Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-08-14, Aktenzeichen 13 B 600/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0814.13B600.12.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 26. April 2012 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 50.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Sie betreibt den Rangierbahnhof Ingolstadt-Nord, der vornehmlich im Zusammenhang mit Transporten für das nahe gelegene Werk der Audi AG benutzt wird. Hauptnutzer ist das bundeseigene Eisenbahnverkehrsunternehmen DB T. S. AG (Antragstellerin im Verfahren 13 B 598/12; im Folgenden: DB TS), das über sämtliche Gleise des Rangierbahnhofs langjährige, bis 2014 bzw. 2017 laufende Nutzungsvereinbarungen mit der Antragstellerin geschlossen hat. Die Beigeladene ist ein öffentliches Eisenbahnverkehrsunternehmen, das seit Anfang 2011 für die Audi AG Schrotttransporte durchführt. Hierzu erhielt sie zum 1. April 2011 von der Antragstellerin die Zugangsberechtigung zu den Gleisen 41 und 202 im Rangierbahnhof Ingolstadt Nord, nachdem diese von der DB TS freigegeben worden waren, die zuvor – unter Nutzung anderer Gleise – diesen Logistikbereich betreut hatte.
Im September 2011 meldete die Beigeladene zur Betriebsoptimierung einen Nutzungswunsch für ein mindestens 500 m langes, beidseitig angebundenes und 24 Stunden täglich nutzbares Gleis im Rangierbahnhof Ingolstadt-Nord an. Nachdem Kooperationsverhandlungen mit der DB TS scheiterten, beabsichtigte die Antragstellerin, das Nutzungsbegehren abzulehnen. Daraufhin erließ die Antragsgegnerin einen – später widerrufenen – Bescheid nach § 14e Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG), leitete ein Verfahren nach § 14f Abs. 2 AEG ein und führte in dessen Rahmen umfangreiche Sachverhaltsermittlungen unter Beteiligung der Eisenbahnverkehrsunternehmen durch. Nachdem sich die Beteiligten auch auf alternative Nutzungswünsche der Beigeladenen nicht verständigen konnten, erging auf der Grundlage des § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG der hier streitgegenständliche Bescheid vom 2. April 2012. Die Antragsgegnerin gab der Antragstellerin auf, der Beigeladenen bis zum 16. April 2012 ein Vertragsangebot über die Nutzung mindestens eines einseitig angebundenen Gleises mit einer Nutzlänge von mindestens 380 m in der Service-einrichtung Ingolstadt Nord mindestens bis zum Ende des Fahrplanjahres im Dezember 2012 anzubieten. Über den dagegen erhobenen Widerspruch der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin bisher nicht entschieden. Das Verwaltungsgericht hat auf ihren Antrag die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet. Mit einem entsprechenden Antrag hat auch die DB TS Erfolg gehabt (13 B 598/12, VG Köln 18 L 476/12). Das Verwaltungsgericht hat die voraussichtliche Rechtswidrigkeit des Bescheids im Kern damit begründet, dass in der Serviceeinrichtung keine freie Kapazität verfügbar sei, zu der Zugang gewährt werden könne. Eine Grundlage für eine einseitige Vertragsauflösung zulasten der DB TS fehle, die Voraussetzungen für die Vereinbarung einer Nebennutzung nach Klausel 3.3.4 Satz 2 der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der Antragstellerin (NBS 2012) seien nicht erfüllt. Mit der dagegen eingelegten Beschwerde macht die Antragsgegnerin im Wesentlichen geltend, die DB TS nutze oder benötige Gleis 13 nicht selbst, sondern dulde die Nutzung durch ihren Wettbewerber B. B1. und dessen Partner, die aber über keine Nutzungsvereinbarung mit der Antragstellerin verfügten. Weiterhin sei die Antragstellerin auch bei bestehenden Verträgen verpflichtet, Optimierungsmöglichkeiten zu prüfen und könne hier jedenfalls nach Klausel 3.3.4 Satz 2 NBS 2012 eine Nebennutzungsvereinbarung mit der Beigeladenen treffen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragsgegnerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.
Der angegriffene Bescheid erweist sich bei summarischer Prüfung bereits deshalb als rechtswidrig, weil § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG der Antragsgegnerin im Fall der hier vorliegenden Kapazitätserschöpfung aufgrund bestehender Verträge keine Grundlage bietet, die Antragstellerin zu verpflichten, der Beigeladenen einen Zugang zur Serviceeinrichtung zu eröffnen. Die Antragstellerin ist weder gesetzlich ermächtigt noch vertraglich berechtigt, Optimierungspotentiale bei der tatsächlichen Nutzung zu ermitteln und gegebenenfalls freie Kapazitäten unter Eingriff in vertragliche Rechte Dritter an Konkurrenten zu vergeben.
Nach § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG verpflichtet die Regulierungsbehörde, kommt eine Vereinbarung über den Zugang nach § 14 Abs. 6 AEG nicht zustande und beeinträchtigt die Entscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens das Recht des Antragstellers auf Zugang zur Eisenbahninfrastruktur, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Änderung der Entscheidung. Mit dieser Bestimmung wird das in § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG gewährleistete Recht auf diskriminierungsfreien Zugang verfahrensrechtlich gesichert. Die damit für ein regulierungsrechtliches Einschreiten nach § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG erforderliche Rechtsverletzung der Beigeladenen durch die Entscheidung der Antragstellerin, das beantragte Zugangsrecht nicht zu gewähren, ist nach summarischer Prüfung nicht gegeben.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, kann und muss die Antragstellerin der Beigeladenen kein Vertragsangebot unterbreiten, weil sie über sämtliche in Betracht kommende Gleise noch bis 2014 bzw. 2017 laufende Nutzungsverträge nach § 14 Abs. 6 AEG mit der DB TS abgeschlossen hat. Wird ein Zugangsantrag in einem solchen Fall wegen Kapazitätserschöpfung abgelehnt, verletzt die Entscheidung nicht das Recht auf diskriminierungsfreien Zugang, sondern ist hinreichend sachlich gerechtfertigt. Dass die zivilrechtlichen Verträge unwirksam wären, macht die Antragsgegnerin schon nicht geltend. Die Antragstellerin kann die bestehenden Verträge aber auch nicht insoweit modifizieren, als dem Zugangsantrag der Beigeladenen in seiner ursprünglichen Fassung oder einer der später vorgeschlagenen Varianten stattzugeben wäre. Eine Rechtsgrundlage für einen derartigen Eingriff in die vertraglichen Rechte der DB TS ist nicht ersichtlich. Allenfalls die Antragsgegnerin kann als Regulierungsbehörde nach § 14f Abs. 3 Nr. 2 AEG in bestehende Verträge eingreifen. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die Antragstellerin sei im Falle eines Nutzungskonflikts ungeachtet bestehender Verträge verpflichtet zu prüfen, ob Nutzungen räumlich verlagert werden können oder Nutzungsverdichtungen möglich sind, und ein Koordinierungs- und Konfliktlösungsverfahren durchzuführen, findet im Gesetz keine Stütze.
§ 14 Abs. 1 Satz 1 AEG verpflichtet die Antragstellerin als Eisenbahninfrastrukturunternehmen, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihr betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren. In Konkretisierung dieser Rechtspflicht sieht § 10 Abs. 3 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) vor, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen so weit wie möglich, allen Anträgen auf Zugang zu den Serviceeinrichtungen stattzugeben haben (Satz 1) und über diese nicht ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich entscheiden dürfen (Satz 2). Eine Berechtigung und Verpflichtung, im Fall der Kapazitätserschöpfung bestehende Zugangsverträge auf Optimierungspotentiale zu überprüfen, sie einseitig zu ändern und damit gegen den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Vertragstreue zu verstoßen, ergibt sich daraus allerdings nicht. § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG i.V.m. § 10 Abs. 3 EIBV räumt lediglich ein Teilhaberecht an vorhandenen Kapazitäten ein. Für den Fall, dass nicht allen – konkurrierenden – Anträgen auf Zugang zu Serviceeinrichtungen stattgegeben werden kann, bestimmen § 10 Abs. 5 und 6 EIBV das Verteilungsverfahren. Den hier vorliegenden Nutzungskonflikt zwischen einem Antrag und einem vertraglich bereits eingeräumten Nutzungsrecht hat der Verordnungsgeber hingegen nicht geregelt. Das in § 10 Abs. 5 und 6 EIBV verankerte Koordinierungs- und Entscheidungsverfahren betrifft nur parallele "Anträge über zeitgleiche, miteinander nicht zu vereinbarende Nutzungen" (§10 Abs. 5 EIBV), gilt aber schon nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht für einen Antrag, der mit einem bestehenden Nutzungsvertrag kollidiert. Für die von der Antragsgegnerin geforderte analoge Anwendung fehlt es schon mit Blick auf das außerordentliche Kündigungsrecht, das § 12 EIBV in bestimmten Fällen der Nichtwahrnehmung von Nutzugsrechten einräumt, an einer planwidrigen Regelungslücke. Unabhängig davon lässt sich aus den rein verfahrensrechtlichen, vom Verordnungsgeber erlassenen Bestimmungen des § 10 Abs. 5, 6 EIBV ohnehin keine Ermächtigung ableiten, in vertraglich bestehende Rechte Dritter und die ihnen zukommende betrieblich-technische Verantwortung sowie unternehmerische Dispositionsfreiheit einzugreifen.
Im Hinblick auf das in § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG verankerte Ziel, mehr Wettbewerb auf der Schiene zu schaffen, mag es misslich sein, dass die der Zugangsgewährung an die Beigeladene entgegenstehenden Nutzungsverträge lange Vertragslaufzeiten haben, dass das in § 10 Abs. 5 und 6 EIBV vorgesehene Verfahren mangels fester, an der Netzfahrplanperiode orientierter Antrags- und Zuweisungsfristen (anders: §§ 8, 9, 11 Abs. 2 EIBV für die Zuweisung von Zugtrassen) nicht in jedem Fall durchgeführt werden kann und damit die optimale Gesamtauslastung der Serviceeinrichtung nicht immer gewährleistet ist. Dies ist aber nach den derzeitigen normativen Vorgaben nicht zu beanstanden und führt auch nicht zwangsläufig zu der von der Antragsgegnerin angeprangerten "Perpetuierung von Großvaterrechten". So kann etwa durch regulierungsrechtliches Einschreiten nach § 14f Abs. 3 Nr. 2 AEG rechtsmissbräuchlichen Gestaltungen oder durch das besondere Kündigungsrecht nach § 12 EIBV Blockadebestellungen entgegengewirkt werden. Dass ein solcher Fall hier gegeben wäre, ist auch nach dem Beschwerdevorbringen nicht ersichtlich. Schließlich muss der Hauptnutzer aufgrund der zum Vertragsbestandteil gewordenen NBS 2012 in bestimmten Fällen hinnehmen, dass die Antragstellerin auch gegen seinen Willen für jeweils eine Netzfahrplanperiode mit Wettbewerbern Einzelnutzungsverträge über sogenannte Nebennutzungen vereinbart.
Ob die Antragstellerin nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG i.V.m. § 10 Abs. 3 EIBV verpflichtet ist, bei Vorliegen der Voraussetzungen solche Nebennutzungsverträge abzuschließen und die Antragsgegnerin berechtigt ist, dies nach § 14 f Abs. 3 Nr. 1 AEG durchzusetzen, kann offen bleiben.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin scheidet hier eine Nebennutzung aus, weil die Voraussetzungen der Klausel 3.3.4 Satz 2 NBS 2012 schon nicht vorliegen. Nach Klausel 3.3.4 Satz 1 NBS 2012 sind Eisenbahnverkehrsunternehmen/Zugangs-berechtigte (EVU/ZB), die Partner laufender Nutzungsverträge sind (Hauptnutzer) verpflichtet, für die jeweilige Netzfahrplanperiode mindestens 15 Arbeitstage vor Fahrplanwechsel der DB Netz AG die geplanten Nutzungszeiten, die notwendige Folge einer vereinbarten Zugtrasse sind, und die sonstigen geplanten Nutzungen anzuzeigen. Soweit der Hauptnutzer eine Nutzung anzeigt, die keine notwendige Folge einer vereinbarten Zugtrasse ist, wird die DB Netz AG mit anderen EVU/ZB (Nebennutzer) Einzelnutzungsverträge abschließen, wenn deren beabsichtigte Nutzung notwendige Folge einer vereinbarten Zugtrasse ist (Klausel 3.3.4 Satz 2 a) NBS 2012) oder soweit der Hauptnutzer freie Kapazitäten anzeigt (Klausel 3.3.4 Satz 2 b) NBS 2012). Diese Voraussetzungen sind auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht erfüllt.
Dass die geplante Nutzung nicht notwendige Folge einer vereinbarten Zugtrasse ist, macht die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerde lediglich in Bezug auf Gleis 13 geltend. Die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts stellt sie mit ihrem Vorbringen aber nicht durchgreifend in Frage. Nach Klausel 3.3.3 Satz 2 a) NBS 2012 ist die notwendige Folge einer vereinbarten Zugtrasse in der Regel dann gegeben, wenn die Nutzung einer Serviceeinrichtung im unmittelbaren zeitlichen oder sachlichen Zusammenhang mit der Vereinbarung einer bestimmten Zugtrasse erfolgt oder die Serviceeinrichtung für die planmäßige Erfüllung von Betriebsprogrammen zum Zweck der Zugauflösung, Zugbildung und den dafür notwendigen Rangierbewegungen genutzt wird. Die Voraussetzungen der Regelvermutung sind gegeben, Anhaltspunkte für eine Ausnahme nicht ersichtlich. Die DB TS stellt täglich Waggons eines Zuges auf Gleis 13 ab, der ausweislich der Gleisbelegungspläne täglich über vereinbarte Trassen im Rangierbahnhof eintrifft. Die Trasse führt letztlich zum Anschluss der Audi AG, deren Versorgung und Entsorgung mit Zügen und Waggons die Nutzung von Gleis 13 dient. Nach den substantiierten und nachvollziehbaren Angaben der Antragstellerin in der Beschwerdeerwiderung bleibt auch die tatsächliche Nutzung nicht entscheidend hinter der geplanten zurück, war die – sich ohnehin nur auf die Zugeinfahrten erstreckende – Stichprobe Ende 2011/Anfang 2012 nicht repräsentativ und erfolgen weitere Nutzungen aufgrund kurzfristiger Planungen. Ob die Einfahrt der Züge, die Zugauflösungen und -bildungen und das Rangieren der Wagen auch auf den anderen Gleisen abgewickelt werden könnten und die DB TS deshalb nach Änderung der Betriebsabläufe Gleis 13 freigeben könnte, ist hingegen keine Frage der "notwendigen Folge" im Sinne der Klausel 3.3.4 NBS 2012. Vielmehr ist insoweit allein die oben wiedergegebene Begriffsdefinition in Klausel 3.3.3 Satz 2 a) NBS 2012 maßgeblich, in deren Rahmen nur die tatsächliche Nutzung von Gleis 13 zu bewerten, nicht hingegen deren Erforderlichkeit zu prüfen ist. Für die von der Antragsgegnerin gewünschte Optimierungsprüfung ist – abgesehen davon, dass sich die Antragstellerin als ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit nachvollziehbarer Begründung dazu schon nicht in der Lage sieht – nach diesem Begriffsverständnis auch hier kein Raum.
Die DB TS hat auch nicht nach Klausel 3.3.4 Satz 2 b) NBS 2012 freie Kapazitäten angezeigt. Weil sie das in Rede stehende Gleis 13, wie oben ausgeführt, täglich selbst nutzt, steht es für die begehrte 24-Stunden-Nutzung durch die Beigeladene nicht zur Verfügung. Ob der DB TS auch die Inanspruchnahme des Gleises 13 durch die Spedition B1. und deren eigene bzw. mit ihr kooperierende Eisenbahnverkehrsunternehmen zuzurechnen ist, kann deshalb offen bleiben. Für eine Prüfung, ob sich freie Kapazitäten schaffen ließen, und für einen bejahendenfalls abzuschließenden Nebennutzungsvertrag bietet auch diese vertragliche Bestimmung keine Grundlage.
Weiter gehende Möglichkeiten zu Vertragsabschlüssen mit Neubewerbern, die in bestehende Rechte Dritter eingreifen, eröffnen die – über die normativen Bestimmungen hinaus gehenden – vertraglichen Bestimmungen nicht.
Sind aus diesen Gründen die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten nach § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG nicht gegeben und hat der vorläufige Rechtsschutzantrag schon deshalb Erfolg, können die von den Beteiligten aufgeworfenen und vom Verwaltungsgericht aufgegriffenen weiteren Rechtsfragen offen bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8, 9, 11 Abs. 2 EIBV
§ 12 EIBV
§ 14f Abs. 2 AEG
§ 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG
§ 14 Abs. 6 AEG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 14f Abs. 3 Nr. 2 AEG
§ 10 Abs. 3 EIBV
§ 10 Abs. 5 und 6 EIBV
§ 10 Abs. 5, 6 EIBV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 14f Abs. 3 Nr. 2 AEG
§ 14 f Abs. 3 Nr. 1 AEG
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 598/12
18 L 476/12