Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-12-15, Aktenzeichen 9 A 367/19
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2020:1215.9A367.19.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten. Sie begehrt die Aufhebung eines Bescheides, welcher für das Jahr 2018 die an den Beklagten zu zahlende Kreisumlage festsetzt.
Im Rahmen der Aufstellung des Haushalts für das Haushaltsjahr 2018 bat der Beklagte im Herbst des Jahres 2017 seine kreisangehörigen Gemeinden darum, zum angedachten Hebesatz für die Kreisumlage des Haushaltsjahres 2018 i. H. v. 47,06 % Stellung zu nehmen.
Die Klägerin - wie auch einige andere Gemeinden - reagierte hierauf mit Schreiben vom 14.11.2017 und führte aus, dass der angedachte Hebesatz ihre angespannte Finanzsituation noch erhöhe bzw. nicht ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit entspreche.
In Vorbereitung der anstehenden Kreistagssitzung teilte der Beklagte den kreisangehörigen Gemeinden mit, dass beabsichtigt sei, dem Kreistag für das Haushaltsjahr 2018 einen im Vergleich zum vorangegangenen Haushaltsjahr unveränderten Umlagesatz von 47,06 % vorzuschlagen.
Mit am 06.12.2017 beschlossener Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 setzte der Kreistag die Kreisumlage in § 5 der Satzung auf 47,06 % fest (Bl. 5 Bd. I Verwaltungsvorgang). Die Haushaltsplanung des Beklagten wies im Ergebnishaushalt für 2018 einen Jahresüberschuss von 178.300 Euro auf. Bestandteil der Beschlussvorlage zur Haushaltssatzung war eine als „Abwägungsprozess zur Kreisumlageerhebung“ bezeichnete Anlage, die zum einen eine Zusammenstellung der Änderungen der Zuweisungen, der Kreisumlage und der Steuerkraftmesszahl von 2017 zu 2018 und zum anderen sämtliche Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden zum in Aussicht genommenen Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2018 enthielt.
Im Laufe des Jahres 2018 entstand im Haushalt des Beklagten ein Fehlbedarf von ca. 5,5 Millionen Euro.
Der Beklagte setzte daraufhin ein Verfahren zum Erlass eines Nachtragshaushalts in Gang. Zunächst wurde ein Vorentwurf erstellt, der einen Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. enthielt. Bei den kreisangehörigen Gemeinden fragte er sodann unter Mitteilung dieses Hebesatzes im September 2018 bestimmte haushaltsrechtliche Eckdaten ab. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit wurden nachfolgend die Haushaltsjahresergebnisse der Gemeinden für die Jahre 2013 - 2017, für das betreffende Jahr 2018 und die Jahre 2019 - 2021 betrachtet. Dabei wurde das Eigenkapital aus der Eröffnungsbilanz zugrunde gelegt. Es wurde geprüft, ob der Haushalt ausgeglichen ist, ob die Tilgung im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit erwirtschaftet werden kann, wie hoch die Prokopfverschuldung ist und ob eine Konsolidierungspflicht besteht. Darüber hinaus wurde in die Betrachtung einbezogen, in welchem Maße die Realsteuerhebesätze den vom Land angesetzten Durchschnittswerten entsprechen, wie die Investitionstätigkeit aussieht, ob und in welcher Höhe freiwillige Ausgaben vorgenommen werden und Konsolidierungshilfen in Anspruch genommen worden sind. In der Zeit vom 15.-26. Oktober 2018 fand auf der Grundlage der von den Gemeinden mitgeteilten finanziellen Eckdaten mit jeder Gemeinde ein Beratungsgespräch statt. Die Haushaltssituation des Landkreises wurde unter den gleichen Gesichtspunkten aufgearbeitet. Aus diesem Zahlenmaterial wurden Kennzahlen ermittelt für eine Gegenüberstellung der Finanzbedarf und -ausstattungen zwischen den Gemeinden und dem Beklagten.
Aus den erfassten Daten wurde in Anlehnung an das im Land Sachsen-Anhalt geltende Haushaltskennzahlensystem eine Punktebewertung vorgenommen.
Dabei galt Folgendes:
0 bis -3 Punkte: finanzielle Leistungsfähigkeit gesichert
-4 bis -9: finanzielle Leistungsfähigkeit eingeschränkt
-10 bis -15: finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet
-16 bis -21: finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen.
Im Durchschnitt erreichten die Gemeinden dabei -11 Punkte (finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet). Der Beklagte erreichte -16 Punkte (finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen).
Der Beklagte stellte im Ergebnis dieses Verfahrens (vgl. S. 399 – 411 Bd. I, S. 716 – 724 Bd. II des Verwaltungsvorgangs) im Wesentlichen folgendes fest: Auf der Grundlage des erwarteten Fehlbedarfs des Landkreises von 5,5 Millionen Euro wäre zum Erreichen des Haushaltsausgleiches eine Erhöhung der Kreisumlage für 2018 von 47,06 v. H. auf 50,34 v. H. notwendig. Sowohl der Landkreis als auch viele Kommunen hätten in den vergangenen Jahren versucht, ihre Finanzsituation durch die Inanspruchnahme von Schuldendiensthilfen oder Konsolidierungshilfen zu verbessern. Freiwillige Aufgaben sowie Investitionstätigkeit würden sowohl durch den Landkreis als auch durch die Kommunen in einem gewissen Umfang wahrgenommen. Die durchschnittliche Abschöpfungsquote der Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen liege bei 40,23 %. Bei einer Verbandsgemeinde würden zwei Kommunen die relative Grenze der Umlageerhebung mit 101,65 v. H. (Plötzkau) bzw. 147,10 v. H (Alsleben) überschreiten. Aufgrund der Einmaligkeit dieser Überschreitungen müsse dies nicht zu einer Absenkung des Kreisumlagesatzes führen. Bezogen auf 2018 würden 13 von 21 Gemeinden einen Fehlbetrag in der Planung aufweisen. Bezogen auf den Betrachtungszeitraum 2018 – 2021 verblieben 8 Kommunen mit einem Fehlbetrag. Für diese 8 Kommunen sei untersucht worden, wie hoch der Kreisumlagesatz sein müsste, damit sie einen Ausgleich für 2018 erreichen. Im Durchschnitt wäre ein Hebesatz von 39,94 v. H. durch diese Kommunen leistbar (auf der Grundlage von 47,06 v. H. für die anderen Kommunen). Dann würde sich der Fehlbetrag beim Landkreis um weitere 12 Millionen Euro erhöhen. Im Ergebnis des Abwägungsprozesses sei unter Berücksichtigung der Finanzlage aller kreisangehörigen Gemeinden und unter Berücksichtigung der prekären Situation des Landkreises ein Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. angemessen. Dieser Kreisumlagesatz ermögliche es dem Landkreis unter gewissen Einschränkungen seinen gesetzlichen Aufgaben gerecht zu werden, ohne die Gemeinden über die Maßen in ihren Selbstverwaltungsrechten zu beeinträchtigen. Mit dem Kreisumlagesatz achte der Landkreis seine Verantwortung gegenüber dem kreisangehörigen Raum, ohne seine eigenen Verpflichtungen in Bezug auf die haushaltsrechtlichen Vorschriften aus den Augen zu verlieren.
Der Entwurf der Nachtragshaushaltssatzung und das Verwaltungsverfahren zu dessen Erstellung wurden im November 2018 in den Sitzungen verschiedener Ausschüsse des Beklagten von dessen Verwaltungsmitarbeitern vorgestellt und mit den Ausschussmitgliedern umfangreich erörtert.
In Vorbereitung der Kreistagssitzung vom 28.11.2018 wurden den Kreistagsmitgliedern die Sitzungsunterlagen im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt (vgl. Bl. 1.250 Bd. II des Verwaltungsvorgangs).
Die Beschlussvorlage (Bl. 483/1 bis 483/4 Bd. I des Verwaltungsvorgangs) zur Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 enthielt unter anderem Ausführungen zur Abwägung bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Es wird erläutert, der vorgelegte Nachtragshaushalt berücksichtige einen Kreisumlagesatz i. H. v. 47,06 v. H. Allein auf der Grundlage des erwarteten Fehlbetrages i. H. v. 5,5 Millionen Euro wäre zum Erreichen des Haushaltsausgleiches eine Erhöhung der Kreisumlage für 2018 auf 50,34 v.H. notwendig. Eine Erhöhung der Umlagesätze innerhalb eines Haushaltsjahres müsse nach § 20 Abs. 1 FAG LSA jeweils bis zum 31. Mai vom Kreistag beschlossen sein und komme für das Jahr 2018 nicht mehr in Betracht. Für den C. sei im Urteil des VG Magdeburg vom 11.09.2018 festgestellt worden, dass das bisher im Landkreis angewandte Verfahren zur Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an der Festsetzung der Kreisumlage und dem daraus resultierenden Abwägungsprozess nicht den Anforderungen entspreche. Aus diesem Grund sei im Rahmen der Nachtragshaushaltssatzung ein umfangreicher Abwägungsprozess durchgeführt worden. Eine Festlegung zur Durchführung des Abwägungsverfahren gebe es für das Land Sachsen-Anhalt bisher nicht. Aufgrund dessen sei durch den Landkreis ein Verfahren erarbeitet worden, das künftig für alle Festsetzungen der Kreisumlage im Rahmen der Haushaltsplanung angewandt werde, solange es seitens des Landes keine Vorgaben gebe. Im Rahmen des Abwägungsprozesses seien zunächst die kollidierenden Finanzbedarfe zu ermitteln. Dies erfordere zwingend eine Beteiligung der betroffenen Umlageschuldner. Andererseits habe der Landkreis die kollidierenden Haushaltsinteressen im Rahmen einer vorzunehmenden Abwägungsentscheidung in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. Das gesamte durchgeführte Abwägungsverfahren sei der Beschlussvorlage beigefügt (Anlage 2). Seitens der Kommunen wäre im Durchschnitt ein Hebesatz i. H. v. 39,94 v.H. leistbar. Dies würde für den Landkreis eine Absenkung des Kreisumlagesolls auf 67,6 Millionen Euro bedeuten. Der Fehlbetrag würde sich um weitere 12 Mio. € erhöhen. Die Entscheidung zum Ergebnis dieser Abwägung, d. h. zur Höhe des festzusetzenden Kreisumlagesatzes, obliege dem Kreistag. Eine unterschiedliche Festsetzung von Hebesätzen zur Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit einzelner Kommunen sehe das Finanzausgleichsgesetz ausdrücklich nicht vor. Im Ergebnis der Abwägung werde dem Kreistag mit dem vorliegenden Nachtragshaushaltsplan vorgeschlagen, den Kreisumlagesatz auf 47,06 vom Hundert festzusetzen.
Als Anlage zur Beschlussvorlage waren sowohl die Nachtragshaushaltssatzung und der Nachtragshaushaltsplan als Anlage 1 als auch das „Abwägungsverfahren“ als Anlage 2 enthalten.Die Anlage 2 (Band II des Verwaltungsvorgangs) beinhaltete zunächst die „Grundlagen zum Abwägungsprozess“, in welchen auf neun Seiten ähnliche Ausführungen wie innerhalb der Beschlussvorlage angestellt wurden. Die Anlage 2.1 beinhaltete die Beratungsprotokolle einschließlich der Stellungnahmen der einzelnen Kommunen. Die Anlage 2.3 beinhaltete „Abwägungen“ hinsichtlich jeder einzelnen Kommune in Gegenüberstellung zum Beklagten. Die Anlage 2.4 beinhaltete eine tabellarische Gesamtübersicht der Finanzen des Beklagten und der Gemeinden sowie die jeweilige Punktebewertung.
In der Kreistagssitzung vom 28.11.2018 (Sitzungsprotokoll, Bl. 472 – 479 Bd. I des Verwaltungsvorgangs) wurde die Nachtragshaushaltssatzung behandelt. Hierzu stellte die SPD-Fraktion einen Änderungsantrag, wonach der Kreisumlagesatz in Höhe von 43,213 v. H. festgelegt werden sollte. Über den Kreisumlagesatz wurde von den Kreistagsmitgliedern diskutiert. Nach der Debatte über die Festlegung des Kreisumlagesatzes wurde der Änderungsantrag mit 9 Ja-Stimmen, 35 Nein-Stimmen und 2 Enthaltungen abgelehnt. Im Anschluss wurde mit 31 Ja-Stimmen, 10 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen die Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018, deren Bestandteil der Nachtragshaushaltsplan war, beschlossen. § 5 der Nachtragshaushaltssatzung sah vor, dass der Kreisumlagesatz 47,06 v. H. beträgt.
Im Vergleich zur bisherigen Haushaltssatzung ergaben sich durch die Nachtragshaushaltssatzung folgende Veränderungen: Im Ergebnisplan wird der Gesamtbetrag der Erträge von 407.339.800 € auf 406.141.800 € herabgesetzt und der Gesamtbetrag der Aufwendungen von 407.161.500 € auf 411.690.500 angehoben. Im Finanzplan erfolgt im Nachtragshaushalt eine Korrektur der Ansätze für Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit von 400.719.200 € auf 399.521.200 € sowie eine Erhöhung des Ansatzes für Auszahlungen von 397.121.700 € auf 397.729.000 €
Die Nachtragshaushaltssatzung wurde im Amtsblatt des Beklagten am 13.12.2018 bekannt gegeben.
Das Landesverwaltungsamt sah mit Bescheid vom 12.12.2018 von einer Beanstandung des Beschlusses über die Nachtragshaushaltssatzung ab. Es führte aus, dass der Beschluss über die Haushaltssatzung zwar nicht den gesetzlichen Bestimmungen entspreche, da wegen des Fehlbetrages von 5,5 Millionen Euro gegen den Grundsatz des Haushaltsausgleiches verstoßen werde und von einer dauerhaften Überschuldung des Salzlandkreises auszugehen sei. Von einer Beanstandung werde jedoch abgesehen, da dem Beklagten andernfalls die Möglichkeit genommen würde, die ausstehende Kreisumlagefestsetzung unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung vornehmen zu können (Bl. 1.277 Bd. II des Verwaltungsvorgangs).
Mit Bescheid vom 29.08.2019 setzte der Beklagte nach einer Anhörung die Kreisumlage gegenüber der Klägerin endgültig auf 2.453.920 € fest. Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass laut § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 der Umlagesatz der Kreisumlage 47,06 % betrage.
Am 07.10.2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, dass der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlage die Vorgaben der Rechtsprechung nicht beachtet habe. Dem Bescheid mangele es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage, denn § 5 der Nachtragshaushaltssatzung sei rechtswidrig. Der Beklagte habe nicht die Hürden überwunden, welche damit verbunden wären, nachträglich für unwirksam gehaltene Umlagebestimmungen zu heilen und nachträglich den Anforderungen der Rechtsprechung anzupassen. Eine echte Abwägung habe nicht stattgefunden. In Wirklichkeit sei es lediglich darum gegangen, den Kreisumlagesatz verfahrensrechtlich abzusichern bzw. zu heilen. Da das Geld im Zeitpunkt des Satzungserlasses bereits ausgegeben gewesen sei und alle Beteiligten längst disponiert hätten, habe in Wirklichkeit nichts mehr abgewogen werden sollen. Die einzige Aufgabe der vermeintlichen Abwägung sei es gewesen, den Kreisumlagesatz zu retten. Mit diesem Ziel hätte sich der Beklagte jedoch von vornherein gebunden. Eine echte Entscheidungsbefugnis sei dem Kreistag nicht mehr zugekommen, er habe nur noch abzunicken gehabt. Es könne nicht festgestellt werden, dass der Beklagte in seiner Entscheidung noch offen gewesen sei. Der objektiv eingetretene Finanzbedarf sei nur der äußeren Form nach der Anlass für den Nachtragshaushalt gewesen. Der Finanzbedarf, der in die Abwägung einzustellen sei, sei zudem mehr als eine reine Bewertung von Haushaltsposten. Darüber hinaus führe die Handhabung des Landesverwaltungsamtes, welches die Haushaltssatzung genehmigte, obwohl es sie für rechtswidrig gehalten habe, zur Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung. Die Nachtragshaushaltssatzung erfülle zudem nicht die Anforderungen an eine Nachtragshaushaltssatzung. Eine solche liege nur dann vor, wenn auch ein Paragraf in der Haushaltssatzung geändert werde.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten über die endgültige Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 vom 29.08.2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Bescheid sei rechtmäßig und die Nachtragshaushaltssatzung sei wirksam. Tatsächlich sei die Nachtragshaushaltssatzung in mindestens einem Paragrafen geändert worden. Zudem enthalte die Beschlussvorlage zur Nachtragshaushaltssatzung neue Abwägungsüberlegungen zur Festsetzung der Kreisumlage. Der Ermittlungs- und Abwägungsprozess entspreche den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt. Er habe einen strukturierten Abwägungsprozess entwickelt und diesen im Verwaltungsvorgang dokumentiert. Ab September 2018 sei unter Einbeziehung der kreisangehörigen Kommunen ein aufwändiges Verfahren durchgeführt worden. Die diesbezüglichen Unterlagen (Anlage 2 zur Beschlussvorlage) hätten dem Kreistag bei seiner Entscheidung über die Nachtragshaushaltssatzung am 28.11.2018 vorgelegen. Die klägerische Behauptung, seitens des Beklagten habe kein Abwägungswille und keine Abwägungsbereitschaft bestanden, treffe nicht zu. Dies ergebe sich aus dem Protokoll der Kreistagssitzung. Über den Kreisumlagesatz sei offen und kontrovers diskutiert worden. Es habe sich nicht um ein bloßes Abnicken gehandelt. Dies zeige sich insbesondere an dem Änderungsantrag der SPD-Fraktion. Den Kreistagsmitgliedern sei für die Beratung in den Ausschüssen sowie für die Kreistagssitzung umfangreiches Zahlenmaterial zur finanziellen Situation der kreisangehörigen Gemeinden sowie des Landkreises zur Verfügung gestellt worden. Insbesondere die Anlage 2.4 enthalte eine Gesamtübersicht mit einer Wertungsmatrix zur Vorbereitung der Entscheidung des Kreistages. Auch der Umstand, dass das Ergebnis der Abstimmung nicht einstimmig ausgefallen sei, spräche gegen ein bloßes Abnicken. Dem klägerischen Vortrag, wonach die Festsetzung des Kreisumlagesatzes unwirksam sei, da es sich lediglich um die Rechtfertigung einer Entscheidung aus dem Vorjahr handele, könne nicht gefolgt werden. Denn § 103 Abs. 1 S. 1 KVG LSA sehe die Möglichkeit ausdrücklich vor, eine Nachtragshaushaltssatzung im laufenden Haushaltsjahr zu erlassen. Aus § 20 Abs. 1 FAG LSA ergebe sich im Übrigen, dass auch der Kreisumlagesatz Gegenstand einer Änderung der Haushaltssatzung im laufenden Haushaltsjahr sein könne. Zwar sei eine Erhöhung nur bis zum 31. Mai des Haushaltsjahres möglich, dessen ungeachtet bestünde jedoch die Möglichkeit, den Kreisumlagesatz zu senken.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid vom 29.08.2019 über die Erhebung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 (streitiger Bescheid) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Berechtigung des Beklagten zur Erhebung einer Kreisumlage sind die §§ 99 Abs. 3 KVG LSA, 19 FAG LSA i. V. m. § 5 der Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 vom 28.11.2018. Nach § 99 Abs. 3 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen. Gemäß § 19 Abs. 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.
Gemäß § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 des Beklagten vom 28.11.2018 (NHS 2018) beträgt der Umlagesatz der Kreisumlage 47,06 v. H. Die Vorschrift des § 5 NHS 2018 ist jedoch keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der hier streitgegenständlichen Kreisumlage. Denn sie ist nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 87 Verf. LSA vereinbar, da der Beklagte damit gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verstoßen hat.
1. Nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sowie Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf. LSA muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst nach Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden danach das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Die Finanzausstattung der Gemeinden wird dabei als Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen verstanden. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung – neben Entgelten für spezielle Leistungen – Einnahmen aus Steuern (sog. Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus Landesmitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei. Dem stehen in negativer Hinsicht Bestimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den Gemeinden Finanzmittel zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen. Bei der Kreisumlage handelt es sich um ein anerkanntes Instrument, mit dem bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt werden. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt und ihre Wirkung darf nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 12). Dem Gesetz- und sonstigen Normgeber kommt bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreisen und Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zu. Die Erhebung der Kreisumlage stellt insbesondere keinen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner Gemeinden dar, sondern die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Aus dem Grundgesetz lässt sich insofern keine Vorrangposition herleiten, vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des kommunalen Raums lässt sich weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassung wegen ein Vorrang behaupten (BVerwG, U. v. 31.01.2013, a. a. O., juris Rn. 13). Die Verteilung der Finanzmittel muss daher gleichmäßig geschehen. Mit Blick auf die Kreisumlage kommt diesem Grundsatz des finanziellen Gleichranges zunächst vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris).
2. Zwar war es dem Beklagten nicht grundsätzlich verwehrt, mit der Nachtragshaushaltssatzung 2018 eine Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2018 zu schaffen (a); der darin in § 5 festgesetzte Kreisumlagesatz ist jedoch nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (b).
a) Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des hier streitigen Kreisumlagebescheides ist der in § 5 NHS 2018 enthaltene Kreisumlagesatz. Denn wird über den Kreisumlagesatz für ein Haushaltsjahr - wie hier - mehrmals durch den Kreistag entschieden, so ist regelmäßig die zuletzt beschlossene Haushaltssatzung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Kreisumlageerhebung die maßgebliche Satzung. Diese Satzung tritt dann regelmäßig an die Stelle der Vorgängersatzung. Wegen der im Zusammenhang mit der Festsetzung des Kreisumlagesatzes stets gebotenen Abwägung zwischen den finanziellen Interessen des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden spricht Überwiegendes dafür, dass die in einer zuvor erlassenen Haushaltssatzung enthaltene Regelung eines Kreisumlagesatzes bei Unwirksamkeit des „letzten Haushaltssatzungsrechts“ nicht wiederauflebt (vgl. BVerwG, U. v. 10.08.1990 - 4 C 3/90 -, juris, zum Rechtssatz „lex posterior derogat legi priori“). Die abschließende Beantwortung dieser Frage kann jedoch vorliegend dahinstehen, da die ursprüngliche Haushaltssatzung 2018 des Beklagten vom 06.12.2017 den sich aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergebenden Anforderungen - insbesondere hinsichtlich der daraus folgenden Ermittlungspflicht - nicht gerecht wurde. Denn seinerzeit hatte der Beklagte lediglich die Änderungen von 2017 zu 2018 hinsichtlich der Kreisumlagebeträge, der Steuerkraftmesszahlen und der Zuweisungen betrachtet und Stellungnahmen von den Gemeinden zum in Aussicht genommenen Kreisumlagesatz eingeholt (vgl. Vortrag des Beklagten, Bl. 51 d. A.). Damit bestand bereits keine ausreichende Datengrundlage, um die finanzielle Situation seiner Gemeinden hinreichend beurteilen zu können. Vorstehendes gilt ungeachtet des Umstandes, dass sich die NHS 2018 eine Rückwirkung nicht ausdrücklich beimisst. Denn sowohl aus dem Wortlaut der Satzung als auch ihrem materiellen Regelungsgehalt (vgl. § 100 Abs. 1 KVG LSA) geht auch für die Gemeinden mit hinreichender Bestimmtheit hervor, dass es sich dabei um die für das Haushaltsjahr 2018 maßgebliche Satzung handelt. Insoweit ist zwischen ihrem formellen Inkrafttreten (vgl. § 8 Abs. 4 KVG LSA) und ihrem materiellen Geltungsspruch, der auch den zeitlichen Geltungsbereich erfasst, zu unterscheiden.
Zudem ist es zulässig, nach Ablauf der Frist des § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA (31. Mai des Haushaltsjahres) bzw. nach Ablauf des Haushaltsjahres durch Erlass einer (erneuten) Haushaltssatzung etwaige rechtliche Mängel, die bei der ursprünglichen Beschlussfassung vorlagen, nachträglich jedenfalls dann zu beseitigen, wenn die ursprüngliche Haushaltssatzung - wie hier - noch vor Ablauf des Haushaltsjahres bekannt gemacht wurde, welches dem Jahr vorangeht, für das der Kreisumlagesatz festgesetzt wird.
Die Möglichkeit einer Heilung folgt aus der (auch) insoweit bestehenden allgemeinen Satzungskompetenz des Landkreises zum Erlass einer Haushaltssatzung gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA, die lediglich partiell z. B. durch § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA eingeschränkt ist. Die Gemeinden müssen auch nicht befürchten, dass durch nachfolgende Haushaltssatzung die ausdrückliche Regelung des § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA umgangen wird; denn diese Vorschrift bietet den Gemeinden auch in diesen Fällen hinreichenden Schutz vor einer Erhöhung des Kreisumlagesatzes nach Ablauf des 31. Mai eines Haushaltsjahres.
Darüber hinaus ist bei der Frage nach der Befugnis zur Heilung einer Haushaltssatzung auch Art. 28 Abs. 2 GG nicht aus dem Blick zu verlieren, der auch den Landkreisen ein Recht auf Gewährung auskömmlicher Finanzmittel gewährt, zumal die Kreisumlage eine der Hauptfinanzierungsquellen der Landkreise ist und der sachgerechten Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raumes dient. Die Erträge aus der Kreisumlage werden durch die Landkreise auch zu solchen Aufgaben genutzt, die letztendlich den Gemeinden zugutekommen. Es ist vor diesem Hintergrund den Landkreisen die Möglichkeit einzuräumen, erneut im Rahmen einer Haushaltssatzung einen Beschluss über den Kreisumlagesatz zu treffen, um etwaige rechtliche Mängel, die bei der ursprünglichen Beschlussfassung vorlagen, nachträglich zu beseitigen. Dem steht auch der Umstand, dass bei Erlass einer neuen Haushaltssatzung - insbesondere nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres - bereits Ausgaben getätigt worden sind, nicht entgegen. Denn eine Haushaltssatzung stellt lediglich die rechtliche Grundlage für den Vollzug des Haushaltsplans dar. Sie ist also die rechtliche Grundlage für die bereits getätigten Ausgaben. Werden die Einnahmen eines Landkreises durch einen verringerten Kreisumlagesatz nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres vermindert, so ist die Folge der nachträglichen Änderung des Kreisumlagesatzes maximal, dass der Haushaltsausgleich nicht mehr erreicht wird. Ohne eine wirksame Festsetzung des Kreisumlagesatzes wäre der Haushalt jedoch - für den Fall, dass kreisangehörige Gemeinden gegen die Kreisumlagebescheide geklagt haben - erst recht unausgeglichen. Insofern ist auch hinsichtlich der Befugnis zur Heilung einer Haushaltssatzung streng zwischen der Legitimation für den Haushaltsvollzug durch Haushaltssatzung und dem Haushaltsvollzug selbst zu trennen.
Erforderlich für eine Fehlerbeseitigung durch einen nachträglichen Beschluss über eine Haushaltssatzung ist jedoch, dass die neue Haushaltssatzung selbst alle Voraussetzungen erfüllt, die an einen rechtmäßigen Beschluss über einen Kreisumlagesatz zu stellen sind (vgl. OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O., zu einem „nur“ Bekräftigungsbeschluss des Kreistages). Dies erfordert u. a., dass tatsächlich zwischen den finanziellen Belangen der Gemeinden und des Landkreises eine Abwägung getroffen wird. Ob die - wie hier - als „Nachtragshaushaltssatzung“ bezeichnete Haushaltssatzung tatsächlich eine solche im Sinne des § 103 KVG LSA ist, ist für die Beurteilung des in ihr beschlossenen Kreisumlagesatzes unerheblich.
Der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt hat nunmehr (wohl) zur Beseitigung der sich aus der uneinheitlichen Rechtsprechung (vgl. dazu VGH München, B. v. 14.12.2018 - 4 BV 17.2488 – Rn. 14, beckonline; OVG Thüringen, U. v. 18.12.2008 - 2 KO 994/06 - 3. Leitsatz, Rn. 36 ff., juris; OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 - Rn. 64, juris) ergebenen möglichen Rechtsunsicherheiten § 100 Abs. 1 KVG LSA mit Gesetz zur Änderung des Kommunalverfassungsgesetzes und wahlrechtlicher Vorschriften vom 02.11.2020 (GVBl. LSA vom 09.11.2020, S. 630 f.; vgl. auch Begründung des Gesetzesentwurfs vom 01.07.2020, LT-Drs. 7/6269, S. 20 f.) neu gefasst. Nach Satz 5 dieser Vorschrift kann die Haushaltssatzung zur Behebung von Fehlern auch nach Ablauf des Haushaltsjahres geändert oder erlassen werden. Es kann vorliegend dahinstehen, „welche Heilungsfälle“ durch diese rechtliche Regelung, die sich in formeller Hinsicht keine Rückwirkung beimisst, erfasst werden; ungeachtet dessen spricht sie jedoch für die vom Gericht vertretene Rechtsauffassung.
b) Der in der Nachtragshaushaltssatzung vom 28.11.2018 beschlossene Kreisumlagesatz von 47,06 % verstößt gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs. Zwar genügt der Kreisumlagesatz diesem Grundsatz insoweit, als er den sich daraus ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen gerecht wird (aa); der Landkreis hat seinen eigenen Finanzbedarf jedoch ni cht mit der so bekannten finanziellen Situation der Gemeinden abgewogen (bb).
aa) Aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichranges ergeben sich verfahrensrechtliche Anforderungen an die Erhebung der Kreisumlage. Der Landkreis hat vor der Festsetzung des Kreisumlagesatzes seinen eigenen Finanzbedarf sowie den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (OVG LSA, U. v. 17.03.3030 - 4 L 14/19 -, juris). Bei den durch verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Rechtsnormen gewonnenen Verfahrensanforderungen handelt es sich nicht um bloße Obliegenheiten des Landkreises als Satzungsgeber, sondern um selbstständige Verfahrenspflichten, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages über die Haushaltssatzung erfüllt sein müssen. Die Erfüllung der Ermittlungs- und Offenlegungspflicht stellt eine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Satzung dar (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris).
aaa) Der Landkreis hat vor der Festsetzung des Kreisumlagesatzes seinen eigenen Finanzbedarf sowie den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln. Denn aus dem Gleichrang der kommunalen Finanzinteressen folgt, dass der Landkreis vor der Festlegung seines eigenen, in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Umlagesoll stehenden Finanzbedarfs in der Haushaltssatzung eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen muss, ohne dass es hierfür einer Beteiligung (insbesondere einer Anhörung) der kreisangehörigen Kommunen bedarf. Vielmehr genügt der Rückgriff auf bereits zusammengetragene und gesicherte Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Kommunen, anhand derer sich im Rahmen einer Gesamtschau die Entwicklung des gemeindlichen Finanzbedarfs generell einschätzen lässt. Die entsprechenden Informationen können beispielsweise den Haushaltssatzungen der Gemeinden mit den darin enthaltenen Festsetzungen und der jährlich fortgeschriebenen Finanzplanung entnommen werden. Anstelle einer gesonderten Abfrage bei jeder einzelnen Gemeinde darf der Landkreis im Wege der Informationshilfe auch auf das bei der Kommunalaufsichtsbehörde und dem statistischen Landesamt bereits vorhandene Zahlenmaterial zurückgreifen. Ein formloser kommunalpolitischer Informationsaustausch genügt dagegen nicht, um dem Kreistag die notwendige fundierte Entscheidungsgrundlage zu verschaffen (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris). Die so bestehende Ermittlungspflicht verlangt von einem Landkreis mithin ein „proaktives“ Verhalten in Bezug auf die Kenntnis der finanziellen Belange der Gemeinden, ohne im Einzelnen vorzugeben, in welcher Weise davon Gebrauch zu machen ist.
Dabei ist es erforderlich aber auch ausreichend, dass der Landkreis solche Daten zusammenträgt, die im Einzelfall geeignet sind, den Finanzbedarf der Gemeinden sowie den eigenen Finanzbedarf aufzuzeigen, um dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs Rechnung tragen zu können. Dagegen sind Finanzdaten der Gemeinden zur finanziellen Mindestausstattung zwar ebenfalls notwendig, um diese bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes gewährleisten zu können. Wurden die insoweit maßgeblichen Finanzdaten jedoch z. B. deshalb nicht vollständig erhoben, weil eine derartige Rechtsverletzung von vornherein nicht in Betracht kam, ist dies im Zusammenhang mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs unbeachtlich. Denn anders als dieser, ist die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden abwägungsfest.
Diese Anforderungen aus der Ermittlungspflicht hat der Beklagte erfüllt. Er hat von den kreisangehörigen Gemeinden systematisch und organisiert sehr umfangreiche Daten zu deren Finanzsituation eingeholt. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit wurden dabei die Haushaltsjahresergebnisse der Gemeinden für die Jahre 2013 - 2017, für das betreffende Jahr 2018 und die Jahre 2019 - 2021 betrachtet. Dabei wurde das Eigenkapital aus der Eröffnungsbilanz zugrunde gelegt. Es wurde für das Haushaltsjahr 2018 geprüft, ob der Haushalt ausgeglichen ist, ob die Tilgung im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit erwirtschaftet werden kann, wie hoch die Prokopfverschuldung ist und ob eine Konsolidierungspflicht besteht. Darüber hinaus betrachtete der Beklagte, in welchem Maße die Realsteuerhebesätze den vom Land angesetzten Durchschnittswerten entsprechen, wie die Investitionstätigkeit aussieht, ob und in welcher Höhe freiwillige Ausgaben vorgenommen werden und Konsolidierungshilfen in Anspruch genommen worden sind. Er hat auch (überobligatorisch) Beratungsgespräche mit jeder einzelnen Gemeinde geführt und deren Ergebnisse dokumentiert. Dadurch hat der Beklagte eine ausreichende Datengrundlage erhoben. Auch hat er eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden angestellt. Er hat dabei die Finanzsituation aller Gemeinden nach denselben Kriterien betrachtet. Zudem hat er ein Punktesystem entwickelt, die Finanzsituation aller Gemeinden in diesem Punktesystem bewertet und seiner eigenen Finanzsituation gegenübergestellt (vgl. Anlage 2.4, Bl. 1.176 Bd. II des Verwaltungsvorgangs). Anhand der vom Beklagten gesammelten Daten ist es möglich, sich einen Überblick über die finanzielle Situation der Gemeinden und des Beklagten zu verschaffen und diese einschätzen zu können. Diese Daten sind den Kreistagsmitgliedern vor der Kreistagssitzung vom 28.11.2018 nebst Beschlussvorlage zur Nachtragshaushaltssatzung über das Ratsinformationssystem zugänglich gemacht worden. Die Beschlussvorlage enthielt bereits eine kurze (einseitige) Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse der durch die Verwaltung ermittelten Daten zur Finanzsituation der Gemeinden und des Beklagten. Als Anlage 2 (Band II des Verwaltungsvorgangs) war der Beschlussvorlage der gesamte Vorgang zum Verfahren hinsichtlich der Ermittlung der Finanzbedarfe („Abwägungsverfahren“) beigefügt. Darunter befand sich auch eine neunseitige, verständliche Zusammenfassung des Verwaltungsverfahrens zur Ermittlung des Finanzbedarfs von Gemeinden und Landkreis und ein begründeter Vorschlag zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Als Anlage 2.4 erhielten die Kreistagsmitglieder eine tabellarisch aufbereitete Übersicht über die Finanzsituation der Gemeinden und des Landkreises. Als Anlage 2.2 erhielten die Kreistagsmitglieder sämtliche Stellungnahmen der Kommunen und die Beratungsprotokolle zu den Einzelgesprächen und zu jeder Gemeinde eine Tabelle zur finanziellen Situation von 2013 – 2021. Insoweit hat der Beklagte den zur Entscheidung über die Kreisumlage berufenen Mitgliedern des Kreistages vor der Beschlussfassung die Unterlagen zur Ermittlung des Finanzbedarfs in geeigneter Weise aufbereitet zur Verfügung gestellt, wobei es die Kammer ausdrücklich dahinstehen lässt, ob und in welcher Form dies rechtlich geboten ist (vgl. hierzu OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 - und BVerwG, B. v. 02.10.2020 - 8 B 43/20 -, beide juris). Anhand dieses von der Landkreisverwaltung vorgelegten Datenmaterials waren die Kreistagsmitglieder in der Lage, eine daran orientierte Abwägung vorzunehmen (vgl. zu diesem Erfordernis OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.).
Auch hat der Beklagte den Finanzbedarf seiner Gemeinden vor der endgültigen Festlegung seines eigenen Finanzbedarfs - mithin der Festsetzung des Umlagesatzes - ermittelt (vgl. zu dieser Anforderung OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 - juris). Zwar wurde im Rahmen des Verfahrens zum Erlass des Nachtragshaushalts ein Vorentwurf des Haushalts erstellt, der einen Kreisumlagesatz von 47,06 % enthielt. Zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes fragte der Beklagte dann bei den kreisangehörigen Gemeinden unter Mitteilung dieses Wertes im September 2018 die haushaltsrechtlichen Eckdaten ab, führte die Beratungsgespräche und stellte eine Querschnittsbetrachtung der finanziellen Situation der Gemeinden an. Dass der Beklagte insoweit bereits einen Richtwert für den Kreisumlagesatz mitgeteilt hatte, bevor er die Finanzsituation der Gemeinden ermittelte, ist unschädlich. Denn diese Mitteilung dient lediglich dazu, die Gemeinden in die Lage zu versetzen, dies bei der eigenen Haushaltsplanung zu berücksichtigen. Die Gemeinden können ihre Haushalte - ungeachtet von § 21 FAG LSA - sicherer aufstellen, wenn ihnen die Absichten des Landkreises bekannt sind. Die Mitteilung eines Richtwertes für die Festlegung des Kreisumlagesatzes ist unschädlich, solange deutlich wird, dass dieser Wert lediglich ein Hilfswert für die Kommunen zur Aufstellung ihrer Haushaltspläne ist bzw. der Landkreis hierzu Stellungnahmen der Gemeinden einholen will und der Landkreis nach Mitteilung des Wertes offen über den Finanzbedarf der Kommunen entscheidet, ohne sich den mitgeteilten Hilfswert als Ziel zu setzen.
bbb) Der Beklagte hat auch seine Offenlegungspflicht erfüllt. Unter dem Gesichtspunkt der „Offenlegung“ kommt es allein darauf an, ob sich nach den Aufstellungsunterlagen eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festlegung des Satzes für die Erhebung der Kreisumlage ergibt (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris). Dies ist hier ausweislich der dem Gericht vorgelegten Unterlagen der Fall. Darunter befinden sich die Protokolle der Ausschuss- und Kreistagssitzungen, in denen der Kreisumlagesatz behandelt wurde, sowie sämtliche Unterlagen über die finanzielle Situation der Gemeinden (siehe oben), die auch den Kreistagsmitgliedern zur Verfügung gestellt wurden. Mit diesen Unterlagen verfügt (auch) das Gericht im vorliegenden Einzelfall - und damit ohne dass das Gericht konstatiert, dass dies in dem in diesem Maße erfolgten Umfang in jedem Fall zwingend erforderlich sein muss – über eine ausreichende Grundlage, um die Finanzbedarfe der Kommunen hinreichend einschätzen zu können, den Gang des Verfahrens der Festsetzung des Kreisumlagesatzes nachzuvollziehen und die für die Höhe des Umlagesatzes maßgeblichen Gesichtspunkte zur Kenntnis nehmen zu können.
bb) Wie bereits oben dargelegt ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung verletzt.
Dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs entnimmt das Gericht insoweit ein Einseitigkeitsverbot und ein Rücksichtnahmegebot der Landkreise in der Weise, auch bei einem eigenen unabweisbaren Bedarf, der sich in Haushaltsansätzen objektiviert, mit dem Kreisumlagesatz die finanziellen Belange der Gemeinden hinreichend zu wahren. Anders gewendet: Nicht alles, was den Gemeinden (ggf. gerade noch) zumutbar ist, darf und muss in jedem Falle durch den Landkreis ausgeschöpft werden, auch wenn es der Finanzbedarf des Landkreises rechtfertigt. Den insoweit bestehenden Handlungsspielraum zu bewerten und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zu gewährleisten, ist Gegenstand der vom Landkreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes vorzunehmenden Abwägung der gegenseitigen finanziellen Belange. Dem Landkreis ist bei der Ausschöpfung dieses Handlungsrahmens eine Entscheidungsprärogative zuzubilligen, die vom Gericht lediglich daraufhin überprüfbar ist, ob bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes das Einseitigkeitsverbot bzw. Gebot der Rücksichtnahme, welche allein den Einschätzungsspielraum der Landkreise begrenzen, eingehalten wurde. Bei der Abwägung handelt es sich darüber hinaus - mangels landesrechtlicher Regelungen - nicht um einen formalisierten Vorgang, sondern um ein materiell-rechtliches Erfordernis, allein deren Einhaltung Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung ist. Dies folgt daraus, dass mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs die Rechte der Gemeinden „im Vorfeld der finanziellen Mindestausstattung“ insbesondere im Lichte der allein dem Landkreis obliegenden Festsetzungsbefugnis einerseits gestärkt werden sollen, das Finanzierungsrecht des Landkreises andererseits nicht unangemessen eingeengt werden darf, weshalb die Kreisumlagefestsetzung insoweit nur dann mangelbehaftet ist, wenn sie einseitig und rücksichtslos erfolgt.
Diese Grundsätze berücksichtigend, geht das erkennende Gericht zuvorderst davon aus, dass eine den oben erörterten Anforderungen gerecht werdende Ermittlung und Offenlegung regelmäßig die Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden im Rahmen der Abwägung impliziert. Von dieser Vermutung ist jedoch mit der Folge, dass sich der Kreisumlagesatz als im Ergebnis offensichtlich einseitig und rücksichtslos erweist, dann nicht auszugehen, wenn sich aus dem Vorbringen der klagenden Gemeinde bzw. den Unterlagen zur Aufstellung des Kreishaushaltes hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Kreis gleichwohl die finanziellen Belange der Gemeinden im Ergebnis unberücksichtigt gelassen hat. Insoweit kann dahinstehen, ob es sich dabei um einen Abwägungsausfall oder um ein strukturelles Abwägungsdefizit handelt; in beiden Fällen mangelt es der Festsetzung des Kreisumlagesatzes - wie hier - an der erforderlichen Abwägung. Dagegen liegt ein Abwägungsdefizit dann vor, wenn der Kreisumlagesatz trotz hinreichender Ermittlung und erfolgter Abwägung nach Lage der Dinge z. B. deshalb so nicht hätte beschlossen werden dürfen, weil er auf schlechterdings nicht tragfähigen Erwägungen beruht (vgl. OVG Saarlouis, a. a. O., Rn. 72).
Demgegenüber verstößt ein - auf einer ordnungsgemäßen Abwägung beruhender - Kreisumlagesatz, mit dem jedenfalls noch die finanzielle Mindestausstattung gewährleistet wird, aufgrund der Einschätzungsprärogative des Landkreises nicht allein wegen seiner Höhe gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen, weshalb dieser bei der Prüfung der Einhaltung des Grundsatzes des Gleichrangs nicht auf seine Ergebnisrichtigkeit ausschließlich deshalb vom Gericht zu überprüfen ist, weil jede Herabsetzung der Kreisumlage zu einer verbesserten Situation der Gemeinden führen würde. Anders gewendet: Die Höhe des Kreisumlagesatzes ist in einem solchen Fall durch eine rechtlich einwandfreie Abwägung hinreichend legitimiert.
Seine eigenen finanziellen Belange einseitig berücksichtigend und damit rücksichtslos verhält sich ein Landkreis - in der hier allein beachtlichen Fallgestaltung - ausnahmsweise mithin dann, wenn er zwar die finanziellen Belange der Gemeinden (hinreichend) ermittelt und offengelegt hat, diese jedoch bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes unberücksichtigt lässt. Für eine solche Rücksichtnahme besteht für einen Landkreis umso mehr Veranlassung, je angespannter die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden ist. Ob und wann dies der Fall ist, kann nicht generell beantwortet werden, sondern bedarf einer Beurteilung im Einzelfall.
Ob Anhaltspunkte für eine solche Einseitigkeit bzw. Rücksichtslosigkeit vorliegen, hat das Gericht ungeachtet der Erforderlichkeit eines verschriftlichten Abwägungsergebnisses sowie seiner inhaltlichen Anforderungen (vgl. OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris) anhand der Ermittlungsergebnisse zur Finanzsituation der Kommunen, anhand des objektiven Geschehensablaufes sowie des Ergebnisses der Beratungen im Kreistag, der als maßgebliches Organ den Kreisumlagesatz festsetzt, zu beurteilen. Können die (inneren) Beweggründe, die für die Mehrheit der Kreistagsmitglieder bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes maßgeblich waren, nicht der Maßstab für die Beurteilung der Rücksichtslosigkeit sein und verlangt das Abwägungsergebnis nicht nach einer Verschriftlichung, muss das Gericht anhand aller Unterlagen, die dem Kreistag zugänglich gemacht und nachfolgend dem Gericht durch den Beklagten zur Verfügung gestellt wurden, beurteilen, ob sich daraus derartige Anhaltspunkte ergeben. Verhalten sich die Protokolle der Kreistagssitzung nicht explizit zu abwägungsrelevanten Aspekten und wird der Umlagesatz so beschlossen, wie dies die Beschlussvorlage vorsah, ist für die Beurteilung der Abwägung auch der Inhalt der Unterlagen beachtlich, die in Vorbereitung der Beschlussfassung erstellt wurden.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze verstößt der in der NHS 2018 festgesetzte Kreisumlagesatz gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen. So hat der Beklagte zwar im Zusammenhang mit der Festsetzung des Kreisumlagesatzes - wie bereits oben dargelegt - die finanziellen Verhältnisse der Gemeinden umfangreich aufgeklärt. Gleichwohl hat er den Kreisumlagesatz im Ergebnis offensichtlich einseitig zugunsten seiner finanziellen Interessen und rücksichtslos gegenüber den Gemeinden festgesetzt. Obwohl vorliegend für die besondere Berücksichtigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden hinreichende Veranlassung bestand (aaa), hat der Beklagte diese unberücksichtigt gelassen (bbb).
aaa) Die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden, die neben den Ausgaben für die Aufgabenerledigung durch die Zahlung der Kreisumlage entscheidend geprägt wird, musste vorliegend für den Beklagten hinlänglich Anlass geben, auf diese bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes besondere Rücksicht zu nehmen.
Maßgeblich für diese Beurteilung sind die kommunalen Bedarfe, die sich in den jeweiligen Haushaltsplänen dokumentieren, die insoweit hinreichend aussagekräftig sind. Zwar unterfällt es der Gestaltungsfreiheit der Kommunen im Rahmen der Gesetze, wie sie ihre Haushaltsmittel für die Erledigung ihrer Aufgaben einsetzen. Die Kommunen sind dabei jedoch aus § 101 Abs. 1 KVG LSA verpflichtet, alle voraussichtlich anfallenden Aufwendungen, die im Zuge der Aufgabenerfüllung anfallen, im Haushalt zu veranschlagen. Hieraus folgt der Grundsatz der Haushaltswahrheit, der dazu verpflichtet, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen, was bedeutet, dass alle Haushaltsansätze exakt erfasst bzw. in realistischer Höhe geschätzt werden müssen, sowie dass keine Scheinansätze gebildet werden dürfen, um etwa durch fiktive Einnahmen den Haushalt ausgleichen zu können (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18 -, juris, Rn. 98). Handelt es sich bei einer Haushaltssatzung mithin um dem zum Recht erhobenen (politischen) Gestaltungswillen der Kommunen hinsichtlich der Art und Weise ihrer Aufgabenerledigung, spiegelt sich darin der finanzielle Bedarf der Kommunen hinreichend wieder.
Der Beklagte hat im Rahmen seiner Ermittlungen festgestellt, dass bei einem Kreisumlagesatz von 47,06 % im Haushaltsjahr 2018 von seinen 21 kreisangehörigen Gemeinden 13 einen Fehlbetrag erwirtschaften werden. Es ist damit bereits im streitgegenständlichen Haushaltsjahr - auf dessen Betrachtung es bei der Rücksichtslosigkeit maßgeblich ankommt - bei einer Querschnittsbetrachtung aller kreisangehörigen Gemeinden eine äußerst angespannte Situation zu verzeichnen; dieser Befund musste sich auch dem Beklagten unweigerlich aufdrängen. Gleiches gilt für die Haushaltsjahresergebnisse der Vergangenheit und der Zukunft, die in einem solchen Fall ebenfalls zu betrachten sind, da sich hieraus ergeben kann, dass eine im aktuellen Haushaltsjahr angespannte Haushaltssituation bei den Gemeinden dadurch an Gewicht verliert, dass sich dies in der Vergangenheit bzw. in der Zukunft durchaus anders darstellt. Auch in den vergangenen Jahren war es jedoch der überwiegenden Zahl der kreisangehörigen Gemeinden nicht möglich, einen Haushaltsausgleich herzustellen: Im Jahre 2017 erwirtschafteten 12 der Gemeinden einen Fehlbetrag, 2016 waren es 14 Gemeinden, 2015 betraf dies 15 Gemeinden und 2014 sogar 16 Gemeinden. Der Beklagte musste deshalb zur Kenntnis nehmen, dass seine Gemeinden sowohl aktuell als auch in den vergangenen Jahren nicht in der Lage sind und waren, ihre Bedarfe ausreichend zu finanzieren. Für die Haushaltsplanung der zukünftigen Jahre 2019 - 2021 gilt, dass 2019 noch 13, 2020 noch 12 und 2021 noch 11 Gemeinden einen Fehlbetrag erwirtschaften würden. In einer Gesamtbetrachtung der Jahre 2014 - 2021 lässt sich damit konstatieren, dass die Erwirtschaftung von Fehlbeträgen in den Gemeinden des Beklagten der Normalfall, denn die Ausnahme ist. Auch aus den übrigen vom Beklagten ermittelten Parametern zur Bestimmung der finanziellen Leistungsfähigkeit ergibt sich kein gegenteiliges Gesamtbild hinsichtlich der Finanzsituation in den Gemeinden für das Haushaltsjahr 2018: Die Pro-Kopf-Verschuldung beträgt im Schnitt bei den Gemeinden hinsichtlich der Liquiditätsbelastung 512 Euro (zum Vergleich: beim Beklagten beträgt sie 349 Euro). Hinsichtlich des Investitionskredits liegt dieser im Schnitt bei den Gemeinden bei 553 Euro pro Kopf (zum Vergleich: beim Beklagten sind dies 261 Euro). 18 der 21 Gemeinden können 2018 ihre Schuldentilgung nicht oder nicht vollständig erwirtschaften.
bbb) Im Lichte dessen stellt sich die Festsetzung des in der Nachtragshaushaltssatzung 2018 enthaltenen Kreisumlagesatzes als offensichtlich einseitig und rücksichtslos deshalb dar, weil diese finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden unberücksichtigt geblieben ist.
Ein gewichtiges Indiz dafür ist, dass der Beklagte mit der Festsetzung der Kreisumlage 2018 trotz der ihm bekannten finanziellen Lage primär andere Ziele, als einen gerechten Interessenausgleich mit diesen berücksichtigungsfähigen finanziellen Belangen der Gemeinden verfolgte.
So liegen greifbare Anhaltspunkte dafür vor, dass es bereits oberstes Ziel des dem Kreistag vorgeschlagenen und von ihm beschlossenen Kreisumlagesatzes war, einen Haushaltsausgleich bzw. eine weitestgehende Annährung an denselben zu erlangen, zu deren Erreichung er die finanziellen Belange der Gemeinden unterordnete. Zwar ist es grundsätzlich vom legitimen Zweck der Kreisumlageerhebung gedeckt, wenn der Landkreis mit der Kreisumlage seinen Fehlbedarf deckt, vgl. § 99 Abs. 3 S. 1 KVG LSA. Denn aus § 99 Abs. 3 S. 2 KVG LSA - wonach eine genehmigungspflichtige Erhöhung der Umlagesätze nach § 20 Abs. 3 S. 1 FAG LSA nur zulässig ist, wenn in angemessenem Umfang die anderen Möglichkeiten, den Kreishaushalt auszugleichen, ausgeschöpft sind - ergibt sich, dass mit der „Fehlbedarfsdeckung“ der Haushaltsausgleich gemeint ist. Das Ziel, den Haushaltsausgleich zu erreichen, rechtfertigt jedoch nur insoweit eine Kreisumlageerhebung, als nicht die Rechte der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG - also der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs und die finanzielle Mindestausstattung - dem entgegenstehen (vgl. BVerwG, U. v. 16.06.2015 - 10 C 13/14 - Rn. 26, juris). Ein Haushaltsausgleich „um jeden Preis“ ist über die Kreisumlageerhebung rechtlich nicht zulässig und spricht für eine einseitige Bevorzugung kreislicher Interessen und rücksichtslose Benachteiligung der finanziellen Belange der Gemeinden. Das Kreisumlageverfahren zur NHS 2018 war nicht von der Einsicht des Beklagten getragen, dass in einer Lage wie hier, in der die kreisangehörigen Gemeinden über Jahre hinweg Fehlbeträge erwirtschaften, auch er die Unausgeglichenheit des eigenen Haushalts dann gegebenenfalls hinnehmen muss, wenn weitere Einsparmöglichkeiten nicht mehr bestehen.
Das oben erkannte Ziel des Beklagten hat sich bei der Festlegung des Kreisumlagesatzes auf 47,06 % auch hinreichend objektiviert. So entschied er sich schon bei der Beschlussfassung am 06.12.2017 dafür, den Kreisumlagesatz so zu bestimmen, dass dieser - unter Zugrundelegung seiner den objektiven Bedarf dokumentierenden Haushaltsansätze - zum Haushaltsausgleich führt. Daran hat er mit seinem Beschluss über die Nachtragshaushaltssatzung festgehalten. Denn er sah sich ausweislich der vorliegenden Unterlagen an einem höheren Kreisumlagesatz, der seine Rechtfertigung in einem nunmehr ermittelten Fehlbedarf in Höhe von ca. 5,5 Mio. Euro hätte finden können, lediglich deshalb gehindert, weil nach § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA eine Erhöhung der Umlagesätze innerhalb des Haushaltsjahres bis zum 31. Mai vom Kreistag hätte beschlossen werden müssen. Der Beklagte ließ sich folglich auch bei dem Beschluss über die Nachtragshaushaltssatzung 2018 von dem aus seiner Sicht höchstmöglichen Kreisumlagesatz leiten. Eine höhere Kreisumlage hätte der Beklagte aus Rechtsgründen gar nicht festsetzen können. Denn für eine „Erhöhung“ nach § 20 Abs. 1 S. 1 FAG ist es unbeachtlich, ob der ursprünglich in einer Haushaltssatzung beschlossene Kreisumlagesatz wirksam ist, es kommt lediglich darauf an, ob in objektiver Hinsicht - ebenso wie bei § 21 Abs. 1 und 2 FAG LSA - überhaupt ein Beschluss über den Kreisumlagesatz vorliegt, da § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA der Planungssicherheit der kommunalen Finanzen der Gemeinden dient. Hinreichender Beleg für diese Beurteilung durch das Gericht ist zudem die Argumentationsstruktur in der neunseitigen Zusammenfassung der Ermittlungsergebnisse (vgl. Bl. 716 – 724 Bd. II des Verwaltungsvorgangs); diese ist davon geprägt, dass bei jeder Ausführung zu einer Minderung des Kreisumlagesatzes, um den Gemeinden in gewissen Punkten entgegenzukommen, sogleich ausgeführt wird, welcher Fehlbetrag dadurch beim Landkreis entstehen würde, womit die Ausführungen dann stets enden. So wird beispielsweise auf Bl. 723 Bd. II des Verwaltungsvorgangs ausgeführt, dass bei einem Hebesatz von 39,94 % zwar der Leistungsfähigkeit der acht finanzschwächsten Gemeinden entsprochen würde, dies jedoch eine Erhöhung des Fehlbetrages des Landkreises um weitere 12 Millionen Euro bedeuten würde.
Für einen Abwägungsausfall bzw. ein strukturelles Abwägungsdefizit spricht vorliegend auch, dass die ermittelten Daten zur finanziellen Situation der Gemeinden für den Beklagten schlechterdings ohne Belang waren. Der Beklagte macht zwar in seiner neunseitigen Zusammenfassung (Bl. 716 – 724 Bd. II Verwaltungsvorgang) umfangreiche Ausführungen zu den Haushaltsdaten der Gemeinden, dann kommt er gleichwohl zu dem Ergebnis, dass ein Kreisumlagesatz von 47,06 % angemessen sei. Eine solche Schlussfolgerung ist in Anbetracht der oben erörterten Haushaltslage schlechterdings nicht nachvollziehbar und entkleidet diese Ausführungen einer materiellen Abwägung. Anders gewendet: Bei dieser Feststellung handelt es sich nicht um eine ergebnisoffene Abwägung, sondern um eine schlichte Behauptung der Zulässigkeit des vorgeschlagenen Kreisumlagesatzes. Dies deckt sich auch mit dem Eindruck verschiedener Kreistags- und Ausschussmitglieder: In der Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses erklärte beispielsweise ein Ausschussmitglied im Rahmen der Debatte über die Nachtragshaushaltssatzung, dass er nicht erkennen könne, nach welchen Kriterien das Abwägungsverfahren erfolgt sei, wenn es keine Richtlinien vom Land gebe; er könne trotz aller Bemühungen des Landkreises keinen reellen Lösungsansatz erkennen, da die Gleichrangigkeit der Interessen der kreisangehörigen Gemeinden nicht zum Tragen komme. In der Sitzung des Gesundheit- und Sozialausschusses erklärte ein Ausschussmitglied im Rahmen der Debatte über den von der Verwaltung vorgeschlagenen Kreisumlagesatz von 47,06 v. H., dass ein Kompromiss zwischen den Kommunen gefunden werden müsse, und der Landkreis mit den Gemeinden bei der Betrachtung der Kreisumlage gleichgestellt werden müsse; es sei nicht zulässig, dass bei der Abwägung ausschließlich auf den eigenen Haushalt geachtet werde; er wolle eine ordnungsgemäße Abwägung, um auch keine rechtlichen Konsequenzen befürchten zu müssen; er könne dem Abwägungsprozess folgen, dem Ergebnis hingegen nicht. In der Kreistagssitzung vom 28.11.2018 erklärte ein Kreistagsmitglied, dass sie die Tatsache problematisch finde, dass die Leistungsfähigkeit (der Kommunen) bei 39,94 % festgestellt worden sei und der Landkreis jedoch 47,06 % Kreisumlagehebesatz für angemessen halte; nach wie vor sei im Ergebnis der Haushalt nicht ausgeglichen, obwohl einige Kommunen über ihre Leistungsgrenzen hinaus belastet würden.
Auch birgt ein Verfahren - ungeachtet seiner bereits oben erörterten Zulässigkeit - wie hier, bei dem über einen bereits beschlossenen Kreisumlagesatz etwa ein Jahr später kurz vor Ende des Haushaltsjahres durch eine Nachtragshaushaltssatzung erneut beschlossen wird, um etwaige rechtliche Fehler zu heilen, generell die Gefahr, dass die Kreistagsmitglieder sich gehalten sehen könnten, den einmal beschlossenen Kreisumlagesatz zu halten, und nicht nochmal abwägen, ob den kreisangehörigen Gemeinden dieser Kreisumlagesatz finanziell zumutbar ist. Diese Gefahr hat sich hier realisiert. Ist aus den vorliegenden Unterlagen kein tragfähiger Grund dafür ersichtlich, warum die Kreistagsmitglieder trotz der schlechten finanziellen Lage, in der sich die kreisangehörigen Gemeinden seit Jahren befanden und voraussichtlich auch in der Zukunft befinden, den Kreisumlagesatz gleichwohl auf 47,06 % festsetzten, spricht das für die einseitige Bevorzugung der kreislichen Belange.
Für eine Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden streitet auch nicht der Umstand, dass der Beklagte auf Seite 3 ff. seiner Beschlussvorlage vom 06.11.2018 eine „Abwägung zur Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes“ dokumentiert hat. Denn diese erschöpft sich in der Wiedergabe des Standes der Rechtsprechung sowie in der Behauptung, der vorgeschlagene Kreisumlagesatz in Höhe von 47,06 v. H. sei von den Gemeinden leistbar. Der dazu verfassten Anlage 2 ist zwar zu entnehmen, dass auch der Beklagte von einer angespannten finanziellen Situation der Gemeinden ausgeht, jedoch auch im Lichte dessen keinerlei Schlussfolgerungen für die Festsetzung des Umlagesatzes sieht. Auch das vom Beklagten entwickelte Punktebewertungssystem in Anlehnung an das in Sachsen-Anhalt geltende Haushaltskennzahlensystem ist nicht geeignet, die gebotene Rücksichtnahme auf die Belange der Gemeinden erkennen zu lassen. Denn schlussendlich zeigt auch dieses - ungeachtet seiner Geeignetheit - nur die finanziell angespannte Lage im gesamten kommunalen Raum auf.
Auch ist nicht erkennbar, dass das Ermittlungsergebnis der Landkreisverwaltung, wonach den acht finanzschwächsten Gemeinden ein Kreisumlagesatz von 39,94 % zumutbar sei, sowie die diesbezügliche Begründung in der Beschlussvorlage, wonach seitens der Kommunen im Durchschnitt ein Hebesatz i. H. v. 39,94 v.H. leistbar wäre, irgendeinen Einfluss auf das vorgeschlagene und beschlossene Ergebnis des Kreisumlagesatzes hatte. Vielmehr stellt auch dies - neben den anderen Umständen - ein Indiz dafür dar, dass die Ermittlungsergebnisse des Beklagten keinen Einfluss auf das Ergebnis hatten und es oberstes Ziel war, einen Haushaltsausgleich bzw. eine Annäherung an denselben zu erreichen.
Schlussendlich steht auch der Umstand, dass die Haushaltslage des Beklagten im Jahre 2018 angespannt war und der Haushalt zumindest zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Nachtragshaushalt einen Fehlbetrag von ca. 5,5 Mio. Euro aufwies, der Annahme von Rücksichtslosigkeit nicht entgegen. Denn einerseits muss sich der Landkreis dann, wenn auch die eigene Finanzausstattung unzureichend ist, an das Land halten und kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, juris). Andererseits war es allein der Regelung des § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA zum Zeitpunkt des Erlasses der Nachtragshaushaltssatzung geschuldet, dass er keine Möglichkeit mehr hatte, den Kreisumlagesatz auf über 47,06 % festzusetzen. Der Umstand, dass der Beklagte einen Fehlbetrag erwirtschaftete, ist daher kein Zeichen dafür, dass der Beklagte zugunsten seiner Gemeinden einen Fehlbetrag in Kauf genommen hat, um diesen entgegen zu kommen. Der Fehlbetrag beim Beklagten kann die Rücksichtslosigkeit seines Verhaltens daher nicht entkräften. Zudem ist bei einem erneuten Beschluss über einen einmal festgesetzten Kreisumlagesatz, welcher zum Zwecke der Heilung einer Haushaltssatzung erfolgt, zugunsten der Gemeinden von der finanziellen Situation im kommunalen Raum auszugehen, die bei der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung (hier: 06.12.2017) bestand. Denn aus der Möglichkeit der nachträglichen Heilung von Kreisumlagesätzen, welche erfolgt, um rechtliche Fehler bei der ersten Beschlussfassung zu beseitigen, soll den Gemeinden kein Nachteil entstehen. Ansonsten wäre es einem Landkreis, der bei dem ersten Beschluss über den Kreisumlagesatz Fehler gemacht hat, rechtlich möglich, daraus Vorteile zu erlangen, indem er nachträgliche Verbesserungen der finanziellen Situation seiner Gemeinden zu deren Lasten oder aber nachträgliche Verschlechterungen seiner finanziellen Situation zu seinen Gunsten nutzt.
Aus dieser Gesamtschau ergibt sich für das Gericht, dass der Beklagte bei der Aufstellung seines eigenen Bedarfs die gegenläufigen Belange der Gemeinden lediglich „zur Kenntnis genommen“ hat, ohne diese „materiell zu berücksichtigen“, weshalb sich sein Vorgehen lediglich als „in die Form einer Abwägung gekleidet“ darstellt. Bei einem solchen Vorgehen stellt der Landkreis seinen eigenen Finanzbedarf in den Vorrang und bringt damit eigene Interessen rücksichtslos gegenüber den Belangen der Gemeinden zur Geltung.
c) Ob der Kreisumlagesatz von 47,06 % darüber hinaus gegen den Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG verstößt, muss nicht entschieden werden, wenn er wie hier bereits gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verstößt.
3. Es kann vorliegend auch dahinstehen, ob der hier streitige Bescheid darüber hinaus an anderen Rechtsmängeln leidet. Das Gericht weist in diesem Zusammenhang jedoch auf folgende rechtliche Aspekte hin:
a) Bei der Frage, ob die Kreisumlage gegenüber einer Gemeinde im Einzelfall rechtmäßig festgesetzt ist, dürfte nur zu prüfen sein, ob neben den allgemeinen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Bescheides die Voraussetzungen der §§ 19 ff. FAG LSA eingehalten wurden. Denn der Umlagebescheid stellt lediglich die rechnerische Umsetzung der durch die Haushaltssatzung bereits abschließend vorgezeichneten Kreisumlagefestsetzung dar. Angesichts der erforderlichen Gleichbehandlung aller kreisangehörigen Gemeinden scheidet eine Berücksichtigung gemeindespezifischer Finanzbelange auch bei der Festsetzung des konkreten Umlagebetrages aus (vgl. VGH München, B. v. 14.12.2018 - 4 BV 17.2488 - Rn. 8, beckonline; OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris); zudem würde das Verfahren zur Festsetzung der Kreisumlage ansonsten kaum noch handhabbar sein (so auch OVG Koblenz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18.OVG - Rn. 99, juris). Sofern sich im Einzelfall für eine Gemeinde ein Eingriff in die finanzielle Mindestausstattung oder ihre gemeindliche Steuerhoheit ergeben sollte, kann dem deshalb nur durch Billigkeitsmaßnahmen (z. B. Teilerlass oder Stundung) im Nachgang der Festsetzung der zu zahlenden Kreisumlage Rechnung getragen werden (ähnlich OVG Koblenz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18.OVG - 3. Leitsatz, Rn. 97 ff., juris; OVG LSA, U. v. 17.03.2020 – 4 L 14/19 -, juris).
Zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten weist das Gericht jedoch in diesem Zusammenhang darauf hin, dass, wenn solche Rechtsverletzungen nicht nur bei wenigen Gemeinden anzutreffen sind, sondern eine in quantitativer Sicht beachtliche Größe erreichen, dies dann bereits Auswirkungen auf den Kreisumlagesatz als solchen hat (vgl. OVG Koblenz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18.OVG - 3. Leitsatz, Rn. 100, juris, das insoweit von einem Viertel der Gemeinden ausgeht). Denn ein für alle Gemeinden einheitlicher Kreisumlagesatz darf auf der Vollzugsebene nicht im Wege von (Teil-)Erlassen wieder vollständig oder größtenteils ausgehebelt werden. Er ist vielmehr möglichst weitgehend zur Geltung zu bringen. Eine Korrektur durch Billigkeitsmaßnahmen ist vor diesem Hintergrund nur ausnahmsweise, d. h. für einen geringen Anteil der Gemeinden zulässig.
Dabei steht der Möglichkeit eines (Teil-)Erlasses nicht entgegen, dass dieser nicht im Finanzausgleichsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt geregelt ist, da ein solcher nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen angewendet werden kann und möglich sein muss, um die verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 28 Abs. 2 GG auf eine finanzielle Mindestausstattung und auf Achtung der Steuerhoheit der Gemeinden aus Art. 106 Abs. 6 GG - welche auch für die einzelne Gemeinde gelten - nicht zu entwerten. Auch die Billigkeitsmaßnahme der Stundung ist nicht direkt im Finanzausgleichsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt geregelt, sie wird vielmehr in § 24 FAG LSA, welcher die Verzinsung regelt, als selbstverständlich vorausgesetzt.
b) Die Erhebung der Kreisumlage darf nicht dazu führen, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit entwertet wird. Das meint zunächst die Ertragshoheit. Soweit das Grundgesetz den Gemeinden selbst Steuerkraft zuerkennt, darf der Landesgesetzgeber - oder der Kreis auf landesgesetzlicher Grundlage - ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Zwar erlaubt Art. 106 Abs. 6 S. 4 und 5 GG eine Umlage zu Gunsten des Landes und des Bundes auf den Ertrag der Gewerbesteuer. Dadurch darf jedoch nur ein Teil des Gewerbesteuerertrags entzogen werden; ein Umlagesatz von 100 % wäre jedenfalls unzulässig. Ähnliches gilt für Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG. Hiernach können die Länder die Erträge der Gemeinden aus den Realsteuern, aus der Einkommen- und aus der Umsatzsteuer zur Grundlage für weitere Umlagen nehmen. Auch dies darf nur einen Teil der gemeindlichen Steuerkraft erfassen; unzulässig wäre es, den Gemeinden die genannten Umlagegrundlagen praktisch zur Gänze zu entziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar gelegentlich bemerkt, Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG lasse sich ein besonderer Normgehalt nicht entnehmen, weshalb die Vorschrift von Teilen der Literatur sogar für überflüssig erachtet wird. Die Frage eines Totalentzugs der Umlagegrundlagen war jedoch nicht Gegenstand dieser Entscheidung (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, Rn. 16, juris).
Die Ermittlungen des Beklagten haben vorliegend ergeben, dass bei zwei Gemeinden (die Gemeinde Plötzkau und die Gemeinde Alsleben) durch den Kreisumlagesatz von 47,06 % über 100 % der Umlagegrundlagen entzogen werden. Hierzu kann es dadurch kommen, dass bei der Berechnung der Kreisumlage u. a. die Steuerkraftzahlen des vorvergangenen Jahres zugrunde gelegt werden, § 14 FAG LSA. Bei Gemeinden, die Mitglied in einer Verbandsgemeinde sind, besteht darüber hinaus durch die Erhebung einer Verbandsgemeindeumlage eine besonders große Gefahr, dass ihnen im betreffenden Jahr sämtliche Umlagegrundlagen entzogen werden.
Die Landkreise müssen bei der Bemessung der Kreisumlage die anderen Umlagepflichten der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Bei der nötigen Gesamtbetrachtung kann die Verbandsgemeindeumlage nicht ausgeblendet werden (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 - Rn. 33, 34, juris). Sie dient zwar zur Finanzierung gemeindlicher Aufgaben und kommt den Mitgliedsgemeinden damit selbst zugute. Diese können jedoch über ihre Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde nicht frei entscheiden (vgl. § 94 KVG LSA). Vor allem aber gewährt Art. 106 Abs. 6 GG den Mitgliedsgemeinden selbst die Ertragshoheit. Würden ihnen sämtliche Steuereinnahmen entzogen, so wären die Mitgliedsgemeinden kaum mehr als die unterste Verwaltungsebene des Staates. Dies stünde mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht in Einklang. Die Rechtsprechung wird jedoch insoweit zu prüfen haben, welche Bedeutung §§ 90 und 91 KVG LSA in diesem Zusammenhang zukommt.
Auch kann sich eine Mitgliedsgemeinde gegenüber der Verbandsgemeinde nicht auf die steuerliche Ertragshoheit berufen, weil die Einnahmen aus den Steuern auch bei der Verbandsgemeinde gemeindlichen Aufgaben dienen und auf der gemeindlichen Ebene verbleiben. Letztlich obliegt es dem Landkreis, die Folgen des Zusammenwirkens mehrerer Umlageerhebungen bei den Mitgliedsgemeinden zu berücksichtigen (VG Halle, U. v. 11.04.2019 - 3 A 476/16 -, juris).
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19 ff. FAG
§§ 90 und 91 KVG
§ 103 KVG
§ 21 FAG
§ 24 FAG
§ 14 FAG
§ 94 KVG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 20 Abs. 1 FAG
§ 103 Abs. 1 S. 1 KVG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 19 Abs. 1 FAG
§ 100 Abs. 1 KVG
§ 8 Abs. 4 KVG
§ 20 Abs. 1 S. 1 FAG
§ 101 Abs. 1 KVG
§ 99 Abs. 3 S. 1 KVG
§ 99 Abs. 3 S. 2 KVG
§ 20 Abs. 3 S. 1 FAG
§ 21 Abs. 1 und 2 FAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG
Art. 106 Abs. 6 GG
Art. 106 Abs. 6 S. 4 und 5 GG
Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 1.12
4 L 14/19
4 C 3/90
4 BV 17.24
2 KO 994/06
8 B 43/20
10 A 11208/18
10 C 13/14
3 A 476/16