Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Grundurteil vom 2012-05-08, Aktenzeichen 1 K 237/10
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2012:0508.1K237.10.00

Tenor:
Die Beklagte wird dem Grunde nach verurteilt, dem Kläger den Wert der ihr mit notariellem Vertrag vom 09.11.2006 übertragenen Grundstücksfläche zu erstatten.
Die Kostenentscheidung bleibt dem Schlussurteil vorbehalten.

Tatbestand:
Im Jahr 2005 plante der Kläger, auf dem in seinem Eigentum stehenden, ca. 4.200 m² großen, bis dahin unbebauten Grundstück Gemarkung X. Flur 7 Flurstücke 592 und 593 (heute: Flurstücke 625, 626, 627, 628 und 629) ein Wohnhaus für die Familie seines Sohnes zu errichten. Dieses Grundstück liegt am südlichen Rand des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 8 „Kurgebiet“. Gemeinsam mit der nördlich angrenzenden einzeiligen Wohnbebauung wird es nach Nordwesten, Südwesten und Südosten von der Straße Schöne Aussicht umgrenzt, nach Nordosten von der Straße Im B. . Während sich in nordwestlicher Richtung die Ortslage von Bad X. fortsetzt, schließen nach Süden bzw. Südwesten hin Waldflächen an. Nordöstlich der Straße Im B. liegen zunächst Sportanlagen, eine Grünanlage und ein Hotel sowie dahinter ein größeres Naherholungsgebiet einschließlich Kurparkanlage.
In seiner damals gültigen Fassung der 14. Änderung setzte der Bebauungsplan Nr. 8 die Bauzeile südlich der Straße Schöne Aussicht als Allgemeines Wohngebiet und das hieran südlich angrenzende Grundstück des Klägers als nicht überbaubare Grundstücksfläche fest. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen stellte auch den Bereich dieser nicht überbaubaren Grundstücksfläche als Allgemeines Wohngebiet dar.
Nach einem Hinweis der Beklagten, dass die Erteilung einer Baugenehmigung die Änderung des Bebauungsplans voraussetze, beantragte der Kläger unter dem 19.04.2005, den Bebauungsplan im Hinblick auf das Wohnbauvorhaben zu ändern und erklärte sich bereit, die Kosten für die Planänderung zu übernehmen.
Im Rahmen eines Ortstermins am 19.07.2005 stellte Ortsvorsteher P. das Besprechungsergebnis der mit dem Vorhaben befassten Ratsvertreter vor. Diese hätten sich grundsätzlich für eine Änderung des Bebauungsplans ausgesprochen, wenn eine Gesamtüberplanung des Grundstücks des Klägers erfolge. Da im südlichen Grundstücksbereich aufgrund verfüllter ehemaliger Fischteiche mit einem erhöhten Gründungsaufwand zu rechnen sei, könne man sich vorstellen, hier einen öffentlichen Parkplatz auszuweisen, zumal insbesondere an Wochenenden ein erheblicher Parkdruck in diesem Bereich bestehe. Die nördliche Grundstücksfläche solle als Wohnbauland ausgewiesen werden.
Am 01.09.2005 beschloss der Rat der Beklagten, den Bebauungsplan zu ändern.
In der Folgezeit verhandelten der Sohn des Klägers und Vertreter der Beklagten über die Kostentragung der Planänderung sowie die Bedingungen der Eigentumsübertragung an die Beklagte. Die Beklagte schlug vor, dass der Kläger die Fläche für den geplanten öffentlichen Parkplatz unentgeltlich überträgt sowie die Vermessungs- und Notarkosten übernimmt. Die Planungskosten sollten entsprechend der Flächenverhältnisse aufgeteilt werden.
Unter dem 30.11.2005 lehnte der Kläger nach Rücksprache mit Rechtsanwalt und Steuerberater die Vorstellungen der Beklagten ab und führte Punkte an, die für ihn „nicht mehr verhandelbar“ seien. Dazu zählten u.a. die kostenlose Übertragung der Parkplatzfläche an die Beklagte sowie die Tragung der Nebenkosten der Übertragung und der gesamten Planungskosten für die Änderung des Bebauungsplans durch die Beklagte.
Mit weiterem Schreiben vom 12.12.2005 änderte der Kläger seine Forderungen teilweise ab. Danach war er u.a. bereit, die Planungskosten nunmehr doch anteilig nach der Größe der ihm verbleibenden zu übernehmen.
Mit Datum vom 27.03.2006 schlossen der Kläger und sein Sohn einerseits sowie die Beklagte andererseits eine als „Städtebaulicher Vertrag nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sowie Erschließungsvertrag nach § 124 BauGB“ (im Folgenden: SbV) bezeichnete schriftliche Vereinbarung. Unter § 5 Abs. 3 Satz 1 verpflichtete sich der Grundstückseigentümer, „eine Fläche mit einer Größe von ca. 1.300 m² für die Anlegung einer öffentlichen Parkfläche an die Stadt unentgeltlich zu übertragen.“ Die Planungskosten sollten nach Absatz 4 entsprechend der Flächenverhältnisse aufgeteilt werden. § 24 Abs. 1 bis 3 SbV lauten:
„Die Vertragsparteien sind sich einig, dass die in diesem Vertrag vereinbarten Leistungen wechselseitig angemessen sind.
Die Vertragsparteien sind sich einig, dass eine Vertragspartei sich auf Nichtigkeitsfolgen nur bis zum Beginn der Bauarbeiten der Erschließungsarbeiten berufen kann. Für die Zeit danach gelten alle Fehler als geheilt, die zur Nichtigkeit einzelner Vereinbarungen oder zur Nichtigkeit des gesamten Vertrags führen können.
Sollte eine Bestimmung dieses Vertrags rechtsungültig sein oder werden, wird dadurch die Gültigkeit dieses Vertrags im Übrigen nicht berührt. Für diesen Fall verpflichten sich die Vertragsparteien, die ungültige Bestimmung durch eine solche zu ersetzen, die ihrem wirtschaftlichen Sinn und Zweck möglichst nahe kommt.“
Unter dem 09.11.2006 schlossen die Beteiligten einen notariellen Grundstücksübertragungsvertrag nebst Auflassung und Vormerkung. Nach Nr. 1.3. übertrug der Kläger in Erfüllung seiner Verpflichtung aus § 5 des städtebaulichen Vertrags eine noch zu vermessende Teilfläche von ca. 1201 m² gemäß beigefügtem Lageplan an die Beklagte. Unter Nr. 4 wurde festgehalten, dass ein Kaufpreis nicht zu zahlen sei. Der Wert des Objekts wurde mit 1,50 Euro je m², mithin 1.801,50 Euro angegeben.
Am 14.12.2006 beschloss der Rat der Beklagten die 15. Änderung des Bebauungsplans Nr. 8 „Kurgebiet“ als Satzung gemäß § 10 BauGB, die einschließlich der Genehmigung durch die Bezirksregierung Detmold am 28.03.2007 bekannt gemacht wurde. Neben der Ausweisung eines vier Bauplätze umfassenden Allgemeinen Wohngebiets wird darin im südöstlichen Grundstücksbereich eine Stellplatzfläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 4 BauGB festgesetzt.
In der Folge errichteten der Kläger ein Wohnhaus und die Beklagte die öffentliche Parkplatzfläche.
Im Juli 2008 entstanden zwischen den Beteiligten Differenzen bezüglich der Verteilung der Kosten für Ausgleichsmaßnahmen. Mit anwaltlichem Schreiben vom 22.12.2008 ließ der Kläger ausführen, der städtebauliche Vertrag sei nichtig mit der Folge, dass die erbrachten Leistungen nach §§ 812 ff. BGB zurückzugewähren seien. Die Verpflichtung des Klägers aus § 5 Abs. 3 SbV sei unwirksam, weil sie gegen das sog. Koppelungsverbot verstoße. Auf eine Schenkung der Parkplatzfläche von ca. 1.300 m² habe die Beklagte keinen Anspruch gehabt.
Am 23.11.2009 hat der Kläger Klage auf Wertersatz beim Landgericht Paderborn erhoben, das den Rechtsstreit durch Beschluss vom 08.01.2010 an das erkennende Gericht verwiesen hat.
Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger Folgendes vor:
Die Beklagte habe erstmals im Verhandlungsgespräch am 27.10.2005 durch ihren Mitarbeiter, Herrn Q. , als Voraussetzung für die Änderung des Bebauungsplans verlangt, eine Teilfläche des Grundstücks zur Anlage eines öffentlichen Parkplatzes kostenlos an sie zu übertragen, ursprünglich sogar zuzüglich der Übernahme von Vermessungs-, Notar- und Grundbuchkosten. Der Kläger sei empört gewesen, zumal ihm noch wenige Tage zuvor seitens des Gutachterausschusses beim Kreis Paderborn mitgeteilt worden sei, seine Grundstücke hätten einen Baulandwert von 105,- Euro je m² sowie einen Verkehrswert von 60,75 Euro je m². Keineswegs habe er die Übertragung aus freien Stücken angeboten. Er habe sich vielmehr aus familiären und steuerlichen Gründen genötigt gesehen, auf eine rasche Verwirklichung des Bauvorhabens zu drängen. Daher könne sein Schreiben vom 30.11.2005 nicht als generöse Schenkungsofferte gesehen werden. Im Übrigen sei ihm der Eindruck vermittelt worden, dass die Beklagte die kostenlose Übertragung verlangen dürfe. Dass die unentgeltliche Übertragung Voraussetzung für die Planänderung gewesen sei, zeige auch deren Aufnahme als synallagmatische Verpflichtung in den städtebaulichen Vertrag. Die fragliche Fläche sei auch nicht wegen der ehemals vorhandenen Teiche für den Wohnungsbau ungeeignet und damit wertlos gewesen. Dieser Umstand hätte lediglich einen geringfügigen Gründungsmehraufwand bedeutet.
Soweit sich der Kläger zur unentgeltlichen Übertragung des Parkplatzgrundstücks verpflichtet habe, sei der städtebauliche Vertrag unwirksam. Die Beklagte habe, da sie ihre Bereitschaft zur Änderung des Bebauungsplans von der unentgeltlichen Grundstücksübertragung abhängig gemacht habe, gegen das sog. Koppelungsverbot verstoßen, das eine „Kommerzialisierung des Rechts“ verhindern solle. Im Zusammenhang mit der Aufstellung von Bebauungsplänen sei eine Abschöpfung der hierdurch bewirkten Wertsteigerung lediglich im Rahmen sog. Folgekostenverträge zulässig. Die Schaffung des öffentlichen Parkplatz sei aber keine Folge der mit der Bebauungsplanänderung beabsichtigten Wohngebietsausweisung. Insoweit fehle ein funktionaler Zusammenhang, da der Parkplatz ausschließlich der Abwicklung des Besucherverkehrs der angrenzenden Kurgebietseinrichtungen zu dienen bestimmt sei. Darüberhinaus sei die geforderte Übertragung eines 1.201 m² großen Grundstücks auch unangemessen.
Der Kläger habe gemäß § 818 Abs. 2 BGB Anspruch auf Wertersatz, da ihm eine Herausgabe nicht zuzumuten sei. Infolge der Festsetzung im Bebauungsplan als Stellplatzfläche könne er mit dem Grundstück nichts mehr anfangen.
Der Verkehrswert betrage wenigstens 50 % des amtlichen Richtwerts für die umgebende Wohnbebauung, der nach Auskunft des Gutachterausschusses beim Kreis Paderborn 100,- Euro je m² betrage. Denn die Ausweisung der streitigen Fläche als Wohnbaufläche wäre, wenn sie nicht als Parkplatz überplant worden wäre, die einzig sinnvolle städtebauliche Nutzung gewesen. Den genannten Wert habe die Fläche aber auch schon vor der Änderung des Bebauungsplans gehabt. Die Festsetzung als nicht überbaubare Grundstücksfläche dürfte als Verhinderungsplanung zu werten sein, da der Plangeber nicht festgelegt habe, was hier städtebaulich geschehen solle. Selbst eine Festsetzung als Grünfläche sei nicht erfolgt. Zumindest sei das Grundstück Bauerwartungsland gewesen, dessen Bewertung bis in die Nähe von 75 % des Baulandwertes nicht unüblich sei. Die Bezifferung des Grundstückswerts in § 4 des Grundstücksübertragungsvertrags mit 1,50 Euro je m² besage nichts über den tatsächlichen Wert, da diese offensichtlich allein im Gebühreninteresse der Beklagten erfolgt sei, die die Kosten der Beurkundung zu tragen gehabt hätte.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 60.050,00 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, dass zu keinem Zeitpunkt - insbesondere nicht im Rahmen des Gesprächs am 27.10.2005 - vom Kläger gefordert worden sei, das benötigte Grundstück im Wege der Schenkung zu übertragen sowie die Notars-, Gerichts- und Vermessungskosten zu tragen. Vielmehr habe der Kläger auf eigene Initiative und nach Rücksprache mit Rechtsanwalt und Steuerberater die kostenlose Übertragung vorgeschlagen und als „nicht verhandelbar“ bezeichnet.
Die Beklagte meint, der geltend gemachte Zahlungsanspruch bestehe schon dem Grunde nach nicht, allenfalls aber in einer Höhe des Verkehrswertes von 1.823,65 Euro.
Es fehle bereits an einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung im Sinne des § 812 BGB (analog). Die Verpflichtung des Klägers zur unentgeltlichen Grundstücksübertragung in § 5 Abs. 3 SbV sei wirksam. Insoweit hätten die Beteiligten einen städtebaulichen Vertrag nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB zur Neuordnung der Grundstücksverhältnisse im Plangebiet geschlossen. Materiell verstoße die Vereinbarung weder gegen § 11 Abs. 2 BauGB noch gegen die subsidiär zu beachtenden Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG.
Im Gesamtzusammenhang der vertraglichen Regelungen sei die unentgeltliche Grundstücksübertragung nicht unangemessen. Die bei Verträgen dieser Art sonst übliche Arbeitsverlagerung auf Private habe danach nicht stattgefunden. Lediglich die externen Planungskosten und die Kosten für das Lärmgutachten seien nach Maßgabe des § 5 Abs. 4 SbV aufgeteilt worden. Die Kosten der Planung, insbesondere für die Tätigkeit der Verwaltung, habe die Beklagte getragen. Auf die sonst übliche Pauschale zu Lasten des Planbegünstigten sei verzichtet worden. Bei der kostenlosen Flächenübertragung handele es sich um eine sog. Mehrflächenabtretung als Voraussetzung des im Baugebiet zu errichtenden Vorhabens „Stellplatzfläche“, das wie die Wohnbebauung eigenständige Hauptnutzung sei. Während der Kläger durch die Bauleitplanung vier hochwertige Wohnbaugrundstücke auf zuvor nicht bebaubaren Flächen erhalten habe, habe er im Gegenzug lediglich ein zuvor ebenfalls nicht bebaubares und nach der Planung nur als Parkplatzfläche bebaubares Grundstück übertragen, dessen Umfang gegenüber der neu geschaffenen Wohnbaufläche gering ausfalle.
Die Lastenverteilung verstoße auch nicht gegen das in § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB enthaltene Koppelungsverbot. Der Kläger habe zu keinem Zeitpunkt einen Anspruch auf Ausweisung eines Allgemeinen Wohngebietes gehabt. Da ein solcher auch nicht vertraglich begründet worden sei, könne vom „Ausverkauf eines Hoheitsrechts“ keine Rede sein. Die Rechtsprechung habe einen Verstoß gegen das Koppelungsverbot immer dann angenommen, wenn ein Grundstückseigentümer zu Leistungen verpflichtet wurde, die mit dem konkreten Bebauungsplan nichts zu tun hatten. Davon könne hier keine Rede sein, da die fragliche Stellplatzfläche innerhalb des Plangebiets festgesetzt worden sei. Der innere Zusammenhang zwischen Bauleitplanung und gegenseitigem Pflichtenverhältnis sei daher gewahrt. Die Beklagte habe, da der zu ändernde Bebauungsplan ein Angebotsplan gewesen sei, Eigentümerin der Stellplatzfläche werden müssen, um das Planungsziel zu verwirklichen. Dies hätte sie auch mit hoheitlichen Mitteln, etwa der Umlegung, notfalls der Enteignung erreichen können. Die Beteiligten hätten sich stattdessen jedoch aus gut verständlichen Gründen der kooperativen Handlungsmöglichkeit des städtebaulichen Vertrags bedient.
Ungeachtet dessen könne sich eine Vertragspartei nach § 24 Abs. 2 SbV ohnehin nur bis zum Beginn der Erschließungsarbeiten auf Nichtigkeitsfolgen des Vertrags berufen. Mit dieser Regelung hätten die Beteiligten das unbillige Ergebnis verhindern wollen, dass eine Partei die Vorteile unumkehrbar realisiert, während die andere zur Rückabwicklung nach Bereicherungsrecht verpflichtet sei. Darauf laufe das Klagebegehren nun aber hinaus, da der Kläger nunmehr über vier baureife Grundstücke verfüge und zusätzlich die Rückabwicklung in Gestalt des Wertersatzes betreibe. Da der Kläger mit den Erschließungsarbeiten bereits begonnen habe, scheide einer Berufung auf - unterstellte - Unwirksamkeit aus.
Dem geltend gemachten Wertersatzanspruch stehe weiter die Vertragserhaltungsklausel in § 24 SbV entgegen. Danach sei der städtebauliche Vertrag im Falle der Unwirksamkeit der in § 5 SbV getroffenen Lastenverteilung durch eine Neuformulierung dieser Vorschrift anzupassen, die einen Kaufpreis in Höhe des Verkehrswertes für Brachland bzw. eine öffentliche Stellplatzfläche beinhalte. Zweck dieser Regelung sei es gewesen, eine Rückabwicklung des Vertrags möglichst auszuschließen, was insbesondere dann sinnvoll sei, wenn - wie hier - die Rückabwicklung zu einer einseitigen Begünstigung nur einer Vertragspartei führe.
Selbst für den Fall, dass der Kläger Anspruch auf Wertersatz haben sollte, bliebe dieser auf den Verkehrswert des Grundstücks begrenzt. Da dieser Brachland übertragen habe, sei auch nur der Wert des Brachlandes, nämlich 1.801,50 Euro, zu ersetzen. Da die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 WertV weder bei Abschluss des städtebaulichen Vertrags noch bei Abschluss des Grundstücksübertragungsvertrags vorgelegen hätten, könne das Grundstück nicht als Bauerwartungsland eingestuft werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Leistungsklage hat dem Grunde nach Erfolg. Die Beklagte ist verpflichtet, dem Kläger den im Zeitpunkt bestehenden Wert der mit notariellem Vertrag vom 09.11.2006 übertragenen Grundstücksfläche zu erstatten.
Das Gericht kann über den Grund des vom Kläger geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs vorab durch Grundurteil entscheiden, da die Voraussetzungen des § 111 VwGO vorliegen. Der Kläger verfolgt diesen Anspruch, der zwischen den Beteiligten sowohl nach dem Grund als auch nach dem Betrag streitig ist, zu Recht im Wege der Leistungsklage. Die Entscheidung in der Form als Grundurteil ist zweckmäßig, da sich hierdurch ggf. umfangreichere Feststellungen und Beweiserhebungen zur Anspruchshöhe erübrigen können.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 111 Rn. 1 ff., m.w.N.
Dem Kläger steht der geltend gemachte Zahlungsanspruch dem Grunde nach zu.
Anspruchsgrundlage ist der sog. allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsan-spruch. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es sich bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch um ein aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßig-keit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts handelt, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsrechts entsprechen. Ausnahmen davon hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich dann anerkannt, wenn und soweit den §§ 812 ff. BGB eine abweichende Interessenbe-wertung zugrunde liegt, die auf das öffentliche Recht nicht übertragbar ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.10.2009 - 9 B 24/09 -, bei juris (Rn. 5), m.w.N.
Der Tatbestand des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs setzt danach voraus, dass zugunsten des Schuldners eine unmittelbare Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund stattgefunden hat oder deren Rechtsgrund später entfallen ist. Vorliegend hat der Kläger die streitige Grundstücksfläche ohne Rechtsgrund an die Beklagte übertragen. Die in § 5 Abs. 3 des städtebaulichen Vertrags vom 27.03.2006 enthaltene Verpflichtung des Klägers zur unentgeltlichen Übertragung liefert der Beklagten keinen Grund, das Grundstück behalten zu dürfen, weil diese Vereinbarung unwirksam ist.
Die Nichtigkeit dieser Regelung ergibt sich aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW (im Folgenden: VwVfG). Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG nichtig, wenn sich eine Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Bei dem zwischen den Beteiligten abgeschlossenen Vertrag handelt es sich um einen sog. subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Abs. 2 VwVfG, denn der Kläger und die Beklagte stehen in einem Überunterordnungsverhältnis zueinander. Trotz des engen Wortlauts der Norm kommt es nicht darauf an, ob der konkrete Gegenstand der vertraglichen Vereinbarung „sonst“ durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte, was bei der Änderung des Bebauungsplans gerade nicht der Fall wäre. Mit der Bezugnahme auf den Erlass eines Verwaltungsakts bezeichnet die Norm lediglich den typischen Anwendungsbereich des subordinationsrechtlichen Vertrags. Vorliegend stehen die Vertragspartner in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung, weil es zur Änderung des Bebauungsplans der einseitig-hoheitlichen Ausübung von Gestaltungsbefugnissen der Beklagten bedurfte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 4 C 4/99 -, NVwZ 2000, 1285 und bei juris (Rn. 18f.).
Ob der vorliegende Vertrag als allgemeiner Austauschvertrag nach § 56 Abs. 1 VwVfG einzustufen ist oder aber - wie die Beklagte meint - als sondergesetzlich geregelter städtebaulicher Vertrag zur Neuordnung der Grundstücksverhältnisse im Plangebiet nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB, bedarf hier keiner Entscheidung, weil auch die in § 11 Abs. 1 BauGB spezialgesetzlich geregelten Vertragsarten öffentlich-rechtliche Austauschverträge im Sinne von §§ 54 Satz 2, 56 VwVfG sind und damit insbesondere dem im verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip verankerten Koppelungsverbot unterliegen.
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt-Kommentar (Stand: 01.01.2012), § 11 Rn. 157.
Nach § 56 Abs. 1 VwVfG muss die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck vereinbart werden und der Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben dienen. Die Gegenleistung muss den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung stehen (sog. Koppelungsverbot). Die Vorschrift erfasst nicht nur den Austauschvertrag im engeren Sinne, in dem jeder Vertragspartei auf der Grundlage der Gegenseitigkeit ein Rechtsanspruch auf die Leistung der anderen Vertragspartei eingeräumt wird. Die Vorschrift findet vielmehr auf unvollständige („hinkende“) Austauschverträge, in denen - wie hier - die Leistung der Behörde oder Gemeinde lediglich Bedingung bzw. Geschäftsgrundlage für die vertraglich vereinbarte Gegenleistung des Bürgers ist, zumindest entsprechende Anwendung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 4 C 4/99 -, NVwZ 2000, 1285 und bei juris (Rn. 24); Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 56 Rn. 6a.
Die Verpflichtung des Klägers zur unentgeltlichen Übertragung der Grundstücksfläche verstößt gegen § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG. Danach muss die Gegenleistung den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung stehen (sog. Koppelungsverbot).
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besagt das schon vor Inkrafttreten des § 56 VwVfG entwickelte Koppelungsverbot, dass - zum einen - durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und dass - zum anderen - hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegen stehendes rechtliches Hindernis beseitigen („Kein Verkauf von Hoheitsakten“). Der Fall einer unzulässigen Gegenleistung des Bürgers liegt z.B. vor, wenn die Behörde im Gegenzug eine Leistung verspricht, auf die der Bürger ohnehin Anspruch hat. Das Koppelungsverbot beschränkt sich jedoch nicht auf derartige oder vergleichbare Fälle. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung kann auch dann entfallen, wenn die vom Bürger zu erbringende Leistung einem anderen öffentlichen Interesse zu dienen bestimmt ist als die von der Behörde zu erbringende oder von ihr in Aussicht gestellte Leistung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 4 C 4/99 -, a.a.O. (Rn. 27).
Ausweislich § 5 Abs. 3 SbV sollte der Kläger die Grundstücksfläche „für die Anlegung einer öffentlichen Park(platz)fläche“ unentgeltlich an die Beklagte übertragen. Ein hinreichender sachlicher Zusammenhang ist insoweit nicht feststellbar. Insbesondere kann die kostenlose Übertragung nicht als Kostenübernahme i.S.v. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB qualifiziert werden. Denn insoweit fehlt es an dem hierfür erforderlichen unmittelbaren Ursachenzusammenhang zwischen der geplanten Entwicklung des kleinen Wohngebiets und der Errichtung des öffentlichen Parkplatzes. Letztere ist nicht Folge der Schaffung weiterer Wohnbauflächen. Ausweislich der Begründung zum Bebauungsplan will die Beklagte hiermit einen Bedarf decken, der außerhalb des Plangebiets durch Nutzer der angrenzenden Waldflächen bzw. des Naherholungsgebiets bereits vor Erweiterung der Wohnbebauung entstanden ist.
Sie ist auch nicht - wie die Beklagte meint - als sog. „Mehrflächenabtretung“ gerechtfertigt. Mehrflächenabtretungen werden im Rahmen sog. „freiwilliger Umlegungen“ vereinbart, wenn ein Grundstückseigentümer der Gemeinde mehr Flächen übertragen soll als in der gesetzlichen Flächenumlegung, die einen maximal zulässigen Flächenbeitrag von 30 % vorsieht.
Vgl. Hoffmann in: Hoppenberg/De Witt, Handbuch des Öffentlichen Baurechts, Kap. P Rn. 70.
Die Beteiligten haben vorliegend aber weder eine freiwillige Umlegung durchgeführt, noch war eine solche überhaupt erforderlich. Die Beklagte hat sich vielmehr lediglich das Eigentum an der für die Schaffung des öffentlichen Parkplatzes vorgesehenen Grundstücksfläche verschafft. Ist aber kein Umlegungsverfahren erforderlich, ist die Forderung einer Mehrflächenabtretung nur unter den Voraussetzungen zulässig, unter denen eine Kostenübernahme gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB rechtlich unbedenklich ist, also bei unmittelbarer Kausalität und Angemessenheit.
Vgl. Hoffmann in: Hoppenberg/De Witt, Handbuch des Öffentlichen Baurechts, Kap. P Rn. 74.
Wie bereits dargelegt, fehlt es im Hinblick auf die Schaffung des öffentlichen Parkplatzes aber an der notwendigen Kausalität.
Es ist schließlich auch nicht erkennbar, dass die Grundstücksübertragung ein Element der Verteilung der Planungskosten sein sollte. Eine solche Zweckbestimmung ist dem städtebaulichen Vertrag weder ausdrücklich noch nach dem Gesamtzusammenhang seiner Regelungen konkludent zu entnehmen. Die Tragung der Planungskosten ist vielmehr innerhalb des § 5 SbV in einem gesonderten Absatz 4 geregelt, der eine Aufteilung entsprechend der Flächenverhältnisse (Wohnbaufläche/Parkplatzfläche) bestimmt.
Letztlich wertet die Kammer die Verpflichtung des Klägers zur unentgeltlichen Grundstücksübertragung als mit dem Koppelungsverbot nicht vereinbare Abschöpfung eines Teils der mit der Wohngebietsausweisung verbundenen Werterhöhung. Da bereits dieser Verstoß gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 VwVfG bzw. § 11 BauGB zur Nichtigkeit der Leistungsverpflichtung führt, kann offenbleiben, ob die Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 1 SbV darüberhinaus auch den gesamten Umständen nach unangemessen i.S.v. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG ist.
Der Rechtsfolge der Nichtigkeit steht die Regelung in § 24 Abs. 2 SbV nicht entgegen. Danach gelten Fehler, die zur Nichtigkeit einzelner Vereinbarungen oder zur Nichtigkeit des gesamten Vertrags führen, als geheilt, sobald - wie hier - mit den Erschließungsarbeiten begonnen worden ist. Der materielle Inhalt eines solchen partiellen Einwendungsverzichts stellt eine Umgehung der gesetzlichen Nichtigkeitsfolge dar. Er verstößt mithin gegen dieselben Vorschriften wie die nichtige vertragliche Regelung selbst, hier das Koppelungsverbot.
Vgl. Reidt, BauR 2001, 46, 48.
In Folge der Nichtigkeit der Grundstücksübertragungspflicht steht dem Kläger ein Anspruch auf Wertersatz entsprechend § 818 Abs. 2 BGB zu. Die nach § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB vorrangige Herausgabe der rechtsgrundlos übertragenen Grundstücksfläche ist ihm, nachdem sie als Stellplatzfläche überplant und entsprechend bebaut worden ist, nicht mehr zuzumuten.
Dem Wertersatzanspruch kann die Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, das Rückforderungsverlangen des Klägers verstoße gegen den auch im Öffentlichen Recht zu beachtenden Grundsatz von Treu und Glauben. Auch nach Erbringung der hoheitlichen „Leistung“ steht der Grundsatz von Treu und Glauben der Geltendmachung eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs in der Regel nicht entgegen, wenn die durch den Bürger eingegangene Leistungsverpflichtung materiell rechtswidrig ist und daher gesetzlich missbilligt wird. In einem solchen Fall müssen besondere Umstände in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bürgers vorliegen, die eine Geltendmachung des Erstattungsanspruchs als treuwidrig erscheinen lassen. Allein die Inanspruchnahme der hoheitlichen „Leistung“ reicht dafür nicht aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 4 C 4/99 -, bei juris.
Man wird es in der Tat einem Bürger nicht als treuwidrig vorwerfen können, wenn er vom Staat verlangt, dass ein gesetzmäßiger Zustand hergestellt wird und dieser die Vermögensvorteile herausgeben soll, die ihm nach der Rechtsordnung nicht zustehen.
So Reidt, a.a.O., S. 52.
Im vorliegenden Fall vermag die Kammer derartige Besonderheiten, die es rechtfertigten, dem Kläger die Berufung auf die Unwirksamkeit der unentgeltlichen Übertragungsverpflichtung zu versagen, nicht zu erkennen. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der Kläger zur unentgeltlichen Grundstücksübertragung in Kenntnis deren Nichtigkeit verpflichtet haben könnte.
Dem Anspruch auf Wertersatz steht schließlich die in § 24 Abs. 3 SbV getroffene Vereinbarung nicht entgegen, wonach sich die Vertragspartner für den Fall unwirksamer Bestimmungen verpflichten, diese durch eine ihrem wirtschaftlichen Sinn und Zweck möglichst nahe kommende zu ersetzen. Denn auch diese salvatorische Klausel ist mit der in § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG - insbesondere zum Schutz des Bürgers bei Abschluss subordinationsrechtlicher Verträge - angeordneten strengen Nichtigkeitsfolge unvereinbar und damit ihrerseits nichtig.
Vgl. Reidt, a.a.O., S. 50.
Die Entscheidungen über die Höhe des Erstattungsanspruchs und über den weiterhin geltend gemachten Zinsanspruch bleiben ebenso wie die Kostenentscheidung dem die Instanz abschließenden Schlussurteil vorbehalten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB zurückzugewähren seien. Die Verpflichtung des Klägers aus § 5 Abs. 3 SbV
§§ 54 ff. VwVfG
§§ 812 ff. BGB
§§ 54 Satz 2, 56 VwVfG
§ 10 BauGB
§ 812 BGB
§ 24 SbV
§ 5 SbV
§ 111 VwGO
§ 56 VwVfG
§ 11 BauGB
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 bis 3 SbV
§ 9 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 818 Abs. 2 BGB
§ 5 Abs. 3 SbV
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 4 SbV
§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 24 Abs. 2 SbV
§ 4 Abs. 2 WertV
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 54 Satz 2 VwVfG
§ 54 Abs. 2 VwVfG
§ 56 Abs. 1 VwVfG
§ 11 Abs. 1 BauGB
§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB
§ 5 Abs. 3 Satz 1 SbV
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 812 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 24 Abs. 3 SbV
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1285
9 B 24/09
4 C 4/99