Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-27, Aktenzeichen 15 A 1860/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0327.15A1860.06.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Im Kläger als einem eingetragenen Verein sind verschiedene kommunale Wählergruppen aus Nordrhein-Westfalen Mitglied, so auch aus 20 der 27 Mitgliedskörperschaften des Beklagten. Zur Wahl der 11. Landschaftsversammlung hatte der Kläger eine Reserveliste eingereicht, die der Direktor des Beklagten zugelassen hatte und aus der 3 Kandidaten bei 135 Sitzen in der Landschaftsversammlung zum Zuge kamen. Die Zuteilung erfolgte auf der Basis der Stimmenzahl, die 12 Mitglieder des Klägers bei der zuvor erfolgten Kommunalwahl errungen hatten. Auch zur Wahl der 12. Landschaftsversammlung reichte der Kläger eine Reserveliste ein. Der Direktor des Beklagten beabsichtigte, die Reserveliste zuzulassen und teilte dies dem Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen mit. Dieses antwortete mit Verfügung vom 11. Oktober 2004 dahin, dass eine Reserveliste nur von Wählergruppen eingereicht werden könne, die in mindestens einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten seien. Das treffe für den Kläger nicht zu, da er sich gar nicht zur Kommunalwahl gestellt habe. Der Direktor des Beklagten möge unter Zugrundelegung dieser Rechtsauffassung in eigener Verantwortung über die Zulassung der Reserveliste entscheiden.
Mit Schreiben vom 15. Oktober 2004 teilte der Direktor des Beklagten dem Kläger mit, dass er in seiner Funktion als Wahlleiter entschieden habe, die Reserveliste nicht zuzulassen. Dagegen wandte sich der Kläger mehrfach schriftlich und bat um einen rechtsmittelfähigen Bescheid, ohne dass ein solcher erging.
Nach erfolglosem Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes beschloss die 12. Landschaftsversammlung am 16. Dezember 2004, dass die Landschaftsversammlung mit 100 Mitgliedern gültig gebildet worden sei. Es wurden 86 Mitglieder direkt gewählt (45 Mitglieder CDU, 35 Mitglieder SPD, 5 Mitglieder Grüne, 1 Mitglied Bürgerliste). Die bereinigten Stimmenzahlen der letzten Kommunalwahl betragen: 1.567.975 für die CDU, 1.173.916 für die SPD, 340.168 für die Grünen, 221.121 für die FDP, 41.636 für die PDS und 2.401 für Offensive D. Ausgehend von der Sitzverteilung nach dem Erststimmenergebnis wurden nach diesem Kommunalwahlergebnis aus den Reservelisten der CDU 2, den Grünen 5, der FDP 6 Sitze und der PDS 1 Sitz zugeteilt.
Mit der am 17. Dezember 2004 erhobenen, ursprünglich neben dem Beklagten auch gegen dessen Direktor gerichteten Klage hat der Kläger sich weiter gegen die Nichtzulassung der Reserveliste gewandt und vorgetragen: Die Reserveliste hätte zugelassen werden müssen. Maßgeblich für die Berechtigung, eine Reserveliste aufzustellen, sei nicht das Wahlrecht, sondern die Regelung der Aufgabe und Verbandsstruktur nach der Satzung des Klägers. Es dürften keine parteiähnlichen Strukturen vom Kläger verlangt werden, vielmehr seien nur die Anforderungen für eine Wählergruppe zu erfüllen. Danach seien die Eigenständigkeit der Wählergruppen und die Willensbildung von unten nach oben kennzeichnend. Verbunden seien diese Wählergruppen in ihrem gemeinsamen Bestreben, unter Einbringung ihrer kommunalpolitischen Erfahrung eine sachorientierte Politik zu verfolgen. Zwar seien die Mitglieder des Klägers Wählergruppen, diese bestünden aber wiederum aus Wahlberechtigten. Ob eine korporative oder eine Einzelmitgliedschaft bestehe, sei gleichgültig. Die Gleichbehandlung mit den Parteien erfordere eine Zulassung der Reserveliste, eine Überrepräsentation werde damit nicht erstrebt. Jedenfalls habe der Beklagte sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, da er sich an die unzutreffende Rechtsauffassung des Innenministeriums gebunden gefühlt habe. Außerdem habe er sich selbst durch die Zulassung der Reserveliste für die 11. Landschaftsversammlung gebunden.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagten zu verurteilen, die Reserveliste des Klägers zu einer einzuleitenden neuen Wahl der 12. Landschaftsversammlung zuzulassen.
Der Beklagte und der damals ebenfalls beklagte Direktor des Landschaftsverbandes haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie haben vorgetragen: Der Kläger dürfe keine Reserveliste einreichen, da er keine Wählergruppe sei. Dies sei nämlich eine Gruppe von Wahlberechtigten, während der Kläger eine Gruppe von Wählergruppen sei. Vom Kläger werde keine Parteistruktur verlangt, sondern allein die Erfüllung des Merkmals Wählergruppe. Ein Ermessensspielraum für die Zulassungsentscheidung bestehe nicht, so dass auch kein Ermessensfehler vorliegen könne.
Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Klägers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend vorträgt: So wie die einzelnen Wahlberechtigten unter prozesskostenrechtlichen Gesichtspunkten wirtschaftlich Beteiligte am Prozess des Klägers seien, seien sie auch dessen Mitglieder. Die wahlrechtlichen Regeln müssten zumindest verfassungskonform so ausgelegt werden, dass ein Anspruch auf Zulassung der Reserveliste bestehe, denn Rathausparteien seien den politischen Parteien für die Landschaftsversammlungswahl gleichzustellen. Bei einem Verständnis des Begriffs Wählergruppe, wie es der Beklagte und das Verwaltungsgericht verträten, könnten kommunale Wählergemeinschaften keine Reserveliste einreichen, so dass die für diese abgegeben Stimmen unter den Tisch fielen und sie unterrepräsentiert seien. Von den Stimmenverhältnissen her stünden dem Kläger 3 Sitze zu. Obwohl parteiähnliche Strukturen vom Kläger als Wählergruppe gerade nicht gefordert werden dürften, sei seine Struktur unter dem hier in Rede stehenden wahlrechtlichen Aspekt gar nicht so weit von dem einer Partei entfernt: Auch die Parteien hätten Orts- und Kreisverbände, die von den Mitgliedern getragen würden und bei den Kommunalwahlen die Kandidaten aufstellten, nicht etwa die Partei in ihrer Gesamtheit.
Der Kläger beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, zur teilweisen Neuwahl der 12. Landschaftsversammlung in den Mitgliedskörperschaften Wahlen in den Vertretungen zur Abgabe der Zweitstimmen für die Reservelisten unter Einbeziehung der Reserveliste des Klägers durchführen zu lassen und einen neuen Verhältnisausgleich aus den Reservelisten unter Einbeziehung der Reserveliste des Klägers vorzunehmen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag und trägt ergänzend vor: Es könne von einer Wählergruppe ein Mindestmaß an Organisation verlangt werden. Auch das Bundesverfassungsgericht halte nur dann eine Zusammenfassung von Wahlbewerbern für sinnvoll, wenn sich die Bewerber durch ein gemeinsames Programm verbunden fühlten. Schon die Größe des Landschaftsgebiets gebiete ein solches organisatorisches Mindestmaß, das der Kläger nicht aufweise.
Die Beigeladenen stellen keine Anträge.
Der Beteiligte, der keinen Antrag stellt, trägt vor: Der Kläger sei wegen der bloßen Mitgliedschaft von Wählergruppen statt Wahlberechtigten keine Wählergruppe. Insoweit werde er nicht anders als die Parteien behandelt, bei denen auch nur natürliche Personen Mitglied sein könnten. Wenn sich der Kläger auf Landschaftsverbandsebene organisiere und Wahlvorschläge für die Wahl in Kreisen und kreisfreien Städten einreiche, könne er als Wählergruppe auch eine Reserveliste einreichen. Zur Zeit erstrebe er aber eine bloße Listenverbindung unterschiedlicher lokaler - womöglich sogar in demselben Ort konkurrierender - Wählergruppen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage richtet sich - wie es in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch klargestellt wurde - bei sachgerechter Würdigung allein gegen den Landschaftsverband. Soweit nicht Besonderheiten eines Organstreits oder des Wahlprüfungsverfahrens zu beachten sind, ist die Klage - im Gegensatz zu Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 5 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zur VwGO) - gegen den Rechtsträger und nicht die Behörde zu richten. Ein formalisiertes Wahlprüfungsverfahren für die Bildung der Landschaftsversammlung, insbesondere ein anfechtbarer Beschluss der Landschaftsversammlung über die Gültigkeit der Wahl (wie etwa im Kommunalwahlrecht, vgl. §§ 40 Abs. 1 Satz 1, 41 Abs. 1 des Kommunalwahlgesetzes - KWahlG -), existiert nicht. Es handelt sich daher um eine allgemeine Leistungsklage, mit der der Kläger eine nach seiner Auffassung rechtlich fehlerfreie Durchführung der Wahl zur Landschaftsversammlung unter seiner Wahlteilnahme gegenüber dem Landschaftsverband beansprucht.
Die zulässig Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen, da ein Anspruch auf Zulassung der Reserveliste des Klägers zur Wahl der 12. Landschaftsversammlung und damit auch auf teilweise Neuwahl nicht besteht.
Gemäß § 7b Abs. 5 Satz 1 der Landschaftsverbandsordnung (LVerbO) sind Reservelisten von den für das Gebiet der Landschaftsverbände zuständigen Landesleitungen der Parteien und Wählergruppen, die in mindestens einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten sind, einzureichen. Der Kläger gehört nicht zu den zur Einreichung berechtigten Gruppierungen.
Der Kläger ist nicht Partei, weil er nicht an Landtags- oder Bundestagswahlen teilnimmt.
Vgl. zu diesem Erfordernis § 2 Abs. 1 Satz 1 des Parteiengesetzes (ParteiG) und Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. November 1994 - 2 BvR 1/93 -, BVerfGE 91, 262 (267).
Gruppen, die sich in ihrer Tätigkeit auf die kommunale Ebene beschränken - sogenannte Rathausparteien -, sind keine (politischen) Parteien.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 1985 - 2 BvR 1163/82 -, BVerfGE 69, 92 (104).
Wenn man mit einer in der staatsrechtlichen Literatur vertretenen Auffassung,
vgl. Kunig, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 3, 3. Aufl., § 40 Rn. 80,
der Meinung ist, die Beschränkung des Parteienbegriffs auf Vereinigungen zum Zwecke der Mitwirkung in Landesparlamenten oder dem Bundestag sei mit dem verfassungsrechtlichen Parteienbegriff des Art. 21 des Grundgesetzes (GG) unvereinbar, da dieser "Rathausparteien" erfasse, kann der Kläger auch dann nicht als zur Einreichung einer Reserveliste berechtigte Partei angesehen werden. Da der verfassungsrechtliche Zweck der Parteien in der Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes liegt (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), muss eine Partei als Mitgliederverband natürlicher Personen - und zwar vornehmlich wahlberechtigter - konstituiert werden (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Nr. 1 ParteiG). Eine solche Einzelmitgliedsvereinigung ist der Kläger nicht, sondern ein Verbändeverband.
Vgl. zu den unterschiedlichen Gliederungsformen Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, S. 196 ff.
Der Kläger ist auch keine Wählergruppe. Wegen der Koppelung der Wahlen zur Landschaftsversammlung nach § 7b Abs. 4 LVerbO an die Kommunalwahlen auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte kann der Begriff "Wählergruppe" in § 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO nur im Sinne der entsprechenden kommunalwahlrechtlichen Norm des § 15 Abs. 1 Satz 2 KWahlG verstanden werden. Nach der dortigen Legaldefinition ist eine Wählergruppe eine Gruppe von Wahlberechtigten. Das ist der Kläger nicht, da nicht Wahlberechtigte, sondern Wählergruppen seine Mitglieder sind.
Schließlich ist der Kläger - unabhängig davon, ob man ihn als Partei oder Wählergruppe ansehen würde - nicht, wie es § 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO verlangt, in mindestens einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten. Der Kläger ist nie zu einer Kommunalwahl in einer Mitgliedskörperschaft des beklagten Landschaftsverbandes angetreten. Vertreten in Kreistagen oder Räten kreisfreier Städte sind einige Wählergruppen, die Mitglieder des Klägers sind. Die Kandidaten sind aber alleine für die örtliche Wählergruppe, nicht für den Kläger angetreten und gewählt worden.
Verfassungsrecht zwingt nicht dazu, den Begriff der in einer Mitgliedskörperschaft vertretenen Wählergruppe erweiternd so auszulegen, dass auch der Kläger als Zusammenschluss von Wählergruppen erfasst wird. Allerdings wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, wenn den Mitgliedern von Wählergruppen nicht - wie schon begrifflich den vornehmlich auf die Mitwirkung in Bund und Land ausgerichteten Parteimitgliedern - die Möglichkeit eingeräumt wäre, als überörtliche Zusammenschlüsse Reservelisten aufzustellen, für deren Stimmenzahl die jeweils auf diesen Zusammenschluss entfallenden Stimmen im Landschaftsgebiet nach § 7b Abs. 4 LVerbO maßgebend sind. Das ergibt sich aus dem Grundsatz der Chancengleichheit. Denn aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) folgt, dass allen im örtlichen Bereich wirkenden Gruppen die Möglichkeit offen stehen muss, in grundsätzlich gleicher Weise wie Parteien an der Selbstverwaltung (hier im Rahmen des Landschaftsverbandes) teilzunehmen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1961 - 2 BvR 366/60 -, BVerfGE 13, 1 (15 f.), für Gemeinden und Kreise.
Das bedeutet für die in Art. 3 Abs. 1 GG mitgewährleistete Wahlrechtsgleichheit,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 1991 - 2 BvR 562/91 - BVerfGE 85, 148 (157),
im Hinblick auf die Verhältnisausgleichsstimmen für Reservelisten nach § 7b Abs. 4 LVerbO, dass die für Wählergruppen abgegebenen Stimmen in dieser Hinsicht den gleichen Erfolgswert haben müssen wie Stimmen für Parteien. Jede für eine Wählergruppe abgegebene Stimme muss den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Landschaftsversammlung haben können.
Vgl. zur Erfolgswertgleichheit BVerfG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335 (353).
Namentlich bei Kommunalwahlen gilt das Prinzip der Erfolgswertgleichheit auch zwischen Parteien und Wählergruppen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1961 - 2 BvR 366/60 -, BVerfGE 13, 1 (13 f.); Urteil vom 2. November 1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11, 351 (361 ff.).
Diese Erfolgswertgleichheit der Stimmen für Wählergruppen könnte dann verletzt sein, wenn durch die Ausgestaltung des Systems der Bildung der Landschaftsversammlung nach § 7b LVerbO den Wählergruppen nicht wie Parteien die Möglichkeit zur Einreichung von Reservelisten auf überörtlicher Grundlage geboten würde. § 7b LVerbO bestimmt, dass die Sitze in der Landschaftsversammlung durch Wahl der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften besetzt werden, also der Kreistage und Räte der kreisfreien Städte des Landschaftsverbandsgebietes, und zwar mit der Erststimme durch Wahl der auf die Mitgliedskörperschaften entfallenden Sitze und mit der Zweitstimme durch Wahl einer Reserveliste. Für die politische Zusammensetzung der Landschaftsversammlung ist diese indirekte Wahl jedoch unerheblich: Gemäß § 7b Abs. 4 LVerbO findet ein Verhältnisausgleich in der Form statt, dass die Zusammensetzung der Landschaftsversammlung, wie sie durch die Erststimmen gebildet würde, in Beziehung gesetzt wird dazu, wie sie zusammengesetzt wäre, wenn das Ergebnis der letzten Kommunalwahl, also das der Wahlen zu den Vertretungen der Mitgliedskörperschaften, hochgerechnet würde, wobei dieser Vergleich nur stattfindet zwischen den Parteien und Wählergruppen, die eine Reserveliste eingereicht haben. Entsprechend diesem hochzurechnenden Kommunalwahlergebnis wird die Landschaftsversammlung aus den Reservelisten weiter aufgefüllt.
Da Parteien überörtlich organisiert sind, Wählergruppen aber ihrem Wesen nach auf die jeweilige Kommune konzentriert sind, bedeutet dieses System, dass jede Partei eine einzige Reserveliste einreichen kann, die zum Zuge kommt nach Maßgabe aller Kommunalwahlstimmen, die für alle Bewerber dieser Partei in allen Mitgliedskörperschaften abgegeben wurden. Für nicht zusammengeschlossene Wählergruppen bedeutet dies, dass nur jede einzelne bei der Kommunalwahl in ihrer Kommune erfolgreiche Wählergruppe eine Reserveliste einreichen darf und diese nur nach Maßgabe der Kommunalwahlstimmen zum Zuge kommt, die für Bewerber dieser Wählergruppe abgegeben wurden. Den wenigen Parteireservelisten mit hoher für sie maßgeblicher Stimmenzahl stünden somit Wählergruppenlisten mit jeweils nur geringer für sie maßgeblicher Stimmenzahl gegenüber. Namentlich die für nicht erfolgreiche Wählergruppen abgegebenen Stimmen bleiben beim Verhältnisausgleich im Gegensatz zu den Stimmen für nicht erfolgreiche Parteiortsverbände ohne Bedeutung.
Ob es verfassungsrechtlich geboten ist, Wählergruppen die Möglichkeit des Zusammenschlusses auf überörtlicher Ebene und damit der Einreichung einer landschaftsverbandsweiten Reserveliste einzuräumen, kann hier jedoch dahinstehen, da das geltende Wahlrecht diese Option eröffnet:
Voraussetzung dafür ist erstens, dass es sich bei dem Zusammenschluss um eine Wählergruppe, also um eine Gruppe von Wahlberechtigten handelt (§ 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO). Daraus ergibt sich, dass die Mitglieder der örtlichen Wählergruppen auch Mitglieder des überörtlich organisierten Verbandes sein müssen, um diesem die Qualität einer Wählergruppe zu verleihen. Dies kann bei entsprechender satzungsrechtlicher Ausgestaltung uno actu durch Beitritt zur örtlichen Wählergruppe geschehen.
Vgl. BGH, Urteil vom 24. Oktober 1988 - II ZR 311/87 -, BGHZ 105, 306 (311 f.).
Zweitens muss dieser überörtliche Verband als überörtlich organisierte Wählergruppe in den jeweiligen Kommunen über seine örtlichen Wählergruppen in jedenfalls einer Kommune mit mindestens einem Bewerber erfolgreich sein, da sie in mindestens einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten sein muss (§ 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO). Dies ermöglicht das Kommunalwahlrecht. § 15 Abs. 1 Satz 2 KWahlG hindert die zu einem Wahlvorschlag berechtigten Gruppen von (in einer Kommune) Wahlberechtigten als Wählergruppe nicht, zugleich namens einer überörtlich organisierten Wählergruppe anzutreten. Entscheidend ist nur, dass die örtliche Wählergruppe deutlich macht und dies auch auf dem Stimmzettel deutlich wird, dass sie den Wahlvorschlag auch für die überörtlich organisierte Wählergruppe unterbreitet. Damit wird dem Wähler bewusst, dass seine Stimme für einen Bewerber der örtlichen Wählergruppe nicht nur für diese, sondern mittelbar auch als Stimme für die Reserveliste der überörtlich organisierten Wählergruppe, der die Mitglieder der örtlichen Wählergruppe angehören, zu Buche schlägt. Nur wenn gegenüber dem Wähler offengelegt ist, dass ein Kandidat auch für einen überörtlichen Zusammenschluss antritt, verleiht dies der Wahlstimme für einen solchen Kandidaten die demokratische Legitimation dafür, sie bei der Zusammensetzung der Landschaftsversammlung als Stimme für die Reserveliste der überörtlich organisierten Wählergruppe zu werten.
Die Kandidatur für einen überörtlichen Verband setzt allerdings voraus, dass die Mitglieder von in den Kreisen und kreisfreien Städten des Landschaftsverbandsgebiets konkurrierenden Wählergruppen nicht gemeinsam in demselben Verband Mitglied sein können (vgl. § 15 Abs. 3 Satz 2 KWahlG, wonach jeder Wahlvorschlag nur einen Bewerber enthalten darf). Das ist aber unter Gleichheitsgesichtspunkten unbedenklich, denn dies gilt in gleicher Weise auch für Parteien. Würde eine überörtlich organisierte Wählergruppe einerseits darauf bestehen, in der Kommunalwahl in jedem Wahlbezirk mehrere Kandidaten zu präsentieren, andererseits aber Anspruch darauf erheben, dass alle Wahlstimmen ihrer konkurrierenden Kandidaten für nur eine Reserveliste gezählt würden, beanspruchte sie damit eine gleichheitswidrige Besserstellung gegenüber Parteien.
Der so den Mitgliedern von örtlichen Wählergruppen offen stehende Zusammenschluss auf überörtlicher Grundlage beraubt diese nicht ihres Charakters als autonome örtliche Verbände: Der Zusammenschluss in der oben genannten Form steht in der freien Entscheidung der örtlichen Wählergruppe. Welche Kandidaten aufgestellt werden, entscheidet die örtliche Wählergruppe. Wenn eine örtliche Wählergruppe sich auch für diese lose Art des Zusammenschlusses nicht entscheiden kann, muss sie es hinnehmen, dass die für sie abgegebenen Stimmen mangels sachlicher Rechtfertigung nicht der überörtlichen Reserveliste eines Zusammenschlusses zugerechnet werden dürfen.
Der autonome Charakter der örtlichen Wählergruppen geht im Falle eines überörtlichen Zusammenschlusses auch nicht etwa mit Blick auf die programmatischen Erfordernisse des Wahlrechts verloren. Zwar müssen Parteien und Wählergruppen gleichermaßen für die Kommunalwahl ein Programm vorweisen (§ 15 Abs. 2 Satz 2 KWahlG). Dieses Erfordernis erfüllen die Mitglieder des Klägers, die alle Wählergruppen sind, für die Wahl in den Mitgliedskörperschaften ohne weiteres, wie sich schon daraus ergibt, dass sie dafür Wahlvorschläge einreichen dürfen. Für den überörtlichen Zusammenschluss bestehen keine höheren programmatischen Anforderungen. Die Zusammensetzung der Landschaftsversammlung bestimmt sich nach dem in § 7 LVerbO geregelten Wahlsystem nämlich nicht durch eine eigenständige Wahl, sondern durch Hochrechnung der Ergebnisse einer Kommunalwahl. Dementsprechend sind nach § 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO all diejenigen Parteien und Wählergruppen berechtigt, Reservelisten einzureichen, die bei der zugrunde zu legenden Kommunalwahl erfolgreich waren. Weitergehende programmatische Anforderungen für überörtliche Wählergruppen ergeben sich auch nicht aus dem Verfassungsrecht.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. November 1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11, 351 (366).
Besteht somit kraft geltenden Kommunalwahlrechts für Wählergruppen auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte schon jetzt die Möglichkeit, sich durch Zusammenschluss ihrer Mitglieder zu einem überörtlichen Verband zu konstituieren, ohne dass die örtlichen Wählergruppen ihres autonomen Charakters beraubt würden, kann in der Regelung der Landschaftsverbandsordnung mit ihrem Verhältnisausgleich auf der Basis der letzten Kommunalwahl keine Ungleichbehandlung der Wählergruppen gegenüber Parteien gesehen werden.
Soweit in der Literatur die Zulässigkeit des Wahlverfahrens zur Landschaftsversammlung unter demokratischen Gesichtspunkten in Zweifel gezogen wird,
vgl. van Bahlen, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung (Stand: Mai 2004), § 7b LVerbO Anm. 2; Erichsen, Kommunalrecht, 2. Aufl., § 12 C 3 a aa; Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 307 ff.,
vermag das der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen. Dies würde dem Kläger nicht den hier eingeklagten Anspruch verleihen. Der Kläger macht nicht die Verfassungswidrigkeit des Wahlsystems als solches geltend, sondern alleine eine vermeintliche Ungleichbehandlung innerhalb dieses Wahlverfahrens.
Schließlich kann der erhobene Anspruch auch nicht unter den vom Kläger angesprochenen Gesichtspunkten eines Ermessensfehlers oder der Selbstbindung Erfolg haben. Dem Direktor des Beklagten steht für die Zulassung von Reservelisten nach § 7b Abs. 5 Satz 2 LVerbO kein Ermessen zu. Es handelt sich um eine gesetzesgebundene Entscheidung. Es ist daher unerheblich, ob er sich bei seiner - nach den obigen Ausführungen richtigen - Entscheidung an die - ebenfalls richtige - Auffassung des Innenministeriums gebunden gefühlt hat. Aus der Zulassung der Reserveliste des Klägers für die 11. Landschaftsversammlung kann er hier nichts ableiten, da der - anspruchsbegründend allein in Betracht kommende - Gleichbehandlungsgrundsatz keine Fehlerwiederholung gebietet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aus Billigkeitsgründen für erstattungsfähig zu erklären, weil die Beigeladenen mangels eines eigenen Sachantrages sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 7b LVerbO
§ 7 LVerbO
§ 167 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Nr. 1 ParteiG
§ 7b Abs. 4 LVerbO
§ 15 Abs. 1 Satz 2 KWahlG
§ 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO
§ 7b Abs. 5
Satz 1 LVerbO
§ 15 Abs. 1
Satz 2 KWahlG
§ 15 Abs. 3 Satz 2 KWahlG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 KWahlG
§
7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO
§ 7b Abs. 5 Satz 2 LVerbO
§ 154 Abs. 2 und 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1, 41 Abs. 1 des
Kommunalwahlgesetzes
§ 7b Abs. 5 Satz 1 der Landschaftsverbandsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 des Parteiengesetzes
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 91, 262
BVerfGE 69, 92
BVerfGE 13, 1
BVerfGE
85, 148
BVerfGE 95, 335
BVerfGE 11, 351
BGHZ 105, 306
2 BvR 1/93
2 BvR 1163/82
2 BvR 366/60
2 BvR 562/91
2 BvF 1/95
2 BvR 504/60
II ZR 311/87