Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-17, Aktenzeichen 10 K 3478/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0417.10K3478.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger leistet seit dem 1. Juli 1999 als Soldat auf Zeit Dienst auf der xxxxxxxxxxxxxx in xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx. Im Hinblick auf den Unterschied zwischen der Kaufkraft des Dollar und der Kaufkraft der Deutschen Mark (seit dem 1. Januar 2002 des Euro) am Dienstort erhält er einen monatlichen Zuschlag auf seine Dienstbezüge, welcher ab dem 1. August 2000 30 % der für die Berechnung dieses Ausgleichs maßgeblichen Bezugsgröße (65 % der Inlandsdienstbezüge nebst Auslandszuschlag, ggf. Urlaubsgeld/Sonder-zuwendung sowie Auslandskinderzuschlag) betrug.
Mit Schreiben vom 16. Januar 2001 beantragte der Kläger bei der damaligen xxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx die Zahlung eines höheren Kaufkraftausgleichs mit der Begründung, der ihm gewährte Kaufkraftausgleich werde dem zunehmenden Kaufkraftschwund der DM in den USA und insbesondere "den tatsächlichen finanziellen Gegebenheiten vor Ort" nicht gerecht.
Diesen Antrag lehnte die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx mit Bescheid vom 6. Februar 2001 ab. Die gegen diese Entscheidung erhobene Beschwerde des Klägers wurde durch Beschwerdebescheid der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 15. Mai 2001 zurückgewiesen.
Der Kläger hat am 25. Juni 2001 Klage erhoben, mit der er seine Forderung nach einem höheren Kaufkraftausgleich weiterverfolgt. Zur Begründung seines Begehrens hat er im Verlauf des Verfahrens im Wesentlichen Folgendes geltend gemacht:
Nach den vom Statistischen Bundesamt ermittelten Daten erhalte man in den USA, bezogen auf die Stadt Washington, für einen Euro lediglich Waren und Dienstleistungen im Gegenwert von 70 Cent. Dem werde der nach wie vor in Höhe von 30 % gewährte Kaufkraftausgleich auf den ersten Blick zwar gerecht; die Verhältnisse in der Gegend, in der sich die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx befinde, seien jedoch andere als die in Washington. Die dünne Besiedlung einerseits und die auf Grund zahlreicher Sehenswürdigkeiten in der Umgebung von xxxxxxxx erheblichen Touristenströme andererseits hätten ein höheres Preisniveau zur Folge, welches mit dem gewährten Kaufkraftausgleich von 30 % nicht abgedeckt werden könne.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der xxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxx vom 6. Februar 2001 und des Beschwerdebescheides derselben Behörde vom 15. Mai 2001 zu verpflichten, über seinen Antrag vom 16. Januar 2001, ihm einen höheren als den tatsächlich gezahlten Kaufkraftausgleich von 30 % zu gewähren, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie beruft sich im Wesentlichen darauf, bei der Festsetzung des Kaufkraftausgleichs nicht auf die örtlichen Verhältnisse in jedem einzelnen Dienstort Rücksicht nehmen zu müssen, sondern jeweils für größere Gebiete insoweit zu einer Pauschalierung berechtigt zu sein. Die Ermittlung des Kaufkraftausgleichs im vorliegenden Fall sei - was die Preisermittlung in den USA betreffe - örtlich differenziert nach Amtsbezirken vorgenommen worden. Dabei habe sich für den Amtsbezirk xxxxxxx, in dem sich die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx befinde, der als angemessen anzusehende Kaufkraftausgleich von 30 % ergeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den von ihm am 16. Januar 2001 beantragten höheren Kaufkraftausgleich.
Gemäß § 7 Satz 1 BBesG ist in den Fällen, in denen ein Beamter, Richter oder Soldat seinen dienstlichen Wohnsitz in einem fremden Währungsgebiet hat und über seine Bezüge in der Währung dieses Gebietes verfügen muss, ein Unterschied zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark (jetzt des Euro) durch Zu- oder Abschläge auszugleichen (Kaufkraftausgleich). Neben dieser, dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung (vgl. § 2 BBesG) folgend, normativen Begründung des Anspruchs auf kaufkraftentsprechende Bezüge ergibt sich aus § 54 BBesG unmittelbar von Gesetzes wegen auch die Bezugsgröße für die Berechnung des Kaufkraftausgleichs, welche im Falle des der Besoldungsgruppe A 7 angehörenden Klägers 65 % der Dienstbezüge nach § 52 BBesG beträgt (vgl. § 54 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2). Demgegenüber ist die Festlegung der Höhe des jeweiligen Kaufkraftausgleichs gemäß §§ 7 Satz 2, 54 Abs. 1 Satz 1 ministerieller Bestimmung überlassen: Der Kaufkraftausgleich wird vom Bundesminister des Auswärtigen im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern und dem Bundesminister der Finanzen, hinsichtlich der Bundeswehrdienstorte im Ausland auch im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung, geregelt.
An die entsprechende Regelung durch die Exekutive sind alle mit der Zahlung von Dienstbezügen befassten Dienststellen gebunden. Deshalb ist der Kläger sowohl in dem seinen Antrag auf Gewährung eines höheren Kaufkraftausgleichs ablehnenden Ausgangsbescheid als auch im anschließenden Beschwerdeverfahren seitens der damaligen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx zu Recht darauf hingewiesen worden, dass die mit der Zahlbarmachung seiner Dienstbezüge befasste Behörde keine Möglichkeit habe, ihm einen höheren als den bereits gewährten Kaufkraftausgleich zuzustehen.
Nachprüfbar ist die oberstbehördliche Festlegung des Umfangs des besoldungsrechtlichen Kaufkraftausgleichs allerdings im Rahmen des vorliegenden Verwaltungsrechtsstreits, wobei eine gerichtliche Kontrolle insoweit jedoch nur eingeschränkt stattfinden kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 2 C 24/94 -, BVerwGE, 99, 355.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang Folgendes ausgeführt:
"Die Bedeutung der §§ 7 Satz 2, 54 Satz 1 BBesG erschöpft sich nicht in einer Kompetenz- und Verfahrensregelung. Vielmehr ist dem Bundesminister des Innern eine Einschätzungsermächtigung bei der Bestimmung und Anwendung der Methode, nach der Kaufkraftunterschiede ermittelt werden, und eine Befugnis zur Generalisierung und Pauschalierung bei der Festsetzung der Höhe des Kaufkraftausgleichs eingeräumt. Diese Prärogativen ergeben sich daraus, dass sich die Kaufkraft einer Währung wie auch der Unterschied der Kaufkraft verschiedener Währungen einer rein emphirischen Bestimmung entziehen. Die Kaufkraft einer Währung stellt keine "Tatsache" in dem Sinne dar, dass sie unter sorgfältiger Beachtung bestimmter methodischer Regeln exakt oder nach Maßgabe der von dem Messverfahren erzielten Genauigkeit nur annähernd objektiv bestimmt werden kann. Vielmehr verlangen die in Betracht kommenden Methoden zur Ermittlung von Kaufkraftunterschieden zahlreiche Wertungen - wie z.B. die Festlegung eines "Warenkorbes" hinsichtlich der Auswahl der Güterkombination, der Auswahl des Gewichtungschemas und der Auswahl der Preisrepräsentanten nach Güterart, Qualität und Verkaufsstelle bei Anwendung der Methode des Preisvergleichs (vgl. dazu auch BTDrucks 7/1906 S 79, Begründung der Bundesregierung zu § 7) -, die einer präzisen Tatsachenfeststellung wie auch einer rechtlichen Erkenntnis kaum zugänglich sind. Diesen Gegebenheiten hat der Gesetzgeber Rechnung getragen und dem Bundesminister des Innern die Befugnis eingeräumt, den Kaufkraftausgleich zu "regeln". Bereits nach § 2 Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 18. Dezember 1963 (BGBl. I S. 917), wonach der Bundesminister des Innern "bestimmte", inwieweit die Kaufkraft der Dienstbezüge durch Zu- oder Abschläge sicherzustellen ist, war diesem "eine gewissen Freiheit in der Auswahl der Berechnungsmethode" und die Möglichkeit "der Pauschalierung" eingeräumt (BVerwGE 38, 139 [141 f.]). Durch die Neufassung der Vorschrift über den Kaufkraftausgleich sollten diese Befugnisse nicht eingeschränkt (vgl. BTDrucks 7/1906 a.a.O.), sondern - insbesondere durch Verwendung des Begriffs "regeln" an Stelle von "bestimmen" - besonders herausgestellt werden (Clemens/Millack, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: November 1994, § 7 BBesG Anm. 2.3 und 3 a; vgl. auch Schwegmann/Summer Bundesbesoldungsgesetz, Stand: Januar 1995, § 7 BBesG Rn. 11). Diese besondere Regelungskompetenz des Bundesministers des Innern ist im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zu respektieren."
Die vom Gericht vorzunehmende Prüfung, ob der Kaufkraftausgleich der Höhe nach rechtmäßig festgesetzt ist, kann sich nach alledem nur darauf erstrecken, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen beachtet worden sind (1.), ob die Regelung des Kaufkraftausgleichs verfahrensfehlerfrei erfolgt ist (2.) und ob bei der Ermittlung von Kaufkraftunterschieden und bei der Pauschalierung des Kaufkraftausgleichs unsachgemäße Erwägungen angestellt worden sind (3.). Im vorliegenden Fall ergeben sich hierbei keine Beanstandungen, die es rechtfertigen könnten, die Beklagte zu verpflichten, für die Gewährung eines höheren Kaufkraftausgleichs Sorge zu tragen.
1. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs nicht zutreffend erkannt hat, sind nicht ersichtlich. § 7 bezieht den Kaufkraftausgleich auf den Unterschied zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark bzw. nunmehr des Euro. Der Begriff "Kaufkraft" bezeichnet die Menge von Gütern, die für eine bestimmte Geldsumme eintauscht werden kann. Kaufkraftunterschiede bestehen dann, wenn die Wechselkurse zwischen zwei Währungen nicht mit der jeweiligen Binnenkaufkraft übereinstimmen und für den Erwerb der gleichen Mengen Güter gleicher Qualität in dem einen Währungsgebiet eine höhere Geldsumme aufgewendet werden muss als in dem anderen. Ist die Kaufkraft der Deutschen Mark höher als die der fremden Währung, wird ein Ausgleich durch Abschlag vorgenommen; tritt ein Kaufkraftverlust ein, erfolgt der Ausgleich durch Zuschlag. Da der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass auch diejenigen, die über ihre Bezüge in fremder Währung verfügen müssen, durchschnittlich etwa 40 % der Dienstbezüge für Ausgaben im Inland verwenden (BTDrucks 7/1906 S 89, Begründung der Bundesregierung), bezieht § 54 BBesG den Kaufkraftausgleich grundsätzlich auf 60 % der Dienstbezüge (Abs. 1 Satz 2); abweichend hiervon werden der Berechnung des Kaufkraftzuschlages von Beamten und Soldaten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 65 % zu Grunde gelegt (Abs. 2 Satz 1). Die Beklagte ist von dem dargelegten normativen Begriff der Kaufkraft ausgegangen, hat eine Relation zwischen der Kaufkraft der Deutschen Mark und des US-Dollars gebildet und nach diesem Faktor 65 % der Dienstbezüge des Klägers ausgeglichen.
2.
3. Gemäß §§ 7, 54 BBesG wird der Kaufkraftausgleich vom Bundesminister des Innern im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und dem Auswärtigen Amt, hinsichtlich der Bundeswehrdienstorte im Ausland auch im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung, geregelt. Das gesetzlich geforderte Benehmen ist durch eine Abstimmung zwischen den beteiligten Ressorts herzustellen. Ein Einvernehmen braucht nicht erzielt zu werden. Die Verfahrensbestimmung erfasst sowohl die Grundsätze für die Ermittlung von Kaufkraftunterschieden als auch die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs,
4.
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 2 C 24/94 -, a.a.O..
Wie sich aus den von der Beklagten im zeitgleich verhandelten Parallelverfahren 10 K 3478/01 vorgelegten Unterlagen ergibt, ist die hier streitige Festsetzung des Kaufkraftausgleichs auf der Grundlage einer zwischen dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium der Verteidigung geschlossenen Vereinbarung vom 1. September 1998 erfolgt. Danach wird der Kaufkraftausgleich anhand vom Statistischen Bundesamt ermittelter Teuerungsziffern vom Auswärtigen Amt - nach Herstellung des Einvernehmens mit den an der Auslandsbesoldung beteiligten Ressorts (BMF, BMVg, BMI) - festgesetzt. Das Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern gilt als hergestellt, wenn dem Vorschlag des Statistischen Bundesamts zur Änderung des Kaufkraftausgleichs durch das Auswärtige Amt entsprochen wird. In einem Land mit mehreren Dienstorten soll möglichst für jeden Dienstort durch einen Preisbericht oder eine örtliche Preiserhebung eine eigene Teuerungsziffer berechnet werden. Das geschieht durch eine Vollerhebung (i.d.R. am Dienstort der Botschaft) und durch Erhebungen mit einem verkürzten Warenkorb durch die konsularische/n Vertretung/en. Über die vom Statistischen Bundesamt vorzuschlagenden örtlichen Differenzierungen nach Auswertung der Preisberichte stellen die Ressorts Einvernehmen her. Schließlich erfolgt die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs auf einen durch 5 ohne Rest teilbaren Vomhundertsatz. Dass im vorliegenden Fall nicht nach diesen, vom Gericht nicht zu beanstandenden Verfahrensregeln vorgegangen worden sein könnte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere hat die Beklagte die vom Kläger geforderten örtlichen Differenzierungen bei der Ermittlung des Kraufkraftunterschiedes berücksichtigt, indem sie die Preisermittlungen jeweils "amtsbezirksbezogen" vorgenommen hat. Die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx gehört zum Amtsbezirk xxxxxxx, für den allein in der Zeit vom 1. Februar 2000 bis zum 1. Dezember 2001 fünfmal eine Überprüfung des Kaufkraftausgleichs stattgefunden hat, nämlich zum 1. August 2000, 1. Februar 2001, 1. April 2001, 1. November 2001 und 1. Dezember 2001. Schon daraus ergibt sich das Bemühen um eine ständige Aktualisierung des für erforderlich gehaltenen Kaufkraftausgleichs.
5. Dass die Ermittlung der Kaufkraftunterschiede durch unsachgemäße Erwägungen beeinflusst worden sein könnte, ist schließlich ebenfalls nicht ersichtlich. Ein entsprechender Verdacht lässt sich insbesondere nicht aus der Behauptung des Klägers, der für seinen Auslandsdienstort festgestellte Kaufkraftausgleich orientiere sich an einem Vergleich der Verhältnisse in Bonn und Washington, herleiten, denn dies trifft - wie bereits dargelegt - im vorliegenden Fall nicht zu.
6.
Nach alledem war die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 ergebenden Kostenfolge abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 Satz 2, 54 Satz 1 BBesG
§§ 7, 54 BBesG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 2 BBesG
§ 54 BBesG
§ 7 BBesG
§ 7 Satz 1 BBesG
§ 2 Abs. 2 BBesG
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 38, 139
2 C 24/94
10 K 3478/01