Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-07-28, Aktenzeichen 6 S 1987/05

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. August 2005 - 5 K 771/05 - geändert.
Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 04. Februar 2005 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs zu Unrecht wiederhergestellt bzw. angeordnet.
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1. Der Antragsteller zeigte bei der Antragsgegnerin mit einer Gewerbeanzeige die Tätigkeiten „Internetcafé“ sowie „Vermittlung von Oddset-Wetten“ an; trotz Hinweises der Antragsgegnerin, dass Oddset-Sportwetten unerlaubtes Glücksspiel seien, nahm er den Betrieb auf und vermittelte Oddset-Wetten an eine österreichische Firma. Die Antragsgegnerin hat ihm daraufhin mit der angefochtenen Verfügung das Veranstalten von Oddset-Sportwetten, für die keine in Baden-Württemberg gültige Erlaubnis erteilt wurde, und das Vermitteln von Oddset-Sportwetten an Veranstalter, die nicht im Besitz einer in Baden-Württemberg gültigen Erlaubnis sind, in seinen Geschäftsräumen in Stuttgart unter Anordnung des Sofortvollzugs untersagt und ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht. Hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruchs wiederhergestellt bzw. angeordnet, weil der Fall insbesondere im Hinblick auf die europarechtlichen Einflüsse eine Vielzahl schwieriger, obergerichtlich nicht abschließend geklärter Rechtsfragen aufwerfe und der Ausgang des Hauptsacheverfahrens bezüglich der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten deshalb offen sei; bei dieser Sachlage trete das öffentliche Interesse am Sofortvollzug gegenüber dem privaten Aufschubinteresse zurück.
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2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts überwiegt bei der Interessenabwägung im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Interesse an der Vollziehung des angefochtenen Bescheides gegenüber den Interessen des Antragstellers. Anders als das Verwaltungsgericht vermag der Senat keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu erkennen.
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Der Senat ist - entgegen der Auffassung des Antragstellers im Schriftsatz vom 19.07.2006 - nicht aufgrund von § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO gehindert, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 zur Zulässigkeit eines staatlichen Monopols für Sportwetten und die seitherigen Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen zu berücksichtigen. Zwar sind im Beschwerdeverfahren nach dieser Vorschrift nur die innerhalb der gesetzlichen Frist dargelegten Gründe zu prüfen. Jedoch ist § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO einschränkend dahin auszulegen, dass sich die Beschränkung der Prüfungsbefugnis des Beschwerdegerichts nur auf solche Umstände erstreckt, die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragen werden konnten und mussten (Senatsbeschluss vom 27.01.2006 - 6 S 1860/05 -, NVwZ-RR 2006, 395). Da das genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts erst nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist ergangen ist, konnte sich die Antragsgegnerin auch nach Fristablauf hierauf berufen. Mit Schriftsatz vom 18.04.2006 hat sie auf dieses Urteil und einen Erlass vom 12.04.2006 verwiesen, durch den das Innenministerium die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts landesrechtlich umgesetzt habe. Bereits in der Beschwerdebegründung hatte sie - zutreffend - ausgeführt, dass der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts im Gegensatz zur Senatsrechtsprechung stehe (Senatsbeschlüsse vom 12.01.2005 - 6 S 1287/04 -, GewArch 2005, 148, VBlBW 2005, 305 und - 6 S 1288/04 -, GewArch 2005, 113 = VBlBW 2005, 181). Mithin hat der Senat bei seiner Entscheidung über den Sofortvollzug - entgegen den Ausführungen des Antragstellers - die Grundlagen der Interessensabwägung vollständig zu prüfen. Dann aber bedarf es keiner näheren Erörterung, dass § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auch einer Überprüfung der Interessenabwägung selbst nicht entgegensteht.
5
Der Widerspruch des Antragstellers hat nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats keine Aussicht auf Erfolg. Die Antragsgegnerin hat die angefochtene Untersagungsverfügung zutreffend auf §§ 1 und 3 PolG gestützt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 12.01.2005 - 6 S 1288/04 -, GewArch 2005, 113 = VBlBW 2005, 181). Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist nicht schon deshalb anzuordnen, weil das staatliche Monopol für Sportwetten (§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen, Staatslotteriegesetz, StlG, vom 14.12.2004, GBl. S. 894) in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet und deshalb nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) vereinbar ist. Denn das Bundesverfassungsgericht hat neben der Feststellung der Verfassungswidrigkeit zugleich festgelegt, dass während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die bisherige Rechtslage grundsätzlich anwendbar bleibt und dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Staat veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen. Dies gilt nicht nur für die bayerische, sondern auch für die baden-württembergische Gesetzeslage (BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261 zum bayerischen Staatslotteriegesetz; Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 - zum baden-württembergischen Staatslotteriegesetz). Das Bundesverfassungsgericht hat dementsprechend im Urteil vom 28.03.2006 die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen nicht aufgehoben (NJW 2006, 1261, 1267) und im Beschluss vom 04.07.2006 (a.a.O.) die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Dass viele Strafgerichte zu Freisprüchen gekommen sind, ist in diesem Zusammenhang - entgegen der Auffassung des Antragstellers - unerheblich; entscheidend ist allein, dass § 284 StGB und § 2 StLG ein repressives Verbot für Glücksspiel ohne behördliche Erlaubnis enthalten.
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Die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Anwendung des bisherigen Rechts bis zu einer verfassungskonformen Neuregelung sind in Baden-Württemberg nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats gewahrt. Denn nach den Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen des Landes Baden-Württemberg werden die vom Land veranstalteten Sportwetten schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet; so werden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.; Pressemitteilung des Finanzministeriums vom 07.04.2006, abrufbar im Internet unter www.finanzministerium.baden-wuerttemberg.de). Auch dem Internetauftritt der „Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg“ (www.lotto-bw.de) vermag der Senat nicht zu entnehmen, dass die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit missachtet würden (so aber VG Stuttgart, Beschluss vom 17.07.2006 - 4 K 2657/06 -). Es ist unstreitig und wurde vor wenigen Tagen vom Finanzministerium bekräftigt, dass es keine Bandenwerbung mehr für Oddset-Sportwetten, keine Plakate und keine Radiowerbung gibt und auf allen Spielscheinen auf die Suchtgefahren des Glücksspiels hingewiesen wird; ferner wird derzeit mit der Evangelischen Gesellschaft Stuttgart ein Konzept zur Suchtprävention erarbeitet und eine in Kürze beginnende Kampagne zur Suchtprävention vorbereitet (Stuttgarter Zeitung vom 26.07.2006). Damit ist - jedenfalls nach den derzeitigen Erkenntnismöglichkeiten und bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Tatsachenprüfung - den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Genüge getan. Das Bundesverfassungsgericht hat verlangt, dass der Staat „unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen hat“. Dieses Mindestmaß an Konsistenz verlangt kein vollständiges Werbeverbot, sondern lässt in einem gewissen Umfang auch informative Werbung zu. In diesem Rahmen darf weiterhin auf die hohen Gewinnmöglichkeiten und auf tatsächlich erzielte Gewinne einzelner Teilnehmer verwiesen werden. Einen Anlass zur weiteren Sachverhaltsaufklärung sieht der Senat insoweit insbesondere auch deshalb nicht, weil das Bundesverfassungsgericht seinen Nichtannahmebeschluss vom 04.07.2006 ohne weitere Ermittlung auf die fast drei Monate alte Pressemitteilungen der zuständigen Ministerien gestützt und zur Kontrolle der Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben auf das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen hat.
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Auch die vom Antragsteller vorgebrachten europarechtlichen Bedenken greifen nicht durch. Dabei ist im vorliegenden Verfahren nicht allein auf die - als verfassungswidrig erkannte - Gesetzeslage abzustellen, sondern auf die vom Bundesverfassungsgericht festgelegte Übergangsrechtslage. Das hiernach fortbestehende Staatsmonopol für Oddset-Sportwetten greift zwar in Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit ein (Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -; vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 06.11.2003, NJW 2005, 139 - Gambelli -, Rdnr. 49 und 59; Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.); diese Beschränkung ist jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. In der Weise, wie es seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 und der hierauf mitgeteilten Änderung der Praxis ausgeübt wird, genügt das staatliche Wettmonopol den Anforderungen, die der Europäische Gerichtshof insbesondere im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.) konkretisiert hat. Die damit verbundenen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs werden nicht in diskriminierender Weise angewandt (a.a.O., Rdnr. 65). Durch die Reduzierung der Werbetätigkeit und die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz tragen diese Beschränkungen auch „kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit“ bei (a.a.O., Rdnr. 67) und wird jedenfalls seit April 2006 keine „Politik der starken Ausweitung des Spielens und Wettens zum Zweck der Einnahmenerzielung“ (mehr) verfolgt (a.a.O., Rdnr. 68). Vielmehr dienen diese Beschränkungen nunmehr „jedenfalls wirklich dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern“ (a.a.O., Rdnr. 62) und halten sich im Rahmen des Ermessens, über den die staatlichen Stellen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (a.a.O., Rdnr. 63). Im Ergebnis trägt die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols „angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen könnten“ (a.a.O., Rdnr. 76), ohne dass es weiterer Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen bedarf (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 13.11.2003 - C-42/02 -, EuGHE I 2003, 13519 - Lindman -; Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.). Da die derzeitige (Übergangs-) Rechtslage somit nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, bedarf keiner Erörterung mehr, ob das im deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 231 Abs. 2 EG) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit möglicherweise gebieten kann, die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden (ausführlich hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.06.2006 - 4 B 961/06 -, juris).
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Schließlich besteht auch das notwendige besondere Interesse an der - von der Antragsgegnerin ausreichend begründeten (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) - sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Dieses ergibt sich daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des staatlichen Monopols im Lotteriewesen bewogen haben. Gegenüber diesem öffentlichen Interesse muss das Interesse des Antragstellers zurücktreten, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos (straf-)rechtswidrigen Verhaltens begonnene Tätigkeit vorläufig fortzusetzen und daraus Gewinn zu ziehen (vgl. schon Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.). Wenn die unerlaubte Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten danach gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Übergangszeit trotz der festgestellten Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG - und europäischem Gemeinschaftsrecht - als ordnungsrechtlich verboten angesehen werden darf, ergibt sich aus diesem Verbot auch unabhängig von einer Strafbarkeit zugleich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.). Angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung des staatlichen Glückspielmonopols in § 2 StLG kann sich der Antragsteller auch nicht auf einen wie auch immer gearteten „Gedanken des Vertrauensschutzes“ berufen. Wegen der Kontrolle der Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben wird ergänzend auf das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen (so auch BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.).
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Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 12 LVwVfG) besteht kein Anlass zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Diese entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVfG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist verhältnismäßig.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 GKG n.F. Hierbei legt der Senat im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde; dieser ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtschutzverfahrens zu halbieren (vgl. Senatsbeschluss vom 17.01.2005, a.a.O.).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 PolG
§§ 2, 20, 23 LVwVfG
§ 284 StGB
§ 2 StLG
§ 12 LVwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 231 Abs. 2 EG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 395
NJW 2006, 1261
NJW 2006, 1261, 1267
NJW 2005, 139
5 K 771/05
6 S 1860/05
6 S 1287/04
6 S 1288/04
1 BvR 138/05
4 K 2657/06
4 B 961/06