Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-12-09, Aktenzeichen 33 K 6068/10.PVB
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:1209.33K6068.10PVB.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der örtliche Personalrat bei der Erstellung nicht standardisierter Zielvereinbarungstemplates, einschließlich der zentral vorgegebenen Templates, die dezentral verändert werden, die im Bereich der Dienststelle A. – ausgenommen die verselbständigte Außenstelle München – zur Anwendung gelangen sollen, zur Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 9 oder § 76 Abs. 2 Nr. 3 Bundespersonalvertretungsgesetz aufgerufen ist.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Mitbestimmungspflichtigkeit von sog. Zielvereinbarungstemplates, die in das Beurteilungssystem der Bundesagentur für Arbeit eingebunden sind.
Der Antragsteller ist der örtliche Personalrat der A1. B. - und G. (A. ) der Bundesagentur für Arbeit. Bei dieser Dienststelle handelt es sich um eine eigenständige, unmittelbar der Zentrale der Bundesagentur zugeordnete Dienststelle. Die A. hat mehrere Außenstellen im Bundesgebiet, von denen nur eine (München) personalvertretungsrechtlich verselbständigt ist; sämtliche übrigen Außenstellen wie auch die Dienststelle C. bilden personalvertretungsrechtlich eine Dienststelle nach § 6 Abs. 1 BPersVG; die Beschäftigten dieser Dienststelle vertritt der Antragsteller. Zu den Aufgaben der A. zählen insbesondere die Auslandsvermittlung, die Künstlervermittlung sowie die Arbeitsmarktzulassung. Aufgrund ihres besonderen Aufgabengebietes bestehen bei der A. Führungsdienstposten, die ausschließlich in der A. und auch dort zum Teil nur einmalig vorkommen.
Die Bundesagentur setzt als Mittel zur Personalsteuerung sog. Zielvereinbarungen ein. Bei der Zielvereinbarung handelt es sich um eine schriftliche Vereinbarung zwischen der Führungskraft und der Bundesagentur, mit der in Bezug auf den der Führungskraft übertragenen Aufgabenbereich bestimmte Ergebnisse vereinbart werden. Nach den für die Bundesagentur geltenden Beurteilungsrichtlinien (HEGA 02/08- Nr.22 –„Leistungs- und Entwicklungsdialog“) fließt in die Leistungsbeurteilung der bei der Bundesagentur tätigen Führungskräfte das Ergebnis der Zielerreichung als Beurteilungskriterium ein. Der beurteilungsrelevante Zielerreichungsgrad wird auf der Grundlage der getroffenen Zielvereinbarung ermittelt.
Für Führungsdienstposten, die ein vergleichbares Aufgabengebiet haben und in der Verwaltung der Bundesagentur mehrfach vorkommen, werden die Zielvereinbarungen unter Verwendung sog. standardisierter Zielvereinbarungstemplates geschlossen. Bei diesen sog. standardisierten Zielvereinbarungstemplates handelt es sich um einheitliche Zielvorgaben, die zentral durch die Zentrale der Bundesagentur vorgegeben werden (vgl. II Anl 11 Zusammenfassung der HEGA 11/10 – 12.) Die zentral für eine Mehrzahl von Dienstposten vorgegebenen Ziele in den sog. standardisierten Zielvereinbarungstemplates unterliegen nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten der Mitbestimmung des Hauptpersonalrats bei der Zentrale der Bundesagentur. Die Zentrale der Bundesagentur legt die zentral erstellten standardisierten Zielvereinbarungstemplates dem Hauptpersonalrat zur Mitbestimmung hinsichtlich der Zielinhalte, Gewichtung und Messgrößen zur Mitbestimmung vor (vgl. II Anl 11 Zusammenfassung der HEGA 11/10 – 12.)
Zielvereinbarungen mit den Inhabern der Dienstposten, die nur einmal in der Organisation der Bundesagentur für Arbeit vorkommen, werden dezentral in der jeweiligen Dienststelle (vgl. Weisung HEGA 09/09- 20 - Ziff. 3.1.1, jetzt HEGA 11/10 – 12, Ziff. 3.1.1) unter Verwendung eines sog. nicht-standardisierten Zielvereinbarungstemplates geschlossen. In diesem sog. nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplate werden bis zu sechs funktionsspezifische Ziele festgelegt. Die funktionsspezifischen Ziele sind in einem einheitlichen Blanko-Vordruck einzutragen. Das sog. Blanko-Formular wurde dem Hauptpersonalrat zur Mitbestimmung vorgelegt.
Bei der A. bestehen für Dienstposten mit gleichem Aufgabengebiet standardisierte und für Dienstposten, die innerhalb der A. nur einmal vorkommen, nicht standardisierte Zielvereinbarungstemplates. Die standardisierten Zielvereinbarungstemplates haben im Jahre 2010 dem Hauptpersonalrat (HPR) bei der Zentrale der Bundesagentur zur Mitbestimmung vorgelegen.
Unter dem 18.05.2010 forderte der Antragsteller die Beteiligte auf, ihm alle nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplates der A. für das Jahr 2010 zur Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG vorzulegen. Dies lehnte die Beteiligte mit Schreiben vom 07.06.2010 ab. Zur Begründung verwies sie darauf, dass mit dem Hauptpersonalrat vereinbart sei, dass die nicht standardisierten nicht der Personalvertretung vor Ort vorzulegen seien. Mit Schreiben vom 09.07.2010 bekräftigte der Antragsteller gegenüber der Beteiligten seine Rechtssauffassung.
Der Antragsteller hat am 29.09.2010 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem er ein örtliches Mitbestimmungsrecht geltend macht für alle nicht-standardisierten Templates bei der A. , einschließlich der standardisierten Templates, die dezentral von der Beteiligten verändert werden. Zur Begründung trägt er vor, die nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplate unterlägen gem. §§ 75 Abs. 3 Nr. 9, 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG der Mitbestimmung des örtlichen Personalrates, weil sie integraler Bestandteil des Beurteilungssystems der Bundesagentur seien. Es könne keine Rolle spielen, ob die nicht standardisierten Templates im Einzelfall nur einen einzigen Dienstposteninhaber beträfen. Der erforderliche kollektive Bezug sei gegeben, weil die nicht standardisierten Templates nicht für bestimmte Personen, sondern für die jeweiligen Inhaber eines bestimmten Dienstpostens erstellt würden. Diejenigen standardisierten Zielvereinbarungstemplates, die dezentral von der Beteiligten verändert werden würden, unterlägen ebenfalls der Mitbestimmung des örtlichen Personalrates. Die den Zielvereinbarungsprozess regelnde Anweisung HEGA 11/10 -12- überlasse den örtlichen Dienststellen eigene Entscheidungsspielräume. Soweit die örtlichen Dienststellenleiter diese Spielräume ausfüllten, ergäben sich hieraus Mitbestimmungsrechte des örtlichen Personalrates und nicht des HPR. Der Entscheidungsvorschlag FK I der Bundesagentur vom 04.08.2011, verweise darauf, dass die HEGA 11/10 -12- nicht alle Einzelfragen kläre und dass in dezentraler Verantwortung zu entscheiden sei, ob eine standardisierte oder eine freie Zielvereinbarung abgeschlossen werde.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass der örtliche Personalrat bei der Erstellung nicht standardisierter Zielvereinbarungstemplates, einschließlich der zentral vorgegebenen Templates, die dezentral verändert werden, die im Bereich der Dienststelle A. – ausgenommen die verselbständigte Außenstelle München – zur Anwendung gelangen sollen, zur Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 9 oder § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG aufgerufen ist.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Ihrer Auffassung nach fehlt es den nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplates an dem für eine Mitbestimmung erforderlichen kollektiven Bezug. Es liege keine kollektive Regelung im Sinne der Festlegung von Beurteilungskriterien vor. Nicht standardisierten Templates würden Ziele und Messgrößen zugrundegelegt, die individuell nur den einzelnen Dienstposteninhaber beträfen. Standardisierte Zielvereinbarungstemplates unterlägen nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, sondern des HPR bei der Zentrale der Bundesagentur. Standardisierte Templates - auch die für die A. geltenden - würden in der Zentrale erstellt. Bevor die Templates von der Zentrale verbindlich vorgegeben würden, finde zwischen den fachlich zuständigen Bereichen der Zentrale - im Falle der A. dem Bereich SU III – und den Dienststellen ein Abstimmungsprozess statt, in dessen Verlauf in Bezug auf Zielinhalte und Gewichtung Vorschläge gemacht würden. Die Letztentscheidung darüber, ob die Zielvorgaben in die Templates aufgenommen würden, treffe hinsichtlich der geschäftspolitischen Ziele der zuständige Bereich der Zentrale (hier: SU III). Die mitarbeiterorientierten Ziele würden im Bereich Personalorganisation und – entwicklung (POE) der Zentrale festgelegt. Entgegen der Auffassung des Antragstellers aufgrund der HEGA 11/10 – 12- in Bezug auf die standardisierte Festlegung von Zielinhalten keine dezentrale Entscheidungsbefugnis. Soweit es Ziff. 3.2 der HEGA 11/10 – 12 – im Falle eines unterjährigen Dienstpostenwechsels erlaube, in dezentraler Verantwortung darüber zu entscheiden, ob eine standardisierte oder freie Zielvereinbarung abgeschlossen werde, sei dieser Entscheidungsspielraum der Dienststelle für die hier in Streit stehenden Feststellungen ohne Belang. Der Antragsteller begehre nicht die Mitbestimmung beim Abschluss einer Zielvereinbarung, sondern die Mitbestimmung bei der Erstellung der Templates, also der Festlegung von Inhalt und Gewichtung der jeweiligen Ziele. In Bezug auf die Festlegung der Zielinhalte bestehe gerade keine dezentrale Entscheidungsbefugnis.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist begründet.
Der Antragsteller ist als örtlicher Personalrat bei der Erstellung nicht standardisierter Zielvereinbarungstemplates, einschließlich der zentral vorgegebenen Templates, die dezentral verändert werden, die im Bereich der Dienststelle A. – ausgenommen die verselbständigte Außenstelle München – zur Anwendung gelangen sollen, zur Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 9 oder § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG aufgerufen. Nach den genannten Bestimmungen unterliegen Beurteilungsrichtlinien für Arbeitnehmer und Beamte der Mitbestimmung des Personalrats.
Nach der Rechtsprechung des BVerwG liegen Beurteilungsrichtlinien im Sinne der o.g. Mitbestimmungstatbestände vor, wenn allgemeine Regeln weitere Beurteilungskriterien schaffen und auch die Bewertungsmethode im Hinblick auf eine Objektivierung der Beurteilung zur Gewährleistung des Gleichheitssatzes im Einzelnen festlegen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob Maßnahmen dieser Art schriftlich oder mündlich getroffen worden sind. Da eine Beurteilungsrichtlinie nicht in sich abgeschlossen und vollständig sein und auch nicht alle Beurteilungselemente abschließend erfassen muss, sind auch ergänzende Bestimmungen zu einer bereits vorhandenen Beurteilungsrichtlinie mitbestimmungspflichtig, wenn sie mehr als nur erläuternder Natur sind,
BVerwG, Beschluss vom 15.02.1980 – 6 P 84/78 -, juris; Beschlussvom 11.12.1991 – 6 P 20/89 -, juris.
Kennzeichnend für den Begriff der Beurteilungsrichtlinie ist ihre Eigenschaft als allgemein festgelegte Regel, die das Ziel verfolgt, eine gerechte, den gleichen Zugang zu einem öffentlichen Amt gewährleistende Beurteilung sicherzustellen, und zu diesem Zweck von allen Beurteilern als verbindliche Anordnung einer einheitlichen Verfahrensweise und eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes beachtet werden muss. Die Mitbestimmungstatbestände umschreiben demnach beurteilungsrelevante Handlungen und Vorgänge auf der Ebene der verwaltungsinternen (generell-abstrakten) Rechtsetzungsebene, nicht aber Handlungen und Vorgänge der (verwaltungsinternen) Rechtsanwendung. Deshalb besteht bei der Beurteilung eines Beschäftigten im Einzelfall kein Mitbestimmungsrecht des Personalrates,
Altvater/Baden, BPersVG, 7. Aufl. 2011, § 76 Rn. 91 ff.
Die hier in Rede stehenden sog. nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplates, einschließlich der zentral vorgegebenen Templates, die dezentral verändert werden, sind der mitbestimmungspflichtigen generell-abstrakten Rechtsetzungsebene zuzuordnen. Für ihre Zuordnung zur mitbestimmungspflichtigen Rechtsetzungsebene spricht, dass sich die Festlegung der Ziele in den Templates nicht an der einzelnen Person eines Beschäftigten orientiert, sondern an den Anforderungen des jeweiligen Dienstpostens. Die Templates gelten – bei einem Wechsel des Dienstposteninhabers – grundsätzlich auch für dessen Nachfolger. Bei einem Wechsel des Beurteilers während der Geltungsdauer der Zielvereinbarung ist auch der neue Beurteiler an die in dem Zielvereinbarungstemplate festgelegten Ziele gebunden.
Unterliegen somit neben den sog. standardisierten Zielvereinbarungstemplates auch die sog. nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplates gem. § 75 Abs. 3 Nr. 9 und § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung, so ist der Antragsteller als örtlicher Personalrat zuständig für die Mitbestimmung bei der Erstellung der nicht standardisierten Templates, einschließlich derjenigen zentral vorgegebene Templates, die dezentral verändert werden. Denn die Erstellung dieser sog. nicht standardisierten Templates ist nicht Aufgabe der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit, vielmehr ist hierzu die Beteiligte in dezentraler Verantwortung befugt. Die HEGA 11/10 – 12 räumt der örtlichen Dienststelle unter bestimmten dort genannten Voraussetzungen einen eigenen Entscheidungsspielraum ein, soweit es darum geht, für bestimmte Dienstposten anstelle eines standardisierten Zielvereinbarungstemplates eine freie - nicht abschließend standardisierte - Zielvereinbarung zu vereinbaren. Dies ist nach HEGA 11/10 – 12, Ziff. 3.3.1, letzter Absatz etwa dann der Fall, wenn ein Dienstposten in der Bundesagentur für Arbeit nur einmal besteht und deshalb von der Zentrale kein standardisiertes Zielvereinbarungstemplate bereit gestellt wird. Eine eigene Entscheidungsbefugnis der örtlichen Dienststelle besteht auch im Falle eines unterjährigen Dienstpostenwechsels. Bei einem unterjährigen Dienstpostenwechsel soll nach HEGA 11/10 – 12, Ziff. 3.2, 6. Absatz „in dezentraler Verantwortung“ entschieden werden, ob mit dem Beschäftigten eine standardisierte oder eine freie Zielvereinbarung abgeschlossen wird. Im Übrigen räumt die HEGA 11/10 -12 in Ziff. 3.3.1, vorletzter Absatz der örtlichen Dienststelle auch insofern einen Entscheidungsspielraum ein, als sie ihr für den Fall, dass das für den Dienstposten geltende zentrale Zielvereinbarungstemplate mehr als 6 Zielgrößen umfasst, eine Auswahl unter den mehr als 6 zentral vorgegebenen Zielgrößen vorzunehmen hat. Soweit die oben genannten Befugnisse der örtlichen Dienststelle reichen, sind die Entscheidungen über den Inhalt der sog. nicht standardisierten Zielvereinbarungstemplates, einschließlich der zentralen Templates, die dezentral verändert werden, dem örtlichen Dienststellenleiter zuzurechnen, mit der Folge, dass hierüber die örtliche Personalvertretung zur Mitbestimmung aufgerufen ist.
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 75 Abs. 3 Nr. 9, 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG
§ 6 Abs. 1 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG
§ 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: 6 P 84/78
6 P 20/89