Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-03, Aktenzeichen 6 K 5978/12
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2015:0203.6K5978.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt Stellplatzanlagen in der Nähe von Verkehrsflughäfen. Mit der vorliegenden Klage begehrt sie die Erteilung eines Bauvorbescheides für eine Stellplatzanlage nebst Zufahrtsschranke und Kassenhäuschen auf dem Grundstück X.-------straße 6 in I. (Gemarkung I. , Flur 3, Flurstücke 475, 706, 707).
Das Vorhabengrundstück liegt auf dem Gebiet der Gemeinde I. in unmittelbarer Nähe zur Stadtgrenze E. und dem dort vorhandenen Verkehrsflughafen der Flughafen E. GmbH mit knapp 2 Millionen Fluggästen jährlich (Quelle Wikipedia).
Zwischen dem streitgegenständlichen Grundstück und der nördlich dieses Grundstücks verlaufenden X1.------straße liegen die im Eigentum der Gemeinde I. stehenden Flurstücke 466 und 1260.
Der westliche Teilbereich des Flurstücks 466 sowie ein kleinerer Teil des sich nördlich daran anschließenden Flurstücks 1260 liegen innerhalb des Bebauungsplanes Nr. 37 „Gewerbepark südlich der Chaussee“ der Gemeinde I. in der Fassung seiner 4. Änderung, der für diesen Bereich öffentliche Verkehrsfläche und öffentliche Grünfläche festsetzt.
Das Baugrundstück (Flurstücke 475, 706, und 707) liegt innerhalb des Bebauungsplanes Nr. 1 „Natorp“ der Gemeinde I. in der Fassung der 8. Änderung vom 28. Oktober 2013. Der Bebauungsplan Nr. 1 „O. “ setzt für das Antragsgrundstück seit seiner 4. Änderung vom 17. Februar 1988 „Sondergebiet für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe“ fest. Darüber hinaus setzt der Plan seit der Fassung seiner 4. Änderung (neue) Baugrenzen fest, mit denen die Gebäudeumrisse des zum Zeitpunkt der Planänderung auf dem Grundstück bereits aufstehenden Gebäudes übernommen wurden. In seiner Ursprungsfassung vom 2. Februar 1967 sah der Bebauungsplan Nr. 1 „O. “ für den hier interessierenden Bereich noch ein Gewerbegebiet vor und setzte Baugrenzen in einem Abstand von fünf Metern zur jeweiligen damaligen Grundstücksgrenze fest und zur südlich angrenzenden Bundesautobahn (BAB) – offensichtlich wegen des Anbauverbots nach dem Bundesfernstraßengesetz – eine Baugrenze im Abstand von 40 m zur BAB.
Wegen der Einzelheiten wird auf den nachfolgenden Planausschnitt Bezug genommen:
Die Historie des Vorhabengrundstücks stellt sich wie folgt dar: Zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ der Gemeinde I. in den sechziger Jahren des letzten Jahrhunderts waren das Antragsgrundstück sowie die benachbarten Grundstücke noch unbebaut. Die erstmalige Bebauung des Grundstücks erfolgte offensichtlich auf der Grundlage der Baugenehmigungen vom 16. November 1971 und vom 17. Juni 1973 zur Errichtung einer dreigeschossigen Mehrzweckhalle. In der Folgezeit erfolgten einige Teilumbauten. Der Umbau der ehemaligen Mehrzweckhalle zu dem heute auf dem Baugrundstück vorhandenen Einkaufszentrum erfolgte mit Baugenehmigung vom 6. Dezember 1989 sowie einem 1. Nachtrag vom 15. Januar 1992. Gegenstand dieser Baugenehmigungen war der Umbau der Mehrzweckhalle zu einem Einkaufszentrum mit 377 Stellplätzen. Die Einfahrt zu diesen Stellplätzen sollte der Genehmigung zufolge von der X1.------straße aus an der westlichen Grundstücksgrenze erfolgen, die Ausfahrt an der östlichen Grundstücksgrenze auf die X1.------straße . In der Folgezeit kam es offensichtlich zu Mieterwechseln und Leerständen im zweiten Obergeschoss. Mit Baugenehmigung vom 23. Mai 2006 genehmigte die Beklagte neben einem bestimmten Sortiment für einen in dem Einkaufszentrum ansässigen Teppichhändler und einer Verkaufsflächenreduzierung auf insgesamt 6.446 qm Verkaufsfläche zuzüglich eines Restaurants mit 294 qm und einem Imbiss auch eine Änderung der Stellplatzanlage des Einkaufszentrums. Eine Neuberechnung notwendiger Stellplätze erfolgte nicht. Entsprechend dem zur Baugenehmigung vom 23. Mai 2006 grüngestempelten Lageplan sind gegenwärtig 398 Stellplätze und eine zusätzliche Ausfahrt etwa zehn Meter östlich der bereits vorhandenen Einfahrt genehmigt.
Mit Formularantrag vom 10. Juli 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Umnutzung von Teilflächen der zu dem Einkaufszentrum gehörenden Stellplatzanlage in eine selbständige, 177 Stellplätze umfassende gewerbliche Stellplatzanlage, die in erster Linie Flugreisenden des Flughafens E. dienen soll. Nach den beigefügten Bauvorlagen ist geplant, den westlichen Bereich der vorhandenen Stellplatzanlage auszuparzellieren, räumlich durch die Errichtung einer Barriere abzutrennen und die vorhandene Einfahrt als beschrankte Ein- und Ausfahrt zu der bewirtschafteten Stellplatzanlage zu nutzen. Die für das Einkaufszentrum mit Bauschein vom 23. Mai 2006 genehmigte Ausfahrt soll nach Osten verlagert sowie verbreitert werden und dem Einkaufszentrum als Einfahrt dienen. Desweiteren ist die Beseitigung einzelner Stellplätze im neuen Einfahrtsbereich des Einkaufszentrums sowie die Anlage einzelner neuer Stellplätze auf dem verbleibenden, dem Einkaufszentrum zugeordneten Stellplatzbereich vorgesehen, sodass dem Einkaufszentrum der Planung zufolge 233 Stellplätze verbleiben.
Mit Bescheid vom 19. November 2012 lehnte der Beklagte den begehrten Bauvorbescheid ab und führte zur Begründung aus, das geplante Vorhaben verstoße gegen die Festsetzungen der Bebauungspläne „Gewerbepark südlich der Chaussee“ und Nr. 1 „O. “. Der Bebauungsplan „Gewerbepark südlich der Chaussee“ enthalte für den geplanten Einfahrtsbereich die Festsetzung „öffentliche Grünfläche“. Der Bebauungsplan Nr. 1 „O. “ setze überbaubare Grundstücksflächen fest und das Vorhaben solle außerhalb dieser Flächen errichtet werden. Das sei als eigenständige gewerbliche Hauptnutzung nicht zulässig. Die Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht vor.
Am 18. Dezember 2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben und macht zur Begründung geltend, nach § 12 BauNVO seien Stellplatzanlagen in allen Baugebieten zulässig. In anderen als den in § 12 Abs. 2 BauNVO aufgeführten Gebieten seien auch gewerbliche Stellplatzanlagen zulässig, die keine funktionale Zuordnung zu einer Hauptnutzung hätten. Die Stellplatzanlage außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen könne von der Beklagten nach § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO zugelassen werden. Diese Entscheidung stehe im Ermessen der Behörde und es sei vorliegend zu berücksichtigen, dass die Stellplätze schon vorhanden seien und ihrem ursprünglichen Nutzungszweck nicht endgültig entzogen würden. Die Stellplätze mögen seinerzeit als notwendige Stellplätze des Einkaufszentrums genehmigt worden sein. Sie würden jedoch derzeit nicht benötigt. Der Eigentümer habe die 177 Stellplätze an die Klägerin vermietet. Das wäre nicht geschehen, wenn sie für das Einkaufszentrum benötigt würden. Nach § 51 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW könnten die 177 Stellplätze der Klägerin überlassen werden, wenn und solange sie für das Einkaufszentrum nicht benötigt würden. Es sei auch von Anfang an immer nur eine vorübergehende Nutzung angestrebt worden, soweit notwendige Stellplätze des Einkaufszentrums betroffen seien. Wenn die eingereichten Bauvorlagen diesbezüglich zu einem Missverständnis geführt hätten, weil darin eine „Grenze“ eingezeichnet sei, wolle man das klarstellen. Zu diesem Zweck hat die Klägerin im Klageverfahren einen insoweit geänderten Lageplan eingereicht, als dort nicht mehr „Grenze neu“, sondern „Grenze Mietobjekt“ steht.
Wenn man die Stellplätze außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche für planungsrechtlich unzulässig hielte, wäre der Bebauungsplan Nr. 1 „O. “ unwirksam und bei Unwirksamkeit seiner Festsetzungen wäre das Bauvorhaben planungsrechtlich zulässig. Die Festsetzung der Baugrenzen des Sondergebietes mit der 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ wäre dann unwirksam, da sie § 1 Abs. 3 BauGB widerspräche. Die Norm enthalte als Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch ein Verbot einer nicht erforderlichen Planung. Die Eignung fehle insbesondere dann, wenn die aufgestellten Bauleitpläne ganz oder teilweise aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen auf Dauer nicht vollziehbar seien. Wenn Stellplätze nicht außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche zulässig wären, würde mit den festgesetzten Baugrenzen etwas verlangt, was von Beginn an nicht realisierbar gewesen sei. Die bereits vorhandene Stellplatzanlage hätte dann nie genehmigt werden dürfen und könnte auch nicht mehr genehmigt werden. Die notwendigen Stellplätze des großflächigen Einzelhandelsbetriebs wären dann nur innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche genehmigungsfähig, was aber angesichts des ausgewiesenen kleinen Baufensters nicht realisierbar sei.
Sofern man darin keinen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB sehe, wäre die Festsetzung der Baugrenzen zumindest nachträglich funktionslos geworden. § 1 Abs. 3 BauGB sei auch auf die Fälle nachträglich eintretender Hindernisse tatsächlicher oder rechtlicher Art anwendbar. Das sei vorliegend der Fall. Zudem hätte der Beklagte sich selbst durch die Erteilung von Baugenehmigungen für das Einkaufszentrum in Widerspruch zu den Festsetzungen des Bebauungsplans gesetzt. Noch zuletzt durch die Genehmigung vom 23. Mai 2006, mit der auch Änderungen an der vorhandenen Stellplatzanlage genehmigt worden seien, habe der Beklagte zum Ausdruck gebracht, dass er selbst nicht von der planungsrechtlichen Unzulässigkeit einer Stellplatzanlage außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen ausgehe.
Darüber hinaus sei der Bebauungsplan Nr. 1 „O. “ auch wegen der textlichen Festsetzungen zu Betriebsleiterwohnungen längs bestimmter Straßen in einem 25 m breiten Bereich wegen fehlender Rechtsgrundlage unwirksam.
Die vorstehenden unwirksamen Festsetzungen führten dazu, dass der Bebauungsplan insgesamt unwirksam sei. Es sei schon zweifelhaft ob die übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans, ohne die Festsetzung von Baugrenzen im Sondergebiet und ohne Festsetzung eines Gewerbegebiets nördlich der O1. Straße, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bildeten. Aus den Aufstellungsvorgängen zur 4. Änderung werde jedenfalls deutlich, dass der Plangeber einen diese Festsetzungen nicht enthaltenen Bebauungsplan niemals hätte aufstellen wollen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom 19. November 2012 zu verpflichten, ihr den mit Formularantrag vom 10. Juli 2012 beantragten Bauvorbescheid zur Umnutzung eines Teilbereichs einer unentgeltlichen Stellplatzanlage in eine gewerblich bewirtschaftete Stellplatzanlage auf dem Grundstück X1.------straße 6 in I. zu erteilen,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom 19. November 2012 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 10. Juli 2012 den bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheid für die Umnutzung eines Teilbereichs einer unentgeltlichen Stellplatzanlage in eine gewerblich bewirtschaftete Stellplatzanlage auf dem Grundstück X1.------straße 6 in I. zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er nimmt zur Begründung Bezug auf seinen ablehnenden Bescheid und macht ergänzend geltend, dass die für das Einkaufszentrum verbleibenden Stellplätze nicht ausreichten. Auch wenn es im Jahre 2006 trotz Stilllegung von Verkaufsflächen keine neue Stellplatzberechnung gegeben habe, gehe er davon aus, dass selbst für die vorhandenen Nutzungen (ohne Verkaufsflächen im 2. OG) noch 348 Stellplätze erforderlich seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorliegende Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
1. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Klägerin steht kein Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheides zu; der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 19. November 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung stehen dem Vorhaben – zumindest auch – öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauordnungsrechts entgegen (§ 71 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
Das Vorhaben der Klägerin verstößt gegen § 51 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 8 Satz 1 BauO NRW. Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift müssen bei der Errichtung baulicher und anderer Anlagen, bei denen ein Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, wie vorliegend bei dem Einkaufszentrum I. , notwendige Stellplätze errichtet werden und diese dürfen nach § 51 Abs. 8 Satz 1 BauO NRW anschließend nicht zweckentfremdet werden. Durch das geplante Vorhaben der Klägerin würden insgesamt 162 vorhandene Stellplätze des auf dem Grundstück X.-------straße 6 (Gemarkung I. , Flur 3, Flurstücke 475, 706 und 707) aufstehenden Einkaufszentrums I. (177 Stellplätze für die Klägerin abzüglich 15 neu eingezeichneter Stellplätze für das Einkaufszentrum) entfallen und das Einkaufszentrum könnte in der so bestehenden Form dann nicht mehr betrieben werden, da ihm dann eine – derzeit nicht näher bestimmbare – Anzahl notwendiger Stellplätze fehlen würde.
Inhalt des mit Formularantrag vom 10. Juli 2012 beantragten Bauvorbescheides ist die Zulässigkeit der Trennung der bisher 395 Stellplätze umfassenden Stellplatzanlage des Einkaufszentrums I. in zwei selbstständige Stellplatzanlagen auf unterschiedlichen Grundstücken. Im westlichen Bereich des derzeitigen Gesamtgrundstücks sollen 177 Stellplätze durch die Klägerin abgetrennt und bewirtschaftet werden; der verbleibende Bereich mit – durch Einzeichnung einzelner weiterer Stellplätze geschaffenen – 233 Stellplätzen soll weiterhin unentgeltlich den Kunden des Einkaufszentrums I. zur Verfügung stehen. Zur Schaffung einer räumlichen Trennung zwischen den beiden Parkplätzen ist nach den Bauvorlagen weiter die Verlegung und Verbreiterung der jetzigen Zufahrt sowie die Errichtung eines Zauns und einer Schrankenanlage nebst Technikraum in einem Container beabsichtigt.
Bei diesem Verständnis des Inhalts der Bauvoranfrage anhand der Pläne und der Betriebsbeschreibung, (eine genaue Fragestellung in dem Formularantrag erfolgte nicht), verfügte das Einkaufszentrum I. nach Realisierung des klägerischen Bauvorhabens nicht mehr über die ausreichende Anzahl notwendiger Stellplätze, unabhängig davon, ob man auf die letzte Baugenehmigung betreffend die Stellplätze des Einkaufszentrums abstellt oder auf eine (Neu)Berechnung entsprechend den aktuell in dem Einkaufszentrum genehmigten Nutzungen nach der Verkaufsflächenstilllegung im Jahre 2006. Nach der letzen Baugenehmigung vom 23. Mai 2006 waren trotz erfolgter Verkaufsflächenstilllegung im 2. Obergeschoss noch 398 Stellplätze genehmigt, da offensichtlich keine neue Stellplatzberechnung erfolgte. Der Beklagte geht auf der Grundlage der aktuell im Einkaufszentrum genehmigten Nutzung von 348 notwendigen Stellplätzen aus, wovon ‑ so der Beklagte ‑ 24 auf das derzeit leer stehende Restaurant im 2. Obergeschoss entfielen, für das eine Folgenutzung gesucht werde, ein Stellplatz auf den Imbiss und 323 Stellplätze auf die genehmigten 6.446 qm Verkaufsfläche. Bei dieser Berechnung notwendiger Stellplätze geht der Beklagte davon aus, dass ein Stellplatz je 20 qm Verkaufsfläche erforderlich ist. Nach Ziffer 3.2 der zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Verwaltungsvorschrift zu § 51 BauO NRW „Richtzahlen für den Stellplatzbedarf“, die in der Praxis mangels einer neuen Verwaltungsvorschrift immer noch als Maßstab herangezogen wird, ist bei Verkaufsstätten mit mehr als 700 qm Verkaufsfläche – wie vorliegend – ein Stellplatz je 10 bis 30 qm Verkaufsfläche notwendig. Dass der Beklagte hier einen Mittelwert von einem Stellplatz je 20 qm Verkaufsfläche in Ansatz gebracht hat, erscheint der Kammer im Hinblick auf die Anbindung des Einkaufszentrums I. an den öffentlichen Personennahverkehr, seine nähere Umgebung, in der sich überwiegend Gewerbebetriebe befinden, sowie das im Einkaufszentrum angebotene Sortiment nicht erkennbar zu hoch. Das kann jedoch an dieser Stelle dahingestellt bleiben, denn selbst bei einem zu Gunsten der Klägerin unterstellten Bedarf an der Obergrenze von einem Stellplatz je 30 qm Verkaufsfläche ergäbe sich allein für die beiden Einzelhandelsgeschäfte ein Bedarf von 215 Stellplätzen, was zuzüglich der Stellplätze für Restaurant und Imbiss einen Gesamtbedarf von 240 Stellplätzen ergäbe. Damit wären die verbleibenden 233 Stellplätze für das Einkaufszentrum nach Realisierung des klägerischen Vorhabens erkennbar nicht ausreichend.
Soweit die Klägerin im laufenden Klageverfahren ihre gestellte Bauvoranfrage dahingehend klargestellt hat, dass die geplante bewirtschaftete Stellplatzanlage nicht auf einem eigenen, noch auszuparzellierenden Flurstück realisiert werden solle, sondern nur auf einer angemieteten Teilfläche und dass nur eine vorübergehende Nutzung von aktuell nicht benötigten Stellplätzen des Einkaufszentrums nach § 51 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW begehrt werde, kann offen bleiben, ob es sich dabei wirklich nur um die Klarstellung einer bislang unklar formulierten Bauvoranfrage handelt oder, wofür mehr spricht, um eine neue Bauvoranfrage mit einem anderen Inhalt. Mit diesem Inhalt ist die Bauvoranfrage jedenfalls nicht bescheidungsfähig. Die Bauvoranfrage beschränkt sich nicht auf bauplanungsrechtliche Fragen. Die mit dem Antrag – zumindest auch – gestellte bauordnungsrechtliche Frage, ob eine vorübergehende Nutzung von 177 bzw. 162 Stellplätzen des Einkaufszentrums als bewirtschaftete entgeltliche Stellplatzanlage nach § 51 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW zulässig ist, kann an Hand der eingereichten Bauvorlagen nicht beantwortet werden. Dazu wären Erkenntnisse erforderlich, ob und bejahendenfalls wie viele Stellplätze von dem Einkaufszentrum I. gegenwärtig faktisch nicht benötigt werden. Dass es sich dabei um eine auch noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ungeklärte Anzahl handelt, hat die Klägerin selbst eingeräumt. Die Klärung dieser Frage kann bei der von der Klägerin umfassend gestellten Bauvoranfrage nicht einem späteren Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. Durch einen positiven Bauvorbescheid stünde nämlich bereits verbindlich fest, dass der konkrete Teilbereich der Stellplatzanlage des Einkaufszentrums nach § 51 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW vorübergehend anderweitig durch die Klägerin genutzt werden dürfte.
2. Das hilfsantraglich verfolgte Begehren hat ebenfalls keinen Erfolg. Mit der Reduzierung des Klageantrags auf die Erteilung eines ausschließlich bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheides, unter Ausklammerung der bauordnungsrechtlichen Stellplatzproblematik des Einkaufszentrums I. , ist eine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO eingetreten. Diese ist nach § 91 Abs. 2 VwGO zulässig, denn die Beklagte hat sich ohne ihr zu widersprechen in der mündlichen Verhandlung durch Stellung des Klageabweisungsantrages auf die geänderte Klage eingelassen.
Dem Vorhaben der Klägerin stehen indes öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen. Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig. Grundlage der planungsrechtlichen Beurteilung ist § 30 Abs. 1 BauGB, da das Vorhaben im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplanes Nr. 1 „O. “ der Gemeinde I. in der Fassung seiner 8. Änderung vom 28. Oktober 2013 liegt. Dieser Bebauungsplan setzt seit seiner 4. Änderung vom 17. Februar 1988 für den in Rede stehenden Teil des Plangebietes die Nutzungsart „Sondergebiet für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe“ fest und enthält für das Antragsgrundstück Baugrenzen, die als Baufenster in etwa – ohne Vor- und Rücksprünge – den Gebäudeumriss des Einkaufszentrums I. ausweisen. Die streitgegenständliche Stellplatzanlage verstößt gegen § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit § 23 Abs. 3 BauNVO 1977, da der geplante Standort für die bewirtschaftete Stellplatzanlage insgesamt außerhalb der im Bebauungsplan festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche liegt.
§ 23 Abs. 3 BauNVO ist entgegen seinem Wortlaut nicht nur auf Gebäude, sondern auf alle baulichen Anlagen im Sinne des § 29 BauGB anwendbar. Das ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte und dem systematischen Zusammenhang der Norm.
Ständige Rechtsprechung seit Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. Juni 2001 -4 C 1/00-, juris.
Bei der geplanten Stellplatzanlage handelt es sich um ein Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB. Die Norm erfasst neben der Errichtung auch Änderungen oder Nutzungsänderungen baulicher Anlagen, sofern sie von städtebaulicher oder planungsrechtlicher Relevanz sind. Das setzt voraus, dass durch die Veränderung bodenrechtliche Belange berührt werden können. Unter der "Änderung" einer baulichen Anlage ist dabei die Umgestaltung der Substanz der baulichen Anlage in städtebaulich relevanter Weise zu verstehen. "Nutzungsänderungen" einer baulichen Anlage liegen vor, wenn die geänderte Nutzung sich hinsichtlich der Nutzungsart oder des -umfangs von der bisherigen Nutzung in bodenrechtlich relevanter Weise unterscheidet. Bezugsmaßstab sowohl für die bauliche Änderung als auch für die Nutzungsänderung ist dabei der vorhandene legale Bestand. Die Beantwortung der Frage, ob eine Änderung oder Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB vorliegt, erfordert daher einen Vergleich des Bestandes mit der Anlage nach der vorgesehenen Umgestaltung.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 22. Mai 2014, - 8 A 3002/11 -, juris.
Mit dem klägerischen Vorhaben sind sowohl Änderungen im Bestand (Schranke, Technikraum) verbunden als auch die Umnutzung von 177 Stellplätzen in eine eigenständige Anlage der Hauptnutzung beabsichtigt. Schon die Umnutzung von 177 bzw. 162 Stellplätzen, die bislang einer anderen Hauptnutzung als notwendige Stellplätze zugeordnet waren, in eine eigenständige gewerbliche Hauptnutzung verfügt über die für § 29 BauGB erforderliche bodenrechtliche Relevanz. Die bodenrechtliche Relevanz ergibt sich insoweit bereits aus § 9 Abs. 1 und Abs. 22 BauGB, der dem Plangeber die Festsetzung entsprechender Flächen aus städtebaulichen Gründen ermöglicht oder aus § 12 BauNVO, der Regelungen hinsichtlich der Zulässigkeit von Stellplatzanlagen in den einzelnen Baugebieten enthält.
Die streitgegenständliche Stellplatzanlage ist auch nicht über § 23 Abs. 5 BauNVO ausnahmsweise zulassungsfähig. § 23 Abs. 5 Satz 1 BauNVO greift tatbestandlich schon nicht, da es sich bei der geplanten Stellplatzanlage zum einen um eine Anlage der Hauptnutzung und nicht um eine Nebenanlage im Sinne von § 14 BauNVO handelt und zum anderen selbst Stellplätze und Garagen, die keine Anlage der Hauptnutzung sind, stets keine Nebenanlagen im Sinne von § 14 BauNVO sind,
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2013, - 4 C 15/11 -, juris.
§ 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO ist entgegen der Auffassung der Klägerin ebenfalls nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift können, wenn – wie hier – im Bebauungsplan nichts anderes festgesetzt ist, bauliche Anlagen, soweit sie nach Landesrecht in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können, auf den nicht überbaubaren Grundstücksflächen zugelassen werden. Obwohl eine Stellplatzanlage abstandflächenrechtlich von der BauO NRW nicht erfasst wird, da sie selbst wegen ihrer Ebenerdigkeit keine Abstandflächen erzeugt, und damit nach Landesrecht in den Abstandflächen zulässig ist, fällt die von der Klägerin geplante Stellplatzanlage als Anlage der Hauptnutzung nicht unter den eng auszulegenden Ausnahme-tatbestand. § 23 Abs. 5 BauNVO zielt nur auf solche baulichen Anlagen ab, die keine Hauptanlagen sind.
Vgl. OVG NRW Urteil vom 9. Juli 2007 - 10 A 1550/06 -, juris und Beschluss vom 17. September 2003 - 10 A 1804/03 -, juris; VG Gießen, Urteil vom 29. Mai 2006 - 1E 857/06 -, juris; Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, Bauordnung Nordrhein-Westfalen, 12. Aufl. 2011, § 6 Rdnr. 98.
Das ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang zwischen § 23 Abs. 5 Satz 1 und 2 BauNVO. Soweit in Satz 1 von Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO die Rede ist, müssen diese regelmäßig einer Hauptnutzung zugeordnet und dieser räumlich und funktional untergeordnet sein, sodass es sich stets um bauliche Anlagen von untergeordneter Bedeutung und damit einhergehend um bauliche Anlagen geringen Ausmaßes handelt. Wenn das Gleiche nach Satz 2 für bauliche Anlagen gelten soll, die nach Landesrecht in den Abstandflächen zulässig sind oder zugelassen werden können, spricht das dafür, dass mit diesem Ausnahmetatbestand auch nur den Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO vergleichbare bauliche Anlagen geringen Ausmaßes und untergeordneter Bedeutung erfasst werden. Auch Sinn und Zweck der Norm sprechen für eine enge Auslegung des § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO. § 23 Abs. 3 BauNVO räumt der Gemeinde in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB die Möglichkeit ein, die von ihr gewünschte „offene Bauweise“ durch die Schaffung von Baugrenzen zu unterstreichen. Dieses Ziel würde unterlaufen, wenn eine bauliche Anlage, die weder „Gebäude“ noch (untechnisch) „Nebenanlage“ ist, als Hauptnutzung „vor der Baugrenze“ ohne weiteres zulässig wäre.
BVerwG, Urteil vom 7. Juni 2001 - 4 C 1/00 -, juris.
Eine Zulassung von Anlagen der Hauptnutzung außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen über den Ausnahmetatbestand des § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO würde, und dem misst die Kammer entscheidende Bedeutung zu, auch zu einer durch die BauNVO erkennbar nicht beabsichtigten Schwächung der Planungshoheit der Gemeinde führen. Während die Baugenehmigungsbehörde eine Befreiung von einer festgesetzten Baugrenze nach § 31 Abs. 2 BauGB – bei Vorliegen zusätzlicher Voraussetzungen – nur erteilen darf, wenn die geplante bauliche Anlage der Hauptnutzung die Grundzüge der Planung nicht berührt, könnte sie eine Ausnahme zur Überschreitung festgesetzter Baugrenzen bei derselben baulichen Anlage der Hauptnutzung nach § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO bereits zulassen, wenn keine städtebaulichen Gründe entgegen stünden, ohne dass es noch einer Entscheidung nach § 31 Abs. 2 BauGB bedürfte.
Soweit die Klägerin die Festsetzung neuer Baugrenzen auf dem Antragsgrundstück, die mit der 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ vom 17. Februar 1988 erfolgt ist und bei der im wesentlichen die Gebäudeumrisse des damals schon auf dem Grundstück aufstehenden Einkaufszentrums übernommen worden sind, für unwirksam hält, vermag die Kammer ihr nicht zu folgen. Die Festsetzung der Baugrenzen verstößt insbesondere nicht gegen § 1 Abs. 3 BauGB. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dabei müssen sowohl der Plan als Ganzes als auch die einzelnen Festsetzungen erforderlich, also städtebaulich gerechtfertigt sein. Bezugspunkt dieser städtebaulichen Rechtfertigung ist allerdings die planerische Konzeption der Gemeinde. Die Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB kann die Gemeinde daher weitgehend, wenn auch unter Wahrung rechtlicher Schranken, selbst durch ihre eigene planerische Konzeption für die städtebauliche Entwicklung vorgeben. Die einzelne Festsetzung eines Bebauungsplans genügt folglich dem Maßstab der Erforderlichkeit, wenn sie ihre Rechtfertigung in dem städtebaulichen Konzept der Gemeinde findet, d.h. im Rahmen der Gesamtkonzeption vernünftigerweise geboten ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 -, BVerwGE 116, 296 ff., vom 18. März 2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239 ff., und vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310 ff.; OVG NRW, Urteile vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, juris, und vom 31. Oktober 2012 - 10 A 2117/10 -, BauR 2012, 730 ff.
Gemessen an diesen Maßstäben begegnet die Festsetzung der Baugrenzen auf dem Antragsgrundstück mit der 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ keinen grundsätzlichen Bedenken. Mit der 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ wollte die Gemeinde das mit dem Bebauungsplan Nr. 1 „O. “ in seiner Ursprungsfassung 1967 unter Geltung der BauNVO 1962 festgesetzte Gewerbegebiet vor der weiteren Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe und Einkaufszentren schützen. Zu diesem Zweck sollte das gesamte Plangebiet auf die damals gültige BauNVO 1977 umgestellt werden, was keinerlei rechtlichen Bedenken begegnet. Auch der Verordnungsgeber hat mit der BauNVO 1977 die Zulässigkeit von (großflächigen) Einzelhandelsbetrieben und Einkaufszentren in Gewerbegebieten neu geregelt. Da sich auf dem Antragsgrundstück sowie dem westlich davon gelegenen Grundstück unter Geltung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ in seiner Ursprungsfassung unter Anwendbarkeit der BauNVO 1962 bereits großflächige Einzelhandelsbetriebe bzw. Einkaufszentren angesiedelt hatten – die unter der Geltung der BauNVO 1977 in einem Gewerbegebiet mutmaßlich nicht zulässig gewesen wären – wollte der Plangeber der 4. Änderung diese vorhandenen Betriebe in ihrem Bestand sichern, aber zugleich entsprechend seinem Plankonzept auch auf den Bestand festschreiben und Erweiterungen verhindern. Zur Umsetzung hat der Plangeber auf den beiden Baugrundstücken ein „Sondergebiet für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe“ und zur Verhinderung von Erweiterungen – in Übernahme der Umrisse der aufstehenden Gebäude – Baugrenzen festgesetzt. Dass dieses Konzept der Gemeinde, das vorhandene Gewerbegebiet ohne weitere unerwünschte Ansiedlungen großflächiger Einzelhandelsbetriebe fortzuentwickeln und die bereits vorhandenen großflächigen Einzelhandelsbetriebe auf ihren Bestand festzuschreiben, städtebaulich gerechtfertigt ist, ist weder zwischen den Beteiligten streitig noch begegnet es rechtlichen Bedenken.
Soweit die Klägerin geltend macht, wenn man die Stellplatzanlage an dieser Stelle außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche bauplanungsrechtlich für unzulässig halte, sei die Festsetzung der Baugrenzen auf dem Antragsgrundstück nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, da mit diesen Baugrenzen dann zwar das Einkaufszentrum selbst in seinem Bestand gesichert werde, aber gleichzeitig alle seine notwendigen Stellplätze – bauplanungsrechtlich dann ebenfalls unzulässig –außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche lägen, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Zutreffend ist insoweit, dass auch eine Einzelfestsetzung, die aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen vollzugsunfähig ist, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung also nicht zu erfüllen vermag, nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239 ff., vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, DVBl. 2013, 507 ff.; OVG NRW, Urteile vom 7. Juli 2011 - 2 D 137/09.NE -, juris, und vom 4. März 2013 - 2 D 51/12.NE -, juris.
Die Festsetzung der Baugrenzen ist jedoch weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen vollzugsunfähig. Entgegen der Ansicht der Klägerin führt die Festsetzung der Baugrenzen nicht dazu, dass in dem Sondergebiet von vornherein baurechtlich kein anderer als der bestandsgeschützte großflächige Einzelhandel zulässig ist, da jeder „andere“ großflächige Einzelhandelsbetrieb die notwendigen Stellplätze immer nur bauplanungsrechtlich unzulässig außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche errichten könnte. Zunächst stammt die Festsetzung noch aus einer Zeit, in der in der Rechtsprechung nicht abschließend geklärt war, ob § 23 Abs. 3 BauNVO für alle baulichen Anlagen gilt, sodass – folgte man dem Einwand – zu klären wäre, ob eine ehemals im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderliche Festsetzung durch eine nachträgliche Änderung der Rechtsprechung als nicht mehr erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB angesehen werden kann oder ob damit nur die Möglichkeit einer Befreiung von einer solchen Festsetzung nach § 31 Abs. 2 BauGB eröffnet würde. Der entscheidende Unterschied zwischen der von der Klägerin geplanten bewirtschafteten Stellplatzanlage und den notwendigen Stellplätzen eines großflächigen Einzelhandels liegt jedoch darin, dass es sich bei dem klägerischen Vorhaben um eine bauliche Anlage der Hauptnutzung handelt und diese aus diesem Grund, obwohl sie keine eigenen Abstandflächen wirft, auch nicht über § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO ausnahmsweise außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche zulässig ist. Bei den notwendigen Stellplätzen des Einkaufszentrums hingegen handelt es sich nicht um eine eigenständige Hauptnutzung, sondern um eine dem Einkaufszentrum funktional zugeordnete „Nebennutzung“, die einer Entscheidung über eine Ausnahme nach § 23 Abs. 5 BauNVO zugänglich ist. Ob der Plangeber rechtsfehlerfrei die gesamte Anlage notwendiger Stellplätze eines Einkaufszentrums einer Ermessensentscheidung der Baugenehmigungsbehörde nach § 23 Abs. 5 BauNVO überlassen kann, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, denn ein solcher „Fehler“ führte lediglich zu einem heute nicht mehr rügbaren Abwägungsmangel.
Vgl. zu einem Parkierungskonzept außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juli 2001 - 5 S 343/00 -, juris.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Zulassung ihres Vorhabens im Wege einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB von den Festsetzungen der Baugrenzen auf dem Antragsgrundstück. Eine solche Befreiung scheidet nämlich mit Rücksicht auf die Entscheidungshoheit des demokratisch legitimierten Rates der Gemeinde von vornherein aus, wenn – wie hier – die Grundzüge der Planung berührt sind.
Der Gesetzgeber stellt mit der Abweichung nach § 31 Abs. 2 BauGB ein Instrument zur Verfügung, das im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen eines Bebauungsplans zwar widersprechen, sich mit den grundlegenden planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität schafft. Was indes den Bebauungsplan in seinen „Grundzügen“, was seine „Planungskonzeption“ verändert, lässt sich nur durch (Um-)Planung ermöglichen und darf nicht durch einen einzelfallbezogenen Verwaltungsakt der Baugenehmigungsbehörde zugelassen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 2012 - 4 C 14.10 -, BVerwGE 142, 1 ff.; OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2009 - 10 A 568/07 -, juris, mit weiteren Nachweisen.
Vorliegend sind die Grundzüge der Planung berührt. Der Plangeber wollte mit der Festsetzung eines Sondergebietes den Fortbestand des Einkaufszentrums sichern, aber zugleich mit der Festsetzung der Baugrenzen jede Änderung bzw. Erweiterung auf dem Baugrundstück verhindern. Ausweislich der Planbegründung zur 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 „O. “ hat der Plangeber gesehen, dass die Stellplätze des vorhandenen, überplanten Einkaufszentrums mit der Festsetzung neuer Baugrenzen dann insgesamt außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen liegen. Seinem weiteren Planungswillen entsprechend sollten diese Stellplätze zwar künftig als Stellplätze nutzbar bleiben, jedoch nur dem tatsächlichen Bedarf des vorhandenen Einkaufszentrums dienen. Eine eigenständige Hauptnutzung als bewirtschaftete Stellplatzanlage, vornehmlich für Gäste des nahe gelegenen Flughafens der Nachbargemeinde, widerspricht erkennbar dem damaligen Planungswillen des Rates.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 12 BauNVO
§ 51 BauO NRW
§ 91 VwGO
§ 29 BauGB
§ 29 BauGB
§ 14 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 2 BauNVO
§ 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO
§ 51 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 51 Abs. 8 Satz 1 BauO NRW
§ 51 Abs. 8 Satz 2 BauO NRW
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 23 Abs. 3 BauNVO
§ 9 Abs. 1 und Abs. 22 BauGB
§ 23 Abs. 5 BauNVO
§ 23 Abs. 5 Satz 1 BauNVO
§ 23 Abs. 5 Satz 1 und 2 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 23 Abs. 3 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 71 der Bauordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 116, 296
BVerwGE 120, 239
BVerwGE 133, 310
BVerwGE 142, 1
4 C 1/00
8 A 3002/11
4 C 15/11
10 A 1550/06
10 A 1804/03
4 CN 4.01
4 CN 4.03
4 C 21.07
2 D 38/11
10 A 2117/10
4 CN 1.11
2 D 137/09
2 D 51/12
5 S 343/00
4 C 14.10
10 A 568/07