Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-08, Aktenzeichen 3 MB 29/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2020:0908.3MB29.20.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 19. Juni 2020 geändert:
Dem Ersten Parlamentarischen Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Schleswig-Holsteinischen wird im Wege einstweiliger Anordnung aufgegeben, den Antragsteller vorläufig als Betroffenen im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 Untersuchungsausschussgesetz zu behandeln.
Die Kosten beider Rechtszüge hat der Antragsgegner zu tragen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Frage, ob dem Antragsteller der Status eines Betroffenen im Verfahren des Ersten Parlamentarischen Untersuchungsausschusses der 19. Wahlperiode des Schleswig-Holsteinischen zuzuerkennen ist.
Der Antragsteller ist Landespolizeidirektor in Schleswig-Holstein. Der Antragsgegner untersucht nach Maßgabe des Einsetzungsbeschlusses vom 23. Februar 2018 die Hintergründe der in den Medien ab Mai 2017 berichteten Vorwürfe gegen die Landespolizei wegen Unterdrückung möglicher entlastender Hinweise in einem Strafverfahren, Mobbinghandlungen zum Nachteil von zwei ehemaligen Ermittlungsbeamten der SoKo „Rocker“ beim Landeskriminalamt Schleswig-Holstein durch Vorgesetzte, die Bildung eines „Netzwerkes“ im Bereich der Führung der Landespolizei zur Einflussnahme auf Personalentscheidungen sowie Mängel in der Personalführungskultur in der Landespolizei.
Der Antragsteller wurde nach entsprechendem Beschluss des Antragsgegners unter dem 26. Februar 2020 als Auskunftsperson im Zusammenhang mit den Themenkomplexen 1 bis 8 geladen. Mit Schreiben vom 13. März 2020 beantragte er, vertreten durch seinen jetzigen Prozessbevollmächtigten, ihm den Status eines Betroffenen im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 Untersuchungsausschussgesetz zuzuerkennen. Nachdem die hierfür nach § 18 Abs. 1 Satz 2 Untersuchungsausschussgesetz erforderliche Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Ausschusses nicht erreicht worden war, informierte der Antragsgegner den Antragsteller mit Schreiben vom 23. April 2020 und führte im Wesentlichen zur Begründung aus, es handele sich bei dem Untersuchungsauftrag nicht um eine personenbezogene Enquete, sondern vielmehr um eine sachbezogene. Dies ergebe sich eindeutig aus dem Untersuchungsauftrag, der nicht gegen bestimmte Personen gerichtet sei, sondern einen bestimmten Sachverhalt aufklären solle, der exemplarisch für einen Missstand sein könnte. Es gehe nicht darum, einzelnen Landesbediensteten Verantwortlichkeit zuzuordnen, sondern darum, Mechanismen zu ergründen, die möglicherweise einen „Systemfehler“ nach sich gezogen hätten. Die zuvor erfolgte Ladung war infolge der Corona-Pandemie und der damit einhergehenden Absage der Beweisaufnahmesitzung des Antragsgegners am 27. April 2020 gegenstandslos geworden.
Der Antragsteller hat am 29. April 2020 beim Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Der Antragsteller hat beantragt,
1. den Bescheid vom 23. April 2020 aufzuheben und den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Eigenschaft des Antragsgegners als „Betroffener“ im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 Untersuchungsausschussgesetz festzustellen,
2. den Antragsgegner, zu verpflichten, …..
3. den Antragsgegner zu verpflichten, ….. .
Der Antragsgegner ist den Anträgen entgegengetreten und hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, es handele sich bei dem Untersuchungsauftrag um eine ausschließlich sachbezogene Enquete. Hinsichtlich der weiteren Darstellung des Sach- und Streitstandes wird insoweit auf die Gegenerklärung vom 8. Mai 2020 (Gerichtsakten Bl. 59ff.) verwiesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Anträge mit Beschluss vom 19. Juni 2020 abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Antrag zu 1. sei zulässig, aber unbegründet. Weder aus dem durch den Einsetzungsbeschluss umrissenen Untersuchungsgegenstand noch aus dem ergänzenden Fragenkatalog ergebe sich, dass sich die streitgegenständliche Untersuchung (auch) gegen die Person des Antragstellers richte. Vielmehr diene sie losgelöst von der Person des Antragstellers und der von ihm wahrgenommenen Funktion eines Landespolizeidirektors in erster Linie der Aufarbeitung eines umfassenden Sachverhalts sowie der Aufdeckung von Missständen bei der hiesigen Landespolizei, um gegebenenfalls daraus Folgerungen für die Zukunft ziehen zu können. Auch, wenn dabei unweigerlich das Verhalten des Antragstellers zur Sprache käme, weil die Fragen Geschehnisse berührten, in denen er als Abteilungsleiter, als verantwortliche Person oder als Bewerber für ein Beförderungsamt eine Rolle gespielt habe, sei dies nicht geeignet, eine andere Bewertung herbeizuführen. Denn Ziel der Untersuchung sei nicht, eine individuelle Verantwortung herauszuarbeiten. Weder werde er, der Antragsteller, namentlich genannt, noch zögen die ihm gegenüber erhobenen Vorwürfe straf- oder disziplinarrechtliche Konsequenzen nach sich. Auch die negative Berichterstattung in den Medien sei nicht geeignet, eine andere, für den Antragsteller günstigere, Bewertung herbeizuführen. Ausschlaggebend sei ausschließlich der Untersuchungsauftrag; dieser sei sachbezogen und nicht gegen den Antragsteller gerichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts (Gerichtsakten Bl. 133ff.) Bezug genommen.
Gegen diesen Beschluss, soweit es den Antrag zu 1. betrifft, hat der Antragsteller am 25. Juni 2020 Beschwerde eingelegt und diese eingehend begründet. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz vom 25. Juni 2020 (Gerichtsakten Bl. 152ff.), sowie die nachfolgenden Schriftsätze vom 13. Juli 2020 (Gerichtsakten Bl. 206ff.) und vom 27. August 2020 (Gerichtsakten Bl. 258ff.).
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 19. Juni 2020 und den Bescheid des Antragsgegners vom 23. April 2020 aufzuheben und den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Eigenschaft des Antragstellers als „Betroffener“ im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 Untersuchungsausschussgesetz festzustellen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist auch begründet.
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.
Der Senat nimmt Bezug auf die insoweit zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts und sieht gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO von einer weiteren Begründung ab (vgl. Beschlussabdruck Seite 2f.).
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts auch begründet. Der Antragsteller hat das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht.
2.1. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der Antragsteller hat in einer ausreichenden Weise die Gefahr einer Rechtsvereitelung im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO und mithin das Vorliegen eines Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht. Dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung steht nicht entgegen, dass er faktisch mit einem Antrag im Hauptsacheverfahren identisch ist. Eine die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Anordnung kann ausnahmsweise getroffen werden, wenn der Antragsteller eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr rechtzeitig erwirken kann und sein Begehren schon aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzustellenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabs erkennbar Erfolg haben muss (BVerwG, Beschl. v. 26.11.2013 - 6 VR 3.13 -, juris Rn. 7; Beschl. v. 13.08.1999 – 2 VR 1.99 -, NJW 2000, 160). So liegt es hier. Der Antrag betrifft die Sicherung eines vermeintlichen und nach Auffassung des Senats auch tatsächlich bestehenden subjektiv-öffentlichen Rechts auf Zuerkennung des Betroffenenstatus, das im Rahmen einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr wirksam durchgesetzt werden könnte (vgl. insoweit auch Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschl. v. 29.10.1995 - 11 TG 3617/95 u. a -, juris Rn. 58). Denn der Einsetzungsauftrag und die Tätigkeit des Untersuchungsausschusses enden nach dem parlamentsrechtlichen Prinzip der Diskontinuität mit dem Ende der Wahlperiode (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.08.1978 – 2 BvK 1/77 -, juris Rn. 38 = BVerfGE 49, 70 <86>). Der Untersuchungsausschuss muss bis dahin - zumal in Anbetracht der bereits fortgeschrittenen Legislaturperiode - in der Lage sein, seine Kontrollfunktion effektiv ausüben zu können. Dazu gehört, die für eine Vernehmung geladenen Personen in der von ihm geplanten Weise zeitnah anhören zu können.
2.2. Der Antragsteller hat das Vorliegen eines Anordnungsanspruches glaubhaft gemacht, denn nach der hier gebotenen summarischen Prüfung kann er sich auf einen zu sichernden Anspruch auf Anerkennung als Betroffener im Verfahren des Ersten Parlamentarischen Untersuchungsausschusses der 19. Wahlperiode des Schleswig-Holsteinischen berufen.
Dieser Anspruch ergibt sich aus § 18 Abs. 1 Satz 1 Gesetz zur Regelung des Rechts der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse (Untersuchungsausschussgesetz) (im Folgenden: UAG) vom 17. April 1993 (GVOBl. S. 145) in der Fassung vom 12. November 2014 (GVOBl. S. 328). Danach sind Betroffene natürliche und juristische Personen, gegen die sich nach dem Sinn des Untersuchungsgegenstandes die Untersuchung richtet. Die Vorschrift – wie das Untersuchungsausschussgesetz als Ganzes – beruht auf Art. 24 Abs. 6 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. Dezember 2014 (im Folgenden: LV) (vormals Art. 18 Abs. 6 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13.06.1990 – LV a. F.).
Nach Art. 24 Abs. 1 Satz 1 LV hat der Landtag das Recht und auf Antrag eines Fünftels seiner Mitglieder die Pflicht, zur Aufklärung von Tatbeständen im öffentlichen Interesse einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen ist von großer Bedeutung für das parlamentarische Regierungssystem, das grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt ist. Parlamentarische Untersuchungsausschüsse üben öffentliche Gewalt aus; sie haben gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten (vgl. hierzu BVerfG, stattgebender Kammerbeschl. v. 14.12.2001 – 2 BvR 1565/94 u. a. -, juris Rn. 32ff.). Auch wenn der Akt der Einsetzung zunächst lediglich parlamentsinterne Wirkung entfaltet, können aufgrund der hohen Publizitätswirkung des Einsetzungsbeschlusses im Einzelfall nicht nur unerhebliche Grundrechtsbeeinträchtigungen hiervon ausgehen. Ein Eingriff in das grundrechtlich geschützte Persönlichkeitsrecht liegt vor, wenn sich der Untersuchungsauftrag ausdrücklich gegen bestimmte Personen richtet – das Untersuchungsausschussgesetz des Landes Schleswig-Holstein räumt diesen Personen insbesondere den rechtlichen Status sog. Betroffener gemäß § 18 UAG ein (zu Art. 18 LV a. F.: Caspar in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, Kommentar, Art. 18 Rn. 23 mwN; vgl. ferner ders., Zur Einsetzung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse: Voraussetzungen, Minderheitsbefugnisse und Folgen rechtswidriger Einsetzungsbeschlüsse, DVBl. 2004, 845 <847f.>).
Zwar ist der Antragsteller nicht namentlich in dem mit Einsetzungsbeschluss vom 23. Februar 2018 erfolgten Untersuchungsauftrag (Drs. 19/520 2. Fassung vom 20.02.2018, Drs. 19/551 ) benannt. Es handelt sich aber entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dennoch nicht um eine rein sachbezogene Untersuchung mit dem Ziel, strukturellen Defiziten in der Landespolizei und ihrer Führung nachzugehen, um gegebenenfalls für die Zukunft Schlussfolgerungen ziehen zu können. Schon aus dem Wortlaut des Untersuchungsauftrages ergibt sich eindeutig die Verknüpfung mit der Person des Antragstellers (dazu nachstehend).
In der Parlamentspraxis hat sich neben der Sachstandsenquete die Missstandsenquete zunehmend in den Vordergrund geschoben. Als Hauptaufgabe hat sich im Verlauf dieser Entwicklung ergeben, Sachverhalte, deren Aufklärung im öffentlichen Interesse liegt, zu untersuchen und dem Parlament darüber Bericht zu erstatten. Die Untersuchung zielt regelmäßig nicht nur auf die Aufklärung von Geschehnissen, sondern zugleich auf die Aufklärung der Verantwortlichkeit einer Person für die Geschehnisse (vgl. SaarlVerfGH, Urt. v. 31.10.2002 – Lv 2/02 -, NVwZ-RR 2003, 393 <394f.> mwN; vgl. auch Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 90 EL, Februar 2020, Art. 44 GG Rn. 41). So liegt es auch hier.
Sowohl der Untersuchungsauftrag als solcher als auch Äußerungen von Ausschussmitgliedern und die einschlägigen Presseveröffentlichungen sind dahingehend zu verstehen, dass Untersuchungsgegenstand nicht lediglich strukturelle Probleme, sondern auch die Rolle des Antragstellers in Leitungsposition bei der Landespolizei sein soll. Denn nach dem Untersuchungsauftrag des Ersten Parlamentarischen Untersuchungsausschusses geht es darum, Missständen und Mobbing-Vorwürfen im Bereich der Landespolizei nachzugehen und dabei auch die personelle Führungsebene, zu der der Antragsteller in seiner Funktion - zuletzt als Landespolizeidirektor - unzweifelhaft gehört, in den Blick zu nehmen (vgl. insoweit die vergleichbare Situation in der vom Saarl. VerfGH getroffenen Entscheidung, in der es um den Verdacht von Missständen und Fehlentwicklungen bei einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ging). Dies ergibt sich zur Überzeugung des Senats bereits hinreichend deutlich aus dem Untersuchungsauftrag selbst. Insoweit spricht der Auftrag u. a. von „Mobbinghandlungen zum Nachteil von zwei ehemaligen Ermittlungsbeamten der SoKo ‚Rocker‘ beim LKA Schleswig-Holstein durch Vorgesetzte, Bildung eines ‚Netzwerkes‘ im Bereich der Führung der Landespolizei zur Einflussnahme auf Personalentscheidungen sowie Mängel in der Personalführungskultur in der Landespolizei. Die näheren Ausführungen zum Untersuchungsgegenstand bestätigen diese Einschätzung, wenn dort etwa die Rede davon ist, dass „der Ausschuss des Weiteren die Entwicklung der Personalführungskultur in der Landespolizei in der Zeit vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2017 untersuchen wird. Hierbei soll der interne Umgang mit Kritik an Führungsverhalten und ermittlungstaktischen Entscheidungen betrachtet werden. In diesem Zusammenhang wird auch geprüft, ob es in diesem Zeitraum im Bereich der Führung der Landespolizei ein ‚Netzwerk‘ gab, das Einfluss auf Entscheidungen zugunsten oder zum Nachteil von anderen Angehörigen der Landespolizei genommen hat“. Diese Thematik ist neben weiteren Fragen Gegenstand des 6. Komplexes – Entwicklung der Personalführungskultur in der Landespolizei seit dem Jahr 2009 bis zum 31. Dezember 2017 sowie ethische Ausbildungsinhalte und deren Umsetzung an der PDAFB in Eutin (dort Fragen 6.8 bis 6.10). Zu diesem Fragenkomplex soll der Antragsteller, wie zu den Themenkomplexen im Übrigen, auch vernommen werden.
Außerdem ergibt sich aus dem Landtagsprotokoll der 24. Sitzung vom 23. Februar 2018 zum Tagesordnungspunkt 31 (Einsetzung des Ersten Parlamentarischen Untersuchungsausschusses der 19. Wahlperiode), dass die den Einsetzungsbeschluss initiierende SPD-Landtagsfraktion sich vorrangig Aufklärung darüber erhofft, „ob innerhalb der Landespolizei, vor allem seitens der jeweiligen Vorgesetzten und aller Führungsebenen, korrekt mit kritischen Polizeibeamten umgegangen wird …“ (Abg. Dr. Kai Dolgner Landtagsprotokoll, S. 1633).
Bei einer Gesamtschau ergibt sich zur Überzeugung des Senats, dass die Bezogenheit auf die Person des Antragstellers als Leiter der Landespolizei in dem Untersuchungsauftrag angelegt und mit der Aufklärungsarbeit des Untersuchungsausschusses untrennbar verbunden ist. Hinzu kommt, dass ausweislich des Untersuchungsauftrages die in den regionalen und überregionalen Medien ab Mai 2017 berichteten Vorwürfe gegen die Landespolizei mitursächlich für die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gewesen sind. Zentral wurde dabei auch über massive Vorwürfe gegen den Antragsteller unter voller Namensnennung und Bildwiedergabe wegen Aktenmanipulation und Mobbing berichtet. Die Berichterstattung dauert bis heute an; eine damit einhergehende Prangerwirkung ist nicht zu verhehlen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 UAG
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 24 Abs. 6 der Verfassung
Art. 18 Abs. 6 der Verfassung
Art. 24 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 18 LV
Art. 44 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2000, 160
BVerfGE 49, 70
NVwZ-RR 2003, 393
6 VR 3.13
2 VR 1.99
11 TG 3617/95
2 BvK 1/77
2 BvR 1565/94