Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-10, Aktenzeichen 9 B 36/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:0710.9B36.22.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem das Auswärtige Amt Auslagenersatz für die Durchführung eines Rückholfluges aus dem Ausland verlangt.
Anfang 2020 schränkten die meisten Staaten vor dem Hintergrund der weltweiten Verbreitung der Viruserkrankung COVID-19 zunehmend das öffentliche Leben und insbesondere auch den internationalen Reiseverkehr ein, um eine Überlastung ihres Gesundheitssystems zu verhindern. Im März 2020 kam der reguläre internationale Luftverkehr zum Erliegen. Mehrere zehntausend Deutsche und deren Familienangehörige befanden sich noch im Ausland. Am 17. März 2020 begann eine durch das Auswärtige Amt organisierte Rückholaktion. Das Auswärtige Amt charterte 270 Flüge von kommerziellen Fluggesellschaften ganz oder teilweise, mit denen im Verlauf der folgenden Wochen ca. 67.000 Personen zurückgeholt wurden.
Der Kläger ist ein kroatischer Staatsangehöriger mit gewöhnlichem Aufenthalt in J ... . Im März 2020 hielt er sich in der Dominikanischen Republik auf, wo die Republik Kroatien keine diplomatische Vertretung unterhielt. Am 20. März 2020 unterschrieb er eine „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz", in der u. a. der Antrag enthalten war, „in die von der Bundesregierung zum Schutz vor Katastrophenfolgen organisierten Betreuungsmaßnahmen eingeschlossen zu werden". Die Teilnahme sei freiwillig. Die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahmen erkannte der Kläger an.
Mit einem Flugzeug der H ... flog der Kläger am gleichen Tag vom Flughafen Punta Cana unter der Flugnummer I ... nach Frankfurt am Main. Als Gesamtkosten für den Flug stellte die Fluggesellschaft dem Auswärtigen Amt 7 ... Euro in Rechnung. Auf den Kläger entfielen davon rechnerisch nach Kopfteilen 7 ... Euro.
Mit Bescheid vom 21. Oktober 2020 setzte das Auswärtige Amt die vom Kläger für die Rückbeförderung nach Deutschland noch zu erstattenden Auslagen auf 500,00 Euro fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, durch die Corona-Pandemie habe eine erhebliche Gefahr für Leben und Gesundheit bestanden. Rückholflüge seien eine typische und durch die Einstellung des regulären Flugverkehrs erforderliche Hilfsmaßnahme gemäß § 6 Abs. 1 KonsG. Aus verwaltungspraktischen Erwägungen seien die tatsächlich pro Flug angefallenen Auslagen nicht auf die einzelnen Reisenden umgelegt, sondern mittels regional gestufter Pauschalen berechnet worden. Die Pauschalen entsprächen näherungsweise einem durchschnittlichen Ticketpreis in der Economy-Klasse. Besondere Umstände, derentwegen auf die Erstattung zu verzichten sei, seien nicht ersichtlich. Die Lage vor Ort habe eine geordnete Rückführung erlaubt. Es sei davon auszugehen, dass Personen, die finanziell in der Lage seien, Auslandsreisen zu bestreiten, auch bestimmte Kosten unvorhergesehener Ereignisse auf der Reise tragen könnten. Dies gelte insbesondere für die Rückreise ins Heimatland. Von einer vorherigen Anhörung sei abgesehen worden, weil der Bescheid mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen worden und die Anhörung nicht geboten gewesen sei. Eine vorherige Anhörung hätte aufgrund der Vielzahl der Fälle einen unverhältnismäßigen Aufwand verursacht. Außerdem seien die den Bescheid begründenden Tatsachen bereits bekannt. Der festgesetzte Betrag stelle der Höhe nach keine besondere Belastung dar.
Der Kläger hat am 19. November 2020 Klage erhoben. Der angefochtene Bescheid sei mangels Anhörung (§ 28 Abs. 1 VwVfG) bereits formell rechtswidrig. Die Ausnahme nach Abs. 2 Nr. 4 greife nicht. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Die Einstellung des Flugverkehrs aufgrund der Corona-Pandemie sei kein von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG erfasstes Ereignis. Der Bescheid sei nicht hinreichend bestimmt. Die angeblich angefallenen Auslagen überstiegen den durchschnittlichen Ticketpreis für einen vergleichbaren Flug in der Economy-Klasse. Dem Bestimmtheitsgebot werde außerdem im Hinblick auf Höhe und Berechnung des Auslagenbetrages sowie der Angabe der beauftragten Fluggesellschaft und des Kostenschuldners nicht Rechnung getragen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 21. Oktober 2020 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Bescheid sei formell rechtmäßig. Das Auswärtige Amt sei für seinen Erlass zuständig und eine Anhörung gemäß § 28 VwVfG entbehrlich gewesen. Er sei auch materiell rechtmäßig. § 6 KonsG sei einschlägig, weil es sich bei der weltweiten Verbreitung des Coronavirus um ein mit Naturkatastrophen, kriegerischen oder revolutionären Verwicklungen „vergleichbares Ereignis“ handele, wobei es nicht auf eine regionale Eingrenzbarkeit der Geschehnisse ankomme. Die Rückholflüge seien zum Schutz der zurückbeförderten Personen geeignet und erforderlich gewesen. Die Hilfeleistung sei von der Klägerseite aufgrund des schriftlichen Antrags freiwillig in Anspruch genommen worden. Der Geltendmachung des Auslagenersatzes stehe die kroatische Staatsangehörigkeit des Klägers nicht entgegen. Die Möglichkeit, den anderen Mitgliedstaat in Anspruch zu nehmen, stehe zusätzlich neben der Inanspruchnahme des Klägers. Es liege im behördlichen Ermessen, ob der andere Mitgliedstaat in Anspruch genommen werde. Die Höhe des Auslagenersatzes sei nicht zu beanstanden. Die festgelegte Pauschale wirke sich nicht nachteilig auf den Kläger aus und sei im Vergleich zu den tatsächlich angefallenen Kosten die günstigere Variante und entspreche näherungsweise den Kosten eines kurzfristig gebuchten Flugtickets.
Mit Urteil vom 6. September 2022 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 21. Oktober 2020 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass das KonsG die Beklagte nicht zur Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs gegenüber dem Kläger als Unionsbürger ermächtige. Obgleich die Beklagte zu seinen Gunsten Katastrophenhilfe geleistet habe, folge aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 9a KonsG, dass eine Erstattungsforderung nur gegenüber seinem Herkunftsstaat zulässig sei. Dergleichen folge zudem aus der Richtlinie (EU) 2015/637 und deren Historie. Der Bescheid könne auch nicht auf § 6 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG oder die klägerische Erklärung vom 20. März 2020 gestützt werden.
Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, es sei sehr wohl möglich, den Kläger in Anspruch zu nehmen. Zwar gestatte es § 9a KonsG auch, einen Erstattungsanspruch gegenüber dem Herkunftsland eines Unionsbürgers geltend zu machen. Dies schließt es nach Wortlaut und Systematik aber nicht aus, alternativ den Unionsbürger in Anspruch zu nehmen. Ob auf die Möglichkeit der mitgliedstaatlichen Erstattung zurückgegriffen werde, liege im Ermessen der Beklagten. Die Richtlinie (EU) 2015/637 sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nach Wortlaut und Historie dahin auszulegen, dass eine direkte Rückforderung beim Unionsbürger zulässig sei.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. September 2022 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger hat keinen Antrag gestellt, jedoch die beabsichtigte Zurückweisung der Berufung begrüßt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu angehört worden.
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 21. Oktober 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Vorliegend kann der Kläger nicht auf der Grundlage von § 9a Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 5 Abs. 5 KonsG in Anspruch genommen werden.
Wenn im Konsularbezirk Naturkatastrophen, kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen oder vergleichbare Ereignisse, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, eintreten oder einzutreten drohen, sollen die Konsularbeamten nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG die erforderlichen Maßnahmen treffen, um den Geschädigten oder den Bedrohten, soweit sie Deutsche sind, Hilfe und Schutz zu gewähren. Der Empfänger ist nach § 6 Abs. 2 Satz 1, § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG zum Ersatz der Auslagen verpflichtet. Diese Bestimmungen sind nach § 9a Abs. 1 KonsG entsprechend auf Unionsbürgerinnen und Unionsbürger anzuwenden, die im Drittland nicht vertreten sind. Nach § 9a Abs. 2 KonsG kann die Bundesrepublik Deutschland als hilfeleistender Mitgliedstaat der Europäischen Union den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit die nicht vertretenen Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen, für die Auslagen in Anspruch nehmen.
Vorliegend steht mit Blick auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats außer Frage, dass seinerzeit Verhältnisse vorgelegen haben, in denen die Bundesrepublik Deutschland Deutschen konsularische Hilfe in Gestalt eines Rückholfluges leisten und sie anschließend zu Auslagenersatz heranziehen durfte (vgl. etwa Beschluss vom 7. Januar 2025 - OVG 9 B 13/22 -, juris Rn. 25 ff.). Weiter steht auch außer Frage, dass die Bundesrepublik Deutschland auch dem Kläger als kroatischen Staatsbürger entsprechende Hilfe leisten durfte. Allerdings ist sie nicht berechtigt, ihn zu einem Auslagenersatz heranzuziehen. Anders als die Beklagte meint, ist § 9a Abs. 2 KonsG insoweit keine Regelung, die die Bundesrepublik Deutschland nur ermächtigen würde, nach ihrem Ermessen anstelle des Klägers (als Hilfeempfänger) auch die Republik Kroatien als denjenigen EU-Mitgliedstaat in Anspruch zu nehmen, dessen Staatsangehörigkeit der Kläger besitzt. Vielmehr sind § 9a Abs. 1 und 2 KonsG in Zusammenschau dahin zu verstehen, dass in derartigen Hilfefällen, Auslagenersatz - nur - von dem anderen EU-Mitgliedstaat verlangt werden kann und nicht von dem Hilfeempfänger - hier dem Kläger - selbst.
Gäbe es den § 9a Abs. 2 KonsG nicht, so wäre § 9a Abs. 1 KonsG ohne Weiteres dahin zu verstehen, dass in Hilfefällen der vorliegenden Art der Auslagenersatz vom Hilfeempfänger selbst verlangt werden kann. Hinsichtlich der Frage, was § 9a Abs. 2 KonsG insoweit ändert, ist der Beklagten zuzugeben, dass die Formulierung "Abweichend von…“ in § 9a Abs. 2 KonsG ein entsprechendes Vorgehen nach ihrem Wortlaut (Kostenersatz durch den Hilfeempfänger) nicht eindeutig ausschließt. Sie kann zwar dahin verstanden werden, dass die nach dem Wortlaut des § 9a Abs. 1 KonsG vorgesehene entsprechende Anwendbarkeit von § 6 Abs. 2 Satz 1, § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG (Auslagenersatz durch den Hilfeempfänger) bei einer Hilfeleistung gegenüber einem Unionsbürger durch eine in § 9a Abs. 2 KonsG getroffene abschließende Spezialregelung ausgeschlossen ist (Auslagenersatz nur durch den Heimatstaat). Sie kann aber auch dahin verstanden werden, dass die nach dem Wortlaut des § 9a Abs. 1 KonsG vorgesehene entsprechende Anwendbarkeit von § 6 Abs. 2 Satz 1, § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG (Auslagenersatz durch den Hilfeempfänger) unberührt bleibt und lediglich die zusätzliche Möglichkeit besteht, dass sich die Bundesrepublik hinsichtlich des Auslagenersatzes stattdessen an dessen Heimatstaat wendet. Auch die Gesetzessystematik führt insoweit nicht zu einem eindeutigen Befund.
Nach der Entstehungsgeschichte ist allerdings eine abschließende Sonderregelung anzunehmen. Die Einfügung des § 9a KonsG hat der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2015/637 des Rates vom 20. April 2015 über Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern und zur Aufhebung des Beschlusses 95/553/EG gedient. Die Richtlinie (EU) 2015/637 regelt die Hilfeleistung zugunsten von Unionsbürgern, die im Drittland durch ihren Heimatstaat nicht vertreten sind. Für diese Fälle sieht die Richtlinie in einem formalisierten Verfahren lediglich eine Auslagenerstattung durch den Heimatstaat des Unionsbürgers vor, der dann Rückgriff bei seinem Staatsangehörigen nehmen kann (vgl. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie (EU) 2015/637). Hierfür sprechen auch die einleitenden Erwägungsgründe zu den Nummern 25, 26 und 28, die nur von einer Erstattung zwischen den Mitgliedstaaten ausgehen. Soweit die Beklagte auf den Erwägungsgrund zur Nummer 4 hinweist, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Richtlinienzweck, den konsularischen Schutz zu erleichtern und wirksame Zusammenarbeit zwischen den Konsularbehörden zu stärken, durch diese Art der Kostenerstattung im Nachgang der Hilfeleistung unterlaufen werden würde.
Die Richtlinie (EU) 2015/637 wird auf europäischer Ebene nach wie vor so verstanden, dass sie eine direkte Erstattung durch die nicht vertretenen Unionsbürger nicht vorsieht (vgl. den Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie (EU) 2015/637“ vom 2. September 2022). Dafür spricht auch der Vorschlag der Kommission „über eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie (EU) 2015/637 über Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern und der Richtlinie (EU) 2019/997 zur Festlegung eines EU-Rückkehrausweises“ vom 6. Dezember 2023. Mit der Richtlinienänderung soll das Erstattungsverfahren vereinfacht werden. Die Kostenerstattung soll danach in erster Linie unmittelbar vom nicht vertretenen Unionsbürger und erst nachrangig von seinem Heimatstaat verlangt werden können.
Der Bundesgesetzgeber wollte mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Konsulargesetzes vom 18. April 2018 (BGBl. S. 478) die Richtlinie (EU) 2015/638 umsetzen. Nach dem Wortlaut der Begründung zum Entwurf des § 9a KonsG wollte er eine „andere Auslagenerstattung“ als das in § 6 Abs. 2 Satz 1 und § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG geregelte Verfahren normieren, da die Richtlinie eine „abweichende Regelung“ bezüglich der Kostenerstattung vorsehe. Der Begründung des Gesetzentwurfs liegt mithin in Übereinstimmung mit der Richtlinie erkennbar die Vorstellung zu Grunde, dass der nicht vertretene Unionsbürger nur im Wege des Regresses durch seinen Heimatstaat in Anspruch genommen werden kann (BT-Drs. 19/699, S. 7).
Die schon europarechtlich vorgesehene Möglichkeit, sich hinsichtlich der Aufwendungen für die Hilfe gegenüber im Drittland nicht vertretene Unionsbürger an deren Heimatstaat wenden zu können, stellt zudem sicher, dass der hilfeleistende Mitgliedstaat einen Aufwendungsersatz auch dann erlangen kann, wenn der Hilfeempfänger zahlungsunfähig oder zur Durchsetzung des Erstattungsanspruches nicht erreichbar ist, etwa weil er sich entweder noch im Drittstaat, wieder in seinem Heimatstaat oder nunmehr in einem ganz anderen Staat aufhält. Es kommt hinzu, dass der konsularische Schutz gegenüber den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten nur subsidiärer Natur ist. Der hilfeleistende Staat erbringt ersatzweise eine Leistung gegenüber dem Unionsbürger, zu der eigentlich sein Heimatstaat verpflichtet wäre. Es ist daher sachgerecht, dass sich der hilfeleistende Mitgliedstaat hiernach primär an den anderen Mitgliedstaat halten darf. Umgekehrt ist der Heimatstaat des nicht vertretenen Unionsbürgers vor der Hilfeleistung grundsätzlich zu informieren und konsultieren (Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie (EU) 2015/637) und verfügt über ein Selbsteintrittsrecht (Art. 3 der Richtlinie (EU) 2015/637). Ihm obliegt zudem die Entscheidung darüber, ob er seinen Staatsangehörigen bezüglich der Hilfeleistungskosten in Regress nimmt. Dies spricht ebenfalls dafür, dass die Kostenerstattung zunächst zwischen den Mitgliedstaaten abzuwickeln ist.
b) Der Kläger kann vorliegend auch nicht auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG zur Auslagenerstattung herangezogen werden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist der Kläger nach Aktenlage kein nichtdeutscher Familienangehöriger eines Deutschen im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG.
c) Der angegriffene Heranziehungsbescheid kann schließlich auch nicht darauf gestützt werden, dass der Kläger sich mit Erklärung vom 20. März 2020 zum Auslagenersatz verpflichtet habe oder gegen ihn insoweit ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch besteht. Dabei kann offenbleiben, ob sich aus der Erklärung oder dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Sache nach ein Anspruch der Beklagten auf Auslagenersatz gegen den Kläger ergibt. Jedenfalls fehlt es insoweit an einer Befugnis der Beklagten, einen solchen Anspruch im Wege eines Leistungsbescheides geltend zu machen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 VwVfG
§ 6 KonsG
§ 9a KonsG
§ 711 ZPO
§ 6 Abs. 1 KonsG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 5 KonsG
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG
§ 9a Abs. 1 KonsG
§ 9a Abs. 2 KonsG
§ 9a Abs. 1 und 2 KonsG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 34 K 513/20 B
9 B 13/22