Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-12, Aktenzeichen 7 K 9764/16.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2017:0919.7K9764.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der als Beamter auf Lebenszeit im Dienst des beklagten Landes stehende Kläger begehrt die Feststellung, dass seine Nettobesoldung ab dem 1. Januar 2012 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist, hilfsweise, dass sie verfassungswidrig festgesetzt wurde.
Der 45- jährige ledige Kläger wurde am 18. Mai 2005 zum Vermessungshauptsekretär (Besoldungsgruppe A 8) ernannt. In der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Januar 2013 erhielt er das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 8, Erfahrungsstufe 8, seit dem 1. Februar 2013 das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 8, Erfahrungsstufe 9. Mit Wirkung vom 18. Mai 2014 wurde er zum Vermessungsinspektor ernannt und als solcher in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 9 eingewiesen. Bis einschließlich Januar 2016 erhielt er das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 9, Erfahrungsstufe 9, seit Februar 2016 das Grundgehalt der Erfahrungsstufe 10.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2012 beantragte der Kläger bei der Oberfinanzdirektion ... (Zentrale Besoldungs- und Versorgungsstelle), abweichend von dem bisherigen Zahlbetrag amtsangemessene Dienst- / bzw. Versorgungsbezüge für das Jahr 2012 und die Folgejahre festzusetzen und ihm zu gewähren. Zugleich legte er Widerspruch gegen die Höhe der ab 1. Januar 2012 gezahlten Besoldung ein. Zur Begründung führte er aus, seine Besoldung verletze seine Ansprüche aus Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz – GG –, da das Niveau seines verfügbaren Einkommens derart gesunken sei, dass ihm die Wahrung eines seines Amtes angemessenen Lebensstandards nicht mehr möglich sei. Dadurch, dass das erste Dienstrechtsänderungsgesetz zur Verbesserung der Haushaltsfinanzierung vom 20. Dezember 2011 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz vom 30. Dezember 2011 – GVBl. –, S. 430 ff.) – DienstRÄndG – für die Jahre 2012 bis 2016 lediglich eine Erhöhung der Grundgehaltssätze um 1,0 v. H. vorsehe, werde die Besoldung überdies von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung abgekoppelt.
Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid der Oberfinanzdirektion ... vom 15. März 2013, dem Kläger am 19. März 2013 zugestellt, zurück. Der Widerspruch sei unbegründet, da für eine höhere Besoldung keine gesetzliche Grundlage bestehe. Die Festlegung der Besoldung obliege ausschließlich dem Gesetzgeber, welchem bei der konkreten Ausgestaltung der Besoldung ein weiter Gestaltungsspielraum zustehe. Dabei sei der Gesetzgeber auch zu Kürzungen der Besoldung für die Zukunft befugt, sofern die Untergrenze der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation nicht unterschritten werde und sachliche Gründe vorlägen. Dies zugrunde gelegt sei die Festsetzung der Anpassung durch das DienstRÄndG auf 1,0 v. H. für die Jahre 2012 bis 2016 verfassungsgemäß. Insbesondere sei unschädlich, dass der Gesetzgeber mit der Festsetzung der Anpassungen das Anliegen verfolge, zur Verbesserung der Haushaltsfinanzierung beizutragen. Zum einen gelte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach finanzielle Gründe grundsätzlich nicht zur Rechtfertigung eines Eingriffs in das Besoldungssystem ausreichen würden, nicht absolut, sondern ließe im Ausnahmefall eine Rechtfertigung aus finanziellen Erwägungen zu. Zum anderen sei diese Rechtsprechung infolge der Einführung des Verbotes einer Nettoneuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG und Art. 117 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz nicht mehr haltbar. Ebenso sei verfassungsrechtlich unbedenklich, dass sich die Festsetzung der Besoldungsanpassung auf einen Zeitraum von fünf Jahren erstrecke. Da es sich nicht um eine unwiderrufliche Festlegung handele, könne der Gesetzgeber die streitgegenständlichen Regelungen jederzeit ändern, sofern er zu der Einschätzung gelangen sollte, dass diese nicht mehr angemessen seien. Letztlich stehe weder fest, dass die Festschreibung zu einer realen Kürzung führe, noch sei absehbar, dass die Anpassung mit Blick auf die allgemeine Einkommensentwicklung nicht mehr angemessen wäre.
Am 19. April 2013 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er unter Bezugnahme auf das zwischenzeitlich ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Richterbesoldung in Rheinland-Pfalz (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 –, BVerfGE 139, 64-148, juris) vor, für das Jahr 2014 seien drei der fünf vom Bundesverfassungsgericht auf der ersten Prüfungsstufe aufgestellten Kriterien erfüllt. Insofern spreche eine Vermutung für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung. Diese werde im Rahmen der auf der zweiten Prüfungsstufe gebotenen Gesamtabwägung unter Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien erhärtet. Die demnach bestehende Unteralimentation sei auch nicht ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Soweit der Beklagte die Kürzungen mit der grundgesetzlichen Schuldenbremse und deren landesverfassungsrechtlicher Umsetzung begründe, genüge dies nicht zur Rechtfertigung. Des Weiteren habe der Gesetzgeber den relativen Normenbestandsschutz verletzt. Selbst wenn man für die Jahre 2012 und 2013 nicht von einer evidenten Unteralimentation ausginge, sei die Vorfestlegung des Erhöhungswertes für mehrere Jahre schließlich von vornherein verfassungswidrig. Der Hilfsantrag werde für den Fall gestellt, dass sich entgegen der klägerischen Ansicht eine evidente Unteralimentation nicht erweise, denn die streitgegenständlichen Regelungen verstießen bereits deshalb gegen Art. 33 Abs. 5 GG, weil der Gesetzgeber seine prozeduralen Begründungspflichten verletzt habe.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 15. März 2013 festzustellen, dass seine Nettobesoldung seit dem 1. Januar 2012 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist,
hilfsweise, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 15. März 2013 festzustellen, dass seine Besoldung seit dem 1. Januar 2012 verfassungswidrig festgesetzt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien sei die Besoldung des Klägers in den Jahren 2012 bis 2016 verfassungsgemäß. Auf der ersten Prüfungsstufe werde eine Unteralimentation nicht vermutet, da die Mehrheit der Parameter nicht erfüllt sei. Soweit hinsichtlich der ersten drei Parameter zum Teil im Prüfzeitraum von 15 Jahren die vom Bundesverfassungsgericht postulierten Grenzwerte überschritten würden, sei dies unbeachtlich, da die Werte im jeweils zeitversetzten Kontrollzeitraum unter den Grenzwerten lägen. Gleiches gelte, soweit die Grenzwerte zwar im Kontrollzeitraum, nicht jedoch im Prüfzeitraum überschritten seien, denn ein Parameter sei nur dann erfüllt, wenn sowohl im 15- Jahreszeitraum als auch im zeitversetzten Kontrollzeitraum der Grenzwert überschritten werde. Der vierte Parameter sei entsprechend den von ihm vorgelegten Berechnungen durch eine absolute Betrachtung zu ermitteln. Dabei seien die Gehälter der jeweiligen Erfahrungsstufen zu vergleichen. Hierbei ergebe sich, dass die Abstände zwischen den vergleichbaren Besoldungsgruppen nicht um mehr als 10 % abgeschmolzen seien. Da das fünfte Parameter ausweislich der von ihm vorgelegten Tabelle ebenfalls nicht erfüllt sei, sei eine Prüfung der zweiten Stufe nicht erforderlich. Doch selbst wenn man eine solche vornähme, lägen keine Erkenntnisse vor, die zu einer Relativierung des Ergebnisses der ersten Prüfungsstufe führen könnten. Im Übrigen habe der parlamentarische Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren zum DienstRÄndG umfassend dargestellt, dass eine ganze Reihe von Sparmaßnahmen zur Einhaltung der Schuldenbremse zeitnah realisiert werde und mit der Finanzplanung 2011 eine konsistente und ausgewogene Konsolidierungsplanung beschlossen und veröffentlicht. Der weitergehende Vorwurf des Klägers, das Land habe seine Gesetzesbegründung nicht an den verfassungsgerichtlichen Vorgaben zur Prozeduralisierung orientiert, verfange nicht, da diese Vorgaben erst seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2015 (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015, a. o. O), d. h. nach dem Inkrafttreten des DienstRÄndG, anzuwenden seien. Schließlich ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Vorfestlegung auf eine Erhöhung der Besoldung von 1,0 v. H. pro Jahr für einen Zeitraum von vier Jahren zwar bedenklich, aber nicht verfassungswidrig sei und dass eine Verletzung des relativen Normenbestandsschutzes nicht vorläge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze, die Personalakte des Klägers und die Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, welche zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden.
Mit Beschluss vom 24. Januar 2014 hat die erkennende Kammer das Verfahren ausgesetzt und am 31. Juli 2014 weggelegt, nachdem es nach der Aussetzung innerhalb von sechs Monaten nicht aufgenommen wurde. Nachdem das Bundesverfassungsgericht im Verfahren 2 BvL 19/09 eine Entscheidung getroffen hat (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O.), haben die Beteiligten das Verfahren am 11. April 2016 wieder aufgenommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger sich gegen die Höhe seiner Besoldung im Zeitraum nach seiner Beförderung, d. h. ab dem 18. Mai 2014, wendet, ist der Hauptantrag bereits unzulässig (I.). Im Übrigen ist der Hauptantrag zwar zulässig, aber unbegründet (II.). Der zulässige Hilfsantrag ist ebenfalls unbegründet (III.).
I. Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist nur zulässig, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass seine Besoldung im Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war, denn für den nachfolgenden Zeitraum hat der Kläger seinen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation nicht zeitnah geltend gemacht.
Ansprüche auf verfassungsgemäße Alimentation müssen grundsätzlich in dem Jahr geltend gemacht werden, für das eine höhere Alimentation begehrt wird (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, BVerfGE 81, 363-387, Rn. 69, juris; Thür OVG, Urteil vom 23. August 2016 – 2 KO 333/14 –, Rn. 30, juris).
Das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung der Verfassungswidrigkeit der Alimentation folgt aus dem gegenseitigen Treuverhältnis, nach dem Beamte Rücksicht auf berechtigte Belange des Dienstherrn nehmen müssen. Da die Alimentation einen gegenwärtigen Bedarf decken soll, kann der Beamte nicht erwarten, Besoldungsleistungen für zurückliegende Haushaltsjahre zu bekommen, solange er sich mit der gesetzlichen Alimentation zufriedengegeben hat. Die Rügeobliegenheit ist jedoch mit geringen inhaltlichen Anforderungen zu erfüllen, denn sie soll in erster Linie den Dienstherrn auf haushaltsrelevante Mehrbelastungen aufmerksam machen (vgl. zu Vorstehendem: BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2011 – 2 C 40/10 –, Rn. 7, juris; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42/08 –, Rn. 13, juris).
Dabei wirken Anträge auf amtsangemessene Alimentation grundsätzlich unabhängig von zwischenzeitlichen Jahreswechseln fort, denn die Unterhaltspflicht des Dienstherrn ist im Hinblick auf den Regelfall des Lebenszeitbeamten prinzipiell zeitlich nicht begrenzt und hinsichtlich der laufenden Dienstbezüge nicht auf Jahresintervalle bezogen (ständige Rspr., u. a. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014 – 3 A 155/09 –, Rn. 37, juris; OVG RP, Urteil vom 05. Dezember 2008 – 10 A 10502/08 –, Rn. 32, juris). Dies gilt jedoch nur, soweit der Beamte seinen Antrag nicht auf einen bestimmten Zeitraum beschränkt hat oder sich die Sach- oder Rechtslage erheblich ändert, sodass Anlass besteht, klarzustellen, dass das Begehren gleichwohl für die Zukunft aufrecht erhalten bleibt (OVG NRW, Urteil vom 24. November 2010 – 3 A 1761/08 –, Rn. 66, juris; vgl. OVG RP, Urteil vom 05. Dezember 2008 – 10 A 10502/08 –, Rn. 32, juris; vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Februar 2007 – 4 S 2289/05 –, Rn. 21, juris).
Dies zugrunde gelegt genügt der Antrag des Klägers für die Zeit bis zu seiner Beförderung, d. h. bis einschließlich zum 17. Mai 2014, den Anforderungen an eine zeitnahe Geltendmachung, denn sein Begehren erstreckt sich erkennbar auf die gesamte nachfolgende Zeit, in der die Sach- und Rechtslage im Wesentlichen gleichblieb. Deutlich wird dies an der Formulierung des Antrages, denn dieser erstreckt sich ausdrücklich auch auf die Folgejahre.
Anders ist dies hingegen bezüglich der Zeit nach der Beförderung des Klägers, d. h. ab dem 18. Mai 2014 bis zum Tag der mündlichen Verhandlung, zu bewerten. Hinsichtlich dieses Zeitraums hat der Kläger die Verfassungswidrigkeit seiner Besoldung nicht zeitnah geltend gemacht, denn es handelt sich hier um einen Ausnahmefall, in dem der zuvor gestellte Antrag aus dem Jahr 2012 nicht mehr fortwirkt.
Die diesem Antrag zugrundeliegende Sach- und Rechtslage hat sich durch die mit der Beförderung einhergehende Änderung des klägerischen Statusamtes wesentlich geändert, denn das Statusamt des Klägers ist Bezugspunkt für die Amtsangemessenheit der Alimentation (vgl. BVerwG, Beschluss vom 03. April 2017 – 2 B 103/15 –, Rn. 14, juris, m. w. N.).
In dieser Situation hätte es dem Kläger aufgrund seiner beamtenrechtlichen Treuepflicht oblegen, durch einen neuen Antrag klarzustellen, dass er auch die Besoldung im Zeitraum nach seiner Beförderung für verfassungswidrig hielt und daher sein Begehren für die Folgejahre aufrechterhalten wollte. Dies war ohne eine entsprechende Klarstellung nicht ersichtlich, denn angesichts der mit der Beförderung einhergehenden höheren Besoldung konnte nicht zwangsläufig davon ausgegangen werden, dass der Kläger nach wie vor mit der Höhe seines Gehaltes nicht zufrieden war. Insbesondere mit Blick auf die bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit der A 9- Besoldung drohenden haushaltsrechtlichen Mehrbelastungen hätte es insofern eines deutlichen Hinweises bedurft. Nachdem der Kläger dies versäumte, kann er nun nicht mehr erwarten, eine höhere Besoldungsleistung zugesprochen zu bekommen.
II. Soweit der Hauptantrag zulässig ist, ist er unbegründet, denn die Alimentation des Klägers genügte im Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung des Klägers zu messen ist, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG. Hiernach ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das für die Besoldung maßgebliche Alimentationsprinzip. Dieses verpflichtet den Dienstherrn, die Beamten sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (zu Vorstehendem BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 a. a. O., Rn. 93, m. w. N.).
Bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar als fester und exakt bezifferbarer Betrag zu entnehmen (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 94, m. w. N.).
Die vom Gesetzgeber gewählte Lösung hinsichtlich Struktur und Höhe der Alimentation unterliegt zwar der gerichtlichen Kontrolle, allerdings entspricht dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Überprüfung. Letztlich beschränkt sich diese auf die Frage, ob die Bezüge evident unzureichend sind. Dies muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht drei Prüfungsstufen entwickelt (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O.; BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, BVerfGE 140, 240-316), welche nunmehr in der ständigen obergerichtlichen (u. a. VGH BW, Urteil vom 06. Juni 2016 – 4 S 1094/15 –, juris, Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 23. August 2016 – 2 KO 333/14 –, juris, OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016 – OVG 4 B 29.12 –, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 25. April 2017 – 5 LC 228/15 –, juris; OVG Lüneburg, Vorlagebeschluss vom 25. April 2017 – 5 LC 75/17 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2017 – 3 A 2494/15 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 25. Juli 2017 – 3 A 2495/15 –, juris; ) und fachgerichtlichen Rechtsprechung (u. a. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2016 – 12 K 1012/14 –, juris; VG Bremen, Vorlagebeschluss vom 17. März 2016 – 6 K 280/14 –, juris; VG Münster, Urteil vom 31. März 2016 – 5 K 1171/14 –, juris; VG Köln, Urteil vom 07. November 2016 – 3 K 7154/10 –, juris; VG Gera, Urteil vom 19. April 2017 – 1 K 1433/14 Ge –, juris; VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017 – 3 K 5747/13 –, juris) zur Prüfung der Amtsangemessenheit der Besoldung herangezogen werden.
Hiernach sind auf der ersten Prüfungsstufe fünf Parameter in den Blick zu nehmen. Sind mindestens drei dieser fünf Parameter erfüllt, indiziert dies die Verfassungswidrigkeit der Besoldung. Im Einzelnen ist dabei zu ermitteln, ob die Entwicklung der Besoldung in den zurückliegenden 15 Jahren – Prüfzeitraum – sowie gegebenenfalls in einem weiteren, 5 Jahre vorgelagerten 15- Jahreszeitraum – Kontrollzeitraum – mindestens 5 v. H. hinter der Entwicklung der Tarifergebnisse der Angestellten im öffentlichen Dienst (1. Parameter), des Nominallohnindexes (2. Parameter) sowie des Verbraucherpreisindexes (3. Parameter) zurückgeblieben ist. Außerdem ist im Rahmen eines systeminternen Besoldungsvergleichs in den Blick zu nehmen, ob die Abstände zwischen der streitgegenständlichen Besoldungsgruppe und vergleichbaren Besoldungsgruppen in den zurückliegenden 5 Jahren um mindestens 10 v. H. abgeschmolzen sind (4. Parameter). Letztlich ist durch einen Quervergleich der streitgegenständlichen Besoldung mit der Besoldung des Bundes und der anderen Länder zu ermitteln, ob das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen um 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder bzw. der Besoldung der Bundesbeamten liegt (5. Parameter).
Ergibt sich auf der ersten Prüfungsstufe eine Vermutung für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung, kann diese durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung auf der zweiten Prüfungsstufe widerlegt oder weiter erhärtet werden.
Sofern diese Gesamtabwägung zum Ergebnis einer verfassungswidrigen Unteralimentation führt, muss weiter geprüft werden, ob dafür ausnahmsweise eine Rechtfertigung vorliegt (3. Prüfungsstufe). Gegebenenfalls muss eine Kollision mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich gebracht werden.
Gemessen an diesen Vorgaben wird die Besoldung des Klägers in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG gerecht. Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien besteht auf der ersten Prüfungsstufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (1.), weshalb eine Prüfung der zweiten Prüfungsstufe nicht angezeigt ist (2.). Zudem liegen weder sonstige Anhaltspunkte für eine Verfassungswidrigkeit der Alimentation vor (3.), noch hat der Gesetzgeber gegen seine prozeduralen Begründungspflichten verstoßen (4.).
1. Die Gesamtschau der auf der ersten Prüfungsstufe relevanten Kriterien ergibt keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation des Klägers, da in den streitgegenständlichen Zeiträumen jeweils weniger als drei der fünf Parameter eine entsprechende Indizwirkung entfalten.
Im Prüfzeitraum zum Jahr 2012 ist lediglich der vierte Parameter rechnerisch erfüllt. Aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles indiziert dieser Parameter jedoch nicht die Verfassungswidrigkeit der Alimentation des Klägers. Im Kontrollzeitraum zum Jahr 2012 ist keines der ersten drei Parameter erfüllt.
Im Prüfzeitraum zum Jahr 2013 indiziert nur der erste Parameter eine Unteralimentation, wogegen der vierte Parameter zwar auch hier rechnerisch erfüllt ist, aber keine Indizwirkung entfaltet. Im entsprechenden Kontrollzeitraum ist lediglich der dritte Parameter erfüllt.
Im Kontrollzeitraum zum Gesamtjahr 2014 ist keines der Parameter erfüllt, während die ersten drei Parameter im Prüfzeitraum zum Jahr 2014 die Verfassungswidrigkeit der Besoldung des Klägers indizieren (dem rechnerisch erfüllten vierten Parameter kommt auch hier keine Indizwirkung zu). Gleichwohl ergibt eine Gesamtbetrachtung, dass diese Indizwirkung nicht für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 gilt.
In den Jahren 2015 und 2016 entfalten jeweils weniger als drei der fünf Parameter Indizwirkung für die Verfassungswidrigkeit, denn in beiden Jahren sind zwar die Parameter 1., 2. und 4. rechnerisch erfüllt, jedoch kommt dem vierten Parameter abermals keine Indizwirkung zu. In den Kontrollzeiträumen zu den Jahren 2015 und 2016 sind keine der ersten drei Parameter erfüllt.
Dieses Ergebnis beruht auf folgenden Annahmen und Berechnungen:
a) Die ersten drei Parameter, d. h. die Differenz zwischen der Entwicklung der Tarifeinkommen, des Nominallohnindexes und des Verbraucherpreisindexes (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits, werden nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anhand der Formel
[(100 + x) – (100 + y)]
----------------------------- x 100 ermittelt.
(100 + y)
(BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 144).
Dieser Formel hat die Kammer folgende Werte zugrunde gelegt:
Die Gehälter der Besoldungsgruppe A 8 wurden in den nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts maßgeblichen 15- Jahreszeiträumen von 1998 bis 2012 um 20,764 v. H., von 1999 bis 2013 um 20,169 v. H., von 2000 bis 2014 um 17,950 v. H., von 2001 bis 2015 um 20,427 v. H. und von 2002 bis 2016 um 21,019 v. H. erhöht.
In dem um fünf Jahre vorgelagerten Kontrollzeitraum zum Jahr 2012 (1993 bis 2007) stiegen die Gehaltssätze um 22,471 v. H., im Kontrollzeitraum zum Jahr 2013 (1994 bis 2008) um 20,509 v. H., im Kontrollzeitraum zum Jahr 2014 (1995 bis 2009) um 21,691 v. H., im Kontrollzeitraum zum Jahr 2015 (1996-2010) um 19,333 v. H. und im Kontrollzeitraum zum Jahr 2016 (1997-2011) um 21,123 v. H..
Diese Werte beruhen auf folgenden Gesetzesänderungen:
Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 8 in Rheinland-Pfalz wurden zum 1. Mai 1993 durch Art. 2 § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern – BBVAnpG – 1993 vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I, S. 2139) um 3,0 v.H., zum 1. Oktober 1994 durch Art. 2 § 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1994 vom 24. August 1994 (BGBl. I S. 2229) um 2,0 v.H., zum 1. Mai 1995 durch Art. 2 § 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1995 vom 18. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1942) um 3,2 v.H., zum 1. März 1997 durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1996/1997 vom 24. März 1997 (BGBl. I S. 590) um 1,3 v.H., zum 1. Januar 1998 durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1998 vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2026) um 1,5 v.H., zum 1. Juni 1999 durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1999 vom 19. November 1999 (BGBl. I S. 2198) um 2,9 v.H., durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 2000 vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618) zum 1. Januar 2001 um 1,8 v.H. und zum 1. Januar 2002 um 2,2 v.H. sowie durch Art. 1 bis 3 BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798) zum 1. Juli 2003 um 2,4 v.H., sowie zum 1. April 2004 und zum 1. August 2004 jeweils um 1,0 v. H. erhöht.
Für das Jahr 2003 wurde die jährliche Sonderzahlung von 86,31 v.H. des für den Monat Dezember maßgebenden Grundbetrags auf 70 v.H. gekürzt (vgl. § 17 Landesbesoldungsgesetz Rheinland-Pfalz – LBesG – vom 14. Juli 1978 (GVBl. 1978, S. 459) in der durch Art. 1 des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. November 2003 (GVBl. 2003, S. 343) geänderten Fassung. Dies entspricht einer fiktiven Besoldungskürzung für das Jahr 2003 in Höhe von 1,27 v.H. (BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 2015, a. a. O., Rn. 182).
Für das Jahr 2004 wurde die Sonderzahlung auf 50 v.H. eines Monatsgehaltes gekürzt (vgl. § 11 Nr. 1 LBesG). Dies entspricht einer fiktiven Besoldungskürzung für das Jahr 2004 in Höhe von 1,57 v.H. Ebenfalls im Jahr 2004 wurde das Urlaubsgeld gestrichen (Art. 18 BBVAnpG 2003/2004 i. V. m. § 8 f. des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. November 2003 (GVBl. 2003, S. 343)) (BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 2015, a. a. O., Rn. 183).
Mit Wirkung zum 1. Juli 2007 wurden die Grundgehaltssätze um 1,1 v.H. erhöht (durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 a) des Landesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes – LBVAnpG – 2007/2008 vom 21. Dezember 2007 (GVBl. 2007, S. 283)). Zum 1. Juli 2008 wurden die Grundgehaltssätze um 1,35 v. H. erhöht (durch Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 a) LBVAnpG 2007/2008 unter Zugrundelegung einer Steigerung des Verbraucherpreisindexes für Deutschland des Jahres 2007 von 2,2 v. H. (Nr. 2 der Bekanntmachung v. 5. März 2008, GVBl. 2008, S. 68).
Zum 1. Januar 2009 wurde die jährliche Sonderzahlung in die Besoldung integriert (durch Art. 1 § 1 des Landesgesetzes zur Integration der jährlichen Sonderzahlung und zur Anpassung der Besoldung und Versorgung 2009/ 2010 vom 7. April 2009 (GVBl. 2009, S. 142)).
Zum 1. März 2009 wurden die Grundgehaltssätze um 40 € erhöht und die so erhöhten Grundgehaltssätze um 3,0 v.H. angehoben (durch Art. 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3a) LBVAnpG 2009/2010 vom 7. April 2009 (GVBl. 2009, S. 142)). Zum 1. März 2010 wurden die Grundgehaltssätze durch Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 LBVAnpG 2009/2010 um 1,2 v.H. erhöht. Im Jahr 2011 erhielten Beamte und Richter, die im Anwendungsbereich des Landesbesoldungsgesetzes an mindestens einem Tag im Monat April 2011 Anspruch auf Dienstbezüge hatten, auf der Grundlage des Art. 1 Abs. 1 LBVAnpG 2011 vom 25. August 2011 (GVBl. 2011, S. 303) eine Einmalzahlung in Höhe von 360 €. Mit Wirkung zum 1. April 2011 wurden die Grundgehaltssätze durch Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 LBVAnpG 2011 um 1,5 v.H. erhöht. Zum 1. Januar 2012, zum 1. Januar 2013 und zum 1. Januar 2014 wurden die Grundgehaltssätze um jeweils 1,0 v. H. erhöht (durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 1, Art. 2 Abs. 1 Nr. 1, Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 18 Nrn. 3, 6 und 7 DienstRÄndG (GVBl. 2011, S. 430)). Mit Wirkung zum 1. März 2015 wurden die Grundgehaltssätze durch Art. 1 Abs. 1 Nr. 1. a) LBVAnpG 2015/2016 (GVBl. 2015, S. 201) um 2,1 v. H. erhöht. Zum 1. März 2016 wurden die Grundgehaltssätze durch Art. 2 Abs. 1 Nr. 1. a) LBVAnpG 2015/2016 um 2,3 v. H. erhöht.
Die Einmalzahlung im Jahr 2011, die Streichung des Urlaubsgeldes zum Jahr 2004 sowie die Anhebung der Grundgehaltssätze um 40 € zum 1. März 2009 können rechnerisch an dieser Stelle vernachlässigt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015, a. a. O., Rn. 185; vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015, a. a. O., Rn. 124).
Demgegenüber stiegen die Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst, die bis Oktober 2005 nach dem Bundes- Angestelltentarifvertrag entlohnt wurden und für die seit dem 1. November 2006 der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder gilt, in den Jahren 1998 bis 2012 um 26,648 v. H., in den Jahren 1999 bis 2013 um 28,083 v. H., von 2000 bis 2014 um 27,897 v. H., von 2001 bis 2015 um 28,022 v. H. und von 2002 bis 2016 um 27,897 v. H.. Im Kontrollzeitraum zum Jahr 2012 (1993 bis 2007) stiegen die Einkommen um 25,387 v. H., im Kontrollzeitraum zum Jahr 2013 (1994 bis 2008) um 25,265 v. H., im Kontrollzeitraum zum Jahr 2014 (1995 bis 2009) um 26,493 v. H., im Kontrollzeitraum zum Jahr 2015 (1996 bis 2010) um 24,042 v. H. und im Kontrollzeitraum zum Jahr 2016 (1997 bis 2011) um 25,902 v. H..
Diesen Ergebnissen liegen die vom Beklagten vorgelegten Zahlen zugrunde, die denen vom ... veröffentlichten Werten entsprechen (http://www.dbb.de/fileadmin/pdfs/2016/160519_einkommensentwicklung_tarif.pdf).
Die Nominallöhne entwickelten sich in den streitgegenständlichen Zeiträumen in Rheinland-Pfalz folgendermaßen: Von 1998 bis 2012 verzeichneten die Nominallöhne einen Anstieg von 20,700 v. H., von 1999 bis 2013 von 23,200 v. H., von 2000 bis 2014 von 26,200 v. H., von 2001 bis 2015 von 28,900 v. H. sowie von 2002 bis 2016 von 29,400 v. H.. In den dazugehörigen Kontrollzeiträumen stiegen die Nominallöhne in den Jahren 1993 bis 2007 um 14,555 v. H. (Kontrollzeitraum zum Jahr 2012), 1994 bis 2008 um 14,890 v. H. (Kontrollzeitraum zum Jahr 2013), 1995 bis 2009 um 14,212 v. H. (Kontrollzeitraum zum Jahr 2014), 1996 bis 2010 um 14,600 v. H. (Kontrollzeitraum zum Jahr 2015) und in den Jahren 1997 bis 2011 um 17,166 v.H. (Kontrollzeitraum zum Jahr 2016).
Dies ergibt sich aus der vom Statistischen Landesamt vorgelegten Zeitreihe T 1b zur Entwicklung der Nominallöhne in Rheinland-Pfalz 1993 bis 2016 (Berechnungsstand Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder: November 2016/ Mai 2017), welche bis auf geringe Abweichungen (in den Werten zu den Jahren 1993 und 1995) den vom Beklagten ermittelten Zahlen entspricht. Die Zeitreihe des Statistischen Landesamtes beruht ausweislich der dazugehörigen Erläuterungen ab 2007 auf dem Nominalindex, der auf der Grundlage der jährlichen Verdiensterhebung berechnet wird. Der Index bezieht sich auf die Bruttomonatsverdienste einschließlich Sonderzahlungen der Vollzeit-, Teilzeit- und geringfügig beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Produzierenden Gewerbe und im Dienstleistungsbereich.
Für den Zeitraum vor 2007 liegen keine vergleichbaren Ergebnisse aus der vierteljährlichen Verdiensterhebung vor. Die Nominallohnentwicklung der Jahre 1993 bis 2006 wurde daher anhand der Veränderungsraten der Bruttolöhne und – Gehälter der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer errechnet, die aus den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Länder stammen.
Der Verbraucherpreisindex in Rheinland-Pfalz stieg in den Jahren 1998 bis 2012 um 23,300 v. H., von 1999 bis 2013 um 23,900 v. H., von 2000 bis 2014 um 24,600 v. H., von 2001 bis 2015 um 23,300 v. H. und von 2002 bis 2016 um 21,600 v. H..
Im Kontrollzeitraum von 1993 bis 2007 (Kontrollzeitraum zum Jahr 2012) stieg der Verbraucherpreisindex um 28,087 v. H., von 1994 bis 2008 (Kontrollzeitraum zum Jahr 2013) um 26,727 v. H., von 1995 bis 2009 (Kontrollzeitraum zum Jahr 2014) um 23,100 v. H., von 1996 bis 2010 (Kontrollzeitraum zum Jahr 2015) um 22,400 v. H. und von 1997 bis 2011 (Kontrollzeitraum 2016) um 22,900 v. H..
Diese Werte beruhen auf den vom Beklagten vorgelegten unstreitigen Zahlen, welche bezüglich der Jahre 1996 bis 2014 der vom Statistischen Landesamt erstellten Tabelle T2 entsprechen. Für die Jahre vor 1995 wurde für Rheinland-Pfalz kein Verbraucherpreisindex berechnet. Die Werte zu den Jahren 1993 bis 1995 beruhen daher auf einer Rückrechnung des statistischen Bundesamtes anhand der Entwicklung im Bundesgebiet.
Wendet man die Formel des Bundesverfassungsgerichts auf die vorstehend aufgeführten Werte an, ergeben sich folgende Entwicklungen:
Insgesamt blieb die Besoldung im Jahr 2012 ausgehend von der Basis 100 im Jahr 1998 um 4,87 v. H. hinter der Entwicklung der Tarifeinkommen im öffentlichen Dienst sowie um 2,10 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Im Vergleich zur Entwicklung des Nominallohnindexes verzeichnete die Besoldungsentwicklung einen Vorsprung von 0,05 v. H.. Im Kontrollzeitraum (1993- 2007) blieb die Anpassung der Besoldung unter Zugrundelegung einer Basis von 100 im Jahr 1993 um 2,38 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne sowie um 4,59 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Der Vorsprung gegenüber der Entwicklung des Nominallohnindexes betrug 6,46 v. H..
Demgegenüber blieb die Anpassung der Besoldung im Jahr 2013 unter Zugrundelegung einer Basis von 100 im Jahr 1999 um 6,59 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne, um 2,52 v. H. hinter der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie um 3,10 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Im Kontrollzeitraum (1994- 2008) lag die Entwicklung der Besoldung bei einer Basis von 100 im Jahr 1994 um 3,95 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne, um 4,66 v. H. über der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie um 5,16 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes.
Ausgehend von einer Basis von 100 im Jahr 2000 blieb die Besoldung im Jahr 2014 (auf das Gesamtjahr betrachtet) um 8,43 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne, um 6,99 v. H. hinter der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie um 5,64 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Bei einer Basis von 100 im Jahr 1995 blieb die Besoldung im Kontrollzeitraum (1995- 2009) um 3,95 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne sowie um 1,16 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Im Vergleich zur Entwicklung des Nominallohnindexes verzeichnete die Besoldungsentwicklung einen Vorsprung von 6,15 v. H..
Bei einer Basis von 100 im Jahr 2001 lag die Entwicklung der Besoldung im Jahr 2015 um 6,31 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne, um 7,04 v. H. hinter der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie um 2,39 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes. Im dazugehörigen Kontrollzeitraum (1996- 2010) mit einer Basis von 100 im Jahr 1996 blieb die Besoldung um 3,95 v. H. hinter der Entwicklung der Tarifeinkommen im öffentlichen Dienst sowie um 2,57 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Gegenüber der Entwicklung des Nominallohnindexes wies sie einen Vorsprung von 3,97 v. H. auf.
Im Jahr 2016 blieb die Besoldung schließlich bei einer Basis von 100 im Jahr 2002 um 5,68 v. H. hinter der Entwicklung der Tarifeinkommen im öffentlichen Dienst, um 6,93 v. H. hinter der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie um 0,48 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück. Im Kontrollzeitraum (1997- 2011) lag sie bei einer Basis von 100 im Jahr 1997 um 3,95 v. H. hinter der Entwicklung der Tariflöhne, 3,27 v. H. über der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie um 1,47 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes.
b) Der darüber hinaus auf der ersten Prüfungsstufe zu prüfende 4. Parameter ist in sämtlichen streitgegenständlichen Jahren bei einer rein rechnerischen Betrachtung erfüllt, entfaltet jedoch im vorliegenden Fall keine Indizwirkung.
Zieht man das jeweilige Endgrundgehalt als Vergleichsmaßstab heran, ist der Abstand der streitgegenständlichen Besoldungsgruppe A 8 (Endgrundgehalt) zu den vergleichbaren Besoldungsgruppen A 5 und A 6 (jeweils Endgrundgehalt) in den vor den Jahren 2012 bis 2016 liegenden Fünfjahreszeiträumen kontinuierlich um mehr als 10 v. H. abgeschmolzen.
Im Vergleich mit den übrigen Besoldungsgruppen A 7, A 13, B 6 und R 1 liegt eine Abschmelzung der Abstände um mehr als 10 v. H. in den zurückliegenden 5-Jahres- Zeiträumen hingegen nicht vor.
Dies hat die Kammer gemäß folgender Berechnung ermittelt:
Der Abstand der Besoldungsgruppe A 8 zu der jeweiligen Vergleichsgruppe in Prozent (jeweils für das Basis- und das Prüfjahr) berechnet sich gemäß der Formel:
Grundgehalt A 8 – Grundgehalt Vergleichsgruppe
------------------------------------------------------------------ x 100,
Grundgehalt A 8
so dass Zahlen mit negativem Vorzeichen zum Ausdruck bringen, dass das Grundgehalt geringer ist als das Gehalt der Vergleichsgruppe.
Die prozentuale Veränderung des prozentualen Abstandes im Zeitraum zwischen Basis- und Prüfjahr ist sodann anhand der Formel
Abstand Prüfjahr (in Prozent) – Abstand Basisjahr (in Prozent)
------------------------------------------------- ---------------------------------- x 100 zu ermitteln.
Abstand Basisjahr (in Prozent)
Dabei zeigen Zahlen mit negativem Vorzeichen, dass der Abstand sich verringert hat. Würde man die Differenz zwischen Prüf- und Basisjahr nicht zum Basisjahr, sondern zum Prüfjahr in Relation setzen (so VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017 – 3 K 5747/13 –, Rn. 263, juris), käme man zwar zu anderen Werten, in der Sache jedoch zu keiner abweichenden Würdigung, da die 10- Prozent- Grenze auch nach dieser Berechnungsmethode überschritten würde.
Demgegenüber ist es entgegen der Auffassung des Beklagten nicht sachgerecht, die Veränderung der Abstände absolut, d.h. durch Subtraktion des prozentualen Abstandes im Prüfjahr vom prozentualen Abstand im Basisjahr, zu ermitteln (so VG Bremen, Vorlagebeschluss vom 17. März 2015, a. a. O., Rn. 77 f.), denn hierdurch bliebe das proportionale Verhältnis zwischen dem Abstand im Basisjahr und dem im Prüfjahr unberücksichtigt. Dies würde zu sachwidrigen Ergebnissen führen, da hiernach insbesondere geringe Abstände gravierend abgeschmolzen werden könnten, ohne dass die Grenze von zehn Prozent erreicht würde. So könnte beispielsweise ein Abstand von zehn Prozent auf ein Prozent abgeschmolzen werden, ohne dass das vierte Parameter erfüllt wäre. Im Übrigen wäre es systemwidrig, ausschließlich das Abschmelzen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen im Wege einer absoluten Betrachtungsweise zu ermitteln, während sämtliche übrigen Parameter prozentual berechnet und dargestellt werden.
Bei der Anwendung der demnach maßgeblichen Formeln hat die Kammer die aus den Besoldungstabellen ersichtlichen Brutto- Endgrundgehälter der jeweiligen Stufe zugrunde gelegt.
Entgegen der Ansicht des Klägers war nicht das Grundgehalt seiner konkreten Erfahrungsstufe der Besoldungsgruppe A 8 mit den entsprechenden Erfahrungsstufen der übrigen Besoldungsgruppen zu vergleichen, denn nach Auffassung der Kammer ist ein Vergleich der Endstufen zur Beurteilung des Besoldungsgefüges aussagekräftiger. Nur ein solcher Vergleich berücksichtigt, dass Bezugspunkt der Angemessenheit der Besoldung das jeweilige Statusamt ist, welches nicht durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Erfahrungsstufe, sondern durch die Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe, durch das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe sowie die dem Beamten verliehene Amtsbezeichnung gekennzeichnet ist (BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2006 – 2 C 1/06 –, Rn. 11, juris). Zudem wird nur auf diese Weise strukturellen Änderungen des Besoldungssystems hinreichend Rechnung getragen. Dies wird hier insbesondere daran deutlich, dass bei einer bloßen Betrachtung der konkreten Erfahrungsstufen die Einführung weiterer Erfahrungsstufen in den unteren Besoldungsgruppen im Jahr 2012 (§ 135 Nr. 10 LBG, GVBl. 2010, S. 348, in der Fassung vom 20. Dezember 2011, GVBl. 2011, 430) beim besoldungsinternen Vergleich unberücksichtigt bliebe, obwohl diese durch die Verringerung des Abstandes der unteren zu den oberen Besoldungsgruppen eine erhebliche Änderung des Besoldungsgefüges zur Folge hatte.
Eine Bezugnahme auf die Netto-Grundgehälter war ebenfalls nicht erforderlich, denn hierdurch würde lediglich die Steuerprogression berücksichtigt, welche letztlich nicht signifikant ins Gewicht fällt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, Rn. 80, juris).
Hiervon ausgehend hat die Kammer ihrer Berechnung im Einzelnen folgende Werte zugrunde gelegt:
2012
Basisjahr: Dezember 2007[GVBl. 2007, S. 292]
Prüfjahr: Dezember 2012[GVBl. 2011, S. 447 f.]
Grundgehalt A 8, Endstufe
2400,89
2786,15
Grundgehalt A 5, Endstufe
1939,54
2387,45
Grundgehalt A 6, Endstufe
2045,25
2480,10
Grundgehalt A 7, Endstufe
2198,18
2557,46
Grundgehalt A 13, Endstufe
3940,18
4450,63
Grundgehalt B 6
7242,54
8144,97
Grundgehalt R 1, Endstufe
5068,24
5712,59
2013
Basisjahr: Dezember 2008[GVBl. 2008, S. 68 f.]
Prüfjahr: Dezember 2013[GVBl. 2013, S.197 f.]
2433,30
2814,01
1982,21
2411,32
2090,25
2504,90
2227,86
2583,03
3959,88
4495,14
7278,75
8226,42
5093,58
5769,72
2014
Basisjahr: Dezember 2009[GVBl. 2009, S. 151 f.]
Prüfjahr: Dezember 2014[GVBl. 2013 S. 391]
2669,18
2842,15
2185,19
2435,43
2301,10
2529,95
2448,75
2608,86
4289,96
4540,09
7850,94
8308,68
5506,36
5827,42
2015
Basisjahr: Dezember 2010[GVBl. 2009, S. 157 f.]
Prüfjahr: Dezember 2015[GVBl. 2015, S.204 f.]
2701,21
2901,84
2211,41
2486,57
2328,71
2583,08
2478,14
2663,65
4341,44
4635,43
7945,15
8483,16
5572,44
5949,80
2016
Basisjahr: Dezember 2011[GVBl. 2011, S. 306 f.]
Prüfjahr: Dezember 2016[GVBl.2015, S.210 f.]
2741,73
2976,84
2244,58
2561,57
2363,64
2658,08
2515,31
2738,65
4406,56
4742,04
8064,33
8678,27
5656,03
6086,65
Setzt man diese Werte in die vorstehend genannte Formel ein, ergibt dies folgende Ergebnisse:
Prüfung zum Jahr 2012
Abstand der Gehälter der Besoldungsgruppe A 8 zu denen der Besoldungsgruppe:
Jahr
A 5
A 6
A 7
A13
B 6
R 1
2007
19,22
14,81
8,44
-64,11
- 201,66
-111,10
14,31
10,98
8,21
-59,74
-192,34
-105,04
Veränderung
-25,53
-25,84
-2,78
-6,82
-4,62
-5,46
Prüfung zum Jahr 2013
2008
18,54
14,10
-62,74
-199,13
-109,33
-22,81
-22,08
-4,77
-3,41
-3,93
Prüfung zum Jahr 2014
2009
18,13
13,79
8,26
-60,72
-194,13
-106,29
-21,08
-20,34
-0,61
-1,61
-0,92
-1,18
Prüfung zum Jahr 2015
A7
2010
-0,60
-1,62
Prüfung zum Jahr 2016
2011
13,95
10,71
8,00
-59,30
-191,53
-104,47
-23,07
-22,35
-3,11
-2,35
-1,34
-1,72
Obwohl die Abstände zwischen den Gehältern der Besoldungsgruppen A 8 und A 5 sowie A 6 hiernach um mehr als 10 v. H. abgeschmolzen sind, entfaltet der vierte Parameter im vorliegenden Fall keine Indizwirkung, denn die auf der Veränderung der Abstände beruhenden Schlussfolgerungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich nach Sinn und Zweck auf den vorliegenden Fall nicht übertragen.
Ausgangspunkt ist hierbei die im 4. Paramater vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Verknüpfung zwischen dem Alimentationsprinzip und dem Abstandsgebot. Diese beiden im Grundsatz selbstständigen Prinzipien (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017, a. a. O., Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 2 BvL 1/10 –, Rn. 24, juris, m. w. N.) sind dergestalt miteinander verbunden, dass eine verfassungsgemäße Alimentation nicht nur einen angemessenen Lebensstandard ermöglichen, sondern nach der ständigen Rechtsprechung auch mit Blick auf den Dienstrang und die Wertigkeit des jeweiligen Amtes angemessen sein muss (so auch BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 93 m. w. N.). Ist das Abstandsgebot verletzt, d. h. entspricht die Besoldung nicht mehr der Wertigkeit des betreffenden Amtes im Verhältnis zu den sonstigen Besoldungsgruppen, stellt dies daher ein Indiz dafür dar, dass die Alimentation verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist.
Um die hierdurch bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldung erforderlich werdende Prüfung der Einhaltung des Abstandsgebotes zu vereinfachen, stellt das Bundesverfassungsgericht den oben zitierten Grundsatz auf, wonach bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen vergleichbaren Besoldungsgruppen infolge „unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen“ um mindestens 10 v. H. in den fünf zurückliegenden Jahren in der Regel ein Verstoß gegen das Abstandsgebot zu bejahen ist.
Aus diesem Grundsatz folgt nach Auffassung der Kammer jedoch nicht, dass immer dann, wenn rechnerisch eine Abschmelzung von mindestens 10 v. H. im relevanten Zeitraum vorliegt, eine Verletzung des Abstandsgebotes zu bejahen ist. Andernfalls könnten selbst zulässige Abstandsänderungen infolge eines Systemwechsels zu dem Entstehen der Vermutung der Verfassungswidrigkeit der Alimentation beitragen, was erkennbar zu sachwidrigen Ergebnissen führen würde. Im Übrigen lässt auch das Bundesverfassungsgericht Raum für Wertungen, indem es die Parameter lediglich als „Orientierungsrahmen“ bezeichnet und ausdrücklich feststellt, dass bei Überschreitung des Grenzwertes „in der Regel“ ein Verstoß gegen das Abstandsgebot vorliegt (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015, a. a. O., Rn. 97).
Unter Zugrundelegung dieser Erwägungen handelt es sich im vorliegenden Fall um einen Ausnahmefall, in welchem die rechnerische Betrachtung keinen Verstoß gegen das Abstandsgebot indiziert. Dies folgt aus einer Betrachtung der chronologischen Entwicklung der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen, denn diese ergibt, dass die Verringerung der Abstände nicht auf einer – wie vom Bundesverfassungsgericht vorausgesetzt – unterschiedlich hohen linearen Anhebung der Besoldung oder zeitlich verzögerten Besoldungsanpassungen beruht, sondern Folge der im Jahr 2012 erfolgten Änderung des Besoldungssystems ist. Neben dem Wegfall der Besoldungsgruppe A 2 führte diese Änderung zu einer Erweiterung der bisherigen Stufen in den unteren Besoldungsgruppen um je 3 (A 3 und A 4), 2 (A 5) und 1 Stufe (A 6) hin zu einheitlichen 10 Stufen. Dies hatte zwingend eine Verringerung des Abstandes zur Folge, da die Besoldung in sämtlichen Besoldungsstufen der Besoldungsgruppe A gleichmäßig linear angehoben wurde. Im Einzelnen stellte sich dies wie folgt dar:
Abstand A 8 zu A 5
Abstand A 8 zu A 6
Abstand A 8 zu A 7
18,31
In dieser Konstellation kann der in den Prüfzeiträumen aufgetretenen prozentualen Verringerung der Abstände keine Indizwirkung beigemessen werden, denn sie ist nicht – wie im vom Bundesverfassungsgericht zugrunde gelegten Regelfall – Ausdruck einer dauerhaften Einebnung der Staffelung der Gehälter, sondern Folge einer einmaligen Systemänderung (vgl. ThürOVG, Urteil vom 23. August 2016 – 2 KO 333/14 –, Rn. 97, juris). Gerade der Umstand, dass der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 8 und A 5 sowie A 8 und A 6 sowohl vor der Änderung im Jahr 2012 als auch in den Folgejahren nahezu konstant blieb, macht deutlich, dass das Besoldungsgefüge grundsätzlich aufrechterhalten wurde. Dies wird zudem dadurch belegt, dass der Abstand zwischen der Besoldungsgruppe A 8 und der unmittelbar darunterliegenden Besoldungsgruppe A 7 nicht um mindestens 10 v. H. abgeschmolzen ist. Überdies haben sich die Abstände in den streitgegenständlichen Jahren von 2012 bis 2016 nur marginal verändert. Auch mit Blick auf die höheren Besoldungsgruppen kam es zu keinen erheblichen Verringerungen der Abstände. Schließlich wird dies auch daran deutlich, dass bei einem Vergleich der Gehälter der Erfahrungsstufe 8 der jeweiligen Besoldungsgruppen der Grenzwert von 10 v. H. nicht überschritten wurde.
Diese einmalige Systemänderung entspricht dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, welcher befugt ist, unter grundsätzlicher Wahrung des Ämtergefüges ein bestehendes Besoldungssystem neu zu strukturieren oder die Wertigkeit von Besoldungsgruppen neu zu bestimmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 1985 – 2 BvR 1148/84 –, Rn. 2, juris). Insbesondere ist der Gesetzgeber nicht gezwungen, einen einmal bestehenden Abstand zwischen Besoldungsgruppen absolut oder relativ beizubehalten, sondern kann Abstandsänderungen herbeiführen, sofern er von seiner Regelungsbefugnis in dokumentierter Weise Gebrauch macht (vgl. zu Vorstehendem BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017, a. a. O., Rn. 77).
Die Betrachtung des verbleibenden Abstands ergibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum vorliegend überschritten hat. Vielmehr liegt eine dauerhafte Einebnung der Abstände bzw. Abschmelzung der Staffelung bei einem konstant verbleibenden Abstand von über 10 v. H. der Gehälter der Besoldungsgruppe A 8 zu denen der Besoldungsgruppe A 6, sowie von circa 14 v. H. zu denen der Besoldungsgruppe A 5 und 8 v. H. zu denen der Besoldungsgruppe A 7 noch nicht vor. In diesem System verbleibt es dabei, dass mit einem höheren Amt höhere Bezüge einhergehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017, a. a. O., Rn. 37).
Wird nach alledem eine Verletzung des Abstandsgebotes weder indiziert noch sonst erkennbar, kann allein aus der rechnerischen Überschreitung der 10- Prozent- Grenze keine Vermutung für die Verfassungswidrigkeit der Alimentation des Klägers hergeleitet werden.
d) Aus dem 5. Parameter ergeben sich ebenfalls keine Anhaltspunkte für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung der Besoldungsgruppe A 8 in Rheinland-Pfalz. Vielmehr ergibt ein Vergleich der Summe der Jahresbruttobesoldung für die streitgegenständlichen Jahre, bestehend aus dem Grundgehalt der Endstufe A 8, Einmalzahlungen und Sonderzahlungen, dass die Besoldung in den Jahren 2012 bis 2014 jeweils entweder geringfügig über dem Durchschnitt der Besoldung der Länder sowie dem Durchschnitt der Länder und des Bundes lag, oder, soweit sie unter dem Durchschnitt lag, jedenfalls nicht mehr als 10 v. H. von diesem abweicht. Um ein möglichst umfassendes Bild zu erlangen, hat die Kammer die rheinland- pfälzische Besoldung nicht nur mit der durchschnittlichen Besoldung in Bund und Ländern verglichen, sondern zusätzlich isoliert einen Vergleich mit der durchschnittlichen Besoldung der anderen Länder sowie der des Bundes vorgenommen.
Konkret zieht das Gericht zum Vergleich das jeweilige Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 8 heran, um Ungenauigkeiten zu vermeiden, die sich andernfalls infolge der je nach Land unterschiedlichen Tabellenstruktur hinsichtlich der Erfahrungsstufen ergeben. Ein flächendeckender Vergleich der konkreten Erfahrungsstufen wäre ohnehin nicht möglich, da nicht alle Länder in der Besoldungsgruppe A 8 neun Erfahrungsstufen vorsehen.
Die Abweichung zwischen dem Durchschnitt der Besoldung der Besoldungsgruppe A 8 in Rheinland-Pfalz und dem Vergleichsdurchschnitt berechnet sich nach der Formel
Durchschnitt Rheinland-Pfalz – Vergleichsdurchschnitt
----------------------------------------------------------------------- x 100,
Durchschnitt Rheinland-Pfalz
so dass Zahlen mit negativem Vorzeichen bedeuten, dass der Durchschnitt in Rheinland-Pfalz unter dem Vergleichsdurchschnitt liegt.
Grundlage der Vergleichsberechnungen ist die vom Beklagten vorgelegte unstreitige Tabelle zur Jahresbruttobesoldung für die streitgegenständlichen Jahre, bestehend aus dem Grundgehalt der Endstufe der Besoldungsgruppe A 8, inklusive der allgemeinen Zulage, Einmalzahlungen und Sonderzahlungen:
Bund
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
34.346,62 €
33.720,38 €
34.163,50 €
30.647,52 €
31.861,56 €
35.119,54 €
34.235,10 €
35.502,10 €
31.247,72 €
32.377,86 €
36.205,22 €
35.125,80 €
36.546,42 €
31.988,97 €
33.190,20 €
37.040,24 €
36.165,90 €
37.184,28 €
32.929,49 €
34.586,63 €
37.855,10 €
36.972,84 €
38.105,60 €
33.870,80 €
35.275,26 €
Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
32.934,06 €
33.466,80 €
33.211,53 €
33.421,00 €
32.745,48 €
33.505,69 €
33.705,20 €
34.286,76 €
34.289,55 €
33.904,16 €
33.602,04 €
34.393,62 €
34.642,40 €
35.229,72 €
35.410,34 €
35.041,90 €
34.173,03 €
35.408,17 €
35.326,68 €
35.787,52 €
35.636,85 €
35.720,01 €
35.079,07 €
35.810,70 €
36.137,70 €
36.586,78 €
35.858,55 €
35.984,58 €
35.843,37 €
36.460,44 €
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
32.764,32 €
32.390,76 €
32.673,48 €
33.149,88 €
33.273,51 €
33.579,72 €
33.106,06 €
33.104,82 €
33.907,86 €
33.684,72 €
34.239,28 €
33.984,73 €
34.029,06 €
34.624,68 €
34.693,01 €
34.878,52 €
35.233,76 €
34.943,36 €
35.402,70 €
35.466,48 €
35.514,18 €
36.933,69 €
35.772,51 €
36.114,28 €
36.190,76 €
Hiervon ausgehend ergeben sich bei Anwendung der vorstehend erläuterten Formel im Einzelnen folgende Werte:
Rheinland-Pfalz
Durchschnitt Bund und Länderohne RLP
Abweichung
33.654,72 €
33.017,26 €
1,89%
33.991,20 €
33.752,93 €
0,70%
34.331,16 €
34.658,31 €
-0,95%
34.989,18 €
35.449,51 €
-1,32%
35.806,52 €
36.217,28 €
-1,15%
Durchschnitt Länderohne RLP
32.928,63 €
2,16
33.661,82 €
0,97
34.555,18 €
-0,65
35.343,46 €
-1,01
36.108,09 €
-0,84
Besoldung Bund
-2,06
-3,32
-5,86
-5,72
e) Über die vorstehende Prüfung hinaus ist für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zum 17. Mai 2014 eine Gesamtbetrachtung erforderlich, welche ergibt, dass die Alimentation auch in diesem Zeitraum nicht evident unangemessen war.
Die Notwendigkeit einer Gesamtbetrachtung folgt daraus, dass eine exakte Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Januar 2014 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 bezüglich der Parameter 2. und 3. nicht möglich ist, da das Bundesverfassungsgericht seinen diesbezüglichen Berechnungen auf der ersten Prüfungsstufe jeweils Jahreswerte zugrunde legt. Diese sind hinsichtlich des streitgegenständlichen Zeitraums vom 1. Januar 2014 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 jedoch nicht aussagekräftig, denn hieraus ergibt sich lediglich, dass die Besoldung im Laufe des gesamten Jahres nicht mit der Entwicklung des Nominallohn- und Verbraucherpreisindexes Schritt gehalten hat. Indes lässt sich auf dieser Grundlage nicht ermitteln, ob die Entwicklung der Besoldung bereits in den Monaten Januar bis Mai 2014 um mindestens 5. v. H. hinter der Entwicklung der Parameter 2. und 3. zurückblieb. Lediglich hinsichtlich der Entwicklung der Tarife können diese Werte herangezogen werden, denn die Tariflöhne wurden ebenso wie die Besoldung bereits zum 1. Januar 2014 erhöht (Anlage B zum Änderungstarifvertrag Nr. 7 zum TV- L).
Möglich wäre allenfalls ein Vergleich der Besoldungsentwicklung im Jahr 2014 mit den Zahlen zur Entwicklung des zweiten und dritten Parameters im ersten Quartal oder Halbjahr. Auch dies führt jedoch zu keinem sachgerechten Ergebnis, denn die Quartals- oder Halbjahreswerte sind nicht mit den Jahreswerten der vorhergehenden 14 Jahre vergleichbar. Hierdurch bliebe nämlich unberücksichtigt, dass die Entwicklung der Nominallöhne und des Verbraucherpreisindexes infolge saisonaler Besonderheiten nach allgemeiner Lebenserfahrung starken quartalsweisen Schwankungen unterliegt.
Die verbleibende denkbare Möglichkeit, aus dem jeweiligen Jahreswert der Parameter eine durchschnittliche monatliche Entwicklung zu berechnen, und auf dieser Grundlage einen Vergleich zum Stand 17. Mai 2014 durchzuführen, ergibt ebenfalls kein aussagekräftiges Bild. Anhand solcher Durchschnittswerte ist es nicht möglich, zu ermitteln, zu welchem konkreten Zeitpunkt die Entwicklung der Besoldung um mindestens 5 v. H. hinter der Entwicklung des zweiten und dritten Parameters zurückblieb.
Da mithin eine exakte Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Berechnungsmethoden nicht möglich ist, erachtet die Kammer eine Gesamtbetrachtung der Entwicklung der auf der ersten Stufe zu prüfenden Parameter für erforderlich. Eine solche ist durch die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten konkreten Schwellenwerte nicht ausgeschlossen, denn hierbei handelt es sich wie vorstehend bereits ausgeführt lediglich um einen Orientierungsrahmen (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 98), nicht jedoch um verbindliche – in jedem Einzelfall zwingend anwendbare – Vorgaben.
Die Gesamtbetrachtung ergibt, dass für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 keine verfassungswidrige Unteralimentation indiziert ist, denn außer der Entwicklung des ersten Parameters sprechen sämtliche für diesen Zeitraum möglichen zeitlichen Betrachtungen gegen eine evidente Abkoppelung der Besoldungsentwicklung von der allgemeinen wirtschaftlichen Situation.
Maßgeblich ist hierbei, dass die Besoldungsentwicklung bis zum Beginn des streitgegenständlichen Zeitraums noch mit der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung Schritt gehalten hat (a)), wobei die Differenz zwischen der Entwicklung der Besoldung und der des Nominallohn- und Verbraucherpreisindexes deutlich unter fünf Prozent lag (b)), dass eine Fortschreibung der für das Jahr 2013 ermittelten Werte für das Jahr 2014 keine Verfassungswidrigkeit indiziert (c)) und dass im Kontrollzeitraum zum Jahr 2014 die maßgeblichen Werte nicht überschritten wurden (d))
(a) Gegen eine fehlende Anpassung der Besoldung an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung im Zeitraum vom 1. Januar bis einschließlich zum 17. Mai 2014 spricht zunächst der Umstand, dass die Besoldungsentwicklung gemäß den vorstehenden Berechnungen bis zum 31. Dezember 2013 noch mit der Entwicklung der übrigen Parameter Schritt gehalten hat, denn insofern geht die Kammer davon aus, dass die vom Bundesverfassungsgericht normierten Grenzwerte zumindest zu Beginn des streitgegenständlichen Zeitraums im Jahr 2014 noch nicht überschritten wurden. Hierfür spricht auch, dass der Nominallohn- und Verbraucherpreisindex nicht punktuell, sondern kontinuierlich ansteigen, denn dadurch ist es ausgeschlossen, dass die vom Bundesverfassungsgericht normierten Grenzwerte unmittelbar zu Beginn des Jahres 2014 überschritten wurden.
(b) Darauf, dass die Grenzwerte sodann auch in der Folgezeit bis einschließlich zum 17. Mai 2017 nicht überschritten wurden, deutet hin, dass die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der des Nominallohn- sowie Verbraucherpreisindexes im Jahr 2013 mit 2,52 v. H. (Differenz zwischen der Entwicklung der Besoldung und des Nominallohnindexes) bzw. 3,10 v. H. (Differenz zwischen der Entwicklung der Besoldung und des Verbraucherpreisindexes) deutlich unterhalb der 5- Prozent- Grenze lag, denn hierdurch verblieb im Jahr 2014 ein Spielraum von jeweils mehr als 1 v. H., innerhalb dessen die Besoldungsentwicklung zunächst weiter von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung abweichen konnte, ohne dass hierdurch die Verfassungswidrigkeit indiziert wäre.
(c) Überdies legt eine Fortschreibung der für das Jahr 2013 ermittelten Werte durch Erweiterung des 15- Jahreszeitraums auf die Zeit von 1999 bis 2014 nahe, dass die Höhe der Besoldung zumindest im streitgegenständlichen Zeitraum des Jahres 2014 verfassungsgemäß war, denn eine solche Betrachtung ergibt – selbst unter Berücksichtigung der über das gesamte Jahr 2014 erfolgten Entwicklung von Nominallohn- und Verbraucherpreisindex –, dass die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung dieser Parameter nicht mehr als 5 v. H. betragen hat: Die Besoldung blieb von 1999 bis 2014 lediglich um 4,36 v. H. hinter der Entwicklung des Nominallohnindexes und um 3,19 v. H. hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes zurück, denn sie wurde um 21,37 v. H. angehoben, während der Nominallohnindex um 26,66 v. H. und der Verbraucherpreisindex um 25,24 v. H. stieg.
(d) Die Einschätzung, dass die Alimentation im Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zum 17. Mai 2014 noch angemessen war, wird schließlich durch die Entwicklung der streitgegenständlichen Parameter im Kontrollzeitraum zum Jahr 2014 (1995 bis 2009) belegt, denn in diesem Zeitraum blieb die Besoldungsentwicklung jeweils um weniger als 5 v. H. hinter der Entwicklung der Parameter 2. und 3. zurück.
Diesem Kontrollzeitraum kommt im Rahmen der Gesamtbetrachtung entscheidendes Gewicht zu, denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dient er dazu, statistische Ausreißer zu bereinigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015, a. a. O., Rn. 102).
Hier liegt mit Blick auf den Prüfzeitraum zum Jahr 2015 nach Ansicht der Kammer ein statistischer Ausreißer vor. Dies wird daran deutlich, dass die Berechnung für den Zeitraum 2000 bis 2014 erhebliche Überschreitungen der Grenzwerte ergibt, während diese bei einer Fortschreibung der Werte zum Jahr 2013, d.h. im Zeitraum von 1999 bis 2014, gemäß obigen Ausführungen nicht überschritten wurden. Ursache hierfür ist erkennbar nicht die Besoldungsentwicklung im Jahr 2014, sondern vielmehr der Umstand, dass die im Jahr 1999 erfolgte Besoldungserhöhung bei der Berechnung für das Jahr 2014 nicht mehr berücksichtigt wird. Dies hat erhebliche Auswirkungen auf das Ergebnis der Berechnung, denn im Jahr 1999 wurde die Besoldung deutlich (um 2,9 v. H.) erhöht, während die Parameter 2. und 3. lediglich um 0,4 v. H. erhöht wurden.
Ungeachtet der Frage, ob ein Parameter – wie vom Beklagten vorgetragen – grundsätzlich nur dann erfüllt ist, wenn die Grenzwerte sowohl im Prüf- als auch im Kontrollzeitraum erfüllt sind (so VG Köln, Urteil vom 3. Mai 2017, a. a. O., Rn. 188; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2016 – 12 K 1012/14 –, Rn. 452, juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 31. Mai 2017 – 1 K 2184/15 –, Rn. 77, juris; ablehnend Stuttmann, NVwZ 2015, 1007; vorsorglich geprüft vom OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016 – OVG 4 B 35.12 –, Rn. 54, juris,) oder ob dieser Zeitraum nur relevant wird, wenn Anhaltspunkte für statistische Ausreißer vorliegen (OVG Lüneburg, Urteil vom 25. April 2017, a. a. O., Rn. 75; VG Bremen, Vorlagebeschluss vom 17. März 2016, a. a. O., Rn. 43) – wozu die Kammer neigt, weil andernfalls letztlich nicht die Entwicklung der Parameter in den streitgegenständlichen Jahren ausschlaggebend wäre –, spricht der Umstand, dass die Parameter 2. und 3. im Kontrollzeitraum nicht erfüllt sind, während die Ergebnisse zum Prüfzeitraum statistisch verzerrt sind, jedenfalls im Rahmen der hier erforderlichen Gesamtbetrachtung für die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation.
(e) Eine Gesamtschau dieser Erwägungen ergibt, dass für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis einschließlich zum 17. Mai 2014 die Verfassungswidrigkeit der Besoldung nicht indiziert ist, denn mit Ausnahme des ersten Parameters legen alle hierbei gewonnenen Erkenntnisse – wie vorstehend ausgeführt – nahe, dass die Besoldung in diesem Zeitraum nicht evident unangemessen war. Hingegen sind die Werte zum Prüfzeitraum 2014 – aus denen für das Gesamtjahr 2014 Anhaltspunkte für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung folgen – zum einen hinsichtlich der Parameter 2. und 3. im streitgegenständlichen Zeitraum nicht aussagekräftig und zum anderen von einem statistischen Ausreißer beeinflusst. Ausgehend davon, dass die Verfassungswidrigkeit weder für das Vorjahr 2013, noch für die Jahre 2015 und 2016 indiziert wird und im Jahr 2014 letztlich nur das erste Parameter eine negative Indizwirkung entfaltet, lassen die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien in dieser Situation nicht auf eine evidente Unangemessenheit der Besoldung schließen. Allein dies ist jedoch Gegenstand des eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsumfangs.
2. Nach Ansicht der Kammer ist die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Prüfung hier nach der ersten Prüfungsstufe beendet, da schon nach der ersten Stufe keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht, welche auf einer zweiten Prüfungsstufe widerlegt oder erhärtet werden könnte (so auch OVG Lüneburg, Urteil vom 25. April 2017, a. a. O., Rn. 417; VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017 – 3 K 5747/13 –, Rn. 401, juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2016, a. a. O., Rn. 530; VG Münster, Urteil vom 26. Januar 2016 – 5 K 1609/14 –, Rn. 666, juris; vgl. VGH BW, Urteil vom 06. Juni 2016 – 4 S 1094/15 –, Rn. 81, juris).
3. Auch sonstige Anhaltspunkte für eine evidente Verfassungswidrigkeit sind nicht erkennbar.
Wenngleich eine Prüfung der zweiten Prüfungsstufe nicht erforderlich ist, müssen sonstige sich aufdrängende Anhaltspunkte für eine evident unangemessene Alimentation gleichwohl in den Blick genommen werden. Ansonsten könnte der Besoldungsgesetzgeber etwa zahlreiche Kürzungen vornehmen, die sich allesamt nicht in erheblicher Weise auf der ersten Prüfstufe auswirken, in ihrer Summe aber gleichwohl zu einer Unteralimentierung führen können (VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017, a. a. O., Rn. 403, juris).
Insbesondere die Deckelung der Besoldungsanpassung für einen Zeitraum von fünf Jahren durch das DRÄndG stellt keinen solchen Anhaltspunkt dar. Obwohl diese Regelung im Hinblick auf die aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Verpflichtung des Besoldungsgesetzgebers, die Alimentation der Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards anzupassen und dabei die Orientierungsfunktion der Tarifabschlüsse des öffentlichen Dienstes nicht außer Betracht zu lassen, verfassungsrechtlich bedenklich erscheint, führt dies nicht für sich genommen zur Unteralimentation (vgl. BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 191).
Des Weiteren liegen keine Anzeichen dafür vor, dass die Alimentation des Klägers wegen einer Missachtung des erforderlichen Mindestabstandes der unteren Besoldungsgruppen zum Grundsicherungsniveau verfassungswidrig war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015, a. a. O.; vgl. VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017, a. a. O., Rn. 364). Ohnehin wirkt sich eine Unteralimentation in den unteren Besoldungsgruppen angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers hinsichtlich der Art, wie bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebots des Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau Rechnung zu tragen ist, nicht zwingend auf die Besoldung der oberen Gruppen aus (vgl. VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017, a. a. O., Rn. 364; vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2016, a. a. O., Rn. 461; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016, a. a. O., Rn. 123).
Andere Anhaltspunkte, die nahelegen, dass die Alimentation des Klägers evident unzureichend war, sind hier nicht ersichtlich.
4. Schließlich ist auch der relative Normenbestandsschutz, den die Alimentation jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation genießt, nicht verletzt.
Infolge des relativen Normenbestandsschutzes darf der Gesetzgeber Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge nur vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen, welche auch im Bereich des Systems der Besoldung liegen können, gerechtfertigt ist. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten, das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient (vgl. BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 128).
Hier liegt bereits kein Eingriff in den relativen Normenbestandsschutz vor, weil in den Jahren 2012 bis 2014 keine reale Besoldungsabsenkung vorgenommen wurde, sondern stets zumindest geringfügige Anpassungen nach oben erfolgten (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, a. a. O., Rn. 193; vgl. VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017, a. a. O., Rn. 427; vgl. VGH BW, Urteil vom 06. Juni 2016 – 4 S 1094/15 –, Rn. 84, juris).
IV. Der Hilfsantrag ist zulässig, aber ebenfalls unbegründet, denn der rheinland- pfälzische Gesetzgeber hat nicht gegen seine prozeduralen Begründungspflichten verstoßen.
1. Der Kläger kann sich aufgrund der in der neueren Rechtsprechung erkennbaren Tendenz, die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes bereits wegen eines Verstoßes gegen prozedurale Begründungspflichten zu bejahen (VG Bremen, Vorlagebeschluss vom 17. März 2016, a. a. O., Rn. 89 f.; vgl. BVerfG, Urteil vom 09. Februar 2010 – 1 BvL 1/09 –, Rn. 144, juris), auf ein schutzwürdiges Feststellungs- und Rechtsschutzinteresse berufen.
2. Allerdings ist der Hilfsantrag unbegründet, denn entgegen der Ansicht des Klägers genügt die Begründung des DRÄndG (LT-Drucks. 16/281) den prozeduralen Anforderungen.
Maßgeblich sind hierbei Sinn und Zweck der prozeduralen Anforderungen: In Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten kompensieren diese die Schwierigkeit, das verfassungsrechtlich gebotene Besoldungsniveau anhand materieller Kriterien zu bestimmen und stellen zugleich einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses einschließlich der Festlegung der Besoldungshöhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliegt. Insofern entfaltet die prozedurale Dimension des Alimentationsprinzips Schutz- und Ausgleichsfunktion (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, Rn. 164, juris).
Diese Funktionen sind durch die Begründung des 1. DRÄndG gewahrt, denn diese ermöglicht eine hinreichende Kontrolle des gesetzgeberischen Ermessens, da hieraus die aus Sicht des Gesetzgebers für die Anpassung der Besoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse maßgeblichen Bezugsgrößen deutlich werden. Insbesondere hat der Gesetzgeber detailliert die Entwicklung der Tarifeinigungen im öffentlichen Dienst (nunmehr 1. Parameter der ersten Prüfungsstufe) in den Blick genommen und die Preisentwicklung der Konsumausgaben der privaten Haushalte (nunmehr 3. Parameter) in seine Überlegungen einbezogen.
Zum Zeitpunkt des Erlasses des 1. DienstRÄndG im Jahr 2011 konnte vom Gesetzgeber nicht erwartet werden, darüber hinaus die im Jahr 2015 vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien vertieft darzustellen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2016, a. a. O., Rn. 537, juris; vgl. VG Köln, Urteil vom 03. Mai 2017, a. a. O., Rn. 432, juris), denn es war nicht möglich, ein solch detailliertes Prüfprogramm zu antizipieren.
Die Frage, ob die Verletzung prozeduraler Begründungspflichten für sich genommen zur Verfassungswidrigkeit der Besoldung führen kann, wenn sich auf der ersten Prüfungsstufe keine Anhaltspunkte für eine verfassungswidrige Unteralimentation ergeben (verneinend: VGH BW, Urteil vom 06. Juni 2016 – 4 S 1094/15 –, Rn. 85, juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2016, a. a. O., Rn. 537; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. September 2015 – 1 K 331/14 –, Rn. 206, juris; bejahend VG Bremen, Vorlagebeschluss vom 17. März 2016, a. a. O., Rn. 89 ff.), bedarf mithin vorliegend keiner Klärung.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
VI. Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen, § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, denn die vorliegende Rechtsstreitigkeit wirft rechtliche Fragen auf, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich sind und im Sinne der Rechtssicherheit einer Klärung bedürfen (vgl. zur grundsätzlichen Bedeutung: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 124, Rn. 10 m. w. N.). Dies gilt zunächst hinsichtlich der Frage, ob Beamte nach der Beförderung in eine höhere Besoldungsgruppe verpflichtet sind, einen neuen Antrag auf amtsangemessene Alimentation zu stellen. Darüber hinaus bedarf es einer grundsätzlichen Klärung, wie die Angemessenheit der Besoldung unter Zugrundelegung der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien zu beurteilen ist, wenn der streitgegenständliche Zeitraum sich nicht über ein ganzes Jahr erstreckt. Ebenso ist klärungsbedürftig, ob der 4. Parameter anhand einer absoluten oder einer relativen Betrachtungsweise zu ermitteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG
§ 11 Nr. 1 LBesG
§ 135 Nr. 10 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 des Landesgesetzes
Art. 1 bis 3 BBVAnpG
Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz
Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG
Art. 18 BBVAnpG
Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 LBVAnpG
Art. 1 Abs. 1 LBVAnpG
Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 LBVAnpG
Art. 18 Nrn. 3, 6 und 7 DienstRÄndG
Art. 109 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 139, 64
BVerfGE 81, 363
BVerfGE 140, 240
NVwZ 2015, 1007
2 BvL 17/09
2 BvL 19/09
2 BvL 1/86
2 KO 333/14
2 C 40/10
2 C 42/08
3 A 155/09
10 A 10502/08
3 A 1761/08
4 S 2289/05
2 B 103/15
4 S 1094/15
4 B 29.12
5 LC 228/15
5 LC 75/17
3 A 2494/15
3 A 2495/15
12 K 1012/14
6 K 280/14
5 K 1171/14
3 K 7154/10
1 K 1433/14
3 K 5747/13
2 C 1/06
2 BvR 883/14
2 BvL 1/10
2 BvR 1148/84
1 K 2184/15
4 B 35.12
5 K 1609/14
1 BvL 1/09
2 BvL 4/10
1 K 331/14