Die Klage ist jedoch nach Haupt- und Hilfsantrag unbegründet.
Das beantragte Bürgerbegehren erfüllt die Voraussetzungen des § 16 g GO. Der Beklagte hat nach § 16 g Abs. 5 Satz 1 GO über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Die Kläger haben als Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens einen formwirksamen Antrag nach § 16 g Abs. 3 Satz 1 GO bei der Beigeladenen gestellt. Dieser Antrag ist fristgerecht. Zwar ist das Bürgerbegehren auf ein Unterlassen gerichtet, doch richtet es sich nicht gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung. Die Beigeladene hat dem Beklagten am 09. November 2002 - also nach Antragstellung - mitgeteilt, ein förmlicher Beschluss der Gemeindevertretung, das Grundstück zu Zwecken der Errichtung einer Neubausiedlung zu erwerben, existiere bisher nicht. Die Entscheidung dieser Frage hinge noch von mehreren nicht endgültig geklärten Faktoren ab. Die Frist des § 16 g Abs. 3 Satz 3 GO greift daher nicht. Auch das Quorum des § 16 g Abs. 4 GO ist erfüllt.
Die zur Entscheidung gestellte Frage, ob der von der Gemeinde ... direkt oder indirekt beabsichtigte Erwerb einer ca. 32.000 qm großen landwirtschaftlichen Fläche nördlich .../westlich ... zum Zwecke der Errichtung einer Neubausiedlung unterbleiben soll, entspricht § 7 Abs. 1 Satz 1 DVO-GO in der seit dem 01. April 2003 geltenden Fassung (GVOBl. 2003, S. 52). Danach ist die mit dem Bürgerbegehren nach § 16 Abs. 3 GO einzubringende Frage so zu formulieren, dass sie das Ziel des Begehrens hinreichend klar und eindeutig zum Ausdruck bringt. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ergeben sich keine Zulässigkeitsbedenken durch die Einbeziehung auch eines "indirekten“ Erwerbs durch die Gemeinde. Es liegt nahe, dass damit der Erwerb durch eine andere Rechtsperson gemeint ist, auf die die Beigeladene rechtlich begründeten Einfluss hat, etwa der Erwerb durch eine Gesellschaft, an der die Gemeinde maßgeblich beteiligt ist.
Die Frage betrifft eine wichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde. Es geht dabei nicht nur um eine politische Willensäußerung. Wenn auch nicht eines der in § 16 g Abs. 1 Satz 2 GO aufgeführten Beispiele erfüllt ist, so ist dennoch der Erwerb einer Fläche in dieser Größe, die zur Bebauung ansteht, eine Selbstverwaltungsaufgabe mit erheblicher Bedeutung für die Gemeinde (vgl. zur Abgrenzung der wichtigen Angelegenheit OVG Greifswald, a.a.O., S. 307; Schliesky, Kommunalverfassungsrecht SH, GO, § 16 g Rdnr. 13 ff). Anders als in anderen Bundesländern (vgl. etwa OVG Koblenz, Urt. v. 25.11.1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ 1998, 425) ist der Katalog des § 16 g Abs. 1 Satz 2 GO nicht abschließend (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 13), wie durch das Wort „insbesondere“ deutlich gemacht wird.
Das Bürgerbegehren ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 6 GO unstatthaft. Richtig ist, dass die Regelungen des § 16 g Abs. 2 GO nicht nur Bürgerentscheide zu bestimmten Angelegenheiten ausschließen, sondern bereits bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidungserheblich sind (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 144). Das Bürgerbegehren ist nach § 16 g Abs. 3 Satz 1 GO ein Antrag auf einen Bürgerentscheid und muss - um zulässig zu sein - den gesetzlichen Vorschriften entsprechen (§ 7 Abs. 5 Satz 3 DVO-GO). Dazugehört auch die Vereinbarkeit mit den Regelungen des § 16 g Abs. 2 GO. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu dieser Vorschrift sollen Aufgaben, bei denen eine bürgerschaftliche Entscheidung nicht möglich oder unzweckmäßig ist oder die Gefahr einer unsachlichen Entscheidung bestehen kann, von vornherein ausgeschlossen werden. § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO lässt einen Bürgerentscheid nicht zu über die Aufstellung, Änderung und Aufhebung von Bauleitplänen. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs können hier vorrangig am Gemeindewohl orientierte Entscheidungen der Gemeindevertretung den Belangen der Gemeinde am ehesten gerecht werden (LT-Drs. 12/592, S. 49). Vergleichbare Vorschriften in Gesetzen anderer Länder werden damit begründet, dass u.a. in den Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen eine Bürgerbeteiligung in formalisierter Form vorgesehen ist, die einer Erweiterung durch andere Partizipationsformen nicht zugänglich sein soll (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 17.12.2004 - 10 LA 84/04 -, NVwZ-RR 2005, 349, 350 zu § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NdsGO). Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, seien vom Einflussbereich plebiszitärer Entscheidungen auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erforderten, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit „Ja“ oder „Nein“ pressen ließen (OVG Münster, Urt. v. 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766, 767). Es kann dahinstehen, ob die Kritik an der Begründung von Ausnahmetatbeständen dieser Art berechtigt ist (vgl. dazu Ritgen, Zu den thematischen Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, NVwZ 2000, 129, 133) oder ob der Ausschlusstatbestand des § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO rechtspolitisch verfehlt ist, da er Angelegenheiten ausnimmt, die für die Gemeindebürger regelmäßig von großem Interesse sein werden (so Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 57), denn jedenfalls bestehen keine Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Bestimmung. Sie erfasst aber nicht das hier zur Überprüfung gestellte Bürgerbegehren.
Nach § 7 Abs. 9 Satz 2 DVO-GO ist ein Bürgerbegehren auch dann gegen den Beschluss einer Gemeindevertretung gerichtet, wenn es den Beschluss nicht ausdrücklich erwähnt, sondern in positiver Formulierung ein anderes Vorhaben anstelle des beschlossenen Vorhabens anstrebt. Diese Bestimmung steht zwar in Zusammenhang mit der Einhaltung der Frist des § 16 g Abs. 3 Satz 3 GO, ist jedoch auch für die Beurteilung der Frage heranzuziehen, ob der Tatbestand es § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO erfüllt ist, denn die dort genannten Vorgänge erfordern entsprechende Beschlüsse der Gemeindevertretung. So wird auch die Auffassung vertreten, dass es nicht darauf ankomme, ob sich ein Bürgerbegehren ausdrücklich gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung über die Aufstellung eines Bebauungsplans richtet. Entscheidend sei allein, ob das Bürgerbegehren den Gegenstand "Aufstellung eines Bebauungsplanes" betreffe (so zu einer vergleichbaren Vorschrift der niedersächsischen Gemeindeordnung OVG Lüneburg, a.a.O.). Die vorstehend zitierte Entscheidung betraf ein Bürgerbegehren, das die Erhaltung einer Fläche als Parkanlage und Erholungsfläche für die Bürgerinnen und Bürger anstrebte und mit dem durch einen Bebauungsplan verfolgten Planungsziel, die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Errichtung eines Einkaufs- und Dienstleistungszentrums zu schaffen, als unvereinbar angesehen wurde. So liegt es hier nicht. Während ein Bürgerbegehren, das die Erhaltung einer Fläche in seinem gegenwärtigen Zustand anstrebt, und ein Bebauungsplan zur Errichtung baulicher Anlagen sich gegenseitig ausschließen, trifft das für ein Bürgerbegehren, das lediglich den Erwerb der Fläche durch die Gemeinde verhindern soll, nicht zu. Auch wenn zu vermuten ist, dass es den Initiatoren des Begehrens darum geht, die Fläche von einer Bebauung freizuhalten, bleibt es der Gemeinde unbenommen, ihre Bauleitplanung durchzuführen.
Eine andere rechtliche Beurteilung ist hier nicht schon deswegen gerechtfertigt, weil es nach der Fragestellung um den Erwerb der Fläche zum Zwecke der Errichtung einer Neubausiedlung gehen soll und dadurch auch städtebauliche Belange berührt sein können. Der gemeindliche Zwischenerwerb von Grundstücken im Vorfeld der Bauleitplanung mit der Absicht, das künftige Bauland anschließend an die einheimische Bevölkerung weiter zu verkaufen, ist ungeachtet seiner Einordnung in das bürgerliche Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.02.1993 - IV C 18.91 -, NJW 1993, 2695) ein städtebaulicher Vertrag. Der Gesetzgeber billigt das Junktim von Bauleitplanung und Projekten zur Schaffung von Wohnraum für Einheimische in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB ausdrücklich (Roithmaier, Der gemeindliche Zwischenerwerb als Aufgabenerfüllungsvertrag - ..., NVwZ 2005, 56, 57). Ein städtebaulicher Vertrag in diesem Sinne liegt nicht nur dann vor, wenn der Grundstückserwerb schon im Vorfeld der Bauleitplanung erfolgt, sondern dieser Rechtscharakter kann auch dann noch gegeben sein, wenn die Baureifmachung der Grundstücke bereits vorher erfolgt war (VGH München, Urt. v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 -, NVwZ 1999, 1008, 1011). Städtebauliche Verträge dieser Art werden aber durch die Regelung des § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO nicht erfasst. Es werden dadurch nicht Bürgerentscheide über städtebauliche Angelegenheiten jeder Art ausgeschlossen, sondern nur solche, die die Aufstellung, Änderung und Aufhebung von Bauleitplänen zum Gegenstand haben. Wenn dies auch nicht - wie ausgeführt - ausdrücklich so formuliert sein muss, genügt eine tatsächliche Beziehung des Bürgerbegehrens zur Bauleitplanung dafür nicht.
Das Bürgerbegehren ist aber wegen der Begründung unzulässig. Das in § 16 g Abs. 3 Satz 4 GO normierte Erfordernis einer Begründung ist nicht schon dann erfüllt, wenn überhaupt eine Begründung abgegeben wird. Die vorgeschriebene Begründung soll einerseits die Bürgerschaft zu einer sachlichen inhaltlichen Auseinandersetzung veranlassen, andererseits der Gemeindevertretung das begehrte Anliegen zweifelsfrei deutlich machen (LT-Drs. 12/592 S. 50). Dieser Zweck kann nur erfüllt werden, wenn die Begründung zum einen die für sie tragenden Tatsachen im Wesentlichen richtig wiedergibt (vgl. OVG Münster, Urt. v. 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766, 767) und zum anderen das Ziel und die Beweggründe des Bürgerbegehrens deutlich zum Ausdruck kommen (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 116). Wenn auch gewisse Überzeichnungen und ein besonderes Herausstellen der Begründungselemente, die die Auffassung des Bürgerbegehrens stützen, hinzunehmen sind, ist das Bürgerbegehren wegen mangelhafter Begründung dann unzulässig, wenn diese als Täuschung des Bürgerwillens erscheint und nach den Maßstäben zur Beurteilung einer unzulässigen Wahlbeeinflussung als nicht mehr hinnehmbar anzusehen wäre (vgl. Schliesky, ebenda, m.w.N.). Das ist u.a. dann der Fall, wenn die zur Begründung angeführten Argumente zwar die eigentlichen Motive des Begehrens aufzeigen, aber mit der zur Entscheidung gestellten Frage nichts gemein haben und sie dadurch verfälschen. So liegt es hier.
Nach der Fragestellung wird mit dem Bürgerbegehren die Entscheidung erstrebt, den Erwerb eines bestimmten Grundstücks zum Zwecke der Errichtung einer Neubausiedlung zu unterlassen. Eine Begründung könnte dafür z. B. sein, dass die für den Ankauf erforderlichen finanziellen Mittel der Gemeinde anders verwendet werden sollten. Auch wäre das Argument denkbar, dass die angestrebte Besiedelung des Grundstücks durch private Unternehmen effektiver durchgeführt werden könnte. Gründe dieser Art beträfen den Eigentumserwerb und eine von der Gemeinde nach § 4 WoFG wahrzunehmende Aufgabe und stünden in erkennbarem Zusammenhang mit der Abstimmungsfrage. Im Gegensatz dazu werden hier jedoch zur Begründung ausschließlich abwägungsrelevante Belange im Sinne von § 1 Abs. 6 BauGB herangezogen. Der Erwerb soll nicht aus wirtschaftlichen Gründen unterbleiben, sondern wegen der besonderen Lage des Grundstücks. Die zur Begründung genannten Erwägungen wie Entfernung zu Infrastruktureinrichtungen, Verschandelung des Orts- und Landschaftsbildes und Zersiedelung und Zersplitterung einer die Gemeinde prägende Fläche sind losgelöst von der Eigentumslage zu beurteilen, und zwar ausschließlich im Bauleitplanverfahren. Nicht der Erwerb durch die Beigeladene könnte diese Folgen haben, sondern die Umsetzung des von ihr beschlossenen Bebauungsplans. Der Beklagte hat deswegen im Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt, dass das Bürgerbegehren sich zwar nicht in direkter Form gegen die Bauleitplanung richte, aber inhaltlich auf die Korrektur der Planung abziele. Das ergibt sich zwar nicht aus der Fragestellung, wohl aber aus der Begründung. Wer der gegebenen Begründung folgt, wendet sich nicht eigentlich gegen den beabsichtigten Grundstückserwerb, sondern gegen den die Errichtung der Neubausiedlung ermöglichenden Bebauungsplan. Damit ist das Bürgerbegehren - wie ausgeführt - nicht nach § 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO ausgeschlossen, aber wegen Verfälschung der Abstimmungsfrage unzulässig.
Diese Schlussfolgerung kann ohne die von den Klägern beantragte Beweiserhebung gezogen werden. Auf die Frage, ob die Bebauung die behaupteten negativen - ausschließlich städtebaulichen - Folgen haben wird, kommt es - wie ausgeführt - in diesem Verfahren nicht an. Insoweit bedurfte es weder einer Ortsbesichtigung noch der Einholung eines Sachverständigengutachtens. Ferner brauchten die von den Klägern als Zeugen benannten Mitunterzeichner des Bürgerbegehrens nicht zu der Behauptung gehört zu werden, dass sie das Begehren als Abstimmung über den Ankauf des in Rede stehenden Grundstücks verstanden hätten. Es kommt für die Beurteilung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht auf die Vorstellung einzelner Personen an, sondern abzustellen ist dabei - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - auf den „objektiven Empfängerhorizont“, d. h., wie konnte ein verständiger Leser die Fragestellung mit der gegebenen Begründung verstehen.
Ist nach alledem der Hauptantrag unbegründet, kommt auch die hilfsweise beantragte Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung nicht in Betracht. Ein sog. Bescheidungsurteil wäre hier nur unter den Voraussetzungen des § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO denkbar. Danach dürfte die Sache noch nicht spruchreif sein, dabei aber feststehen, das die Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt. Bedeutung erlangt eine solche Bescheidungsklage insbesondere dort, wo der Verwaltung in Bezug auf einen begünstigenden Verwaltungsakt ein Ermessens- und/oder Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 42 Rdnr. 8). Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens handelt es sich aber grundsätzlich um eine rechtlich gebundene Entscheidung (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 144), die in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar ist. Das Gericht hat daher generell ggf. die Spruchreife herbeizuführen. Ein Ermessensfehler mit der Folge einer Neubescheidung wäre etwa denkbar gewesen, wenn der Beklagte im Falle der Nichterreichung des Quorums nach § 16 g Abs. GO von der Ermächtigung des § 7 Abs. 6 Satz 2 DVO-GO keinen Gebrauch gemacht und keine Nachfrist gesetzt hätte. Darum geht es hier jedoch nicht. Es handelt sich auch nicht um die notwendige Aufklärung eines komplexen Sachverhaltes, bei dem in Ausnahmefällen die Zurückverweisung an die Verwaltung für zulässig gehalten wird. Gegenstand des Verfahren ist allein die rechtliche Prüfung des von den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens bei der Verwaltung gestellten Antrags. Wenn man der Auffassung folgt, dass eine für einen Bürgerentscheid geeignete Fragestellung für das Bürgerbegehren noch nicht erforderlich sei, sondern im Laufe des Verfahrens erarbeitet oder von der Kommunalaufsichtsbehörde festgelegt werden könne (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 104), betrifft dies die Anforderungen an die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens (vgl. dazu OVG Koblenz, Urt. v. 06.02.1996 - 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241), aber nicht die von den Klägern hilfsweise beanspruchte Mitwirkung des Beklagten bei der Formulierung von Fragestellung und Begründung, um erst die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens herbeizuführen. Im Übrigen tragen die Kläger selbst vor, dass es durch die zu leistende Hilfestellung nicht zu einer Verfälschung des Anliegens kommen dürfe. Dies setzte voraus, dass mit Fragestellung und Begründung inhaltlich dasselbe Ziel angestrebt werden würde (vgl. OVG Koblenz, a.a.O.). Hier gehen aber Fragestellung und Begründung - wie ausgeführt - inhaltlich völlig auseinander. Daher bleibt es allein die Aufgabe der Initiatoren des Bürgerbegehrens, ein nach § 16 g GO zulässiges Anliegen deutlich zu machen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene sich durch die Stellung eines eigenen Sachantrages am Prozessrisiko beteiligt, entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten den Klägern aufzuerlegen. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit haben ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe i.S.v. § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 91 VwGO
§ 16 g GO
§ 4 WoFG
§ 167 VwGO
§ 16 g Abs. 4 GO
§ 16 g Abs. 2 GO
§ 16 g Abs. 2 Nr. 6 GO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 6 Satz 2 AG VwGO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 16 g Abs. 5 Satz 1 GO
§ 16 g Abs. 3 Satz 1 GO
§ 16 g Abs. 3 Satz 3 GO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 DVO-GO
§ 16 Abs. 3 GO
§ 16 g Abs. 1 Satz 2 GO
§ 16 Abs. 2 Nr. 6 GO
§ 7 Abs. 5 Satz 3 DVO-GO
§ 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NdsGO
§ 7 Abs. 9 Satz 2 DVO-GO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB
§ 16 g Abs. 3 Satz 4 GO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 16 g Abs. GO
§ 7 Abs. 6 Satz 2 DVO-GO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1997, 310
NVwZ-RR 2000, 451
NVwZ 1997, 306, 307
NVwZ 1998, 425
NVwZ-RR 2005, 349, 350
NVwZ-RR 2002, 766, 767
NVwZ 2000, 129, 133
NJW 1993, 2695
NVwZ 2005, 56, 57
NVwZ 1999, 1008, 1011
NVwZ-RR 1997, 241
6 TG 2264/96
8 UE 3683/97
1 M 43/96
7 A 12417/96
10 LA 84/04
15 A 5594/00
IV C 18.91
1 B 94.32
7 A 12861/95