Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-26, Aktenzeichen 3 K 9147/18
ECLI: ECLI:DE:VGD:2019:0226.3K9147.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Am 22. März 2018 teilte das Gewerbeaufsichtsamt I. in Niedersachsen, welches dort u.a. die zuständige Marktüberwachungsbehörde für das Produktsicherheitsgesetz und das Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz ist, der Bezirksregierung E. per Mail informationshalber mit, dass im Vorjahr ein in Niedersachsen ansässiger Marktakteur/Importeur eine größere Menge nicht konformer Hoverboards einführen wollte. Dieser würde auch weitere Produkte wie Pedelecs und Scooter u.a. unter der Marke „W. “ einführen; diesbezüglich sei Hersteller bzw. EU-Inverkehrbringer die Klägerin, deren damaliger Geschäftssitz sich in der T. .-K. -Straße 00 in 00000 E1. befand. Gegenstand des Unternehmens ist das Betreiben eines Online-Handels mit genehmigungsfreien Waren und Gütern aller Art, insbesondere klassisch-industriell produzierten Retro-Artikeln, Einkauf und Verkauf von Geschenkartikeln und Gegenständen des privaten Haushalts. Am 27. April 2018 wurde die Klägerin daraufhin durch Mitarbeiter der Bezirksregierung E. am neuen Firmensitz S. 00 in 00000 T1. unangemeldet aufgesucht, um den vorgenannten Sachverhalt zu besprechen. Deren Geschäftsführer vermochte über das vorgenannte Balance Board indes keine Aussagen zu machen und bat um schriftliche Mail-Korrespondenz. Mit Schreiben vom 23. Mai 2018 bat die Bezirksregierung als zuständige Marktüberwachungsbehörde nach dem Produktsicherheitsgesetz um Vorlage diverser Unterlagen zu einem Selfbalance Board „W. “, Typ I, und zu einem Ladegerät (Charger), Typ CP3615. Die Klägerin gab mit Schreiben vom 20. Juni 2018 an, dass Importeur und Inverkehrsbringer in die EU die Firma Q. Handels UG & CO. KG in M. und Hersteller die Firma X. D. Metal Tools Co. in A. , China, wäre. Die Klägerin als reiner Händler sähe keine Rechtsgrundlage zur Vorlage der angeforderten Unterlagen. Die Bezirksregierung teilte der Klägerin demgegenüber mit Schreiben vom 3. Juli 2018 mit, dass sie als verantwortlicher Hersteller anzusehen wäre. Dies ergäbe sich aus der vorliegenden Kopie einer Betriebsanleitung für das Self-Balance Board, der EU-Konformitätserklärung sowie der Tatsache, dass sich der Name ihrer Marke „W. “ auf der Verpackung befände. Daher wäre eine Überprüfung des Waren-bestandes in den Geschäftsräumen der Klägerin am 19. Juli 2018 um ca. 10.00 Uhr vorgesehen. Zu diesem Termin wären die aufgeführten Unterlagen vorzuhalten. Die Klägerin gab mit Schreiben vom 16. Juli 2018 erneut an, nicht Hersteller der von der Bezirksregierung genannten Produkte zu sein und den Termin nicht bestätigen zu können. Vor diesem Hintergrund forderte die Bezirksregierung die Klägerin mit Schreiben vom 31. Juli 2018 auf, ihr nunmehr am 29. August 2018 verschiedene Produkte aus dem aktuellen B. -Angebot sowie verschiedene weitere benannte Unterlagen zur Prüfung bereitzuhalten. Gleichzeitig hörte sie die Klägerin hinsichtlich des Erlasses einer Ordnungsverfügung nach § 26 Abs. 2 ProdSG gemäß § 28 VwVfG NRW an. Mit Schreiben vom 9. August 2018 entgegnete die Klägerin, dass zum einen ihr Lagerbestand „Null“ wäre und sie zum anderen keine Rechtsgrundlage für die Vorlage der verlangten Unterlagen sähe. Gleichwohl fand der Termin am 29. August 2018 statt; Unterlagen legte die Klägerin indes nicht vor.
Die Bezirksregierung ordnete daraufhin mit Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2018 an:
„Sie haben bis zum 19.11.2018 bezogen auf die Produkte
A) Pedelec „W. 000 26“ Zoll Elektrofahrrad Pedelec Fahrrad mit Motor“;ASIN (B. Standard Identifaction Number) X000X0X00X,
B) Pedelec „W. 000 26“ Zoll Elektrofahrrad Pedelec Fahrrad mit Motor“;ASIN X000XXXXXX,
C) Self-Balanceboard „W. Self Balancing Scooter 6-10 Zoll UL2272 Standard“; ASIN X000000XXX und
D) Pedelec-Zusatzakku mit Ladegerät „W. Zusatz Akku Lithium-Ionen/Blei-Gel für W. City E-Bike“; ASIN X000XX00X0
folgende Unterlagen vorzulegen und Auskünfte zu erteilen:
1. Für die unter den Buchstaben A) bis C) genannten Produkte jeweils
1.1 . die Unterlagen über die Risikobeurteilung,
1.2 . die technischen Prüfberichte und
1.3 . eine Kopie der Konformitätserklärung.
2. Für das unter Buchstabe D) genannte Produkt
2.1 . die technischen Prüfberichte und
2.2 . eine Kopie der Konformitätserklärung.
3. Unabhängig davon, als welcher Wirtschaftsakteur Sie agieren, bezogen auf alle o.g. Produkte jeweils
3.1 . Liefernachweise bzw. Rechnungen über alle erhaltenen Exemplare und
3.2 . Rechnungen über alle bereitgestellten Exemplare.
4. Die Anordnungspunkte 1 und 2 entfallen, wenn Sie bis zur vorgenannten Frist belegbar nachweisen, dass Sie weder Hersteller noch Einführer der o.g. Produkte sind.“
Zur Begründung gab die Bezirksregierung im Wesentlichen an, dass sie die in Nordrhein-Westfalen für die Marküberwachung örtlich und sachlich zuständige Behörde wäre. Die Klägerin würde gemäß § 2 Nr. 10 Satz 2 der 9. ProdSV und § 3 der 1. ProdSV als Hersteller angesehen. Als möglicher Einführer würden Pflichten hinsichtlich der Zurverfügungstellung von Informationen und Unterlagen bestehen. Als Wirtschaftsakteur hätte sie die erforderlichen Unterlagen und Informationen vorzulegen und die Bezirksregierung als Marktüberwachungsbehörde zu unterstützen.
Gleichzeitig drohte die Bezirksregierung E. unter III. Zwangsgelder in Höhe von jeweils 500,00 Euro an und setzte unter V. eine Verwaltungsgebühr nach Tarifstelle 1.1.2b) Allgemeiner Gebührentarif in Höhe von 500,00 Euro vor dem Hintergrund des in diesem Fall gegebenen mittleren Verwaltungsaufwands fest.
Die Klägerin hat am 13. November 2018 sowohl gegen die Ordnungsverfügung als auch sinngemäß gegen die festgesetzte Gebühr Klage erhoben.
Im Wesentlichen vertritt sie die Auffassung, dass für die vorzulegenden Unterlagen und zu erteilenden Auskünfte eine Rechtsgrundlage nicht gegeben sei. Die Bezirksregierung E. sei bereits unzuständig. Hinsichtlich der umfangreichen Ausführungen der Klägerin im Einzelnen wird auf die Klageschrift Bezug genommen.
Ein ebenfalls am 13. November 2018 eingeleitetes Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wegen der festgesetzten Verwaltungsgebühr ist durch Beschluss des Gerichts vom 17. Januar 2019 gemäß § 161 Abs. 2 VwGO eingestellt worden (3 L 3304/18).
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 11. Oktober 2018 einschließlich der festgesetzten Verwaltungsgebühr aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf den Inhalt ihrer Ordnungsverfügung und nimmt mit Schriftsatz vom 3. Januar 2019 ausführlich zu dem Vortrag der Klägerin Stellung.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand und insbesondere zu den Ausführungen der Beteiligten in der Sache wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung darf durch den Einzelrichter gemäß § 6 VwGO ergehen, da diesem der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 15. Januar 2019 zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die Entscheidung darf ferner gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die Beteiligten diesbezüglich schriftsätzlich ihr Einverständnis erklärt haben (die Klägerin unter dem 8. Februar 2019 und die Bezirksregierung E. bereits unter dem 23. Januar 2019).
Die zulässige Klage ist insgesamt unbegründet.
Die angefochtene Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 11. Oktober 2018 einschließlich der festgesetzten Verwaltungsgebühr ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin dadurch nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zunächst kann auf den Inhalt der angefochtenen Ordnungsverfügung sowie ergänzend den Schriftsatz der Bezirksregierung an das Gericht vom 3. Januar 2019 Bezug genommen werden (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO in direkter und in analoger Anwendung).
Ergänzend ist auszuführen, dass die Bezirksregierung E. als Untere Marktüberwachungsbehörde nach § 24 ff. und § 2 Nr. 19 ProdSG i.V.m. der VO (EG) 765/2008 vom 9. Juli 2008 für die von ihr angeordneten Maßnahmen formell zuständig war.
Vgl. Klindt, Produktsicherheitsgesetz, Kommentar, 2. Auflage 2015, § 24 Rnr. 4 bis 7 (allgemein zur Zuständigkeit); VG Arnsberg, Beschluss vom 28. Oktober 2016 - 1 L 1531/16 -, juris (zur Zuständig-keit der Bezirksregierung Düsseldorf in Nordrhein-Westfalen).
Zutreffende Ermächtigungsgrundlage ist § 28 Abs. 2 Satz 1 ProdSG. Die Heranziehung der Vorschrift des § 26 Abs. 2 Satz 1 ProdSG durch die Bezirksregierung ist im Ergebnis unschädlich. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 ProdSG können die (zuständigen) Marktüber-wachungsbehörden und die von ihnen beauftragten Personen Proben entnehmen, Muster verlangen und die für ihre Aufgabenerfüllung erforderlichen Unterlagen und Informationen anfordern. Die in § 28 Abs. 4 Satz 1, Satz 2 ProdSV normierten Unterstützungspflichten der in Anspruch genommenen Wirtschaftsakteure beinhalten keine eigene bzw. keine weitere Ermächtigungsgrundlage.
Vgl. Klindt, Produktsicherheitsgesetz, Kommentar, 2. Auflage 2015, § 26 Rnr. 25, § 28 Rnr. 39 bis 45 und Rnr. 52, 53 sowie Rnr. 58.
Im Rahmen ihrer Marktüberwachungszuständigkeit stehen den Marktüberwachungs-behörden gemäß § 28 Abs. 1 ProdSV besondere Betretensrechte und besondere Befugnisse zu. Dabei ist die in das Produktsicherheitsgesetz neu aufgenommene Befugnisnorm des § 28 Abs. 2 Satz 1 ProdSV gegenüber der sogenannten produktsicher-heitsrechtlichen Generalklausel des § 26 Abs. 2 Satz 1 ProdSG vorrangig, wonach die Marktüberwachungsbehörde die erforderlichen Maßnahmen trifft, wenn sie den begründeten Verdacht hat, dass ein Produkt nicht den Anforderungen nach Abschnitt 2 (Voraussetzungen für die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt sowie für das Ausstellen von Produkten) oder nach anderen Rechtsvorschriften, bei denen nach § 1 Abs. 4 Vorschriften dieses Gesetzes ergänzend zur Anwendung kommen, erfüllt (sogenannte Generalklausel).
Vgl. zum Vorrang des § 28 ProdSG: Klindt, a.a.O., § 26 Rnr. 19 und 25.
Insbesondere besteht vorliegend keine Zuständigkeit des Kraftfahrtbundesamtes für die hier in Rede stehenden Produkte, insbesondere die Elektro-Fahrräder.
Vgl. Klindt, a.a.O., § 26 Rnr. 19 und § 24 Rnr. 8;
Adressat der Marktüberwachungsmaßnahmen ist gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 ProdSG der jeweils betroffene Wirtschaftsakteur. Die Klägerin ist als Herstellerin, Einführerin bzw. Händlerin Wirtschaftsakteur gemäß § 2 Nr. 29 ProdSG. Dabei ist gemäß § 2 Nr. 14 ProdSG Hersteller jede natürliche oder juristische Person, die ein Produkt herstellt oder entwickeln oder herstellen lässt und dieses Produkt unter ihrem eigenen Namen oder ihrer eigenen Marke vermarktet; als Hersteller gilt auch jeder, der a) geschäftsmäßig seinen Namen, seine Marke oder ein anderes unterscheidungskräftiges Kennzeichen an einem Produkt anbringt und sich dadurch als Hersteller ausgibt. Unter diese Definition fällt nicht nur der tatsächliche Hersteller, sondern auch der sogenannte Quasi-Hersteller bzw. ein sogenannter Assembler, mithin ein Unternehmen, das vorgefertigte Teile zu dem von ihm konstruierten Endprodukt zusammenfügt (oder zusammenfügen lässt).
Vgl. Klindt, a.a.O., § 2 Rnr. 113 bis 120.
Ausweislich der beigezogenen Verwaltungsakte, der Ausführungen des Beklagten in der angefochtenen Ordnungsverfügung und in seinem Schriftsatz an das Gericht vom 3. Januar 2019 ist davon auszugehen, dass die Klägerin unter diese Herstellerdefinition einzuordnen ist. Ihre entgegenstehenden Darstellungen und Ansichten greifen vor dem Hintergrund der objektiven Tatsachen und der Ausführungen der Bezirksregierung E. im Ergebnis nicht durch.
Insbesondere ist die vorgenannte Ermächtigungsgrundlage tatbestandlich bereits dann erfüllt, wenn ein Gefahrenverdacht im Sinne eines begründeten Verdachts besteht, wie es hier im Hinblick auf die in der angefochtenen Ordnungsverfügung bezeichneten Produkte der Klägerin der Fall sein kann.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 9. Februar 2012 - 1 L 422.11 -, juris (zu § 26 Abs. 2 Satz 1 ProdSG).
Für eine Beweislastumkehr wie von der Klägerin behauptet findet sich im Gesetz keine Stütze.
Die Klägerin hat auch kein Auskunftsverweigerungsrecht nach dem Produktsicher-heitsgesetz, da die gesetzliche Regelung des § 28 Abs. 4 Satz 3 ProdSG tatbestandlich bereits nicht einschlägig ist.
Vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 28. November 2012 - 3 A 937/10 -, juris (zur Vorgänger-regelung des § 8 Abs. 9 GPSG).
Die Ordnungsverfügung ist auch ermessensgerecht und nicht unverhältnismäßig erlassen worden. Es ist zu berücksichtigen, dass es hier lediglich um Sachverhaltsermittlungen geht und noch um keine Eingriffsmaßnahmen insbesondere im Sinne von § 26 Abs. 2 Satz 2 ProdSG.
Die Zwangsgeldandrohung beruht auf den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW und ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Ebenso bestehen im konkreten Fall aufgrund des tatsächlichen Umfangs und der rechtlichen Problematik durchgreifende Bedenken gegen den Ansatz eines mittleren Verwaltungsaufwands sowie des daraus folgenden Ansatzes der Gebühr von 500,00 Euro gemäß Ziffer 1.1.2 b) Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung NRW, Anhang 1.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 28 VwVfG NRW
§ 6 VwGO
§ 28 ProdSG
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 2 ProdSG
§ 2 Nr. 10 Satz 2 der 9. ProdSV
§ 3 der 1. ProdSV
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 2 Nr. 19 ProdSG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 ProdSG
§ 26 Abs. 2 Satz 1 ProdSG
§ 28 Abs. 4 Satz 1, Satz 2 ProdSV
§ 28 Abs. 1 ProdSV
§ 28 Abs. 2 Satz 1 ProdSV
§ 1 Abs. 4 Vorschriften
§ 27 Abs. 1 Satz 1 ProdSG
§ 2 Nr. 29 ProdSG
§ 2 Nr. 14 ProdSG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 ProdSG
§ 8 Abs. 9 GPSG
§ 26 Abs. 2 Satz 2 ProdSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 L 3304/18
1 L 1531/16
1 L 422.11
3 A 937/10
2 GKG auf 5.00