Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-19, Aktenzeichen 3 A 1916/19 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2024:0919.3A1916.19SN.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Regelung in Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 VO (EG) Nr. 1760/2000 (juris: EUV 1760/2000) i. V. m. § 29 ViehVerkV (juris: ViehVerkV 2007) i.V.m. § 26 Abs. 2 ViehVerkV (juris: ViehVerkV 2007) i.V m. Erwägungsgrund 14 der VO (EG) Nr. 1760/2000 (juris: EUV 1760/2000) dient der effektiven Nachverfolgung der Verbringung von Rindern, um tierseuchenrechtliche Maßnahmen gegenüber infizierten bzw. potentiell infektiösen Tieren einleiten, zugleich solche Maßnahmen aber auch auf bestimmte Herden begrenzen zu können.(Rn.32)
2. An den Sanktionen für Verstöße gegen Kennzeichnungs- und Registrierungspflichten hat sich auch durch die Verordnungen (EU) Nr. 2021/2115 (juris: EUV 2115/2021) und 2021/2016 (juris: EUV 2016/2021) und das nunmehr geltende System der Konditionalität nichts geändert. Es liegt vielmehr ein Systemwechsel zugrunde, der die Anwendung des Günstigkeitsprinzips ausschließt.(Rn.41)
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Kürzung von landwirtschaftlichen Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 und begehrt die ungekürzten Subventionen.
Die Klägerin führt seit dem 1. Januar 2018 den hier zugrundeliegenden landwirtschaftlichen Betrieb mit einer landwirtschaftlichen Fläche von rund 2000 ha und mit Rinderhaltung von über 3000 Rindern an drei Standorten, nämlich an dem von ihr so bezeichneten Hauptstandort in der Gemeinde R..... und an den Nebenstandorten in den Gemeinden B..... und Z...... Die Klägerin verfügt für den Betrieb über nur eine Betriebsnummer. Die drei Betriebsstätten wurden am 21. Dezember 2017 im Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt des Landkreises B-Stadt von dem Betriebsleiter der Klägerin im Zuge einer Umstrukturierung angemeldet, nachdem es sich zuvor und bis zum 31. Dezember 2017 um selbständige Betriebe gehandelt hatte. Die einzelnen Betriebsstätten erhielten daraufhin – wie bereits zuvor – jeweils eine Nummer in der Datenbank „Herkunftssicherungs- und Informationssystem Tiere“ (im Folgenden: HIT-Datenbank). Auf den späteren Antrag der Klägerin vom 25. Oktober 2019 bei dem zuständigen Veterinäramt des Landkreises wurden die drei Betriebsstätten unter einer einheitlichen HIT-Registrierungsnummer zum 1. Januar 2020 zusammengefasst. An allen drei Standorten werden Milchkühe gemolken. Für die Abkalbung werden die Kühe aus den Standorten B..... und Z..... nach R..... verbracht. Dies geschieht, wenn die Kühe trocken gestellt werden, also 2 Monate vor dem abkalben. Sie verbleiben bis nach der Abkalbung in R...... Dort findet auch die Aufzucht der neugeborenen Kälber statt.
Bereits im Jahr 2016 hat die Klägerin gegen Meldepflichten verstoßen. Der Cross-Compliance-Verstoß für das Jahr 2016 wurde von dem Beklagten mit 1 % sanktioniert. Anlass dafür waren 7,20 % verfristete Meldungen. Diese Sanktionierung wurde mit Bescheid vom 31. Januar 2017 in Verbindung mit dem Änderungsbescheid vom 25. August 2017 bestandskräftig.
Im Jahr 2017 wurde erneut ein Meldepflichtverstoß (2,70 %) festgestellt, der isoliert betrachtet und ebenfalls mit 1 % bewertet worden war. Als Wiederholungsverstoß behandelt, erfolgte eine Kürzung mit 3 %. Zusätzlich lag ein Verstoß gegen die Nitratrichtlinie vor, der mit 5 % sanktioniert wurde, sodass es insgesamt im Jahr 2017 zu einer Gesamtkürzung aufgrund von Cross-Compliance-Verstößen um 8 % kam. Diese Sanktionierung wurde mit Bescheid vom 25. Januar 2018 bestandskräftig.
Am 14. Mai 2018 stellte die Klägerin den Sammelantrag auf die Gewährung von Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018.
Am 10. Juli 2018 fand in der Betriebsstätte B....., am 4. Oktober 2018 in Z..... und am 11. Oktober 2018 in R..... jeweils eine Vor-Ort-Kontrolle statt. Im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen wurden die folgenden Verstöße in verschiedenen Größenordnungen festgestellt:
Mit Bescheid vom 14. Januar 2019 gewährte der Beklagte der Klägerin Direktzahlungen sowie einen Erstattungsbetrag im Rahmen der Haushaltsdisziplin in Höhe von insgesamt 466.004,89 Euro unter Berücksichtigung einer Kürzung von 10 % aufgrund der Cross-Compliance-Verstöße. Die Verstöße wurden für das Unternehmen in dem Bewilligungsbescheid wie folgt zusammengefasst bewertet:
Die beiden Erstverstöße wurden aufgrund des Art. 74 Abs. 2 VO (EU) 809/2014 zu einem Verstoß zusammengefasst, wobei der Maximalwert der festgesetzten Sanktion in die weitere Berechnung eingeflossen ist. Gemäß Art. 39 Abs. 4 VO (EU) 809/2014 wurde, weil Meldefristverstöße bereits 2016 und 2017 festgestellt worden sind, für 2018 ein 2. Wiederholungsfall angenommen. Daraus ergab sich der Kürzungsfaktor von 9 % (1 % x 3 x 3). Dieser Kürzungssatz wurde gemäß Art. 74 Abs. 2 VO (EU) 809/2014 mit dem 1 %-Erstverstoß addiert, woraus sich insgesamt ein Gesamtkürzungsfaktor von 10 % ergab.
Dagegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 30. Januar 2019 Widerspruch ein. Im Rahmen der Akteneinsichtnahme bemängelte sie, aufgrund der Bestandsregister sei nicht nachvollziehbar, für welche Rinder der Beklagte jeweils Verstöße festgestellt habe. Die Klägerin nahm Akteneinsicht und wurde am 29. August 2019 in einem Gespräch angehört. Sie verlangte von dem Beklagten gesonderte Listen, die zu erstellen der Beklagte ablehnte.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Oktober 2019 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und vertiefte die Begründung des Ausgangsbescheides.
Am 22. November 2019 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie trägt vor, der Beklagte trage die Darlegungs- und Beweislast für die behaupteten Verstöße gegen Register- oder Meldeverpflichtungen. Dies ergebe sich aus § 11 MOG. Nicht der Zugang der Rinder zum Betrieb sei fehlerhaft gemeldet worden, sondern lediglich die Verschiebung der Rinder zwischen den Betriebsstätten. Einzeltierverfolgungen seien nicht für sämtliche Tiere vorgelegt worden. Die Klägerin ist der Auffassung, es bestünde keine rechtliche Verpflichtung, die Standortänderung innerhalb des Betriebes binnen sieben Tagen an die HIT-Datenbank zu melden. § 29 Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) sei nicht zu entnehmen, dass das Verschieben von Rindern zwischen unterschiedlichen Betriebsstandorten anzuzeigen sei. Teilpopulationen innerhalb eines Betriebes bildeten eine epidemiologische Einheit, wenn sie in enger und stabiler Gemeinschaft lebten und von ihnen anzunehmen sei, dass sie nach Infektionen wahrscheinlich gemeinsam erkranken werden und insgesamt selbst ein Infektionsrisiko seien. Auch wenn die Betriebsstätten der Klägerin in verschiedenen Gemeinden lägen, handele es sich nur um einen Betrieb mit einer einzigen Betriebsnummer. Vor diesem Hintergrund habe das Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt des Landkreises B-Stadt mit Wirkung zum 1. Januar 2020 die HIT-Registriernummer für die Betriebsstätten Z..... und B..... aufgehoben. Da es aufgrund des Betriebsmanagements zu einem ständigen Wechsel der Standorte der Tiere an den drei Betriebsstätten gekommen sei, seien diese als tierseuchenrechtliche Einheit zu behandeln. Die Zuweisung von mehreren HIT-Registriernummern für die einzelnen Standorte der Klägerin sei nicht korrekt gewesen. Im Übrigen sei der Klägerin kein eigenes Verschulden vorwerfbar. Herrn ......, Frau ........ (Geschäftsführerin) und Herrn ....... (Betriebsleiter und Herdenmanager) sei nicht bekannt gewesen, dass Verschiebungen zwischen den Standorten an die HIT-Datenbank zu melden gewesen seien. Eine derartige Verpflichtung lasse sich weder der Viehverkehrsverordnung, dem Art. 7 VO (EG) 1760/2000 noch der Cross-Compliance-Broschüre 2018 des Landes Mecklenburg-Vorpommern entnehmen. Dass die betriebsinterne Verschiebung von Tieren zwischen Betriebsstätten nicht meldepflichtig gewesen sei, werde auch durch die Verordnung (EU) 429/2016 bestätigt, die am 21. April 2021 in Kraft getreten ist. Aus der Regelung unter Art. 4 Nr. 27 VO (EU) 429/2016, die erst in dieser Fassung auch auf eine Betriebsstättennummer abstelle, ergebe sich, dass es zuvor keine solche Meldepflicht gegeben habe. Die entsprechende Verpflichtung zur Meldung der Verschiebung von Rindern zwischen den einzelnen Betriebsstätten ergebe sich nunmehr aus Art. 84 Abs. 2 Buchstabe a) VO (EU) 429/2016. Diese Verpflichtung sei mit der Verordnung neu eingeführt worden. Die um acht Tage verfristete Meldung bezüglich der Geburt des Tieres mit der Ohrmarkennummer DE 1305796535 sei als marginaler Fehler einzustufen. Es habe sich um eine seltene Zwillingsgeburt gehandelt. Das Kalb sei am frühen Morgen des 1. Januar 2018 geboren worden. In der Silvesternacht habe eine geringere Anzahl an Arbeitskräften zur Verfügung gestanden. Der Herdenmanager habe sich im Urlaub befunden.
Schließlich trägt die Klägerin vor, dass die Verstöße gegen die Kennzeichnungs- und Registrierungsvorschriften in Anwendung des Günstigkeitsprinzips aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 keine Sanktion mehr zur Folge haben dürften. Denn nach dem Inkrafttreten der Verordnungen (EU) Nr. 2021/2115 und 2021/2116 sei ein Verstoß gegen die Kennzeichnungs- und Registrierungsvorschriften nicht mehr sanktionsbelastet. Das europäische Cross-Compliance-Recht sei außer Kraft getreten. Das geltende EU-Agrarförderrecht führe das System der Verwaltungssanktionen in Art. 12 VO (EU) Nr. 2021/2015 und 2021/2116 unter dem Begriff der Konditionalität weiter. Auch wenn für die Direktzahlungen der Kalenderjahre 2022 die Vorschriften der Art. 91 bis 97, also die Cross-Compliance-Vorschriften weiter gelten, habe der europäische Gesetzgeber nicht angeordnet, dass Anhang II der VO (EU) Nr. 1306/2013 weiter Gültigkeit haben solle. Damit seien die Grundanforderungen an die Betriebsführung entfallen. Auch aus den Neuregelungen ergebe sich nichts Gegenteiliges. Vielmehr seien landwirtschaftliche Betriebsinhaber nach § 3 des Gesetzes zur Durchführung der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik geltenden Konditionalität (GAPKondG) verpflichtet, die europäischen Grundanforderungen an die Betriebsführung einzuhalten. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 finde Anwendung, wonach bei einer späteren Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten. Auch könne der Änderung der Sanktionen der vom EuGH verlangte Wertungswandel entnommen werden. Schließlich sei es nach dem Bund-Länder-Leitfaden möglich, hier von einem marginalen Fehler auszugehen, der nicht zu sanktionieren sei. Dem stehe nicht entgegen, dass es sich um einen Wiederholungsverstoß handele. Insoweit ergebe die stichprobenartige Prüfung der Angaben der Anlage B 14, dass keine der vermerkten Meldungen mit einer Fristüberschreitung von mehr als 21 Tagen nicht auf eine innerbetriebliche Verbringung zurückzuführen sei. Insgesamt verblieben 34 Geburten- und Todesmeldungen, die allesamt binnen 21 Tagen nach dem jeweiligen Ereignis gemeldet wurden. Diese 34 Meldungen machten einen Anteil von 0,38 Prozent an der Gesamtzahl der Meldungen aus. Eine Bewertung als marginaler Fehler sei damit möglich.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 14. Januar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Oktober 2019 zu verpflichten, der Klägerin für das Antragsjahr 2019 eine weitere Direktzahlung in Höhe von 51.778,32 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 22. November 2019 zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verteidigt die angegriffenen Bescheide. Die Rinder, die sich nicht in den jeweiligen Betriebsstätten befunden hätten, ließen sich der Anlage 1 zur Niederschrift über die Vor-Ort-Kontrollen entnehmen. Auf weitere Tabellen auch zur Einzeltierverfolgung und Codierung werde Bezug genommen. Die Verwaltungssanktionen beruhten auf Art. 91 ff. VO (EU) 1306/2013. Die Klägerin habe gegen Art. 4 und Art. 7 VO (EU) 1760/2000 verstoßen. Insbesondere nach Art. 7 Abs. 1 VO (EU) 1760/2000 seien Tierhalter verpflichtet, ihre Register auf dem neuesten Stand zu halten und der zuständigen Behörde die genauen Daten jeder Bestandsveränderung im Tierbestand innerhalb bestimmter Fristen mitzuteilen. Die Entscheidung des Veterinäramts, dass der Rinderbestand des Gesamtbetriebes eine seuchenhygienische Einheit bilde, sei erst zum 1. Januar 2020 wirksam geworden. Bis dahin hätten auf Wunsch der Klägerin drei HIT-Registriernummern zugrunde gelegen. Dies sei auch zu Recht geschehen, weil die drei Betriebsstätten der Klägerin sich in unterschiedlichen Ortschaften befanden. Die spätere Vergabe der einheitlichen Viehverkehrsverordnungs-Nummer sei unrechtmäßig erfolgt. Das Landwirtschaftsministerium habe das Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt des Landkreises B-Stadt dementsprechend mit Schreiben vom 16. Dezember 2021 zur Stellungnahme aufgefordert. Es handele sich insbesondere nicht um Standorte eines Betriebes, die innerhalb einer Ortschaft in engem räumlichen Zusammenhang stünden. Eine Stellungnahme des Veterinäramtes stehe bis heute aus. Die Verpflichtung zur Meldung der innerbetrieblichen Verschiebungen der Rinder ergebe sich aus § 29 Abs. 1 Nummer 1 ViehVerkV. Eine Doppelsanktionierung liege nicht vor. Es seien lediglich die Verstöße betreffend die Betriebsstätten B..... und Z..... sanktioniert worden. Eine wiederholte Einstufung als marginaler Fehler scheide aus. Die Sanktionierung sei auch verhältnismäßig. Nachdem der Beklagte zunächst vorgetragen hat, es handele sich nur zu einem geringfügigen Teil um Meldefristüberschreitungen bei innerbetrieblichen Verschiebungen, hat er in der mündlichen Verhandlung präzisiert, dass 39 Meldefristverstöße von mehr als 7 Tagen sich nicht auf innerbetriebliche Tierumstellungen bezogen haben. Einem davon liege eine Meldefristüberschreitung von 36 Tagen zugrunde. Insgesamt, also bezogen auf die Summe der Meldungen der Einzelbetriebsstätten, seien 0,42 % zu spät durchgeführte Meldungen festzustellen. Außerdem seien von 9764 Meldungen 494 storniert worden. Auch wenn sich das Meldeverhalten der Klägerin über die Jahre verbessert habe, liege ein leichter Verstoß zugrunde. Das Günstigkeitsprinzip finde keine Anwendung, denn es ergebe sich kein Wertungswandel dergestalt, dass Verstöße gegen Kennzeichnungs- und Registrierungspflichten sanktionslos bleiben sollen. Vielmehr würden entsprechende Verstöße nunmehr als selbständige Sanktionen verfolgt. Die Sanktionswürdigkeit von Kennzeichnungs- und Registrierungsverstößen folge aus Artikel 268 VO 429/2016 i. V. m. Art. 269 Abs. 1 VO 429/2016. Im Übrigen sei der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides maßgeblich. Eine Einstufung der Cross-Compliance-Verstöße als marginaler Fehler komme nicht in Betracht. Dies schon deshalb nicht, weil ein wiederholter Verstoß zugrunde liege. Sämtliche Meldefristverstöße ab acht Tagen, nicht erst ab 21 Tagen, seien sanktionsrelevant. Der Bund-Länder-Leitfaden weise keine Rechtsqualität auf und können lediglich im Rahmen von Ermessenserwägungen mitberücksichtigt werden. Die Menge an Verstößen in Zusammenschau mit den Wiederholungsverstößen rechtfertige die erfolgte Sanktionierung auf der immerhin niedrigsten Stufe des Sanktionssystems.
Am 28. April 2023 fand einen Termin zur Erörterung der Sach- und Rechtslage vor dem vormaligen Berichterstatter statt. Auf das Protokoll über den Erörterungstermin wird verwiesen. Die Berichterstatterin hat fernmündlich die Stellungnahme der ehemals zuständigen Veterinärmedizinerin dazu eingeholt, ob es sich bei den Betriebsstätten der Klägerin auch im Jahr 2018 bereits um eine epidemiologische Einheit gehandelt hat. Auf den Telefonvermerk vom 12. September 2024 wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Zuwendung in Höhe von 51.778,32 Euro. Der Beklagte hat zu Recht die Bewilligung aufgrund der Nichteinhaltung von Grundanforderungen an die Betriebsführung (Cross-Compliance-Verstoß) um 10 % gekürzt. Die Klägerin wird nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 VwGO.
Die Kürzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen ist formell und materiell rechtmäßig. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein Verstoß gegen das Begründungserfordernis des § 39 VwVfG M-V vorgelegen hat. Ein etwaiger Begründungsmangel ist jedenfalls nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG M-V geheilt. Gleiches gilt für eine vor Erlass des Ausgangsbescheides hier unterbliebene Anhörung, §§ 28, 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG M-V.
Die Kürzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen um 10 % im Jahr 2018 ist auch materiell rechtmäßig, weil die Klägerin wiederholt jedenfalls fahrlässig gegen Registrierungspflichten von Rindern gemäß Art. 4 und 7 VO (EG) 1760/2000 i. V. m. §§ 26, 29 Abs. 1 ViehVerkV verstoßen und dadurch Grundanforderungen an die Betriebsführung nicht eingehalten hat, Art. 91 und 99 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013.
Nach Art. 91 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird gegen Begünstigte, die die Cross-Compliance-Vorschriften gemäß Art. 93 VO (EU) Nr. 1306/2013 - also die Grundanforderungen an die Betriebsführung - nicht erfüllen, eine Verwaltungssanktion verhängt. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift findet die Verwaltungssanktion nur dann Anwendung, wenn der Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar den betreffenden Begünstigten anzulasten ist, und der Verstoß mindestens die landwirtschaftliche Tätigkeit oder die Fläche des Betriebes der Begünstigten betrifft.
Bei den sogenannten Grundanforderungen an die Betriebsführung handelte es sich um die grundlegenden Regeln für die Agrarwirtschaft aus den Bereichen Umweltschutz, Lebens- und Futtermittelsicherheit, Tierkennzeichnung und -registrierung, Tierseuchenbekämpfung, Pflanzenschutzmitteleinsatz und Tierschutz. Zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung gehören auch die Bestimmungen nach Art. 4 und Art. 7 VO (EG) Nr. 1760/2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern.
Nach Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1760/2000 müssen Tierhalter die entsprechenden Register auf dem neuesten Stand halten und der zuständigen Behörde innerhalb einer vom betroffenen Mitgliedstaat festgesetzten Frist von drei bis sieben Tagen jede Verbringung in den oder aus dem Betrieb sowie die Daten aller Tiergeburten und Todesfälle bei Tieren im Betrieb mitteilen. In der Viehverkehrsverordnung wird in Abschnitt 10 die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nach der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 zum Teil konkretisiert. So muss der Tierhalter nach §§ 26, 29 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2a) – c) ViehVerkV der zuständigen Behörde oder einer von dieser beauftragten Stelle jede Veränderung seines Rinderbestandes innerhalb von sieben Tagen unter bestimmten Angaben anzeigen. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV sind vor Beginn der Tätigkeit durch die jeweiligen Tierhalter unter Angabe ihres Namens, ihrer Anschrift und der Anzahl der im Jahresdurchschnitt voraussichtlich gehaltenen Tiere, ihrer Nutzungsart und ihres Standortes anzuzeigen. Die zuständige Behörde oder eine von dieser beauftragten Stelle erfasst die angezeigten Haltungen oder Betriebe unter Erteilung einer Registriernummer in einem Register (§ 26 Abs. 2 Satz 1 ViehVerkV). Die Registriernummer ist zwölfstellig und wird aus der für die Sitzgemeinde der Haltung oder des Betriebes vorgesehenen amtlichen Schlüsselnummer des vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Gemeindeschlüsselverzeichnisses sowie einer vierstelligen Nummer für die Haltung oder den Betrieb gebildet (§ 26 Abs. 2 Satz 2 ViehVerkV). Nach § 29 Abs. 1 ViehVerkV ist jede Veränderung des Tierbestandes innerhalb von 7 Tagen unter Angabe der Registrierungsnummer des Betriebes sowie der tierbezogenen Daten zu melden.
Die Klägerin hat zahlreich gegen diese Pflichten zur Anzeige und Registrierung gemäß §§ 26, 29 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2a) – c) ViehVerkV verstoßen.
Dies ergibt sich nicht bereits aus dem Umstand, dass sämtliche von dem Beklagten festgestellten Meldefristverstöße des Jahres 2018 in dem Betrieb der Klägerin, also einschließlich der Verschiebungen zwischen den drei Betriebsstätten, zugrunde zu legen wären. Die Meldefristverstöße betreffend die Verbringung von Tieren in den und aus dem Betrieb der Klägerin rechtfertigen jedoch die ermessensfehlerfrei verhängte Sanktion ihr gegenüber.
Soweit die Klägerin meint, verspätete innerbetrieblichen Meldungen stellten grundsätzlich keinen Meldefristverstoß im Sinne des Art. 7 VO (EG) Nr. 1760/2000 i. V. m. den Vorschriften der Viehverkehrsverordnung dar, kann die Kammer dem nicht folgen. Denn grundsätzlich geht mit der Vergabe von gesonderten HIT-Registernummern für einzelne Betriebsstätten auch die viehseuchenrechtliche Wertung einher, dass es sich insoweit um abgrenzbare epidemiologische Einheiten i. S. des Art. 4 Nr. 39 der EU (VO) 2016/429 handelt.
Rechtsgrundlage für eine Kürzung der Direktzahlungen sind Art. 23 Abs. 1, 24 Abs. 1, 70 ff. VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 30 S. 16) in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 994/2014 vom 13. Mai 2014 (ABl. Nr. L 280 S.1) i. V. m. Art. 91, 93, 97 Abs. 1 Unterabsatz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013. Hiernach werden die Direktzahlungen gekürzt bzw. eine Verwaltungssanktion verhängt, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung nicht eingehalten werden. Zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung gehören auch die Bestimmungen nach Artikel 4 und 7 VO (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen.
Die Mitteilungspflichten nach Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 VO (EG) Nr. 1760/2000 werden in Abschnitt 10 der Viehverkehrsverordnung die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern zum Teil konkretisiert. So müssen Tierhalter nach § 29 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 Buchst. a) bis Buchst. c) ViehVerkV der zuständigen Behörde oder einer von dieser beauftragten Stelle jede Veränderung des Rinderbestandes innerhalb von sieben Tagen anzeigen und zwar unter Angabe der Registriernummer des Betriebs sowie bezogen auf das einzelne Tier der Ohrmarkennummer, des Zugangsdatums und des Abgangsdatums. Nach § 26 Abs. 2 Nr. 1 ViehVerkV erfasst die zuständige Behörde oder eine von dieser beauftragte Stelle die Haltungen oder Betriebe unter Erteilung einer Registriernummer in einem Register. Die Registriernummer ist zwölfstellig und wird aus der für die Sitzgemeinde der Haltung oder des Betriebes des vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Gemeindeschlüsselverzeichnisses sowie einer vierstelligen Nummer für die Haltung oder den Betrieb gebildet.
Dem Wortlaut dieser Regelungen ist nicht eindeutig zu entnehmen, dass auch die Vergabe von Betriebsstättennummern und nicht allein von unternehmensbezogenen Betriebsnummern zur Nachvollziehung und Nachverfolgung von verbrachten Rindern zulässig und gefordert ist. Die Regelung der Zusammensetzung der Registriernummer, die sich u. a. aus dem auf die Gemeinde bezogenen Schlüssel ergibt, könnte auf den Bezug zu den Betriebsstättennummern der HIT-Datenbank hinweisen (vgl. VG Gießen, Urteil vom 11. August 2020 – 4 K 3353/19.GI –, juris Rn. 64 ff.). Die Vergabe der HIT-Registriernummer für einzelne Betriebsstätten steht aber in Zusammenhang mit der Entscheidung des zuständigen Veterinäramtes, dass es sich jeweils um epidemiologisch selbständige Einheiten handelt. Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen zur Meldepflicht ist es nämlich, dass im Falle des Ausbruchs einer Tierseuche, deren Verlauf schnellstmöglich nachvollzogen werden kann, um Gegenmaßnahmen einleiten bzw. diese auf das verhältnismäßige Maß begrenzen zu können. Damit entspricht die Erteilung separater Betriebsstättennummern innerhalb eines Betriebs und die Pflicht, die Verbringungen von Rindern von Betriebsstätte zu Betriebsstätte innerhalb eines Betriebs in der HIT-Datenbank unter Angabe der Betriebsstättennummer anzuzeigen, grundsätzlich dem Sinn und Zweck der Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 VO (EG) Nr. 1760/2000 i. V. m. § 29 ViehVerkV i. V. m. § 26 Abs. 2 ViehVerkV i. V. m. Erwägungsgrund 14 der VO (EG) Nr. 1760/2000. Denn die Regelung dient der effektiven Nachverfolgung der Verbringung von Rindern, um tierseuchenrechtliche Maßnahmen gegenüber infizierten bzw. potentiell infektiösen Tieren einleiten, zugleich solche Maßnahmen aber auch auf bestimmte Herden begrenzen zu können (vgl. VG Gießen, Urteil vom 11. August 2020 – 4 K 3353/19.GI –, juris Rn. 62; VG Würzburg, Urteil vom 5. Februar 2018 – W 8 K 16.1197 –, juris Rn. 41).
Ein solcher Verstoß ist jedoch dann nicht als Cross-Compliance-Verstoß relevant, wenn im konkreten Einzelfall die Vergabe der HIT-Registriernummern materiell-rechtlich nicht gerechtfertigt war, weil dann der tierseuchenrechtliche Schutz der mit dem Register bezweckt wird, nicht erreicht werden kann. So verhält es sich hier. Soweit es zum 1. Januar 2020 zu einer Zusammenfassung der drei Betriebsstätten unter einer HIT-Registernummer gekommen ist, lag dem die Erkenntnis zugrunde, dass bereits seit dem 1. Januar 2018 die Produktionswege der Klägerin, die nahezu täglich Rinder zwischen den drei Betriebsstätten verbracht hat, dazu führten, dass aus epidemiologischer Sicht eine tierseuchenrechtliche Einheit anzunehmen war. Insoweit hat die damals und heute zuständige Veterinärmedizinerin bestätigt, dass bereits im Jahr 2018 die Kühe nach R..... verbracht wurden, um sie dort trocken zu stellen und sie, wie auch die Kälber, besser versorgen zu können. Danach wurden die Tiere wieder auf die weiteren Betriebsstätten verteilt. Aufgrund der Größe des Betriebes der Klägerin fanden ständig Tierverbringungen zwischen den drei Betriebsstätten statt. Diese Aussage wurde auch von den Beteiligten nicht in Frage gestellt und wird auch dadurch bestärkt, dass auf die Aufforderung aus dem Landwirtschaftsministerium an das Veterinäramt, die Zusammenfassung der Betriebsstätten unter einer einheitlichen HIT-Registernummer rückgängig zu machen, nie geantwortet wurde. Die Vergabe von drei HIT-Registernummern im Jahr 2018 erfolgte lediglich, weil vorher selbständige Betriebe existierten und keine Sensibilität für die Frage der materiell-rechtlichen Rechtfertigung bestanden haben dürfte. Ist aber eine gesonderte seuchenrechtliche Behandlung der einzelnen Betriebsstätten aus veterinärmedizinischer Sicht ausgeschlossen, kann auch ein Verstoß gegen die lediglich formell bestehende Registrierungspflicht nicht sanktionsrelevant sein. An der fachlichen Bewertung zu zweifeln, besteht hier aufgrund der veterinärmedizinischen Expertise des zuständigen Fachamtes des Landkreises keine Veranlassung (vgl. VGH München, Beschluss vom 10. August 2017 – 9 C 17.1134 –, juris Rn. 13, 16 m. w. N.).
Hinsichtlich der Höhe der Kürzung sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Im Rahmen der gerichtlich allein möglichen Überprüfung auf Ermessensfehler (§ 114 VwGO) kann nicht festgestellt werden, dass die erfolgte Kürzung um 10 % außer Verhältnis stünde und einen Ermessensfehler darstellte.
Auch wenn danach die innerbetrieblichen Meldefristverstöße nicht zu berücksichtigen sind, lagen hier im Ergebnis 39 Meldeverstöße durch Zugänge, Abgänge, Geburten und Todesfälle in den klägerischen Betrieb und nach außen zugrunde, die die vom Beklagten angesetzte Sanktion von 1 % bzw. 10 % rechtfertigen. In der mündlichen Verhandlung konnte durch den Beklagten mit den entsprechenden Einzeltiernachweisen substantiiert dargelegt werden, dass 38 Meldefristverstöße insoweit von 8 bis 20 Tagen und einer von 36 Tagen zugrunde lag. Darüber hinaus wurden von den 9764 Meldungen zwischen dem 1. Januar und dem 9. Oktober 2018 494 Meldungen storniert.
Die vom Beklagten insoweit ergänzte Ermessensentscheidung, dass es sich bereits bei der Nichteinhaltung von Meldefristen in 39 Fällen, davon eine am 36. Tag, um einen leichten Verstoß handelt, ist als solche nicht zu beanstanden.
Es kann dahingestellt bleiben, ob es sich nicht nur um einen fahrlässigen Verstoß, sondern um einen, bei dem bedingter Vorsatz anzunehmen war (vgl. VG Stade, Urteil vom 23. November 2022 – 6 A 1163/20 –, juris Rn. 99), gehandelt hat. Dass der Beklagte fahrlässiges Handeln, also ein solches, bei dem die Klägerin ernsthaft darauf vertraut hat, dass der Umstand schon nicht eintreten werde, angenommen hat, ist jedenfalls nicht im Sinne einer die Klägerin beschwerenden Entscheidung zu beanstanden.
Nach Art. 99 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird zur Anwendung der Verwaltungssanktion gemäß Art. 91 VO (EU) Nr. 1306/2013 der Gesamtbetrag der Zahlungen, der dem Begünstigten gewährt wurde bzw. zu gewähren ist, für die Beihilfeanträge, die in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt wurde, eingereicht wurden, gekürzt oder gestrichen. Bei der Berechnung dieser Kürzungen und Ausschlüsse werden Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße sowie die Kriterien nach den Abs. 2, 3 und 4 berücksichtigt. Nach Art. 99 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 beträgt bei einem Verstoß aufgrund von Fahrlässigkeit die Kürzung höchstens 5 %, im Wiederholungsfall höchstens 15 %.
Die Sanktionierung der Meldefristverstöße in Zusammenhang mit den außerbetrieblichen Verbringungen ist auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit und der aufgezeigten europarechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden. Dies gilt auch, soweit der Beklagte den leichten Verstoß mit 1 % bemessen und aufgrund des zweiten Wiederholungsverstoßes auf 9 % festgesetzt hat. Die Klägerin hatte bereits in den Jahren 2016 und 2017 gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen, wie bestandskräftig festgestellt worden ist.
Soweit der Beklagte sich im Hinblick auf die angewandte Sanktionshöhe auf den Bund-Länder-Leitfaden vom 30. November 2016 stützt, handelt es sich nicht um eine verbindliche Entscheidungshilfe. Der Beklagte ist sich der fehlenden Rechtsqualität des Leitfadens bewusst. Dementsprechend durfte er die dortigen Erwägungen im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigen. Er hat zudem erkannt, dass sich das Meldeverhalten der Klägerin verbessert hat und dies in seine Erwägungen eingestellt. Soweit der Beklagte die Annahme eines marginalen Fehlers auf begründete Einzelfälle beschränkt und keine generell geduldete Toleranzschwelle annimmt, ist dem nichts zu entgegnen (§ 114 Satz 1 VwGO).
Soweit die Klägerin schließlich meint, eine Sanktionierung sei nach dem Günstigkeitsprinzip ausgeschlossen, kann dem nicht gefolgt werden. Das System der bisherigen Cross-Compliance-Sanktionsregeln ist nicht durch mildere Sanktionsregeln abgelöst worden, die nach Art. 2 Abs. 2 VO 2988/95 in Anwendung des Günstigkeitsprinzips rückwirkend anzuwenden wären. Denn an den Sanktionen für Verstöße gegen Kennzeichnungs- und Registrierungspflichten hat sich auch durch die Verordnungen (EU) Nr. 2021/2115 und 2021/2016 und das nunmehr geltende System der Konditionalität nichts geändert. Es liegt vielmehr ein Systemwechsel zugrunde, der die Anwendung des Günstigkeitsprinzips ausschließt (vgl. ausführlich dazu VG Stade, Urteil vom 23. November 2022 – 6 A 1163/20 –, juris Rn. 70 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Dezember 2023 – 10 LC 13/23 –, juris Rn. 46 ff.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§ 124 VwGO).
Beschlussvom 25. September 2024
Der Streitwert wird auf 51.778,32 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 ViehVerkV
§ 11 MOG
§ 39 VwVfG M-V
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 124 VwGO
§ 26 Abs. 2 ViehVerkV
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG M-V
§ 26 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV
§ 26 Abs. 2 Satz 1 ViehVerkV
§ 26 Abs. 2 Satz 2 ViehVerkV
§ 29 Abs. 1 ViehVerkV
§ 26 Abs. 2 Nr. 1 ViehVerkV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 4 und 7 VO
Artikel 4 und 7 VO
Art. 74 Abs. 2 VO
Art. 39 Abs. 4 VO
Art. 7 VO
Art. 4 Nr. 27 VO
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO
Art. 12 VO
Art. 91 ff. VO
Art. 7 Abs. 1 VO
Artikel 268 VO
Art. 269 Abs. 1 VO
Art. 91 und 99 Abs. 1 VO
Art. 91 Abs. 1 VO
Art. 93 VO
Art. 23 Abs. 1, 24 Abs. 1, 70 ff. VO
Art. 99 Abs. 1 VO
Art. 91 VO
Art. 99 Abs. 2 VO
Art. 2 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 2 VO (EU) 809/20
4 VO (EU) 809/20
7 VO (EG) 1760/20
27 VO (EU) 429/20
7 VO (EU) 1760/20
1 VO (EU) 1760/20
68 VO 429/20
1 VO 429/20
4 K 3353/19
8 K 16.11
9 C 17.11
6 A 1163/20
2 VO 2988/95
10 LC 13/23