Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-08-17, Aktenzeichen 8 A 11327/21.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2022:0817.8A11327.21.OVG.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 23. Juni 2021 wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Halle zur Unterbringung von Kleinflugzeugen.
Er ist in der Rechtsform eines Vereins Inhaber einer Genehmigung nach § 6 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes – LuftVG – vom 5. März 1968 für den Landeplatz B. Bestandteil der Genehmigung waren eine befestigte Start- und Landebahn für den Motorflug sowie eine dem Segelflug dienende Gras-Start- und Landebahn mit einer Länge von jeweils 1.000 m sowie sonstigen aus einer Platzdarstellungskarte ersichtliche Flugplatzeinrichtungen. Die Genehmigung war mit einer Nebenbestimmung versehen, wonach die Grundstückseigentümer oder sonstige Verfügungsberechtigte für die Benutzung des Flugplatzes ihr Einverständnis gegeben haben und für die Dauer der Genehmigung aufrechterhalten müssen. Der Flugplatz befindet sich im Gebiet des Zweckverbandes I-J., dem ursprünglich die Beklagte sowie die Ortsgemeinde D. angehörten. Für Letztere ist nunmehr als Rechtsnachfolgerin die Stadt E. Mitglied des Zweckverbandes. Aufgabe des Zweckverbandes ist unter anderem die Bauleitplanung für das das Flugplatzgelände umfassende Gebiet.
Am 20. Mai 2008 schlossen die beteiligten Kommunen und der Zweckverband einerseits sowie der Kläger andererseits zur Beilegung eines zu dieser Zeit anhängigen Verwaltungsrechtsstreits eine Vereinbarung, in der die Zahl der jährlichen Flugbewegungen begrenzt wurde. Zudem akzeptierten die öffentlich-rechtlichen Körperschaften die Wirksamkeit der luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung aus dem Jahre 1968 und der hierzu erteilten Folgegenehmigungen. In einem Pachtvertrag zwischen der Beklagten und der Flugplatz F. Betriebsgesellschaft mbH wurde der Betriebsgesellschaft eine näher bezeichnete Fläche, die unter anderem die Start- und Landebahn umfasste, seitens der Beklagten verpachtet. Das Pachtverhältnis begann am 1. Januar 2011 und soll am 31. Dezember 2030 enden. Darüber hinaus besteht eine Verlängerungsoption um jeweils weitere fünf Jahre, wenn der Pachtvertrag nicht vor Ablauf der Pachtzeit von einem der Vertragspartner gekündigt wird.
Unter dem 12. April 2018 begehrte der Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Abstellhalle für Kleinflugzeuge. Diese sollte auf den in seinem Eigentum stehenden Grundstücken Flur 14 Flurstück Nrn. 18 und 19 in der Gemarkung B. errichtet werden. Die Halle weist eine Länge von 96,10 m und eine Breite von 16,60 m auf und soll in Nord-Süd-Richtung im Anschluss an drei weitere in West-Ost-Richtung orientierte Hallen errichtet werden. Das Grundstück befindet sich in einem Bereich, der im Flächennutzungsplan der Beklagten aus dem Jahr 2000 als Wohnbaufläche dargestellt ist.
Am 29. November 2020 fasste der Zweckverband einen Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Flächennutzungsplans der Beklagten in seinem Verbandsgebiet sowie für einen Bebauungsplan im Parallelverfahren. Der Planentwurf sieht für die Vorhabengrundstücke Flächen für den Luftverkehr mit der Zweckbestimmung „Flugplatz – ausschließlich Start-, Lande- und Rangierbahnen ohne Hochbauten“ vor. Der südliche Teil der im bisherigen Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbaufläche unterfällt dem Geltungsbereich des durch Rechtsverordnung vom 25. Januar 2017 unter Schutz gestellten Naturschutzgebietes „G.“. Die Grenze zum Naturschutzgebiet verläuft südlich der Vorhabenfläche. Weiterhin befindet sich das Vorhabengrundstück im Bereich des Landschaftsschutzgebiets „H.“.
Mit Bescheid vom 4. September 2018 lehnte die Beklagte die Erteilung der Baugenehmigung ab. Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Es befinde sich außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils und damit im Außenbereich. Zudem handele es sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 1 Baugesetzbuch – BauGB –. Im Außenbereich sei dieses Vorhaben nicht zulässig, da hierdurch öffentliche Belange beeinträchtigt würden. Es widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans, da das Gebiet als „geplante Wohnbaufläche“ dargestellt werde. Zudem werde die natürliche Eigenart der Landschaft durch das Vorhaben beeinträchtigt, da dieses eine wesensfremde Bebauung darstelle. Gerade in Großstadtnähe bestehe ein besonderes Interesse an größtmöglicher Erhaltung der natürlichen Nutzungsart des Außenbereichs. Schließlich sei die Erschließung des Vorhabens nicht gesichert.
Am 8. Oktober 2018 erhob der Kläger Widerspruch, zu dessen Begründung er anführte, dass die Erschließung des Vorhabens gesichert sei, da die Halle unmittelbar an eine bereits genehmigte Halle anschließe, die zur verkehrlichen Erschließung genutzt werden könne. Zudem könne die Erschließung über einen östlich verlaufenden Weg erfolgen. Es sei auch nicht zutreffend, dass das Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspreche, da dieser funktionslos geworden sei. Das Gelände werde seit Jahrzehnten als Flugverkehrsfläche genutzt. Eine derartige Nutzung sei mit einer unmittelbar angrenzenden Wohnbebauung nicht verträglich. Dementsprechend sehe der Entwurf der Flächennutzungsplanänderung nördlich des Flugplatzgeländes gewerbliche Bauflächen vor. Auch auf den an das Vorhabengrundstück angrenzenden Flächen befänden sich bereits Flugplatzeinrichtungen. Dass das Vorhaben anders ausgerichtet sei als die bereits bestehenden Hallen führe nicht dazu, dass die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt werde. Schließlich habe der Kläger die Eintragung einer Baulast beantragt, durch die eine Erschließung sichergestellt werde. Die Beklagte verweigere indessen die Eintragung dieser Baulast vor Erteilung der Baugenehmigung.
In der Sitzung des Stadtrechtsausschusses bei der Beklagten vom 8. November 2019 wurde in der Niederschrift festgehalten, dass aufgrund der fehlenden Normverwerfungskompetenz des Stadtrechtsausschusses keine Entscheidung über den Widerspruch ergehen werde.
Am 4. August 2020 hat der Kläger Untätigkeitsklage erhoben.
Er hat darauf verwiesen, dass die Erschließung gesichert sei. Das Vorhaben solle rechtwinklig an eine seit Jahren bereits vorhandene Halle anschließen, über die es an öffentliche Verkehrswege angeschlossen werden könne. Hierzu könne auch ein bereits vorhandener, seitlich verlaufender Weg nutzt werden. Das Vorhaben widerspreche auch nicht den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Dieser sei funktionslos geworden. Die Verwirklichung einer Wohnbaufläche scheitere daran, dass diese unmittelbar an das Flugplatzgelände angrenzen würde. Angesichts der Vorbelastung durch die Flugplatzeinrichtungen sei auch nicht von einer Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft auszugehen. Auch resultiere keine Verunstaltung des Landschaftsbildes daraus, dass das Gebäude rechtwinklig zu den Bestandsgebäuden errichtet werden solle. Soweit sich die Beklagte auf den Masterplan „I.“ berufe, gehe von diesem keine Rechtswirkung aus. Seit der Genehmigung des Flugplatzes im Jahre 1968 sei davon auszugehen, dass keinerlei Wohnnutzung mehr verwirklicht werden könne. Nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans seien auf dem Gelände drei Hallenbauten und ein Bürohaus genehmigt worden. Wann die Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen werde, sei noch nicht absehbar.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheides vom 4. September 2018 die beantragte Genehmigung zur Errichtung einer Abstellhalle für Kleinflugzeuge auf den Flurstücken Nrn. 18 und 19, Flur 14 in der Gemarkung B. zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat darauf abgestellt, dass das gemeindliche Einvernehmen zu dem Vorhaben vom hierfür zuständigen Zweckverband nicht erteilt worden sei. Das Vorhaben befinde sich im Außenbereich und sei nicht privilegiert. Von einer Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans könne nicht ausgegangen werden, da nicht erkennbar sei, dass dessen Darstellungen durch die tatsächliche Entwicklung überholt seien. Vielmehr sei sie bei Aufstellung des Flächennutzungsplans im Jahre 2000 von der Existenz des Flugplatzes ausgegangen. Gegenstand der Planung sei ein neuer Stadtteil I/J. gewesen. Dem Flächennutzungsplan habe die Überlegung zugrunde gelegen, dass der Flugplatz zugunsten einer Wohnnutzung aufgegeben werden würde. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die luftverkehrsrechtliche Genehmigung des Flugplatzes unter der Bedingung stehe, dass der Grundstückseigentümer sein Einverständnis für die Dauer der Genehmigung aufrechterhalte.
Nach der Konzeption der Flächennutzungsplanänderung sei das Vorhaben ebenfalls nicht genehmigungsfähig, da die dort vorgesehenen Flächen für den Flugverkehr ausdrücklich Hochbauten ausschlössen. Eine Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans wegen Zeitablaufs könne ebenfalls nicht angenommen werden. So schließe das Verstreichenlassen eines längeren Zeitraumes seit seinem Inkrafttreten, ohne dass er umgesetzt worden wäre, die Verwirklichung des Flächennutzungsplans auf unabsehbare Zeit nicht aus. Die Änderung der Plankonzeption führe ebenfalls nicht zur Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplanes. Auch die mit dem Kläger im Jahr 2008 geschlossene Vereinbarung stehe der Verwirklichung einer Wohngebietsfläche nicht entgegen.
Mit Urteil vom 23. Juni 2021 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es darauf abgestellt, dass die beantragte Genehmigung dem Kläger nicht erteilt werden könne, da das Vorhaben bauplanungsrechtlich nicht zugelassen werden könne.
Die Klage sei als Untätigkeitsklage gemäß § 75 Satz 1 VwGO zulässig. Sie bleibe jedoch in der Sache erfolglos.
Das Vorhaben befinde sich im Außenbereich. Es sei nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert, da eine Halle zum Unterstellen von Kleinflugzeugen bei einem Verkehrslandeplatz nicht notwendig sei. Die geplante Unterstellhalle beeinträchtige öffentliche Belange, da sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beklagten widerspreche. Das gesamte Flugplatzgelände sei als geplante Wohnbaufläche dargestellt. Diese Darstellung sei nicht funktionslos geworden. Die Realisierung der geplanten Wohnnutzung sei nicht auf unabsehbare Zeit unmöglich geworden. Eine Aufgabe der Flugplatznutzung zugunsten der Errichtung von Wohngebäuden sei weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht grundsätzlich ausgeschlossen.
Da Wohnnutzung und Flugplatzgelände nicht parallel nebeneinander bestehen sollten, stelle sich auch nicht die Frage, wie mit möglichen Lärmkonflikten umgegangen werden solle. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, dass die Wohnnutzung im Hinblick auf die Genehmigung des Landeplatzes sowie die zwischen den Beteiligten geschlossenen Vereinbarungen auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen sei. Der Pachtvertrag sei bis Dezember 2030 befristet. Auch in der Vereinbarung aus dem Jahr 2008 sei die Flugplatznutzung keineswegs auf Dauer festgeschrieben worden. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass der Bestand der Flugplatzgenehmigung vom Einverständnis des Grundstückseigentümers abhängig sei. Auch könne nicht festgestellt werden, dass die Beklagte die geplante Wohnnutzung dauerhaft aufgegeben habe. Ziel der Vereinbarung aus dem Jahre 2008 sei es gewesen, bereits bestehende Lärmkonflikte zwischen Wohn- und Flugplatznutzung zu lösen. Zudem habe eine rechtliche Streitigkeit über die Wirksamkeit der luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung einvernehmlich beigelegt werden sollen. Die Wohnnutzung werde auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass nördlich des Flugplatzgeländes nach dem städtebaulichen Konzept des Masterplans aus dem Jahre 2014 flugaffine Gewerbeflächen vorgesehen seien. Auch die Genehmigung einzelner Vorhaben im Zusammenhang mit der Flugplatznutzung führe nicht dazu, dass der Flächennutzungsplan funktionslos werde.
Aus dem Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes ergäben sich keine Konsequenzen für das Genehmigungsverfahren. Hiervon könne allenfalls dann ausgegangen werden, wenn der Flächennutzungsplan das Stadium der Planreife erlangt habe. In dieses Stadium sei das Änderungsverfahren indessen noch nicht eingetreten. Ob das Vorhaben die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtige, sei hingegen zweifelhaft. Eine Zulässigkeit des Vorhabens komme auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer baulichen Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs in Betracht. Die Erweiterung sei bereits nicht als angemessen anzusehen.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend, dass es sich bei dem geplanten Vorhaben um ein Gebäude innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils handele. Das vorhandene Flugplatzgelände stelle einen solchen Bebauungszusammenhang her. Das Vorhaben entspreche zudem dem durch die vorhandenen Gebäude gesetzten Rahmen.
Unterstelle man hingegen, dass das Vorhabengrundstück im Außenbereich liege, so sei von einer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB auszugehen. Das Vorhaben diene der Unterbringung von Flugzeugen zum Schutz der Maschinen, aber auch zur Verhinderung von Missbrauch. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes sei die Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan als funktionslos anzusehen. Die Beklagte habe im Jahr 2020 die Genehmigung für zusätzliche Hangars erteilt. Für die Hallen 6 und 7 seien zudem Erbbaupachtverträge mit einer Laufzeit von 30 bzw. 40 Jahren abgeschlossen worden. Hiernach bestehe eine rechtliche Bindung, die über die Laufzeit des Pachtvertrages hinausgehe. Ein Großteil der im Flächennutzungsplan vorgesehenen Wohnbauflächen könne zudem deshalb nicht umgesetzt werden, weil im Jahre 2017 ein Naturschutzgebiet durch Rechtsverordnung festgelegt worden sei, in dem die Errichtung baulicher Anlagen nicht zugelassen sei. Eine Ausnahme bestehe lediglich für den ordnungsgemäßen Betrieb und die Erweiterung des Flugplatzgeländes. Weitere öffentliche Belange, die der Errichtung der Halle entgegenstünden, seien nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht habe zudem die Nebenbestimmung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung missverstanden. Insoweit verweise er auf ein Schreiben des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr aus dem Jahre 2001 an das Bundesvermögensamt. Zudem habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass im Hinblick auf die Wohnbauflächennutzung ein Etikettenschwindel vorliege. Die Flugplatznutzung stehe einer Wohnbebauung entgegen. In der Vereinbarung im Jahre 2008 habe die Beklagte ausdrücklich die Existenz des Verkehrslandeplatzes und seiner Genehmigung anerkannt. Schließlich sei auch die verkehrliche Erschließung der Halle gewährleistet. Insoweit sei auf die bei der Beklagten bereits eingereichten Baulasterklärungen abzustellen. Hierzu habe die Beklagte selbst mitgeteilt, dass die Voraussetzungen für eine Eintragung vorlägen. Die Eintragung sei indessen von der Erteilung der Baugenehmigung abhängig gemacht worden. Der Zweckverband habe der entsprechenden Verpflichtungserklärung durch die Grundstücksverwaltungs-gesellschaft der Beklagten bereits zugestimmt. Auch Belange des Natur- und Umweltschutzes stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Vielmehr streite für das Vorhaben das öffentliche Interesse am Betrieb eines Flugplatzes.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 23. Juni 2021 und unter Aufhebung des Bescheides vom 4. September 2018 die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung zur Errichtung einer Abstellhalle für Kleinflugzeuge auf dem Grundstück Flur 14, Flurstück Nrn. 18 und 19 in der Gemarkung B. zu erteilen.
hilfsweise,
die Beklagte unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 23. Juni 2021 und unter Aufhebung des Bescheides vom 4. September 2018 zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie legt dar, dass mittlerweile die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit für die Änderung des Flächennutzungsplans sowie für die Aufstellung des Bebauungsplans durchgeführt worden sei. Derzeit würden die eingegangenen Stellungnahmen bewertet sowie erforderliche Fachgutachten erarbeitet. Die Flächen des Flugplatzgeländes seien im Jahre 2008 durch die Grundstücksverwaltungsgesellschaft der Beklagten von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben erworben und dem Zweckverband „I./J.“ weiter übertragen worden. Der geänderte Flächennutzungsplan sehe für das Flugplatzgelände „Flächen für den Flugverkehr“ vor, wobei die Errichtung von Hochbauten nicht zugelassen werden solle. In die Erstellung des Masterplans „I.“ sei der Kläger eingebunden gewesen.
Die bislang vorliegenden Verpflichtungserklärungen reichten für die Sicherung einer Erschließung nicht aus. Die an die Grundstücke des Klägers angrenzenden Straßen seien nicht durchgängig öffentlich gewidmet. Für die bereits bestehenden Baulasten sei zugunsten des Vorhabengrundstücks eine Erweiterung erforderlich. Das Vorhaben beeinträchtige in mehrfacher Hinsicht öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 BauGB. So stünden ihm Belange des Naturschutzes wie die natürliche Eigenart der Landschaft entgegen. Hierzu sei darauf zu verweisen, dass das Grundstück im Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung „H.“ gelegen sei und die Errichtung baulicher Anlagen der Genehmigung der unteren Naturschutzbehörde bedürfe. Weiterhin befänden sich in der Nähe ein Vogelschutzgebiet sowie ein Biotopkomplex. Zudem widerspreche das Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Der Pachtvertrag sei zeitlich bis zum Jahre 2030 befristet. Ergänzend sei darauf zu verweisen, dass aufgrund einer Zusatzvereinbarung eine fristlose Kündigungsmöglichkeit für den Fall vorgesehen sei, dass die Beschränkung der Flugbewegungen nicht eingehalten werde. Weiterhin sei zu berücksichtigen, dass nach der Nebenbestimmung zur luftverkehrsrechtlichen Genehmigung deren Wirksamkeit vom fortbestehenden Einverständnis der Grundstückseigentümer abhängig sei. Die zwischenzeitlich genehmigten Gebäude dienten überwiegend kulturellen oder gewerblichen Zwecken. Überdies sei eine Wohnnutzung genehmigt worden. Die Realisierung eines neuen Stadtteils sei zumindest in den Bereichen möglich, die außerhalb des Naturschutzgebietes lägen. Von der vorgesehenen Siedlungsfläche von 77,6 ha seien 35,9 ha als Naturschutzgebiet ausgewiesen. Schließlich liege keine Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebes vor. Ebensowenig könne dem Kläger darin gefolgt werden, dass dem Vorhabengrundstück Innenbereichsqualität zukomme.
Der Senat hat aufgrund des Beschlusses vom 17. August 2022 Beweis erhoben durch Inaugenscheinnahme des Vorhabengeländes. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom selben Tag Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die Verwaltungsakten sowie die Akten des Verfahrens 7 K 575/06.MZ verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung bleibt in Haupt- und Hilfsantrag erfolglos.
I. Dem Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung steht der Umstand entgegen, dass die verkehrliche Erschließung der Flugzeughalle nicht gesichert ist.
Die Voraussetzungen des § 70 Abs. 1 Satz 1 Landesbauordnung – LBauO – für die Erteilung einer Baugenehmigung liegen nicht vor.
Nach dieser Vorschrift ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
Das Vorhaben erweist sich indessen derzeit als bauplanungsrechtlich unzulässig, da die nach § 35 Abs. 2 Baugesetzbuch – BauGB – erforderliche Erschließung nicht gesichert ist. Im Übrigen stehen dem Vorhaben, das bauplanungsrechtlich nach § 35 BauGB zu beurteilen ist, keine öffentlichen Belange entgegen.
1. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung des klägerischen Vorhabens bestimmt sich nach § 35 BauGB.
a) Das Vorhabengrundstück ist Teil des Außenbereichs nach § 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Es ist gehört nicht zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
Der Bebauungszusammenhang endet grundsätzlich mit der letzten Bebauung. Die Bebauung endet am letzten mit den übrigen Häusern im Zusammenhang stehenden Baukörper. Eine Ausnahme ist lediglich dann anzunehmen, wenn besondere geografische oder topografische Umstände vorliegen, die den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit zum vorhandenen Bebauungszusammenhang vermitteln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28.15 –, BRS 83 Nr. 78 und juris, Rn. 6; Urteil vom 16. September 2010 – 4 C 7.10 –, BRS 76 Nr. 84 und juris, Rn. 12; OVG RP, Urteil vom 15. Juli 2019 – 8 C 10121/19.OVG –, juris, Rn. 42; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, a.a.O., § 34, Rn. 25).
Wie die Ortsbesichtigung des Senats ergeben hat, erfährt das Vorhabengrundstück zwar in südlicher Richtung eine markante geografische Begrenzung durch den dort befindlichen Wendeplatz zur Start- und Landebahn. Indessen fehlt es in südöstlicher und östlicher Richtung an jeglicher Eingrenzung, die eine Zugehörigkeit zu dem Bebauungszusammenhang des Flugplatzes vermitteln könnte. Dem östlich an dem Vorhabengrundstück verlaufenden Fahrweg fehlt die erforderliche Prägnanz, um eine Abgrenzung des Innenbereichs vorzunehmen und den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit zum Bebauungszusammenhang der sonstigen Flugplatzgebäude zu vermitteln.
b) Die Anwendung des § 35 BauGB wird auch nicht durch § 38 BauGB ausgeschlossen.
Nach dieser Vorschrift sind auf Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung sowie auf die aufgrund des Bundesimmissionsschutzgesetzes für die Errichtung und den Betrieb öffentlich zugänglicher Abfallbeseitigungsanlagen geltenden Verfahren die §§ 29 bis 37 BauGB nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde beteiligt wird.
Insoweit ist zwar davon auszugehen, dass § 38 BauGB nicht nur für luftverkehrsrechtliche Planfeststellungen, sondern auch für Verfahren auf Erteilung einer Genehmigung nach § 6 Luftverkehrsgesetz – LuftVG – gilt. Aufgrund des planerischen Einschlags der Genehmigung nach § 6 LuftVG soll dieser ebenso wie bei der Planfeststellung bei gemeindeübergreifender Bedeutung des Landeplatzes Durchsetzungskraft gegenüber örtlichen städtebaulichen Belangen verliehen werden (vgl. Reidt, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: Januar 2021, § 6 LuftVG, Rn. 173; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2021, § 38, Rn. 59). Wie sich der Regelung des § 8 Abs. 4 LuftVG im Umkehrschluss entnehmen lässt, unterliegen Flugplatzhochbauten wie Abfertigungsgebäude, Hangars, Betriebs- und Parkgebäude nicht der luftverkehrsrechtlichen Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG (vgl. Giemulla/Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Stand: April 2022, § 6, Rn. 7). Indessen können auch diese Hochbauten in die Genehmigung einbezogen werden (vgl. Reidt, a.a.O., § 6 LuftVG, Rn. 38). Im Falle des klägerischen Vorhabens ist indessen nicht ersichtlich, dass Hochbauten und insbesondere solche im Vorhabenbereich von der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung umfasst sind. Demgemäß gehen auch die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass die Errichtung der Unterstellhalle für Kleinflugzeuge keiner luftverkehrsrechtlichen Änderungsgenehmigung, sondern einer umfassenden bauordnungsrechtlichen Genehmigung bedarf, die nicht dem Geltungsbereich des § 38 BauGB unterfällt und bei der daher auch die bauplanungsrechtlichen Vorschriften der §§ 29 bis 37 BauGB Anwendung finden.
2. Bei der Abstellhalle für Kleinflugzeuge handelt es sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, sondern um ein sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB.
Nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ist ein Vorhaben privilegiert, wenn es wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich durchgeführt werden soll. Der vom Kläger geplanten Abstellhalle fehlt indessen dieser besondere Außenbereichsbezug. Von dieser Regelung erfasst werden solche Vorhaben, die in bestimmter Weise zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks auf einen Standort im Außenbereich angewiesen sind. Entscheidend ist, ob nach Lage der Dinge die Verwirklichung im Außenbereich geboten ist. Insoweit ist entscheidend, ob das Vorhaben wegen eines der drei in der Vorschrift genannten Merkmale, also wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, seiner nachteiligen Wirkungen auf die Umgebung oder seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll (vgl. Söfker, a.a.O., § 35 BauGB, Rn. 55). Weiterhin ist zu fordern, dass das Vorhaben für die Verfolgung des Zwecks unerlässlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1972 – IV C 9.70 –, BVerwGE 41, 138 und juris, Rn. 16).
Im Falle der Unterstellhalle für Kleinflugzeuge ist indessen ein sich hiernach bemessender Außenbereichsbezug nicht erkennbar. Eine Errichtung der Halle im Außenbereich ist nicht geboten. Das Vorhaben ist insbesondere nicht im Hinblick auf den bereits bestehenden Flugplatz erforderlich, da es zur Flugplatznutzung einer solchen Halle nicht bedarf. Im Gegensatz zu einem Flughafen kann der Betrieb eines Verkehrslandeplatzes auch ohne die Errichtung einer Flugzeugunterstellhalle funktionsgerecht erfolgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 1994 – 4 B 122.93 –, BRS 56 Nr. 78 und juris, Rn. 8). Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, dass eine derartige Unterstellhalle nicht auch im Zusammenhang mit den bereits auf dem Flugplatzgelände vorhandenen baulichen Anlagen und damit nicht exponiert im Außenbereich verwirklicht werden könnte.
3. Die Errichtung einer Unterstellhalle für Kleinflugzeuge als sonstiges Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 2 BauGB scheitert nicht bereits daran, dass die Ausführung dieses Vorhabens öffentliche Belange beeinträchtigt. Indessen fehlt es an der erforderlichen Sicherung der verkehrlichen Erschließung.
Nach § 35 Abs 2 BauGB können sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
a) Dem Vorhaben des Klägers kann nicht bereits entgegengehalten werden, dass es gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht.
Zwar ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass der Flächennutzungsplan nicht aufgrund der seit seiner Beschlussfassung eingetretenen tatsächlichen Entwicklung funktionslos geworden ist. Indessen ist ein großer Teil des Geltungsbereichs der Darstellung einer Wohnbaufläche nicht mehr vollziehbar und damit letztlich auch funktionslos geworden, da sie in das Naturschutzgebiet „G.“ einbezogen wurde und nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 der Naturschutzgebietsverordnung die Errichtung baulicher Anlagen im Naturschutzgebiet nicht zulässig ist.
aa) Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt hat, ist die Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan nicht aufgrund der eingetretenen tatsächlichen Entwicklung funktionslos geworden.
(1) Von einer Funktionslosigkeit eines Flächennutzungsplans kann dann ausgegangen werden, wenn die tatsächliche Entwicklung dazu geführt hat, dass sich das Gewicht der Aussagen des Flächennutzungsplans bis zum Verlust der Aussagekraft abgeschwächt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 – 4 B 11.97 –, NVwZ 1997, 899 und juris, Rn. 18). Um einen derartigen Verlust der Aussagekraft eines Flächennutzungsplans annehmen zu können, muss ein entgegenstehendes Baugeschehen von erheblichem Umfang und erheblicher Stärke vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 1967 – IV C 205.65 –, BVerwGE 26, 287 und juris, Rn. 16). Eine bauplanerische Festsetzung tritt hiernach wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in tatsächlicher Hinsicht einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt. Hinzukommen muss, dass die Abweichung zwischen planerischer Festsetzung und der tatsächlichen Situation einen Grad erreicht hat, der einem dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit entzieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – IV C 39.75 –, BVerwGE 54, 5 und juris, Rn. 35; OVG RP, Beschluss vom 7. Februar 2018 – 8 A 11710/17.OVG –, juris, Rn. 23).
Soweit es um die Frage geht, ob eine Festsetzung nicht erst nachträglich funktionslos geworden ist, sondern bei Aufstellung des Bauleitplans bereits eine Funktionslosigkeit eingetreten ist, ist für die Annahme eines Geltungsmangels besondere Zurückhaltung zu üben. Der Gemeinde ist es nämlich nicht verwehrt, auch Ortsteile zu überplanen, die bereits bebaut sind. In diesem Fall ist sie nicht darauf beschränkt, den vorgefundenen Bestand festzuschreiben. Vielmehr ermöglicht ihr § 1 Abs. 5 Nr. 4 BauGB auch die Fortentwicklung vorhandener Ortsteile und eröffnet ihr damit die planerische Möglichkeit, sich auch über die tatsächlich vorhandenen Verhältnisse hinwegzusetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 1997 – 4 NB 6.97 –, NVwZ-RR 1998, 415 und juris, Rn. 11; Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 10 BauGB, Rn. 413).
Eine Funktionslosigkeit des Bauleitplanes in diesem Sinne setzt eine tatsächliche Veränderung voraus. Die bloße Aufgabe oder Änderung der gemeindlichen Planungskonzeption bewirkt noch keine Funktionslosigkeit. Ebenso wenig wird ein Bauleitplan dadurch funktionslos, dass er bislang nicht vollzogen worden ist (vgl. VGH BW, Urteil vom 23. Januar 1998 – 8 S 2430/97 –, juris, Rn. 32; Külpmann, a.a.O., § 10, Rn. 417).
(2) Was die Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan der Beklagten angeht, so ist nicht erkennbar, dass eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse in relevantem Umfang eingetreten ist. Soweit der Kläger auf das aus seiner Sicht unverträgliche Nebeneinander von Flugplatznutzung und Wohnbebauung abstellt und die sich hieraus möglicherweise für die Wohnnutzung ergebenden unzumutbaren Beeinträchtigungen durch Flugzeuglärm anführt, war ein solches Nebeneinander nicht Bestandteil der Planungskonzeption der Beklagten. Vielmehr setzt die Verwirklichung der Planung eine Aufgabe der Flugplatznutzung voraus. Dies wird daran erkennbar, dass die Darstellung einer Wohnbaufläche auch den Kern des Flugplatzgeländes erfasst. Insoweit war es der Beklagten aber nicht verwehrt, eine von der Bestandsnutzung abweichende Nutzung vorzusehen.
Vor diesem Hintergrund kann der Wille des Klägers, an der Flugplatznutzung dauerhaft festhalten zu wollen, ebenfalls nicht zur Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans führen. Insoweit vermag zunächst nicht ausgeschlossen zu werden, dass der Kläger seine Auffassung zukünftig ändert und sich zu einer freiwilligen Aufgabe des Flugplatzstandortes entschließt. Die in diesem Zusammenhang vom Kläger aufgeworfene Frage bezieht sich auch nicht auf eine nachträglich eingetretene tatsächliche Veränderung der Situation im Plangebiet. Vielmehr würde sich die Frage der anfänglichen Vollzugsfähigkeit des Flächennutzungsplans stellen, die für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB maßgeblich ist. Von fehlender Vollzugsfähigkeit ist dann auszugehen, wenn die beabsichtigte Planung aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit nicht vollzogen werden kann. Indessen reicht hierzu der entgegenstehende Wille des Grundstückseigentümers, eine der Darstellung des Flächennutzungsplans entgegenstehende Nutzung fortsetzen zu wollen, regelmäßig nicht aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2016 – 4 CN 2.16 –, BVerwGE 156, 336 und juris, Rn. 10; OVG RP, Urteil vom 13. Februar 2019 – 8 C 10622/18.OVG –, juris, Rn. 32).
Abgesehen davon stehen der Beklagten wie auch dem Zweckverband rechtliche Möglichkeiten offen, um die Flugplatznutzung in absehbarer Zeit zu beenden.
So ist die luftverkehrsrechtliche Genehmigung vom 5. März 1968 einerseits in Nr. 1 der Nebenbestimmungen mit der aufschiebenden Bedingung verknüpft, dass die Grundstückseigentümer oder sonstigen Verfügungsberechtigten für die Benutzung des Flugplatzes ihr Einverständnis gegeben haben müssen. Hiernach hängt die Wirksamkeit der Genehmigung davon ab, dass das entsprechende Einverständnis der Grundstückseigentümer vorliegt. Weiterhin enthält die Nebenbestimmung eine auflösende Bedingung, dass die Grundstückseigentümer und sonstigen Verfügungsberechtigten dieses Einverständnis für die Dauer der Genehmigung aufrechterhalten müssen. Sollten hiernach die Berechtigten ihr Einverständnis widerrufen, so wird die luftverkehrsrechtliche Genehmigung unwirksam. Soweit das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau in einem Schreiben an das Bundesvermögensamt vom März 2001 diese Nebenbestimmung so interpretiert, dass Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigte verpflichtet sind, für die Dauer der Nutzung des Flugplatzes ihr Einverständnis zu geben und aufrechtzuerhalten, findet eine derartige Interpretation im Wortlaut der Nebenbestimmung keine Grundlage. Zudem würde eine Nebenbestimmung dieses Inhalts eine unzulässige Verpflichtung eines Dritten, der nicht Adressat der Genehmigung ist, begründen.
Was die im Hinblick auf das Einverständnis der Beklagten oder des Zweckverbandes maßgebliche zivilrechtliche Bindung angeht, so lässt sich dem Pachtvertrag zwischen der Grundstücksverwaltungsgesellschaft der Beklagten und der Flugplatz F. Betriebsgesellschaft mbH vom 23 Dezember 2010/6. Januar 2011 entnehmen, dass dieser Vertrag bis zum 31. Dezember 2030 befristet ist und den Vertragspartnern eine Verlängerungsoption um jeweils fünf Jahre nur dann zusteht, wenn der Pachtvertrag nicht vor Ablauf der jeweiligen Pachtzeit mit einjähriger Frist gekündigt wird. Insoweit ist aber die zivilrechtliche Grundlage für die Nutzung des Flugplatzes zunächst bis zum 31. Dezember 2030 befristet.
Dies gilt auch vor dem Hintergrund der vor Abschluss des Pachtvertrages am 20. Mai 2008 zwischen dem Kläger sowie den betroffenen Gebietskörperschaften geschlossenen Vereinbarung. In dieser Übereinkunft, der Vergleichscharakter zukam, wurde einerseits in Einschränkung der nach der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung zulässigen Nutzung die Zahl der Flugbewegungen begrenzt. Andererseits erkannten die beteiligten Gebietskörperschaften die luftverkehrsrechtliche Genehmigung aus dem Jahr 1968 sowie die Folgegenehmigungen überhaupt erst als wirksam an. Dass hieraus eine Einschränkung der Kündigungsmöglichkeiten des später abgeschlossenen Pachtvertrages entsteht und insbesondere dessen Laufzeitbestimmungen tangiert werden, kann hingegen nicht festgestellt werden.
Was schließlich den Umstand angeht, dass auf dem Flugplatzgelände seitens der Beklagten drei Hallenbauten sowie ein dreigeschossiges Wohnhaus genehmigt wurden, kann hieraus ebenfalls nicht geschlossen werden, dass im Bereich des als Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan dargestellten Gebietes ein Zustand erreicht worden wäre, der einer Verwirklichung dieser Darstellung auf unabsehbare Zeit entgegenstehen würde.
bb) Die Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan ist jedoch durch das Inkrafttreten der Naturschutzgebietsverordnung „G.“ am 7. Februar 2017 und das hierin enthaltene Verbot, bauliche Anlagen zu errichten, funktionslos geworden.
Was das Inkrafttreten der Naturschutzgebietsverordnung angeht, so ergibt sich hieraus allerdings keine (Teil-)Unwirksamkeit der Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan wegen fehlender Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB. Indessen ist insoweit von einer Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplanes jedenfalls in dem Bereich auszugehen, der vom Geltungsbereich der Naturschutzgebietsverordnung erfasst wird. Die Unwirksamkeit der Darstellung beschränkt sich zudem nicht auf das hiervon unmittelbar betroffene Gebiet. Vielmehr wird die Darstellung einer Wohnbaufläche insgesamt hiervon erfasst.
(1) Das nachträgliche Inkrafttreten der Naturschutzgebietsverordnung „G.“, nach deren § 4 Abs. 2 Nr. 1 die Errichtung baulicher Anlagen verboten ist, lässt nicht nachträglich die Erforderlichkeit des Flächennutzungsplanes nach § 1 Abs. 3 BauGB entfallen.
Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse, die der Umsetzung einer planerischen Festsetzung auf unabsehbare Zeit entgegenstehen, es unter dem Blickwinkel der Erforderlichkeit ausschließen, dass ein Bauleitplan wirksam wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, BVerwGE 117, 287 und juris, Rn. 17; Beschluss vom 9. Februar 2004 – 4 BN 28.03 –, ZfBR 2004, 380 und juris, Rn. 6). Indessen lässt ein derartiges Hindernis die Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB nur dann entfallen, wenn dieses Hindernis bei Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits vorlag. Nach diesem Zeitpunkt eintretende Rechtsänderungen kommen hingegen als rechtliches Hindernis i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB nicht in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 – 4 CN 11.03 –, BVerwGE 122, 207 und juris, Rn. 18; VGH BW, Urteil vom 18. April 2018 – 5 S 2105/15 –, NuR 2018, 785 und juris, Rn. 130; OVG NRW, Urteil vom 17. April 2008 – 7 D 110/07.NE –, BRS 74 Nr. 15 und juris, Rn. 165). Hiernach ist die Darstellung einer Wohnbaufläche nicht nachträglich wegen fehlender Erforderlichkeit der Planung unwirksam geworden.
(2) Indessen kann dieser Umstand ähnlich wie bei einer nachträglichen Änderung der tatsächlichen Situation dazu führen, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Insoweit liegt es nahe, die Funktionslosigkeit des Plans bei rechtlichen Änderungen nach denselben Maßstäben zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2004, a.a.O., juris, Rn. 34; Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O., § 10, Rn. 419). Da § 4 Satz 2 Nr. 1 der Naturschutzgebietsverordnung einer Umsetzung der Wohnbauflächendarstellung im Flächennutzungsplan in dem südlich des Vorhabengrundstücks gelegenen Bereich entgegensteht, ist insoweit jedenfalls von einer Teilunwirksamkeit der entsprechenden Darstellung im Flächennutzungsplan in dem Bereich auszugehen, der vom Geltungsbereich der Naturschutzgebietsverordnung und dem hierin in § 4 Satz 2 Nr.1 verankerten Verbot, bauliche Anlagen zu errichten, erfasst wird.
(3) Liegt hiernach eine Teilunwirksamkeit der entsprechenden Darstellung vor, so erstreckt sich diese auf den gesamten Bereich der Darstellung.
Die Ungültigkeit eines Teils eines Bauleitplans führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit, wenn die übrigen Festsetzungen auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleiben und nach dem mutmaßlichen Willen des Normgebers mit Sicherheit anzunehmen ist, dass er ohne dieses Teil erlassen worden wäre (vgl. BVerwG, Urt. vom 23. April 2009 -4 CN 5/07 -, BVerwGE 133, 377 und juris, Rn. 29).
Was die Darstellung einer Wohnbaufläche angeht, so kann die Prognose, dass der Stadtrat der Beklagten eine auf den nördlichen Teil der Wohnbaufläche beschränkte Darstellung beschlossen hätte, indessen nicht mit der erforderlichen Sicherheit getroffen werden.
Die aus dem Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan der Beklagten ersichtliche Planungskonzeption lässt nicht den Rückschluss zu, dass der Stadtrat der Beklagten mit der erforderlichen Sicherheit auch eine Wohnbaufläche auf etwa einem Drittel der ursprünglich zur Verfügung stehenden Fläche beschlossen hätte. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Planung dazu dienen sollte, einen neuen Stadtteil einzurichten. Es war ausweislich der Plankonzeption vorgesehen, in diesem Bereich – sicherlich auch über die dargestellte Wohnbaufläche hinaus – 4.800 Wohnungen für etwa 10.000 Einwohner entstehen zu lassen. Hinzu sollten entsprechende Arbeitsstätten sowie Infrastruktureinrichtungen kommen. Soweit die Beklagte darauf verweist, dass von den ursprünglich vorgesehenen 77,6 ha für den neuen Stadtteil ein nicht im Naturschutzgebiet gelegener Anteil von 35,9 ha verbleibt, kann hieraus nicht abgeleitet werden, dass die ursprüngliche Plankonzeption im Wesentlichen weiter verwirklicht werden kann. Vielmehr wird der Kern des geplanten Stadtteils durch die Wohnbauflächen gebildet. In diesem Bereich ließen sich die vorgesehenen 4.800 Wohnungen am ehesten realisieren. Wird dieser Bereich aber auf ein Drittel der ursprünglich geplanten Fläche reduziert, kann aber nicht festgestellt werden, dass die verbleibende Fläche ausreicht, um einen Stadtteil für etwa 10.000 Einwohner mit der ursprünglich angedachten Wohnungs- und Infrastrukturqualität zu realisieren. Ein entsprechender Wille des Plangebers, vor dem Hintergrund der ursprünglichen Plankonzeption auch eine auf ein Drittel verringerte Wohnbaufläche als Darstellung für den Flächennutzungsplan zu beschließen, wenn ihm die Teilunwirksamkeit der Darstellung bekannt gewesen wäre, kann daher nicht mit der erforderlichen Sicherheit angenommen werden.
b) Das Vorhaben des Klägers beeinträchtigt auch nicht insoweit öffentliche Belange gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB, als es die natürliche Eigenart der Landschaft oder ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet.
aa) Mit dem Schutzgut der natürlichen Eigenart der Landschaft soll die naturgegebene Art der Bodennutzung, einschließlich der Eigentümlichkeiten von Bodenformation und ihrer Bewachsung geschützt werden. Mit diesem Belang wird der Zweck verfolgt, dass der Außenbereich mit seiner naturgegebenen Bodennutzung für die Allgemeinheit erhalten bleiben soll. Es sollen bauliche Anlagen abgewehrt werden, die der Landschaft wesensfremd sind oder die der Allgemeinheit die Möglichkeit der Erholung entziehen (vgl. Söfker, a.a.O., § 35, Rn. 96). Eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der näheren Landschaft kommt indessen nicht in Betracht, wenn die landwirtschaftliche Bodennutzung bereits weitgehend durch andere Nutzungen verdrängt ist. Eine Beeinträchtigung liegt hiernach dann nicht vor, wenn sich das Baugrundstück wegen seiner natürlichen Beschaffenheit weder für die Bodennutzung noch für Erholungszwecke eignet oder seine Schutzwürdigkeit bereits durch anderweitige Eingriffe eingebüßt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1985 – 4 C 29.81 –, UPR 1985, 337 und juris, Rn. 8; Beschluss vom 8. Juli 1996 – 4 B 120/96 –, juris, Rn. 3 f.).
Was das Vorhabengrundstück angeht, so ist nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung des Senats von einer entsprechenden Vorbelastung auszugehen, die es weder zu einer landwirtschaftlichen Nutzung noch zu Erholungszwecken als geeignet erscheinen lässt. Die hierdurch bestimmte natürliche Eigenart der Landschaft ist weitgehend verdrängt durch die Flugplatznutzung, die das Grundstück in starker Weise prägt. So befindet sich südlich des Vorhabengrundstücks die Landebahn des Flugplatzes. Nördlich des Grundstückes sind bereits dem Flugplatzbetrieb zuzuordnende Hallen vorhanden. Im Gegensatz zu den östlich anschließenden Flächen, die zu Zwecken des Obstbaus genutzt werden, stellt sich das Vorhabengrundstück als Brachfläche dar. Aufgrund seines Zuschnitts ist nicht erkennbar, dass es zu landwirtschaftlichen oder Erholungszwecken genutzt werden könnte. Einer Nutzung zu Erholungszwecken steht auch die starke Belastung durch den Flugzeuglärm entgegen.
bb) Ebenfalls steht nicht zu erwarten, dass durch das Vorhaben das Landschaftsbild verunstaltet wird.
Von einer derartigen Verunstaltung ist auszugehen, wenn das Vorhaben die Landschaft grob unangemessen verunstaltet. Diese Frage ist aus der Sicht eines für ästhetische Eindrücke offenen Betrachters zu beantworten. Eine Verunstaltung liegt vor, wenn der optische Eindruck von diesem als belastend empfunden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1997 – 4 C 23.95 –, BauR 1997, 988 und juris, Rn. 19; Söfker, a.a.O., § 35 BauGB, Rn. 99). Angesichts der Vorbelastung des Grundstücks durch die umliegenden Einrichtungen des Flugplatzes vermag eine derart grobe Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch das geplante Vorhaben indessen nicht festgestellt zu werden. Insbesondere ist für den Senat nicht nachvollziehbar, dass eine solche Verunstaltung allein durch die Stellung der geplanten Halle senkrecht zu den Bestandsgebäuden entsteht.
c) Insoweit vermag aber auch nicht festgestellt zu werden, dass eine nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „H.“ erforderliche Genehmigung für die Errichtung oder das Erweitern baulicher Anlagen aller Art zwingend abzulehnen wäre.
Voraussetzung für eine Ablehnung ist nach § 4 Abs. 2 der Verordnung, dass die Maßnahme dem Schutzzweck der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet zuwiderläuft und eine Beeinträchtigung des Schutzzwecks nicht durch Bedingungen oder Auflagen verhütet oder ausgeglichen werden kann. Schutzzweck der Verordnung ist nach § 3 der Verordnung die Erhaltung der Eigenart und Schönheit der den Rhein begleitenden Niederungen mit ihren die Landschaft gliedernden Grünbeständen und den sie begrenzenden, teils sanft ansteigenden, teils herausragenden und die Landschaft beherrschenden Hängen und Höhen sowie die Sicherung des Erholungswertes der Landschaft und die Erhaltung eines ausgewogenen Landschaftshaushaltes. Was Eigenart und Schönheit der den Rhein begleitenden Niederungen angeht, so kann eine Beeinträchtigung im Hinblick auf die Vorbelastung des Flugplatzgebietes verneint werden.
d) Für eine konkrete Beeinträchtigung eines nahegelegenen schützenswerten Biotops oder des nördlich der L 2 und damit jenseits der Bebauung des I. befindlichen Vogelschutzgebiets … ergeben sich ebenfalls keine Anhaltspunkte. Konkrete Umstände, aus denen insoweit auf eine Beeinträchtigung der Belange des Naturschutzes durch das Vorhaben in seiner geplanten Ausgestaltung im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB geschlossen werden könnte, hat die Beklagte in ihrer Stellungnahme vom 11. Februar 2022 zwar angedeutet, aber nicht näher belegt.
e) Schließlich kann auch nicht wegen der vorgesehenen Änderung des Flächennutzungsplans die Beeinträchtigung eines sonstigen öffentlichen Belangs nach § 35 Abs. 3 BauGB angenommen werden.
Der Entwurf für eine Änderung des Flächennutzungsplans sieht für das Vorhabengrundstück eine Darstellung als Fläche für den Luftverkehr mit der Zweckbestimmung „Flugplatz“ mit der Einschränkung vor, dass ausschließlich Start- und Rangierbahnen ohne Hochbauten zulässig sein sollen. Indessen ist die Planungshoheit der Gemeinde grundsätzlich kein nach § 35 BauGB zu berücksichtigender öffentlicher Belang. Eine Berücksichtigung ist allenfalls dann denkbar, wenn es sich um ein weit fortgeschrittenes Planungsstadium bei der Aufstellung von Bauleitplänen handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1979 – 4 C 22.77 –, NJW 1980, 1537, 1538 und juris, Rn. 31; Söfker, a.a.O., § 35 BauGB, Rn. 113). Insoweit ist in formeller Hinsicht zu fordern, dass das gesamte Beteiligungsverfahren abgeschlossen ist und die erforderlichen planerischen Beurteilungsgrundlagen vorliegen (vgl. zur Planreife nach § 33 BauGB: Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 33 Rn. 33). Dies ist indessen bei der Flächennutzungsplanänderung der Beklagten noch nicht der Fall. Vielmehr werden derzeit die Stellungnahmen aus der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit ausgewertet und erforderliche Fachgutachten erarbeitet.
f) Das Vorhaben des Klägers scheitert indessen daran, dass die nach § 35 Abs. 2 BauGB erforderliche Erschließung nicht gesichert ist.
Die erforderliche Erschließung bemisst sich nach dem jeweiligen Vorhaben, den sich hieraus ergebenden Anforderungen an die Erschließung und den örtlichen Gegebenheiten. Im Rahmen dessen ist für die wegemäßige Erschließung ein Mindestmaß an Zugänglichkeit des Grundstücks für Kraftfahrzeuge sowohl des Nutzers als auch von öffentlichen Zwecken dienenden Fahrzeugen, etwa der Polizei, der Feuerwehr, des Rettungswesens und der Ver- und Entsorgung erforderlich. Eine gesicherte Erschließung setzt ihre Sicherung in rechtlicher Hinsicht voraus. Die Erschließung muss insoweit dauerhaft zur Verfügung stehen. Eine gesonderte rechtliche Sicherung ist nur dann nicht erforderlich, wenn das Baugrundstück eine unmittelbare Zufahrt zum öffentlichen Wegenetz besitzt und das Vorhaben hierüber erreichbar ist. Ist dies nicht der Fall, so stellt eine rein schuldrechtliche Vereinbarung keine ausreichende rechtliche Sicherung dar. Vielmehr bedarf es aus bauplanungsrechtlicher Sicht einer öffentlich-rechtlichen Sicherung durch Baulast oder einer dinglichen privatrechtlichen Absicherung etwa durch eine Grunddienstbarkeit (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 – 4 C 54/85 –, ZfBR 1988, 283 und juris, Rn. 13; Urteil vom 31. Oktober 1990 – 4 C 45/88 –, BauR 1991, 55 und Juris, Rn. 15 und 19; Beschluss vom 22. November 1995 – 4 B 224/95 –, BRS 57, Nr. 104 und juris, Rn. 3; Söfker, a.a.O., § 35 BauGB, Rn. 69 und 74). Insoweit ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Möglichkeiten der Sicherung sowie der Ausgestaltung der Zufahrt in bauordnungsrechtlicher Hinsicht nach § 6 Abs. 2 LBauO weiter eingeschränkt sind.
Was das Vorhabengrundstück des Klägers angeht, so ist es nicht an einem öffentlichen Verkehrsweg gelegen. Die nächsterreichbare gewidmete Straße ist der Einmündungsbereich U./L. (Flurstück-Nr. 273/47), der sich nördlich des Towergebäudes befindet. Um diesen Bereich vom Vorhabengrundstück mit Kraftfahrzeugen faktisch zu erreichen, müssen zunächst Zufahrten auf mehreren Grundstücksflächen östlich und südlich der im Norden des Vorhabengrundstücks gelegenen Hallengrundstücke (Flurstück-Nrn. 279/3 und 277/7) genutzt werden, die sich im Eigentum des Klägers befinden. Was die Art des zu bewältigenden Verkehrs angeht, wird man davon ausgehen können, dass schon allein für etwaige Ersatzteil- und Treibstofflieferungen sowie insbesondere im Brandfall eine Nutzung mit LKW gewährleistet sein muss.
Die vom Kläger angedachte Erschließung über die Halle auf dem Grundstück Flurstück-Nr. 279/3 ist bereits nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens geworden und kann daher nicht in die Prüfung einbezogen werden, da die vorgelegten Planskizzen eine Verbindung zwischen beiden Hallen nicht vorsehen. Im nördlichen Bereich des Vorhabens sind vielmehr ein Lagerraum sowie eine Garage vorgesehen.
Für die faktische Erschließung muss aber über die im Eigentum des Klägers stehenden Flächen hinaus ein Streifen im östlichen Bereich des im Eigentum des Zweckverbandes befindlichen Grundstücks Flurstück-Nr. 273/49 (ehemals 273/42) in Höhe des Towergebäudes in Anspruch genommen werden.
Für eine derart gestaltete Anbindung des Vorhabens an öffentliche Verkehrsflächen fehlt es indessen an der erforderlichen rechtlichen Sicherung.
Insoweit kann dahinstehen, ob es zulasten der im Eigentum des Klägers stehenden, für die Zuwegung zum Vorhaben erforderlichen Grundstücke einer gesonderten Sicherung bedarf, was etwa für den Fall einer Veräußerung einzelner Grundstücke relevant werden könnte. Was eigene Flächen des Klägers angeht, ist zugunsten des Vorhabengrundstücks bislang lediglich die Eintragung einer Baulast für die zwischen diesem und dem Hallengrundstück Flurstück-Nr. 279/3 gelegene Parzelle Flurstück-Nr. 280/2 beantragt worden.
Denn es ist nicht absehbar, dass bis zur Fertigstellung der Unterstellhalle eine gesicherte Erschließung über das im Eigentum des Zweckverbands stehende Grundstück Flurstück-Nr. 243/49 bestehen wird.
Insbesondere ergibt sich keine hierauf gerichtete Verpflichtung des Zweckverbandes aus der Vereinbarung zur Bestellung einer Baulast vom 26. Juni/3. Juli 2009. Die Verpflichtung des Zweckverbandes zur Bewilligung einer Baulasteintragung beschränkt sich nämlich auf eine Begünstigung der in § 1 der Vereinbarung im Einzelnen aufgeführten Grundstücke im Eigentum des Klägers. Da ein Teil der aufgeführten Flächen jeweils über andere benannte Grundstücke erreicht werden kann, kann die Vereinbarung nicht so verstanden werden, dass auch andere im Eigentum des Klägers stehenden Grundstücke erfasst werden sollen, die über die in § 1 der Vereinbarung ausdrücklich benannten Flurstücke erschlossen werden können. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Aufzählung der begünstigten Grundstücke in der Vereinbarung abschließend war. Insoweit ist aber keine hinreichende rechtliche Sicherung einer wegemäßigen Erschließung des Vorhabengrundstücks erkennbar, womit das Vorhaben aus bauplanungsrechtlichen Gründen nicht genehmigt werden kann.
II. Da sich das Vorhaben daher bereits planungsrechtlich als unzulässig erweist, bedarf es keiner weiteren bauordnungsrechtlichen Beurteilung durch die Beklagte unter dem Gesichtspunkt des steckengebliebenen Genehmigungsverfahrens mehr (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 – 4 C 52/87 –, DVBl. 1989, 1050 und juris, Rn. 18), so dass auch der hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag unbegründet ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 50.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 und 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 37 BauGB
§§ 708 ff. ZPO
§ 35 BauGB
§ 38 BauGB
§ 6 Luftverkehrsgesetz
§ 6 LuftVG
§ 10 BauGB
§ 33 BauGB
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 Baugesetzbuch
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 70 Abs. 1 Satz 1 Landesbauordnung
§ 35 Abs. 2 Baugesetzbuch
§ 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 4 LuftVG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB
§ 6 Abs. 2 LBauO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 der Naturschutzgebietsverordnung
§ 10, Rn. 419). Da § 4 Satz 2 Nr. 1 der Naturschutzgebietsverordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 2 der Verordnung
§ 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 41, 138
NVwZ 1997, 899
BVerwGE 26, 287
BVerwGE 54, 5
NVwZ-RR 1998, 415
BVerwGE 156, 336
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 122, 207
BVerwGE 133, 377
NJW 1980, 1537, 1538
7 K 575/06
4 B 28.15
4 C 7.10
8 C 10121/19
IV C 9.70
4 B 122.93
4 B 11.97
IV C 205.65
IV C 39.75
8 A 11710/17
4 NB 6.97
8 S 2430/97
4 CN 2.16
8 C 10622/18
4 C 15.01
4 BN 28.03
4 CN 11.03
5 S 2105/15
7 D 110/07
4 CN 5/07
4 C 29.81
4 B 120/96
4 C 23.95
4 C 22.77
4 C 54/85
4 C 45/88
4 B 224/95
4 C 52/87