Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-29, Aktenzeichen OVG 3 B 81/23
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:0729.OVG3B81.23.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des vollstreckbaren Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt Agrarförderung (Direktzahlungen in Form von Basisprämie, Greeningprämie und Umverteilungsprämie sowie Ausgleichszulage) für das Jahr 2019, die ihr wegen unzureichender Mitwirkung bei einer Vor-Ort-Kontrolle versagt worden ist.
Am 15. Mai 2019 stellte die Klägerin, ein landwirtschaftliches Unternehmen, das zu diesem Zeitpunkt Rinderhaltung betrieb und über eine landwirtschaftliche Nutzfläche von ca. 1.000 ha verfügte, einen Sammelantrag für das Jahr 2019 für die Basisprämie, die Greeningprämie, die Umverteilungsprämie sowie eine Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete. Bereits am 9. April 2019 sowie unter dem 30. April 2019 hatte der Beklagte die Klägerin um Übersendung der Nährstoffbilanz für das Jahr 2018 gebeten. Die Klägerin erklärte mit Schreiben vom 17. April 2019, dass sie die Unterlagen nach Klärung der laufenden Cross-Compliance-Kontrolle 2018 übersenden werde. Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 23. Mai 2019 stellte sie die Auswahlentscheidung, sie zur Vorlage der Nährstoffvergleiche aufzufordern, in Frage.
Der Beklagte kündigte mit Schreiben vom 27. Mai 2019 - per Fax an die damaligen Bevollmächtigten der Klägerin übermittelt - eine Vor-Ort-Kontrolle zur Düngeverordnung für den 28. Mai 2019 um 9.30 Uhr an. Den Mitarbeitern der Behörde sollten die Nährstoffbilanz für 2018, die Düngebedarfsberechnung für 2019, aktuelle Schlagkarteien, Analysen von aktuellen Bodenproben und Lieferscheine von Düngemitteln zur Prüfung ausgehändigt werden. Das Schreiben enthielt den Hinweis: "Bei Verweigerung der Vor-Ort-Kontrolle wird der Sammelantrag des Antragstellers für das betreffende Jahr abgelehnt."
Der Bevollmächtigten der Klägerin forderten den Beklagten mit Schriftsatz vom 27. Mai 2019 auf, von der angekündigten Vor-Ort-Kontrolle abzusehen. Das zugrundeliegende Verwaltungsverfahren werde rechtswidrig geführt, weil weder ein rechtsbehelfsfähiger Verwaltungsakt vorliege noch eine Anhörung erfolgt sei. Die Auswahlentscheidung sei rechtswidrig, weil benachbarte Betriebe nicht zur Vorlage verpflichtet worden seien. Die Klägerin verweigere nicht die Herausgabe der Daten, sondern es sei organisatorisch nicht möglich, die Bilanzen innerhalb so kurzer Zeit bereitzustellen, denn die Daten würden von einem externen Dienstleister verarbeitet und verwaltet.
Der Beklagte stellte noch am 27. Mai 2019 klar, nicht von der Kontrolle abzusehen. Nach § 12 Abs. 3 und 4 DüngeG seien natürliche und juristische Personen verpflichtet, den Behörden auf Verlangen die Auskünfte zu erteilen, die zur Durchführung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich seien. Behördenmitarbeiter seien zum Betreten der Geschäftsräume befugt und dürften dort geschäftliche Unterlagen einsehen. Das Verwaltungsgericht Cottbus lehnte den Antrag der Klägerin auf einstweiligen Rechtsschutz mit dem Ziel einer Untersagung der Vor-Ort-Kontrolle bis zur Gewährung einer Akteneinsicht mit rechtskräftigem Beschluss vom 28. Mai 2019 - VG 3 L 263/19 - ab.
Bedienstete des Beklagten erschienen am 29. Mai 2019 zur Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle bei der Klägerin. Die Kontrolleure wurden beim Eintreffen am Betriebssitz der Klägerin von einem anwesenden Mitarbeiter darüber informiert, dass er keine Befugnis zur Aushändigung der angeforderten Unterlagen habe. Nach telefonischer Rücksprache mit seiner Geschäftsführung verwies er an die Bevollmächtigten der Klägerin. Die Kontrolleure erklärten ausweislich des Protokolls, dass die Nichtherausgabe der Unterlagen als Verweigerung der Kontrolle angesehen werde.
Die Klägerin übermittelte dem Beklagten mit anwaltlichem Schriftsatz vom 9. August 2019 zahlreiche Unterlagen, unter anderem die Nährstoffbilanz 2018, den Düngebedarf 2019 und die Schlagkartei 2019. Mit Bescheiden vom 5. Dezember 2019 und vom 19. Dezember 2019 lehnte der Beklagte die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete und die Gewährung von Direktzahlungen in Form der Basisprämie inklusive Greeningprämie und der Umverteilungsprämie für das Antragsjahr 2019 unter Verweis auf Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 und die Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle am 29. Mai 2019 ab. Ein Fall höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Mit ihrem hiergegen erhobenen Widerspruch führte die Klägerin an, sie habe die Vor-Ort-Kontrolle am 29. Mai 2019 verweigern dürfen. Diese sei rechtswidrig gewesen, so dass außergewöhnliche Umstände im Sinne von Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 gegeben seien. Seit 2016 hätten über drei Jahre bei ihr Vor-Ort-Kontrollen zu Cross-Compliance-Themen stattgefunden, obwohl solche Kontrollen nur stichprobenartig erfolgen sollten. Die Festlegung der zu kontrollierenden Betriebe sei undurchsichtig, gleichheitswidrig und verstoße gegen das Schikaneverbot. Der Beklagte habe mit der Kürzung um 100 % das ihm bei der Höhe der Versagung eröffnete Ermessen nicht bzw. fehlerhaft ausgeübt. Jedenfalls sei die vollständige Versagung unverhältnismäßig.
Mit Widerspruchsbescheiden vom 20. April 2020 wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Die Kontrolle sei anlassbezogen gewesen und gehe auf einen Verstoß aus dem Vorjahr zurück. Die verweigerte Vor-Ort-Kontrolle könne nicht als ungewöhnlicher, vom Willen der Klägerin unabhängiger Umstand angesehen werden, dessen Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermeidbar gewesen wäre. Die Klägerin habe mit einer Kontrolle rechnen können und müsse ohnehin ihre Dokumentation laufend aktuell und kontrollfähig vorhalten. Bei Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle schreibe Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 zwingend die Ablehnung der Anträge vor. Das Nachreichen von Unterlagen sei grundsätzlich nicht statthaft.
Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit am 15. Juni 2023 verkündetem Urteil ab. Die Ablehnung der Förderanträge sei rechtmäßig. Die Klägerin habe vorsätzlich die Durchführung der beabsichtigten Vor-Ort-Kontrolle der erforderlichen Unterlagen verhindert. Trotz zweifacher schriftlicher Aufforderung sowie nachfolgender Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle habe sich die Klägerin nachdrücklich geweigert, die geforderten Dokumente - insbesondere den Nährstoffvergleich - den Mitarbeitern des Beklagten zum Termin auszuhändigen. Als Rechtsfolge sehe Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 zwingend die Ablehnung der Anträge vor, was trotz der gravierenden Rechtsfolge angesichts des Ziels und der Bedeutung der Vor-Ort-Kontrolle nicht unverhältnismäßig sei. Die Ermessensnorm des Art. 99 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013 sei nicht anwendbar. Hinsichtlich der Ausgleichszulage gelte nichts anderes.
Die Klägerin macht zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung im Wesentlichen geltend, dass die Sanktion für die Verhinderung der Vor-Ort-Kontrolle nicht nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013, sondern richtigerweise nach den Sanktionsvorschriften in Art. 99 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Teil VI der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 hätte verhängt werden müssen, weil es sich um eine Vor-Ort-Kontrolle zur Überprüfung der Cross-Compliance-Vorschriften nach Art. 96 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013 handele. Es sei nicht hinreichend klar vorgegeben, dass der Förderantrag nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 bei Verhinderung jedweder Art von Vor-Ort-Kontrollen ungeachtet ihrer Durchführungsgründe zwingend abgelehnt werden müsse. Die Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 seien zudem nicht erfüllt, denn die Klägerin habe die Kontrolle nicht verhindert, sondern lediglich verzögert. Eine Überprüfung der geforderten Unterlagen sei dem Beklagten nach deren Übergabe im August 2019 möglich gewesen. Jedenfalls hätten außergewöhnliche Umstände vorgelegen, die die Klägerin ausnahmsweise berechtigt hätten, die Herausgabe der Unterlagen zu verweigern. Denn die Kontrolle am 29. Mai 2019 habe allein der Schikane gedient. Der Beklagte habe keine Begründung gegeben, weshalb die Unterlagen im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle sichergestellt werden sollten, obwohl sie - wie im August 2019 geschehen - auch hätten geschickt werden können.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 15. Juni 2023 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 5. Dezember 2019 und vom 19. Dezember 2019 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 20. April 2020 zu verpflichten, der Klägerin für das Antragsjahr 2019 Direktzahlungen gemäß den Verordnungen (EU) Nr. 1306/2103 und 1307/2013 in Höhe von 265.073,80 Euro und eine Ausgleichszulage in Höhe von 23.016,67 Euro zu gewähren, hilfsweise über den Antrag der Klägerin für das Antragsjahr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden sowie
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese Akten haben vorgelegen und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn die Klägerin hat weder einen Anspruch auf die begehrten Direktzahlungen (s. hierzu unter 1.) noch auf die Ausgleichszulage (2.). Die versagenden Bescheide vom 19. Dezember 2019 und 5. Dezember 2019, jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 20. April 2020, sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Bewilligung der Direktzahlungen in Form der Basisprämie (einschließlich Greeningprämie) und der Umverteilungsprämie für das Antragsjahr 2019 sind Art. 32 Abs. 1, Art. 41 sowie Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates sowie die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates.
Diese Verordnungen bleiben auch nach dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) Nr. 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) Nr. 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 weiter anwendbar.
Zwar wird die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gemäß Art. 154 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 2021/2115 mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben und wird die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gemäß Art. 104 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 2021/2116 aufgehoben. Die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gilt jedoch gemäß Art. 154 Abs. 2 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 2021/2115 insgesamt weiterhin für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2023 beginnende Antragsjahre beziehen, und die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gilt gemäß Art. 104 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a VO (EU) Nr. 2021/2116 in den wesentlichen, vorliegend relevanten Aspekten weiterhin hinsichtlich der Ausgaben und Zahlungen für Stützungsregelungen im Rahmen der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Bezug auf das Kalenderjahr 2022 und davor. Das hier in Rede stehende Antragsjahr 2019 fällt mithin unter diese Übergangsregelungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2023 - 3 C 6.22 - juris Rn. 10).
Dem Anspruch der Klägerin steht hier jedoch - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - der Versagungstatbestand des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 entgegen. Danach wird ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände.
Die Regelung ist hier anwendbar. Dem steht - anders als die Klägerin meint - nicht entgegen, dass es bei der streitigen Vor-Ort-Kontrolle am 29. Mai 2019 maßgeblich um eine Überprüfung ging, ob die Klägerin die im Rahmen ihrer Cross-Compliance-Verpflichtungen zu beachtenden Vorgaben eingehalten hatte. Denn Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 gilt auch für Vor-Ort-Kontrollen im Cross-Compliance-Bereich.
Die Bestimmung findet sich in Titel V "Kontrollsysteme und Sanktionen", Kapitel I "Allgemeine Vorschriften" der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und damit in einem gleichsam vor die Klammer gezogenen Abschnitt, der grundlegende Vorgaben für die Überwachung und gegebenenfalls die Sanktionierung im gesamten Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik und dessen Leistungssystemen vorsieht, deren maßgebliches Ziel in Art. 58 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 mit dem wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union benannt ist. Mit ihnen soll laut dem 41. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ein zusammenfassender horizontaler Rechtsrahmen geschaffen werden, der die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen umfasst, die dazu dienen, die Einhaltung der Bestimmungen der Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie der Vorschriften für die Wiedereinziehung, die Kürzung oder den Ausschluss von Beihilfen zu überprüfen.
Dem entsprechend trägt Art. 59 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Überschrift "Allgemeine Kontrollgrundsätze". Art. 59 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 bestimmt, dass das von den Mitgliedstaaten zu schaffende Verwaltungs- und Kontrollsystem systematische Verwaltungskontrollen sämtlicher Beihilfe- und Zahlungsanträge umfasst, das durch Vor-Ort-Kontrollen ergänzt wird. Letzteres wiederum greift Art. 96 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013 auf, der vorgibt, dass die Mitgliedstaaten durch Vor-Ort-Kontrollen prüfen, ob die Begünstigten ihren Verpflichtungen nach diesem Titel nachkommen. Schon daraus wird deutlich, dass den Vor-Ort-Kontrollen auch im Bereich der Cross-Compliance-Verpflichtungen gleichermaßen Bedeutung zukommt wie im übrigen Bereich der Direktzahlungen, was den Rückgriff auf den "allgemeinen Teil" des Kapitels I eröffnet.
Dies gilt jedenfalls aber über die den Mitgliedstaaten in Art. 96 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 eröffnete Option, das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem nach Titel V Kapitel II dieser Verordnung auch hinsichtlich der Cross-Compliance-Verpflichtungen anzuwenden. Hiervon hat die Bundesrepublik Deutschland durch § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Einhaltung von Anforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen Gebrauch gemacht. Ist danach das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auch für die Kontrolle der Einhaltung der Cross Compliance heranzuziehen, erfasst dies nicht nur die speziellen Bestimmungen des Kapitels II, sondern gleichsam automatisch auch die dem zugrundeliegenden allgemeinen Vorgaben in Kapitel I.
Nur das wird der Bedeutung von Vor-Ort-Kontrollen im System der Agrarförderung gerecht. Vor-Ort-Kontrollen sind ein Element des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Soweit sie nicht durch einen konkreten Verdacht veranlasst sind, werden sie als Stichproben durchgeführt (vgl. Art. 30, 68 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross Compliance). Sie haben den Zweck, zuverlässig zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten werden (vgl. dazu Art. 24 Abs. 1 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014). Ihnen kommt im Zusammenspiel mit den ebenfalls vorgesehenen Verwaltungskontrollen eine maßgebliche Bedeutung beim Schutz der finanziellen Interessen der Union zu, kann mit ihnen doch jeweils in der Realität vor Ort überprüft werden, ob die aus dem Unionshaushalt ausgeschütteten Mittel (in voller Höhe) rechtmäßig gewährt und zweckentsprechend verwendet wurden. Die wirksame Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug bei den Beihilferegelungen ist eine durchgehende Querschnittsaufgabe über alle Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (vgl. EuGH, Urteil vom 24. Mai 2012 - C-188/11, Hehenberger - juris Rn. 37) kann zudem die Ablehnung eines Beihilfeantrags, die darauf beruht, dass es durch ein Verhalten des Landwirts, durch das die Durchführung einer Kontrolle vor Ort verhindert worden ist, unmöglich war, die Voraussetzungen für die Förderung zu prüfen, nicht als Sanktion betrachtet werden. Denn in Fällen, in denen der Unionsgesetzgeber Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe festlegt, stellt der Ausschluss, den die Nichtbeachtung einer dieser Voraussetzungen mit sich bringt, keine Sanktion, sondern die bloße Folge der Nichtbeachtung der gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen dar (s. EuGH, Urteil vom 11. November 2004 - C-171/03, Toeters und Verberk - juris Rn. 47; Urteil vom 24. Mai 2007 - C-45/05, Maatschap Schonewille-Prins - juris Rn 47). Dies gilt für Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 gleichermaßen. Ist die darauf beruhende Antragsablehnung aber keine Sanktion besteht auch kein Konkurrenz- oder Spezialitätsverhältnis zu den Verwaltungssanktionen nach Art. 97 ff. VO (EU) Nr. 1306/2013.
Die für den 29. Mai 2019 angekündigte Vor-Ort-Kontrolle durch Mitarbeiter des Beklagten, bei der nach der Ankündigung vom 27. Mai 2019 Unterlagen in Bezug auf die Düngemittelanwendung (Düngebedarfsberechnung für 2019, aktuelle Schlagkarteien, die Nährstoffbilanz für 2018, Analysen von aktuellen Bodenproben und Lieferscheine von Düngemitteln) zur Einsichtnahme übergeben werden sollten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Einwand der Klägerin, sie sei willkürlich und schikanös für eine erneute Vor-Ort-Kontrolle ausgewählt worden, greift nicht durch. Die Kontrolle erfolgte nicht im Rahmen einer Stichprobe, bei der tatsächlich eine Auswahlentscheidung von der Behörde zu treffen wäre (vgl. Art. 34 Abs. 2 DurchführungsVO (EU) Nr. 809/2014), sondern vielmehr anlassbezogen, wie sich dem Kontrollbericht entnehmen lässt. Danach ist es auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin nicht zu beanstanden, dass der Beklagte aufgrund der im Vorjahr festgestellten Unregelmäßigkeiten bei der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften einen hinreichenden Anlass für eine Vor-Ort-Kontrolle gesehen hat. Im Frühjahr 2019 trugen die Klägerin und der Beklagte ihre Meinungsverschiedenheiten hierzu zwar weiterhin aus. Das beseitigt aber nicht den tauglichen Anhaltspunkt für den Beklagten für eine Kontrolle, ob die Klägerin insbesondere die Vorgaben der Düngeverordnung auf ihren Betriebsflächen einhält. Da die Vor-Ort-Kontrolle gerade bei anlassbezogenen Kontrollen dazu dient, die Umstände unmittelbar am "Ort des Geschehens" aufzuklären, genügt ein entsprechend hinreichender Verdacht (vgl. VG Saarlouis, Urteil vom 3. September 2019 - 1 K 703/18 - juris Rn. 40; Urteil vom 5. September 2024 - 1 K 1513/22 - juris Rn. 34; VG Ansbach, Urteil vom 25. April 2023 - AN 14 K 19.02291 - juris Rn. 50 ff.). Es liegt zudem im Ermessen der Kontrolleure, im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf der Grundlage der vor Ort angetroffenen Verhältnisse Gegenstand und Umfang der Kontrolle sowie die sich hieraus ergebenden Kontrollmaßnahmen näher zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 - juris Rn. 34).
Abgesehen davon hat die Klägerin durch ihr vorangegangenes Verhalten selbst den Anlass für die Vor-Ort-Kontrolle gesetzt. Denn sie ist der am 9. April 2019 vom Beklagten geäußerten Bitte um Übersendung der Nährstoffbilanz 2018 nicht nachgekommen, sondern hat diese verweigert. Der Umstand, dass die Klägerin - auch auf die erneute Aufforderung vom 30. April 2019 - das Dokument, das sie nach den bindenden Vorgaben von § 8 DüV bis zu diesem Zeitpunkt zu erstellen hatte, entgegen der Verpflichtung des § 9 Abs. 1 DüV nicht übergeben hat, gab dem Beklagten ausreichenden Anlass, sich durch Einsichtnahme in den Betriebsräumen der Klägerin von den für notwendig erachteten Informationen Kenntnis zu verschaffen.
Die Klägerin hat diese Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 verhindert.
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die in der Vorgängerregelung des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 verwendete Formulierung "die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht" dahin ausgelegt, dass davon neben vorsätzlichem Handeln jedes Tun oder Unterlassen erfasst ist, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09, Omejc - juris Rn. 30; s. auch BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 - juris Rn. 27). Trotz des in der deutschen Sprachfassung geänderten Wortlauts in Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 ("verhindert" statt "unmöglich macht") ist diese Auslegung weiterhin maßgeblich. Denn die vom Gerichtshof für sein Auslegungsergebnis angeführten systematischen und teleologischen Zusammenhänge (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09, Omejc - juris Rn. 24 ff.) gelten für die hier einschlägige Nachfolgebestimmung gleichermaßen. Im Übrigen verwenden beispielsweise die englische und die französische Sprachfassung dieselbe Wortfolge (engl.: "prevents an on-the-spot check from being carried out"; frz.: "empêche la réalisation du contrôle sur place") wie in Art. 23 Abs 2 VO (EG) Nr. 796/2004, was dafür spricht, dass der Unionsgesetzgeber keine inhaltliche Änderung vornehmen wollte.
Die Vor-Ort-Kontrolle konnte am 29. Mai 2019 aufgrund eines schuldhaften Verhaltens der Klägerin (bzw. ihres Betriebsinhabers) nicht vollständig durchgeführt werden. Nach den von der Klägerin zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellten Angaben im Kontrollbericht der Prüfer wurden diese am Betriebssitz der Klägerin von einem Mitarbeiter darüber informiert, dass er keine Befugnis zur Aushändigung der mit dem Ankündigungsschreiben benannten Unterlagen habe. Nach telefonischer Rücksprache mit seiner Geschäftsführung verwies er die Prüfer vielmehr an die damaligen Bevollmächtigten der Klägerin. Der Kontrollzweck - Einsichtnahme bzw. Mitnahme der Dokumente zur Überprüfung düngerechtlicher Vorgaben - konnte nicht realisiert werden (zu den Mitwirkungspflichten des Betriebsinhabers bei einer Vor-Ort-Kontrolle vgl. VGH München, Beschluss vom 1. Februar 2024 - 6 BV 23.1677 - juris Rn. 32; VG Saarlouis, Urteil vom 3. September 2019 - 1 K 703/18 - juris Rn. 38).
Der Annahme einer Verhinderung im Sinne dieser Vorschrift steht der Einwand der Klägerin nicht entgegen, sie habe die geforderten Unterlagen dem Beklagten nachträglich im August 2019 zur Verfügung gestellt, die Überprüfung also im Ergebnis - wenn auch verzögert - möglich gemacht. Das lässt die Verhinderung der von dem Beklagten angesetzten Vor-Ort-Kontrolle nicht nachträglich entfallen. Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 differenziert nicht nach dem jeweiligen Ziel und der konkreten Ausgestaltung der Vor-Ort-Kontrolle, sondern knüpft angesichts der Bedeutung dieser Kontrollen im Verwaltungs- und Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und dessen Zielsetzung, dass es den Behörden bei der Beantragung der Beihilfen jederzeit möglich sein muss, die Einhaltung der Förderungsvoraussetzungen zuverlässig zu überprüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 - juris Rn. 34), an jedwede Verhinderung einheitlich die Rechtsfolge der Antragsablehnung.
Ein Fall höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände liegen nicht vor.
Für den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik regelt Art. 2 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013, dass als Fälle höherer Gewalt und außergewöhnliche Umstände insbesondere anerkannt werden: Tod des Begünstigten, länger andauernde Berufsunfähigkeit des Begünstigten, eine schwere Naturkatastrophe, die den Betrieb erheblich in Mitleidenschaft zieht, unfallbedingte Zerstörung von Stallgebäuden des Betriebes, eine Seuche oder Pflanzenkrankheit, die den ganzen Tier- bzw. Pflanzenbestand des Begünstigten oder einen Teil davon befällt, Enteignung des gesamten Betriebes oder eines wesentlichen Teils davon, soweit diese Enteignung am Tag des Eingangs der Verpflichtung nicht vorherzusehen war.
Zudem stellt nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, die nach dem 5. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 für die Auslegung des Begriffs der höheren Gewalt maßgeblich heranzuziehen ist, jedes Ereignis, das auf außerhalb der Sphäre des Wirtschaftsteilnehmers liegenden, ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen beruht, deren Folgen trotz aller von ihm aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, einen Fall höherer Gewalt dar (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juli 2013 - C-99/12, Eurofit - juris Rn. 31; Urteil vom 16. Februar 2023 - C-343/21, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" - juris Rn. 58; Urteil vom 7. September 2023 - C-169/22, Groenland Poultry - juris Rn. 39; Urteil vom 18. Januar 2024 - C-656/22, Askos Properties - juris Rn. 47). Die Berufung auf diese Ausnahmetatbestände setzt auch bei einer nicht abschließenden Auflistung im maßgeblichen Sekundärrechtsakt jedenfalls voraus, dass der Betroffene zusätzlich nachweisen kann, dass er sich gegen die Folgen ungewöhnlicher Ereignisse gewappnet hat, indem er, ohne übermäßige Opfer zu bringen, geeignete Maßnahmen getroffen hat (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Januar 2024 - C-656/22, Askos Properties - juris Rn. 49).
Danach können hier weder höhere Gewalt noch außergewöhnliche Umstände anerkannt werden. Keiner der in Art. 2 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 ausdrücklich genannten Tatbestände liegt hier vor. Die von der Klägerin behauptete Schikane durch den Beklagten bei der Vor-Ort-Kontrolle, die außer Acht gelassene Möglichkeit einer Übersendung der geforderten Unterlagen statt der Vor-Ort-Kontrolle sowie der fehlerhafte Rechtsrat ihres damaligen Bevollmächtigten stellen keine derartigen außergewöhnlichen Umstände dar.
Soweit es den mit der Berufung erstmals angeführten Hinweis betrifft, der Beklagte habe nicht ausreichend begründet, weshalb er zu einer Vor-Ort-Kontrolle gegriffen habe, statt sich die Dokumente, wie dann im August 2019 geschehen, schicken zu lassen, berücksichtigt die Klägerin den tatsächlichen Geschehensablauf nicht hinreichend. Der Vor-Ort-Kontrolle war die Weigerung der Klägerin vorausgegangen, den Aufforderungen zur Übersendung von Unterlagen vom 9. und 30. April 2019 nachzukommen. Für eine Schikane fehlt es - wie schon ausgeführt - an tragfähigen Ansatzpunkten, weil ein hinreichender Anlass für die Anberaumung einer Vor-Ort-Kontrolle bestand. Der (nunmehr aus Sicht der Klägerin) fehlerhafte Rechtsrat ihres früheren Bevollmächtigten, bei der Vor-Ort-Kontrolle am 29. Mai 2019 nicht zu kooperieren, kann die Klägerin schon deshalb nicht entlasten, weil es sich nicht um einen außerhalb ihrer Sphäre liegenden Umstand handelt, denn sie selbst hatte den Anwalt beauftragt.
Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 ordnet die Ablehnung der Anträge an, ohne dass der Behörde insoweit Ermessen zukommt.
Die Antragsablehnung ist nicht unverhältnismäßig. Zwar handelt es sich bei der in Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 vorgesehenen Ablehnung der Beihilfeanträge um eine pauschale und schwerwiegende Rechtsfolge. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass es auf der Grundlage einer unvollständig gebliebenen Vor-Ort-Kontrolle typischerweise nicht möglich ist, alle für eine prinzipiell in Betracht kommende vollständige Kürzung erheblichen Umstände verlässlich festzustellen, ist nichts dafür ersichtlich, dass die - verschuldensabhängige - Ablehnung der betroffenen Beihilfeanträge unverhältnismäßig sein könnte. Vielmehr rechtfertigen Ziel und Bedeutung der Vor-Ort-Kontrollen die Ablehnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 25.12 - juris Rn. 30 f. zu Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004). Denn es geht - wie angesprochen - bei den Vor-Ort-Kontrollen um eine wirksame Überwachung der Beihilferegelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und die Wahrung der finanziellen Interessen der Union. Diese Kontrollen sind hierbei unverzichtbar, so dass eine Vereitelung ihrer Durchführung erhebliche rechtliche Folgen nach sich ziehen muss (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09, Omejc - juris Rn. 27; Urteil vom 24. Mai 2012 - C-188/11, Hehenberger - juris Rn. 33; Urteil vom 7. August 2018 - C-59/17, Château du Grand Bois - curia.europa.eu Rn. 32).
2. Rechtsgrundlage der begehrten Ausgleichszulage ist die Richtlinie des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Landwirtschaft des Landes Brandenburg zur Förderung von landwirtschaftlichen Unternehmen in benachteiligten Gebieten vom 24. Juli 2018. Die Förderrichtlinie findet unionsrechtlich ihre Grundlage in der für die Förderperiode ab 2013 geltenden Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005. Dies gilt ungeachtet der durch Art. 154 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 2021/2115 angeordneten Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 mit Wirkung vom 1. Januar 2023. Denn sie gilt für die Durchführung von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raumes weiter bis zum 31. Dezember 2025.
Dem Anspruch auf diese Förderung steht ebenfalls der Ablehnungsgrund des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 entgegen. Diese Regelung gilt gleichermaßen unmittelbar für die auf der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 beruhende Förderung wie die Ausgleichszulage. Denn die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 enthält als eine Art Allgemeiner Teil Regelungen über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik (so der Titel der Verordnung). Nach Art. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 umfasst diese Verordnung Vorschriften über die Finanzierung der Ausgaben in Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Buchst. a) und über die von den Mitgliedstaaten einzurichtenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme (Buchst. c). Art. 3 und 5 VO (EU) Nr. 1306/2013 erfassen als Bestandteil der Gemeinsamen Agrarpolitik jeweils neben den Direktzahlungen aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft - EGFL - auch die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und den zu deren Finanzierung geschaffenen Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums - ELER – [s. auch den 3. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013]. Die Vorschriften der Verordnung betreffen somit zentrale Aspekte der Mittelverwendung, unabhängig davon, aus welchem der beiden Fonds die Mittel stammen.
Damit erfasst der bereits dargelegte Gedanke, dass der Titel V "Kontrollsysteme und Sanktionen", Kapitel I "Allgemeine Vorschriften" der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 als vor die Klammer gezogener Abschnitt mit grundlegenden Vorgaben für die Überwachung und gegebenenfalls die Sanktionierung für den gesamten Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik und dessen Leistungssysteme enthält, auch Vorgaben für die aus dem ELER finanzierten Leistungen. Denn das in Art. 58 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 definierte maßgebliche Ziel des wirksamen Schutzes der finanziellen Interessen der Union beansprucht auch für die finanzielle Beteiligung der Union an den nach den Unionsvorschriften über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durchgeführten Entwicklungsprogrammen [Art. 5 VO (EU) Nr. 1306/2013] gleichermaßen Geltung. Das wiederum betont der 41. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 mit dem Hinweis, dass ein zusammenfassender horizontaler Rechtsrahmen geschaffen werden soll, der die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen enthält, die einer Überprüfung dienen, ob die Bestimmungen der Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (also insbesondere die Leistungen aus EGFL und ELER, vgl. Art. 3 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013, eingehalten werden [s. auch Art. 55 und 56 VO (EU) Nr. 1306/2013, die für den Fall von Unregelmäßigkeiten bei Leistungen aus den beiden Fonds besondere Vorgaben für die Rückforderung vorsehen; s. hierzu auch EuGH, Urteil vom 29. Februar 2024 - C-437/22, Eesti Vabariik - juris Rn. 45].
Diese übergreifende, einheitliche Aufgabenstellung der Kontrollsysteme verdeutlicht zugleich auch Art. 65 Abs. 1 VO (EU) 1305/2013, der die Mitgliedstaaten zum Erlass aller erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften im Einklang mit Art. 58 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 verpflichtet, um die finanziellen Interessen der Union wirksam zu schützen. Diese müssen gewährleisten, dass sich die Behörden vergewissern können, dass die durch die Fonds EGFL und ELER (s. Art. 3 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013) finanzierten Maßnahmen rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, und dass effektiv Unregelmäßigkeiten und Betrug vorgebeugt, aufgedeckt und entsprechende Korrekturmaßnahmen getroffen werden können.
Die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ist integraler Bestandteil der rechtlichen Architektur der Gemeinsamen Agrarpolitik, insbesondere in Bezug auf Finanzkontrolle, Transparenz und ordnungsgemäße Mittelverwendung. Ihre Anwendung auf den ELER ist daher rechtlich zwingend vorgeschrieben und muss bei der Gestaltung, Umsetzung und Kontrolle sämtlicher ELER-kofinanzierter Maßnahmen beachtet werden. Alle einschlägigen Verwaltungs- und Kontrollverfahren - sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene - sind demzufolge konform mit den Anforderungen dieser Verordnung auszugestalten und durchzuführen.
Das Ziel, die Effektivität und Durchsetzung der Kontrollen zu stärken, rechtfertigt es, auch für die Ausgleichszulage die Bewilligung der Förderung an die gebotene Mitwirkung der Zuwendungsempfänger bei den für notwendig erachteten Vor-Ort-Kontrollen (s. auch Nr. 7.5 Abs. 4 der Richtlinie i.V.m. § 31 InVeKoSV) zu binden bzw. bei Verweigerung der Kontrolle den Antrag gemäß Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen. Eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt der Sache nicht zu, da sich die Frage einer Anwendbarkeit des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 auch auf die Vor-Ort-Kontrollen zur Überwachung von Cross-Compliance-Verpflichtungen zweifelsfrei aus den maßgeblichen Vorschriften ergibt.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist nicht für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), weil die Klägerin keinen Kostenerstattungsanspruch gegen den Beklagten hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 DüV
§ 31 InVeKoSV
§ 711 ZPO
§ 12 Abs. 3 und 4 DüngeG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 DüV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 30, 68 DurchführungsVO
Art. 3 und 5 VO
Art. 55 und 56 VO
Art. 59 Abs. 7 VO
Art. 99 Abs. 3 VO
Art. 99 VO
Art. 96 Abs. 3 VO
Art. 58 Abs. 1 VO
Art. 59 VO
Art. 59 Abs. 1 VO
Art. 96 Abs. 1 VO
Art. 24 Abs. 1 DurchführungsVO
Art. 97 ff. VO
Art. 34 Abs. 2 DurchführungsVO
Art. 23 Abs. 2 VO
Art. 23 Abs 2 VO
Art. 2 Abs. 2 VO
Art. 1 VO
Art. 5 VO
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 65 Abs. 1 VO
Art. 3 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 K 1022/20 C
3 L 263/19
3 C 6.22
1 K 703/18
1 K 1513/22
14 K 19.02
3 C 25.12
6 BV 23.16
1 VO (EU) 1305/20