Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-24, Aktenzeichen 10 A 10561/22.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2023:0124.10A10561.22.OVG.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 18. November 2021 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zu Informationen des Beklagten betreffend den rheinland-pfälzischen Justizvollzug.
Mit elektronischer Nachricht vom 4. Juni 2020 über die Plattform „www.fragdenstaat.de“ beantragte der Kläger beim Beklagten, ihm sämtliche Vereinbarungen zwischen dem Justizministerium des Beklagten bzw. der zuständigen nachgeordneten Behörde und externen Vertragspartnern über die Produktion in sogenannten Unternehmerbetrieben der Justizvollzugsanstalten im Bundesland Rheinland-Pfalz, insbesondere eine vollständige Liste aller Vertragspartner mit Vertragsbeginn und Laufzeit, dem jeweils hergestellten Produkt und dem vereinbarten Lieferumfang für jeweils einen Stichtag im Mai 2019 und im Mai 2020 zuzusenden.
Mit Bescheid vom 18. Juni 2020 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Nach § 3 Abs. 1, Abs. 4 Landestransparenzgesetz – LTranspG – seien Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden nur transparenzpflichtig, soweit sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnähmen. Vom Begriff der „Strafvollstreckungsbehörden“ seien auch die Einrichtungen des Justizvollzugs umfasst. Im deutschen Rechtssystem werde zwischen der Strafvollstreckung im weiteren Sinne und der Strafvollstreckung im engeren Sinne unterschieden. Der Begriff der Strafvollstreckung im weiteren Sinne beziehe sich auf die Strafverwirklichung insgesamt und damit auch auf den Justizvollzug. Das Vollzugsrecht enthalte zwar ganz überwiegend Normen, welche die Art und Weise der Durchführung von Freiheitsentziehungen zum Inhalt hätten, jedoch gebe es starke inhaltliche Überschneidungen mit der Strafvollstreckung im engeren Sinne. So wirkten sich beispielsweise vollzugliche Regelungen unmittelbar auf die Strafzeitberechnung aus, die an sich dem Bereich der Strafvollstreckung im engeren Sinne zugeordnet sei. Es sei daher nicht nachvollziehbar zu begründen, warum der Justizvollzug als ein in die Strafvollstreckung im engeren Sinne eingebetteter und auf das engste mit ihr verwobener Abschnitt der Strafrechtspflege nicht unter § 3 Abs. 4 LTranspG subsumiert werden solle. Dass § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG bei den entgegenstehenden öffentlichen Belangen die „Behörden des Strafvollzugs“ ausdrücklich nenne, spreche nicht gegen seine Rechtsauffassung. Die Norm komme vielmehr zum Tragen, soweit durch die Behörden des Justizvollzugs Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrgenommen würden. Das sei hier allerdings nicht der Fall. Die Einrichtung von Unternehmerbetrieben schaffe Arbeitsmöglichkeiten für Gefangene, die so Fähigkeiten für ein zukünftiges Leben ohne Straftaten erlernten. Dies diene der Resozialisierung und damit einem Vollzugsziel nach § 2 Satz 1 Landesjustizvollzugsgesetz – LJVollzG –. Die Einrichtung von Unternehmerbetrieben stelle daher eine justizvollzugsspezifische Aufgabe und keine der öffentlichen Verwaltung dar. Verwaltend werde der Justizvollzug lediglich dann tätig, wenn er – wie etwa bei der Personal- oder Gebäudeverwaltung – Aufgaben wahrnehme, wie sie auch bei anderen Behörden anfielen. Die dem Bescheid vom 18. Juni 2020 beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung enthielt unter Bezugnahme auf § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – den Hinweis, gegen den Bescheid könne Klage beim Verwaltungsgericht Mainz erhoben werden.
Den vom Kläger gleichwohl eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juli 2020, dem Kläger zugestellt am 17. Juli 2020, als unzulässig zurück. Der Widerspruch sei nicht statthaft. Zwar schreibe § 22 Satz 3 LTranspG für Streitigkeiten nach dem Landestransparenzgesetz ein Widerspruchsverfahren vor. Die Norm sei aber nicht einschlägig, weil dieses Gesetz im vorliegenden Falle aus den im angegriffenen Bescheid näher dargelegten Gründen keine Anwendung finde.
Der Kläger hat am 4. August 2020 Klage erhoben und geltend gemacht, diese sei zulässig. Ein Widerspruchsverfahren sei durchzuführen gewesen, weil es sich auch dann um eine Streitigkeit nach dem Landestransparenzgesetz handele, wenn dessen Anwendbarkeit umstritten sei. Die Klage sei auch begründet. § 3 Abs. 4 LTranspG stehe seinem Informationszugangsantrag nicht entgegen, da der Strafvollzug nicht zu den Strafvollstreckungsbehörden im Sinne der Vorschrift gehöre und außerdem eine Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in Rede stehe. Der Begriff der Verwaltungstätigkeit sei weit zu verstehen. Es gehe um die Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe. Aus den Gesetzgebungsmaterialien (LT-Drs. 16/5173, S. 33), Ziffer 3.3 der Verwaltungsvorschrift zum Landestransparenzgesetz – VV-LTranspG – vom 24. November 2017 (MinBl. 2017, 356) und der einschlägigen Rechtsprechung ergebe sich, dass der Justizvollzug zum Aufgabenbereich der öffentlichen Verwaltung gehöre. Er sei jedenfalls nicht im Sinne von § 3 Abs. 4 LTranspG Teil der Strafvollstreckung. Selbst wenn man Gegenteiliges mit dem Beklagten annähme, berührten die mit seinem Antrag abgefragten Informationen nicht die Kerntätigkeit einer Strafvollstreckungsbehörde. Die Transparenzpflicht von Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden beziehe sich jedenfalls nicht nur auf Verwaltungstätigkeiten, die – wie etwa die Personalverwaltung – in jeder anderen Behörde anfielen. Wenn der Landesgesetzgeber in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG den Straf- und Maßregelvollzug von der strafvollstreckungsrechtlichen Tätigkeit der Staatsanwaltschaft abgrenze und eigenständig benenne, spreche dies im Übrigen dafür, dass die Vollzugsbehörden nicht zu den Strafvollstreckungsbehörden im Sinne des Landestransparenzgesetzes gehörten.
Der Kläger hat – nachdem der Beklagte geltend gemacht hatte, der in Rede stehende Informationszugangsantrag berühre die Interessen Dritter, denen für den Fall, dass das Landestransparenzgesetz entgegen seiner Rechtsansicht anwendbar sei, vor einer Informationsherausgabe Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben sei – seine Klage von einem Verpflichtungs- auf einen Bescheidungsantrag umgestellt und zuletzt sinngemäß beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 18. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Juli 2020 zu verpflichten, seinen Antrag vom 4. Juni 2020, ihm sämtliche Vereinbarungen zwischen dem Justizministerium des Beklagten bzw. der zuständigen nachgeordneten Behörde und externen Vertragspartnern über die Produktion in sogenannten Unternehmerbetrieben der Justizvollzugsanstalten in Rheinland-Pfalz, insbesondere eine vollständige Liste aller Vertragspartner mit Vertragsbeginn und Laufzeit, dem jeweils hergestellten Produkt und dem vereinbarten Lieferumfang für jeweils einen Stichtag im Mai 2019 und im Mai 2020 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist dem Vorbringen unter Ergänzung und Vertiefung seiner Ausführungen im angegriffenen Bescheid und im Widerspruchsbescheid entgegengetreten.
Mit Urteil vom 18. November 2021 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Sie sei zulässig. Insbesondere sei der gegen den Bescheid vom 18. Juni 2020 erhobene Widerspruch statthaft gewesen. Es liege eine Streitigkeit nach dem Landestransparenzgesetz vor, für die § 22 Satz 3 LTranspG ein Vorverfahren vorschreibe. Die Klage habe auch in der Sache Erfolg, da die Ablehnung des Antrags auf Informationszugang mit der Begründung des Beklagten, das Landestransparenzgesetz sei für die begehrte Information nicht anwendbar, rechtswidrig sei und den Kläger in seinen Rechten verletze. Denn das Landestransparenzgesetz gelte auch für den Bereich des Strafvollzugs. Dieser gehöre zu den nach § 3 Abs. 1 und Abs. 2 LTranspG transparenzpflichtigen Stellen und sei nicht gemäß § 3 Abs. 4 LTranspG vom Anwendungsbereich ausgenommen. Die Einrichtungen des Strafvollzugs seien jedenfalls nicht Strafvollstreckungsbehörden im Sinne dieser Norm. Die Strafvollstreckung erfolge gemäß § 451 Strafprozessordnung – StPO – durch die Staatsanwaltschaft als Vollstreckungsbehörde und der Strafvollzug gemäß § 139 Strafvollzugsgesetz – StVollzG – durch die Justizvollzugsanstalten als Vollzugsbehörden. Der Beklagte weise zwar zu Recht darauf hin, dass in der strafprozessualen Kommentarliteratur vorwiegend zwischen der Strafvollstreckung im weiteren Sinne und der Strafvollstreckung im engeren Sinne unterschieden werde. Dabei werde der Begriff der Strafvollstreckung im weiteren Sinne wie der Begriff der Strafverwirklichung verstanden und umfasse bei Freiheitsstrafen auch den Strafvollzug. Der strafprozessuale Begriff einer den Strafvollzug umfassenden Strafvollstreckung im weiteren Sinne könne aber nicht auf das Landestransparenzgesetz übertragen werden. Dem stehe entgegen, dass § 3 Abs. 4 LTranspG als Ausnahmevorschrift eng auszulegen sei. Auch die ratio legis streite für ein weites Verständnis. Denn das Landestransparenzrecht verfolge das Ziel, die Transparenz und Offenheit der Verwaltung zu vergrößern. Für ein restriktives Verständnis des Begriffs der Strafvollstreckung spreche ferner die systematische Auslegung des Gesetzes unter Einbeziehung von § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG. Danach solle der Antrag auf Informationszugang abgelehnt werden, soweit und solange das Bekanntwerden der Information etwa die Tätigkeit der Staatsanwaltschaften oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde. Wenn hier die Staatsanwaltschaften einerseits und die Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs andererseits gesondert genannt würden, zeige dies, dass der Landesgesetzgeber die Tätigkeit der Staatsanwaltschaften und den Strafvollzug unterscheide, mithin den Strafvollzug in § 3 Abs. 4 LTranspG bewusst nicht erwähnt habe. Für ein von der Strafvollstreckung durch die Staatsanwaltschaft getrenntes und selbständiges Verständnis des Strafvollzugs sprächen ferner die zwischen ihnen bestehenden Unterschiede. Die rechtstechnische Trennung zwischen den beiden Regelungsbereichen werde durch die bestehenden Verschränkungen in der Vollzugspraxis nicht aufgehoben.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung macht der Beklagte weiter geltend, die Klage sei bereits unzulässig, weil ein Widerspruchsverfahren nach § 22 Satz 3 LTranspG nicht durchzuführen gewesen sei. Es sei nicht einzusehen, warum bei jeder Zuschrift an eine oberste Landesbehörde, in der es auch nur mittelbar um Auskünfte oder die Bestätigung von vorgebrachten Tatsachen gehe, ein Widerspruchsverfahren zu durchlaufen sein solle. Das Landestransparenzgesetz sei nicht anwendbar, weil es sich bei den Behörden des Justizvollzugs um Strafvollstreckungsbehörden im weiteren Sinne handele. Die enge Verwobenheit zwischen der im Landestransparenzgesetz ausdrücklich genannten Strafvollstreckung und dem Strafvollzug zeige sich auch daran, dass beide Bereiche der Strafrechtspflege zuzurechnen seien. Für den Bereich der Strafrechtspflege sei wiederum allgemein anerkannt, dass er nicht von den Informationsfreiheitsgesetzen erfasst werde. Nach der Rechtsprechung handele es sich insoweit um einen „gemeindeutschen Standard“. Es sei – mangels entgegenstehender Anhaltspunkte in der Gesetzesbegründung – davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber diesen gemeindeutschen Standard nicht habe verlassen wollen. Der Umstand, dass in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG die Behörden des Strafvollzugs neben der Staatsanwaltschaft Erwähnung fänden, zeige zudem, dass der Gesetzgeber diese Behörden grundsätzlich gleich behandeln wolle. Dessen ungeachtet scheitere der geltend gemachte Informationszugangsanspruch auch an § 2 Abs. 3 LTranspG. Denn mit § 4 Abs. 1 Landesjustizvollzugsdatenschutzgesetz – LJVollzDSG – bestehe eine Norm, die das Transparenzrecht verdränge. Hiernach dürften Justizvollzugsbehörden personenbezogene Daten nur verarbeiten, wenn dies das Landesjustizvollzugsdatenschutzgesetz oder eine andere Norm für den Anwendungsbereich dieses Gesetzes ausdrücklich erlaube. Es bestehe also ein umfassender Ausschluss für andere Informationszugangsansprüche. Dies habe das Verwaltungsgericht Stuttgart (Urteil vom 16. Dezember 2021 – 14 K 4318/20 –, juris) für die vergleichbare Vorschrift des § 66 Erstes Buch Justizvollzugsgesetzbuch – JVollzGB I BW – entschieden. § 4 LJVollzDSG schließe Auskunftsansprüche, die über die speziell in diesem Gesetz normierten Auskunftsansprüche hinausgingen, ausdrücklich aus und schaffe so einen gesetzgeberischen Schutzwall um die Daten und Informationen des Justizvollzugs.
Der Beklagte beantragt,
die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 18. November 2021 abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt unter Ergänzung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens das verwaltungsgerichtliche Urteil und trägt weiter vor, aus dem Umstand, dass Strafvollzug und -vollstreckung aufs engste miteinander verwoben seien, folge noch nicht, dass beide als Teil der Strafrechtspflege vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes ausgeschlossen seien. Eine tragfähige Begründung hierfür ergebe sich aus den Einlassungen des Beklagten jedenfalls nicht. Insoweit sei noch einmal die klare Trennung zwischen beiden Bereichen zu betonen. Es sei auch zu berücksichtigen, dass der streitgegenständliche Antrag keine Informationen über einzelne Strafgefangene betreffe. Es gehe allein um die Beziehung des Beklagten zu privatwirtschaftlichen Unternehmen. Der Zweck des Landestransparenzgesetzes spreche zudem gegen eine extensive Auslegung der Norm. Entgegen der Auffassung des Beklagten lasse sich auch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Stuttgart zu § 66 JVollzGB I BW nicht auf § 4 LJVollzDSG übertragen. Schon in Bezug auf ihren Anwendungsbereich unterschieden sich beide Normen wesentlich. Das Landesjustizvollzugsdatenschutzgesetz beziehe sich insbesondere allein auf personenbezogene Daten. Darüber hinaus treffe es erkennbar keine Regelung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie ein Heft Verwaltungsakten Bezug genommen. Diese Akten haben dem Senat vorgelegen und sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten, über die das Gericht mit Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten im Ergebnis zu Recht verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 4. Juni 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die zulässige Klage (I.) ist begründet (II.).
I. Die Klage ist zulässig.
Sie ist zunächst als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft (so auch OVG RP, Urteil vom 11. März 2022 – 10 A 11263/21.OVG –, n.v.; HambOVG, Urteil vom 8. Februar 2018 – 3 Bf 107/17 –, juris Rn. 22; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23. April 2014 – 3 L 319/13 –, juris Rn. 24; weitergehend hierzu Mannefeld, in: Heinemann [Hrsg.], LTranspG RP, 2018, § 22 Ziff. 22.4.2) und wurde insbesondere fristgerecht erhoben.
Maßgeblich ist hier die Klagefrist des § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO, so dass die Klage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids zu erheben war. § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 VwGO, der in Fällen, in denen ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist, die Klageerhebung innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts, mit dem der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt wurde, vorschreibt (zur Rechtsfolge der Verfristung im Falle eines gleichwohl erhobenen Widerspruchs vgl. BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2017 – 20 BV 15.2208 –, juris Rn. 20; Brenner, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 74 Rn. 37; Wöckel, in: Eyermann [Begr.], VwGO, 16. Aufl. 2022, § 74 Rn. 9; Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Werkstand: 43. Ergänzungslieferung, August 2022, § 74 VwGO Rn. 33), ist nicht einschlägig. Denn entgegen der Rechtsansicht des Beklagten ordnet § 22 Satz 3 LTranspG – nach § 68 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO bundesrechtlich zulässig – die Durchführung eines Vorverfahrens an.
Gemäß § 22 Satz 3 LTranspG ist ein Widerspruchsverfahren nach den Bestimmungen des 8. Abschnittes der Verwaltungsgerichtsordnung auch dann durchzuführen, wenn die Entscheidung von einer obersten Landesbehörde getroffen wurde. Aus dem Sinnzusammenhang mit den Sätzen 1 und 2 des § 22 LTranspG folgt insoweit, dass eine Entscheidung im Sinne von § 22 Satz 3 LTranspG nur eine solche über eine „Streitigkeit nach dem Landestransparenzgesetz“ sein kann. Hiervon ist auch dann auszugehen, wenn – wie hier – mit ihr die Anwendbarkeit des Landestransparenzgesetzes verneint wird. Denn es kommt maßgeblich auf die Rechtsnatur des der streitigen Entscheidung zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisse an. Dieses wird – vergleichbar dem Streitgegenstand in einem Klageverfahren – durch den geltend gemachten Anspruch, in dem sich die angestrebte Rechtsfolge konkretisiert, und den zu Grunde liegenden Lebenssachverhalt bestimmt (vgl. Gerstner-Heck, in: Bader/Ronellenfitsch [Hrsg.], BeckOK VwVfG, 58. Edition, Stand: 1. Januar 2023, § 9 VwVfG Rn. 26; Rixen, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], a.a.O., § 9 VwVfG Rn. 30 m.w.N. zum Verfahrensgegenstand eines Verwaltungsverfahrens). Transparenzrechtlich ist das Rechtsverhältnis danach, wenn das Transparenzgesetz für den geltend gemachten Anspruch das Prüfprogramm bildet. Ob der Anspruch im Ergebnis tatsächlich besteht, ist eine – hiervon unabhängige – Frage der Begründetheit (vgl. Reimer, in: Posser/Wolff [Hrsg.], BeckOK VwGO, 64. Edition, Stand: 1. Januar 2023, § 40 VwGO, Rn. 42 ff. m.w.N. für die Bestimmung des Begriffs der „öffentlich-rechtlichen Streitigkeit“ nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Für dieses Verständnis streiten auch die Rechtsgrundsätze der Rechtssicherheit und der Rechtsmittelklarheit. Denn es vermeidet, dass erst das Ergebnis einer ggf. umfangreichen und in der Sache umstrittenen Prüfung Aufschluss darüber gibt, welcher Rechtsbehelf im Einzelfall statthaft ist. Zuletzt entspricht das Auslegungsergebnis – wie vom Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt – auch Sinn und Zweck des § 22 Satz 3 LTranspG, der die Selbstkontrolle der Verwaltung stärken und die Verwaltungsgerichte entlasten soll (LT-Drs. 16/5173 S. 48). Denn zur wirksamen Selbstkontrolle gehört auch die Prüfung, ob ein geltend gemachter Anspruch zu Recht abgelehnt worden ist, weil der Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes nicht eröffnet sein soll. Dass damit – wie vom Beklagten eingewandt – in einer Vielzahl von Fällen, die Informationszugangsansprüche betreffen, auch gegen Entscheidungen von obersten Landesbehörden ein Vorverfahren durchzuführen ist, ist die gesetzgeberisch gewollte Rechtsfolge des § 22 Satz 3 LTranspG. Der Umstand, dass nach § 68 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO für den Regelfall Entscheidungen oberster Landesbehörden keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren bedürfen, gebietet schon deshalb keine andere Auslegung, weil diese Norm eine hiervon abweichende Regelung ausdrücklich erlaubt und der Landesgesetzgeber Rheinland-Pfalz mit § 22 Satz 3 LTranspG von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat.
Dies zu Grunde gelegt bemisst sich der vom Kläger geltend gemachte Informationszugangsantrag nach den Bestimmungen des Landestransparenzgesetzes. War hiernach gemäß § 22 Satz 3 LTranspG ein Widerspruchsverfahren durchzuführen, ist die nach Zustellung des Widerspruchsbescheids binnen der Monatsfrist des § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO erhobene Klage nicht verfristet.
II. Die Klage ist auch begründet.
Die allein auf die Nichtanwendbarkeit des Landestransparenzgesetzes gestützte Ablehnung des klägerischen Informationszugangsbegehrens ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Nach den Grundsätzen des sogenannten steckengebliebenen Verwaltungsverfahrens (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 – 7 C 7.14 –, juris Rn. 30 ff.; Urteil vom 27. November 2014 – 7 C 12.13 –, juris Rn. 47; Schübel-Pfister, in: Eyermann [Begr.], a.a.O., § 113 Rn. 47 m.w.N.) besteht mithin ein Anspruch auf Neubescheidung des klägerischen Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Informationszugangsanspruch ist § 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 LTranspG. Danach haben natürliche Personen sowie juristische Personen des Privatrechts und nicht rechtsfähige Vereinigungen von Bürgerinnen und Bürgern einen Anspruch auf Zugang zu Informationen, der durch Antrag geltend zu machen ist.
Der Kläger ist für den von ihm beantragten Informationszugang anspruchsberechtigt (1.) und der Beklagte dem Grunde nach anspruchsverpflichtet (2.). Die Anwendbarkeit des Landestransparenzgesetzes wird auch nicht durch besondere Rechtsvorschriften über den Informationszugang im Sinne von § 2 Abs. 3 LTranspG ausgeschlossen (3.).
1. Der Kläger ist als natürliche Person und damit nach § 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 LTranspG ohne die Geltendmachung eines besonderen Interesses für seinen nach § 11 Abs. 1 Satz 1, 2 LTranspG elektronisch gestellten und den Anforderungen des § 11 Abs. 2 LTranspG genügenden Informationszugangsantrag anspruchsberechtigt.
2. Der Beklagte – konkret das Ministerium der Justiz als handelnde Behörde – ist für die vom Kläger begehrten Informationen nach § 3 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 LTranspG auch anspruchsverpflichtet.
Gemäß § 3 Abs. 1 LTranspG ist das Landestransparenzgesetz u.a. für Behörden des Landes anwendbar, soweit sie in öffentlich-rechtlicher Form Verwaltungstätigkeit ausüben. Nach Absatz 2 Satz 1 der Norm ist Behörde jede Stelle im Sinne des § 2 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG –. In § 3 Absatz 4 LTranspG wird weiter geregelt, dass dieses Gesetz für den Landtag, die Gerichte sowie die Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden nur gilt, soweit sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen.
a) Der Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 LTranspG ist durch die Verweisung auf § 2 LVwVfG funktioneller Natur (vgl. OVG RP, Urteil vom 28. September 2016 – 8 A 10342/16 –, juris Rn. 38; Heinemann, in: Heinemann [Hrsg.], a.a.O., § 3 Ziffer 3.4.2.1; Konrad/Stumm, in: Praxis der Kommunalverwaltung RP, Loseblattsammlung, Stand: September 2019, A-16a Ziffer 2.21; für § 1 Informationsfreiheitsgesetz des Bundes – IFG – ebenso BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – 7 C 23.17 –, juris Rn. 15; Urteil vom 3. November 2011 – 7 C 3.11 –, juris Rn. 13). Eine Behörde ist danach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt.
Ausgehend von diesem funktionellen Behördenbegriff, der auch die Gerichte und das Parlament einschließt (vgl. Heinemann, in: Heinemann [Hrsg.], a.a.O., § 3 Ziffer 3.4.2.1), hat die Regelung in § 3 Absatz 4 LTranspG keine konstitutive Bedeutung. Vielmehr wird mit ihr (lediglich) klargestellt, dass auch der Landtag, die Gerichte sowie die Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst sind, soweit sie Aufgaben der öffentlich-rechtlichen Verwaltung wahrnehmen (vgl. Heinemann, in: Heinemann [Hrsg.], a.a.O., § 3 Ziffer 3.4.2.1; zur Vorgängerreglung des § 2 Landesinformationsfreiheitsgesetz – LIFG RP a.F. – VG Neustadt a.d.W., Urteil vom 11. Mai 2011 – 4 K 108/11.NW –, juris Rn. 20; Ziekow/Sicko, Evaluation des LIFG, 2012, S. 23; zu § 1 Satz 2 IFG BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 – 7 C 3.11 –, juris Rn. 18; VGH BW, Urteil vom 16. Mai 2017 – 10 S 1478/16 –, juris Rn. 38 [mit Verweis auch auf § 3 Abs. 4 LTranspG]; für § 2 Abs. 2 Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen – IFG NRW – Schwartmann, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], BeckOK Informations- und Medienrecht, 36. Edition, Stand: 1. Februar 2021, § 2 IFG NRW Rn. 17).
b) Für den Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes kommt es daher in erster Linie darauf an, ob die angegangene Stelle materielle Verwaltungstätigkeit ausübt. Wann das der Fall ist, bestimmt sich nach materiellen Kriterien in negativer Abgrenzung zu den anderen Staatsfunktionen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – 7 C 23.17 –, juris Rn. 15; Urteil vom 3. November 2011 – 7 C 3.11 –, juris Rn. 13; OVG RP, Beschluss vom 27. Juni 2018 – 10 A 10053/18 –, juris Rn. 4). Sie liegt vor, wenn das staatliche Handeln weder der Gesetzgebung noch der Rechtsprechung zuzurechnen ist (vgl. LT-Drs. 16/5173, S. 33). Eine Zurechnung zur Rechtsprechung findet nach dem Landestransparenzgesetz – wie insbesondere der klarstellende Hinweis auf die Strafverfolgungs- und die Strafvollstreckungsbehörden in § 3 Abs. 4 LTranspG zum Ausdruck bringt – allerdings nicht nur statt, wenn Akte der Rechtsprechung im Sinne der Art. 92 ff. Grundgesetz – GG – inmitten stehen (vgl. weitergehend hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 2014 – 1 BvR 3106/09 –, juris Rn. 18 m.w.N.). Denn auch andere Organe der Rechtspflege sind in ihrer spezifisch rechtspflegerischen Tätigkeit nicht materiell verwaltend tätig und damit nicht vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfasst. Sie nehmen dann vielmehr – auch wenn sie unter dem Blickwinkel der Gewaltenteilung Teil der Exekutive sind – eine andere Staatsfunktion als die der Verwaltung wahr (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – 7 C 23.17 –, juris Rn. 16; Urteil vom 22. März 2018 – 7 C 21.16 –, juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Juni 2021 – OVG 12 B 16/19 –, NVwZ-RR 2021, 923 [Rn. 20 f.]; VGH BW, Urteil vom 16. Mai 2017 – 10 S 1478/16 –, juris Rn. 29; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 24. April 2013 – 1 L 140/10 –, juris Rn. 23). Das gilt jedenfalls dann, wenn die Stelle gemeinsam mit dem Gericht die Aufgabe der Justizgewährung erfüllt und in dieser Funktion notwendiges Organ der Rechtspflege ist (vgl. etwa BGH, Urteil vom 6. März 2014 – III ZR 320/12 –, juris Rn. 24; Fischer, in: Barthe/Gericke [Hrsg.], Karlsruher Kommentar zur StPO, 9. Aufl. 2023, Einleitung Rn. 197; Mayer, in Kissel/Mayer [Hrsg.], GVG, 10. Aufl. 2021, § 141 Rn. 9 jeweils für die Staatsanwaltschaft).
Auf dieser Grundlage ist allgemein anerkannt, dass auf Landesebene die Staatsanwaltschaften (vgl. VGH BW, Urteil vom 16. Mai 2017 – 10 S 1478/16 –, juris Rn. 38; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 24. April 2013 – 1 L 140/10 –, juris Rn. 24; VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom 11. Mai 2011 – 4 K 108/11.NW –, juris Rn. 19; Inhofer, in: Graf [Hrsg.], BeckOK GVG, 17. Edition, Stand: 15. November 2022, § 141 GVG Rn. 23; Schwartmann, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., § 2 IFG NRW Rn. 22), auf Bundesebene der Generalbundesanwalt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – 7 C 23.17 –, juris Rn. 16; VGH BW, Urteil vom 16. Mai 2017 – 10 S 1478/16 –, juris Rn. 29) und ferner die jeweils zuständigen Ministerien der Justiz, soweit ein hinreichender Funktionszusammenhang – etwa im Falle einer Weisung – zu einem konkreten Ermittlungsverfahren in Rede steht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Juni 2021 – OVG 12 B 16/19 –, NVwZ-RR 2021, 923 ff. [Rn. 21]), nicht vom Anwendungsbereich der Informationsfreiheits- bzw. Transparenzgesetze erfasst sind.
Dieses Ergebnis wird durch § 3 Abs. 4 LTranspG abgebildet, wonach Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden nur ausnahmsweise, das heißt soweit sie nicht wie im Regelfall spezifisch rechtspflegerisch tätig werden, als Teil der Verwaltung anzusehen sind (vgl. LT-Drs. 16/5173, S. 35). Das Landestransparenzgesetz ordnet die insoweit genannten Stellen (transparenzrechtlich) der Rechtspflege zu. Hierzu gehören konkret als Vollstreckungsbehörde etwa die Staatsanwaltschaft und die Polizei, sofern diese repressiv, also zur Verfolgung und Aufklärung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nach § 163 StPO und § 53 Gesetz über Ordnungswidrigkeiten – OWiG – tätig wird. Die Staatsanwaltschaft ist gemäß § 451 StPO (vgl. insoweit auch § 36 Abs. 2 Satz 1 StPO) zudem Vollstreckungsbehörde, eine Funktion, die im Einzelfall auch vom Jugendrichter als Vollstreckungsleiter (§ 82 Abs. 1 Satz 1 und § 110 Abs. 1 Jugendgerichtsgesetz – JGG –) wahrgenommen wird. Die hier inmitten stehenden Justizvollzugsbehörden (§§ 1 Abs. 1, 104 LJVollzG) und insbesondere das konkret angegangene Ministerium der Justiz als Aufsichtsbehörde im Bereich des Justizvollzugs (§ 112 LJVollzG i.V.m. § 5 Ziffer 5 der Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 2021) sind demgegenüber nicht unmittelbar vom Wortlaut der klarstellenden Regelung des § 3 Abs. 4 LTranspG erfasst. Denn organisationsrechtlich sind sie nicht Vollstreckungsbehörden.
c) Im Hinblick auf die Frage der materiellen Verwaltungstätigkeit können sie bei vollzugsspezifischen Tätigkeiten gleichwohl der Rechtsprechung zugeordnet werden. Zwar sind auch Justizvollzugsbehörden zunächst Teil der Exekutive. Vergleichbar der Staatsanwaltschaft üben sie in Teilen aber spezifisch strafrechtspflegerische Tätigkeiten aus. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass in Fällen freiheitsentziehender Maßnahmen – und nur dann – die Strafvollstreckung – verstanden als Sammelbegriff für die Summe all jener Maßnahmen, die auf die Verwirklichung, Abwandlung oder Aufhebung einer von einem Strafgericht erlassenen Entscheidung gerichtet sind (vgl. Graalmann-Scherer, in: Löwe/Rosenberg [Hrsg.], StPO, 26. Aufl. 2010, Vorb. zu § 449 ff. StPO Rn. 3; Schmitt, in: Mayer/Goßner, StPO, 65. Aufl. 2022, vor § 449 Rn. 1; ähnlich Appl, in: Barthe/Gericke [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu §§ 449 ff. StPO Rn. 3) – in die Strafvollstreckung im engeren Sinne und den Justizvollzug als Teil der Strafvollstreckung im weiteren Sinne zerfällt (vgl. Fischer, in: Barthe/Gericke [Hrsg.], a.a.O., Einleitung Rn. 187-189).
Die Strafvollstreckung im engeren Sinne (u.a. normiert in den §§ 449 ff. StPO) wird durch die Strafvollstreckungsbehörde wahrgenommen und umfasst das „Ob“ der Sanktionsverwirklichung, das heißt bei freiheitsentziehenden Unrechtsreaktionen die Herbeiführung des Aufenthalts in der Vollzugseinrichtung, also das Vorgehen von der Rechtskraft der sanktionierenden Entscheidung bis zum Antritt der Strafe bzw. Unterbringung, während dieser dann die generelle Überwachung der Durchführung und schließlich die zu deren Beendigung erforderlich werdenden Statusentscheidungen. Der Justizvollzug (u.a. normiert in den Justizvollzugsgesetzen) als Teil der Strafvollstreckung im weiteren Sinne wird von den Vollzugsbehörden durchgeführt und erfasst den Bereich von der Aufnahme der sanktionierten Person in der Vollzugseinrichtung bis hin zu ihrer Entlassung. Er betrifft das „Wie“ der Sanktionsverwirklichung, also die Art der praktischen Durchführung und Gestaltung der Inhaftierung bzw. Unterbringung unter den organisatorischen Bedingungen der jeweiligen Institution (so Nestler, in: Knauer/Kudlich/Schneider [Hrsg.], Münchener Kommentar zur StPO, Bd. III, 2019, § 449 Rn. 9 f.; vgl. hierzu auch Appl, in: Barthe/Gericke [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu §§ 449 ff. StPO Rn. 5, 9; Gerhold, in: Graf/Arloth [Hrsg.], BeckOK Strafvollzugsrecht Bund, 22. Edition, Stand: 1. August 2022, Einleitung Rn. 1 ff.).
Ungeachtet der damit bestehenden organisatorischen und rechtstechnischen Trennung beider Bereiche sind sie aber jeweils Teil der Strafrechtspflege. Ausgehend von der im Zusammenhang mit § 23 Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz – EGGVG – entwickelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1988 – 3 C 65.85 –, juris Rn. 41; BGH, Beschluss vom 12. Januar 2001 – 2 ARs 355/00 –, juris Rn. 7; Böttcher, in: Löwe/Rosenberg [Hrsg.], a.a.O., § 23 EGGVG Rn. 27; Köhnlein, in: Graf [Hrsg.], a.a.O., § 23 EGGVG Rn. 38), in der Zwischenzeit auch für andere Rechtsgebiete, insbesondere das Informationsfreiheitsrecht, übernommenen Definition (so ausdrücklich OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 24. April 2013 – 1 L 140/10 –, juris Rn. 24; auf die dortige Definition verweisend BVerwG, Urteil vom 22. März 2018 – 7 C 21.16 –, juris Rn. 24; VGH BW, Urteil vom 16. Mai 2017 – 10 S 1478/16 –, juris Rn. 29) gehören zum Gebiet der „Strafrechtspflege“ außer der Strafverfolgung selbst, d.h. der Durchführung von Strafverfahren sowie der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen, auch die damit in Zusammenhang stehenden Maßnahmen zur Ermöglichung und geordneten Durchführung der Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungstätigkeit.
Hiervon ausgehend handelt es sich beim Strafvollzug um einen notwendigen Bestandteil der geordneten Strafvollstreckung. Denn die Verwirklichung der von einem Strafgericht erlassenen Entscheidung ist im Falle einer freiheitsentziehenden Unrechtsreaktion ohne deren Vollziehung in einer Vollzugseinrichtung nicht denkbar. Sie ist mit anderen Worten wesentlicher Teil der Realisierung einer freiheitsentziehenden Maßnahme. Dieser Auslegung steht nicht entgegen, dass der hier herangezogene Begriff der Strafrechtspflege im Zusammenhang mit § 23 EGGVG entwickelt wurde, der im Normtext zwischen der Strafrechtspflege einerseits (§ 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG) und (näher bezeichneten) Maßnahmen der Vollzugsbehörden andererseits (§ 23 Abs. 1 Satz 2 EGGVG) unterscheidet. Zwingende Gründe, wonach hieraus in einem Umkehrschluss zu folgern wäre, dass der Justizvollzug unabhängig von der Strafrechtspflege zu betrachten ist, ergeben sich hieraus nicht. Denn unter den Begriff der Strafrechtspflege kann der Justizvollzug – wie dargelegt – ohne Weiteres subsumiert werden, zumal die Sätze 1 und 2 des § 23 Abs. 1 EGGVG jeweils die gleiche Rechtsfolge anordnen. Auch im Kontext von § 23 EGGVG wird daher der Strafvollzug teilweise schon bei der Definition der Strafrechtspflege unmittelbar erfasst (vgl. VGH BW, Beschluss vom 20. Dezember 2019 – 2 S 3145/19 –, juris Rn. 45; Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], a.a.O., § 40 VwGO Rn. 602, die § 23 Abs. 1 Satz 2 EGGVG in diesem Sinne konsequent (nur) als Klarstellung verstehen [Rn. 603]).
Ungeachtet dessen hat die maßgeblich durch die Auslegung von § 23 EGGVG geformte Definition einen von dessen konkreten Normzusammenhang verselbstständigten Bedeutungsgehalt. Das zeigt sich zum einen in der zitierten Rechtsprechung zum Informationsfreiheitsrecht (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 24. April 2013 – 1 L 140/10 –, juris Rn. 24). Zum anderen findet sich der Topos der „Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege“ schon früh in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Diese wird im Prinzip der Rechtsstaatlichkeit verortet und umfasst u.a. auch die staatliche Pflicht, einen bestehenden Strafanspruch effektiv durchzusetzen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1977 – 2 BvR 631/77 –, juris Rn. 31; weitergehend hierzu Landau, NStZ 2007, 121 ff. sowie Kudlich, in: Knauer/Kudlich/Schneider [Hrsg.], Münchener Kommentar zur StPO, Bd. I, 2. Aufl. 2023, Einleitung Rn. 87 ff.). Auch dies streitet für ein Verständnis des Begriffs der Strafrechtspflege, das den Justizvollzug mit einbezieht.
Für einen der Staatsanwaltschaft vergleichbaren Funktionsbezug des Justizvollzugs zur Rechtsprechung spricht zuletzt, dass die Realisierung einer rechtlich angeordneten und durch ein Gericht festgestellten freiheitsentziehenden Maßnahme, als Teil der Justizgewährleistung notwendig deren konkrete Umsetzung im Vollzug voraussetzt. Unabhängig von der in der Sache umstrittenen Frage also, ob der Justizvollzug – ebenso wie die Strafvollstreckung im engeren Sinne – noch als Teil des Strafverfahrens anzusehen ist (vgl. zum Streitstand Paeffgen/Greco, in: Wolter [Hrsg.], SK-StPO, 5. Aufl. 2020, Vorb. zu § 449 StPO Rn. 6 m.w.N., die Frage letztlich offenlassend) ist er jedenfalls dessen konsequente und notwendige Fortsetzung. Er dient dabei der Rechtsbewährung und übergreifenden Strafzwecken, insbesondere der Spezialprävention. Denn der Justizvollzug zielt nach § 2 LJVollzG zum einen auf die Resozialisierung des Täters (positive Spezialprävention) und bewirkt zum anderen im Sinne der negativen Spezialprävention den Schutz der Allgemeinheit, indem der Gefangene im Vollzug an weiteren Delikten gehindert wird (vgl. weitergehend Joecks/Erb, in: Erb/Schäfer [Hrsg.], Münchener Kommentar zum StGB, 4. Aufl. 2020, Einleitung Rn. 60 ff.). Hiervon ausgehend werden Strafvollstreckung im engeren Sinne und Strafvollzug „zu wichtigen und gleichberechtigten Institutionen der Strafrechtspflege“ (vgl. Hassemer/Neumann, in: Kindhäuser/ Neumann/Paeffgen [Hrsg.], StGB, 5. Aufl. 2017, Vorb. zu § 1 Rn. 240; Jescheck/Weigend, Lehrbuch des Strafrechts Allgemeiner Teil, 5. Aufl. 1996, § 3 Ziffern I und II.3).
Als Teil der Strafrechtspflege kann der Justizvollzug damit – wie die Strafvollstreckung – im Einzelfall also rechtspflegerisch tätig sein und ist dann wie die ausdrücklich von § 3 Abs. 4 LTranspG erfassten Stellen nicht verwaltend tätig.
d) Die gegen dieses Verständnis im Verfahren vorgebrachten Argumente verfangen nicht.
aa) Wie sich aus Vorstehendem ergibt, lassen sich zunächst keine zwingenden Rückschlüsse daraus ziehen, dass die Strafvollzugsbehörden in § 3 Abs. 4 LTranspG, der wie dargelegt schon nach seiner Regelungsstruktur eine (lediglich) klarstellende Norm ist, nicht ausdrücklich benannt werden. Denn aus den dort u.a. aufgeführten Stellen (Gerichte, Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden) lässt sich – in Übereinstimmung mit vorstehenden Ausführungen – das übergreifende gesetzgeberische Prinzip erkennen, jedenfalls Organe der Strafrechtspflege transparenzrechtlich nur zu erfassen, soweit sie nicht spezifisch rechtspflegerisch tätig werden. Dabei – auch das offenbart die Norm – kommt es in erster Linie nicht auf die organisatorische, sondern auf eine tätigkeitsbezogene Zuordnung an. Insoweit ist zu konstatieren, dass die „Strafvollstreckung“ nach ihrem natürlichen Wortsinn zwanglos auch die (tatsächliche) Verwirklichung einer von einem Strafgericht erlassenen Entscheidung und damit den Justizvollzug erfasst (vgl. Appl, in: Barthe/Gericke [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu §§ 449 ff. StPO, Rn. 3; Graalmann-Scherer, in: Löwe/Rosenberg [Hrsg.], StPO, 26. Aufl. 2010, Vorb. zu § 449 ff. StPO, Rn. 3; Paeffgen/Greco, in: Wolter [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu § 449 StPO Rn. 2).
Es überzeugt letztlich auch wertungsmäßig, Justizvollzug und Strafvollstreckung transparenzrechtlich vom Ansatz her gleich zu behandeln. Denn auch wenn die Strafvollstreckung im engeren Sinne das „Ob“ der Sanktionsverwirklichung betrifft und von daher eine engere Verknüpfung mit gerichtlichen Entscheidungen zu bestehen scheint (vgl. weiter hierzu Paeffgen/Greco, in: Wolter [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu § 449 StPO Rn. 3), arbeiten beide Bereiche (gleichberechtigt) an der Verwirklichung eines strafgerichtlichen Urteilsauspruchs und sind dabei in vielfacher Hinsicht miteinander verzahnt und verschränkt (vgl. Appl, in: Barthe/Gericke [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu §§ 449 ff. StPO, Rn. 9; Graalmann-Scherer, in: Löwe/Rosenberg [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zu § 449 ff. StPO, Rn. 8; Nestler, in: Knauer/Kudlich/Schneider [Hrsg.], Bd. III, a.a.O., § 449 Rn. 11). Nur beispielhaft ist darauf hinzuweisen, dass das Verhalten des Verurteilten in der Hafteinrichtung als strafvollzuglicher Aspekt gemäß § 57 Abs. 1 S. 2 Strafgesetzbuch – StGB – einen zu berücksichtigenden Gesichtspunkt darstellen kann, wenn über die strafvollstreckungsrechtliche Frage einer vorzeitigen Entlassung zu befinden ist. Zudem ist der Strafvollzug – auch wenn er für seinen Bereich in eigener Verantwortung (vgl. § 106 Abs. 1 LJVollzG) tätig wird – insgesamt in das strafvollstreckungsrechtliche Rechtsregime eingebettet. So sind die Vollstreckungsbehörden etwa auch während des Vollzugs dafür zuständig, zu überwachen, ob die Art und Dauer der Strafhaft der zu vollstreckenden Entscheidung entsprechen. Angesichts dieser Verschränkungen und im Hinblick darauf, dass es sich jeweils um (gerade auch für die Betroffenen) sensible Bereiche handelt, überzeugt es, Strafvollstreckung im engeren und weiteren Sinne dem Grunde nach transparenzrechtlich gleich zu behandeln. Aus dem in § 1 Abs. 1 LTranspG allgemein formulierten gesetzgeberischen Ziel, die Transparenz und Offenheit der Verwaltung zu vergrößern (vgl. hierzu auch LT-Drs. 15/5173, S. 1; PlPr 16/98, S. 6477; PlPr 16/107, S. 7083) lässt sich daher nicht ableiten, der Justizvollzug sei uneingeschränkt vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes erfasst.
bb) Dem entgegenstehende Argumente ergeben sich auch nicht aus der Gesetzessystematik. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht insoweit zwar zunächst auf § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG hin, wonach ein Informationszugangsantrag abgelehnt werden soll, soweit und solange das Bekanntwerden der Information u.a. die Tätigkeit der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde. Der Umstand, dass damit der Strafvollzug im Zusammenhang mit den Ausschlussgründen – anders als in § 3 Abs. 4 LTranspG – ausdrücklich benannt wird, lässt nicht den Umkehrschluss zu, der Gesetzgeber habe bei § 3 Abs. 4 LTranspG bewusst nur eine Regelung für die Strafvollstreckungs- und nicht auch für die Vollzugsbehörden treffen wollen. Dem steht schon entgegen, dass das Landestransparenzgesetz für den Bereich der Strafrechtspflege insgesamt keine sprachlich eindeutigen Unterscheidungen trifft. So bezieht es sich in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LTranspG etwa auf „Ermittlungs- und Strafvollstreckungsverfahren“ und im Regelungskontext von § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG wird der Straf- und Maßregelvollzug neben den Staatsanwaltschaften und der Polizei genannt. Das Begriffspaar der Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden, wie es § 3 Abs. 4 LTranspG verwendet, findet sich in dieser Norm nicht. Es sprechen daher gar gute Gründe für die Annahme, dass bei dem zuletzt genannten Ausschlussgrund die für den Gesetzgeber wesentlichen Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden, darunter die Polizei, die Staatsanwaltschaft und die Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs konkret als Behörden und nicht mit dem Sammelbegriff benannt werden.
Für den Ausschlussgrund des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG verbleibt bei diesem Verständnis auch ein substanzieller Anwendungsbereich (vgl. allgemein hierzu BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 – 7 C 1.12 –, juris Rn. 34), der zum einen einschlägig ist, wenn die Bekanntgabe der Informationen, die bei einer anderen, selbst nicht diesem Bereich zuzurechnenden transparenzpflichtigen Stelle vorliegen, aber gleichwohl die Tätigkeiten etwa der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs beeinträchtigen würde. Zudem ist der Bereich, in dem Justizvollzugsbehörden verwaltend tätig werden (weiter hierzu unter II.2.e) nicht derart beschränkt, dass für den Ausschlussgrund kein relevanter Anwendungsbereich mehr verbliebe.
cc) Abweichendes folgt auch nicht aus der auf der Grundlage von § 25 Abs. 2 LTranspG norminterpretierend (vgl. hierzu LT-Drs. 16/5786, S. 49 „unterstützende Verwaltungsvorschriften“; Mannefeld, in: Heinemann [Hrsg.], a.a.O., § 25 Ziff. 25.4.2) erlassenen Verwaltungsvorschrift zum Landestransparenzgesetz vom 14. November 2017. Zwar werden dort (Ziffer 3.6) zur Konkretisierung des Begriffspaares Strafvollstreckungs- und Strafverfolgungsbehörden (nur) die Staatsanwaltschaft, die Polizei und das Finanzamt genannt. Dass es sich hierbei aber um eine abschließende Aufzählung handeln sollte, kann der Verwaltungsvorschrift nicht entnommen werden. Dessen ungeachtet kommt ihr als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift auch keine Bindungswirkung für das vorliegende Verfahren zu (vgl. weiter hierzu BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1969 – VIII C 104.69 –, juris Rn. 13; Mannefeld, in: Heinemann [Hrsg.], a.a.O., § 25 Ziff. 25.4.2; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz [Hrsg.], VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 40 Rn. 140, 154; Wolff, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], a.a.O., § 114 VwGO Rn. 382 m.w.N.).
e) Vom Anwendungsbereich des Landestransparenzgesetzes sind im Lichte des § 3 Abs. 4 LTranspG aber nur spezifisch rechtspflegerische Tätigkeiten im Justizvollzug ausgenommen. Das ist nicht bereits dann der Fall, wenn ein behördliches Tätigwerden allgemein den Zwecken des Justizvollzugs dient. Voraussetzung hierzu ist vielmehr, dass sich das Handeln auf ein konkretes Vollzugsverhältnis bezieht und sich in diesem auswirkt. Denn nur dann ist es im vorstehenden Sinne als notwendiger Teil der Justizgewährleistung zu verstehen und insoweit der Rechtsprechung zuzurechnen. Von einem konkreten Vollzugsverhältnis losgelöste, den Vollzug insgesamt betreffende organisatorische Maßnahmen unterfallen demgegenüber – auch wenn mit ihnen die Voraussetzungen für einen geordneten Vollzug geschaffen werden sollen – dem Bereich der verwaltenden Tätigkeit des Strafvollzugs. Soweit ein hinreichend konkreter Funktionsbezug im vorstehenden Sinne gegeben ist, kann allerdings auch die Aufsichtsbehörde vollzugsspezifisch tätig werden.
f) Gemessen an diesen Vorgaben beziehen sich die vom Kläger verlangten Informationen nicht auf ein vollzugsspezifisches Handeln des Beklagten. Sie betreffen vielmehr dessen öffentliche Verwaltungstätigkeit (vgl. i.E. ebenso VG Minden, Urteil vom 5. August 2015 – 7 K 2267/13 –, juris Rn. 19 ff.; OLG Hamm, Beschluss vom 7. Januar 2013 – III-1 Vollz (Ws) 570/12 –, juris Rn. 17).
Der Kläger begehrt im Wesentlichen Zugang zu den Vereinbarungen des Beklagten mit externen Vertragspartnern über die Produktion in sogenannten Unternehmerbetrieben der Justizvollzugsanstalten. Sein Informationszugangsantrag bezieht sich mithin nicht auf Informationen, zumal nicht beim konkret angegangenen Ministerium der Justiz als Aufsichtsbehörde, die ein konkretes Vollzugsverhältnis betreffen. Es geht vielmehr um Fragen der organisatorischen Ausgestaltung des Justizvollzugs allgemein. Zu Recht verweist der Beklagte zwar darauf, dass es sich bei den Unternehmerbetrieben um einen wesentlichen Teil des Strafvollzugs handelt, der dem Interesse der Resozialisierung dient. Das ändert für den vorliegenden Fall aber nichts daran, dass die Verträge und deren konkrete Ausgestaltung dem spezifisch der Rechtspflege zuzuordnenden Bereich des einzelnen Vollzugsverhältnisses vorgelagert sind. Vergleichbar der von jeder Behörde zu leistenden Bedarfsbeschaffung betreffen sie vielmehr die organisatorischen Rahmenbedingungen des Justizvollzugs. Dabei etwaig bestehende sicherheitsrelevante Besonderheiten – wie z.B. das Bekanntwerden von Zugangsberechtigungen oder Warenlieferungen – vermögen im Rahmen der Ausschlussgründe ggf. eine Rolle spielen, aber an der hiesigen Bewertung nichts zu ändern. Den herausverlangten Informationen fehlt der Bezug zu einer spezifisch rechtspflegerischen Tätigkeit im obigen Sinne.
3. Es bestehen auch keine besonderen Rechtsvorschriften über den Informationszugang im Sinne von § 2 Abs. 3 LTranspG, die den geltend gemachten Informationszugangsantrag schon dem Grunde nach ausschlössen.
§ 2 Abs. 3 LTranspG regelt, dass, soweit besondere Rechtsvorschriften den Zugang zu Informationen, die Auskunftserteilung, die Übermittlung oder die Gewährung von Akteneinsicht regeln, diese Rechtsvorschriften mit Ausnahme des § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes den Bestimmungen des Landestransparenzgesetzes vorgehen. Diese Vorschrift dient der Sicherung des Vorrangs des Fachrechts gegenüber dem Transparenzrecht. Es soll verhindert werden, dass Vorschriften, die den Informationszugang von besonderen Voraussetzungen abhängig machen oder ausschließen durch den voraussetzungslosen Anspruch auf Informationszugang nach dem Landestransparenzgesetz umgangen werden (vgl. LT-Drs. 16/5173, S. 33). Um dies zu erreichen, wird das Landestransparenzgesetz (nur) durch Normen verdrängt, die einen mit § 2 Abs. 2 LTranspG – abstrakt – identischen sachlichen Regelungsgehalt aufweisen und nach ihrer Regelungsintention eine abschließende Regelung treffen. Ob dies der Fall ist, muss jeweils im Einzelfall durch eine systematische, an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung der jeweiligen Informationszugangsrechte geklärt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 – 7 C 24.15 –, juris Rn. 12; Urteil vom 15. November 2012 – 7 C 1.12 –, juris Rn. 46; OVG RP, Urteil vom 11. März 2022 – 10 A 11263/21.OVG –, n.v.).
§ 4 Abs. 1 LJVollzDSG schließt hiernach den vom Kläger geltend gemachten Informationszugangsanspruch nicht aus. Nach dieser Norm dürfen die Justizvollzugsbehörden personenbezogene Daten nur verarbeiten, wenn das Landesjustizvollzugsdatenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift dies für den Anwendungsbereich dieses Gesetzes ausdrücklich erlauben oder anordnen oder die betroffenen Personen eingewilligt haben und der Einwilligung ein gesetzliches Verbot nicht entgegensteht. Für den vorliegenden Fall ergibt sich hieraus schon deshalb keine im Verhältnis zum Landestransparenzgesetz abschließende Bestimmung, weil sie einen abstrakt anderen Gegenstand betrifft. § 4 Abs. 1 LJVollzDSG ist Ausfluss des informationellen Selbstbestimmungsrechts und formt dieses für den Justizvollzug weiter aus. Die Norm bezieht sich schon nach ihrem Wortlaut – wie im Übrigen das Landesjustizvollzugsdatenschutzgesetz insgesamt – nur auf personenbezogene Daten. Da der vom Kläger geltend gemachte Informationszugangsantrag – was der Beklagte in der Sache im Übrigen auch nicht geltend macht – keine personenbezogenen Daten betrifft und § 16 Abs. 1 Satz 1 LTranspG den Vorrang des Schutzes personenbezogener Daten im Übrigen transparenzrechtlich abbildet, stellt § 4 Abs. 1 LJVollzDSG hier keine das Transparenzrecht verdrängende Bestimmung dar.
Soweit der Beklagte unter Berufung auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart (Urteil vom 16. Dezember 2021 – 14 K 4318/20 –, juris) einwendet, bei § 4 Abs. 1 LJVollzDSG handele es sich um eine dem § 66 Abs. 10 JVollzGB I BW vergleichbare Vorschrift, weshalb das Transparenzgesetz im Justizvollzug insgesamt nicht anwendbar sei, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Denn § 66 Abs. 10 JVollzGB I BW regelt – verortet im „allgemeinen“ Justizvollzugsrecht – ausdrücklich, dass weitergehende – das heißt über die von der Norm konkret erfassten hinausgehende – Auskunftsrechte nach allgemeinen Grundsätzen für den Bereich des Justizvollzugs keine Anwendung finden. Eine vergleichbare Regelungsanordnung ist der datenschutzrechtlichen Generalklausel des § 4 Abs. 1 LJVollzDSG erkennbar nicht zu entnehmen.
Ergänzend stellt der Senat klar, dass sich auch aus dem in § 50 LJVollzDSG normierten Akteneinsichtsrecht im Verhältnis zum Landestransparenzgesetz keine abschließende Regelung ergibt. Denn auch diese Norm ist – verortet im Landesjustizvollzugsdatenschutzgesetz – Ausfluss des informationellen Selbstbestimmungsrechts und insoweit als Betroffenenrecht ausgestaltet. Eine Aussage für den hier inmitten stehenden Informationszugangsanspruch, der sich nicht auf personenbezogene Daten bezieht, trifft sie damit nicht (vgl. weitergehend hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Dezember 2021 – 12 B 23/20 –, juris Rn. 24; Goerdeler, in: Feest/Lesting/Lindemann [Hrsg.], Strafvollzugsgesetze, 8. Aufl. 2022, Teil III – Datenschutz, Rn. 291 ff.; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 373 jeweils m.w.N.).
III. Ist danach das Landestransparenzgesetz auf den vorliegenden Fall anwendbar, ist der Beklagte antragsgemäß zur Neubescheidung des klägerischen Informationszugangsbegehrens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten. Der Beklagte wird dabei zu prüfen haben, ob und inwieweit dem geltend gemachten Informationsbegehren Ausschlussgründe etwa nach § 14 Abs. 1 LTranspG oder nach § 16 Abs. 1 LTranspG entgegenstehen.
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung – ZPO –.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG –).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 449 ff. StPO
§§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§ 451 Strafprozessordnung
§ 4 LJVollzDSG
§ 66 JVollzGB I
§ 68 VwGO
§ 74 VwGO
§ 22 LTranspG
§ 9 VwVfG
§ 40 VwGO
§ 2 LVwVfG
§ 2 IFG NRW
§ 141 GVG
§ 163 StPO
§ 451 StPO
§ 112 LJVollzG
§ 23 EGGVG
§ 449 StPO
§ 2 LJVollzG
§ 114 VwGO
§ 50 LJVollzDSG
§ 3 Abs. 4 LTranspG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LTranspG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 22 Satz 3 LTranspG
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 LTranspG
§ 2 Abs. 3 LTranspG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 LTranspG
§ 11 Abs. 1 Satz 1, 2 LTranspG
§ 11 Abs. 2 LTranspG
§ 3 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 LTranspG
§ 3 Abs. 1 LTranspG
§ 3 Absatz 4 LTranspG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 LTranspG
§ 1 Satz 2 IFG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 StPO
§ 1 Abs. 1, 104 LJVollzG
§ 449 ff. StPO
§ 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG
§ 23 Abs. 1 Satz 2 EGGVG
§ 23 Abs. 1 EGGVG
§ 57 Abs. 1 S. 2 Strafgesetzbuch
§ 106 Abs. 1 LJVollzG
§ 1 Abs. 1 LTranspG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LTranspG
§ 25 Abs. 2 LTranspG
§ 2 Abs. 2 LTranspG
§ 4 Abs. 1 LJVollzDSG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 LTranspG
§ 66 Abs. 10 JVollzGB I
§ 14 Abs. 1 LTranspG
§ 16 Abs. 1 LTranspG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 5 Ziffer 5 der Anordnung
§ 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes den Bestimmungen des Landestransparenzgesetzes
Art. 92 ff. Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2021, 923
NStZ 2007, 121
14 K 4318/20
10 A 11263/21
3 Bf 107/17
3 L 319/13
20 BV 15.22
7 C 7.14
7 C 12.13
8 A 10342/16
7 C 23.17
7 C 3.11
4 K 108/11
10 S 1478/16
10 A 10053/18
1 BvR 3106/09
7 C 21.16
12 B 16/19
1 L 140/10
III ZR 320/12
3 C 65.85
2 ARs 355/00
2 S 3145/19
2 BvR 631/77
7 C 1.12
VIII C 104.69
7 K 2267/13
1 Vollz (Ws) 570/12
7 C 24.15
12 B 23/20