Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2019-02-20, Aktenzeichen 4 KN 251/16

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Die Antragstellerin zu 1. trägt ihre eigenen außergerichtlichen Kosten selbst sowie die Hälfte der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin trägt die Hälfte der Gerichtskosten und ihrer außergerichtlichen Kosten sowie die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers zu 2.
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und über die Verfahrenskosten gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen zu entscheiden. Vorliegend entspricht es billigem Ermessen, die Kosten des erledigten Verfahrens demjenigen Verfahrensbeteiligten aufzuerlegen, der ohne die Erledigung im Verfahren voraussichtlich unterlegen wäre. Danach ergibt sich Folgendes:
Die Antragstellerin zu 1. wäre ohne den Eintritt des erledigenden Ereignisses, das hier in der Aufhebung der angegriffenen Baumschutzsatzung zu sehen ist, unterlegen gewesen, weil ihr Antrag als unzulässig zu verwerfen gewesen wäre. Es hat ihr nämlich an der Beteiligungsfähigkeit für den Rechtsstreit gefehlt.
Nach § 61 VwGO sind neben natürlichen und juristischen Personen (Nr. 1) sowie Behörden, soweit das Landesrecht dies bestimmt (Nr.3), auch Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann (Nr.2), fähig, am Verfahren beteiligt zu sein. Diese Beteiligungsfähigkeit muss in dem für die Beurteilung der Zulässigkeit und Begründetheit des Normenkontrollantrags maßgeblichen Zeitpunkt bestehen bzw. sie hätte in der hier zu entscheidenden Konstellation zum Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses bestanden haben müssen. Andernfalls ist der Normenkontrollantrag unzulässig und wäre daher zu verwerfen gewesen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 61 Rn. 15 zu Klageverfahren). Ausgehend davon wäre der Antrag der Antragstellerin zu 1. unzulässig gewesen. Denn ihre Beteiligungsfähigkeit war bereits deshalb entfallen, weil sie seit Beginn der neuen Wahlperiode, der nach § 47 Abs. 2 NKomVG auf den 1. November 2016 gefallen ist und damit vor dem Eintritt des erledigenden Ereignisses gelegen hat, als Vereinigung nicht mehr existiert hatte.
Eine Ratsfraktion wie die Antragstellerin zu 1. beruht auf dem freiwilligen Zusammenschluss zweier oder mehr Abgeordneter nach § 57 Abs. 1 NKomVG. Zweck einer solchen Fraktionsbildung ist insbesondere die Gewährleistung einer gleichgerichteten und damit wirksamen politischen Ausübung der ihren Mitgliedern zustehenden Kompetenzen sowie die Steuerung des Ablaufs der Meinungsbildung und Beschlussfassung im Gemeinderat. Daraus folgt, dass eine Fraktion nur für die Dauer der Wahlperiode des Gemeinderates angelegt sein kann; mit dem Ende der Wahlperiode und dem Beginn der sich daran anschließenden Wahlperiode des neuen Gemeinderates hat sie ihren Zweck erreicht und besteht daher als Trägerin gemeindeinterner Mitwirkungsbefugnisse nicht mehr weiter (SächsOVG, Beschl. v. 18.2.2005 - 4 B 421/04 -, juris; vgl. auch Nds. OVG, Beschl. v. 17.1.2002 - 10 LA 1407/01 - m.w.N.). Zudem kann die Fraktion als Gliederung des Gemeinderats nicht das Ganze, also den Gemeinderat, überleben. Es gilt somit der Grundsatz der formellen Diskontinuität mit der Folge, dass die Fraktion ihre Existenz und damit die Beteiligungsfähigkeit im Verwaltungsprozess mit dem Ablauf der Wahlperiode verliert (OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 4.2.2010 - 2 A 11246/09 -, juris).
Eine Fortführung des Rechtsstreits nach dem Untergang der Antragstellerin zu 1. durch die Ratsfraktion der FDP des neuen Gemeinderats im Wege der Rechtsnachfolge wäre ebenfalls nicht in Betracht gekommen. Denn eine Rechtsnachfolge hätte nicht eintreten können, weil es an einem Rechtsnachfolgetatbestand für Ratsfraktionen fehlt (SächsOVG, Beschl. v. 18.2.2005 - 4 B 421/04 -, juris). Unabhängig davon wäre auch die FDP-Ratsfraktion im neuen Gemeinderat im vorliegenden Rechtsstreit nicht als Vereinigung beteiligungsfähig gewesen.
Eine Vereinigung ist beteiligungsfähig, soweit ihr ein Recht zustehen kann, sie also denkbares Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes ist, und soweit dieses Recht Bezug zu dem Streitgegenstand des jeweiligen Rechtsstreits hat (Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2017, § 61 Rn. 6). An der letztgenannten Voraussetzung hat es hier gefehlt. Eine Ratsfraktion nach § 57 NKomVG ist eine Vereinigung, der in erster Linie innerorganschaftliche Rechte zustehen, die sie in einem kommunalrechtlichen Organstreitverfahren geltend machen kann (Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Stand Sept. 2016, § 57 NKomVG Rn. 8 m.w.N.). Ob ihr darüber hinaus auch weitere Rechte auf dem Gebiet des Privatrechts, etwa das Recht zur Begründung eines Arbeitsverhältnisses, zustehen können (dazu vgl. LAG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 7.4.2010 - 2 Sa 299/09 -; Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Stand Sept. 2016, § 57 NKomVG Rn. 9), kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben. Denn die vorliegend in Streit gestandenen Rechte, namentlich das Eigentumsrecht nach Art. 14 GG und das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, sind jedenfalls keine Rechte, die einer Ratsfraktion zugeordnet sind. Hierbei handelt es sich um Grundrechte, welche die Beziehung zwischen Bürgern und dem Staat regeln, nicht jedoch die Beziehung zwischen einem Gemeindeorgan bzw. einem Teil eines solchen und der Gemeinde selbst.
Die Beteiligungsfähigkeit einer Ratsfraktion folgt auch nicht daraus, dass sie aus natürlichen Personen zusammengesetzt ist, denen ihrerseits Rechte mit Bezug zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens zustehen können. Denn sie ist rechtlich betrachtet nicht „die Summe ihrer Mitglieder“, sondern eine eigenständige organschaftliche Vereinigung mit spezifischen, aus dem Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz folgenden Rechten. Im Übrigen würde es einer Ratsfraktion auch an der Prozessführungsbefugnis fehlen, die nur damit begründet werden könnte, dass die Fraktion in Prozessstandschaft im eigenen Namen die Rechte ihrer Mitglieder geltend machen könnte. Ein Prozessführungsrecht von Vereinigungen zur Wahrnehmung der Rechte ihrer Mitglieder im eigenen Namen kennt das Verwaltungsprozessrecht indessen nicht (BVerwG, Beschl. v. 28.2.1980 - 3 B 1.80 -, NJW 1980, 1911; Kopp/Schenke, VwGO, Vorb § 40 Rn. 26).
Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags hätte auch nicht im Wege der von der Antragstellerin zu 1. erklärten hilfsweisen Antragsänderung, nach welcher der Antrag vom Fraktionsvorsitzenden der Antragstellerin zu 1. als natürlicher Person gestellt sein sollte, wenn der Antrag der Antragstellerin zu 1. nicht zulässig gewesen wäre, angenommen werden können. Denn eine derartige bedingte subjektive Antragsänderung ist nicht zulässig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.2.1980 - 3 B 1.80 -, NJW 1980, 1911; Kopp/Schenke, VwGO, § 91 Rn. 7, 22).
Da die Antragstellerin zu 1. somit unter keinem denkbaren Gesichtspunkt im Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses beteiligungsfähig war und ihr Antrag damit als unzulässig zu verwerfen gewesen wäre, entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre eigenen außergerichtlichen Kosten zur Gänze sowie die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin und die Gerichtskosten zur Hälfte trägt, da dies ihrem Anteil als einem von zwei Beteiligten auf der Aktivseite entspricht.
Der Antragsteller zu 2. hätte indessen obsiegt, weil sein Normenkontrollantrag, der sich ausschließlich auf den für die Kernstadt von Hameln geltenden Teil der Satzung bezogen hat, vor der Aufhebung der Satzung zulässig und begründet gewesen ist.
Der Antrag war statthaft, weil die Satzung der Antragsgegnerin nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Der Antrag erfüllte auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Der Antragsteller zu 2. ist als natürliche und nach dem bürgerlichen Recht geschäftsfähige Person gemäß §§ 61 Nr. 1, 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO beteiligungs- und prozessfähig. Seine nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlich Antragsbefugnis ergab sich daraus, dass er Eigentümer eines baumbestandenen Grundstücks im Geltungsbereich der Baumschutzsatzung war und als solcher geltend machen konnte, durch ihre Bestimmungen, die die Baum- und damit auch die Grundstücksnutzung einschränken, in eigenen Rechten verletzt gewesen zu sein. Er hatte den Normenkontrollantrag auch innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Satzung gestellt und damit die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eingehalten.
Der Antrag war begründet, weil die Satzung unter einem Verkündungsmangel gelitten hat. Die Antragsgegnerin hatte ihre Baumschutzsatzung am 17. Juni 2016 ausschließlich im Internet auf ihrer Homepage bekannt gemacht. Dies genügte nicht den Anforderungen, die das niedersächsische Landesrecht an die Verkündung von Satzungen über einen geschützten Landschaftsbestandteil, zu denen die vorliegende Baumschutzsatzung gehört, stellt.
Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 i V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft als geschützter Landschaftsbestandteil nach Landesrecht. Gemäß § 22 Abs. 1 Satz Nr. 1 NAGBNatSchG kann innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile die Gemeinde im eigenen Wirkungskreis durch Satzung Teile von Natur und Landschaft im Sinne von § 29 Abs. 1 BNatSchG als geschützten Landschaftsbestandteil festsetzen; gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG geschieht dies im Übrigen durch die Naturschutzbehörde durch Verordnung. § 22 Abs. 1 Satz 2 NAGBNatSchG bestimmt ferner, dass Satz 1 Nr. 1 für Teile von Natur und Landschaft außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile entsprechend gilt, solange und soweit die Naturschutzbehörde keine Festsetzung nach Satz 1 Nr. 2 erlässt. Nach § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG, erfolgt die Verkündung einer Verordnung nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist, im Niedersächsischen Ministerialblatt. Diese Bestimmung gilt, wie sich aus § 14 Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG ergibt, entsprechend für den Erlass einer Satzung nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NAGBNatSchG
Bei der angegriffenen und mittlerweile aufgehobenen Baumschutzsatzung handelte es sich um eine Satzung im Sinne von § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NAGBNatSchG zur Unterschutzstellung eines geschützten Landschaftsbestandteils im Sinne von § 29 Abs. 1 BNatSchG, für deren Erlass die Antragsgegnerin nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NAGBNatSchG, soweit Teile von Natur und Landschaft innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile betroffen sind und nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NAGBNatSchG, soweit Teile von Natur und Landschaft außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile betroffen sind, als Gemeinde im eigenen Wirkungskreis zuständig gewesen ist. Letzteres folgt daraus, dass die Naturschutzbehörde keine Verordnung nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG erlassen hatte.
Die Verkündung dieser Satzung hätte mithin nach § 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG in einem der § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG genannten Publikationsmedien erfolgen müssen. Hinsichtlich der Auswahl des Publikationsmediums, dessen sich der Verordnungs- und Satzungsgeber für die Verkündung der Norm zu bedienen hat, ist die Regelung in § 14 Abs. 4 Satz 7, Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG eine abschließende Sondervorschrift. Sie verdrängt damit die allgemeine Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG, wonach die Kommunen ihre Satzungen und Verordnungen nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung in einem von der Kommune herausgegebenen amtlichen Verkündungsblatt, in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen oder im Internet veröffentlichen. Dass § 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG als lex specialis über die Wahl des Verkündungsmediums den Rückgriff auf die allgemeine Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG ausschließt, zeigen sowohl die grammatische als auch die historische Auslegung. Bereits nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG erfolgt die Verkündung nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung in einem der drei dort genannten Medien – amtliches Verkündungsblatt, örtliche Tageszeitung(en) oder Internet – ausdrücklich nur, „soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist“. Zudem belegt die Entstehungsgeschichte von § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG, dass der Landesgesetzgeber als vorrangig geltende spezialgesetzliche Regelung über die Verkündung von kommunalen Rechtsvorschriften gerade den § 14 NAGBNatSchG im Blick hatte (vgl. LT-Drs. 16/2510, S. 103). Damit steht den niedersächsischen Kommunen bei der Verkündung von Satzungen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 NAGBNatSchG von den drei in § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG geregelten Verkündungsformen nur die Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt zur Verfügung. Nicht zulässig ist hingegen die Verkündung in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen oder im Internet. Verfügt die Kommune nicht über ein eigenes amtliches Verkündungsblatt, so verpflichtet sie § 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG dazu, die Satzung im Niedersächsischen Ministerialblatt zu verkünden (vgl. für naturschutzrechtliche Verordnungen Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 - u. - 4 KN 368/15 -).
Diesen gesetzlichen Maßgaben hatte die Antragsgegnerin keine Rechnung getragen. Da § 11 Abs. 1 ihrer Hauptsatzung vom 21. März 2012 vorsieht, dass u.a. Satzungen der Stadt im Internet unter der Adresse www.hameln.de verkündet bzw. bekannt gemacht werden, verfügt die Antragsgegnerin offensichtlich über kein amtliches Verkündungsblatt. Daher hätte nach der Spezialvorschrift des § 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG eine Verkündung der Baumschutzsatzung im Niedersächsischen Ministerialblatt erfolgen müssen, was nicht geschehen ist.
Dieser Verkündungsmangel wäre trotz der fehlenden Rüge durch den Antragsteller zu 2. im erledigten Normenkontrollverfahren beachtlich gewesen. Denn der Senat hätte ihn von Amts wegen berücksichtigen müssen, da sich die Präklusionsregelung in § 14 Abs. 7 NAGBNatSchG, wonach eine Verletzung von Formvorschriften unbeachtlich ist, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres nach Verkündung der Verordnung oder Satzung geltend gemacht worden ist, nur auf die Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG bezieht, nicht jedoch auf die Vorschriften über die Verkündung der Normen in § 14 Abs. 4 NAGBNatSchG.
Weil der Antragsteller zu 2. bereits wegen eines formalen Mangels der von ihm teilweise angegriffenen Baumschutzsatzung obsiegt hätte, entspricht es der Billigkeit, dass er nicht mit Kosten belastet wird. Vielmehr hat die Antragsgegnerin, die angesichts der Sachlage vor Eintritt des erledigenden Ereignisses unterlegen gewesen wäre, die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers zu 2. zu tragen sowie die verbliebene Hälfte ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten und der Gerichtskosten.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Für jeden der Antragsteller ist ein Wert von 5.000,- Euro angenommen worden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 158 Abs. 2, 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 61 Nr. 1, 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§§ 158 Abs. 2, 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 61 VwGO
§ 57 NKomVG
§ 75 NJG
§ 14 NAGBNatSchG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 NKomVG
§ 57 Abs. 1 NKomVG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz Nr. 1 NAGBNatSchG
§ 29 Abs. 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NAGBNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NAGBNatSchG
§ 29 Abs. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 7, Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG
§ 22 Abs. 1 Nr. 1 NAGBNatSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 i. V. m. Abs. 5 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 7 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 NAGBNatSchG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1980, 1911
4 B 421/04
10 LA 1407/01
2 A 11246/09
2 Sa 299/09
3 B 1.80
4 KN 258/17
4 KN 368/15