Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2015-06-30, Aktenzeichen 7 ME 29/15

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 2. Kammer - vom 15. April 2015 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg
Der Antragsteller verfolgt das Ziel, im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO feststellen zu lassen, dass die Antragsgegnerin es vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen habe, die Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben vom 25.07.2005 (BAnz 2005, Nr. 153 12385 [Beilage]) über den 16.08.2015 hinaus zu verlängern.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung der dieses Rechtschutzbegehren ablehnenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht. Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung ist unzulässig.
In der Sache begehrt der Antragsteller mit seinem auf den Antrag im Hauptsacheverfahren bezogenen Eilantrag die Unterlassung einer Normgebung, d.h. die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. Das Begehren kann nicht nach § 47 VwGO als sog. prinzipale Normenkontrolle verfolgt werden (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 47 Rn. 15 f), insbesondere nicht nach § 47 Abs. 6 VwGO, da die Verordnung als Bundesrecht nicht dem Anwendungsbereich des § 47 Abs. 1 VwGO unterfällt. Richtige Verfahrensart ist vielmehr die vorbeugende Feststellungs- oder Unterlassungsklage; im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes die - hier gewählte - einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO (vgl. Schoch u.a., VwGO, § 47 Rn. 12). Die "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehenden Rechts mit höherrangigem Recht ist indes grundsätzlich unzulässig, solange die gesetzgebenden Körperschaften ihre Beratungen noch nicht abgeschlossen haben (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.07.1952 – 1 BvF 1/52 –, juris; Lapp, Vorbeugender Rechtsschutz gegen Normen, Diss. jur. 1994, S. 156). Die beanstandete Norm muss von der normsetzenden Stelle mit Geltungsanspruch nach außen bekannt gegeben worden sein, bevor sie einer Rechtskontrolle unterworfen werden kann (Schoch u.a., aaO, § 47 Rn. 16 mwN). Dies gilt auch für eine inzidente Normenkontrolle, die ebenfalls bestehendes Recht voraussetzt (Bader u.a., VwGO, 6. Aufl. 2014, § 47 Rn. 10). Das Bundesverwaltungsgericht lässt - weitergehend - vorbeugenden Rechtsschutz seit der Krabbenkamp-Entscheidung (BVerwG, Urt. v. 08.09.1972 – IV C 17.71 –, juris Rn. 29) gegen planungsrechtliche Normen zwar zu, wenn ein gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse besteht (kritisch: Bader u.a., aaO, § 42 Rn. 139). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist für einen vorbeugenden Rechtsschutz jedoch kein Raum, wo und solange der Betroffene zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (BVerwG, Urt. v. 29.07.1977 - IV C 51.75 -, juris LS 1, u. v. 08.09.1972, aaO). Vorbeugender Rechtsschutz gegen den Erlass von Normen ist danach nur zu gewähren, wenn es dem Betroffenen mit Rücksicht auf grundrechtlich geschützte Rechtspositionen schlechthin unzumutbar ist, das Inkrafttreten der Norm abzuwarten und nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen, was namentlich bei sog. "self-executing-Normen" in Betracht kommen kann (vgl. VGH Kassel, Urt. v. 09.03.2006 – 6 UE 3281/02 –, juris Rn. 34; OVG Hamburg, Urt. v. 01.09.2006 – 1 Bf 171/05.P –, juris Rn. 36).
Das Vorliegen eines derartigen Ausnahmefalles lässt der Vortrag des Antragstellers indes nicht erkennen. Die bestehende Veränderungssperre, deren weitere Verlängerung derzeit in den verordnungsgebenden Gremien beraten wird - der Bundesrat hat dem Vorschlag der Bundesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung zur Verlängerung der Geltungsdauer der Gorleben-Veränderungssperre in seiner Sitzung vom 12.06.2015 (nur) mit der Maßgabe zugestimmt, die Verlängerung bis längstens zum 31.03.2017 zu befristen, so dass erneut eine Kabinettsbefassung erforderlich ist -, schränkt die Zugriffsmöglichkeiten des Antragstellers auf sein Salzabbaurecht am Salzstock Gorleben sowie sein Grundeigentum ein und hindert ihn, Projekte wie den Salzabbau oder die Tiefenspeicherung zu verwirklichen. Dem Antragsteller kann dabei insoweit gefolgt werden, dass aufgrund der seit (fast) 10 Jahren bestehenden Veränderungssperre und der Aussicht auf deren - von der Bundesregierung angestrebte - Verlängerung sowie nicht auszuschließende weitere Verlängerungen es unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten keinerlei Sinn macht, derartige Vorhaben zu projektieren, zumal dies mit nicht unerheblichen Planungskosten verbunden wäre. Indes wird damit noch keine unzumutbare Betroffenheit dargelegt, zumal Nutzungsbeeinträchtigungen nach Maßgabe von § 9g Abs. 5 Satz 1 AtG zu entschädigen sind. Geltend gemacht werden in seinem Vortrag der Sache nach primär monetäre Interessen in Gestalt einer Ausweitung wirtschaftlicher Nutzungsmöglichkeiten, hingegen kein Eingriff in aktuell bereits ausgeübte Befugnisse.
Im Übrigen würde - auch eine positive Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes über den Unterlassungsanspruch unterstellt - dies nicht sofort die wirtschaftlichen Möglichkeiten des Antragstellers erweitern. Für jedes der - bisher angedachten - Vorhaben (Salzabbau, Tiefenspeicherung) benötigte er weitere Genehmigungen, die bisher nicht beantragt sind. Die Konkretisierung der bisher lediglich skizzierten Nutzungsabsichten ist daher nicht absehbar. Sie tragen derzeit lediglich hypothetischen Charakter.
Es kann - entgegen der Auffassung des Antragstellers - auch keine Rede von einer Ineffektivität des Rechtsschutzes gegen die Gorleben-Veränderungssperre sein, die zur Zulassung vorbeugenden Rechtsschutzes nötigen müsste. Rechtsschutz gegen staatliche Akte muss nicht in Gestalt vorbeugenden Rechtsschutzes, hier durch eine Unterlassungsklage bzw. eine Unterlassungsanordnung nach § 123 VwGO, gewährt werden. Eine derart weite Vorverlagerung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kommt - wie oben dargelegt - allenfalls in Fällen in Betracht, in denen es dem Betroffenen mit Rücksicht auf grundrechtlich geschützte Rechtspositionen schlechthin unzumutbar ist, das Inkrafttreten der Norm abzuwarten und nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen. Bei der bestehenden Sachlage, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein Eingriff in ausgeübte Nutzungen nicht erfolgt und lediglich hypothetische künftige Nutzungsvorstellungen gegeben sind, die infolge der Gorleben-Veränderungssperre nicht realisiert werden könnten, ist ohnedies nicht zu erkennen, weshalb der Antragsteller nicht die (kurze) Phase der Gremienberatungen abwarten und nach Inkrafttreten der Verordnung Rechtsschutz gegen die - dann existente - Norm suchen kann.
Von „Ineffektivität“ des Rechtsschutzes gegen die Gorleben-Veränderungssperre, wie der Antragsteller sie behauptet, kann auch nicht im Hinblick auf die hypothetische Verfahrensdauer gerichtlicher Verfahren in Atomsachen ausgegangen werden. Die Notwendigkeit der zeitlich begrenzten Hinnahme einer Rechtsbeeinträchtigung infolge der Dauer gerichtlicher Verfahren ist einem System nachträglichen - repressiven - Rechtsschutzes immanent. Sie wird indes in verfassungsrechtlich zulässiger Weise durch die Möglichkeiten vorläufigen und einstweiligen Rechtsschutzes gemildert, die auch hinsichtlich der Gorleben-Veränderungssperre bestehen, wobei allerdings nicht jede Beschränkung eines Nutzungswunsches Art. 14 Abs. 1 GG verletzt und die Dringlichkeit einer Entscheidung nach § 123 VwGO begründet (vgl. Urt. d. Senats v. 17.07.2008 - 7 LC 53/05 -, juris Rn. 67 mit dem Hinweis, dass Veränderungssperren keine Besonderheit des Atomrechts sind und sie die Sozialgebundenheit des Eigentums iSd Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG konkretisieren).
Soweit der Antragsteller eine übermäßige Erschwerung des Rechtsschutzes durch das Verwaltungsgericht rügt und die Auffassung vertritt, grundsätzlich dürften „… die Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe (gemeint: die Zulässigkeit) nicht schwerer sein als die Anforderungen an die Begründetheit“, trifft dies nicht die maßgebliche Frage, die dahin geht, ob effektiver Rechtsschutz gegen die Gorleben-Veränderungssperre gerade durch einen vorbeugenden Unterlassungsanspruch zu gewähren ist. Dies kommt - wie ausgeführt - indes nur bei einer schweren materiellen Betroffenheit und der Unzumutbarkeit, nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen, in Betracht, was hier nicht erkennbar ist.
Das - wahrscheinlich absehbare - Ergebnis der Kabinettsentscheidung und die voraussichtlich anschließende Inkraftsetzung der Verordnung vor einer Entscheidung im Beschwerdeverfahren abzuwarten, besteht kein Anlass, zumal der Antragsteller ausdrücklich um eine zeitnahe Beschlussfassung des Senats gebeten hat. Zwar würde sich das auf vorbeugenden Rechtsschutz gerichtete Verfahren hierdurch erledigen, eine Umstellung des Rechtsschutzantrages auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die Gorleben-Veränderungssperre wäre indes nicht möglich, da jedenfalls nach Ablauf der Begründungsfrist eingetretene tatsächliche Veränderungen im Beschwerdeverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht nach Auffassung des Senats nicht berücksichtigungsfähig sind (vgl. Senat, Beschl. v. 14.01.2015 – 7 ME 57/14 –, juris Rn. 9 mwN; OVG Bautzen, Beschl. v. 05.10.2007 - 1 BS 215/07 - u.v. 29.01.2015 - 3 B 100/14 -, beide juris; OVG Berlin, Beschl. v. 14.09.2007 - 9 S 29.07 -, juris; Bader u.a., aaO, § 146 Rn. 39).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 47 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 9g Abs. 5 Satz 1 AtG
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvF 1/52
IV C 17.71
IV C 51.75
6 UE 3281/02
1 Bf 171/05
7 LC 53/05
7 ME 57/14
1 BS 215/07
3 B 100/14
9 S 29.07