Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2024-01-16, Aktenzeichen 5 ME 94/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:0116.5ME94.23.00

Tenor:
Auf die Beschwerden der Beigeladenen zu 1. und der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 2. Kammer - vom 29. August 2023 geändert:
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, den Beigeladenen zu 3. im Rahmen der Beförderungsauswahl zum Stichtag 1. Juni 2023 nach Besoldungsgruppe A 11 NBesG zu befördern, bis über die Beförderung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist und eine Wartezeit von zwei Wochen nach Bekanntgabe einer für ihn negativen Auswahlentscheidung an ihn abgelaufen ist; im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Die weitergehende Beschwerde der Antragsgegnerin wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens des ersten Rechtszuges trägt der Antragsteller zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im ersten Rechtszug sind nicht erstattungsfähig.
Die Gerichtskosten des Verfahrens zweiter Instanz trägt der Antragsteller zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3. Der Antragsteller trägt die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Antragsgegnerin zu 2/3 sowie die der Beigeladenen zu 1. Die Antragsgegnerin trägt 1/3 der außergerichtlichen Kosten des Antragstellers. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. und 3. sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 28.128,48 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin, (noch) drei der zum 1. Juni 2023 zur Verfügung gestellten Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 bei der Polizeiinspektion M.-Stadt mit den Beigeladenen zu besetzen.
Der im Jahr 1969 geborene Antragsteller steht seit dem ... 2014 im Statusamt eines Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst der Antragsgegnerin. In seiner zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung aktuellen dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2020 (Beurteilungszeitraum 1.9.2017 bis 31.8.2020) erhielt er das Gesamturteil "C" (entspricht voll den Anforderungen = mittlere von insgesamt fünf Wertungsstufen) mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich" (= mittlere von insgesamt drei Differenzierungsvarianten). Bei den acht Leistungsmerkmalen erhielt er sechsmal die Wertungsstufe "C" und zweimal die Wertungsstufe "B" (übertrifft erheblich die Anforderungen = zweithöchste Wertungsstufe). In seiner Vorbeurteilung, der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum 1.9.2014 bis 31.8.2017), erreichte er ebenfalls das Gesamturteil "C", jedoch mit der Binnendifferenzierung "unterer Bereich".
Die Beigeladenen stehen ebenfalls im niedersächsischen Polizeidienst.
Die im Jahr 1988 geborene Beigeladene zu 1. wurde zum ... 2017 in das Statusamt einer Polizeioberkommissarin (Besoldungsgruppe A 10) befördert. In ihrer zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung aktuellen Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2020 (Beurteilungszeitraum 1.9.2017 bis 31.8.2020) erhielt sie ebenfalls das Gesamturteil "C" mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich". Im Zeitraum vom 1. September 2019 bis zum 31. März 2020 wurde sie mit der Wahrnehmung der Geschäfte eines Dienststellenleiters betraut und nahm währenddessen Führungsaufgaben wahr. Aus diesem Grunde wurde in der Regelbeurteilung zudem ihr Führungsverhalten bewertet. Bei den elf Leistungsmerkmalen erhielt sie achtmal die Wertungsstufe "C" und dreimal die Wertungsstufe "B". In ihrer Vorbeurteilung, der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum 1.9.2014 bis 31.8.2017), erreichte sie im Statusamt einer Polizeikommissarin (Besoldungsgruppe A 9) das Gesamturteil "C" mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich".
Die im Jahr 1975 geborene Beigeladene zu 2. wurde zum ... 2008 in das Statusamt einer Polizeioberkommissarin (Besoldungsgruppe A 10) befördert. In ihrer zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung aktuellen Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2020 (Beurteilungszeitraum 1.9.2017 bis 31.8.2020) erhielt sie ebenfalls das Gesamturteil "C" mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich". Bei den acht Leistungsmerkmalen erhielt sie sechsmal die Wertungsstufe "C" und zweimal die Wertungsstufe "B". In ihrer Vorbeurteilung, der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum 1.9.2014 bis 31.8.2017), erreichte sie im Statusamt einer Polizeioberkommissarin das Gesamturteil "C" mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich".
Der im Jahr 1980 geborene Beigeladene zu 3. wurde zum ... 2018 in das Statusamt eines Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10) befördert. In seiner zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung aktuellen Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2020 (Beurteilungszeitraum 1.9.2017 bis 31.8.2020) erhielt er ebenfalls das Gesamturteil "C", allerdings mit der Binnendifferenzierung "oberer Bereich" (= höchste von insgesamt drei Differenzierungsvarianten). Bei den acht Leistungsmerkmalen erhielt er fünfmal die Wertungsstufe "C" und dreimal die Wertungsstufe "B". In seiner Vorbeurteilung, der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (Beurteilungszeitraum 1.9.2014 bis 31.8.2017), erreichte er im Statusamt eines Polizeikommissars (Besoldungsgruppe A 9) ebenfalls das Gesamturteil "C" mit der Binnendifferenzierung "oberer Bereich".
Die Antragsgegnerin entschied, die Beigeladenen zu 1. bis 3., nicht aber den Antragsteller in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 zu befördern. In ihrem Auswahlvermerk vom 11. Mai 2023 legte sie dar, die Beförderungsauswahlentscheidungen basierten auf ihrer Verfügung "Grundsätze der Beförderungsplanstellenverteilung nach BesGr. A 10 und A 11 NBesG und der Beförderungsplanung für den Polizeivollzugs-/verwaltungsdienst", den Beförderungsrahmenrichtlinien (RdErl. d. MI vom 17.10.2022) sowie dem ergänzenden Erlass des MI vom 23. Februar 2017 betreffend ausschärfende Betrachtung. Die Auswahl für die Übertragung eines Amtes der Besoldungsgruppe A 11 NBesG erfolge unter Berücksichtigung der aktuellen dienstlichen Beurteilung (Regelbeurteilung zum Stichtag 1.9.2020) mit der Wertungsstufe C, Binnendifferenzierung "oberer Bereich" mit einer Anzahl von 3x B und 5x C bei acht zu bewertenden Leistungsmerkmalen, der Wertungsstufe C "mittlerer Bereich" mit einer Anzahl von 3x B und 8x C sowie 2x B und 9x C bei elf zu bewertenden Leistungsmerkmalen sowie 2x B und 6x C bei acht zu bewertenden Leistungsmerkmalen bei ausschärfender Betrachtung im Statusamt A 10 NBesG. Im Rahmen einer ausschärfenden Betrachtung der textlichen Auswertung der Einzelleistungsmerkmale und des Gesamturteils der Vergleichsgruppe sei festgestellt worden, dass bei keinem Beamten der Vergleichsgruppe Stärken oder Schwächen dokumentiert seien, die nicht durch die Wertungsstufen abgebildet seien. Es sei weiterhin von einem Leistungsgleichstand der Beamten auszugehen. Da über den Vergleich der aktuellen Beurteilung eine Auswahlentscheidung nicht in jedem Fall habe getroffen werden können, sei für die Vergleichsgruppe mit der Wertungsstufe C "mittlerer Bereich" mit einer Anzahl von 2x B und 9x C bei elf zu bewertenden Leistungsmerkmalen und 2x B und 6x C bei acht zu bewertenden Leistungsmerkmalen bei der ausschärfenden Betrachtung im Statusamt A 10 NBesG als nächste Auswahlebene die Vorbeurteilung (Regelbeurteilung zum Stichtag 1.9.2017) betrachtet worden. Da die Vorbeurteilungen zum Teil nicht plausibel seien, sei dieses Auswahlkriterium übersprungen und zur weiteren Differenzierung das leistungsnähere Hilfskriterium "Dienstzeit im Statusamt (seit der letzten Beförderung)" herangezogen worden. Hier habe eine Dienstzeit im Statusamt A 10 NBesG seit ... 2008 berücksichtigt werden können.
Die Antragsgegnerin informierte die am Auswahlverfahren beteiligten Beamten am 16. Mai 2023.
Der Antragsteller hat am 26. Mai 2023 beim Verwaltungsgericht Hannover um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung hat er angeführt, dass die Auswahlentscheidung fehlerhaft sei, weil die zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen rechtswidrig seien. In den Begründungen der Gesamturteile (der Beurteilungen der Beigeladenen) werde auf Beurteilungsbeiträge, die offenbar herangezogen worden seien, nicht eingegangen. Wie sich diese auf die Bewertungen der Leistungsmerkmale und die Bildung der Gesamturteile ausgewirkt hätten, sei den Beurteilungen nicht zu entnehmen. Eine Plausibilisierung wäre nur entbehrlich, wenn von den Beurteilungsbeiträgen nicht abgewichen werde. Ob dies hier der Fall sei, könne nicht geprüft werden, weil die Antragsgegnerin die Beurteilungsbeiträge nicht vorgelegt habe. Unabhängig davon erweise sich die Auswahlentscheidung insoweit als fehlerhaft, als statt seiner die Beigeladene zu 1. ausgewählt worden sei. Diese sei - wie er - mit dem Gesamturteil C "mittlerer Bereich" beurteilt. In der ausschärfenden Betrachtung weise sie zwar ein (Leistungsmerkmal mit der Wertungsstufe) "B" mehr auf. Allerdings seien bei ihr zu Unrecht elf Leistungsmerkmale bewertet und bei der Auswahlentscheidung berücksichtigt worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Antragsgegnerin gebeten, die Beurteilungsbeiträge für den Antragsteller und die Beigeladenen vorzulegen. Die Antragsgegnerin hat hierauf mitgeteilt, die angeforderten Beurteilungsbeiträge seien entsprechend der Beurteilungsrichtlinie zwischenzeitlich vernichtet worden. Der Antragsteller hat zwei Beurteilungsbeiträge vorgelegt. Der Beigeladene zu 3. hat erklärt, er verfüge nicht mehr über Beurteilungsbeiträge aus den Jahren 2017 bis 2020. Die weiteren Beigeladenen haben weder Beurteilungsbeiträge vorgelegt noch sich hierzu geäußert.
Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluss vom 29. August 2023 der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die Beigeladenen nach Besoldungsgruppe A 11 zu befördern, solange über das Beförderungsbegehren des Antragstellers nicht erneut entschieden worden und eine Wartefrist von zwei Wochen abgelaufen sei. Zur Begründung hat es maßgeblich darauf abgestellt, dass die Rechtmäßigkeit der bei der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Beurteilungen der Beigeladenen nicht überprüft werden könne, weil die Beurteilungen angesichts des Fehlens der Beurteilungsbeiträge nicht mit allen für ihre rechtliche Überprüfung erforderlichen Grundlagen vorlägen. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin ihr Vorgehen auf die Vorgaben in Ziffer 13 Abs. 3 der Beurteilungsrichtlinie stütze, vermöge hieran nichts zu ändern. Dementsprechend könne sich der Antragsteller jedenfalls hinsichtlich der Beurteilungen der Beigeladenen weiterhin auf sein Recht auf Überprüfung im Konkurrentenstreitverfahren berufen. Es komme für die Annahme der Rechtswidrigkeit der Beurteilungen der Beigeladenen nicht darauf an, ob es in den Beurteilungen tatsächlich Abweichungen vom jeweiligen Beurteilungsbeitrag gegeben habe, die zu einer Begründungspflicht im Gesamturteil geführt hätten. Denn mangels Vorliegens der Beurteilungsbeiträge lasse sich dies nicht mehr feststellen. Angesichts der fehlenden Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit der Beurteilungen sei auch offen, ob der Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung zum Zuge kommen könne.
Gegen diese Entscheidung wenden sich die Beigeladene zu 1. sowie die Antragsgegnerin unter Vorlage der betreffenden Beurteilungsbeiträge mit ihrer jeweiligen Beschwerde, denen der Antragsteller entgegentritt. Die Beigeladenen zu 2. und 3. haben sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Beigeladenen zu 1. ist bei verständiger Würdigung des pauschal formulierten Beschwerdebegehrens (§§ 88, 122 Abs. 1 VwGO) trotz anwaltlicher Vertretung angesichts des ohne Weiteres erkennbaren tatsächlichen Rechtsschutzziels (vgl. zu dessen Maßgeblichkeit auch im Anwaltsprozess: BVerwG, Beschluss vom 13.1.2012 - BVerwG 9 B 56.11 -, juris Rn. 7 f.) darauf gerichtet, den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern, soweit dieser der Antragsgegnerin vorläufig untersagt, sie - die Beigeladene zu 1. - nach Besoldungsgruppe A 11 zu befördern, nicht aber, soweit die Beförderung der weiteren Beigeladenen vorläufig untersagt wird. Die so verstandene Beschwerde ist zulässig und begründet. Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist hinsichtlich der Auswahlentscheidungen zugunsten der Beigeladenen zu 1. und 2. zulässig und begründet; insoweit ist der Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abzulehnen. Die weitergehende Beschwerde der Antragsgegnerin - hinsichtlich der Auswahlentscheidung zugunsten des Beigeladenen zu 3. - bleibt indes ohne Erfolg und ist daher zurückzuweisen.
1.
Der Antragsteller hat lediglich hinsichtlich der beabsichtigten Beförderung des Beigeladenen zu 3. einen Anordnungsanspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs glaubhaft gemacht, nicht jedoch in Bezug auf die beabsichtigten Beförderungen der weiteren Beigeladenen.
Auswahlentscheidungen unterliegen als Akt wertender Erkenntnis lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften oder mit höherrangigem Recht vereinbare Richtlinien (Verwaltungsvorschriften) verstoßen hat (BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - BVerwG 2 A 1.02 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 15.11.2010 - 5 ME 244/10 -, juris Rn. 20; Beschluss vom 6.10.2011 - 5 ME 296/11 -, juris Rn. 3). Erweist sich die Auswahlentscheidung anhand dieses Maßstabs als fehlerhaft und lässt sich nicht ausschließen, dass der jeweilige Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung zum Zuge kommt, erscheint eine Auswahl des jeweiligen Antragstellers also jedenfalls möglich (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.9.2002 - 2 BvR 857/02 -, juris Rn. 11 ff.; BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 32; Nds. OVG, Beschluss vom 8.9.2011 - 5 ME 234/11 -, juris Rn. 27), hat der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes Erfolg. Dabei darf das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Prüfungsmaßstab, -umfang und -tiefe nicht hinter einem Hauptsacheverfahren zurückbleiben (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 32). Das bedeutet, dass sich die Verwaltungsgerichte nicht auf eine wie auch immer geartete summarische Prüfung beschränken dürfen, sondern eine umfassende tatsächliche und rechtliche Überprüfung der Bewerberauswahl vornehmen müssen.
Der im Streitfall zu beachtende rechtliche Rahmen ergibt sich aus Art. 33 Abs. 2 GG, wonach öffentliche Ämter im statusrechtlichen Sinne nur nach Kriterien vergeben werden dürfen, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der Beamte den Anforderungen des Amtes genügen wird. Der Dienstherr darf das Amt nur demjenigen Bewerber verleihen, den er aufgrund eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Leistungsvergleichs als den am besten geeigneten ausgewählt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -, juris Rn. 19). Dementsprechend darf die Bewerbung des Konkurrenten nur aus Gründen zurückgewiesen werden, die durch den Leistungsgrundsatz gedeckt sind (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 21; Urteil vom 29.11.2012 - BVerwG 2 C 6.11 -, juris Rn. 10).
Dem Grundsatz der Bestenauslese entspricht es, zur Ermittlung des Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen. Dies sind regelmäßig die aktuellen dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - BVerwG 2 C 16.02 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 20.6.2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -, juris Rn. 21; Urteil vom 17.9.2020 - BVerwG 2 C 2.20 -, juris Rn. 15; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2012 - 5 ME 235/12 -, juris Rn. 18; Beschluss vom 14.11.2013 - 5 ME 228/13 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 13; Beschluss vom 11.5.2022 - 5 ME 161/21 -, juris Rn. 18), weil für die zu treffende Entscheidung hinsichtlich Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung auf den aktuellen Stand abzustellen ist.
Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, Beschluss vom 20.6.2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -, juris Rn. 21). Ist aufgrund dieser aktuellen Beurteilungen von einer im Wesentlichen gleichen Beurteilung auszugehen, ist für die Auswahlentscheidung (zunächst) auf weitere unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 - BVerwG 2 C 14.02 -, juris Rn. 22 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 27.5.2005 - 5 ME 57/05 -, juris Rn. 20), ehe die Heranziehung nicht leistungsbezogener Hilfskriterien in Betracht kommt. Sofern Bewerber mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden sind, hat der Dienstherr (als weiteres unmittelbar leistungsbezogenes Kriterium) zunächst die Beurteilungen umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2014 - BVerwG 2 VR 1.14 -, juris Rn. 35; Nds. OVG, Beschluss vom 21.12.2016 - 5 ME 151/16 -, juris Rn. 19; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 13). Sind die Bewerber auch nach der umfassenden inhaltlichen Auswertung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen ("ausschärfende Betrachtung") als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen, kann die zuständige Behörde auf andere leistungsbezogene Gesichtspunkte - wie etwa die Vorbeurteilung - abstellen (Nds. OVG, Beschluss vom 27.11.2019 - 5 ME 158/19 -; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 13) oder auf das leistungsbezogene Erkenntnismittel eines strukturierten Auswahlgesprächs zurückgreifen (Nds. OVG, Beschluss vom 16.9.2019 - 5 ME 126/19 -, juris Rn. 41 m. w. N.).
Die Verwaltungsgerichte haben - hiervon ist die Vorinstanz zutreffend ausgegangen - im Streit über die Auswahl für ein Beförderungsamt auch die der Auswahl zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen zu überprüfen. Einwendungen gegen eine dienstliche Beurteilung, die als solche kein Verwaltungsakt und deshalb nicht der Bestandskraft fähig ist, können unmittelbar in einem Bewerbungsverfahren wie auch in einem gegebenenfalls anschließenden verwaltungsgerichtlichen "Konkurrentenstreit" geltend gemacht werden. Der Beamte braucht also nicht den Ausgang des isolierten Streites um die Fehlerhaftigkeit einer dienstlichen Beurteilung abzuwarten. Andererseits ist auch der Dienstherr nicht verpflichtet, Beförderungsverfahren nur deshalb "auszusetzen", weil einer der Bewerber eine für die Auswahlentscheidung bedeutsame dienstliche Beurteilung angreift (BVerwG, Urteil vom 18.4.2002 - BVerwG 2 C 19.01 -, juris Rn. 15; Nds. OVG, Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 14). Erweist sich eine dienstliche Beurteilung, welche Grundlage eines Vergleichs zwischen den Bewerbern um ein Beförderungsamt ist, als fehlerhaft, so hat das Gericht den Dienstherrn in einem etwaigen Hauptsacheverfahren zur Neubescheidung zu verpflichten, wenn das Ergebnis des Auswahlverfahrens auf der fehlerhaften Grundlage beruhen kann. Dementsprechend ist die Fehlerhaftigkeit einer dienstlichen Beurteilung bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu beachten, wenn sie Einfluss auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens haben kann (BVerwG, Urteil vom 18.4.2002 - BVerwG 2 C 19.01 -, juris Rn. 16; Beschluss vom 20.1.2004 - BVerwG 2 VR 3.03 -, juris Rn. 10 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 7.1.2020 - 5 ME 153/19 -, juris Rn. 33; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 14). Aus der gegenseitigen Abhängigkeit der Bewerbungen folgt, dass jeder Bewerber im Stande sein muss, sowohl eigene Benachteiligungen als auch Bevorzugungen eines anderen zu verhindern, die nicht durch Art. 33 Abs. 2 GG gedeckt sind. Daher kann sich eine Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs insbesondere aus der Beurteilung eines Mitbewerbers oder aus dem Leistungsvergleich zwischen ihnen ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 2.10.2007 - 2 BvR 2457/04 -, juris Rn. 13). Der Antragsteller eines Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Stellenbesetzung kann im Rahmen dieses Verfahrens also auch die dienstliche Beurteilung des ausgewählten Bewerbers angreifen (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 24). Voraussetzung ist aber, dass sich ein derartiger Verstoß auf die Erfolgsaussichten der eigenen Bewerbung auswirken kann. Deren Erfolg muss bei rechtsfehlerfreiem Verlauf zumindest ernsthaft möglich sein (BVerfG, Kammerbeschluss vom 2.10.2007 - 2 BvR 2457/04 -, juris Rn. 23; BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 24).
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers sei verletzt, im Ergebnis allein hinsichtlich der beabsichtigen Beförderung des Beigeladenen zu 3. zutreffend, im Übrigen hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts einer beschwerdegerichtlichen Überprüfung nicht stand.
Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass die dienstlichen Beurteilungen der Beigeladenen zu 1. und 2. zum Stichtag 1. September 2020 fehlerhaft ergangen sind; seine hierauf gerichteten Einwände greifen nicht durch (dazu unter a.). Allerdings dringt er mit der Rüge durch, die dienstliche Beurteilung des Beigeladenen zu 3. sei fehlerhaft ergangen (dazu unter b.). Ferner unterliegt die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 1. keinen durchgreifenden Bedenken (dazu unter c.). Bezogen auf die Beigeladene zu 2. ist die Auswahlentscheidung rechtswidrig, jedoch erscheint ausgeschlossen, dass der Antragsteller bei einer fehlerfreien Auswahlentscheidung über die Übertragung der bisher für die Beigeladene zu 2. vorgesehenen Beförderungsplanstelle zum Zuge kommen kann (dazu unter d.). Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung über die noch verbliebene Beförderungsplanstelle, der rechtmäßige dienstliche Beurteilungen von Antragsteller und Beigeladenem zu 3. zum Stichtag 1. September 2020 zugrunde liegen, zum Zuge kommen kann (dazu unter e.).
a.
Die gegen die dienstliche Beurteilung der Beigeladenen zu 1. zum Stichtag 1. September 2020 erhobenen Einwände des Antragstellers greifen nicht durch (dazu unter aa.). Entsprechendes gilt für die dienstliche Beurteilung der Beigeladenen zu 2. (dazu unter bb.).
Im Falle der Rüge, eine der Auswahlentscheidung zugrunde liegende dienstliche Beurteilung sei fehlerhaft, gilt zu beachten, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Senats dienstliche Beurteilungen nur eingeschränkt überprüfbar sind mit der Folge, dass sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 8.78 -, juris Rn. 18; Beschluss vom 18.6.2009 - BVerwG 2 B 64.08 -, juris Rn. 6; Urteil vom 17.9.2015 - BVerwG 2 C 27.14 -, juris Rn. 9; Nds. OVG, Beschluss vom 28.11.2012 - 5 ME 240/12 -, juris Rn. 26; Beschluss vom 26.4.2023 - 5 ME 20/23 -, juris Rn. 28; Beschluss vom 10.10.2023 - 5 ME 72/23 -, juris Rn. 18). Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, so sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzuwendenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden (BVerwG, Beschluss vom 18.6.2009 - BVerwG 2 B 64.08 -, juris Rn. 6). Das Gericht hat dann auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen - speziell denen der maßgeblichen Laufbahnverordnung - sowie mit sonstigen gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.12.2003 - BVerwG 2 A 2.03 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss vom 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, juris Rn. 8). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C 8.78 -, juris Rn. 18; Urteil vom 17.9.2015 - BVerwG 2 C 27.14 -, juris Rn. 9).
Das Gebot, bei der Erstellung der Beurteilung von einem richtigen Sachverhalt auszugehen und allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe zu beachten, erfordert es, nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund der betroffene Beamte das ihm durch die dienstliche Beurteilung erteilte Gesamturteil erhalten hat (Nds. OVG, Beschluss vom 10.1.2008 - 5 LA 102/04 -, juris Rn. 4; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 44). Das gefundene Gesamturteil muss mit den Einzelbewertungen vereinbar sein und darf nicht in einem unlösbaren Widerspruch hierzu stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.5.1965 - BVerwG II C 146.62 -, juris Rn. 42; Nds. OVG, Beschluss vom 7.1.2020 - 5 ME 153/19 -, juris Rn. 37), wobei die Einzelbewertungen ihrerseits hinreichend plausibel sein müssen.
Dabei müssen dienstliche Beurteilungen die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen (vgl. statt vieler: BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 47; Urteil vom 26.9.2012 - BVerwG 2 A 2.10 -, juris Rn. 10; Nds. OVG, Urteil vom 10.2.2015 - 5 LB 100/14 -, juris Rn. 70). War der für die Beurteilung Zuständige nicht in der Lage, sich während des ganzen Beurteilungszeitraums ein eigenes vollständiges Bild von den zur Beurteilung anstehenden Merkmalen zu verschaffen, ist er auf weitere Erkenntnisse, insbesondere Beurteilungsbeiträge sachkundiger Dritter, angewiesen, um die Beurteilung auf einen zutreffenden und vollständigen Sachverhalt stützen zu können (BVerwG, Urteil vom 5.11.1998 - BVerwG 2 A 3.97 -, juris Rn. 14; Beschluss vom 8.3.2006 - BVerwG 1 WB 23.05 -, juris Rn. 3; Urteil vom 21.3.2007 - BVerwG 2 C 2.06 -, juris Rn. 10; Urteil vom 27.11.2014 - BVerwG 2 A 10.13 -, juris Rn. 22 f.; Urteil vom 28.1.2016 - BVerwG 2 A 1.14 -, juris Rn. 21 f.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 23; Nds. OVG, Beschluss vom 1.10.2007 - 5 LA 115/05 -, juris Rn 5; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 36). Hierfür kommen vorrangig - aber nicht ausschließlich - die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 47; Nds. OVG, Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 36). In diesen Fällen müssen die Beurteilungsbeiträge der sachkundigen Personen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraums berücksichtigt - das heißt zur Kenntnis genommen und bedacht - werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - BVerwG 2 A 10.13 -, juris Rn. 24 Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 23; Nds. OVG, Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 36). Der Beurteiler darf nicht davon absehen, Beurteilungsbeiträge einzuholen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 - juris Rn. 47; Nds. OVG, Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 36). Zwar ist er an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht gebunden, sondern kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen (Nds. OVG, Beschluss vom 10.8.2020 - 5 ME 99/20 -, juris Rn. 30). Der Beurteiler übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge würdigt und in seine Überlegungen einbezieht (BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 47; Urteil vom 28.1.2016 - BVerwG 2 A 1.14 -, juris Rn. 23; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 23; Nds. OVG, Beschluss vom 13.10.2017 - 5 ME 153/17 -, juris Rn. 48; Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 36; Beschluss vom 10.8.2020 - 5 ME 99/20 -, juris Rn. 30; Beschluss vom 22.6.2022 - 5 ME 43/22 -, juris Rn. 40). Abweichungen von den in Beurteilungsbeiträgen enthaltenen Tatsachen oder Werturteilen müssen nachvollziehbar begründet werden (BVerwG, Urteil vom 28.1.2016 - BVerwG 2 A 1.14 -, juris Rn. 23; Urteil vom 1.3.2018 - BVerwG 2 A 10.17 -, juris Rn. 33; Nds. OVG, Beschluss vom 29.5.2020 - 5 ME 187/19 -, juris Rn. 36; Beschluss vom 10.8.2020 - 5 ME 99/20 -, juris Rn. 30; Beschluss vom 22.6.2022 - 5 ME 43/22 -, juris Rn. 40).
Dabei stehen die Verpflichtung des Dienstherrn zur Plausibilisierung der in einer dienstlichen Beurteilung enthaltenen Werturteile einerseits und die Darlegung von Zweifeln an der Richtigkeit dieser Werturteile andererseits in einer Wechselbeziehung zueinander (BVerwG, Urteil vom 1.3.2018 - BVerwG 2 A 10.17 -, juris Rn. 37). Hält der Beamte eine dienstliche Beurteilung für nicht hinreichend plausibel, liegt es an ihm, konkrete Kritikpunkte zu benennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.3.2018 - BVerwG 2 A 10.17 -, juris Rn. 37).
Aufgrund der vorstehend dargelegten Bedeutung für die gerichtliche Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen und Auswahlentscheidungen sind Beurteilungsbeiträge aufzubewahren, um eine effektive gerichtliche Kontrolle entsprechend den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 22; Urteil vom 1.3.2018 - BVerwG 2 A 10.17 -, juris Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 24.3.2023 - 1 A 187/20 -, juris Rn. 19). Schriftliche Beurteilungsbeiträge müssen daher für die Dauer einer möglichen gerichtlichen Beanstandung aufbewahrt werden. Verstößt der Dienstherr gegen diese aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Pflicht oder reichen die vorhandenen Unterlagen zur Plausibilisierung der in einer dienstlichen Beurteilung enthaltene Wertung nicht aus, trägt der Dienstherr hierfür die materielle Beweislast (BVerwG, Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 25; m. w. N.; Urteil vom 1.3.2018 - BVerwG 2 A 10.17 -, juris Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 24.3.2023 - 1 A 187/20 -, juris Rn. 19). Eine hiervon abweichende Verwaltungsvorschrift - etwa in Beurteilungsrichtlinien des Dienstherrn - vermag deshalb eine andere Handhabung bezüglich der Aufbewahrung von Beurteilungsbeiträgen nicht zu rechtfertigen. Dabei ist nicht von Belang, ob es sich um Beurteilungsbeiträge anlässlich einer Beurteilung des rechtsschutzsuchenden Beamten oder um solche handelt, die für Mitbewerber erstellt wurden. Denn in einem Konkurrentenstreitverfahren sind die Beurteilungen und ggf. Vorbeurteilungen sowohl des rechtsschutzsuchenden Beamten als auch die seiner Mitbewerber vom Gericht zu überprüfen. Auf die entsprechenden Zeiträume bezieht sich daher auch die Aufbewahrungspflicht.
aa.
Hinsichtlich der Beigeladenen zu 1. macht der Antragsteller geltend, deren dienstliche Beurteilung weiche von den herangezogenen Beurteilungsbeiträgen ab. Sie habe einen Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum vom 1. Oktober 2017 bis zum 31. Dezember 2018 vorgelegt. In diesem Beitrag, in dem Führungsverhalten nicht bewertet worden sei, seien sämtliche acht Leistungsmerkmale mit C bewertet. Abgesehen davon, dass für den Zeitraum vom 1. September 2019 bis 31. März 2020 weiterhin kein Beurteilungsbeitrag vorliege, weiche die Beurteilung von dem Beurteilungsbeitrag ab, da dort drei Leistungsmerkmale mit "B" bewertet worden seien. Eine Begründung für die Abweichung sei nicht erfolgt.
Diese Einwände greifen schon im Tatsächlichen nicht durch. Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom 21. September 2023 Beurteilungsbeiträge über die Beigeladene zu 1. vom 26. Juni 2019 (für den Zeitraum 1.10.2017 - 31.12.2018 nebst Beurteilungsnotiz vom 12.3.2018 über einen Einsatz vom 22.1.2018), vom 19.9.2019 (für den Zeitraum 1.1.2019 - 23.6.2019) und vom 5. Juni 2020 (für den Zeitraum 1.9.2019 - 31.3.2020) vorgelegt, Bl. 175 ff. der Gerichtsakte. Hierauf hat bereits die Antragsgegnerin in ihrer Erwiderung mit Schriftsatz vom 25. Oktober 2023 (Bl. 251 f. der Gerichtsakte) hingewiesen. In dem Beurteilungsbeitrag vom 19. September 2019 bewertet der Beurteiler das Leistungsmerkmal "berufliches Selbstverständnis/ Bürgerorientierung" mit der Wertstufe "B". In dem Beurteilungsbeitrag vom 5. Juni 2020 bewertete der Beurteiler die Leistungsmerkmale "berufliches Selbstverständnis/Bürgerorientierung" und "Organisationsfähigkeit/Arbeitsplanung" sowie "Zielbildung und -vereinbarung, Leistungsmotivation" jeweils mit der Wertungsstufe "B". Hinsichtlich des Zeitraums vom 1. April 2020 bis 31. August 2020 konnte sich der Erstbeurteiler der dienstlichen Beurteilung vom 11. November 2020 auf eigene Erkenntnisse stützen. Zur Begründung des Gesamturteils führt er aus, dass die Beigeladene zu 1. im Dezember 2017 in die Besoldungsgruppe A 10 befördert worden sei und sich ihre Leistungen im Vergleich zur Vorbeurteilung in der Besoldungsgruppe A 9 nicht in allen Merkmalen gesteigert hätten. Diese Begründung bestätigt anders gewendet, dass sich die Leistungen der Beigeladenen zu 1. im Beurteilungszeitraum - und somit trotz der Beförderung - in Teilen gesteigert haben. In diesem Zusammenhang legt der Antragsteller nicht dar, inwieweit Bewertungen von Leistungsmerkmalen der dienstlichen Beurteilung anhand der angeführten Beurteilungsbeiträge nicht plausibel wären, zumal der Erstbeurteiler über den nachfolgenden Zeitraum von fünf Monaten seine Bewertung auf eigene Erkenntnisse stützen konnte.
Die dienstliche Beurteilung der Beigeladenen zu 1. zum Stichtag 1. September 2020 ist nicht deshalb fehlerhaft, weil in der Leistungsbeurteilung (Abschnitt 6 der Beurteilung) auch das Führungsverhalten mit den Merkmalen "Zielbildung und -vereinbarung, Leistungsmotivation", "Organisation und Steuerung der Arbeitsprozesse" und "Personalführung unter Berücksichtigung von Chancengleichheit und Geschlechtergerechtigkeit" bewertet wurden. Dieses Vorgehen steht im Einklang mit der zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinie (Beurteilungsrichtlinien für Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamte des Landes Niedersachsen, RdErl. d. MI v. 20.5.2020, Nds. MBl. S. 585). Ziffer 5.2.3.1 Abs. 1 Satz 1 der Beurteilungsrichtlinie sieht ausdrücklich vor, dass Leistungsmerkmale, die nur für Polizeivollzugsbeamte in Vorgesetztenfunktion vorgesehen sind, zu bewerten sind, wenn Dienstposten mit Leitungsfunktionen - auch im Falle der Beauftragung der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte - über einen zusammenhängenden Zeitraum von mindestens sechs Monaten wahrgenommen wurden. Diese Voraussetzungen liegen im Falle der Beigeladenen zu 1. vor, da sie im Zeitraum vom ... 2019 bis zum ... 2020 - mithin sieben Monate - mit der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte einer Dienststellenleitung beauftragt war und diese Funktion tatsächlich ausübte. Dass der Beigeladenen zu 1. diese Aufgaben im Rahmen einer Personalentwicklungsmaßnahme übertragen wurden, steht der Berücksichtigung und Bewertung des Führungsverhaltens in der dienstlichen Beurteilung nicht entgegen. Für die gegenteilige Auffassung kann der Beurteilungsrichtlinie nichts entnommen werden. Vielmehr folgt aus Ziffer 5.2.3.1 der Beurteilungsrichtlinie, dass auch im Rahmen temporärer Personalentwicklungsmaßnahmen ausgeübte Leitungsaufgaben, sofern diese mindestens für sechs Monate wahrgenommen wurden, in der Leistungsbeurteilung zu berücksichtigen sind, mithin nicht ausgeblendet werden dürfen. Nur diese Handhabung steht im Einklang mit der Verpflichtung des Beurteilers, die dienstliche Tätigkeit des Beamten im betreffenden Beurteilungszeitraum vollständig zu erfassen (vgl. statt vieler: BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, juris Rn. 47; Urteil vom 26.9.2012 - BVerwG 2 A 2.10 -, juris Rn. 10; Nds. OVG, Urteil vom 10.2.2015 - 5 LB 100/14 -, juris Rn. 70). Auch hat der beschließende Senat bereits entschieden, dass im Beurteilungszeitraum temporär wahrgenommene Führungsaufgaben als entscheidungserhebliche Tatsache zu bewerten sind. Denn eine dienstliche Beurteilung ist beurteilungsfehlerhaft, wenn sie auf der Grundlage einer unvollständigen Tatsachengrundlage ergangen ist. Als Bestandteil einer dienstlichen Beurteilung sind die bewerteten Führungsmerkmale auch im Leistungsvergleich mit anderen dienstlichen Beurteilungen zu berücksichtigen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 28.5.2018 - 5 ME 46/18 -, juris Rn. 43). Von der Frage der Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung abzugrenzen ist die Frage, in welcher Weise ein Vergleich dienstlicher Beurteilungen von Beamten vorzunehmen ist, die aufgrund der (temporären) Übernahme von Führungsaufgaben mit bis zu drei zusätzlichen Leistungsmerkmalen bewertet wurden, mit den dienstlichen Beurteilungen von Beamten, die nur in den acht herkömmlichen Leistungsmerkmalen bewertet wurden (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 28.5.2018 - 5 ME 46/18 -, juris Rn. 43). Dementsprechend sieht Ziffer 5.2.3.1 Abs. 2 Satz 3 der Beurteilungsrichtlinie ausdrücklich vor, dass bei der Bewertung von Leistungsmerkmalen, die im Rahmen temporärer Personalentwicklungsmaßnahmen erfolgen, besonders zu beachten ist, dass diese Maßnahmen zur Vorbereitung auf eine zukünftige Übernahme von Führungsverantwortung erfolgen und somit kein unmittelbarer Vergleich zu Inhabern entsprechender Dienstposten herzustellen ist.
bb.
In Bezug auf die Beigeladenen zu 2. macht der Antragsteller geltend, in beiden nunmehr vorgelegten Beurteilungsbeiträgen für die Zeiträume 1. September 2017 bis 31. Oktober 2018 und 1. November 2018 bis 30. September 2019 seien sämtliche Leistungsmerkmale mit "C" bewertet worden. In der dienstlichen Beurteilung seien zwei Leistungsmerkmale mit "B" bewertet, wobei eine Begründung für die Abweichung nicht erfolgt sei.
Auch mit diesem Vorbringen hat der Antragsteller nach Auffassung des Senats nicht glaubhaft gemacht, dass die dienstliche Beurteilung der Beigeladenen zu 2. fehlerhaft wäre. Entgegen seinem Einwand wird die Leistungsentwicklung der Beigeladenen zu 2. in der dienstlichen Beurteilung begründet. In der Begründung des Gesamturteils wird ausgeführt: "Bei Frau D. war eine Leistungssteigerung im Bereich der Leistungsmerkmale 1 (Berufliches Selbstverständnis/Bürgerorientierung) und 4 (Aufgabenbewältigung) festzustellen. Sie geht sachlich auf herangetragene Anliegen ein und ist in schwierigen Gesprächssituationen stets geduldig. Trotz der Teilzeit bewältigt sie größere Arbeitsmengen termingerecht mit qualitativer Verwertbarkeit der Arbeitsergebnisse." Insoweit gab der Erstbeurteiler entgegen der Behauptung des Antragstellers eine Begründung für die mit der Wertungsstufe "B" bewerteten Leistungsmerkmale 1 und 4 ab. Mit seinem Vorbringen legt der Antragsteller nicht dar, inwieweit diese Bewertungen nicht plausibel sind, zumal der Erstbeurteiler über den nachfolgenden Zeitraum von elf Monaten (1.10.2019 bis 31.8.2020) seine Bewertung auf eigene Erkenntnisse stützen konnte.
b.
Allerdings erweist sich die dienstliche Beurteilung des Beigeladenen zu 3. zum Stichtag 1. September 2020 als fehlerhaft. Insoweit greifen die gegen diese Beurteilung erhobenen Einwände des Antragstellers hinsichtlich der Bewertung des Leistungsmerkmals 1 ("Berufliches Selbstverständnis/Bürgerorientierung") durch, nicht jedoch bezüglich der Leistungsmerkmale 2 ("Initiative/Selbständigkeit") und 4 ("Aufgabenbewältigung").
Der Antragsteller macht geltend, für den Beigeladenen zu 3. lägen zwei Beurteilungsbeiträge vor. In dem Beitrag für den Zeitraum 1. September 2017 bis 31. März 2019 seien sämtliche Leistungsmerkmale mit "C" beurteilt worden. In dem Beitrag für den Zeitraum 1. April 2019 bis 20.3.2020 seien die Leistungsmerkmale 2 und 4 mit "B", die übrigen mit "C" bewertet worden. In der Beurteilung seien die Leistungsmerkmale 1, 2 und 4 mit "B" und die übrigen mit "C" bewertet worden. Eine Begründung für die Abweichung sei nicht erfolgt.
Hinsichtlich der Leistungsmerkmale 2 und 4 liegen Beurteilungsbeiträge über einen Zeitraum von 19 Monaten mit der Bewertung "C" und einen Zeitraum vom knapp zwölf Monaten mit der Bewertung "B" vor. Weiter konnte der Erstbeurteiler seine Bewertung auf eigene Erkenntnisse während eines Zeitraums von etwas mehr als fünf Monaten stützen (vgl. die ergänzende Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung vom 7./11. November 2020, Anlage der Beurteilung, Bl. 37 der Gerichtsakte). Hiernach lag für diese Leistungsmerkmale bereits ein Beurteilungsbeitrag mit der Bewertung "B" vor und angesichts dessen, dass der Erstbeurteiler für einen Zeitraum von etwas mehr als fünf Monaten über eigene Erkenntnisse hinsichtlich des Leistungsvermögens verfügte, bedurfte es nach Auffassung des Senats allein wegen der abweichenden Bewertung im ersten Beurteilungsbeitrag keiner weitergehenden Plausibilisierung der Bewertung dieser Leistungsmerkmale, als dies in der Anlage zur dienstlichen Beurteilung (Bl. 37 der Gerichtsakte) erfolgte.
Abweichend von dem Vorstehenden bedurfte es aber bei der Begründung der Bewertung des Leistungsmerkmals 1 ("Berufliches Selbstverständnis/Bürgerorientierung") in der dienstlichen Beurteilung zur Plausibilisierung der Bewertung mit der Wertungsstufe "B" einer näheren Auseinandersetzung mit den Bewertungen in den herangezogenen Beurteilungsbeiträgen der früheren Dienstvorgesetzten des Beigeladenen zu 3., Leiter ESD des PK N. -Stadt PHK O. (für den Zeitraum 1.9.2017 - 31.3.2019) und nachfolgend PHK P. (für den Zeitraum 1.4.2019 bis 20.3.2020). Dem liegt zugrunde, dass die zwei vorgenannten Beurteiler in ihrem jeweiligen Beurteilungsbeitrag die Leistungen des Beigeladenen zu 3. bei diesem Leistungsmerkmal übereinstimmend mit der Bewertungsstufe "C" beurteilt hatten. Diese Beurteilungsbeiträge decken einen Zeitraum von nahezu 31 Monaten des 36 Monate umfassenden Beurteilungszeitraums ab. Der Erstbeurteiler der dienstlichen Beurteilung verfügte insoweit lediglich hinsichtlich eines Zeitraums von etwas mehr als fünf Monaten über eigene Erkenntnisse. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Beigeladene zu 3. rund acht Monate nach Beginn des Beurteilungszeitraums in sein aktuelles Statusamt eines Polizeioberkommissars befördert wurde.
Der Erstbeurteiler der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. September 2020 führte zur Begründung seiner Bewertung des Leistungsmerkmals 1 näher aus (Anlage zur dienstlichen Beurteilung, Bl. 37 der Gerichtsakte):
"Herr K. zeigt eine tadellose Dienstauffassung. Sein überzeugendes Auftreten fördert das Ansehen der Polizei in der Öffentlichkeit. Er zeigt sich auch in schwierigen Situationen besonders kompetent und taktvoll. Herr K. dient mit seinem Engagement als Vorbild für andere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Das in ihm entgegen gebrachte Vertrauen der Dienststellenleitung, ihn als [DSL] Vertreter einzusetzen, zahlt Herr K. durch ein hohes Maß an Loyalität im Vertreten von Organisationszielen zurück."
und ferner im Fazit der Begründung:
"Seit 1 1/2 Jahren hat Herrn K. sich mit der Wahrnehmung von Führungsaufgaben deutlich über das Maß eines Sachbearbeiters ESD weiterentwickelt. Die Leistungssteigerung auch innerhalb der Vergleichsgruppe A 10 führte zu Verbesserungen in den Leistungsmerkmalen 1, 2, 4 von Wert[ungs]stufe C zu Wertungsstufe B."
Zwar bescheinigt der Erstbeurteiler eine positive Leistungsentwicklung des Beigeladenen zu 3. und eine Leistungssteigerung innerhalb der Vergleichsgruppe. Dabei geht er aber auf die Beurteilungsbeiträge der beiden früheren Leiter ESD der PK N. -Stadt und deren abweichende Bewertung des Leistungsmerkmals 1 nicht ein. Dies war aber angesichts der erheblich unterschiedlichen Zeiträume erforderlich gewesen, weil sie die betreffenden Leistungen des Beigeladenen - abgesehen von einem vergleichsweise sehr kurzen Zeitraum von etwas mehr als fünf Monaten - übereinstimmend mit der (schlechteren) Wertungsstufe "C" beurteilt hatten. Vor allem war eine Auseinandersetzung mit dem Beurteilungsbeitrag des vormaligen Leiters ESD der PK N. -Stadt, PHK P., der offenbar den Beigeladenen zu seinem Vertreter bestellt hatte, erforderlich. Dieser hatte dessen Leistungen im Rahmen des Leistungsmerkmals 1 für den Zeitraum vom 1. April 2019 bis zum 20. März 2020 und damit für den deutlich überwiegenden Zeitraum der Wahrnehmung der Aufgaben des Vertreters des Dienststellenleiters abweichend zur Bewertung des Erstbeurteilers lediglich mit der Wertungsstufe "C" beurteilt. Nach den herangezogenen Beurteilungsbeiträgen gab es in den ersten rund 31 Monaten des Beurteilungszeitraums von 36 Monaten offenbar noch keine signifikante Leistungssteigerung bei diesem Leistungsmerkmal. Eine solche wurde in den abschließenden Äußerungen der Beurteiler in den genannten Beurteilungsbeiträgen nicht erwähnt oder auch nur angedeutet. Vielmehr hat KHK O. vermerkt: "Leistungsmerkmal 1: Wertungsstufe C, normal ausgeprägt" statt - wie etwa bei den Leistungsmerkmalen 2 und 4 - "stärker ausgeprägt". Hiernach hätte es einer vertieften Begründung in Auseinandersetzung mit den angeführten Beurteilungsbeiträgen bedurft, also einer Darlegung, aus welchen Gründen die Beurteiler der dienstlichen Beurteilung von der Bewertung in den Beurteilungsbeiträgen abgewichen wären oder dass die Leistungen im nachfolgenden - vergleichsweise sehr kurzen - Zeitraum von etwas mehr als fünf Monaten sich derartig außergewöhnlich gesteigert hätten, dass eine Bewertung dieses Leistungsmerkmals über den gesamten Beurteilungszeitraum mit der nächsthöheren Bewertungsstufe gerechtfertigt wäre. Dies deutet darauf hin, dass es hier zu einem beurteilungsrechtlich angreifbaren Übergewicht der Endphase des Beurteilungszeitraums gekommen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.9.2021 - BVerwG 2 A 3.20 -, juris Rn. 34). Dabei ist ferner einzustellen, dass der Beigeladene zu 3. erst im Laufe des Beurteilungszeitraums - während des vom ersten Beurteilungsbeitrag erfassten Zeitraums - befördert wurde. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass sämtliche von dem Beamten während des Beurteilungszeitraums erbrachten Leistungen am Maßstab der Anforderungen des am Beurteilungsstichtag innegehabten Amtes zu würdigen sind (Nds. OVG, Beschluss vom 9.2.2010 - 5 LB 497/07-, juris Rn. 31; Beschluss vom 1.12.2017 - 5 ME 204/17 -, juris Rn. 21). Dies hat zur Folge, dass der Beamte aufgrund seiner Beförderung aus seiner bisherigen Vergleichsgruppe herausgetreten und in den Kreis der nunmehr mit ihm zu vergleichenden Beamten des Beförderungsamtes eingetreten ist. Dabei handelt es sich um eine leistungsstärkere Vergleichsgruppe, die sich zumeist aus im Beförderungsamt schon erfahrenen Beamten zusammensetzt. Für das höhere Beförderungsamt ist zudem ein höherer, anspruchsvollerer Bewertungsmaßstab anzulegen. Dies führt regelmäßig dazu, dass die Beurteilung des gerade beförderten Beamten im neuen Amt schlechter ausfällt als diejenige in seinem vorausgegangenen niedrigeren Amt (Nds. OVG, Beschluss vom 9.2.2010 - 5 LB 497/07 -, juris Rn. 34; Beschluss vom 1.12.2017 - 5 ME 204/17 -, juris Rn. 21; OVG LSA, Beschluss vom 19.1.2021 - 1 M 143/20 -, juris Rn. 30; OVG NRW, Beschluss vom 29.12.2020 - 6 B 1473/20 -, juris Rn. 12) bzw. nur aufgrund einer entsprechenden Leistungssteigerung im höheren Statusamt die bisherige Bewertungsstufe gehalten werden kann. Die Beurteiler sahen den Gesichtspunkt der Beförderung des Beigeladenen zu 3. während des Beurteilungszeitraums zwar (vgl. die Anlage zur dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. September 2020, S. 1 [Bl. 37 der Gerichtsakte]). Die Formulierung "Die Leistungssteigerung auch innerhalb der Vergleichsgruppe A 10 führe zu Verbesserungen in den Leistungsmerkmalen 1, 2, 4 von Wert[ungs]stufe C zu Wertungsstufe B" beschreibt indes lediglich das Ergebnis, enthält jedoch keine Begründung.
c.
Die angegriffene Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 1. unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Ergibt der Quervergleich der aktuellen dienstlichen Beurteilungen von Antragsteller und Beigeladener zu 1. - wie hier - jeweils das gleichlautende Gesamturteil "C" mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich", ist für den weiteren Vergleich nach der dargelegten Rechtsprechung des beschließenden Senats eine ausschärfende Betrachtung der Leistungsmerkmale im nächsten Schritt erforderlich. Eine solche hat die Antragsgegnerin auch vorgenommen und dabei auch die Bewertung des Führungsverhaltens (drei weitere Leistungsmerkmale) berücksichtigt. Diese Vorgehensweise unterliegt im vorliegenden Fall keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Zwar hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 28. Mai 2018 (5 ME 46/18, juris) darauf hingewiesen, dass ein Vergleich von Beurteilungen mit 8 Leistungsmerkmalen einerseits und mit 11 Leistungsmerkmalen aufgrund der (temporären) Übernahme von Führungsaufgaben mit bis zu drei zusätzlichen Leistungsmerkmalen andererseits bei der ausschärfenden Betrachtung dieser Beurteilungen mit Schwierigkeiten verbunden ist. Er hat zugleich aber hervorgehoben, dass die Wahrnehmung von Führungsaufgaben als entscheidungserhebliche Tatsache zu bewerten ist, weil eine dienstliche Beurteilung beurteilungsfehlerhaft wäre, wenn sie auf Grundlage einer unvollständigen Tatsachengrundlage ergangen wäre. Dementsprechend sind die bewerteten Leistungsmerkmale des Führungsverhaltens als Bestandteil der dienstlichen Beurteilung auch im Leistungsvergleich mit anderen dienstlichen Beurteilungen zu berücksichtigen (Nds. OVG, Beschluss vom 28.5.2018 - 5 ME 46/18 -, juris Rn. 43). Dabei hat der beschließende Senat es in das Ermessen der Dienstherrn gestellt, ob er in solchen Fällen im ersten Schritt zunächst die acht Leistungsmerkmale (ohne Führungsverhalten) ausschärfend betrachtet und erst in einem weiteren Schritt auf die drei zusätzlichen Leistungsmerkmale betreffend das Führungsverhalten abstellt oder ob sie sich bei der nur temporären Wahrnehmung von Führungsaufgaben auf die Bewertung der herkömmlichen acht Leistungsmerkmalen beschränkt und innerhalb dieser Leistungsmerkmale die Wahrnehmung höherer Aufgaben berücksichtigt oder die wahrgenommenen Führungsaufgaben erst bei der Bildung und Begründung des Gesamturteils berücksichtigt und einen gänzlich anderen Weg wählt (Nds. OVG, Beschluss vom 28.5.2018 - 5 ME 46/18 -, juris Rn. 43).
Hier hat sich die Antragsgegnerin für die erstgenannte Variante entschieden und zunächst die acht Leistungsmerkmale (ohne Führungsverhalten) der dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und der Beigeladenen zu 1. verglichen und ist insoweit von keinem wesentlichen Leistungsunterschied ausgegangen und hat erst in einem zweiten Schritt die zusätzlich bewerteten Leistungsmerkmale des Führungsverfahrens beim Leistungsvergleich berücksichtigt. Der auf diese Weise durchgeführte Leistungsvergleich unterliegt keinen rechtlichen Bedenken, denn bezogen auf die acht Leistungsmerkmale (ohne Führungsverhalten) erhielten der Antragsteller und die Beigeladene jeweils bei sechs Leistungsmerkmalen die Bewertung "C" und bei zwei Leistungsmerkmalen die Bewertung "B". Hiernach liegt der Streitfall nicht so, dass mit Blick auf diese Leistungsmerkmale ein Leistungsvorsprung des Antragstellers bestünde, der erst durch die Berücksichtigung der Leistungsmerkmale des Führungsverhaltens nivelliert oder gar verkehrt würde. Mithin wird der Antragsteller durch einen solchen Leistungsvergleich nicht benachteiligt.
Dass die Antragsgegnerin im zweiten Schritt des Leistungsvergleichs von einem Leistungsvorsprung der Beigeladenen zu 1. ausgegangen ist, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn im Gegensatz zum Antragsteller wurde die Beigeladene in einem weiteren Leistungsmerkmal mit "B" bewertet, weil sie für einen relevanten Zeitraum erfolgreich Führungsaufgaben wahrgenommen hatte. Eine vollständige Ausblendung dieser tatsächlich ausgeübten und (positiv) beurteilten Führungsaufgaben kommt nicht in Betracht. Vielmehr ist ihre Berücksichtigung zwingend erforderlich, denn die dienstlichen Beurteilungen wären sonst - wie vorstehend ausgeführt - auf eine unvollständige Tatsachengrundlage gestützt und folglich beurteilungsfehlerhaft (so bereits: Nds. OVG, Beschluss vom 28.5.2018 - 5 ME 46/18 -, juris Rn. 44).
An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest und folgt den dagegen erhobenen Einwänden des Antragstellers nicht.
Der Antragsteller trägt hierzu vor, der Senat habe nicht berücksichtigt, dass die Beurteilung des Führungsverhaltens im Rahmen von temporären Personalentwicklungsmaßnahmen anhand anderer Maßstäbe erfolge als die Beurteilung des Führungsverhaltens von Beamten, denen dauerhaft Dienstposten mit Führungsaufgaben übertragen worden seien. Die Bewertung erfolge vergleichbar mit einer Probezeitbeurteilung und diene der Feststellung, ob der Beamte geeignet sei, zukünftig Führungsaufgaben wahrzunehmen. Auch insoweit sei die Beurteilungsrichtlinie nicht mit den Grundsätzen der Bestenauslese gemäß Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar. Würden Führungsaufgaben nur temporär im Rahmen einer Personalentwicklungsmaßnahme wahrgenommen, dürfe sich dies nicht in gleicher Weise auf die dienstliche Beurteilung auswirken wie die dauerhafte Übertragung von Dienstposten mit Führungsaufgaben. Insbesondere der unterschiedliche Maßstab der Bewertung des Führungsverhaltens im Rahmen von Personalentwicklungsmaßnahmen führe dazu, dass die Beurteilungen, in denen Führungsverhalten mitbeurteilt worden sei, nicht vergleichbar seien. Aus der Bewertung von Führungsverhalten im Rahmen einer Personalentwicklungsmaßnahme könne sich aufgrund des in Ziffer 5.2.3.1 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinie beschriebenen Maßstabes kein relevanter Leistungsvorteil im Rahmen einer ausschärfenden Betrachtung ergeben. Dies gelte sowohl für den Vergleich mit Beurteilungen, in denen ebenfalls Führungsverhalten beurteilt worden sei, als auch für den Vergleich mit Beurteilungen ohne (Bewertung von) Führungsverhalten.
Diese Einwände vermögen nicht zu überzeugen, weil im vorliegenden Streitfall die Leistungen im Führungsverhalten der Beigeladenen zu 1., die sie im Rahmen einer Personalentwicklungsmaßnahme zeigte, nicht mit denen einer Führungskraft verglichen wurden, der dauerhaft ein Dienstposten mit Führungsaufgaben übertragen worden war. Ein solcher Vergleich ist in den Beurteilungsrichtlinien nicht vorgesehen. Vielmehr ist in Ziffer 5.2.3.1 Abs. 2 Satz 3 der Beurteilungsrichtlinie bestimmt, dass bei der Bewertung von Leistungsmerkmalen, die im Rahmen temporärer Personalentwicklungsmaßnahmen erfolgen, besonders zu beachten ist, dass kein unmittelbarer Vergleich zu Inhabern entsprechender Dienstposten herzustellen ist. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor, weil dem Antragsteller im Beurteilungszeitraum ein Dienstposten mit Führungsaufgaben nicht dauerhaft übertragen war.
Ebenso wenig rechtfertigt der vom Antragsteller gezogene Vergleich der Bewertung des Führungsverhaltens im Rahmen einer Personalentwicklungsmaßnahme mit einer Probezeitbeurteilung eine andere Entscheidung. Probezeitbeurteilungen und dienstliche Beurteilungen von Lebenszeitbeamten sind deshalb nicht miteinander vergleichbar, weil sie unterschiedliche Zielsetzungen haben (BVerwG, Urteil vom 22.1.2009 - BVerwG 2 A 10.07 -, juris Rn. 17 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 9.4.2015 - 5 ME 36/15 -, juris Rn. 10 ff.; Beschluss vom 10.10.2023 - 5 ME 72/23 -, juris Rn. 39). Die Beurteilung in der Probezeit dient der Feststellung der Bewährung des Beamten auf Probe und ist damit Grundlage der Prognoseentscheidung darüber, ob er den Anforderungen der angestrebten Laufbahn entsprechen wird. Damit dient die Probezeitbeurteilung gerade nicht der Bestenauslese (BVerwG, Urteil vom 22.1.2009 - BVerwG 2 A 10.07 -, juris Rn. 17; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2023 - 5 ME 72/23 -, juris Rn. 39). Demgegenüber bezweckt die Regelbeurteilung eines Beamten auf Lebenszeit die Feststellung, ob der Beamte die Laufbahnanforderungen im Beurteilungszeitraum erfüllt hat; außerdem dient sie - bei Bedarf - auch der Bestenauslese (BVerwG, Urteil vom 22.1.2009 - BVerwG 2 A 10.07 -, juris Rn. 18; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2023 - 5 ME 72/23 -, juris Rn. 39). Gegenstand des vorliegenden Streitverfahrens sind aber allein dienstliche Beurteilungen von Lebenszeitbeamten, die hier zum Zwecke der Bestenauslese herangezogen wurden. Angesichts der Verpflichtung des Beurteilers, die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig zu erfassen, verbietet es sich, die befristete Tätigkeit der Beigeladenen zu 1. als Führungskraft bei einem Leistungsvergleich gänzlich unberücksichtigt zu lassen.
d.
Zwar erweist sich die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 2. als rechtswidrig (dazu unter aa.), jedoch erscheint ausgeschlossen, dass der Antragsteller bei einer fehlerfreien Auswahlentscheidung über die Besetzung der betreffenden Beförderungsplanstelle zum Zuge kommen kann (dazu unter bb.).
Die Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 2. ist rechtswidrig. Hat der Dienstherr - wie hier durch die Rahmenrichtlinie für die Beförderungsauswahl in der Polizei des Landes Niedersachsen (RdErl. d. MI vom 17.10.2022, Nds. MBl. S. 1389, im Folgenden: Beförderungsrahmenrichtlinien) - Richtlinien für die Ausübung des Auswahlermessens erlassen, ist er bei der Auswahlentscheidung hieran gebunden. Das Gericht hat mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind, die mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - BVerwG 2 A 1.02 -, juris Rn. 11; Beschluss vom 18.10.2007 - BVerwG 1 WB 6.07 -, juris Rn. 20 m. w. N.; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2023 - 5 ME 72/23 -, juris Rn. 14). Diesen rechtlichen Anforderungen wird die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin zugunsten der Beigeladenen zu 2. nicht gerecht.
Abschnitt 4 der Beförderungsrahmenrichtlinien sieht vor:
"4.1 Unmittelbar leistungsbezogene Kriterien (Hauptkriterien)
Diese Kriterien sind nach ständiger Rechtsprechung stets vorrangig gegenüber Hilfskriterien heranzuziehen und zwar in der Reihenfolge
-Vollnote der aktuellen dienstlichen Beurteilung,
-Binnendifferenzierung der aktuellen dienstlichen Beurteilung, sofern eine Binnendifferenzierung in der jeweiligen Wertungsstufe erfolgt,
-ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung,
-Vollnote der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung),
-Binnendifferenzierung der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung), sofern eine Binnendifferenzierung in der jeweiligen Wertungsstufe erfolgt,
-ausschärfende Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der Vorbeurteilung (grundsätzlich die vorherige Regelbeurteilung).
Die Einzelmerkmale der dienstlichen Beurteilung stehen in der ausschärfenden Betrachtung gleichwertig nebeneinander.
Soweit über den Vergleich der unmittelbar leistungsbezogenen Kriterien keine Auswahlentscheidung getroffen werden kann, sind leistungsbezogene Hilfskriterien heranzuziehen."
Hiervon wich die Antragsgegnerin ab. Nachdem sie die Beigeladene zu 2. und den Antragsteller nach ausschärfender Betrachtung anhand der Einzelmerkmale der aktuellen dienstlichen Beurteilung als im Wesentlichen gleich geeignet eingestuft hatte, richtete sie ihre Auswahlentscheidung nicht - wie in Nr. 4.1 der Beförderungsrahmenrichtlinien vorgesehen - nach der Vollnote der Vorbeurteilung und ggf. anschließend der Binnendifferenzierung, sondern nach dem Hilfskriterium "Dienstzeit im Statusamt".
Nur in eng begrenzten Ausnahmefällen darf ein Dienstherr bei seiner Auswahlentscheidung im weiteren Leistungsvergleich generell auf die Heranziehung der Vorbeurteilungen verzichten, wenn er einen Vergleich der Vorbeurteilungen in seinen Richtlinien geregelt hat. Zwar hat der beschließende Senat einen solchen Sonderfall angenommen, wenn in einer Vergleichsgruppe, die aus einer Vielzahl von Beamten besteht, mit Blick auf eine frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.9.2015 - BVerwG 2 C 27.14 -, juris Rn. 11, 30 ff.; Beschluss vom 21.12.2016 - BVerwG 2 VR 1.16-, juris Rn. 38 ff.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 21.16 -, juris Rn. 17 ff.; Urteil vom 2.3.2017 - BVerwG 2 C 51.16 -, juris Rn. 11 ff.) zur Plausibilisierung von Gesamturteilen bei im Ankreuzverfahren erfolgten Einzelbewertungen Vorbeurteilungen wegen mangelnder Plausibilisierung des Gesamturteils fehlerhaft sind und ein Verzicht auf die Neuerstellung der Vorbeurteilungen aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und zur Vermeidung gegebenenfalls monatelanger Neubeurteilungsverfahren mit ungewissem Ausgang sowie der grundsätzlich erhöhten Wahrscheinlichkeit einer faktischen Unmöglichkeit der erneuten Erstellung der Vorbeurteilungen geboten ist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 16.4.2018 - 5 ME 281/18 -, juris Rn. 28 ff.; Beschluss vom 22.5.2020 - 5 ME 76/20 -, juris Rn. 45). Diese Rechtsprechung ist zu einer Ausnahmesituation bei der Heranziehung von Vorbeurteilungen von Polizeibeamten des Landes Niedersachen im Beurteilungszeitraum 2011 bis 2014 und der nachfolgend geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergangen. Indes lag eine solche außergewöhnliche Situation bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen der Polizeibeamten des Landes Niedersachsen für den Beurteilungszeitraum 1. September 2014 bis 31. August 2017 - die im vorliegenden Verfahren als Vorbeurteilungen nach Ziffer 4.1 der Beförderungsrahmenrichtlinien heranzuziehen waren - nicht mehr vor.
Ebenso wenig ergibt sich aus dem Auswahlvermerk der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2023 ein Ausnahmefall. Dessen Begründung (Ziffer 4 Abs. 4 des Auswahlvermerkes vom 11. Mai 2023) vermag ein Abweichen von der in Ziffer 4.1 der Beförderungsrahmenrichtlinien bestimmten Verfahrensweise bei der streitigen Auswahlentscheidung nicht zu rechtfertigen. Es wird lediglich angeführt: "Da die Vorbeurteilungen zum Teil nicht plausibel sind, wurde dieses Auswahlkriterium übersprungen und zur weiteren Differenzierung das leistungsnähere Hilfskriterium ,Dienstzeit im Statusamt (seit der letzten Beförderung)' herangezogen." Dieser Begründung kann nicht entnommen werden, welche der - auf dieser Auswahlstufe lediglich verbliebenen zwei - Vorbeurteilungen "zum Teil nicht plausibel" sein soll. Weiter wird nicht dargelegt, aus welchen Gründen die betreffende(n) Vorbeurteilung(en) nicht plausibel sein soll(en). Ferner wird keine Begründung gegeben, dass und aus welchen Gründen ein solcher Mangel der betreffenden Vorbeurteilung(en) nicht nachträglich hätte behoben werden können, insbesondere welche dahin gehenden Anstrengungen unternommen worden und aus welchen Gründen solche ohne Erfolg geblieben sein sollten. Mithin erschöpft sich die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung für die Heranziehung des Hilfskriteriums der "Dienstzeit im Statusamt" in der bloßen Behauptung einer in Teilen fehlenden Plausibilität der Vorbeurteilungen.
Das Vorbringen des Antragstellers führt im Ergebnis aber nicht zum Erfolg seines Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hinsichtlich der Beförderungsplanstelle, auf welche die Beigeladene zu 2. befördert werden soll. Ein solcher Antrag hat - wie vorstehend dargelegt - nur Erfolg, wenn sich - zum einen - die Auswahlentscheidung als fehlerhaft erweist und - zum Weiteren - sich nicht ausschließen lässt, dass der jeweilige Antragsteller bei einer erneuten Auswahlentscheidung zum Zuge kommt, seine Auswahl also jedenfalls als möglich erscheint. An der letztgenannten Voraussetzung fehlt es hier in Bezug auf die vorgenannte Beförderungsplanstelle.
Denn im Falle einer neuen Auswahlentscheidung wird diese nach Auffassung des Senats zwingend zugunsten der Beigeladenen zu 2. ausgehen. Diese hat einen Leistungsvorsprung gegenüber dem Antragsteller, weil ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Aufstellung (Bl. 10 der Beiakte) ihre Vorbeurteilung zum Stichtag 1. September 2017 (im Statusamt A 10) mit der Bewertung "C - mittlerer Bereich" besser ausgefallen ist als die des Antragstellers (ebenfalls im Statusamt A 10) mit "C - unterer Bereich". Auf diesen Leistungsvorsprung ist gemäß Ziffer 4.1 der Beförderungsrahmenrichtlinien abzustellen, weil der Antragsteller und die Beigeladene zu 2. nach der Vollnote der maßgeblichen aktuellen dienstlichen Beurteilung, der Binnendifferenzierung der gleichen Wertungsstufe, der ausschärfenden Betrachtung der Einzelmerkmale und anschließend der Vollnote der Vorbeurteilung im Wesentlichen gleich geeignet sind.
e.
Die zugunsten des Beigeladenen zu 3. getroffene Auswahlentscheidung ist rechtwidrig, weil dessen dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. September 2020, die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegt wurde, ihrerseits - wie vorstehend im Einzelnen dargelegt - rechtswidrig ist. Dadurch wird der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers verletzt, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass er bei einer erneuten Auswahlentscheidung über diese Beförderungsplanstelle, der rechtmäßige dienstliche Beurteilungen von Antragsteller und Beigeladenen zu 3. zum Stichtag 1. September 2020 zugrunde liegen, zum Zuge kommen kann.
Von einem Leistungsvorsprung des Beigeladenen zu 3. gegenüber dem Antragsteller kann nicht zwingend ausgegangen werden. Mit Blick auf die wegen nicht plausibler Begründung fehlerhafte Bewertung des Leistungsmerkmals "Berufliches Selbstverständnis/Bürgerorientierung" ist das Gesamturteil mit der Bewertung "C - oberer Bereich" in dessen dienstlicher Beurteilung zum 1. September 2020 nicht plausibel. Es erscheint möglich, dass dieses Leistungsmerkmal ebenfalls mit der Bewertungsstufe "C" bewertet wird mit der Folge, dass das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung zum 1. September 2020 dann auf "C" mit der Binnendifferenzierung "mittlerer Bereich" lauten wird. Angesichts der dann gleichen Anzahl an Leistungsmerkmalen einerseits mit der Bewertung "B" und andererseits mit der Bewertung "C" erscheint es weiter möglich, dass die Antragsgegnerin nach ausschärfender Betrachtung der dienstlichen Beurteilungen zum 1. September 2020 zu der Einschätzung gelangt, der Antragsteller und der Beigeladene zu 3. seien hiernach gleich geeignet. Sodann richtet sich der Leistungsvergleich gemäß Ziffer 4.1 der Beförderungsrahmenrichtlinien nach der Vollnote der Vorbeurteilungen. Zwar sind diese mit der Bewertung "C" identisch, allerdings erging die Vorbeurteilung des Beigeladenen zu 3. im Statusamt eines Polizeikommissars (Besoldungsgruppe A 9) und die des Antragstellers im Statusamt eines Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10). Hiernach erscheint ein Leistungsvorsprung des Antragstellers gegenüber dem Beigeladenen zu 3. möglich. Denn im Falle der Bewerbung von Beamten, die sich in unterschiedlich hohen Statusämtern befinden, gilt der allgemeine Erfahrungssatz, dass bei formal gleicher Bewertung die Beurteilung des Bewerbers im höheren Statusamt grundsätzlich besser ist als diejenige des in einem niedrigeren Statusamt befindlichen Konkurrenten, weil an den Inhaber eines höheren statusrechtlichen Amtes von vornherein höhere Erwartungen zu stellen sind als an den Inhaber eines niedrigeren statusrechtlichen Amtes (BVerfG, Kammerbeschluss vom 20.3.2007 - 2 BvR 2470/06 -, juris Rn. 15 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 10.10.2023 - 5 ME 72/23 -, juris Rn. 46 m. w. N.).
2.
Soweit das Verwaltungsgericht die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes bejaht hat, sind weder die Antragsgegnerin noch die Beigeladene zu 1. dem in ihrer Beschwerde entgegengetreten.
3.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich der Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen ergeht die Entscheidung nach § 162 Abs. 3 VwGO. Soweit sie keinen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären. Außerdem entspricht es im Allgemeinen der Billigkeit, dass ein Beigeladener seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, wenn er in materieller Hinsicht im Lager des unterlegenen Beteiligten steht. Hätte ein Beigeladener in dieser Konstellation einen seiner Interessenlage entsprechenden Sachantrag gestellt, hätte dieser keinen Erfolg gehabt und der Beigeladene müsste seine außergerichtlichen Kosten als Unterlegener selbst tragen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11.5.2022 - 5 ME 161/21 -, juris Rn. 34; Beschluss vom 20.9.2022 - 5 ME 26/22 -, juris Rn. 36; Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 131).
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 6 Satz 4 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 GKG in der zum Zeitpunkt der Einleitung des zweiten Rechtszugs (12. und 13. September 2023) geltenden Fassung vom 9. August 2019 (BGBl. I S. 1202), beträgt also die Hälfte der Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltfähiger Zulagen. Hiernach beträgt der Streitwert 28.128,48 EUR; insoweit folgt der Senat der Berechnung des Verwaltungsgerichts.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
Hinweis: Das Dokument wurde redaktionell aufgearbeitet und unterliegt in dieser Form einem besonderen urheberrechtlichen Schutz. Eine Nutzung über die Vertragsbedingungen der Nutzungsvereinbarung hinaus - insbesondere eine gewerbliche Weiterverarbeitung außerhalb der Grenzen der Vertragsbedingungen - ist nicht gestattet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 B 56.11
2 A 1.02
5 ME 244/10
5 ME 296/11
2 BvR 857/02
2 C 16.09
5 ME 234/11
2 VR 1.13
2 C 6.11
2 C 16.02
2 C 2.20
5 ME 235/12
5 ME 228/13
5 ME 187/19
5 ME 161/21
2 C 14.02
5 ME 57/05
2 VR 1.14
5 ME 151/16
5 ME 158/19
5 ME 126/19
2 C 19.01
2 VR 3.03
5 ME 153/19
2 BvR 2457/04
2 C 8.78
2 B 64.08
2 C 27.14
5 ME 240/12
5 ME 20/23
5 ME 72/23
2 A 2.03
5 ME 175/09
5 LA 102/04
II C 146.62
2 A 2.10
5 LB 100/14
2 A 3.97
1 WB 23.05
2 C 2.06
2 A 10.13
2 A 1.14
2 C 21.16
5 LA 115/05
5 ME 99/20
5 ME 153/17
5 ME 43/22
2 A 10.17
1 A 187/20
5 ME 46/18
2 A 3.20
5 LB 497/07
5 ME 204/17
1 M 143/20
6 B 1473/20
2 A 10.07
5 ME 36/15
1 WB 6.07
2 VR 1.16
2 C 51.16
5 ME 281/18
5 ME 76/20
2 BvR 2470/06
5 ME 26/22