Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-23, Aktenzeichen OVG 10 A 14/20

Tenor:
Orientierungssatz
Eine Milieuschutzsatzung unterliegt folgenden materiellen Anforderungen: Die Gemeinde hat konkret zu bestimmen, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes ist so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Außerdem muss die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen i.S.d. § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Schließlich muss die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung besondere negative städtebauliche Folgen befürchten lassen. Außerdem muss das Festlegen des Erhaltungsgebietes dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. (Rn.45)
Die Verordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs vom 14. Januar 2020 des Bezirksamtes Friedrichshain-Kreuzberg zur Änderung der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „M...“ im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin vom 28. Oktober 2004 (GVBl. S. 495), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Februar 2019 (GVBl. S. 214), bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 30. Januar 2020 (S. 24), ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen eine im Jahr 2020 erlassende Änderungsverordnung, mit welcher der räumliche Umgriff der Verordnung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung für das Gebiet „M...“ im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin auf den Baublock 5... (im Folgenden: Block 7...) erstreckt worden ist.
Der von der T..., R..., M... und der L... begrenzte Baublock 7... zählt 640 Wohnungen und 1.017 Bewohner (Stand 2019). Der Block verfügt über 20 % Nachkriegsbauten und 80 % Altbauten, ist als Ensemble denkmalgeschützt und weist neben den auch als Gesamtanlagen geschützten Häusern der Wohnanlagen St. G... und W... sechs weitere Einzeldenkmale auf.
Die Wohnanlage St. G..., welche die gleichnamige Kirche umgibt, wurde 1906/ 1907 errichtet. Sie steht bis heute im Eigentum der Gemeinde, welche die 92 zur Anlage gehörenden Wohnungen auf der Grundlage eines Gespräches mit dem Pfarrer vergibt.
Die Anlage W..., eine repräsentative gründerzeitliche Wohnanlage mit insgesamt 210 Wohnungen, wurde 1891/ 1892 erbaut. In den 1980er Jahren wurden anstelle eines im Krieg zerstörten Gebäudeflügels an der T... ein Neubau mit zwei Kinos errichtet und die Wohnanlage mit öffentlicher Förderung saniert. Nach Ablauf der hieraus resultierenden Bindungen wurde die Anlage im Jahr 2006 ein erstes Mal verkauft, bevor sie im Jahr 2012 unter drei Investoren aufgeteilt wurde. Die Antragstellerinnen zu 1.) und 2.) sind Eigentümerinnen des zur L... hin gelegenen, etwa 140 Wohnungen umfassenden Mittelteils der Anlage (Grundstücke L... 56, 56A, 56B, 56C, 56D, 56F, 57, 57A, M... 10C, T... 84B), der von ihnen in WEG-Eigentum umgewandelt, etwa bis 2015 umfassend saniert wurde und seitdem zum Verkauf angeboten wird. Sie sind ferner Eigentümerinnen der ebenfalls in WEG-Eigentum umgewandelten Grundstücke M... 8 und T...e 87. Die übrigen Grundstücke der Anlage (M... 9,10, 11, 12 und T...83, 84, 85, 86, 83A, 84A) mit rund 80 Wohnungen gehören anderen Eigentümern.
Dem heutigen räumlichen Umgriff der Erhaltungsverordnung für das Gebiet "M...“ liegen vier Teilverordnungen zugrunde.
Die erstmals am 28. Oktober 2004 (GVBl. S. 495) erlassene Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB umfasste die Baublöcke 6..., die durch die R..., dasi..., die ... und die ... begrenzt werden.
Mit Verordnung vom 14. Juni 2018 (GVBl. 452) wurde der Umgriff der Erhaltungsverordnung „M...“ erstmals erweitert. Einbezogen wurden der Baublock 6...(„W... West“, begrenzt durch L...,x...,x..., T...) und die Wohnbebauung im Baublock 6... („W...“, begrenzt durch L...,x...,x..., T...).
Mit Verordnung vom 19. Februar 2019 (GVBl. S. 214) wurde der Umgriff der Erhaltungsverordnung ein zweites Mal erweitert. Einbezogen wurden nunmehr wesentliche Teile des Gebietes Q... (Baublöcke 7....), begrenzt durch P...,x...,x...Bebauung amf...,x...,x...,x...,x...,x..., die Bebauung an der nordöstlichen Grenze des Q...und die P.... Grundlage der Erweiterungsentscheidung und der zeitgleich getroffenen Entscheidung, das bisherige Erhaltungsgebiet „M...“ fortbestehen zu lassen, war ein Gutachten „Untersuchung zur Überprüfung der sozialen Erhaltungsverordnung M... sowie der Anwendungsvoraussetzungen nach § 172 Abs.1 S.1 Nr.2 BauGB für das Erweiterungsgebiet Q...im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg Ergebnisbericht“ vom November 2018 (im Folgenden: Gutachten F... 11/2018) der f... (im Folgenden: F...).
Eine Einbeziehung des Baublocks 7... in die Erhaltungsverordnung "M..." wurde ab dem Jahr 2013 erwogen. Einem Prüfauftrag der Bezirksverordnetenversammlung vom 15. Mai 2013 – DS/0746/IV – entsprechend legte die F... im Dezember 2013 das Gutachten „Überprüfung der Voraussetzungen für den Erlass einer Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, Block 0175... (W...)“ vor, das für und gegen eine Festsetzung sprechende Gründe benannte und empfahl, keine eigenständige Erhaltungsgebietsfestsetzung vorzunehmen, sondern das Erhaltungsgebiet „M...“ um den Baublock 7... zu erweitern. Auf dieser Grundlage fasste das Bezirksamt am 26. August 2014 einen Beschluss zur Aufstellung einer entsprechenden Erweiterungsverordnung (BVV-DS/1309/IV).
Das nachfolgend bei derselben Gesellschaft in Auftrag gegebene Gutachten „Überprüfung der Voraussetzungen für den Fortbestand der sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 BauGB sowie der Erweiterung des Gebiets um den statistischen Block 7... ´W...´, Endbericht“ von Dezember 2015 (im Folgenden: Gutachten F... 12/2015) empfahl indes lediglich eine Fortführung der bisherigen Erhaltungsverordnung und sprach sich gegen deren Erweiterung um den Baublock 7... aus. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, wegen des weitgehenden Denkmalschutzes im Block 7... seien Wärmedämmmaßnahmen nur beschränkt möglich (S. 49); der Aufwertungsprozess im Block sei weit fortgeschritten (S. 52 und 57); der Aufwertungsdruck konzentriere sich räumlich auf den noch unsanierten Teil der Anlage W..., die T... 83-87 und M... 9-10, und städtebaulich nachteilige Auswirkungen seien für diesen stadträumlich kleinen Teil nicht schlüssig begründbar (S. 52 und 57); auch sei die Einkommensstruktur im Block 7... günstiger und der Anteil Verdrängungsgefährdeter deshalb geringer als im bestehenden Erhaltungsgebiet (S. 56 f.). Auf dieser Grundlage beschloss das Bezirksamt am 11. April 2016, die Erhaltungsverordnung lediglich mit ihrem bisherigen Umgriff fortbestehen zu lassen, und hob den Aufstellungsbeschluss auf (BVV-DS/2149/IV).
Im März 2019 teilte das Stadtentwicklungsamt des Antragsgegners der F...unter Beifügung der maßgeblichen Passagen des Gutachtens F... 12/2015 mit, dass der Baustadtrat eine Überprüfung der Festsetzungsvoraussetzungen für den bislang nicht einbezogenen Baublock 7... wünsche, und beauftragte diese im April 2019 ohne Ausschreibung mit der Durchführung einer Untersuchung. Im Dezember 2019 legte die F... das Gutachten „Untersuchung der Anwendungsvoraussetzungen nach §172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB für das Erweiterungsgebiet "Block 7... zur sozialen Erhaltungsverordnung M... im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin – Ergebnisbericht“ (im Folgenden Gutachten F... 12/2019) vor.
Darin heißt es zum Aufwertungspotenzial [S. 23]:
„Nach den Befragungsergebnissen liegen über 90% der Wohnungen in Gebäuden ohne Fassadendämmung und bislang wird nur in wenigen Gebäude eine Solaranlage oder Photovoltaik genutzt, sodass das Potenzial für energetische Gebäudesanierungen im Block 7... noch hoch bis sehr hoch ist. … Über den überwiegenden Anteil der Mietwohnungen im Block 7... kann privat verfügt werden, da sie sich im Besitz privater Einzeleigentümer oder privatrechtlicher Gesellschaften befinden. Damit genießt in dem Gebiet nur ein geringer Teil der Wohnungen den besonderen Schutz vor baulichen Aufwertungen, den i.d.R. Wohnungen von städtischen Wohnungsgesellschaften, Genossenschaften oder kirchlichen Trägern haben.“
Zur Gebietsbindung und Infrastrukturnutzung wird ausgeführt [S. 33 ff.]:
„Bei einem aufwertungsbedingten verstärkten Zuzug jüngerer, einkommensstärkerer Familien kann davon ausgegangen werden, dass die sozialen Infrastruktureinrichtungen im Gebiet einem ansteigenden Nachfragedruck ausgesetzt werden. Eine mit der Gebietsaufwertung einhergehende wesentliche Änderung der sozialen und demografischen Zusammensetzung der Bevölkerung würde somit eine Anpassung der sozialen Infrastruktur notwendig machen.“
In den abschließenden Empfehlungen heißt es [S. 38 f.]:
„Nach den vorliegenden Befunden sind bei einem Verzicht der Erweiterung des Erhaltungsgebiets M... um den Block 7... verstärkte Aufwertungs- und Segregationsprozesse mit nachteiligen städtebaulichen Folgen im gebietsumfassenden Zusammenhang zu erwarten. Insbesondere sind zu befürchten: Anpassungsinvestitionen durch eine Minderauslastung der sozialen Infrastruktureinrichtungen (insbesondere Grundschule und Kindertagesbetreuung), …
Auf der Grundlage dieser Ergebnisse empfehlen wir daher, die nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB bestehende Erhaltungsverordnung M... um den Wohnblock 7... zu erweitern, um nachteilige städtebauliche Folgen der zu erwartenden Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung durch baulich-städtebaulichen Entwicklungen in dem Gesamtgebiet möglichst zu vermeiden.
Eine differenzierte Überprüfung des städtebaulich homogenen Altbauquartiers hat keine Anhaltspunkte für einen veränderten räumlichen Umgriff des Erweiterungsbereichs Block 7... erbracht. Daher wird empfohlen den Wohnblock 7... insgesamt der Gebietskulisse des Erhaltungsgebiets M... hinzuzufügen.“
Am 14. Januar 2020 beschloss das Bezirksamt die „Verordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs zur Änderung der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet ‚M...‘ im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin vom 28. Oktober 2004 (GVBl. S. 495), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Februar 2019 (GVBl. S. 214)“, mit welcher der Umgriff der bisherigen Erhaltungsverordnung um den Baublock 7... erweitert wurde. Die Begründung der Beschlussvorlage des Bezirksamtes (Anlage 2 der Vorlage zur Kenntnisnahme an die BVV – DS/1557/V –) gab im Wesentlichen die Ergebnisse des eingeholten Gutachtens wieder. Im Nachgang der Ausfertigung am 14. Januar 2020 wurde die Verordnung am 30. Januar 2020 im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin Nr. 3 (GVBl. S. 24) verkündet. Am 27. Februar 2020 nahm die Bezirksverordnetenversammlung die Vorlage über den Bezirksamtsbeschluss zur Kenntnis.
Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerinnen ist am 26. Oktober 2020 per Fax beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg eingegangen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:
Die Entstehungsgeschichte der Erweiterungsverordnung lasse eine sachfremde Motivation erkennen. Die neuerliche Erweiterung gehe auf einen Wunsch des Baustadtrates zurück, sei ungeachtet dessen forciert worden, dass das Gutachten F...12/2015 sich gegen eine Einbeziehung des Blockes 7... ausgesprochen habe und es unmittelbar zuvor bereits zwei Erweiterungen gegeben habe. Ferner sei der Gutachtenauftrag ohne Ausschreibung vergeben worden.
Die Ausführungen zum „Aufwertungspotential" und zum „Aufwertungsdruck" seien nicht plausibel: Der der Anteil von 1- und 2-Zimmerwohnungen sei vergleichsweise gering. Ob der vorgefundene Ausstattungsstandard im Berlinvergleich hoch oder niedrig sei, werde nicht deutlich. Die Aussage, dass das Potential für energetische Gebäudesanierungen im Block 7... noch sehr hoch sei, stehe in direktem Widerspruch zu den Ergebnissen des Gutachtens F... 12/2015. Inwiefern der hohe Anteil an Eigentumswohnungen ein Aufwertungspotential begründen soll, sei nicht nachvollziehbar.
Eine Verdrängungsgefahr sei nicht erkennbar. Diese sei im Gutachten F... 12/2015 unter Hinweis auf den hohen Anteil von Eigentumswohnungen und die günstigen Einkommensverhältnisse noch plausibel abgelehnt worden, und das Gutachten L... 12/2019 belege nicht, dass sich diese Situation seitdem geändert habe. Die durchschnittliche Mietbelastung im Gebiet begründe für sich genommen nach der j...-Studie (S. 42 ff.) noch keine Verdrängungsgefahr. Der Antragsgegner gehe weitgehend ungeprüft davon aus, dass die Möglichkeit einer Aufwertung durch bauliche Maßnahmen mehr oder weniger automatisch zu einem unerwünschten Verdrängungsdruck führe. Angesichts der aktuellen Wohnungssituation könne man mit dieser Argumentation letztlich jedes Gebiet im innerstädtischen Bereich Berlins zum Milieuschutzgebiet erklären.
Vor allem jedoch seien die auf der vierten Stufe zu prüfenden „negativen städtebaulichen Folgen" nicht hinreichend plausibilisiert oder substantiiert. Vielmehr handele es sich lediglich um Allgemeinplätze, die es rechtfertigen würden, nahezu jeden Berliner Innenstadtblock als Milieuschutzgebiet auszuweisen. Insbesondere gebe es keinen Anhalt für eine nicht bedarfsgerechte Auslastung der Infrastruktur. Die im Gutachten F... 12/2019 angenommene Minderauslastung liege selbst bei Annahme einer Verdrängung fern, da angesichts der im Gutachten festgestellten Zunahme der Kinderzahl in der Vergangenheit und des prognostizierten Zuzugs jüngerer einkommensstärkerer Familien mit einer Nachnutzung in gleicher Weise zu rechnen sei. Widersprüchlich sei zudem, dass die Verordnungsbegründung an anderer Stelle von einem ansteigenden Nachfragedruck auf die sozialen Infrastruktureinrichtungen im Gebiet ausgehe. Dementsprechend fehle auch ein belastbarer Anhaltspunkt dafür, dass verdrängungsbedingt ein Aufbau öffentlicher Infrastruktur in anderen Stadtteilen erforderlich sei.
Die Gebietsabgrenzung sei fehlerhaft. Da der Antragsgegner von einer strukturellen Zweiteilung des Gebietes in die bereits sanierte, in Wohneigentum umgewandelte und unter Denkmalschutz stehende Anlage W... einerseits und den übrigen Bereich des Blocks 7... andererseits ausgehe, für den er einen höherer Aufwertungsdruck annehme, sei nicht plausibel, dass er die Erweiterung auf den gesamten Block erstreckt habe, anstatt – wie auch in anderen Gebieten – Teilbereiche des Blocks auszuklammern, in denen die Voraussetzungen des § 172 BauGB nicht erfüllt seien.
Die genannten Fehler seien ungeachtet der Frage, ob sie unter § 215 BauGB fielen, beachtlich, da die Antragstellerinnen eine fristgerechte Rüge beim Antragsgegner erhoben hätten, und führten zur Unwirksamkeit der Verordnung.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die Verordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs vom 14. Januar 2020 des Bezirksamtes Friedrichshain-Kreuzberg zur Änderung der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „M...“ im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin vom 28. Oktober 2004 (GVBl. S. 495), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Februar 2019 (GVBl. S. 214), bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 30. Januar 2020 (S. 24), für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Rechtsverordnung sei formell rechtmäßig, insbesondere gemäß § 36 Abs. 2 Buchstabe c) Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG) vom Bezirksamt und gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVG von der Bezirksverordnetenversammlung (BVV) beschlossen worden, und auch materiell rechtmäßig. Die erneute Untersuchung des Blocks sei dem fortschreitenden Modernisierungs- und Vermarktungsgeschehen geschuldet. Die Empfehlung des Gutachtens F... 12/2015 habe sich hauptsächlich auf die Umwandlung und Modernisierung der Wohnanlage W... gestützt. Die rapide ansteigende Dynamik der letzten Jahre auf dem Wohnungsmarkt rechtfertigte eine Neuüberprüfung der Erweiterung des Erhaltungsgebietes um den Block 7..., welcher neben der teilweise aufgewerteten und umgewandelten Anlage W... weitere Wohnbebauung umfasse, die einem über die Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungsstandards hinausgehenden Aufwertungsdruck ausgesetzt sei. Die Untersuchung F... 12/2019 habe ergeben, dass sich im Block 7... ein zum angrenzenden Erhaltungsgebiet „M...“ vergleichbarer Anteil verdrängungsgefährdeter Haushalte befinde.
Zu den spezifischen Kritikpunkten der Antragsbegründung nimmt der Antragsgegner Bezug auf eine von der F... erstellte Stellungnahme, in der ausgeführt wird: Die Annahme, dass das Potential für energetische Gebäudesanierungen im Block 7... noch sehr hoch sei, stelle angesichts unterschiedlicher Untersuchungskulissen keinen Widerspruch zu dem Vorgutachten F... 12/2015 dar, das sich ausschließlich auf den Wohnungsbestand in der Wohnanlage ,,W..." mit ca. 140 Wohnungen beziehe, während das Gutachten F... 12/2019 den gesamten Block mit ca. 640 Wohnungen in den Blick nehme.
Bezüglich der negativen städtebaulichen Folgen sei eine enge funktionale und sozialräumliche Bindung des Blocks 7... mit dem Erhaltungsgebiet M... in der Untersuchung nachgewiesen und auf die diesbezügliche Begründung rekurriert worden, da eine gesonderte Festlegung als Erhaltungsgebiet aus gutachterlicher Sicht nicht in Betracht komme. Die vermisste Darlegung, weshalb die Infrastruktur im Falle der Verdrängung nicht ausgelastet sei, finde sich in dem Verweis auf das ,,Monitoring Soziale Stadt" und der Aussage, dass gesamtstädtische Segregationsprozesse nachgewiesen seien, die zu einer besonderen sozialen Belastung einzelner Quartiere führten und daher besondere Anforderungen an die Infrastruktur notwendig machten. Hieraus ergebe sich konkludent, dass die im Untersuchungsgebiet zu befürchtende Verdrängung einkommensschwacher, auf die soziale Infrastruktur besonders angewiesener Anwohner an anderer Stelle der Stadt zu einer Anpassung der Infrastruktur führen müsse. lm Umkehrschluss ergäben sich daher durch den Zuzug von einkommensstärkeren Haushalten für bestimmte Infrastruktureinrichtungen Minderauslastungen und mithin ein entsprechender Anpassungsbedarf für die öffentliche Hand. Art und Anteil dieser Personengruppen seien im Kapitel 2.3.3 dargestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte (ein Band) und die beigezogenen Verordnungsvorgänge (vier Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, da er zulässig (I.) und begründet (II.) ist.
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
1. Die Antragstellerinnen sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Bei Erhaltungssatzungen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (sog. Milieuschutzsatzungen) liegt die Voraussetzung, dass eine Person geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, bei den Eigentümern von Grundstücken im Gebiet und bei den Inhabern grundstücksgleicher Rechte an Grundstücken im Erhaltungsgebiet vor, ferner bei Bauherren, die nicht Eigentümer sind, aber wie ein Eigentümer bauliche Änderungen vornehmen dürfen (Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Auflage 2022, § 172 Rn. 126; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2023, § 172 Rn. 213; zum Ganzen bereits OVG Berlin-Brandenburg Urteil des Senats vom 17.Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 –, juris, Rn. 40). Für den Eigentümer eines Grundstücks im Erhaltungsgebiet folgt die Antragsbefugnis aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Denn mit dem Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung werden der Rückbau, die Änderung und die Nutzungsänderung baulicher Anlagen, mithin also der Gebäude oder einzelnen Wohnungen auf dem Grundstück, einem – gegenüber dem allgemeinen Bauplanungsrecht und dem Bauordnungsrecht eigenständigen – Vorbehalt einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung unterworfen, mit deren Versagung er rechnen muss. Ist, wie vorliegend, bereits WEG-Eigentum begründet worden, so treffen diese Rechtsfolgen der Erhaltungsverordnung nicht allein für das Miteigentum an dem Grundstück, dessen Geltendmachung als Maßnahme der Verwaltung des gemeinschaftlichen Eigentums i.S.d. § 18 Abs. 1 WEG allein der Wohnungseigentümergemeinschaft obliegt, sondern unmittelbar das Sondereigentum i.S.d. § 5 WEG an der einzelnen Wohneinheit, das der jeweilige WEG-Eigentümer geltend machen kann. Nach diesen Maßstäben resultiert die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, vorliegend aus dem Umstand, dass sie WEG-Eigentümer mehrerer im Geltungsbereich der Erweiterung der Erhaltungsverordnung belegener Wohnungen sind.
2. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Danach ist der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Die Erhaltungsverordnung ist am 30. Januar 2020 im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin verkündet worden und der Antrag ist am 26. Oktober 2020 bei Gericht eingegangen.
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die auf der Grundlage von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 246 Abs. 2 BauGB und § 30 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuchs (AGBauGB) am 14. Januar 2020 erlassene dritte Erweiterung der Erhaltungsverordnung „M...“ leidet an beachtlichen Mängeln. Die vom Antragsgegner vorgenommene Prüfung der materiellen Erlassvoraussetzungen genügt nicht den an sie zu stellenden Anforderungen.
1. Eine Erhaltungssatzung muss die gesetzlichen Voraussetzungen von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erfüllen.
Danach kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 4 BauGB) der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Die Erhaltungsziele des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB, die für den Erlass einer Satzung Voraussetzung sind, korrespondieren mit den Versagungsgründen für die Genehmigung nach Absatz 3 bis 5; diese Absätze konkretisieren die allgemeinen Erhaltungsziele in Absatz 1 Satz 1. In den Fällen der sog. „Milieuschutzsatzung“ nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 der Regelung ist das Erhaltungsziel die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung. Von daher bezweckt die Regelung die Erhaltung solcher baulicher Anlagen, die aus besonderen städtebaulichen Gründen zur Wahrung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erforderlich sind. Damit kann für die in einem intakten Gebiet wohnenden Menschen der Bestand der Umgebung gesichert und so die Bevölkerungsstruktur in einem bestimmten Stadtteil vor unerwünschten Veränderungen geschützt werden. Über die Erhaltung baulicher Anlagen aufgrund des § 172 BauGB wird mithin in zwei aufeinanderfolgenden Schritten – Satzung und Genehmigung – entschieden. Aus dieser Zweistufigkeit folgt, dass die Gemeinde in der Satzung gemäß § 172 Abs. 1 BauGB nur zu regeln hat, in welchem Gebiet und aus welchen der in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB dafür vorgesehenen Gründe das Erfordernis eines besonderen Genehmigungsverfahrens statuiert werden soll (Hamburgisches OVG, Urteil vom 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N –, juris Rn. 21 f.).
Bei dem Erlass einer sozialen Erhaltungsverordnung handelt es sich um eine städtebauliche Planungsentscheidung, die einer planerischen Abwägung bedarf. Wegen der Besonderheiten des Erhaltungsrechts ist allerdings nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die sich hauptsächlich auf die Frage bezieht, ob eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, d.h. ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist. Denn die Erhaltungssatzung bzw. -verordnung unterscheidet sich von der Bauleitplanung mit ihrem weiten Planungsermessen durch relativ eng gefasste materielle Anwendungsvoraussetzungen. Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 –, juris Rn. 50 m.w.N.).
Für den Erlass einer sog. Milieuschutzsatzung ergeben sich damit folgende materielle Anforderungen: Die Gemeinde hat konkret zu bestimmen, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes ist so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Außerdem muss die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen i.S.d.§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Schließlich muss die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung besondere negative städtebauliche Folgen befürchten lassen. Außerdem muss das Festlegen des Erhaltungsgebietes dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 -, juris Rn. 15 f.; Hamburgisches OVG, Urteil vom 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N –, juris Rn. 23; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 –, juris Rn. 51 m.w.N, Urteil vom 26. März 2021 – OVG 2 A 13.19 –, juris Rn. 38, 43 ff., 51 ff., 54 ff., 68 ff, 76 f.).
2. Nach diesem Maßstab genügt die vom Antragsgegner vorgenommene Prüfung der Voraussetzungen für die streitgegenständliche dritte Erweiterung des Erhaltungsgebiets „M...“ um den Block 7... nicht den an sie zu stellenden Anforderungen.
a. Zum einen hat der Antragsgegner nicht plausibel festgestellt, dass ohne den Erlass der Erhaltungsverordnung die abstrakte Gefahr besteht, dass im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen bzw. der Umwandlung in Wohneigentum im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintritt.
Eine solche Gefahr hat der Antragsgegner ausweislich der Verordnungsbegründung des Bezirksamtes (Anlage 2 zur BVV-Drucksache 1557/V, S. 1, 8) auf der Grundlage des Gutachtens L...12/2019 angenommen, welches im Ergebnis der Untersuchung für den Block 7... davon ausgeht, dass ein erhebliches Aufwertungspotenzial gegeben sei, ein nachhaltiger Aufwertungsdruck bestehe, dieses auszuschöpfen und für Teile der derzeitigen Wohnbevölkerung eine Verdrängungsgefährdung bestehe (S. 37).
Bei der Einschätzung, ob eine solche Gefahr vorliegt, handelt es sich um eine Prognoseentscheidung, deren gerichtliche Kontrolle sich darauf beschränkt, ob die der Prognose zugrunde gelegten Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurden oder ob dem prognostischen Verfahren aus Rechtsgründen entgegenzutreten ist, weil der Antragsgegner willkürliche Annahmen zugrunde legt oder von offensichtlichen Unwahrscheinlichkeiten ausgeht (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats Urteil vom 17. Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 –, juris Rn. 72 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 – BVerwG 4 C 2.97 - juris Rn. 20 f.), das Ergebnis der Prognose einleuchtend begründet ist und der ihr zugrunde gelegte Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 – BVerwG 4 C 12.05 - juris Rn. 55).
Das vorliegende Verfahren weist die Besonderheit auf, dass der Entscheidung des Satzungsgebers nicht allein das F...-Gutachten 12/2019 zugrunde liegt, welches eine Einbeziehung des Blocks 7... befürwortet, sondern mit dem F...-Gutachten 12/2015 eine andere, nur wenige Jahre zuvor erstellte, ebenfalls sachverständige Stellungnahme vorliegt, die sich auf der Grundlage einer substantiellen Datenerhebung, Bewertung und Begründung gegen eine Einbeziehung des Blocks 7... ausgesprochen hat. In einer solchen Situation sind an die Feststellung der auf einer Prognose beruhenden Voraussetzungen für den Erlass bzw. die Erweiterung einer Erhaltungsverordnung entsprechend höhere Anforderungen zu stellen. Zur Plausibilisierung solcher Erlassvoraussetzungen ist in diesem Fall erforderlich, dass sich der Satzungsgeber bzw. die seiner Entscheidung zugrundeliegende gutachterliche Stellungnahme mit den gegenteiligen Aussagen des Vorgutachtens dezidiert auseinandersetzt und diese bezüglich der Richtigkeit und Aktualität ihrer Tatsachengrundlagen oder bezüglich der Relevanz ihrer Entscheidungsparameter schlüssig widerlegt.
Nach diesem Maßstab erweist sich die der streitgegenständlichen Verordnung zugrundeliegende Prognose, dass ohne Einbeziehung des Blocks 7... in die Erhaltungsverordnung eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung droht, als fehlerhaft.
aa. Zutreffend haben die Antragstellerinnen mit dem Antragsbegründungsschriftsatz vom 15. Dezember 2021 gerügt, dass die der Prognose eines erheblichen Aufwertungspotentials unter anderem zugrundliegende Annahme, weil über 90% der Wohnungen in Gebäuden ohne Fassadendämmung liegen, sei das Aufwertungspotenzial für energetische Gebäudesanierungen im Block 7... noch „sehr hoch“ (Anlage 2 zur BVV-Drucksache 1557/V, S. 2) bzw. „hoch bis sehr hoch“ (Gutachten F... 12/2019, dazu S. 21 und S. 23, Tabellen 11 und 13 unter Ap 5), nicht plausibel begründet ist.
Weder das Gutachten F... 12/2019 noch die Verordnungsbegründung haben sich diesbezüglich mit der gegenteiligen Annahme im Vorgutachten F... 12/2015 auseinandersetzt, welches die Realisierbarkeit solcher Wärmedämm-Maßnahmen unter Verweis auf den umfänglichen Denkmalschutz im Block 7... plausibel in Frage gestellt hatte. Dort heißt es einleitend [S. 34]:
„Der Block stellt eine städtebauliche Besonderheit dar. Knapp die Hälfte der Wohnungen des Blocks gehört zu den denkmalgeschützten Wohnarealen „W...“ (210 Wohnungen) und „St. G...“ (92 Wohnungen).“
Zum Aufwertungspotential unter Aspekten der Energiesparverordnung heißt es [S. 49]:
„Aus der Energieeinsparungsverordnung ergeben sich weitere Aufwertungspotenziale für das [Anm des Senats: bisherige] Erhaltungsgebiet M.... … Für Baudenkmäler und besonders erhaltenswerte Bausubstanz gilt die Verpflichtung dann nicht, wenn das Erscheinungsbild durch die Maßnahmen beeinträchtigt wird. Der Block 7... weist einen hohen Anteil von Häusern auf, die unter Denkmalschutz stehen, der gesamte Block fällt als Gesamtanlage in den Denkmalbereich. Deshalb werden insbesondere Wärmedämmmaßnahmen an den Fassaden nur im beschränkten Umfang möglich sein.“
Zur Verdrängungsgefahr wird ausgeführt: [S. 56]:
„In dem Bock 7... ist das Verdrängungspotenzial räumlich begrenzt. Rund 42 % des Wohnungsbestandes ist in Eigentumswohnungen umgewandelt worden, die meisten davon in den letzten beiden Jahren in der Wohnanlage „W...“. In diesen Wohnungen wurden im Zusammenhang mit der Umwandlung bereits Modernisierungsmaßnahmen, auch die nach der EnEV erforderliche energetischen Maßnahmen, durchgeführt und die Wohnungen sind zum großen Teil wieder vermietet worden. Es ist davon auszugehen, dass in diesem Wohnungsbestand in den nächsten Jahren keine weiteren Maßnahmen mehr erfolgen.“
In den Empfehlungen heißt es: [S. 57]:
„Nach den Ergebnissen der Untersuchungen empfehlen wir den Block 7... aus folgenden Gründen nicht an das bestehende Gebiet M... anzugliedern: In dem Block sind bereits knapp die Hälfte der Wohnungen (42,3%) in Eigentumswohnungen umgewandelt worden und in diesen Wohnungen sind zum größten Teil bereits Aufwertungsmaßnahmen durchgeführt worden. Das trifft insbesondere auf die in den letzten beiden Jahren umgewandelten Wohnungen in ‚W...‘ zu. In diesem Wohnungsbestand sind mittelbar keine weiteren Maßnahmen zu erwarten. Ein Aufwertungsdruck konzentriert sich vorrangig auf den in den letzten Jahren noch nicht modernisierten und umgewandelten Wohnungsbestand in W... in der T... und M.... Weniger auf den weiteren Wohnungsbestand des Blocks, z.B. der Wohnanlage St. G.... Für diesen stadträumlich kleinen Teil kann nicht schlüssig begründet werden, dass strukturelle Veränderungen der Wohnbevölkerung tatsächlich städtebaulich nachteilige Auswirkungen hätten.“
Entgegen der Annahme des Antragsgegners wird die gegenteilige Bewertung des energetische Aufwertungspotential nicht schon dadurch erklärt, dass sich die vorgenannten Feststellungen allein auf die bereits sanierten Wohnungen der Anlage W... bezogen hätten. Zwar betrafen die sämtliche Modernisierungsmaßnahmen in den Blick nehmenden Aussagen auf den Seiten 56 und 57 des Gutachtens L... 12/2015 allein diese rund 140 Wohnungen, die spezifisch auf das energetische Aufwertungspotential bezogenen Ausführungen auf S. 49 bezogen sich dagegen auf die rund 640 Wohnungen des gesamten Blocks 7....
Mit Blick auf die im Gutachtens L... 12/2015 angeführte – und durch die Denkmalkarte des ALKIS-Liegenschaftskatasters bestätigte – erhebliche Denkmalquote des Blocks 7... hätte sich das Gutachten F... 12/2019 daher für eine plausible Feststellung des von ihm statuierten energetischen Aufwertungspotentials näher mit der Frage auseinandersetzen müssen, bei welchem Anteil der im Baublock 205 belegenen Gebäude eine Wärmedämmung oder andere Form der energetischen Sanierung noch nicht erfolgt war und mit den denkmalschutzrechtlichen Vorgaben zu vereinbaren wäre. Bereits dieser Aufklärungs- und Begründungsmangel im Gutachten der F... 12/2019 führt zur Fehlerhaftigkeit der Prognose des Antragsgegners, ohne dass es darauf ankommt – und vom erkennenden Senat näher aufzuklären wäre –, zu welchem Ergebnis die entsprechende Ermittlung geführt hätte. Ebenso wenig ist maßgeblich, ob bei Außerachtlassung des energetischen Aufwertungspotentials noch eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung drohte, denn Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung ist ausschließlich die konkret getroffene Prognoseentscheidung, die auf diese Parameter abstellt.
bb. Ebenfalls unplausibel ist die prognostische Feststellung eines aus der Eigentümerstruktur resultierenden Aufwertungspotentials.
Das Gutachten F... 12/2019 (S. 22 Tabelle 11 und S. 23 Tabelle 13, unter Ap 7) und ihm folgend die Verordnungsbegründung (Anlage 2 zur BVV-Drucksache 1557/V, S. 2) gehen insoweit von einem hohen Aufwertungspotential für den überwiegenden Anteil (81,8 %) von Wohnungen in privater Verfügbarkeit und einem geringen Aufwertungsdruck für einen kleinen Anteil (1,4 %) von Wohnungen aus, die im Eigentum von Genossenschaften und städtischen Wohnungsbaugesellschaften stehen. Beide führen diesbezüglich aus, dass im Gebiet nur ein geringer Teil der Wohnungen Schutz vor baulichen Aufwertungen genieße, „den i.d.R. Wohnungen von städtischen Wohnungsgesellschaften, Genossenschaften oder kirchlichen Trägern haben“.
Diese Annahme beruht auf einer fehlerhaften Sachverhaltswürdigung, denn sie blendet den Umstand aus, dass die in der Anlage St. G... gelegenen 92 Wohnungen – mithin also rund 15 % des Wohnungsbestandes im Block 7... – im Eigentum eines kirchlichen Träger stehen, dessen Vergabemodalitäten – auf der Grundlage von Wartelisten und eines Gesprächs mit dem Pfarrer (vgl. https://www.bernhard-lichtenberg.berlin/service/wohnungsvermietung, Abruf: Mai 2024 – ebenfalls eine soziale Ausrichtung der Mietbedingungen erkennen lassen.
Zu den Folgen dieses Fehlers, den die Antragstellerinnen mit ihrer Angabe im Antragsbegründungsschriftsatz vom 15. Dezember 2020, dass die Ausführungen zum Aufwertungspotential nicht plausibel seien, noch hinreichend konkret gerügt haben, gilt das zu aa. Gesagte entsprechend.
b. Weiter hat der Antragsgegner keine plausiblen Feststellungen dazu getroffen, dass besondere städtebauliche Gründe für den Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gegeben sind.
„Besonders“ sind städtebauliche Gründe im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB bereits dann, wenn sie gerade für die konkrete Erhaltungssituation besonderes Gewicht haben. Maßgeblich ist allein, ob sich die Gründe für den Erlass der Erhaltungsverordnung aus der jeweiligen besonderen städtebaulichen Situation ergeben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2021 - OVG 2 A 13.19 -, juris Rn. 68).
Vorliegend hat der Antragsgegner die Erweiterung des Erhaltungsgebiets als erforderlich angesehen, um bezogen auf das gesamte Erhaltungsgebiet negativen städtebaulichen Folgen in Gestalt einer erforderlichen Anpassung der sozialen Infrastruktur, des Verlusts preiswerten Wohnraums und der Veränderung nachbarschaftlicher Strukturen im Erhaltungsgebiet sowie der Verstärkung von Segregationsprozessen mit der Folge einer sozialen Belastung anderer Wohnquartiere entgegenzuwirken. Dies ergibt sich aus dem Gutachten F... 12/2019 (S. 35 unter 2.4.4 „Gebietsbindung und Infrastrukturnutzung“ sowie S. 38 unter 3. „Zusammenfassende Bewertungen und Empfehlungen“) und der auf dieses Bezug nehmenden Verordnungsbegründung (Anlage 2 zur BVV-Drucksache 1557/V S. 7 unter „Schlussfolgerungen“).
Zutreffend rügen die Antragsstellerinnen mit dem Antragsbegründungsschriftsatz vom 15. Dezember 2021 insoweit jedenfalls die fehlende Plausibilität der Erwägungen von Gutachten und Verordnungsbegründung zu den städtebaulich nachteiligen Folgen einer erforderlichen Anpassung der sozialen Infrastruktur.
Diese werden jeweils zunächst darauf gestützt, dass von einem ansteigenden Nachfragedruck auf die sozialen Infrastruktureinrichtungen „im Gebiet“ auszugehen sei (S. 35 des Gutachtens F... 12/2019 bzw. S. 6 der Verordnungsbegründung, Anlage 2 zur BVV-Drucksache 1557/V). Im Widerspruch dazu wird nachfolgend indes jeweils ausgeführt, dass „im gebietsumfassenden Zusammenhang“ Anpassungsinvestitionen durch eine Minderauslastung der sozialen Infrastruktureinrichtungen zu befürchten seien (S. 38 des Gutachtens bzw. S. 7 der Verordnungsbegründung).
Dass die letztgenannte Formulierung nicht etwa lediglich einen fortgesetzten Schreibfehler darstellt – der sich bereits in der vorausgehenden Erweiterungsverordnung findet (vgl. Gutachten F... 11/2018, S. 47 und 50; BVV-Drucksache 1158/V Seiten 4 f.) –, erweist die vorliegende Antragserwiderung. In der Stellungnahme der F...vom 9. Februar 2021 (S. 7) wird ausgeführt, dass die Verdrängung einkommensschwacher, auf die soziale Infrastruktur besonders angewiesener Anwohner an anderer Stelle der Stadt zu einer Anpassung der Infrastruktur führen müsse und sich daher im Umkehrschluss durch den Zuzug einkommensstärkerer Haushalte für bestimmte Infrastruktureinrichtungen Minderauslastungen und ein entsprechender Anpassungsbedarf für die öffentliche Hand ergeben würden. Dieser Umkehrschluss ist schon für sich genommen nicht nachvollziehbar, da die Frage, ob von der in den Block 7...zuziehenden Klientel die Inanspruchnahme von Einrichtungen zu erwarten ist, unbeleuchtet bleibt. Vor allem jedoch ändert diese Darlegung nichts daran, dass die anfängliche gutachterliche Aussage eines ansteigenden Nachfragedrucks „im Gebiet“ – also im Block 7... – und die spätere gutachterliche Aussage einer Minderauslastung „im gebietsumfassenden Zusammenhang“ – also im künftigen Erhaltungsgebiets M... unter Einschluss des Blocks 7... – nicht miteinander in Einklang zu bringen sind.
Bleibt damit unklar, welche dieser Erwägungen gerade für die konkrete Erhaltungssituation Geltung beanspruchen sollte, so erweist sich die prognostische Annahme eines Anpassungsbedarfs der sozialen Infrastruktur als unplausibel. Bereits dieser Aufklärungs- und Begründungsmangel führt zur Fehlerhaftigkeit der Prognose negativer städtebaulicher Folgen, ohne dass es darauf ankommt – und vom erkennenden Senat näher aufzuklären wäre –, ob und ggf. welche Folgen für die soziale Infrastruktur tatsächlich zu befürchten sind. Ebenso wenig ist maßgeblich, ob die übrigen vom Antragsgegner benannten Umstände für sich genommen oder in ihrer Gesamtschau die Annahme drohender negativer städtebaulicher Folgen zu begründen vermögen, denn Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung ist ausschließlich die konkret getroffene Prognoseentscheidung.
c. Ausgehend davon erweist sich auch die Festlegung des räumlichen Umgriffs der Erweiterung des Erhaltungsgebiets als fehlerhaft, wie die Antragstellerinnen im Schriftsatz vom 11. März 2024 erstmals gerügt haben.
Das Gutachten F... 12/2019 führt insoweit aus, dass eine differenzierte Überprüfung des städtebaulich homogenen Altbauquartiers keine Anhaltspunkte für einen veränderten räumlichen Umgriff des Erweiterungsbereichs Block 7... erbracht habe und deshalb eine Einbeziehung des gesamten Blocks in das Erhaltungsgebiets M... empfohlen werde (S. 39).
Auch dieser Feststellung liegt eine unzureichende Sachverhaltsermittlung zugrunde, denn die für die Umgriffsfestlegung maßgebliche Voraussetzung, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann, lässt sich in Ermangelung plausibler Feststellungen dazu, ob in den denkmalgeschützten Häusern des Blocks 7... signifikante energetische Aufwertungen überhaupt möglich sind und ob seitens des kirchlichen Eigentümers der Anlage St. G... Aufwertungsmaßnahmen tatsächlich zu besorgen sind, aus dem Gutachten nicht plausibel herleiten.
3. Die vorstehenden Mängel sind auch beachtlich und führen zur Unwirksamkeit der gesamten Erweiterungsverordnung.
a. Es handelt sich um Mängel jedenfalls des Abwägungsvorgangs, die nicht unter die Verfahrensvorschriften bzw. Mängel im Sinne des § 214 Abs. 1 BauGB fallen und deshalb allein nach § 214 Abs. 3 Satz 2 2. Halbsatz BauGB zu beurteilen sind. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
aa. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er zur äußeren Seite des Planungsvorgangs gehört, also auf objektiv feststellbaren Umständen wie Akten, Protokollen und Planbegründungen beruht und ohne Ausforschung der inneren Seite des Planungsvorgangs, also der subjektiven Planungsvorstellungen der beteiligten Mitglieder des Planungsträgers, für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urteile vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 – juris Rn. 24 f., und vom 13. Dezember 2012 – BVerwG 4 CN 1.11 –, juris Rn. 16). Dies war hier der Fall. Die fehlende Plausibilität der Erwägungen zur Eigentümerstruktur des Blocks (2.a.bb.), zu den Infrastrukturauswirkungen (2.b.) und zum räumlichen Umgriff der Erweiterung (2.c.) ergab sich aus dem Gutachten F...12/2019 selbst, das die Grundlage der Beschlussvorlage (Anlage 2 zur BVV-Drucksache 1557/V) des die Erweiterungsverordnung erlassenden Bezirksamtes bildete. Die fehlende Plausibilität der der Erwägungen zum energetischen Aufwertungspotential ergab sich aus der Divergenz des Gutachtens F...12/2019 zu dem darin in Bezug genommenen Gutachten F... 12/2015, welches der Antragsgegner zum Ausgangspunkt seiner neuerlichen Erweiterungsüberlegungen gemacht und dessen maßgebliche Passagen er zum Verordnungsvorgang genommen hatte.
bb. Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist der Fehler, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre (BVerwG, Beschluss vom9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 – juris Rn. 4 m.w.N.). Dies ist hier gegeben, denn es kommt in Betracht, dass die Erhaltungsverordnung „M...“ nicht um den Block 7... oder nur um einen Teil des Blocks 7... erweitert worden wäre, hätte der Antragsgegner die fehlende Plausibilität der Erwägungen des Gutachtens F...12/2019 erkannt.
b. Die vorgenannten Fehler der Abwägung sind nicht durch Zeitablauf unbeachtlich geworden. Eine solche Unbeachtlichkeit ergibt sich vorliegend nicht aus der Regelung des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB, dass ein gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2, Halbs. 2 BauGB beachtlicher Mängel im Abwägungsvorgang innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sein muss und anderenfalls unbeachtlich wird, sofern bei Inkraftsetzung der Satzung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist.
aa. Der Antragsbegründungsschriftsatz vom 15. Dezember 2021 wahrte die genannte Frist, denn er lag dem Antragsgegner ausweislich einer in den Gerichtsakten vermerkten Nachfrage spätestens am 18. Januar 2021 und damit weniger als ein Jahr nach der Veröffentlichung der Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin Nr. 3 am 30. Januar 2020 (GVBl. S. 24) vor.
bb. Inwieweit die von der Antragstellerinnenseite erst im Schriftsatz vom 11. März 2024 erhobenen Einwände unter die Regelungen des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB fallen, kann offenbleiben, denn jedenfalls genügt der Hinweis in § 3 der streitgegenständlichen Erweiterungsverordnung nicht den Anforderungen des § 215 Abs. 2 BauGB und kann daher nicht zur Unbeachtlichkeit von Einwänden als verspätet führen. Die gewählte Formulierung „wer die Rechtswirksamkeit dieser Verordnung überprüfen lassen will, muss … eine … Verletzung … schriftlich geltend machen“, eröffnet Interpretationsmöglichkeiten, die Personen, die mit den getroffenen Regelungen nicht einverstanden sind, von der Erhebung von Rügen abhalten können. Sie kann dahin verstanden werden, dass derjenige, der ein gerichtliches Normenkontrollverfahren einleiten will, Mängel zuvor selbst fristgemäß gerügt haben müsse. Das widerspricht der „inter omnes“-Wirkung einer solchen Rüge, nach der sie allgemein und absolut für jedermann wirkt und nicht nur zugunsten desjenigen, der den Mangel ordnungsgemäß geltend gemacht hat (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats vom 17. Juni 2021 – OVG 10 A 6.18 –, juris Rn. 52 m.w.N).
c. Die aufgezeigten Mängel führen zur Unwirksamkeit der Erweiterungsverordnung bezüglich des gesamten Blocks 7.... Die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen führt nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. § 139 BGB) dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und hinzukommt, dass die Gemeinde nach ihrem im Rechtsetzungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (zum Bebauungsplan: BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 – BVerwG 4 CN 4.14 -, juris Rn. 20) . Gemessen an diesen Grundsätzen ist von der Gesamtunwirksamkeit auszugehen, denn die aufgezeigten Mängel beschränken sich nicht auf die denkmalgeschützten Gebäude des Blocks, die Anlage W... oder deren bereits umfassend sanierte Teilbereiche. Eine Teilunwirksamkeit der Verordnung käme selbst dann nicht in Betracht, wenn sich die Mängel der Rechtsverordnung auf diese Bereiche beschränken sollten, denn bezüglich der übrigen Teile des Blocks wären die vorgenannten Erlassvoraussetzungen grundlegend neu zu beurteilen und abzuwägen, was dem Senat weder rechtlich noch tatsächlich möglich ist.
d. Es kann offenbleiben, ob die Rechtsverordnung unter weiteren Fehlern leidet.
Sind objektiv mehrere Rechtsfehler vorhanden, so ist das Normenkontrollgericht nicht verpflichtet, jeden dieser Rechtsfehler zu ermitteln und darauf seine Entscheidung zu stützen. Das Normenkontrollverfahren dient nicht – wie etwa ein behördliches Anzeige- oder Genehmigungsverfahren gemäß §§ 216, 246 Abs. 1a BauGB – einer umfassenden Prüfung der Rechtslage unter jedem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 – BVerwG 4 BN 21.01 – juris Rn. 12). Weder Antragsteller noch Antragsgegner können demgemäß das Normenkontrollgericht prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie als durchgreifend oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 – BVerwG 4 BN 21.01 – juris Rn. 13; Beschluss vom 14. Juli 2011 – BVerwG 4 BN 8.11 – juris Rn. 6; vgl. dazu Senatsurteil vom 2. März 2021 – OVG 10 A 17.17 – juris Rn. 134).
Insbesondere kann daher offenbleiben, ob der Umstand, dass vorliegend keine eigenständige Erhaltungsverordnung für den Baublock 205 erlassen, sondern der Umgriff der bestehenden Erhaltungsverordnung „M...“ um diesen Block erweitert worden ist, eine vollständige Harmonisierung der Bewertungsmaßstäbe geboten hätte, die der Antragsgegner seinen Entscheidungen über den Fortbestand der bisherigen Erhaltungsverordnung einerseits und deren Erweiterung andererseits zugrunde gelegt hat. Denn diesbezüglich decken sich die im Gutachten F...12/2019 zugrunde gelegten Indikatoren zum Aufwertungsdruck (vgl. Seiten 3 und 6, Tabelle 3), welche allein die vergangene Entwicklung in den Blick nehmen, nur partiell mit denen des Gutachtens F...11/2018 (vgl. Seite 5 Tabelle 3, insbesondere unter Ad 4, 9, 10), welche darüber hinaus auf die aktuelle Bau- und Umwandlungstätigkeit abstellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 172 BauGB
§ 215 BauGB
§ 5 WEG
§ 139 BGB
§ 167 VwGO
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 172 Abs.1 S.1 Nr.2 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB
§ 12 Abs. 2 Nr. 4 BezVG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 WEG
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 4 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 bis 5 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 2. Halbsatz BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs zur Änderung der Erhaltungsverordnung
§ 3 der streitgegenständlichen Erweiterungsverordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 A 6.18
2 E 3/13
4 C 2.97
2 A 13.19
4 C 12.05
4 C 57.80
4 CN 1.11
4 BN 47.03
4 CN 4.14
4 BN 21.01
4 BN 8.11
10 A 17.17