Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-29, Aktenzeichen 3 S 193/13

Tenor:
Der Antrag wird abgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen die Verordnung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Landratsamts Bodenseekreis über die Einrichtung einer Verbotszone im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung im Bodensee vom 16.12.2011.
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Die angefochtene Verordnung setzt im Bereich der im Bodensee vor den Gemarkungen S. und Ü. befindlichen Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung eine in ihrem § 1 Abs. 2 näher beschriebene, ca. 0,7 km2 große Verbotszone fest, deren Grenzen durch Bojen gekennzeichnet werden. Nach § 2 der Verordnung ist es verboten, - 1. - sich in die Verbotszone hineinzubegeben und dort aufzuhalten, insbesondere sie zu befahren, dort zu baden oder zu tauchen - sowie - 2. - Fahrzeuge oder andere zum Transport geeignete Gegenstände in die Verbotszone einzubringen. Die Verbote des § 2 gelten nicht für Maßnahmen des Zweckverbands, die der Wassergewinnung und Wasserversorgung dienen, und für Personen, die sich zur Abwendung einer gegenwärtigen, nicht anders abwendbaren Gefahr für Leib oder Leben von sich oder einem Dritten in die Verbotszone hineinbegeben oder dort aufhalten (§ 3 Abs. 3 VO). Sie gelten ferner nicht für Personen, die ein berechtigtes Interesse am Befahren der Verbotszone haben und sich rechtzeitig vor der Einfahrt in die Verbotszone beim Zweckverband angemeldet haben. Ein berechtigtes Interesse hat, wer die Verbotszone zur Ausübung der Berufsfischerei, zur Ausübung der berechtigten Wasserjagd, zur vereinsmäßigen Ausübung des Wassersports, soweit er dabei aus Sicherheitsgründen auf das Befahren der Verbotszone angewiesen ist, oder zur Gewässerunterhaltung befährt. In anderen Fällen stellt das Landratsamt Bodenseekreis auf Antrag fest, ob ein berechtigtes Interesse besteht (§ 3 Abs. 2 VO). Das Landratsamt kann im Einzelfall von den Verboten des § 2 befreien, wenn eine Verunreinigung des Wassers in der Verbotszone wegen besonderer Schutz- und Überwachungsmaßnahmen nicht zu besorgen ist (§ 3 Abs. 1 VO).
3
Dem Erlass der Verordnung vorausgegangen ist ein Vorfall, der sich im Oktober 2005 ereignete. Dabei deponierte eine unbekannte Person mehrere Behälter mit Pflanzenschutzmitteln im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands, deren Inhalt geeignet gewesen wäre, das entnommene Rohwasser nachhaltig zu verunreinigen. Zeitgleich ging beim Zweckverband ein Bekennerschreiben ein. Ende 2009 ging dort ein weiterer Brief ein, dessen anonymer Verfasser sich zu dem Anschlag aus dem Jahr 2005 bekannte.
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Aufgrund dieser Vorfälle beantragte der Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung mit Schreiben vom 23.4.2010 die Ausweisung einer Verbotszone im Bereich seiner Wasserentnahmeanlagen zum Schutz des entnommenen Rohwassers, in der grundsätzlich ein Befahrungsverbot für Fahrzeuge aller Art sowie ein Bade- und Tauchverbot gelten solle. Der daraufhin erarbeitete Entwurf einer entsprechenden Verordnung wurde in der Zeit vom 10.3. bis 5.5.2011 in den Rathäusern der Stadt Ü. und der Gemeinde S. sowie im Landratsamt Bodenseekreis öffentlich ausgelegt. Zeit und Ort wurden in den Amtsblättern der Gemeinden unter Hinweis auf die Möglichkeit, Bedenken und Anregungen vorzubringen, öffentlich bekanntgemacht. Der Entwurf wurde zudem am 31.3.2011 bei einer Informationsveranstaltung öffentlich vorgestellt. Am 27.6.2011 fand ferner ein Gespräch über die Abgrenzung der Verbotszone mit Anwohnern und verschiedenen von der Verordnung betroffenen Verbänden statt. Die Verordnung wurde am 25.1.2012 im Gesetzesblatt des Landes Baden-Württemberg verkündet.
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Der Antragsteller hat am 24.1.2013 einen Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung macht er geltend, er sei aktiver Fahrten- und Regattasegler und als solcher durch die Verordnung unmittelbar in seinen Rechten gemäß Art. 2 GG in Verbindung mit §§ 30 ff. WG betroffen. Seine Betroffenheit durch die Verordnung ergebe sich ferner aus dem Verbot des Paddelns, Schwimmens und Tauchens im Rahmen des Allgemeingebrauchs. Er besitze deshalb die erforderliche Antragsbefugnis.
6
Die Rechtsverordnung sei aus mehreren Gründen unwirksam. Zumindest was den seeseitigen Teil jenseits der Uferzone anbelange, fehle es dem Antragsgegner an der Rechtssetzungsbefugnis, da es sich hierbei weder um Gemeindegebiet der Stadt Ü. oder der Gemeinde S. noch um Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland handele. Die lapidare Behauptung in der Begründung der Verordnung, der Überlinger See gehöre nach überwiegender Rechtsmeinung zum deutschen Staatsgebiet, sei keineswegs unbestritten. Geklärt im positiven Sinne sei diese Behauptung ohnedies nicht. Die Verordnung sei ferner von einer nicht zuständigen Behörde erlassen worden. Die Verordnung stütze sich im Hinblick auf die Schifffahrt auf § 30 Abs. 2 WG, der in seiner im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung geltenden Fassung das Innenministerium als zuständige Behörde bestimmt habe. Tatsächlich sei die Verordnung aber insoweit durch das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur und ansonsten durch das Landratsamt Bodenseekreis erlassen worden. Geschehen sei dies unter Hinweis auf § 9 Abs. 1 LVG. Abgesehen von verfassungsrechtlichen Bedenken, welchen die „dynamischen Verweisungen“ des Landesverwaltungsgesetzes begegneten, sei hierdurch noch keine Ermächtigungsgrundlage für das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur erkennbar, da trotz der Bekanntmachung der Landesregierung vom 31.5.2011 nicht ersichtlich sei, weshalb das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur oberste Schifffahrtsbehörde und damit für den Erlass der Verordnung zuständig geworden sein solle.
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In den Entwürfen der Verordnung sei als Normzweck das „Interesse der öffentlichen Wasserversorgung“ genannt. Dieser Normzweck werde von den Ermächtigungsgrundlagen nicht gedeckt, da das Interesse des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung an einer unkomplizierten, billigen Wasserentnahme nicht identisch sei mit dem Wohl der Allgemeinheit, auf das sowohl § 28 Abs. 2 WG als auch § 30 Abs. 2 WG abstellten. Der Zeitraum von über sechs Jahren, der zwischen dem Vorfall im Oktober 2005 bis zum Inkrafttreten der Verordnung Ende Januar 2012 liege, zeige, dass das behauptete Gefährdungspotenzial nicht existiere. Dies werde auch dadurch deutlich, dass den Interessen des Gemeingebrauchs Rechnung getragen worden sei. Nudisten, Schwimmer, Erholungssuchende, Paddler, Taucher, Angler und Ruderer nutzten üblicherweise einen ufernahen Bereich für ihre Tätigkeit. Obwohl diese Nutzungen teilweise näher an der Entnahmestelle stattfänden, werde in ihnen offenbar keine Gefahr gesehen. Die seinerzeit versenkte Giftmenge sei zudem nach Aussagen der Bodenseewasserversorgung zu keinem Zeitpunkt geeignet gewesen, das Rohwasser oberhalb der Nachweisgrenze zu verunreinigen, geschweige denn für die Bodensee-Wasserversorgung oder die Versorgung der Menschen mit Trinkwasser überhaupt eine ernsthafte Gefahr darzustellen. In den Stellungnahmen zu dem Entwurf der Verordnung sei mehrfach auf Möglichkeiten der technischen Überwachung, der chemischen Detektion und des Einsatzes von Unterwasserkameras hingewiesen worden. Die Bodenseewasserversorgung habe dies als technisch nicht machbar abgetan. Dies sei falsch. Die Bodenseewasserversorgung habe offensichtlich keine Analytik im Bereich der Ansaugköpfe, die kritische Veränderungen zeitgleich anzeigten, obwohl andere Wasserwerke über diese Ausrüstung verfügten. Es gehöre zudem heute bei einer Reihe von Werken zum technischen Standard, das Rohwasser mittels Aktivkohle zu filtern.
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Die Verordnung sei auch nicht geeignet die Entnahmestelle der Bodenseewasserversorgung besser zu schützen. Dies liege bereits darin begründet, dass der Allgemeingebrauch von Land her kommend nach wie vor weitestgehend gestattet sei und lediglich die Schifffahrt mit nicht motorgetriebenen Wasserfahrzeugen, also namentlich Segelbooten, verboten werde. Da im Zusammenhang mit dem Vorfall vom Herbst 2005 in den Medien sehr ausführlich über die Verbesserung der technischen Sicherheitsmaßnahmen im Entnahmebereich (Video- und Radarüberwachung) berichtet worden sei, sei zudem davon auszugehen, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen würde. Das ausgedehnte Verteilungsnetz des Zweckverbands biete dafür eine ganze Reihe von Ansatzpunkten. Bei einem Attentat vom See her wäre die Effizienz des Schutzes der zu sperrenden Seefläche zudem völlig unzureichend. Ein Attentäter würde kein Paddel-, Segel- oder Ruderboot, sondern ein schnelles Motorboot verwenden. Zudem würde er seinen Angriff kaum bei Tageslicht, sondern bei Nacht ausführen. Bei der Feststellung eines unerlaubten Eindringens in den Sperrbereich müsste erst die Wasserschutzpolizei in Ü. alarmiert werden. Bis diese am Tatort eingetroffen wäre, wäre die Kontamination längst erfolgt und der Angreifer verschwunden.
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Die Verordnung sei somit weder erforderlich noch geeignet, den Schutz der Wasserentnahmestellen ernsthaft zu verbessern. Vielmehr diene sie ausschließlich der Vereinfachung eines möglichen Kontrollaufwands. Eingriffe in die Freiheitsrechte, welche das Grundgesetz allen Menschen in seinem Geltungsbereich gewähre, könnten aber nicht durch die pekuniären Interessen der Bodenseewasserversorgung an einer möglichst kostengünstigen und schlanken Überwachung gerechtfertigt werden. Hinzu komme, dass die Interessen der betroffenen Nutzergruppen des Bodensees ganz offensichtlich ungleich behandelt würden. Die Nutzungen im Rahmen des Gemeingebrauchs würden nahezu gar nicht tangiert. Die Nutzung im Rahmen der Schifffahrt werde dagegen vollständig verboten.
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Der Antragsteller beantragt,
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die Verordnung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Landratsamts Bodenseekreis über die Einrichtung einer Verbotszone im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung im Bodensee vom 16.12.2011 für unwirksam zu erklären.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Er erwidert: In der Bekanntmachung der Landesregierung vom 31.5.2011 werde die Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur für den Verkehr genannt. Die Bekanntmachung lasse damit ausreichend erkennen, dass das Ministerium ab dem 12.5.2011 auch für die Schifffahrt als Teil des Verkehrs zuständig sei. Die explizite Nennung der Schifffahrt als Teilbereich des Verkehrs sei dafür nicht nötig. Das Land Baden-Württemberg besitze die Rechtssetzungsbefugnis für den von der Verordnung betroffenen Bereich des Bodensees. Zwar sei richtig, dass der genaue Verlauf der Staatsgrenzen zwischen Deutschland, der Schweiz und Österreich am Bodensee umstritten sei. Diese Unklarheiten beträfen jedoch nicht den von der Verordnung erfassten Überlinger See, der nach allen zur territorialen Zugehörigkeit des Bodensees vertretenen Auffassungen deutsches Hoheitsgebiet sei. Entgegen der Ansicht des Antragstellers lägen die Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung vor. Primäres Schutzgut der Verordnung sei der Schutz des Trinkwassers von bis zu vier Millionen Menschen vor einer Verunreinigung, darunter auch solche Verunreinigungen, die Folgen eines kriminellen Anschlags mit Giftstoffen seien. Der Schutz der öffentlichen Wasserversorgung sei zwar weder in § 28 Abs. 2 WG noch in § 30 Abs. 2 Satz 1 WG ausdrücklich als Beispiel für Belange des Wohls der Allgemeinheit genannt. Bei einer Störung der öffentlichen Wasserversorgung sei jedoch unstreitig auch das Wohl der Allgemeinheit betroffen.
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Der Erlass der Rechtsverordnungen nach §§ 28 Abs. 2 und 30 Abs. 2 Satz 1 WG stehe im Ermessen des Verordnungsgebers. Im Rahmen der Ermächtigung besäßen die zuständigen Behörden eine weite Einschätzungsprärogative. Der Spielraum der Behörden ende erst dort, wo die Verordnung höherrangiges Recht verletzen würde. Höherrangiges Recht werde jedoch durch die angefochtene Verordnung nicht verletzt. Die Verordnung sei eine geeignete Maßnahme zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung. Sie habe zum Ziel, kriminelle Handlungen zu verhindern bzw. zu erschweren oder zumindest schneller entdeckbar zu machen. Zudem sollten die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten (auch versuchten) Anschlags gesteigert werden. Durch die Überwachung der Verbotszone mit Radar und Kameras werde sichergestellt, dass ein Großteil der sich in der Verbotszone aufhaltenden Personen bemerkt werde und ggf. die Wasserschutzpolizei angefordert werden könne. Diese könne einen Anschlag unter Umständen bereits verhindern. Sollte dies nicht möglich sein, könne immer noch verhindert werden, dass das Wasser an die Verbraucher geliefert werde. Ein Verzicht auf die Verbotszone hätte zur Folge, dass eine hinreichende Überwachung der Wasserentnahmestelle nicht möglich wäre. An Sommertagen mit gutem Wetter seien so viele Boote auf dem Bodensee unterwegs, dass eine Überwachung aller Boote im Bereich der Wasserentnahmestellen ausgeschlossen sei.
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Ein hundertprozentiger Schutz vor Anschlägen könne durch die Verordnung nicht gewährleistet werden kann. Ein Verhindern jedes denkbaren Anschlags sei jedoch für die Geeignetheit einer Maßnahme nicht erforderlich. Die geringen Chancen, einen Anschlag mit sehr hoher krimineller Energie zu verhindern, könnten aber nicht zur Folge haben, dass nicht jedes Mittel genutzt werden könne, um Anschläge mit weniger krimineller Energie oder schlechter geplante Anschläge zu verhindern.
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Aufgrund der Größe der Verbotszone habe eine Abwägung zwischen dem Schutz der Wasserentnahme durch eine möglichst große Verbotszone mit dem Interesse einer möglichst geringen Einschränkung der Nutzung des Bodensees stattgefunden. Unter Berücksichtigung des Spielraums des Verordnungsgebers sei die Größe der Verbotszone vertretbar bemessen. Soweit der Antragsteller vortrage, dass die Verbotszonenverordnung nicht erforderlich sei, da es andere Möglichkeiten der technischen Überwachung der Entnahmestelle und des Einsatzes von Aktivkohlefiltern gebe, verkenne er, dass diese Schritte schon keine gleiche Eignung aufweisen könnten. Sie könnten ein Einleiten von Stoffen im Bereich der Trinkwasserentnahmestellen nicht verhindern, sondern dieses höchstens feststellen bzw. deren Folgen verhindern. In all diesen Fällen sei eine Beeinträchtigung der Trinkwasserversorgung aber schon eingetreten. Die Verordnung sei auch angemessen. Zu berücksichtigen sei insbesondere, dass immer noch weite Teile des Bodensees (und auch des Überlinger Sees) für den Segelsport zur Verfügung stünden. Als mögliche Einschränkung komme in Betracht, dass beim Segeln auf dem See nun früher als zuvor gewendet werden müsse, um nicht in die Verbotszone zu gelangen. Auch Regatten könnten nur dahingehend eingeschränkt sein, dass diese nunmehr an anderen Stellen auf dem Überlinger See durchgeführt werden müssten. Diese Einschränkung sei jedoch in Hinblick auf den Schutz von 3 bis 4 Millionen Trinkwassernutzern zumutbar. Eine gegen Art. 3 GG verstoßende Ungleichbehandlung des Gemeingebrauchs und der Schifffahrt liege nicht vor.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des beklagten Landes sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der zulässige Antrag bleibt in der Sache ohne Erfolg. I.
Der zulässige Antrag bleibt in der Sache ohne Erfolg.
I.
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Der Antrag ist zulässig. Bei der angefochtenen Rechtsverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung. Der Antragsteller kann als aktiver Fahrten- und Regattasegler geltend machen, durch die Rechtsverordnung unmittelbar in seinen Rechten verletzt zu sein, und besitzt daher die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zu den in der Vorschrift genannten Zwecken vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. Dazu gehört auch das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft, zu denen u.a. Tret-, Ruder- und Paddelboote, Surfbretter sowie (kleine) Segelboote ohne Kajüte und ohne Hilfsmotor zählen (Bulling/Finkenbeiner/ Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 26 Rn. 36 f.). Aus dem Wasserrecht ergibt sich allerdings kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007 - 3 S 274/06 - BWGZ 2008, 150 mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Wer einen einmal begründeten Gemeingebrauch ausübt oder ausüben will, kann jedoch ungeachtet dessen verlangen, dass bei Eingriffen in diese Rechtsposition die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden, und insoweit auch verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz beanspruchen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235; Urt. v. 22.6.1987 - 1 S 1699/86 - VBlBW 1988, 255, 256). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne. Art. 2 Abs. 1 GG schützt damit nicht nur einen begrenzten Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.5.1980 - 2 BvR 854/79 - BVerfGE 54, 143 <Taubenfüttern>; BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137 <Reiten im Wald>).
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Der am 24.1.2013 beim Gericht eingegangene Antrag ist ferner fristgerecht gestellt. Die Rechtsverordnung wurde am 25.1.2012 im Gesetzesblatt verkündet und ist somit gemäß ihrem § 6 am 26.1.2012 in Kraft getreten. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist folglich gewahrt. II.
Der am 24.1.2013 beim Gericht eingegangene Antrag ist ferner fristgerecht gestellt. Die Rechtsverordnung wurde am 25.1.2012 im Gesetzesblatt verkündet und ist somit gemäß ihrem § 6 am 26.1.2012 in Kraft getreten. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist folglich gewahrt.
II.
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Der Antrag bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Die angefochtene Verordnung ist formell rechtmäßig (1.) und steht auch inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang (2.).
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1. Die Einwendungen des Antragstellers gegen die Befugnis des Antragsgegners zum Erlass der angefochtenen Verordnung sowie die Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur für den auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützten Teil der Norm sind unbegründet.
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a) An der Befugnis des Antragsgegners zum Erlass der angefochtenen Verordnung ist entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht zu zweifeln. Zwar ist richtig, dass die Frage, wo im Bereich des Bodensees die Staatsgrenzen der drei Anrainerstaaten Deutschland, Schweiz und Österreich verlaufen, umstritten ist (vgl. zuletzt VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.1.1997 - 2 S 999/94 - VBlBW 1997, 228). Dieser Streit betrifft jedoch ausschließlich den Obersee. Für den Untersee gibt es einen badisch-schweizerischen Grenzziehungsvertrag vom 20. bzw. 31.10.1854, der den Verlauf der Grenze auf der Mittellinie festlegt. Der Überlinger See gilt nach Gewohnheitsrecht als deutsches Hoheitsgebiet, da er allseits von deutschem Hoheitsgebiet umschlossen ist (Veiter, Die Rechtsverhältnisse auf dem Bodensee, eine völkerrechtliche Untersuchung, Archiv des Völkerrechts Bd. 28 (1990), 458, 461f.; Hailbronner/Kau in: Vitzthum, Völkerrecht, 5. Aufl., S. 205). Darüber, dass der Überlinger See deutsches Hoheitsgebiet und damit zugleich Hoheitsgebiet des Landes Baden-Württemberg ist, besteht dementsprechend Einigkeit (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235).
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Der Verlauf der Grenze zwischen dem Überlinger See und dem Obersee ist allerdings nicht festgelegt. Das ist jedoch für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung, da der von der Rechtsverordnung erfasste Bereich vor dem Sipplinger Ufer unzweifelhaft zum Überlinger See gehört.
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b) Nach § 2 der angefochtenen Rechtsverordnung ist es verboten, sich in die Verbotszone hineinzubegeben und sich dort aufzuhalten, insbesondere sie zu befahren, dort zu baden oder zu tauchen sowie Fahrzeuge oder andere zum Transport geeignete Gegenstände in die Verbotszone einzubringen. Die Rechtsverordnung enthält damit zum einen eine - auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützte - Regelung über die Ausübung der Schifffahrt sowie das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und zum anderen eine Regelung über die Ausübung des Gemeingebrauchs im Sinne des § 28 Abs. 2 WG.
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Die gesetzlichen Zuständigkeiten für den Erlass der in dieser Vorschrift genannten Regelungen fallen auseinander. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 WG kann die oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde durch Rechtsverordnung u.a. die Ausübung der Schifffahrt sowie im Zusammenhang damit das Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentliche Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushaltes, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Nach § 28 Abs. 2 WG können die Wasserbehörden aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der Ordnung des Wasserhaushalts, der Sicherstellung der Erholung, des Schutzes der Natur und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch Rechtsverordnung oder im Einzelfall - 1. - die Ausübung des Gemeingebrauchs und des Anliegergebrauchs regeln, beschränken oder verbieten sowie - 2. - das Verhalten im Uferbereich regeln. Die angefochtene Rechtsverordnung wurde deshalb - ihrer „Doppelnatur“ entsprechend - vom Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als oberste Schifffahrtsbehörde gemeinsam mit dem Landratsamt Bodenseekreis in seiner Eigenschaft als untere Wasserbehörde erlassen.
28
Was den auf § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützten Teil der Verordnung betrifft, ist der Antragsteller der Meinung, dass nicht das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur, sondern das Innenministerium für den Erlass der Verordnung zuständig gewesen wäre, da § 30 Abs. 2 Satz 1 WG in seiner im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltenden Fassung das Innenministerium als zuständige Behörde genannt habe. Daran ist richtig, dass § 30 Abs. 2 Satz 1 WG seine heutige Fassung, nach der die in der Vorschrift genannten Regelungen vom „Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als oberste Schifffahrtsbehörde“ zu treffen sind, erst durch Art. 41 der am 25.1.2013 in Kraft getretenen Achten Verordnung des Innenministeriums zur Anpassung des Landesrechts an die geänderten Geschäftsbereiche und Bezeichnungen der Ministerien erhalten hat, während in der bis dahin geltenden Fassung der Vorschrift das „Innenministerium als oberste Schifffahrtsbehörde“ als zuständige Behörde genannt wurde. Das ist jedoch unschädlich.
29
aa) Die Landesregierung hat vor dem Erlass der angefochtenen Rechtsverordnung eine Neuordnung der Geschäftsbereiche der Ministerien beschlossen, mit der (u.a.) der bis dahin dem Innenministerium zugeordnete Bereich „Verkehr“ dem neu geschaffenen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur übertragen wurde. § 9 Abs. 1 Satz 1 LVG sieht für einen solchen Fall vor, dass die in Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften bestimmten Zuständigkeiten auf das nach der Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien zuständige Ministerium übergehen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LVG hat die Landesregierung hierauf sowie auf den Zeitpunkt des Übergangs im Gesetzblatt hinzuweisen. Mit der „Bekanntmachung der Landesregierung zur Änderung der Bekanntmachung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien“ vom 31.5.2011 (GBl. S. 205) ist das geschehen. Zur Zuständigkeit des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur gehört danach u.a. der „Verkehr“, zu dem nach dem allgemeinen Sprachgebrauch auch der Schiffsverkehr oder die „Schifffahrt“ zu zählen ist. Das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur war somit bereits vor der erwähnten Neufassung des § 30 Abs. 2 Satz 1 WG die für den Erlass des auf diese Vorschrift gestützten Teils der angefochtenen Verordnung zuständige Behörde.
30
bb) Gegen die in § 9 Abs. 1 LVG getroffene Regelung bestehen entgegen der Ansicht des Antragstellers keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Mit der Regelung wird an Art. 45 Abs. 3 der Landesverfassung angeknüpft, der die Landesregierung dazu ermächtigt, mit Zustimmung des Landtages die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder zu ändern. Mit dem von der Vorschrift angeordneten Übergang der bestehenden Zuständigkeiten soll vermieden werden, dass in Folge einer solchen Maßnahme bestehende Rechtsvorschriften - in ggf. großer Zahl - in dem dafür vorgesehenen aufwändigen Verfahren formal geändert werden müssen. Die Vorschrift dient damit der Vereinfachung des Verfahrens (LT-Drs. 14/2999, S. 61). Die in § 9 Abs. 1 Satz 2 LVG vorgeschriebene Veröffentlichung stellt dabei sicher, dass die jeweils zuständige oberste Landesbehörde hinreichend bestimmbar und für den Bürger erkennbar ist.
31
Der Antragsteller spricht in diesem Zusammenhang zu Unrecht von einer „dynamischen Verweisung“. Mit diesem Begriff werden Fälle gekennzeichnet, in denen ein Normgeber zur Regelung eines bestimmten Sachbereichs auf Regelungen eines anderen Normgebers in ihrer jeweils zum Zeitpunkt der Normanwendung geltenden Fassung verweist. Eine solche Verweisung wirft die Frage auf, ob der Normgeber damit die Ausgestaltung des Norminhalts unter Verletzung des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips in unzulässiger Weise anderen Stellen überlässt (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - Juris). Um eine solche Frage geht es hier nicht. § 9 Abs. 1 LVG zieht die Konsequenzen aus einer von der Landesregierung beschlossenen Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder für die zu dem jeweiligen Geschäftsbereich gehörenden gesetzlichen Zuständigkeiten. Der Inhalt der jeweils betroffenen gesetzlichen Regelungen wird davon nicht berührt.
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2. Die angefochtene Rechtsverordnung steht auch inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang.
33
a) Sowohl § 30 Abs. 2 Satz 1 WG als auch § 28 Abs. 2 WG verlangen ein Handeln aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit. Gegen die angefochtene Rechtsverordnung bestehen auch insoweit keine Bedenken.
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Die in der Verordnung festgelegte Verbotszone umfasst den Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung. Der Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung ist ein Zusammenschluss von 147 Städten und Gemeinden sowie 34 Wasserversorgungszweckverbänden und hat die Aufgabe, seine Mitglieder mit Trinkwasser zu versorgen. Die Wasserabgabe beläuft sich auf jährlich etwa 125 Millionen Kubikmeter, mit denen rund vier Millionen Einwohner in Baden-Württemberg in 320 Städten und Gemeinden versorgt werden. Das abgegebene Wasser wird aus dem Überlinger See in Höhe von S. aus etwa 60 m Tiefe entnommen und nach einer Aufbereitung im Wasserwerk des Zweckverbands in andere, zum Teil weit entfernte Teile des Landes transportiert.
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Der Erlass der Verordnung wurde veranlasst durch ein Ereignis vom Oktober 2005, bei dem eine bis heute unbekannte Person offenbar von einem Boot aus mehrere Behälter mit Pflanzenschutzmitteln im Bereich der Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands deponierte, deren Inhalt geeignet gewesen wäre, das entnommene Rohwasser nachhaltig zu verunreinigen. Mit der Einrichtung einer Verbotszone, die mit Radar und Kameras überwacht wird, sollen ähnliche Anschläge verhindert oder zumindest erschwert werden. Bezweckt ist ferner, die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten Anschlags oder Anschlagsversuchs zu erhöhen. Die Verordnung verfolgt damit unzweifelhaft den Schutz des Wohls der Allgemeinheit im Sinne der genannten Vorschriften, zu dem insbesondere der Schutz der öffentlichen Wasserversorgung gehört. Der Umstand, dass die Rechtsverordnung auf Antrag des Zweckverbands erlassen wurde und auch dessen Interesse an - in den Worten des Antragstellers - „einer unkomplizierten, billigen Wasserentnahme“ dient, ändert daran nichts.
36
b) Die angegriffene Rechtsverordnung steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang.
37
Auf § 28 Abs. 2 WG oder § 30 Abs. 2 Satz 1 WG gestützte Regelungen, Beschränkungen und Verbote müssen zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.; Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, a.a.O., § 28 Rn. 22). Sie müssen auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar sein, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen und dem Gleichheitssatz genügen. Eine hierüber hinausgehende Prüfung der Verordnung findet nicht statt. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers haben die Verwaltungsgerichte insbesondere nicht zu prüfen, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.). Die angefochtenen Verordnung ist danach auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
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aa) Die Rechtsverordnung ist geeignet, den mit ihr verfolgten Schutzzweck zu erreichen.
39
Mit der Einrichtung einer Verbotszone sollen, wie bereits ausgeführt, Anschläge auf die Wasserentnahmeanlagen des Zweckverbands verhindert oder zumindest erschwert werden. Bezweckt ist ferner, die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines erneuten Anschlags oder Anschlagsversuchs zu erhöhen. Die Auffassung des Antragstellers, dass die Verordnung nicht geeignet sei, die genannten Zwecke zu erreichen, vermag der Senat nicht zu teilen. Entgegen der Darstellung des Antragstellers ist es aufgrund der Verordnung nicht nur verboten, die Verbotszone mit nicht motorgetriebenen Wasserfahrzeugen zu befahren. § 2 der Verordnung begründet vielmehr ein generelles Verbot des Befahrens der Verbotszone, das außer für Segelboote auch für Tret-, Ruder- und Paddelboote, Surfbretter sowie Motorboote gilt. Motorbooten ist allerdings ein Befahren der Verbotszone bereits durch die - andere Zwecke verfolgende - Rechtsverordnung zum Schutz der Wasserentnahmen des Zweckverbands Bodensee-Wasserversorgung vom 8.7.1987 verwehrt. Die Behauptung des Antragstellers, dass der Allgemeingebrauch von Land her kommend auch nach dem Erlass der Verordnung „weitestgehend gestattet“ sei, trifft in dieser Allgemeinheit ebenfalls nicht zu, da die Verordnung auch das Baden und Tauchen in der Verbotszone untersagt. Die Verbotszone beginnt allerdings mit Rücksicht auf die Interessen von Badenden und Kanuten erst nach der sogenannten „Haldenkante“ und hält damit einen Abstand von etwa 50 m zum Ufer ein. Dieser während des Aufstellungsverfahrens gefundene Kompromiss stellt jedoch die Eignung der Verbotszone, die mit ihr verfolgten Zwecke zu erreichen, nicht in Frage.
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Der weitere Einwand des Antragstellers, dass im Zusammenhang mit dem Vorfall vom Herbst 2005 in den Medien sehr ausführlich über die Verbesserung der technischen Sicherheitsmaßnahmen im Entnahmebereich (Video- und Radarüberwachung) berichtet worden sei, und deshalb davon auszugehen sei, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen werde, lässt die angefochtenen Verordnung ebenfalls nicht als ungeeignet erscheinen. Ein hundertprozentiger Schutz der Wasserentnahmestellen des Zweckverbands vor Anschlägen lässt sich weder durch die Einrichtung einer Verbotszone noch auf andere Weise gewährleisten. Dies ist auch dem Verordnungsgeber bewusst. Mit dem Erlass der Verordnung geht es deshalb nur darum, das Risiko eines solchen Anschlags zu verringern. Das weithin bekannte Phänomen des sogenannten Nachahmungstäters lässt es zudem keineswegs als sicher erscheinen, dass ein potentieller Attentäter einen anderen Ansatz suchen wird. Der Umstand, dass sich ein mit hoher krimineller Energie geplanter Anschlag letztlich kaum verhindern lässt, kann im Übrigen, worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist, kein Argument dafür sein, dass Mittel, mit denen Anschläge mit weniger krimineller Energie oder schlechter geplante Anschläge verhindert werden können, nicht ergriffen werden dürfen.
41
bb) Die angefochtene Verordnung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Nicht ersichtlich ist, dass weniger belastende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Erreichung der mit der Verordnung verfolgten Zwecke zur Verfügung stünden.
42
Der Antragsteller ist der Meinung, dass es andere Möglichkeiten zum Schutz der Wasserentnahmestellen des Zweckverbands gebe. Als alternative Maßnahmen werden von ihm das Anbringen von Scheinwerfern und Unterwasserkameras an der Entnahmestelle, der Einbau von Vorrichtungen für eine chemische Detektion des entnommenen Rohwassers sowie der Einbau von Aktivkohlefiltern genannt. Ob und inwieweit diese Vorschläge technisch verwirklicht werden könnten, kann dahin stehen. Denn, wie der Antragsgegner zu Recht bemerkt, können die vom Antragsteller genannten Maßnahmen das Einbringen von Giftstoffen im Bereich der Trinkwasserentnahmestellen nicht verhindern. Auch die Chancen auf eine Identifizierung des Täters im Falle eines Anschlags oder Anschlagsversuchs werden durch sie nicht erhöht. Die Maßnahmen sind vielmehr allenfalls in der Lage, ein bereits erfolgtes Einbringen festzustellen bzw. dessen Folgen für die Wasserversorgung zu verhindern. Sie sind deshalb nicht geeignet, die mit der Verordnung verfolgten Zwecke in gleichem Umfang und in gleich wirksamer Weise zu erreichen.
43
Gegen die Erforderlichkeit der Verordnung bestehen auch im Hinblick auf die Ausdehnung der Verbotszone keine Bedenken. Die Abgrenzung der Verbotszone beruht auf einer vom Zweckverband Bodensee-Wasserversorgung in Auftrag gegebenen Untersuchung einer Ingenieurgesellschaft vom Dezember 2009, mit der mit Hilfe eines Strömungsmodells ermittelt wurde, in welcher Konzentration an verschiedenen Stellen in der Umgebung der Wasserentnahmeanlagen an der Seeoberfläche ausgebrachte Stoffe unter den gegebenen Randbedingungen in die Wasserentnahmestellen gelangen können. Die Ergebnisse der Untersuchung wurden der Abgrenzung der Verbotszone zugrunde gelegt. Der Antragsteller macht nicht geltend, dass dem Antragsgegner dabei ein Fehler unterlaufen ist. Hierfür ist auch sonst nichts zu erkennen.
44
cc) Die angefochtenen Rechtsverordnung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die mit der Verordnung verbundenen Einschränkungen der Schifffahrt und des Gemeingebrauchs stehen nicht außer Verhältnis zu den mit ihr verfolgten Zwecken.
45
Die Reinhaltung des Wassers - und zumal eines Gewässers von der Bedeutung des Bodensees - ist ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, dessen Schutz auch gegenüber nur geringen Risiken einer Beeinträchtigung eine hohe Priorität zukommt (VGH Bad.-Württ., NK-Urt. v. 14.8.1984 - 5 S 2036/81 - UPR 1985, 94). Der Umstand, dass der Anschlag im Oktober 2005 bisher einmalig geblieben ist, lässt die Verordnung deshalb nicht als unverhältnismäßig erscheinen. Aus dem gleichen Grund kommt es auch nicht darauf an, ob die seinerzeit in den See eingebrachte Giftmenge geeignet gewesen ist, die Versorgung der Menschen mit Trinkwasser ernsthaft zu gefährden.
46
Ein zentraler Bereich persönlicher Entfaltung wird von der Verordnung nicht betroffen. Das Segeln fällt zwar als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es ist danach gesetzlichen Beschränkungen nicht grundsätzlich entzogen (vgl. zum Reiten im Wald: BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137). Die mit der Verordnung verbundenen Einschränkungen für die Ausübung des Segelsports wiegen zudem nur gering. Die in der Nähe des Ufers gelegene Verbotszone hat eine Größe von ca. 0,7 km2 (Länge ca. 2 km, Breite maximal 0,5 km) und umfasst damit nur einen kleinen Teil sowohl des 536 km2 großen Bodensees insgesamt als auch des 61 km2 großen Überlinger Sees. Für die Ausübung des Segelsports stehen danach unverändert weite Teile sowohl des Bodensees insgesamt als auch speziell des Überlinger Sees zur Verfügung. Lage, Größe und Ausdehnung der - durch Bojen gekennzeichneten - Verbotszone lassen auch nicht erkennen, dass ihre Umfahrung mit praktischen Schwierigkeiten verbunden ist. Dies wird vom Antragsteller auch nicht behauptet. Für Personen, die sich zur Abwendung einer gegenwärtigen, nicht anders abwendbaren Gefahr für Leib oder Leben von sich oder einem Dritten in die Verbotszone hineinbegeben oder dort aufhalten, sind die Verbote gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung aufgehoben.
47
dd) Die angefochtene Rechtsverordnung verstößt schließlich entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
48
Die Darstellung des Antragstellers, dass die Nutzungen im Rahmen des Gemeingebrauchs von der Verordnung nahezu nicht tangiert würden, trifft, wie bereits ausgeführt, in dieser Form nicht zu. Für die von ihm geltend gemachte Ungleichbehandlung der einzelnen Nutzergruppen des Bodensees vermag der Senat deshalb nichts zu erkennen. III.
Die Darstellung des Antragstellers, dass die Nutzungen im Rahmen des Gemeingebrauchs von der Verordnung nahezu nicht tangiert würden, trifft, wie bereits ausgeführt, in dieser Form nicht zu. Für die von ihm geltend gemachte Ungleichbehandlung der einzelnen Nutzergruppen des Bodensees vermag der Senat deshalb nichts zu erkennen.
III.
49
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
50
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
51
Beschluss
52
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000 EUR festgesetzt.
53
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 ff. WG
§§ 28 Abs. 2 und 30 Abs. 2 Satz 1 WG
§§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG
§ 3 Abs. 3 VO
§ 3 Abs. 2 VO
§ 3 Abs. 1 VO
§ 30 Abs. 2 WG
§ 9 Abs. 1 LVG
§ 28 Abs. 2 WG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 WG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 WG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 LVG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 LVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 der Verordnung
§ 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 der angefochtenen Rechtsverordnung
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 der Verordnung
Art. 2 GG
Art. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1998, 2235
BVerfGE 54, 143
BVerfGE 80, 137
3 S 274/06
8 S 2683/96
1 S 1699/86
2 BvR 854/79
1 BvR 921/85
2 S 999/94
3 C 21.12
5 S 2036/81
1 GKG auf 15.00