Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-30, Aktenzeichen 20 L 802/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2021:0430.20L802.21.00

Tenor:
1. Soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller zu zwei Dritteln, die Antragsgegnerin zu einem Drittel.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Der noch anhängig gebliebene Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Klage gegen Ziffer 1 des Bescheids vom 27.04.2021 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 29.04.2021 anzuordnen,
ist unbegründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn wie hier eine behördliche Maßnahme kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG. In der Sache hat das Gericht bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Vollziehungs- und das private Aussetzungsinteresse gegeneinander abzuwägen und dabei die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Während bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit des Rechtsbehelfs ein schutzwürdiges Aussetzungsinteresse nicht in Betracht kommt, besteht umgekehrt kein öffentliches Interesse am Vollzug einer offensichtlich rechtswidrigen Verfügung. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs nicht abschätzen, ist eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der aufschiebenden Wirkung und dem allgemeinen öffentlichen Interesse bzw. dem privaten Interesse sonstiger Beteiligter am Vollzug vorzunehmen. Im Rahmen dieser Abwägung ist auch eine gesetzgeberische Grundentscheidung (für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung) in den Blick zu nehmen.
Bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes für die Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung, mit der dem Antragsteller die Durchführung eines Aufzugs mit mehr als 15 Personen untersagt worden ist.
Die von der Antragsgegnerin auf Grundlage von § 16a Abs. 1 S. 2 CoronaSchVO NRW i. V. m. § 28 Abs. 1 S. 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG im Ermessenswege verfügte Anordnung muss unter Infektionsschutzgesichtspunkten notwendig sein. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden. Dazu zählt grundsätzlich auch die Durchführung einer Versammlung als ortsfeste Kundgebung anstatt als Aufzug oder die Verlegung an einen aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vorzugswürdigen Alternativstandort. In Betracht kommen namentlich auch Auflagen, die – wie hier – eine Beschränkung der Teilnehmer*innenzahl vorsehen, um eine Unterschreitung notwendiger Mindestabstände zu verhindern, zu der es aufgrund der Dynamiken in einer großen Menschenmenge oder des Zuschnitts und Charakters einer Versammlung im Einzelfall selbst dann kommen kann, wenn bezogen auf die erwartete Teilnehmer*innenzahl eine rein rechnerisch hinreichend groß bemessene Versammlungsfläche zur Verfügung steht.
Vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.08.2020 – 1 BvQ 94/20 – juris Rn. 16; OVG NRW, Beschl. v. 09.03.2021 – 15 B 339/21 – juris Rn. 6.
Unter Berücksichtigung der für die vorliegende Entscheidung zur Verfügung stehenden Kürze der Zeit ist die hier vorgenommene zahlenmäßige Begrenzung für den Aufzug am 01.05.2021 auf 15 Teilnehmer*innen gemessen an den vorstehenden Kriterien voraussichtlich nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt die gegenwärtig nicht mehr exponentielle, aber seit längerer Zeit auf einem hohen Stand befindliche Entwicklung des Infektionsgeschehens auf dem Gebiet der Stadt Köln, die unter den 14 größten Städten der Bundesrepublik am vergangenen Montag die höchste Inzidenz aufwies, die von Versammlungen mit zahlreichen Teilnehmer*innen ausgehenden Infektionsgefahren auch für unbeteiligte Dritte und die zuletzt gesammelten Erfahrungen mit Aufzügen. Insbesondere ein vom Verwaltungsgericht Köln entgegen der Stadt Köln als zulässig bewerteter Aufzug am 21.04.2021, an dem 150 – 200 Teilnehmer*innen im Wesentlichen auf den besonders breiten Straßen zwischen Neumarkt, Rudolfplatz und Friesenplatz teilnahmen, hat die Antragsgegnerin zum Anlass genommen, die Einhaltung des Mindestabstands durch Teilnehmer*innen eines Aufzugs dieser Größe grundsätzlich in Zweifel zu ziehen. Diese Bewertung ist aus Sicht der Kammer nachvollziehbar, voraussichtlich verallgemeinerungsfähig und sachlich begründet. Die Veranstalter der Versammlung hatten die Einhaltung der Coronaschutzmaßnahmen für ihre Kundgebung am Neumarkt und den anschließenden Aufzug ausdrücklich und allem Anschein nach ernsthaft umsetzen wollen und dies auch von den Teilnehmer*innen eingefordert. Für die Zeit der Kundgebung wurden die Regeln offenbar eingehalten. Während des anschließenden Aufzugs kam es zu mehrfachen Verstößen, wie sie in dem Bescheid vom 27.04.2021 beschrieben sind (Seiten 4 unten und 5 oben des amtlichen Abdrucks). Verlaufsberichte der Polizei vom 21. und 22.04.2021, die zum Vorgang genommen wurden und den Beteiligten bekannt sind, bestätigen die Beobachtungen. Gleiches ergibt sich aus dem Bildmaterial, welches der Veranstalter selbst im Internet veröffentlicht hat,
vgl. „E-Mail-Adresse01“
Diese Beobachtungen rechtfertigen die allgemeine Vermutung, dass auch um Einhaltung der Schutzmaßnahmen ernsthaft bemühte Versammlungsteilnehmer*innen es nicht verhindern können, dass aufgrund unvermeidbarer Vorkommnisse gegen die Abstandsregeln nicht nur vereinzelt verstoßen wird. Derartige Vorkommnisse sind etwa verkehrliche Unregelmäßigkeiten wie Hindernisse auf der Straße (Verkehrsinseln, Masten, Ampelanlagen u.ä.), das Abbiegen des Aufzugs an Kreuzungen, der ungeplante Halt eines Teils des Aufzugs wegen Kontakten mit Passant*innen, die Rücksichtnahme auf Noteinsätze und vergleichbare Vorkommnisse.
Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung, einen nur kleinen Aufzug zuzulassen, voraussichtlich eine sachgemäße Abwägung dieser Aspekte unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Nachdem aus Infektionsschutzgründen (insbesondere zur Einhaltung des Mindestabstands) eine vollständige Untersagung eines Aufzugs nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig ist, erfordert die Zulassung eines Aufzugs abgesicherte Vorkehrungen zur Einhaltung der Infektionsschutzregelungen. Eine solche Beschränkung ist im Verhältnis zur Anordnung einer ortsfesten Kundgebung als ausreichend und damit als verhältnismäßig einzustufen. Hinzu kommt, dass bei der Nutzung einer geeigneten Strecke keine hinreichend verdichteten Anhaltspunkte für zu erwartende Verstöße gegen das Abstandsgebot bestehen, solange die Zahl der Versammlungsteilnehmer gering ist. Dies gilt trotz der Tatsache, dass ein mobiler Aufzug über eine längere Strecke ein dynamisches Geschehen ist; ein solcher bewegt sich nicht linear-gleichmäßig – gleichsam an einer „Perlenschnur“ –“, sondern ist regelmäßig (unerwarteten) Stockungen, Beschleunigungen und Verschiebungen innerhalb der Gruppe der Versammlungsteilnehmenden, je nach ihrem individuellen Gehtempo bzw. der Entwicklung des Versammlungsverlaufs, unterworfen.
Vgl. OVG NRW, a.a.O. Rn. 14 m.w.N.
Im vorliegenden Fall kann unter den gegebenen Umständen und unter Berücksichtigung der zugelassenen Teilnehmer*innenzahl von 15 Personen noch von einem Versammlungsgeschehen ausgegangen werden, bei dem sich der gebotene Abstand absehbar hinreichend sicher einhalten lässt. Es liegen nach den Verläufen der von dem Antragsteller bislang durchgeführten Versammlungen keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür vor, dass sich der Antragsteller bzw. die von ihm mobilisierten Versammlungsteilnehmer*innen nicht an das Mindestabstandsgebot oder sonstige für den Infektionsschutz notwendige Maßnahmen halten werden. Insbesondere hat der Antragsteller explizit erklärt, dass Mindestabstände strikt einzuhalten seien und die Teilnehmenden (FFP2-)Masken tragen müssten.
Die Kammer geht weiter davon aus, dass die Versammlung zwar im Freien stattfindet, eine Infektionsgefahr bei Unterschreitung des Mindestabstands aber gleichwohl besteht. Bei Unterschreitung des Mindestabstands und dem für eine Versammlung typischen Skandieren von Parolen oder bei lautem Schreien und Singen spricht Überwiegendes für eine ernstzunehmende Übertragungswahrscheinlichkeit. Übertragungen im Außenbereich kommen nach der Bewertung des Robert-Koch-Instituts insgesamt selten vor und haben einen geringen Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen. Bei Wahrung des Mindestabstandes sei die Übertragungswahrscheinlichkeit im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung sehr gering.
Vgl.: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=5F6C8179C24601A9D5D0D9B98E898F4D.internet092?nn=13490888#doc13776792bodyText2
Aufzüge haben jedoch die Eigenart, dass der Mindestabstand aus den oben genannten Gründen eben nicht immer gewahrt werden kann und mit Unterschreitungen sicher zu rechnen ist.
Im Übrigen war zu berücksichtigen, dass am vorgegebenen Aufzugsweg mit Personenverkehr zu den Haltestellen des ÖPNV, die ihrerseits Verkehrsknotenpunkte darstellen, zu rechnen ist. Aufgrund der Breite der in Rede stehenden Straßen – die für die Durchführung des Aufzugs voraussichtlich für den Fahrzeugverkehr zumindest teilweise gesperrt werden müssen – ist jedoch von einer ausreichenden räumlichen Trennung der Teilnehmenden zu Passant*innen auszugehen. Dies gilt jedenfalls bei der vom Antragsteller beabsichtigten Fortbewegungsweise, bei der eine Unterteilung des Aufzugs in Zweier- oder Dreierreihen beabsichtigt ist. Hinzu kommt der Einsatz von 1 Ordner*innen je 10 Teilnehmer*innen, also zwei für den Aufzug. Diese gegenüber Versammlungen außerhalb der Pandemie hohe Zahl von Ordnungskräften kann zudem voraussichtlich der Gefahr begegnen, dass sich dem Aufzug spontan weitere Personen anschließen und die vorgeschriebene Teilnehmer*innenzahl in der Folge überschritten wird.
Soweit sich der Aufzug auf der Venloer Straße bis hin zum Friesenplatz bewegen soll, wird die Reduzierung der Teilnehmer*innenzahl zusätzlich gerechtfertigt. Dieser Straßenabschnitt ist wesentlich enger als die anderen vorgesehenen Straßen (einspurig) und zudem derzeit durch Baustellen am Friesenplatz und im weiteren Verlauf im Bereich vor dem Stadtgarten zusätzlich verengt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, soweit über den Antrag streitig entschieden worden ist. Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtstreits folgt sie aus § 161 Abs. 2 S. 1 VwGO. Danach ist über diesen Teil der Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Ausgehend davon sind die Kosten insoweit der Antragsgegnerin aufzuerlegen, weil sie dem Antrag des Antragstellers entgegengekommen ist. Die Kammer geht davon aus, dass der Zulassung eines Aufzugs trotz der geringen Personenzahl ein entsprechendes Gewicht zukommt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und entspricht im Hinblick auf die faktische Vorwegnahme der Hauptsache dem in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren anzusetzenden Betrag.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 55a VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 16a Abs. 1 S. 2 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 BvQ 94/20
15 B 339/21