Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-17, Aktenzeichen 5 A 1402/11
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:1217.5A1402.11.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. April 2011 - 6 K 510/10.F - wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des im Stadtgebiet der Beklagten liegenden Hausgrundstücks A...straße 64, bei dem es sich um ein sogenanntes Hinterliegergrundstück handelt.
Nach § 2 Abs. 1 der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 6. März 1992 - Straßenreinigungssatzung 1992 - ist die Straßenreinigung Aufgabe der Beklagten. Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedient sie sich eines Dritten, der Frankfurter Entsorgungs- und Service GmbH - FES -, die die im Straßenverzeichnis aufgeführten Straßen, Wege und Plätze reinigt. Die FES, im Zeitpunkt ihrer Gründung eine 100%ige Tochter der Beklagten, ist aus einer Umgründung des städtischen Amtes für Abfallwirtschaft und Stadtreinigung hervorgegangen. Die Beklagte und die FES haben in einem Rahmenvertrag vom 22. Dezember 1995 vereinbart, dass die Stadt die Gesellschaft durch gesonderten Einzelleistungsvertrag mit der Erfüllung der Straßenreinigung beauftragt. Nach § 17 des Rahmenvertrags zahlt die Beklagte der Gesellschaft hierfür im Voraus kalkulierte feste Entgelte. Eine weitere Vereinbarung aus dem Jahre 1995 sieht zu den vereinbarten Entgelten einen Zuschlag für kalkulatorischen Gewinn und kalkulatorische Wagniskosten in Höhe von 5,5% vor.
In der damaligen Fassung des städtischen „Produkthaushalts 2002“ hieß es im Textteil unter der Überschrift „Straßenreinigung“ u.a.:
Im Jahresergebnis 2000 konnte eine Rücklagenzuführung in Höhe von 985 T € erwirtschaftet werden. Grund hierfür war die Zuführung der FES Dividende in Höhe von 2.434 T € und die Erhöhung des ‚nicht umlagefähigen Straßenreinigungsaufwandes‘ auf rund 20 %. Trotz der weiteren Anpassung des ‚nicht umlagefähigen Straßenreinigungsaufwandes‘ um 755 T € sowie die Zuführung der FES Dividende in Höhe von 1.687 T € kommt es ab 2002 zu einer Erhöhung der Gebühren um 3,5 %.
Am 13. Dezember 2001 verwies die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten diesen „Produkthaushalt 2002“ zur ersten Lesung an die zuständigen Ausschüsse.
Am 17. Januar 2002 befasste sich der Umweltausschuss der Stadtverordnetenversammlung im Rahmen einer „informatorischen Lesung“ mit dem „Produkthaushalt 2002“ und beschloss, der Stadtverordnetenversammlung eine Änderung der Straßenreinigungssatzung vorzuschlagen.
Am 31. Januar 2002 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten die „4. Satzung zur Änderung“ der Straßenreinigungssatzung 1992 und legte die jährliche Abgabe je Quadratmeter Reinigungsfläche für die Reinigungsklasse I ab dem 1 Januar 2002 auf 1,87 € fest.
Am 25. April 2002 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten den „Produkthaushalt 2002“. Dort hieß es im Textteil unter der Überschrift „Straßenreinigung“ nunmehr u.a.:
Im Jahresergebnis 2000 konnte eine Rücklagenzuführung in Höhe von 985 T € erwirtschaftet werden. Grund hierfür war die Zuführung der FES Dividende in Höhe von 2.433 T € und die Erhöhung des ‚nicht umlagefähigen Straßenreinigungsaufwandes‘ auf rund 20 %. (...) Da Dividendenzuführungen für den Gebührenhaushalt jährlichen Schwankungen unterliegen, wurde zum 01.01.2002 eine Anhebung der Straßenreinigungsgebühren um 3,5 % beschlossen, um das strukturelle Defizit auszugleichen.
Im Zahlenteil des Produkthaushalts finden sich unter der Überschrift „Finanzplanung in T € - Subbudget Straßenreinigung“ u.a. die folgenden Angaben:
Ansatz 2002
Einschätzung 2003
Einschätzung 2004
Einschätzung 2005
Gesamtsumme Einnahmen:
47.340
47.429
47.739
47.916
Winterdienst
1.841
nicht umlagefähiger Straßenreinigungsaufwand
9.099
9.117
9.123
9.136
Bis zum 1. Januar 2005 legte die Beklagte der Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr die Straßenreinigungssatzung 1992 zugrunde. Dabei wurde die Reinigungsfläche durch die Vervielfachung der Straßenfrontlänge(n) des Grundstücks mit der halben Straßenbreite berechnet (Frontmetermaßstab).
Am 19. September 2004 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten eine neue „Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main“ - Straßenreinigungssatzung 2005 - und wechselte dabei vom Frontmetermaßstab auf den sogenannten Quadratwurzelmaßstab. § 20 Straßenreinigungssatzung 2005 hatte folgenden Wortlaut:
Inkrafttreten
Die Satzung tritt am 1. Januar 2005 in Kraft. Mit dem gleichen Tag wird die Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27. Februar 1992 außer Kraft gesetzt.
Mit einer Satzung vom 7. November 2005 hob die Beklagte jedoch die Straßenreinigungssatzung 2005 rückwirkend zum 1. Januar 2005 wieder auf. Diese Satzung hat folgenden Wortlaut:
Satzung zur Aufhebung der Straßenreinigungssatzung
§ 1
Die Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 19.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) wird mit Wirkung zum 01.01.2005 aufgehoben.
§ 2
Die Festsetzung der sich nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27. 02.1992 (Amtsblatt S. 195), zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) ergebenden Gebühr ist für das Jahr 2005 auf den Betrag begrenzt, der nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) festgesetzt wurde oder - soweit eine Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr für das Jahr 2005 noch nicht erfolgt ist - festzusetzen wäre.
Mit Bescheiden vom 25. Juni 2007 zog die Beklagte die Kläger zu Straßenreinigungsgebühren in Höhe von jeweils 235,56 € (für die Jahre 2003 und 2004), 138,80 € (2005), 243.10 € (2006) bzw. 243,-- € (2007) jährlich heran, wobei sie bei der Festsetzung der Gebühren für die Jahre 2003, 2004, 2006 und 2007 die Straßenreinigungssatzung 1992 zu-grundelegte, für das Jahr 2005 die aufgehobene Straßenreinigungssatzung 2005. Die hiergegen erhobenen Widersprüche der Kläger wies die Beklagte mit Bescheid vom 1. Februar 2010 zurück.
Mit am 8. März 2010 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz haben die Kläger Klage erhoben. Sie sind der Ansicht, die festgesetzten Straßenreinigungsgebühren seien rechtswidrig, da die Beklagte die zugrundegelegte Reinigungsfläche falsch berechnet habe. Er werde gegenüber Eigentümern vergleichbarer Hinterliegergrundstücke benachteiligt. Die Vergabe der Straßenreinigung an die FES sei ohne öffentliche Ausschreibung und damit wettbewerbswidrig erfolgt. Der der FES zugestandene Wagniszuschlag in Höhe von 5,5 % sei angesichts des fehlenden Ausfallrisikos, das allein die Beklagte trage, viel zu hoch und damit nicht gebührenfähig.
Die Kläger haben beantragt,
die Abgabenbescheide der Beklagten vom 25. Juni 2007 und den Widerspruchsbescheid vom 1. Februar 2010 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, die Heranziehung des Grundstücks der Kläger verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Die Straßenreinigungssatzung 1992 habe auch der Berechnung der Straßenreinigungsgebühr zugrunde gelegt werden können, da die zwischenzeitlich am 1. Januar 2005 in Kraft getretene Straßenreinigungssatzung durch Satzungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung mit Wirkung zum 1. Januar 2005 wieder aufgehoben worden sei. Als Folge der Aufhebung dieser Satzung sei die bisherige Satzung aus dem Jahre 1992 wieder zur Geltung gelangt.
Mit Urteil vom 19. April 2011 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung führt es aus: Die Rechtswidrigkeit der Bescheide folge zwar nicht aus der Wahl des Frontlängenmaßstabs zur Bemessung der Straßenreinigungsgebühr und auch nicht aus der Anwendung dieses Maßstabes auf Hinterliegergrundstücke. Allerdings fehle es an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Erhebung der Straßenreinigungsgebühr, da die für die Berechnung der Gebühr herangezogene Straßenreinigungssatzung 1992 durch § 20 der Straßenreinigungssatzung 2005 außer Kraft gesetzt worden sei. Damit habe diese Satzung zum 1. Januar 2005 ihre rechtliche Existenz verloren. An ihre Stelle sei die Straßenreinigungssatzung 2005 getreten, die wiederum durch die Aufhebungssatzung vom 7. November 2005 rückwirkend zum 1. Januar 2005 aufgehoben worden sei. Ein Beschluss über eine neue Straßenreinigungssatzung oder darüber, dass die Straßenreinigungssatzung 1992 wieder in Kraft habe treten sollen, sei durch den Satzungsgeber nicht getroffen worden. Der Auffassung, durch die rückwirkende Aufhebung der Straßenreinigungssatzung 2005 sei ohne Weiteres die zuvor aufgehobene Straßenreinigungssatzung 1992 wieder in Kraft getreten, könne bereits aus rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht gefolgt werden. Eine nicht mehr existente Regelung könne ohne Rechtssetzungsakt nicht wieder in Kraft treten. Dieser Annahme fehle die rechtliche Begründung, wie die Aufhebung einer Satzung durch den Satzungsgeber als rein faktische Folge wieder zur Wirksamkeit einer bereits außer Kraft getretenen Satzung führen solle. Eine rein faktische Folge sei in der Gesetzgebungslehre und -praxis nicht bekannt. Ein erneutes Wirksamwerden einer außer Kraft getretenen Satzung könne nur rechtliche Folge eines Satzungsgebungsaktes sein. Ein faktisches Inkrafttreten der aufgehobenen Straßenreinigungssatzung 1992 könne auch nicht durch eine entsprechende Auslegung von § 2 der Aufhebungssatzung vom 7. November 2005 begründet werden, da dies gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen würde. Auch die Bezugnahme auf die Straßenreinigungssatzung 1992 in § 2 der Aufhebungssatzung könne deren Geltung nicht begründen, da hierzu ein ausdrücklicher Rechtssetzungsakt erforderlich sei. Der in § 2 der Aufhebungssatzung zum Ausdruck kommende Wunsch der beklagten Stadt, die erneute Anwendung der Straßenreinigungssatzung 1992 herbeizuführen, genüge einem solchen Rechtssetzungsakt nicht. Zudem beziehe sich § 2 der Aufhebungssatzung allein auf das Jahr 2005 und enthalte damit keine Regelung für andere Zeiträume.
Gegen das ihr am 25. Mai 2011 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte mit am 16. Juni 2011 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangen Schriftsatz die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt, die Rechtsansichten des Verwaltungsgerichts zur Gültigkeit der Straßenreinigungssatzung 1992 seien unzutreffend und stünden im Widerspruch zur Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs. In seinem Beschluss vom 27. September 2006 habe der erkennende Senat im Normenkontrollverfahren 5 N 1086/06 die Gültigkeit der Straßenreinigungssatzung 1992 bestätigt. Danach sei die Satzung aus dem Jahre 1992 nach ihrer Außerkraftsetzung zum 1. Januar 2005 dadurch wieder zur Geltung gelangt, dass die Straßenreinigungssatzung 2005 durch die Aufhebungssatzung vom 7. November 2005 aufgehoben worden sei. Das erneute Wirksamwerden der Straßenreinigungssatzung 1992 sei eine rein faktische Folge der Aufhebung der Neuregelungssatzung. Der Fall sei vergleichbar mit der Konstellation, in der aufgrund eines erfolgreichen Normenkontrollantrags eine Satzungsregelung vom Oberverwaltungsgericht für unwirksam erklärt werde und deshalb die Vorgängerregelung erneut Geltung beanspruche. Der Aufhebungssatzung lasse sich entnehmen, dass die Straßenreinigungssatzung 1992 wieder gelten solle. Die Aufhebungssatzung regele in ihrem § 2, dass die Festsetzung der sich grundsätzlich nach der Straßenreinigungssatzung 1992 zu bemessenden Gebühr für das Jahr 2005 auf den sich aus der Straßenreinigungssatzung 2005 ergebenden Betrag begrenzt sei. Im Umkehrschluss folge daraus, dass sich die Berechnung der Gebühr ansonsten aus der Straßenreinigungssatzung 1992 ergebe. Insofern beziehe sich die Regelung in § 2 Aufhebungssatzung nicht allein auf das Jahr 2005, sondern lege lediglich für dieses Jahr die Abgabenobergrenze fest, ohne explizit die folgenden Jahre nennen zu müssen. Die angefochtenen Bescheide seien auch im Übrigen rechtmäßig. Der Frontlängenmaßstab sei für die Bemessung der Straßenreinigungsgebühr ebenso zulässig wie seine Anwendung auf Hinterliegergrundstücke. Zur Frage des Anteils des Allgemeininteresses trägt die Beklagte vor, in Frankfurt am Main werde dieser Anteil (Vorteil der Allgemeinheit an der Straßenreinigung) pauschal in Höhe von 20 % der Gesamtaufwendungen für die Straßenreinigung angesetzt und im Rahmen des Verfahrens zur Haushaltsplanaufstellung regelmäßig von der Stadtverordnetenversammlung in Form eines absoluten, im jeweiligen Jahr erwarteten Betrages beschlossen. Dem Produkthaushalt 2002 sei die explizite Festlegung des Anteils zu entnehmen. Zur Zusammensetzung des Anteils „Allgemeininteresse“ erklärt die Beklagte, gemeindeeigene Liegenschaften würden in der Gebührenberechnung und -festsetzung nicht anders behandelt werden als Liegenschaften von Dritten; die entsprechenden Ämter trügen die Kostenanteile (sog. „Gemeindebetreff“) aus ihren Budgets. Der „Anteil Allgemeininteresse“ in der Kalkulation der Beklagten enthalte neben den Kosten für die Reinigung von Straßen, die nicht (nur) dem Anliegerverkehr dienten, lediglich die Kostenanteile, die nicht dem umlagefähigen Kostenaufwand der Straßenreinigung unterfielen. Zum Wagniszuschlag trägt die Beklagte vor, es sei zwar richtig, dass das Gebührenausfallrisiko bei der Beklagten und nicht bei des FES liege. Der Wagniszuschlag rechtfertige sich aber aus der Vergrößerung der jährlich zu reinigenden Fläche, für die es wegen der Festpreisvereinbarung keinen finanziellen Ausgleich gebe. Zudem sei die Straßenreinigung ein Bereich, bei dem das Maß der Leistungserbringung unvorhersehbar sei und in unregelmäßigen Abständen über das Normalmaß hinausgehen könne. Die FES trage die Kosten solcher Mehraufwendungen selbst. Sie habe auch die Kosten einer Technikumstellung von Benzin-Laubbläsern auf Elektro-Laubbläser selbst getragen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. April 2011 - 6 K 510/10.F - abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie sind der Ansicht, das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass die Straßenreinigungssatzung 1992 durch die Straßenreinigungssatzung 2005 wirksam außer Kraft gesetzt worden sei, so dass sie rechtlich nicht mehr existent gewesen sei, als die Beklagte ihre Straßenreinigungssatzung 2005 rückwirkend zum 1. Januar 2005 aufgehoben habe. Damit habe den Bescheiden eine wirksame Rechtsgrundlage gefehlt. Auch seien der gewählte Frontflächenmaßstab für die Straßenreinigungsgebühr und seine Anwendung auf Hinterliegergrundstücke rechtswidrig, weil der Maßstab sich ausschließlich an der Frontlänge des Grundstücks und der Straßenbreite orientiere, nicht aber die Grundstücksgröße berücksichtige und auch das Maß der Nutzung des Grundstücks völlig außer Acht lasse. Im Parallelverfahren 5 A 1343/11 hat der Prozessbevollmächtigte der Kläger zudem vorgetragen, allenfalls sei ein Wagniszuschlag in Höhe von 3 % gerechtfertigt gewesen. Die Beklagte habe zudem eine wirksame Festlegung des Anteils des Allgemeininteresses durch die Stadtverordnetenversammlung nicht dargelegt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (ein Band) dieses Verfahrens und des Parallelverfahrens 5 A 1343/11 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die fristgerecht eingelegte und begründete Berufung der Beklagten ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Abgabenbescheide der Beklagten vom 25. Juni 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Februar 2010 im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Die angefochtenen Abgabenbescheide sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Satzung über die Straßenreinigung der beklagten Stadt vom 6. März 1992 - Straßenreinigungssatzung 1992 - bietet keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage, weil die durch die 4. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung vom 19. März 2002 in § 7 Abs. 1 Straßenreinigungssatzung 1992 festgelegten Gebührensätze unwirksam sind.
Entgegen der erstinstanzlichen Entscheidung folgt die Rechtswidrigkeit der Bescheide allerdings nicht bereits daraus, dass die Straßenreinigungssatzung 1992 zum 1. Januar 2005 aufgehoben worden ist.
Gemäß § 10 Abs. 5 Satz 1 Hessisches Straßengesetz - HStrG - sind die Gemeinden berechtigt, durch Satzung die Eigentümer oder Besitzer der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke zu den Kosten der Reinigung der innerörtlichen öffentlichen Straßen heranzuziehen. Auf dieser Ermächtigungsgrundlage beruht die Straßenreinigungssatzung 1992, die wiederum grundsätzlich als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Abgabenbescheide geeignet ist.
Die Straßenreinigungssatzung 1992, die durch § 20 der Satzung über die Straßenreinigung vom 15. Oktober 2004 - Straßenreinigungssatzung 2005 - zum 1. Januar 2005 zwischenzeitlich außer Kraft gesetzt worden war, ist im Wege der Aufhebung der Straßenreinigungssatzung 2005 durch die Satzung zur Aufhebung der Straßenreinigungssatzung vom 7. November 2005 wieder zur Geltung gelangt.
Dies hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 27. September 2006 im Normenkontrollverfahren 5 N 1086/06 (GemeindeHH 2006, 285 = KStZ 2007, 75) festgestellt. An dieser Einschätzung hält der Senat auch im Hinblick auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu dieser Frage fest und hat dies auch im Beschluss vom 15. März 2011 im Verfahren 5 A 2151/09.Z (ESVGH 61, 195 = LKRZ 2011, 260) deutlich gemacht.
Zwar geht das Verwaltungsgericht zunächst zutreffend davon aus, dass die Straßenreinigungssatzung 1992 zum 1. Januar 2005 durch die Straßenreinigungssatzung 2005 wirksam außer Kraft gesetzt worden ist. Solange die neue Straßenreinigungssatzung 2005 wirksam in Kraft war, konnte auch nur sie eine Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren darstellen. Doch ist die Straßenreinigungssatzung 1992 durch die Aufhebungssatzung vom 7. November 2005 im Wege eines Satzungsbeschlusses rückwirkend zum 1. Januar 2005 wieder in Kraft gesetzt worden. Denn der ausdrückliche Wille des Satzungsgebers war nicht darauf gerichtet, durch die Aufhebung der Straßenreinigungssatzung 2005 einen regelungsfreien Zustand herbeizuführen. Von den Fällen einer ausdrücklichen Außerkraftsetzung durch eine neue Satzung (echte Aufhebung) ist der Fall zu unterscheiden, in dem die bisherige Satzung infolge Ersetzung durch einen späteren ranggleichen oder ranghöheren Rechtssatz nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ ihren Geltungsanspruch verloren hat. Von einem solchen Fall ist hier auszugehen. In diesen Fällen wird der Rechtssatz „nur suspendiert“, so dass bei ersatzloser Aufhebung des ersetzenden Rechtssatzes der ursprüngliche wieder in Geltung tritt. Dies folgt aus dem gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtssatz, dass die spätere Norm die frühere verdrängt. Entfällt wegen der Unwirksamkeit der späteren Norm die Möglichkeit der Normenkollision, dann kann die Rechtsfolge, welche die angeführte Kollisionsregel angibt - also die Derogation des früheren Rechts - nicht eintreten. Das hat zum Ergebnis, dass die alte Rechtsnorm unverändert fortgilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 1990 - 4 C 3.90 -, BVerwGE 85, 289 = NVwZ 1991, 673).
Dieser Rechtsgrundsatz findet auch auf Fälle Anwendung, in denen der Satzungsgeber mit der Nachfolgesatzung die Vorgängersatzung ausdrücklich außer Kraft gesetzt hat, die Nachfolgesatzung dann aber wieder mit dem Ziel aufgehoben hat, die bisherige Satzungsregelung an die Stelle der aufgehobenen Satzung treten zu lassen. Dieser Wille der beklagten Stadt ergibt sich nicht nur aus § 2 der Aufhebungssatzung, in dem ausdrücklich die Anwendung der Straßenreinigungssatzung 1992 zur Grundlage der Berechnungen für die Straßenreinigungsgebühren gemacht wird, sondern auch aus dem im Satzungsgebungsverfahren erklärten Willen (vgl. Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 12. Mai 2005 und 13. Oktober 2005 unter Hinweis auf den Vortrag des Magistrats der Beklagten vom 7. Oktober 2005, M 2008). Diesen Willen hat der Satzungsgeber, die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten, bestätigt, indem er die Straßenreinigungssatzung 1992 nachfolgend mehrfach geändert hat.
Der Satzungsgeber hat mit § 2 der Aufhebungssatzung - auch unter dem Gesichtspunkt der Normenklarheit - deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die Straßenreinigungssatzung 1992 als Grundlage der Berechnung der Straßenreinigungsgebühren heranzuziehen ist und hat sie damit auch wirksam wieder in Kraft gesetzt. Diese Regelung genügt den Anforderungen an einen Rechtssetzungsakt sowohl im formellen als auch im materiellen Sinne, so dass angesichts der Regelungen in der Aufhebungssatzung nicht bloß von einem „faktischen“ Aufleben der außer Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung 1992 ausgegangen werden kann, sondern ein bewusster Rechtssetzungsakt gegeben ist, der für den Normadressaten einen deutlichen Anwendungshinweis gibt, so dass Unsicherheiten über die Geltung des einschlägigen Satzungsrechts nicht bestehen. Es verhält sich auch nicht so, dass § 2 der Aufhebungssatzung sich allein auf das Jahr 2005 bezieht und von daher keine Regelung für andere Zeiträume entfalten kann. Zutreffend weist die Beklagte daraufhin, dass § 2 der Aufhebungssatzung zunächst bestimmt, dass die Festsetzung der sich grundsätzlich nach der Straßenreinigungssatzung 1992 zu bemessenden Gebühr für das Jahr 2005 auf den sich aus der Straßenreinigungssatzung 2005 ergebenden Betrag begrenzt wird. Bei verständiger Würdigung ergibt sich, dass die Regelung allein für das Jahr 2005 eine Kappung nach dem sogenannten Günstigkeitsprinzip vorsieht. Dieser Regelung ist im Umkehrschluss zu entnehmen, dass darüberhinaus die Berechnung auf der Grundlage der Straßenreinigungssatzung 1992 erfolgen soll.
Die Rechtswidrigkeit der Gebührensätze der Straßenreinigungssatzung 1992 folgt auch nicht bereits aus der Wahl des Frontmetermaßstabs in § 6 Straßenreinigungssatzung 1992 als Bemessungsgrundlage für die Straßenreinigungsgebühr. Der Senat hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass der Frontmetermaßstab als Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Straßenreinigungsgebühren einen geeigneten und adäquaten Maßstab darstellt, sofern dieser so ausgestaltet ist, dass er den Anforderungen an den Gleichbehandlungsgrundsatz genügt (vgl. zuletzt Beschluss vom 15. März 2011, a.a.O.; vgl. insbesondere Normenkontrollbeschluss vom 16. Oktober 1985 - 5 N 1/83 -, DVBl. 1986, 778 = GemHH 1986, 237 = ZMR 1986, 101; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 1982 - 1 BvR 863/81 u.a. -, ZKF 1982, 213). Daran zu zweifeln, gibt der Vortrag der Kläger keinen Anlass. Das Gesetz knüpft an das Erschlossensein der Grundstücke an und gibt damit zu erkennen, dass es der mit der Sauberkeit der erschließenden Straße(n) verbundene Vorteil ist, der die Belastung der Anlieger mit den Kosten der Straßenreinigung rechtfertigt. Daraus leitet sich nach der Rechtsprechung des Senats (Beschlüsse vom 22. April 1992 - 5 N 2292/89 -, GemHH 1993, 159 = NVwZ-RR 1993, 426 und vom 16. Oktober 1985, a.a.O., ferner Beschluss vom 20. Februar 1991 - 5 N 478/88 -, ESVGH 41,196) das Gebot zu einer an grundstücksbezogenen Bemessungskriterien orientierten gleichmäßigen (maßstabseinheitlichen) Belastung sämtlicher erschlossenen Grundstücke ab. Der Frontmetermaßstab bezieht seine Rechtfertigung letztlich aus der Anknüpfung an ein solches grundstücksbezogenes Merkmal (eine bestimmte Grundstücksseite), und nicht primär daraus, dass sich aus der Frontlänge Aufschluss über die Größe der Reinigungsfläche vor dem jeweiligen Grundstück ergäbe. Der Beklagten steht auch bei der Wahl der Bemessungsgrundlage - ob nun Frontmeter- oder Quadratwurzelmaßstab - ein weites Ermessen zu. Beide Maßstäbe vermögen Aufschluss über das Maß des Vorteils zu geben, den das Grundstück aus der Reinigung der erschließenden Straße(n) bezieht. Welcher Maßstab vorzuziehen ist, bleibt der politischen Entscheidung des Satzungsgebers vorbehalten. Insofern war es der Beklagten auch unbenommen, nach der Einführung des Quadratwurzelmaßstabs in der Straßenreinigungssatzung 2005 aufgrund der sich daraus ergebenden Widrigkeiten zu dem bisherigen Frontmetermaßstab zurückzukehren.
Die gewählte Bemessungsgrundlage führt auch im konkreten Fall der Kläger nicht deshalb zu einer gleichheitswidrigen Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren, weil es sich beim klägerischen Grundstück um ein sogenanntes Hinterliegergrundstück handelt. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auf die ständige Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschluss vom 20. Februar 1991, a.a.O.) hingewiesen, wonach die Anwendung des Frontlängenmaßstabs auf Hinterliegergrundstücke rechtmäßigerweise so erfolgt, dass die Gebühren nach der fiktiven Frontlänge der der Straße zugewandten Seite des Grundstücks zu berechnen sind. Die von den Klägern als unverhältnismäßig empfundene Höhe der Straßenreinigungsgebühr ist nicht Folge einer Ungleichbehandlung, sondern Ergebnis einer für alle Grundstücke im Stadtgebiet der Beklagten gleichmäßigen und damit maßstabseinheitlichen Belastung auf der Grundlage der satzungsmäßig definierten Bemessungsgrundlage, nämlich der Straßenfrontlänge.
Auch soweit die Kläger der Ansicht sind, die Rechtswidrigkeit des Frontmetermaßstabs folge daraus, dass er die Grundstücksgröße nicht ausreichend berücksichtige und das Maß der Nutzung des Grundstücks außer Acht lasse, kann der Senat ihnen nicht folgen. Die Straßenreinigungsgebühr stellt nicht die Gegenleistung für eine in der Reinigung eines bestimmten Straßenstücks vor dem Grundstück bestehende Leistung der Gemeinde dar. Die Gebühr fällt vielmehr an für den aus der Reinigungstätigkeit der Gemeinde resultierenden Vorteil der Sauberhaltung der erschließenden Straße(n) als solcher.
Gegen die Gebührensätze für die Erhebung der Straßenreinigungsgebühren ergeben sich allerdings Bedenken unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen das aus § 10 Abs. 2 Hessisches Kommunalabgabengesetz - HessKAG - folgende Kostenüberschreitungsverbot. Grundlage für die Gebührenkalkulation bilden die voraussichtlichen umlage- und damit gebührenfähigen Kosten der Straßenreinigung im Stadtgebiet der Beklagten dividiert durch die satzungsmäßig bestimmte Summe der Maßstabseinheiten (Brüning in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 118).
Insoweit sind Bedenken geäußert worden hinsichtlich der Höhe der kalkulatorischen Wagniskosten von 5,5 %, die in der Gebührenkalkulation in Ansatz gebracht werden. Ob diese Bedenken durchgreifen, lässt der Senat jedoch offen, da es darauf im Ergebnis nicht ankommt.
Die Straßenreinigungssatzung 1992 der Beklagten bietet nämlich schon deshalb keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die angegriffenen Bescheide, weil die in ihr festgelegten Gebührensätze aus einem anderen Grund unwirksam sind. Die Beklagte kann nämlich in Bezug auf die Festsetzung eines nicht umlagefähigen Anteils des Allgemeininteresses an der Straßenreinigung nicht darlegen, dass das aus § 10 Abs. 2 Hess KAG folgende Kostenüberschreitungsverbot für die festgelegten Gebührensätze eingehalten wird.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der auch der Senat folgt, verbietet es der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, Anlieger ohne Einschränkung oder Ausgleich der vollen Abgabenpflicht zu unterwerfen, wenn und soweit die Straßenreinigung auch dem Allgemeininteresse an sauberen Straßen dient. Wird also die Straßenreinigung in einer Gemeinde nicht allein für Anliegerstraßen und damit ausschließlich im besonderen Interesse der Anlieger, sondern auch für Straßen, die nicht nur dem Anliegerverkehr dienen - also für Straßen mit innerörtlichen oder überörtlichen Durchgangsverkehr - und damit zugleich im Interesse der übrigen Straßenbenutzer und insoweit dem Allgemeininteresse durchgeführt, dürfen diese Kosten, die der Befriedigung eines Allgemeininteresses dienen, den Anliegern nicht aufgebürdet werden (BVerwG, Urteile vom 24. Mai 1984 - 8 C 55 und 58.82 -, BVerwGE 69, 242; und vom 7. April 1989 - 8 C 90/87 -, BVerwGE 81, 371 = NVwZ 1990, 169; Hess. VGH, Urteil vom 11. Mai 2011 - 5 A 3081/09 -, LKRZ 2011, 305).
Die Festlegung der Höhe des auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteils liegt dabei im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Diesem steht bei der Ausfüllung des Gleichheitssatzes für die Bewertung des Allgemeininteresses eine weitgehende Einschätzungsfreiheit zu. Bei dieser Wertungsentscheidung hat sich der Ortsgesetzgeber an den örtlichen Verhältnissen, insbesondere an dem Verhältnis zwischen den Reinigungsflächen der Anliegerstraßen und der Straßen, die nicht nur dem Anliegerverkehr dienen, zu orientieren (BVerwG, Urteile vom 24. Mai 1984 und vom 7. April 1989, a.a.O.; Beschluss des Senats vom 15. März 2011, a.a.O., und Urteil vom 11. Mai 2011, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Juni 2007 - 9 A 956/03 -, OVGE MüLü 51, 1 = NWVBl 2008, 30).
Den Anforderungen des Gleichheitssatzes ist in Bezug auf das Allgemeininteresse an der Reinigung Genüge getan, wenn der von der Kommune im Interesse der Allgemeinheit, aufgewendete Kostenanteil bei der Ermittlung der zu deckenden Kosten insgesamt abgesetzt wird. Es kann ohne Verletzung des Gleichheitssatzes demnach entweder undifferenziert vorweg der Kostenanteil für das Allgemeininteresse abgezogen werden, so dass die Kostenminderung allen Anliegern zugute kommt, oder es kann der Kostenanteil für das Allgemeininteresse differenziert nur von dem Kostenanteil abgesetzt werden, der von den Gebührenpflichtigen mit Grundstücken an anderen als Anliegerstraßen zu tragen ist, so dass die Minderung nur diesen Anliegern zugute kommt (BVerwG, Urteile vom 24. Mai 1984 und vom 7. April 1989, a.a.O.; Urteil des Senats vom 11. Mai 2011, a.a.O.).
Dabei ist der Anteil für das Allgemeininteresse zu trennen von den Kosten, die die Kommune bereits deshalb selbst zu tragen hat, weil sie entweder selbst als Anliegerin für diesen Kostenanteil gebührenpflichtig wäre oder weil es sich um Kostenanteile handelt, die nicht dem umlegungsfähigen Kostenaufwand der Straßenreinigung unterfallen. Insoweit bestanden aufgrund der vorgelegten Kalkulationsunterlagen der Beklagten, in denen jeweils die Bezeichnung "nicht umlagefähiger Straßenreinigungsaufwand" verwendet wird, Zweifel, ob darin auch Anteile enthalten sind, die die Beklagte als Kommune unabhängig vom öffentlichen Allgemeininteresse an der Reinigung zu tragen hat, die also nicht dem Anteil für das Allgemeininteresse unterfallen. Hierzu hat die Beklagte auf Nachfrage des Senats allerdings mit Schriftsatz vom 30. September 2013 im Parallelverfahren 5 A 1343/11 vorgetragen, in dem genannten Kostenanteil seien gemeindeeigene Liegenschaften nicht enthalten, was gegebenenfalls nachgewiesen werden könne. Der Prozessbevollmächtigte der Kläger ist dieser Behauptung in seinem Schriftsatz vom 31. Oktober 2013 im Parallelverfahren 5 A 1343/11 nur unsubstantiiert entgegen getreten, weswegen der Senat die Beklagte nicht zu einer detaillierten Darlegung auffordern musste.
Allerdings fehlt es an einer nachvollziehbaren Festlegung der Höhe des Kostenanteils für das Allgemeininteresse durch den Ortsgesetzgeber der Beklagten, also ihre Stadtverordnetenversammlung.
Die Festlegung des Anteils des Allgemeininteresses an der Straßenreinigung kann der Ortsgesetzgeber, wenn er nicht gesetzlich festgelegt ist, in verschiedener Weise treffen. Am einfachsten - und bei der Überprüfung der Gebührenkalkulation am leichtesten zu berücksichtigen - ist eine Festlegung des Anteils in der Straßenreinigungssatzung oder der zugehörigen Gebührenordnung. Möglich und zulässig dürfte aber auch eine Entscheidung des Ortsgesetzgebers in der Form sein, dass er bei seiner Entscheidung über die satzungsrechtlich festzulegenden Gebührensätze im Rahmen der Entscheidung über die diesen Gebührensätzen zu Grunde liegende Kalkulation "inzidenter" einen Allgemeinanteil in einer bestimmten Höhe festlegt (Urteil des Senats vom 11. Mai 2011, a.a.O.).
Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten hat in ihrer Straßenreinigungsgebührensatzung einen Anteil für das Allgemeininteresse an der Reinigung der öffentlichen Straßen nicht festgelegt. Eine wertende Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung als Ortsgesetzgeberin zur Festlegung des Anteils des Allgemeininteresses ist allerdings auch im Rahmen der Festlegung des Gebührensatzes nicht zu erkennen.
Die Beklagte hat hierzu vorgetragen, in Frankfurt am Main werde der Anteil des Allgemeininteresses „pauschal in Höhe von 20 % der Gesamtaufwendungen für die Straßenreinigung angesetzt“ und im Rahmen des Verfahrens zur Haushaltsplanaufstellung regelmäßig von der Stadtverordnetenversammlung in Form eines absoluten, im jeweiligen Jahr erwarteten Betrages beschlossen.
Maßgebliche Kriterien für die Festlegung des Anteils für das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung sind zum einen das Verhältnis der Reinigungsflächen von reinen Anliegerstraßen und von Straßen mit örtlichen und überörtlichen Durchgangsverkehr, zum anderen der Umfang des Durchgangsverkehrs. Denn diese Kriterien umreißen den Kostenanteil, der nicht den Anliegern der Straßen mit Durchgangsverkehr, sondern der Allgemeinheit zugute kommt. Die Verhältnisse dieser Kriterien dürften sich im Laufe der Jahre nur geringfügig verändern, weshalb eine pauschale Festlegung eines Anteils von 20 % grundsätzlich angemessen sein kann, solange dieser Festlegung ein ortsgesetzgeberischer Akt wertenden Einschätzungsermessens zugrundeliegt. Allerdings ist weder ein solcher Ermessensakt der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten erkennbar noch die behauptete pauschale Festlegung eines Anteils von 20 % durch diese.
Die Beklagte hat hierzu erklärt, dem Produkthaushalt 2002 sei die explizite Festlegung des Anteils zu entnehmen. Unter der Position „Sonstige Gebühren und ähnliche Entgelte – nicht umlagefähiger Straßenreinigungsaufwand“ sei der in der Nachkalkulation berücksichtigte absolute Betrag von 9,1 Millionen € ausgewiesen. Diese Angaben hätten der Stadtverordnetenversammlung zur Beschlussfassung über den Haushaltsplan 2002 vorgelegen. Die Beschlussfassung über die 4. Änderung der Straßenreinigungssatzung sei in engem zeitlichen Zusammenhang zum Beschluss des Haushaltsplans erfolgt. In dem von der Beklagten vorgelegten Produkthaushalt 2002 (Bl. 241 d.A.) finden sich tatsächlich diese genannten Positionen. Ein pauschaler Abzug von 20 % für das Allgemeininteresse ist dort aber ausdrücklich gerade nicht angegeben. Vielmehr heißt es im Textteil des Haushaltsplans, der Anteil des Allgemeininteresses betrage „rund 20 %“. Auch lässt sich ein Anteil von 20 % rechnerisch für die Finanzplanung der einzelnen Jahre nur teilweise nachvollziehen: Zwar entspricht der ausgewiesene Anteil „nicht umlagefähiger Straßenreinigungsaufwand“ für die Jahre 2002 und 2003 fast genau 20 % der „Gesamtsumme Einnahmen“ abzüglich des Postens „Winterdienst“. Im Jahr 2004 beträgt der Anteil des Allgemeininteresses davon aber nur ca. 19.88 % und im Jahre 2005 nur 19,83 %. Ein pauschaler Abzug in Höhe von 20 % ist also gerade nicht vorgenommen worden
Gegen eine Festlegung des Anteils des Allgemeininteresses als Ergebnis eines wertenden und einschätzenden Ermessensaktes der Stadtverordnetenversammlung im Rahmen der Festlegung des Gebührensatzes durch eine Beschlussfassung über den Haushaltsplan spricht aber vor allem der zeitliche Ablauf der Beschlussfassung. Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten hat vor der Festlegung der streitgegenständlichen Gebührensätze am 31. Januar 2002 einen Anteil für das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung nicht festgelegt und zwar auch nicht inzidenter durch eine Beschlussfassung über den Haushaltsplan. Im Dezember 2001 hat die Stadtverordnetenversammlung nämlich diesen Haushaltsplan gerade nicht beschlossen, sondern ihn zur ersten Lesung an die zuständigen Ausschüsse verwiesen. Der zuständige Ausschuss hat dann am 17. Januar 2002 eine „informatorische Lesung“ des Haushaltsplans vorgenommen, also wiederum gerade keinen ausdrücklich zustimmenden Beschluss gefasst, unabhängig davon, ob ein solcher Beschluss eines Ausschusses den oben genannten Anforderungen entsprechen würde. Einen ausdrücklich zustimmenden Beschluss über den Haushaltsplan fasste die Stadtverordnetenversammlung erst ein knappes Vierteljahr nach der Festsetzung der Gebührenerhöhung, nämlich am 25. April 2004. Die Stadtverordnetenversammlung konnte also bei der entscheidenden Beschlussfassung über die Gebührensatzung der Höhe der Gebühr keinen bestimmten Anteil des Allgemeininteresses - auch nicht inzidenter durch den Beschluss einer bestimmten Kalkulation - zugrundelegen, weil es eine solche von der Stadtverordnetenversammlung beschlossene Grundlage zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Gebührenerhöhung nicht gab.
Zudem spricht schon die Formulierung im Haushaltsplan („Grund hierfür war (...) die Erhöhung des ‚nicht umlagefähigen Straßenreinigungsaufwandes‘ auf rund 20 %“) gerade nicht für einen wertenden und einschätzenden Ermessensakt der Stadtverordnetenversammlung, sondern eher für eine Vorgabe der Stadtverwaltung.
Da es für die Festsetzung von Straßenreinigungsgebühren durch die streitigen Bescheide somit an einer wirksamen satzungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage fehlt, sind diese rechtswidrig. Die gegen das im Ergebnis zutreffende Urteil des Verwaltungsgerichts gerichtete Berufung ist deshalb zurückzuweisen, ohne dass es auf weitere Einwendungen der Kläger gegen die Satzung und ihre Anwendung im Einzelfall ankäme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung– VwGO -. Danach hat die Beklagte auch die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, da ihr Rechtsmittel ohne Erfolg bleibt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2011, 260
BVerwGE 85, 289
NVwZ 1991, 673
ZMR 1986, 101
NVwZ-RR 1993, 426
BVerwGE 69, 242
BVerwGE 81, 371
NVwZ 1990, 169
LKRZ 2011, 305
6 K 510/10
5 N 1086/06
5 A 1343/11
5 A 2151/09
4 C 3.90
5 N 1/83
1 BvR 863/81
5 N 2292/89
5 N 478/88
8 C 90/87
5 A 3081/09
9 A 956/03