Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-17, Aktenzeichen 9 K 2941/12.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2012:1217.9K2941.12.F.0A

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main vom 15. August 2012 verurteilt, der Klägerin anstelle des ihr am 30. Januar 2012 ausgehändigten aktuellen Leistungsnachweises für die Zeit vom 1. Oktober 2010 bis zum 30. September 2011 einen neuen aktuellen Leistungsnachweis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihren aktuellen Leistungsnachweis für den Zeitraum vom 1. Oktober 2010 bis zum 30. September 2011.
Die Klägerin war im maßgeblichen Zeitraum auf einem Dienstposten eingesetzt, der nach den Besoldungsgruppen A 10 bis A 12 BBesO gebündelt bewertet war. Das gilt auch für diejenigen, die sich in der Vergleichsgruppe der Klägerin befanden.
Das Verfahren zur Erstellung der aktuellen Leistungsnachweise zum Stichtag 30. September 2011 war dadurch gekennzeichnet, dass die Beurteiler zunächst ihre Vorschläge für eine Gesamtnote entwickelten. Diese Vorschläge leitete die Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main an ihre vorgesetzte Behörde weiter. Nachdem diese die Gesamtnotenvorschläge im Hinblick auf die Einhaltung der vorgegebenen Quoten für die Gesamtnoten geprüft und gebilligt hatte, wurden in der Bundespolizeidirektion die aktuellen Leistungsnachweise unter Zuordnung von Punkt- und Buchstabenwerten zu den Einzelmerkmalen erstellt. Der die Klägerin betreffende aktuelle Leistungsnachweis wurde ihr am 30. Januar 2012 ausgehändigt.
Mit ihrem am 9. Februar 2012 erhobenen Widerspruch wandte sich die Klägerin gegen die Herabsetzung der Noten im Abschnitt Leistungsbeurteilung durch den Zweitbeurteiler. Im vorgehenden Beurteilungszeitraum sei sie durch den Erst- und den Zweitbeurteiler mit 7 Punkten beurteilt worden. Jetzt sei sie durch den Zweitbeurteiler trotz identischer Befähigungsbeurteilung mit der Begründung der Maßstabsgerechtigkeit innerhalb der Vergleichsgruppe auf 6 Punkte herabgesetzt worden. Im Erörterungsgespräch mit dem Zweitbeurteiler habe ihr die Maßstabsgerechtigkeit nicht hinreichend dargelegt werden können. Ihr sei kein Leistungsabfall im Zeitraum des aktuellen Leistungsnachweises unterstellt worden. Vielmehr sei darauf abgestellt worden, dass sich Aufgaben und Anforderungen bei anderen in der Vergleichsgruppe verändert hätten, bei denen in Teilen ein Leistungszuwachs zu verzeichnen gewesen sei.
Nachdem der Zweitbeurteiler seine Notenvergabe mit Schreiben vom 19. Juli 2012 erläutert hatte, wies die Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main unter Wiederholung der Ausführungen des Zweitbeurteilers den Widerspruch der Kläger mit Widerspruchsbescheid vom 15. August 2012 zurück.
Mit ihrer am 4. September 2012 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin das Ziel weiter, einen neuen aktuellen Leistungsnachweis anstelle des erstellten Leistungsnachweises zu erhalten. Sie macht geltend, der im Januar 2012 ausgehändigte Leistungsnachweis genüge nicht den Anforderungen einer hinreichenden Plausibilität dienstlicher Beurteilungen, weil der Zweitbeurteiler seine Notenabsenkung nicht hinreichend erläutert habe. Auch sei nicht erkennbar, warum ein Leistungsmerkmal aus Gründen der Maßstabsgerechtigkeit gestrichen worden sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main vom 15. August 2012 zu verurteilen, der Klägerin anstelle des ihr am 30. Januar 2012 ausgehändigten aktuellen Leistungsnachweises für die Zeit vom 1. Oktober 2010 bis zum 30. September 2011 einen neuen aktuellen Leistungsnachweis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte bezieht sich auf den Widerspruchsbescheid.
Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Auf seinen Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Begehren der Klägerin ist als kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage zulässig. Insbesondere steht der Klägerin ein Rechtsschutzinteresse zur Seite. Zwar richtet sich die Klage gegen einen aktuellen Leistungsnachweis, nicht gegen eine auf Dauer zu den Personalakten zu nehmende dienstliche Beurteilung. Diese wird durch den aktuellen Leistungsnachweis lediglich vorbereitet. Hier bildet der im Januar 2011 ausgehändigte aktuelle Leistungsnachweis jedoch die zunächst letzte Qualifikationseinschätzung der Klägerin, da diese inzwischen als Personalratsmitglied vollständig von der Dienstleistung freigestellt worden ist und daher in näherer Zukunft keine Regelbeurteilung erhalten wird. Der aktuelle Leistungsnachweis tritt daher nach heutiger Erkenntnislage an die Stelle der dienstlichen Beurteilung, insbesondere der nächsten Regelbeurteilung. Folglich kann die Klägerin jedenfalls unter diesen Umständen den gleichen Rechtsschutz beanspruchen, wie er ihr hinsichtlich einer dienstlichen Beurteilung zusteht, dies auch deshalb, weil der aktuelle Leistungsnachweis in der Personalakte verbleiben wird und nicht durch die üblicherweise folgende Regelbeurteilung ersetzt werden wird. Er würde lediglich dann aus der Personalakte entfernt, wenn unter Einschluss des Zeitraums des aktuellen Leistungsnachweises später eine dienstliche Beurteilung erstellt würde. Dies wird bei der Klägerin im Hinblick auf § 33 Abs. 3 Nr. 4 BLV selbst dann nicht der Fall sein, wenn die Qualifikation der Kläger für ein Beförderungsamt zu beurteilen wäre.
Die Klage hat auch Erfolg, da der aktuelle Leistungsnachweis fehlerhaft ist.
Für die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Absenkung der Notenwerte im Bereich der Leistungsmerkmale fehlt es schon an einer hinreichend plausiblen Begründung (zum Gebot der Plausibilisierung der Abweichung BVerwG U. v. 16.9.2012 – 1 A 2.10 – juris Rn. 12 m. w. N.; 11.12.2008 – 2 A 7.07–Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 22). Das Schreiben des Zweitbeurteilers vom 19. Juli 2012 genügt den diesbezüglichen Anforderungen nicht. Er nimmt Bezug auf den Fall einer von vier Vergleichspersonen, dem zusätzlich das Aufgabengebiet einer Sachbereichsleitung übertragen worden sei. Warum der dort gezeigte Erfolg die Leistung der Klägerin z. B. beim schriftlichen Ausdruck als herabsetzungsbedürftig erscheinen lässt, kann dem Erfolg der Vergleichsperson in der hinzugekommenen Sachgebietsleitung nicht entnommen werden. Jedenfalls fehlt es insoweit an einer näheren Darlegung. Gleiches gilt hinsichtlich der Merkmale Dienstleistungsorientierung, mündlicher Ausdruck. In entsprechender Weise lässt sich die Frage für andere herabgesetzte Notenwerte formulieren. Wieso die Vertretungstätigkeit einer weiteren Vergleichsperson im Vergleich die Leistungen der Klägerin hinsichtlich der genannten Leistungsmerkmale als herabsetzungsbedürftig erscheinen lässt, ist ebenso wenig plausibel dargelegt. Gleiches gilt für den Umstand, dass der Erstbeurteiler die körperliche Leistungsfähigkeit beurteilt hatte, während der Zweitbeurteiler dieses Leistungsmerkmal gestrichen hat, also keine Aussage für angebracht hielt. Ein Grund dafür wird nicht genannt.
Ferner ist die Zusammensetzung der Vergleichsgruppe rechtswidrig. Es ist nicht ansatzweise plausibel, warum die Klägerin als Sachbearbeiterin mit einem Beamten zu vergleichen sein soll, der eine Sachgebietsleitung übernommen hat. Dabei handelt es sich offenkundig um ein Aufgabe, die höhere und auch andere Anforderungen stellt als die Tätigkeit in der Sachbearbeitung.
Wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, erfolgt in der Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main eine gebündelte Dienstpostenbewertung. Die Klägerin und ihre Vergleichspersonen sind auf Dienstposten eingesetzt, denen Ämter der Besoldungsgruppen A 10, A 11 und A 12 BBesO zugeordnet werden können. Damit fehlt es an der von § 18 BBesG vorausgesetzten funktionsbezogenen Dienstpostenbewertung, bei der einem Dienstposten nur ein einziges statusrechtliches Amt zugeordnet ist, da Beförderungsämter nach § 25 BBesG nur ausgebracht werden dürfen, wenn sich die ihnen zugeordneten Anforderungen wesentlich von denen der nächstniedrigeren Ämter abheben. Die Beurteilungsrichtlinien sehen vor, dass nach Maßgabe der Anforderungen des statusrechtlichen Amtes beurteilt wird. Wie das BVerwG jedoch entschieden hat, kann ein statusrechtliches Amt, dem kein nach § 18 BBesG bewerteter Dienstposten zugeordnet ist, keinen rechtlich zulässigen Maßstab für eine Qualifikationsbeurteilung darstellen (BVerwG U. v. 30.6.2011 – 2 C 19.10– ZBR 2012, 42, 44 Rn. 30; v. Roetteken ZBR 2012, 25, 30). Damit ist ein sachgerechter Vergleich der auf gebündelten Dienstposten eingesetzten Beamtinnen und Beamten nicht möglich (VG Darmstadt U. v. 16.3.2012 – 1 K 632/11.DA– juris Rn. 23 ff.; Kammer B. v. 27.11.2012 – 9 L 3404/12.F.; 26.11.2012 – 9 L 2045/12.F). Dies betätigt sich hier durch den Umstand, dass die Klägerin in der Funktion einer Sachbearbeiterin mit einem Beamten verglichen wurde, der im Beurteilungszeitraum die Funktion einer Sachgebietsleitung wahrzunehmen hatte. Dieser Sachverhalt schließt es zwar nicht aus, beide Dienstposten als einander gleichwertig einzustufen. Anhaltspunkte, warum dies hier entgegen erstem Anschein gleichwohl der Fall sein soll, sind nicht erkennbar.
Der aktuelle Leistungsnachweis genügt den rechtlichen Anforderungen des § 49 Abs. 1, 3 S. 1 BLV vom 12.2.2009 (BGBl. I S. 284) auch deshalb nicht, weil hier zunächst nur die Gesamturteile (Gesamtnoten) aller für den entsprechenden Zeitraum zu erstellenden aktuellen Leistungsnachweise abgegeben und der nächsthöheren Behörde zur Kontrolle und Billigung vorgelegt wurden. Erst im nächsten Schritt erfolgte die Beurteilung der fachlichen Leistungen im Hinblick auf die im Beurteilungsvordruck genannten Einzelleistungsmerkmale und die Einschätzung der Befähigung im Hinblick auf die dafür im Beurteilungsvordruck genannten Einzelmerkmale. Damit wird im Bereich der Bundespolizei die gesetzlich vorgegebene Reihenfolge bei dienstlichen Beurteilungen bzw. die ihnen entsprechenden aktuellen Leistungsnachweise umgekehrt. Die Systematik des § 49 BLV macht deutlich, dass zunächst die nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistungen und die Einschätzung der Befähigung, jeweils gegliedert nach unterschiedlichen Aspekten, stattfinden müssen. Das Gesamturteil bildet lediglich den Abschluss der dienstlichen Beurteilung (§ 49 Abs. 3 S. 1 BLV). Es kann als Bündelung der verschiedenen Einzelmerkmale im Bereich der Leistungsbeurteilung und Befähigungseinschätzung (BVerwG U. v. 13.7.2000 – 2 C 34.99– juris Rn. 14 = ZBR 2001, 36 ) sachgerecht nur gebildet werden, wenn die dafür erforderlichen Grundlagen i. S. d. § 49 Abs. 1 BLV auf korrekte Weise geschaffen worden sind (BVerwG U. v. 26.6.1980 – 2 C 13.79– ZBR 1981, 197, 199; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 7. Aufl., § 20 Rn. 49). Dies setzt die Judikatur des BVerwG erkennbar voraus, wenn dort ausgeführt wird, das Gesamturteil bilde nicht das arithmetische Mittel der Einzelbewertungen, dürfe aber auch nicht in Widerspruch dazu stehen (BVerwG 15.10.1992 – 2 B 164.92– juris Rn. 6).
Die Beurteilung genügt ferner nicht den Anforderungen, die § 49 Abs. 1 BLV aufstellt. Dazu hat die Kammer in ihrem Urteil vom 6. März 2012 (9 K 3815/11.F - juris), dem vergleichbare Beurteilungsrichtlinien zugrunde lagen, folgendes ausgeführt:
„Nach § 49 Abs. 1 BLV… sind in einer dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung der Beamtin nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen. Die fachliche Leistung ist nach § 2 Abs. 4 BLV insbesondere nach den Arbeitsergebnissen, der Arbeitsweise, dem Arbeitsverhalten und für Beamtinnen und Beamte, die bereits Vorgesetzte sind, nach ihrem Führungsverhalten zu beurteilen. In den §§ 40 f. BLV in der bis zum 13. Februar 2009 geltenden Fassung fehlt die Differenzierung zwischen einer nachvollziehbaren Darstellung der fachlichen Leistungen und der Einschätzung von Eignung und Befähigung. Auch enthielt das alte Recht keine Anforderung dahingehend, dass die fachlichen Leistungen nachvollziehbar darzustellen seien. Daraus folgt für die Kammer, dass im heutigen Recht insoweit neue und teilweise über das bisherige Recht hinausgehende, teilweise vom bisherigen Recht abweichende Anforderungen an dienstliche Beurteilungen gestellt werden.
Für die Elemente Eignung (§ 2 Abs. 2 BLV) und Befähigung (§ 2 Abs. 3 BLV) soll sich die Beurteilung mit einer Einschätzung begnügen. Es wird damit von vornherein nicht der Anspruch erhoben, die Beurteilung könne oder müsse insoweit Erkenntnisse liefern. Erkenntnisse im sozialwissenschaftlich verstandenen Sinn würden den Einsatz von eignungsdiagnostisch erprobten und entsprechend wissenschaftlich anerkannten Verfahren voraussetzen, wie sie die wissenschaftliche Psychologie gegenwärtig in erheblichem Umfang und mit unterschiedlichen Ausrichtungen bereitstellt. Durch den Begriff der Einschätzung wird deutlich, dass § 49 Abs. 1 BLV keine Verpflichtung begründen will, derartige für die Gewinnung echter Erkenntnisse nötiger Verfahren im Beurteilungswesen zum Einsatz zu bringen. Insoweit kann deshalb die Rüge der Klägerin, viele Einzelmerkmale seien subjektiv unterlegt und setzten für eine wirklich sachgerechte Bewertung ein Psychologiestudium, d. h. eine entsprechende fachliche Qualifizierung der Beurteiler/innen voraus, nicht durchgreifen. Der Verordnungsgeber begnügt sich insoweit schon vom Anspruch her mit bloßen Einschätzungen, reduziert damit aber auch den sachlichen Aussagegehalt dieses Teils dienstlicher Beurteilungen.
Für die Darstellung der fachlichen Leistungen der Klägerin ergibt sich dagegen aus dem Erfordernis der nachvollziehbaren Darstellung ein im Verhältnis zum bisherigen Recht höheres Maß an Anforderungen. Nachvollziehbar ist eine Darstellung fachlicher Leistungen in einer Beurteilung nicht schon dann, wenn sich durch das Ankreuzen von Feldern in Verbindung mit kurzen Ankertexten ein vollständiger Satz ergibt, der zugleich eine Bewertungsstufe mitteilt. Die Nachvollziehbarkeit bedingt vielmehr, dass anhand der tatsächlich erbrachten Leistungen, d. h. vor allem der geforderten Arbeitsergebnisse, des geforderten Arbeitsverhaltens und der geforderten praktischen Arbeitsweise individuell dargestellt wird, in welchem Umfang und auch aus welchen Gründen die jeweiligen Anforderungen, die auszuweisen wären, tatsächlich überhaupt und ggf. mit welcher qualitativen Abstufung erreicht wurden. Die Nachvollziehbarkeit der Darstellung ist nur gegeben, wenn die beurteilte Person anhand der konkreten Darstellung ihrer Leistungen die Aussagen in ihren verschiedenen Schritten erkennen und sich in ihrem konkreten Verhalten darin wiedererkennen kann. Dies bedingt die Mitteilung derjenigen Aspekte, die im Leistungsbereich aus bestimmten näheren Gründen in besonderer Weise anforderungsgerecht waren, wie die Mitteilung derjenigen Aspekte, die im Leistungsbereich aus bestimmten näheren Gründen weniger anforderungsgerecht waren. Dies erfordert ggf. auch z. B. die Darstellung, welche praktischen Arbeitsweisen der Klägerin aus welchen Gründen weniger überzeugend waren oder als genügend beurteilt waren, wenn zugleich aus erkennbar wird, welche Arbeitsweisen bei der Erfüllung welcher Anforderungen besser beurteilt werden. Die beurteilten Personen müssen die ihnen erteilten Leistungsbewertungen ihren tatsächlich erbrachten Leistungen einerseits und den dafür vom Dienstherrn für den entsprechenden Zeitraum aufgestellten Anforderungen andererseits zuordnen können.
Dies ist bei dem von der Beklagten gewählten System der rein notenmäßigen Bewertung von kurz umrissenen Verhaltensweisen nicht der Fall. Hier wird den beurteilten Personen lediglich das Ergebnis der Leistungsbeurteilung mitgeteilt. Den Weg der Beklagten zur Gewinnung dieses Urteils können die beurteilten Personen jedoch nicht nachvollziehen.
Die Erfüllung dieser Anforderungen wird den Erlass einer neuen Beurteilungsrichtlinie voraussetzen, da die in den derzeit geltenden Richtlinien vorgesehenen Beurteilungsvordrucke den Anforderungen des § 49 Abs. 1 BLV nicht genügen.“
Dem ist für das vorliegende Verfahren nichts hinzuzufügen (vgl. auch die Anforderungen an die Plausibilität und Transparenz dienstlicher Beurteilungen durch das VG Darmstadt a.a.O. Rn. 32 ff.; ebenso auch Urteile der Kammer v. 18.5.2012 – 9 K 4962/11.F, 25.7.2012 – 9 K 2129/11.F u. 9 K 4853/11.F). Die Darstellung im Abschnitt „Besondere Bemerkungen“ kann die vorstehenden Mängel nicht ausgleiche, da dort zu einigen Leistungsmerkmalen ergänzende Ausführungen gemacht werden.
Soweit die Klägerin geltend macht, im verbalen Teil des aktuellen Leistungsnachweises sei ein – versteckter und kritischer – Hinweis auf die Personalratstätigkeit enthalten, vermag die Kammer dem nicht beizupflichten. Soweit dargestellt wird, die Klägerin sei in erheblichem Umfang auch mit Aufgaben betraut worden, die nicht zu den Kernaufgaben ihres Dienstpostens gehörten, lässt sich allein daraus nicht entnehmen, seitens der Beurteiler sei damit in kritischer Weise auf Tätigkeit der Klägerin im Personalrat abgestellt worden. Richtig am Hinweis der Klägerin ist jedoch, dass die Beurteiler sich im Rahmen der Erstellung eines neuen Leistungsnachweises ggf. auch mit der Frage auseinander zu setzen haben werden, ob die im verbalen Teil anklingende Vielfältigkeit der dienstlichen und auf Anforderung ihrer Vorgesetzten ausgeübten Tätigkeiten in der Tätigkeitschreibung im Eingangsteil des Leistungsnachweises hinreichend deutlich abgebildet wird. Dies erscheint zumindest fraglich, da der verbale Teil des Leistungsnachweises deutlich zum Ausdruck bringt, dass der Umfang der sonstigen Aufgaben der Klägerin aus Sicht der Beurteiler ein aus deren Sicht erhebliches Ausmaß erreicht hatte. Das wäre zugunsten der Klägerin ebenso zu berücksichtigen wie die vom Zeitbeurteiler angeführten Besonderheiten für zwei andere zur Vergleichsgruppe gehörende Personen.
Da die Beklagte unterliegt, hat die Beklagte die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs.1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40 f. BLV
§ 41a BLV
§ 18 BBesG
§ 25 BBesG
§ 49 BLV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 33 Abs. 3 Nr. 4 BLV
§ 49 Abs. 1, 3 S. 1 BLV
§ 49 Abs. 3 S. 1 BLV
§ 49 Abs. 1 BLV
§ 2 Abs. 4 BLV
§ 2 Abs. 2 BLV
§ 2 Abs. 3 BLV
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 A 2.10
2 A 7.07
2 C 19.10
1 K 632/11
9 L 3404/12
9 L 2045/12
2 C 34.99
2 C 13.79
2 B 164.92
9 K 3815/11
9 K 4962/11
9 K 2129/11
9 K 4853/11