Verwaltungsgericht Weimar (Thüringen, )
Urteil vom 2012-07-11, Aktenzeichen 3 K 1431/10 We
ECLI: ECLI:DE:VGWEIMA:2012:0711.3K1431.10WE.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Mit der vorliegenden Klage soll die rechtsaufsichtliche Beanstandung eines Gemeinderatsbeschlusses durchgesetzt werden. Am 16.09.2010 und nochmals am 14.10.2010 beschloss der Gemeinderat der Klägerin eine Änderung der Hauptsatzung der Gemeinde. Es wurde die Übertragung einer Kompetenz für Auftragsvergaben bis 5.000.00 € an den Bürgermeister gestrichen. Weiter wurde bestimmt, dass die Besetzung von Ausschüssen und sonstigen Gremien nach dem Verfahren Hare/Niemeyer stattfinde. Unter dem 18.10.2010 teilte der Bürgermeister der Klägerin dem Landratsamt Sömmerda als Kommunalaufsicht mit, dass er den Beschluss beanstande und aussetze. Als Begründung führte er an, die Hauptsatzung sei für die Legislaturperiode einstimmig beschlossen worden. Sie könne zwar auch während einer Legislaturperiode geändert werden, ihre Wirkung setze dann aber erst zum Beginn der neuen Legislaturperiode ein. Dies gelte auch für das Berechnungsverfahren zur Besetzung von Ausschüssen. Nur bei einer einstimmigen Zustimmung zur Änderung beginne die Wirkung mit der Veröffentlichung. Die Hauptsatzung könne auch nicht durch einfachen Beschluss geändert werden, dazu sei eine Änderungssatzung notwendig. Diese dürfe nicht von der Behörde der Gemeinde ausgearbeitet werden, es sei denn, der Bürgermeister ordne dies an. Auch könnten Ausschüsse nicht einfach aufgelöst oder umbesetzt werden, weil es sich dabei um gewählte Gremien handele. Das geänderte Berechnungsverfahren sei erst in der neuen Legislaturperiode anwendbar. Endlich mache die Beschneidung der Kompetenzen des Bürgermeisters eine Arbeit in der laufenden Verwaltung unmöglich.
Daraufhin teilte das Landratsamt Sömmerda am 22.10.2010 mit, dass der Beschluss rechtmäßig sei, weil er nicht gegen höherrangige Rechtsvorschriften verstoße. Die Übertragung von Aufgaben an den Bürgermeister stehe im Ermessen des Gemeinderats. Auch gegen die Verwendung des Verfahrens nach Hare/Niemeyer spreche nichts. Dem Schreiben war eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt, in dem es als Bescheid bezeichnet wurde, gegen den Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden könne.
Am 26.11.2010 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Klagebegründung wiederholt sie ihre Gründe für die Beanstandung des Beschlusses.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Landratsamtes Sömmerda vom 28.10.2010 über den Beschluss des Gemeinderates Schloßvippach zur 1. Änderung der Hauptsatzung der Gemeinde (Beschluss-Nr.: 66 und 84/2010) aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er weist auf zwischenzeitlich vorliegende Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage hin, weil die Entscheidung der Kommunalaufsicht nicht in die Rechte des Bürgermeisters eingreife. Im Übrigen verweist er ebenfalls im Wesentlichen auf die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid und trägt weiter vor, der Gemeinderat habe ja eine Änderungssatzung beschlossen; es sei nicht ersichtlich, wieso dies klägerseits bestritten werde.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogene Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig. Die Klägerin ist nicht klagebefugt, die Möglichkeit einer Verletzung von ihr zustehenden Rechten besteht nicht (vgl. § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Denn sie ist von dem Schreiben des Beklagten vom 22.10.2010 nicht beschwert. Nach § 44 Thüringer Kommunalordnung - ThürKO - setzt der Bürgermeister, wenn er eine Entscheidung des Gemeinderats für rechtswidrig hält, deren Vollzug aus und beanstandet sie. Verbleibt der Gemeinderat bei seiner Entscheidung, so unterrichtet der Bürgermeister die Rechtsaufsichtsbehörde. Gegen die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde kann die Gemeinde Klage erheben, wobei das Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO entfällt.
Zweck der Bestimmung ist es, bei Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen zunächst eine innergemeindliche Selbstkontrolle herbeizuführen. Eine Anrufung der Rechtsaufsichtsbehörde ist dann nicht erforderlich, wenn der Gemeinderat nach erneuter Beschlussfassung von sich aus den Beschluss aufhebt oder entsprechend der Rechtslage abändert. Erfolgt dies nicht, so ist die Angelegenheit zur Streitentscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen, die, wenn sie den Beschluss ebenfalls für rechtswidrig hält, erforderlichenfalls von rechtsaufsichtlichen Befugnissen Gebrauch zu machen hat (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15.04.1993 zur ThürKO zu § 44 ThürKO - LTDrs. 1/2149). Seit dem Gesetz zur Änderung der ThürKO und anderer Gesetze vom 18.12.2002 sind nunmehr nicht nur Beschlüsse, sondern auch andere Entscheidungen des Gemeinderats von der Vorschrift erfasst. Ferner wurden damit die Sätze 4 und 5, also die Klagemöglichkeit der Gemeinde und der Wegfall des nach der VwGO grundsätzlich erforderlichen Vorverfahrens, in die Vorschrift aufgenommen. Die Gemeinde kann aber nach § 42 Abs. 2 VwGO nur klagen, wenn sie durch die Entscheidung der Rechtsaufsicht beschwert ist (s.o.). Bleibt die Rechtsaufsicht untätig, weil sie die beanstandete Entscheidung nicht ebenso wie der Bürgermeister für rechtswidrig hält, dann liegt nach Auffassung der Kammer eine Beschwer der Gemeinde nicht vor. Es fehlt an einem die Gemeinde - als Gebietskörperschaft - belastenden Verwaltungsakt (vgl. schon VG Weimar, Beschlüsse vom 07.10.2002 - 6 E 1408/02 - und vom 23.04.2004 - 6 E 2369/04; Wachsmuth/Oehler, Thüringer Kommunalrecht, Stand Juni 2010, § 44 Anm. 5; a.A.: Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand Oktober 2010, § 44 Anm. 4; Rücker/Dieter/Schmidt/Vetzberger/Baum, Landesverfassungsrecht Thüringen, Stand Oktober 2010, § 44 ThürKO Anm. 8). Gibt nämlich der Bürgermeister die Sache zur Streitentscheidung an die Rechtsaufsicht ab (s.o.) und wird der Streit im Sinne des Bürgermeisters entschieden, dann hat dies zwangsläufig eine Belastung der Gemeinde zur Folge, weil die Entscheidung ihres Gemeinderats und damit ihres zur Entscheidung berufenen Organs in Frage gestellt wird. Denn nach § 22 Abs. 3 Satz 1 ThürKO beschließt der Gemeinderat (oder seine Ausschüsse) über die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister zuständig ist. Die Gemeinde wird durch eine solche Entscheidung der Rechtsaufsicht (möglicherweise) in den ihr als Körperschaft zustehenden Rechten verletzt und kann dann konsequenterweise Klage erheben - was sich schon aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergibt1Die Frage, ob sich dies ebenso verhielte, wenn gegen eine Entscheidung des Bürgermeisters rechtsaufsichtliche Maßnahmen ergriffen werden, die dieser in eigener Zuständigkeit getroffen hat (vgl. § 29 Abs. 2 ThürKO), stellt sich in diesem Zusammenhang nicht, denn dem geht naturgemäß keine Beanstandung durch den Bürgermeister nach § 44 ThürKO voraus.Die Frage, ob sich dies ebenso verhielte, wenn gegen eine Entscheidung des Bürgermeisters rechtsaufsichtliche Maßnahmen ergriffen werden, die dieser in eigener Zuständigkeit getroffen hat (vgl. § 29 Abs. 2 ThürKO), stellt sich in diesem Zusammenhang nicht, denn dem geht naturgemäß keine Beanstandung durch den Bürgermeister nach § 44 ThürKO voraus..
Folgt die Rechtsaufsicht der Ansicht des Bürgermeisters aber nicht und bleibt untätig, dann besteht für einen Rechtsschutz der Gemeinde kein Bedürfnis, weil keine Entscheidung ihres Entscheidungsorgans und damit keine Entscheidung der Gemeinde berührt wird. Eine Rechtsverletzung der Körperschaft Gemeinde ist in diesem Fall nicht möglich.
Aus der Verwendung des Begriffs "Gemeinde" in § 44 Satz 3 ThürKO kann auch nicht geschlossen werden, dass mit der Vorschrift etwa einzelnen Organen der Gemeinde wie dem Bürgermeister, dem Gemeinderat oder dessen Mitgliedern ein eigenes Klagerecht eingeräumt werden soll. Dagegen spricht zum einen der Wortlaut, zum anderen würde es sich bei einem entsprechenden Verfahren um eine Art Organstreit unter - systemfremder - Einbeziehung einer anderen Körperschaft handeln. Systemgerechter erscheint es indes, in § 44 Satz 3 ThürKO lediglich einen Hinweis auf die Klagebefugnis der Gemeinde bei einer möglichen Verletzung von ihr - und nicht ihren Organen - zustehenden Rechten zu sehen.
Die Klage wäre auch dann nicht zulässig, wollte man sie in eine Klage des Bürgermeisters der Klägerin umdeuten. Insbesondere führten dann die Entscheidungen des BayVGH vom 20.10.2011 und des OVG NRW vom 30.03.2004 nicht weiter. Dort wird eine Antrags- bzw. Klagebefugnis einmal eines Bürgermeisters und zum anderen eines Gemeinderatsmitglieds gegenüber einer gegen die Gemeinde gerichteten rechtsaufsichtlichen Maßnahme bejaht und zwar wegen eines möglichen Eingriffs in unmittelbar diesen Organen bzw. Organteilen zustehende Rechte. Wehrfähige Innenrechtspositionen könnten durch jede Rechtsnorm des öffentlichen Rechts begründet werden. Demnach könne auch ein Dritter in seinen Rechten verletzt sein, in dessen Rechte durch eine kommunalaufsichtliche Maßnahme eingegriffen werde (vgl. BayVGH, Beschluss vom 20.10.2011 - 4 CS 11.1927 - Juris Rdnr. 5; OVG NRW, Urteil vom 30.03.2004 - 15 A 2360/02 - Juris Rdnrn 24 - 32). Demgegenüber vertritt aber das ThürOVG die Auffassung, dass Maßnahmen der Kommunalaufsicht unmittelbar nur die der Staatsaufsicht unterstehende Körperschaft betreffen. Außerhalb dieses kommunalaufsichtlichen Verhältnisses stehende Dritte werden dadurch nicht unmittelbar in ihren Rechten betroffen, sondern sie stellen sich für diese vielmehr als ein Verwaltungsinternum, als ein bloßer Rechtsreflex dar (ThürOVG, Beschlüsse vom 11.05.2005 - 2 EO 519/02 - Seite 6 des Entscheidungsabdrucks und vom 28.02.2002 - 2 ZEO 278/01 - Seite 3 des Entscheidungsabdrucks jeweils zu Kündigungen im Wege der Ersatzvornahme). Ebenso ist auch nach Ansicht des OVG Sachsen-Anhalt in allen Fällen von Kommunalaufsicht nur die Gemeinde selbst durch die jeweilige Maßnahme betroffen. Soweit die Gemeindeordnung (dort §§ 42 ff. GO LSA) Befugnisse und Mitwirkungsrechte der Mitglieder des Gemeinderats regelt, geschieht dies nur innerhalb der juristischen Person Gemeinde und nicht mit Außenwirkung (Beschluss vom 05.11.2003 - 2 M 500/03 - Juris Rdnrn. 9 und 10). Vorliegend kann dies jedoch letztlich dahinstehen, denn nach Ansicht des BayVGH und des OVG NRW wird ja ein möglicher Eingriff in eigene Rechte des betroffenen Dritten bzw. des hier als Dritter anzusehenden Organs verlangt. Ein solcher kann hier nicht vorliegen. § 44 ThürKO gewährt dem Bürgermeister ein Beanstandungsrecht und legt ihm die Verpflichtung auf, die Rechtsaufsichtsbehörde unverzüglich zu unterrichten. Darüber hinausgehende Rechte lassen sich der Vorschrift nicht entnehmen. Insbesondere ist § 44 Satz 2 ThürKO nicht als ein dem Bürgermeister zustehendes eigenes Recht auf Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde zu verstehen. Er stellt dort nicht etwa einen Antrag, der auf die Durchführung rechtsaufsichtlicher Maßnahmen gerichtet ist, sondern die Vorschrift ist vielmehr wörtlich im Sinne seiner Verpflichtung auf (bloße) Unterrichtung der Rechtsaufsicht konzipiert. Dies wird zudem dadurch noch deutlicher, dass der Bürgermeister die Rechtsaufsichtsbehörde sogar "unverzüglich" zu unterrichten hat, was die Dringlichkeit der Verpflichtung noch unterstreicht. Wird auf seine Beanstandung hin die streitige Entscheidung nach erneuter Befassung durch den Gemeinderat nicht aufgehoben, dann ist das zunächst vorgesehene Verfahren der innergemeindlichen Selbstkontrolle (vgl. nochmals die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15.04.1993 zur ThürKO zu § 44 ThürKO - LTDrs. 1/2149) beendet, der Bürgermeister ist nicht mehr zuständig und gibt die Sache an die Rechtsaufsicht ab.
Das damit verbleibende Beanstandungsrecht des Bürgermeisters wird im vorliegenden Fall durch die nachfolgende Untätigkeit des Beklagten nicht tangiert. Er hat den streitgegenständlichen Beschluss ja beanstandet und auch die Rechtsaufsichtsbehörde informiert.
Selbst wenn man vorliegend anderer Auffassung wäre und - entsprechend den genannten Entscheidungen des BayVGH und des OVG NRW - dem Bürgermeister wegen der Möglichkeit einer eigenen Rechtsverletzung (als "Dritter") eine Klagebefugnis einräumen wollte, so führte dies hier mangels vorheriger Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht zur Zulässigkeit der Klage. Fußte die Klagebefugnis dann nämlich nicht auf § 44 Satz 3 ThürKO, weil keine Rechte der Gemeinde tangiert wären, sondern auf der möglichen Verletzung individueller Rechte als von der rechtsaufsichtlichen Maßnahme ebenfalls betroffener Dritter, dann wäre auch § 44 Satz 4 ThürKO nicht anwendbar, der für die Gemeinde das Vorverfahren nach § 68 VwGO entbehrlich macht. Zwar entfällt mittlerweile u.a. bei kommunalaufsichtlichen Entscheidungen das Vorverfahren bereits nach § 9 Abs. 2 Nr. 4 Thüringer Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (in der Fassung durch Artikel 1 Thüringer Haushaltsbegleitgesetz 2012 vom 21.12.2011 [GVBl Seite 531 ff.]). Nach Art. 17 Thüringer Haushaltsbegleitgesetz 2012 gilt dies jedoch nicht für Verwaltungsakte, die vor dem 01.01.2012 bekannt gegeben worden sind. Letzteres ist hier der Fall. Es verbliebe demnach bei dem Erfordernis eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO. Ein solches hat der Bürgermeister hier nicht durchgeführt.
Auf die Frage, ob der Bürgermeister der Klägerin vorliegend überhaupt zur Erhebung der Klage legitimiert war und ob eine mangelnde Legitimation der Zulässigkeit der Klage entgegenstünde (vgl. dazu BayVGH, Beschluss ebenfalls vom 20.10.2011 - 4 CS 11.2047 - Juris Rdnrn. 3, 7 und 8), braucht deshalb nicht eingegangen zu werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung. Ein Grund für die Zulassung der Berufung zum Thüringer Oberverwaltungsgericht ist nicht ersichtlich.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird in Anlehnung an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, Anh § 164) auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz).
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 ff. GO LSA
§ 44 ThürKO
§ 68 VwGO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 22 Abs. 3 Satz 1 ThürKO
§ 29 Abs. 2 ThürKO
§ 44 Satz 3 ThürKO
§ 44 Satz 2 ThürKO
§ 44 Satz 4 ThürKO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 9 Abs. 2 Nr. 4 Thüringer Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 E 1408/02
6 E 2369/04
4 CS 11.19
15 A 2360/02
2 EO 519/02
2 ZEO 278/01
2 M 500/03
4 CS 11.20