Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-10, Aktenzeichen 4 K 5765/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2015:0610.4K5765.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens „Rathausplatz“.
Der Rathausplatz in Köln liegt zentral in der sog. „Archäologischen Zone“, einem etwa 10.000 m² großen archäologischen Ausgrabungsareal, das für die Römerzeit, die jüdische Geschichte und das Mittelalter in Köln relevant ist. Auf dem Rathausplatz, der nach den Zerstörungen im Zweiten Weltkrieg nicht mehr bebaut worden ist, soll nach den Planungen des Rates der Beklagten ein Museum für die jüdische Geschichte der Stadt errichtet werden. Bereits im Jahr 2000 fasste der Rat der Beklagten den Beschluss zu einer Untersuchung möglicher Standorte für ein „Haus und Museum der Jüdischen Kultur“ in Köln. In dem Ratsbeschluss vom 18. Mai 2006 wurde der Rathausplatz aufgrund der Ergebnisse des Expertenhearings zur Standortuntersuchung als einzig möglicher Standort für den Bau eines Hauses und Museums der jüdischen Kultur bestimmt. Ferner wurde die vollständige Kostenübernahme für Investitionen und Betriebskosten durch den Förderverein beschlossen. Zudem strebte der Rat der Beklagten die Realisierung im Zusammenhang mit der „Archäologischen Zone“ an.
Nach Abschluss eines Architektenwettbewerbs, aus dem das Büro X. I. M. und I1. aus T. als Sieger hervorging, fasste der Rat der Beklagten am 28. August 2008 folgenden Beschluss:
„1. Der Rat beauftragt die Verwaltung mit der Entwurfsplanung für die Archäologische Zone und das Jüdische Museum Köln. Mit der Objektplanung ist der erste Preisträger des Realisierungswettbewerbs, das Büro X. , I. , M. und I1. , T. , zu beauftragen.
2. ...
3. ...
4. Die überarbeitete Entwurfsplanung einschließlich der geprüften Kostenberechnung ist dem Rat zur Beschlussfassung über die Realisierung (Baubeschluss) vorzulegen. ..
5. Die Verwaltung wird beauftragt, auf der Grundlage der verabschiedeten Entwurfsplanung Förderanträge beim Land NRW zur Erlangung von Städtebauförderungsmitteln für die Archäologische Zone im Zuge der Regionale 2010 zu stellen.
6. ...
7. Die Planungskosten für das Jüdische Museum sind von der Stiftung Haus und Museum der jüdischen Kultur zu erstatten. Die Stiftung Haus und Museum der jüdischen Kultur wird aufgefordert, umgehend die Akquisition von Mitteln für Errichtung und Betrieb des Jüdischen Museums fortzuführen und eine auskömmliche Finanzierung für den Bau und Betrieb des Jüdischen Museums nachzuweisen. ...
8. Der Beschluss des Rates vom 18.05.2006, dass aufgrund der Ergebnisse des Expertenhearings zur Standortuntersuchung vom 26.01.2001 der Rathausplatz wegen der Authentizität des Ortes der einzig mögliche Standort für ein Jüdisches Museum Köln ist, wird bekräftigt.
9. ...“
Nachdem die Gesellschaft zur Förderung eines Hauses und Museums der jüdischen Kultur der Beklagten im Juli 2009 mitgeteilt hatte, dass sie von der Finanzierung des Museumsbaus und dessen Betrieb Abstand nehmen müsse, beschloss der Rat der Beklagten am 10. September 2009 in Abänderung seines Planungsauftrags vom 28. August 2008 die Überarbeitung der bisherigen Planung. Es war u.a. vorgesehen, den Baukörper zugunsten eines großzügigeren Platzes vor dem benachbart liegenden Wallraf-Richartz-Museum & Fondation Corboud zu reduzieren. Dem Architekturbüro sollte ferner aufgegeben werden, den Siegerentwurf entsprechend weiter zu entwickeln. Die so überarbeitete Entwurfsplanung einschließlich einer geprüften Kostenberechnung sollte dem Rat sodann zur Beschlussfassung über die Realisierung (Baubeschluss) vorgelegt werden. Ferner wurde die Verwaltung beauftragt, auf der Grundlage der verabschiedeten Entwurfsplanung Förderanträge zur Erlangung von Städtebauförderungsmitteln für die „Archäologische Zone“ im Zuge der Regionale 2010 zu stellen.
Im November 2009 stellte der Landesbauminister eine Städtebauförderung der „Archäologischen Zone“ in Höhe von bis zu 14,3 Millionen Euro in Aussicht.
Am 13. April 2010 beschloss der Rat u.a., die Verwaltung vorbehaltlich der rechtsverbindlichen Zusage von Fördermitteln in Höhe von 35,932 Millionen Euro mit der Ausführung des Gebäudes auf der Grundlage der Entwurfsplanung zu beauftragen.
In seiner öffentlichen Sitzung am 14. Juli 2011 lehnte der Rat den Änderungsantrag der CDU-Fraktion zu TOP 10.19 „Archäologische Zone und Jüdisches Museum“ ab. Dieser lautete:
„1. Der Rat der Stadt Köln nimmt zur Kenntnis, dass die Gesamtfinanzierung für die Maßnahmen Archäologische Zone und Jüdisches Museum nicht gesichert ist.
2. In Abänderung seines Beschlusses vom 13.04.2010 beauftragt der Rat die Verwaltung, die Planungen für die Bebauung des Rathausplatzes auf die notwendigen Schutzbauten für die Archäologische Zone zu beschränken.
3. Zu diesem Zweck wird ein Ideenwettbewerb durchgeführt, um die bedeutenden Funde aus der Römerzeit, dem Mittelalter einschließlich der Jüdischen Geschichte bis hin zum neuzeitlichen Stadtquartier angemessen präsentieren zu können, wobei der bereits beschlossene finanzielle Rahmen (14,3 Millionen bewilligte Städtebauförderungsmittel für die Archäologische Zone sowie 12 Millionen Eigenanteil) einzuhalten ist. ...
4. Für die außerhalb des Ratskellers, Praetoriums und der Archäologischen Zone auszustellenden Exponate sind alternative Vorschläge anstelle eines Neubaus auf dem Rathausplatz zu erarbeiten.“
Stattdessen fasste der Rat unter TOP 10.19 den folgenden Beschluss:
„1. ...
2. In Abänderung seines Beschlusses vom 13.4.2010 beauftragt der Rat die Verwaltung mit der Ausführung der Archäologischen Zone und des Jüdischen Museums auf der Grundlage der Entwurfsplanung vorbehaltlich der rechtsverbindlichen Zusage von Städtebauförderungsmitteln in Höhe von 14.300.000 Euro.
Um das bedeutende Projekt von nationalem Rang dennoch zu realisieren und die Auflage des Fördermittelgebers, die Gesamtfinanzierung von Archäologischer Zone und Jüdischem Museum im Frühjahr 2011 nachzuweisen, zu erfüllen, beschließt der Rat die Erhöhung des bislang veranschlagten städtischen Eigenanteils um 25.383.000 Euro. Der städtische Eigenanteil beträgt nunmehr 37.473.000 Euro statt bisher 12.090.000 Euro.
4. ...
5. ...
6. Um weiteren Zeitverzug zu vermeiden, wird die Verwaltung ermächtigt, bereits vor der rechtsverbindlichen Zusage von Städtebauförderungsmitteln die Teilmaßnahme „Baufeldfreimachung“ (Kosten 3.900.000 Euro) zu realisieren. Die Verwaltung wird beauftragt, für die Durchführung dieser Teilmaßnahme beim Fördermittelgeber die Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns zu beantragen.
7. ...“
Mit Schreiben vom 12. November 2013 zeigte der Kläger zu 1. auch im Namen der Kläger zu 2. und 3. gegenüber dem Oberbürgermeister der Beklagten das Bürgerbegehren „Rathausplatz“ an. Unter dem 20. Januar 2014 übersandte der Kläger zu 1. der Beklagten ein Muster der Unterschriftenliste.
Mit Schreiben vom 7. Februar 2014 wies die Beklagte die Kläger darauf hin, dass das Bürgerbegehren wegen Verfristung unzulässig sei. Bei dem Bürgerbegehren handele es sich um ein sogenanntes kassatorisches Bürgerbegehren. Es verfolge das Ziel, eine Alternative zum Weiterplanungs- und Baubeschluss vom 14. Juli 2011 zu realisieren. Deshalb hätte das Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW binnen drei Monaten nach dem Sitzungstag eingereicht werden müssen. Dies sei nicht geschehen.
Unter dem 10. Februar 2014 widersprachen die Kläger der Einordnung des Beschlusses vom 14. Juli 2011 als Baubeschluss. Er sei nicht als solcher bezeichnet. Ferner sei er konditioniert. Der Beschluss werde erst wirksam, wenn ein Landeszuschuss rechtsverbindlich zugesagt worden sei. Zudem fehle eine Veröffentlichung im Amtsblatt. Schließlich könne es sich nicht um einen Baubeschluss handeln, da die voraussichtlichen Folgekosten immer noch ungeklärt seien.
Am 8. Mai 2014 reichten die Kläger das streitgegenständliche Bürgerbegehren ein und legten zugleich Unterschriftenlisten mit 31.353 Unterschriften vor. Das Bürgerbegehren ist mit dem Titel „Bürgerbegehren Rathausplatz“ überschrieben und hat folgende Fragestellung:
„Soll der geplante, mindestens 51,7 Millionen Euro teure Großbau vor dem Rathaus nach erneutem Architektenwettbewerb durch eine behutsame, maßvolle Lösung ersetzt werden, die den Rathausplatz erhält, die archäologischen Funde mit den Zeugnissen jüdischer Kultur erlebbar macht und die Baukosten um die Hälfte vermindert?“.
In der Begründung zum Bürgerbegehren wird ausgeführt, der geplante Großbau auf dem Rathausplatz, der dessen Charakter unwiderruflich aufhebe, koste einschließlich der Aufwendungen für die Archäologische Zone 51.773.000 Euro (Stand August 2013). Eine kleinere Lösung unter weitgehendem Erhalt des nach dem Zweitem Weltkrieg entstandenen Platzcharakters lasse sich nach Schätzungen von Experten für die Hälfte der Kosten erstellen. Archäologische Zone mit Prätorium, Ratskeller, Synagoge und Mikwe könnten dann museal genutzt werden.
Der Rat der Beklagten erklärte das Bürgerbegehren in seiner Sitzung vom 2. September 2014 für unzulässig. Der Oberbürgermeister der Beklagten teilte dieses Ergebnis den Klägern mit gleichlautenden Bescheiden vom 16. September 2014 mit. Die Bescheide wurden an die Kläger zu 2. und 3. jeweils am 24. September 2014 und an den Kläger zu 1. am 29. September 2014 zugestellt. Zur Begründung wurde ausgeführt: Zwar sei das notwendige Unterschriftenquorum von 24.019 Unterschriften erreicht worden. Jedoch hätte das Begehren als sog. kassatorisches Bürgerbegehren, das sich gegen den Beschluss des Rates vom 14. Juli 2011 wende, gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW spätestens am 14. Oktober 2011 eingereicht werden müssen. Bei dem Beschluss vom 14. Juli 2011 handele es sich um einen Baubeschluss.
Die Kläger haben am 21. September 2014 Klage erhoben. Sie tragen vor: Als initiierendes Bürgerbegehren sei das Bürgerbegehren „Rathausplatz“ nicht an die Fristenregelung des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW gebunden. Bei dem Beschluss vom 14. Juli 2011 handele es sich noch nicht um einen Baubeschluss. Ein solcher setze den unbedingten Auftrag an die Verwaltung voraus, das geplante Vorhaben auf Grundlage der Entwurfsplanung endgültig auszuführen. Daran fehle es vorliegend. Zum einen sei der Beschluss nicht als Bau- oder Ausführungsbeschluss bezeichnet und beinhalte auch keine nach Kostengruppen aufgeschlüsselten Gesamtkosten. Zum anderen sei das Regelungskonzept des Rates der Beklagten im Kern bislang auch nur auf die grundsätzliche Realisierung der Archäologischen Zone Köln in Verbindung mit der Errichtung eines Jüdischen Museums gerichtet. Regelungsgegenstand der Beschlussfassung vom 14. Juli 2011 sei die Frage, ob das Projekt Archäologische Zone/Jüdisches Museum angesichts der bis zu diesem Zeitpunkt erheblich angestiegenen Kosten weiter fortgeführt werden solle. Ziel sei es gewesen, im Sinne eines Vorratsbeschlusses Städtebauförderungsmittel für das Projekt im Zuge der Regionale 2010 zu sichern. Dies werde einerseits an der in der Beschlussvorlage formulierten Beschlussalternative deutlich, wegen der nicht gesicherten Gesamtfinanzierung auf die Fortführung der Maßnahme insgesamt zu verzichten. Dies zeige andererseits auch die Begründung des Beschlussvorschlags. Diese konzentriere sich darauf, die erheblich gestiegenen Kosten des Vorhabens sowie die Frage der Finanzierung des städtischen Eigenanteils zu erläutern. Die im Beschluss vom 13. April 2010 für den Fall der Zusage der Fördermittel in Aussicht gestellte Verabschiedung des Ausführungsbeschlusses sei in der Ratssitzung vom 14. Juli 2011 wegen des erneuten Vorbehalts der rechtsverbindlichen Zusage von Fördermitteln nicht gefasst worden.
Das Bürgerbegehren stehe der Zielsetzung des Beschlusses vom 14. Juli 2011 nicht entgegen. Auch danach solle die Archäologische Zone mit Prätorium, Ratskeller, Synagoge und Mikwe museal genutzt werden. In diesem Sinne sei das Bürgerbegehren initiierend auf eine konkrete Ausführungsart des Vorhabens gerichtet, auf die sich der Rat der Beklagten bislang noch nicht festgelegt habe.
Im Übrigen sei das Bürgerbegehren auch für den Fall, dass es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele, nicht wegen Fristversäumnis unzulässig. Selbst wenn man in der Beschlussfassung vom 14. Juli 2011 bereits eine verbindliche Regelung bezüglich der konkreten Ausführungsart sehen wolle, sei zu berücksichtigen, dass sich die aktuelle Planung von der seinerzeitigen Entwurfsplanung wesentlich unterscheide. Der Eingang werde verlegt und der Baukörper stark verkleinert. Der Museumsshop und das Museumscafé entfielen. Ergänzende Ausstellungsflächen müssten angemietet werden. Die finanziellen Rahmenbedingungen, die Grundlage der bisherigen Beschlussfassung gewesen seien, hätten sich wesentlich geändert. Es liege eine Kostensteigerung von fast 20 % vor. Dabei sei die Kostensteigerung durch die zusätzliche Anmietung weiterer Flächen noch nicht erfasst. Darüber hinaus könne ein nicht unerheblicher Teil der Betriebskosten durch das Museum nicht mehr erwirtschaftet werden. Diese Entwicklung sehe der Projektplaner als so bedeutsam an, dass er Gesprächsbedarf angemeldet habe. In einem solchen Fall stehe der Ablauf der Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW dem Bürgerbegehren nicht entgegen.
Die Kläger beantragen,
den Rat der Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 16. September 2014 zu verpflichten, das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren „Rathausplatz“ für zulässig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist im Wesentlichen auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 – und führt ergänzend aus: Der Rat habe sich ausführlich mit der Thematik der Archäologischen Zone und eines Jüdischen Museums am historischen Standort Rathausplatz auseinandergesetzt und in mehreren Beschlüssen eine konkrete Gestaltung und Ausführung beschlossen. Der Baubeschluss vom 14. Juli 2011 beruhe auf der Entwurfsplanung des Architekturbüros X. I. M. und I1. unter Berücksichtigung aller zwischenzeitlich getroffenen planerischen Anpassungen und vorbehaltlich der rechtsverbindlichen Zusage von Städtebauförderungsmitteln. Weitere Beschlüsse des Rates seien nicht erforderlich. Der vom Rat beschlossene Bau sehe im Kern eine Bebauung des Rathausplatzes vor, gegen die sich die von den Klägern vorgesehene gestalterische Lösung explizit wende. Die Frage einer alternativen Gestaltungslösung, die den Platz beibehalte und das Jüdische Museum in die Archäologische Zone integriere, sei in der dem Ratsbeschluss vorangegangenen Debatte im Rat diskutiert worden. Der von der Verwaltung im Jahr 2009 eingebrachte Alternativvorschlag, der den Rathausplatz von einer Bebauung habe freihalten und die Projektkosten senken sollen, sei im Rat intensiv diskutiert, im Ergebnis jedoch abgelehnt worden. Der Rat habe sich für eine zwar reduzierte, im Kern aber die Gestaltungsplanung beibehaltende Lösung ausgesprochen. Die Umsetzung der vom Bürgerbegehren vorgeschlagenen Maßnahme sei jedoch nur möglich, wenn das Regelungsprogramm des Rates aufgehoben und ersetzt würde.
Ferner bleibe der Ratsbeschluss weiterhin umsetzungsfähig. Es sei in diesem Zusammenhang unerheblich, wenn einzelne Planungsideen im Laufe der Planungsfortschreibung und Ausführung abgeändert würden oder gar entfielen. Bauprojekten sei immanent, dass es in den verschiedenen Planungsstadien zu Anpassungen und Änderungen komme. Entscheidend sei allein, ob die Grundzüge der Planungs- und Ausführungsentscheidungen unberührt blieben, was hier der Fall sei. Einzelne Umplanungen – wie z.B. die Verlegung des Eingangsbereichs oder die Verkleinerung der Grabungsfläche – spielten im Gesamtkonzept nur eine untergeordnete Rolle und beträfen nicht die Grundsatzentscheidung des Rates zur Ausführung der Archäologischen Zone/Jüdisches Museum Köln.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage hat keinen Erfolg.
Die Bescheide des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 16. September 2014 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Der Rat der Beklagten hat das Bürgerbegehren „Rathausplatz“ zu Recht für unzulässig erklärt. Dabei kann offen bleiben, ob das Begehren kassatorisch den Ratsbeschluss vom 14. Juli 2011 angreift (1.) oder den Rat initiierend auf eine andere, von den Klägern so bezeichnete „behutsame, maßvolle“ Lösung festlegen will (2.). In beiden Fällen liegen die Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht vor.
1. Das Bürgerbegehren ist bereits deshalb unzulässig, weil es die Voraussetzungen des § 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO NRW nicht erfüllt. Nach diesen Vorschriften muss ein Bürgerbegehren drei Monate nach dem Sitzungstag eingereicht sein, wenn es sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, der nicht der Bekanntmachung bedarf. Diese Frist haben die Kläger nicht gewahrt.
Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene sogenannte kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendigerweise die Beseitigung eines Ratsbeschlusses erfordert, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Das ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit: Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann.
Vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 8.
Während also initiierende Bürgerbegehren, die den Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, gleichsam ein noch unbestelltes Feld bearbeiten und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoßen, greifen kassatorische Bürgerbegehren in die auf einem Feld vom Rat getroffenen Regelungen ein, sei es, dass sie sich in dem Aufheben der getroffenen Regelungen erschöpfen, sei es, dass sie die durch Ratsbeschluss getroffenen Regelungen durch andere ersetzen.
Für den die Fristgebundenheit auslösenden kassatorischen Charakter eines Bürgerbegehrens kommt es nicht darauf an, ob in ihm Elemente enthalten sind, die bislang nicht Gegenstand von Ratsbeschlüssen waren. Maßgebend ist nach dem oben beschriebenen Sinn und Zweck der Fristgebundenheit kassatorischer Bürgerbegehren allein, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte. Unerheblich ist dabei insbesondere, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -, juris, Rn. 5 f. m.w.N.
Gemessen an diesen Maßstäben stellt das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren „Rathausplatz“ ein kassatorisches und damit fristgebundenes Bürgerbegehren im Sinne von § 26 Abs. 3 GO NRW dar. Das Bürgerbegehren will den Rathausplatz erhalten, d.h. anders als der Rat beschlossen hat, von einer Bebauung weitgehend freihalten. Damit zielt das Bürgerbegehren darauf, den Ratsbeschluss vom 14. Juli 2011 abzuändern. Mit diesem Beschluss hatte der Rat der Beklagten die Verwaltung mit der Ausführung der Archäologischen Zone und des Jüdischen Museums auf der Grundlage der den Platz zur Überbauung vorsehenden Entwurfsplanung vorbehaltlich der rechtsverbindlichen Zusage von Städtebauförderungsmitteln in Höhe von 14,3 Millionen Euro beauftragt. Dass der Beschluss vom 14. Juli 2011 nicht als Bau- oder Ausführungsbeschluss überschrieben bzw. als solcher bezeichnet ist, ist unschädlich. Eine Verpflichtung zu einer derartigen Bezeichnung von Ratsbeschlüssen gibt es nicht. Maßgeblich ist allein der Inhalt des Beschlusses. Dieser ist eindeutig. Der Rat hat die Verwaltung mit der Ausführung auf der Grundlage der Entwurfsplanung beauftragt. Hiermit hat der Rat den „Startschuss“ für das Projekt „Archäologische Zone/Jüdisches Museum“ erteilt. Dass dieser unter dem Vorbehalt der rechtsverbindlichen Zusage der Städtebauförderungsmittel in Höhe von 14.300.000 Euro stand, ist ebenfalls unschädlich. Der Rat der Beklagten wollte das Vorhaben endgültig ausführen, ohne weitere Beschlüsse fassen zu müssen. Dies hat er durch seinen weiteren Beschluss vom 14. Juli 2011 zu TOP 10.19 unter Ziffer 6. zur Teilmaßnahme „Baufeldfreimachung“ auch nochmals eindeutig zu erkennen gegeben.
Dieses vom Rat der Beklagten beschlossene Regelungsprogramm will das Bürgerbegehren aufheben, zumindest aber abändern. Es verfolgt ein konträres Konzept: Der Rathausplatz soll nicht, wie es der Ratsbeschluss vom 14. Juli 2011 vorsieht, überbaut werden. Dies ergibt sich sowohl aus der Frage selbst als auch aus der Begründung des Bürgerbegehrens. In der Frage ist ausgeführt, dass eine Lösung angestrebt werde, die den Rathausplatz erhalte. Die Begründung verweist darauf, dass der geplante Großbau den Charakter des Rathausplatzes unwiderruflich aufhebe. Es sei eine kleine Lösung denkbar, die den Platzcharakter weitgehend erhalte. Diese Formulierungen machen deutlich, dass die vom Rat beschlossene Überbauung des Rathausplatzes verhindert werden soll. Erkennbar ist dies auch an dem Titel, den sich das Bürgerbegehren gegeben hat: „Rathausplatz“. Der Rathausplatz ist der Dreh- und Angelpunkt des Bürgerbegehrens. Ihn (weitgehend) zu erhalten, ist das oberste Ziel. Das Bürgerbegehren bearbeitet damit kein „unbestelltes Feld“, sondern greift die vom Rat über einen langen Zeitraum geführte und letztendlich von ihm entschiedene Diskussion erneut auf.
Eine andere Beurteilung ergibt sich auch dann nicht, wenn man die Frage des Bürgerbegehrens so versteht, wie es die Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung vorgetragen haben. Danach sei die Frage des Bürgerbegehrens darauf ausgerichtet gewesen, darüber abstimmen zu lassen, ob ein erneuter Architektenwettbewerb durchgeführt werden soll. Unabhängig davon, dass sich dieses Verständnis weder aus der Frage selbst noch aus der Begründung ableiten lässt, ist das Bürgerbegehren auch in diesem Fall verfristet. Es hätte zeitlich noch eher ansetzen müssen, da der Architektenwettbewerb bereits in den Jahren 2007 und 2008 beschlossen und auch abschließend durchgeführt wurde.
Der Zielsetzung des Ratsbeschlusses vom 14. Juli 2011 steht das Bürgerbegehren ebenfalls entgegen. Denn aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass der Rat eine konkrete Art der Ausführung, nämlich basierend auf der Grundlage der Entwurfsplanung des Siegerentwurfs, beschlossen hat. Diese will das Bürgerbegehren gerade verhindern. Der Beschluss soll – auch ohne ihn zu benennen – kassiert werden.
Eine andere rechtliche Bewertung könnte sich damit nur dann ergeben, wenn maßgeblicher Anknüpfungspunkt des Bürgerbegehrens ein nach dem 14. Juli 2011 gefasster Ratsbeschluss wäre. Einen solchen zeitlich nachfolgenden Ratsbeschluss haben weder die Kläger noch die Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf konkrete Nachfrage der Kammer benennen können. Auch für das Gericht ist ein solcher zeitlich nachfolgender Ratsbeschluss nicht ersichtlich.
Entgegen der klägerischen Ansicht ist nach dem Ratsbeschluss vom 14. Juli 2011 auch keine wesentliche Änderung in tatsächlicher oder rechtlicher Art eingetreten, die dem Ratsbeschluss quasi die Grundlage entzogen hat mit der Folge der Unanwendbarkeit des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW.
Zu den Voraussetzungen, die die kassierende Wirkung eines Bürgerbegehrens in den Hintergrund treten lassen: OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -, juris, Rn. 17; VG Köln, Urteil vom 31.05.1999 - 4 K 7677/96 -, UA Seite 13.
Das Bürgerbegehren zielt nicht auf die Aufhebung oder Abänderung eines Ratsbeschlusses, wenn es sich als eine adäquate Reaktion auf nachhaltig geänderte Umstände erweist. Die geänderten Umstände lassen letztlich eine neue, eine andere Entscheidung zu.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 31.05.1999 - 4 K 7677/96 -, UA Seite 12.
Eine wesentliche Änderung der Sachlage ist hier nicht eingetreten. Die Kläger machen geltend, dass der Eingang verlegt und der Baukörper selbst stark verkleinert werde. Damit entfielen aber lediglich Museumsshop und Museumscafé. Zudem hätten die finanziellen Rahmenbedingungen, die Grundlage der bisherigen Beschlussfassung gewesen seien, eine wesentliche Änderung erfahren. Auch diese Umstände entziehen indes dem Ratsbeschluss vom 14. Juli 2011 nicht die Grundlage. Gerade bei großen Vorhaben sind gewisse Umplanungen und Modifikationen im Laufe des Ausführungsprozesses regelmäßiges Geschehen. Der Kern des Ratsbeschlusses, die Überbauung des Rathausplatzes, besteht jedoch unverändert. Demgegenüber zielt das Bürgerbegehren genau darauf, diesen Kern, die Überbauung zu verhindern. Könnte ein Bürgerbegehren in diesen, sich ggf. über Jahre hinziehenden Prozess eingreifen, hätte der Rat keine Planungssicherheit.
Verbleibt es somit bei der Drei-Monats-Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW hinsichtlich des Ratsbeschlusses vom 14. Juli 2011, dessen Bekanntmachung im Amtsblatt nicht erforderlich ist, so ist die Frist bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 8. Mai 2014 verstrichen.
2. Auch als initiierendes Bürgerbegehren ist das Begehren der Kläger unzulässig. Die Unzulässigkeit ergibt sich insoweit aus folgenden Gründen: Die Frage des Bürgerbegehrens ist zu unbestimmt (a)). Das Bürgerbegehren zielt auch nicht auf eine eigene Sachentscheidung (b)).
a) Die Frage des Bürgerbegehrens
„Soll der geplante, mindestens 51,7 Millionen Euro teure Großbau vor dem Rathaus nach erneutem Architektenwettbewerb durch eine behutsame, maßvolle Lösung ersetzt werden, die den Rathausplatz erhält, die archäologischen Funde mit den Zeugnissen jüdischer Kultur erlebbar macht und die Baukosten um die Hälfte vermindert?“
genügt nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW. Danach kann bei einem Bürgerbegehren über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden. Insoweit setzt § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW voraus, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.10.2008 - 15 A 2027/08 -, juris, Rn. 7 m.w.N.
Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragender Bedeutung. Denn die Fragestellung ist Grundlage der Entscheidung des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren sowie für oder gegen einen etwaigen späteren Bürgerentscheid, der seinerseits die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat. Die Bürger müssen daher schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben.
OVG NRW, Beschluss vom 21.06.2013 - 15 B 697/13 -, juris, Rn. 6; Brunner, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung NRW, § 26, Erl. III.1.
Gemessen hieran ist die Frage allein aus ihrem Text heraus nicht hinreichend bestimmt. Denn für den objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Empfänger,
vgl. zu diesem Maßstab OVG NRW, Beschluss vom 21.06.2013 - 15 B 697/13 -, juris, Rn. 6 und 8,
ist danach nicht erkennbar, wozu genau er Ja oder Nein sagen soll. Die in mehrere Teile gegliederte Frage erweist sich insbesondere wegen ihres letzten Teils als unbestimmt. Mit dem erforderlichen einfachen Ja oder Nein lässt sich noch beantworten, ob jemand einen „erneuten Architektenwettbewerb“ will. Hierbei ist allerdings schon fraglich, ob der Bürger überhaupt erkennt, dass er diese in den Text integrierte und nicht gesondert gestellte, gleichsam „versteckte“ Frage ebenfalls beantworten soll. Auf die demgegenüber hauptsächlich gestellte Frage ist eine klare Positionierung jedoch nicht mehr möglich. Dem Befragten erschließt sich nicht, wozu er genau Ja oder Nein sagen soll. Während der Begriff „die Baukosten um die Hälfte vermindert“ im Zusammenhang mit dem Begriff des „mindestens 51,7 Millionen Euro teuren Großbaus“ eindeutig und selbsterklärend ist, lassen die Formulierungen „behutsame, maßvolle Lösung“ und „die den Rathausplatz erhält, die archäologischen Funde mit den Zeugnissen jüdischer Kultur erlebbar macht“ Raum für verschiedene Interpretationen. So gibt es nicht nur eine einzige Gestaltung, die behutsam und maßvoll ist, sondern eine Vielzahl von Gestaltungsmöglichkeiten in Bezug auf den Bau. Ob es sich jeweils um eine Lösung handelt, die den Rathausplatz erhält und die archäologischen Funde mit den Zeugnissen jüdischer Kultur erlebbar macht, ist dabei relativ. Die Begründung des Bürgerbegehrens enthält keine allgemeine Definition von „behutsam“ und „maßvoll“. Diese Begriffe werden auch nicht über die „kleinere Lösung unter weitgehendem Erhalt des nach dem Zweiten Weltkrieg entstandenen Platzcharakters“ weiter konkretisiert.
Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung vortragen, die Frage des Bürgerbegehrens sei darauf ausgerichtet gewesen, darüber abstimmen zu lassen, ob es einen erneuten Architektenwettbewerb geben soll, vermag die Kammer diese Zielrichtung des Bürgerbegehrens in der Frage nicht zu erkennen. Zum einen ist der Architektenwettbewerb in der Fragestellung selbst durch die Worte „nach erneutem Architektenwettbewerb“ nur eingeschoben. Der Schwerpunkt der Frage liegt auf der behutsamen, maßvollen Lösung, die den Platz erhält, bestimmte Gegenstände erlebbar macht und die Baukosten um die Hälfte vermindert. Zum anderen wird der Architektenwettbewerb in der Begründung nicht thematisiert. Die sprachliche Mehrdeutigkeit der Fragestellung geht zu Lasten der Kläger, denen es oblag, eine eindeutige Frage hinsichtlich eines erneuten Architektenwettbewerbs zu formulieren.
b) Darüber hinaus genügt das initiierend verstandene Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Nach dieser Vorschrift können die Bürger beantragen, dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Das bedeutet, dass die Fragestellung auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtet sein muss. Die Frage ist bei einem zulässigen Bürgerbegehren Grundlage für einen Bürgerentscheid. Im Erfolgsfall steht die Entscheidung dem Ratsbeschluss gleich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, juris, Rn. 12 f.
Dies schließt für das Bürgerbegehren eine Fragestellung aus, die sich nicht auf eine bestimmte Entscheidung, sondern auf eine lediglich resolutionsartige Unterstützung eines bestimmten Anliegens richtet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, juris, Rn. 15.
Einen solchen Bezug zu einer konkreten Sachentscheidung lässt die Formulierung „Soll der geplante, ... Großbau vor dem Rathaus nach erneutem Architektenwettbewerb durch eine behutsame, maßvolle Lösung ersetzt werden, die ...?“ nicht erkennen. Ausgehend vom Wortlaut der Frage liegt der Schwerpunkt auf einer behutsamen, maßvollen Lösung, die den geplanten Großbau nach erneutem Architektenwettbewerb ersetzen soll. Hierbei handelt es sich um eine Meinungskundgabe. Der geplante Bau, als „Großbau“ tituliert, soll verhindert und nicht in die Tat umgesetzt werden. Was letztendlich Folge eines erfolgreichen Bürgerentscheids wäre, lässt sich der Fragestellung hingegen nicht entnehmen. Hieran ändern auch die Angaben der Kläger in der mündlichen Verhandlung nichts, dass das Bürgerbegehren nach ihrem Willen auf ein Grundsatzvotum für die Durchführung eines erneuten Architektenwettbewerbs unter Vorgabe bestimmter Parameter zielen sollte. Wie bereits oben ausgeführt, lässt sich diese Zielrichtung der Fragestellung nicht eindeutig entnehmen.
Soweit sich die Kläger ferner darauf berufen, dass der Rat selbst häufig keine eindeutigen Sachentscheidungen trifft, sondern nur Absichten formuliert und von diesen wieder abrückt, führt auch dieser Vortrag nicht zur Zulässigkeit. Für Bürgerbegehren gilt die Vorschrift des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW mit den genannten Anforderungen. Der Rat hingegen kann sich in seinen Beschlüssen darauf beschränken, allgemeine Ziele und Absichten zu formulieren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, juris, Rn. 17.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 203/02
4 K 7677/96
15 A 2027/08
15 B 697/13
15 A 5594/00