Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2024-11-05, Aktenzeichen 7 K 2224/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:1105.7K2224.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der in Köln lebende Kläger begehrt die nachträgliche Feststellung, dass die in der Allgemeinverfügung der Beklagten getroffene Anordnung einer nächtlichen Ausgangsbeschränkung rechtswidrig gewesen ist.
Seit dem 15.03.2021 überstieg die 7-Tages-Inzidenz in der Stadt Köln den Wert von
100, seit dem 26.03.2021 den Wert von 130. Am 16.04.2021 lag die 7-Tages-Inzidenz in der Stadt Köln bei einem Wert von 162,7.
Die Beklagte erließ am 16.04.2021 die streitgegenständliche Änderung der Allgemeinverfügung vom 02.10.2020 zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung an das Infektionsgeschehen in der Stadt Köln. § 1 der Allgemeinverfügung erhielt die folgende Fassung:
„Nr. 1a Ausgangsbeschränkung
¹In der Zeit von 21 Uhr bis 5 Uhr des Folgetags gilt eine Ausgangsbeschränkung. ²Der Aufenthalt außerhalb der Wohnung oder sonstigen Unterkunft und dem jeweils dazugehörigen befriedeten Besitztum ist in dieser Zeit bei Vorliegen folgender triftiger Gründe gestattet:
a) Abwendung einer konkreten Gefahr für Leib, Leben und Eigentum,
b) Ausübung beruflicher und dienstlicher Tätigkeiten, einschließlich der unaufschiebbaren beruflichen, dienstlichen oder akademischen Ausbildung sowie der Teilnahme ehrenamtlich tätiger Personen an Übungen und Einsätzen von Feuerwehr, Katastrophenschutz und Rettungsdienst, jeweils die An- und Abreise auf direktem Weg zu diesen Tätigkeiten eingeschlossen,
c) Inanspruchnahme medizinischer, pflegerischer, therapeutischer und veterinärmedizinischer Leistungen,
d) Begleitung und Betreuung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen, insbesondere die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts im jeweiligen privaten Bereich,
e) Begleitung und Betreuung von sterbenden Personen und von Personen in akut lebensbedrohlichen Zuständen,
f) unaufschiebbare Handlungen zur Versorgung von Tieren sowie Maßnahmen der Tierseuchenprävention und zur Vermeidung von Wildschäden,
g) sonstige vergleichbar gewichtige und unabweisbare Gründe.“
Ziffer III. der Änderung der Allgemeinverfügung ist zu entnehmen, dass diese am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung in und unter Änderung des § 2 mit Ablauf des 03.05.2021 außer Kraft trete. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die Anordnung der Ausgangsbeschränkung zulässig sei, da auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet sei
Am 03.05.2021 verlängerte die Beklagte die Geltungsdauer der in der Allgemeinverfügung geregelten Ausgangsbeschränkung bis zum Ablauf des 17.05.2022. Der Begründung ist zu entnehmen, dass die Voraussetzungen für eine Verschärfung der CoronaSchVO nach § 16 Abs. 2 IfSG bestünden, da der Inzidenzwert in Köln nachhaltig und signifikant über 100 liege (03.05.2021: 188,8). Zudem habe sich nichts an der angespannten medizinischen Versorgungslage geändert. Auch die Ausgangsbeschränkung durch die sog. Bundesnotbremse mache die städtische Regelung nicht entbehrlich. Man halte eine ab 22.00 Uhr geltende Ausgangsbeschränkung für deutlich weniger effektiv, da sie erheblich weniger Kontakte unterbinde.
Mit Ablauf des 17.05.2022 trat die in § 1 Nr. 1a der Allgemeinverfügung geregelte Ausgangsbeschränkung außer Kraft. Zur Begründung führte die Beklagte an, dass sich aufgrund der gesunkenen 7-Tages-Inzidenzen (Stand 17.05.2022: 105,3) die gegenüber der Bundesnotbremse verschärfte Ausgangsbeschränkung als nicht erforderlich, jedenfalls nicht mehr als verhältnismäßig darstelle.
Der Kläger hat am 20.04.2021 Klage gegen die in § 1 Nr. 1a der Allgemeinverfügung geregelte Ausgangsbeschränkung erhoben und Rechtswidrigkeit resp. Nichtigkeit der Regelung mit rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen geltend gemacht. Nach dem Auslaufen der Ausgangsbeschränkung führt er das Verfahren als Fortsetzungsfeststellungsklage weiter. Seinen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat die Kammer durch Beschluss vom 22.04.2021 abgelehnt (7 L 742/21).
Zur Begründung der geänderten Klage trägt der Kläger vor: Die Klage sei zulässig, weil er weiterhin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Regelung habe. Die Klage sei auch begründet, weil die Ausgangsbeschränkung rechtswidrig gewesen sei. er macht insbesondere geltend, dass die Allgemeinverfügung nicht auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage beruhe und keine ausreichende Datengrundlage habe
Der Kläger beantragt nunmehr sinngemäß,
festzustellen, dass die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung in § 1 Nr. 1a der Änderung der Allgemeinverfügung vom 02.10.2020 zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung an das Infektionsgeschehen in der Stadt Köln vom 16.04.2021 rechtswidrig gewesen ist und er dadurch in seinen Rechten verletzt wurde.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Anordnung der Ausgangsbeschränkung sei rechtmäßig gewesen, da bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet gewesen wäre. Die Begründung der Allgemeinverfügung setze sich eingehend mit der Verhältnismäßigkeit der Verfügung auseinander. Fast alle anderen Mittel der Pandemiebekämpfung seinen zum seinerzeitigen Zeitpunkt ausgeschöpft gewesen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid. Die Sache weist keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf und der Sachverhalt ist geklärt. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, hierzu Stellung zu nehmen.
Die ursprünglich als Anfechtungsklage erhobene Klage ist nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Denn bei der in § 1 Nr. 1a der Änderung der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 16.04.2021 zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung NRW an das Infektionsschutzgeschehen in der Stadt Köln vom 02.10.2020 geregelten Ausgangsbeschränkung handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), der sich mit Ablauf des 17.05.2021, mithin nach Erhebung der Klage am 19.04.2021 erledigt hat.
Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, da das Verfahren einen sich typischerweise kurzfristig erledigenden Verwaltungsakt betrifft. Grundsätzlich kann ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein. Es ist in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses gegeben, kann aber auch aus anderen Umständen des Einzelfalls hergeleitet werden, sofern die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die klägerische Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern.
Vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 29.03.2017 - 6 C 1.16 -, juris, Rn. 29.
In all diesen Fällen muss das berechtigte Fortsetzungsfeststellungsinteresse jedoch über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der betroffenen Verfügung hinausgehen. Insbesondere kann ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG aufgrund eines Grundrechtseingriffs bestehen, sofern wegen der typischerweise kurzfristigen Erledigung des betroffenen Verwaltungsaktes keine Möglichkeit bestand, die Maßnahme einer gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zuzuführen,
vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, juris, Rn. 30,
wobei nicht endgültig geklärt ist, ob dies nur dann gilt, wenn hierdurch die Grundrechte schwerwiegend oder tiefgreifend betroffen sind.
Vgl. hierzu die Nachweise der Rechtsprechung aufgeführt in OVG NRW, Urteil vom 25.08.2022 - 13 D 33/20.NE -, juris, Rn. 51, m.w.N.; wohl in diese Sinne: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 14.
Von einem sich kurzfristig erledigenden Grundrechtseingriff ist angesichts der Befristung der Maßnahmen auszugehen. Gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren war realistischerweise im Befristungszeitraum nicht zu erlangen. Zudem sind die mit der Ausgangsbeschränkung verbundenen Grundrechtseingriffe als hinreichend schwerwiegend einzustufen, sodass es keiner abschließenden Klärung der Frage bedarf, ob dies zwingende Voraussetzung der Fortsetzungsfeststellungsklage ist.
Das erkennende Gericht geht auch zugunsten des Klägers von einer persönlichen Betroffenheit und damit von einer Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO aus, obwohl hierzu nichts ausdrücklich vorgetragen ist. Allein aus dem Umstand, dass der Kläger Bürger der Stadt Köln im Sinne des § 21 Abs. 2 GO NRW sagt noch nichts darüber aus, dass sie im fraglichen Zeitraum selbst betroffen war. Da jedoch mit dem Recht, das Haus zu verlassen, ein selbstverständliches Freiheitsrecht eingeschränkt war, wird unterstellt, dass der Kläger dies in der fraglichen Zeit auch ausüben wollte.
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Die Änderung der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 16. 04.2021 zur regionalen
Anpassung der Coronaschutzverordnung NRW (CoronaSchVO) an des Infektionsschutzgeschehen in der Stadt Köln vom 02.10.2020 war hinsichtlich der in § 1 Nr. 1a geregelten Ausgangsbeschränkung rechtmäßig und verletzte den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Sätze 1 und 4 VwGO.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Überprüfung des erledigten Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG NRW ist im Fall der Ausgangsbeschränkung der gesamte Zeitraum zwischen der Bekanntgabe der Regelung und ihrem Ende durch Zeitablauf der Ausgangsbeschränkung. Bei einer Fortsetzungsfeststellungklage kommt es zwar grundsätzlich auf die zum Zeitpunkt der Erledigung des angegriffenen Verwaltungsaktes maßgebliche Sach- und Rechtslage an. Da es sich vorliegend jedoch um einen Dauerverwaltungsakt handelte und es der Beklagten im Gültigkeitszeitraum der Regelung jederzeit möglich und es ggf. sogar geboten war, die Allgemeinverfügung aufgrund einer Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse aufzuheben oder zu ändern, ist es sachgerecht, die gerichtliche Rechtmäßigkeitsprüfung auf den gesamten Zeitraum der Geltungsdauer zu erstrecken.
In dem so bestimmten maßgeblichen Beurteilungszeitraum - 17.04.2021 bis einschließlich 17.05.2021 - beruhte die Allgemeinverfügung im Gegensatz zur Auffassung des Klägers auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage und war formell sowie materiell rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Ausgangsbeschränkung war § 28 Abs. 1 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) in der Fassung vom 18.11.2020 (BGBl. I S. 2397) i.V.m. §§ 28 a Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG in der Fassung vom 29.03.2021 (BGBl. I S. 370). Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs.1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Gemäß § 28 a Abs. 1 Nr. 3 IfSG können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung der Verbreitung von Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Absatz 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag insbesondere Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum sein. Damit erlegt das Gesetz den zuständigen Behörden in den dort genannten Fällen eine Handlungsverpflichtung auf. Ein Ermessen besteht in Bezug auf die Auswahl der Mittel und des Adressaten der Maßnahmen.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die streitgegenständliche Ausgangsbeschränkung in Form einer Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG NRW ergangen ist. Denn bei der Anordnung der Schutzmaßnahme handelte es sich um die Regelung eines Einzelfalls für einen bestimmten bzw. bestimmbaren Personenkreis. Mit der Verfügung wurde auf eine konkrete Infektionsgefahr, die in der Steigerung der 7-Tage-Inzidenz auf über 100 zum Ausdruck kam, reagiert. Auch ließ die auf Landesebene bestehende CoronaSchVO besondere örtliche Regelungen zu.
Vgl. Urteil der Kammer vom 29.11.2022 - 7 K 2143/21 -, juris; zur Rechtsformermächtigung: VG Trier, Urteil vom 04.10.2021, 6 K 1408/21.TR, juris Rn.
51.
Die formelle Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung ist gegeben. Insbesondere konnte gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW von einer Anhörung abgesehen werden.
Die Regelung genügt auch in materiell-rechtlicher Hinsicht den Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Bei der Coronavirus-Krankheit handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Zudem sind auch Kranke, Krankheitsverdächtige und Ansteckungsverdächtige festgestellt worden. Darüber hinaus hatte der Deutsche Bundestag, wie von § 28a IfSG vorausgesetzt wird, am 25.03.2020 aufgrund der Ausbreitung des Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festgestellt und deren Fortbestehen für den vorliegend maßgeblichen Zeitraum bestätigt. Die Beklagte konnte damit der streitgegenständlichen Ausgangsbeschränkung eine über die bereits landesweit im Verordnungswege angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen hinausgehende Maßnahme treffen. Gemäß § 16a Abs. 2 (ab dem 23.04.2021 gemäß § 16 Abs. 2) CoronaSchVO war die Beklagte sogar zur Prüfung zusätzlicher Schutzmaßnahmen verpflichtet, wenn die 7-Tages-Inzidenz im Stadtgebiet „nachhaltig“ und „signifikant“ über einem Wert von 100 lag. Beides stand für die Stadt Köln für den maßgeblichen Zeitraum außer Frage. Die Inzidenzzahl von 100 wurde seit dem 15. März 2021 dauerhaft überschritten. Es zeigte sich eine kontinuierliche Entwicklung bis zu einem Wert von 208,4 am 22.04.2021,
vgl. Beschluss der Kammer vom 22.04.2021 - 7 L 736/21 -, juris Rn. 16.
die am 25.04.2021 einen Höchstwert von 255,6 erreichte, zum Zeitpunkt der Verlängerung am 03.05.2021 bei 188,8 lag und erstmalig am 15.05.2021 den Wert von 100 unterschritt.
Zwar ist das System der der Inzidenzwerte nicht frei von Schwächen. So ist die Feststellung Infizierter notwendigerweise an die Intensität der Testungen gebunden. Diese kann aus den unterschiedlichsten Gründen durchaus schwanken. Auch wird die Zahl infizierter Personen naturgemäß durch äußere Faktoren beeinflusst, wie die Öffnung oder Schließung von Kindertageseinrichtungen und Schulen oder jahreszeitliche Besonderheiten. Es steht jedoch zur Überzeugung des erkennenden Gerichts fest, dass Inzidenzzahlen – zu deren Ermittlung die PCR-Testung nach wie vor das richtige Mittel ist – geeignet sind, eine Entwicklung des Infektionsgeschehens anzuzeigen. Insbesondere im hier fraglichen Zeitraum, in dem sich der Impfschutz der Bevölkerung erst nach und nach intensivierte, waren die Zahlenwerke für die damit befassten Organe der Legislative wie der Exekutive ein unverzichtbarer Anhaltspunkt zur Bewertung der Gefahrenlage.
Auch nach dem Inkrafttreten des § 28b Abs. 1 IfSG am 23.04.2021 und dem unmittelbaren Vorliegen der Voraussetzungen der „Bundesnotbremse“ im Stadtgebiet war die Beklagte nicht an der Aufrechterhaltung und der Verlängerung der streitgegenständlichen Ausgangsbeschränkung gehindert. Denn gemäß § 28b Abs. 5 IfSG blieben weitergehende Schutzmaßnahmen auf Grundlage dieses Gesetzes unberührt. Danach galten sowohl die landesrechtlichen Vorschriften als auch die städtisch angeordneten Maßnahmen fort und traten nur dann hinter den bundrechtlichen Vorschriften zurück, wenn § 28b IfSG inhaltsgleiche oder weitergehende Schutzmaßnahmen anordnete. Dies war vorliegend nicht der Fall.
Mit dem Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG war die Beklagte zum Handeln verpflichtet. Denn hinsichtlich des „Ob“ des Tätigkeitwerdens handelt es sich, wie bereits ausgeführt, um eine gebundene Entscheidung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn 23 (Masernschutz).
In Bezug auf Art und des Umfangs („Wie“) der zu treffenden Schutzmaßnahmen räumt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG der Behörde ein Auswahlermessen ein. § 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen. Der Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird nach dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 IfSG dadurch begrenzt, dass die in Rede stehende Maßnahme im konkreten Einzelfall notwendig sein muss. Diese Einschränkung ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Der Staat darf nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Eingriffe verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen.
Vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.04.2020, - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe sind Ermessensfehler der Beklagten hinsichtlich der Ausübung ihres Auswahlermessens nicht ersichtlich. Ihre Erwägungen in der Änderung der Allgemeinverfügung vom 16.04.2021 sind vor dem Hintergrund des nach § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten Prüfungsumfangs der Gerichte rechtlich nicht zu beanstanden. Die Anordnung der Ausgangsbeschränkung genügte insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Die Beklagte verfolgte mit der angeordneten Ausgangsbeschränkung legitime Zwecke. Ziele waren die Verhinderung der weiteren Verbreitung des Coronavirus SARSCoV-2 und vor allem die Eindämmung seiner Verbreitungsgeschwindigkeit zum Schutz der Bevölkerung vor von einem massenhaften Infektionsgeschehen ausgehenden Gefahren, insbesondere zur Verhinderung einer Überlastung des Gesundheitswesens.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 21.04.2021 - 24 L 849/21 -, juris Rn. 31.
Entgegen der klägerischen Auffassung war das angeordnete Mittel - aus der allein maßgeblichen ex-ante-Perspektive - zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet. Denn der Begründung der Beklagten ist zu entnehmen, dass die Maßnahme nicht auf die Kontaktreduzierung im Freien, sondern vielmehr auf die Beschränkung der abendlichen privaten Kontakte in Innenräumen gerichtet war. Angestrebt war danach eine weitere Reduzierung privater Kontakte. Es sollte verhindert werden, dass abends und nachts Häuser und Wohnungen verlassen werden, um andere Häuser und Wohnungen aufzusuchen und dort soziale Kontakte zu pflegen. Die Beklagte hat nachvollziehbar unter der Berücksichtigung ihr vorliegender Mobilitätsdaten ausgeführt, dass die Ausgangsbeschränkung in dem gewählten Zeitraum zu einer Einschränkung der Kontakte um etwa 10 %, bezogen auf den gesamten Tag, führte.
Vgl. nunmehr Urteil der Kammer vom 18.06.2024 - 7 K 2169/21 -; Beschluss der Kammer vom 22.04.2021 - 7 L 736/21 -, juris, Rn. 17; auch Beschluss der Kammer vom 22.04.2021 - 7 L 722/21 -, juris; zur allgemeinen Geeignetheit von Ausgangsbeschränkungen: OVG NRW, Beschluss vom 22.04.2021 - 13 B 610/21 -, juris Rn. 10-27; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21.04.2021 - 24 L 849/21 -, juris Rn. 33-46.
Die Ausgangsbeschränkung zwang betroffene Personen nicht zum Verweilen in fremden Haushalten, so dass ihre Anordnung hinsichtlich der Verhinderung einer weiteren Verbreitung des Virus auch nicht ungeeignet war. Denn der Regelung war unmissverständlich zu entnehmen, dass sich Betroffene bereits um 21.00 Uhr in ihrer eigenen Wohnung oder ihrem eigenen Haus aufhalten sollten. Die vielfach verbreitete Argumentation, dass die Ausgangsbeschränkung insoweit das Infektionsrisiko nicht verringere, sondern erhöhe, überzeugt danach nicht. Dass die Maßnahme lediglich zu einer Vorverlagerung der Kontakte in Innenräumen geführt haben soll, überzeugt das erkennende Gericht ebenso wenig. Es ist zwar nicht in Abrede zu stellen, dass in Einzelfällen von einer solchen Vorverlagerung der abendlichen Aktivitäten auszugehen war. Dass die Maßnahme jedoch in rechtserheblicher Art und Weise ungeeignet gewesen sein soll, ist nicht ersichtlich. Bereits vor dem Hintergrund typischer Tages- und Wochenrhythmen in der Bevölkerung - Arbeit, Schule, Studium, Kinderbetreuung - ist es lebensfremd, die Möglichkeit einer solchen Vorverlagerung generell anzunehmen.
Die streitgegenständliche Ausgangsbeschränkung war auch erforderlich. Erforderlich ist ein Eingriff in grundrechtliche Schutzgüter grundsätzlich, wenn kein anderes, für die Zielerreichung gleich wirksames, aber das Schutzgut nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte eingesetzt werden können. Insbesondere waren mit Blick auf die Effektivität der Gefahrenabwehr auf einzelne Stadtteile begrenzte Ausgangsbeschränkungen nicht in gleicher Weise geeignet, wie eine stadtweit geltende Beschränkung. Es ist an der Auffassung festzuhalten, dass solche Ausgangsbeschränkungen vor dem Hintergrund fließend ineinander übergehender Stadtviertelgrenzen nicht praktikabel waren. Gefahrenabwehr ist überdies regelmäßig nur effektiv, wenn Maßnahmen freiwillig befolgt und auch akzeptiert werden. Es bestehen erhebliche Zweifel daran, dass eine auf einzelne Stadtviertel beschränkte Ausgangsbeschränkung diese Akzeptanz gefunden hätte.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 23.04.2021 - 7 L 713/21 -.
Die Anordnung der Ausgangsbeschränkung war auch unter Berücksichtigung der besonderen Vorgaben des § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG erforderlich. Danach ist die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung nur dann zulässig, wenn auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 erheblich gefährdet wäre. Der Gesetzgeber grenzt hiermit das Auswahlermessen hinsichtlich der in § 28a Abs. 1 IfSG geregelten Schutzmaßnahmen ein, da die in §§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3 IfSG genannten Schutzmaßnahmen mit erheblichen Eingriffen in Individualgrundrechte verbunden sind. Die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung soll danach nur nach diesen qualifizierten Voraussetzungen möglich sein. Die frühere Auffassung der Kammer, die auch der Kläger letztlich befürwortet, dass nämlich die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung „in der Tat die ultima ratio“ sei, wird nicht mehr vertreten. Dass der Gesetzgeber ein solches Verständnis dem § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG zugrunde gelegt hat, ist schon den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, BTDrs. Nr. 19/24334, Seite 73.
Auch der Wortlaut der Vorschrift liefert keinerlei Anhaltspunkte für eine solche Auslegung. Normativer Bezugspunkt von Ausgangsbeschränkungen ist allein die erhebliche Gefährdung der Pandemieeindämmung unter Berücksichtigung der bisherigen Schutzmaßnahmen. Zu Ausgangsbeschränkungen darf es danach kommen, wenn sich das Infektionsgeschehen trotz bisheriger Maßnahmen erheblich verschärft.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 21.04.2021, 24 L 849/21, juris, Rn. 20.
Die Anordnung der Ausgangsbeschränkung genügte diesen strengen Anforderungen an die Erforderlichkeit. Hierfür spricht die von der Beklagten in der Begründung aufgezeigte Entwicklung der Infektionslage im Stadtgebiet mit einer 7-Tages-Inzidenz, die seit dem 15.03.2021 dauerhaft über dem Wert von 100, am Tag der streitgegenständlichen Änderung bei einem Wert von 179 und am 25.04.2021 sogar einen Höchstwert von 255,6 erreichte. Es ist auch zu berücksichtigen, dass die Beklagte zuvor bereits verschiedenste Mittel mit dem Ziel der Kontaktreduzierung ergriffen hatte, ohne dass der Beitrag eines jeden einzelnen Mittels mit letzter Verlässlichkeit festgestellt und gewichtet werden konnte und die Inzidenzzahl dennoch nicht zurückgegangen war. Die Beklagte verlängerte die Ausgangsbeschränkung und verwies dabei auf eine Inzidenz von 188,8 am 03.05.2021, die höher war, als der Wert im Zeitpunkt der Anordnung der Maßnahme. Diese dargestellte Entwicklung der Infektionslage ging erst Mitte Mai 2021 zurück, nachdem die 7-Tages-Inzidenz am 15.05.2021 erstmalig bei einem Wert von unter 100 lag. Der Annahme der Erforderlichkeit im Sinne von § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG stand nicht entgegen, dass bereits zuvor erfolgte Verschärfungen von Infektionsmaßnahmen, wie die am 05.02.2021 angeordneten Kontaktbeschränkungen im privaten Raum, durch gesteigerte Kontrollen besser durchgesetzt werden konnten. Auch im Rahmen dieses Hauptsacheverfahrens ist maßgeblich, dass die Beklagte in ihrer Begründung nachvollziehbar dargelegt hat, dass die zuvor angeordneten Kontaktbeschränkungen in personeller und organisatorischer Hinsicht sowie mit Blick auf den grundrechtlich von Art. 13 GG geschützten Bereich der Wohnung auch in rechtlicher Hinsicht schwer oder kaum durchzusetzen gewesen wären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.04.2021 - 13 B 610/21 -, juris; a.A. OVG Lüneburg, Beschluss vom 06.04.2021, - 13 ME 166/21 -, juris, Rn. 30-31.
Der Bewertung der getroffenen Maßnahme als erforderlich steht nicht entgegen, dass möglicherweise Handlungsalternativen bestanden. Denn bestehende Handlungsalternativen führen nicht regelhaft zur Rechtswidrigkeit einer Maßnahme der Gefahrenabwehr, sofern diese – für sich genommen – rechtlichen Maßstäben zu genügen vermag. Denn Handeln im Pandemiefall ist oftmals Handeln im Ungewissen. Gerade im Pandemiefall wäre es unverantwortlich, von einem Einschreiten abzusehen, weil die Effektivität der Maßnahme bei aller Sorgfalt der Gefahrprognose nicht mit letzter Sicherheit zu klären ist. Zudem erfordert infektionsschutzrechtliches Einschreiten im Pandemiefall regelmäßig ein „Maßnahmenbündel“. Raum für eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle bleibt dann in Bezug auf die Sachverhaltsermittlung, die Berücksichtigung allgemeingültiger Bewertungsmaßstäbe oder etwaiger sachfremder Erwägungen.
Kluckert (Hrsg.), Das neue Infektionsschutzrecht, 2. Auflage 2021, § 13 Rn. 16; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 23.10.2018 - 1 BvR 2523/13 u.a. -, juris Rn. 17-32.
Die angeordnete Ausgangsbeschränkung war zudem angemessen. Angemessen ist eine Freiheitseinschränkung nur dann, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Um dies feststellen zu können, ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Hierbei müssen die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Andererseits wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 26.02.2020 - 2 BvR 2347/15 -, BVerfGE 153, 182 ff., Rn. 265, m. w. N.
Die durch die Ausgangsbeschränkung betroffene allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG trat hinter dem Schutz von Leben und Gesundheit zurück.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.04.2021 - 13 B 610/21 -, juris Rn. 40-51; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21.04.2021 - 24 L 849/21 -, juris Rn. 55.
Zwar wird die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne gewährleistet. Dieser Schutz besteht danach zweifelsohne auch hinsichtlich des Rechts, abends und nachts das Haus zu verlassen, um zu joggen oder spazieren zu gehen, andere zu besuchen oder jeder anderen denkbaren legalen Tätigkeit nachzugehen. Dieser Schutz steht jedoch unter dem Vorbehalt der verfassungsrechtlichen Ordnung, der mit Blick auf die von den Ausgangsbeschränkungen verfolgten legitimen Ziele letztlich dem Lebensschutz dienen, der sich grundrechtlich in Art. 2 Abs. 2 GG widerspiegelt. Im Rahmen der Abwägung war zu berücksichtigen, dass die Ausgangbeschränkung für den Zeitraum von 21.00 Uhr bis 05.00 Uhr etwa 10 %, mithin einen verhältnismäßig geringen Anteil der Gesamtmobilität der Bevölkerung betraf. Schließlich waren die erstmalige Anordnung und auch die spätere Verlängerung der Maßnahme auf einen Geltungszeitraum von jeweils knapp zwei Wochen befristet.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 22.04.2021 - 7 L 736/21 -, juris Rn. 21.
Ähnliche Erwägungen liegen im Übrigen dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - zugrunde, wonach die Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen im Sinne von § 28b Abs.1 Nr. 1 und 2 IfSG verfassungsrechtlich zulässig und insbesondere verhältnismäßig waren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 -, BVerfGE 159, 223355, juris, Rn. 289 - 303.
Danach ist auch im Fall der streitgegenständlichen Ausgangsbeschränkung zu berücksichtigen, dass die Beklagte durch die Regelung der Ausnahmetatbestände in § 1 Nr. 1a Satz 2 der Allgemeinverfügung die entgegenstehenden Belange berücksichtigt hat. Dieser Katalog war mit Blick auf § 1 Nr. 1a Satz 2 lit. g zudem auch nicht abschließend geregelt, sodass die Intensität des Grundrechtseingriffs deutlich abgemildert war.
Dass in der heutigen politischen Diskussion die Anordnung von Ausgangsbeschränkungen wie auch anderer „Corona-Maßnahmen“ kritisch hinterfragt wird, ändert deren rechtliche Bewertung nicht. Das ist namentlich Folge des Umstandes, dass es für die heutige rechtliche Bewertung der erledigten Allgemeinverfügung auf die Gefahrenprognose aus seinerzeitiger Sicht ankommt. Dies schließt die vielfältigen Unsicherheiten des Jahres 2021, insbesondere in Bezug auf die Mittelauswahl, ein.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich die Zulassung der Berufung beantragen. Über die Zulassung entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheids bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. der Gerichtsbescheid von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senate der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Gerichtsbescheides darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, anstelle des Antrags auf Zulassung der Berufung mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Zitierte Normen: §§ 28 a Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3 IfSG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28a IfSG
§ 28b IfSG
§ 167 VwGO
§ 55a VwGO
§ 16 Abs. 2 IfSG
§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 2 GO NRW
§ 35 Satz 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28b Abs. 1 IfSG
§ 28b Abs. 5 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28b Abs.1 Nr. 1 und 2 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 28 Abs. 1 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 13 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 153, 182
BVerfGE 159, 223355
7 L 742/21
6 C 1.16
8 C 14.12
13 D 33/20
3 CN 1.21
7 K 2143/21
6 K 1408/21
7 L 736/21
1 IfSG am 23.04
3 C 16.11
1 BvQ 31/20
24 L 849/21
7 K 2169/21
7 L 722/21
13 B 610/21
7 L 713/21
13 ME 166/21
1 BvR 2523/13
2 BvR 2347/15
00 Uhr bis 05.00
1 BvR 781/21