Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-12-14, Aktenzeichen 12 LC 275/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem sie zu Gebühren für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer wesentlichen Änderung eines Windparks herangezogen worden ist. Die Klage beschränkt sich auf den Teil der Gebühren, der sich daraus ergibt, dass der auf der Grundlage der Nr. 44.1.8.2 i. V. m. Nr. 44.1.1.4 des Kostentarifs zur Allgemeinen Gebührenordnung - AllGO - ermittelte Betrag mit Blick auf die von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung umfasste Baugenehmigung um die für eine Baugenehmigung anfallende Gebühr erhöht worden ist.
Der Beklagte erteilte der Klägerin im November 2003 gemäß § 16 Abs. 1 BImSchG die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die wesentliche Änderung des Windparks W. durch die Errichtung und den Betrieb einer weiteren Windenergieanlage und setzte mit Bescheid vom 13. Januar 2004 für diese Genehmigung Gebühren in Höhe von insgesamt 25.461,31 Euro fest. Diese setzten sich zusammen aus einer Gebühr gemäß Nr. 44.1.8.2 i. V. m. Nr. 44.1.1.4 AllGO in Höhe von 11.220,00 Euro, die gemäß der Anmerkung zu dieser Nr. der AllGO um die für eine Baugenehmigung anfallende Gebühr (hier nach Nr. 1.1.2 des Kostentarifs zur Baugebührenordnung - BauGO -: 11.595,00 Euro) erhöht worden ist, einer Gebühr gemäß Nr. 44.1.4.2 AllGO für die Zulassung nach § 8a BImSchG i.H.v. 1.122,00 Euro, einer Gebühr für die Anordnung der sofortigen Vollziehung i.H.v. 472,50 Euro sowie Auslagen i.H.v. 1.051,81 Euro.
Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid, soweit mit ihm die Gebühr um den nach der BauGO ermittelten Betrag erhöht worden ist, nach erfolglosem Widerspruch Klage erhoben. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, es liege ein Verstoß gegen § 1 Abs. 2 NVwKostG vor, da für dieselbe Amtshandlung zweimal Gebühren erhoben worden seien, einmal nach der AllGO und einmal nach der BauGO. Da nur eine Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz erteilt worden sei, sei auch nur diese abrechenbar. Die Prüfung nach Baurecht sei dagegen bloß vorbereitende - und nicht in Rechnung zu stellende - Maßnahme im Innenverhältnis. Auch aus der Anmerkung zu Nrn. 44.1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8 zum Kostentarif der AllGO lasse sich die Erhöhung der immissionsschutzrechtlichen Gebühr nicht herleiten. Danach sei eine Erhöhung vorzunehmen, wenn "die Genehmigung oder das Verfahren" andere Genehmigungen einschließe. Maßgeblich sei demnach nicht allein eine Konzentrationswirkung der Genehmigung, sondern auch, ob dieser Umstand Einfluss auf das Genehmigungsverfahren gehabt habe. Anders als im Regelfall der Genehmigung emittierender Anlagen sei dies im Falle der Genehmigung von Windenergieanlagen nicht der Fall, sondern der Prüfungsaufwand im Baugenehmigungsverfahren und im immissionsschutzrechtlichen Verfahren sei nahezu identisch. Dies müsse bei der Auslegung der Anmerkung berücksichtigt werden. Diese habe nämlich den Regelfall im Blick gehabt, bei dem das Verfahren durch die konzentrierte Genehmigung aufwändiger gestaltet werde, weil erheblicher Mehraufwand durch die zusätzliche (hier: baurechtliche) Prüfung entstehe, etwa weil neben der Anlage ein weiteres Gebäude errichtet werde. Wenn man dies anders sähe und davon ausgehe, dass die vorgenommene Erhöhung durch die Anmerkung zur AllGO gedeckt sei, so läge ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor, da zwischen der Gebühr und dem tatsächlichen Aufwand kein angemessenes Verhältnis bestehe. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungstatbestände seien für Windenergieanlagen ohnehin nicht geeignet. Jedenfalls würde die doppelte Erhebung von immissionsschutzrechtlicher und Baugenehmigungsgebühr bei der Errichtung von Windenergieanlagen zu Wertungswidersprüchen führen und eine Umgehung ermöglichen. Die Errichtung der ersten beiden Anlagen in einem Windpark sei nämlich seinerzeit lediglich baugenehmigungspflichtig gewesen, wohingegen die dritte und jede weitere Anlage nach damaligem Recht dem Immissionsschutzrecht unterfielen mit der Folge, dass die Gebühren durch die Kumulation von immissionsschutzrechtlicher und Baugenehmigungsgebühr fast doppelt so hoch wären wie bei einer Baugenehmigung. Andere Länder verzichteten deshalb auch auf die Kumulation der Gebühren. Das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) ermächtige den Verordnungsgeber nicht, (verwaltungs-)aufwandsunabhängige und ausschließlich wertorientierte Abschöpfungsgebührentatbestände zu schaffen. Da die festgesetzten Gebühren aber ausschließlich an die Herstellungs- bzw. Errichtungskosten anknüpften, sei davon auszugehen, dass hier nicht nur Kosten abgewälzt, sondern zugleich auch Vorteile abgeschöpft werden sollten. Dies sei aber nur bis zur Grenze der Kostendeckung zulässig. Die Gebühren überstiegen den Verwaltungsaufwand des Beklagten jedoch bei weitem.
In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte seinen Bescheid vom 13. Januar 2004 insoweit aufgehoben, als darin Gebühren für die Anordnung der sofortigen Vollziehung (472,50 Euro) festgesetzt worden waren. Die Beteiligten haben das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Kostenbescheid des Beklagten vom 13. Januar 2004, soweit er Gebühren in Höhe von 11.595,00 Euro enthält, sowie den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Hannover vom 29. Oktober 2004 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Genehmigungsbehörden seien an die für sie verbindlichen Kostentarife der AllGO und der BauGO gebunden. Ein Verstoß gegen § 1 Abs. 2 NVwKostG liege nicht vor, da nicht zwei Gebühren für dieselbe Amtshandlung, sondern nur die für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung anfallende Gebühr erhoben worden sei. Nur deren Berechnung sei durch die Anmerkung betroffen und der sich aus Nr. 44 ergebende Betrag insoweit lediglich gemäß der Anmerkung erhöht worden. Zudem werde trotz der Konzentrationswirkung auch bei Windenergieanlagen die baurechtliche Zulässigkeit separat geprüft. Es handele sich bei dem immissionsschutzrechtlichen Verfahren um ein umfassendes Verfahren, bei dem ein erheblicher Koordinierungsaufwand entstehe. Auch in anderen Verfahren mit Konzentrationswirkung sei die Erhöhung der Genehmigungsgebühr für eingeschlossene Genehmigungen in der AllGO vorgesehen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. April 2007 die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unbegründet. Rechtsgrundlage für den Bescheid sei § 3 NVwKostG i.V.m. § 1 AllGO sowie Nr. 44.1.1.4 des Kostentarifs zur AllGO. Dass nach der Anmerkung zu u.a. dieser Nummer des Kostentarifs sich die Gebühr für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren um die für andere eingeschlossene Genehmigungen (hier die Baugenehmigung) anfallende Gebühren erhöhe, sei nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen § 1 Abs. 2 NVwKostG liege hierin nicht. Es werde lediglich eine Gebühr nach dem NVwKostG erhoben, nämlich die nach Nr. 44.1.1.4 AllGO. Dass diese mit Blick auf die (zusätzlich erforderliche) Prüfung der baurechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen gemäß der Anmerkung erhöht werde, führe nicht dazu, dass von zwei Gebühren auszugehen sei. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungstatbestände seien für die Behandlung von Windenergieanlagen auch nicht ungeeignet. Die Art des Genehmigungsverfahrens (Baugenehmigung; vereinfachtes oder förmliches immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren) habe sich seinerzeit nach der Anzahl der Windenergieanlagen im betrieblichen und räumlichen Zusammenhang gerichtet. Diese Unterscheidung habe durch Aufteilung der Anträge auch nicht umgangen werden können. Es liege auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Betreiber, die für ihre Windenergieanlagen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung benötigten, im Verhältnis zu solchen vor, für deren Anlagen eine Baugenehmigung ausreiche. Eine solche Ungleichbehandlung sei nur dann anzunehmen, wenn sich die Gebührenhöhe bei einem im Wesentlichen gleichen Verfahren deutlich unterschiede. Dies sei hier aber nicht der Fall, weil - entgegen der Darstellung der Klägerin - auch bei Windenergieanlagen Aufwand und Umfang der baurechtlichen und der immissionsschutzrechtlichen Prüfung im Genehmigungsverfahren nicht "nahezu identisch" seien. Das immissionsschutzrechtliche Verfahren sei vielmehr deutlich aufwändiger. In diesem müsse generell eine Auseinandersetzung mit den Fragen der Umweltverträglichkeit erfolgen. Daneben sehe das im vorliegenden Fall durchgeführte förmliche Verfahren eine öffentliche Bekanntmachung über das Vorliegen der vollständigen Genehmigungsunterlagen sowie deren Auslegung vor. Zudem müssten Stellungnahmen von allen Behörden eingeholt werden, deren Aufgabenbereiche durch das Vorhaben berührt würden, und die einzelnen Aspekte koordiniert und etwaige Nebenbestimmungen aufeinander abgestimmt werden. Schon die im Verhältnis zum Baugenehmigungsverfahren deutlich höhere Anzahl von vorzulegenden Unterlagen (Pläne, Zeichnungen, Beschreibungen der Anlage und des Betriebes) illustriere die besondere Prüfungstiefe des immissionsschutzrechtlichen Verfahrens und den damit verbundenen Aufwand. Gerade weil das immissionsschutzrechtliche Verfahren aufwändiger sei als das baurechtliche, habe der Gesetzgeber bei einem erhöhten Beeinträchtigungspotential (seinerzeit: die Errichtung mehrerer Anlagen im räumlichen Zusammenhang; aktuell: eine Höhe von über 50 m) das Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vorgesehen und es im Übrigen bei dem baurechtlichen Verfahren belassen. Entgegen der Auffassung der Klägerin werde die immissionsschutzrechtliche Prüfung durch die konzentrierte Baugenehmigung auch dann deutlich aufwändiger, wenn neben der emittierenden Anlage kein weiteres Gebäude erstellt werde, denn auch dann komme z.B. die Prüfung der Abstandsvorschriften und der Statik hinzu. Die AllGO verstoße auch nicht gegen § 3 Abs. 2 NVwKostG. Für das Kostenüberschreitungsverbot des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG sei nicht der Einzelfall, sondern eine übergreifende Betrachtung maßgeblich. Es bestünden aber keine Anhaltspunkte, dass die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besondere Leistungen überstiegen. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG seien die Gebühren nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu bemessen. Es sei vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden, dass sich der Verordnungsgeber hier dafür entschieden habe, für die Bemessung der Gebühr an die Herstellungs- oder Errichtungskosten der Anlage und damit an den Wert für den Gebührenschuldner anzuknüpfen, da mit steigenden Errichtungskosten in der Regel auch der erforderliche Verwaltungsaufwand steige. Zudem seien die Gebühren in Nr. 44.1.1 bzw. 44.1.2 des Kostentarifs zur AllGO degressiv gestaltet. Der von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip sei ebenfalls nicht zu erkennen, da die Gebühren in keinem krassen Missverhältnis zu der Verwaltungsleistung stünden. Sie lägen im vorliegenden Fall nur bei ca. 1,6% des Bauvolumens und ihnen stünde ein erheblicher Aufwand der Verwaltung bei der Prüfung der Zulässigkeit des Vorhabens gegenüber. Dass andere Länder auf eine Kumulation der Gebühren verzichteten, spiele für die niedersächsische Rechtslage keine Rolle.
Die Klägerin hat gegen das Urteil die seitens des Verwaltungsgerichts zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und diese im Wesentlichen, wie folgt, begründet:
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße die Gebührenfestsetzung gegen § 1 Abs. 2 NVwKostG vor. Aus § 1 Abs. 2 NVwKostG i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG lasse sich der Grundsatz entnehmen, dass für dieselbe Amtshandlung Gebühren nicht auf Grund verschiedener Gebührenordnungen erhoben werden dürften. Hier decke bereits die besondere auf Grundlage des § 3 Abs. 4 Satz 2 NVwKostG erlassene Gebührenordnung - die Baugebührenordnung - den Genehmigungsaufwand ab, so dass ein Rückgriff auf die auf der Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG beruhenden allgemeinen Regelungen der AllGO unzulässig sei. Deshalb verstoße die Anmerkung zur AllGO, wonach neben der Gebühr nach Nr. 44 auch eine nach der BauGO zu erheben sei, gegen Sinn und Zweck des § 1 Abs. 2 NVwKostG und sei auch von der Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 4 NVwKostG nicht gedeckt. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungstatbestände seien für die Behandlung von Windenergieanlagen ohnehin ungeeignet. Da Windenergieanlagen nicht in besonderer Weise geeignet seien, durch ihren Betrieb schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu belästigen oder zu gefährden, sei es schon von der Ermächtigung des § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG nicht gedeckt gewesen, Windparks bzw. nunmehr Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 50 m durch Aufnahme in den Anhang zur 4. BImSchV dem Regelungsregime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu unterwerfen. Schon das Erfordernis einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für solche Anlagen sei daher nicht rechtmäßig und es hätten erst recht keine doppelten Gebühren festgesetzt werden dürfen. Dass der Verordnungsgeber bei der Wahl der verschiedenen Verfahrensarten (Bau- bzw. Immissionsschutzrecht) seinerzeit nach der Zahl der Anlagen differenziert habe, könne - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht als Indiz für einen Unterschied hinsichtlich des Prüfungsumfangs und der Prüfungsdichte der Verfahrensarten gewertet werden, sondern habe seinen alleinigen Grund darin, dass es im immissionsschutzrechtlichen Verfahren möglich sei, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Nach einer Änderung des EU-Rechts habe der Gesetzgeber für Windparks nämlich ein Genehmigungsverfahren finden müssen, welches als Trägerverfahren für eine Umweltverträglichkeitsprüfung geeignet und vorgesehen sei. Bei der Errichtung von Windenergieanlagen unterscheide sich das Baugenehmigungsverfahren von dem Verfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz hinsichtlich der Prüfungsgegenstände, des Umfanges und des damit verbundenen Aufwands aber in keiner Weise. Die deutlichen höheren Gebühren bedeuteten daher für die Betreiber immissionsschutzrechtlich zu genehmigender Windenergieanlagen einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, da sie gegenüber Betreibern, deren Windenergieanlagen baurechtlich zu genehmigen seien, erheblich benachteiligt würden. Den maßgeblichen Teil der Prüfung nehme in beiden Verfahren in aller Regel die Prüfung der baurechtlichen Zulässigkeit ein. Im Baugenehmigungsverfahren seien entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - wie im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren - die vom Gericht Genannten, wie Standortgemeinde, die untere Naturschutzbehörde, das Amt für Agrarstruktur, die Wasserbehörde, die Träger von Funkstellen und Radaranlagen etc., ebenfalls zu beteiligen. Bei den meisten niedersächsischen Gemeinden würden die gleichen Mitarbeiter mit exakt dem gleichen Verwaltungsaufwand den jeweiligen Genehmigungsvorgang bearbeiten, unabhängig davon, ob er baurechtlicher oder immissionsschutzrechtlicher Art sei. Der Aufwand hänge nicht vom Verfahren, sondern vielmehr allein von der Anzahl der Anlagen und davon ab, ob nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz ein vereinfachtes oder ein förmliches Verfahren durchzuführen sei und ob es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfe. Für den damit verbundenen Aufwand sehe die AllGO aber jeweils besondere Gebührentatbestände vor. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, das immissionsschutzrechtliche Verfahren erfordere immer eine Auseinandersetzung mit Fragen der Umweltverträglichkeit, sei jedenfalls nach der seit dem 1. Juli 2007 geltenden Rechtslage im Falle der Errichtung von ein oder zwei Anlagen nicht (mehr) richtig. Bei Windenergieanlagen ergebe sich zudem eine weitere Besonderheit: Die Gebühren nach der BauGO seien grundsätzlich auf der Grundlage des Rohbauwerts zu ermitteln. Da dieser aber bei Windenergieanlagen nicht ermittelbar sei, sei es nach der Rechtsprechung des 1. Senates des erkennenden Gerichts zulässig und verstoße nicht gegen den Äquivalenzgrundsatz, insoweit die - ungleich höheren - Herstellungskosten als Bezugsgröße für die Gebührenermittlung heranzuziehen. Deshalb sei schon die Baugenehmigungsgebühr für eine Windenergieanlage in Niedersachsen sehr viel höher als in anderen Bundesländern. Jedenfalls wenn zu dieser (sehr hohen) Gebühr für die Baugenehmigung dann noch die nach den Nr. 44.1 oder 44.2 AllGO anfallende Gebühr für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung addiert werde, liege ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor. Das Verwaltungsgericht irre auch, soweit es annehme, die Gebühren nach den Nr. 44.1.1 bzw. 44.1.2 seien degressiv ausgestaltet. Dies sei vielmehr jedenfalls bei Anlagen, deren Errichtungskosten 2.500.000 Euro überstiegen (Nummern 4.1.1.5 und 4.1.2.5), nicht mehr der Fall. Die Anmerkung zur AllGO verstoße zudem gegen das Kostendeckungsprinzip des § 3 Abs. 2 NVwKostG. Maßgeblich sei nach der Kommentierung der Aufwand für die einzelne Leistung (typisierend). Das aus der Genehmigung für Windenergieanlagen (und auch für andere immissionsschutzrechtlich zu genehmigende Anlagen) erzielte Gebührenaufkommen übersteige seit der Anwendung der Anmerkung die Gesamtheit der Aufwendungen für diese Leistung (Genehmigungsverfahren, insbesondere bei Windenergieanlagen) um ein Vielfaches. Dies gelte sowohl im Zuständigkeitsbereich des Beklagten als auch landesweit. Da viele Kommunen wegen der mit dem vorliegenden Fall vergleichbaren Rechtsfragen die Vollziehung von Gebührenbescheiden bis zu einer Musterentscheidung seit den Jahren 2003/2004 zunächst zum Teil ausgesetzt und nur die Hälfte der jeweils festgesetzten Gebühren eingefordert hätten, müsse insoweit auf die festgesetzten und nicht die schon vereinnahmten Gebühren abgestellt werden. Soweit auf den Verwaltungszweig insgesamt und landesweit abgestellt werde, seien jedenfalls nur die gebührenpflichtigen Amtshandlungen der Landkreise und kreisfreien Städte als untere Immissionsschutzbehörde maßgeblich. Auch insoweit gebe es eine erhebliche Überdeckung. Dieser Überschuss werde angesichts einer Vielzahl von neuen Anträgen auf Genehmigung von Windenergieanlagen mit einem erheblichen Investitionsvolumen in der Zukunft noch zunehmen, da der Aufwand für die Genehmigung nicht im gleichen Umfang steigen werde, wie die Gebühren.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 25. April 2007 aufzuheben und nach dem Antrag erster Instanz zu erkennen, also den Kostenbescheid des Beklagten vom 13. Januar 2004, soweit er Gebühren in Höhe von 11.595,- EUR enthält, sowie den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Hannover vom 29. Oktober 2004 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht geltend, es seien nicht zwei, sondern eine auf der Grundlage der AllGO ermittelte Gebühr für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung erhoben worden. Entgegen der Auffassung der Klägerin seien Windenergieanlagen angesichts ihrer negativen Effekte wie Lärm und Schattenwurf zu Recht in den Kreis der nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zu beurteilenden Anlagen aufgenommen worden. Es sei mit Blick auf die Konzentrationswirkung auch rechtmäßig, dass der von der Nummer 44.1.1.4 der AllGO insoweit vorgesehene Betrag gemäß der Anmerkung um den Betrag erhöht worden sei, der sonst für die Baugenehmigung anfalle. Eine Erhöhung der Gebühren bei Genehmigungen mit Konzentrationswirkung sei dem niedersächsischen Gebührenrecht zudem nicht fremd, sondern finde sich etwa auch im Wassergesetz. Anders als die Klägerin geltend mache, stehe die Anmerkung auch nicht im Widerspruch zu § 1 Abs. 2 NVwKostG oder § 3 Abs. 4 NVwKostG. Es sei insoweit in einem ersten Schritt zu prüfen, ob eine besondere Gebührenordnung einschlägig sei. Falls dies - wie hier - nicht der Fall sei, werde die AllGO angewandt. Die Anmerkung lasse der Behörde auch keinen Spielraum, sondern eine Erhöhung für die eingeschlossene Genehmigung sei unabhängig davon vorgesehen, ob und ggf. wie viel zusätzlicher Verwaltungsaufwand im Einzelfall erforderlich sei. Entgegen der Darstellung der Klägerin würden die baurechtlichen und die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht mit dem gleichen Verwaltungsaufwand bearbeitet, sondern das immissionsschutzrechtliche Verfahren sei ungleich aufwändiger. Die Gebühren stünden ferner nicht im krassen Missverhältnis zum Wert der Amtshandlung. Auch ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip liege nicht vor. Bei diesem handele es sich um eine Veranschlagungsmaxime und angesichts der sowohl im kommunalen als auch für den staatlichen Bereich bestehenden evident hohen Kostenunterdeckungsraten in den Bereichen Umweltschutz und Baurecht hätten weitere Betrachtungen zu dieser Frage nicht angestellt werden müssen. Die Ergebnisse der im Laufe des Verfahrens unternommenen Ermittlungen machten zudem deutlich, dass die Prognose bezogen auf das Kostenüberschreitungsverbot den tatsächlichen Verhältnissen entsprochen habe.
Zu der Frage der Kostendeckung hat der Senat amtliche Auskünfte eingeholt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Stellungnahmen des Niedersächsischen Finanzministeriums und des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz verwiesen. Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Die Vorgänge und Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Gebührenbescheid vom 13. Januar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Hannover vom 29. Oktober 2004 zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage ist zwar zulässig, kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben, da der angefochtene Bescheid rechtmäßig ist.
Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 1 AllGO in der für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Fassung der Anlage (Kostentarif) vom 19. März 2003 (Nds. GVBl. S. 156) i. V. m. Nr. 44.1.8.2 und Nr. 44.1.1.4 sowie der Anmerkung zu den Nrn. 44.1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8. Danach - Nr. 44.1.8.2 verweist bei der Genehmigung der wesentlichen Änderung von Anlagen nach § 16 BImSchG u. a. auf Nr. 44.1.1.4 - betragen die Gebühren für Genehmigungen zur Errichtung und zum Betrieb im förmlichen Verfahren bei Anlagen, deren Errichtungskosten zwischen 500.000 Euro und 2.500.000 Euro betragen, 5.600 Euro zuzüglich 0,5 % der 500.000 Euro übersteigenden Kosten (hier 11.220 Euro). Dieser Bescheid wird erhöht um die Gebühr, die für eingeschlossene Genehmigungen (hier die Baugenehmigung) vorgeschrieben ist. Als Erhöhungsbetrag wurde gemäß Nr. 1.1.2 des Gebührenverzeichnisses zur BauGO 11.595 Euro ermittelt. Die konkrete Berechnung der Gebühren hat die Klägerin nicht angegriffen und diesbezügliche Fehler sind für den Senat auch im Übrigen nicht ersichtlich.
Soweit die Klägerin die Auffassung vertritt, hier sei nicht die AllGO, sondern die BauGO einschlägig und die Gebühr hätte ausschließlich auf der Grundlage der Nr. 1.1.2 der BauGO ermittelt werden dürfen, überzeugt dies nicht. Der Klägerin ist unstreitig nach Durchführung eines förmlichen immissionsschutzrechtlichen Verfahrens nach § 4 Abs. 1 i.V.m. § 10 BImSchG eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung gemäß § 16 BImSchG - und keine nach BauGO abzurechnende Baugenehmigung - erteilt worden. Ob die Klägerin den Einwand, es sei von der Ermächtigung des § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG nicht gedeckt, die Errichtung von Windparks (und nunmehr schon die Errichtung einzelner Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 50 Metern) dem Regime des BImSchG zu unterwerfen, überhaupt nach Durchführung eines auf ihren Antrag betriebenen förmlichen immissionsschutzrechtlichen Verfahrens der Festsetzung der Gebühren entgegenhalten kann oder ob sie diesen Einwand des "falschen Verfahrens" schon im Verwaltungsverfahren selbst hätte erheben müssen, kann dahinstehen. Schon angesichts der Geräuschemissionen und des Schattenwurfs von Windenergieanlagen kann kein Zweifel bestehen, dass solche Anlagen i.S.d. § 4 Abs. 1 BImSchG geeignet sind, auf Grund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebes in besonderem Maße schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu gefährden, erheblich zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen und es deshalb zulässig war, seinerzeit Windfarmen mit mindestens drei Windkraftanlagen und nunmehr jede Anlage mit einer Höhe von über 50 m in den Anhang zur 4. BImSchV aufzunehmen. Das vom Verordnungsgeber der 4. BImSchV gewählte Differenzierungskriterium (Anzahl der Anlagen bzw. nunmehr Höhe der Anlagen) ist auch nicht sachwidrig, da mit der Anzahl der Anlagen bzw. zunehmender Höhe die von den Anlagen ausgehenden Umwelteinwirkungen zunehmen.
Auch die gemäß der Anmerkung zu den Nrn. 44.1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8 des Kostentarifs vorgenommene Erhöhung des sich bei Anwendung der Nr. 44.1.1.4 (i. V. m. Nr. 44.1.8.2) ergebenden Betrages um die für die Baugenehmigung vorgeschriebene Gebühr ist nicht zu beanstanden. Für die nach der Anmerkung vorzunehmende Erhöhung der sich unmittelbar aus der jeweiligen Nummer des Kostentarifs ergebenden Gebühr um die Gebühren für eingeschlossene Genehmigungen kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht darauf an, ob im Einzelfall zusätzlicher Verwaltungsaufwand ausgelöst wurde. Die Anmerkung ist als Bestandteil der Gebührenordnung selbst erlassen worden. Anders als an anderen Stellen in der AllGO ist insoweit weder ein Gebührenrahmen noch etwa eine Gebühr nach Aufwand vorgesehen. Vielmehr heißt es allein: "… so erhöht sich die Gebühr um die für diese Entscheidungen vorgeschriebenen Gebühren". Sowohl die Erhöhung selbst als auch der Betrag, der zu addieren ist, werden somit von der AllGO vorgegeben. Der eindeutige Wortlaut der Anmerkung lässt eine Auslegung, wonach eine Erhöhung der Gebühr nur in Betracht kommt, wenn ein (zusätzlicher) Aufwand durch die eingeschlossene Genehmigung ausgelöst wird, nicht zu. Das Gleiche gilt mit Blick auf Sinn und Zweck der Regelung. Darauf ist des Näheren bei der Prüfung des Gleichheitssatzes einzugehen.
Die AllGO ist von ihrer Ermächtigungsgrundlage in § 3 NVwKostG gedeckt und mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Einwände, die die Klägerin erhebt, überzeugen nicht. Soweit sie annimmt, die in der als Bestandteil der AllGO erlassenen Anmerkung zu den Nrn. 44.1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8 getroffene Regelung verstoße gegen § 1 Abs. 2 NVwKostG, so trägt dies nicht. § 1 Abs. 2 NVwKostG lautet: "Wird auf Grund dieses Gesetzes eine Amtshandlung für gebührenpflichtig oder für gebührenfrei erklärt, so dürfen Gebühren auf Grund anderer Rechtsvorschriften für dieselbe Amtshandlung nicht erhoben werden." Dieser Regelung lässt sich der Vorrang des NVwKostG und der darauf beruhenden Vorschriften vor anderen landesrechtlichen Gebührenvorschriften entnehmen. Die Vorschrift richtet sich in erster Linie an die Gemeinden, denen im Anwendungsbereich des NVwKostG eine Gebührenerhebung auf der Grundlage des NKAG verwehrt werden sollte (vgl. Loeser/Barthel, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, § 1 Anm. 7). Daneben soll gewährleistet werden, dass, wenn eine Amtshandlung nach dem NVwKostG und den auf dessen Grundlage erlassenen Gebührenordnungen gebührenfrei ist, eine Gebühr nicht nach anderen Bestimmungen erhoben wird (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O.). Ob § 1 Abs. 2 NVwKostG vor dem Hintergrund, dass sowohl die AllGO als auch die BauGO auf der Grundlage des NVwKostG erlassen worden sind und die Norm nur "Gebühren auf Grund anderer Rechtsvorschriften" verbietet, überhaupt einschlägig ist, kann dahinstehen. Selbst wenn sich ihr auch ein Verbot der "Doppelbelastung" in dem von der Klägerin angeführten Sinn entnehmen ließe, würde dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Dass nach der Anmerkung die bei einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach der Nr. 44 zu erhebende Gebühr um die Gebühr, die für die in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eingeschlossene Baugenehmigung vorgeschrieben ist, zu erhöhen ist, hat nämlich entgegen der Meinung der Klägerin nicht zur Folge, dass es sich um eine doppelte Gebühr i.S.d. NVwKostG handelt. Vielmehr bleibt es bei einer ausschließlich auf der Grundlage der AllGO - in Anwendung der einschlägigen Gebührennummern und der dazugehörigen Anmerkung - ermittelten Gebühr. Die Erhöhung um den nach BauGO zu berechnenden Wert ist dabei ein "interner Rechnungsposten" bei der Bemessung der Gebühr nach der AllGO. Es werden daher, anders als die Klägerin meint, nicht Kosten auf der Grundlage einer besonderen Gebührenordnung (hier: BauGO) und der allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) für ein- und dieselbe Amtshandlung erhoben, sondern Grundlage für die Gebührenerhebung ist auch bei der Anwendung der Anmerkung allein die AllGO.
Dass der Verordnungsgeber durch die Festsetzung der Gebührensätze in der Nr. 44 des Kostentarifs oder die Tarife in der Anlage 1 zur BauGO gegen das Kostendeckungsprinzip bzw. das Kostenüberdeckungsverbot verstoßen hat, wie die Klägerin geltend macht, ist ebenfalls nicht festzustellen. Das Verbot der Kostenüberdeckung ist dem Begriff der Gebühr nicht immanent und daher nur bei entsprechender gesetzlicher Vorgabe zu beachten (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162; BVerfG, Beschl. v. 6.2.1979 - 2 BvL 5/76 -, NJW 1979, 1345 und Beschl. v. 27.8.1999 - 1 BvL 7/96 -, NJW 1999, 3550). Eine derartige Festlegung hat der niedersächsische Gesetzgeber durch § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG getroffen. Danach sind die Gebühren so festzulegen, dass ihr Aufkommen zusammen mit der Erstattung von Aufwendungen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweigs nicht übersteigt. Da der Gesetzgeber als Bezugspunkt den innerhalb eines Verwaltungszweiges auf Amtshandlungen durchschnittlich entfallenden Aufwand insgesamt und nicht den Aufwand im Einzelfall gewählt hat, ist irrelevant, ob die im Einzelfall vereinnahmten Gebühren über den durch diese Amtshandlung tatsächlich verursachten Kosten liegen, soweit ein solches Überschreiten nicht den gesamten Verwaltungszweig betrifft. Da § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG als landesrechtliche Norm Vorgaben für den Landesverordnungsgeber beinhaltet, ist für die Frage der Kostendeckung zudem nicht der Bereich des beklagten Landkreises, sondern sind vielmehr die landesweiten Umstände maßgebend (so auch Nds. OVG, Beschl. v. 14.4.2009 - 8 LA 34/09 -, NordÖR 2009, 323). Dabei ist der Verordnungsgeber in Niedersachsen durch § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG nicht an ein spezielles Kostendeckungsprinzip gebunden, sondern dieses ist eher generell zu verstehen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 14.4.2009 - 8 LA 34/09 -, aaO; Nds. OVG Beschl. v. 17.10.2008 - 4 LA 661/07 -, NVwZ-RR 2009, 275). Soweit die Klägerin dem entgegenhält, dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz liege ein spezielles Kostendeckungsprinzip zugrunde, wonach die Gebühr nur den Aufwand für die einzelne Leistung (typisierend) abdecken dürfe und sich insoweit auf die Kommentierung von Loeser/Barthel (NVwKostG, Einführung, Nr. 4.5.2.5 S. 53) beruft, überzeugt dies nicht. An der zitierten Stelle heißt es, dass das generelle und das spezielle Kostendeckungsprinzip nicht "lupenrein unterscheidbar" seien. Soweit aus der Formulierung "Aufkommen (der Gebühren) den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges" und "Maß des Verwaltungsaufwandes" dann abgeleitet wird, dass sich § 3 Abs. 2 NVwKostG "deutlich in Richtung des speziellen Kostendeckungsprinzips" entscheide, wird verkannt, dass § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG neben dem "Maß des Verwaltungsaufwands" explizit gerade auch den "Wert des Gegenstandes der Amtshandlung" und damit ein von dem Verwaltungsaufwand unabhängiges Kriterium als zulässigen Anknüpfungspunkt für die Bemessung der Gebühr benennt. Darüber hinaus spricht auch die Verwendung des Plurals bei "Amtshandlungen" und der Umstand, dass der "Verwaltungszweig" als Bezugspunkt gewählt wird, gegen die Auslegung des § 3 Abs. 2 NVwKostG als spezielles und für das Verständnis als generelles Kostendeckungsprinzip. Die Formulierung "den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand" soll allerdings auch nach Auffassung des Senats deutlich machen, dass auf der "Kostenseite" nur der Aufwand berücksichtigungsfähig ist, der auf gebührenpflichtige Amtshandlungen entfällt. Der Aufwand des Verwaltungszweiges, der auf andere Leistungen der Verwaltung oder auch auf gebührenfreie Leistungen entfällt, ist - wie der Anteil der Gebühren, auf den aus Billigkeitsgründen verzichtet wird - dagegen aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken und darf nicht auf die übrigen Gebührenschuldner abgewälzt werden (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Band 1, § 5 Rn. 51).
Merkmal des generellen Kostendeckungsprinzips ist, dass es sich um eine Veranschlagungsmaxime handelt, die Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stellt. Durch eine von vornherein gewollte Überdeckung ist deshalb das Kostendeckungsprinzip grundsätzlich verletzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1961 - VII C 109.60 -, aaO: "Wenn die Gebühren von vornherein als zusätzliche Einnahmequellen ausgestaltet sind"). Andererseits bedeutet eine nicht unerhebliche tatsächliche Erzielung von Einnahmeüberschüssen nicht notwendig eine Verletzung des Kostenüberdeckungsverbotes, sofern sie auf unvorhersehbaren Entwicklungen beruht bzw. soweit ihr nicht eine von vornherein nicht sachadäquate Tarifgestaltung oder fehlerhafte Schätzung der Aufwendungen und Einnahmen zugrunde liegt. Da ein Gebührentarif Normcharakter hat und ab dem Zeitpunkt des Erlasses jederzeit verbindlich erkennen lassen muss, welche Gebühr jeweils geschuldet ist, kann die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips nicht von der späteren tatsächlichen Entwicklung der Gebühreneinnahmen abhängen. Allerdings besteht, sofern ein erheblicher Einnahmeüberschuss festgestellt wird, für die Folgejahre u.U. eine Verpflichtung zur Anpassung (BVerwG, Beschl. v. 13.10.1955 - I C 5.55 -, BVerwGE 2, 246). Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips kann zudem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, allenfalls dann zu einer Aufhebung angefochtener Gebührenbescheide führen, wenn die Gebühreneinnahmen die besonderen öffentlichen Aufwendungen erheblich übersteigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1961 - VII C 109.60 -, aaO).
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Bei der Bestimmung des nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG maßgeblichen Verwaltungszweiges ist an die vom Verordnungsgeber selbst durch die Grobnummerierung (Nr. 1 bis 119) in dem Kostentarif zur AllGO vorgegebene Strukturierung anzuknüpfen, jedenfalls sofern diese - wie hier - sachgerecht gewählt ist. Danach ist hier auf den Bereich der Immissionsschutzverwaltung und - soweit es die Ermittlung des Erhöhungsbetrages nach der BauGO betrifft - auf die Bauaufsichtsverwaltung abzustellen. Soweit die Klägerin organisatorische Einheiten (Gewerbeaufsichtsämter bzw. Kommunen) in den Blick nehmen will, überzeugt dies nicht. Zwar trifft es zu, dass in der Praxis in aller Regel eine haushaltsrechtliche Betrachtung nach Einheiten erfolgt und auch in der Literatur in der Regel auf das betreffende Amt bzw. die betreffende Abteilung der Verwaltung abgestellt wird (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus, aaO, § 5 Nr. 51). Dies dient jedoch dazu zu erläutern, dass der Begriff des Verwaltungszweiges nicht zu eng (Abgrenzung Amt/Teil eines Amtes) verstanden werden darf. Zudem dürften im Bereich der Kommunalabgaben, in dem der Begriff "Verwaltungszweig" gebräuchlicher ist, in aller Regel nicht verschiedene Ämter bzw. Abteilungen eines Amts mit einer Aufgabe befasst sein, so dass sich eine vergleichbare Sachlage kaum stellen dürfte. Da § 3 Abs. 2 NVwKostG aber an den Verordnungsgeber adressiert ist und dieser die landesweiten Gebührensätze so kalkulieren soll, dass es nicht zu einer Kostenüberschreitung im "Verwaltungszweig" kommt, ist es sachgerecht, im vorliegenden Fall grundsätzlich an die jeweilige Aufgabe (Immissionsschutz/Bauaufsicht) und die vom Verordnungsgeber selbst gewählte Struktur (Nr. 44 Kostentarif AllGO, BauGO) anzuknüpfen (so auch Beschl. des 4. Senates des erkennenden Gerichtes v. 17.10.2008 - 4 LA 661/07 -, NVwZ-RR 2009, 275, der die in Nr. 43 des Kostentarifs geregelte Heimaufsicht als maßgeblichen Verwaltungszweig betrachtet und von dem in Nr. 40 geregelten Gewerberecht abgegrenzt hat, und Urt. des 11. Senats des erkennenden Gerichts v. 28.2.2002 - 11 LB 3950/01 -, NdsMBl 2002, 921 der das Waffenrecht als maßgeblichen Verwaltungszweig betrachtet hat).
Dass der Verordnungsgeber mit der Festsetzung der Gebührentarife in Nr. 44 der Anlage zur AllGO bzw. in der BauGO eine Gewinnerzielungsabsicht verfolgt hat, hat schon die Klägerin nicht geltend gemacht und ist auch nicht erkennbar. Auch konkrete Anhaltspunkte dafür, dass vor Erlass des angefochtenen Bescheides in Gestalt des Widerspruchsbescheides das Gebührenaufkommen aus der Nr. 44 der Anlage zur AllGO bzw. aus der BauGO den auf gebührenpflichtige Amtshandlungen entfallenden Aufwand des Verwaltungszweiges Immissionsschutzrecht bzw. des Verwaltungszweigs Bauordnungsrecht in einer Weise überstiegen hat, dass der Verordnungsgeber gehalten war, die Festsetzung der Gebühren in der AllGO bzw. der BauGO zu reduzieren, fehlen. Vielmehr hat auch die Klägerin in der mündlichen Verhandlung insoweit eingeräumt, dass bei diesem Verständnis des Begriffs „Verwaltungszweig“ und einer landesweiten Betrachtung ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot wohl nicht vorliegen werde.
Das Niedersächsische Finanzministerium und das Niedersächsische Umweltministerium haben in ihren im Verfahren abgegebenen Stellungnahmen sowie in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass sie angesichts einer Unterdeckung von mehr als 80 % im Bereich der Umweltverwaltung der Kommunen und im Bereich der Gewerbeaufsichtsverwaltung sowie einer erheblichen Unterdeckung im Baubereich detaillierte Ermittlungen bislang nicht für erforderlich erachtet haben. Eine solche Unterdeckung kann indes nur einen ersten Anhalt bieten, denn - wie dargelegt - ist Verwaltungszweig i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG nicht die Umweltverwaltung, die Gewerbeaufsichtsverwaltung oder der Baubereich als Ganzes, sondern, soweit die nach Nr. 44.1.1.4 bemessene Gebühr in Rede steht, der von Nr. 44 erfasste Bereich des Immissionsschutzes. Soweit es die nach der Anmerkung zur AllGO vorzunehmende Erhöhung der Gebühr um die für eine Baugenehmigung vorgesehene Gebühr betrifft, die sich nach der BauGO bemisst, ist als Verwaltungszweig i.S.d. § 3 Abs. 2 BauGO die Bauaufsicht in den Blick zu nehmen, denn nach dieser Gebührenordnung werden Gebühren (und Auslagen) „für Amtshandlungen der Bauaufsicht“ erhoben.
Die Zahlen, die seitens der Ministerien mit Hilfe des Landkreistages nunmehr ermittelt und vorgelegt wurden, geben jedoch keinen Anhalt dafür, dass in den relevanten Bereichen seinerzeit (2002/2003) ein solcher Überschuss erzielt wurde, dass der Verordnungsgeber mit der Beibehaltung der in der AllGO und der BauGO vorgesehenen Gebührentarife gegen das Kostendeckungsprinzip des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG verstoßen hat und die in dem von der Klägerin angefochtenen Bescheid festgesetzten Gebühren aus diesem Grund rechtswidrig sind.
Für das Immissionsschutzrecht hat das Niedersächsische Umweltministerium eine Gegenüberstellung der Einnahmen und der dem Haushalt des Landes entnommenen Personal- und Sachkosten der Gewerbeaufsichtsämter insgesamt für die Jahre 2000 bis 2008 vorgelegt. Diese weist bei Einnahmen von 3 bis 10 Mio. Euro Ausgaben von 26 bis 35 Mio. und damit insgesamt erhebliche Defizite von 23 bis fast 30 Mio. Euro aus. Auch wenn man berücksichtigt, dass - wie dargelegt - nicht die Gewerbeaufsicht insgesamt, sondern der Bereich des Immissionsschutzes maßgeblich ist, bleibt es bei einer Kostenunterdeckung. Nach den in einem besonderen Projekt (LoHN) ermittelten Zahlen entfallen etwa 30 % des Gesamtaufwandes der Gewerbeaufsichtsverwaltung auf den Bereich des Immissionsschutzes (25,5 % beim GAA-Z und 34,01 % bei den übrigen GAA). Reduziert man die Gesamtausgaben der Gewerbeaufsichtsämter entsprechend und stellt sie den vom Umweltministerium für die Jahre 2005 bis 2008 mitgeteilten Einnahmen nach Tarifziffer 44 der AllGO gegenüber, so verbleibt auch insoweit ein erhebliches Defizit von fast 7 Mio. in den Jahren 2005 und 2006 sowie mehr als 4 Mio. 2007 und mehr als 3 Mio. 2008. Zwar ist grundsätzlich der Zeitraum 2002/2003 für das hier vorliegende Verfahren maßgeblich, für den keine Zahlen vorliegen. Angesichts des erheblichen und in der Tendenz abnehmenden Defizits in den Jahren 2005 bis 2008 kann jedoch mit hinreichender Sicherheit davon ausgegangen werden, dass auch in den Jahren 2002/2003 bei den Gewerbeaufsichtsämtern im Bereich des Immissionsschutzes kein Einnahmeüberschuss erwirtschaftet wurde, sondern vielmehr ein erhebliches Defizit bestanden hat.
Da der gesamte von Nr. 44 des Kostentarifs zur AllGO erfasste Bereich "Immissionsschutz" relevant ist, sind in die Gesamtbetrachtung auch die Zahlen der Kommunen einzustellen, soweit sie Aufgaben als untere Immissionsschutzbehörde wahrnehmen. Konkrete Zahlen, wie sich Einnahmen und Aufwand bei den Kommunen in diesem Bereich in dem maßgeblichen Zeitraum (2002/2003) darstellten, liegen nicht vor. Allerdings sind dem vorliegenden Zahlenmaterial hinreichende Indizien dafür zu entnehmen, dass seinerzeit auch insoweit nach den dargestellten Maßstäben jedenfalls kein derartiger, das Defizit bei den Gewerbeaufsichtsämtern ausgleichender und darüber hinausgehender Überschuss erwirtschaftet wurde, dass eine Verpflichtung des Verordnungsgebers bestanden hätte, die landesweiten Festsetzungen der Gebühren in der AllGO zu korrigieren. Das Finanzministerium hat plausibel erläutert, warum konkrete landesweite Zahlen für den Bereich der Kommunen als untere Immissionsschutzbehörden nicht vorhanden sind. Danach wird der Bereich des Immissionsschutzes nach der Haushaltssystematik unter den Bereich des Abschnitts 12 "Umweltschutz" gefasst und eine nähere Spezifizierung von den Kommunen nicht gefordert. Im Bereich des Abschnitts 12 "Umweltschutz" standen nach den vom Finanzministerium vorgelegten Zahlen in den Jahren 2000 bis 2007 jährlichen Einnahmen von etwa 9 bis 18 Mio. Euro Aufwendungen von jeweils fast 80 bis über 90 Mio. Euro gegenüber. Das jährliche Defizit betrug demnach jeweils mehr als 60 Mio. Euro. Der Anteil der Gebührendeckung lag mithin zwischen etwa 11 und 19 %. Daneben hat das Ministerium die Zuschussbeträge für die Landkreise und die Region Hannover in dem Bereich Umweltschutz in diesem Zeitraum auf rd. 33 bis 42 Mio. Euro jährlich beziffert. Zwar beziehen sich diese Zahlen nicht allein auf den Verwaltungszweig Immissionsschutz, sondern umfassen den deutlich breiteren Bereich des Umweltschutzes. Gleichwohl können sie jedenfalls als Anhaltspunkt dafür dienen, dass eher eine Kostenunterdeckung, denn ein Überschuss bestanden hat. Dieses Ergebnis wird durch die ebenfalls vorgelegten Zahlen verschiedener Kommunen untermauert. Diese Zahlen sind zwar nur eingeschränkt vergleichbar, zum einen, weil einige Kommunen ihren Haushalt noch nach kameralistischen Grundsätzen führen, während andere auf Doppik umgestellt haben, und zum anderen, weil offenbar - entgegen der Haushaltssystematik - nicht alle Kommunen den Bereich des Immissionsschutzes im Abschnitt 12 erfassen, sondern bei vielen Immissionsschutz im Abschnitt 61 ("Ortsplanung, Vermessung, Bauordnung") verbucht wird. Nach den vorliegenden, erst für das Jahr 2007 beginnenden Zahlen gibt es bei den Kommunen, die den Zweig Immissionsschutz gesondert erfassen, offenbar einige, die insoweit einen Überschuss ausweisen (etwa Landkreis Gifhorn). Zugleich gibt es aber auch Kommunen, die im Bereich Immissionsschutz - z.T. erheblich - defizitär arbeiten (u.a. Landkreis Helmstedt sowie der Beklagte). Dieses uneinheitliche Bild wird durch die übrigen Zahlen bestätigt. Der Landkreis Harburg, der bei doppischer Haushaltsführung den Immissionsschutz unter die Produktgruppe "Abteilung Boden/ Luft / Wasser" fasst, weist insoweit für das Jahr 2007 ein Defizit von über 900.000 Euro aus. Die Landkreise Cuxhaven, Hannover und Soltau-Fallingbostel, bei denen die Gebühren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (wohl) ohne gesonderte Spezifizierung im Bereich des Unterabschnitts 6130 des Haushaltsplans "Bauordnung" bzw. "Bauaufsicht" verbucht worden sind, weisen für das Jahr 2007 in diesem Bereich einen Zuschussbedarf aus, wobei der Landkreis Soltau-Fallingbostel nach dem Haushaltsansatz für das Jahr 2008 einen Überschuss erwartete. Zwar waren bei einer stichpunktartigen Internetrecherche weitere Kommunen zu finden, die den Bereich des Immissionsschutzes wohl ebenfalls unter den Unterabschnitt 6130 (Bauordnung bzw. Baugenehmigungen) fassten und ein z.T. deutlich positives Ergebnis aufwiesen (Landkreis Oldenburg, Landkreis Emsland, Landkreis Lüneburg). Dies ändert an der Gesamteinschätzung jedoch nichts. Auch wenn es sich dabei nämlich z.T. um erhebliche Überschüsse handelt, die u.U. auch auf Sonderfaktoren zurückgehen mögen, so bestätigen diese Zahlen nur die Einschätzung eines aktuell uneinheitlichen Bildes, wonach Überschüssen bei einigen Kommunen Defizite bei anderen gegenüberstehen. Diese aktuellen Zahlen haben für die Frage, ob der Verordnungsgeber 2002/2003 gehalten war zu handeln, zwar unmittelbar keine Bedeutung. Sie sprechen als Indizien aber eher gegen einen Verstoß gegen das in § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG normierte Kostendeckungsprinzip. Da nach den vorliegenden Zahlen der Gewerbeaufsichtsämter für die Jahre 2000 bis 2007 nämlich davon auszugehen ist, dass sich die Einnahmesituation und auch die Bilanz seit den Jahren 2002/2003 eher verbessert hat, festigen auch die aktuellen Zahlen der Kommunen, die schon für sich nicht den Schluss zulassen, dass derzeit mehrheitlich ein Überschuss erwirtschaftet wird, daher das Bild, dass seinerzeit im Gesamtbereich des Immissionsschutzes eher ein Defizit, jedenfalls nicht landesweit ein derart erheblicher Überschuss bestanden hat, dass der Verordnungsgeber zur Reduzierung der in der AllGO vorgesehenen Gebühren verpflichtet gewesen wäre. Dieses Ergebnis wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass - wie dargelegt - der Aufwand für etwaige kostenfreie Amtshandlungen nicht berücksichtigungsfähig ist. Da es im Bereich des Immissionsschutzes kaum kostenfreie Amtshandlungen geben dürfte, ist wenig wahrscheinlich, dass diese ausschlaggebend ins Gewicht fallen. Auch wenn man mit der Klägerin nicht auf die vereinnahmten und in den Haushalten verbuchten Gebühren, sondern die festgesetzten Gebühren abstellt, ändert dies die Einschätzung nicht. Wenn - wie die Klägerin geltend macht - jedenfalls seit dem Jahr 2004 viele Landkreise bei der Genehmigung von Windenergieanlagen mit Blick auf die Präjudizwirkung des vorliegenden Verfahrens zunächst nur die Hälfte der Gebühren vereinnahmt und die Verfahren im Übrigen ausgesetzt haben, mag es sein, dass die festgesetzten Gebühren erheblich höher liegen als die bisher in den Haushalten berücksichtigten Einnahmen. Vor dem Hintergrund, dass aber unstreitig nicht alle Kommunen so verfahren sind, der Bereich der Windenergieanlagen ohnehin nur einen - wenn auch nicht ganz geringen - Anteil des Immissionsschutzes ausmacht und jedenfalls die Hälfte der Gebühren unstreitig vereinnahmt worden ist, ist aber schon nicht erkennbar, dass die in den aktuellen Zahlen noch nicht berücksichtigten Einnahmen für den landesweit zu betrachtenden Gesamtbereich des Immissionsschutzes das aktuell bestehende uneinheitliche - und damit den Verordnungsgeber nicht zum Handeln zwingende - Bild in diesem Bereich maßgeblich verändern. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass auch nach Angaben der Klägerin erst in den Jahren 2004/2005 in einem größeren Umfang die Vollziehung ausgesetzt wurde. Für die Frage, ob der Verordnungsgeber 2002/2003 Anhaltspunkte für eine Kostenüberschreitung hatte, können die insoweit "fehlenden Gebühren" somit unmittelbar ohnehin keine Rolle spielen. Gleiches gilt für die Erwartung, in den kommenden Jahren würden die Gebühreneinnahmen durch die Genehmigung von Windenergieanlagen weiter spürbar steigen. Selbst wenn es sich so verhalten sollte, könnte dies die Rechtswidrigkeit der im vorliegenden Fall festgesetzten Gebühren nicht begründen, sondern allenfalls dem Verordnungsgeber Anlass dafür bieten, die Tarifsätze in Nr. 44 zur AllGO bzw. der BauGO zu überprüfen und ggf. für die Zukunft zu ändern, wie dies auch die Vertreter des Finanzministeriums in der mündlichen Verhandlung angekündigt haben.
Für den Verwaltungszweig der Bauaufsicht bzw. der Bauordnung gilt Ähnliches. Den Zuschussbedarf in den Jahren 2000 bis 2007 bei den Landkreisen und der Region Hannover für den - allerdings etwas weiteren - Bereich "Ortsplanung, Vermessung, Bauordnung" hat das Finanzministerium auf etwa 1,6 bis 2,9 Mio. Euro pro Jahr beziffert. Der Zuschussbedarf betrug in diesem Bereich bei allen Kommunen in den Jahren 2004 bis 2007 sogar zwischen rd. 30 und 35 Mio. Euro pro Jahr. Das Finanzministerium hat ferner aktuelle Zahlen von Kommunen vorgelegt, die im Bereich der Bauordnung bzw. Baugenehmigungen ein erhebliches Defizit ausweisen (Beklagter, Landkreis Gifhorn, Landkreis Harburg, Landkreis Helmstedt). Auch wenn - wie dargelegt - nach einer Internetrecherche auch Kommunen feststellbar waren, deren Haushalte im Unterabschnitt 6130 (Bauordnung bzw. Baugenehmigungen) ein z.T. deutlich positives Ergebnis aufwiesen (Landkreis Oldenburg, Landkreis Emsland, Landkreis Lüneburg), wird auch dadurch das aktuell uneinheitliche Bild nur bekräftigt. Da sich - wie dargelegt - die Einnahmesituation mit den Jahren jedenfalls nicht verschlechtert haben dürfte, spricht Überwiegendes dafür, dass auch im Bereich des Bauordnungsrechts in den Jahren 2002 und 2003 landesweit jedenfalls kein derartiger Überschuss erwirtschaftet wurde, dass die Gebührenansätze der BauGO mit Blick auf § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG hätten reduziert werden müssen. Diese Einschätzung wird bekräftigt durch den vom Niedersächsischen Umweltministerium vorgelegten Bericht über eine Geschäftsprüfung der Bezirksregierung Lüneburg mit einem Kenndatenvergleich der Bauaufsichtsbehörden im Regierungsbezirk für das Jahr 1996. Auch dieser Bericht kommt für den Bereich der Bezirksregierung Lüneburg zu dem Ergebnis, dass die "Bauaufsichtsbehörden des Regierungsbezirks mit wenigen Ausnahmen nicht kostendeckend arbeiten" und "mit noch sinkenden Einnahmen" zu rechnen sei.
Die auf der Grundlage der Gebührennummer 44.1.8.2 i. V. m. Nr. 44.1.1.4 sowie der Anmerkung zu den Nrn. 44.1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8 der AllGO festgesetzte Gebühr für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung verstößt auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Dieses ist erst dann verletzt, wenn die festgesetzte Gebühr in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht (vgl. BVerwG, Urteil v. 30.4.2003 - 6 C 4.02 -, BVerwGE 118, 123). Auch bei der Beachtung des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Das Äquivalenzprinzip verbietet lediglich die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2001 - 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125). Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. Wenn bei der Bemessung der Gebühr - wie hier - zulässigerweise an die Errichtungskosten und damit in erster Linie an den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung für den Schuldner angeknüpft wird, muss der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben, dass diese sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes löst. Dies kann hier aber nicht festgestellt werden. Dabei kann - worauf schon das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - dahinstehen, ob die erhobene Gebühr im vorliegenden Fall deutlich über den dem Beklagten bei der Bearbeitung der Entscheidung entstandenen Kosten liegt, denn dies würde nicht notwendigerweise einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip begründen. Dieses ist vielmehr - wie ausgeführt - erst verletzt, wenn ein grobes Missverhältnis zwischen verlangter Gebühr und Verwaltungsaufwand besteht. Ein solches ist nicht erkennbar, insbesondere wenn man sich zum einen den erheblichen Wert verdeutlicht, den die immissionsschutzrechtliche Genehmigung mit der eingeschlossenen Baugenehmigung für den Betreiber hat, und zum anderen den nicht geringen Verwaltungsaufwand vergegenwärtigt, den die Erteilung einer solchen Genehmigung verursacht. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die festgesetzten Gebühren nur etwa 1,6 % der Investitionssumme betragen.
Der von der Klägerin behauptete Verstoß gegen Verfassungsrecht liegt ebenfalls nicht vor. Insbesondere ergibt sich aus dem Umstand, dass wegen der Anmerkung zu den Nrn. 44.1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8 AllGO Betreiber von einzelnen - seinerzeit nach Baurecht zu genehmigenden - Anlagen deutlich niedrigere Genehmigungsgebühren zu zahlen hatten als Betreiber, die für ihre als Teil eines Windparks zu genehmigende Anlagen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedurften, kein Verstoß gegen Artikel 3 des Grundgesetzes. Dabei kommt es auf die Frage, ob der Verwaltungsaufwand bei der Genehmigung einer Windenergieanlage nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz höher ist als bei der Prüfung nur nach dem Baurecht - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - oder ob er - wie die Klägerin geltend macht - vielmehr "nahezu identisch" ist, nicht an. Es gilt im Abgaben- und damit auch im Gebührenrecht der Grundsatz der Typengerechtigkeit, wonach bei der Bemessung der Gebühren an typische Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft werden darf und Besonderheiten des Einzelfalls - etwa hier bei der Genehmigung von Windenergieanlagen - außer Acht gelassen werden können. Die individuelle Gleichmäßigkeit darf insoweit hinter dem Grundsatz der generellen Gleichmäßigkeit zurücktreten (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, Einführung 4.5.2.6.3 (2); BVerwG, Urt. v. 14.4.1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305).
Der Gleichheitssatz fordert im Gebührenrecht zwar eine richtige Belastungsproportionalität im Verhältnis der Gebührenschuldner untereinander. Dabei betonen aber sowohl das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 -, BVerfGE 108, 1) als auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urt. v. 3.12.2003 - 6 C 13.03 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160) ausdrücklich die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Gebührenbemessung. Nach dieser Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, liegt es in erster Linie in der Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufstellt und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt. Weil Gebühren in der Regel in Massenverfahren erhoben werden, bei denen jede einzelne Gebühr nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet, sondern im Allgemeinen nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann, darf die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, nicht überspannt werden. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung und Gebührenbemessung ist der Gesetzgeber, weil sich etwa die speziellen Kosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der Leistungen für den Gebührenschuldner oder die verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung, häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln und quantifizieren lassen, berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er besitzt eine Typisierungskompetenz und darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können. Art. 3 GG ist erst dann verletzt, wenn der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber nicht in zulässiger Weise verschiedene Gruppen gebildet oder für deren Bestimmung an sachlich nicht gerechtfertigte Kriterien angeknüpft hat. Beides ist hier zu verneinen.
Bei der Genehmigung von Windenergieanlagen richtet sich die Höhe der Gebühren zunächst danach, ob eine Baugenehmigung oder eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt wird. Für erstere werden Gebühren nach der BauGO, für letztere Gebühren nach der AllGO berechnet. Dass es zulässig war, seinerzeit für Windparks mit mindestens 3 Anlagen und nunmehr für Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 50 m das Erfordernis einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vorzusehen, wurde bereits dargelegt. Nr. 44 des Kostentarifs zur AllGO differenziert bei den Gebühren für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung dann danach, ob die immissionsschutzrechtliche Genehmigung "isoliert" erteilt wird oder ob sie andere Genehmigungen (bei Windenergieanlagen etwa die Baugenehmigung) einschließt. Ist letzteres der Fall, so wird die sich aus der Nr. 44 zur AllGO ergebende Gebühr für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach der Anmerkung noch um die für die eingeschlossenen Genehmigungen vorgesehene Gebühr erhöht.
Dass bei der Bemessung der Gebühren generell zwischen der baurechtlichen und der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung differenziert worden und die Gebühren in verschiedenen Gebührenordnungen geregelt worden sind, begegnet angesichts der im Regelfall - und dieser und nicht der Einzelfall der Genehmigung von Windenergieanlagen ist hier maßgeblich - zwischen den Verfahren bestehenden Unterschieden durchgreifenden Einwänden nicht. Gleiches gilt für die gewählten Anknüpfungspunkte. Die BauGO bemisst die Gebühr in der Regel auf der Grundlage des Rohbauwertes und nur wenn dieser - wie bei Windenergieanlagen - schwer zu bestimmen ist, in Abhängigkeit vom Herstellungswert. Die AllGO bestimmt dagegen zunächst einen Festbetrag als Gebühr, der jeweils um einen degressiv gestalteten Prozentsatz der Errichtungskosten zu erhöhen ist. Diese Staffelung der Gebühr in der streitigen Tarifnummer 44.1.1 ist unbedenklich. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG sind die Gebühren nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert der Amtshandlung zu bemessen. Es liegt nahe, dass mit zunehmendem Investitionswert, d. h. steigenden Errichtungskosten, für den Betreiber auch der Wert, den die Genehmigung der Anlage für ihn bedeutet, zunimmt. Schon dieser Gesichtspunkt allein kann die Gebührenhöhe rechtfertigen. Beide Alternativen des § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG (Wert/Verwaltungsaufwand) stehen nämlich in einem Alternativverhältnis und es begegnet im vorliegenden Zusammenhang wie auch vor dem Hintergrund des Kostenüberschreitungsverbots des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG keinen Bedenken, die Gebührenhöhe allein anhand des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung (vgl. Beschl. des 4. Senats des erkennenden Gerichts v. 17.10.2008 - 4 LA 661/07 -, NVwZ-RR 2009, 275) zu bemessen. Zudem werden mit zunehmenden Investitionskosten jedenfalls in aller Regel auch die Größe und Komplexität der Anlage und deshalb auch der Verwaltungsaufwand für die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen steigen. Zugleich wird durch die in Nrn. 44.1.1 und 44.1.2 des Kostentarifs vorgesehene degressive Gebührengestaltung dem Umstand Rechnung getragen, dass der Verwaltungsaufwand nicht proportional zu dem Wert der Investition steigt. Seinerzeit war sowohl im förmlichen wie im vereinfachten Genehmigungsverfahren hinsichtlich des Erhöhungsbetrages ein stetig abnehmender Prozentsatz für Anlagen von 250.000 bis 500.000 Euro, für Anlagen von 500.000 bis 2.500.000 und für Anlagen, deren Kosten 2.500.000 Euro überstiegen, vorgesehen. Soweit die Klägerin geltend macht, die Gebühren für Errichtungskosten ab 2.500.000 Euro (Nummern 44.1.1.5 bzw. 44.1.2.5) seien gerade nicht mehr degressiv gestaltet, so traf dies seinerzeit zwar zu. Die vom Verwaltungsgericht angeführte Nr. 44.1.1.7 für förmliche Genehmigungsverfahren ist erst nach der streitigen Gebührenfestsetzung geschaffen worden. Es ist aber zu berücksichtigen, dass schon durch die seinerzeit vorhandene Degression der Gebühren (von 0,6 % auf 0,4 % der Errichtungskosten im förmlichen und von 0,5 % auf 0,3 % im vereinfachten Verfahren) für Anlagen, deren Errichtungskosten 2.500.000 Euro überstiegen, die anfallenden Gebühren deutlich geringer waren, als sie es bei einer linearen Erhöhung gewesen wären. Zudem lagen die Kosten der Anlage der Klägerin bei 1.624.000 Euro und damit in einem Bereich, für den eine Degression noch vorgesehen war. Eine weitere Degression - wie nunmehr durch die Einfügung der Nummern 44.1.1.6 und 44.1.1.7 vorgesehen - könnte daher allenfalls für Anlagen mit Errichtungskosten von deutlich mehr als 2.500.000 Euro relevant sein.
Dass die Gebühren für die eine Baugenehmigung einschließende immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer Windenergieanlage etwa doppelt so hoch waren und auch heute noch sind wie bei der Erteilung einer "bloßen" Baugenehmigung, liegt auch nicht in der unterschiedlichen Gebührenstruktur nach Bau- bzw. Immissionsschutzrecht begründet. Vielmehr kommt man insoweit häufig zu ähnlichen Ergebnissen. Die Differenz resultiert vielmehr erst aus der auf der Grundlage der Anmerkung vorgenommenen Erhöhung der Gebühr nach Nr. 44.1.1 bzw. 44.1.2 AllGO um die für die eingeschlossene Baugenehmigung sonst anfallende Gebühr nach BauGO. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei der Gebührenhöhe zwischen der Erteilung einer "bloßen immissionsschutzrechtlichen" Genehmigung und einer Genehmigung nach Immissionsschutzrecht, die andere Genehmigungen einschließt, differenziert und für letztere eine Erhöhung vorgesehen hat. Eine Erhöhung der Genehmigungsgebühren um die Gebühren für die eingeschlossenen Genehmigungen ist auch nicht isoliert im Bereich des Immissionsschutzrechts angeordnet worden. Vielmehr finden sich vergleichbare Anmerkungen in der AllGO auch zu anderen Rechtsbereichen, in denen Genehmigungen Konzentrationswirkung entfalten (vgl. Anmerkungen zu 2.1.14 und 2.1.15, zu 15.2.2.1.2, zu 27.1.9 und 27.1.10, zu 37.1.1 bis 31.1.7, zu 96.1 und 96.2 und zu 112.2.2, die mit der hier streitgegenständlichen Anmerkung zu Nr. 44. 1.1 bis 44.1.3, 44.1.5 und 44.1.8 im Wesentlichen wortgleich sind sowie die Anmerkungen zu 64.2.3 bis 64.2.5, zu 64.2.15 und 64.2.20, zu 91.7.14, 91.7.15 und 91.10.2.1 und zu 113.1 und 113.2, die ebenfalls eine Erhöhung der originär anfallenden Gebühr um die Gebühren für eingeschlossene Genehmigungen vorsehen). Der sachliche Grund für die genannten Anmerkungen dürfte ebenfalls darin zu sehen sein, dass der Anlagenbetreiber dann neben der originären (hier immissionsschutzrechtlichen) Genehmigung zusätzlich noch weitere Genehmigungen (hier eine Baugenehmigung) und damit einen "Mehrwert" erhält. Diese Genehmigungen werden lediglich wegen der angeordneten Konzentrationswirkung der weitergehenden (hier immissionsschutzrechtlichen) Genehmigung nicht gesondert erteilt, sondern sind in dieser "enthalten". Dass der Verordnungsgeber hier den Wert der Genehmigung für den Anlagenbetreiber als maßgebliches Kriterium für die Gebührenhöhe gewählt hat, zeigt sich u.a. darin, dass er - wie es gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG zulässig ist - für die Bemessung der Gebühr an die Errichtungskosten (vgl. Nr. 44 des Kostentarifs zur AllGO) bzw. den Rohbau- und Herstellungswert (vgl. Nr. 1.1.1 und 1.1.2 der Anlage 1 zur BauGO) der Anlage anknüpft. Da der Wert einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung unstreitig auch davon abhängt, ob und ggf. wie viele andere Genehmigungen sie beinhaltet, ist damit auch die in der Anmerkung getroffene Regelung jedenfalls nicht sachfremd.
Der höhere Wert der andere Genehmigungen beinhaltenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für den Betreiber folgt aus ihrem umfassenderen Regelungsgehalt, der umso weiter ist, je mehr andere Genehmigungen in diese Genehmigung eingeschlossen sind. Zwar ist für die Erteilung jeder immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 6 BImSchG Voraussetzung, dass "andere öffentlich-rechtliche Vorschriften … nicht entgegenstehen", d.h. dass Errichtung und Betrieb der Anlage ohne Verstoß gegen andere, die Anlage betreffende öffentlich-rechtliche Vorschriften möglich sind (vgl. Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Kommentar, § 6 BImSchG Rn. 34 m.w.N). Sofern die öffentlich-rechtlichen Vorschriften Bereiche betreffen, die grundsätzlich in einem Zulassungsverfahren zu klären sind, welches nicht gemäß § 13 BImSchG in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung eingeschlossen ist, wird von den Immissionsschutzbehörden insoweit jedoch nur eine überschlägige bzw. Evidenzprüfung verlangt (vgl. Scheidler, aaO, Rn. 37 m.w.N). Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung entfaltet dann angesichts ihres begrenzten Regelungsgehalts insoweit auch keine Bindungswirkung für diese anderen Genehmigungen, d.h. diese können ggf. auch noch nach Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung versagt werden und das Vorhaben u.U. zum Scheitern bringen. Demgegenüber hat die Immissionsschutzbehörde, sofern Genehmigungen von der Konzentrationswirkung erfasst werden, auch alle für diese Genehmigungen wesentlichen Gesichtspunkte voll zu prüfen (vgl. Scheidler, aaO, Rn. 36 m.w.N). Sie hat etwa bei einer nach § 13 BImSchG die Baugenehmigung beinhaltenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einer Windenergieanlage nicht nur zu prüfen, ob es generell möglich ist, diese Anlage ohne Verstoß gegen das Baurecht zu errichten und zu betreiben, sondern konkret, ob die Anlage allen Anforderungen des Baurechtes genügt. Erteilt die Behörde nach einer solchen Prüfung dann die - die Baugenehmigung beinhaltende - immissionsschutzrechtliche Genehmigung, so enthält diese Genehmigung eine über den fachgesetzlichen Rahmen des Immissionsschutzrechts hinausgreifende auch das Baurecht umfassende Unbedenklichkeitsbescheinigung, auf die sich der Betreiber auch berufen kann und die andere Behörden bindet. Eine solche Genehmigung bietet für den Anlagenbetreiber angesichts des umfassenderen Regelungsgehaltes somit eine höhere Planungs- und Investitionssicherheit als eine lediglich das Immissionsschutzrecht umfassende Genehmigung und hat für diesen damit einen höheren Wert. Dass der Anlagenbetreiber durch die in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung eingeschlossenen anderen Genehmigungen im Vergleich zur reinen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein "Mehr" in Gestalt einer stärkeren Rechtsposition erhält, zeigt zudem der Umstand, dass nach h.M. auch bei einem Erlöschen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 18 Abs. 1 und 2 BImSchG die gemäß § 13 BImSchG eingeschlossenen Genehmigungen bestehenbleiben und die damit verbundenen Rechtspositionen aufrechterhalten werden (vgl. Scheidler, aaO, § 18 BImSchG Rn. 38 ff. m.w.N.). Dieser höhere Wert rechtfertigt als sachlicher Grund die höhere Gebühr.
Selbst wenn man aber für die Rechtfertigung der mit der Anmerkung getroffenen Regelung nicht nur auf den Wert der Genehmigung für den Betriebsinhaber, sondern auch auf das "Maß des Verwaltungsaufwandes" abstellt, was nach § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG ebenfalls zulässig ist, ist die durch die Anmerkung vorgesehene Differenzierung nicht sachfremd. Wenn die immissionsschutzrechtliche Genehmigung weitere Genehmigungen einschließt, wird jedenfalls in der Regel auch der Verwaltungsaufwand vor Erteilung der Genehmigung höher sein als in den Fällen, in denen allein das immissionsschutzrechtliche Prüfprogramm abgearbeitet und ggf. noch eine "Evidenzprüfung" der übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften vorgenommen werden muss. Dies folgt schon daraus, dass - wie dargelegt - dann nicht nur zu prüfen ist, ob "öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen", sondern ob die Anlage den Vorgaben des sonstigen Rechts, etwa des Baurechts, in vollem Umfang genügt. In diesem Fall besteht Kongruenz zwischen der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG und dem Regelungsgehalt der Genehmigung. Mangels eigener Sachkunde haben die Immissionsschutzbehörden dann andere Behörden zu beteiligen oder gegebenenfalls selbst Prüfungen vorzunehmen, die für die Erteilung der "isolierten" immissionsschutzrechtlichen Genehmigung jedenfalls nicht in diesem Umfang erforderlich gewesen wären.
Es begegnet auch keinen Bedenken, dass der Verordnungsgeber durch die Anmerkung die Erhöhung in Höhe der für die eingeschlossene Genehmigung sonst anfallenden Gebühren vorgesehen hat, ohne insoweit eine Reduzierung vorzunehmen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die mit der Anmerkung getroffene Regelung - wie dargelegt - nicht allein durch den zusätzlichen Aufwand, sondern auch und gerade durch den "Mehrwert" gerechtfertigt ist, den eine andere Genehmigungen beinhaltende immissionsschutzrechtliche Genehmigung für den Betriebsinhaber im Verhältnis zu einer isolierten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung hat. Gerade vor dem Hintergrund, dass sich dieser zusätzliche Wert für den Anlagenbetreiber ohnehin schwer quantifizieren lässt und im Einzelfall von vielen verschiedenen Faktoren abhängt, ist es nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber für die Gebührenregelung pauschalierend den gesamten Wert der eingeschlossenen Genehmigung als "Mehrwert" festgelegt und deshalb vorgesehen hat, dass die Gebühren für diese Genehmigung in voller Höhe zu addieren sind. Selbst wenn man aber (auch) den Verwaltungsaufwand in den Blick nimmt, unterliegt die Anmerkung durchgreifenden rechtlichen Zweifeln nicht. In welchem Verhältnis allgemein Verwaltungsaufwand eingespart wird, wenn nicht zwei Genehmigungen nebeneinander erteilt werden, sondern die immissionsschutzrechtliche Genehmigung andere Genehmigungen (hier die Baugenehmigung) einschließt, lässt sich kaum generell feststellen und hängt stark vom jeweiligen Einzelfall ab. Angesichts dessen durfte der Verordnungsgeber die pauschalierende Regelung in der jetzigen Form treffen und aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung auf eine weiter differenzierende Gebührenregelung verzichten und war insbesondere nicht verpflichtet, für Windenergieanlagen eine eigene, von der streitigen Anmerkung im Kostentarif zur AllGO abweichende Anrechnungsregel zu schaffen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8a BImSchG
§ 3 NVwKostG
§ 1 AllGO
§ 16 BImSchG
§ 10 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 18 BImSchG
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 1 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 4 Satz 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 4 NVwKostG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 4 Abs. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 BauGO
§ 18 Abs. 1 und 2 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 12, 162
NJW 1979, 1345
NJW 1999, 3550
NordÖR 2009, 323
NVwZ-RR 2009, 275
BVerwGE 2, 246
BVerwGE 118, 123
BVerwGE 115, 125
BVerwGE 26, 305
BVerfGE 108, 1
00 Euro und 2.50
VII C 109.60
2 BvL 5/76
1 BvL 7/96
8 LA 34/09
4 LA 661/07
I C 5.55
11 LB 3950/01
6 C 4.02
6 C 13.00
IV C 179.65
2 BvL 9/98
6 C 13.03