Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-21, Aktenzeichen OVG 4 B 39.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0421.OVG4B39.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Es ist keine Voraussetzung für die Anwendung des § 2 Abs 3 S 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz (juris: BbgBBeamtVG 2007), dass dem Beamten das höherwertige Amt durch Ernennung oder einen ernennungsähnlichen Akt übertragen wurde.(Rn.41)
2. Eine dahingehende teleologische Reduktion des § 2 Abs 3 S 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz (juris: BbgBBeamtVG 2007) ist nicht geboten.(Rn.45)
Verfahrensgang
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 8. Oktober 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten der Berufung.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v. H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Berücksichtigung der Mindestverweildauer bei der Berechnung des Ruhegehalts.
Die 1961 geborene Klägerin war zunächst seit dem 1. Januar 1997 bis zum 21. September 2000 Amtsdirektorin des Amtes Groß Schönebeck (Schorfheide) und danach seit dem 22. September 2000 bis zum 25. Oktober 2003 Amtsdirektorin des Amtes Michendorf. Zum 1. Januar 2002 wurde sie in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 eingewiesen. Mit Bescheid vom 12. September 2003 wurde das Beamtenverhältnis der Klägerin ab dem 26. Oktober 2003 mit der auf Grund des gesetzlichen Zusammenschlusses der Gemeinden des Amtes Michendorf neugebildeten amtsfreien Gemeinde Michendorf fortgesetzt. Nach erfolgter Wiederwahl wurde sie mit Bescheid vom 16. Dezember 2003 mit Wirkung vom 17. Dezember 2003 erneut in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 eingewiesen und für die Dauer von acht Jahren zur Bürgermeisterin der Gemeinde Michendorf ernannt. Sie erhielt weiterhin Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 15, welche nach der Einstufungsverordnung mit Stand vom 9. Dezember 1995 (EinstVO a.F., GVBl. II S. 735) für die Ämter der hauptamtlichen Bürgermeister und die Ämter der Amtsdirektoren für Einwohnerzahlen von 10.001 bis 15.000 vorgesehen war. Eine Einstufung in die nächsthöhere Besoldungsgruppe nach der „Kann-Regelung“ des § 2 Abs. 3 EinstVO a.F. hatte die Gemeindevertretung nach Ableistung einer Amtszeit von sechs Jahren nicht beschlossen.
Mit Bescheid vom 27. April 2010 wurde die Klägerin auf der Grundlage der Dritten Verordnung zur Änderung der Einstufungsverordnung vom 2. Februar 2010 (GVBl. II Nr. 7) mit Wirkung vom 1. Januar 2010 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingewiesen. In diesem Bescheid heißt es, dass das Amt der Bürgermeisterin einer Gemeinde von 10.001 bis 15.000 Einwohnern gemäß Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a („A 16“) in Verbindung mit Buchstabe b der Dritten Verordnung zur Änderung der Einstufungsverordnung mit Wirkung vom 1. Januar 2010 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingestuft sei. Nachdem die von ihr angestrebte Wiederwahl scheiterte, trat die Klägerin mit Wirkung vom 17. Dezember 2011 in den Ruhestand.
Mit Bescheid vom 7. Dezember 2011 setzte der Kommunale Versorgungsverband Brandenburg gegenüber der Klägerin das Ruhegehalt auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 15 fest, da hinsichtlich ihrer Dienstbezüge aus der Besoldungsgruppe B 2 die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 des Beamtenversorgungsergänzungsgesetzes erforderliche Wartezeit von zwei Jahren nicht erfüllt sei.
Dagegen erhob die Klägerin am 23. Dezember 2011 Widerspruch, der durch Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 26. Februar 2013 zurückgewiesen wurde.
Am 8. März 2013 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Potsdam Klage erhoben mit dem Begehren, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Kommunalen Versorgungsverbandes vom 7. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Februar 2013 zu verpflichten, ihr Ruhegehalt unter Zugrundelegung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Besoldungsgruppe B 2 – mindestens jedoch der Besoldungsgruppe A 16 – zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht Potsdam hat die Klage mit Urteil vom 8. Oktober 2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die zulässige Klage sei unbegründet. Die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie habe keinen Anspruch auf Ruhegehalt unter Zugrundelegung einer höheren Besoldungsgruppe als A 15.
Voraussetzung für einen solchen Anspruch auf ein höheres Ruhegehalt sei zum einen, dass der Klägerin zuletzt Dienstbezüge nach B 2 oder A 16 zugestanden hätten, zum anderen müsse sie solche höheren Dienstbezüge mindestens zwei Jahre erhalten haben.
Ob der Klägerin zuletzt überhaupt Bezüge nach B 2 – und nicht lediglich nach A 16 – zugestanden hätten, könne dahinstehen. Gewisse Zweifel bestünden hinsichtlich der Bezüge nach B 2, weil nach § 5 Abs. 2 EinstVO in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung vom 2. Februar 2010 die Ämter der Beamten, die am 31. Dezember 2009 abweichend von § 2 Abs. 1 EinstVO in eine niedrigere Besoldungsgruppe eingestuft waren, „zum 1. Januar 2010 in die in § 2 Abs. 1 festgelegten Mindestbesoldungsgruppen übergeleitet“ werden. Danach könnte die Klägerin, die am 31. Dezember 2009 in die Besoldungsgruppe A 15 und damit in eine niedrigere als in die nach § 2 Abs. 1 EinstVO für eine Bürgermeisterin einer Gemeinde mit 10.001 bis 15.000 Einwohnern bestimmte Besoldungsgruppe A 16 eingestuft war, lediglich nach A 16 neu einzustufen gewesen seien. Hingegen könnte eine Überleitung in die Besoldungsgruppe B 2, welche über die in § 5 Abs. 2 EinstVO maßgebliche Mindestbesoldungsgruppe hinausginge, ausgeschlossen gewesen sein. Dies bedeutete eine Schlechterstellung gegenüber solchen Beamten, welche die in § 2 Abs. 3 EinstVO normierten Voraussetzungen erst nach dem 1. Januar 2010 erfüllten und stellte einen Wertungswiderspruch dar. Dies könne aber letztlich dahinstehen, weil die Klägerin jedenfalls nicht die notwendige Mindestverweildauer von zwei Jahren erfüllt habe. Sie habe Bezüge nach B 2 nur für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 17. Dezember 2011 erhalten bzw. ihr hätten Bezüge nach A 16 nur für diesen Zeitraum zugestanden.
Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 des Beamtenversorgungsergänzungsgesetzes seien, wenn ein Beamter aus einem Amt in den Ruhestand getreten ist, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe seiner Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und er die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten hat, nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes ruhegehaltfähig.
Diese Regelung sei auf Beamte anwendbar, welche innerhalb von zwei Jahren vor dem Eintritt in den Ruhestand auf Grund der geänderten Amtseinstufung höhere Dienstbezüge erhalten hätten. Die Vorschrift knüpfe an das Amt im statusrechtlichen Sinne an, das durch die besoldungsrechtliche Einstufung und die Amtsbezeichnung, ggf. auch durch die Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe, charakterisiert werde. Mit einer Änderung der Besoldungsgruppe sei – auch bei gleichbleibender Amtsbezeichnung – eine Änderung des Amtes im statusrechtlichen Sinne verbunden. Die Änderung der Besoldungsgruppe der Klägerin zum 1. Januar 2010 hätte zur Folge gehabt, dass sie seitdem die Dienstbezüge eines anderen, höherwertigen Amtes erhalten habe. Diese Vorschrift sei auch auf Kommunalwahlbeamte anwendbar, denn sie gelte explizit auch für Beamte in Ämtern, die keiner Laufbahn angehörten.
Die Änderung der Amtseinstufung stelle hingegen keine bloße Besoldungserhöhung dar, welche dem § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz nicht unterfalle. So seien mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Einstufungsverordnung auch die Aufgabenbereiche der fraglichen Ämter insgesamt neu bestimmt bzw. bewertet worden, selbst wenn sich dies für einzelne Wahlbeamte auf Zeit wie die Klägerin nur als Änderung der Mindestbesoldungsgruppe ausgewirkt habe.
Für die Anwendbarkeit der Vorschrift sei es nicht erforderlich, dass der Beamte das höhere Amt in bestimmter Weise, namentlich durch eine Beförderung, erhalten habe. Vielmehr seien auch Planstellenumwandlungen bzw. strukturelle (gesetzliche) Überleitungen von Beamten in ein Amt mit einer höheren Besoldungsgruppe von der Anwendbarkeit nicht ausgenommen. Zwar habe der Bundesgesetzgeber (BT-Drucks. 8/3194, S. 5) zu der Parallelvorschrift des § 5 Abs. 3 BeamtVG im Gesetzgebungsverfahren die Auffassung erkennen lassen, dass die strukturelle Überleitung in ein Amt der höheren Besoldungsgruppe unmittelbar auf Grund eines Gesetzes nicht dem Anwendungsbereich jener Bestimmung unterfalle, weil dadurch maßgeblich Gefälligkeitsbeförderungen verhindert werden sollten. Auch habe das BVerfG (Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 -, juris Rn. 59) in anderem Zusammenhang ein solches Normverständnis referiert. Im Wortlaut und in den unmittelbar auf § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz bezogenen Gesetzesmaterialien finde ein solches Verständnis jedoch keine Grundlage.
Auch eine teleologische Reduktion komme nicht in Betracht. Die Mindestverweildauer von zwei Jahren finde ihre Rechtfertigung nicht nur in dem Ziel, Gefälligkeitsbeförderungen zu verhindern oder ihnen zumindest die versorgungsrechtliche Anerkennung zu versagen, sondern es solle auch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass eine kurze Dienstzeit es dem in Reichweite des Ruhestandes Beförderten oft nicht mehr ermöglichen werde, noch eine dem neuen Amt entsprechende Leistung zu erbringen. Voraussetzung der Versorgung nach Maßgabe des letzten Amtes sei daher ein Mindestmaß an nachhaltiger, diesem Amt entsprechender Dienstleistung. Dieser zweite Aspekt trage auch dann, wenn ein Beamter ein höheres Amt nicht durch Beförderung erlangt habe.
Im Fall der Klägerin führe der Umstand, dass die tatsächlichen Anforderungen an die Wahrnehmung des jeweiligen konkreten Dienstpostens sich womöglich nicht erst mit der Entscheidung zur Höherstufung geändert hätten, zu keinem anderen Ergebnis. Der betroffene Beamte habe nämlich die höheren Anforderungen des von ihm infolge der Höherstufung neu erlangten höherwertigen Statusamtes erst ab der Höherstufung zu erfüllen. Auch in solchen Fällen werde die Versorgung aus dem zuvor bekleideten (niedrigeren) Statusamt dem Prinzip amtsgemäßer Versorgung mit Blick auf die Gesamtleistung des Beamten im Dienstverhältnis noch gerecht, da er das zuletzt bekleidete höherwertige Amt mit weniger als zwei Jahren nur relativ kurz verwaltet habe.
Dafür spreche auch, dass Beamte ihre Lebensführung regelmäßig nicht schlagartig mit der Erlangung eines höherwertigen Amtes änderten, sondern – jedenfalls verfestigt – erst in einem längere Zeit währenden Prozess an ihrem neuen, höher besoldeten Statusamt ausrichteten. Dies gelte nicht zuletzt für Beamte auf Zeit wie die Klägerin, die sich – mit ungewissem Ausgang – alsbald einer Wiederwahl zu stellen hätten.
Gegen dieses ihr am 3. Dezember 2014 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 5. Dezember 2014 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie macht zur Begründung im Wesentlichen geltend:
Ihr stehe ein Anspruch auf Ruhegehalt unter Zugrundelegung der Besoldungsgruppe B 2 aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz zu. Zwar ergebe sich aus dem Wortlaut des § 5 Abs. 2 EinstVO zunächst nur, dass die Ämter der Beamten, die am 31. Dezember 2009 abweichend von § 2 Abs. 1 EinstVO in eine niedrigere Besoldungsgruppe eingestuft waren, zum 1. Januar 2010 in die in § 2 Abs. 1 EinstVO festgelegte Mindestbesoldungsgruppe übergeleitet werden, was in ihrem Falle A 16 sei. Ergänzend sei jedoch § 2 Abs. 3 EinstVO zu berücksichtigen. Danach erfolge für Wahlbeamte, die erst nach dem 1. Januar 2010 bei der unmittelbar folgenden Wahl wieder in dasselbe Amt berufen wurden, abweichend von § 2 Abs. 1 EinstVO eine Einstufung in die nächsthöhere Besoldungsgruppe. Für sie, die sie bereits vor Inkrafttreten der Änderung der Einstufungsverordnung wiedergewählt worden sei, könne nichts anderes gelten. Insofern handele es sich auch nicht um eine bloße Übergangsvorschrift, sondern um die Einordnung in ein neues Einstufungssystem des Verordnungsgebers. Der Fall sei anders zu beurteilen als eine Veränderung der Einwohnerzahl.
Die Regelung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz finde hingegen keine Anwendung. Nicht jede Änderung des Endgrundgehalts könne die Zweijahresregelung auslösen. Zwar sei durch die Gewährung von Dienstbezügen der Besoldungsgruppe B 2 das Amt im statusrechtlichen Sinne betroffen, das durch die besoldungsrechtliche Einstufung und die Amtsbezeichnung gekennzeichnet sei. Es fehle für die Anwendbarkeit der Vorschrift aber an der weiteren Voraussetzung der Übertragung dieses Amtes. Dafür sei ein ernennungsähnlicher Verwaltungsakt erforderlich, der hier nicht vorliege. Eine statusberührende Maßnahme könne schon deshalb nicht gegeben sein, weil dem das Verbot rückwirkender Statusbegründungen entgegenstehe, aber die Dritte Verordnung zur Änderung der Einstufungsverordnung vom 2. Februar 2010 rückwirkend zum 1. Januar 2010 in Kraft getreten sei. Vielmehr hätten sich die Dienstbezüge unmittelbar kraft Gesetzes erhöht. So folge schon aus dem Wortlaut des § 5 Abs. 2 EinstVO, dass eine generelle Überleitung, aber keine Verleihung eines höheren Amtes im Einzelfall erfolgt sei. Es handele sich vielmehr um eine bloße Stellenhebung, wobei ohne Änderung der äußeren Merkmale des Amtes im Einzelfall lediglich generell eine höhere Besoldungsgruppe gewährt worden sei. Der Fall sei daher wie eine Besoldungserhöhung zu werten. Dies sei unabhängig davon zu beurteilen, ob daneben noch andere Ämter der Besoldungsordnung angepasst worden seien. Auch das Gleichbleiben der Amtsbezeichnung stelle dafür ein gewichtiges Indiz dar. So gebe es auch das laufbahnfreie Amt des Bürgermeisters nur einmal pro Gemeinde und könne sich schon deshalb durch die Veränderung der Einstufung nicht wandeln. Zudem bestehe kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass mit einem höheren Statusamt stets auch eine höhere Funktion verbunden sein müsse.
Überdies seien gerade keine höheren Anforderungen an den Amtsinhaber gestellt worden, wofür es im Übrigen auch an nachvollziehbaren Daten fehle, sondern die Zuordnung der Besoldungsgruppen zu den Einwohnerzahlen sei neu strukturiert worden. Es hätten sich weder die tatsächlichen Voraussetzungen, z.B. durch Anstieg der Einwohnerzahlen, noch die Amtsbezeichnung oder der Umfang der Dienstaufgaben geändert, die sich alleine aus der Brandenburgischen Kommunalverfassung ergäben. Es handele sich um keine Neubestimmung, sondern eine Neubewertung des Amtes durch den Verordnungsgeber. Selbst wenn die Anforderungen gestiegen wären, dann hätte es sich um einen kontinuierlichen Prozess gehandelt, der bereits 1992 begonnen habe und mehr als zwei Jahre vor dem Eintritt der Klägerin in den Ruhestand abgeschlossen gewesen sei.
Selbst wenn man die Vorschrift ihrem Wortlaut nach für anwendbar hielte, sprächen die damit verfolgten Zwecke doch dagegen. Weder gehe es hier um die Verhinderung einer Gefälligkeitsbeförderung noch fehle es an einem Mindestmaß an nachhaltiger, diesem Amt entsprechender Dienstleistung, weil die tatsächlichen Veränderungen bereits vor dem rückwirkenden Inkrafttreten der Änderungsverordnung eingetreten seien. Zudem sei in ihrem Fall keine die Leistungserbringung einschränkende Einarbeitung erforderlich gewesen. Der Zweck der (fehlenden) Gewöhnung an die höhere Besoldung könne für die Betrachtung keine Rolle spielen, weil ein Wahlbeamter sich niemals dauerhaft an die Besoldung aus seinem Wahlamt gewöhnen könne. Vielmehr sei eine versorgungsrechtliche Gesamtbetrachtung des Rechts der laufbahnfreien Beamten geboten.
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz laufe auch nicht leer, wenn er auf kommunale Wahlbeamte in Fällen der Stellenhebung nicht angewendet werde, denn er gelte immer noch für Veränderungen tatsächlicher Natur wie gestiegene Einwohnerzahlen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 8. Oktober 2014 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Kommunalen Versorgungsverbandes Brandenburg vom 7. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 26. Februar 2013 zu verpflichten, ihr Ruhegehalt unter Zugrundelegung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Besoldungsgruppe B 2 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte verteidigt das erstinstanzliche Urteil, tritt der Berufung entgegen und macht geltend:
Die Wartefristregelung finde Anwendung, weil die Klägerin mit der Überleitung des Amtes in die Besoldungsgruppe B 2 ein höherwertiges und damit anderes Amt erhalten habe. Dafür komme es nicht nur auf die Amtsbezeichnung, sondern auch auf die Besoldungsgruppe an. Der Fall sei der Höherstufung auf der Grundlage geänderter Einwohnerzahlen vergleichbar, wobei hier lediglich keine Veränderung in Folge der Anwendung der Maßstäbe, sondern durch neue Bewertungsmaßstäbe selbst eingetreten sei. Eine solche Höherstufung müsse nicht immer durch statusberührenden, ernennungsähnlichen Verwaltungsakt erfolgen, sondern könne auch durch Rechtsvorschrift geschehen. Hingegen komme es nicht auf die tatsächlich bereits vor der Höherstufung gestiegenen Anforderungen an, welche nur die Aufgaben des Amtes im konkret-funktionellen Sinne beträfen. Vielmehr hätte die Klägerin den höheren Aufgaben erst mit der Überleitung in das neue Amt genügen müssen. Ebenso wenig liege eine bloße Besoldungserhöhung vor.
Es sei auch keine teleologische Reduktion des § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz geboten. Eine kurze Dienstzeit ermögliche es noch nicht, eine dem Amt entsprechende Leistung zu erbringen, vielmehr werde ein Mindestmaß an nachhaltiger Dienstleistung gefordert. Dabei liefe die Norm leer, wenn die von dem Gesetzgeber ausdrücklich einbezogenen laufbahnfreien Beamtengruppen nicht erfasst würden. Dies werde dadurch unterstrichen, dass der frühere § 5 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG, der den nahezu gleichlautenden § 5 Abs. 3 BeamtVG eingeschränkt habe, 1998 gestrichen worden sei. Schließlich sprächen fiskalische Erwägungen gegen eine Berücksichtigung einer so kurzen Höherstufung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Kommunalen Versorgungsverbandes Brandenburg vom 7. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 26. Februar 2013 ist rechtmäßig. Der Klägerin steht kein Anspruch auf eine höhere Versorgung als aus einem Amt der Besoldungsgruppe A 15 zu.
Voraussetzung für einen solchen Anspruch auf ein höheres Ruhegehalt wäre zum einen, dass der Klägerin zuletzt Dienstbezüge nach den Besoldungsgruppen B 2 oder A 16 zugestanden hätten (1.), zum anderen dürfte die einschränkende Wartezeitregelung des § 2 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über ergänzende Bestimmungen zur Beamtenversorgung im Land Brandenburg (Beamtenversorgungsergänzungsgesetz) vom 21. November 2007 (GVBl. I S. 158, 160), das für den hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt durch Art. 7 des Gesetzes vom 3. April 2009 (GVBl. I S. 26, 58) geändert wurde, nicht eingreifen (2.).
1. Es kann offen bleiben, ob der Klägerin zuletzt die ihr gezahlten Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe B 2 zustanden. Nach § 5 Abs. 2 der Verordnung über die Einstufung der kommunalen Wahlbeamten auf Zeit durch die Gemeinden, Ämter und Landkreise des Landes Brandenburg (Einstufungsverordnung - EinstVO) vom 3. Februar 1992 (GVBl. II S. 76), zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Februar 2010 (GVBl. II Nr. 7), wurden die Ämter der Beamten, die am 31. Dezember 2009 abweichend von § 2 Abs. 1 in eine niedrigere Besoldungsgruppe eingestuft waren, zum 1. Januar 2010 in die in § 2 Abs. 1 festgelegten Mindestbesoldungsgruppen übergeleitet. Die Klägerin war zwar bis zum 31. Dezember 2009 abweichend von § 2 Abs. 1 EinstVO in eine niedrigere Besoldungsgruppe eingestuft. Eine Überleitung zum 1. Januar 2010 erfolgte aber nur in die in § 2 Abs. 1 EinstVO festgelegte Mindestbesoldungsgruppe, was für die Klägerin als Bürgermeisterin einer Gemeinde mit einer Einwohnerzahl im Bereich von 10.001 bis 15.000 Einwohnern an sich eine Überleitung in die Besoldungsgruppe A 16 bedeutete. Dafür mochte auch die Bezugnahme des Verordnungsgebers auf „Mindestbesoldungsgruppen“, nicht bloß auf „Besoldungsgruppen“ sprechen. Zudem hätte auch nach der früheren Fassung der Einstufungsverordnung bereits nach einer Amtszeit von sechs Jahren die Möglichkeit der Höherstufung im Einzelfall durch eine Ermessensentscheidung der Gemeindevertretung bestanden, wovon im Fall der Klägerin allerdings kein Gebrauch gemacht worden war.
Indes sieht § 2 Abs. 3 EinstVO abweichend von Absatz 1 eine Einstufung in die nächsthöhere Besoldungsgruppe vor, wenn ein Wahlbeamter nach Ablauf seiner Amtszeit bei der unmittelbar folgenden Wahl wieder in dasselbe Amt berufen wird. Zwar gilt diese Bestimmung für sich betrachtet nur für solche Wahlbeamten, welche die in § 2 Abs. 3 EinstVO normierten Voraussetzungen erst nach dem 1. Januar 2010 erfüllten, wozu die Klägerin, die bereits vor dem 1. Januar 2010 erneut in dasselbe Amt als Bürgermeisterin der Gemeinde Michendorf berufen worden war, nicht zählte. Darin könnte man jedoch einen sachlich nicht gerechtfertigten Wertungswiderspruch erblicken, demzufolge zwar nach dem 1. Januar 2010 wiedergewählte kommunale Wahlbeamte höher einzustufen waren, davor wiedergewählte aber nicht. Dies kann aber letztlich dahinstehen, weil die Klägerin nicht die notwendige Mindestverweildauer in einem höheren Amt erfüllte.
2. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz ist das Grundgehalt, das dem Beamten zuletzt zugestanden hat, ruhegehaltfähig. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gehört zu den hergebrachten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -, juris Rn. 32). Davon macht § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz eine Ausnahme, der in Parallele zu § 5 Abs. 3 BeamtVG bestimmt:
„(3) Ist ein Beamter aus einem Amt in den Ruhestand getreten, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe seiner Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und hat er die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten, so sind ruhegehaltfähig nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes.“
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor (a), und sie ist auch nicht teleologisch zu reduzieren (b).
a) Die Klägerin ist zum 17. Dezember 2011 in den Ruhestand getreten. Zu diesem Zeitpunkt hatte sie ein Amt der Besoldungsgruppe B 2 inne, das bei ihr als kommunaler Wahlbeamtin keiner Laufbahn angehörte. Die Dienstbezüge dieses Amtes hat sie vor Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten. Vielmehr wurde sie nur vom 1. Januar 2010 bis zum 17. Dezember 2011 gemäß der Besoldungsgruppe B 2 alimentiert. Sie erhielt auch nicht zuvor die Dienstbezüge eines anderen, mindestens gleichwertigen Amtes, sondern nur die Bezüge aus einem Amt der Besoldungsgruppe A 15.
Maßgebend für die Beurteilung der Gleichwertigkeit ist nämlich das Amt im statusrechtlichen Sinne, nicht der konkrete Dienstposten, also das Amt im konkret-funktionalen Sinne (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 24. August 2011 - 1 A 1479/10 -, juris Rn. 26 m.w.N.). Dies entspricht dem anerkannten Grundsatz des Versorgungsrechts, dass sich die Versorgung nach dem innegehabten Amt im statusrechtlichen Sinne bestimmt, nicht aber nach den von dem Beamten im Einzelnen wahrgenommenen Dienstaufgaben. Sollten Dienstaufgaben und statusrechtliche Einstufung des Amtes auseinanderfallen, ist es Sache des Beamten, dies zu rügen, während er einen solchen (mutmaßlich) höher zu bewertenden Dienstposten innehat; das Versorgungsrecht ist hingegen nicht der richtige Ort, eine solche Diskrepanz auszugleichen. Zwar werden beide von der Klägerin zuletzt innegehabten Ämter als „Bürgermeister“ bezeichnet, es ist aber in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass ein Amt im statusrechtlichen Sinne sich nicht nur durch die Amtsbezeichnung bestimmt, sondern unter anderem auch durch die Besoldungsgruppe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003 - 2 BvL 7/02 -, juris Rn. 18 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 18. September 2008 - 2 C 8.07 -, juris Rn. 15). Danach unterscheidet sich aber das Amt im statusrechtlichen Sinne eines Bürgermeisters A 15 von dem eines Bürgermeisters B 2.
Es ist hingegen keine Voraussetzung für die Anwendung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz, dass dem Beamten das höherwertige Amt durch Ernennung oder einen ernennungsähnlichen Akt übertragen wurde. Eine solche Auslegung findet schon im Wortlaut der Vorschrift keine Stütze.
Allerdings wird in der älteren Rechtsprechung und dem folgend in der Literatur die Auffassung vertreten, in Fällen einer strukturellen Überleitung in ein Amt der höheren Besoldungsgruppe unmittelbar aufgrund Gesetzes sei § 5 Abs. 3 BeamtVG (hier: § 2 Abs. 3 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz) nicht anwendbar (so BGH, Urteil vom 29. September 1955 - III ZR 129/54 -, BGHZ 18, 220, 222; VGH Kassel, Urteil vom 5. Mai 1993 - 1 UE 4017/88 -, juris Rn. 26; OVG Schleswig, Urteil vom 19. September 1997 - 3 L 214/95 -, juris Rn. 21; Bauer, in: Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht des Bundes und der Länder, § 5 Erl. 8 unter 1.1.4; Schachel, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 5 BeamtVG Rn. 42; Strötz, in: GKÖD Bd. I, O § 5 Rn. 65; zurückhaltend Plog/Wiedow, BBG, § 5 BeamtVG Rn. 143 [„soll … nicht anzuwenden sein“]). Wie bereits das Verwaltungsgericht dargestellt hat, referiert auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - (juris Rn. 59) unter Bezugnahme auf die BT-Drs. 8/3194 S. 5 und 8/4221 S. 3 ein solches Normverständnis.
Für diese Auslegung ist indessen nach der Änderung der Vorschrift durch das Versorgungsreformgesetz vom 29. Juni 1998 (BGBl. I S. 1666), mit dem die keiner Laufbahn angehörenden Ämter einbezogen und die Anrechnungsregelung für Zeiten, in denen der Beamte vor der Amtsübertragung die höherwertigen Funktionen des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen hatte, gestrichen wurde, kein Raum mehr. Die früher in § 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG verwendeten Begriffe der Amtsübertragung und des übertragenen Amtes scheiden nach Aufhebung der Regelung ab 1. Januar 1999 als normative Anknüpfungspunkte aus.
Aus der Entstehungsgeschichte der Parallelvorschrift des § 5 Abs. 3 BeamtVG (BT-Drucks. 8/3194, S. 5) lässt sich zwar möglicherweise der Hinweis entnehmen, dass zumindest der Bundesrat damals annahm, dass die strukturelle Überleitung in ein Amt einer höheren Besoldungsgruppe unmittelbar auf Grund Gesetzes nicht von § 5 Abs. 3 BeamtVG erfasst werde, aber diese Meinung hat letztlich im Gesetz keinen Niederschlag gefunden. Zu der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz (vgl. LT-Drs. 4/5154, Begründung S. 6) fehlt es an entsprechenden Hinweisen. Weil demnach für die Anwendbarkeit dieser Vorschrift keine Ernennung bzw. kein ernennungsähnlicher Akt erforderlich ist, kann dem auch nicht das Verbot rückwirkender Statusbegründungen entgegenstehen.
b) Es ist auch keine teleologische Reduktion des § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz geboten. Diese Vorschrift verfolgt, ebenso wie die Parallelbestimmung des § 5 Abs. 3 BeamtVG, mehrere, voneinander unabhängige Zwecke (siehe auch BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2013 - 2 B 129.11 -, juris Rn. 6, sowie BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1986 - 6 C 131.80 -, juris Rn. 23, zu der weiteren Parallelvorschrift des § 18 SVG).
aa) Zwar ist das ursprünglich mit der Norm verfolgte Ziel, Beförderungen aus bloßer Gefälligkeit einen Riegel vorzuschieben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 -, juris Rn. 50 zur Parallelvorschrift des § 5 Abs. 3 BeamtVG, sowie BGH, a.a.O. S. 222), für die hier im Streit stehenden laufbahnfreien Ämter der kommunalen Wahlbeamten von vornherein nicht relevant, da diese Ämter nicht durch Beförderung zugänglich sind.
bb) Indes soll § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz auch dazu dienen, dass eine Versorgung aus dem höherwertigen Amt nur geleistet wird, wenn auch ein Mindestmaß an nachhaltiger, dem Amt entsprechender Dienstleistung erbracht worden ist (vgl. erneut BVerfG wie zuletzt zitiert Rn. 50 f., sowie BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2013, a.a.O. m.w.N., zur Parallelvorschrift des § 5 Abs. 3 BeamtVG), wofür wiederum das Amt im statusrechtlichen Sinne heranzuziehen ist. In einem Amt der Besoldungsgruppe B 2 hat die Klägerin aber nicht die geforderten zwei Jahre Dienst geleistet.
Es ist auch nicht angezeigt, ihre vorherige Dienstleistung in einem Amt der Besoldungsgruppe A 15 in die Berechnung mit einzubeziehen. Zwar ging der Verordnungsgeber bei Änderung der Einstufungsverordnung selbst davon aus, dass die Anforderungen an Bürgermeister von Gemeinden in der Größenordnung von 10.001 bis 15.000 Einwohnern seit 1992 gestiegen seien, weshalb im Fall der Klägerin naheliegt, dass sie zumindest auch in dem ihr für die Erfüllung der Zweijahresfrist fehlenden Zeitraum vor dem 1. Januar 2010, d.h. vom 17. Dezember 2009 bis zum 31. Dezember 2009, bereits einen Dienstposten bekleidete, der von seinen Anforderungen her dem Amt eines Bürgermeisters im statusrechtlichen Sinne der Besoldungsgruppe B 2 entsprach.
Jedoch kommt nach geltender Rechtslage die Berücksichtigung solcher Anrechnungszeiten, während derer ein Beamter die Anforderungen eines Dienstpostens erfüllt hatte, der herkömmlich mit einem höherbewerteten Amt im statusrechtlichen Sinne verbunden war, nicht mehr in Betracht. Denn nach dem Wegfall der Anrechnungsregelung kann sich die Mindestverweildauer nur noch auf die Zeit nach Überleitung in das letzte, auch durch die Besoldungsgruppe charakterisierte Amt beziehen, da erst von diesem Zeitpunkt an eine dem höheren Amt entsprechende Dienstleistung gefordert war. Auf eine frühere Übertragung des Dienstpostens oder auf die tatsächliche Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben kommt es nicht (mehr) an.
Das Streichen der Anrechnungszeiten berührt nicht den verfassungsrechtlich durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Kernbestand des Grundsatzes der amtsangemessenen Versorgung, da eine die Beamten begünstigende Anrechnungsregelung nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört. Ihre Einführung erfolgte erst nach Abschluss des traditionsbildenden Zeitraums. Nachdem mit § 80 Abs. 2 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) eine Mindestverweildauer von einem Jahr eingeführt worden war, wurde erstmals mit § 109 Abs. 2 Bundesbeamtengesetz 1953 (BGBl. I S. 551) zusätzlich zu Gunsten der Beamten die Berücksichtigung solcher Anrechnungszeiten vorgesehen. Deren Berücksichtigungsfähigkeit wurde allerdings – nach zwischenzeitlicher gesetzlicher Erhöhung der Mindestverweildauer durch das Haushaltsstrukturgesetz vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091) auf zwei Jahre – durch Art. 6 Nr. 4 Buchst. b) aa) des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl. I S. 1666) neben einer weiteren Erhöhung der Mindestverweildauer auf drei Jahre gestrichen. Zwar erklärte das BVerfG mit Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - (juris) die weitere Erhöhung der Mindestverweildauer auf drei Jahre für verfassungswidrig und nichtig. Davon wurde aber die Streichung der Berücksichtigungsfähigkeit von Anrechnungszeiten gerade nicht erfasst (ebenso OVG Saarlouis, Urteil vom 25. Februar 2015 - 1 A 417/13 -, juris Rn. 31 ff.). Im Übrigen konnten die höheren Anforderungen an die Klägerin als Amtsinhaberin auch erst mit ihrer Besoldung nach B 2 gestellt werden. Selbst wenn sie zuvor schon höhere Anforderungen erfüllte, sind diese wegen der fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit von Anrechnungszeiten nicht für die Berechnung der Zweijahresfrist heranzuziehen.
Ebenso wenig ist von Bedeutung, ob es einer Einarbeitung in die Aufgaben des neuen Amtes bedurfte. Die dem Beamten zuletzt zustehenden Dienstbezüge sollen nur dann Grundlage der Versorgung sein, wenn sie dem Beamten während der gesetzlich festgelegten Mindestzeit zugestanden haben und dadurch zum Ausgangspunkt seiner amtsgemäßen Versorgung geworden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1986 - 6 C 131.80 -, juris Rn. 23). Mittlerweile werden im Beamtenrecht auch immer mehr höherbewertete Ämter im statusrechtlichen Sinne erst nach Absolvieren einer Erprobungszeit vergeben (vgl. für Bundesbeamte § 34 BLV), so dass auch in diesen Fällen erst ein bereits eingearbeiteter Beamter ein höheres Amt im statusrechtlichen Sinne erhält, ohne dass ihn dies von der Geltung der Zweijahresregelung befreite.
cc) Schließlich verfolgt § 2 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsergänzungsgesetz auch das Ziel, einen Beamten im Ruhestand erst dann nach Maßgabe des höherwertigen Amtes zu versorgen, wenn er sich auch durch eine gewisse Dauer der Besoldung aus dem höherwertigen Amt bereits an den gestiegenen Lebensstandard gewöhnt hat. Es bewegt sich aber im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, wenn davon erst nach Verstreichen der Zweijahresfrist ausgegangen werden soll. Verneinte man indes im Einklang mit der Auffassung der Klägerin jegliche Gewöhnung eines Wahlbeamten an die Besoldung aus dem Wahlamt, dann könnte seine Versorgung letztlich unabhängig davon bestimmt werden, was dem Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt widerspräche.
Es ist insoweit auch keine versorgungsrechtliche Gesamtbetrachtung der laufbahnfreien Wahlbeamten geboten, sondern in jedem einzelnen Versorgungsfall sind jeweils die individuellen Voraussetzungen für die Gewährung der Versorgung in einer bestimmten Höhe zu ermitteln.
dd) Hingegen dürfen die von der Beklagten angeführten fiskalischen Erwägungen keine Rolle spielen. Denn die Auslegung der versorgungsrechtlichen Vorschriften kann sich nicht daran orientieren, welche Interpretation für den Dienstherrn „günstiger“ ist. Die Versorgung aus dem letzten Amt in den Grenzen einer Mindestverweildauer stellt vielmehr einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, der nicht nach Kassenlage zur Disposition stehen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007, a.a.O. Rn. 58).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat. Die Frage, ob auch die Versorgung nach Stellenhebungen der Mindestverweildauer nach der gesetzlichen Neufassung unterliegt, ist für eine Vielzahl kommunaler Hauptverwaltungsbeamter von Bedeutung und höchstrichterlich bislang noch nicht entschieden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 BeamtVG
§ 18 SVG
§ 34 BLV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 2 Abs. 3 EinstVO
§ 5 Abs. 2 EinstVO
§ 2 Abs. 1 EinstVO
§ 5 Abs. 3 BeamtVG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG
§ 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG
§ 109 Abs. 2 Bundesbeamtengesetz
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 Satz 1 des Beamtenversorgungsergänzungsgesetzes
§ 5 Abs. 2 der Verordnung
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 18, 220, 222
2 K 877/13
2 C 13/16
2 BvL 14/78
2 BvL 11/04
1 A 1479/10
2 BvL 7/02
2 C 8.07
III ZR 129/54
1 UE 4017/88
3 L 214/95
2 B 129.11
6 C 131.80
1 A 417/13