Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-01-20, Aktenzeichen 16 K 2843/04.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2005:0120.16K2843.04PVL.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der in der Zeit vom 11. bis zum 13. Mai 2004 erfolgten Wahl zum örtlichen Personalrat bei dem Polizeipräsidium B. (dem Beteiligten zu 1.).
Die Antragstellerin teilte dem örtlichen Wahlvorstand mit Schreiben vom 16. März 2004 mit, dass sie beabsichtige, zur Neuwahl des örtlichen Polizei-Personalrats einen Wahlvorschlag einzureichen, und bat um Zusendung des Wahlausschreibens. Als Beauftragten iSv § 20 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes (LPVG) benannte sie ihren Stellvertretenden Vorsitzenden, Herrn F.
Mit weiterem Schreiben vom 5. April 2004 unterbreitete die Antragstellerin einen Wahlvorschlag für die Gruppe der Beamten. Unter dem Kennwort "Polizei- Wachdienst-Gewerkschaft (PWG)" wurde die mit dem Vorschlag einverstandene Polizeihauptmeisterin S. benannt.
Mit Verfügung vom 6. April 2004 wies der Wahlvorstand die Antragstellerin darauf hin, dass der Hauptwahlvorstand beim Innenministerium des Landes NRW noch keine Entscheidung über ihre Zulassung der Antragstellerin als Gewerkschaft getroffen habe und der Wahlvorschlag deshalb zunächst nicht als solcher gewertet werden könne. Dem lag ein Schreiben des Hauptwahlvorstands vom 25. März 2004 an die Antragstellerin zugrunde, in dem diese aufgefordert worden war, zur Prüfung der Frage, ob es sich bei ihr um eine Gewerkschaft handele, nachprüfbare Unterlagen über die Anzahl der Mitglieder sowie den sonstigen Organisationsgrad, insbesondere über die Vertretung in einzelnen Dienststellen, vorzulegen. Nachdem dies nicht geschehen war, setzte der Hauptwahlvorstand der Antragstellerin eine Nachfrist bis zum 13. April 2004.
Mit Schreiben vom 10. April 2004 legte die Antragstellerin ein Schreiben vom selben Tage an den Polizei-Hauptwahlvorstand vor, in dem zur Frage der Gewerkschaft - ohne Angabe der Mitgliederzahl - umfangreiche rechtliche Ausführungen gemacht wurden.
Auf der Grundlage einer Entscheidung des Polizei-Hauptwahlvorstands vom 15. April 2004, wonach der dort eingereichte Wahlvorschlag der Antragstellerin nach Ablauf der Nachfrist als unheilbar ungültig zurückgewiesen worden war, wies der örtliche Wahlvorstand den Wahlvorschlag der Antragstellerin mit Schreiben vom 16. April 2004 ebenfalls als unheilbar ungültig zurück.
Nach erfolgter Personalratswahl, an der als vom Wahlvorstand zugelassene Gewerkschaften für die Gruppe der Beamten und Angestellten die Deutsche Polizeigewerkschaft (DPolG), die Gewerkschaft der Polizei (GdP) und der Bund deutscher Kriminalbeamten (BdK) sowie für die Gruppe der Arbeiter die DPolG und die GdP teilgenommen hatten, fand am 21. Mai 2004 die konstituierende Sitzung des neuen Personalrats statt.
Die Antragstellerin hat am 26. Mai 2004 den Antrag auf Anfechtung der Wahl zu dem Beteiligten zu 1. gestellt. Sie trägt vor, die Zurückweisung ihres Wahlvorschlags sei fehlerhaft erfolgt, weil es sich bei ihr sowohl um eine Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG als auch um eine Gewerkschaft im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LPVG) handele. Mit der Zurückweisung habe der Wahlvorstand gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit und das Wahlverfahren verstoßen. Dieser Verstoß sei auch beachtlich, weil die Einbeziehung ihres Wahlvorschlags das Wahlergebnis beeinflusst hätte. Der Wahlvorstand habe sich bei seiner Entscheidung von der Auffassung leiten lassen, dass nur Gewerkschaften im arbeitsrechtlichen Sinne berechtigt seien, auf der Grundlage des LPVG Wahlvorschläge einzureichen. Der Wahlvorstand habe sich an der Entscheidung des Hauptwahlvorstands beim Innenministerium orientiert, wonach neben anderen Kriterien Gewerkschaften eine gewisse Durchsetzungskraft gegenüber dem sozialen Gegenspieler aufweisen müssten. Einen einheitlichen Gewerkschaftsbegriff gebe es indes nicht. Käme es darauf an, dass eine Vereinigung tariffähig sein müsse, um als Gewerkschaft gelten zu können, bliebe allen Organisationen, die nicht oder noch nicht tariffähig im Sinne des Tarifvertragsgesetzes seien, der Grundrechtsschutz des Art. 9 Abs. 3 GG versagt. Ihnen wäre jede koalitionsgemäße Betätigung unmöglich und sie könnten an Personalratswahlen im öffentlichen Dienst nicht teilnehmen. Bei seiner Entscheidung habe der Wahlvorstand unbeachtet gelassen, dass auch die anderen drei zugelassenen Wahlvorschläge der DPolG, der GdP und des BDK hätten zurückgewiesen werden müssen, weil es sich bei allen Vereinigungen nicht um tariffähige Gewerkschaften im arbeitsrechtlichen Sinne handele. Bei ihnen kämen die meisten Mitglieder aus dem Beamtenbereich, sodass es sich praktisch um Beamtengewerkschaften im Sinne des § 103 des Landesbeamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG) handele. Dies treffe auch für sie, die Antragstellerin zu. Bei der Frage, ob eine Vereinigung als tariffähige Gewerkschaft im arbeitsrechtlichen Sinne gelten könne, spiele indes die Anzahl der in ihr organisierten Beamten keine Rolle. So sei die Anzahl der in der DPolG, GdP, dem BdK und der Polizei - Basis - Initiative (PBG) organisierten Arbeitnehmer unbekannt und von den Organisationen weder erfragt noch bekannt gegeben worden. Aus der Anzahl der für sie landesweit abgegebenen Stimmen lasse sich indes ohne weiteres ersehen, dass keine der Vereinigungen in der Lage wäre, den sozialen Gegenspieler, das heißt das Land Nordrhein-Westfalen, zum Zweck des Abschlusses eines Tarifvertrages an den Verhandlungstisch zu zwingen. Dies sei auch nicht notwendig, denn unter den Begriff der Gewerkschaft im personalvertretungsrechtlichen Sinn fielen sämtliche Koalitionen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Tätigkeit der Gewerkschaften im personalvertretungsrechtlichen Bereich diene unter anderem der Wahrung und Förderung der Dienstbedingungen. In diesem Zusammenhang wirkten die Gewerkschaften mittelbar, nämlich über die Personalräte, auf die Bedingungen in der Dienststelle ein. Dies ergebe sich ausdrücklich aus ihrer, der Antragstellerin Satzung, in der es in § 3 Abs. 1 Buchstabe d) heiße: "Die Ziele der PWG sollen insbesondere erreicht werden durch ... Beteiligung an den Personalratswahlen und Unterstützung der Personalräte bei der Erfüllung ihrer Aufgaben." Ihr Ziel sei, die wirtschaftlichen, beruflichen und sozialen Interessen der Mitglieder zu wahren und zu fördern, dies unter anderem durch zulässige gewerkschaftliche Kampfmittel. Für die Frage der Koalitionseigenschaft sei es unbeachtlich, wenn es einer Gewerkschaft an der Mächtigkeit fehle, um Tarifverträge abschließen zu können. Vereinigungen genössen den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG bereits in einem Stadium, in dem sie die erforderliche Durchsetzungskraft erst anstrebten. Mit dem Grundgesetz sei es nicht vereinbar, wenn die Beteiligten Einblick in ihre, der Antragstellerin Mitgliederstrukturen erhielten. Insoweit komme es maßgeblich allein auf die aus der Satzung der Vereinigung zu ersehenden Zwecke an, die in ihrem Fall eindeutig auf die Eigenschaft einer Gewerkschaft hindeuteten. Bundsweit habe sie ca. 1.900 Mitglieder. Deren Namen und Adressen könne sie jedoch nicht bekannt geben; letzteres sei nach ihrer Satzung ausgeschlossen, weil in jedem Fall zu verhindern sei, dass Dritte Einsicht in die Mitgliederdaten der PWG erhielten.
Die Antragstellerin beantragt,
die in der Zeit vom 11. bis zum 13. Mai 2004 im Polizeipräsidium B. erfolgte Wahl zum örtlichen Polizei - Personalrat für ungültig zu erklären.
Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen,
den Antrag abzulehnen.
Sie meinen, die Antragstellerin sei keine Gewerkschaft im personalvertretungsrechtlichen Sinne, weil es ihr an der notwendigen Mitgliederzahl fehle. Jedenfalls habe sie nicht dargelegt oder belegt, dass sie über hinreichend Mitglieder verfüge, die eine für eine Gewerkschaft unerlässliche Durchsetzungskraft gewährleisteten. Schließlich sei weder dargelegt noch belegt, dass die Antragstellerin in der Dienststelle überhaupt vertreten sei. Es könne nicht angehen, dass zur Umgehung der in § 16 Abs. 4 bis 6 LPVG begründeten Notwendigkeit von Unterstützungsunterschriften für Wahlvorschläge von wahlberechtigten Beschäftigten eine Gewerkschaft gegründet werde, die derartige Unterstützungsunterschriften nicht vorweisen müsse.
In dem Anhörungstermin vom 12. August 2004 hat die Kammer der Antragstellerin aufgegeben, bis zum 11. Oktober 2004 (Eingang bei Gericht) darzulegen und - soweit Vorschriften der Satzung nicht entgegenstehen - durch geeignete nachprüfbare Unterlagen zu belegen,
1. welche Untergliederungen sie in welchen Bundesländern unterhält 2. wie viele Mitglieder in den jeweiligen Untergliederungen organisiert sind, 3. wer diesen Untergliederungen vorsteht (Namen und Anschriften), 4. in welchen Behörden sie bundesweit bereits an Personalratswahlen teilgenommen hat (Vorlage der Wahlvorschläge), 5. in welchen Behörden des Landes Nordrhein-Westfalen sie an den diesjährigen Personalratswahlen teilgenommen hat oder - wie bei der in Rede stehenden Personalratswahl - hat teilnehmen wollen (Vorlage der Wahlvorschläge).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Wahlunterlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsberechtigt ist.
Gemäß § 22 Abs. 1 LPVG können mindestens drei wahlberechtigte Beschäftigte, jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft oder der Leiter der Dienststelle innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntmachung des Wahlergebnisses die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Da die Antragstellerin keine Unterstützungsunterschriften vorgelegt hat, ist sie nur antragsberechtigt, wenn sie eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft in vorgenanntem Sinne ist. Dies lässt sich indes nicht feststellen.
Unter Gewerkschaften versteht man alle auf überbetrieblicher Grundlage geschaffenen Vereinigungen von Bediensteten (Beamte, Angestellte, Arbeiter), die auf freiwilligem Zusammenschluss ihrer Mitglieder beruhen, unabhängig vom Wechsel desselben sind und weder unmittelbar noch mittelbar durch den Staat oder anderweitig durch öffentliche Mittel unterstützt werden, daher unabhängig von der Gegenseite sind und deren Zweck darauf gerichtet ist, ihre Mitglieder gegenüber ihrem Dienstherrn/Arbeitgeber bei der Gestaltung der rechtlichen Beziehungen zu vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen,
vgl.: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 23. November 1962 - VII P 4.62 -, BVerwGE 15, 168; OVG NRW, Beschluss vom 31. Oktober 1994 - 1 B 910/94.PVL -, soweit ersichtlich nicht veröffentlicht.
Hinzu kommen muss eine gewisse Durchsetzungskraft gegenüber dem sozialen Gegenspieler,
vgl.: OVG NRW, a. a. O. m. w. N.; Havers, Landespersonalvertretungsgesetz, 9. Aufl., § 3 Anm. 5-7; Cecior/Vallendar/Lechtermann/ Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand: Mai 2004, § 2, Rdnr. 16.
Damit unterscheidet sich eine Gewerkschaft von dem losen Zusammenschluss abhängig Beschäftigter in Gestalt einer "Arbeitnehmer - Koalition",
vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 409/78 -, BVerfGE 58, 233, 248.
Auch wenn hierfür eine bestimmte Zahl an Mitgliedern nicht verlangt wird, setzt die Verwirklichung der von der Verfassung (Art. 9 Abs. 3 GG) intendierten Ordnung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen sowie der eigenen Ziele der Koalitionen jedoch voraus, dass in ihnen eine ausreichende Zahl von Arbeitnehmern bzw. Beamten zusammengeschlossen ist,
vgl.: OVG NRW, a. a. O., m. w. N.
Dies gilt grundsätzlich für alle Gewerkschaften, denn der gewerkschaftliche Begriff im Personalvertretungsrecht ist kein anderer als derjenige auf dem Gebiet des Arbeitsrechts,
vgl.: BVerwG, Beschluss vom 23. November 1962, a. a. O.; Dietz/Richardi, Bundespersonalvertretungsgesetz I. Band, 2. Aufl., § 2 Rdnr. 32.
Eine Besonderheit besteht allerdings für die Berufsverbände der Beamten, nämlich insoweit, als sie nicht streiken dürfen und auch ihr Dienstverhältnis nicht durch Tarifvertrag geregelt werden kann. In diesem Zusammenhang ist es mit der Koalitionsfreiheit vereinbar, dass Beamtenverbände nicht an der Tarifautonomie beteiligt sind und keinen Arbeitskampf führen dürfen. Es wäre aber nicht von der Sache her gefordert, wollte man deshalb die Beamtenverbände nicht als Gewerkschaften im Bereich des Personalvertretungsrechts ansehen. Denn die Beamten sind an der Dienststellenverfassung beteiligt,
vgl.: Dietz/Richardi, a. a. O., Rdnr. 33; Lorenzen, Schmitt, Etzel, Gerhold, Schlatmann, Rehhak, Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand: Januar 2002, § 2 Rdnr. 28; Cecior/VallendarLechtermann/Klein, a. a. O. m. w. N.
Das Personalvertretungsrecht erfordert deshalb in Fällen, in denen Mitglieder der Organisation sowohl Beamte als auch sonstige Bedienstete sein können (vgl. § 1 Abs. 2 und § 4 der Satzung der Antragstellerin) eine an den Bedürfnissen dieses Rechtsgebietes angepasste Auslegung eines besonderen Gewerkschaftsbegriffes, der nicht in jedem Fall Tarif- und Streikfähigkeit voraussetzt,
vgl.: Hessischer Verfassungsgerichtshof (HessVGH), Beschluss vom 2. Dezember 1987 - HPV TL 1686/87 -, ZfPR 1989, 140 = Juris MWRE 002128913.
Aber auch für derartige so genannte Beamtengewerkschaften ist mit Blick auf den von der Antragstellerin selbst gewählten räumlichen und fachlichen Organisationsbereich (vgl. § 1 Abs. 2 der Satzung "Beschäftigte der Polizeien der Länder, des Bundes und der Kommunen") jedenfalls ein Mindestmaß an Organisationsstruktur und -stärke erforderlich, um sie als ernst zu nehmenden Partner - oder auch Gegner - bei der Gestaltung der Dienstverhältnisse der Mitarbeiter einer Dienststelle anzuerkennen. Zwar fordert eine solche Gestaltung, auf die die Antragstellerin ausweislich ihrer Satzung - beispielsweise nach den § 2 Abs. 1 und insbesondere § 3 - für ihre Mitglieder Einfluss nehmen will, möglicherweise nicht den Organisationsgrad einer Gewerkschaft im tarifrechtlichen Sinne, deren Gestaltungswille und -fähigkeit sich unter anderem maßgeblich in der Durchführung von Tarifverhandlungen einschließlich der Führung von Arbeitskämpfen dokumentiert. Indes bedarf auch die nach der Satzung der Antragstellerin vorgesehene Einflussnahme auf die Dienstverhältnisse von Beschäftigten der Polizeien der in der Satzung aufgeführten bundesweiten Gebietskörperschaften einer hinreichenden Organisation, die sich nicht in der Eintragung als Verein ins Vereinsregister, der Wahl eines Vorsitzenden sowie der Benennung eines Beauftragten und der Einreichung eines Wahlvorschlags erschöpfen darf. So lässt sich hier anhand des eingereichten - konkret nur eine Beamtin enthaltenden - Wahlvorschlags allenfalls vermuten, dass die Antragstellerin in der Dienststelle des Polizeipräsidiums B. überhaupt mit mindestens einem Mitglied vertreten ist. Denn ein Beleg, geschweige denn ein Beweis für die Mitgliedschaft der im Wahlvorschlag genannten Beamtin in der Antragstellerin ist weder allein in ihrer Benennung noch in ihrer Bereitschaftserklärung zur Kandidatur zu erkennen.
Auch bei Verzicht auf eine Mindestmitgliederzahl der Antragstellerin muss mit Blick auf den von ihr selbst gewählten, oben erörterten räumlichen und fachlichen Organisationsbereich sowie unter Berücksichtigung des in § 16 Abs. 4 bis 6 LPVG zum Ausdruck gelangten gesetzgeberischen Willens, wonach nicht gewerkschaftlich organisierte wahlberechtigte Beschäftigte einer Dienststelle eine - abhängig von der Behördengröße - nicht unerhebliche Anzahl von Unterstützungsunterschriften beibringen müssen, um an einer Personalratswahl teilnehmen zu dürfen, eine Mitgliederzahl verlangt werden, die sich an der Anzahl der in vorgenannter Vorschrift aufgeführten Unterstützungsunterschriften ausrichtet. Dies ist allein deshalb erforderlich, weil ansonsten wahlberechtigte Beschäftigte einer Dienststelle, die nicht Mitglieder einer Gewerkschaft sind, durch Gründung einer solchen Gewerkschaft das im Landespersonalvertretungsgesetz geregelte Erfordernis der Beibringung ausreichender Unterstützungsunterschriften umgehen könnten. Die in diesem Gesetz vorgesehenen Privilegierungen sind aber nur damit zu begründen, dass es sich bei Gewerkschaften um Organisationen mit einer beachtlichen Bedeutung im tarif- und arbeitsrechtlichen Bereich handelt,
vgl. VG Köln, Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 3. November 2004 - 34 K 3886/04.PVL - in einem dort von der Antragstellerin angestrengten Beschlussverfahren.
Selbst wenn man bei der Antragstellerin von einer in Bildung befindlichen Organisation ausgehen wollte - die Gründungsversammlung fand ihren Angaben zufolge allerdings bereits am 31. Juli 2002 statt und die Eintragung ins Vereinsregister erfolgte am 9. Dezember 2002 -, und aus diesem Grund eine vergleichbaren etablierten Vereinigungen entsprechende Mitgliederzahl und Organisationsstruktur (noch) nicht verlangte, so muss ihr satzungsmäßiger Vertreter auf entsprechende Aufforderung der Wahlvorstände - und erst recht des von ihr selbst angerufenen Gerichts - zumindest darlegen und gegebenenfalls belegen, dass sie sowohl über einen beachtlichen Mitgliederbestand als auch über eine zur Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben hinreichende Organisationsstruktur verfügt.
Die Antragstellerin ist dieser Darlegungspflicht nicht in annähernd ausreichendem Maße nachgekommen. Die mit dem Auflagenbeschluss vom 12. August 2004 aufgeworfenen Fragen, mit denen die Fachkammer näheren Aufschluss darüber erhalten wollte, ob die Antragstellerin die oben dargelegten Kriterien zumindest ansatzweise erfüllt, hat ihr Vorsitzender im Wesentlichen unbeantwortet gelassen. Dabei liegt sein Hinweis auf § 6 der Vereinssatzung neben der Sache. Denn zur Beantwortung der Fragen aus dem Auflagenbeschluss wäre eine nach dieser Vorschrift unzulässige Weitergabe von Mitgliederdaten nicht erforderlich gewesen. Eine Benennung sämtlicher einfacher Vereinsmitglieder war durch den Beschluss nicht gefordert. Die Angabe der Untergliederungen in den einzelnen Bundesländern und der bundesweiten Teilnahmen an Personalratswahlen erfordert gleichfalls keine Weitergabe vom Mitgliederdaten. Lediglich die Benennung der Vorstände der Untergliederungen - sofern solche bestehen - hätte eine Namensnennung erfordert. Ein Verbot der Offenbarung solcher führender "Gewerkschaftsfunktionäre", zu denen auch der die Antragstellerin offen vor Gericht vertretende Vorsitzende gehört, kann sinnvoller Weise aber nicht Inhalt des § 6 der Vereinssatzung sein. Vielmehr muss es im ureigenen Interesse insbesondere einer in Gründung begriffenen Gewerkschaft liegen, ihre Führungskräfte bekannt zu machen und mit ihnen zu werben. Zur Feststellung einer Gewerkschaft reicht die dürftige und unbelegte Behauptung des Bestehens eines "Bezirk Nordrhein - Westfalen" der Antragstellerin nicht aus.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 103 des Landesbeamtengesetzes
§ 16 Abs. 4 bis 6 LPVG
§ 22 Abs. 1 LPVG
§ 20 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes
Art. 9 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 15, 168
BVerfGE 58, 233, 248
VII P 4.62
1 B 910/94
1 BvR 409/78
V TL 1686/87
34 K 3886/04