Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-05-28, Aktenzeichen 12D A 880/00.O
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0528.12D.A880.00O.00

Tenor:
Die Einbehaltungsanordnung der Oberfinanzdirektion in der Änderungsfassung vom 28. März 1988 wird mit Wirkung vom 15. Juli 1997 aufgehoben.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat (im Wesentlichen) Erfolg. Mit Blick auf die eingetretene Rechtskraft des Beschlusses der 1. Disziplinarkammer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Mai 1988 - 1 R 15/87 -, mit welchem in einem früheren Verfahren nach § 95 Abs. 2 i.V.m. § 92 DO NRW die Verfügung der Oberfinanzdirektion vom 23. Juni 1987, ergänzt durch die Verfügung vom 28. März 1988, über die Einbehaltung von zunächst 50 v. H. der Dienstbezüge und später 33 1/3 v. H. des Ruhegehalts des Ruhestandsbeamten aufrecht erhalten wurde, ist der Senat im vorliegenden Verfahren auf die Prüfung beschränkt, ob die in Rede stehende Einbehaltungsanordnung auf Grund neuer, d.h. nachträglich eingetretener Umstände rechtswidrig geworden ist.
Vgl. hierzu: Schütz, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Teil D, §§ 94/95 DO NRW, Rn. 12.
Als ein solcher, im damaligen Verfahren noch nicht berücksichtigungsfähiger Umstand kommt hier - dem Antrags- und Beschwerdevorbringen des Ruhestandsbeamten entsprechend - die lange Dauer des Disziplinarverfahrens in Betracht. Unter diesem Gesichtspunkt ist im Ergebnis die Aufrechterhaltung der angegriffenen Einbehaltungsanordnung unverhältnismäßig geworden, sodass sie durch den Senat nach Maßgabe des Tenors dieses Beschlusses aufzuheben war.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begrenzt in besonderer Weise die zulässige zeitliche Dauer "vorläufiger" Maßnahmen nach §§ 91, 92 DO NRW. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass derartige Maßnahmen nicht den Charakter einer - endgültigen und damit dauerhaften - Disziplinarmaßnahme haben und sich deshalb für den Betroffenen grundsätzlich auch nicht wie eine solche Maßnahme, etwa die Verhängung einer Gehalts- oder Ruhegehaltskürzung, auswirken dürfen. Unabhängig davon, ob im Disziplinarverfahren voraussichtlich ein Erkennen auf die disziplinare Höchstmaßnahme zu erwarten steht, kann deshalb insbesondere die Einbehaltung von Bezügen - anders als im Regelfall die vorläufige Dienstenthebung (Suspendierung) - unvereinbar mit dem im Rechtsstaatsprinzip verfassungsrechtlich verankerten Verhältnismäßigkeitsprinzip werden, wenn das Disziplinarverfahren "unverhältnismäßig lange dauert".
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 -, BVerfGE 46, 17 = ZBR 1978, 90, und vom 8. September 1993 - 2 BvR 1517/92 -, NVwZ 1994, 574; dazu ferner BVerwG, Beschluss vom 6. April 1995 - 2 WDB 6.94 -, BVerwGE 103, 222.
Da innerhalb einer stetig verlaufenden zeitlichen Entwicklung (des Disziplinarverfahrens) der präzise Zeitpunkt, zu dem eine zunächst verhältnismäßige - mit zunehmender Dauer allerdings immer stärker in einen Widerstreit mit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit geratende - Belastung des Betroffenen durch die Einbehaltung eines Teils seiner Bezüge in eine unverhältnismäßige Belastung umschlägt, nicht feststellbar ist, bedarf es allerdings zur hinreichenden Begründung der Unverhältnismäßigkeit ihrer sich aus den Umständen ergebenden Evidenz.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Oktober 1977 und vom 8. September 1993, a.a.O.
Liegt nach diesen Maßstäben in dem jeweils zur Überprüfung stehenden Einzelfall eine deutlich aus dem Rahmen fallende, ungewöhnlich lange Dauer des Disziplinarverfahrens vor, so kann vor dem Hintergrund, dass Disziplinarverfahren ihrer Natur nach mit der möglichen und gebotenen Beschleunigung durchzuführen sind, die Unverhältnismäßigkeit der Aufrechterhaltung der Einbehaltung eines Teils des Amts- oder Ruhegehalts auch allein Folge dieser (objektiv) ungewöhnlich langen Dauer sein, ohne dass es zusätzlich darauf ankäme, ob das Disziplinarverfahren (subjektiv) offenkundig verschleppt oder sonst - in vermeidbarer Weise - verzögerlich betrieben wurde.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 8. September 1993 - 2 BvR 1517/92 -, a.a.O. (klarstellend in Bezug auf BVerfGE 46, 17, 29 f.); BVerwG, Beschluss vom 6. April 1995 - 2 WDB 6.94 -, a.a.O.
Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall:
Hier waren im Zeitpunkt der Antragstellung bei der Disziplinarkammer (15. Juli 1997) seit der ersten Einbehaltungsanordnung der Einleitungsbehörde vom 23. Juni 1987, die mit der Verfügung vom 28. März 1988 lediglich an den Umstand der Zurruhesetzung des Beamten angepasst worden ist - jeweils wurde dabei der zulässige Einbehaltungshöchstsatz voll ausgeschöpft -, bereits mehr als zehn Jahre verstrichen. Jedenfalls nach so langer Zeit wirkt sich in aller Regel - und so auch hier - die weitere Aufrechterhaltung der Einbehaltung zumindest faktisch wie eine auf Dauer verhängte disziplinare Maßnahme aus, erhält die "vorläufige" Maßnahme nach § 92 DO NRW mithin eine andere, ihr nicht zugedachte Qualität.
Ebenso - dort bezogen auf eine Zeitdauer von (nur) nahezu sechs Jahren - BVerwG, Beschluss vom 6. April 1995 - 2 WDB 6.94 -, a.a.O.
Dieses qualitative Umschlagen lässt die weitere Aufrechterhaltung der Einbehaltung - jedenfalls wenn sie wie hier einen bedeutsamen Bruchteil der dem Beamten als Alimentation zustehenden Dienst- oder Versorgungsbezüge betrifft - unverhältnismäßig erscheinen. Das gilt in einem solchen Extremfall unbeschadet der Art und konkreten Höhe der im Hauptsacheverfahren zu erwartenden Disziplinarmaßnahme sowie der - sonstigen - wirtschaftlichen Verhältnisse des (Ruhestands-)Beamten.
Soweit die Disziplinarkammer in dem angegriffenen Beschluss schlicht auf die Ausführungen in ihrem Urteil vom gleichen Tage betreffend das Hauptsacheverfahren in der Disziplinarsache des Ruhestandsbeamten (31 K 3966/98.O VG Düsseldorf = 15d A 879/00.O OVG NRW) Bezug genommen hat, ist dabei unberücksichtigt geblieben, dass die Frage, ob im Disziplinarverfahren für eine Berücksichtigung der Dauer des Straf- und/oder Disziplinarverfahrens Raum ist, und zwar auch dann noch, wenn das Vertrauensverhältnis zum Dienstherrn endgültig zerstört sein sollte, nicht ohne weiteres mit der Frage nach dem Unverhältnismäßigwerden vorläufiger Maßnahmen wie der Einbehaltung von Bezügen gleichgesetzt werden darf. Des Weiteren beziehen sich die diesbezüglichen Ausführungen im Urteil der Disziplinarkammer auch in der Sache nicht auf einen für die Prüfung der Unverhältnismäßigkeit der Aufrechterhaltung der Einbehaltungsanordnung stimmigen rechtlichen Ansatz. Sie knüpfen vielmehr maßgeblich daran an, ob die Einleitungsbehörde oder der Untersuchungsführer die lange Verfahrensdauer "zu vertreten" hätten.
Die Grundsätze, welche das Bundesverfassungsgericht zu der Frage aufgestellt hat, ob und ggf. wann die lange Dauer einer Suspendierung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar wird, ist für das vorliegende Verfahren bedeutungslos, weil insoweit für die Suspendierungsanordnung und für die Einbehaltungsanordnung unterschiedliche Prüfungsmaßstäbe Anwendung finden.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 -, a.a.O.
Nach alledem war die Anordnung der Einbehaltung von 33 1/3 v. H. des Ruhegehalts des Ruhestandsbeamten aufzuheben, und zwar mit Wirkung vom 15. Juli 1997. Der Senat hat die Aufhebung auf jenen Zeitpunkt der Antragstellung zurückwirken lassen, weil er nach den Umständen dieses Einzelfalls unter Berücksichtigung auch des Umfangs und der Komplexität der Sache jedenfalls bei einer Zeitdauer von über zehn Jahren ein Umschlagen in die Unverhältnismäßigkeit der weiteren Aufrechterhaltung der Einbehaltung von Bezügen für hinreichend evident erachtet. Hinzu tritt, dass die Einleitungsbehörde im gerichtlichen Antragsverfahren eine Aufhebung der Einbehaltungsanordnung (mit Wirkung für die Zukunft) von Anbeginn an - konkludent - abgelehnt hat, ohne insoweit eine hinreichend an den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts orientierte ermessensfehlerfreie Entscheidung getroffen zu haben. Die Einleitungsbehörde, welche - zu eng - sich maßgeblich an dem Gesichtspunkt "vermeidbarer Verzögerungen" orientiert hat, hatte in diesem Zusammenhang das Fortbestehen der rechtlichen Voraussetzungen für eine Einbehaltungsanordnung nach § 92 DO NRW auch im weiteren zeitlichen Ablauf "unter Kontrolle zu halten"; dies schloss die Prüfung der (weiteren) Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ein.
Eine Kostenentscheidung entfällt in diesem Nebenverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 94/95 DO
§§ 91, 92 DO NRW.
§ 92 DO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 46, 17
NVwZ 1994, 574
BVerwGE 103,
222
BVerfGE 46, 17, 29
1 R 15/87
2 BvR 80/77
2 BvR 1517/92
2 WDB 6.94
31 K
3966/98
15d A 879/00