Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-24, Aktenzeichen 6 K 947/09.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2010:0924.6K947.09.NW.0A

Tenor:
Die Beklagte wird unter Abänderung der Bescheide vom 26. November 2008, 24. März 2009 und 7. August 2009 und Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2009 verpflichtet, über die Bewilligung von Beihilfeleistungen an die Klägerin für die Jahre 2007 und 2008 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Versorgungsempfängerin des Bundes. Die Beteiligten streiten über Beihilfeerstattungen für die Jahre 2007 und 2008.
Mit mehreren Beihilfeanträgen begehrte die Klägerin in den Jahren 2007 und 2008 Beihilfe unter anderem zu nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln. Die Beklagte erkannte diese Aufwendungen zum Teil nicht als beihilfefähig an.
Unter dem 14. Oktober 2008 stellte die Klägerin im Hinblick auf die nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel den Antrag auf Anerkennung eines Härtefalls und Einbeziehung der Aufwendungen in die Belastungsgrenze des § 12 Abs. 2 der Beihilfevorschriften nach den Grundsätzen des Bundesverwaltungsgerichtsurteils vom 26. Juni 2008 (2 C 2.07). Der Antrag bezog sich auf die Kalenderjahre 2007 und 2008.
Nach Aufforderung der Beklagten legte sie ihr Einkommen aus den Vorjahren offen, worauf die Beklagte für das Jahr 2007 eine Belastungsgrenze in Höhe von 251,43 € und für das Jahr 2008 eine solche in Höhe von 251,28 € errechnete. Mit zwei Bescheiden vom 26. November 2008 erfolgten Nachberechnungen zu den Beihilfeanträgen vom 25. Oktober 2007 sowie vom 19. Februar, 25. März, 11. Juni, 5. September und vom 1. Oktober 2008.
Die Klägerin erhob dagegen Widerspruch: Sie könne die Nachberechnungen nicht ganz nachvollziehen. Die Höhe der Eigenbehalte sei zum Teil nicht identisch mit den ursprünglich in Abzug gebrachten Beträgen. Nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, die wegen Unverträglichkeiten als Alternativmedikation verordnet würden, seien bei der Nachberechnung nicht berücksichtigt.
Die Beklagte erläuterte ihr Vorgehen mit Schreiben vom 10. Dezember 2008 und erließ unter dem 24. März 2009 weitere Änderungsbescheide zu Beihilfeanträgen aus 2007 und 2008 und den Bescheiden vom 26. November 2008. Den Widerspruch der Klägerin wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 5. August 2009 zurück. Hierin führte sie aus, die Berechnung der Belastungsgrenze gemäß § 12 Abs. 2 der Beihilfevorschriften sei korrekt erfolgt. Die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Medikamente seien hierin nicht einzubeziehen, für diese sei nach einem Rundschreiben des BMI vom 6. Oktober 2008 eine gesonderte Belastungsgrenze anzusetzen.
Gleichzeitig holte die Beklagte eine Stellungnahme des Personalarztes zu dem von der Klägerin vorgelegten ärztlichen Attest zu einigen nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln ein. Die Stellungnahme des Personalarztes vom 15. August 2009 befasst sich mit den Präparaten Kreon, Nasic, Konakion, Phytodolor und Calcium Verla. Danach könne lediglich eine Beihilfefähigkeit für das Präparat Calcium Verla bestehen, wenn eine Osteoporose diagnostiziert sei.
Nach Erlass des Widerspruchsbescheids regelte die Beklagte mit zwei Bescheiden vom 7. August 2009 die Beihilfeanträge aus 2007 und 2008 nochmals neu unter Abänderung ihrer Bescheide vom 24. März 2009 und führte hierzu aus, aufgrund der Nachberechnung sei mit dem Beleg Tebonin intens die Belastungsgrenze für das Kalenderjahr 2007 erreicht, ab da erfolge die Befreiung von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln. Die Klägerin erhielt eine Nachzahlung in Höhe von 172,49 €. Im Jahr 2008 sei mit dem Beleg Moviwit im Beihilfeantrag vom 11. Juni 2008 die Belastungsgrenze erreicht, ab da erfolge die Befreiung von den nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln. Dies führte zu einer Nachzahlung von 203,66 €.
Die Klägerin wandte sich gegen den Widerspruchsbescheid mit einem Schreiben vom 10. August 2009, mit dem sie um erneute Überprüfung bat und geltend machte, trotz Erreichen der Belastungsgrenze seien im Jahr 2007 bestimmte Medikamente nicht berücksichtigt bzw. weiterhin Abzugsbeträge einbehalten worden. Bei korrekter Berechnung sei die Belastungsgrenze im Jahr 2008 bereits früher überschritten, verschiedene Medikamente würden auch hier weiter nicht berücksichtigt.
Am 7. September 2009 hat sie Klage erhoben.
Sie trägt vor: Die Beklagte habe die Belastungsgrenzen fehlerhaft errechnet, indem sie davon ausgehe, dass nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel in die Summe der geleisteten Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 2 der Beihilfevorschriften nicht einzubeziehen seien. Dies widerspreche dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008, wonach die nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel vorläufig zusätzlich zu den in § 12 Abs. 1 der Beihilfevorschriften genannten Aufwendungen im Rahmen des Abs. 2 zu berücksichtigen seien. Maßgebend sei danach der Gesamtbetrag der Eigenbehalte. Im Übrigen verweist sie auf ihr Schreiben vom 10. August 2009.
Sie beantragt,
die Beklagte unter Abänderung der Bescheide, die zu den Erstattungsanträgen betreffend das Jahr 2007 und das Jahr 2008 ergangen sind, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2009 zu verpflichten, über die Bewilligung von Beihilfeleistungen für die Jahre 2007 und 2008 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Mit den Bescheiden vom 7. August 2009 habe sie für 2007 und 2008 verschiedene nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ab Erreichen der Belastungsgrenze berücksichtigt, im Übrigen verweise sie auf die Stellungnahme des Personalarztes. Das Bundesverwaltungsgericht habe im Grundsatz bestätigt, dass nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen seien. Im Rahmen der Fürsorgepflicht habe es eine Härtefallregelung für erforderlich gehalten. Bei dieser Härtefallregelung sei die Beklagte an das Rundschreiben des BMI vom 6. Oktober 2008 gebunden. Damit werde den Empfehlungen des Bundesverwaltungsgerichts nur zum Teil gefolgt, da es sich aber nur um eine Empfehlung handele, sei die Rechtsauslegung des BMI rechtmäßig. Danach erfolgten zwei getrennte Feststellungen für das Erreichen der Belastungsgrenze für die Eigenbehalte nach § 12 Abs. 1 der Beihilfevorschriften und für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, die ärztlich verordnet, medizinisch notwendig und angemessen seien. Auch unter Geltung der neuen Beihilfevorschriften bleibe es bei der ministeriellen Vorgabe, da die Bundesbeihilfenverordnung keine Regelung hierzu treffe. Die Beihilfe sei nur eine ergänzende Hilfeleistung des Dienstherrn. Die Verletzung der Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern stehe bei einem Streitwert wie vorliegend nicht in Rede.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten der Beklagten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid vom 26. November 2008 und die ergangenen Änderungsbescheide vom 24. März 2009 und 7. August 2009 sowie der Widerspruchsbescheid vom 5. August 2009, mit denen die Beklagte auf Antrag der Klägerin die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Härtefallregelung in Bezug auf ihre Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Medikamente in den Jahren 2007 und 2008 vorgenommen hat, und die die Klägerin sämtlich in zulässiger Weise in das vorliegende Klageverfahren einbezogen hat, sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte insgesamt nochmals unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über ihre Härtefallanträge entscheidet, weil die Sache nicht spruchreif ist, da hierfür weitere Verwaltungsermittlungen erforderlich sind (§ 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Bescheide folgt nach Auffassung des Gerichts schon daraus, dass die Beklagte die Belastungsgrenze, ab der der Klägerin unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel in den Jahren 2007 und 2008 erstattet werden müssen, nicht zutreffend ermittelt hat. Der Fehler liegt namentlich darin, dass die Beklagte für diese nicht verschreibungspflichtigen Medikamente eine eigene, zusätzliche Belastungsgrenze in Ansatz gebracht hat, wohingegen dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 (- 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234, hier zitiert nach juris) aus Sicht der Kammer eindeutig zu entnehmen ist, dass diese Aufwendungen – vorübergehend bis zum Inkrafttreten rechtmäßiger Beihilferegelungen –, soweit sie nach ärztlicher Verordnung notwendig und angemessen sind, in die Belastungsgrenze des § 12 Abs. 2 der hier noch anzuwendenden Beihilfevorschriften vom 1. November 2001 – BhV – einzubeziehen sind. Dies ergibt sich nach Überzeugung des Gerichts aus den folgenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 26. Juni 2008, a.a.O., juris Rdnrn. 21 und 22:
„Der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht muss auch während des Übergangszeitraums bis zu der gebotenen normativen Neuregelung des Beihilferechts des Bundes Rechnung getragen werden. Wie dargelegt steht sie der vorläufigen weiteren Anwendung der Ausschlussregelungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 b BhV nicht entgegen. Sie verlangt jedoch, unzumutbare Härten zu vermeiden, die sich in Einzelfällen ergeben können. Hierfür bedarf es einer abstrakt-generellen Härtefallregelung, wie sie die Beihilfevorschriften in § 12 Abs. 2 enthalten. Danach sind die in § 12 Abs. 1 BhV vorgeschriebenen Eigenbehalte für bestimmte beihilfefähige Aufwendungen innerhalb eines Kalenderjahres auf Antrag des Beihilfeberechtigten nicht mehr abzuziehen, sobald diese Abzüge für den Beihilfeberechtigten und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen die festgelegte finanzielle Belastungsgrenze überschreiten.
Um die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen im Übergangszeitraum zu gewährleisten, hält es der Senat für angezeigt, die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel im Falle ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit vorläufig im Rahmen des § 12 Abs. 2 BhV zusätzlich zu den in § 12 Abs. 1 genannten Aufwendungen zu berücksichtigen. Sobald der Gesamtbetrag der Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 BhV und der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel die maßgebende Belastungsgrenze des § 12 Abs. 2 BhV im jeweiligen Kalenderjahr überschreitet, sind weitere derartige Aufwendungen nach den Kriterien der Notwendigkeit und Angemessenheit zu erstatten. (...)
Ergibt die Einbeziehung dieser Aufwendungen für sich genommen oder zusammen mit Eigenbehalten gemäß § 12 Abs. 1 BhV in diesem Kalenderjahr eine Überschreitung der Belastungsgrenze, so ist dem Kläger der darüber liegende Betrag zu erstatten.“
Auch Sinn und Zweck der Belastungsgrenze wird es allein gerecht, dass sie dem Beihilfeberechtigten insgesamt in der Höhe nur einmal entgegengehalten werden kann, weil sie die Obergrenze dessen bildet, was er nach der fürsorgerechtlichen Bewertung des Dienstherrn prozentual aus seinem Einkommen für Eigenbeteiligungen an Krankheitskosten im Jahr aufbringen kann. Dieser Betrag steht dem Beihilfeberechtigten aber nur einmal zur Verfügung, unabhängig davon, ob er ihn für verschreibungspflichtige oder nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel aufwenden muss.
Der Erlass des BMI vom 6. Oktober 2008 wird dieser Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch das Bundesverwaltungsgericht für die hier betroffene Übergangszeit nicht gerecht. Er kann als Verwaltungsvorschrift eine zulässige Einschränkung der beihilferechtlichen Ansprüche der Klägerin nicht begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 2 C 28/08 –, NVwZ-RR 2009, 730, hier zitiert aus juris).
Die Zugrundelegung einer einheitlichen Belastungsgrenze gemäß § 12 Abs. 2 BhV pro Kalenderjahr muss zu einer vollständigen Neuberechnung der Erstattungsleistungen für 2007 und 2008 an die Klägerin führen, wobei zunächst die Belastungen, die sie in diesen Jahren bereits für Eigenanteile und Praxisgebühren gemäß § 12 Abs. 1 BhV aufgewandt hat, zu ermitteln und zu berücksichtigen sind. Diese Belastungen müssen in dem neu zu fassenden Bescheid nachvollziehbar ausgewiesen werden, damit erkennbar wird, ob innerhalb der einschlägigen Belastungsgrenze überhaupt noch Raum für Aufwendungen der Klägerin für nicht verschreibungspflichtige Medikamente bleibt.
Sollte dies der Fall sein, muss der Bescheid in Bezug auf die nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel klarstellen, welche dieser Aufwendungen schon dem Grunde nach nicht in die Belastungsgrenze eingerechnet werden können und woran dies jeweils scheitert. Dafür kann es nämlich mehrere Gründe geben: Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 kommt die Einbeziehung von Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel in die Belastungsgrenze - wie auch ihre Erstattung – nur in Betracht im Rahmen der Notwendigkeit und Angemessenheit. An diesen Voraussetzungen kann es im Einzelfall fehlen, was die Beklagte ggf. gegenüber der Klägerin zu erläutern hat. Bestehen Zweifel daran, ob die Behandlung der Klägerin den Einsatz eines bestimmten nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittels erfordert, zum Beispiel um Nebenwirkungen verschreibungspflichtiger Medikamente zu verringern (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008, a.a.O.), ist vorab die Stellungnahme des Personalarztes hierzu einzuholen.
Liegen die Voraussetzungen der Notwendigkeit und Angemessenheit danach vor, sind die Aufwendungen – wie dies wohl die Beklagte auch praktiziert (vgl. die Aufstellung über die Ermittlung der Belastungsgrenze im Jahr 2009 für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, Bl. 123 VA) – in voller Höhe in die Belastungsgrenze einzurechnen. Der neu zu erlassende Bescheid der Beklagten muss dementsprechend konkret ausweisen, welche Aufwendungen (für welches Arzneimittel und in welcher Höhe) in die Belastungsgrenze einbezogen werden und wann die Belastungsgrenze erreicht bzw. überschritten wird. Nach diesem Zeitpunkt dürfen weder Eigenbehalte noch Praxisgebühren von den Aufwendungen der Klägerin abgezogen werden. Auch die so genannten Festbeträge für Arzneimittel dürfen im Übrigen nicht zu einer Kürzung der Aufwendungen führen. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die im Recht der gesetzlichen Krankenkassen geltenden Festbeträge für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht die Notwendigkeit und Angemessenheit von Aufwendungen im Beihilferecht beschränken können, weil sie auf außerhalb dieser beihilferechtlichen Kriterien liegenden Zwecken beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009, a.a.O.), ist nach Auffassung der Kammer bei der Prüfung der Notwendigkeit und Angemessenheit nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel im Rahmen der Härtefallregelung gleichermaßen zu beachten. Eine Differenzierung, wie sie in den Bescheiden der Beklagten zwischen „dem Grunde nach beihilfefähigen“ Beträgen und letztlich „beihilfefähigen“ Beträgen auch nach Erreichen der Belastungsgrenze teilweise noch vorgenommen wurde (vgl. zum Beispiel den Bescheid vom 7. August 2009, nach dem die Belastungsgrenze mit Beleg Nr. 5 vom 16. Juni 2007 erreicht war, dennoch erfolgten bei späteren Belegen u.a. vom 14. August und 14. September 2007 offensichtlich noch Abzüge), ist nicht aus sich heraus verständlich und deshalb in jedem Fall gegenüber der Klägerin zu erläutern.
Bei der sodann erforderlichen Berechnung der nach Erreichen der Belastungsgrenze zu erstattenden Beträge für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ist allerdings zu beachten, dass die Erstattung nur in Höhe des einschlägigen Beihilfebemessungssatzes, bei der Klägerin 70 v.H., erfolgt. Hieraus ergeben sich zwangsläufig – worauf die Beklagte die Klägerin schon zu Recht hingewiesen hat – betragsmäßige Unterschiede zwischen den zunächst in Ansatz gebrachten Eigenbehalte (beispielsweise 10,-- € auf die Kosten eines Arzneimittels von 100,-- €) und dem prozentual ermittelten Erstattungsbetrag auf die ungekürzten Aufwendungen (im Beispielsfall: 7,-- €, nämlich neue Gesamterstattung von 70,-- € = 70 v.H. aus 100,-- €, statt bisher 63,-- € = 70 v.H. aus 90,-- €).
Dies alles soll bei der gebotenen Neubescheidung der Klägerin aus den Bescheiden selbst nachvollziehbar hervorgehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Auslegung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008, a.a.O., für die Beklagte grundsätzliche Bedeutung hat.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 744,-- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 GKG). Dies entspricht den nicht anerkannten Beihilfebeträgen, welche die Klägerin im Schreiben vom 10. August 2009 aufgeführt hat, zuzüglich der außer Acht zu lassenden Belastungsgrenzen in Höhe von 251,43 € und 251,28 € für die streitgegenständlichen Jahre 2007 und 2008.
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1 GKG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 b BhV
§ 12 Abs. 1 BhV
§ 12 Abs. 2 BhV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 234
NVwZ-RR 2009, 730
2 C 2.07
2 C 28/08