Verwaltungsgericht München (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-12-05, Aktenzeichen M 10 S 25.8726

Tenor:
I. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Ziffer I. 15. des Bescheids des Antragsgegners vom 3. Dezember 2025 wird angeordnet.
II. Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 2.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Weg des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die beschränkende Auflage Ziffer I. 15. im Bescheid des Antragsgegners 3. Dezember 2025.
Seit dem 22. Januar 2024 finden montags zwischen 18:00 Uhr und 20:00 Uhr sich fortbewegende Versammlungen zum Thema „Friede, Freiheit, Demokratie und Selbstbestimmung“ in … … … statt. Am 1. Dezember 2025 meldete die Antragstellerin für Montag 8. Dezember 2025 von 18:00 Uhr bis 20:00 Uhr eine sich fortbewegende Versammlung zum Thema „Frieden und Meinungsfreiheit“ an. Als Teilnehmer wurden ca. 50-100 Personen sowie Hunde und 20 Fahrzeuge und Traktoren benannt. Die Sammlung der Teilnehmer solle ab ca. 17:30 Uhr stattfinden. Nach Ende der sich fortbewegenden Versammlung ist von ca. 19:00 Uhr bis 20:00 Uhr eine Abschlusskundgebung vor dem Landratsamt geplant.
Mit Bescheid vom 3. Dezember 2025 erließ der Antragsgegner unter Ziffer I. 15. folgende beschränkende Auflage:
„Auf folgenden Streckenabschnitten haben die zu Fuß teilnehmenden Personen den Gehweg zu nutzen:
…-Straße – K. …straße – Ka. … – …-Straße – Hauptplatz bis nach dem Torbogen und S. …rstraße ab der Ampelanlage Höhe … sowie …-Straße bis G. …weg und …-Straße ab Einmündung S. …straße bis Landratsamt.“
Zur Begründung, dass auf den ausgewiesenen Streckenabschnitten die zu Fuß teilnehmenden Personen den Fußweg zu nutzen haben, wird ausgeführt, dies diene dem Schutz von Leib und Leben der Versammlungsteilnehmer vor äußeren Einwirkungen unbeteiligter Dritter. Die jüngsten tödlichen Anschläge und Gewalttaten etwa in Vancouver und in Stuttgart oder zuletzt am 5. November 2025 auf der französischen Insel Saint-Pierre-d´Oleron hätten gezeigt, dass das Gehen auf viel befahrenen Straßen mit unvertretbaren Gefahren für Leib und Leben verbunden sei. Dass es bislang noch nicht zu Personenschäden gekommen sei, stelle lediglich einen Glücksfall dar. Die Kooperation der Veranstalterin zur Gefahrenabwehr sei nicht mehr ersichtlich. Die Staatsstraße 2054 sei die Hauptverkehrsachse für die Ost-West Durchfahrt der Stadt … … … Die … … Straße sei neben dem H. …ring eine der zwei innerstädtischen Hauptverbindungsstraßen von dem Norden in den Osten der Stadt. In Folge des Weihnachtsmarktes sei auch mit vermehrtem Parksuchverkehr zu rechnen. Diese S. …straße sei vom Norden der Stadt die einzige Zufahrtsstraße zur Altstadt. Auch hier finde ein Weihnachtsmarkt statt, der zu erhöhtem Verkehrsaufkommen führe. Nach dem Bericht der Polizeiinspektion … … … habe in der Vergangenheit die Sperrung der Staatsstraße 2054 zur Empörung der beeinträchtigten Verkehrsteilnehmer und gefährlichen Wendemanövern geführt. Verkehrsteilnehmer hätten teilweise ihre Kraftfahrzeuge entlang der M. … Straße abstellen müssen. Bei Verkehrsteilnehmern, die bereits an mehreren Verkehrssperren gestoppt und zum Wenden angehalten werden mussten, sei es zu gestiegener Empörung gekommen. Aus der Sicht der polizeilichen Einsatzleitung seien die Sperrmaßnahmen zur Komplettsperrung der Versammlungsstrecke nicht geeignet gewesen. Die Problematik des Staus hätte sich nicht verhindern lassen. Es sei ein Verkehrschaos bis hin zum Stillstand an möglichen Umfahrungsstraßen entstanden. Durch Wendemanöver oder Begegnungsverkehr in schmalen Seitenstraßen sei es zu Beinaheunfällen gekommen. Auch medizinische Rettungskräfte würden in nicht unerheblicher Weise behindert, da der …platz als geplanter Ausgangspunkt der Versammlung die kürzeste und schnellste Verbindung zwischen dem Ost- und dem Westteil des Stadtgebiets darstelle. Zwar könne die Bundesautobahn BAB A96 alternativ befahren werden, dies bedinge jedoch eine um circa zehn Minuten verlängerte Fahrzeit. Das Ausweichen auf den Gehweg in den genannten Streckenabschnitten sei das geeignete Mittel und bedinge gleichzeitig den geringsten Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit. Die Separation von Fahrzeugen und Fußgängern der Versammlung ermögliche einen geordneten und übersichtlichen Versammlungszug. Die Auflage habe nach polizeilicher Beobachtung bei den vergangenen 5 Versammlungen, bei denen diese ebenfalls dem Bescheid beigefügt worden sei, nicht dazu geführt, dass der Versammlungszug in die Länge gezogen worden sei.
In der Akte befindet sich eine Stellungnahme der Polizeiinspektion … vom 2. Dezember 2025, die sich im Wesentlichen zu den Aufstellorten zu Beginn und zum Ende der Versammlung verhält. Dabei wird für den Aufstellort zu Beginn der Versammlung der Parkplatz vor dem Landratsamt für geeigneter gehalten. Weiter heißt es, dass des Weiteren sämtliche Versammlungsteilnehmer den Gehweg am Landratsamt nutzen könnten und die gegenüberliegende Gehwegfläche bliebe den Besuchern des Weihnachtsmarkts vorbehalten. Zum Ende der Veranstaltung könnte das gleiche Prinzip (Parkflächen / Teilnehmerfläche) erfolgen. Bezüglich der Aufzugstrecke und der vorgesehenen Bereiche der Fußwegnutzung werde zugestimmt.
Eine Anhörung der Antragstellerin zur getroffenen Beschränkung betreffend die Nutzung der Gehwege ist der Akte nicht zu entnehmen.
Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 5. Dezember 2025, eingegangen am selben Tag, hat die Antragstellerin Anfechtungsklage auf Aufhebung der Ziffer I. 15. Erhoben (Az. M 10 K 25.8725). Sie hat zudem beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 3. Dezember 2025 anzuordnen, soweit darin in Ziffer I. 15. bestimmt wird, dass die zu Fuß teilnehmenden Personen der Versammlung auf den dort aufgeführten Streckenabschnitten den Gehweg zu nutzen haben.
Zur Begründung führt die Antragstellerin aus, bei der Gehwegauflage handele es sich nicht nur um ein verkehrslenkendes Detail, sondern um einen qualifizierten Eingriff in die Versammlungsfreiheit, da der Aufzug ausdrücklich als gemeinsam auf der Fahrbahn geführte Versammlung von Fußgängern und Fahrzeugen angezeigt gewesen sei. Die Pflicht, für die Fußgänger über längere Teilstrecken den Gehweg zu benutzen, spalte den Versammlungszug und nehme ihm Sichtbarkeit und Geschlossenheit. Hierdurch verändere sich sein Charakter. Die Begründung der Gehwegpflicht stütze sich im Wesentlichen auf allgemein gehaltene Hinweise auf frühere Anschläge und Gewalttaten. Eine unmittelbare Gefahr werde nicht dargelegt. Bei den genannten Verkehrsbeeinträchtigungen handele es sich um typische, hinzunehmende Begleiterscheinungen einer Versammlung im Straßenraum. Die Gehwegbenutzungspflicht schaffe gerade erst eine Gefährdungslage, welche sich daraus ergebe, dass die Verkehrsteilnehmer die Versammlung infolge der Freiräume zwischen den Fahrzeugen nicht erkennen würden. Hinsichtlich des Arguments der Rettungswege und Hilfsfristen sei nicht dargelegt, in wieweit gerade die Fußgänger auf der Fahrbahn im Unterschied zu den Kraftfahrzeugen zu den potentiellen Verzögerungen führen würden. Dadurch, dass fließender Verkehr neben den Versammlungsteilnehmern auf dem Gehweg stattfinde, sei für die Fußgänger keinerlei Schutz gegeben. Im Rahmen der Gesamtabwägung sei auch zu berücksichtigen, dass die Versammlung zeitlich eng begrenzt sei Teilnehmerzahl eher gering. Insgesamt verstoße die Beschränkung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der Antragsgegner übersandte die Behördenakte in elektronischer Form. Bis zum Zeitpunkt dieser Entscheidung ging von ihm kein Antrag ein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtssowie die vorgelegten Aktenbestandteile verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist erfolgreich.
1. Im Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO trifft das Gericht eine eigenständige Ermessensentscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage. Hierbei hat es abzuwägen zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfes. Dabei sind insbesondere die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Eilverfahren gebotene, aber auch ausreichende summarische Prüfung, dass die Klage voraussichtlich erfolglos sein wird, tritt das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück. Sofern die Klage jedoch nach summarischer Prüfung erfolgreich sein wird, tritt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung zurück.
Im vorliegenden Fall überwiegt nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage das private Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse am gesetzlich grundsätzlich vorgesehenen Sofortvollzug. Die Klage gegen die beschränkenden Auflagen in den Ziffern I. 15. des Bescheids vom 3. Dezember 2025 hat voraussichtlich Erfolg. Bei summarischer Prüfung ist der streitgegenständliche Bescheid vom 3. Dezember 2025 insoweit rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen. Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend. In ihrer idealtypischen Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnahme in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinn des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen. Damit die Bürger selbst entscheiden können, wann, wo und unter welchen Modalitäten sie ihr Anliegen am wirksamsten zur Geltung bringen können, gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern umfasst zugleich ein Selbststimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung (stRspr, vgl. etwa BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris; BayVGH, B.v. 13.11.2020 – 10 CS 20.2655 – juris; B.v. 4.6.2021 – 10 CS 21.1590 – juris).
Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen gemäß Art. 8 Abs. 2 GG zu ihrer Rechtfertigung einer gesetzlichen Grundlage. Nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung beschränken oder verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist.
Der Schutz der „öffentlichen Sicherheit“ im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BayVersG umfasst die gesamte Rechtsordnung und damit auch die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs regeln, und die in diesem Zusammenhang betroffenen Rechte Dritter. Kollidiert die Versammlungsfreiheit mit dem Schutz der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und in diesem Zusammenhang betroffenen Rechten Dritter, ist – wie auch sonst – eine Abwägung der betroffenen Positionen zur Herstellung praktischer Konkordanz erforderlich. Dabei sind die kollidierenden Positionen so in Ausgleich zu bringen, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden (vgl. BVerfG, B.v. 11.4.2018 – 1 BvR 3080/09 – juris; BayVGH, B.v. 7.9.2021 – 10 CS 21.2282 – juris; B.v. 13.11.2020 – 10 CS 20.2655 – juris). Wichtige Abwägungselemente sind dabei unter anderem die Dauer und Intensität der Aktion, deren vorherige Bekanntgabe, Ausweichmöglichkeiten, die Dringlichkeit der blockierten Tätigkeit Dritter, aber auch der Sachbezug zwischen den beeinträchtigten Dritten und dem Protestgegenstand (vgl. BayVGH, B.v. 12.5.2023 – 10 CS 23.847 – juris).
Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit dürfen beim Erlass von versammlungsrechtlichen Beschränkungen oder eines Versammlungsverbots keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose gestellt werden. Sie ist auf konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte zu stützen, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben (vgl. BVerfG, B. v. 6.6.2007 – 1 BvR 1423/07 – juris Rn. 17). Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen für sich allein nicht aus (vgl. BVerfG, B. v. 12.5.2010 – 1 BvR 2636/04 – juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 19; B.v. 6.6.2015 – 10 CS 15.1210 – juris Rn. 22; U.v. 10.7.2018 – 10 B 17.1996 – juris Rn. 26; BVerwG, B.v. 24.8.2020 – 6 B 18.20 – juris Rn. 6). Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Beschränkung liegt grundsätzlich bei der Behörde (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 17; B.v. 12.5.2010 – 1 BvR 2636/04 – juris Rn. 19 jeweils m.w.N.; BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 19; B.v. 19.12.2017 – 10 C 17.2156 – juris Rn. 16 m.w.N.). Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde oder den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, so haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen (vgl. BVerfG, B.v. 4.9.2009 – 1 BvR 2147/09 – juris Rn. 9 m.w.N.).
Gemessen an diesen Grundsätzen erweist sich die beschränkende Auflage Ziffern I. 15., die Verpflichtung der zu Fuß teilnehmenden Personen auf den genannten Streckenabschnitten den Gehweg zu nutzen, im Bescheid des Antragsgegners vom 3. Dezember 2025 bei summarischer Prüfung im Ergebnis voraussichtlich als rechtswidrig.
Die vom Antragsgegner vorgenommene Gefahrenprognose hinsichtlich der Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs und des Schutzes der körperlichen Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmer hält den oben genannten Grundsätzen nicht stand. Es erschließt sich bereits nicht, dass die Verkehrsbeeinträchtigung dadurch, dass die Fußgänger parallel zu den Kraftfahrzeugen auf dem Gehweg gehen insgesamt geringer sein soll. In diesem Fall würden nämlich die Kraftfahrzeuge ihre Geschwindigkeit dem Fußgängertempo anpassen und der Konvoi verbliebe auf diese Weise ebenso lange auf der Straße, wie in dem von der Antragstellerin angezeigten Modus, bei dem die zu Fuß teilnehmenden Personen auch im Konvoi auf der Straße gehen sollten. Des Weiteren ist nicht schlüssig dargelegt, wieso den Versammlungsteilnehmern zu Fuß dann, wenn sie streckenweise auf dem Gehweg gehen, keine Anschlagsgefahr drohen soll. Es ist noch nicht einmal hinreichend konkret dargelegt, dass im vorliegenden Fall überhaupt eine Gefahr für einen möglichen Anschlag auf die konkrete Versammlung bestehen könnte. Eine aktuelle, auf die hier verfahrensgegenständliche Versammlung bezogene Gefahrenprognose der Polizei ist in den Akten nicht enthalten. Aus der Stellungnahme der Polizeiinspektion … geht nicht hervor, dass diese die Fußwegbenutzung aus Sicherheitsgründen auf den genannten Strecken für erforderlich hält. Es ist lediglich dargelegt, dass gegen die auferlegte Gehwegbenutzungspflicht mit geringfügigen Änderungswünschen keine Einwände bestehen. Soweit mangelnde Kooperationsbereitschaft der Versammlungsveranstalterin angeführt wird, ist darauf zu verweisen, dass diese sich mit der Verlegung der Abschlusskundgebung auf dem Platz vor dem Landratsamt einverstanden erklärt hat, sodass jedenfalls nicht von einer grundsätzlich fehlenden Kooperationsbereitschaft ausgegangen werden kann. Hinsichtlich der Nutzung der Gehwege für bestimmte Abschnitte des Zugwegs wurde die Antragstellerin nicht angehört, so dass insoweit nicht von einer mangelnden Kooperationsbereitschaft ausgegangen werden kann.
Weder die vom Antragsgegner genannte Möglichkeit verkehrsrechtswidriger Wendemanöver an Sperren oder Einmündungspunkten, noch die genannte Gefährdung durch Empörung anderer Verkehrsteilnehmer zeichnet sich so hinreichend konkret ab, dass sie als unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angesehen werden können. Hinzu kommt, dass sich die Antragstellerin rechtswidriges Verhalten Dritter, also insbesondere anderer Verkehrsteilnehmer, nicht ohne Weiteres zurechnen lassen muss. Auch aufgrund der Tatsache, dass die Versammlung – wenn auch mit wechselnder Streckenführung – mit gewisser Regelmäßigkeit an einem Montag durchgeführt wird, kann davon ausgegangen werden, dass zumindest die einheimische Bevölkerung in dem fraglichen Zeitraum mit Behinderungen rechnet. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass die Inanspruchnahme des öffentlichen Verkehrsraums durch die Versammlungsteilnehmer gerade bei den Haupt-Durchgangsstraßen in der Zeit des Berufsverkehrs Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs verursachen wird, z.B. durch Stauungen. Solange die Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums durch diese Art der Versammlung jedoch in Dauer und Frequenz überschaubar, d.h. insbesondere auf einen relativ kurzen Zeitraum begrenzt bleibt, sind die damit einhergehenden Beeinträchtigungen im Hinblick auf den hohen Wert der Versammlungsfreiheit einerseits und die Bedeutung des Versammlungsthemas für die öffentliche Meinungsbildung andererseits in einer demokratischen Gesellschaft dennoch hinzunehmen. Auch sind bei der sich fortbewegenden Versammlung keine längeren Blockaden von Verkehrswegen erkennbar oder vorgetragen. Im Übrigen sind die bei früheren Versammlungen aufgetretenen verkehrswidrigen Aktionen Dritter offenbar darauf zurückzuführen, dass die Straßen allgemein und nicht nur abschnittsweise gesperrt worden sind.
Zwar müssen auch unvermeidbare Beeinträchtigungen von Rechtsgütern Dritter in die Güterabwägung einbezogen werden. So mag sicherlich durch die regelmäßig stattfindenden Demonstrationen die Belastungsgrenze der Bewohner der Altstadt und auch der dortigen Berufstätigen und Gewerbetreibenden stark strapaziert werden. Allerdings liegt es auch in der Natur einer Versammlung ihr Anliegen in einem möglichst gut wahrnehmbaren Umfeld zum Ausdruck zu bringen. Insoweit ist eine Altstadtlage per se „vorbelastet“ als idealer Raum, um eine Versammlung abzuhalten. Das erkennende Gericht vermag aber im vorliegenden Fall nicht zu erkennen, dass hier eine übermäßige, über den Bereich der Sozialadäquanz hinausgehende Belastung besteht. Hierzu gibt es keine greifbaren Erkenntnisse abgesehen von Bekundungen der Verärgerung der im Stau stehenden anderen Verkehrsteilnehmer. Im Hinblick darauf, dass die Versammlung erst um 18:00 Uhr beginnt und sich zunächst als fortbewegende Versammlung verhält und lediglich zum Abschluss von 19:30 Uhr bis 20:00 Uhr am Platz vor dem Landratsamt eine Schlusskundgebung geplant ist, ist nicht erkennbar, dass Rechte Dritter unverhältnismäßig beeinträchtigt würden.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nummer 45.2.2 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 15 Abs. 1 BayVersG

Zitierte Entscheidungen: 10 K 25.87
1 BvR 2794/10
10 CS 20.26
10 CS 21.15
1 BvR 3080/09
10 CS 21.22
10 CS 23.84
1 BvR 1423/07
1 BvR 2636/04
10 CS 23.57
10 CS 15.12
10 B 17.19
6 B 18.20
10 C 17.21
1 BvR 2147/09