Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-02, Aktenzeichen 4 K 2077/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0202.4K2077.10.00

Tenor:
Soweit die Parteien die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben (Klage gegen die Beklagte zu 1.), wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die dem Beklagten zu 2. entstandenen außergerichtlichen Kosten in voller Höhe sowie seine eigenen außergerichtlichen Kosten und die Gerichtskosten jeweils zur Hälfte; die übrigen Kosten trägt die Beklagte zu 1..

Tatbestand:
Der Kläger wurde bei der Kommunalwahl vom 30. August 2009 als Einzelratsmitglied für die V. S. in den beklagten Rat der Stadt Troisdorf gewählt und begehrt weitere finanzielle Mittel für seine Tätigkeit als Ratsmitglied.
Am 26. Oktober 2009 fand die Sitzung des Ältestenrates der Beklagten zu 1. statt, an der neben den Fraktionsvorsitzenden auch die Einzelratsmitglieder teilnahmen. In dieser Sitzung wurden die Zuwendungen ab 2010 und für den Rest des Jahres 2009 besprochen. Insbesondere wurden die Teilnehmer über die Verteilung der Fraktionsräume und über die Vorstellungen zur angemessenen Ausstattung der Einzelratsmitglieder informiert. Die Einzelratsmitglieder sollten jeweils einen Büroraum mit Möblierung, Computer und Telefon und darüber hinaus eine Sachkostenpauschale von je 1.000 EUR, aus denen auch die Telefonkosten finanziert werden sollten, erhalten.
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2009 beantragte der Kläger bei der Beklagten zu 1. eine angemessene finanzielle Ausstattung für 2009 (anteilig für 2 Monate und 10 Tage) und 2010 in Höhe von 533,25 EUR pro Monat nach § 56 Abs. 3 GO NRW. Die vom Ältestenrat vorgesehene Finanzierung von 1.000 EUR p.a. entspreche nicht der Maßgabe der GO NRW nach angemessener Finanzausstattung, da sie noch hinter der Mittelvergabe nach "Pro-Kopfverteilung an die Fraktionen" von 1.302 EUR p.a. pro Ratsmitglied zurückbleibe. Vor dem Hintergrund der Gesamtausschüttung von 190.164 EUR p.a. an die Fraktionen in 2009 und geplanter Gesamtausschüttung von 197.534 EUR p.a. ab 2010 sei die Schieflage der Finanzausstattung offensichtlich. Jedem Ratsmitglied, das Mitglied einer Fraktion sei, stünden Finanzmittel in Höhe von 3.961,75 EUR in 2009 p.a. zur Verfügung, ab 2010 nach bisheriger Planung sogar 4.115,29 EUR p.a.. Dem Anspruch auf angemessene Finanzausstattung eines Einzelratsmitgliedes auch für personelle Aufwendungen für die Geschäftsführung werde damit in keiner Weise verhältnismäßig nachgekommen.
Unter dem 26. Januar 2010 wandten sich die Prozessbevollmächtigten des Klägers an die Beklagte zu 1. und führten ergänzend aus, dass der Antrag aus Gründen des Gebotes der Gleichbehandlung gerechtfertigt sei. § 56 Abs. 3 GO NRW formuliere einen Regeltatbestand, von dem nur in besonders begründeten Fällen zu Lasten des Klägers abgewichen werden dürfe. Gerade die Novellierung der Gemeindeordnung in 2007 sei durch das Prinzip des Willkürverbots und des Minderheitenschutzes geprägt, nachdem es eine sog. Sperrklausel für die Kommunalwahl nicht mehr gebe. Sie baten u.a. um die Herbeiführung einer Ratsentscheidung und im Falle der Ablehnung um einen rechtsmittelfähigen Bescheid
Unter dem 21. Februar 2010 wiederholte der Kläger seinen Antrag auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln und bat um Aufnahme des Abänderungsantrages auf angemessene finanzielle Ausstattung der Partei "S. " für 2009 und 2010 unter Top 2 der Haupt- und Finanzausschusssitzung und unter dem entsprechenden TOP in der Ratssitzung.
Mit Bescheid vom 17. März 2010, der mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, wies die Beklagte zu 1. den Antrag des Klägers auf Gewährung von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln in Höhe von 533,25 EUR pro Monat zurück. Für seine Ratstätigkeit in 2009 und 2010 sei ihm im Rathaus ein Büro mit entsprechendem Mobiliar und entsprechender Ausstattung eingerichtet worden. Zusätzlich seien ihm finanzielle Zuwendungen für sonstige Büromaterialien und Arbeitsmittel für den anteiligen Zeitraum in 2009 (bezogen auf einen monatlichen Betrag in Höhe von 83,33 EUR) gewährt worden. Von diesem Geldbetrag würden die Telefonate und Faxe verrechnet. Auch für 2010 seien entsprechende Mittel in Höhe von jährlich 1.000 EUR für die Einzelratsmitglieder im Haushaltsplan vorgesehen.
Am 9. April 2010 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung führt er aus: Der Beklagte zu 2. verstoße gegen das Gebot der angemessenen Finanzausstattung nach § 56 Abs. 3 GO NRW. Im Vergleich zu den übrigen Ratsmitgliedern werde er diskriminiert und sei daher ein Ratsmitglied zweiter Klasse. Der Verweis auf das ihm zugewiesene Büro greife nicht durch, da alle Fraktionen über eine entsprechende Ausstattung verfügten. Auch ihm müsse zugestanden werden, Referenten und Sachverständige beizuziehen, Literatur zu beschaffen, Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben und Fortbildungen in Anspruch zu nehmen. Für eine höhere Finanzierung spreche auch, dass der Beklagte zu 2. in der konstituierenden Sitzung weitere stimmberechtigte Mitglieder und deren Vertreter aus der Gruppe "S. " in zwei Ausschüsse als sachkundige Bürger bestellt habe. Auch wenn diese Personen mit ihm, dem Kläger, keine Ratsfraktion bildeten, so seien sie doch für die Ratsarbeit eine politische Fraktion, deren Koordinierung auch einen entsprechenden zusätzlichen finanziellen Aufwand erfordere.
Nachdem die Beklagte zu 1. den Bescheid vom 17. März 2010 am 6. Mai 2010 aufgehoben hat mit der Begründung, bei einem Streit über innerorganisatorische Rechte und Pflichten fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Verwaltungsaktes, und die Beteiligten die Hauptsache insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt der Kläger nunmehr,
festzustellen, dass der Beklagte zu 2. verpflichtet ist, dem Kläger ab Beginn seiner Ratstätigkeit zusätzlich zu der bereits gewährten sächlichen Zuwendung aus Haushaltsmitteln eine finanzielle Zuwendung in Höhe von 533,25 EUR monatlich zu gewähren.
Der Beklagte zu 2. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die dem Kläger zugewandten Sach- und Kommunikationsmittel einschließlich der finanziellen Zuwendungen würden den vom Gesetz vorgesehenen angemessenen Umfang bei weitem abdecken. Soweit der Kläger auf die den Fraktionen gewährte Pro-Kopfverteilung abstelle, lasse er außer Acht, dass diese Verteilung an die Fraktionen darauf beruhe, dass Fraktionen wegen der Mehrzahl von Personen Koordinationsaufwand hätten, die bei dem Kläger in Gänze entfielen. Insoweit spreche das Gesetz bei Fraktionen auch von "Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung". Der Kläger verkenne zudem, dass ihm als Einzelratsmitglied nach der Gemeindeordnung lediglich Sach- und Kommunikationsmittel zur Verfügung zu stellen seien und dass es im Ermessen des Rates stehe, stattdessen aus Haushaltsmitteln finanzielle Zuwendungen zu gewähren. Darüber hinaus begründe § 56 GO NRW weder einen Anspruch auf Vollkostenerstattung noch einen Anspruch auf ein "Existenzminimum".
Auch die Argumentation des Klägers, dass zwei Mitglieder seiner politischen Gruppierung als stellvertretende sachkundige Bürger benannt seien, rechtfertige die geltend gemachten Aufwendungen nicht, da den sachkundigen Bürgern Sitzungsgeld gewährt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Übrigen ist die zulässige Klage unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine zusätzliche finanzielle Zuwendung aus Haushaltsmitteln in Höhe von 533,25 Euro monatlich gegen den Beklagten zu 2.. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu.
Der begehrte Anspruch kann nicht auf § 56 Abs. 3 GO NRW gestützt werden.
Grundsätzlich ist die Gemeinde gemäß § 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW verpflichtet, jedem Ratsmitglied, das keiner Fraktion oder Gruppe angehört, in angemessenem Umfang Sach- und Kommunikationsmittel zum Zwecke der Vorbereitung der Ratssitzungen zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus kann der Rat stattdessen beschließen, dass ein Ratsmitglied aus Haushaltsmitteln finanzielle Zuwendungen erhält, die die Hälfte des Betrages nicht übersteigen dürfen, die eine Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte (§ 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW). Die Entscheidung, ob das Einzelratsmitglied statt der Sach- und Kommunikationsmittel finanzielle Zuwendungen aus Haushaltsmitteln erhält, und die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen stehen im freien Ermessen des Rates. Entsprechendes gilt auch für die Frage, ob derartige Zuwendungen neben der Zurverfügungstellung von Sach- und Kommunikationsmitteln gewährt werden. Eine Ausnahme kann nur gelten, wenn jede andere Entscheidung mit Rücksicht auf die Rechte des Klägers als Ratsmitglied ermessensfehlerhaft wäre, d.h. wenn das Ermessen des Beklagten zu 2. aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles auf Null reduziert wäre. Vorliegend ist das Ermessen nicht auf Null reduziert.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass sich dem § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW nach der obergerichtlichen Rechtsprechung weder ein Anspruch auf Vollkostenerstattung noch auf Gewährung eines Existenzminimums entnehmen lässt. Vielmehr darf sich der Rat ohne weiteres dazu entschließen, lediglich einen Teil der Aufwendungen zu erstatten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.01.2010 - 15 B 1797/09 -,
juris.
Soweit der Kläger die Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes geltend macht, kann ihm nicht gefolgt werden. Die Gewährung von Zuwendungen nach § 56 Abs. 3 GO NRW hat sich nicht am formalisierten Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, sondern am verfassungsrechtlichen Willkürverbot und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit messen zu lassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 08.10.2002 - 15 A 4734/01 -, juris.
Ausgehend von diesem Maßstab könnte der auf § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW gestützte Anspruch auf Gewährung weitergehender finanzieller Zuwendungen neben den Sach- und Kommunikationsmitteln nur dann begründet sein, wenn andernfalls die Vorbereitung des Klägers auf die Ratssitzungen, die von ihm als Einzelmandatsträger naturgemäß nur in eingeschränkterem Umfang geleistet werden kann als etwa von den Mandatsträgern innerhalb einer Fraktion, in unzumutbarer Weise erschwert würde und damit eine funktionsgerechte Ratsarbeit insgesamt in Frage gestellt wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.01.2010 - 15 B 1810/09 -.
Für eine unzumutbare Beeinträchtigung der Arbeit des Klägers im Stadtrat sind vorliegend indes keine hinreichend belastbaren Anhaltspunkte erkennbar.
Eine andere Beurteilung des Falles ergibt sich auch nicht aus dem Einwand des Klägers, er benötige die weiteren finanziellen Mittel, um politische Aufgaben wie z.B. Bürgerversammlungen in gemieteten Räumen durchführen zu können. Zum einen ist nicht erkennbar, dass ohne die Durchführung solcher Veranstaltungen die funktionsgerechte Ratsarbeit des Klägers in Frage gestellt würde. Zum anderen besteht - wie oben bereits ausgeführt - gerade kein Anspruch auf Vollkostenerstattung.
Darüber hinaus muss auch berücksichtigt werden, dass § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW bestimmt, dass die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen "zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung" gewährt. Durch diese finanziellen Zuwendungen soll der besondere fraktionsspezifische Aufwand ausgeglichen werden. Fraktionslose Einzelratsmitglieder - wie der Kläger - haben einen solchen erhöhten Koordinierungsbedarf jedoch nicht.
Auch das Bundesverfassungsgericht hat für ein fraktionsloses Mitglied des Deutschen Bundestages entschieden, dass diesem nicht etwa Zuwendungen zustehen, die denjenigen einer Fraktion vergleichbar sind. Das Bundesverfassungsgericht ist dabei davon ausgegangen, dass Fraktionen in gewissem Grade die parlamentarische Arbeit steuern und erleichtern, indem sie insbesondere eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Im Falle eines fraktionslosen Abgeordneten fehle es an einem solchen Koordinierungsbedarf und dementsprechend auch an einem Anspruch auf finanzielle Gleichstellung.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 13.06.1989 - 2 BvE 1.88 -, juris.
Zwar ist der Stadtrat kein Parlament. Er stellt aber die gewählte Volksvertretung der Gemeinde dar, weshalb gewisse parlamentarische Grundsätze durchaus auf ihn übertragbar sind. Fraktionen erfüllen in kommunalen Vertretungskörperschaften eben jene Funktionen, die sie auch in Landtagen oder im Bundestag erfüllen.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 12.10.2010 - 4 ZB 10.1246 -,
Auch durch die Entsendung der sachkundigen Bürger entsteht kein höherer Finanzierungsaufwand, der zu einem Anspruch des Klägers führt. Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung bedarf der insgesamt möglicherweise erhöhte Koordinierungsaufwand bei der Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen keiner gesonderten Berücksichtigung. Da kein Anspruch auf Vollkostenerstattung besteht, ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Rat die Bemessung der Fraktionszuwendungen an denjenigen Aufwendungen ausrichtet, die für die Erfüllung der Kernaufgaben der Fraktionen entstehen. Der erhöhte Koordinierungsaufwand für die Teilnahme sachkundiger Bürger an der Ausschussarbeit betrifft nicht diese durch die Fraktionsmitglieder zu leistende Kernarbeit der Fraktion. Die Tätigkeit der sachkundigen Bürger hat vielmehr nur eine ergänzende Funktion im Rahmen der Ausschussarbeit. Durch ihre Bestellung werden sie lediglich Mitglieder des Ausschusses, nicht aber auch Mitglieder des Rates oder Ratsfraktion.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 08.10.2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O. und vom 19.01.2010 - 15 B 1810/09 -.
Für die Bemessung der Zuwendungshöhe an ein Einzelratsmitglied kann nichts anderes gelten. Zwar mögen der Kläger und die sachkundigen Bürger der V. S. "eine für die Ratsarbeit politische Fraktion" bilden, aber gerade keine Ratsfraktion.
Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die aus § 56 Abs. 3 GO NRW folgenden Zuwendungsansprüche den Beteiligten nicht um ihrer selbst willen, sondern im öffentlichen Interesse der Gemeinde zugewiesen sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§ 56 GO NRW
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1797/09
15 A 4734/01
15 B 1810/09
2 BvE 1.88
4 ZB 10.12