Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-10-08, Aktenzeichen 2 B 1758/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2019:1008.2B1758.19.00

Tenor:
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 18. Juli 2019 - 6 L 2232/19.GI - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers - 6 K 2301/19.GI - gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 17. Mai 2019 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf
1.200,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Aufgrund der gemäß § 147 Abs. 1 und § 146 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Schriftsätzen vom 2. und 19. August 2019 form- und fristgerecht eingelegten und begründeten Beschwerde des Antragstellers ist der im Tenor genannte Beschluss des Verwaltungsgerichts mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abzuändern. Die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 17. Mai 2019, mit dem dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Führung eines Fahrtenbuchs für das Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen X... aufgegeben wurde, ist wiederherzustellen. Nach der in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen und möglichen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist diese Anordnung zum Führen eines Fahrtenbuchs nicht rechtmäßig mit der Folge, dass dem Interesse des Antragstellers zukünftig - bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über seine Anfechtungsklage - 6 K 2301/19.GI - von dieser verkehrsrechtlichen Maßnahme verschont zu bleiben, Vorrang vor dem öffentlichen Vollzugsinteresse einzuräumen ist.
Nach § 31a Abs. 1 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) kann die Straßenverkehrsbehörde gegenüber einem Fahrzeughalter für ein oder mehrere auf ihn zugelassene oder künftig zuzulassende Fahrzeuge die Führung eines Fahrtenbuchs anordnen, wenn die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Straßenverkehrsvorschriften nicht möglich ist. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser gesetzlichen Vorschrift sind hier nicht erfüllt, weil der Antragsteller zum maßgeblichen Zeitpunkt am 18. November 2018, an dem mit dem Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen X... ein Verkehrsverstoß begangen wurde - auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts - unstreitig nicht Halter dieses Kraftfahrzeugs war und auch gegenwärtig nicht ist. Die Anordnung gemäß § 31a Abs. 1 StVZO, ein Fahrtenbuch zu führen, kann jedoch nur gegenüber dem Fahrzeughalter erfolgen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Antragsteller gemäß § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt (und klagebefugt). Der Begründung des erstinstanzlichen Gerichts, der am 28. Mai 2019 vom Antragsteller gemäß § 80 Abs. 5 VwGO im eigenen Namen gestellte Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes sei unzulässig, weil nach Auslegung der streitgegenständlichen Anordnung des Antragsgegners vom 17. Mai 2019 nicht der Antragsteller, sondern die Halterin des Kraftfahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen X..., die Y... GmbH, Inhalts-Adressat(in) dieses Verwaltungsaktes sei, vermag sich das Beschwerdegericht nicht anzuschließen.
Nicht eindeutige, das heißt auslegungsbedürftige Verwaltungsakte - wie hier die Anordnung des Antragsgegners vom 17. Mai 2019 - sind gemäß der auch im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) auszulegen. Nach dieser Vorschrift ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen. Maßgeblich ist danach nicht der innere, bloß subjektive Wille des Sachbearbeiters einer Behörde, sondern der objektive Gehalt der Erklärung, das heißt der in der Willenserklärung der Verwaltung zum Ausdruck kommende erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte bzw. nach Treu und Glauben verstehen musste und durfte (sog. „Empfängerhorizont“). Um den Regelungsgehalt und -umfang einer Willensäußerung der Verwaltung durch Auslegung zu ermitteln, ist zunächst vom Wortlaut der Erklärung auszugehen. Jedoch kann es hierauf nicht allein ankommen. Zu berücksichtigen sind vielmehr alle von dem Adressaten erkannten oder ihm erkennbaren Umstände vor und bei dem Ergehen der behördlichen Maßnahme.
Es kommt mithin auf den objektiven Erklärungsinhalt eines Verwaltungsaktes, also darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände bei objektiver Betrachtung verstehen musste. Die Auslegung eines Verwaltungsaktes entsprechend § 133 BGB richtet sich daher nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Verwaltungsbehörde. Es kommt deshalb weder auf den inneren Willen der Verwaltungsbehörde noch darauf an, wie die Behörde und/oder der Adressat des Verwaltungsaktes diesen verstanden wissen wollen. Unklarheiten bei der Ermittlung des so zu bestimmenden objektiven Erklärungsinhaltes einer Willenserklärung/eines Verwaltungsaktes gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl.: BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2018 - 6 A 3/16 -, BVerwGE 162, 179 = NVwZ 2018, 1476 = Buchholz 402.0 G 10 Nr. 6; Urteil vom 22. März 2012 - 1 C 3/11 -, BVerwGE 142 = NVwZ-RR 2012, 529 = InfAuslR 2012, 261 = Buchholz 402.242 § 23 AufenthG Nr. 3; OVG für das Land NordrheinWestfalen, Beschluss vom 17. Januar 2019 - 4 E 779/18 -, juris; Urteil vom 26. September 2017 - 14 A 1167/16 -, juris; Beschluss vom 13. August 2009 - 1 B 264/09 -, juris; Thüringer OVG, Urteil vom 17. Juni 2015 - 1 KO 369/14 -, BImSchG-Rspr. § 18 Nr. 33, juris, jeweils m. w. N.).
Nach diesen Maßstäben musste der Antragsteller als Adressat der Bekanntgabe der Anordnung des Antragsgegners vom 17. Mai 2019 gem. §§ 41 Abs. 1 und 43 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 14 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) die darin enthaltenen Regelungen so verstehen, dass er (persönlich) als nach § 14 HVwVfG von der Fahrzeughalterin für das Verwaltungsverfahren Bevollmächtigter verpflichtet werden soll, ein Fahrtenbuch für das betroffene Kraftfahrzeug der Halterin mit dem amtlichen Kennzeichen X... zu führen.
Dies ergibt sich bei objektiver Betrachtung bereits aus dem Einleitungssatz der Anordnung des Antragsgegners vom 17. Mai 2019. Dort heißt es:
„Sehr geehrter Herr Rechtsanwalt
gemäß § 31a Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) ... ergeht gegen Sie folgende Verfügung:
Unmissverständlich wird dann in Satz 1 der Ziffer 1 der Anordnung vom Antragsgegner geregelt:
„1. Ihnen wird die Führung eines Fahrtenbuches für das auf die Firma Ihres Mandanten zugelassene Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen X... für die Dauer von sechs Monaten ab Zustellung dieses Bescheides auferlegt. “
Unabhängig von der missglückten Formulierung „... für das auf die Firma Ihres Mandanten zugelassene Kraftfahrzeug...“, denn Mandant des Antragstellers ist und war die Y... GmbH als juristische Person und nicht etwa deren Geschäftsführer und/oder eine andere zur Vertretung berechtigte natürliche Person, muss diese Regelung bei objektiver Würdigung dahin verstanden werden, dass der Antragsteller als Bevollmächtigter der Fahrzeughalterin gemäß § 31a Abs. 1 StVZO persönlich verpflichtet wird, für diese ein Fahrtenbuch für das Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen X... zu führen. Etwas anderes folgt nach den vorstehend dargelegten Auslegungsgrundsätzen auch nicht aus dem Umstand, dass dem Antragsteller als zugelassener Rechtsanwalt die gesetzliche Regelung gemäß § 31a StVZO natürlich bekannt war und ist, denn auf die subjektiven Vorstellungen des Adressaten kommt es bei der Auslegung eines Verwaltungsaktes nicht an.
Eine derartige Auslegung ergibt sich auch aus Ziffer 3 der streitigen Anordnung vom 17. Mai 2019. Darin wird dem Antragsteller ein Zwangsgeld angedroht:
„3. Sollten Sie der Aufforderung nach Nr. 1 nicht Folge leisten, drohe ich Ihnen hiermit die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 300,00 Euro an.“
Im Zusammenhang mit dem vorstehend wiedergegebenen Einleitungssatz der Anordnung ergibt sich auch hier bei einer objektiven Betrachtung, dass der Antragsteller davon ausgehen konnte und durfte, die Androhung eines Zwangsgeldes richte sich gegen ihn persönlich und nicht an die Halterin des betroffenen Kraftfahrzeugs.
Anders als vom Verwaltungsgericht in der Begründung seines angefochtenen Beschlusses angenommen, stellt der Antragsgegner auch in der Begründung seines angefochtenen Bescheids vom 17. Mai 2019 hinsichtlich der Verpflichtung zum Führen eines Fahrtenbuchs nicht auf die Fahrzeughalterin ab. Zwar ist es zutreffend, dass der Antragsgegner in dieser Begründung davon ausgeht, dass der Antragsteller nicht Halter des Fahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen X... ist, mit dem am 18. November 2018 eine Verkehrsordnungswidrigkeit begangen wurde und dass die Einstellung des daraufhin eingeleiteten Ordnungswidrigkeitenverfahrens aufgrund der mangelnden Mitwirkung der Fahrzeughalterin erfolgt ist. Das Wissen der Straßenverkehrsbehörde des Antragsgegners (und des Antragstellers) um die tatsächliche Haltereigenschaft und die Angaben des Antragsgegners in der Begründung seiner streitgegenständlichen Anordnung in diesem Zusammenhang sind für die Auslegung dieser Anordnung jedoch nicht entscheidend. Maßgeblich ist insoweit vielmehr, dass der Antragsteller auch aus der Begründung der Anordnung vom 17. Mai 2019 entnehmen konnte, dass nicht die Fahrzeughalterin selbst bzw. eine zu ihrer Vertretung gesetzlich befugte natürliche Person, sondern er als der im Verwaltungsverfahren gem. § 14 HVwVfG Bevollmächtigte (persönlich) zur Führung eines Fahrtenbuchs herangezogen wird. So wird der Antragsteller in der Begründung der Fahrtenbuchauflage direkt angesprochen, wenn darin formuliert wird:
„Die Frist von sechs Monaten trägt zum einen dazu bei, Ihnen bewusst zu machen, dass beim Führen von Kraftfahrzeugen durch nicht verkehrsgerechtes Verhalten der Fahrzeug führer Leben, Gesundheit und Eigentum von Personen gefährdet und im Falle von Verstößen die zuständigen Behörden in der Lage sein müssen, eindeutige Rückschlüsse auf den Fahrer als Verursacher ziehen zu können. “
Bei einer Auslegung nach dem Empfängerhorizont ist die streitige Anordnung des Antragsgegners vom 17. Mai 2019 sowohl nach den darin enthaltenen Regelungen als auch nach ihrer Begründung deshalb so zu verstehen, dass die Verpflichtung zum Führen eines Fahrtenbuchs für das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen X... dem Antragsteller als Verfahrensbevollmächtigten der Fahrzeughalterin und nicht der (durch ihre gesetzlichen Vertreter handelnden) Halterin selbst auferlegt wird.
Etwas anderes folgt auch nicht aus den erkennbaren Umständen vor oder bei Ergehen dieser behördlichen Maßnahme, wie zum Beispiel aus dem Umstand, dass der Antragsgegner das Anhörungsschreiben vom 12. April 2019 direkt an die Fahrzeughalterin gerichtet hat. Zu diesem Zeitpunkt war der Antragsteller nämlich noch nicht als Bevollmächtigter der Halterin gem. § 14 HVwVfG bestellt; eine Anzeige der Vertretung durch den Antragsteller erfolgte erst danach mit Schreiben vom 24. April 2019. Im Übrigen erschließt sich nicht, inwiefern eine gegenteilige Auslegung im Sinne des Antragsgegners durch die Tatsache gestützt werden soll, dass sämtliche Schreiben des Antragsgegners und die streitgegenständliche Anordnung dasselbe Aktenzeichen aufweisen und dieses Aktenzeichen auch vom Antragsteller im Rahmen seines Mandats angegeben worden ist.
Da der Antragsteller durch die Anordnung des Antragsgegners vom 17. Mai 2019 zum Führen eines Fahrtenbuchs für ein Kraftfahrzeug verpflichtet wird, dessen Halter er nicht ist, kann diese auf § 31a StVZO gestützte Maßnahme keinen Bestand haben. Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts ist daher abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Anordnung des Antragsgegners zur Führung eines Fahrtenbuchs vom 17. Mai 2019 wiederherzustellen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Antragsgegner gem. § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen, da er unterlegen ist.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Nr. 2 und 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und folgt in der Höhe der Wertfestsetzung durch das erstinstanzliche Gericht, die von keinem der Beteiligten beanstandet worden ist.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 66 Abs. 3 Satz 3 und 68 Abs. 5 Satz 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 BGB
§ 23 AufenthG
§ 14 HVwVfG
§ 31a StVZO
§ 31a Abs. 1 StVZO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 und 68 Abs. 5 Satz 1 GKG
§ 147 Abs. 1 und § 146 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1, 53 Nr. 2 und 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 162, 179
NVwZ 2018, 1476
NVwZ-RR 2012, 529
InfAuslR 2012, 261
6 L 2232/19
6 K 2301/19
6 A 3/16
1 C 3/11
4 E 779/18
14 A 1167/16
1 B 264/09
1 KO 369/14