Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-18, Aktenzeichen 20 A 4971/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0618.20A4971.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanz¬li¬chen Verfahrens mit Ausnahme der außerge¬richtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizu¬trei¬benden Betrages abwenden, wenn nicht der Be¬klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in ent¬sprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beabsichtigt die Herrichtung der im Ortsteil I. der Beigeladenen gelegenen Sandgrube "M. ". Nach Inkrafttreten des Abgrabungsgesetzes zeigte die damalige Betreiberin der Sandgrube die Abgrabung im Jahre 1974 an. Daraufhin gestattete der Regierungspräsident E. die weitere Abgrabung mit Bescheid vom 11. Oktober 1976 unter der Auflage, einen Abbau- und Herrichtungsplan vorzulegen. Mit weiterem Bescheid vom 22. September 1983 ordnete der Regierungspräsident E. den Abschluss der Abgrabung und der Herrichtung bis Ende 1985 an. Die Frist wurde in der Folgezeit mehrfach verlängert. Mit Bescheid vom 25. September 1986 erklärte der Regierungspräsident E. von der Betreiberin im Februar 1985 vorgelegte Abgrabungs- und Herrichtungspläne für maßgebend. Ende 1995 übernahm die Klägerin den Weiterbetrieb der Abgrabung. Ihre Geschäftsführerin erwarb das Eigentum am Grubengelände. Sie veräußerte es mit Vertrag vom 15. Januar 1996 unter aufschiebenden Bedingungen an die Beigeladene. Der Beklagte verlängerte die Frist für die Abgrabung und Herrichtung mit Bescheid vom 28. Juni 1996 bis Ende 1997. Nach den Nebenbestimmungen zu diesem Bescheid hat die Klägerin eine mit der Beigeladenen und der unteren Landschaftsbehörde abgestimmte Abgrabungs- und Rekultivierungsplanung zu erstellen und für das Vorhaben eine wasserrechtliche Erlaubnis zu beantragen. Letztmalig wurde die Frist für den Abschluss der Abgrabung und die Herrichtung im November 1998 bis Ende 1999 verlängert. Seit Ende 1999/Anfang 2000 ist die planmäßige Gewinnungstätigkeit eingestellt. Einen weitergehenden Verlängerungsantrag nahm die Klägerin zurück, nachdem ein Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (VG Düsseldorf 4 L 97/00) erfolglos geblieben war.
Im September 1998 beschloss die Beigeladene den Bebauungsplan "HM 227 I. Mitte – Teil A". Die Sandgrube liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans, der u.a. eine neue Trasse für die L 422 festsetzt. Die Trasse der L 422n nebst Lärmschutzwällen verläuft über den nördlichen Bereich der Sandgrube. Die Fläche südlich der Trasse ist im Wesentlichen als öffentliche Grünfläche ausgewiesen.
Unter dem 17. Dezember 1998 beantragte die Klägerin die Änderung der Abgrabung und Herrichtung nach Maßgabe eines von den Büros J. und N. erstellten Konzepts. Vorgesehen ist danach, Teilflächen der Grube mit Fremdmaterial zu verfüllen. Hierauf sollen eine Oberflächenabdichtung aus mineralischen Schluffen/Tonen und sodann eine mindestens 1,5 m starke Rekultivierungsschicht aus vor Ort anstehenden, der Grube zunächst zu entnehmenden Sanden aufgebracht werden. Das Fremdmaterial soll bei einem Gesamtverfüllvolumen von ca. 500.000 m³ aus mineralischen Stoffen bestehen, die durch den Einbau stofflich verwertet werden sollen. Die neu gebildete und modellierte Oberfläche des Geländes soll außerhalb der Trasse der L 422n vor allem ökologischen Zwecken dienen.
Die Beigeladene erhob Einwände. Die Bezirksregierung E. äußerte wasser- und abfallrechtliche Bedenken. Sie stellte das Grubengelände mit ordnungsbehördlicher Verordnung vom 24. Januar 2000 einstweilen als geschützten Landschaftsbestandteil sicher.
Mit Bescheid vom 30. Juni 2003 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Der Antrag sei in mehrfacher Hinsicht unvollständig. Er sei auch nicht genehmigungsfähig. An einer Verfüllung der Sandgrube bestehe kein öffentliches Interesse. Behördlich sei ein vollständiges Offenhalten der Grube unter Beibehaltung der bestehenden ökologischen Wertigkeit beabsichtigt. Durch eine Fortsetzung der Abgrabung und die Verfüllung würden Belange von Natur und Landschaft beeinträchtigt. Die beabsichtigte Herrichtung widerspreche dem Bebauungsplan. Sie beinhalte die Beseitigung von Abfällen. Wirtschaftlich stehe die Übernahme und Ablagerung der Abfälle gegen Entgelt im Vordergrund. Ordne man die Verfüllung als Maßnahme der Verwertung von Abfällen ein, erfolge diese nicht ordnungsgemäß und schadlos. Mangels tauglicher Basisabdichtung sei mit Schadstoffeinträgen in das Grundwasser zu rechnen.
Die Klägerin legte hiergegen Widerspruch ein. Unter dem 14. November 2003 ergänzte und modifizierte sie ihren Antrag vom 17. Dezember 1998. Gleichzeitig beantragte sie die Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis zur Herrichtung durch Teilverfüllung. Nach den von ihr vorgelegten Unterlagen sollen als Verfüllmaterial im Umfang von ca. 240. 000 m³ Gemische aus Boden-, Aushub- und Abbruchmaterialien sowie mineralische Einbaustoffe eingesetzt werden. Die Inhaltsstoffe dieser Materialien sollen die Höchstkonzentrationen in Anlehnung an die Werte nach LAGA Z2 Bauschutt (Stand: November 1997) nicht überschreiten. In Teilbereichen der Grube sollen anstehende Sande eingebaut werden, um einen Mindestabstand des Verfüllkörpers von 2 m zum Grundwasser zu erreichen. Die mineralische Oberflächenabdichtung der zu verfüllenden Bereiche soll in einer Mindeststärke von 0,5 m mit einem Durchlässigkeitsbeiwert von bis zu 1 x 10-8 erstellt werden. In der Sandgrube lasse sich ein Volumen von ca.
54.000 m³ Sand gewinnen, das zur Verfüllung der Bereiche unterhalb des Mindestabstandes zum Grundwasser und zur Herstellung der Rekultivierungsschicht eingesetzt werden könne. Die mineralische Oberflächenabdichtung erfordere ca. 22. 000 m³ Material.
Mit ordnungsbehördlicher Verordnung vom 12. Februar 2004 setzte die Bezirksregierung E. das Gelände der Sandgrube als Naturschutzgebiet fest. Danach sind u.a. Aufschüttungen, Abgrabungen oder anderweitige Veränderungen der Bodengestalt verboten. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte mit Urteil vom 18. März 2004 – 4 CN 4.03 – auf einen von der Eigentümerin der Sandgrube gestellten Normenkontrollantrag den Bebauungsplan für unwirksam.
Die Bezirksregierung E. wies den Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 3. Mai 2005 zurück. Das Vorhaben sei unvereinbar mit der Naturschutzverordnung. Es führe zu erheblichen und nachhaltigen Beeinträchtigungen sowie Zerstörungen der in der vorhandenen Tieflage schützenswerten und geschützten Sandgrube. Die naturschutzrechtliche Wertigkeit der Sandgrube werde in erster Linie durch den vorhandenen gewachsenen Boden bestimmt. Eine Verfüllung mit Material nach LAGA Z2 verstoße gegen Belange des Boden- und Grundwasserschutzes. Die gerügten Mängel des Bebauungsplans würden von der Beigeladenen behoben. Das Verfüllmaterial sei Abfall, der beseitigt werde. Der für eine abfallrechtliche Zulassung erforderliche Bedarf hinsichtlich einer Abfallbeseitigungsanlage sei nicht gegeben.
Den Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 14. Juli 2005 ab. Als Folge der Verfüllung sei eine Verunreinigung des Grundwassers wahrscheinlich. Nach der Neufassung der LAGA-Regeln sei der Einbau von Bodenmaterial, das die Werte Z0 überschreite, im Landschaftsbau selbst bei günstigen hydrogeologischen Bedingungen nicht zulässig. In der Sandgrube seien die Deckschichten über dem Grundwasser horizontal und vertikal durchlässig. Die Grubensohle liege stellenweise im Grundwasserschwankungsbereich. Die beabsichtigte Oberflächenabdichtung sei nicht hinreichend dicht. Auch die einzustellenden abfall-, landschafts- und abgrabungsrechtlichen Belange seien nicht gewahrt.
Schon am 15. Februar 2000 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, der Abgrabungsplan sei vollständig. Die Belange der Bauleitplanung würden beachtet. Das Herrichtungskonzept ermögliche die Realisierung des Bebauungsplans in seinen Entwicklungszielen und sei auch deutlich besser als der zum Bebauungsplan gehörende Grünordnungsplan geeignet, die Belange von Natur und Landschaft zu wahren. Die Beigeladene sei nach dem Kaufvertrag von 1996 zur Erteilung des Einvernehmens verpflichtet. Die Naturschutzverordnung sei weder geeignet noch erforderlich, ihre Schutzziele zu erreichen und greife unverhältnismäßig in ihre – der Klägerin – Nutzungsbefugnisse ein. Eine Offenhaltung und Naturbelassenheit der Sandgrube sei wegen der Planung der L 422n, die u.a. die besonders schutzwürdigen südexponierten Steilwände zerstöre, nicht erreichbar. Die Beigeladene habe die Mängel des Bebauungsplans hinsichtlich der Bewältigung des Konflikts von Straßenplanung und Naturschutz nicht behoben. Das Vorhaben trage den fachlichen Schutzzielen der Naturschutzverordnung Rechnung, sodass jedenfalls eine Befreiung zu erteilen sei. Eine Schädigung der Grundwasserverhältnisse sei nicht zu befürchten. Die Deckschichten im Bereich der Sohle der Sandgrube wiesen, was gutachterlich belegt sei, eine sehr geringe Durchlässigkeit und ein hohes Rückhaltevermögen gegenüber Schadstoffen auf. Die Standortbedingungen seien hydrogeologisch äußerst günstig. Die Abfälle würden im Rahmen der Verfüllung stofflich ordnungsgemäß verwertet. Ziel der Verfüllung sei neben der wegen des Abgrabungseingriffs erforderlichen Wiederherstellung der Oberflächenmorphologie und konzeptmäßigen Geländemodellierung auch die Herrichtung des Geländes als Refugium für die naturschutzfachlich als schützenswert ermittelten Artenspektren. Nur das vorgesehene Verfüllmaterial verfüge neben seinem Volumen über die benötigten stofflichen Eigenschaften hinsichtlich der Tragfähigkeit, Verdichtungsfähigkeit und Standsicherheit. Rekultivierungsmaßnahmen dieser Art würden wegen der ökologischen Zielsetzungen in gängiger Praxis als stoffliche Verwertung eingeordnet. Die Anforderungen nach LAGA für eine stoffliche Verwertung von Abfällen würden eingehalten.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 30. Juni 2003 sowie des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 3. Mai 2005 zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 1998 in der Fassung vom 14. November 2003 auf Abgrabung und Herrichtung (Rekultivierung) der Sandgrube in S. , Gemarkung I. , Flur 3, Flurstücke 74, 1442, 1443, 1449 und 1583, positiv zu bescheiden,
2. den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 14. Juli 2005 zu verpflichten, ihren Antrag vom 14. November 2003 auf Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis gemäß § 7 WHG zur Herrichtung der Abgrabung wie zu 1. durch Teilverfüllung positiv zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ergänzend zu den angefochtenen Bescheiden vorgetragen, es sei Grundkonsens der beteiligter Träger öffentlicher Belange, die Sandgrube wegen ihrer im derzeitigen Zustand bestehenden Schutzwürdigkeit offen zu halten und in ihrer jetzigen Gestalt als Naturraum zu schützen. Die L 422n betreffe nur einen kleinen Bereich der Sandgrube. Wertvolle Steilwandbereiche blieben erhalten. Ferner sei vorgesehen, bereichsweise anstelle eines Lärmschutzwalls eine Lärmschutzwand zu errichten. Die Verfüllung werde dagegen weite Teile der vorhandenen besonders wertvollen Biotope zerstören oder entwerten. Die Verfüllung, zu der die Klägerin nicht verpflichtet sei, sei zur Rekultivierung nicht erforderlich und auch nicht sinnvoll.
Die Beigeladene hat vorgetragen, die Mängel des Bebauungsplans würden ausgeräumt. Der Grünordnungsplan sei überarbeitet worden. Es bestehe keine Notwendigkeit, die Sandgrube zu verfüllen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Der Bebauungsplan sei nach wie vor unwirksam. Er sei nicht erforderlich. Mit einer Verwirklichung der L 422n könne in absehbarer Zeit nicht gerechnet werden. Das erklärte Ziel, die Sandgrube offen zu halten, sei wegen der Planung der L 422n, die im Gegensatz hierzu stehe, nicht erreichbar. Bei Durchführung des Bebauungsplans würden die besonders wertvollen Biotope und damit die Gründe für den Schutz der Sandgrube zerstört. Das für die L 422n erforderliche fachlich tragfähige, hinreichend konkrete Ausgleichskonzept fehle. Biotopstrukturen würden auch durch das auf der Grubensohle geplante Regenrückhaltebecken zerstört. Die vorhandenen Fremdanschüttungen blieben unverändert. Die als schutzwürdig eingestuften Flächen der Sandgrube seien von der Entwertung durch fortschreitende Sukzession bedroht. Diese Gefahr habe sich durch zunehmende Bewaldung schon verwirklicht. Die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung seien nicht erfüllt; ein schutz- und erhaltungswürdiger Zustand sei nicht mehr vorhanden. Die Abfälle würden verwertet. Die Verwertung entspreche dem Stand der Technik und werde nicht zu Schadstoffeinträgen in das Grundwasser oder zu schädlichen Bodenveränderungen führen. Zwar sei bei Abfällen nach LAGA Z2 eine Überschreitung der bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerte jedenfalls im Verfüllkörper zu erwarten. Jedoch seien die Straßenbaumaßnahmen und die Anfüllungen im Bereich der Fremdanschüttungen im Sinne der weiterhin anwendbaren LAGA als technische Bauwerke mit definierten technischen Sicherungsmaßnahmen anzusehen. Die geplanten Verfüllungen dienten der Herstellung dieser Bauwerke. Ausgangspunkt des Vorhabens seien der Bebauungsplan und die hieraus folgenden Anforderungen an die technische Ausführung der im Bereich der Sandgrube geplanten Maßnahmen sowie die Lösung der Eingriffsfrage. Als Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlicher Anwendung, bei der allein sich rechtliche Neuerungen ergeben hätten, verbleibe lediglich der Einbau von Material oberhalb der mineralischen Dichtungsschicht. Die Dichtung könne als Kombinationsdichtung mit einem Durchlässigkeitsbeiwert von größer als 10-9 erstellt werden. Die Geringfügigkeitsschwellenwerte würden eingehalten. Vergleichbare Vorhaben seien auch in jüngerer Vergangenheit bei ungünstigeren hydrogeologischen Verhältnissen behördlich genehmigt worden.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor, die Belange der Bauleitplanung würden maßgeblich durch das planerische Konzept der Beigeladenen bestimmt. Das Konzept beinhalte, die Sandgrube mit Ausnahme der durch die Trasse der L 422n betroffenen Fläche in der gegenwärtigen Topographie zu bewahren. Die Sandgrube sei so, wie sie vorhanden sei, naturschutzwürdig. Das für die Herrichtung der Sandgrube entscheidende öffentliche Interesse sei auf die Erhaltung des Geländes im bestehenden Profil gerichtet. Es könne mit geringem Pflegeaufwand gewahrt werden. Erforderlichenfalls werde er, der Beklagte, ein Pflegekonzept erarbeiten und umsetzen. Die zur Verfüllung vorgesehenen Abfälle würden beseitigt. Die Straßenplanung erfordere die Verfüllung der Grube nicht. Sachgerecht zur Herrichtung des Geländes seien einige unbedeutende Veränderungen, etwa die Beseitigung einer Hütte, und ansonsten Maßnahmen zur Erhaltung des Bestehenden. Die Möglichkeit einer schädlichen Bodenveränderung bestehe. Die vorgesehene Oberflächenabdichtung habe nur eine begrenzte Haltbarkeit. Geplant sei, die Sandgrube auch im Landschaftsplan als Naturschutzgebiet darzustellen.
Die Beigeladene trägt vor, der Bebauungsplan sei nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Mängelbehebung seit Dezember 2005 rechtsverbindlich. Das ihm zugrundeliegende Konzept sei unverändert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakte VG Düsseldorf 4 L 97/00 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch weder auf eine abgrabungsrechtliche Genehmigung noch auf eine wasserrechtliche Erlaubnis.
Rechtsgrundlage für die mit dem Klageantrag zu 1. beanspruchte Gestattung der Abgrabung und Herrichtung ist § 3 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 AbgrG. Abgrabungen bedürfen der Genehmigung (§ 3 Abs. 1 AbgrG). Die Genehmigungspflicht gilt über die eigentliche Abgrabung, die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AbgrG), hinaus auch für die Herrichtung (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AbgrG). Denn die Herrichtung ist Gegenstand des Abgrabungsplans, dessen Vollständigkeit Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 1, § 4 Abs. 1 und 2 AbgrG); die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen beziehen sich auch auf die Herrichtung (§ 3 Abs. 3 AbgrG). Die Genehmigung schließt bestimmte für die Abgrabung und Herrichtung erforderliche Verwaltungsentscheidungen ein (§ 7 Abs. 3 AbgrG). Wasserrechtliche Zulassungsentscheidungen werden hiervon aber ebenso wenig erfasst wie abfallrechtliche Entscheidungen mit Ausnahme von Genehmigungen nach § 31 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW/AbfG. Eine Genehmigung nach dieser Vorschrift scheidet hier – unabhängig von § 31 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrW-/AbfG - von vornherein aus, weil keine unbedeutende Deponie in Rede steht, deren Errichtung und Betrieb keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf ein in § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG genanntes Schutzgut haben kann. In Übereinstimmung hiermit zielen die verfahrenseinleitenden Anträge der Klägerin in Anknüpfung an die in der Vergangenheit ergangenen abgrabungsrechtlichen Bescheide auf die Zulassung einer Änderung der Abgrabung und Herrichtung und auf eine wasserrechtliche Erlaubnis. Auf eine spezifisch abfallrechtliche Zulassung richten sich die Anträge dagegen nicht; die Klägerin verneint gerade ein abfallrechtliches Zulassungserfordernis.
Die Genehmigung kann nicht erteilt werden. Sie ist zu erteilen, wenn ein vollständiger Abgrabungsplan vorliegt, die Ziele der Raumordnung und Landesplanung sowie die Belange der Bauleitplanung, des Naturhaushalts, der Landschaft, des Bodenschutzes und der Erholung beachtet sind und andere öffentliche Belange im Einzelfall nicht entgegenstehen (§ 3 Abs. 2 AbgrG). Zu betrachten ist dabei das Vorhaben in seiner Gesamtheit, wie es in den Anträgen vom 17. Dezember 1998 und 14. November 2003 sowie den dort zur Konkretisierung in Bezug genommenen Unterlagen festgelegt worden ist. Eine räumliche Aufteilung des Vorhabens anhand von wie auch immer abgegrenzten Teilflächen der Sandgrube kommt ebenso wenig in Betracht wie eine Aufgliederung des Vorhabens in Abgrabung und Herrichtung. Das Vorhaben ist als einheitliche Maßnahme für das gesamte Gelände der Sandgrube konzipiert. Die einzelnen Bestandteile des Vorhabens sind als dessen Teilschritte funktional in dieses Konzept eingebunden, aufeinander bezogen und miteinander zu einem untrennbaren Ganzen verflochten. Insbesondere entzieht sich die Auffüllung des Geländes einer flächenmäßigen Aufspaltung in Anlehnung an die nach dem Bebauungsplan vorgesehenen Maßnahmen vor allem des Baus der L 422n einschließlich der Lärmschutzwälle. Eine auf die hiervon betroffenen Bereiche beschränkte Auffüllung wäre nicht lediglich flächenmäßig kleiner, was u.a. mit der Frage des Verlaufs und der Gestaltung von Böschungen einherginge, sondern wegen der dem Vorhaben insgesamt zugrunde liegenden rechtlichen und tatsächlichen Zielsetzungen etwas anderes. Auch kann die Sandgewinnung nicht von der Herrichtung gelöst werden. Durch die Abgrabung von Sand sollen eine gleichmäßige Aufstandsfläche für den Verfüllkörper sowie die sonstigen Maßnahmen und die Standsicherheit von Böschungen erreicht werden. Der gewonnene Sand soll an der Sohle der Grube zum Ausgleich von Höhendefiziten gegenüber dem Grundwasser und im Übrigen bei der Aufbringung der Rekultivierungsschicht verwendet werden. Demgemäß besteht kein Anlass, das Gelände, wie von der Klägerin angeregt, unter dem Blickwinkel einer Teilung des Vorhabens gerichtlich in Augenschein zu nehmen.
Der Erteilung der Genehmigung steht unabhängig von den Voraussetzungen nach § 3 Abs. 2 AbgrG entgegen, dass Gegenstand des Vorhabens (auch) die Errichtung und der Betrieb einer Beseitigungsanlage zur Ablagerung von Abfällen ist; diese bedarf der Planfeststellung oder der Plangenehmigung (§ 3 Abs. 10 Satz 1, § 31 Abs. 2 KrW/AbfG). Die Planfeststellung und Plangenehmigung sind mit im Ausgangspunkt uneingeschränkter Konzentrationswirkung ausgestattet. Neben der Planfeststellung oder Plangenehmigung sind andere behördliche Entscheidungen nicht erforderlich (§ 75 Abs. 1 Satz 1, § 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG). Die Legalisierung eines nach Abfallrecht planfeststellungs- oder plangenehmigungsbedürftigen Vorhabens ist deshalb spezifisch der Planfeststellung oder Plangenehmigung vorbehalten. Die von der Konzentrationswirkung erfassten gesonderten Zulassungserfordernisse kommen nicht eigenständig, sondern lediglich mit ihrem materiellen Anforderungsgehalt zum Tragen. Sie scheiden als selbständiger Gegenstand einer Zulassungsentscheidung aus. Die begehrte Zulassung des Vorhabens im Wege der Genehmigung nach Abgrabungsrecht kommt daher nicht in Betracht.
Das Vorhaben erfüllt die Voraussetzungen nach § 31 Abs. 2, § 3 Abs. 10 Satz 1 KrW-/AbfG für das Eingreifen des Erfordernisses der Planfeststellung oder Plangenehmigung. Das in die Sandgrube zur Verfüllung einzubringende Material ist Abfall. Hiervon gehen die Beteiligten zutreffend übereinstimmend aus. Verfüllt werden sollen Gemische aus Boden-, Aushub- und Abbruchmaterialien sowie mineralische Einbaustoffe, deren Inhaltsstoffe die Werte nach LAGA Z2 Bauschutt (Stand: November 1997) einhalten sollen. Das damit angesprochene Regelwerk der LAGA verhält sich über Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen und Abfällen; es setzt demzufolge die Abfalleigenschaft der zu beurteilenden Stoffe voraus. In gleicher Weise knüpft die von der Klägerin von Anfang an geltend gemachte stoffliche Verwertung der Verfüllmaterialien daran an, dass es sich hierbei um Abfall handelt. Die zu verfüllenden Abfälle sollen ferner auf Dauer an Ort und Stelle verbleiben, mithin in der Sandgrube abgelagert werden. Dies geschieht zur Beseitigung der Abfälle. Eine statt einer Beseitigung allein zu erwägende stoffliche Verwertung der Abfälle findet im Zuge der Verfüllung nicht statt. Die stoffliche Verwertung beinhaltet die Substitution von Rohstoffen durch das Gewinnen von Stoffen aus Abfällen (sekundäre Rohstoffe) oder die Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Abfälle für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke mit Ausnahme der unmittelbaren Energierückgewinnung. Eine stoffliche Verwertung liegt vor, wenn nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung der im einzelnen Abfall bestehenden Verunreinigungen, der Hauptzweck der Maßnahme in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt (§ 4 Abs. 3 KrW/AbfG). Das Aufbringen von Abfällen auf dem Boden kann ein Vorgang sowohl der Verwertung als auch der Beseitigung sein (vgl. auch D1 und D12 des Anhangs II A., R5 und R10 des Anhangs II B. zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz). Die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung nach dem Hauptzweck ist konkretisiert worden durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Richtlinie 75/442/EWG.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 3. April 2003 – C-116/01 -, NVwZ 2003, 585, vom 13. Februar 2003 – C-228/00 -, NVwZ 2003, 455 und vom 27. Februar 2002 – C-6/00 -, NVwZ 2002, 579.
Die Rechtsprechung ist maßgebend auch für die Abgrenzung nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, das die Richtlinie 75/442/EWG in nationales Recht umgesetzt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 – 7 C 7.06 -, BVerwGE 129, 1.
Entscheidendes Kriterium für eine stoffliche Verwertung ist, dass der Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme darauf gerichtet ist, dass die Abfälle eine sinnvolle Aufgabe erfüllen können, indem sie andere Materialien ersetzen, die für diese Aufgabe hätten verwendet werden müssen, wodurch natürliche Rohstoffquellen erhalten werden können.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 – C-6/00 , a.a.O., Tz 69.
Geboten ist eine wertende Betrachtung, die von der Verkehrsanschauung unter Berücksichtigung der Vorstellungen desjenigen ausgeht, der die Maßnahme durchführt.
Hier besteht der Hauptzweck der Verfüllung in der Ablagerung der Abfälle; die Abfälle werden nicht als Ersatz für andere Materialien genutzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Einsatz von – zwecktauglichen - Abfällen zur rechtlich gebotenen Wiedernutzbarmachung der Oberfläche in einem der Bergaufsicht unterliegenden Tagebau als Maßnahme der Verwertung eingeordnet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. April 2005 – 7 C 26.03 -, BVerwGE 123, 247 und vom 26. Mai 1994 – 7 C 14.93 -, BVerwGE 96, 80.
In einem solchen Fall dient die Verfüllung einer zur oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen genutzten Fläche der Herstellung eines von der Rechtsordnung geforderten Zustandes. Stünden die Abfälle für die Verfüllung nicht zur Verfügung, müsste der Tagebau mit Rohstoffen verfüllt werden.
Das trifft für die hier in Rede stehende Verfüllung der Sandgrube nicht zu. Die Klägerin kommt mit der Einbringung des von ihr zur Verfüllung vorgesehenen Materials in die Sandgrube keiner Pflicht nach. Aus den gesetzlichen Vorgaben für die Herrichtung des Geländes ist eine solche Pflicht nicht abzuleiten. Als Herrichtung, zu der der Abgrabungsunternehmer verpflichtet ist, ist die Oberflächengestaltung und Wiedernutzbarmachung des in Anspruch genommenen Geländes während und nach Abschluss der Abgrabung anzusehen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AbgrG). Notwendig ist nicht die Wiederherstellung des vor der Abgrabung bestehenden Zustandes der Oberfläche hinsichtlich ihrer Höhe, Morphologie und Nutzbarkeit. Ausreichen kann auch die Ermöglichung einer Folgenutzung des gegenüber dem Ausgangszustand in seinem Profil veränderten, insbesondere vertieften, Geländes. Das gilt namentlich dann, wenn und soweit gerade durch das Belassen des durch die Gewinnungstätigkeit entstandenen Zustandes den nach § 3 Abs. 2 AbgrG für die Genehmigung einer Herrichtung wesentlichen öffentlichen Belangen Rechnung getragen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2002 20 B 909/01 -; Urteil vom 19. Januar 2001 – 8 A 1850/99 -, NWVBl. 2001, 395.
Denn die durch diese Vorschrift vorgegebene Bedeutung speziell der öffentlichen Belange für die Herrichtung zeigt, dass es für die Frage, was im Einzelfall als Herrichtung anzusehen ist und zur ordnungsgemäßen Herrichtung nötig ist, nicht allein auf die Sichtweise und die Vorstellungen desjenigen ankommt, der beabsichtigt, Herrichtungsmaßnahmen durchzuführen. Die subjektive Zielsetzung des Abgrabungsunternehmers hinsichtlich der Gestaltung des Abgrabungsgeländes und dessen Nutzung nach Beendigung der eigentlichen Abgrabung kann sich nur im Rahmen des § 3 Abs. 2 AbgrG durchsetzen. Dabei stehen u.a. Aspekte von Natur und Landschaft (§ 3 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 AbgrG) im Vordergrund. Die Herrichtungspflicht bezweckt, Landschaftsschäden, die durch die oberirdische Gewinnung der Bodenschätze eingetreten sind, im öffentlichen Interesse zu beheben.
Vgl. LT-Drs. 7/1780, Seiten 9 f.
Dieser Zweck kann auch und schon dann gewahrt sein, wenn Landschaftsschäden ausbleiben, weil und soweit das Abgrabungsgelände ohne weitere Veränderungen in seine Umgebung landschaftlich eingegliedert und/oder aus anderen Gründen landschaftlich intakt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2001 – 8 A 1850/99 -, a.a.O.
Eine Pflicht zur Verfüllung aus Gründen der Wahrung der Belange von Natur und Landschaft besteht hier nicht. Die Bestimmung, was zur Wahrung der Belange von Natur und Landschaft geboten ist, obliegt innerhalb der gesetzlichen und fachlichen Grenzen den zuständigen Behörden. Die das Vorhaben – vor der eingehenden naturschutzfachlichen Bewertung des Geländes und dessen Unterschutzstellung - positiv würdigenden Äußerungen der unteren Landschaftsbehörde des Beklagten ergeben keinen Anhaltspunkt für eine solche Pflicht oder auch nur für entsprechende objektive Erfordernisse. Sie beinhalten nicht entfernt, der vorhandene Zustand des Geländes müsse – zudem im Rahmen der Herrichtung - im Interesse von Natur und Landschaft unter Anhebung der Geländehöhen durch eine umfangreiche Verfüllung umgestaltet werden. Vielmehr ist das Vorhaben vor dem Hintergrund der Gefährdung des an sich als besonders schutz- und erhaltungswürdig eingestuften "Sekundärbiotops" und des mit dessen wirkungsvollem Schutz verbundenen – unter Umständen von der öffentlichen Hand aufzubringenden – Aufwandes und des Bebauungsplans lediglich für hinnehmbar, weil eine zur Vermeidung noch nachteiligerer Veränderungen sinnvolle Alternative bildend, erachtet worden.
Auch in sonstiger Hinsicht fehlt es an Anhaltspunkten für eine Pflicht zur Verfüllung oder für deren Notwendigkeit. Im Gegenteil weist das Abgrabungsgelände in mehrfacher Hinsicht ökologisch schutzwürdige Strukturen auf. Es ist deshalb 2004 mit dem Ziel unter Naturschutz gestellt worden, Maßnahmen zu verhindern, die zu seiner Veränderung führen; die für die Schutzausweisung wesentlichen Schutzziele sind in der Naturschutzverordnung im Einzelnen genannt und werden von einschlägigen fachlichen Einschätzungen getragen. In Übereinstimmung hiermit belegen auch die von der Klägerin herangezogenen Erhebungen und Bewertungen durch das Büro J. und die biologischen Stationen L. und V. L1. das Vorhandensein ökologisch werthaltiger bis besonders wertvoller und schutzwürdiger Gegebenheiten. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Naturschutzverordnung sei unwirksam, beruht auf Erwägungen zur Zuständigkeit der Bezirksregierung als Verordnungsgeber. Sie lässt die Tragfähigkeit der naturschutzfachlichen Gründe, auf denen die Unterschutzstellung beruht (§ 20 Satz 1 LG), unberührt. Die Naturschutzverordnung ist ein behördliches Mittel zum Schutz der Sandgrube; greift das Mittel nicht, mindern sich nicht die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der Schutzgüter der Naturschutzverordnung, sondern versagt lediglich deren Schutz. Ferner knüpfen die an der Naturschutzverordnung geübte Kritik der Klägerin wie auch das von ihr mit dem Antrag vom Dezember 1998 verfolgte Renaturierungskonzept an an das Fehlen eines langfristigen stabilen ökologischen Gleichgewichts bei Einstellung der Sandgewinnung und dessen Auswirkungen sowie an gesehene Defizite des Bebauungsplans einschließlich des zugehörigen Grünordnungsplans und an Beeinträchtigungen durch Dritte etwa in Gestalt der Einbringung von Müll und Gartenabfällen. Daraus ergibt sich nichts dafür, dass das Vorhaben in seinem Kern als gebotener Schutz der Belange von Natur und Landschaft nach dem Ende des Abgrabungsbetriebs in der Sandgrube anzusehen wäre. Die vorstehend angeführten Gesichtspunkte wie auch der Hinweis der Klägerin auf die fortschreitende sowie schon fortgeschrittene Sukzession beziehen sich auf bevorstehende Gefährdungen oder bereits eingetretene Störungen des an sich vor Beeinträchtigungen zu schützenden Zustandes der Sandgrube im Zeitpunkt der Einstellung der Abgrabungstätigkeit und auf das Fehlen eines umsetzungsfähigen Schutzkonzepts. Dem kann durch Gegenmaßnahmen zur Erhaltung des Bestehenden unter Vermeidung von Veränderungen der für die Sandgrube und ihren ökologischen Wert bedeutsamen Strukturen abgeholfen werden; der Beklagte hat seinen Angaben zufolge den Handlungsbedarf in dieser Richtung erkannt. Die von der Klägerin vorgelegte naturschutzfachliche Bewertung der biologischen Station V. L1. zeigt geeignete Maßnahmen zur Verhinderung der Entwertung des Geländes auf. Insbesondere ist die zu befürchtende fortschreitende Sukzession und Bewaldung bzw. Verbuschung keine unausweichlich zum Verlust oder zur Entwertung der für die Unterschutzstellung des Geländes maßgeblichen Strukturen und damit zum Leerlaufen der Schutzgründe und –ziele führende Entwicklung. Soweit sich die Bewaldung bzw. Verbuschung schon eingestellt hat, lässt sich das rückgängigmachen; auch insofern bedarf es nicht der von der Klägerin angeregten Besichtigung der Örtlichkeit. Ohnehin sind gegenwärtig bestehende Beeinträchtigungen der nach der Naturschutzverordnung zu bewahrenden Verhältnisse nicht gleichzusetzen mit einem von öffentlichen Interessen hinsichtlich Natur und Landschaft getragenen Bedarf an Verfüllung; dass das Gelände devastiert und die Verfüllung deshalb die nach Lage der Dinge einzig sinnvolle Maßnahme wäre, behauptet auch die Klägerin nicht. Der Widerspruch zwischen dem Bebauungsplan und dem Grünordnungsplan einerseits, vor allem der Planung der L 422n mit den Lärmschutzwällen und den sonstigen Maßnahmen auf der Grubensohle, und den als schutzwürdig zu betrachtenden örtlichen Gegebenheiten andererseits mag auf gravierende Mängel des Bebauungsplans hinweisen, die dessen Wirksamkeit und/oder Umsetzbarkeit beeinflussen. Unzulänglichkeiten des Bebauungsplans hinsichtlich der gebotenen Wahrung der Belange von Natur und Landschaft oder behördliche Versäumnisse hinsichtlich eines effektiven Schutzes des Vorhandenen etwa durch Ermöglichung und Vornahme von Pflegemaßnahmen sind aber kein Grund dafür, gleichsam als Alternative hierzu - zumal weit im Vorfeld der Verwirklichung des Bebauungsplans - Maßnahmen vorzunehmen, die die an sich längerfristig bestandsfähigen und erhaltenswerten ökologischen Gegebenheiten in der Sandgrube durch umfangreiche Verfüllung endgültig und unumkehrbar entfallen lassen und durch etwas Neues und Andersartiges ersetzen. Daran ändert nichts, dass die Veränderungsverbote der Naturschutzverordnung die Verwirklichung der im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen mit Ausnahme einiger Einschränkungen nicht betreffen (§ 4 Nr. 4 der Naturschutzverordnung). Auch insofern stehen Lücken in der Effektivität des Schutzes des vorhandenen Zustandes der Sandgrube in Rede, nicht aber Notwendigkeiten oder auch nur Zweckmäßigkeiten von Maßnahmen zur Veränderung im Sinne des Vorhabens. Darüber hinaus erfassen die nach dem Bebauungsplan vorgesehenen Maßnahmen innerhalb der Sandgrube lediglich einige von deren Teilflächen; das Vorhaben der Klägerin greift räumlich und volumenmäßig hierüber weit hinaus. Ohnehin ist ungewiss, ob bzw. wann die im Bebauungsplan bezogen auf den Zugriff auf die Sandgrube im Vordergrund stehende Planung der L 422n realisiert wird. Die Klägerin macht selbst geltend, dass der Bau der L 422n in absehbarer Zukunft nicht ansteht. Sie hält den Bebauungsplan u. a. deshalb für unwirksam.
Die in Bezug auf die Abgrabung ergangenen behördlichen Bescheide begründen eine Pflicht, die Sandgrube mit Maßnahmen der Verfüllung herzurichten, ebenfalls nicht. Das gilt auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Klägerin gehalten ist, die Abgrabung ausschließlich nach Maßgabe ihrer sich aus der abgrabungsrechtlichen Genehmigungslage ergebenden Befugnisse durchzuführen; die Befugnis zu einer Verfüllung der Sandgrube ist ihr – oder ihrer Rechtsvorgängerin - nicht erteilt worden. Der Bescheid vom 22. September 1983 gibt im Gegenteil für den noch aufzustellenden Rekultivierungsplan vor, dass von der Offenhaltung der Grube auszugehen ist. Die mit Bescheid vom 25. September 1986 für maßgeblich erklärten Abgrabungs- und Herrichtungspläne bauen auf diesen Vorgaben auf und sind darauf gerichtet, bei der Herrichtung die Grube in der durch den Sandabbau entstandenen Gestalt und Höhenlage zu belassen, Sicherungsmaßnahmen zu ergreifen und auf der Grubensohle lediglich eine nutzbare Rekultivierungsschicht aufzubringen. Der Bescheid vom 28. Juni 1996 enthält die Bedingung der Vorlage einer mit der Beigeladenen und der unteren Landschaftsbehörde abgestimmten Planung und der Beantragung der Zulassung dieser Planung. Inhaltliche Festlegungen in Richtung auf eine Herrichtung durch Verfüllung beinhaltet auch dieser Bescheid nicht. Nach Nr. 3 der ihm beigefügten Auflagen dürfen im Gegenteil keinerlei Fremdmaterialien in die Grube eingebracht und abgelagert werden. Die Anträge der Klägerin vom 17. Dezember 1998 und 14. November 2003 zielen denn auch auf eine Änderung früher ergangener Regelungen und auf die erstmalige Regelung der Herrichtung unter Einbringung von Fremdmaterial zur Anhebung der durch den Sandabbau abgesenkten Geländeoberfläche. Abgestimmt mit der Beigeladenen ist die Planung nicht.
Umstände, die dennoch dafür sprechen könnten, dass die Abfälle anderenfalls für die Verfüllung einzusetzende Rohstoffe ersetzen, gibt es nicht. Die Verfüllung ist nicht mehr als ein von wirtschaftlichen Nützlichkeits- und Zweckmäßigkeitsüberlegungen der Klägerin zum Umgang mit der Sandgrube getragenes Vorhaben, nachdem die frühere Zweckbestimmung der Sandgrube, als Standort für den Abbau von Sand und dessen Veräußerung zu dienen, weggefallen ist; der wirtschaftliche Nutzen des Vorhabens für die Klägerin liegt zentral in der Annahme der zur Verfüllung vorgesehenen Abfälle gegen Geld. Die Ausrichtung der Abfälle an den Kriterien nach LAGA Z2 geht einher mit einem beträchtlichen Schadenspotential für den Boden und das Grundwasser. Für die Entgegennahme solcher Abfälle zur Entsorgung wird daher von den zur Entsorgung verpflichteten Besitzern typischerweise ein Entgelt gezahlt. Das erreicht bei einer Abfallmenge, wie sie hier nach der Antragsänderung vom 14. November 2003 mit (noch) ca. 240.000 m 3 in Rede steht, eine ganz erhebliche Größenordnung. Durch eine andersartige Nutzung der Sandgrube lassen sich auch nur entfernt vergleichbar hohe Erträge nicht erwirtschaften. Das gilt um so mehr, als die naturschutzfachliche Wertschätzung des Geländes einer wirtschaftlich ausgerichteten Verwendung des Geländes mit Ausnahme allenfalls einer Überlassung zum Zwecke der Ermöglichung des Baus der L 422n und der sonstigen Verwirklichung des Bebauungsplans enge Grenzen setzt.
Eine Realisierung der nach dem Bebauungsplan vorgesehenen Maßnahmen in der Sandgrube erfordert nicht annähernd eine Verfüllung in dem räumlichen und mengenmäßigen Umfang des Vorhabens. Die Verfüllung beschränkt sich nicht auf Bereiche und Mengen, die als Unterbau oder sonstiger baulicher Bestandteil der L 422n einschließlich der Lärmschutzwälle und/oder der übrigen im Bebauungsplan dargestellten Nutzungen betrachtet werden könnten. Die unter dem 14. November 2003 ergänzend vorgelegten, den Gegenstand des Vorhabens konkretisierenden Unterlagen zeigen, dass die Sohle der Sandgrube fast vollständig und in beträchtlicher, wenngleich unterschiedlicher und flächenabhängig gestufter Höhe aufgeschüttet werden soll. Die Grube soll weitgehend eingeebnet werden, wobei eine ausgedehnte hügelförmige Anhöhe über das benachbarte Gelände noch hinausreichen soll. Die L 422n einschließlich der Lärmschutzwälle und der sonstigen Nebeneinrichtungen betrifft dagegen lediglich Teilflächen vor allem im Norden der Sandgrube. Der räumliche und mengenmäßige Schwerpunkt der Verfüllung liegt außerhalb dieser Bereiche; die hinsichtlich der Lärmschutzwälle zu berücksichtigenden Standsicherheitserfordernisse von Böschungen ändern daran nichts. Die vorgesehene Anhöhe findet im Bebauungsplan keinen Anknüpfungspunkt. Das Vorbringen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, die L 422n solle südlicher angelegt werden als im Bebauungsplan ausgewiesen, läuft auf nicht näher konkretisierte Abweichungen vom Bebauungsplan hinaus; auf dieser Grundlage, für die allerdings nichts Greifbares spricht, fehlt es mangels verbindlicher Festlegung der tatsächlichen Planungen hinsichtlich der Straße an jedem gesicherten Ausgangspunkt für eine nach der Darstellung der Klägerin mit dem Vorhaben einhergehende bauliche Umsetzung von Teilen des Bebauungsplans. Die im Entwurf des Büros Tillmanns aus 2003 berücksichtigten Optionen sowohl der Realisierung als auch der Nichtrealisierung der L 422n schlagen sich nieder in der Höhenlage und Gestaltung der mineralischen Oberflächenabdichtung und zielen darauf, eine spätere Verwirklichung der Straße nicht durch eine straßenbautechnisch ungeeignete oder mit dem Erfordernis einer aufwendigen baulichen Anpassung der mineralischen Oberflächenabdichtung einhergehende Ausgestaltung der Verfüllung zu erschweren. Im Bereich der Straßentrasse soll das Gelände oberhalb der hier trogförmig abgesenkten mineralischen Oberflächenabdichtung so verfüllt werden, dass das Verfüllmaterial im Falle des Straßenbaus bis zur Oberflächenabdichtung unproblematisch entfernt und - weil wegen Einhaltung der Zuordnungswerte Z0 oder Z1.1 verhältnismäßig unkritisch - an anderer Stelle untergebracht werden kann. Damit soll an dieser Stelle ein Verfüllung entstehen, die im Falle des Baus der Straße in Teilen völlig überflüssig und sogar hinderlich ist; ein Materialeinsatz für Zwecke des Straßenbaus ist das nicht. Es wird lediglich von der Schaffung noch schwerwiegenderer Hindernisse abgesehen. Darüber hinaus ist das zur Verfüllung vorgesehene Material nicht homogen und nicht auf die Bedürfnisse des Straßenbauvorhabens zugeschnitten; erst recht liegt keine Zustimmung des Straßenbaulastträgers zur Verfüllung vor. Als mineralische Einbaustoffe mit den Eigenschaften nach LAGA Z2 kommen unterschiedliche Abfälle aus verschiedenen industriellen Prozessen und sonstigen Herkunftsbereichen in Betracht; die Einhaltung straßenbautechnischer Standards beim Einbau der Stoffe ist daher nicht zwangsläufig gewährleistet. Dem Träger der Straßenbaulast soll so ein Baugrund aufgedrängt werden, der zumindest ein bislang noch nicht vorhandenes Risikopotential für die sach- und fachgerechte Erstellung der Straße aufweist. Gleichzeitig ist unverkennbar, dass die Verfüllung angesichts der Ungewissheiten hinsichtlich des Baus der Straße schon unter zeitlichen Aspekten keine straßenbaulich sinnvolle Verwendung von Material darstellt. Im Gegenteil ist auszuschließen, dass beim derzeitigen Stand der Verwirklichung des Bebauungsplans hierfür anderes Material zur Verfüllung eingesetzt würde, wenn die Abfälle nicht verfügbar wären. Das trifft auch zu, was die Sicherung von Böschungen der Grube außerhalb der Straßentrasse und von Fremdanschüttungen, die lediglich eine kleinere Teilfläche im südöstlichen Bereich der Grube betreffen, angeht. Im Übrigen dürfte selbst hier die von der Klägerin für die gesamte Verfüllung in Anspruch genommene Eigenschaft eines technischen Bauwerkes im Sinne der LAGA-Vorgaben nicht gegeben sein.
Die ökologischen Ziele des Vorhabens, die vor allem im Renaturierungskonzept des Büros J. zum Ausdruck gelangen, knüpfen an an die Verfüllung und die mit den Verfüllmassen geplante Modellierung des Geländes der Sandgrube. Sie mögen zumindest hinsichtlich einzelner Elemente der Renaturierung, wie etwa der Schaffung von aus zufließendem Niederschlagswasser gespeisten Wasseransammlungen, von der mit der Verfüllung herbeizuführenden Gestalt des Grubengeländes abhängen, mithin durch die Verfüllung – mit an sich beliebigem Material – bedingt sein. Indessen trägt die ökologische Zielsetzung das Vorhaben nicht. Sie ist nicht die Ursache für das Vorhaben, sondern bildet ein Mittel, um Voraussetzungen für die behördliche Zulassung der Verfüllung zu genügen. Die Herrichtung nach Beendigung einer Abgrabung stellt nach den üblichen Abläufen eine wirtschaftliche Belastung als Folge der wirtschaftlich lohnenden Rohstoffgewinnung dar; die Erträge aus der Rohstoffgewinnung sind dazu bestimmt, auch die Kosten der Herrichtung zu decken. Dagegen liegt der wirtschaftliche Sinn des Vorhabens in der Herrichtung selbst, und zwar im Einsatz von Abfällen zur Verfüllung. Die außerhalb der eigentlichen Verfüllung stehenden Maßnahmen des Vorhabens sind ein Kostenfaktor, den in Kauf zu nehmen ein wirtschaftlich denkender Vorhabenträger allein wegen der Verwendung von Abfällen als Verfüllmaterial bereit ist. Das trifft auf die Klägerin angesichts ihrer durch das Insolvenzverfahren geprägten wirtschaftlichen Situation in besonderem Maße zu. Wirtschaftlich gibt den Ausschlag für das Vorhaben nicht die Renaturierung der Sandgrube unter Einsatz von Material, bei dem es sich eher zufällig um Abfälle handelt, sondern umgekehrt die Ablagerung von Abfällen unter Bedingungen, die ohne flankierende ökologische Maßnahmen eine behördliche Zulassung schon im Ansatz ausschließen. Von den für die Wahrung der Belange von Natur und Landschaft verantwortlichen Behörden sind die ökologischen Zielsetzungen für das Grubengelände zudem, wie ausgeführt, grundlegend anders definiert worden als die Klägerin es mit dem Vorhaben beabsichtigt; sowohl der Bebauungsplan als auch die Naturschutzverordnung gehen mit dem Anspruch auf verbindliche Steuerung der Entwicklung der Sandgrube und auf - weitgehendes – Belassen der Bodengestalt sowie der sonstigen Gegebenheiten einher. Erwägungen der Klägerin zur ökologischen Erforderlichkeit oder Sinnhaftigkeit einer bestimmten Gestaltung der Sandgrube sind von daher lediglich Mittel zum Zweck der Verfüllung. Daran ändert auch die von ihr angeführte Zustimmung der unteren Landschaftsbehörde des Beklagten zum Vorhaben nichts. Die untere Landschaftsbehörde hat in den in Rede stehenden Stellungnahmen das Vorhaben vor dem Hintergrund bewertet und akzeptiert, dass einerseits bei Einstellung des Abbaubetriebes sonst auf Dauer ein hoher Pflegeaufwand zu leisten ist, dessen Erbringung nicht gewährleistet ist, und dass andererseits der Bebauungsplan keine überzeugenden Festsetzungen zum Schutz von Natur und Landschaft beinhaltet. Abgesehen davon, dass diese Einschätzung überholt ist durch die zeitlich nachfolgenden naturschutzfachlichen Bewertungen und die Unterschutzstellung, ist in den fraglichen Erklärungen, wie ausgeführt, nicht die Verfüllung als solche für ökologisch wünschenswert oder vorteilhaft gehalten worden, sondern das unter Einschluss der Verfüllung herbeizuführende Gesamtergebnis des Vorhabens. In ihrer Stellungnahme vom 30. November 1998 hat die untere Landschaftsbehörde ausdrücklich auch die Verfüllung als – notwendig ausgleichsbedürftigen – Eingriff in Natur und Landschaft eingestuft; der Eingriff könne durch die Verwirklichung der Planung des Büros J. ausgeglichen werden. Eine Aussage, der mit der Abgrabung erfolgte Eingriff mache aus landschaftlicher oder naturschutzfachlicher Sicht eine Verfüllung erforderlich oder lasse sie auch nur als zweckmäßig erscheinen, ist dem nicht annähernd zu entnehmen. Übereinstimmend hiermit zielt das Renaturierungskonzept des Büros J. auf einen Kompromiss unter Einbeziehung nicht zuletzt der Interessen der Klägerin an der Verfüllung. Dabei geht es darum, die Verträglichkeit der als solche nicht hinterfragten und als zwingende Prämisse eingestellten Verfüllung der Grube mit gegenläufigen, vor allem naturschutz- und landschaftsbezogenen, Belangen herzustellen, mit anderen Worten darum, das die Verfüllung einschließende Gesamtvorhaben in ökologischer Hinsicht auszugestalten und so der Verfüllung positive Aspekte abzugewinnen. Im Einklang hiermit steht, dass die unter Mitwirkung des Büros J. vorgenommene Gegenüberstellung des Vorhabens der Klägerin und der Maßnahmen nach dem Bebauungsplan, die in der naturschutzfachlichen Bewertung Teil B 2 enthalten ist, nicht besagt, dass die Verfüllung aus Gründen Sinn macht, die außerhalb der privaten – durch die Absicht der Entgegennahme der Abfälle zur Ablagerung bestimmten - Interessen der Klägerin liegen. Betrachtet und bewertet werden insoweit Alternativen, die mit mehr oder weniger großen Nachteilen für den Schutz der als schutzwürdig und schutzbedürftig erkannten vorhandenen Gegebenheiten verbunden sind, ohne dass gerade in der Verfüllung eine Verbesserung im Verhältnis zur Ausgangssituation gesehen wird; um so weniger wird das geplante räumliche und mengenmäßige Ausmaß der Verfüllung als ökologisch wünschenswerte Veränderung des Ist-Zustandes eingestuft.
Hielte man das Vorhaben entgegen dem Vorstehenden für ein solches der Verwertung von Abfällen, stünden ihm öffentliche Belange (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 AbgrG) entgegen, weil die Verwertung den in einem solchen Fall zu beachtenden Anforderungen nicht genügen würde. Die Verwertung von Abfällen hat ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Ordnungsgemäß ist sie, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Schadlos ist sie, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind (§ 5 Abs. 3 KrW-/AbfG). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Das zur Verfüllung beabsichtigte Material nach LAGA Z2 Bauschutt (Stand: November 1997) weist deutliche Schadstoffbelastungen sowohl im Feststoff als auch im Eluat auf. Die Schadstoffbelastungen bei Werten nach LAGA Z2 bilden die Obergrenze für nach diesem Regelwerk (noch) für unbedenklich erachtete Verwendungsmöglichkeiten für mineralische Abfälle. Dementsprechend wohnt dem Verfüllen dieses Materials, was die Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit einer Ablagerung auf dem Boden anbelangt, ohne weiteres das Potential einer Beeinträchtigung von Wasser und Boden inne. Davon geht das Vorhaben aus. Es schließt eine mineralische Oberflächenabdichtung des Verfüllkörpers und einen Mindestabstand zum Grundwasser ein. Das entspricht im Ausgangspunkt einer Konzeption zur Beherrschung des Schadstoffpotentials, wie sie in abfallrechtlichen Zusammenhängen für Deponien kennzeichnend ist.
Maßnahmen für einen zureichenden Schutz von Wasser und Boden schließt das Vorhaben nicht ein. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob schon wegen des Fehlens einer Basisabdichtung durchgreifende Unzulänglichkeiten anzunehmen sind. Denn vorgesehen ist, den Verfüllkörper lediglich mit einer mineralischen Oberflächenabdichtung abzudecken, auf der eine Rekultivierungsschicht auflagert. Die mineralische Oberflächenabdichtung soll in einer Mindeststärke von 0,5 m und mit einem Durchlässigkeitsbeiwert von bis zu 1 x 10 –8 erstellt werden. Das entspricht den Kriterien der LAGA (Stand: November 1997) für einen Einbau von Material Z2 unter definierten technischen Sicherungsmaßnahmen bei bestimmten Baumaßnahmen in hydrogeologisch günstigen Gebieten (Nrn. 1.2.3.3, 1.4.3.1.3). Das bleibt vorliegend hinter den Erfordernissen für den Schutz von Wasser und Boden zurück. Zum einen tragen die vorstehenden Anforderungen nach LAGA von vornherein dem durch einschlägige bodenschutzrechtliche Maßstäbe vorgegebenen Sicherheitsstandard nicht hinreichend Rechnung.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 – 7 C 26.03 -, a.a.O.
Entscheidend ist insofern, dass Einwirkungen auf den Boden unterbleiben, durch die die bodenschutzrechtlich festgelegten Vorsorgewerte überschritten werden. Die Klägerin nimmt insofern selbst an, dass diese Vorgabe nach den örtlichen Rahmenbedingungen bei Material Z2 unter Einbeziehung der geplanten Oberflächenabdichtung nicht erfüllt wird. Zum andern genügt das Vorhaben nicht einmal dem von der Klägerin für ausreichend erachteten Sicherheitsstandard einer Übereinstimmung mit den LAGA-Regeln; das Vorhaben setzt die von der Klägerin für anwendbar erachteten Sicherheitsmaßstäbe nicht schlüssig um. Die flächenhafte Verfüllung eines Abgrabungsgeländes – wie hier – gehört nicht zu denjenigen Baumaßnahmen, bei denen nach den LAGA-Regeln eine mineralische Abdichtung mit den vorgesehenen Eigenschaften als ausreichend zu erachten ist. Genannt sind insofern bestimmte Erdbaumaßnahmen, nicht Auffüllungen jeglicher Art und Funktion sowie flächen- und höhenmäßiger Größenordnung. Ferner stellt eine mineralische Oberflächenabdichtung entsprechend den LAGA-Regeln mit dem Stand November 1997 nach der Fortschreibung der LAGA mit dem Stand 6. November 2003 nicht ausreichend sicher, dass ein aus Material Z2 erstellter Verfüllkörper von Niederschlagswasser nicht oder lediglich in einem unbedenklichen Ausmaß durchsickert wird (Nr. 4.3.3.2 Buchstabe b iVm Fußnote 8 der Neufassung). Gemessen an den aktuellen Kriterien der LAGA für einen Einsatz von Material Z2 kann solches Material ausschließlich in technischen Bauwerken eingebaut werden; bei der Verfüllung von Abgrabungen ist allein eine Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlicher Anwendung in Erwägung zu ziehen (Nrn. 3, 4.3.2, 4.3.3.1, 4.3.3.2). Die Errichtung technischer Bauwerke steht, was die Verfüllbereiche außerhalb der nach dem Bebauungsplan geplanten Maßnahmen vor allem des Straßenbaus angeht, von vornherein nicht an. Der Verfüllkörper als solcher ist kein technisches Bauwerk iSd der LAGA-Regeln.
Die Erwägungen der Klägerin zur Möglichkeit einer Erstellung der Oberflächenabdichtung als Kombinationsdichtung mit einem gegenüber ihren Anträgen aus 1998/2003 erhöhten Dichtigkeitsbeiwert sind nicht entscheidungserheblich. Ebenso wie eine räumliche Aufteilung des Vorhabens anhand einer vorstellbaren Zuordnung von Teilen des Vorhabens zu einer Verwertungsmaßnahme oder regelkonformen Verwendung von Material Z2 nach dem oben Gesagten ausscheidet, liegt auch eine potentielle Verbesserung der Dichtwirkung der Oberflächenabdichtung außerhalb des Gegenstandes des Verfahrens. Das Vorhaben ist so zu beurteilen, wie es beim Beklagten zur behördlichen Entscheidung gestellt worden ist. Die Ausgestaltung der Oberflächenabdichtung ist ein zentrales Element des Vorhabens. Eine Festlegung der Oberflächenabdichtung im Sinne der während des Berufungsverfahrens von der Klägerin angedeuteten Eigenschaften ist sowohl dem Beklagten als auch dem Senat verwehrt.
Darauf, ob behördlich vergleichbare Vorhaben genehmigt worden sind, kommt es nicht an. Maßgeblich für die Beurteilung des Vorhabens sind zwingende Rechtsvorschriften. Ein Entscheidungsspielraum, bei dem die Verwaltungspraxis entscheidungserhebliche Bedeutung erlangen könnte, steht dem Beklagten insofern nicht zu. Im übrigen hat die Klägerin die von ihr behaupteten Vergleichsfälle nicht näher präzisiert; insbesondere hat sie keinen vom Beklagten unter vergleichbaren Umständen zugunsten des Vorhabenträgers entschiedenen Fall konkret benannt.
Die mit dem Klageantrag zu 2. beanspruchte wasserrechtliche Erlaubnis kann der Klägerin nach dem Vorstehenden ebenfalls nicht erteilt werden. Gegenstand der wasserrechtlichen Erlaubnis soll die Zulassung der Herrichtung durch Teilverfüllung sein. Das zielt auf die Erlaubnis einer Benutzung nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG, wobei die Benutzung im Ablagern der Abfälle auf dem Gelände gesehen wird. Das hierfür, wie oben erläutert, bestehende Erfordernis der abfallrechtlichen Planfeststellung oder Plangenehmigung des Vorhabens lässt auch für eine Legalisierung durch eine hierauf bezogene wasserrechtliche Erlaubnis keinen Raum.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 WHG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 AbgrG
§ 3 Abs. 1 AbgrG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AbgrG
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AbgrG
§ 4 Abs. 1 und 2 AbgrG
§ 3 Abs. 3 AbgrG
§ 7 Abs. 3 AbgrG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 3 Abs. 2 AbgrG
§ 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG
§ 3 Abs. 10 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 AbgrG
§ 20 Satz 1 LG
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 AbgrG
§ 5 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Nr. 4 der Naturschutzverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 585
NVwZ 2003, 455
NVwZ 2002, 579
BVerwGE 129, 1
BVerwGE 123, 247
BVerwGE 96, 80
4 L 97/00
4 CN 4.03
7 C 7.06
7 C 26.03
7 C 14.93
20 B 909/01
8 A 1850/99