Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-28, Aktenzeichen 3 K 2522/20 u. 3 K 2523/20
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2025:0728.3K2522.20U3K2523.00

Tenor:
Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Aachen wird ausgesetzt.
Es wird gemäß Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu folgenden Auslegungsfragen eingeholt:
1. Ist das Unionsrecht, insbesondere das unionsrechtliche Prinzip des fairen und gerechten Gerichtsverfahrens in Umweltsachen dahin auszulegen, dass es für die Mitgliedstaaten möglich ist, im Prozessrecht zu bestimmen, dass ein Individualkläger, der sich gegen die Genehmigung eines Städtebauprojekts wendet, welches nach nationalem Recht einer Vorprüfung gemäß Artikel 4 Abs. 2 Anhang II Nr. 10 Buchstabe b der Richtlinie 2011/92/EU unterliegt, mit seinem Vorbringen präkludiert wird, falls er eine 10-Wochen-Frist zur Begründung der Klage nach ihrem Eingang nicht einhält (§ 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz)?
2. Falls Frage 1 bejaht wird:
Überschreitet ein Mitgliedstaat seine unionsrechtlich garantierte Verfahrensautonomie bei der Gestaltung seines Prozessrechts in Umweltsachen, wenn er gegenüber dem in Frage 1 genannten Individualkläger, der im Verfahren vor dem erstinstanzlichen Verwaltungsgericht nicht anwaltlich vertreten sein muss, auf eine Belehrung über die Voraussetzungen und die Wirkung der innerprozessualen Präklusion nach § 6 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes verzichtet?
3. Falls Frage 1 bejaht und Frage 2 verneint wird:
Ist das Unionsrecht, insbesondere das unionsrechtliche Prinzip des fairen und gerechten Gerichtsverfahrens in Umweltsachen dahin auszulegen, dass es einem mitgliedstaatlichen Gericht möglich ist, das Vorbringen eines in Frage 1 genannten Individualklägers wegen Überschreitung der 10-Wochen-Frist zur Klagebegründung nach § 6 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zu präkludieren, obwohl dieses Gericht dem Individualkläger zuvor auf seinen Antrag großzügige Fristen zur Klagebegründung nach Einsicht in die Akten eingeräumt und mehrfach verlängert hat?
4. Falls die Fragen 1 bis 3 so zu beantworten sind, dass eine Präklusion nach § 6 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes möglich ist:
Ergibt sich aus dem Unionsrecht, insbesondere aus Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2011/92/EU, Art. 9 Abs. 2 und 3 der Aarhus-Konvention und Art. 47 der EU-Grundrechtecharta, ein Klagerecht des Individualklägers in Umweltsachen, wenn er (nach Präklusion seines übrigen Vorbringens) eine Vorprüfung für ein Städtebauprojekt „isoliert“ angreift, welche die Behörde nach nationalem Recht in Verbindung mit Artikel 4 Abs. 2 Anhang II Nr. 10 Buchstabe b der Richtlinie 2011/92/EU vorgenommen und dabei die Lärmbeeinträchtigung des Klägers als zulässig bewertet hat?

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Nachbar gegen eine der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung zur Errichtung eines großflächigen Lebensmittelmarktes.
In der Sache macht er insbesondere geltend, dass der Betrieb des Lebensmittelmarktes zu unzumutbarem Lärmimmissionen auf seinem Grundstück führe. In prozessualer Hinsicht haben die Beteiligten zuletzt darüber gestritten, ob der Kläger mit seinem Klagevorbringen präkludiert ist und ob die Klage, soweit sie sich gegen die nachgeholte Vorprüfung zur Feststellung der Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht des Lebensmittelmarkes richtet, erfolgreich sein kann. Im Einzelnen:
Der Kläger und seine Ehefrau sind Miteigentümer eines von ihnen privat genutzten Hausgrundstücks. Das nördlich gelegene Nachbargrundstück ist bisher eine unbebaute Fläche. Dort plant das beigeladene Unternehmen die Errichtung eines Lebensmittelmarktes. Beide Nachbargrundstücke liegen im Gebiet der beklagten Stadt. Die Beklagte kann in eigener Zuständigkeit für unbebaute Außenbereichsflächen Bebauungspläne aufstellen und konkrete Bauprojekte durch Erlass einer Baugenehmigung zulassen.
Für das unbebaute Grundstück der Beigeladenen erließ die Beklagte einen Bebauungsplan („Nr. 9“), der nach seinen Festsetzungen die planungsrechtliche Grundlage für die Errichtung eines großflächigen Lebensmittelmarktes schuf. Dieser Plan ist später durch gerichtliche Normenkontrollentscheidung für unwirksam erklärt worden, vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil von 21. April 2023 – 7 D 291/21.NE –, ECLI:DE:OVGNRW:2023:0421.7D291.21NE.00, juris-Datenbank.
Am 16. September 2020 erteilte die Beklagte dem beigeladenen Unternehmen die hier streitige Baugenehmigung zur Errichtung eines großflächigen Lebensmittelmarktes mit einer Verkaufsfläche von rund 1.749 m².
Der Kläger hat am 13. Oktober 2020 Klage erhoben.
Er beantragt die Aufhebung der erteilten Baugenehmigung. Der Klageschrift hat er eine Kopie dieser Baugenehmigung beigefügt. Er hat das Gericht gebeten, ihm eine Frist zur Klagebegründung von zwei Monaten einzuräumen. Die Frist solle erst dann beginnen, wenn die beklagte Stadt die Bauakten vorgelegt und das Gericht diese Akten seinem Prozessbevollmächtigten zur Einsichtnahme überlassen habe.
Am 15. Oktober 2020 hat das Gericht mit einem Schreiben an den Kläger den Eingang der Klage bestätigt und den Prozessbevollmächtigten des Klägers gebeten, die Klage, wie beantragt, „binnen zwei Monaten nach Akteneinsicht“ einzelfallbezogen zu begründen.
Die Beklagte hat die für das Vorhaben geführten Bauakten an das Gericht übersandt. Das Gericht hat die Akten dem Prozessbevollmächtigten am 4. Januar 2021 zur Einsicht überlassen. Auf entsprechende Anträge des Klägers vom 29. März 2021, 10. Mai 2021, 7. Juni 2021, 5. Juli 2021 und 2. August 2021 hat das Gericht die Frist zur Klagebegründung jeweils weiter verlängert.
Am 18. August 2021 hat der Kläger eine Klagebegründung vorgelegt. Darin hat er unter anderem geltend gemacht, dass der vom Betrieb des genehmigten Lebensmittelmarkts ausgehende Lärm zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung auf seinem Hausgrundstück führe. Die Baugenehmigung verstoße deshalb gegen das Gebot der nachbarlichen Rücksichtnahme. Des Weiteren sei der Beklagten beim Erlass der Baugenehmigung ein gravierender Verfahrensfehler unterlaufen. Sie habe es versäumt, vor der Genehmigung des großflächigen Lebensmittelmarktes die gesetzlich vorgeschriebene allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls vorzunehmen. Dieser Verfahrensschritt sei bedeutsam, weil er dazu diene, die möglicherweise bestehende Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung festzustellen.
Die Beklagte hat die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung einer Pflicht, die Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, mit Entscheidung vom 20. Oktober 2023 nachgeholt. Dabei hat sie festgestellt, dass der Bau des genehmigten Lebensmittelmarktes (Verkaufsfläche rund 1.749 m²) keine Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung auslöse. Dieses Projekt könne keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen bewirken. Die Lärmbeeinträchtigungen seien zulässig. Es sei nicht zu erwarten, dass die Lärmimmissionen, von denen das Wohnhaus des Klägers betroffen sei, über den Grenzwerten liegen würden, die das Immissionsschutzrecht vorsehe.
Die Kammer hat am 22. Mai 2025 einen Erörterungstermin durchgeführt und den Beteiligten Gelegenheit gegeben, zum beabsichtigten Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union Stellung zu nehmen.
Parallel zu diesem Gerichtsverfahren hat das Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit einen Gesetzentwurf zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften eingebracht. Ziel ist es insbesondere, die nationalen Regelungen zum Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten an die aktuellen unions- und völkerrechtlichen Vorgaben anzupassen. Zum Zeitpunkt des Vorlagebeschlusses lässt die geplante Änderung des § 6 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes die Präklusion bei Versäumung der Klagebegründungsfrist unberührt. Eine Pflicht zur Belehrung des Individualklägers über die Präklusion ist weiterhin nicht vorgesehen. Ebenso wenig ist die Gewährung eines besonderen Klagerechts geplant, das Individualkläger zur isolierten Anfechtung einer nachgeholten Vorprüfung über die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung berechtigen würde, vgl. zum bisherigen Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens die Internetseite: https://dip.bundestag.de/vorgang/
gesetz-zur-%C3%A4nderung-des-umwelt-rechtsbehelfsgesetzes-und-weiterer-umweltrechtlicher-vorschriften/315284.

Entscheidungsgründe:
Der Rechtsstreit ist auszusetzen.
Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (künftig: Gerichtshof) zu den im Beschlusstenor formulierten Auslegungsfragen nach Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuholen.
Die nachfolgenden Verfahrensvorschriften des mitgliedstaatlichen Rechts bilden die wesentliche Grundlage für das Vorabentscheidungsersuchen:
1. Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2017, BGBl. I S. 3290, zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 17. Dezember 2018, BGBl. I S. 2549
(im Folgenden: Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz)
§ 1 Anwendungsbereich
(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen […] Zulassungsentscheidungen […], für die nach […] dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung […] eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung […] bestehen kann […].
§ 4 Verfahrensfehler
(1) Die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Absatz 1 […] kann verlangt werden, wenn […] die erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist […]. Eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit, die nicht dem Maßstab des § 5 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung genügt, steht einer nicht durchgeführten Vorprüfung […] gleich.
§ 6 Klagebegründungsfrist
Eine Person (…) hat innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Absatz 1 (…) dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben.
Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf dieser Frist vorgebracht werden, sind nur zuzulassen, wenn die Voraussetzung nach § 87b Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 der Verwaltungsgerichtsordnung erfüllt ist.
§ 87b Absatz 3 Satz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung gilt entsprechend.
Die Frist nach Satz 1 kann durch den Vorsitzenden oder den Berichterstatter auf Antrag verlängert werden, wenn die Person oder die Vereinigung in dem Verfahren, in dem die angefochtene Entscheidung ergangen ist, keine Möglichkeit der Beteiligung hatte.
2. Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991, BGBl. I S. 686, zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 15. August 2019, BGBl. I S. 1294 (im Folgenden: Verwaltungsgerichtsordnung)
§ 87b Fristsetzung, Fristversäumnis
[…]
(3) Das Gericht kann Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf einer nach den Absätzen 1 und 2 gesetzten Frist vorgebracht werden, zurückweisen und ohne weitere Ermittlungen entscheiden, wenn
2. der Beteiligte die Verspätung nicht genügend entschuldigt
[…].
Der Entschuldigungsgrund ist auf Verlangen des Gerichts glaubhaft zu machen.
Satz 1 gilt nicht, wenn es mit geringem Aufwand möglich ist, den Sachverhalt auch ohne Mitwirkung des Beteiligten zu ermitteln. […]
3. Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung im Land Nordrhein-Westfalen, veröffentlicht durch Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) im Land Nordrhein-Westfalen vom 29. April 1992 (GV. NW. 1992 S. 175), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 17. Dezember 2021 (GV. NRW. S. 1470), im Folgenden: UVPG NRW
§ 1 Geltungsbereich
(1) Für Vorhaben, für die nach Anlage 1 die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder eine allgemeine oder standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalles vorgesehen ist, sind die Vorschriften des [Bundes-] Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung […] anzuwenden, soweit nachfolgend nicht anders bestimmt ist. […]
Die Anlage 1 bestimmt in Nr. 12 sinngemäß eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalles beim Bau von großflächigen Einzelhandelsbetrieben.
III.
Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich.
Zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen 1 bis 3:
Von der Beantwortung der Vorlagefragen 1 bis 3 hängt es ab, ob das Gericht über die Begründetheit der vom Kläger erhobenen Nachbareinwendungen gegen den zugelassenen Lebensmittelmarkt entscheiden kann.
Nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und der dazu ergangenen Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass der Kläger die 10-Wochen-Frist zur Begründung seiner Klage nicht eingehalten hat und deshalb mit seinem Vorbringen im Wesentlichen präkludiert ist, vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Mai 2024 – 7 C 1.23 –, ECLI:DE:BVerwG:2024:230524U7C1.23.0, juris-Datenbank, und die aktuellen Überblicke zur Anwendung des § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz bei Winkler, in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 6. Aufl. 2023, § 6 UmwRG; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 106. EL Januar 2025, § 6 UmwRG und Külpmann, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2025, Seite 529 ff. Dieses Ergebnis erweist sich nach der Rechtsprechung (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Juli 2022 – 9 A 1.21 –, ECLI:DE:BVerwG:2022:070722U9A1.21.0 sowie Urteil vom 3. November 2020 – 9 A 7.19 –, ECLI:DE:BVerwG:2020:031120U9A7.19.0; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 8. April 2024 – 22 A 17.40026 –, ECLI:DE:BAYVGH:2024:0408.22A17.40026.00, alle juris-Datenbank) und der überwiegenden Auffassung in der Literatur (vgl. nur die Nachweise bei Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 106. EL Januar 2025, § 6 UmwRG) auch als unionsrechtskonform.
Für den Individualkläger in Umwelt- und Bausachen, der im Verfahren vor den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten des Mitgliedstaates keiner anwaltlichen Vertretung bedarf, könnte sich im Lichte des Unionsrechts, insbesondere der unionsrechtlichen Garantien für ein faires und gerechtes Gerichtsverfahren in Umweltsachen, dennoch eine abweichende Bewertung ergeben. Diese Annahme erscheint dem Gericht insbesondere deshalb gerechtfertigt, weil der vorbeschriebene Klägerkreis, auch wenn er nicht anwaltlich vertreten ist, weder über die 10-Wochen-Frist zur Begründung der Klage noch über die Präklusionsfolge bei Fristversäumnis, wie sie § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vorsieht, belehrt werden muss.
Zur mitgliedstaatlichen Rechtslage im Einzelnen:
Klagt ein Nachbar gegen ein genehmigtes Projekt, das, wie hier, kraft Gesetzes einer allgemeinen Vorprüfung im Einzelfall unterliegt, ist das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz als besonderes Umweltprozessrecht anwendbar, vgl. § 1 Abs. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz.
Nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz ist eine Klage innerhalb von zehn Wochen zu begründen. Es besteht keine Pflicht der Behörden und Gerichte, den Kläger darüber zu belehren, dass sein Vorbringen präkludiert ist, wenn er diese 10-Wochen-Frist zur Klagebegründung nicht beachtet. Die Frist beginnt mit der Klageerhebung. Der Kläger des vorliegenden Verfahrens hat sie nicht beachtet. Die Frist ist unabhängig davon einzuhalten, ob sie ausreicht, dem Kläger (erstmalig) Einsicht in die Behördenakten zu gewähren, vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2023 – 9 B 7.23 –, ECLI:DE:BVerwG:2023:050723B9B7.23.0, juris-Datenbank. Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Fristablauf vorgebracht werden, sind nicht mehr zuzulassen. Es handelt sich um eine innerprozessuale Präklusion. Dispositionsbefugnisse der Gerichte bestehen regelmäßig nicht.
Eine gerichtliche Verlängerung der 10-Wochen-Frist zur Begründung der Klage kommt nur unter der Voraussetzung in Betracht, dass der Kläger dies beantragt und im Verfahren, in dem die angefochtene Entscheidung ergangen ist, keine Möglichkeit der Beteiligung hatte, vgl. Satz 4 des § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Auch kann ein verspäteter Vortrag ausnahmsweise dann zugelassen werden, wenn der Kläger die Verspätung genügend entschuldigt (Satz 2 des § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in Verbindung mit § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung) oder das Gericht den Sachverhalt mit geringem Aufwand auch ohne Mitwirkung der Beteiligten ermitteln kann, vgl. Satz 3 des § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in Verbindung mit § 87b Abs. 3 Satz 3 der Verwaltungsgerichtsordnung. Weder die erste noch die zweite Alternative kommen hier in Betracht.
Fordert das Verwaltungsgericht, wie vorliegend geschehen, den Kläger auf, die Klage „innerhalb von 2 Monaten nach Akteneinsicht“ zu begründen, ist die Präklusion in § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nach der Rechtsprechung davon unabhängig zur Anwendung zu bringen. Das Vertrauen des Klägers, dass § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz unangewandt bleibt, ist in solchen Fällen nicht schutzwürdig, vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Mai 2024 – 7 C 1.23 –, ECLI:DE:BVerwG:2024:230524U7C1.23.0, juris-Datenbank.
Schutzwürdiges Vertrauen des Klägers kann nach der Rechtsprechung nur ausnahmsweise entstehen. Dazu muss das Gericht, was hier nicht der Fall ist, unter ausdrücklicher Bezugnahme auf § 6 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes eine rechtswidrige „Verlängerung der Klagebegründungsfrist“ vorgenommen haben, vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Mai 2024 – 7 C 1.23 –, ECLI:DE:BVerwG:2024:230524U7C1.23.0, juris-Datenbank.
Zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage 4:
Ergibt die Beantwortung der Fragen 1 bis 3 die Zulässigkeit der Präklusion nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, verbleiben allein die – nicht präkludierten – Einwände des Klägers gegen die allgemeine Vorprüfung zur Feststellung der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung. Diese Vorprüfung hat die Beklagte erst im Laufe des Klageverfahrens nachgeholt.
Zwar ist eine Klage vor dem mitgliedstaatlichen Verwaltungsgericht, mit der ein Nachbar isoliert geltend macht, die für das genehmigte Projekt durchgeführte bzw. nachgeholte Vorprüfung sei rechtsfehlerhaft, schon deshalb mangels Klagebefugnis unzulässig, weil ein Individualkläger durch eine möglicherweise fehlerhafte Vorprüfung nicht in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein kann.
Allerdings erscheint es dem vorlegenden Gericht nach der Rechtsschutzkonzeption des Unionsrechts möglich, dass dem Individualkläger in Umweltsachen eine unionsrechtliche Klageberechtigung zur „isolierten“ Anfechtung einer Vorprüfung vor den mitgliedstaatlichen Gerichten zusteht, um auf diese Weise den weiten Zugang zu den Gerichten in Umweltsachen und die Durchsetzung des Rechts über die Umweltverträglichkeitsprüfung in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten.
Zur fehlenden Klageberechtigung im Mitgliedstaat:
Für Individualkläger ist der Gerichtszugang in Umweltsachen im Mitgliedstaat nach wie vor davon abhängig, dass er in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein kann, vgl. § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.
Nach der Schutznormtheorie ist maßgeblich, ob die Nichtbeachtung solcher Vorschriften des öffentlichen Rechts denkbar und möglich ist, die als nachbarschützende Vorschriften dazu bestimmt sind, neben dem öffentlichen Interesse – zumindest auch – die Nachbarinteressen des Klägers (Leben, Gesundheit, Eigentum) zu schützen.
Die Anwendung der Schutznormtheorie führt zu dem – in der mitgliedstaatlichen Rechtsprechung nicht mehr umstrittenen – Ergebnis, dass die unionsrechtlichen und mitgliedstaatlichen Verfahrensvorschriften über die Vorprüfung und auch über die Umweltverträglichkeitsprüfung dem Individualkläger keinen Nachbarschutz vermitteln, weil sie allein dem öffentlichen Interesse an einem ordnungsgemäßen Verwaltungsverfahren und der Ermittlung, Beschreibung und Bewertung umweltrelevanter Tatsachen dienen sollen.
Ein Individualkläger ist insoweit „nicht materiell betroffen“. Er besitzt daher keine Klagebefugnis und kann als Folge die Einhaltung der Vorschriften über die Vorprüfung nicht isoliert einklagen, vgl. etwa vgl. dazu etwa: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Dezember 2011 – 9 A 30.10 –, juris-Datenbank.
IV.
Zur ersten Auslegungsfrage: allgemeine Zulässigkeit der Präklusion
Das Gericht geht davon aus, dass die erste Frage zu bejahen ist. Sieht der mitgliedstaatliche Gesetzgeber die Präklusion des Klagevorbringens vor, wenn der Individualkläger die Klagebegründungsfrist nicht beachtet, dürfte das beim Gerichtszugang in Umweltsachen nach dem Unionsrecht zu beachtende Prinzip eines fairen und gerechten Verfahrens, wie es in Art. 11 Abs. 1 und 4 UAbs. 2 der Richtlinie 2011/92/EU, Art. 9 Abs. 4 der Aarhus-Konvention und Art. 47 Satz 2 der EU-Grundrechtecharta verankert ist, einer solchen Vorschrift dem Grundsatz nach nicht entgegenstehen. Die Anwendbarkeit dieser Vorschriften ergibt sich hier aus dem Umstand, dass die Genehmigung eines Städtebauprojekts im Streit steht, welches nach nationalem Recht als großflächiger Einzelhandelsbetrieb (vgl. Anlage 1 Nr. 12 zum UVPG NRW) einer Vorprüfung nach Artikel 4 Abs. 2 Anhang II Nr. 10 Buchstabe b der Richtlinie 2011/92/EU unterliegt.
Die hier fragliche Präklusion nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz beschränkt sich allein auf den Verwaltungsprozess (innerprozessuale Präklusion). Sie ist ein Instrument zur frühzeitigen Bestimmung des maßgeblichen Prozessstoffes und dient damit der Gewährleistung eines zügigen und effizienten Gerichtsverfahrens in Umweltsachen. Andernfalls könnte durch das sukzessive Erheben von Einwänden zu völlig neuen Themen die Entscheidungsreife eines Gerichtsverfahrens beliebig in die Länge gezogen werden. Dies würde der Rechtssicherheit im Allgemeinen und dem Interesse des Bauherrn an einer gerichtlichen Entscheidung binnen angemessener Frist im Besonderen zuwiderlaufen.
Nicht unmittelbar einschlägig ist insoweit das gegen Deutschland ergangene Urteil des Gerichtshofes vom 15. Oktober 2015, – C-137/14 – (Land Nordrhein-Westfalen), ECLI:EU:C:2015:683, über die Unzulässigkeit bestimmter Präklusionsvorschriften. Diese Entscheidung betrifft nicht die innerprozessuale Präklusion, sondern den nach dem damaligen nationalen Verfahrensrecht bestimmten Rechtsverlust, den ein Kläger dadurch erlitt, dass er in einem zuvor geführten Verfahren einen Einwand nicht erhoben hatte (außerprozessuale Präklusion). Allein in letzterem Zusammenhang hat der Gerichtshof Präklusionsvorschriften des deutschen Umweltverfahrensrechts beanstandet, die vom Kläger in Umweltsachen forderten, dass er seine Einwände, die er im Gerichtsverfahren erhebt, bereits zuvor in einem Verwaltungsverfahren vor der zuständigen Genehmigungsbehörde erhoben hat. Im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention und des dazu ergangenen Sekundärrechts ist dies als eine unionsrechtlich nicht vorgesehene Einschränkung des weiten Gerichtszugangs in Umweltsachen zu beanstanden.
Zur zweiten Auslegungsfrage: Belehrungspflicht über die Präklusion
Die Kammer tendiert dazu, die zweite Frage zu bejahen.
Aus dem Unionsrecht dürfte nach Auffassung des vorlegenden Gerichts eine Pflicht folgen, den Individualkläger in Umweltsachen, der vor den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten des Mitgliedstaates keiner anwaltlichen Vertretung bedarf, über die nationale Präklusionsregelung in § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ordnungsgemäß zu belehren.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes folgt aus dem in Art. 4 Abs. 3 des EU-Vertrags verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, dass die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein dürfen als für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz). Weiterhin dürfen sie die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität), vgl. dazu schon Gerichtshof, Urteil vom 16. Dezember 1976, – 33/76 – (Rewe-Zentralfinanz und Rewe-Zentral), EU:C:1976:188, Rn. 5.
Der Umstand, dass die nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz bestimmte Präklusion eintritt, ohne dass der Individualkläger zuvor darüber belehrt worden ist, könnte gegen den Grundsatz der Effektivität verstoßen und damit eine Grenze überschreiten, welche den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie zur Regelung des nationalen Prozessrechts gesetzt ist.
Es liegt nach Auffassung des Gerichts für den Individualkläger in Umweltsachen ein „übermäßiges Erschwernis“ im Sinne des Grundsatzes der Effektivität vor, weil sich das Prozess- und Kostenrisiko in Umweltstreitigkeiten in unverhältnismäßiger Weise auf den Kläger verschiebt.
Erhebt der Individualkläger eine Umweltklage, von der zu erwarten ist, dass sie zu einem stattgebenden Urteil des erstinstanzlichen Verwaltungsgerichts führt, kann der Kläger allein durch die Unkenntnis der Klagebegründungsfrist und den Eintritt der Präklusion nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz den Prozess verlieren. Das Prozess- und Kostenrisiko verschiebt sich von der Behörde und dem beigeladenen Projektträger zu seinen Lasten, und zwar auch dann, wenn ein Verstoß gegen unionsrechtliche Vorschriften des Umweltrechts offensichtlich besteht.
Unabhängig davon dürfte die in § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vorgesehene Präklusion ohne vorherige Belehrung auch deshalb zu beanstanden sein, weil sie eine Einschränkung des dem Kläger beim mitgliedstaatlichen Vollzug des Unionsrechts gewährleisten „Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf“ nach Art. 47 der EU-Grundrechtecharta darstellt und diese Grundrechtseinschränkung sich nicht rechtfertigen lässt.
Die Rechtfertigung einer Einschränkung in das nach Art. 47 der EU-Grundrechtecharta gewährleistete Unionsgrundrecht ist nach Art. 52 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta dann gegeben, wenn sie gesetzlich vorgesehen ist, den Wesensgehalt dieses Rechts achtet, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich ist und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entspricht, vgl. dazu Urteil des Gerichtshofs vom 27. September 2017 – C-73/16 – (Puškár), EU:C:2017:725, Rn. 61 bis 71.
Umgekehrt ist die Einschränkung dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn die konkreten Modalitäten für die Ausübung der im mitgliedstaatlichen Recht verfügbaren Rechtsbehelfe das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf unverhältnismäßig einschränken, vgl. Gerichtshof, Urteile vom 27. September 2017 – C-73/16 – (Puškár), EU:C:2017:725, Rn. 72 und vom 14. Januar 2021 – C-826/18 – (Varkens in Nood), ECLI:EU:C:2021:7, Rn. 64 ff.
Das Vorliegen einer „unverhältnismäßigen Einschränkung“ dürfte hier zu bejahen sein.
Zwar verfolgt die in § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz gesetzlich geregelte Präklusion den legitimen Zweck, Gerichtsverfahren zügiger und effizienter durchzuführen. Auch erscheint das dafür gewählte prozessrechtliche Instrument, eine Präklusion bei Nichteinhaltung der Klagebegründungsfrist vorzusehen, ein geeignetes Mittel.
Indes dürfte es an der Erforderlichkeit der konkreten Modalitäten der Präklusion fehlen. Der Zweck eines zügigen und effizienten Gerichtsverfahrens in Umweltsachen wird in gleicher Weise mit einem milderen Mittel erreicht, nämlich mit einer Präklusionsvorschrift, welche die Pflicht enthält, den Kläger über Voraussetzung und Wirkung der Präklusion ordnungsgemäß zu belehren. Mit dieser Verfahrensmodalität wird das Prozess- und Kostenrisiko, das der Individualkläger zu tragen hat, transparenter und besser einschätzbar. Die Einschränkung des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf wird ihrer Intensität nach deutlich reduziert. Das gilt in besonderer Weise für Individualkläger in Umweltsachen, die nicht durch einen Rechtsanwalt vertreten werden.
Zur dritten Auslegungsfrage: Vertrauensschutz in Begründungsfristen der Kammer
Die Kammer, für die nach alledem das Bestehen einer unionsrechtlichen Belehrungspflicht über § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz überzeugend erscheint, tendiert des Weiteren dazu, die dritte Auslegungsfrage zu bejahen. Dabei ist sie sich darüber bewusst, dass sie in diesem Zusammenhang vor der Schwierigkeit steht, ihr eigenes Verhalten bei der Leitung des Prozesses zu bewerten und daraus rechtliche Schlüsse zu ziehen.
Im Ergebnis erscheint es der Kammer jedenfalls für das besonders bürgerfreundlich gestaltete Klageverfahren vor den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten überzeugender, das Vertrauen des (nicht belehrten) Individualklägers in Umweltsachen zu schützen, dass er vor einem Rechtsverlust verschont bleibt, wenn er die von der vorlegenden Kammer nach Klageeingang gesetzten und aufgrund mehrerer Anträge jeweils verlängerten allgemeinen Fristen zur Klagebegründung im Wesentlichen einhält.
Zur Bejahung des Vertrauensschutzes könnte schon das nach dem Unionsrecht zu beachtende Prinzip des fairen und gerechten Gerichtsverfahrens führen, wie es in Art. 11 Abs. 1 und 4 UAbs. 2 der Richtlinie 2011/92/EU, Art. 9 Abs. 4 der Aarhus-Konvention und Art. 47 Satz 2 der EU-Grundrechtecharta verankert ist.
Allerdings spricht gegen die Bejahung des Vertrauensschutzes, dass die vom Gericht gesetzten und verlängerten Fristen zur Klagebegründung nach dem mitgliedstaatlichen Verwaltungsprozessrecht keinen Entscheidungscharakter besitzen und damit auch nicht bindend sind. Vielmehr handelt es sich lediglich um verfahrensleitende Verfügungen. Sie sind Ausdruck des weiten Verfahrensermessens, das dem Vorsitzenden bzw. Berichterstatter bei der Vorbereitung des Termins zur mündlichen Verhandlung in richterlicher Unabhängigkeit zusteht.
Dessen ungeachtet könnte sich aus dem Prinzip des fairen und gerechten Gerichtsverfahrens in Umweltsachen aber auch ableiten lassen, dass dem Kläger kein prozessualer Nachteil entstehen darf, wenn sich verfahrensleitende Maßnahmen des Gerichts, die Fristen zur Klagebegründung setzen, an ihn richten und er diese im Wesentlichen befolgt.
Bei aller Unsicherheit über die rechtliche Bewertung, ob das Vertrauen in die von der Kammer gesetzten Fristen zur Klagebegründung schutzwürdig ist, erscheint es die prozessuale Fairness bei der Durchführung des besonders bürger- und rechtsschutzfreundlich ausgestalteten Gerichtsverfahrens vor den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten des Mitgliedstaates zu gebieten, dass das Gericht davon absieht, eine gesetzliche Präklusionsregelung anzuwenden, auf dessen Existenz es bei seiner Verfahrensleitung zur Gewährung von Akteneinsicht und Klagebegründungsfristen nicht hingewiesen hat.
Eine Aufspaltung in die nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz kraft Gesetzes geltende 10-Wochen-Frist zur Klagebegründung auf der einen Seite und die vom Verwaltungsgericht unabhängig davon eingeräumten Begründungsfristen auf der anderen Seite, wie sie von der Rechtsprechung bisher vorgenommen wird, erscheint zwar juristisch durchaus möglich, aber für ein Gerichtsverfahren, das keine Pflicht kennt, sich durch einen Rechtsanwalt vertreten zu lassen, nicht angemessen.
Aus der Sicht eines Individualklägers, für den diese Aufspaltung zum Prozess- und Rechtsverlust führt, dürfte sie als künstlich und dadurch motiviert erscheinen, den unterlassenen Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die Präklusionsvorschrift nach § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zu kaschieren. Seine berechtigte Erwartung an ein „faires und gerechtes Gerichtsverfahren“ dürfte dadurch enttäuscht und die Akzeptanz der Gerichtsentscheidung stark eingeschränkt werden.
Zur vierten Auslegungsfrage: Klagerecht bei isolierter Anfechtung der Vorprüfung
Die Kammer tendiert dazu, auch die vierte Frage zu bejahen.
Maßgeblich für die Zulässigkeit der isolierten Anfechtung einer Vorprüfung dürfte der im Unionsrecht gewährleistete weite Zugang zu den Gerichten in Umweltsachen sein. Hintergrund ist das im 18. Erwägungsgrund der Aarhus-Konvention zum Ausdruck kommende Anliegen, dass die Öffentlichkeit Zugang zu wirkungsvollen gerichtlichen Mechanismen haben soll, „damit ihre berechtigten Interessen geschützt werden und das Recht durchgesetzt wird.“
Diese besondere Rechtsschutzkonzeption ist im Umweltrecht zu beachten. Sie beschränkt sich nicht auf den Schutz subjektiver Rechte und individueller Rechtsgüter (Leben, Gesundheit, Eigentum), sondern bezieht Gemeinwohlbelange ein, indem sie auf die Durchsetzung des objektiven Umweltrechts mittels gerichtlicher Entscheidung gerichtet ist.
Das kommt in Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 der Aarhus-Konvention und Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU zum Ausdruck und prägt dementsprechend die Rechtsprechung des Gerichtshofs, vgl. etwa die Urteile vom 8. November 2016 – C-243/15 – (Slowakischer Braunbär II), vom 20. Dezember 2017 – C-664/15 – (Protect), ECLI:EU:C:2017:987, sowie vom 14. Januar 2021 – C-826/18 – (Varkens in Nood), ECLI:EU:C:2021:7, und vom 8. November 2022, – C-873/19 – (Deutsche Umwelthilfe), ECLI:EU:C:2022:857. Art. 47 EU-Grundrechtecharta sichert die Durchsetzung dieser Klagerechte durch das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf. Die mitgliedstaatlichen Gerichte handeln insoweit nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 des EU-Vertrages als Unionsgerichte.
Allerdings hat sich im Mitgliedstaat die Rechtsauffassung durchgesetzt, dass sich ein Einzelner auf Rechtsfehler bei der Durchführung einer Vorprüfung nicht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten berufen kann, vgl. dazu etwa: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Dezember 2011 – 9 A 30.10 –, ECLI:DE:BVerwG:2011:201211U9A30.10.0, juris-Datenbank.
Das vorlegende Gericht stellt sich gleichwohl die Frage, ob diese mitgliedstaatliche Rechtsauffassung mit den unionsrechtlichen Klagerechten im Umweltrecht im Einklang steht. Bejaht man dies, müsste nach Auffassung der Kammer die vorliegende Klage des Grundstücksnachbarn wohl als unzulässig abgewiesen werden, wenn der Kläger – nach Präklusion mit seinem übrigen Vorbringen – nur noch „isoliert“ die Rechtswidrigkeit der für das Projekt nachgeholten Vorprüfung geltend macht.
Als rechtlicher Anknüpfungspunkt für die erforderliche Auslegung des Unionsrechts kann Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2011/92 dienen. Danach bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, was beim Zugang zu den Gerichten als ausreichendes Interesse bzw. als erforderliche Rechtsverletzung gilt.
Zwar hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass es dem nationalen Gesetzgeber freistehe, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner geltend machen kann, um einen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne der Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung einlegen zu können, auf subjektive Rechte zu beschränken, d. h. auf individuelle Rechte, die nach dem nationalen Recht als subjektiv-öffentliche Rechte qualifiziert werden können, vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 – C-137/14 – (Kommission/Deutschland), EU:C:2015:683, Rn. 33 und vom 28. Mai 2020 – C-137/14 – (Land Nordrhein-Westfalen), ECLI:EU:C:2020:391, Rn. 57 ff.
Darauf kann es aber nicht ankommen, wenn das Unionsrecht aufgrund seiner besonderen Rechtsschutzkonzeption ein Klagerecht verleiht.
So ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs mit der einer Richtlinie durch Art. 288 AEUV zuerkannten Verbindlichkeit unvereinbar, es grundsätzlich auszuschließen, dass sich betroffene Personen auf die durch eine Richtlinie auferlegten Verpflichtungen berufen können, Gerichtshof, Urteil vom 3. Oktober 2019, – C-197/18 – (Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland u. a.), EU:C:2019:824, Rn. 30.
Daraus hat der Gerichtshof gefolgert, dass zumindest natürliche oder juristische Personen, die unmittelbar von einer Verletzung umweltrechtlicher Richtlinienbestimmungen betroffen sind, die Einhaltung der entsprechenden Verpflichtungen bei den zuständigen Behörden – gegebenenfalls auch auf dem Rechtsweg – einfordern können müssen, vgl. in diesem Sinne das Urteil des Gerichtshofs vom 3. Oktober 2019, – C-197/18 – (Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland u. a.), EU:C:2019:824, Rn. 32.
Es stellt sich damit die Frage, ob der Kläger als Nachbar von einer (möglichen) Verletzung umweltrechtlicher Richtlinienbestimmungen (Artikel 4 Abs. 2 Anhang II Nr. 10 Buchstabe b der Richtlinie 2011/92/EU) „unmittelbar betroffen“ ist. Dagegen spricht der von der mitgliedstaatlichen Rechtsprechung betonte Verfahrenscharakter der Vorschriften über die Vorprüfung zur Feststellung einer Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung. Dafür könnte aber der Umstand sprechen, dass die konkrete Vorprüfung die individuellen Lärmschutzbelange des Klägers beschreibt und die Lärmbeeinträchtigung als zulässig bewertet. Dabei könnte es möglicherweise zu Rechtsfehlern gekommen sein, die mit Blick auf die Aarhus-Konvention (Art. 9 Abs. 2 und Art. 6) und die dazu ergangenen Unionsrechtsakte als relevant für den Rechtsschutz und für die Bejahung eines Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 der EU-Grundrechtecharta in Betracht kommen. So ist es zumindest denkbar, dass die Beklagte, indem sie in der Vorprüfung die Lärmimmissionen für das Hausgrundstück des Individualklägers noch als zulässig angesehen hat, die maßgebliche Schwelle zu hoch angesetzt hat, bei deren Überschreitung nach Genehmigung eines Städtebauprojekts eine vollumfängliche Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung nachgeholt werden muss.
Der Beschluss ist kraft Unionsrechts unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
§ 6 UmwRG
§ 6 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
§ 87b Absatz 3 Satz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 87b Abs. 3 Satz 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 87b Absatz 3 Satz 1 Nummer 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 288 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 7 D 291/21
7 C 1.23
9 A 1.21
9 A 7.19
22 A 17.40
9 B 7.23
7 C 1.23
9 A 30.10