Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-20, Aktenzeichen 1 A 63/21
ECLI: ECLI:DE:VGLUENE:2023:0920.1A63.21.00

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung von Direktzahlungen für das Jahr 2020.
Nach Lage der Akten wurde gegen den Kläger im Februar 2020 ein Tierhaltungsverbot für Rinder und Schweine durch den Landkreis Lüchow-Dannenberg ausgesprochen, nachdem seit 2017 mehrere Tierschutzanzeigen beim Veterinäramt eingegangen waren (Beiakte Bl. 42 f.). In einem Vermerk vom 24. Februar 2020 hielt der Landkreis Lüchow-Dannenberg fest, dass auf dem Hof kein lebendes Tier mehr vorhanden gewesen sei. Ende Mai 2020 waren nach den Akten des Landkreises Lüchow-Dannenberg dagegen noch vier Rinder in der HI-Tier-Datenbank geleistet gewesen.
Der Kläger betrieb einen landwirtschaftlichen Betrieb; seine landwirtschaftliche Tätigkeit stellte er zum 31. Dezember 2020 ein. Am 8. Mai 2020 (Eingang bei der Beklagten) stellte er einen Sammelantrag unter Angabe einer Fläche von 17 ha. In seinem Sammelantrag gab er unter anderem an, 4 Rinder und 6 Mastscheine zu halten.
Der Landkreis Lüchow-Dannenberg, - Veterinärwesen und Verbraucherschutz- teilte dem Kläger mit Schreiben vom 1. Juli 2020, dem Kläger laut Postzustellungsurkunde am 4. Juli 2020 zugestellt, mit, dass das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) den Betrieb des Klägers für eine Cross-Compliance-Kontrolle ausgewählt habe und zwar für die Bereiche Tierschutz und Lebensmittel; die Kontrolle werde am 7. Jul 2020 gegen 10:00 Uhr durch den Landkreis erfolgen. Das Schreiben enthielt ferner den Hinweis, dass für den Fall, dass die Kontrolle nicht ermöglicht werde, die Kontrolle als verweigert angesehen werden könne.
Nach Lage der Akten fand sodann am 7. Juli 2020 die angekündigte Kontrolle auf dem Hof des Klägers von 10:00 - 10:40 Uhr statt. Die Kontrolleure vermerkten "Niemand da, Ställe leer" (Beiakte Bl. 6). In dem Kontrollberichtsmantelbogen (Beiakte Bl. 7 ff.) heißt es unter anderem, die Kontrolle sei nicht gestattet worden, da der Betriebsinhaber trotz Vorankündigung nicht vor Ort gewesen sei; es sei mehrfach geklingelt worden, die telefonische Kontaktaufnahme sei mangels Netzes gescheitert. Ferner wurde festgehalten, dass keine Tiere vor Ort feststellbar gewesen seien.
Mit Schreiben des Landkreis Lüchow-Dannenberg vom 22. Juli 2020 wurde dem Kläger der Kontrollbericht übersandt und es wurde mitgeteilt, dass die Kontrolle nicht durchgeführt worden sei, da der Betriebsinhaber nicht anwesend gewesen sei; dies werde als Prüfungsverweigerung gewertet und führe zur Ablehnung des Prämienantrags. Im Nachgang erfolgte keine Reaktion des Klägers.
Mit Bescheid vom 12. Januar 2021 lehnte die Beklagte den Antrag auf Auszahlung der beantragen Direktzahlungen für 2020 ab und ordnete das Vorverfahren an. Zur Begründung verwies sie auf Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) 1306/2013, wonach ein Beihilfeantrag abzulehnen sei, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert habe; dies treffe bei dem Kläger zu.
Mit Schreiben vom 3. Februar 2021 erhob der Kläger Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid und führte aus, dass die Tierhaltung bereits im Februar 2020 aufgegeben worden sei; dies sei im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle durch den Landkreis im Februar 2020 auch festgestellt und dokumentiert worden. Da für ihn das Thema Tierhaltung damit beendet gewesen sei, sei für ihn nicht nachvollziehbar, weshalb eine weitere Vor-Ort-Kontrolle angeordnet worden sei. In der Zeit vom 25. Juni bis 12. Juli 2020 sei er abwesend gewesen. Eine Information über einen weiteren Kontrolltermin habe er nicht erhalten.
Unter dem 11. Februar 2021 bat die Beklagte den Kläger um Beantwortung mehrerer Fragen, u.a. wo er in der Zeit vom 25. Juni bis 12. Juli 2020 gewesen sei und ob er die Abwesenheit beweisen könne und warum der Kläger das Veterinäramt nicht nach seiner Rückkehr und Kenntnis von der Kontrolle informiert habe. Mit E-Mail vom 1. März 2020 wandte sich die Beklagte an die Prüferin des Landkreises Lüchow-Dannenberg, Frau E., und bat um Mitteilung, warum am 7. Juli 2020 aus Sicht des Veterinäramtes eine weitere Tierhaltungskontrolle notwendig gewesen sei, obwohl nach Angaben des Klägers die Tierhaltung im Februar 2020 aufgegeben worden sei. Hierauf antwortete Frau E. mit E-Mail vom 2. März 2021 (Beiakte Bl. 56), dass die Kontrolle am 7. Juli 2020 "schweren Herzens" durchgeführt worden sei, da der Betrieb des Klägers zur Cross-Compliance-Kontrolle durch das ML ausgewählt worden sei. Aufgrund der am 21. Februar 2020 erfolgten Tierfortnahmen (Rinder, Schweine, Hund) und der am 24. Februar 2020 durchgeführten Nachkontrolle mit Bestätigung, dass kein Tier mehr auf dem Hof vorhanden gewesen sei sowie des am 4. März 2020 schriftlich ausgesprochenen Haltungsverbotes für Rinder und Schweine, habe der Prüferin die Stimmung für eine weitere Kontrolle als von vornherein wenig zielführend und emotional angespannt erschienen; es hätten sich zudem Waffen im Haus befunden. Sie habe zuvor im Gespräch mit dem ML versucht, die ausgewählte Kontrolle zu vermeiden, was allerdings nicht möglich gewesen sei. Sie habe auf jeden Fall den Hof erneut aufsuchen sollen, weil zumindest noch Dokumente zu prüfen gewesen seien. Frühere Versuche, die Dokumentation zu überprüfen, hätten ins Leere geführt, da der Kläger mit dem Argument, alle Dokumente seien bei einem Hausbrand vernichtet worden, nichts habe vorlegen können. Tatsächlich habe es Hinweise auf einen Brand im Haus gegeben. Später habe sich indes herausgestellt, dass gegenüber dem Kläger bereits seit 2011 ein Tierhaltungsverbot im Rhein-Neckar-Kreis ausgesprochen worden sei und er damals bereits angegeben habe, verlangte Pferdepässe seien bei einem Brand vernichtet worden. Weiter führte Frau E. in ihrer E-Mail vom 2. März 2021 aus, dass am 10. Juni 2020 die Kanzlei F. die rechtliche Vertretung des Klägers in einer Bußgeldangelegenheit (Fortnahme Hund) versichert habe. Da auf Bitten des Landkreises aber keine Vollmacht vorgelegt worden sei, habe sie die Cross-Compliance-Kontrolle nicht als rechtlich vertreten eingestuft und sich daher nicht über den Rechtsanwalt angemeldet.
Mit Bescheid vom 29. April 2020 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und erhob für ihre Entscheidung Kosten in Höhe von 383,61 EUR.
Zur Begründung widerholte sie ihre bisherigen Ausführungen und führte ergänzend aus, dass der Kläger auf das Schreiben vom 11. Februar 2021 nicht reagiert habe; insbesondere habe er keine Nachweise für seine Abwesenheit vorgelegt. Der Kläger habe zudem nach seiner angeblichen Rückkehr keinen Kontakt zum Landkreis aufgenommen, um eine Prüfung nachträglich zu ermöglichen. Ferner habe es sich bei der von dem Kläger angeführten Vor-Ort-Kontrolle des Landkreises im Februar 2020, bei welchem scheinbar keine Tierhaltung mehr festgestellt worden sei, nicht um eine Cross-Compliance relevante Kontrolle mit Prämienbezug gehandelt. Ausweislich der Meldungen in der HI-Tier-Datenbank sei das letzte Tier am 20. Mai 2020 abgegangen; dies seien rund drei Monate nachdem der Kläger die Tierhaltung aufgegeben haben wolle. Ferner habe der Kläger in seinem Sammelantrag 2020 die Haltung von Nutztieren gemeldet und zwar 4 Rinder und 5 Mastschweine. Die in der Widerspruchsbegründung getätigten Angaben seien daher als Schutzbehauptung zu werten. Es habe nach Angaben des Landkreises Lüchow-Dannenberg eine Weisung des ML gegeben, dass zumindest noch die Dokumente vor Ort zu prüfen seien. Die Abwesenheit des Klägers sei als Prüfungsverweigerung zu werten.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner am 29. Mai 2021 erhobenen Klage.
Zur Begründung macht er geltend, er habe sich vom 25. Juni bis zum 12. Juli 2020 bei seinem Sohn in Neukahlen befunden. Während dieses Zeitraums habe er nur noch Ackerbau betrieben. Da er bereits den Entschluss gefasst habe, den Betrieb einzustellen, seien keine Tätigkeiten mehr erforderlich gewesen, um eine Ernte auch im Folgejahr sicherzustellen. Eine ständige Anwesenheit auf dem Betrieb sei somit nicht erforderlich gewesen. Ferner habe er selten Post erhalten. Er habe nur einen Nachbarn gebeten, bei Bedarf den Briefkasten zu leeren, sofern es erkennbar sein sollte, dass sich Post darin befinde. Bei der Kontrolle am 7. Juli 2020 sei er nicht zugegen gewesen, da er hiervon keine Kenntnis gehabt habe. Die Kontrolle habe er jedenfalls nicht durch sein Verhalten verhindert. Er habe bereits im April 2020 Frau Rechtsanwältin G. mit der Wahrnehmung seiner Interessen beauftragt, da es zuvor zu Unstimmigkeiten mit dem Fachbereich Veterinärwesen gekommen sei. Frau Rechtsanwältin G. habe gegenüber dem Landkreis Lüchow-Dannenberg am 10. Juni 2020 die Vertretung angezeigt. Durch die Beauftragung von Frau Rechtsanwältin G. habe er davon ausgehen dürfen, dass der Landkreis Lüchow-Dannenberg alle Schreiben zumindest auch der Anwältin zustellen werde. Überdies sei die alleinige Zustellung der Kontrollankündigung an ihn ermessensfehlerhaft, da sich eine Behörde nach § 14 Abs. 3 VwVfG grundsätzlich (auch) an den Bevollmächtigten wenden solle. Frau Rechtsanwältin G. habe indes das Ankündigungsschreiben vom 1. Juli 2020 nicht erhalten. Wenige Tage zuvor, am 29. Juni 2020 habe sich der Landkreis Lüchow-Dannenberg noch an die Rechtsanwältin G. gewandt, ohne hierin die Cross-Compliance-Kontrolle zu erwähnen.
Ferner verfüge die Prüferin Frau E. über seine Handynummer; es sei unverständlich, warum diese ihn nicht am Kontrolltag telefonisch kontaktiert habe. Allein seine Abwesenheit am Kontrolltag sei nicht ausreichend, um eine Verhinderung der Kontrolle annehmen zu können. Es bestehe keine Verpflichtung, dass der Betriebsinhaber jederzeit erreichbar sei.
Ungeachtet dessen sei unklar, welchen Zweck die Kontrolle für den Bereich des Tierschutzes gehabt haben solle, da er die Tierhaltung bereits im Februar 2020 aufgegeben habe. Dies sei in dem Protokoll des Landkreises vom 24. Februar 2020 auch vermerkt worden mit "kein lebendes Tier mehr auf dem Hof". Dem Landkreis sei nach der Kontrolle im Februar 2020 bekannt gewesen, dass der Kläger nach der Abschaffung seines Tierbestandes keine Vorschriften mehr einzuhalten gehabt habe, die als Grundanforderung der Betriebsführung nach der Verordnung (EU) 1306/2013 cross-compliance-relevant gewesen seien. Eine Cross-Compliance-Kontrolle sei nicht nötig gewesen; zur Überprüfung des Tierhaltungsverbots sei eine ordnungsbehördliche Kontrolle ausreichend gewesen. Zudem sei die Einhaltung eines Tierhaltungsverbots nicht cross-compliance-relevant. Es fragt sich, welche Unterlagen die Kontrolleure haben prüfen wollen, wenn kein Tierbestand mehr vorhanden gewesen sei. Es existiere kein Rechtssatz, wonach die Direktzahlungen eines Betriebsinhabers sanktioniert werden könnten, wenn er nicht an einer Vor-Ort-Kontrolle teilnehme, die erkennbar die Einhaltung von Rechtsvorschriften beträfen, die in seinem Betrieb nicht anwendbar seien. Es sei zudem unter Berücksichtigung von Art. 26 Abs. 3 der Verordnung (EU) 809/2014 ausgeschlossen, dass die Vor-Ort-Kontrolle für die Bereiche Tierschutz und Lebensmittel sich auf andere Cross-Compliance-Vorschriften habe erstecken können.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Januar 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2021 zu verpflichten, ihm die beantragten Direktzahlungen für das Jahr 2020 in Höhe von 5.805,69 EUR zu bewilligen, nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihre Bescheide. Der Antrag sei nach § 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) 1306/2013 abzulehnen, da der Kläger die Vor-Ort-Kontrolle verhindert habe. Der Kläger habe nicht alle Maßnahmen getroffen, die in der konkreten Situation vernünftigerweise von ihm hätten verlangt werden können, um die Prüfung vollständig zu ermöglichen. Nachweise für seine Abwesenheit habe er im Verwaltungsverfahren trotz Aufforderung nicht vorgelegt. Erst im Klageverfahren biete der Kläger hierfür einen Zeugenbeweis an. Ferner sei die Angabe, seine ständige Anwesenheit sei nicht erforderlich gewesen, nicht plausibel. Dabei würden produktionsbedingte Arbeitsspitzen im hier streitigen Zeitraum verkannt und negiert, zumal der Kläger nach eigenen Angaben neben Getreide auch Mais und Bohnen bewirtschaftet habe. Dessen ungeachtet habe der Kläger nicht alles unternommen, um die Prüfung dennoch zu ermöglichen. So habe er es unterlassen, sich nach seiner angeblichen Rückkehr und Kenntnisnahme des Schreibens vom 1. Juli 2020 mit der Prüfbehörde in Verbindung gesetzt, um eine Prüfung doch noch zu ermöglichen. Er habe trotz seiner angeblichen Zweifel an der Notwendigkeit der Kontrolle auch nicht beim Veterinäramt nachgefragt. Soweit der Kläger bemängele, der Landkreis habe seine Bevollmächtigte Frau G. nicht über die Kontrolle informiert, sei dies unschädlich. Der Landkreis Lüchow-Dannenberg sei gerade nicht verpflichtet gewesen sei, die Kontrolle auch gegenüber Frau Rechtsanwältin G. anzukündigen, denn diese habe lediglich in der Bußgeldsache wegen der Fortnahme des Hundes zum Aktenzeichen BG 16/2020 eine Vertretung angezeigt. Da die Kanzlei G. trotz Aufforderung die Vollmacht nicht vorgelegt habe und für das hiesige Cross-Compliance-Verfahren auch keine Bevollmächtigung versichert habe, habe sich der Landkreis zutreffend allein an den Kläger gewandt. Zu dem Vorwurf der mangelnden Kontaktaufnahme am Kontrolltag sei anzuführen, dass die Prüferin sehr wohl versucht habe, den Kläger zu kontaktieren. Im Prüfprotokoll sei diesbezüglich vermerkt gewesen "telefonische Kontaktaufnahme versucht, aber: kein Netz". Soweit der Kläger den Zweck der Kontrolle in Zweifel ziehe, da er die Tierhaltung bereits aufgegeben habe, werde auf die Stellungnahme der Prüferin Frau E. in ihrer E-Mail vom 2. März 2021 verwiesen. Es seien insbesondere Dokumente zu prüfen gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid vom 12. Januar 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2021 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Die Beklagte hat die beanstandete vollständige Ablehnung der beantragten Förderleistungen zu Recht vorgenommen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Bewilligung ungekürzter Förderleistungen in beantragter Höhe (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Dem geltend gemachten Anspruch steht die Regelung des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 entgegen. Danach wird ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände. Die Voraussetzungen für die Ablehnung sind vorliegend gegeben.
1. Die im Betrieb des Klägers für den 7. Juli 2020 beabsichtigte Kontrolle stellt eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 dar.
Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 findet gemäß Art. 96 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Einhaltung von Anforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen (AgrarZahlVerpflG) auch auf Vor-Ort-Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung der Cross-Compliance-Vorschriften Anwendung.
Vor-Ort-Kontrollen sind ein Element des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Soweit sie nicht durch einen konkreten Verdacht veranlasst sind, werden sie als Stichproben durchgeführt. Sie haben den Zweck, zuverlässig zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten werden (vgl. dazu Art. 96 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013; Art. 24 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014). Damit dienen sie dem Schutz der finanziellen Interessen der Union. Dabei ist anerkannt, dass der Schutz der finanziellen Interessen der Union Kontrollen, verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen rechtfertigt, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95). Zwar handelt es sich bei der in Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 vorgesehenen Ablehnung der Beihilfeanträge um eine pauschale und schwerwiegende Rechtsfolge. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass es auf der Grundlage einer unvollständig gebliebenen Vor-Ort-Kontrolle typischerweise nicht möglich ist, alle für eine prinzipiell in Betracht kommende vollständige Kürzung erheblichen Umstände verlässlich festzustellen, ist jedoch nichts dafür ersichtlich, dass die - verschuldensabhängige - Ablehnung der betroffenen Beihilfeanträge unverhältnismäßig sein könnte. Vielmehr rechtfertigen Ziel und Bedeutung der Vor-Ort-Kontrollen die Ablehnung der Beihilfeanträge (vgl. zu den Vorgängervorschriften: BVerwG, Urt. v. 19.9.2013 - 3 C 25.12 -, juris Rn. 30 f. unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 16.6.2011 - C-536/09 -, juris Rn. 26 f.).
Gemäß Art. 58 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 richten die Mitgliedstaaten wirksame Verwaltungs- und Kontrollsysteme ein, um die Einhaltung der Vorschriften im Rahmen der Stützungsregelungen der Union, die das Risiko eines finanziellen Schadens für die Union so weit wie möglich reduzieren sollen, sicherzustellen. Das von den Mitgliedstaaten eingerichtete System gemäß Art. 58 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 umfasst nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 systematische Verwaltungskontrollen sämtlicher Beihilfe- und Zahlungsanträge. Es werden folglich alle Beihilfe- und Zahlungsanträge grundsätzlich einer systematischen Verwaltungskontrolle im Sinne des integrierten Verwaltung- und Kontrollsystems unterzogen. Damit erfolgt die Prüfung der Beihilfeanträge dahingehend, ob die Fördervoraussetzungen erfüllt sind, Art. 74 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Dieses System wird durch Vor-Ort-Kontrollen ergänzt (Art. 59 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Die ergänzende Vor-Ort-Kontrolle erfolgt im Unterschied zur systematischen Verwaltungskontrolle nicht bei sämtlichen Beihilfe- und Zahlungsanträgen. Für die Vor-Ort-Kontrollen zieht die zuständige Behörde aus der Grundgesamtheit der Antragsteller eine Kontrollstichprobe (Art. 59 Abs. 2 Halbs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013).
Der Betrieb des Klägers wurde vorliegend vom ML für eine Cross-Compliance-Kontrolle für die Bereiche Tierschutz (GAB 12, 13) und Lebensmittel (GAB 4) ausgewählt, was eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 59 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 darstellt.
Soweit der Kläger einwendet, eine Cross-Compliance-Kontrolle, wie sie für den 7. Juli 2020 angedacht gewesen sei, sei überhaupt nicht nötig gewesen, eine ordnungsbehördliche Kontrolle hätte ausgereicht, führt dies nicht zum Erfolg der Klage. Entscheidend ist, dass der Betrieb des Klägers vom ML um Rahmen einer Risikoauswahl für eine Cross-Compliance-Kontrolle in den Bereichen Tierschutz und Lebensmittelsicherheit ausgewählt worden ist. Es ging mithin - anders als der Kläger meint - nicht um die Überprüfung des durch den Landkreis Lüchow-Dannenberg verhängten Tierhaltungsverbots. Die Auswahl des Betriebes des Klägers für die Cross-Compliance-Kontrolle ist nicht willkürlich erfolgt. Auch wenn das Veterinäramt in seinem Vermerk vom 24. Februar 2020 (Gerichtsakte Bl. 83) festgehalten hatte, dass keine Tierhaltung mehr auf dem Hof vorhanden gewesen sei, verweist die Beklagte zu Recht darauf, dass dies nach Lage der Akten gerade nicht sicher gewesen sei, weshalb auch der zur Kontrolle ausgewählte Bereich Tierschutz betroffen gewesen sei. Nur wenige Monate nach der Februar-Kontrolle durch das Veterinäramt gab der Kläger nämlich in seinem Sammelantrag aus Mai 2020 selbst an, er halte 4 Rinder und 5 Mastschweine. Dass er dies, wie von seinem Prozessbevollmächtigten auf Vorhalt in der mündlichen Verhandlung angegeben wurde, allein deshalb getan habe, weil er davon ausgegangen sei, das Tierhaltungsverbot "erledige sich schon wieder irgendwie", weshalb er eine "fiktive" Tierhaltung angegeben habe, erachtet die Einzelrichterin nicht als glaubhaft. Hierauf kommt es aber auch nicht entscheidend an. Aufgrund der vergangenen Ereignisse und Vorfälle auf dem Betrieb des Klägers (Einzelheiten dazu können der beigezogenen Akte des Landkreises Lüchow-Dannenberg entnommen werden) bestand vielmehr Anlass für die Cross-Compliance-Kontrolle, zumal sich die Kontrolle nicht nur auf die Bereiche des Tierschutzes (GAB 12 und 13), sondern auch auf den Bereich der Lebensmittelsicherheit (GAB 4), darunter neben tierischen auch pflanzliche Lebensmittel (siehe Anlage 1 - Kontrollbericht 2020, Beiakte 001 Bl. 11 ff.), erstrecken sollte und zudem nach Angaben der Prüferin noch Dokumente gesichtet und geprüft werden sollten.
2. Der Kläger hat die Vor-Ort-Kontrolle verhindert i.S.d. Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.
Der Begriff "die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht" ist für die Vorgänger-Verordnung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, konkret Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 (nachfolgend: Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, zur Vorgängervorschrift in Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EU) 1122/2009 vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.11.2016 - 3 B 24.16 -, juris Rn. 6 unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 16.6.2011 - C-536/09 -) durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union geklärt. Danach ist der Ausdruck "die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht" ein autonomer Begriff des Unionsrechts, der in allen Mitgliedstaaten einheitlich dahin auszulegen ist, dass davon neben vorsätzlichem Handeln jedes Tun oder Unterlassen erfasst ist, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird (EuGH, Urt. v. 16.6.2011 - C-536/09 -, juris Rn. 30; vgl. hierzu auch BVerwG, Urt. v. 19.9.2013 - 3 C 25.12 -, juris Rn. 34; Nds. OVG, Beschl. v. 19.1.2016 - 10 LB 52/14 -, juris Rn. 25; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 15.7.2020 - 12 A 4107/18 -, juris).
Diese Auslegung des Begriffs "unmöglich machen" kann auch auf die neue Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 übertragen werden. Der dortige Wortlaut spricht zwar nicht von "unmöglich machen", sondern von der "Verhinderung" einer Vor-Ort-Kontrolle. Das ist aber insoweit unschädlich, als die verschiedenen Sprachfassungen der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, etwa die englische, die französische und die slowenische, bereits das Wort "verhindert" - wie jetzt in Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 - verwendet haben und der Gerichtshof der Europäischen Union bei derartigen sprachlichen Unterschieden nicht ausschließlich eine wörtliche Auslegung zugrunde gelegt hat, sondern den Begriff in seinem Kontext und nach dem allgemeinen Aufbau und Zweck der Regelung ausgelegt hat, zu dem er gehört (vgl. EuGH, Urt. v. 16.6.2011 - C-536/09 -, juris Rn. 23 f.). Der Gerichtshof der Europäischen Union ist in der Folge von dem oben genannten einheitlichen autonomen Begriff des Unionsrechts über alle Sprachfassungen hinweg ausgegangen. Es ist dabei nicht ersichtlich, dass sich dieser einheitliche Begriff durch die neue Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 geändert hätte (ebenso u.a. VG Ansbach, Urt. v. 25.4.2023 - AN 14 K 19.02291 -, juris Rn. 56 f.; VG Düsseldorf, Urt. v. 5.9.2018 - 20 K 13260/17 -, juris Rn. 28; VG Augsburg, Urt. v. 31.7.2020 - Au 8 K 19.2083 -, juris Rn. 34; VG Magdeburg, Urt. v. 9.9.2022 - 3 A 236/20 MD -, juris Rn. 17).
Ein Betriebsinhaber hat eine Vor-Ort-Kontrolle nicht nur zu dulden, sondern aktiv an ihr mitzuwirken. Ein Landwirt macht eine Vor-Ort-Kontrolle seines Betriebs schon dadurch unmöglich, dass er sich nach den schriftlichen Aufforderungen des Veterinäramtes bzw. des Prüfers weder telefonisch noch schriftlich in angemessener Zeitspanne bei dem Veterinäramt des Landkreises meldet, um die Durchführung der angekündigten Kontrolle seines Betriebes zeitnah zu ermöglichen (Nds. OVG, Beschl. v. 19.1.2016 - 10 LB 52/14 -, juris Rn. 26 ff.).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat der Kläger die Vor-Ort-Kontrolle verhindert.
Dabei kann das Gericht offen lassen, ob der Kläger während seiner - von ihm angegebenen - Abwesenheit vom 25. Juni 2020 bis zum 12. Juli 2020 ausreichende Vorkehrungsmaßnahmen getroffen hat, damit ihn wichtige Postsendungen (wie hier die Ankündigung der Cross-Compliance-Kontrolle mit Schreiben vom 1. Juli 2020) rechtzeitig erreichen oder ob ihm insoweit bereits ein schuldhafte Verhalten vorzuwerfen ist. Denn selbst bei Annahme, dass der Kläger schuldlos keine Kenntnis von der für den 7. Juli 2020 angekündigten Kontrolle gehabt haben sollte und er aus diesem Grund die Kontrolle nicht ermöglicht hatte, so hat er dennoch den Versagungsgrund des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 dadurch verwirklicht, dass er sich nicht zeitnah nach seiner Rückkehr und der Kenntnisnahme von der Kontrollankündigung mit Schreiben des Landkreises Lüchow-Dannenberg vom 1. Juli 2020 (zugestellt laut Postzustellungsurkunde am 4. Juli 2020) mit dem Landkreis in Verbindung gesetzt hat und über seine Ortsabwesenheit und seine - aus seiner Sicht - unverschuldete Abwesenheit informiert hat, um zeitnah einen neuen Kontrolltermin zu vereinbaren.
Zwar ist in der Regel unerheblich, ob die Kontrolle hätte wiederholt bzw. ergänzt werden können. Selbst wenn es nämlich zu einer weiteren Kontrolle gekommen wäre und bei dieser nur geringfügige Beanstandungen festgestellt worden wären, würde dies am Vorliegen des Versagungsgrundes regelmäßig nichts ändern, weil die nachgeholte Kontrolle keine Aussage darüber zulässt, zu welchen Feststellungen eine frühere Kontrolle geführt hätte. Allerdings verwirklicht allein die schuldhafte Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle durch den Betriebsinhaber den Tatbestand des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 13.2.2014 - 2014 - 10 LA 86/12 -, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Urt. v. 5.9.2018 - 20 K 13260/17 -, juris Rn. 53; VG Magdeburg, Urt. v. 9.9.2022 - 3 A 236/20 MD -, juris Rn. 23 unter Verweis auf VG Augsburg, Urt. v. 26.11.2019 - Au 3 K 17.604 -, juris Rn. 23 m.w.N.). Im Falle des Klägers hätte man bei Wahrunterstellung seiner Abwesenheitsangaben und der Annahme, dass er ausreichende Vorkehrungen während seiner Abwesenheit getroffen hatte, bis zu dem Zeitpunkt seiner Rückkehr noch von einer unverschuldeten Verhinderung ausgehen können. Aus diesem Grund wäre die Vereinbarung eines neuen Kontrolltermins nach seiner Rückkehr zwecks Vermeidung des Eintritts der Rechtsfolgen des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nicht nur in Betracht gekommen, sondern für den Kläger bestand sogar die Verpflichtung, Kontakt zu den Kontrolleuren aufzunehmen, um einen neuen Termin zu vereinbaren. Der Kläger kann sich nicht darauf zurückziehen, dass für ihn der Zweck der mit Schreiben vom 1. Juli 2020 angekündigten Kontrolle in den Bereichen Tierschutz und Lebensmittelsicherheit nicht ersichtlich gewesen sei, weshalb er keine Veranlassung gesehen habe, den Landkreis nach seiner Rückkehr zu kontaktieren. Ein ordentlicher und gewissenhafter Landwirt hätte die Kontaktaufnahme zu den Kontrolleuren nach Kenntnisnahme von der für den 7. Juli 2020 angekündigten Kontrolle nicht gänzlich unterlassen, sondern diesen aufgrund der ihn unabhängig von dem Tierhaltungsverbot treffenden Mitwirkungspflichten im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen entweder die Gelegenheit gegeben, ihm den Zweck der Kontrolle zu erläutern, oder sich selbst nach diesem Zweck erkundigt. Dem Kläger war ausweislich seiner Unterschrift unter dem Sammelantrag für die Direktzahlungen 2020 bekannt, dass die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen vor Ort kontrolliert werden kann.
Spätestens aber nach Erhalt des Schreibens des Landkreises Lüchow-Dannenberg vom 22. Juli 2020 hatte der Kläger Veranlassung, Kontakt zu dem Landkreis aufzunehmen. In diesem Schreiben wurde dem Kläger unmissverständlich deutlich gemacht, dass seine Abwesenheit während der Kontrolle am 7. Juli 2020 als Prüfungsverweigerung gewertet werde, was zur Ablehnung seines Prämienantrages führe. Selbst nach Erhalt dieses Schreibens hat der Kläger indes keinen Kontakt zum Landkreis aufgenommen.
Zwischen dem Erhalt der Kontrollterminankündigung sowie dem Hinweis des Landkreises Lüchow-Dannenberg, dass das Verhalten des Klägers als Prüfungsverweigerung gewertet werde, und dem Erlass des hier streitgegenständlichen Ablehnungsbescheides vom 12. Januar 2021 lagen mehrere Monate, in denen es dem Kläger ohne weiteres möglich gewesen wäre, Kontakt zum Landkreis aufzunehmen, um einen neuen Termin zu vereinbaren oder ggf. darum zu bitten, ihm den Zweck der Vor-Ort-Kontrolle zu erläutern. Der Kläger blieb indes vollkommen untätig und reagierte hierauf nach seiner Rückkehr überhaupt nicht. Das Verhalten des Klägers ist in einer Gesamtbetrachtung daher als vorsätzliche Verweigerung der - notwendigen - erneuten Terminabsprache und damit als eine Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle anzusehen. Der Kläger hat (vorsätzlich) nicht alle Maßnahmen getroffen, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um die zuvor angekündigte Vor-Ort-Kontrolle nach seiner Rückkehr durchzuführen.
Der Kläger kann dem auch nicht erfolgreich entgegenhalten, er habe Frau Rechtsanwältin G. mit der Wahrnehmung seiner rechtlichen Interessen beauftragt, der Landkreis habe indes versäumt, die Terminankündigung zur Cross-Compliance-Überprüfung (auch) seiner Rechtsanwältin zuzustellen. Denn die Mandatsanzeige von Frau Rechtsanwältin G. bezog sich allein auf den Vorgang in Bezug auf die Fortnahme des Hundes und der damit verbundenen Bußgeldsache. Dies lässt sich dem Schreiben von Frau Rechtsanwältin G. vom 10. Juni 2020 (Beiakte 001, Bl. 61) eindeutig entnehmen, wenn als Bezug angeführt wurde "Ihr Zeichen 39.Rü-42507 - B., , BG 16/2020" und es sodann heißt "[...] in vorbezeichneter Angelegenheit zeigen wir an, dass wir die rechtlichen Interessen des Herrn B., B-Stadt vertreten." Da die Kanzlei G. trotz Aufforderung die Vollmacht nicht vorgelegt und für das hiesige Cross-Compliance-Verfahren auch keine Bevollmächtigung versichert hatte, ist es richtig, dass sich der Landkreis Lüchow-Dannenberg allein an den Kläger wandte.
Aufgrund des Verhaltens des Klägers war eine zuverlässige Prüfung der Cross-Compliance-Standards nicht möglich, denn ohne Anwesenheit des Klägers konnte die Kontrolle - bei welcher es nach Angaben der Kontrolleurin vornehmlich auch um die Sichtung und Prüfung von Dokumenten gehen sollte (vgl. E-Mail der Veterinärmedizinerin Frau E. vom 2.3.2021 an die Beklagte, Beiakte 001, Bl. 56) - nicht durchgeführt werden.
Ein Fall höherer Gewalt bzw. außergewöhnliche Umstände nach Art. 59 Abs. 7 Halbs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, wonach eine Ausnahme vom Grundsatz der vollständigen Ablehnung der Anträge in Betracht kommen kann, liegt nicht vor. Als Fälle höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände sind nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 insbesondere der Tod des Begünstigten, länger andauernde Berufsunfähigkeit des Begünstigten, eine schwere Naturkatastrophe, die den Betrieb erheblich in Mitleidenschaft zieht, unfallbedingte Zerstörung von Stallgebäuden des Betriebs, eine Seuche oder Pflanzenkrankheit, die den ganzen Tier- bzw. Pflanzenbestand des Begünstigten oder einen Teil davon befällt oder die Enteignung des gesamten Betriebes oder eines wesentlichen Teils davon, soweit diese Enteignung am Tag des Eingangs der Verpflichtung nicht vorherzusehen war, genannt. Entsprechendes ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Der bloße Irrtum über den Zweck der Kontrolle - soweit ein solcher Irrtum bei dem Kläger überhaupt gesehen werden könnte - begründet weder einen Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände im Sinne der nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 anerkannten Anwendungsfälle, noch ist er mit ihnen vergleichbar (ebenso VG Düsseldorf, Urt. v. 5.9.2018 - 20 K 13260/17 -, juris Rn. 58).
Die Kostenerhebung für den Erlass des Widerspruchsbescheides in Höhe von 383,61 EUR unterliegend ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Sie beruht auf §§ 1, 3 und 5 NVwKostG in Verbindung mit Ziffer 1.9.1.2 der Anlage zur AllGO, wonach die Gebühr nach Zeitaufwand anzusetzen ist. Die Beklagte hat in ihrem Widerspruchsbescheid ihren Zeitaufwand plausibel dargelegt. Die Erstattung der Zustellkosten von 4,11 EUR kann die Beklagte nach § 13 NVwKostG von dem Kläger verlangen.
Nach alldem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 NVwKostG
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 59 Abs. 7 der Verordnung
Art. 59 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 C 25.12
3 B 24.16
10 LB 52/14
12 A 4107/18
14 K 19.02
20 K 13260/17
8 K 19.20
3 A 236/20
10 LA 86/12
3 K 17.60