Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-04-29, Aktenzeichen 6 A 1309/19 HGW
ECLI: ECLI:DE:VGGREIF:2025:0429.6A1309.19HGW.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht werden gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Fragen zur Entscheidung vorgelegt, ob
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§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen im Jahr 2018 (Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2018 - BesVAnpG 2018 M-V) vom 11. Februar 2018 (GVOBl. M-V 2018, 50) i.V.m. den Anlagen 1 (Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung A), 6 (Familienzuschläge), 8 (Amtszulagen, Stellenzulagen, Zulagen, Vergütungen) in der Fassung der Bekanntmachung des Finanzministeriums vom 28. Februar 2018 (Amtsblatt für 2018, S. 133 ff.) gemäß § 8 des BesVAnpG 2018 M-V,
§ 2 Abs. 1, § 3 und § 4 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen in den Jahren 2019, 2020 und 2021 (Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2019/2020/2021 - BesVAnpG 2019/2020/2021 M-V) vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V 2019, 678) i.V.m. den Anlagen 1 (Grundgehaltssätze Bundesbesoldungsordnung A), 6 (Familienzuschläge), 8 (Amtszulagen, Stellenzulagen, Zulagen, Vergütungen) in der Fassung der Bekanntmachung des Finanzministeriums vom 2. Dezember 2019 (Amtsblatt für 2019, S. 998 ff.) gemäß Artikel 9 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2019, 2020 und 2021 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V 2019, S. 681) für die Gültigkeitszeiträume ab dem 1. Januar 2019, ab dem 1. Januar 2020 sowie ab dem 1. Januar 2021,
jeweils in Verbindung mit § 29a des Landesbesoldungsgesetzes vom 5. September 2001 in der aufgrund von Artikel 7 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2019, 2020 und 2021 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V 2019, S. 680) geltenden Fassung, und – für den Zeitraum 1. Januar 2018 bis 29. November 2019 – in Verbindung mit Artikel 10 § 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften des Landes vom 11. Mai 2021 (GVOBl. 2021, 688),
sowie – für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2020 – in Verbindung mit Artikel 6 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2022 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 9. Dezember 2022, GVOBl. 2022, 599 (Rückwirkende Erhöhungsbeträge zum Familienzuschlag im Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis 30. November 2022)
sowie
§ 25 i.V.m. den Anlagen 5 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung A), 10 (Familienzuschlag), 12 (Strukturzulage, Stellenzulagen und Amtszulagen) des Besoldungsgesetzes für das Land (Landesbesoldungsgesetz – LBesG M-V) vom 11. Mai 2021 (GVOBl. 2021, 600),
§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen im Jahr 2022 (Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2022 - BesVAnpG 2022 M-V) vom 9. Dezember 2022 (GVOBl. 2022, 597) i.V.m. § 25 und den Anlagen 5 (Grundgehaltssätze Besoldungsordnung A), 10 (Familienzuschlag), 12 (Strukturzulage, Stellenzulagen und Amtszulagen) des Besoldungsgesetzes für das Land (Landesbesoldungsgesetz – LBesG M-V) vom 11. Mai 2021 in der Fassung des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2022 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 9. Dezember 2022 (GVOBl. 2022, 597),
jeweils in Verbindung mit § 73 des Landesbesoldungsgesetzes vom 11. Mai 2021 (GVOBl. 2021, 600)
und – für den Zeitraum bis zum 30. November 2022 – in Verbindung mit Artikel 6 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2022 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 9. Dezember 2022, GVOBl. 2022, 599 (Rückwirkende Erhöhungsbeträge zum Familienzuschlag im Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis 30. November 2022),
soweit sie in der Zeit vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2022 die Besoldungsgruppe A 8 betreffen
mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Beamte des Landes . Sie begehrt die Feststellung, dass ihre Besoldung aus der Besoldungsgruppe A 8 in den Jahren 2018 bis 2022 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.
Die Klägerin war in den Jahren 2018 bis 2022 im Statusamt einer Justizhauptsekretärin (Besoldungsgruppe A 8) eingruppiert. Bis einschließlich April 2021 erhielt sie Bezüge nach der Erfahrungsstufe 10, ab Mai 2021 nach der Erfahrungsstufe 11. Sie war während des gesamten Zeitraums verheiratet und bezog kindbezogene Familienzuschläge für zwei Kinder. Zudem wurde ihr durchgehend die allgemeine Stellenzulage bzw. die Strukturzulage gezahlt. Außerdem erhielt eine Stellenzulage Justizvollzug/Psych. Kranke nach VB 12 BBesO.
Mit Schreiben vom 13. November 2018, beim Landesamt für Finanzen eingegangen am gleichen Tag, legte die Klägerin Widerspruch gegen die ihr im Jahr 2018 gezahlte sowie ihre laufende Besoldung ein. Zur Begründung bezog sie sich auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. September 2017 (Az. 2 C 56/16 u.a.). Ihrer Auffassung nach genüge ihre Besoldung ab dem Jahr 2008 nicht der verfassungsrechtlich gebotenen amtsangemessenen Alimentierung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Juli 2019, der Klägerin gegen Empfangsbekenntnis am 11. Juli 2019 zugestellt, wies das Landesamt für Finanzen den Widerspruch gegen die Höhe der Besoldung im Jahr 2018 zurück. Der Widerspruch sei zwar zulässig, aber nicht begründet. Die Besoldung im Jahr 2018 genüge den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 und in einer weiteren Entscheidung vom 17. November 2015 entwickelt habe. Die Klägerin sei im Beitrittsgebiet erstmalig zum Beamten ernannt worden und haben einen ruhegehaltfähigen Zuschuss gemäß § 4 der Zweiten Besoldungsübergangsverordnung erhalten. Der Besoldungsindex für das Jahr 2018, ausgehend von dem Basisjahr 2003 betrage 127,9. Im vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Vergleichszeitraum von 15 Jahren hätten die Vergleichswerte für den Tarifentwicklungsindex (TV-L-Index) 130,4, des Verbraucherpreisindex 126,1 und des Nominallohnindex 138,5 betragen. Die Prüfung der ersten drei Parameter auf der 1. Prüfungsstufe des Bundesverfassungsgerichts ergebe daher, dass lediglich beim Nominallohnindex mit 8,29 % eine Indexverletzung mit einer Negativabweichung von 5 oder mehr Prozent vorliege. Aus dem weiteren Kriterium des systeminternen Besoldungsvergleichs ergebe sich keine Verletzung. Eine Verringerung des Ämterabstandes zwischen zwei benachbarten Besoldungsgruppen in den jeweils letzten fünf Jahren um mehr als 10 % habe nicht stattgefunden. Auch eine Verletzung des Abstandsgebots unter dem Aspekt, dass die Nettoalimentation einer Beamtin oder eines Beamten mit Ehepartnern und zwei Kindern mindestens 115 % des sozialhilferechtlichen Existenzminimums für eine entsprechende Familie erreichen müsse, sei nicht erkennbar, wie sich aus der Begründung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung zum Gesetz über die Anpassung von Besoldung und Beamtenversorgungsbezügen 2018 und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften (Landtags-Drucks. 7/1187 vom 25. Oktober 2017, Seite 29 ff.) ergebe. Auch der fünfte Parameter einer Negativabweichung der Besoldung im Gesamtranking des Bundes und der Länder im Betrachtungsjahr 2018 um mehr als 10 % liege nicht vor. Die Varianz gegenüber dem Bund-Länderdurchschnitt der maßgeblichen letzten Erfahrungsstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe liege zwischen +0,93 % und -1,94 % und im Durchschnitt bei +0,55 %. Auf der ersten Prüfstufe bestehe keine Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation, da in 2018 lediglich eines der zu prüfenden Parameter eine relevante Unterschreitung aufweise. Diese Vermutung erfahre auf der zweiten Prüfstufe keine Widerlegung, insbesondere da keine besonderen landesspezifischen Belastungen, wie etwa eine Kostendämpfungspauschale im Beihilferecht, bestünden. Daher erübrige sich auch die Prüfung einer etwaigen Rechtfertigung einer als verfassungswidrig zu niedrig ermittelten Alimentierung. Die derzeit mögliche Prüfung und Betrachtung könne sich nur auf das Jahr 2018 beziehen, weil vollständige Daten für das laufende Jahr 2019 frühestens gegen Ende des ersten Quartals 2020 vorliegen könnten.
Die Klägerin hat am Montag, dem 12. August 2019, Klage gegen den Widerspruchsbescheid vom 10. Juli 2019 erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, die Besoldung im Jahr 2018 sowie in den Folgejahren sei verfassungswidrig zu niedrig. Die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe sprächen für eine Verfassungswidrigkeit der Alimentation, was im Rahmen einer umfassenden Gesamtabwägung bestätigt werde. Der Mindestabstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau sei in nicht gewährleistet. Die Fehlerhaftigkeit des Besoldungsniveaus in den untersten Besoldungsgruppen führe zwangsläufig zur Verfassungswidrigkeit der Besoldung in den höheren Besoldungsgruppen. Auch die qualitätssichernde Funktion der Besoldung sei nicht mehr gewährleistet.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Finanzen vom 10. Juli 2019 festzustellen, dass ihre Alimentation im Zeitraum vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2022 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Klage entgegengetreten und ist der Auffassung, die Besoldung der Klägerin genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG. Hinsichtlich der Begründung im Einzelnen wird auf das schriftsätzliche Vorbringen des Beklagten verwiesen.
Auf Veranlassung des Gerichts hat der Beklagte vor der mündlichen Verhandlung unter anderem Darstellungen der Besoldungsabstandsentwicklung, Angaben zur Anzahl der 2018 und 2019 in den Besoldungsgruppen A 2 und A 3 eingruppierten Landesbeamten, Sonderauswertungen der Bundesagentur für Arbeit zu den anerkannten Bedarfen für Wohnen und Heizung, eine Auskunft des Ministeriums für Bildung und Kindertagesförderung zur Höhe der Kinderbetreuungskosten in den Jahren 2018 und 2019, eine Auskunft des Verbandes der Privaten Krankenversicherung zu den Kosten einer beihilfekonformen privaten Kranken- und Pflegeversicherung, eine Vergleichsdarstellung der Besoldungsentwicklung in Bund und Ländern, Zahlen des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Sport zu den jährlichen Ausgaben für Bildung und Teilhabe sowie Angaben der Bundesagentur für Arbeit zur Anzahl der Leistungsbezieher von Leistungen für Bildung und Teilhabe übersandt.
Mit Beschluss vom 29. April 2025 hat die Kammer das Verfahren abgetrennt, soweit es die Besoldung ab dem 1. Januar 2023 betrifft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Grundgesetz (GG) und §§ 13 Nr. 11, 80 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfG) auszusetzen und es ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob die im Tenor genannten besoldungsrechtlichen Regelungen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind, soweit sie die Besoldungsgruppe A 8 im Zeitraum 2018 bis 2022 betreffen.
Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 29. April 2025 Gelegenheit gehabt, zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht Stellung zu nehmen.
Für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren ist die verfassungsrechtliche Beurteilung des Vorlagegegenstandes entscheidungserheblich (1.). Das Gericht ist von der Verfassungswidrigkeit der für die Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 maßgeblichen Vorschriften überzeugt (2.).
1. Auf die Vereinbarkeit der für die Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 maßgeblichen Vorschriften mit Art. 33 Abs. 5 GG kommt es im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG bei der Entscheidung des Gerichts an.
a) Die Klage ist zulässig.
Der Klagantrag ist als allgemeiner Feststellungsantrag gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die richtige Klageart für das Begehren, eine höhere Alimentation zu erhalten, ist die Feststellungsklage gerichtet auf die Feststellung, das Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Denn der Gesetzgeber genießt im Bereich der Besoldung einen weiten Gestaltungsspielraum. Deswegen und wegen des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (§ 3 Abs. 1 LBesG M-V) können keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2017 – 2 C 30/16 –, juris Rn. 8). Eine Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Anspruch nur bei der Annahme der Verfassungswidrigkeit einer einzelnen Norm besteht, kann daher nicht im Wege der allgemeinen Leistungsklage erfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49.07 –, juris Rn. 28 f.).
In Ermangelung einer Bescheidung des Widerspruchs der Klägerin für die Jahre ab dem Jahr 2019 ist die Klage insoweit als Untätigkeitsklage entsprechend § 75 Abs. 1 VwGO zulässig. Mit seinem Widerspruchsschreiben vom 13. November 2018 hat die Klägerin sowohl gegen ihre im Jahr 2018 bereits gezahlte Besoldung als auch für ihre laufende Besoldung – auch für die Folgejahre – Widerspruch erhoben. In der mündlichen Verhandlung vom 29. April 2025 hat der Beklagtenvertreter hierzu ausgeführt, dass der Widerspruch auch vom Beklagten als Widerspruch gegen die in den Folgejahren gezahlte Besoldung ausgelegt worden sei und nach der Rechtsauffassung des Landesamtes für Finanzen zurückgewiesen werden müsste.
b) Die Begründetheit der Klage hängt von der verfassungsrechtlichen Bewertung der im Tenor bezeichneten gesetzlichen Regelungen ab.
Erweisen sich die für die Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 maßgeblichen Normen als verfassungsgemäß, muss das Gericht dessen auf Feststellung verfassungswidrig zu niedrig bemessener Besoldung gerichtete Klage abweisen. Erweisen sich die Normen hingegen als verfassungswidrig, muss das vorlegende Gericht der Klage stattgeben und die beantragte Feststellung treffen.
Für das Gericht besteht zudem keine Möglichkeit, den Rechtsstreit zu entscheiden, ohne die im Tenor bezeichneten gesetzlichen Regelungen anwenden zu müssen. Die Höhe der Bezüge ist unmittelbar durch Gesetz geregelt. Die Regelungen sind klar und bestimmt gefasst und keiner – vom Gesetzeswortlaut und von den in den Vorschriften bzw. deren Anlagen genannten Zahlen abweichender – Auslegung zugänglich. Dem Gericht ist es zudem durch § 3 Abs. 1 und 2 LBesG M-V verwehrt, eine nicht im Gesetz geregelte Besoldung zuzusprechen. Eine verfassungskonforme, abweichende Auslegung der Bestimmungen des Vorlagegegenstandes kommt daher nicht in Betracht.
Auch materiell-rechtlich sind die im Tenor bezeichneten Regelungen entscheidungserheblich. Die Klägerin hat ihren Anspruch auf amtsangemessene Alimentation im Laufe des Jahres 2018 durch Widerspruch beim beklagten Land geltend gemacht, wodurch die Voraussetzung der zeitnahen Geltendmachung des Alimentationsanspruchs noch im Haushaltsjahr, für das die amtsangemessene Alimentation begehrt wird, erfüllt ist. Mit ihrem Widerspruchsschreiben vom 13. November 2018, eingegangen am 14. November 2018, hat die Klägerin die Feststellung beantragt, dass ihre bisherige Besoldung im Jahr 2018 sowie ihre laufende Besoldung verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei. Damit hat sie – was zulässig ist – gegenüber dem Beklagten im erforderlichen Maße zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht nur für das laufende Haushaltsjahr, sondern auch für die Folgejahre eine höhere Besoldung begehrt. Sie war nicht gehalten, ihren Anspruch auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation in jedem Haushaltsjahr erneut geltend zu machen. Ein einmal erkennbar in die Zukunft gerichteter Antrag genügt grundsätzlich über das laufende Haushaltsjahr hinaus den Anforderungen an eine zeitnahe Geltendmachung auch für die folgenden Jahre (VGH Kassel, Beschluss vom 30. November 2021 – 1 A 863/18 –, juris Rn. 82 m.w.N.). Überdies hat auch der Beklagte den Widerspruch als Geltendmachung eines Anspruchs auf höhere Besoldung für die Folgejahre ausgelegt. Auch deshalb ist das Begehren nicht mangels haushaltsnaher Geltendmachung ausgeschlossen (vgl. OVG Koblenz, Beschluss vom 25. September 2024 – 2 A 11745/17.OVG –, juris Rn. 106).
2. Das Gericht ist von der Verfassungswidrigkeit der im Tenor bezeichneten Regelungen bezogen auf die Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 überzeugt. Die Alimentation war im streitgegenständlichen Zeitraum evident verfassungswidrig zu niedrig bemessen.
a) Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Beamtinnen und Beamten zu messen sind, ist das in Art. 33 Abs. 5 GG niedergelegte Alimentationsprinzip. Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
Einfachgesetzlich wurde das Alimentationsprinzip in – für die verfahrensgegenständlichen Zeiträume vor dem 1. Juni 2021 – durch § 1 Abs. 2 Nr. 1 Landesbesoldungsgesetz M-V a.F. (Besoldungsgesetz für das Land in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. September 2001 (GVOBl. M-V, S. 321), mit Änderungen – LBesG M-V 2001) i.V.m. § 14 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) konkretisiert. Hiernach wurde die Besoldung entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch Gesetz regelmäßig angepasst. Eine inhaltsgleiche Regelung enthält seit dem 1. Juni 2021 § 17 Landesbesoldungsgesetz (LBesG M-V i.d.F. vom 11. Mai 2021).
Bei der Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, der eine gerichtliche Kontrolle der einfachgesetzlichen Besoldungsregelungen in materieller Hinsicht auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkt. Die Prüfung der Frage, ob die Alimentation evident unzureichend ist, vollzieht sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch eine Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 27; Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 94 ff.; Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u. a. –, juris Rn. 73 ff.).
Diese Gesamtschau vollzieht sich in zwei Schritten: Auf der ersten Prüfungsstufe wird mit Hilfe von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern ein durch Zahlenwerte konkretisierter Orientierungsrahmen für eine grundsätzlich verfassungsgemäße Ausgestaltung der Alimentationsstruktur und des Alimentationsniveaus ermittelt. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip sind fünf Parameter angelegt, denen eine indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. Die Heranziehung dieser volkswirtschaftlichen Parameter dient vor allem der Rationalisierung der verfassungsrechtlichen Prüfung, darf aber nicht dahin missverstanden werden, dass sich die Höhe der amtsangemessenen Besoldung unter Rückgriff auf statistische Daten exakt berechnen ließe. Mit der Heranziehung dieser Parameter kann es schon deshalb nicht sein Bewenden haben, weil sich der Inhalt des Alimentationsprinzips nicht allein nach volkswirtschaftlichen Kriterien bemisst. Die erste Prüfungsstufe bereitet die auf der zweiten Prüfungsstufe stets gebotene Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Aspekte vor, ersetzt sie aber nicht (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 28 m.w.N.).
Die aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parameter (als Vergleichsgrößen) sind:
- eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst (Parameter 1),
- eine deutliche Differenz zwischen der Besoldung zum Nominallohnindex (Parameter 2),
- eine deutliche Differenz zwischen der Besoldung zum Verbraucherpreisindex (Parameter 3),
- ein systeminterner Besoldungsvergleich (Parameter 4),
- ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder (Parameter 5).
Eine Abkopplung der Entwicklung der Besoldung von der Entwicklung der Tariflöhne sowie dem Nominallohn- und Verbraucherpreisindex (Parameter 1 – 3) wird hinreichend deutlich sichtbar, wenn der Unterschied in einem Betrachtungszeitraum von 15 Jahren ausgehend vom verfahrensgegenständlichen Kalenderjahr mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 36, 38, 41). Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen (Staffelprüfung) (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 36).
Der vierte Parameter beinhaltet einen systeminternen Besoldungsvergleich. Die Amtsangemessenheit der Alimentation einer Beamtengruppe bestimmt sich auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 43; Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 110). Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die „amts“-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Vergleiche sind dabei nicht nur – vertikal – innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade auch – horizontal – zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten. Amtsangemessene Gehälter sind auf dieser Grundlage so zu bemessen, dass sie der jeweiligen Beamtengruppe eine Lebenshaltung ermöglicht, die der Bedeutung ihres jeweiligen Amtes entspricht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 43).
b) Die erste Prüfungsstufe zur Verfassungsmäßigkeit der Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 zeigt eine Verletzung des zweiten Parameters sowie – mit Ausnahme des Jahres 2018 – des vierten Parameters in allen verfahrensgegenständlichen Jahren auf. Es ist eine relevante Abweichung des Nominallohnindex festzustellen. Zudem ist beim systeminternen Besoldungsvergleich eine Verletzung des Mindestabstandsgebots in den untersten Besoldungsgruppen festzustellen. In den übrigen Prüfparametern ist für die verfahrensgegenständlichen Jahre in der Besoldungsgruppe der Klägerin keine Verletzung festzustellen.
Jahr
Tariflohnindex
Nominallohnindex
Verbraucherpreisindex
Systeminterner Besoldungsvergleich
Systemexterner Besoldungsvergleich
Abstandsgebot
Mindestabstandsgebot
2018
Nicht verletzt2,44 %
Verletzt11,34 %
Nicht verletzt-1,26%
Nicht verletzt
Nicht Verletzt
2019
Nicht verletzt2,63 %
Verletzt12,33 %
Nicht verletzt-1,98 %
Verletzt
2020
Nicht verletzt2,82 %
Verletzt7,32 %
Nicht verletzt-5,60 %
2021
Nicht verletzt3,03 %
Verletzt8,19 %
Nicht verletzt-5,01 %
2022
Verletzt9,59 %
Nicht verletzt-3,38 %
aa) Ausgangspunkt für die auf der ersten Prüfungsstufe zu betrachtenden Entwicklungen der Tariflöhne im öffentlichen Dienst, der Nominallöhne sowie der Verbraucherpreise (Parameter 1 – 3) ist die im gleichgelagerten Zeitraum eingetretene Entwicklung der Besoldungshöhe.
(1) Zur Bestimmung des Besoldungsindex ist die Besoldungsentwicklung in den 15-Jahreszeiträumen, die mit den verfahrensgegenständlichen Jahren 2018 bis 2022 enden, zu betrachten. Denn der Vergleich dieser Entwicklung mit der Dynamik der Tarifergebnisse der Beschäftigten im öffentlichen Dienst, des Nominallohnindex und des Verbraucherpreisindex hat ausgehend vom verfahrensgegenständlichen Kalenderjahr anhand des Zeitraums der zurückliegenden 15 Jahre zu erfolgen, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit zu gewährleisten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020– 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 36 m.w.N.). Das erste Jahr der Betrachtung ist damit 2003 als Anfangsjahr des 15-Jahreszeitraumes für das Jahr 2018 als frühestes Jahr, für das die Klägerin zulässigerweise eine Feststellung einer zu niedrig bemessenen Alimentation geltend gemacht hat.
Dabei sind bei der Betrachtung der Besoldungsentwicklungen im Regelfall unterjährige Besoldungsanpassungen so zu behandeln, als seien sie zu Jahresbeginn erfolgt. Dies stellt die Aussagekraft der Parameter nicht grundsätzlich in Frage. Zwar wirkt sich der Zeitpunkt der Besoldungsanpassung darauf aus, was den Beamten in einem Besoldungsjahr zur Deckung ihres Lebensbedarfs tatsächlich zur Verfügung steht. Einer ungleich aufwendigeren „Spitzausrechnung“ bedarf es jedenfalls dann nicht, wenn die jeweiligen Schwellenwerte ohnehin überschritten werden. Wenn diese bei einer für die Entscheidung erheblichen Zahl von Parametern knapp unterschritten werden oder Besonderheiten der (Besoldungs-)Entwicklung im Raum stehen, kann jedoch Anlass bestehen, diesen Umständen im Rahmen der Gesamtbetrachtung der Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 31 m.w.N.).
(2) Die Grundgehaltssätze und Amtszulagen haben sich seit dem Jahr 2003 für die Beamten des Landes wie folgt entwickelt:
Für Beamte, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet wurden, wurden die Dienstbezüge gemäß § 2 der Zweiten Besoldungsübergangsverordnung (2. BesÜV) temporär abgesenkt und betrugen ab dem 1. Januar 2003 91 vom Hundert und ab dem ab 1. Januar 2004 92,5 vom Hundert der für das bisherige Bundesgebiet jeweils geltenden Dienstbezüge nach dem Bundesbesoldungsgesetz („Ostbesoldung“). Für diese Beamten bestand nach § 4 der 2. BesÜV die Möglichkeit zur Zahlung eines ruhegehaltfähigen Zuschusses bis zur Höhe des Unterschiedsbetrages der Bezüge nach § 2 der 2. BesÜV und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen („Ostbesoldung mit Westzuschlag“). Die temporäre Absenkung des § 2 der 2. BesÜV wurde für die Beamten in den Besoldungsgruppen bis A 9 zum 1. Januar 2008 aufgehoben (§ 12 Abs. 2 der 2. BesÜV) und für die Besoldungsgruppen ab A 10 zum 1. Januar 2010 (§ 14 Abs. 3 der 2. BesÜV).
Bis zum Jahr 2006 kam die Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung der Beamten im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung dem Bund zu (vgl. Art. 74a Abs. 1 GG a.F.). Mit dem Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl. I, S. 1798; BBVAnpG 2003/2004) wurde eine bundeseinheitliche Anpassung der Besoldung vorgenommen, die zum Stichtag 1. April 2004 eine Erhöhung der Grundgehaltssätze und Amtszulagen um 1,00 % (Art. 2 BBVAnpG 2003/2004) und zum 1. August 2004 um weitere 1,00 % vorsah.
In den Jahren 2005 bis 2007 gab es keine Anpassungen der Grundgehaltssätze. Zum 1. August 2008 erfolgte mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2008 – BesVAnpG 2008 M-V – eine Erhöhung der Grundgehaltssätze und der Amtszulagen um 2,90 % (§ 2 Abs. 1). Mit dem BesVAnpG 2009/2010 M-V wurden die Grundgehaltssätze zum 1. März 2009 um jeweils 20,00 Euro sowie die Grundgehaltssätze und Amtszulagen um weitere 3,00 % erhöht (§ 2 Abs. 1) sowie um 1,20 % zum 1. März 2010. Zudem wurde eine Einmalzahlung in Höhe von 40,00 Euro vorgesehen (§ 9 Abs. 1 BesVAnpG 2009/2010 M-V). Zum 1. April 2011 erfolgte eine Erhöhung um 1,5 % (§ 2 Abs. 1 des BesVAnpG 2011/2012 M-V) nebst einer Einmalzahlung in Höhe von 360,00 Euro (§ 8 Abs. 1) und zum 1. Januar 2012 eine weitere Erhöhung um 1,9 % (§ 2 Abs. 3) mit einer anschließenden Erhöhung der Grundgehaltssätze um weitere 17,00 Euro. Mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2013/2014/2015 erfolgte eine Erhöhung der Grundgehaltssätze und der Amtszulagen um 2,00 % zum 1. Juli 2013, um weitere 2,00 % zum 1. Januar 2014 und wiederum um 2,00 % zum 1. Januar 2015. Mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2016/2017 wurden die Grundgehaltssätze und Amtszulagen sodann zum 1. September 2016 um 2,00 % und zum 1. Juni 2017 um weitere 1,75 % erhöht. Eine Erhöhung um 2,15 % erfolgte dann zum 1. Januar 2018 mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2018 (BesVAnpG 2018 M-V) vom 11. Februar 2018 (§ 2 Abs. 1). Zudem wurde mit § 6 BesVAnpG 2018 M-V eine Einmalzahlung in Höhe von 9,35 % der Bezüge für November 2017 zum Stichtag 1. März 2018 vorgesehen. Eine weitere Erhöhung der Dienstbezüge um 3,00 % erfolgte zum 1. Januar 2019 (§ 2 des BesVAnpG 2019/2020/2021 M-V), um weitere 3,00 % zum 1. Januar 2020 (§ 3 BesVAnpG 2019/2020/2021 M-V) und um 1,2 % zum 1. Januar 2021 (§ 4 BesVAnpG 2019/2020/2021 M-V). Zum 1. Dezember 2022 wurden die Dienstbezüge schließlich um 2,8 % erhöht (§ 2 BesVAnpG 2022 M-V).
Zur Ermöglichung einer Staffelprüfung ist zudem ein dem jeweiligen Basisjahr vorangehender Fünfjahreszeitraum, d.h. hier ab dem Jahr 1998, zu betrachten. Im Zeitraum 1998 bis 2003 wurden die Bezüge in den hier maßgeblichen Besoldungsgruppen der A-Besoldung bis zur Besoldungsgruppe A 11 BBesO in folgenden Schritten erhöht: Zum 1. Juni 1999 um 2,9 % (Art. 1 Abs. 1 des BBVAnpG 1999), zum 1. Januar 2001 um 1,8 % und zum 1. Januar 2002 um 2,2 % (Art. 1 Abs. 1 des BBVAnpG 2000) sowie um 2,4 % zum 1. April 2003 (Art. 1 BBVAnpG 2003/2004).
(3) Für die Berechnung des Besoldungsindexes ist eine Berücksichtigung der besonderen Bezügebestandteile (Sonderzahlungen, Urlaubsgeld etc.) und von Einmalzahlungen und Sockelbeträgen nur dann auf erster Prüfungsstufe vorzunehmen, wenn von vornherein feststeht, dass sie einen erheblichen Einfluss auf die Besoldungsentwicklung haben können (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 31). Nach diesem Maßstab bleiben für die Betrachtung die im Betrachtungszeitraum erfolgten einmaligen Sonderzahlungen ohne Berücksichtigung.
Mit dem Einmalzahlungsgesetz 2006/2007 (EzG 2006/2007 M-V vom 29. Mai 2007, GVOBl. M-V S. 210) wurden Sonderzahlungen für September 2006, Januar 2007 und September 2007 gewährt, die für Empfänger von Dienstbezügen in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 in Höhe von 150,00 Euro, 310,00 Euro und 450,00 Euro betrugen (§ 3 Abs. 1 bis 3 EZG 2006/2007 M-V). Die Sonderzahlungen in Summe von 910,00 Euro in einem sich auf zwei Jahre verteilenden Zeitraum kann in ihrer Höhe keinen maßgeblichen Einfluss auf die Besoldungsentwicklung haben.
Gleiches gilt für die neben den linearen Besoldungsanpassungen gewährten Einmalzahlung in Höhe von 40,00 Euro im Jahr 2009 nach § 9 Abs. 1 BesVAnpG 2009/2010 M-V, in Höhe von 360,00 Euro im Jahr 2011 nach § 8 Abs. 1 BesVAnpG 2011/2012 M-V und die in § 6 BesVAnpG 2018 M-V enthaltene Einmalzahlung in Höhe von 9,35 % der Bezüge für November 2017 zum Stichtag 1. März 2018.
(4) Auch die temporäre Absenkung und der Anstieg des Besoldungsniveaus infolge der „Ost-West-Anpassung“ auf Grundlage der 2. BesÜV und der regelmäßigen Änderung von deren § 2 ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in die Gegenüberstellung mit der Entwicklung des Nominallohnindex einzubeziehen. Die Absenkung der Besoldung war zeitlich beschränkt und betraf nur den begrenzten Kreis von Personen, denen nicht ein Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV zur Anpassung der Dienstbezüge an das „Westniveau“ gewährt wurde. Eine Differenzierung zwischen den Besoldungsempfängern in der Weise, dass die Anpassung nur bei den Beziehern einer „Ost-Besoldung“ eingepreist wird, hätte im Übrigen im Einzelfall zur Folge, dass für diesen Personenkreis keine Unteralimentation festzustellen ist, während die Besoldungsvorschriften (eventuell) für verfassungswidrig zu erklären wären, soweit sie die Bezieher einer Besoldung auf „West-Niveau“ betreffen. Dies erscheint auch mit Blick darauf, dass die Bezieher einer „Ost-Besoldung“ von vornherein – absolut betrachtet – besoldungsrechtlich ohnehin schlechter gestellt wurden, kaum nachvollziehbar (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris).
(5) Für die Berechnung des Besoldungsindex ist auf die vom Bundesverfassungsgericht verwendete Formel zurückzugreifen (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 105 ff.) Er wird durch Multiplikation des Indexwertes des Vorjahres mit einem die Besoldungserhöhung abbildenden Faktor ermittelt:
Besoldungsindex (Jahr) = Besoldungsindex (Vorjahr) x (1 + Anpassungsschritt (Jahr) in Prozent).
Dabei ist für das Basisjahr ein Index von 100 zugrunde zu legen. Ohne Berücksichtigung der temporären Absenkung der „Ostbesoldung“ nach § 2 der 2. BesÜV stellt sich der Besoldungsindex für die Basisjahre 2003 bis 2007 wie folgt dar:
Zeitraum 2003 – 2018JahrBesoldungserhöhungIndex200310020041,001011,00102,0120050102,0120060102,0120070102,0120082,90104,9720093,00108,1220101,20109,4220111,50111,0620121,90113,1720132,00115,4320142,00117,7420152,00120,0920162,00122,4920171,75124,6320182,15127,31Steigerung: 27,31 %
Zeitraum 2004 – 2019JahrBesoldungserhöhungIndex200410020050100200601002007010020082,90102,9020093,00105,9920101,20107,2620111,50108,8720121,90110,9420132,00113,1620142,00115,4220152,00117,7320162,00120,0820171,75122,1820182,15124,8120193,00128,55Steigerung: 28,55 %
Zeitraum 2005 – 2020JahrBesoldungserhöhungIndex2005100200601002007010020082,9102,920093105,9920101,2107,2620111,5108,8720121,9110,9420132113,1620142115,4220152117,7320162120,0820171,75122,1820182,15124,8120193128,5520203132,41Steigerung: 32,41 %
Zeitraum 2006 – 2021JahrBesoldungserhöhungIndex20061002007010020082,9102,920093105,9920101,2107,2620111,5108,8720121,9110,9420132113,1620142115,4220152117,7320162120,0820171,75122,1820182,15124,8120193128,5520203132,4120211,2134,00Steigerung: 34,00 %
Zeitraum 2007 – 2022JahrBesoldungserhöhungIndex200710020082,9102,920093105,9920101,2107,2620111,5108,8720121,9110,9420132113,1620142115,4220152117,7320162120,0820171,75122,1820182,15124,8120193128,5520203132,4120211,213420222,8137,75Steigerung: 37,75 %
Zum Zweck der erforderlichen Staffelprüfungen sind auch die voranliegenden 15-Jahres-Zeiträume zu betrachten. Die Besoldungsentwicklung stellt sich in diesen Zeiträumen wie folgt dar:
Zeitraum 1998 – 2013JahrBesoldungserhöhungIndex199810019992,9102,920000102,920011,8104,7520022,2107,0520032,4109,6220041110,721111,8320050111,8320060111,8320070111,8320082,9115,0720093118,5220101,2119,9420111,5121,7420121,9124,0520132126,53Steigerung: 26,53 %
Zeitraum 1999 – 2014JahrBesoldungserhöhungIndex19991002000010020011,8101,820022,2104,0420032,4106,5420041107,611108,6920050108,6920060108,6920070108,6920082,9111,8420093115,220101,2116,5820111,5118,3320121,9120,5820132122,9920142125,45Steigerung: 25,45 %
Zeitraum 2000 – 2015JahrBesoldungserhöhungIndex200010020011,8101,820022,2104,0420032,4106,5420041107,611108,6920050108,6920060108,6920070108,6920082,9111,8420093115,220101,2116,5820111,5118,3320121,9120,5820132122,9920142125,4520152127,96Steigerung: 27,96 %
Zeitraum 2001 – 2016JahrBesoldungserhöhungIndex200110020022,2102,220032,4104,6520041105,71106,7620050106,7620060106,7620070106,7620082,9109,8620093113,1620101,2114,5220111,5116,2420121,9118,4520132120,8220142123,2420152125,720162128,21Steigerung: 28,21 %
Zeitraum 2002 – 2017JahrBesoldungserhöhungIndex200210020032,4102,420041103,421104,4520050104,4520060104,4520070104,4520082,9107,4820093110,720101,2112,0320111,5113,7120121,9115,8720132118,1920142120,5520152122,9620162125,4220171,75127,61Steigerung: 27,61 %
bb) Der erste Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist in den Jahren 2018 bis 2022 nicht erfüllt. Es liegt keine relevante Unterschreitung zwischen den Anpassungen der Tariflöhne und der Besoldung um mehr als 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung vor.
(1) Eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Beschäftigten im öffentlichen Dienst im betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene ist ein wichtiges Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (erster Parameter; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 34 m.w.N.).
Bezugsrahmen für die Amtsangemessenheit der Alimentation sind zunächst die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit innerhalb des öffentlichen Dienstes. Dem Einkommensniveau dieser privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer kommt eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und damit der Angemessenheit der Besoldung zu, zumal die Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst ein gewichtiges Indiz für die Entwicklung sowohl der (sonstigen) allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards einerseits als auch der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Landes oder des Bundes andererseits sind. Zwar ist der Besoldungsgesetzgeber – auch angesichts der grundsätzlichen Unterschiede zwischen der Tarifentlohnung und der Beamtenbesoldung – von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität zu den Tarifergebnissen des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Er darf die Tarifergebnisse bei der Festsetzung der Beamtenbesoldung aber nicht in einer über die Unterschiedlichkeit der Entlohnungssysteme hinausgehenden Weise außer Betracht lassen. Wird bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkopplung der Bezüge der Amtsträger hinreichend deutlich sichtbar, steht dies im Widerspruch zur Orientierungsfunktion der Tarifergebnisse (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 35 m.w.N.).
Dies ist in der Regel der Fall, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend vom verfahrensgegenständlichen Kalenderjahr ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung wird sichergestellt, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 36 m.w.N.).
(2) Die Tarifangestellten im Land erhalten seit dem November 2006 Tariflöhne nach dem Tarifvertrag der Länder (TV-L). Bis zum Jahr 2019 enthielt der Tarifvertrag der Länder eine Absenkung der Tariflöhne für das Tarifgebiet Ost, zu dem das Land gehört. Für die Entwicklung eines Tariflohnindexes zum Zweck des Vergleiches mit dem Besoldungsindex ist diese vorübergehende Absenkung sowie die schrittweise Anpassung an die „Westvergütung“ entsprechend der Vorgehensweise bei der Besoldungsentwicklung – bei der die vorübergehende Absenkung nach § 2 der 2. BesÜV entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts keine Berücksichtigung findet – auszublenden. Maßgeblich ist also der Tarif nach dem TV-L ohne Berücksichtigung der Ost-Absenkung („TV-L West“).
Vor dem Inkrafttreten des Tarifvertrags der Länder zum 1. November 2006 richtete sich die tarifliche Bezahlung der Landesbediensteten in nach dem Bundesangestelltentarif.
Die Entwicklung der Tariflöhne stellt sich auf dieser Grundlage wie folgt dar:
Steigerung zum Vorjahr
1998
1,50 %
2010
1,20%
1999
3,10 %
2011
1,50%
2000
2,00 %
2012
1,90%
2001
2,40 %
2013
2,65%
2002
0,00 %
2014
2,95%
2003
2015
2,10%
2004
1,00 %
2016
2,30%
2017
2,00%
2005
0,00%
2,35%
2006
3,20%
2007
2008
2,90%
1,40%
2009
3,00%
2,80 %
Die Tarifergebnisse sehen im Wesentlichen eine identische prozentuale Steigerung der Tariflöhne für alle Entgeltgruppen vor. Eine entgeltgruppenbezogene Differenzierung bei den linearen Steigerungen ist nicht vorgesehen. Zwar kommt es mehrfach mittelbar zu nichtlinearen Tariferhöhungen, indem für die Steigerung Sockelbeträge vorgesehen werden. Dies führt jedenfalls in den unteren Entgeltgruppen zu einer prozentual höheren Tariflohnerhöhung. Auf der ersten Prüfungsstufe bleiben derartige Sockelbeträge wie auch Einmalzahlungen entsprechend dem Vorgehen bei der Berechnung des Besoldungsindex außer Betracht, solange ein erheblicher Einfluss auf die Tariflohnentwicklung – wie hier – nicht festgestellt werden kann (vgl. VG Berlin, Urteil vom 16. Juni 2023 – 26 K 247/23 –, juris Rn. 106; VG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn 139).
(3) Unter Anwendung des für die Berechnung des Besoldungsindex maßgeblichen Berechnungsformel ergibt sich für die Basisjahre 2003 bis 2007 folgender Tariflohnindex:
JahrTariferhöhungIndex200310020041,001011,00102,0120050102,0120060102,0120070102,0120082,90104,9720093,00108,1220101,20109,4220111,50111,0620121,90113,1720132,65116,1720142,95119,6020152,10122,1120162,30124,9220172,00127,4220182,35130,41
JahrTariferhöhungIndex200410020050100200601002007010020082,90102,9020093,00105,9920101,20107,2620111,50108,8720121,90110,9420132,65113,8820142,95117,2420152,10119,7020162,30122,4520172,00124,9020182,35127,8420193,20131,93
JahrTariferhöhungIndex2005100200601002007010020082,9102,920093105,9920101,2107,2620111,5108,8720121,9110,9420132,65113,8820142,95117,2420152,1119,720162,3122,4520172124,920182,35127,8420193,2131,9320203,2136,15
JahrTariferhöhungIndex20061002007010020082,9102,920093105,9920101,2107,2620111,5108,8720121,9110,9420132,65113,8820142,95117,2420152,1119,720162,3122,4520172124,920182,35127,8420193,2131,9320203,2136,1520211,4138,06
JahrTariferhöhungIndex2007 10020082,9102,920093105,9920101,2107,2620111,5108,8720121,9110,9420132,65113,8820142,95117,2420152,1119,720162,3122,4520172124,920182,35127,8420193,2131,9320203,2136,1520211,4138,0620222,8141,93
In den für die Staffelprüfungen erforderlichen jeweils vorgelagerten Fünfjahreszeiträumen stellt sich die Tarifentwicklung wie folgt dar:
JahrTariferhöhungIndex199810019993,1103,120002105,1620012,4107,6820020107,6820032,4110,2620041111,3620041112,4720050112,4720060112,4720070112,4720082,9115,7320093119,220101,2120,6320111,5122,4420121,9124,7720132,65128,08
JahrTariferhöhungIndex19991002000210220012,4104,4520020104,4520032,4106,9620041108,0320041109,1120050109,1120060109,1120070109,1120082,9112,2720093115,6420101,2117,0320111,5118,7920121,9121,0520132,65124,2620142,95127,93
JahrTariferhöhungIndex200010020012,4102,420020102,420032,4104,8620041105,9120041106,9720050106,9720060106,9720070106,9720082,9110,0720093113,3720101,2114,7320111,5116,4520121,9118,6620132,65121,820142,95125,3920152,1128,02
JahrTariferhöhungIndex20011002002010020032,4102,420041103,4220041104,4520050104,4520060104,4520070104,4520082,9107,4820093110,720101,2112,0320111,5113,7120121,9115,8720132,65118,9420142,95122,4520152,1125,0220162,3127,9
JahrTariferhöhungIndex200210020032,4102,420041103,4220041104,4520050104,4520060104,4520070104,4520082,9107,4820093110,720101,2112,0320111,5113,7120121,9115,8720132,65118,9420142,95122,4520152,1125,0220162,3127,920172130,46
(4) Die Differenz zwischen der Entwicklung der Tarifeinkommen im öffentlichen Dienst, des Nominallohnindex und des Verbraucherpreisindex (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits wird in Relation zur Besoldungsentwicklung in Prozent wie folgt ermittelt:
[(100 + x) / (100 + y)] x 100 - 100 (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 128).
Der Vergleich der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst mit der Besoldungsentwicklung zeigt, dass die Tarifentwicklung in den verfahrensgegenständlichen Jahren die Besoldungsentwicklung um deutlich weniger als 5 % überschritten hat. Im gesamten Betrachtungszeitraum bleibt die Besoldungsentwicklung hinter der Tariflohnentwicklung zurück. Der Höchstwert der Negativabweichung wird in den Jahren 2021 und 2022 mit 3,03 % erreicht.
Anstieg der Tarifverdienste
Anstieg der Besoldung
1. Parameter
30,41
27,31
2,44 %
31,93
28,55
2,63 %
36,15
32,41
2,82 %
38,06
34,00
3,03 %
41,93
37,75
Nichts wesentlich anderes ergibt sich aus der Staffelprüfung der jeweils vorgelagerten Fünfjahreszeiträume, die der Vermeidung statistischer Ausreißer dienen soll. Danach wird der Schwellenwert von 5 % auch in diesen Jahren deutlich nicht erreicht. Im Jahr 2016 war eine geringe Positivabweichung gegenüber der Tarifentwicklung festzustellen. Im Übrigen stiegen die Tariflöhne stärker als die Besoldungsentwicklung, wobei die Abweichungen geringer als in den verfahrensgegenständlichen Folgejahren waren.
28,08
26,53
1,23 %
27,93
25,45
1,98 %
28,02
27,96
0,05 %
27,90
28,21
-0,24 %
30,46
27,61
2,23 %
cc) Der zweite Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist in den Jahren 2018 bis 2022 erfüllt. Es liegt in allen Jahren eine relevante Unterschreitung der Anpassung der Besoldung im Verhältnis zur Steigerung der Nominallöhne von mehr als 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung vor.
(1) Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land ist ein weiteres Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (zweiter Parameter; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 37 m.w.N.).
Die Verpflichtung zur Anpassung der Besoldung an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse erfordert, dass die Besoldung der Beamten zu der Einkommenssituation und -entwicklung der Gesamtbevölkerung in Bezug gesetzt wird. Zur Orientierung eignet sich insoweit der Nominallohnindex, der ein allgemein anerkannter Indikator für die Einkommens- und Wohlstandsentwicklung der abhängig Beschäftigten in Deutschland ist. Dieser Index misst die Veränderung des durchschnittlichen Bruttomonatsverdienstes inklusive Sonderzahlungen der vollzeit-, teilzeit- und geringfügig beschäftigten Arbeitnehmer. Er ist weitgehend repräsentativ für die Verdienstentwicklung und bildet sie transparent, exakt, zeitnah und in regelmäßigen Zeitabständen ab. Beträgt die Differenz zwischen der Entwicklung des Nominallohnindex und der Besoldungsentwicklung bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt sowie in einem überlappenden gleichlangen Zeitraum in der Regel mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 38 m.w.N.).
(2) Ausweislich der Auskünfte des Beklagten und des Statistischen Berichts des Statistischen Amtes „Bruttolöhne und -gehälter sowie Arbeitnehmerentgelt am Arbeitsort nach Wirtschaftsbereichen in – 2000 bis 2023“, die sich auf die statistischen Erhebungen des Arbeitskreises Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder im Auftrag der Statistischen Ämter der Länder und des Bundes stützen, entwickelten sich die Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmerin bzw. Arbeitnehmer jeweils ohne marginal Beschäftigte in den Jahren 2003 bis 2022 im Land wie folgt:
Summe in Euro
Veränderung zum Vorjahr
22.836
27.820
1,74 %
23.274
1,92 %
28.640
2,95 %
23.827
2,38 %
29.702
3,71 %
23.929
0,43 %
30.569
2,92 %
24.295
1,53 %
31.309
2,42 %
24.741
1,84 %
32.367
3,38 %
25.218
1,93 %
33.601
3,81 %
25.724
2,01 %
33.849
0,74 %
26.484
34.685
2,47 %
27.345
3,25 %
36.670
5,72 %
Bei der Betrachtung des Nominallohnindex ist es – entsprechend dem Vorgehen des Beklagten – sachgerecht, die sogenannten marginal Beschäftigen nicht zu berücksichtigen. Ausweislich der im Statistischen Bericht des Statistisches Amtes enthaltenen Definition handelt es sich dabei um Personen, die als Arbeiter und Angestellte keine voll sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ausüben, insbesondere ausschließlich geringfügig Beschäftigte und Beschäftigte in Arbeitsgelegenheiten („1 Euro Jobs“). Der Umfang dieser Beschäftigungsformen und der dabei erzielbare Verdienst ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig, die mit den im Beamtenverhältnis verübten Tätigkeiten nicht vergleichbar sind. Eine Berücksichtigung dieser Beschäftigten würde daher zu nicht sachgerechten Verzerrungseffekten führen.
Für den für die Staffelprüfung erforderlichen vorgelagerten Fünfjahreszeitraum bis zum Jahr 2003 sind in dem Bericht des Statistischen Landesamtes, „Bruttolöhne und -gehälter sowie Arbeitnehmerentgelt am Arbeitsort nach Wirtschaftsbereichen in – 2000 bis 2023“ keine Daten ausgewiesen. Entsprechend dem Vorgehen des Beklagten kann insoweit auf die Daten des Statistischen Bundesamtes zurückgegriffen werden, die dem Bundesverfassungsgericht zu den Verfahren 2 BvL 17/09, 2 BvL 18/09, 2 BvL 3/12, 2 BvL 4/12, 2 BvL 5/12, 2 BvL 6/12, 2 BvL 1/14 (Urteil vom 5. Mai 2015) zur Verfügung gestellt wurden.
Veränderung zum Vorjahr in %
1,2
2,1
1,6
1,7
1,4
(3) Unter Anwendung des für die Berechnung des Besoldungsindex maßgeblichen Berechnungsformel ergibt sich für die Basisjahre 2003 bis 2007 folgender Nominallohnindex:
JahrNominallohn-steigerungIndex200310020041,92101,9220052,38104,3520060,43104,820071,53106,420081,84108,3620091,93110,4520102,01112,6720112,95115,9920123,25119,7620131,74121,8420142,95125,4320153,71130,0820162,92133,8820172,42137,1220183,38141,75
JahrNominallohnsteigerungIndex200410020052,38102,3820060,43102,8220071,53104,3920081,84106,3120091,93108,3620102,01110,5420112,95113,820123,25117,520131,74119,5420142,95123,0720153,71127,6420162,92131,3720172,42134,5520183,38139,120193,81144,4
JahrNominallohn-steigerungIndex200510020060,43100,4320071,53101,9720081,84103,8520091,93105,8520102,01107,9820112,95111,1720123,25114,7820131,74116,7820142,95120,2320153,71124,6920162,92128,3320172,42131,4420183,38135,8820193,81141,0620200,74142,1
JahrNominallohn-steigerungIndex200610020071,53101,5320081,84103,420091,93105,420102,01107,5220112,95110,6920123,25114,2920131,74116,2820142,95119,7120153,71124,1520162,92127,7820172,42130,8720183,38135,2920193,81140,4420200,74141,4820212,47144,97
JahrNominallohn-steigerungIndex200710020081,84101,8420091,93103,8120102,01105,920112,95109,0220123,25112,5620131,74114,5220142,95117,920153,71122,2720162,92125,8420172,42128,8920183,38133,2520193,81138,3320200,74139,3520212,47142,7920225,72150,96
In den für die Staffelprüfungen erforderlichen jeweils vorgelagerten Fünfjahreszeiträumen stellt sich die Nominallohnentwicklung wie folgt dar:
JahrNominallohn-steigerungIndex199810019992,1102,120001,6103,7320011,6105,3920021,7107,1820031,4108,6820041,92110,7720052,38113,4120060,43113,920071,53115,6420081,84117,7720091,93120,0420102,01122,4520112,95126,0620123,71130,7420131,74133,01
JahrNominallohn-steigerungIndex199910020001,6101,620011,6103,2320021,7104,9820031,4106,4520041,92108,4920052,38111,0720060,43111,5520071,53113,2620081,84115,3420091,93117,5720102,01119,9320112,95123,4720123,71128,0520131,74130,2820142,95134,12
JahrNominallohn-steigerungIndex200010020011,6101,620021,7103,3320031,4104,7820041,92106,7920052,38109,3320060,43109,820071,53111,4820081,84113,5320091,93115,7220102,01118,0520112,95121,5320123,71126,0420131,74128,2320142,95132,0120153,71136,91
JahrNominallohn-steigerungIndex200110020021,7101,720031,4103,1220041,92105,120052,38107,620060,43108,0620071,53109,7120081,84111,7320091,93113,8920102,01116,1820112,95119,6120123,71124,0520131,74126,2120142,95129,9320153,71134,7520162,92138,68
JahrNominallohn-steigerungIndex200210020031,4101,420041,92103,3520052,38105,8120060,43106,2620071,53107,8920081,84109,8820091,9311220102,01114,2520112,95117,6220123,71121,9820131,74124,120142,95127,7620153,71132,520162,92136,3720172,42139,67
Der Vergleich der Entwicklung der Nominallöhne im Land mit der Besoldungsentwicklung zeigt, dass die allgemeine Lohnentwicklung in den verfahrensgegenständlichen Jahren die Besoldungsentwicklung um deutlich mehr als 5 % überschritten hat. Im gesamten Betrachtungszeitraum liegt der niedrigste Wert mit 7,32 % im Jahr 2020. Der Höchstwert der Abweichung wurde im Jahr 2019 mit 12,33 % erreicht, woraus sich eine Überschreitung des Schwellenwerts von 5 % um nahezu das Zweieinhalbfache ergibt. Auch im Jahr 2018 lag der Wert mit 11,34 % über dem doppelten Grenzwert, im Jahr 2022 mit 9,59 % nahezu beim doppelten Grenzwert.
Anstieg der Nominallöhne
2. Parameter
41,76
11,34 %
44,40
12,33 %
42,10
7,32 %
44,97
8,19 %
50,96
9,59 %
Nichts wesentlich anderes ergibt sich aus der Staffelprüfung der jeweils vorgelagerten Fünfjahreszeiträume, die der Vermeidung statistischer Ausreißer dienen soll. Sie bestätigt den Befund einer relevanten Überschreitung des Grenzwertes von 5 %. Im vorgelagerten Fünfjahreszeitraum ist eine stetige Vergrößerung der Negativabweichung zu verzeichnen. Während im Jahr 2013 der Schwellenwert nur marginal überschritten ist, nähert sich die Abweichung bis zum Jahr 2017 dem Wert von 10 % und damit dem doppelten Schwellenwert stetig an. Die Staffelprüfung zeigt, dass es sich bei der Überschreitung der Grenzwerte im zweiten Prüfparameter nicht um statistische Ausreißer, sondern eine generelle Entwicklung handelt.
33,01
5,12 %
34,12
6,91 %
36,91
6,99 %
38,68
8,17 %
39,67
9,45 %
dd) Der dritte Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist in den Jahren 2018 bis 2022 nicht erfüllt. Es liegt keine relevante Unterschreitung zwischen der Entwicklung der Verbraucherpreise im Land und der Besoldung um mehr als 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung vor. Vielmehr blieb die Entwicklung der Verbraucherpreise im gesamten Zeitraum hinter der Besoldungsentwicklung zurück.
(1) Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene ist ebenfalls ein Indiz für eine Verletzung des Kerngehalts der Alimentation (dritter Parameter). Der Verbraucherpreisindex bemisst die durchschnittliche Preisentwicklung aller Waren und Dienstleistungen (Mieten, Nahrungsmittel, Bekleidung, Kraftfahrzeuge, Friseur, Reinigung, Reparaturen, Energiekosten, Reisen etc.), die von privaten Haushalten für Konsumzwecke in Anspruch genommen werden (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 39 m.w.N.).
Der Gesetzgeber hat bei der Bemessung der Besoldung zu berücksichtigen, dass diese dem Beamten über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen seinem Amt angemessenen Lebensunterhalt ermöglichen muss. Das Alimentationsprinzip verlangt – parallel zu der Konstellation eines familiär bedingten Unterhaltsbedarfs –, durch eine entsprechende Bemessung der Bezüge zu verhindern, dass das Gehalt infolge eines Anstiegs der allgemeinen Lebenshaltungskosten aufgezehrt wird und dem Beamten infolge des Kaufkraftverlustes die Möglichkeit genommen wird, den ihm zukommenden Lebenszuschnitt zu wahren. Zur Ermittlung der wirtschaftlichen Situation des Beamten ist der Entwicklung seines Einkommens die allgemeine Preisentwicklung anhand des Verbraucherpreisindex gegenüberzustellen (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 40 m.w.N.).
Beträgt die Differenz zwischen der Entwicklung des Verbraucherpreisindex und der Besoldungsentwicklung bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt sowie in einem überlappenden gleichlangen Zeitraum in der Regel mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 41 m.w.N.).
(2) Ausweislich der beim Statistischen Bundesamt abrufbaren Verbraucherpreisindex der Bundeländer nach Jahren (Code 61111-0010; © Statistisches Bundesamt (Destatis), 2025 | Stand: 21.02.2025) entwickelten sich die Verbraucherpreise im Land wie folgt:
JahrVPI M-VSteigerung in %199874,70,27199974,91,07200075,71,59200176,90,52200277,30,65200377,81,41200478,91,392005801,37200681,12,84200783,43,122008860,58200986,51,16201087,50,27
JahrVPI M-VSteigerung in %201189,52,29201291,11,79201392,61,65201493,40,86201593,90,54201694,50,64201796,31,9201897,81,56201999,41,6420201000,62021103,23,220221117,56-
Für die Berechnung dieses Verbraucherpreisindex legt das statistische Bundesamt dabei das Jahr 2020 als Basisjahr (=100) fest. Aus diesen Angaben ergeben sich die genannten prozentualen Steigerungen.
(3) Unter Anwendung des für die Berechnung des Besoldungsindex maßgeblichen Berechnungsformel ergibt sich für die Basisjahre 2003 bis 2006 folgender Verbraucherpreisindex:
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200310020041,41101,4120051,39102,8220061,37104,2320072,84107,1920083,12110,5320090,58111,1720101,16112,4620112,29115,0420121,79117,120131,65119,0320140,86120,0520150,54120,720160,64121,4720171,9123,7820181,56125,71
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200410020051,39101,3920061,37102,7820072,84105,720083,1210920090,58109,6320101,16110,920112,29113,4420121,79115,4720131,65117,3820140,86118,3920150,54119,0320160,64119,7920171,9122,0720181,56123,9720191,64126
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200510020061,37101,3720072,84104,2520083,12107,520090,58108,1220101,16109,3720112,29111,8720121,79113,8720131,65115,7520140,86116,7520150,54117,3820160,64118,1320171,9120,3720181,56122,2520191,64124,2520200,6125
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200610020072,84102,8420083,12106,0520090,58106,6720101,16107,9120112,29110,3820121,79112,3620131,65114,2120140,86115,1920150,54115,8120160,64116,5520171,9118,7620181,56120,6120191,64122,5920200,6123,3320213,2127,28
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200710020083,12103,1220090,58103,7220101,16104,9220112,29107,3220121,79109,2420131,65111,0420140,86111,9920150,54112,5920160,64113,3120171,9115,4620181,56117,2620191,64119,1820200,6119,920213,2123,7420227,56133,09
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex199810019990,27100,2720001,07101,3420011,59102,9520020,52103,4920030,65104,1620041,41105,6320051,39107,120061,37108,5720072,84111,6520083,12115,1320090,58115,820101,16117,1420112,29119,8220121,79121,9620131,65123,97
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex199910020001,07101,0720011,59102,6820020,52103,2120030,65103,8820041,41105,3420051,39106,820061,37108,2620072,84111,3320083,12114,820090,58115,4720101,16116,8120112,29119,4820121,79121,6220131,65123,6320140,86124,69
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200010020011,59101,5920020,52102,1220030,65102,7820041,41104,2320051,39105,6820061,37107,1320072,84110,1720083,12113,6120090,58114,2720101,16115,620112,29118,2520121,79120,3720131,65122,3620140,86123,4120150,54124,08
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200110020020,52100,5220030,65101,1720041,41102,620051,39104,0320061,37105,4620072,84108,4620083,12111,8420090,58112,4920101,16113,7920112,29116,420121,79118,4820131,65120,4320140,86121,4720150,54122,1320160,64122,91
JahrVerbraucherpreiserhöhungIndex200210020030,65100,6520041,41102,0720051,39103,4920061,37104,9120072,84107,8920083,12111,2620090,58111,9120101,16113,2120112,29115,820121,79117,8720131,65119,8120140,86120,8420150,54121,4920160,64122,2720171,9124,59
Der Vergleich der Entwicklung der Verbraucherpreise im Land mit der Besoldungsentwicklung zeigt, dass die Verbraucherpreise in den verfahrensgegenständlichen Jahren hinter der Besoldungsentwicklung zum Teil deutlich zurückgeblieben sind. In keinem der betrachteten Jahre erreichte die Steigerung der Verbraucherpreise die der Besoldung. In den Jahren 2020 und 2021 blieb die Steigerung der Verbraucherpreise gar um mehr als 5 % hinter der Besoldungsentwicklung zurück. Eine Verletzung des dritten Prüfparameters ist damit im gesamten Zeitraum nicht gegeben.
Anstieg der Verbraucherpreise
3. Parameter
25,71
-1,26%
26,00
-1,98 %
25,00
-5,60 %
27,28
-5,01 %
33,09
-3,38 %
Nichts wesentlich anderes ergibt sich aus der Staffelprüfung der jeweils vorgelagerten Fünfjahreszeiträume, die der Vermeidung statistischer Ausreißer dienen soll. Auch in diesem Zeitraum bleibt der Anstieg der Verbraucherpreise konstant hinter der Besoldungsentwicklung zurück. Die moderate Abweichung hält sich jeweils unterhalb eines als erheblich einzustufenden Werts von -5 %.
23,97
-2,02 %
24,69
-0,61 %
24,08
-3,03 %
22,91
-4,13 %
24,59
-2,37 %
ee) Der vierte Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist in den Jahren 2019 bis 2022 in Form einer Verletzung des Mindestabstandsgebots verletzt.
(1) Die Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten bestimmt sich auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen. Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die „amts“-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten. Amtsangemessene Gehälter sind auf dieser Grundlage so zu bemessen, dass sie Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung ihres jeweiligen Amtes entspricht (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 43 m.w.N.).
Das Ergebnis des systeminternen Besoldungsvergleichs kann in zweifacher Hinsicht indizielle Bedeutung dafür haben, dass die Besoldung hinter den Vorgaben des Alimentationsprinzips zurückbleibt. Im ersten Fall ergibt sich die indizielle Bedeutung aus dem Umstand, dass es infolge unterschiedlich hoher linearer oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen zu einer deutlichen Verringerung der Abstände zwischen zwei zu vergleichenden Besoldungsgruppen kommt. Diese Schwelle ist nicht erst dann überschritten, wenn die Abstände ganz oder im Wesentlichen eingeebnet werden. Das wäre mit dem Abstandsgebot als eigenständigem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums unvereinbar. Ein im Rahmen der Gesamtabwägung zu gewichtendes Indiz für eine unzureichende Alimentation liegt vielmehr bereits dann vor, wenn die Abstände um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren abgeschmolzen wurden. Im zweiten Fall folgt die indizielle Bedeutung aus der Missachtung des gebotenen Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau in der untersten Besoldungsgruppe (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 44 ff. m.w.N.).
(2) Das Abstandsgebot wurde nicht verletzt. Eine erhebliche Verringerung der Abstände zwischen zwei zu vergleichenden Besoldungsgruppen ist in den verfahrensgegenständlichen Jahren nicht feststellbar.
Anhaltspunkte dafür, dass die Abstände zwischen zwei zu betrachtenden Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den jeweils letzten fünf Jahren abgeschmolzen wurden, liegen nicht vor. Die Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen sind im Wesentlichen unverändert geblieben. Unterschiedlich hohe lineare Anpassungen der Bruttogehälter oder zeitlich verzögerte Besoldungserhöhungen in einzelnen Besoldungsgruppen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 112) sind in dem den streitgegenständlichen Jahren jeweils voranliegenden Fünfjahreszeitraum nicht erfolgt (siehe oben). Lineare Besoldungsanpassungen, die alle Besoldungsgruppen mit dem gleichen Prozentsatz betreffen, sind abstandswahrend und – trotz der Veränderungen der Abstände in absoluten Beträgen – hinsichtlich der Abstände zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen neutral (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 4. Dezember 2023 – 5 K 77/21 –, juris Rn. 72).
Gleiches gilt für gewährte Einmalzahlungen im maßgeblichen Zeitraum. So wurde die in § 6 BesVAnpG 2018 M-V enthaltene Einmalzahlung in Höhe von 9,35 % der Bezüge für November 2017 zum Stichtag 1. März 2018 ohne besoldungsgruppenbezogene Differenzierung gewährt. Hinsichtlich der jährlichen Sonderzahlungen, die bis zum 31. Dezember 2022 nach dem Gesetz über die jährliche Sonderzahlung an Beamte und Richter des Landes (Sonderzahlungsgesetz – SZG M-V a.F.) vom 16. Oktober 2003 erfolgte, liegen im Betrachtungszeitraum ebenfalls keine relevanten besoldungsgruppendifferenzierten Anpassungen vor. Seit dem 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2017 wurde eine Sonderzahlung ausgehend von einem Grundbetrag von 48,5 % (Besoldungsgruppen A 1 bis A 9), 42,5 % (A 10 bis A 12 und C 1) und 37,5 % (übrige Besoldungsgruppen) gewährt, der jährlich mit einem gleichlaufenden Bemessungsfaktor multipliziert wurde (kleiner 1). Die damit bewirkte jährliche prozentuale Absenkung der Sonderzahlung hatte angesichts dessen keine relativen Veränderungen im Besoldungsgefüge zur Folge. Ab dem Jahr 2018 bis einschließlich 2022 belief sie sich nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 SZG M-V in der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 9 auf einen Grundbetrag von 38,001 %, in den Besoldungsgruppen A 10 bis A 12 und C 1 auf 33,30 % sowie im Übrigen auf 29,382 % der für den Monat Dezember des laufenden Jahres gewährten Bezüge. Bei den nach § 9 SZG M-V a.F. gewährten Sonderbeträgen für Kinder erfolgten keine besoldungsgruppenbezogenen Differenzierungen. Mangels Amtsbezogenheit dieser familienbezogenen Besoldungsbestandteile ist nicht von einer Relevanz für das Besoldungsgefüge auszugehen.
Neben den abstandsneutralen linearen Erhöhungen der Besoldung kam es seit dem Jahr 2013, mit dem der Fünfjahreszeitraum vor dem ersten streitgegenständlichen Jahr 2018 beginnt, zu folgenden Erhöhungen um absolute Beträge: Zum 1. Juni 2013 wurden im Nachgang zur linearen Erhöhung der Bezüge um 2,0 % die Grundgehaltssätze um weitere 25,00 Euro angehoben (§ 2 Abs. 3 BesVersAnpG M-V 2013/2014/2015). Anstelle der linearen Erhöhung der Bezüge um 2,0 % zum 1. September 2016 wurden die Bezüge um einen Mindestbetrag von 65,00 Euro angehoben, soweit die prozentuale Anhebung dahinter zurückblieb (§ 2 Abs. 3 BesVersAnpG M-V 2016/2017). Ebenso wurde die zum 1. Januar 2018 erfolgte lineare Erhöhung um 2,15 % durch eine absolute Erhöhung der Grundgehaltssätze um 65,00 Euro und einer anschließenden prozentualen Erhöhung der Grundgehaltssätze um 2,15 % ersetzt, soweit die mit der linearen Erhöhung ermittelten Beträge dahinter zurückblieben (§ 2 Abs. 3 BesVersAnpG M-V 2018). Diese der Höhe nach im niedrigen Bereich einzuordnenden nichtlinearen Erhöhungen der Bezüge haben sich nicht wesentlich auf das Besoldungsgefüge ausgewirkt und die Abstände der einzelnen Besoldungsgruppen nicht in relevantem Maß verringert (vgl. hierzu auch die Berechnungen in der Gesetzesbegründung zum BesVersAnpG 2022, Landtags-Drucksache 8/1344, S. 37).
Ausweislich der übersandten Vergleichsdarstellungen des Beklagten, hinsichtlich deren rechnerische Richtigkeit – in den hier maßgeblichen Besoldungsgruppen – für die Kammer kein Anlass zu Zweifeln besteht, lagen bei den Veränderungen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen in den streitgegenständlichen Jahren jedenfalls in den hier maßgeblichen Besoldungsgruppen bis zur Besoldungsgruppe A 8 keine im erforderlichen Maße signifikanten Verringerungen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen vor. Nach den tabellarischen Darstellungen wird in den jeweils vorgelagerten Fünfjahreszeiträumen in den Besoldungsgruppen bis A 8 in keinem Fall der Schwellenwert von -10 % erreicht.
Die Verringerung des Abstandes zu anderen – niedrigeren – Besoldungsgruppen beträgt in der Besoldungsgruppe A 8 im Höchstwert 6,72 % (2018 und 2019, A 8 zu A 2).
Nichts anderes folgt aus dem Wegfall der untersten Besoldungsgruppen bei Überleitung der bisher nach A 2 und A 3 besoldeten Beamten in die Besoldungsgruppe A 4 mit Wirkung zum 1. Januar 2020 auf Grundlage von Artikel 6 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2019, 2020 und 2021 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V S. 678 [680]). Die in der Besoldungsgruppe A 2 eingruppierten Stellen waren ausweislich der Auskünfte des Beklagten spätestens seit dem Jahr 2010 nicht mehr im Stellenplan vorgesehen. Seit dem Jahr 2017 ist die Besoldungsgruppe A 2 auch tatsächlich nicht mehr mit aktiven Beamten besetzt gewesen (siehe Gesetzesbegründung zum BesVersAnpG 2018, Landtags-Drucksache 7/1187, S. 30). Stellen der Wertigkeit der Besoldungsgruppe A 3 wurden zuletzt im Haushaltsplan 2012/2013 geführt. Spätestens seit dem Jahr 2014 haben damit alle noch in diesem Zeitpunkt in den Besoldungsgruppe A 2 oder A 3 – teils mit Amtszulage – besoldeten Beamten Tätigkeiten ausgeübt, die der Wertigkeit der Besoldungsgruppe A 4 (oder höher) entsprachen. Aus diesem Umstand kann der ersatzlosen Streichung der untersten Besoldungsgruppen und einer Überleitung der aktiven Beamten in die Besoldungsgruppe A 4 keine relevante Abschmelzung der Ämterabstände entnommen werden.
Hinzu kommt, dass es dem Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Spielraumes freisteht, ein bestehendes Besoldungssystem neu zu strukturieren und die Wertigkeit von Besoldungsgruppen zueinander neu zu bestimmen (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, juris Rn. 150 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 77). Eine solche gesetzgeberische Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges liegt vor, wenn der Gesetzgeber – wie geschehen – zu der Auffassung gelangt, dass den Besoldungsgruppen A 2 und A 3 entsprechende Tätigkeiten grundsätzlich nicht im Beamtenverhältnis erbracht werden sollen.
(3) Der vierte Parameter wird in den verfahrensgegenständlichen Jahren mit Ausnahme des Jahres 2018 in Form des Mindestabstandsgebots verletzt. Der Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau in den untersten Besoldungsgruppen wurde nicht gewahrt.
(a) Beim Mindestabstandsgebot handelt es sich – wie beim Abstandsgebot – um einen eigenständigen, aus dem Alimentationsprinzip abgeleiteten Grundsatz. Es besagt, dass bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung, die als staatliche Sozialleistung den Lebensunterhalt von Arbeitsuchenden und ihren Familien sicherstellt, und dem Unterhalt, der erwerbstätigen Beamten geschuldet ist, hinreichend deutlich werden muss. Dieser Mindestabstand wird unterschritten, wenn die Nettoalimentation (unter Berücksichtigung der familienbezogenen Bezügebestandteile und des Kindergelds) um weniger als 15 % über dem Grundsicherungsniveau liegt. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist für den verfahrensgegenständlichen Zeitraum bis zum Jahr 2022 nach wie vor davon auszugehen, dass der Besoldungsgesetzgeber des Landes das Grundgehalt von vornherein so bemessen hat, dass – zusammen mit den Familienzuschlägen für den Ehepartner und die ersten beiden Kinder – eine bis zu vierköpfige Familie amtsangemessen unterhalten werden kann, so dass es einer gesonderten Prüfung der Besoldung mit Blick auf die Kinderzahl erst ab dem dritten Kind bedarf. Die vierköpfige Alleinverdienerfamilie ist demnach eine aus der bisherigen Besoldungspraxis abgeleitete Bezugsgröße, nicht Leitbild der Beamtenbesoldung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 47 m.w.N.).
Wird bei der zur Prüfung gestellten Besoldungsgruppe der Mindestabstand zur Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht eingehalten, liegt allein hierin eine Verletzung des Alimentationsprinzips. Hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation einer höheren Besoldungsgruppe, bei der das Mindestabstandsgebot selbst gewahrt ist, lässt sich eine solche Schlussfolgerung nicht ohne Weiteres ziehen. Eine Verletzung des Mindestabstandsgebots betrifft aber insofern das gesamte Besoldungsgefüge, als sich der vom Besoldungsgesetzgeber selbst gesetzte Ausgangspunkt für die Besoldungsstaffelung als fehlerhaft erweist. Das für das Verhältnis zwischen den Besoldungsgruppen geltende Abstandsgebot zwingt den Gesetzgeber dazu, bei der Ausgestaltung der Besoldung ein Gesamtkonzept zu verfolgen, das die Besoldungsgruppen und Besoldungsordnungen zueinander in Verhältnis setzt und abhängig voneinander aufbaut. Erweist sich die Grundlage dieses Gesamtkonzepts als verfassungswidrig, weil für die unterste(n) Besoldungsgruppe(n) die Anforderungen des Mindestabstandsgebots missachtet wurden, wird der Ausgangspunkt für die darauf aufbauende Stufung in Frage gestellt. Der Besoldungsgesetzgeber ist danach gehalten, eine neue konsistente Besoldungssystematik mit einem anderen Ausgangspunkt zu bestimmen. Allerdings hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie er bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebotes eines Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau Rechnung trägt. Neben der Anhebung der Grundgehaltssätze und Veränderungen im Beihilferecht kommt insbesondere auch eine Anhebung des Familienzuschlags in Betracht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris Rn. 94). Ob eine zur Behebung eines Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot erforderliche Neustrukturierung des Besoldungsgefüges zu einer Erhöhung der Grundgehaltssätze einer höheren Besoldungsgruppe führt, lässt sich daher nicht mit der für die Annahme eines Verfassungsverstoßes erforderlichen Gewissheit feststellen. Die Wahrscheinlichkeit hierfür ist umso größer, je näher die zur Prüfung gestellte Besoldungsgruppe selbst an der Grenze zur Mindestbesoldung liegt. Je deutlicher der Verstoß ausfällt und je mehr Besoldungsgruppen hinter dem Mindestabstandsgebot zurückbleiben, desto eher ist damit zu rechnen, dass es zu einer spürbaren Anhebung des gesamten Besoldungsniveaus kommen muss, um die gebotenen Abstände zwischen den Besoldungsgruppen wahren zu können. Die Verletzung des Mindestabstandsgebots bei einer niedrigeren Besoldungsgruppe ist daher (nur) ein Indiz für die unzureichende Ausgestaltung der höheren Besoldungsgruppe, das mit dem ihm nach den Umständen des Falles zukommenden Gewicht in die Gesamtabwägung einzustellen ist (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 48 f.).
(b) In den Jahren 2018 bis 2022 kann das Grundsicherungsniveau einer vierköpfigen Familie wie folgt beziffert werden:
Regelbedarfssätze
15.738,72 €
16.066,56 €
16.370,64 €
17.173,44 €
17.298,72 €
KdU inkl. Heizkosten (95-%-Perzentil, laufende Kosten)
9.084,00 €
9.576,00 €
10.320,00 €
10.200,00 €
11.160,00 €
BuT (tatsächliche Aufwendungen)
556,00 €
648,00 €
510,00 €
649,00 €
726,00 €
Rundfunkbeitragsbefreiung
210,00 €
214,30 €
220,32 €
Kita-Kostenentlastung
1.339,92 €
616,80 €
0,00 €
Sozialrabatte
101,92 €
95,46 €
78,00 €
66,26 €
78,80 €
Einmal- und Sofortleistungen
600,00 €
800,00 €
840,00 €
Summe
27.586,56 €
27.860,82 €
28.598,64 €
29.752,00 €
31.049,84 €
115 %
31.724,54 €
32.039,94 €
32.888,44 €
34.214,80 €
35.707,32 €
(aa) Das zur Bestimmung der Mindestalimentation herangezogene Grundsicherungsniveau umfasst alle Elemente des Lebensstandards, der den Empfängern von Grundsicherungsleistungen staatlicherseits gewährt wird, unabhängig davon, ob diese zum von Verfassungs wegen garantierten Existenzminimum zählen oder über dieses hinausgehen und ob zur Befriedigung der anerkannten Bedürfnisse Geldleistungen gewährt oder bedarfsdeckende Sach- beziehungsweise Dienstleistungen erbracht werden (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 51 m.w.N.).
Die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II), die derzeit zusammen mit den Leistungen der Sozialhilfe nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) den Kern des Grundsicherungsniveaus bilden, beruhen nur teilweise auf gesetzgeberischen Pauschalierungen (so etwa hinsichtlich der Regelbedarfe, §§ 20, 23 SGB II und §§ 27a ff. SGB XII); im Übrigen knüpft der Sozialgesetzgeber an die tatsächlichen Bedürfnisse an (insbesondere bei den Kosten der Unterkunft, § 22 SGB II). Deshalb divergiert die Höhe der Gesamtleistungen bei gleicher Haushaltsgröße erheblich. Ist der Gesetzgeber gehalten, den Umfang der Sozialleistungen realitätsgerecht zu bemessen, kann dies nicht ohne vereinfachende Annahmen gelingen. Die zu berücksichtigenden Positionen müssen notwendigerweise typisiert werden. Weder der in erster Linie zur Durchführung einer entsprechenden Berechnung berufene Besoldungsgesetzgeber noch das zur Nachprüfung berufene Bundesverfassungsgericht muss sich an atypischen Sonderfällen orientieren. Die Herangehensweise muss jedoch von dem Ziel bestimmt sein, sicherzustellen, dass die Nettoalimentation in möglichst allen Fällen den gebotenen Mindestabstand zu dem den Empfängern der sozialen Grundsicherung gewährleisteten Lebensstandard wahrt. Damit kommt eine Orientierung an einem Durchschnittswert jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn die Varianz so groß ist, dass er in einer größeren Anzahl von Fällen erkennbar nicht ausreichen würde (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 52 f. m.w.N.).
(bb) Die Regelbedarfssätze für die Jahre 2018 bis 2022 stellen sich wie folgt dar:
Stufe 2
374,00 €
382,00 €
389,00 €
401,00 €
404,00 €
Stufe 4 (14-17 J.)
316,00 €
322,00 €
328,00 €
373,00 €
376,00 €
Stufe 5 (6-13 Jahre)
296,00 €
302,00 €
308,00 €
309,00 €
311,00 €
Stufe 6 (0-5 Jahre)
240,00 €
245,00 €
250,00 €
283,00 €
285,00 €
Gewichteter monatlicher Regelbedarf für Kinder
281,78 €
287,44 €
293,11 €
314,56 €
316,78 €
Summe (2 Erw., 2 Ki.)
1.311,56 €
1.338,88 €
1.364,22 €
1.431,12 €
1.441,56 €
Jahresbetrag (2 Erw., 2 Ki.)
Gemäß § 20 SGB II wird zur Befriedigung des Regelbedarfs zur Sicherung des Lebensunterhalts ein monatlicher Pauschalbetrag anerkannt, dessen Höhe regelmäßig neu festgesetzt wird. Dabei wird typisierend für unterschiedliche Lebensumstände ein unterschiedlicher Regelbedarf angenommen. Für in einer Bedarfsgemeinschaft zusammenlebende Erwachsene gilt gemäß § 20 Abs. 4 SGB II die Bedarfsstufe 2. Für Kinder richtet sich die Zuordnung zu einer Regelbedarfsstufe nach dem Lebensalter. Insofern kann auf die im Existenzminimumbericht der Bundesregierung etablierte Berechnungsmethode zurückgegriffen werden, bei der die Regelbedarfssätze mit der Anzahl der für die einzelnen Regelbedarfsstufen relevanten Lebensjahre gewichtet werden (vgl. Bundestags-Drucksache 19/5400, S. 6; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 54).
(cc) Hinsichtlich der Kosten der Unterkunft einschließlich der Heizkosten kann auf die von der Bundesagentur für Arbeit statistisch ermittelten Werte zurückgegriffen werden. Diese stellen sich für die verfahrensgegenständlichen Jahre wie folgt dar:
95 %-Perzentil: Kosten für Unterkunft und Heizung insgesamt
Um der verfassungsrechtlichen Zielsetzung, das Grundsicherungsniveau als Ausgangspunkt für die Festlegung der Untergrenze der Beamtenbesoldung zu bestimmen, gerecht zu werden, muss der Bedarf für die Kosten der Unterkunft so erfasst werden, wie ihn das Sozialrecht definiert und die Grundsicherungsbehörden tatsächlich anerkennen. Auch muss der Ansatz so bemessen sein, dass er auch in den Kommunen mit höheren Kosten der Unterkunft das Grundsicherungsniveau nicht unterschreitet. § 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II sieht vor, dass Bedarfe für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt werden, soweit diese angemessen sind. Die Höhe der grundsicherungsrechtlichen Kosten der Unterkunft wird realitätsgerecht erfasst, wenn die von der Bundesagentur für Arbeit länderspezifisch erhobenen und in ihrer Auskunft übermittelten Daten über die tatsächlich anerkannten Bedarfe (95 %-Perzentil) zugrunde gelegt werden. Hierbei handelt es sich um den Betrag, mit dem im jeweiligen Jahr bei rund 95 % der Partner-Bedarfsgemeinschaften mit zwei Kindern der anerkannte monatliche Bedarf für laufende Kosten der Unterkunft abgedeckt worden ist. Der Anteil der Haushalte, bei denen ein noch höherer monatlicher Bedarf für die laufenden Kosten der Unterkunft anerkannt worden ist, liegt bei unter 5 %. Auf diese Weise werden die tatsächlich als angemessen anerkannten Kosten der Unterkunft erfasst, während zugleich die statistischen Ausreißer, die auf besonderen Ausnahmefällen beruhen mögen, außer Betracht bleiben. Damit wird sichergestellt, dass die auf dieser Basis ermittelte Mindestbesoldung unabhängig vom Wohnort des Beamten ausreicht, um eine angemessene Wohnung bezahlen zu können (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 57 ff.).
Zum grundsicherungsrechtlichen Bedarf zählen nach § 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II auch Heizkosten, sofern sie angemessen sind. Auch insofern kann entsprechend dem jüngsten Vorgehen des Landesgesetzgebers (Landtags-Drucksache 8/3455, S. 126) auf das auf Veranlassung des Beklagten von der Bundesagentur für Arbeit erstellte 95 %-Perzentil zurückgegriffen werden. Weil es sich insofern um eine realitätsgerechte Erfassung der tatsächlich anerkannten Bedarfe handelt, bedarf es keines Rückgriffs auf den bundesweit erstellten Heizspiegel, der jährlich nach Energieträger und Größe der Wohnanlage gestaffelte Vergleichswerte ausweist (vgl. zum Heizspiegel BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 62 f.; OVG Koblenz, Beschluss vom 25. September 2024 – 2 A 11745/17.OVG –, juris Rn. 179; BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56/16, 2 C 57/16, 2 C 58/16 –, BVerwGE 160, 1-54).
Entgegen der Auffassung des Beklagten sowie dem Vorgehen in den Gesetzesbegründungen zu den jüngsten Besoldungsanpassungsgesetzen (Landtags-Drucksache 8/3454, S. 72, Landtags-Drucksache 8/3455, S. 126) ist es zur Überzeugung der Kammer sachgerecht, zur Ermittlung der Kosten für Unterkunft und Heizung (KdU) nicht auf die niedrigeren laufenden Kosten, sondern auf die Kosten für Unterkunft und Heizung unter Berücksichtigung erstattungsfähiger Einmalkosten abzustellen. Die Auswertung der Bundesagentur für Arbeit zum sog. 95-%-Perzentil enthält neben den vom Beklagten herangezogenen Daten zu den laufenden Kosten Unterkunft und Heizung auch ein 95 %-Perzentil für die Kosten für Unterkunft und Heizung insgesamt, die auch für die Bedarfsgemeinschaft anerkannte einmalige Kosten wie Wohnungsbeschaffungskosten (Umzugskosten, Kaution etc.) und etwaige Nachzahlungen von Betriebs- oder Heizkosten und selbst zu tragenden Instandhaltungs- und Reparaturkosten abdecken. Diese einmaligen Kosten, die von den Grundsicherungsempfängern nicht zu tragen sind, können in gleichem Maße auch bei Beamten anfallen, weshalb eine Ermittlung der KdU unter Berücksichtigung dieser Werte realitätsgerecht ist.
(dd) Für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene hat der Gesetzgeber über den Regelbedarf hinaus Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft (im Folgenden: Bildung und Teilhabe) gesondert erfasst (§ 28 SGB II). Auch sie zählen zum sozialhilferechtlichen Grundbedarf.
Von 2018 bis 2022 wurden in § 28 SGB II folgende Bedarfe erfasst:
Leistungen für Schulausflüge und mehrtägige Klassenfahrten im Rahmen der schulrechtlichen Bestimmungen (§ 28 Abs. 2 SGB II),
persönlicher Schulbedarf (§ 28 Abs. 3 SGB II, seit dem 1. August 2019 i.V.m. § 34 Abs. 3 und 3a SGB XII),
Kosten der Schülerbeförderung, soweit sie nicht von Dritten übernommen werden und es nicht zumutbar ist, sie aus dem Eigenbedarf zu bestreiten (§ 28 Abs. 4 SGB II),
angemessene Kosten der Lernförderung, soweit diese geeignet und zusätzlich erforderlich sind, um die nach den schulrechtlichen Bestimmungen festgelegten wesentlichen Lernziele zu erreichen (§ 28 Abs. 5 SGB II),
Mehraufwendungen für die Teilnahme an einer gemeinschaftlichen Mittagsverpflegung von Schülern und von Kindern, die in Tageseinrichtungen oder in der Kindertagespflege betreut werden (§ 28 Abs. 6 SGB II), sowie
Aufwendungen im Zusammenhang mit der Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft (§ 28 Abs. 7 SGB II).
Für die Bestimmung des Grundsicherungsniveaus sind im Ausgangspunkt alle Bedarfe des § 28 SGB II relevant. Nur wenn feststeht, dass bestimmte Bedarfe auf außergewöhnliche Lebenssituationen zugeschnitten sind und deshalb tatsächlich nur in Ausnahmefällen bewilligt werden, können sie außer Ansatz bleiben. Danach sind grundsätzlich jedenfalls der persönliche Schulbedarf, Aufwendungen für Schulausflüge, Klassenfahrten und das Mittagessen in Gemeinschaftsverpflegung sowie die Kosten der Teilhabe bei sozialen, sportlichen und kulturellen Aktivitäten dem Grunde nach zu berücksichtigen. Um einen realitätsgerechten Wert zu ermitteln, sind die Ausgaben mit der Zahl derjenigen ins Verhältnis zu setzen, die den jeweiligen Bedarf auch tatsächlich geltend machen. Fallen bestimmte Bedarfe nur in bestimmten Altersstufen an, wie etwa der Schulbedarf oder Klassenfahrten, ist wie bei den Regelsätzen ein gewichteter Durchschnitt zu bilden (VG Arnsberg, Urteil vom 29. September 2023 – 13 K 1554/18 –, juris Rn. 117; vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 64 m.w.N., 67).
Die Kammer greift insofern auf die vom Beklagten herangezogenen gewichteten Beträge in den regelmäßig beanspruchten Leistungskategorien zurück. Es liegen hinreichend aussagekräftige Daten zu den Gesamtausgaben für die anerkannten Bedarfe sowie die Anzahl der jeweils leistungsberechtigten Personen vor, weshalb es einer Beschränkung auf die Bedarfe nach § 28 SGB II, hinsichtlich deren Höhe sich aus dem Gesetz Anhaltspunkte ergeben, nicht bedarf (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 142 f.).
Für die Berechnung aller berücksichtigten Ausgaben für Bildung und Teilhabe stützen sich die Erlasse des Finanzministeriums vom 19. Dezember 2024, mit denen die Zuschlagsbeträge nach § 29a LBesG M-V a.F. und § 73 LBesG M-V n.F. festgesetzt wurden, und die jüngsten Gesetzesbegründungen für die Besoldungsanpassungen (Landtags-Drucksache 8/3454 sowie – mit fehlerhaften Daten – Drucksache 8/1344) auf Daten des Sozialministeriums zu den jährlichen Gesamtausgaben für Bildung und Teilhabe im Rechtskreis des SGB II sowie Daten der Bundesagentur für Arbeit zur Anzahl der jeweils Leistungsberechtigten. Die jährlichen Gesamtausgaben wurden in das Verhältnis zur Anzahl der Leistungsberechtigten gesetzt, in Hinblick auf den lebensaltersabhängigen Umfang der Inanspruchnahme gewichtet und schließlich ein Jahresbetrag pro Kind für Leistungen für Bildung und Teilhabe (aufgerundet auf den vollen Euro) und ein monatlicher Betrag berechnet. In den vom Beklagten berücksichtigten regelmäßig beanspruchten Leistungskategorien ergeben sich daraus gewichtete Beträge in folgender Höhe:
Gewichtung
eintägige Kita- / Schulausflüge
15/18
14,34 €
13,28 €
3,42 €
2,02 €
4,80 €
mehrtägige Kita-/ Klassenfahrten
207,04 €
207,31 €
85,76 €
191,81 €
225,93 €
Persönlicher Schulbedarf
12/18
57,55 €
76,19 €
87,67 €
91,77 €
89,19 €
Mittagsverpflegung in Kita, Kindertagespflege, Schüler in schulischer Verantwortung
18/18
242,42 €
316,24 €
303,28 €
339,04 €
381,46 €
Teilhabe am sozialen u. kulturellen Leben
34,24 €
34,05 €
29,71 €
23,54 €
24,22 €
Leistungen für BuT je Kind pro Jahr
pro Monat
46,33 €
54,00 €
42,50 €
54,08 €
60,50 €
Wie der Beklagte lässt die Kammer die Ausgaben für Schülerbeförderung und Lernförderung für die Berechnung der Leistungen je Kind außer Betracht, weil sie in vergleichsweise geringem Umfang in Anspruch genommen wurden.
Die sich daraus ergebenden monatlichen Ausgaben pro Kind liegen – weil auch Beträge für eintägige Kita- und Schulausflüge und mehrtägige Kita- und Schulfahren berücksichtigt wurden, für deren Höhe sich im Gesetz keine Anhaltspunkte finden – mit Ausnahme des Jahres 2020 über den Werten, die sich aus den gesetzlich vorgesehenen pauschalierten Werten ergeben. Für das Jahr 2020 ist, weil auf die tatsächlich in Anspruch genommenen Leistungen abgestellt wird, die unter den gesetzlichen Pauschalierungen liegende Summe angesichts der Einschränkungen der Corona-Pandemie nachvollziehbar.
(dd) Zur Ermittlung des Grundsicherungsniveaus sind ferner sonstige Vergünstigungen und Sozialtarife in Ansatz zu bringen, die Grundsicherungsberechtigten im Gegensatz zur übrigen Allgemeinheit zugutekommen. Denn ihr Lebensstandard wird nicht allein durch als solche bezeichnete Grundsicherungsleistungen, sondern auch durch spezifische Angebote etwa im Bereich der weitverstandenen Daseinsvorsorge (öffentlicher Nahverkehr, Museen, Theater, Opernhäuser, Schwimmbäder, Kinderbetreuung, usw.) bestimmt (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 69 ff.). Da es sich um Bedürfnisse handelt, deren Erfüllung die öffentliche Hand für jedermann als so bedeutsam erachtet, dass sie Grundsicherungsberechtigten entsprechende Leistungen mit Rücksicht auf ihre wirtschaftliche Lage kostenfrei oder vergünstigt zur Verfügung stellt und hierfür öffentliche Mittel einsetzt, können sie bei einer realitätsgerechten Ermittlung des ihnen gewährleisteten Lebensstandards nicht unberücksichtigt bleiben (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 70).
Nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages vom 17. Dezember 2010 in der seit dem 1. Januar 2017 gültigen Fassung sind Empfänger von Sozialgeld oder Arbeitslosengeld II einschließlich von Leistungen nach § 22 des Zweiten Buches des Sozialgesetzbuches von der Rundfunk-Beitragspflicht befreit. Nach § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags betrug der Rundfunkbeitrag zunächst 17,50 Euro, seit dem 20. Juli 2021 bis zum Inkrafttreten einer staatsvertraglichen Neuregelung schließlich 18,36 Euro (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris). Daraus ergibt sich für die Jahre 2018 bis 2020 eine Befreiung in Höhe von jeweils 210,00 Euro pro Jahr, für das Jahr 2021 in Höhe von 214,30 Euro sowie seit dem Jahr 2022 in Höhe von 220,32 Euro pro Jahr.
In der Berechnung des Grundsicherungsniveaus zu berücksichtigen sind zudem die Kosten für die Förderung in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege, für die Empfänger von Leistungen nach dem SGB II gemäß § 90 Abs. 4 des Sozialgesetzbuches – Achtes Buch (SGB VIII) zu befreien sind. Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Kindertagesförderungsgesetz M-V vom 1. April 2004 (KiföG M-V 2004 – GVOBl. M-V S. 146) in der bis zum 31. Dezember 2019 gültigen Fassung leisteten die Eltern zur anteiligen Finanzierung der Kindertagesbetreuung Elternbeiträge. Seit dem 1. Januar 2019 bestand für Eltern mit mehr als einem Kind in der Kindertagesförderung für das zweite und jedes weitere Kind einen Anspruch auf vollständige Entlastung von den Elternbeiträgen (§ 21 Abs. 5 Satz 3 KiföG M-V 2004 i.d.F. vom 13. Dezember 2018), so dass im Jahr 2019 nur Elternbeiträge für ein Kind anfielen. Mit § 29 Abs. 1 des Gesetzes zur Einführung der Elternbeitragsfreiheit, zur Stärkung der Elternrechte und zur Novellierung des Kindertagesförderungsgesetzes (Kindertagesförderungsgesetz – KiföG M-V) vom 4. September 2019 wurde zum 1. Januar 2020 für Eltern die Beitragsfreiheit in Kindertageseinrichtungen und der Kindertagespflege eingeführt. Damit ist ab dem Jahr 2020 für die Bestimmung des Grundsicherungsniveaus keine Kostenentlastung in Hinblick auf Kinderbetreuungskosten mehr zu berücksichtigen.
Hinsichtlich der Kalkulation der Kinderbetreuungskosten stellt die Kammer auf die vom Beklagten übersandten und vom Ministerium für Bildung und Kindertagesförderung zur Verfügung gestellten Berechnungen ab, aus denen ein gewichteter Durchschnitt der Elternbeiträge – die aufgrund des Finanzierungssystems örtlich variieren – ersichtlich ist. Unter Berücksichtigung der Elternentlastungen ergeben sich auf dieser Grundlage folgende Werte pro Kind:
Elternbeiträge Kita nach Betreuungsart
Gewichtung (in Jahren)
Krippe
2,00
180,98 €
142,81 €
131,54 €
Kindergarten
2,50
151,14 €
110,77 €
96,24 €
Vorschule
1,00
71,14 €
80,77 €
66,24 €
Hort
4,00
85,38 €
90,40 €
88,82 €
Gewichteter Elternbeitrag (bis Ende Betreuung)
121,31 €
105,78 €
97,39 €
Gewichteter Elternbeitrag (bis zum 18. Lj.)
64,03 €
55,83 €
51,40 €
Im Jahr 2018 wurden für alle Kinder Elternbeiträge erhoben, so dass der Betrag insofern für zwei Kinder zu berücksichtigen ist. Im Jahr 2019 fiel der Elternbeitrag nur noch für ein Kind an.
Daneben hat der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den für das BesVersAnpG 2022 (Landtags-Drucksache 8/1344) und das BesVersAnpG 2024/25 (Landtags-Drucksache 8/3454) angestellte Berechnungen als erwachsenenbezogene Rabattierung die Gebührennachlässe für Empfängerinnen und Empfänger von Leistungen nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch in der Hansestadt Rostock in Form des sog. „Warnowpasses plus Sozialticket“ berechnet und berücksichtigt. Die gesonderte Berücksichtigung und Berechnung dieses allein in der Hansestadt Rostock gewährten Sozialtarifs beruht auf der Annahme, dass es sich bei der Hansestadt Rostock zum damaligen Zeitpunkt um die einzige der höchsten Mietenstufe zugeordnete Gemeinde in gehandelt habe. Sollten in anderen Kommunen Gebührennachlässe in höherem Umfang gewährt werden, würde dies durch ein vergleichsweise geringeres Mietniveau der darunterliegenden Stufen umfassend abgefedert werden (Landtags-Drucksache 8/1344, S. 43). Diese Annahme begegnet keinen grundlegenden Bedenken.
Zur Höhe der mit dem sog. „Warnowpass plus Sozialticket“ gewährten Gebührennachlässe ging der Gesetzgeber unter Zugrundelegung von 20 Einzelfahrten im Öffentlichen Personennahverkehr pro Monat, zehn Schwimmbadbesuchen, zwei Museums-, zwei Zoo- und einem Theaterbesuch im Jahr von einer Vergünstigung im Jahr 2022 von 197,00 Euro aus (Landtags-Drucksache 08/1344, S. 42; für 2023 aufgerundet 240,00 Euro pro Jahr, Landtags-Drucksache 8/3453, S. 75). Unter Berücksichtigung der Inanspruchnahme des „Warnowpasses plus Sozialticket“ durch rund 20 % der Berechtigten im Jahr 2022 wurde sodann eine jährliche Vergünstigung in Höhe von 39,40 Euro (Landtags-Drucksache 08/1344, S. 42, 44) für das Jahr 2022 (2023: 60,00 Euro pro Monat bei einem Grad der Inanspruchnahme von 25 %) je erwachsener Person angenommen. In Übereinstimmung damit ist das Finanzministerium in den Erlassen vom 19. Dezember 2024 von folgenden Jahresbeträgen ausgegangen (in Euro):
Betrag
47,73
39,00
33,13
39,40
Für die Kammer besteht kein Anlass zur Annahme, dass diese pauschalierten Berechnungen auf nicht tragfähigen Datengrundlagen beruhen oder der zu Grunde gelegte – notwendigerweise mit Schätzungen verbundene – Grad der Inanspruchnahme erheblich zu niedrig angesetzt wäre. Für die hiesigen Berechnungen der Vergünstigungen im Rahmen der sogenannten Sozialtarife legt die Kammer daher – wie auch der Gesetzgeber in den jüngsten Besoldungsanpassungen – die von dem Finanzministerium berechneten Beträge zu Grunde. Dabei sind die teils erheblichen Schwankungen in der Höhe der berechneten Sozialrabatte insbesondere vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie und dem in diesem Zusammenhang festzustellenden Rückgang bei der Inanspruchnahme von Leistungen der erweiterten Daseinsfürsorge sowie der hierauf bezogenen Rabattierungen schlüssig (vgl. Landtags-Drucksache 8/3454, S. 75).
Für Kinder ist keine gesonderte Berücksichtigung weiterer Sozialtarife erforderlich, da die gewährten Rabatte für Empfänger von Leistungen nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch – soweit ersichtlich – im gleichen Umfang für Kinder im Alter von einem bis sieben Jahren und beschulte Kinder gewährt wurden (vgl. Landtags-Drucksache 8/3454, S. 75).
(ee) Zum Ausgleich von Mehraufwendungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie und den erheblichen Energiepreissteigerungen im Jahr 2022 wurden Leistungsempfängern nach dem SGB II mehrfach Einmalleistungen und Zuschläge gewährt. Auch diese fließen in die Bestimmung des Grundsicherungsniveaus mit ein, soweit sie nicht auf die Sozialleistungen angerechnet wurden.
Diese wurden in folgender Höhe gewährt:
Leistungen (pro Jahr)
Erwachsene
300 €
400 €
Kinder
600 €
500 €
440 €
800 €
840 €
Gemäß § 70 Satz 1 SGB II in der Fassung vom 1. April 2021 erhielten Leistungsberechtigte nach den Regelbedarfsstufen 1 und 2 für den Zeitraum 1. Januar 2021 bis 30. Juni 2021 einen Mehrbelastungsausgleich in Form einer Einmalzahlung in Höhe von 150,00 Euro. Gemäß § 73 SGB II in der Fassung vom 1. Juni 2022 erfolgte für Leistungsberechtigte nach den Regelbedarfsstufen 1 und 2 für den Monat Juli 2022 eine weitere Einmalzahlung in Höhe von 200,00 Euro. Für eine vierköpfige Familie (zwei Erwachsene) ergibt sich daraus ein Jahresbetrag von 300,00 Euro für das Jahr 2021 und von 400,00 Euro für das Jahr 2022.
Im Jahr 2020 wurde das Kindergeld gemäß § 66 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 EStG in der Fassung vom 1. Juli 2020 sowie § 6 Abs. 3 BKGG in der Fassung vom 1. Juli 2020 um Einmalbeträge von insgesamt 300,00 Euro pro Kind erhöht (sog. Kinderbonus 2020). In Abweichung von der im Übrigen vorgesehenen Anrechnung des Kindergeldes bei Leistungsbeziehern nach dem SGB II wurden diese Einmalbeträge nicht auf einkommensabhängige Sozialleistungen angerechnet (Gesetz zur Nichtanrechnung des Kinderbonus vom 2. März 2009 [BGBl. I, S. 416, 417] in der Fassung vom 10. März 2021, BGBl. I, S. 330). Gleiches galt für den im Mai 2021 ausgezahlten Kinderbonus in Form eines Einmalbetrags von 150,00 Euro pro Kind (§ 6 Abs. 3 BKGG in der Fassung des Gesetzes vom 10. März 2021 [BGBl. I, S. 330]) sowie für den im Juli 2022 ausgezahlten Einmalbetrag von 100,00 Euro pro Kind (§ 6 Abs. 3 BKGG in der Fassung des Gesetzes vom 23. Mai 2022 (BGBl. I, S. 749). Daraus folgen für Leistungsberechtigte mit zwei Kindern ein Jahresbetrag für das Jahr 2020 von 600,00 Euro, für 2021 von 300,00 Euro und für 2022 von 200,00 Euro.
Für den Monat August 2021 erhielten Leistungsberechtigte, die Anspruch auf Arbeitslosengeld II oder Sozialgeld und das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, als sogenannten Kinderfreizeitbonus eine Einmalzahlung in Höhe von 100,00 Euro (§ 71 Abs. 2 Satz 1 SGB II in der Fassung vom 1. Juli 2021). Für zwei Kinder ergibt sich daraus eine Einmalzahlung in Höhe von 200,00 Euro für das Jahr 2021.
Für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene, die Leistungen nach den Regelbedarfsstufen 3 bis 6 erhalten, wurde seit dem 1. Juli 2022 ein monatlicher Sofortzuschlag in Höhe von 20,00 Euro gewährt (§ 72 Abs. 1 Satz 1 SGB II in der Fassung vom 1. Juni 2022). Für eine Familie mit zwei Kindern ergibt sich daraus ein Jahresbetrag von 240,00 Euro.
(c) Dem Grundsicherungsniveau gegenüberzustellen ist die Nettoalimentation, die einer vierköpfigen Familie auf Grundlage der untersten Besoldungsgruppe zur Verfügung steht. Diese wurde in den Jahren 2018 bis 2022 in folgender Höhe gewährt (in Euro):
Grundgehalt
24.581,16
25.318,56
26.612,40
26.931,72
26.994,56
Amtszulage
845,16
870,48
0,00
Familienzuschlag Ehegatte
1.501,08
1.546,08
1.592,52
1.658,99
1.696,79
Familienzuschlag zwei Kinder
2.697,84
2.778,72
2.862,00
2.896,32
2.903,08
Erhöhungsbeträge
368,04
2.665,32
2.928,96
4.005,60
Sonderzahlungen
1.000,93
1.029,07
1.119,34
1.142,06
1.204,10
Zuschlag Mindestabstandsgebot
4.653,36
4.032,00
1.215,72
2.357,40
593,04
Einmalzahlungen
225,94
300,00
Bruttobezüge Summe
35.873,51
35.942,95
36.067,30
37.915,45
37.697,17
Abzüglich Steuern
-2.290,00
-2.164,00
-2.040,00
-2.270,00
-1.906,00
Abzüglich Kosten PKV/PPV
-6.469,44
-6.721,20
-6.880,80
-7.148,16
-7.212,48
Zuzüglich Kindergeld
4.656,00
4.776,00
5.496,00
5.556,00
5.456,00
Zuzüglich Sonderzahlung (steuerfrei)
1.300,00
Summe Nettoalimentation
31.770,07
31.833,75
32.642,50
34.049,29
35.334,69
(aa) Bezugspunkt ist das Gehalt als Ganzes. Neben dem Grundgehalt sind daher solche Bezügebestandteile zu berücksichtigen, die allen Beamten einer Besoldungsgruppe gewährt werden. Maßgeblich ist die niedrigste vom Dienstherrn für aktive Beamte ausgewiesene Besoldungsgruppe. Abzustellen ist auf die niedrigste Erfahrungsstufe, weil angesichts der Vielgestaltigkeit der Erwerbsbiographien und im Hinblick auf die angehobenen Einstellungshöchstaltersgrenzen nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass ein verheirateter Beamter mit zwei Kindern noch in der ersten Erfahrungsstufe eingeordnet ist (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 73 ff. m.w.N.).
Hiernach ist für die Betrachtung des Nettoalimentationsniveaus für die Kalenderjahre 2018 und 2019 auf die Besoldungsgruppe A 3 abzustellen. Zwar wurden die Besoldungsgruppen A 2 und A 3 erst durch Gesetz vom 19. November 2019 mit Wirkung zum 1. Januar 2020 ersatzlos gestrichen. Seit dem Jahr 2017 ist aber die Besoldungsgruppe A 2 nicht mehr besetzt gewesen (siehe Gesetzesbegründung zum BesVersAnpG 2018, Landtags-Drucksache 7/1187, S. 30), so dass diese für die hiesige Betrachtung außer Acht zu bleiben hat.
Hinzu kommen in den Besoldungsgruppen A 3 in den Jahren 2018 und 2019 die für alle verbliebenen Beamten angefallene Amtszulage für Justizoberwachtmeisterinnen und Justizoberwachtmeister. Ausweislich der Angaben des Beklagten waren spätestens seit dem Jahr 2018 alle in der Besoldungsgruppe A 3 eingruppierten Beamten bei den Gerichten und Staatsanwaltschaften als Justizoberwachtmeisterinnen und Justizoberwachtmeister eingruppiert. Nach § 42 Abs. 1 Satz 1 Bundesbesoldungsüberleitungsfassungsgesetz (BBesÜFG M-V) in der vom 1. August 2011 bis 31. Mai 2021 gültigen Fassung können für herausgehobene Funktionen Amtszulagen und Stellenzulagen vorgesehen werden. Anlage I des BBesÜFG M-V sah in der bis zum 31. Dezember 2019 gültigen Fassung vor, dass Oberwachtmeister (Besoldungsgruppe A 3) in der Laufbahn des Justizwachtmeisterdienstes eine Amtszulage nach Anlage IX erhalten (Fußnote 5). Mit Bekanntmachungen vom 28. Februar 2018 (Amtsblatt M-V 2018, S. 133 [141]) und vom 2. Dezember 2019 (Amtsblatt M-V 2019, S. 998 [1005]) gab das Finanzministerium auf Grundlage der Bekanntmachungsermächtigung in § 8 des BesVersAnpG M-V 2018 und Art. 9 des BEsVersAnpG M-V 2019/2020/2021 die Höhe der Amtszulagen nach Ziffer IX in den Jahren 2018 und 2019 bekannt. Im Jahr 2018 betrug sie demnach monatlich 70,43 Euro, im Jahr 2019 monatlich 72,54 Euro.
Mit § 84 des BBesÜFG M-V in der Fassung vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V S. 678 [680]) wurden in Folge der Streichung der Besoldungsgruppen A 2 und A 3 alle Beamtinnen und Beamten in den Besoldungsgruppen A 2 und A 3 mit Wirkung zum 1. Januar 2020 in die Besoldungsgruppe A 4 übergeleitet. Spätestens zum 1. Januar 2020 war damit auch kein aktiver Beamter mehr in der Besoldungsgruppe A 3 eingruppiert, weshalb für die Jahre 2020 bis 2022 auf die Besoldungsgruppe A 4 abzustellen. In dieser Besoldungsgruppe ist, weil nicht alle Beamten davon profitierten, keine Stellenzulage zu berücksichtigen.
(bb) Zur Ermittlung des Bruttogehalts sind für die Landesbeamten Grundgehalt, Familienzuschlag und Sonderzahlungen anzusetzen. Zur Berechnung der Besoldung kann dabei nicht auf die pauschalierte jahresbezogene Betrachtung zurückgegriffen werden, sondern unterjährige Besoldungsanpassungen müssen erst ab dem Zeitpunkt einbezogen werden, zu dem sie in Kraft treten.
In den Jahren 2018 bis 2021 kam es zu keinen unterjährigen Besoldungserhöhungen. Im Jahr 2022 erfolgte zum 1. Dezember 2022 eine Erhöhung der Bezüge um 2,8 % (§ 2 Abs. 1 BesVAnpG 2022 M-V vom 9. Dezember 2022).
Die Grundgehälter in den jeweils niedrigsten Besoldungsgruppen stellen sich wie folgt dar (in Euro):
Besoldungsgruppe
Monatsbrutto
Jahresbrutto
BesGr. A 3, Erfahrungsstufe 1
2.048,43
2.109,88
BesGr.A 4, Erfahrungsstufe 1
2.217,70
2.244,31
bis 31.11.2022: 2.244,31ab 01.12.2022: 2.307,15
Für verheiratete Beamte mit zwei Kindern kommen zudem Familienzuschläge der Stufe 3 hinzu (§ 39 Abs. 1, § 40 Abs. 1 und 2 BBesG bzw. § 41 Abs. 1 und § 42 Abs. 1 und 2 LBesG M-V). Für die – hier maßgeblichen – unteren Besoldungsgruppen wurden vom Besoldungsgesetzgeber zudem Erhöhungsbeträge, gestaffelt nach der Anzahl der Kinder, vorgesehen. Diese sind in den Jahren 2018 und 2019 für die Besoldungsgruppe A 3, ab 2020 die Besoldungsgruppe A 4 einzubeziehen. Mit Artikel 6 des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2022 und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften des Landes vom 9. Dezember 2022 (GVOBl. M-V 2022, S. 597) wurden überdies rückwirkend weitere Erhöhungsbeträge der Kinderzuschläge für das zweite zu berücksichtigende Kind vorgesehen.
Unter Berücksichtigung dessen belaufen sich die Familienzuschläge ab dem Jahr 2018 auf folgende Beträge (in Euro):
2021(1-6)
2021(7-12)
2022(1-11)
2022(12)
Ehegatte (Stufe 1)
125,09
128,84
132,71
134,30
141,07
145,02
zwei Kinder
2* 112,41
2* 115,78
2* 119,25
2* 120,68
2*120,68
2*124,06
Erhöhungsbetr. K1
5,11
Erhöhungsbetr. K2
25,56 (A 3)
20,45 (A 4)
175,00 (A 4)
328,69 (A4, St.1)
Erhöhungsbetrag nach BesRVersRVsÄndG MV 2022
196,55
218,52
63,97
153,69
Summe(Monatsbetrag)
380,58
391,07
593,32
619,74
626,51
716,23
726,94
(cc) Für die Berechnung der Nettoalimentation ist überdies der Zuschlag zur Wahrung des Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau für Arbeitssuchende zu berücksichtigen. Mit Gesetz vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V S. 678) wurde mit Wirkung zum 30. November 2019 ein neuer § 29a in das damalige LBesG M-V a.F. aufgenommen. Dieser sah vor, dass ein Zuschlag zur Besoldung gewährt wird, soweit die Nettoalimentation den Mindestabstand von 15 % zur Grundsicherung für Arbeitssuchende, die einem Leistungsempfänger für sich und eine vergleichbare Familie zur Sicherung des Lebensunterhalts zusteht, unterschreitet. Der Zuschlag wird in Höhe des Differenzbetrages gewährt, der erforderlich ist, um den Mindestabstand der Nettoalimentation von 15 % zur Grundsicherung für Arbeitssuchende gemäß Satz 1 zu wahren (Satz 2). Für die Gewährung der Zulage ist das Einvernehmen des für das Besoldungsrecht zuständigen Ministeriums erforderlich (Absatz 2). Mit der Novellierung des LBesG M-V zum 1. Juni 2021 wurde in § 73 LBesG M-V n.F. eine inhaltsgleiche Regelung aufgenommen. Mit Artikel 10 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften des Landes vom 11. Mai 2021 wurde zudem eine rückwirkende Zahlung entsprechend § 29a LBesG M-V a.F. bzw. § 73 LBesG M-V n.F. für den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 29. November 2019 vorgesehen, soweit die Beamten einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation schriftlich geltend gemacht haben und hierüber noch nicht rechts- oder bestandskräftig entschieden worden ist. Für die hiesige Betrachtung der Nettoalimentation berücksichtigt die Kammer die Zuschlagsbeträge auch für die Jahre 2018 und 2019, obwohl diese nur denjenigen Beamten zu Gute kommen, die eine verfassungswidrig niedrige Alimentation haushaltsnah geltend gemacht haben und Rechtsmittel gegen etwaige abschlägige Bescheidungen dieses Begehrens ergriffen haben. Unerheblich ist zudem, dass die mit Erlassen vom 19. Dezember 2024 festgestellten Zuschlagsbeträge nach Angaben des Landesamtes für Finanzen bisher noch nicht ausgezahlt wurden. Angesichts der gesetzlichen Grundlagen und förmlichen Feststellung der Zuschlagsbeträge im Erlassweg besteht – ungeachtet der Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit dieses Zuschlags – ein Anspruch der Beamten auf Auszahlung der Zuschlagsbeträge.
Mit Erlassen vom 19. Dezember 2024 hat das Finanzministerium die monatlichen Beträge für die Jahre 2017 bis 2019 und die Jahre 2020 bis 2022 festgestellt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich der Nachzahlungsbetrag ausweislich der Erlasse um den Betrag der im jeweiligen Monat gewährten Amtszulagen, der Strukturzulage sowie der Stellenzulagen verringert. Die in der niedrigsten Besoldungsgruppe A 3 in den Jahren 2018 und 2019 allen aktiven Beamten gewährten Amtszulagen sind daher von den Zuschlagsbeträgen in Abzug zu bringen.
Für vierköpfige Familien mit zwei zu berücksichtigenden Kinder ergeben sich demnach in den niedrigsten Besoldungsgruppen und der niedrigsten Erfahrungsstufe folgende monatliche Nachzahlungsbeträge (in Euro):
Bes.Gr.
A 3, Stufe 1
A 4, Stufe 1
458,21
408,54
101,31
196,45
49,42
Abzüglich Amtszulage
387,78
336,00
(dd) Für die Berechnung der Bruttobezüge kommt hinzu die jährliche Sonderzahlung, die für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2022 nach dem Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung an Beamte und Richter des Landes (Sonderzahlungsgesetz – SZG M-V) vom 16. Oktober 2003 erfolgte. Die jährliche Sonderzahlung belief sich im gesamten Betrachtungszeitraum 2018 bis 2022 nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 SZG M-V in der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 9 auf einen Grundbetrag von 38,001 % der für den Monat Dezember des laufenden Jahres gewährten Bezüge. Die Bezüge umfassen nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SZG M-V a.F. das Grundgehalt, den Familienzuschlag sowie Amts- und Stellenzulagen. Zu berücksichtigen sind damit die in der Besoldungsgruppe A 3 in den Jahren 2018 und 2019 gewährten Amtszulagen sowie in allen verfahrensgegenständlichen Jahren die Familienzuschläge einschließlich der Erhöhungsbeträge. Nicht zu den maßgeblichen Bezügen nach § 7 SZG M-V zählen hingegen die familienbezogenen Zuschläge zur Wahrung des Abstands zur Grundsicherung nach § 73 LBesG M-V bzw. § 29a LBesG M-V a.F. (vgl. Erlasse vom 19. Dezember 2024, jew. S. 5). Hinzu kommt ein Sonderbetrag von 25,56 Euro je Kind (§ 9 SZG M-V a.F.).
Daraus ergeben sich für einen Beamten mit zwei Kindern Jahressonderzahlungen in folgender Höhe:
Bezüge Dezember
2.499,44 €
2.573,49 €
2.811,02 €
2.868,00 €
3.024,11 €
38,001 % der Bezüge
949,81 €
977,95 €
1.068,22 €
1.089,87 €
1.149,19 €
Sonderbetrag Kind
51,12 €
1.000,93 €
1.029,07 €
1.119,34 €
1.140,99 €
1.200,31 €
(ee) Im Zuge der Besoldungserhöhung zum 1. Januar 2018 durch das BesVAnpG 2018 M-V wurde zudem eine Einmalzahlung in Höhe von 9,35 % der Bezüge für November 2017 zum Stichtag 1. März 2018 gewährt. Die Höhe der Bezüge wurde auf Grundlage von § 9 des BesVAnpG 2016/2017 M-V vom 13. Juni 2016 durch Bekanntmachung des Finanzministeriums vom 30. Juni 2016 (AmtsBl. M-V 2016, S. 746) bekannt gegeben. Das Grundgehalt betrug demnach im November 2017 in der Besoldungsgruppe A 3, erste Erfahrungsstufe 1.974,28 Euro. Hinzu kam eine Amtszulage für Justizoberwachtmeister in Höhe von 68,95 Euro sowie Familienzuschläge der Stufe 3 in Höhe von 373,21 Euro. Die Höhe der Einmalzahlung beläuft sich damit auf 225,94 Euro.
Im Zusammenhang mit den besonderen Belastungen im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie sowie den erheblichen Energiepreissteigerungen im Jahr 2022 wurden auch für Beamte Einmalleistungen ausgezahlt, die bei der Bestimmung der Nettoalimentation zu berücksichtigen sind. Mit Gesetz über eine einmalige Sonderzahlung aus Anlass der COVID-19-Pandemie in vom 11. März 2022 (GVOBl. M-V S. 210) wurde im März 2022 an Beamte mit Ausnahme der Besoldungsgruppen B 9 bis B 11 und Richter der Besoldungsgruppen R 9 und R 10 eine einmalige Sonderzahlung in Höhe von 1.300,00 Euro gewährt. Diese Sonderzahlung war nach den bundesrechtlichen Regelungen steuerfrei (§ 3 Nr. 11a des Einkommensteuergesetzes – EStG). Zudem wurde gemäß Artikel 1 Nr. 6 des Steuerentlastungsgesetzes 2022 vom 23. Mai 2022 (BGBl. 2022 I, S. 749) eine einmalige steuerpflichtige Energiepreispauschale in Höhe von 300,00 Euro zum 1. September 2022 gewährt (§ 112 ff. EStG).
(ff) Bei der Ermittlung des Nettoeinkommens sind die Kosten einer die Beihilfeleistungen des Dienstherrn ergänzenden Krankheitskosten- und Pflegeversicherung in Abzug zu bringen. Gewährt der Dienstherr freie Heilfürsorge oder erhöht er den Beihilfesatz, wirkt sich dies auf die Höhe des Nettoeinkommens aus. Gemäß § 193 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über den Versicherungsvertrag (Versicherungsvertragsgesetz – VVG) vom 23. November 2007 (BGBl. I, S. 2631) ist jede Person mit Wohnsitz im Inland, die nicht gesetzlich versichert oder anderweitig abgesichert ist, verpflichtet, eine Krankheitskostenversicherung abzuschließen. Aus § 23 Abs. 1 SGB XI folgt die Verpflichtung, sich auch für das Eintreten des Pflegefalls zu versichern. Gemäß § 26 SGB II sind angemessene Beiträge für eine Kranken- und Pflegeversicherung als Bedarf der Grundsicherungsempfänger anzuerkennen. Die Aufwendungen für eine private Kranken- und Pflegeversicherung sind daher auch Teil des einkommensteuerrechtlich zu verschonenden Existenzminimums, soweit sie zur Erlangung eines von der Grundsicherung gewährleisteten Versorgungsniveaus erforderlich sind. Eine Beschränkung der zu berücksichtigenden Aufwendungen entsprechend § 26 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB II, wonach die Beiträge zur privaten Kranken- und Pflegeversicherung nur bis zur Höhe des nach § 152 Abs. 4 des Versicherungsaufsichtsgesetzes beziehungsweise § 110 Abs. 2 Satz 3 des Elften Sozialgesetzbuchs ermäßigten Beitrags anerkannt werden, scheidet aus. Diese Regelung vermindert nicht den Gesamtaufwand, der erforderlich ist, um den zum sozialhilferechtlichen Bedarf zählenden Kranken- und Pflegeversicherungsschutz sicherzustellen, sie verteilt nur die Lasten anders. Es handelt sich um eine sozialstaatliche Indienstnahme der privaten Krankenversicherungsunternehmen. Hinzu kommt, dass nur Versicherte in den Genuss der Prämienreduktion kommen, die tatsächlich grundsicherungsberechtigt sind. Auch eine Beschränkung auf den steuerlich absetzbaren Beitragsanteil kommt nicht in Betracht. Hierbei handelt es sich um einen allein für die Zwecke der Besteuerung ermittelten Wert, zu dem ein Versicherungsschutz nicht zu erlangen ist (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 76 ff. m.w.N.).
Zu den notwendigen Kosten einer Krankheitskosten- und Pflegeversicherung greift die Kammer auf die über den Beklagten übermittelten Daten des Verbandes der Deutschen Krankenversicherung e.V. zurück, auf die sich auch der Gesetzgeber in seinen Berechnungen gestützt hat. Dabei ist – wie in vergleichbaren Fällen vom Bundesverfassungsgericht und von den Verwaltungsgerichten gehandhabt – auf eine beihilfekonforme Absicherung einer Referenzfamilie, bestehend aus zwei Erwachsenen (Mann und Frau mit Annahme eines Lebensalters von jeweils 30 Jahren und fünf Jahren Vorversicherungszeit) sowie zwei Kindern abzustellen. Für die Erwachsenen gilt dabei der maßgebliche Beihilfesatz von jeweils 70 %, für die Kinder von 80 %.
Für die verfahrensgegenständlichen Zeiträume stellen sich die Beiträge folgendermaßen dar (in Euro):
VP 1 (70 %) (Monat)
214
233
234
VP 2 (70 %) (Monat)
232
235
231
2 Kinder (80 %) (Monat)
2x 35
2x 36
2x36
2x37
Summe PKV (Monat)
518
537
540
542
538
Summe PKV (Jahr)
6.216
6.444
6.480
6.504
6.456
2x PPV (Monat)
21,12
23,10
33,40
53,68
63,04
Summe PKV und PPV (Monat)
539,12
560,10
573,40
595,68
601,04
Summe PKV und PPV (Jahr)
6.469,44
6.721,20
6.880,80
7.148,16
7.212,48
(gg) Vom Bruttoeinkommen abzuziehen sind die Steuern. Dabei ist auch die Absetzbarkeit der Kosten der Kranken- und Pflegeversicherung zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 79). Hinzuzurechnen ist das Kindergeld (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 –, juris Rn. 56). In der untersten Besoldungsgruppe wirkt sich der Kinderfreibetrag nicht günstiger aus. Für die Musterbeamtenfamilie, die über keine weiteren steuerpflichtigen Einnahmen verfügt und keine besonderen Aufwendungen geltend machen kann, ergeben sich keine Unterschiede zwischen dem Lohnsteuerabzug und der Einkommensteuerberechnung. In der Steuerklasse III und mit zwei Kinderfreibeträgen fallen weder Solidaritätszuschlag noch Kirchensteuer an. Deshalb kann die Frage, ob ein Kirchensteuerabzug zu berücksichtigen ist, in diesem Verfahren offenbleiben.
Zur Absetzbarkeit der privaten Krankenversicherung (PKV), dem sog. BEG-Anteil, geht der Gesetzgeber in der Landtags-Drucksache 8/1344 von 79,80 % aus. Der vom Verband der Privaten Krankenversicherungen e.V. ausgewiesene BEG-Anteil der PKV beläuft sich in den Jahren 2018 bis 2022 bei Rundung auf den vollen Euro ebenfalls auf 79,80 % des monatlichen PKV-Beitrags, so dass die Kammer ebenfalls einen absetzbaren Anteil von 79,80 % zu Grunde legt. Die Beiträge zur privaten Pflegeversicherung (PPV) sind hingegen vollständig steuerlich absetzbar.
Summe BEG-Anteil der PKV
413 €
429 €
431 €
433 €
PPV
21,12 €
23,10 €
33,40 €
53,68 €
63,04 €
434,12 €
452,10 €
464,40 €
486,68 €
492,04 €
Für die Berechnung des Steuerabzugs greift die Kammer für die Jahre 2021 und 2022 auf den im Internet zur Verfügung gestellten Lohnsteuerrechner des Bundesministeriums für Finanzen (https://www.bmf-steu4errechner.de/bl/bl2021/eingabeformbl2021.xhtml) zurück. Für die Jahre 2018 bis 2020 steht dort ein solcher Rechner nicht (mehr) zur Verfügung, so dass hierfür ein im Internet zur Verfügung stehenden Rechner eines privaten Anbieters (https://rechner24.info/lohnsteuer/rechner/5/) genutzt wird. Die Richtigkeit der errechneten Daten – die sich für zur Verfügung stehenden Jahre 2021 und 2022 mit den Berechnungen im Lohnsteuer-Rechner des BMF decken – ist von den Beteiligten im Verfahren nicht in Zweifel gezogen worden.
Der Steuerberechnung ist ein 30-jähriger verheirateter Beamter in der Steuerklasse III mit zwei Kinderfreibeträgen zu Grunde gelegt worden (keine gesetzliche Rentenversicherung, PKV ohne Arbeitgeberzuschuss, Berücksichtigung des steuerlich sofort absetzbaren Anteils der Kranken- und Pflegeversicherung).
Bruttobezüge jährlich
35.873,51 €
35.942,95 €
36.067,30 €
37.915,45 €
37.697,17 €
PKV/PPV monatlich
Lohnsteuer jährlich
2.290,00 €
2.164,00 €
2.040,00 €
2.270,00 €
1906,00 €
Hinzu kommt das Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz (BKGG). Dieses betrug für das Jahr 2018 für die ersten beiden Kinder jeweils 194,00 Euro monatlich pro Kind (§ 6 Abs. 1 Halbs. 1 BKGG in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 2016 [BGBl. I, S. 3000]). Daraus folgt für zwei Kinder ein Jahresbetrag von 4.656,00 Euro. Ab dem 1. Juli 2019 betrug das Kindergeld 204,00 Euro für die ersten beiden Kinder (§ 6 Abs. 1 Halbs. 1 in der Fassung des Gesetzes vom 29. November 2018 [BGBl. I, S. 2210]). Für das Jahr 2019 folgt daraus ein Jahresbetrag von 4.776,00 Euro. Hinzu kam im Jahr 2020 ein Einmalbetrag in Höhe von 300,00 Euro für jedes Kind, für das im Jahr 2020 mindestens einen Monat einen Anspruch auf Kindergeld bestand (§ 6 Abs. 3 BKGG in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juni 2020 [BGBl. I, S. 1512]). Unter Berücksichtigung dieses Einmalbetrages folgt daraus für das Jahr 2020 ein Gesamtbetrag von 5.496,00 Euro. Zum 1. Januar 2021 wurde das Kindergeld für das erste und zweite Kind schließlich auf 219,00 Euro erhöht (Gesetz vom 1. Dezember 2020 [BGBl. I, S. 2616]). Hinzu kam im Jahr 2021 ein Einmalbetrag in Höhe von 150,00 Euro pro Kind (§ 6 Abs. 3 BKGG in der Fassung des Gesetzes vom 10. März 2021 [BGBl. I, S. 330]). Unter Berücksichtigung des Einmalbetrages folgt daraus für das Jahr 2021 ein Gesamtbetrag von 5.556,00 Euro. Im Jahr 2022 kam ein Einmalbetrag in Höhe von 100,00 Euro hinzu (§ 6 Abs. 3 BKGG in der Fassung des Gesetzes vom 23. Mai 2022 [BGBl. I, S. 749]), woraus ein Jahresbetrag von 5.456,00 Euro folgt.
(d) Der gebotene Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau wurde in den Jahren 2019 bis 2022 in den jeweils untersten Besoldungsgruppen unterschritten. In Anwendung des Mindestabstandsgebots auf Grundlage der dargelegten Berechnungsmethodik stellt sich der Befund wie folgt dar (in Euro):
Nettoalimentation
Grundsicherungsniveau
27.586,56
27.860,82
28.598,64
29.752,00
31.049,84
Grundsicherung 115 %
31.724,54
32.039,94
32.888,44
34.214,80
35.707,32
Differenz
45,53
-206,19
-245,94
-165,51
-372,62
Die Verletzung des Mindestabstandsgebots in den Jahren 2019 bis 2022 ist auch unter Berücksichtigung der rückwirkenden Zuschlagsbeträge zur Wahrung des Mindestabstandsniveaus, die als solche – wie auf der zweiten Prüfungsstufe festzustellen und zu würdigen ist – nicht mit dem Alimentationsprinzip vereinbar sind, festzustellen. Im Jahr 2018 wird das Mindestabstandsgebot unter Berücksichtigung dessen marginal nicht verletzt. Würde man diese Zuschläge bei der Prüfung des vierten Parameters gänzlich unberücksichtigt lassen, läge für den gesamten Betrachtungszeitraum eine ganz erhebliche Verletzung des Mindestabstandsgebots vor. Der Differenzbetrag würde sich in den untersten mit aktiven Beamten besetzten Besoldungsgruppen nach den (nach den Annahmen und Berechnungen der Kammer der Höhe nach unzureichenden) Berechnungen des Finanzministeriums in den Erlassen vom 19. Dezember 2024 auf jährliche Nettobeträge in Höhe von 4.262,45 Euro (2018, Besoldungsgruppe A 3, brutto 5.498,45 Euro), 2.799,94 Euro (2019, Besoldungsgruppe A 3, brutto 3.453,94 Euro), 927,63 Euro (2020, Besoldungsgruppe A 4, brutto 1.215,63 Euro), 1.793,31 Euro (2021, brutto 2.357,40 Euro) und 451,04 Euro (2022, Besoldungsgruppe A 4,brutto 593,04 Euro) belaufen.
Eine gesonderte Prüfung, ob die Besoldung in der Besoldungsgruppe der Klägerin unter Berücksichtigung der Familienzuschläge für zwei Kinder hinter dem Mindestabstandsgebot zurückbleibt, ergibt keine anderen Ergebnisse. Unter Berücksichtigung der Zuschlagsbeträge zur Wahrung des Mindestabstandsgebots und der Einmalzahlung nach § 6 BesVAnpG im Jahr 2018 ist auch in der ersten Erfahrungsstufe der Besoldungsgruppe A 8 für das Jahr 2018 keine Verletzung des Mindestabstandsgebots feststellbar. Gleiches gilt in der Folge für die weiteren Erfahrungsstufen der Besoldungsgruppe A 8. In den Jahren 2019 bis 2022 ist hingegen – weil die Zuschlagsbeträge zur Wahrung des Mindestabstandsgebots nach Auffassung der Kammer fehlerhaft berechnet wurden – jedenfalls in der niedrigsten Erfahrungsstufe eine Verletzung des Mindestabstandsgebots festzustellen.
Nettoalimentation(Niedrigste Erfahrungsstufe)
31.771,02 €
31.818,19 €
32.648,70 €
34.059,65 €
35.372,75 €
46,47 €
-221,75 €
-239,74 €
-155,15 €
-334,57 €
Anders stellt sich dies hingegen in der Endstufe (Erfahrungsstufe 11) dar. Dort wird, ohne dass ein Zuschlag zur Wahrung des Mindestabstandsgebots erforderlich wäre, der Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau deutlich gewahrt.
Nettoalimentation(Höchste Erfahrungsstufe)
36.952,86 €
37.689,46 €
39.390,90 €
39.849,65 €
41.476,33 €
5.228,32 €
5.649,52 €
6.502,47 €
5.634,85 €
5.769,01 €
Die Klägerin wurde in den verfahrensgegenständlichen Jahren nach den beiden höchsten Erfahrungsstufen 10 und 11, in denen die Besoldung auch ohne Berücksichtigung weiterer Besoldungsbestandteile – die Klägerin bezog neben der Grundbesoldung eine Amtszulage – nicht verletzt war.
ff) Der fünfte Parameter, mit dem ein Quervergleich der Besoldung im Bund und den Ländern vorgenommen wird, ist in den Jahren 2018 bis 2022 nicht verletzt.
(1) Als fünfter Parameter bildet der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der anderen Länder ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034) hat der Gesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung der Beamten und Richter auf die Länder (zurück-)übertragen. Der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) hindert den Besoldungsgesetzgeber zwar grundsätzlich nicht, eigenständige Regelungen zu treffen und dabei den unterschiedlichen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen Rechnung zu tragen. Gleichwohl ist eine unbegrenzte Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bund und in den Ländern durch die infolge der Neuordnung der Kompetenzverteilung im Grundgesetz eröffnete Befugnis zum Erlass jeweils eigener Besoldungsregelungen nicht gedeckt. Art. 33 Abs. 5 GG setzt der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers insoweit Grenzen, ohne ein besoldungsrechtliches Homogenitätsgebot zu postulieren (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 80 m.w.N.).
Die Alimentation muss es Beamten ermöglichen, sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen und in rechtlicher wie wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben beizutragen. Sie dient damit nicht allein dem Lebensunterhalt, sondern hat – angesichts der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit – zugleich eine qualitätssichernde Funktion. Neben einem Vergleich mit den Entlohnungssystemen in der Privatwirtschaft, der auf der zweiten Prüfungsstufe in die notwendige Gesamtabwägung einbezogen wird, ist dabei vor allem die Besoldung in den anderen Ländern und im Bund zu berücksichtigen. Die Attraktivität eines Amtes bemisst sich – gerade angesichts einer erfahrungsgemäß erhöhten Flexibilität von Berufseinsteigern – auch nach der Höhe der Bezüge im Vergleich der Länder und des Bundes. Eine Verengung des Blicks ausschließlich auf die wirtschaftliche und finanzielle Situation des betreffenden Landes verlöre aus dem Auge, dass im föderalen System des Grundgesetzes die optimale Erledigung der eigenen Aufgaben bei gleichzeitig begrenzten personellen Ressourcen durch den Wettbewerb mit anderen Dienstherren bestimmt wird. Insoweit ist neben dem ebenfalls bundesweiten Vergleich mit der Privatwirtschaft der Vergleich mit den Konditionen des Staatsdienstes und der Besoldung im Dienste des Bundes und anderer Länder aussagekräftig (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 81 m.w.N.).
Maßgeblich sind die Durchschnittswerte der jährlichen Bruttobezüge (einschließlich allgemein gewährter Stellenzulagen und Sonderzuwendungen) in den vergleichbaren Besoldungsgruppen aller Länder und (soweit dort vorhanden) des Bundes, die zu jeweils gleichen Anteilen in die Berechnung einfließen. Weil der fünfte Parameter anzeigen soll, wie weit sich die den Beamten tatsächlich gewährten Bezüge auseinanderentwickelt haben, wird seine Bedeutung nicht dadurch geschmälert, dass die Höhe anderer Besoldungen ebenfalls verfassungsrechtlichen Zweifeln ausgesetzt ist. Allerdings sind solche Besoldungen aus dem Vergleich ausgeschlossen, deren Verfassungswidrigkeit durch das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt worden ist. Einer inzidenten Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der zum Vergleich herangezogenen Besoldung bedarf es nicht. Wegen der jeweils spezifischen Aussagekraft sind sowohl das arithmetische Mittel als auch der Median als Bezugspunkt heranzuziehen. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund und in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 % unter dem arithmetischen Mittel oder dem Median für den gleichen Zeitraum, was regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 82 f. m.w.N.).
(2) Unter Anwendung dieses Maßstabes ergibt sich keine Verletzung des fünften Parameters in den Jahren 2018 bis 2022 für die Besoldungsgruppe A 8. Der arithmetische Mittelwert sowie der Median der Besoldung der Beamten im Bund und den Ländern wird nicht um mehr als 10 % unterschritten.
Ausweislich der Berechnungen des Beklagten auf Grundlage der vom Land Hessen durchgeführten Bund-Länder-Umfragen, hinsichtlich deren Richtigkeit die Kammer keinen Anlass für Zweifel hat, stellt sich vergleichend die Besoldung wie folgt dar:
M-V
Bund
Durchschnitt Bund u. Länder
Abweichung zum Durchschnitt
Median Bund u. Länder
Abweichung zum Median
38.379,26 €
39.853,10 €
38.304,21 €
0,20 %
38.372,88 €
0,02 %
39.241,78 €
40.974,96 €
39.587,58 €
-0,87 %
39.524,16 €
-0,71 %
40.419,00 €
41.649,02 €
40.939,99 €
-1,27 %
40.795,92 €
-0,92 %
40.904,05 €
42.097,44 €
41.599,73 €
-1,67 %
41.424,24 €
-1,26 %
41.031,71 €
42.792,57 €
41.929,95 €
-2,14 %
41.782,38 €
-1,80%
Im Betrachtungszeitraum sind – ungeachtet einer Reihe von Vorlagebeschlüssen aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit, die von einer Verfassungswidrigkeit landesrechtlicher Besoldungsregelungen ausgehen – die gesetzlichen Besoldungsregelungen aller Länder und des Bundes zu berücksichtigen. Für den Zeitraum ab 2018 hat das Bundesverfassungsgericht bisher in keinem Fall die Verfassungswidrigkeit besoldungsrechtlicher Regelungen festgestellt. Der Einwand der Klägerin, wonach vorrangig auf das Besoldungsrecht des Bundes abzustellen sei, weil die besoldungsrechtlichen Regelungen zahlreicher Länder erheblicher Zweifel unterlägen, greift unter Berücksichtigung der insoweit ausdrücklich gegenläufigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die eine Nichtberücksichtigung nur im Falle der festgestellten Verfassungswidrigkeit vorsieht (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, Rn. 82), nicht durch. Dieser Rechtsprechung folgt die erkennende Kammer.
Im Übrigen ergäbe sich selbst unter Berücksichtigung der Abweichung zur – durchweg höheren – Besoldung der Bundesbeamten keine relevante Abweichung von 10 %. In der Besoldungsgruppe A 8 liegt diese Abweichung mit -3,70% (2018), -4,23% (2019), -2,95% (2020), -2,83% (2021) und -4,11% (2022) durchweg deutlich unter dem Schwellenwert.
c) Auf der zweiten Prüfungsstufe sind die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe mit den weiteren alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung zusammenzuführen. Diese Gesamtabwägung führt vorliegend zu dem Ergebnis, dass die Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 materiell evident verfassungswidrig war.
Für die Gesamtabwägung sind zunächst die Feststellungen der ersten Prüfungsstufe, insbesondere das Ausmaß der Über- oder Unterschreitung der Schwellenwerte, im Wege einer Gesamtbetrachtung zu würdigen und etwaige Verzerrungen zu kompensieren. Den fünf Parametern der ersten Prüfungsstufe kommt für die Gesamtabwägung eine Steuerungsfunktion hinsichtlich der Prüfungsrichtung und -tiefe zu: Sind mindestens drei Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt, besteht die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation. Diese kann im Rahmen der Gesamtabwägung sowohl widerlegt als auch erhärtet werden. Werden umgekehrt bei allen Parametern die Schwellenwerte unterschritten, wird eine angemessene Alimentation vermutet. Sind ein oder zwei Parameter erfüllt, müssen die Ergebnisse der ersten Stufe, insbesondere das Maß der Über- beziehungsweise Unterschreitung der Parameter, zusammen mit den auf der zweiten Stufe ausgewerteten alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen der Gesamtabwägung eingehend gewürdigt werden. Zu den auf der zweiten Stufe zu untersuchenden alimentationsrelevanten Kriterien zählen neben dem Ansehen des Amtes in der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung, die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber, der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung sowie die Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 85 f.).
Vorliegend spricht eine eingehende Gesamtbetrachtung der Ergebnisse der ersten Stufe für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung der Klägerin in den Jahren 2018 bis 2022 (dazu aa)). Die weiteren alimentationsrelevanten Kriterien gleichen dies jedenfalls im Ergebnis nicht aus (dazu bb) bis ee)).
aa) Eine Betrachtung der Über- und Unterschreitung der maßgeblichen Schwellenwerte bei den einzelnen Prüfparametern der ersten Prüfungsstufe ergibt zur Überzeugung der Kammer eine Verfassungswidrigkeit der Besoldung der Klägerin in den verfahrensgegenständlichen Jahren.
(1) Beim ersten Parameter – dem Vergleich der Entwicklung der Tariflöhne mit der Besoldungsentwicklung – wird der Grenzwert einer fünfprozentigen Überschreitung deutlich nicht erreicht. Zwar bleibt die Besoldungsentwicklung im gesamten Betrachtungszeitraum hinter der Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst zurück und es ist ein stetiges Anwachsen der Differenz zu konstatieren. Im Jahr 2018 betrug der prozentuale Unterschied noch 2,44 %. Er wuchs im Betrachtungszeitraum stetig an, bis in den Jahren 2021 und 2022 der Höchstwert mit 3,03 % erreicht. Bei diesem Wert verbleibt derzeit noch ein hinreichender Abstand zum Schwellwert einer fünfprozentigen Übersteigung.
Angesichts der in allen verfahrensgegenständlichen Jahren deutlichen Unterschreitung des Grenzwertes sieht die Kammer davon ab, im Rahmen einer Spitzausrechnung nichtlineare Anpassungen der Tariflöhne durch mit den Tariferhöhungen zum Teil einhergehende Sockelbeträge und Einmalzahlungen zu berücksichtigen. Es ist nicht davon auszugehen, dass im Rahmen einer Spitzausrechnung eine Überschreitung des Grenzwertes von 5 % erreicht werden könnte.
(2) Auch die Betrachtung des zweiten Parameters, mit dem die Entwicklung der Nominallöhne im Land mit der Besoldungsentwicklung ins Verhältnis gesetzt wird, spricht im Ergebnis nicht gegen eine Verfassungsmäßigkeit der Besoldung der Klägerin. Zwar ist insofern in den Jahren 2018 bis 2022 eine deutliche Verletzung des Grenzwertes von 5 % festzustellen. Im gesamten Betrachtungszeitraum liegt der niedrigste Wert mit 7,32 % im Jahr 2020. Der Höchstwert der Negativabweichung wurde im Jahr 2019 mit 12,33 % erreicht, woraus sich eine Überschreitung des Schwellenwerts von 5 % um nahezu das Zweieinhalbfache ergibt. Auch im Jahr 2018 lag der Wert mit 11,34 % über dem doppelten Grenzwert, im Jahr 2022 mit 9,59 % nahezu beim doppelten Grenzwert. Der Befund wird durch die im Rahmen der ersten Prüfungsstufe vorgenommene Staffelprüfung eines vorgelagerten Fünfjahreszeitraumes bestätigt. In den Jahren 2013 bis 2018 ist eine stetige Vergrößerung der Negativabweichung zu verzeichnen. Bei der Überschreitung des Grenzwertes handelt es sich mithin um eine generelle Entwicklung.
Bei der Würdigung der Ergebnisse der zweiten Prüfungsstufe ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Aussagekraft der Indexverletzung durch die – auf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris Rn. 128) beruhenden – Nichtberücksichtigung der temporären Absenkung der sog. „Ost-Besoldung“ auf Grundlage der 2. BesÜV, der schrittweisen Anhebung der abgesenkten Besoldung zum 1. Januar 2004 und letztlich der Aufhebung der Absenkung zum 1. Januar 2008 (Besoldungsgruppen bis A 9) bzw. zum 1. Januar 2010 (ab Besoldungsgruppe A 10) relativiert wird. Die temporäre Absenkung der bundeseinheitlichen Besoldung für Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet – das heißt den sogenannten neuen Bundesländern – verwendet wurden, beruht auf der Annahme erheblicher genereller Unterschiede im Lohngefüge zwischen dem bisherigen Bundesgebiet und dem Beitrittsgebiet. Im Rahmen der vergleichenden Indexbetrachtung auf der ersten Prüfungsstufe würde mit einer Berücksichtigung der Besoldungssteigerungen durch die Angleichungsschritte der zuvor abgesenkten Besoldung eine Ungleichbehandlung zu Lasten derjenigen Beamten bewirkt, die von ihrer Ernennung an ausschließlich im Beitrittsgebiet verwendet wurde, weil Beamte, die im Gebiet der alten Bundesländer ernannt wurden und später in den Dienst eines neuen Bundeslandes gewechselt sind, durchgehend nach „West-Niveau“ besoldet wurden, weshalb bei diesen höher besoldeten Beamten keine vergleichbaren Steigerungen der Besoldung erfolgten.
Die in erheblichem Ausmaß festgestellten Indexverletzungen auf der ersten Prüfungsstufe beruhen zur Überzeugung der Kammer jedenfalls teilweise auf Nachholeffekten einer generellen Anpassung des Lohnniveaus im Land an ein höheres Westniveau. Die Annahme des Beklagten, die Anpassung der Besoldung an das bundeseinheitliche Niveau sei früher erfolgt, als die – jedenfalls in den verfahrensgegenständlichen Jahren bzw. den vorgelagerten 15-Jahres-Zeiträumen – noch immer stattfindende Anpassung des allgemeinen Lohnniveaus in an ein höheres Westniveau, erweist sich aus Sicht der Kammer auf Grundlage einer Betrachtung der Nominallohnentwicklung im Land als tragfähig. Die Statistische Erhebung zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Länder – Arbeitnehmerentgelte, Bruttolöhne und -gehälter in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 1991 bis 2024 (Stand Februar 2025) der Statistischen Ämter der Länder – auf die auch die Berechnungen des Nominallohnindex im Rahmen der ersten Prüfungsstufe gestützt werden, weist ausgehend vom Jahr 2003 den Anstieg der Bruttolöhne und -gehälter der Arbeitnehmer in den einzelnen Ländern, in Westdeutschland sowie in Ostdeutschland – jeweils mit und ohne Berücksichtigung von Berlin – aus. Dem lässt sich entnehmen, dass zum Basisjahr 2020 (100 %) seit dem Jahr 2003 in die Nominallöhne von 67,2 % auf 100 % angestiegen sind, was der generellen Entwicklung in den ostdeutschen Ländern mit einem Ausgangswert von 67,3 (mit Berlin 67,6) entspricht. In den westdeutschen Ländern (ohne Berlin) stiegen die Nominallöhne im gleichen Zeitraum lediglich von 74,5 auf 100 % an, was in etwa der gesamtdeutschen Entwicklung (Ausgangswert von 73,2) entspricht. In westdeutschen Flächenländern wie Schleswig-Holstein (Ausgangswert 77,1), Niedersachsen (Ausgangswert 74,2) oder Nordrhein-Westfalen (Ausgangswert 75,5) war im gleichen Zeitraum ein teilweise noch geringerer Anstieg zu verzeichnen. Auf dieser Grundlage wird deutlich, dass die Nominallöhne in den ostdeutschen Ländern in diesem Zeitraum erheblich stärker gestiegen sind als im bundesweitem Vergleich. Während die Anpassung der Besoldung in den ostdeutschen Ländern an ein Westniveau im Jahr 2008 (bis A 8) bzw. 2010 (ab A 9) abgeschlossen war, ist auch nach diesem Zeitpunkt ein erheblich stärkerer Anstieg der Löhne in den ostdeutschen Ländern einschließlich zu verzeichnen. Im Vergleich zum Basisjahr 2020 (100) lag der Ausgangswert der Löhne im Jahr 2010 in bei 75,7, und in Ostdeutschland bei 76,3 (76,1 mit Berlin), während der Anstieg in den westdeutschen Ländern ohne Berlin mit einem Ausgangswert von 81,7 deutlich geringer erfolgte.
Bestätigt wird diese Feststellung, wenn man mit dem Beklagten darauf abstellt, dass die Nominallöhne im Land im Jahr 2003 noch auf 74,7 % des bundesweiten Lohnniveaus lagen, der Abstand sich aber bis zum Jahr 2022 auf 83,2 % verringerte, wobei nahezu durchgehend die bundesweit geringsten Durchschnittslöhne zu verzeichnet hatte. Auch daraus wird ersichtlich, dass im Bereich der Nominallöhne ein deutlich über dem Bundesschnitt liegender Anstieg zu verzeichnen ist. Berücksichtigt man zudem, dass sowohl die Tariferhöhungen im öffentlichen Dienst bundesweit nahezu einheitlich erfolgen, als auch – daran ausgerichtet – die linearen Besoldungserhöhungen im Wesentlichen gleichlaufend erfolgen, wird dadurch die Ursache für das erhebliche Auseinanderfallen der Entwicklung der Nominallöhne und der Beamtenbesoldung plausibilisiert.
Bestätigt wird der aufgezeigte Umfang allgemeiner Anpassungseffekte auf die Entwicklung des Nominallohnindex durch einen Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der bundesweitem Nominallohnentwicklung. Diese stellt sich ausweislich der Statistischen Erhebung zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Länder – Arbeitnehmerentgelte, Bruttolöhne und -gehälter in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 1991 bis 2024 (Stand Februar 2025) der Statistischen Ämter der Länder in den Jahren 2003 bis 2022 wie folgt dar:
Anstieg in %
1,9
2,8
0,9
2,3
1,1
2,2
1,3
2,4
2,9
0,1
- 0,8
4,1
Auf Grundlage des obigen Berechnungsweges ergibt sich für die Basisjahre 2003 bis 2007 folgender Nominallohnindex, der ins Verhältnis zur Besoldungsentwicklung gesetzt wird:
Anstieg der Nominallöhne(Deutschland)
Anstieg der Besoldung(M-V)
33,98
5,24
35,15
5,13
32,84
0,32
35,16
0,87
38,98
0,89
Bei dieser Betrachtung bliebe die Besoldungsentwicklung zwar ebenfalls durchgängig hinter der Nominallohnentwicklung zurück. Der Grenzwert einer fünfprozentigen Unterschreitung wäre indes lediglich in den Jahren 2018 und 2019 erfüllt.
Ein Vergleich mit der Entwicklung in den westdeutschen Ländern (ohne Berlin) – der angesichts struktureller Unterschiede seinerseits nur eingeschränkt aussagekräftig ist – ergibt nichts wesentlich Anderes. Bei dieser Betrachtung würde sich der 2. Parameter wie folgt darstellen:
Anstieg der Nominallöhne(Westdeutschland)
4,01
33,34
3,73
30,91
-1,13
33,18
-0,61
36,58
-0,85
Eine Unterschreitung des Nominallohnindex wäre nur für die Jahre 2018 und 2019 festzustellen, wobei der Grenzwert von 5 % nicht überschritten würde. Für den Betrachtungszeitraum der Jahre 2020 bis 2022 ist die Besoldung im Land indes sogar marginal stärker angestiegen, als die westdeutschen Nominallöhne.
(3) Beim dritten Parameter wurde festgestellt, dass die Entwicklung der Verbraucherpreise in jedem Betrachtungszeitraum, der dem jeweils verfahrensgegenständlichen Jahr voranging, teils deutlich hinter der Besoldungsentwicklung zurückblieb. Die Ergebnisse des dritten Parameters vermögen die Annahme einer Verfassungswidrigkeit der Besoldungsentwicklung daher nicht zu bestätigen. Insofern ist zu berücksichtigen, dass der Schwellenwert eine Negativabweichung von 5 % deutlich nicht erreicht wurde und der Besoldungsindex im Vergleich zu den Verbraucherpreisen in zwei Jahren – 2020 und 2021 – um mehr als 5 % positiv abwich. Selbst wenn man diese Entwicklung auf wirtschaftliche Verwerfungen im Zusammenhang mit der sog. Corona-Pandemie ab März 2020 zurückführen würde, handelte es sich nicht um gänzlich auszublendende Sondereffekte. Auch in den Jahren 2018 und 2019 kam es zu einer Positivabweichung in Höhe von 1,26 % und 1,98 %.
(4) Die Ergebnisse zum vierten Parameter indizieren die Verfassungswidrigkeit der Alimentation der Klägerin in den verfahrensgegenständlichen Jahren außer dem Jahr 2018. Berücksichtigt man zudem, dass die – lediglich marginale – Verletzung des Mindestabstandsgebots in den untersten Besoldungsgruppen trotz eines vom Besoldungsgesetzgeber gewährten Zuschlags zur Wahrung des Mindestabstandsgebots festzustellen ist, dessen Ausgestaltung seinerseits nicht mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist, spricht dies in einer Gesamtbetrachtung maßgeblich dafür, dass die Alimentation auch in der Besoldungsgruppe der Klägerin evident unzureichend bemessen war.
(a) Dem beim vierten Parameter vorgenommenen systeminternen Besoldungsvergleich lässt sich eine indizielle Bedeutung für eine Verletzung des Alimentationsprinzips entnehmen. Zwar kann eine Verletzung des Abstandsgebots durch eine erhebliche Verringerung der Abstände zwischen zwei zu vergleichenden Besoldungsgruppen in einem jeweils vorgelagerten Zeitraum von fünf Jahren für die Jahre 2018 bis 2022 nicht festgestellt werden. Jedenfalls in den Jahren 2019 bis 2022 wahrt die Nettoalimentation eines verheirateten Beamten mit zwei Kindern jedoch nicht den gebotenen Mindestabstand von 15 % zum Grundsicherungsniveau einer vierköpfigen Familie. Der festgestellte Verstoß hält sich dabei der Höhe nach in einem niedrigen Bereich einer Negativdifferenz zwischen 165,51 Euro im Jahr 2021 und 372,62 Euro im Jahr 2022. Die Nettoalimentation liegt damit in diesen Jahren um 13,81 % (2022) bzw. 14,46 % über dem Grundsicherungsniveau. Im Jahr 2018 konnte hingegen festgestellt werden, dass das Grundsicherungsniveau um 15,18 % bzw. der Schwellenwert um einen absoluten Wert von 45,53 Euro überschritten wird. Die Unterschreitung des Schwellenwertes von 15 % ist dabei im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass das Finanzministerium bei der Berechnung der Zuschlagsbeträge zur Wahrung des Mindestabstandsniveaus auf Grundlage von § 29a LBesG M-V a.F. und § 73 LBesG M-V n.F. – in Anlehnung an das Vorgehen in den einschlägigen Gesetzesbegründungen – allein die laufenden Kosten der Unterkunft berücksichtigt hat, wohingegen die Kammer hierbei die Berücksichtigung der Gesamtkosten einschließlich einmaliger Kosten für sachgerecht hält.
(b) Für eine evidente Verfassungswidrigkeit der Besoldungshöhe in Hinblick auf das Mindestabstandsgebot spricht zur Überzeugung der Kammer maßgeblich, dass die Annäherung an den Grenzwert einer 15-prozentigen Überschreitung des Grundsicherungsniveaus in den Jahren 2018 bis 2022 allein unter Berücksichtigung der im Erlasswege auf Grundlage von § 29a LBesG M-V a.F. und § 73 LBesG M-V n.F. gewährten Zuschläge zur Wahrung des Abstands zur Grundsicherung für Arbeitssuchende bewirkt wurde. Diese Zuschläge sind zur Überzeugung der Kammer verfassungswidrig, weil sie nicht mit dem Grundsatz der Amtsangemessenheit der Alimentation aus Art. 33 Abs. 5 GG und dem hieraus folgenden Leistungsprinzip der Beamtenbesoldung vereinbar sind. Hinzu kommen erheblichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Norm hinsichtlich des Bestimmtheitsgebotes und des Wesentlichkeitsprinzips.
Das Leistungsprinzip zählt ebenso wie das Alimentationsprinzip zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG. Es bezeichnet in seinem Kern zunächst das Prinzip der Bestenauslese, wie es ausdrücklich in Art. 33 Abs. 2 GG verankert ist. Das Leistungsprinzip betrifft nicht nur den erstmaligen Zugang zu einem öffentlichen Amt beim Eintritt in das Beamtenverhältnis, sondern beinhaltet auch die Anerkennung und rechtliche Absicherung des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung erlangt hat. Über das Statusrecht ist das Besoldungsrecht mittelbar leistungsbezogen, indem Leistung mit Beförderung honoriert wird (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 69). Ausdruck des Leistungsprinzips ist das Laufbahnprinzip.
Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG folgt ein Abstandsgebot, das dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Daher bestimmt sich ihre Amtsangemessenheit auch im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die „amts“-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten. Amtsangemessene Gehälter sind auf dieser Grundlage so zu bemessen, dass sie Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung ihres jeweiligen Amtes entspricht (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris Rn. 89 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 72 ff.).
Mit Gesetz vom 19. November 2019 (GVOBl. M-V S. 678) wurde mit Wirkung zum 30. November 2019 ein neuer § 29a in das damalige LBesG M-V a.F. aufgenommen. Dieser sah vor, dass ein Zuschlag zur Besoldung gewährt wird, soweit die Nettoalimentation den Mindestabstand von 15 % zur Grundsicherung für Arbeitssuchende, die einem Leistungsempfänger für sich und eine vergleichbare Familie zur Sicherung des Lebensunterhalts zusteht, unterschreitet. Der Zuschlag wird in Höhe des Differenzbetrages gewährt, der erforderlich ist, um den Mindestabstand der Nettoalimentation von 15 % zur Grundsicherung für Arbeitssuchende gemäß Satz 1 zu wahren (Satz 2). Für die Gewährung der Zulage ist das Einvernehmen des für das Besoldungsrecht zuständigen Ministeriums erforderlich (Absatz 2). Mit der Novellierung des LBesG M-V zum 1. Juni 2021 wurde in § 73 LBesG M-V n.F. eine inhaltsgleiche Regelung aufgenommen. Mit Artikel 10 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften des Landes vom 11. Mai 2021 wurde zudem eine rückwirkende Zahlung entsprechend § 29a LBesG M-V a.F. bzw. § 73 LBesG M-V n.F. für den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 29. November 2019 vorgesehen, soweit die Beamten einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation schriftlich geltend gemacht haben und hierüber noch nicht rechts- oder bestandskräftig entschieden worden ist. Auf Grundlage dieser gesetzlichen Regelungen hat das Finanzministerium als zuständige oberste Landesbehörde mit Erlassen vom 19. Dezember 2024 das Grundsicherungsniveau für die Jahre 2017 bis 2022 berechnet und die sich daraus ergebenden Zuschlagsbeträge berechnet und bekanntgegeben.
Eine Verfassungswidrigkeit der mit § 29a LBesG M-V a.F. (für den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 30. November 2019 i.V.m. Artikel 10 des Gesetzes vom 11. Mai 2021) und § 73 LBesG M-V n.F. modifizierten Besoldung folgt zur Überzeugung der Kammer daraus, dass mit dem Zuschlag zur Wahrung des Mindestabstands das Besoldungsgefüge mit der Folge einer Nivellierung der unterschiedlichen Besoldungshöhen in den betroffenen Besoldungsgruppen erheblich beeinflusst wird. Nach der Systematik dieser gesetzlichen Regelung wird der Zuschlag in jedem Anwendungsfall in Höhe des Differenzbetrages gewährt, der jeweils erforderlich ist, um den Mindestabstand der Nettoalimentation von 15 % zur Grundsicherung für Arbeitssuchende zu wahren. Weil die Nettoalimentation in mehreren Besoldungsgruppen jedenfalls in den unteren Erfahrungsstufen teils deutlich hinter der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation zurückbleibt, bewirkt der Zuschlag – ungeachtet der Frage, ob das Grundsicherungsniveau auf tragfähigen Datengrundlagen festgestellt wird – im Ergebnis eine Besoldung in Höhe von exakt 115 % des Grundsicherungsniveaus für Arbeitssuchende. Dieses Vorgehen lässt, soweit hiernach ein Zuschlag zu zahlen ist, jeglichen Amtsbezug missen. Ausgangspunkt der Berechnung des Zuschlags ist in jeder denkbaren Konstellation das Niveau der Grundsicherung für Arbeitssuchende in einer entsprechenden Familienkonstellation. Die Besoldung unter Berücksichtigung aller Besoldungsbestandteile einschließlich des Zuschlages ist damit für alle betroffenen Besoldungsgruppen mit vergleichbarer familiärer Situation identisch. Jegliche ämterbezogene Differenzierung der Besoldung wird insofern nivelliert und die Besoldung der hiervor betroffenen Beamten ist nicht mehr leistungsbezogen. Unter Zugrundelegung der Berechnungen des Finanzministeriums erhielt ein verheirateter Beamter mit zwei Kindern in der ersten Erfahrungsstufe der untersten Besoldungsgruppe A 2 (bis 2019) bzw. A 4 unter Berücksichtigung der Zuschlagsbeträge in der Summe die gleiche Besoldung wie etwa ein verheirateter Beamter mit zwei Kindern in der Besoldungsgruppe A 9 der Erfahrungsstufen 2 (2018) bzw. 3 (2017). In den Jahr 2019 und 2021 ist der – jegliche Unterschiede im Besoldungsniveau nivellierende – Zuschlag bis in die Erfahrungsstufe 3 der Besoldungsgruppe A 8 – der Besoldungsgruppe der Klägerin – zu zahlen, im Jahr 2020 bis zur Erfahrungsstufe 2. Im Jahr 2022 ist die höchste betroffene Besoldungsgruppe A 7, Erfahrungsstufe 2. Im gleichen Sinne die Amtsbezogenheit der Besoldung nivellierend wirken auch die Zuschlagsbeträge für die übrigen von § 73 Abs. 1 LBesG M-V n.F. erfassten Familienkonstellationen (verheiratete Beamte mit einem sowie mit drei und mehr Kindern), die sich hinsichtlich der Familienkonstellationen mit drei und mehr Kindern auf nahezu alle Besoldungsgruppen erstrecken. Eine Besoldungsstruktur, die über einen mehrjährigen Zeitraum vom einfachen bis zum mittleren bzw. gehobenen Dienst laufbahngruppenübergreifend eine im Ergebnis einheitliche Besoldung vorsieht, ist nicht mehr amtsangemessen.
Die Gewährung der Zuschlagsbeträge wirkt sich überdies unter Berücksichtigung des Abstandsgebots auch auf die übrigen, nicht unmittelbar von der Zuschlagsregelung erfassten Besoldungsgruppen aus, weil damit die Kohärenz des gesamten Besoldungsgefüges beeinträchtigt wird. Das Gesamtgefüge der Besoldungsstruktur wird in erheblichem Ausmaß verschoben, weil auch die Abstände zu den höheren – über dem Schwellenwert von 115 % liegenden – Besoldungsgruppen verringert werden.
Der Zuschlag zur Wahrung des Mindestabstandsgebots ist bei der Betrachtung des Abstands zwischen den Besoldungsgruppen sowie des Leistungsprinzips der Alimentation zu berücksichtigen. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist er nicht als familienbezogener Besoldungsbestandteil abstandsgebotsneutral und ohne Auswirkung auf das Leistungsprinzip der Besoldung. Der Wortlaut der Vorschriften erfasst grundsätzlich alle familiären Konstellationen und damit auch Beamte, die keine Familienzuschläge erhalten. Weil Bezugspunkt des Mindestabstandsgebots jedoch stets ein Leistungsempfänger in einer vergleichbaren familiären Konstellation ist und der Mindestabstand jedenfalls so lange ohne Weiteres gewahrt ist, so lange die Nettoalimentation des Beamten dem Grundsicherungsniveau einer Bedarfsgemeinschaft mit weniger als drei Personen gegenübergestellt wird, greift die Regelung im Ergebnis erst dann, wenn die zu alimentierende Beamtenfamilie aus mindestens drei Personen besteht. Es handelt sich mithin um einen amtsunabhängigen Besoldungsbestandteil, dessen Umfang von den persönlichen – nämlich familiären – Lebensumständen des Beamten abhängt.
Ausgangspunkt für die Betrachtung der Amtsangemessenheit der Besoldung und das Abstandsgebot ist im Grundsatz zwar das Grundgehalt der jeweiligen Besoldungsgruppe unter Berücksichtigung der jeweiligen Erfahrungsstufen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 110 f. und Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 90 f. jeweils m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 – 2 C 17/19 –, juris Rn. 19). Familienbezogene Besoldungsbestandteile wirken sich grundsätzlich nicht auf das ämterbezogene Abstandsgebot aus. Die strikte Ausblendung nicht amtsbezogener Bestandteile der Alimentation muss indes dort ihre Grenze finden, wo deren Umfang ein im Vergleich zum Grundgehalt derartig hohes Ausmaß entfaltet, dass die amtsbezogenen Besoldungsbestandteile nur noch einen untergeordneten Teil der Besoldung ausmachen. Eine Besoldung, die – in quantitativer Hinsicht – in wesentlichen Teilen auf amtsneutralen Besoldungsbestandteilen wie Familienzuschlägen beruht, ist nicht mehr leistungsbezogen und damit nicht mehr amtsangemessen.
In den verfahrensgegenständlichen Jahren erreichten die nicht amtsbezogenen Besoldungsbestandteile jedenfalls in den untersten Besoldungsgruppen ein derart erhebliches Ausmaß, dass sie in Hinblick auf das Abstandsgebot nicht ausgeblendet werden können. So betrug im Jahr 2018 das Grundgehalt in der ersten Erfahrungsstufe der niedrigsten (zu diesem Zeitpunkt nicht mehr von aktiven Beamten besetzten) Besoldungsgruppe A 2 1.974,47 Euro pro Monat, während die familienbezogenen Bestandteile sich bei einer vierköpfigen Familie (Kinderzuschläge, Erhöhungsbeträge und nachzuzahlender Zuschlag) bei errechneten erforderlichen Bruttobezügen von 2.889,56 Euro auf 915,09 Euro beliefen (siehe Anlage 7b zum Erlass vom 19. Dezember 2024). Die familienbezogenen Besoldungsbestandteile beliefen sich damit auf rund 32 % der Besoldung. Im Jahr 2020 erstreckte sich der familienbezogene Bestandteil der Besoldung in der niedrigsten Besoldungsgruppe A 4 (Erfahrungsstufe 1) auf 694,63 Euro von 2.912,33 Euro (siehe Anlage 5b zum Erlass vom 19. Dezember 2024) und damit rund 24 % der Besoldung.
Dass eine Erhöhung von Besoldungsbestandteilen ohne Amtsbezug möglicherweise Auswirkungen auf das Besoldungsgefüge und damit die Wahrung des Abstandsgebots haben kann, wird auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts betont. In Bezug auf die Wahrung des Mindestabstandsgebots hat es insofern mit Urteil vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. – ausgeführt (Rn. 94):
„… Dabei hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebotes eines Mindestabstandes zum Grundsicherungsniveau Rechnung zu tragen ist. Dies kann etwa durch eine Anhebung des Bemessungssatzes der Beihilfe auf 100 v.H. der entstandenen Aufwendungen, eine Anhebung des Eingangsgehaltes einer Besoldungsstufe verbunden mit einer geringeren prozentualen Steigerung in den Erfahrungsstufen, eine Anhebung des Familienzuschlags in den unteren Besoldungsgruppen oder durch sonstige geeignete Maßnahmen unter Berücksichtigung der sich in diesem Fall für höhere Besoldungsgruppen möglicherweise aufgrund des Abstandsgebotes ergebenden Konsequenzen geschehen.“
Danach ist eine besoldungsgruppendifferenzierte Erhöhung der Familienzuschläge zwar zulässig. Von der Verpflichtung, das Abstandsgebot – das heißt das Erfordernis, eine amtsbezogene Staffelung der Besoldung beizubehalten – zu wahren, ist der Gesetzgeber gleichwohl nicht entbunden (vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 4. Dezember 2023 – 5 K 77/21 –, juris Rn. 68 ff., insbes. Rn. 81, zur Hauptstadtzulage).
Die Nichtberücksichtigung des Leistungsprinzips und des Abstandsgebots ist auch nicht deshalb zulässig, weil davon allein eine geringe Anzahl atypischer Konstellationen erfasst wäre. Ausgangspunkt für die gesetzgeberische Entscheidung zur Einführung des § 73 LBesG M-V n.F. bzw. des § 29a LBesG M-V a.F. ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Mindestabstandsgebot, der insbesondere für Beamte mit Kindern das Erfordernis zu entnehmen ist, dass die Besoldung einschließlich familienbezogener Besoldungsbestandteile in jedem Fall mindestens um 15 % über dem entsprechenden sozialhilferechtlichen Bedarf einer vergleichbaren Familie liegt. Bei Einführung des Zuschlages zur Wahrung des Abstands zur Grundsicherung für Arbeitssuchende ist der Gesetzgeber noch davon ausgegangen, dass eine Verletzung dieses (Mindest-)Abstandsgebots mit Blick auf die seinerzeitige Besoldung nicht erkennbar sei. Nicht auszuschließen sei aber, dass das Mindestabstandsgebot in einem besonders atypisch gelagerten Einzelfall, den der Besoldungsgesetzgeber nicht gesehen habe, nicht gewahrt sei, weshalb für diesen Fall unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts der Besoldung eine entsprechende Regelung eingeführt werde (Landtags-Drucksache 7/4000, S. 44; Landtags-Drucksache 7/5440, S. 251). Bereits der Umfang der mit den Erlassen vom 19. Dezember 2024 des Finanzministeriums festgestellten Zuschläge auf Grundlage dieser Normen verdeutlicht, dass die Zahlung des Zuschlags entgegen der Annahmen des Gesetzgebers nicht nur in besonders atypisch gelagerten Einzelfällen, sondern sowohl in familiären Konstellationen mit einem Kind (dreiköpfige Beamtenfamilie) als auch mit mehreren Kindern ausgehend von den untersten Besoldungsgruppen in allen Erfahrungsstufen bis in die Besoldungsgruppen A 7 bzw. A 8 erforderlich ist. Die gesetzgeberische Entscheidung, für seltene und nicht repräsentative Einzelfälle von dem amtsbezogenen Leistungsprinzip der Beamtenalimentation abzusehen und insoweit eine systemwidrige Besoldung in Kauf zu nehmen, ist – ungeachtet der Frage, ob dies noch von dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt wäre – nicht geeignet, die vorliegende Beeinträchtigung des Abstandsgebots und die Abkehr vom Leistungsprinzip zu rechtfertigen. Entgegen der gesetzgeberischen Prognose erfasst der Tatbestand der Norm nicht nur atypische Einzelfälle, sondern stellt – jedenfalls unterhalb der oberen Erfahrungsstufen – für verheirate Beamte mit Kindern im einfachen und mittleren Dienst den Regelfall dar. Auch in zeitlicher Hinsicht war die Verletzung des Mindestabstandsgebot ohne Zahlung des Zuschlages keine atypische und nur kurzzeitig festzustellende Ausnahmesituation. Nach den Feststellungen in den Erlassen vom 19. Dezember 2024 war die Zahlung des Zuschlages seit dem Jahr 2017 bis zum Jahr 2022 durchgängig in einem substantiellen Anteil der Besoldungsgruppen des unteren und mittleren Dienstes erforderlich.
Erhebliche Zweifel bestehen überdies an der an der Vereinbarkeit der Zuschlagsregelungen der § 29a LBesG M-V a.F. und § 73 LBesG M-V n.F. mit dem Wesentlichkeitsgrundsatz und dem Bestimmtheitsgrundsatz des Rechtsstaatsprinzips. Die Feststellung der Höhe der Zuschläge auf Grundlage des Grundsicherungsniveaus für Arbeitssuchende wird vollständig der zuständigen obersten Landesbehörde übertragen, ohne dass der Gesetzgeber die vielfach notwendigen Entscheidungen über die zugrunde liegenden Annahmen und Typisierungen getroffen hat. Die Berechnung des Grundsicherungsniveaus folgt nicht einem gesetzlich festgelegten Schema, sondern erfordert Prognoseentscheidungen, hinsichtlich derer dem Gesetzgeber grundsätzlich ein Wertungsspielraum zukommt. Angesichts der festgestellten Unvereinbarkeit mit dem leistungsbezogenen Alimentationsprinzip kann jedoch dahinstehen, ob die Normen auch unter diesem Gesichtspunkt verfassungswidrig sind.
(c) Die Verfassungswidrigkeit der § 29a LBesG M-V a.F. und § 73 LBesG M-V n.F. wirkt sich auch auf die Besoldung der Klägerin in der Besoldungsgruppe A 8 mit kindbezogenen Familienzuschlägen für zwei Kinder aus. Zwar lag die Besoldung der Klägerin angesichts ihrer Erfahrungsstufe in den verfahrensgegenständlichen Jahren nicht unterhalb des Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau. Angesichts dessen, dass der Besoldungsgesetzgeber zur Überzeugung der Kammer für eine Vielzahl von Besoldungsgruppen eine verfassungswidrige, weil mit Blick auf das Alimentationsprinzip untaugliche Zuschlagsregelung zur Wahrung des Mindestabstandsgebots gewählt hat, bedarf es im Falle einer Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht (§ 82 i. V. m. § 78 Bundesverfassungsgerichtsgesetz) einer gesetzlichen Neuregelung unter Beachtung des Abstandsgebots einschließlich des Leistungsprinzips. Hierbei verfügt der Besoldungsgesetzgeber über einen weiten Entscheidungsspielraum. Das Ausmaß der Verletzungen des Mindestabstandsgebots ohne Berücksichtigung der Zuschlagsregelungen nach § 29a LBesG M-V a.F. und § 73 LBesG M-V n.F. lässt zur Überzeugung der Kammer indes nicht den Schluss zu, dass der Gesetzgeber für die verfahrensgegenständlichen Jahre unter Beachtung der Maßgaben des Art. 33 Abs. 5 GG eine Neuregelung treffen könnte, die sich in keiner Weise auf die der Klägerin gewährte Besoldung auswirkt. So waren die Zuschlagsbeträge nach den Feststellungen des Finanzministeriums bei vierköpfigen Beamtenfamilien im Jahr 2018 bis in die Besoldungsgruppe A 9 (Erfahrungsstufe 2) zu zahlen, in den Jahren 2019 bis 2021 bis in die Besoldungsgruppe A 8 und im Jahr 2022 bis zur Besoldungsgruppe A 7, bei dreiköpfigen Beamtenfamilien in allen Jahren bis in die Besoldungsgruppe A 7. Legt man statt der Berechnungen des Beklagten, die nach Einschätzung der Kammer in Hinblick auf die Wohn- und Heizkosten nicht sachgerecht erfolgte, die oben dargelegte Berechnungen des Grundsicherungsniveaus in den verfahrensgegenständlichen Jahren zugrunde, wären noch höhere Zuschlagsbeträge festzustellen. Muss der Gesetzgeber für all diese Beamtengruppen eine Neuregelung treffen, die den Anforderungen des Abstandsgebots gerecht wird, wirkt sich dies auch auf die Besoldung der Klägerin nach der Besoldungsgruppe A 8 einschließlich ihrer familienbezogenen Besoldungsbestandteile aus.
(5) Die Ergebnisse des fünften Parameters auf der ersten Prüfungsstufe sprechen nicht für eine Verfassungswidrigkeit der Besoldung der Klägerin. Der Schwellenwert des fünften Prüfparameters, der auf einem Quervergleich der Besoldung im Bund und den übrigen Ländern beruht, ist in den verfahrensgegenständlichen Jahren und Besoldungsgruppen nicht verletzt. Dort zeigt sich, dass der maßgeblichen Schwellenwert einer Unterschreitung von Durchschnitt oder Median der Besoldung im gesamten Betrachtungszeitraum in Höhe von 10 % deutlich unterschritten ist. Im Jahr 2018 wurden Durchschnitt und Median der Besoldung in Bund und Ländern sogar – wenn auch nur geringfügig (in der Besoldungsgruppe A 8 der Durchschnitt um 0,20 % und der Median um 0,02 %) – übertroffen. Die in den verfahrensgegenständlichen Folgejahren eingetretene Unterschreitung des Durchschnitts beläuft sie in der Besoldungsgruppe A 8 auf maximal 2,14 % (2022), die des Medians auf maximal 1,80 % (2022). Selbst bei einer – auf der ersten Prüfungsstufe nach den oben dargelegten Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts nicht gebotenen und angesichts divergierender Strukturen nur eingeschränkt aussagekräftigen – Vergleichsbetrachtung mit der Besoldung im Bund beträgt die Negativabweichung maximal 4,23 % (2019, Besoldungsgruppe A 8). Die festgestellten Abweichungen liegen damit in jeder Hinsicht deutlich unterhalb des Schwellenwertes.
Überdies kann auch bei einer Vergleichsbetrachtung der Entwicklung in den verfahrensgegenständlichen Jahren nicht erkannt werden, dass eine deutliche Negativentwicklung im Besoldungsvergleich festzustellen wäre. Zwar ist in der betrachteten Besoldungsgruppe der Klägerin eine stetige – d.h. von Jahr zu Jahr voranschreitende – Entwicklung einer Vergrößerung des Abstands zu Durchschnitt und Median der bundesweiten Besoldung erkennbar. Angesichts dessen, dass diese Entwicklung sich über einen Zeitraum von fünf Jahren auf eine Vergrößerung des Abstands zum Durchschnitt im Umfang von 2,34 Prozentpunkten (A 8, von 0,20 % in 2018 auf -2,14 % in 2022) beschränkt und im Vergleich zum Median noch geringer ausfällt, impliziert diese Tendenz nach Auffassung der Kammer aber noch keine erhebliche Entwicklung, die für die Verfassungswidrigkeit dieses Gesichtspunktes sprechen würde.
bb) Einer Betrachtung der Besoldungshöhe mit Blick auf die von dem Amtsinhaber bzw. der Amtsinhaberin geforderte Ausbildung und ihre Beanspruchung, die besondere Qualität ihrer Tätigkeit und ihre Verantwortung und die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerberinnen und Bewerber, lässt sich keine Schlussfolgerungen hinsichtlich ihrer Verfassungskonformität entnehmen.
In der Höhe der Alimentation muss sich die besondere Qualität und Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln. Die Alimentation bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann. Insoweit entfaltet das Alimentationsprinzip (auch) eine Schutzfunktion für den Beamten (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 87). Ob die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion erfüllt, zeigt sich vor diesem Hintergrund auch daran, ob es in dem betreffenden Land gelingt, qualifizierte Kräfte für den jeweiligen Dienst anzuwerben. Sinkt das Qualifikationsniveau über einen Zeitraum von fünf Jahren in erheblicher Weise und/oder werden die Voraussetzungen für die Einstellung spürbar herabgesetzt, kann man in der Regel davon ausgehen, dass die Ausgestaltung der Besoldung nicht genügt, um die Attraktivität des Dienstes zu gewährleisten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 88). Zu beachten sind darüber hinaus die Anforderungen, die die Ämter in der Besoldungsgruppe an den beruflichen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaberinnen und Inhaber stellen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris Rn. 132).
Die Ämter der Besoldungsgruppe A 8 gehören zur Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt (mittlerer Dienst) und stellen auf die Einstiegsämter der Besoldungsgruppe A 6 bzw. A 7 (§ 27 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) LBesG M-V) folgende Beförderungsämter dar. Bildungsvoraussetzung für das zweite Einstiegsamt der Laufbahngruppe 1 ist die mittlere Reife oder Berufsreife und eine für die Laufbahn förderliche abgeschlossene Berufsausbildung oder eine Ausbildung in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis oder ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand (§ 6 Abs. 2 ALVO M-V). Für die Laufbahnbefähigung erforderlich ist weiterhin grundsätzlich ein in der Regel zweijähriger Vorbereitungsdienst, der aus einer mindestens sechsmonatigen fachtheoretischen und einer fachpraktischen Ausbildung besteht (§ 10 Abs. 2 ALVO M-V).
Maßgebliche Änderungen der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen wurden jedenfalls seit Inkrafttreten der Allgemeinen Laufbahnverordnung – ALVO M-V vom 29. September 2010 nicht vorgenommen. Insbesondere ist keine förmliche Absenkung der Zugangsvoraussetzungen zu den Ämtern erfolgt. Erkenntnisse über die Entwicklung der Qualifikation der Bewerberinnen und Bewerber, die Quantität der Bewerbungen, den Umfang der Ausbildungsplätze und Erfolgsquoten bei der Stellenbesetzung liegen dem Gericht nicht vor. Den Gesetzesbegründungen zu den Besoldungsanpassungen lässt sich derartiges nicht entnehmen. Angesichts der Vielschichtigkeit der Laufbahnen und der im Statusamt A 8 ausgeübten Ämter bestand für die Kammer auch keine Veranlassung, diesbezüglich weitere Ermittlungen vorzunehmen.
cc) Ein Vergleich der Bruttobezüge der Beamten in der gegenständlichen Besoldungsgruppe mit den Arbeitseinkünften gleichqualifizierter Arbeitnehmer außerhalb des öffentlichen Dienstes spricht – auch aufgrund der nur eingeschränkten Aussagekraft eines solchen Vergleichs für die Besoldungsgruppe A 8 – jedenfalls nicht maßgeblich gegen die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation.
Die Amtsangemessenheit der Alimentation muss sich, um ihre qualitätssichernde Funktion zu erfüllen, auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare oder auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden. Ob die Alimentation in einem Amt, das für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv sein soll, angemessen ist, zeigt auch ein Vergleich der Besoldungshöhe mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung in der Privatwirtschaft, wobei die Besonderheiten des Status und des beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungssystems nicht außer Acht gelassen werden dürfen (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 89).
Für diesen Vergleich greift die Kammer, wie auch der Landesgesetzgeber (zuletzt etwa Landtags-Drucksache 8/3454, S. 87 ff.), auf die jährlichen Verdiensterhebungen des Statistischen Landesamtes zurück. Die vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Verdienststrukturerhebung der statistischen Landesämter und des Statistischen Bundesamtes (Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 136) ist hingegen für den Betrachtungszeitraum weniger aussagekräftig, weil diese nur alle vier Jahre und letztmalig im Jahr 2018 durchgeführt wurde (anders aber VG Hamburg, Beschlüsse vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn. 255, und – 20 B 14/21 –, juris Rn. 241; vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 16. Juni 2023 – 26 K 247/23 –, juris Rn. 336 f.).
Die Verdiensterhebung des Statistischen Landesamtes beruht auf einer Unterteilung in fünf Leistungsgruppen. Leistungsgruppe 1 „Arbeitnehmer in leitender Stellung“ erfasst Arbeitnehmer mit Aufsichts- und Dispositionsbefugnis. Die erforderlichen Fachkenntnisse werden in der Regel durch ein Hochschulstudium erworben. Leistungsgruppe 2 „Herausgehobene Fachkräfte“ erfasst Arbeitnehmer mit sehr schwierigen bis komplexen oder vielgestaltigen Tätigkeiten, die überwiegend selbstständig ausgeführt werden. Erforderlich hierfür sind in der Regel neben einer abgeschlossenen Berufsausbildung eine mehrjährige Berufserfahrung und spezielle Fachkenntnisse. Leistungsgruppe 3 „Fachkräfte“ umfasst Arbeitnehmer mit schwierigen Fachtätigkeiten, für deren Ausübung in der Regel eine abgeschlossene Berufsausbildung, zum Teil verbunden mit Berufserfahrung, erforderlich ist. Die Leistungsgruppe 4 „Angelernte Arbeitnehmer“ erfasst Arbeitnehmer, die überwiegend einfache Tätigkeiten ausführen, für die keine berufliche Ausbildung, aber Kenntnisse und Fertigkeiten erforderlich sind, die in der Regel durch eine Anlernzeit von bis zu zwei Jahren erworben werden können. Erfasst von der niedrigsten Leistungsgruppe 5 „Ungelernte Arbeitnehmer“ sind Arbeitnehmer, die einfache und schematische Tätigkeiten oder isolierte Arbeitsvorgänge ausüben, für die ein erforderliches Wissen oder notwendige Fertigkeiten in bis zu drei Monaten angelernt werden können.
Vergleichsgruppe für die Besoldungsgruppe A 8 ist unter Berücksichtigung der erforderlichen Ausbildung und der ausgeübten Tätigkeiten die Leistungsgruppe 3, für die regelmäßig – wie auch für die Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt – eine abgeschlossene Berufsausbildung sowie ggf. Berufserfahrung Voraussetzung ist (diese Vergleichsgruppe ebenfalls heranziehend VG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn. 261). Da es sich bei den Ämtern der Besoldungsgruppe A 8 in aller Regel um Beförderungsämter handelt, ist dabei das Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 8 zu betrachten (vgl. VG Hamburg, a.a.O., Rn. 262).
Neben das Grundgehalt tritt für den Zeitraum bis zum 31. Mai 2021 – weil sie allen Beamten in den Besoldungsgruppen A 5 bis A 13 zu Gute kam – die ruhegehaltsfähige Allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung 27 Abs. 1 a) aa) der Anlage I zum Bundesbesoldungsüberleitungsfassungsgesetz (in der bis zum 31. Mai 2021 gültigen Fassung). Für den Zeitraum ab dem 1. Juni 2021 ist die Strukturzulage nach § 45 LBesG M-V n.F. zu berücksichtigen, die eine ruhegehaltfähige Stellenzulage für alle Beamtinnen und Beamten ab der Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt sowie der Laufbahngruppe 2 bis zur Besoldungsgruppe A 13 vorsieht.
Die Besoldung der Besoldungsgruppe A 8 stellt sich danach für die verfahrensgegenständlichen Jahre wie folgt dar (in Euro):
01/2021 – 05/2021
06/2021 – 11/2022
Grundgehalt Endstufe
3.057,00
3.148,71
3.243,17
3.282,09
Allgemeine Stellenzulage
20,45
21,06
21,69
21,95
Strukturzulage
3.077,45
3.169,77
3.264,86
3.304,04
Die Einkommen der vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmer in der Leistungsgruppe 3 (ohne Sonderzahlungen) stellen sich ausweislich der vom Beklagten übersandten Statistischen Berichte des Landesamtes für Statistik (N I – j; Produzierendes Gewerbe und Dienstleistungsbereich) in den Jahren bis 2021 wie folgt dar (in Euro/Monat):
Durschnitt
2.755
2.842
2.882
2.971
Summe Besoldung
In der für das Jahr 2022 vom Landesamt für Statistik einmalig erstellten Verdiensterhebung in werden hingegen nicht fünf Leistungsgruppen, sondern ein viergliedriges Anforderungsniveau auf Grundlage einer Klassifikation der Berufe (KldB) vorgenommen. Eine Vergleichbarkeit ist damit nicht gewährleistet. Veränderungen treten aber nur langsam ein, so dass ein jahresaktueller Vergleich nicht stets nötig ist. Der Landesgesetzgeber hat sich auch für die Jahre 2024/25 noch auf die Daten zu 2021 gestützt (Landtags-Drucksache 8/3454, S. 89 f.). Teils wird durch die Verwaltungsgerichte auch auf die deutlich ältere und bis 2018 vierjährig erstellte Verdienststrukturerhebung abgestellt (vgl. etwa VG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn. 255 für die Jahre 2020/2021).
Die Besoldung in der Endstufe, die angesichts der Bemessung in Erfahrungsstufen (§ 29 LBesG M-V), in der Besoldungsgruppe A 8 regelmäßig nach einer Dienstzeit von 26 Jahren und damit – bei einer Ernennung im jungen Lebensalter oder ruhegehaltsfähigen Vordienstzeiten – erheblich vor Erreichen der Regelaltersgrenze erreicht wird, liegt in den Jahren 2018 bis 2021 nicht unerheblich über den Durchschnittsverdiensten vergleichbarer Arbeitnehmer. Zu berücksichtigen ist aber der Umstand, dass diese Durchschnittsverdienste jeweils deutlich vor dem Renteneintrittsalter erreich werden dürften. Dies verringert die Aussagekraft des Vergleichs noch weiter.
Dem Vergleich der Bruttobezüge der Beamten mit den Arbeitnehmereinkommen kommt von vornherein nur eine begrenzte Aussagekraft zu. Zum einen hat der Besoldungsgesetzgeber die Bezüge unter Berücksichtigung der künftigen Pensionsansprüche niedriger angesetzt, weil – anders als bei Arbeitnehmern durch die Rentenversicherung – der Dienstherr eine Altersversorgung in Form einer Vollversorgung vorsieht. Amtsträgerinnen und Amtsträger haben ihre Altersversorgung und die ihrer Hinterbliebenen nicht selbst zu veranlassen; stattdessen sind ihre Bruttobezüge im aktiven Dienst von vornherein niedriger festgesetzt (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 91; BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 123). Ein aussagekräftiger Vergleich unter Berücksichtigung der Altersversorgung sozialversicherungspflichtiger Arbeitnehmer würde unter anderem erfordern, zu den Bruttobezügen einen fiktiven Betrag in Höhe des Arbeitnehmeranteils zur gesetzlichen Rentenversicherung hinzuzurechnen (vgl. etwa Landtags-Drucksache 8/3254, S. 91). Hinzu kommt, dass das Versorgungsniveau nach einer ruhegehaltfähigen Dienstzeit von 40 Jahren 71,75 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge beträgt und das Rentenniveau sozialversicherungspflichtig Beschäftigter regelmäßig erheblich übersteigen dürfte. Auch das System der in erheblichem Umfang gewährten Familienzuschläge für verheiratete und Beamte und Beamte mit Kindern relativiert die Aussagekraft eines Vergleichs der Grundbesoldung inklusive allgemein gewährter Zulagen mit Arbeitnehmereinkünften, weil letztere in aller Regel jedenfalls nicht im gleichen Umfang von den familiären Verhältnissen der Arbeitnehmer beeinflusst werden. Hinzu kommen nicht unmittelbar monetäre Aspekte wie die Ämterstabilität (vgl. auch VG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn. 265; VG Berlin, Urteil vom 16. Juni 2023 – 26 K 247/23 –, juris Rn. 338; VG Arnsberg, Urteil vom 29. September 2023 – 13 K 1554/18 –, juris Rn. 694). Auch die Vielfältigkeit der Berufsbilder in den Leistungsgruppen 2 und 3 verringert die Aussagekraft des Vergleichs.
dd) Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfeleistungen zu bewerten. Auch hier gibt es jedenfalls keine Veränderungen, die vor dem Hintergrund der Gesamtbetrachtung der fünf Parameter und der vorgenannten Umstände entscheidend für die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung der Klägerin sprechen.
Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Das gegenwärtige System der Beihilfe ist zwar nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation; von Verfassungs wegen muss die amtsangemessene Alimentation lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist. Die Alimentation ist aber dann nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien, die zur Abwendung derartiger Belastungen erforderlich sind, einen solchen Umfang erreichen, dass der angemessene Lebensunterhalt der Amtsträgerinnen und Amtsträger nicht mehr gewährleistet ist. Das Prinzip der amtsangemessenen Alimentation verlangt, eine Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen zu verhindern. Bei einer solchen Sachlage kann eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip konkretisieren, verfassungsrechtlich geboten sein. Gleiches gilt, wenn eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich das für den sonstigen Lebensunterhalt zur Verfügung stehende Einkommen unangemessen reduzieren (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 90).
Bezogen auf die Jahre 2018 bis 2022 gab es keine Änderungen im Bereich der Beihilfe, die entscheidend für oder gegen die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation sprechen. Maßgeblich für die Beihilfeleistungen ist in Ermangelung einer landesspezifischen Beihilfeverordnung (§ 80 Abs. 6 LBG M-V) nach § 80 Abs. 7 LBG M-V der Leistungskatalog der Bundesbeihilfeverordnung in der jeweils maßgeblichen Fassung mit Ausnahme von Wahlleistungen bei stationären Behandlungen (§ 80 Abs. 4 LBG M-V). Der Leistungskatalog der Bundesbeilhilfeverordnung wurde im verfahrensgegenständlichen Zeitraum jedenfalls nicht in wesentlichen Punkten beschränkt. Zum 31. Juli 2018 wurden Höchstbeträge für weit verbreitete Behandlungen deutlich angehoben und Leistungsverbesserungen aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung nachvollzogen (Achte Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung, BGBl. 2018 I, S. 1232). Zum 1. Januar 2021 wurden zudem unter anderem die Einkommensgrenzen für berücksichtigungsfähige Ehegatten erhöht, der Bemessungssatz für beihilfeberechtigte Personen in Elternzeit auf 70 % angehoben sowie die einschränkungslose Beihilfefähigkeit von Sehhilfen für volljährige Personen eingeführt (Neunte Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung, BGBl. 2020 I, S. 2713). Hinzu kamen Anpassungen der Höchstbeträge im Leistungsverzeichnis Heilbehandlungen.
Auch bei den in § 49 der Bundesbeihilfeverordnung vorgesehenen Eigenbehalten (vgl. zu pauschalierten Selbstbehalten OVG Schleswig, Beschluss vom 23. März 2021 – 2 LB 93/18 –, juris Rn. 154 ff.) sind im verfahrensgegenständlichen Zeitraum keine erheblichen Veränderungen erfolgt. Die landesgesetzlichen Regelungen sehen – unverändert – keine Kostendämpfungspauschale (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 16. Juni 2023 – 26 K 157/23 –, juris Rn. 319) im Sinne eines kalenderjährlich pauschalierten Selbstbehaltes vor.
Insbesondere die Erhöhungen der Höchstsätze dürften dem Ausgleich eingetretener Mehrbelastungen und Kostensteigerungen gedient haben. Insofern sowie hinsichtlich der nicht von den Beihilfeleistungen abgedeckten gesundheitsbezogenen Belastungen ist für die Kammer nicht ersichtlich, dass diese einen solchen Umfang erreichen würden, der die Gewährleistung eines angemessenen Lebensunterhalts für Beamte in der Besoldungsgruppe der Klägerin nicht mehr gewährleisten würde. Ebenso wenig kann festgestellt werden, dass die Erweiterung des Leistungsumfangs der Bundesbeihilfeverordnung eine signifikante und damit für die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung erhebliche Entlastung der Beamten bewirkt hätte.
ee) Auch beim Versorgungsrecht sind bezogen auf die streitgegenständlichen Jahre keine Veränderungen zu verzeichnen, die entscheidend für die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung der Klägerin sprechen.
Versorgung und Besoldung sind Teilelemente des einheitlichen Tatbestands der Alimentation und schon bei Begründung des Dienstverhältnisses garantiert. Der Dienstherr ist gehalten, den Unterhalt der Beamten lebenslang – und damit auch nach Eintritt in den Ruhestand – zu garantieren. Dieser Verpflichtung kommt er gegenwärtig durch Bereitstellung einer Vollversorgung nach. Amtsträger haben ihre Altersversorgung und die ihrer Hinterbliebenen nicht selbst zu veranlassen; stattdessen sind ihre Bruttobezüge im aktiven Dienst von vornherein – unter Berücksichtigung künftiger Pensionsansprüche – niedriger festgesetzt. Kürzungen im Bereich des Versorgungsrechts haben insofern zur Konsequenz, dass sie einen größeren Teil ihrer Bezüge zum Zwecke der privaten Altersvorsorge aufwenden müssen, um nicht übermäßige Einbußen ihres Lebensstandards bei Eintritt in den Ruhestand hinnehmen zu müssen. Auch dies kann zu einer Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation führen (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 91)
Relevante Änderungen im Versorgungsrecht, die sich auf die Amtsangemessenheit der Besoldung in den streitgegenständlichen Jahren auswirken würde, gab es nicht. Im Bereich der Beamtenversorgung ist – wie in jedem anderen Land und wie beim Bund auch – durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I, S. 3926) in den Jahren 2003 bis 2012 das Höchstruhegehalt von 75 % auf 71,75 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge abgesenkt worden. Diese Absenkung hat der Besoldungsgesetzgeber nicht zum Anlass genommen, aufgrund dadurch notwendig gewordener Eigenvorsorge während der aktiven Dienstzeit zum späteren Ausgleich der Versorgungskürzungen von Auswirkungen auf die Auskömmlichkeit der Besoldung auszugehen (Landtags-Drucksache 8/3454, S. 87). Diese Kürzungen liegen für die streitgegenständlichen Jahre 2018 bis 2022 im Ausgangspunkt länger als 15 Jahre und damit derart weit zurück, dass sie schon aus diesem Grund keinen maßgeblichen Faktor mehr darstellen (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn. 274 [für den Zeitraum 2020 und 2021] sowie VG Berlin, Urteil vom 16. Juni 2023 – 26 K 245/23 –, juris Rn. 341 [für den Zeitraum 2018 bis 2021]).
d) Der festgestellte Verstoß gegen das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht gerechtfertigt.
Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, ist zu prüfen, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen („dritte Prüfungsstufe“; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 92 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris Ls. 4, Rn. 108).
Verfassungsrang hat namentlich das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG (sog. Schuldenbremse; vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 93 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, juris Leitsatz 4, Rn. 109 f., 140). Gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG sind Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Ausnahmsweise war eine Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1 nach der vom 1. August 2009 bis zum 24. März 2025 geltenden Fassung (BGBl. I, S. 2248) bei konjunkturellen Abweichungen von der Normallage (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Var. 1 GG) sowie bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen zulässig (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Var. 2 GG). Die Haushalte der Länder waren in den Haushaltsjahren 2011 bis 2019 nach Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG (keine strukturelle Nettokreditaufnahme) erfüllt wird. Dabei mussten die Haushaltsgesetzgeber der Länder das Ziel der Haushaltskonsolidierung im Jahr 2020 im Blick behalten. Konkretere Verpflichtungen zur Erreichung dieses Ziels ergeben sich aus Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG nicht (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 93 m.w.N.).
Dem Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG in der bis zum 24. März 2025 gültigen Fassung und der in Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG angelegten Vorwirkung dieses Verbots hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Besoldungsgesetzgebung Rechnung zu tragen. Ungeachtet der Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme durch die Neufassung des Art. 109 Abs. 3 GG vermögen indes allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere. Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamtinnen und Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen jedoch in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist, das anhand einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien – gegebenenfalls unter ergänzender Heranziehung der im Rahmen eines Konsolidierungs- oder Sanierungshilfeverfahrens getroffenen Vereinbarungen – erkennbar sein muss. Ein solches Konzept setzt inhaltlich wenigstens die Definition eines angestrebten Sparziels sowie die nachvollziehbare Auswahl der zu dessen Erreichung erforderlichen Maßnahmen voraus. Vor dem Hintergrund der Wertungen des Art. 3 Abs. 1 GG ist das notwendige Sparvolumen dabei gleichheitsgerecht zu erwirtschaften (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 94 m.w.N.). Das bloße Bemühen, Ausgaben durch Einschnitte bei der Besoldungsentwicklung zu sparen, reicht zur Legitimation einer verfassungsrechtlichen Unteralimentation hingegen nicht (VG Berlin, Beschluss vom 16. Juni 2023 – 26 K 129/23 –, juris Rn. 324; VG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 2024 – 20 B 4571/21 –, juris Rn. 278).
In Anwendung dieses Maßstabes ist nicht ersichtlich, dass das Verbot der Neuverschuldung aus Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG den oben festgestellten Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG rechtfertigen könnte. Für die verfahrensgegenständliche Besoldung in den Jahren 2018 bis 2022 ist nicht ersichtlich, dass und gegebenenfalls in welchem Umfang die Besoldungsentwicklung Teil eines entsprechenden Konzeptes zur Haushaltskonsolidierung gewesen sein sollte. Die Entwürfe für die Besoldungsanpassungsgesetze enthalten keine entsprechenden Ausführungen.
3. Steht nach alledem fest, dass die zur Prüfung gestellte Besoldung den materiellen Anforderungen des Alimentationsprinzips nicht genügt, bedarf die Frage nach der Beachtung der prozeduralen Anforderungen an die Besoldungsgesetzgebung („Zweite Säule“) keiner Entscheidung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 180).
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20, 23 SGB II
§§ 27a ff. SGB XII
§ 6 BesVAnpG
§ 3 BesVAnpG
§ 4 BesVAnpG
§ 2 BesVAnpG
§ 9 SZG
§ 22 SGB II
§ 20 SGB II
§ 28 SGB II
§ 29a LBesG
§ 73 LBesG
§ 73 SGB II
§ 7 SZG
§ 26 SGB II
§ 45 LBesG
§ 29 LBesG
§ 8 des BesVAnpG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 LBesG
§ 75 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 und 2 LBesG
§ 14 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz
§ 4 der 2. BesÜV
§ 2 der 2. BesÜV
§ 12 Abs. 2 der 2. BesÜV
§ 14 Abs. 3 der 2. BesÜV
§ 9 Abs. 1 BesVAnpG
§ 2 Abs. 1 des BesVAnpG
§ 2 des BesVAnpG
§ 3 Abs. 1 bis 3 EZG
§ 8 Abs. 1 BesVAnpG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 SZG
§ 2 Abs. 3 BesVersAnpG
§ 20 Abs. 4 SGB II
§ 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II
§ 28 Abs. 2 SGB II
§ 28 Abs. 3 SGB II
§ 34 Abs. 3 und 3a SGB XII
§ 28 Abs. 4 SGB II
§ 28 Abs. 5 SGB II
§ 28 Abs. 6 SGB II
§ 28 Abs. 7 SGB II
§ 90 Abs. 4 des Sozialgesetzbuches
§ 21 Abs. 5 Satz 3 KiföG
§ 70 Satz 1 SGB II
§ 6 Abs. 3 BKGG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 SGB II
§ 72 Abs. 1 Satz 1 SGB II
§ 8 des BesVersAnpG
§ 84 des BBesÜFG
§ 2 Abs. 1 BesVAnpG
§ 40 Abs. 1 und 2 BBesG
§ 42 Abs. 1 und 2 LBesG
§ 29a in das damalige LBesG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SZG
§ 9 des BesVAnpG
§ 112 ff. EStG
§ 23 Abs. 1 SGB XI
§ 26 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB II
§ 152 Abs. 4 des Versicherungsaufsichtsgesetzes
§ 73 Abs. 1 LBesG
§ 6 Abs. 2 ALVO
§ 10 Abs. 2 ALVO
§ 80 Abs. 6 LBG
§ 80 Abs. 7 LBG
§ 80 Abs. 4 LBG
§ 29a des Landesbesoldungsgesetzes
§ 73 des Landesbesoldungsgesetzes
§ 22 des Zweiten Buches des Sozialgesetzbuches
§ 3 Nr. 11a des Einkommensteuergesetzes
§ 49 der Bundesbeihilfeverordnung
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Grundgesetz
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 74a Abs. 1 GG
Art. 2 BBVAnpG
Art. 1 Abs. 1 des BBVAnpG
Art. 1 BBVAnpG
Art. 9 des BEsVersAnpG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG
Art. 109 Abs. 3 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 160, 1
2 C 56/16
2 C 30/16
2 C 49.07
1 A 863/18
2 A 11745/17
2 BvL 4/18
2 BvL 17/09
2 BvL 19/09
3 EZG 2006/20
26 K 247/23
20 B 4571/21
2 BvL 18/09
2 BvL 3/12
2 BvL 4/12
2 BvL 5/12
2 BvL 6/12
2 BvL 1/14
5 K 77/21
2 BvL 4/10
2 BvR 883/14
2 C 57/16
2 C 58/16
13 K 1554/18
1 BvR 2756/20
2 BvL 26/91
2 C 17/19
63 Euro von 2.91
20 B 14/21
2 LB 93/18
26 K 157/23
26 K 245/23
26 K 129/23