Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2014-12-02, Aktenzeichen 10 LA 100/14

Tenor:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 11. Kammer (Einzelrichter) - vom 22. September 2014 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Kläger wendet sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 5. November 2012, mit dem ihm die Wiederansaat einer Dauergrünlandfläche aufgegeben worden ist.
Er kaufte die in Rede stehende 1,52 ha große Fläche im Oktober 2011, nachdem sie vom Voreigentümer ungenehmigt von Dauergrünland in Ackerland umgewandelt worden war, als Ackerfläche und gab sie im folgenden Sammelantrag 2012 entsprechend an. Die Beklagte stützt die im angefochtenen Bescheid ausgesprochene Verpflichtung auf die Annahmen, dass dieser ungenehmigte Umbruch dem Kläger zuzurechnen und er deshalb zur Wiederansaat einer gleich großen Dauergrünlandfläche verpflichtet sei.
Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid aufgehoben und sich zur Begründung darauf berufen, dass es an schon der notwendigen Rechtsgrundlage mangele. Die Niedersächsische Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds.GVBl. S. 362 = DG-ErhVO) sehe für den Fall des Grünlandumbruchs bewusst unterschiedliche Rechtsfolgen vor: Unter den Voraussetzungen des § 2, d.h. bei einer - zwischenzeitlich bekannt gemachten - Verringerung des Grünanteils von mehr als 5 %, aber weniger als 10 % (bzw. jetzt 8 % gemäß Art. 3 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009), bestehe für den Grünlandumbruch nur ein Genehmigungserfordernis; hinzu trete ggf. die Kürzung von Beihilfen wegen Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen (bzw. das Cross-Compliance-Gebot). Die in § 3 gesondert geregelte Wiederanlage von Grünland setze hingegen erst bei einer weitergehenden Verringerung des Grünlandanteils um mehr als 8 % bzw. 10 % ein, die bislang in Niedersachsen nicht erreicht sei. Die DG-ErhVO spiegele insoweit das dem Land durch die bundesrechtliche Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 DirektZahlVerpflG vorgegebene System wieder. Denn auch darin werde zwischen den beiden Schwellen von 5 % (Nr. 1) und 8 % (Nr. 2) unterschieden, und nur für den letztgenannten Fall eine Verordnungsermächtigung zum hier umstrittenen Wiederansaatgebot erteilt. § 3 DirektZahlVerpflG sowie die Verordnungen (EG) Nrn. 73/2009, 1120 und 1122/2009 schieden hingegen als Rechtsgrundlage schon deshalb aus, weil sich ihnen - soweit hier erheblich - nur Verpflichtungen der Mitgliedstaaten entnehmen ließen.
Der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag der Beklagten hat keinen Erfolg.
Die Berufung kann weder nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch nach Nr. 3 dieser Norm zugelassen werden.
Aus dem Zulassungsvorbringen der Beklagten ergeben sich keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit des Urteils.
Die Beklagte verweist zunächst auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 13. Juni 2013 (12 A 2656/11). Darin wird wörtlich ausgeführt, dass sich „die Rechtsgrundlage für die Wiederansaatverpflichtung … aus § 2 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (verkündet als Art. 1 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland und zur Änderung der Verordnung zur Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Landwirtschaftskammer in Niedersachsen vom 6. Oktober 2009 - Nds. GVBl. 2009, S. 362) i. V. m. § 3 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschafts-rechtlicher Vorschriften über Direktzahlungen und sonstige Stützungsregelungen - Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz - DirektZahlVerpflG (in der Bekanntmachung der Neufassung vom 28. April 2010 (BGBl. I 2010, S. 588)) i. V. m. Art. 4 und 6 Abs. 2 Unterabsatz 1 S. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 vom 19. Januar 2009 (ABl. L 30 vom 31. Januar 2009, S. 16) i. V. m. Art. 3 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 sowie Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vom 30. November 2009 (ABl. L 316 vom 2. Dezember 2009, S. 65)“ ergibt. Diese Bezugnahme allein stellt keine hinreichende Darlegung i. S. d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dar. Denn aus der zitierten Normenkette wird nicht deutlich, ob sich die notwendige Rechtsgrundlage aus einer Zusammenschau der genannten Normen oder einer einzelnen von ihnen, und wenn ja, welcher, ergeben soll. Es fehlt eine Auseinandersetzung damit, weshalb die abweichende Beurteilung in dem angegriffenen Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover im Einzelnen fehlerhaft sein soll.
Die Beklagte bezieht sich im Weiteren auf Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 und macht geltend, danach könne ein Mitgliedstaat den Umbruch von Dauergrünland nicht nur gemäß Unterabs. 1 von einer Genehmigung abhängig machen, sondern diese Genehmigung nach Unterabs. 2 auch an die Bedingung der Neueinrichtung/Wiederansaat einer Fläche als Dauergrünland knüpfen. Jedenfalls der Wortlaut dieser zitierten Norm enthält danach aber gerade keine ausdrückliche Aussage zu der hier maßgeblichen Frage, ob ein Mitgliedstaat bereits unter den Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 1, auf die in Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 verwiesen wird, im Falle eines ungenehmigten und nicht genehmigungsfähigen Umbruchs allein die Wiederansaat des umgebrochenen Grünlandes anordnen kann/muss (vgl. dazu wohl verneinend auch Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Meilensteine der Agrarpolitik, Ziffer 5.3 „Erhaltung des Dauergrünlandes“, S. 78). Selbst wenn man jedoch hiervon zugunsten der Beklagten ausgeht, so verbleibt zusätzlich die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass es sich insoweit nur um eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Ermächtigung handele, die der normativen Umsetzung bedürfe und nicht unmittelbar zu Lasten des Betriebsinhabers wirke. Mit diesem tragenden Argumentationsstrang setzt sich die Beklagte nicht auseinander. Er trifft im Übrigen zu. Denn Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 normiert keine unmittelbaren Verpflichtungen der Betriebsinhaber, sondern solche der Mitgliedstaaten. Hierauf beruhen die entsprechenden Regelungen im DirektZahlVerpflG und in der DG-ErhVO, die andernfalls weitgehend überflüssig wären.
Aus dem vorgenannten Grund muss in diesem Verfahren auch nicht abschließend der Inhalt der bundesrechtlichen Ermächtigungen in § 5 Abs. 3 Nnr. 1 und 2 DirektZahlVerpflG geklärt werden. Selbst wenn man mit der Beklagten von einem - unterstellt - nach Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 i. V. m. § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG und § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG eröffneten Normsetzungsspielraum des Landes hinsichtlich der Wiederansaatverpflichtung nach einem ungenehmigten Umbruch von Dauergrünland bereits bei Überschreitung der o. a. Schwelle von 5 % ausgeht, so muss hiervon doch jedenfalls hinreichend deutlich in der Landesverordnung Gebrauch gemacht worden sein (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.11.2012 - 3 C 22/11 -, juris, Rn. 16) - wie dies etwa Nordrhein-Westfalen ausdrücklich mit § 1 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 12. Januar 2011 (GV. NRW S. 160) getan hat.
Das Fehlen einer entsprechenden ausdrücklichen landesrechtlichen Regelung in (§ 2) der Niedersächsischen Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland mit dem Inhalt, dass „im Fall eines ungenehmigten Dauergrünlandumbruchs die betroffene Fläche unverzüglich neu/wieder mit Grünland einzusäen (oder die erforderliche Umbruchgenehmigung einzuholen) ist“, wie sie von der Beklagten wohl sinngemäß in § 2 DG-ErhVO hineingelesen und in ihrer dem Senat bekannten bisherigen Praxis angewandt wird, hat das Verwaltungsgericht jedoch gerade tragend bemängelt. Hierzu verhält sich das Zulassungsvorbringen indes nicht.
Zudem spricht aus den folgenden Gründen in der Sache Überwiegendes für die Richtigkeit dieser Ansicht des Verwaltungsgerichts, und zwar nicht nur nach dem Wortlaut, sondern auch nach der Systematik und in Übereinstimmung mit dem Zweck der Niedersächsischen Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland:
Denn den o.a. oder einen inhaltlich gleich lautenden Satz enthält § 2 DG-ErhVO dem Wortlaut nach nicht. § 3 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO sieht zwar als Rechtsfolge eine Verpflichtung zur Wiederansaat von Dauergrünland vor, aber nur unter weiteren, hier nicht gegebenen Voraussetzungen, u.a. des Überschreitens der o.a. Schwelle von 10 %.
Nach der Systematik sowie der Überschrift der §§ 2, 3 hat der Verordnungsgeber in Niedersachsen zwischen dem Genehmigungsvorbehalt einerseits (§ 2) sowie dem Wiederanlegen andererseits (§ 3) unterschieden und danach seine Verordnung sogar in den Überschriften gegliedert. § 2 ist zudem in fünf Absätze untergliedert und beschäftigt sich in Absatz 5 mit der eher seltenen Fallgestaltung der Grünlandumverteilung in der Flurbereinigung. Ein vergleichbares System, ohne Verpflichtung zur Wiederansaat bei einem ungenehmigten Grünlandumbruch, findet sich auch in anderen Bundesländern, etwa in § 10 Abs. 1 und 2 der bayrischen Verordnung zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (BayGAPV) vom 2. Juni 2005 oder in den §§ 1 - 3 der rheinland-pfälzischen Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 31. Juli 2014.
Zudem ist bei der systematischen Auslegung zu berücksichtigen, dass das Fehlen einer Wiederansaatverpflichtung durchaus mit dem allgemeinen Regelungssystem übereinstimmt. Denn die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 enthält in ihrem hier maßgeblichen Teil Durchführungsbestimmungen „hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“. Die bereits in der Grundverordnung (EG) Nr. 73/2009 angelegte „Regelsanktion“ für einen Verstoß gegen solche anderweitige Verpflichtungen liegt jedoch nach Art. 23 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 in einer Kürzung der Direktzahlungen, d.h. die anderweitigen Verpflichtungen werden vorrangig als Annex zur Gewährung der Direktzahlungen verstanden. Ist insoweit etwa gegen eine tierschutzrechtliche Bestimmung als Bestand der „anderweitigen Verpflichtungen“ verstoßen worden, so ist es hingegen grundsätzlich nicht Aufgabe der die unionsrechtliche Förderung gewährenden Behörden, Abhilfe zu schaffen. Soweit dieses Regelungssystem hinsichtlich der Erhaltung des Grünlandes in Art. 6 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 durchbrochen worden ist, spricht also Überwiegendes für eine enge Auslegung dieser in der Niedersächsischen Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland näher geregelten Ausnahme.
Es fällt daher schwer anzunehmen, der niedersächsische Normgeber habe in § 2 DG-ErhVO schlicht vergessen zu regeln, welche (weiteren) Rechtsfolgen sich bei einem ungenehmigten Umbruch ergeben sollen.
Dieser Mangel kann nicht überzeugend allein durch den im Ansatz zutreffenden Verweis darauf ersetzt werden, dass dem ersichtlich angestrebten Erhalt von Dauergrünland mit dem umstrittenen Wiederansaatgebot am Effektivsten gedient ist. Hiergegen spricht neben der gerade fehlenden Regelung und der Systematik der Verordnung, dass der ungenehmigte Umbruch auch ohne ein solches ausdrückliches Gebot nicht „ungesühnt“ bleiben muss, sondern zu Kürzungen wegen Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen nach Art. 23 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 70 ff. Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 führen kann und nach dem Kenntnisstand des Senats aus einer Mehrzahl entsprechender Verfahren auch regelmäßig führt. An einem Bedarf für eine extensive teleologische Auslegung des § 2 DG-ErhVO bzw. einem „Hineinlesen“ des o.a. Satzes fehlt es erst recht, wenn man - wie wohl die Beklagte im angegriffenen Bescheid - von einer Fortdauer des Verstoßes gegen die anderweitigen Verpflichtungen bei weiterer Nutzung der Fläche als Ackerland ausginge.
Aus den vorgenannten Gründen scheidet schließlich auch die Annahme aus, die vermeintliche Lücke in § 2 DG-ErhVO, der lediglich ein Verbot des Grünlandumbruchs enthält, könne hinsichtlich der fehlenden Regelung zur Wiederansaat bei einem ungenehmigten Umbruch hilfsweise durch einen Rückgriff auf die Generalklausel des § 11 Nds.SOG insoweit geschlossen werden (vgl. zu einer entsprechenden Fallgestaltung Nds. OVG, Urt. v. 20. 7. 2006 - 8 LC 185/04 -, juris, Rn. 22, m. w. N.).
Bei der Ausgangslage kann offen bleiben, ob die Beklagte den ungenehmigten Grünlandumbruch überhaupt zu Recht dem Kläger zugerechnet hat.
Die Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) der sinngemäß von der Beklagten aufgeworfenen Frage zugelassen werden, ob es in Niedersachsen eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Anordnung der Wiedereinsaat von Dauergrünland im Falle des ungenehmigten Umbruchs gibt.
Die Frage bestimmt sich für den hier zu entscheidenden Fall noch nach den o.a. Vorschriften. Zwar sind diese Normen - wie von der Beklagten aufgezeigt worden ist - von den Verwaltungsgerichten bislang unterschiedlich ausgelegt worden, was für den erforderlichen obergerichtlichen Klärungsbedarf spricht.
An ihre Stelle treten aber ab dem 1. Januar 2015 Art. 45 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, ergänzt durch Art. 42 ff. der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 sowie § 16 Direktzahlungen-Durchführungsgesetz vom 9. Juli 2014 (BGBl. I S. 897) (DirektZahlDurchfG). Gestritten wird also um auslaufendes Recht, dessen Auslegung regelmäßig keine Grundsatzbedeutung zukommt (vgl. zum Folgenden: Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124, Rn. 10; BVerfG, Beschl. v. 7.11.2013 - 2 BvR 1895/11 -, juris, Rn. 21; BVerwG, Beschl. v. 26.3.2013 - 3 B 90/12 -, juris, Rn. 6, jeweils m. w. N.).
Etwas anderes ergibt sich ausnahmsweise zunächst dann, wenn die Klärung von Rechtsfragen, die sich zu auslaufendem Recht stellen, noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Dass diese Voraussetzungen vorliegend gegeben sind, wird jedoch von der Beklagten nur abstrakt, nicht aber konkret, etwa durch Benennung einer entsprechenden Anzahl von noch erstinstanzlich anhängigen Verfahren mit dieser Problematik, geltend gemacht und ist auch im Übrigen nicht zu erkennen (vgl. etwa die Zahlenangaben der Nds. Landesregierung zu den Gesamtgrünlandumbrüchen in der LT-Drs. 16/4550, S. 8; ungenehmigte Grünlandumbrüche stellen danach offenbar kein generelles Problem dar).
Ebenso wenig ist der zweite Ausnahmefall gegeben, dass sich die streitige Frage in gleicher Weise bei der Nachfolgeregelung stellt. Denn das DirektZahlDurchfG enthält (in § 17) anders als das DirektZahlVerpflG (in § 5) keine an die Länder gerichtete Verordnungsermächtigung mehr, so dass sich die hier entscheidungserhebliche Frage nach der zutreffenden Auslegung einer niedersächsischen Landesverordnung - DG-ErhVO - zukünftig nicht mehr stellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 DirektZahlVerpflG
§ 2 DG-ErhVO
§ 2 DG-ErhVO
§ 5 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 DirektZahlVerpflG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung
§ 10 Abs. 1 und 2 der bayrischen Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 12 A 2656/11
3 C 22/11
8 LC 185/04
2 BvR 1895/11
3 B 90/12