Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-09, Aktenzeichen 2 C 138/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2025:0909.2C138.24.00

Tenor:
Die Normenkontrollanträge werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt … Möbel- und Einrichtungshäuser im Saarland. Am 25.2.2021 haben ihre Rechtsvorgänger beim Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Normenkontrollanträge gegen § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 18.2.2021 (Geltungszeitraum vom 22.2.2021 bis 28.2.2021)1Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, 405, 408Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, 405, 408 gestellt. Dieser lautete:
„(3) Untersagt ist die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels sowie die Öffnung von Ladenlokalen, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist. Von dem Verbot des Satzes 1 ausgenommen sind
1. Lebensmittelhandel, auch Getränkemärkte und Wochenmärkte, deren Warenangebot den zulässigen Einzelhandelsbetrieben entspricht, Direktvermarkter von Lebensmitteln,
2. Abhol- und Lieferdienste,
3. Tierbedarfsmärkte und Futtermittelmärkte,
4. Banken und Sparkassen,
5. Apotheken, Drogeriemärkte und Sanitätshäuser, Reformhäuser,
6. Optiker und Hörgeräteakustiker,
7. Post und sonstige Annahmestellen des Versandhandels,
8. Tankstellen, Raststätten,
9. Reinigungen und Waschsalons,
10. Zeitungskioske, Zeitungsverkaufsstellen,
11. Online-Handel,
12. Babyfachmärkte,
13. Werkstatt und Reparaturannahmen,
14. Heilmittelerbringer und Gesundheitsberufe,
15. Großhandel,
16. karitative Einrichtungen.
Mischsortimente in SB-Warenhäusern oder Vollsortimentgeschäften sowie in Discountern und Supermärkten und sonstigen Ladengeschäften dürfen verkauft werden, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip). Diese Betriebe dürfen alle Sortimente vertreiben, die sie gewöhnlich – auch in Form von Aktionsangeboten – verkaufen. Ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die Nummern 1 bis 10 und 12 bis 14 des Satzes 2 fallen, ist diesen Betrieben allerdings untersagt. Eine Ausweitung des Angebots über das zum 12. Dezember 2020
geltende Angebot hinaus ist grundsätzlich nicht erlaubt.“
Am 1.3.2021 haben die Rechtsvorgängerinnen der Antragstellerin zudem Normenkontrollanträge gegen § 7 Abs. 3 VO-CP vom 26.2.2021 (Geltungszeitraum vom 1.3.2021 bis 7.3.2021)2Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, S. 460, 463Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, S. 460, 463 gestellt. Dieser lautete:
"(3) Untersagt ist die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels sowie die Öffnung von Ladenlokalen, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist. Von dem Verbot des Satzes 1 ausgenommen sind
1. - 16. ...
(wie § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP vom 18.2.2021)
17. die Außenbereiche von Gärtnereien, Gartenbaubetrieben, Gartenmärkten und ähnlichen Einrichtungen, soweit sich der Verkauf auf das für den Gartenbau oder Pflanzenverkauf typische Angebot beschränkt.
Mischsortimente in SB-Warenhäusern oder Vollsortimentgeschäften sowie in Discountern und Supermärkten und sonstigen Ladengeschäften dürfen verkauft werden, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip). Diese Betriebe dürfen alle Sortimente vertreiben, die sie gewöhnlich - auch in Form von Aktionsangeboten - verkaufen. Ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die Nummern 1 bis 10 und 12 bis 14 und 17 des Satzes 2 fallen, ist diesen Betrieben allerdings untersagt. Eine Ausweitung des Angebots über das zum 12. Dezember 2020 geltende Angebot hinaus ist grundsätzlich nicht erlaubt. Abweichend von Satz 1 dürfen Ladengeschäfte des Einzelhandels oder Ladenlokale, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist, öffnen, wenn nach vorheriger Vereinbarung Einzeltermine vergeben werden, bei denen höchstens einer Kundin oder einem Kunden sowie einer weiteren Person aus deren oder dessen Hausstand zeitgleich Zutritt gewährt wird. Bei den Einzelterminen sind die notwendigen Hygiene- und Lüftungsmaßnahmen einzuhalten und Kundenbegegnungen zu vermeiden."
Schließlich haben sich die Rechtsvorgängerinnen der Antragstellerin noch am 9.3.2021 mit Normenkontrollanträgen gegen die Nachfolgeregelung des § 7 Abs. 3 VO-CP vom 6.3.20213Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, S. 558, 561Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, S. 558, 561, in Kraft getreten am 8.3.2021, gewandt. Dieser lautete:
"(3) Untersagt sind die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels sowie die Öffnung von Ladenlokalen, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist. Von dem Verbot des Satzes 1 ausgenommen sind
17. Gärtnereien, Gartenbaubetriebe, Gartenmärkte und ähnliche Einrichtungen, soweit sich der Verkauf auf das für den Gartenbau oder Pflanzenverkauf typische Angebot beschränkt,
18. Verkaufsstellen für Schnittblumen und Topfpflanzen sowie für Blumengestecke und Grabschmuck,
19. Buchhandlungen.
Mischsortimente in SB-Warenhäusern oder Vollsortimentgeschäften sowie in Discountern und Supermärkten und sonstigen Ladengeschäften dürfen verkauft werden, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip). Diese Betriebe dürfen alle Sortimente vertreiben, die sie gewöhnlich - auch in Form von Aktionsangeboten - verkaufen. Ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die Nummern 1 bis 10, 12 bis 14 und 17 bis 19 des Satzes 2 fallen, ist diesen Betrieben allerdings untersagt. Eine Ausweitung des Angebots über das zum 12. Dezember 2020 geltende Angebot hinaus ist grundsätzlich nicht erlaubt. Abweichend von Satz 1 und § 4 Absatz 1 dürfen Ladengeschäfte des Einzelhandels oder Ladenlokale, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist, öffnen, wenn nach vorheriger Vereinbarung Termine für einen fest begrenzten Zeitraum vergeben werden, bei denen höchstens einem Kunden oder einer Kundin pro 40 Quadratmeter der Zutritt gewährt wird. Unabhängig von der Größe des Ladenlokals sind eine Kundin oder ein Kunde sowie eine weitere Person aus deren oder dessen Hausstand zulässig. Bei den Terminen sind die notwendigen Hygiene- und Lüftungsmaßnahmen einzuhalten und Kundenbegegnungen zu vermeiden. Kinder im Alter von unter sieben Jahren werden bei Geltendmachung eines unabweisbaren Betreuungsbedarfes bei der erlaubten Höchstzahl der Kundinnen und Kunden nicht mitberücksichtigt."
Nachdem das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes mit Beschluss vom 10.3.2021 - 2 B 63/21 - den § 7 Abs. 3 VO-CP vom 6.3.2021 vorläufig außer Vollzug gesetzt hatte, hob der Verordnungsgeber die Norm mit der Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 12.3.20214Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, S. 650Amtsblatt des Saarlandes, Teil I, S. 650 auf.
Zur Begründung ihrer Normenkontrollanträge hatten die Rechtsvorgänger der Antragstellerin im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG geltend gemacht. Sie haben vorgetragen, in ihren Möbelhäusern habe die Virusübertragung durch Hygieneschutzmaßnahmen wirksam unterbunden werden können. Die angegriffenen Regelungen seien daher nicht erforderlich gewesen und hätten unangemessen in ihre Freiheitsrechte eingegriffen. Zudem sei die Privilegierung von Geschäften mit einem Mischsortiment nicht nachvollziehbar.
Mit Urteil vom 15.9.2022 hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021, vom 26.2.2021 und vom 6.3.2021 unwirksam war, soweit die Vorschrift den Betrieb von Einrichtungs- und Möbelhäusern verbot. Die Rechtsvorgänger der Antragstellerin hätten ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit, weil dies eine präjudizielle Wirkung für Entschädigungs- bzw. Schadensersatzansprüche habe. Die Anträge seien auch begründet. § 7 Abs. 3 VO-CP habe in allen drei Fassungen die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und aus Art. 14 GG verletzt, soweit er die Öffnung von Einrichtungs- und Möbelhäusern verboten habe. Die sich aus den angegriffenen Bestimmungen ergebenden Einschränkungen der Betriebe der Antragstellerin, die im Wesentlichen einer Schließung für den Publikumsverkehr gleichgekommen seien, seien zur Verhinderung der Weitergabe des SARS-CoV-2-Virus nicht erforderlich gewesen. Auf einer großen Fläche, wie sie die Möbelhäuser der Antragstellerin böten, lasse sich die Häufigkeit der Begegnungen ohne größere Schwierigkeiten auf ein Minimum reduzieren. Von den Möbelhäusern der Antragstellerin gehe auch keine „Sogwirkung“ mit der Folge eines erhöhten Infektionsrisikos aus. Dem verbleibenden Ansteckungsrisiko habe daher mit mehreren Schutzmaßnahmen Rechnung getragen werden können, die als mildere, in ihrer Gesamtwirkung aber ähnlich effektive Mittel anzusehen seien. Hierzu zählten insbesondere Hygieneschutzmaßnahmen wie etwa das Anbieten von Schnelltests vor Betreten des Einrichtungshauses, ein Einlass nur nach vorheriger Temperaturmessung, erhöhte Anforderungen an die von den Beschäftigten und Kunden zu tragenden Mund-Nase-Bedeckungen oder technische Maßnahmen zum Austausch oder zur Reinigung der Raumluft sowie eine angemessene Reduzierung der Kundenzahl pro Flächen- oder Zeiteinheit. Es habe ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Grundrechte der Antragstellerin darin gelegen, dass überhaupt kein Kunde (VO-CP vom 18.2.2021), nur ein Kunde mit einem Haushaltsangehörigen (VO-CP vom 26.2.2021) bzw. ein Kunde pro 40 qm (VO-CP vom 6.3.2021) in den - sehr großen - Geschäften der Antragstellerin zugelassen worden sei. Die Vorschriften hätten zudem gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Sie erwiesen sich wegen der gleichheitswidrigen Belastung der Antragstellerin gegenüber den privilegierten Einzelhandelsbetrieben als materiell rechtswidrig. Die Bestimmungen über die Zulässigkeit des Verkaufs von Mischsortimenten hätten aus Sicht der Antragstellerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Die Einrichtungshäuser der Antragstellerin hätten neben dem Vollsortiment an Möbeln auch zahlreiche Produkte in dem Sortiment (z.B. Leuchten, Teppiche, Bettwäsche, Wohnzubehör), die von den großen SB-Warenhäusern, Vollsortimentern, Discountern und Supermärkten ohne vergleichbare Beschränkungen hätten verkauft werden können. Babyfachmärkte hätten weiterhin kinderspezifische Möbel verkaufen dürfen. Der Katalog der von den Öffnungsverboten ausgenommenen Betriebe habe zumindest einige Einzelhandelsgeschäfte umfasst, die nicht zur Sicherstellung der täglichen Grundversorgung der Bevölkerung unbedingt erforderlich gewesen seien. Die Ungleichbehandlung gegenüber dem privilegierten Einzelhandel lasse sich nicht mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung des Corona-Virus rechtfertigen. Inwiefern es in den sehr großen Geschäften der Antragstellerin, in denen sich die Kunden problemlos aus dem Weg gehen könnten und in denen keine sportlich-körperlichen Aktivitäten der Kundschaften zu erwarten seien, bei Einhaltung der einschlägigen Hygienevorgaben im Verhältnis zu dem privilegierten Einzelhandel zu einer vergleichsweise höheren Anreicherung der Raumluft mit virenbelasteten Aerosolen und damit zu einem vergleichsweise höheren Infektionsrisiko habe kommen sollen, dem nicht wirksam durch einen regelmäßigen Luftaustausch hätte begegnet werden können, erschließe sich nicht.
Auf die Revision des Antragsgegners hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 15.9.2022 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. In dem Urteil ist zur Begründung ausgeführt, soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, die Regelungen in § 7 Abs. 3 VO-CP hätten unverhältnismäßig in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG eingegriffen, womit es der Sache nach verneint habe, dass die Untersagung bzw. Beschränkung der Öffnung von Ladengeschäften notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG gewesen seien, habe es Bundesrecht verletzt. Das Oberverwaltungsgericht habe zwar im Ausgangspunkt einen zutreffenden Maßstab für die Prüfung der Erforderlichkeit zugrunde gelegt, den Einschätzungsspielraum und die Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers aber nicht hinreichend berücksichtigt. Zudem habe es seine Bewertung ohne hinreichende tatsächliche Grundlage vorgenommen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Schutzmaßnahmen habe der Verordnungsgeber im hier maßgeblichen Zeitraum einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum gehabt, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Das Oberverwaltungsgericht habe diesen Spielraum bei seiner Prüfung nicht berücksichtigt. Es habe nicht erwogen, ob die dem Öffnungsverbot bzw. den Kundenzahlbeschränkungen zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus könne im Wesentlichen nur über die Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen auf ein absolut notwendiges Minimum eingedämmt werden, wobei mildere, gleich wirksame Maßnahmen nicht zur Verfügung stünden, von dessen Einschätzungsspielraum gedeckt war. Auch habe es nicht die Einhaltung der dargestellten Grenzen des Einschätzungsspielraums überprüft, sondern vielmehr seine eigene Bewertung der Sachlage an die Stelle der Einschätzung des Verordnungsgebers gesetzt; an einer Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Einschätzungen des Verordnungsgebers fehle es. Ebenso wenig habe das Oberverwaltungsgericht geprüft, ob die Geltung des Öffnungsverbots und der Kundenzahlbeschränkungen (auch) für Möbel- und Einrichtungshäuser wie die der Antragstellerin von der Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers gedeckt war. Unabhängig davon liege ein materiell-rechtlicher Verstoß gegen § 28 Abs. 1 IfSG darin, dass das Oberverwaltungsgericht die Erforderlichkeit des Öffnungsverbots und der Kundenzahlbeschränkungen und damit deren Notwendigkeit im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG auf zu schmaler Tatsachengrundlage verneint habe. Die im Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen würden das vom Oberverwaltungsgericht gefundene Ergebnis nicht tragen. Im Urteil sei nicht festgestellt, dass die Durchführung der als Alternative bekannten Hygienemaßnahmen in den von § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2., 26.2. und 6.3.2021 erfassten Möbel- und Einrichtungshäusern ebenso wirksam wie die durch die Verordnungen angeordnete Schließung bzw. die angeordneten Einschränkungen ihres Betriebs gewesen sei. Die Urteilsfeststellungen befassten sich allein mit den tatsächlichen Gegebenheiten in den drei Ladengeschäften der Antragstellerin; andere Möbel- und Einrichtungshäuser würden nicht in den Blick genommen. Dass die Feststellungen insbesondere zur Größe und zur fehlenden Sogwirkungen der Geschäfte der Antragstellerin auf alle durch § 7 Abs. 3 VO-CP betroffenen Möbel- und Einrichtungshäuser zuträfen, ergebe sich aus dem Urteil nicht und sei auch sonst nicht ersichtlich; insbesondere bestünden im Hinblick auf die Geschäftsgröße regelmäßig relevante Unterschiede zwischen innerorts und außerorts gelegenen Möbel- und Einrichtungshäusern. Auch mit der selbständig tragenden weiteren Annahme, die Mischsortimentsklauseln in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP hätten gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, habe das Oberverwaltungsgericht Bundesrecht verletzt. Es habe die Regelungen in § 7 Abs. 3 VO-CP dahin ausgelegt, dass SB-Warenhäuser, Vollsortimentgeschäfte, Discounter und Supermärkte, in denen der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwog, öffnen und auch die nicht von der Ausnahme erfassten Sortimentsteile verkaufen durften, während Möbel- und Einrichtungshäuser - wie die der Antragstellerin - nicht bzw. nur unter den Bedingungen der sog. Click-and-Meet-Regelung oder der 40-qm-Regelung öffnen und damit solche Sortimentsteile nicht bzw. nur eingeschränkt verkaufen durften. Hiervon ausgehend begegne es zwar keinen Bedenken, dass das Oberverwaltungsgericht eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG bejaht habe. Mit der Bewertung, die dargestellten Ungleichbehandlungen seien nicht gerechtfertigt gewesen, habe es jedoch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Zwar sei es von zutreffenden rechtlichen Maßstäben ausgegangen und auch seine Annahme, es komme bei der Prüfung der in Rede stehenden Mischsortimentsklausel nur auf „seuchenrechtlich relevante“ Gründe an, begegne keinen Bedenken. Soweit es das Vorliegen derartiger Gründe verneint habe, habe es aber Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Das Oberverwaltungsgericht habe das Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes auf zu schmaler Tatsachengrundlage verneint. Tatsächliche Feststellungen zum Vorliegen oder Fehlen infektiologischer Unterschiede zwischen der Möglichkeit des Verkaufs nicht privilegierter Sortimente in den von den Verboten des § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP ausgenommenen Geschäften des Einzelhandels einerseits und dem Angebot entsprechender Sortimente in hierfür zu öffnenden Fachgeschäften andererseits, die die Annahme eines fehlenden sachlichen Grundes für die festgestellte Ungleichbehandlung tragen könnten, habe das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Es habe keine tatsächlichen Feststellungen zum Infektionsgeschehen bei einer uneingeschränkten Öffnung des nicht privilegierten Einzelhandels getroffen. Auch habe es sich allein mit den tatsächlichen Gegebenheiten in den Geschäften der Antragstellerin befasst. Dass diese Merkmale, wie etwa die Größe, bei allen vom Öffnungsverbot betroffenen Einzelhandelsgeschäften oder auch nur bei allen Möbel- und Einrichtungshäusern vorlagen, sei weder festgestellt noch sonst ersichtlich. Tatsächliche Feststellungen zum Vorliegen bzw. Nichtvorliegen sachlicher Gründe für die Schließung bzw. nur eingeschränkte Öffnung von Möbel- und Einrichtungshäusern fänden sich im Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht; die Erwägungen etwa zur Größe der Geschäfte beträfen - wie dargelegt - allein die drei Einrichtungshäuser der Antragstellerin.
Die Antragstellerin trägt nach Fortführung des Verfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht und Anzeige der Rechtsnachfolge vor, ihre Einrichtungs- und Möbelhäuser böten überwiegend Waren an, die keine Mitnahmeartikel seien, sondern von ihr bei den jeweiligen Herstellern im Kundenauftrag bestellt, ausgeliefert und teilweise auch vor Ort aufgebaut würden. Die in den Einrichtungs- und Möbelhäusern präsentierten Wohn-, Ess-, Schlafzimmer und Küchenmöbel dienten folglich der Anschauung und Probe vor der verbindlichen Bestellung. Durch die Schließung der Einrichtungshäuser seien die Auftragseingänge bezogen auf alle Standorte im Saarland für diese Waren mit minus 98 % fast vollständig eingebrochen. Vom 16.12.2020 bis 23.2.2021 hätten ihre Einrichtungs- und Möbelhäuser lediglich knapp 1.450 Neuaufträge verzeichnen können, während es im Vorjahreszeitraum fast 80.000 Neuaufträge gewesen seien. Ihr, der Antragstellerin, sei lediglich die Auslieferung zuvor bestellter Waren möglich gewesen, die in der Regel eine Lieferzeit von 8 bis 16 Wochen hätten. Durch diesen Zeitraum habe sie zwar weiterhin Warenerlöse erzielt, dies aber nur in reduziertem Umfang. Während der Schließung habe sie vom 16.12.2020 bis 23.2.2021 einen Umsatzverlust von 28,30 % im Vergleich zum Vorjahreszeitraum gehabt. In Einrichtungs- und Möbelhäusern hätte die Virusübertragung durch betriebliche Hygienemaßnahmen wirksam unterbunden werden können. Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Es liege ein schwerwiegender Eingriff in ihre Rechte aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG vor. Vom 22.2. bis 10.3.2021 habe sie ihre Ladengeschäfte nicht bzw. nur unter den Beschränkungen der Click-and-Meet-Regelung oder der 40 qm-Regelung öffnen dürfen. Zudem habe sie im Hinblick auf die Präjudizwirkung ein berechtigtes Interesse. Ein angestrebter Amtshaftungsprozess sei nicht offensichtlich aussichtslos. Der Normenkontrollantrag sei ferner begründet. § 7 Abs. 3 VO-CP in der jeweiligen Fassung greife sowohl unverhältnismäßig in Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG als auch in Art. 3 Abs. 1 GG ein. Unstreitig habe der Verordnungsgeber mit den Betriebsschließungen bzw. -einschränkungen das legitime Ziel verfolgt, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, dessen Verbreitung einzudämmen und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden. Diese Maßnahmen seien nicht von vornherein völlig ungeeignet gewesen, die vorgenannten Ziele zu fördern. Die sich aus § 7 Abs. 3 VO-CP in der Fassung vom 18.2.2021 ergebenden Einschränkungen von Möbel- und Einrichtungshäusern seien hierzu jedoch nicht erforderlich gewesen. Vorliegend kämen als mildere Mittel insbesondere die Umsetzung eines umfangreichen betrieblichen Hygienekonzepts, an die Größe, Lage und Beschaffenheit des Geschäfts angepasste Zugangsbeschränkungen oder lokal begrenzte Betriebsschließungen in Betracht. Diese und vergleichbare Maßnahmen stellten gleichermaßen geeignete Mittel dar, die Weiterverbreitung des Corona-Virus zu unterbinden, ohne ihre Rechte so stark wie durch die hier angegriffene Betriebsschließung zu beeinträchtigen. Die genannten Maßnahmen erwiesen sich auch deshalb als gleich geeignet, da eine Infektionsgefahr im Einzelhandel für Beschäftigte und Kunden nachweislich gering sei. Im deutschen Einzelhandel fänden täglich 50 Millionen Kundenkontakte statt. Davon seien 40 Millionen Kontakte dem Lebensmitteleinzelhandel zuzurechnen, der über die gesamte Zeit der Pandemie uneingeschränkt geöffnet gewesen sei. Mithin fänden 80 % sämtlicher Kontakte im deutschen Einzelhandel im Lebensmitteleinzelhandel statt. Dass die Infektionsquote unter den Beschäftigten größerer Einzelhandelsunternehmen trotzdem im unauffälligen Bereich liege, belege, dass die im Einzelhandel umgesetzten und laufend aktualisierten Hygienekonzepte wirken. Zu diesem Ergebnis kämen auch mehrere wissenschaftliche Studien unter Beteiligung der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin aufgrund unterschiedlicher Methoden. Anhand bestehender Krankenversicherungsdaten von Beschäftigten, epidemiologischer Risikofaktoren und einer Befragung von Einzelhandelsunternehmen zum Umgang mit Infektionsfällen, die etwa 15 % der Beschäftigten im Handelsgewerbe repräsentierten, lasse sich bereits unter Berücksichtigung der im Frühjahr 2020 angewandten Schutzkonzepte keine erhöhe Infektionsgefahr für Beschäftigte erkennen. Weil aus epidemiologischer Sicht demnach maßgeblich sei, dass selbst im Kassenbereich eine Unterschreitung des Mindestabstands zwischen Kunden und Beschäftigten in der Regel nur für einen unkritischen kurzen Zeitraum erfolge, seien diese Erkenntnisse auch auf den Infektionsschutz der Kunden zu übertragen. Eine aktuelle Untersuchung der Berufsgenossenschaft Handel und Warenlogistik (BGHW) und der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) habe die Gesundheitsdaten von 11 Einzelhandelsunternehmen mit insgesamt 331.000 Beschäftigten ausgewertet. Zwischen März und Oktober 2020 seien lediglich 0,6 der Beschäftigten an Covid-19 erkrankt gewesen; im gleichen Zeitraum habe die Infektionsquote in der Allgemeinbevölkerung bei rund 0,8 % gelegen. Die Studienautoren seien zu dem Ergebnis gekommen, dass die im Handel umgesetzten technischen, organisatorischen und persönlichen Schutzmaßnahmen - insbesondere Abstandsgebote, Maskenpflicht, Plexiglasabtrennungen und Lüftung - das Infektionsrisiko wirksam minimierten. Auch das RKI und eine Studie der TU Berlin bestätigten, dass das Infektionsrisiko beim Einkaufen gering sei und Ladenschließungen nur eine sehr geringe Dämpfungswirkung auf den Reproduktionswert hätten. In ihren Möbelhäusern sei zudem die Einhaltung großzügiger Mindestabstände aufgrund der erheblich größeren Verkaufsfläche gegenüber dem Lebensmitteleinzelhandel unproblematisch möglich gewesen. So liege die durchschnittliche Verkaufsfläche pro Standort im Lebensmitteleinzelhandel meist zwischen 900 und 1.500 qm, abhängig von der jeweiligen Betriebsform und dem Filialkonzept. Bei den in ihren Geschäften vorhandenen Verkaufsflächengrößen, die die im Lebensmitteleinzelhandel durchschnittlichen Verkaufsflächengrößen um ein Vielfaches übersteigen würden, sei es ohne weiteres möglich gewesen, den Zugang derart zu regulieren, dass bis zu 100 qm Verkaufsfläche pro Kunde zur Verfügung stünden. Betriebliche Hygieneschutzmaßnahmen seien auch unter Berücksichtigung der seinerzeit aufgetretenen Virusmutationen gleichermaßen geeignet gewesen, die Verbreitung des Virus zu unterbinden. Dies zeige sich etwa daran, dass das RKI auch angesichts der Virusvarianten seine Empfehlungen zu persönlichen Hygienemaßnahmen und allgemeinen Schutzmaßnahmen bei der Aktualisierung der Risikobewertung nicht grundlegend verändert gehabt habe. Bestätigt werde die Annahme, dass betriebliche Hygieneschutzmaßnahmen - auch bei mehr als 50 Infektionsfällen pro 100.000 Einwohnern in 7 Tagen - eine geeignete Maßnahme darstellen, ebenso durch die hygienisch-medizinische Stellungnahme zum Beitrag des Einzelhandels zur Prävention und Kontrolle der Covid-19-Pandemie von Prof. Dr. Exner (erstellt am 5.2.2021). Darin sei zunächst bezugnehmend auf den Lebensmitteleinzelhandel festgehalten, dass sich die damaligen Hygienemaßnahmen im Einzelhandel zur Eindämmung der Corona-Virus-Pandemie bewährt hätten. Mit Blick hierauf halte Prof. Exner fest, dass die damaligen Maßnahmen weiterhin beibehalten, aber auch weitergehend ergänzt werden sollten, um eine Öffnung von Einzelhandelsbetrieben trotz der aktuellen Infektionszahlen zu ermöglichen. Die hierzu erforderlichen Maßnahmen würden sodann nachfolgend aufgelistet und erläutert. Gegen die gleiche Eignung betrieblicher Hygienemaßnahmen lasse sich auch nicht anführen, dass die Öffnung der Einzelhandelbetriebe zusätzliche Kontaktmöglichkeiten im öffentlichen Raum eröffnet hätte, bei denen ein Infektionsrisiko bestünde. Denn für den öffentlichen Raum habe ebenso die Möglichkeit der Anordnung und Durchsetzung von Hygienemaßnahmen wie etwa einer Maskenpflicht bestanden. Zwar sei die Einhaltung von Mindestabständen vor Einzelhandelsbetrieben im öffentlichen Raum mitunter problematisch, jedoch betreffe dies die Lage eines Einzelhandelsbetriebes und nicht das angebotene Sortiment. Daher mögen zusätzliche Beschränkungen für enge Fußgängerzonen oder die Anreise im ÖPNV erforderlich gewesen sein. Zudem sei zu berücksichtigen, dass nahezu sämtliche Märkte der Antragstellerin sich außerhalb der stark frequentierten Innenstädte und an autoorientierten Standorten befänden. Daher würden sämtliche Kunden der Antragstellerin die Einrichtungshäuser mit dem eigenen Pkw anfahren. Soweit sich Möbel- bzw. Einrichtungshäuser in der Innenstadt befänden, sei zu beachten, dass diese regelmäßig über eine kleinere Verkaufsfläche und damit einhergehend weniger Auswahl an Mobiliar verfügten. Dies führe zwangsläufig zu einer niedrigeren bzw. niedrigen Kundenfrequenz, da das begrenzte Mobiliar nur begrenzt Kundenbedürfnisse befriedigen könne. Hinzu komme, dass innerstädtische, kleinere Möbel- und Einrichtungshäuser regelmäßig nur über ein spezielles Sortiment verfügten. Dieses spezielle Sortiment zeichne sich etwa dadurch aus, dass es beispielsweise überwiegend nur eine bestimmte Stilrichtung und/oder maßgeblich Designklassiker umfasse. Aufgrund ebenjener Stilrichtung bzw. des mit dem besonderen Sortiment verbundenen hohen Preises spreche es von vornherein nur eine begrenzte Anzahl an Kunden an. Die meisten Ausbrüche hätten in Alters- und Pflegeheimen, Krankenhäusern und dem beruflichen Umfeld sowie in Privathaushalten stattgefunden. Einzelhandelsunternehmen seien nachweislich keine „Pandemie-Treiber“ gewesen. Für die Gefährdungssituation der Infektionslage könne nicht allein auf die Quantität an Kontakten abgestellt werden. Vielmehr sei die Qualität der Kontakte, d.h. die Hygienemaßnahmen bei den Kontakten, maßgeblich. Könnten die Kontakte mit entsprechenden Sicherheitsmaßnahmen durchgeführt und kontrolliert werden, führe der abstrakte Anstieg an Kontakten nicht zu einer Steigerung der Infektionszahlen. Im Umkehrschluss handele es sich um eine ebenso geeignete, aber weniger einschneidende Maßnahme. Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die Maßnahme sei während ihrer Geltungsdauer erforderlich gewesen, sei auch deshalb zu beanstanden, weil sich der Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers aufgrund der zunehmenden Aufklärung der Gefahrenlage bei Erlass der VO-CP verengt habe. Hierbei sei zunächst der Zeitpunkt der Pandemie zu berücksichtigen. Die epidemische Lage habe im Februar 2021 bereits seit einem Jahr bestanden. Dementsprechend sei die Erforschung der Krankheit weiter fortgeschritten gewesen und die Sachlage habe sich aus Sicht des Verordnungsgebers nicht mehr als derart komplex wie noch zu Beginn der Pandemie dargestellt. Hinzu komme, dass ein Großteil der Bevölkerung aufgrund abgelaufener Infektionen bereits immunisiert gewesen sei. Ferner seien Impfstoffe entwickelt und besonders gefährdeten Gruppen angeboten worden. Auch sei eine Verpflichtung zum Tragen von OP-Masken bzw. FFP2-Masken statt einer Alltags-Mund-Nasen-Bedeckung eingeführt worden. Mithin habe keine derart unsichere und unüberschaubare Lage wie noch am Anfang der Pandemie im Jahr 2020 bestanden. Abgesehen von der Kette Möbel Martin, die landesweit etwa 1.100 Mitarbeiter beschäftige, gebe es im Saarland keine Möbelhäuser als Großbetriebe. Die Mehrzahl der 108 Betriebe seien kleinere Einrichtungshäuser, Küchenstudios und Fachgeschäfte, deren Kundenaufkommen überschaubar sei. Gerade diese kleinteilige Branchenstruktur hätte der Verordnungsgeber bei der Ausübung seiner Typisierungsbefugnis beachten müssen. Eine Differenzierung nach Betriebsgröße sei nicht nur möglich, sondern geboten gewesen. Demnach sei der Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers aufgrund der eingetretenen Aufklärung der Gefahrenlage entsprechend verengt gewesen. Ihm sei es zum streiterheblichen Zeitpunkt zumutbar gewesen, zielgenauere Maßnahmen zu treffen und gewisse, notwendige Differenzierungen vorzunehmen. Die streitgegenständliche Regelung sei auch nicht angemessen gewesen. Sie greife massiv in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und auch in das von der Eigentumsgarantie umfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) der Antragstellerin ein. Die Betriebsverbote und Beschränkungen griffen tief, seit März 2020 wiederholt und bereits über einen längeren Zeitraum in die Berufsausübungsfreiheit der Betroffenen ein. Die Berufsausübung sei unmöglich gemacht bzw. erschwert worden, obwohl in der Regel erhebliche finanzielle Mittel in die Umsetzung von infektionsschutzrechtlichen Hygienemaßnahmen investiert worden seien. Darüber hinaus sei es mit zunehmender Dauer der Betriebsverbote und Beschränkungen zu einer Verfestigung des zwangsläufig geänderten Nutzungsverhaltens der Kunden und damit zu weiteren Beeinträchtigungen der Betriebe gekommen. Die langen Betriebsbeschränkungen bzw. -verbote könnten existenzbedrohende Auswirkungen haben. Angesichts der gewichtigen Nachteile für die betroffenen Betriebsinhaber könne eine Verhältnismäßigkeit nicht allein mit dem Schutz der zwar hochwertigen, aber verfassungsrechtlich nicht absolut geschützten Rechtsgüter von Leib und Leben bekundet werden. Der Verordnungsgeber habe sich seiner originären Aufgaben der Durchführung einer Gewichtung und Abwägung der betroffenen Rechtsgüter nicht dadurch entziehen dürfen, dass er den Konflikt der widerstreitenden Grundrechte „im Zweifel“ zu Lasten von Art. 12 und 14 GG der Einrichtungs- und Möbelhäuser auflöst. Insoweit hätte er die zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Erkenntnisse sorgfältig evaluieren und anhand dieser Tatsachengrundlage prognostizieren müssen, welchen konkreten Beitrag die Öffnung von Einrichtungs- und Möbelhäusern zum Infektionsgeschehen leistet, welchen konkreten Beitrag eine Öffnung von Einrichtungs- und Möbelhäusern unter Einhaltung der Anforderungen eines Hygienekonzepts leistet, ob eine absolute Schließung überhaupt einen Beitrag leistet oder dieser nicht vielmehr im Infektionsgeschehen der anderen, vom Verordnungsgeber zugelassenen Kontakte untergeht. Insoweit gelte es auch die Sogwirkung kritisch zu hinterfragen. Es sei zumindest fragwürdig, inwieweit die Öffnung von Einrichtungs- und Möbelhäusern eine solche habe entfalten können. Es lasse sich die Frage aufwerfen, ob nicht aufgrund der Mischsortimentsklausel in § 7 Abs. 3 VO-CP ein größerer Sog- und Anziehungseffekt zu verzeichnen sei, der wesentlich durch Waren und Güter ausgelöst werde, die der Normgeber nach seiner Einschätzung - im Umkehrschluss - gerade nicht als essentiell für die tägliche Grundversorgung der Bevölkerung ansehe. Dies gelte auch und gerade unter Berücksichtigung der ausdrücklich zugestandenen „Aktionsangebote“, bei welchen typischerweise und vom Anbieter so auch bezweckt ein besonderer Kundenandrang erfolge. Zudem hätte das Öffnen von Einrichtungs- und Möbelhäusern nicht zwangsläufig zu einer höheren Kundenfrequenz, sondern ggf. nur zu einer auf die verschiedenen Läden verbesserten Verteilung der Kundenströme geführt, d.h. die Kunden hätten sich bei Öffnung der Einrichtungs- und Möbelhäuser anders verteilt. Letztlich sei der Grundrechtseingriff auch mangels kompensierender Ausgleichsregeln für die Antragstellerin unzumutbar gewesen. Komme es im Falle schwerwiegender Grundrechtseingriffe in die Rechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG zu erheblichen Umsatzeinbußen, könne die Eingriffsintensität durch geeignete Kompensationsmaßnahmen verringert werden. Dies sei seitens des Antragsgegners jedoch unterblieben. Die streitgegenständliche Rechtsverordnung habe keine Ausgleichsmechanismen vorgesehen. Andere gesetzlich normierte Entschädigungsansprüche hätten nicht bestanden.
Die Antragstellerin trägt weiter vor, ebenso verstoße § 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP in der Fassung vom 26.2.2021 („click and collect“) gegen Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG. Auch bei dieser Regelung sei es nicht vertretbar anzunehmen, sie sei erforderlich gewesen. Maßgebliches Ziel der Regelung sei laut Begründung der Verordnung vom 26.2.2021 die Vermeidung von Kundenbegegnungen und Warteschlangen. Deshalb habe gemäß § 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP in der Fassung vom 26.2.2021 nur eine Kundin bzw. ein Kunde das Geschäft zur Abholung betreten dürfen. Eine weitere Berücksichtigung des Verordnungsgebers hinsichtlich der Unterschiede von Größe, Lage und Beschaffenheit von Möbel- und Einrichtungshäusern habe nicht stattgefunden. Dabei wäre eine Zugangsbeschränkung bezogen auf die Verkaufsfläche ein deutlich milderes Mittel gewesen. Dies sei dem Verordnungsgeber auch unter damaligem Erkenntnisstand bewusst gewesen. In § 4 Abs. 1 VO-CP in der Fassung vom 26.2.2021 habe er auf die verkaufsflächenbezogene Zugangsbeschränkung zurückgegriffen. Ferner sei die Regelung auch unangemessen gewesen. Eine Beschränkung auf eine Kundin bzw. einen Kunden sei unter Berücksichtigung der Größe von Einrichtungs- und Möbelhäusern überzogen. Mithin stehe der Eingriff in die Berufsfreiheit der Betroffenen außer Verhältnis zum Infektionsschutz. Die Bestimmungen des § 7 Abs. 3 VO-CP in den jeweiligen Fassungen würden auch gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Anordnungen von Betriebsschließungen und Beschränkungen von Betrieben hätten sich an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornähmen. Bei der Überprüfung der Regelungen anhand des Gleichheitsgrundsatzes müsse berücksichtigt werden, dass ein gewichtiger und wiederholter Eingriff in die Rechte der Betroffenen vorgelegen habe. Dies erhöhe die Anforderungen an die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung. Hieran gemessen sei die Mischsortimentsklausel in § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP in der Fassung vom 19.2.2021, 26.2.2021 und 6.3.2021 gleichheitswidrig. Die Ungleichbehandlung sei mangels sachlichen Grundes nicht gerechtfertigt. Die Maßnahme habe zur weiteren Reduzierung der Mobilität in den Städten und Kommunen und damit zur Sicherstellung der Verfolgbarkeit von Infektionsketten sowie allgemein zur Minimierung der Sozialkontakte und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung des Virus beitragen sollen. Inwiefern es zur Erreichung des Ziels der Pandemiebekämpfung von Vorteil sein solle, wenn privilegierte Einzelhandelsgeschäfte weiterhin nicht privilegierte Waren verkaufen dürfen, sei nicht ersichtlich. Vielmehr hätte es sich dem Verordnungsgeber aufdrängen müssen, ob dadurch nicht sogar ein größerer Sog- und Anziehungseffekt zu erwarten sei. Insbesondere habe dem Verordnungsgeber das Mittel einer sortimentsbezogenen Verkaufsbeschränkung zur Verfügung gestanden. Diese biete einen stärkeren Infektionsschutz in der Pandemielage und gewährleiste in deutlich höherem Maße die Gleichbehandlung von Handelsbetrieben. Wettbewerbsverzerrungen seien dadurch ausgeschlossen. Besondere Bedeutung erlange dies beispielsweise bei den ebenfalls zugelassenen Babyfachmärkten, weil diese auch kinderspezifische Möbel anböten. Damit habe der Verordnungsgeber eine faktische Monopolisierung der Babyfachmärkte für den Verkauf von kinderspezifischen Möbeln im persönlichen Kontakt bewirkt. Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 VO-CP in der Fassung vom 26.2.2021 bzw. § 7 Abs. 4 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 hätten körpernahe Dienstleistungen unter Beachtung eines Hygienekonzepts erbracht werden dürfen, obwohl Friseurdienstleistungen oder nicht medizinisch indizierte Fuß-, Hand-, Nagel- und Gesichtspflege mangels medizinischer Notwendigkeit ebenfalls nicht der Grundversorgung der Bevölkerung dienten. Sie dienten lediglich der Optik bzw. dem „Wohlfühlen“ und hätten daher eher einen Wellness-Charakter. Jedenfalls sei das Infektionsrisiko nicht niedriger als in Möbel- und Einrichtungshäusern. Der Aufenthalt finde in geschlossenen Räumen statt und die Aufenthaltsdauer der Kunden in Kosmetikstudios sei typischerweise nicht allzu kurz. Hinzu komme, dass aufgrund der Körpernähe kein ausreichender Abstand zum jeweiligen Kunden möglich sei. Gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 17 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 hätten Gärtnereien, Gartenbaubetriebe, Gartenmärkte und ähnliche Einrichtungen unter erleichterten Bedingungen öffnen dürfen. Gleiches habe gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 18, 19 VO-CP für Verkaufsstellen für Schnittblumen, Topfpflanzen, Blumengestecke und Grabschmuck sowie für Buchhandlungen gegolten. Hingegen hätten u.a. Möbel- und Einrichtungshäuser nur nach vorheriger Terminvereinbarung, bei denen höchstens einem Kunden pro 40 qm Verkaufsfläche Zutritt gewährt wurde, öffnen dürfen. Ob Gärtnereien, Gartenbaubetriebe, Gartenmärkte und Verkaufsstellen für Schnittblumen und ähnliches der Grundversorgung der Bevölkerung dienten, sei schon mehr als zweifelhaft. Jedenfalls erschließe sich nicht, weshalb die Beschaffung oder Ersetzung von Einrichtungsgegenständen für die zum zentralen Aufenthaltsbereich gewordenen Wohnungen der Bürgerinnen und Bürger im Hinblick auf die Grundversorgung weniger bedeutsam sein sollte als etwa ein Gartenmarkt. Dies gelte insbesondere auch vor dem Hintergrund einer vermehrten Homeoffice-Nutzung. Darüber hinaus könne eine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den oben genannten Betrieben nur dann gerechtfertigt werden, wenn der Aufenthalt der Kunden und der Verkauf der Waren hauptsächlich im Freien stattfinde. Dies sei jedoch typischerweise nicht der Fall. In der Regel verfügten diese privilegierten Betriebe über Hallen, in den Pflanzen wie z.B. Zimmerpflanzen oder Pflanzen, die keiner starken Witterung ausgesetzt werden sollen, sowie Gartenzubehör (etwa Töpfe, Dünger, Gartenwerkzeug) verkauft würden. Ebenso liege eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung des nicht privilegierten Einzelhandels im Verhältnis zu Buchhandlungen vor. Diese dienten ebenfalls nicht der Grundversorgung der Bevölkerung. In Buchhandlungen bestünden vergleichbare Infektionsgefahren wie im sonstigen Einzelhandel, da sich Kunden in geschlossenen Räumen aufhielten, der Aufenthalt nicht typischerweise auf eine sehr kurze Dauer ausgerichtet sei, diese zumeist im städtischen Kern gelegen und auch nicht von vornherein sehr geringfügige Kundenströme zu erwarten seien. Der Bedarf nach Artikeln aus den genannten Bereichen sei nicht so häufig, dass das Erfordernis einer vorherigen Anmeldung Kunden bei der zeitlichen Gestaltung ihres Alltags stark eingeschränkt oder eine Beschränkung der Kundenzahl pro qm Verkaufsfläche wie bei den nicht privilegierten Einzelhandelsbetrieben einer effektiven Bedarfsdeckung entgegengestanden habe. Auch entstehe der Bedarf nach den dort angebotenen Artikeln regelmäßig nicht so spontan, dass eine vorherige Anmeldung eine rechtzeitige Deckung des Bedarfs verhindert hätte. Auch die Beschränkung nach § 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 auf eine Kundin bzw. einen Kunden mit jeweils einer Begleitperson je 40 qm Verkaufsfläche sei gleichheitswidrig. Gemäß § 4 Abs. 1 VO-CP habe für privilegierte Einzelhandelsbetriebe eine Zugangsbeschränkung von einer Kundin bzw. einem Kunden je 15 qm bestanden. Ein sachlicher Grund für die Differenzierung sei nicht ersichtlich. Dadurch seien Einzelhandelsbetriebe, die sowieso unter erleichterten Einschränkungen hätten öffnen dürfen, nochmals privilegiert worden. Die Ungleichbehandlung sei auch nicht von der Typisierungsbefugnis des Normgebers gedeckt. Durch die Aufnahme der Ausnahmeregelungen für Gärtnereien, Verkaufsstellen für Schnittblumen sowie Buchhandlungen habe der Verordnungsgeber gegen das Gebot der Belastungsgleichheit verstoßen. Insgesamt liege den Verordnungen des Antragsgegners ein inkonsistentes und inkohärentes Schutzsystem zugrunde.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) in der Fassung vom 18.2.2021, 26.2.2021 und 6.3.2021 unwirksam war, soweit die Vorschrift den Betrieb von Einrichtungs- und Möbelhäusern verbot.
Der Antragsgegner beantragt,
die Normenkontrollanträge zurückzuweisen.
Der Antragsgegner trägt vor, der Normenkontrollantrag sei als unbegründet zurückzuweisen. § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021 sei formell rechtmäßig gewesen. Ermächtigungsgrundlage für die streitige Verordnungsbestimmung sei § 32 Satz 1 und 2 IfSG i.V.m. den §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG vom 20.7.2000, geändert durch Gesetz vom 18.11.2020, gewesen. Bedenken im Hinblick auf die rechtlichen Anforderungen an den Parlamentsvorbehalt und den Wesentlichkeitsgrundsatz in Bezug auf die Ermächtigungsgrundlage bestünden nicht. Dies habe zum einen das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes in der vorangegangenen Entscheidung bereits festgestellt und sei insoweit ausdrücklich vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 7.22 - bestätigt worden. § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021 sei auch materiell rechtmäßig gewesen. Nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG in der seinerzeit geltenden Fassung sei Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von 7 Tagen gewesen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von 7 Tagen seien umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen gewesen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen (§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG). Am 31.1.2021 seien dem RKI 17.553 neue Fällen und 941 neue Todesfälle übermittelt worden. Die Inzidenz der letzten 7 Tage habe deutschlandweit bei 98 Fällen pro 100.000 Einwohnern gelegen. Die 7-Tages-Inzidenz pro 100.000 Einwohner habe für das Saarland am 15.2.2021 bei 72,6 gelegen. Deshalb hätten umfassende Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen. Bei den Schließungen des Einzelhandels nach § 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3 Satz 5 und Satz 10 IfSG habe es sich um geeignete und erforderliche Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie gehandelt. Dem habe die Risikoeinschätzung des Bundesgesetzgebers zugrunde gelegen, dass es in Betrieben, Gewerben und im Einzel- oder Großhandel zu einer Vielzahl von Kontakten komme, welche das Risiko der massenhaften Übertragung des SARS-CoV-2-Virus mit sich bringe. Das RKI habe die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch eingeschätzt. Es habe eine konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten gefordert. Die streitgegenständliche Anordnung verletze auch nicht die Berufsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung des § 7 Abs. 3 VO-CP vom 18.2.2021 sei geeignet gewesen, den eigenen Zweck zu erfüllen. Die Anzahl der Neuinfektionen habe im Februar 2021 landesweit nicht unerheblich über dem gesetzlichen Schwellenwert von 50 gelegen. Ausgehend hiervon hätten sich die hier angegriffenen Maßnahmen zur Vermeidung infektionsgefährlicher Begegnungen und zur Kontaktreduzierung als geeignetes Mittel zur Eindämmung der Pandemie erwiesen. Der Verordnungsgeber habe seinerzeit auch davon ausgehen dürfen, dass die angegriffene Maßnahme erforderlich war. Der intendierte Vorbehalt der Antragstellerin, als milderes Mittel gegenüber der Schließung der Geschäfte des Einzelhandels sei die weitere Öffnung dieser Einrichtungen unter Beachtung strenger Hygienepläne in Betracht gekommen, verkenne die grundsätzliche Zielrichtung der Maßnahme Die Verordnung sei darauf gerichtet gewesen, in Zeiten eines erheblichen Infektionsgeschehens mit erheblichen Inzidenzwerten grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden - ungeachtet der Möglichkeit zur Durchsetzung von Hygieneplänen. Diesem Ziel habe die Schließung von Geschäften des Einzelhandels als Begegnungsorte von Menschen ersichtlich dienen können. Das Offenhalten sei im Hinblick auf dieses Ziel kein gleich geeignetes und damit kein milderes Mittel gewesen. Dieser Feststellung habe auch nicht entgegengestanden, dass nach Ansicht der Antragstellerin ein wesentliches Infektionsgeschehen in Bereichen des Einzelhandels nicht nachweisbar gewesen sei. Zum einen sei dem entgegen zu halten, dass valide aktuelle Untersuchungen zum damaligen Zeitpunkt nicht vorlagen. Hinzu sei die Diffusität des Infektionsgeschehens getreten. Durch den Rückgang der Infektionszahlen nach Erlass der Maßnahmen sei die Effizienz der streitigen Maßnahme gegenüber weniger rechtsbeeinträchtigenden Maßnahmen nachgewiesen worden. Schließlich sei die Regelung auch angemessen gewesen. Es habe eine konkrete alltägliche Gefährdungssituation aufgrund der seinerzeitigen pandemischen Lage mit hohen Infektions-, Krankheits- und Todesraten bestanden. Hinzu sei gekommen, dass insbesondere auf Bundesebene im Zusammenhang mit den aktuellen Maßnahmen Hilfsprogramme aufgelegt worden seien, um den von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betrieben, Selbständigen, Vereinen und Einrichtungen eine außerordentliche Wirtschaftshilfe zu gewähren und sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Insofern scheide eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG aus. Die streitgegenständliche Regelung verletze auch nicht das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ein Eingriff in das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb liege schon nicht vor. Die Betriebsuntersagung sei nicht so gravierend gewesen, dass sie für die Antragstellerin typischerweise existenzgefährdend gewesen wäre. Hiergegen spreche bereits, dass sie befristet gewesen sei und damit einhergehend nur die zeitweiligen Umsatz- und Gewinnchancen berührt habe. Darüber hinaus wäre ein etwaiger Eingriff in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen. Schließlich sei auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Mit der Privilegierung einzelner Sparten von Betrieben und Institutionen habe der saarländische Verordnungsgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG in der seinerzeitigen Fassung seien bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Corona-Virus-Krankheit 2019 (Covid-19) auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit zu berücksichtigen gewesen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung von Covid-19 vereinbar war. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung waren, hätten gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung von Covid-19 nicht zwingend erforderlich war. Die genannten Ausnahmen seien nach der Einschätzung des Verordnungsgebers Teil der Infrastruktur der Grundversorgung der Bevölkerung gewesen bzw. hätten der Bedarfsdeckung gedient. Die von der Beschränkung ausgenommen Ladengeschäfte hätten einerseits der Deckung eines häufiger auftretenden und in der Regel durch schnellen Einkauf zu deckenden Bedarfs und damit der Grundversorgung im weiteren Sinne gedient. Dies gelte insbesondere für den Lebensmitteleinzelhandel. Aber auch die Öffnung der übrigen Ladengeschäfte sei sachlich gerechtfertigt gewesen. Die vorgenommenen Privilegierungen seien wegen des besonderen Versorgungsauftrags gerechtfertigt gewesen. Der Betrieb der Antragstellerin sei dagegen nicht darauf ausgerichtet, vorrangig der Deckung des Grundbedarfs der Bevölkerung zu dienen. Insoweit sei nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber für einen gewissen Zeitraum den Zugang zu Ladenlokalen der Antragstellerin aus infektionsschutzrechtlichen Gründen untersagt habe. Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liege insoweit nicht vor. Daran ändere auch die Regelung über die Zulassung des Verkaufs von Mischsortimenten nichts. Der Umstand, dass eine Vielzahl von Verkaufsstellen sowohl zugelassene als auch nicht zugelassene Sortimente anbieten, löse im Hinblick auf die Privilegierungsregelung ein Regelungsbedürfnis aus. Es habe keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dargestellt, dass der Verordnungsgeber bestimmt habe, dass, wenn Mischsortimente angeboten wurden, Sortimentsteile, deren Verkauf nicht gestattet war, verkauft werden durften, wenn der erlaubte Sortimentsteil wesentlich überwog. Der Verordnungsgeber habe sich mit dieser Regelung im Kern dafür entschieden, dass Geschäfte mit Mischsortimenten nach näheren Maßgaben auch nicht privilegierte Waren im sog. Randsortiment verkaufen durften, während Geschäfte mit einem rein nicht-privilegierten Sortiment geschlossen wurden. Dies sei gleichheitsrechtlich nicht zu beanstanden gewesen, weil diese Entscheidung durch sachliche, im Infektionsschutz wurzelnde Gründe gerechtfertigt gewesen sei. Die Regelung danach auszurichten, welcher Sortimentsteil wesentlich überwiege, sei weder willkürlich noch habe die Antragstellerin dargelegt, welche sonstigen Differenzierungskriterien vorzugswürdig seien. Das Abstellen auf den wesentlichen Schwerpunkt des jeweiligen Sortiments sei daher als generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelung zulässig. Der Verordnungsgeber habe ohne Rechtsfehler davon ausgehen können, dass der Verkauf von anderen Produkten in privilegierten Einzelhandelsbetrieben jedenfalls dann, wenn sie nur einen im Wesentlichen untergeordneten Umfang annehmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der insoweit ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen wird. Denn auch wenn derartige Angebote dazu führten, dass in den privilegierten Verkaufsstellen nicht nur notwendige Besorgungen erledigt werden, komme es prinzipiell nicht zu einer Erhöhung der Kontakte. Hinzu komme, dass ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die privilegierten Bereiche fallen, den Betrieben untersagt gewesen sei (§ 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP). Auch sei eine Ausweitung des Angebotes über das zum 12.12.2020 geltende Angebot hinaus nicht erlaubt gewesen (§ 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP vom 18.2.2021). Die festgestellten Sachgründe für die in § 7 VO-CP vorgenommene Differenzierung seien in Bezug auf das Differenzierungsziel und das Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen. Der Verordnungsgeber habe besonders bei Massenentscheidungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen dürfen, ohne wegen der damit vermeintlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler und sachlicher Grund anführen lasse. Es seien keine Anhaltspunkte erkennbar, dass die Einschätzung des Verordnungsgebers, die erlassenen Beschränkungen des Einzelhandels könnten zu Reduzierungen physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen, nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht hätte oder dass sein Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre. Der Antragsgegner als Verordnungsgeber habe davon ausgehen dürfen, dass weitergehende Öffnungen des Einzelhandels mit Hygieneschutzvorgaben nicht ebenso effektiv gewesen wären wie die erlassenen Beschränkungen. Bei Öffnung weiterer Geschäfte wären mehr Menschen in die Innenstädte, Einkaufszentren, Einkaufsstraßen und Geschäfte geströmt mit der Folge, dass sich die physischen Kontakte, auch auf den Wegen von und zu den Geschäften, und damit die Infektionsgefahren erhöht hätten. Der Verordnungsgeber habe bei Erlass der Regelung auch davon ausgehen dürfen, dass dringlicher Handlungsbedarf bestand und die Regelungen einen nennenswerten Beitrag zur Zweckerreichung leisten konnten. Nach seinem Schutzkonzept in der VO-CP vom 18.2.2021 seien die Beschränkungen des Einzelhandel neben der Untersagung der Erbringung körpernaher Dienstleistungen (§ 7 Abs. 4 VO-CP), der Untersagung des Freizeit- und Amateursportbetriebes einschließlich des Betriebs von Tanzschulen (§ 7 Abs. 5 VO-CP), der Schließung von Institutionen und Einrichtungen, soweit sie der Freizeitgestaltung dienen (§ 7 Abs. 6 VO-CP), der Untersagung des Betriebs von Hotels, Beherbergungsbetrieben und Campingplätzen (§ 7 Abs. 7 VO-CP), der Kontaktbeschränkung (§ 6 VO-CP), der Abstandswahrung (§ 1 VO-CP) sowie der Schließung von Gaststätten und sonstigen Gastronomiebetrieben (§ 7 Abs. 1 VO-CP) ein wichtiges Mittel zur Zielerreichung gewesen. Es sei nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber nicht zwischen einzelnen Möbel- und Einrichtungshäusern je nach Größe der Verkaufsfläche unterschieden habe. Im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis dürfe er sich am Regelfall orientieren und dabei von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Komme er für diesen Regelfall eines bestimmten Verhaltens rechtmäßig zur Annahme eines Infektionsrisikos, müsse er Sonderformen nicht ausdrücklich von der Geltung ausnehmen. Es sei außerdem höchstrichterlich geklärt, dass der Verordnungsgeber, auch wenn nicht die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern in Rede stehe, danach differenzieren dürfe, welchen Zwecken Angebote dienen und welche Notwendigkeit damit verbunden ist. In diesem Zusammenhang stehe ihm eine Typisierungsbefugnis zu. Sachgründe könnten sich aus dem infektionsrechtlichen Gefahrengrad der Tätigkeit, aber auch aus ihrer Relevanz für das öffentliche Leben ergeben. Bei Anwendung dieses Maßstabs liege kein Gleichheitsverstoß vor. Der Verordnungsgeber habe im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts nicht sämtliche wirtschaftlichen Aktivitäten, auch wenn diese Infektionsrisiken bargen, in gleicher Weise beschränken bzw. untersagen müssen. Auch die Beschränkung auf eine Kundin bzw. einen Kunden mit jeweils einer Begleitperson je 40 qm Verkaufsfläche im Verhältnis zu den privilegierten Einzelhandelsbetrieben sei nicht gleichheitswidrig. Die Regelung in dem § 7 Abs. 3 VO-CP vom 6.3.2021 habe insofern eine Lockerung der Beschränkungen auch der Betriebe der Antragstellerin vorgesehen. Die Begrenzung des Zutritts habe dem Zweck gedient, die Weiterverbreitung des Virus durch die dortigen Kontakte zu vermeiden. Dass insoweit zwischen nichtprivilegierten und privilegierten Ladenlokalen unterschieden worden sei, sei rechtlich nicht zu beanstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie der Gerichtsakten der Verfahren 2 C 62/21 und 2 B 63/21 Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die gegen § 7 Abs. 3 der saarländischen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) in den Fassungen vom 18.2.2021, 26.2.2021 und 6.3.2021 gerichteten Normenkontrollanträge sind zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Die gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 18 AGVwGO statthaften Normenkontrollanträge – die gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gerichtet sind – sind zulässig.
1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie als Betreiberin von drei Möbel- und Einrichtungshäusern jedenfalls geltend machen kann, durch die angefochtene Vorschrift in ihrem Recht aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt worden zu sein.5vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2/18 –, juris, Rn. 11vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2/18 –, juris, Rn. 11
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Ausreichend, aber auch erforderlich, ist daher, dass ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in seinen subjektiven Rechten verletzt wird.6vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7 Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können.7vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10 Ohne Zweifel lagen diese Voraussetzungen im Fall der Rechtsvorgänger der Antragstellerin, denen es durch § 7 Abs. 3 VO-CP ab dem 22.2.2021 untersagt war, die von ihnen betriebenen Ladengeschäfte zu öffnen, zum Zeitpunkt der Einreichung der Normenkontrollanträge und der Wirkungsdauer der streitbezogenen Norm vor.
2. Dass die angegriffene Rechtsvorschrift außer Kraft getreten ist, hat die Anträge nicht unzulässig werden lassen.8vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 8 ff. m. w. N.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 8 ff. m. w. N.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt der Antrag aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. a.). Darüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (vgl. b.).9stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.
a. Die Rechtsvorgänger der Antragstellerin haben die Normenkontrollanträge gegen § 7 Abs. 3 VO-CP in den Fassungen vom 18.2.2021, 26.2.2021 und 6.3.2021 jeweils während der Geltungsdauer der jeweiligen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) anhängig gemacht.10vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f.vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f. Nach deren Außerkrafttreten kann die Antragstellerin weiterhin geltend machen, in ihren Rechten verletzt worden zu sein. Auf der Grundlage ihres Vortrags erscheint es möglich, dass sie durch das in § 7 Abs. 3 VO-CP angeordnete Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jedenfalls in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geschützten Recht der Berufsausübungsfreiheit verletzt wurde.11vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12 zu § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30.10.2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem Saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagtevgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12 zu § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30.10.2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem Saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagte Ob daneben ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Gestalt des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb denkbar sein könnte, kann hier angesichts der möglichen Verletzung der Berufsfreiheit offen bleiben.
b. Die Antragstellerin hat ferner ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass § 7 Abs. 3 VO-CP unwirksam gewesen ist.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstands einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung u. a. dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff geltend gemacht wird, gegen den gerichtlicher Rechtsschutz typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann.12stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77, 85 f. m. w. N., Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff., und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5/19 –, juris, Rn. 15, und vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77, 85 f. m. w. N., Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff., und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5/19 –, juris, Rn. 15, und vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.
Von Letzterem ist – wie das Bundesverwaltungsgericht fallbezogen mit Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 12/22 - festgestellt hat – hier auszugehen, weil § 7 Abs. 3 VO-CP lediglich eine Geltungsdauer vom 22.2.2021 bis zum 28.2.2021 hatte, innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte, und die Antragstellerin Beeinträchtigungen des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geltend macht, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung rechtfertigt.13vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 9vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 9 Dasselbe gilt hinsichtlich § 7 Abs. 3 VO-CP in den Fassungen vom 26.2.2021 und 6.3.2021; auch insoweit konnte gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht rechtzeitig erlangt werden. Weder aus der Möglichkeit des Onlinehandels noch den möglichen Entschädigungszahlungen folgt etwas Anderes. Eine finanzielle Kompensation kann für sich genommen dem Bedeutungsgehalt des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht gerecht werden und die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften nicht erübrigen.14vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16, unter Hinweis auf: BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 – NJW 2022, 1672 Rn. 28vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16, unter Hinweis auf: BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 – NJW 2022, 1672 Rn. 28
Hat die Antragstellerin – wie dargetan – ein Feststellungsinteresse aufgrund einer Beeinträchtigung ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG, kommt es auf die Frage, ob ihr im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ebenfalls ein berechtigtes Interesse zustehen könnte, nicht an. Das Feststellungsinteresse wegen eines gewichtigen Grundrechtseingriffs und das Feststellungsinteresse wegen einer präjudiziellen Wirkung für eine beabsichtigte Schadensersatz- oder Entschädigungsklage stehen unabhängig nebeneinander.15vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17
II.
Die Normenkontrollanträge sind jedoch unbegründet. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 7 Abs. 3 VO-CP in den Fassungen vom 18.2.2021, 26.2.2021 und 6.3.2021 unwirksam war.
Die Regelung beruhte in ihrem jeweiligen Geltungszeitraum auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (1.), war formell rechtmäßig (2.), inhaltlich hinreichend bestimmt (3.) sowie materiell rechtmäßig (4.).
1. Die Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels in § 7 Abs. 3 VO-CP konnte auf § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG gestützt werden.
Nach § 32 Satz 1 IfSG durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen (u. a.) nach § 28 und § 28a IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen.Die Landesregierungen konnten gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bestimmte dazu: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG konnte die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) wurden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG). Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs.1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG u. a. die hier streitbefangene Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser Ermächtigungsgrundlage bestehen keine Bedenken. Anhaltspunkte gegen die Heranziehung der genannten Gesetzesvorschriften als Grundlage für den Erlass des § 7 Abs. 3 VO-CP sind weder vorgetragen noch ersichtlich.16vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris,vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris,
2. Formelle Fehler beim Zustandekommen der streitgegenständlichen Rechtsverordnung liegen nicht vor.
Die Zuständigkeit lag nach § 32 Satz 1 IfSG zum maßgeblichen Zeitpunkt bei der jeweiligen Landesregierung. Von der in § 32 Satz 2 IfSG enthaltenen Befugnis, die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG auf andere Stellen zu übertragen, hat die saarländische Landesregierung keinen Gebrauch gemacht.
Die streitgegenständliche Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) wurde jeweils in Teil I des Amtsblatts des Saarlandes ordnungsgemäß bekannt gemacht und begründet17vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris,vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris,.
3. § 7 Abs. 3 VO-CP genügte ferner den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen.
Nach Art. 20 Abs. 3 GG muss eine Norm, die – wie § 7 Abs. 3 VO-CP – in Grundrechte eingreift, allgemeine Anforderungen an ihre Bestimmtheit und Klarheit erfüllen. Der Grad der gebotenen Bestimmtheit hängt von den Besonderheiten des in Rede stehenden Sachbereichs und von den Umständen ab, die zu der Regelung geführt haben. Dabei sind die Bedeutung des Regelungsgegenstands und die Intensität der durch die Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe ebenso zu berücksichtigen wie der Kreis der Anwender und Betroffenen der Norm sowie deren konkretes Bedürfnis, sich auf die Normanwendung einstellen zu können. Es genügt, wenn sich mithilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen die Rechtsfolge eintreten soll.18stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 – 3 CN 17/22 –, juris, Rn. 21, und vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 40stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 – 3 CN 17/22 –, juris, Rn. 21, und vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 40
Hieran gemessen genügte § 7 Abs. 3 VO-CP in den Fassungen vom 18.2.2021, 26.2.2021 und 6.3.2021 dem Bestimmtheitsgebot. Aus den Bestimmungen folgte deutlich, welche Ladengeschäfte des Einzelhandels für den Publikumsverkehr und Besuche geöffnet werden durften bzw. welche geschlossen bleiben mussten. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP war – vorbehaltlich der in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP normierten Ausnahmen – die Öffnung von jeglichen Ladengeschäften des Einzelhandels sowie die Öffnung von jeglichen Ladenlokalen, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich war, grundsätzlich untersagt. Mit der in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP enthaltenen – abschließenden – „Positivliste“ hat der Verordnungsgeber diejenigen Verkaufsstellen, die von der Untersagung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP nicht erfasst sein sollten, festgelegt.
Auch die in § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP enthaltene Regelung betreffend sog. „Mischsortimente“ genügte dem Bestimmtheitsgebot. Soweit darin vorgegeben war, dass im Falle des Angebots von Mischsortimenten (in SB-Warenhäusern, Vollsortimentgeschäften, Discountern, Supermärkten und sonstigen Ladengeschäften) auch diejenigen Sortimentsteile, deren Verkauf nicht nach § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP gestattet ist – die also nicht privilegiert waren –, verkauft werden durften, wenn der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwiegt (Schwerpunktprinzip), begegnet diese Regelung keinen Bedenken. Der Verordnungsgeber war nicht gehalten, betreffend den zu ermittelnden „Schwerpunkt des Sortiments“ weitere Kriterien zu bilden.19so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47, zu § 5 Abs. 5 VO-CP vom 17.4.2020so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47, zu § 5 Abs. 5 VO-CP vom 17.4.2020 Denn das Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Normgeber nicht dazu, den Tatbestand einer Norm mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es liegt in der ihm bei der Normsetzung eingeräumten Gestaltungsfreiheit, auch unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.20vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, jurisvgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, juris Dies kann gerade dann notwendig werden, um einer sonst nicht zu bewältigenden Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden,21vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 – BVerwGE 164, 253, 260vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 – BVerwGE 164, 253, 260 wie sie sich gerade in der Vielfalt von Verkaufsstellen des Einzelhandels zeigt. Im Übrigen kann die Bedeutung des Worts „Schwerpunktprinzip“ mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden – insbesondere anhand des Wortlauts – zuverlässig ermittelt werden.22vgl. zu einer ähnlichen Regelung: NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 92vgl. zu einer ähnlichen Regelung: NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 92 Für den Kreis der Adressaten war ausgehend vom Wortlaut ausreichend deutlich, dass Warengruppen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP und Warengruppen nach § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP anteilig ins Verhältnis gesetzt werden mussten, wobei der Schwerpunkt des Warensortiments regelmäßig nur dann bei den privilegierten Waren im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP lag, wenn diese mehr als die Hälfte – also 50 Prozent – des Sortiments umfassten.23vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150, zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150, zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020 Hierfür spricht auch der erkennbare Sinn und Zweck der als Ausnahmetatbestand konzipierten Regelung des § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privilegierten Waren zwar zu sichern, gleichzeitig aber infektionsträchtige Kontakte im Einzelhandel möglichst gering zu halten.24vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 151vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 151 Etwaige Unsicherheiten bei der Normanwendung verblieben insoweit nicht.
4. § 7 Abs. 3 VO-CP war auch im Übrigen materiell rechtmäßig. Ausgehend von der erforderlichen ex-ante-Betrachtung ist die materielle Rechtmäßigkeit einer gesetzlichen Vorschrift anhand der verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der jeweiligen Bestimmung zu beurteilen.25vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, juris (m.w.N.)vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, juris (m.w.N.)
a. Die durch § 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG festgelegten Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung – hier für den Erlass von § 7 Abs. 3 VO-CP – lagen vor.
aa. Der Erlass von Ge- bzw. Verboten im Sinne des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG setzt voraus, dass diese Maßnahmen zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erfolgen. Diese Voraussetzung war vorliegend erfüllt.
Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden.26vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Bei derCoronavirus-Krankheit (COVID-19) – die durch den SARS-CoV-2-Virus (severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ausgelöst und hauptsächlich durch respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen, übertragen wird –27vgl. RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 26.11.2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.htmlvgl. RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 26.11.2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinn des § 2 Nr. 3 IfSG.28vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte COVID-19 am 11.3.2020 zur Pandemie erklärt.29vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1
bb. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG erforderte zudem, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Kranker im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist (§ 2 Nr. 4 IfSG).30vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Auch diese Voraussetzungen lagen zweifelsfrei vor.
Im Täglichen Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 18.2.2021 wurde die seinerzeitige Lage wie folgt zusammengefasst:
„Zusammenfassung der aktuellen Lage
• Nach wie vor ist eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Das RKI schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein.
• Gestern wurden 10.207 neue Fälle und 534 neue Todesfälle übermittelt. Die Inzidenz der letzten 7 Tage liegt deutschlandweit bei 57 Fällen pro 100.000 Einwohner (EW). In Sachsen-Anhalt liegt sie leicht und in Thüringen deutlich über der Gesamtinzidenz.
• Aktuell weisen 218/412 Kreise eine hohe 7-Tage-Inzidenz von >50 auf. Die 7-Tage-Inzidenz liegt in 42 Kreisen bei >100 Fällen/100.000 EW, davon in 2 Kreisen bei >250 Fällen/100.000 EW.
• Die 7-Tage-Inzidenz bei Personen 60-79 Jahre liegt aktuell bei 44 und bei Personen ≥ 80 Jahre bei 81 Fällen/100.000 EW.
• Die hohen bundesweiten Fallzahlen werden durch zumeist diffuse Geschehen mit zahlreichen Häufungen insbesondere in Haushalten, im beruflichen Umfeld und in Alten- und Pflegeheimen verursacht.
• Am 18.02.2021 (12:15) befanden sich 3.177 COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung (-74 zum Vortag). Seit dem Vortag erfolgten +270 Neuaufnahmen von COVID-19-Fällen auf eine Intensivstation. +344 haben ihre Behandlung abgeschlossen, davon sind 28% verstorben.
• Seit dem 26.12.2020 wurden insgesamt 2.991.792 Personen mindestens einmal (Impfquote 3,6%) und 1.580.628 zweimal (Impfquote 1,9%) gegen COVID-19 geimpft. (http://www.rki.de/covid-19-impfquoten). […]“31abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-18-de.pdf?__blob=publicationFile&v=,abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-18-de.pdf?__blob=publicationFile&v=,
Im Saarland lag die 7-Tage-Inzidenz zu diesem Zeitpunkt bei 58/100.000 EW.32vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O.vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O. Der Krankheitserreger – das SARS-CoV-2-Virus – hatte sich demnach zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung am 18.2.2021 (auch) im Saarland verbreitet, so dass eine Vielzahl hieran erkrankter Personen – also Kranke im Sinne des Infektionsschutzgesetzes – festgestellt worden war.
cc. Auch die speziellen Voraussetzungen des § 28a Abs. 1 IfSG lagen vor. Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG – wie dargelegt – insbesondere die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein. Zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehenden Fassungen der saarländischen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) hatte der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt, sodass der Anwendungsbereich des Maßnahmenkatalogs des § 28a Abs. 1 IfSG eröffnet war.33vgl. Beschluss des Bundestags vom 18.11.2020, BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24109 Cvgl. Beschluss des Bundestags vom 18.11.2020, BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24109 C
Gemäß § 28a Abs. 3 IfSG sollten sich Schutzmaßnahmen nach § 28a Abs. 1, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG und den §§ 29 bis 32 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausrichten. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen war insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen (§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG). Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben (§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG). Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben (§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG).
Gegen die angefochtenen Regelungen bestehen auch unter diesen Gesichtspunkten keine Bedenken. Wie bereits dargelegt lag die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vom 18.2.2025 bundesweit bei 57 und im Saarland bei 58 Fällen, sodass (auch) landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben waren. Zum Zeitpunkt der nachfolgenden Verordnungen vom 26.2.2021 und vom 6.3.2021 hatte sich insoweit nichts Grundlegendes geändert.
b. Vor dem Hintergrund der damaligen Lage stellt sich die angegriffene Infektionsschutzmaßnahme zudem als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG dar.
Eine notwendige Schutzmaßnahme liegt vor, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet ist, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern (vgl. aa.) und sie darüber hinaus verhältnismäßig ist, d. h. geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. bb.).34vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33; siehe bereits Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 35vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33; siehe bereits Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 35
Hierbei ist zu sehen, dass der Verordnungsgeber innerhalb der durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen verfügte. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten worden sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wobei Gegenstand der Kontrolle das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ist, wohingegen es auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang nicht ankommt. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben haben.35vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12
Hieran gemessen lag eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung vor.
aa. Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem grundsätzlichen Verbot der Öffnung jeglicher Ladengeschäfte des Einzelhandels durch § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP – im Zusammenwirken mit den anderen in der Verordnung normierten Maßnahmen und Vorgaben – die legitimen Ziele, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, dadurch die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungehemmten Anstiegs von Infektionen und Krankheitsfällen zu vermeiden.36vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416 Durch das Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels sollte die Weiterverbreitung des Virus durch die dortigen Kontakte vermieden werden.37vgl. die Begründung zu § 7 Abs. 3 VO-CP im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440vgl. die Begründung zu § 7 Abs. 3 VO-CP im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440
(1.) Die in Streit stehenden Verordnungen wurden zu einer Zeit erlassen, in der das RKI – wie dargelegt – die pandemiebedingte Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin insgesamt als „sehr hoch“ einschätzte: „Der Rückgang der täglichen Fallzahlen seit Mitte Januar 2021 scheint sich aktuell zu verlangsamen. Der 7-Tage-R-Wert liegt seit der zweiten Januarwoche 2021 weiterhin unter 1. Es besteht durch das Auftreten verschiedener Virusvarianten […] jedoch ein erhöhtes Risiko einer erneuten Zunahme der Fallzahlen.“38vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021, S. 10 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Antragsgegnervertreters vom 31.7.2025)vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021, S. 10 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Antragsgegnervertreters vom 31.7.2025)
Am 10.2.2021 fand eine Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder39der genannte Beschluss ist abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1860078/a6cf07859f87555d0e9483ddcf15fde1/2021-02-10-mpk-barrierefrei-data.pdfder genannte Beschluss ist abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1860078/a6cf07859f87555d0e9483ddcf15fde1/2021-02-10-mpk-barrierefrei-data.pdf statt, in deren Rahmen u. a. festgestellt wurde, dass die bisherigen Maßnahmen zur Kontaktreduzierung zwar in den vergangenen Wochen zu einem deutlichen Rückgang des Infektionsgeschehens geführt hätten. Gleichzeitig hätten sich jedoch Varianten des Coronavirus ausgebreitet. Insbesondere solche Mutationen, die ansteckender als der Wildtypus des Virus seien, breiteten sich besonders schnell aus und erforderten erhebliche zusätzliche Anstrengungen, um die Infektionszahlen wieder zu senken. Daher müssten die Kontaktbeschränkungen in den nächsten Wochen grundsätzlich beibehalten werden. Vor dem Hintergrund der Virusmutationen müssten Öffnungsschritte vorsichtig und schrittweise erfolgen, um die erfolgreiche Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht durch ein erneutes exponentielles Wachstum der Fallzahlen zu riskieren. Insofern könne der nächste Öffnungsschritt – der u. a. die Öffnung des Einzelhandels mit einer Begrenzung von einem Kunden pro 20 qm umfassen solle – (erst) bei einer stabilen 7-Tage-Inzidenz von höchstens 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner durch die Länder erfolgen.
Das hiernach erkennbare Ziel der Regierungschefinnen und -chefs und damit auch des saarländischen Verordnungsgebers – zwecks Schutzes von Leben und Gesundheit die Bevölkerung vor weiteren Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen sowie die weitere Verbreitung der Krankheit und damit einhergehend eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern – entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG).
Hierbei kann dahinstehen, ob der Schutz des Gesundheitssystems für sich genommen bereits ein taugliches Ziel im Sinne der Verordnungsermächtigung war. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems – insbesondere im Fall einer vermehrten Infizierung von älteren Menschen und einer gesteigerten Zahl schwerer Krankheitsverläufe – mit Blick auf den Zweck des Infektionsschutzgesetzes, Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen40vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 (zu § 1 Abs. 1 IfSG)vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 (zu § 1 Abs. 1 IfSG) jedenfalls ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.41vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50
(2.) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass das angestrebte Ziel ohne die erlassenen Verbote gefährdet und überdies die Gefahr – insbesondere wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems – dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage.42vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52
Wie dargelegt beobachtete das RKI zum damaligen Zeitpunkt weiterhin eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland, auch im Saarland. So lag die 7-Tage-Inzidenz am 18.2.2021 bundesweit bei 57/100.000 EW und im Saarland bei 58/100.000 EW.43vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, Tabelle 1 (S. 4), a. a. O. Die bundesweite Inzidenz bei Personen ≥ 80 Jahre lag sogar bei 81 Fällen/100.000 EW.44vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O. Als Risikobewertung ist im Täglichen Lagebericht des RKI vom 18.2.2021 Folgendes festgehalten:
„Das Robert Koch-Institut schätzt aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Die anhaltende Viruszirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) mit zahlreichen Ausbrüchen vor allem in Alten- und Pflegeheimen, Krankenhäusern aber auch in privaten Haushalten, dem beruflichen Umfeld und anderen Lebensbereichen erfordert die konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten. Dies ist vor dem Hintergrund des vermehrten Auftretens leichter übertragbarer besorgniserregender Varianten (VOC) von entscheidender Bedeutung, um die Zahl der neu Infizierten deutlich zu senken, damit auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden können. […]“45vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 13, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 13, a. a. O.
Weiter wurde darauf hingewiesen, dass „[ä]ltere Personen […] nach wie vor sehr häufig von COVID-19 betroffen [sind]. Da sie auch häufiger schwere Erkrankungsverläufe erleiden, bewegt sich die Anzahl schwerer Fälle und Todesfälle weiterhin auf hohem Niveau. Diese können vermieden werden, wenn alle mit Hilfe der Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamen. Daher ist es weiterhin notwendig, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert, z. B. indem sie Abstands- und Hygieneregeln konsequent – auch im Freien – einhält, Innenräume lüftet und, wo geboten, eine OP-Maske (MundNasen-Schutz, MNS) oder eine FFP2-Maske (bzw. KN95 oder N95-Maske) korrekt trägt. Menschenansammlungen – besonders in Innenräumen – sollten möglichst gemieden werden.
Weltweit wurden verschiedene Virusvarianten nachgewiesen. Seit Mitte Dezember 2020 wird aus dem Vereinigten Königreich über die zunehmende Verbreitung der Virusvariante (B.1.1.7) berichtet, für die es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit und schwerere Krankheitsverläufe gibt. Ebenfalls wurde vom vermehrten Auftreten einer SARS-CoV-2 Variante in Südafrika (B.1.351) berichtet, die andere Varianten verdrängt hat, sodass eine erhöhte Übertragbarkeit denkbar ist. […]“46vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Antragsgegnervertreters vom 31.7.2025)vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.; siehe hierzu auch den „Bericht zu Virusvarianten von SARS-CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7“ vom 17.2.2021 (= Anlage 3 des Schriftsatzes des Antragsgegnervertreters vom 31.7.2025)
Der Verordnungsgeber konnte die Bewertung der Gefährdungslage maßgeblich auf die Feststellungen des RKI stützen. Bei diesem handelt es sich um die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG). Das RKI verfügt durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit, sodass der Verordnungsgeber die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 gleich einem Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen durfte.47vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 ff.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 ff.
bb. Das in § 7 Abs. 3 VO-VP angeordnete Verbot der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels – wie diejenigen der Antragstellerin – war auch verhältnismäßig.
(1.) Der Verordnungsgeber durfte die streitgegenständliche Infektionsschutzmaßnahme – in Verbindung mit dem Gesamtkonzept, das verschiedene Beschränkungen enthielt und auf eine stufenweise Öffnung ausgerichtet war – als geeignet ansehen, das mit der Verordnung verfolgte Ziel zu erreichen.
Für die Eignung reicht es aus, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Erst dann, wenn eine Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt, ist sie nicht mehr geeignet. Dem Verordnungsgeber stand bei der Beurteilung der Eignung der in Betracht kommenden Maßnahmen ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog. Ein exekutives Handeln auf infektionsschutzrechtlicher Grundlage in einer akuten Krisensituation bedeutet zwangsläufig oftmals ein Handeln im Ungewissen, das auf gewisse Spielräume für unterschiedliche Handlungsoptionen und Gewichtungen im Einzelfall angewiesen ist. Denn nur so kann die Exekutive die auch ihr vom Gesetzgeber zugewiesene Aufgabe, Gefahren für hoch- und höchstrangige Rechtsgüter durch den Ausbruch einer übertragbaren Krankheit abzuwenden oder jedenfalls einzudämmen, nachkommen. Wenn eine neuartige übertragbare Krankheit auftritt, ist typisch, dass Entscheidungen jedenfalls zunächst häufig auf einer unsicheren Erkenntnislage getroffen werden müssen und es an empirischen Nachweisen für die Wirksamkeit von Infektionsschutzmaßnahmen fehlen kann. Wenn die Exekutive nicht allein deswegen verpflichtet sein soll, das Infektionsgeschehen mit den damit einhergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit der Bevölkerung unreguliert „laufen zu lassen“, ist sie darauf angewiesen, Entscheidungen über Infektionsschutzmaßnahmen auf Prognosen zu stützen. Korrespondierend mit der zunehmenden Aufklärung der Gefahrenlage durch gewonnene Erkenntnisse und wissenschaftliche Gewissheiten verengen sich die Einschätzungsspielräume.48vgl. Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 44vgl. Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 44 Von einer solchen Verengung der Entscheidungsspielräume geht der Senat hier allerdings nicht aus, weil auch im Februar und März des Jahres 2021 die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dem Virus, seinen Übertragungswegen und seinen Auswirkungen noch nicht als gesichert angesehen werden konnten, da mit den benannten Virusvarianten wiederum neue Erscheinungsformen aufgetreten waren, die sich – wie dargelegt – effektiver zu verbreiten schienen als der Wildtyp des Virus und für die es Hinweise auf schwerere Krankheitsverläufe gab.49vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.
Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Ausgehend von dem damaligen Infektionsgeschehen, der geringen Impfrate, den infektionsbedingten Krankheits- und Todesfällen, der Neuartigkeit der Virusvarianten und der bis dahin vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse gibt es keinen Grund zur Annahme, dass seine Bewertung, wonach die Beschränkungen im Bereich des Einzelhandels zur Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen konnten, auf keiner tragfähigen tatsächlichen Annahme beruht hätte oder sein Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre. Im Hinblick auf den Umstand, dass das SARS-CoV-2-Virus leicht von Mensch zu Mensch übertragbar ist (bereits nach damaligem Kenntnisstand war Hauptübertragungsweg die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen oder Niesen entstehen50vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416 f., sowie ausf. SächsOVG, Urteil vom 16.12.2021 – 3 C 20/20 –, juris, Rn. 22, und NdsOVG, Urteil vom 25.11.2021 – 13 KN 389/20 –, juris, Rn. 53 mit Bezugnahme auf RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 2.10.2020; siehe auch „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 416 f., sowie ausf. SächsOVG, Urteil vom 16.12.2021 – 3 C 20/20 –, juris, Rn. 22, und NdsOVG, Urteil vom 25.11.2021 – 13 KN 389/20 –, juris, Rn. 53 mit Bezugnahme auf RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 2.10.2020; siehe auch „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910), durfte er vielmehr davon ausgehen, dass eine Reduzierung von Kontakten mittels einer Beschränkung der Öffnung des Einzelhandels – der grundsätzlich zahlreiche Menschen anlockt und damit eine Vielzahl an Kontakt- und Ansteckungsmöglichkeiten eröffnet – ein taugliches Mittel zur Eindämmung weiterer Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 war.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ergibt sich eine fehlende Eignung nicht daraus, dass von den Verkaufsstellen des Einzelhandels nur ein äußerst geringes Infektionsrisiko ausgehe. Denn nachgewiesen war dies nicht. Es fehlte vielmehr zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnungen an belastbaren Erkenntnissen zu einer mangelnden infektiologischen Relevanz des Geschehens in derartigen Verkaufsstellen. Ausweislich des Berichts zum „Infektionsumfeld von erfassten COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland“ konnte das RKI in einer Quellensuche (Datenstand: 11.8.2020) von insgesamt 202.225 übermittelten Fällen nur 55.141 Fälle bestimmten Ausbruchsgeschehen zuordnen und feststellen, in welchen von 30 unterschiedlichen, verschiedenste Lebensbereiche erfassenden Infektionsumfeldern sich diese ereignet haben.51vgl. RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin 38/2020 vom 17.9.2020, S. 3 ff., Tabelle auf S. 5; siehe NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 120vgl. RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin 38/2020 vom 17.9.2020, S. 3 ff., Tabelle auf S. 5; siehe NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 120
Auch aus der „ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.2.2021)“ des RKI ergibt sich nichts Anderes. Zwar hat das RKI in dieser Handreichung das Infektionsrisiko sowie den Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen im Hinblick auf den Einzelhandel als „niedrig“ eingestuft. Es heißt darin allerdings auch, dass der sog. „Public-Health-Einfluss“ des Einzelhandels nicht klar zuzuordnen sei, sondern sich vielmehr als indirekt bzw. diffus darstelle. Krankheitsausbrüche durch den Besuch von Verkaufsstellen des Einzelhandels bzw. die dort stattfindenden Kontaktsituationen hätten einen indirekten Beitrag zum allgemeinen Transmissionsgeschehen.52vgl. dort Bl. 6 Spalte 13 „indirekt“vgl. dort Bl. 6 Spalte 13 „indirekt“. Infolgedessen empfahl das RKI ausweislich des Stufenplans eine Erwägung der Schließung des Einzelhandels dann, wenn
- ein hohes sowie diffuses Infektionsgeschehen vorliegt und eine hohe Übertragungsrate im privaten Umfeld gegeben ist (7-Tage-Inzidenz über 50),
- eine Nachverfolgung von Kontaktpersonen durch die Gesundheitsämter nicht mehr möglich ist (weniger als 60 %),
- die wöchentliche Inzidenz hospitalisierter Fälle bei Personen, die älter als 60 Jahre sind, größer als sechs ist, und
- eine hohe Hospitalisierung sowie ein hoher Anteil intensivmedizinisch-behandelter COVID-19-Fälle an der Gesamtzahl der betreibbaren Bettenkapazität gegeben ist (mehr als 12 %).53vgl. dort Bl. 7 sowie NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 121 ff.vgl. dort Bl. 7 sowie NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 121 ff.
Angesichts der dargelegten Situation zum Zeitpunkt der Verlängerung der Schließung des Einzelhandels am 18.2.2021 – eine bundesweite 7-Tage-Inzidenz von 57/100.000 EW bzw. eine 7-Tage-Inzidenz von 58/100.000 EW im Saarland, ein diffuses bundesweites Ausbruchsgeschehen mit zahlreichen Häufungen insbesondere in Haushalten, im beruflichen Umfeld und in Alten- und Pflegeheimen, eine hohe wöchentliche Inzidenz hospitalisierter Fälle bei Personen, die älter als 60 Jahre waren, 3.177 (gemeldete) COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung bei insgesamt 26.906 registrierten und 22.328 belegten Intensivbetten sowie eine sehr geringe Impfquote54vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., 6 und 8 f., a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1 f., 6 und 8 f., a. a. O. – begegnet es keinen Bedenken, dass der Verordnungsgeber die Schließung des Einzelhandels als geeignete Maßnahme erachtet hat.
Aus den zum damaligen Zeitpunkt fehlenden Informationen über die Verbreitung des Virus und seiner Varianten sowie die Rolle des Einzelhandels dabei kann nach alledem nicht – anders als die Antragstellerin meint – darauf geschlossen werden, dass das Geschehen in Verkaufsstellen des Einzelhandels keine infektiologische Relevanz hatte. Denn die Schließung führte dazu, dass das Ansteckungsrisiko in diesen Verkaufsstellen auf Null reduziert wurde, während anderenfalls ein – wenn auch möglicherweise eher geringes – Ansteckungsrisiko verblieben wäre. Im Übrigen dienten die Betriebsschließungen im Rahmen des Gesamtkonzepts des Verordnungsgebers maßgeblich auch einer Reduzierung der Mobilität der Bevölkerung und damit der Reduzierung von Kontakten, die im Zusammenhang mit dem Aufsuchen von Einzelhandelsgeschäften stattfinden.55vgl. NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 127 m. w. N., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 81vgl. NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 127 m. w. N., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 81
Auch der Einwand der Antragstellerin, die Regelungen des § 7 Abs. 3 VO-CP hätten zu einer Verschiebung des Einkaufsverhaltens der Bevölkerung hin zu großen, durchgängig geöffneten Verbrauchermärkten und dort zu einer starken Überfrequentierung geführt, überzeugt nicht. Denn einer solchen Verlagerung von Kundenströmen waren von vorneherein Grenzen gesetzt durch das – bereits benannte – in § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP enthaltene und für Mischsortimente geltende „Schwerpunktprinzip“ und die Vorgaben des § 7 Abs. 3 Satz 4 bis 6 VO-CP, wonach die privilegierten Einzelhandelsgeschäfte nur diejenigen Sortimente vertreiben durften, die sie gewöhnlich verkaufen, ein Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von nicht privilegierten Warenarten oder Sortimenten untersagt war und eine Ausweitung des Angebots über das zum 12.12.2020 geltende Angebot hinaus grundsätzlich nicht erlaubt war.56vgl. hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 f.vgl. hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 f. Vor dem Hintergrund dieser normativen Begrenzungen – deren Durchsetzung Sache der Ordnungsbehörden war (§ 12 Abs. 1 VO-CP) – konnte der Verordnungsgeber annehmen, dass der vom Öffnungsverbot des § 7 Abs. 3 VO-CP nicht betroffene (privilegierte) Einzelhandel nicht in nennenswertem Umfang etwa an die Stelle der Antragstellerin tritt.57so bereits zu einer vergleichbaren Regelung in Niedersachen: NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 128so bereits zu einer vergleichbaren Regelung in Niedersachen: NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 128
(2.) Die streitgegenständlichen Beschränkungen des Einzelhandels sind auch zur Zweckerreichung erforderlich gewesen.
Da Grundrechtseingriffe nicht weitergehen dürfen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert, fehlt es an der Erforderlichkeit einer Maßnahme, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.58stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 63stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 63 Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt.59vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204
Angesichts der auch im hier maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden (weitergehenden) Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen stand dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Schutznahmen ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum zu, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.60vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204 Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss indes auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen, wobei das Ergebnis der anzustellenden Prognose – das der gerichtlichen Überprüfung unterliegt – einleuchtend begründet und plausibel sein muss. Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex ante-Sicht). Im gerichtlichen Verfahren obliegt es dem Verordnungsgeber, Tatsachen und Erwägungen vorzutragen, die das Ergebnis seiner Prognose plausibel machen. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen.61vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17, und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 63 ff.; siehe auch Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 46vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17, und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 63 ff.; siehe auch Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 46
Hieran gemessen erweist sich das durch § 7 Abs. 3 VO-CP angeordnete Verbot der Öffnung von nicht privilegierten Ladengeschäften des Einzelhandels – das wie dargelegt eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG darstellte – ausgehend von der seinerzeitigen Gefahrenlage als eine zur Zweckerreichung erforderliche Maßnahme. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung der physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel.
Eine andere, mildere und gleich wirksame Maßnahme zur Eindämmung des Infektionsgeschehens stand seinerzeit – selbst bei kumulativer Anwendung – nicht zur Verfügung. Insbesondere wäre eine vollständige Öffnung des Einzelhandels unter Einhaltung eines – von der Antragstellerin im Einzelnen angeführten – Hygienekonzepts und/oder eine Beschränkung und Steuerung der Kundenzahl anhand der Verkaufsfläche nicht gleichermaßen geeignet gewesen. Denn verbleibende Infektionsrisiken durch ein Aufeinandertreffen von Personen beim Besuch der Geschäfte werden dadurch lediglich reduziert, aber nicht gleichermaßen ausgeschlossen.62vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21 –, juris, Rn. 170 ff. m. w. N.; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 133 f.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21 –, juris, Rn. 170 ff. m. w. N.; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 133 f. Das diesem Unterschied innewohnende Risiko konnte der Verordnungsgeber angesichts der gefährdeten Rechtsgüter als erheblich einstufen.
Der Einwand der Antragstellerin, die Infektionsgefahren in ihren Möbel- und Einrichtungshäusern seien – mangels besonderer „Sogwirkungen“ und eines gleichsam kontaktlosen Einkaufsvorgangs – zu vernachlässigen gewesen, verfängt hierbei nicht. Die angeordneten Betriebsuntersagungen gingen auch nicht deshalb über das erforderliche Maß hinaus, weil sie keine ausdrücklichen Ausnahmen für bestimmte (nicht privilegierte) Einzelhandelsgeschäfte, von denen nur vernachlässigbare Ansteckungsrisiken ausgingen, oder Härtefallregelungen vorsahen. Denn im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis darf ein Normgeber sich am Regelfall orientieren und dabei von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen.63vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 173 ff. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 173 ff. m. w. N.
Darüber hinaus durfte der Verordnungsgeber annehmen, dass im Falle einer Öffnung weiterer Geschäfte wegen des dann insgesamt größeren Warenangebots mit einem vermehrten Zustrom von Menschen in die Innenstädte, Einkaufszentren, Einkaufsstraßen und Geschäfte hätte gerechnet werden müssen, mit der Folge, dass sich die physischen Kontakte, auch auf den Wegen von und zu den Geschäften, und damit die Infektionsgefahren erhöht hätten.64vgl. hierzu: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 – sowie nachfolgend: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 38vgl. hierzu: OVG Sachsen, Urteil vom 17.5.2022 – 3 C 16/20 – sowie nachfolgend: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 38 Zum maßgeblichen Zeitpunkt war zwar – wie dargestellt – eine rückläufige Tendenz im Hinblick auf das Infektionsgeschehen zu erkennen, gleichwohl hatte sich die Lage nicht so stabilisiert, dass ein derart weitreichender Schritt wie die Öffnung sämtlicher Einzelhandelsgeschäfte hätte initiiert werden können. Dies folgt bereits daraus, dass die Virusvariante B.1.1.7 auch in Deutschland aufgetreten war und es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit und schwerere Krankheitsverläufe gegeben hat.65vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 2, a. a. O. Zudem war die Impfquote weiterhin sehr gering (3,6 % waren mindestens einmal und 1,9 % zweimal geimpft).66vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O. Für die gewählte Strategie der schrittweisen Lockerungsmaßnahmen konnte sich der Verordnungsgeber auf die wissenschaftlichen Handlungsempfehlungen des RKI stützen.67vgl. hierzu wiederum: „ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.02.2021)“des RKIvgl. hierzu wiederum: „ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.02.2021)“des RKI
Soweit die Antragstellerin als milderes Mittel die Umsetzung von Hygieneschutzkonzepten benennt, verkennt sie bereits grundlegend die Zielrichtung der streitgegenständlichen Maßnahme. Wie bereits dargelegt, ist die Verordnung darauf ausgerichtet, in Zeiten eines erheblichen Infektionsgeschehens mit erheblichen Inzidenzwerten grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden und deren Mobilität einzuschränken. Dieses Ziel kann durch die Vorgabe strenger Hygieneauflagen nicht erreicht werden.68vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, jurisvgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, juris
Nach alledem konnte der Verordnungsgeber ohne Überschreitung seines Einschätzungsspielraumes davon ausgehen, dass die Zunahme der Gefahrenquellen durch alternative Schutzmaßnahmen nicht kompensiert werden würde.
(3.) Die streitgegenständliche Regelung war auch während ihrer gesamten Geltungsdauer angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen.69stRspr, vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 216 m. w. N.stRspr, vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 216 m. w. N. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen.70stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 75 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 75 m. w. N.
Der mit der Regelung verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung standen nicht außer Verhältnis zur Schwere der Grundrechtseingriffe.
Die mit der Untersagung der Öffnung des Einzelhandels einhergehenden Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der betroffenen Grundrechtsträger (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) hatten Gewicht.71vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 82 f. (zur Schließung von Gastronomiebetrieben)vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 82 f. (zur Schließung von Gastronomiebetrieben) Sie wurden dadurch verstärkt, dass die Rechtsvorgänger der Antragstellerin – die inzwischen in Hygienemaßnahmen investiert hatten – nicht zum ersten Mal, sondern bereits im Jahr 2020 im Zuge der sog. „ersten Welle“ und erneut seit dem 16.12.2020 von Betriebsschließungen betroffen waren.72vgl. § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 15.12.2020, Amtsbl. I S. 1336_9, 1336_12vgl. § 7 Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 15.12.2020, Amtsbl. I S. 1336_9, 1336_12
Auf der anderen Seite ist zu sehen, dass das Gewicht der Grundrechtseingriffe durch die auch den Rechtsvorgängern der Antragstellerin offenstehende Option des Online-Handels (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 VO-CP) und des – unter den Begriff der „Abhol- und Lieferdienste“ nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VO-CP fallenden – sog. „click and collect/bring“73siehe hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440siehe hierzu die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 sowie staatliche Hilfsprogramme, die für die von den Öffnungsverboten betroffenen Geschäfte und Betriebe vorgesehen waren, jedenfalls abgemildert wurde. Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen, konkretisiert also im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, sodass eine finanzielle Kompensation für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden kann. Gleichwohl verminderten Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützten die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können.74vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 82 f., und vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, juris, Rn. 69, jeweils m. w. N.; siehe hierzu auch: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2021/02.pdf?__blob=publicationFile&v=1,vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 82 f., und vom 16.5.2023 – 3 CN 6.22 –, juris, Rn. 69, jeweils m. w. N.; siehe hierzu auch: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2021/02.pdf?__blob=publicationFile&v=1,
Den gewichtigen Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber.75vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 m. w. N.vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 m. w. N. Ziel der Verordnung war es wie dargelegt, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).76stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 32stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 32
Der Verordnungsgeber durfte bei Erlass der streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen angesichts der geschilderten Gefahrenlage und -prognose davon ausgehen, dass trotz Rückgang des Infektionsgeschehens immer noch dringlicher Handlungsbedarf bestand, um nicht ein erneutes exponentielles Wachstum der Fallzahlen zu riskieren. Wie gesehen schätzte das RKI die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin insgesamt als sehr hoch ein.77vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O, sowie hierzu: BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 18.2.2021, S. 1, a. a. O, sowie hierzu: BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 Hierauf basierend hat der saarländische Verordnungsgeber mit den Regelungen des § 7 Abs. 3 VO-CP einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Gewicht der benannten Grundrechtseingriffe und den besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen gefunden. Insbesondere angesichts der weiterhin geringen Impfquote sowie der damaligen Unsicherheitsfaktoren betreffend die neuartigen Virusvarianten, die Schwere der Erkrankung und etwaiger Spätfolgen durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass der Lebens- und Gesundheitsschutz nebst einem Aufrechterhalten eines funktionsfähigen Gesundheitssystems erfolgversprechend lediglich durch eine Begrenzung der Infektionszahlen erreicht werden konnte, wobei Kontaktbeschränkungen – hier in Gestalt der vorrübergehenden Schließung nicht privilegierter Einzelhandelsgeschäfte – hierzu ein hochwirksames Mittel waren. Die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherzustellen, war ein zu erreichendes Zwischenziel, um allen infizierten Personen, insbesondere bei schweren Krankheitsverläufen eine funktionierende medizinische Versorgung gewährleisten zu können. Durch die Eindämmung der Infektionen sollten die Krankenhauskapazitäten hierfür, aber auch für aus anderen Gründen als einer COVID-19-Erkrankung hospitalisierungsbedürftige Patientinnen und Patienten bereitgehalten werden. Die Beschränkung von Kontakten war dabei Ausgangspunkt und übergeordneter Modus der angeordneten Maßnahmen.78vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 228; siehe hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 142 ff., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 91 ff., und OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 183 ff.vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 228; siehe hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 142 ff., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 91 ff., und OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 183 ff. Zu berücksichtigen war hierbei auch, dass das durch § 7 Abs. 3 VO-CP vorgegebene Öffnungsverbot in ein plausibles, auf schrittweise Lockerung ausgerichtetes Schutzkonzept eingebunden war, das neben den Beschränkungen des Einzelhandels u. a. den Grundsatz der Kontaktbeschränkung (§ 1 Abs. 1 und § 6 VO-CP), das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum (§ 2 VO-CP), Betriebsuntersagungen für das Gaststättengewerbe (§ 7 Satz 1 VO-CP) und Betriebsverbote für Einrichtungen in den Bereichen Kultur und Freizeit (§ 7 Abs. 6 VO-CP) umfasste, wobei die streitbezogene Untersagung in § 7 Abs. 3 VO-CP ein wichtiges Mittel zur Zielerreichung war. Deswegen waren die schwerwiegenden Eingriffe in die Berufsfreiheit vorübergehend hinzunehmen.
Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht aus der Regelung des § 7 Abs. 3 Satz 7 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 über das „Einkaufen nach Terminbuchung“ (sog. „click and meet“), wonach Ladengeschäfte des Einzelhandels oder Ladenlokale, deren Betreten zur Entgegennahme einer Dienst- oder Werkleistung erforderlich ist, öffnen dürfen, wenn nach vorheriger Vereinbarung Termine für einen fest begrenzten Zeitraum vergeben werden, bei denen höchstens einem Kunden oder einer Kundin pro 40 Quadratmeter der Zutritt gewährt wurde. Die Antragstellerin kann auch insoweit nicht mit Erfolg geltend machen, dass eine Zugangsbeschränkung bezogen auf die Verkaufsfläche ein milderes Mittel gewesen wäre. Aufgrund seiner Typisierungsbefugnis musste der Verordnungsgeber nicht zwischen größeren und kleineren Möbelgeschäften differenzieren. Abgesehen davon war es im Hinblick auf die Schutzpflicht des Verordnungsgebers gegenüber den Schutzgütern Leben und Gesundheit sowie die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems durchaus geboten, Lockerungen schrittweise unter genauer Beobachtung ihrer Auswirkungen auf das Infektionsgeschehen zu veranlassen.
(4.) Im Hinblick auf das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich keine andere rechtliche Bewertung.
Zu einer Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG haben die in § 7 Abs. 3 VO-CP geregelten Beschränkungen des Einzelhandels nicht geführt.79vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 43, zu den in § 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 16.4.2020 geregelten Beschränkungen des Einzelhandels unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 43, zu den in § 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 16.4.2020 geregelten Beschränkungen des Einzelhandels unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63 Eine (entschädigungspflichtige) Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten.80vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63, und – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 60, jeweils m. w. N., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 211 f.vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63, und – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 60, jeweils m. w. N., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 211 f.
Ob und inwieweit die von den Beschränkungen erfassten Betreiber von Einzelhandelsbetrieben und Ladengeschäften in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden, bedarf keiner abschließenden Klärung, denn ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht vorliegend jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz.81vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 240 m. w. N., und Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, juris, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 65 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 240 m. w. N., und Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, juris, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 65 f. Die durch § 7 Abs. 3 VO-CP bewirkten Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG waren – wie dargelegt – gerechtfertigt. Eine solche Inhalts- und Schrankenbestimmung wäre auch nicht deswegen rechtswidrig gewesen, weil eine mit ihr korrespondierende Entschädigungs- oder Schadensersatzregelung fehlte. Sie wäre nicht ausgleichspflichtig gewesen. Eine finanziell ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung stellt eine Ausnahme für Fälle dar, in denen der mit der Schrankenbestimmung verfolgte Gemeinwohlgrund den Eingriff grundsätzlich rechtfertigt, aus Verhältnismäßigkeitsgründen allerdings noch zusätzlich einer Ausgleichsregelung bedarf.82vgl. BVerfG, Urteil vom 6.6.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 259 f.; OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 220 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.6.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 259 f.; OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 220 f. Die streitgegenständliche Regelung erwies sich aber – wie oben ausgeführt – schon ohne eine kompensatorische Ausgleichsregelung als verhältnismäßig. Den durch vorübergehende Betriebsschließungen betroffenen Betriebsinhabern wurde auch kein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. Allein der Umstand, dass manche Branchen mehr als andere von den Infektionsschutzmaßnahmen betroffen waren, begründet ein solches nicht.83vgl. BGH, Urteile vom 17.3.2022 – III ZR 79/21 –, juris, Rn. 62, und vom 11.5.2023 – III ZR 41/22 –, juris, 50 ff., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 222 f.vgl. BGH, Urteile vom 17.3.2022 – III ZR 79/21 –, juris, Rn. 62, und vom 11.5.2023 – III ZR 41/22 –, juris, 50 ff., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 222 f.
Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass staatliche Ausnahmezustände in ihren finanziellen Auswirkungen nicht über allgemeine gesetzliche Entschädigungsansprüche reguliert werden. Es liegt auf der Hand, dass eine Überforderung der staatlichen Leistungsfähigkeit drohte, wenn für sämtliche von Infektionsschutzmaßnahmen wirtschaftlich Betroffene Ausgleichsansprüche normiert würden. Insoweit kann allenfalls objektiv-rechtlich eine aus dem Sozialstaatsprinzip folgende Verpflichtung bestehen, für die Betroffenen unverschuldete Härten teilweise abzufedern. Dieser Verpflichtung wurde durch die oben dargestellten Instrumente und Hilfsprogramme jedenfalls in ausreichendem Maße genügt.84vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 226 ff. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 226 ff. m. w. N.
(5.) Die durch die Antragstellerin geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor.
(a.) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.85vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75, und vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N.vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75, und vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N.
Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Regelung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.86vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u. a. –, juris, Rn. 78 f., vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 ff., vom 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 30 f., und vom 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u. a. –, juris, Rn. 155 f.; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u. a. –, juris, Rn. 78 f., vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 ff., vom 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 30 f., und vom 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u. a. –, juris, Rn. 155 f.; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75 Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für eine gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Willkür des Gesetzgebers kann zwar nicht schon dann bejaht werden, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es genügt aber Willkür im objektiven Sinn, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der Regelung in Bezug auf den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand. Der Spielraum des Gesetzgebers endet dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen steigen bis hin zu einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung, insbesondere wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann.87vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 298vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 298
Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil er nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben ist (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber muss im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und darf keine Differenzierungen vornehmen, wenn sie über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden.88vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 332vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 332 Anordnungen von Betriebsschließungen und Beschränkungen von Betrieben hatten sich vorliegend mithin an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28a IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornahmen. § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG bestimmt insoweit, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID 2019) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID 2019) vereinbar ist. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, können dabei von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID 2019) nicht zwingend erforderlich ist (vgl. § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG).89siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 15siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 11/22 –, juris, Rn. 15
Ob die Aufrechterhaltung bestimmter Schutzmaßnahmen bei gleichzeitiger Aufhebung von Beschränkungen in anderen Bereichen mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, hängt vom Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung ab.90vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 47vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 47 Eine schwerwiegende Betroffenheit grundrechtlich geschützter Freiheiten liegt bei vielen Infektionsschutzmaßnahmen – auch bei dem hier streitgegenständlichen Öffnungsverbot – vor. Dennoch sprechen die besonderen Umstände bei der Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie dafür, den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht zu sehr zu begrenzen. Der Verordnungsgeber befand sich in einer komplexen Entscheidungssituation, in der eine Vielzahl von Belangen infektionsschutzrechtlicher, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art berührt waren und in der er zwangsläufig nur mit Prognosen dazu arbeiten konnte, welchen Einfluss Infektionsschutzmaßnahmen oder die Lockerung solcher Maßnahmen auf die genannten Bereiche haben werden.91vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 302; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 153 f., und OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 100 ff.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 302; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 153 f., und OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 100 ff.
Es ist höchstrichterlich geklärt, dass der Verordnungsgeber, auch wenn nicht die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern in Rede steht, danach differenzieren darf, welchen Zwecken Angebote dienen und welche Notwendigkeit damit verbunden ist. In diesem Zusammenhang steht ihm auch eine Typisierungsbefugnis zu.92vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 84 (zur Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); siehe auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 12/22 -, juris, Rn. 18vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 84 (zur Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); siehe auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 12/22 -, juris, Rn. 18 Daraus folgt wiederum, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich bestimmte Geschäfte des Einzelhandels privilegieren durfte.93vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 306 f. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 306 f. m. w. N.
Entsprechend der Besonderheit des Infektionsschutzrechts, dass Entscheidungen oftmals unter Zeitdruck und unter Bedingungen einer sich ständig verändernden Lage zu treffen sind, kann der Gewährleistungsgehalt des Allgemeinen Gleichheitssatzes nicht strikt an das Gebot innerer Folgerichtigkeit geknüpft werden. Insbesondere im Falle von Massenerscheinungen, die sich - wie das vorliegende weltweite Infektionsgeschehen - auf faktisch alle Lebensbereiche auswirken, ist der Normgeber nicht gezwungen, die zweckmäßigste oder gar die vernünftigste Regelung zu wählen. Ihm ist vielmehr zuzugestehen, dass er auch generalisierende und pauschalierende Regelungen treffen kann, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen.94vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, jurisvgl. OVG Thüringen, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, juris
(b.) Unter Beachtung dieser Maßstäbe war die streitgegenständliche Differenzierung zwischen denjenigen Ladengeschäften des Einzelhandels, die von der Betriebsschließung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP betroffen waren, und den weiterhin geöffneten Ladengeschäften gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 bis 6 VO-CP mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die Ungleichbehandlung war sachlich gerechtfertigt (aa.), die Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen (bb.).
(aa.) Nach dem dargestellten, der Verordnung zugrundeliegenden Regelungskonzept einer schrittweisen Lockerung beruhten die Öffnungsverbote auf der – überzeugenden und fachwissenschaftlich abgesicherten – Erwägung des Verordnungsgebers, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte weiterhin verhindert werden musste, um kein erneutes exponentielles Wachstum der Fallzahlen zu riskieren, und dass diese Verhinderung neben den ganz erheblichen Beschränkungen von Kontakten im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung sowie – hier maßgeblich – ausgewählter Einzelhandelsbranchen erreicht werden konnte.95vgl. hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 157vgl. hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 157 Mit der Privilegierung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 bis 6 VO-CP verfolgte der Verordnungsgeber die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung.96vgl. die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440vgl. die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440 Er hat sich in nicht zu beanstandender Weise dazu entschieden, die in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP (im Wege einer Positivliste) aufgeführten Einrichtungen offen zu halten, da er sie für die Aufrechterhaltung des täglichen Lebens für zwingend erforderlich hielt.
Dieses Konzept war von der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers gedeckt – auch wenn es der Vorgehensweise einer schrittweisen Lockerung immanent ist, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es daher zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt.97vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 111; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 167vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 111; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 167 Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die benannten Geschäfte eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung hatten. Dieser Sachgrund konnte deren Privilegierung rechtfertigen.98vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 67vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 67 Dass in gewissem Umfang eine Wettbewerbsverzerrung dadurch eintrat, dass Kunden infolge der Schließung des Betriebs der Antragstellerin in die privilegierten Geschäfte auswichen, um dort ihren Bedarf an (Klein-)Möbeln zu decken, mag zutreffend sein. Dies führt jedoch weder dazu, das von der Antragstellerin angebotene Warensortiment zu Gegenständen der täglichen Grundversorgung für die Bevölkerung zu machen noch dazu, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zu Lasten der Antragstellerin anzunehmen. Das von der Antragstellerin angebotene Warensortiment ist zwar teilweise deckungsgleich mit demjenigen beispielsweise von Baumärkten (Küchen, Sanitärelemente, Leuchten, Leuchtmittel u. ä.) oder Gartenbaucentern (Gartenmöbel). Einrichtungshäuser, wie sie von der Antragstellerin betrieben werden, zeichnen sich darüberhinausgehend aber durch ein breites Vollsortiment an Möbeln aus. Auch können die angebotenen Großmöbel regelmäßig nicht sofort mitgenommen werden, vielmehr ist eine Auslieferung an den Kunden nötig. Darin besteht aber gerade ein wesentlicher Unterschied zu dem Bedarf von Konsum- und Verbrauchsgütern des täglichen Lebens, die der Kunde deshalb vor Ort einkaufen und sofort mitnehmen kann, weil er sie für seine Lebensführung unmittelbar benötigt. Auch wenn im Einzelnen nicht trennscharf unterschieden werden kann, ob der Kauf von beispielsweise Gartenmöbeln, Pflanzen oder Büchern zur unbedingten Grundversorgung gehört, ist dem Verordnungsgeber eine Einschätzungsprärogative zuzubilligen. Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, dass die Bevölkerung sich über die tägliche Grundversorgung hinaus mit kulturellen Konsumgütern versorgen oder angesichts des Frühjahrs ihren zum häuslichen Bereich gehörenden Garten oder Balkon bepflanzen möchte. Die Anschaffung von Möbeln gehört demgegenüber nicht zur Versorgung mit Gütern der täglichen Lebensführung.99vgl. OVG Schleswig,,Beschluss vom 14.4.2021 - 3 MB 13/21 -, jurisvgl. OVG Schleswig,,Beschluss vom 14.4.2021 - 3 MB 13/21 -, juris
Der Verordnungsgeber hat seinen Gestaltungsspielraum daher nicht dadurch in willkürlicher oder unverhältnismäßiger Weise überschritten, dass er Möbelhäuser nicht in den Katalog des § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP aufgenommen hat. Das Infektionsrisiko in großflächigen Möbelhäusern mag zwar deutlich geringer sein als das Infektionsrisiko in einigen der im Katalog benannten Einrichtungen. Anders als diese haben aber Möbelhäuser regelmäßig weder eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern der täglichen Lebensführung noch für die speziell im Geltungszeitraum der Verordnung saisonal kurzfristig zu deckenden Bedarfe der Allgemeinheit. Die Anschaffung von Möbeln stellt vielmehr in der Regel eine langfristig planbare und zeitlich flexible Investition dar, die nicht zuletzt aufgrund von Lieferzeiten regelmäßig auch erst einige Zeit nach dem Bedarfsfall zur Bedarfsdeckung führt.100vgl. OVG Weimar, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, juris (m.w.N.)vgl. OVG Weimar, Urteil vom 14.12.2022 - 3 N 233/21 -, juris (m.w.N.)
Aufgrund seiner Typisierungsbefugnis musste der Verordnungsgeber auch nicht zwischen einzelnen Möbeln- und Einrichtungshäusern je nach der Größe der Verkaufsfläche unterscheiden. Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass einzig ihre „Häuser“ bzw. ihre „Kette“ betroffen gewesen sei, weil es im Saarland keine weiteren „Möbelhäuser als Großbetriebe“ gebe, entspricht dies nicht den Tatsachen. Von den streitbezogenen Regelungen waren im Saarland auch weitere große Möbelhäuser wie Ikea, Mömax, Roller oder die Möbelfundgrube betroffen. Im Übrigen ist beim großflächigen Einzelhandel im Vergleich zum kleinflächigen Einzelhandel eine überregionale große Anziehungswirkung gegeben, die eine Vielzahl von Kontakten potenzieller Virusträger ermöglicht. Dass vor allem großflächige Möbelhäuser in der Regel außerhalb von Innenstädten liegen und mit dem eigenen Auto angefahren werden, ist insoweit irrelevant. Denn die von der Antragstellerin eingewandte Möglichkeit, dass sich auf großer Fläche die Kundenströme besser verteilten und sich die Häufigkeit der Begegnungen reduziere, vermag die Tatsache nicht zu entkräften, dass auch auf großer Verkaufsfläche eine Begegnung der Kundinnen und Kunden nicht gänzlich vermieden werden kann. Insbesondere ist eine unbeabsichtigte Unterschreitung des Mindestabstands im Ein- und Ausgangsbereich sowie im Bereich vor Rolltreppen und Treppen beim Wechseln der Stockwerke nicht auszuschließen. Hinzu kommt die mit dem Möbelkauf in der Regel einhergehende relativ lange Verweildauer im Geschäft, denn es gilt, das große Sortiment zu sichten, bevor eine größere Investition getätigt wird. Selbst bei Einhaltung sämtlicher von der Antragstellerin vorgesehenen Hygienemaßnahmen ist eine Infektionsmöglichkeit nicht auszuschließen.101vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 14.4.2021 - 3 MB 13/21 -, jurisvgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 14.4.2021 - 3 MB 13/21 -, juris
An der Vereinbarkeit mit dem Gleichheitsgrundsatz ändern auch die Regelungen des § 7 Abs. 3 Satz 3 bis 6 VO-CP über die Zulässigkeit des Verkaufs von Mischsortimenten nichts. Soweit die Antragstellerin eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung darin erblickt, dass SB-Warenhäuser, Vollsortimentgeschäfte, Discounter, Supermärkte und sonstige Ladengeschäfte, in denen der erlaubte Sortimentsteil im gesamten Warenangebot wesentlich überwog, öffnen und auch die nicht von der Ausnahme erfassten Sortimentsteile verkaufen durften, während spezialisierte Einzelhandelsgeschäfte – wie diejenigen der Antragstellerin – ohne einen überwiegenden erlaubten Sortimentsteil nicht öffnen und damit solche Sortimentsteile nicht verkaufen durften (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP), kann dem nicht gefolgt werden. Diese Differenzierung findet ebenfalls eine sachliche Rechtfertigung. So konnte der Verordnungsgeber ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass, nachdem er die in § 7 Abs. 3 Satz 2 VO-CP benannten Einrichtungen zum Zwecke der Grundversorgung ohnehin nicht schloss, der Verkauf von anderen Produkten in diesen Geschäften jedenfalls dann, wenn sie nur einen untergeordneten Umfang annehmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der durch die Öffnung des Einzelhandels ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen würde. Eine Öffnung aller Geschäfte würde im Gegensatz dazu aus den oben genannten Gründen voraussichtlich einen erheblichen Anstieg dieser Infektionsquellen nach sich ziehen.102vgl. bereits OVG Thüringen, Beschlüsse vom 26.3.2021 – 3 EN 180/21 –, juris, Rn. 136, und vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 118 m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.2.2021 – 1 S 398/21 –, juris, Rn. 108; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 58vgl. bereits OVG Thüringen, Beschlüsse vom 26.3.2021 – 3 EN 180/21 –, juris, Rn. 136, und vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 118 m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.2.2021 – 1 S 398/21 –, juris, Rn. 108; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 58
(bb.) Die festgestellten Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen. Insbesondere durften Verkaufsstellen mit einem Schwerpunktsortiment im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 VO-CP von der Schließung ausgenommen werden, da ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit nicht zwingend erforderlich im Sinne des § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG gewesen ist und durch die Regelung auch im Übrigen die widerstreitenden Interessen in einen angemessenen Ausgleich gebracht worden sind.103so bereits NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 168, zu § 10 Abs. 1b Satz 2 Halbsatz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 15.12.2020so bereits NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 168, zu § 10 Abs. 1b Satz 2 Halbsatz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 15.12.2020
Wie dargelegt verfolgten die anhand des Schwerpunkts differenzierenden Regelungen legitime Zwecke. Als Teil eines schrittweisen Lockerungskonzepts dienten sie dazu, die Bevölkerung durch den stationären Handel einerseits in einem gewissen Umfang mit Waren zu versorgen und sie andererseits vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden.104vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 119; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 173vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 119; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 173
Hiervon ausgehend ausweist sich die Differenzierung in der anzustellenden Abwägung der widerstreitenden Interessen als verhältnismäßig. Die infektiologischen Gründe für die Differenzierung rechtfertigten das Ausmaß der Ungleichbehandlung.
So sind die benannten Regelungen zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet. Insbesondere begegnet die der Regelung zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, dass es durch die vollständige Öffnung der Verkaufsstellen mit einem schwerpunktmäßig privilegierten Sortiment nicht zu einem nennenswerten Anstieg der Infektionsgefahr kommen wird, jedenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Dem hat der Verordnungsgeber auch durch das sog. Sortimentsveränderungsverbot des § 7 Abs. 3 Satz 6 VO-CP entgegengewirkt. Danach war den privilegierten Einzelhandelsgeschäften die Ausweitung des Angebots über das zum 12.12.2020 geltende Angebot hinaus grundsätzlich nicht erlaubt. Hinzu kommt, dass gemäß § 7 Abs. 3 Satz 5 VO-CP „[e]in Bewerben über das Betriebsgelände hinaus von Warenarten oder Sortimenten, die nicht unter die Nummern 1 bis 10 und 12 bis 14 des Satzes 2 fallen, untersagt“ war. Dass Verkaufsstellen unter Umständen dagegen verstoßen haben sollen, führt entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften; ein solches Verhalten wäre von den zuständigen Ordnungsbehörden zu ahnden gewesen.105vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 120; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 174 m. w. N.vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 120; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 174 m. w. N.
Die Regelung ist auch erforderlich. Wie bereits ausgeführt war keine der von der Antragstellerin aufgeführten alternativen Maßnahmen gleich geeignet bzw. hätte für sämtliche kollidierenden Interessen zu einem positiven Ergebnis geführt.
Die durch § 7 Abs. 3 Satz 3 bis 6 VO-CP hervorgerufene Ungleichbehandlung ist schließlich auch angemessen. Die Regelung berücksichtigt die Belange des Infektionsschutzes – und damit des Schutzes von Leib und Leben der Bevölkerung –, der Versorgungssicherheit und diejenigen aller Gewerbetreibenden – etwa im Hinblick auf eine „Wettbewerbsverzerrung“ – (noch) in angemessener Weise.106vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 122 f.; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 178 ff.vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 122 f.; NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 178 ff. Der Verordnungsgeber konnte in vertretbarer Weise davon ausgehen, dass das gezielte Aufsuchen einer Verkaufsstelle, die ein gemischtes Sortiment anbietet, allein zum Einkaufen nicht privilegierter Ware einen Ausnahmefall bilden und nicht zu einem Anstieg der Kontaktzahlen und damit der Infektionszahlen sowie einer Wettbewerbsverzerrung führen wird. Zudem hat er mit den Regelungen des § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 11 VO-CP für sämtliche Geschäfte des Einzelhandels – auch für die Antragstellerin – die Möglichkeit von Abhol- und Lieferdiensten sowie des Onlinehandels eröffnet, die die Auswirkungen des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Gewerbetreibenden abmilderte.
Die Antragstellerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, die Beschränkung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 7 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 auf eine Kundin bzw. einen Kunden mit jeweils einer Begleitperson sei gleichheitswidrig, da gemäß dem § 4 Abs. 1 VO-CP für privilegierte Einzelhandelsbetriebe eine Zugangsbeschränkung von einer Kundin bzw. einem Kunden je 15 Quadratmeter bestanden habe. Bei Entscheidungen über Lockerungen nach einem sog. Lockdown gebietet es der Schutz von Leben und Gesundheit sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems, den durch den Lockdown erzielten Erfolg bei der Eindämmung der Pandemie nicht dadurch zunichte zu machen, dass sämtliche Infektionsschutzmaßnahmen zum gleichen Zeitpunkt aufgehoben werden und das Infektionsgeschehen wieder uneingeschränkt Fahrt aufnehmen kann.107vgl. NdsOVG, Urteil vom 11.7.2023 - 14 KN 35/22 -, jurisvgl. NdsOVG, Urteil vom 11.7.2023 - 14 KN 35/22 -, juris Es ist daher geboten, Lockerungen schrittweise unter genauer Beobachtung ihrer Auswirkungen auf das Infektionsgeschehen zu veranlassen. Solchen schrittweisen Lockerungen ist indes immanent, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es so zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt. Diese Ungleichbehandlungen erfolgen allerdings - jedenfalls wenn die Lockerungen in einen entsprechenden „Lockerungsfahrplan“ eingebettet sind - nur für einen zeitlich begrenzten Zeitraum, so dass es sich im Ergebnis verbieten dürfte, die vom Verordnungsgeber vorgenommenen Differenzierungen an einem engen Verhältnismäßigkeitsmaßstab zu messen oder ein in dem Sinne folgerichtiges Konzept zu verlangen, nach dem identischen Gefährdungen in demselben Gesetz stets das gleiche Gewicht beizumessen wäre. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der Verordnungsgeber auf das Infektionsgeschehen nicht in adäquater Weise reagieren kann.108vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 - 3 N 471/22 -, jurisvgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 - 3 N 471/22 -, juris
Ein Gleichheitsverstoß ergibt sich nicht aus der Zulassung von Babyfachmärkten, die der Verordnungsgeber in typisierender Weise in den Kreis der zur Öffnung befugten Geschäfte aufgenommen hatte (§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 12 VO-CP). Diese Differenzierung ist aufgrund der Vielzahl dort angebotener Waren, die für die tägliche Versorgung von Babys und Kleinkindern nötig und damit der Grundversorgung der Bevölkerung zuzurechnen sind, gerechtfertigt. Dass dort auch kinderspezifische Möbel angeboten werden, vermag daran nichts zu ändern.
Die Antragstellerin kann sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 VO-CP in der Fassung vom 26.2.2021 bzw. § 7 Abs. 4 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 hätten körpernahe Dienstleistungen unter Beachtung eines Hygienekonzepts erbracht werden dürfen, obwohl Friseurdienstleistungen oder nicht medizinisch indizierte Fuß-, Hand-, Nagel- und Gesichtspflege mangels medizinischer Notwendigkeit ebenfalls nicht der Grundversorgung der Bevölkerung dienten. Dass der Verordnungsgeber im Zuge schrittweiser Lockerungen nach einem Lockdown mit Blick auf die damit verbundenen Entbehrungen auch das körperliche und seelische Wohlbefinden der Bevölkerung berücksichtigt hat, ist nicht zu beanstanden.
Die Antragstellerin kann einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz auch nicht daraus herleiten, dass gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 17 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 Gärtnereien, Gartenbaubetriebe, Gartenmärkte und ähnliche Einrichtungen öffnen durften. Insoweit war der Verkauf auf den für den Gartenbau und Pflanzenverkauf typische Angebot beschränkt, d.h. es konnte der saisonal im Frühjahr kurzfristig auftretende Bedarf an Pflanzen und Gartenmöbeln gedeckt werden. Ein vergleichbarer Bedarf bestand für Verkaufsstellen für Schnittblumen, Topfpflanzen, Blumengestecke und Grabschmuck, die gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 19 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 öffnen durften.
Die Antragstellerin kann sich ferner nicht darauf berufen, dass Buchhandlungen gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 18 VO-CP in der Fassung vom 6.3.2021 zu den privilegierten Geschäften des Einzelhandels zählten. Die Zulassung der Öffnung des Buchhandels durch den Verordnungsgeber durfte mit Blick auf dessen Bedeutung die Informations-, Presse und Wissenschaftsfreiheit, die Bildung, für Schule, Studium und Berufsausübung sowie für eine sinnvolle Beschäftigung von Kindern und Jugendlichen erfolgen. Dies erwiest sich als vom Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Gleiches gilt für die seitens der Antragstellerin benannten Zeitungskioske und Zeitungsverkaufsstellen.
Die Normenkontrollanträge sind nach alledem zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird auf 100.000 festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 32 IfSG
§ 28a IfSG
§ 18 AGVwGO
§ 167 VwGO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3 Satz 5 und Satz 10 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs.1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 7 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 7 Abs. 3 der Verordnung
§ 7 Abs. 3 der saarländischen Verordnung
§ 7 Abs. 3 Satz 1 VO-CP – im Zusammenwirken mit den anderen in der Verordnung
Art. 12 und 14 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 1000
BVerfGE 110, 77, 85
NJW 2022, 1672
BVerfGE 161, 299
BVerwGE 164, 253, 260
2 B 63/21
3 CN 7.22
2 C 62/21
2 B 63/21 B
3 BN 2/18
6 BN 1/05
6 CN 4/00
3 CN 1/21
3 CN 5/22
3 BN 8/21
1 BvR 461/03
2 BvR 2601/17
2 BvR 676/20
2 C 5/19
3 CN 12/22
3 CN 11/22
1 BvR 1295/21
1 BvR 2649/21
3 CN 17/22
3 CN 8/22
2 C 121/20
1 BvR 35/86
3 C 7/17
14 KN 36/22
13 D 38.20
3 N 233/21
3 CN 6/22
3 CN 2/21
2 C 14/24
1 BvR 781/21
3 C 20/20
13 KN 389/20
3 N 471/22
13 D 48/21
3 C 16/20
3 CN 3/22
3 CN 1.21
3 CN 6.22
3 CN 1/22
3 CN 4/22
13 D 238/20
1 BvR 2821/11
1 BvR 1679/17
III ZR 79/21
III ZR 41/22
3 CN 7/22
1 BvR 611/07
1 BvR 2035/07
1 BvL 16/11
1 BvR 469/20
13 D 38/20
3 EN 180/21
1 S 398/21
11 S 109/21
14 KN 35/22