Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-09, Aktenzeichen 8 C 10463/05
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2005:1109.8C10463.05.0A

Tenor:
Die Ergänzungssatzung „A. S.“ der Ortsgemeinde M. wird für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Ergänzungssatzung „A. S.“ der Antragsgegnerin.
Er ist Eigentümer des 213 m² großen Flurstückes Gemarkung M. Flur ... Nr. ..., das er zusammen mit seinen westlich und nördlich angrenzenden Flurstücken Flur ... Nrn. ... und ... zum Teil als Gemüsegarten, zum Teil als Obstgarten nutzt. Östlich grenzt das Flurstück Flur ... Nr. ... an, südlich das Flurstück Flur ... Nr. ... an. Südlich von diesem verläuft die A. Straße (Flurstück Flur ... Nr. ...), an der auf der anderen Straßenseite sein Wohngrundstück liegt (A. S. ..., Flurstück Flur ... Nr. ...), im Geltungsbereich des Bebauungsplanes „Auf dem H.“.
Aus Anlass einer Bauvoranfrage der Eheleute T. und I. K. für den Neubau eines Einfamilienwohnhauses auf den Flurstücken Nrn. ... und ... wies die Verbandsgemeinde auf die Möglichkeit der Aufstellung einer Ergänzungssatzung hin. Die Eheleute K. ließen daraufhin einen Satzungsentwurf erstellen, in dem die Flurstücke Flur ... Nrn. ... und ... als Allgemeines Wohngebiet und das Flurstück Flur ... Nr. ... als Private Grünfläche dargestellt waren. Der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin beschloss am 10. August 2004 die Aufstellung einer Ergänzungssatzung und die Auslegung des Satzungsentwurfes, die vom 6. September bis 6. Oktober 2004 stattfand. Der Antragsteller legte bereits mit Schreiben vom 30. August 2004 „Widerspruch“ gegen die Einbeziehung seines Flurstückes Nr. ... in den Geltungsbereich der Satzung ein. Dieses könne nicht als Bauland betrachtet werden, denn es werde landwirtschaftlich genutzt und habe keine Zufahrt zur Straße. Am 7. September 2004 erklärte der Kläger zur Niederschrift der Verbandsgemeindeverwaltung, er ziehe seinen Widerspruch zurück. Das Flurstück Nr. ... könne im Geltungsbereich der Satzung verbleiben, wenn durch diese Satzung keine Einschränkungen entstünden. Bei einer Bebauung des angrenzenden Flurstückes Nr. ... seien die gesetzlichen Grenzabstände einzuhalten. Mit Schreiben vom 16. September 2004 beantragte der Antragsteller, nunmehr anwaltlich vertreten, das Flurstück Nr. ... aus dem Geltungsbereich der Ergänzungssatzung herauszunehmen. Im Rahmen der Bürgerbeteiligung wurden Bedenken vorgebracht wegen des Verzichtes auf eine Umweltprüfung, des Beschlusses der Einbeziehung des Flurstückes Flur ... Nr. ... außerhalb der öffentlichen Sitzung sowie wegen Immissionen von einer Strom-Erdleitung und einer Umspannstation sowie von Sichtbehinderungen für den Verkehr durch die zugelassene Bebauung. Die Verbandsgemeindeverwaltung und die Kreisverwaltung wiesen darauf hin, dass die Erschließung des Flurstückes Nr. ... nicht gesichert oder dargestellt sei und regten an, die Flurstücke Nrn. ..., ... und ... in die Satzung als Baufläche aufzunehmen, um die Lücke zwischen der bestehenden Bebauung und der vorgesehenen Bebauung mindestens planerisch zu schließen. Der Eigenbetrieb Verbandsgemeindewerke wies darauf hin, dass die Flurstücke Flur ... Nrn. ... und ... nach der vorgesehenen Bebauung zum unbeplanten Innenbereich gehören und damit beitragspflichtig würden.
Am 14. Dezember 2004 beschloss der Ortsgemeinderat über die vorgebrachten Stellungnahmen und fasste anschließend den Satzungsbeschluss. Dieser wurde am 31. Dezember 2004 öffentlich bekannt gemacht. Unter dem 28. Januar 2005 wurde den Eheleuten K. eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Flurstück Nr. ... erteilt.
Der Antragsteller hat am 6. April 2005 Normenkontrollantrag gestellt. Der Zulässigkeit des Antrages stehe seine Erklärung vom 7. September 2004 nicht entgegen. Diese habe er lediglich abgegeben, um eine Bebauung des Flurstückes Nr. ... zu ermöglichen. Er habe sich aber weiter gegen die Einbeziehung des Flurstückes Nr. ... wenden wollen, im Übrigen habe er noch innerhalb der Einwendungsfrist klargestellt, dass das Flurstück Nr. ... aus dem Geltungsbereich der Satzung herausgenommen werden solle. Dies habe ihm der Ortsbürgermeister auch versprochen. Die Ergänzungssatzung sei unwirksam, weil die überplanten Grundstücke nicht durch die bauliche Nutzung der angrenzenden Bereiche geprägt seien. Es handele sich um von landwirtschaftlicher Nutzung geprägte Grundstücke. Lediglich das Baugrundstück Nr. ..., das durch das Wegeflurstück Nr. ... „H. H.“ erschlossen sei und selbst dem Außenbereich zuzuordnen sei, grenze auf einer Länge von ca. 35 m unmittelbar an den Geltungsbereich der Ergänzungssatzung an, der im Übrigen im geringen Umfang auch noch an die „A. S.“ anstoße, überwiegend aber innerhalb von landwirtschaftlichen Nutzflächen liege. Der Abstand zu der vorhandenen Wohnbebauung an der Stichstraße „H. H.“ betrage mindestens 50 m. Die Bebauung auf dem Flurstück Nr. ... könne nicht als prägend für den Bereich der Ergänzungssatzung angesehen werden, denn es handele sich um die Fortführung der unorganisch gewachsenen Siedlungsstruktur in den Außenbereich. Es bestehe keine organisch gewachsene Siedlung, in die Flächen durch die Ergänzungssatzung einbezogen werden könnten. Die geplante Erweiterung der Bebauung sei nicht sinnvoll, denn sie führe zur Fortführung der Zersiedlung. Es sei zunächst geboten, die vorhandene Bebauung zu verdichten. Stattdessen werde eine undifferenzierte Einbeziehung eines größeren Teils des Außenbereiches vorgenommen. Es gebe keinen städtebaulichen Bedarf dafür, da noch Bauplätze vorhanden seien. Außerdem seien die öffentlichen und privaten Belange nicht gerecht abgewogen worden. Durch die Bebauung des Flurstückes Nr. ... werde die Erschließung des Flurstückes Nr. ... des Klägers, der selbst nicht bauen wolle, erschwert. Er befürchte außerdem eine Änderung seines Grundstücks durch eine Umlegung und die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen. Im Übrigen sei auch ein überholter Planungsstand des regionalen Raumordnungsplanes hinsichtlich der Biotopvernetzung zugrunde gelegt worden, die die Frage nach einer Umweltprüfung aufwerfe. Auch die Stellungnahme der Kreisverwaltung D., dass die straßenmäßige Erschließung des Flurstückes Nr. ... nicht gesichert sei und ein Lückenschluss zu der vorhandenen Bebauung wegen der Flurstücke Nrn. ..., ... und ... nicht erfolgen könne, sei nicht gebührend berücksichtigt worden. Die Einbeziehung dieser Flurstücke sei mit Argumenten abgelehnt worden, die ebenso für sein Flurstück Nr. ... gälten. Es gehe nicht darum, die Bebauung des Flurstückes Nr. ... zu verhindern, Bedenken bestünden nur wegen eines Gastankes in Grenznähe und der Erschließung des Flurstückes Nr. ... .
Der Antragsteller beantragt,
die Ergänzungssatzung „A. S.“ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Zur Begründung führt sie aus: Der Antrag sei bereits unzulässig, weil es dem Antragsteller am Rechtsschutzbedürfnis fehle. Ihm entstünden keine Nachteile, denn sein Grundstück werde aufgewertet, ohne dass er zur Bebauung verpflichtet sei. Eine Umlegung sei nicht beabsichtigt. Die Bebauung des Flurstückes Nr. ... könne er nicht mehr verhindern. Gegen die Baugenehmigung vom 28. Januar 2005 habe er keinen Widerspruch eingelegt, das Vorhaben sei inzwischen weitgehend fertig gestellt. Der Antragsteller habe auch durch seine Erklärung vom 7. September 2004 sein Antragsrecht verloren. Er habe damit nicht nur seinen Widerspruch gegen die Ergänzungssatzung zurückgenommen, sondern auch erklärt, er werde künftig keine Einwände dagegen erheben, dass sein Flurstück Nr. ... in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen werde. Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die Satzung sei nicht zu beanstanden. Die einbezogenen Flächen seien durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereiches geprägt. Das Hausgrundstück des Antragstellers befinde sich gerade gegenüber. Auch das Flurstück Nr. ... sei bebaut. Der Innenbereich werde durch die Bebauung des Flurstückes Nr. ... sinnvoll abgeschlossen. Abwägungsentscheidungen des Ortsgemeinderates, die zur Abgrenzung der Ergänzungssatzung geführt haben, seien nicht zu beanstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen sowie auf 1 Heft Verwaltungsakten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist zunächst zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt, denn er macht geltend, durch die Ergänzungssatzung in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 VwGO). Eine solche Rechtsverletzung ist auch möglich, da er als Eigentümer des Flurstückes Flur ... Nr. ... von den Festsetzungen der Satzung betroffen ist, die nicht nur zur Bebaubarkeit dieses Flurstückes führt, sondern auch Einschränkungen der Bebaubarkeit enthält.
Auch das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers ist gegeben. Das Rechtsschutzbedürfnis ist im Regelfall zu bejahen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, Rn. 37 vor § 40) und fehlt nur dann, wenn der Erfolg des Antrages nichts dazu beitragen kann, das Rechtsschutzziel zu erreichen (BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 1993 -4 NB 50/92-, NVwZ 1994, 259), also die Inanspruchnahme des Gerichts nutzlos erscheint oder gar rechtsmissbräuchlich erfolgt.
Die Normenkontrolle erscheint nicht nutzlos, denn es ist nicht offensichtlich, dass die zu treffende Entscheidung dem Antragsteller keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringt. Zwar ist das Nachbarflurstück Flur 6 Nr. 226 inzwischen bereits bebaut und diese, aufgrund einer bestandskräftigen Baugenehmigung erfolgte Bebauung wird auch nicht rückgängig gemacht werden. Rechtsschutzziel des Antragstellers ist es jedoch auch, zu verhindern, dass sein Außenbereichsgrundstück bebaubar wird und damit grundsätzlich zu Erschließungsbeiträgen herangezogen werden kann. Dieses Ziel kann weiterhin erreicht werden. Dass die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zurzeit nicht beabsichtigt ist, führt nicht zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses. Wie der Antragsteller nachvollziehbar vorgetragen hat, wird der beabsichtigte Verkauf des Flurstücks Flur ... Nr. ... als Garten durch die Satzung deshalb erschwert, weil ein Kaufinteressent die Heranziehung zu Beiträgen fürchtet. Es bringt also durchaus einen tatsächlichen Vorteil, wenn die Satzung für unwirksam erklärt wird. Unerheblich ist, dass eventuellen Erschließungsbeiträgen ein entsprechender Erschließungsvorteil gegenübersteht, denn der Antragsteller hat kein Interesse an einer Erschließung für eine bauliche Nutzung.
Die Inanspruchnahme des Gerichts ist auch nicht durch Verzicht ausgeschlossen oder rechtsmissbräuchlich. Der Antragsteller hat nicht auf Rechtsmittel verzichtet. Zwar hat er mit seiner Erklärung vom 7. September 2004 seine als Widerspruch bezeichneten Einwendungen zurückgenommen und erklärt, sein Flurstück Flur ... Nr. ... könne im Geltungsbereich der Satzung verbleiben. Ein Verzicht auf Rechtsmittel kann dieser Erklärung jedoch nicht entnommen werden, denn ein solcher muss angesichts seiner Tragweite unter Anlegen eines strengen Maßstabes eindeutig, unzweifelhaft und unmissverständlich erklärt werden (BVerwG, Urteil vom 28. April 1978 - VII C 50.75 - BVerwGE 55, 355). Das ist hier nicht der Fall. Der Antragsteller hat lediglich sein Einverständnis mit der Satzung unter bestimmten Voraussetzungen erklärt, nicht aber den Verzicht auf Rechtsmittel.
Der Antragsteller ist auch nicht deshalb gehindert, sich auf sein Rechtsschutzbedürfnis zu berufen, weil er sich widersprüchlich verhalten oder sein Antragsrecht verwirkt hätte. Zwar hat er am 7. September 2004 zunächst den Eindruck erweckt, er werde sich mit der Satzung abfinden. Aber bereits mit Schreiben vom 16. September 2004 hat er, nunmehr anwaltlich vertreten, erklärt, dass er weiterhin die Herausnahme seines Grundstückes aus dem Geltungsbereich der Satzung fordere. Es ist ihm nicht vorzuwerfen, dass er nach anwaltlicher Beratung zu seiner ursprünglichen Meinung zurückgekehrt ist, die er am 7. September 2004 unter Einfluss eines Bediensteten der Verbandsgemeinde vorübergehend geändert hatte. Aufgrund der kurzzeitigen Zustimmung zur Satzung wurde auch kein Vertrauen des Satzungsgebers in die Zustimmung begründet. Soweit ersichtlich, erhielt der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin die Erklärung vom 7. September 2004 gar nicht zur Kenntnis, jedenfalls beschloss er in seiner Sitzung vom 14. Dezember 2004 nur über die Stellungnahme vom 16. September 2004. Er hat demnach nicht im Vertrauen auf die Erklärung vom 7. September 2004 Entscheidungen getroffen.
Der Antrag ist auch begründet. Die Ergänzungssatzung ist unwirksam, denn die Voraussetzungen gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB liegen nicht vor und die vorgenommene Abwägung ist fehlerhaft.
Nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB kann die Gemeinde durch Satzung einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind. Danach müssen die Außenbereichsflächen, die einbezogen werden, unmittelbar an im Zusammenhang bebaute Ortsteile angrenzen (vgl. Krautzberger, in: Battis/Krauzberger/Löhr, BauGB-Kommentar, 9. Aufl. 2005, § 34 Rn. 69). Dies folgt zum einen aus dem Wortlaut der Vorschrift. Danach muss die Prägung der einzubeziehenden Flächen ausdrücklich durch den angrenzenden Bereich der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gegeben sein, also nicht etwa durch einen bloß in der Nähe gelegenen Bereich, zu dem ein Abstand besteht. Es folgt weiter aus dem Begriff des Einbeziehens, der einen ununterbrochenen räumlichen Zusammenhang zwischen den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen und der einbezogenen Außenbereichsfläche fordert. Für diese Auslegung spricht auch die Systematik des Gesetzes. Die Innenbereichssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB steht nämlich im Gegensatz zur Festlegung von Außenbereichsflächen als im Zusammenhang bebaute Ortsteile nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB, wo dieser Zusammenhang gerade nicht erforderlich ist. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin verleiht die Satzungsermächtigung in § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB den Gemeinden gerade kein freies Ermessen in der Festlegung des Geltungsbereichs der Norm. Diese Planungsfreiheit steht ihr nur beim Erlass eines Bebauungsplans zu.
Der somit erforderliche räumliche Zusammenhang zwischen den durch die Satzung einbezogenen Flächen und dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil fehlt jedoch hier. Der aus den Flurstücken Flur ... Nrn. ... und ... sowie Flur ... Nr. ... bestehende Geltungsbereich der Satzung ist von den bebauten Flurstücken Flur ... Nrn. ..., ..., ... und ... durch die Flurstücke Flur ... Nrn. ..., ..., ..., ... und ... getrennt. Mit der (nord)westlich davon gelegenen Bebauung endet jedoch der im Zusammenhang bebaute Ortsteil. Denn im Regelfall endet der Bebauungszusammenhang am letzten vorhandenen Gebäude. Abweichend davon kann er allerdings noch mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze mit einschließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Januar 1995 - 4 B 273.94 - BRS 57, 93). Eine solche natürliche Grenze ist hier jedoch nicht erkennbar. Dass das Flurstück Flur ... Nr. ... unmittelbar an das Straßenflurstück Flur ... Nr. ... angrenzt, das seinerseits zum Geltungsbereich des Bebauungsplanes „Auf dem H.“ gehört, ist hingegen unerheblich. Denn § 34 Satz 1 Nr. 3 BauGB erlaubt nur die Einbeziehung von Außenbereichsflächen in im Zusammenhang bebaute Ortsteile und nicht in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 7. März 2002 - 1 N 01.2851 - NVwZ 2003, 236).
Unabhängig davon ist die Satzung auch unwirksam, weil die Antragsgegnerin die privaten und öffentlichen Interessen gegeneinander und untereinander nicht ordnungsgemäß abgewogen hat (vgl. zur Geltung des Abwägungsgebots: Krautzberger, a.a.O., Rn. 72). So hat sie die Anregung der Kreisverwaltung, die Flurstücke Flur ... Nrn. ..., ... und ... in die Satzung als Baufläche aufzunehmen, um die Lücke zwischen der bestehenden Bebauung im Bereich der Hauptstraße und der vorgesehenen Bebauung zu schließen mit der Begründung zurückgewiesen, diese Flurstücke würden auch zukünftig gärtnerisch genutzt und seien aufgrund privater Interessen absehbar nicht der Bebauung zugänglich. Die Anregung des Antragstellers, das Gartenflurstück Nr. ... aus dem Geltungsbereich der Satzung herauszunehmen, weil eine bauliche Nutzung nicht beabsichtigt sei, wurde dagegen zurückgewiesen, weil der Antragsteller nicht zur Umnutzung verpflichtet werde und er sein Grundstück nach wie vor als landwirtschaftliche Fläche nutzen könne. Hier wurden die Interessen der Grundstückseigentümer daran, dass ihr Grundstück nicht überplant wird, ohne Begründung völlig unterschiedlich behandelt, obwohl das öffentliche Interesse an der Bebauung des Flurstückes Flur ... Nr. ..., das in zweiter Baureihe liegt, deutlich geringer ist als das an der Einbeziehung der Flurstücke Nrn. ..., ... und ..., durch die die Lücke zwischen den bebauten Flurstücken Nr. ... und dem zur Bebauung vorgesehenen Flurstück Nr. ... geschlossen wird.
Der Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 20. Oktober 2005 enthält keine neuen Gesichtspunkte, so dass eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nicht erforderlich ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 34 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 259
BVerwGE 55, 355
NVwZ 2003, 236
4 NB 50/92
VII C 50.75
4 B 273.94
1 N 01.28