Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-17, Aktenzeichen 2 M 204/15

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 28. April 2015 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Nutzung eines Strandabschnittes durch das Aufstellen von Strandkörben durch einen gewerblichen Vermieter von Ferienwohnungen.
Zum Gebiet der Gemeinde Heringsdorf gehört ein Teil des Ostseestrandes an der Insel Usedom. Mit Vertrag vom 30.03.2007 überließ das Land Mecklenburg-Vorpommern im Vertrag genauer bestimmte Strandabschnitte der Gemeinde kostenlos zur touristischen Nutzung. Der Gemeingebrauch nach wasserrechtlichen und naturschutzrechtlichen Be-stimmungen bleibt von dem Vertrag unberührt. Die Gemeinde erließ eine „Satzung über die Einschränkungen des Gemeingebrauchs an dem der Sondernutzung unterliegenden Ostseestrand im Gebiet der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf“. Die Satzung sieht in § 11 vor, dass für alle Strandabschnitte bei der Gemeinde Sondernutzungen u.a. für das Aufstellen und Verleihen von Strandkörben schriftlich beantragt werden können. Über die Sondernutzung wird durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag entschieden und die Genehmigung ist auf Widerruf oder befristet zu erteilen. Ein Anspruch auf Genehmigung besteht nach der Satzung nicht.
Die Antragsteller, die in A-Stadt wohnen, vermieten in der Anlage X. in Heringsdorf drei Ferienwohnungen. Sie haben mit Schreiben vom 30. Juni 2014 bei dem Antragsgegner die Genehmigung zur Aufstellung von drei handelsüblichen Strandkörben auf dem Hundestrand oder an der Grenze zum Hundestrand beantragt. Bei diesem Hundestrand handelt es sich um einen Strandabschnitt etwa an der Grenze zwischen den Ortsteilen Bansin und Heringsdorf, der über den Strandaufgang neben dem so genannten Sackkanal erreichbar ist. Dieser Strandabschnitt hat eine Länge von ca. 160 m und ist durch die Gemeinde nicht kartenmäßig oder durch eine Vermessung erfasst, sondern ist vor Ort abgesteckt worden. Der Strandabschnitt liegt in der Nähe der Ferienwohnungen der Antragsteller.
Mit Bescheid vom 15.09.2014 wurde der Antrag abgelehnt. Zur Begründung wurde auf die Satzung der Gemeinde über die Einschränkung des Gemeingebrauchs an dem der Sondernutzung unterliegenden Ostseestrand verwiesen. Die Gemeinde habe sich entschieden, keine über die bisherige genehmigte Nutzung hinausgehende Nutzung zuzulassen, „um die Dichte der Strandkörbe dort nicht noch mehr zu verdichten“ und damit die Aufenthaltsqualität am Strand einzuschränken. Alternativ werde die Aufstellung der drei beantragten Strandkörbe im Abschnitt zwischen den Strandaufgängen 2/T Heringsdorf Kieferngrund und 2/V Heringsdorf Maxim-Gorki-Straße 45 angeboten.
Gegen diesen Bescheid haben die Antragsteller mit Schreiben vom 19.10.2014 Widerspruch eingelegt, über den mit Widerspruchsbescheid vom 20.04.2016 ablehnend entschieden wurde. Die Vergabe für eine gewerbliche Vermietung erfolge nicht auf Antrag, sondern ausschließlich nach öffentlicher Ausschreibung.
Die Antragsteller haben beim Verwaltungsgericht erfolglos den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt mit dem Ziel, den Antragsgegner zu verpflichten, den Eigenbetrieb Kaiserbäder Insel Usedom anzuweisen, den Antragstellern die Aufstellung von drei Strandkörben am „Hundestrand“ in Heringsdorf – gegebenenfalls zunächst für die Saison 2015 – zu genehmigen, hilfsweise den Antragstellern die Aufstellung von drei Strandkörben an der unmittelbaren Grenze zum Hundestrand zu genehmigen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit der Überlegung abgelehnt, es sei nicht glaubhaft gemacht, dass durch das Abwarten des Hauptsacheverfahrens schlechthin unzumutbare Nachteile entstehen könnten, die allein die beantragte Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigen könnten. Die angebotenen Alternativstandorte für die drei Strandkörbe lägen nicht so weit von den Ferienwohnungen der Antragsteller entfernt, dass diese eine signifikante wirtschaftliche Verschlechterung der Nutzung erleiden würden.
Gegen diesen Beschluss haben die Antragsteller Beschwerde eingelegt, die sie im Wesentlichen damit begründen, eine Vorwegnahme der Hauptsache liege nicht vor, weil die Einschränkung des Gemeingebrauchs gemäß § 11 der Gemeindesatzung ohnehin nur auf Widerruf oder befristet erteilt werden könne. Die Ferienwohnungen der Antragsteller lägen direkt am Hundestrand und seien bei Hundebesitzern sehr beliebt. Die angebotenen Alternativstandorte seien nicht als Hundestrand ausgewiesen und lägen auf der anderen Seite des Ortes. Aus der Satzung der Gemeinde ergäbe sich nicht, dass von der Wohnung zum Strandkorb ein mehrere hundert Meter langer Weg zurückgelegt werden muss. Eine Vorwegnahme der Hauptsache liege nicht vor, weil der Antragsgegner mit einer tragfähigen Begründung, wo dem Einzelnen das Aufstellen von Strandkörben genehmigt wird und wo nicht, das Verfahren steuern könne. Den Antragstellern entstehe durch den Verlust der Saison 2015 ein nicht wieder gut zu machender Verlust. Die von dem Antragsgegner vorgetragene Ausschreibung der Belegung mit Strandkörben durch gewerbliche Anbieter sei für die Anwohner und Hotelbetreiber nicht offen gewesen. Durch das vom Antragsgegner gewählte Verfahren der Ausschreibung sei für andere als gewerbliche Strandkorbvermieter kein Platz mehr. Dies sei ermessensfehlerhaft.
Die Antragsteller haben am 10.02.2016 erneut einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von drei Strandkörben auf dem Hundestrand vor ihren Ferienwohnungen gestellt. Dieser Antrag wurde mit Bescheid vom 11.04.2016 abgelehnt. Flächen für die gewerbliche Strandkorbvermietung würde nur mittels öffentlicher Ausschreibung vergeben. Derzeit würden keine freien Flächen zur Verfügung stehen, die ausgeschrieben werden könnten.
Die Antragsteller beantragen,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 28. April 2014 zu ändern und den Antragsgegner anzuweisen, den Antragstellern die Aufstellung von drei Strandkörben am „Hundestrand“ in Heringsdorf in der Zeit vom 15. März bis 31. Oktober 2016 zu genehmigen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Ein Anspruch auf Erlaubniserteilung bestehe nach der Satzung nicht. Das Gleichbehandlungsgebot verlange Wettbewerbsneutralität, die gewahrt sei, nachdem die Kapazitäten aufgrund der Verdichtung erschöpft seien. Der Antragsgegner sei an kein bestimmtes Ergebnis gebunden, um einen Ausgleich zwischen den Strandkorbaufstellern und anderen Nutzern des Strandes mit dem Ziel der Aufrechterhaltung einer Ordnung am Strand zu erreichen. Einen Anspruch auf Nutzung des Strandes mit Strandkörben hätten die Ferienwohnungsinhaber nicht.
In einem Erörterungstermin erläuterte der Vertreter des Antragsgegners, auf dem Strandabschnitt, in dem die Antragsteller ihre Strandkörbe aufstellen wollten, sei das Aufstellen von 120 Strandkörben auf vertraglicher Grundlage gestattet. Diese würden durch einen gewerblichen Aufsteller betrieben, zu dessen Gunsten eine Entscheidung im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ergangen sei. Die Genehmigung nach öffentlicher Ausschreibung beruhe auf einer gemeindlichen Übung. Bei der Entscheidung auf die Ausschreibung seien die Kriterien der Zuverlässigkeit einschließlich der steuerlichen Zuverlässigkeit und die Reaktionsfähigkeit bei Hochwasser maßgeblich. Daneben sei das Aufstellen von 20 privaten Strandkörben gestattet. Dabei handele es sich um die Strandkörbe von Gemeindeinwohnern. Als solche würde die Gemeinde solche Personen ansehen, die wenigstens mit Nebenwohnsitz in der Gemeinde gemeldet seien. Die Begrenzung auf 140 Strandkörbe beruhe auf Erfahrungswerten und entspreche dem Willen der Gemeinde, die eine Erhöhung dieser Zahl zuletzt 2015 abgelehnt habe.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig. Sie ist fristgerecht eingelegt und begründet worden. Ihr fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse. Der ursprüngliche Antrag vom 30.06.2014 war zeitlich unbegrenzt gestellt worden. Auch der Umstand, dass die Antragsteller am 10.02.2016 erneut einen Antrag gestellt haben, der auf das gleiche Ziel gerichtet ist wie der ursprüngliche Antrag, nimmt diesem nicht das Rechtsschutzinteresse, denn ersichtlich wollten die Antragsteller mit ihrem Zweitantrag den ursprünglichen Antrag nicht zurücknehmen, sondern das zum damaligen Zeitpunkt mangels eines Widerspruchsbescheides noch nicht abgeschlossene Verwaltungsverfahren durch die erneute Antragstellung beschleunigen. Die Klagefrist betreffend die Ablehnung des ursprünglichen Antrages und den dazugehörigen Widerspruch vom 20.04.2016 ist noch nicht abgelaufen.
Die Beschwerde ist nicht begründet. Aus den nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO maßgeblichen Gründen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern ist.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung maßgeblich auf den Gesichtspunkt gestützt, dass grundsätzlich ein Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache bestehe, dass nur in eng begrenzten Ausnahmefällen nicht anzuwenden sei. Voraussetzung einer solchen Ausnahme sei, dass dem Antragsteller andernfalls schlechthin unzumutbare Nachteile entstehen würden, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können. Solche Nachteile seien auszuschließen.
Mit diesem tragenden Argument des Verwaltungsgerichts setzt sich die Beschwerdebegründung nicht substantiiert auseinander. Soweit die Beschwerdebegründung behauptet (S.6 des Begründungsschriftsatzes unter V. [l. 53 GA]), das Verwaltungsgericht sei davon ausgegangen, es entstehe den Antragstellern kein Schaden, verkennt die Beschwerdebegründung die Argumentationsstruktur des Verwaltungsgerichts. Dieses hat – wie dargelegt – die Voraussetzungen der Ausnahme vom Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache „besonders schwere und nicht reversible Nachteile bei den Antragstellern“ verneint. Das ist etwas ganz anderes als das von der Beschwerdebegründung behauptete Verneinen jeglichen Schadens. Darauf kam es nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht an.
Der Beschwerdebegründung ist auch nicht zu entnehmen, aus welchen rechtlichen Anspruchsgrundlagen sich der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für das Aufstellen der drei beantragten Strandkörbe ergeben soll. Es ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nicht, aus welchen rechtlichen Gründen der Genehmigungsantrag hätte bewilligt werden müssen. Die Berufung auf allgemeine Gleichbehandlung mit anderen Strandkorbaufstellern ist ersichtlich rechtlich nicht ausreichend, wenn, wie die Beschwerdebegründung zutreffend (s. 6 des Begründungsschriftsatzes unter VI. [Bl. 54 GA]) ausführt, in der Hauptsache die Frage entschieden werden muss, ob der Antragsgegner sein Ermessen rechtmäßig ausgeübt hat. Eine Ermessenreduzierung auf Null legt die Beschwerdebegründung nicht dar. Es ergibt sich aus ihr auch nicht, aus welchen Gründen bei der Sicherung eines Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung (ausnahmsweise) die erstrebte Genehmigung erteilt werden muss (dazu ausführlich die unterschiedlichen Auffassungen diskutierend Schoch in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 03/2014 Rn. 161 ff.).
Der Senat sieht aber angesichts des Verhaltens des Antragsgegners Anlass zu den folgenden Hinweisen zur materiellen Rechtslage: Die Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung zur Aufstellung von Strandkörben ist eine Ermessensentscheidung der Gemeinde. Dies ergibt sich aus § 27 Abs. 3 und 4 des Gesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes (NatSchAG M-V). Nach § 27 Abs. 3 NatSchAG M-V haben die Gemeinden das Recht, einen zum Gemeindegebiet gehörenden Teil des Strandes für den Badebetrieb zu nutzen. § 27 Abs. 4 NatSchAG M-V ermächtigt die Gemeinden zur Einschränkung des nach § 27 Abs. 1 NatSchAG M-V eingeräumten Gemeingebrauches und zur Gestattung der Sondernutzung durch Dritte. Die Gemeinde Ostseebad Heringsdorf hat davon Gebrauch gemacht und die „Satzung über die Einschränkung des Gemeingebrauchs an dem der Sondernutzung unterliegenden Ostseestrand im Gebiet der Gemeinde Heringsdorf“ erlassen. Das Aufstellen von Strandkörben wird in § 11 der Satzung als Sondernutzung definiert, was keinen rechtlichen Bedenken unterliegt. Über die Erteilung der Sondernutzungsgenehmigung entscheidet die Gemeinde gemäß § 11 Abs. 2 der Satzung nach freiem Ermessen, wobei zu beachten ist, dass die öffentliche Verwaltung eine Ermessensentscheidung zu treffen hat, die nach § 40 VwVfG M-V an die dort geregelten Grundsätze des Ermessens gebunden ist, insbesondere die Ermessensentscheidung am Zweck der das Ermessen einräumenden Norm auszurichten hat.
Nach den Einlassungen des Vertreters des Antragsgegners im Erörterungstermin fehlt es im vorliegenden Fall an der Bereitschaft der Gemeinde, sich an die Vorgaben der oben genannten Satzung zu halten. Unabhängig von der Frage, auf welchen rechtlichen Grundlagen die Einteilung des Strandes in einzelne Abschnitte erfolgt (nach den Erkenntnissen im Erörterungstermin fehlt es an solchen), hat die Gemeinde abweichend von der Satzung die Übung entwickelt, die Berechtigung zum Aufstellen von Strandkörben an den einzelnen Strandabschnitten nicht im Antragsverfahren zu erteilen, sondern aufgrund öffentlicher Ausschreibung zu vergeben. Im Ergebnis dieser Ausschreibung wird anscheinend immer nur ein einzelner gewerblicher Strandkorbvermieter berücksichtigt (vgl. VG Greifswald Urt. v. 19.01.2016 – 2 A 794/15). Andere gewerbliche Anbieter von Strandkörben kommen anscheinend nicht zum Zuge. Die Satzung verlangt aber ausdrücklich ein Antragsverfahren und kennt eine öffentliche Ausschreibung nicht (a.A. VG Greifswald a.a.O). Sie kennt auch keine Beschränkung des Ermessens in der Weise, dass neben gewerblichen Strandkorbvermietern, für die dies mindestens selbständiger Teil ihres Gewerbes ist, nur Personen, die wenigstens ihren Zweitwohnsitz in der Gemeinde angemeldet haben, berücksichtigt werden. Diese Praxis erscheint ermessensfehlerhaft. Ebenso ist nicht erkennbar, wie die Kapazität der jeweiligen Strandabschnitte bezogen auf die Zahl der dort aufstellbaren Strandkörbe festgelegt wird. Die Berufung auf Erfahrungswerte dürfte nicht ausreichen, wenn nicht klargestellt ist, wie diese Erfahrungswerte entstanden sind und auf welche Strandabschnittsgröße sie sich beziehen. Die Gemeinde wird auch zu beachten haben, dass die Bestimmung des § 11 Abs. 4 Satz 2 der Satzung, die Genehmigung auf Widerruf oder befristet zu erteilen, praktiziert wird. Eine Praxis, die Genehmigung bis zur Rückgabe durch den Genehmigungsinhaber zu erteilen oder sehr weiträumige Fristen von mehr als einem Jahrzehnt zu erteilen, dürfte mit der Satzung nicht in Einklang zu bringen sein. Bei der Ermessenentscheidung werden auch die Interessen der Hotelbetreiber und Wohnungsvermieter zu berücksichtigen sein; der von der Gemeinde wohl praktizierte Ausschluss dieser Berufsgruppe von der Erteilung von Sondernutzungsgenehmigungen zugunsten von anderen gewerblichen Strandkorbvermietern mit der Möglichkeit der Untervermietung an Hotelbetriebe und Wohnungsvermieter zu deutlich höheren Preisen als den von der Gemeinde geforderten Entgelten mag zu einer von der Gemeinde gewünschten sicheren Einkommensquelle der auf diese Weise begünstigten gewerblichen Strandkorbvermieter führen; ob dies mit den Grundsätzen einer ermessensfehlerfreien Entscheidung über Sondernutzungsgenehmigungen vereinbar ist, wäre sorgfältig zu untersuchen, denn der Gesichtspunkt des Konkurrentenschutzes ist ermessensfehlerhaft (vgl. zum Straßenrecht Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010 Rn. 364). Die Berücksichtigung der Interessen anderer Strandnutzer und weiterer Ausprägungen des Badebetriebes auf dem Strand einschließlich von Aspekten der Gefahrenabwehr beim Badebetrieb sind hingegen Ermessensgesichtspunkte, die die Gemeinde zu berücksichtigen hat. Weiter begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, wenn die Gemeinde bei der Ermessensentscheidung über Anträge von gewerblichen Strandkorbvermietern die gewerberechtliche Zuverlässigkeit und die Fähigkeit bei Hochwassern die Strandkörbe zu beseitigen, berücksichtigt. Dass diese Kriterien bei Hoteliers und Ferienwohnungsvermietern, die für ihre Gäste Strandkörbe aufstellen wollen, angewandt werden, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
Hinweis:
Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 40 VwVfG M-V
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 27 Abs. 3 NatSchAG
§ 27 Abs. 4 NatSchAG
§ 27 Abs. 1 NatSchAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 27 Abs. 3 und 4 des Gesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 A 794/15