Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-18, Aktenzeichen 13 K 161/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0118.13K161.20.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamts Pankow von Berlin vom 2. August 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. November 2020 verpflichtet, das beantragte Zeugnis über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB zu erteilen.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, welche diese selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenen Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts und begehrt die Erteilung eines Negativzeugnisses.
Die Klägerin ist eine Immobiliengesellschaft in der Rechtsform einer GmbH und erwarb mit notariellen Grundstückskaufvertrag vom 13. Februar 2019 von den Beigeladenen zu 2. und 3. als Miteigentümer das 21.868 m² große, unbebaute Grundstück östliche S... (Gemarkung W..., Flur 3..., Flurstück 2... – im Folgenden: Kaufgrundstück) in Berlin-K.... Das Grundstück ist Teil einer größeren unbebauten, landwirtschaftlich genutzten Fläche zwischen den Ortsteilen K... und B... und befindet sich im Geltungsbereich des seit Dezember 1991 in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans X.... Im Flächennutzungsplan ist das Grundstück wie auch die umgebende Freifläche als Wohnbaufläche W 3 mit der Gemeinbedarfsfläche Schule ausgewiesen.
Am 27. Februar 2019 beantragten die Kaufvertragsparteien über den betrauten Notar beim Bezirksamt Pankow von Berlin unter Vorlage des notariellen Kaufvertrages die Erteilung eines Zeugnisses über die Nichtausübung bzw. das Nichtbestehen eines Vorkaufsrechts. Mit Schreiben vom 10. April 2019 teilte der Notar gegenüber dem Bezirksamt mit, dass die nach dem Grundstücksverkehrsgesetz erforderliche Genehmigung am 28. März 2019 eingegangen sei. Die Klägerin und die Beigeladenen zu 2. und 3. wurden mit Schreiben des Bezirksamts vom 8. Mai 2019 zur Anhörung wegen der beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten der Beigeladenen zu 1., einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft, geladen. Das Schreiben verwies auf § 27 BauGB sowie auf im Internet veröffentlichte Informationen zu dem „anzuwendenden“ Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung. Mit Schreiben vom 17. Mai 2019 widersprach die Klägerin der beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts zu Gunsten der Beigeladenen zu 1., kündigte die Abwendung des Vorkaufsrechts an und beantragte die Verlängerung der Abwendungsfrist. Die Frist wurde daraufhin mit Bescheid des Bezirksamts vom 27. Mai 2019 um zwei Monate verlängert.
In dem Anhörungstermin am 4. Juni 2019 wurde die Rahmenplanung des Bezirks für den Ortsteil K... vorgestellt sowie die Pläne der B..., die geplanten Neubauwohnquartiere sowie die Altsiedlungsgebiete in K... über das Kaufgrundstück schmutzwassertechnisch zu erschließen. Die Planungen für das Abwassererschließungsvorhaben hätten sich wegen der fehlenden Kooperationsbereitschaft der Eigentümer der betreffenden Grundstücke bereits um ein Jahr verschoben und eine umgehende Sicherung der benötigten Leitungsrechte sei dringend erforderlich. Die konkrete städtebauliche Planung erfolge ab 2020. Der Geschäftsführer der Klägerin erklärte gegenüber dem Bezirksamt, dass er gerne selbst bauen oder das Grundstück zusammen mit der Beigeladenen zu 1. weiter entwickeln wolle. Er werde das Berliner Modell zur kooperativen Baulandentwicklung umsetzen und hierzu einen Abwendungsvertrag schließen oder eine einseitige Verpflichtungserklärung abgeben. Der damalige Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin erkundigte sich bei den Vertretern des Bezirksamtes, welche Inhalte der Verpflichtungserklärung der Bezirk erwarte. Die Vertreterin des Bezirksamtes erklärte, dass es seitens des Beklagten keine Vorlage gebe, jedoch das Leitungsrecht der B... gesichert und das Berliner Modell inklusive seiner perspektivischen Neuerungen umgesetzt werden müsse. Das Bezirksamt sei lediglich zur Prüfung der Verpflichtungserklärung verpflichtet.
Mit schriftlicher Erklärung vom 25. Juni 2019 beantragte die Klägerin die Abwendung des Vorkaufsrechts und erklärte, in der Lage zu sein, das Kaufgrundstück binnen angemessener Frist nach den noch zu konkretisierenden planerischen Zielen zu nutzen. Sie erklärte ferner, die für die Umsetzung des Entwässerungskonzepts der B... erforderlichen sowie die im Rahmen der Umsetzung des Rahmenplans für öffentliche Infrastruktur vorgesehenen Flächen des Kaufgrundstücks zur Verfügung zu stellen. Sie versicherte, die übrigen Flächen auf der Grundlage des Rahmenplans zügig zu entwickeln sowie die Grundzustimmung zur Anwendung des Berliner Modells für die Schaffung von Baurecht zu erteilen und die hiermit verbundenen Verpflichtungen zu übernehmen. Sie werde schließlich auch die enge Kooperation mit der Beigeladenen zu 1. bei der Entwicklung des Grundstücks suchen. Die Klägerin bat außerdem in ihrem Schreiben vom 25. Juni 2019 um Rückäußerung, sollten weitere Informationen für die Abwendung erforderlich sein.
Am 1. Juli 2019 übersendete das Bezirksamt an die Beigeladene zu 1. den Entwurf einer Verpflichtungserklärung der vorkaufsberechtigten Dritten zusammen mit dem „Rahmenplan K...“ und den Planungen der B... für die Schmutzwassertrasse, welche diese am 5. Juli 2019 unterzeichnete. In der Beschlussvorlage für das Bezirksamt vom Juni 2019 wurde die Ausübung des Vorkaufsrechts im Wesentlichen damit begründet, dass auf dem Grundstück dringend benötigter, preisgünstiger Wohnraum für breite Schichten der Bevölkerung entstehen solle. Die Beigeladene zu 1. werde aufgrund einer Kooperationsvereinbarung mit dem Beklagten über das Berliner Modell hinausgehend 50 % mietpreisegebundenen Wohnraum bereitstellen und biete mit ihrer Größe und Erfahrung Gewähr dafür, dass das Bauvorhaben so schnell wie möglich vollendet werde. Die Klägerin biete diese Sicherheit nicht. Es gebe Hinweise darauf, dass die Klägerin das Grundstück lediglich für den Grundstückshandel benötige, da sie das 2016 erworbene Nachbargrundstück nur 2,5 Jahr nach Erwerb der Beigeladenen zu 1. zum fast dreifachen Kaufpreis angeboten habe. Sie habe den Weiterverkauf auch im Anhörungsverfahren nicht eindeutig ausgeschlossen. Die Klägerin habe ferner das Leitungsrecht für die Schmutzwasserleitung der B... nicht dinglich sichern lassen.
Am 24. Juli 2019 erkundigte sich die Klägerin telefonisch beim Bezirksamt nach dem Sachstand und wurde darauf hingewiesen, dass die eingereichte Verpflichtungserklärung ungenügend sei.
Mit den an die Beigeladenen zu 2. und 3. adressierten Bescheiden vom 2. August 2019, der Klägerin bekannt gegeben mit dem am 3. August 2019 zugestellten Schreiben, lehnte der Beklagte die Erteilung des beantragten Zeugnisses über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts ab (Ziff. 1) und übte das Vorkaufsrecht an dem Kaufgrundstück zum Zwecke des Wohnungsbaus inklusive Infrastruktur (Ziff. 2) zugunsten der Beigeladenen zu 1. (Ziff. 3) zu dem im notariellen Kaufvertrag vom 13. Februar 2019 vereinbarten Kaufpreis zuzüglich der Anwaltskosten der Erwerberin aus (Ziff. 4). Die Begründung des Bescheides entsprach im Wesentlichen der Begründung zur Beschlussvorlage des Bezirksamts und führte ergänzend aus, dass die Klägerin bisher keine vergleichbaren Projekte realisiert habe: die von ihr angegebenen Referenzprojekte, ein hochpreisiges Wohnungsbauvorhaben in Potsdam und verschiedene Einkaufszentren, seien anders geartet.
Die Klägerin erhob am 29. August 2019 Widerspruch gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts und trug mit Schreiben vom 10. Dezember 2019 zur Begründung vor, dass sie eine schriftliche Verpflichtungserklärung vorgelegt und darin ausdrücklich um Mitteilung gebeten habe, sollte die Verpflichtungserklärung aus Sicht des Bezirksamts ungenügend sein. Eine entsprechende Mitteilung sei jedoch nicht erfolgt, obwohl das Bezirksamt der Beigeladenen zu 1. kurze Zeit später den Entwurf einer Verpflichtungserklärung übersendete. Man habe die Klägerin absichtlich unter Verstoß gegen die Beratungspflicht in Unkenntnis gelassen. Diese wäre bereit gewesen, eine den Verpflichtungen der Beigeladenen zu 1. im Wesentlichen entsprechende Erklärung zu unterzeichnen.
Am 25. Mai 2020 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben und wiederholt zur Begründung im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren. Ergänzend führt sie aus, eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Verpflichtungserklärung abgegeben, insbesondere sich auf die wesentlichen Eckpunkte verpflichtet zu haben. Die fehlenden Fristen für die Erfüllung der Verpflichtungen seien kein Makel, denn die Frist zur Durchführung der Baumaßnahme müsse großzügig bemessen werden und sie habe vom Beklagten keinen Hinweis auf die gewünschten Fristen erhalten. Dingliche Sicherungen seien keine Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Verpflichtungserklärung, sondern können nur freiwillig vom Erwerber eingeräumt werden. Der Beklagte habe sie gegenüber der Beigeladenen zu 1. durch sein Vorgehen ungerechtfertigt ungleich behandelt.
Mit Bescheid vom 19. November 2020 wies das Bezirksamt den Widerspruch der Klägerin zurück.
In der mündlichen Verhandlung hat sich die Klägerin unter anderem zur zeitnahen Durchführung des Bauvorhabens entsprechend den Festsetzungen des zukünftigen Bebauungsplans sowie zur Bewilligung einer öffentlichen Baulast für die Schmutzwasserleitung der B... verpflichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten ihrer Erklärung wird auf die Sitzungsniederschrift vom 18. Januar 2022 verwiesen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamtes Pankow von Berlin vom 2. August 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. November 2020 zu verpflichten, das beantragte Zeugnis über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts zu erteilen,
außerdem die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, die Klägerin sei über die Planungsgrundlagen und die beabsichtigte Verwendung des Grundstücks für den Wohnungsbau nach dem Berliner Modell umfassend unterrichtet worden und habe erklärt, dass ihr dieses Modell bekannt sei. Sie sei anwaltlich vertreten gewesen und es habe keine Hinweise darauf gegeben, dass sie behördlicher Hilfe bedürfe bei der Formulierung der Verpflichtungserklärung. Der Klägerin seien die Mängel der Verpflichtungserklärung am 24. Juli 2019 telefonisch erläutert worden. Muster für Verpflichtungserklärungen seien in der Kommentarliteratur zu finden. Außerdem hätte die Klägerin nach Zugang des Bescheides mit der Verpflichtungserklärung der Beigeladenen zu 1. noch Zeit gehabt, eine entsprechende Erklärung abzugeben.
Die Beigeladenen habe keine Sachanträge gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und die vom Beklagten übermittelten Verwaltungsvorgänge (3 Ordner) Bezug genommen. Diese haben vorgelegen und waren - soweit entscheidungserheblich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die die Berichterstatterin gemäß § 6 Abs 1 VwGO als Einzelrichterin entscheidet, weil ihr die Kammer die Sache mit Beschluss vom 24. November 2021 zur Entscheidung übertragen hat, ist zulässig und begründet. Die Bescheide des Bezirksamts Pankow von Berlin vom 2. August 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 19. November 2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Ausübung des Vorkaufsrechts war rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Klägerin hat Anspruch auf die Erteilung des beantragten Zeugnisses über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Der Beklagte hat das Vorkaufsrecht rechtswidrig ausgeübt. Zwar lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts vor (1.), die Ausübung war jedoch ermessensfehlerhaft (2.).
1. Rechtsgrundlage für die erfolgte Ausübung des Vorkaufsrechts zu Gunsten Dritter zum Zwecke des Wohnungsbaus ist § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB i.V.m. § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Danach steht der Gemeinde beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans ein Vorkaufsrecht zu, soweit es sich um eine unbebaute Fläche im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Gemäß § 24 Abs. 3 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Außerdem muss die begünstigte Dritte gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in der Lage sein und sich dazu verpflichten, das Grundstück zweckentsprechend zu verwenden.
a. Hier war der Vorkaufsfall eingetreten, denn bei dem notariellen Kaufvertrag der Klägerin mit den Beigeladenen zu 2. und 3. vom 13. Februar 2019 handelt es sich um einen Grundstückskauf im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB, bei dem das Kaufgrundstück unbebaut ist und im Außenbereich liegt und im Flächennutzungsplan eine Wohnbaufläche dargestellt ist. Das Vorkaufsrecht wurde mit der Zustellung der Bescheide am 3. August 2019 auch binnen der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ausgeübt. Die – insoweit maßgebliche – Mitteilung des Vorliegens eines rechtswirksamen Kaufvertrages erfolgte gegenüber dem Bezirksamt mit notariellen Schreiben vom 10. April 2019, so dass die zweimonatige Ausübungsfrist gemäß § 31 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln, §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2, 193 BGB zunächst bis zum 11. Juni 2019 lief und auf Antrag der Klägerin gemäß § 27 Abs. 1 Satz 3 BauGB bis zum 12. August 2019 verlängert wurde. Der Beklagte hat in Ziff. 2 des Ausübungsbescheides den Verwendungszweck des Grundstücks gemäß § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB angegeben. Die Beigeladene zu 1. hat sich entsprechend § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verpflichtet.
b. Die Ausübung des Vorkaufsrechts mit den Bescheiden vom 2. August 2019 wurde auch durch das Wohl der Allgemeinheit i.S. von § 24 Abs. 3 BauGB gerechtfertigt, weil die Klägerin das Vorkaufsrecht nicht fristgemäß wirksam abgewendet hat.
Das Wohl der Allgemeinheit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Anwendung von den Gerichten ohne Einschränkungen sachlich überprüft werden kann (BVerwG, Beschluss vom 26. April 1993 – 4 B 31.93 – juris Rn. 37). Es ist nicht mit dem öffentlichen Interesse gleichzustellen, sondern Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander im Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen (Stock, in: Ernst/Zinkahn, BauGB, 142. EL 2021, § 24 Rn. 63). Die Frage nach der Rechtfertigung durch das Allgemeinwohl hat sich im Einzelfall an dem Zweck und der Zielrichtung des jeweiligen Vorkaufsrechts zu orientieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53.09 – juris Rn. 5 ff.).
Das Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB verfolgt das Ziel, Flächen für den Wohnungsbau verfügbar zu machen. Mit dem § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB in der seit dem 23. Juni 2021 geltenden Fassung hat der Gesetzgeber klargestellt (vgl. BT-Drs. 19/24838, Seite 6), dass insbesondere die Deckung des Wohnbedarfs der Gemeinde dem Wohl der Allgemeinheit dient. Dies war bereits vor Einführung der Regelung in der Rechtsprechung anerkannt. Die Rechtfertigung setzt jedoch voraus, dass die Gemeinde nicht bloße Bodenbevorratung betreibt, sondern die Flächen unmittelbar oder mittelbar für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erwirbt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1990 - 4 B 245.89 - juris Rn. 9; Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 – juris Rn. 8 m.w.N.). Von einem solchen zweckgerichteten Erwerb ist auszugehen, wenn alsbald ein Bebauungsplan aufgestellt wird (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 – juris Rn. 8) oder zumindest informelle Planungen auf den Weg gebracht sind (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 142. EL 2021, § 24 Rn. 77; offen gelassen durch BVerwG a.a.O.).
Die Ausübung des Vorkaufsrechts erfolgte hier um Flächen für den Wohnungsbau und die erforderliche Infrastruktur verfügbar zu machen. Der Beklagte hatte zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts mit der seit 2018 weitergeführten Rahmenplanung und dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan X... die Planungen für die Schaffung von Wohnraum und Infrastruktur schon so weit konkretisiert, dass er die Ausübung des Vorkaufsrechts prüfen durfte. Es ging dem Beklagten erkennbar nicht um eine bloße Bodenbevorratung.
Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist aber auch im Falle konkreter Planungen zur Schaffung von Wohnraum nicht gerechtfertigt, wenn das städtebauliche Ziel, die betreffenden Flächen für den Wohnungsbau verfügbar zu machen, auch unter Mitwirkung eines bauwilligen Grundstückseigentümers erreicht werden kann. Das Gegenrecht des Erwerbers aus § 27 BauGB ist insoweit für die Auslegung von § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB heranzuziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53/09 – juris Rn. 7; VG Ansbach, Urteil vom 24. Februar 2016 – AN 9 K 16.00069 – juris Rn. 66; a.A. VG Schleswig, Urteil vom 20. Juli 2015 – 4 A 226/13 – juris Rn. 46 ff.: die Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit entfalle nicht durch die Abwendungsbefugnis).
Die Klägerin hat gegenüber dem Beklagten mehrfach erklärt, das Kaufgrundstück entsprechend den Planungen des Beklagten, ggfs. zusammen mit der Beigeladenen zu 1., entwickeln zu wollen. Sie hat mehrere größere Referenzprojekte vorgestellt und ist im Hinblick auf diese als Immobilienentwicklerin voraussichtlich zur Entwicklung und Nutzung des Grundstücks entsprechend dem Rahmenplan K... in der Lage. Gemäß den aktuellen Planungen soll das Grundstück nur teilweise als Verkehrsfläche und für eine Kindertagesstätte genutzt werden; im Übrigen sollen Wohnungen entstehen. Die Abwendungsbefugnis der Klägerin ist daher nicht durch die geplante Verwendung des Kaufgrundstücks ausgeschlossen (vgl. Stock, in Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 142. EL 2021, § 27 Rn. 25 m.w.N.). Da die Klägerin sowohl subjektiv als auch objektiv in der Lage ist, die Planungen des Beklagten zu verwirklichen, stand die Rechtfertigung der Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit infrage.
Die Klägerin war zur Abwendung des Vorkaufsrechts aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB auch im konkreten Einzelfall befugt, weil die zukünftige Verwendung des Kaufgrundstücks aus dem Rahmenplan K... und den Planungen der B... für die Schmutzwasserleitung bereits hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar war und eine Verpflichtungserklärung damit grundsätzlich infrage kam (vgl. zu dieser Anforderung Stock, in Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 142. EL 2021, § 27 Rn. 19 ff.). Auch der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, von einer hinreichenden Bestimmtheit der Planung im Sinne der Abwendungsbefugnis ausgegangen zu sein.
Die gemäß §§ 27 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB fristgemäß abgegebene, einseitige schriftliche Erklärung des Geschäftsführers der Klägerin vom 25. Juni 2019 genügte jedoch nicht den Anforderungen an die Abwendung des Vorkaufsrechts. Sie ist inhaltlich ungenügend, da es an hinreichend konkreten Verpflichtungen der Klägerin zur Umsetzung des geplanten Wohnungsbaus und zur Schaffung der dazugehörigen Infrastruktur fehlt. § 27 Abs. 1 BauGB verlangt zwar grundsätzlich nur die verbindliche Verpflichtung des Erwerbers, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nutzen. Weitere Vorgaben für die Verpflichtungserklärung lassen sich dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen. Es besteht jedoch Einigkeit dahingehend, dass es sich um zeitlich konkretisierte Verpflichtungen des Erwerbers handeln muss (Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 40; Grziwotz, in: BeckOK BauGB, 52. Ed. 2021, § 27 Rn. 6; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 27 Rn. 4), die nach Form und Inhalt so geartet sind, dass sie der Gemeinde als rechtliche Grundlage dienen können, den vermittelten Anspruch, das Grundstück einer den Planungsvorstellungen der Gemeinde entsprechenden Nutzung zuzuführen, zu verfolgen und gegebenenfalls grundbuchlich abzusichern (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 – juris Rn. 113; VG Schleswig, Urteil vom 20. Juli 2015 – 4 A 226/13 – juris Rn. 90). Der Gesetzgeber wollte mit § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB ausdrücklich die früher für die Abwendung genügende bloße Absichtserklärung des Erwerbers durch eine von der Gemeinde durchsetzbare Verpflichtungserklärung ersetzen (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung über das Baugesetzbuch, BT-Drs. 10/4630 vom 10. Januar 1986, Seite 83). Das Fehlen konkreter Fristen für die Erfüllung der jeweiligen Verpflichtung sowie das Hinausschieben auf einen unbestimmten oder weit entfernten Zeitraum führen zu einer unwirksamen Abwendung (vgl. Grziwotz, a.a.O. Rn. 6).
Die Erklärung der Klägerin vom 25. Juni 2019 enthält zum einen schon keine konkreten Fristen; vielmehr soll das Grundstück „binnen angemessener Frist“ nach den noch zu konkretisierenden planerischen Zielen genutzt werden, womit die Erklärung bloß den Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB wiedergibt. Die weiteren Verpflichtungen haben keinerlei Fristbezug, sondern sollen nach der gewählten Formulierung „zukünftig“ erfüllt werden. So sollen die erforderlichen Flächen des Kaufgrundstücks für die Umsetzung des Entwässerungskonzepts K... Süd / K... Ost sowie die nach dem Rahmenplan für die öffentliche Infrastruktur erforderlichen Flächen zur Verfügung gestellt und die übrigen Flächen auf Grundlage des Rahmenplans „zügig“ entwickelt werden. Ebenso unbestimmt ist der Zeitpunkt für die Erklärung der Grundzustimmung zum Berliner Modell.
Die Erklärung ist darüber hinaus auch in der Wortwahl nicht konkret genug, da sie die Umsetzung der Planungen nicht ausreichend skizziert. Aufgrund des Fehlens von Fristen und von konkreten Maßnahmen seitens der Klägerin zur Schaffung von Wohnraum und der hierfür benötigten Infrastruktur kommt dem Schreiben vom 25. Juni 2019 nur die Qualität einer Absichtserklärung zu, deren Inhalt einer Durchsetzung durch den Beklagten nicht zugänglich wäre.
2. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten war gleichwohl ermessensfehlerhaft, da der Beklagte die ordnungsgemäße Ausübung des Gegenrechts der Klägerin vereitelt (1) und die Klägerin glaubhaft gemacht hat, von Anfang an zur zweckgemäßen Verpflichtung auf die Planungen des Beklagten bereit gewesen zu sein (2).
Im Ergebnis muss nicht entschieden werden, ob der Klägerin im Hinblick auf die Pflichtverletzung des Beklagten Wiedereinsetzung in die Erklärungsfrist der §§ 27 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu gewähren (so Stock, in: Ernst(Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021 m.w.N., § 27 Rn. 48; Köster, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 27 Rn. 11; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 27 Rn. 5) oder sie im staatshaftungsrechtlichen Sinne so zu stellen war, als hätte der Beklagte seiner Auskunftspflicht zu den Anforderungen einer Verpflichtungserklärung rechtzeitig entsprochen. Der Beklagte durfte aus den seiner Pflichtverletzung zuzurechnenden Unzulänglichkeiten der Erklärung vom 25. Juni 2019 keine Verfahrensnachteile für die Klägerin ableiten, sondern hätte diese Benachteiligung bei der Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens berücksichtigen müssen.
(1) Der Beklagte hat sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts ermessensfehlerhaft auf die Unbestimmtheit und fehlende Verbindlichkeit der von der Klägerin abgegebenen Verpflichtungserklärung vom 25. Juni 2019 berufen und handelte damit ermessensfehlerhaft, da diese Mängel vor allem auf eine Verletzung seiner Auskunftspflicht und nicht auf die fehlende Bauwilligkeit der Klägerin zurückzuführen sind.
Auch im Falle eines Vorkaufsrechts gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB bedarf die - grundsätzlich zulässige - einseitige Verpflichtungserklärung des Erwerbers (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, 105. Lfg. 2018, § 27 Rn. 33 m.w.N.; Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 30 m.w.N.) eines Mindestmaßes an konkreten Festlegungen. Bezugspunkt der Erklärung ist dabei die Grundstücksverwendung, wie sie in der Planung der Gemeinde festgelegt ist. Der Erwerber wird regelmäßig nicht in der Lage sein zu erkennen, welche Verpflichtungen und Fristen sowie Sicherungen für die geplante Grundstücksverwendung konkret erforderlich sind, um den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme, hier der Entwicklung eines Wohngebiets, und dem Sicherungsbedürfnis der Gemeinde zu entsprechen. Die Gemeinde hat daher jedenfalls dann gegenüber dem Erwerber eine Auskunftspflicht zu den erforderlichen Inhalten einer gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB wirksamen Verpflichtungserklärung, wenn der Erwerber explizit darum bittet (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 4; Hoppe: in Hoppe / Grotefels, Öffentliches Baurecht, 1995, § 10 Rn. 79; siehe auch VG Schleswig, Urteil vom 20. Juli 2015 – 4 A 226/13 – juris Rn. 73 ff.). Die Gemeinde ist gehalten, dem Erwerber die Ausübung des vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehenen Abwendungsrechts zu ermöglichen. Das Gegenrecht würde ins Leere laufen, wenn die Gemeinde sich – wie der Beklagte meint – auf die bloße Prüfung der vom Erwerber allein zu entwerfenden Verpflichtungserklärung beschränken dürfte und keine Hilfestellung bei der Formulierung der aus ihrer Sicht konkret zu erfüllenden Anforderungen leisten müsste. Der mit dem Abwendungsrecht verfolgte Zweck, Eingriffe der Gemeinde in den Grundstücksverkehr zu vermeiden, wenn rechtswirksam gesichert ist, dass der Käufer selbst die städtebaulichen Ziele der Maßnahme wahrt, würde auf diese Weise ebenfalls missachtet (vgl. VG Schleswig, a.a.O., Rn. 56; Stock: in Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 1).
Die Klägerin hat gegenüber dem Beklagten von Anfang an deutlich gemacht, das Kaufgrundstück entsprechend den vorhandenen Planungen, ggfs. zusammen mit der Beigeladenen zu 1., entwickeln zu wollen und die Mitarbeiter des Bezirksamts um Vorgabe einer entsprechenden Verpflichtungserklärung für die Abwendung des Vorkaufs gebeten. In dem Anhörungstermin am 4. Juni 2019 wurden der Klägerin die Planungen vorgestellt. Das Bezirksamt wollte ihr jedoch auch auf ihre konkrete Aufforderung keine notwendigen Inhalte einer Verpflichtungserklärung benennen, mit Ausnahme der unmittelbaren Sicherung des Leitungsrechts für die B.... Eine weitere Aufklärung unterblieb, obwohl die Klägerin erklärte, zur Umsetzung des Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung fähig und bereit zu sein. Der Klägerin wurden auch nach Vorlage der unzureichenden Erklärung vom 25. Juni 2019 und der Bitte um Mitteilung von Nachforderungen keine Hinweise für eine ordnungsgemäße Verpflichtungserklärung erteilt. Die Verpflichtungserklärung der Beigeladenen zu 1. wurde ihr mit dem Ausübungsbescheid nicht übersendet.
Der Beklagte kann sich nicht darauf berufen, dass die Klägerin anwaltlich vertreten war und er nicht erkannt habe, dass die Klägerin bei der Formulierung einer zur Ausübung ihrer Abwendungsbefugnis geeigneten Erklärung der behördlichen Hilfe bedurfte. Eine solche Einschränkung wäre zwar für die Verpflichtung des Beklagten zu einem Tätigwerden von Amts wegen gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorzunehmen. Hier aber hat die Klägerin ihr Begehren so deutlich formuliert, dass die Beratungspflicht der Behörde im Hinblick auf ihren Wissensvorsprung gegenüber der Klägerin unzweifelhaft entstanden ist. Es wäre auch kein unzumutbarer Verwaltungsaufwand gewesen, der Klägerin die beim Beklagten vorhandene, bereits am 1. Juli 2019 an die Beigeladene zu 1. übermittelte Mustererklärung mit dem Hinweis auf die fehlende Notwendigkeit der nach dem Berliner Modell überobligatorischen Verpflichtungen zur Verfügung zu stellen. Soweit der Beklagte rügt, das Gericht habe die Klägerin mit dem vor der mündlichen Verhandlung erteilten Hinweis auf die Anforderungen einer Verpflichtungserklärung nach § 27 Abs. 1 BauGB unzulässig rechtlich beraten, geht er fehl, denn insoweit war das Gericht schon aus § 86 Abs. 3 VwGO verpflichtet, darauf hinzuwirken, dass die Klägerin die für ihr Klagebegehren wesentlichen Erklärungen abgibt. Ein entsprechender richterlicher Hinweis wäre bei einem pflichtgemäßen Handeln des Beklagten entbehrlich gewesen.
(2) Die Klägerin kann sich auch auf die Ermessensfehler des Beklagten berufen, denn sie hat in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, von Anfang an bereit gewesen zu sein, sich den Zielen und Zwecken des gemeindlichen Vorkaufsrechts aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zu verpflichten. Dies wird durch ihr dokumentiertes Agieren im Verwaltungsverfahren belegt. Sie hat ferner in der mündlichen Verhandlung den Anforderungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB genügende Verpflichtungen zur Umsetzung der gemeindlichen Planungen sowie des Entwässerungskonzept der B... zu Protokoll erklärt.
II. Die Klägerin hat Anspruch auf Erteilung des Zeugnisses über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB, weil die Ausübung rechtswidrig war und nicht mehr nachgeholt werden kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, § 162 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 BauGB
§ 31 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 6 Abs 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 BauGB
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2, 193 BGB
§ 27 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 86 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 31.93
4 B 53.09
4 B 245.89
4 B 53/09
9 K 16.00
4 A 226/13
7 A 1041/08