Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-13, Aktenzeichen 1 K 596/07
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2008:0813.1K596.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber des Einzelunternehmens „B. I. „. Er betreibt in der Innenstadt von U. , zu Beginn der von der Ortsdurchfahrtstraße (Q.----straße ) abgehenden, als Fußgängerzone gewidmeten M. -T. -Straße, ein Geschäft für U. und X. . Der seitliche Eingang des Ladenlokales befindet sich außerhalb, das Gebäude selbst nebst einem an ihm angebrachten größeren Schild, das auf das Geschäft hinweist, innerhalb der Fußgängerzone.
Mit Schreiben vom 25. November 2006 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Aufstellung eines ortsüblichen braunen Hinweisschildes an der Ecke M. - T. -Straße/Q.----straße als Hinweis auf sein Ladengeschäft „B. I. „. Er gehe aufgrund der verschiedenen Gewerbe bzw. Dienstleistungen, auf die die bisher aufgestellten Schilder hinwiesen, davon aus, dass die Stadt U. keine Unterscheidung nach der Art der Unternehmen vornehme. Sie dürfte sich somit dahingehend verpflichtet haben, für jeden interessierten Gewerbetreibenden bzw. Dienstleistenden ein derartiges Hinweisschild aufzustellen.
Die Beklagte wies den Kläger auf den Beschluss ihres Bauausschusses vom 16. Februar 1999 hin. Danach wird eine Wegweisung zu privaten und innerstädtischen öffentlichen Zielen künftig nur noch nach den vom Arbeitskreis „Verkehr" erarbeiteten Grundsätzen durchgeführt. Diese sehen eine bestimmte Gestaltung der Schilder sowie unter anderem folgende Kriterien für die Aufstellung vor: Eine Wegweisung erfolgt nur dann, wenn sie unbedingt notwendig ist. Im weiteren Verlauf einer Strecke wird sie nur wiederholt bei notwendigen Richtungsänderungen. Eine Wegweisung erfolgt ferner nur dann, wenn die Betriebe nicht direkt an einer Hauptdurchfahrtstraße liegen. Sofern verschiedene Wegweiser an einem Standort angebracht werden müssen, werden die „öffentlichen" Ziele oben, die „privaten" Ziele darunter angebracht. Innerhalb der beiden Gruppen werden die Schilder nach Entfernung sortiert. Dabei wird das entfernteste Ziel oben angebracht. Auf den Wegweisern dürfen neben dem Namen des Betriebes maximal zwei Symbole enthalten sein. Neben den Piktogrammen für Schlafen sowie Essen und Trinken dürfen dies nur zum Namen gehörende, überörtlich verwendete Piktogramme sein. Wegweiser, die nicht diesem Konzept entsprechen, müssen ausgetauscht werden. Künftig werden neue Schilder vom Ordnungsamt nur nach vorstehenden Vorgaben und nach Absprache mit der VWG bzw. der örtlichen Interessengemeinschaft genehmigt.
Mit Schreiben vom 19. März 2007, das nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, lehnte die Beklagte den klägerischen Antrag ab. Da die historische Altstadt und hierbei vor allem der Bereich M1. -T1. -Straße/N. als touristischer Anziehungspunkt selbst eine Vielzahl von Besuchern anlocke, sei für Einzelziele innerhalb dieses Bereiches keine weitere Wegweisung erforderlich. Einzige Ausnahme seien die Hinweise auf die beiden Beherbergungsbetriebe an der M1. -T1. -Straße. Darüber hinaus sei innerhalb der Altstadt nur auf einzelne Ziele hingewiesen worden, die außerhalb des von Touristen überwiegend besuchten Bereiches lägen. Die vom Kläger übersandten Fotos von Hinweisschildern in anderen Bereichen der Stadt seien mit der touristischen Bedeutung der historischen Altstadt nicht vergleichbar. Außerdem sei zu befürchten, dass bei Gewährung des begehrten Schildes eine Vielzahl der anderen Geschäfte in der Altstadt einen gleichartigen Antrag stellen würde.
Der Kläger hat am 19. April 2007 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, er erhoffe sich durch die Aufstellung des Hinweisschildes eine erhöhte Aufmerksamkeit für sein Ladengeschäft. Er beabsichtige eine Wegweisung für seinen Lieferverkehr sowie für Kunden, die aufgrund seiner Internetpräsenz gezielt sein Geschäft aufsuchten. Ein Anspruch auf Aufstellung des Schildes ergebe sich aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung in Verbindung mit Art. 3 GG. Die nach den Beschlüssen des demokratisch nicht legitimierten Arbeitskreises „Verkehr" erforderliche unbedingte Notwendigkeit sei (immer) dann gegeben, wenn die Betriebe nicht direkt an einer Hauptdurchfahrtsstraße lägen. Das sei vorliegend der Fall. Von den selbst festgelegten Voraussetzungen entferne sich die Beklagte, wenn sie im Fall des Klägers geltend mache, aufgrund des touristischen Anziehungsbereichs M1. -T1. -Straße sei ein Hinweisschild nicht erforderlich. Darüber hinaus hätten die Hinweise auf die dortigen Beherbergungsbetriebe dann auch nicht aufgestellt werden dürfen. Es sei willkürlich, dass inzwischen vielen Gewerbetreibenden im gesamten Stadtgebiet das Aufstellen eines entsprechenden Schildes gestattet worden sei, ihm aber nicht. Auf das Argument zu erwartender großer Anhäufungen von Hinweisschildern könne sich die Beklagte schon deshalb nicht berufen, da auch an anderen Verkehrspunkten bis zu neun einzelne Hinweisschilder aufgestellt worden seien. An dem von ihm begehrten Aufstellort befänden sich derzeit nur zwei Hinweisschilder.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an der Ecke M1. -T1. - Straße/Q1.----straße unterhalb der bereits bestehenden beiden Hinweisschilder ein Hinweisschild, weiße Schrift auf rehbraunem Hintergrund, Kastenprofil, Höhe 20 cm, mit dem Schriftzug „B1. I1. „ sowie darunter „U1. , X1. „ nebst Abbildung des Firmenlogos aufzustellen,
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Leistungsklage sei unzulässig. Sie habe die Aufstellung des Schildes durch Bescheid vom 19. März 2007 abgelehnt. Hiergegen wäre zunächst ein Vorverfahren durchzuführen gewesen. Die Klage sei darüber hinaus unbegründet. Die mit Beschluss des Bauausschusses vom 16. Februar 1999 aufgestellten Kriterien zur Aufstellung von Wegweisern zu privaten Zielen, denen die Genehmigungspraxis gefolgt sei, würden nicht erfüllt. Die Wegweisung zu privaten Zielen diene nicht der Werbung, sondern solle den historischen Altstadtkern vom Autoverkehr weitgehend freihalten. Das Geschäft des Klägers liege an der M1. - T1. -Straße, die als Fußgängerzone gewidmet sei und wo lediglich zu Beginn 15 Kurzzeitparkplätze vorhanden seien. Ein Hinweisschild würde bewirken, dass interessierte Kunden mit dem Fahrzeug in die Fußgängerzone geleitet würden. Mit den Hinweisen zu den beiden Beherbergungsbetrieben solle der - insoweit zulässige - Anliegerverkehr zu dem Hotel und dem Gästehaus geleitet werden. Eine Wegweisung sei im Fall des Klägers auch nicht erforderlich, weil die historische Altstadt und hierbei vor allem der Bereich M1. -T1. -Straße/N. als touristischer Anziehungspunkt selbst eine Vielzahl von Besuchern anlocke. Durch die Ausschilderung „Zentrum" von den Parkplätzen der Ortschaft würden alle Besucher U1. in diesen Bereich geführt. Nur auf die außerhalb der Altstadt liegenden Ziele werde - soweit unbedingt notwendig - durch eine besondere Wegweisung hingewiesen, um den Verkehr entsprechend zu leiten.
Der Kläger erhob vorsorglich mit Schreiben vom 30. Mai 2007 Widerspruch, über den die Beklagte bisher nicht entschieden hat.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Sie ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, da die begehrte Handlung der Beklagten keinen Verwaltungsakt darstellt. Denn der Kläger erstrebt nicht die - mit einer Verpflichtungsklage zu erstreitende - Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis oder einer sonstigen Genehmigung, sondern das Aufstellen eines Hinweisschildes durch die Beklagte und damit die Vornahme eines Realaktes. Diesem nichtregelnden schlichthoheitlichen Handeln geht auch kein Verwaltungsakt als vorgeschalteter Entscheidungsakt voraus. Entscheidend ist insoweit, ob die Behörde nach Recht und Gesetz zu einer verbindlichen Entscheidung über die Vornahme tatsächlicher Maßnahmen ermächtigt bzw. verpflichtet ist oder ob sie (ggf. unberechtigterweise) ihrer Entscheidung eine für Verwaltungsakte typische Verbindlichkeit beilegen will.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage 2008, § 35 Rn. 15 m.w.N.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Der Kläger begehrt die Gewährung einer freiwilligen, gesetzlich nicht geregelten öffentlichen Leistung, der demgemäß keine entsprechende verbindliche Entscheidung mit Verwaltungsaktqualität - auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung - vorausgeht. Eine solche ist im Übrigen, auch wenn in der Begründung der Sitzungsvorlage der Verwaltung zum maßgeblichen Beschlusses des Bauausschusses vom 16. Februar 1999 sowie in den Ergebnisprotokollen des beratenden Arbeitskreises „Verkehr" verschiedentlich das Wort Genehmigung verwendet wird, nach den Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung auch nicht Verwaltungspraxis geworden, die vielmehr mündlich- informeller Art war. Bei der Auslegung des den klägerischen Antrag ablehnenden Schreibens vom 19. März 2007 nach dem objektiven Empfängerhorizont ist ebenfalls nichts dafür erkennbar, dass die Beklagte ihrer Entscheidung den Charakter eines Verwaltungsaktes verleihen wollte. Weder ist darin die Rede von der Ablehnung einer Genehmigung („Ihrem Antrag... kann ich leider nicht entsprechen.") noch ist dem Schreiben eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt. Die Klage ist aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte an der Ecke M2. -T2. -Straße/Q2.----straße unterhalb der bereits bestehenden beiden Hinweisschilder ein Hinweisschild, weiße Schrift auf rehbraunem Hintergrund, Kastenprofil, Höhe 20 cm, mit dem Schriftzug „B2. I2. „ sowie darunter „U2. , X2. „, nebst Abbildung des Firmenlogos aufstellt.
Die Gewährung freiwilliger öffentlicher Leistungen steht grundsätzlich im Ermessen der Beklagten. Dies gilt in besonderem Maße für die Gestaltung des Ortsbildes, weil es sich hierbei um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft i.S.d. Art. 28 Abs. 2 GG handelt. Dem Selbstverwaltungsrecht ist ein gemeindliches Selbstgestaltungsrecht zugeordnet, das es der Gemeinde gestattet, neben der eigenen Infrastruktur auch das Gepräge des Ortes selbst zu gestalten. Aus dem Selbstgestaltungsrecht erwachsen einer Gemeinde nicht nur Abwehransprüche gegenüber Maßnahmen etwa auf Grund einer überörtlichen Fachplanung. Vielmehr bedeutet dieses Recht auch, auf das äußere Erscheinungsbild des Ortes positiv einwirken zu dürfen und im Sinne einer positiven Stadtbildpflege hierbei (einheitliche) gestalterische Vorstellungen zu verwirklichen. Wegen der unbestreitbaren Wirkung für das äußere Erscheinungsbild des öffentlichen Straßenraums zählt hierzu insbesondere die sogenannte „Stadtmöblierung".
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1987 - 7 C 31/85 -, BVerwGE 77, 134; BVerwG, Beschluss vom 5. Dezember 1996 - 11 VR 8/96 -, juris; VGH BW, Urteil vom 1. Oktober 2004 - 5 S 1012/03 -, juris; siehe auch VG Freiburg, Urteil vom 18. Dezember 2007 - 4 K 1763/06 -, juris.
Die hier getroffene Ermessensentscheidung, das begehrte Schild nicht aufzustellen, ist, gemessen am Maßstab eingeschränkter gerichtlicher Überprüfung (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere hat die Beklagte ihr Ermessen nicht durch eine Verwaltungspraxis zugunsten eines Anspruchs des Klägers gebunden und (deshalb) hier nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
Nach den Kriterien des Arbeitskreises „Verkehr", eines beratenden Gremiums verschiedener Interessenvertreter, die sich der Bauausschuss der Beklagten per Beschluss vom 16. Februar 1999 in zulässiger Weise zu eigen und damit zur Grundlage der Verwaltungspraxis gemacht hat, steht dem Kläger das begehrte Hinweisschild nicht zu. Denn danach erfolgt eine Wegweisung nur dann, wenn sie unbedingt notwendig ist. Das vom Kläger verfolgte Ziel erhöhter Aufmerksamkeit und damit letztlich der Werbung für einen Betrieb ist danach unmaßgeblich. Der begehrte Wegweiser ist auch weder für Kunden noch für Lieferanten zum Auffinden des Geschäftes des Klägers unbedingt erforderlich. Da sein Geschäft - ungeachtet des zu einer Seitengasse hin gelegenen Eingangs - am Beginn der Fußgängerzone und bereits in einem Bereich liegt, den das Gericht zur Altstadt U2. rechnet, ist es für Besucher der Stadt (insbesondere für Tagestouristen), die mit Wegweisern von den großen Parkplätzen ins Zentrum geleitet werden, aufgrund seiner Lage ohne weiteres auffindbar. Die Kunden, die nach Darstellung des Klägers aufgrund von Internetwerbung gezielt zu ihm fahren, sind wegen der auf der Homepage des Unternehmens abrufbaren Anfahrtskizze, nach der das Geschäft auch wegen seiner Lage nahe der Hauptdurchfahrstraße problemlos aufzufinden ist, auf Wegweiser ebenfalls nicht angewiesen. Lieferanten bedürfen in Zeiten von Navigationssystemen ohnehin grundsätzlich keiner Hinweisschilder der hier streitgegenständlichen Art. Darüber hinaus vermag der Lieferverkehr, auf den alle Geschäfte und Betriebe angewiesen sind, die geforderte unbedingte Notwendigkeit der Wegweisung schon deshalb nicht zu begründen, weil ansonsten die mit diesem Kriterium erkennbar beabsichtigte Vermeidung eines Schilderwaldes nicht zu erreichen wäre. Die Notwendigkeit ergibt sich schließlich auch nicht daraus, dass das Geschäft des Klägers nicht unmittelbar an einer Hauptdurchfahrtstraße liegt. Der weitere Grundsatz der Verwaltungspraxis, dass eine Wegweisung nur dann erfolgt, wenn die Betriebe nicht direkt an einer Hauptdurchfahrtsstraße liegen, bedeutet lediglich, dass die erforderliche unbedingte Notwendigkeit immer dann zu verneinen ist, wenn der Betrieb an einer Hauptdurchfahrtstraße liegt. Diese Konkretisierung des unbestimmten Begriffs der unbedingten Notwendigkeit schließt es aber entgegen der Ansicht des Klägers keinesfalls aus, in übrigen Fällen aus anderen Gründen eine unbedingte Notwendigkeit zu verneinen.
Schließlich kann der Kläger auch nicht mit Erfolg einwenden, in anderen Fällen habe die Beklagte das Kriterium der unbedingten Notwendigkeit nicht so ernst genommen und Schilder großzügig bewilligt. Ob diese Behauptung stimmt, bedarf keiner Überprüfung. Selbst durch eine von den oben genannten Grundsätzen für eine Wegweisung zu privaten und innerstädtischen öffentlichen Zielen abweichende Verwaltungspraxis wird die Rechtssphäre des Klägers nicht berührt, solange die Schilder-Vergabe unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes erfolgt. Der in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich und wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln.
Eine Ungleichbehandlung im wesentlichen gleicher Sachverhalte durch die Beklagte lässt sich nicht feststellen. Die vom Kläger vorgelegten Fotos von Hinweisschildern zu verschiedensten Betrieben vom Zweiradgeschäft bis hin zum Sonnenstudio betreffen die Beschilderung im Ortsteil Brochterbeck und vermögen die vom Kläger behauptete selbstbindende Verwaltungspraxis, jedem interessierten Betrieb in der gesamten Kommune ein Schild aufzustellen, nicht zu begründen. Denn diese Ortschaft unterscheidet sich wesentlich von der touristisch ungleich bedeutsameren Altstadt U2. , die mehr Besucher anzieht und bei der deshalb ein gesteigertes Interesse daran besteht, das äußere Erscheinungsbild positiv zu gestalten und den Fahrzeugverkehr nicht in die Altstadt (sowie auf die nahe dem Geschäft des Klägers befindlichen Kurzzeitparkplätze), sondern auf die umliegenden größeren Parkplätze zu lenken. Nach den insoweit übereinstimmenden Angaben der Beteiligten ist bisher kein Schild aufgestellt worden, das auf ein Ladengeschäft im Altstadtbereich von U3. hinweist. In der Altstadt selbst befinden sich nur Hinweise auf Ziele, die außerhalb des von Touristen überwiegend besuchten Bereichs liegen und/oder, wie etwa der Kurpark oder die Freilichtbühne, besondere touristische Attraktionen darstellen. Zu in der Altstadt gelegenen Betrieben hin existieren bisher nur die Wegweiser zu den beiden Beherbergungsbetrieben, die an dem vom Kläger ebenfalls gewünschten Standort stehen. Abgesehen davon, dass solche wegen ihres Zwecks und ihrer Zahl nicht mit Ladengeschäften vergleichbar sind, rechtfertigt hier der Umstand, dass ihren Gästen aus naheliegenden Gründen die direkte (und erlaubte) Zufahrt zur Unterkunft durch die Fußgängerzone gewiesen werden soll, die unterschiedliche Behandlung. Schließlich kann der Kläger einen Rechtsanspruch auf Gewährung der begehrten Leistung auch nicht aus dem bewilligten Hinweis zu einer Zahnarztpraxis nicht weit von seinem Geschäft entfernt (an der Straße I3. L. ) herleiten, weil diese sich weder in der Altstadt befindet noch der aufgestellte Wegweiser in Richtung derselben zeigt und eine Arztpraxis im Übrigen wegen des völlig anderen, ausschließlich gezielt dorthin strebenden Besucherkreises mit seinem Betrieb nicht vergleichbar ist.
Da das Aufstellen eines Wegweisers zu seinem Ladengeschäft aus den vorstehend erörterten, sachlich einleuchtenden Gründen abgelehnt worden ist, ist entgegen der Ansicht des Klägers durch die angegriffene Entscheidung der Beklagten auch das - dem Gleichheitssatz immanente - Willkürverbot nicht verletzt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art.
3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 77, 134
7 C 31/85
11 VR 8/96
5 S
1012/03
4 K 1763/06