Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-06-09, Aktenzeichen 5 B 1634/97
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0609.5B1634.97.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 8.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Mit Beschluß vom 9. Mai 1996 setzte der Deutsche Bundestag die Enquete-Kommission "Sogenannte Sekten und Psychogruppen" ein. Zur Erfüllung ihres Arbeitsauftrages, "Informationen von und über sogenannte Sekten und Psychogruppen einzuholen, zu bündeln und aufzuarbeiten, den gesellschaftlichen Hintergrund der Entstehung und Ausbreitung des Phänomens zu analysieren, eine bewertende Bestandsaufnahme der Ziele und Praktiken der Organisationen sowie der damit in Zusammenhang stehenden Probleme zu erstellen und unter Überprüfung der Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Handelns den aktuellen und absehbaren Handlungsbedarf festzustellen" (BT-Drucksache 13/4477, S. 3), führte die Enquete-Kommission in der Folgezeit unter anderem nichtöffentliche Anhörungen zahlreicher Organisationen durch. Mit Schreiben vom 4. Dezember 1996 lud die Vorsitzende der Enquete-Kommission auch den Antragsteller zu einer nichtöffentlichen Anhörung am 13. Januar 1997 ein. Dieser beantragte mit Schriftsatz vom 17. Dezember 1996 Akteneinsicht. Die Vorsitzende der Enquete-Kommission lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 20. Dezember 1996 ab. Zur Begründung verwies sie darauf, daß die Enquete-Kommission entsprechend den Vorschriften für die Ausschüsse des Deutschen Bundestages keine Einsicht in Unterlagen der laufenden Wahlperiode gewähre. Zum Anhörungstermin am 13. Januar 1997 erschien die Pressesprecherin des Antragstellers, die sich unter Hinweis auf den Antrag auf Akteneinsicht sowie weitere Verfahrensanträge nicht zur Sache äußerte.
Den Antrag des Antragstellers,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, ihm die Einsichtnahme in die im Rahmen des Verfahrens der Enquete-Kommission "Sogenannte Sekten- und Psychogruppen" angelegten Akten zu gewährleisten, soweit kein übergeordnetes öffentliches Geheimhaltungsinteresse besteht,
hat das Verwaltungsgericht Köln durch Beschluß vom 16. Juni 1997 abgelehnt.
Zur Begründung seines fristgerecht gestellten Antrags auf Zulassung der Beschwerde gegen diesen Beschluß macht der Antragsteller geltend: Es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Beschlusses; auch weise die Rechtssache besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten auf; überdies komme ihr grundsätzliche Bedeutung zu.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 146 Abs. 4 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sind nicht gegeben. Dabei kann dahinstehen, ob ernstliche Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bereits dann vorliegen, wenn ein Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Mißerfolg.
Vgl. zum Meinungsstand mit zahlreichen Nachweisen Seibert, Die Zulassung der Berufung, DVBl. 1997, 932 f.
Auch bei Zugrundelegung dieser für den Antragsteller günstigeren Rechtsauffassung hat sein Antrag keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß der Antragsteller den für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO notwendigen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat. Ihm steht unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt der geltend gemachte Anspruch auf Einsicht in die Akten der Enquete-Kommission "Sogenannte Sekten und Psychogruppen" zu. Für einen derartigen Anspruch ist weder eine spezialgesetzliche Anspruchsgrundlage noch eine solche aufgrund sonstigen einfachen Rechts ersichtlich. Dies hat die Vorinstanz zutreffend ausgeführt. Insbesondere scheidet ein Anspruch auf Akteneinsicht aus § 29 VwVfG schon deshalb aus, weil der Antragsteller nicht Beteiligter eines Verwaltungsverfahrens i.S.d. § 9 VwVfG ist. Die Tätigkeit einer parlamentarischen Enquete-Kommission ist nicht auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlaß eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet, sondern auf die Informationsbeschaffung, Sachverhaltsanalyse und Politikberatung für das Parlament beschränkt; sie endet mit einem (Abschluß-)Bericht, der nach § 56 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages - GO-BT - lediglich der Vorbereitung parlamentarischer Entscheidungen dient.
Vgl. Hoffmann-Riem/Ramcke, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 47, Rdnr. 5, 52 ff.
Einen allgemeinen Anspruch auf Akteneinsicht außerhalb eines Verwaltungsverfahrens bzw. außerhalb des Regelungsbereichs spezialgesetzlicher Normen kennt die Rechtsordnung nicht.
Vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 29 Rdnr. 18.
Soweit in der Rechtsprechung anerkannt ist, daß bei Vorliegen eines berechtigten Interesses unter Umständen ein Anspruch Dritter darauf bestehen kann, daß über die Gewährung von Akteneinsicht nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden wird,
vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1980 - 4 C 74.77 -, BVerwGE 61, 1, 22 f.; BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1983 - 2 C 42.82 -, BVerwGE 67, 300, 304; vgl. auch Bonk, a.a.O., § 29, Rdnr. 18 m.w.N.,
folgt auch daraus kein Anordnungsanspruch des Antragstellers. Die Vorsitzende der Enquete-Kommission "Sogenannte Sekten und Psychogruppen" hat in ihrem ablehnenden Bescheid vom 20. Dezember 1996 ihren Entscheidungsspielraum rechtsfehlerfrei als durch die für die Arbeit von Enquete- Kommissionen maßgebenden Bestimmungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sowie die Richtlinien für die Behandlung der Ausschußprotokolle gemäß § 73 Abs. 3 GO-BT beschränkt erachtet. Die Verfahrensregeln für die Ausschüsse sind auf die Arbeit der Enquete-Kommissionen entsprechend anzuwenden (vgl. § 74 GO-BT). Dies bedeutet, daß die Beratungen der Enquete- Kommissionen in entsprechender Anwendung des § 69 Abs. 1 Satz 1 GO-BT grundsätzlich nichtöffentlich sind,
vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51 -, BVerfGE 1, 144, 152,
und ein Recht auf Einsicht in Protokolle sowie sonstige Unterlagen auf der Grundlage von § 73 Abs. 3 GO-BT i.V.m. Ziffer I 1. sowie Ziffer III der dazu ergangenen Richtlinien nicht besteht. Diese Regeln sollen eine unbefangene, freimütige und vertrauensvolle Kommissionsarbeit sicherstellen.
Vgl. v. Mangoldt/Klein/Achterberg/ Schulte, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl. 1991, Art. 42 Abs. 1 Rdnr. 10.
Der Antrag des Antragstellers gab keinen Anlaß, vom Grundsatz der Nichtöffentlichkeit - ausnahmsweise - abzuweichen.
Ein Akteneinsichtsrecht des Antragstellers läßt sich auch nicht unmittelbar aus der Verfassung herleiten. Der Senat teilt hierzu im Ergebnis die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Das Antragsvorbringen des Antragstellers gibt keinen Anlaß zu einer abweichenden Beurteilung. Verfassungsrechtliche Normen kämen als Anspruchsgrundlage für ein Akteneinsichtsrecht nur in Betracht, wenn Eingriffe in ihren Schutzbereich vorlägen. Dies ist, gleichgültig ob sich der Antragsteller auf das in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG fußende Recht auf informelle Selbstbestimmung, auf Art. 4 Abs. 1 GG, auf das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG oder auf Art. 103 Abs. 1 GG beruft, nicht der Fall. Die Arbeit der Enquete-Kommission "Sogenannte Sekten und Psychogruppen" stellt zumindest bis zur Veröffentlichung des Abschlußberichts ein parlamentarisches Internum dar, das grundsätzlich keine rechtlichen Außenwirkungen erzeugt. Dies folgt sowohl aus der Rechtsstellung als auch aus dem Arbeitsauftrag von Enquete-Kommissionen.
Enquete-Kommissionen finden ihre verfassungsrechtliche Grundlage nicht - wie Untersuchungsausschüsse - in Art. 44 GG, sondern in Art. 40 Abs. 1 GG. Der Deutsche Bundestag kann sie - wie im vorliegenden Fall geschehen - gemäß § 56 GO-BT im Rahmen seiner Organisationsgewalt einsetzen, um Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe vorzubereiten. Ihre Aufgaben sind damit in erster Linie analytischer Natur.
Vgl. Hoffmann-Riem/Ramcke, a.a.O., § 47, Rdnr. 4.
Die gesamte, grundsätzlich nichtöffentliche Kommissionsarbeit zielt dabei gemäß § 56 Abs. 4 GO-BT auf die Erstellung eines (Abschluß-)Berichts. Zur Erfüllung ihres Auftrages müssen die Enquete-Kommissionen zunächst - vergleichbar einem Gutachter - Materialien sammeln, sichten, analysieren oder bewerten. Soweit sich Enquete-Kommissionen in diesem Zusammenhang zur Erfüllung ihres Auftrages nach außen wenden, sind sie zur Informationsbeschaffung auf die freiwillige Mitarbeit aller Beteiligten angewiesen. Zwangsmittel, wie sie parlamentarischen Untersuchungsausschüssen gemäß Art. 44 Abs. 2 GG zur Verfügung stehen, die in Rechte Dritter eingreifen können, haben sie nicht. Ihre Tätigkeit bleibt bis zur Vorlage des (Abschluß- )Berichts binnenparlamentarisch und ist deshalb grundsätzlich nicht geeignet, Rechte Dritter zu gefährden oder zu verletzen. Ein derartiger parlamentarisch-interner Erkenntnisprozeß berührt vor seinem Abschluß grundsätzlich nicht Verfassungsrechte Dritter und begründet unter keinem Gesichtspunkt einen Anspruch des Antragstellers auf Akteneinsicht.
2. Auch die Rüge besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 146 Abs. 4 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Dahinstehen kann, ob Rechtssachen mit tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten solche sind, die voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d.h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen,
vgl. Schenke, "Reform" ohne Ende - Das Sechste Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze, NJW 1997, 81, 91,
oder solche, deren Schwierigkeiten sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem Beschwerdeverfahren klären und entscheiden lassen.
Vgl. Seibert, a.a.O., S. 935.
Wie aus den vorstehenden Ausführungen hervorgeht, liegt - bezogen auf das hier zu beurteilende vorläufige Rechtsschutzverfahren - keine dieser Alternativen vor; die Schwierigkeiten dieses Verfahrens bewegen sich vielmehr im Rahmen eines normalen Maßes und lassen sich ohne weiteres im vorliegenden Zulassungsverfahren klären.
3. Die geltend gemachte Grundsatzrüge (§ 146 Abs. 4 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Beschwerde. Die vom Antragsteller aufgeworfenen materiellrechtlichen Fragen bedürfen, wie sich aus den Ausführungen zu 1. ergibt, nicht der Klärung in einem zugelassenen Beschwerdeverfahren.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 3 VwGO.
Dieser Beschluß ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1, 20
Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 56 der Geschäftsordnung
Art. 1
Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 GG
Art. 20
Abs. 3 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 44 GG
Art. 40 Abs. 1 GG
Art. 44 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 61, 1, 22
BVerwGE
67, 300, 304
BVerfGE 1, 144,
152
NJW 1997, 81, 91
4 C 74.77
2 C 42.82
2 BvE 1/51