Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-04-29, Aktenzeichen 19 L 1858/07
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:0429.19L1858.07.00

Tenor:
1. Dem Antragsgegner wird im Wege einstweiliger Anordnung untersagt, dem Beigeladenen das Amt eines Polizeioberrats (A 14 BBesO) zu übertragen, solange nicht über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der (sinngemäße) Antrag,
1. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, eine der Stellen der Besoldungsgruppe A 14 BBesO der Kreispolizeibehörde I. zuzuweisen, solange nicht über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist,
2. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, dem Beigeladenen das Amt eines Polizeioberrats (A 14 BBesO) zu übertragen, solange nicht über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist,
3.
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Für den Antrag zu 1. fehlt dem Antragsteller allerdings das Rechtsschutzinteresse. Nach der vom Antragsgegner gewählten Vorgehensweise soll die Stellenzuweisung ausdrücklich erst nach der Ernennung erfolgen, so dass die Rechtsposition des Antragstellers hinreichend gesichert ist, wenn er eine vorläufige Untersagung der Beförderung des Beigeladenen erstreitet.
Der darauf gerichtete Antrag zu 2. ist zulässig und begründet.
Eine einstweilige Anordnung des vorliegend begehrten Inhalts kann gemäß § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO nur ergehen, wenn der betreffende Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch), dieser Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Dem Antragsteller steht ein Anordnungsgrund zur Seite, weil der Antragsgegner beabsichtigt, dem Beigeladenen die streitige Beförderungsstelle zu übertragen. Der Vollzug dieses Vorhabens würde die mit einer Klage gegen die Nichtberücksichtigung im Beförderungsauswahlverfahren geltend zu machenden Rechte des Antragstellers endgültig vereiteln, denn er könnte in einem Hauptsacheverfahren nach der nicht mehr rückabzuwickelnden Beförderung des Beigeladenen keinen effektiven Rechtsschutz mehr erlangen.
Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Nach dem geltenden Dienstrecht hat ein Beamter auch bei Erfüllung aller laufbahnrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Übertragung eines Beförderungsamtes. Er kann vielmehr nur verlangen, in seinem beruflichen Fortkommen nicht aus gesetzes- oder sachwidrigen Erwägungen des Dienstherrn beeinträchtigt zu werden. Die Entscheidung über eine Beförderung obliegt nach Maßgabe des Personalbedarfs und des Vorhandenseins freier besetzbarer Planstellen dem pflichtgemäßen Ermessen des für den Dienstherrn handelnden Dienstvorgesetzten. Dieser hat sich bei seiner Ermessensausübung an dem durch Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgten und für Landesbeamte in Nordrhein-Westfalen durch §§ 25 Abs. 6 Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW einfachgesetzlich konkretisierten Grundsatz der Bestenauslese (Leistungsgrundsatz) zu orientieren. Danach ist der Dienstvorgesetzte gehalten, ein Beförderungsamt demjenigen von mehreren Beförderungsbewerbern zu übertragen, der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung für die Wahrnehmung der betreffenden Dienstaufgaben gemäß den vom Dienstherrn aufgestellten Anforderungen am besten qualifiziert erscheint. Im Übrigen ist die Auswahlentscheidung bei im Wesentlichen gleicher Qualifikation nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Dem einzelnen Beförderungsbewerber steht insoweit ein Anspruch auf eine rechts- und ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu. Dieser sogenannte Bewerbungsverfahrensanspruch ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch eine einstweilige Anordnung in der Weise sicherungsfähig, dass dem Dienstherrn untersagt werden kann, die streitbefangene Beförderungsstelle vorläufig bis zu einer erneuten Auswahlentscheidung (endgültig) zu besetzen.
Nach diesen Grundsätzen liegt ein Anordnungsanspruch hier vor. Die angegriffene Auswahlentscheidung ist rechtswidrig, weil sie von einer dafür nicht zuständigen Behörde getroffen wurde. Dadurch ist der Antragsteller in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch verletzt, denn bei erneuter, korrekter Durchführung des Auswahlverfahrens wäre seine Auswahl zumindest möglich. Im Einzelnen:
Im Zusammenhang mit der Neuorganisation der Polizei in NRW zum 1. Juli 2007 wurden die Ernennungszuständigkeiten im Bereich des höheren Polizeivollzugsdienstes neu geregelt. Bisher oblag die Ernennung von Polizeivollzugsbeamten bei den Kreispolizeibehörden, denen ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 BBesO übertragen werden sollte, den Bezirksregierungen, auf die das Innenministerium die zur Verfügung stehenden Stellen je nach Anzahl der beförderungsfähigen Bewerber verteilte. Durch das Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei vom 29. März 2007 (GV.NRW. S. 140) verloren die Bezirksregierungen mit Wirkung vom 1. Juli 2007 den Status von Polizeibehörden. Damit einhergehend wurde die Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten sowie zur Bestimmung der mit Disziplinarbefugnissen ausgestatteten dienstvorgesetzten Stellen im Geschäftsbereich des Innenministeriums vom 1. März 2005 - im Folgenden: ZustVO - durch Verordnung vom 6. Juni 2007 (GV.NRW. S. 202) dahingehend geändert, dass die Ausübung der Befugnis u.a. zur Ernennung für die Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes bei den Kreispolizeibehörden, denen ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 BBesO oder A 14 BBesO verliehen ist oder wird, auf diese Behörden übertragen wird (§ 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 ZustVO). Ab der Besoldungsgruppe A 15 BBesO wird die Befugnis zur Ernennung für Polizeivollzugsbeamte und Beamte der allgemeinen inneren Verwaltung der Kreispolizeibehörden vom Innenministerium wahrgenommen.
Die geltende Zuständigkeitsverordnung weist die Zuständigkeit für die Ernennung - d.h. auch Beförderung - von Beamten des höheren Dienstes bei den Kreispolizeibehörden, denen ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 BBesO übertragen werden soll, demnach nunmehr den Kreispolizeibehörden zu. Die für die Ernennung zuständige Behörde muss die Ernennungsentscheidung aber in den wesentlichen Punkten selbst treffen. Der in Art. 33 Abs. 2 GG, §§ 25 Abs. 6, 7 Abs. 1 LBG NRW vorgegebene Leistungsgrundsatz verpflichtet die Ernennungsbehörde nicht nur zu der Feststellung, ob ein Bewerber überhaupt für die in Frage stehende Ernennung in Betracht kommt, sondern auch zur Auswahl zwischen mehreren Bewerbern, die die Mindestvoraussetzungen für die betreffende Ernennung erfüllen. Die Auswahlentscheidung ist demnach notwendiger Bestandteil der Ernennung und von dieser nicht zu trennen.
Vgl. z.B. BayVGH, Beschluss vom 16. Oktober 1989 - 3 CE 89.02833 -, NVwZ 1990, 285 (286); HessVGH, Beschluss vom 28. März 2006 - 1 UE 981/05 -, NVwZ-RR 2007, 42 (43).
Bei einem Auseinanderfallen von Auswahlentscheidung und Ernennung wäre im Übrigen auch ein effektiver Rechtsschutz nicht gesichert. Das zeigt gerade der vorliegende Fall, in dem das Innenministerium ohne Beiziehung und Auswertung der Personalakten der jeweiligen Beamten (!) eine Rangfolge unter diesen herstellt und die Beförderungsstellen dementsprechend zuweist, sich sodann aber gegenüber dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers darauf beruft, dass es eine Beförderungsentscheidung nicht getroffen habe. Zugleich wird die Kreispolizeibehörde I. den zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen vorgenommenen Qualifikationsvergleich schon deshalb nicht verantworten wollen, weil diese Behörde nach dem hier gewählten Verfahren nur noch unter den - wenigen - dort beschäftigen Polizeiräten auszuwählen hatte.
Nach diesen Grundsätzen ist die Auswahlentscheidung rechtswidrig, weil sie von dem dafür nicht zuständigen Innenministerium getroffen bzw. jedenfalls weitestgehend vorweggenommen wurde. Anstatt die 14 zur Verfügung stehenden Stellen nach dem jeweils vorhandenen Bedarf auf die Kreispolizeibehörden zu verteilen und diesen sodann die Auswahlentscheidung unter den jeweiligen, landesweit zu ermittelnden Bewerbern zu überlassen, hat das Innenministerium selbst ein landesweites, nach eigener Darstellung am Leistungsgrundsatz orientiertes Ranking erstellt und die Stellen in der jeweiligen Anzahl sodann denjenigen Kreispolizeibehörden in Aussicht gestellt, bei denen die so ermittelten 14 besten Polizeiräte und Polizeirätinnen beschäftigt sind. Die Zuweisung der Planstellen soll dabei erst nach der Ernennung erfolgen. Damit ist die wesentliche Auswahlentscheidung auf der Ebene des Innenministeriums bereits getroffen; den Kreispolizeibehörden bleibt nicht viel mehr als der formale Ernennungsakt überlassen. Das wird zum einen aus dem Anschreiben des Innenministeriums an den Hauptpersonalrat vom 10. Dezember 2007 deutlich, in dem ausgeführt wird: "...beabsichtige ich, die Stellen wie folgt zur Beförderung der nachfolgend genannten Beamtinnen und Beamten zu verteilen:" (es folgen die Namen). Zum anderen belegt auch der Umstand, dass die Konkurrentenmitteilungen durch das Innenministerium - wenn auch unter Einbeziehung der jeweiligen Dienststelle - veranlasst werden sollen (vgl. den Erlass des Innenministeriums vom 12. Dezember 2007, S. 2; vgl. auch Vermerk von MRin Hinsen vom 25. Oktober 2007, wonach die Konkurrentenmitteilungen "zentral und unter Berücksichtigung der landesweiten Konkurrenzsituation durch LAFP oder IM formuliert und durch die jeweiligen Behörden ausgehändigt werden"), dass die zu befördernden Beamten mit dem vom Innenministerium erstellten Ranking bereits festgelegt worden sind. Dass die jeweilige Kreispolizeibehörde noch die Auswahl unter mehreren dort beschäftigten Bewerbern treffen kann, ändert daran nichts. Denn dieser Bewerbervergleich dürfte bei dem seitens des Innenministeriums eingeschlagenen Verfahren regelmäßig eindeutig zugunsten des/der bei dem Ranking ermittelten Kandidaten ausfallen. Im vorliegenden Fall ist denn auch bei der Kreispolizeibehörde I. ein eigentlicher Auswahlvorgang gar nicht vorhanden, obwohl dort nach Angaben des Innenministeriums vier Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A 13 BBesO beschäftigt sind.
Eine Zuständigkeit des Innenministeriums für die hier getroffene Auswahlentscheidung lässt sich auch nicht aus § 1 Abs. 2 ZustVO herleiten. Danach kann das das Ministerium die Zuständigkeit nach Absatz 1 im Einzelfall an sich ziehen. Abgesehen davon, dass sich das Innenministerium schon nicht auf diese Vorschrift berufen hat, dürfte sie auch nicht einschlägig sein: Sie bezieht sich nach Wortlaut und Systematik des Gesetzes nur auf die (allgemeine) Zuständigkeit nach § 1 Abs. 1 ZustVO, nicht aber auf die in § 2 vorgesehenen speziellen Zuständigkeiten. § 1 Abs. 3 ZustVO bestimmt ausdrücklich, dass § 1 Abs. 1 ZustVO nicht gilt, soweit (u.a.) in § 2 ZustVO etwas anderes bestimmt ist. In den Fällen des § 2 ZustVO gibt es somit keine Zuständigkeit, die das Ministerium nach § 1 Abs. 2 ZustVO an sich ziehen könnte. Selbst wenn man dies anders sieht, ist jedenfalls das Tatbestandsmerkmal "im Einzelfall" hier nicht erfüllt. Aus dieser Einschränkung ergibt sich deutlich, dass § 1 Abs. 2 ZustVO keine generelle Korrektur von in der ZustVO enthaltenen speziellen Zuständigkeitsvorschriften ermöglicht. Eine solche steht hier aber in Rede, weil das Innenministerium Stellen nach A 14 BBesO nunmehr grundsätzlich nach dem Kriterium der "Bestenauslese" auf die einzelnen Kreispolizeibehörden verteilen und damit die Auswahlentscheidung bei allen Beförderungen in dieses Statusamt im Wesentlichen selbst treffen will.
Die Auswahlentscheidung ist nach allem schon deshalb rechtswidrig, weil das Innenministerium, das sie getroffen hat, dafür nicht zuständig war. Die Frage, ob - wie der Antragsteller meint - der Hauptpersonalrat hätte mitbestimmen müssen, stellt sich damit von vornherein nicht.
Dadurch, dass die Auswahlentscheidung durch eine unzuständige Behörde getroffen wurde, ist der Antragsteller in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch verletzt. Es ist nicht auszuschließen, dass er bei einem rechtmäßig durchgeführten Auswahlverfahren zum Zuge kommen würde. Dabei bedarf an dieser Stelle keiner Klärung, ob der vorgenommene Qualifikationsvergleich zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen und die diesem zugrundeliegenden dienstlichen Beurteilungen den rechtlichen Anforderungen genügen. Es ist nämlich völlig offen, ob es bei einem ordnungsgemäß durchgeführten Auswahlverfahren überhaupt zu einer Konkurrenzsituation zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen kommen wird. Nach den obigen Ausführungen ist es dem Innenministerium verwehrt, die Beförderungsstellen nach dem Kriterium der Bestenauslese auf die einzelnen Kreispolizeibehörden zu verteilen, weil damit die zu befördernden Beamten entgegen der geltenden Zuständigkeitsverordnung bereits auf der zentralen Ebene festgelegt werden. Überdies verstößt das praktizierte Verfahren auch gegen § 49 Landeshaushaltsordnung (LHO), wonach ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden kann. Das schließt es aus, eine Planstelle erst nach erfolgter Beförderung derjenigen Behörde zuzuweisen, bei der der beförderte Beamte tätig ist. Entgegen der Auffassung des Antragstellers können die Stellen allerdings auch nicht wie zuvor über die Bezirksregierungen verteilt werden. Denn wie oben ausgeführt, verfügen die Bezirksregierungen im Bereich der Polizei über keine Zuständigkeiten mehr, insbesondere auch nicht für die Ernennung von Polizeibeamten der Besoldungsgruppe A 14 BBesO.
Jedenfalls wenn - wie hier - die die Planstellen zuweisende Behörde nicht mit den für die Beförderung zuständigen Behörden identisch ist, ist es unabdingbar, die Stellen in einem ersten Schritt nach Bedarf auf die befördernden Behörden - hier: die Kreispolizeibehörden - zu verteilen. Wo ein Bedarf für eine Planstelle besteht, richtet sich in erster Linie nicht danach, wo die leistungsstärksten Beamten beschäftigt sind, sondern danach, wo die zu erledigenden Aufgaben die Zuordnung einer derartigen Planstelle rechtfertigen -
vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14/98 -, NVwZ-RR 2000, 172 (173); HessVGH, Beschlüsse vom 25. Februar 1997 - 1 TG 4061/96 -, NVwZ-RR 1998, 446 (447) und vom 17. Januar 2008 - TG 1899/07 -, juris.
Sodann ist von den zuständigen Kreispolizeibehörden, die eine oder mehrere Stellen erhalten haben, ein am Grundsatz der Bestenauslese orientiertes Auswahlverfahren durchzuführen. Dabei wird in den Statusämtern des höheren Dienstes, in denen es nur noch vergleichsweise wenige Stellen gibt, auf eine landesweite Ausschreibung nicht verzichtet werden können. Von einer Vergleichbarkeit der Beurteilungen ist dabei auch bei verschiedenen Endbeurteilern und Vergleichsgruppen jedenfalls im Grundsatz auszugehen, zumal die Beurteilungen landesweit einheitlich nach den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV B1 - 3034 H - in der Fassung der Änderung vom 19. Januar 1999) erstellt werden.
Ob bei einem so gestalteten neuen Auswahlverfahren der Antragsteller und der Beigeladene überhaupt in Konkurrenz zueinander treten werden, ist derzeit nicht absehbar. Es erscheint beispielsweise denkbar, dass der Bedarf für die streitbefangene Stelle der Besoldungsgruppe A 14 BBesO nicht bei der Kreispolizeibehörde I. , sondern in Köln oder Umgebung besteht und der Beigeladene unter diesen Umständen kein Interesse an einer Bewerbung hat. Nach allem lässt sich die Auswahl des Antragstellers in einem neuen, rechtsfehlerfreien Auswahlverfahren schon deshalb nicht ausschließen, weil der zu erwartende Bewerberkreis derzeit nicht feststellbar ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 25 Abs. 6, 7 Abs. 1 LBG NRW
§§ 155 Abs. 1 Satz 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 2 ZustVO
§ 25 Abs. 6
Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW
§ 1 Abs. 2 ZustVO
§
1 Abs. 1 ZustVO
§ 1 Abs. 3 ZustVO
§ 1 Abs. 1 ZustVO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 285
NVwZ-RR 2007, 42
NVwZ-RR 2000,
172
NVwZ-RR 1998, 446
3 CE 89.02
1 UE
981/05
2 C 14/98
1 TG 4061/96