Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-12, Aktenzeichen 21 K 2966/22
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0212.21K2966.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Genehmigung der in den Jahren 2022 bis 2024 erhobenen Entgelte für lizenzpflichtige Postdienstleistungen, welche die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: BNetzA) der Beigeladenen erteilt hat. Insbesondere streiten die Beteiligten über die Rechtmäßigkeit des zugrundeliegenden Maßgrößenbeschlusses der BNetzA.
Der Kläger ist ein eingetragener Verein von Paket- und Expressdienstleistern, die deutschlandweit sowohl private als auch gewerbliche Sendungen zustellen.
Mit Beschluss vom 23. November 2021 (N02) fasste die Bundesnetzagentur Dienstleistungen zusammen und legte Maßgrößen für die Price-Cap-Regulierung von Briefsendungen bis 1000 g für den Zeitraum vom 1. Januar 2022 bis 31. Dezember 2024 fest. Die zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate (X-Faktor) der Beigeladenen legte sie für den vorgenannten Zeitraum auf -1,35 Prozent fest (Tenorziffer 5). Als Gesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate (Referenzindex I) wurde der Verbraucherpreisindex für Deutschland herangezogen und ein Wert von 3,25 Prozent festgelegt (Tenorziffer 6). Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Maßgrößenbeschluss vom 23. November 2021 in seiner veröffentlichten Fassung Bezug genommen.
Auf Antrag der Beigeladenen genehmigte die Bundesnetzagentur mit Beschluss vom 29. April 2022 (N03) konkrete Entgelte auf Grundlage des Beschlusses vom 23. November 2021 für den Zeitraum vom 1. Januar 2022 bis zum 31. Dezember 2024. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Entgeltgenehmigungsbeschluss in seiner veröffentlichten Fassung Bezug genommen. Der Entgeltgenehmigungsbeschluss wurde am 11. Mai 2022 im Amtsblatt der Bundesnetzagentur 09/2022, S. 479-502, veröffentlicht.
Der Kläger hat am 16. Mai 2022 Klage erhoben.
Der Kläger trägt zur Begründung im Wesentlichen vor, die Entgeltgenehmigung sei rechtswidrig, da der zugrundeliegende Maßgrößenbeschluss rechtswidrig sei.
Der „angemessene Gewinnzuschlag“ sei rechtswidrig bestimmt worden. Die hierzu ermächtigende Norm des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 in der bis zum 18. Juli 2024 geltenden Fassung (PostG 1998) sei wegen Perplexität verfassungswidrig, da die Bestimmung des Gewinnzuschlags über einen Vergleich von Umsatzrenditen nicht mit dem Grundsatz der „Kosten der effizienten Leistungserbringung“ in § 20 Abs. 1 PostG 1998 zu vereinbaren sei. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 sei auch unionsrechtswidrig, da ein Verstoß gegen das unionale Kostenorientierungsgebot aus Art. 12 Spiegelstrich 2 der Richtlinie 97/67/EG in der durch die Richtlinie 2008/6/EG erlangten Fassung (im Folgenden: PostRL) gegeben sei, das den Grundsatz der effizienten Leistungserbringung vorgebe. Weiter sei auch das Doppelzählungsverbot aus Anhang I Teil B letzter Absatz PostRL verletzt, da Universaldienstlasten sowohl bei der Bemessung des angemessenen Gewinnzuschlags als auch gemäß § 20 Abs. 3 PostG 1998 berücksichtigt werden könnten. Die Vergleichsmarktbetrachtung zur Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags sei auch im Übrigen mehrfach fehlerhaft. Der BNetzA komme in Bezug auf die Vergleichsmarktbetrachtung kein Beurteilungsspielraum zu; § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 mache klare Vorgaben, die Entscheidungen mit Prognosecharakter und Bewertungen des Marktgeschehens ausschlössen. Die Vergleichsmarktbetrachtung sei aber auch bei Annahme eines Beurteilungsspielraums fehlerhaft: Die BNetzA habe einen einheitlichen Regulierungsrahmen hinsichtlich aller Unternehmen unterstellt, ohne hingegen den Sachverhalt insofern näher zu ermitteln. Allein die Geltung der PostRL in allen EU-Mitgliedsstaaten begründe noch keinen einheitlichen Regulierungsrahmen, da die konkreten Umsetzungen nicht einheitlich seien. In Bezug auf Großbritannien sei eine Wahrung des Gebots der Kostenorientierung nach dem Brexit nicht mehr ersichtlich. Die BNetzA habe weiter den Vergleichsmaßstab verkannt, da sie auch Monopolisten in die Vergleichsmarktbetrachtung eingeschlossen habe; diese seien in struktureller Hinsicht nicht mit der Beigeladenen vergleichbar, die nur gut 85 % Marktanteil habe. Eine unter Hinzunahme von Monopolisten ohne wettbewerbliche Verhaltenskontrolle bestimmte Vergleichsumsatzrendite könne nicht die Kosten der effizienten Leistungserbringung abbilden. Auch in Bezug auf das Telekommunikationsrecht sei für die insoweit geregelte Vergleichsmarktbetrachtung in der Rechtsprechung anerkannt, dass zumindest eine „schmale Basis“ für die Vergleichbarkeit der Preise bestehen müsse; dies sei jedoch bei Einbeziehung von Monopolisten nicht der Fall. Die Vergleichsmarktbetrachtung sei auch dadurch fehlerhaft, dass keine nicht-marktmächtigen Wettbewerber einbezogen worden seien. Diesen die strukturelle Vergleichbarkeit zur Beigeladenen abzusprechen, überzeuge nicht; die Wettbewerber seien insbesondere nicht in geringerem Umfang betrieblichen Auslastungsrisiken unterworfen, da ihnen kein auch den Ersatz ineffizienter Kosten garantierender Regulierungsschirm zugutekomme. Die Vergleichsmarktbetrachtung sei weiter dadurch fehlerhaft, dass nur börsennotierte Unternehmen eingestellt worden seien. Dies verfehle den gesetzlichen Effizienzkostenmaßstab. Die Börsennotierung sei nicht geeignet von der BNetzA angenommene erhöhte Geschäftsrisiken abzubilden. Dies zeige sich an der Beigeladenen, die aufgrund der Anteilshaltung durch die Beklagte und der Vorschriften über die Einstellung von „neutralen Aufwendungen“ in die Entgeltbildung keine Haftungs- und Verlustrisiken der Anteilseigner habe. Die Börsennotierung sei kein Garant für eine effiziente Betriebsführung. Eine strukturelle Vergleichbarkeit sei im Übrigen nur dann anzunehmen, wenn auch die herangezogenen Unternehmen ähnlich gesenkten Verlustrisiken ausgesetzt seien, wie die Beigeladene; hierzu habe die BNetzA aber nichts ermittelt. Die BNetzA widerspreche sich im Übrigen selbst, wenn sie Staatsunternehmen aus der Vergleichsmarktbetrachtung ausklammere und gleichzeitig börsennotierte Unternehmen mit mehrheitlicher Staatsbeteiligung berücksichtige. Die Höhe der Umsatzrendite sei auch kein zwingendes Indiz für ein wirtschaftliches Agieren. Die Vergleichsmarktbetrachtung sei weiter dadurch fehlerhaft, dass die BNetzA eine vergleichbare Unternehmensstruktur- und -verfassung lediglich unterstellt, nicht aber umfassend aufgeklärt habe. Anzeichen für eine konkrete Unternehmensanalyse gebe es nicht. Methodisch inkonsistent sei die Vergleichsmarktbetrachtung weiter dadurch, dass für einen Teil der Unternehmen auf die Umsatzrenditen im Briefsegment und für einen anderen Teil auf die Gesamtumsatzrenditen abgestellt worden sei, ohne dass die jeweilige Ermittlungsalternative im Maßgrößenbeschluss näher erkennbar sei. Die Vermischung beider Datengruppen sei willkürlich; es habe entweder in Gänze auf die eine oder die andere Datengruppe abgestellt werden müssen. Inkonsistent sei weiter, dass bezüglich fünf Vergleichsunternehmen auf das „earnings before interest and taxes“ (EBIT) und einmal auf den „operating profit after transmission costs“ abgestellt worden sei. Es sei unklar, ob diese Größe dem EBIT entspreche; Sachverhaltsfeststellungen hierzu fehlten. Letztlich habe die BNetzA sich im Maßgrößenbeschluss auch nicht dazu verhalten, ob Alternativen zur Vergleichsmarktbetrachtung in Betracht kämen.
Weiter sei die im Maßgrößenbeschluss vorgesehene Berücksichtigung von Universaldienstlasten rechtswidrig. Die Berücksichtigung von Universaldienstlasten sei schon unionsrechtswidrig, da es an einer förmlichen Verpflichtung bzw. förmlichen Benennung der Beigeladenen zur Erbringung von Universaldienstleistungen fehle, die in Art. 4 und 7 PostRL vorgesehen sei. Eine Selbstverpflichtung reiche insofern nicht aus. Weiter sei auch Art. 7 PostRL verletzt, da es an der Feststellung der Finanzierungsvoraussetzungen aus Art. 7 Abs. 3 PostRL fehle. Weiter verstoße die Möglichkeit Universaldienstlasten auch jenseits der Kosten der effizienten Leistungserbringung zu berücksichtigen gegen Art. 12 PostRL und das Gebot der Kostenorientierung. In der Sache sei die Anerkennung von Kosten für die Sendungsmengensteuerung universaldienstwidrig, da gegen die Verpflichtung zur werktäglichen Zustellung verstoßen werde. Durch die doppelte Berücksichtigung von Universaldienstlasten bei der Bemessung des angemessenen Gewinnzuschlags und der Anwendung von § 20 Abs. 3 Satz 2 ff. PostG 1998 komme es zudem zu einem Verstoß gegen das „Doppelzählungsverbot“ gemäß Anhang I Teil B letzter Absatz PostRL. Auch sei durch das „Selbstverpflichtungsregime“ das Transparenzgebot in Art. 4 Abs. 2 PostRL verletzt. Das PostG 1998 sei auch mit seinen Regelungen zur Finanzierung des Universaldiensts perplex, da es gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoße: Es stelle einen verfassungswidrigen Widerspruch innerhalb des Gesetzes dar, dass das PostG 1998 einerseits ausführlich rechtliche Vorgaben zur Bestimmung eines Universaldienstverpflichteten mache, andererseits aber auch einem ggf. ineffizient agierenden Anbieter, der lediglich faktisch Universaldienstleistungen erbringe, das Inansatzbringen von Kosten jenseits der Kosten der effizienten Leistungserbringung ermögliche.
Auch die Kostenzuordnung nach dem in § 20 Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 verankerten Tragfähigkeitsprinzip sei rechtswidrig. Die Kostenverschiebung nach Tragfähigkeit betreffe nicht näher beschriebene Kosten der Beigeladenen in den Nicht-Price-Cap-Bereichen. Es sei zunächst unklar, ob Kosten des Paketnetzes bzw. aus der Verbundbeförderung von Paketen dem Price-Cap-Bereich nach Tragfähigkeit zugeschlüsselt worden seien. Generell ermögliche eine Kostenverlagerung nach Tragfähigkeit auf den Price-Cap-Bereich das Anbieten von Dienstleistungen aus dem Nicht-Price-Cap-Bereich zu niedrigeren Entgelten; dies ermögliche Quersubventionierungen. Aus dem Maßgrößenbeschluss ergebe sich nicht eindeutig, ob der Beigeladenen auch für den Nicht-Price-Cap-Bereich ein Gewinnzuschlag von 6,56 Prozent zugebilligt werde. § 20 Abs. 3 Satz 5 und 6 PostG 1998 verstießen gegen § 20 Abs. 1 Alt. 1 PostG 1998; das ergebe sich auch bereits aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Weiter verstoße das Tragfähigkeitsprinzip gegen das unionsrechtliche Gebot der Kostenorientierung aus Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL und die Kostenallokationsvorgaben aus Art. 14, 7 und Anhang I Teil B PostRL, was die nationalen Vorschriften unanwendbar mache. Auch die konkrete Kostenallokation verstoße gegen § 20 Abs. 3 Satz 6 PostG 1998, da jedenfalls die Voraussetzung des „konkreten Zurechnungszusammenhangs“ von der BNetzA in intransparenter Weise angenommen worden sei. Insofern liege jedenfalls ein Begründungsfehler gemäß § 39 VwVfG vor. Weiter sei nicht ersichtlich, dass für die Kostenpositionen außerhalb des Price-Cap-Bereichs die Kosten der effizienten Leistungserbringung bestimmt worden seien; mangels entsprechender Anhaltspunkte für die Durchführung eines Effizienztests sei von einem Unterbleiben desselben auszugehen.
Der Maßgrößenbeschluss sei auch deshalb rechtswidrig, da kein wirksamer Effizienztest bei der Kostenprüfung durchgeführt worden sei. Die Ausführungen im Maßgrößenbeschluss ließen keine vollumfängliche Prüfung auf die Einhaltung des KeL-Maßstabs erkennen; namentlich sei nicht erkennbar, ob eine Effizienzprüfung des Einsatzes von Einrichtungen und Personal erfolgt sei. Auch die Überprüfung der Effizienz der Zuordnung von Personal- und Soziallasten sei offenbar unterblieben. Schließlich sei nicht ersichtlich, ob die BNetzA die Zuschlüsselung von Gemeinkosten auf die Einhaltung des KeL-Maßstabs geprüft habe. Unzutreffend sei der Hinweis der Beklagten, dass keine theoretischen Modelle, sondern nur tatsächliche betriebliche Gegebenheiten bezüglich der betrieblichen Prozesse und Einrichtungen zugrunde zu legen seien. Hierfür ergebe sich keine rechtliche Stütze.
Auch die Vergleichsmarktbetrachtung im Zusammenhang mit der Bestimmung der Produktivitätsfortschrittsrate sei fehlerhaft. Insoweit gelte das zur Vergleichsmarktbetrachtung im Zuge der Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags Gesagte entsprechend. Dies führe dazu, dass der Vergleich mit Produktivitätskennwerten europäischer KEP-Unternehmen und sämtlicher europäischer „Incumbents“ nicht habe gezogen werden dürfen. Der Vergleich zu den übrigen Vergleichsbetrachtungen habe zeigen müssen, dass die Produktivitätsfortschrittsrate von -1,35 Prozent zu niedrig angesetzt sei. Schon der Umstand einer negativen Produktivitätsfortschrittsrate belege die Rechtswidrigkeit des Vorgehens.
Die unzutreffende Berücksichtigung von Universaldienstlasten, des überhöhten Gewinnzuschlags und der Kostenzuschlüsselung nach Tragfähigkeit führe weiter zu einem Verstoß gegen das Beihilfeverbot gemäß Art. 107 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV); eine Notifizierung liege nicht vor. Auch liege ein Verstoß gegen das Verbot der Ermöglichung missbräuchlichen Verhaltens gemäß Art. 106 Abs. 1 i. V. m. Art. 102 AEUV vor, da der Beigeladenen ermöglicht werde, ihre marktbeherrschende Stellung auf dem Briefmarkt durch überhöhte Porti auszunutzen. Dies ermögliche auch „Kampfpreise“ auf den Paketmärkten.
Der Kläger beantragt,
den Beschluss der Beklagten vom 29.04.2022 (Az.: N03) über die Genehmigung von Entgelten für lizenzpflichtige Postdienstleistungen der Deutsche Post AG im Verhältnis zwischen den Beteiligten insoweit aufzuheben, als dieser die Entgelte für Standardbriefe, für Kompaktbriefe, für Großbriefe und für Maxibriefe (jeweils national) für den Genehmigungszeitraum festlegt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte verweist zur Begründung auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses und führt ergänzend aus, der Maßgrößenbeschluss sei rechtmäßig.
Der Gewinnzuschlag gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 sei rechtmäßig bestimmt worden. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 stehe mit höherrangigem Recht in Einklang; die Überführung des darin enthaltenen Regelungsgehalts von der PEntgV in das PostG 1998 habe die insoweit seitens des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Rüge aufgegriffen. Die Regelung sei nicht unionsrechtswidrig. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Unionsrechtskonformität der Vorgängerregelung nicht in Frage gestellt. Art. 12 PostRL mache keine klaren Vorgaben über das „wie“ der Implementierung des Gebots der Kostenorientierung. Ein Verstoß gegen ein Doppelzählungsverbot sei nicht ersichtlich. Die Vergleichsmarktbetrachtung sei auch inhaltlich fehlerfrei durchgeführt worden. Der BNetzA komme ein Beurteilungsspielraum zu, der ordnungsgemäß ausgeübt worden sei. Die Aussparung von Wettbewerbern der Universaldienstleister folge aus der unterschiedlichen Stellung auf den europäischen Märkten und dem voneinander abweichenden Kundenstamm, was auch im Maßgrößenbeschluss begründet worden sei. Auch die Einbeziehung von Unternehmen mit um die 100 Prozent Marktanteil sei ausgehend vom Gesetzestext nicht zu beanstanden, da es sich auch hierbei um zur Beigeladenen strukturell vergleichbare Unternehmen handele. Das Merkmal der Börsennotierung sei geeignet, erhöhte Risiken abzubilden, da ein kapitalmarktbedingtes Refinanzierungsrisiko bestehe. Die Heranziehung des EBIT bei fünf Unternehmen und die Heranziehung des „operating profit after transmission costs“ in Bezug auf die Royal Mail sei nicht Ausdruck inkonsistenten Vorgehens, sondern vielmehr Ausdruck der Berücksichtigung berechnungsspezifischer Besonderheiten.
Auch die Berücksichtigung von Universaldienstlasten sei in rechtmäßiger Weise erfolgt. Die prinzipielle Berücksichtigungsfähigkeit sei in der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nie angezweifelt worden. Eine Unionsrechtswidrigkeit von § 20 Abs. 3 Satz 2, 3 PostG 1998 sei nicht ersichtlich. Art. 7 PostRL sei schon nicht einschlägig, da eine Finanzierung des Universaldiensts schon nicht in Rede stehe; diese sei in §§ 15, 16 PostG 1998 geregelt. Der Vorwurf einer unterbliebenen umfassenden KeL-Prüfung im Zusammenhang mit den Universaldienstlasten sei falsch.
Auch gegen die vorgenommene Lastenallokation bestünden keine rechtlichen Bedenken. Das Tragfähigkeitsprinzip sei nunmehr rechtmäßig gesetzlich geregelt, was die Kritik des Bundesverwaltungsgerichts, die nur auf die fehlende gesetzliche Grundlage bezogen gewesen sei, aufgegriffen habe. Das Tragfähigkeitsprinzip beziehe sich weiter nur auf wettbewerbsunübliche Kosten.
Die BNetzA habe weiter den gesetzlich geforderten Effizienztest durchgeführt. Das Ausgangsentgeltniveau sei hierbei nicht auf Effizienz zu untersuchen, was sich aus § 4 Abs. 3 PEntgV in der bis zum 18. Juli 2024 geltenden Fassung (PEntgV a.F.) ergebe. Soweit Kürzungen vorgenommen worden seien, sei dies im Maßgrößenbeschluss niedergelegt.
Auch die Vergleichsmarktbetrachtung hinsichtlich der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate von -1,35 Prozent sei fehlerfrei durchgeführt worden. Der der BNetzA insofern zustehende Beurteilungsspielraum sei nicht überschritten worden.
Eine Verletzung des unionsrechtlichen Beihilfeverbots nach Art. 107 AEUV sei schon deshalb nicht ersichtlich, da die Entgelte direkt vom Kunden an die Beigeladene gezahlt würden und staatliche Stellen keinen Einfluss auf die Mittelverwendung nähmen. Auch sei kein Verstoß gegen das Verbot der Ermöglichung missbräuchlichen Verhaltens gegeben (Art. 106 Abs. 1 i. V. m. Art. 102 AEUV). Aufgrund der gesetzlichen Entgeltprüfung werde der Beigeladenen kein Raum für missbräuchliches Wettbewerbsverhalten gelassen.
Die Beigeladene beantragt,
Die Beigeladene führt zur Begründung im Wesentlichen aus, der Maßgrößenbeschluss sei rechtmäßig.
Die Bestimmung des festgesetzten Gewinnzuschlags sei nicht rechtswidrig erfolgt. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 sei nicht „perplex“ und verfassungswidrig. Die Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags sei nach der nunmehr gegebenen gesetzlichen Konstruktion Teil der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 sei auch nicht unionsrechtswidrig. Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL sei nicht verletzt, da darin lediglich eine Kostenorientierung und keine Kostenbindung vorgeschrieben sei. Warum das Ziel der Kostenorientierung gänzlich verfehlt würde, lege der Kläger nicht überzeugend dar. Auch ein Verstoß gegen ein „Doppelzählungsverbot“ sei nicht gegeben. Die Vergleichsmarktbetrachtung sei auch nicht methodisch fehlerhaft. Der BNetzA komme in diesem Zusammenhang ein Beurteilungsspielraum zu. Soweit der Kläger die Vergleichsmarktbetrachtung nach dem Kriterium des Regulierungsrahmens rüge, verkenne er bei seiner Argumentation, dass dieses Kriterium nicht das einzige gewesen sei, um die Vergleichsmasse zu bestimmen. Es sei entgegen der Rüge des Klägers auch nicht zu beanstanden, „Monopolisten“ in die Vergleichsmarktbetrachtung einzubeziehen, denn Regelungsziel von § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 sei es gerade gewesen, einen Vergleich zu anderen regulierten Unternehmen aus den EU-Mitgliedstaaten herzustellen. Warum „Monopolisten“ vor diesem Hintergrund ungeeignet für eine Vergleichsbetrachtung seien, werde ausgehend von den Ausführungen des Klägers nicht ersichtlich. Auch der Ausschluss von Wettbewerbern sei entgegen der Rüge des Klägers nicht zu beanstanden. Denn diese seien schon nicht den gesonderten Lasten der Universaldiensterbringung ausgesetzt. Weiter sei auch die Beschränkung der Vergleichsbetrachtung auf börsennotierte Unternehmen nicht zu beanstanden; die Rügen des Klägers erfolgten ins Blaue hinein. Auch habe sich die BNetzA mit den Unternehmensstrukturen und –verfassungen in der Beschlussbegründung auseinandergesetzt. Die BNetzA habe auch verschiedene Umsatzrenditen zugrunde legen dürfen, da das Gesetz insofern keine genaue Festlegung auf die Umsatzrendite des Briefsegments enthalte. Die BNetzA erläutere methodisch unangreifbar, dass sie dort, wo eine Umsatzrendite allein für das Briefsegment nicht ausgewiesen sei, hilfsweise auf die Gesamtumsatzrendite abstelle. In Bezug auf die Verwendung des „operating profit after transformation costs“ werde eine anerkannte Messgröße verwendet, die auch transparent bestimmt worden sei. Mit der Verwendung gehe im Übrigen keine Rechtsverletzung zu Lasten des Klägers einher, da jedenfalls ein um bestimmte Kostenpunkte reduzierter Umsatzwert in die Vergleichsmarktbetrachtung eingeflossen sei. Letztlich habe die BNetzA auch nicht andere Methoden zur Bestimmung des Gewinnzuschlags abseits einer Vergleichsmarktbetrachtung ausdrücklich erwägen und verwerfen müssen, da das Gesetz die Vergleichsmarktbetrachtung als Regelfall vorgebe.
Im Zuge des Maßgrößenbeschlusses sei es nicht zu einer rechtswidrigen Berücksichtigung von Universaldienstlasten gekommen. Eine unionsrechtswidrige Gesetzeslage liege nicht darin, dass auch nicht förmlich benannten faktischen Universaldiensterbringern ein Ersatz von Universaldienstlasten über die Entgelte ermöglicht werde. Eine Benennung des Universaldienstleisters sehe die PostRL bereits nicht zwingend vor; entsprechend sei auch die im Unionsrecht nicht abschließend harmonisierte Finanzierung nicht zwingend an eine förmliche Benennung gekoppelt. In der Sache sei die Anerkennung von Kosten für die Sendungsmengensteuerung nicht universaldienstwidrig, da Presseerzeugnisse ohnehin nur im Rahmen des betrieblich Zumutbaren zugestellt werden müssten (§ 4 PUDLV in der bis zum 18. Juli 2024 geltenden Fassung – PUDLV a.F.). Auch ein Verstoß gegen „ein“ Doppelzählungsverbot sei nicht gegeben. Auch sei ein Verstoß gegen ein vom Kläger angeführtes Transparenzgebot aus Art. 4 Abs. 2 PostRL im Hinblick auf den Universaldiensterbringer nicht ersichtlich. Das PostG 1998 sei ferner mit seiner Regelungslage weder wettbewerbswidrig ausgestaltet noch „perplex“.
Auch die Implementierung des Tragfähigkeitsprinzips in § 20 Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 und dessen konkrete Anwendung im Maßgrößenbeschluss seien rechtlich nicht zu beanstanden. Die Allokation von Kosten nach dem Verursachungs- und Tragfähigkeitsprinzip im Maßgrößenbeschluss sei entgegen der klägerischen Rügen nicht intransparent erfolgt; das Tragfähigkeitsprinzip sei nur nachrangig zur Anwendung gekommen. Die Vorschriften in § 20 Abs. 3 Satz 5-7 seien unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Es sei vor allem nicht ersichtlich, dass das Gebot der Kostenorientierung eine ausschließliche Implementierung des Verursachungsprinzips verlange.
Weiter sei nichts dafür ersichtlich, dass eine KeL-Prüfung durch die BNetzA unterblieben sei und der x-Faktor fehlerhaft bestimmt worden sei.
Auch liege kein Verstoß gegen das unionsrechtliche Beihilfenregime vor, da es sich bei den genehmigten Entgelten nicht um staatlich, sondern privat gewährte Mittel handele. Auch fehle es an einer selektiven Begünstigung der Beigeladenen. Letztlich sei auch kein Verstoß gegen Art. 106 Abs. 1 i. V. m. Art. 102 AEUV ersichtlich, da einem solchen durch das Entgeltgenehmigungsregime vorgebeugt werde.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (5 PDF-Akten).

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (hierzu A.), aber unbegründet (hierzu B.).
A.
Die Klage ist zulässig.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO). Der Entgeltgenehmigungsbeschluss vom 29. April 2022 ist im für das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung insbesondere nicht im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt. Zwar ist die Gestaltungswirkung der Entgeltgenehmigung für die Zukunft mit dem Ablauf des Genehmigungszeitraums am 31. Dezember 2024 entfallen. Jedoch entfaltet die Entgeltgenehmigung ihre Gestaltungswirkung nach wie vor für diejenigen Verträge, die der Kläger während ihrer Geltungsdauer abgeschlossen hat.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 20.
Der Kläger ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dritte sind nach § 42 Abs. 2 VwGO berechtigt, die Genehmigung des Entgelts für eine bestimmte Postdienstleistung gerichtlich anzufechten, wenn sie diese Dienstleistung während der Geltungsdauer der Genehmigung in Anspruch genommen haben. Unter dieser Voraussetzung greift die Entgeltgenehmigung in die Vertragsfreiheit als Ausprägung des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ein. Hierauf können sich nach Art. 19 Abs. 3 GG auch juristischen Personen wie der Kläger berufen. Der Grundrechtsschutz umfasst das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlichen Bindungen auszuhandeln. Diese Vertragsfreiheit wird durch die rechtsgestaltende Wirkung der Entgeltgenehmigung nach § 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG 1998 beeinträchtigt, weil weder das regulierte Unternehmen noch seine Kunden Einfluss auf die Höhe des Entgelts nehmen können. Die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit ist verletzt, wenn die Entgeltgenehmigung gegen materiell-rechtliche Vorschriften verstößt, die die Entgelthöhe regeln. Diese Prüfung umfasst die rechtmäßige Anwendung dieser Vorschriften.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 21, m. w. N.
Hiervon ausgehend ist der Kläger im Umfang seines Klageantrags klagebefugt, denn er macht unwidersprochen geltend, die im Klageantrag benannten entgeltregulierten Leistungen der Beigeladenen in Anspruch genommen zu haben.
Die Klage wahrt auch die Klagefrist. Postkunden, die eine postrechtliche Entgeltgenehmigung hinsichtlich einzelner Entgelte angreifen, haben die Anfechtungsklage in Anlehnung an § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO und § 9 PDLV in der bis zum 18. Juli 2024 geltenden Fassung (PDLV a.F.) innerhalb eines Jahres ab Veröffentlichung der genehmigten Entgelte im Amtsblatt der Bundesnetzagentur zu erheben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2024 – 6 C 11.22 –, juris, Rn. 29 ff.
Hiervon ausgehend ist die Klageerhebung fristgerecht erfolgt. Die Veröffentlichung des angegriffenen Entgeltgenehmigungsbeschlusses vom 29. April 2022 erfolgte am 11. Mai 2022 im Amtsblatt der Bundesnetzagentur 09/2022, S. 479-502. Die Klageerhebung erfolgte mit dem 16. Mai 2022 innerhalb eines Jahres.
B.
Die Klage ist aber unbegründet. Die Entgeltgenehmigung vom 29. April 2022 ist, soweit sie vom Kläger angegriffen wird, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der 29. April 2022, also der Zeitpunkt, zu dem die streitgegenständliche Entgeltgenehmigung ergangen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 – 6 C 10.11 –, juris, Rn. 26 und Beschluss vom 16. Januar 2019 – 6 B 136.18 –, juris, Rn. 19 ff.
Damit sind sowohl allein das PostG 1998 als auch die PEntgV a.F. und die PUDLV a.F. anwendbar.
Die einem regulierten Unternehmen erteilte Entgeltgenehmigung ist auf die von einem Dritten erhobene Anfechtungsklage hin auf ihre Übereinstimmung mit den materiellen Vorschriften des Postrechts zur Regelung der Entgelthöhe zu überprüfen, sofern der Dritte die Leistungen des regulierten Unternehmens aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages in Anspruch nimmt, der durch die Entgeltgenehmigung gestaltet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 –, juris, Rn. 20.
Im Rahmen des dem vorliegenden Entgeltgenehmigungsbeschluss zugrundeliegenden sog. Price-Cap-Verfahren nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG 1998 ist auch der zunächst gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 i. V. m. § 4 PEntgV a.F. ergehende Maßgrößenbeschluss inzident auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 –, juris, Rn. 26, 29 ff.
Die Genehmigung der Entgelte ist gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG 1998 zu versagen, wenn nach Maßgabe von § 21 Abs. 2 PostG 1998 die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG 1998 nicht entsprechen oder wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen. Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998 ist die Genehmigung ferner zu versagen, wenn offenkundig ist, dass die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 oder 3 nicht entsprechen.
Im Falle der Durchführung des Price-Cap-Verfahrens (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG 1998) gelten bei Einhaltung der (im Maßgrößenbeschluss) festgelegten Maßgrößen die Anforderungen des § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG 1998 als erfüllt.
Nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG 1998 genehmigt die Regulierungsbehörde Entgelte auf der Grundlage der von ihr vorgegebenen Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte für einen Korb zusammengefasster Dienstleistungen. Die „vorgegebenen Maßgrößen“ werden dabei im sog. Maßgrößenverfahren ermittelt.
In diesem Maßgrößenverfahren ist zunächst das Ausgangsentgeltniveau der im Korb zusammengefassten Dienstleistungen festzustellen (§ 4 Abs. 1 PEntgV a.F.). Hierfür sind die Entgelte für diese Dienstleistungen nach den Umsatzanteilen zu gewichten (Price-Cap-Index). Grundlage sind die zu Beginn des Regulierungszeitraums genehmigten Entgelte, deren Rechtmäßigkeit nicht mehr geprüft wird. Ein rechtswidrig überhöhtes Entgelt wirkt sich nach § 4 Abs. 3 PEntgV a.F. im neuen Regulierungszeitraum nicht entgelterhöhend aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 36.
Als Maßgrößen hat die Regulierungsbehörde die gesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate, die zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens sowie die Nebenbedingungen festzulegen, die geeignet und erforderlich sind, um die Einhaltung der Anforderungen nach § 20 Abs. 2 PostG 1998 zu gewährleisten (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 PEntgV a.F.). Bei der Vorgabe der Maßgrößen, insbesondere bei der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate, ist das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 3 PEntgV a.F.). Die zulässigen Änderungsraten für die Entgelte der im Korb zusammengefassten Dienstleistungen ergeben sich aus dem Price-Cap-Index abzüglich der Produktivitätsfortschrittsrate unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Preissteigerungsrate.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 37.
Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes sind auch im Price-Cap-Verfahren die Entgeltmaßstäbe des PostG 1998 zu beachten. Nach § 20 Abs. 1 PostG 1998 haben sich die Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren. Ungeachtet dieses Wortlauts besteht kein Spielraum für die Anwendung dieses Entgeltmaßstabs. Das genehmigte Entgelt muss nach § 20 Abs. 2 Satz 1 PostG 1998 – unbeschadet der Frage nach dem angemessenen Gewinnzuschlag – diejenigen Kosten abbilden, die ein kosteneffizient handelndes Unternehmen für die Leistungserbringung aufwenden würde („soweit die Kosten jeweils für die Leistungserbringung notwendig sind.“). Nach diesem Maßstab hat die Bundesnetzagentur auch zu prüfen, ob die tatsächlichen Kosten der Leistungserbringung ("Ist-Kosten") bis zum Ende des Regulierungszeitraums vernünftigerweise durch Innovations- und Rationalisierungsmaßnahmen gesenkt werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 38 ff.
Der Begriff der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung wird durch § 20 Abs. 2 PostG 1998 bestimmt. Nach § 20 Abs. 2 PostG 1998 ergeben sich die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines angemessenen Gewinnzuschlags, soweit die Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Bei der Ermittlung des angemessenen Gewinnzuschlags sind insbesondere die Gewinnmargen solcher Unternehmen als Vergleich heranzuziehen, die mit dem beantragenden Unternehmen in struktureller Hinsicht vergleichbar und in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten tätig sind. Bei der Vergleichsbetrachtung bleiben solche Zeiträume unberücksichtigt, in denen die wirtschaftliche Entwicklung in einer erheblichen Anzahl der Vergleichsländer durch außergewöhnliche Umstände beeinflusst wurde.
Eine Erweiterung der berücksichtigungsfähigen Kosten findet sich in § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 6 PostG 1998. Soweit die nachgewiesenen Kosten die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach Absatz 2 übersteigen, werden sie im Rahmen der Entgeltgenehmigung berücksichtigt, wenn hierfür eine rechtliche Verpflichtung besteht oder eine sonstige sachliche Rechtfertigung nachgewiesen wird. Dabei sind insbesondere die Kosten für die Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Bereich üblich sind, sowie die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksichtigen. Aufwendungen nach Satz 2 sind den Dienstleistungen verursachungsgerecht zuzuordnen. Können die Aufwendungen bei einer verursachungsgerechten Zuordnung auf Grund der Marktgegebenheiten nicht getragen werden, ohne dass die Wettbewerbsfähigkeit der Dienstleistungen beeinträchtigt wird, können sie abweichend von Satz 4 anderen Dienstleistungen zugeordnet werden. Dienstleistungen, deren Entgelte der Genehmigung nach § 19 bedürfen, können Aufwendungen nach Satz 5 nur zugeordnet werden, soweit zwischen den Dienstleistungen und den Aufwendungen ein konkreter Zurechnungszusammenhang besteht. Ein Zurechnungszusammenhang besteht insbesondere dann, wenn bei der Beförderung der Sendungen Einrichtungen oder Personal gemeinsam genutzt werden.
Das Maßgrößenverfahren wird mit dem sog. Maßgrößenbeschluss abgeschlossen, § 4 Abs. 1 PEntgV a.F. Die Entscheidung, die die Regulierungsbehörde auf der ersten Verfahrensstufe trifft, ist ein Verwaltungsakt, der gegenüber dem regulierten Unternehmen ergeht.
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, sind ausgehend von den Rügen des Klägers der Entgeltgenehmigungsbeschluss der BNetzA vom 29. April 2022 sowie der in erster Linie inhaltlich angegriffene, inzident zu überprüfende Maßgrößenbeschluss der BNetzA vom 23. November 2021, rechtlich nicht zu beanstanden. Der angegriffene Entgeltgenehmigungsbeschluss ist mit Gemeinschaftsrecht vereinbar (hierzu I.) und entspricht den Vorschriften des PostG 1998 (hierzu II.).
I.
Der angegriffene Entgeltgenehmigungsbeschluss ist mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Insoweit liegen weder ein Verstoß gegen Art. 107 AEUV (hierzu 1.) noch ein Verstoß gegen Art. 106 AEUV i. V. m. Art. 102 AEUV vor (hierzu 2.).
1.
Der angegriffene Entgeltgenehmigungsbeschluss verstößt nicht gegen Art. 107 AEUV.
Nach Art. 107 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt grundsätzlich unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Dabei liegen „staatliche oder aus staatlichen Mitteln“ gewährte Beihilfen grundsätzlich nicht vor, wenn die „Beihilfe“ aufgrund staatlich-gesetzlicher Grundlage von Privaten aus deren eigenen finanziellen Mitteln an ein Unternehmen gewährt wird und zwar auch dann, wenn die private Zuwendung der Erfüllung von gemeinwirtschaftlichen Aufgaben des Unternehmens dient.
Vgl. EuGH, Urteil vom 28. März 2019 – C-405/16 P –, juris, Rn. 75 ; EuGH, Urteil vom 13. März 2001 – C-379/98 –, juris, Rn. 61; EU-Kommission, Bekanntmachung zum Beihilfebegriff, ABl. 2016 C 262/1, Punkt 3.2.3., Rn. 61.
Vielmehr müssen Umstände hinzutreten, wie beispielweise eine Kontrolle der zufließenden Mittel durch den Staat oder eine ggf. private, aber staatlich kontrollierte Organisation.
Vgl. EuGH, Urteil vom 28. März 2019 – C-405/16 P –, juris, Rn. 84 f.
Solche Umstände liegen hier indes nicht vor. Allein der Umstand, dass die private Zuwendung der Erfüllung von gemeinwirtschaftlichen Aufgaben des Unternehmens dient, ist nicht ausreichend.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 5. März 2009, – C-222/07 –, juris, Rn. 41 ff.
2.
Der angegriffene Entgeltgenehmigungsbeschluss verstößt auch nicht gegen Art. 106 AEUV i. V. m. Art. 102 AEUV.
Ein Mitgliedstaat verstößt dann gegen die vorstehenden Vorschriften, wenn er im Bereich der Gesetzgebung oder Verwaltung eine Maßnahme trifft, mit der er eine Situation schafft, in der ein Unternehmen, dem er besondere oder ausschließliche Rechte verliehen hat, durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen Vorzugsrechte seine beherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht. Es ist insoweit nicht erforderlich, dass ein Missbrauch tatsächlich stattfindet.
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Juli 2014 – C-553/12 P –, juris, Rn. 41, m. w. N.
Ausgehend vom Vorstehenden ist weder ein tatsächlich erfolgender Missbrauch noch die Schaffung einer Lage, in der die Beigeladene einen Missbrauch begehen könnte, ersichtlich oder plausibel dargelegt. Denn der Kläger legt nicht überzeugend dar, dass es aufgrund der streitgegenständlichen Entgeltgenehmigung nunmehr zu einem konkreten Missbrauch (zu Lasten eines Wettbewerbers) kommt bzw. kommen kann.
Soweit er auf Wettbewerbsverzerrungen des Paketmarkts abstellt, verkennt er, dass betreffend das Paketsegment schon keine über die Zuschlüsselung von Universaldienstlasten nach dem Verursachungsprinzip hinausgehende Verteilung nach Tragfähigkeitsgesichtspunkten erfolgt ist (S. 78, 95, 97 Maßgrößenbeschluss). Soweit er darüber hinaus auf § 86 Abs. 1 VwGO verweist, geben seine pauschalen Ausführungen keinen Anlass zu vertiefender Sachverhaltserforschung. In Bezug auf die Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 legt der Kläger nicht konkret dar, inwiefern dieser trotz Bindung an die Grenze der Angemessenheit zu Missbrauch führen würde. Insbesondere das Vorliegen eines unangemessenen Verkaufspreises zu Lasten der Verbraucher (vgl. Art. 102 Abs. 2 AEUV) ist nicht ersichtlich.
II.
Der angegriffene Entgeltgenehmigungsbeschluss entspricht auch den Vorschriften des PostG 1998. Insbesondere bricht er den zugrundeliegenden Maßgrößenbeschluss zutreffend um. Soweit der angegriffene Entgeltgenehmigungsbeschluss den Maßgrößenbeschluss umbricht, sind grundsätzlich Mängel weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch der Maßgrößenbeschluss selbst ist nicht zu beanstanden. Er beruht auf wirksamen und anwendbaren Rechtsgrundlagen (hierzu 1.), die fehlerfrei angewendet worden sind (hierzu 2.).
Der Maßgrößenbeschluss beruht auf wirksamen und anwendbaren Rechtsgrundlagen. Weder § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 (hierzu a)), noch § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 (hierzu b)) sind verfassungs- oder gemeinschaftsrechtswidrig.
a)
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 ist weder verfassungs- (hierzu aa)) noch gemeinschaftsrechtswidrig (hierzu bb)).
aa)
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 ist verfassungsgemäß.
Die Vorschrift verstößt nicht gegen Art. 87f GG. Nach Art. 87f Abs. 1 GG gewährleistet der Bund nach Maßgabe eines Bundesgesetzes, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen. Nach Art. 87f Abs. 2 GG werden die Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1 als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht. Aus Art. 87f Abs. 1 GG folgt zum einen ein Regelungsauftrag für den Bundesgesetzgeber, der die Anforderungen an den Universaldienst unter Beachtung des durch Art. 87f Abs. 1 GG gewährleisteten Standards inhaltlich konkretisieren muss. Zum anderen muss der Bund nach der Privatisierung des Postwesens die ihm auferlegte Gewährleistungspflicht für die Durchführung des bundesgesetzlich näher bestimmten Universaldienstes dadurch erfüllen, dass er dessen Wahrnehmung durch private Unternehmen dauerhaft sicherstellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 29.
Eine verfassungsrechtliche Vorgabe für die genaueren Maßstäbe der Gewährleistung und insbesondere für die genauere Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung enthalten die genannten Bestimmungen dagegen ersichtlich nicht. Zwar enthält Art. 87f Abs. 2 Satz 1 auch das „Wettbewerbsprinzip“ („durch andere private Anbieter“). Auch aus diesem „Wettbewerbsprinzip“ folgt jedoch keine genaue Normierung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung.
Vgl. hierzu Möstl in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 105. EL August 2024, Art. 87f, Rn. 38; Kühling in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt Stand Juni 2022, Art. 87 f., Rn. 141.
Auch verstößt § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG). Zwar folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip auch das Verbot, unauflösbar unverständlicher bzw. widersprüchlicher Normen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 – 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12–, NVwZ, 2014, 2019, Rn. 110.
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 ist indes nicht unverständlich bzw. in sich widersprüchlich. Bereits aus dem Wortlaut der Norm wird nämlich ersichtlich, dass der „angemessene Gewinnzuschlag“ Teil der „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des PostG 1998 ist. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 konkretisiert in der Folge lediglich, wie der „angemessene Gewinnzuschlag“ zu bestimmen ist. Ein definitorischer oder methodischer Widerspruch ist hierbei innerhalb des Gesetzestextes nicht zu erkennen.
Soweit der Kläger den Begriff der „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ zwingend so verstanden wissen möchte, dass der als inbegriffen definierte angemessene Gewinnzuschlag nur in einer Abbildung der zu erwartenden Kapitalrendite bestehen dürfe, geht er fehl. Er stützt sich hierbei zwar auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu einer vorherigen Gesetzesfassung des PostG 1998.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 54 ff.
Diese Auslegung lässt sich auf das geänderte Postgesetz indes nicht übertragen. Denn die Auslegung der Vorfassung des PostG 1998 in historischer, systematischer und teleologischer Weise sattelte auf eine Gesetzeslage auf, deren Wortlaut im Hinblick auf die Bestimmung des „angemessenen Gewinnzuschlags“ als Teil der „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ unergiebig war und in der Folge eine weitergehende Auslegung unter Hinzunahme weiterer Auslegungsmethoden erforderte. Mit der Aufnahme von § 20 Abs. 2 Satz 2 in das PostG 1998 wird nunmehr aber bereits aus dem Gesetzeswortlaut heraus der Begriff der „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ für den Bereich des „angemessenen Gewinnzuschlags“ neu und eindeutig definiert.
Vgl. BT-Drs. 19/26583, S. 16, letzter Absatz.
Nichts anderes gilt, soweit der Kläger auf § 15 PostG 1998 verweist, der in der vorstehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als systematisches Indiz für die in der Folge vertretene Auslegung des Inbegriffs der „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ herangezogen worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 56.
Der Ausgleichsmechanismus nach § 15 PostG 1998 steht nämlich unabhängig neben der Entgeltregulierung. Der Umstand, dass bei der Bestimmung der Höhe des Ausgleichs die Kapitalrendite einbezogen wird, erlaubt nicht den Schluss, die Wahl einer anderen Bestimmungsmethode sei im Rahmen der Entgeltgenehmigung unzulässig.
bb)
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 ist auch gemeinschaftsrechtskonform. Insbesondere besteht kein Konflikt mit der PostRL.
(1)
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 steht nicht mit Art. 1 Spiegelstrich 7 und 22 PostRL in Konflikt. Der nationale Gesetzgeber durfte den Begriff der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Wege eines legislativen Akts definieren.
Nach Art. 22 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 PostRL bestimmt jeder Mitgliedstaat eine oder mehrere nationale Regulierungsbehörden für den Postsektor, die von den Postbetreibern rechtlich getrennt und betrieblich unabhängig sind. Nach Art. 22 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 2 PostRL veröffentlichen die Mitgliedstaaten die von den nationalen Regulierungsbehörden wahrzunehmenden Aufgaben in leicht zugänglicher Form, insbesondere wenn diese Aufgaben mehr als einer Stelle übertragen werden. Nach Art. 22 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 PostRL ist Aufgabe der nationalen Regulierungsbehörde insbesondere die Gewährleistung der Einhaltung der sich aus dieser Richtlinie ergebenden Verpflichtungen, vor allem durch die Einrichtung von Überwachungs- und Regulierungsverfahren zur Sicherstellung der Erbringung des Universaldienstes.
„Unabhängig“ ist eine nationale Regulierungsbehörde, wenn garantiert ist, dass die betreffende Stelle im Verhältnis zu den Einrichtungen, denen gegenüber ihre Unabhängigkeit zu wahren ist, völlig frei handeln kann und dabei vor jeglicher Weisung und Einflussnahme von außen geschützt ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juni 2020 – C-378/19 –, Rn. 32; EuGH, Urteil vom 2. September 2021 – C-718/18 –, juris, Rn. 108.
Die Mitgliedsstaaten verfügen bei der Organisation und Strukturierung ihrer nationalen Regulierungsbehörde im Grundsatz über Autonomie. Diese Autonomie ist unter vollständiger Beachtung der jeweils richtlinienrechtlich festgelegten Ziele und Pflichten auszuüben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 2. September 2021 – C-718/18 –, juris, Rn. 118 f.
Vorstehende Maßstäbe zugrunde gelegt, ist ein Konflikt der Regelung in § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 mit den in Art. 22 PostRL aufgestellten Anforderungen an die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörde ausgehend vom Vorbringen der Klägerseite nicht ersichtlich. Die in Art. 22 Abs. 1 Satz 1 PostRL richtlinienrechtlich vorgeschriebene rechtliche Trennung und betriebliche Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörde von den Postbetreibern wird von der Klägerseite nicht in Zweifel gezogen. Im Weiteren macht die PostRL keine konkreten Vorgaben dahingehend, dass die nationale Regulierungsbehörde sich sämtliche rechtlichen Vorgaben zur Ausgestaltung des Regulierungsverfahrens – namentlich in Bezug auf die Entgeltgenehmigung – selbst geben müsste. Vielmehr sind die übertragenen Aufgaben durch die Mitgliedstaaten zu bestimmen und zu veröffentlichen (Art. 22 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 2 PostRL). Der Minimalzuschnitt der zu übertragenden Aufgaben ist hierbei in Art. 22 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 PostRL geregelt und umfasst die Durchführung von Überwachungs- und Regulierungsverfahren zur Sicherstellung der Erbringung des Universaldiensts.
Vgl. hierzu Reinbothe/Hentschel/Pochmarski in: Groebel/Katzschmann/Koenig/Lemberg, Postrecht, Praxishandbuch für Regulierungsfragen, Kapitel C, Rn. 239.
Hierbei ist Art. 22 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 PostRL durch die Verwendung des Begriffs „Einrichtung von Überwachungs- und Regulierungsverfahren“ nicht dahingehend zu verstehen, dass auch die Festlegung des konkreten Regulierungsrahmens vollständig von der nationalen Regulierungsbehörde selbst bestimmt werden müsste. Dies stünde mit den von der PostRL eröffneten Umsetzungsspielräumen, die zum Zwecke der Ausformung auch nach den Erwägungsgründen der PostRL zuvorderst die Legislative der Mitgliedstaaten adressieren, ohne insofern nähere und eindeutigere Aufgabenzuweisung an die nationalen Regulierungsbehörden, nicht in Einklang.
Vielmehr sieht es auch der Generalanwalt des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Sandd als Aufgabe der Mitgliedstaaten an, die Vorgaben der PostRL in den nicht harmonisierten Bereichen näher auszuformen.
Vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 20. Juni 2018, C-256/17, Celex-Nr. 62017CC0256, juris, Rn. 96.
Dass er hiermit im Speziellen die nationalen Regulierungsbehörden gemeint hätte, ist nicht im Ansatz ersichtlich.
Insoweit ist die Situation im Postrecht eine andere als im Telekommunikations- bzw. Energierecht. Denn die dortigen Bestimmungen zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sind an die nationalen Regulierungsbehörden (und nicht an die Mitgliedstaaten) adressiert. Nur daraus folgt, dass dem Gesetzgeber der Nationalstaaten eine Verbestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung versagt ist.
Vgl. zum Telekommunikationsrecht EuGH, Urteil vom 3.Dezember 2009, C-424/07, Celex-Nr. 62007CJ0424, juris, Rn. 53 ff.; und zum Energierecht EuGH, Urteil vom 2. September 2021 – C-718/18 –, juris, Rn. 110 ff.
Allein der Umstand, dass diese Rechtsprechung auch auf den Begriff der „Unabhängigkeit“ der nationalen Regulierungsbehörden rekurriert, ändert an dem Gesagten nichts. Denn der Rahmen in dem die nationalen Regulierungsbehörden unabhängig sind, wird durch das Gemeinschaftsrecht bestimmt. Dieses sieht im Postrecht aber gerade nicht vor, dass nationale Regulierungsbehörden – und nicht der nationale Gesetzgeber – zu einer weitgehenden Ausgestaltung der PostRL berufen sind. Demensprechend kann die Rechtsprechung des EuGHs zum Telekommunikations- und Energierecht nicht auf das Postrecht übertragen werden.
(2)
Die gesetzliche Definition der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung durch § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 ist auch inhaltlich nicht gemeinschaftsrechtswidrig.
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 ist mit Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL vereinbar. Letztgenannte Bestimmung hält als Grundsatz fest, dass die Mitgliedstaaten Schritte unternehmen um zu gewährleisten, dass die Tarife für die Universaldienstleistungen kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen.
Dieser richtlinienrechtlichen Bestimmung lassen sich im Hinblick auf die mitgliedstaatliche Ausgestaltung keine derart festen Vorgaben entnehmen, dass – mit der Ansicht des Klägers – ein „angemessener Gewinnzuschlag“ nur in Gestalt einer Kapitalrendite und nicht (auch) im Wege der Vergleichsmarktbetrachtung ermöglicht würde. Das folgt schon daraus, dass in Art. 12 nur von einer Bindung der Nationalstaaten an „Grundsätze“ die Rede ist und dass auch in Spiegelstrich 2 dieser Bestimmung nur von einer „Kostenorientierung“ (Hervorhebung durch Verfasser) die Rede ist; in welcher Weise genau die Kostenorientierung zu erfolgen hat, gibt die Richtlinie nicht vor. Hinzu tritt, dass Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL den Grundsatz, dass Preise kostenorientiert sein müssen, zusammen mit dem Grundsatz, dass sie Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen, nennt. Wortlaut und Struktur von Art. 12 der Postrichtlinie ist klar zu entnehmen, dass die darin genannten Grundsätze kumulativ anzuwenden sind. Der Grundsatz, dass Preise kostenorientiert sein müssen, steht zudem in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu, dass sie tragbar sein müssen. Gemäß Art. 3 Abs. 1 der Postrichtlinie stellen die Mitgliedstaaten jedoch sicher, dass den Nutzern ein Universaldienst zur Verfügung steht, der ständig flächendeckend postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer bietet. Der Begriff "Anreize" in Art. 12 Spiegelstrich der Postrichtlinie impliziert deshalb, dass Universaldienstanbieter nicht auf die Kostendeckung beschränkt sind.
Vgl. auch EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 20. Juni 2018, C-256/17, Celex-Nr. 62017CC0256, juris, Rn. 72-74, 91, 96; VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 152.
An alldem ändert auch Erwägungsgrund 26 der PostRL ersichtlich nichts. Dementsprechend hat der Generalanwalt in der Sache C-256/17 für die PostRL ausdrücklich ausgeführt: „Dass die Richtlinie 97/67 zu detaillierten Regeln für Berechnung eines angemessenen Gewinns schweigt, ist – wie von der spanischen Regierung vorgetragen – daher so auszulegen, dass es sich um die bewusste Entscheidung des Unionsgesetzgebers handelt, diesen Aspekt auf Unionsebene nicht zu harmonisieren. Somit ist es Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der in Art. 12 der Richtlinie 97/67 aufgeführten Grundsätze sowie der Vorgabe, dass der festgelegte Gewinn nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung führen darf, zu bestimmen, was unter einem angemessenen Gewinn zu verstehen ist.“
Vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 20. Juni 2018, C-256/17, Celex-Nr. 62017CC0256, juris, Rn. 91, 96.
Dem ist nichts hinzuzufügen.
Soweit der Kläger auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs betreffend den Begriff der „Kostenorientierung“ im Bereich des Telekommunikationsrechts Bezug nimmt, lässt sich hieraus für das Postrecht nichts Belastbares ableiten. Zum einen konnte der Europäische Gerichtshof ein in seiner Ausprägung und Einzelheiten der Umsetzung unionsrechtliches Gebot der Kostenorientierung schon für den Bereich des Telekommunikationsrecht nicht feststellen, sondern griff zur näheren Ausformung neben dem Wortlaut auf Kontext und Ziele der Regelung zurück, aus denen er einen weite Umsetzungsspielräume für die nationalen Regulierungsbehörden belassenden Begriff der Kostenorientierung für das Telekommunikationsrecht gefolgert hat.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24. April 2008 – C-55/06 –, juris, Rn. 69, 151 ff.
Im Postrecht werden diese Spielräume vorliegend durch den nationalen Gesetzgeber ausgefüllt.
Soweit der Europäische Gerichtshof im Telekommunikationsrecht Zinsen für eingesetztes Kapital als zu berücksichtigenden Teil der „Kosten“ eingestuft hat, ist damit vor dem Hintergrund des Gesagten nicht verbunden, dass für den „angemessenen Gewinnzuschlag“ allein ein Rückgriff auf Kapitalrenditen unionsrechtlich vorgegeben sei. Zum „angemessenen Gewinnzuschlag“ und dessen Bestimmung verhält sich der EuGH nicht ausdrücklich.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24. April 2008 – C-55/06 –, juris, Rn. 77, 84.
Im Übrigen äußert sich auch der Generalanwalt des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Sandd nur sehr zurückhaltend in Bezug auf die Übertragung von Rechtsprechung aus anderen Regulierungsmaterien und geht für den Anwendungsbereich der PostRL von einer fehlenden Harmonisierung der Bestimmung des „angemessenen Gewinnzuschlags“ auf unionsrechtlicher Ebene aus.
Vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 20. Juni 2018, C-256/17, Celex-Nr. 62017CC0256, juris, Rn. 93, 96.
Daher ist auch unerheblich, dass im Telekommunikationsrecht für die Bemessung der „angemessenen Rendite“ jedenfalls traditionell mit einer unternehmensspezifischen Betrachtungsweise operiert wird. Dies gilt im Übrigen schon deshalb, da im Telekommunikationsrecht der Begriff der „angemessenen Rendite“ des Unternehmens verwendet wird, was im Postrecht gerade nicht der Fall ist. Zwar mag es so sein, dass der nationale Begriff der „Kosten der effizienten Leistungserbringung“ für sich genommen auch einen angemessenen Gewinn umfasst, der tendenziell unternehmensspezifisch zu bestimmen sein dürfte. Der Begriff der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung darf aber nicht mit dem Begriff der „Kostenorientierung“ in der PostRL verwechselt werden, zumal insoweit eben keine Harmonisierung erfolgt ist.
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 verstößt letztlich auch nicht gegen Anhang I Teil B Abs. 7 Satz 1 PostRL.
Hiernach erfolgt die Berechnung der Nettokosten bestimmter Aspekte der Universaldienstverpflichtungen getrennt und auf eine Weise, bei der eine Doppelzählung mittelbarer oder unmittelbarer Vorteile und Kosten vermieden wird. Die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen sind alle Kosten, die mit der Erbringung des Universaldienstes verbunden und dafür erforderlich sind (Anhang I Teil B letzter Abs. 2 Satz 1 PostRL). Bei der Berechnung werden alle sonstigen relevanten Elemente, einschließlich der einem für die Erbringung des Universaldienstes benannten Postdiensteanbieter erwachsenden immateriellen und marktrelevanten Vorteile, des Anspruchs auf einen angemessenen Gewinn sowie der Anreize für Kosteneffizienz, berücksichtigt (Anhang I Teil B letzter Abs. 3 PostRL).
Diese Regelung bezieht sich zum einen nur auf die Finanzierung der Universaldienste nach Art. 7 Abs. 3 PostRL, um die es vorliegend ersichtlich nicht geht. Aber auch in der Sache liegt eine „Doppelzählung“ nicht vor. Richtig ist zwar, dass die Universaldienstlasten der Beigeladenen im Rahmen von § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 erfasst werden. Indes ist nicht ersichtlich, dass diese Universaldienstlasten auch von § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 erfasst würden. Dort ist nur geregelt, dass für die Ermittlung des angemessenen Gewinnzuschlags eine Vergleichsmarktbetrachtung anzustellen ist. Zwar mag es sein, dass für die konkreten Gewinnmargen der Unternehmen, die als Vergleich heranzuziehen sind, auch der Umstand zu berücksichtigen ist, dass diese (ausländischen) Unternehmen Universaldienste erbringen. Das ändert aber nichts daran, dass die Universaldienstlasten der Beigeladenen allein im Rahmen des § 20 Abs. 3 Satz 2 und 7 PostG 1998 berücksichtigt werden.
b)
Auch § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 sind nicht verfassungs- (hierzu aa)) oder gemeinschaftsrechtswidrig (hierzu bb)).
§ 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 sind verfassungsgemäß.
Insbesondere liegt kein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vor. Die genannten Normen sind hinreichend klar und insbesondere nicht „perplex“. § 20 Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 steht nicht mit § 20 Abs. 1 PostG 1998 in Konflikt. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits entschieden, dass § 20 Abs. 3 Satz 2 ff. PostG 1998 eine Erweiterung des Grundsatzes aus § 20 Abs. 1 PostG 1998 darstellt.
Vgl. zum damaligen § 20 Abs. 2 PostG a.F. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 40.
Nichts anderes gilt für den in diesem Zusammenhang nunmehr erstmals gesetzlich geregelten Tragfähigkeitsgrundsatz; er ist Teil der Erweiterung. Ein die Verfassungsgemäßheit des Regelungsgefüges in Frage stellender Konflikt zwischen § 20 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 besteht nicht. Entgegen der Darstellung des Klägers hat auch das Bundesverwaltungsgericht einen solchen nicht erkannt; dieses hat sich lediglich zu einer fehlenden gesetzlichen Grundlage für die Berücksichtigung von Tragfähigkeitsgesichtspunkten geäußert. Nach der damaligen bundesgesetzlichen Rechtslage – zu deren Interpretation durch das Bundesverwaltungsgericht bereits unter B.II.1.a)aa) ausgeführt worden ist – war es dem Verordnungsgeber bzw. der BNetzA verwehrt, autonom Kriterien für Abweichungen vom Gebot der verursachungsgerechten Zuordnung zu entwickeln und anzuwenden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 –, juris, Rn. 62.
Durch die Änderung des PostG 1998 ist dem nunmehr abgeholfen worden.
Auch besteht kein unauflösbarer Widerspruch zwischen der Regelung nach § 15 und der nach § 20 Abs. 2 Satz 3 Alt. 2 („sowie die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen“) PostG 1998. § 15 PostG normiert das Verfahren nach der förmlichen Auferlegung der Universaldienstverpflichtung nach § 13 Abs. 2 und 3 PostG 1998. § 20 Abs. 2 Satz 3 Alt. 2 PostG 1998 regelt hingegen den Fall, dass die Universaldienstverpflichtung rein tatsächlich erbracht wird. Unklar bzw. widersprüchlich ist daran nichts.
§ 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 sind auch gemeinschaftsrechtskonform; ein Konflikt mit der PostRL besteht nicht.
Zunächst ist der in § 20 Abs. 3 Satz 2, 3 PostG 1998 niedergelegte Grundsatz der Berücksichtigungsfähigkeit von die Kosten der effizienten Leistungserbringung übersteigenden Universaldienstlasten gemeinschaftsrechtskonform.
Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 und 3 PostG 1998 werden die Kosten für eine flächendeckende Versorgung mit Postdienstleistungen auch dann berücksichtigt, wenn diese die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 2 PostG übersteigen. Dies gilt auch – aber nicht nur – für solche Kosten, die infolge einer „flächendeckenden Versorgung mit Universaldienstleistungen“ entstehen.
§ 20 Abs. 3 Satz 2, 3 PostG 1998 verstoßen nicht gegen Art. 7 der PostRL. Das gilt – ungeachtet der Frage, ob es hier überhaupt um eine „Finanzierung“ im Sinne dieser Vorschrift geht – schon deshalb, da Art. 7 Abs. 1 Satz 2 der PostRL eine vollständige Öffnungsklausel enthält.
Art. 12 Bindestrich 2 der PostRL ist weiter deshalb nicht verletzt, da es dort um eine „Kostenorientierung“ geht und die Schaffung von Anreizen zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung ausdrücklich hervorgehoben wird. Erst recht liegt kein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 3 PostRL i. V. m. Anhang I Teil B vor. Hinsichtlich der beiden vorstehenden Aspekte kann auf die Ausführungen unter B.II.1.a)bb)(2) Bezug genommen werden.
Unerheblich ist auch, dass der nationalrechtliche Entgeltgenehmigungsmechanismus in den §§ 19 ff. PostG 1998 nicht an eine förmliche Auferlegung von Universaldienstleistungspflichten nach § 13 PostG 1998 anknüpft. Diese Ausgestaltung verstößt weder gegen Art. 4 PostRL noch gegen Art. 7 PostRL.
Ein Verstoß gegen Art. 4 PostRL liegt nicht vor. Art. 4 Abs. 1 PostRL verlangt zunächst einmal nur, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Erbringung des Universaldienstes überhaupt gewährleistet ist (Art. 4 Abs. 1 PostRL). Das hat mit der Frage einer förmlichen Auferlegung nichts zu tun.
Nach Art. 4 Abs. 2 PostRL können die Mitgliedstaaten sich allerdings entscheiden, ein oder mehrere Unternehmen zu diesem Zweck zu benennen. Schon der Wortlaut des damit im Zusammenhang stehenden Art. 4 Abs. 1 PostRL zeigt indes, dass die Mitgliedstaaten in der Ausgestaltung frei sind, wie sie zur Sicherstellung der Universaldiensterbringung vorgehen. Dies wird durch Erwägungsgrund 23 Richtlinie 2008/6/EG bestätigt, der die „Benennung“ eines oder mehrerer Unternehmen als lediglich eine Option zur Sicherstellung der Universaldiensterbringung benennt, die auch mit anderen Optionen kombinierbar ist:
„In der Richtlinie 97/67/EG wird für die Bereitstellung des Universaldienstes der Benennung von Universaldienstanbietern der Vorzug gegeben. Die Mitgliedstaaten können verlangen, dass der Universaldienst auf dem gesamten Hoheitsgebiet angeboten wird. Ein stärkerer Wettbewerb und ein breiteres Angebot bedeutet, dass die Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Auswahl des effizientesten und angemessensten Mechanismus für die Gewährleistung der Verfügbarkeit des Universaldienstes haben sollten, wobei allerdings die Grundsätze der Objektivität, Transparenz, Nichtdiskriminierung, Verhältnismäßigkeit und geringstmöglichen Marktverzerrung beachtet werden sollten, um eine freie Bereitstellung der Postdienste im Binnenmarkt gewährleisten zu können. Die Mitgliedstaaten können sich für eine der folgenden Optionen oder eine Kombination aus ihnen entscheiden: die Bereitstellung des Universaldienstes auf der Grundlage der Marktkräfte, die Benennung eines oder mehrerer Unternehmen für die Bereitstellung der verschiedenen Komponenten des Universaldienstes oder die Abdeckung verschiedener Teile ihres Hoheitsgebietes sowie öffentliche Ausschreibung der Dienstleistungen.“ (Hervorhebung durch Verfasser).
Zudem wird im vorstehenden Begründungsausschnitt hervorgeheben, dass von der nach älteren Richtlinienfassungen bevorzugten Bedeutung der „Benennung“ durch die Änderung der Richtlinie abgerückt worden sei.
So im Ergebnis auch Reibothe/Hentschel/ Pochmarski in: Groebel/Katschmann/ Koenig/Lemberg, Postrecht, 2014, Kapitel C, Rn. 90 f.
Auch ein Verstoß gegen Art. 7 PostRL liegt nicht vor. Insoweit kann hier dahinstehen, ob vorliegend Art. 7 PostRL überhaupt einschlägig ist oder ob Art. 12 Spiegelstrich 2 die allein anwendbare – da speziellere – Regelung ist.
Ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 1 Satz 2 PostRL liegt nicht vor. Nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 PostRL gewähren die Mitgliedsstaaten für die Einrichtung und die Erbringung von Postdiensten keine ausschließlichen oder besonderen Rechte mehr und erhalten diese auch nicht mehr aufrecht. Nach Satz 2 dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten die Bereitstellung der Universaldienste unter Anwendung eines oder mehrerer der in den Absätzen 2, 3 und 4 genannten Verfahren oder anderer, mit dem Vertrag in Einklang stehender Verfahren finanzieren. Dieser Wortlaut – „Bereitstellung“ – ist eindeutig dahin zu verstehen, dass die Finanzierung lediglich an die Bereitstellung der Universaldienste anknüpft; unerheblich ist, aus welchem Grund es zu der Bereitstellung der Universaldienste kommt. Dies wird auch durch die Gesetzgebungsmaterialien zur Änderungsrichtlinie 2008/6/EG bestätigt, die ebenfalls von einer freien Ausgestaltungsmöglichkeit in Bezug auf die Finanzierung der Universaldienste sprechen.
Vgl. Vorschlag der Kommission vom 18. Oktober 2006, /* COM/2006/0594 final - COD 2006/0196 */, Punkt 3.2.3.
Auch ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 3 PostRL liegt nicht vor. Denn der nationale Gesetzgeber ist an die darin genannten Voraussetzungen wegen Art. 7 Abs. 1 Satz 2 PostRL nicht gebunden; eine Implementierung der exakten Vorgaben aus Art. 7 Abs. 3 PostRL aufgrund der Öffnungsklausel in Art. 7 Abs. 1 Satz 2 PostRL ist daher nicht erkennbar zwingend. Daraus folgt zugleich, dass es für eine Finanzierung nicht – als Ausfluss einer unionrechtskonformen Auslegung von § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 – zwingend der Feststellungen aus Art. 7 Abs. 3 PostRL bedarf.
Auch ein Verstoß gegen Art. 7 PostRL insgesamt (Sinn und Zweck) liegt nicht vor. Soweit der Kläger demgegenüber argumentiert, Art. 7 PostRL verlange hinsichtlich sämtlicher Finanzierungsoptionen, dass der Universaldienstleister förmlich zu dieser Dienstleistung verpflichtet sei, kann dies nicht überzeugen. Dem Wortlaut der Grundregel in Art. 7 Abs. 1 Satz 2 PostRL lässt sich dies – wie gesagt – nicht entnehmen. Auch eine systematische Auslegung legt ein solches dem Wortlaut nicht unmittelbar zu entnehmendes Verständnis nicht als zwingend nahe. Soweit der Kläger auf die exemplarisch in Art. 7 Abs. 2 bis 4 PostRL genannten – gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 PostRL aber nicht abschließenden und auch untereinander kombinierbaren – Ausgestaltungsmöglichkeiten verweist und anführt, darin werde stets eine „Benennung“ vorausgesetzt, erlaubt dies – selbst das Zutreffen dieser Annahme unterstellt – keinen zwingenden Rückschluss auf den Gehalt von Art. 7 Abs. 1 Satz 2 PostRL. Denn dies wäre ein Rückschluss von der speziellen auf die allgemeine Regel. Dass jegliche alternative Ausgestaltung mit einer zwingenden „Benennung“ einhergehen müsste, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Zudem spricht auch der Richtlinienzweck nicht für ein zwingendes „Benennungserfordernis“. Denn der schon angesprochene Erwägungsgrund 23 Richtlinie 2008/6/EG zielt auf eine Flexibilisierung der Erfüllung der mitgliedsstaatlichen Universaldienstpflichten ab; ggf. auch durch Kombination von Elementen der Erbringung aus dem Marktgeschehen heraus, der Benennung sowie der Ausschreibung. Entsprechend flexibel muss nach Sinn und Zweck in der Folge auch die Finanzierungsregelung verstanden werden. Soweit der Kläger demnach für spezifische förmliche Anforderungen an die „Benennung“ argumentiert, ist deren Einhaltung für die maßgebliche Frage der Unionsrechtskonformität von § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 unerheblich.
Auch die Regelungen nach § 20 Abs. 3 Satz 5 bis 7 PostG 1998 sind nicht gemeinschaftsrechtswidrig (Tragfähigkeitsregelungen). In Bezug auf die Vereinbarkeit mit Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL, gilt das vorstehend hierzu Gesagte entsprechend. Die lediglich vorgegebene Orientierung an den Kosten und die Anreizschaffung zur effizienten Universaldiensterbringung bei der Tarifierung deuten zwar auf eine vordringliche verursachungsgerechte Zuschlüsselung von Universaldienstlasten hin. Dass hierbei eine Ausnahmeregelung im Sinne einer Zuschlüsselung nach Tragfähigkeitsgesichtspunkten ausgeschlossen sein soll, ist jedoch nicht ersichtlich. Es ist nach dem Vorstehenden auch kein Widerspruch in der Argumentation der BNetzA zu sehen, Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL deute vorrangig auf eine verursachungsgerechte Zuschlüsselung hin.
Ein Konflikt des § 20 Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 mit Art. 14 PostRL i. V. m. Anhang I Teil B PostRL ist ebenfalls nicht erkennbar. Art. 14 Abs. 2 PostRL macht zwar Vorgaben für ein Kostenrechnungssystem. Dass hiermit jedoch zum einen zugleich eine Harmonisierung der Kostenzuschlüsselung im Rahmen der Tarifierung bzw. Entgeltgenehmigung bezweckt würde, ist dem Wortlaut nicht zu entnehmen. Überdies gebietet Art. 14 Abs. 2 Satz 2 PostRL – der in jedem Fall zu beachten ist – lediglich die Einbeziehung der getrennten Kostenrechnung in die Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes; eine zwingende Verteilungsregelung im Zuge der Tarifierung ist dem nicht zu entnehmen. Letztlich erlaubt auch Art. 14 Abs. 3 Buchst. b Ziff. iv PostRL jedenfalls gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst, als auch für darüberhinausgehende Dienste notwendig sind, angemessen zu verteilen. Die angemessene Verteilung, die nicht näher harmonisiert ist, schließt auch eine Zuschlüsselung von gemeinsamen Kosten nach Gesichtspunkten der Tragfähigkeit nicht erkennbar aus. Soweit der Kläger unter Verweis auf Anhang I Teil B Abs. 2 und 7 PostRL ausführt, dort würden zwingende Voraussetzungen für die Erstattungsfähigkeit aufgestellt, ist dies unrichtig. Auch die vom Kläger zitierten Ausführungen der Europäischen Kommission geben insofern keinen weiteren Aufschluss.
Der Maßgrößenbeschluss verstößt auch im Rahmen der Anwendung der Vorgaben des PostG 1998 und der PEntgV a.F. unter Beachtung der eingangs unter B. dargestellten Maßstäben nicht gegen das PostG 1998. Die allein in der Sache angegriffenen Vorgaben des Maßgrößenbeschlusses zur zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate sind nicht zu beanstanden.
Dies gilt in Bezug auf die Bestimmung des Ausgangsentgeltniveaus (hierzu a)), der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für den Price-Cap-Bereich (hierzu b)), der Bestimmung des hierauf bezogenen angemessenen Gewinnzuschlags gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 (hierzu c), der Anerkennungsfähigkeit von Universaldienstladen gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 (hierzu d)) sowie der Vergleichsmarktbetrachtung gemäß § 4 Abs. 4 PEntgV a.F. (hierzu e)).
Die Bestimmung des Ausgangsentgeltniveaus ist nicht zu beanstanden.
Nach § 4 Abs. 1 PEntgV a.F. hat die Regulierungsbehörde zunächst das Ausgangsentgeltniveau der in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen festzustellen. Grundlage sind die zu Beginn des Regulierungszeitraums genehmigten Entgelte, deren Rechtmäßigkeit nicht mehr geprüft wird. Das gemäß § 4 Abs. 3 PEntgV a.F. im Zuge der Maßgrößenbildung zu bestimmende Ausgangsentgeltniveau ist selbst keinem Effizienztest zu unterwerfen. Das Ausgangsentgeltniveau ergibt sich vielmehr als nach Absatzanteilen gewichteter Durchschnitt der Entgelte der im Korb enthaltenen Dienstleistungen. Erst in einem zweiten Schritt ist das Verhältnis des ermittelten Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Rahmen der Ermittlung der Produktivitätsfortschrittsrate zu berücksichtigen (vgl. § 4 Abs. 3 PEntgV a.F.). Die Norm geht damit von der Feststellung eines tatsächlichen Zustandes aus und zielt auf die derzeit am Markt geltenden Entgelte ab.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 172.
Das zugrunde gelegt, sind Mängel bei der Bildung des Ausgangsentgeltniveaus durch die Beklagte nicht ersichtlich.
Weiter begegnet die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungserbringung (im Folgenden: KeL) für den Price-Cap-Bereich keinen rechtlichen Bedenken.
Neben dem Ausgangsentgeltniveau sind nach § 4 Abs. 3 PEntgV a.F. die KeL Bezugspunkt der Maßgrößenvorgabe (§ 3 Abs. 2 PEntgV a.F.).
Der BNetzA sind keine Fehler in der Maßstabsbildung unterlaufen. Die BNetzA ist auf S. 30 des Maßgrößenbeschlusses – unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Köln zum Telekommunikationsrecht – zurecht davon ausgegangen, dass für die Betrachtung der Effektivität zunächst einmal die tatsächlichen betrieblichen Gegebenheiten bezüglich der betriebenen Prozesse und Einrichtungen zugrunde zu legen seien. Der Beklagten sei es verwehrt – in Abkehr von den tatsächlichen Gegebenheiten – theoretische Modelle zu Unternehmensstruktur und Prozessabläufen zu entwickeln und hierauf Annahmen zu theoretischen Zustellungsprozessen aufzustellen. Dies entspricht grundsätzlich der Rechtsprechung der Kammer zum Telekommunikationsrecht und gilt auch für das Postrecht.
Vgl. zum Postrecht Sedemund in: Beck’scher PostG 1998 Kommentar, 2. Auflage 2004, § 20, Rn. 37 ff.; indiziell auch BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 – 6 C 10.11 –, juris, Rn. 56 ff.; zum Telekommunikationsrecht VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2021 – 21 K 4368/19 –, juris Rn. 121 ff. m. w. N.
Auch ein Ausfall der Effizienzkostenprüfung liegt nicht vor. Im Maßgrößenbeschluss werden die langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung, soweit sie für die Leistungsbereitstellung notwendig sind, ausführlich bestimmt. Soweit der Kläger rügt, es sei nicht zu erkennen, ob die BNetzA die geltend gemachten Kosten vollumfänglich auf die Einhaltung des KeL-Maßstabs geprüft habe, kann er mit diesem pauschalen Vorbringen nicht durchdringen. Dem (geschwärzten) Maßgrößenbeschluss lässt sich klar entnehmen, dass die Einhaltung des KeL-Maßstabs geprüft worden ist und hiervon ausgehend Kürzungen der von der Beigeladenen geltend gemachten Kosten vorgenommen worden sind (S. 33 ff., 136 des Maßgrößenbeschlusses). Es wird weiter aus der Begründungslogik ersichtlich, dass sich die weiteren Ausführungen der BNetzA im Maßgrößenbeschluss lediglich auf solche Kostenpositionen beziehen, hinsichtlich derer Anpassungen des Verteilungsschlüssels oder Kürzungen vorgenommen worden sind (S. 34 unten des Maßgrößenbeschlusses). Der Schluss, die BNetzA habe die gesetzlich vorgeschriebene Prüfung im Übrigen (teilweise) unterlassen, da es an Ausführungen zu den vom Kläger aufgeworfenen Punkten fehle, geht sonach fehl. Soweit der Kläger rügt, dass es an Ausführungen der KeL zu Gebäuden, Fahrzeugen und Personaleinsatz unter Effizienzmaßstäben fehle, ist dies schon deshalb nicht erheblich, da sich aus den anderen Prüfpunkten ergibt, dass die Einhaltung der Effizienzanforderungen geprüft wurde; im Übrigen werden im angegriffenen Beschluss die Effizienzanforderungen hinsichtlich der eingesetzten Fahrzeuge sehr wohl überprüft (S. 35 ff.).
Auch im Einzelnen sind in Bezug auf die Durchführung der Prüfung keine Fehler erkennbar. In Bezug auf die Organisation des Personaleinsatzes durfte die BNetzA nach den vorstehenden Maßstäben die Organisationsstruktur der Beigeladenen zugrunde legen. Der Kläger verdeutlicht nicht, an welcher Stelle er konkret vernünftige Einsparmöglichkeiten in der Organisationsstruktur sieht, welche die seit langer Zeit bestehende Organisation der Beigeladenen als evident falsch oder abwegig erscheinen lassen würde. Im Übrigen ist – vom Maßstab abgesehen – nicht ersichtlich, inwiefern die Frage, ob für eine konkrete Tätigkeit ein Beamter oder ein Tarifbeschäftigter ohne Besitzstand eingesetzt ist, für die Beachtung des KeL-Maßstabs nach § 20 Abs. 2 Satz 1 PostG 1998 („Effizienzmaßstab“) ergebnisrelevant ist. Denn die BNetzA stellt in ihrem Maßgrößenbeschluss heraus (S. 31), dass sie im Prinzip der Darstellung der Beigeladenen folgt, wonach die Zuschlüsselung der Personalkosten nach tatsächlicher Beschäftigung des Einzelnen erfolgt und hierbei zunächst der Kosten der effizienten Leistungserbringung in Ansatz gebracht werden, denen die diesen Betrag überschießenden Lasten in der Netzzuordnung folgen. Hierdurch wird klar, dass die Kosten der effizienten Leistungserbringung nicht die vollständigen Kosten für einen Beamten umfassen, sondern diese teilweise zu den Lasten (nach § 20 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998) zu zählen sind. Inwiefern nach dem von der BNetzA sonach gewählten Ansatz für den Bereich der KeL im engeren Sinne abhängig vom konkreten Personaleinsatz Effizienzsteigerungspotentiale evident ungenutzt bleiben können, legt der Kläger nicht dar.
Auch der angemessene Zuschlag für Gemeinkosten wurde fehlerfrei bestimmt. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang rügt, es werde nicht ersichtlich, ob und wie die BNetzA die Zuschlüsselung von Gemeinkosten für einige Bereiche geprüft habe und ob insofern namentlich die Einhaltung des KeL-Maßstabs geprüft worden sei, führt auch dies nicht auf einen Rechtsfehler. Der Kläger erkennt im Zuge seiner Ausführungen selbst, dass und wie die BNetzA die Zuschlüsselung vorgenommen hat (Rn. 316 der Klagebegründung – Umsatz und Wertschöpfungskosten). Aus dem Verweis der BNetzA auf den Maßgrößenbeschluss vom 3. Juni 2019 (Az.: BK5-18/003) wird weiter deutlich, dass die grundsätzliche Zuschlüsselung nicht unter Tragfähigkeitsgesichtspunkten, sondern nach am Verursachungsprinzip orientierten Schlüsseln erfolgt ist, die in ihren Einzelheiten zu den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gehören.
c)
Weiter ist die Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 nicht zu beanstanden.
Zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 PostG 1998 gehört auch ein angemessener Gewinnzuschlag. Nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 sind bei der Ermittlung des angemessenen Gewinnzuschlags insbesondere die Gewinnmargen solcher Unternehmen als Vergleich heranzuziehen, die mit dem beantragenden Unternehmen in struktureller Hinsicht vergleichbar und in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten tätig sind. Bei der Vergleichsbetrachtung bleiben solche Zeiträume unberücksichtigt, in denen die wirtschaftliche Entwicklung in einer erheblichen Anzahl der Vergleichsländer durch außergewöhnliche Umstände beeinflusst wurde.
Bei der Durchführung dieser Vergleichsmarkbetrachtung steht der Beklagten grundsätzlich ein Beurteilungsspielraum zu, der jedoch besonders ausgestaltet ist. Auf der Ebene des „ob“ der Durchführung einer Vergleichsmarktbetrachtung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 steht der BNetzA nur ein eingeschränkter Beurteilungsspielraum zu. Ein "freier" Beurteilungsspielraum dahingehend, ob die Vergleichsmarktbetrachtung überhaupt anzustellen ist, wird nicht eröffnet. Vielmehr bringt das Wort „insbesondere“ in § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 zum Ausdruck, dass andere, aber in jedem Fall nachrangige Ermittlungsmethoden nicht gänzlich ausgeschlossen sind. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers sind grundsätzlich vergleichbare Märkte vorhanden. Nur falls dies nicht der Fall sein sollte bzw. die Vergleichsmarktbetrachtung nicht zu einer "angemessenen" Gewinnmarge führen würde, sind andere Prüfmethoden zur Anwendung zu bringen. Diese gesetzgeberische Vorgabe ist vergleichbar mit dem sog. intendierten Ermessen bzw. mit "Soll-Vorschriften". In diesem Sinne wird hier der Entscheidungsspielraum der Bundesnetzagentur hinsichtlich der Methodenauswahl hin zu der Anwendung der Vergleichsmarktbetrachtung gelenkt. Die Bundesnetzagentur durfte und musste davon ausgehen, dass sie zuvorderst die Vergleichsmarktbetrachtung zur Ermittlung einer angemessenen Gewinnmarge durchzuführen hat. Der Beurteilungsspielraum beschränkt sich an dieser Stelle auf die Frage, ob ein atypischer Fall dergestalt vorliegt, dass keine vergleichbaren Märkte vorhanden sind. Eine solche Annahme wäre von der Bundesnetzagentur eingehend zu begründen.
Vgl. hierzu schon VG Köln, 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 233, 236.
Ein weitergehender Beurteilungsspielraum steht der Bundesnetzagentur in den durch § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 gesetzten Grenzen dann hinsichtlich der Durchführung – des „wie“ – der Vergleichsmarktbetrachtung zu. Insofern ist die zu vergleichbaren Normen ergangene telekommunikationsrechtliche Rechtsprechung auf die postrechtliche Regelung übertragbar. Dabei ist zwar der Vergleichsmaßstab, nämlich die Gewinnmargen solcher in struktureller Hinsicht vergleichbarer Unternehmen, die in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren Märkten tätig sind, durch den Gesetzgeber im Groben vorgegeben. Dies besagt aber noch nichts darüber, welche Unternehmen im Einzelnen als strukturell vergleichbar eingestuft werden können und wie der Vergleich im Einzelnen durchzuführen ist. Insoweit sind Prognosen und Bewertungen des Marktgeschehens ebenso wie im Bereich des Telekommunikationssektors vorzunehmen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verfügt die Bundesnetzagentur bei ihren im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung zu treffenden Entscheidungen über die Auswahl der Vergleichsmärkte sowie über Zu- und Abschläge über einen Beurteilungsspielraum.
Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 – 6 C 18/13 –, juris, Rn. 31; VG Köln, 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 237 f.
Dieser Beurteilungsspielraum ist grundsätzlich nach den allgemein hierzu entwickelten Maßstäben nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat. Daneben haben sich im Regulierungsrecht weitere Kontrollmaßstäbe für Regulierungsverfügungen und Entgeltgenehmigungen etabliert. Muss die BNetzA nach dem Gesetzesbegriff, für den ein Beurteilungsspielraum besteht, bei ihrer Entscheidung eine Abwägung widerstreitender Ziele und sonstiger Belange der Regulierung vornehmen, ist zu prüfen, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat (Abwägungsausfall), in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste (Abwägungsdefizit), die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist (Abwägungsfehleinschätzung) oder der Ausgleich zwischen ihnen zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Da maßgeblich für die gerichtliche Kontrolle des regulierungsrechtlichen Beurteilungsspielraums allein die Begründung der Behördenentscheidung ist, prüft das Gericht, ob die Bundesnetzagentur im Hinblick auf die Kriterien, die in den relevanten Rechtsnormen ausdrücklich hervorgehoben oder doch angelegt sind, plausibel und erschöpfend argumentiert hat. Die gerichtliche Kontrolle der Abwägungsentscheidung hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat.
Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 – 6 C 18.13 –, juris, Rn. 38.
Im Zusammenhang mit der vorstehenden Differenzierung zwischen den Ebenen des „ob“ und „wie“ der Vergleichsmarktbetrachtung ist jedoch zu beachten, dass die gesetzlich intendierte Durchführung der Vergleichsmarktbetrachtung und der insofern eingeschränkte Entscheidungsspielraum der BNetzA dann auch auf die Prüfung des weiteren Beurteilungsspielraums hinsichtlich des „wie“ durchschlägt, sofern in der Folge des „wie“ der Vergleichsmarktprüfung die Durchführbarkeit der Vergleichsmarktbetrachtung insgesamt in Frage gestellt wird. In einem solchen Fall ist es nicht zu beanstanden, die Vergleichsmarktbetrachtung zur Anwendung zu bringen, sofern hierbei keine willkürlichen Maßstäbe angelegt werden.
Das zugrunde gelegt, unterliegt die Rechtmäßigkeit der Vergleichsmarktbetrachtung des Maßgrößenbeschlusses keinen durchgreifenden Zweifeln. Die Vergleichsmarktbetrachtung der Beklagten ist sowohl dem Grunde nach (hierzu aa)) als auch in Bezug auf die im Einzelnen in Bezug genommenen Länder (hierzu bb)) nicht zu beanstanden.
Die Vergleichsmarktbetrachtung der Beklagten ist dem Grunde nach nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat sowohl bei der Bestimmung der Unternehmen, die in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten tätig sind (hierzu (1)), als auch bei deren struktureller Vergleichbarkeit mit der Beigeladenen (hierzu (2)), sowie der Vergleichbarkeit der Gewinnmargen (hierzu (3)) keine durchgreifenden Fehler begangen. Auch ansonsten sind keine allgemeinen Mängel ersichtlich (hierzu (4)).
Die Beklagte hat bei der Bestimmung der Unternehmen, die in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten tätig sind, keine durchgreifenden Fehler begangen.
Generell stellt der Maßgrößenbeschluss (Punkt 7.3.2.2.4, S. 56 f.) für die Einbeziehung in die Vergleichsmarktbetrachtung zunächst einmal darauf ab, ob ein die PostRL umsetzender Regulierungsrahmen auf der jeweiligen nationalen Ebene gegeben ist. Dies liegt infolge des Bezugs auf die „anderen europäischen Länder“ nahe und dem setzt der Kläger nichts Substantiiertes entgegen. Insbesondere zieht er nicht durchgreifend in Zweifel, dass das Ziel der Kostenorientierung (Art. 12 Spiegelstrich 2 PostRL) in den jeweiligen nationalen Regelungen umgesetzt worden sei. Selbst die vom Kläger in anderem Zusammenhang zitierte Monopolkommission hat in diesem Punkt keine Bedenken geäußert.
Vgl. Monopolkommission, Post 2015: Postwendende Reform – Jetzt!, 2015, S. 43, Rn. 90 f.
Dass das Ziel der Kostenorientierung unterschiedlichen Niederschlag in den nationalen Regelungen gefunden hat, hat auf die Eignung als Vergleichsmerkmal nach der Begründungslogik der BNetzA keinen Einfluss, da insofern auf den europarechtlichen Rahmen abgestellt wird, soweit er auf nationaler Ebene nicht verlassen wird.
Vgl. hierzu schon VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 248.
Es ist weiter nicht zu beanstanden, dass die BNetzA auf dieser Ebene der Vergleichsgruppenbildung noch keine Zu- oder Abschläge vorgenommen hat, zumal sie noch weitere – einengendere – Vergleichskriterien heranzieht. In der Folge war auch der hierauf bezogenen Beweisanregung der Klägerseite nicht nachzugehen.
Der grundsätzlichen Vergleichbarkeit des Regulierungsrahmens steht auch nicht entgegen, dass die Bundesnetzagentur noch in ihrem Maßgrößenbeschluss vom 14. November 2013 strukturelle Unterschiede feststellte. Denn diese betrafen die Umsatzrenditen und nicht den Regulierungsrahmen. Da nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 die Vergleichsmarktbetrachtung ausdrücklich vorgesehen ist, ist es nicht fehlerhaft, die Vergleichbarkeit aufgrund des einheitlichen Regulierungsrahmens festzustellen und auf dieser Grundlage die Umsatzrenditen der anderen Unternehmen zu ermitteln (mag die Umsatzrendite auch höchst unterschiedlich sein). Die von der Bundesnetzagentur geäußerten Zweifel hinsichtlich einer Vergleichsmarktbetrachtung in jenem Beschluss betrafen das Preisniveau in anderen europäischen Ländern und den Vorrang der Kostenprüfung zur Ermittlung der Produktivitätsfortschrittsrate. Auch die in Bezug genommene Regelung des § 4 Abs. 4 PEntgV a.F. bezieht sich im Gegensatz zu § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 auf vergleichbare Märkte "mit Wettbewerb". Darüber hinaus galt nach der im Zeitpunkt der Erstellung des besagten Maßgrößenbeschlusses geltenden Regelung des § 3 Abs. 2 PEntgV in der zu dieser Zeit geltenden Fassung noch der unternehmensindividuelle Ansatz, der ausschließlich das unternehmerische Risiko in den Blick nahm. Die Gewinnbemessung hatte allein aufgrund der Kapitalverzinsung stattgefunden.
Vgl. zur vergleichbaren Vorgängerregelung schon VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 249.
Die Beklagte hat auch bei der Bestimmung der Unternehmen, die in diesem Rahmen mit der Beigeladenen strukturell vergleichbar sind, keine durchgreifenden Fehler begangen.
Der Kläger rügt ohne Erfolg die Einbeziehung von Vergleichsunternehmen mit einem Marktanteil von um die 100% in die Vergleichsmarktbetrachtung. Es ist nicht zu beanstanden, auch diese Unternehmen als der Beigeladenen strukturell vergleichbar zu erachten. Denn wie die Beigeladene sind sie dadurch charakterisiert, dass sie Nachfolgeunternehmen der zuvor verstaatlichten Postdienstleister sind. Gerade auch diese sollen nach dem Gesetzeszweck in die Vergleichsmarktbetrachtung einbezogen werden können,
vgl. hierzu Verordnungsentwurf zur Änderung der PEntgV 2015, vorgelegt als Anlage K3, Bl. 151 der Gerichtsakte Az.: 21 K 2966/22,
ohne dass es entscheidend darauf ankäme, ob und inwieweit sie in ihrer Marktdominanz bereits zurückgedrängt worden sind.
Vgl. zur Vorgängerregelung schon VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 250 ff.
Hieran hat sich durch die weitere Präzisierung der Vorgaben für die Vergleichsmarktbetrachtung durch die PEntgV a.F. und die Fassung des PostG 1998 nichts geändert. Vielmehr wurde die Inblicknahme gerade der regulierten und unter vergleichbarem Effizienzdruck stehenden Unternehmen noch stärker in den Vordergrund gerückt.
Vgl. Begründung zur PEntgV 2019, vorgelegt als Anlage K5, Bl. 169 der Gerichtsakte zu Az.: 21 K 2966/22; BT-Drs. 19/26583, S. 16 f.
Die Gesamtheit der einbezogenen Unternehmen vereint hiernach jedenfalls das für eine Vergleichsbetrachtung taugliche Kriterium der Regulierungsunterworfenheit.
Die Rüge des Klägers, die Vergleichsmarktbetrachtung sei deshalb fehlerhaft, da neben den ehemaligen Staatsunternehmen keine „Wettbewerber“ in die Vergleichsmarktbetrachtung eingeflossen seien, greift ebenfalls nicht durch. Die Nichteinbeziehung von „Wettbewerbern“ folgt aus dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998, der für die Einbeziehung in die Vergleichsmarktbetrachtung nur in struktureller Hinsicht vergleichbare Unternehmen zulässt. Der Kläger legt nicht ansatzweise dar, dass und ggf. welche „Wettbewerber“ diese Voraussetzung erfüllen.
Vgl. hierzu schon VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 255.
Soweit der Kläger weiter rügt, die BNetzA habe im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung zu Unrecht die nicht börsennotierten Unternehmen ausgeschieden, greift auch dies nicht durch. Dieses Vorgehen ist von ihrem Beurteilungsspielraum gedeckt.
Schon die Begründung zur PEntgV 2019 hat in Bezug auf die Präzisierung der Vorgaben für die Vergleichsmarktbetrachtung hervorgehoben: „Die Vergleichsbetrachtung soll daher zukünftig stärker auf solche Unternehmen ausgerichtet werden, deren strukturelle Merkmale erkennen lassen, dass sie aufgrund ihrer Ausrichtung auf den Kapitalmarkt unter einem ähnlichen Effizienzdruck stehen wie das regulierte Unternehmen. Strukturelle Kriterien, die eine Vergleichbarkeit im vorgenannten Sinne zusätzlich begründen, sind eine vergleichbare Unternehmensverfassung, ein vergleichbarer Organisationsgrad und ein vergleichbarer Rechnungslegungsstandard.“
Vgl. Begründung zur PEntgV 2019, vorgelegt als Anlage K5, Bl. 169 der Gerichtsakte zu Az.: 2966/22.
Das Abstellen auf die Börsennotierung als dem Gesetzeszweck entsprechende Berücksichtigung von auf den Kapitalmarkt ausgerichtete Unternehmen, ist hiervon ausgehend nicht zu beanstanden.
Auch ist der von der BNetzA als Vergleichsmerkmal festgelegte – nach ihrer Annahme mit der Börsennotierung einhergehende – erhöhte Effizienzdruck bei gleichzeitig erhöhtem Verlustrisiko (im Sinne eines Kursverlustrisikos für Aktionäre) tragfähig begründet worden (S. 62-64 Maßgrößenbeschluss). Der Kläger setzt dem nichts Durchgreifendes entgegen. Er zeigt insbesondere nicht auf, dass mit der Börsennotierung, die auf die Beigeladene und weitere Unternehmen zutrifft, gegenüber anderen Unternehmensformen kein erhöhter Effizienzdruck oder ein erhöhtes Verlustrisiko einhergehen. Dass die Haftungs- und Verlustrisiken von börsennotierten Unternehmen mit staatlicher Beteiligung nach dem klägerischen Vortrag generell begrenzt sein mögen, bedarf keiner eingehenderen Untersuchung oder Berücksichtigung, da jedenfalls nicht ersichtlich ist, dass nicht zumindest – und das ist die Prämisse der BNetzA – durch die Börsennotierung ein die Vergleichbarkeit erst schaffendes und im Verhältnis zu anderen Unternehmensformen erhöhtes Risiko gegeben ist.
Soweit der Kläger rügt, eine Vergleichbarkeit sei allenfalls dann gegeben, wenn die herangezogenen Vergleichsunternehmen ebenfalls reduzierten Risiken wegen staatlicher Beteiligung ausgesetzt seien, greift auch dies nicht durch. Denn hierdurch schlägt der Kläger eine alternative Vergleichsmöglichkeit vor, die von der BNetzA so nicht intendiert war und sich ihr auch nicht aufdrängen musste. Das Gesetz spricht von vergleichbaren Unternehmen in struktureller Hinsicht. Der Kläger legt im Übrigen selbst dar, dass eine staatliche Beteiligung bei den Postunternehmen den Regelfall darstellt. Inwiefern an dieser Stelle seitens der BNetzA weitere Feststellungen getroffen hätten werden sollen, bleibt offen.
Soweit der Kläger weiter rügt, die BNetzA argumentiere widersprüchlich, wenn sie zwar selbst erkenne, dass Unternehmen im Staatsbesitz geringeren Risiken ausgesetzt seien, gleichwohl aber Aktiengesellschaften mit mehrheitlich staatlicher Beteiligung berücksichtige, ist auch dem nicht zu folgen. Die BNetzA unterstreicht lediglich die gebotene Differenzierung zwischen börsennotierten Unternehmen – ungeachtet des Umfangs der staatlichen Beteiligung – und lediglich formal als Aktiengesellschaft – aber nicht börsennotiert – geführten Unternehmen im Staatsbesitz (S. 62 f. des Maßgrößenbeschlusses). Ein Widerspruch zwischen aufgestelltem Maßstab und Implementierung desselben ist insofern nicht zu erkennen. Denn lediglich formal als Aktiengesellschaft geführte Unternehmen ohne Börsennotierung und im Staatsbesitz hat die BNetzA nicht in die Vergleichsbetrachtung eingestellt. Die bloße staatliche Mehrheitsbeteiligung im Rahmen der Börsennotierung ist auch erkennbar anders gelagert, als der gänzliche Staatsbesitz. Denn die Prämisse der BNetzA des in der Relation zu anderen Unternehmensformen erhöhten Effizienzdrucks und Verlustrisikos trifft auch für das Verhältnis börsennotierte Aktiengesellschaft zu nur formaler Aktiengesellschaft ohne Börsennotierung und im Staatsbesitz zu. Schließlich mag es zwar sein, dass der Staat als Aktionär sich anderes verhält, als dies private Aktionäre tun. Dass damit jedoch Effizienzdruck und Verlustrisiko auch dann entscheidend sinken, wenn der Staat nur Teile der Aktien hält, ist nicht ersichtlich.
Soweit der Kläger rügt, die BNetzA habe im Hinblick auf das Vergleichskriterium der Unternehmensstruktur und –verfassung den Sachverhalt nicht vollständig ermittelt, ist dem nicht zu folgen. Die Feststellung der BNetzA, die nach deutschem oder europäischem Aktienrecht geführten Aktiengesellschaften unterschieden sich gerade im Außenverhältnis bezüglich der etablierten Leitungs-, Mitwirkungs- und Kontrollfunktionen nur unwesentlich, was zu einer Vergleichbarkeit führe (S. 61 des Maßgrößenbeschlusses), ist ohne weitere Sachverhaltsermittlung tragfähig. Es ist nicht erkennbar beurteilungsfehlerhaft aus der Wahl einer europaweit vergleichbar ausgestalteten gewählten Rechtsform des Unternehmens auf die Vergleichbarkeit zu schließen. Der Kläger macht schon nicht substantiiert geltend, wo er – in Abweichung zur Einstufung durch die BNetzA – eine Vergleichbarkeit zwingend ausschließende Unterschiede zwischen den Vergleichsunternehmen in Bezug auf die Unternehmensstruktur- und verfassung ausgemacht hat.
(3)
Auch hinsichtlich der Vergleichbarkeit der Gewinnmargen hat die Beklagte keine durchgreifenden Fehler begangen.
Soweit der Kläger rügt, die BNetzA habe methodisch inkonsistent argumentiert, wenn sie hinsichtlich mancher Vergleichsunternehmen auf die Umsatzrendite im Briefsegment und im Übrigen auf die Gesamtumsatzrendite abgestellt habe, führt auch dies nicht zu einem beachtlichen Beurteilungsfehler. Denn der Kläger macht schon nicht substantiiert geltend, dass hiermit eine Rechtsverletzung zu seinen Lasten einhergeht. Regelmäßig liegt die Gesamtumsatzrendite deutlich unter der Umsatzrendite für das Briefsegment. Dass auf Letztere generell nicht abgestellt werden dürfte, macht der Kläger schon nicht geltend.
Vgl. hierzu schon VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 258.
Ein Beurteilungsfehler liegt in diesem Zusammenhang auch nicht darin, dass zwei verschiedene Renditegrößen in der Betrachtung und im Ergebnis miteinander verschmolzen worden sind. Dieses Vorgehen ist nach den in der mündlichen Verhandlung seitens der Beklagten vorgenommenen Erläuterungen der Begründung des Maßgrößenbeschlusses nachvollziehbar und unter Beachtung der Grundsätze des Beurteilungsspielraums nicht fehlerhaft. Ausgangspunkt für die erfolgte Vorgehensweise ist die nicht zu beanstandende Prämisse auf S. 70 des Maßgrößenbeschlusses, eine weitere Reduzierung der Zahl von in die Vergleichsbetrachtung einzubeziehender Unternehmen komme nicht in Betracht, ohne dass die Vergleichsmarktbetrachtung ihren Sinn verlöre. Diese Prämisse ist rechtlich nicht zu beanstanden und findet eine sachgerechte Gründung in dem Ansinnen, die Vergleichsmarktbetrachtung statistisch solide auszugestalten. Dieser Ausgangspunkt bringt es mit sich, dass nicht nur die Werte verwendet werden können, die tatsächlich in den besagten (Segment-)Berichterstattungen ausgewiesen sind, sondern „notfalls“ auch die nächstmögliche übergeordnete Renditegröße zu verwenden (um dadurch die Möglichkeit der Durchführung einer Vergleichsmarktbetrachtung zu erhalten). Willkürlich Inkonsistent ist das nicht, zumal der Wortlaut von § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 offen lässt, was unter „Gewinnmargen“ zu verstehen ist. Weiter ist auch die Verschmelzung von sowohl Werten für das Briefsegment mit jenen für die Gesamtumsatzrendite nicht erkennbar willkürlich. Beide Renditegrößen bilden jedenfalls auch die für die maßgebliche Vergleichsmarktbetrachtung relevante Performance von Vergleichsunternehmen für Dienstleistungen des lizenzierten Bereichs ab.
Soweit der Kläger rügt, die BNetzA habe methodisch inkonsistent fünfmal die EBIT-Marge und einmal – für die Royal Mail des Vereinigten Königreichs – den „operating profit after transformation costs“ zugrunde gelegt, führt auch dies im Ergebnis jedenfalls nicht auf einen relevanten Rechtsfehler. Der Kläger legt schon nicht substantiiert dar, dass hiermit eine Rechtsverletzung zu seinen Lasten einhergeht. Denn durch die Implementierung eines zusätzlichen Abzugspostens („transformation costs“) wurde der angemessene Gewinnzuschlag jedenfalls nicht zu seinen Lasten erhöht.
(4)
Auch ansonsten sind keine allgemeinen Mängel ersichtlich. Soweit der Kläger anführt, die teils sehr hohen Umsatzrenditen der vergleichsweise herangezogenen Unternehmen seien entgegen der Auffassung der BNetzA eher ein Zeichen mangelnder Effizienz im Sinne des Effizienzkostenmaßstabs, führt auch dies jedenfalls nicht auf einen Beurteilungsfehler. Denn die BNetzA entnimmt den im Vergleich zu anderen Unternehmensformen eher hohen Umsatzrenditen von börsennotierten Postunternehmen (im Vergleich zu nicht börsennotierten Unternehmen) selbständig tragend jedenfalls auch ein Anzeichen für höhere Ertragskraft (S. 64 des Maßgrößenbeschlusses), was als Bestätigung des gewählten Ansatzes gewertet wird. Dies ist als abrundende Einstufung nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger eine Beweiserhebung zu seiner These anregt, war dem folglich wegen Unerheblichkeit nicht nachzugehen. Eine Verkennung des Effizienzkostenmaßstabs ist ebenfalls nicht ersichtlich. Denn wie bereits ausgeführt, ist die so konkret gesetzlich angeordnete Vergleichsmarktbetrachtung Teil der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungserbringung.
Weiter greift auch die Rüge des Klägers nicht durch, die BNetzA habe neben der Vergleichsmarktbetrachtung auch noch die Anwendung weiterer Methoden zur Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags erwägen müssen. Denn § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 schreibt die Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags nunmehr „insbesondere“ und damit vorrangig im Wege der Vergleichsmarktbetrachtung vor. Da die BNetzA – nach dem Vorstehenden – tragfähig von der Durchführbarkeit der Vergleichsmarktbetrachtung ausgeht, musste sie nicht begründen, warum sie stattdessen nicht auf alternative Methoden abstellt.
Vgl. hierzu schon VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 –, juris, Rn. 266.
Letztlich ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte als „Korrekturoption“ – statt mit Zu-bzw. Abschlägen zu operieren – mit Gewichtungsfaktoren operiert hat, die sich am Beförderungsvolumen orientiert haben. Denn dieses Vorgehen ist ersichtlich präziser als das Arbeiten mit notwendig pauschalen Zu- bzw. Abschlägen. Allein der Umstand, dass einzelne EBIT-Margen für sich genommen sehr hoch waren, gab keine Veranlassung für die Berücksichtigung von Zu- bzw. Abschlägen. Denn der unterschiedlichen Margenhöhe wurde eben durch die Berücksichtigung von Gewichtungsfaktoren bzw. durch eine Durchschnittsbildung Rechnung getragen.
Die Vergleichsmarkbetrachtung ist auch hinsichtlich der im Einzelnen in Bezug genommenen Länder nicht zu beanstanden.
Die insofern einzig konkret gerügte Einbeziehung von Großbritannien in die Vergleichsmarktbetrachtung nach dem Kriterium der Vergleichbarkeit des Regulierungsrahmens ist auch ohne weitergehende Sachverhaltsermittlung nicht zu beanstanden. Der Maßgrößenbeschluss (Punkt 7.3.2.2.4, S. 56 f.) stellt für die Einbeziehung in die Vergleichsmarktbetrachtung darauf ab, ob ein die PostRL umsetzender Regulierungsrahmen auf nationaler Ebene gegeben ist, was mit Blick auf Großbritannien und die dort geltenden Bedingungen wie Qualitätsstandards für Universaldienstleistungen und Kostenorientierung auch für die Zeit nach dem Austritt aus der Europäischen Union bejaht wird. Diese Annahme lässt sich mit Blick auf die geltende Rechtslage in Gestalt des Postal Services Act 2011 und der Postal Services Order 2012 erhärten. Denn diese sehen als Minimalanforderung an einen Universaldienst auch einen landesweit einheitlichen, erschwinglichen Tarif für die Verbringung von Briefen und Paketen vor (Section 31 Requirement 3 Subsection 1 Postal Services Act 2011; Art. 8 Postal Services Order 2012). Die Tarife haben sich dabei auch an den Kosten zu orientieren (Section 36 Subsection 5 lit. b Postal Services Act 2011).
Dem tritt der Kläger nicht substantiiert entgegen; insbesondere setzt er sich nicht substantiiert mit der Feststellung des Maßgrößenbeschlusses auseinander, in den in die Vergleichsmarktbetrachtung einbezogenen Ländern existierten nationale Postgesetze im Einklang mit der PostRL (S. 57 Maßgrößenbeschluss).
Der vom Kläger zitierte Ausschnitt aus einem Dokument der Regulierungsbehörde Großbritanniens stellt den vorstehenden Befund nicht durchgreifend in Frage, zumal darin auf den geschilderten Regulierungsrahmen Bezug genommen wird. Dass der Royal Mail trotzdem in bestimmten Belangen noch Freiräume verbleiben mögen, hat auf die Frage der Vergleichbarkeit ausgehend vom maßgeblichen Regulierungsrahmen orientiert an der PostRL keinen erkennbaren Einfluss. Dem klägerseits angeregten Sachverständigenbeweis war in der Folge nicht nachzugehen.
d)
Weiter begegnet die Anerkennung von Universaldienstlasten gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998 in der erfolgten Form keinen rechtlichen Bedenken.
Insbesondere liegt kein Verstoß gegen § 20 Abs. 2 Satz 2 und 3 Alt. 2 PostG 1998 vor.
Danach werden die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Universaldienstlasten auch dann angemessen berücksichtigt, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 2 PostG 1998 übersteigen.
Zwar rügt die Klägerseite im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit der Anerkennung von Universaldienstlasten die Anerkennung von Kosten für die aktive Sendungsmengensteuerung bzgl. der Dialogpost und Pressesendungen als universaldienstwidrig. Das Vorbringen führt aber nicht auf einen Rechtsfehler, da es sich bei der gerügten Kostenposition schon nicht um „Universaldienstlasten“ handelt, die an § 20 Abs. 3 Satz 2, 3 PostG 1998 zu messen wären. Denn die BNetzA stuft die Kosten für die aktive Sendungsmengensteuerung tragfähig als Teil der Kosten der effizienten Leistungserbringung ein (S. 45 ff. des Maßgrößenbeschlusses). Allerdings steht eine Entgeltregulierung für die Beförderung von Presseerzeugnissen und Dialogpost vorliegend nicht in Rede (§§ 5 Abs. 1, 19 i. V. m. § 4 Nr. 2 PostG 1998). Denn Pressensendungen gehören schon nicht zum lizenzierten Bereich (§ 4 Nr. 2 Satz 2 PostG 1998) und die Dialogpost ist jedenfalls über § 19 Satz 2 PostG 1998 aus der Entgeltgenehmigungspflicht ausgeklammert. Dass es durch die Anerkennung der Kosten für die aktive Sendungsmengensteuerung im Gesamtergebnis zu einer Belastung des Price-Cap-Bereichs käme, ist aber gleichwohl nicht ersichtlich. Denn sind durch die aktive Sendungsmengensteuerung – und sei es nur mittelbar – (auch) für den lizenzierten Bereich Effizienzgewinne und damit Kostenersparnisse zu verzeichnen, bestehen keine Bedenken dagegen, Kosten für die effizienzsteigernde Maßnahme – hier die aktive Sendungsmengensteuerung – den Kosten der effizienten Leistungserbringung zuzuschlüsseln. Dem setzt der Kläger nichts Substanzielles entgegen. Zwar bestreitet er die angenommenen Effizienzgewinne mit Nichtwissen. Dies lässt indes keine weitergehende Sachverhaltsaufklärung für erforderlich erscheinen. Denn der Kläger setzt sich schon nicht hinreichend mit der Begründung des Maßgrößenbeschlusses auseinander (S. 45 ff.); vielmehr geht er wohl rechtsirrig davon aus, die Kostenposition gehöre zu den Universaldienstlasten im Sinne von § 20 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998.
Soweit die Rüge der Klägerseite weiter so verstanden werden kann, dass sich der Inbegriff der in der vorliegenden Entgeltgenehmigung anerkannten Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht aus Kostenpositionen zusammensetzen darf, die mit der Universaldienstpflicht generell in Konflikt stehen, ist auch die so verstandene Rüge erfolglos. Zum einen ist nicht ersichtlich, dass die von der Klägerseite gerügte Universaldienstwidrigkeit im Falle der Sendungsmengensteuerung von Pressesendungen bzw. von Dialogpost gegeben wäre. Nach dem Verständnis der Kammer wird eine mindestens einmal werktägliche Zustellung von Pressesendungen bzw. Dialogpost nach § 4 Satz 2 i. V. m. § 2 Nr. 5 bzw. § 2 Nr. 5 PUDLV a.F. durch die aktive Sendungsmengensteuerung nicht in Frage gestellt. Denn prinzipiell erfolgt eine Zustellung von Universaldienstleistungen an jedem Werktag. Dass die Beigeladene auf Ebene der Laufzeitvorgaben (§ 2 Nr. 3 PUDLV a.F.), die für Dialogpost wegen der Mindesteinlieferungsmengen nicht gelten bzw. für Pressesendungen in § 4 Satz 1 PUDLV a.F. geregelt sind, Steuerungsmechanismen vorsieht, die – bezogen auf den einzelnen Haushalt – zu einer alternierenden Aushändigung dieser Sendungen an den Zusteller an jedem zweiten Werktag führen, ist nicht erkennbar zu beanstanden. Zum anderen ist aber jedenfalls eine Belastung der Klägerseite auch für den Fall einer unterstellen Universaldienstwidrigkeit nicht zu erkennen, da die aktive Sendungsmengensteuerung in Bezug auf den Price-Cap-Bereich nach der nicht substantiiert angegriffenen Schlussfolgerung der BNetzA zu niedrigeren Entgelten führt.
Schließlich ist auch nicht ersichtlich – sollte die Rüge der Klägerseite darauf abzielen –, dass die über die aktive Sendungsmengensteuerung eingesparten Kosten für die Zustellung von Pressesendungen und Dialogpost an einem sechsten Zustelltag von der Beigeladenen über die Universaldienstlast „Infrastrukturlast Brief“ (S. 75 f. des Maßgrößenbeschlusses), die ebenfalls primär den sechsten Zustelltag betrifft, doch wieder angesetzt worden wären. Denn die „Infrastrukturlast Brief“ bezieht sich schon der Bezeichnung nach auf nicht mindesteinlieferungsmengenabhängige Briefsendungen; hierzu gehören weder Dialogpost noch Pressesendungen (§ 4 Nr. 2 Satz 2, § 19 Satz 2 PostG 1998).
Auch ein Verstoß gegen § 20 Abs. 3 Satz 5 bis 7 PostG 1998 liegt nicht vor.
Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998 werden die Kosten, welche die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach Absatz 2 übersteigen, im Rahmen der Entgeltgenehmigung berücksichtigt, wenn hierfür eine rechtliche Verpflichtung besteht oder eine sonstige sachliche Rechtfertigung nachgewiesen wird. Dabei sind die Aufwendungen nach Satz 2 den Dienstleistungen verursachungsgerecht zuzuordnen. Können die Aufwendungen bei einer verursachungsgerechten Zuordnung auf Grund der Marktgegebenheiten nicht getragen werden, ohne dass die Wettbewerbsfähigkeit der Dienstleistungen beeinträchtigt wird, können sie abweichend anderen Dienstleistungen zugeordnet werden. Dienstleistungen, deren Entgelte der Genehmigung nach § 19 bedürfen, können Aufwendungen nur zugeordnet werden, soweit zwischen den Dienstleistungen und den Aufwendungen ein konkreter Zurechnungszusammenhang besteht. Ein Zurechnungszusammenhang besteht insbesondere dann, wenn bei der Beförderung der Sendungen Einrichtungen oder Personal gemeinsam genutzt werden.
Soweit der Kläger in Bezug auf die Anwendung des Tragfähigkeitsprinzips nach § 20 Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 zunächst Undeutlichkeiten im Maßgrößenbeschluss rügt, werden damit relevante Fehler nicht aufgezeigt.
Es ist entgegen der Darstellung des Klägers herauszustellen, dass sich die gesetzlich geregelte Kostenzuschlüsselung nach Tragfähigkeit regelungssystematisch nicht auf irgendwelche „nicht näher beschriebene Kosten der Beigeladenen in den Nicht-Price-Cap-Segmenten“ (Klagebegründung Rn. 270) bezieht, sondern nur auf die Kosten, die in § 20 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998 genannt sind.
Der Maßgrößenbeschluss und der Entgeltgenehmigungsbeschluss stellen weiter insoweit auch unmissverständlich klar, dass weder Lasten des Paketnetzes noch solche Lasten, die im sog. Verbundnetz auf die Beförderung von Paketen entfallen, unter Anwendung des Tragfähigkeitsprinzips auf den Price-Cap-Bereich verlagert worden sind (S. 93-97 des Maßgrößenbeschlusses; S. 11 f. des Entgeltgenehmigungsbeschlusses). Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang dies anzweifelnd auf S. 30 f. des Maßgrößenbeschlusses verweist, werden dort erkennbar zunächst die abstrakten Maßstäbe bzw. Grundsätze vorangestellt, ohne dass im Einzelnen subsumiert würde. Soweit der Kläger im Speziellen auf Punkt 7.2 letzter Absatz des Maßgrößenbeschlusses (S. 31) abstellt, wird dort durch den im Indikativ formulierten ersten Satz lediglich beschrieben, dass verursachungsgerecht eigentlich dem Postnetz zuzurechnende Kosten aus der Verbundbeförderung (Verbundnetz) den Kosten des Paketnetzes nach Tragfähigkeit zugeschlagen werden. Dies wird nochmals auf S. 95 des Maßgrößenbeschlusses bestätigt, wonach das Paketnetz die Lasten des Postnetzes für die im Verbund zugestellten Pakete trägt. Hierdurch wird der Price-Cap-Bereich folglich entlastet; eine Rechtsverletzung des Klägers ist schon nicht gegeben. Durch den zweiten – im Konjunktiv II formulierten – Satz des besagten Absatzes auf S. 31 des Maßgrößenbeschlusses wird lediglich die grundsätzliche Möglichkeit einer Zuschlüsselung von Kosten nach dem Tragfähigkeitsprinzip in die Gegenrichtung – also in den Price-Cap-Bereich hinein – beschrieben. Dass dies jedoch tatsächlich nicht erfolgt ist, hat die BNetzA an den oben benannten Stellen ausdrücklich herausgestellt. Die Kammer hat keinen Zweifel am Zutreffen dieses mehrfach wiederholten Befundes.
Soweit der Kläger durch die Anwendung des Tragfähigkeitsprinzips eine Quersubventionierung des Nicht-Price-Cap-Bereichs befürchtet, legt er dies nicht substantiiert dar. Anders als der Kläger suggeriert, ist die Zuschlüsselung nach Tragfähigkeitsgesichtspunkten gemäß § 20 Abs. 3 Satz 5-7 PostG 1998 zum einen nämlich keine allein zu Lasten des Price-Cap-Bereichs gehende „Einbahnstraße“. Vielmehr fließen auch entgelterhöhende Lastenpositionen aus dem Price-Cap-Bereich in den Nicht-Price-Cap-Bereich ab, soweit sie durch dortige Überschüsse gedeckt werden können. Dies erfolgt in Bezug auf die im Verbundnetz beförderten Pakete (S. 31, 95 des Maßgrößenbeschlusses); insoweit werden Lasten des Postnetzes auf das Paketsegment übertragen. Zum anderen wäre eine etwaige „Quersubventionierung“ ersichtlich vom Gesetz gedeckt.
Weiter ist der Maßgrößenbeschluss auch nicht unklar formuliert, was die Anwendung des KeL-Grundsatzes auf den Nicht-Price-Cap-Bereich und namentlich die Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags angeht. Eine Übertragung des für den Price-Cap-Bereich bestimmten Gewinnzuschlags (6,56 Prozent) auf den Nicht-Price-Cap-Bereich ist ausweislich von S. 110 f. des Maßgrößenbeschlusses nicht vorbehaltlos erfolgt. Er wurde lediglich als Obergrenze berücksichtigt und die Berücksichtigung eines Gewinnzuschlags unter den zuvorderst zu prüfenden Vorbehalt der Erlösbarkeit im jeweils betrachteten Segment gestellt. Dies führt dazu, dass sich die Beigeladene in den jeweils betrachteten Segmenten ggf. mit einem geringeren Gewinnzuschlag als 6,56 Prozent oder gar einem Verlust (dann kein berücksichtigter Gewinnzuschlag) abfinden muss. Der Kläger legt nicht konkret dar, was hieran unklar bleibt.
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang letztlich rügt, es sei unklar, ob die BNetzA in Bezug auf den Nicht-Price-Cap-Bereich die Kosten der effizienten Leistungserbringung bestimmt habe, ist dies unsubstantiiert. Aus S. 93, 110 f. des Maßgrößenbeschlusses ergibt sich klar, dass dies erfolgt ist. Da insoweit offenbar keine Kürzungen oder anderweitigen Allokationen seitens der BNetzA vorgenommen werden mussten, erübrigten sich weitere Ausführungen (s. zu dieser Begründungslogik schon unter S. 35 ff. des Maßgrößenbeschlusses).
Die klägerische Rüge, soweit eine Zuschlüsselung von Kosten nach dem Tragfähigkeitsprinzip erfolgt sei, sei jedenfalls gegen § 20 Abs. 3 Satz 6 PostG 1998 verstoßen worden, greift ebenfalls nicht durch.
Nach § 20 Abs. 3 Satz 6 PostG 1998 dürfen den Dienstleistungen, die der Entgeltgenehmigung unterliegen, Aufwendungen nach § 20 Abs. 3 Satz 5 PostG 1998 nur bei Vorliegen eines konkreten Zurechnungszusammenhangs zugeordnet werden. Die BNetzA hat entgegen der hierhin gehenden Rüge des Klägers das Vorliegen dieses Zurechnungszusammenhangs ausreichend begründet (§ 39 VwVfG).
Aus S. 96 des Maßgrößenbeschlusses ergibt sich zunächst, dass lediglich Lasten des Postnetzes (und nicht solche des Paketnetzes) nach Tragfähigkeitsgesichtspunkten in den Price-Cap-Bereich übertragen worden sind. In Bezug auf das Postnetz wird bereits auf S. 29 des Maßgrößenbeschlusses ausgeführt, dass sich dieses insbesondere dadurch auszeichnet, dass eine Vielzahl unterschiedlicher Produkte – auch abseits des Price-Cap-Bereichs – ganz oder teilweise befördert, zumindest aber gemeinsam zugestellt werden. Dies zusammengenommen mit den Ausführungen auf S. 93, 96 f. des Maßgrößenbeschlusses, insbesondere der hergestellten Verknüpfung zwischen Netz und konkretem Zurechnungszusammenhang unter der Betonung des überwiegenden Anteils der Briefmengen gegenüber anderen Postprodukten, macht deutlich, dass der konkrete Zurechnungszusammenhang innerhalb des Postnetzes seitens der BNetzA generell bejaht wird. Dies ist weder erkennbar intransparent noch fehlen wesentliche Informationen zu der getroffenen Annahme. Der Ansatz ist ausgehend von der Rüge des Klägers auch nicht erkennbar fehlerhaft; insbesondere beachtet er die Vorstellung des Klägers, der preisregulierte Anteil der geförderten Produkte müsse mindestens 50 % betragen. Denn tatsächlich überwiegt der absolute Anteil der Briefmengen die anderen Postprodukte bei weitem.
e)
Letztlich ist auch die Durchführung der Vergleichsmarktbetrachtung nach § 4 Abs. 4 PEntgV a.F. nicht rechtsfehlerhaft erfolgt.
Nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV a.F. ist Maßgröße für die Genehmigung nach § 1 Abs. 2 PEntgV a.F. weiter die zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens. Dabei sind die Produktivitätsfortschrittsraten von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit Wettbewerb zu berücksichtigen, § 2 Abs. 4 PEntgV a.F.
Der BNetzA steht auch für die Bestimmung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 und 4 PEntgV a.F. ein Beurteilungsspielraum zu (siehe oben). Die Entscheidung der BNetzA ist unter Beachtung des Vorstehenden (nur) daraufhin zu überprüfen, ob sie die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat. Im Hinblick auf die Abwägung widerstreitender Belange und Regulierungsziele, die die BNetzA in der hier in Rede stehenden Entscheidung zumindest partiell vornehmen muss, hat das Verwaltungsgericht darüber hinaus nachzuprüfen, ob die Behörde im Hinblick auf die Kriterien, die in den relevanten Rechtsnormen ausdrücklich hervorgehoben oder doch in ihnen angelegt sind, plausibel und erschöpfend argumentiert hat.
Das Vorstehende zugrunde gelegt, zeigt der Kläger keine fehlerhafte Ausfüllung des Beurteilungsspielraums durch die BNetzA auf.
Die Vergleichsmarktbetrachtung gemäß § 4 Abs. 4 PEntgV a.F. ist ausgehend von den Rügen des Klägers nicht beurteilungsfehlerhaft erfolgt. Gemäß § 4 Abs. 4 PEntgV a.F. sind bei der Vergabe von Maßgrößen die Produktivitätsfortschrittsraten von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit Wettbewerb zu berücksichtigen.
Ausgehend von diesem offen gehaltenen Wortlaut begegnet es keinen grundsätzlichen Bedenken, die Vergleichsmarktbetrachtung als Plausibilitätsabgleich auszugestalten, bei dem der auf andere Art und Weise ermittelte Wert für den x-Faktor unter Anwendung von verschiedenen Modellen einer Vergleichsmarktbetrachtung gegengeprüft wird (S. 113 des Maßgrößenbeschlusses). Gegen das grundsätzliche Vorgehen wendet sich der Kläger auch nicht erkennbar. Der Kläger legt auch nicht durchgreifend dar, dass das Ergebnis einzelner Berechnungsmodelle in der Endgegenüberstellung nicht hätte berücksichtigt werden dürfen.
Weder die Berücksichtigung des „Berechnungstools 2“ (hierzu aa)) noch die Berücksichtigung des „Berechnungstools 4“ (hierzu bb)) sind zu beanstanden. Auch im Übrigen sind ausgehend von den klägerischen Rügen keine Mängel ersichtlich (hierzu cc)).
Soweit die Klägerseite sich gegen das „Berechnungstool 2“ (S. 115 f. des Maßgrößenbeschlusses) wendet und insbesondere seine Argumentation gegen die Ordnungsgemäßheit der Vergleichsmarktbetrachtung im Zusammenhang mit der Bestimmung des angemessenen Gewinnzuschlags wiederholt (unterschiedliche Regulierungssysteme in unterschiedlichen Ländern), greift dies auch an dieser Stelle nicht durch (hierzu schon unter B.II.2.c)aa)). Dabei kann offenbleiben, ob und inwieweit europäische KEP-Unternehmen in den jeweiligen Ländern unterschiedlich reguliert sind. Denn nach § 4 Abs. 4 PEntGV a.F. ist auf die „vergleichbaren Märkte“ mit Wettbewerb abzustellen. Dass auf diesen vergleichbaren Märkten der Wettbewerb genau gleich reguliert sein müsste wie in Deutschland, ist nicht ersichtlich; andernfalls wäre ein Vergleich nie möglich. Im Übrigen wurde die Situation in Deutschland durch das „Berechnungstool 1“ erfasst. Soweit der Kläger sich gegen die Einbeziehung auch von sog. „Incumbents“ wendet, steht dies der Anforderung der „vergleichbaren Märkte mit Wettbewerb“ nicht erkennbar entgegen (hierzu schon unter B.II.2.c)aa)(2)). Denn ohne eine Berücksichtigung der „Incumbents“ wäre die Vergleichsmarktbetrachtung ersichtlich fehlerhaft, da diese marktprägend sind.
Soweit sich der Kläger gegen das „Berechnungstool 4“ (S. 116 f. des Maßgrößenbeschlusses) wendet, gilt zunächst hinsichtlich der Rüge der ungleichen Regulierungsbedingungen das vorstehend Gesagte. Dass das Abstellen auf die von vom Kläger benannten „Incumbents“ fehlerhaft sein sollte, ist nicht ersichtlich da diese eben „marktprägend“ sind. Im Übrigen legt der Kläger auch nicht überzeugend dar, warum in diesem Zusammenhang für einen Vergleich der Produktivitätsfortschrittsraten das Merkmal der Börsennotierung Gewicht haben sollte. § 4 Abs. 4 PEntgV a.F. fordert – im Gegensatz zu § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998 – keine vergleichbaren Unternehmen, sondern lediglich vergleichbare Märkte mit Wettbewerb.
cc)
Auch im Übrigen sind ausgehend von den Rügen der Klägerseite keine Rechtsfehler im Zusammenhang mit der abschließenden Bestimmung des x-Faktors ersichtlich.
Der Kläger rügt ohne Erfolg die Annahme einer negativen Produktivitätsfortschrittsrate. Aus den Regelungen in § 4 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3, 4 PEntgV a.F. lässt sich nicht ableiten, dass die Produktivitätsfortschrittsrate zwingend größer oder gleich Null sein müsste. Der Kläger legt auch nicht überzeugend dar, warum die aus den tatsächlichen Gegebenheiten abgeleitete Maßgröße aus zwingenden regulierungsrechtlichen Gründen nicht negativ sein dürfte.
Soweit der Kläger die Produktivitätsfortschrittsrate konkret als zu niedrig angesetzt rügt und hierbei im Wesentlichen auf einen Folgefehler resultierend aus der Berücksichtigung überhöhter Kostenpositionen abstellt, greift auch dies nicht durch. Wie sich aus den vorherigen Ausführungen ergibt, kann ein Inansatzbringen von rechtswidrig überhöhten Kostenpositionen nicht festgestellt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären. Denn die Beigeladene hat einen Sachantrag gestellt und sich damit auch einem Kostenrisiko ausgesetzt (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Vollstreckbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision war nicht gemäß § 103 Abs. 3 Satz 1 PostG n. F. i. V. m. §§ 135 Satz 2, 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen. Zulassungsgründe sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten einzulegen und muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Sie ist schriftlich innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils durch einen Bevollmächtigten mit der genannten Qualifikation gegenüber dem Verwaltungsgericht zu begründen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der das Urteil des Verwaltungsgerichts abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besondere Regelung in § 67 Abs. 4 Sätze 5, 6 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Über die Beschwerde entscheidet, sofern ihr das Verwaltungsgericht nicht abhilft, das Bundesverwaltungsgericht.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 15, 16 PostG 1998
§§ 19 ff. PostG 1998 nicht an eine förmliche Auferlegung von Universaldienstleistungspflichten nach § 13 PostG 1998
§§ 5 Abs. 1, 19 i. V. m. § 4 Nr. 2 PostG 1998
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 39 VwVfG
§ 4 PUDLV
§ 9 PDLV
§ 4 PEntgV
§ 15 PostG 1998
§ 15 PostG
§ 167 VwGO
§ 20 Abs. 1 Alt. 1 PostG 1998
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 1 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 ff. PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 5 und 6 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 6 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2, 3 PostG 1998
§ 4 Abs. 3 PEntgV
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG 1998
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG 1998
§ 21 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG 1998
§ 21 Abs. 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG 1998
§ 21 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG 1998
§ 4 Abs. 1 PEntgV
§ 4 Abs. 3 PEntgV
§ 20 Abs. 2 PostG 1998
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 PEntgV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 bis 6 PostG 1998
§ 4 Abs. 1 PEntgV
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998
§ 20 Abs. 2 Satz 2 in das PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 und 7 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 ff. PostG 1998
§ 20 Abs. 2 PostG
§ 13 Abs. 2 und 3 PostG 1998
§ 20 Abs. 2 Satz 3 Alt. 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 und 3 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 5 bis 7 PostG 1998
§ 4 Abs. 4 PEntgV
§ 3 Abs. 2 PEntgV
§ 20 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 bis 7 PostG 1998
§ 20 Abs. 2 Satz 2 und 3 Alt. 2 PostG 1998
§ 4 Nr. 2 Satz 2 PostG 1998
§ 19 Satz 2 PostG 1998
§ 2 Nr. 5 PUDLV
§ 2 Nr. 3 PUDLV
§ 4 Satz 1 PUDLV
§ 19 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 2 PostG 1998
§ 20 Abs. 3 Satz 5 PostG 1998
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV
§ 1 Abs. 2 PEntgV
§ 2 Abs. 4 PEntgV
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 und 4 PEntgV
§ 4 Abs. 4 PEntGV
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3, 4 PEntgV
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 103 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 135 Satz 2, 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 102 AEUV
Art. 107 AEUV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 106 AEUV
Art. 107 AEUV
Art. 106 AEUV
Art. 102 Abs. 2 AEUV
Art. 87f GG
Art. 87f Abs. 1 GG
Art. 87f Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 C 1.19
6 C 11.22
6 C 10.11
6 B 136.18
6 C 8.14
2 BvF 1/12
2 BvF 3/12
25 K 7243/15
21 K 4368/19
6 C 18/13
25 K 7243/15
6 C 18.13
21 K 2966/22