Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-22, Aktenzeichen 32 K 1/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0422.32K1.23.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren bezüglich der Ziffer 3 des Bescheids der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Sprungrevision und die Berufung werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, private Veranstalterin des bundesweiten Fernsehprogramms x..., wendet sich gegen die Beanstandung der auf drei Bundesländer regional beschränkten Ausstrahlung von Werbemotiven.
Am 30. und 31. Mai 2016 strahlte die Klägerin, die seinerzeit über eine seit dem 1. Januar 2013 für sieben Jahre gültige Zulassung der Beklagten verfügte, im bundesweiten Programm „U...“ im Rahmen vier verschiedener Sendungen anstelle des in den anderen Bundesländern gesendeten Werbespots für „r...“ regional auseinandergeschaltet in den Bundesländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen Werbung für das Unternehmen „r...“ aus.
Nachdem sie die Beklagte hiervon unterrichtet und ihr Interesse an einem Musterverfahren bekundet hatte, verwies sie im Rahmen der von der Beklagten daraufhin durchgeführten Anhörung auf die Verfassungswidrigkeit von § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 des Rundfunkstaatsvertrags - RStV -.
Diese Bestimmungen waren vom Gesetzgeber mit dem 18. Rundfunkänderungsstaatsvertrag - RÄndStV - in Reaktion auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts eingeführt worden, in dem dieses festgestellt hatte, dass die regionale Differenzierung von Werbespots im Rahmen eines bundesweiten Rundfunkprogramms keiner gesonderten rundfunkrechtlichen Zulassung bedürfe und auch ansonsten mit dem Rundfunkrecht im Einklang stehe. Eingefügt wurde Satz 1 des § 7 Abs. 2 RStV, wonach Werbung Teil des Programms ist. Außerdem wurde Absatz 11 neu eingefügt, wonach die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung oder anderen Inhalten in einem zur bundesweiten Verbreitung beauftragten oder zugelassenen Programm nur zulässig ist, wenn und soweit das Recht des Landes, in dem die nichtbundesweite Verbreitung erfolgt, dies gestattet (Satz 1). Weiter regelt Abs. 11, dass die nichtbundesweit verbreitete Werbung oder andere Inhalte privater Veranstalter einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung bedürfen, die von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (Satz 2).
In ihrer 90. Sitzung am 23. Januar 2018 machte sich die Kommission für Zulassung und Aufsicht - ZAK - das Votum und die Begründung einer von der Beklagten vorgelegten Beschlussvorlage einstimmig zu eigen, in der die Beklagte den Sachverhalt, ihre Bewertung, Ermessenserwägungen und eine Kostenentscheidung dargelegt und eine Beanstandung gegenüber der Klägerin empfohlen hatte. Die ZAK fasste entsprechend der Beschlussvorlage einen Beschluss, in dem u.a. festgestellt wurde, dass die Klägerin mit der regionalen Differenzierung der Werbespots gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 11 RStV verstoßen habe.
In Vollziehung dieses Beschlusses der ZAK stellte die Beklagte mit Bescheid vom 24. Januar 2018 daraufhin fest, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung regionalisierter Werbemotive für „r...“ in den Bundesländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen am 30. und 31. Mai 2016 gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV verstoßen habe (Ziffer 1 des Bescheidtenors). Sie sprach eine Beanstandung aus, verbunden mit der Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen (Ziffer 2 des Bescheidtenors). Die Beklagte wurde ferner darauf hingewiesen, dass bei Nichtbeachtung der Anordnung gemäß Ziffer 2 weitere Aufsichtsmaßnahmen ergriffen werden können (Ziffer 3 des Bescheidtenors). Für das Verfahren wurde eine Verwaltungsgebühr i.H.v. 1.000 € festgesetzt (Ziffer 4 des Bescheidtenors). Zur Begründung führte die Beklagte aus, die bundesweite Zulassung der Klägerin habe ausschließlich zur Veranstaltung des bundesweiten Programms „U...“ und deshalb nicht zum Austausch von Werbung in einzelnen Regionen berechtigt. Dies ergebe sich daraus, dass Werbung Teil des Programms sei. Außerdem sei die Verbreitung regionalisierter Werbung unzulässig gewesen, weil das jeweilige Landesrecht dies nicht gestattet habe. Für eine Verfassungswidrigkeit der zugrunde liegenden Bestimmungen bestünden keine Anhaltspunkte. Die Beanstandung und die Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen, seien verhältnismäßig; auch die Gebühr sei angemessen.
Mit Änderungsbescheid vom 28. Februar 2018 korrigierte die Beklagte Ziffer 1 des Tenors des Bescheids vom 24. Januar 2018 wegen eines Übertragungsfehlers dahingehend, dass nunmehr ein Verstoß „gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV in Verbindung mit § 7 Abs. 11 RStV“ festgestellt wurde.
Die Klägerin, die zunächst noch unter dem Namen „U...L...“ firmierte, hat am 30. Januar 2018 Klage gegen den Bescheid vom 24. Januar 2018 erhoben und dem Gericht ferner am 5. April 2018 mitgeteilt, dass sich ihr Rechtsschutzbegehren gegen den Bescheid vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 richte, der ihr am 5. März 2018 zugestellt worden sei.
Während des hiesigen gerichtlichen Verfahrens legte das LG Stuttgart in einem dort anhängigen zivilrechtlichen Verfahren dem EuGH die Frage vor, ob und inwieweit das Verbot der regionalen Werbung in § 7 Abs. 11 RStV (bzw. - nach einer Neuregelung - in § 8 Abs. 11 des Medienstaatsvertrags - MStV -) europarechtlichen Bedenken begegne. Im Anschluss daran gab das LG Stuttgart nach Einholung eines Gutachtens der Klage eines österreichischen Unternehmens gegen die hiesige Klägerin statt, die sich vertraglich verpflichtet hatte, regional auseinandergeschaltete Werbung des Unternehmens zu senden. Das LG Stuttgart hielt das Verbot regional differenzierter Werbung für unionrechtswidrig, weil es gegen die Dienstleistungsfreiheit und den unionsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße.
Im hiesigen Verfahren trägt die Klägerin zur Begründung der Klage vor, der Bescheid vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 sei materiell rechtswidrig. Ein Verstoß gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV könne ihr nicht vorgeworfen werden, weil diese Bestimmungen verfassungswidrig seien. Geregelt werde dort die Allokation eines als konstant unterstellten Werbebudgets zum Schutz der Werbemarktanteile regionaler bzw. lokaler Medienanbieter, insbesondere der Presse. Der Gesetzgeber habe angenommen, dass Werbekunden dieser Medienanbieter in nicht unerheblichem Umfang zu den bundesweit agierenden Rundfunkanstalten abwandern könnten, wenn diese regional werben dürften, was Einfluss auf die Refinanzierung und damit die journalistische Qualität der Beiträge regionaler Rundfunkveranstalter und Verleger habe. Der Gesetzgeber sei von der Gefahr einer Verdrängung regionaler und lokaler Rundfunkveranstalter und Verleger sowie einer Konzentration publizistischer Macht bei wenigen Veranstaltern ausgegangen und habe dabei unterstellt, dass die bundesweit zugelassenen privaten Rundfunkveranstalter auf Einnahmen aus regionaler Werbung nicht angewiesen seien.
Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV griffen in objektiv verfassungswidriger Weise in das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG - ein und verletzten sie, die Klägerin, in ihrem Grundrecht auf Rundfunkfreiheit. Zur Begründung verweist die Klägerin auf ein Gutachten von Professor Dr. Trute zur Neuregelung der regionalisierten Werbung im 18. RÄndStV. Weiter trägt sie vor, das Grundrecht der Rundfunkfreiheit diene der Meinungsbildung, weshalb der Gesetzgeber Zugangsregelungen schaffen müsse, die die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Meinungsvielfalt und an ein Mindestmaß inhaltlicher Ausgewogenheit sicherstellten. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers sei aber begrenzt. Gesetzliche Regelungen müssten geeignet sein, die dienende Funktion des Rundfunks wirksam zu sichern. Ein Erlaubnisverfahren dürfe daher neben der Überprüfung allgemeiner Voraussetzungen, wie etwa der Zuverlässigkeit des Anbieters, nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen, ohne dass dabei die Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschwert werde. Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV schränkten die Rundfunkfreiheit allerdings als Eingriffs- und nicht als bloße Ausgestaltungsregelungen ein, weil sie der Sicherung der Rundfunkfreiheit nicht unmittelbar dienten, sondern zugleich auf den Schutz der Presse bzw. Verlage gerichtet seien. Letztlich würden für Eingriffs- und Ausgestaltungsregelungen aber dieselben verfassungsrechtlichen Maßstäbe gelten, sodass es einer Differenzierung nicht bedürfe.
Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstießen gegen das Zensurverbot, das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Eingriff in die Rundfunkfreiheit sei nicht gerechtfertigt.
Die genannten Regelungen begründeten eine verbotene Vorzensur, weil die landesrechtliche Zulassungspflicht für die regionale Ausstrahlung auch „anderer Inhalte“ zu einer Vorabbewertung konkreter Inhalte führe.
Ferner seien die Regelungen nicht hinreichend bestimmt. § 7 Abs. 11 RStV sei im Verhältnis zum Regelungsgehalt des § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV nicht konsistent, weil bei der Ausstrahlung regional differenzierter Werbung schon gar kein bundesweit ausgestrahltes Programm mehr vorliege. Die lizenzrelevanten Neuregelungen seien auch inkonsistent, weil sie systemwidrig in den Werbegrundsätzen verortet seien. Ihr Inhalt widerspreche ferner § 43 Satz 1 RStV, der die Werbefinanzierung der Rundfunkprogramme privater Veranstalter vorsehe, ohne dies von einem Zulassungserfordernis abhängig zu machen. Werbung als Bestandteil des Programms widerspreche auch dem Trennungsgebot. Dies würde sich nur durch einen übergreifenden Programmbegriff in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV bestehend aus redaktionell gestaltetem Programm und Werbung lösen lassen, was aber den sonstigen Bestimmungen im Rundfunkstaatsvertrag nicht entspreche. Ferner sei der rechtliche Maßstab der Zugangskontrolle bezüglich werbender Inhalte sowie der Begriff der „anderen Inhalte“ unklar. Der Gesetzgeber dürfe dessen Bestimmung nicht der Exekutive übertragen.
Des Weiteren seien die Regelungen in § 7 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 11 RStV nicht verhältnismäßig, weil mit ihnen kein legitimer Zweck mit geeigneten, erforderlichen und angemessenen Mitteln verfolgt werde.
Das Ziel der Neuregelungen, ein Werbebudget zugunsten regionaler und lokaler Medienanbieter, insbesondere der Presse, zu schützen, indem die regionalen Werbemärkte denjenigen als Einnahmequelle vorbehalten blieben, die einen Beitrag zur Vielfalt in diesem Raum leisteten, sei nicht legitim. Denn die Vielfaltssicherung werde durch die Steuerung von Werbebudgets nur indirekt verfolgt, ohne dass Einbußen regionaler Medien verhindert und in Qualität anstatt in Konzentration investiert werde. Der Zulassungsvorbehalt für die nichtbundesweite Verbreitung auch redaktionell gestalteter „anderer Inhalte“ entwerte zudem das Ziel der Vielfaltssicherung. Zweifelhaft sei die Legitimität des Zwecks auch deshalb, weil gerade bundesweit verbreitende Rundfunkanbieter beschränkt würden, obwohl das Ziel der Vielfaltssicherung für alle Anbieter gelte. Zudem habe sich der Gesetzgeber bei der Einführung der Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV auf bloße Vermutungen gestützt und die Möglichkeit einer Gefährdung ohne vorherige Durchführung einer Marktanalyse ausreichen lassen und damit eine Vorsorge „ins Blaue hinein“ getroffen, was nicht legitim sei.
Zum Erreichen des Ziels regionaler Vielfaltssicherung sei das vom Gesetzgeber gewählte Mittel ferner nicht geeignet. Dieser habe unzutreffend unterstellt, die Sicherstellung der Finanzierungsgrundlage regionaler und lokaler Medien trage zur Vielfalts- und Qualitätssicherung bei und es würden nur Inhalte für die Region transportiert, für die ein Programm lizenziert sei. In regionalen und lokalen Medien würden jedoch auch bundesweite und umgekehrt regionale und lokale Inhalte auch bundesweit behandelt. Auch sei der vom Gesetzgeber angenommene regionale Zusammenhang zwischen Inhalt und Werbung unzutreffend, weil bundesweite Zeitungen über Beilagen oder regionalisierte Werbeteile auch regionalisierte Werbung anböten, ohne gleichzeitig regionale Inhalte zu vermitteln. Zudem versuchten regionale Medien über Vermarktungsgesellschaften, bundesweit Werbung zu akquirieren. Im Internet könne darüber hinaus personalisiert geworben werden.
Ferner sei nicht nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber einseitig allein bundesweit verbreitende Rundfunkveranstalter im Fokus gehabt habe. Denn nach seiner Logik habe auch die regionale Werbung durch bundesweite Print- oder Internetmedien Einfluss auf die Refinanzierung regionaler Rundfunkveranstalter und Verleger. Außerdem richte sich die Schaltung von Werbung nicht nach räumlich abgegrenzten Märkten, sondern danach, ob zum Werbeinhalt passende und entsprechende Zielgruppen ansprechende Inhalte gesendet würden.
Die Annahme des Gesetzgebers, regionalisierte Werbung in bundesweiten Rundfunkprogrammen führe in nicht unerheblichem Umfang zu einer Abwanderung von Werbekunden von regionalen Medien zu bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern, und die dieser Überlegung zugrunde liegenden Annahmen der Austauschbarkeit des als konstant unterstellten Werbebudgets und der Werbeträger träfen ebenfalls nicht zu. Ob ein konstantes Werbebudget existiere, sei ungewiss, weil Werbetreibende bereit seien, für regionalisierte Werbung in bundesweiten Rundfunkprogrammen zusätzliche Budgets zu kreieren. Trotz eines inter- und intramedialen Wettbewerbs um Zuschauer und Werbebudgets existiere zudem kein Grundsatz der Substituierbarkeit verschiedener Werbeträger. Intra-, inter- und crossmediale Abwanderungen seien wegen unterschiedlicher Strukturen der Werbung und deren Umfeld z.B. mit Blick auf Reichweite und Zielgruppen unwahrscheinlich.
Zudem sei eine protektionistische Marktabschottung ungeeignet, um regionale und lokale Rundfunkanbieter und Verleger zu schützen. Denn für die vom Gesetzgeber angenommene schwache Ertragslage regionaler Medien sei das nachlassende Interesse der werbenden Wirtschaft angesichts des rückläufigen Interesses der Zielgruppe der 14- bis 29-Jährigen insbesondere an den Printmedien ursächlich. Zur Förderung regionaler Vielfalt seien daher vielmehr veränderte Geschäftsmodelle oder eine Fusionskontrollregelung erforderlich.
Die Neuregelungen seien zum Erreichen des gesetzgeberischen Ziels schließlich auch ungeeignet, weil sie auf grenzüberschreitende Sachverhalte wegen des Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit und den unionsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz nicht anwendbar seien.
Der Grundrechtseingriff sei zur Zweckerreichung darüber hinaus nicht erforderlich. Es lägen bereits keine Anhaltspunkte für eine wirtschaftliche Gefährdung regionaler Medien vor. Zudem habe es der in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV vorgesehenen Zulassungspflicht für Werbung nicht bedurft, um das Ziel regionaler Vielfaltssicherung zu erreichen, weil hierfür ein Verbot regionaler Werbung in bundesweiten Programmen und die Möglichkeit der Abweichung bei Vorliegen bestimmter Kriterien ausgereicht hätten. Außerdem träfen die Ordnungsziele der Sicherung der Meinungsvielfalt, inhaltlicher Ausgewogenheit und Sachlichkeit auf Werbung nicht zu, die kein journalistisch-redaktionell ausgestaltetes Angebot darstelle.
Als milderes, gleich effektives Mittel hätte der Gesetzgeber regionalisierte Werbung auch nur im bundesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbieten und diesem bei angemessener Kostendeckung verstärkt Programme mit regionalem Inhalt übertragen können. Zudem hätte im Rundfunkstaatsvertrag selbst - unter Berücksichtigung spezieller Kenntnisse des Landesgesetzgebers auf der Normsetzungsebene - ein einheitliches Regime für die Zulassung regionalisierter Werbung vorgesehen werden können. Die nun gegebenenfalls erforderliche Einholung diverser landesrechtlicher Genehmigungen erschwere die Veranstaltung privater Programme in hohem Maße.
Schließlich sei es nicht erforderlich, „andere Inhalte“ in Form regionalisierter, redaktionell gestalteter Inhalte aus Gründen des Konkurrentenschutzes der Neuregelung zu unterwerfen.
Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV seien darüber hinaus nicht angemessen, denn sie führten zu unangemessenen Einbußen auf Seiten der bundesweiten privaten Rundfunkveranstalter, deren Werbefinanzierung als primäre Finanzquelle verfassungsrechtlichen Status habe. Insbesondere Anbieter, die verpflichtet seien, Regionalfenster anzubieten, würden unangemessen doppelt belastet.
Darüber hinaus beruft sich die Klägerin auf die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 und Art. 2 Abs. 1 GG und macht geltend, die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstießen gegen Art. 3 GG. Bundesweite, regionale und lokale private Rundfunkveranstalter würden ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt, weil lokale und regionale Anbieter neben regionaler Werbung über Vermarktungsgesellschaften auch den bundesweiten Markt als Einnahmequelle nutzen dürften, während bundesweiten Rundfunkveranstaltern die Ausstrahlung regionalisierter Werbung grundsätzlich verboten sei, verbunden mit der nur theoretischen Möglichkeit einer landesrechtlichen Zulassung, da kein einziges Bundesland von der Öffnungsklausel Gebrauch gemacht habe. Außerdem würden private bundesweite Rundfunkanbieter ohne sachlichen Grund anders behandelt als andere Medienveranstalter, insbesondere als Internet-Werbeplattformen, die auf dem regionalen Markt in einem relevanten Wettbewerb stünden. Dass identischen Gefährdungen im Rundfunkstaatsvertrag unterschiedliches Gewicht beigemessen werde, sei nicht schlüssig. Der Gesetzgeber habe zudem unberücksichtigt gelassen, dass lokale und regionale Anbieter größere Einnahmen aus öffentlichen Fördermitteln generierten als bundesweite Anbieter und dass diese staatliche Förderung erweitert werden könne.
Die Klägerin, die ihre Rechtsauffassung durch das Urteil des LG Stuttgart bestätigt sieht, hält eine verfassungskonforme Auslegung der Regelungen nicht für möglich, sodass das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen sei.
§ 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sei im Übrigen als technische Vorschrift der Kategorie „Vorschrift betreffend Dienste“ wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar. Die in Rede stehenden Regelungen seien über § 58 Abs. 3 RStV auf fernsehähnliche Telemedien entsprechend anwendbar, die als „audiovisuelle Mediendienste auf Abruf“ Dienste im Sinne der genannten Richtlinie beträfen. Der Notifizierungspflicht unterfielen auch Normen, auf die durch Vorschriften im Abschnitt zu Telemedien lediglich verwiesen werde, wenn sie inhaltliche Vorgaben auch für fernsehähnliche Telemedien normierten.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat die Beklagte die Ziffer 3 des Tenors des angegriffenen Bescheids aufgehoben. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 zu den Ziffern 1, 2 und 4 aufzuheben,
hilfsweise, dem EuGH sinngemäß die Frage nach Art. 267 Abs. 1a AEUV vorzulegen, ob
1. Art. 5 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1f) der Richtlinie (EU) 2015/1535 dahin auszulegen sind, dass die nationalen Regelungen des § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV i.V.m. § 58 Abs. 3 Satz 1 RStV als technische Vorschrift anzusehen sind und daher gemeinsam hätten notifiziert werden müssen,
2. eine Missachtung der Notifizierungspflicht in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/1535 auch dann einen wesentlichen Verfahrensmangel beim Erlass der technischen Vorschrift darstellt, der zur Unanwendbarkeit dieser technischen Vorschrift führt, die dem einzelnen nicht entgegengehalten werden kann, wenn im Verfahren vor dem nationalen Gericht allein ein Verstoß gegen § 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV streitgegenständlich ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt zur Begründung vor, die Beanstandung gegenüber der Klägerin sei rechtmäßig, weil der Austausch der Werbemotive weder von der bundesweiten Zulassung gedeckt noch vom jeweiligen Landesrecht gestattet gewesen sei. Da es sich bei Werbung um Programm handele, werde bei der Ausstrahlung regional differenzierter Werbung kein bundesweites Programm, sondern regionaler Rundfunk verbreitet, der außerhalb der Reichweite des Zulassungsregimes bundesweit verbreiteten Rundfunks nach §§ 20, 20a RStV liege.
Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV seien nicht verfassungswidrig. Sie griffen nicht in den eröffneten Schutzbereich der Rundfunkfreiheit ein, sondern stellten Ausgestaltungsregelungen mit der Folge dar, dass deren Erforderlichkeit nicht Gegenstand der Verhältnismäßigkeitsprüfung sei. Der Maßstab des Vorrangs des milderen Mittels gelte nicht, weil unterschiedliche Komponenten des gleichen Grundrechts einander zugeordnet würden. Jedenfalls sei aber die Kontrolldichte wegen des weitreichenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers erheblich, nämlich auf eine bloße Evidenz-, allenfalls eine Vertretbarkeitskontrolle, reduziert. Dieser Spielraum sei vorliegend nicht überschritten worden, weil die Veranstaltung privaten bundesweiten Rundfunks nicht in hohem Maße erschwert werde, dessen Haupteinnahmequelle nicht der regionale Werbemarkt sei. Sein weiter Einschätzungsspielraum erlaube es dem Gesetzgeber, frühzeitig auf mögliche Gefahren für die Vielfaltssicherung zu reagieren, da einmal eingetretene Fehlentwicklungen im Rundfunkbereich kaum oder nur schwierig rückgängig zu machen seien. Die Vielfaltssicherung als Ziel des Ausgestaltungsgesetzes werde im Übrigen durch den gleichzeitigen Schutz lokaler und regionaler Printmedien nicht beeinträchtigt, sondern im Sinne der Gesamtmedienordnung optimiert. Ein Gebot, dass Ausgestaltungsgesetze ausschließlich den Schutz der Rundfunkfreiheit bezwecken dürften, gebe es nicht.
Die Regelungen verstießen ferner nicht gegen das Zensurverbot, weil sie keine Vorabprüfung des Inhalts einzelner Werbespots oder anderer redaktionell gestalteter Inhalte vorsähen.
Es liege ferner kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vor. Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV widersprächen sich nicht und seien auch nicht systemwidrig verortet worden. Auch wenn Werbung als Teil des Programms eingeordnet werde, dürfe der Gesetzgeber klarstellen, dass nichtbundesweit verbreitete Werbung einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung bedürfe. Die Neuregelungen stünden auch nicht in systematischem Widerspruch zu § 43 RStV, der die finanzielle Dimension der Werbung betreffe und aus dessen Inhalt sich keine Berechtigung zulassungsfreier Werbung ableiten lasse. Der Rundfunkstaatsvertrag differenziere darüber hinaus zwischen Werbung und redaktionell gestaltetem Programm, nicht aber zwischen Werbung und Programm. Sowohl Werbung als auch redaktionelle Inhalte unterfielen als Komponenten des Programms dem Zulassungsregime der §§ 20 ff. RStV, was einer differenzierten gesetzgeberischen Behandlung in anderen Regelungszusammenhängen nicht entgegenstehe. Es stelle mit Blick auf § 43 Satz 1 RStV keinen Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit dar, wenn redaktionell gestaltete Programminhalte privater Rundfunkanbieter durch Werbung als Programm finanziert würden.
Auch liege kein Verstoß gegen das Trennungsgebot vor, denn die Trennung müsse nur zwischen Werbung und redaktionellem Inhalt, nicht aber zwischen Werbung und Programm erfolgen. Außerdem betreffe das Gebot nur die Erkennbarkeit von Werbung durch die Rezipienten, nicht aber die Vergabe der Rundfunklizenz.
Die Klägerin irre im Übrigen, wenn sie das Fehlen eines Maßstabs für die Zugangskontrolle in § 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV als Grund für eine Unbestimmtheit anführe. Da Werbung Teil des Programms sei, sei sie zwingend Gegenstand der Rundfunklizenz, sodass der Maßstab für die bundesweite Zulassung und die bundesweit ausgestrahlte Werbung durch die §§ 20, 20a sowie §§ 25 ff. RStV festgelegt werde.
Die Verwendung des Begriffs der „anderen Inhalte“ begründe ebenfalls keine Unbestimmtheit der Regelung in § 7 Abs. 11 RStV. Der Begriff umfasse werbliche und andere redaktionelle Inhalte, z.B. soziale Appelle oder Ausstrahlungen religiöser Vereinigungen oder Parteien. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt beziehe sich eindeutig auf jegliche Form der Regionalisierung. Dies widerspreche dem Ziel der Vielfaltssicherung nicht, weil die Ausstrahlung regionaler Inhalte möglich bleibe und die Zulassung „veranstaltereigener Regionalfenster“ durch die Länder erteilt werden könne.
Die Ausgestaltungsregelungen verstießen auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie dienten dem legitimen Zweck der Vielfaltssicherung in Form der Sicherung der bestehenden lokalen und regionalen Medienvielfalt durch den Schutz bestimmter Medienanbieter vor Konkurrenz auf dem Werbemarkt als Finanzierungsquelle und damit der Rundfunkfreiheit. Die Ansicht, der Gesetzeszweck werde durch die Steuerung von Werbebudgets unzulässig nur indirekt verfolgt, vertausche Zweck und Mittel, denn der Zweck werde durch das Mittel der Steuerung der Werbebudgets erreicht, wodurch die Legitimität des Zwecks nicht in Frage gestellt werde. Das Ziel der Vielfaltssicherung werde auch nicht widersprüchlich verfolgt. Insbesondere „veranstaltereigene Regionalfenster“ würden wegen der Öffnungsklausel in § 7 Abs. 11 Satz 2 RStV nicht gänzlich verboten. Die Regelungen sicherten die Vielfalt zudem dadurch, dass sie die Existenz privater Regionalanbieter schützten.
Die Regelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV träfen im Übrigen keine illegitime Vorsorge ins Blaue hinein. Der Gesetzgeber, der einen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum besitze, schulde weder die Offenlegung von Gesetzesmaterialien, noch könne eine unzureichende Gesetzesbegründung als solche gerügt werden. Der Gesetzgeber dürfe bereits auf Gefahren reagieren und sei wegen der Gefährdung der Vielfalt und Funktionsfähigkeit des lokalen und regionalen Medienmarkts zum aktiven Schutz verpflichtet gewesen. Seine Einschätzung, Werbekunden regionaler Medienanbieter könnten in nicht unerheblichem Maße zu bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern abwandern mit der Folge der Verdrängung regionaler Veranstalter und der Konzentration publizistischer Macht bei wenigen bundesweit agierenden Veranstaltern, sei weder evident falsch noch unvertretbar und werde durch eine Analyse der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien - BLM - gestützt. Das frühzeitige gesetzgeberische Einschreiten sei geboten gewesen, weil sich die regionalen Veranstalter nicht über einen längeren Zeitraum gegen die neue Konkurrenz wehren könnten.
Schließlich seien die Regelungen zur Zweckerreichung nicht offensichtlich oder schlechterdings ungeeignet. Die Beschränkung des regionalen Werbemarkts für bundesweite Rundfunkveranstalter trage zur Zweckerreichung bei, indem lokale und regionale Medien gar nicht oder nur eingeschränkt mit bundesweiten Veranstaltern konkurrieren müssten. Weil ein bloßer Beitrag zur Zweckerreichung ausreiche, führe es nicht zu Ungeeignetheit der Regelung, dass weiterhin Konkurrenz zu anderen bundesweiten Medien bestehe. Die vom Gesetzgeber unterstellte Prämisse eines konstanten Werbebudgets sei ebenfalls nicht offenkundig falsch, denn es sei nicht gesichert, dass Werbetreibende für regionale Werbung neue Werbebudgets schaffen würden. Der Gesetzgeber lege der Neuregelung auch keine offensichtlich unzutreffende Annahme der Kongruenz zwischen Inhaltsangebot und Werbemarkt zugrunde. Das gesetzgeberische Motiv, dass bundesweite Veranstalter nicht zu Lasten regionaler und lokaler Medien Werbegewinne aus einer Region einfahren sollten, für die sie keinen Vielfaltsbeitrag leisteten, sei nicht zum Gegenstand der Norm gemacht worden. Dass nichtbundesweit verbreitete redaktionelle Programme auch Inhalte von landesspezifischem oder regionalem Bezug aufweisen müssten, sei der Norm ebenfalls nicht zu entnehmen. Der Vergleich bundesweiter Rundfunkanbieter mit anderen bundesweiten Medienanbietern sei überdies nicht zielführend, weil diese keinem Zulassungserfordernis unterlägen.
Die Annahme der Austauschbarkeit von Werbeträgern begründe ebenfalls keine Ungeeignetheit der in Rede stehenden Regelungen. Es spreche viel dafür, dass die Werbeausstrahlung im Rahmen eines bundesweiten Programms aufgrund der größeren Reichweite vorzugswürdiger sei. Angesichts des Werbemarkts im Internet sei es gerade wichtig, dass regionale und lokale Rundfunkanbieter nicht zusätzlich auch mit bundesweiten Rundfunkanbietern um den regionalen Werbemarkt kämpfen müssten.
Die Ausführungen der Klägerin zur Marktabschottung überzeugten ebenfalls nicht. Auch wenn sich die Finanzierungsquellen änderten oder in ihrer Gewichtung und Bedeutung verschöben, bestehe dennoch grundsätzlich ein regionaler Werbemarkt, auf den vorrangig die lokalen und regionalen Medien Zugriff haben sollten.
Abgesehen davon, dass die Erforderlichkeit der Neuregelungen nicht zu prüfen sei, überzeugten die Argumente der Klägerseite hierzu nicht. Die bemängelte Begründung der finanziellen Gefährdung regionaler Veranstalter betreffe nicht die Erforderlichkeit der Maßnahme, sondern die gesetzgeberische Entscheidung als solche. Darüber hinaus würde ein Verbot regionalisierter Werbung allein im öffentlich-rechtlichen Programm kein gleich geeignetes, milderes Mittel darstellen, denn die Stärkung bestehender privater lokaler Medienanbieter würde hierdurch nicht erreicht. Vielfalt bedeute auch, dass neben bundesweiten Veranstaltern regionale und lokale Veranstalter existierten.
Überdies sei die Nutzung eines ohnehin etablierten Prüfverfahrens zur Gewährleistung der Einhaltung werberechtlicher Schutzvorschriften einfacher und weniger kostenintensiv als eine nachlaufende Aufsicht und Sanktionierung. Ein einheitliches Zulassungsregime für bundesweite und regionale Werbung wäre ebenfalls nicht ausreichend gewesen. Dieser Gedanke verkenne die kompetenzrechtliche Einordnung: Auf der Grundlage des Rundfunkstaatsvertrags könne nur eine bundesweite Zulassung erteilt werden, nicht aber die in die Länderkompetenz fallende Zulassung regionaler Werbung geregelt werden. Der Gefahr eines fragmentarischen Zulassungsregimes mit unterschiedlichen Regelungen der Bundesländer könne mit der Vergabe von Co-Lizenzierungen begegnet werden, zumal die Landesmedienanstalten zu einer kooperativen Zusammenarbeit angehalten seien.
Die Erstreckung auf andere Inhalte stehe der Erforderlichkeit der Norm ebenfalls nicht entgegen. Denn die §§ 20 ff. RStV träfen nur Regelungen zum bundesweiten Programm. Für regionalisiertes Programm sei hingegen der Landesgesetzgeber zuständig.
Die Neuregelungen seien auch angemessen, denn die Ausstrahlung regionaler Werbung werde den bundesweiten Veranstaltern wegen der Öffnungsklauseln in § 7 Abs. 11 RStV nicht gänzlich untersagt. Außerdem stelle der Regionalwerbemarkt nicht die Haupteinnahmequelle der bundesweiten Veranstalter dar. Dass die zwei reichweitenstärksten Programme durch die Verpflichtung, Regionalfensterprogramme zu senden, bereits einen Beitrag zur Vielfaltssicherung leisteten, sei im Übrigen unerheblich. Denn der Schutz regionaler Anbieter könne durch die Ausstrahlung von Fensterprogrammen bundesweiter Rundfunkanbieter nicht ersetzt werden.
Schließlich verstießen die Neuregelungen nicht gegen das Gleichheitsgebot. Werbedienstleistungen im Internet und im Regionalfernsehen seien nicht vergleichbar. Eine Konvergenz der Werbemärkte in den Medien gebe es nicht; insoweit sei keine wirtschaftliche Konkurrenzsituation gegeben. Selbst wenn man diese aber annähme, läge jedenfalls keine willkürliche Ungleichbehandlung vor. Eine Schlechterstellung des Rundfunks im Vergleich zum Internet angesichts der Möglichkeit, personalisierte Werbung zu schalten, liege überdies nicht vor. Personalisierte Werbeformen, die durch die Regelungen nicht eingeschränkt würden, könnten bereits in Smart-TVs eingebettet werden (sog. Red-Button-Technologie).
Das Urteil des LG Stuttgart und die auf dessen Vorlage ergangene Entscheidung des EuGH würden im Übrigen keine Bindungswirkung entfalten. Zudem greife der europarechtliche Anwendungsvorrang nicht, weil hier eine innerdeutsche Angelegenheit streitbefangen sei. Die Entscheidungen des LG Stuttgart und des EuGH gründeten wegen des dort geltenden Beibringungsgrundsatzes zudem auf defizitärer Tatsachengrundlage. Ferner habe das LG Stuttgart die vom EuGH entwickelten Kriterien unzutreffend bewertet und sich nicht hinreichend mit der gesetzgeberischen Zielsetzung der Vielfaltssicherung auf lokaler und regionaler Ebene auseinandergesetzt; es sei zudem fehlerhaft von einer weitgehend abgeschlossenen Konvergenz der Medienangebote des Rundfunks und des Internets ausgegangen.
Schließlich bestehe für § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV keine Notifizierungspflicht. Die Richtlinie (EU) 2015/1535, die diese Verpflichtung vorsehe, sei auf Hörfunk- und Fernsehdienste nicht anwendbar; außerdem ziele § 7 RStV nicht ausdrücklich auf Dienste der Informationsgesellschaft ab.
Die Klägerin hat auf den Vortrag der Beklagten unter anderem erwidert, ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für redaktionelle Beiträge religiöser Vereinigungen oder von Parteien führe das Ziel der Vielfaltssicherung ad absurdum. Zudem seien die Behauptungen der Beklagten zur Gefährdung der Medien- und Meinungsvielfalt unsubstantiiert. Die von ihr ins Feld geführte Erhebung der BLM überzeuge nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und - soweit erheblich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf die Ziffer 3 des Bescheids vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.
B. Im Übrigen ist die insbesondere fristgerecht gegen die Bescheide vom 24. Januar und 28. Februar 2018 erhobene und gemäß § 7 Abs. 3 des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des Rundfunks - BlnBraRZStV - in der Fassung des Gesetzes vom 5. Dezember 2013 zum Fünften Staatsvertrag (GVBl. I/13 [Nr. 41]) auch ohne Vorverfahren zulässige Anfechtungsklage unbegründet. Der Bescheid der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 24. Januar 2018 in der Gestalt, den er durch den Änderungsbescheid vom 28. Februar 2018 erhalten hat, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat die streitgegenständliche Beanstandung und die damit verbundene Aufforderung, den beanstandeten Verstoß künftig zu unterlassen, zu Recht ausgesprochen.
I. Rechtsgrundlage der rundfunkaufsichtlichen Feststellung und Beanstandung des Verstoßes gegen den Rundfunkstaatsvertrag, die als einheitliche Maßnahme einer Beanstandung zu verstehen sind (vgl. VG Berlin, Urteil vom 21. Mai 2019 - 27 K 93.16 - juris Rn. 45; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1072/12 - juris Rn. 29), bei der es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt mit Eingriffscharakter handelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2014 - 6 B 1/14 - juris Rn. 20), sind die §§ 38 Abs. 2, 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7, 20 Abs. 1 Satz 1 sowie 7 Abs. 11 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien - Rundfunkstaatsvertrag / RStV - vom 31. August 1991 in der maßgeblichen, zum Zeitpunkt der beanstandeten Ausstrahlung geltenden Fassung des am 1. Januar 2016 in Kraft getretenen 18. Rundfunkänderungsstaatsvertrags - 18. RÄStV - vom 9./28. September 2015 (GVBl. Berlin 2015, S.4431). Die mit der Beanstandung verbundene Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen, beruht auf § 58 Abs. 1 BlnBraRZStV in der zum gleichen Zeitpunkt geltenden, oben bereits erwähnten Fassung.
Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Staatsvertrages verstoßen hat. Nach § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV sind Maßnahmen insbesondere die Beanstandung, die Untersagung, die Rücknahme und der Widerruf. Gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV ist die Kommission für Zulassung und Aufsicht - ZAK - für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern zuständig, soweit nicht die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich - KEK - nach Abs. 4 zuständig ist. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV bedürfen private Veranstalter zur Veranstaltung von Rundfunk einer Zulassung. § 7 Abs. 11 RStV sieht vor, dass die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung oder anderen Inhalten in einem zur bundesweiten Verbreitung beauftragten oder zugelassenen Programm nur zulässig ist, wenn und soweit das Recht des Landes, in dem die nichtbundesweite Verbreitung erfolgt, dies gestattet (Satz 1). Außerdem bedürfen die nichtbundesweit verbreitete Werbung oder andere Inhalte privater Veranstalter einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung, die von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (Satz 2). Nach § 58 Abs. 1 BlnBraRZStV schließlich beanstandet die Medienanstalt für den Fall, dass sie feststellt, dass ein Veranstalter die rechtlichen Bindungen nach diesem Staatsvertrag oder einer auf der Grundlage dieses Staatsvertrages ergangenen Entscheidung nicht beachtet, den Verstoß und fordert den Veranstalter unter Hinweis auf die möglichen Folgen einer Nichtbeachtung der Anordnung auf, den Verstoß zu beheben und künftig zu unterlassen. Auf diese landesrechtliche Norm durfte sich die Beklagte vorliegend ebenfalls stützen. Zwar geht § 38 Abs. 2 RStV den Bestimmungen des einschlägigen Landesrechts als spezielle Regelung für bundesweite Angebote gemäß § 39 Satz 3 RStV vor (vgl. Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 38 RStV Rn. 8; VG Neustadt [Weinstraße], Beschluss vom 10. Oktober 2018 - 5 L 1045/18.NW - juris Rn. 56). § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV führt die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen jedoch nur auf und schließt eine ergänzende Anwendung der Landesmediengesetze/-staatsverträge nicht aus; für die Voraussetzungen und die Durchführung der Aufsichtsmaßnahmen ist daher ergänzend das einschlägige Landesmedienrecht heranzuziehen. Der Maßnahmenkatalog in § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV ist zudem nicht abschließend („insbesondere“), sodass weitere Aufsichtsmaßnahmen sowohl nach dem Staatsvertrag als auch nach dem einschlägigen Landesmedienrecht in Betracht kommen, hier konkret die Anordnung, den Verstoß künftig zu unterlassen (vgl. für alles Vorstehende Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 38 RStV Rn. 10).
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zur Überprüfung gestellten Verwaltungsakts ist vorliegend nicht, wie grundsätzlich im Falle von Anfechtungsklagen, auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, sondern auf den Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes abzustellen, hier also den Zeitpunkt der regional auseinandergeschalteten Ausstrahlung der Werbung für das Unternehmen „r...“ im Mai 2016 (vgl. VG Berlin, Kammerurteil vom 19. Februar 2024 - VG 32 K 3/23 - Entscheidungsabdruck S. 18). Das Prozessrecht kennt keinen Grundsatz, wonach im Rahmen einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stets nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist. Vielmehr sind dem materiellen Recht nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 - 1 C 45/06 - juris Rn. 13). Nach § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV knüpft die Beanstandung an den festgestellten Verstoß als solchen an, sodass dessen Zeitpunkt maßgeblich ist. Denn Sinn und Zweck der Beanstandung ist es, dem Veranstalter sein rechtswidriges Verhalten in der Vergangenheit vor Augen zu führen (vgl. VG Berlin, Kammerurteil vom 19. Februar 2024 - VG 32 K 3/23 - Entscheidungsabdruck S. 18 f.).
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass mit der Beanstandung die Aufforderung verbunden worden ist, den Verstoß künftig zu unterlassen. Wird mit der Beanstandung eines Angebots zugleich die künftige Unterlassung des Verstoßes gefordert, schließt diese Verknüpfung es aus, für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich der Unterlassung auf einen anderen Zeitpunkt abzustellen als den, der für die Beanstandung gilt. Reichweite und Inhalt der künftigen Unterlassung werden durch die Beanstandung vorgegeben, sodass auf denselben Zeitpunkt abzustellen ist (vgl. für alles Vorstehende zu einer Untersagung VG Düsseldorf, Urteil vom 4. April 2023 - 27 K 3905/20 - juris Rn. 21 ff. m.w.N.; vgl. im Ergebnis auch VG Berlin, Urteil vom 21. Mai 2019 - 27 K 93.16 - juris Rn. 49; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7. September 2022 - 13 B 1911/21 - juris Rn. 20).
Rechtsgrundlage der festgesetzten Verwaltungsgebühr in Ziffer 4 des Bescheidtenors ist § 35 Abs. 11 RStV i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 Nr. 1 und § 2 der Satzung zur Erhebung von Kosten im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks vom 9. Oktober 2009 (Abl. S. 2518) in der Fassung vom 28. Juni 2011 (ABl. 2011 S. 1954) - Kostensatzung - i.V.m. Nr. I.7 des Verzeichnisses zur Kostensatzung, wonach für Aufsichtsmaßnahmen nach §§ 36 Abs. 2 Nr. 7 i.V.m. § 38 Abs. 2 RStV gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern eine Rahmengebühr von 250 bis 5.000 EUR vorgesehen ist.
II. Der angegriffene Bescheid ist formell rechtmäßig. Verfahrensfehler sind nicht erkennbar.
1. Die Beklagte war für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids örtlich und sachlich zuständig. Gemäß § 35 Abs. 1 RStV obliegen die Aufgaben nach § 36 RStV der zuständigen Landesmedienanstalt. Gemäß § 36 Abs. 1 Satz 3 RStV war die Beklagte die für die Maßnahmen gegenüber der Klägerin örtlich zuständige Landesmedienanstalt. Nach dieser Vorschrift ist in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 5 bis 7 und 9 die Landesmedienanstalt zuständig, die dem Veranstalter u.a. die Zulassung erteilt oder die Anzeige entgegengenommen hat. Dies war vorliegend die Beklagte, weil sie der Klägerin die bei Bescheiderlasses noch gültige Zulassung erteilt und im Übrigen auch die Selbstanzeige der Klägerin entgegengenommen hat. Gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 RStV dient der zuständigen Landesmedienanstalt unter anderem die ZAK als Organ. Gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 7 RStV war die ZAK für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern und damit nach § 38 Abs. 2 Satz 1 und 2 RStV für die erforderlichen Maßnahmen bei Verstoß gegen Bestimmungen des Staatsvertrags, insbesondere für die Beanstandung, zuständig, da eine Zuständigkeit der KEK gemäß § 36 Abs. 4 RStV nicht gegeben war. Aus der Zuständigkeit der Beklagten für die Umsetzung der Aufsichtsmaßnahmen folgt, dass sie auch zuständige Landesmedienanstalt im Sinne von § 35 Abs. 11 RStV und damit ebenfalls für die Erhebung der Verwaltungsgebühr zuständig war.
2. Der Beschluss der ZAK ist nach § 35 Abs. 9 Satz 3 und 4 RStV auch ordnungsgemäß begründet worden. Die erforderliche Beschlussbegründung muss nach diesen Bestimmungen die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitteilen. Die Begründungspflicht richtet sich an die ZAK selbst, die ordnungsgemäße Begründung des Umsetzungsbescheids der Beklagten kann die Begründung durch die ZAK nicht ersetzen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 22. März 2021 - 27 K 309.16 - juris Rn. 34). Zwar wurde ausweislich des Auszugs aus dem Protokoll der 90. Sitzung der ZAK am 23. Januar 2018 keine eigenständige Begründung für den Beschluss der ZAK formuliert; vielmehr hat sich die ZAK das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage zu Eigen gemacht. Diese Vorgehensweise ist aber rechtlich nicht zu beanstanden. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die ZAK ihre Begründungspflicht durch eine Bezugnahme erfüllen kann, sofern diese klar und eindeutig ist und nicht in einer Kettenverweisung auf weitere Dokumente besteht (vgl. VG Berlin, ebd., m.w.N.). Diese Anforderungen wurden vorliegend erfüllt. Insbesondere ist das in Bezug genommene Dokument, die Beschlussvorlage der Beklagten vom 15. Januar 2018, durch die Bezugnahme im Protokoll der ZAK-Sitzung auf das Aktenzeichen der Beschlussvorlage (Az. 18-1) eindeutig identifizierbar. Die Bezugnahme der ZAK ist zudem erkennbar dahin zu verstehen, dass sie sowohl dem Tenor (Votum) als auch der hierzu gegebenen, wenn auch nicht explizit so betitelten Begründung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang gefolgt ist (vgl. VG Berlin, a.a.O., juris Rn. 35).
III. Der streitgegenständliche Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Er ist vor dem Hintergrund der einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen im Rundfunkstaatsvertrag nicht zu beanstanden (dazu unter 1.) und mit dem Verfassungsrecht (dazu unter 2.) sowie dem Unionsrecht (dazu unter 3.) vereinbar.
1. Nach den einschlägigen Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags sind die Maßnahmen in Ziffer 1 und 2 des Tenors des streitgegenständlichen Bescheids rechtmäßig.
Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen Bestimmungen des RStV verstoßen hat, wobei die Beanstandung nach Satz 2 sowie die Aufforderung zur Unterlassung solche Maßnahmen sind.
a) Die Klägerin hat gegen § 7 Abs. 11 RStV verstoßen, weil sie unstreitig ohne entsprechende landesrechtliche Gestattungen und Zulassungen in den Bundesländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen regionalisierte Werbung ausgestrahlt hat. Darin liegt auch ein Verstoß gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV, weil die Ausstrahlung der regional differenzierten Werbung nicht von der bundesweiten Zulassung der Klägerin gedeckt war. Die Lizenz zur Veranstaltung eines bundesweiten Programms berechtigt nach § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV nur zur bundesweiten Verbreitung von Werbespots, da diese nunmehr Teil des (bundesweit zugelassenen) Programms sind. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV bedürfen private Veranstalter zur „Veranstaltung von Rundfunk“ einer Zulassung, die sich gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 RStV bei privaten Veranstaltern von „bundesweit verbreitetem Rundfunk“ nach § 20a RStV richtet. In § 20 Abs. 1 Satz 3 RStV ist wiederum von der Zulassung für Veranstalter „bundesweit verbreiteter Programme“ die Rede. Die Zulassung zur Veranstaltung von bundesweitem Rundfunk bezieht sich damit auf ein bundesweit verbreitetes Rundfunkprogramm. Als Teil des Programms ist die regionalisierte Werbung in einem bundesweit zugelassenen Programm daher nicht (mehr) zulässig bzw. von der bundesweiten Zulassung nicht gedeckt (vgl. Bumke/Schuler-Harms/Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 20 RStV Rn. 33; vgl. auch Ladeur, in: Binder/Vesting, ebd., § 7 Rn. 78a). Das regulatorisch bestimmte Verbreitungsgebiet steht also nicht zur Disposition des Rundfunkveranstalters (vgl. Bornemann, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, Stand: 1. Februar 2024, § 8 MStV Rn. 80). An der Auffassung des BVerwG, wonach sich das Zulassungserfordernis nach § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV auf das Anbieten redaktionell gestalteter Sendeinhalte bezieht und der Veranstalter im Hinblick auf die Einfügung von Werbung keinen aus § 20 Abs. 1 RStV herrührenden oder hierauf gestützten Beschränkungen unterworfen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32/13 - juris Rn. 12), kann vor diesem Hintergrund nach der Änderung des RStV in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 nicht mehr festgehalten werden. Auch die Gesetzesbegründung zum 18. RÄStV stellt klar, dass Werbung als Teil des Programms Gegenstand der Rundfunklizenz ist, sodass ihre regionenspezifische Ausstrahlung nicht von einer bundesweit geltenden Sendelizenz gedeckt ist (vgl. Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 15).
b) Die im Bescheid angeordnete Rechtsfolge - die auf den dargelegten Verstoß gestützte Beanstandung und die Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen - ist von den Rechtsgrundlagen gedeckt. Von ihrem hinsichtlich der Auswahl der Aufsichtsmittel eröffneten Ermessen (vgl. VG München, Urteil vom 13. Juni 2013 - M 17 K 11.3271 - juris Rn. 118; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. April 2023 - 27 K 3906/20 - juris Rn. 265, wonach kein Entschließungs-, sondern nur ein Auswahlermessen besteht) hat die Beklagte zudem ohne Rechtsfehler Gebrauch gemacht. Es begegnet keinen Bedenken, dass sie die Beanstandung als mildestes aufsichtsrechtliches Mittel mit der Aufforderung verbunden hat, den Verstoß künftig zu unterlassen, um der Klägerin nicht nur ihren Verstoß vor Augen zu führen, sondern auch der Wiederholung gleichartiger Verstöße entgegenzuwirken. Welche gleich geeigneten, milderen Mittel der Beklagten insoweit zu Auswahl stehen sollten, ist nicht ersichtlich.
c) Auch die in Ziffer 4 des Bescheids festgesetzte Gebühr in Höhe von 1.000 € begegnet keinen Bedenken, da sie sich noch am unteren Rand des Gebührenrahmens bewegt und auch sonst nicht erkennbar ist, dass sie nicht angemessen ist oder ihre Höhe sonst ermessensfehlerhaft bestimmt wurde.
2. Die materielle Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bescheids ergibt sich ferner nicht aus der Verfassungswidrigkeit der zugrundeliegenden Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV. Die erkennende Kammer ist nicht zu der Überzeugung gelangt, dass diese Bestimmungen gegen Verfassungsrecht verstoßen.
a) Ein Verstoß der besagten Normen gegen Art. 20 Abs. 3 GG, wonach die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden sind, liegt nicht vor.
Aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten allgemeinen Rechtsstaatsprinzip wird das Gebot der Rechtssicherheit abgeleitet, das wiederum u.a. das Gebot der Rechtsklarheit und Bestimmtheit von Normen umfasst (vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 103. EL Januar 2024, Art. 20 GG VII B Rn. 50 ff.). Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung verlangt, dass staatliche Hoheitsakte einerseits so klar und bestimmt und andererseits so beständig sein sollen, dass sich der Bürger hinreichend auf sie verlassen kann (vgl. Grzeszick, a.a.O., Rn. 50).
aa) Das Gebot der Rechtsklarheit wird durch die streitgegenständlichen Bestimmungen nicht verletzt. Gesetze müssen inhaltlich hinreichend klar und verständlich sein, damit rechtliche Entscheidungen für den Bürger vorhersehbar sind. Zur inhaltlichen Klarheit von Rechtsnormen gehört auch, dass sie in sich widerspruchsfrei sind. Widerspruchsfreiheit bedeutet, dass Normen bzw. die Rechtsordnung keine sich widersprechenden Verhaltensbefehle enthalten dürfen. Weitergehende Anforderungen im Sinne von Systemgerechtigkeit, Kohärenz und Rationalität können hingegen mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung nicht begründet werden (vgl. Grzeszick, a.a.O., Rn. 53, 56).
Die Klägerin macht geltend, § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sei in sich inkonsistent; die Konsistenz fehle auch wegen der systemwidrigen Verortung einer lizenzrechtlichen Vorschrift im Rahmen der Regelungen über Werbung. Außerdem bestehe ein Widerspruch zu § 43 Satz 1 RStV und zum Trennungsgebot.
(1) Eine fehlende Konsistenz im Verhältnis von § 7 Abs. 2 Satz 1 zu § 7 Abs. 11 RStV im Sinne sich widersprechender oder unlogischer Regelungen ist nicht erkennbar. Der Gesetzgeber bringt in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV zunächst zum Ausdruck, dass vom bundesweit zugelassenen Programm auch die Werbung umfasst ist, die deshalb grundsätzlich auch bundesweit auszustrahlen ist. Darin kommt der generelle Grundsatz zum Ausdruck, dass ein regulatorisch bestimmtes Verbreitungsgebiet nicht zur Disposition des Rundfunkveranstalters steht (vgl. Bornemann, in: Gersdorf/Paal, BeckOK, Informations- und Medienrecht, Stand 1. Februar 2024, § 8 MStV Rn. 80). Wenn dies als Umkehrschluss aus Abs. 11 erneut hervorgeht, wonach die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung oder anderen Inhalten in einem zur bundesweiten Verbreitung zugelassenen Programm ohne landesrechtliche Gestattung und Zulassung verboten ist, führt dies nicht zu einem Widerspruch, sondern bekräftigt vielmehr die Aussage aus Absatz 2 Satz 1. Die Ausnahme bestätigt die Regel: Regionalisierte Werbung muss landesrechtlich gestattet und zugelassen sein; von einer bundesweiten Lizenz ist sie nicht gedeckt.
(2) Eine Inkonsistenz liegt ebenso wenig wegen einer systemwidrigen Verortung einer lizenzrechtlichen Vorschrift im Rahmen der Werberegelungen vor. Es spricht nichts dagegen, Werbung betreffende Vorschriften, auch wenn sie lizenzrechtliche Bedeutung haben, im Bereich der Werbevorschrift anzusiedeln. Ob dies gesetzessystematisch gelungen ist, ist nicht von Relevanz, weil jedenfalls keine Widersprüchlichkeit der Vorschriften angenommen werden kann. Die Postulate der Systemgerechtigkeit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung betreffen, abgesehen von evidenten Widersprüchen, die Leitlinien gelungener Gesetzgebung, aber keine verfassungsrechtlichen Prinzipien, die unter Berufung auf Art. 20 Abs. 3 GG gerügt werden können (vgl. Rux, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand: 15. Januar 2024, Art. 20 GG Rn. 183.1). Das Gebot der Widerspruchsfreiheit bedeutet nur, dass die Normen bzw. die Rechtsordnung keine sich widersprechenden Verhaltensbefehle enthalten dürfen. Weitergehende Anforderungen im Sinne von Systemgerechtigkeit, Kohärenz und Rationalität können - wie oben bereits erwähnt - mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung nicht begründet werden (vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 103. EL Januar 2024, Art. 20 GG VII B Rn. 56).
(3) Ferner liegt kein Widerspruch zu § 43 Satz 1 RStV vor.
Der Umstand, dass § 43 RStV die Finanzierung der Rundfunkprogramme privater Veranstalter durch Einnahmen aus Werbung vorsieht, ohne dies von einem Zulassungserfordernis abhängig zu machen, ist unerheblich, da dieses Erfordernis als Reaktion auf die Entscheidung des BVerwG vom 17. Dezember 2014 (vgl. BVerwG - 6 C 32/13 - juris) gerade neu implementiert wurde, ohne die Finanzierungsbestimmung in § 43 RStV aber erkennbar zu tangieren. Eine Widersprüchlichkeit ergibt sich nicht daraus, dass - wie die Klägerseite meint - nunmehr „Programm durch Programm“ finanziert werde. Denn die Zusammenschau der Normen macht klar, dass mit Werbung als Teil des Programms das übrige redaktionelle Programm finanziert wird. Die Formulierung „übriges Programm“ fand sich vor den Neuregelungen bereits in § 7 Abs. 2 und 4 RStV, ohne dass das BVerwG diesen Textpassagen aber entscheidendes Gewicht beigemessen hat (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 14). Dies geschah vor dem Hintergrund, dass der Normgeber damals keine Aussagen zu Gegenstand und Reichweite des rundfunkrechtlichen Zulassungserfordernisses intendiert habe. An dieser Aussage kann jedoch angesichts der gerade als Reaktion auf die Entscheidung des BVerwG getroffenen Neuregelungen nicht mehr festgehalten werden. Es liegt auf der Hand, dass mit der zugelassenen Werbung nicht diese selbst, sondern das übrige redaktionelle Programm finanziert werden soll. Insofern ist zu unterscheiden, aber an einer kategorialen Trennung kann angesichts der Neuregung erkennbar nicht mehr festgehalten werden.
(4) Die Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV widersprechen zudem nicht dem Trennungsgebot, wonach Werbung dem Medium angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgegrenzt sein muss (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV). Der Umstand, dass Werbung nunmehr Teil des Programms ist, ändert nichts daran, dass sie von anderen Sendungsteilen abzugrenzen ist.
Die 27. Kammer hatte in ihrem Urteil vom 26. September 2013 bereits ausgeführt, dass Fernsehwerbung dem Begriff des „Rundfunkprogramms“ unterfalle (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26. September 2013 - VG 27 K 231.12 - juris Rn. 32). Das BVerwG ging im Anschluss daran jedoch davon aus, dass der Normgeber des Rundfunkstaatsvertrags keine Aussagen zu Gegenstand und Reichweite des rundfunkrechtlichen Zulassungserfordernisses intendiert und auch nicht in allgemeingültiger Weise die rechtliche Beziehung zwischen Werbung und Programm habe regeln wollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2014 - 6 C 32/13 - juris Rn. 14).
Dies hat sich nun aber gerade geändert: Die hier in Rede stehenden Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV stellen eine Reaktion auf die vorzitierte Rechtsprechung dar. Der Normgeber hat nunmehr bewusst die rechtliche Beziehung zwischen Werbung und Programm klarstellen wollen. Die Aussage in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV bezweckt die Einbeziehung der Werbung in das Zulassungsregime des § 20 RStV. Dessen Reichweite sollte genauer bestimmt werden, insbesondere soll die Ausstrahlung regionalisierter Werbung in einem bundesweiten Programm von der bundesweiten Zulassung grundsätzlich nicht gedeckt sein. Der Gesetzgeber wollte damit aber erkennbar nichts am Trennungsgebot oder an den Finanzierungsregelungen ändern. Dies lässt wiederum nur den Schluss zu, dass er den Begriff des Programms in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV umfassender versteht und zwischen Programm und redaktionell gestaltetem Programm nunmehr klar unterscheidet. Bezogen auf das Trennungsgebot bedeutet dies: Werbung als Teil des Programms ist vom übrigen redaktionell gestalteten Programm zu trennen. Bezogen auf die Finanzierung: Werbung finanziert das übrige redaktionelle Programm.
Dieses Verständnis ist auch mit den Begriffsbestimmungen in § 2 RStV vereinbar. Der Gesetzgeber hat deutlich gemacht, dass Werbung Teil des Programms und damit des Rundfunkprogramms im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 RStV ist, das hier als eine nach einem Sendeplan zeitlich geordnete Folge von Inhalten definiert wird. Auch Werbung stellt einen solchen Inhalt dar (vgl. für die Einstufung von Werbung als Rundfunkprogramm auch Holznagel, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 4. Auflage 2019, § 2 RStV Rn. 52 unter Bezugnahme auf VG Berlin, Urteil vom 26. September 2013 - VG 27 K 231.12 -; vgl. Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 2 RStV Rn. 72a). Rundfunk wiederum ist nach § 2 Abs. 1 Satz 1 RStV ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst. Er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen. Dass hier vom Wortlaut Werbung als Teils des Programms ausgeschlossen würde, ist nicht erkennbar. Werbung wird insbesondere nicht von der Ausschlussklausel in § 2 Abs. 3 Nr. 4 RStV erfasst, wonach solche Angebote kein Rundfunk sind, die nicht journalistisch-redaktionell gestaltet sind. Hierunter werden reine Datendienste, z.B. Wetter- oder Börsendaten, ohne erforderliche Meinungsbildungsrelevanz verstanden (vgl. Holznagel, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 4. Auflage 2019, zu § 2 RStV Rn. 101). Der zusammengesetzte Begriff zeigt, dass sich bestimmte Handlungsregeln in der Gestaltung niederschlagen müssen („journalistisch“) und zusätzlich eine gewisse organisationale Verfestigung („redaktionell“) von Nöten ist. Eindeutig aus dem Rundfunkbegriff heraus fallen damit Dienste, bei denen gar keine Selektion und Aufbereitung stattfindet, also etwa Webcams, die kontinuierlich Bewegtbilder live übertragen (vgl. Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 2 RStV Rn. 56 f.). Werbespots im Fernsehen stellen aber keine reinen Datendienste in diesem Sinne dar, sondern werden aufbereitet, da sie vom Werbetreibenden erdacht und gestaltet und innerhalb eines bestimmten Rahmens im Rundfunk ausgestrahlt werden, sodass auch von einer „organisationalen Verfestigung“ ausgegangen werden kann. Dass nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV Werbung „im Rundfunk“ gesendet wird, ist ebenfalls unschädlich, da es sich um einen werbenden Programminhalt im Rundfunk handelt. Dass Fernsehwerbung im Rundfunk gesendet wird, versteht sich von selbst.
Dem Verständnis, dass Werbung Teil des Programms ist, steht auch nicht entgegen, dass sie neben dem Rundfunkprogramm eigenständig definiert wird. Denn in § 2 Abs. 2 Nr. 3 bis 6 RStV werden neben der Definition des Rundfunkprogramms in Nr. 1 auch weitere Programmformen definiert, ohne dass dies erkennbar etwas an der grundsätzlichen Einstufung als Rundfunkprogramm ändern würde. Nichts anderes kann deshalb auch mit Blick auf die Definition der Werbung gelten. Zwar fehlt in § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV bei der Definition der Werbung der ausdrückliche Programmbezug. Dass es sich nach dem Willen des Gesetzgebers bei der Werbung in Nr. 7 ebenfalls um Programm handelt, hat dieser aber nun anderenorts ausdrücklich klargestellt, ohne dass er zwingend die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 7 anpassen musste. Ein Widerspruch ergibt sich aus dem Wortlaut oder der Systematik nicht. Dass die Neuregelung des § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV gesetzessystematisch vielleicht anders hätte gefasst oder auch Anpassungen im Rahmen des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV hätten vorgenommen werden können, stellt - wie oben bereits erwähnt - keinen angreifbaren Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG dar.
Auch ist nicht erkennbar, inwieweit die Regelungen zur Schleichwerbung zu den Regelungen nach § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV in Widerspruch stehen.
bb) Die Vorschriften in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstoßen ferner nicht gegen das Gebot der ausreichenden Bestimmtheit von Normen. Diese müssen so bestimmt formuliert sein, dass ihre Folgen für den Normadressaten so vorhersehbar und berechenbar sind, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann, dass der Verwaltung angemessen klare Handlungsmaßstäbe vorgeben werden und dass eine hinreichende gerichtliche Kontrolle möglich ist. Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist jedoch kein von vornherein für alle Konstellationen feststehendes Maß an inhaltlicher Bestimmtheit zu entnehmen. Das erforderliche Maß an Bestimmtheit steigt vielmehr mit der Bedeutung der Norm. Rechtsstaatliche Bestimmtheit ist dabei nicht als Optimierungsgebot zu verstehen; es genügt vielmehr eine hinreichende Bestimmtheit, sodass es ausreicht, wenn sich mit Hilfe juristischer Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für die Anwendung der Vorschrift gewinnen lässt. Der Bestimmtheitsgrundsatz schließt deshalb die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, von Generalklauseln oder bereichsspezifische Öffnungsklauseln nicht aus. (vgl. für alles Vorstehende Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 103. EL Januar 2024, Art. 20 GG VII B Rn. 58 ff. m.w.N.).
(1) Der rechtliche Maßstab der Zugangskontrolle bezüglich werbender Inhalte ist nicht zu unbestimmt geregelt worden. Denn der Maßstab für die bundesweite Zulassung, die nunmehr auch die bundesweit ausgestrahlte Werbung betrifft, richtet sich nach den für die bundesweite Zulassung privater Veranstalter geltenden Vorschriften der §§ 20, 20a ff. RStV. Soweit die sachlichen Zulassungsvoraussetzungen aus § 20a Abs. 1 Nr. 6 RStV die Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und damit gerade der Vorschriften zur Sicherung der Meinungsvielfalt erfordern, sodass als Grundlage für die Prognose und zur Glaubhaftmachung des Gesamtkonzepts Unterlagen über Programmart und Programmkategorie vorzulegen sind (vgl. Bumke/Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 20a RStV Rn. 21), ist dies zwar für die Ausstrahlung von Werbung überwiegend nicht passend, führt aber nicht zu einer Unbestimmtheit. Denn Zulassungsvorschriften, die sich der Sache nach nur auf ein redaktionell gestaltetes Programm beziehen, können auf die Ausstrahlung von Werbespots eben keine Anwendung finden. Dass bestimmte Zulassungsvorschriften nicht sinnvollerweise angewendet werden können, ist auch vor dem Hintergrund unschädlich, als es dem Gesetzgeber erkennbar darum ging, die Reichweite der Zulassung zu regeln, um klarzustellen, dass bundesweite Rundfunkveranstalter allein auf der Grundlage ihrer bundesweiten Zulassung auch nur bundesweit senden dürfen. Er hatte nicht vor, besondere Zulassungsvoraussetzungen für die Werbung zu konstituieren oder die bundesweite Werbung einzuschränken. Es ging ihm vor allem darum auszuschließen, „dass bundesweite Veranstalter ohne Weiteres Zugriff auf regionale Werbemärkte haben“ (vgl. Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 13). Wenn und soweit also die §§ 20a, 21 bis 39a RStV auf die Verbreitung von Werbeinhalten zugeschnittene Zulassungsanforderungen nicht aufstellen sollten, kann daraus nicht geschlossen werden, dass die als Rechtsfolge der Erfüllung der Voraussetzungen erteilte Zulassung sich nicht auf die vom Veranstalter eines bundesweit verbreiteten Programms ausgestrahlte Werbung bezieht und dass die Festlegung der Rechtsfolgen nicht Einschränkungen beinhaltet, die auch Konsequenzen für die Zulässigkeit bzw. das zulässige Verbreitungsgebiet von Werbung haben. Wenn ein Veranstalter eine Lizenz für ein bundesweit verbreitetes Programm beantragt, ist es folgerichtig, dass er die Lizenz für die von ihm als Rundfunk verbreiteten Inhalte (auch von Werbung) auch nur für die bundesweite Verbreitung erhält (vgl. Hain, Regionalisierte Werbung durch einen bundesweiten Fernsehsender, AfP 2015, 124, 125 f., nach juris).
(2) Dass der Verweis auf das Recht des jeweils betroffenen Landes zu unbestimmt erfolgt ist, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Denn es ist eindeutig erkennbar, dass es für die Ausstrahlung nicht bundesweit verbreiteter Werbung und anderer Inhalte durch bundesweite Rundfunkveranstalter zum einen einer vorgeschalteten landesrechtlichen Gestattung und zum anderen einer Zulassung bedarf. Was an dem vorgesehenen Erfordernis zur Normierung einer landesrechtlichen Gestattung zu unbestimmt sein sollte, ist nicht erkennbar. Was die zudem geforderte gesonderte landesrechtlichen Zulassung anbelangt, ist ebenfalls nicht von einer angreifbaren Unbestimmtheit der Norm auszugehen. Denn es ist eindeutig, dass sich die Zulassung der regionalisierten Inhalte nach den in den jeweiligen Landesmediengesetzen bereits normierten Zulassungsvorschriften des jeweiligen Landes richten (vgl. insoweit Weiß, Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherung der Medienvielfalt, AfP 2015, S. 505, 507, nach juris). Da es sich nicht um eine bundesweite Verbreitung von Rundfunk handelt, sind nicht die Staatsvertragsparteien, sondern ist der jeweilige Landesgesetzgeber zuständig. Dies folgt bereits aus § 20 Abs. 1 Satz 2 RStV, wonach sich die Zulassung im Übrigen nach Landesrecht richtet, wenn es nicht um die Zulassung eines Veranstalters von bundesweit verbreitetem Rundfunk geht. Es kann daher nicht verlangt werden, dass in § 7 Abs. 11 RStV im Sinne einer Optimierung sämtliche Zulassungskriterien im Einzelnen vorgegeben werden müssten. Dieses Ergebnis wird auch durch § 1 Abs. 2 und § 39 Satz 1 und 3 RStV bestätigt, wonach in dem Fall, dass der Staatsvertrag keine anderweitigen Regelungen für die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk enthält oder solche Regelungen zulässt, die für die jeweilige Rundfunkanstalt oder den jeweiligen privaten Veranstalter geltenden landesrechtlichen Vorschriften anzuwenden sind (§ 1 Abs. 2 RStV), während die §§ 20a bis 38 RStV nur für bundesweite Angebote gelten, wobei eine abweichende Regelung durch Landesrecht nicht zulässig ist (§ 39 Satz 1 und 3 RStV). Da sich § 7 Abs. 11 RStV gerade nicht auf bundesweite Angebote bezieht, steht dem Verweis auf Landesrecht nichts entgegen. Soweit die Gestattung und Zulassung regionalisierter Werbung dem Landesgesetzgeber überantwortet wird, handelt es sich zudem nicht um eine - von der Klägerseite bemängelte - Übertragung auf die Exekutive.
(3) Da sich die vorliegend angegriffene Beanstandung im Übrigen ausschließlich auf eine regionalisierte Werbeausstrahlung bezieht, ist bereits zweifelhaft, ob sich die Klägerin auf eine etwaige Unbestimmtheit des Begriffs der „anderen Inhalte“ überhaupt erfolgreich berufen kann. Selbst wenn die Einbeziehung der „anderen Inhalte“ verfassungswidrig sein sollte, hätte dies keine Relevanz für den die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung betreffenden Teil der Vorschrift, der abgetrennt sinnvoll bestehen bleiben könnte. Letztlich kann dies jedoch offenbleiben, weil auch der Begriff der „anderen Inhalte“ in § 7 Abs. 11 RStV nicht zu unbestimmt ist. Es ist eindeutig, dass der Gesetzgeber damit klarstellen wollte, dass die nichtbundesweite Verbreitung jedweden Inhalts in einem bundesweit zugelassenen oder beauftragten Programm ohne landesrechtliche Gestattung und Zulassung unzulässig sein soll, weil dies von der bundesweiten Lizenz nicht gedeckt ist. Dass hier auch Inhalte, die keine Werbung sind, betroffen sind, mag wiederum im Rahmen einer Werbevorschrift systematisch unglücklich sein, begründet aber keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip. Auch ist unschädlich, dass § 7 Abs. 11 RStV selbst keine Legaldefinition benennt, weil hier letztlich alle Inhalte gemeint sind. Selbst wenn man hier einen unbestimmten Rechtsbegriff annehmen sollte, wäre dieser nicht zu beanstanden und mit Blick auf die Gesetzesbegründung unproblematisch auszulegen. Dort wird der Begriff der anderen Inhalte dahingehend konkretisiert, dass es sich um andere werbliche oder redaktionell gestaltete Inhalte handelt (vgl. Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 16). Da in den Begriffsbestimmungen des § 2 RStV neben der Werbung auch die Schleichwerbung, Sponsoring, Teleshopping und Produktplatzierung genannt werden, liegt es nahe, diese kommerziellen Nutzungen als andere werbende Inhalte zu qualifizieren. Denn Sponsoring, Produktplatzierungen und Teleshopping stellen Spielarten von Werbung dar (vgl. Martini, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, Stand: 1. Februar 2021, § 2 Rn. 73, 76, 82). Es liegt also auf der Hand, dass der Gesetzgeber neben der Werbung im engeren Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV auch andere Werbeformen sowie jegliche anderen redaktionell gestalteten Inhalte gemeint hat. Bestätigt wird das Ergebnis durch die Neuregelung in § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 2 MStV, wonach Werbung insbesondere Rundfunkwerbung, Sponsoring, Teleshopping und Produktplatzierung ist. Vor dieser Klarstellung war es deshalb nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber den damals nach dem Wortlaut engeren Begriff der Werbung durch andere werbende Inhalte erweitert hat.
b) Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstoßen darüber hinaus nicht ungerechtfertigt gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach u.a. die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk gewährleistet wird.
aa) Da die in Rede stehenden Bestimmungen die Reichweite der Rundfunkzulassung und die Finanzierung der Rundfunkveranstaltung durch (regionalisierte) Werbung betreffen, tangieren sie den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; die Klägerin ist auch Trägerin dieses Grundrechts.
Bei der Ausstrahlung des Fernsehprogramms „U...“ durch die Klägerin handelt es sich unstreitig um Rundfunk, also gemäß § 2 Abs. 1 RStV um einen linearen Informations- und Kommunikationsdienst, d.h. eine für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen. Die Rundfunkfreiheit schützt alle Tätigkeiten und Verhaltensweisen, die zur Gewinnung und rundfunkspezifischen Verbreitung von Nachrichten und Meinungen im weitesten Sinne gehören (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 5 GG Rn. 50). Die Organisation und die Finanzierung fallen in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit, soweit die damit zusammenhängenden Aktivitäten Rückwirkungen auf die Programmtätigkeit haben können. Werbesendungen werden von der Rundfunkfreiheit jedenfalls mittelbar geschützt, weil sie der Finanzierung von (redaktionellen) Programmfunktionen dienen (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 5 GG Rn. 49, 51). Träger der Rundfunkfreiheit sind u.a. juristische Personen, die eigenverantwortlich Rundfunk veranstalten und verbreiten (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 5 GG Rn. 53), also auch die Klägerin als private Rundfunkveranstalterin.
bb) Bei den Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV handelt es sich nach Auffassung der erkennenden Kammer nicht um Eingriffs-, sondern um Ausgestaltungsregelungen, was Konsequenzen für den Maßstab der Verhältnismäßigkeitsprüfung hat.
Die zulässige Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit stellt keinen Grundrechtseingriff dar und ist daher nicht an Art. 5 Abs. 2 GG zu messen (Jarass, a.a.O., Art. 5 GG Rn. 56), wonach die Rechte aus Art. 5 Abs. 1 GG ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre finden.
Als „dienende Freiheit“ dient die Rundfunkfreiheit der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, und zwar in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten Sinn. Dem dienenden Charakter der Rundfunkfreiheit würde ein Verständnis von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, das sich in der Abwehr staatlicher Einflussnahme erschöpfte und den Rundfunk im Übrigen den gesellschaftlichen Kräften überließe, nicht gerecht. Zwar entfaltet das Grundrecht der Rundfunkfreiheit seinen Schutz auch und zuerst gegenüber dem Staat. Daneben bedarf es jedoch einer positiven Ordnung, die sicherstellt, dass der Rundfunk ebenso wenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will. Wie diese Ordnung im Einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt weder ein bestimmtes Modell vor noch zwingt es zu konsistenter Verwirklichung des einmal gewählten Modells. Der Gesetzgeber darf die Zulassung privaten Rundfunks allerdings nicht von Voraussetzungen abhängig machen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. für alles Vorstehende BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 401 ff.).
Der Auftrag an den Gesetzgeber zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung besteht auch vor dem Hintergrund der zunehmenden horizontalen und vertikalen Verflechtung auf den Medienmärkten und der auch in technischer Hinsicht damit einhergehenden Konvergenz der Medien fort. Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 88 ff.). Bei der am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu orientierenden Ausgestaltung des Rundfunks muss der Gesetzgeber den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks beachten. Wie er die Aufgabe erfüllt, die Rundfunkfreiheit unter Beachtung der erörterten Strukturprinzipien im Einzelnen zu gewährleisten, ist Sache seiner politischen Entscheidung; ihm steht insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch für Differenzierungen, insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte. Kommunikations- und rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der Rundfunkfreiheit regeln, sind am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet sind, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und wenn sie die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigen. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf festzustellen, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen wurde (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 88, 113 f.).
Ausgestaltungsregelungen unterscheiden sich von Schrankensetzungen hinsichtlich des Schutzgutes: Die Schrankensetzung dient der Sicherung eines mit der grundrechtlichen Freiheitsausübung kollidierenden Rechtsguts und erlaubt dafür Eingriffe in das Grundrecht, wogegen die Ausgestaltung von Grundrechten auf die Verwirklichung eines erwünschten Zustandes zielt, und zwar nach Maßgabe der gewährleistungsspezifischen Vorgaben der Verfassung. Ausgestaltungsregelungen regeln nicht die Freiheitsausübung selbst, sondern beeinflussen die Bedingungen, die die Freiheitsausübung möglich machen. Dabei enthalten sie meist eine Gemengelage aus Begünstigungen und Belastungen (vgl. Schemmer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand: 15. Januar 2024, Art. 5 GG Rn. 77.1).
Zugangsregelungen im Bereich des Rundfunks, also die Normierung eines Erlaubnisverfahrens, das der Überprüfung dient, ob bei der Aufnahme privater Rundfunkveranstaltungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Meinungsvielfalt im Rundfunk und an ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung genüge getan ist, dürfen neben der Überprüfung allgemeiner Voraussetzungen wie etwa Geschäftsfähigkeit oder Zuverlässigkeit des Antragstellers nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen, um derentwillen das Erlaubnisverfahren verfassungsrechtlich geboten ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295, juris Rn. 103; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32/13 - juris Rn. 17).
Ausweislich der Begründung zum 18. RÄStV bezweckt der Gesetzgeber mit den Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV den Schutz der Medien- und Meinungsvielfalt, die er dadurch sichern will, dass bundesweite Veranstalter nicht ohne weiteres Zugriff auf regionale Werbemärkte haben, die zur Refinanzierung lokaler bzw. regionaler Medien und damit zur Sicherung der Vielfalt in diesen begrenzten geographischen Räumen erforderlich seien (vgl. Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 13). Da die gesetzlichen Regelungen nach der Intention des Gesetzgebers darauf gerichtet sind, insbesondere die lokale und regionale Vielfalt zu sichern, indem er die Reichweite der bundesweiten Lizenz ausdrücklich auf die Werbung erstreckt und u.a. nicht-bundesweite Werbung nur im Falle landesrechtlicher Gestattung und Zulassung für zulässig erachtet, schafft er an der Rundfunkfreiheit orientierte Regelungen und gestaltet die Rundfunkfreiheit damit aus (vgl. so i.E. auch Bornemann, in: Gersdorf/Paal, BeckOK, Informations- und Medienrecht, Stand 1. Februar 2024, § 8 MStV Rn. 2; Ladeur, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl., 2018, § 7 Rn. 18).
Das BVerfG hat zwar entschieden, dass Ausgestaltungsregelungen nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295, juris Rn. 103). Dass sich eine auf diese Gewährleistung gerichtete Ausgestaltung aber nicht gleichzeitig auch positiv auf andere Schutzgüter des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auswirken darf, geht aus dieser Rechtsprechung nicht hervor. Wenn eine Regelung neben dem Schutz der Rundfunkfreiheit auch dem Schutz anderer Medien und damit in einem übergreifenden Sinn der regionalen Medienvielfalt insgesamt dient, führt dies nicht dazu, dass in die Rundfunkfreiheit zugunsten eines kollidierenden Rechtsguts eingegriffen würde. Vielmehr handelt es sich im Sinne des BVerfG um Regelungen, die „an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 401 ff.). Es ist daher unschädlich, dass der Gesetzgeber in der Begründung zum 18. RÄStV neben dem Schutz lokaler und regionaler Rundfunkveranstalter auch den Schutz von Verlegern und der regionalen Presse und damit der regionalen Medienvielfalt insgesamt angesprochen hat und die Meinungsvielfalt dadurch sichern will, dass bundesweite Veranstalter nicht ohne weiteres Zugriff auf regionale Werbemärkte haben, die zur Refinanzierung lokaler bzw. regionaler Medien und damit zur Sicherung der Vielfalt in diesen geographischen Räumen erforderlich seien (vgl. Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 13 f.). Dass der mit den in Rede stehenden Normen bezweckte Schutz der Rundfunkfreiheit gleichzeitig auch dem Schutz anderer Medien dient und dass der Gesetzgeber dies in seiner Begründung auch erwähnt, kann eine Eingriffsqualität demnach nicht begründen. Vielmehr hat sich die Ausgestaltung des Rundfunks gerade am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientiert (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 113).
Keine andere Einschätzung rechtfertigt der Umstand, dass es in der Gesetzesbegründung heißt, „soweit“ die Begrenzung regionenspezifischer Werbung einen „Eingriff“ in die Rundfunkfreiheit darstelle, sei dieser gerechtfertigt. Denn diese Formulierung („soweit“) zeigt, dass der Gesetzgeber sich hier nicht festgelegt hat; überdies kommt der Begründung keine rechtliche Bindungswirkung zu.
Entgegen der Auffassung der Klägerseite hat die Einordnung der in Rede stehenden Regelungen des RStV als Ausgestaltungsregelungen Konsequenzen für die Reichweite der Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Frage der Erforderlichkeit der gesetzlichen Regelung stellt sich auch in Ansehung der Rechtsprechung des BVerfG nicht.
In der Rechtsprechung des BVerfG wurde schon früh festgestellt, dass ausgestaltende Regelungen keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürften (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - juris Rn. 119). An anderer Stelle stellte das BVerfG darauf ab, dass Ausgestaltungsregelungen an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet seien müssten zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten wolle. Wie diese Ordnung im Einzelnen ausgestaltet werde, sei Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Der Gesetzgeber dürfe die Zulassung privaten Rundfunks allerdings nicht von Voraussetzungen abhängig machen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. für alles Vorstehende BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 401 ff.). In seiner Entscheidung zum Hessischen Privatrundfunkgesetz hat das BVerfG konkretisiert, die Ausgestaltung des Rundfunks müsse sich am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientieren, wobei der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks zu beachten sei. Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erfülle, sei Sache seiner politischen Entscheidung; ihm stehe insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte. Kommunikations- und rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der Rundfunkfreiheit regelten, seien am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet seien, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und wenn sie die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigten. Die gerichtliche Kontrolle beschränke sich auf die Feststellung, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen worden sei (vgl. für das Vorstehende BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 88, 113 f.).
Die angesichts der weiteren Ausführungen in diesem Urteil teilweise vertretene Ansicht, dass auch bei Ausgestaltungsgesetzen mildere Mittel, also die Erforderlichkeit des Gesetzes, zu prüfen seien, teilt die erkennende Kammer nicht (vgl. im Ergebnis auch Ladeur, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl., 2018, § 7 RStV Rn. 7, und 5. Auflage 2024, § 8 MStV Rn. 9). Denn nach den vom BVerfG formulierten Obersätzen wird auf die Eignung und Angemessenheit der Ausgestaltungsregelungen abgestellt. Im Hinblick auf die „zu wählenden Mittel“ und die Bestimmung des Erforderlichen wird hingegen auf die weiten Grenzen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative verwiesen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn 126 f.). Soweit das BVerfG in der genannten Entscheidung teilweise eine unzulässige gesetzgeberische Ausgestaltung angenommen hat, hat es ebenfalls formuliert, dass ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorliege, weil die vom Gesetzgeber herzustellende „angemessene Zuordnung“ der verschiedenen Rechtspositionen verfehlt worden sei und die Nachteile auch bei Berücksichtigung der weitreichenden Ausgestaltungsermächtigung des Gesetzgebers zum Maß der Förderung der mit der Regelung verfolgten Ziele außer Verhältnis stünden; es liege „keine angemessene Ausgestaltung“ und „keine angemessene Förderung“ der objektiv-rechtlichen Ziele der Rundfunkfreiheit, sondern eine „übermäßige Belastung“ vor (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 128 ff.). Hier ging es damit um die Angemessenheit bzw. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, nicht aber um die Erforderlichkeit der Maßnahme.
Zwar hat das BVerfG zum Ende der besagten Entscheidung nach den Ausführungen zur fehlenden Angemessenheit zur Ausräumung bestimmter Bedenken eine gesetzgeberische Alternative aufgezeigt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 136 ff.). Angesichts des eindeutigen Obersatzes des BVerfG, wonach die Geeignetheit und die Angemessenheit zu prüfen seien und wonach sich die gerichtliche Kontrolle auf die Feststellung beschränke, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen worden sei, vermag die erkennende Kammer hierin keine Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG mit der Konsequenz zu erkennen, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz fortan uneingeschränkt zu prüfen wäre. Der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bedingt es, dass er die Mittel der Ausgestaltung bestimmt, ohne dass hier wiederum zu prüfen wäre, ob mildere Mittel vorliegen. Die Differenzierung zwischen Ausgestaltungs- und Eingriffsregelung würde obsolet, wenn beide Regelungsarten demselben Prüfprogramm zu unterwerfen wären. Für die hier vertretene Sichtweise spricht letztlich auch ein Urteil des BVerfG vom 25. März 2014 (- 1 BvF 1/11 - juris Rn. 63), worin das BVerfG angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers lediglich prüft, ob die Ausgestaltung der Rundfunkordnung am Maßstab der Vielfaltssicherung orientiert ist und hierauf bezogen bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis führt. Es sei allein maßgeblich, dass die Ausgestaltung erkennbar auf Vielfaltssicherung angelegt und dabei geeignet sei, die Rundfunkfreiheit zu wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3 GG erfolge (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 71). Dass eine volle Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, also auch der Stufe der Erforderlichkeit, erfolgen müsste, lässt sich auch dieser (jüngeren) Entscheidung nicht entnehmen. Selbst wenn man überdies annähme, Ausgestaltungsregelungen müssten auf ihre Erforderlichkeit überprüft werden, wäre dies angesichts der gesetzlichen Entscheidungsprärogative jedenfalls nur ganz eingeschränkt „in weiten Grenzen“ möglich (vgl. insoweit Fehling, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht, Band 2, 4. Aufl. 2020, 1. Der Gestaltungsauftrag des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG für eine „positive Ordnung“ des Rundfunks, Rn. 18; Schemmer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand: 15. Januar 2024, Art. 5 GG Rn. 77.1).
cc) Die Bestimmungen des § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sind auf Vielfaltssicherung angelegt bzw. an dieser orientiert und verfolgen damit einen legitimen Zweck (dazu [1]). Sie sind dazu geeignet, diesen Zweck zu erreichen, also das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern (dazu [2]). Außerdem sind sie erforderlich (dazu - hilfsweise - [3]) und berücksichtigen die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen (dazu [4]).
(1) Bezugspunkt der Kriterien des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, hier also der Geeignetheit und Angemessenheit, ist der mit dem Gesetz verfolgte (legitime) Zweck. Die förmliche Gesetzgebung darf kraft demokratischer Souveränität selbst ihre Zwecke bestimmen, solange sie nicht durch das Grundgesetz verboten, insbesondere mit seinen Zwecksetzungen unvereinbar sind. Hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen eines gesetzlich verfolgten Zwecks erkennt das BVerfG einen Einschätzungs- und Prognosespielraum an (vgl. für Vorstehendes Sachs, Grundgesetz, 9. Auflage 2021, Art. 20 GG Rn. 149).
Der Gesetzgeber hat mit den Ausgestaltungsregelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV die Sicherung der Vielfalt bezweckt; sie sind an der Aufgabe der Rundfunkordnung und damit an der Vielfaltssicherung „orientiert“ bzw. auf diese „angelegt“. Die Ausführungen in der Begründung zum 18. RÄStV machen deutlich, dass es dem Gesetzgeber mit den in Rede stehenden Regelungen um die Vielfaltssicherung in Bezug auf Rundfunkveranstalter und Presse ging. Ausweislich dieser Begründung zielt Art. 1 des 18. RÄStV, der die in Rede stehenden Neuregelungen in § 7 RStV vorsieht, ausdrücklich „auf die Sicherstellung einer möglichst breiten und vollständigen Meinungsvielfalt“ ab. Einer Gefährdung regionaler und lokaler Meinungsvielfalt aus finanziellen Gründen solle entgegengewirkt werden, wobei bereits die Möglichkeit einer Gefährdung ausschlaggebend sei. Anhaltspunkte für eine solche ergäben sich aus den Wirtschafts- und Entwicklungsdaten der nicht bundesweiten Medienangebote auf einem konvergierenden Medienmarkt. Die Begrenzung regionenspezifischer Werbung bzw. umgekehrt die damit bewirkte Bindung an einen Beitrag zur regionalen Vielfalt diene der Refinanzierung lokaler und regionaler Medien, damit dem Schutz lokaler und regionaler Rundfunkveranstalter ebenso wie dem Schutz der örtlichen und regionalen Presse und damit schließlich der regionalen Medienvielfalt insgesamt (vgl. für Vorstehendes Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 14). Der Zielsetzung des Gesetzgebers standen keine erkennbaren, aus dem Grundgesetz folgenden Verbote entgegen. Vielmehr ist die Vielfaltssicherung gerade der Gesichtspunkt, auf den der Blick des Gesetzgebers im Rahmen der Ausgestaltung der Rundfunkordnung gerichtet sein muss.
Soweit die Klägerin gegen die Legitimität des Gesetzeszwecks einwendet, die Vielfaltssicherung werde durch die Erstreckung des Zulassungsvorbehalts auch auf andere Inhalte entwertet, es sei eine Investition in Konzentration anstatt in Qualität zu befürchten und die in Rede stehenden Regelungen des RStV verfolgten den Gesetzeszweck nur indirekt, verhinderten Einbußen regionaler Medien aber nicht, betreffen diese Bedenken allesamt die Frage, ob sich der Gesetzeszweck mit den vom Gesetzgeber vorgesehenen Mitteln erreichen lässt, ohne hingegen Zweifel am legitimen Zweck selbst hervorzurufen. Gleiches gilt, soweit die Klägerin die einseitige Belastung bundesweiter Rundfunkanbieter als illegitim rügt; zudem kommt die insoweit gerügte Ungleichbehandlung im Rahmen von Art. 3 GG zum Tragen, ohne aber den legitimen Gesetzeszweck infrage zu stellen. Gegen die Legitimität des Zwecks kann auch nicht erfolgreich eingewandt werden, der Gesetzgeber habe sich im Wege einer „Vorsorge ins Blaue hinein“ auf bloße Vermutungen gestützt. Zwar prüft das BVerfG in unterschiedlichen Kontexten im Zusammenhang mit dem Vorliegen eines legitimen Zwecks, ob die Annahmen des Gesetzgebers auf einer von Verfassungs wegen nicht zu beanstandenden Grundlage beruhen (vgl. BVerfG, Urteil zur Suizidhilfe vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 - juris Rn. 236; BVerfG, Beschluss zum strafbewehrten Cannabisverbot vom 14. Juni 2023 - 2 BvL 3/20 - juris Rn. 77 ff.). Hiermit ist die vorliegende Fallkonstellation aber nicht zu vergleichen. Vor dem Hintergrund der speziellen, für Regelungen zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung geltenden Rechtsprechung, die immer wieder den beträchtlichen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers in den Vordergrund stellt und lediglich eine Orientierung am Maßstab der Vielfaltssicherung bzw. die Erkennbarkeit, dass die Ausgestaltung auf die Vielfaltssicherung angelegt ist, verlangt (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11 - juris Rn. 63), kann der legitime Zweck nicht dadurch infrage gestellt werden, dass dem Gesetzgeber vorgeworfen wird, er sei von falschen Tatsachen ausgegangen oder habe diese nicht hinreichend ermittelt. Vielmehr kommt es allein darauf an, dass der Gesetzgeber mit der Ausgestaltung die von Verfassungs wegen legitime Vielfaltssicherung bezweckt, was vorliegend der Fall ist.
(2) Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sind zur Erreichung des legitimen Zwecks auch geeignet. Eine gesetzliche Regelung ist geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Bei der Beurteilung der Eignung zur Erreichung der erstrebten Ziele steht dem Gesetzgeber ein nur begrenzt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die Überprüfung erstreckt sich darauf, ob der Gesetzgeber die im Einzelfall maßgeblichen Beurteilungskriterien ausreichend berücksichtigt und seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Es genügt, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert (vgl. für das Vorstehende BVerfG, Beschluss vom 14. Juni 2023 - 2 BvL 3/20 - juris Rn. 72 f.).
Der dem Gesetzgeber für die Beurteilung der Eignung zugebilligte Einschätzungsspielraum gilt auch für die Beurteilung der tatsächlichen Grundlagen einer gesetzlichen Regelung. Die Einschätzung der Eignung muss zumindest vertretbar sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99 - juris Rn. 39). Hingegen ist nicht zu fordern, dass Maßnahmen, welche die angegriffene Norm erlaubt, stets oder auch nur im Regelfall Erfolg versprechen; die gesetzgeberische Prognose darf aber nicht „offensichtlich fehlsam“ sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07 - juris Rn. 221 f.). Aus dem Grundgesetz folgt jedoch keine selbständige, von den Anforderungen an die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unabhängige Sachaufklärungspflicht des Gesetzgebers; eine solche ist nur in bestimmten Sonderkonstellationen anzunehmen, die z.B. bei einer Fachplanung durch Gesetz oder in Fragen der angemessenen Besoldung angenommen wurde (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 - juris Rn. 127). Das Fehlen einer selbständigen Sachaufklärungspflicht im Gesetzgebungsverfahren befreit den Gesetzgeber aber nicht von der Notwendigkeit, seine Entscheidungen im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere den Grundrechten, zu treffen und sie insoweit auf hinreichend fundierte Kenntnisse von Tatsachen und Wirkzusammenhängen zu stützen (vgl. BVerfG, ebd.). Jedenfalls Grundrechtseingriffe dürfen sich im Ergebnis nicht auf offensichtlich fehlsame Annahmen gründen; hinsichtlich der objektiven Zwecktauglichkeit eines Gesetzes ist die Prüfung darauf beschränkt, ob das eingesetzte Mittel schlechthin oder objektiv untauglich ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 - juris Rn. 275, 283). Der Gesetzgeber darf im Übrigen Konzepte erproben, muss aber bei Fehlprognosen nachbessern (vgl. für das Vorstehende Sachs, Grundgesetz, 9. Auflage 2021, Art. 20 GG Rn. 150).
Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die gesetzgeberische Gefahrenprognose vorliegend bei Erlass des Gesetzes und im Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes auf einer „offensichtlich fehlsamen“ Grundlage beruhte, dass die vom Gesetzgeber gewählten Mittel „schlechthin oder objektiv untauglich“ waren und das Gesetz daher evident ungeeignet oder die Prognose des Gesetzgebers hinsichtlich der Eignung der Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV als „unvertretbar“ anzusehen war, liegen nicht vor. Nicht unvertretbar oder offensichtlich fehlsam ist insbesondere die Annahme des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung, das Hinzutreten reichweitenstarker Konkurrenten auf dem regionalen Werbemarkt lasse befürchten, dass Werbekunden von regionalen Rundfunkveranstaltern in nicht unerheblichem Umfang zu den bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern abwandern, was Einfluss auf die Refinanzierung und die journalistische Qualität der Beiträge regionaler Verleger und Rundfunkveranstalter habe. Gleiches gilt für die gesetzgeberische Annahme, es bestehe die Gefahr einer Verdrängung regionaler und lokaler Veranstalter und damit verbunden einer Konzentration publizistischer Macht. Ferner ist es nicht offensichtlich fehlsam, dass der Gesetzgeber der Möglichkeit einer Gefährdung regionaler und lokaler Meinungsvielfalt durch die Begrenzung regionenspezifischer Werbung begegnen will, indem die regionalen Werbemärkte grundsätzlich denjenigen als potentielle Einnahmequelle vorbehalten bleiben, die einen Beitrag zur Vielfalt im regionalen Raum leisten.
Der Gesetzgeber hat es zunächst nicht vorwerfbar unterlassen, den Sachverhalt weiter aufzuklären. Eine Sonderkonstellation, in der den Gesetzgeber eine selbständige Sachaufklärungspflicht im Gesetzgebungsverfahren getroffen hätte, liegt nicht vor. Der geregelte Kontext lässt sich mit einer gesetzlichen Fachplanung oder den konkreten Berechnungsgrundlagen der amtsangemessenen Besoldung, also Konstellationen, in denen bereits auf Gesetzes- oder Verfassungsebene sehr spezielle Vorgaben gemacht werden, deren Festlegung einer konkreten Datengrundlage bedürfen, nicht vergleichen. Außerdem geht es nach der hier gefundenen Überzeugung schon nicht um einen Grundrechtseingriff, sondern um die Ausgestaltung der dienenden Rundfunkfreiheit, für die dem Gesetzgeber ein beträchtlicher, weiter Spielraum zukommt.
Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber in diesem Kontext zur Vermeidung von Fehlentwicklungen bereits auf Gefahren reagieren konnte (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - juris Rn. 94). Die Prognose einer Gefahrenlage kann trotz bestehender Unwägbarkeiten erfolgen, zumal ein Abwarten aufgrund weiterer Aufklärungen die Realisierung der Gefahr zur Folge haben kann, was gegen eine umfassende selbständige Sachaufklärungspflicht spricht. Dass der Gesetzgeber nur zur „Vermeidung der Zusammenballung publizistischer Macht“ auf Gefahren reagieren darf, wovon die Klägerin (unter Ablehnung einer solchen Konstellation im vorliegenden Fall) ausgeht, ist angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Vielfaltssicherung im Rundfunk nicht überzeugend. Das BVerfG hat hervorgehoben, dass der Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt dazu verpflichte, die Meinungsvielfalt gegen konkrete und ernsthafte Gefährdungen zu schützen. Dabei müsse einerseits die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen - auch diejenigen von Minderheiten -, im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen, geschützt werden und andererseits ein einseitiger, in hohem Maße ungleichgewichtiger Einfluss einzelner Veranstalter oder Programme auf die Bildung der öffentlichen Meinung, namentlich das Entstehen vorherrschender Meinungsmacht, ausgeschlossen werden. Aufgabe des Gesetzgebers sei es, die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherzustellen. Insbesondere obliege es ihm, Tendenzen zur Konzentration rechtzeitig und so wirksam wie möglich entgegenzutreten, zumal Fehlentwicklungen gerade insoweit schwer rückgängig zu machen seien (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - juris Rn. 106). Es müsse der Gefahr begegnet werden, dass auf Verbreitung angelegte Meinungen von der öffentlichen Meinungsbildung ausgeschlossen würden und Meinungsträger, die sich im Besitz von Sendefrequenzen und Finanzmitteln befänden, an der öffentlichen Meinungsbildung vorherrschend mitwirkten (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - juris Rn. 94). Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Gesetzgeber bereits der Gefahr vielfaltsbeengender Tendenzen begegnen darf. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich auf verschiedene Gefährdungslagen abgestellt, nämlich hinsichtlich der Möglichkeit, verschiedene Meinungen auszudrücken, sowie hinsichtlich des Ausschlusses einseitiger Einflussnahme. Hinzukommt, dass jede Begrenzung der Vielfalt denklogisch zu einer vermehrten Konzentration von Meinungsmacht führt. Ist das Handeln des Gesetzgebers aber nicht ausschließlich am Maßstab der Verhinderung der „Zusammenballung publizistischer Macht“ zu messen, sind durchgreifende Gesichtspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im vorliegenden Kontext nicht bereits auf von ihm angenommene Gefahren für die Meinungsvielfalt reagieren durfte, nach alledem nicht ersichtlich.
Es ist nicht offensichtlich fehlsam, dass der Gesetzgeber im Rahmen seiner weiten Einschätzungsprärogative bei Inkrafttreten der in Rede stehenden Vorschriften am 1. Januar 2016 und weiterhin im Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes im Mai 2016 von einer Gefahr für die Vielfaltssicherung im Falle der Ausstrahlung regionalisierter Werbung durch bundesweit agierende Rundfunkveranstalter ausgegangen ist. Gegen eine offensichtliche Fehleinschätzung des Gesetzgebers sprechen verschiedene Einlassungen unterschiedlicher sachverständiger Autoren, die ebenfalls eine Gefährdung regionaler Vielfalt für den Fall annehmen, dass regionalisierte Werbung durch bundesweit lizensierte Rundfunkveranstalter zugelassen wird. Die angesichts der komplexen Sachlage bestehende Möglichkeit unterschiedlicher Beurteilungen der Sachlage spricht vor dem Hintergrund des beträchtlichen Entscheidungsspielraums des Gesetzgebers bereits für sich genommen gegen die Annahme, er habe vorliegend offensichtlich fehlsam gehandelt und eine untaugliche Regelung geschaffen.
Hier ist zunächst die von der Beklagten vorgelegte Schwerpunktstudie der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien - BLM - mit dem Titel „Marktbefragung regionalisierte Werbung“ von Januar 2023 sowie die in Form einer Präsentation vorgelegte Analyse der BLM aus dem Jahr 2012 zu nennen. Dass diese Dokumente nicht tatsächliche Grundlage des gesetzgeberischen Handelns waren, zumal die Studie von 2023 erst nachträglich erstellt wurde, ist unerheblich. Denn es genügt, dass die seinerzeitige Einschätzung des Gesetzgebers auch Jahre nach dem Inkrafttreten des 18. RÄStV weiter gestützt wird. Ausweislich der Präsentation der BLM zu den ökonomischen Auswirkungen regionaler TV-Werbung nationaler TV-Anbieter vom 8. November 2012 wurde zur Bestimmung der wirtschaftlichen Auswirkungen regionaler TV-Werbung auf die regionalen Medien eine Berechnung der Werbeerlöspotenziale und eine Risikoanalyse möglicher Werbeverluste für Lokal-TV, Hörfunk und Printmedien durchgeführt. In der Analyse wird ausgeführt, dass das Risiko einer regionalen Werbeausstrahlung von x... für Erlöseinbußen der regionalen Medien jeweils im „Worst-Case“ für die Printmedien bei brutto 44 Mio. bis 100 Mio. Euro, für den Werbefunk bei brutto 9 Mio. bis 20 Mio. Euro und für das regionale Fernsehen bei brutto 0,5 Mio. bis 1,2 Mio. Euro liege. Diese Beträge könnten sich verdoppeln, wenn neben „U... nahezu alle nationalen TV-Stationen regionale Werbung anböten. Eine weitere Verdoppelung könne daraus folgen, dass neben der Kabelverbreitung weitere Verbreitungswege wie Smart-TV, Hybrid-TV sowie Satelliten-TV genutzt würden (vgl. S. 11 der Präsentation). Aus der BLM-Schwerpunktstudie aus dem Jahr 2023 geht weiter hervor, dass die lokalen Rundfunkanbieter mit erheblichen Verlusten rechnen, sollten auch überregional ausgerichtete Angebote regionalisierte Werbung ausstrahlen dürfen; sowohl für lokales Fernsehen als auch für lokalen Hörfunk kann nach der Studie in der Praxis eine reale Existenzbedrohung nicht ausgeschlossen werden, dies allerdings auch unter Berücksichtigung pandemiebedingter Umsatzrückgänge (vgl. BLM-Schwerpunktstudie von Januar 2023, S. 12). Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass diese Feststellungen dem interessengeleiteten Hintergrund der Studie bzw. Analyse geschuldet sind oder nur speziell für das Bundesland Bayern Geltung beanspruchen, ergeben sich nicht.
Überdies sprechen weitere Veröffentlichungen gegen die Annahme einer evidenten Fehleinschätzung: So hat die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk - APR - in einer Stellungnahme zur Novelle des Hessischen Mediengesetzes unter dem 24. Mai 2022 ausgeführt, dass eine Verlagerung regionaler Werbeumsätze zum nationalen Fernsehen große Teile des regional akquirierten Umsatzes betreffen würde und die redaktionelle Leistungsfähigkeit ihrer Mitglieder empfindlich einschränken würde. Auch an anderer Stelle wird die Auffassung vertreten, dass ein grundsätzliches Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherstellung einer umfassenden Medienvielfalt unbedingt erforderlich sei (vgl. Weiß, Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherung der Medienvielfalt, AfP 2015, S. 505, 509, nach juris). Ferner kommt ein weiterer Autor zu dem Ergebnis, der Gesetzgeber habe mit der im Rahmen seines Ermessens vorgenommenen Gefahrenbewertung bei der Nutzung regionaler Werbeinseln in bundesweit verbreiteten Programmen jedenfalls einer der möglichen Gefährdungen regionaler und lokaler Medienvielfalt durch das entsprechende Verbot Rechnung getragen. Das Ziel des besonderen Schutzes von (Re-)Finanzierungsquellen für Anbieter redaktionell erstellter Inhalte auf dem lokalen und regionalen Markt werde unabhängig von anderen Gefährdungen weiterhin erreicht, sei also geeignet im Sinne der grundfreiheitlichen Prüfung. Die Unmöglichkeit einer absoluten Beweisführung werde bei Betrachtung des vorliegenden Kontexts deutlich: Weder die Auswirkungen des Bestehens der in Rede stehenden Vorschriften noch die Auswirkungen bei deren Fehlen könnten mit vollständiger Sicherheit belegt werden. Entscheidend sei daher nicht, ob eine (aktuelle) ökonomische Betrachtung zu anderen Ergebnissen komme als die Einschätzung der Situation durch die gesetzgebenden Länder bei Schaffung der Regelung, sondern der Umstand, dass der handelnde Gesetzgeber eine Begründung habe geben können, die auch weiterhin trage und mit der die Sicherung der Medienvielfalt auch auf regionaler und lokaler Ebene bewirkt werde. Die zuständigen Länder als Gesetzgeber hätten vor Einführung der Vorschrift in einem längeren Diskussionsprozess die Reaktion auf das Urteil des BVerwG vom 17. April 2014 abgewogen. Die Gefährdungslage vor allem für die lokale und regionale Presse sowie den Hörfunk sei aus den Ankündigungen der bundesweiten Rundfunkanbieter, eben diesen „Konkurrenzmarkt“ mit regionalisierter TV-Werbung adressieren zu wollen, erkennbar geworden. Die Einschätzung, die zur Einführung der Norm geführt habe, gelte auch weiter, selbst wenn zwischenzeitlich andere (also: weitere) Anbieter regional oder lokal differenzierter, sogar individuell personalisierter Werbung dazu gekommen seien. Gleichermaßen bestehe auch die Relevanz regionaler und lokaler Medienanbieter für die Medienvielfalt fort, zumal sich beispielsweise aus dem jüngsten sog. Medienvielfaltsmonitor ergebe, dass weiterhin der Hörfunk mit etwa einem Drittel und die Zeitungen mit etwa einem Viertel (dazwischen lägen Internetquellen mit etwa 28 %) wichtigste Informationsquelle für Lokalinformationen seien (vgl. für alles Vorstehende Cole, Zum Gestaltungsspielraum der EU-Mitgliedstaaten bei Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit - Eine Untersuchung am Beispiel einer Regelung bezüglich der Medienvielfalt in Deutschland, Juni 2020, S. 39 ff.).
Hinzukommt, dass ausweislich des Urteils der 27. Kammer des VG Berlin vom 26. September 2013 - VG 27 K 231.12 - bereits im damaligen Verfahren Veranstalter landesweit verbreiteter Rundfunkprogramme detailliert die Konsequenzen für die Finanzierung privater Veranstalter von landesweit bzw. regional verbreitetem Rundfunk vorgebracht haben, sollte in dem für regionale Werbung bestehenden Markt ein weiterer Konkurrent, also ein Veranstalter bundesweiter Programme, auftreten (vgl. VG Berlin, Urteil - VG 27 K 231.12 - juris Rn. 46). Vor dem Hintergrund dieses in dem genannten gerichtlichen Klageverfahren erfolgten detaillierten Vorbringens regionaler Rundfunkveranstalter kann dem Gesetzgeber ebenfalls nicht vorgehalten werden, sich kein zumindest vertretbares Bild über Tatsachen und Wirkzusammenhänge gemacht zu haben, da die in Rede stehenden Neuregelungen des § 7 RStV gerade in Reaktion auf das dem Urteil der 27. Kammer des VG Berlin nachfolgende Urteil des BVerwG vom 17. April 2014 - 6 C 32/13 - ergangen sind.
Eine Risikovorsorge „ins Blaue hinein“ kann dem Gesetzgeber auch deshalb nicht unterstellt werden, weil er seine Annahme einer Gefährdung regionaler und lokaler Medienvielfalt ausweislich der Gesetzesbegründung auf „Wirtschafts- und Entwicklungsdaten der nicht bundesweiten Medienangebote auf einem konvergierenden Medienmarkt“ gestützt hat. Dass dem Gesetzgeber diese von ihm erwähnten Daten nicht vorlagen oder sie unzutreffend ausgewertet wurden, ist nicht erkennbar, sodass auch nicht davon ausgegangen werden kann, dass er sich nicht auf hinreichend fundierte Kenntnisse von Tatsachen und Wirkzusammenhängen gestützt hätte.
Bereits angesichts vorstehender Ausführungen kann eine offensichtliche Fehleinschätzung des Gesetzgebers, was die Eignung der in Rede stehenden Bestimmungen anbelangt, nicht angenommen werden. Die Prognose des Gesetzgebers, dass die Vielfalt lokaler und regionaler Medien im Falle regionalisierter Werbung bundesweiter Rundfunkveranstalter gefährdet würde und dass dieser Gefahr mit einer Begrenzung regionenspezifischer Werbung begegnet werden kann, wird jedoch auch durch die von der Klägerin dem Gesetzgeber unterstellten unzutreffenden Annahmen mit Blick auf die Ausgangslage nicht in Frage gestellt. Jedenfalls ergibt sich auch insoweit keine offensichtlich fehlsame und unvertretbare Einschätzung des Gesetzgebers aus einer ex-ante-Perspektive.
Eine Fehleinschätzung des Gesetzgebers bei Inkrafttreten des 18. RÄStV am 1. Januar 2016 und weiterhin im Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes als für die hiesige Entscheidung über die Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt wird insbesondere angesichts abweichender Einschätzungen in anderen Studien oder Gutachten (vgl. die von der Klägerin in Bezug genommenen Gutachten von Trute, Dewenter und Hinz) nicht offenkundig.
Die Klägerin geht gestützt auf die Ausführungen in den Gutachten von Trute und Dewenter davon aus, die durch die Steuerung von Werbebudgets nur indirekt verfolgte Vielfaltssicherung würde Einbußen regionaler Medien nicht verhindern und es würde dadurch in Konzentration anstatt in Qualität investiert. Die Sicherstellung der Finanzierungsgrundlage regionaler und lokaler Medien würde also nicht zur Vielfalts- und Qualitätssicherung beitragen. Nach dem Gutachten von Trute sei zweifelhaft, ob die in Rede stehenden Regelungen in § 7 RStV mehr als eine zeitliche Sicherung der Finanzierungsressourcen erreichten. Durch die Regelung könne kein Marktzutritt neuer Akteure bei gleichbleibenden Finanzierungsgrundlagen erreicht werden, sondern bestenfalls der Status quo erhalten bleiben, sodass weder ausgeschlossen wäre, dass die regionalen Medien aus Gründen der Verlagerung der Rezipienteninteressen Einbußen erlitten, noch, dass aus Gründen der Renditesteigerung nicht in Qualität, sondern in Konzentration investiert werde. Letztlich würden vor allem regionale, lokale und multimediale Konzentrationsprozesse geschützt. Die Annahme, regional differenzierte Werbung in bundesweiten Programmen könne zur Abwanderung lokaler und regionaler Einnahmen hin zu den nationalen Angeboten führen, sei unzutreffend, weil aus Sicht der Mediaplanung und -vermarktung und aus Sicht kartellrechtlicher Marktabgrenzungen ein deutlich anderes Nachfrageverhalten gegeben sei (vgl. Trute, Gutachtliche Stellungnahme zur Neuregelung der regionalisierten Werbung im 18. RÄndStV vom 28. Januar 2016, S. 28, 35). Dewenter kommt in seinem ökonomischen Gutachten hinsichtlich der Frage, ob das Verbot regionaler Fernsehwerbung auf bundesweiten Programmen zu einer Förderung lokaler oder regionaler Programme führe, zu dem Ergebnis, es sei ungewiss, dass der Wegfall des Werbeverbots zu einem verstärkten Marktaustritt von Lokalsendern führen würde. Massive Marktaustritte seien nicht zu erwarten und zudem würde in einem solchen Fall die Vielfalt nicht wesentlich leiden, weil allein schon aufgrund der Kosten für ein vielfältiges Angebot nicht davon auszugehen sei, dass eine starke Vielfalt bei Regionalsendern und -zeitungen bestehe, wohingegen vor allem Internetplattformen ein vielfältiges Angebot lokaler und regionaler Informationen böten (vgl. Dewenter, Ökonomisches Gutachten, „Führt das Verbot regionaler Fernsehwerbung auf bundesweiten Programmen zu einer Förderung von lokalen/regionalen Programmen?“, S. 34 ff.).
Darauf gestützt schätzt die Klägerin die Sachlage anders ein als der Gesetzgeber. Diese abweichende Einschätzung hat aber nicht zur Folge, dass die Einschätzung des Gesetzgebers offensichtlich falsch und unvertretbar wäre. Die Konsequenzen aus dem Wegfall regional differenzierter Werbung werden - wie oben bereits ausgeführt wurde - vielmehr unterschiedlich beurteilt. Dies lässt sich im Ergebnis auch dem ökonomischen Sachverständigengutachten von Prof. Hinz vom 20. November 2021 entnehmen. Der Sachverständige hat hier ausgeführt, dass 80 % der von ihm befragten Marketingentscheider von Unternehmen, die in lokalen und regionalen TV-Sendern werben würden, es unter bestimmten Bedingungen für interessant hielten, wenn TV-Sender aus der W...- oder U... Werbung regional oder lokal ausspielen könnten. 43,5 % würden ihr Engagement bei den lokalen und regionalen TV-Sendern dann reduzieren. Bezeichnend sei die Antwort eines Befragten, der (Werbe-) Euro sei nur einmal ausgebbar. Alle Kanäle (auch Internetplattformen) stünden daher untereinander in Konkurrenz. Die Finanzierungssituation der meisten Lokal- und Regionalsender sei eher schwierig, sodass weiterer Wettbewerbsdruck die Situation zusätzlich verschärfen könne. Das Geschäftsmodell der Lokal- und Regionalsender stelle im Durchschnitt derzeit gerade den Fortbestand sicher; die Pandemie könne Spuren hinterlassen haben. Weiterer Wettbewerbsdruck durch zusätzliche Wettbewerber könne für einige dieser Sender existenzbedrohend werden (vgl. Hinz, „Ökonomisches Sachverständigengutachten in X... ./. X... u.a. wegen ‘Vertragserfüllung Fernsehwerbung‘“, vom 20. November 2021, S. 21 ff.).
Vor diesem Hintergrund kann nicht angenommen werden, dass die Einschätzung des Gesetzgebers, es seien Abwanderungen von Werbekunden zu bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern zu erwarten, offensichtlich falsch und unvertretbar war. Da es zudem genügt, dass die Vielfaltssicherung gefördert wird, ist es auch ausreichend, dass weitere Einbußen durch das Hinzutreten weiterer Konkurrenten auf dem Werbemarkt verhindert oder minimiert werden. Nicht erforderlich ist es hingegen, dass die Regelungen in § 7 RStV es vermögen, jegliche Einbußen regionaler Medien zu verhindern oder den Marktzutritt weiterer Akteure zu erreichen. Es ist deshalb unerheblich, ob die gesetzlichen Regelungen Einbußen regionaler Medien zu minimieren geeignet sind, die mit der Aufhebung des Regionalwerbeverbots nicht in Zusammenhang stehen, sondern auf anderen Ursachen beruhen. Denn es genügt, dass der Gesetzgeber den sich im hier interessierenden Kontext ergebenden Gefahren für die mediale Vielfalt entgegentreten will. Dass daneben andere Gefahren bestehen, denen auf andere Weise begegnet werden müsste, ist für die Geeignetheit der im vorliegenden Fall in Rede stehenden Regelung nicht von Relevanz. Dass „in Konzentration anstatt in Qualität investiert“ würde, kann der Annahme der Förderung des Gesetzeszwecks deshalb ebenfalls nicht entgegengehalten werden. Abgesehen davon, dass es hier bereits nicht um eine Investition geht, sondern um den Schutz regionaler Medien vor weiteren Konkurrenten auf dem Werbemarkt, ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Reduzierung eines Verdrängungswettbewerbs in den Vordergrund stellt und sich in seiner Begründung nicht detailliert mit unternehmerischen Verflechtungen regionaler Medien und den Konsequenzen dieser Tendenzen auf die Vielfaltssicherung auseinandergesetzt hat. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, bei vielfältigen strukturellen Problemen zunächst nur einen - nicht evident falschen - Ansatz zu verfolgen und im Anschluss die Auswirkungen und Entwicklungen zu beobachten, um sich etwa ergebende Fehleinschätzungen im Nachhinein zu korrigieren.
Vor dem Hintergrund der zitierten Ausführungen in dem Gutachten von Prof. Hinz belegen auch die Ausführungen in dem Gutachten von Trute, es existierten keine konstanten Werbebudgets und zudem seien weder diese noch die Werbeträger (intra- und intermedial bzw. crossmedial) austauschbar, nicht hinreichend, dass der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang von offensichtlich falschen Grundlagen ausgegangen ist. Denn in dem Gutachten von Prof. Hinz wird gerade die Auffassung vertreten, dass Werbekunden im Falle der Aufhebung des Regionalwerbeverbots von regionalen zu nationalen TV-Sendern wechseln würden. Die Einschätzung von Trute, dass die Strukturen, das Umfeld und die Kosten im bundesweiten Fernsehen für regionale und lokale (Werbe-)Anbieter nicht attraktiv seien und ein Substitutionsverhältnis nicht erkennbar sei (vgl. S. 38 des Gutachtens), bleibt damit jedenfalls nicht unwidersprochen und kann daher nicht als Grundlage dafür dienen, die Einschätzung des Gesetzgebers als unvertretbar zu qualifizieren. Gleiches gilt für die Annahme der Klägerseite, es existiere wegen der Mediencharakteristik, deren Profil, des Programmumfelds, der Zielgruppen, der Reichweite und der Preise auch keine intermediale oder crossmediale Austauschbarkeit der Werbeträger; die Werbemärkte seien komplementär (vgl. Gutachten von Trute, S. 42). Denn selbst wenn grundsätzlich von komplementären Werbemärkten auszugehen sein sollte, steht vorliegend doch gerade in Rede, dass sich nationale Rundfunkveranstalter im Falle des Wegfalls des Regionalwerbeverbots einen für sie neuen, regionalen Werbemarkt erschließen wollen, sodass es jedenfalls nicht unvertretbar erscheint, hier im Wege der Prognose Verschiebungen zu erwarten. Die Annahme, dass diese Verschiebungen nicht nur zwischen bundesweit agierenden und regionalen bzw. lokalen Rundfunkveranstaltern, sondern auch intermedial erfolgen können, scheint ebenfalls nicht offensichtlich falsch. Denn nach dem Gutachten von Dewenter konkurrieren die lokalen Sender sowohl bei regionalen als auch bei lokalen Werbeangeboten beispielsweise auch mit Lokalzeitungen (vgl. Gutachten von Dewenter S. 34).
Der von der Klägerin bemühte Gesichtspunkt, der Zulassungsvorbehalt für die nicht bundesweite Verbreitung auch redaktionell gestalteter „anderer Inhalte“ würde das Ziel der Vielfaltssicherung entwerten, kann ebenfalls nicht erfolgreich gegen die Geeignetheit der gesetzlichen Regelungen ins Feld geführt werden. Es geht dem Gesetzgeber darum klarzustellen, dass bundesweit lizensierte Rundfunkveranstalter aufgrund ihrer bundesweiten Zulassung nicht dazu berechtigt sind, ihr Programm auseinanderzuschalten. Dabei ist nicht erkennbar, dass dies bezogen auf „andere Inhalte“ einen Verlust an Vielfalt zur Folge hätte. Denn zum einen bleibt eine regionalisierte Ausstrahlung auch „anderer Inhalte“ möglich, wenn dies über Regionalfenster erfolgt oder vom Landesrecht gestattet und eine landesrechtliche Zulassung erteilt wird. Zum anderen wird durch die Einbeziehung „anderer Inhalte“ weder die Existenz einzelner Anbieter in Frage gestellt, noch bedeutet dies eine irgendwie geartete inhaltliche Einschränkung, zumal solche Inhalte durch die bundesweit zugelassenen Rundfunkveranstalter bundesweit verbreitet werden können. Es geht also lediglich um die Reichweite der Verbreitung. Dass das Regionalisierungsverbot neben anderen werblichen Inhalten auch redaktionell gestaltete Inhalte betrifft, was vor allem klarstellend gemeint sein dürfte, da die bundesweite Lizenz eben auch nur die bundesweite - einheitliche - Verbreitung solcher Inhalte abdeckt, führt nicht zu einer Entwertung des auf Vielfaltssicherung angelegten Gesetzeszwecks, sondern bedeutet auch in diesem Zusammenhang dessen Förderung. Denn die regionalisierte Ausstrahlung anderer (redaktioneller) Inhalte durch bundesweit agierende Rundfunkveranstalter, die naturgemäß nur dann Sinn macht, wenn es sich inhaltlich um regionale Themen handelt, führt zur Konkurrenz bundesweiter und reichweitenstarker Sender vor allem zu regionalen TV-Sendern in Bezug auf die Publizierung regionaler oder lokaler Themen. Es ist jedenfalls nicht unvertretbar, dass eine derartige Konkurrenz die Attraktivität für regionale und lokale Werbekunden für eine Abwanderung zu den bundesweit lizenzierten Sendern noch erhöht, weil das Angebot regionaler Themen gerade auch für Rezipienten der betreffenden Region besonders attraktiv sein dürfte, die wiederum möglicherweise gerade als Zielgruppe der betreffenden regionalisierten Werbung interessant sind. Dass die landesrechtliche Zulassung nach § 7 Abs. 11 Satz 2 Halbsatz 2 RStV von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann, bedeutet ebenfalls keine „Entwertung der Vielfaltssicherung“, weil damit dem Landesgesetzgeber gerade die Möglichkeit eingeräumt wird, Vorgaben zur Förderung der inhaltlichen Vielfalt zu machen.
Sofern die Klägerseite vorbringt, der Geeignetheit der in Rede stehenden Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV stünden weiterhin die unzutreffenden Annahmen des Gesetzgebers entgegen, es würden nur Inhalte für die Region transportiert, für die ein Programm lizenziert sei, und es bestehe ein regionaler Zusammenhang zwischen Inhalt und Werbung, überzeugt dies nicht. Aus der Gesetzesbegründung, wonach Werbemärkte grundsätzlich denjenigen als potentielle Einnahmequelle vorbehalten bleiben sollen, die einen Beitrag zur Vielfalt in diesem Raum leisten, leitet die Klägerin ab, dass der Gesetzgeber eine mehrstellige Relation aufstelle, die von einer eindeutigen Beziehung zwischen Inhalten, Sendegebiet und damit verbundenen Werbemärkten ausgehe. Diese Kongruenzannahme stimme nicht, weil regionale und lokale Medien bundesweite Inhalte und umgekehrt bundesweite Medien lokale und regionale Inhalte behandeln würden. Auch würden sich regionale oder bundesweite Medien bei der Entwicklung ihrer Geschäftsmodelle und mit Blick auf die Werbemärkte nicht an regionale Grenzen halten. Dass der Gesetzgeber der Regelung tatsächlich diese Kongruenzen zugrunde gelegt hat und sie für das Normverständnis oder die Normanwendung zwingend wären, lässt sich jedoch weder den betreffenden Regelungen noch der Gesetzesbegründung entnehmen. Zu Inhalten, die an das lizenzierte Gebiet gekoppelt sind, hat sich der Gesetzgeber ebenso wenig verhalten wie zu einem regionalen Zusammenhang zwischen Inhalten und Werbung. Dies lässt sich insbesondere nicht der Aussage entnehmen, dass diejenigen Zugriff auf Werbemärkte haben sollen, die einen Vielfaltsbeitrag in diesem Raum leisteten. Denn hier geht es nicht erkennbar um inhaltlich mit diesem Raum verknüpfte Vielfaltsbeiträge, sondern um vielfältige Anbieter, die in den jeweiligen Räumen tätig werden und die auf regionaler und lokaler Ebene mit Blick auf ihre Finanzierungsgrundlagen geschützt werden sollen. Ob diese aber regionale oder andere Inhalte behandeln, ist insoweit nicht von Belang. Ebenso wenig ist es mit Blick auf die Förderung des Gesetzeszwecks erheblich, dass - wie die Klägerin ausgeführt hat - regionale Medien versuchen würden, über Vermarktungsgesellschaften bundesweit Werbung zu akquirieren, ebenso wie es bundesweite Zeitungen gebe, die regionale Werbung anböten. Denn auch diese Geschäftsmodelle machen die Annahme des Gesetzgebers nicht offensichtlich fehlsam, dass im Falle des Zutritts von bundesweit lizenzierten Rundfunkveranstaltern auf regionale Werbemärkte Abwanderungen von Werbekunden und damit nicht zu vernachlässigende Einbußen regionaler Medien erwartet werden können. Dass diese Einbußen durch den Versuch, bundesweite Werbung zu akquirieren, ausgeglichen würden, ist nicht offenkundig.
Ferner geht die Klägerin davon aus, eine „Marktabschottung“ in Form der in Rede stehenden Regelungen sei ein ungeeignetes Instrument, weil ihr ein verfehltes Bild regionaler und lokaler Medienunternehmen und angesichts des strukturellen Wandels auch der medialen Rahmenbedingungen zugrunde liege. Auf lokaler und regionaler Ebene bestünden Multimedia-Unternehmen, die sich im Kern aus Zeitungsverlegern zusammensetzten und große Teile der lokalen und regionalen marktbeherrschenden Medienangebote umfassten. Sie würden auf diese Weise im lokalen und regionalen Werbemarkt zu den dominanten Akteuren. Diese „konglomerate Dominanz auf den Werbemärkten“ habe der Gesetzgeber nicht berücksichtigt. Die Gründe für die schwache Ertragslage einzelner Medientypen habe er nicht bewertet und sei sich der monopolistischen Struktur, die er in der Sache schützen wolle, nicht bewusst gewesen. Nach Aktenlage ist hingegen schon nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber keine Kenntnis der aktuellen medialen Rahmenbedingungen hatte und ihm insbesondere die in dem Gutachten von Trute unter Bezugnahme auf eine weitere Studie (vgl. Röper, Multimediale Anbieter- und Angebotsstrukturen auf lokaler Ebene, media perspektiven 12/2012, S. 648 ff.) beschriebene Entwicklung auf dem regionalen bzw. lokalen Medienmarkt unbekannt war oder er diese Entwicklung zu Unrecht unberücksichtigt gelassen hat, wonach sich einst monomediale Zeitungsverlage zu breit aufgestellten Medienunternehmen entwickelt hätten, die vor allem in den Verbreitungsgebieten ihrer Zeitungen auch mit anderen lokal informierenden Medien am Markt seien und durch ihre auf eine bestimmte Region konzentrierten multimedialen Aktivitäten auch im Werbemarkt zur wichtigsten Größe avanciert seien. Dass sich der Gesetzgeber in seiner Gesetzesbegründung zu unternehmerischen und den Wettbewerb betreffenden Strukturen im regionalen Medienmarkt sowie zu Verflechtungen der Zeitungsverlage auch mit Rundfunkveranstaltern nicht verhalten hat, bedeutet nicht, dass er, der jedenfalls auch die Konvergenz der Märkte erwähnt hat, diese Entwicklungen nicht vor Augen hatte. Dies legen auch die von ihm getroffenen streitbefangenen gesetzlichen Regelungen des Rundfunkstaatsvertrags nicht erkennbar nahe. Denn aus der Studie von Röper oder aus den von der Klägerin erwähnten Ausführungen des Bundeskartellamts (BT-Drucks. 18/5210 vom 15. Juni 2015, S. 86 ff.) ergibt sich nicht, dass auf Einnahmen aus regionaler Werbung angewiesene lokale oder regionale Medien, sei es im Bereich der Presse, sei es im Bereich des Rundfunks, nicht mehr existieren, die der Gesetzgeber zur Wahrung der Vielfalt zu schützen beabsichtigt. Dass wirtschaftliche Verflechtungen und Beteiligungen bereits eine solche Konzentration auf dem Medienmarkt zur Folge haben, dass von einer Vielfalt verschiedener Anbieter von vornherein nicht mehr ausgegangen werden kann, ist in diesem Ausmaß nicht erkennbar und wird auch in der Studie von Röper und in den Ausführungen des Kartellamts nicht vertreten. Außerdem reicht es im Allgemeinen aus, wenn der Gesetzgeber eine im Ergebnis verfassungsgemäße Norm erlässt, ohne dass eine vermeintlich unzureichende Begründung des Gesetzes als solche rügbar wäre (vgl. BVerfG, [Nichtannahme-] Beschluss vom 1. Februar 2018 - 1 BvR 1379/14 - juris Rn. 9).
Schließlich wendet die Klägerin gegen die Geeignetheit der in Rede stehenden Normen ein, sie stellten eine selektive Beschränkung dar, weil sie ausschließlich für bundesweit agierende Rundfunkveranstalter gelten würden, nicht aber für sonstige „bundesweit anbietende Veranstalter medialer Inhalte“. Letztere würden deshalb begünstigt, obwohl doch alle Anbieter die Vielfalt sichern müssten. Soweit die Klägerin hier mit einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung argumentiert, ist dies kein Gesichtspunkt der im Rahmen der Geeignetheit der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit von Relevanz ist. Maßgebend ist hier allein, ob die Möglichkeit besteht, dass der Gesetzeszweck gefördert wird. Dies anzunehmen wird aber nicht dadurch offensichtlich fehlerhaft, weil neben den bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern andere bundesweit tätige Medien durch die Schaltung von Werbung ebenfalls mit den regionalen und lokalen Rundfunkveranstaltern oder anderen Medien konkurrieren. Da ein Optimierungsgebot nicht besteht, genügt es, wenn die Vielfaltssicherung (zunächst) durch die Beschränkungen der werbenden Tätigkeit bestimmter wichtiger Konkurrenten, hier der bundesweit agierenden Rundfunkveranstalter, gefördert wird. Angesichts der jedenfalls gut vertretbaren Annahme, dass die in Rede stehenden Normen den Gesetzeszweck fördern, ist es an dieser Stelle auch nicht von Belang, ob darüber hinaus ausländische Konkurrenten auf dem regionalen Werbemarkt existieren, die die regionale und lokale Vielfalt wegen der etwa fehlenden Anwendbarkeit der Regelungen in § 7 RStV auf grenzüberschreitende Sachverhalte gefährden könnten.
(3) Wie oben ausgeführt wurde, kommt es auf die Erforderlichkeit der in Rede stehenden Ausgestaltungsregelungen, also das Vorliegen gleich geeigneter, aber milderer Mittel, im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht an. Selbst wenn dies anders gesehen würde, bestehen vorliegend aber keine Bedenken an der Erforderlichkeit der in Rede stehenden Regelungen.
Die Klägerin argumentiert insbesondere, es hätte der Regelung in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV nicht bedurft, sondern das bloße Verbot regionaler Werbung in bundesweiten Programmen würde ausreichen. Auch hätte ein Regionalwerbeverbot nur für den bundesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorgesehen werden können. Ferner hätte es genügt, im RStV selbst ein einheitliches Zulassungsregime für den Erlaubnisvorbehalt vorzusehen. Schließlich sei es nicht erforderlich gewesen, „andere Inhalte“ in die Neuregelung einzubeziehen.
Diese von der Klägerin vorgebrachten Alternativen stellen jedoch keine gleich geeigneten milderen Mittel dar. Die Ansicht der Klägerin, als milderes Mittel könnten die Regelung in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV und der Begriff der „anderen Inhalte“ in dessen Abs. 11 gestrichen werden, überzeugt nicht, weil insoweit die gleiche Eignung fehlen würde. Zum einen würde die Systematik der Regelung in Frage gestellt, da mit Blick auf das Urteil des BVerwG vom 17. Dezember 2014 gerade die Reichweite der bundesweiten Lizenz klargestellt werden sollte. Insoweit ist auch der weite Spielraum des Gesetzgebers im Rahmen der Ausgestaltung der Rundfunkordnung zu beachten, der es ihm ermöglichen muss, systematische Klarstellungen zu statuieren. Zum anderen würde der Verzicht auf die „anderen Inhalte“ das Regionalisierungsverbot beschränken, was per se nicht gleich geeignet sein kann. Durch den Verzicht auf die Regelung in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV würde die Rundfunkfreiheit auch deshalb nicht auf mildere Art ausgestaltet, weil das Regionalwerbeverbot in Abs. 11 dennoch fortbestünde. Soweit die Klägerin ein Regionalwerbeverbot nur für den bundesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk fordert, ist dies ebenfalls nicht gleich effektiv wie ein Verbot, das sich ebenso auf den privat organisierten Rundfunk erstreckt. Eine ausgleichende staatliche Förderung des privaten regionalen oder lokalen Rundfunks oder sonstiger regionaler Medien ist wegen der gebotenen Staatsferne im Rundfunk überdies fragwürdig. Der Vorschlag, im Rundfunkstaatsvertrag selbst ein einheitliches Zulassungsregime vorzusehen, ist ebenfalls nicht genauso effektiv wie ein grundsätzliches Verbot regionaler Werbung. Letztlich handelt es sich bei der Frage, ob ein Erlaubnisverfahren im Rundfunkstaatsvertrag selbst vorgesehen ist oder auf Landesebene eingeführt wird und ob klarstellend ein Verbot konstituiert wird, das für den Fall gilt, dass die Erlaubnisvoraussetzungen nicht vorliegen, aber lediglich um systematische Nuancen, die eine Einordnung als mildere, gleich geeignete Mittel nicht zulassen. Außerdem muss es dem Gesetzgeber an dieser Stelle angesichts seines weiten Entscheidungsspielraums vorbehalten bleiben, die gesetzliche Regelungssystematik in Bezug auf Verbot und Erlaubnismöglichkeit zu bestimmen.
Gleiches gilt auch mit Blick auf die Ausführungen des EuGH, der im Kontext der Dienstleistungsfreiheit ausgeführt hat, die Öffnungsklausel in § 7 Abs. 11 RStV gestatte es den Bundesländern, eine weniger beschränkende Maßnahme als das schlichte Verbot einzuführen, und zwar eine besondere Erlaubnisregelung. Das Vorliegen einer a priori weniger einschränkenden Maßnahme könne die Verhältnismäßigkeit von § 7 Abs. 11 RStV jedoch nur berühren, sofern - was zu prüfen sei - diese Maßnahme tatsächlich so erlassen und durchgeführt werden könne, dass das Ziel der Bestimmung, die Wahrung des Medienpluralismus auf regionaler und lokaler Ebene durch den Schutz der Finanzierung und des Fortbestands der regionalen und lokalen Fernsehveranstalter, in der Praxis erreicht werden könne (vgl. für das Vorstehende EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 76 ff.).
Die bloße Einführung von Erlaubnisverfahren durch sämtliche deutsche Landesgesetzgeber ist jedoch ebenfalls nicht im gleichen Maße geeignet wie das grundsätzlich im Rundfunkstaatsvertrag vorgesehene Regionalwerbeverbot. Denn durch die Einführung dieser Erlaubnisverfahren auf Länderebene würde das Regionalwerbeverbot und die diesem zugrundeliegende Vorgabe, dass das regulatorisch bestimmte Verbreitungsgebiet nicht zur Disposition des Rundfunkveranstalters steht, letztlich ausgehebelt, ohne dass es für den Gesetzgeber des Rundfunkstaatvertrags durch die Schaffung gesetzlicher Regelungen abstrakt möglich und praktikabel wäre, auf die regionalen Unterschiede im Vorfeld zu reagieren, und ohne dass die Kompetenz des Gesetzgebers des Rundfunkstaatsvertrags zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung gerade mit Blick auf bundesweit zugelassene und verbreitende Anbieter hinreichend berücksichtigt wird.
Außerdem lassen die Erwägungen des EuGH eine angemessene Beachtung der föderalen Verfasstheit der Bundesrepublik vermissen, die einen jeweils unterschiedlichen Schutz regionaler und lokaler Medienvielfalt mit Blick auf die Situation „vor Ort“ erfordern kann (vgl. Ukrow, Institut für Europäisches Medienrecht, Das aktuelle Stichwort, Sicherung regionaler Vielfalt - Außer Mode?, Anmerkungen aus Anlass des Urteils des EuGH vom 3. Februar 2021, C-555/19, S. 16), sodass die geforderte Überprüfung, ob die Maßnahme „tatsächlich so erlassen und durchgeführt werden“ könne, wegen der damit eingeforderten Missachtung der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative bei der Bewertung und Regulierung von komplexen Sachverhalten mit einer Vielzahl miteinander konfligierender berechtigter Interessen von Marktteilnehmern erheblichen demokratischen und rechtsstaatlichen Bedenken begegnet (vgl. Ukrow, ebd.). Auf der Stufe der Erforderlichkeit kann es daher nicht um eine Ersetzung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums gehen, weil ansonsten eine Umgehung der Kompetenzordnung möglich wäre (vgl. Cole, Zum Gestaltungsspielraum der EU-Mitgliedstaaten bei Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit - Eine Untersuchung am Beispiel einer Regelung bezüglich der Medienvielfalt in Deutschland, Juni 2020, S. 41). Die Annahme, die Einführung einer Erlaubnisregelung auf Landesebene stelle ein milderes Mittel dar, führt zur Verdrängung der mitgliedstaatlichen Kompetenz zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung. Der Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten umfasst auch die Auswahl des aus ihrer jeweiligen Sicht passenden Instrumentariums (vgl. Cole, a.a.O., S. 41 f.).
(4) Darüber hinaus wurden die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen im Wege der Ausgestaltung angemessen berücksichtigt. Auch wenn aufgrund der Ausgestaltungsregelungen die durch bundesweite Rundfunkveranstalter vorgenommene regionalisierte Ausstrahlung sämtlicher Inhalte von der bundesweiten Zulassung nicht gedeckt, sondern nur im Falle landesrechtlicher Gestattung und Zulassung möglich ist, sodass den bundesweiten, insbesondere auch privaten Rundfunkveranstaltern grundsätzlich der Zugriff auf die regionalen Fernseh- und vor allem Werbemärkte verwehrt ist, führt dies in Abwägung mit den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen der bundesweit agierenden privaten Rundfunkveranstalter nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Denn der bundesweite private Rundfunk wird vom Gesetzgeber dadurch, insbesondere mit Blick auf seine durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Finanzierung, keinen Anforderungen unterstellt, die seine Veranstaltung in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. zu dieser Grenze BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 458). Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV haben die Möglichkeit nicht beschnitten, Werbung nach Belieben im Rahmen der hier nicht in Frage gestellten werberechtlichen Vorschriften bundesweit zu schalten oder beliebige andere Inhalte bundesweit auszustrahlen. Dass diese Veranstalter auf die Inanspruchnahme regionaler Werbemärkte zur Sicherung ihrer Existenz im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes im Mai 2016 in erheblichem Maße angewiesen gewesen wären, ist so weder erkennbar noch vorgetragen worden. Das marktwirtschaftliche Streben nach Gewinnsteigerung allein überwiegt aber das gesetzgeberische Ziel der Vielfaltssicherung nicht. Dagegen kann auch nicht erfolgreich in die Waagschale geworfen werden, dass Anbieter, die zugleich verpflichtet seien, Regionalfenster anzubieten, unangemessen doppelt belastet würden, weil sie dadurch bereits einen Beitrag zur regionalen Meinungsbildung leisteten. Denn das der grundgesetzlichen Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit entspringende Gebot, ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk zu erreichen und zu sichern (vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - juris Rn. 105), zielt nicht nur auf binnen-, sondern auch auf außenpluralistische Vielfaltssicherung ab. Diese wird aber allein durch die Verpflichtung der reichweitenstärksten bundesweiten Rundfunkveranstalter zur Ausstrahlung von Fensterprogrammen nicht erreicht. Hinzu kommt, dass die Regionalisierung der Programme nicht gänzlich untersagt wird, sondern dass Auseinanderschaltungen grundsätzlich möglich bleiben, wenn der Landesgesetzgeber dies gestattet und zulässt, der die regionalen Bedingungen besser abschätzen kann als der Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrags. Dass die Landesgesetzgeber von der Möglichkeit dieser Gestattung keinen Gebrauch gemacht haben, ist dabei nicht von Belang, zumal die Aufhebung des Regionalwerbeverbots im Hessischen Privatrundfunkgesetz (vgl. Hess. LT-Drs. 20/8762 vom 5. Juli 2022, S. 39, wonach das bislang vorgesehene Regionalwerbeverbot vor „dem Hintergrund zunehmender Medienkonvergenz sowie der Konkurrenz durch die Werbeplattform ‘Internet‘“ als „nicht mehr zeitgemäß“ und „verfassungsrechtlich nicht mehr zu rechtfertigen“ aufgehoben wurde), gerade dafür spricht, dass Anpassungen auf Länderebene durchaus vorgenommen werden. Dass der Hessische Gesetzgeber dem Regionalwerbeverbot 2022 die verfassungsrechtliche Rechtfertigung abgesprochen hat, stellt das hier gefundene, auf den Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes bezogene Ergebnis nicht in Frage.
(5) Schließlich wird mit den in Rede stehenden Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV auch nicht die absolute Grenze des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG überschritten, wonach eine Zensur nicht stattfindet (Zensurverbot).
Das Zensurverbot betrifft nur die Vorzensur (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 18. Auflage 2024, Art. 5 GG Rn. 77). Als solche Vorzensur werden einschränkende Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerkes, insbesondere das Abhängigmachen von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung seines Inhalts (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) bezeichnet (vgl. Schemmer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand: 15. Januar 2024, Art. 5 GG Rn. 114). Kennzeichnend für die Zensur ist somit die Verpflichtung, Äußerungen oder Medienprodukte vorab einer Behörde zuzuleiten, die über die Zulässigkeit der Verbreitung und Verwendung entscheidet (vgl. Jarass, ebd.). Das Zensurverbot ist eine absolute Eingriffs- und Ausgestaltungsschranke (vgl. Schemmer, a.a.O., Rn. 115).
§ 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 Satz 1 RStV sieht jedoch keine irgendwie geartete Vorabprüfung oder Vorabbewertung konkreter Inhalte vor, sei es von Werbung, sei es von „anderen Inhalten“. Es geht vielmehr ausschließlich um die Berechtigung bundesweit lizensierter Rundfunkveranstalter, Inhalte gleich welcher Art regionalisiert auszustrahlen. Zwar hat dies letztlich eine Begrenzung der Reichweite der Ausstrahlung zur Folge, ohne dass aber ein Zusammenhang mit Inhalten besteht. Überdies bleibt es möglich, die Inhalte bundesweit auszustrahlen und damit auch in den Regionen, für die die Regionalisierung aus Sicht der Veranstalter und ihrer Kunden attraktiv ist.
Soweit § 7 Abs. 11 Satz 2 RStV vorsieht, dass die landesrechtliche Zulassung nichtbundesweit verbreiteter Werbung oder anderer Inhalte von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann, stellt auch dies keine Vorzensur dar. Denn diese Formulierung lässt nicht den Schluss zu, dass abgesehen von abstrakten, im Vorhinein bestimmten Zulassungsvoraussetzungen, die im Übrigen nicht zwingend konkrete Inhalte der Werbung oder „anderer Inhalte“ betreffen müssen, eine weitere - offene - inhaltliche Prüfung des einzelnen Geisteswerkes vorgenommen wird (vgl. insoweit VG Berlin, Urteil vom 26. Juni 2019 - 4 K 412.18 - juris Rn. 25). Zudem würde eine bedingungslose Zulassung auf Landesebene die Funktion der in Rede stehenden Regelungen, die Medienvielfalt auf regionaler und lokaler Ebene zu sichern, konterkarieren (vgl. Weiß, Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherung der Medienvielfalt, AfP 2015, S. 505, 507 f.). Wenn im Übrigen durch den Landesgesetzgeber beispielweise ein inhaltlicher Bezug zum Verbreitungsgebiet verlangt würde, wäre das vergleichbar mit der Ausstrahlung von Regionalfenstern. In diesem Zusammenhang wird aber das Problem einer Vorzensur nicht erkennbar diskutiert, obwohl in § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV ebenfalls vorgesehen ist, dass in den beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten Fernsehprogrammen nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts Fensterprogramme zur aktuellen und authentischen Darstellung der Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens in dem jeweiligen Land aufzunehmen sind. Außerdem sieht Absatz 1 der genannten Norm vor, dass im privaten Rundfunk inhaltlich die Vielfalt der Meinungen zum Ausdruck zu bringen ist und die politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen angemessen zu Wort kommen müssen. Auch hier werden also im Vorhinein abstrakte Vorgaben getroffen, die den Inhalt der Programme betreffen, ohne dass dies den Bereich der Zensur betrifft.
c) Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstoßen auch nicht ungerechtfertigt gegen die von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund kann das Konkurrenzverhältnis zum Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG offenbleiben.
Die Ausstrahlung von Werbung durch Rundfunkveranstalter genießt den Schutz der Berufsfreiheit. Diese umfasst jede Tätigkeit, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Das Grundrecht ist auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar. Kommerzielle Fernsehveranstalter sind berufsmäßig im Sinn von Art. 12 Abs. 1 GG tätig; insbesondere ist die Akquisition von Werbung als wirtschaftliche Verwertung der beruflich erbrachten Leistung geschützt (vgl. für alles Vorstehende BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998 - 1 BvF 1/91 - juris Rn. 90 ff.).
Indem die in Rede stehenden Regelungen den bundesweit agierenden und lizensierten Rundfunkveranstaltern vorgeben, dass sie vorbehaltlich abweichender landesrechtlicher Bestimmungen nur bundesweit, nicht aber regionalisiert werben dürfen, beschränken sie die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte wirtschaftliche Tätigkeit und greifen damit in dieses Grundrecht ein. Die Normen weisen auch die erforderliche berufsregelnde Tendenz auf, weil sie im Schwerpunkt eine Tätigkeit betreffen, die typischerweise beruflich ausgeübt wird (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 96).
Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist aber mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Die Berufsfreiheit ist nicht vorbehaltlos gewährleistet, sondern unterliegt gesetzlichen Beschränkungen. Für Regelungen, die die Berufsausübung betreffen, gilt, dass sie mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie als zweckmäßig erscheinen lassen und das Grundrecht nicht unverhältnismäßig eingeschränkt wird (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 99). Den in Rede stehenden Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV liegen vernünftige Gemeinwohlerwägungen zugrunde. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen im Zusammenhang mit der verhältnismäßigen Ausgestaltung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verwiesen. Die Sicherung der Vielfalt in den Medien, insbesondere im Rundfunk, stellt eine vernünftige Gemeinwohlerwägung von erheblichem Gewicht dar. In der Verhinderung von Informationsmonopolen und der Sicherung einer Pluralität von Sichtweisen und Darbietungen liegt ein legitimes Gemeinwohlinteresse (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 103; vgl. auch VG München, Urteil vom 4. August 2011 - M 17 K 09.2791 - juris Rn. 151). Der Gemeinwohlbezug der in Rede stehenden Regelung wird durch die Bedeutung unterstrichen, die der verfassungsrechtlichen Garantie der Rundfunkfreiheit in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zukommt, die der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dient (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 104). Wie oben ausgeführt wurde, würde die Ausstrahlung regionalisierter Werbung durch bundesweit zugelassene Rundfunkveranstalter nach der nicht zu beanstandenden Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers wegen der damit prognostisch einhergehenden Beeinträchtigung lokaler und regionaler Medien das Ziel der Vielfaltssicherung gefährden. Die in Rede stehenden gesetzlichen Bestimmungen wahren zudem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Hinsichtlich der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit wird auf die obigen Ausführungen unter B. III. 2. b) cc) Bezug genommen.
d) Weil schon kein Verstoß gegen die spezielleren Grundrechte aus Artt. 5 Abs. 1 Satz 2 und 12 Abs. 1 Satz 2 GG gegeben ist, kann auch kein ungerechtfertigter Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG angenommen werden. Art. 2 Abs. 1 GG ist als Garantie der allgemeinen Handlungsfreiheit gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 5 GG subsidiär (vgl. Manssen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 12 GG Rn. 274; vgl. Schemmer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand: 15. Januar 2024, Art. 5 GG Rn. 96).
e) Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verletzen die Klägerin ferner nicht in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, deren Trägerin sie als juristische Person des Privatrechts ist (vgl. Wolff, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz, 13. Auflage 2022, Art. 3 GG Rn. 3).
Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, wonach alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Ungleichbehandlungen gleicher Sachverhalte bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. für alles Vorstehende BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 - juris Rn. 155 ff.).
Da eine bestimmte Maßnahme nicht für sich betrachtet gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen kann, sondern nur im Vergleich zu einer anderen (vergleichbaren) Maßnahme, sind Vergleichsgruppen zu benennen. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. Wolff, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz, 13. Auflage 2022, Art. 3 GG Rn. 6).
Der Gesetzgeber unterliegt auch bei der Rundfunkgesetzgebung den Bindungen des allgemeinen Gleichheitssatzes. Dieser engt zwar nicht die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zugelassene Ausgestaltungsfreiheit ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 510). Er verlangt aber, dass der Gesetzgeber die von ihm gewählten Kriterien gleichmäßig anwendet und nicht ohne sachlichen Grund verlässt (vgl. BVerwG, ebd.). Der Gesetzgeber hat also einen weiten Gestaltungsraum, aber kein Belieben (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 511).
Vorliegend hat der Gesetzgeber mit § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV nicht ohne sachlichen Grund beliebig wesentlich gleiche Sachverhalte ungleich behandelt.
aa) Was den Vergleich bundesweit, regional und lokal agierender privater Rundfunkveranstalter anbelangt, liegt schon kein vergleichbarer Sachverhalt vor. Es handelt sich um in einen unterschiedlichen Kontext eingebettete Rundfunkveranstalter, deren Angebote sich in der Reichweite ihrer Ausstrahlung unterscheiden. Auch für das Verfahren der Zulassung privater Rundfunkveranstalter ist nach § 20 Abs. 1 RStV danach zu differenzieren, ob es sich um die Veranstaltung bundesweit oder nicht bundesweit verbreiteten Rundfunks handelt; für Letzteren richtet sich das Verfahren der Zulassung nach Landesrecht (vgl. Bumke/Schuler-Harms/Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 20 RStV Rn. 2).
Selbst wenn man in diesem Kontext einen vergleichbaren Sachverhalt annähme, weil es sich bei den Vergleichsgruppen allesamt um private Rundfunkveranstalter handelt, deren werbende Tätigkeit in § 7 Abs. 11 RStV unterschiedlich reguliert wird, nämlich dahingehend, dass allein bundesweit tätige Rundfunkanstalten vorbehaltlich einer landesrechtlichen Öffnungsklausel u.a. in ihrer Werbetätigkeit beschränkt werden, indem sie nicht regionalisiert werben dürfen, ist diese Regelung nicht beliebig, sondern einem sachlichen Grund geschuldet. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der in Rede stehenden Ausgestaltung der Rundfunkordnung verwiesen, die hier, insbesondere angesichts des weiten Entscheidungsspielraums des Gesetzgebers, entsprechend gelten. Dem Gleichbehandlungsgebot wurde durch die willkürfreie Regulierung ausreichend Rechnung getragen, da die in diesem „Vergleichskontext“ gerügte Ungleichbehandlung stärker an situationsgebundene als an personenbezogene Kriterien anknüpft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 - juris Rn. 157) und keine Differenzierungsmerkmale tangiert sind, die in der Nähe des Art. 3 Abs. 3 GG angesiedelt sind (z. B. Geschlecht, Abstammung, Sprache, Herkunft, Glauben, religiöse oder politische Anschauungen, Behinderung). Zu der von der Klägerseite ins Feld geführten Möglichkeit regionaler oder lokaler Rundfunkveranstalter, über Zusammenschlüsse bundesweite Werbung zu akquirieren, verhält sich § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV im Übrigen nicht, sodass sich dessen Verfassungswidrigkeit aus diesem Gesichtspunkt nicht ableiten lässt.
bb) Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ist auch nicht mit Blick auf die Vergleichsgruppe anderer Medienveranstalter im Internet gegeben, die nach Ansicht der Klägerin auf dem regionalen Werbemarkt in einem relevanten Wettbewerb mit bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern stünden. Die Angebote im Internet sind vielschichtig, sodass sich ein einfacher Vergleich mit „Internetplattformen“ oder „Internetwerbeplattformen“ in dieser Pauschalität verbietet.
(1) Im Internet finden sich bereits vielfältige Angebote, die dem Rundfunkbegriff unterfallen und auf die deshalb oder infolge gesetzlicher Bezugnahmen ohnehin die in Rede stehenden Vorschriften des § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs 11 RStV Anwendung finden. In diesen Fällen sind die Sachverhalte vergleichbar und es liegt keine Ungleichbehandlung vor. Zum herkömmlichen Rundfunk, der nicht zu den Telemedien gehört und nicht unter das Telemediengesetz fällt, gehören neben dem analogen und digitalen Fernsehen und dem zeitversetzten Videoabruf von Sendungen („Near-video-on-demand“) auch Live-Streaming, also die zusätzliche parallele / zeitgleiche Übertragung herkömmlicher Rundfunkprogramme über das Internet und Webcasting, also die ausschließliche Übertragung herkömmlicher Rundfunkprogramme über das Internet (vgl. Kreile, in: Hartstein/Ring/Kreile u.a., Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Mai 2024, amtliche Begründung zum 13. RÄStV, § 58 RStV). Auf diese Angebote sind die Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrags und damit auch § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV anwendbar. Da sie regelmäßig bundesweit verfügbar sind, müssen die zusätzlichen Voraussetzungen des § 20a RStV und der §§ 25 ff. RStV erfüllt sein (vgl. Liebhaber/Wessels, Der Rundfunkbegriff im Zeitalter der Medienkonvergenz, K&R 2017, S. 544, 548, nach juris).
Allein für Hörfunkprogramme nach § 20b RStV, die originär und ausschließlich über das Internet verbreitet werden (vgl. Paschke, in: Paschke/Berlit/Meyer/Kröner, Hamburger Kommentar Gesamtes Medienrecht, 4. Auflage 2021, § 20b RStV Rn. 55), galt dies hingegen unter dem Rundfunkstaatsvertrag nicht, weil Veranstalter solcher Programme nach § 20b RStV keiner Zulassung bedurften, was nach § 7 Abs. 11 Satz 1 RStV jedoch Voraussetzung ist, der u.a. auf ein „zugelassenes Programm“ Bezug nimmt. Weil Hörfunk kein audiovisuelles Angebot darstellt, fand § 7 RStV auch nicht über § 58 Abs. 3 Satz 1 RStV Anwendung, wonach § 7 RStV nur für Telemedien mit Inhalten entsprechend gilt, die nach Form und Inhalt fernsehähnlich sind und die von einem Anbieter zum individuellen Abruf zu einem vom Nutzer gewählten Zeitpunkt und aus einem vom Anbieter festgelegten Inhaltekatalog bereitgestellt werden (audiovisuelle Mediendienste auf Abruf).
Im Übrigen sind jedoch alle Video-on-demand-Dienste „audiovisuelle Mediendienste auf Abruf“, für die der Rundfunkstaatsvertrag und das Telemediengesetz mit den spezifischen Anforderungen für diese Dienste gelten (vgl. Kreile, in: Hartstein/Ring/Kreile u.a., Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Mai 2024, amtliche Begründung zum 13. RÄStV, § 58 RStV). Für Angebote nach § 2 Abs. 3 Nr. 5 RStV, wonach Angebote kein Rundfunk sind, die aus Sendungen bestehen, die jeweils gegen Einzelentgelt freigeschaltet werden, gelten nach § 58 Abs. 3 Satz 2 RStV „zusätzlich“ andere Vorschriften entsprechend und damit auch § 7 RStV. § 58 Abs. 3 Satz 2 RStV trägt dem Umstand Rechnung, dass die Medienformate sich immer mehr annähern und eine scharfe Unterscheidung von Rundfunk im klassischen Sinne und Telemedien, insbesondere im Hinblick auf die Werberegeln, nicht immer angemessen ist, was insbesondere zum Beispiel mit Blick auf den geringen Unterschied bei der Verbreitung von Filmen im Fernsehen und in Telemediendiensten gilt (vgl. Ladeur, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 58 RStV Rn. 1). Fallen Angebote im Internet demnach unter den einfachgesetzlichen Rundfunkbegriff (ausgenommen sind - wie ausgeführt - ausschließlich über das Internet verbreitete Hörfunkprogramme) oder sind fernsehähnliche audiovisuelle Mediendienste auf Abruf betroffen, kann wegen dieses Rundfunkbezugs oder der Fernsehähnlichkeit von vergleichbaren Sachverhalten mit Blick auf bundesweite Rundfunkveranstalter ausgegangen werden. Da für alle diese Anbieter bzw. Angebote auch § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV einschlägig ist, werden diese in diesem Kontext aber nicht ungleich behandelt.
(2) Soweit dagegen § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV für übrige Telemedien weder direkt noch analog Anwendung findet, weil sie weder unter den Rundfunkbegriff fallen noch audiovisuelle Mediendienste auf Abruf darstellen oder weil § 20b RStV einschlägig ist, ist die Vergleichbarkeit der Sachverhalte nicht gegeben. Maßgebend kann in diesem Zusammenhang nicht allein der ökonomische Gesichtspunkt einer Konkurrenz um Werbekunden und die Möglichkeit verschiedener Medienanbieter sein, Einnahmen aus der Ausstrahlung regionalisierter Werbung zu erzielen. In diesem Zusammenhang kommt es vielmehr auf einen grundsätzlichen Medienvergleich und die Einbettung der unterschiedlichen Medien in die Rechtsordnung an. Der EuGH stellt im Rahmen seiner Überlegungen zur Vereinbarkeit des § 7 Abs. 11 RStV mit dem europarechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union - EU-Grundrechte-Charta - und hier zur Beurteilung der Vergleichbarkeit verschiedener Sachverhalte ebenfalls auf alle Merkmale ab, die sie kennzeichnen, auch auf die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs, in den die Handlung fällt. Der Vergleich der nationalen Fernsehveranstalter mit der Situation der Anbieter von insbesondere linearen Werbedienstleistungen im Internet müsse unter Berücksichtigung (1.) der sie kennzeichnenden Merkmale, (2.) von Gegenstand und Ziel des § 7 Abs. 11 RStV sowie (3.) der Grundsätze und Ziele des Bereichs des nationalen Rechts, zu dem die vorgenannte Bestimmung gehört, erfolgen (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 99 f., Rn. 103). Angesichts dieser Ausführungen ist auch im Bereich der hier im Raum stehenden Beurteilung der Vergleichbarkeit der Sachverhalte im Rahmen von Art. 3 GG eine auf bloße ökonomische Kriterien beschränkte Sichtweise nicht sachgerecht.
Vor dem Hintergrund vorstehender Erwägungen geht die erkennende Kammer davon aus, dass das Medium Rundfunk und das Medium Internet, hier der Telemedien, auf die § 7 RStV nicht anwendbar ist, insbesondere auch im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes im Jahr 2016 keinen vergleichbaren Sachverhalt betrafen. Die Konvergenz der Medien war damals - übrigens nach Auffassung des Gerichts ebenso wenig wie zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses und gegenwärtig - nicht so weit fortgeschritten, dass man insoweit bereits von nicht mehr zu unterscheidenden Medien ausgehen konnte.
Im Jahr 2012 führte das BVerwG aus, bei „Telemedien“ handele es sich um eine mit dem privaten Rundfunk nach Art und Umfang nicht vergleichbare uneinheitliche Verbreitungsform von Nachrichten durch Informations- und Kommunikationsdienste, deren Rechtsrahmen teilweise bundes- und teilweise landesgesetzlich bestimmt sei. Ein eigenständiges Aufsichtsregiment sei für sie gar nicht entwickelt worden, was auch den Gebrauch aufsichtlicher Mittel ausschließe. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ergebe sich deshalb nicht daraus, dass eine in Berlin und Brandenburg geltende, den Rundfunk betreffende Vorschrift zur Werbeentgeltabschöpfung nicht auch für Telemedien existiere (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2012 - 6 C 22/11 - juris Rn. 38).
Anlass zur Annahme, dass dies vier Jahre später im Jahr 2016 im Grundsatz anders zu beurteilen gewesen wäre, besteht nicht. Die meisten Internetangebote entsprechen nicht dem verfassungsrechtlichen Typus des Rundfunkbegriffs, wie er seit 1949 herausgearbeitet wurde; insbesondere fehlt die Linearität, die auch Teil der Definition des Rundfunks in § 2 RStV ist (vgl. Paulus, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 5 GG Rn. 252). Empfang und Nutzung der Informationen durch die Allgemeinheit unterscheiden sich vom Rundfunk. Der Nutzer bestimmt die Auswahl des Nutzungsobjekts zu einer bestimmten Zeit. Hinzu kommen beim Internet die mit den Bewegtbilddiensten nicht vergleichbare Differenziertheit der technischen und inhaltlichen Nutzungsmöglichkeiten und die praktische Unbegrenztheit des Angebots, die nicht zur binnenpluralen Rundfunkordnung passen will. Das Internet ist vielmehr durch die Verwischung der Grenzen zwischen Individual- und Massenkommunikation geprägt. Darüber hinaus lebt das Internet von der Wechselseitigkeit der Kommunikation im Gegensatz zum im Kern einseitigen Informationsfluss im klassischen Hörfunk- und Fernsehprogramm. Das Kommunikationsmedium Internet ist als Medium sui generis dem allgemeinen Recht auf Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) unterstellt. Zudem macht die Individualisierung der Nutzung von Informationen aus dem Internet die vom BVerfG für den Rundfunk aufgestellte Forderung der Ausgewogenheit des Gesamtangebots überflüssig. Stark individualisierte Nutzung im Internet bedarf insoweit ebenso wenig einer Regulierung wie das Lesen von Zeitungen und Büchern (vgl. für Vorstehendes Paulus, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 5 GG Rn. 251 f.).
Auch der Generalanwalt hat in seinen Schlussanträgen im Rahmen des vorgenannten Verfahrens des EuGH, der die Prüfung der Vereinbarkeit der in Rede stehenden nationalen Regelung mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung im Übrigen dem damals vorlegenden LG Stuttgart überlassen hat, dessen Ausführungen in seinem Urteil vom 23. Dezember 2021 - 20 U 43/19 - für das hiesige Verfahren keine bindende Wirkung haben, ausgeführt, dass die Situation nationaler Fernsehkanäle nicht mit der Situation der im Internet tätigen Anbieter nichtlinearer audiovisueller Medien vergleichbar sei. Die Art und Weise, wie diese Dienste in Anspruch genommen würden, die Funktionsweise von Fernseh- und Internetwerbung und schließlich die rechtlichen Rahmenbedingungen sowohl auf nationaler als auch auf unionaler Ebene seien so unterschiedlich, dass ein Vergleich ihrer Situationen im Hinblick auf die Vorschriften über die regionale Werbung sinnlos sei. Dies hänge insbesondere damit zusammen, dass die Werbung im Internet dank ihres interaktiven Charakters und der Sammlung zahlreicher Informationen über die Nutzer nicht durch das Kriterium des Territoriums begrenzt sei und die Nutzer individuell nach ihren mutmaßlichen Interessen ansprechen könne, was im Fall des Fernsehens unmöglich sei (vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. Oktober 2020 - C-555/19 - Rn. 34 f.).
Die erwähnten Unterschiede in der Art und Weise der Inanspruchnahme der verschiedenen Mediendienste, die gerade auch einen unterschiedlichen Blick auf die Notwendigkeit der Sicherung des Medienpluralismus bzw. der Medienvielfalt erfordern, und die unterschiedliche Entwicklung des rechtlichen Rahmens bedingen die fehlende Vergleichbarkeit der Sachverhalte. Die fortschreitende Konvergenz der Medien beschreibt einen Prozess, der jedenfalls 2016 - aber wohl auch in der Folgezeit bis heute - noch nicht abgeschlossen war. Weiterhin war und ist vielmehr von einer intensiven Wirkung des Mediums Fernsehen auf Lebenshaltung und Meinungsbildung der Bevölkerung auszugehen (vgl. Paulus, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 5 GG Rn. 196), die eine wesentliche Unterscheidung von anderen Medien, insbesondere dem Internet, rechtfertigt. Ausweislich des vom LG Stuttgart eingeholten Gutachtens von Prof. Hinz werde die ebenfalls als Entwicklung beschriebene Konvergenz der Medien, also das Zusammenwachsen von Fernsehen, Radio und Internetmedien als Folge der zunehmenden Digitalisierung der Gesellschaft, durch die Verbreitung von Smart-TVs, die einen Zugriff auf Mediatheken und Livestreams zuließen, forciert. Im Jahr 2020 hätten bereits 60,3 % aller deutschen Haushalte über einen Smart-TV verfügt; ausweislich eines im Gutachten enthaltenen Säulendiagramms seien es im Jahr 2016 aber erst 27,6 % (2018 erst 51,6 %) gewesen, was bedeutet, dass zum Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes über 70 % der Bevölkerung Fernsehen noch auf nicht internetfähigen Geräten in herkömmlicher Weise konsumiert hat (vgl. Hinz, „Ökonomisches Sachverständigengutachten in Sachen K... ./. X... u.a. wegen ‘Vertragserfüllung Fernsehwerbung‘“, vom 20. November 2021, S. 6). Weiter hat der Gutachter ausgeführt, dass die durchschnittliche tägliche Nutzungsdauer des Fernsehers von 245 Minuten im Jahr 2014 auf 237 Minuten im Jahr 2020 nur leicht gesunken sei, während sich im gleichen Zeitraum die Nutzung des inhaltlichen Internets von 61 Minuten auf 133 Minuten mehr als verdoppelt habe. Daraus folgt aber auch, dass die Nutzung des TVs durchschnittlich mehr Zeit in Anspruch genommen hat und dass der Internetkonsum bisher nicht maßgeblich zulasten des TV zugenommen hat, auch wenn insbesondere jüngere Zuschauer stärker zum nicht-linearen Konsum neigten (vgl. Hinz, a.a.O., S. 6, 8). Dies kann für sich genommen jedoch keinen Ausschlag geben. Der Generalanwalt ging in seinen Schlussanträgen im Übrigen ebenfalls davon aus, dass die Konvergenz nur ein Vorgang sei, der, solange die beiden Medien unterschiedlichen Regelungen unterlägen, noch lange nicht abgeschlossen sei (vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. Oktober 2020 - C-555/19 - Rn. 34 f.). Auch Prof. Hinz kommt zu dem Ergebnis, dass die Konvergenz der Medien fortschreite und die Werbeangebote von Unternehmen, die aus dem klassischen TV kämen, und Internetunternehmen in wenigen Jahren kaum noch unterscheidbar sein dürften (vgl. Hinz, a.a.O., S. 42). Diese Ausführungen lassen hingegen nicht erkennen, dass gegenwärtig bereits eine Konvergenz in dem Ausmaß vorliegt, dass die verschiedenen Medien nicht mehr unterscheidbar sind. Erst recht gilt dies damit bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt im Jahr 2016.
Die Annahme, dass Angebote im Internet sowie der herkömmliche Rundfunk keinen vergleichbaren Sachverhalt betreffen, gilt im Übrigen auch für Veranstalter von ausschließlich und originär im Internet verbreiteten Hörfunkprogrammen (vgl. § 20b RStV). Außerdem handelt es sich bei der Klägerin um eine Veranstalterin von Fernsehen, sodass auch unter diesem Blickwinkel eine Vergleichbarkeit mit Hörfunkanbietern zweifelhaft erscheint. Selbst wenn man eine Vergleichbarkeit mit Anbietern zulassungspflichtiger Hörfunkprogramme annähme, ist die Ungleichbehandlung dieser Anbieter, nämlich die fehlende Anwendbarkeit von § 7 RStV auf Anbieter nach § 20b RStV, aus sachlichen Gründen willkürfrei erfolgt. Sinn und Zweck der Vorschrift, die so im neuen Medienstaatsvertrag nicht mehr enthalten ist (vgl. nunmehr § 54 MStV), war es, den Umgang mit der rasant zunehmenden Anzahl an Hörfunkprogrammen, die über das Internet als Verbreitungsweg ausgestrahlt werden, zu erleichtern (vgl. Paschke, in: Paschke/Berlit/Meyer/Kröner, Hamburger Kommentar Gesamtes Medienrecht, 4. Auflage 2021, § 20b RStV Rn. 51). Außerdem hielt der Gesetzgeber ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für Internet-Radio-Angebote für verzichtbar, weil sie zwar formal Rundfunk darstellen, aber strukturell nur wenig Meinungsmacht vermitteln. Die Privilegierung des Internet-Hörfunks fußte also darauf, dass seine Breitenwirkung signifikant hinter der von traditionell verbreitetem Hörfunk zurückbleibt (vgl. Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 20b RStV Rn. 2). Hörfunk kann aus technischer Sicht in nahezu unbegrenzter Anzahl über das Internet verbreitet werden; die technische Kapazität dafür steht fast unbegrenzt zur Verfügung und die technischen Voraussetzungen dafür, ein Hörfunkprogramm über das Internet zu streamen, sind einfach zugänglich. Von daher ist die Gefahr der Meinungskonzentration in diesem Bereich gering (vgl. Paschke, a.a.O., Rn. 52). Die fehlende Breitenwirkung des ausschließlich über das Internet verbreiteten Hörfunks stellt einen sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung dar. Die Abwanderung von Werbekunden des traditionellen Rundfunks in diese Sparte ist aus diesem Grund zu vernachlässigen.
Dass es ferner unter dem Stichwort „Addressable TV (ATV)“ im Fernsehbereich möglich ist, die Zuschauer ähnlich wie im Internet zielgruppengenau über bestimmte Targeting-Merkmale wie Alter, Geschlecht, Interessen oder Standort anzusprechen, wenn die Smart-TV-Geräte - was in der Regel der Fall ist - über den „Hybrid broadcast broadband TV-Standard“ (HbbTV) verfügen (vgl. VDI Nachrichten, „Private Sender setzen auf individuelle Werbung durch Addressable TV“, 21. September 2022), sog. Red-Button-Technologie, spricht nicht gegen das gefundene Ergebnis der fehlenden Medienvergleichbarkeit. Denn 2016 verfügten - wie bereits ausgeführt wurde - erst weniger als ein Drittel der Fernsehzuschauer über einen Smart-TV, sodass von einer Medienkonvergenz zu diesem Zeitpunkt und in diesem Zusammenhang keine Rede sein kann. Weil überdies der beschriebene TV-Standard, der aufgrund der Datensammlung durch das internetfähige Fernsehgerät eine regional, nach Zielgruppen oder individuell zugeschnittene Werbung ermöglicht (vgl. Köttering, Universität Hamburg, Recht und Netz, Fakultät für Rechtswissenschaft, 25. April 2017, „Addressable Advertising - die Zukunft der Rundfunkwerbung“), deaktiviert oder die Werbemöglichkeiten über die Ablehnung von Cookies eingeschränkt werden kann (vgl. Hofferbert, Hifi.de, „Werbung auf Smart-TVs: Alles, was du wissen musst“, 19. Oktober 2022), unterscheidet sich auch von daher die Situation der Rezipienten im Vergleich zum Empfang von Werbung über nicht internetfähige Fernsehgeräte.
3. Ferner sind die in Rede stehenden Regelungen in § 7 RStV, insbesondere in dessen Abs. 11, nicht wegen eines Verstoßes gegen Unionsrecht unanwendbar.
a) § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV ist nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht gemäß Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft unanwendbar (vgl. ABl. EU 2015 L 241 S. 1 - RL [EU] 2015/1535, ehemals inhaltlich gleichlautende Richtlinie 98/48/EG vom 20. Juli 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften).
Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL (EU) 2015/1535 übermitteln die Mitgliedstaaten vorbehaltlich des Artikels 7 der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt. Zweck dieser Notifizierung ist es, durch eine vorbeugende Kontrolle der Kommission den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr im Binnenmarkt zu schützen (vgl. EuGH, Urteil vom 30. April 1996 - C-194/94 - juris Rn. 48; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 - juris Rn. 35; Denkhaus/Richter/Bostelmann, E-Government-Gesetz/Onlinezugangsgesetz, 2019, Einleitung, Richtlinie 2015/1535/EU Rn. 107 ff.). Die Nichteinhaltung der durch die Richtlinie vorgesehenen Pflicht zur Notifizierung und Einhaltung der Stillhaltefrist führt zur Unwirksamkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. Denkhaus/Richter/Bostelmann, ebd.). Gemäß Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2015/1535 übermitteln die Mitgliedstaaten gleichzeitig den Wortlaut der hauptsächlich und unmittelbar betroffenen grundlegenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften an die Kommission, wenn deren Wortlaut für die Beurteilung der Tragweite des Entwurfs einer technischen Vorschrift notwendig ist. Die Richtlinie verlangt damit, dass der Kommission ein Gesetzentwurf, der technische Vorschriften enthält, vollständig übermittelt wird; die Unanwendbarkeit, die sich aus der Missachtung dieser Pflicht ergibt, erfasst jedoch nicht alle Bestimmungen eines solchen Gesetzes, sondern nur die darin enthaltenen technischen Vorschriften (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 - juris Rn. 68).
Bei § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV handelt es sich nicht um eine technische Vorschrift in diesem Sinne, konkret nicht um eine Vorschrift betreffend Dienste.
Gemäß Art. 1 Abs. 1f RL (EU) 2015/1535 bezeichnet der Ausdruck „technische Vorschrift“ technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie - vorbehaltlich der in Artikel 7 genannten Bestimmungen - die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden. Nach Art. 1 Abs. 1e RL (EU) 2015/1535 bezeichnet der Ausdruck „Vorschrift betreffend Dienste“ eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Art. 1 Abs. 1b genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Nach Art. 1 Abs. 1b UAbs. 1 RL (EU) 2015/1535 bezeichnet der Ausdruck „Dienst“ eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung.
Die Vorschriften im sechsten Abschnitt des Rundfunkstaatsvertrags betreffend „Telemedien“ stellen nach alledem zwar „Vorschriften betreffend Dienste“ dar (vgl. Bornemann/von Coelln/Hepach u.a., Bayerisches Mediengesetz, 57. Aktualisierung 2023, § 25 MStV Rn. 1 ff.). Entsprechend wird in § 61 RStV ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Änderungen dieses Abschnitts der Notifizierungspflicht unterliegen. Soweit in der genannten Norm auf die RL 98/34/EG und damit auf eine nicht mehr existente Richtlinie Bezug genommen wird, ist dies unproblematisch, weil nach Art. 10 RL (EU) 2015/1535 Verweisungen auf die aufgehobene Richtlinie als Verweisungen auf die vorliegende Richtlinie gelten.
§ 7 RStV betrifft hingegen keine Dienste im oben beschriebenen Sinn, weil er sich ausschließlich auf herkömmlichen Rundfunk, nicht aber auf Telemedien bezieht. Art. 1 Abs. 2 RL (EU) 2015/1535 sieht insoweit ausdrücklich vor, dass die Richtlinie keine Anwendung auf Hörfunk- und Fernsehdienste findet. Keine andere Einschätzung rechtfertigt vorliegend das von der Klägerseite ins Feld geführte Urteil des EuGH vom 22. Oktober 2020, in dem eine Vorschrift als technische Vorschrift eingestuft wurde, die selbst ausdrücklich auch das Internet und damit Dienstleistungen der Informationsgesellschaft betraf. Auch die dortige Qualifizierung eines Werbeverbots als „Vorschrift betreffend Dienste“ bezog sich im Unterschied zum vorliegenden Fall auf ein normiertes Verbot der Werbung für Glücksspiele „im Internet“ (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Oktober 2020 - C-275/19 - juris Rn. 45 ff.).
Allein über die Verweisung in § 58 Abs. 3 RStV, wonach § 7 RStV für audiovisuelle Medien auf Abruf entsprechend gilt, wird diese Vorschrift ebenfalls nicht selbst zur technischen Vorschrift. Die Verweisung bewirkt nicht, dass § 7 RStV selbst speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielt. Die Notifizierungspflicht gilt aber nicht für sämtliche nationale Regelungsvorhaben, die Dienste der Informationsgesellschaft in irgendeiner Weise berühren, sondern erfasst nur Maßnahmen, die speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielen (vgl. Krone, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Auflage 2015, § 61 RStV Rn. 7). Gemäß Art. 1 Abs. 1e UAbs. 2 RL (EU) 2015/1535 gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt. Sie ist nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt. Dabei wird eine Bestimmung, die ausdrücklich auf Dienste der Informationsgesellschaft Bezug nimmt, auch dann als eine Bestimmung betrachtet, die speziell auf solche Dienste abzielt, wenn sie nur Teil einer allgemeineren Regelung ist; dementsprechend können prinzipiell auch punktuelle Regelungen, ein einzelner Paragraf oder Absatz eines Gesetzes, erfasst sein (vgl. Krone, ebd.).
§ 7 RStV stellt jedoch insgesamt selbst nicht ausdrücklich und gezielt auf die Regelung von Diensten, hier der Telemedien, ab; er wirkt sich über die Verweisung nur indirekt auf diese aus. Ausdrücklich und gezielt auf die Regelung von Diensten zielt allein die Vorschrift des § 58 Abs. 3 RStV ab, der nach § 61 RStV zu den notifizierungspflichtigen Vorschriften gehört. Die Verpflichtung zur vollständigen Übermittlung eines Gesetzesentwurfs hat im Übrigen gerade zur Folge, dass die Bestimmungen in ihrem Gesamtzusammenhang geprüft werden können.
Die von der Klägerin hilfsweise beantragte Vorlage an den EuGH nach Art. 267 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - ist nach alledem nicht veranlasst. Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 267 Abs. 2 AEUV für das erstinstanzliche Gericht ohnehin nicht (vgl. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2. Aufl. 2019, Rn. 373, 375).
b) Ein Verstoß der Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV gegen europäisches Sekundärrecht, also gegen Verordnungen und Richtlinien der EU, ist ebenfalls nicht erkennbar. Der EuGH hat festgestellt, dass die Bestimmung in § 7 Abs. 11 RStV zwar in einen von der Richtlinie 2010/13/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, Abl. 2010, L 95, S. 1) erfassten Bereich falle, nämlich den der Fernsehwerbung. Die Norm betreffe jedoch einen speziellen Bereich, der durch keinen der in der Richtlinie einschlägigen Artikel geregelt werde, und verfolge darüber hinaus nicht das dort erwähnte Ziel des Schutzes der Zuschauer. Vor diesem Hintergrund ist die in § 7 Abs. 11 RStV vorgesehene Maßnahme nicht als ausführlichere oder strengere Bestimmung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13 einzustufen und fällt nicht in ihren Anwendungsbereich (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 49).
c) Ferner liegt kein ungerechtfertigter Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV vor. Nach dieser unmittelbar anwendbaren Vorschrift sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe weiterer Bestimmungen verboten. Art. 56 AEUV verbietet jede Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in grenzüberschreitenden Situationen, es sei denn, eine solche Beschränkung ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt (vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. Oktober 2020 - C-555/19 - juris Rn. 40).
aa) Es kann offenbleiben, ob im vorliegenden Fall, bei dem die in Rede stehende regionalisierte Fernsehwerbung eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV betrifft (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 49; EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. Oktober 2020 - C-555/19 - juris Rn. 41), ein grenzüberschreitender Bezug gegeben ist, weil die Klägerin ausweislich des zivilrechtlichen Rechtsstreits vor dem LG Stuttgart jedenfalls einen konkreten in Österreich ansässigen Werbekunden hatte, der regionalisierte Werbung bei ihr ausstrahlen wollte. Ein diesbezüglicher Vertrag über die Einbuchung von Fernsehwerbung in das Fernsehprogramm „U...“ war allerdings erst am 25. Mai 2018 geschlossen worden.
bb) Selbst wenn man einen grenzüberschreitenden Sachverhalt unterstellt (vgl. Ludwigs, in: Dauses/Ludwigs, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Stand: 60. EL Februar 2024, E. I. Grundregeln Rn. 36, wonach die Anwendung der Grundfreiheiten auf einen rein innerstaatlichen Sachverhalt geboten ist, wenn sich aus der Regelung eine benachteiligende Wirkung für den grenzüberschreitenden Handel ergibt), wäre die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch § 7 Abs. 11 RStV jedenfalls gerechtfertigt und damit zulässig.
(1) Als Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sind alle Maßnahmen zu verstehen, die ihre Ausübung untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 43). Der Begriff der Beschränkung umfasst insbesondere die von einem Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen, die, obwohl sie unterschiedslos anwendbar sind, den freien Dienstleistungsverkehr in den übrigen Mitgliedstaaten berühren (vgl. EuGH, ebd., Rn. 44). Eine nationale Maßnahme, die es den Fernsehveranstaltern untersagt, im Rahmen ihrer nationalen Programme regionale Fernsehwerbung u.a. zugunsten von Werbetreibenden auszustrahlen, die - wie im Fall K... - in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, führt zu einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, zum Nachteil sowohl der Anbieter von Werbedienstleistungen, also der Fernsehveranstalter, als auch der Empfänger dieser Dienstleistungen, also der Werbetreibenden, die ihre Waren oder Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat nur regional beschränkt bewerben möchten (vgl. EuGH ebd., Rn. 48).
(2) Die dargelegte Beschränkung ist jedoch gerechtfertigt und damit zulässig, weil die Maßnahme in § 7 Abs. 11 RStV einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses entspricht, weil sie geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und weil sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (vgl. zu den Gründen der Rechtfertigung einer Beschränkung EuGH, ebd. Rn. 52).
(aa) Das mit § 7 Abs. 11 RStV verfolgte Ziel der Aufrechterhaltung des pluralistischen Charakters des Fernsehprogrammangebots und des Medienpluralismus stellt einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigt (vgl. EuGH, ebd., Rn. 54 f.). Die Wahrung der Freiheit und des Pluralismus der Medien, die durch Art. 11 Abs. 2 der EU-Grundrechte-Charta geschützt wird, stellt ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel dar, dessen Bedeutung in einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft nicht genug betont werden kann (vgl. EuGH, ebd., Rn. 55).
(bb) § 7 Abs. 11 RStV ist ferner dazu geeignet, die Erreichung dieses angestrebten Ziels zu gewährleisten, weil er tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. EuGH, ebd., Rn. 59).
Die erkennende Kammer folgt an dieser Stelle nicht der Ansicht des LG Stuttgart, das den Prüfvorgaben des EuGH folgend auf der Grundlage des von ihm eingeholten ökonomischen Gutachtens von Prof. Hinz zu dem Ergebnis kommt, dass der Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nicht gerechtfertigt sei. Das Regionalwerbeverbot sei inkohärent, weil es mit dem Widerspruch behaftet sei, dass die über Internetplattformen erbrachten Werbedienstleistungen auf dem regionalen Werbemarkt eine echte Konkurrenz für die regionalen und lokalen Fernsehveranstalter darstellten und in ähnlich großem Maße wie die nationalen Fernsehveranstalter die Einnahmen gefährdeten, die die regionalen und lokalen Fernsehveranstalter mit dieser Werbung erzielen würden, sodass von ihnen die gleiche, das finanzielle Wohlergehen und den Fortbestand der regionalen und lokalen Fernsehveranstalter bedrohende Gefahr ausgehe. Zugleich gelte das streitgegenständliche Verbot nicht in der ausreichenden Tiefe für Werbung, die allein auf der Ebene einer Region über verschiedene Internetplattformen verbreitet werde. Diese Widersprüchlichkeit stehe auch bei Berücksichtigung des weiten Ermessens fest, das dem Gesetzgeber des Medienstaatsvertrags zustehe, wenn er den Medienpluralismus schützen wolle.
Diese Ausführungen des LG Stuttgart zu der Frage, ob § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV eine kohärente und systemgerechte Regelung darstellen, entfalten ebenso wenig wie die Ausführungen des EuGH selbst, der insoweit lediglich ein Prüfprogramm vorgegeben, aber keine verbindlichen Feststellungen getroffen hat, Bindungswirkung für den vorliegenden Fall (vgl. Gundel, Urteilsanmerkung zu EuGH, C-555/19, NVwZ 2021, S. 785, 786).
Die erkennende Kammer nimmt auch unter Berücksichtigung des von Prof. Hinz erstatteten Gutachtens keine Inkohärenz und Systemwidrigkeit der in Rede stehenden Regelung an.
Der Gutachter gelangt u.a. auf der Grundlage von Interviews mit 30 Unternehmen, die Werbung auf Lokalsendern schalten, zu dem Ergebnis, dass Internet-Werbeanbieter als Konkurrenz für lokale und regionale TV-Sender gesehen werden sollten, auch wenn die Konkurrenzsituation durch einen gewissen Grad an Komplementarität abgefedert werde (vgl. Hinz, „Ökonomisches Sachverständigengutachten in Sachen K... ./. X... u.a. wegen ‘Vertragserfüllung Fernsehwerbung‘“, vom 20. November 2021, S. 14, 20). Auch geht er davon aus, dass private nationale TV-Sender gegenüber Anbietern von Mediendiensten auf Internetplattformen benachteiligt würden, wenn sie nicht regional differenzieren dürften (vgl. Hinz, a.a.O., S. 15). Werbeplattformen, also TV-Sender, Internetplattformen, Radiosender oder Printmedien, denen die Nutzung von bestimmten Differenzierungsmerkmalen verboten sei, seien im Nachteil gegenüber Plattformen, die keinen Einschränkungen unterlägen (vgl. Hinz, a.a.O., S. 19). Der Gutachter kommt weiter zu dem Schluss, dass das Substitutionspotenzial durch nationale Fernsehveranstalter im Vergleich zum Substitutionspotenzial durch Internetdienstleister (Verlagerung der Nachfrage und der Einnahme der Werbedienstleistungen) in ähnlich großen Korridoren liege; die Komplementarität zwischen Internet und TV-Werbung sei wegen häufig existierender unterschiedlicher Werbetöpfe für Online-Marketing und TV-Marketing noch größer, was aber durch die fortschreitende Konvergenz der Medien in Zukunft seltener der Fall sein werde (vgl. Hinz, a.a.O., S. 21 f.). Zudem führt der Gutachter aus, dass weiterer Wettbewerbsdruck durch zusätzliche Wettbewerber für einige regionale Fernsehveranstalter existenzbedrohend werden könne (vgl. Hinz, a.a.O., S. 24). Potentielle Substitutionskräfte seien auch mit Blick auf die Internetwerbung bereits am Wirken (vgl. Hinz, a.a.O., S. 25). Es sei relativ sicher, dass es den lokalen und regionalen TV-Sendern ebenso wie den nationalen TV-Sendern ohne Konkurrenzdruck durch Internetanbieter wirtschaftlich besser ginge (vgl. Hinz, a.a.O., S. 27). Außerdem geht der Gutachter davon aus, dass Werbung auf privaten nationalen TV-Sendern, auf Regional- und Lokalsendern und im Internet ähnlich wahrgenommen werde (vgl. Hinz, a.a.O., S. 30). Die werbliche Leistungserbringung von privaten nationalen TV-Sendern und Internetplattformen sei zudem aus ökonomischer Sicht vergleichbar; allerdings gebe es Hinweise, dass die Substitutionsgefahr durch private nationale TV-Sender etwas größer sei als durch regional ausgespielte Werbung über das Internet (vgl. Hinz, a.a.O., S. 31). Zudem adressiere lineares TV eher Menschen mittleren oder gehobenen Alters, während die jüngere Bevölkerung zunehmend mehr auf gestreamte Angebote zurückgreife. Es gebe derzeit also insofern unterschiedliche Zielgruppen; langfristig werde dieser Unterschied aber verschwinden (vgl. Hinz, a.a.O., S. 31). Ferner unterscheide sich das Geschäfts- und Erlösmodell von Internetplattformen und privaten, bundesweit agierenden TV-Sendern nicht weitreichend. Auch Konsumenten sähen zunehmend weniger Unterscheidungsmerkmale zwischen werbefinanzierten Onlinevideos und werbefinanzierten linearen TV-Sendungen. Alleinstellungsmerkmal des linearen TV bleibe nur, dass der Content einem festgelegten Sendeplan folge (vgl. Hinz, a.a.O., S. 37). Die Entwicklungen, insbesondere im Zusammenhang mit dem „Addressable TV“, deuteten darauf hin, dass die Werbedienstleistungen privater nationaler Fernsehveranstalter in Konkurrenz zur Werbung im Internet stünden (vgl. Hinz, a.a.O., S. 39). Durch die Konvergenz werde die Unterscheidung der Medien immer schwieriger und weniger sinnvoll. Zwar ließen sich noch Grenzen und rechtfertigbare Kriterien für eine Ungleichbehandlung identifizieren; doch sei dies angesichts der fortschreitenden Konvergenz der Medien nicht zielführend. In einigen Jahren würden Werbeangebote von Unternehmen, die aus dem klassischen TV kämen, und Internetunternehmen kaum noch unterscheidbar sein (vgl. Hinz, a.a.O., S. 41 f.).
Die Ausführungen des ökonomischen Sachverständigengutachtens sind bereits deshalb nicht uneingeschränkt auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil es erst im Jahr 2021 erstellt wurde, während hier der Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes im Mai 2016 entscheidungserheblich ist. Angesichts der stark fortschreitenden Entwicklungen im Medienbereich, insbesondere im Internet, ist es durchaus möglich, dass die Ausführungen des Gutachters zu dem hier interessierenden früheren Zeitpunkt anders ausgefallen wären, zumal, wie bereits erwähnt wurde, allein der Anteil der Haushalte in Deutschland mit internetfähigem Fernsehgerät (Smart-TV) von 27,6 % im Jahr 2016 auf 60,3 % im Jahr 2020 gestiegen ist. Darüber hinaus kommt das Gutachten von Prof. Hinz an verschiedenen Stellen nicht zu eindeutigen Ergebnissen, da mehrfach betont wird, dass (erst) künftig oder in mehreren Jahren keine Unterscheidbarkeit der verschiedenen Medien mehr erkennbar sein werde, dass die Konkurrenzsituation durch einen gewissen Grad an Komplementarität abgefedert werde oder dass die Komplementarität zwischen Internet und der TV-Werbung größer sei, was aber durch die fortschreitende Konvergenz der Medien in Zukunft seltener der Fall sein werde.
Im Übrigen verlangt die Beurteilung der Geeignetheit der Beschränkung und damit von Kohärenz und Systemgerechtigkeit der in Rede stehenden Regelung, den Fokus nicht primär auf ökonomische Betrachtungen zu legen, sondern auch den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers im Rahmen der Ausgestaltung der Rundfunkordnung hinreichend zu berücksichtigen. Der EuGH hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei der Beurteilung der Widerspruchsfreiheit der Beschränkung das weite Ermessen berücksichtigt werden muss, das den nationalen Behörden zusteht, wenn sie den Medienpluralismus schützen wollen (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 71). Angesichts der dem deutschen Gesetzgeber zugestandenen weiten Entscheidungsprärogative greift es zu kurz anzunehmen, der Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrags habe sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil er keine Gründe für eine Ungleichbehandlung nationaler Rundfunkanstalten und Anbieter im Internet angegeben habe (vgl. in diesem Sinne Querndt, Vom regionalen Werbemarkt im Rundfunk und im Internet, ZUM-RD 2022, S. 182, 183). Da der Prozess der Konvergenz auch ausweislich des Inhalts des Gutachtens von Prof. Hinz noch nicht abgeschlossen ist, insbesondere das Internet und der Rundfunk sich noch deutlich voneinander unterscheiden (es sei denn, es handelt sich bei den Angeboten im Internet um Rundfunk [mit Ausnahme des Internet-Hörfunks gemäß § 20b RStV] oder um audiovisuelle Mediendienste auf Abruf gemäß § 58 Abs. 3 RStV), muss der deutsche Gesetzgeber auch angesichts des Mediums Internet in der Lage bleiben, den Rundfunk für sich genommen weiter auszugestalten, der unter den Medien wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung hat, was auch weiterhin besondere regulatorische Anforderungen rechtfertigt (vgl. Ory, Anmerkung zu LG Stuttgart - 20 O 43/19 -, AfP 2022, S. 77, 88). Da das Internet in seiner Vielschichtigkeit als Medium sui generis von den anderen Medien weiterhin zu unterscheiden und in weiten Teilen insbesondere mit dem traditionellen Rundfunk nicht vergleichbar ist, zumal speziell mit der Werbung im Internet in vielen Fällen anders umgegangen werden kann als im Rundfunk (vergleiche z.B. die Möglichkeit des Skippens der Werbung), kann es nicht als inkohärent angesehen werden, diese Bereiche unterschiedlich zu regeln. Jedenfalls bezogen auf den hier maßgeblichen entscheidungserheblichen Zeitpunkt ist es nicht vertretbar, die Ausgestaltung der dualen Rundfunkordnung und die besondere Bedeutung des Rundfunks insgesamt infrage zu stellen, die jedenfalls für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch im Amsterdamer Protokoll besonders mit Blick auf die Meinungsvielfalt hervorgehoben wurde (vgl. Ory, Anmerkung zu LG Stuttgart - 20 O 43/19 -, AfP 2022, S. 77, 88).
Einem abweichenden, umfassenden Reglement auch für den Bereich des Internets, ohne Unterscheidung zwischen linearen und non-linearen Internetdiensten steht zudem entgegen, dass die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, diese Dienste zu regulieren, durch die RL 2000/31/EG (E-Commerce-RL) stark einschränkt wird, zumal die Herausforderungen, die sich aus der Regulierung des Internets ergeben, ganz anderer Natur sind als die der Regulierung des Fernsehens (vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. Oktober 2020 - C-555/19 - juris Rn. 58, der darauf hinweist, dass einem Mitgliedstaat nicht vorgeworfen werden könne, dass er versäumt habe, etwas zu regeln, das außerhalb seiner Regelungsbefugnis liege).
Die besondere Bedeutung des Rundfunks und in diesem Zusammenhang der Medienvielfalt als Ausfluss der Meinungsfreiheit (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 57) sowie die weite Einschätzungsprärogative des deutschen Gesetzgebers im Rahmen der Ausgestaltung der Rundfunkordnung sprechen schon für sich genommen dagegen, eine allumfassende Kohärenz auch bezogen auf die ganze Bandbreite des Internets zu fordern. Vielmehr ist es ausreichend, dass die in Rede stehende Regelung insoweit kohärent ist, als im Internet Rundfunk oder fernsehähnliche Telemedien auf Abruf verbreitet werden.
Gegen die sämtliche Internetplattformen in den Blick nehmende Betrachtungsweise sprechen auch die Ausführungen des EuGH in seinem Urteil vom 3. Februar 2021, der immer wieder auf die „insbesondere linearen Werbedienstleistungen im Internet“ abstellt. Aus dem Begriff „insbesondere“ folgert das LG Stuttgart zwar, es genüge, dass ein Widerspruch mit Blick auf das Verhältnis zwischen von nationalen Fernsehveranstaltern erbrachten Werbedienstleistungen und im Internet erbrachter non-linearer Werbedienstleistungen bestehe, den es dann auch allein feststellt (vgl. LG Stuttgart, Urteil vom 23. Dezember 2021 - 20 O 43/19 - juris Rn. 98). Demgegenüber deutet die erkennende Kammer die durchgehende Bezugnahme auf „insbesondere lineare Werbedienstleistungen im Internet“ dahingehend, dass hier eine eingeschränkte Sichtweise auf mit dem Rundfunk vergleichbare oder Rundfunk darstellende Angebote im Internet angezeigt ist. Mit Ausnahme des mangels entsprechender Breitenwirkung, Reichweite und Suggestivkraft zu vernachlässigenden Bereichs des reinen und originären Internethörfunks in § 20b RStV unterliegen aber lineare Online-Angebote, die unter den Rundfunkbegriff fallen, ebenso wie der klassische Rundfunk identischen Anforderungen und eben auch dem Reglement des § 7 RStV; das Gleiche gilt, wie ausgeführt wurde, auch für non-lineare fernsehähnliche Telemedien über § 58 Abs. 3 RStV (vgl. Ory, Medienpolitik mit prozessualen Mitteln - Regionale TV-Werbung in bundesweiten Programmen vor dem EuGH, NJW 2021, S. 736, 738).
Hinzu kommt, dass auch das europäische Sekundärrecht keine völlige Gleichheit der Regelungen von linearen Angeboten und den Onlineplattformen fordert. Die hier nicht einschlägige Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (RL 2010/13/EU, AVMD-Richtlinie) differenziert zwischen linearen und nicht-linearen Angeboten etwa bei den Sonderbestimmungen für audiovisuelle Mediendienste auf Abruf in Art. 13 (vgl. Ory, Anmerkung zu LG Stuttgart - 20 O 43/19 -, AfP 2022, S. 77, 88; vgl. Gundel, Verbot regionaler Werbung in bundesweiten Fernsehprogrammen, NVwZ 2021, S. 785, 786). Daher spricht auch die sekundärrechtliche Unterscheidung zwischen linearen und nicht-linearen Angeboten dagegen, primärrechtlich von dem Erfordernis einer allumfassenden Kohärenz in diesem Bereich auszugehen.
Der deutsche Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrags hat seine Entscheidungsprärogative nach Auffassung der erkennenden Kammer im Ergebnis kohärent und systemgerecht ausgeübt. Er konnte fehlerfrei zum Schutz des Medienpluralismus die in Rede stehenden Regelungen erlassen und von der Prämisse ausgehen, dass der Eintritt nationaler Fernsehsender in den regionalen Werbemarkt die Gefahr mit sich bringen kann, ernsthaft zum Nachteil lokaler und regionaler Medienanbieter in die Marktanteile einzugreifen, (vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. Oktober 2020 - C-555/19 - juris Rn. 63). Eine absolute Beweisführung ist hier nicht zu fordern, weil weder die Auswirkungen des Bestehens einer Vorschrift wie § 7 Abs. 11 RStV noch die Auswirkungen bei deren Fehlen mit vollständiger Sicherheit belegt werden können (vgl. Cole, Zum Gestaltungsspielraum der EU-Mitgliedstaaten bei Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, Juni 2020, S. 40). Entscheidend ist vielmehr, dass der Gesetzgeber bei Schaffung der Regelung eine Begründung gegeben hat, die das Verbot im entscheidungserheblichen Zeitpunkt noch getragen hat (vgl. Cole, ebd.). Dies war, wie die oben stehenden Ausführungen zeigen, der Fall.
(cc) Ferner geht die geeignete Beschränkung nicht über das hinaus, was zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels erforderlich ist. Es ist nicht erkennbar, dass es mit anderen weniger beeinträchtigenden Maßnahmen möglich gewesen wäre, das in § 7 Abs. 11 RStV angestrebte Ziel des Schutzes des Medienpluralismus auf regionaler und lokaler Ebene zu erreichen (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 72 f.).
Zur Begründung wird insoweit auf die Ausführungen zur Erforderlichkeit im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit verwiesen, die hier entsprechend gelten.
Dass ferner die Streichung „anderer Inhalte“ aus der Regelung des § 7 Abs. 11 RStV ein milderes Mittel wäre, ist insbesondere mit Blick auf die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht erkennbar, da ein grenzüberschreitender Sachverhalt, wenn überhaupt, nur mit Blick auf Werbekunden aus anderen Mitgliedstaaten angenommen werden kann. Dass ein grenzüberschreitender Sachverhalt auch in Bezug auf andere Inhalte gegeben sein könnte, ist nicht erkennbar oder vorgetragen worden.
d) Schließlich ist § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV auch nicht wegen eines Eingriffs in Art. 11 (Rundfunkfreiheit) und Art. 20 (Grundsatz der Gleichbehandlung) der EU-Grundrechte-Charta unanwendbar. Zu Art. 11 EU-Grundrechte-Charta hat der EuGH ausgeführt, dass dieser dahin auszulegen sei, dass er einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehsendern wie dem in § 7 Abs. 11 RStV enthaltenen nicht entgegenstehe. In Bezug auf den Gleichbehandlungsgrundsatz hat der EuGH ausgeführt, Art. 20 der Charta sei dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegenstehe, die es den Fernsehveranstaltern untersage, in ihr im gesamten Inland ausgestrahltes Programm Fernsehwerbung aufzunehmen, die nur regional gezeigt werde, sofern dies nicht zu einer Ungleichbehandlung der nationalen Fernsehveranstalter und der Anbieter von Werbung im Internet in Bezug auf die Ausstrahlung von Werbung auf regionaler Ebene führe. Wie oben bereits im Zusammenhang mit den Ausführungen zur Art. 3 GG ausgeführt wurde, stellt der EuGH mit Blick auf die Vergleichbarkeit darauf ab, ob sich die Situation der nationalen Fernsehveranstalter und die Situation der Anbieter von insbesondere linearen Werbedienstleistungen im Internet in Bezug auf die Erbringung von Dienstleistungen der regionalen Werbung in den ihre jeweilige Situation kennzeichnenden Merkmalen, insbesondere den üblichen Formen der Nutzung von Werbedienstleistungen, der Art ihrer Erbringung oder dem rechtlichen Rahmen, in den sie sich einfügen, erheblich voneinander unterscheiden (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Februar 2021 - C-555/19 - juris Rn. 99 f.). Diese Vergleichbarkeit ist auch hier aus den oben im Zusammenhang mit Art. 3 GG dargelegten Gründen in weiten Bereichen des Internets abzulehnen, jedenfalls soweit hier kein Rundfunk oder fernsehähnliche Telemedien auf Abruf betroffen sind. Auf die obigen Ausführungen wird daher verwiesen. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte liegt nicht vor.
4. Da die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV nach alledem weder verfassungs- noch unionsrechtswidrig sind und deshalb Anwendung finden, konnte die Beanstandung und die Aufforderung, den festgestellten Verstoß zu unterlassen auf diese Bestimmungen gestützt werden. Eine Aussetzung des Verfahrens und eine Vorlage an das BVerfG kommt mangels Überzeugung der erkennenden Kammer von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV nicht in Betracht.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Es ist auch über die Kosten des erledigten Teils des Verfahrens zu entscheiden. Allerdings sieht die erkennende Kammer davon ab, in diesem Zusammenhang ein Unterliegen im Hinblick auf die bisherige Sach- und Rechtslage festzustellen, weil ohnehin jedenfalls nur ein Unterliegen hinsichtlich eines ganz geringen Teils vorläge, der kostenrechtlich nicht weiter relevant ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung und die Sprungrevision werden wegen grundsätzlicher Bedeutung trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens von § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV mit Blick auf die in § 8 MStV fortgeschriebene Regelung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO bzw. § 134 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
50.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20, 20a RStV
§§ 20 ff. RStV
§§ 25 ff. RStV
§§ 20, 20a ff. RStV
§§ 20a, 21 bis 39a RStV
§§ 20a bis 38 RStV
§ 43 RStV
§ 7 RStV
§ 38 RStV
§ 36 RStV
§ 20a RStV
§ 20 RStV
§ 8 MStV
§ 2 RStV
§ 58 RStV
§ 20b RStV
§ 54 MStV
§ 25 MStV
§ 61 RStV
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 2 RStV
§ 7 Abs. 11 RStV
§ 20 Abs. 1 Satz 1 RStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 RStV
§ 43 Satz 1 RStV
§ 7 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 11 RStV
§ 58 Abs. 3 RStV
§ 58 Abs. 3 Satz 1 RStV
§ 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV
§ 7 Abs. 11 Satz 2 RStV
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 BlnBraRZStV
§ 38 Abs. 2 Satz 1 RStV
§ 38 Abs. 2 Satz 2 RStV
§ 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV
§ 38 Abs. 2 RStV
§ 39 Satz 3 RStV
§ 35 Abs. 11 RStV
§ 35 Abs. 1 RStV
§ 36 Abs. 1 Satz 3 RStV
§ 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 RStV
§ 36 Abs. 2 Nr. 7 RStV
§ 38 Abs. 2 Satz 1 und 2 RStV
§ 36 Abs. 4 RStV
§ 35 Abs. 9 Satz 3 und 4 RStV
§ 20 Abs. 1 Satz 2 RStV
§ 20 Abs. 1 Satz 3 RStV
§ 20 Abs. 1 RStV
§ 7 Abs. 2 und 4 RStV
§ 7 Abs. 3 Satz 3 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 RStV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 RStV
§ 2 Abs. 3 Nr. 4 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 bis 6 RStV
§ 20a Abs. 1 Nr. 6 RStV
§ 39 Satz 1 und 3 RStV
§ 1 Abs. 2 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 2 MStV
§ 2 Abs. 1 RStV
§ 7 Abs. 11 Satz 2 Halbsatz 2 RStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 Satz 1 RStV
§ 25 Abs. 4 Satz 1 RStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs 11 RStV
§ 7 Abs. 11 Satz 1 RStV
§ 2 Abs. 3 Nr. 5 RStV
§ 58 Abs. 3 Satz 2 RStV
§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 267 Abs. 1a AEUV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 1 des 18. RÄStV
Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 56 Abs. 1 AEUV
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 57, 295
27 K 93.16
13 A 1072/12
6 B 1/14
5 L 1045/18
32 K 3/23
1 C 45/06
27 K 3905/20
13 B 1911/21
27 K 309.16
6 C 32/13
17 K 11.32
27 K 3906/20
27 K 231.12
1 BvF 1/85
2 BvF 4/03
1 BvL 89/78
1 BvF 1/84
1 BvF 1/11
2 BvR 2347/15
2 BvL 3/20
1 BvR 1783/99
1 BvR 370/07
1 BvR 1571/15
1 BvR 2821/11
1 BvR 1379/14
4 K 412.18
1 BvF 1/91
17 K 09.27
1 BvR 469/20
6 C 22/11
20 U 43/19
1 RL (EU) 2015/15
I ZR 92/09
2 RL 2015/15
1f RL (EU) 2015/15
1e RL (EU) 2015/15
10 RL (EU) 2015/15
2 RL (EU) 2015/15
20 O 43/19