Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-25, Aktenzeichen 8 A 3113/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0725.8A3113.06.00

Tenor:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 21. Juni 2006 wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
I. Die Zulassungsschrift zeigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf.
Das Zulassungsvorbringen stellt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dem Beklagten sei hinsichtlich des begehrten straßenverkehrsrechtlichen Einschreitens auf Grundlage von § 45 Abs. 1 StVO Ermessen eröffnet, das dieser durch seinen Ablehnungsbescheid vom 20. Juni 2006 fehlerhaft ausgeübt habe, nicht ernsthaft in Frage (dazu 1.). Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht dargelegten Ermessensdefizite im Berufungszulassungsverfahren nicht durch dazu geeignete neue Ermessenserwägungen ausgeräumt (dazu 2.).
1. Das Verwaltungsgericht hat den Ablehnungsbescheid des Beklagten zu Recht als ermessensfehlerhaft angesehen.
a) Es unterliegt keinem ernstlichen Zweifel, dass die ermesseneröffnenden Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 StVO vorliegen. Diese Normen räumen dem vom Verkehrslärm betroffenen Einzelnen einen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichteten Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten der Behörde ein, wenn eine Verletzung seiner geschützten individuellen Interessen in Betracht kommt. Zu den durch § 45 Abs. 1 StVO geschützten Individualinteressen gehört auch die Abwehr von Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigen, insbesondere soweit § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO Anordnungen zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen zulässt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, NWVBl. 2006, 145.
Diese Voraussetzungen sind, wie das Verwaltungsgericht näher ausgeführt hat, im Hinblick auf die sowohl den Grenzwert nach § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV als auch die in den Lärmschutz-Richtlinien-StV aufgeführten Richtwerte überschreitende Lärmbelästigung der Klägerinnen durch den nächtlichen Verkehr auf der B 1 erfüllt. Dagegen wendet sich das Zulassungsvorbringen nicht.
Das Vorliegen der ermesseneröffnenden Voraussetzungen wird auch nicht durch die vom Beklagten angeführte Verkehrsfunktion der B 1 als Bundesfernstraße ernsthaft in Frage gestellt. Nach der Rechtsprechung des Senats schließt weder die Verkehrsfunktion einer Straße als Bundesstraße selbst noch der Umstand, dass die beklagte Lärmbelästigung durch die funktionsgerechte Nutzung der Straße ausgelöst wird, die Anordnung verkehrsrechtlicher Maßnahmen von vornherein aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, a.a.O.
Auf die vom Beklagten in diesem Zusammenhang angesprochene Frage, ob die Überlagerungs- und Verdrängungswirkung straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen zu Lasten der Widmung und des widmungsmäßigen Verkehrs auf Bundesstraßen es erfordert, dass die für die Anordnung der Verkehrsbeschränkung sprechenden Gründe ein Gewicht haben müssen, das demjenigen des Leitschutzgutes der (verkehrsbezogenen) öffentlichen Sicherheit (§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO) entspricht,
vgl. dazu Hess. VGH, Beschluss vom 16. Januar 2006 - 2 TG 2606/05 - , UPR 2006, 241; Steiner, DAR 1994, 341,
kommt es hier nicht an. Das Verwaltungsgericht hat dazu zutreffend ausgeführt, dass einer durch Lärm verursachten relevanten Gesundheitsgefährdung, wie sie vorliegend in Betracht zu ziehen ist, ein dem Leitschutzgut des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO vergleichbares Gewicht beizumessen sei. Mit diesen Erwägungen setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander.
b) Die Begründung des Zulassungsantrags wirft auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts auf, dass die Ablehnungsentscheidung des Beklagten den durch § 45 Abs. 1 StVO normierten Abwägungserfordernissen nicht gerecht wird.
aa) Das Zulassungsvorbringen wendet ein, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass bei der Entscheidung über die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen eine Gesamtschau aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls vorzunehmen sei, und bei seiner Entscheidung die Bedeutung einzelner Abwägungsbelange nicht richtig gewichtet. Diese Begründung geht an dem Maßstab der gerichtlichen Überprüfung, der sich aus § 114 Satz 1 VwGO ergibt, vorbei. Nach dieser Bestimmung ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer behördlichen Ermessensentscheidung auf die Prüfung beschränkt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Dementsprechend war es dem Verwaltungsgericht verwehrt, von ihm als abwägungsrelevant angesehene Belange selbst gegeneinander abzuwägen, was der Betätigung eigenen Ermessens gleich käme. Das Verwaltungsgericht hat, ausgehend von dem Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO, unter anderem tragend darauf abgestellt, dass der Beklagte erstens die gesundheitlichen Auswirkungen einer Minderung des Verkehrslärms auch unterhalb der Schwelle von 3 dB(A) nicht zutreffend unter Berücksichtigung der dazu vorliegenden neueren wissenschaftlichen Erkenntnisse eingeschätzt und zweitens die Auswirkungen einer antragsgemäßen Verkehrsbeschränkung auf mögliche Alternativstrecken nicht ausreichend geprüft habe. Mit diesen - zutreffenden - Erwägungen setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander. Es zeigt auch nicht auf, dass sich diese vom Verwaltungsgericht dargelegten Ermessensfehler auf die Entscheidung nicht ausgewirkt hätten, weil das Ergebnis der Ermessensentscheidung von anderen, rechtsfehlerfreien Erwägungen selbständig getragen würde. Dies lässt auch der Ablehnungsbescheid vom 20. Juni 2006 nicht erkennen.
bb) Aus dem zuvor Gesagten ergibt sich, dass auch die übrigen Einwände gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene rechtliche Bewertung der Ermessensbetätigung das angegriffene Urteil nicht durchgreifend in Frage stellen. Der Beklagte macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Verkehrsbedeutung der B 1 und den Umstand ihrer funktionsgerechten Inanspruchnahme, die Lärmvorbelastung am Wohnort der Klägerinnen und die mangelnde Zustimmung der Autobahnverwaltung zu einem nächtlichen Lkw-Fahrverbot nicht hinreichend berücksichtigt sowie die Fahrtzeiten auf den von ihm in Betracht gezogenen Ausweichstrecken falsch ermittelt. Mit diesem Vorbringen wird nicht dargelegt, dass die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Ermessensfehler nicht vorliegen. Zum einen werden davon die vom Verwaltungsgericht zu Recht angenommenen, die Verpflichtung zur Neubescheidung tragenden Ermessensfehler nicht berührt. Zum anderen hat das Verwaltungsgericht sehr wohl die Abwägungsgesichtspunkte der Verkehrsbedeutung und funktionsgerechten Inanspruchnahme der Bundesfernstraße, der Lärmvorbelastung und der erforderlichen Zusammenarbeit mit der Autobahnverwaltung erwogen und davon ausgehend die Maßstäbe für die vom Beklagten neu vorzunehmende Ermessensentscheidung aufgezeigt.
2. Mit der Zulassungsbegründung wird auch nicht durch neue Ermessenserwägungen eine neue Tatsachenlage geschaffen, deren - im Berufungszulassungsverfahren grundsätzlich gebotene - Berücksichtigung die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung in Frage stellen würde.
Mit der Begründung des Zulassungsantrages wird im Wesentlichen erstmals vorgetragen: Die Alternativrouten über die Autobahnen A 1, A 2 und A 45 seien nicht uneingeschränkt zur Aufnahme des nächtlichen Lkw-Verkehrs geeignet. Die fraglichen Abschnitte dieser Autobahnen seien nachts überfüllt. Eine nächtliche Sperrung der B 1 für den Schwerlastverkehr führe zu einer erhöhten Lärmbelastung im Bereich von 0,6 bis 1,1 dB(A) für eine sehr große Anzahl von Anwohnern; hierzu würden derzeit Daten ermittelt, die im weiteren Verfahren nachgereicht werden könnten. Die beantragte Verkehrsbeschränkung auf der B 1 hätte außerdem eine Mehrbelastung der Anlieger mehrerer innerörtlicher Straßen mit Lärm und anderen Immissionen (u.a. mit Feinstaub - PM10) zur Folge.
Dieses Vorbringen heilt die nach dem oben Gesagten vom Verwaltungsgericht zu Recht festgestellten Ermessensfehler nicht. Dabei kann offen bleiben, ob es die einer nachträglichen Ergänzung von Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO durch materielles Recht gesetzten Grenzen, insbesondere die des Verbots einer Wesensänderung des Verwaltungsakts,
- vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 -
einhalten würde. Das Vorbringen ist schon seinem Inhalt nach nicht dazu geeignet, die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Ermessensdefizite zu beseitigen.
Es erscheint bereits fraglich, ob der Beklagte mit der Begründung seines Zulassungsantrags überhaupt von der ihm durch § 114 Satz 2 VwGO verfahrensmäßig eröffneten Befugnis zu einer Ergänzung seiner Ermessenserwägungen Gebrauch gemacht hat. Er erwähnt diese Bestimmung nicht und lässt auch sonst durch sein Vorbringen nicht hinreichend deutlich erkennen, ob seinen Ausführungen eine über die Rüge der Unrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung hinausgehende Bedeutung zukommen soll. Gegen den Willen des Beklagten, seine Ermessenserwägungen bereits jetzt zu ergänzen, spricht, dass die zur Prüfung möglicher Alternativrouten erforderliche Sachverhaltsermittlung nach seinen eigenen Angaben noch nicht abgeschlossen ist. Soweit das Zulassungsvorbringen die bloße Ankündigung enthält, die Ermessenserwägungen künftig - nach weiterer Aufklärung des Sachverhalts - gegebenenfalls ergänzen zu wollen, liegt darin keine Änderung der Sachlage, die im Berufungszulassungsverfahren zu berücksichtigen wäre.
Unabhängig davon würde die Ermessensbetätigung durch den Beklagten auch unter Berücksichtigung der erstmals im Zulassungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte den vom Verwaltungsgericht zu Recht aufgestellten Anforderungen an eine umfassende Gesamtabwägung nicht gerecht werden. Die Zulassungsbegründung greift nur Einzelaspekte des insgesamt komplexen Interessengeflechts auf, ohne hinreichend deutlich zu machen, auf welche Abwägungsergebnisse sich die Entscheidung des Beklagten nunmehr endgültig stützt. Es wird dabei insbesondere nicht klar, welche der bisherigen Ermessenserwägungen aufrecht erhalten bleiben und welche aufgegeben werden sollen. Darüber hinaus enthält das Zulassungsvorbringen, wenn man es insgesamt als neue bzw. ergänzende Betätigung des Ermessens sieht, wiederum einen die Verpflichtung zur Neubescheidung rechtfertigenden Ermessensfehler: Die in der Zulassungsbegründung geäußerte Auffassung, die den Kraftfahrzeugverkehr in keiner Weise beschränkende Widmung der B 1 stehe dem begehrten Nachtfahrverbot von vornherein entgegen, ist nach dem oben Gesagten unzutreffend und verfehlt somit den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Im Übrigen fehlt es den Erwägungen des Beklagten zu dem Ausmaß der Lärmbetroffenheit der Anwohner etwaiger Alternativrouten an einer hinreichend tragfähigen Tatsachengrundlage, da - wie bereits erwähnt - insoweit aussagekräftige Daten erst noch gewonnen werden müssten.
II. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Der Begriff der besonderen Schwierigkeiten im Sinne dieser Norm ist funktionsbezogen dahin auszulegen, dass besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten dann vorliegen, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 2006, § 124 Rdnr. 105 f.
Diese Voraussetzung ist, wie sich bereits aus dem oben Gesagten ergibt, nicht erfüllt. Ausgehend davon, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten nach gegenwärtigem Sachstand an einem (klaren) Ermessensfehler leidet, erweist sich das Urteil des Verwaltungsgerichts aus Rechtsgründen als richtig, ohne dass es hierzu eines Eingehens auf das in tatsächlicher Hinsicht komplexe Abwägungsmaterial bedürfte. Dessen abschließende Ermittlung und Bewertung obliegt dem Beklagten im Rahmen der von ihm geschuldeten Neubescheidung.
III. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Bestimmung, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Der Rechtsmittelführer muss, um die grundsätzliche Bedeutung in einer den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise darzulegen, eine bestimmte, obergerichtlich noch nicht geklärte, für die Berufungsinstanz erhebliche Frage tatsächlicher oder rechtlicher Art herausarbeiten und formulieren sowie deren über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung darlegen. An diesen Voraussetzungen fehlt es vorliegend.
Die Frage,
ob eine Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde ermessensfehlerhaft ist, die Verkehrsbeschränkungen, insbesondere nächtliche Sperrmaßnahmen an einer örtlich und regional für den Straßenverkehr enorm bedeutsamen Durchgangs- und Bundesstraße für Lkw ablehnt, obwohl die Straße durch ein stark vorbelastetes, wenig schutzbedürftiges Gebiet führt und vom Verkehr funktionsgerecht in Anspruch genommen wird,
ist, soweit sie sich verallgemeinernd beantworten lässt, durch die Rechtsprechung im oben bereits dargelegten Sinn geklärt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 16. Januar 2006 - 2 TG 2606/05 -, a.a.O.; Bay. VGH, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 11 CS 06.2450 -, DAR 2007, 223.
Darüber hinaus wirft sie keinen allgemeinen Klärungsbedarf auf, weil sich die Frage der Rechtmäßigkeit der Ermessensbetätigung bei der nach § 45 Abs. 1 StVO erforderlichen umfassenden Abwägung nur für den Einzelfall beantworten lässt.
Auch die Frage,
wann straßenrechtliche Anordnungen auf Bundesstraßen, die zu Lasten der Widmung ergehen, die zwischen beiden grundsätzlich bestehende Grenze überschreiten und nicht mehr hinzunehmen sind,
ist - ausgehend von den dazu oben bereits dargelegten Maßstäben - nicht generell, sondern nur durch eine Abwägung der verkehrsbezogenen Sicherheitsbelange mit den durch die Anordnung abzuwehrenden Individualgefahren in jedem Einzelfall zu bestimmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Antrag gestellt und sich dadurch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 3, 72 Nr. 1 Halbs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 2 Abs. 1 der 16. BImSchV
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1
StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2
VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66
Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: DAR 1994, 341,

13
BVerwGE 105, 55
DAR 2007, 223
8 A 2350/04
2 TG 2606/05
3 C 22.96
11 CS 06.24