Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-12, Aktenzeichen 8 A 11405/10
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2011:0412.8A11405.10.0A

Tenor:
Unter Abänderung des aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. August 2010 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße werden die Klagen abgewiesen.
Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger zu 1) wendet sich als Käufer, die Klägerin zu 2) als Verkäuferin des mit notariellem Kaufvertrag vom 26. September 2008 verkauften – 650 m² großen – Grundstücks in I., H.straße …, Flurstück-Nr. …, gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts an einem Teilstück dieses Grundstücks durch die Beklagte.
Das etwa 14 m breite und ca. 52 m tiefe Grundstück grenzt im Osten an einen von der Hauptstraße (K 45) abzweigenden ca. 3,60 m breiten Weg. Dieser sogenannte Bierkellerweg ist als Wirtschaftsweg ausgebaut und wurde zusammen mit einem davon nach Westen abzweigenden Weg im Jahr 1992 zur Straße „I.“ gewidmet. Diese Straße dient der Erschließung von drei im rückwärtigen Bereich der H.straße auf den Parzellen-Nrn. …, … und … zugelassenen Wohnhäusern.
Im Anschluss an die Bauvoranfrage der Klägerin zu 2) vom 10. März 2003 zur baurechtlichen Zulässigkeit eines beiderseits grenzständigen Wohnhauses im rückwärtigen Teil der Parzelle-Nr. … erging am 20. Juni 2003 ein positiver Bauvorbescheid der Kreisverwaltung mit näheren Maßgaben. Durch Bescheid vom 26. April 2007 wurde dieser Bescheid bis zum 27. Juni 2011 verlängert.
Am 16. Oktober 2003 fasste die Beklagte den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans „I.“. Mit diesem Plan wird das Ziel verfolgt, die derzeit unzureichende Erschließung der drei oben genannten Wohngebäude durch schlecht ausgebaute Wege zu verbessern. Um die Wirtschaftlichkeit dieser Erschließungsmaßnahme zu gewährleisten, hat man neben dem Bauplatz der Klägerin zu 2) noch zwei weitere Bauplätze für Einfamilienhäuser ausgewiesen, so dass eine beidseitige Bebauung entstehen kann. Im Anschluss an die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange wurde die Planung dahingehend geändert, dass im Nordwesten des Plangebiets Festsetzungen zur Rückhaltung, Versickerung und Verdunstung des in das Baugebiet aus dem nördlich gelegenen Weinbergsgelände zuströmenden Wassers erfolgten. Ferner wurde die öffentliche Verkehrsfläche im Bereich des früheren Bierkellerwegs zu Lasten des Flurstücks Nr. … um 1 m auf insgesamt 5 m verbreitert. Dieser Planentwurf lag nebst Begründung und landespflegerischem Planungsbeitrag vom 11. September bis 10. Oktober 2006 öffentlich aus. Die von der Planung betroffenen Grundstückseigentümer sprachen sich gegen den Bebauungsplan aus: Den Eigentümern der drei rückwärtigen Wohnhäuser sei seinerzeit aufgegeben worden, privat für eine Erschließung zu sorgen. Die Ortsgemeinde habe es geduldet, dass ein zu umfangreicher Verkehr über den Weg abgewickelt werde. Dies habe im Jahr 2000 die auf dem Grundstück H.straße … vorhandene alte Sandsteinmauer entlang des früheren Bierkellerwegs beschädigt. Auch der Landesbetrieb Straßen und Verkehr sprach sich gegen die Planung aus: Die Verbreiterung der Zufahrtsstraße ändere nichts an den zu befürchtenden Verkehrsproblemen im Einmündungsbereich des früheren Bierkellerwegs auf die H.straße. Wegen der vorhandenen Bebauung seien die erforderlichen Sichtdreiecke nicht gegeben. Sollte der Bebauungsplan dennoch beschlossen werden, seien die Kosten für erforderliche Sicherungsmaßnahmen von der Gemeinde zu tragen. In seiner Sitzung am 2. April 2008 verständigte sich der Bauausschuss der Beklagten darauf, dass der Planentwurf im Hinblick auf die Änderung des Baugesetzbuchs einer Umweltprüfung unterzogen und im Anschluss daran zusammen mit einem Umweltbericht erneut öffentlich ausgelegt werde.
Nach Mitteilung über den abgeschlossenen Grundstückskaufvertrag am 13. Oktober 2008 übte die Beklagte gegenüber den Klägern mit gleichlautenden Bescheiden vom 26. November 2008 das Vorkaufsrecht hinsichtlich der als Verkehrsfläche ausgewiesenen Teilfläche des Flurstücks Nr. … mit einer Größe von ca. 53 m² aus. Der Entschädigungswert wurde auf der Grundlage der Stellungnahme des Gutachterausschusses auf 5.585,00 € festgesetzt. In der Begründung wurde ausgeführt, dass durch die Verbreiterung der Zufahrt sowohl die Zu- wie auch die Ausfahrt vom Baugebiet verbessert werde. Insbesondere könnten Rettungs-, Versorgungs- und Entsorgungsfahrzeuge die öffentliche Verkehrsfläche sicher nutzen. Insofern rechtfertige das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts zur Verwirklichung des Bebauungsplans.
Mit ihren Widersprüchen machten die Kläger im Wesentlichen geltend, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, da keine Aussicht bestehe, dass der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan jemals Rechtskraft erlangen könne. Wegen der Ausweisung eines weiteren großflächigen Baugebiets fehle es schon am Planerfordernis. Außerdem werde die vorgesehene Erschließung zu einer nicht vertretbaren finanziellen Belastung der Anlieger führen. Kostenaufwendig sei vor allem der Schutz der alten Sandsteinmauer sowie eines unter dem Bierkellerweg gelegenen ehemaligen Bierkellers des Anwesens H.straße Nr. … . Ferner sei auf die Bedenken der Straßenverwaltung hinzuweisen. Schließlich stehe der positive Bauvorbescheid für ein grenzständiges Wohnhaus entlang des Bierkellerwegs der Ausübung des Vorkaufsrechts entgegen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Februar 2010 wies der Kreisrechtsausschuss die Widersprüche zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht rechtmäßig, insbesondere durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit des geplanten Bebauungsplans bestünden nicht. Die Planung sei durch städtebauliche Gründe, insbesondere der Herbeiführung einer gesicherten Erschließung gerechtfertigt. Die Höhe der Erschließungskosten stelle keinen absoluten Hinderungsgrund dar. Die von der Straßenverwaltung aufgezeigten Probleme könnten bewältigt werden. Der Bauvorbescheid entfalte noch nicht die Wirkung einer Baugenehmigung. Schließlich sei der Zugriff lediglich auf eine Teilfläche des Grundstücks gerechtfertigt.
Zur Begründung der hiergegen erhobenen Klagen haben die Kläger ihr bisheriges Vorbringen vertieft und insbesondere auf die Bindungswirkung des Bauvorbescheids hingewiesen, die sich auch gegenüber einer nachträglichen Rechtsänderung durch einen Bebauungsplan durchsetze. Wegen dieser Bindungswirkung sei eine Sicherung der Bauleitplanung durch Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen.
Das Verwaltungsgericht hat den Klagen durch das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. August 2010 ergangene Urteil stattgegeben und die Bescheide vom 26. November 2008 nebst Widerspruchsbescheid vom 16. Februar 2010 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts hätten Ende November 2008 nicht vorgelegen. Zwar dürfe das Vorkaufsrecht auch schon während des Planaufstellungsverfahrens ausgeübt werden, allerdings erst nach Beginn der öffentlichen Auslegung. Diese Voraussetzung habe im November 2008 deshalb nicht mehr vorgelegen, weil die Beklagte zwischenzeitlich die Notwendigkeit einer erneuten öffentlichen Auslegung nach vorheriger Erstellung eines Umweltberichts erkannt habe. Unter diesen Umständen sei die im Jahr 2006 vorgenommene Auslegung nicht mehr maßgebend. Im Übrigen stehe aber auch der bestandskräftige Bauvorbescheid der Ausübung des Vorkaufsrechts entgegen. Er hindere nämlich für die Dauer seiner Geltung die Verwirklichung der im Bebauungsplan vorgesehenen Verbreiterung des Bierkellerwegs. Zwar sei die Gemeinde durch den Bauvorbescheid nicht gehindert, die Parzelle Nr. … zu überplanen und dort eine Festsetzung als öffentliche Verkehrsfläche vorzusehen. Indessen lasse sich eine solche Festsetzung aufgrund des Bauvorbescheids auf absehbare Zeit nicht verwirklichen. In einem solchen Fall sei die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Das Vorkaufsrecht sei zu Recht ausgeübt worden. Die in § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB verlangte öffentliche Auslegung habe stattgefunden. Diese Voraussetzung für die Ausübung des Vorkaufsrechts entfalle nicht dadurch, dass eine erneute öffentliche Auslegung erfolge, was nicht selten lediglich aus Gründen besserer Akzeptanz geschehe. Entscheidend sei bei einer Planänderung allein, ob die in Anspruch genommene Fläche weiterhin für einen öffentlichen Nutzungszweck überplant sei. Dass der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren noch geändert werden müsse, sei ebenso unerheblich wie der Umstand, dass den Anforderungen an die öffentliche Auslegung nicht in jeder Hinsicht genügt worden sei. Die erfolgte Auslegung des Bebauungsplanentwurfs mit Text und Begründung einschließlich landespflegerischem Planungsbeitrag sei insofern ausreichend. Der Rechtsverkehr verlange hinsichtlich des Zeitpunkts der Ausübung des Vorkaufsrechts eine klare und eindeutige Regelung. Darüber hinaus verlange das Gesetz weder formelle noch materielle Planreife des Bebauungsplanentwurfs. Schließlich stehe die Bindungswirkung des Bauvorbescheids der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht entgegen, weil diese lediglich zu einer Änderung der zivilrechtlichen Rahmenbedingungen führe.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 3. August 2010 die Klagen abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen, hilfsweise, die Revision zuzulassen.
Sie führen zur Begründung aus: Die 2006 erfolgte öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs sei aufgrund der Notwendigkeit einer erneuten Auslegung obsolet. Ferner weise der Planentwurf die zur Bejahung der Gemeinwohlrechtfertigung notwendige Planreife nicht auf. Schon wegen der langen Verfahrensdauer sei zweifelhaft, ob der Bebauungsplan jemals beschlossen werde. Derzeit stehe einem solchen Beschluss schon die fehlende Anpassung an den Flächennutzungsplan entgegen. Im Übrigen erweise sich der Bauvorbescheid als Hinderungsgrund für die Ausübung des Vorkaufsrechts. Denn durch die Zulassung des Vorkaufsrechts würde sich der Bebauungsplan gegenüber dem Regelungsgehalt des Bauvorbescheids durchsetzen, was mit dessen Bindungswirkung auch gegenüber späteren Rechtsänderungen nicht vereinbar sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Behörden- und Planaufstellungsakten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klagen abweisen müssen.
Zwar hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Klagen zu Recht bejaht. Insbesondere sind sowohl die Klägerin zu 2) als Grundstücksverkäuferin und damit Adressatin des Vorkaufsrechtsbescheids (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) als auch der Kläger zu 1) als Grundstückskäufer zur Anfechtung des Vorkaufsrechtsbescheids befugt. Für den Käufer wird durch die Ausübung des Vorkaufsrechts ein Eingriff in den durch den notariellen Kaufvertrag begründeten Eigentumsverschaffungsanspruch bewirkt, was seine Klagebefugnis begründet (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2000 – 4 B 10.00 –, NVwZ 2000, 1044 und juris, Rn. 5). Die Anfechtbarkeit durch den Käufer wird auch in § 28 Abs. 2 Satz 6 Halbsatz 2 BauGB vorausgesetzt.
Die Klagen sind jedoch nicht begründet. Die Vorkaufsrechtsbescheide vom 26. November 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Februar 2010 sind rechtmäßig und die Kläger daher nicht in ihren Rechten verletzt.
I. In formell-rechtlicher Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide. Das Vorkaufsrecht wurde entsprechend § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages ausgeübt. Die für Verpflichtungserklärungen der Gemeinde gemäß § 49 Abs. 1 i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GemO erforderliche Form der handschriftlichen Unterzeichnung durch den Bürgermeister wurde gewahrt. Den Bescheiden vom 26. November 2008 ging ein entsprechender Beschluss des Gemeinderats voraus. Schließlich wird in den Bescheiden entsprechend § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB der Verwendungszweck des in Anspruch genommenen Grundstücksteils angegeben (Herstellung einer öffentlichen Verkehrsfläche).
II. Die Vorkaufsrechtsbescheide genügen auch den Anforderungen an die materielle Rechtmäßigkeit gemäß § 24 BauGB.
1. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans zu, soweit es sich um Flächen handelt, für die nach dem Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt ist. Der notarielle Grundstückskaufvertrag liegt hier vor. Ferner macht die Beklagte ihr Vorkaufsrecht für eine Fläche geltend, für die im Bebauungsplan „I.“ eine Festsetzung als öffentliche Verkehrsfläche erfolgt ist. Dass die öffentliche Zwecksetzung nur für eine Teilfläche des verkauften Grundstücks gilt, hindert nicht das Entstehen des Vorkaufsrechts (vgl. BGH, Urteil vom 5. Juli 1990 – III ZR 229/89 –, NJW 1991, 293 und juris, Rn. 15). Ob ein Grundstücksverkäufer die Übernahme des gesamten Grundstücks verlangen kann, wenn für ihn das Restgrundstück beim Zugriff lediglich auf eine Teilfläche nicht mehr sinnvoll nutzbar ist (vgl. hierzu Grziwotz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2009, § 24 Rn. 9 m.w.N.), braucht hier nicht weiter erörtert zu werden, da dies von der Klägerin zu 2) nicht geltend gemacht worden und ein Wegfall der Privatnützigkeit des Restgrundstücks angesichts der Abtrennung lediglich eines Grundstücksstreifens von 1 m Breite auch nicht ersichtlich ist.
2. Das Vorkaufsrecht ist auch fehlerfrei ausgeübt worden.
a) § 24 Abs.1 Satz 2 BauGB erlaubt die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts im Fall von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB bereits in der Aufstellungsphase des Bebauungsplanes. Die hierfür genannten Voraussetzungen eines Aufstellungsbeschlusses und des Beginns der öffentlichen Auslegung lagen bei Erlass der Vorkaufsrechtsbescheide am 26. November 2008 vor.
Der Aufstellungsbeschluss war am 16. Oktober 2003 gefasst geworden. Der Planentwurf hatte nebst Begründung und landespflegerischem Planungsbeitrag in der Zeit vom 11. September bis 10. Oktober 2006 öffentlich ausgelegen.
Dass die Beklagte danach den Entschluss gefasst hatte, eine erneute öffentliche Auslegung durchzuführen, lässt das Vorliegen dieser formalen Voraussetzung für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nicht wieder entfallen. Gründe der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit verlangen, den zeitlichen Beginn für die Ausübungsbefugnis eindeutig festzulegen. Dies spricht dafür, auf die im Planaufstellungsverfahren erstmalig durchgeführte öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB abzustellen. Die Änderung oder Ergänzung eines Planentwurfs nach öffentlicher Auslegung und Beteiligung der Träger öffentlicher Belange ist nicht ungewöhnlich und entspricht dem Zweck der Beteiligungsvorschriften. § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt in diesem Fall eine erneute Auslegung des geänderten Entwurfs. Vor diesem Hintergrund hätte es in § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB einer klarstellenden Regelung bedurft, wenn eine erstmalige öffentliche Anhörung ihre Bedeutung für die Ausübung des Vorkaufsrechts verlieren sollte, sobald die Gemeinde sich zu einer Wiederholung der Anhörung entschließt. Eine solche Klarstellung fehlt im Gesetz. Im Übrigen wird mit dem „Beginn der (erstmaligen) öffentlichen Auslegung“ nur eine von mehreren – auch inhaltlichen – Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts genannt mit der Folge, dass die für eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung maßgebenden Gründe nicht unberücksichtigt bleiben. Betrifft etwa die Planänderung gerade die den Zugriff auf das Grundstück rechtfertigende Festsetzung für einen öffentlichen Nutzungszweck liegt kein „Fall der Nummer 1“ im Sinne von § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB vor, so dass sich die Ausübung des Vorkaufsrechts schon aus diesem Grunde verbietet. Sie wäre dann auch nicht zum Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Dieses Verständnis des Merkmals „Beginn der öffentlichen Auslegung“ entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, soweit er den Gesetzgebungsmaterialien zu entnehmen ist. Das in der früheren Regelung des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG 1976 vorgesehene gemeindliche Vorkaufsrecht bereits unmittelbar nach Erlass des Aufstellungsbeschlusses war zunächst im BauGB 1987 abgeschafft worden und auch im Entwurf zum BauROG 1998 ursprünglich nicht vorgesehen (vgl. zur Gesetzgebungsgeschichte: Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 24 Rn. 7; Roos, in: Brügelmann, BauGB, vor § 24, Rn. 4 ff.). Die jetzige Fassung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB fand dann auf Anregung des Bundesrats Eingang in das Gesetz, und zwar mit der Begründung, dass den Gemeinden „bereits in einer planungsrechtlich früheren Phase unter erleichterten Bedingungen“ der Zugriff auf Flächen zu ermöglichen sei, die sie später aller Voraussicht nach ohnehin erwerben müssten (vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 108).
Dass mit der im September/Oktober 2006 durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung die öffentliche Auslegung begonnen hat im Sinne von § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB, wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass diese Auslegung den strengen Anforderungen des BauGB 2004 deshalb nicht genügte, weil den ausgelegten Unterlagen ein Umweltbericht nach Maßgabe des § 2a Satz 2 BauGB nicht beigefügt war. Denn auch insofern ist daran festzuhalten, für den zeitlichen Beginn der Ausübungsbefugnis aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit auf eindeutig erkennbare Umstände, also auf den tatsächlichen Beginn der Öffentlichkeitsbeteiligung abzustellen. Lediglich dann, wenn die erste öffentliche Auslegung an solch schweren Mängeln leidet, dass ihr Zweck, eine substantielle Anhörung zu ermöglichen, verfehlt würde, wird man nicht mehr von einem Beginn der öffentlichen Auslegung sprechen können. Ein solcher Fall liegt hier indes nicht vor. Eine substantielle Anhörung setzt eine entsprechende Information über den geplanten Inhalt des Bebauungsplans, seine städtebauliche Rechtfertigung sowie seine Auswirkungen auch auf Natur und Umwelt voraus. Diesen Anforderungen ist hier mit dem ausgelegten Planentwurf und seiner Begründung sowie dem vorgelegten landespflegerischen Planungsbeitrag hinreichend Rechnung getragen.
b) Eine materielle Planreife im Sinne der sicheren Prognose, der vorliegende Planentwurf werde gültiges Ortsrecht (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2001 - 7 B 355/01 -, ZfBR 2001, 424; VGH BW, Beschluss vom 19. Mai 2008 - 3 S 2509/07 -, ZfBR 2009, 71, jeweils zu § 33 BauGB), wird in § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB ausdrücklich nicht verlangt. Sie kann auch nicht als ungeschriebene Voraussetzung für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts angenommen werden (so ausdrücklich: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl. 2001, Rn. 2944; Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 6. Aufl. 2010, § 24 Rn. 8; a.A., allerdings im Zusammenhang mit dem Kriterium der Allgemeinwohlrechtfertigung in § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB: Roos, a.a.O., § 24 Rn. 47a; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 24 Rn. 67a).
Schon die formelle Planreife wird nicht verlangt. Denn § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB stellt auf den Beginn der öffentlichen Auslegung ab, wohingegen formelle Planreife erst nach Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung angenommen wird (§ 33 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Ohne formelle Planreife fehlt jedoch eine ausreichende Grundlage für die geforderte sichere Prognose.
Darüber hinaus kann der Regelung in § 24 BauGB auch nicht ein allgemeiner Grundsatz entnommen werden, wonach das Planentwurfs-Vorkaufsrecht nur bei materieller Planreife ausgeübt werden darf (so allerdings: Roos, a.a.O.). Im Gegenteil spricht nach Auffassung des Senats gerade der systematische Zusammenhang von § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB gegen eine solche Auslegung. Der Gesetzgeber hat das gemeindliche Vorkaufsrecht an unterschiedliche Tatbestände, insbesondere an gänzlich unterschiedliche Konkretisierungsgrade der Bauleitplanung geknüpft. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verlangt einen gültigen Bebauungsplan, § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB eine Bebauungsmöglichkeit nach § 33 BauGB, also das Vorliegen formeller und materieller Planreife. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB genügt das Vorliegen eines gültigen Flächennutzungsplans, wobei § 24 Abs. 1 Satz 3 BauGB eine weitere Vorverlagerung des Ausübungszeitpunkts in das Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplans erlaubt, dann aber nur, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der künftige Flächennutzungsplan die verlangte Wohnnutzung darstellt. Schließlich lässt § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ein Vorkaufsrecht auch in einem Umlegungsgebiet entstehen, was einen Umlegungsbeschluss nach § 47 BauGB voraussetzt, der aber wiederum bereits während des Bebauungsplanaufstellungsverfahrens, also im Anschluss an den Aufstellungsbeschluss, gefasst werden kann (§ 47 Abs. 2 Satz 1 BauGB; Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 24 Rn. 11 [Planreife des Bebauungsplanentwurfs nicht erforderlich]). Angesichts dieser sehr unterschiedlichen Regelungen zur Entstehung und Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts wäre es mit den Grundsätzen systematischer Auslegung nicht vereinbar, in § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB auch ungeachtet des Fehlens einer ausdrücklichen Regelung als ungeschriebene Voraussetzung die materielle Planreife des Bebauungsplanentwurfs zu verlangen.
c) Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Bescheide vom 26. November 2008 ist auch durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Im Unterschied zur Enteignung, bei der der Zugriff auf ein Grundstück nur erlaubt ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert (§ 87 Abs. 1 BauGB), genügt bei der Ausübung des Vorkaufsrechts bereits die Rechtfertigung durch Gründe des Allgemeinwohls. Die abweichenden Regelungen beruhen auf der unterschiedlichen Intensität des Eingriffs in zivile Rechtspositionen. Im Falle des Vorkaufsrechts erleidet der Verkäufer keinen zwangsweisen Zugriff auf sein Eigentum, vielmehr ist er zu dessen Abgabe freiwillig bereit; allerdings muss er sich gegebenenfalls als Kaufpreis auf den Verkehrswert des Grundstücks verweisen lassen (vgl. § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Für den Käufer äußert sich die privatrechtsgestaltende Wirkung der Vorkaufsrechtsausübung darin, dass sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks nicht mehr erfüllt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2000 – 4 B 10.00 –, NVwZ 2000, 1044 und juris, Rn. 5).
Die Bejahung der Allgemeinwohlrechtfertigung verlangt eine Interessenabwägung, bei der das gesetzlich anerkannte Erwerbsmotiv der Gemeinde ein solches Gewicht haben muss, dass dahinter das entgegenstehende Interesse der Vertragsparteien an freier Disposition zurückzutreten hat (vgl. OVG RP, Urteil vom 18. Mai 1989 – 1 A 30/87 –, S. 12 d.U.; dazu: BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1990 – 4 B 245.89 –, NJW 1990, 2703 und juris, Rn. 3 und 9 [„überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit“]; Stock, a.a.O., § 24 Rn. 63 f.). Soll das gemeindliche Vorkaufsrecht bereits in einem sehr frühen Planungsstadium ausgeübt werden, wird man in der Interessenabwägung nur dann ein Überwiegen der Allgemeinwohlbelange annehmen können, wenn für den von der Gemeinde verfolgten städtebaulichen Zweck eine hinreichende Realisierungschance besteht. Wenn auch im Frühstadium des Planaufstellungsverfahrens („nach Beginn der öffentlichen Auslegung“) noch nicht die sichere Erwartung verlangt werden kann, dass der Bebauungsplanentwurf gültiges Ortsrecht wird (materielle Planreife), so darf umgekehrt die Realisierung des öffentlichen Nutzungszwecks auch nicht gänzlich ausgeschlossen sein.
Gemessen daran ist die Ausübung des Vorkaufsrechts im vorliegenden Fall zur Sicherung der beabsichtigten Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche auf dem 1 m breiten östlichen Randstreifen der ehemaligen Parzelle-Nr. … durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.
(1) Entgegen der Auffassung der Kläger kann dem Bebauungsplan „I.“ nach Auffassung des Senats die Verwirklichungschance nicht gänzlich abgesprochen werden.
Die Planung verfolgt das legitime städtebauliche Ziel, die unbefriedigende Erschließungssituation für die im rückwärtigen Bereich der H.straße entstandene Wohnbebauung auf den Parzellen-Nrn. …, … und … zu verbessern. § 123 Abs. 2 BauGB verpflichtet die Gemeinden, die Erschließungsanlagen entsprechend den Erfordernissen der Bebauung und des Verkehrs herzustellen. Dass der Ausbauzustand der verkehrlichen Anbindung der rückwärtigen Wohnhäuser unzureichend ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Der Verbesserung der Erschließung dient insbesondere die Verbreiterung des östlich des Grundstücks der Klägerin zu 2) verlaufenden Wegs. Die von der Straßenverwaltung im Planaufstellungsverfahren geäußerten Bedenken wegen der unzureichenden Sichtverhältnisse im Einmündungsbereich des ehemaligen Bierkellerwegs in die Hauptstraße erscheinen nicht unüberwindbar. Die aufgezeigten Probleme bestehen bereits heute. Sie würden sich auch unabhängig von dem Bebauungsplan durch die im Bauvorbescheid vom 20. Juni 2003/26. April 2007 zugelassene Bebauung noch verstärken. Ein zusätzlicher Anliegerverkehr allein durch den Bebauungsplan würde lediglich durch die Bebauung der beiden Baugrundstücke im Nordwesten des Plangebiets bewirkt. Dieser allerdings nur geringfügigen planbedingten Erhöhung des Verkehrsaufkommens steht die auf der Grundlage des Bebauungsplans ermöglichte Verbesserung der Verkehrsverhältnisse gegenüber. So erlaubt die Verbreiterung des ehemaligen Bierkellerwegs auf 5 m einen Begegnungsverkehr. Eine Verbesserung der Sichtverhältnisse im Einmündungsbereich wird durch die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Anbringung eines Verkehrsspiegels sowie die Verbreiterung des Bürgersteigs an der Nordseite der H.straße zu erwarten sein. Dafür, dass ein den Verkehrsanforderungen gerecht werdender und auch die vorhandene Bebauung schonender Ausbau des ehemaligen Bierkellerwegs technisch unmöglich ist, fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten. Die Sorge der Kläger vor einem unverhältnismäßig hohen Erschließungsaufwand lässt sich dahin deuten, dass auch sie die technische Machbarkeit letztlich nicht bezweifeln.
Soweit die Kläger die fehlende Realisierungschance des Planentwurfs mit der Unverhältnismäßigkeit der Erschließungsaufwendungen begründen, fehlt es auch insofern an hinreichenden Anhaltspunkten für ein unüberwindliches Planungshindernis. Allerdings ist die planende Gemeinde im Rahmen der Abwägung gehalten, auch die mit der Planung einhergehenden finanziellen Folgen für die betroffenen Grundstückseigentümer abzuwägen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. September 2002 – 4 BN 39.02 –, BRS 66 Nr. 3 und juris, Rn. 8). Liegen städtebauliche Gründe für die Aufstellung eines Bebauungsplans vor, so wird die Besorgnis einer künftigen Belastung mit Erschließungsbeiträgen im Allgemeinen allerdings nicht so gewichtig sein, dass es dem öffentlichen Interesse an der Aufstellung des Bebauungsplans entgegensteht (vgl. BVerwG, ebenda; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 197).
Auch unter dem Aspekt des Entwicklungsgebots (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) ergibt sich kein endgültiges Planungshindernis. Zwar stellt der Flächennutzungsplan das Plangebiet derzeit als gemischte Baufläche (M) dar, wohingegen im Entwurf des Bebauungsplans ein allgemeines Wohngebiet (WA) festgesetzt ist. Insofern besteht allerdings im Laufe des Planaufstellungsverfahrens noch die Möglichkeit, die beiden Bauleitpläne einander anzupassen.
Sind somit keine von vornherein unüberwindlichen Planungshindernisse erkennbar, so überwiegt bei der Abwägung nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB das Interesse der Antragsgegnerin, durch die Ausübung des Vorkaufsrechts sich die Möglichkeit zu erhalten, die beabsichtigte planerische Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche zu verwirklichen. Da sich der Zugriff auf das Grundstück der Klägerin zu 2) lediglich auf einen Streifen von 1 m Breite beschränkt und eine bauliche Nutzung des Restgrundstücks ohne Weiteres erhalten bleibt, muss das private Interesse der Kläger am Vollzug ihres Grundstückskaufvertrags zurückstehen.
(2) Schließlich ist die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts auch nicht durch den positiven Bauvorbescheid zugunsten der Klägerin zu 2) gesperrt.
Zunächst teilt der Senat die Auffassung der Kläger und des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem Bescheid vom 20. Juni 2003 um einen positiven Bauvorbescheid handelt, dessen Wirkung durch Bescheid vom 26. April 2007 bis zum 26. Juli 2011 verlängert worden ist. Zwar entspricht der Wortlaut der Verfügung nicht dem Inhalt eines Bauvorbescheids, bei dem es sich um die teilweise Vorwegnahme des feststellenden Teils einer Baugenehmigung handelt (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Juli 2007 – 8 A 10260/07.OVG –, juris, Rn. 20). Die von der Baugenehmigungsbehörde verwendete Formulierung, für das Bauvorhaben werde die Erteilung einer bauaufsichtlichen Genehmigung „in Aussicht gestellt“, ist jedoch lediglich sprachlich ungenau. Nach dem objektiven Erklärungsinhalt handelt es sich dabei nicht bloß um eine Zusage, die unter dem Vorbehalt der unveränderten Rechtslage stünde (vgl. § 38 Abs. 3 VwVfG). Weil der Antrag der Klägerin zu 2) ausdrücklich eine Bauvoranfrage beinhaltete, hätte die Baugenehmigungsbehörde den Antrag teilweise ablehnen müssen, wenn sie bloß eine Zusage hätte erteilen wollen. Dies war indes ersichtlich nicht gewollt, wofür letztlich auch die Überschrift der Verfügung als „Bauvorbescheid“ spricht.
Die Feststellungwirkung des Bescheids vom 20. Juni 2003 erstreckt sich vor dem Hintergrund der Regelung in § 72 Satz 1 Halbsatz 2 LBauO i.V.m. § 66 Abs. 3 LBauO zunächst auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens. Darüber hinaus kann auch eine Abweichungsentscheidung nach § 69 LBauO Gegenstand eines Bauvorbescheids sein. Insofern unterstellt der Senat mit dem Verwaltungsgericht, dass die Behörde stillschweigend eine Abweichung von dem Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 LBauO erteilt hat, wonach die Abstandsfläche auf dem Baugrundstück liegen muss.
Ein positiver Bauvorbescheid entfaltet im Rahmen seiner Feststellungen Bindungswirkung für das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren. Die Baugenehmigung darf aus den im Bauvorbescheid festgestellten Gründen zur baurechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens nicht versagt werden. Diese Bindungswirkung setzt sich auch gegenüber nachträglichen Rechtsänderungen durch. Dies wird in § 14 Abs. 3 BauGB für den Fall der Veränderungssperre bestätigt, ergibt sich aber letztlich aus der dem Bauvorbescheid bzw. einer Baugenehmigung nach Landesrecht zukommenden Bindungswirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Februar 1984 – 4 C 39.82 –, BVerwGE 69, 1 und juris, Rn. 14).
Dies würde im vorliegenden Fall bedeuten, dass die Baugenehmigung für das Vorhaben der Klägerin zu 2) auch bei Inkrafttreten des Bebauungsplans nicht aus den im Bauvorbescheid vom 20. Juni 2003 positiv festgestellten Gründen zur baurechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens versagt werden dürfte.
Der Senat teilt allerdings nicht die Auffassung der Kläger und des Verwaltungsgerichts, dass diese dem Bauvorbescheid zukommende Bindungswirkung durch die Zulassung des Vorkaufsrechts unterlaufen würde, was zu einer entsprechenden Begrenzung der Vorkaufsrechtsbefugnis führen müsse. Die Durchsetzungskraft des Bauvorbescheids gegenüber späteren Rechtsänderungen und das Zugriffsrecht der Gemeinde zur Verwirklichung bauplanerischer Festsetzungen bestehen vielmehr unabhängig voneinander; sie überlagern sich, ohne sich auszuschließen. Der Bauvorbescheid betrifft die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit eines Bauvorhabens und damit letztlich das Interesse an dessen Verwirklichung und Fortbestand. Das Vorkaufsrecht ermöglicht die Änderung der zivilrechtlichen Eigentumslage. Ohne Ausübung des Vorkaufsrechts würde sich der Bauvorbescheid zugunsten der Klägerin zu 2) auch gegenüber einem bereits in Kraft getretenen Bebauungsplan „I.“ und einer darin festgesetzten Verkehrsfläche auf dem Baugrundstück ohne weiteres durchsetzen. Umgekehrt würde indes auch eine bereits verwirklichte Bebauung auf dem betroffenen Grundstück den Zugriff der Gemeinde zwecks Herstellung plankonformer Zustände nicht grundsätzlich ausschließen, wobei der Zugriff durch Enteignung oder - als milderes Mittel - durch Ausübung des Vorkaufsrechts geschehen könnte. Diese Zugriffsmöglichkeit auch auf einen vorhandenen und aufgrund Baugenehmigung gesicherten Baubestand ist in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. hierzu BGH, Urteil vom 5. Juli 1990 – III ZR 229/89 –, NJW 1991, 293; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1990, a.a.O., juris Rn. 4). Die Ausübung des Vorkaufsrechts dient hier dazu, nach Erwerb des Grundstücks die der Planung widersprechende Bebauung abzureißen und das Grundstück einer plankonformen Nutzung zuzuführen. Dabei ist es unerheblich, ob der Bebauungsplan bereits erlassen wurde oder sich erst im Planaufstellungsverfahren befindet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1990, a.a.O. in Verbindung mit dem vorangehenden Urteil des OVG RP vom 18. Mai 1989 – 1 A 30/87 –, S. 12 d.U. [Ausübung des Vorkaufsrechts gem. § 24 Abs. 1 Nr. 2 BBauG 1976 zwecks Abriss des vorhandenen Gebäudes und Herbeiführung einer dem Planentwurf konformen Nutzung]).
Verbietet schon ein vorhandener Baubestand nicht grundsätzlich die Ausübung des Vorkaufsrechts, so können aus dem durch Bauvorbescheid oder Baugenehmigung gesicherten Anspruch auf Herstellung eines solchen Bestandes keine weitergehenden Rechte erwachsen.
Bezieht sich die Zugriffsmöglichkeit der Gemeinde lediglich auf eine Teilfläche des Grundstücks, so stellt sich allenfalls die Frage, ob der Verkäufer die Übernahme des vollständigen Grundstücks verlangen darf, weil ihm das Restgrundstück eine sinnvolle Nutzung nicht mehr ermöglicht (vgl. hierzu: BGH, a.a.O., juris, Rn. 29 und 33). Diese Frage stellt sich hier aus den oben bereits dargelegten Gründen indes nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache Gelegenheit gibt, die Anforderungen an die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts während des Verfahrens zur Aufstellung eines Bebauungsplanes (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB) rechtsgrundsätzlich zu klären.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 5.585,00 € (pro Kläger jeweils die Hälfte des festgelegten Verkehrswertes) festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§§ 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 24 BauGB
§ 33 BauGB
§ 47 BauGB
§ 69 LBauO
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 6 Halbsatz 2 BauGB
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GemO
§ 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs.1 Satz 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG
§ 2a Satz 2 BauGB
§ 33 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 87 Abs. 1 BauGB
§ 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 123 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 72 Satz 1 Halbsatz 2 LBauO
§ 66 Abs. 3 LBauO
§ 8 Abs. 2 Satz 1 LBauO
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 2 BBauG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1044
NJW 1991, 293
NJW 1990, 2703
BVerwGE 69, 1
4 B 10.00
III ZR 229/89
7 B 355/01
3 S 2509/07
1 A 30/87
4 B 245.89
4 BN 39.02
8 A 10260/07
4 C 39.82