Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-07-15, Aktenzeichen 23 B 334/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0715.23B334.99.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat keinen Erfolg.
Die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ist - jedenfalls im Ergebnis - nicht zweifelhaft (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Dies gilt zunächst für die vom Verwaltungsgericht in Betracht gezogene Form der vorläufigen Rechtsschutzes, der nicht nach § 80 Abs. 5 VwGO gewährt werden kann. Die Maßnahmen der Antragsgegnerin, die ihr ein Recht verschaffen, die zum städtischen Betriebshof H. verbrachten Container für Altkleider und Schuhe vorerst dem Antragsteller vorzuenthalten, tragen nicht die Merkmale eines Verwaltungsaktes. Es handelt sich - wie sogleich zu vertiefen sein wird - um ein adressatneutrales Einschreiten nach § 22 Satz 2 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein- Westfalen (StrWG NW) und eine ebenfalls adressatneutrale Sicherstellung nach § 43 des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NW). Dieses Verwaltungshandeln erfüllt unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht die Merkmale eines Verwaltungsakts, sondern ist lediglich Realakt.
Für eine vergleichbare Ermächtigung im Bayerischen Straßen- und Wegegesetz Wiget, in: Sieder/Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Stand Mai 1998, Art. 18a RdNr 20. Vgl. für die (adressatneutrale) Sicherstellung Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995, S. 194; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, S. 383; generell für die Sicherstellung Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 216 f. Generell für die Bewertung des sofortigen Vollzuges als adressatneutrales faktisches Verwaltungshandeln OVG NRW, Urteil vom 17. April 1973 - 11 A 551/70 -, OVGE 29, 44 (47) = DVBl. 1973, 924 (925). Für die in einigen Landesrechten geregelte unmittelbare Ausführung Hornmann, Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG), 1997, S. 88, zur Sicherstellung im Wege der unmittelbaren Ausführung S. 371; Denninger, in: Lisken/Denninger, a.a.O., S. 191.
Eine nachträgliche Sicherstellungsanordnung, gegen die Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO eröffnet sein könnte, ist im Verhältnis zum Antragsteller bisher nicht ergangen. Das an den Antragsteller gerichtete Schreiben der Antragsgegnerin vom 9. No-vember 1998, dem eine derartige nachträgliche Anordnung entnommen werden mag, bezieht sich auf einen Standort, der vom Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nicht erfaßt ist. Die an den Verein Kinderhilfe e.V. gerichteten Schreiben vom 9. und 23. No-vember 1998 sind ohne Belang, weil der Antragsteller nicht Adressat ist.
Die Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 VwGO), die demnach allein in Betracht kommt, sind nicht erfüllt.
Der vorliegende Fall bietet keine Veranlassung, im einzelnen die Befugnisse abzugrenzen, die der Antragsgegnerin nach dem Ordnungsbehördengesetz (OBG) und dem Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zustehen. Die Antragsgegnerin ist die für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde (vgl. §§ 18 Abs. 1 Sätze 2 und 3, 56 StrWG NW) und deshalb ermächtigt, nach § 22 StrWG NW gegen die unerlaubte Benutzung einer Straße vorzugehen. Sie ist darüber hinaus als allgemeine örtliche Ordnungsbehörde (§ 3 Abs. 1 OBG) befugt, auf der Grundlage des Ordnungsbehördengesetzes einzuschreiten.
Das Straßen- und Wegegesetz ermächtigt die Antragsgegnerin im Grundsatz, die unerlaubte Benutzung einer öffentlichen Straße auch ohne vollziehbare Grundverfügung zu unterbinden. Gemäß § 22 Satz 1 StrWG NW kann die für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird. Sind solche Anordnungen nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend, kann die Behörde den rechtswidrigen Zustand auch ohne vorherige Anordnung auf Kosten des Pflichtigen beseitigen oder beseitigen lassen (Satz 2). Satz 1 bezieht sich auf das sog. gestreckte Verfahren (Erlaß einer Grundverfügung, Vollstreckung dieser Grundverfügung nach den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen [VwVG NW]). Satz 2 läßt demgegenüber ausnahmsweise ein adressatneutrales Verwaltungshandeln ohne Grundverfügung zu.
Die Antragsgegnerin hat von der nach § 22 Satz 2 StrWG NW eröffneten Befugnis voraussichtlich fehlerfrei Gebrauch gemacht. Mit dem Aufstellen der Altkleider- und Schuhcontainer sind im vorliegenden Fall öffentliche Straßenflächen über den Gemeingebrauch hinaus benutzt worden, ohne daß die erforderliche Sondernutzungserlaubnis eingeholt worden ist (§ 18 StrWG NW). Dies dürfte nicht nur für die Container gelten, die auf öffentlichem Straßengelände aufgestellt waren, sondern auch für die Container, die so auf dem angrenzenden Privatgelände aufgestellt waren, daß die Benutzer während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche verweilen mußten. Personen, die einen am Rand der öffentlichen Verkehrsfläche aufgestellten Container nutzen, handeln nicht mehr im Rahmen des zugelassenen Gemeingebrauchs. Die damit verbundenen Handlungen - Lektüre einer Gebrauchsanweisung, Öffnen einer Klappe, Einwerfen von Schuhen oder Kleidung - sind keine Vorgänge, die überwiegend dem Verkehr dienen, sondern der gewerblichen Betätigung des Aufstellers zuzurechnen.
Vgl. für das Abstellen von Waren an der Straßengrenze und die Verlagerung der Verkaufsverhandlungen in den Straßenraum Bayerisches Oberstes Landesgericht, Beschluß vom 17. August 1988 - 3 Ob OWi 77/88 -, BayVBl. 1989, 667; Baden-Württembergischer VGH, Urteil vom 16. Dezember 1994 - 8 S 2251/94 -, VBlBW 1996, 202.
Durch Aufstellung und bestimmungsgemäße Nutzung solcher Container kann der Gemeingebrauch anderer Verkehrsteilnehmer beeinträchtigt werden.
Vgl. zur Benutzung von Warenautomaten Bayerischer VGH, Urteil vom 31. Mai 1978 - Nr. 90 VIII 75 -, DVBl. 1979, 75 (76).
Es handelt sich auch nicht um Anliegergebrauch (§ 14a StrWG NW), der - abgesehen von hier nicht interessierenden weiteren Voraussetzungen - nur insoweit zugelassen ist, als die Benutzung der Straße zur angemessenen Nutzung des Grundstücks erforderlich ist.
BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1978 - 4 C 1.76 -, DVBl. 1979, 74 (75).
Die Eigentümer der Anliegergrundstücke, auf denen ein Teil der von der Antragsgegnerin beseitigten Container aufgestellt war, sind nicht darauf angewiesen, Freiflächen als Containerstandorte zu vermieten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1970 - 4 C 95.68 -, DVBl. 1971, 180.
Von einem der Verkehrsfläche zugewandten Schaufenster, das den Passanten zum Betrachten und Verweilen veranlassen und letztlich auch geschäftliche Kontakte anbahnen soll, unterscheidet sich der Container am Rande einer öffentlichen Verkehrsfläche dadurch, daß die durch derartige Objekte ausgelösten Aktivitäten nicht mehr als übliche Elemente einer in den öffentlichen Straßenraum wirkenden Kommunikation angesehen werden können.
Die grundsätzlich erforderlichen Anordnungen zur Beendigung der Sondernutzung waren im vorliegenden Fall allenfalls unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich und kaum erfolgversprechend, so daß die Antragsgegnerin den rechtswidrigen Zustand auf der Grundlage des § 22 Satz 2 StrWG NW beseitigen durfte, ohne zuvor vollziehbare Grundverwaltungsakte zu erlassen und Zwangsmittel anzudrohen. Für einen Ausnahmefall spricht, daß die Eigentumsverhältnisse unklar waren. Die Bevollmächtigten des Antragstellers haben als Bevollmächtigte einer Firma "U. C. " noch mit Schreiben vom 30. Oktober 1998 das Eigentum an einigen Containern geltend gemacht, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind und in der Zeit vom 21. - 26. Oktober 1998 von der Antragsgegnerin zum Betriebshof H. verbracht worden sind (H. straße, An der B. , Am L. , Am K. , Im B. ). Der Verein "K. e.V.", dem gegenüber die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 9. und 23. November 1998 "als Eigentümer bzw. rechtmäßiger Inhaber der Container" in einer Reihe von Fällen deren Sicherstellung angezeigt hat, hat erst mit dem im Zulassungsverfahren vorgelegten Schreiben vom 5. Februar 1999 bestätigt, daß sich die von der Antragsgegnerin eingezogenen Textilsammelbehälter im Eigentum des Antragstellers befänden.
Die demnach wahrscheinlich zu Recht ohne vollziehbaren Grundverwaltungsakt und ohne Zwangsmittelandrohung aus dem öffentlichen Verkehrsraum und von angrenzenden Privatflächen entfernten Container durften auch sichergestellt werden. Der Senat braucht nicht zu klären, ob die Antragsgegnerin wegen § 22 StrWG NW die Stellung einer Sonderordnungsbehörde erlangt (§ 12 OBG), weil die Antragsgnerin ohnehin allgemeine Ordnungsbehörde ist und das Ordnungsbehördengesetz deshalb ergänzend herangezogen werden kann. Die auf der Grundlage des § 22 StrWG aus dem öffentlichen Straßenraum entfernten Container durften sichergestellt werden, weil von ihnen eine gegenwärtige Gefahr im Sinne von § 24 Nr. 13 OBG, § 43 Nr. 1 PolG NW ausging. Dies schloß im übrigen schon die Befugnis ein, die Container fortzuschaffen und in öffentliche Verwahrung zu nehmen, so daß § 43 PolG NW neben § 22 StrWG NW einschlägig sein dürfte.
Vgl. für das Abschleppen eines verbotswidrig abgestellten PKW Bayerischer VGH, Urteil vom 4. Oktober 1989 - 21 B 89.01969 -, NVwZ 1990, 180 (181); Friauf, a.a.O., S. 174 f.
Die von der Antragsgegnerin ermittelten möglichen Eigentümer der Container ließen durch ihr Verhalten, insbesondere die Reaktion auf bereits erlassene Ordnungsverfügungen, erkennen, daß ohne eine Sicherstellung fortlaufend der Tatbestand der unerlaubten Sondernutzung und damit einer Ordnungswidrigkeit im Sinne von § 59 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NW erfüllt worden wäre. Außerdem mußten die zu Recht von dem jeweiligen Standort entfernten Container vor Verlust und Beschädigung geschützt werden (§ 43 Nr. 2 PolG NW).
Der vom Antragsteller verfolgte Anspruch auf Herausgabe der sichergestellten Container (Anträge 1 und 2) findet somit keine Grundlage im allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch, der auf die Beseitigung der Folgen eines rechtswidrigen behördlichen Handelns gerichtet ist. Einem Herausgabeanspruch auf der Grundlage des allein in Betracht kommenden § 46 PolG NW steht zur Zeit entgegen, daß durch die Herausgabe erneut die Voraussetzungen für eine Sicherstellung eintreten würden. Der Antragsteller ließ in zahlreichen Schreiben, von denen er auch durch den Schriftsatz vom 8. Februar 1999 nicht ausreichend abgerückt ist, vortragen, er habe einen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis und sei berechtigt, diesen Anspruch gegenüber der Antragsgegnerin eigenmächtig durchzusetzen. Angesichts dieser Haltung besteht die gegenwärtige Gefahr, daß die Container nach einer Herausgabe einer unerlaubten Sondernutzung zugeführt werden.
Der Antrag zu 3. kann keinen Erfolg haben. Die erstrebte Sicherungsanordnung ist, soweit es eine Verschrottung der Container betrifft, entbehrlich, weil die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 9. Dezember 1998 erklärt hat, sie habe nicht die Absicht, die Container verschrotten zu lassen. Soweit es eine mögliche Verwertung des Inhalts der Container betrifft, ist vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 Abs. 1 VwGO ebenfalls nicht geboten, weil die Antragsgegnerin die Verwertung lediglich in Erwägung zieht und nichts dafür ersichtlich ist, daß sie das Sammelgut verwerten wird, ohne § 45 Abs. 2 Satz 2 PolG NW zu beachten, der im vorliegenden Fall eine Anordnung der Verwertung erforderlich macht. Gegen eine derartige Anordnung kann der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO in Anspruch nehmen.
Ein durchgreifender Verfahrensfehler liegt nicht vor (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung unter Änderung der erstinstanzlichen Wertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes. Der Senat berücksichtigt neben dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen Wert der 30 Container mit Inhalt das vom Antragsteller mit der weiterhin beabsichtigten Sondernutzung verfolgte kommerzielle Interesse. Nach dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist bei der straßenrechtlichen Sondernutzung der zu erwartende Gewinn bis zur Grenze des Jahresbetrages maßgebend. Der Antragsteller beziffert den wöchentlichen Ertrag je Container mit 50,- DM. Dies ergibt einen Jahresertrag für 30 Container von 78.000,- DM. Dem Senat erscheint ein Drittel des Betrages angemessen, um die nicht bezifferten Kosten und den Umstand zu berücksichtigen, daß es sich um rechtlich nicht gesicherte Erwerbschancen handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 StrWG
§ 14a StrWG
§ 22 StrWG
§ 12 OBG
§ 43 PolG
§ 46 PolG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1
der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 OBG
§ 22 Satz 1 StrWG
§ 22 Satz 2 StrWG
§ 24 Nr. 13 OBG
§ 43 Nr. 1
PolG
§ 59 Abs. 1 Nr. 1 StrWG
§ 43 Nr. 2 PolG
§ 45 Abs. 2 Satz 2
PolG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 43 des Polizeigesetzes
§ 13 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 2 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 180
11 A 551/70
3 Ob OWi 77/88
8 S
2251/94
4 C 1.76
4 C 95.68
21 B 89.01