Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-07, Aktenzeichen 1 A 2303/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0607.1A2303.16.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Beamter der Besoldungsgruppe A 10 BBesO (Konsulatssekretär Erster Klasse) und bei der Beklagten am zweiten Dienstsitz in C. tätig. Er wendet sich gegen die für ihn unter dem 27. Juni 2013 erstellte dienstliche Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 1. April 2012.
Die dienstliche Beurteilung ist nach der "Beurteilungsrichtlinie vom 13. Januar 2010 i. V. m. RES 100-​35 vom 13. Januar 2010" erstellt worden. Diese Beurteilungsrichtlinie (im Folgenden: BR) statuiert ein System zentraler Beurteilung bei dezentraler Berichterstattung: Nach Ziffer 1.2 BR ist Beurteiler der oberste Dienstvorgesetzte, der diese Aufgabe an den Leiter der Zentralabteilung oder den Beauftragten für Personal delegieren kann. Die Beurteilung der Beamten der Besoldungsgruppe A 10 BBesO ist dabei dem Beauftragten für Personal übertragen (vgl. Ziffer 4.5 BR). Der zentralen Beurteilung voraus geht die dezentrale Berichterstattung. Die unmittelbaren Vorgesetzten verfassen als Erstberichterstatter für die zu beurteilenden Beamten auf dem Beurteilungsformular einen Beurteilungsbericht (Ziffer 1.2 BR), welcher die Grundlage für die Beurteilung bildet (vgl. Ziffer 4.1 und 4.2 BR). Der Berichterstatter hat für jeden der Bereiche von I. bis VI. im Beurteilungsformular (Soziale Fähigkeiten, Führungsfähigkeiten, Engagement, Intellektuelle Fähigkeiten, Kommunikative Fähigkeiten, Praktische Fähigkeiten) zusätzlich zur verbalen Einschätzung Gründe und wo möglich konkrete Beispiele anzuführen; die Unterpunkte, die die Fähigkeiten konkretisieren, sind dabei besonders zu beachten (Ziffer 6.1 BR). Grundsätzlich ist zur Verbreiterung der Anschauungsgrundlage und zur Förderung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen ferner ein kurzer Zweitbericht eines weiteren Vorgesetzten einzuholen; dieser soll sich zu den Feststellungen der Beurteilungsberichte äußern und darf sich nicht auf deren bloße Übernahme beschränken (Ziffer 4.3 BR). Die Erstberichterstatter müssen eigene und detaillierte Kenntnisse über die zu beurteilenden Mitarbeiter und über deren Aufgaben besitzen (Ziffer 4.2 BR), und die Zweitberichterstatter müssen die zu beurteilenden Mitarbeiter und ihre Aufgabengebiete (zumindest) kennen (Ziffer 4.3 BR). Verfügen die Erst- oder Zweitberichterstatter ausnahmsweise aus eigener Anschauung nicht über eine "hinreichende Bewertungsgrundlage" oder fehlen ihnen selbst die erforderlichen Fachkenntnisse "zur Einschätzung der Leistung und Befähigung", so können sie nach Ziffer 5.6 BR einen schriftlichen Beitrag einer fachkundigen Person einholen. Solche Beurteilungsbeiträge sind ferner zur Vermeidung längerer Beurteilungslücken einzuholen (Ziffer 5.5 BR). Die Berichtsunterlagen werden sodann nach Besprechung mit den zu beurteilenden Beamten (Ziffer 6.2 BR) und möglicher Ergänzung durch diese (Ziffer 6.3 BR) über das zuständige Personalreferat an den Beurteiler weitergeleitet, wobei das Personalreferat die Berichte auf Einhaltung der Beurteilungsrichtlinie (insbesondere: Vollständigkeit, Schlüssigkeit und Beachtung der Formalien) prüft und befugt ist, unvollständige Berichte oder solche mit erheblichen Unklarheiten den Berichterstattern zur Vervollständigung und/oder Überarbeitung zurückzureichen (Ziffer 1.2, 4.4 und 6.4 BR). Der Beurteiler, welcher bei seinen Entscheidungen vom Personalreferat beraten und unterstützt wird (Ziffer 4.4 und 7 BR), beurteilt schließlich in eigener Verantwortung (Ziffer 1.2 und 4.1 BR), ob und inwieweit die Anforderungen des jeweiligen Amtes oder der jeweiligen Funktion im Rahmen der Vergleichsgruppe erfüllt wurden, und kann dabei weitere Erkenntnisquellen heranziehen und verwerten (Ziffer 4.1 BR). Er setzt für die Beamten die Ausprägungsgrade (von der Spitzennote "A" abfallend bis zu Note "E") der einzelnen Leistungsmerkmale und – unter Berücksichtigung der Richtwerte – die Gesamtnoten (von "Herausragend (1)" bis "Genügt nicht den Anforderungen (7)") fest (Ziffer 1.2 und 7 BR). Die Gesamtnote hat er in einer kurzen Zusammenfassung zu begründen, in welcher er auch auf ggf. zusätzlich zum Beurteilungsbericht verwertete Erkenntnisse eingehen und ggf. seine vom Beurteilungsbericht abweichenden Einschätzungen begründen soll (Ziffer 7 BR).
Auf der Grundlage des Beurteilungsberichts des Hauptsachbearbeiters „Tarifbereich“ der Besoldungsstelle (Berichterstatter) vom 14. Dezember 2012 und des Zweitbeurteilungsberichts des Leiters der Besoldungsstelle (Zweitberichterstatter) vom 19. Dezember 2012 – auf deren Inhalt jeweils Bezug genommen wird – bewertete der zentrale Beurteiler die Leistung des Klägers in den sechs Kompetenzbereichen (soziale Fähigkeiten, Führungsfähigkeiten, Engagement, intellektuelle Fähigkeiten, kommunikative Fähigkeiten und praktische Fähigkeiten) in der streitgegenständlichen Regelbeurteilung vom 27. Juni 2013 viermal mit der Einzelnote „C“ (ausgeprägt) und zweimal mit der Einzelnote „B“ (stark ausgeprägt). Zusammenfassend beurteilte er die Leistung des Klägers mit der Gesamtnote „erfüllt die Anforderungen in jeder Hinsicht (4)“. Zur Begründung der Gesamtnote hat der zentrale Beurteiler im Wesentlichen ausgeführt, dass die Beurteilungsberichte für den Kläger in den genannten Kompetenzbereichen ein den vergebenen Einzelnoten entsprechendes Leistungsbild beschrieben. In der Gesamtbetrachtung habe der Kläger in der Vergleichsgruppe eine Leistung gezeigt, die die Anforderungen des Auswärtigen Dienstes in jeder Hinsicht erfülle.
Unter dem 21. August 2013 gab der Kläger eine Stellungnahme zu seiner Beurteilung ab, in der er rügte, dass Letztere nicht nachvollziehbar sei und seinen gezeigten Leistungen und Fähigkeiten nicht entspreche. Sie sei insbesondere mit Blick auf die Darstellungen der Berichterstatter in den Beurteilungsberichten nicht plausibel. Darin seien ihm überdurchschnittliche Leistungen bescheinigt worden, gleichwohl habe er aber nur eine unterdurchschnittliche Gesamtnote erhalten, wenn man berücksichtige, dass rund 78 Prozent der relevanten Vergleichsgruppe besser abgeschnitten hätten als er. Die von ihm gezeigten Leistungen seien mindestens mit der Note „übertrifft die Anforderungen erheblich (2)“ zu bewerten. Die Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Bescheid vom 24. Oktober 2013 mit, dass eine Änderung seiner Beurteilung nach nochmaliger Prüfung unter Berücksichtigung der abgegebenen Stellungnahme nicht in Betracht komme.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 20. November 2013 legte der Kläger Widerspruch gegen eine Konkurrentenmitteilung der Beklagten vom 11. November 2013 ein, in der diese ihm unter Hinweis auf seine Gesamtnote in der streitgegenständlichen Regelbeurteilung mitteilte, dass er in der anstehenden Beförderungsrunde nach A 11 BBesO nicht für eine Beförderung vorgesehen sei. Zur Begründung des Widerspruchs wiederholte er sein Vorbringen aus der Stellungnahme vom 21. August 2013 zu der aus seiner Sicht bestehenden Rechtsfehlerhaftigkeit der Regelbeurteilung vom 27. Juni 2013. Ergänzend trug er vor, dass die Erkenntnisse, die der zentrale Beurteiler der Regelbeurteilung zugrunde gelegt habe, nicht ausreichten, um die vergebene Gesamtnote zu plausibilisieren. An die Plausibilisierung seien insoweit erhöhte Anforderungen zu stellen, da der zentrale Beurteiler die zu Beurteilenden bzw. ihre Leistungen nicht persönlich bzw. aus eigener Anschauung kenne. Die „Übersetzung“ der Beurteilungsberichte in Einzelnoten und die Bildung der Gesamtnote sei intransparent. Über den Widerspruch hat die Beklagte (bislang) nicht entschieden.
Einem wegen seiner Nichtberücksichtigung in der Beförderungsrunde 2013 gestellten Eilantrag des Klägers hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. Dezember 2014 (15 L 1796/13) entsprochen und der Beklagten als der damaligen Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die im Beförderungsauswahlverfahren 2012/2013 ausgewählten und zu jenem Verfahren beigeladenen zwölf Beamtinnen und Beamten in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 zu befördern, bis über die Bewerbung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden ist. Die dagegen gerichtete Beschwerde hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 10. Juli 2015 zurückgewiesen (1 B 1474/14), auf welchen wegen der dortigen Gründe hier verwiesen wird.
Der Kläger hat – nach erfolgloser Erinnerung der Beklagten an die Bescheidung seines gegen die Konkurrentenmitteilung vom 11. November 2013 gerichteten Widerspruchs mit anwaltlichem Schreiben vom 27. August 2015 – am 24. November 2015 Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen auf die Ausführungen des erkennenden Senats in dem vorgenannten Beschluss verwiesen und
beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Oktober 2013 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 1. April 2012 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, dass die Klage bereits unzulässig sei, weil der Bescheid vom 24. Oktober 2013, mit dem sie eine Änderung der streitgegenständlichen Regelbeurteilung gegenüber dem Kläger abgelehnt habe, in Bestandskraft erwachsen sei. Der mit anwaltlichem Schreiben vom 20. November 2013 eingelegte Widerspruch beziehe sich ausschließlich auf die Konkurrentenmitteilung vom 11. November 2013. Im Übrigen hat sie die Rechtsfehlerfreiheit der streitgegenständlichen Beurteilung unter Hinweis auf die Rechtmäßigkeit des von ihr praktizierten zentralen Beurteilungssystems sowie die Plausibilität der Begründung der an den Kläger vergebenen Einzelnoten und der Gesamtnote verteidigt.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf das wegen der Einzelheiten verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Insbesondere sei der Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2013 nicht bereits in Bestandskraft erwachsen und die Klage gegen die Regelbeurteilung des Klägers deswegen ausgeschlossen. Denn der von ihm mit anwaltlichem Schreiben vom 20. November 2013 eingelegte Widerspruch gegen die Mitteilung über seine nicht erfolgte Auswahl im Rahmen der Beförderungsrunde 2013 richte sich sinngemäß zugleich gegen die streitgegenständliche Beurteilung. In der Sache hat es im Kern auf die Ausführungen des erkennenden Senats in dem Beschluss vom 10. Juli 2015 (1 A 1474/14) Bezug genommen und ergänzend Folgendes angeführt: Die aus den Besonderheiten des Auswärtigen Dienstes resultierenden praktischen Schwierigkeiten bei der Umsetzung der nach dem Inhalt dieses Beschlusses zu beachtenden rechtlichen Anforderungen enthöben nicht von der vollumfänglichen Beachtung Letzterer. Darüber hinaus treffe es zwar zu, dass Noten oder nach einheitlichen Maßstäben definierte Skalen nicht in jedem Fall eine zuverlässigere Basis zur Beurteilung von Fähigkeiten und Leistungen ermöglichten als freitextliche Leistungsbeschreibungen. Hierauf komme es jedoch nicht entscheidend an. Denn wenn eine Beurteilung – wie nach dem Beurteilungssystem des Auswärtigen Amtes erforderlich – letztlich eine Bewertung in Notenstufen erfordere, sei allein maßgeblich, dass die geforderte Notenbildung aus den vorliegenden Beurteilungsbeiträgen nachvollziehbar bzw. die Gesamtnote zuverlässig hieraus ableitbar sei, um auf diese Weise sicherzustellen, dass für alle zu beurteilenden Beamten dieselben Maßstäbe und Kriterien gälten. Eben dies sei im Hinblick auf die wertenden Beschreibungen der unterschiedlichen Berichterstatter mangels vorgegebener einheitlicher Maßstäbe und Definitionen nicht der Fall, da selbst bei der Verwendung identischer Termini in den freitextlich abgefassten Beurteilungsberichten nicht gewährleistet sei, dass diese tatsächlich auch dieselbe Bedeutung hätten. Umgekehrt könne bei der Verwendung unterschiedlicher Termini auch nicht ausgeschlossen werden, dass diese gleichwohl im selben Sinne zu verstehen seien. Dieser Unsicherheiten möge sich der zentrale Beurteiler zwar bewusst sein; ohne (hier unstreitig nicht stattgefundene) weitere klärende Gespräche mit den Verfassern der Beurteilungsberichte sei er jedoch nicht in der Lage, diese – möglicherweise bestehenden – Unterschiede im Wege einer Gesamtnotenbildung rechtsfehlerfrei in einen Ausgleich zu bringen.
Zur Begründung ihrer durch das Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Beklagte unter Wiederholung und Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens geltend: Das früher beim Auswärtigen Amt praktizierte Beurteilungssystem dezentraler Beurteilung sei aufgrund der strukturellen Besonderheiten des Auswärtigen Dienstes und der hierdurch begünstigten „Inflation von Höchstnoten“ nicht geeignet gewesen, die Einhaltung der bei der Notenvergabe zu beachtenden Richtwerte sicherzustellen. Die seinerzeit für die Erstellung der Beurteilungen zuständigen (unmittelbaren) Vorgesetzten der jeweils zu Beurteilenden seien nicht zuletzt mit Blick auf die – gerade bei kleineren Auslandsvertretungen – fehlende bzw. allenfalls eingeschränkte Möglichkeit eines behördeninternen bzw. dienststellenübergreifenden Quervergleichs zwischen den Beamten der relevanten Vergleichsgruppe nicht in der Lage gewesen, diesen Tendenzen entgegenzuwirken; auch die Durchführung von Schulungen habe insoweit keine Abhilfe geschaffen. Die Abhaltung von Beurteiler(video)konferenzen sei mit Blick auf den weltweiten Einsatz der Beurteiler bzw. die fehlenden technischen Voraussetzungen nicht in Betracht gekommen. Eine „Korrektur“ der durch den Erstbeurteiler erstellten Beurteilung bzw. der darin vorgenommenen Bewertungen im Rahmen der Überbeurteilung sei ebenfalls nicht fehlerfrei durchführbar gewesen und dementsprechend regelmäßig durch die Verwaltungsgerichte beanstandet worden. Vor diesem Hintergrund sei man zu dem aktuellen – von der für Berlin zuständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit auch im Nachgang zu dem Beschluss des erkennenden Senats vom 10. Juli 2015 (1 B 1474/14) nicht beanstandeten – System zentraler, objektiverer und maßstabswahrender Beurteilung durch zentrale Beurteiler der Besoldungsgruppe B 6 oder B 9 übergegangen, welche aufgrund ihrer langjährigen Tätigkeit im Personalbereich sowie ihrer Berufserfahrung im In- und Ausland einen fundierten Überblick über die Anforderungen verschiedener Dienstposten und Ämter hätten. Dieses Beurteilungsverfahren sei entgegen der die rechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung eines solchen Verfahrens überspannenden Annahme des Verwaltungsgerichts mit den Vorgaben des Gesetzes und der Rechtsprechung vereinbar.
Das von § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV vorgegebene Vier-Augen-Prinzip sei gewahrt, weil neben dem (zentralen) Beurteiler auch die Berichterstatter an der Erstellung der Beurteilung mitgewirkt hätten. Der Verordnungsgeber habe zudem jüngst durch die Änderung des § 50 Abs. 1 Satz 2 BLV klargestellt, dass eine entsprechende Ausgestaltung des Beurteilungsverfahrens den Anforderungen des Vier-Augen-Prinzips genüge. Das Beurteilungssystem verlasse auch nicht den Gestaltungsspielraum, welcher dem Dienstherrn – gerade auch unter Einbeziehung von Praktikabilitätserwägungen – bei dessen Ausgestaltung zukomme. Die Verlagerung der Beurteilungskompetenz auf zentrale Beurteiler sei nicht zu beanstanden. Das Beurteilungssystem erzeuge insbesondere eine ausreichende Tatsachengrundlage für die von diesem vorzunehmende Bewertung. Die von den Berichterstattern anzufertigenden Beurteilungsberichte böten hierfür – ggf. im Zusammenspiel mit weiteren durch den Beurteiler einzuholenden Erkenntnismitteln (Beurteilungsbeiträge, Inspektionsberichte etc.) – eine hinreichende Basis. Dass die Beurteilungsberichte nicht mit einer konkreten Benotung versehen, sondern ausschließlich freitextlich abgefasst seien, stehe dem nicht entgegen. Eine Rechtspflicht zur Notenvergabe durch die Berichterstatter bestehe nicht. Dies habe der Verordnungsgeber mittlerweile durch die angesprochene Änderung des § 50 Abs. 1 Satz 2 BLV klargestellt, wenn er die alleinige Bewertung eines Beamten durch einen Beurteiler unter (bloß) verantwortlicher Mitwirkung eines Berichterstatters als zulässig anerkenne. Gegen eine Rechtspflicht zur Vergabe von Noten innerhalb der Beurteilungsberichte spreche zudem der Vergleich mit den rechtlichen Anforderungen, wie sie allgemein an Beurteilungsbeiträge gestellt würden. Insoweit verlange die Rechtsprechung nicht, dass diese mit einer Note oder sonst einer an einem einheitlichen Maßstab ausgerichteten Bewertung schlössen. Wieso dies bei den in Rede stehenden Beurteilungsberichten anderes sein solle, leuchte nicht ein. Das gelte umso mehr, wenn man berücksichtige, dass Beurteilungsbeiträge angesichts der im Auswärtigen Dienst regelmäßig stattfindenden Rotation – bezogen auf den Beurteilungszeitraum insgesamt – vielfach eine größere Zeitspanne abdeckten als die Beurteilungsberichte. Im Übrigen seien reine Notenbewertungen ohne Erläuterung ohnehin weniger aussagekräftig und schlechter geeignet als verbale Leistungseinschätzungen, um das Leistungsvermögen eines zu Beurteilenden möglichst vollständig und anschaulich zum Ausdruck zu bringen. Die Annahme, dass Leistungseinschätzungen und Werturteilen ein höheres Maß an Objektivität und Vergleichbarkeit zukomme, wenn sie sich in Noten oder sonst einer einheitlichen Skala ausdrückten, sei unzutreffend. Denn die Vorstellungen vom Bedeutungsgehalt einer Note seien letztlich in gleichem Maße wie eine freitextliche Leistungsbewertung von einem subjektiven (Vor-) Verständnis geprägt. Dass dies so sei, werde unter Hinweis auf den Charakter der Beurteilung als höchstpersönlichem, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarem Werturteil von der Rechtsprechung allgemein akzeptiert. Angesichts dessen fehle es aber erkennbar an einem rechtlichen Grund dafür, unter Hinweis auf individuell unterschiedliche, nicht offengelegte Bewertungsvorstellungen eine Notenvergabe durch den jeweiligen Berichterstatter zu fordern. Letztlich stehe es im Ermessen des (zentralen) Beurteilers, wie er sich die für die Beurteilung notwendigen Erkenntnisse verschaffe. Die Einhaltung eines formalisierten Verfahrens könne insoweit nicht gefordert werden. Entscheidend sei allein, dass die herangezogenen Erkenntnisse unter Anlegung eines objektiven Maßstabs geeignet seien, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen des Beamten im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Dass dies – auch ohne Notenvergabe in den Beurteilungsberichten – der Fall sei, hätten mehrere Evaluationen des Beurteilungsverfahrens ergeben. Denn diese Überprüfungen hätten ganz überwiegend belegt, dass das Verständnis der Beurteilungsberichte durch den zentralen Beurteiler den Vorstellungen der Berichterstatter entsprochen habe.
Die nach alledem auf der Grundlage eines rechtlich nicht zu beanstandenden Beurteilungssystems erstellte dienstliche Beurteilung begegne auch einzelfallbezogen keinen durchgreifenden Bedenken. Sie sei, wie die weiteren Darlegungen (Punkt II. der 22-seitigen Berufungsbegründung) zeigten, entgegen der insoweit unmaßgeblichen Selbsteinschätzung des Klägers auch plausibel, und zwar sowohl hinsichtlich der Bewertung der Einzelmerkmale als auch im Hinblick auf die vergebene Gesamtnote.
Die Beklagte beantragt,
die Klage unter Abänderung des angefochtenen Urteils abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil unter Hinweis auf die darin angesprochenen Mängel des Beurteilungssystems des Auswärtigen Amts.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Verfahrensakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Heft + 1 Ordner) Bezug genommen. Darüber hinaus wird insoweit auch auf die Verfahrensakten in dem Verfahren 1 A 2302/16 und die dort beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Heft + 2 Ordner) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig (nachfolgend unter A.) und begründet (nachfolgend unter B.).
A. Die Klage ist als Untätigkeitsklage im Sinne des § 75 VwGO zulässig, da die Beklagte ohne zureichenden Grund sachlich nicht binnen angemessener Frist über den Widerspruch des Klägers vom 20. November 2013 entschieden hat (§ 75 Satz 1 VwGO). Der Widerspruch richtete sich angesichts der darin gerügten Mängel der Beurteilung nicht nur gegen die Konkurrentenmitteilung vom 11. November 2013, sondern sinngemäß zugleich auch gegen die Beurteilung selbst sowie den ihre Änderung ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2013. Augenfällig belegt wird diese Bewertung gerade auch durch den im Widerspruchschreiben abschließend formulierten Antrag, die Beurteilung abzuändern. Die vor der Erhebung einer Untätigkeitsklage ab dem Zeitpunkt der Widerspruchseinlegung abzuwartende Dreimonatsfrist (§ 75 Satz 2 VwGO) hat der Kläger mit der Klageerhebung am 25. November 2015 zudem ersichtlich gewahrt.
B. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch darauf, dass diese seine Regelbeurteilung vom 27. Juni 2013 aufhebt und ihn für den Zeitraum 10. Januar 2011 bis zum 1. April 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu beurteilt (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO analog). Denn die streitgegenständliche Beurteilung leidet an durchgreifenden Rechtsfehlern, deren Behebung der Beklagten im Rahmen des ihr zukommenden und durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsermessens obliegt. Aus der Rechtsfehlerhaftigkeit der Beurteilung des Klägers ergibt sich zugleich, dass der ihre Änderung ablehnende Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2013 die Rechte des Klägers in rechtswidriger Weise verletzt und der gerichtlichen Aufhebung unterliegt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Rechtsfehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelbeurteilung des Klägers ergibt sich allerdings nicht bereits aus einem Verstoß des Beurteilungssystems zentraler Beurteilung bei dezentraler Berichterstattung gegen das in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV geregelte sog. Vier-Augen-Prinzip, nach welchem die dienstlichen Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen zu erfolgen haben. Soweit der Senat diesbezüglich in dem Beschluss vom 10. Juli 2015 – 1 A 1474/14 – Bedenken im Hinblick darauf geäußert hat, dass sowohl der Wortlaut der Vorschrift als auch deren Sinn und Zweck regelmäßig das Erfordernis einer eigenständigen Beurteilung durch zwei Beurteiler nahelegten (juris, Rn. 51 ff.), hält er hieran vor dem Hintergrund der jüngsten (gegenteiligen) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteil vom 2. März 2017 – 2 C 21.16 –, juris, Presseerklärung,
und mit Blick auf die durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Bundeslaufbahnverordnung vom 15. August 2016 (BGBl. I S. 1981) seitens des Verordnungsgebers erfolgte, als Klarstellung deklarierte Ergänzung des § 50 Abs. 1 Satz 2 BLV (vgl. S. 7 der von der Beklagten übersandten Verordnungsbegründung), nicht länger fest.
Die Rechtsfehlerhaftigkeit der streitgegenständlichen Regelbeurteilung des Klägers folgt aber daraus, dass diese auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage beruht (vgl. dazu nachfolgend unter I.). Darüber hinaus ist die Beurteilung – unabhängig hiervon – auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil das Gesamturteil, mit dem sie schließt, nicht hinreichend begründet worden ist (vgl. dazu nachfolgend unter II.).
I. Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind nach der ständigen, verfassungsrechtlich gebilligten Rechtsprechung nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetze soll ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der zu Beurteilende den– ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Gegenüber dieser hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle auf die Überprüfung zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob diese – über Art. 3 Abs. 1 GG den Dienstherrn gegenüber dem Beamten rechtlich bindenden – Richtlinien eingehalten sind und ob sie sowohl mit den Regelungen über die dienstliche Beurteilung in den einschlägigen beamten- und insbesondere auch laufbahnrechtlichen Vorschriften als auch mit dem Gesetz im Übrigen in Einklang stehen.
Vgl. etwa das Senatsurteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, juris, Rn. 30 f., m. w. N., und Senatsbeschluss vom 18. Juni 2015 – 1 B 384/15 –, juris, Rn. 5 f.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweist sich die in Rede stehende, dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung als rechtswidrig, weil sie nicht auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruht. Denn die Beurteilungsberichte (Erst- und Zweitbericht), welche der zentrale Beurteiler für die Beurteilung in Übereinstimmung mit den – dies ermöglichenden und insoweit rechtswidrigen – Vorgaben der Beurteilungsrichtlinie allein herangezogen hat, waren unter Anlegung eines objektiven Maßstabs nicht geeignet, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen und Befähigungen des Klägers im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Ausschlaggebend für diese Einschätzung ist der Befund, dass – erstens – der zentrale Beurteiler weder den Kläger und dessen im Beurteilungszeitraum gezeigte Leistungen aus eigener Anschauung noch die Verfasser der Beurteilungsberichte kennt („doppelte Anonymität“), dass – zweitens – deren Berichte nicht in ein überindividuelles Bewertungssystem eingepasst sind, weshalb keine Anhaltspunkte dafür bestehen, wie die in den Beurteilungsberichten zahlreich verwendeten Werturteile gemeint und demzufolge zu verstehen sind, und dass – drittens – der zentrale Beurteiler bei dieser Sachlage davon abgesehen hat, sich durch Rückfrage bei den Berichterstattern über den wahren Bedeutungsgehalt der Werturteile zu vergewissern. Im Einzelnen:
Der Sinn und Zweck einer dienstlichen Beurteilung liegt darin, ein aussagekräftiges, objektiv vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung des Beamten zu gewinnen, um als Grundlage für künftige, am Grundsatz der Bestenauslese orientierte Personalentscheidungen dienen zu können (Art. 33 Abs. 2 GG, vgl. auch Ziffer 1.1 BR). Deshalb muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Das setzt im Grundsatz die vollständige und richtige Kenntnis der insoweit relevanten Tatsachengrundlage und das durchgängige Einhalten eines gleichen Beurteilungsstandards voraus.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 – 1 B 1469/01 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.
Allerdings ist es – bezogen auf die Kenntnis der Tatsachengrundlage – nicht erforderlich, dass der Beurteiler das vom Beamten während des gesamten Beurteilungszeitraums gezeigte Leistungs- und Befähigungsbild aus eigener Anschauung kennt.
Vgl. OVG NRW; Urteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, juris, Rn. 47 f., m. w. N.
Das schließt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den– hier für den Kläger und für die wohl ganz überwiegende Zahl der übrigen Beurteilten gegebenen – Fall ein, dass der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum überhaupt nicht aus eigener Anschauung kennt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2017 – 2 C 21.16 –, juris, Presseerklärung, und vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 –, juris, Rn. 25.
In allen Fällen nur teilweise vorhandener oder sogar gänzlich fehlender eigener Anschauung ist es allerdings erforderlich, dass der Beurteiler sich die für die Erstellung der Beurteilung notwendigen (ergänzenden) Kenntnisse verschafft. Hierfür kann er sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. In Betracht kommen neben Arbeitsplatzbeschreibungen (vgl. Teil B. der fraglichen dienstlichen Beurteilungen) und schriftlichen Arbeitsergebnissen vor allem– schriftliche oder mündliche – Berichte bzw. Beurteilungsbeiträge von insoweit sachkundigen Personen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, juris, Rn. 21 f., und OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, juris, Rn. 47 f., jeweils m. w. N.
Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich die früher für die Beurteilung zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen. Die Beurteilungsbeiträge dieser Personen müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnenen Erkenntnisse besitzt. Fehlt ihm insoweit jegliche Erkenntnis, so muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen; es geht dann nur noch darum, das von dem Beitrag bzw. von den Beiträgen gezeichnete Bild in das Beurteilungssystem einzupassen, und zwar idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, juris, Rn. 22, 23 und 25.
In Anwendung dieser Grundsätze stellen die hier von dem zentralen Beurteiler im Einklang mit der Beurteilungsrichtlinie als Erkenntnisgrundlage ausschließlich herangezogenen Beurteilungsberichte, bei denen es sich der Sache nach um Beurteilungsbeiträge im vorstehend aufgezeigten Sinne handelt, keine hinreichend tragfähige Tatsachengrundlage für die erfolgte Beurteilung dar. Denn ihre freitextlichen Ausführungen sind, anders als etwa Erstbeurteilungen, nicht an einem vorgegebenen Bewertungssystem auszurichten und ausgerichtet, sei es etwa in Form eines an feststehenden Kategorien orientierten, die Leistungsbeschreibung in den unterschiedlichen Kompetenzfeldern abschließenden Bewertungsvorschlags oder aber in Form einer Verwendung einheitlicher, bestimmten Bewertungen zugeordneter Formulierungen. Die freitextlichen Ausführungen ermöglichen es dem Beurteiler vor dem Hintergrund, dass er auch die Berichterstatter nicht kennt (Stichwort „doppelte Anonymität“) und daher ihren individuellen Sprachgebrauch nicht einzuordnen vermag, ohne (mindestens) eine klärende – hier nicht erfolgte – Rücksprache mit den Berichterstattern daher nicht, zu einer die dienstlichen Leistungen und die Befähigung des Klägers bzw. der übrigen zu beurteilenden Beamten im Beurteilungszeitraum zuverlässig widerspiegelnden Vergabe von Einzelnoten und Gesamturteil zu gelangen. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Die von den Berichterstattern vorzulegenden Beurteilungsberichte bestehen im Wesentlichen aus wertenden Beschreibungen der von dem betroffenen Beamten im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen und Befähigungen und damit ihrerseits aus (Teil-)Werturteilen. Das ist in der Beurteilungsrichtlinie angelegt (vgl. Ziffer 5.6: „hinreichende Bewertungsgrundlage“, „Einschätzung der Leistungen und Befähigung“; ferner Ziffer 6.1: „Einschätzung“, „wenn hingegen einzelne Merkmale nicht bewertet werden können“), wird von der Beklagten so auch vorgetragen und ergibt sich ferner auch tatsächlich aus dem Inhalt der für den Kläger und einen Teil der im Übrigen zu beurteilenden Beamten im Verfahren 1 A 2302/16 vorgelegten Beurteilungsberichte. Für diese (Teil-)Werturteile legt die Beurteilungsrichtlinie kein Bewertungssystem fest, aus dem sich ableiten lässt, was genau mit den einzelnen Bewertungen der gezeigten Leistungen (z.B. „ausgemachter Teamplayer“, „sehr gute Auffassungsgabe“, „dass schon nach nur einem Jahr seiner Tätigkeit feststand, dass er eine willkommene Verstärkung des PVS-Teams darstellen würde“, „was er vorlegt, hat von Anfang bis Ende Hand und Fuß“, „die von ihm in seinem Anfangsjahr gezeigten Leistungen verdienen größten Respekt“, „Ohne Frage ist ihm ein ausgezeichneter Start gelungen“, „war er bald ein wichtiger Teil der Mannschaft“ ) gemeint ist. Es ist evident, dass solche (nur) verschriftlichten (Teil-)Werturteile, die nicht an einem offengelegten vorgegebenen Bewertungssystem orientiert und in dieses eingepasst sind, sondern individuell unterschiedlich, nicht offengelegten Bewertungsvorstellungen folgen, sich regelmäßig nicht aus sich heraus einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen.
Ähnlich im Ausgangspunkt schon OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012– OVG 6 S 3.12 –, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20: „Es liegt aber in der Natur der Sache, dass verbale Einschätzungen in freien Texten sich oft nicht eindeutig einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen und erst durch die mit ihnen verbundene Benotung deutlich wird, wie der Beurteiler oder Berichterstatter seine Ausführungen verstanden wissen will.“
Damit aber bestehen bei solchen schriftlich fixierten Werturteilen schon generell Interpretationsspielräume, die – soweit der Dienstherr von der alternativen Etablierung eines überindividuellen Bewertungssystems für die Berichterstattung absieht – Nachfragen des zentralen Beurteilers bei dem Verfasser des jeweiligen Beurteilungsbeitrags jedenfalls dann erforderlich machen, wenn der Beurteiler auch die Berichterstatter nicht kennt und deshalb ihren jeweiligen individuellen Sprachgebrauch (z.B. überschwängliche oder eher zurückhaltende Beschreibungen; Bedeutungsgehalt zusammenfassender Werturteile) nicht entsprechend dem tatsächlich Gemeinten einordnen kann. Nach der einschlägigen Beurteilungsrichtlinie sollen die Beurteilungsbeiträge in freier, nicht mit Noten versehener Beschreibung die Einschätzung des Erstberichterstatters – getrennt nach Kompetenzfeldern und „zusammenfassender Würdigung der Leistung, der Eignung und des Potenzials“ – enthalten (vgl. das Formular). Diese Vorgaben beruhen letztlich auf der – von der Beklagten hervorgehobenen – Erwägung, dass die Funktion des Beurteilungsberichts, dem Beurteiler ein möglichst anschauliches und genaues Leistungs- und Befähigungsbild von dem zu Beurteilenden zu verschaffen, sachgerechter durch eine (ausführliche) Beschreibung der gezeigten Leistungen und Befähigungen erreicht wird als (nur) durch die Vergabe einer abstrakten Note bzw. eines Ausprägungsgrades. Letztere erklären sich nämlich gerade nicht aus sich selbst heraus, sondern sind wiederum erläuterungsbedürftig.
Allerdings beinhalten auch die in der Beurteilungsrichtlinie vorgesehenen Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen nicht nur eine Aufzählung von Tatsachenbeobachtungen, aus denen der Beurteiler dann gehalten ist, seine eigenen Schlüsse zu ziehen. Vielmehr enthalten auch die Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen ihrerseits und sogar vorrangig eine Vielzahl von Werturteilen des Berichtsverfassers über bei dem zu beurteilenden Beamten wahrgenommene Arbeitsergebnisse, Fähigkeiten, Eigenschaften und Fertigkeiten. Auf andere Weise wäre die Funktion des Beurteilungsberichts, ein nachvollziehbares Bild über den Leistungs- und Befähigungsstand im maßgeblichen Zeitraum zu vermitteln, auch kaum zu erreichen. Denn mit Blick darauf, dass insoweit regelmäßig ein längerer, nämlich zweijähriger Zeitraum in Rede steht (vgl. Ziffer 5.1 BR), der typischerweise zahlreiche Einzelereignisse umfasst und in dem entsprechend viele Eindrücke entstehen, ist eine Filterung und Gewichtung dieser Ereignisse und Eindrücke unerlässlich, was regelmäßig allein im Wege einer zusammenfassenden Bewertung zu realisieren ist. Zu der Natur von Werturteilen gehört es allerdings, dass diese durch ein individuelles Vorverständnis und durch bestimmte Erfahrungen der Person, die sich ihrer entäußert, geprägt werden. Auch bieten sie regelmäßig Raum für verschiedene Interpretationsmöglichkeiten, die wiederum durch den jeweils herangezogenen, hier nicht offengelegten und nicht überindividuell vorgegebenen Bewertungs- und Vergleichsmaßstab bestimmt werden. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als unabdingbar, dass der Beurteiler, dem für die Erstellung der Beurteilung lediglich schriftliche Beurteilungsbeiträge ihm unbekannter Verfasser zur Verfügung stehen, den Bedeutungsgehalt der Wertungen klärt, also etwa mit dem jeweiligen Verfasser Kontakt aufnimmt und sich rückversichert, in welchem Sinne und vor welchem tatsächlichen Hintergrund bestimmte – ggf. missverständliche oder auch nur offene – Bewertungen zu verstehen sind. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Beurteiler ein den tatsächlichen Gegebenheiten nicht oder nicht hinreichend entsprechendes Bild von dem Leistungs- und Befähigungsstand des zu Beurteilenden gewinnt und seiner Beurteilung zugrunde legt.
In diesem Sinne – ebenfalls zu einem „einstufigen“ Beurteilungssystem – schon OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 67; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris Rn. 25, wonach die Ausführungen in nicht mit Noten versehenen Beurteilungsbeiträgen, auf die sich der Beurteiler voll verlassen muss, die Ausführungen in der dienstlichen Beurteilung selbst an Umfang und Tiefe übertreffen müssen, weil ansonsten vor allem bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich wäre. Vgl. ferner die – deutlichen – Worte von Bowitz, Beurteilungsverfahren – ohne Erstbeurteiler?, DÖV 2014, 998 ff. (1002), zu dem Beurteilungsverfahren des Auswärtigen Amtes: „Ein Beurteilungsverfahren aber, welches bestenfalls auf eine Fülle von Missverständnissen zwischen dem Berichterstatter als dem primären Wissensträger und dem im fernen Berlin agierenden zentralen Beurteiler angelegt ist und welches schlimmstenfalls den zentralen Beurteiler in die Versuchung führen kann, sich mehr oder weniger beliebig von den auf eigenen Beobachtungen beruhenden Angaben der Berichterstatter zu lösen, erfüllt diesen Anspruch auf Transparenz in keiner Weise.“
Das nicht auf die Beurteilung des Klägers allein bezogene Vorbringen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, der vorstehend beschriebenen Gefahr werde wirksam dadurch begegnet , dass die Berichterstatter ihre freitextlichen Leistungseinschätzungen anhand aussagekräftiger Beispiele zu belegen hätten und der zentrale Beurteiler hierdurch in die Lage versetzt werde, die jeweiligen (Teil-)Werturteile in ihrem konkreten Aussagegehalt zutreffend einzuschätzen, überzeugt nicht. Zum einen trifft schon die dieser Auffassung zugrunde liegende Prämisse, dass die in den Berichten enthaltenen (Teil-)Werturteile stets mit einem entsprechenden Beispiel verknüpft seien, in dieser Pauschalität nicht zu. Denn es ist keinesfalls sichergestellt, dass die Berichterstatter zu jedem der relevanten Kompetenzbereiche und ihren Unterkategorien neben ihren allgemein wertenden Einschätzungen zugleich auch ein konkretes Beispiel anführen (können). Hiervon geht die Beklagte im Übrigen selbst aus. Denn sie verlangt die Nennung derartiger Beispiele nach dem Inhalt der einschlägigen Beurteilungsrichtlinien ausdrücklich nur dort, wo dies möglich ist (vgl. Ziffer 6.1 BR). Fehlt es aber (teilweise) an entsprechenden Beispielen, können diese die ihnen von den Vertretern der Beklagten zugeschriebene Funktion bei der Einordnung der (Teil‑)Werturteile der Berichterstatter durch den zentralen Beurteiler von vornherein nicht (vollumfänglich) erfüllen.
Zum anderen haben die Vertreter der Beklagten auch nicht nachvollziehbar dargelegt, wie sich die von ihnen beschriebene Überprüfung der in den Beurteilungsberichten enthaltenen (Teil-)Werturteile anhand etwaiger in den Berichten wiedergegebener Beispiele konkret vollzieht. Der bloße Hinweis darauf, dass der zentrale Beurteiler im Rahmen des ihm eingeräumten Beurteilungsermessens aufgrund seiner langjährigen und vielfältigen Erfahrungen erkenne, ob ein (Teil-) Werturteil von dem zugeordneten Beispiel getragen werde, genügt insoweit nicht. Zwar mag es im Grundsatz zutreffen, dass bestimmte Tätigkeitsbeispiele geeignet sind, die Abgabe bestimmter (Teil-)Werturteile zu rechtfertigen, andere Beispiele hingegen nicht. Es erschließt sich jedoch nicht, wie der zentrale Beurteiler allein auf der Grundlage dieser Erkenntnis in der Lage ist, die Leistung des zu Beurteilenden zutreffend zu bewerten. Denn insbesondere der Umstand, dass ein (Teil-)Werturteil nicht mit dem zugehörigen Beispiel korreliert, vermag grundsätzlich nur den Schluss zu rechtfertigen, dass die in Rede stehende Leistungsbeschreibung in dieser Form nicht stimmig ist. Er liefert aber keinerlei Erkenntnisse dafür, welches Werturteil ggf. anstelle dessen den Leistungen des zu beurteilenden Beamten gerecht wird. Das Werturteil bietet damit aber grundsätzlich keine tragfähige Basis für die Leistungsbewertung mehr, da die Leistungsbeschreibung auf Grund inhaltlicher Unbestimmtheit nicht geeignet ist, dem zentralen Beurteiler ein zutreffendes Bild der ihm regelmäßig nicht aus eigener Anschauung bekannten Leistungen des zu Beurteilenden bzw. der konkreten Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch diesen zu vermitteln.
Auch der Einwand der Beklagten, das Bild des zentralen Beurteilers von den Leistungen des zu beurteilenden Beamten verdichte sich dadurch zu einem objektiv zutreffenden Eindruck, weil der Beurteiler in den meisten Fällen wegen der Rotation Berichte und Beiträge unterschiedlicher Vorgesetzter des Beamten zur Verfügung habe, überzeugt nicht. Denn dies gilt schon nicht, wie es erforderlich wäre, in allen Fällen, sondern nur „in den meisten“; im konkreten Fall des Klägers trifft dies nicht zu. Außerdem liefert auch die Gesamtschau einer Mehrzahl von Berichten und Beiträgen nicht notwendig ein klares Bild der Leistungen des Beamten, zumal jeder einzelne Bericht/Beitrag wiederum interpretationsbedürftig ist. Der Beklagten ist zwar generell zuzugeben, dass mehrere von unterschiedlichen Personen stammende Beschreibungen der Leistungen eines Beamten die Bewertung seiner Leistungen erleichtern können. Die in der Verfahrensweise der Beklagten angelegten (potentiellen) Missverständnisse und Fehlinterpretationen entfallen aber nicht dadurch, dass sie in den betreffenden Fällen für jeden einzelnen Beurteilungsbericht und damit insgesamt (sogar) häufiger bestehen.
Eine abweichende Bewertung ist auch nicht mit Blick auf den Einwand der Beklagten gerechtfertigt, dass sowohl eine intern durchgeführte Evaluation als auch eine durch das Auswärtige Amt extern in Auftrag gegebene Studie unabhängig voneinander „grundsätzlich“ bzw. „ganz überwiegend“ ein übereinstimmendes Verständnis der Beurteilungsberichte durch die Berichterstatter und den zentralen Beurteiler mit Blick auf die von diesem vergebenen Noten belegt hätten. Denn selbst wenn man diese von der Beklagten (allein) mitgeteilten Ergebnisse der (vom Auswärtigen Amt bzw. von einem Auftragnehmer des Auswärtigen Amtes und deshalb nicht von unabhängiger Stelle durchgeführten) Untersuchungen als zutreffend unterstellt, zeigen sie – was nicht zuletzt an den von der Beklagten gewählten relativierenden Formulierungen „grundsätzlich“ bzw. „ganz überwiegend“ deutlich wird –, dass der zentrale Beurteiler jedenfalls nicht durchweg in der Lage ist, die in den Beurteilungsberichten enthaltenen Leistungsbeschreibungen in dem ihnen von den Berichterstattern zugemessenen Sinne einzuordnen. Lassen sich derartige Missverständnisse aber nicht ausschließen, bedarf es zu ihrer Vermeidung – wie dargelegt – zwingend einer klärenden Rücksprache zwischen dem zentralen Beurteiler und den Berichterstattern.
Einer solchen Rücksprache bedarf es im Übrigen auch deshalb, weil der zentrale Beurteiler aufgrund der fehlenden Eindeutigkeit der freitextlich abgefassten Beurteilungsberichte nur so zuverlässig zu erkennen vermag, ob er mit seiner Bewertung von den in den Berichten enthaltenen Leistungsbeschreibungen abweicht. Dies ist deshalb von Relevanz, weil entsprechende Abweichungen, was im Übrigen auch in den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien des Auswärtigen Amts ausdrücklich festgeschrieben ist (vgl. Ziffer 7 BR), einer (nachvollziehbaren) Begründung bedürfen,
vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Beschluss vom 3. Januar 2014 – 1 WNB 4.13 –, juris, Rn. 8 m. w. N.,
und der zentrale Beurteiler dieser Verpflichtung nur dann genügen kann, wenn er eine Abweichung als solche auch erkennt bzw. erkennen kann. Eben dies ist in Ermangelung eines überindividuell festgelegten Bewertungssystems ohne klärende Rücksprache jedoch nicht hinreichend sichergestellt. Unterbleibt eine Rücksprache, besteht daher stets die Gefahr, dass der zentrale Beurteiler den Beurteilungsberichten – ohne dass dies nach außen hin erkennbar wird – einen Bedeutungsgehalt zumisst, den diese tatsächlich nicht haben. Mit anderen Worten: Die Verfahrensweise der Beklagten ist geeignet, Abweichungen und Differenzen nicht auftreten bzw. zumindest nicht erkennbar werden zu lassen. Das so praktizierte Beurteilungssystem weist damit den grundlegenden Fehler auf nicht sicherzustellen, dass die Leistungsbewertungen der unmittelbaren Vorgesetzten richtig verstanden und Abweichungen hiervon begründet werden. Im Fall des Klägers drängte sich eine klärende Nachfrage im Übrigen auch deshalb geradezu auf, weil die Leistungen des Klägers in einzelnen Kompetenzbereichen (soziale und intellektuelle Fähigkeiten) in den relevanten Beurteilungsberichten ausdrücklich als überdurchschnittlich ausgeprägt beschrieben worden sind, so dass sich nicht ohne Weiteres erschließt, wieso die Berichte in den Augen des zentralen Beurteilers insoweit lediglich eine „ausgeprägte“ Leistung des Klägers beschrieben haben sollen, die aus seiner Sicht (nur) die Vergabe des drittbesten Ausprägungsgrades „C“ auf der fünfstufigen Bewertungsskale („A“ bis „E“) rechtfertigte.
Zu der vorstehend behandelten Problematik der mangelnden Eindeutigkeit der von dem einzelnen Berichterstatter abgegebenen bewertenden Beschreibung tritt ein Gleichheitsproblem hinzu, nämlich der Umstand, dass der Inhalt der Beurteilungsbeiträge angesichts der in einer Beurteilungsrunde zum Einsatz kommenden Vielzahl unterschiedlicher Berichterstatter maßgeblich von ganz unterschiedlichen individuellen Maßstäben geprägt wird, dass also z.B. die betroffenen Beamten in den jeweiligen Beiträgen (unausgesprochen) unterschiedlich streng bewertet werden. Die Beklagte hat dieses Problem zwar (teilweise) gesehen und hierzu behauptet, aufgrund des Quervergleichs der dem Beurteiler vorgelegten Berichte werde verhindert, dass sich Unterschiede im Ausdrucksvermögen der Berichterstatter verzerrend auswirkten; insbesondere die weit verbreitete Verwendung von Superlativen werde durch den Beurteiler bei der Bewertung korrigiert. Dass dies tatsächlich gelingen könnte, ist aber nicht anzunehmen. Der zentrale, für die jeweiligen Beurteilungen im Auswärtigen Amt zuständige Beurteiler kennt, wie das OVG Berlin-Brandenburg wiederholt allgemein formuliert hat, in vielen Fällen den (Erst- und/oder Zweit-) Berichterstatter nicht persönlich
Vgl. etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012 – OVG 6 S 3.12 –, juris, Rn. 20.
Diese Annahme ist auch vorliegend ohne Weiteres plausibel, da in der hier in Rede stehenden Beurteilungsrunde nach den Angaben der Beklagten weltweit etwa 150 Erstberichterstatter zum Einsatz gekommen sind. Vor diesem Hintergrund wird der zentrale Beurteiler regelmäßig nicht einschätzen können, ob ein Erstberichterstatter beispielsweise einen besonders strengen Maßstab anlegt oder – für den im Wettbewerb befindlichen ebenfalls tendenziell ungünstig – zu einem sehr verknappten Berichtsstil neigt; gleiches gilt für Tendenzen des Berichterstatters, die den Beamten im Ergebnis begünstigen. Der zentrale Beurteiler ist deshalb tatsächlich gar nicht in der Lage, den von der Beklagten behaupteten Ausgleich von Verzerrungen in den Berichten zu leisten. Wo er dies zufällig ausnahmsweise einmal doch können sollte, würde ein dann vorgenommener entsprechender Ausgleich wiederum zu einer Ungleichbehandlung von Beamten führen, weil er – obwohl ebenfalls objektiv nötig – an anderer, aber vom Beurteiler nicht erkannter Stelle unterbleiben müsste. Dass solche – den Regelfall bestätigenden, im Verhältnis zu den übrigen zu beurteilenden Beamten willkürlichen – Einzelkorrekturen dennoch gelegentlich vorkommen, ergibt sich aus Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg. So wird in dem soeben zitierten Beschluss dieses Gerichts vom 16. Mai 2012 – OVG 6 S 3.12 –, juris, Rn. 25, der Umstand erwähnt, dass der dort tätig gewordene zentrale Beurteiler in der Gesamtbewertung ausgeführt hat, "dass der Erstberichterstatter zu einem knappen Berichtsstil und einem strengen Maßstab der Leistungsbeschreibung neige", und im Beschluss desselben Gerichts vom 15. Juni 2012 – OVG 6 S 49.11 –, juris, Rn. 7, heißt es bei der Wiedergabe der erstinstanzlichen Entscheidung u.a.: "Mit seiner Rüge, der zentrale Beurteiler habe die Ausführungen im Beurteilungsbericht seiner aktuellen Vorgesetzten mit der darin enthaltenen Bemerkung, der Bericht sei 'durch die der Berichterstatterin eigene Überschwänglichkeit gekennzeichnet', ins Lächerliche gezogen, habe der Antragsteller die Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs nicht aufgezeigt."
Vgl. hierzu auch schon: Senatsbeschluss vom 15. Juli 2015 – 1 B 1474/14 –, juris, Rn. 47.
Dass derartige Einzelkorrekturen in dem hier relevanten Beurteilungszeitraum nicht mehr erfolgt sind, ist nicht ersichtlich. Gegenteiliges hat im Übrigen auch die Beklagte – jedenfalls bezogen auf die vor dem Jahr 2016 durchgeführten Beurteilungsrunden – nicht vorgetragen.
Die vorstehende rechtliche Bewertung erfährt auch keine Änderung durch den Einwand der Beklagten, es gebe keine Rechtspflicht zur Vergabe von Noten innerhalb von Beurteilungsberichten bzw. keine Pflicht zur Orientierung derartiger Berichte an einem einheitlichen Bewertungssystem. Gleiches gilt für die zur Untermauerung dieser Auffassung angeführten Argumente (Anerkennung von Beurteilungssystemen wie dem des Auswärtigen Amtes durch § 50 Abs. 1 BLV; Vergleich mit den allgemein für Beurteilungsbeiträge geltenden rechtlichen Vorgaben, nach denen es einer Notenvergabe nicht zwingend bedürfe; Unzulänglichkeit von Noten als subjektiven Werturteilen zur Veranschaulichung des tatsächlichen Leistungsbildes; Beschaffung der notwendigen Kenntnisse stehe im Ermessen des Beurteilers, der insoweit an kein formalisiertes Verfahren gebunden sei). Diese Einwände treffen zwar für sich genommen zu, gehen aber an der schon im Senatsbeschluss vom 10. Juli 2015 – 1 B 1474/14 – geäußerten Rechtsansicht des Senats vorbei. Denn der Senat hat die streitgegenständliche Beurteilung und das insoweit zugrunde gelegte Beurteilungssystem nicht etwa schon deshalb beanstandet, weil die Berichte und Beiträge keine Noten enthalten und nicht an einem vorgegebenen Bewertungssystem auszurichten sind.
Das berücksichtigt der von der Beklagten ins Feld geführte Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 29. April 2016 – OVG 7 S 3.16 –, juris, Rn. 10 - 15, insb. 13 nicht hinreichend.
Der Beklagten bzw. dem Auswärtigen Amt ist es vielmehr nach der Senatsrechtsprechung im Ausgangspunkt unbenommen, das Beurteilungssystem – wie erfolgt – in der Art und Weise auszugestalten, dass der zentrale Beurteiler die von ihm vorzunehmenden Bewertungen im Grundsatz auf der Basis freitextlicher, nicht an einem überindividuellen Bewertungssystem ausgerichteten Beurteilungsberichten vornimmt. In diesem Fall bedarf es jedoch zur rechtsfehlerfreien Erstellung der Beurteilungen aus den dargelegten Gründen zusätzlich einer klarstellenden Rücksprache mit den jeweiligen, ihm unbekannten Berichterstattern. Diese Rückspracheverpflichtung beruht zwar auf der Erwägung, dass aufgrund einer fehlenden Notenvergabe in den Beurteilungsberichten bzw. der fehlenden Orientierung Letzterer an einem einheitlichen Bewertungssystem deren Bedeutungsgehalt für den zentralen Beurteiler, der auch den Berichterstatter nicht kennt, nicht ohne Weiteres nachvollziehbar ist. Eine generelle Pflicht zur Ausrichtung der Beurteilungsberichte an solch überindividuellen Bewertungsmaßstäben lässt sich daraus jedoch nicht ableiten. Vielmehr bietet eine solche Verfahrensweise lediglich eine Alternative zu der vorliegend allein geforderten Rücksprache mit den Berichterstattern. Klarstellend ist insoweit darauf hinzuweisen, dass hierdurch kein „Sonderrecht“ für die nach dem Beurteilungssystem des Auswärtigen Amtes vorgesehenen Beurteilungsberichte geschaffen wird, das von den für die Erstellung von Beurteilungsbeiträgen im Allgemeinen geltenden rechtlichen Maßstäben abweicht. Denn auch für Letztere gilt grundsätzlich, dass sie nur dann eine ausreichende Tatsachengrundlage für eine Beurteilung darstellen, wenn die in ihnen enthaltenen Leistungsbeschreibungen – ggf. im Anschluss an eine klärende Nachfrage oder aufgrund ihrer Orientierung an einem überindividuellen Bewertungssystem – für den jeweiligen Beurteiler nachvollziehbar sind.
Sollten die von der Beklagten erhobenen Einwände hingegen so zu verstehen sein, dass die – anstelle einer Kombination freitextlicher, nicht an einem einheitlichen Bewertungsmaßstab ausgerichteter Berichte/Beiträge mit einer Rücksprache mit den Berichterstattern in Betracht zu ziehende – Orientierung der Beurteilungsberichte an einem überindividuellen Bewertungssystem rechtlich unzulässig bzw. zur Sicherung einer hinreichenden Beurteilungsgrundlage jedenfalls ungeeignet sei, und damit zugleich die Basis für das hier postulierte Rückspracheerfordernis fehle, vermag auch dies nicht zu überzeugen. Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die Orientierung freitextlicher Leistungsbeschreibungen in Beurteilungsbeiträgen an einem überindividuellen Bewertungssystem grundsätzlich einen rechtlich gangbaren Weg darstellt, um einem Beurteiler, der die Leistungen des zu Beurteilenden nicht oder nicht hinreichend aus eigener Anschauung kennt, eine ausreichende Grundlage für die von ihm vorzunehmende Leistungsbewertung zu vermitteln.
Vgl. insoweit: BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – 2 A 4.15 –, juris, Rn. 30, wonach die Ausführungen in dem dort maßgeblichen Beurteilungsbeitrag die rechtlichen Anforderungen erfüllten, da sie die Leistungen der dortigen Klägerin sehr ausführlich, plastisch und einprägsam darstellten und sämtliche nach den einschlägigen Beurteilungsbestimmungen beurteilungsrelevanten Leistungskriterien auch hinsichtlich ihrer Einordnung in die Notenskala abdeckten (Hervorhebung durch den erkennenden Senat).
Der Verweis der Beklagten darauf, dass der Dienstherr sich bei der Ausgestaltung eines Beurteilungssystems zulässigerweise auch von Praktikabilitätserwägungen leiten lassen könne, führt schließlich ebenfalls nicht zur Entbehrlichkeit einer Rücksprache des zentralen Beurteilers mit den Berichterstattern bei dem von der Beklagten praktizierten Beurteilungssystem.
Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass die Rücksprache mit den Berichterstattern mühsam und zeitaufwendig sein kann. Neben der großen Zahl von Berichterstattern kommt hier erschwerend deren Einsatz an den unterschiedlichsten Orten der Welt und auch die fortlaufende Rotation der Mitarbeiter des Auswärtigen Dienstes zum Tragen, was eine Abstimmung mit ihnen zusätzlich erschwert.
Dieser zusätzliche Aufwand ist aber Folge des (für sich gesehen) zulässigen Verzichts der Ausrichtung der Beurteilungsberichte und -beiträge auf ein überindividuelles Bewertungssystem. Im Übrigen ist die Rückkoppelung mit den Berichterstattern auch nicht unmöglich, wie sich aus Bekundungen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ergibt, wonach in der aktuellen (hier nicht streitbefangenen) Beurteilungsrunde solche Rückkopplungen flächendeckend stattgefunden haben. Darüber hinaus sind Praktikabilitätserwägungen – worauf schon das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat – nicht geeignet, zwingende rechtliche Vorgaben – hier das Erfordernis des Beruhens einer dienstlichen Beurteilung auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage – zu negieren. Praktikabilitätserwägungen können insoweit zulässigerweise nur innerhalb des normativ eingegrenzten Ermessenspielraums des Dienstherrn Berücksichtigung finden. Durch sie können diese Grenzen aber nicht verschoben bzw. übertreten werden. Gegenteiliges folgt auch nicht aus der von der Beklagten angeführten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz,
Beschluss vom 8. August 2011 – 2 B
10724/11.OVG –, n. v.
Darin heißt es zwar, dass die Gestaltung des Beurteilungsverfahrens nicht allein an einer vermeintlich größeren Transparenz zu orientieren sei, sondern ebenfalls dessen Praktikabilität in den Blick zu nehmen habe (S. 4 des Urteilsabdrucks). Durch den anschließenden Hinweis darauf, dass diese Abwägung dem Organisationsermessen des Dienstherrn obliege, wird jedoch, da es eine von rechtlichen Vorgaben befreite Ermessensausübung insoweit nicht gibt, der Sache nach im Sinne der vorstehenden Ausführungen klargestellt, dass die Berücksichtigung von Praktikabilitätserwägungen nur innerhalb normativ eingegrenzten Ermessenspielraums möglich ist. Der mit dem hier postulierten Rückspracheerfordernis unzweifelhaft verbundene gesteigerte Verwaltungsaufwand bietet daher – ebenso wenig wie sonstige Praktikabilitätserwägungen – keine Rechtfertigung für ein Absehen von derartigen Rückkoppelungen mit den Berichterstattern und sonstigen Beurteilungsbeiträgern.
II. Darüber hinaus leidet die angegriffene Beurteilung des Klägers vom 27. Juni 2013 aber auch deshalb an einem durchgreifenden Rechtsfehler, weil sie unzureichend begründet worden ist. Das gilt unabhängig davon, ob man insoweit– entsprechend den vorstehenden Ausführungen – davon ausgeht, dass die Beurteilung auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage erstellt worden ist (vgl. nachfolgend unter 1.), oder – wie die Beklagte – annimmt, dass ein solcher Rechtsfehler nicht vorliegt (vgl. nachfolgend unter 2.).
1. Im erstgenannten Fall folgt dies daraus, dass die seitens des Beurteilers gegebene Begründung für die von ihm hinsichtlich der Einzelmerkmale und der Gesamtleistung des Klägers vorgenommene Leistungsbewertung an die Beurteilungsberichte anknüpft, welche ihrerseits – wie gezeigt – keine ausreichende Tatsachengrundlage für eine derartige Bewertung bieten. Die vergebenen Noten sind schon deshalb auch keiner (nachträglichen) Plausibilisierung im gerichtlichen Verfahren zugänglich. Ist nämlich die Regelbeurteilung bereits auf einer unzureichenden tatsächlichen Grundlage erstellt worden, so fehlt es an zureichenden Anhaltspunkten dafür, welches Ergebnis sie bei rechtsrichtiger Erstellung überhaupt gehabt hätte. Es wäre hier eine Frage bloßen Zufalls, ob entsprechende nachträgliche Bemühungen – etwa durch ein klärendes Gespräch zwischen dem Beurteiler und den Berichterstattern – gerade auf die festgelegten Einzelnoten und die festgesetzte Gesamtnote führen würden.
Vgl. Senatsbeschluss vom 10. Juni 2015 – 1 B 1474/14 –, juris, Rn. 48.
2. Von einer unzureichenden Begründung der dienstlichen Beurteilung ist aber auch im zweitgenannten Fall auszugehen. Denn ungeachtet der Frage, ob die vorgenommenen Einzelbewertungen unter diesen Bedingungen hinreichend begründet bzw. – ggf. nachträglich im gerichtlichen Verfahren – in ausreichendem Maße plausibilisiert worden sind,
vgl. allgemein zur Zulässigkeit einer solchen nachträglichen Plausibilisierung von Einzelbewertungen: BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 – 2 VR 1.16 –, juris, Rn. 41, und Urteil vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 –, juris, Rn. 11 und 20 f.
fehlt es insoweit jedenfalls an einer aus sich heraus nachvollziehbaren Begründung der vergebenen Gesamtnote.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der erkennende Senat folgt, müssen Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dabei steht es im Ermessen des Dienstherrn festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb grundsätzlich einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2016– 2 VR 1.16 –, juris, 39 m. w. N.
Einer – ggf. kurzen – Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss – unabhängig von der Ausgestaltung des jeweiligen Beurteilungsverfahrens im Übrigen – erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde. Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note – vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null – geradezu aufdrängt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015– 2 C 27.14 –, juris, Rn. 36 f.
Die Begründung des Gesamturteils hat dabei – soweit sie erforderlich ist – schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Denn anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilungen genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich über die in der Beurteilung gegebene Begründung hinaus zu plausibilisieren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 – 2 VR 1.16 –, juris, Rn. 41.
Ausgehend hiervon genügt die in der dienstlichen Beurteilung des Klägers enthaltene Begründung des Gesamturteils nicht dem insoweit bestehenden Begründungserfordernis. Sie lautet: „Die Leistungen von Herrn C1. werden durch Erst- und Zweitberichterstattung dokumentiert. Diese zeichnen für Herrn C1. ein Leistungsbild mit stark ausgeprägten praktischen Fähigkeiten und einem stark ausgeprägten Engagement. In den übrigen Komptenzbereichen werden ausgeprägte Leistungen beschrieben. In der Gesamtbetrachtung hat Herr C1. in der Vergleichsgruppe ein Leistungsbild gezeigt, das die Anforderungen des Auswärtigen Dienstes in jeder Hinsicht erfüllt.“ Der letzte, entscheidende Satz der Begründung stellt unter nicht näher erläuterter Bezugnahme auf eine „Vergleichsgruppe“ nur das Ergebnis vor, ohne jedoch stichhaltig darzulegen, warum das Ergebnis so und nicht anders ausgefallen ist. Die unmittelbar vorgehenden Sätze helfen hier auch nicht weiter. Sie erwähnen nur die der Beurteilung zu Grunde liegenden Beurteilungsberichte bzw. geben nur beschreibend die in den einzelnen Kompetenzbereichen erzielten Ausprägungsgrade wieder.
Eine weitergehende Begründung der Gesamtnote ist hier auch nicht entbehrlich. Ihre Notwendigkeit folgt schon daraus, dass nach der einschlägigen Beurteilungsrichtlinie für die Einzelbewertungen eine 5-stufige Skala von sog. Ausprägungsgraden von „A (sehr stark ausgeprägt)“ bis „E (schwach ausgeprägt)“, für das Gesamturteil aber eine 7-stufige Skala von Notenstufen von „Herausragend“ (1)“ bis „Genügt nicht den Anforderungen (7)“ zur Verfügung steht. Daraus ergeben sich zugleich Rückwirkungen für die Zuordnung der übrigen (nachfolgenden) Notenstufen, die sich aus dem System selbst noch nicht in einer bestimmten Art und Weise ableiten lassen und folglich einer – hier fehlenden – Erläuterung bedürfen. Denn danach entspricht dem höchsten Ausprägungsgrad der Einzelbewertung nicht automatisch die beste Stufe der Gesamtbewertung, sondern kann im Rahmen der Gesamtbewertung auch „nur“ etwa die zweitbeste Notenstufe rechtfertigen. Andererseits erscheint das verwendete Beurteilungssystem aber nur dann widerspruchsfrei, wenn bereits Bewertungen der Einzelkriterien mit dem höchsten Ausprägungsgrad „A“ im Ergebnis auf ein Gesamturteil im Bereich „Hervorragend“ führen können (was sie freilich nicht müssen). Ebenso müssen auch schon Bewertungen der Einzelkriterien mit dem Ausprägungsgrad „B“ im Gesamtergebnis gegebenenfalls eine Einstufung innerhalb der zweithöchsten Notenstufe „Übertrifft die Anforderungen erheblich (2)“ rechtfertigen können (usw.).
Vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, 17. September 2015 – 2 C 27/14 –, juris, Rn. 38, und Beschluss des erkennenden Senats, vom 4. April 2016 – 1 B 1514/15 –, juris, Rn. 11 ff.
Die gewichtende bzw. zusammenführende Zuordnung der unterschiedlichen (Bewertungs-)Ebenen bedarf daher einer nachvollziehbaren Erläuterung in der Beurteilung selbst. Das gilt vorliegend umso mehr, wenn man berücksichtigt, dass nach dem Vorbringen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung die Vergabe des Gesamturteils nicht allein auf der Grundlage der bei den Einzelmerkmalen erreichten Ausprägungsgrade erfolgt, sondern in diesem Zusammenhang darüber hinaus stets auch ein wertender Abgleich mit dem Inhalt der der Beurteilung jeweils zugrunde liegenden Erkenntnissen (Beurteilungsberichte, Beurteilungsbeiträge, Inspektionsberichte etc.) stattfindet und dieser Abgleich – gerade bei einem in Bezug auf die Ausprägungsgrade gemischten Leistungsbild – den Ausschlag dafür geben kann, ob eine höhere oder aber eine niedrigere Gesamtnote vergeben wird (Bekundung der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung: „gut, weil der Text gut ist“). Denn ohne eine entsprechende – hier fehlende – Begründung, erschließt sich nicht ohne Weiteres, dass und in welcher Weise dieser Abgleich bei der Bildung der Gesamtnote von Relevanz gewesen ist.
Darüber hinaus ist auch kein Ausnahmefall gegeben, in dem eine Begründung für das Gesamturteil entbehrlich ist, weil sich im konkreten Fall die vergebene Note geradezu aufdrängt. Dem Leistungsbild des Klägers fehlt es mit Blick darauf, dass er in zwei der insgesamt sechs (gleichgewichteten) Einzelmerkmale mit dem Ausprägungsgrad „B“ und im Übrigen jeweils mit dem Ausprägungsgrad „C“ bewertet worden ist, an der insoweit erforderlichen Homogenität. Die Vergabe der ihm erteilten Gesamtnote „Erfüllt die Anforderungen in jeder Hinsicht (4)“ drängt sich daher – gerade auch vor dem Hintergrund der Verwendung abgestufter Bewertungsskalen – keinesfalls als einzig in Betracht kommende Möglichkeit auf. Dass bei dem in den Einzelmerkmalen erreichten Leistungsbild des Klägers grundsätzlich auch die Vergabe der nächsthöheren Gesamtnote „Übertrifft die Anforderungen (3)“ denkbar gewesen wäre, haben letztlich auch die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, indem sie darauf verwiesen haben, dass eine entsprechende Bewertung der Leistung nicht in Betracht gekommen sei, weil die bei der Gesamtnotenbildung neben den erreichten Ausprägungsgraden zusätzlich zu berücksichtigenden (freitextlichen) Leistungsbeschreibungen in den für den Kläger eingereichten Beurteilungsberichte dem entgegengestanden hätten. Anders gewendet: Bei anderen (besseren) Leistungsbeschreibungen wäre auch bei den vom Kläger erzielten Ausprägungsgraden eine bessere Gesamtnote in Betracht gekommen.
Das von dem Kläger in den Einzelmerkmalen erreichte Leistungsbild rechtfertigt im Übrigen auch keine Herabsetzung der Begründungsanforderungen mit der Folge, dass die in seiner Regelbeurteilungen enthaltene Begründung des Gesamturteils dessen Vergabe bereits ausreichend erläutert. Die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg,
Beschluss vom 29. April 2016 – OVG 7S 3.16 –, juris, Rn. 21,
führt insoweit zu keiner abweichende Bewertung. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat zwar – bei vergleichbarer Struktur der Begründung – eine weitergehende Erläuterung des Gesamturteils „überdurchschnittlich“ (dies entspricht nach der vorliegend noch maßgeblichen Rechtslage der Note „übertrifft die Anforderungen (3)“) in der vorgenannten Entscheidung u.a. wegen eines sehr einheitlichen Leistungsbildes in einem Fall für entbehrlich gehalten, in dem die betroffene Antragstellerin in vier der sechs Einzelmerkmale mit dem Ausprägungsgrad „B“ und im Übrigen jeweils mit dem Ausprägungsgrad „C“ bewertet wurde. Diese rechtliche Bewertung ist auf den vorliegend zu entscheidenden Sachverhalt aber schon deshalb nicht übertragbar, weil das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg seine Einschätzung maßgeblich auch darauf gestützt hat, dass die Vergabe der drittbesten Gesamtnote in dem von ihm entschiedenen Fall mit Blick auf die bezüglich der beiden Spitzennoten in der Beurteilungsrichtlinie des Auswärtigen Amtes vorgesehenen Quotierungsvorgaben (insgesamt maximal 30 % der Vergleichsgruppe) ohne Weiteres nachvollziehbar sei. Derartige Erwägungen greifen vorliegend indes nicht Platz, da entsprechende Quotierungsvorgaben für die hier in Rede stehende Notengrenze „Erfüllt die Anforderungen in jeder Hinsicht (4)“ und „Übertrifft die Anforderungen (3)“ nicht bestanden. Im Übrigen lässt die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg nicht erkennen, dass dort auch der in der hiesigen mündlichen Verhandlung von den Vertretern der Beklagten hervorgehobene Umstand eine Rolle gespielt hätte, dass auch die freitextlichen Ausführungen der Berichterstatter bei der Bildung der Gesamtnote berücksichtigt würden.
Schließlich sind die aufgezeigten Begründungsdefizite des Gesamturteils – wie dargelegt – nach Eröffnung der Beurteilung auch keiner Plausibilisierung mehr zugänglich. Die von der Beklagten in der Berufungsbegründung hinsichtlich des Gesamturteils unternommenen Plausibilisierungsbemühungen sind daher von vornherein unbeachtlich.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Dass die tenorierte Kostenentscheidung auch die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens erfasst, beruht auf einem Versehen, ist aber der Sache nach unschädlich.
IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1, 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
V. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132Abs. 2, 127 BRRG nicht gegeben sind. Es liegt insbesondere keine eine Revisionszulassung rechtfertigende Divergenz zu der Entscheidung des Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg,
Beschluss vom 29. April 2016 – OVG 7 S 3.16 –, juris,
vor (vgl. § 127 Nr. 1 BRRG). Denn mit Blick darauf, dass die Rechtsfehlerhaftigkeit der streitgegenständlichen Regelbeurteilung des Klägers sich aus zwei die vorliegende Entscheidung selbstständig tragenden Gründen ergibt (1. Beurteilung beruht auf unzureichender Tatsachengrundlage; 2. unzureichende Begründung des in der Beurteilung enthaltenen Gesamturteils) und sich die gegenüber der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg abweichende rechtliche Bewertung jedenfalls mit Blick auf den zweiten Begründungsstrang ausschließlich auf die Subsumtion unter einen einheitlich verstandenen abstrakten Rechtssatz bezieht, beruht das vorliegende Urteil nicht auf einer relevanten Divergenz im Sinne der vorgenannten Vorschrift. Vor diesem Hintergrund war die Revision auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 1, 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 75 VwGO
§ 50 Abs. 1 Satz 1 BLV
§ 50 Abs. 1 Satz 2 BLV
§ 50 Abs. 1 Satz 2 BLV
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 50 Abs. 1 BLV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 127 Nr. 1 BRRG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2015, 526
DÖV 2014, 998
15 L 1796/13
1 B 1474/14
1 A 1474/14
1 A 2302/16
2 C 21.16
1 A 1810/08
1 B 384/15
1 B 1469/01
2 A 10.13
6 S 3.12
1 WNB 4.13
6 S 49.11
7 S 3.16
2 A 4.15
2 VR 1.16
2 C 27.14
2 C 27/14
1 B 1514/15