Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-04, Aktenzeichen 9 K 7471/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:0504.9K7471.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Hinterlegung oder Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung G1 (postalisch: H, S- Straße 2). Es liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans W 8 der Stadt H, der in seiner Erstfassung erstmals am 14. Februar 1966 rechtswirksam wurde. Für das klägerische Grundstück ist dort die Festsetzung „Gewerbegebiet" (GE) getroffen. Die 3. Änderung und 1. Ergänzung des Bebauungsplans W 8 vom 16. Oktober 1996 erklärte für das Grundstück der Klägerin die Baunutzungsverordnung in der Fassung von 1990 für anwendbar und schloss zugleich Einzelhandelsbetriebe der Branche Lebensmittel im Plangebiet aus.
Im Baulastenverzeichnis der Stadt H wurde auf dem Baulastenblatt Nr. 1289 zu dem Grundstück der Klägerin am 26. April 1991 Folgendes eingetragen: „Das Sortiment in der Verkaufshalle auf dem Flurstück 451 wird auf Teppichböden, Tapeten, Gardinen, Textilien, Möbel und Haushaltswaren beschränkt." Die Klägerin gab am selben Tag eine gleichlautende Verpflichtungserklärung gegenüber dem Beklagten ab, als sie ein Genehmigungsverfahren zur Errichtung der jetzt umzunutzenden Halle führte. Das Genehmigungsverfahren wurde allerdings am 25. November 1992 durch Antragsrücknahme ohne Entscheidung beendet.
Abb. 1 Luftbild
Während des neuerlichen Baugenehmigungsverfahrens zur Errichtung der Halle im Jahr 1996 teilte die Klägerin mit, dass sie auf dem Grundstück einen Schuh- und Textilienverkauf betreiben wolle. In diesem Zusammenhang gab die Klägerin auf einer Ablichtung der späteren textlichen Festsetzungen der 3. Änderung und 1. Ergänzung des Bebauungsplans W 8 am 12. November 1996 handschriftlich folgende Erklärung ab:
„Hiermit erkenne ich die textlichen Festsetzungen für mich und meine Rechtsnachfolger an".
Die textlichen Festsetzungen lauteten auszugsweise:
„(...) c) Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO i.V. mit § 1 Abs. 9 BauNVO sind Einzelhandelsbetriebe der Branche Lebensmittel im Plangebiet ausgeschlossen."
Daraufhin wurde der Klägerin die Baugenehmigung vom 16. Dezember 1996 in der Fassung der Nachtragsbaugenehmigung vom 25. August 1997 zur Errichtung einer Verkaufshalle für Schuhe und Textilien mit Betriebsleiterwohnung und Imbiss erteilt.
Ohne Widerspruch zu erheben, nutzte die Klägerin die Baugenehmigung aus und errichtete die Verkaufshalle für Schuhe und Textilien (Maße: 47,91 m x 20,32 m).
Unter dem 10. März 2004 beantragte die Klägerin eine Bebauungsgenehmigung zur Nutzungsänderung der Verkaufshalle in einen Lebensmittelverbrauchermarkt mit einer Verkaufsfläche von 699 m² und einer Geschossfläche von 831 m² sowie 97 Stellplätzen.
............
Abb. 2 Grundriss-Skizze
Mit Bescheid vom 13. Juli 2004 lehnte der Beklagte die Erteilung des Vorbescheids ab, weil die geplante Nutzungsänderung gegen den Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel durch den geltenden Bebauungsplan verstoße. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Landrat des O mit Widerspruchsbescheid vom 17. November 2004 zurück.
Am 27. November 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
Die Klägerin ist der Ansicht, der Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel durch die 3. Änderung und 1. Ergänzung des Bebauungsplans W 8 sei rechtswidrig und damit nichtig, da der Ausschluss abwägungsfehlerhaft erfolgt sei und insbesondere in seiner Begründung den gesetzlichen Anforderungen, die durch die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ausgeformt seien, nicht genüge.
Im Übrigen sei der Bebauungsplan W 8 in seiner ursprünglichen Fassung von 1966 nichtig, weil die Stadt H es seinerzeit versäumt habe, einen Beitrittsbeschluss zu den Genehmigungsauflagen des Regierungspräsidenten zu fassen. Wegen der Nichtigkeit des ursprünglichen Bebauungsplans seien auch alle nachfolgenden Änderungen unwirksam. Weiterhin fänden sich Widersprüche zwischen textlicher Erläuterung und Planurkunde, zudem gebe es Festsetzungen, denen die Ermächtigungsgrundlage fehle.
Am 12. Mai 2005 hat der Rat der Stadt H eine Veränderungssperre für das klägerische Grundstück beschlossen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 13. Juli 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landrats des O vom 17. November 2004 zu verpflichten, die unter dem 10. März 2004 beantragte Bebauungsgenehmigung zur Nutzungsänderung der Verkaufshalle in einen Lebensmittelmarkt mit 699 m² Verkaufsfläche auf dem Grundstück S-Straße, Gemarkung G1 zu erteilen,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Klägerin bis zum Inkrafttreten der am 19. Mai 2005 bekannt gemachten Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans W 29n einen Anspruch auf Erteilung der unter dem 10. März 2004 beantragten Bebauungsgenehmigung hatte.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält den Ausschluss des Lebensmitteleinzelhandels für von Anfang an rechtmäßig und wirksam. Im Übrigen verweist er auf die Veränderungssperre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Pläne des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt insgesamt ohne Erfolg.
Die Klage ist in ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Bebauungsgenehmigung, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Der planungsrechtlichen Zulässigkeit der Umnutzung der Halle in einen Lebensmittelmarkt steht die am 12. Mai 2005 beschlossene Veränderungssperre als öffentlich-rechtliche Vorschrift im Sinne von §§ 71, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW entgegen. In § 2 Abs. 1 der Veränderungssperre ist in Übereinstimmung mit § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB festgelegt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Die Nutzungsänderung der Verkaufshalle, einer baulichen Anlage im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB, ist ein solches Vorhaben und daher während der Dauer der Veränderungssperre unzulässig. Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit und die daraus folgende Nichtigkeit der Veränderungssperre sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Weiter stehen dem Hauptantrag gleichermaßen die zum Hilfsantrag dargelegten Gründe entgegen, da sie bereits vor dem Erlass der Veränderungssperre bestanden.
Der Hilfsantrag ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin hatte auch vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre keinen Anspruch auf den Erlass der begehrten Bebauungsgenehmigung über die Änderung der Nutzung in einen Lebensmittelmarkt, weil dem die am 26. April 1991 in das Baulastenverzeichnis der Stadt H eingetragene Baulast entgegenstand. Die Baulast ruht als öffentlich-rechtliche Verpflichtung auf dem Vorhabengrundstück und beschränkt die möglichen Verkaufssortimente auf die dort Aufgezählten. Lebensmittel sind in der Aufzählung nicht enthalten. Dies ist offenkundig und bedarf keiner näheren Erläuterung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 1989 - 11 A 1718/87 - (nicht veröffentlicht) zur Ablehnung der Nutzungsänderung von einem Beherbergungsbetrieb im Sinne des Gaststättengesetzes in Wohnappartements, wenn die ausschließliche Nutzung des Gebäudes als Beherbergungsbetrieb durch Baulast gesichert ist.
Die Baulast ist wirksam, weil sie die Voraussetzungen des § 83 Abs. 1 BauO NRW erfüllt. Sie ist ordnungsgemäß zustande gekommen. Der Eintragungstext entspricht der Verpflichtungserklärung, welche die Klägerin abgegeben hat. Sie ist inhaltlich rechtmäßig, weil sie baurechtlich bedeutsam ist und sich ihr Inhalt nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergibt.
Die von der Klägerin im Jahr 1991 übernommene Verpflichtung hat eine bauaufsichtliche Bedeutsamkeit. Eine Sortimentsbeschränkung erscheint unter den gegebenen Umständen unbedenklich.
Das Warensortiment, das auf einer bestimmten Verkaufsfläche in einer bestimmten Lage für den Verbraucher angeboten wird, kann erhebliche - auch schädliche - städtebauliche Auswirkungen entfalten, wie inzwischen vom Bundesgesetzgeber in § 34 Abs. 3 BauGB in der Fassung von Art. 1 Nr. 24 b des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien Europarechtsanpassungsgesetz Bau (BGBl I 2004, 1359) anerkannt. Dass die bauplanungsrechtliche Bedeutsamkeit einer Eintragung für deren Baulastfähigkeit genügt, ist in der Rechtsprechung anerkannt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 1992 - 4 B 218.92 -, BRS 54 Nr. 157; Urteil vom 14. Februar 1991 - 4 C 51.87 -, BRS 52 Nr. 161; OVG NRW, Urteil vom 22. Juli 1987 - 11 A 1388/95 -, UA Bl. 9.
Ob bestimmte Warensortimente im Jahr 1991 städtebaulich eher als verträglich oder eher als unzuträglich einzustufen waren, war damals - wie heute - schwer festzustellen. Beschränkungen auf bestimmte Sortimente planungsrechtlich zu erreichen oder einer Baugenehmigung Sortimente rechtmäßig als Auflage beizugeben, erfordert erhebliche tatsächliche Aufklärungsanstrengungen der Verwaltung, die regelmäßig nur durch spezialisierte Gutachter erfüllt werden können. Wenn eine Baulast solche tatsächlichen Ungewissheiten mit baurechtlicher Bedeutsamkeit auf praktikable Art und Weise ausräumt, reicht das für die Baulastfähigkeit. Denn der Sinn der Baulast ist darin zu erblicken, der Bauverwaltung ein wichtiges Rechtsinstitut zur Verfügung zu stellen, um auftretende Schwierigkeiten in befriedigender Weise zu beseitigen und den Rechtsbeziehungen zwischen der Baubehörde und dem Grundstückseigentümer eine klare und sichere Rechtsgrundlage zu geben sowie dadurch letztlich die Verwaltungspraxis zu erleichtern.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. November 1969 - X A 842/69 -, BRS 22 Nr. 144 m. w. N..
Der Grundsatz der Subsidiarität ist durch die Baulast ebenfalls gewahrt. Die Sortimentsbeschränkung ergibt sich nicht ohne nähere Konkretisierung aus dem Gesetz oder aus sonstigen Rechtsvorschriften. Hierdurch konnte die Klägerin Bedenken ausräumen, die seitens des Beklagten der Hallenerrichtung entgegenstanden. Sie konnte durch die Baulast Hand-lungsspielräume und ein beschleunigtes Verfahren gewinnen, da sie damit rechnen musste, dass der Beklagte andernfalls ein Planänderungsverfahren einleiten und mit einer Bescheidung des Genehmigungsantrags durch Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung ggfs. auf Jahre nicht zu rechnen wäre.
Zur Sortimentsbeschränkung durch Baulast vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juli 1987 - 11 A 1388/85 -.
Bedenken an der Bestimmtheit der Baulast bestehen nicht. Auch einen Verzicht des Beklagten auf die Baulast kann die Klägerin nicht beanspruchen. Denn mit der Änderung des Bebauungsplans, der Lebensmitteleinzelhandel ausschließt, sind die Gründe, aus denen die Baulast mit der Sortimentsbeschränkung gefordert wurde, nicht weggefallen. Aus dem positiven planungsrechtlichen Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel ergibt sich nicht, dass alle anderen Sortimente ohne Weiteres zulässig sind. Wird die Wirksamkeit des Planungsrechts vom Grundstückseigentümer in Zweifel gezogen, wächst der Baulasterklärung zu den Sortimenten eine weitere Bedeutung zu.
Selbst wenn die Klägerin einen Anspruch auf Löschung der Baulast hätte, müsste sie diesen zunächst durch einen gesonderten (vorgreiflichen) Verpflichtungsantrag nach § 83 Abs. 3 BauO NRW durchsetzen, bevor sie mit Aussicht auf Erfolg ein der Baulast entgegenstehendes Genehmigungsverfahren betreiben kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 1989 - 11 A 1718/87 -, UA Bl. 11.
Unabhängig hiervon stand dem Anspruch auf Erteilung der Bebauungsgenehmigung vor dem Erlass der Veränderungssperre entscheidend entgegen, dass die Klägerin im Jahr 1996 den Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel für das Vorhabengrundstück anerkannt hatte. Die Rechtfertigung der Ablehnung des streitgegenständlichen Bauantrags ergibt sich jedenfalls aus dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium), das als eine Ausprägung des Verbots der unzulässigen Rechtsausübung in dem das gesamte Recht beeinflussenden Grundsatz von Treu und Glauben wurzelt. Dieses Verbot folgt aus der Anerkenntniserklärung unabhängig davon, ob sie in erster Linie abgegeben worden ist, um die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Nr. 3 BauGB zu erfüllen und eine vorzeitige Baugenehmigung zu erhalten.
So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 22/94 - BVerwGE 101, 58.
Die Klägerin hat durch die Stellung ihres Bauantrags im Jahr 1996 und die widerspruchslose Hinnahme der Baugenehmigung und der Nachtragsgenehmigung, die wörtlich nur die Errichtung einer Verkaufshalle „für Textilien und Schuhe", durch die ausdrückliche Erklärung, den Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel auf dem Grundstück hinzunehmen, und die Bewilligung der sortimentsbeschränkenden Baulast einen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen, die Verkaufshalle jedenfalls nicht für Lebensmitteleinzelhandel zu nutzen. An diesem Vertrauenstatbestand muss sich die Klägerin festhalten lassen. Ohne dass der Beklagte auf die Baulast und darüber hinaus auch auf den Schutz seines Vertrauens verzichtet, kann die Klägerin nicht die Nutzungsänderung der Verkaufshalle in einen Lebensmitteleinzelhandel verlangen.
Angesichts des isoliert zu beachtenden Verbots widersprüchlichen Verhaltens und der eingetragenen Baulast kommt es auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans W 8 und seiner späteren Änderungen für das klägerische Vorhaben nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO. Die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 29 BauGB
§ 154 VwGO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 83 Abs. 1 BauO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 83 Abs. 3 BauO NRW
§ 33 Abs. 1
Nr. 3 BauGB

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
101, 58
11 A 1718/87
4 B 218.92
4 C 51.87
11 A 1388/95
X A 842/69
11 A 1388/85
4 C 22/94