Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-07, Aktenzeichen 15 B 948/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:1007.15B948.16.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 29. Juli 2016 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragsteller ist unbegründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, weitere Bauarbeiten zur Errichtung von Wohnhäusern (Flüchtlingsunterkünften) auf den Grundstücken Gemarkung O. , Flur 24, Flurstück 502 (X.---weg ) und Gemarkung O1. , Flur 37, Flurstück 83 (H.-------weg ) zu unterlassen,
abgelehnt. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt:
Das Begehren der Antragsteller richte sich darauf, der Antragsgegnerin einstweilen den Bau von ‑ festen ‑ Flüchtlingsunterkünften zu untersagen, die nach dem Ziel des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens "Für ein Miteinander in T. " an den Standorten X.---weg und H.-------weg verhindert werden sollten. Es sei bereits fraglich, ob eine solche einstweilige Anordnung aus gesetzessystematischen Gründen überhaupt noch in Betracht komme, nachdem der Bürgerentscheid in der Abstimmung erfolglos geblieben sei und der Rat dies nachfolgend festgestellt habe. § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW begrenze die Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens auf die Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids. Feststellung in diesem Sinne sei die Ergebnisfeststellung durch den Rat und nicht ‑ wie im hier gegebenen Fall eines Streits über die ordnungsgemäße Durchführung eines Bürgerentscheids ‑ die rechtskräftige Feststellung des Ergebnisses durch das Gericht. Angesichts dessen spreche einiges dafür, dass nach einer negativen Ergebnisfeststellung die Handlungsmacht der Gemeindeorgane grundsätzlich auch nicht mehr durch eine gerichtliche Eilentscheidung beschränkt werden könne. Anderes würde dann allenfalls für ein treuwidriges Handeln der Gemeinde gelten, für das hier nichts ersichtlich sei. Letztlich könne dies jedoch dahinstehen, da die allgemeinen Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht gegeben seien. Die Antragsteller hätten keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Wiederholung eines Bürgerentscheids wegen eines Abstimmungsmangels sei gesetzlich nicht geregelt. Wollte man einen entsprechenden Anspruch im Grundsatz gleichwohl anerkennen, könne er nur für Abstimmungsfehler mit Ergebnisrelevanz gelten. Solche seien nicht erkennbar. Die von den Antragstellern gerügten Abstimmungsmängel lägen entweder schon nicht vor oder es sei jedenfalls ausgeschlossen, dass diese entscheidenden Einfluss auf das Abstimmungsergebnis gehabt hätten.
Die dagegen von der Beschwerde vorgetragenen Einwände greifen nicht durch.
Dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht schon wegen der Sperrwirkung des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW zu entsprechen. Das Bürgerbegehren entfaltet von Gesetzes wegen keine Sperrwirkung mehr, weil der entsprechende Bürgerentscheid inzwischen stattgefunden und der Rat der Antragsgegnerin (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 der Satzung der Stadt T. für die Durchführung von Bürgerentscheiden vom 11. September 2006; im Folgenden DFS) dessen Ergebnis festgestellt hat. Gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW darf, nachdem die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt worden ist, bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt haben rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden. Das Gesetz befristet demnach die von einem zulässigen Bürgerbegehren ausgehende Sperrwirkung auf den Zeitpunkt der formalen Ergebnisfeststellung des Bürgerentscheids durch den Rat.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zumGO-Reformgesetz 2007, LT-Drs. 14/3979, S. 133; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, Loseblatt, Stand: August 2016, § 26 GO Erl. 9; Brunner, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2013, § 26 Erl. VII.4.
Die Auffassung der Antragsteller, die gesetzliche Sperrwirkung erstrecke sich für den Fall, dass die ordnungsgemäße Durchführung des Bürgerentscheids bestritten werde und Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens sei, auch noch über den Zeitpunkt der formalen Ergebnisfeststellung hinaus, entbehrt einer tragfähigen Grundlage. Eine solche Auslegung des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW verfehlt bereits dessen Wortlaut und lässt sich im Übrigen auch weder auf die Gesetzesbegründung noch auf Sinn und Zweck der im Zuge der Kommunalverfassungsreform 2007 geschaffenen Regelung stützen. Dem Gesetzgeber ging es damals erkennbar darum, die Entscheidungskompetenz des zulässigen Bürgerbegehrens gegenüber der nach der seinerzeitigen Senatsrechtsprechung,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 ‑ 15 B 522/04 ‑, juris Rn. 33 ff. (= NWVBl. 2004, 346) mit weiteren Nachweisen,
fortbestehenden Handlungsmacht der Gemeindeorgane rechtlich abzusichern. Die Entscheidungskompetenz des Bürgerbegehrens endet aber mit der ‑ sei es auch fehlerhaft erfolgten ‑ Durchführung des Bürgerentscheids und würde gegebenenfalls erst dann wieder aufleben, wenn ein solcher Bürgerentscheid durch eine gerichtliche Entscheidung für unwirksam erklärt wird. Ungeachtet der Frage, ob eine derartige Unwirksamkeitsentscheidung, die weder in der Gemeindeordnung noch sonst ausdrücklich vorgesehen ist, überhaupt in Betracht kommt, ist damit die Annahme einer automatischen, für die gesamte Zeitspanne eines wie auch immer gearteten gerichtlichen Prüfungsverfahrens andauernden Sperrwirkung von der gesetzgeberischen Intention nicht gedeckt. Die Situation nach erfolgloser Durchführung des Bürgerentscheids ähnelt insoweit der Lage nach Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens, in der eine gesetzliche Beschränkung der Handlungsmacht der gemeindlichen Organe ebenfalls nicht besteht, auch wenn über die Rechtmäßigkeit dieser Feststellung noch gestritten wird.
Siehe zu Letzterem auch OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 ‑ 15 B 499/14 ‑, juris Rn. 1.
Eine Fortdauer der Sperrwirkung folgt auch nicht aus § 80 Abs. 1 VwGO. Die in der Hauptsache erhobene, gegen den das Ergebnis des Bürgerentscheids feststellenden Ratsbeschluss gerichtete Klage entfaltet keinen Suspensiveffekt nach dieser Vorschrift, weil es sich bei dem Beschluss nicht um einen Verwaltungsakt handelt, gegen den eine Anfechtungsklage statthaft wäre. Denn die Ergebnisfeststellung hat keine nach § 35 Satz 1 VwVfG NRW erforderliche unmittelbare Rechtswirkung nach außen. Dies gilt auch mit Blick auf die Beendigung der Sperrwirkung, die nicht aufgrund des Regelungsgehalts des Beschlusses eintritt, sondern kraft gesetzlicher Anordnung.
Vgl. dazu VG Aachen, Beschluss vom 9. August 2016 ‑ 9 L 575/16 ‑, juris Rn. 4.
Die Antragsteller haben auch keinen Anspruch auf die begehrte einstweilige Anordnung, weil der Bürgerentscheid nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden ist. Insoweit kann dahinstehen, ob und wie gerichtlicher Eilrechtsschutz in einem solchen Fall zu gewähren ist.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch VG Minden, Beschluss vom 30. März 1999 ‑ 10 L 393/99 - NVwZ-RR 1999, 603,
Denn die von der Beschwerde noch geltend gemachten Abstimmungsmängel liegen nicht vor.
Die Beschwerde rügt ohne Erfolg, es habe keine ordnungsgemäße Benachrichtigung der Abstimmungsberechtigten stattgefunden, da diese richtigerweise per Postkarte hätte erfolgen müssen, jedenfalls aber das Versenden der Abstimmungsbenachrichtigungen in Briefumschlägen ohne Absenderangabe fehlerhaft gewesen sei.
Der Gesetzgeber hat darauf verzichtet, die Durchführung des Bürgerentscheids im Einzelnen zu normieren. Eckpunkte ergeben sich aus der aufgrund von § 26 Abs. 10 Satz 1 GO NRW erlassenen Verordnung zur Durchführung eines Bürgerentscheids (BürgerentscheidDVO) vom 10. Juli 2004 (GV. NRW. S. 383, zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Mai 2014, GV. NRW. S. 305). Danach haben die Gemeinden die Vorbereitung, Durchführung und Auswertung eines Bürgerentscheids durch eine Satzung zu regeln, bei deren Gestaltung bestimmte Vorgaben zu beachten sind (§ 1 BürgerentscheidDVO). Unter anderem müssen die Stimmberechtigten spätestens am Tag bevor das Abstimmungsverzeichnis zur Einsichtnahme bereitgehalten wird über den Gegenstand des Bürgerentscheids, die Regeln für die Teilnahme an der Abstimmung sowie den Abstimmungstag oder den Abstimmungszeitraum benachrichtigt werden (§ 3 BürgerentscheidDVO). Zeitgleich mit dieser Abstimmungsbenachrichtigung sind sie zudem in geeigneter Weise über die Auffassungen der Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens und über die innerhalb der Gemeindeorgane vertretenen Auffassungen zu informieren (§ 4 BürgerentscheidDVO). Mit diesem Inhalt schreibt die Rechtsverordnung keine Benachrichtigung der Abstimmungsberechtigten in bestimmter Form vor.
Vgl. dazu von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Band I, Loseblatt, Stand: Juni 2015, § 26 Erl. VIII.1.
Nicht zwingend erforderlich ist deshalb etwa die Verwendung von Abstimmungsbenachrichtigungskarten ("Postkarten") entsprechend § 13 Abs. 1 Satz 1 KWahlO in Verbindung mit dem Muster der Anlage 2 zur Kommunalwahlordnung.
Soweit verbindliche Vorgaben für die Durchführung des Bürgerentscheids fehlen, liegt die weitere verfahrensmäßige Ausgestaltung weitgehend im Ermessen der Kommunen. Die Grenze dieser Gestaltungsfreiheit ist regelmäßig erst dort erreicht, wo eine Verletzung der für jede Wahl oder Abstimmung geltenden elementaren demokratischen Grundsätze (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 2 GG) droht.
Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 235 f.; dazu, dass die in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten Wahlrechtsgrundsätze als allgemeine Rechtsprinzipien für Wahlen zu allen staatlichen kommunalen Volksvertretungen sowie für sonstige Abstimmungen und Volksentscheide gelten, siehe Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 7. Aufl. 2014, Art. 38 Rn. 77.
Ausgehend davon sieht auch das Satzungsrecht der Antragsgegnerin keine Benachrichtigungskarten vor. § 17 DFS erklärt neben einer Vielzahl anderer Vorschriften zwar auch § 13 KWahlO für entsprechend anwendbar. Die Benachrichtigung der Abstimmungsberechtigten hat in § 7 DFS jedoch eine spezielle Regelung erfahren. Diese lehnt sich in ihren Absätzen 1 und 2 erkennbar an die in § 13 KWahlO getroffenen Bestimmungen an, ohne aber die Benutzung einer Abstimmungsbenachrichtigung entsprechend dem Muster der Anlage 2 zur Kommunalwahlordnung vorzuschreiben. Dass es sich dabei um eine bewusst abweichende Regelung handelt, sodass für eine ergänzende Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KWahlO kein Raum bleibt, ist bereits in dem angefochtenen Beschluss überzeugend darlegt. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Benachrichtigung nach § 7 Abs. 2 DFS nicht nur solche Angaben enthalten muss, die ohne Weiteres auch auf einer Postkarte darstellbar sind, sondern zudem ein gesondertes Abstimmungsheft / Informationsblatt gemäß § 8 der Satzung (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 DFS). Wenn die Beschwerde nunmehr geltend macht, dieser Gesichtspunkt spreche nicht gegen eine verbindliche Abstimmungsbenachrichtigung per Postkarte, weil das Abstimmungsheft / Informationsblatt auch öffentlich bekanntgemacht oder eigenständig per Brief übersandt werden könne, ist dem nicht zu folgen. § 7 Abs. 1 und 2 DFS geht seinem klaren Wortlaut nach nämlich von einer einzigen Benachrichtigung jedes einzelnen Abstimmungsberechtigten aus, die einheitlich und unmittelbar sämtliche der aufgeführten Angaben enthält.
Waren die Stimmberechtigten daher nicht per Benachrichtigungskarte zu informieren, ist weiterhin auch unbedenklich, dass die Antragsgegnerin die Abstimmungsbenachrichtigungen mittels Dialogpost in Briefumschlägen ohne Absenderkennzeichnung oder einen Hinweis auf ihren Inhalt versandt hat. Zwar müssen die Gemeinden die Abstimmungsberechtigten nach Maßgabe der ‑ wie vorstehend ausgeführt ‑ auch für Abstimmungen geltenden allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze in einer Weise informieren, die sicherstellt, dass alle gleichermaßen Gelegenheit erhalten, von der Abstimmung und ihren Modalitäten Kenntnis zu nehmen, da ohne eine solche Information namentlich die Allgemeinheit der Abstimmung nicht gewährleistet ist. Dieses Erfordernis ist jedoch auch bei der von der Antragsgegnerin ‑ offenbar aus Kostengründen ‑ gewählten Versandart gewahrt. Die Antragsgegnerin durfte davon ausgehen, dass individuell adressierte Briefe regelmäßig auch dann geöffnet und inhaltlich wahrgenommen werden, wenn sie ihren Absender äußerlich nicht erkennen lassen. Der Hinweis der Beschwerde auf Werbematerialien, die häufig ungelesen weggeworfen würden, führt insoweit zu keiner gegenteiligen Bewertung. Werbebriefe sind in der Regel bereits ihrer äußeren Aufmachung nach unschwer als solche zu identifizieren und werden gerade deshalb vielfach unmittelbar entsorgt. Ob im Übrigen ein Brief mit Absenderangabe oder einem auf seinen Inhalt verweisenden Aufdruck eine erhöhte Garantie dafür geboten hätte, dass die übersandten Informationen auch zur Kenntnis genommen werden, ist für sich betrachtet unerheblich. Die Gemeinden sind aus verfassungsrechtlicher Sicht zumindest dort, wo es nicht um die Wahl zu einer Vertretungskörperschaft, sondern ‑ wie vorliegend ‑ lediglich um die Entscheidung einer Einzelfrage geht, nicht verpflichtet, unter mehreren denkbaren Benachrichtigungsmöglichkeiten diejenige zu wählen, die eine optimale Kenntnisnahmegewähr bietet.
Ein Abstimmungsfehler besteht schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Beeinflussung der Stimmberechtigten durch den Bürgermeister der Antragsgegnerin.
Die gemeindlichen Organe unterliegen im Zusammenhang mit der Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. eines Bürgerentscheids keiner Neutralitätspflicht wie bei Wahlen. Vielmehr können sie gerade bei einem ‑ wie hier in Rede stehenden ‑ kassatorischen Bürgerbegehren, mit dem die vollständige oder teilweise Beseitigung eines Ratsbeschlusses durch Aufhebung oder Änderung erstrebt wird, sogar gehalten sein, öffentlich zu dem Sachbegehren wertend Stellung zu nehmen. Einschränkungen ihrer Äußerungsbefugnis in amtlicher Funktion ergeben sich deshalb erst durch Kompetenznormen, den Grundsatz der Teilnahmefreiheit und das Sachlichkeitsgebot.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. April 2013 ‑ 15 B 304/13 ‑, juris Rn. 11 und 16 (= NVwZ-RR 2013, 814), und vom 16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 16 ff. (= NWVBl. 2004, 151).
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Sachlichkeitsgebot bedeutet zusammengefasst, dass mitgeteilte Tatsachen zutreffend wiederzugeben sind sowie Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen und die Grenzen des sachlich Gebotenen nicht überschreiten dürfen. Sie müssen zudem auf einen im Wesentlichen zutreffenden und zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern zurückzuführen sein. Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit ihnen verfolgte sachliche Ziel im Verhältnis zur Unterzeichnungsfreiheit der Bürger nicht unverhältnismäßig sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 ‑ 15 B 2455/03 ‑, juris Rn. 38 (= NWVBl. 2004, 151).
Die fragliche Aussage des Bürgermeisters der Antragsgegnerin bewegt sich innerhalb des so gezogenen Rechtsrahmens. Dieser hatte sich nach der inhaltlich unbestrittenen Wiedergabe der Antragsteller im Vorfeld des Bürgerbegehrens am 1. Februar 2016 in der Fernsehsendung "hier und heute" wie folgt geäußert:
„Die Menschen, die das tun, denen muss klar sein, dass der nächste Schritt ist, dass ich alle Sporthallen zumache, dass ich das Jugendzentrum zumache, dass ich die Musikschule zumache, dass ich alle öffentlichen Einrichtungen dann mit Flüchtlingen belegen werde, weil die ja Obdach brauchen. Das muss denen klar sein und das würden wir dann, wenn denn diese Bewegung auch weiterhin so aktiv ist, dann würden wir allen dann schon klar machen, weil das ist die Konsequenz, weil ich hätte dann ja gar keine andere Wahl, weil wir würden ja weiter die Zuweisungen bekommen ‑ also jetzt alles im Konjunktiv ‑, aber der Schritt ist so, dass wir dazu verpflichtet sind, Obdach zu gewähren, und das hieße sukzessive sämtliche öffentlichen Einrichtungen mit Flüchtlingen zu belegen, so wie das in anderen Städten schon der Fall ist."
Diese Anmerkung ist durch die Verbands- und Organkompetenz des Bürgermeisters gedeckt und verletzt auch weder die Freiheit der Teilnahme noch insbesondere seine Verpflichtung zur Sachlichkeit. Entgegen der Annahme der Antragsteller ist die Ankündigung, bei einem Erfolg eines Bürgerbegehrens wie dem vorliegenden perspektivisch alle öffentlichen Einrichtungen schließen und mit Flüchtlingen belegen zu müssen, bei objektiver Betrachtung nicht unsachlich. Der Bürgermeister hat ausdrücklich von einer "sukzessiven" Belegung der öffentlichen Einrichtungen mit Flüchtlingen gesprochen, also nicht den angesichts der nur begrenzten Unterbringungskapazität der an den beiden Standorten X.---weg und H.-------weg geplanten Wohnhäuser von jeweils 40 Personen fernliegenden Eindruck erweckt, diese Konsequenz drohe unmittelbar schon bei einem Erfolg des konkreten Bürgerbegehrens. Darüber hinaus hat er mit den Worten "wenn denn diese Bewegung auch weiterhin so aktiv ist" der Sache nach den Umstand aufgegriffen, dass das Bürgerbegehren neben dem unmittelbaren Ziel der Verhinderung von zwei bestimmten Bauvorhaben in der Begründung auch dem vom Rat verfolgten Konzept zur Errichtung fester Wohnbauten für Flüchtlinge auf städtischen Grundstücken allgemein kritisch gegenüberstand. Nimmt man beides zusammen, wird deutlich, dass es dem Bürgermeister mit der beanstandeten Aussage entscheidend lediglich darum ging, perspektivisch Folgen für den möglichen Fall ("also jetzt alles im Konjunktiv") aufzuzeigen, dass das Bürgerbegehren sein Ziel erreicht und sich Entsprechendes an anderen denkbaren Standorten wiederholt. Anhaltspunkte dafür, dass die Äußerung mit diesem ‑ objektiv gebotenen ‑ Verständnis angesichts der Anfang 2016 nach wie vor hohen Flüchtlingszahlen sachlich unvertretbar war oder unverhältnismäßig auf die Unterzeichnungsfreiheit der Bürger eingewirkt hat, sind nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 26 GO
§ 1 BürgerentscheidDVO
§ 3 BürgerentscheidDVO
§ 4 BürgerentscheidDVO
§ 13 KWahlO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 10 Satz 1 GO NRW
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KWahlO
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 38 Abs. 1 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 603,

19
NVwZ-RR 2013, 814
15 B 522/04
15 B 499/14
9 L 575/16
10 L 393/99
15 B 304/13
15 B 2455/03