Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-21, Aktenzeichen 17 B 11890/14

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird abgelehnt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt, dem Beteiligten die Beschäftigung zweier Mitarbeiterinnen mit bestimmten Tätigkeiten zu untersagen, bis ein Beteiligungsverfahren wegen des Mitbestimmungstatbestandes der Einstellung nachgeholt worden ist.
Die Arbeitnehmerinnen D. und E. stehen in einem Arbeitsverhältnis zur Handwerkskammer F.. Sie wurden für die Mitarbeit in bestimmten durch Fördermittel finanzierten Projekten ("Ausbildungsimpuls", "Fachkräftesicherung durch geprüfte Ausbildungsqualität") befristet und in Teilzeit eingestellt. Die Befristungen laufen derzeit bis Ende 2014. Die Beteiligten unterscheiden einhellig zwischen Projektarbeit und originären Kammertätigkeiten. Mit Letzteren waren die beiden Arbeitnehmerinnen zunächst nicht befasst. Unter dem 8. Januar 2014 informierte der Beteiligte den Antragsteller darüber, dass die beiden Mitarbeiterinnen jeweils in einem Umfang von vier Stunden Kammertätigkeiten im Bereich der Geschäftsführung übernehmen sollen. Dieses Vorhaben wurde zum 1. Februar 2014 umgesetzt. Bei der Beschäftigten G. ging damit der Abschluss eines Änderungsvertrages zur Erhöhung der Wochenarbeitszeit einher. Der Antragsteller trägt vor, er sei über die Durchführung der angekündigten Maßnahmen erst mit Schreiben der Personalabteilung vom 31. Juli 2014 informiert worden.
Die geförderten Projekte sollen Ende 2014 beendet und in die regelmäßige Kammerarbeit integriert werden. Die beiden befristeten Stellen wurden nach Absprache zwischen der Dienststelle und dem Antragsteller im August 2014 zum 1. Januar 2015 intern neu ausgeschrieben. Beiden Stellen sollen neben den in den Projekten entwickelten Tätigkeiten weitere Aufgaben zugeordnet werden.
Der Antragsteller hat am 25. September 2014 ein personalvertretungsrechtliches Eilverfahren eingeleitet, mit dem er eine weitere Beschäftigung der beiden Mitarbeiterinnen mit originären Kammertätigkeiten verhindern will. Ein Verfügungsanspruch sei gegeben. Es sei das Mitbestimmungsrecht bei Einstellungen (§ 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG) berührt. Mit den Mitarbeiterinnen D. und E. sei ein Arbeitsverhältnis im Hinblick auf Projekte begründet worden. Der Aufgabenbereich und das Direktionsrecht der Dienststelle würden durch die mit Fördermitteln finanzierten Projekte begrenzt. Durch die Zuweisung originärer Kammeraufgaben in dem jeweiligen zeitlichen Umfang sei eine Einstellung erfolgt. Im Gegensatz zur Projektarbeit habe die Dienststelle dadurch das arbeitgebertypische umfassende Weisungsrecht erlangt. Abgesehen davon habe es zuvor die aus der aktualisierten Telefonliste ersichtliche Position "Assistenz" des Geschäftsführers H. nicht gegeben. Auch ein Verfügungsgrund bestehe. Wenn die personalvertretungsrechtlich rechtswidrigen Maßnahmen schon umgesetzt seien, müsse verhindert werden können, dass sie bestehen blieben.
Der Antragsteller beantragt,
dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu untersagen, die Projektmitarbeiterinnen D. und E. mit originären Kammertätigkeiten zu beschäftigen, bis die Beteiligung des Antragstellers gemäß § 68 Abs. 2 i. V. m. § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG nachgeholt ist.
Der Beteiligte stellt keinen Antrag, tritt aber dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung inhaltlich entgegen. Die eigentliche Ursache für den vorliegenden Streit liege in dem verhandlungsbedürftigen Umgang zwischen der Vorsitzenden des Antragstellers und dem Geschäftsführer H.. Eine unmittelbare räumliche Zusammenarbeit in der Abteilung sei aufgrund einer langjährigen Entwicklung nicht mehr möglich. Die Rechte des Antragstellers stünden nicht in Rede; es sei eher fraglich, ob dieser als Gremium von seiner Vorsitzenden nicht in eine einseitige Rolle gedrängt werde. Diese reklamiere die in Rede stehenden Tätigkeiten wohl für sich selbst. Mit den beiden betroffenen Mitarbeiterinnen sei seitens des Antragstellers bislang noch nie das Gespräch gesucht worden. Es bedürfe vernünftiger Gespräche zwischen allen Beteiligten, nicht aber Lösungen auf rechtlichem Wege. Ein Verfügungsanspruch sei fraglich, ein Verfügungsgrund aber jedenfalls zu verneinen. Dass erst nach neun Monaten Anlass für Eile gesehen werde, sei nicht erklärlich, zumal die wahrgenommenen Aufgaben mittlerweile in einem abgestimmten Verfahren neu ausgeschrieben worden seien.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die vom Antragsteller und vom Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, über den nach § 83 Abs. 2 NPersVG i. V. m. § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG sowie §§ 937 Abs. 2, 944 ZPO der Vorsitzende der Fachkammer ohne mündliche Anhörung der Beteiligten entscheidet, hat keinen Erfolg.
1. Beteiligte des Beschlussverfahrens über den Erlass einer einstweiligen Verfügung sind der Personalrat der Handwerkskammer F. als Antragsteller und deren Hauptgeschäftsführer als weiterer Beteiligter. Bei Handwerkskammern obliegt die Leitung der Verwaltung und damit die Dienststellenleitung i. S. d. § 8 Abs. 1 Satz 1 NPersVG dem Vorstand, soweit nicht die Leitung der Verwaltung durch Satzung dem Hauptgeschäftsführer übertragen ist (vgl. dazu unter Hinweis auf §§ 92, 108, 109 HandwO: Dembowski/Ladwig/Sellmann, Personalvertretung Niedersachsen, Stand: Mai 2014, § 8 Rn. 6). Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 der Satzung der Handwerkskammer F. obliegt zwar dem Vorstand die Verwaltung der Handwerkskammer. Gemäß § 19 Abs. 5 der Satzung ist aber die Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung dem Hauptgeschäftsführer übertragen, wobei er insoweit die Handwerkskammer vertritt. Dies umfasst nach Auffassung des Gerichts die regelmäßig anfallenden Aufgaben der internen Dienststellenleitung und damit auch die Aufgabe, dem Personalrat als verantwortlicher Partner in Beteiligungsangelegenheiten gegenüberzutreten. Das ist hier im Vorfeld des Beschlussverfahrens auch geschehen.
Das Gericht geht nicht davon aus, dass in dem vorliegenden Eilverfahren auch den Mitarbeiterinnen D. und E. eine Beteiligteneigenschaft zukommt. Zwar geht es dem Antragsteller darum, dem Beteiligten zu untersagen, diese Mitarbeiterinnen weiterhin mit bestimmten Aufgaben zu betrauen. Dass dieses Antragsziel indessen schon eine Rücknahme einer sie begünstigenden personellen Maßnahme und zugleich einen Eingriff in ihre Rechte implizieren würde (vgl. zu einer Beteiligtenstellung bei einem geltend gemachten Rücknahmeanspruch nach § 63 Satz 2 NPersVG: Bieler/Müller-Fritzsche: Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 15. Aufl., § 63 Rn. 23), vermag das Gericht nicht anzunehmen. Antragsziel ist nämlich nicht etwa ein Eingriff in bestehende arbeitsvertragliche Positionen der beiden Mitarbeiterinnen, sondern eine einstweilen geänderte Aufgabenzuweisung wegen noch nicht erfolgter Personalratsbeteiligung. Auch sind diese beiden Mitarbeiterinnen nicht ansonsten unmittelbar in einer ihnen personalvertretungsrechtlich eingeräumten Rechtsstellung berührt (vgl. zu diesem Maßstab: Nds. OVG, Beschl. v. 09.11.2011 - 18 LP 10/10 -, juris Rn. 34 ff.). Es bleibt daher hier bei dem Grundsatz, dass einzelne Beschäftigte der Dienststelle auch dann nicht Beteiligte des Beschlussverfahrens sind, wenn Gegenstand des Verfahrens die Mitbestimmung bei einer sie betreffenden Maßnahme ist (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a. a. O., § 83 Rn. 60). Diese Situation wäre in einem korrespondierenden auf Feststellung der Verletzung des Mitbestimmungsrechts gerichteten Hauptsacheverfahren ersichtlich gegeben; im Eilverfahren kann nichts anderes gelten.
2. Der Erlass einer einstweiligen Verfügung, für die nach § 85 Abs. 2 ArbGG die Vorschriften der Zivilprozessordnung entsprechend gelten, setzt voraus, dass die Verwirklichung eines Rechts gefährdet ist (§ 935 ZPO) oder sonst in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis wesentliche Nachteile oder Unzulänglichkeiten drohen (§ 940 ZPO). Verfügungsgrund - also die Eilbedürftigkeit der begehrten Regelung - und Verfügungsanspruch müssen glaubhaft gemacht werden (§§ 920 Abs. 2, 936 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf zudem grundsätzlich nicht eine Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen; sie soll möglichst keine endgültigen Verhältnisse schaffen (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a. a. O., § 83 Rn. 107).
a) Der Antragsteller hat bereits einen Verfügungsgrund, also einen Grund, warum eine Entscheidung im Eilverfahren nötig sein soll, nicht glaubhaft machen können.
Auszugehen ist davon, dass an den Erlass einer einstweiligen Verfügung zum Schutz von Beteiligungsrechten strenge Anforderungen zu stellen sind. Es genügt nicht, dass die Personalvertretung wegen der Dauer eines Hauptsacheverfahrens eine Missachtung ihres Beteiligungsrechts gegebenenfalls über einen längeren Zeitraum hinnehmen müsste. Eine vorläufige Regelung muss vielmehr in der Weise unabweisbar notwendig erscheinen, dass dem Personalrat ohne sie für die von ihm wahrzunehmenden Belange unzumutbare Nachteile drohen. Dieser strenge Maßstab gilt auch bei einer vom Personalrat beabsichtigten Durchsetzung der sich aus § 63 NPersVG ergebenden Ansprüche bei Unterlassen einer vorgeschriebenen Beteiligung oder bei verfahrensfehlerhaft erfolgter Beteiligung. Für die Frage der Unzumutbarkeit der Verweisung auf das Hauptsacheverfahren stehen das Interesse des Personalrats an der Wahrung seiner Beteiligungsrechte und das Interesse der vom Personalrat vertretenen Beschäftigten nebeneinander (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a. a. O, § 83 Rn. 108 m. w. N.; Nds. OVG, Beschl. v. 08.09.2009 - 18 MP 9/09 -). Geht es dem Personalrat der Sache nach lediglich um prinzipielle Fragen ohne umgehenden Regelungsbedarf durch das Gericht, sind diese regelmäßig dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten, bei dem gerade im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren auch bei einer zwischenzeitlichen Erledigung an das Rechtsschutzinteresse keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 11.08.2011 - 18 MP 4/11 -, juris Rn. 5).
Nach diesen Maßstäben liegt erkennbar kein Verfügungsgrund vor.
Dies ergibt hier sich bereits aus dem Umstand, dass zwischen der Ankündigung der personellen Maßnahmen, für den der Antragsteller nunmehr ein Mitbestimmungsrecht reklamiert, und der Stellung des Eilantrags ein Zeitraum von mehr als neun Monaten verstrichen ist. Schon mit Schreiben vom 8. Januar 2014 wurde der Antragsteller darüber informiert, dass die Anpassungen umgesetzt werden. Zwar nennt dieses Schreiben kein konkretes Datum. Da das aber gerade nicht der Fall war, konnte der Antragsteller keineswegs davon ausgehen, dass es nicht oder nur mit deutlicher zeitlicher Verzögerung zu einer Umsetzung kommen würde. Die Mitarbeiterinnen D. und E. sind dann auch jeweils tatsächlich bereits seit dem 1. Februar 2014 mit den originären Kammertätigkeiten im Bereich der Geschäftsführung befasst worden. Dass dies dem Antragsteller verborgen geblieben wäre und er davon erst durch ein weiteres Schreiben der Personalabteilung vom 31. Juli 2014 erfahren hätte, erscheint schon tatsächlich nicht vorstellbar, zumal er selbst auf eine Aktualisierung der Telefonliste mit der neuen Aufgabe "Assistenz des Geschäftsführers" hinweist. Rechtlich kommt es darauf aber nicht einmal an, da sich der Antragsteller schon nach der schriftlichen Information vom 8. Januar 2014 nicht mehr auf Nichtwissen zurückziehen konnte. In dem Zeitraum von neun Monaten konnte gerade bei den beiden betroffenen Mitarbeiterinnen ein Vertrauen darauf entstehen, dass seitens des Antragstellers die Änderung ihrer Aufgabenbereiche nicht mehr in Frage gestellt würde. Der Antragsteller selbst hat im gleichen Zeitraum die nunmehr geltend gemachte Verletzung seines Beteiligungsrechts hingenommen. Damit kann ein Verfügungsgrund gegenwärtig nicht mehr angenommen werden. Die Frage, ob daneben sogar von einer Verwirkung des Rechts des Antragstellers zur Einleitung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens auszugehen ist (vgl. zur Verwirkung: OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 18.09.1995 - 1 A 4061/92.PVL -, juris Rn. 7; BVerwG, Beschl. v. 09.12.1992 - 6 P 16/91 -, juris Rn. 23) kann hier offenbleiben.
Es ist auch abgesehen von den zeitlichen Abläufen nicht erkennbar, dass eine vorläufige Regelung zur Wahrung der Beteiligungsrechte des Antragstellers oder der Interessen der von ihm vertretenen Beschäftigten unabweisbar notwendig wäre. Soweit es um das geltend gemachte Beteiligungsrecht als solches geht, steht lediglich die prinzipielle Frage im Raum, ob der Wechsel der Aufgabenbereiche der beiden Mitarbeiterinnen den Mitbestimmungstatbestand der Einstellung begründet. Hinsichtlich der Interessen der vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass der Antragsteller nicht etwa im Interesse der beiden von den personellen Maßnahmen unmittelbar betroffenen Mitarbeiterinnen tätig wird. Mit diesen ist vor der Antragstellung offenbar die Angelegenheit nicht einmal besprochen worden. Es liegt vielmehr durchaus die Annahme nahe, dass der Antragsteller hauptsächlich im Interesse seiner Vorsitzenden tätig wird, die offenbar auch in den Veränderungen im Arbeitsumfeld der Geschäftsführung eine sie benachteiligende Umgestaltung ihres eigenen Arbeitsplatzes erblickt, ohne dass dies aber im vorliegenden Verfahren - anders als im anhängigen Beschlussverfahren 17 A 665/14 - maßgeblich thematisiert wird.
b) Einen Verfügungsanspruch hat der Antragsteller ebenfalls nicht glaubhaft machen können. Soweit er im erfolgten Wechsel der Aufgabenbereiche der Mitarbeiterinnen D. und E. eine mitbestimmungspflichtige Einstellung i. S. d. § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG erblickt, vermag ihm das Gericht nicht zu folgen. Bei einer Einstellung im Sinne der genannten Vorschrift handelt es sich um eine Eingliederung in die Dienststelle, welche neben einer tatsächlichen Arbeitsaufnahme im Rahmen der Arbeitsorganisation der Dienststelle ein rechtliches Band voraussetzt, durch welches insbesondere ein Weisungsrecht der Dienststelle und damit korrespondierend die Weisungsgebundenheit des Dienstleistenden begründet werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 02.05.2014 - 6 PB 11/14 -, juris Rn. 5; Nds. OVG, Beschl. v. 09.04.2014 - 17 LP 5/13 -, juris Rn. 11).
Dass die Mitarbeiterinnen D. und E. bereits durch ihre erstmalige Arbeitsaufnahme aufgrund der mit ihnen befristet abgeschlossenen Arbeitsverträge eingestellt worden sind, steht außer Frage. Eine zum 1. Februar 2014 erfolgte (erneute oder erstmalige) Einstellung hat entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht stattgefunden. In dem Umstand, dass die Mitarbeiterinnen ab diesem Zeitpunkt statt ausschließlich mit Projekttätigkeiten (auch) mit originären Kammeraufgaben beschäftigt wurden, kann eine erneute Eingliederung i. S. d. Mitbestimmungstatbestandes nicht erblickt werden. Es sind nämlich schon keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es sich bei den Projektbereichen, in denen die beiden Mitarbeiterinnen zunächst ausschließlich tätig waren, um personalvertretungsrechtlich eigenständige Dienststellen i. S. d. § 6 NPersVG handeln würde. Trennbare Aufgabenbereiche reichen für eine Eigenschaft als eigenständige Dienststelle nicht aus; es bedarf vielmehr neben einer "Selbständigkeit nach dem Aufgabenbereich" auch einer "Selbständigkeit nach der Organisation" (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 15.05.2013 - 17 LP 8/12 -, juris Rn. 41 ff.). In organisatorischer Hinsicht ist eine Dienststelleneigenschaft nicht gegeben, wenn der Leiter einer Einrichtung hinsichtlich der Mehrzahl der bedeutsamen Maßnahmen als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung ausscheidet, weil er insoweit nicht selbständig handeln darf, sondern Bedenken und Initiativen einer Personalvertretung lediglich weiterleiten könnte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.11.2008 - 6 P 7.08 -, juris Rn. 32; Beschl. v. 29.03.2001 - 6 P 7/00 -, juris Rn. 22).
Zwar mag im Bereich der Handwerkskammer F. zwischen der Arbeit in Projekten und der originären Kammerarbeit nach den jeweils wahrgenommenen Aufgaben unterschieden werden können; im Hinblick auf die Zuordnung und die Verwendung von Fördermitteln mag dies sogar rechtlich erforderlich sein. Diese Differenzierung führt aber nicht dazu, dass die Projektbereiche und die übrigen Bereiche der Handwerkskammer als jeweils eigenständige Dienststellen zu betrachten wären. Es ist nicht ersichtlich, dass rechtlich neben der Handwerkskammer F. als solcher ein Arbeitgeber oder eine Dienststelle "Projekt" existieren würde, deren Leitung als verantwortlicher Partner der Personalvertretung in Betracht käme. Das für eine Eingliederung erforderliche "rechtliche Band" zwischen der Dienststelle und den Mitarbeiterinnen ist ersichtlich bereits mit ihrer erstmaligen Beschäftigung bei der Handwerkskammer F. geknüpft worden.
Es kann mithin nur wegen der mit einem (teilweisen) Wechsel der Aufgabenbereiche verbundenen veränderten Weisungsstrukturen nicht die Rede davon sein, dass zum 1. Februar 2014 eine (erneute oder erstmalige) Eingliederung in die Dienststelle "Handwerkskammer F.“ stattgefunden hätte. Ein bloßer Wechsel von Aufgabenbereichen innerhalb einer einheitlichen Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ändert an einer bereits erfolgten Eingliederung nichts mehr; auch eine damit verbundene wesentliche Veränderung bei der Intensität der Weisungsgebundenheit kann nicht zugleich eine erneute Einstellung zur Folge haben. Eine eingeschränkte Ausübung von Weisungsrechten wegen spezifischer Bedingungen und Formen der Projektarbeit, bei der typischerweise ergebnisorientiert und mit größerer Eigenständigkeit gegenüber dem normalen betrieblichen Weisungsgefüge gearbeitet wird, führt keineswegs dazu, dass die dort tätigen Beschäftigten nicht in diejenige Dienststelle eingegliedert wären, der die Projektarbeit zugeordnet ist.
Bei Lichte betrachtet handelt es sich bei dem Wechsel der Aufgabenbereiche der beiden Mitarbeiterinnen allenfalls um Umsetzungen i. S. d. § 65 Abs. 2 Nr. 8 NPersVG, die aber vorliegend offensichtlich nicht mitbestimmungspflichtig waren. Nach der genannten Regelung in der seit 2009 bestehenden Fassung besteht ein Mitbestimmungsrecht bei Umsetzungen innerhalb der Dienststelle nur dann, wenn die neue Dienststätte auf einer üblicherweise befahrenen Strecke mindestens 30 Kilometer von der bisherigen Dienststätte entfernt liegt, die Umsetzung den Zeitraum von drei Monaten überschreitet und die Beamtin oder der Beamte ihr nicht zustimmt. Die Voraussetzungen für eine Mitbestimmung wegen einer Umsetzung liegen erkennbar in mehrfacher Hinsicht nicht vor. Eine funktionale Betrachtung des Begriffs der Einstellung i. S. d. § 65 Abs. 1 Nr. 1 NPersVG dahingehend, dass es sich auch bei bloßen Umsetzungen zugleich um Einstellungen handeln kann, erscheint ebenfalls ausgeschlossen. Nach § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG regeln die §§ 65 bis 67 und 75 NPersVG die dort aufgeführten Sachverhalte jeweils abschließend. Dies schließt es aus, in einer Umsetzung zugleich eine Einstellung zu erblicken. Dadurch würden nämlich die in § 65 Abs. 2 Nr. 8 NPersVG geregelten und die Mitbestimmung gerade einschränkenden Voraussetzungen umgangen.
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, weil im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren Gerichtskosten nicht erhoben werden und eine gerichtliche Festsetzung der den Verfahrensbeteiligten entstandenen Kosten nicht vorgesehen ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 937 Abs. 2, 944 ZPO
§§ 92, 108, 109 HandwO
§§ 920 Abs. 2, 936 ZPO
§§ 65 bis 67 und 75 NPersVG
§ 935 ZPO
§ 940 ZPO
§ 63 NPersVG
§ 6 NPersVG
§ 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG
§ 83 Abs. 2 NPersVG
§ 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 NPersVG
§ 63 Satz 2 NPersVG
§ 85 Abs. 2 ArbGG
§ 65 Abs. 2 Nr. 8 NPersVG
§ 65 Abs. 1 Nr. 1 NPersVG
§ 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG

Zitierte Entscheidungen: 18 LP 10/10
18 MP 9/09
18 MP 4/11
1 A 4061/92
6 P 16/91
17 A 665/14
6 PB 11/14
17 LP 5/13
17 LP 8/12
6 P 7.08
6 P 7/00