Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-06-05, Aktenzeichen 4 Bs 28/18

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 1. Februar 2018 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren und – unter Abänderung der erstinstanzlichen Festsetzung – für das Verfahren erster Instanz auf jeweils 22.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die Verpflichtung der Antragsgegnerin, den Betrieb ihrer drei Spielhallen für die Dauer des erstinstanzlichen Klageverfahrens zu dulden.
Die Antragstellerin, eine GmbH, betreibt an dem Standort XXXStraße in …. Hamburg drei Spielhallen. Dafür hatte ihr die Antragsgegnerin im November 2008 Erlaubnisse nach § 33i GewO erteilt.
Mit Schreiben vom 29. Juli 2016 und vom 29. September 2016 wies die Antragsgegnerin die damals in …… ansässige Antragstellerin auf die Anforderungen des neuen Spielhallenrechts zum Betrieb von Bestandsspielhallen ab dem 1. Juli 2017 und das diesbezügliche Erlaubnisverfahren hin. Das der Antragstellerin mangels Zustellbarkeit am Hauptsitz des Unternehmens am Betriebsort zugestellte Schreiben vom 29. September 2016 enthielt auch den Hinweis auf einen Ausschlusstermin für die Erlaubnisanträge, den 1. Dezember 2016, 12:00 Uhr.
Die Antragstellerin stellte mit Schreiben vom 21. November 2016 zunächst einen formlosen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach den Regelungen des nordrhein-westfälischen Glücksspielrechts. Nach vorangegangenen erfolglosen Versuchen wies die Antragsgegnerin die Antragstellerin am 29. und 30. November 2016 auf das Erfordernis eines Antrags nach dem Hamburgischen Glücksspielrecht und auf Antragsunterlagen hin. Mit Antrag vom 30. November 2016, bei der Antragsgegnerin am 1. Dezember 2016 um 10:41 Uhr eingegangen, beantragte die Antragstellerin die Erteilung einer Erlaubnis nach dem Hamburgischen Spielhallengesetz (v. 4.12.2012, HmbGVBl. S. 505, zuletzt geänd. durch G. v. 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323, - HmbSpielhG -) ab dem 1. Juli 2017 für die drei Spielhallen. Der Antrag enthielt nicht alle erforderlichen Unterlagen nach § 4 Spielhallen-Weiterbetriebserlaubnisverordnung (vom 20.9.2019, HmbGVBl. S. 445, - HmbSpielhWeiterbetrErlVO -). Mit Schreiben vom 1. Dezember 2016 machte die Antragstellerin unter Beifügung von Unterlagen zu ihrer wirtschaftlichen Situation außerdem eine unbillige Härte im Sinne des § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG geltend und begehrte die Befreiung von dem Erteilungserfordernis des § 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG. Die Antragsgegnerin teilte der Antragstellerin mit Schreiben vom 8. Februar 2017 mit, dass ihr Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 1 HmbSpielhG wegen fehlender Unterlagen nicht im weiteren Verfahren berücksichtigt, sondern nachrangig geprüft werde. Im weiteren Verlauf des Verfahrens reichte die Antragstellerin die erforderlichen Unterlagen und Nachweise ein.
Mit Bescheid vom 14. Juni 2017 wurde für den Weiterbetrieb der (konkurrierenden) Spielhalle XXX Straße .. in …. Hamburg eine Erlaubnis ab dem 1. Juli 2017 erteilt. Diese Spielhalle liegt fußläufig gemessen in einem Abstand von weniger als 500m (ca. 170m) von den hier streitgegenständlichen Spielhallen entfernt.
Mit Bescheiden vom 30. August 2017 versagte die Antragsgegnerin die beantragten Erlaubnisse zum Weiterbetrieb der drei Spielhallen ab dem 1. Juli 2017.
Die Widersprüche der Antragstellerin wies die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheiden vom 8. Dezember 2017 zurück. Zur Begründung führte sie u.a. aus, die Voraussetzungen des § 2 Abs. 5 Nr. 4 Alt. 1 HmbSpielhG lägen vor. Eine benachbarte Spielhalle in der YYY Straße … liege nur 170m entfernt; für diese sei eine Erlaubnis ab dem 1. Juli 2017 erteilt worden. Eine Befreiung von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG könne nicht zugelassen werden. Die Befreiungsregelungen fänden auf das vorliegende Erlaubnisverfahren keine Anwendung mehr, weil die Antragstellerin nicht innerhalb der Antragsfrist alle notwendigen Unterlagen vorgelegt habe. Später gestellte oder unvollständige Anträge seien nach § 9 Abs. 6 Satz 6 i.V.m. Satz 2 HmbSpielhG nicht zu berücksichtigen und nach den allgemeinen Vorschriften zu bescheiden. Dies ergebe sich aus der Gesetzesbegründung. Es gebe kein isoliertes Verfahren auf eine Erlaubnis im Befreiungswege. Die Befreiung sei zwingender Teil des Erlaubnisverfahrens für Bestandsspielhallen nach § 9 Abs. 6 HmbSpielhG. Es handele sich um ein einheitliches Erlaubnisverfahren, in dem lediglich die Anträge gestaffelt seien. Der Befreiungsantrag müsse noch nicht zugleich mit dem Erlaubnisantrag gestellt werden, sondern könne auch noch dann gestellt werden, wenn nach der ersten Einschätzung der Antragsgegnerin zu erkennen sei, dass eine Erlaubnis ohne Befreiung voraussichtlich nicht erreicht werden könne. An einem ordnungsgemäßen Antrag fehle es hier.
Weiter teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass der Weiterbetrieb der Spielhallen bis zum 31. Dezember 2017 geduldet werde.
Am 19. Dezember 2017 hat die Antragstellerin Klage erhoben. Das bisher nicht entschiedene Klageverfahren ist darauf gerichtet, die Antragsgegnerin (und Beklagte) unter Aufhebung der streitgegenständlichen Bescheide zu verpflichten, die Anträge der Antragstellerin (und Klägerin) vom 1. Dezember 2016 auf Erteilung je einer glücksspielrechtlichen Härtebefreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für die Spielhallen 1-3 am Standort XXX Straße ., …. Hamburg, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Am selben Tag hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hat u.a. geltend gemacht, es bestünden ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund. Sie habe den Antrag auf Befreiung von dem Verbot der Mehrfachkonzession und von dem Mindestabstandsgebot fristgerecht gestellt. Der Ausschlusstermin nach § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG i.V.m. mit § 2 Abs. 2 HmbSpielhWeiterbetrErlVO finde im Rahmen des beantragten Befreiungsverfahrens keine Anwendung. Bereits seinem Wortlaut nach ordne § 9 Abs. 6 Satz 2 HmbSpielhG den Ausschlusstermin nur für Anträge im ordentlichen Erlaubnisverfahren nach § 2 HmbSpielhG für den Weiterbetrieb eines Bestandsunternehmens an. Es handele sich um zwei Verfahren, nämlich das ordentliche Erlaubnisverfahren und das Verfahren betreffend die Befreiung von den gesetzlichen Vorgaben zur Vermeidung unbilliger Härten. Dies ergebe sich auch aus der Ausgestaltung des Erlaubnisverfahrens in § 2 Abs. 1 HmbSpielhWeiterbetrErlVO. Daher habe der Ausschlusstermin des 1. Dezember 2016, 12:00 Uhr, nicht für die beantragte Härtefallentscheidung gegolten. Die Gesetzesbegründung sowie die systematische und teleologische Auslegung stützten dieses Ergebnis. Jedes andere Verständnis wäre verfassungswidrig. Eine fristgebundene Antragstellung im Befreiungsverfahren stelle eine Grundrechtsverkürzung dar, die nach dem Maßstab von Art. 3 Abs. 1 GG nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei. Auch könne eine missverständlich formulierte Gesetzesbegründung nicht zu ihren Lasten bewertet werden. Zudem seien die Hinweise der Antragsgegnerin zur Antragstellung und zur Antragsfrist irreführend gewesen. Da der Befreiungsantrag nicht beschieden worden sei, sei über ihn noch zu entscheiden. Dies sei in den ablehnenden Bescheiden vom 30. August 2017 und den Widerspruchbescheiden vom 8. Dezember 2017 nicht geschehen. Es liege ein Ermessensnichtgebrauch vor. Für sie bedeute die Schließung ihrer Spielhallen eine wirtschaftliche Härte.
Die Antragstellerin hat beantragt,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die an dem Standort XXX Straße .., ….. Hamburg, betriebenen Spielhallen 1-3 vom 1. Januar 2018 für die Dauer des erstinstanzlichen Klageverfahrens in der Hauptsache zu dulden.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie hat geltend gemacht, die Antragstellerin habe schon keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Das Interesse des HmbSpielhG, die Spielhallendichte im Interesse des wirksamen Spielerschutzes deutlich zu reduzieren, wiege erheblich schwerer als das Interesse der Antragstellerin, ihre Spielhallen weiter betreiben zu dürfen.
Mit Beschluss vom 1. Februar 2018 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz abgelehnt. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
Die Antragstellerin sei von der Teilnahme an dem Erlaubnisverfahren, in dem über den Weiterbetrieb von Bestandsunternehmen entschieden werde, ausgeschlossen. Zum Weiterbetrieb eines Bestandsunternehmens bedürfe es einer Erlaubnis, die auf Antrag nach der Maßgabe der nach § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG erlassenen HmbSpielhWeiterbetrErlVO erteilt werde. Die Unterlagen seien bis zum 1. Dezember 2016, 12:00 Uhr einzureichen gewesen. Dies sei hier nicht erfolgt. Der Antrag der Antragstellerin habe nicht sämtliche Unterlagen für den Weiterbetrieb aller drei Spielhallen am Standort XXX Straße . enthalten.
Der Antrag sei daher nach § 9 Abs. 6 Satz 6 i.V.m. Satz 2 1. Halbsatz HmbSpielhG nachrangig zu bescheiden gewesen. Es bestünden keine Bedenken hinsichtlich der Entscheidung der Antragsgegnerin, den Antrag abzulehnen. Die Spielhallen der Antragstellerin erfüllten nicht die Erteilungsvoraussetzungen nach § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG. Sie verstießen gegen das Verbundverbot (§ 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG) und gegen das Abstandsgebot des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG, wonach der Abstand zu weiteren Unternehmen 500m nicht unterschreiten solle. Dies sei hier bezüglich einer weiteren Spielhalle in der YYY Straße … der Fall.
Es bedürfe keiner Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin auf Befreiung von einzelnen Anforderungen zur Vermeidung einer unbilligen Härte. Ein solcher Anspruch bestehe nicht. Dem Anspruch auf Bescheidung ihres Befreiungsantrages stehe bereits entgegen, dass dieser nicht fristgerecht eingegangen sei und sie, die Antragsgegnerin, ihn daher im Rahmen des Verfahrens auf Erteilung einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb nicht habe berücksichtigen müssen.
Ein „außerordentliches Befreiungsverfahren“ sehe das Gesetz nicht vor. Über die Zulassung einer Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG entscheide die Behörde im Ermessenswege im Rahmen des Verfahrens auf Erteilung einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb von Bestandsunternehmen.
Der Annahme eines eigenständigen „außerordentlichen Befreiungsverfahrens“ stünden bereits der Wortlaut und die Systematik der maßgeblichen Vorschriften entgegen. § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG sei unter Berücksichtigung der weiteren Regelungen des § 9 HmbSpielhG ein außerordentliches Befreiungsverfahren nicht zu entnehmen. Aus der Vorschrift folge bereits die Verknüpfung mit dem Erlaubnisverfahren, indem die Entscheidung in das Ermessen der für die Erlaubniserteilung zuständigen Behörde gestellt werde. Die Stellung der Befreiungsvorschrift in § 9 Abs. 1 HmbSpielhG zeige zudem, dass die Befreiungsmöglichkeit allein für Bestandsunternehmen im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten solle. Für diese sei mit § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG eine gesonderte Regelung zum Verfahren getroffen worden. § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG bestimme allein die materiellen Voraussetzungen für eine Befreiung. Auch dem Wortlaut des § 9 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 HmbSpielhG sei nicht zu entnehmen, dass ein Antrag auf eine Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG unabhängig von dem Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb eines Bestandsunternehmens gestellt werden könne.
Einem außerordentlichen Befreiungsverfahren stehe zudem der in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG geregelte Erlaubnisvorbehalt entgegen, der den Betrieb einer Spielhalle ohne die entsprechende Erlaubnis grundsätzlich verbiete. Eine Befreiung von diesem Erlaubnisvorbehalt sehe das Gesetz nicht vor. Das Verfahren für die Prüfung eines Erlaubnisantrags habe der Gesetzgeber ausdrücklich in § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG in Verbindung mit den §§ 1 ff. HmbSpielhWeiterbetrErlVO geregelt. Die Möglichkeit, ein gesondertes Befreiungsverfahren durchzuführen, ergebe sich auch nicht aus § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG. Die Vorschriften in § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG seien keine „allgemeinen Vorschriften“ im Sinne des § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG. Sie seien vielmehr spezielle Regelungen.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde.
Die Antragsgegnerin tritt der Beschwerde entgegen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
1. Die Antragstellerin hat mit den in ihrer Beschwerdebegründung dargelegten Einwänden (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO) die tragenden Erwägungen der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernsthaft in Zweifel gezogen. Sie hat geltend gemacht, der Wortlaut des § 9 Abs. 1, Abs. 6 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG, die Gesetzesbegründung sowie insbesondere die vom Verwaltungsgericht nicht hinreichend erwogene teleologische Auslegung der Norm ließen auch den Schluss zu, dass dieser nur das Erlaubnisverfahren, nicht aber das Verfahren auf Befreiung von den Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG abschließend regele. Zudem habe das Verwaltungsgericht ihren Vortrag nicht berücksichtigt, dass die Hinweise der Antragsgegnerin in Bezug auf die einzuhaltende Ausschlussfrist irreführend gewesen seien. Damit hat die Antragstellerin den Beschluss des Verwaltungsgerichts erschüttert.
2. Die hiernach grundsätzlich zulässige vollständige Überprüfung der Sach- und Rechtslage durch das Beschwerdegericht führt indes zu keiner Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Antrag der Antragstellerin, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, den Weiterbetrieb ihrer drei Spielhallen am Standort XXX Straße . in …. Hamburg vorläufig zu dulden, abgelehnt.
Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Das in der Hauptsache (17 K 10083/17) geltend gemachte Begehren, die Antragsgegnerin unter Aufhebung der Bescheide vom 30. August 2017 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 8. Dezember 2017 zu verpflichten, ihre Anträge vom 1. Dezember 2016 auf Erteilung je einer glücksspielrechtlichen Härtefallbefreiung für die Spielhallen 1-3 an dem Standort XXX Straße ., …. Hamburg, gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, dürfte keinen Erfolg haben. Die Antragsgegnerin dürfte die Anträge der Antragstellerin auf Erteilung von Erlaubnissen für den Weiterbetrieb der drei Spielhallen in den angefochtenen Bescheiden wegen Fehlens der erforderlichen Voraussetzungen zu Recht abgelehnt haben. Daher besteht aller Voraussicht nach kein zu sichernder Anspruch auf ermessensfehlerfreie erneute Bescheidung ihres Antrags, von den Voraussetzungen bestimmter Regelungen des HmbSpielhG wegen unbilliger Härte befreit zu werden.
Die Antragstellerin hat ihre Anträge auf Weiterbetrieb ihrer Spielhallen nicht vollständig und fristgerecht eingereicht. Daher musste die Antragsgegnerin bei der Prüfung, ob jeweils eine Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen erteilt werden kann, geltend gemachte Härtegründe nicht berücksichtigen (a). Die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen nach § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG ergibt, dass der Betrieb nach den Anforderungen des HmbSpielhG voraussichtlich nicht zu gestatten ist (b).
a) Die am 1. Dezember 2016 gestellten Anträge, mit denen die Antragstellerin den Weiterbetrieb ihrer Spielhallen - ggf. im Wege einer Befreiung wegen unbilliger Härte - begehrt, dürften nach § 9 Abs. 6 Satz 2 1. Halbsatz HmbSpielhG nicht mehr zu berücksichtigen sein. Danach werden Erlaubnisanträge von Bestandsunternehmen, die nach dem maßgeblichen Zeitpunkt eingehen oder nicht sämtliche notwendigen Antragsunterlagen umfassen, nicht berücksichtigt (Ausschlusstermin). Die Voraussetzungen dürften hier vorliegen.
Die Antragstellerin betrieb bei Inkrafttreten des HmbSpielhG Spielhallen, für die bis zum 30. Juni 2017 Übergangsfristen galten, und ist damit ein Bestandsunternehmen. Sie hat binnen der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhWeiterbetrErlVO einzuhaltenden Antragsfrist, nämlich bis zum 1. Dezember 2016, 12:00 Uhr, nicht die nach § 4 SpielhWeiterbetrErlVO erforderlichen Unterlagen vorgelegt. Nach dieser Regelung hat der Antragsteller mit dem Antrag bestimmte in § 4 Abs. 1 Nr. 1-9 HmbSpielhWeiterbetrErlVO genannte „notwendige“ Unterlagen beizufügen. Diesen Anforderungen genügten die mit dem Antrag vom 1. Dezember 2016 eingereichten Unterlagen nicht. Es fehlten - was zwischen den Beteiligten nicht streitig ist - zahlreiche der in § 4 Abs. 1 HmbSpielhWeiterbetrErlVO als notwendig aufgeführten Unterlagen oder diese entsprachen nicht den zeitlichen Anforderungen (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2HmbSpielhWeiterbetrErlVO). Weitere Dokumente hat die Antragstellerin erst nach dem 1. Dezember 2016 vorgelegt.
Die Regelungen der §§ 1, 2 und 4 Abs. 1 SpielhWeiterbetrErlVO, soweit diese für einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum (Weiter-) Betrieb einer Spielhalle nach § 1 die Vorlage notwendiger Unterlagen bis zu einem Stichtag, dem 1. Dezember 2016, verlangen, finden hier Anwendung. Die Verordnung stützt sich auf die gesetzliche Ermächtigung in § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG. Dessen Auslegung ergibt, dass der Ausschlusstermin und die Anforderungen an den Antrag auf Weiterbetrieb der von einem („Alt“- oder) Bestandsunternehmen nach den Übergangsbestimmungen betriebenen Spielhalle für alle Anträge auf Weiterführung des Betriebs gelten (aa). Auch liegen keine Umstände vor, die es rechtfertigen, im Fall der Antragstellerin von der fristgerechten Vorlage der Unterlagen abzusehen (bb).
aa) § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG enthält die Ermächtigung, durch Rechtsverordnung für die Verfahren auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 für Unternehmen, die bis zum 30. Juni 2017 nach Abs. 1 Satz 1 als mit diesem Gesetz vereinbar gelten (Bestandsunternehmen), Vorschriften zu erlassen u.a. über den Zeitpunkt, bis zu dem ein Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis gestellt werden kann (Nr. 1), über die notwendigen Unterlagen für die Antragstellung (Nr. 2), über das Anhörungsverfahren nach Eingang von Erlaubnisanträgen (Nr. 3) und über geeignete Unterlagen zur Vorlage im Anhörungsverfahren sowie bei Anträgen auf eine Befreiung nach Abs. 1 Sätze 4 und 5 (Nr. 4). § 9 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 HmbSpielhG bestimmt, dass Erlaubnisanträge zum Weiterbetrieb vom Bestandsunternehmen, die nach dem gemäß Satz 1 Nr. 1 festgesetzten Zeitpunkt eingehen oder nicht sämtliche notwendigen Antragsunterlagen umfassen, nicht berücksichtigt werden (Ausschlusstermin). Die Prüfung, ob eine Erlaubnis erteilt werden kann, erfolgt dann nach den in der Regel für Bestandsunternehmen strengeren Bestimmungen des HmbSpielhG (§ 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG).
Diese Regelung beeinträchtigt das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. In dieses Grundrecht darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden. Die Regelungen müssen hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben es Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist dabei gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. zur Pflicht des Gesetzgebers: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., juris Rn. 125 m.w.N.). Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Dies ist hier der Fall.
Die Auslegung der Regelung ergibt, dass der Gesetzgeber für Bestandsunternehmen ein einheitliches Erlaubnisverfahren geregelt hat. Anträge auf Erteilung einer Weiterbetriebserlaubnis im Wege der Befreiung von einzelnen Anforderungen des HmbSpielhG wegen unbilliger Härte sind nur dann zu berücksichtigen, wenn die Anträge auf Erhalt einer Weiterbetriebserlaubnis nach § 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 HmbSpielhG fristgerecht und vollständig bis zum Ausschlusstermin gestellt wurden. Dabei kann es offenbleiben, ob die Befreiung zugleich mit dem Antrag auf eine Weiterbetriebserlaubnis (bis zum Ausschlusstermin) beantragt werden muss oder ob dies auch später möglich ist.
Wortlaut, Gesetzesbegründung, Systematik und Sinn und Zweck der Regelung weisen aus, dass der Gesetzgeber mit § 9 Abs. 6 HmbSpielhG eine abschließende Regelung und Ermächtigung für ein einheitliches Verfahren zur Erteilung von Erlaubnissen an Bestandsunternehmen vorsehen wollte. Damit umfasst die Ermächtigung alle Anträge auf Weiterbetrieb von Bestandsunternehmen. Auch in der Zusammenschau der Vorschriften ist nichts dafür ersichtlich, dass für Bestandsunternehmen, die den Weiterbetrieb wegen Vorliegens einer unbilligen Härte nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG begehren, ein eigenständiges, nicht fristgebundenes „Befreiungsverfahren“ vorgesehen ist. Dieses Verständnis der Vorschriften ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies ergibt sich aus folgendem:
(1) Bereits dem Wortlaut des § 9 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und 4 HmbSpielhG lässt sich entnehmen, dass der Gesetzgeber ein einheitliches Verfahren beabsichtigt hat. Denn er sieht in § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG eine Ermächtigung vor, durch Rechtsverordnung „für die Verfahren auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 für Unternehmen …“ Vorschriften zu erlassen. Weiter ermächtigt er den Senat in Nr. 1 zur Regelung des Zeitpunktes, bis zu dem ein Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis gestellt werden muss, und in Nr. 4 zu Regelungen über „geeignete Unterlagen zur Vorlage im Anhörungsverfahren sowie bei Anträgen auf eine Befreiung nach Absatz 1 Sätze 4 und 5“. Soweit die Antragstellerin dem Wortlaut der Ermächtigung bereits eine Differenzierung nach zwei Antragsarten, nämlich nach „Anträgen auf Erteilung einer Erlaubnis“ und nach „Anträgen auf eine Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG“ entnimmt, überzeugt dies nicht. Vielmehr legt der Wortlaut nahe, dass mit letzteren Anträge gemeint sind, in denen Betreiber (nur oder auch hilfsweise) die Erteilung einer Erlaubnis im Wege einer Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG (und nicht auch oder nicht vorrangig nach den allgemeinen Vorschriften des HmbSpielhG oder nach § 9 Abs. 4 HmbSpielhG wegen des Alters der Spielhalle) begehren. Im Übrigen soll § 9 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und 4 HmbSpielhG nach dem Wortverständnis der Aufzählung in den Nummern 1-4 eine Ermächtigung u.a. zur Regelung eines „Stichtags“ bzw. „geeigneter Unterlagen“ für das Erlaubnisverfahren der Bestandsunternehmen darstellen. Gegen die Regelung zweier Verfahren spricht im Übrigen auch der Wortlaut des § 9 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 HmbSpielhG, wonach bestimmt ist, dass Erlaubnisanträge zum Weiterbetrieb von Bestandsunternehmen, die nach dem gemäß Satz 1 Nr. 1 festgesetzten Zeitpunkt eingehen oder nicht sämtliche notwendigen Unterlagen enthalten, nicht berücksichtigt werden. Diese werden nach dem eindeutigen Wortlaut des § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG nachrangig nach den allgemeinen Vorschriften dieses Gesetzes beschieden.
(2) Auch der Gesetzesbegründung, die dem Gesetzgeber bei dem Beschluss des § 9 Abs. 6 HmbSpielhG einfügenden Änderungsgesetzes (vom 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323) vorlag, lässt sich hinreichend deutlich entnehmen, dass er bei der Neuregelung der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG und bei den weiteren Regelungen für Bestandsunternehmen in § 9 Abs. 6 HmbSpielhG von einem einheitlichen Erlaubnisverfahren ausging. Motivation für die Regelung war nach den Ausführungen des Gesetzgebers die im Jahr 2016 vorgefundene Sach- und Rechtslage, dass (Alt-) Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetztes am 19. Dezember 2012 bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden war, bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar gelten würden (§ 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG). Ab dem 1. Juli 2017 benötigten folglich Spielhallenbetreiber, die (wie die Antragstellerin) über eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO verfügten, eine Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. Zudem war die Antragsgegnerin nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG berechtigt, nach Ablauf der Übergangsfristen eine Befreiung von einzelnen Anforderungen des HmbSpielhG zuzulassen. Regelungen über ein Verfahren zum Erhalt einer Erlaubnis für Bestandsunternehmen existierten nicht. Hiervon ging der Gesetzgeber aus, wenn es in der Begründung (Bü-Drs. 21/5075, S. 2) u.a. heißt:
„Die Änderungen dienen der Umsetzung der Neuregelungen des Hamburgischen Spielhallengesetzes, wonach Spielhallen (§ 1 Absatz 2 des Gesetzes) nach Ablauf der in § 9 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes geregelten Übergangsfrist einer neuen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes bedürfen. … „
Zu Nr. 1 (Neuer § 9 Abs. 6) heißt es:
„Satz 1 enthält eine Verordnungsermächtigung für den Senat, die in Nummern 1-4 genannten Regelungen zur Durchführung von Erlaubnisverfahren für die sogenannten Bestandsunternehmen zu treffen. Dabei geht es nur um diejenigen Unternehmen im Sinne des § 1 Absatz 2, deren Betrieb bis zu dem in § 9 Absatz 1 Satz 1 genannten Stichtag als mit dem Gesetz vereinbar gilt. …“
2. Satz 2 sieht die Möglichkeit vor, in der Rechtsverordnung nach Satz 1 auch einen Ausschlusstermin für die Antragstellung in diesen Fällen festzusetzen. Es handelt sich dabei um eine Stichtagsregelung, die eine spätere Antragstellung unabhängig davon ausschließt, aus welchem Grund eine Einhaltung der Antragsfrist nicht möglich ist (Satz 3). Damit soll sichergestellt werden, dass nach Ablauf des Ausschlusstermins feststeht, über welche Anträge entscheiden werden muss. ... Anderenfalls würden die Erlaubnisverfahren durch spätere Antragstellungen unangemessen belastet. …
Damit soll sichergestellt werden, dass die zuständigen Behörden über die Vorrangbeziehungen bei konkurrierenden Anträgen zu einem von ihnen gesetzten Zeitpunkt rechtssicher entscheiden können, ohne Gefahr zu laufen, dass durch immer neue Unterlagen und Nachweise zu Betriebszeit der einzelnen Spielhalle oder derjenigen der Konkurrenten die Entscheidungsgrundlagen immer wieder verändert werden. …“
Weiter heißt es (Bü-Drs. 21/5075, S. 3):
„4. Satz 4 regelt weiterhin unabhängig von einer Rechtsverordnung, dass mit der von der Behörde nach Satz 2 zweiter Halbsatz festgelegten Ausschlussfrist zugleich der für die Beurteilung der Sachlage maßgebliche Zeitpunkt fixiert wird. Damit wird verhindert, dass die im Verwaltungsverfahren getroffene Rangfolge durch die spätere Änderung von Anträgen wieder infrage gestellt wird. Wenn ein Antrag nach Ablauf der von der Behörde gesetzten Frist zurückgenommen wird, wird das Verfahren für diesen Antrag nicht fortgeführt, sondern eingestellt. …
6. Satz 6 stellt klar, dass über Anträge, die im Verteilungsverfahren nach den §§ 2 Absatz 1, 9 Absatz 4 nicht zum Zuge gekommen sind, nach den allgemeinen Vorschriften des Gesetzes im regulären Erlaubnisverfahren entschieden wird. Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis im Befreiungswege nach § 9 Absatz 1 Satz 4 sind ausgeschlossen. …Von Bedeutung ist die Regelung in Satz 6 … darüber hinaus auch für Anträge, für die keine Konkurrenzsituation besteht. …“
Diese Erwägungen machen deutlich, dass der Gesetzgeber ein einheitliches Erlaubnisverfahren mit konkreten Anträgen, mit entsprechenden Ausschlussfristen bzw. -terminen und fristgerecht beizufügenden (notwendigen) Dokumenten vor Augen hatte. Schwerpunkt der Einführung des § 9 Abs. 6 HmbSpielhG ist nach der Gesetzesbegründung zwar - worauf die Antragstellerin zu Recht hinweist - eine Regelung zur rechtssicheren Anwendung des § 9 Abs. 4 HmbSpielhG. Danach hat, wenn der Mindestabstand nach § 2 Abs. 2 HmbSpielhG zwischen bestehenden Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG nicht eingehalten wird, nach Ablauf der Übergangsfristen des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die länger bestehende Spielhalle Vorrang, ansonsten ist die Gewerbeanmeldung maßgeblich. Dass in einem durchzuführenden Erlaubnisverfahren aber auch über die Erteilung von Erlaubnissen im Wege der Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG entschieden werden sollte, ergibt sich aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Rechtsfolge vorsieht: Sollten Betreiber Erlaubnisanträge nicht form- und fristgerecht einreichen, ihre Anträge zurücknehmen oder aus anderen Gründen keine Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG erhalten, würden ihre Anträge (wie Neuanträge) nach den allgemeinen Vorschriften des HmbSpielhG behandelt. Dass Befreiungsanträge außerhalb des in § 9 Abs. 6 HmbSpielhG geregelten Verfahrens nicht zulässig sein sollten, weist die zuletzt dargestellte Begründung aus, dass Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis im Befreiungswege ausgeschlossen sein sollten und dass diese Regelung auch für Anträge ohne (Abstands-) Konkurrenzsituation (und damit für Anträge, die sich nicht auf § 9 Abs. 4 HmbSpielhG beziehen) gilt.
(3) Insbesondere die Systematik der Regelungen der §§ 2, 9 HmbSpielhG spricht für dieses Verständnis der Vorschrift:
Bestandsunternehmen bedürfen, wie aus § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG folgt, spätestens nach Ablauf des 30. Juni 2017 einer Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG regelt abschließend das Verfahren zum Erhalt einer solchen Erlaubnis. Daneben besteht keine Rechtsgrundlage, die es ermöglicht, im Wege einer Befreiung von dem Erlaubniserfordernis und/oder sonstigen Anforderungen des HmbSpielhG den Betrieb nach § 33i GewO weiterzuführen.
Dahinstehen kann, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, dass die den Bestandsunternehmen erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO mit Inkrafttreten des HmbSpielhG und der damit verbundenen Ersetzung des § 33i GewO durch die Vorschriften nach §§ 1 ff. HmbSpielhG erloschen und die Vereinbarkeit der Spielhallen mit den Bestimmungen des HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2017 lediglich fingiert und damit der Betrieb lediglich auf Grund der Fiktionswirkung erlaubt war, oder ob die Erlaubnisse nach § 33i GewO auch materiellrechtlich teilweise als fortbestehend galten. Jedenfalls entfiel nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG mit dem 30. Juni 2017 die Fiktion des § 33i GewO mit der Folge, dass nach § 2 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG für jedes Alt- oder Bestandsunternehmen eine (Weiterbetriebs-) Erlaubnis erforderlich war.
Es besteht in Bezug auf Bestands- oder Altspielhallen keine - möglicherweise verfassungsrechtlich unzulässige - Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.10.2015, 2 BvR 568/15, juris Rn. 11 m.w.N.). Denn das HmbSpielhG ersetzt in Bezug auf diese Spielhallen nicht § 33i GewO, sondern enthält die in einem eigenständigen landesrechtlichen Verfahren zu überprüfenden Erlaubnisvoraussetzungen für Bestandspielhallen. Im Übrigen und in Ergänzung hierzu geben die §§ 24 ff. GlüStV weitere Regelungen über die Ausgestaltung der Erlaubnispflicht und deren Voraussetzungen vor (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 28 m.w.N.). § 24 Abs. 1, § 29 Abs. 4 GlüStV begründen unmittelbar einen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt für neue und bestehende Spielhallen. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Danach bedürfen "die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag". Die Länder können in diesem Zusammenhang gemäß § 24 Abs. 3 GlüStV das "Nähere" regeln. Dies ist u.a. in §§ 1, 2 Abs. 1 HmbSpielhG geschehen. Nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG gilt die Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 GlüStV. Unmittelbar im Glücksspielstaatsvertrag, dessen Umsetzung u.a. § 2 Abs. 1 HmbSpielhG dient, ist ferner geregelt, dass dieser Erlaubnisvorbehalt auch für bereits bestehende und anderweitig genehmigte Bestandspielhallen gilt. Denn die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV, die § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG zu Grunde liegt, begründet für nach § 33i GewO erlaubte Spielhallen zeitlich befristete Vereinbarkeitsfiktionen mit den Regelungen der §§ 24 und 25 GlüStV. Diese Fiktionen wären überflüssig und widersinnig, wenn das Erlaubniserfordernis für diese Alt- oder Bestandsspielhallen nicht gelten würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 21 f. zur sächsischen Regelung).
Von der Notwendigkeit, für Bestandsspielhallen ein glücksspielrechtliches Erlaubnisverfahren durchzuführen, gehen §§ 2 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 6 HmbSpielhG aus. Die Bestimmungen enthalten daher in Bezug auf Altspielhallen zum Gewerberecht hinreichend abgrenzbare Regelungen. Die in § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG i.V.m. § 29 Abs. 4 GlüStV bestimmte, zeitlich gestufte Ersetzung des § 33i GewO ist im Hinblick auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 117, 179 f. m.w.N.).
Die oben beschriebene Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG für den Fortbetrieb eines Bestandsunternehmens nach Ablauf der Übergangsfrist kann ab dem 1. Juli 2017, wenn das Unternehmen mit den materiellen Neuregelungen z.B. des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG nicht in Einklang steht, nach der Systematik des HmbSpielhG nur nach § 9 Abs. 4 HmbSpielhG (Vorrang der älteren Spielhalle bei Unterschreiten des Abstands von 500m bzw. 100m zwischen zwei Spielhallen) oder auf Grund einer im Ermessen der Antragsgegnerin stehenden Befreiung von einzelnen Anforderungen des Gesetzes (befristet) nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG erteilt werden. Daher sind diese Voraussetzungen Gegenstand der Prüfung im (besonderen) Erlaubnisverfahren für Bestandsbetriebe.
Die Ansicht der Antragstellerin, diejenigen (Alt-) Unternehmen, die den Betrieb zeitlich befristet nach der Befreiungsregelung wegen unbilliger Härte fortführen wollten, benötigten keine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG, weil die unbefristet erteilte Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO für den Spielhallenbetrieb während des Übergangszeitraumes bis zum 30. Juni 2017 weitergegolten habe und auch während dessen Verlängerung in Härtefällen fortgelte, steht im Widerspruch zu § 2 Abs. 1 HmbSpielhG und zu § 9 Abs. 1 Sätze 1, 2, 4 und 5 HmbSpielhG. Denn der spätestens zum 1. Juli 2017 auch für Bestandsunternehmen (praktisch) wirksam werdende Erlaubnisvorbehalt nach dem HmbSpielhG steht einer (übergangsweisen) Fortgeltung der Erlaubnisse nach § 33i GewO entgegen. § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG setzt aus den oben dargelegten Gründen, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, den Erlaubnisvorbehalt notwendig voraus und ermöglicht nicht, auch von diesem zu befreien. Hierfür spricht auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, der eine Befreiung nur von den Anforderungen des §§ 24 Abs. 2, 25 GlüStV ermöglicht, nicht aber vom Erlaubnisvorbehalt des § 24 Abs. 1 GlüStV. Dass der hamburgische Gesetzgeber eine davon abweichende Regelung schaffen wollte, lässt sich nicht feststellen.
Auch im Übrigen lassen sich § 9 Abs. 1 HmbSpielhG keine Anhaltspunkte für ein „eigenständiges Befreiungsverfahren“ entnehmen. Die Vorschrift enthält - soweit hier relevant - mit § 9 Abs. 1 Sätze 1, 2, 4 und 5 HmbSpielhG allein materiellrechtliche Voraussetzungen für eine (zeitweise) Befreiung von den im Verhältnis zur früheren Rechtslage strengeren Anforderungen des HmbSpielhG. Denn § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HmbspielhG, an die die Sätze 4 und 5 anknüpfen und der § 29 Abs. 4 Sätze 2-4 GlüStV nachgebildet wurde, ist eine reine Vertrauensschutz- und Bestandsschutzregelung (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 31; vgl. zur Umsetzung des GlüStV: Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 86; vgl. dazu auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 197 zur einjährigen Übergangsfrist). § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass die Vorschrift über die im Ermessen der Antragsgegnerin stehende Möglichkeit, von bestimmten Anforderungen des Gesetzes bei Vorliegen einer unbilligen Härte zu befreien, auch verfahrensrechtliche, in Konkurrenz zu oder neben § 9 Abs. 6 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG stehende Regelungen enthalten soll. § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG kann allenfalls die verfahrensrechtliche „Erleichterung“ entnommen werden, dass Bestandsunternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2013 bzw. bis zum 30. Juni 2017 wegen der Fiktionswirkung das mit Inkrafttreten des HmbSpielhG geltende Erlaubnisverfahren nach § 2 Abs. 1 HmbSpiehG (noch) nicht durchlaufen mussten, weil der Weiterbetrieb im Sinne des HmbSpielhG als erlaubt galt. Denn nach der Gesetzesbegründung geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Bestandsunternehmen für 5 Jahre „von der Erlaubnispflicht freigestellt“ sind (Bü-Drs. 20/5877, S. 31). Weitergehende verfahrensrechtliche Erleichterungen sind nicht ersichtlich.
Auch § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass der Gesetzgeber neben dem form- und fristgebundenen „Erlaubnisverfahren“ ein fristungebundenes, „eigenständiges Befreiungsverfahren“ schaffen wollte. Soweit die Antragstellerin § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG dahingehend verstanden wissen möchte, dass die Regelung wegen ihres offenen Wortlauts einem Verständnis nicht im Wege stehe, wonach Befreiungsanträge „ausgenommen“ seien, und dass § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG als Befreiungsvorschrift zu den „allgemeinen Vorschriften“ im Sinne des § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG zähle, die nachrangig und ohne Beachtung der Ausschlussfrist des § 9 Abs. 6 Satz 2 HmbSpielhG, § 2 HmbSpielhWeiterbetrErlVO zur Anwendung kommen könnten, überzeugt dies nicht. Es liegt nicht nahe, dass der Gesetzgeber mit dem in der Gesetzesbegründung zu § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG (s.o.) verwendeten Begriff „ausgeschlossen“ tatsächlich „ausgenommen“ - und damit sinngemäß das Gegenteil - gemeint haben könnte. Zudem sind nach der Systematik des § 9 Abs. 1 und 6 HmbSpielhG mit „allgemeinen Vorschriften“ gerade nicht die nur für Bestandsspielhallen geltenden (verfahrens- und materiellrechtlichen) Erleichterungen des § 9 Abs. 1, 2, 4 und 5 HmbSpielhG, sondern die für alle Betreiber geltenden spielhallenrechtlichen Anforderungen des HmbSpielhG (insb. §§ 2, 4-6 HmbSpielhG) gemeint.
Verfahrensrechtliche Regelungen enthält auch § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG nicht. Soweit er bestimmt, die zuständige Behörde könne eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen dieses Gesetzes für einen angemessenen Zeitraum „zulassen“, ist dies vor dem Hintergrund der Gesamtheit der in § 9 HmbSpielhG getroffenen Regelungen kein Hinweis auf ein eigenständiges Verfahren im Fall der alleinigen Geltendmachung von Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG. Die Vorschrift verdeutlicht lediglich die im Ermessen der zuständigen Behörde stehende Möglichkeit, auf einen Antrag hin Bestandsunternehmen von einzelnen Anforderungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG befreien („zulassen“) zu können.
(4) Auch die teleologische Auslegung der Regelungen des § 9 Abs. 1 und 6 HmbSpielhG rechtfertigt nicht die Annahme, der Gesetzgeber habe in Abs. 6 und in der HmbSpielhWeiterbetrErlVO nur die Ermächtigung für die Regelung eines „Erlaubnisverfahrens“ und nicht das „Verfahren über die Befreiung von einzelnen Anforderungen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG“ abschließend regeln wollen. Die Antragstellerin macht insoweit geltend, Sinn und Zweck des Erlaubnisverfahrens und der (dortigen) Ausschlussfrist liege allein darin, eine ordnungsgemäße Auswahl zwischen konkurrierenden Unternehmen zu ermöglichen, und dieser Zweck greife bei Härtefallanträgen nicht, die eine Prüfung im Einzelfall erforderten, sodass solche jederzeit ohne Einhaltung einer Frist gestellt werden könnten. Dieser Einwand überzeugt nicht.
Ziel und Zweck der gesetzlichen Neuregelung ist die Schaffung eines einheitlichen, rechtssicheren und beschleunigten Erlaubnisverfahrens für alle Bestandsunternehmen, die beabsichtigen, trotz der verschärften Bedingungen des HmbSpielhG ihren Betrieb nach dem Ablauf der Übergangsfrist fortzusetzen. In einem solchen Erlaubnisverfahren, mag es auch teilweise dem früheren gewerberechtlichen nach § 33i GewO entsprechen, können sämtliche Zulassungsvoraussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle geprüft werden. Der Gesetzgeber sieht, wie sich aus den Anforderungen an den Weiterbetriebsantrag nach § 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG i.V.m. der HmbSpielhWeiterbetrVO ergibt, eine erneute Überprüfung der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit des Betreibers bzw. Inhabers vor, aber auch die Prüfung, ob dieser, die Beschäftigten oder der Betrieb die (u.a. standort-, raum-, geräte- und personenbezogenen) Anforderungen des HmbSpielhG, wie zum Beispiel die Beibringung des Sachkundenachweises (§ 2 Abs. 5 Nr. 5 HmbSpielhG) oder eines Sozialkonzepts, aber auch die anderen Neuregelungen der §§ 4 - 6 HmbSpielhG sowie die baurechtlichen Anforderungen erfüllen. Zudem darf das Unternehmen u.a. nicht gegen das Verbundverbot und das Abstandsgebot des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG verstoßen (vgl. dazu § 2 Abs. 5 Nr. 4 und 6 HmbSpielhG). Insbesondere im Hinblick auf die letztgenannte Regelung ist ein Weiterbetrieb eines diese Bestimmungen nicht einhaltenden Unternehmens nur auf Grund des § 9 Abs. 4 bzw. des § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG möglich. Ob danach die Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG im Ergebnis erteilt werden kann, ist Gegenstand der Prüfung durch die Antragsgegnerin. Zu Recht weist die Antragstellerin zwar darauf hin, dass in der Gesetzesbegründung überwiegend als Zweck des Erlaubnisverfahrens und des Ausschlusstermins bzw. der Ausschlussfrist zum Ausdruck kommt, es solle der Behörde ermöglicht werden, zu einem bestimmten Stichtag ein („eingefrorenes“) Bild über die Standorte der in Bezug auf die Abstandsregelung des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG miteinander konkurrierenden Spielhallen zu erhalten. Zugleich ist es aber auch Ziel des (fristgebundenen) Erlaubnisverfahrens, zu einem bestimmten Zeitpunkt abschließend die Gesamtzahl und Lage der an einem Weiterbetrieb interessierten und besonderen Regelungen unterworfenen Bestandsunternehmen ermitteln und die gestellten Anträge später in einem geordneten Verfahren bescheiden zu können. Dies schließt notwendig auch diejenigen Unternehmen ein, die entweder nur oder „hilfsweise“ ihre Anträge zum Erhalt der begehrten Erlaubnis zum Weiterbetrieb auf eine Befreiung wegen unbilliger Härte stützen oder dies später beabsichtigen (vgl. zu einem späteren Befreiungsantrag § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2, § 3 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhWeiterbetrErlVO). Denn auch die Zulassung eines Unternehmens, das von einzelnen Anforderungen des Gesetzgebers aus Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG befreit wird, dürfte wegen der Abstandsregelungen zeitweise „Sperrwirkungen“ jedenfalls für neue Unternehmen im Mindestabstand des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG auslösen. Mag somit aus Sicht des Gesetzgebers auch der Schwerpunkt der Regelung des Verfahrens nach § 9 Abs. 6 HmbSpielhG auf der rechtssicheren Klärung liegen, welche der zueinander in entfernungsmäßiger Konkurrenz nach § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG stehenden Spielhallen als ältere Spielhallen ihren Betrieb nach § 9 Abs. 4 HmbSpielhG fortsetzen können, ändert dies nichts daran, dass das Ziel des Erlaubnisverfahrens auch die durch Ausschlussfristen und -termine gewährleistete zeitnahe Bescheidung aller den Weiterbetrieb begehrenden Bestandsunternehmen ist.
Weiter ist es nicht zu beanstanden, dass die Gestaltung des Erlaubnisverfahrens in § 9 Abs. 6 HmbSpielhG auch den verfassungsrechtlich anerkannten Zielen des GlüStV und des HmbSpielhG Rechnung trägt, u.a. die Zahl der Spielhallen und deren teilweise Akkumulation an bestimmten Orten innerhalb bestimmter und absehbarer Zeiträume zu reduzieren und damit die Glücksspielsucht zu verhindern sowie Anreize zum (Automaten-) Glücksspiel zu vermindern. Die gesetzgeberischen, durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Ziele würden konterkariert, wenn jeder Betreiber eines Bestandsunternehmens, der sich nicht am fristgebundenen Verfahren auf Erhalt einer Weiterbetriebserlaubnis beteiligt oder deren Voraussetzungen nicht erfüllt hat, zu einem (bis zur Grenze der Verwirkung) in seinem Belieben stehenden Zeitpunkt einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG im Wege der Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG stellen könnte. Dass der Gesetzgeber dies bei der Neuregelung des § 9 Abs. 6 HmbSpielhG beabsichtigt oder auch nur billigend in Kauf genommen haben könnte, lässt sich nicht feststellen.
(5) Das Verständnis, der Gesetzgeber habe in § 9 Abs. 6 HmbSpielhG ein einheitliches Verwaltungsverfahren zur Erlaubniserteilung nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG geregelt, verstößt auch nicht gegen Art. 12 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG.
Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Für einen Verstoß gegen diese Maßstäbe ist hier nichts ersichtlich:
Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber ohne sachlichen Grund verschiedene Anträge, nämlich solche auf Erlaubniserteilung nach § 2 HmbSpielhG und solche auf Befreiung nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, hinsichtlich der Stichtagsregelung gleich behandelt hat, ergeben sich nicht. An ungleichen Sachverhalten fehlt es hier bereits deshalb, weil der Gesetzgeber nicht zwei verschiedene Verfahren in gleicher Weise geregelt hat. Denn wie oben ausgeführt, stellt der Antrag auf Befreiung von einzelnen Anforderungen des Gesetzes nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG kein eigenständiges Verfahren dar.
Es bestehen auch sachliche Gründe, die es rechtfertigen, diejenigen Bestandsunternehmen, die den Ausschlusstermin für die Antragstellung nicht einhalten, strengeren materiellen Voraussetzungen an den Weiterbetrieb ihrer Spielhallen zu unterwerfen als diejenigen, die die Voraussetzungen der §§ 2, 3 HmbSpielhWeiterbetrErlVO erfüllen. Zu Recht weist die Antragstellerin darauf hin, dass es dem Gesetzgeber nach Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt ist, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen. Er muss allerdings im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Tatsachen hinreichend würdigen und prüfen, ob sich die gewählte Lösung im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung rechtfertigen lässt und nicht willkürlich erscheint (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.3.1996, 7 C 28.95, BVerwGE 101, 39, juris Rn. 15). Dass mit einer Stichtagsregelung unvermeidlich gewisse Härten einhergehen, wenn diese sachlich gerechtfertigt sind, begegnet im Hinblick auf den Grundsatz auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.1.2000, 1 BvR 1398/99, juris Rn. 25; BVerwG, Beschl. v. 24.4.2013, 8 B 81.12, juris Rn. 5). Die Regelung des Verfahrens nach § 9 Abs. 6 HmbSpielhG i.V.m. §§ 1 ff. HmbSpielhWeiterbetrVO dürfte diesen Anforderungen genügen:
Es ist nicht ersichtlich, worin - wie die Antragstellerin behauptet - eine sachwidrige oder unverhältnismäßige Beeinträchtigung ihres Berufsrechts aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG liegen kann, wenn Antragsteller wie sie nach § 9 Abs. 6 Satz 2 HmbSpielhG an einen Ausschlusstermin gebunden sind. Bereits die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts weisen sachliche Gründe für eine beschleunigte Durchführung des Antragsverfahrens aus. Nach § 10 Satz 2 HmbVwVfG ist das Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Es soll gewährleisten, dass im Regelfall eine wirksame, zweckmäßige und rasche Umsetzung von Rechtsnormen erfolgt. Die Vorgabe des § 10 Satz 2 HmbVwVfG ist nicht nur unverbindlicher Programmsatz, sondern eine unmittelbar geltende Verpflichtung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 10 Rn. 15). Das Verfahren gestaltende Bestimmungen begegnen im Übrigen schon wegen des Gesetzesvorbehalts und hier der Grundrechtsrelevanz von in das Berufsrecht eingreifenden gesetzgeberischen Regelungen und behördlichen Entscheidungen keinen Bedenken. Dabei hat die Behörde ein Verfahrensermessen, das lediglich durch das Willkürverbot, die Grundsätze der Angemessenheit, sachlichen Gebotenheit, der Zumutbarkeit und des fairen Verfahrens (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.12.1986, 4 C 13.85, BVerwGE 75, 214, juris Rn. 33 ff.; Urt. v. 21.3.1986, 7 C 71.83, BVerwGE 74, 122, juris Rn. 11, 12; OVG Lüneburg, Beschl. v. 23.5.2018, 5 ME 32/18, juris Rn. 28 zum Bewerberverfahrensanspruch) begrenzt wird. Auch das Rechtsstaatsprinzip enthält insoweit keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote mit Verfassungsrang (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.4.1987, 4 B 73.87, juris Rn. 4 mit Verweis u.a. auf BVerfG, Urt. v. 24.7.1957, 1 BvL 23/52, juris; Beschl. v. 16.1.1980, 1 BvR 127/78, 1 BvR 679/78, juris Rn. 49). Das gilt im Übrigen auch, soweit der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens in seiner grundrechtsschützenden Funktion zu beachten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.4.1987, 4 B 73.87, juris Rn. 4; Urt. v. 21.3.1986, 4 C 48.82, juris; VGH München, Urt. v. 24.7.2017, 20 B 15.313, juris Rn. 27). Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber hier die verfassungsrechtlichen Grenzen seines Gestaltungsspielraums überschritten haben könnte, sind nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund spricht - unabhängig von den obengenannten, in den Zwecken des Glücksspielrechts liegenden Gründen - nichts dagegen, dass sich der Gesetzgeber auch aus verfahrensökonomischen Gründen (vgl. dazu auch BVerwG, Beschl. v. 24.4.2013, 8 B 81.12, juris Rn. 5) für ein stichtagsbezogenes einheitliches Verwaltungsverfahren entschieden hat.
Für dessen Unverhältnismäßigkeit ist auch im Übrigen nichts ersichtlich. Da jedes Bestandsunternehmen nach Ablauf der Übergangsregelung des HmbSpielhG einer neuen Erlaubnis nach diesem Gesetz bedurfte, dürfte es in dessen Interesse liegen, zeitnah eine Rechtssicherheit gewährleistende Betriebserlaubnis nach §§ 2, 9 Abs. 4, Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG oder nach den allgemeinen Vorschriften des HmbSpielhG zu erhalten. Das gleiche Interesse an einer zeitnahen Klärung dürfte im Fall der Versagung der Erlaubnis bestehen, weil der Betreiber dann mögliche Rechtsmittel prüfen oder ggf. andere unternehmerische Dispositionen treffen kann. Allen Betreibern von Bestandsunternehmen war zudem seit Inkrafttreten des HmbSpielhG im Jahr 2012 bekannt, dass die unbefristet erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO lediglich bis zum 30. Juni 2017 (fingiert) gelten würden, und dass sie danach zeitnah (wenn auch in einem in seinen Details noch nicht absehbaren Verfahren) einen Antrag auf eine spielhallenrechtliche Erlaubnis nach landesrechtlichen Bestimmungen würden stellen müssen. Dass die Frist für die Einreichung oder die Ergänzung der notwendigen Unterlagen unangemessen kurz gewesen sein könnte, trägt die Antragstellerin nicht vor.
bb) Der Antragstellerin kann die Versäumung der Antragsfrist für die Einreichung der erforderlichen Unterlagen nach § 9 Abs. 6 Satz 2 HmbSpielhG, §§ 2 Abs. 2, 4 HmbSpielhWeiterbetrErlVO entgegengehalten werden. Die Antragsgegnerin hat nicht den Anspruch der Antragstellerin auf ein faires Verfahren verletzt. Ihr Informationsschreiben vom 29. September 2016, mit dem sie auf die Notwendigkeit eines Erlaubnisverfahrens und die Ausschlussfrist des 1. Dezember 2016, 12:00 Uhr hinwies, war nicht irreführend. Auch liegt keine Verletzung der behördlichen Informations- und Beratungspflicht nach § 25 Abs. 1 und 2 HmbVwVfG vor.
Die Antragsgegnerin hatte die Antragstellerin bereits mit Schreiben vom 29. Juli 2016, das mangels Zustellbarkeit an der der Antragsgegnerin damals bekannten Adresse des Unternehmens in …. an den Standort der Betriebsstätte in der XXX Straße . in ….. Hamburg gerichtet war, über die über den 30. Juni 2017 hinaus erforderliche Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG informiert und u.a. darauf hingewiesen, dass ein Ausschlusstermin bzw. Ausschlussfristen gesetzt werden könnten. Zudem wies die Antragsgegnerin auf die am 13. Juli 2016 durch die Bürgerschaft beschlossene Neuregelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes (§ 9 Abs. 6 HmbSpielhG) hin. Das Informationsschreiben listet bereits bestimmte für die Antragstellung voraussichtlich erforderliche (später in § 4 HmbSpielhWeiterbetrErlVO geregelte) Nachweise auf, die z.T. nach dem 31. Juli 2016 beantragt worden sein mussten. Das Schreiben enthält auch den Hinweis, dass jede der drei Spielhallen der Antragstellerin eine Verbundspielhalle im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG ist und den in § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG genannten Abstand zu einer weiteren Spielhalle unterschreitet. Weiter wird auf § 9 Abs. 4 HmbSpielhG und auf die Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, auf die Möglichkeit, eine unbillige Härte geltend zu machen, sowie auf die Konsequenzen einer Fristversäumnis hingewiesen.
Mit Schreiben vom 29. September 2016, das der Antragstellerin ebenfalls wegen Unzustellbarkeit am Hauptsitz unter der Adresse des Standorts ihrer Spielhallen am 21. Oktober 2016 zugestellt wurde, wies die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf die nun in Kraft getretene HmbSpielhWeiterbetrErlVO und auf den Ausschlusstermin, den 1. Dezember 2016, 12:00 Uhr, hin. Die Antragstellerin wurde darüber informiert, dass sie als Bestandsunternehmen einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für den Weiterbetrieb nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhWeiterbetrErlVO einschließlich der erforderlichen Unterlagen zu stellen habe. Außerdem wurde die Antragstellerin u.a. erneut auf die Konsequenzen bei verspäteten und unvollständigen Anträgen und auf die Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG hingewiesen. Dem Schreiben ist hinreichend deutlich zu entnehmen, dass lediglich ein einheitliches Verfahren auf Erteilung einer Erlaubnis für den Weiterbetrieb von Bestandsunternehmen besteht, für das ein Ausschlusstermin gilt. Soweit auf Seite 3 des Schreibens auf die Härtefallregelung und die Möglichkeit, eine unbillige Härte geltend zu machen, ausdrücklich erneut hingewiesen wird, besagt dieser Hinweis nach objektivem Verständnis, dass der Antragsteller gegebenenfalls die begehrte Erlaubnis auf diese Regelung stützen und die dafür erforderlichen Unterlagen beifügen kann. Zwar macht die Antragstellerin geltend, eine Frist für die Beantragung der Härtefallbefreiung sei dort nicht erwähnt. Die Gesamtheit der Hinweise in dem Schreiben konnte ein (zudem sachkundiger) Spielhallenbetreiber einer Bestandsspielhalle nach objektivem Empfängerhorizont aber nur so verstehen, dass ein eigenständiges Verfahren (mit ggf. gesondert bestimmten Ausschlussfristen oder -terminen) für die Geltendmachung von Härtegründen nicht existiert. Daraus konnte er folgern, dass er den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbspielhG bis zum genannten Termin stellen musste. Der Empfänger des Schreibens konnte auch erkennen, dass er in diesem Verfahren eine Befreiung wegen unbilliger Härte beantragen konnte.
Die Antragsgegnerin ist auch im Weiteren ihrer Informationspflicht aus § 25 Abs. 1 und 2 HmbVwVfG nachgekommen. Nach Erhalt des Antrages der Antragstellerin vom 21. November 2016, der auf die Regelungen des nordrhein-westfälischen Glücksspielrechts gestützt worden war, wies eine Mitarbeiterin der Antragsgegnerin nach mehreren erfolglosen Versuchen der Kontaktaufnahme die Geschäftsführer der Antragstellerin A. und B. sowie Herrn C. am 29. bzw. am 30. November 2016 per E-Mail darauf hin, dass die Anträge nicht den Erfordernissen des HmbSpielhG entsprächen und dass sie bis zum 1. Dezember 2016 einzureichen seien. Außerdem führte sie die fehlenden Unterlagen auf. Die E-Mail enthielt zudem als Anhänge ein Antragsformular, erneut das Informationsschreiben vom 29. September 2016, den Gesetzestext des HmbSpielhG und den Text der HmbSpielhWeiterbetrErlVO. Der Geschäftsführer A. bestätigte der Mitarbeiterin der Antragsgegnerin auch am 29. November 2016, man werde die fehlenden Unterlagen fristgerecht einreichen.
Dass die Antragstellerin den Hinweis, es sei (nur) ein vollständiger Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zu stellen, so verstanden haben dürfte, ergibt sich aus der E-Mail der Mitarbeiterin D. vom 1. Dezember 2016, 9:15 Uhr, in der es heißt: „Wie mit Frau E. telefonisch am 29. und 30. November abgesprochen, wird Herr C. heute die restlichen Unterlagen für unsere Anträge auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG i.V.m. mit Art. 1 § 24 des Ersten GlüStV bei Ihnen einreichen. Im Anhang finden Sie die überarbeiteten Härtefallanträge für die drei Spielhallen im Gebäude XXX Straße . in ….. Hamburg. …“ Das an die Antragsgegnerin gerichtete Schreiben vom 1. Dezember 2016, das am selben Tag einging, enthält den „Antrag auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG i.V.m. Artikel 1 § 24 des Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrages“. Im Folgenden begehrte darin die Antragstellerin eine Befreiung von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG, § 25 GlüStV zur Vermeidung unbilliger Härten. Sollten die Geschäftsführer oder mit der Antragstellung befasste Mitarbeiter der Antragstellerin trotz der eindeutigen Hinweisschreiben und der übersandten Rechtsgrundlagen dennoch im Zweifel gewesen sein, ob für die von ihr beabsichtigten und später gestellten Anträge auf Weiterbetriebserlaubnisse auf Grund der Befreiungsregelung des § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG ebenfalls die Ausschlussfrist (1.12.2016, 12:00 Uhr) galt oder ob - wie die Antragstellerin nun geltend macht - diese Anträge jederzeit auch später ohne Bindung an die Ausschlussfrist möglich sind, hätten sie sich darüber angesichts der zahlreichen telefonischen und E-Mail - Kontakte mit den Mitarbeitern der Antragsgegnerin kurzfristig Gewissheit verschaffen können. Dies ist nicht geschehen.
b) Da die Antragstellerin ihre Anträge nicht fristgerecht gestellt hat, waren diese ohne eine Prüfung, ob eine Erlaubnis zum Betrieb ihrer drei Spielhallen wegen unbilliger Härte oder wegen des Alters nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5, Abs. 4 HmbSpielhG erteilt werden kann, nach § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG nach den allgemeinen Vorschriften des Gesetzes zu bescheiden. Die Anträge dürfte die Antragsgegnerin danach in den angefochtenen Bescheiden zu Recht abgelehnt haben.
Die Prüfung der allgemeinen Anforderungen des HmbSpielhG ergibt, dass die drei in einem Gebäude liegenden Spielhallen gegen das Verbundverbot und das Abstandsgebot des § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG verstoßen und die Erlaubnis daher nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 und 6 HmbSpielhG zu versagen ist. Denn an dem ca. 170 m entfernten Standort YYY Straße … wird eine Spielhalle mit einer Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG betrieben. Damit wird der nach § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG geforderte Abstand von 500m unterschritten. Zudem begehrt die Antragstellerin den Betrieb aller drei in einem Gebäude liegenden Spielhallen. Dies widerspricht § 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG, wonach an jedem Standort nur ein Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG zugelassen werden darf.
Die von der Antragstellerin verlangte Vorlage der Regelungen zur Ausschlussfrist in § 2 Abs. 1 HmbSpielhWeiterbetrErlVO und in § 9 Abs. 6 HmbSpielhG an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit ist in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur in Ausnahmefällen zulässig, die hier nicht vorliegen (vgl. dazu Meyer, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 100 Rn. 7 m.w.N.). Zudem hat das Beschwerdegericht hier keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Nach dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Zif. 54.1) ist für das Interesse der Antragstellerin ein Wert von 15.000,-- Euro pro Spielhalle im Hauptsacheverfahren anzunehmen. Der sich danach ergebende Wert von 45.000,-- Euro ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren. Die Streitwertfestsetzung für das Verfahren erster Instanz war entsprechend von Amts wegen zu ändern.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 ff. HmbSpielhWeiterbetrErlVO geregelt. Die Möglichkeit, ein gesondertes Befreiungsverfahren durchzuführen, ergebe sich auch nicht aus § 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG. Die Vorschriften
§§ 1, 2 und 4 Abs. 1 SpielhWeiterbetrErlVO
§§ 2 Absatz 1, 9 Absatz 4 nicht zum Zuge gekommen sind, nach den allgemeinen Vorschriften
§§ 2, 9 HmbSpielhG
§§ 1 ff. HmbSpielhG erloschen und die Vereinbarkeit der Spielhallen mit den Bestimmungen des HmbSpielhG
§§ 24 ff. GlüStV
§§ 1, 2 Abs. 1 HmbSpielhG geschehen. Nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG gilt die Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 GlüStV. Unmittelbar im Glücksspielstaatsvertrag
§§ 24 und 25 GlüStV
§§ 2 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 6 HmbSpielhG aus. Die Bestimmungen enthalten daher in Bezug auf Altspielhallen zum Gewerberecht hinreichend abgrenzbare Regelungen. Die in § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HmbSpielhG
§§ 24 Abs. 2, 25 GlüStV ermöglicht, nicht aber vom Erlaubnisvorbehalt des § 24 Abs. 1 GlüStV
§§ 2, 4-6 HmbSpielhG
§§ 4 - 6 HmbSpielhG sowie die baurechtlichen Anforderungen erfüllen. Zudem darf das Unternehmen u.a. nicht gegen das Verbundverbot und das Abstandsgebot des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG
§§ 2, 3 HmbSpielhWeiterbetrErlVO erfüllen. Zu Recht weist die Antragstellerin darauf hin, dass es dem Gesetzgeber nach Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG
§§ 1 ff. HmbSpielhWeiterbetrVO
§§ 2, 9 Abs. 4, Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG oder nach den allgemeinen Vorschriften des HmbSpielhG
§§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 33i GewO
§ 1 HmbSpielhG
§ 2 HmbSpielhG
§ 9 HmbSpielhG
§ 4 SpielhWeiterbetrErlVO
§ 25 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 5 Nr. 4 Alt. 1 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 6 i.V.m. Satz 2 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 HmbSpielhG
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 2 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 6 i.V.m. Satz 2 1. Halbsatz HmbSpielhG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 1 Nr. 4 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 6 HmbSpielhG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 9 Abs. 6 Satz 2 1. Halbsatz HmbSpielhG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhWeiterbetrErlVO
§ 9 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und 4 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 4 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG
§ 1 Abs. 2 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 24 Abs. 3 GlüStV
§ 2 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 33i Abs. 1 GewO
§ 2 Abs. 1 HmbSpiehG
§ 9 Abs. 1 und 6 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 1, 2, 4 und 5 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 5 Nr. 5 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 5 Nr. 4 und 6 HmbSpielhG
§ 10 Satz 2 HmbVwVfG
§ 25 Abs. 1 und 2 HmbVwVfG
§ 2 Abs. 1 HmbspielhG
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 1111
BVerfGE 126, 400
BVerfGE 129, 49
BVerwGE 101, 39
BVerwGE 75, 214
BVerwGE 74, 122
17 K 10083/17
1 BvR 1314/12
2 BvR 568/15
8 C 16.16
1 BvR 611/07
1 BvR 2464/07
1 BvR 2035/07
7 C 28.95
1 BvR 1398/99
8 B 81.12
4 C 13.85
7 C 71.83
5 ME 32/18
4 B 73.87
1 BvL 23/52
1 BvR 127/78
1 BvR 679/78
4 C 48.82
20 B 15.31