Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-07, Aktenzeichen 1 A 284/00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin strebte ursprünglich eine Vollzeitbeschäftigung an, nachdem ihr im Januar 2000 nur eine Teilzeitbeschäftigung zugebilligt worden war. Nach Aufhebung dieser Teilzeitbeschäftigung zum 31. Januar 2001 begehrt sie noch die Nachzahlung der Gehaltsdifferenz für die Zeit 2000 bis 2001 und daneben einen besoldungs- und versorgungsrechtlichen Ausgleich.
Die 1967 in Hannover geborene Klägerin wurde nach ihrem Abitur am {C.} und ihrem Studium mit Staatsprüfungen auf ihre Bewerbung vom Oktober 1999 durch Urkunde vom 17. Januar 2000 - ausgehändigt am 1. Februar 2000 - unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur Studienassessorin im Nds. Landesdienst ernannt und am {D.}eingesetzt. Gleichzeitig jedoch wurde durch Bescheid ohne Rechtsmittelbelehrung vom 1. Januar 2000 verfügt, dass sie zwar Dienstbezüge der BesGr. A 13 BBesO erhalte, sie aber gem. § 80 b NBG vier Jahre lang nur mit regelmäßig 18 statt derzeit 23,5 Wochenstunden beschäftigt werde. Erst ab 1.02.2004 erfolge eine Vollbeschäftigung. Im März 2000 wurde ihr mitgeteilt, aufgrund der Regelungen zum verpflichtenden Arbeitszeitkonto habe sie ab August 2000 wöchentlich 1 Stunde und ab August 2001 2 Unterrichtstunden zusätzlich zu erteilen. Inzwischen wurde sie zur Studienrätin ernannt.
Gegen die verfügte Teilzeitbeschäftigung legte die Klägerin unter Bezug auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts v. 2.3.2000 Widerspruch ein und beantragte, die Besoldungsdifferenz nachzuzahlen.
Durch Widerspruchbescheid vom 1. September 2000 wurde dieser Widerspruch mit der Begründung zurückgewiesen, das einschlägige Urteil des Bundesverwaltungsgericht v. 2.3.2000 sei zum Hessischen, nicht aber zum Niedersächsischen Beamtengesetz ergangen; es sei nicht auf die Nds. Regelung übertragbar. § 80 c NBG berühre zwar beamtenrechtliche Grundsätze, lasse sie aber in ihrem Kernbestand unverändert. Insbesondere sei die verfügte Einstellungsteilzeit nicht nur gesetzlich (31.12.2007), sondern auch durch Verwaltungsvorschriften (4 Jahre) zeitlich beschränkt worden. Auch sei Einstellungsteilzeit nur für den gehobenen und den höheren Dienst vorgesehen und daneben sichergestellt, dass mindestens ? der regelmäßigen Arbeitszeit zu erbringen und zu besolden sei.
Zur Begründung ihrer am 25. September 2000 erhobenen Klage bezieht sich die Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts v. 2.3.2000 (ZBR 2000, 209) und legt dar, die von der Beklagten vorgetragenen Differenzierungen zwischen dem Hessischen und dem Niedersächsischen Beamtengesetz könnten eine von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweichende Entscheidung nicht tragen. Das Urteil stelle nicht nur auf die Rechtslage in Hessen ab, sondern stelle die Unzulässigkeit einer Zwangsteilzeit ganz allgemein fest. Denn die Einführung einer Zwangsteilzeit sei verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn dafür die Freiwilligkeit gegeben sei. Insoweit seien die Äußerungen des Bundesverwaltungsgericht, das damit seine ältere Rechtsprechung fortführe, eindeutig und nicht weiter interpretierbar. Allein die Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit sei das Leitbild und der Strukturinhalt des Beamten- und Richterverhältnisses gemäß Art. 33 Abs. 5 GG. Während des Klageverfahrens verfügte die Beklagte die Beschäftigung der Klägerin mit voller Stundenzahl, u.zw. mit Wirkung vom 1. Februar 2001 an. Zugleich wurde die angeordnete Teilzeitbeschäftigung zum 31. Januar 2001 aufgehoben. Die Klägerin erklärte den Rechtsstreit deshalb hinsichtlich der erstrebten Vollzeitbeschäftigung für erledigt.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 5. Januar 2000 hinsichtlich der Anordnung von Teilzeitbeschäftigung und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 1. September 2000 zu verurteilen, der Klägerin die Gehaltsdifferenz zwischen 18/23,5 Anteilen der Bezüge der Besoldungsgruppe A 13 BBesO und den vollen Bezügen rückwirkend vom 1. Februar 2000 bis zum 31. Januar 2001 nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen und sie versorgungsrechtlich so zu stellen, als wäre sie seit ihrer Einstellung vollzeitig beschäftigt worden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
hilfsweise den Rechtsstreit analog § 94 VwGO bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auszusetzen.
Sie schließt sich der Erledigungserklärung der Klägerin hinsichtlich der Vollzeitbeschäftigung an und meint im Übrigen, die Klägerin habe keinen Anspruch auf eine rückwirkende Vollbeschäftigung und Nachzahlung der Differenzbezüge, u.zw. weil § 80 c NBG anzuwenden sei, der die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in seinem Kernbestand strukturell nicht verändere. Die landesgesetzgeberische Entscheidung habe sich an der arbeitsmarktpolitischen Situation orientiert, die eine Aufteilung der zur Verfügung stehenden Planstellen unter möglichst vielen Bewerberinnen und Bewerbern erzwungen habe. Es sei unter dem Gesichtspunkt des Art. 20 GG darum gegangen, Arbeitslosigkeit abzubauen und eine ausgewogene Altersstruktur zu gewährleisten. § 80 c NBG gehe auf § 44 a BRRG zurück, der Teilzeitregelungen für Beamte zulasse. Es werde angeregt, das Verfahren analog § 94 VwGO auszusetzen, da die Nds. Landesregierung beim Bundesverfassungsgericht ein Normbestätigungsverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG iVm §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG eingeleitet habe, von dessen Ausgang eine Klärung des Handlungsspielraums des Nds. Landesgesetzgebers erwartet werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat Erfolg, soweit es um die Erstattung der Gehaltsdifferenz nebst Prozesszinsen und einen versorgungsrechtlichen Ausgleich der Klägerin für die Zeit vom 1. Februar 2000 bis zum 31. Januar 2001 geht. Im Übrigen - hinsichtlich der ursprünglich erstrebten vollzeitigen Beschäftigung über den 1. Februar 2001 hinaus - ist das Verfahren aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten einzustellen.
Die am 1. Februar 2000 zur Beamtin a. Probe ernannte Klägerin wird durch die (begleitend) verfügte, hier allein streitige Teil- statt Vollzeitbeschäftigung und der damit einhergehenden Kürzung der Besoldung von 100 % auf nur 18/23,5 Anteile seit Februar 2000 (mit versorgungsrechtlichen Auswirkungen) in ihren Rechten verletzt, § 113 VwGO.
1. Die Klägerin ist mit Aushändigung der entsprechenden Urkunde zur Beamtin auf Probe ernannt worden, so dass sie von diesem Zeitpunkt an auch die beamtenrechtlichen Rechte und Pflichten hat, so wie sie nach der bestehenden Rechts- und Gesetzeslage ausgeformt sind. Dazu gehört zum einen die mit voller Hingabe zu erfüllende Wahrnehmung des übertragenen öffentlichen Amtes und zum andern der Anspruch auf eine amtsangemessene, vom Bundesgesetzgeber im Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) nach Besoldungsgruppen festgelegte beamtenrechtliche Alimentation. Diese das Beamtenverhältnis kennzeichnenden Grundprinzipien (BVerfGE 71, 39 / 59 ff. und 55, 207 / 240) sind nur mit Zustimmung (Verzicht) des jeweils betroffenen Beamten abänderbar. Das gilt insbesondere beim Berufseinstieg, wo der Bewerber hinsichtlich der Gestaltung seiner „Arbeitsbedingungen“ dem Dienstherrn ausgeliefert ist und sich in einer unterlegenen Position befindet. Deshalb ist eine Teilzeitbeschäftigung von Beamten nur zulässig, „wenn ihre Freiwilligkeit auch beim Berufseinstieg gewährleistet ist“ (so BVerwG, ZBR 2000, 210).
Diese Freiwilligkeit war im vorliegenden Fall nicht gegeben, wie die angegriffene Verfügung zeigt. Die der Klägerin per Begleitverfügung aufgezwungene Teilzeitbeschäftigung lässt sich mit Verfassungs- und Bundesrecht nicht vereinbaren und ist daher unter Berücksichtigung einer verfassungskonformen Auslegung des § 80 c NBG insoweit rechtswidrig, als sie der beamtenrechtlichen (Voll-) Ernennung widerspricht.
2. Die zur Begründung der Zulässigkeit einer Zwangsteilzeit im Beamtenrecht herangezogene Bestimmung des Nds. Beamtengesetzes - § 80 b bzw. jetzt § 80 c NBG - vermag die angegriffene Verfügung nicht zu tragen. Denn auch diese Bestimmung ist unter Beachtung des Art. 33 Abs. 5 GG iVm beamtenrechtlichen Grundprinzipien und der Gesamtheit der Rechtsordnung nur so auslegbar, dass die Klägerin ab ihrer Ernennung zur Beamtin Anspruch auf eine beamtenrechtliche Vollalimentation hat.
2.1 Dieses Auslegungsergebnis ist durch Einbeziehung und Abwägung verschiedenster Gesichtspunkte zu gewinnen, wobei nicht etwa nur beim „eindeutig festgestellten Willen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages“ (VG Hannover, Urt. v. 24.4.01 - 13 A 4224/00 - S. 15 d. Abdrucks) als Teilaspekt stehen geblieben werden darf. Das ginge rechtsmethodisch am „Erfordernis der Sättigung“ vorbei (Alexy, Theorie der juristischen Argumentation, 1983, S. 293). Denn gerade bei einer dem reinen Wortlaut nach „offenen“ Norm bedarf es weiterer Auslegungskriterien, um zum „Willen des Gesetzes“ - nicht etwa nur des Gesetzgebers - zu gelangen (vgl. dazu Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Auflage, S. 32o ff.; Mennicken, Das Ziel der Gesetzesauslegung, 1970, S. 30 ff; BVerfGE 62, 1/45; BVerfGE 10 234/244; BVerfGE 11, 126/ 129; Ehmke, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, VVDStRL 20, S. 53 ff/ S. 58/59). Nur auf diesen Willen kommt es rechtsmethodisch an. Dabei geht es um „Normkonkretisierung“ mit verschiedenen Elementen und Facetten des Konkretisierungsvorgangs statt um eine reine Normtextauslegung (Friedrich Müller, Arbeitsmethoden des Verfassungsrechts, in Thiel, Enzyklopädie der geisteswissenschaftlichen Arbeitsmethoden, 11. Lfg.: Methoden der Rechtswissenschaft, Teil I, 1972, S. 123 ff.). Angesichts des genannten Urteils des VG Hannover v. 24.4.01 ist zu betonen, dass das richterliche Auslegungsziel keineswegs (nur) darin besteht, den „klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers“ herauszuarbeiten und ihn dann - quasi als Gesetzesbefehl - zu befolgen (VG Hannover, S. 16 d. Urt.-Abdrucks). Hiervon abgesehen kann als „Wille“ methodisch nicht etwa nur der des Nds. Landesgesetzgebers herangezogen und jener des Rahmengesetzgebers oder des Verfassungsgebers ausgeblendet werden (Alexy, aaO. S. 293). Solche bloße Erforschung des gesetzgeberischen Willens und Wollens muss als Ausdruck der inzwischen überwundenen „subjektiven Theorie“ (vgl. Larenz, aaO., S. 316) betrachtet werden, die heute nicht mehr vertreten wird (BVerfGE 62, 1/45 m.w.N.; BVerfGE 11, 129 f.; Ehmke, aaO., S. 58/59). Vielmehr muss die bloße „Teilwahrheit“ gesetzgeberischen Wollens bei der Auslegung dadurch überwunden werden, dass es nur und allein um „die Ermittlung des heute rechtlich maßgeblichen, also eines normativen Sinnes des Gesetzes“ geht (Larenz, aaO., S. 318 m.w.N., vgl. u.a. Betti, Allgemeine Auslegungslehre, S. 600 f; BVerfGE 62, 1/ 45; Ehmke, aaO., S. 58 ff; F. Müller, aaO., S. 150/151). Das bloße Wollen des Gesetzgebers hat für sich allein noch keine normative Kraft. Es ist nicht möglich, Textinterpretation nur „als Rekonstruktion eines vom Normgeber Gewollten im Sinn der Ermittlung seines ?Willens? bzw. des ?Willens? der Rechtsnorm sinnvoll zu verstehen“ (F. Müller, aaO., S. 151). Die normative Kraft kommt nur der konkretisierten Norm zu, so wie sie sich bei verständiger Betrachtung und Wertung im gesamten relevanten Normengefüge darstellt. Wortlaut und Entstehungsgeschichte haben demgegenüber geringes Gewicht :
„Auch über den Wortlaut eines jungen Gesetzes oder einer jungen Verfassung mag man hinweggehen - und gehen die Gerichte hinweg - , wenn er keinen Ansatzpunkt für eine sinnvolle Problemlösung bietet.“ (Ehmke, aaO., S. 60).
2.2 § 80 c NBG ist seinem reinen Wortlaut nach in zweifacher Weise auslegbar, von denen die eine Auslegung zu einem verfassungswidrigen Ergebnis, die andere dagegen zu einem verfassungskonformen Ergebnis führt (BVerwG, aaO, für die hess. Regelung): Zum einen ist die Vorschrift so auslegbar, dass der Bewerber ohne jedes Wahlrecht zwischen Voll- und Teilzeitarbeit zwangsweise als Teilzeitkraft arbeiten muss, wenn er eingestellt werden will (Bürger, NJW 1999, 820), wobei die Anwendung und der Vollzug des Gesetzes in das „Ermessen der Ressorts“ gestellt worden ist (LT-Ds. 13/3220, S. 31), eine gleichmäßige Anwendung des Gesetzes auf alle Nds. Beamten also nicht gewollt war. Hieraus lassen sich unter Art. 3 GG allerdings erhebliche Zweifel an der Normverbindlichkeit herleiten (vgl. VG Frankfurt, NVwZ-RR 1999, 325). Die Auslegung einer - der Exekutive als Option zur Verfügung gestellten - „Zwangsteilzeit“ entspricht jedoch dem Willen des Nds. Gesetzgebers und dessen gesetzgeberischen Leitmotiven (dazu VG Hannover, aaO, S 12 des Urt-Abdrucks). Zum andern ist die Bestimmung aber auch - „theoretisch“, wie das VG Hannover (aaO., S. 14) meint - so auslegbar, dass dem Dienstherrn nur die bloße Möglichkeit eingeräumt wird, so zu handeln, wie das vom Gesetzgeber her gewollt war. Mit den Worten „können...auch“ ist dem jeweiligen Dienstherrn (Ressort) mithin nur die einseitige Befugnis eingeräumt worden, unter den dann näher bezeichneten Voraussetzungen einer Teilzeitbeschäftigung (zeitlich begrenzt bis 31.12.2007 mit mindestens ? der regelmäßigen Arbeitszeit) Stellenbewerber in das Probebeamtenverhältnis zu berufen. Die weitere Ausfüllung des Wortes „können“ ist gesetzlich gar nicht vorgegeben, etwa dahin, wann und unter welchen konkreten Voraussetzungen eine Beschäftigung z.B. zu 100%, zu 90 % oder zu 80 % und nicht zu, wie es im Gesetz heißt, „mindestens drei Vierteln der regelmäßigen Arbeitszeit“ verfügt werden darf. Sie ist vor allem aber nicht dahingehend vorgegeben, dass eine Teil- statt Vollzeitbeschäftigung nicht nur mit, sondern gerade auch gegen den Willen des Bewerbers durch das jeweilige Ressort verfügt werden darf. Der Gesetzestext lässt es („theoretisch“ / VG Hannover, aaO.) zu, von einer Einstellungsteilzeit im Einverständnis mit dem betroffenen Bewerber auszugehen. Mit anderen Worten: Eine Zwangsteilzeit hat im NBG dem Wortlaut nach nicht seinen Niederschlag gefunden
Nur dieser Wortlaut aber ist zunächst einmal die äußerste Grenze jeder Gesetzesauslegung, so wie das vom Bundesverfassungsgericht unter Einbeziehung eines klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers (vgl. dazu unten 2.4) auch zu Recht betont worden ist (BVerfGE 99, 341, 358). Lässt der Wortlaut jedoch - wie hier und eben gerade anders als im Fall des Bundesverfassungsgerichts, wo die vom „Gesetzeswortlaut gezogene Grenze“ hinsichtlich des Wortes „Schreiben“ eindeutig überschritten worden wäre - mehrere Deutungen zu, so existiert insoweit auch keine (Wort-) Grenze der Gesetzesauslegung und Normkonkretisierung.
2.3 Der weiter heranzuziehende Bedeutungszusammenhang und Kontext des § 80 c NBG zwingt nicht dazu, in dieser Regelung allein eine Regelung von Zwangsteilzeit zu sehen. Die Bestimmung hat nämlich neben § 80 a NBG (Antragsteilzeit) durchaus auch dann noch eigenständige Bedeutung, wenn man ihr eine Teilzeitregelung mit Zustimmung des betroffenen Bewerbers entnimmt: Während § 80 a NBG vorsieht, dass entgeltliche Tätigkeiten nur in dem Umfange ausgeübt werden dürfen, wie das bei Vollzeitbeschäftigten der Fall ist, erweitert § 80 c NBG das dahin, dass sich die zulässige Beanspruchung durch Nebentätigkeit um die Differenz zwischen der Teilzeitarbeit und der Vollbeschäftigung erhöht (so für das Hambg. BeamtG OVG Hamburg, Beschl. v. 5.7.2000 - 1 Bs 73/00 -, S. 5).
Der Kontext mit Bundes- und Verfassungsbestimmungen jedoch führt weg von einer Zwangsteilzeit und hin zu einer normativ nur einzig möglichen Wahlteilzeit (s.u.).
2.4 Die Regelungsabsichten und Normvorstellungen des historischen (Landes- wie auch Bundes-) Gesetzgebers ergeben hier keinen eindeutigen Befund: Solange als „Gesetzgeber“ allein der tätig gewordene Niedersächsische Gesetzgeber verstanden wird (so VG Hannover, aaO.), solange ist in § 80 c NBG allerdings eine Vorschrift zu sehen, mit der die - von der Verwaltung von Ressort zu Ressort auszulotende - Möglichkeit einer Zwangsteilzeit eingeführt werden sollte. Das war offenbar der Wille der am Gesetzgebungsprozess beteiligten Nds. Abgeordneten (VG Hannover, aaO., S. 12 f des Urt-Abdrucks). Bei diesem (nur) landesrechtlichen Willen darf aber - auch auf der Grundlage einer abzulehnenden subjektiven Auslegungstheorie (s.o.) - wegen des „Erfordernisses der Sättigung“ (Alexy, aaO., S. 293) nicht stehen geblieben werden: Das hier maßgebliche Beamtenrecht insgesamt wird nicht nur landesrechtlich geregelt und geordnet, sondern vor allem auch durch einschlägiges Verfassungs- und Bundesrecht (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 44 a BRRG, Art. 33 Abs. 5 GG). Die hier in § 80 c NBG geregelte Frage der Zwangsteilzeit ist eindeutig eine beamtenrechtliche Grundfrage (Battis/Grigoleit, ZBR 1997, S. 246/247) und nicht nur eine solche des Landesrechts. Somit sind als gesetzgeberische Absichten für eine solche Grundfrage - neben jenen des Niedersächsischen Gesetzgebers - auch die des Verfassungs- und Bundesgesetzgebers normativ heranzuziehen, u.zw. entsprechend ihrer großen Bedeutung und ihrem normativ prägendem Gewicht (R. Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, Staatsrechtl. Abhandlungen, 1955, S. 119 ff / S. 241; Ehmke, aaO., S. 63/64; F. Müller, aaO., S. 167).
Diese Vorstellungen decken sich jedoch keineswegs mit denen des Nds. Gesetzgebers: Nach politischem Streit zwischen Bund und Ländern (vgl. dazu Battis/Grigoleit, ZBR 1997, 237) wurde am 1.7. 1997 die Teilzeitarbeit für Beamte durch das Dienstrechtsreformgesetz v. 24.2.1997 (BGBl. I S. 322) "flexibilisiert“ und § 44 a BRRG wie folgt gefaßt: Teilzeitbeschäftigung für Beamte ist durch Gesetz zu regeln. Diese Regelung entsprach dem gesetzgeberischen Willen (nur) mehrerer Bundesländer, die das vom Bundestag als Gesetzgeber zunächst verabschiedete Gesetz einschließlich einer antragsgebundenen Wahlteilzeit im Bundesrat ablehnten und während des Vermittlungsverfahrens dann erst im Vermittlungsausschuss die heutige Fassung des § 44 a BRRG durchsetzten. Die Regelung stellt sich nach ihrer Entstehungsgeschichte somit als „Öffnungsklausel“ dar, von der mehrere Länder gesetzgeberisch gerade keinen Gebrauch gemacht haben und die rahmenrechtlich für Beamte eben nicht eine Zwangsteilzeit einführt. Die Vorschrift enthält sich einer rahmenrechtlichen Vorgabe und überlässt es den Ländern, im Spannungsverhältnis zu Art. 33 Abs. 5 GG eine eigene Regelung zu treffen. Vgl. dazu Rieger, NVwZ 2003, S. 17 ff.:
„Im Gesetzgebungsverfahren zum Reformgesetz hatte der Bundesrat seine Zustimmung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung letztlich auch verweigert, weil der Gesetzentwurf eine mehrheitlich vom Bundesrat - bei damaliger Mehrheit der A-Länder - geforderte spezifische Öffnungsklausel für Einstellungsteilzeit nicht vorsah. § 44 a BRRG in der geltenden Fassung ist schließlich das Ergebnis eines politischen Kompromisses im Vermittlungsausschuss, mit dem - auch um die weiteren Regelungen des Reformgesetzes nicht zu blockieren -, der „Schwarze Peter“, die Einstellungsteilzeit verfassungskonform auszugestalten, an die Ländergesetzgeber weitergereicht wurde. Entsprechend dieser Entstehung der rahmenrechtlichen Regelung hat es schon im Vorfeld zahlreiche Äußerungen zu der Verfassungsmäßigkeit der Einstellungsteilzeit, d.h. deren Vereinbarkeit mit Art. 33 II und V GG gegeben. Das BVerwG hat sich mit der besprochenen Entscheidung nunmehr eindeutig auf die Seite derjenigen geschlagen, die der Auffassung sind, dass die Einstellungsteilzeit mit Art. 33 II und V GG nicht zu vereinbaren sei. Auch in der jüngsten sachgleichen Entscheidung - Beschluss vom 18. 6. 2002 - 2 B 12/02 - zu einem niedersächsischen Fall hat das Gericht seine Auffassung bekräftigt. Auf das Ergebnis des gegen diesen Beschluss gerichteten Normbestätigungsverfahrens auf Antrag Niedersachsens darf man gespannt sein.“
Das BBG enthält ebenfalls keine dem NBG entsprechende Regelung, u.zw. deshalb, weil der Bundesgesetzgeber dieses „Arbeitszeitmodell“ für verfassungsrechtlich nicht zulässig hält (Kümmel, Beamtenrecht Niedersachsens und des Bundes, Loseblattsammlg./Std. Juni 2000, § 80 c Rdn. 3; Battis, BBG, 2. Auflage, § 72 a Rdn. 8 f.). Aus Art. 33 Abs. 5 GG schließlich mit seiner Festschreibung hergebrachter Grundsätze des Berufsbeamtentums folgt, dass es jedenfalls einen beamtenrechtlichen Grundsatz der hauptberuflichen Lebenszeitanstellung gibt, der nur ganz ausnahmsweise für Regelungen auf Zeit pp. durchbrochen werden kann (BVerfGE 44, 249/262; 55, 207/240; 71, 39/59 ; v. Münch, GG-Kommentar, Art. 33 Rdn. 41). Ein solches Regel-Ausnahme-Verhältnis ist bei der Normkonkretisierung des § 80 c NBG entsprechend seinem Gewicht zu beachten.
Dieser bei einer Gesamtbetrachtung nicht mehr eindeutige „gesetzgeberische“ Wille ist nicht, wie das Bundesverwaltungsgericht unter Bezug auf die objektive Auslegungstheorie und das Bundesverfassungsgericht (Bd. 62, 1 ff / 45) annimmt (aaO. S. 211; vgl. dazu Larenz, aaO, S. 316 m.w.N.), völlig unerheblich. Vielmehr ist die „Regelungsabsicht“ des Gesetzgebers ein bei der Gesetzesauslegung bzw. beim „Problemdenken“ (Ehmke, aaO., S. 59, S. 62) vom Richter unter mehreren anderen heranziehbarer Gesichtspunkt (Larenz, aaO, S. 328 f.). Die Verschiedenartigkeit gesetzgeberischen Wollens von Verfassungs-, Bundes- und Landesgesetzgebern führt hier beim Gesichtspunkt des gesetzgeberischen Willens allerdings nicht zu einem klaren, sondern zu einem völlig uneindeutigen Befund - gerade auch bei Einbeziehung der angesprochenen Entstehungsgeschichte des § 44 a BRRG und der Ausstrahlung des Art. 33 Abs. 5 GG.
2.5 Selbst wenn man aber hier mit dem VG Hannover (aaO.) unter - methodisch unzulässiger (Alexy, aaO., S. 293) - Ausblendung bundesrechtlicher Absichten und Regelungen zu einem eindeutigen Befund gesetzgeberischen Wollens käme, so wäre § 80 c NBG nicht allein nach dem subjektiven Wollen nur des (Landes-) Gesetzgebers auszulegen, sondern vielmehr anerkanntermaßen normativ:
„Bei einem Gesetz ist es selbstverständlich, daß der Inhalt seiner Geltung nicht nach dem jeweiligen tatsächlichen Verständnis der von ihm Betroffenen, d.h. derjenigen, für welche es gilt, bestimmt werden kann. Denn damit würde das Gesetz bei einem unterschiedlichen Verständnis der durch es Betroffenen als allgemein geltende Regelung aufgehoben. Man kann offenbar für die Auslegung des Gesetzes auch nicht allein auf das subjektive Verständnis des Gesetzgebers als ein historisches Faktum abstellen, abgesehen von der Frage, wessen subjektives Verständnis als dasjenige „des Gesetzgebers“ anzusehen und wie es zu ermitteln ist. Weil das Verständnis des Gesetzes ein Moment der Geltung ist und diese für diejenigen besteht, welche dem Gesetz unterworfen sind, muß die Auslegung darauf bezogen sein, wie das Gesetz zu verstehen ist. So ist es denn auch allgemein anerkannt, daß das Gesetz normativ auszulegen ist.“ (so Flume, AT des Bürgerlichen Rechts, 2. Bd. § 16 1 c).
Bei Einbeziehung bundesrechtlicher Normen und vor allem des Art. 33 Abs. 5 GG mit seiner prinzipiellen Wahrung des Alimentationsgrundsatzes ist § 80 c NBG so zu konkretisieren, dass eine Teilzeitbeschäftigung gerade nicht gegen den Willen des betroffenen Beamten verfügt werden kann. Eine „antragslose“ (Zwangs-) Teilzeitbeschäftigung von Beamten ist derzeit als einseitige Verkürzung ihres verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruchs auf eine (Voll-) Alimentation zu bewerten und daher dem Landesgesetzgeber grundsätzlich verwehrt (BVerwG, ZBR 2000, 209 /210). Eine solche - einschneidende - Veränderung des Beamtenrechts und des Besoldungsrahmens „könnte allein der Bundesgesetzgeber im Rahmen der Verfassung vornehmen“ (BVerwG, aaO.), der das bisher jedoch gerade nicht getan hat. Folgerichtig sah auch ein entsprd. Antrag des Saarlandes auf Einführung des Teilzeitbeamten als neuen Regeltypus eine Änderung des Art. 33 Abs. 5 GG vor (vgl. BR-Drs. 937/93, 938/93), die bisher jedoch nicht vorgenommen wurde. Bei dieser Lage der Dinge ist auch der Niedersächsische Gesetzgeber aus Art. 33 Abs. 5 GG, der nicht nur Programmsatz, sondern jeden Gesetzgeber bindendes Recht darstellt (BVerfGE 8, 1 ff), an die Berücksichtigung beamtenrechtlicher Fundamentalsätze wie denen der hauptberuflichen Voll- und Lebenszeitanstellung gebunden.
Diese normativen Gesichtspunkte dürfen methodisch nicht unter Verstoß gegen das „Sättigungsgebot“ (Alexy, aaO., S. 293) ausgeblendet werden, so wie es das VG Hannover unter Hinweis auf das Gewaltenteilungsprinzip und in Anwendung der (überholten) subjektiven Theorie jedoch für möglich hält (S. 15 d. Urt.-Abdrucks). Dabei hat es im Übrigen einen „Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts“ angenommen, der so nicht existiert (BVerfG / 2. Kammer des Ersten Senats, Beschl. v. 11.12. 2000 - 1 BvL 15/00 - , NVwZ-RR 2001, 311 m.w.N.).
2.6 Über diese Gesichtspunkte vermag auch die in § 80 c NBG gesetzlich vorgesehene Befristung nicht hinweg zu helfen: Die Erfahrungen mit der wiederholten Verlängerung arbeitsmarktpolitischer Teilzeitregelungen im Bundesrecht verleihen der Befristung kein großes Gewicht („Alibifunktion“ nach Battis/Grigoleit, ZBR 1997, 248 zur saarländ. Regelung). Die weitere Befristung durch bloße Verwaltungsvorschriften jedoch ist mit § 44 a BRRG unvereinbar, der vorsieht, dass entsprd. Regelungen durch Gesetz zu erfolgen haben. Die Beschränkung auf den gehobenen und höheren Dienst schließlich erscheint nicht nachvollziehbar, weil die hergebrachten Grundsätze eine dem Amte und seiner Bewertung entsprechende Alimentation gemäß der austarierten Positionierung des Amtes im Gefüge des öffentlichen Dienstes verlangen, eine Zwangsteilzeit nur für ganz bestimmte Ämter/Gehaltsgruppen dieses System jedoch ohne sachliche Rechtfertigung durchbricht und es insgesamt als Art. 3 GG widersprechend erscheinen lässt (vgl. BVerfGE 26, 100/ 110; s.a. BVerwG, Buchholz 235 § 20 BBesG Nr. 3).
Die Frage einer „Unteralimentierung“ im Sinne von vernünftigen „Opfern“ jedoch (vgl. dazu Bull, DVBl. 2000, S. 1773/ 1774 zu 5. und zu 7.) stellt sich solange nicht, wie der Bund die konkurrierende Gesetzgebung gem. Art. 74 a GG hat und davon - unter Ausschluss der Länder (Art. 72 GG) - Gebrauch gemacht hat. Eine Alimentierung von Beamten hat sich folglich an den bestehenden bundesgesetzlichen Vorschriften auszurichten. Auch die Frage des Zuschnitts konkreter Stellen (Dienstposten) besagt nichts über deren systemgerechte Bewertung (gemäß etwa einer analytischen Dienstpostenbewertung) und die statusgerechte, durch Bundesgesetz festgelegte Alimentierung der mit diesen Stellen betrauten Amtsträger (BVerwG, DVBl. 1990, S. 1235; BVerfGE 26, 100 /110; insoweit missverständlich Bull, aaO, 1774 zu 4.) - von den Problemen, die mit einer sachgerechten Dienstpostenbewertung und einer „unterwertigen“ Beschäftigung statusrechtlich eingestufter Beamter verbunden sind, einmal abgesehen.
2.7 Schließlich ist der arbeitsmarktpolitische Nutzen der Einstellungsteilzeit „als eher gering anzusehen“ (so Kümmel, Beamtenrecht Niedersachsens und des Bundes, Loseblatts./ Std. Juni 2000, § 80 c Rdn. 16), weil zusätzliche Einstellungen - sollten sie denn überhaupt vorliegen - während der Laufzeit des Modells später durch entsprd. geringere Einstellungsquoten kompensiert werden müssen (so zu Recht Bull, aaO., S. 1775, zu 7.), will man haushalts- und personalwirtschaftliche Gründe nicht völlig vernachlässigen und speziell den gehobenen und höheren Dienst nicht zusätzlich „aufblähen“.
Im Übrigen ist der Eindruck entstanden, dass das niedersächsische Modell vorrangig nicht dazu diente, die Arbeitslosigkeit im Lehrerbereich abzubauen: Nach dem statistischen Material (vgl. „Die niedersächsischen allgemein bildenden Schulen in Zahlen“, Stand: Schuljahr 1999/2000, Nds. Kultusministerium) und seiner Interpretation muss davon ausgegangen werden, dass das Nds. Kultusministerium den Lehrerbedarf - berechnet in Vollzeitlehrereinheiten - trotz deutlich gestiegener Schülerzahlen (von 859.869 im Jahre 1993 auf 968.535 im Jahre 1999) durch mehrere, miteinander verwobene Maßnahmen beständig - vor allem vor und in der Phase der Einführung der hier streitigen Einstellungsteilzeit - abgesenkt hat, u.zw. von 57.437 Vollzeitlehrereinheiten im Jahre 1993 auf 57.019 Vollzeitlehrereinheiten im Jahre 1999. Damit sind die von der Beklagten angeführten „zusätzlichen“ Einstellungen von 14oo Lehrkräften (12oo im allgemeinbildenden und 2oo im berufsbildenden Bereich) bei 64oo Gesamteinstellungen auf Teilzeitbasis nur und erst auf der Grundlage eines durch die gen. Maßnahmen verminderten Lehrerbedarfs bzw. –solls zu sehen. Die Schüler-Lehrer-Relation ist demgemäß in den entsprechenden Jahren von 15 auf 17 angestiegen, die durchschnittliche Klassenfrequenz von 20,5 auf 21,4 angewachsen. Zu diesen Maßnahmen, die den Lehrerbedarf abgesenkt haben, zählen vor allem:
1998 die Einführung eines „verpflichtenden“ Arbeitszeitkontos (1 bzw. 2 Stunden unbezahlte, später verrechenbare Mehrarbeit pro Lehrkraft unter 50 Jahren) bzw. „freiwilligen“ Arbeitszeitkontos (ebs. für Lehrkräfte über 50 Jahre)
die beständige Veränderung der Vor- und Maßgaben für die Unterrichtsversorgung (Verringerung der Höchststundenzahlen, Abbau von Förderstunden, Ermäßigung der klassenfrequenzabhängigen Lehrerstunden - vgl. z.B. den Erlass v. 31.3.92/SVBl. 92, S. 161 und Einführung der „Verlässlichen Grundschule“ sowie der „Vollen Halbtagsschule“)
die Aufstockung der Pflichtstundenzahlen für Lehrer
die Abschaffung der Personalratsfreistellungen.
Angesichts solcher Absenkung der Lehrer-Bedarfszahlen in den 90er Jahren durch die genannten Maßnahmen kann es sich bei den 1999 vorgenommenen Einstellungen somit allenfalls noch um eine Kompensation der zuvor kontinuierlich erfolgten Bedarfsabsenkung im Lehrerbereich handeln. Ein nennenswerter „Abbau von Arbeitslosigkeit“ hat bei einer langfristigen Betrachtung auf der Grundlage der genannten Zahlen wegen der Absenkung der Sollzahlen tatsächlich offensichtlich gar nicht stattgefunden. Zu einem „Aufblähen“ des gehobenen und höheren Dienstes ist es erst gar nicht gekommen. Bei einem Vergleich mit dem - noch nicht abgesenkten - Lehrersoll der vorangehenden Jahre sind „zusätzliche“ Einstellungen im Lehrerbereich dann jedenfalls nicht mehr feststellbar (a.A. ohne Zahlenangaben und Begründung VG Hannover, aaO., S. 23/24 und S. 25). Die Unterrichtsversorgung hat gleichbleibend bei rd. 97 % (1993/1999) gelegen, nachdem sie in den 80er Jahren noch bei 103-104 % gelegen hatte (vgl. das o.a. Zahlenwerk).
Das Absenken des Bedarfs an Lehrkräften in Niedersachsen überrascht deshalb ganz besonders, weil die Schülerzahlen im gleichen Zeitraum um ca. 100.000 Schüler angestiegen sind. Auf dieser Grundlage eines abgesenkten Lehrerbedarfs bei gleichzeitig gestiegenen Schülerzahlen kann nun nicht mehr davon gesprochen werden, dass es um den „Abbau von Lehrerarbeitslosigkeit“ gegangen sei. Eine Gesamtbetrachtung der miteinander verwobenen Maßnahmen - wobei der Abschluss zeitlich eng befristeter sog. „Feuerwehr“-Verträge einbezogen sein mag - legt vielmehr nahe, dass es vor allem um das Einsparen von Haushaltsmitteln ging (vgl. Kutscha, ZBR 2001, S.156 ff - u.a. auch Fußn. 58).
Sozialstaatliche Rechtfertigungen einer arbeitsmarktpolitischen Teilzeitbeschäftigung können jedoch nur dann Geltung beanspruchen, wenn die arbeitsmarktpolitische Wirksamkeit eindeutig außer Zweifel steht, was bei zeitgleichen Bedarfsverminderungen, Stellenkürzungen und -einsparungen gerade nicht der Fall ist (Lang/ Bürsch, Teilzeitarbeit in deutschen Behörden und Betrieben, 1996, S. 22; Hanau, ZBR 1996, 199/ 200). Hiervon abgesehen steht zu befürchten, dass mit dem Nds. Modell eine „Negativauswahl“ unter bundesweit mobilen Bewerbern verbunden ist, denen andernorts in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht attraktivere Stellen angeboten werden können (vgl. dazu Battis, BBG, 2. Aufl. § 72 a Rdn. 8: Absinken in die „Zweitklassigkeit“). Das nimmt dem Modell die ohnehin schon zweifelhafte (s.o.) arbeitsmarktpolitische Überzeugungskraft.
Dass es sich beim Modell der Einstellungsteilzeit eher um eine Maßnahme des Sparens und der Haushaltskonsolidierung gehandelt hat und handelt, wird durch Überlegungen genährt, die einer Lehrer-Verbeamtung den Vorzug vor der Beschäftigung von Lehrern im Angestelltenverhältnis allein deshalb geben, weil Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosen- und Rentenversicherung bei Beamten nicht abzuführen sind (vgl. die Diskussion im Thüring. Landtag im Oktober 1997, vgl. dazu auch die aus Gründen des Sparens angestellten Überlegungen in Schleswig-Holstein). Die Beschäftigung von beamteten Lehrern in „Zwangsteilzeit“ bei zugleich abgesenktem Lehrerbedarf (s.o.) ist mithin erheblich sparsamer als die von angestellten Lehrern in vergleichbaren (Teilzeit-) Beschäftigungsverhältnissen. Das dürfte denn auch der Grund dafür gewesen sein, weshalb der vorgeblich verfolgte „Abbau der Arbeitslosigkeit“ bzw. der Abbau eines Bewerberüberhangs nicht mit teilzeitbeschäftigten Lehrkräften im Angestelltenverhältnis, sondern mit solchen im Beamtenstatus verfolgt wurde, obgleich doch mit jenen das Ziel problemloser - ohne Tangieren des Art. 33 Abs. 5 GG und bundesrechtlicher Grundsätze - hätte verfolgt und erreicht werden können (vgl. dazu Kutscha, ZBR 2001, S. 160). Es überzeugt deshalb nicht, wenn vorgetragen wird, die Einstellungsteilzeit beamteter Lehrer sei notwendig (gewesen), um Lehrerarbeitslosigkeit abzubauen (Kutscha, ZBR 2001, S. 160 Fußn. 62 und Fußn. 18).
2.8 Ist der gesetzgeberische Wille aller mit beamtenrechtlicher Teilzeitbeschäftigung befassten Gesetzgebungsorgane (u.a. auch des Bundesgesetzgebers) bei einer Gesamtbetrachtung somit nicht eindeutig bestimmbar (s.o.) und entsteht überdies der Eindruck, das Modell der Einstellungsteilzeit habe u.a. Sparcharakter (s.o.), so sind für die Normkonkretisierung des § 80 c NBG und das „Problemdenken“ (Ehmke, aaO., S. 58 ff.) noch objektiv-teleologische Kriterien heranzuziehen (Larenz, aaO, S. 333), ist die „Ausrichtung der Auslegung auf die Gesamtheit der Rechtsordnung“ (Flume, aaO., § 16 1 c, S. 296) zu beachten:
„Jede einzelne Regelung des Rechts darf nur im Gesamtgefüge der Rechtsordnung verstanden werden. Verabsolutierungen von allgemeinen Maximen sind unstatthaft, wie jede Verabsolutierung dem Rechtsgedanken grundsätzlich zuwider ist.“
Die Bezogenheit rechtlichen Problemdenkens auf die Gesamtheit der Rechtsordnung führt hier - im Bewußtsein des Entscheidungs- und Wertungscharakters jeder Normkonkretisierung (F. Müller, aaO., S. 153/154) - in Form der Gleichbehandlung (Gleichartigkeit) und des Vermeidens von Wertungswidersprüchen dazu, allein die unter dem Prinzip der Freiwilligkeit stehende Auslegung des § 80 c NBG normativ für möglich und vertretbar zu halten.
Nach dem Grundgesetz haben Bürger - auch Beamte (Kutscha, ZBR 2001, S. 160) - ein Recht auf Individualität und Selbstbestimmung, was eine Begrenzung der öffentlichen Gewalt einschließt (H.P.Ipsen, Grundrechte II, S. 126 f.). Unter den Art. 1 und 2 GG haben vor allem in privaten wie öffentlichen Monopolbereichen einseitig festgelegte Einstellungsvoraussetzungen zurückzutreten und Freiheitsrechte (Privatautonomie) in der freiheitlich-demokratischen Grundordnung im Zweifel Vorrang („in dubio pro libertate“, Ehmke, aaO., S 73; vgl. auch F. Müller, aaO., S. 167/168). Das gilt besonders dann, wenn es - wie hier - unmittelbar geltende, den Gesetzgeber eindeutig bindende Institutsgarantien des Beamtenrechts gibt (vgl. BVerfGE 8, 1; 9, 286; 15, 195), die einer Beamtengruppe (hier Lehrern) nicht ohne deren privatautonome Entscheidung entzogen werden können. Im verfassungsrechtlichen Spannungsverhältnis von Sozialstaatsprinzip (Art. 20 GG) und hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) setzt sich der gegenüber einer stets ausfüllungsbedürftigen Sozialstaatsklausel bereits konkret verfestigte beamtenrechtliche Grundsatz der hauptberuflichen Voll- und Lebenszeitanstellung (v. Münch, aaO, Art. 33 Rdn. 41) durch, zumal die genannte Klausel ihrem Sinn und Zweck nach den Schutz der sozial und wirtschaftlich Schwächeren verfolgt, nicht jedoch – in Ausnutzung einer Monopolstellung - eine Verkürzung schon bestehender und vom Gesetzgeber an sich zu beachtender Rechtspositionen aus Art. 33 Abs. 5 GG. Solche Verkürzung kann auch nicht mit der Existenz einer Ausnahme im Beamtenrecht, nämlich der antragsgebundenen Teilzeit, belegt und die Zulässigkeit einer Zwangsteilzeit damit dann begründet werden, dass zwischen beiden Formen kein „relevanter Unterschied“ mehr bestehe (so VG Hannover, S. 20, S. 22). So wird der elementare Unterschied zwischen Freiheit und Zwang (in Monopolsituationen) negiert. Zugleich wird Art. 33 Abs. 5 GG und die in ihm angelegte Regel übergangen. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert jedoch als lex specialis gegenüber der Sozialstaatsklausel (Jarass/Pieroth, GG-Komm., 5. Aufl. 2000, Art. 33 Rdn. 33), dass die genannte Schutzposition als Grundsatz an geeigneter Stelle - eben bei Beamten (nicht bei Soldaten, BVerfGE 16, 110, und nicht bei Kassenärzten, BVerfGE 12, 147) - unverzichtbar, u.zw. als unmittelbar geltendes Recht (BVerfGE 8, 1 ff), Eingang finden muss. Diese Spezialbestimmung hat jeder Gesetzgeber – auch der niedersächsische Landesgesetzgeber - zu beachten.
Ein Rückgriff auf das Sozialstaatsprinzip scheitert letztlich aber auch daran, dass eine arbeitsmarktpolitische Rechtfertigung der Zwangsteilzeit von den Tatsachen her eher fehlen, diese vielmehr aus Gründen des Sparens eingeführt worden sein dürfte (s.o.).
Wie Summer in seiner Anmerkg. zum Urteil des BVerwG (ZBR 2000, 211) hervorgehoben hat, ist daher eine „eiserne Grenze beim Moment der Freiwilligkeit gegeben“. Hierauf hat neben Loschelder (ZBR 2000, 89/91) auch Ziemske (ZBR 2001, 1 f./ 5) hingewiesen, der hervorhebt, dass zulässige Teilzeitbeschäftigung von Beamten stets mit einem „Element eigenverantwortlicher Entscheidung des Beamten“ korreliere und nur unter dieser Voraussetzung mit dem Alimentationsprinzip vereinbar sei, was in einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung einleuchtet. Das Konzept einer nicht konsentierten, sondern völlig antragslosen Einstellungsteilzeit (vgl. dazu schon BR-Drs. 89/88) stößt mithin nach wie vor auf verfassungsrechtliche Bedenken und ist höchstrichterlich nicht gebilligt, so dass es bei dieser Lage der Dinge überrascht, wenn ein entsprd. Bundesratsantrag bei der damaligen Einführung der voraussetzungslosen Antragsteilzeit (§ 72 a Abs. 1 BBG) auf eine verfassungsrechtliche Bewertung völlig verzichtete (Bredendiek/Meier, NVwZ 1996, 444). Nach Battis/ Grigoleit (ZBR 1997, 246) stellte die Einführung des (Zwangs-) Teilzeitbeamten eine „strukturelle Veränderung des Berufsbeamtentums“ dar, die von der Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG gerade ausgeschlossen wird (vgl. Gola/Hügel, DÖD 1996, 97; Battis, BBG, 2. Auflage, § 72 a Rdn. 9). Ein (zwangsweises) Teilzeitbeamtenverhältnis ist unter Art. 33 Abs. 5 GG nicht vorstellbar und „ohne Verfassungsänderung nicht zu haben“ (Battis/Grigoleit, aaO, S. 247). Denn
„die Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit bildet seit jeher das Leitbild und den kennzeichnenden wesentlichen Strukturinhalt des Beamtenverhältnisses (vergl...)“. - so BVerwG, ZBR 2000, S. 210 m.w.N.
Von diesem Vollzeitprinzip als Regelfall beamtenrechtlicher Amtstätigkeit abgesehen stünde bei einer (Zwangs-) Einstellungsteilzeit eine einseitig abverlangte Bereitschaft dazu auch nicht mehr mit Art. 33 Abs. 2 GG im Einklang (dazu Battis, BBG, 2. Aufl. § 72 a Rdn. 9).
2.9 Schließlich steht eine Zwangsteilzeit aber auch im Widerspruch zu sonstigen Reformen im öffentl. Dienst (dazu Kümmel, aaO, Rdn. 17): Mit dem Dienstrechtsreformgesetz sollte gerade die Bezahlung jüngerer Beamter verbessert und ihnen ein schnellerer Aufstieg ermöglicht werden. Durch Änderungen des BRRG ist zugleich das Nebentätigkeitsrecht im Hinblick auf eine volle Hingabe des Beamten verschärft worden. Mit der erleichterten Zulassung von Nebentätigkeiten (§ 80 c Abs. 4 NBG, Kümmel, aaO, Rdn. 26) während der Einstellungsteilzeit werden diese Änderungen wieder zunichte gemacht, die allseits angestrebte Verbesserung der Besoldung gerade jüngerer Beamter wieder aufgehoben. Der Bruch und Widerspruch zwischen Landes- und Bundesrecht kann bei einer solchen Gesetzes- und Rechtslage aufgrund einer abwägenden Gesamtbetrachtung nur in der Weise aufgelöst werden, dass einer Auslegung des § 80 c NBG der Vorzug gegeben wird, der einen ansonsten unüberbrückbaren Wertungswiderspruch zwischen bundes- und landesrechtlichen Regelungen vermeidet.
2.10 Damit erlaubt § 80 c NBG nur eine solche Teilzeitbeschäftigung, die vom Willen des jeweils betroffenen Bewerbers getragen ist und bei der ihm die Wahl der Vollzeitbeschäftigung eingeräumt wird. Nur mit diesem Sinngehalt ist § 80 c NBG anwendbar, so dass die hier angegriffene Verfügung, mit welcher eine Teilzeitarbeit durch die Begleitverfügung zur beamtenrechtlichen Ernennung aufgezwungen wurde, insoweit der Rechtsgrundlage entbehrt. Vgl. Kutscha (NVwZ 2002, S. 946/947).
„Immerhin gehört das Prinzip der amtsangemessenen Vollalimentation nach der Rechtsprechung des BVerfG zu denjenigen „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“, die vom Gesetzgeber strikt zu beachten sind. Als einen solchen „hergebrachten Grundsatz“ i.S. des Art. 33 V GG betrachtet das BVerfG auch, „dass für gleiche und vergleichbare Dienstposten derselben Laufbahn im Hinblick auf die vom Träger des öffentlichen Amtes geforderte gleiche Tätigkeit, gleiche Leistung, gleiche Verantwortung und gleiche Arbeitslast gleiche (und zwar eine der Bedeutung von Leistung und Verantwortung entsprechende) Besoldung gewährt wird“.
Die künftig je nach Bundesland variierende Besoldung lässt sich mithin ebenso wie die oben beschriebene Flexibilisierung anderer Elemente des Beamtenrechts als schrittweise Abkehr von den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 V GG werten. Dabei fällt allerdings auf, dass diese Abkehr nur diejenigen Grundsätze betrifft, die die Stellung und die Unabhängigkeit des Beamten schützen sollen, nicht dagegen die spezifischen Pflichtenbindungen wie das Streikverbot oder die Disziplinargewalt. Die ins Werk gesetzte „Modernisierung“ des Beamtenrechts wirkt sich also recht einseitig aus, nämlich überwiegend zu Lasten der Staatsdiener und zu Gunsten der Dienstherren. Eines aber kann die Gesellschaft nicht verlangen, wie Lecheler zu Recht bemerkt: „uneigennützige und unabhängige Amtsführung auf der einen Seite, welche die Gesellschaft offenbar nach wie vor von einem Beamten vor allem erwartet, und zugleich den Abbau ihrer rechtlichen und wirtschaftlichen Sicherung“.“ (so Kutscha, NVwZ 2002, 946/947).
3. Die bei dieser Lage der Dinge seitens der Beklagten mit ihrem Hilfsantrag begehrte Aussetzung des Verfahrens analog § 94 VwGO, die mit Blick auf das Normbestätigungsverfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG iVm §§ 13 Nr. 6, 76 f BVerfGG beim Bundesverfassungsgericht rechtlich möglich, aber nicht zwingend geboten ist, kommt unter Abwägung der beiderseitigen Parteiinteressen nicht in Betracht (so auch VG Osnabrück, Urt. v. 15.1.2003 - 3 A 132/00 - und VG Oldenburg, Beschl. v. 30.1.2003 - 6 A 4598/02 -; a.A. Nds. OVG, Beschl. v. 13.3.2003 - 5 LB 2863/01 -, das eine Aussetzung nicht für geboten, sondern nur für sachgerecht hält). Auch eine Aussetzung gem. Art. 100 GG scheidet aus. Denn gerade
„Auslegung und Anwendung des einfachen Landesrechts in Übereinstimmung mit Bundesrecht und der Verfassung sind zuvörderst Aufgabe der Fachgerichte“ (so 2. Kammer des 1. Senats, Beschl. v. 5.8.1997 - 1 BvR 2246/96 -, veröff. In NVwZ-RR, 1998, 81).
4. Der Anspruch der Klägerin auf die nachzuzahlende Gehaltsdifferenz (1.2.2000 bis 31.1.2001) ergibt sich daraus, dass die neben der Ernennung verfügte Teilzeitbeschäftigung rückwirkend wieder entfällt und damit auch die Auswirkungen auf die Besoldung und Versorgung rückwirkend entfallen. Damit leben die Rechte der Klägerin aus ihrem durch die wirksame Beamtenernennung (zur Beamtin auf Probe) begründeten Beamtenstatus auf, die ihr durch die angefochtene Begleitverfügung - ohne gesetzliche Grundlange, da § 80 c NBG die Verfügung nicht trägt (s.o.) - vorenthalten worden waren. Eine Verknüpfung der beamtenrechtlichen Ernennung mit der Anordnung der Teilzeitbeschäftigung in der Weise, dass mit Wegfall der Teilzeitbeschäftigung auch die durch Aushändigung einer beamtenrechtlichen Urkunde bewirkte Ernennung entfiele, ist trotz eines Zusammenhangs zwischen den beiden Verwaltungsakten von Rechts wegen nicht möglich (BVerwG, aaO; a.A. offenbar VG Hannover, aaO., S. 29). Die Besoldungsdifferenz ist daher wegen des Alimentationsgrundsatzes nachzuzahlen, ohne dass eine zusätzliche, etwa an der Arbeitszeit orientierte Arbeitsleistung seitens des Dienstherrn verlangt werden kann (BVerwG, aaO, S. 211). Die Klägerin ist besoldungs- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als sei sie ab September 1999 voll alimentiert worden (Folgenbeseitigung gem. § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO, Grundlage: Art. 19 Abs. 4 GG iVm dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung). Dazu gehört auch der Zinsanspruch in der geltend gemachten Höhe hinsichtlich der hier seit dem 1. September 1999 vorenthaltenen Gehaltsteile (§§ 288, 291 BGB n.F.).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG
§§ 13 Nr. 6, 76 f BVerfGG beim Bundesverfassungsgericht
§§ 288, 291 BGB
§ 80 b NBG
§ 80 c NBG
§ 94 VwGO
§ 44 a BRRG
§ 113 VwGO
§ 80 a NBG
§ 20 BBesG
§ 72 a Abs. 1 BBG
§ 80 c Abs. 4 NBG
§ 113 Abs. 1 S. 2 VwGO
Art. 1 und 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 20 GG
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG
Art. 3 GG
Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 33 II und V GG
Art. 74 a GG
Art. 72 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 V GG
Art. 100 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 71, 39
BVerfGE 62, 1
BVerfGE 11, 126
BVerfGE 11, 129
NJW 1999, 820
NVwZ-RR 1999, 325
BVerfGE 99, 341, 358
BVerfGE 44, 249
BVerfGE 8, 1
NVwZ-RR 2001, 311
BVerfGE 26, 100
BVerfGE 16, 110
BVerfGE 12, 147
NVwZ 1996, 444
NVwZ 2002, 946
13 A 4224/00
1 Bs 73/00
2 B 12/02
1 BvL 15/00
3 A 132/00
6 A 4598/02
5 LB 2863/01
1 BvR 2246/96