Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-15, Aktenzeichen 10 S 1801/17

Tenor:
Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22.06.2017 - 6 K 3776/16 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen die Auflage zu einer Ausnahmegenehmigung für Großraumverkehr, nach der während des gesamten Transports eine sachkundige Person anwesend sein muss, die der deutschen Sprache mächtig ist.
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Die Klägerin ist ein Transportunternehmen mit Sitz in Vilnius, Litauen. Sie führt regelmäßig Großraumtransporte durch, für die sie in Deutschland eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5 StVO benötigt. Diese Ausnahmegenehmigung lässt die Klägerin im Regelfall von der Firma BSH Schwerlast- und Genehmigungsservice GmbH (BSH) beantragen, die ihren Sitz im Zuständigkeitsgebiet der Beklagten hat.
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Am 15.07.2016 beantragte die BSH für die Klägerin eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5 StVO über das elektronische Genehmigungssystem VEMAGS. Mit Fax vom 20.07.2017 wies die Klägerin die Beklagte ergänzend zu ihrem elektronisch gestellten Antrag darauf hin, dass es sich vorliegend nicht um den Regelfall eines Großraumtransports handele, da die Maße ihres Transports im Grunde dem eines normalen 40 t Zuges mit lediglich geringer Überbreite, Überhöhe und Überlänge entsprächen. Es sei daher nicht angebracht, die Forderung nach einer Anwesenheit einer der deutschen Sprache mächtigen Person zu erheben. Ferner werde daraufhin hingewiesen, dass der Fahrer die entsprechende Erlaubnis in seiner Landessprache erhalte und mitführe und diese Bestimmung kenne und umzusetzen vermöge. Er verfüge darüber hinaus über Grundkenntnisse in Deutsch, um Anweisungen der Polizei Folge leisten zu können.
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Mit Bescheid vom 27.07.2016 erteilte die Beklagte der Klägerin die beantragte Dauerausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5 StVO zur Beförderung von Ladungen mit Überbreite, Überhöhe und/oder Überlänge und zur Benutzung von Autobahnen und Kraftfahrtstraßen in der gesamten Bundesrepublik. Die Genehmigung wurde für die Kraftfahrzeug-Art, „Sattelzugmaschine“ mit der Anhänger-Art „Sattelauflieger“ und der Ladung „BSH-Holz, Holz- Beton und Stahlteile, Leimbinder, Rohre, Bleche“ für die Zeit vom 27.07.2016 bis einschließlich 14.07.2017 erteilt. Die Genehmigung umfasst die Kennzeichen von 166 Sattelzugmaschinen und 217 Anhängern mit folgenden Maßen:
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Leerfahrt: Länge 16,40 m, Breite 2,55 m, Höhe 4,00 m, Gewicht Zugfahrzeug 8,02 t, Gewicht Anhänger 7,47 t.
6
Lastfahrt: Länge 20,40 m, Breite 3,00 m, Höhe 4,00 m, Gewicht 40,00 t.
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Zusatz „Die Ladung ragt nach hinten 4,00 m über das Fahrzeug hinaus.“
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Die Genehmigung enthält in Anlage 1 u. a. folgende allgemeine Auflage (Nr. 2):
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„Um sicherzustellen, dass die Auflagen eingehalten werden können, muss während des gesamten Transports eine sachkundige Person anwesend sein, die der deutschen Sprache mächtig ist.“
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Diese Auflage sei erforderlich, da nicht nur Schwerlast-, sondern auch Großraumtransporte die Straßen in einer Weise beanspruchen würden, für die die Straßen grundsätzlich nicht ausgelegt seien. Auch könne es bei einer Dauererlaubnis für das gesamte deutsche Straßennetz immer wieder zu unvorhergesehenen Situationen kommen, die eine Konversation in deutscher Sprache mit der Polizei oder anderen Behörden erforderlich mache, z. B. bei Umleitungen oder Unfällen. Es genüge daher nicht, wenn der Fahrer eine Übersetzung der Erlaubnis in seiner Sprache erhalte, zumal von der Erlaubnisbehörde nicht kontrolliert werden könne, ob der Inhalt mit dem amtlichen Bescheid übereinstimme.
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Den gegen diese Auflage erhobenen Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium Tübingen mit Widerspruchsbescheid vom 15.09.2016 zurück. Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt, der Auflage liege die Richtlinie zum Antrags- und Genehmigungsverfahren für die Durchführung von Großraum- und Schwertransporten (RGST 2013/VEMAGS) zugrunde. Diese gelte auch für Genehmigungsverfahren nach § 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO und sei ermessenslenkend. Bei Massenverfahren wie den Antragstellungen für Großraum- und Schwertransporte dränge sich eine Einzelfallprüfung auf, wenn der Antragsteller vortrage, dass es sich um eine vom Regelfall abweichende Situation handele. Dabei sei jedoch auch zu berücksichtigen, dass die Allgemeinen Auflagen nach der Richtlinie jedem Bescheid beizufügen seien, was die Verkehrsbehörde zwar nicht der Prüfung des Einzelfalls enthebe, aber auf die Bedeutung der Auflagen hinweise. Im konkreten Fall handele es sich im Gegensatz zu dem Vortrag der Klägerin nicht um einen atypischen Sonderfall, weil die Transporte hinsichtlich des Ladungsüberhangs von den ohne Genehmigung nach § 46 StVO zulässigen Maßen deutlich abwichen und deswegen nicht davon ausgegangen werden könne, dass die Überschreitung der von der StVO genehmigungsfrei vorgesehenen Maximalmaße geringfügig wäre. Wenn die Fahrer so viel Deutsch könnten, dass es für das Verständnis der Anweisungen, Verkehrszeichen und für einfache Antworten an Polizei und Kontrolleure reiche, erfülle die Klägerin die Auflage. Die Formulierung „der deutschen Sprache mächtig“ lasse aus sich heraus keinen Schluss zu, wie gut die Deutschkenntnisse sein müssten. Dies sei im Wege der Auslegung zu ermitteln.
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Die Klägerin hat am 29.09.2016 gegen die Auflage Klage erhoben. Ein gleichzeitig gestellter Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11.11.2016 (- 6 K 3777/16 -) abgelehnt. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wurde am 16.03.2017 durch den Senat zurückgewiesen (- 10 S 2262/16 -). Im Hauptsacheverfahren hat die Klägerin ursprünglich beantragt, den Bescheid der Beklagten hinsichtlich der Auflage Nr. 2, Anlage 1 aufzuheben. Später hat sie beantragt, die Auflage dahingehend abzuändern, dass rudimentäre Sprachkenntnisse, hilfsweise Sprachkenntnisse der Kategorie A1, ausreichend seien.
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Mit Urteil vom 22.06.2017 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen das Verfahren eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat den zuletzt gestellten Klageantrag so ausgelegt, dass die Auflage nur insoweit aufgehoben werden solle, als mehr als rudimentäre Sprachkenntnisse gefordert werden, hilfsweise mehr als Sprachkenntnisse der Kategorie A1.
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Die Klage sei unbegründet. Die allgemeine Auflage Nr. 2 zur Ausnahmegenehmigung sei insgesamt rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Rechtsgrundlage für die Auflage sei § 46 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 18 Abs. 1 Satz 2 und § 22 Abs. 2 bis 4 StVO. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Die Auflage sei rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig, so dass eine Teilaufhebung nicht geboten sei. Sie genüge dem Bestimmtheitsgebot. Der unbestimmte Rechtsbegriff „der deutschen Sprache mächtig“ sei der Auslegung zugänglich und werde in ähnlicher Form in § 185 Abs. 1 Satz 1 GVG verwendet, wonach ein Dolmetscher zuzuziehen sei, wenn unter Beteiligung von Personen verhandelt werde, die der deutschen Sprache nicht mächtig seien. Die Auflage sei so zu verstehen, dass derjenige, der von einer Ausnahmegenehmigung Gebrauch mache, der deutschen Sprache nur insoweit mächtig sein müsse, dass er in der Lage sei, die Vorgänge, die mit der Verkehrsteilnahme einhergingen, in ausreichendem Maße zu verstehen. Dieses Niveau übersteige das Niveau rudimentärer Sprachkenntnisse, wie es die Klägerin akzeptiert habe. Die Auflage sei auch geeignet und erforderlich, die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten. Sie solle sicherstellen, dass lediglich ausnahmsweise erlaubte Nutzungen nicht zu einer Verkehrsbehinderung oder Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer führten. Sie diene dazu, unvorhergesehene Verkehrssituationen und Probleme durch funktionierende Kommunikation zwischen den Beteiligten zufriedenstellend zu lösen. Sie sei auch angemessen. Gegenüber dem wichtigen und als hoch zu bewertenden Schutzgut der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs habe die erhebliche Belastung der Klägerin, die von dem Erfordernis deutscher Sprachkenntnisse ausgehe, zurückzustehen. Eine Ungleichbehandlung liege nicht vor, da reguläre Lkw, für die die Auflage nicht gelte, und Großraumtransporte aufgrund des unterschiedlichen Gefährdungspotenzials, das u. a. aufgrund des geringeren Seitenabstandes und der größeren Ausschwenkung in Kurven bestünde, keine Vergleichsgruppe im Sinne eines wesentlich gleichen Sachverhalts bildeten. Es liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Der Schutzbereich der Warenverkehrsfreiheit nach Art. 28, 34 AEUV sei schon nicht betroffen, da die Auflage in keinem Zusammenhang mit einer Ware stehe. Die Auflage sei nicht produkt-, sondern transportbezogen und greife deshalb nach der Keck-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) nicht in den Schutzbereich der Warenverkehrsfreiheit ein. Auch der Schutzbereich der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV sei nicht eröffnet, da nach Art. 58 AEUV für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr gälten und auch die Dienstleistungsrichtlinie auf Verkehrsdienstleistungen keine Anwendung finde. Die Klage habe auch im Hilfsantrag keinen Erfolg. Das geforderte Sprachniveau „der deutschen Sprache mächtig“ übersteige das Niveau A1. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
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Die Klägerin hat am 31.07.2017 (einem Montag) Berufung gegen das ihr am 29.06.2017 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt und diese am 28.08.2017 wie folgt begründet: Sie sei in ihren Rechten verletzt, da die „Sprachauflage“ verhindere, dass ausländische Fahrer eingesetzt werden dürften, obwohl bei den eingesetzten Fahrzeugen nahezu keine Unterschiede zu regulären 40 t Zügen bestünden. Das Verwaltungsgericht habe fehlerhaft eine höhere Gefährdungslage angenommen. Die Transporte der Klägerin schafften auf Landstraßen keine Gefährdungslage, da sich der Verkehr dort ohnehin auch auf den land- und forstwirtschaftlichen Verkehr einstellen müsse, für den die Breite von 3 m und eine Länge von 20,75 m in der StVO vorgesehen sei. Auf Autobahnen sei aufgrund der breiteren Spurbreite ohnehin keine Gefährdungslage gegeben. Das Fehlen der Gefährdungslage zeige sich auch darin, dass neben der streitgegenständlichen Auflage von der Pflicht, vor Fahrtantritt den Fahrtweg zu kontrollieren, abgesehen, keine weiteren Auflagen verhängt worden seien. Die „Sprachauflage“ genüge zudem nicht dem Bestimmtheitsgebot. Es bedürfe aufgrund des in der Praxis vorkommenden Verhaltens von Polizeibeamten, die oft die Erklärung der Auflagen von den Fahrern verlangten und damit deutlich über das Erfordernis von deutschen Sprachkenntnissen hinausgingen, einer eindeutigen Regelung. Die Auflage sei auch nicht verhältnismäßig. Die Sicherheit des Straßenverkehrs könne anderweitig gewährleistet werden. Es genüge die in der jeweiligen Landessprache des Fahrers mitgegebene Erlaubnis. Zur Kontrolle dieser Erlaubnis reiche es aus, die Bescheidnummer und den Aufbau des Bescheides von Original und Übersetzung zu vergleichen. Für Umleitungen könne die Polizei verkehrslenkende Maßnahmen auch durch Handzeichen durchführen. Hilfsweise trägt die Klägerin vor, rudimentäre Sprachkenntnisse würden ausreichen; ganz hilfsweise, Sprachkenntnisse der Kategorie A1 seien ausreichend. Auch nach Ablauf des Geltungszeitraums für die Genehmigung, der die Auflage beigefügt gewesen sei, habe die Klägerin weiterhin ein Klärungsinteresse, da sie regelmäßig weitere vergleichbare Genehmigungen bei der Beklagten beantrage. In der Berufungsverhandlung hat die Klägerin noch darauf hingewiesen, dass bei Verstößen gegen Auflagen - und damit auch gegen die „Sprachauflage“ - der Verfall des Transportlohnes drohe.
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Die Klägerin beantragt nunmehr,
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das Urteil des VG Sigmaringen vom 22. Juni 2017 - 6 K 3776/16 - zu ändern und festzustellen, dass die der Dauerausnahmegenehmigung der Beklagten vom 27.07.2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 15.09.2016 beigefügte Auflage der Anwesenheit einer sachkundigen Person, die der deutschen Sprache mächtig ist, rechtswidrig gewesen ist,
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hilfsweise festzustellen, dass die Auflage insoweit rechtswidrig gewesen ist, als sie Sprachkenntnisse verlangt, die über diejenigen der Kategorie A1 hinausgehen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
21
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und willigt in eine Klageänderung ein, insoweit die Anträge der Klägerin über die Anträge in der 1. Instanz hinausgehen. Ergänzend trägt sie vor, der Begriff „der deutschen Sprache mächtig“ sei hinreichend bestimmt und wie der gleichlautende Begriff in § 185 Abs. 1 Satz 1 GVG auszulegen. Wenn die Polizei diesen Begriff vor Ort falsch auslege, müsse das im Rechtsschutzverfahren gegen ein eingeleitetes Ordnungswidrigkeitenverfahren oder gegen die Untersagung der Weiterfahrt seitens der Polizei überprüft werden. Die Auflage sei erforderlich. Die Großraumtransporte der Klägerin seien mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen nicht vergleichbar. Es liege kein Sonderfall vor, vielmehr erstrecke sich die Ausnahmegenehmigung auf eine unbegrenzte Zahl von Transporten innerhalb des gesamten Bundesgebiets. Die Wahrscheinlichkeit, dass eine Situation eintrete, in der es auf eine zügige Verständigung ankomme, sei deswegen hoch. Der Verwaltungsgerichtshof habe in seinem Beschluss nicht geringere Sprachkenntnisse für ausreichend erachtet. Die Auflage sei nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne, da allen anderen Mitbewerbern ebenfalls die Verpflichtung ausreichender Deutschkenntnisse obliege. Auch nach Auffassung der Beklagten sei trotz Ablaufs der Geltungsdauer der Genehmigung weiterhin ein Klärungsbedürfnis mit Blick auf weitere zu erwartende Anträge der Klägerin vorhanden.
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Dem Senat liegen die Akten der Beklagten, des Regierungspräsidiums Tübingen und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vor, außerdem die Akten aus dem zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. Hierauf sowie auf die im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der von der Klägerin nachgereichte Schriftsatz vom 16.05.2018 gab dem Senat keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen (vgl. § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO).
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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Die Klage ist insgesamt zulässig (I.), aber weder im Hauptantrag (II.) noch im Hilfsantrag (III.) begründet.
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I. 1. Die ursprünglich zutreffend als Anfechtungsklage erhobene Klage ist nach Ablauf der Geltungsdauer der Genehmigung und entsprechender Umstellung durch die Klägerin nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) zulässig. Insbesondere besteht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr, weil die Klägerin künftig mit dem Erlass eines gleichartigen Verwaltungsakts rechnen muss und die maßgebliche Rechtslage im Wesentlichen unverändert geblieben ist (vgl. dazu z. B. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 - NVwZ-RR 2014, 465; Bamberger in Wysk, VwGO, 2. Aufl., § 113 Rn. 78).
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2. Der von der Klägerin gewünschten und von der Beklagten akzeptierten Überprüfung der „Sprachauflage“ insgesamt - und damit über den in der ersten Instanz formell inhaltlich entschiedenen Teil hinaus - steht die dortige Teileinstellung nicht entgegen. Denn die - vom Verwaltungsgericht implizit vorausgesetzte - Teilbarkeit der „Sprachauflage“ in rudimentäre und nicht rudimentäre Teile ist nach Auffassung des Senats nicht gegeben. Es fehlt insoweit nicht nur eine Quantifizierbarkeit der „Sprachauflage“, sondern auch jeder Anhaltspunkt dafür, dass die Behörde den Willen gehabt hätte, ggf. eine auf rudimentäre Sprachkenntnisse beschränkte Auflage zu erlassen (vgl. zur Teilbarkeit von Verwaltungsakten z. B. Pietzcker in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Abs. 1 Rn 12). Liegt insoweit eine Unteilbarkeit des Verwaltungsakts vor, wird ein bei entsprechender Teilanfechtung nicht einbezogener Rest nicht bestandskräftig (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.11.1982 - 3 S 1168/82 - VBlBW 1983, 266, 267; Pietzcker a. a. O. Rn. 15); nichts anderes kann gelten, wenn eine ursprüngliche Gesamtanfechtung im Lauf des Gerichtsverfahrens durch unzulässige Teilung eingeschränkt und infolgedessen Teilrücknahme und Teileinstellung angenommen wurden.
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II. Die Klage ist im Hauptantrag unbegründet. Die angefochtene Auflage war - wie das Verwaltungsgericht im Rahmen der ursprüngliche Anfechtungsklage richtig erkannt hat - rechtmäßig und hat die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
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1. Rechtsgrundlage für die Auflage ist § 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5, § 46 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 18 Abs. 1 Satz 2 und § 22 Abs. 2 bis 4 StVO. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von den Vorschriften über Höhe, Länge und Breite von Fahrzeug und Ladung und zur Benutzung von Autobahnen und Kraftfahrstraßen genehmigen. Die Ausnahmegenehmigung kann mit Nebenbestimmungen versehen werden. Die Entscheidung steht im Ermessen der zuständigen Straßenverkehrsbehörde. In den Richtlinien für Großraum- und Schwertransporte (RGST 2013/VEMAGS) wird empfohlen, die „Sprachauflage“ einer Genehmigung für Großraum- und Schwertransporte allgemein beizufügen.
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2. Die Auflage ist formell und materiell rechtmäßig.
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2.1 Der Begriff „der deutschen Sprache mächtig“ genügt entgegen der Auffassung der Klägerin dem Bestimmtheitsgebot. Er bedarf einer konkretisierenden Auslegung, ist einer solchen aber ohne weiteres zugänglich. Zur Auslegung kann die Rechtsprechung zu den wortgleichen Begriffen in § 185 Abs. 1 Satz 1 GVG herangezogen werden (vgl. Senatsbeschluss vom 16.03.2017 - 10 S 2262/16 -). Im Rahmen der Auslegung von § 185 GVG ist jemand der deutschen Sprache nicht mächtig, wenn er sie überhaupt nicht oder so wenig versteht, dass er der Verhandlung nicht folgen kann (Wickern in Löwe/Rosenberg, StPO, 26. Aufl., § 185 GVG Rn. 2) oder wenn seine deutsche Sprachkenntnisse nicht ausreichen, um dem Verfahren zu folgen und er deshalb Rechte schon aus sprachlichen Gründen nicht genügend wahrnehmen kann (Wickern a. a. O.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 17.05.1983 - 2 BvR 731/80 - juris, Rn. 34). Auch im verkehrsrechtlichen Kontext besteht eine ausreichende Auslegungsfähigkeit dieser Begrifflichkeit. Danach muss derjenige, der von einer Ausnahmegenehmigung Gebrauch macht, der deutschen Sprache nur insoweit mächtig sein, dass eine Verständigung in typischen, mit der Nutzung der Ausnahmegenehmigung verbundenen Verkehrssituationen möglich ist (so bereits Senatsbeschluss vom 16.03.2017 a. a. O.).
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Soweit die Klägerin darauf abstellt, dass dieser Begriff durch die Polizei vor Ort falsch ausgelegt werde, ist das nicht Teil des streitgegenständlichen Verfahrens. Eine solche etwaige falsche Auslegung durch die Polizei müsste vielmehr im Rechtsschutzverfahren gegen ein eingeleitetes Ordnungswidrigkeitenverfahren oder gegen die Untersagung der Weiterfahrt seitens der Polizei überprüft werden. Entsprechendes gilt hinsichtlich der von der Klägerin in der Berufungsverhandlung angesprochenen Problematik eines Verfalls des Transportlohnes nach § 29a OWiG. Daran ändert auch nichts der Hinweis der Klägerin, die Verfallsthematik habe sich nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs noch verschärft, da nunmehr bei internationalen Transporten auf den gesamten Transportlohn – und nicht nur auf einen Teilbetrag des Lohns entsprechend der auf Deutschland entfallenden Teilstrecke - zugegriffen werden könne (vgl. BGH, Beschluss vom 10.04.2017 - 4 StR 299 /16 - BGHSt 62, 114).
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2.2 Ermessensfehler der Beklagten sind nicht ersichtlich. Die Auflage ist insbesondere verhältnismäßig. Sie dient dem legitimen Ziel der Sicherheit des Straßenverkehrs und des Schutzes der anderen Verkehrsteilnehmer. Ausnahmsweise erlaubte Nutzungen sollen nicht zu einer Verkehrsbehinderung oder gar Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer führen. Die Auflage ist zur Erreichung dieses Zweckes geeignet, erforderlich und angemessen.
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a) Es reicht als ein milderes Mittel insbesondere nicht aus, dass dem Fahrer eine jeweils in der Landessprache abgefasste Erlaubnis der Übersetzung mitgegeben wird. Der Einwand, es könne nicht kontrolliert werden, ob die Übersetzung mit der tatsächlichen Erlaubnis übereinstimmt, ist berechtigt. Der Vortrag der Klägerin, es genüge, die Bescheidnummer und den Aufbau des Bescheides zu kontrollieren, verkennt, dass eine Identität der Bescheidnummer und ein ähnlicher Aufbau des Bescheides keine Rückschlüsse auf den Inhalt und die Korrektheit der Übersetzung zulassen. Zudem ermöglicht das bloße Mitführen der übersetzten Erlaubnis gerade nicht eine Kommunikation der Polizei oder anderer Einsatzkräfte mit dem Fahrer bzw. Beifahrer in vom Regelfall abweichenden kritischen Situationen, wie beispielsweise bei Umleitungen, schwierigen Wetterverhältnissen oder Unfällen. Auch der Hinweis der Klägerin, eine ausreichende Information über abweichende Streckenverläufe sei über Handzeichen-Verständigung möglich, ist unrichtig (so bereits Senatsbeschluss vom 16.03.2017 a. a. O.) und verkennt die Notwendigkeit, in kritischen Situationen mit der Polizei effektiv kommunizieren zu können.
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Ebenso wenig kann eine Anforderung nur rudimentärer Sprachkenntnisse als milderes Mittel gegenüber der verfügten Auflage verstanden werden. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der Senat in seinem Beschluss vom 16.03.2017 (a. a. O.) kein niedrigeres Sprachniveau als das „der deutschen Sprache mächtig“ für ausreichend erachtet. Zwar hat er in diesem Beschluss den Begriff „rudimentäre Sprachkenntnisse“ verwendet und ausgeführt: „Um insbesondere bei Störungen einen reibungslosen Verkehrsfluss zu garantieren, bedarf es jedenfalls rudimentärer Kenntnisse der deutschen Sprache bei dem Lkw-Führer bzw. einem Begleiter, weil nur so eine effektive Kommunikation mit der Polizei oder anderen Einsatzleitern zu gewährleisten ist.“ Diese Aussage steht in dem Beschluss allerdings nicht isoliert, sondern im Kontext dazu, dass eine Verständigung durch Handzeichen als von der (damaligen) Antragstellerin und (jetzigen) Klägerin für ausreichend erachtet wurde und es daher an dieser Stelle nur darum ging, ob überhaupt deutsche Sprachkenntnisse verlangt werden durften. Das Verwaltungsgericht hat diesen Passus aus dem Beschluss des vorläufigen Rechtsschutzes zutreffend auch in diesem Sinne verstanden und ausgeführt, dass hierdurch keine abschließende Aussage darüber getroffen werden sollte, ob rudimentäre Kenntnisse der deutschen Sprache generell für die Erfüllung der Auflage ausreichend sind. Die Auslegung dieses Begriffes im Sinne der Bestimmung eines konkret geforderten Sprachniveaus war nicht Gegenstand des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes. Mit den Ausführungen im dortigen Beschluss war nicht beabsichtigt, eine Absenkung gegenüber dem in der Auflage geforderten Sprachniveau zu begründen. Das Verwaltungsgericht hat überzeugend ausgeführt, dass „rudimentär“ nach seinem Wortsinn bereits als „unvollständig, unvollkommen, nur in Ansätzen [vorhanden], unzureichend (Quelle: www.duden.de)“ zu verstehen sei. Eine Auflage, die lediglich ein solch geringes Sprachniveau fordert, würde dem Sinn und Zweck dieser Auflage, nämlich die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten, nicht genügen. Auch wenn Einzelfälle denkbar sein mögen, in denen ein Fahrer lediglich über rudimentäre Kenntnisse verfügt und diese im konkreten Fall ausreichen, um einen Verkehrsvorgang kommunikativ zu bewältigen, würde eine solche Auflage nicht sicherstellen, dass alle von der Auflage betroffenen Lkw-Fahrer bzw. Beifahrer in der Lage sind, auf eine Art und Weise kommunikativ zu interagieren, die die Sicherheit des Straßenverkehrs auch in unvorhergesehen auftretenden verkehrlichen Situationen gewährleistet. Eine in diesem Sinn beschränkte Auflage wäre zur Gewährleistung der Sicherheit des Straßenverkehrs daher bereits nicht geeignet.
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b) Die Auflage ist auch angemessen, da die beruflichen und wirtschaftlichen Einschränkungen der Klägerin im Verhältnis zu der Bedeutung von Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs hinnehmbar sind. Dass die Beklagte atypische Ereignisse wie Unfälle oder Baustellenumleitungen berücksichtigt, führt nicht zur Unangemessenheit der Auflage. Denn die Beklagte hat zutreffend erkannt, dass das Risiko des Eintretens solcher atypischen Ereignisse mit Blick auf den Umfang der Ausnahmegenehmigung für die sehr große Anzahl von Sattelzugmaschinen (166) und Anhängern (217), das von ihr umfasste gesamte deutsche Straßennetz sowie ihre erhebliche Dauer (1 Jahr) nicht als nur unerheblich vernachlässigt werden kann.
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Soweit die Klägerin eine Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme aus einer von ihr beanstandeten Ungleichbehandlung gegenüber regulären 40 t Zügen einerseits und gegenüber dem landwirtschaftlichen Verkehr andererseits herleiten will, hat sie auch damit keinen Erfolg, wie nachfolgend ausgeführt wird (2.3).
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2.3 Die durch die Auflage erfolgende unterschiedliche Behandlung der Fahrzeuge der Klägerin im Vergleich zu herkömmlichen Lastwagen und zu land- und forstwirtschaftlicher Fahrzeugen verstößt nicht gegen Art.3 Abs. 1 GG, sondern beruht auf einem sachlichen Grund.
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In den Bescheiden und im verwaltungsgerichtlichen Urteil wurde zutreffend erkannt, dass die Fahrzeuge der Klägerin nicht normalen 40 t Zügen entsprechen, da von den Großraumtransporten der Klägerin ein vergleichsweise deutlich höheres Gefährdungspotenzial ausgeht (so bereits Senatsbeschluss vom 16.03.2017 a. a. O.). Die Transporte der Klägerin gehen nicht nur unwesentlich über das normativ für den Regelfall Erlaubte hinaus. Die Fahrspurbreite variiert in der Bundesrepublik Deutschland zwischen 2,75 m und 3,75 m. Die Fahrzeuge der Klägerin sind bei einer Lastfahrt 3,00 m breit. Sie haben bei idealer Fahrspurausnutzung im günstigsten Fall an jeder Seite 37,5 cm Abstand, bei schmaleren Straßen kann sich der Abstand sogar auf Null reduzieren. Reguläre Lkw haben eine Breite von 2,55 m. Auch die erlaubte Länge des Ladungsüberhangs erhöht das Gefährdungspotenzial. Die Ausschwenkung der Fahrzeuge der Klägerin in Kurven ist im Vergleich zu regulären Lkw deutlich erhöht und kann in Kurven statt der erlaubten 2,00 m bis zu 4,00 m betragen. Aufgrund des geringeren Seitenabstandes und der erhöhten Ausschwenkung ist bei den Fahrzeugen der Klägerin im Vergleich zu herkömmlichen 40 t Zügen ein deutlich höheres Gefährdungspotenzial gegeben, das sich vor allem bei unübersichtlichen Verkehrssituationen, Lenk- und Bremsmanövern oder schwierigen Wetterlagen aufgrund von Glatteis, Starkregen, Nebel oder Wind besonders bemerkbar macht. Gerade in diesen Verkehrslagen ist aber notfalls eine Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern oder der Polizei besonders notwendig. Zudem stellt eine solche Kommunikation in Falle von Baustellen, Unfällen und Straßensperrungen, die zu ungeplanten Umleitungen führen können, sicher, dass ein Weg gewählt wird, der dem besonderen Gefährdungspotenzial der streitgegenständlichen Transporte entspricht. Der Hinweis der Klägerin, dass derzeit mehr als 25 m lange Züge über das Erprobungsstadium hinaus auf deutschen Straßen verkehren, führt zu keiner anderen Bewertung. Dabei kann offen bleiben, ob solche durch die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge vom 19.12.2011 (eBAnz 2011, AT144 V2) zugelassenen Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen nicht ebenfalls von der „Sprachauflage“ erfasst werden, denn jedenfalls sind die nach dieser Verordnung zulässigen Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen nach § 2 nicht für das gesamte Streckennetz, sondern nur für in der Anlage konkret festgelegte Strecken zugelassen; außerdem werden in § 11 dieser Verordnung selbst spezielle persönliche Anforderungen an den Fahrer gestellt, so dass eine rechtliche Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Fall nicht gegeben ist.
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Die Gefahrenlage, die durch die von der Klägerin durchgeführten Transporte entsteht, ist auch höher als diejenige, die von land- und forstwirtschaftlichen Fahrzeugen ausgeht. Diese können zwar im Einzelfall ähnliche Abmessungen wie die Fahrzeuge der Klägerin haben und sind nach § 22 Abs. 2 Satz 2 StVO dennoch ohne entsprechende Auflagen bis 3,00 m Breite zulässig. Diese Erleichterung bezieht sich jedoch nicht auf Fahrten auf Autobahnen oder Kraftfahrstraßen, für die immer eine Ausnahmegenehmigung erforderlich bleibt (so bereits Senatsbeschluss vom 16.03.2017 a. a. O.). Landwirtschaftliche Fahrzeuge fahren üblicherweise langsamer und deutlich kürzere Strecken und werden im Regelfall für kurze Fahrten des Betriebsinhabers zwischen dem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb und den Wirtschaftsflächen genutzt. Die Behauptung der Klägerin, dass sich andere Verkehrsteilnehmer auf Landstraßen ohnehin auf die besondere von den land- und forstwirtschaftlichen Fahrzeugen ausgehende Gefährdungslage einstellen müssten und deswegen auch von den Fahrzeugen der Klägerin keine erhöhte Gefahr ausgehe, trifft daher nicht zu.
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Auch der Einwand der Klägerin, eine fehlende höhere Gefährdung des Straßenverkehrs im Vergleich zu normalen 40 t Zügen sowie land- und forstwirtschaftlichen Fahrzeugen zeige sich darin, dass, abgesehen von der Pflicht, vor Fahrtantritt den Fahrtweg zu kontrollieren, weitere Auflagen nicht verhängt worden seien, überzeugt den Senat nicht. Vielmehr besteht im Vergleich zu den vorbenannten Fahrzeugen - wie ausgeführt - ein höheres Gefährdungspotenzial, dem gerade durch die Auflagen der Kontrolle des Fahrtweges vor Fahrtantritt und der Anwesenheit einer der deutschen Sprache mächtigen Person während des Transports Rechnung getragen wird. Die Tatsache, dass keine weiteren Auflagen verhängt wurden, berücksichtigt hingegen, dass das Gefährdungspotenzial, das von den Großraumtransporten der Klägerin ausgeht, hinter demjenigen größerer Schwertransporte zurückbleibt. Zudem obliegt auch den Mitbewerbern der Klägerin, die Großraum- und Schwertransporte durchführen, die Verpflichtung ausreichender Deutschkenntnisse, so dass auch insoweit keine Ungleichbehandlung vorliegt.
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2.4 Die Auflage verstößt schließlich auch nicht gegen unionsrechtliche Vorschriften.
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Die Frage der Rechtmäßigkeit einer Auflage, die die Durchführung eines Gütertransports regelt, ist am Maßstab der Dienstleistungsfreiheit und nicht am Maßstab der Warenverkehrsfreiheit zu prüfen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist, wenn eine nationale Maßnahme mehrere Grundfreiheiten beschränkt, diese Maßnahme grundsätzlich nur im Hinblick auf eine dieser Grundfreiheiten zu überprüfen, wenn im konkreten Fall eine der beiden Freiheiten im Vergleich zu der anderen völlig zweitrangig ist und dieser zugeordnet werden kann (so BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 3 C 18.10 - juris Rn. 22-24; siehe nur EuGH, Urteil vom 04.10.2011 - Rs.C-403/08 und C-429/08, C-403/08, C-429/08, Football Association Premier League u. Murphy - Slg. 2011 I-9083; Urteil vom 22.01.2002 - Rs. C-390/99, Canal Satélite Digital SL - Slg. 2002 I-607; Urteil vom 24.03.1994 - Rs. C-275/92, Schindler - Slg. 1994, I-1039). Dieses ist vorliegend der Fall. Die Auflage betrifft die Durchführung einer Verkehrsdienstleistung. Aus der Warenverkehrsfreiheit ergibt sich zudem auch nur ein Anspruch darauf, dass der Warenaustausch als solcher nicht begrenzt wird, nicht aber darauf, dass die Transporte in einer bestimmten Art und Weise ohne deutschsprachige Fahrer durchgeführt werden können (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 3 C 18.10 – juris Rn. 22; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 16.11.1990 - 2 BvR 1356/88 - zur Frage des Verstoßes der Genehmigungspflicht von Güterfernverkehr gegen die Warenverkehrsfreiheit).
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Auch wenn damit der Maßstab der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV grundsätzlich einschlägig ist, kommt diese nicht zum Tragen, da nach Art. 58 AEUV für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr gelten. Auch nach Absatz 21 der Präambel der Dienstleistungsrichtlinie vom 12.12.2006 (2006/123/EG) sind Verkehrsdienstleistungen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen. Der Begriff der Verkehrsdienstleistungen umfasst auch den Güterkraftverkehr. Die Verordnung Nr.1072/2009 vom 21.10.2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs regelt nur generelle Fragen des Marktzugangs und die Gemeinschaftslizenz. Sie betrifft nicht den vorliegenden Fall. Spezifische unionsrechtlichen Vorgaben zum konkreten Ablauf des Transports im Rahmen von Großraum- und Schwerverkehr sind nicht ersichtlich.
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Eine Diskriminierung nach Art. 95 AEUV erfolgt ebenfalls nicht. Die Auflage, dass der Fahrer oder Beifahrer eines Großraum- oder Schwertransports der deutschen Sprache mächtig sein muss, wird inländischen und ausländischen Unternehmen gleichermaßen auferlegt.
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III. Auch der Hilfsantrag, wonach Sprachkenntnisse der Kategorie A1 zur Erfüllung dieser Auflage ausreichend sein sollen, ist unbegründet. Das Sprachniveau A1 beinhaltet laut dem Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen „Kann vertraute, alltägliche Ausdrücke und ganz einfache Sätze verstehen und verwenden, die auf die Befriedigung konkreter Bedürfnisse zielen. Kann sich und andere vorstellen und anderen Leuten Fragen zu ihrer Person stellen - z. B. wo sie wohnen, was für Leute sie kennen oder was für Dinge sie haben - und kann auf Fragen dieser Art Antwort geben. Kann sich auf einfache Art verständigen, wenn die Gesprächspartnerinnen oder Gesprächspartner langsam und deutlich sprechen und bereit sind zu helfen“ (http://www.europaeischer-referenzrahmen.de/sprachniveau.php). Eine Kommunikation über die eigene berufliche Tätigkeit oder auch nur das Verständnis von Informationen, die mit der eigenen Arbeit zusammenhängen, ist nach diesem Sprachniveau gerade nicht gewährleistet. Hierfür wäre nach dem europäischen Referenzrahmen ein Sprachniveau von mindestens B1 erforderlich (http://www.europaeischer-referenzrahmen.de/sprachniveau.php). Eine Auflage, die ein A1 entsprechendes Sprachniveau fordert, wäre daher nicht ausreichend, die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten.
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Daher ist die Berufung insgesamt zurückzuweisen.
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Auch wenn es für die vorliegende Entscheidung hierauf nicht ankommt, regt der Senat - auf den Hinweis der Klägerin, dass innerhalb des Bundesgebiets unterschiedlich verfahren werde, so z. B. von der Regierung der Oberpfalz im Rahmen von Ausnahmegenehmigungen mit integrierten Erlaubnissen die „Sprachauflage“ regelmäßig gestrichen werde - an, unter dem Aspekt einer wünschenswerten Vereinheitlichung der Rechtspraxis und einer Erhöhung der Rechtsklarheit die für alle Bundesländer geltende Verwaltungsvorschrift RGST/VEMAGS mit der „Sprachauflage“ als Regelauflage einer Überprüfung zu unterziehen. In diesem Zusammenhang könnten ggf. Konkretisierungen überlegt werden, insbesondere, um Vollzugsprobleme zu verringern und die Durchführung von Kontrollen zu erleichtern. So könnte erwogen werden, das verlangte Sprachniveau zu präzisieren (evtl. auf B1). Auch wäre zu überdenken, ob Ausnahmefälle ggf. beispielhaft genannt werden sollten. Hierfür könnten z. B. Genehmigungen für eine nur sehr kurze Geltungsdauer und/oder mit nur einer geringen Zahl umfasster Fahrzeuge bzw. mit nur sehr eingeschränktem Streckennetz in Betracht kommen, weil insoweit die Wahrscheinlichkeit des Eintretens von Ausnahmesituationen, für die die „Sprachauflage“ relevant wird, eher gering erscheinen dürfte.
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IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
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Beschluss vom 15. Mai 2015
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2, § 52 Abs. 2 und § 47 Abs. 1 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 StVO
§ 185 GVG
§ 29a OWiG
§ 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5 StVO
§ 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO
§ 22 Abs. 2 bis 4 StVO
§ 185 Abs. 1 Satz 1 GVG
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 22 Abs. 2 Satz 2 StVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 GKG
Art. 28, 34 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 58 AEUV
Art. 95 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2014, 465
BGHSt 62, 114
6 K 3776/16
6 K 3777/16
10 S 2262/16
8 C 5.12
3 S 1168/82
2 BvR 731/80
3 C 18.10
2 BvR 1356/88
1 GKG auf 5.00