Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-11, Aktenzeichen 8 K 2098/13.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2015:0611.8K2098.13.GI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), wendet sich gegen Passagen eines auf der Homepage des Beklagten am 20. September 2013, zwei Tage vor den Wahlen zum Deutschen Bundestag und zum Hessischen Landtag, am 22. September 2013 veröffentlichten "Wahlaufruf von Landrat H. Der Wahlaufruf hat den nachstehenden Wortlaut:
"Wahlaufruf von Landrat H.
230.000 Wetterauerinnen und Wetterauer können am 22. September mit ihrer Stimme darüber mitentscheiden, wie sich die Parlamente in Bund und Land zusammensetzen werden. Landrat H. ruft jede und jeden auf, die Stimme nicht verfallen zu lassen, sondern zur Wahl zu gehen.
Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger,
am kommenden Sonntag haben Sie die Wahl.
230.000 Wetterauerinnen und Wetterauer können mitentscheiden über die Zusammensetzung der Parlamente in Bund und Land.
Danken möchte Ich an dieser Stelle vielen ehrenamtlichen Helfern in den Wahllokalen, die den ganzen Wahltag für einen reibungslosen Ablauf sorgen werden.
In den letzten Wochen wurde heftig darüber debattiert, ob es überhaupt noch lohnt, zur Wahl zu gehen oder ob man nicht besser gleich zu Hause bleibt und den Sonntag in Ruhe mit der Familie genießt?
Vielleicht lohnt ein Blick in die Vergangenheit, um dieses Thema in einem anderen Licht erscheinen zu lassen. Unsere Großväter und deren Ahnen haben für ein Wahlrecht gekämpft. Menschen sind für ihren Kampf um das Wahlrecht in das Gefängnis gegangen, haben ihr Leben gelassen.
Dass wir heute ein freies, gleiches, allgemeines und unmittelbares Wahlrecht in Deutschland haben, ist noch keine hundert Jahre alt. Dabei wurde es noch von 12 Jahren Diktatur unterbrochen. Das, was wir heute als selbstverständlich empfinden, ist also auch bei uns noch nicht so alt und in anderen Teilen der Welt alles andere als selbstverständlich. Wer regelmäßig die Fernsehnachrichten verfolgt, weiß das.
Die Demokratie wurde uns nach dem Zweiten Weltkrieg von den Alliierten geschenkt. Wir haben den Auftrag, sie lebendig zu halten und sie weiterzuentwickeln. Dazu brauchen wir die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger. Wir brauchen Ihre Mitwirkung, am besten durch Wahlen.
Der Akt der zeitlich begrenzten Machtübertragung durch eine Wahl ist das Wesen der Demokratie. Die Wählerinnen und Wähler übertragen die Verantwortung für das Gemeinwesen den Politikerinnen und Politikern, wohl wissend, dass diese nur für eine bestimmte Zeit diese Verantwortung tragen dürfen und sie möglicherweise nach der nächsten Wahl auch wieder abgeben müssen. Wer auf sein Wahlrecht verzichtet, hat mit dem, was entschieden wird, nichts zu tun. Er nimmt seine Chance zur Einflussnahme nicht wahr. Wer nicht wählt, verzichtet freiwillig darauf, die Regeln mitzubestimmen, nach denen er leben muss.
Ich möchte vor allem auch die Erstwählerinnen und Erstwähler ansprechen. Sie sind die Generation der Neuen Medien. Nutzen Sie die vielen verschiedenen Quellen, um sich über Parteien und deren Programme zu informieren.
Seriöse Politik hat keine einfachen Lösungen für komplexe Fragen. Das Staatswesen ist ein kompliziertes System; eine Änderung an einer Stelle sorgt für Ausschläge an einer anderen Stelle, die vielleicht gar nicht erwünscht sind. Deshalb gibt es nirgends einen großen Rundumschlag, der alles verändert.
Das ist meines Erachtens auch nicht notwendig. Die demokratischen Parteien haben es seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland gut verstanden, aus einer Trümmerwüste ein gesundes Gemeinwesen zu machen. Auch wenn nicht alles perfekt ist, geht es uns heute besser als je zuvor. Gleichzeitig liegen große Aufgaben vor uns: Der demografische Wandel ist als allererstes zu nennen, die Probleme der Europäischen Union, aber auch Fragen, die uns hier vor Ort drücken, von der Organisation und Ausgestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs über die Betreuung unserer Kinder bis hin zur finanziellen Schieflage vieler Kommunen, die es immer schwerer macht, die Dienstleistungen der Kommunen im gewohnten Umfang aufrechtzuerhalten.
Die demokratischen Parteien haben für all diese Fragen Antworten, die miteinander im demokratischen Wettstreit stehen. Meine Bitte an Sie, an die Wählerinnen und Wähler: Entscheiden Sie sich bei Ihrer Stimmabgabe für eine demokratische Partei. Die Extremisten von rechts und von links locken mit einfachen Lösungen, mit denen komplexe Probleme nicht zu lösen sind.
In diesem Sinne bitte ich Sie herzlich: Gehen Sie zur Wahl!
Herzlichst
Ihr
H.
Landrat"
Der Wahlaufruf kann nach wie vor auf der Homepage unter der Internet-Adresse http://www.wetteraukreis.de/aktuelles/pressemitteilungen/detail/news/wahlaufruf-von-landrat-joachim-arnold/ abgerufen werden.
Die Klägerin sieht in dem Aufruf des Landrats, sich bei der Stimmabgabe für eine demokratische Partei zu entscheiden und dessen Hinweis, die Extremisten von rechts und von links lockten mit einfachen Lösungen, mit denen komplexe Probleme nicht zu lösen seien, eine Verletzung der staatlichen Neutralitätspflicht sowie einen Eingriff in ihr Recht auf Chancengleichheit bei der Bundestags- und Landtagswahl. Es bestehe ein Feststellungsinteresse, weil davon auszugehen sei, dass der Beklagte auch in Zukunft unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen einen vergleichbaren Wahlaufruf veröffentlichen werde. Es liege auch ein schwerer Grundrechtseingriff vor, denn es sei in einer Demokratie inakzeptabel, dass ein Landrat unmittelbar vor einer Wahl Wahlempfehlungen zu Gunsten oder zu Lasten bestimmter politischer Parteien abgebe. Zur Beantwortung der Frage, wo die noch zulässige Öffentlichkeitsarbeit der Exekutive beginne und wo unzulässige Wahlwerbung anfange, gelte hinsichtlich der Öffentlichkeitsarbeit, dass diese nicht parteiergreifend sein dürfe, werbenden oder plakativen Charakter haben, sachbezogen und informierend sowie parteipolitisch neutral sein müsse und sich im Rahmen des dem Organ zugewiesenen verfassungsrechtlichen Aufgabenbereichs halten müsse. Dem Landrat fehle es schon an der Zuständigkeit, einen derartigen Wahlaufruf zu erlassen; es sei auch nicht seine Aufgabe, die zur Wahl stehenden Parteien in "demokratische" und "undemokratische" Parteien zu unterteilen. Seine Äußerungen verstießen zudem gegen das Sachlichkeitsgebot. Die Verwendung des Terminus "demokratische Partei" sei ein typischer Wahlkampfbegriff der "etablierten Parteien", mit dem diese politisch andersdenkende Parteien im Umkehrschluss als "undemokratisch" zu brandmarken versuchten. Darüber hinaus fänden am 19. Januar 2014 im Wetteraukreis Landratswahlen statt, zu denen die Klägerin auch einen Kandidaten nominiert habe. Es müsse daher auch davon ausgegangen werden, dass der Landrat bereits einen "antizipierten" Wahlkampf für seine eigene Wiederwahl betreibe, indem er Konkurrenten von der rechten wie von der linken Seite als "undemokratisch" zu diskreditieren versuche und verunglimpfe. Der Landrat könne sich auch nicht auf sein Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. GG berufen, da die staatliche Verwaltung grundrechtsverpflichtet, nicht aber grundrechtsberechtigt sei. Schließlich habe er die beanstandeten Äußerungen auch nicht als Privatperson getätigt.
Nachdem die Klägerin zunächst beantragt hatte,
festzustellen, dass der Beklagte durch die Veröffentlichung des Wahlauf6 rufs vom 20.09.2013 seine Plicht zur parteipolitischen Neutralität sowie das Recht der Klägerin auf Chancengleichheit im Wahlkampf verletzt hat,
beantragt sie nunmehr,
den Beklagte zu verurteilen, folgende Äußerungen die Klägerin betref6 fend auf seiner Homepage zu unterlassen:
"Die demokratischen Parteien haben für all diese Fragen Antworten, die miteinander im demokratischen Wettstreit stehen. Meine Bitte an Sie, an die Wählerinnen und Wähler: Entscheiden Sie sich bei Ihrer Stimmabgabe für eine demokratische Partei. Die Extre6 misten von rechts und von links locken mit einfachen Lösungen, mit denen komplexe Probleme nicht zu lösen sind."
hilfsweise
festzustellen, dass der Beklagte durch die Veröffentlichung der vorzitier6 ten Passage des Wahlaufrufs vom 20.09.2013 seine Pflicht zur parteipoli6 tischen Neutralität sowie das Recht der Klägerin auf Chancengleichheit im Wahlkampf verletzt hat,
festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt war, die vorzitierte Pas6 sage des Wahlaufrufs vom 20.09.2013 zu veröffentlichen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, ein für die Zulässigkeit der Klage notwendiges berechtigtes Interesse sei nicht erkennbar; es fehle an jeglichem Rechtsverhältnis. Im Übrigen verletze der Wahlaufruf auch nicht das Gebot der Sachlichkeit; er stehe auch in keinem Zusammenhang zu der Wahl des Landrats.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, denn sie ist auf die Beseitigung schlicht hoheitlichen Handelns gerichtet. Sie ist jedoch nicht begründet.
Der Beklagte hat durch die in dem Klageantrag angeführten Äußerungen nicht gegen das ihm als Hoheitsträger verfassungsrechtlich auferlegte Neutralitätsgebot gegenüber politischen Parteien verstoßen; er hat nicht in die Rechte der Klägerin als politische Partei im Sinne von Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ungerechtfertigt eingegriffen und sie damit verletzt.
Der allgemein anerkannte öffentlich-rechtliche Anspruch auf zukünftige Unterlassung einer getätigten Äußerung setzt voraus, dass ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen oder sonstige subjektive Rechte des Betroffenen erfolgt ist und die konkrete Gefahr der Wiederholung droht. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass amtliche Äußerungen sich an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu orientieren haben. Aus dem Willkürverbot ist abzuleiten, dass Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen dürfen, d.h. bei verständiger Beurteilung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen, und zudem den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten dürfen (BVerwG, Beschluss vom 11.11.2010, 7 B 54.10, juris).
Die beanstandeten Äußerungen und ihre Wiedergabe auf der genannten Internetseite der Beklagten stellen jeweils eine hoheitliche Handlung dar. Der Landrat hat sich in seiner Funktion als Organ des Landkreises (vgl. §§ 44, 45 HKO der Hessischen Landkreisordnung - HKO -) und somit hoheitlich geäußert (vgl. zur Einstufung der Äußerung eines Hoheitsträgers in amtlicher Eigenschaft als hoheitlich: BVerwG, Urt. v. 14.04.1988 - 3 C 65.85 -, NJW 1989, 412 ; Urt. v. 17.01.1980 - 7 C 42.78 -, BVerwGE 59, 319; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 16.12.2003 -15 B 2455/03 -NVwZ-RR 2004, 283). In dem auf der Internetseite des Kreises wiedergegebenen Wahlaufruf äußerte er sich auch nicht als Privatperson, sondern als Landrat.
Zwar ist nicht jedes staatliche Informationsverhalten und nicht jede Teilhabe des Staates am Prozess öffentlicher Meinungsbildung als Grundrechtseingriff zu bewerten. Jedoch können auch amtliche Äußerungen wie die zitierte Formulierung in dem Wahlaufruf des Beklagten Eingriffscharakter haben. Maßgebend ist, ob der Schutzbereich eines Grundrechts berührt wird und ob die Beeinträchtigung jedenfalls eine eingriffsgleiche Maßnahme darstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.05.2005 -1 BvR 1072/01 -, BVerfGE 113, 63 ; VG Stuttgart, Beschl. v. 13.04.2011 - 7 K 602/11 -, juris; VG Gera, Beschl. v. 06.07.2010 - 2 E 465/10 Ge -, juris). Dafür reicht eine mittelbar faktische Wirkung aus (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002 -1 BvR 670/91 -, BVerfGE 105, 279). Bei der Veröffentlichung des Aufrufs des Landrats auf der offiziellen Internetseite des Beklagten handelte sich lediglich um einen Beitrag zum "öffentlichen Meinungsaustausch". Obwohl dem Aufruf Appellcharakter zukommt, entfaltet dieser keine die Klägerin in ihren Rechten aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG beeinträchtigende Wirkung mit Eingriffsqualität.
Die auf der Homepage des Beklagten veröffentlichten Äußerungen des Landrats verstoßen nicht gegen die ihm gesetzlich zugewiesenen Kompetenzen.
Amtliche Äußerungen eines Amtsträgers sind dem Gebot parteipolitischer Neutralität verpflichtet, das aus dem Demokratieprinzip, den Wahlrechtsgrundsätzen der Wahlfreiheit und Wahlgleichheit sowie dem den politische Parteien zuerkannten verfassungsrechtlichen Status und ihrem daraus folgenden Recht auf Chancengleichheit folgt.
Amtliche Äußerungen eines Hoheitsträgers mit Eingriffsqualität sind gerechtfertigt, wenn sich der Hoheitsträger im Rahmen der ihm zugewiesenen Aufgaben bewegt und die rechtsstaatlichen Anforderungen an hoheitliche Äußerungen in der Form des Sachlichkeitsgebotes gewahrt sind (Bay. VGH, Beschl. v. 24.05.2006 - 4 CE 06.1217 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 16.12.2003 -15 B 2455/03 -, NVwZ-RR 2004, 283). Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit der Äußerung verfolgte sachliche Ziel im Verhältnis zu den Grundrechtspositionen, in die eingegriffen wird, nicht unverhältnismäßig sein. In Bezug auf eine politische Partei im Sinne von Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. § 1 PartG erfolgte Handlungen und Äußerungen sind zudem am verfassungsrechtlichen staatlichen Neutralitätsgebot zu messen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 29.10.1975 - 2 BvE 1/75 -, BVerfGE 40, 287). Das Recht solcher politischer Parteien auf Chancengleichheit als ein wesentlicher Bestandteil der demokratischen Grundordnung verbietet jede staatliche Maßnahme, die den Anspruch der Partei auf die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen willkürlich beeinträchtigt (BVerfG, Beschl. v. 29.10.1975, a.a.O.).
Hoheitsträger unterliegen im Rahmen ihrer amtlichen Äußerungen dem Gebot parteipolitischer Neutralität, in Vorwahlzeiten können sie zu noch weitergehender Neutralität verpflichtet sein. Dabei richtet sich der genaue Verlauf der Grenzen zwischen gerechtfertigten und unzulässigen staatlichen Einwirkungen auf die Willensbildung des Volkes jeweils im Einzelfall nach dem formalen oder inhaltlichen Charakter der Einwirkung, nach ihrer Intensität sowie der zeitlichen und räumlichen Nähe zum eigentlichen Wahlakt. Insbesondere während des Wahlkampfes ist es staatlichen Organen verwehrt, sich in amtlicher Funktion im Hinblick auf Wahlen mit politischen Parteien zu identifizieren, sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen. Eine den Anspruch auf die Gleichheit der Wettbewerbschancen beeinträchtigende Wirkung kann für eine Partei auch von der Kundgabe negativer Werturteile über ihre Ziele und Betätigungen ausgehen (vgl. Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21.05.2014 - VGH A 39/14 -, NVwZ-RR 2014, 665 ). In amtlicher Eigenschaft dürfen Hoheitsträger keine Wahlempfehlung aussprechen, weder positiver noch negativer Art.
Gemessen an diesen Voraussetzungen liegt kein Grund für die Annahme vor, der Landrat des Wetteraukreises habe mit seiner Äußerung "Die demokratischen Parteien haben für all diese Fragen Antworten, die miteinander im demokratischen Wettstreit stehen. Meine Bitte an Sie, an die Wählerinnen und Wähler: Entscheiden Sie sich bei Ihrer Stimmabgabe für eine demokratische Partei. Die Extremisten von rechts und von links locken mit einfachen Lösungen, mit denen komplexe Probleme nicht zu lösen sind." das Gebot der parteipolitischen Neutralität verletzt. Eine Verletzung der Rechte der Klägerin liegt nicht vor.
Die Äußerungen des Landrats sind völlig allgemein gehalten; einen Bezug zu der Klägerin vermag das Gericht weder in der Formulierung "die demokratischen Parteien" noch in der Wendung "die Extremisten von rechts und links" herzustellen, da die Klägerin in dem gesamten Wahlaufruf nicht genannt wird. An der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22.09.2013 haben von 39 zugelassenen Parteien 34 teilgenommen; 30 Parteien, CDU, SPD, FDP, DIE LINKE, GRÜNE-BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, CSU, PIRATEN, NPD, Tierschutzpartei, REP, ÖDP, FAMILIE, RENTNER, BP, PBC, BüSo, DIE VIOLETTEN, MLPD, Volksabstimmung, PSG, AfD, Bündnis21, BIG, pro Deutschland, DIE RECHTE, DIE FRAUEN, FREIE WÄHLER, Partei der Nichtwähler, PARTEI DER VERNUNFT und DIE PARTEI (Quelle: http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/BTW_BUND_13/ergebnisse/bu ndesergebnisse/index.html) haben sich mit Landeslisten beteiligt. An der Wahl zum 19. Hessischen Landtag haben sich CDU, SPD, FDP, GRÜNE, DIE LINKE, FREIE WÄHLER, NPD, REP, PIRATEN, BüSo, Add, AGP, AfD, AVIP, LUPe, ödp, Die PARTEI und PSG (Quelle: http://www.statistik-hessen.de/l2013/SLand2.htm) beteiligt. Die Klägerin ist eine unter einer Vielzahl von Parteien, die sich mit Landeslisten an den jeweiligen Wahlen beteiligt haben. Die Äußerungen des Landrats enthalten keinerlei konkrete Hinweise auf die Klägerin.
Mithin ist die Klage im Hauptantrag nicht begründet. Die Hilfsanträge sind, da die Äußerungen des Landrats allgemein gehalten und keinen Hinweis auf die Klägerin enthalten, ebenfalls unbegründet.
Die Klägerin hat als Unterliegende die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Streitwertbeschluss:
Der Streitwert wird endgültig auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Der Streitwert wurde gemäß § 52 Abs. 2 GKG festgesetzt. Da der bisherige Sach- und Streitstand keine Anhaltspunkte für die Bedeutung der Sache für die Kläger ergeben hat, legt das Gericht den sog. Auffangstreitwert zugrunde. Die vorläufige Streitwertfestsetzung wird damit gegenstandslos.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44, 45 HKO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1989, 412
BVerwGE 59, 319
NVwZ-RR 2004, 283
BVerfGE 113, 63
BVerfGE 105, 279
BVerfGE 40, 287
NVwZ-RR 2014, 665
7 B 54.10
3 C 65.85
7 C 42.78
15 B 2455/03
1 BvR 1072/01
7 K 602/11
2 E 465/10
1 BvR 670/91
4 CE 06.12
2 BvE 1/75