Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-16, Aktenzeichen 4 S 2731/18

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 5. Oktober 2018 - 14 K 5308/16 - wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 5. Oktober 2018 für beide Rechtszüge auf jeweils 4.776,84 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Das Verwaltungsgericht hat den Widerruf der dem Kläger, der bei der Beklagten seit 01.08.1990 als Gemeindevollzugsbeamter beschäftigt ist, auf Grundlage von § 48 Abs. 1 LBesG gewährten Stellenzulage für Polizeivollzugsbeamte für rechtmäßig erachtet und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Voraussetzungen des § 49 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG i.V.m. § 47 Abs. 4 Satz 2 LBesG für einen Widerruf vorgelegen hätten, der Kläger insbesondere nie einen Anspruch auf eine Stellenzulage nach § 48 Abs. 1 LBesG gehabt habe. Für herausgehobene Funktionen könnten gemäß § 47 Abs. 1 LBesG Stellenzulagen vorgesehen werden. Welche Funktionen als herausgehoben im Sinne von § 47 Abs. 1 Satz 1 LBesG zu betrachten seien, habe der Gesetzgeber in den §§ 48 bis 57 LBesG geregelt. Dieser könne im Zulagentatbestand entweder auf die konkrete Aufgabenbetreuung und Verwendung abstellen (sog. Funktionalprinzip) oder typisieren und für Beamten- und Soldatengruppen in einem bestimmten Verwaltungszweig in generalisierender Weise eine Zulagenberechtigung vorsehen (sog. Bereichsprinzip). Die Stellenzulage auf Grundlage von § 48 Abs. 1 Satz 1 LBesG folge dem Bereichsprinzip; die Gewährung der Polizeizulage hänge allein davon ab, ob der Beamte zu einer der dort genannten Beamtengruppen gehöre, unabhängig davon, ob der konkrete Dienstposten vollzugspolizeilich geprägt sei oder der Dienstposteninhaber vollzugspolizeiliche Befugnisse habe. Dem Begriff des Polizeivollzugsdienstes in § 48 Abs. 1 LBesG unterfielen formell nur die Polizeivollzugsbeamten der Länder; der Kläger gehöre als gemeindlicher Vollzugsbediensteter unstreitig nicht der Laufbahngruppe der Polizeivollzugsbeamten nach §§ 2, 3 LVOPol an. Ob der Kläger vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehme und vollzugspolizeiliche Befugnisse besitze, sei insoweit unerheblich. Eine analoge oder ausdehnende Anwendung des § 48 LBesG auf gemeindliche Vollzugsbedienstete verbiete sich vor dem Hintergrund des § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesG. Danach dürften andere als die in diesem Gesetz geregelten Besoldungsbestandteile nicht gewährt werden. Besoldungsrechtliche Vorschriften seien deshalb grundsätzlich einer ausdehnenden Anwendung hinsichtlich des Empfängerkreises und der Höhe der Leistungen nicht zugänglich. Der Kläger könne sich auch nicht darauf berufen, als gemeindlicher Vollzugsbediensteter wegen § 80 Abs. 2 PolG einem Polizeivollzugsbeamten gleichgestellt zu sein. Denn gemeindliche Vollzugsbedienstete seien nach § 80 Abs. 2 PolG im Rahmen ihrer polizeilichen Dienstverrichtungen nur im funktionalen Sinne einem Polizeibeamten gleichgestellt, blieben ungeachtet ihrer Doppelfunktion aber in institutioneller Hinsicht immer Teil der sie bestellenden Ortspolizeibehörde im Sinne von § 59 Nr. 1 i.V.m. § 61 Abs. 1 Nr. 4 PolG.
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Dem hält der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen im Wesentlichen entgegen, dass er im weitesten Sinne den in § 48 Abs. 1 LBesG genannten Beamten gleichzustellen sei. Die Ortspolizeibehörden verfügten über gemeindliche Vollzugsbedienstete, folglich einen Polizeivollzugsdienst. Das Gericht habe außer Acht gelassen, dass der Kläger in seinem funktionalen Bereich auch Ermittlungsbeamter der Staatsanwaltschaft sei. Es bestehe ein Anspruch der gemeindlichen Vollzugsbediensteten, bei Erledigung ihrer polizeilichen Dienstverrichtung Polizeibeamten gleichgestellt zu werden; sie hätten daher Anspruch auf die Polizeizulage. Eine Unterscheidung zwischen Polizeivollzugsdienst im funktionalen und Polizeivollzugsdienst im institutionellen Sinn sei nicht möglich. Der Kläger sei dem staatlichen Polizeivollzugsdienst zuzurechnen. Die Ortspolizeibehörde sei mit der Landespolizeibehörde gleichzusetzen, zumindest gelte hier eine analoge Anwendung. Der Kläger habe unstreitig polizeiliche Vollzugsaufgaben im Sinne des § 31 DVOPolG wahrgenommen und besitze damit die Stellung eines Polizeibeamten im Sinne von § 36 Abs. 3 LBG.II.
Dem hält der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen im Wesentlichen entgegen, dass er im weitesten Sinne den in § 48 Abs. 1 LBesG genannten Beamten gleichzustellen sei. Die Ortspolizeibehörden verfügten über gemeindliche Vollzugsbedienstete, folglich einen Polizeivollzugsdienst. Das Gericht habe außer Acht gelassen, dass der Kläger in seinem funktionalen Bereich auch Ermittlungsbeamter der Staatsanwaltschaft sei. Es bestehe ein Anspruch der gemeindlichen Vollzugsbediensteten, bei Erledigung ihrer polizeilichen Dienstverrichtung Polizeibeamten gleichgestellt zu werden; sie hätten daher Anspruch auf die Polizeizulage. Eine Unterscheidung zwischen Polizeivollzugsdienst im funktionalen und Polizeivollzugsdienst im institutionellen Sinn sei nicht möglich. Der Kläger sei dem staatlichen Polizeivollzugsdienst zuzurechnen. Die Ortspolizeibehörde sei mit der Landespolizeibehörde gleichzusetzen, zumindest gelte hier eine analoge Anwendung. Der Kläger habe unstreitig polizeiliche Vollzugsaufgaben im Sinne des § 31 DVOPolG wahrgenommen und besitze damit die Stellung eines Polizeibeamten im Sinne von § 36 Abs. 3 LBG.

Entscheidungsgründe:
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Der Kläger ruft mit seinem Zulassungsvorbringen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht hervor.
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1. Der Kläger stellt mit seinem Vorbringen nicht die Feststellung des Verwaltungsgerichts in Frage, dass die Stellenzulage auf Grundlage von § 48 Abs. 1 Satz 1 LBesG dem Bereichsprinzip folgt, ihre Gewährung folglich allein davon abhängt, ob der Beamte zu einer der dort genannten Beamtengruppen gehört, unabhängig davon, ob der konkrete Dienstposten vollzugspolizeilich geprägt ist oder der Dienstposteninhaber vollzugspolizeiliche Befugnisse hat.
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2. Der Kläger ist allerdings der Auffassung, er sei dem staatlichen Polizeivollzugsdienst im Sinne des § 48 Abs. 1 LBesG zuzurechnen, da ihm auf Grundlage von § 31 DVOPolG polizeiliche Vollzugsaufgaben übertragen worden seien. Dieses Vorbringen wird nicht hinreichend substantiiert.
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2.1 Das baden-württembergische Polizeigesetz beruht auf einer organisatorischen Trennung zwischen den Polizeibehörden auf der einen und dem Polizeivollzugsdienst mit seinen Beamten (Polizeibeamte) auf der anderen Seite (§ 59 PolG); Polizeibehörden und staatlicher Polizeivollzugsdienst unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich ihrer Aufgabenzuständigkeit (vgl. grundlegend § 60 PolG) und in Bezug auf Dienst- und Fachaufsicht sowie Weisungsbefugnisse (vgl. §§ 63 ff. PolG bzw. §§ 72 ff. PolG), vielmehr ist der Polizeivollzugsdienst zusätzlich durch eine aufgabenspezifische gesetzliche Ausformung des Dienstrechts (u.a. besondere Laufbahnen und Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand, besondere Anforderungen an die (Polizei-)Dienstfähigkeit) gekennzeichnet.
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Die Einführung einer Zulage für Beamte mit vollzugspolizeilichen Aufgaben gemäß § 48 Abs. 1 LBesG soll - ebenso wie die ähnlich lautende, für Bundesbeamte geltende Regelung in Vorbemerkung Nr. 9 Anlage I zu § 20 Abs. 2 Satz 1 BBesO A und B - den mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben verbundenen tatsächlichen besonderen Erschwernissen und Belastungen durch Außendienst und Vollzugsmaßnahmen Rechnung tragen, insbesondere der besonderen Verantwortung, in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung als Einzelner schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Entscheidungen (z. B. über Gebrauch der Schusswaffe) zu treffen sowie unter Umständen Leben und Gesundheit zur Aufgabenerfüllung einzusetzen (BVerwG, Urteil vom 26.06.1981 - 6 C 85/79 -, Juris Rn. 25, sowie Beschlüsse vom 03.06.2011 - 2 B 13.11 -, Juris Rn. 10, und vom 22.02.2011 - 2 B 72.10 -, Juris Rn. 6; Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 79. Update 2/19, II. Stellenzulagen Vorbem. Nr. 9 Rn. 2; vgl. auch LT-Drs. 14/6694 S. 476). Der Gesetzgeber hat in § 48 LBesG abschließend entschieden, bei welchen Verwendungen er diese Besonderheiten für gegeben hält, nämlich allein bei Polizeivollzugsbeamten des Landes im Sinne von § 59 Nr. 2 PolG und Beamten des Steuerfahndungsdienstes, nicht aber bei Beamten der Ortspolizeibehörde im Sinne von § 59 Nr. 1 PolG wie dem Kläger.
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2.2 Soweit der Kläger sinngemäß geltend macht, er sei ungeachtet des Umstands, dass Dienstherr die Beklagte als Ortspolizeibehörde ist, mit Blick auf § 80 PolG als Angehöriger der Vollzugspolizei anzusehen, weil ihm als Mitarbeiter des Gemeindevollzugsdiensts gemäß § 31 DVOPolG Vollzugsaufgaben übertragen worden seien, so dass er ebenfalls unter § 48 LBesG falle, überzeugen seine Ausführungen nicht.
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Gemäß § 80 Abs. 1 PolG können Ortspolizeibehörden sich zur Wahrnehmung bestimmter, auf den Gemeindebereich beschränkter polizeilicher Aufgaben gemeindlicher Vollzugsbediensteter bedienen. Die gemeindlichen Vollzugsbeamten haben gemäß § 80 Abs. 2 PolG bei der Erledigung ihrer polizeilichen Dienstverrichtungen die Stellung von Polizeibeamten im Sinn dieses Gesetzes. Sie haben daher bei Wahrnehmung der ihnen übertragenen bestimmten Aufgaben die hierzu erforderlichen Befugnisse (z.B. Personenfeststellung oder Anwendung unmittelbaren Zwangs) und Pflichten (z.B. bei Weisungen der Staatsanwaltschaft) wie Polizeibeamte (BeckOK Polizeirecht Bad.-Württ., 14. Aufl., Stand 15.03.2019, § 80 Rn. 29 ff.; Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Bad.-Württ., 6. Aufl., 2009, § 80 Rn. 24). Ungeachtet der Übertragung vollzugspolizeilicher Aufgaben bleiben gemeindliche Vollzugsbedienstete aber in institutionell-organisatorischer und dienstrechtlicher Hinsicht Teil der sie bestellenden Ortspolizeibehörde und gehören nicht zum Polizeivollzugsdienst im Sinne von § 59 Nr. 2 PolG (BeckOK Polizeirecht Bad.-Württ., 14. Aufl., Stand 15.03.2019, § 80 Rn. 8; Ruder, Polizeirecht Bad.-Württ., 8. Aufl., 2015, Rn. 109; Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Bad.-Württ., 6. Aufl., 2009, § 80 Rn. 24; Belz/Mußmann, Polizeigesetz Bad.-Württ., 7. Aufl., 2009, § 80 Rn. 11, 13, § 59 Rn. 7; Gassner, VBlBW 2013, 281 (281)).
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Diese - soweit ersichtlich einhellig erfolgende - Zuordnung gemeindlicher Vollzugsbediensteter zur Ortspolizeibehörde (§ 59 Nr. 1 PolG) und nicht zum staatlichen Polizeivollzugsdienst (§ 59 Nr. 2 PolG) findet ihre Bestätigung auch bei einem Blick in die Gesetzgebungshistorie: Bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 22.10.1991 enthielt das Polizeigesetz im zweiten Teil - Organisation der Polizei - nach der allgemeinen Gliederung und Aufgabenteilung zwischen Polizeibehörden und Polizeivollzugsdienst ein eigenes Kapitel über die Organisation der Polizei in den Großstädten. Gemäß § 71 PolG a.F. (später mit leichten Modifikationen in § 69 PolG a.F. geregelt) gab es für Gemeinden mit einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl die Möglichkeit, einen Antrag auf Übertragung der Aufgaben des Polizeivollzugsdienstes zu stellen, mithin eine eigene gemeindliche Vollzugspolizei, die die uniformierte Polizei (Schutzpolizei) und die Kriminalpolizei umfasst, einzurichten bzw. beizubehalten (vgl. dazu Reiff/Wöhrle, Kommentar zum Polizeigesetz für Bad.-Württ., 2. Aufl., 1971, § 69 Rn. 1 ff.). Diese Regelungen wurden mangels Relevanz - als letzte Stadtpolizei wurde zum 1.1.1973 der Polizeivollzugsdienst der Stadt Stuttgart verstaatlicht und in die Landespolizei integriert - mit Änderungsgesetz vom 22.10.1991 ohne nähere Begründung (LT-Drs. 10/5230 S. 25) aufgehoben (BeckOK Polizeirecht Bad.-Württ., 14. Aufl., Stand 15.03.2019, § 80 Rn. 8.1). Gleichzeitig existierte bereits unter dem alten Recht mit § 77 (später § 76) PolG a.F. eine dem heutigen § 80 PolG entsprechende Regelung betreffend das Recht der Gemeinde, gemeindliche Vollzugsbeamte zu bestellen. Diese Befugnis stand allen Ortspolizeibehörden zu, unabhängig davon, ob in der Gemeinde staatlicher oder städtischer Polizeivollzugsdienst bestand (Reiff/Wöhrle, Kommentar zum Polizeigesetz für Bad.-Württ., 2. Aufl., 1971, § 76 Rn. 2). Gerade die Gegenüberstellung von § 71 PolG a.F. mit der (auf Großstädte beschränkten) Möglichkeit, eine kommunale Vollzugspolizei im institutionellen Sinne einzurichten, und der Regelung in § 77 PolG a.F. mit der Möglichkeit jeder Gemeinde, sich gemeindlicher Vollzugsbeamter zu bedienen, legt nahe, dass nach Vorstellung des historischen Gesetzgebers die auf Grundlage von § 77 PolG a.F. zum gemeindlichen Vollzugsbeamten bestellten Beamten nicht wie die „Stadtpolizei“ zur Vollzugspolizei, sondern zur Ortspolizeibehörde gehören sollten (vgl. Rheinwald/Kloesel, Polizeigesetz für das Land Bad.-Württ., 3. Aufl., 1966, S. 86; Reiff/Wöhrle, Kommentar zum Polizeigesetz für Bad.-Württ., 2. Aufl., § 1971, § 76 Rn. 9; Huttner, Handbuch für die Ortspolizeibehörden Bad.-Württ., 1984, Teil D Rn. 31).
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2.3 Die durch das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 09.11.2010 geschaffene Regelung des § 48 LBesG spricht nur von Polizeivollzugsbeamten, mithin von Beamten im Sinne von § 59 Nr. 2 PolG. Hätte der Gesetzgeber gemeindliche Vollzugsbeamte im Sinne von § 80 PolG als ebenfalls zulagenberechtigt ansehen wollen, hätte er, wie in der als Vorbild dienenden (vgl. LT-Drs. 14/6694 S. 476) Regelung in Vorbemerkung Nr. 9 Anlage I zu § 20 Abs. 2 Satz 1 BBesO A und B für Beamte der Zollverwaltung erfolgt, eine entsprechende, an die jeweils übertragene Tätigkeit anknüpfende Regelung für Beamte der Ortspolizeibehörden treffen können. Da dies unterblieben ist, scheidet angesichts des vom Gesetzgeber gewählten bereichsbezogenen Zuordnungsmodells, welches die Gewährung der Polizeizulage allein an die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Verwaltungsbereich ohne Berücksichtigung der dort konkret ausgeübten Tätigkeit anknüpft, ein Anspruch für Angehörige der Ortspolizeibehörde auf Erhalt einer Zulage gemäß § 48 Abs. 1 LBesG ungeachtet der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben aus (vgl. auch zu der - vom Senat verneinten - Frage, inwieweit Gerichtsvollzieher unter die für Vollzugsbeamte geltende Sonderaltersgrenze des § 36 Abs. 3 LGB fallen, Senatsurteil vom 22.03.2017 - 4 S 791/16 -; bestätigt durch VerfGH Bad.-Württ., Urteil vom 31.01.2019 - 1 VB 51/17 -; beide Juris)
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3. Die Möglichkeit einer analogen oder ausdehnenden Anwendung des § 48 LBesG auf gemeindliche Vollzugsbedienstete hat das Verwaltungsgericht zutreffend unter Verweis auf § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesG verneint; mit der Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesG setzt sich der Kläger in der Begründung seines Antrags auf Zulassung der Berufung nicht hinreichend auseinander.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf den § 47 Abs. 1 und 3, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG sowie § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG (36 x 132,69 EUR; vgl. Senatsbeschluss vom 06.02.2019 - 4 S 861/18 -, Juris).
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 bis 57 LBesG
§§ 2, 3 LVOPol an. Ob der Kläger vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehme und vollzugspolizeiliche Befugnisse besitze, sei insoweit unerheblich. Eine analoge oder ausdehnende Anwendung des § 48 LBesG
§§ 63 ff. PolG bzw. §§ 72 ff. PolG
§ 133  VwGO
§ 31 DVOPolG
§ 59 PolG
§ 60 PolG
§ 48 LBesG
§ 80 PolG
§ 71 PolG
§ 69 PolG
§ 77 PolG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 LBesG
§ 49 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG
§ 47 Abs. 4 Satz 2 LBesG
§ 47 Abs. 1 LBesG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 LBesG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LBesG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 LBesG
§ 80 Abs. 2 PolG
§ 61 Abs. 1 Nr. 4 PolG
§ 36 Abs. 3 LBG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BBesO
§ 59 Nr. 2 PolG
§ 59 Nr. 1 PolG
§ 80 Abs. 1 PolG
§ 36 Abs. 3 LGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77, 83
14 K 5308/16
4 S 496/97
1 BvR 830/00
1 BvR 461/03
7 B 261.97
9 B 61.02
4 S 660/98
6 C 85/79
2 B 13.11
2 B 72.10
4 S 791/16
1 VB 51/17
4 S 861/18