Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-06, Aktenzeichen 11 K 6906/17
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2017:1206.11K6906.17.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 17.07.2017 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage des Typs Enercon E-115 auf dem Grundstück Gemarkung G. , Flur 1, Flurstücke 2 und 3, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zur Hälfte, der Beklagte und die Beigeladene zu je einem Viertel. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen werden für erstattungsfähig erklärt. Zwischen der Beigeladenen und dem Beklagten findet eine Kostenerstattung nicht statt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage (WEA) in der Gemarkung G. der beigeladenen Stadt.
Mit der 12. Änderung des Flächennutzungsplanes im Jahre 1998 wurden für das Stadtgebiet der Beigeladenen erstmals zwei Sondergebiete mit der Zweckbestimmung „Windenenergienutzung“ in den Gemarkungen C. (43 ha) und G. (30 ha), letztere südwestlich der Ortschaft G. , ausgewiesen. Im Erläuterungsbericht (Stand: 23.06.1998) wird zunächst (S. 2) Bezug genommen auf eine „Voruntersuchung“, in der unter Beachtung der Empfehlungen des WEA-Erlasses 1996 insgesamt 23 Flächen für WEA mit einer Windhöffigkeit von mehr als 4 bzw. 5 m/s als Potenzialflächen für die Nutzung von Windenergie ermittelt wurden. Weiter wird ausgeführt, dass aufgrund der naturräumlichen Gegebenheiten der Erhaltung der natürlichen Eigenart der Landschaft und dem Schutz des Landschaftsbildes in seiner Gesamtheit „vorrangige Priorität“ einzuräumen sei. Vor diesem Hintergrund komme der landschaftlichen Beurteilung der möglichen Darstellungspflicht eine erhebliche Bedeutung zu. Wegen der besonderen Schutzwürdigkeit sei es „geboten, (…) nur zwei Flächen für Windenergieanlagen für Windkraftanlagen darzustellen“. Betreffend die Darstellung in der Gemarkung G. (S. 4 des Erläuterungsberichtes) wird dargelegt, zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf die inneren Ortslagen G. und I. , insbesondere zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Immissionen und zum Schutz des Ortsbildes, sei ein Abstand von 1.000 m zur Ortslage gewählt worden. Um die vorhandenen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten, solle durch einen Vorhaben- und Erschließungsplan als vorhabenbezogener Bebauungsplan ergänzend eine Höhenbegrenzung der Anlagen bis max. 100 m festgelegt werden.
Der Beschluss des Rates über die 12. Änderung des Flächennutzungsplanes vom 23.06.1998 und dessen Genehmigung durch die Bezirksregierung E1. vom 16.10.1998 wurden im Amtsblatt der Beigeladenen vom 29.10.1998 öffentlich bekanntgemacht.
Im Rahmen der Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes im Jahre 2005 wurden die 1998 festgesetzten Konzentrationszonen unverändert übernommen. Die Konzentrationszone C. war zu diesem Zeitpunkt bereits vollständig mit WEA bis zu 100 m bebaut, für die Konzentrationszone G. lagen Genehmigungsanträge der Klägerin für Anlagen mit einer maximalen Höhe von 100 m vor.
Im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan 2005 (Stand: 15.07.2004; BA III) wird zur Begründung ausgeführt, dass auf Grund der flächendeckenden Untersuchung des Stadtgebietes im Rahmen der 12. Änderung und der nach wie vor gegebenen Aktualität und Gültigkeit des Abwägungsergebnisses keine weiteren Flächen für die Windenergienutzung dargestellt werden sollten (S. 52 ff.).
Die im Rahmen der 12. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 erfolgte Ausweisung vom Konzentrationszonen wird im Erläuterungsbericht 2005 (S. 48 ff.) wie folgt beschrieben: In einem ersten Arbeitsschritt seien die Flächen ermittelt worden, auf denen eine Windenergienutzung von vornherein ausscheide. Das seien insbesondere Siedlungsgebiete und ihre geplanten Erweiterungen, Flächen des Verkehrslandeplatzes I1. -I2. , Wald, Bereiche für den Schutz der Natur nach dem Gebietsentwicklungsplan (insbesondere Naturschutzgebiete), Richtfunkstrecken und Hochspannungsleitungen. Weiter heißt es: Zu berücksichtigen waren ggf. auch entsprechende Abstandsflächen. Neu hinzugetreten seien gegenüber der Untersuchung 1998 die gemeldeten FFH-Gebiete.“ Außerdem sei u.a. das X. wegen seiner besonderen Bedeutung für die landschaftsbezogene Erholung nicht berücksichtigt worden.
In einem zweiten Schritt seien die verbliebenen Bereiche mit den Flächen überlagert worden, bei denen eine Windhöffigkeit von mehr als 4 m/s gegeben sei und die damit grundsätzlich für eine Darstellung als Flächen für die Windenergienutzung in Frage kämen.
In einem dritten Arbeitsschritt seien von den sich danach ergebenden 23 Flächen diejenigen ausgesondert worden, auf denen aufgrund luftrechtlicher Bestimmungen und wegen zu geringer Größe die Errichtung einer Windfarm nicht möglich sei.
Die verbleibenden fünf Flächen seien in einem vierten Arbeitsschritt auf mögliche Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild eingehender untersucht und bewertet worden. Die südwestlich der Ortschaft G. liegende Potenzialfläche mit einer Größe von 250 ha sei durch Hochspannungsleitungen, vorhandene WEA und einen D-2 Sendemast vorbelastet. Insbesondere aufgrund der befürchteten Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes und der Ortschaft G. sei die Eignungsfläche auf den östlichen, ca. 30 ha umfassenden Teil beschränkt worden.
Der Flächennutzungsplan 2005 setzt für die in den Konzentrationszonen zulässigen Anlagen erstmals eine Höhe von maximal 100 m über dem natürlichen Gelände, gemessen am höchsten Punkt des Rotordurchmessers – gemeint sein dürfte: am höchsten Punkt des Rotors – fest. Zur Begründung wird im Erläuterungsbericht (S. 50 ff.) ausgeführt, für die Fläche C. ergebe sich die Notwendigkeit der Höhenbegrenzung aus ihrer exponierten Lage auf einer Hochfläche von 370 m und der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes des Wesertales. Durch die Höhenbeschränkung solle außerdem erreicht werden, dass im Zuge des Ersatzes abgängiger Anlagen ein gleichartiges Erscheinungsbild gewährleistet sei. In der Konzentrationszone G. sei eine Höhenbegrenzung wegen der Nähe zu den Ortschaften G. und I. (nur 1,0 bzw. 1,3 km Entfernung zu den Ortslagen und 700 m von einzelnen Gehöften) notwendig. Der Wirkbereich der Anlagen solle möglichst gering gehalten werden. Es sei auch zu berücksichtigen, dass sich westlich der Ortschaft I. bereits ein 44 ha großes Gebiet für die Errichtung von WEA befinde, das auf den Ort einwirke. Durch die Höhenbegrenzung auf 100 m solle außerdem eine Anpassung an eine bereits in dieser Zone genehmigte Anlage mit einer Höhe von 100 m erreicht werden. Ein weiterer Grund für die Höhenbeschränkung ergebe sich aus der Lage des Gebietes, das westlich an das obere T. angrenze. Der obere Bereich des Tales zeichne sich durch steile, vielfältig strukturierte Hänge aus. Hier fänden sich Grünlandflächen, kleine Waldflächen, Feldgehölze, Baum- und Strauchhecken, Gebüsche, Obstbaumreihen und -wiesen sowie Weidegrünland.
Der Rat der Beigeladenen beschloss den Flächennutzungsplan am 15.07.2004. Der Beschluss wurde auf Anordnung des Bürgermeisters vom 05.01.2005 im Amtsblatt der Beigeladenen vom 12.01.2005 öffentlich bekannt gemacht. Die Bekanntmachung enthält u.a. folgenden Hinweis: „Eine Verletzung der in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 des Baugesetzbuches bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften wird unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit dieser Bekanntmachung schriftlich gegenüber der Stadt I1. geltend gemacht worden ist. (…). Mängel der Abwägung werden nach § 215 Abs. 1 des Baugesetzbuches unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb von sieben Jahren seit dieser Bekanntmachung gegenüber der Stadt I1. geltend gemacht worden sind.“
In einem mit dem Betreff „Flächennutzungsplan der Stadt I1. Neuaufstellung Bestätigung“ versehenen, an den Bürgermeister der Beigeladenen gerichteten Schreiben, das vom dortigen Amt 091 verfasst und von Stadtbaudirektor G1. unterzeichnet wurde, wird ausgeführt: „Ich bestätige, dass der mit dem Genehmigungsvermerk der Bezirksregierung versehene Flächennutzungsplan (…) mit dem Feststellungsbeschluss des Rates (…) vom 15. Juli 2014 übereinstimmt. Weiter bestätige ich, dass nach § 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung verfahren worden ist.“
Am 13.02.2013 beschloss der Ausschuss für Planung und Umweltschutz der Beigeladenen die 8. Änderung des Flächennutzungsplanes mit dem Ziel der Darstellung zusätzlicher Flächen für die Nutzung der Windenergie und einer Erhöhung des dargestellten allgemeinen Nutzungsmaßes. In der Sitzung vom 24.09.2014 präzisierte der Ausschuss den Beschluss dahingehend, dass der Darstellung dieser Flächen eine Konzentrations- und Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 BauGB zukommen solle. In einem ersten „Vorentwurf“ zur 8. Änderung des Flächennutzungsplanes – Stand: März 2015 – wurden als Potenzialflächen nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen drei Flächen in der Gemarkung G. (G. I – III) und die im Jahre 2005 ausgewiesene Fläche G. S. benannt. Bei der Ermittlung der Potenzialflächen wurden u.a. als weiche Tabuzone „Siedlung“ Abstände zu Wohngebieten von 700 m und zur Außenbereichsbebauung von 300 m sowie ein Abstand von 5 km als Puffer zur Welterbestätte D. zugrunde gelegt, wobei weitergehende Schutzabstände sich aus der in Bearbeitung befindlichen Sichtfeldanalyse ergeben könnten. Dieser Entwurf wurde in den Jahren 2016 und 2017 mehrfach geändert und die Abstände zu den Siedlungsbereichen erhöht.
Der Rat der Beigeladenen beschloss in seiner Sitzung am 21.09.2017 einen Entwurf zur 8. Änderung des Flächennutzungsplanes, der Mindestabstände von 1.000 m zu Wohnsiedlungen und von 600 m zu Außenbereichswohnbebauungen vorsieht, und lehnte einen Beschlussvorschlag der Verwaltung mit Abständen von 900 m bzw. 500 m ab.
Mit Schreiben vom 29.09.2017 beanstandete der Bürgermeister den Beschluss des Rates, da er geltendes Recht verletze, und kündigte an, dass er eine Entscheidung des Beklagten als Kommunalaufsichtsbehörde einholen werde, falls der Rat der Beanstandung nicht beitreten werde. Nachdem der Rat in seiner Sitzung vom 16.11.2017 an seinem Beschluss vom 21.09.2017 festgehalten hatte, bat der Bürgermeister den Beklagten in seiner Eigenschaft als Kommunalaufsichtsbehörde um eine Entscheidung, die bislang nicht erfolgt ist.
Die Klägerin hatte bereits am 17.07.2014 die Erteilung eines immissionsrechtlichen Vorbescheides im Hinblick auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebes einer WEA des Typs Enercon E-115 mit einer Gesamthöhe von 206,94 m (Nabenhöhe 149,08 m, Rotordurchmesser 115,71 m) und einer Leistung von 3.050 kW auf den Grundstücken Gemarkung G. , Flur 1, Flurstücke 2 und 3 (in den Planunterlagen als WEA M 04 bezeichnet), beantragt. Der Standort liegt außerhalb der in den Flächennutzungsplänen 1998 und 2005 ausgewiesenen Konzentrationszone G. .
Die Beigeladene versagte mit Schreiben vom 04.09.2014, beim Beklagten eingegangen am 08.09.2014, unter Hinweis auf die entgegenstehenden Festsetzungen des Flächennutzungsplanes das gemeindliche Einvernehmen (BA XXXV in 11 K 3281/16).
Am 28.11.2014 beantragte die Beigeladene die Zurückstellung des Antrages der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheides für die Dauer eines Jahres. Zur Begründung berief sie sich darauf, dass der Vorhabenstandort 400 m außerhalb der im rechtsgültigen Flächennutzungsplan festgesetzten Konzentrationsfläche G. und mit einem Abstand von 150 m auch außerhalb der im Vorentwurf zur 8. Änderung des Flächennutzungsplans dort vorgesehenen Windkonzentrationsfläche liege. Eine Genehmigung des Vorhabens würde die weitere Planung wesentlich erschweren oder unmöglich machen. Mit Bescheid vom 08.10.2015 stellte der Beklagte die Entscheidung über den Vorbescheidsantrag bis zum 08.07.2016 zurück. Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage hat das Gericht mit rechtskräftigem Gerichtsbescheid vom 13.05.2016 abgewiesen (11 K 2943/15).
Auf den weiteren Antrag der Beigeladenen vom 28.06.2016 stellte der Beklagte die Bescheidung des Vorbescheidsantrages sodann mit Bescheid vom 07.07.2016 bis zum 30.05.2017 zurück. Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid erneut Klage erhoben und ihren Klageantrag nach Ablauf der Zurückstellungsfrist dahingehend umgestellt, die Rechtswidrigkeit des Bescheides festzustellen. Diesen Anspruch hat der Beklagte anerkannt. Mit Anerkenntnisurteil vom 29.11.2017 – 11 K 3281/16 – hat die Kammer die Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides vom 07.07.2016 festgestellt.
Mit nunmehr streitgegenständlichem Bescheid vom 17.07.2017 lehnte der Beklagte die Erteilung des beantragten Vorbescheides mit der Begründung ab, der Standort des Vorhabens liege außerhalb der im rechtswirksamen Flächennutzungsplan 2005 der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationsflächen und die Beigeladene habe ihr Einvernehmen zu diesem Vorhaben verweigert.
Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid am 25.07.2017 Klage erhoben mit dem Antrag, den Beklagten zur Erteilung des beantragten Vorbescheides zu verpflichten. Zur Begründung macht sie geltend: Der Vorhabenstandort liege zwar außerhalb der durch die Flächennutzungspläne 1998 und 2005 festgelegten Konzentrationszonen. Die Festlegung der Sondergebiete sei jedoch unbeachtlich, da diese Festsetzungen unwirksam seien. Den Erläuterungsberichten lassen sich nicht entnehmen, welche Flächen als harte Tabuzonen angesehen und bei der Ermittlung der Potenzialflächen nicht berücksichtigt wurden und welche Flächen als weiche Tabuzonen betrachtet und im Rahmen der Abwägung ausgesondert wurden. Es fehle insoweit schon an einer nachvollziehbaren und widerspruchsfreien Dokumentation. Zum Teil seien Gebiete als harte Tabuzonen betrachtet worden, auf denen die Errichtung und der Betrieb von WEA aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei. Dies treffe u.a. auf die Bereiche mit besonderer Bedeutung für die Natur und die landschaftsbezogene Erholung nach dem GEP, auf Überschwemmungsgebiete und Richtfunkstrecken zu. Der dem Flächennutzungsplan 1998 zugrunde liegende Verstoß gegen das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot erfasse auch den Flächennutzungsplan 2005, da diesem kein neues gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liege, sondern nur die Festsetzungen aus dem Jahre 1998 übernommen worden seien. Mit den in den Flächennutzungsplänen ausgewiesenen zwei von 23 ermittelten Potenzialflächen in einer Größenordnung von 73 ha werde für die Windkraftnutzung kein substantieller Raum geschaffen. Die Beigeladene habe bei dem Ausschluss der weiteren Flächen den Belangen des Landschaftsschutzes einseitig den Vorrang eingeräumt.
Mit ihren Einwendungen sei sie nicht präkludiert, weil in der öffentlichen Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes 2005 über die Rügefrist fehlerhaft informiert worden sei. Die Bekanntmachungen der Flächennutzungspläne 1998 und 2005 seien im Übrigen fehlerhaft erfolgt. In der Bekanntmachung beider Flächennutzungspläne fehle z.B. der zwingend durch den Bürgermeister zu erstellende Bestätigungsvermerk nach der BekanntmVO NRW.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
den Beklagten unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 17.07.2017 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage des Typs Enercon E-115 auf dem Grundstück Gemarkung G. , Flur 1, Flurstücke 2 und 3, erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die Begründung des angefochtenen Bescheides vom 17.07.2017 und trägt ergänzend vor, die Ablehnung des beantragten Vorbescheides unter Bezugnahme auf die Flächennutzungspläne der Beigeladenen aus den Jahren 1998 und 2005 sei zu Recht erfolgt. Diese Pläne würden nicht an einer offensichtlichen, völlig eindeutigen Unwirksamkeit leiden, die eine Unbeachtlichkeit im Genehmigungsverfahren zur Folge habe. Selbst für den Fall, dass das Gericht den Flächennutzungsplan 2005 für unwirksam erkläre, läge die beantragte Windenergieanlage außerhalb einer im Flächennutzungsplan 1998 wirksam festgesetzten Konzentrationszone. Eine Planverwerfungskompetenz habe ihm als Genehmigungsbehörde nicht zugestanden.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie hält die Flächennutzungspläne 1998 und 2005 für wirksam. Das baurechtliche Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB sei hinreichend beachtet worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die Klage im Erörterungstermin vom 29.11.2017 konkludent zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Über die danach noch anhängige Klage konnte das Gericht ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten hierauf im Erörterungstermin verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid vom 17.07.2017 ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil der vom Beklagten herangezogene Versagungsgrund – die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – der Erteilung des beantragten Vorbescheides nicht entgegensteht.
Sofern – wie hier – mit dem beantragten Vorbescheid die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens festgestellt werden soll, ist u.a. zu prüfen, ob ein rechtswirksamer Flächennutzungsplan dem Vorhaben entgegensteht, weil dieser die Errichtung und den Betrieb von WEA nicht am geplanten Standort, sondern nur an anderen Standorten mit Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet zulässt. Im Falle einer derartigen negativen Ausschlusswirkung,
vgl. zur Unterscheidung zwischen negativen und positiven Planausweisungen: BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 – 4 CN 1/12 –, juris Rn. 16 ff.,
stehen dem Vorhaben öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Eine negative Ausschlusswirkung kann sich aus ausdrücklichen Darstellungen im Flächennutzungsplan oder im Wege der Auslegung ergeben, wobei insbesondere der dem Flächennutzungsplan beizufügende Erläuterungsbericht als wesentliche Hilfe für die Verdeutlichung und die Auslegung des Plans herangezogen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 – 4 CN 1/12 –, a.a.O. Rn. 18.
Die Ausweisung von „Sondergebieten mit der Zweckbestimmung Windenergienutzung‘“ im Rahmen der 12. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 erfolgte mit dem Ziel, den Rest des Stadtgebietes von derartigen Anlagen freizuhalten. Dies ergibt sich aus dem dem Feststellungbeschluss vom 23.06.1998 beigefügten Erläuterungsbericht, wonach es wegen der natürlichen Eigenart der Landschaft und zum Schutz des Landschaftsbildes geboten sei, nur zwei der 23 Potenzialflächen als Konzentrationszone auszuweisen, während bei den anderen Potenzialflächen diesen Belangen Priorität eingeräumt werde.
Dem Flächennutzungsplan 2005 liegt kein gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, dass den von der Rechtsprechung hierzu entwickelten Maßstäben (I.) genügt. Die im Rahmen der Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes 2005 erfolgte Ausweisung von Konzentrationszonen kann dem Vorhaben der Klägerin ebensowenig entgegengehalten werden (II.) wie die 12. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 (III.).
I.
Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen – hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist –, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.2012 – 4 CN 1/11 –, vom 13.03.2003 – 4 C 3/02 – und vom 17.12.2002 – 4 C 15/01 –; OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013 – 2 D 46/12.NE –; OVG Lüneburg, Urteil vom 23.06.2016 – 12 KN 64/14 –, sämtlich in juris.
Die Ausarbeitung eines Plankonzepts, das Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird und welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen freizuhalten, ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs nach § 1 Abs. 7 BauGB angesiedelt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.09.2009 – 4 BN 25/09 –, juris Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 04.07.2012 – 10 D 47/10.NE –, juris Rn. 77.
Das dort normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt in tatsächlicher Hinsicht die Ermittlung aller abwägungsrelevanten Belange voraus. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht. In rechtlicher Hinsicht erfordert das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, dass weder die Bedeutung einzelner Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013, a.a.O. Rn. 27 f. unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG.
Eine diesen Anforderungen genügende Ausarbeitung eines Planungskonzepts für die Darstellung von Konzentrationszonen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vollzieht sich abschnittsweise. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung schlechthin ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden dagegen Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind dann in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013, a.a.O. Rn. 34 unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.04.2013 – 4 CN 2/12 –, juris Rn. 5 ff., und vom 13.12.2012 – 4 CN 1/11 –, a.a.O. Rn. 10, sowie Beschluss vom 15.09.2009 – 4 BN 25/09 –, a.a.O. Rn. 7, und Urteil vom 20.11.2012 – 8 A 252/10 –, juris Rn. 52.
Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuflächen sind demnach einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Zuge der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Dies ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem schlussendlichen Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.
Vgl. dazu erneut OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013, a.a.O. Rn. 36 ff., und OVG Lüneburg, Urteil vom 23.06.2016 – 12 KN 64/14 –, juris Rn. 62, jeweils unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG.
Den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen muss sich die Gemeinde bewusst machen und ihn dokumentieren. Es ist schon aus sich heraus abwägungsfehlerhaft, wenn die Gemeinde entgegen der sie insofern treffenden Dokumentationspflicht keine Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen dokumentiert hat, obwohl diese in der spezifischen vorliegenden Planungssituation materiell-rechtlich geboten ist. Denn infolgedessen kann sie sich bei Abwägung, Standortfindung und Standortzuweisung nicht bewusst machen, welche der von ihr herangezogenen Kriterien zur Ermittlung des Suchraums zu einem § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zuzuordnenden Ausscheiden von Gemeindeflächen für die Windenergienutzung von vornherein und auf Dauer führen würden, also zu harten Tabuzonen, und welche der vorab ausgeschiedenen Flächen (als weiche Tabuzonen) der Abwägung im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB zuzuschlagen sind. So bleibt im Unklaren, ob und in welchem Umfang bereits auf der ersten Stufe des Planungsprozesses, in der Phase der Suchraumfindung, abwägerische Entscheidungen gefordert waren. Damit kann die Gemeinde auch ihre (weitere) Abwägung über die Auswahl und den Zuschnitt von Konzentrationszonen im Rahmen der zweiten Planungsphase nicht rechtmäßig steuern und nicht hinreichend präzise, schlüssig-ausgewogen entscheiden, ob sie der Windenergie tatsächlich substantiell Raum verschafft. Fehlt die danach erforderliche Dokumentation und lässt sich deshalb nicht feststellen, welche Ausschlusskriterien als „hart“ und welche als „weich“ behandelt wurden, liegt ein selbständig tragender beachtlicher Abwägungsmangel vor. Es kommt dann nicht darauf an, ob bestimmte Ausschlusskriterien zu Recht als harte Tabuzonen angesehen wurden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013, a.a.O. Rn. 39 ff.
Diese Maßstäbe gelten auch für Planungsentscheidungen, die – wie hier – bereits 1998 bzw. 2004/2005 getroffen wurden. Die für solche Abwägungsentscheidungen maßgeblichen normativen Grundlagen – §§ 1 Abs. 7, 5 ff. BauGB – beanspruchten auch in dieser Zeit schon Geltung. Die später ergangene Rechtsprechung zur Planung von Konzentrationszonen für WEA hat diesbezüglich im Wesentlichen keine neuen Anforderungen gestellt, sondern lediglich die sich aus diesen Bestimmungen, insbesondere dem Abwägungsgebot, ergebenden Voraussetzungen in Bezug auf die Festlegung solcher Zonen konkretisiert. Dass die Planung jedenfalls ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das gesamte Gemeindegebiet verfolgen muss, lässt sich bereits der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1987 zu Konzentrationszonen für Abgrabungsflächen zur Kiesgewinnung entnehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.11.2012 – 8 A 430/10 – , a.a.O. Rn. 60 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84 –, juris Rn. 26.
II.
Die im Flächennutzungsplan 2005 enthaltenen Ausweisungen von Konzentrationsflächen für WEA an anderen Stellen des Stadtgebietes sind unwirksam. Der Flächennutzungsplan 2005 wurde nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht (1.). Zudem wurden bei der Planaufstellung die soeben dargestellten Anforderungen an die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB missachtet (2a)). Mit diesen Rügen ist die Klägerin nicht nach §§ 214, 215 BauGB ausgeschlossen (2b)).
1.
Für die Bekanntmachung von Flächennutzungsplänen galten im Zeitpunkt der Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes am 12.01.2005 die §§ 52 Abs. 3, 7 Abs. 4 und 5 GO NRW i.V.m. der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalen Ortsrecht vom 26.08.1999 (GV. NRW 1999, 516) i.d.F. der Änderung vom 29.04.2003 (GV. NRW 2003, 254, im Folgenden: BekanntmVO 1999). Die bundesgesetzlich nach §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 2 Satz 2 und 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB vorgeschriebenen ortsüblichen Bekanntmachungen über Aufstellung, Auslegung und Genehmigung eines Flächennutzungsplans sind sonstige öffentliche Bekanntmachungen i.S.d. § 52 Abs. 3 GO NRW, für die nach § 1 Abs. 2 BekanntmVO 1999 die Vorschriften der Bekanntmachungsverordnung über Satzungen gelten. Selbst wenn man auf der Grundlage von § 52 Abs. 3 GO NRW nur von einer sinngemäßen Anwendung der Bekanntmachungsverordnung bei der Bekanntmachung von Beschlüssen ausgeht, die Flächennutzungspläne betreffen, sind damit zumindest die wesentlichen Regelungen der BekanntmVO 1999 zum Verfahren vor der Bekanntmachung sowie zu deren Inhalt und Form zu beachten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 08.02.2013 – 10 B 1239/12 –, juris Rn. 8, und vom 11.03.2014 – 8 B 1339/13 –, juris Rn. 9.
Damit sind die Regelungen des § 2 Abs. 3 BekanntmVO 1999, wonach der Bürgermeister schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut mit den Beschlüssen des Rates übereinstimmt und dass nach § 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO 1999 verfahren worden ist, und er die Bekanntmachung anordnet, auf die Bekanntmachung von Aufstellungsbeschlüssen anwendbar. Die genannten Vorgaben stehen im Zusammenhang mit der Aufgabe des Bürgermeisters, gemäß § 2 Abs. 1 BekanntmVO 1999 beziehungsweise § 54 Abs. 2 und 3 GO NRW zu prüfen, ob die Satzung – beziehungsweise der Beschluss – ordnungsgemäß zustande gekommen ist und geltendes Recht nicht verletzt. Sie sollen dazu dienen, dass der für die Bekanntmachung zuständige Bürgermeister die Prüfung der Voraussetzungen und die Entscheidung über die Art und Weise der Bekanntmachung nicht aus der Hand gibt, sondern durch seine Unterschrift die uneingeschränkte Verantwortung für die Bekanntmachung übernimmt. Es handelt sich daher nicht nur um sanktionslose Ordnungsvorschriften, sondern um wesentliche Verfahrensvorschriften, deren Verletzung grundsätzlich die Unwirksamkeit der Bekanntmachung zur Folge hat.
Vgl. OVG NRW Beschluss vom 08.02.2013 – 10 B 1239/12 –, a.a.O. Rn. 13.
Die Vorgaben des § 2 Abs. 3 BekanntmVO 1999 sind im Rahmen der Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes 2005 nicht vollständig beachtet worden. Zwar hat der Bürgermeister die Bekanntmachungsanordnung betreffend den Beschluss über den Flächennutzungsplan vom 15.07.2004 und dessen Genehmigung durch die Bezirksregierung unterschrieben. Die nach § 2 Abs. 3 BekanntmVO 1999 außerdem erforderliche Übereinstimmungserklärung stammt jedoch nicht von ihm, sondern von Stadtbaudirektor G1. . Das von diesem unterzeichnete Schreiben vom 05.01.2005 lässt auch nicht erkennen, dass er in Vertretung oder sonst im Namen oder im Auftrag des Bürgermeisters handelte. Die Vertreter der Beigeladenen haben im Erörterungstermin erklärt, Herr G1. sei seinerzeit nicht allgemein zur Vertretung des Bürgermeisters berechtigter Beigeordneter i.S.d. § 68 Abs. 2 GO NRW in der damals geltenden Fassung gewesen. Insoweit kann offen bleiben kann, ob dieser unabhängig von einem Vertretungsfall berechtigt war, Übereinstimmungserklärungen nach der BekanntmVO 1999 anstelle des Bürgermeisters zu unterzeichnen.
Vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 20.05.2016 – 25 K 7110/15 –, juris Rn. 33.
Da es sich bei den Vorschriften der BekanntmVO um landesrechtliche Vorgaben handelt, kommt eine Heilung nach §§ 214, 215 BauGB von vornherein nicht in Betracht. § 7 Abs. 6 Satz 1 GO NRW, der bestimmt, dass die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften gegen Flächennutzungspläne nach Ablauf eines Jahres seit deren Verkündung nicht mehr geltend gemacht werden können, nimmt von dieser Rechtsfolge die Fälle aus, in denen der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß öffentlich bekannt gemacht worden ist (vgl. § 7 Abs. 6 Satz 1 b) GO NRW). Die Verletzung der Vorschriften der BekanntmVO bleibt daher beachtlich.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 18.12.2014 – 11 K 3049/13 –, juris Rn. 76 m.w.N. auf die Rechtsprechung.
2.
Der Ausweisung von Konzentrationszonen für WEA im Flächennutzungsplan 2005 ist in mehrfacher Hinsicht abwägungsfehlerhaft erfolgt (a)). Diese Fehler sind nach wie vor beachtlich (b)).
a)
Da im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplanes 2005 die bereits im Rahmen der 12. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 erfolgten Ausweisungen von Konzentrationszonen nach Anzahl und Größe unverändert übernommen wurden, haften etwaige Abwägungsmängel dieses Planes auch dem Flächennutzungsplan 2005 an. Die zur Planaufstellung 2005 erfolgten „Erläuterungen“ zum Planungskonzept 1998 (vgl. hierzu den Erläuterungsbericht S. 47 ff.) sind von vornherein nicht geeignet, die der Planaufstellung 1998 anhaftenden Begründungsmängel zu beheben. Entscheidend sind allein die sich aus den Aufstellungsvorgängen ergebenden Verlautbarungen, insbesondere aus dem Erläuterungsbericht in der bei der abschließenden Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan mitbeschlossenen Fassung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.05.2004 – 7 A 3368/12 –, juris Rn. 57,
mithin der dem Feststellungsbeschluss vom 23.06.1998 beigefügte Erläuterungsbericht 1998 (BA III).
Für eine wirksame Ausweisung von Konzentrationszonen fehlt es schon an einer ausreichenden Dokumentation (aa)). Die Ausweisung von Konzentrationszonen beruht darüber hinaus auf einem nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauGB genügenden Abwägungsvorgang (bb)) und stellt sich auch im Ergebnis als abwägungsfehlerhaft dar (cc)).
aa)
Den Aufstellungsvorgängen für die 12. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 lässt sich auf Grund der textlichen Erläuterungen nicht eindeutig und zweifelsfrei entnehmen, welche Flächen des Stadtgebietes der Beigeladenen den sog. harten und welche Flächen den sog. weichen Tabuzonen zugerechnet und welche Flächen erst nach einer Einzelfallabwägung mit anderen Nutzungsvorstellungen des Plangebers für eine Windkraftnutzung ausgeschieden wurden.
Dem Erläuterungsbericht 1998 waren lediglich Planunterlagen beigefügt (s. unter B. des Erläuterungsberichtes), die das Ergebnis einer Voruntersuchung zur Ermittlung der Potenzialflächen, aber nicht den hierzu beschrittenen Weg darstellen. Eine Dokumentation der Voruntersuchung befindet sich nicht in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, und weder aus der dem Erläuterungsbericht beigefügten Gesamtkarte (BA III Bl. 245) noch aus den die ausgewiesenen Potenzialflächen C. (BA III Bl. 246 und Offenlegungsplan) und G. (BA III Bl. 248 und Offenlegungsplan) darstellenden Teilkarten ergibt sich, mit welcher Begründung die übrigen Flächen ausgesondert wurden. Der im Erläuterungsbericht 1998 als „unberücksichtigt“ bezeichnete Bereich des Wesertales wird weder in den Plänen dargestellt noch in seiner Lage und Ausdehnung textlich beschrieben.
Der Erläuterungsbericht 1998 lässt ebenfalls nicht eindeutig erkennen, aus welchen Gründen die übrigen Flächen des Stadtgebietes als Konzentrationszone für WEA nicht in Betracht kamen. Die hierzu enthaltenen Aussagen sind teilweise unklar, teilweise widersprüchlich.
So wird im Erläuterungsbericht (S. 2) ausgeführt, dass Windhöffigkeitsgebiete mit einem Windpotenzial von ≥ 4 m/s oder ≥ 5 m/s „unberücksichtigt“ geblieben sind und dazu erneut auf die Voruntersuchungen der Universität-Gesamthochschule Paderborn verwiesen. Abgesehen davon, dass das Gegenteil gemeint seien dürfte – nicht berücksichtigt werden sollten Gebiete mit einem Windpotenzial von weniger als 4 bzw. 5 m/s –, erschließt sich nicht, warum bezüglich des Windpotenzials differenziert und für welche Flächen welche Windhöffigkeit als „hartes“ Tabukriterium angewandt wurde.
Unklar ist nach den textlichen Darstellungen weiterhin, mit welcher Maßgabe die Größe einer Fläche bei der Planung berücksichtigt wurde. Die Aussage im Erläuterungsbericht, die städtebauliche Zielsetzung der Konzentration von WEA mache es „erforderlich“, eine Größe von „annähernd etwa 50 ha“ anzustreben, lässt erkennen, dass die Mindestgröße bei den Planungen im Sinne eines harten Tabukriteriums zum Zuge kam. Von welcher Mindestgröße dabei genau ausgegangen wurde, ist nicht ersichtlich. Diese ergibt sich auch nicht daraus, dass ein Größenmaßstab einheitlich auf alle Potenzialflächen angewandt wurde. So wurden im Rahmen der Untersuchung der 23 ermittelten Potenzialflächen die letztlich ausgewiesenen Konzentrationszonen G. (30 ha) und C. (43 ha) hinsichtlich ihrer Größe als „positiv“ beurteilt, größere bzw. gleichgroße Flächen in den Gemarkungen Bödexen (42 bis 46 ha) und Brenkhausen (47 ha) dagegen als „negativ“ (BA III Bl. 21). Eine schlüssige Erklärung hierfür enthält der Erläuterungsbericht nicht.
Ob und in welchem Umfang neben den im Erläuterungsbericht 1998 als „unberücksichtigt“ vermerkten Gebieten (Naturschutzgebiete, Waldgebiete, X. , Verkehrslandeplatz) weitere Flächen als harte oder weiche Tabuzonen eingestuft wurden, lässt sich ebenfalls nicht mit der erforderlichen Klarheit feststellen. Da der Erläuterungsbericht darauf verweist, die Voruntersuchung sei unter „Beachtung“ der Grundsätze des WEA-Erlasses 1996,
vgl. Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Bauen und Wohnen, des Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport, des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft sowie des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand, Technologie und Verkehr vom 29.11.1996,
erstellt worden, spricht Einiges dafür, dass neben den ausdrücklich genannten Gebieten die dort genannten Schutzabstände (vgl. Nr. IV 2.4 WEA-Erlass 1996) bei der Planung als Tabuzonen betrachtet wurden. Im Zusammenhang mit der ausgewiesenen Konzentrationszone C. wurden dementsprechend Schutzabstände zu Waldflächen von 35 m und in Bezug auf die Konzentrationszone G. Abstände zum Schutz der Wohnbevölkerung von 1.000 m festgelegt. Ob diese Abstände allgemeingültig auf das gesamte Stadtgebiet angewandt wurden und – verneinendenfalls – aus welchen Gründen dies nicht geschah, bleibt offen. Es fehlt jedenfalls eine eindeutige Aussage dazu, ob die Schutzabstände zu Wohnbebauungen als harte oder weiche Tabuzonen betrachtet wurden. Das Erfordernis einer eindeutigen Qualifikation folgt daraus, dass Flächen mit dieser Zielrichtung nur dann als harte Tabuzonen betrachtet werden können, wenn eine Errichtung von WEA dort wegen schädlicher Umwelteinwirkungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG aus rechtlichen Gründen nicht zulässig ist. Darüber hinaus sind Schutzabstände nur unter dem Gesichtspunkt des Vorsorgegrundsatzes (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) zulässig und damit als weiche Tabuzone zu betrachten.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 01.07.2013 – 2 D 46/12.NE –, a.a.O. Rn 56, und vom 05.07.2017 – 7 D 105/14.NE –, juris Rn. 33.
Eine Einstufung der Abstände zu Siedlungsflächen von 500 m und 300 m zur Außenbereichsbebauung als weiche Tabuzone, die – wie von der Beigeladenen in der Klageerwiderung vom 27.10.2017 dargelegt – im Rahmen der Abwägung auf 1.000 m für Siedlungsflächen erweitert worden sei, lässt sich dem Erläuterungsbericht nicht entnehmen. Abstände zu Außenbereichsvorhaben werden mit keinem Wort erwähnt, Abstände zu Siedlungen nur im Zusammenhang mit den „inneren Ortslage“ der Ortschaften G. und I. . Was mit dem Begriff der „inneren Ortslage“ gemeint ist, wird im Übrigen ebenfalls nicht hinreichend deutlich. Sofern nicht nur ausgewiesene Baugebiete i.S.d. § 30 BauGB gemeint sind, sondern auch im Zusammenhang bebaute Ortsteile i.S.d. § 34 BauGB, fehlt es darüber hinaus sowohl im Erläuterungsbericht als auch in den veröffentlichten Lageplänen an einer Abgrenzung dieser Bereiche.
bb)
Die Darstellung von Vorrangflächen für WEA im Flächennutzungsplan 2005 beruht auf einem nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauGB genügenden Abwägungsvorgang.
Es dürfte bereits an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept fehlen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass der – ersatzlose – Wegfall einer Konzentrationszone einen Eingriff in einen einmal hergestellten Ausgleich zwischen Positiv- und Negativausweisungen darstellt, der das Gesamtgefüge des Planungskonzepts verschiebt. Im Hinblick auf diese Wirkungen muss die Gemeinde in derartigen Fällen erneut in die Abwägung der für und gegen die wegfallenden und beizubehaltenden Standorte sprechenden Belange eintreten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.06.2007 – 8 A 2677/06 – , juris Rn. 58 m.w.N. auf die Rechtsprechung anderer Obergerichte.
Die mit dem Flächennutzungsplan 2005 erfolgte Höhenbegrenzung in den ausgewiesenen Konzentrationszonen G. und C. dürfte in ihrer Wirkung mit dem Wegfall einer Konzentrationszone vergleichbar sein. Mit Blick darauf, dass in der Zone C. die Bebauung mit WEA zum Zeitpunkt der Planaufstellung bereits abgeschlossen war und für die Konzentrationszone G. schon Genehmigungsanträge (jeweils für Anlagen mit einer Höhe von max. 100 m) vorlagen, war das Potenzial für eine Windkraftnutzung im gesamten Stadtgebiet erschöpft. Unabhängig davon, ob unter diesen Umständen für die zusätzliche Festsetzung einer Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan 2005 unter dem Gesichtspunkt der „Konfliktminimierung“ (vgl. S. 5 des Erläuterungsberichtes 1998) überhaupt noch ein Planungsbedürfnis bestand, führt die Festsetzung einer maximalen Höhe dazu, dass in den 1998 ausgewiesenen Konzentrationszonen eine Weiterentwicklung der Windkraftnutzung im Wege eines Repowering nicht mehr möglich ist. Die Beigeladene hätte angesichts dieses Umstandes wohl das gesamte Planungsgebiet erneut in den Blick nehmen müssen.
Jedenfalls stellt es einen beachtlichen Fehler im Abwägungsvorgang dar, dass die Beigeladene bei der Planaufstellung bestimmte Flächen des Stadtgebietes als harte Tabuzonen betrachtet hat, obwohl dort eine Bebauung mit WEA nicht rechtlich oder tatsächlich unmöglich war (aaa)). Des Weiteren fehlt es an einer ausreichenden Rechtfertigung der Entscheidung für weiche Tabuzonen (bbb)). Schließlich wird durch das Planungsergebnis der Windkraft nicht substanziell Raum verschafft (ccc))).
aaa)
(1) Zunächst wurde das X. zu Unrecht als harte Tabuzone qualifiziert.
Dieser Bereich wurde ausweislich des Erläuterungsberichts 1998 nicht berücksichtigt, weil eine Errichtung von WEA „von vornherein“ wegen einer „besonderen Schutzwürdigkeit“ der Flächen ausgeschlossen sei. Diese Formulierung lässt nur den Schluss zu, dass dieser Bereich als harte Tabuzone betrachtet wurde. Soweit die Beigeladene in der Klageerwiderung vom 23.11.2017 die Ausführungen im Erläuterungsbericht 1998 dahingehend interpretiert, die Flächen seien ergänzend zu den harten Tabuzonen als „weiche Tabuzone“ betrachtet worden, gibt es dafür keinerlei tragfähige Grundlage. Der Bereich des Wesertales wird im Erläuterungsbericht vielmehr in einem Zusammenhang mit Flächen erwähnt, auf denen nach den Vorstellungen des Plangebers aus rechtlichen oder tatsächliche Gründen eine Windenergienutzung nicht möglich war. Eine Differenzierung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen ist nicht ansatzweise erkennbar.
Die für das X. angenommene besondere Schutzbedürftigkeit lässt sich mit den weiteren Ausführungen im Erläuterungsberichts nicht begründen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass dort aufgrund verbindlicher landschafts- oder naturschutzrechtlicher Festsetzungen eine Bebauung mit WEA grundsätzlich nicht möglich ist. Eine entsprechende gemeindliche Planung widerspricht insbesondere nicht den Zielen der Raumordnung, § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Ziel 3 des Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E. – GEP Teilplan Windenergie – bestimmt vielmehr, dass Bereiche, die im GEP als Bereiche für den Schutz der Landschaft und für die landschaftsbezogene Erholung (BSLE) ausgewiesen werden, grundsätzlich für die Errichtung von WEA in Betracht kommen, wenn im Einzelfall sichergestellt ist, dass die hierfür formulierten Schutz- und/oder Entwicklungsziele nicht ernsthaft gefährdet werden. Dem entsprechen auch die in Nr. II 3.4 WEA-Erlasses 1996 enthaltenen Hinweise für die gemeindliche Planung. Danach ist bei der konkreten Planung abzuklären, ob in einem GEP festgesetzte BSLE-Bereiche für die Windenergienutzung in Frage kommen. Dies ist nach dem WEA-Erlass insbesondere in großräumigen Bereichen für den Schutz der Landschaft mit weniger hochwertigen Funktionen für Naturschutz und Landschaftspflege und bestehenden Vorbelastungen möglich. Die Ausweisung des Wesertales in einem GEP als BSLE-Gebiet rechtfertigt deshalb nicht die Einstufung als harte Tabuzone.
Soweit die Beigeladene in der Klageerwiderung vom 23.11.2017 darauf hingewiesen hat, der gesamte im GEP als BSLE-Gebiet ausgewiesene Bereich sei von Flächen „überlagert“, die entweder als Naturschutzgebiet oder Landschaftsschutzgebiet in einem Landschaftsplan ausgewiesen seien, vermag sie damit nicht durchzudringen. Eine Befreiung von den Bauverboten einer Landschaftsschutzgebietsverordnung oder eines Landschaftsplanes ist im Einzelfall nach § 67 BNatSchG möglich. Ob diese Festsetzungen sich an den geplanten Standorten gegenüber einer Grundstücksnutzung mit Windenergieanlagen durchsetzen, ist deshalb eine Frage des Einzelfalles und damit eine Frage der Abwägung.
Vgl. ebenso OVG NRW, Urteile vom 27.10.2017 – 8 A 2351/14 –, juris Rn. 28, vom 01.07.2013 – 2 D 46/12.NE –, a.a.O. Rn. 46 und 68, vom 23.08.2007 – 7 D 71/06.NE –, juris Rn. 58 ff., und vom 24.06.2004 – 7 A 997/03 –, juris Rn. 45.
Hiervon ging auch der zum Zeitpunkt der Planaufstellung geltende WEA-Erlass 1996 aus. Nach Nr. III 2.3.3 WEA-Erlass 1996 ist im Genehmigungsverfahren im Einzelfall zu prüfen, ob der Schutzzweck der natürlichen Eigenart der Landschaft mit Blick auf seine Erholungsfunktion für die Bevölkerung höher zu gewichten ist als die vom Gesetzgeber mit der Privilegierung von WEA verfolgte Zielsetzung. Die Lage in einem festgesetzten Landschaftsschutzgebiet steht der Ausweisung von WEA grundsätzlich nicht entgegen. Nach Nr. V 1.3.1 WEA-Erlass 1996 kann vielmehr eine Befreiung vom Bauverbot bei überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls erteilt werden, wozu auch das gesetzlich festgelegte Landesinteresse am Ausbau erneuerbarer Energien gehört.
Ob die Einstufung als harte Tabuzone dann gerechtfertigt ist, wenn die zuständige Landschaftsbehörde vorab dem Plangeber mitgeteilt hat, dass für bestimmte Potenzialflächen eine Befreiung von den o.g. Bauverboten nicht erteilt werden kann, kann dahingestellt bleiben. Die im Verfahren eingeholte Stellungnahme der Unteren Landschaftsbehörde vom 17.04.1997 (BA III Bl. 23) bezog sich nur auf die nach Abzug der Tabuflächen ermittelten 23 Potenzialflächen und somit nicht auf das unter Schutz gestellte und als harte Tabufläche von der Beigeladenen vorab ausgesonderte X. .
(2) Die Entscheidung der Beigeladenen, bestimmte Flächen von vornherein als harte Tabuzonen nicht zu berücksichtigen, wenn sie eine bestimmte Mindestgröße nicht erreichen, stellt sich ebenfalls als abwägungsfehlerhaft dar, weil die Größe einer Fläche keinen rechtlichen oder tatsächlichen Grund darstellt, der der Errichtung von WEA – sofern bauordnungsrechtliche Grenz- oder Sicherheitsabstände eingehalten werden können – entgegensteht.
Einem Plangeber ist es verwehrt, die Mindestgröße als „hartes“ Ausschlusskriterium zu verwenden, weil er sich sonst weiteren abwägungsrelevanten Gesichtspunkten verschließt, die er erwägen müsste, um angemessen entscheiden zu können, ob er der Windenergienutzung in seinem Gemeindegebiet substanziell Raum offenhält. Dazu zählt z.B. die Frage, ob es angesichts der verbleibenden (wenigen) Suchbereiche in seinem Stadtgebiet notwendig sein könnte, auch kleinere isolierte Flächen als Vorrangflächen bereitzuhalten, in denen gegebenenfalls mehr als drei Windkraftanlagen unterhalb einer festzulegenden Maximalhöhe gebaut und wirtschaftlich betrieben werden könnten.
Vgl. zur Mindestgröße einer Konzentrationszone: OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013 – 2 D 46/12.NE –, a.a.O. Rn. 76 ff.
Derartige Gesichtspunkte hätten die Beigeladene veranlassen müssen, von einer Mindestgröße als Ausschlusskriterium abzusehen. Eine Mindestgröße von „annähernd“ 50 ha lässt sich auch nicht den „städtebaulichen Zielsetzungen“ des WEA-Erlasses 1996 entnehmen, auf den im Erläuterungsbericht 1998 Bezug genommen wird. Der WEA-Erlass 1996 enthält keine Aussagen zu einer Mindestgröße, sondern führt lediglich aus (dort unter Nr. I 1.1), dass zur optimalen Ausnutzung von Flächen und der notwendigen Schonung des Freiraumes die Errichtung von WEA in Windparks
– nach Nr. 1.6 des Anhangs der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen – 4. BImSchV – in der zum Zeitpunkt der Planaufstellung maßgeblichen Fassung vom 14.03.1997 (BGBl I S. 504) gehören zu einer Windfarm mindestens drei Anlagen –
einer Vielzahl von Einzelanlagen „in der Regel“ vorzuziehen ist. Dem Erläuterungsbericht zum Entwurf einer 8. Änderung des Flächennutzungsplanes (Stand: April 2017, S. 1) lässt sich entnehmen, dass die im Flächennutzungsplan 1998 festgesetzten Konzentrationszonen C. (43 ha) und G. (39 ha) ausreichen, um zehn bzw. neun Anlagen mit einer Höhe von 100 m aufzunehmen. Zur Umsetzung der angeführten „städtebaulichen Zielsetzung“, die Errichtung von WEA in Windparks zu konzentrieren, waren demzufolge auch Potenzialflächen mit einer erheblich geringeren Größe als 50 ha geeignet. Der Ausschluss kleinerer Flächen im Rahmen der 12. Änderung des Flächennutzungsplans war auch deshalb abwägungsfehlerhaft.
bbb)
Die Abwägung der Beigeladenen erweist sich auch deshalb als fehlerhaft, weil ihre Entscheidung für weiche Tabuzonen durch den Erläuterungsbericht nicht ausreichend begründet wird.
Der Plangeber muss aufzeigen, wie er die eigenen, also „weichen“ und damit einer Abwägung zugänglichen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Bewertung offen legen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 1/11 –, a.a.O. Rn. 13.
Die Beigeladene hat zur Begründung der Entscheidung, von den nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden 23 Potenzialflächen lediglich zwei als Konzentrationszonen auszuweisen, angeführt, dass der Erhaltung der Landschaft und dem Schutz des Landschaftsbildes auf Grund der „naturräumlichen Gegebenheiten im Gebiet der Stadt I1. “ vorrangige Priorität einzuräumen sei und es „wegen der besonderen Schutzwürdigkeit“ geboten sei, nur diese Flächen auszuweisen (S. 2 unten). Diese Kriterien werden lediglich für die Potenzialflächen G. und C. näher konkretisiert und dort wegen bestehender Vorbelastungen und fehlender schützenswerter Landschaftsbestandteile verneint (S. 3 und 4). Nähere Erläuterungen dazu, welche „naturräumlichen Gegebenheiten“ auf den übrigen 21 Potenzialflächen anzutreffen sind, die wegen einer „besonderen Schutzbedürftigkeit“ einer Ausweisung als Konzentrationszone entgegenstehen, enthält der Erläuterungsbericht nicht. Infolge dessen bleibt letztlich völlig offen, welche Gründe die Beigeladene dazu bewogen haben, nur die Flächen in C. und G. als Konzentrationszonen auszuweisen. Dies gilt umso mehr, als ausweislich der von ihr im Aufstellungsverfahren angefertigten Bewertung der Potenzialflächen (BA III Bl. 20 ff.) außer für die schließlich festgesetzten Konzentrationszonen auch für andere Flächen entgegenstehende landschaftsschutzrechtliche Aspekte verneint wurden.
Nach den Aufstellungsvorgängen ist auch nicht ersichtlich, dass für die landschaftsschutzrechtliche Bewertung der Potenzialflächen im Erläuterungsbericht 1998 die Stellungnahme des Beklagten vom 17.04.1997 (BA III Bl. 23) ausschlaggebend war. In diesem Schreiben wird ausdrücklich die Absicht der Beigeladenen begrüße, nur eine bzw. maximal zwei Konzentrationszonen ausweisen zu wollen. Diese Absicht der Beigeladenen bestand also schon vor dem 17.04.1997, als die Stellungnahme von der Unteren Landschaftsbehörde verfasst wurde, und war deshalb nicht durch diese Stellungnahme veranlasst. Bestätigt wird dies durch die Vorlage zur Sitzung des Ausschusses für Planung und Umweltschutz vom 13.05.1997 (BA III Bl. 16), in der es heißt, dass die Flächendarstellung sich auf die in der Voruntersuchung bezeichneten Flächen 16, 17, 18 und 19 teilweise (G. ) erstrecken und so bemessen seien solle, dass nur die Errichtung von zehn Anlagen mit einer Leistung von 600 kW ermöglicht werde. Dies zeigt, dass andere als die angeführten „städtebaulichen Gründe“ für die unter den Potenzialflächen getroffene Auswahl und die Festlegung einer Mindestgröße ausschlaggebend waren.
ccc)
Das Ergebnis des Planungsprozesses, nämlich die Ausweisung von nur zwei von 23 ermittelten Potenzialflächen als Konzentrationszonen, genügt den Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauGB schließlich ebenfalls nicht.
Zwar ist der Planungsträger nicht verpflichtet, einen bestimmten Anteil der Potenzialflächen als Konzentrationszonen für WEA auszuweisen, solange für die Nutzung der Windenergie ein substanzieller Raum verbleibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 – 4 C 15/01 –, a.a.O. Rn. 29 ff.
Dem Verhältnis der Flächen zueinander kann aber eine gewisse Indizwirkung beigemessen werden. Je geringer der Anteil der ausgewiesenen Flächen ist, desto gewichtiger müssen die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein, damit es sich nicht um eine unzulässige „Feigenblattplanung“ handelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN1/11, a.a.O. Rn. 19 unter Hinweis auf VG Hannover, Urteil vom 24.11.2011 – 4 A 4927/09 –, juris Rn. 66.
Wenn sich der Plangeber auf der Ebene der Abwägung zunächst dafür entscheidet, bestimmte Bereiche als weiche Tabuzonen für die Windkraftnutzung auszuschließen und etwa um harte Tabuzonen relativ große Pufferzonen bildet, wie die Beigeladene es beispielsweise mit den gewählten Abständen zu Siedlungsflächen (1.000 m) getan hat, dann muss er sein Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls abändern, sofern auf dieser Grundlage der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird. Je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen ausfallen, umso mehr ist das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen und zu prüfen, ob mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.2008 – 4 CN 2/07 –, a.a.O. Rn. 15.
Nach diesen Grundsätzen hätte die Beigeladene die von ihr angewandten Auswahlkriterien erneut in Frage stellen und korrigieren müssen, weil das Abwägungsergebnis der Windkraftnutzung keinen substantiellen Raum gibt.
Die Frage, ob eine Planung der Windenergienutzung „substanziellen Raum“ lässt, kann zwar nicht ausschließlich nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen und der Größe der Potenzialflächen beantwortet werden. Eine allgemeine Festlegung eines bestimmten prozentualen Anteils, den die Konzentrationsflächen im Vergleich zu den Potenzialflächen erreichen müssen, damit die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintritt, ist auf Grund der zu berücksichtigenden örtlichen Besonderheiten nicht möglich.
Das OVG NRW hält die Ausweisung einer Konzentrationszone, die nur 3,4 % der Potenzialflächen nach Abzug der harten Tabuzone erfasst, für sehr niedrig und nimmt hierbei Bezug auf den vom VG Hannover genannten Anhaltswert von 10 %.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.09.2015 – 10 D 82/13,NE -, juris Rn.85 ff unter Bezugnahme auf VG Hannover, Urteil vom 24.11.2011 – 4 A 4927/09 –, juris Rn. 67.
Die 23 Potenzialflächen im Stadtgebiet der Beigeladenen umfassten nach dem Erläuterungsbericht 1998 eine Fläche von 960 ha (BA III Bl. 20 ff.). Die ausgewiesenen Konzentrationsflächen C. und G. machen mit insgesamt 73 ha ca. 7,6 % der Potenzialflächen aus. Auf diesen Prozentsatz kann allerdings nicht abgestellt werden, weil die Ermittlung der Potenzialflächen fehlerhaft erfolgt ist; auf die obigen Ausführungen wird Bezug genommen. Eine den Anforderungen genügende Potenzialflächenermittlung müsste zu einer erheblich größeren Fläche führen. Dies folgt auch aus den Planungen zur 8. Änderung des Flächennutzungsplans. Nach der dem Erläuterungsbericht Stand: April 2017 (im Folgenden: Erläuterungsbericht 2017) zugrundeliegenden Potenzialflächenanalyse ergibt sich nach Abzug der harten Tabuflächen Siedlung (S), Industrie (I) und Natur (N) eine Fläche von 6.199 ha (S. 25) – das entspricht mehr als dem 6-fachen der 1998 ermittelten Potenzialflächen – und nach weiterem Abzug der im Entwurf 2017 in Ansatz gebrachten „weichen“ Tabuflächen S, I und N eine Fläche von immerhin noch 1.288,77 ha (S. 46). Legt man diese Zahlen der 1998 erstellten Potenzialflächenanalyse zugrunde, würden die dort als Konzentrationszone ausgewiesenen 73 ha gerade einen Anteil von 1,1 % (= 73 ha : 6.199 ha) bzw. von 5,7 % (= 73 ha : 1.288,77 ha) der Potenzialflächen ausmachen. Dadurch wird der Windenergienutzung nach den oben dargelegten Maßstäben kein substanzieller Raum mehr eröffnet. Die Beigeladene wäre daher gehalten gewesen, erneut in die Abwägung einzutreten und die gewählten „weichen“ Tabukriterien zu überprüfen.
Dabei hätten etwa die 1998 in Ansatz gebrachten Abstände zu Siedlungsflächen erneut zur Disposition stehen müssen. Diese wurden mit 1.000 m doppelt so hoch angesetzt, wie nach dem WEA-Erlass 1996 empfohlen. Außerdem wäre im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplanes 2005 zu hinterfragen gewesen, ob diese Abstände mit Blick auf die zusätzlich festgeschriebene Höhenbegrenzung von 100 m „zum Schutz der Bevölkerung vor Immissionen“ – so der Erläuterungsbericht 1998 (S. 4) – weiterhin erforderlich oder nicht beispielsweise eine Abstufung nach der bauplanungsrechtlichen Einordnung der Gebiete (WA, WR, MI etc.) möglich war. Hierzu hätte auch deshalb Anlass bestanden, weil der zum Zeitpunkt der Planaufstellung im Jahre 2005 geltende WEA-Erlass 2002,
Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport, des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr und der Staatskanzlei vom 03.05.2002 (MBl. 2005, 742),
keine allgemeinen Abstandsregelungen zu Siedlungsbereichen mehr enthielt, sondern empfahl, die Abstände zu Siedlungsgebieten und zu Wohngebäuden jeweils im Einzelfall zu berechnen (dort unter Nr. 4.2.4.1).
b)
Die aufgezeigten Mängel, die die Klägerin bereits im Verfahren 11 K 2894/15 mit der Klagebegründung vom 25.11.2015 gerügt hatte, sind weiterhin beachtlich. Die zweijährige Rügefrist nach § 215 Abs. 1 BauGB in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes gültigen Fassung vom 20.07.2004 (im Folgenden: BauGB 2004) wurde nicht in Lauf gesetzt, weil der nach § 215 Abs. 2 BauGB 2004 erforderliche Hinweis in der öffentlichen Bekanntmachung fehlerhaft war. Ein Verlust des Rügerechtes tritt ohne zutreffenden Hinweis auf die Rügemöglichkeiten und -fristen nicht ein.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 20.11.2012 – 8 A 430/10 –, a.a.O. Rn. 72; BayVGH, Urteil vom 18.01.2017 – 15 N 14.2033 –, juris Rn. 48.
§ 215 BauGB 2004 lautet:
(1) Unbeachtlich werden
1. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
2. eine unter Berücksichtigung des § 214 Abs. 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und
3. nach § 214 Abs. 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
wenn sie nicht innerhalb von zwei Jahren seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind.
(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.
Entgegen dieser Vorschrift enthält die Bekanntmachung vom 12.01.2005 den Hinweis, dass Form- und Verfahrensfehler i.S.d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BauGB innerhalb eines Jahres und Mängel der Abwägung – statt richtig: Mängel des Abwägungsvorgangs – innerhalb einer Frist von sieben Jahren nach Bekanntmachung geltend gemacht werden könnten. Neben den unzutreffenden Fristen ist dieser Hinweis insoweit fehlerhaft, als Mängel des Abwägungsergebnisses ohne zeitliche Einschränkung beachtlich sind. Der der Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes beigegebene Hinweis entsprach § 215 BauGB in der bis zum 19.07.2004 geltenden Fassung, die nicht (mehr) anwendbar war, weil § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und von sonstigen Vorschriften eine entsprechende Übergangsregelung nur für vor der Änderung des Gesetzes in Kraft getretene Flächennutzungspläne enthält.
Die oben unter II 2 a) aufgezeigten Mängel der Flächennutzungsplanung stellen nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB 2004 beachtliche, weil das Ergebnis des Verfahrens offensichtlich beeinflussende Ermittlungs- und Bewertungsfehler sowie nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 2004 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs dar, deren Verletzung aufgrund des fehlerhaften Hinweises nach § 215 Abs. 2 BauGB 2004 ebenso noch gerügt werden kann wie das Vorliegen von Mängeln im Abwägungsergebnis.
Vgl. zum Ganzen auch VGH BW, Urteil vom 09.06.2009 – 3 S 1108/07 –, juris Rn. 31, und vom 15.07.2008 – 3 S 2772/06 –, juris Rn. 60 ff.; VG Minden, Urteil vom 28.09.2015 – 11 K 2120/15 –, juris Rn. 68 ff. m.w.N.
III.
Darauf, dass die Ausweisung von Windvorrangzonen (s. unter II.) nicht zur bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit ihres Vorhabens nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB führt, kann sich die Klägerin auch mit Blick auf den Flächennutzungsplan 1998 berufen.
Dass die dortigen Festsetzungen nicht den Anforderungen genügen, wurde bereits unter II. dargelegt.
Auch in Bezug auf den Flächennutzungsplan 1998 sind die aufgezeigten Mängel nach wie vor beachtlich.
Im Unterschied zum Flächennutzungsplan 2005 entsprechen die Hinweise in der Bekanntmachung vom 29.10.1998 allerdings § 215 BauGB in der zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Flächennutzungsplanes 1998 geltenden Fassung vom 27.08.1997 (im Folgenden: BauGB 1998).
Ein Verlust des Rügerechts nach § 215 Abs. 1 BauGB 1998 konnte gleichwohl nicht eintreten, weil die 12. Änderung des Flächennutzungsplanes 1998 vor Ablauf der für Abwägungsmängel geltenden siebenjährigen Rügefrist durch die Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes im Jahre 2005 ersetzt wurde. Die Bekanntmachung der 12. Änderung des Flächennutzungsplanes erfolgte am 29.10.1998, die Bekanntmachung des Flächennutzungsplanes 2005 am 12.01.2005 und damit zu einem Zeitpunkt, als die Rügefrist noch lief.
Der Beklagte war nach allem antragsgemäß zur Neubescheidung über den Vorbescheidsantrag der Klägerin zu verpflichten. Dieses Urteil ersetzt das gemeindliche Einvernehmen im Umfang der planungsrechtlichen Entscheidungsreife.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.06.2003 – 4 B 14/03 –, juris Rn. 8.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären. Dies entspricht der Billigkeit, weil sie einen Sachantrag gestellt und sich damit am Kostenrisiko beteiligt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 7, 5 ff. BauGB
§§ 214, 215 BauGB
§§ 52 Abs. 3, 7 Abs. 4 und 5 GO NRW
§§ 2 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 2 Satz 2 und 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§§ 214, 215 BauGB von vornherein nicht in Betracht. § 7 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 67 BNatSchG
§ 215 BauGB
§ 215 BauGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 52 Abs. 3 GO NRW
§ 1 Abs. 2 BekanntmVO
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 2 Abs. 1 und 2 BekanntmVO
§ 2 Abs. 1 BekanntmVO
§ 54 Abs. 2 und 3 GO NRW
§ 68 Abs. 2 GO NRW
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 des Baugesetzbuches
§ 215 Abs. 1 des Baugesetzbuches
§ 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 11 K 3281/16
11 K 2943/15
4 CN 1/12
4 CN 1/11
4 C 3/02
4 C 15/01
2 D 46/12
12 KN 64/14
4 BN 25/09
10 D 47/10
4 CN 2/12
8 A 252/10
8 A 430/10
4 C 57.84
10 B 1239/12
8 B 1339/13
25 K 7110/15
11 K 3049/13
7 A 3368/12
7 D 105/14
8 A 2677/06
8 A 2351/14
7 D 71/06
7 A 997/03
4 A 4927/09
4 CN 2/07
10 D 82/13
11 K 2894/15
15 N 14.20
3 S 1108/07
3 S 2772/06
11 K 2120/15
4 B 14/03